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Timestamp: 2018-06-18 02:14:49+00:00

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Informe sobre la organización de los servicios de asistencia jurídica gratuita en Catalunya (por Elvira Posada) – Associació Catalana per a la Defensa dels Drets Humans
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Informe sobre la organización de los servicios de asistencia jurídica gratuita en Catalunya (por Elvira Posada)
acddh / 29 maig, 2006 / Comentaris tancats a Informe sobre la organización de los servicios de asistencia jurídica gratuita en Catalunya (por Elvira Posada) / Informes
ANALISIS DEL ACTUAL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE ASISTENCIA JURÍDICA GRATUÍTA EN CATALUNYA Y DE LAS MEDIDAS POSIBLES PARA SU MEJORA EN EL MARCO LEGAL DE LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN LA MATERIA.
El ámbito del presente estudio se limita a los aspectos relativos al modelo de organización actual de los servicios a través de los cuales se garantiza el derecho fundamental a la Asistencia Jurídica Gratuita.
En este contexto, después de una breve introducción histórica, las presentes notas tienen como objeto analizar:
I.- Los rasgos que definen el actual sistema de organización de los Servicios de Asistencia Jurídica Gratuíta (S.A.J.G.) en Catalunya.
II.- La adecuación de los mismos a la normativa vigente.
III.- Las materias que pueden ser objeto de regulación directa por la Generalitat o de modificación a través de los cambios normativos específicos que se adoptaran en el marco de las competencias que la disposición adicional primera atribuye a las C.C. A.A.
IV.- Las medidas concretas que podrían servir para mejorar el actual modelo organizativo, adecuándolo más a su naturaleza de servicio público, examinando separadamente aquellas que requieren cambios legales de las que se podrían adoptar de forma inmediata por el Departament de Justicia o la Generalitat – sin ningún cambio de la actual legislación estatal ni autónomica – en desarrollo de las disposiciones vigentes que expresamente la facultan para ello.
V.- Por último, las conclusiones que se desprenden de lo anteriormente analizado para lograr la mejora del actual servicio de A.J.G. en Catalunya.
Para su elaboración se ha partido, en lo fundamental,l,de las recomendaciones sobre el derecho a la justicia gratuíta que se contienen en el “Llibre verd de l’Administració de Justicia”, analizando la viabilidad de su implementación en el marco de la actual regulación de los servicios ( en la que concurren disposiciones estatales, autonómicas y normas profesionales sobre la materia).
También se han tenido en cuenta diferentes modelos de organización existentes dentro y fuera de España así como distintas aportaciones, ponencias y estudios realizados hasta la fecha: en Congresos, jornadas y debates específicos sobre el tema; por diferentes expertos; en los grupos de trabajo organizados por la propia Consellería de Justicia, etc.etc.
Es conveniente recordar que la aprobación de la Ley 1/96 fue precedida de una fuerte controversia entre la Administración y los órganos de representación de la Abogacía (y también, aunque en menor medida, en el seno de las propias Corporaciones Profesionales).
Esta confrontación fue, sin duda, la causa del extraordinario retraso con que vio la luz una norma que desarrollaba el sistema garantías para el ejercicio de un derecho que la C.E.había reconocido casi dieciocho años antes.
Los destinatarios del servicio no llegaron, en aquel entonces, a tener prácticamente ninguna información sobre ese debate, y mucho menos voz en el mismo – pese a afectar a un amplio número de ciudadanos – ya que los medios de comunicación no le dedicaron la atención que el tema merecía, manteniéndose al margen de las cuestiones de fondo que subyacían bajo lo que se presentaba, con frecuencia, como meras discrepancias técnicas.
Resultado de ello fue una disposición que, más que a los intereses generales, respondía en lo esencial ( como abiertamente se reconoce, aún hoy, en las propias corporaciones profesionales) a las aspiraciones y presiones de los abogados que, con la legitimación que entendían les otorgaba el hecho de haber asumido históricamente la defensa caritativa de los pobres, lograron que se mantuviera, en lo fundamental, el “status quo” anterior a la Constitución.
Quedó así en sus manos la organización de un nuevo servicio público de carácter prestacional, que se asentó sobre las mismas bases del preexistente “Turno de Oficio”, con la introducción de unos mínimos correctivos, relativos
a la intervención de la Administración y a la creación de las Comisiones de AJG., además del cambio sustancial ( producido ya con diez años de antelación a la promulgación de la Ley) de la asunción por parte del Estado de la retribución de los profesionales responsables de las prestaciones.
El balance de los diez años de vigencia de la Ley permite afirmar que los Colegios de Abogados no hicieron un uso adecuado de la prerrogativa que su artículo 22 les otorgaba para implementar un sistema específico que, ajustándose a los principios y exigencias de la nueva normativa, garantizara adecuadamente el mejor funcionamiento de lo que la propia norma define, en su artículo 6, como un nuevo servicio público que atienda a “criterios de funcionalidad y de eficiencia en la aplicación de los fondos públicos puestos a su disposición”. Muy al contrario ( en lo que se refiere al acceso, estructura y funcionamiento del servicio ) tendieron a seguir aplicando, en lo sustancial, los viejos modelos del Turno de oficio, sin apenas requisitos de adscripción y concebido como mecanismo de reparto equitativo del trabajo entre todos los abogados inscritos en el mismo.
