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Timestamp: 2019-12-07 07:40:24+00:00

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Urteil des OVG Münster, 10.02.1998, - 10 B 2439/97 - (Boden)
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Titel OVG Münster, 10.02.1998, - 10 B 2439/97 -
Orientierungssatz Baueinstellung bei unzulässiger Auffüllmaßnahme Grünland, Umbruch, Auffüllung, Bodenverbesserungsmaßnahme, Eingriff, formelle Illegalität
Norm OBG § 14 Abs. 1; LG-NW § 4 Abs. 1; LG-NW § 6 Abs. 4;
Veränderungen der Form und Gestalt von Grundflächen, die eine landwirtschaftliche Nutzung erst ermöglichen bzw. wirtschaftlich sinnvoll gestalten sollen, werden von der Privilegierung einer ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung nicht erfasst.
Aktenzeichen - 10 B 2439/97 -
Vorgängergericht VG Münster
Der Ast. trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Die Beschwerde des Ast. ist unbegründet. Der Senat kann offenlassen, ob das Verwaltungsgericht mit Recht angenommen hat, der Ast. sei nicht ohne sein Verschulden gehindert gewesen, bereits in dem ursprünglichen Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes das von ihm nachträglich eingeholte Gutachten des Sachverständigen für Wasserwirtschaft und Bodenmeliorationen Baum vom 03.07.1997 vorzulegen, mit der Folge, dass die Voraussetzungen des § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO nicht vorlägen, unter denen der Ast. eine Änderung des in jenem ursprünglichen Verfahren ergangenen Beschlusses vom 16.05.1997 verlangen könnte.
Das Verwaltungsgericht hat jedenfalls in der Sache zu Recht an seinem Beschluss vom 16.05.1997 festgehalten. Auch unter Berücksichtigung der nachträglich vorgetragenen Umstände überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Ordnungsverfügung des Ag. vom 15.04.1997 das private Interesse des Ast., von dem Vollzug dieser Ordnungsverfügung vorerst verschont zu bleiben. Die streitige Ordnungsverfügung ist nicht offensichtlich rechtswidrig. Vielmehr spricht nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand des Senats manches dafür, dass sie sich im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen wird. Der Ag. durfte dem Ast. voraussichtlich gem. § 14 OBG NW untersagen, sein Grundstück Gemarkung ? Flurstück ? weiter aufzufüllen und die dort abgekippten Erdmassen auf dieser Fläche zu verteilen und die Fläche einzuplanieren. Durch die bereits eingeleitete Maßnahme, nämlich das Abtragen des Mutterbodens, das Auffüllen der Senken und das beabsichtigte anschließende Wiederaufbringen des Mutterbodens, störte der Ast. die öffentliche Sicherheit. Er verstieß durch sein Vorgehen gegen § 6 IV LG NW. Nach dieser Vorschrift bedürfen alle Eingriffe in Natur und Landschaft grundsätzlich einer Genehmigung der Unteren Landschaftsbehörde. Wird ein Eingriff ohne die erforderliche Genehmigung begonnen, wird dadurch die öffentliche Sicherheit gestört und ist die Untere Landschaftsbehörde berechtigt, gem. § 8 II LG NW, § 12 II, § 14 I OBG die Fortsetzung der begonnenen Maßnahme zu untersagen. Die formelle Illegalität der begonnenen Maßnahme reicht für diese Untersagung aus.
Derzeit spricht viel dafür, dass der Ast. mit der Planierung seines Grundstücks einen Eingriff in Natur und Landschaft beabsichtigt.
Eingriffe in Natur und Landschaft sind Veränderungen der Gestalt oder der Nutzung von Grundflächen, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können (§ 4 I LG NW). Der Ast. beabsichtigt, sowohl die Gestalt als auch die Nutzung seines Grundstücks zu ändern. Die Oberfläche des Grundstücks weist 12 Bodenwellen (Mulden und Senken) auf, die in etwa von Nord nach Süd verlaufen. Sie sind zwischen 75 m und 180 m lang. Der Abstand zwischen den Scheitelpunkten zweier Wölbungen beträgt etwa 20 bis 25 m. Der Höhenunterschied zwischen den Hochpunkt einer Wölbung und dem Tiefpunkt einer Senke beträgt bis zu einem halben Meter. Der Ast. beabsichtigt, die vorhandenen Senken aufzufüllen und das Grundstück dadurch einzuebnen. Das Grundstück verliert dadurch seine charakteristische Gestalt. Ferner ist nicht ausgeschlossen, dass der Ast. die Nutzung der Grundfläche ändert. Die Fläche stellt sich als Grünland dar und wird als Weide genutzt. Der Ast. schließt nicht aus, dass er das Grundstück, wenn es einplaniert ist, als Acker nutzt.
