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Timestamp: 2019-03-25 09:23:21+00:00

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Sentencia de Tutela nº 199/18 de Corte Constitucional, 25 de Mayo de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 727405357
Sentencia de Tutela nº 199/18 de Corte Constitucional, 25 de Mayo de 2018
Actor: FANNY BEATRIZ DAZA DE LARA Y OTRO
Fecha de Resolución: 25 de Mayo de 2018
Expediente: T-6438414 Y OTRO ACUMULADO
DERECHO A LA INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL Se estudiaron los casos de dos personas adultos mayores que considera que la UGPP vulneró sus derechos fundamentales, al suspender de manera unilateral los efectos jurídicos de las resoluciones expedidas por el Fondo de Pasivo Pensional de la Empresa de Puertos de Colombia, por medio de las cuales se indexó el valor de la primera mesada pensional en su favor, por cuanto dentro de un proceso penal se emitió, por parte de la Fiscalía del caso, resolución de acusación en contra de quien suscribió dichos actos administrativos. Se reitera jurisprudencia relacionada con: 1º. La indexación de la primera mesada pensional. 2º. El principio del respeto al acto propio en materia de derechos pensionales. 3º. La revocatoria de los actos administrativos de carácter particular. 4º. La facultad de la Fiscalía General de la Nación de adoptar medidas necesarias para que cesen los efectos creados por la comisión de una conducta punible en procesos penales regidos por la Ley 600 de 2000. En ambos casos se CONCEDE el amparo invocado. Recibo Relatoria:
Sentencia T-199/18
Referencia: Expedientes T-6.438.414 y T-6.511.989.
Acciones de tutela instauradas por (i) F.B.D. de L. (T-6.438.414) y (ii) C.S.U. de Marrero (T-6.511.989) contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados C.P.S. –quien la preside-, J.F.R.C. y A.R.R., en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, profiere la siguiente
En el trámite de revisión de los fallos proferidos (i) dentro del expediente T-6.438.414 por el Juzgado 43 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá , en primera instancia, y por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, en segunda instancia y (ii) dentro del expediente T-6.511.989 por el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla , en única instancia.
De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), el Decreto 2591 de 1991 (art. 33) y el Acuerdo 02 de 2015 (art. 55), la Sala de Selección Número Once de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela T-6.438.414 . Posteriormente, la Sala de Selección Número Doce de la misma Corporación escogió y dispuso acumular el expediente T-6.511.989 al anterior por presentar unidad de materia, para que fueran fallados en una sola sentencia. De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
EXPEDIENTE T-6.438.414
1.1. Hechos y solicitud
F.B.D. de L., a través de apoderada judicial, instauró el 5 de julio de 2017 acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP por considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, al debido proceso y a la indexación de la primera mesada pensional, al suspender los efectos jurídicos de la Resolución expedida por el Fondo de Pasivo Pensional de la Empresa Puertos de Colombia, por medio de la cual se indexó el valor de la primera mesada pensional en su favor, por cuanto dentro de un proceso penal se emitió resolución de acusación en contra de quien suscribió dicho acto administrativo. Basó su solicitud en los siguientes hechos:
1.1.1. La señora F.B.D. de L. laboró para la empresa Puertos de Colombia como trabajadora oficial en diferentes cargos: mecanógrafa, archivadora, auxiliar de archivo, jefe de archivo y estadista.
1.1.3. La empresa Puertos de Colombia expidió la Resolución No. 037767 del 12 de agosto de 1986 por medio de la cual se le reconoció la pensión de jubilación en cuantía de $78.040, equivalente al 75% del salario devengado, pagadera a partir del 21 de febrero de 1996, fecha en la cual cumpliere 50 años de edad. De igual manera, se le reconoció como anticipo de pensión de jubilación la suma de $1.951.022, de acuerdo con la convención colectiva suscrita entre trabajadores y la empresa. Dicha suma sería devuelta por la accionante en cuotas al momento en que se le reconociera la pensión de 1996.
1.1.4. Una vez la accionante cumplió la edad requerida de conformidad con la convención colectiva (50 años), a través de la Resolución No. 450 del 22 de febrero de 1996 se incluyó a la señora D. en nómina de pensionados, sumando a su mesada el valor de $64.085.12, elevando la cuantía de la misma a la suma total de $142.126 pagadera a partir de febrero de 1996.
1.1.5. Posteriormente, mediante la Resolución No. 0649 del 15 de mayo de 1997, expedida por el Fondo Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, se indexó la pensión de jubilación de la accionante, elevando la cuantía total de la misma a $790.327.35 a partir de mayo de 1997 y se reconocieron, además, diferencias de mesadas atrasadas. Lo anterior, explica, tiene sustento en que el valor histórico de la mesada que le fue asignada en 1986 no correspondía al valor real de la moneda en 1997 así, en 1986 se le reconoció una mesada equivalente a 4 salarios mínimos pero en 1996 fue incluida en nómina de pensionados con una mesada de un salario mínimo.
1.1.6. Dentro del proceso penal 2070, regido bajo la Ley 600 de 2000 que se surte contra el señor M.H.Z.R., exdirector de Foncolpuertos, la Fiscalía Veintidós Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en providencia del 7 de noviembre de 2012, confirmó la Resolución de Acusación de fecha 20 de diciembre de 2011 proferida por la Fiscalía Primera Delegada Seccional, que ordenó suspender los efectos jurídicos de la Resolución No. 649 de 1997.
1.1.7. Conforme lo anterior, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, expidió la Resolución No. RDP 21287 del 27 de mayo de 2015 en la que se ordenó:
“Dar cumplimiento a un fallo judicial proferido por LA UNIDAD DELEGADA ANTE EL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ FISCALÍA – VEINTIDÓS y en consecuencia SUSPENDER los efectos jurídicos y económicos de la resolución 649 de 15 de mayo de 1997 en lo que concierne a la señora F.B.D.D.L., ya identificada, de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.
ARTÍCULO SEGUNDO: En consecuencia del artículo anterior LA SUBDIRECCIÓN DE NÓMINA DE PENSIONADOS DE LA UGPP debe ajustar el valor de la mesada pensional que actualmente percibe la señora F.B.D.D.L., al monto devengado antes de aplicar las resoluciones 649 de 15 de mayo de 1997, es decir, la mesada establecida mediante la Resolución No. 37767 de 12 de agosto de 1986, con los respectivos reajustes legales”.
1.1.9. No obstante lo anterior, el citado acto administrativo fue rectificado mediante la Resolución RDP 007239 del 19 de febrero de 2016 en la cual se corrigió, únicamente, la orden respecto del ajuste de la mesada pensional teniendo en cuenta que debía hacerse conforme a la Resolución 450 de 1996 que ajustó el valor de la mesada al incluirse en nómina.
“Frente a la indexación de la primera mesada pensional es preciso indicar que es importante señalar que esta entidad no puede realizar ningún pronunciamiento sobre este tema en el caso en comento hasta tanto el Juez Natural (juez penal) realice el pronunciamiento respecto a la Resolución No. 938 del 17 de junio de 1997, ya que la orden impartida por la UNIDAD DELEGADA ANTE EL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ FISCALÍA – VEINTIDÓS tiene efectos provisionales quedando así pendiente la decisión definitiva que está en manos del juez Natural (juez penal). Motivo por el cual se estima pertinente negar la solicitud de indexación de la primera mesada pensional presentada”.
