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Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización
UNIDAD FISCAL DE INVESTIGACION DE DELITOS CON
AUTORES IGNORADOS: UNA PROPUESTA DE ORGANIZACIÓN
Autores: Héctor Chayer, Germán C. Garavano, Santiago Otamendi, Mariano Scotto1
La búsqueda de nuevas formas de organización de las oficinas que componen el sistema
de justicia para mejorar su eficiencia, ha llevado en los últimos tiempos a la formulación
de distintas alternativas. Algunas de esas propuestas han sido de carácter integral2,
mientras que otras resultan particulares, al no contemplar la totalidad de la organización.
En cualquier caso y más allá de considerar necesario privilegiar las integrales, debe
estudiarse y analizarse previamente los modelos de organización aplicables, y
seleccionar aquél que permita un desempeño óptimo en función de los objetivos y la
carga de trabajo prevista.
En ese contexto, con el presente trabajo se procura abrir un debate que prácticamente no
ha existido a nivel técnico a la hora de implementar las modificaciones introducidas al
Código Procesal Penal de la Nación por la Ley 25.4093, aunque sin entrar en la
valoración de dicha norma4. Pretendemos aportar un esquema de organización para las
unidades funcionales responsables de los casos con autores ignorados (NN) en el ámbito
del Ministerio Público Fiscal, así como realizar algunas consideraciones en orden al
proceso de implementación de este tipo de cambios organizacionales, para de este modo
abrir un impostergable intercambio de ideas que redunde en el mejor éxito de las
prescripciones de la norma.
La incorporación de los artículos 196 bis, ter y quater al Código Procesal Penal por la
ley citada implica la puesta en marcha de unidades funcionales para el trámite de causas
que no tengan autor individualizado en la órbita de la Procuración General de la Nación.
Esto es así toda vez que se establece taxativamente que, en los sumarios por hechos
ilícitos de competencia criminal de instrucción o correccional que no tengan autor
individualizado, la investigación quedará delegada desde el inicio de las actuaciones en
el Ministerio Público, con noticia al juez competente de turno. En los casos en que la
investigación permitiere realizar imputación a alguna persona, cesa la intervención del
funcionario del Ministerio Público a cargo de la unidad funcional respectiva, debiendo
Con la colaboración de Martín Gershanik
“Plan Nacional de Reforma Judicial”, Ministerio de Justicia, 1998; “Justicia y Desarrollo Económico”,
Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires y Fores –Foro de Estudios sobre la Administración
de Justicia, 1998; Programa Integral de Reforma Judicial, 2000/01, entre otros
Sancionada por el Congreso de la Nación el 14/03/2001, promulgada el 17/04/2001 y publicada en el
B.O. el 20/04/2001.
Sí cabe señalar que, en cualquier caso, la sanción de la misma careció del suficiente sustento empírico y
análisis, de modo de poder lograr el objetivo buscado. Siguiendo lo sostenido en “Importancia de la
investigación empírica en el diseño de política judicial: el caso de los Usuarios del Sistema de Justicia en
Argentina” (presentación del Dr. Germán C. Garavano para la Conferencia Regional del Banco Mundial
“Nuevos Enfoques para atender la demanda de Justicia”, México, mayo de 2001) cabe distinguir
claramente la forma en que se pone en marcha esta iniciativa (sin prever necesidades ni mecanismos de
implementación adecuados, trabajando desde lo normativo frente a problemas operativos) de la propuesta
en si misma.
