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﻿ Sentencia 1999-00035 de junio 7 de 2012
SENTENCIA 1999-00035 DE 07 DE JUNIO DE 2012
CONTENIDO:TERMINACIÓN UNILATERAL DE CONTRATO ESTATAL. CON ANTERIORIDAD A LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN DEBE CONCEDÉRSELE AL INTERESADO LA OPORTUNIDAD PARA QUE EXPRESE SUS PUNTOS DE VISTA Y EJERZA SU DERECHO DE DEFENSA Y ES POR ESTA RAZÓN QUE NO ES SUFICIENTE QUE ESAS DECISIONES ESTÉN DEBIDAMENTE MOTIVADAS Y QUE SEAN NOTIFICADAS, PUES HAY UN PROCEDIMIENTO DE IMPERATIVO CUMPLIMIENTO QUE DEBE SURTIRSE EN TODAS LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PARA GARANTIZAR EL DEBIDO PROCESO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, SANCIONES DERIVADAS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
Sentencia 1999-00035 de junio 7 de 2012
Rad.: 66001-23-31-000-1999-00035-01(22277)
Actor: Hernando Gómez Sanint
Referencia: Recurso de Apelación
Bogotá D.C., siete de junio de dos mil doce
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el sr. Hernando Gómez Sanint contra la sentencia del 3 de diciembre de 2001, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, mediante la cual se acogieron parcialmente las pretensiones de la demanda.
El 12 de enero de 1999(1) el sr. Hernando Gómez Sanint presentó demanda contra el Instituto de Seguros Sociales solicitando se declarara la nulidad de la Resolución 3892 del 27 de diciembre de 1996, por medio de la cual se dio por terminado de manera unilateral el Contrato 503 del 12 de diciembre de 1996, que se declarara que el demandado incumplió el mencionado contrato y que consecuencialmente se le condenara a pagar, debidamente indexada, la suma de $ 20.000.000 por concepto de los perjuicios materiales causados.
El 12 de diciembre de 1996 demandante y demandado celebraron el Contrato 503 en virtud del cual aquel se obligaba a prestar a éste sus servicios profesionales como médico para atender a sus pacientes hospitalizados y ambulatorios en la ciudad de Pereira.
La duración del contrato se fijó hasta el día 30 de marzo de 1997 y por un valor total de $ 13.400.000.
Como causales de terminación unilateral solamente se pactaron las señaladas en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993.
El 27 de diciembre de 1996 el Instituto de Seguros Sociales expidió la Resolución 3892 dando por terminado de manera unilateral el referido contrato con fundamento en que Hernando Gómez Sanint lo había incumplido al no prestar el servicio de manera eficiente y oportuna.
El acto administrativo contiene una falsa motivación porque la queja de los usuarios no está prevista ni en la ley ni en el contrato como causa para darlo por terminado.
Esa terminación unilateral fue intempestiva porque previamente no se llamó al contratista para que rindiera descargos y pudiera ejercer su derecho de defensa.
Después de decretar y practicar pruebas y de resultar fracasada una audiencia de conciliación, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que sólo fue aprovechada por éste.
En sentencia del 3 de diciembre de 2001 el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda resolvió decretar la nulidad de la resolución impugnada, condenar al demandado a pagar la suma de $ 20.614.191,71 por concepto de perjuicios materiales y negar las restantes súplicas de la demanda.
En este asunto se violó el artículo 29 de la Constitución Política así como las disposiciones antes mencionadas puesto que al demandante se le privó de la oportunidad de conocer la acusación, de rendir descargos y de aportar pruebas, lo que finalmente se traduce en una terminación unilateral y arbitraria del contrato.
Haciendo suya la argumentación que adujo el Ministerio Público, el Tribunal concluye que el acto acusado, además de violar el derecho de defensa, está indebidamente motivado porque no señala el bloque de legalidad en el que se apoya y las razones que aduce no son concordantes con el estatuto contractual.
Como el contrato tiene un valor de $ 13.400.000 y el demandante confiesa haber recibido $ 800.000, la indemnización se reduce a ordenar el pago de los restantes $ 12.600.000 con la correspondiente indexación para quedar finalmente en $ 20.614.191,71.
Contra esta decisión se alzó el demandado.
Dice la recurrente que su inconformidad estriba en que la Resolución 3892 del 27 de diciembre de 1996 se ha calificado como sancionatoria sin serlo puesto que lo que hizo el Instituto de Seguros Sociales fue dar por terminado el contrato con fundamento en que el demandante incumplió con sus obligaciones contractuales.
En estas circunstancias no se violó el debido proceso porque no se trataba de imponer una sanción y como si fuera poco el contratista tuvo la oportunidad de interponer contra la resolución los recursos de ley para justificar allí la conducta que dio lugar a las quejas.