ORDENE el reintegro de las sumas indexadas que le fueron descontadas”.
1.2. Contestación de la acción de tutela
1.2.1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN
La Jefe de Coordinación de Comunicaciones oficiales y Control de Registros de la DIAN, da respuesta a la acción de tutela indicando que “una vez consultada la base de datos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, a la fecha no se evidencia información a nombre de la señora F.B.D. DE L.”.
1.2.2. Fiscalía 43 Grupo de Fiscales para Investigar Fraudes al Sistema Pensional del País
La Fiscal 43 Grupo de Fiscales para Investigar Fraudes al Sistema Pensional del País contesta la solicitud de amparo señalando que “no es posible remitirle copia de la Resolución de Acusación de fecha 20 de diciembre de 2011, ni la decisión de Segunda Instancia de fecha 7 de noviembre de 2012, referente al señor M.H.Z.R., (...) teniendo en cuenta que no contamos con copia de las mencionadas decisiones, sin embargo, en forma respetuosa se sugiere que dicha solicitud se realice al Juzgado 16 Penal del Circuito de Bogotá (...) en donde actualmente cursa la Etapa de causa”.
1.2.3. Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia - ASOBANCARIA
La Vicepresidencia Jurídica da contestación a la acción de tutela manifestando que “teniendo en cuenta que CIFIN S.A.S. a partir del 1 de enero de 2013, asumió los deberes y obligaciones que le asisten en virtud de lo dispuesto en la Ley 1266 de 2008, respetuosamente solicitamos dirigirse a éste como nuevo Operador de información ante futuros requerimientos del asunto en referencia. || Sin perjuicio de lo anterior, le informamos que su solicitud fue remitida a CIFIN S.A.S. a fin de darle trámite a la misma”.
1.2.4. Juzgado Dieciséis Penal del Circuito de Bogotá
El Juzgado Dieciséis Penal del Circuito de Bogotá señaló que en cumplimiento de la solicitud allegada respecto de la tutela de la referencia se expidió el auto 433 del 10 de julio de 2017 en el que se indicó: “ [s]e dispone remitir por secretaría la documentación requerida en medio óptico, esto es, en CD, la cual se extrae del sumario 2040 adelantado por la Fiscalía General de la Nación, pábulo del proceso penal de radicado 110013104016 2013-00061 que cursa en este Estrado únicamente en contra de M.H.Z. por el punible de peculado por apropiación, donde la víctima es Foncolpuertos, quien se halla representada por la UGPP, entidad del orden nacional”. Conforme a lo anterior, allega un CD.
1.2.5. CIFIN S.A.S.
Para efectos de contestar la acción de tutela, informó que al revisar la base de datos de información financiera, comercial, crediticia y de servicios de CIFIN S.A.S., el 12 de julio de 2017, a nombre de la señora F.D. de L. se observó que es titular de dos cuentas corrientes y dos cuentas de ahorros, “sin embargo, frente a la solicitud del saldo actual de las cuentas, el saldo no es conocido por CIFIN S.A.S. Por ende, estamos en imposibilidad jurídica y material de remitir dicha información”. Por otra parte, se han reportado en la entidad una obligación vigente y al día de tarjeta de crédito y una obligación extinguida también de tarjeta de crédito no vigente.
1.2.6. EXPERIAN COLOMBIA S.A.
1.2.7. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP
(ii) La administración “dio estricto y cabal cumplimiento a la providencia judicial emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. – Fiscalía Veintidós el día 07 de noviembre de 2012, sin verificar la conveniencia de la decisión impartida, sino teniendo en cuenta única y exclusivamente que se trata de fallo judicial que debe ser acatado, respetando uno de los principios de nuestro Estado Social de Derecho”.
1.2.8. Alcaldía de Barranquilla, Secretaría de Movilidad
El Asesor de la Entidad informó que “revisada la base de datos de esta entidad encontramos que la señora F.B.D. DE LARA (...) NO posee vehículo matriculado en este organismo de Tránsito a la fecha”.
1.2.9. Fiscalía General de la Nación
(ii) El 20 de diciembre de 2011 se profirió resolución de acusación contra M.H.Z.R. por el delito de peculado por apropiación en la modalidad de Continuado, en cuantía de $171.859.213.98. En este mismo acto se ordenó la suspensión de los efectos jurídicos y económicos de los actos administrativos, sentencias, mandamientos y/o conciliaciones. La acusación se encuentra ejecutoriada y cursa la causa en el Juzgado 16 Penal del Circuito de Bogotá.
(iii) No se vulneraron derechos fundamentales en tanto “según la jurisprudencia, el restablecimiento del derecho es viable cuando existe la prueba de la tipicidad, independientemente de que ya esté dada la prueba de la responsabilidad de los sujetos agentes de los hechos punibles y por ello que esta medida pueda darse en cualquier estado del proceso, siempre y cuando – se repite – esté la prueba de la tipicidad, la que en el caso que nos ocupa estaba acreditada como quedó ampliamente analizado al momento de calificar el mérito del sumario que impuso acusación contra M.H.Z.R.”.
1.2.10. Juzgado 16 Penal del Circuito de Bogotá
El Juez 16 Penal del Circuito de Bogotá señaló en su escrito que “si bien es cierto la resolución objeto de cumplimiento por parte de la UGPP fue proferida por la Fiscalía Primera Delegada Seccional y confirmada posteriormente por la Fiscalía Veintidós Delegada ante el Tribunal dentro de ese asunto, siendo la que suscita la inconformidad de la libelista, no menos cierto resulta que dicha disposición no fue adoptada ni ordenado su cumplimiento por este Despacho”. (N. propia del texto)
En cuanto a la solicitud de indicar “el motivo que hubo para suspender los efectos de la indexación pensional de la accionante” el Juzgado “se ciñe a lo actuado y a lo ordenado por la Fiscalía General de la Nación, por lo que su Señoría podrá confrontar y establecer si la orden de suspender los efectos jurídicos y económicos de las resoluciones suscritas por M.H.Z.R. y las resoluciones dictadas por la UGPP se ciñeron al marco procesal y legal; y en cuanto a que se allegue las actas de notificación de cada resolución emitida, es menester comunicar que tanto esa labor como el resguardo de las diligencias corresponde exclusivamente a la UGPP, y no a este estrado” (negrilla fuera de texto).
1.3. Pruebas que obran en el expediente
1.3.1. Poder especial conferido por la accionante a L.T.V.O. para que en su nombre cumpla todos los actos relacionados con la presentación de la acción de tutela así como para cualquier actuación vinculada con la defensa de sus intereses, suscrito el 23 de junio de 2017 en la Notaría 2º del Círculo de Barranquilla .
1.3.2. Copia de la cédula de ciudadanía de la señora F.B.D. de L., en donde consta que tiene 72 años .
1.3.3. Oficio suscrito por la actora, de fecha mayo de 2017, en el que hace una relación de sus gastos mensuales para su sustento personal, los cuales ha tenido que reducir con ocasión del desmejoramiento arbitrario de su mesada pensional. Dicha relación arroja como gran total la suma de $2.136.360 .
1.3.4. Copia de factura de servicio público de Agua y alcantarillado, a nombre de la accionante, correspondiente al mes de mayo de 2017, por un total de $90.635 .
