Source: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2003-4
Timestamp: 2019-02-16 18:00:59+00:00

Document:
4/2003 Sb.
Aktuální znění 13.01.2003
Nález č. 4/2003 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 27. listopadu 2002 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), nebo na zrušení některých ustanovení tohoto zákona
Částka 3/2003
Účinnost od 13.01.2003
I. Ustanovení § 6 odst. 2, § 21 odst. 1 písm. b), § 27 odst. 5 věty druhé v části „a dosažený zisk smí být použit jen k naplnění cílů činnosti církve a náboženské společnosti“ a § 28 odst. 5 zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), se dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušují.
Ústavní soud obdržel dne 13. 2. 2002 návrh skupiny 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech). Pokud by Ústavní soud tomuto návrhu nevyhověl, navrhuje skupina senátorů zrušení některých ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., a to buď ustanovení § 6 odst. 1 a 2, § 11, § 16, § 20, § 21, § 22 odst. 1 písm. d), § 26, § 27 odst. 4 a 5, § 28 odst. 4 a 5 a § 29 v části „a Rejstříku církevních právnických osob“ (tzv. zrušení v širším rozsahu), nebo - případně i bez odkladu vykonatelnosti zrušujícího výroku - ustanovení § 6 odst. 1, § 6 odst. 2 v části „za účelem organizace, vyznávání a šíření náboženské víry jako právnické osoby“, § 11 odst. 1 písm. b) a c), § 16 odst. 2 až 5, § 20 odst.1 písm. f), § 21 odst. 1 písm. a) a b), § 22 odst. 1 písm. d), § 26 odst. 1 písm. b) až d), § 26 odst. 2, 4 a 5, § 27 odst. 4 a 5, § 28 odst. 4 a 5 a § 29 v části „a Rejstříku církevních právnických osob“ (tzv. zrušení v užším rozsahu). Navrhovatelé mají za to, že napadený zákon jako celek, případně jeho jednotlivá ustanovení, jak byla uvedena, odporují ustanovení čl. 4 odst. 4, čl. 15 a čl. 16 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čl. 18 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen „Pakt“), čl. 9 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“).
Skupina senátorů dále argumentuje tím, že z dikce a smyslu čl. 16 Listiny je patrno, že svobodu církve a náboženské společnosti vytvářet církevní instituce nelze redukovat jen na zakládání institucí, které nedisponují právní subjektivitou, nýbrž se vztahuje na instituce nadané způsobilostí k právním úkonům, což vyplývá z poslání těchto institucí, jejichž význam je neporovnatelný s významem běžných soukromoprávních sdružení. Vzhledem k této skutečnosti je zarážející srovnání zákona č. 3/2002 Sb. se zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, který občanským sdružením - na rozdíl od církví a církevních společností - umožňuje, aby zřizovala tzv. organizační jednotky jako vedlejší právnické osoby, jež disponují vlastní právní subjektivitou, i když závislou na právní existenci spolku. Ačkoliv čl. 16 odst. 4 Listiny umožňuje omezit církve a církevní společnosti při vytváření církevních institucí, zákon č. 3/2002 Sb. z ústavních kautel v tomto článku uvedených nevychází, neboť pokud by právní vznik církevních institucí nepodléhal evidenci (registraci), nemohla by tím být ohrožena ochrana veřejné bezpečnosti a pořádku, zdraví a mravnost nebo práva a svobody druhých. Z tohoto důvodu napadená úprava je porušením zákazu svévole ze strany veřejné moci. Není tím respektován princip sebeomezení státu při zásazích do svobody vyznání, podle kterého musí být při omezení základních práv a svobod šetřena jejich podstata a smysl a omezení nemohou být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny).
Konečně skupina senátorů považuje za protiústavní i právní úpravu § 11 zákona č. 3/2002 Sb., který podmiňuje přiznání oprávnění k výkonu zvláštních práv církvi a náboženské společnosti tím, že musí řádně plnit závazky vůči státu a třetím osobám a zveřejňuje výroční zprávy, což fakticky zavádí státní dohled nad soukromým financováním církve a náboženské společnosti, a to i v době, kdy nedostávají žádné státní příspěvky. Pokud jde o § 21 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 3/2002 Sb., který stanovuje podmínky zrušení tohoto oprávnění, jestliže církve závažným způsobem nebo opakovaně porušují závazky vůči státu či jiným osobám nebo pokud nezveřejňují každoročně výroční zprávu, navrhovatelé takovou úpravu považují za porušení principu přiměřenosti, a to proto, že kvůli finančním dluhům stát sice může omezit financování církve a náboženské společnosti, nemůže však zakazovat výkon dalších práv (např. vyučovat náboženství, uzavírat sňatky) či zrušit jejich právní subjektivitu. Kromě toho uvedená úprava zakládá možnost libovůle v rozhodování příslušného orgánu, neboť k zahájení řízení v těchto věcech postačuje tvrzení správního orgánu o existenci nějakých závazků, aniž by došlo např. k jejich pravomocnému přiznání soudem. Tato úprava diskriminuje církve a církevní společnosti oproti podnikatelským subjektům a občanským sdružením. Obdobné platí i pro ustanovení § 22 odst. 1 písm. d) zákona č. 3/2002 Sb., podle něhož zahájí ministerstvo řízení o zrušení registrace, pokud nebyly po dobu delší než 2 roky ustanoveny orgány nebo těmto orgánům skončilo funkční období a nedošlo k ustavení nových, protože obchodní nebo občanský zákoník pro takovéto porušení žádnou sankci nepředpokládá. Na základě uvedených důvodů skupina senátorů navrhuje zrušení celého zákona č. 3/2002 Sb., a to vzhledem k jeho celkové koncepci omezující práva garantovaná nadzákonnými normami a snižující standard ochrany náboženské svobody proti předchozí úpravě. Pokud by Ústavní soud tomuto návrhu nevyhověl, skupina senátorů navrhuje zrušení inkriminovaných ustanovení zákona č. 3/2002 Sb.
Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní náležitosti a předpoklady a nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. Proto podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 182/1993 Sb.“) vyzval účastníky řízení - Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky - aby se k tomuto návrhu vyjádřili.
Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy ve svém vyjádření uvedla, že jak lze dovodit z čl. 9 Úmluvy, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 Listiny, stát nemůže jakkoliv zasahovat do vnitřního přesvědčení a náboženského vyznání jednotlivce. Stát však může zákonným způsobem zasáhnout do projevu (tj. vnější formy) tohoto přesvědčení či vyznání, pokud je prováděn v předepsané formě, tj. bohoslužby, vyučování, provádění náboženských úkonů a zachovávání obřadů. Forma je vymezena taxativně, a žádná jiná, jako např. podnikání, charitativní činnost, zdravotnická činnost však nemá se svobodou přesvědčení a náboženského vyznání nic společného. V rámci nezasahování a ochrany uvedené svobody je navíc stát povinen mimo jiné chránit práva a svobody jiných. Z důvodu ochrany vlastnického práva či práv z něho odvozených u subjektu, který vstupuje do soukromoprávního vztahu, má mít takový subjekt možnost vědět, na základě čeho a jak právnická osoba vznikla, jakou má způsobilost nabývat práva a povinnosti a od kdy má tuto způsobilost, jaký je její název, kde má sídlo a kdo je oprávněn za právnickou osobu jednat. K tomu může dojít v případě právnických osob, pokud jsou zákonnou formou registrovány. Lze tedy říci, že požadavek registrace v ničem neomezuje veškerá práva spojená se svobodou přesvědčení a náboženského vyznání, neboť je třeba rozlišovat hranici mezi veřejným zájmem a sférou soukromoprávních vztahů. V této souvislosti poukazuje na rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ze dne 2. 4. 1990 v obdobné věci (stížnost č. 13712/88 Serbisch-Griechisch-Orientaliche Kirchengemeinde zum Heiligen Sava ve Vídni proti Rakousku).
K jednotlivým námitkám pak Poslanecká sněmovna uvedla, že nelze obecně konstatovat, že napadený zákon stanovuje přísnější úpravu než zákon předchozí, protože v řadě bodů tomu tak není. Především však měřítkem pro srovnání může být pouze ústavní pořádek, příp. mezinárodní smlouva podle čl. 10 Ústavy, a nikoliv dřívější zákon. Tvrzení o privilegovaném postavení církví či dokonce dovozování takového ústavního principu neodpovídá stavu de lege lata, přičemž je nelze prosazovat cestou orgánu soudní kontroly ústavnosti. Není rovněž vyloučeno, že by takovéto postavení církví nebylo v souladu s ústavním pořádkem, zejména s čl. 2 odst. 1 Listiny.
K námitce, že je v rozporu s čl. 16 odst. 2 Listiny, pokud zákon dává právo vybavovat církevní instituce právní subjektivitou, podle Poslanecké sněmovny jde o nepochopení vztahu českého právního řádu k právním předpisům jednotlivých církví. Toto ustanovení není recepční normou, na jejímž základě se právní řády církví stávají autonomní součástí právního řádu českého. Církevní právní řády představují pouze interní předpisy církví, které jsou z hlediska českého právního řádu pouze právními skutečnostmi, které jsou jím respektovány v rozsahu s ním samotným slučitelným. Z čl. 16 odst. 2 Listiny také vyplývá, že je zaměřen na interní aktivity církví a náboženských společností, nikoliv na aktivity zaměřené vně církví. Naopak z něho nelze dovozovat, že by stát propůjčoval církvím a jejich institucím bezprostředně postavení právnických osob. V souvislosti s tím Poslanecká sněmovna zdůraznila, že orgány státu neměly a nemají při nabývání postavení právnických osob sui generis žádnou pravomoc volného uvážení, jedná se o režim registrační a nikoliv povolovací. Zákon č. 3/2002 Sb. vykazuje účinky pouze v rámci českého právního řádu, nijak se netýká právní subjektivity církví podle církevních předpisů, včetně právního řádu katolické církve jako subjektu mezinárodního práva sui generis, či podle právních řádů cizích států. Důvodem, proč české právo stanovuje podmínky, je zaručení minima ochrany ostatních účastníků soukromoprávních majetkových vztahů. Z tohoto důvodu nemohou církve samy vybavovat své instituce právní subjektivitou v právním řádu státu, nýbrž to musí učinit pouze právní řád. I když je myslitelný jiný model právní úpravy, např. přiznání statutu veřejnoprávní korporace církvím či recepce církevních norem do českého právního řádu, je věcí zákonodárce jaký způsob úpravy zvolí.
