Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/ks20080213_2bvk000107.html
Timestamp: 2017-12-12 10:41:30+00:00

Document:
Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Aufrechterhaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel bei Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein ohne hinreichende Gründe zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen verstößt gegen die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit im politischen Wettbewerb
StartseiteEntscheidungen Urteil vom 13. Februar 2008 - 2 BvK 1/07
zum Urteil des Zweiten Senats vom 13. Februar 2008
dass der Antragsgegner die Rechte der Antragstellerin auf Gleichheit der Wahl aus Art. 38 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 3 Abs. 1 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein und auf Chancengleichheit als politische Partei aus Art. 21 Abs. 1 GG verletzt hat, indem er in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006 den Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes (GKWG) bezüglich der 5 v.H.-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 GKWG ablehnte;
festzustellen, dass der Antragsgegner die Rechte der Antragstellerin auf Gleichheit der Wahl aus Art. 38 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 3 Abs. 1 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein und auf Chancengleichheit als politische Partei aus Art. 21 Abs. 1 GG verletzt hat, indem er in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006 bei der Behandlung des Gesetzentwurfs der Fraktion von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN es ablehnte, die 5 v.H.-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 GKWG abzumildern,
Antragstellerin: Partei BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN,
Landesverband Schleswig-Holstein,
vertreten durch den Landesvorstand,
dieser vertreten durch die Landesvorsitzende F.,
Kanzlei Brunner, Peters, D'Amico,
Mühlenstraße 42, 23879 Mölln -
Beigetreten auf Seiten der Antragstellerin: Partei DIE LINKE, Landesverband Schleswig-Holstein,
dieser vertreten durch die Landessprecher J. und B.,
Rechtsanwälte von Appen, Koblitz, Lüeße, Smit,
Holtenauer Straße 154, 24105 Kiel -
Antragsgegner: Schleswig-Holsteinischer Landtag,
Landeshaus, Düsternbrooker Weg 70, 24105 Kiel,
Rominteweg 3, 30559 Hannover,
Rechtsanwälte Weissleder & Ewer,
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 28. November 2007
Der Antragsgegner hat die Rechte der Antragstellerin und der Beigetretenen aus Artikel 3 Absatz 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein und aus Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes dadurch verletzt, dass er in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006 den Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes (GKWG) bezüglich der Fünf-Prozent-Klausel in § 10 Absatz 1 Gemeinde- und Kreiswahlgesetz abgelehnt hat.
Das Land Schleswig-Holstein hat der Antragstellerin und der Beigetretenen die notwendigen Auslagen zu erstatten.
1. aus den Wahlkreisen der Gemeinden oder der Kreise durch Mehrheitswahl (§ 9 Abs. 5)
- unmittelbare Vertreterinnen und Vertreter - und
- Listenvertreterinnen und Listenvertreter -.
mehr als 750 bis zu 1 250 11 6 5
mehr als 1 250 bis zu 2 000 13 7 6
mehr als 2 000 bis zu 5 000 17 9 8
mehr als 5 000 bis zu 10 000 19 10 9
mehr als 10 000 bis zu 15 000 23 12 11
mehr als 15 000 bis zu 25 000 27 15 12
mehr als 25 000 bis zu 35 000 31 17 14
mehr als 35 000 bis zu 45 000 35 19 16
mehr als 45 000 39 21 18
bis zu 150 000 43 23 20
mehr als 150 000 49 27 22
bis zu 200 000 45 27 18
mehr als 200 000 49 29 20
2. Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN legte am 19. Mai 2006 den Entwurf eines Gesetzes über die Wahlen in den Gemeinden und Kreisen in Schleswig-Holstein vor (LTDrucks 16/794), in dem die Abänderung des schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrechts in wesentlichen Punkten vorgeschlagen wurde. Der Gesetzentwurf sah unter anderem die Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel des § 10 Abs. 1 GKWG vor. Nach dem Gesetzentwurf sollte der neue § 10 Abs. 1 GKWG folgenden Wortlaut erhalten:
Die Antragstellerin hat am 4. April 2007 einen Organstreit anhängig gemacht. Sie macht geltend, der Antragsgegner habe ihr Recht auf Wahlgleichheit und auf Chancengleichheit verletzt, indem er die Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 Satz 1 GKWG aus Anlass der Abstimmung über den Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN am 13. Dezember 2006 nicht aufgehoben oder abgemildert, sondern ohne hinreichende Begründung beibehalten habe. Nach ihrer Ansicht verstößt die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht gegen die Landesverfassung.
Der Antrag sei auch rechtzeitig im Sinne des § 64 Abs. 3 BVerfGG eingelegt worden. Angegriffene Maßnahme sei der Beschluss des Landtags vom 13. Dezember 2006, mit dem der Gesetzentwurf zur Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel abgelehnt worden sei. Seither seien noch keine sechs Monate vergangen.
2. Die Antragstellerin sieht sich durch die Ablehnung des Gesetzentwurfs in ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzt. Mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel sei eine Ungleichbehandlung derjenigen Wählerstimmen verbunden, die für eine Partei abgegeben werden, die die Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht überwinden könne. Das Bundesverfassungsgericht habe nur unter engen Voraussetzungen Ausnahmen vom Grundsatz der Wahlgleichheit zugelassen. Ob eine Fünf-Prozent-Sperrklausel mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl vereinbar sei, könne nicht ein für allemal beurteilt werden. Eine allgemeine Vermutung für die Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel bestehe nicht. Vielmehr müsse der Gesetzgeber eine einmal erlassene Sperrklausel unter ständiger Kontrolle halten, weil sich die ihr zu Grunde liegenden Umstände ändern könnten. Eine ursprünglich verfassungsgemäß erlassene Sperrklausel könne durch veränderte Rahmenbedingungen verfassungswidrig werden. Der Gesetzgeber sei dann - insbesondere wie hier auf die Gesetzesinitiative einer Partei hin - berufen, sich inhaltlich mit der Verfassungsmäßigkeit der Sperrklausel auseinanderzusetzen. Der Gesetzgeber sei verpflichtet, eine Prognose unter Bewertung aller in Betracht kommenden Umstände zu treffen. Entgegen der Ansicht des Antragsgegners treffe nicht die Antragstellerin, sondern vielmehr den Gesetzgeber eine besondere Darlegungs- und Nachweisverpflichtung, wenn er die Fünf-Prozent-Sperrklausel beibehalten wolle.
Wollte man die Ablehnung eines Gesetzentwurfs als organstreitfähige „Maßnahme“ im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG qualifizieren, könnte jeder politische Streit über Fragen der Chancengleichheit von Parteien oder über den Grundsatz der Wahlgleichheit dadurch vor die Verfassungsgerichte getragen werden, dass gezielt die Ablehnung eines Gesetzentwurfs herbeigeführt und sodann hiergegen ein Organstreitverfahren angestrengt werde.
a) Die „Darlegungs- und Beweislast“ dafür, dass die Fünf-Prozent-Sperrklausel verfassungsrechtlich nunmehr anders zu beurteilen sei, treffe die Antragstellerin. Das Bundesverfassungsgericht habe zuletzt mit Beschluss vom 11. März 2003 (BVerfGE 107, 286) die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel für nicht verfassungswidrig erklärt.