En esta esta falta de separación originaria está la causa de la frecuente imprecisión terminológica y de la persistente confusión entre los servicios de A.J.G. y el Turno de Oficio que todavía se da hoy en la mayoría de los documentos y normas profesionales  pese a ser ambos dos institutos totalmente diferenciados, tanto por su naturaleza como por sus objetivos: el primero un auténtico servicio público prestacional cuya finalidad es garantizar a los ciudadanos el ejercicio efectivo de un derecho fundamental y el segundo un instituto, de carácter puramente corporativo, orientado a adjudicar de forma equitativa entre los abogados las demandas de servicios profesionales que se canalizan a través del respectivo Colegio, cuando aquellos no designan a ninguno de su confianza, aunque no pretendan ser beneficiarios de la A.J.G.
Esta situación ha “contaminado” en buena medida la percepción que mayoritariamente se tiene aún desde los Colegios de Abogados de los Servicios de Asistencia Jurídica Gratuíta ( aún denominados “Turno de Oficio”) como un mecanismo de reparto de clientes o una forma de aprendizaje profesional.
Todo ello explicaría la nula iniciativa de los Colegios de Abogados para hacer uso de la facultad que la Ley les otorga de complementar, mejorándolos, los requisitos de especialización, formación y experiencia que con carácter de mínimos – según dicha ley y su posterior Reglamento, aprobado por el R-D 1.103/96) – se establecieron por el Mº de Justicia para la selección de los abogados adscritos al servicio, absolutamente necesarios para cumplir con el mandato del art. 25 de de la Ley 1/96 de “asegurar un nivel de calidad y competencia profesional”.
Pero, además, como posteriormente se analizará con detalle, los acuerdos adoptados en la materia por las Corporaciones de Catalunya llegan al extremo de ignorar de forma manifiesta esos requisitos mínimos que las normas estatales exigen. Resultado de ello es que – desde hace años, y hasta el día de hoy – la normativa profesional aprobada al respecto por el Consejo de Colegios de Abogados que se se está aplicando en toda Catalunya, así como las específicas de la mayor parte de los Colegios de la Comunidad contravienen las disposiciones de carácter normativo que regulan aspectos de la organización del Servicio de A.J.G. tan esenciales para su buen funcionamiento como las exigencias mínimas de idonedidad profesional exigible a los abogados para efectuar las prestaciones de este servicio público.
La Administración Autonómica, por su parte, no ha hecho aún nada para poner fín a esta irregular situación.
No ha velado por el cumplimiento de la Ley, ni tampoco ha hecho uso de las facultades ella le otorga de manera expresa y directa – en esta materia, en concreto – manteniendo hasta hoy totalmente inexploradas unas posibilidades de desarrollo normativo que son, sin embargo, sumamente importantes para lograr el doble objetivo que la Ley señala : una mejor calidad de las prestaciones para los usuarios y una mayor racionalidad de la utilización de los fondos públicos destinados a la prestación de los servicios de Asistencia Jurídica Gratuíta que se ofrecen a través del aún denominado Turno de Oficio
I.- CARACTERIZACIÓN GENERAL DEL ACTUAL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AJG
Como primer rasgo, ya apuntado, no está diferenciada claramente la organización de un instituto de naturaleza puramente corporativa, como es el T.O., de la de un servicio público prestacional, como es el de la A.J.G.
El T.O. propiamente dicho – aún después de haber perdido su vertiente asistencial – tendría que haberse mantenido con una estructura y organización administrativa diferenciada del nuevo Servicio de A.J.G al tener su finalidad y espacio propios, como instancia colegial destinada a canalizar, de forma equitativa y de acuerdo con sus propias normas puramente internas, las solicitudes de atención letrada presentadas a los Colegios de Abogados para la defensa de ciudadanos que no conozcan ninguno de su confianza, aún cuando no sean potenciales beneficiarios de la A.J.G.
El que no se haya hecho así no es más que la expresión del concepto que los propios C. de A. tienen de los S.A.J.G como meros continuadores del antiguo T.O. – en su doble vertiente: asistencial y de reparto de asuntos de clientes sin abogado – y no como un servicio público de nuevo cuño, aunque su gestión haya sido, hasta ahora, encomendada a los Colegios.
En esta constatación podemos encontrar la clave para entender las múltiples paradojas que se dan en el actual modelo organizativo de los S.A.J.G :
1ª) Se manifiesta de forma reiterada y abierta – desde los propios órganos Colegiales y por los máximos responsables del servicio – que el T.O. (es decir, los S.A.J.G.) es un buen mecanismo para el aprendizaje de los abogados recién incorporados ( cuando la Ley exige taxativamente para formar parte de ellos experiencia profesional, una formación especializada y una prestación de calidad ) y para asegurar a los colegiados un cierto número de clientes.
2ª) No se respetan los condiciones mínimas de experiencia, formación y especialización establecidas en las disposiciones generales para los abogados que pretenden adscribirse al servicio, y mucho menos se han mejorado esas condiciones – de acuerdo con la Ley – mediante normas colegiales que las complementen.
3ª) A causa de ello, está abierta la vía para que forme parte de los Servicios un número prácticamente ilimitado de abogados para cada especialidad, ( al primar el criterio del “reparto equitativo del trabajo” entre los abogados, impropio de un Servicio Público prestacional como es el S.A.J.G., aunque sea el adecuado para el T. de O.) ) en vez de tender a que el servicio sea prestado por aquellos abogados que, en número necesariamente más reducido, acrediten, de forma fehaciente, poseer un suficiente nivel de formación y especialización, que garanticen la calidad de los servicios que se prestan al usuario.