Pokud jde o omezení či znemožnění podnikatelské činnosti církví a církevních institucí, ustanovení § 27 odst. 4 zákona č. 3/2002 Sb. je rovněž demonstrativní, a tak církve mohou mít i příjmy, které tam nejsou uvedeny. Ustanovení § 27 odst. 5 zákona č. 3/2002 Sb. sice stanovuje, že zisk z podnikání či jiné výdělečné činnosti může být použit k naplnění cílů činnosti církve, což však neznamená, že jej nelze použít k dalšímu podnikání, ale je třeba, aby takto získané investice byly použity k naplňování cílů činnosti církve. Ve vztahu k námitce, že zákon č. 3/2002 Sb. nepřímo - prostřednictvím § 11 a § 21 odst. 1 písm a) a b) - zavádí státní dohled nad financováním církví, Poslanecká sněmovna uvádí, že citovaná ustanovení se týkají přiznání oprávnění k výkonu zvláštních práv, tj. k přiznání privilegovaného postavení vůči ostatním církvím a na úkor státu, čemuž odpovídají zvýšené požadavky kladené na přiznání takového statutu.
Závěrem Poslanecká sněmovna upozorňuje na to, že v případě zrušení zákona jako celku by opětovně začaly platit zrušené zákony č. 308/1991 Sb. o svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských společností, a č. 161/1992 Sb., o registraci církví a náboženských společností, čímž by došlo k diskontinuitě v registraci církví. V případě vyhovění některému z návrhů na zrušení dílčích ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., by byl tento zákon deformován až na hranici použitelnosti, což by znamenalo rozpor s principem právního státu.
Zákon č. 3/2002 Sb. rovněž oproti předchozí úpravě podle názoru Ekumenické rady církví v České republice snižuje na základě svého § 2 odst. 1 standard ochrany věřících, neposkytuje možnost svazům církví navrhnout k evidenci církevní právnickou osobu a neumožňuje existenci svazů církevních právnických osob na místní úrovni, čímž se omezuje ekumenická spolupráce. Dochází také k znevýhodnění církví oproti jiným subjektům v důsledku omezení podnikatelské činnosti, neboť zisk nesmí být použit na investování do výdělečné činnosti. Ekumenická rada církví v České republice poukazuje i na to, že při výkonu zvláštních práv je podmínkou zveřejňování výročních zpráv, jejichž obsah však není stanoven. Také sankce podle zákona č. 3/2002 Sb. nemají obdobu u jiných subjektů, zavádí se kontrola nad církvemi, kdy stát na základě svých administrativních opatření může způsobit zánik církevní právnické osoby v případě jejího společensky nebezpečného působení namísto toho, aby to bylo řešeno trestním právem. Nedostatečně je vyřešena oblast pracovněprávních vztahů s ohledem na problematickou vazbu na zákon č. 218/1949 Sb., kuriózní je také úprava, kdy ministr může přiznat oprávnění ke zvláštním právům podle § 7 zákona č. 3/2002 Sb. mimo podmínky uvedené v § 11 odst. 4, tj. mimo ustanovení zákona č. 3/2002 Sb.. Vzhledem k těmto důvodům Ekumenická rada církví v České republice návrh skupiny senátorů podporuje.
Ústavní soud si vyžádal i stanovisko České biskupské konference, která vyjádřila názor, že napadená právní úprava je oproti předchozí krokem zpět a vede k omezení základních práv a svobod. Podle jejího názoru neexistuje důvod stavět církve pod rozsáhlejší státní dohled a kontrolu a omezovat jejich působnost při řešení vnitřních věcí. Zákon č. 3/2002 Sb. dokonce brání církvi působit - pod právní formou církevních osob - v oblasti sociální, charitativní a zdravotnické. Přitom tyto služby byly vždy nedílnou součástí života církve, kdy řada dobrovolných pracovníků a finančních dárců tyto aktivity podporuje právě proto, že to jsou aktivity církevní a nikoliv spolkové či jiné. Odnětí statutu církevních právnických osob charitám povede k opadnutí zájmu spolupracovat s nimi a podporovat je, a to i proto, že církve nad nimi ztratí kontrolu, budou-li muset místo nich vzniknout nové obecně prospěšné společnosti nebo občanská sdružení. Tento krok navíc charitám jednak odčerpá finanční prostředky, které by mohly být použity na sociální činnost, jednak sníží jejich prestiž v České republice i v zahraničí. Česká biskupská konference namítá také, že stát při registraci římskokatolické církve akceptoval její základní dokument i Kodex kanonického práva jako její vnitřní normu, která předpokládá zakládání charitativních a jiných organizací. Nový zákon se dostal do přímého rozporu s touto vnitřní normou, jakož i s předchozími správními akty Ministerstva kultury.
Zákon č. 3/2002 Sb. dále umožňuje státní správě udílet a odnímat právní subjektivitu církevním právnických osobám, což lze pokládat za zbytečnou a neodůvodněnou snahu státu o nadměrnou regulaci složek občanské společnosti. K otázce postavení kanonického práva v našem právním řádu Česká biskupská konference uvedla, že církev pouze požaduje, aby příslušný státní orgán respektoval vnitřní předpisy církve, a má-li proti některému ustanovení těchto vnitřních předpisů námitky, pak je má vtělit do připravované mezistátní smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem. Ve vyjádření se také poukazuje na to, že legislativu západoevropských států nelze přímo přirovnávat k novému zákonu, neboť se jedná o právní úpravy starší, a církve měly možnost se požadavkům státu přizpůsobit bez negativních dopadů na jejich činnost.
