Source: https://administrativando.es/analisis-viabilidad-ofertas-modelo-probabilistico/
Timestamp: 2019-07-17 23:07:14+00:00

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Determinación, mediante un Modelo Probabilístico, del Precio de Mercado, en el Análisis de Viabilidad de Ofertas Incursas en Presunción de Anormalidad -
Carlos V. Ruiz Rubia
Teniente Coronel del Cuerpo de Intendencia del Ejército de Tierra
Licenciado en Economía y Diplomado en Contratación Administrativa
Resumen: La ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, en vigor desde el 9 de marzo de 2018, a la hora de analizar las ofertas anormalmente bajas, contempla la necesidad –entre otras- de comprobar que los precios ofertados no están por debajo de mercado (artículo 149.4.d). Esto resulta especialmente complicado cuando se trata de verificar determinados precios hombre/hora, para perfiles profesionales dispares, en expedientes de servicios en los que los costes laborales pueden llegar a alcanzar el coste total del contrato. Para tratar de dar respuesta a este problema, proponemos aquí la utilización de un modelo estadístico de carácter probabilístico, que no determinista, basado en la conocida “Simulación de Montecarlo”.
Palabras clave: Precio de mercado, riesgo, rango, coste directo, coste indirecto, beneficio industrial, capacidad anual, valor medio de mercado, órgano de contratación, órgano técnico, Simulación de Montecarlo, Crystal Ball©.
JUSTIFICACIÓN SOLICITADA A LOS LICITADORES INCURSOS EN OFERTA ANORMALMENTE BAJA.-
Supongamos para ello un expediente de servicios sujeto a licitación donde el porcentaje correspondiente al coste hombre/hora suponga el 100% del coste del servicio que se va a contratar.
Una vez advertida la presunción de oferta anormalmente baja de alguna de las empresas licitadoras, les solicitaremos que justifiquen y desglosen razonada y detalladamente el bajo nivel de los precios ofertados mediante la presentación de aquella información y documentos que resultaran pertinentes. Por lo cual y a estos efectos, aplicaremos el artículo 149.4 de la LCSP:
“Cuando la mesa de contratación, o en su defecto el órgano de contratación hubiere identificado una o varias ofertas incursas en presunción de anormalidad, deberá requerir al licitador o licitadores que las hubieren presentado dándoles plazo suficiente para que justifiquen y desglosen razonada y detalladamente el bajo nivel de los precios, o de costes, o cualquier otro parámetro en base al cual se haya definido la anormalidad de la oferta, mediante la presentación de aquella información y documentos que resulten pertinentes a estos efectos.
Se entenderá en todo caso que la justificación no explica satisfactoriamente el bajo nivel de los precios o costes propuestos por el licitador cuando esta sea incompleta o se fundamente en hipótesis o prácticas inadecuadas desde el punto de vista técnico, jurídico o económico.”
A partir de este momento el órgano técnico evaluará toda la información y documentación proporcionada por el licitador en plazo y elevará de forma motivada la correspondiente propuesta de aceptación o rechazo al órgano de contratación. En ningún caso se acordará la aceptación o rechazo de una oferta sin que la propuesta del órgano de contratación en este sentido esté debidamente motivada. Es más, el TACRC a menudo distingue entre aceptación o rechazo en cuanto a cómo debe ser dicha motivación, así en caso de aceptación de la oferta se refiere únicamente a “motivación” mientras que en el caso de rechazo de la oferta utiliza el término “motivación reforzada”.
PROCEDIMIENTO PARA VALORAR LA ADMISIÓN O EXCLUSIÓN DE LAS OFERTAS ANORMALMENTE BAJAS.-
CRITERIO B) El análisis de precios para comprobar si los mismos se ajustan a mercado
ANÁLISIS DE LAS OFERTAS EN RELACIÓN AL CRITERIO B (AJUSTE DE LOS PRECIOS OFERTADOS AL MERCADO).-
De un primer análisis jurisprudencial de distintas Resoluciones del TACRC y de la propia LCSP, en relación al concepto precio de mercado, se desprenden las siguientes consideraciones:
Según indica el TACRC en su Resolución nº 1108/2018, de 30 de noviembre, “…Lo anterior no es baladí dada la nueva redacción de los artículos 148 y 201 de la LCSP, puesto que es necesario que los contratistas cumplan las obligaciones en materia laboral, por lo que si la oferta está integrada por un salario inferior al de mercado, la misma debe ser rechazada”.