4ª) La suma de esos criterios es la causa del elevadísimo número de abogados adscritos a los servicios de A.J.G. en Colegios de Abogados grandes, como el de Barcelona. Esa masificación – además de lo anteriormente apuntado – supone un serio obstáculo para la puesta en práctica, con una mínimas garantías, de mecanismos adecuados de formación continuada para los abogados del servicio , al impedir un efectivo control de asistencia y cualquier control del real aprovechamiento de los mismos ( a título de ejemplo: se ha constatado, fehacientemente, la expedición y entrega de diplomas de asistencia a ciertos cursos a colegiados que ni siquiera se habían inscrito en los mismos )
5ª) Ese gran número de abogados (muchos de los cuales no atienden más de un asunto por año) implica, por otra parte, unas dificultades mucho mayores, por no decir una imposibilidad, para la puesta en práctica de unos mecanismos – ágiles, efectivos, y no desorbitadamante costosos – de seguimiento y control de la calidad de los servicios prestados que la ley exige.
6ª) La tradicional reivindicación profesional de equiparar la retribución de los abogados del servicio de A.J.G. a los honorarios profesionales de las actuaciones realizadas en el marco del libre ejercicio de la profesión resulta insostenible si se tiene en cuenta que no están en juego las normas de ese libre mercado, ya que a los justiciables sin recursos se les impone el abogado que le toque por turno – sobre la premisa de esos laxos criterios de admisión en el mismo – sin la garantía de su idoneidad profesional, y sin que puedan elegir de entre todos los colegiados el que consideren más capacitado y de su confianza como hacen, sin embargo, quienes pagan esos honorarios.
7ª) Por último, se percibe como poco digna y se presenta como un agravio comparativo esa inferior retribución de los servicios profesionales prestados en el marco de un servicio público, olvidando que la adscripción al mismo es totalmente voluntaria, y nada obliga permanecer en el mismo a los profesionales a quienes no interesen esas condiciones, como ocurría en otras épocas de adscripción obligatoria al T.de O.
Lo cierto es, en definitiva, que los Colegios de Abogados han demostrado durante estos diez años (desde su carácter dual, y con frecuencia en contradicción: como gestores legales de un servicio público y como representantes de los intereses corporativos de los abogados) una proyección claramente decantada hacia la defensa prioritaria de los intereses particulares de sus colegiados, en detrimento del objetivo de unas mejores prestaciones y una mayor racionalidad del servicio público cuya organización y gestión reclamaron para sí antes de la Ley 1/96.
Esta situación es hasta cierto punto explicable, si se tienen en cuenta los siguientes factores : 1) que en pocas ocasiones este tema se ha abordado con profundidad en los debates y publicaciones de las corporaciones profesionales, desde la perspectiva de su papel de gestores de un servicio público; 2) que los Colegios han estado sometidos a la presión de la opinión y los intereses de sus colegiados, pero nunca a la de los beneficiarios de los servicios que prestan (con nula presencia organizada, al contrario que los de otros sectores, como la enseñanza o la sanidad) ; y 3) que, hasta ahora, tampoco han sido objeto de una intervención efectiva de las Administraciones con competencias en la materia, especialmente la autonómica, que no ha desplegado prácticamente ninguna de las actividades normativas que la Ley le otorga para mejorar la organización del servicio y velar por la mayor calidad de las prestaciones, su mejor control y el más racional funcionamiento del servicio que financia..
II.- ADECUACION AL MARCO NORMATIVO DE LA ACTUAL ORGANIZACIÓN DE LOS A.J.G.
A) En cuanto a los criterios exigibles a los abogados para integrarse en el servicio
Consecuencia en buena medida, probablemente, de lo anteriormente analizado es el incumplimiento por parte de los Colegios Profesionales de las exigencias que ( en desarrollo de la propia Ley 1/96, y del art 23. 1 de su posterior Reglamento) estableció el Ministerio de Justicia en el apartado primero de la O.M. de 3 de Junio de 1.997 sobre los requisitos mínimos de formación, especialización y experiencia profesional previa, necesarios para prestar servicios de A.J.G.
Estos requisitos generales mínimos que exige la mencionada O.M., “sin perjuicio de los que puedan introducirse por las C.C. A.A”, son tres:
Tener residencia habitual y despacho abierto en el ámbito del colegio respectivo….
Acreditar más de tres años en el ejercicio efectivo de la profesión.
Estar en posesión del Diploma del Curso de Escuela de Práctica Jurídica o cursos equivalentes homologados, o haber superado los cursos ó pruebas de acceso a los servicios.
Incumpliendo dicha disposición, poco tiempo después – en la norma primera de su acuerdo de 3 de Julio de 1.998 – el Consejo de Colegios de Catalunya decidió que se podrán inscribir en el servicio del ”turno de oficio y asistencia al detenido” – es decir, según la consagrada terminología colegial, en los S.A.J.G – los abogados que, además de tener abierto despacho profesional en el ámbito del colegio respectivo, reúnan alguno de estos dos requisitos :
Haber ejercido un mínimo de tres años antes de la inscripción.
Haber superado los cursos de una escuela de práctica jurídica debidamente reconocida por el Consejo de Colegios de Abogados de Calaluyna.
Se elimina así la exigencia de la concurrencia de dos requisitos que de forma acumulativa – y no alternativa – se establecen en la mencionada O.M. , y se sustituye la exigencia de la residencia habitual por la del domicilio profesional en el ámbito del respectivo Colegio Profesional2.
Por otra parte, no se han implementado nunca otros posibles mecanismos, previstos en la norma, para asegurar la idoneidad de los profesionales, como la superación de pruebas específicas de acceso al servicio ( sin duda alguna el procedimiento más objetivo y de mayor fiabilidad para determinar la competencia profesional de los candidatos).