Depalma. y el proyecto preliminar sobre “Fiscalía de Autores Ignorados” elaborado por el Programa Integral de Reforma Judicial del Ministerio de Justicia y Derecho Humanos (en línea www.nº 10. 2 .Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización remitirse las actuaciones al fiscal a quien hubiese correspondido intervenir por sorteo. un conjunto de ideas concretas. podemos mencionar las unidades de autores ignorados de la provincia de Buenos Aires y el proyecto de reorganización del ministerio público fiscal de Neuquén. que proponía la creación de la “Unidad Fiscal de Investigación de Ilícitos con Autor Desconocido” (UFIAD). Garavano y Santiago Otamendi. Por su parte. por Germán C. Desarrollo Económico y Competitividad en la Argentina” Tomo I. “La Problemática de la Oficina Judicial en Argentina”. y posibilitar el diseño de una certera actividad de prevención. sí existe una responsabilidad de tipo secundario en el área). instrumentando medios para colaborar en la solución del problema de la seguridad (si bien no es una función primaria del Poder Judicial. 7 Proyecto de la Procuración General de la Nación sobre creación de la “Unidad Fiscal de Investigaciones sobre Delitos de Narcotráfico” (UFIDNA). 2. experiencia esta última sobre la que nos explayaremos más adelante. Resolución PGN 61/00. de forma tal que se asegure tanto la eficacia de la nueva oficina judicial. y el “Manual de Procedimientos” –Estructuras de apoyo para el manejo de casos en averiguación de responsables – Automotores – Unidades Locales de patrimonio de la Fiscalía General de la Nación.ar). se han tenido en cuenta otros trabajos6 y proyectos7 nacionales e internacionales. por Germán C.C Colombia. quien a su vez las remitirá al juez competente. Si bien este mecanismo de investigación de las causas NN es novedoso en la justicia nacional y se dirige hacia un sistema acusatorio. Héctor Chayer. Garavano.gov. por Enrique del Carril. para el tratamiento de las causas NN.jus. Garavano. Año 6 . 2000. las recomendaciones que formulamos en este artículo pretenden ser un humilde aporte. viables normativamente y eficientes desde el punto de vista operativo. Santa Fe de Bogotá. Garavano y Fernanda Lesch en “Poder Judicial. Ed. en El Derecho nº 9828. el 03/09/99. por Germán C. Objetivos Los objetivos del esquema de organización que ponemos a discusión son: 1. y en la provincia de Santa Fe está a punto de inaugurarse una Oficina Judicial de Causas con Imputados No Individualizados en la ciudad de Rosario5. turno o circuito territorial. Acercar la justicia a la comunidad. En tal sentido. Así. 5 Estos últimos dos proyectos derivaron de la “Revisión Integral de los Modelos de Gestión de las Oficinas Judiciales” efectuada en 1999 en el marco del Programa de Desarrollo Provincial Modernización de los Poderes Judiciales del Ministerio del Interior. como lamentablemente viene gestada esta norma. Héctor Chayer. Además de estos antecedentes. D.reformajudicial. Hemos privilegiado en consecuencia trabajar sobre la realidad a partir de un diseño basado en modernas técnicas de organización y sistemas. con participación de la Policía Judicial. II. Esteban Conte Grand y Mariana Guisarri. “El rol disuasivo de la justicia”. Alejandro Cambellotti y Milena Ricci. no es algo nuevo en algunos sistemas de justicia provinciales donde ya existen estas oficinas o están en pleno proceso de implementación a la fecha de escribirse estas líneas. en Córdoba está en pleno desarrollo el Grupo Operativo de Apoyo especializado en la investigación de casos con autores ignorados. Con ello nos separamos de aquellos que pretenden modificar la realidad mediante soluciones normativas puras. en revista Colección de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad Católica Argentina. diciembre de 1997. Implementar una coordinación permanente con la labor que lleva a cabo la Policía Federal. con la cooperación de Germán C. 6 “Nuevo Juzgado Comercial”. como un bajo impacto presupuestario en el Ministerio Público.