Diese Veränderungen der Gestalt und der Nutzung der Grundfläche stellen nach § 4 I LG NW nur dann einen Eingriff in Natur und Landschaft dar, wenn diese Veränderungen die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können. Der Begriff des Eingriffs knüpft damit an Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen an, die potentiell geeignet sind, Beeinträchtigungen der genannten Art und des genannten Ausmaßes hervorzurufen. Der Begriff des Eingriffs setzt hingegen nicht voraus, dass die jeweils konkret in Rede stehende Veränderung solche Beeinträchtigungen auch tatsächlich zur Folge hat (vgl. z.B. OVG NW, U. v. 04.06.1993 - 7 A 3157/91, NVwZ-RR 1994, 645).
Die jeweilige Maßnahme ist danach als Eingriff genehmigungspflichtig, wenn sie nur geeignet ist, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig zu beeinträchtigen. Ob sie derartige Beeinträchtigungen tatsächlich herbeiführt, ist hingegen für ihre Genehmigungsfähigkeit von Bedeutung. Mit Recht hat der Ast. im Ortstermin darauf hingewiesen, sein Genehmigungsantrag könne nicht mit der potentiellen Eignung der Maßnahme begründet werden, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig zu beeinträchtigen. Im Zusammenhang mit der Ordnungsverfügung, die den Gegenstand dieses Verfahrens bildet, kommt es hierauf indes nicht an.
Dass die streitige Maßnahme geeignet ist, Beeinträchtigungen hervorrufen zu können, wie sie in § 4 I LG NW beschrieben sind, lässt sich nicht ausschließen. Das gilt zunächst für die Wirkung, welche das Einplanieren der Fläche auf das Landschaftsbild hat. Das Landschaftsbild i.S. des § 4 I LG NW wird durch die optischen Eindrücke für einen Betrachter, d.h. für die mit dem Auge wahrnehmbaren Zusammenhänge der einzelnen Landschaftselemente bestimmt. Es wird beeinträchtigt, wenn es so verändert wird, dass diese Veränderung von einem für Schönheiten der natürlich gewachsenen Landschaft aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachter als nachteilig empfunden wird (vgl. OVG NW, a.a.O. NVwZ-RR 1994, 645 m.w.N.).
Der Landschaftsbereich, dem das Grundstück des Ast. zugehört, ist als Kulturlandschaft geprägt. Bestimmend sind die weiten ebenen Ackerflächen östlich und nordöstlich seines Grundstücks, in die vereinzelt landwirtschaftliche Betriebsgebäude eingestreut sind. Deutlich bemerkbar macht sich die Bundesautobahn A 43, deren Trasse nordwestlich des Grundstücks verläuft. Die Flächen in Richtung auf die Autobahn stellen sich inzwischen ebenfalls als flacher Acker dar, nachdem die Bodenwellen, die sich vom Grundstück des Ast. aus früher bis zur Autobahn erstreckten, einschließlich eines darin eingebetteten Schilfstreifens in jüngster Zeit entfernt worden sind. Geprägt wird das Landschaftsbild auch durch den Gehölzstreifen, der im Süden an das Grundstück des Ast. grenzt. In dieser eher eintönigen, durch flache Äcker geprägten Kulturlandschaft stellt das bewegte Grünland auf dem Grundstück des Ast. ein belebendes Element dar. Würde das Grundstück eingeebnet und zu Ackerland umgenutzt, würde der Landschaft ein gliederndes Element genommen und sie in ihrer jetzt noch vorhandenen Vielfalt beeinträchtigt.
Nicht auszuschließen ist ferner, dass die streitige Maßnahme eine Beeinträchtigung des Naturhaushalts bewirken kann. Der Begriff des Naturhaushalts umfasst das komplexe Wirkungsgefüge aller natürlichen Faktoren wie Boden, Wasser, Luft, Klima, Pflanzen- und Tierwelt. Zwischen diesen Faktoren bestehen vielfältige Wechselwirkungen. Naturhaushalt bezeichnet danach eine Vielzahl verschiedenster miteinander in Beziehung stehender und sich gegenseitig beeinflussender Ökosysteme. Beeinträchtigt wird der Naturhaushalt durch jede Veränderung, die seine Leistungsfähigkeit (Funktionsfähigkeit) nicht nur unerheblich mindert. Eine solche Veränderung, die die Leistungsfähigkeit herabsetzt, ist immer dann anzunehmen, wenn die den Naturhaushalt konkret ausmachenden einzelnen Ökosysteme im Hinblick auf die in ihnen ablaufenden physikalischen, chemischen und biologischen Prozesse durch menschliche Einwirkung nennenswert nachteilig beeinflusst werden (vgl. auch insoweit OVG NW, a.a.O., NVwZ-RR 1994, 645 m.w.N.).
Der Umbruch von Grünland kann in der beschriebenen Weise die Wirkungszusammenhänge im Naturhaushalt negativ verändern. Die ganzjährige geschlossene Pflanzendecke bietet Schutz gegen Bodenerosion durch Wasser und Wind. Wild lebende Pflanzen und Tiere finden günstigere Lebensbedingungen als beispielsweise in Ackerland.