De esta regulación corporativa se hicieron eco los Colegios de Abogados de Catalunya, que posterioremente reprodujeron su contenido e incluso ahondaron aún más la distancia respecto de lo dispuesto en la norma estatal sobre los requisitos mínimos necesarios de los abogados para prestar los servicios de A.J.G.
Así, el “Reglamento del Servicio de Defensa de Oficio (es decir, recordémoslo de nuevo, del S.A.J.G.) del I. C. de Abogados de BCN”, aprobado por la Junta de Gobierno el 27 de Noviembre de 2.001, señala las siguientes exigencias para poder inscribirse y permanecer en el servicio :
Estar inscrito en el I.C. de Abogados de BCN como abogado, y tener despacho abierto en la zona geográfica en la que se pretende actuar
Acreditar haber ejercido durante un mínimo de tres años antes de la inscripción en la materia en la que se quiere inscribir o haber superado los cursos de la Escuela de práctica jurídica debidamente homologada por el Consejo de Colegios de Catalunya o curso especializado sustitutorio; o un año de pasantía certificada como abogado ejerciente.
Ello significa, por obra y gracia de lo establecido en el último párrafo del apartado b), que se limita de forma generalizada a un año de ejercicio profesional el período de los tres años exigidos como mínimo en la norma estatal, cuando se acredita haberlo hecho como pasante3.
Esta vulneración de la norma estatal por parte de los órganos de representación de los profesionales, ha sido hasta ahora tolerada por la Administración Autónomica, que ha hecho clara dejación de sus responsabilidades al no haber velado desde entonces por el estricto cumplimiento de la ley, en detrimento de las garantías que la misma establece en beneficio de los justiciables.
B)	En cuanto a la aplicación de los principios de funcionalidad y eficiencia
La situación anteriormente descrita, además de traducirse en ese menoscabo de los derechos de los beneficiarios – y al margen de otros aspectos que aquí no se analizan – tiene sin duda también unas negativas consecuencias desde el punto de vista del funcionamiento eficaz de los propios servicios de A.J.G., que la Ley también exige.
Así, ese incumplimiento de la normativa vigente por parte de los órganos de representación de la Abogacía Catalana (que difícilmente puede considerarse casual o inocente, y es reflejo de los objetivos prioritariamente corporativos que condicionan su gestión) repercute negativamente sobre ciertos aspectos importantes para una buena organización de los servicios de A.J.G., como son los relativos a los “criterios de funcionalidad y eficiencia” que deben presidirlos, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 22 de la Ley 1/96:
La ampliación desmesurada e injustificada del número de abogados adscritos al servicio que se deriva del modelo de gestión desarrollado por los Colegios dificulta la aplicación práctica de dichos principios, porque la dispersión que origina impide la implementación de un sistema mínimamente ágil y eficaz – y no desproporcionadamente costoso – de seguimiento y evaluación del funcionamiento general del propio servicio y de control de los niveles de calidad de las concretas prestaciones efectuadas a través del mismo.
En este sentido, la recomendación número 78 del “Llibre Verd” de establecer unos “mecanismos de supervisión y control de la calidad del servicio que permitan una reacción rápida en caso de deficiencias y disfunciones” se presenta en el actual contexto como un objetivo utópico, en la medida que es difícilmente alcanzable mientras que esos mecanismos no se apliquen a un universo más reducido de profesionales.
Por ello, también desde esta perspectiva resulta indispensable la intervención del Departament de Justicia ( desplegando las competencias que le otorgan expresamente el art. 25 de la Ley 1/96, el apartado tercero de la O.M. de 3 de Junio de 1.997, y el art. 21 del Decret 252/96 ) para rectificar esa tendencia de los Colegios Profesionales hacia una excesiva relajación de los criterios de adscripcion a los servicios de A.J.G., hasta el extremo de traspasar los límites de las normas vigentes.
III.- COMPETENCIAS DE LA GENERALITAT EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE A.J.G
A) Respecto a la organización y gestión de los servicios
De acuerdo con la Disposición Adicional Primera de la Ley 1/96 los tres primeros artículos del Capítulo III de la Ley 1/96 sólo serán aplicables en defecto de normativa específica de las C.C. A.A. que hayan asumido el ejercicio efectivo de las competencias en la materia.
Ello quiere decir, en síntesis 4:
1) Que los Colegios de Abogados pueden dejar de ser los responsables de la gestión y organización del servicio de A.J.G. ( si se modifica el art. 22 ).
Que por Ley autónomica se puede regular un régimen profesional y deontólogico para los abogados adscritos al servicio diferente al establecido por el Colegio de Abogados ( si se modifica el art. 23).
Que pueden cambiarse los actuales modelos establecidos por los Colegios de Abogados de distribución por turnos para la designa de los profesionales ( si se modifica por ley autonómica el art. 24)
B) Respecto a otros aspectos relacionados con los mismos:
En consonancia con lo anterior, todos los artículos de los siguientes capítulos V y VI ( en los que se regula.la supervisiòn y subvensión de los servicios y el Régimen disciplinario de sus Abogados) serán sólo de aplicación en defecto de normativa específica de las C.C. A.A.
Ello significa que puede ser objeto también de nueva regulación autonómica todo lo referente a:
Las subvenciones a los Colegios de Abogados ( art. 37 y s.s.).
El sistema de retribución por baremo ( art.40).
El procedimiento de quejas y denuncias sobre los servicios prestados ( art. 41).
4) El régimen disciplinario de los Abogados adscritos al servicio ( arts 42 y 43).