Garavano y Santiago Otamendi.Bank Boston. Los siguientes cuatro gráficos son tomados de la misma. constituida por más de 1. Fores. reduciendo la sensación de impunidad al dar respuesta oportuna y eficaz a la comunidad. “El rol disuasivo de la justicia”. utilizando herramientas tecnológicas como sistemas de información o bases de datos. 9 Que todavía no fue puesta en funcionamiento pleno. por Germán C. “Informe de Diagnostico sobre la Justicia Penal”. Alejandro Cambellotti y Liliana Raminger. y la presentación del Lic. Posadas. Héctor Chayer. Garavano en la II Reunión del Consejo Federal de Política Criminal de los Ministerios Públicos de la R. Argentina.Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización 3. Germán C. 1997. 4. realizada por un equipo de investigadores de Fores. Aumentar el porcentaje de esclarecimiento en los hechos con autores ignorados. 10 “Los Usuarios del Sistema de Justicia en Argentina”. 1998. UJA-11c Distribución de causas por delito en el Área Penal C o ntra las perso nas 21% C o ntra la fé pública 7% Ley de estupefacientes 5% C o ntra la libertad 10% C o ntra la pro piedad 41% O tro s 16% 8 Para una análisis más profundo y completo con información empírica de esta cuestión se sugiere ver: “Justicia Argentina: Crisis y Soluciones”. como así también hemos tenido a la vista un informe sobre usuarios del sistema de justicia en la Argentina. Descongestionar la labor de las Fiscalías –principalmente las correccionalespara permitir una mayor eficacia en la tramitación de los procesos con personas imputadas. Garavano en las Jornada sobre Reforma Judicial y Justicia Penal. en revista Colección de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad Católica Argentina. Garavano. III. junio 2001. IUDEC – Fores. Año 6 . 3 . Germán C. y financiada por el Banco Mundial. Milena Ricci. El estado de situación de la Justicia Nacional en materia penal Para analizar la situación de la justicia penal de la Capital existe poca (aunque creciente) información empírica que brinda un panorama de la misma8. presentación de Germán C. que incluye el relevamiento de mas de 250 expedientes penales de la Capital Federal y otros tantos de la provincia de Santa Fe10. Nos hemos basado en los informes producidos por la Oficina de Estadísticas de la Unidad de Estudios y Proyectos9 del Consejo de la Magistratura y por el Área de Estadísticas de la Procuración General de la Nación. entre ellos Enrique del Carril.nº 10. Se basó en una muestra tomada en el primer cuatrimestre de 2000.000 expedientes representativos del total de causas ingresadas durante el año 1996 en la Capital Federal y en la provincia de Santa Fe. Garavano. Eugenio Burzaco y del Dr. investigación dirigido por Germán C.
lo que se traduce en la gran cantidad de ellos sin terminar (34%). UJA-23d Estado de los expedientes a la fecha de la muestra en el Área Penal de Santa Fe UJA-23e Estado de los expedientes a la fecha de la muestra en el Área Penal en Capital Federal Term inado 40% En trám ite 34% Trám ite suspendido 52% Term inado 59% Trám ite suspendido 7% En trám ite 8% Es decir. que en su mayoría son archivados (lo que implica la suspensión del tramite en el 52% de los casos) o desestimados y sobreseídos. el sistema padece los problemas tradicionales de congestión y demora. seguidos por los delitos contra las personas -aunque el porcentaje de homicidios es bajo. los hechos por los cuales se inician los procesos penales incluyen una proporción mayoritaria de delitos contra la propiedad.984). contra la ley de estupefacientes y otros. en cambio. Esto en parte es producto de los ingentes recursos y la superestructura creada a partir de la implantación del sistema de enjuiciamiento penal que rige (ley 23. En Santa Fe. 4 . En la justicia penal de la Capital Federal existen altos niveles de eficacia en orden a la eliminación de casos del sistema. contra la fe pública. que los problemas de la justicia penal en la Capital pasan fundamentalmente por cómo se resuelven los casos. quedando sólo un remanente muy pequeño que es elevado a juicio. en ese orden. contra la libertad –con un escaso porcentaje de privaciones de ella. Resulta interesante en este punto realizar una breve síntesis de la situación verificada en las dos jurisdicciones analizadas. ya que mientras en Santa Fe se detectaron demoras (en promedio de casi 600 días) y congestión de expedientes. en la Capital Federal se ven menores niveles de demora (en promedio inferiores a 100 días) y altos niveles de resolución (sólo el 8% de las causas siguen en trámite al cabo de 4 años).Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización Según muestra el gráfico tomado de tal investigación.