Die Gründe aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen vom 23. Januar 1957 (BVerfGE 6, 104) gälten nach wie vor. An dieser Entscheidung habe das Bundesverfassungsgericht auch in der Folgezeit mehrfach festgehalten und in seiner Entscheidung vom 30. Mai 1961 ausdrücklich angeführt, dass sich die Sperrklausel des schleswig-holsteinischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes „in den vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung für zulässig erachteten Grenzen“ halte (vgl. BVerfGE 13, 1 <19>). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestehe daher eine Vermutung für die Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht.
bb) Auch die Einführung der Direktwahl der hauptamtlichen Bürgermeister und der Landräte in Schleswig-Holstein lasse die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht entfallen. Die kommunalen Vertretungskörperschaften besäßen auch nach der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte in Bezug auf die Verwaltungsspitze weiterhin wichtige Wahlfunktionen. So wählten die Gemeinde- und die Stadtvertretung aus ihrer Mitte die stellvertretenden Bürgermeister, der Kreistag den stellvertretenden Landrat und die Stadtvertretung die Stadträte. Im Hinblick auf die Kompetenz- und Machtverteilung zwischen der Verwaltungsspitze und den kommunalen Vertretungsorganen sei sogar - umgekehrt - festzustellen, dass eine Fünf-Prozent-Sperrklausel unter den Bedingungen der Direktwahl der Bürgermeister noch wichtiger und notwendiger sei. Durch die Direktwahl erfahre das Amt des Bürgermeisters eine unmittelbare demokratische Legitimation, die zu einer Stärkung seiner Stellung gegenüber der kommunalen Vertretungskörperschaft führe. Die damit verbundene Machtverschiebung zu Lasten der kommunalen Vertretungsorgane dürfe nicht dadurch verstärkt werden, dass durch den Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel die Mehrheitsbildung in dem Vertretungsorgan zusätzlich erschwert werde.
Die Anforderungen an das Ausmaß der Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen dürften nicht überspannt werden. Der von den Landesverfassungsgerichten Nordrhein-Westfalen und Mecklenburg-Vorpommern angewandte strenge Maßstab, der den empirisch untermauerten Nachweis einer konkreten Gefährdung voraussetze, sei abzulehnen. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei vielmehr zu entnehmen, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ausreiche.
1. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist gemäß Art. 99 GG, § 13 Nr. 10 BVerfGG eröffnet. Das Bundesverfassungsgericht ist gemäß Art. 59c Landesverfassung Schleswig-Holstein in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein vom 17. Oktober 2006 (GVOBl Schl.-H. S. 220 ff.) bis zur Errichtung des Landesverfassungsgerichts für das Land Schleswig-Holstein für verfassungsrechtliche Streitigkeiten innerhalb des Landes Schleswig-Holstein zuständig.
2. Zwischen den Verfahrensbeteiligten besteht ein Rechtsverhältnis, das von Verfassungsrecht geformt ist und aus dem gegenseitige verfassungsrechtliche Rechte und Pflichten entstehen, über die Streit besteht (vgl. BVerfGE 2, 143 <150 ff.>; 27, 152 <157>; 73, 1 <30>). Im Fall von Einwendungen der Parteien gegen gesetzliche Regelungen, die die Zusammensetzung der gewählten Volksvertretung betreffen, steht der verfassungsrechtliche Status der Partei in Rede (vgl. Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 1991, § 7 Rn. 9, 12; Clemens, in: Festschrift für Wolfgang Zeidler, Band 2, 1987, S. 1261 <1265, 1270>). Der Antragsgegner ist als Gesetzgebungsorgan des Landes Schleswig-Holstein für die Aufrechterhaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel verantwortlich. Damit ist eine Streitigkeit über eine verfassungsrechtliche Frage zwischen den Verfahrensbeteiligten gegeben.
Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG, der sinngemäß auch für Organstreitigkeiten innerhalb eines Landes gilt (vgl. BVerfGE 27, 44 <51>; 60, 53 <63>), ist ein Antrag im Organstreitverfahren zulässig, wenn der Antragsteller geltend machen kann, dass er durch eine Maßnahme oder eine Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Die zur Nachprüfung gestellte Maßnahme muss rechtserheblich sein oder sich zumindest zu einem die Rechtsstellung des Antragstellers beeinträchtigenden, rechtserheblichen Verhalten verdichten können (vgl. BVerfGE 57, 1 <4 f.>; 60, 374 <381>; 97, 408 <414>). Handlungen, die nur vorbereitenden oder bloß vollziehenden Charakter haben, scheiden als Angriffsgegenstand im Organstreit aus (vgl. BVerfGE 68, 1 <74 f.>).
2. Der vorliegende Fall zwingt nicht zur Beantwortung der bislang vom Bundesverfassungsgericht noch nicht entschiedenen Frage, unter welchen Voraussetzungen eine bloße Untätigkeit des Gesetzgebers im Wege des Organstreitverfahrens angreifbar ist (vgl. BVerfGE 92, 80 <87>; 103, 164 <168 f.>; 107, 286 <294>; vgl. auch VfGH RP, Urteil vom 15. November 1971 - VGH 7/71 -, DVBl 1972, S. 783 <784 f.>; VfGH NW, Urteil vom 6. Juli 1999 - VerfGH 14/98 und 15/98 -, DVBl 1999, S. 1271; LVerfG M-V, Urteil vom 14. Dezember 2000 - LVerfG 4/99 -, NordÖR 2001, S. 64 <65>). Anders als in den bisher entschiedenen Fällen handelt es sich hier nicht um ein schlichtes Unterlassen des Gesetzgebers. Vielmehr hat der Antragsgegner sich mit der Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht inhaltlich befasst und einen ausdrücklich auf die Abschaffung der Sperrklausel gerichteten Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren abgelehnt. Unabhängig davon, ob sich dieses Vorgehen als Maßnahme oder Unterlassen bewerten lässt, bildet jedenfalls im vorliegenden Fall die Ablehnung des Gesetzesantrags der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel einen zulässigen Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren.
a) Dem Wortlaut ihres Antrags nach greift die Antragstellerin eine Maßnahme des Antragsgegners an, nämlich die Ablehnung des Gesetzentwurfs der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN durch den Landtag in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006. In ihrer Antragsbegründung führt sie weiter aus, dass sie in „der angegriffenen Entscheidung des Antragsgegners vom 13. Dezember 2006“ eine rechtlich verbindliche Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG sieht. Mit der Ablehnung des Gesetzentwurfs habe der Gesetzgeber abschließend seinen Willen zur Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel zum Ausdruck gebracht. Zugleich gibt die Antragstellerin aber zu verstehen, dass sie sich gegen das Fortbestehen der Fünf-Prozent-Sperrklausel wendet, und sieht sich durch diese in ihren Rechten auf Wahlgleichheit und Chancengleichheit als politische Partei verletzt.
b) Als Gegenstand eines Organstreitverfahrens kommt grundsätzlich der Erlass einer Norm in Betracht (vgl. BVerfGE 2, 143 <177>; 20, 119 <129>; 20, 134 <141>; 99, 332 <337>). Es kann offen bleiben, ob die Ablehnung eines Gesetzentwurfs generell als Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG gewertet werden kann. Der Antragsgegner hat sich nicht damit begnügt, einen Antrag zur Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht ohne weitere Erörterungen abzulehnen, und er hat auch nicht Regelungen des Kommunalwahlrechts verabschiedet, die keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Sperrklausel haben. Der Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 19. Mai 2006 war ausdrücklich auf die Abschaffung der Sperrklausel gerichtet. Nach der Ersten Lesung am 1. Juni 2006 wurde der Gesetzentwurf einstimmig zur weiteren Beratung und Anhörung in den Innen- und Rechtsausschuss des Landtags überwiesen. Dieser gab verschiedenen Institutionen die Möglichkeit zur Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf. So äußerten sich das Hessische Ministerium des Innern und für Sport, das Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern, der Städteverband Schleswig-Holstein, der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag, der Städte- und Gemeindetag Mecklenburg-Vorpommern e.V. und das Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Der Innen- und Rechtsausschuss befasste sich intensiv mit der Frage der Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel, und die Mehrheit im Ausschuss kam zu dem Ergebnis, dem Landtag die Ablehnung des Gesetzentwurfs zu empfehlen. Damit steht im vorliegenden Fall die Ablehnung des Gesetzentwurfs dem als Maßnahme zu wertenden Erlass eines Gesetzes gleich. In beiden Fällen befasst sich der Gesetzgeber im parlamentarischen Verfahren inhaltlich mit der Frage der Sperrklausel im Kommunalwahlrecht und trifft eine Entscheidung, die in die Statusrechte der Antragstellerin eingreift. Sowohl dem Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 8. März 2001 (BVerfGE 103, 164) als auch dem Beschluss vom 11. März 2003 (BVerfGE 107, 286) lag demgegenüber eine bloße Unterlassung des Gesetzgebers zugrunde. Ausgangspunkt dieser Organstreitverfahren war weder ein konkreter Gesetzentwurf noch eine Debatte über die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht.