No podría abordarse, por el contrario – al estar estas materias atribuidas a la competencia exclusiva del Estado por la Constitución – una nueva regulación de otros aspectos que se plantean, sin embargo, en algunos de los documentos examinados (como por ejemplo, las medidas que se proponen en relación con algunos artículos del capítulo I de la Ley, como la reducción del ámbito de los beneficiarios o el establecimiento de cuotas de participación de los usuarios) ya que, con independencia del fundamento que puedan tener algunas de ellas, están incardinados en disposiciones que no pueden ser modificadas en el marco autonómico, al exceder esa materia del ámbito de las competencias que tiene atribuidas.
IV.- MEDIDAS POSIBLES PARA MEJORAR EL ACTUAL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE A.J.G
Medidas que pueden ser adoptadas directamente por la Generalitat, sin mediar modificación del actual marco normativo.
La disposición adicional primera de la Ley 1/96 reserva a la exclusiva competencia del Estado el contenido del art. 25, que se refiere a los requisitos mínimos de formación y especialización necesarios para prestar los servicios de A.J.G. que, según establece el mismo artículo, deberán ser posteriormente fijados por el Ministerio de Justicia.
Sin embargo, ese mismo artículo 25 reconoce ya expresamente, en su inciso final, que los requisitos mínimos que en su día se establezcan por el Mº de Justicia como necesarios para prestar los servicios de A.G.J. “podrán ser complementados por los que se establezcan en las C.C. A.A”.
La posterior Orden del Ministerio de Justicia de 3 de Junio de 1.997 sobre los “Requisistos mínimos de formación y especialización necesarios para prestar servicios de Asistencia Jurídica Gratuíta” dispone claramente en su apartado Tercero que los que en él se contienen5 “serán de obligado cumplimiento sin perjuicio de los requisitos complementarios que puedan establecer las C.C. A.A.”
Por su parte, en el art. 21 del Decret 252/96 ( por el que se crean las CAJR y se regulan las subvenciones a los Colegios y el procedimiento para el reconocimiento del derecho) se delegan estas funciones en el Departament de Justicia
Por tanto, ha de concluirse que el Departament de Justicia está expresamente facultado para desarrollar dicha normativa, adoptando las medidas complementarias que considere oportunas en relación a los requisitos mínimos de experiencia, formación y especialización exigibles a los abogados para la adscripción al servicio, sin necesidad de ninguna modificación del marco legal vigente.
Partiendo de lo anterior, debería de considerarse, de forma inmediata y prioritaria, la adopción, entre otras posibles, de las siguientes medidas:
A) 1ª-
En primer lugar, las conducentes a que se regularice la actual normativa colegial, para que cumpla con los requisitos mínimos exigibles en las disposiciones estatales en la materia. Ello constituye, sin duda, una exigencia básica e inaplazable, para que se ponga fín cuanto antes a la situación actual.
Además de lo anterior, la Consellería de Justicia debería asumir sus responsabilidades de complementar, de forma adecuada a los objetivos de mejora del servicio, los requisitos mínimos actualmente aplicables, haciendo uso de las facultades de desarrollo normativo que tiene otorgadas según la expresa previsión legal contenida en las normas vigentes estatales (el artículo 25 de la Ley 1/96,.el apartado Tercero de la Orden del Ministerio de Justicia de 3 de Junio de 1.997.) y autonómicas ( artículo 21 del Decret 252/96) sin que ello implique ninguna necesidad del cambio que la disposición adicional primera de la Ley permite hacer a determinadas C.C. A.A. de otros artículos de la misma.
A) 3ª.-
Entre esas exigencias complementarias cabe destacar de forma especial (por constituir una fórmula más objetiva que cualquier otra de las restantes que hoy se aplican) las que se desarrollen mediante un mecanismo ya previsto en las disposiciones vigentes de ámbito estatal: la superación de unas pruebas de acceso, a través de las cuales se implemente un sistema de selección que garantice, de una forma mucho más objetiva y efectiva que en el momento actual, las condiciones de idoneidad que deben reunir los candidatos en el ámbito específico de cada rama especializada del S.A.J.G.6
Cabe subrayar que esas pruebas de acceso están ya previstas expresamente, (como uno de los posibles mecanismos para acreditar los requisitos generales mínimos de formación y especialización, así como la experiencia profesional previa necesarios para acceder al servicio) en el epígrafe 1 c) del apartado Primero de la mencionada O.M. y constituyen, sin duda -, siempre que se realicen con el debido rigor y garantías – un procedimiento más idóneo para determinar con objetividad la concurrencia de tales requisistos en los candidatos que los restantes criterios que actualmente se aplican por los Colegios de Abogados, en la forma deficiente que anteriormente ya se ha analizado. Y también señalar que están pruebas siendo aplicadas por algunos Colegios de Abogados, ( Valencia y Baleares, entre otros .) al margen de las exigencias específicas que Leyes posteriores han venido a imponer para determinados turnos especializados.
A) 4ª.-
Además de lo anterior, convendría que se regulara de forma clara y por separado las condiciones mínimas exigibles para acceder al servicio, a fín de que se cumplan todos y cada uno de los tres requisitos diferentes que la Ley exige:
La experiencia, que no necesariamente tendría que ser superior a los tres años mínimos de ejercicio profesional que con carácter general se exigen en la norma estatal (pero que, como ya se ha señalado no se cumplen en los Colegios Profesionales de Catalunya).