1.3.5. Copia de factura de servicio público de luz, a nombre de la accionante, correspondiente al mes de abril de 2017, por un total de $142.580 .
1.3.6. F. en el que se fotocopiaron dos volantes de pago de mesada pensional a nombre de la actora, uno correspondiente al mes de octubre de 2015 en el que se le pagó una mesada de $2.457.444 y otro correspondiente al mes de noviembre de 2015 en el que la mesada cancelada fue de $644.350 .
1.3.7. Copia de recibo de pago de mesada pensional a nombre de la actora, correspondiente al mes de febrero de 2017, por un total de $737.717 .
1.3.8. Certificación expedida por el Consorcio FOPEP – Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, de fecha 9 de septiembre de 2016, en el que consta la información de pagos hechos a la actora desde diciembre de 1998 por concepto de mesadas pensionales .
1.3.9. Copia de la notificación por aviso NOT_PD 308570 A, dirigida a la accionante y suscrita por el Director de Servicios Integrados de atención de la UGPP, en la que se le “notifica la RDP48114 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2016” y se le informa que contra dicha decisión proceden los recursos de reposición y/o apelación, los cuales deberán presentarse y sustentarse en el término de 10 días siguientes a partir de la notificación .
1.3.10. Copia de la resolución RDP048114 del 20 de diciembre de 2016, “Por la cual se resuelve una solicitud del Sr. (
DAZA DE L.F.B.”, en la que se negó la indexación de la mesada pensional .
1.3.11. Oficio Radicado No. 201614202630251 de fecha 9 de septiembre de 2016, suscrito por la Subdirectora de Nómina de Pensionados de la UGPP, dirigido a la accionante en el que se le da respuesta a su derecho de petición radicado No. 201650052578132 respecto de la proyección de su pensión de jubilación desde el año 1986 hasta la fecha .
1.3.12. Oficio Radicado No. 201618002276311 de fecha 9 de agosto de 2016, suscrito por el Director de Servicios Integrados de Atención de la UGPP, dirigido a la accionante en el que se le informa el número de solicitud de obligación pensional con el que podrá consultar el estado de su trámite de derecho de petición No.- 201650052578132 .
1.3.13. Oficio Radicado 201611102377011 de fecha 19 de agosto de 2016, suscrito por el Subdirector Jurídico Pensional de la UGPP, dirigido a la accionante en el que se le da respuesta al derecho de petición No. 201650052578132 .
1.3.14. Derecho de petición de fecha 25 de julio de 2016, suscrito por la accionante dirigido a la UGPP, radicado 201650052578132, en el que solicita la indexación de la primera mesada pensional .
1.3.15. Oficio Radicado 201614001844121 de fecha 24 de junio de 2016, suscrito por la Subdirectora de nómina de Pensionados de la UGPP, dirigido a la accionante, en el que se le informa sobre la mesada adicional de junio de 2016 .
1.3.16. Oficio Radicado 201614201872691 de fecha 28 de junio de 2016, suscrito por la Subdirectora de Nómina de Pensionados de la UGPP, dirigido a la accionante, en el que se le da respuesta a su derecho de petición con radicado 201670011772142 .
1.3.17. Derecho de petición de fecha 1 de junio de 2016, suscrito por la actora y dirigido al Director de Servicios Integrados de Atención de la UGPP, en el que se solicita realizar los trámites para la reactivación en la nómina de pensionados los valores establecidos en la Resolución No. 450 de febrero 22 de 1996 .
1.3.18. Oficio Radicado 20161030469911 del 24 de febrero de 2016, suscrito por el Director de Servicios Integrados de Atención de la UGPP, dirigido a la accionante, en el que se le cita para la notificación de la Resolución No. RDP 007239 del 19 de febrero de 2016 NOT_PD 219157 .
1.3.19. Copia de la notificación por aviso NOT_PD 219157A, dirigida a la accionante y suscrita por el Director de Servicios Integrados de atención de la UGPP, en la que se le “notifica la RDP7239 DEL 19 DE FEBRERO DE 2016” y se le informa que contra dicha decisión no procede recurso alguno .
1.3.20. Copia de la Resolución RDP 007239 del 19 de febrero de 2016, “por la cual se modifica la Resolución RDP 21287 del 27 de mayo de 2015 del Sr. (
DAZA DE L.F.B.”, y se ordenó ajustar el valor de la mesada pensional que percibe la actora “al monto devengado antes de aplicar la resolución 649 de 15 de mayo de 1997, es decir la mesada pensional establecida en la Resolución No. 450 de 22 de febrero de 1996” .
1.3.21. Copia de la notificación por aviso NOT_PD 160187A, dirigida a la accionante y suscrita por el Director de Servicios Integrados de Atención de la UGPP, en la que se le “notifica la RDP37705 DEL 16 DE SEPTIEMBRE DE 2015” y se le informa que contra dicha decisión proceden los recursos de reposición y/o apelación que deberán presentarse y sustentarse en el término de 5 días siguientes a partir de surtida la notificación .
1.3.22. Copia de la Resolución RDP 037705 del 16 de septiembre de 2015, “por la cual se niega una reclamación contenida en el turno No. mil setecientos cuarenta y tres (1743) del orden secuencial de pago del Sr. (
DAZA DE L.F.B.”, en la que se negó el reconocimiento de la reclamación .
1.3.23. Oficio Radicado 20157225506681 de fecha 4 de junio de 2015, suscrito por el Director de Servicios Integrados de Atención de la UGPP, dirigido a la accionante, en el que se le informa que debe notificarse de la Resolución No. RDP 021287 del 27 de mayo de 2015 NOT_PD 113590 .
1.3.24. Oficio Radicado 20155136347701 de fecha 17 de junio de 2015, suscrito por el Director de Servicios Integrados de Atención de la UGPP, dirigido a la accionante, en el que se deja constancia que se notifica a través de correo electrónico a la peticionaria de la Resolución RDP021287 del 27 de mayo de 2015 .
1.3.25. Copia de la Resolución RDP 021287 del 27 de mayo de 2015, “por la cual se da cumplimiento a una Providencia proferida por la Unidad Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá Fiscalía – Veintidós del Sr. (
DAZA DE L.F.B.” y se ordenó ajustar el valor de la mesada pensional que actualmente recibe la peticionaria al monto devengado antes de aplicar las resoluciones 649 de 15 de mayo de 1997 es decir, la mesada establecida mediante la Resolución No. 37767 del 12 de agosto de 1986 .
1.3.26. Copia de la Resolución No. 0649 del 15 de mayo de 1997, proferida por el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, “por medio de la cual se reajustan unas pensiones de jubilación y se reconocen diferencias de mesadas atrasadas a unos extrabajadores”, en la que se ordenó modificar la mesada pensional de la accionante, entre otros, a $790.327, y $7.625.970 de mesadas atrasadas .
1.3.27. Copia de certificación de liquidación de fecha 26 de junio de 1986, expedida por Puertos de Colombia, a nombre de la actora, la cual arrojó como “Valor total de las prestaciones: $2.205.314,26” .
1.3.28. Copia de la Resolución No. 031512 del 23 de octubre de 1986, proferida por el Subgerente de Relaciones Industriales de la Empresa Puertos de Colombia, en donde se resuelve confirma la resolución No. 037767 del 12 de agosto de 1986 por medio de la cual: (i) se reconoce y ordena a favor de la extrabajadora F.B.D. de L., la suma de $1.951.022,20, (ii) se indica que la señora D. comenzaría a devengar la pensión de jubilación por $78.040,88 a partir de febrero 21 de 1996 fecha en la cual cumpliría 50 años y reunía los requisitos legales y convencionales para ello, (iii) el anticipo sería devuelto mediante descuentos directos de la mesada pensional en 48 cuotas .