Die Antragstellerin ist auch im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 4, 144 <147 f.>; 27, 44 <51>; 60, 53 <63>) antragsbefugt. Sie hat hinreichend konkret dargelegt, dass der Antragsgegner ihre Rechte, die aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, durch die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme verletzt oder unmittelbar gefährdet hat.
Der Antragstellerin fehlt die Antragsbefugnis nicht schon deshalb, weil sie am Gesetzgebungsverfahren nicht beteiligt war. Auch ist für eine „Verletzung“ oder „unmittelbare Gefährdung“ in eigenen Rechten nicht erforderlich, dass der Betroffene der Adressat des Aktes ist oder die Maßnahme sonstwie zielgerichtet gerade gegen ihn gerichtet ist (Clemens, in: Festschrift für Wolfgang Zeidler, Band 2, 1987, S. 1261 <1282>). Eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung in eigenen Rechten ist vielmehr schon dann gegeben, wenn der Antragsteller zwangsläufig von der Maßnahme mitbetroffen ist (vgl. BVerfGE 62, 1 <32>; Clemens, in: Festschrift für Wolfgang Zeidler, Band 2, 1987, S. 1261 <1282>). Die Antragstellerin, die an den Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein teilnimmt, wird durch die Aufrechterhaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel in ihren Rechten auf Chancengleichheit und Gleichheit der Wahl und damit in ihren statusmäßigen Rechten betroffen.
Politische Parteien sind, ebenso wie sie im Organstreit parteifähig und berechtigt sind, eine Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status im Bereich des Wahlrechts im Wege der Organklage zu rügen, auch zum Verfahrensbeitritt berechtigt. Beruft sich eine politische Partei im Organstreit auf ihren verfassungsrechtlichen Status gegenüber anderen Verfassungsorganen, können ihr andere politische Parteien in der Regel beitreten (vgl. BVerfGE 20, 18 <24>).
Da das Organstreitverfahren im Zeitpunkt des Beitritts der Partei DIE LINKE bereits anhängig war, besteht kein Anlass, ihre Beteiligung an dem Verfahren mit den gleichen Anträgen im Hinblick auf die Frist des § 64 BVerfGG zu unterbinden (vgl. BVerfGE 92, 203 <229>). Vielmehr besteht ein verfassungsrechtliches Interesse an einer möglichst umfassenden Darstellung und rechtlichen Bewertung des Streitstoffs.
Die Antragstellerin hat mit ihrem Begehren Erfolg. Der Antragsgegner hat die Rechte der Antragstellerin und der Beigetretenen aus Art. 3 Abs. 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein - im Folgenden Landesverfassung - und Art. 21 GG dadurch verletzt, dass er in seiner Sitzung vom 13. Dezember 2006 den Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes bezüglich der Fünf-Prozent-Sperrklausel in § 10 Abs. 1 GKWG abgelehnt und damit die Sperrklausel ohne hinreichende Gründe beibehalten hat.
Das Bundesverfassungsgericht wird hier gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 5, Art. 99 GG als Landesverfassungsgericht für das Land Schleswig-Holstein tätig. Prüfungsmaßstab ist daher die Landesverfassung (vgl. BVerfGE 27, 240 <244>; Löwer, in: Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 70 Rn. 53; Sturm, in: Sachs, Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 99 Rn. 6; Wilke, in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 44 Rn. 4). Eine Verletzung des Grundgesetzes kann nur dann geprüft werden, wenn bestimmte Vorschriften des Grundgesetzes ausnahmsweise als ungeschriebene Bestandteile in die Landesverfassung hineinwirken (vgl. BVerfGE 103, 332 <357 f.>; Sturm, in: Sachs, Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 99 Rn. 6; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand: Dezember 1995, § 73 Rn. 47 f.).
1. a) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ergibt sich für die Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein aus Art. 3 Abs. 1 der Landesverfassung, der die bereits nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verbindlichen Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 GG wiederholt (Wuttke, in: Schmalz/Ewer/von Mutius/Schmidt-Jortzig, Staats- und Verwaltungsrecht für Schleswig-Holstein, 2002, S. 35; Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, S. 57). Für seine Auslegung kann auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG zurückgegriffen werden, da die Wahlrechtsgrundsätze auf Bundes- und auf Landesebene inhaltlich identisch sind (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 1 Rn. 18; ders., in: Friauf/Höfling <Hrsg.>, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Stand: Dezember 2007, Art. 38 Rn. 16; Ehlers, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in Nordrhein-Westfalen, Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 273 f.; Caspar, in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 3 Rn. 25).
Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl sichert die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Staatsbürger (vgl. BVerfGE 41, 399 <413>; 51, 222 <234>; 85, 148 <157 f.>; 99, 1 <13>). Die Gleichbehandlung aller Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts ist eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung (vgl. BVerfGE 6, 84 <91>; 11, 351 <360>). Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl gebietet, dass alle Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können. Er ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen (vgl. BVerfGE 51, 222 <234>; 78, 350 <357 f.>; 82, 322 <337>; 85, 264 <315>).
b) Die Wahlgleichheit wirkt sich im Mehrheitswahlsystem und im Verhältniswahlsystem jeweils unterschiedlich aus. Dem Zweck der Mehrheitswahl entspricht es, dass nur die für den Mehrheitskandidaten abgegebenen Stimmen zur Mandatszuteilung führen. Die auf den Minderheitskandidaten entfallenden Stimmen bleiben hingegen bei der Vergabe der Mandate unberücksichtigt. Die Wahlgleichheit fordert hier über den gleichen Zählwert aller Stimmen hinaus nur, dass bei der Wahl alle Wähler auf der Grundlage möglichst gleich großer Wahlkreise und von daher mit annähernd gleichem Stimmgewicht am Kreationsvorgang teilnehmen können (BVerfGE 95, 335 <353>).
Hingegen bedeutet Wahlgleichheit bei der Verhältniswahl, dass jeder Wähler mit seiner Stimme den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der Vertretung haben muss (vgl. BVerfGE 1, 208 <246 f.>; 16, 130 <139>; 95, 335 <353>). Ziel des Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwertgleichheit tritt im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu.
c) Die Landesverfassung schreibt für das Kommunalwahlrecht kein bestimmtes Wahlsystem vor. Der Gesetzgeber ist bei der Wahl zwischen der Mehrheits- und der Verhältniswahl grundsätzlich frei (vgl. BVerfGE 6, 104 <111>; Klein, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: März 2007, Art. 38 Rn. 158; von Mutius, in: von Mutius/Wuttke/Hübner, Kommentar zur Landesverfassung Schleswig-Holstein, 1995, Art. 3 Rn. 2; Wuttke, in: Schmalz/Ewer/von Mutius/Schmidt-Jortzig, Staats- und Verwaltungsrecht für Schleswig-Holstein, 2002, S. 22; a.A. Meyer, in: Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 45 Rn. 31). Gleichermaßen steht es dem Gesetzgeber zu, beide Wahlsysteme miteinander zu verbinden. Der breite Entscheidungsspielraum, den Grundgesetz und Landesverfassung dem Gesetzgeber bei der Gestaltung des Wahlrechts einräumen, ist aber nicht unbeschränkt. Der Gesetzgeber ist vielmehr verpflichtet, das ausgewählte Wahlsystem ungeachtet verschiedener Ausgestaltungsmöglichkeiten in seinen Grundelementen folgerichtig zu gestalten, und er darf keine strukturwidrigen Elemente einführen (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 1 Rn. 31).