Llegados a este punto conviene recordar, también, la doctrina reiterada del TACRC acerca de la terminación del precio de los contratos. Así, la Resolución 279/2017, de 23 de marzo establece que: “La propia doctrina del tribunal ha venido negando la aplicabilidad automática de los convenios colectivos al ámbito de la contratación administrativa específicamente en lo relativo a cuándo debe entenderse que los precios fijados en los contratos se ajustan al mercado, como exige el artículo 87 del TRLCSP[1]. Así, por todas, puede citarse la Resolución 866/2017, de 3 de octubre en la cual, con cita de otros precedentes del Tribunal, señalábamos que:
“En concreto y sobre la adecuación del precio de los contratos al mercado y su relación a los convenios colectivos, la Junta Consultiva de Baleares, en el Informe 4/2001, de 22 de febrero,…, relativo a la adecuación de los precios al mercado, ya consideraba que es ajeno a la contratación administrativa y, por tanto, no puede incidir sobre ella de forma directa, lo pactado en un convenio colectivo laboral…aunque si pueden tomarse en consideración”.
En relación a la determinación de los precios de mercado, el Artículo 102 de la LCSP determina que “Los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato, mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado en el momento de fijar el presupuesto de licitación y la aplicación en su caso de las normas sobre las ofertas con valores anormales o desproporcionados”.
En este sentido, el TACRC en su Resolución 911/2014 dispone que: “El concepto precio general de mercado utilizado en este precepto es un concepto jurídico indeterminado, determinable en base a la actividad licitadora de la Administración. (…) Toda estimación, por definición, incluye elementos de intuición que no responden a realidades ciertas y veraces de las magnitudes sobre las que se proyectan, y menos cuando se trata de conocer el comportamiento de esas magnitudes en el futuro. (..) La estimación del importe deberá ser adecuado para que los posibles licitadores, en un mercado de libre competencia, puedan cumplir el contrato.
Sensu contrario, las ofertas de los licitadores basadas en dicho importe no podrán apartarse en exceso del mismo, incurriendo en el riesgo de no poder cumplir el contrato, suponiendo, que lo es, una estimación correcta del precio de mercado por parte de la Administración. Es decir, una oferta debe ser considerada válida siempre que no supere el precio de licitación, sin embargo en este caso concreto, velaremos porque la oferta “esté en precio”, o lo que es lo mismo, la empresa puede o podrá ejecutar el contrato con los precios ofertados pero, en un momento determinado, precios demasiado bajos (fuera de mercado) pueden poner en riesgo el servicio al no poder disponer de una demanda adecuada a su oferta de contrataciones.
“…no podrán apartarse en exceso…”, pero ¿hasta dónde podrán apartarse? Si somos capaces de determinar ese exceso, ese límite, estaremos en disposición de determinar si la oferta es o no viable.
Como señala el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, en su Resolución 64/2013, de 24 de julio de 2013; “…el mandato de ajustarse al precio general del mercado no implica que el órgano de contratación no deba buscar la oferta económicamente más ventajosa y, en particular, el precio más bajo posible, siempre que ello no ponga en riesgo el cumplimiento del contrato mediante la inserción de condiciones económicas poco realistas”.
En el caso que nos ocupa estamos comprobando la viabilidad de una oferta realizada en valor coste €/hora –que no en salarios, aunque posteriormente dicho coste se traduzca en salario- para cada uno de los perfiles exigidos, se requiere por tanto que expliquemos como construimos los precios coste/hora máximos de licitación (precios que el órgano de contratación ha estimado previamente como de mercado), poniéndolos en relación con los salarios medios (también de mercado) que se pagan para cada categoría laboral y de esa forma podremos estar seguros que con los precios ofertados por las empresas se podrán abonar los salarios que demandarán los profesionales que se pretendan contratar para realizar los servicios objeto del contrato y por lo tanto este pueda ser cumplido. Dicho de otro modo, tenemos que estar seguros que, descomponiendo el precio ofertado en los factores que lo integran, se obtenga un salario competitivo para ofrecer al mercado y garantizarnos una demanda segura y adecuada.