1.3.29. Copia de la Resolución No. 037768 del 12 de agosto de 1986, proferida por la Empresa Puertos de Colombia, por medio de la cual se reconocen prestaciones sociales a la actora por un total de $2.205.314,26 .
1.3.30. Copia de la Resolución No. 037767 del 12 de agosto de 1986, proferida por la Empresa Puertos de Colombia, por medio de la cual se reconoce anticipo y pensión de jubilación teniendo en cuenta el “promedio mensual último año de servicio: $97.551,11 por 20 mesadas del anticipo 100% del promedio mensual: $1.951.022,20” .
El proceso fue admitido por el Juzgado 43 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, autoridad que en sentencia del 14 de julio de 2017 negó el amparo solicitado con fundamento en que la actora no demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable y además, contaba con otros medios de defensa judicial idóneos. Dicha decisión fue impugnada por la apoderada judicial de la señora F.B.D. el 21 de julio de 2017.
El Juzgado 43 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá, en sentencia del 11 de septiembre de 2017, resolvió negar el amparo por cuanto “el accionante no demostró el perjuicio irremediable, adicional a que este cuenta con otros medios de defensa judicial, que resultan ser idóneos, para adelantar la reclamación que por vía de tutela pretende y en este caso se tiene la jurisdicción contenciosa administrativa y la penal en calidad de víctima si es el caso” .
La apoderada judicial de la actora impugnó la decisión aduciendo que es necesario valorar las condiciones de edad y las afecciones económicas que padece la accionante, mantener el precedente de la Corte Constitucional en donde se protege el derecho al debido proceso de los pensionados por parte de decisiones arbitrarias de la UGPP, y que la accionante no cuenta con otros medios de defensa eficaces y la afectación de sus derechos permanece en el tiempo hasta que en años indeterminados se pruebe la responsabilidad o se exonere al ex gerente general Z.R..
1.4.3. Segunda instancia
EXPEDIENTE T-6.511.989
2.1. Hechos y solicitud
C.S.U. de M. instauró el 4 de agosto de 2017 acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP por considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y a la indexación de la mesada pensional, al suspender los efectos jurídicos de la Resolución expedida por el Fondo de Pasivo Pensional de la Empresa Puertos de Colombia, por medio de la cual se indexó el valor de la primera mesada pensional en su favor, por cuanto dentro de un proceso penal se emitió resolución de acusación en contra de quien suscribió dicho acto administrativo. Basa su solicitud en los siguientes hechos:
2.1.1. A la señora C.S.U. de M. se le reconoció la pensión de jubilación por parte de Puertos de Colombia, a través de la Resolución No. 43020 del 6 de noviembre de 1990 por un valor de $340.758,22, para ser pagada a partir del 13 de marzo de 1993.
2.1.2. Posteriormente, por medio de la Resolución No. 639 del 15 de mayo de 1997, se le reconoció la indexación de la primera mesada pensional.
2.1.3. Manifiesta que por orden del Fiscal 22 Delegado ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, la entidad demandada profirió la Resolución No. 010031 del 14 de marzo de 2017 la cual dejó en suspenso los efectos de la resolución No. 639 de 1997.
2.1.4. Lo anterior ya que el señor M.H.Z., quien firmó la resolución suspendida, está siendo investigado en el sumario 2070 por parte de la Fiscalía General de la Nación.
2.1.5. La accionante aduce que tiene 73 años, es una persona de la tercera edad, no fue parte dentro del proceso 2040 que se le sigue al señor Z., y con la decisión arbitraria que tomó la accionada de suspender la indexación de su mesada pensional, se le ha afectado su mínimo vital pues es su único ingreso económico para suplir sus necesidades y “las de su familia pues es cabeza de hogar”.
2.2. Contestación de la acción de tutela
2.2.1. Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP
(i) La unidad “dio estricto y cabal cumplimiento a la providencia judicial emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. – Fiscalía Veintidós el día 07 de noviembre de 2012, sin verificar la conveniencia de la decisión impartida, sino teniendo en cuenta única y exclusivamente que se trata de fallo judicial que debe ser acatado, respetando uno de los principios de nuestro Estado Social de Derecho” (Subraya propia del texto).
(ii) En el presente caso, la acción no es procedente “pues no se ha probado por parte de quien acciona, la inminencia de un perjuicio irremediable, más allá de una somera afirmación que en manera alguna se relaciona con lo hasta ahora expuesto, además de que se debe resaltar que las mesadas pensionales de la parte accionante no se han visto afectadas con la suspensión ordenada por la Fiscalía, lo cual se puede corroborar con los respectivos históricos” (N. propia del texto).
2.3.1. Copia de la Resolución No. 1867 del 8 de mayo de 1998, proferida por el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia En Liquidación, por la cual se dio cumplimiento a la sentencia del 27 de febrero de 1996 emitida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Barranquilla y se ordenó el pago de $64.100.000 en los términos pactados en el Acta de Conciliación No. 25 del 8 de mayo de 1998 .
2.3.2. Copia de la Resolución RDP 010031 del 14 de marzo de 2017 proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, “por la cual se revoca la resolución RDP 050942 del 1 de diciembre de 2015, se modifica la Resolución RDP 025928 del 25 de junio de 2015 y se da cumplimiento a un fallo judicial del Sr. (
USTARIS DE M.C.S.”, en la que se ordenó ajustar el valor de la mesada pensional que percibe la señora C.S.U. de Marrero, “al monto devengado antes de aplicar la Resolución No. 88 del 12 de enero de 1996 con los respectivos reajustes legales”. También dejar sin efecto las Resoluciones No. 1867 del 8 de mayo de 1998 y 2070 del 20 de mayo de 1998 .
2.3.3. Oficio Radicado 201716401546611 de fecha 23 de mayo de 2017, suscrito por el Subdirector de Gestión documental de la UGPP y dirigido a la accionante en la que le informan que han recibido su comunicación en la que solicita copia de la Resolución 0639 del 15 de mayo de 1997, por lo tanto adjuntan el documento .
2.3.4. Copia del cupón de pago de mesada pensional a la actora, correspondiente al mes de mayo de 2017, por un valor de $4.473.451, y neto a pagar después de descuentos $2.257.177 .
2.3.5. Copia de derecho de petición de fecha 17 de abril de 2017, suscrito por la accionante y dirigido a la UGPP, solicitando copia de la Resolución 639 de 1997 y 1867 de 1998, además de una proyección de la mesada desde cuando salió pensionada hasta la fecha .
2.3.6. Copia (incompleta) de la Resolución 639 del 15 de mayo de 1997, proferida por el Fondo del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, “por medio de la cual se reajusta una pensión de jubilación y se reconocen diferencias de mesadas atrasadas a extrabajadores”, en la que se ordenó modificar la mesada pensional de la accionante, entre otros, a partir del 1 de mayo de 1997 a $1.999.288 y un pago de mesadas atrasadas por $24.548.242 .
2.3.7. Copia de una proyección de la mesada pensional de la actora, con año inicial: 1990, valor inicial de la mesada: $340.758 hasta 2017 con una mesada de $5.504.068 .