La especialización, que – en contra de lo que ocurre actualmente – debería constituir un efectivo requisito previo a la incorporación al servicio y
ser acreditada mediante fórmulas adecuadas ( como las pruebas de acceso, en las que pudieran valorarse los títulos o diplomas, la participación en jornadas, las ponencias o trabajos y las actuaciones profesionales realizadas en la materia).
– La formación, que (al margen de la que se pudiera tener en cuenta como un mérito para el acceso al servicio ) debería comportar la obligatoriedad, para continuar en el mismo, del reciclaje y capacitación permanente en relación con los cambios de normativa que se produzcan en los ámbitos específicos de cada especialidad.
A) 5ª.-
Esa fijación de unos criterios que, complementando las exigencias mínimas de los requisitos de la O.M. de 3 de Junio de 1.997, establecieran de la forma más objetiva posible unos mecanismos de selección de los profesionales que acreditaran las condiciones de idoneidad adecuadas al trabajo especializado que desarrollarían en el servicio, conllevaría sin duda ( dado el bajo nivel de los requisitos que actualemente se requieren) una reducción automática del número de Letrados adscritos al servicio. Con un menor número de profesionales sería más viable la implementación de un sistema de seguimiento y evaluación de la calidad del trabajo desarrollado por los abogados, imposible de arbitrar – en unas condiciones mínimas de eficacia y rentabilidad – en la actual situación de gran dispersión de los profesionales que prestan los servicios .
A) 6ª.-
Partiendo de esa reducción significativa del número de profesionales también se haría más factible la adopción y puesta en práctica de unas medidas de colaboración institucional que acortaran los tiempos muertos y facilitaran el trabajo de los abogados.
A) 7ª.-
Deberían de revisarse y reglarse también de forma adecuada los requisitos específicos de formación, experiencia y especialización que deben reunir los profesionales adscritos a los Servicios de Orientación Jurídica, estableciendose un procedimiento objetivo para su selección y unos mecanismos que permitan el seguimiento y la evaluación de la atención que prestan, así como también regularse de forma más racional los períodos de tiempo durante los cuales prestan ese servicio.
A) 8ª.-
Siempre y cuando se pueda garantizar un real y suficiente nivel de especialización de los profesionales del S.O.J. se les podría adjudicar formalmente la tarea de “analizar la viabilidad de la pretensión” (expresamente prevista en el apartado 1 del artículo 17 del Decret 252/96) como un requisito previo más a tener en cuenta , junto con los referentes a la acreditación de las circunstancias de orden económico, para la tramitación de las solicitudes de la A.J.G.
Esta medida podría eliminar al menos una parte del complejo problema que con frecuencia actualmente se plantea – analizado en varios de los documentos estudiados – al dejar exclusivamente al criterio del abogado ya designado el pronunciamiento sobre la insostenibilidad del caso.
B) Medidas que requieren cambios legales en el ámbito de las competencias atribuidas por la normativa estatal a las C.C. A.A. :
B) 1ª.-
La modificación del actual sistema de retribución por baremo que se establece en el art. 4º de la Ley, sustituyendo por otras las “las bases económicas y módulos de compensación por la prestación de los servicios de A.J.G.” que actualmente se aplican.
Los datos disponibles sobre su coste económico, en relación con el volumen de los asuntos tramitados a través del servicio, reflejan que el actual sistema genera una baja rentabilidad de los fondos públicos (calculada ésta en términos de la relación producción/retribución, y tomando como parámetro de èsta las de los abogados funcionarios públicos o que trabajan para entidades públicas o privadas).
Esta situación tendería a agudizarse en la medida que se mantenga esa modalidad de retribución, que lleva aparejada la sostenida reivindicación de los Colegios de Abogados de equiparar la retribución por los servicios prestados por los abogados adscritos al Servicio a los honorarios fijados en las normas del ejercicio libre de una profesión liberal.7
B) 2ª.-
La implementación ( al margen de la opción de creación de un cuerpo de funcionarios defensores públicos) de nuevos modelos de organización del servicio, basados en el libre ejercicio profesional de abogados especializados, que se diferencian de la figura del Defensor Público en la medida en que no serían funcionarios y se respetaría su total independencia frente a los poderes públicos, mediante:
Concursos públicos para concertar con abogados individuales o despachos colectivos de acreditada competencia profesional – valorada mediante un sistema objetivo de méritos, previamente establecido – contratos de ejecución de obra para la atención en sus propios despachos de un número determinado de asuntos de una – o varias – especialidades, mediante una retribución global por la atención de los mismos.
Contratos de arrendamiento de servicios, por un período de tiempo determinado y renovable de los profesionales que ( también previo concurso público y con todas las garantías de transparencia y objetividad en la selección de los candidatos más idóneos para cada especialidad) con una retribución fija y justa prestarían sus servicios con plena dedicación y también con total independencia en el ejercicio de su profesión, al igual que se están contratando abogados, de manera cada vez más frecuente y bajo distintas modalidades, en múltiples sectores tanto de ámbito privado como público, sin que por ello sufra menoscabo alguno su independencia profesional
Este último modelo implicaría la necesidad de que la Administración implementara oficinas comunes, con su correspondiente dotación de medios y un adecuado sistema de organización interna, similar al ya existente en los despachos colectivos, cada día más numerosos en el ámbito profesional.
B) 3ª.-
Ambos modelos , además de garantizar un techo más alto del nivel de especialización de los profesionales adscritos al servicio, facilitarían de una forma más efectiva la consecución de otros dos importantes objetivos que con anterioridad ya se han subrayado:
El establecimiento más ágil y eficiente de unos mecanismos adecuados para hacer un efectivo seguimiento y evaluación de la calidad técnica de los servicios prestados y del nivel de satisfacción de los usuarios respecto de los mismos.