Esta situación explica el 8% de casos aún en trámite. al menos parcial.Federal 0 1993 1994 1000 2000 1995 3000 1996 4000 5000 1997 6000 1998 7000 8000 1999 5 .prom edio por juzgado C orreccional PenalEconom ico Instrucción M enores C rim . vemos una clara diferencia entre los diversos fueros. la justicia penal carece de capacidad para lograr el esclarecimiento de los hechos denunciados cuando los autores son desconocidos.C orr. pero lejos estamos –aun luego de las reformas procesales. demora mucho tiempo. luego de más de cuatro años en la justicia de la Capital Federal. así como de medios y estructuras para avanzar en la tramitación de ilícitos complejos.DURACION ENTRE INICIO Y ELEVACION A JUICIO Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización 1400 1300 1200 1100 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 n ió cc tru ns l-I na Pe l na io cc re or l-C na Pe 4 9 o ic óm on Ec 4 l na Pe 1 es or en l-M na Pe N= FUEROS UJA-29b Días corridos entre el inicio y la elevación a juicio en el área Penal distribuído por fueros (Capital Federal) En ambas jurisdicciones. y los extensos tiempos registrados en la demora para la elevación a juicio de los procesos relevados. Ingreso de causas . si discriminamos la cantidad de causas anuales que recibe cada juzgado en promedio. estos datos parecen apuntar que hay una justicia penal de pequeños casos. que en algunos casos se eternizan y en otros su resolución. Profundizando en el caso de la Capital Federal.de un sistema eficaz en su conjunto. En definitiva.
Por otra parte.Fuero Penal 9. Esta situación ha repercutido significativamente en la proporción de casos que llegan a la instancia de juzgamiento oral. o definir pautas estratégicas de prevención.4% Otras Formas 1. conforme se desprende de los gráficos que siguen. 5./Des.4% Otras Formas 1.60% Rebeldía 1.04% Sentencia 0.9% Rebeldía 1.63% Sobresei miento 5. no existe posibilidad alguna de llevar adelante una investigación criminal seria.05% Inc.00 2.Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización Esto nos marca una desigual asignación de la carga de trabajo y los recursos de que dispone el sistema judicial. 8.Fuero Penal de Instrucción .00 1.04% Archivo 81. año 1999. denominándoselos informalmente como causas NN..00 0. no puede establecerse el índice de esclarecimiento de estos hechos.00 3./Des. Instancia . Formas de Resolución Juzgados de 1º Instancia Fuero Penal Correccional 1999 Formas de Resolucion .55% Porcentaje de Elevaciones a Juicio sobre total de causas resueltas Juzgados de 1ra.3% Prescripci ón 0..5% Elev.2% Sobresei miento 6. Estas causas representan el 55% del total en el fuero Correccional.00 5.00 8. 6 .409.1999 Archivo 82. particularmente en perjuicio de los juzgados de Instrucción y Correccionales.00 6. aunque podemos estimar fundadamente que el mismo es bajo atento el altísimo índice de archivos. puesto que su tramitación no está ya en manos del juez que por turno corresponda sino que “.Juzgados de 1ra.09% Prescripci ón 1.00 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Criminal y Correccional Federal Menores Instrucción Penal Económico 1999 Si le sumamos a esto que no existe una sistematización de datos referentes a estos episodios delictivos y que los turnos de los juzgados para la asignación de causas son rotativos.en los sumarios por hechos ilícitos de competencia criminal de instrucción o 11 Datos de la Procuración General de la Nación.00 7. ya que el porcentaje de causas elevadas a juicio parece escaso en relación a las que ingresan.00 4. El trámite para los NN ha variado a partir de la entrada en vigencia de la Ley 25. y el 69% en el de Instrucción11.3% Inc. Y es precisamente en estos tribunales donde en gran parte de los expedientes que se inician se desconocen los posibles autores de los hechos. Instancia . a Juicio 3.