Según el artículo 1602 del Código Civil los contratos válidamente celebrados son de obligatorio cumplimiento para las partes y en este caso el Instituto de Seguros Sociales desconoció sus compromisos al dar por terminado unilateralmente el contrato pues no existía un motivo válido para ese procedimiento.
La terminación unilateral del contrato está limitada a las causales contempladas en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 que en este caso no se configuran.
La inasistencia del contratista a una cita sólo daba lugar, según el contrato, a la imposición de una sanción equivalente al uno por mil del valor del contrato.
Se violó el artículo 29 de la Constitución Política porque no se le permitió al contratista intervenir en el procedimiento que concluyó con el acto administrativo demandado.
Habiéndose violado el debido proceso y estando indebidamente motivado el acto administrativo por no haberse cimentado en una causa legal, la consecuencia es su nulidad y por consiguiente el demandado es responsable de los perjuicios causados.
De otra parte, la legislación preconstitucional contencioso-administrativa recoge en sus principios orientadores la imparcialidad, publicidad y contradicción de todas las actuaciones administrativas (D. 001/84, art. 3º). La potestad sancionatoria de la administración debe ceñirse a los principios generales que rigen las actuaciones administrativas, máxime si la decisión afecta negativamente al administrado privándolo de un bien o de un derecho: revocación de un acto favorable, imposición de una multa, pérdida de un derecho o de una legítima expectativa, modificación de una situación jurídica de carácter particular y concreto, etc. En tales casos, la pérdida de la situación jurídico-administrativa de ventaja debe ser consecuencia de una conducta ilegal y culposa cuya sanción sea impuesta al término de un procedimiento en el que esté garantizada la participación del sujeto y el ejercicio efectivo de su derecho de defensa.
Con fundamento en lo anterior, no es de recibo el argumento según el cual comprobada la inexactitud de la documentación fundamento de una decisión administrativa procede automáticamente la imposición de la sanción —en este caso la cancelación de la inscripción en el registro de constructores—, quedándole al afectado la posibilidad de ejercer su defensa mediante el ejercicio oportuno de los recursos de reposición y apelación. Si bien la presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios de celeridad y eficacia (D. 001/84, art. 3º) podrían respaldar la imposición de sanciones de plano en defensa del interés general (C.P., art. 1º), la prevalencia de los derechos fundamentales (C.P., arts. 85 y 86) y la especificidad del principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas (C.P., art. 29), hacen indispensable que la sanción sólo pueda imponerse luego de conceder al interesado la oportunidad de ejercer su derecho de defensa.
Ahora, sobre la terminación unilateral de los contratos el Consejo de Estado ha expresado:
Efectivamente, para declarar la terminación unilateral se requiere i) que la manifestación de la voluntad de la administración se materialice en un acto administrativo, ii) que dicho acto debe ser el resultado de un análisis soportado en la realidad del contrato, es decir, debe estar debidamente motivado y iii) que la causal que se alegue en la decisión se encuentre enmarcada en los eventos que la ley ha dispuesto”(7).
“Con otras palabras, todo lo anterior significa que la potestad exorbitante que tiene la administración de dar por terminado el contrato no es una facultad discrecional sino que debe cimentarse en las causales previstas en la ley y por consiguiente en ningún caso puede soportarse la decisión en una cláusula contractual que no tenga correspondencia con una causa legalmente prevista.
Y como la determinación que haya de tomar la administración debe verterse en un acto administrativo, éste no sólo debe ser comunicado sino que además debe ser debidamente motivado y en su producción ha debido hacerse efectivo el debido proceso permitiendo la audiencia y la defensa del contratista”(8).
2. En lo que atañe a la posibilidad de reclamar perjuicios en los contratos estatales cuando estos han sido mutuamente incumplidos por las partes, ésta Subsección dicho lo siguiente:
Se presenta entonces esa especialísima situación en que ambos contratantes han de tenerse como incumplidos y por esa razón se siguen las consecuencias que señala el artículo 1609 del Código Civil, esto es que ninguno está en mora y por consiguiente ninguno puede pedir los perjuicios ni pedir la cláusula penal pues, como se sabe, para poder exigir alguna de estas cosas se requiere que el deudor esté en mora tal como se deduce de los artículos 1594 y 1615 del Código Civil”(9).
3. En el asunto que aquí se revisa por la vía de la apelación es evidente que el acto administrativo demandado (el que termina unilateralmente el Contrato 503 del 12 de diciembre de 1996) es nulo por haberse violado en su producción la garantía al debido proceso toda vez que al señor al contratista no se le comunicó previamente la intención de la administración de terminar el contrato para que pudiera presentar descargos, aducir pruebas y controvertir las quejas que contra él se formularon, lo que implica de parte del Instituto Colombiano de Seguros Sociales un incumplimiento del contrato que celebró con el demandante Hernando Gómez Sanint, sin perder de vista que la causal invocada para ello tampoco corresponde a una de las legalmente previstas.