Acercar los costos del servicio a unos parámetros más adecuados a su naturaleza y a una relación más justa con el tiempo efectivo de dedicación de los profesionales .
B) 4ª.-
El tema de un posible reconocimiento del derecho del justiciable a abogado de libre elección – puesto recientemente de actualidad por el Defensor del Pueblo – es sin duda un objetivo deseable, tanto porque le sitúa en unas mayores condiciones de igualdad respecto de quienes disponen de medios económicos, como porque comporta un importante mecanismo indirecto de evaluación de la calidad de los servicios de cada abogado, al ser exponencial del grado de satisfacción del usuario respecto de los mismos.
Sin embargo, no parece claro que sea conveniente adoptar esta medida mientras no se modifique la situación actual del servicio de A.J.G, ya que la introducción de este derecho acarrearía unos enormes riesgos en su aplicación práctica: baste sólo recordar los viejos problemas de métodos indeseables para la captación de clientes (tan graves como el procedimiento de los llamados “ganchos” que se utilizaban con mucha frecuencia en torno al Juzgado de Guardia, en los servicios de urgencia de los hospitales, etc.) que podrían encontrar nuevo caldo de cultivo en un sistema de libre elección de abogado, si la medida no viene precedida de un marco más adecuado y acompañada de unos mecanismos realmente eficaces para prever, evitar y sancionar ese tipo de prácticas.
Parece, pues, más recomendable retrasar el reconocimiento de ese derecho a un posterior momento, una vez que se haya abordado el objetivo prioritario de poner en práctica otras formas de organización del servicio que – además de garantizar un mejor nivel profesional de los abogados – ofrezcan mejores condiciones para su aplicación práctica.
Las actuales normas profesionales que actualmente regulan el acceso al Turno de Oficio, aprobadas por el Consejo de Colegios de Catalunya el 3 de Julio de 1.998 no pueden ser aplicables para la adscripción de los profesionales a los Servicios de Asistencia Jurídica Gratuíta, ya que están por debajo de los requisitos que con carácter de mínimos exige la Orden del Ministerio de Justicia para el acceso a los mismos
SEGUNDA.- Sin embargo, esas son las únicas condiciones, o incluso inferiores, que exigen hoy en Catalunya los Colegios de Abogados que, en vez asumir las facultades que expresamente tienen otorgadas para complementar, mejorándolos, esos requisitos mínimos ( asumiendo de forma responsable la gestión de un servicio público prestacional, que la Ley les encomendó respondiendo a sus expresas reivindicaciones) están contraviviendo una norma de mínimos, en perjuicio de la calidad del servicio y de las garantías de los justiciables.
Es preciso poner fín a esta situación de ilegalidad, que se prolonga desde hace casi diez años, y que afecta además directamente a las garantías que la Ley establece para que los ciudadados puedan acceder en pie de igualdad a un derecho constitucionalmente reconocido.
Para ello es imprescindible e inaplazable una intervención de la Consellería de Justicia, desplegando las facultades de desarrollo normativo que expresamente le otorgan el art. 25 de la Ley 1/96 y el apartado Tercero de la O. M. de 3 de Junio de 1.997 y el art. 21 del Decret 252/96 de la Generalitat, de a fín de :
Asegurar el estricto cumplimiento de las normas vigentes en lo que se refiere a los requisitos mínimos exigibles a los abogados que quieran prestar servicios de Asistencia Jurídica Gratuíta.
Complementar, al mismo tiempo, esos requisitos con otros que resulten adecuados para garantizar de forma efectiva los niveles de de formación, experiencia y especialización de los abogados necesarios para asegurar unas prestaciones de calidad ( teniendo en en cuenta los criterios específicos que se señalan en el apartado IV, A) 4.- )
Debería exigirse la superación de unas pruebas de acceso – ya previstas en la mencionada O.M. – a través de la cual los candidatos acrediten el nivel de especialización adecuado para el ejercicio profesional en el correspondiente ámbito jurisdiccional, cuyas bases sería conveniente que fueran consensuadas por la Administración con los Colegios Profesionales y con otros sectores de juristas ( jueces, catedráticos…) expertos en cada materia. Este sería, sin duda, el criterio más objetivo y fiable para garantizar ese nivel de calidad y competencia profesional de los servicios que la Ley también exige.
Las aplicaciones informáticas que según las recomendaciones del Llibre Verd se deberían de implementar para gestionar de forma eficiente la prestación del servicio tendrían que incluir también unos instrumentos, adecuados a cada modalidad de procedimiento, para el seguimiento sistemático y completo de las actuaciones de los defensores, que permita una evaluación de la calidad de las mismas ( incluyendo el factor de satisfacción de los usuarios).
A esos instrumentos – cuya existencia misma ya actuaría como elemento de autocontrol – convendría añadir, además, mecanismos formales de supervisión que, en base a esa información y de forma aleatoria, evaluaran el trabajo realizado por los abogados, al margen de las quejas de los usuarios.
Debería regularse de forma más precisa, objetiva y transparente el sistema de selección de los abogados de los S.O.J. – por riguroso concurso de méritos en las especialidades respectivas – y proceder a su contratación por períodos de tiempo más largos que, aún siendo siempre limitados, eviten la precariedad en el servicio que origina una rotación excesivamente frecuente.