2.3.8. Copia de Comprobante de pago de Mesada a nombre de la accionante, correspondiente al mes de abril de 2017 en donde el valor total es de $7.019.105 menso descuentos, valor neto a pagar: $4.790.103 .
2.4.1. Única instancia
Competencia y determinación de los problemas jurídicos a resolver
1.2. Problemas jurídicos a resolver
Examen de procedencia de la acción de tutela en los casos bajo estudio
2.1. Las acciones de tutela fueron interpuestas por (i) la señora F.B.D. de L., a través de apoderada y (ii) la señora C.S.U. de M. en nombre propio. Lo anterior encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86 de la Carta , el cual establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados, podrá interponer acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actúe en su nombre.
2.2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, es una entidad administrativa del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público según lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, encargada de efectuar el reconocimiento y administración de los derechos pensionales y prestaciones de los extrabajadores de Puertos de Colombia y que en el presente caso es la pagadora de la pensión reconocida a las señoras F.B.D. de L. y C.S.U. de Marrero, accionantes .
Respecto de esa última calidad, la Corte Constitucional indicó que la categoría de sujeto de especial protección constitucional está conformada por “aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o social particular, merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva” . Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que en este grupo de especial protección se encuentran “los niños, los adolescentes, los adultos mayores, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza” , de tal manera que resultaría desproporcionado exigirle a este tipo de personas (en una situación de vulnerabilidad) el “agotamiento de actuaciones administrativas o judiciales de carácter ordinario, que por su dispendioso y lento trasegar judicial, no surgen como el medio más adecuado e idóneo para proteger de manera oportuna y efectiva sus derechos fundamentales” .
Así las cosas, la Corporación ha concluido que “exigir idénticas cargas procesales [tanto a las] personas que soportan diferencias materiales relevantes [como a las que] no se encuentran en estado de vulnerabilidad alguno, puede resultar discriminatorio y comportar una infracción constitucional al acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones” por lo que el juez constitucional puede conceder el reconocimiento y pago de prestaciones económicas que se derivan de una pensión, de manera definitiva , si del material probatorio se puede concluir que (i) el actor es sujeto de especial protección constitucional , (ii) lo pretendido constituye el único sustento del peticionario y su núcleo familiar de tal manera que al negarlo se comprometería de manera grave su mínimo vital , y (iii) los requisitos legales exigidos para el reconocimiento prestacional se cumplen en el caso concreto .
De tal manera que, si a bien las accionantes pueden, en los términos establecidos en el artículo 138 de la Ley 600 de 2000, constituirse como terceros incidentales en el proceso penal que cursa contra el señor M.H.Z.R. solicitando que se dejen sin efecto las decisiones que dicen afectan sus derechos fundamentales, o esperar a que se produzca una decisión frente a dicho proceso e interponer los recursos o acciones a que haya lugar, en los casos bajo estudio se evidencia que:
En el caso de la señora F.B.D. de L. la acción de tutela es procedente como mecanismo definitivo por cuanto:
(ii) La pretensión principal de la acción de tutela es que se acceda a la indexación de la primera mesada pensional que le fue otorgada desde 1997 y que le fue suspendida por una orden de la Fiscalía Delegada en un proceso penal seguido en contra de quien autorizó dicha indexación. La prestación solicitada (la cual venía disfrutando por casi 18 años) constituye una gran parte de su mínimo vital pues no posee otro ingreso económico que supla ese monto y, además, durante un largo periodo de tiempo sus gastos y egresos se adecuaron a su ingreso fijo para esa época (2015), es decir, $2.457.444,01 para posteriormente disminuir su mesada pensional a un salario mínimo, esto es, $644.350. Con lo anterior, y de las pruebas aportadas al proceso, se comprueba la grave vulneración al mínimo vital de la accionante, pues el valor de la mesada constituye su única fuente económica, aunado a que esta Corporación ha indicado que el derecho a la indexación de la mesada pensional “i) es fundamental; ii) se predica de todo tipo de pensiones, es decir, tiene carácter universal y iii) por regla general, la acción de tutela es procedente para buscar su protección” .
En el caso de la señora C.S.U., la acción de tutela es procedente como mecanismo definitivo teniendo en cuenta que:
(ii) La pretensión de la acción de tutela es que se acceda a la indexación de la primera mesada pensional que le fue otorgada desde 1997 y que, al igual que el caso anterior, le fue suspendida por una orden de la Fiscalía Delegada en un proceso penal seguido en contra de quien autorizó dicho ajuste. La indexación de la mesada de la señora U., la cual venía devengando por casi 20 años, constituye una gran parte de su mínimo vital teniendo en cuenta que el neto a pagar pasó a ser menos de la mitad de lo que venía percibiendo, y dejándola desprovista de lo necesario para suplir necesidades y gastos generados con la seguridad de poder suplirlos y sufragarlos con la mesada que percibió durante un largo periodo de tiempo. Así las cosas, se puede concluir que con la suspensión de la indexación de la mesada de la accionante, a pesar de recibir un ingreso fijo, se afectó de manera grave su mínimo vital pues ya tenía gastos y compromisos adquiridos y, además, como ya se dijo, la indexación de la pensión “i) es fundamental;(...) y iii) por regla general, la acción de tutela es procedente para buscar su protección” .
La indexación de la primera mesada pensional
La Corte Constitucional ha tratado el tema de la indexación de la primera mesada pensional en basta jurisprudencia, de la cual se han extraído reglas aplicables para la protección de este derecho, las cuales fueron recopiladas y definidas en la Sentencia SU-168 de 2017 , así:
“a. El derecho a la indexación de la primera mesada pensional es fundamental. Este derecho hace parte del desarrollo de los principios constitucionales consagrados en los artículos 1º (Estado Social de Derecho), 13 (igualdad), 46 (protección a la tercera edad), 48 (seguridad social), y 53 (favorabilidad y poder adquisitivo de las pensiones) de la Carta Política. Y se deriva especialmente de la protección constitucional e internacional dada a la seguridad social y al derecho al mínimo vital del que son titulares todos los ciudadanos colombianos . Por lo tanto comparte su carácter de fundamental .
Por regla general, la acción de tutela es procedente para la protección del derecho a indexar la primera mesada pensional. Lo anterior, debido a que su afectación genera una grave vulneración al derecho al mínimo vital de personas que, en principio, son sujetos de especial protección constitucional (tercera edad).
Este reconocimiento se dio, especialmente a partir de la sentencia SU-120 de 2003 , ya que se indicó que la ausencia de la indexación, generaba una grave afectación al mínimo vital de las personas que por su avanzada edad y su condición de indefensión, son sujetos que merecen especial protección por parte del Estado. Además porque son personas que “mes por mes reciben una suma significativamente inferior a la que tienen derecho y que no se compadece con el esfuerzo laboral que realizaron en su vida productiva” . Adicionalmente, la protección constitucional objeto de análisis se justifica porque debe presumirse que la pensión en el único ingreso del pensionado, más cuando existen para ellos enormes dificultades para permanecer en el mercado laboral .
La indexación de la primera mesada pensional se predica de todo tipo de pensión; es decir, tiene un carácter universal: (i) sin distinción del origen de la pensión, bien sea que tenga naturaleza legal, convencional o judicial ; y (ii) sin importar si la pensión fue reconocida antes o después de la vigencia de la Constitución de 1991 .