Ústavní soud při posuzování návrhu skupiny senátorů především pociťuje potřebu nejprve se - v obecné rovině a alespoň ve stručnosti - vyjádřit k jednotlivým ústavním principům náboženské svobody v ústavním pořádku České republiky. V tomto směru vychází zejména z následujících skutečností.
Z toho je zřejmé, že náboženskou svobodu lze zásadně vymezit především jako forum internum (čl. 15 odst. 1 Listiny), tzn. jako svobodu každého vyznávat určité náboženství a víru, do níž není možno ze strany třetích osob a zejména veřejné moci zasahovat. Jde o tzv. status negativus, resp. libertatis (G. Jellinek), charakteristický vymezením svobodného prostoru jedince, do něhož veřejná moc nemůže vstupovat. Zároveň však je zřejmé, že omezení náboženské svobody na forum internum je nepostačující, neboť již pojmovým znakem náboženské svobody je právo každého projevovat svoje náboženské vyznání navenek, přirozeně při respektování omezujících kautel stanovených v čl. 16 odst. 4 Listiny.
K návrhu na zrušení celého zákona č. 3/2002 Sb. Ústavní soud uvádí, že ani sami navrhovatelé v podstatě nepředkládají relevantní argumenty pro důvodnou domněnku o protiústavnosti celého zákona. Jestliže totiž navrhovatelé - toliko obecně - konstatují, že napadený zákon poskytuje nižší standard lidských práv oproti zákonu č. 308/1991 Sb., který derogoval, a již v této skutečnosti spatřují jeho protiústavnost, nezbývá Ústavnímu soudu než připomenout svoji ustálenou judikaturu, podle níž zrušením napadeného zákona neožívá zákon dřívější, který byl protiústavním zákonem zrušen či změněn (nález z 12. 2. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01, vyhlášený dne 11. 3. 2002 pod č. 95/2002 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 25, str. 97 a násl.). I kdyby se Ústavní soud ztotožnil s prezentovaným názorem navrhovatelů a (pouze) z tohoto důvodu zrušil zákon č. 3/2002 Sb., nedošlo by k oživení zákona č. 308/1991 Sb. a pouze by zřejmě nastala objektivní potřeba přijetí zcela nového zákona upravujícího církevní materii. Navíc je nutno připomenout, že důvodem zrušení právního předpisu nemůže být pouze jeho komparace s předchozí právní úpravou, jak naznačují navrhovatelé, nýbrž výhradně zjištění rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
Již z těchto důvodů Ústavní soud konstatuje, že - blíže neodůvodněný - návrh na zrušení celého zákona č. 3/2002 Sb. neshledal důvodným, a dále se proto zabýval toliko návrhem na zrušení jednotlivých ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., resp. návrhem na zrušení některých jejich částí. Přitom postupoval vždy tak, že se současně věnoval těm ustanovením, jež obsahově vzájemně bezprostředně souvisejí.
Otázka registrace církví, náboženských společností a evidence církevních právnických osob:
(5) Zaniká-li církevní právnická osoba bez likvidace a není-li na ni podán návrh na konkurs, je datum jejího zrušení totožné s datem jejího výmazu z Rejstříku církevních právnických osob.
5. Ústavní soud v řadě svých dřívějších rozhodnutí zdůraznil skutečnost, že preferuje princip ústavně konformní interpretace právních předpisů před jejich derogací. V daném případě je zřejmé, že zákonodárce rozdílnou formulací citovaného ustanovení - oproti dřívějšímu ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 308/1991 Sb. - vytvořil poněkud nepřehlednou právní situaci, která zcela nekoresponduje např. s požadavky kladenými na tvorbu zákonů Evropským soudem pro lidská práva a spočívajícími v respektování podmínek dostupnosti zákona, jeho srozumitelnosti a předvídatelnosti (prévisibilité, foreseeability) následků, které vyvolá. [„Za »zákon« lze tedy považovat pouze normu formulovanou dostatečně přesně na to, aby občanovi umožnila přizpůsobit chování“ (věc Hashman a Harrupová vs. Spojené království, Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva č. 1/2000, str. 46).] Ústavní soud se však domnívá, že navrhovateli namítaný rozpor ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb. s uvedenými ústavními kautelami lze překlenout ústavě odpovídajícím výkladem a že proto není nezbytná jeho derogace.
6. V tomto směru proto Ústavní soud uvádí, že ustanovením § 6 odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb. nemůže být dotčena právní subjektivita církví podle církevních řádů či mezinárodního práva, nýbrž jedná se spíše jen o stanovení určitých podmínek pro uznání jejich právní osobnosti zaručujících též minimum ochrany ostatních účastníků soukromoprávních majetkových vztahů. Ústavně konformní interpretace ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb. je tedy především taková, že z tohoto ustanovení nelze dovozovat jakékoliv zpochybnění již existující obecné subjektivity církví a náboženských společností a práva na jejich existenci nezávisle na akceptaci státem (Českou republikou). Funkce jejich registrace je tedy stejná jako v případě úpravy obsažené v zákoně č. 308/1991 Sb., který však tuto skutečnost co do zvolené dikce reflektoval podstatně věrněji - tedy pouze stanovení podmínek působení a právně relevantní činnosti církví a náboženských společností na území České republiky, nikoliv vznik jejich obecné právní způsobilosti.