En el Artículo 149 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público se dice que, en materia laboral, no son justificables precios por debajo de mercado y que los órganos de contratación rechazarán aquellas ofertas que comprueben son anormalmente bajas. Este Artículo de la Ley pretende evitar posibles incidencias por incumplimiento en la fase de ejecución del contrato[2].
[1] Artículo 102 en la LCSP.
[2] Fernández Astudillo, José María, (2018), El nuevo régimen de contratación pública, España, Wolters Kluwer.
Para su determinación y con el objeto de dar contenido pleno a este artículo hemos establecido los siguientes perfiles tipo a modo de ejemplo:
Analista: Diplomado o Licenciado y con 3 años de experiencia en el sector.
Operario: Educación Secundaria y con 3 años de experiencia en el sector.
Jefe de Proyecto: Titulado Universitario y con 5 años de experiencia en el sector.
A continuación se detalla cómo se fijan estos valores para cada variable:
Los costes directos son aquellos relacionados directamente con el servicio prestado, resultan de sumar los costes de personal, los costes de material y otros costes directos.
En los costes de personal se incluye el salario anual bruto del trabajador y el coste de la Seguridad Social a cargo de la empresa (contingencias comunes, prestaciones por desempleo, IT/IMS, formación profesional y FOGASA).
El análisis de costes incluirá estudios sobre costes salariales, para ello se podra requerir el concurso de una empresa consultora especializada en servicios de consultoria en la gestion de capital humano. Este tipo de empresas, con amplia amplia experiencia en el asesoramiento y estimación de retribuciones de mercado, cuentan con la información procedente de encuestas salariales. Nos permitirá efectuar una estimación de la remuneración de mercado para los puestos objeto de estudio.
En esta ocasión utilizamos, concretamente, un estudio de salarios medios por categorías profesionales tomando como referencia los años 2015, 2016 y 2017.
Los datos de dicho estudio son los que se han utilizado como valor más probable.
Los valores mínimos y máximos se fijarán como resultado de un estudio de salarios utilizando diferentes fuentes de información (estadísticas del INE, informes anuales de consultoras de Recursos Humanos, estudios con plataformas web de empleo, estudios de confederaciones sindicales y datos solicitados a empresas que prestan servicios similares).
Al valor mínimo, más probable y máximo de salario bruto anual de cada categoría profesional, se les ha sumado un 36%, que es el porcentaje generalmente utilizado en concepto de gastos de Seguridad Social a cargo de la empresa.
En la siguiente tabla se muestra el resultado del estudio completo de costes de personal.
En el apartado correspondiente del Pliego de Prescripciones Técnicas se deberán especificar los requisitos materiales para la prestación de los servicios, en este caso vamos a considerar únicamente equipo informático y licencias de software ya que el servicio se va a realizar en las instalaciones de la Administración.
Para la determinación de los costes de material se ha hecho un estudio de precios de mercado de ordenadores sobremesa y licencia profesional de Microsoft Office. Considerando una amortización a cuatro años, el resultado es el que se muestra a continuación:
Respecto a los costes de formación, se ha considerado que todos los perfiles reciben formación relacionada con el ámbito del contrato y durante la vigencia del mismo, con una carga lectiva equivalente de 50 horas. El rango de coste/hora de formación se ha obtenido de datos proporcionados por la Fundación Estatal para la formación en el empleo. Teniendo en cuenta que la duración del AM, sin incluir las posibles prórrogas, es de cuatro anualidades, el resultado es el que se muestra a continuación:
Para la estimación de los costes indirectos se han considerado los gastos generales de la empresa, como son los costes comerciales, financieros y de administración.
Los gastos generales van asociados a la estructura de la empresa por lo que varían significativamente en función del sector y del número de empleados de la misma.