Prescriben las mesadas indexadas, pero no el derecho, debido a que se trata de una prestación periódica en materia de seguridad social y derechos laborales. Para esta Corte es claro que prescriben los reajustes indexados de las mensualidades a los que eventualmente el reclamante tuvo derecho pero sobre las cuales no se ejerció la acción oportuna, mas nunca prescribe el derecho a indexar la primera mesada pensional como tal. En otras palabras, prescriben las mesadas indexadas, pero no el derecho .
Por regla general, la fórmula de contar la prescripción debe ser la universal, descrita en el artículo 488 Código Sustantivo del Trabajo. Debido a que la indexación de la primera mesada, es un componente del derecho pensional en sentido amplio, es claro que, en principio se deben aplicar los términos de prescripción de las mesadas tal y como se describe en los artículos 488 y 489 del Código Sustantivo del Trabajo –las acciones correspondientes a los derechos regulados en ese Código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible .
La fórmula para contar la prescripción de la indexación de la primera mesada pensional de las prestaciones causadas antes de 1991, es especial y fue señalada en la sentencia SU-1073 de 2012 y desarrollada por las sentencias SU-131 de 2013 y SU-415 de 2015.
En relación con la prescripción de mesadas, la Sala Plena hizo referencia a la regla fijada en la sentencia SU-1073 de 2012 y la interpretación que de esta hizo la SU-131 de 2013, en la que se dispuso que el derecho a la indexación de la primera mesada pensional de prestaciones causadas antes de la Constitución de 1991, se extiende retroactivamente para todas las mesadas no prescritas, causadas dentro de los tres años anteriores a la fecha de expedición del fallo que estudia el caso particular, pues sólo a partir de ese momento se define la existencia del derecho .
La fórmula para indexar las mesadas pensionales es la señalada en la sentencia T-098 de 2005. En efecto, desde 2005 la jurisprudencia constitucional, contencioso administrativa y ordinaria, ha sido pacífica en establecer que para realizar el ajuste a las mesadas pensionales “se empleará la fórmula utilizada por el Consejo de Estado en desarrollo del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo” .
El principio de respeto al acto propio en materia de derechos pensionales
4.1. La buena fe es un principio regulado por el artículo 83 de la Constitución Política y exige que “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”. La Corte Constitucional la ha definido como “el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos” .
4.2. Como corolario de este principio se encuentra el respeto por el acto propio que se puede sintetizar en un parámetro de conducta que obliga a actuar de manera coherente . En la sentencia T-295 de 1999 , la Corte señaló que como consecuencia del principio de la buena fe se constituye la institución del respeto al acto propio, el cual “sanciona entonces, como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto”, el cual halla su fundamento en la confianza que emana en los dos sujetos de buena fe como resultado de una primera conducta realizada, así “[e]sta buena fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria”.
Lo anterior puede traducirse y complementarse señalando que la importancia del acto propio y su correspondiente respeto reside en “que existe una actuación precedente que sigue una determinada orientación y esta, a su vez, ha creado una confianza legítima en su destinatario; [por tanto,] no es admisible que el sujeto se aparte de las decisiones anteriores haciendo nugatorias las expectativas legítimas que con aquellas ha generado” .
4.3. En la sentencia T-599 de 2007 la Corte compiló los requisitos esgrimidos en decisiones jurisprudenciales anteriores, que pueden hacer exigible el principio de respeto por el acto propio, que posteriormente fueron resumidas en la Sentencia T-040 de 2011 , así:
“(i) en primer lugar, es necesario que haya sido proferido un acto en virtud del cual fuese creada una situación concreta que genere, de manera cierta, un sentimiento de confianza en un sujeto. Tal expectativa ha de consistir en que la persona pueda considerar de manera razonable que es el titular de una posición jurídica definida. (ii) En segundo término, es preciso que la decisión que ha favorecido el surgimiento de la situación que acaba de ser descrita y, en consecuencia, de la confianza legítima, haya sido objeto de modificación de manera súbita y unilateral. -Una vez más, es preciso reiterar que no necesariamente la conducta posterior se encuentra prohibida por el ordenamiento pues el fundamento de la restricción no se encuentra en una disposición normativa sino en la expectativa que la decisión precedente ha generado en el destinatario-. (iii) Para terminar, es necesario que exista identidad entre los sujetos entre los cuales prosperó la situación concreta y que se modifique el objeto de la aludida situación, el cual es, precisamente, el contenido que ha sido objeto de alteración” .
En este sentido, la confianza que nace en el titular no es generada por “la convicción de la apariencia de legalidad” “sino por la seguridad de haber obtenido una determinada posición jurídica favorable.” . De no ser así, se afectaría no solo la buena fe, sino la seguridad jurídica, vulneraciones que podrían repercutir en una violación de garantías constitucionales como la dignidad humana, el mínimo vital y los derechos pensionales, si se estuviera en el plano laboral y prestacional .
Revocatoria de los actos administrativos de carácter particular
5.1. En el ámbito específico de los derechos pensionales reconocidos a través de actos administrativos de carácter particular y concreto, la Corte concluyó inicialmente que, por regla general, la suspensión o revocatoria unilateral de dichos actos, “sólo se puede efectuar con el consentimiento expreso del titular excepto en los casos en los que se compruebe una manifiesta ilegalidad, situación extraordinaria en la que en protección del interés público se debe agotar el procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo e iniciar las acciones fiscales, judiciales, penales y disciplinarias pertinentes en procura de la restitución de los recursos y la imposición de las sanciones que correspondan a las actuaciones identificadas como ilegales” .
En el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 , el cual fue objeto de análisis de constitucionalidad en la sentencia C-835 de 2003 , se encuentra la posibilidad de que la misma administración haga un análisis de fondo sobre las prestaciones económicas a cargo del tesoro público en donde se presenten indicios (serios) sobre un reconocimiento indebido. La mencionada sentencia reconoce la facultad para revisar los actos administrativos que conceden o reconocen derechos pensionales, la cual debe estar fundada en motivos reales, objetivos y trascendentes. Al respecto señaló dicha providencia:
“Desde luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan. Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso. Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración” (Subraya fuera de texto).
“(i) La administración tendrá la facultad de revocar su propio acto aún sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo y que se identifiquen en la conformación del acto administrativo censurado conductas tipificadas en la ley penal, “aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal” ; (ii) Se podrá revocar unilateralmente el acto propio cuando éste sea fruto de silencio administrativo positivo de acuerdo al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo; (iii) La Administración deberá acudir directa e indefectiblemente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo si no identifican en el acto que las irregularidades o anomalías constituyen conductas tipificadas en la ley penal” .
5.2. No obstante, esta misma Corporación, en sentencia T-567 de 2005 concluyó que “no asiste fundamento constitucional alguno a la Administración para suspender el pago de una pensión previamente reconocida salvo las facultades explícitamente previstas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia C-835 de 2003. Por fuera de cualquiera de las hipótesis de hecho previstas en las normas mencionadas, se necesita la autorización del juez respectivo para válidamente suspender los pagos hacia el futuro. Actuar de otro modo lleva a la Administración a incurrir en vías de hecho contrarias al artículo 29 Superior e inadmisibles en perspectiva constitucional” (Subraya fuera de texto).