Das Wahlrecht muss den Wahlrechtsgrundsätzen entsprechen. Der Gesetzgeber ist bei der Gestaltung des Wahlrechts gehalten, die Gleichheit der Wahl innerhalb des jeweiligen Wahlsystems zu wahren. Er muss, wenn er sich für ein Wahlsystem entschieden hat, die im Rahmen des jeweiligen Systems geltenden Maßstäbe der Wahlgleichheit beachten (vgl. BVerfGE 95, 335 <354>).
2. Der Grundsatz der Chancengleichheit der Wahlbewerber findet für die Parteien seine Grundlage in Art. 21 Abs. 1 GG. Beruht die Demokratie auf der freien Konkurrenz von Meinungen und Interessen, so müssen die Parteien und Gruppen, die sich die unterschiedlichen Meinungen zu eigen machen, unter den gleichen Bedingungen, mit den gleichen Chancen am politischen Wettbewerb teilnehmen können. Das Recht auf Chancengleichheit der Parteien versteht sich deshalb als Bestandteil der demokratischen Grundordnung von selbst (vgl. BVerfGE 1, 208 <242>). Es ergibt sich aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt, und aus dem vom Grundgesetz gewollten freien und offenen Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes (Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 1 Rn. 22; Achterberg/Schulte, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: Februar 2007, Anh. z. Art. 38: BWahlG Rn. 15).
Inhaltlich verlangt der Grundsatz der Chancengleichheit, dass jeder Partei, jeder Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden. Das Recht der Parteien auf Chancengleichheit bei Wahlen folgt auf Landesebene aus ihrem in Art. 21 Abs. 1 GG umschriebenen verfassungsrechtlichen Status, der unmittelbar auch für die Länder gilt und Bestandteil der Landesverfassungen ist (vgl. BVerfGE 1, 208 <227>; 6, 367 <375>; 60, 53 <61>; 66, 107 <114>; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand: Dezember 1995, § 73 Rn. 48; Wilke, in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 44 Rn. 4, 16; vgl. auch SaarlVfGH, Urteil vom 26. März 1980 - Lv 1/80 -, NJW 1980, S. 2181 <2182>; VfGH NW, Urteil vom 29. September 1994 - VerfGH 7/94 -, NWVBl 1994, S. 453).
Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb ist in diesem Bereich - ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler - Gleichheit in einem strikten und formalen Sinn zu fordern. Wenn die öffentliche Gewalt in den Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die die Chancen der politischen Parteien verändern kann, sind ihrem Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen (BVerfGE 85, 264 <297>). Eine strenge Prüfung ist insoweit auch deshalb erforderlich, weil mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die jeweilige parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird.
Zugleich wird durch die Fünf-Prozent-Sperrklausel das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 6, 104 <112>). Dabei handelt es sich nicht nur um eine unerhebliche und zu vernachlässigende Benachteiligung. Dies wird durch den Vortrag der Antragstellerin bestätigt, die unter Vorlage der endgültigen Ergebnisse der Kommunalwahl in Schleswig-Holstein aus dem Jahr 2003 dargelegt hat, dass sie in verschiedenen Kreisen an der Fünf-Prozent-Sperrklausel gescheitert ist und damit nicht in gleicher Weise wie andere Parteien, die die Fünf-Prozent-Hürde überwunden hatten, an der Sitzverteilung teilnehmen konnte.
a) Bei der Prüfung, ob eine Differenzierung innerhalb der Wahlrechtsgleichheit gerechtfertigt ist, ist grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 82, 322 <338>; 93, 373 <377>; 95, 408 <418>; Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2002, § 1 Rn. 20; ders., in: Friauf/Höfling <Hrsg.>, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Stand: Dezember 2007, Art. 38 Rn. 52, 83). Das Bundesverfassungsgericht geht hierbei seit jeher von dem Erfordernis eines „zwingenden Grundes“ aus (seit BVerfGE 1, 208 <248 f.>; vgl. auch BVerfGE 95, 408 <418>). Das bedeutet jedoch nicht, dass sich die Differenzierung von Verfassungs wegen als zwangsläufig oder notwendig darstellen muss, wie dies etwa in Fällen der Kollision des Grundsatzes der Wahlgleichheit mit den übrigen Wahlrechtsgrundsätzen oder anderen Grundrechten der Fall sein kann. Differenzierungen im Wahlrecht sind auch durch Gründe gerechtfertigt, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sind, das der Wahlgleichheit die Waage halten kann (vgl. BVerfGE 95, 408 <418>). Es ist nicht erforderlich, dass die Verfassung diese Zwecke zu verwirklichen gebietet. Vielmehr genügen in diesem Zusammenhang auch „zureichende“, „aus der Natur des Sachbereichs der Wahl der Volksvertretung sich ergebende Gründe“ (vgl. BVerfGE 1, 208 <248>; 6, 84 <92>; 95, 408 <418>). Hierzu zählt insbesondere die Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele. Dazu gehören die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung (BVerfGE 95, 408 <418>).
Differenzierende Regelungen müssen zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein. Ihr erlaubtes Ausmaß richtet sich daher auch danach, mit welcher Intensität in das - gleiche - Wahlrecht eingegriffen wird. Ebenso können gefestigte Rechtsüberzeugung und Rechtspraxis Beachtung finden. Der Gesetzgeber muss sich bei seiner Einschätzung und Bewertung nicht an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen Wirklichkeit orientieren (BVerfGE 95, 408 <418 f.> m.w.N.). Gegen die Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien wird verstoßen, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung ein Ziel verfolgt hat, das er bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf, oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist, um die mit der jeweiligen Wahl verfolgten Ziele zu erreichen.
b) Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die Wahlgleichheit und die Chancengleichheit berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa durch eine Änderung der vom Gesetzgeber vorausgesetzten tatsächlichen oder normativen Grundlagen oder dadurch, dass sich die beim Erlass der Norm hinsichtlich ihrer Auswirkungen angestellte Prognose als irrig erwiesen hat (Klein, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: März 2007, Art. 38 Rn. 123 unter Hinweis auf BVerfGE 73, 40 <94>; 82, 322 <338 f.>; 107, 286 <294 f.>).
Das Bundesverfassungsgericht hat schon früh betont, dass die Vereinbarkeit einer Sperrklausel im Verhältniswahlrecht mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der politischen Parteien nicht ein für allemal abstrakt beurteilt werden kann. Eine Wahlrechtsbestimmung kann in dem einen Staat zu einem bestimmten Zeitpunkt gerechtfertigt sein und in einem anderen Staat oder zu einem anderen Zeitpunkt nicht (BVerfGE 1, 208 <259>; 82, 322 <338>). Eine einmal als zulässig angesehene Sperrklausel darf daher nicht als für alle Zeiten verfassungsrechtlich unbedenklich eingeschätzt werden. Vielmehr kann sich eine abweichende verfassungsrechtliche Beurteilung ergeben, wenn sich innerhalb eines Staates die Verhältnisse wesentlich ändern. Findet der Wahlgesetzgeber in diesem Sinne veränderte Umstände vor, so muss er ihnen Rechnung tragen.