7. Ústavní soud dále uvádí, že obdobně jako shora uvedeným způsobem je nutno v souladu s Ústavou interpretovat též zrušení registrace církve a náboženské společnosti (příp. zrušení registrace svazu církví a náboženských společností), obsažené v ustanoveních § 22 odst. 1 písm. d) a § 28 odst. 4 zákona č. 3/2002 Sb. Jestliže totiž Ústavní soud dospěl k závěru, že stát je oprávněn stanovit podmínky působení a právně relevantní činnosti církví a náboženských společností na území České republiky a tyto podmínky formálně vyjádřit v institutu registrace, je nutno konzistentně respektovat rovněž právo státu stanovit podmínky pro odnětí možnosti tohoto právně relevantního působení církve a náboženské společnosti na území České republiky v případě porušení těchto podmínek.
8. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že ustanovení § 6 odst. 1, § 22 odst. 1 písm. d) a § 28 odst. 4 zákona č. 3/2002 Sb. neodporují čl. 16 odst. 2 a 4 Listiny, a proto zamítl návrh na jejich zrušení.
1. Ústavní soud především konstatuje, že čl. 16 odst. 2 Listiny upravuje právo církví a náboženských společností spravovat své záležitosti, zejména ustavovat své orgány, ustanovovat své duchovní a zřizovat řeholní a jiné církevní instituce nezávisle na státních orgánech. Jedná se tedy o základní právo, kterým disponují církve a náboženské společnosti jako specifické právnické osoby (viz např. usnesení Ústavního soudu České republiky sp. zn. IV. ÚS 171/97, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 12, str. 468; obdobně též usnesení Ústavního soudu Slovenské republiky z 10. 10. 1995 sp. zn. II. ÚS 128/95, Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 1995, Košice, 1996, str. 322 a násl.). Obsahem tohoto práva je právo na autonomii, tzn. právo na nezávislost na státu při správě svých záležitostí. Garance svobodné organizace a správy vlastních záležitostí totiž představuje nezbytný předpoklad pro svobodu náboženského života a působení církve, vyžadující pro zachování jejích úkolů svobodu stanovení organizace, prosazování norem a správy (viz např. nález německého Spolkového ústavního soudu BVerfGE 70/138). Rovněž stanovisko odborné literatury vychází z toho, že čl. 16 odst. 2 Listiny nevylučuje a předpokládá vykonávání vnějšího státního dohledu z hlediska zachovávání zákonů v těchto zvláštních sdruženích, „aby byly chráněny hodnoty uvedené v odst. 4 tohoto článku. Taková zákonná úprava vztahu státu k těmto sdružením by však nemohla omezit nezávislost církví a náboženských společností, pokud jde o zřizování jejich orgánů a jiné otázky vnitřního života“ (V. Pavlíček a kol.: Ústava a ústavní řád České republiky, 2. díl - Práva a svobody, Linde, 1996, str. 154).
2. Ministerstvo kultury ve svém vyjádření k návrhu - v této souvislosti - uvádí, že je nutno odlišovat různé oblasti působení církví a náboženských společností a že tento právní režim je třeba odlišovat od individuálních práv a svobod občanů, neboť prý „právní úprava církví a náboženských společností není určena k úpravě individuálních práv občanů nebo každého člověka v oblasti víry a náboženského vyznání.“. Ministerstvo kultury zároveň zastává názor, že navrhovatelé nesprávně a účelově směšují pojmy „církevní instituce“ a „církevní právnická osoba“, kdy prý napadený zákon respektuje právo církví a náboženských společností zřizovat církevní instituce bez právní subjektivity; extenzivní výklad Listiny ve smyslu autonomního zřizování církevních právnických osob však údajně „porušuje ústavní princip suverenity státu.“
3. Spornou otázkou v daném případě proto je zejména posouzení toho, zda vytváření církevních právnických osob lze podřadit pod čl. 16 odst. 2 Listiny či nikoliv. Vyjádřeno jinými slovy, zda zřizování řeholních a jiných církevních institucí je možno chápat buď restriktivně v tom smyslu, že toto ústavně chráněné právo se vztahuje toliko na vnitrocírkevní instituce nedisponující samostatnou právní subjektivitou, či zda se naopak - v extenzivním smyslu - toto ustanovení vztahuje též na instituce s vlastní právní subjektivitou.
4. Např. německý Spolkový ústavní soud akceptoval, že např. „pojetí katolické církve zahrnuje výkon náboženství nejen v oblasti víry a bohoslužby, nýbrž také svobodu k rozvoji a působení ve světě, což odpovídá jejím náboženským úkolům. K tomu patří obzvláště charitativní působení. Aktivní láska k bližním je podstatným úkolem křesťanů a křesťanskými církvemi je chápána jako základní funkce. Nezahrnuje pouze církevně zajišťovanou nemocniční péči, nýbrž obecně je podle základních náboženských požadavků orientována na zabezpečení potřebných lidí včetně jejich výchovy a vzdělání“ (BVerfGE 70/138; 57/220). V této souvislosti je vhodné rovněž upozornit na čl. 10 návrhu Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o úpravě vzájemných vztahů (poznámka: na tuto Smlouvu ve svém vyjádření k návrhu odkazuje především ministr kultury), podle něhož si katolická církev zřizuje v souladu se svými vlastními předpisy právnické osoby pro organizaci a vyznávání katolické víry „a pro své působení zejména v oblastech školství, zdravotnictví, sociální a charitativní péče.“. To znamená, že předmětný návrh smlouvy jednoznačně akceptuje, že (katolická) církev je oprávněna zřizovat si církevní právnické osoby, a respektuje jejich působení nejen v oblasti vyznávání víry, nýbrž i v dalších oblastech, které jsou neoddělitelnou a nepostradatelnou součástí každé aktivní církve a náboženské společnosti.