5.3. La sentencia T-455 de 2013 reforzó lo anterior pero además señaló que la conducta debe ser imputada al titular del derecho y “debe ser acreditada por la administración que tiene la carga de la prueba, porque “respecto del titular obra la presunción de inocencia”, motivo por el cual se exige que la conducta desplegada por el beneficiario sea identificada a tal punto que resulte posible su encuadramiento en alguno de los tipos penales, aunque no se configuren los otros elementos de la responsabilidad penal”.
5.4. Finalmente, en la Sentencia T-599 de 2014 se aclaró que “la facultad de revocatoria directa unilateral (sin consentimiento del beneficiario de la pensión) bajo ciertas circunstancias de actos que reconocen pensión, se deriva -como se ha dicho- del artículo 19 de la Ley 797 de 2003”. De tal manera que se configura como una excepción a la “regla general establecida en el Nuevo Código Contencioso Administrativo (NCCA), luego su vigencia está fuera de discusión”, pues el artículo 97 del NCCA introdujo un cambio sustancial en cuanto a la revocatoria unilateral de actos administrativos particulares, “como quiera que eliminó la opción de que la administración lo haga sin autorización del titular”; opción que estaba presente en el Antiguo Código Contencioso Administrativo (artículo 73). Así que, como se dijo, la ley general (Ley 1437 de 2011) indica que no es posible revocar un acto administrativo de carácter particular sin consentimiento del titular, “salvo las excepciones establecidas en la ley”. En este caso, la ley especial (Ley 797 de 2003) contempla una excepción en su artículo 19 .
Facultad de la Fiscalía General de la Nación de adoptar las medidas necesarias para que cesen los efectos creados por la comisión de una conducta punible en procesos penales regidos por la Ley 600 de 2000
6.1. La Ley 600 de 2000, Código de Procedimiento Penal vigente para aquellos delitos cometidos antes del 1º de enero de 2005 y de los casos que trata el numeral 3º del artículo 235 de la Constitución Política , en su artículo 21 señala “Restablecimiento y reparación del derecho. El funcionario judicial deberá adoptar las medidas necesarias para que cesen los efectos creados por la comisión de la conducta punible, las cosas vuelvan al estado anterior y se indemnicen los perjuicios causados por la conducta punible”. En concordancia con lo anterior, más adelante, en el Título III – Sujetos Procesales, Capítulo I “De la Fiscalía General de la Nación”, Artículo 114 “Atribuciones” se indica que corresponde a la Fiscalía General de la Nación “(…) 3. Tomar las medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito, cuando a ello hubiere lugar”.
6.2.1. En la sentencia T-776 de 2008 , la Corte analizó un caso en el que las accionantes venían disfrutando de una pensión de sobrevivientes de un antiguo trabajador de Colpuertos hasta que el Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia suspendió, con base en una decisión de la Fiscalía Delegada en un proceso penal contra quien firmó la resolución que otorgó la pensión, suspender el pago de las mesadas pensionales. Para ellas, el acto administrativo de suspensión de la pensión era completamente arbitrario y vulneratorio de garantías constitucionales como el mínimo vital y el debido proceso.
6.2.2. En el mismo año, en la sentencia T-954 de 2008 la Sala Segunda de Revisión de la Corte analizó el caso de un señor que consideraba vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social por cuanto el Ministerio de la Protección Social ‑ Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia había suspendido de manera unilateral el pago de un reajuste pensional en razón de una resolución de acusación expedida en contra de quien suscribió el acto administrativo que reconoció dicho emolumento.
6.2.3. Posteriormente, en la sentencia T-381 de 2012 la Corte Constitucional, en su Sala Séptima de Revisión de tutela estudió el caso de varios accionantes que invocaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la defensa, al pago oportuno de la mesada pensional, a la igualdad y a la dignidad humana, presuntamente afectados por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia - en adelante Grupo GIT -, Coordinación Área y otros, al suspender de manera unilateral el pago de unos mayores valores a sus mesadas (incrementos especiales) aduciendo cumplir una orden emitida por la Fiscalía General de la Nación en la resolución de acusación proferida contra quien firmó los actos administrativos que reconocían dichos valores.
6.2.4. Finalmente, en la sentencia T-455 de 2013 esta Corporación, a través de la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, analizó el caso de dos accionantes que consideraron que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia había vulnerado sus derechos fundamentales por cuanto se les había suspendido el pago de acreencias pensionales con base en una orden de la Fiscalía delegada en un proceso penal contra quien suscribió los actos administrativos que las reconocían y ordenaban su pago.
“cuando resulta manifiesta la utilización de medios ilegales, fuera de las sanciones a que haya lugar en el proceso penal, procederá la revocatoria del acto “sin necesidad del consentimiento del implicado” que, se entiende, no puede ser otro que del particular que irregularmente se beneficie del reconocimiento de una pensión o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, como queda claro en apartado subsiguiente en el que hizo la siguiente cita: “cabe recordar que en la generalidad de los casos será solo con el consentimiento del interesado que se podrá revocar el respectivo acto administrativo de carácter particular y concreto y solo de manera excepcional frente a la actuación evidentemente fraudulenta de su parte, la administración podrá prescindir de la obtención previa de su consentimiento”. (N. fuera de texto).
6.3. En conclusión, en vigencia de la Ley 600 de 2000 (procesal penal), las órdenes de la Fiscalía General de la Nación, a través de sus delegadas en procesos penales, eran tomadas como medidas necesarias para que los efectos nocivos de actuaciones punitivas cesaran . Así lo ha entendido la Corte Constitucional en sede de revisión. No obstante, dichas medidas no pueden vulnerar garantías constitucionales ni derechos adquiridos de buena fe de aquellos que pudieren ser beneficiados con las actuaciones de quien está siendo procesado penalmente.
7.4 Para hacer exigible judicialmente el principio del respeto al acto propio dentro de una actuación de la administración, la Corte determinó tres requisitos indispensables a saber: (i) que se haya proferido un acto y que a su vez este haya generado en el sujeto una situación concreta y un correspondiente sentimiento de confianza hacia dicha circunstancia; (ii) que el acto generador de confianza haya sido modificado de manera súbita y unilateral (teniendo en cuenta lo dicho anteriormente); y (iii) debe haber identidad entre partes y objeto. Si en un caso se verifican estos requisitos se estará ante un irrespeto al acto propio pues dicha suspensión o revocatoria se realizó de manera vulneratoria del derecho al debido proceso.
En el presente caso, la resolución de acusación fue dictaminada en contra del señor M.H.Z.R. como presunto autor del delito de peculado por apropiación, lo cual evidencia que la investigación penal estuvo dirigida en contra de esta persona y no en contra de alguna de las hoy accionantes en el presente proceso de tutela. Así, a pesar de que en dicho proceso se contó con argumentos de tal magnitud que permitieron emitir una resolución acusatoria, esta no se produjo como consecuencia de actuaciones fraudulentas de las señoras F.D. de L. y C.S.U. de M., como la presentación de documentación falsa o incumplimiento de requisitos para acceder a la indexación de su primera mesada pensional, lo cual permitiría revocar dichos actos sin consentimiento expreso de las accionantes, sino en virtud de conductas delictivas imputadas al señor Z.R..