Es kann dahinstehen, ob die Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht bei ihrer Einführung im Jahr 1959 verfassungsgemäß war; denn maßgeblich für die weitere Beibehaltung der Sperrklausel sind allein die aktuellen Verhältnisse. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 11. März 2003 zur Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht festgestellt, dass der Sperrklausel durch die Änderung des kommunalen Verfassungsrechts im Jahr 1995 (Einführung der Direktwahl der hauptamtlichen Bürgermeister und Landräte) möglicherweise die Rechtfertigung entzogen und eine Überprüfungs- und Nachbesserungspflicht des Antragsgegners begründet worden sein könnte (vgl. BVerfGE 107, 286 <296>).
1. Die Fünf-Prozent-Sperrklausel kann nicht damit gerechtfertigt werden, dass sie dem Zweck diene, verfassungsfeindliche oder (rechts-)extremistische Parteien von der Beteiligung an kommunalen Vertretungsorganen fernzuhalten. Die Bekämpfung politischer Parteien ist in diesem Zusammenhang ein sachfremdes Motiv (vgl. BVerfGE 1, 208 <257>). Die Fünf-Prozent-Sperrklausel wirkt nicht nur gegen (unerwünschte) extremistische Parteien, sondern trifft alle Parteien gleichermaßen, ebenso wie kommunale Wählervereinigungen und Einzelbewerber. Für die Bekämpfung verfassungswidriger Parteien steht das Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG zur Verfügung. Diese Regelung verbietet zudem die staatliche Bekämpfung einer politischen Partei, solange das Bundesverfassungsgericht sie nicht durch Urteil für verfassungswidrig erklärt und aufgelöst hat (vgl. BVerfGE 111, 382 <410>). Es steht dem Wahlgesetzgeber nicht zu, über die Einführung oder Beibehaltung einer Sperrklausel bestimmte Parteien gezielt von ihrer Mitwirkung an der politischen Willensbildung auszuschließen (Ehlers, Jura 1999, S. 660 <665>; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <456>).
Der unbegrenzte Proporz erleichtert es im Rahmen des Verhältniswahlrechts zwar, dass auch solche kleinen Gruppen eine Vertretung erlangen, die nicht ein am Gesamtwohl orientiertes politisches Programm, sondern im Wesentlichen nur Partikularinteressen vertreten (vgl. BVerfGE 51, 222 <236>). Daher hat das Bundesverfassungsgericht diesen Gesichtspunkt in der Rechtfertigung einer Fünf-Prozent-Sperrklausel auf Bundes- und auf Europaebene erörtert und die Bedeutung der großen Parteien für diese Wahlen hervorgehoben (vgl. BVerfGE 6, 84 <92>; 51, 222 <236>).
Unabhängig davon, ob und inwieweit diese Gesichtspunkte eine Fünf-Prozent-Sperrklausel auf Bundesebene rechtfertigen könnten, vermögen sie eine solche Regelung jedenfalls auf kommunaler Ebene nicht zu legitimieren. Kommunalverfassungsrecht und -wirklichkeit sind von dem Gedanken des Selbstbestimmungsrechts der Gemeindebürger geprägt. Auch wenn insbesondere in größeren Gemeinden und Kreisen die Willensbildung der Bürger überwiegend von den politischen Parteien geformt wird, so folgt doch aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, dass die Auslese der Kandidaten für die kommunalen Vertretungskörperschaften jedenfalls auch nach partikularen Zielen möglich sein muss und daher nicht ausschließlich den ihrem Wesen und ihrer Struktur nach in erster Linie am Staatsganzen orientierten politischen Parteien vorbehalten werden darf. Es muss auch ortsgebundenen, lediglich kommunale Interessen verfolgenden Wählergruppen (Rathausparteien oder Wählervereinigungen) das Wahlvorschlagsrecht und ihren Kandidaten eine chancengleiche Teilnahme an den Kommunalwahlen gewährleistet sein (BVerfGE 11, 266 <276>).
Zudem wirkt die Fünf-Prozent-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht auch für Parteien, die auf Bundes- und Landesebene seit Jahren aktiv sind. Die Entscheidung, welche Partei oder Wählergemeinschaft die Interessen der Bürger am besten vertritt, obliegt nicht dem Wahlgesetzgeber, sondern dem Wähler (vgl. VfGH NW, DVBl 1999, S. 1271 <1275>; Ehlers, Jura 1999, S. 660 <665>; Heinig/Morlok, ZG 2000, S. 371 <382>; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <456 f.>).
3. Die mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundenen Ungleichheiten können zwar grundsätzlich damit gerechtfertigt werden, dass dadurch die Funktionsfähigkeit einer Volksvertretung sichergestellt wird. Bei Kommunalwahlen sind jedoch die Besonderheiten kommunaler Vertretungsorgane nach den rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen des jeweiligen Landes zu beachten.
a) Als ein Grund, der Differenzierungen bei der Wahlrechtsgleichheit im System der Verhältniswahl rechtfertigt, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wiederholt die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung angesehen worden (vgl. etwa BVerfGE 1, 208 <247 f.>; 4, 31 <40>; 6, 84 <92, 93 f.>; 51, 222 <236>; 82, 322 <338>). Für Wahlen zu gesetzgebenden Körperschaften hat das Bundesverfassungsgericht mehrfach ausgeführt, die Verhältniswahl könne dazu führen, dass im Parlament viele kleine Gruppen vertreten sind und hierdurch die Bildung einer stabilen Mehrheit erschwert oder verhindert wird. Würde der Grundsatz der getreuen Abbildung der politischen Meinungsschichtung in der Wählerschaft bis zur letzten Konsequenz durchgeführt, bestünde die Gefahr, dass die gesetzgebenden Körperschaften funktionsunfähig werden, insbesondere nicht mehr in der Lage sind, eine politisch aktionsfähige Regierung zu schaffen (vgl. BVerfGE 1, 208 <248>). Die umfangreiche Gesetzgebungsarbeit im Rechtsstaat erfordert in besonderem Maß ein Zusammenwirken von Regierung und Parlament. Die Regierung muss möglichst fortlaufend durch das Vertrauen der Mehrheit des Parlaments unterstützt werden, um bei der Verabschiedung von dringlichen Gesetzen nicht ständig Gefahr zu laufen, ihre Gefolgschaft zu verlieren (BVerfGE 6, 84 <94>). Klare Mehrheiten in einer Volksvertretung sind für eine Bewältigung der ihr gestellten Aufgaben unentbehrlich. Deshalb darf der Gesetzgeber Differenzierungen in dem Erfolgswert der Stimmen bei der Verhältniswahl vornehmen, soweit dies zur Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorganges bei der politischen Willensbildung im Interesse der Einheitlichkeit des ganzen Wahlsystems und zur Sicherung der mit der Wahl verfolgten Ziele unbedingt erforderlich ist (BVerfGE 51, 222 <236>).
b) Aus der Erforderlichkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel für Bundestags- oder Landtagswahlen kann nicht ohne weiteres auf die Erforderlichkeit der Sperrklausel auch für die Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane geschlossen werden. Zwar kommt auch im Kommunalwahlrecht die Wahrung der Funktionsfähigkeit des zu wählenden Organs als Rechtfertigungskriterium für Differenzierungen hinsichtlich der Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien grundsätzlich in Betracht (Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <452>). Welche Anforderungen insoweit zu stellen und ob diese tatsächlich erfüllt sind, muss für das Kommunalwahlrecht aber gesondert beurteilt werden. Ob eine Einschränkung der Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane erforderlich ist, lässt sich nur in Bezug auf die konkreten Funktionen des zu wählenden Organs beurteilen (vgl. BVerfGE 6, 104 <115>).