5. Jestliže tedy ustanovení § 6 odst. 2 zákona č. 3/2002 Sb. omezuje právo církve a náboženské společnosti navrhnout k evidenci církevní právnickou osobu toliko „za účelem organizace, vyznávání a šíření náboženské víry“, je takto restriktivně vymezené pojetí ve zjevném rozporu se samotným cílem a smyslem církví a náboženských společností a svědčí o jejich zásadním nepochopení, neboť jejich aktivity se přirozeně neredukují toliko na prezentaci náboženské víry, nýbrž svojí činností navenek, překračující omezení na pouhý výkon náboženství, vyzařují do celé společnosti a představují tak i nezbytný předpoklad fungování občanské společnosti. Toto omezení zjevně odporuje čl. 16 odst. 2 Listiny, neboť tento článek garantuje právo církví a náboženských společností zřizovat řeholní a jiné církevní instituce nezávisle na státních orgánech, zatímco ustanovení § 6 odst. 2 (stejně jako ustanovení navazující - § 28 odst. 5) podmiňuje právní vznik církevních právnických osob evidencí prováděnou ministerstvem.
6. Přitom je zřejmé, že omezení právního vzniku církevních právnických osob vyplývající z citovaných ustanovení nekoresponduje ani s taxativně vyjádřenými důvody, pro které je možné omezit výkon těchto práv, pozitivně zakotvenými v čl. 16 odst. 4 Listiny. Tato omezení, která již s ohledem na jejich povahu je nutno interpretovat restriktivně, totiž mohou nastat pouze tehdy, „jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu veřejné bezpečnosti a pořádku, zdraví a mravnosti nebo práv a svobod druhých.“. S použitím argumentu a contrario je totiž zjevné, že zákonem stanovené omezení základního práva zakotveného v čl. 16 odst. 2 Listiny stanovenou podmínkou evidence církevních právnických osob ministerstvem nespadá pod žádnou z uvedených ústavních kautel, a jedná se proto i z tohoto důvodu o omezení protiústavní, nerespektující autonomii církví a náboženských společností a pluralitu jejich činnosti. Jak ostatně vyplývá též z konstantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva, k omezení základních práv musí být splněny tři základní podmínky: musí být stanoveno zákonem, musí směřovat k legitimnímu cíli a musí být nezbytným v demokratické společnosti. V posuzované věci je však zřejmé, že je splněna toliko první z uvedených podmínek a státní zásahy při zřizování církevních právnických osob nelze označit za směřující k legitimnímu cíli ani za opatření nezbytné v demokratické společnosti.
7. Ústavní soud dále uvádí, že podle dikce citovaných ustanovení je právní vznik církevních právnických osob vázán na evidenci a nikoliv na registraci. Z hlediska právně teoretického by tedy pro vznik církevních právnických osob měl být stanoven podstatně „volnější režim“ než pro jiné právnické osoby, které zná české právo. Evidence totiž svojí podstatou (na rozdíl od registrace) nepředstavuje konstitutivní, nýbrž toliko deklaratorní právní akt. Proto také může být k evidenci navrhována již „založená instituce“ a účinky evidence se zásadně datují zpětně, tzn. již ke dni založení církevní právnické osoby registrovanou církví nebo náboženskou společností, a nikoliv až ke dni evidence. Z faktického a aplikačního hlediska však nelze přehlédnout, že mezi evidencí a registrací tak, jak je upravena v napadeném zákoně, neexistuje výraznější rozdíl, jelikož zákon pro návrh na evidenci stanoví jasné podmínky, při jejichž nesplnění - což je oprávněno posuzovat ministerstvo - k evidenci nedojde (rozuměj: nedojde k právnímu vzniku této církevní instituce) a ministerstvo je v taxativních případech rovněž oprávněno zrušit evidenci církevní právnické osoby, pokud kupř. zjistí, že církevní právnická osoba jedná v rozporu s vymezením její působnosti nebo v (blíže nespecifikovaném) rozporu s právními předpisy.
9. Argumentaci Ministerstva kultury o tom, že autonomní zřizování církevních právnických osob porušuje ústavní princip suverenity státu, je nutno odmítnout, a to již z toho důvodu, že koncepce demokratického právního státu je úzce spjata s myšlenkou liberálního státu tolerujícího pluralitu společenských fenoménů a institucí. Princip suverenity státu proto není možno chápat natolik extenzivním způsobem, že mu bude nutně odporovat již jen samotná právní existence jakýchkoliv právních subjektů odvozených z jiné právní skutečnosti, než je výslovná akceptace státní mocí. Myšlenka liberálního právního státu totiž vychází z toho, že stát má omezovat svoje státní zásahy a vliv pouze na takové případy, kdy je to nezbytné a kdy to jednoznačně koresponduje s veřejným zájmem. Přebujelost státního vlivu a svévolná reglementace společenských jevů je pak ve zjevném rozporu s tímto pojetím. V případě církví a náboženských společností je navíc nutno přihlédnout k tomu, že se jedná často o historické instituce existující kontinuálně v různých formách vlády a v rozdílných státních zřízeních. Stát by proto k těmto institucím představujícím realizaci náboženské svobody měl přistupovat obzvlášť citlivě a měl by velmi bedlivě zvažovat své restriktivní zásahy a omezovat je na skutečně odůvodněné případy.