la inadecuada estructura y distribución interna / externa de tareas y recursos Así. págs. Penal Económico y Federal de la ciudad de Buenos Aires y en toda la jurisdicción Federal del Interior del país”. págs. En el presente estudio no sólo se tiene en cuenta dicha modificación normativa. reconociendo en ambos casos como causa principal. III. sino también los objetivos que se persiguen con esta nueva distribución del trabajo12 y la mencionada organización de la unidad funcional a la que alude dicha norma. con las pruebas producidas14. sin duda. la información estadística15 correspondiente a la justicia penal evidencia que los fueros de Instrucción y Correccional son los que registran un mayor ingreso de causas con autores ignorados (NN). una pérdida de inmediatez entre el Fiscal y el resto de los actores del proceso y peor aún. sino también por la suministrada por la Dirección de Informática del Consejo de la Magistratura y la Secretaría de Estadísticas de la Corte Suprema de Justicia. de Menores.htm. 14 Similar a la registrada hoy entre los jueces de los distintos fueros y las partes 15 Los datos fueron obtenidos del “Estudio sobre la distribución de las causas con autor ignorado (NN) en el fuero de Instrucción.mpf. con las reformas introducidas por la Ley 25. lo mismo que sucedió con los Juzgados va ocurrir en las Fiscalías involucradas en esta reforma. Correccional. es importante bosquejar un modelo organizativo que permita superar los problemas descriptos y no presente las mismas falencias. La congestión de expedientes que han sufrido muchos de los juzgados penales también se ha verificado en las Fiscalías de los fueros de Instrucción y Correccional. en el caso de los expedientes ingresados a las Fiscalías por efecto de esta norma. dejando en general de lado la tramitación de aquellos con autores ignorados. 228-238 y en línea http://www. publicado en el Informe Anual 2000.Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización correccional que no tengan autor individualizado.mpf. autos. Procuración General de la Nación. los que terminan casi siempre archivados.htm. Información estadística de causas NN Como lo señaláramos precedentemente. 13 Ver “Informe sobre delegación de las investigaciones al Ministerio Público Fiscal en los últimos tres años y una aproximación del año 2000” en Informe Anual 2000. Ministerio Público. por aquellos expedientes que fueron delegados en virtud del art. es redistribuir o reasignar la carga de trabajo. 12 En definitiva el impacto que producen aquellas normas que asignan competencias nuevas o modifican las anteriores.gov. Lo que se agrava por la situación de congestión existente. los datos incluidos en el mismo fueron obtenidos no solo por información generada por la Oficina Central de Estadísticas e Informe Anual de la Procuración General de la Nación.gov. Según se aclara en el citado estudio.ar/index3.. Ahora. sino que son la base para conocer el flujo de trabajo y propiciar un diseño de oficina acorde a la naturaleza y cantidad de la tarea. 196 del Código Procesal Penal de la Nación13.1. Ministerio Público. 215/228 y en línea http://www. la investigación quedara desde el inicio de las actuaciones delegada en el Ministerio Público Fiscal. priorizando la tramitación de aquellos procesos con personas detenidas o con imputados individualizados.. En caso contrario. Los datos que a continuación se exponen no solo describen tal situación. entre otros factores. 7 .ar/index3.”. lo habitual es asignarlo a un empleado (sumariante o instructor) quien pasa a ser el encargado de su tramitación (realiza audiencias. Procuración General de la Nación.409 que impone la remisión al Ministerio Público Fiscal de todas las causas que se inicien con autor desconocido. Esto apareja. resoluciones e incluso atiende y da respuesta primaria a las inquietudes de los letrados) bajo el control del Secretario y del Fiscal.
517 31 50.409 en su artículo 2º establece que en las causas NN “… la policía o las fuerzas de seguridad deberán dar noticia en forma inmediata a la unidad funcional respectiva que a tal fin establezca el Procurador General de la Nación.3% NN 54..Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización FUERO Instrucción Correccional Sub-total Federal Penal Económico Menores TOTAL TOTAL 123. Esto permite concluir que no es una situación relevante en estos dos fueros.Fuero Penal de Instrucción 1999 RESTO 31. IV.518 55 41.. a la par que el artículo 4º dispone que “En los supuestos a que se refiere el artículo 196 bis. % Cant.225 14.7% NN 68. Instancia .936 80. muy por el contrario.191 59 94.041 41 Distribución de Ingreso de Causas con Autor Ignorado .9% Si bien no se cuenta con datos desagregados para los fueros de Menores y Penal Económico.007 230. para atender en las unidades funcionales que sean necesarias.232 CAUSAS INGRESADAS 1999 NN RESTO Cant.772 45 135. según sea el caso” (las negritas son nuestras). aunque. el Procurador General de la Nación dispondrá las asignaciones funcionales correspondientes entre quienes ya integran las distintas categorías de los cuadros permanentes del Ministerio Público a su cargo.Juzgados 1ra. Diseño organizacional: estructura y procesos básicos La ley 25. 8 . ter y quater del Código Procesal Penal de la Nación.752 2 Sin datos Sin datos 136. como también lo demuestra la ya mencionada investigación sobre usuarios del sistema judicial argentino.Juzgados 1ra.1% RESTO 45.289 255 2 13. de los delitos de acción pública de competencia criminal de instrucción o correccional.935 92. los casos correspondientes a la competencia criminal de instrucción o correccional. constituye la problemática principal a nivel cuantitativo de los fueros de Instrucción y Correccional. el porcentaje de causas NN ingresados en los primeros dos trimestres de 2000 no superan el 10 y el 4% respectivamente. % 85.Fuero Penal Correccional 1999 Distribución de Ingreso de Causas con Autor Ignorado . Instancia . ni en el Federal.”.290 216.418 69 38.