Dabei ist zu berücksichtigen, dass Gemeindevertretungen und Kreistage nicht Parlamente im staatsrechtlichen Sinne sind (vgl. BVerfGE 65, 283 <289>; 78, 344 <348>; BayVerfGH, Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, des Bayerischen Dienststrafhofs und des Bayerischen Gerichtshofs für Kompetenzkonflikte, 1952, N.F. Band 5, S. 66 <76>; Wurzel, Gemeinderat als Parlament?, 1975, S. 170 ff.; Waechter, Kommunalrecht, 3. Aufl. 1997, Rn. 284). Die Wahrnehmung der Aufgaben des örtlich beschränkten Wirkungsbereichs durch die kommunale Vertretungskörperschaft ist mit der Ausübung von Staatsgewalt durch die Parlamente nicht zu vergleichen. Die Gemeindevertretung ist ein Organ der Verwaltung, dem in erster Linie verwaltende Tätigkeiten anvertraut sind. Anders als staatliche Parlamente üben Gemeindevertretungen und Kreistage keine Gesetzgebungstätigkeit aus. Hieran ändern auch die kollegiale Struktur des Vertretungsorgans sowie die Befugnis zur Satzungsgebung nichts (Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, S. 223 m.w.N.). Die kommunalen Vertretungsorgane haben auch keine Kreationsfunktion für ein der Regierung vergleichbares Gremium. Schließlich unterliegen die Entscheidungen der kommunalen Vertretungsorgane der Rechtsaufsicht (§ 123 GO SH).
4. Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, das mit der Wahl verfolgte Ziel der Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung mit dem Gebot der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit politischer Parteien zum Ausgleich zu bringen. Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Spielraum zu achten. Es kann insbesondere nicht die Aufgabe des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren übernehmen und alle zur Überprüfung der Fünf-Prozent-Sperrklausel relevanten tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte selbst ermitteln und gegeneinander abwägen (vgl. Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <449>).
Der Einsatz der Sperrklausel basiert auf der Einschätzung des Gesetzgebers von der Wahrscheinlichkeit des Einzugs von Splitterparteien, durch sie künftig zu erwartender Funktionsstörungen und deren Gewichts für die Aufgabenerfüllung der kommunalen Vertretungsorgane. Bei dieser Prognoseentscheidung (vgl. hierzu Wenner, Sperrklauseln im Wahlrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1986, S. 157 ff.) darf sich der Gesetzgeber nicht auf die Feststellung der rein theoretischen Möglichkeit einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane zur Rechtfertigung des Eingriffs beschränken. Gerade bei der Wahlgesetzgebung besteht die Gefahr, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich statt von gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt (vgl. Meyer, in: Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 45 Rn. 37, § 46 Rn. 30; Linck, Jura 1986, S. 460 <464>; Becht, Die 5 %-Klausel im Wahlrecht, 1990, S. 120 f.). Die im Landesparlament vertretenen Parteien könnten an der Fünf-Prozent-Sperrklausel festhalten, um die Konkurrenz durch kleinere Parteien und kommunale Wählergemeinschaften möglichst klein zu halten (von Arnim, in: Staaten und Steuern, Festschrift für Klaus Vogel zum 70. Geburtstag, 2000, S. 453 <454>; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <449 f.>). Aus diesem Grund unterliegt auch die Ausgestaltung des Wahlrechts einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Der Gesetzgeber darf daher nicht frei darüber befinden, von welchem Wahrscheinlichkeitsgrad an er Funktionsstörungen in Betracht ziehen will. Andernfalls würde eine gerichtliche Kontrolle gesetzgeberischer Prognoseentscheidungen, einschließlich deren tatsächlicher Grundlagen, unmöglich gemacht.
Danach kann jedenfalls die allgemeine und abstrakte Behauptung, durch den Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel werde der Einzug kleinerer Parteien und Wählergemeinschaften in die kommunalen Vertretungsorgane erleichtert und dadurch die Willensbildung in diesen Organen erschwert, einen Eingriff in die Grundsätze der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit nicht rechtfertigen. Nur die mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane kann die Fünf-Prozent-Sperrklausel rechtfertigen (Ehlers, Jura 1999, S. 660 <665>; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <450>; Schmidt-De Caluwe, NVwZ 2001, S. 270 <273>; Caspar, in: Caspar/Ewer/Nolte/Waack, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, 2006, Art. 3 Rn. 44).
Es erscheint zwar durchaus wahrscheinlich, dass mit der Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel mehr Parteien und Wählervereinigungen in die jeweiligen kommunalen Vertretungsorgane einziehen werden. Auch ist es möglich, dass Mehrheitsbildung und Beschlussfassung aus diesem Grund erschwert werden. Beschlüsse können umso leichter gefasst werden, je weniger Fraktionen aufeinander treffen und je weniger Standpunkte verarbeitet werden müssen. Andererseits reicht die bloße „Erleichterung“ oder „Vereinfachung“ der Beschlussfassung nicht aus, um den mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundenen Eingriff in die Wahlgleichheit und die Chancengleichheit der politischen Parteien zu rechtfertigen (ebenso BerlVfGH, Urteil vom 17. März 1997 - VerfGH 90/95 -, LKV 1998, S. 142 <144>; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <451>; Schmidt-De Caluwe, NVwZ 2001, S. 270 <273>). Denn Demokratie setzt das Aufeinandertreffen verschiedener Positionen und das Finden von Kompromissen voraus (vgl. BerlVfGH, LKV 1998, S. 142 <144>; Antoni, ZParl 1980, S. 93 <103>; Schmidt-De Caluwe, NVwZ 2001, S. 270 <273>). Nicht jeder Konflikt und nicht jede politische Auseinandersetzung in den Kommunalvertretungen kann als Störung der Funktionsfähigkeit angesehen werden (VfGH NW, DVBl 1999, S. 1271 <1273>; Wenner, Sperrklauseln im Wahlrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1986, S. 200).
a) Bei der Prognoseentscheidung des Gesetzgebers kommt der Ausgestaltung des Kommunalverfassungsrechts in Schleswig-Holstein entscheidendes Gewicht zu. Bedeutsam sind vor allem die gesetzlichen Zuständigkeiten der kommunalen Vertretungsorgane sowie das Instrumentarium, um Entscheidungsausfälle zu vermeiden und Störungen durch kleine Gruppen zu begegnen (vgl. Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <449>).
b) Eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane hätte daher erhebliches Gewicht. Allerdings liegt mit der Wahl des hauptamtlichen Bürgermeisters oder Landrats eine der wesentlichen Personalentscheidungen nunmehr unmittelbar beim Volk. Darüber hinaus liegt eine gänzliche Funktions- und Entscheidungsunfähigkeit in Anbetracht der Regelungen der Gemeinde- und der Kreisordnung fern, die insbesondere die Entscheidungsfähigkeit der Kommunalvertretungen auch dann sicherstellen, wenn das übliche Quorum der Beschlussfähigkeit (etwa durch Obstruktion) nicht zu erreichen ist. Auch eine Gefährdung der Arbeit in den Ausschüssen ist nicht ernstlich zu befürchten. Schließlich stellen die Regelungen zur vorläufigen Haushaltsführung (§ 81 GO SH, § 57 KrO SH i.V.m. § 81 GO SH) und zu über- sowie außerplanmäßigen Ausgaben (§ 82 GO SH, § 57 KrO SH i.V.m. § 82 GO SH) die Aufrechterhaltung einer geordneten Haushaltswirtschaft sicher, auch wenn es an einer Entscheidung über den Haushaltsplan fehlt (Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <455>).