Sobre esa base – de la acreditación de una mayor especialización y experiencia – se les podría encomendar la función ( que ya les adjudica el Decret 252, en su art. 1 ) de analizar la viabilidad de la pretensión, con carácter previo a la designa provisional de abogado, proponiendo la denegación del derecho a la A.J.G . cuando la misma no aparezca fundada.
Retrasar cualquier iniciativa que posibilite la libre elección de abogados, mientras no se cambie el modelo de organización del servicio, ya que con el actual podrían crearse problemas aún mayores y esa medida no garantizaría, por si sola, la mejor calidad del servicio.
Elaborar un anteproyecto de Ley Autonómica, a través de la cual se modifique el actual marco legal estatal, de forma que sea posible, en base a la misma:
1.- Establecer sistemas de retribución distintas a la del baremo ( art. 40 Ley 1/96)
2.- Implementar nuevos sistemas de adjudicación de asuntos, alternativos o complementarios al de los turnos equitativos entre los abogados del servicio ( art. 24 Ley 1/96).
3.- Introducir nuevos modelos de gestión ( también alternativos o complementarios al que se establece en el art. 22 de la Ley 1/96)
4.- Desarrollar el régimen disciplinario y el sistema de recepción de quejas y denuncias específicos para los abogados del servicio ( art. 41 y 42).
Las especiales características de las funciones de defensa en cada orden jurisdiccional y las distintas circunstancias poblacionales de la demarcación judicial pueden aconsejar, como mejor solución para todas las situaciones, un sistema de fórmulas mixtas, en el que los abogados designados para casos concretos puedan coexistir con modalidades de contratación como las anteriormente apuntadas.
DÉCIMA.- .
Antes de su implementación definitiva, se debería programar la puesta en marcha de experiencias-piloto de las nuevas formas de gestión y organización de los servicios, atendiendo esas distintas características, de forma que sólo se establecieran a nivel general una vez validados sus mejores resultados, tanto desde el punto de vista de la calidad de los servicios prestados como de la rentabilidad de los fondos públicos a ellos destinados.
A fin de avanzar en dirección a lo anterior, sería también aconsejable la creación de alguna instancia específica de asesoramiento ad hoc, que – dentro o fuera del Consell de Justicia de Catalunya, pero en cualquier caso con significativa participación de representantes de todos los agentes jurídicos implicados 8( y también, si ello fuera posible, con presencia igualmente cualificada de alguna representación de las organizaciones de consumidores) valorara las mejoras o desventajas que podrían suponer – a la hora de su aplicación práctica, y en función de esos distintos contextos anteriormente apuntados – los posibles nuevos modelos de organización y gestión del servicio,
De forma paralela – o, mejor aún, con carácter previo – a esa iniciativa legislativa sería conveniente iniciar y animar un debate abierto sobre esta materia, orientado de modo especial a los abogados y demás agentes jurídicos implicados, pero también dirigido a la ciudadanía en general a través de una campaña de información en los distintos medios de comunicación, a fín de que quede claro ante la opinión pública el sentido y la necesidad de las reformas que se proponen como solución a las deficiencias, de distintos órdenes, que actualmente presenta este servicio público prestacional.
TRECEAVA.-
Por último, se tendrían que definir aquellos aspectos de la Ley 1/96 cuya reforma se pretenda y que correspondan a la exclusiva competencia del Estado, a fín de promover ante el Parlamento español las iniciativas legislativas necesarias para ese objetivo.
Sólo por esa vía se podrían canalizar todas las propuestas que se han hecho orientadas a reducir el ámbito de los beneficiarios o a establecer alguna fórmula de co-pago por parte de los mismos ( al estar ambas cuestiones reguladas en el capítulo I de la Ley 1/96, cuya materia es íntegramente competencia del legislador estatal)
Barcelona, Mayo de 2006
 Y también en las disposiciones legales : el Reglamento de la Ley 1/96 aprobado por el RD 966/2003, no aplicable en Catalunya, es la primera norma que aborda de manera formal y sistemática, en los capítulos 1 y 2 de su título II, la distinción conceptual entre “la asistencia letrada de oficio” y la “asistencia jurídica gratuita” , que con reiterada frecuencia aparecen confundidas en la mayoría de los documentos examinados.
2 Este requisito de la residencia habitual lo exige la propia Ley 1/96.
3 Se ha de tener en cuenta, además, que no es necesario que ese año de pasantía se trabaje en una rama específica del Derecho, de manera que procure esa formación especializada que la Ley exige ( especialización que, por otra parte, es también discutible que se adquiera mediante los estudios de la Escuela de Práctica Jurídica)
4 Además de las medidas que pueden adoptarse directamente, en desarrollo de las disposiciones vigentes y sin necesidad de modificar en sede autonómica la actual normativa estatal, en relación con los requisistos mínimos para el acceso al servicio, que se analizarán separadamente más adelante.
5 Ya analizados con detalle en el apartado II del presente trabajo.
6 Dichas pruebas podrían complementarse con determinados criterios objetivos de méritos, que hoy no son exigibles y cuya valoración por tanto no está comtemplada , como, por ejemplo, los de orden académico o la cantidad y calidad de los asuntos tramitados en la respectiva especialidad.
7 Pese a que esa pretensión sería tan difícilmente justificable como la de los facultativos de la Seguridad Social que exigieran, como retribución por cada prestación médica realizada en el ámbito de los servicios sanitarios de la Seguridad Social, la misma cantidades que cobran los médicos privados en sus clínicas.
8 Conocedores directos de las necesidades derivadas de los diferentes contextos en que se prestan los servicios , señalados en la anterior conclusión séptima.
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 artículo 6
 artículo 25
 artículo 25
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 artículo 17