Dichos costes se calculan como un porcentaje de los costes directos. Para determinar los valores a utilizar en el estudio se han buscado ejemplos de diferentes empresas que prestan servicios similares, siendo el resultado el que se muestra a continuación:
El beneficio industrial es el porcentaje que la empresa se marca como beneficio. Se calcula aplicando un porcentaje a la suma de los costes directos y los indirectos. Para determinar los valores a utilizar en el estudio se han buscado ejemplos de diferentes tipos de empresas que prestan servicios similares, siendo el resultado el que se muestra a continuación:
Esta variable indica el número de horas de trabajo anual y viene fijada por los convenios de trabajo. Los valores de referencia tomados son los siguientes:
Una vez definidos todos los valores para cada una de las variables de entrada, se programan sus funciones estadísticas y se ejecuta el programa para obtener de forma gráfica la función estadística de salida (precio unitario de mercado para cada perfil profesional). Los resultados se muestran a continuación.
Del análisis del precio calculado se desprenden las siguientes consideraciones:
El rango completo de valores calculados del mercado va desde 12,26 a 25,62 €/h, lo cual quiere decir que valores fuera de este rango no se consideran valores de mercado. El valor medio de mercado es 18,02 €/h.
El órgano de contratación ha establecido, por ejemplo, un precio máximo de licitación (PML) para este perfil de 20 €/h, valor que se encuentra dentro del rango de valores de mercado calculado por el órgano de contratación.
Estadísticamente se puede afirmar que el 83,30% de los valores de mercado son inferiores a este PML, lo cual garantiza la concurrencia de licitadores con ofertas inferiores al PML pero dentro del rango calculado.
Una vez analizadas las ofertas presentadas por la empresa incursa en presunción de anormalidad se desprenden las siguientes conclusiones:
Se puede afirmar con una certeza del 100% que un precio unitario ofertado para este perfil de, por ejemplo, 10,30 €/h, se encontraría por debajo del precio de mercado calculado y por lo tanto la oferta debería ser rechazada.
Pero incluso para un precio unitario ofertado de, por ejemplo, 14 €/h que se encontraría en el límite, pero dentro, del rango de precios de mercado calculado, también se puede comprobar y por lo tanto afirmar que un 99,06% de los valores de mercado son superiores a dicho valor. Dicho de otro modo, menos del 1% de los valores de mercado son iguales o inferiores al ofertado.
Es decir, debemos ser capaces de decidir qué nivel de certeza mínimo requerimos para considerar que nuestro contrato podrá ser cumplido o, dicho de otro modo, qué porcentaje de precios queda por debajo del ofertado, lo que nos dará una idea de las posibilidades de encontrar profesionales al precio ofertado.
Puesto que una componente importante del precio de mercado son los costes de personal (salario), y sin necesidad de entrar a valorar el cumplimiento de las condiciones salariales establecidas en los convenios colectivos de aplicación, según el precio unitario ofertado podría existir un alto riesgo de que los trabajadores no acepten las condiciones o encuentren en el mercado laboral otras mejores, lo cual puede poner en peligro la estabilidad de estos perfiles y, en consecuencia, la correcta ejecución de los servicios objeto del contrato.
El rango completo de valores calculados del mercado va desde 17,15 a 31,58 €/h, lo cual quiere decir que valores fuera de este rango no se consideran valores de mercado. El valor medio de mercado es 24,44 €/h.
El órgano de contratación ha establecido, por ejemplo, un precio máximo de licitación (PML) para este perfil de 25 €/h, valor que se encuentra dentro del rango de valores de mercado calculado por el órgano de contratación.
Estadísticamente se puede afirmar que el 59,81% de los valores de mercado son inferiores a este PML, lo cual garantiza la concurrencia de licitadores con ofertas inferiores al PML.
Se puede afirmar con una certeza del 100% que un precio unitario ofertado para este perfil de, por ejemplo, 16 €/h, se encontraría por debajo del precio de mercado calculado y por lo tanto la oferta debería ser rechazada.