aa) Mit der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister in hauptamtlich verwalteten Gemeinden sowie der Landräte ist das zentrale Element weggefallen, das bislang die Rechtfertigung der Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen Kommunalwahlrecht gestützt hat (vgl. auch LVerfG M-V, Urteil vom 14. Dezember 2000 - LVerfG 4/99 -, LKV 2001, S. 270 <274 f.>; VfGH NW, NWVBl 1994, S. 453 <457>; so auch Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <453>). Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 23. Januar 1957 zur Fünf-Prozent-Sperrklausel im nordrhein-westfälischen Kommunalwahlrecht ausgeführt, dass der (Gemeinde-)Rat durch Wahl verschiedene Ausschüsse, voran den Hauptausschuss, zu bestellen habe; vor allem aber müsse er den Gemeindedirektor und die Beigeordneten wählen, die die Verwaltungsgeschäfte führen. Nach der Änderung der Kommunalverfassung in Schleswig-Holstein im Jahr 1995 sind für die Wahl der hauptamtlichen Bürgermeister und der Landräte stabile Mehrheitsverhältnisse, die durch das Auftreten von Splitterparteien in Kommunalvertretungen und Kreistagen gefährdet werden könnten, nicht mehr notwendig (von Arnim, DVBl 1997, S. 749 <757>; ders., DVBl 1999, S. 417 <420>; ders., in: Staaten und Steuern, Festschrift für Klaus Vogel zum 70. Geburtstag, 2000, S. 453 <457>; Meyer, in: Mann/Püttner <Hrsg.>, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, 3. Aufl. 2007, § 20 Rn. 74).
Der hauptamtliche Bürgermeister und der Landrat sind seit der Einführung ihrer Direktwahl vom Vertrauen der Volksvertretung nicht mehr abhängig. Die unmittelbare Wahl durch das Volk sichert dem hauptamtlichen Bürgermeister und dem Landrat eine besondere institutionelle Unabhängigkeit. Ihre Abwahl durch das Volk kann - unter erschwerten Bedingungen - von der Gemeindevertretung oder dem Kreistag zwar vorbereitet werden, erfolgt jedoch durch einen Bürgerentscheid (§ 57d GO SH, § 47 KrO SH). Ferner ist das Amt nicht an die Wahlperiode des kommunalen Vertretungsorgans gebunden. Die Wahlperiode beträgt für Gemeinde- und Kreisvertretungen fünf Jahre (§ 1 Abs. 1 Satz 1 GKWG). Der hauptamtliche Bürgermeister und der Landrat werden hingegen für mindestens sechs und höchstens acht Jahre gewählt (§ 57 Abs. 4 Satz 1 GO SH, § 43 Abs. 4 Satz 1 KrO SH). Somit ist bereits in der Gemeinde- und der Kreisordnung vorgesehen, dass der hauptamtliche Bürgermeister und der Landrat auch mit einem kommunalen Vertretungsorgan zusammenarbeiten können und müssen, in dem die parteipolitische Mehrheit nicht notwendigerweise der eigenen Parteizugehörigkeit entspricht. Diese Gesichtspunkte stärken die Stellung des Bürgermeisters und des Landrats gegenüber der Gemeindevertretung beziehungsweise dem Kreistag (Waechter, Kommunalrecht, 3. Aufl. 1997, Rn. 262).
Die Direktwahl des Bürgermeisters - Entsprechendes gilt für den Landrat - garantiert bereits weitgehend eine funktionierende Gemeindeverwaltung unabhängig von den Mehrheitsverhältnissen in der Gemeindevertretung (Schmidt-De Caluwe, NVwZ 2001, S. 270 <273>). Denn der Bürgermeister trägt in eigener Zuständigkeit die alleinige umfassende Verantwortung für die Leitung der Gemeindeverwaltung, für die sachliche und wirtschaftliche Erledigung der Aufgaben und für den Geschäftsgang der Verwaltung. Er führt die Beschlüsse der Gemeindevertretung und der Ausschüsse aus. Er hat die unentziehbare Zuständigkeit für Personalentscheidungen beamten-, arbeits- und tarifrechtlicher Art für die Dienstkräfte der Gemeinde. Für dringende Maßnahmen, die sofort ausgeführt werden müssen, hat der Bürgermeister ein Eilentscheidungsrecht. Bei der Durchführung der Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung (§ 3 GO SH) hat der Bürgermeister eigene Organfunktion. Schließlich ist der Bürgermeister gesetzlicher Vertreter der Gemeinde (§ 56 GO SH).
Dagegen ist in ehrenamtlich verwalteten Gemeinden die Gemeindevertretung nach wie vor für die Wahl des Bürgermeisters zuständig (§ 52 Abs. 1 Satz 2 GO SH). Dieser kann von der Gemeindevertretung unter den Voraussetzungen des § 40a Absätze 2 und 3 GO SH wieder abberufen werden. Seine Amtszeit ist an die Wahlzeit der Gemeindevertretung gekoppelt (§ 48 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GO SH). Gleichwohl kann dies die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht rechtfertigen. Denn in sämtlichen ehrenamtlich verwalteten Gemeinden muss ein Wahlbewerber, um gemäß § 10 Abs. 2 GKWG sicher einen Sitz in der Gemeindevertretung zu erlangen, ohnehin mindestens fünf Prozent der Wählerstimmen auf sich vereinigen. Diese - ungeachtet möglicher Abweichungen im Einzelfall - so genannte faktische Sperrklausel (vgl. Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <454>; Sundermann, DVP 2000, S. 26 <29>; BayVerfGH, Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, des Bayerischen Dienststrafhofs und des Bayerischen Gerichtshofs für Kompetenzkonflikte, 1952, N.F. Band 5, S. 66 <83>) beruht darauf, dass sämtliche ehrenamtlich verwalteten Gemeinden in Schleswig-Holstein weniger als 10.000 Einwohner haben, was gemäß § 8 GKWG dazu führt, dass maximal 19 Gemeindevertreter zu wählen sind. Bei einem zu wählenden Gremium mit 19 Sitzen beträgt schon die faktische Sperrklausel fünf Prozent. Bei kleineren Gemeinden ist die faktische Mindestschwelle höher als fünf Prozent, so dass sich dort die Existenz einer Fünf-Prozent-Sperrklausel regelmäßig nicht auswirkt. Der Wegfall der in § 10 Abs. 1 GKWG normierten Fünf-Prozent-Sperrklausel würde sich in allen ehrenamtlich verwalteten Gemeinden - und damit in nahezu 95 Prozent aller schleswig-holsteinischen Gemeinden - praktisch nicht auswirken.
bb) Auch bei einer größeren Anzahl von Fraktionen oder Einzelvertretern in der Gemeindevertretung oder im Kreistag drohen keine nachhaltigen Gefahren für die Fähigkeit der Kommunalvertretung, Beschlüsse zu fassen und Wahlen erfolgreich durchzuführen (vgl. Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, S. 213 f.; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <454>).
Für Sachentscheidungen reicht - soweit nicht gesetzlich etwas anderes vorgesehen ist - bereits eine relative Abstimmungsmehrheit aus (§ 39 Abs. 1 Satz 1 GO SH, § 34 Abs. 1 Satz 1 KrO SH). Über Anträge wird durch Stimmen dafür (Ja-Stimmen), Stimmen dagegen (Nein-Stimmen) und Stimmenthaltungen abgestimmt. Ein Beschluss ist bereits dann zustande gekommen, wenn mehr Stimmen für einen Antrag abgegeben werden als dagegen. Bei der Berechnung der relativen Mehrheit werden Stimmenthaltungen nicht berücksichtigt.
cc) Die Gemeinde- und die Kreisordnung enthalten Sonderregelungen, die die Entscheidungsfähigkeit der Kommunalvertretungen auch dann sicherstellen, wenn das übliche Quorum der Beschlussfähigkeit nicht zu wahren ist (vgl. Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <455>).