Auch wenn an sich die Tatbestandsvoraussetzungen eines Eingriffs i.S. von § 4 I LG NW erfüllt sind, kann sich aus § 4 III LG NW ergeben, dass die streitige Maßnahme dennoch nicht als Eingriff zu gelten hat. Kraft gesetzlicher Fiktion gelten nicht als Eingriff die ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung (§ 4 III Nr. 1 LG NW). Die Landwirtschaftsklausel räumt der Landwirtschaft nicht ein allgemeines Privileg für eine möglichst unbeschränkte, rationelle und ökonomische Betriebsweise ein. Sie befreit nur einen Teilbereich der Landwirtschaft, nämlich die Bodennutzung, von gewissen Schranken. Sie stellt die ?tägliche Wirtschaftsweise? des Landwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen frei (vgl. BVerwG, U. v. 13.04.1983 - 4 C 76.80, BRS 40 Nr. 240).
Hierzu gehören z.B. Bodenbearbeitung durch Pflügen und Eggen, Säen und Pflanzen, Einbringen von Dünger, Anwendung von Pflanzenbehandlungsmitteln und Erntearbeiten. Nicht zur Bodennutzung zählen dagegen solche Maßnahmen, die mit der Gewinnung von Agrarprodukten nur in mittelbarem Zusammenhang stehen oder die die Bodennutzung vorbereiten sollen, wie beispielsweise Geländeplanierungen (Emig, Umwandlung von Brache in landwirtschaftlich genutzte Fläche - Ein Eingriff in Natur und Landschaft nach § 8 des Bundesnaturschutzgesetzes?, NuR 1988, 178, 181).
Veränderungen der Form und Gestalt von Grundflächen, die eine landwirtschaftliche Nutzung erst ermöglichen bzw. wirtschaftlich sinnvoll gestalten sollen, werden von der Privilegierung einer ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung nicht erfasst (BVerwG, B. v. 14.04.1988 - 4 B 55.88, BRS 48 Nr. 207 zur geplanten Anhebung einer Grünlandfläche um etwa 20 cm zur Verbesserung der landwirtschaftlichen Nutzung; Befahren mit modernen Erntemaschinen; ferner: OVG NW, B. v. 17.02.1994 - 10 B 350/94).
Danach ist jedenfalls das Verfüllen der Bodensenken mit dem Ziel, die Grundfläche einzuplanieren, um sie mit modernen landwirtschaftlichem Gerät befahren zu können, von der Landwirtschaftsklausel des § 4 III Nr. 1 LG NW nicht mehr gedeckt. Von diesem landwirtschaftlichen Privileg nicht erfasst werden dürfte darüber hinaus der Wechsel zwischen Ackerland und Grünland, wenn er nicht zu der üblichen wechselnden Bewirtschaftung einer Fläche gehört, sondern wenn bisheriges Dauergrünland in Ackerland umgewandelt werden soll.
Danach spricht alles für eine Genehmigungspflichtigkeit der streitigen Maßnahme. Ihre auf formelle Illegalität gestützte Untersagung dürfte ermessensfehlerfrei sein. Auf die Genehmigungsfähigkeit des Eingriffs kam es in diesem Zusammenhang nicht an. Eine auf formelle Illegalität gestützte Untersagung kann allenfalls dann ermessensfehlerhaft sein, wenn die Voraussetzungen für eine Genehmigung so offensichtlich vorliegen, dass die Behörde, statt die genehmigungspflichtige Tätigkeit zu untersagen, eine Genehmigung erteilen könnte. Ein solcher Sachverhalt liegt hier nicht vor.
Spricht danach derzeit mehr für die Rechtmäßigkeit der streitigen Ordnungsverfügung als für ihre Rechtswidrigkeit, drängt sich als Ergebnis der Abwägung auf, dem öffentlichen Interesse an ihrer sofortigen Vollziehung den Vorrang einzuräumen. An der Stilllegung der begonnenen Arbeit besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse. Könnte der Ast. sie fortsetzen, führte dies zu einem endgültigen Eingriff in Natur und Landschaft, der auch dann nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte, wenn sich im Hauptsacheverfahren die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung herausstellt und darüber hinaus die genehmigungspflichtigen Arbeiten nicht genehmigungsfähig sein sollten.
Aus demselben Grund kann der Hilfsantrag keinen Erfolg haben. Mit ihm begehrt der Ast. den Erlass einer einstweiligen Anordnung, durch die der Ag. verpflichtet werden soll, die beantragte Genehmigung für die Auffüllung des Grundstücks zur Beseitigung von Bodenunebenheiten vorläufig zu erteilen. Damit würde die Hauptsache in einer Weise vorweggenommen, die sich auch dann nicht mehr rückgängig machen ließe, wenn sich im Hauptsacheverfahren herausstellen sollte, dass der Ast. keinen Anspruch auf die Genehmigung hat. Auf einer im Sachverhalt derart ungesicherten Grundlage, wie sie sich derzeit für die Genehmigungsfähigkeit des Eingriffs ergibt, kann eine einstweilige Anordnung nicht ergehen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 II VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 20 III, § 13 I Satz 1 GKG.

References: § 14
 § 4
 § 6
 § 80
 § 14
 § 6
 § 8
 § 12
 § 14
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 § 8
 § 4
 § 154
 § 20
 § 13