De tal manera que la accionada, a pesar de que recibió válidamente una instrucción de la Fiscalía Delegada en el proceso penal llevado en contra del señor M.Z., esta no debió aplicarse y suspender los efectos jurídicos de los actos administrativos que otorgaban la indexación de las mesadas pensionales de las accionantes dado que, la conducta que dio origen la medida tomada por el ente acusador, no era imputable directamente a las señoras D. de L. y U. de M..
(i) en ambos casos se profirieron actos administrativos que crearon una situación concreta que generó un sentimiento de confianza en las accionantes. En el caso de la señora F.B.D. de L., la empresa Puertos de Colombia expidió la Resolución 0649 del 15 de mayo de 1997 en la que se le reconoció el reajuste de indexación a su mesada pensional, es decir, la actora estuvo inmersa en dicha situación (recibiendo una mesada indexada) durante 18 años, tiempo suficiente para crear una seguridad en ella de su derecho; en el caso de la señora C.S.U. de Marrero, Puertos de Colombia, a través de la Resolución 0639 del 15 de mayo de 1997, le reconoció la indexación de la primera mesada pensional, con esto se entiende que si dicho reconocimiento y pago fue suspendido el 14 de marzo de 2017, la peticionaria estuvo convencida de la titularidad de este derecho por casi 20 años, lo cual se puede entender como una lapso de tiempo razonable para crear en ella una seguridad de su posición jurídica.
(ii) Las decisiones que crearon y generaron la confianza de la titularidad del derecho en las petentes, fueron modificadas de manera súbita y unilateral. Las Resoluciones Nos. 0649 y 0639 del 15 de mayo de 1997, a través de las cuales se les concedió la indexación de la primera mesada pensional a las accionantes, fueron suspendidos sus efectos sin mediar autorización expresa de las pensionadas, sin agotar el procedimiento administrativo reglado para dicho fin, y sin existir una orden judicial para llevar a cabo dicha suspensión.
Se recuerda, como ya se dijo, que a pesar de que la medida adoptada por la Fiscalía Delegada de suspender los efectos jurídicos de los actos suscritos por el acusado era válida en el marco de la vigencia de la Ley 600 de 2000, no era posible aplicarla pues aunque la accionada tiene la facultad de revisar actos administrativos que conceden o reconocen derechos pensionales, esta debe estar fundada en motivos reales, objetivos y trascendentes, lo que se presentaría en caso de haber sido reconocida la prestación sin cumplir los requisitos, o con base en documentación falsa ; dichas conductas fraudulentas, frente a las accionantes nunca fueron ni propuestas, ni investigadas, ni controvertidas, ni comprobadas, lo que le hubiera permitido a la accionada actuar sin si quiera contar con el consentimiento de las pensionadas.
(iii) Hay identidad de sujetos y de objeto entre los cuales prosperó la situación y que se modificó. La empresa Puertos de Colombia fue la entidad que reconoció las indexaciones a través de actos administrativos que se presumen legales, posibilidad que estaba permitida dentro de sus funciones como empleador. Hoy la accionada es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP ya que de acuerdo con el Decreto 4107 de 2011, esta entidad debió asumir el reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales a cargo del Pasivo Social de Puertos de Colombia. A su vez, fue la UGPP quien expidió las Resoluciones RDP 021287 del 17 de junio de 2015 (caso de la señora F.D.) y RDP 010031 del 14 de marzo de 2017 (caso de la señora C.U.) que suspendieron los efectos de las Resoluciones Nos. 0649 y 0639 del 15 de mayo de 1997 que otorgaron la indexación de las mesadas pensionales de las actoras, objeto de modificación súbita.
7.8. Teniendo en cuenta lo anterior, y que la accionada suspendió el pago de los valores indexados de las mesadas pensionales de las señoras F.B.D. de L. y C.S.U. de M., sin estar incursos sus casos en los supuestos de la Ley 797 de 2003, y sin contar con la autorización del juez respectivo, ya que la orden de la Fiscalía en este caso era inaplicable dado que las conductas punibles calificadas no eran imputables a las accionantes, se incurrió en una vulneración al principio del respeto del acto propio de la Administración y, en consecuencia, una violación grave al derecho constitucional al debido proceso de las accionantes, aunado a la afectación de su mínimo vital y al derecho fundamental a la indexación de la primera mesada pensional.
De tal manera, la Sala revocará las decisiones (i) en el expediente T-6.438.414 de negar las pretensiones de la acción constitucional y (ii) en el expediente T-6.511.989 de declarar improcedente la acción de tutela, para en su lugar conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados por las peticionarias. Se ordenará a la accionada que en un término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda a proferir acto administrativo que deje sin efectos la suspensión ordenada a través de las Resoluciones RDP 021287 del 17 de junio de 2015 y RDP 010031 del 14 de marzo de 2017 (y subsiguientes si hay lugar) y proceda a pagar las mesadas pensionales ajustadas conforme la indexación reconocida en las Resoluciones Nos. 0649 y 0639 del 15 de mayo de 1997. De igual manera se ordenará a la UGPP el pago de los incrementos dejados de percibir por parte de las accionadas en razón de la suspensión de la indexación.
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el trece (13) de octubre de dos mil diecisiete (2017) por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, por medio de la cual se confirmó la decisión de primera instancia emitida por el Juzgado 43 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá el once (11) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) que negó la acción de tutela y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y a la indexación de la primera mesada pensional de la señora F.B.D. de L., por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, proceda a proferir acto administrativo que deje sin efectos la suspensión ordenada a través de la Resolución RDP 021287 del 17 de junio de 2015 (y subsiguientes si hay lugar) en lo que tiene que ver con la accionante y reactive el pago de la mesada pensional ajustada conforme la indexación reconocida en la Resolución No. 0649 del 15 de mayo de 1997 a la señora F.B.D. de L..
TERCERO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, proceda a pagar los incrementos dejados de percibir por parte de la señora F.B.D. de L. en razón de la suspensión de la indexación de su mesada pensional.
CUARTO.- REVOCAR la sentencia proferida, en única instancia, por el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla, el veintitrés (23) de agosto de dos mil diecisiete (2017), por medio de la cual se declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y a la indexación de la primera mesada pensional de la señora C.S.U. de Marrero, por las razones expuestas en esta providencia.
QUINTO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, proceda a proferir acto administrativo que deje sin efectos la suspensión ordenada a través de la Resolución RDP 010031 del 14 de marzo de 2017 (y subsiguientes si hay lugar) en lo que tiene que ver con la accionante y reactive el pago de la mesada pensional ajustada conforme la indexación reconocida en la Resolución No. 0639 del 15 de mayo de 1997 a la señora C.S.U. de Marrero.
SEXTO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, proceda a pagar los incrementos dejados de percibir por parte de la señora C.S.U. de M. en razón de la suspensión de la indexación de su mesada pensional.
SÉPTIMO.- ADVERTIR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP que tiene la facultad de revisar dichas prestaciones, teniendo en cuenta las consideraciones de esta providencia, y la posibilidad de acudir al juez correspondiente para adelantar el proceso que crea necesario, si considera que se presentaron irregularidades.
OCTAVO. – LIBRAR las comunicaciones por la Secretaría General de la Corte Constitucional, así como DISPONER las notificaciones a las partes a través del Juez de tutela de instancia, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº T 51010 de 16 de Mayo de 2018
Auto de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil y Agraria nº T 6600122130002017-01316-01 de 15 de Febrero de 2018
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº T 55409 de 20 de Agosto de 2014

References: resolución 
 artículo 34
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