Grundsätzlich sind Gemeindevertretung und Kreistag beschlussfähig, wenn die Hälfte der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreter oder der Kreistagsabgeordneten anwesend ist (§ 38 Abs. 1 Satz 1 GO SH, § 33 Abs. 1 Satz 1 KrO SH). Gemeinde- und Kreisordnung sehen nicht nur Regelungen für den Fall des Freiwerdens eines Sitzes sowie des Vorliegens von Ausschließungsgründen nach § 22 GO SH (§ 38 Abs. 2 Satz 2 GO SH, § 33 Abs. 2 Satz 2 KrO SH), sondern auch für den Fall vor, dass in einer ersten Sitzung keine Beschlussfähigkeit für einen Antrag hergestellt werden konnte (§ 38 Abs. 3 GO SH, § 33 Abs. 3 KrO SH; vgl. auch BayVerfGH, Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, des Bayerischen Dienststrafhofs und des Bayerischen Gerichtshofs für Kompetenzkonflikte, 1952, N.F. Band 5, S. 66 <77>). In der Praxis betrifft dies vor allem die Fälle, in denen die Beschlussunfähigkeit von mehreren Mitgliedern der Gemeindevertretung oder des Kreistags durch Verlassen einer Sitzung herbeigeführt wird. In der zweiten Sitzung, in der erneut zur Verhandlung über denselben Gegenstand geladen wurde, gelten die Beschlussfähigkeitsregelungen des § 38 Abs. 1 GO SH und des § 33 Abs. 1 KrO SH nicht. Die Gemeindevertretung oder der Kreistag sind ohne Rücksicht auf die Anzahl der erschienenen Mitglieder beschlussfähig, sofern mindestens drei Gemeindevertreter oder Kreistagsabgeordnete anwesend sind (§ 38 Abs. 3 Satz 1 GO SH, § 33 Abs. 3 Satz 1 KrO SH).
Zwar haben nach § 46 Abs. 2 Satz 4 GO SH Gemeindevertreter, die keiner Fraktion angehören, das Recht, in einem Ausschuss ihrer Wahl beratendes Mitglied zu werden, so dass sich die Zahl der beratenden Mitglieder mit Antragsrecht durch den Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrklausel erhöhen und der Verfahrensgang schwerfälliger werden kann. Jedoch rechtfertigt dieser Umstand die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht. Vielmehr entspricht die Beteiligung von Minderheiten der gängigen Übung von Volksvertretungen und dem Sinn der Ausschussarbeit. Die Beschlussvorbereitung durch die Ausschüsse dient gerade auch der Berücksichtigung der politischen Auffassung von Minderheitsfraktionen. Außerdem ist die Beteiligung einzelner Personen in den Ausschüssen der Gemeinde- und der Kreisordnung nicht fremd. So sehen § 46 Abs. 3 GO SH und § 41 Abs. 3 KrO SH - sofern dies in der jeweiligen Hauptsatzung vorgesehen ist - die Beteiligung einzelner Bürger, die nicht der Gemeindevertretung angehören, als stimmberechtigte Mitglieder in den Fachausschüssen vor.
c) Grundsätzlich kommt es für die Beurteilung der Sperrklausel auf die Verhältnisse im Land Schleswig-Holstein an (vgl. BVerfGE 107, 286 <296>; vgl. auch BVerfGE 6, 104 <119 f.>). Gleichwohl können die in anderen Ländern ohne Fünf-Prozent-Sperrklausel gemachten Erfahrungen bei der Prognoseentscheidung nicht gänzlich außer Betracht gelassen werden (vgl. auch Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, S. 216; von Arnim, DVBl 1997, S. 749 <757>; ders., DVBl 1999, S. 417 <420>; Ehlers, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in Nordrhein-Westfalen, Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen, 2002, S. 273 <292>; Puhl, in: Staat im Wort, Festschrift für Josef Isensee, 2007, S. 441 <453 f., 457>; Meyer, in: Mann/Püttner <Hrsg.>, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, 3. Aufl. 2007, § 20 Rn. 74). So ist es für die verfassungsrechtliche Beurteilung von Bedeutung, wenn mit einem anderen Land, dessen Kommunalwahlrecht keine Sperrklausel kennt, wesentliche Übereinstimmungen in den Kommunalverfassungen (Aufgabenverteilung zwischen der Kommunalvertretung, dem Hauptverwaltungsbeamten und den Ausschüssen), in den Kommunalwahlgesetzen, in der Struktur der Kommunen, in der Parteienlandschaft und im bürgerschaftlichen Engagement in Wählergruppen oder als Einzelbewerber bestehen (vgl. BVerfGE 107, 286 <296>).
Für die Begründung der Sperrklausel sind wesentliche Unterschiede in der Kommunalstruktur - trotz aller Unterschiede in den Kommunalverfassungen und der Landesstrukturen – heute kaum mehr feststellbar (vgl. Meyer, in: Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 46 Fn 158; Ehlers, Jura 1999, S. 660 <666>). Vielmehr bestehen seit der Reformierung der Kommunalverfassungen in nahezu allen Flächenländern wesentliche Übereinstimmungen in den Kommunalverfassungen (von Arnim, DVBl 1997, S. 749 <749, 752 f.>). Daher spielt für die Würdigung der Prognose, dass die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen ohne die Fünf-Prozent-Sperrklausel erheblich eingeschränkt werde, auch eine Rolle, dass schwerwiegende Störungen der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen aus anderen Ländern ohne Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht bekannt geworden sind (vgl. Meyer, in: Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Aufl. 2005, § 46 Rn. 42; Heinig, NWVBl 2000, S. 121 <123 f.>; Nordrhein-Westfalen LTDrucks 12/2455, S. 22).
Gemäß § 72 Abs. 2 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Organstreitverfahren lediglich feststellen, ob die streitige Maßnahme oder Unterlassung gegen eine bestimmte Vorschrift der Landesverfassung verstößt (Umbach/Dollinger, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 72 Rn. 9; Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 1991, § 7 Rn. 44). Es kann dagegen nicht feststellen, dass eine Norm - hier § 10 Abs. 1 Satz 1 GKWG - gegen Vorschriften der Landesverfassung Schleswig-Holstein oder des Grundgesetzes verstößt und damit nichtig ist.
ECLI:DE:BVerfG:2008:ks20080213.2bvk000107
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 13. Februar 2008
- 2 BvK 1/07 - Rn. (1-149),
http://www.bverfg.de/e/ks20080213_2bvk000107.html
Nr. 16/2008 vom 13. Februar 2008
BVerfGE 120, 82 - 125

References: Art. 38
 Art. 28
 Art. 3
 Art. 21
 § 10
 Art. 38
 Art. 28
 Art. 3
 Art. 21
 § 10
 § 10
 § 10
 § 10
 § 10
 § 64
 § 64
 Art. 99
 § 13
 Art. 59
 § 7
 § 64
 § 64
 § 64
 § 64
 § 64
 Art. 3
 Art. 21
 § 10
 Art. 93
 Art. 99
 § 70
 Art. 99
 Art. 44
 Art. 99
 § 73
 Art. 3
 Art. 28
 Art. 38
 Art. 38
 § 1
 Art. 38
 Art. 3
 Art. 38
 Art. 3
 § 45
 § 1
 Art. 21
 § 1
 Art. 38
 Art. 21
 § 73
 Art. 44
 § 1
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 21
 § 45
 § 46
 Art. 3
 § 57
 § 81
 § 57
 § 82
 § 20
 § 47
 § 43
 § 40
 § 10
 § 8
 § 10
 § 34
 § 33
 § 22
 § 33
 § 33
 § 38
 § 33
 § 33
 § 46
 § 46
 § 41
 § 20
 § 46
 § 46
 § 72
 § 72
 § 7
 § 10