Pero incluso para un precio unitario ofertado de, por ejemplo, 20 €/h que se encontraría en el límite, pero dentro, del rango de precios de mercado calculado, también se puede comprobar y por lo tanto afirmar que un 97,74% de los valores de mercado son superiores a dicho valor. Dicho de otro modo, menos del 3% de los valores de mercado son iguales o inferiores al ofertado y por lo tanto debería rechazarse esta oferta.
El rango completo de valores calculados del mercado va desde 11,76 a 21,15 €/h, lo cual quiere decir que valores fuera de este rango no se consideran valores de mercado. El valor medio de mercado es 16,17 €/h.
El órgano de contratación ha establecido, por ejemplo, un precio máximo de licitación (PML) para este perfil de 18 €/h que se encuentra dentro del rango de valores de mercado.
Estadísticamente se puede afirmar que el 89,21% de los valores de mercado son inferiores a este PML, lo cual garantiza la concurrencia de licitadores con ofertas inferiores al PML.
Se puede afirmar con una certeza del 100% que un precio unitario ofertado para este perfil de, por ejemplo, 10 €/h, se encontraría por debajo del precio de mercado calculado y por lo tanto la oferta debería ser rechazada.
Pero incluso para un precio unitario ofertado de, por ejemplo, 13 €/h que se encontraría en el límite, pero dentro, del rango de precios de mercado calculado, también se puede comprobar y por lo tanto afirmar que un 99,27% de los valores de mercado son superiores a dicho valor. Dicho de otro modo, menos del 1% de los valores de mercado son iguales o inferiores al ofertado y debería por tanto ser rechazada la oferta.
Veamos ahora el caso de una oferta admisible.
El rango completo de valores calculados del mercado va desde 28,22 a 47,53 €/h, lo cual quiere decir que valores fuera de este rango no se consideran valores de mercado. El valor medio de mercado es 37,45 €/h.
El órgano de contratación ha establecido, por ejemplo, un precio máximo de licitación (PML) para este perfil de 38 €/h que se encuentra dentro del rango de valores de mercado.
Estadísticamente se puede afirmar que el 57,62% de los valores de mercado son inferiores a este PML, lo cual garantiza la concurrencia de licitadores con ofertas inferiores al PML.
Se puede afirmar con una certeza del 100% que un precio unitario ofertados para este perfil de, por ejemplo, 21 €/h, se encontraría por debajo del precio de mercado calculado y por lo tanto la oferta debería ser rechazada.
Sin embargo para un precio unitario ofertado de 34,50 €/h., dentro del rango admisible, se puede comprobar y por lo tanto afirmar que un 78% de los valores de mercado son iguales o superiores a dicho valor. Dicho de otra forma, en el mercado se contratan el 22% de los perfiles equivalentes al exigido en nuestros pliegos por un precio igual o inferior al ofertado. Por lo tanto esta oferta debería ser considerada admisible.
La Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, entra de lleno en consideraciones de tipo laboral y social, y así queda reflejado en muchos de sus artículos. Sin embargo no ofrece soluciones claras que permitan a los órganos de contratación realizar la tarea que el legislador ha pretendido asegurar.
Realizar cualquier tipo de incursión en legislación laboral, en convenios colectivos o en salarios, plantea enormes problemas de reciclaje a unos órganos administrativos que tradicionalmente han pasado “de puntillas” a la hora de realizar análisis de ofertas muy condicionadas por materias como las citadas y no solo por falta de especialización de su personal –siempre podrían recurrir a expertos independientes- sino porque los propios tribunales en múltiples resoluciones aconsejaban no interferir en las relaciones que se establecen entre empresarios y trabajadores, aunque finalmente el fruto de esa relación condicione invariablemente la ejecución de nuestros expedientes.
Es por esa razón, que ante el nuevo mandato legal de no admitir justificación de precios por debajo de mercado resultaba imprescindible a los órganos de contratación encontrar una herramienta “ad hoc” en la que poder basar decisiones que condicionan la aceptación o rechazo de muchas de las ofertas que se presentan en las licitaciones, y esto, por supuesto, no es algo baladí.