Pero a la par de ello.). ptos. que requerirá también de la existencia de una red informática con un puesto de trabajo por empleado con una base de datos. libramiento de comunicaciones a las fuerzas de seguridad. El trabajo en equipo se verá favorecido no sólo por la concentración física en una única locación. ya que mediante la resolución PGN nº 30/0116 dispuso que la tramitación de los expedientes se regirá con arreglo al sistema de distribución de tareas establecido por el cuadro de turnos vigente dotando a cada una de las dependencias con personal adicional17. II de la citada resolución. En síntesis. Sus funciones son netamente administrativas. Pero resulta importante destacar que la creación de la Dirección General de Investigaciones con Autor Desconocido18 es compatible con la propuesta que aquí formulamos. IV. ya que los juzgados se verán beneficiados sustancialmente por la desaparición del trámite de los NN. devolución de efectos. como experiencia piloto. En este sentido hubiera sido deseable que la dotación de las oficinas encargadas de la investigación de causas con autores ignorados se conformara con la reasignación de parte del personal de los Juzgados en lo Criminal de Instrucción y Correccional. sino también con la interacción permanente y orgánica entre los integrantes de esta Unidad Fiscal de Investigaciones. Conf. En este último sentido.”. uno Correccional. emisión de certificados.. ya que deberán integrarse con personal del mismo organismo y no del Poder Judicial. que son los expedientes que en conjunto mayor tarea demandan en mesa de entradas (vgr. archivo y desarchivo. la unificación de datos y el archivo material de las actuaciones y efectos. etc. como se pasa a exponer. 27/01. pto. e incluso de la Cámara de Apelaciones de dicho fuero. Es cierto que de momento este no ha sido el rumbo tomado por la Procuración General de la Nación. I. se conforma con un Fiscal de Instrucción. registro. En ningún caso desempeñará funciones que las leyes vigentes atribuyan a los Magistrados del Ministerio Público. también establece restricciones para la conformación de dichas oficinas. como es la creación de unidades funcionales en el ámbito del Ministerio Público Fiscal. VI y VII de la resolución PGN 30/01. conformando de este modo una unidad de trabajo que responde a un nuevo modelo de organización conforme las funciones y necesidades propias de la tarea a abordar. el marco dado por la ley nos lleva a propiciar. III de la misma resolución “… tendrá por funciones el registro de las investigaciones. No obstante ello y sin perjuicio de que en el futuro se pueda lograr la reasignación de personal del Poder Judicial al Ministerio Público. 18 Conf. reciba la totalidad de los procesos iniciados con autores ignorados (NN) que hagan a su propia competencia. 17 9 . de acuerdo al pto. la Unidad Funcional que propiciamos. y no con los del Ministerio Público como establece la ley. varios equipos de investigación y la Dirección General de Investigaciones con Autor Desconocido. 28/01 y 29/01..Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización Como se desprende del texto transcripto. el Fiscal General que actúe como coordinador deberá fomentar el trabajo en 16 La misma reconoce como antecedentes las resoluciones PGN nº 26/01. con un Fiscal de Instrucción y otro Correccional. que una unidad funcional única. Esta unidad funcional sería coordinada por uno de los tres Fiscales Generales que actúan ante las Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal. la ley impone algunos lineamientos de organización.