10. Na základě toho, co bylo uvedeno, Ústavní soud dospěl - veden zásadou sebeomezování a minimalizace zásahů (self restraint) - k závěru o protiústavnosti ustanovení § 6 odst. 2 a § 28 odst. 5 zákona č. 3/2002 Sb. Z těchto ustanovení totiž podle přesvědčení Ústavního soudu přímo vyplývá podmíněnost právního vzniku církevních právnických osob rozhodnutím státu, tzn. de facto jejich registrace, byť v zákoně formálně označená jako evidence. Protože však Ústavní soud neshledal přesvědčivé důvody pro zpochybnění samotného principu evidence těchto subjektů (a to v jejím skutečném smyslu, nikoliv ve významu zastřené registrace, jak tomu je v kontextu derogovaného ustanovení § 6 odst. 2 zákona) a zastává názor, že jejich evidence je případná zejména z hlediska naplnění informační funkce a funkce ochrany práv třetích osob, zamítl návrh na zrušení ustanovení § 16, § 20, § 26 a na zrušení citovaných slov v ustanovení § 29 zákona č. 3/2002 Sb. Za situace, kdy Ústavní soud jako protiústavní ruší ustanovení § 6 odst. 2 zákona, totiž zmíněná ustanovení je možno interpretovat a aplikovat ústavě odpovídajícím způsobem, takže jejich derogace není nutná. Tato ustanovení totiž upravují obsahové náležitosti návrhu na evidenci (§ 16), rejstřík církevních právnických osob (§ 20, § 29), zrušení evidence církevní právnické osoby a její zánik (§ 26) a podle přesvědčení Ústavního soudu je možno jejich obsah za současného zrušení § 6 odst. 2 a § 28 odst. 5 zákona č. 3/2002 Sb. interpretovat v tom smyslu, že nepodmiňují právní vznik a zánik církevních právnických osob konstitutivním právním aktem státního orgánu, nýbrž že jejich evidence má toliko deklaratorní povahu a uvedené funkce informační a ochrany práv třetích osob.
5. Ustanovení § 21 odst. 1 písm. b) zákona č. 3/2002 Sb. však podle přesvědčení Ústavního soudu zjevné znaky protiústavnosti vykazuje. Jeho podstatou je totiž možnost ministerstva zrušit oprávnění k výkonu zvláštních práv, pokud registrovaná církev a náboženská společnost nezveřejňuje každoročně výroční zprávu podle § 7 odst. 3 zákona č. 3/2002 Sb. Tuto možnost zákon stanoví paušálně, tzn. napadené ustanovení umožňuje např. odnětí práva církvi nebo náboženské společnosti vyučovat náboženství na státních školách, uzavírat církevní sňatky nebo zachovávat povinnost mlčenlivosti duchovními jen z toho důvodu, že registrovaná církev nebo náboženská společnost každoročně nezveřejňuje výroční zprávu. Tato úprava podle názoru Ústavního soudu zjevně nerespektuje princip proporcionality, podle něhož by měla zákonná úprava důsledně zachovávat vyváženost vztahu mezi porušením práva ze strany církve a náboženské společnosti na straně jedné a mezi uplatněnou sankcí státem na straně druhé. V daném případě však zmíněná proporcionalita není zachována, jelikož za pochybení církví a náboženských společností v oblasti výhradně informační povinnosti následuje sankce, spadající svojí povahou do oblasti náboženské činnosti. Ústavní soud připomíná, že podobným způsobem principiálně argumentoval již ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 26/94 (Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 113 a násl.; vyhlášen pod č. 296/1995 Sb.), a proto na tuto argumentaci pro stručnost přiměřeně odkazuje, a to přesto, že se v tomto nálezu jednalo o případ jiné zvláštní formy soukromoprávních korporací - politických stran a hnutí.
3. K návrhu na zrušení ustanovení § 27 odst. 5 zákona č. 3/2002 Sb. Ústavní soud uvádí, že první věta tohoto ustanovení, podle níž předmět podnikání a jiné výdělečné činnosti církve a náboženské společnosti musí být vymezen v jejím základním dokumentu, nezavdává důvod k domněnkám o její protiústavnosti. Ve svojí podstatě se totiž jedná toliko o informační povinnost církve a náboženské společnosti, která je legitimována zájmy ostatních účastníků soukromoprávních vztahů, a nemůže být proto interpretována jako nepřípustné omezování autonomie církví a náboženských společností. Nic takového ostatně blíže netvrdí ani sami navrhovatelé. Proto část návrhu se rovněž jako nedůvodná zamítá.