Con las pruebas arrimadas al expediente se demuestra que Hernando Gómez Sanint también incumplió con las obligaciones a su cargo.
En efecto, la queja escrita que presentó Lyda Isabel Neira de Caicedo(10) da cuenta de que el demandante no se presentó el 19 de diciembre de 1996 a una junta médica que se había convocado para examinar con la presencia de la paciente Neira de Caicedo su caso oftalmológico, inasistencia que justificó el contratista aduciendo que se encontraba en Cartago y que se le había olvidado que debía concurrir a esa junta médica.
También narra la quejosa que ella y otros pacientes, ante la ausencia del médico, fueron “despachados tranquila y dulcemente como si no hubiera pasado nada” y que en consultas anteriores, a las que había sido citada a las 8.00 a.m., el médico Gómez Sanint “llegaba muy tranquilo después de las 9 a.m., para luego atender los pacientes a toda carrera, para así poder dar cumplimiento al horario de salida”.
Se pregunta entonces la quejosa en su escrito si “¿Esto es tener ética profesional? ¿Hay respeto por la dignidad del paciente? ¿Se está cumpliendo con el juramento de Hipócrates? ¿Esto es violación de los derechos Humanos?”
En estas circunstancias resulta evidente que el demandante Hernando Gómez Sanint también incumplió las obligaciones que eran de su cuenta.
Esto determina que habiendo él también incumplido, su co-contratante (la entidad estatal) no se constituyó en mora y por ésta razón Hernando Gómez Sanint, a las voces de los artículos 1609 y 1615 del Código Civil, no puede reclamar perjuicios y por ende estos no le podían ni pueden ser concedidos.
En consecuencia la sentencia apelada será reformada para revocar la indemnización de perjuicios que el a quo concedió en el numeral 3º de la parte resolutiva.
1. REFORMAR la sentencia apelada para REVOCAR EL NUMERAL TERCERO DE SU PARTE RESOLUTIVA, quedando por consiguiente así la decisión:
1. Declarar la nulidad de la Resolución 3892 del 27 de diciembre de 1996 por medio de la cual el Instituto de Seguros Sociales dio por terminado el Contrato 503 del 12 de diciembre de 1996, celebrado con el sr. Hernando Gómez Sanint.
2. Declarar que el Instituto de Seguros Sociales incumplió el Contrato 503 del 12 de diciembre de 1996 que celebró con el sr. Hernando Gómez Sanint.
3. Negar la pretensión indemnizatoria porque el sr. Hernando Gómez Sanint también incumplió el contrato.
Magistrados: Olga Valle de De La Hoz, Presidenta.—Enrique Gil Botero.—Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
1 Folio 19 del cdno. 1.
2 Dispone el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo. “Deber de comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.
3 Entre otras cosas, la aplicación del Código Contencioso Administrativo al procedimiento contractual, y los demás que se deriven de él, se fundamenta en el artículo 77 de la Ley 80: “De la normatividad aplicable en las actuaciones administrativas. En cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa serán aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de éstas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.
“Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición C-638 y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo” (negrillas fuera de texto).
“Así las cosas, no existe razón válida para que el Invías no haya corrido traslado a la respuesta de solicitud de aclaración o complementación al dictamen pericial que elevaron las sociedades accionantes en escrito radicado ante la entidad el 9 de agosto de 2005 (fls. 143 a 146 cdno. de primera instancia), sin importar en qué sentido lo hayan hecho los peritos, y que en el caso concreto se traduce en la negativa de proferir la aclaración. Por lo que el Invías al resolver los recursos de reposición, pretermitiendo el mencionado trámite, desconoció el derecho al debido proceso de las sociedades actoras, máxime cuando se trataba de un caso en que los peritos se negaron a la aclaración o complementación solicitada sin que al respecto la administración tampoco tomara alguna decisión”.
6 Sentencia T-145/93.
8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 15 de febrero de 2012, Expediente 19730.
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de junio de 2011, Expediente 17858. En este mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 21 de febrero de 2011, Expediente 16105; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 25 de julio de 2011, Expediente 19150.
10 Folios 89 y 90 cdno. 1.

References: Resolución 
 artículo 17
 Resolución 
 resolución 
 artículo 29
 Resolución 
 resolución 
 artículo 1602
 artículo 17
 artículo 29
 artículo 1609
 Resolución 
 artículo 28
 artículo 77