La ley 9/2017, es clara y taxativa al respecto: “…no siendo justificables precios por debajo de mercado…”, es decir, determinado un precio con estas características, no es admisible justificación alguna, pero lo difícil aquí es determinar cuándo se dan esas características…
¿Podríamos considerar que unos valores ofertados hombre/hora, que darán como resultado final unos determinados salarios, deberían considerarse válidos si figuran aceptados en algún convenio colectivo legalmente constituido? La respuesta a esta pregunta debe ser, a nuestro entender, que rotundamente no. El órgano de contratación debe velar por una ejecución adecuada del contrato y esta no podrá conseguirse si el adjudicatario no encuentra una respuesta adecuada en el mercado de trabajo al requerir un determinado perfil de profesional a un determinado precio. En ese momento el empresario no oferta al candidato un convenio colectivo, sino unas condiciones de trabajo y fundamentalmente un salario bruto, será en el caso de que este lo acepte y pase a formar parte de la empresa, en su caso, cuando todos sus derechos y obligaciones –y no solo los salariales- se verán reflejados en el convenio colectivo al que la empresa está acogida, pero en este caso “es primero el huevo que la gallina”…el candidato no aceptará un sueldo indigno[3] por lo que no pasará a formar parte de la estructura de la empresa, en cualquiera de sus modalidades, por lo que no le será de aplicación ningún convenio colectivo, por lo que pondrá en peligro la ejecución del expediente.
De ahí la importancia de determinar el precio de mercado para de esa forma poder considerar no admisible cualquier oferta que se descuelgue del mismo.
El método que aquí se ha planteado es uno de los muchos que podrían utilizarse, sin embargo lo hemos elegido porque es relativamente sencillo de llevar a la práctica, requiere de herramientas informáticas al alcance de todos, está ampliamente aceptado en la empresa privada como elemento de toma de decisiones, y sus resultados nos parecen muy fiables. Eso si, hay que definir bien las variables que intervienen en el proceso y apoyarse en algún informe de consultorías expertas en la materia que disponen de amplias bases de datos salariales y cuyo resultado se constituirá en el pilar básico de nuestro estudio.
[3] RAE: Indigno. adj. Que es inferior a la calidad y mérito de alguien o no corresponde a las circunstancias.RAE: Indigno. adj. Que es inferior a la calidad y mérito de alguien o no corresponde a las circunstancias.
Fernández Astudillo, José María, (2018), El nuevo régimen de contratación pública, España, Wolters Kluwer.
Resolución 632/2018, de 6 de junio, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), sobre obligación de incluir los costes salariales en el presupuesto base de licitación en contratos de servicios.
Resolución 1108/2018, de 30 de noviembre, del TACRC.
Resolución 279/2017, de 23 de marzo, del TACRC.
Resolución 866/2017, de 3 de octubre, del TACRC.
Resolución 911/2014, de 12 de diciembre, del TACRC.
Resolución 64/2013, de 24 de julio de 2013, del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
Informe 4/2001, de 22 de febrero, de la Junta Consultiva de Baleares.
Servicio de Empleo Público Estatal – Bonificaciones/reducciones a la contratación laboral (marzo 2019).
Informe de CEINSA y el GEC sobre costes salariales de empresas que participan en Programas de Defensa.
Estadísticas del Instituto Nacional de Estadística (INE) sobre ganancia media anual por grupos de ocupación.
Informe de ESADE e InfoJobs sobre el Estado del Mercado Laboral en España en 2017.
Guía del Mercado Laboral 2018 de Hays Recruiting Experts Worldwide.
Guía del Mercado Laboral 2018 de Spring Professional.
Estudio sobre retribuciones del año 2018 de CCOO.
Datos sobre retribuciones en empresas del sector objeto del AM.
Datos sobre cursos de formación de la Fundación Estatal para la formación en el empleo.
“Los 7 ratios básicos que la dirección financiera debe mejorar”. www.bage.com
OBCP “¿Bajas temerarias? o el porqué de las ofertas económicas “agresivas”. La estrategia del órgano de contratación”. www.obcp.es

References: artículo 149
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 87
 Resolución 
 Artículo 102
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 149
 Artículo 102

Resolución 

Resolución 

Resolución 

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