4. Podle druhé věty citovaného ustanovení platí, že podnikání a jiná výdělečná činnost církve a náboženské společnosti mohou být pouze její doplňkovou výdělečnou činností a dosažený zisk smí být použit „jen k naplnění cílů činnosti církve a náboženské společnosti.“ K tomu Ústavní soud uvádí, že církve a náboženské společnosti představují - jakožto zvláštní forma výkonu sdružovacího práva - soukromoprávní korporace, které mohou zásadně činit vše, co není zákonem výslovně zakázáno (čl. 2 odst. 3 Listiny, čl. 2 odst. 4 Ústavy). V souladu s čl. 16 odst. 4 Listiny dále platí, že výkon těchto práv lze omezit jen v nezbytných a Listinou vymezených případech. V daném případě však zákon stanoví, že zisk dosažený z podnikání a jiné výdělečné činnosti může církev a náboženská společnost použít toliko k naplnění svých cílů. Tyto cíle přitom vymezuje zákon č. 3/2002 Sb. v ustanovení § 3 písm. a), podle něhož účelem církve a náboženské společnosti je „vyznávání určité náboženské víry, ať veřejně nebo soukromě, a zejména s tím spojeného shromažďování, bohoslužby, vyučování a duchovní služby.“. Je tedy zřejmé, že napadené ustanovení znemožňuje církvím a náboženským společnostem použít dosažený zisk jiným než legálně vymezeným způsobem. Toto ustanovení je rovněž v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny.
5. Toto omezení však podle názoru Ústavního soudu zjevně nekoresponduje se smyslem a posláním církví a náboženských společností. Jak je totiž uvedeno na jiném místě tohoto nálezu, úkol těchto subjektů v žádném případě nelze redukovat na pouhé vyznávání určité náboženské víry - jak fakticky stanoví napadené ustanovení -, nýbrž jejich činnost ve společnosti je podstatně širší a spočívá též ve vyzařování náboženských hodnot navenek, a to prostřednictvím nejen religiózní činnosti, ale taky např. činností charitativní, humanitární a obecně vzdělávací. Omezování církví a náboženských společností svobodně disponovat svými legálně nabytými příjmy toliko na oblast vyznávání náboženské víry proto představuje svévolný zásah ze strany státu do soukromoprávní podstaty těchto subjektů, přičemž tento zásah zjevně není legitimován žádným relevantním veřejným zájmem; obdobná argumentace, byť ve vztahu k podnikání politických stran a nikoli církví a náboženských společností, byla Ústavním soudem použita ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 26/94 (nález z 18. 10. 1995, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 4 str. 129 a násl.). Vzniká tedy rozpor tohoto omezení s čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.
6. Proto Ústavní soud část věty druhé ustanovení § 27 odst. 5 zákona č. 3/2002 Sb. pro její rozpor s čl. 4 odst. 4 Listiny ve spojení s čl. 16 odst. 2 a čl. 11 odst. 1 Listiny jako protiústavní ruší.
Předseda Ústavního soudu: v z. JUDr. Holeček v. r. místopředseda

References: zákona č. 3
 § 6
 § 21
 § 27
 § 28
 zákona č. 3
 soud 
 zákona č. 3
 soud 
 zákona č. 3
 § 6
 § 11
 § 16
 § 20
 § 21
 § 22
 § 26
 § 27
 § 28
 § 29
 § 6
 § 6
 § 11
 § 16
 § 20
 § 21
 § 22
 § 26
 § 26
 § 27
 § 28
 § 29
 čl. 4
 čl. 15
 čl. 16
 čl. 18
 čl. 9
 čl. 1
 čl. 16
 zákona č. 3
 čl. 16
 § 11
 zákona č. 3
 § 21
 zákona č. 3
 § 22
 zákona č. 3
 zákona č. 3
 soud 
 zákona č. 3
 soud 
 § 69
 zákona č. 182
 čl. 9
 čl. 15
 čl. 16
 čl. 10
de lege lata
 čl. 2
 čl. 16
 čl. 16
sui generis
sui generis
 § 27
 zákona č. 3
 § 27
 zákona č. 3
 § 11
 § 21
 zákona č. 3
 § 2
 zákona č. 3
 § 7
 zákona č. 3
 § 11
 zákona č. 3
 soud 
 soud 
 čl. 16
 zákona č. 3
 soud 
 soud 
 zákona č. 308
 soud 
 zákona č. 3
 zákona č. 3
 soud 
 § 4
 zákona č. 308
 soud 
 § 6
 zákona č. 3
 soud 
 § 6
 zákona č. 3
 § 6
 zákona č. 3
 soud 
 § 22
 § 28
 zákona č. 3
 soud 
 soud 
 § 6
 § 22
 § 28
 zákona č. 3
 čl. 16
 soud 
 čl. 16
 čl. 16
 čl. 16
 soud 
 čl. 10
 § 6
 zákona č. 3
 čl. 16
 § 6
 § 28
 čl. 16
 čl. 16
 soud 
 soud 
 § 6
 § 28
 zákona č. 3
 soud 
 § 6
 § 16
 § 20
 § 26
 § 29
 zákona č. 3
 soud 
 § 6
 § 29
 § 6
 § 28
 zákona č. 3
 § 21
 zákona č. 3
 § 7
 zákona č. 3
 soud 
 § 27
 zákona č. 3
 soud 
 soud 
 čl. 2
 čl. 16
 § 3
 čl. 11
 čl. 4
 soud 
 § 27
 zákona č. 3
 čl. 4
 čl. 16
 čl. 11