Puesto que el proceso penal vigente es mixto -inquisitivo y acusatorio. Crim. Una ventaja de esta asignación de tareas es que impide que los Fiscales y los equipos de investigación queden absorbidos por el cúmulo de tareas administrativas (téngase en cuenta que se recibirán más de 140. enmarcada dentro de la Unidad Fiscal de Investigaciones NN. 16/09/97 -Limia.Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización equipo con reuniones periódicas donde se establezcan las pautas investigativas. y permitir que reasuman las investigaciones de aquellas causas que estimen pertinentes.y por ende la dirección de la investigación en los casos sin autor individualizado queda “delegada” en esta unidad funcional por imperio de la ley según el nuevo art.000 actuaciones al año). 05/11/92 -Von Nieder Hausern. Esto resulta de particular importancia para permitir que en el marco del sistema procesal penal vigente. C. mantendrá en su esfera la totalidad de la tarea administrativa. de Investigaciones (Registro y archivo de datos) Oficina Administrativa Equipo de Investigación 1 Equipo de investigación 2 Equipo de investigación n La Dirección General de Investigaciones. desde las distintas oficinas judiciales donde queden radicadas. Miguel A. y deberá enriquecerse en el futuro con la carga.. Nac. 196 CPPN que faculta al Juez a “delegar” una investigación19. Gastón. ante la Cámara Coordinador Fiscalía de Instrucción NN de su competencia Fiscalía Correccional NN de su competencia Dirección Gral. Todo apunta a lograr un modelo autónomo. pudiendo concentrarse en sus tareas pesquisitivas. de todas las causas penales iniciadas en esta ciudad. y Corr. De esta 19 El carácter facultativo que el ordenamiento procesal confiere a los jueces de instrucción en el art. sala 1ª. Mariana E. y Corr.. 196 bis CPPN. requiriendo a la Oficina de NN el envío de las actuaciones.lleva a concluir que el juez competente podrá reasumirla en cualquier momento o estado de la investigación (confr. entre otros. TOPenF Córdoba.. 196 del CPPP también es reconocido por la jurisprudencia: C. Nac. sala 7ª. 196 segundo párrafo “in fine” y 214 del CPPN). 12/11/92 -Marcheti. Cabe hacer una importante salvedad a esta altura. una interpretación armónica con el resto del plexo normativo –en especial el art.. diseñado desde su inicio para las tareas que deberá afrontar y que difiere lógicamente de la tradicional oficina judicial. a la vez que obviamente resulta distinto al esquema policial La estructura propuesta es la siguiente: Unidad Fiscal de Investigaciones NN Fiscal Gral. no se vea menoscabado el rol de los Jueces de Instrucción y Correccionales. arts. favorecidas por el intercambio de ideas entre los Fiscales y funcionarios que completen la planta. Crim. la emisión de constancias o certificaciones. y la conservación de los expedientes en papel. Esta base de datos constituye el corazón del trabajo. 10 . incluyendo en ella la carga en la base de datos de la información proveniente del parte policial.
Creemos que así se tiene en cuenta la naturaleza de la actividad que debe llevar a cabo la oficina. logrando de este modo un trabajo coordinado. FAM. Este planteo tiene como ventaja adicional que suprime los conflictos de competencia. no parecería adecuado ser asumidos por esta oficina. se analizará el encuadramiento legal dentro de la competencia correccional o de instrucción y el Fiscal competente será el que solicitará las medidas y elevará la causa.Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización forma también se salva el inconveniente que se produciría con algunos procesos que si bien podrían ser considerados técnicamente de autores desconocidos. Salta. Al respecto es importante destacar la diferencia entre el Fiscal como director de la investigación y su equipo de analistas. “El Rol del Secretario en el nuevo modelo de Justicia”. Si bien la implementación de la Oficina de NN resulta importante en si misma. trabajarán los equipos de investigación. en procura de la identificación de los autores. junio de 2001. y como tal debe ser enfocada por el análisis criminal. que es intentar identificar prácticas delictivas comunes y conexidades entre distintos hechos. cesando el trabajo de la oficina. consideramos que deberá ser complementada a futuro con otras reformas propias de una visión integral del sistema judicial: teniendo en cuenta que la reforma introducida por la Ley 25. El diseño organizacional descripto se monta sobre un explícito juego de incentivos. sería importante avanzar sobre la organización y efectiva implementación de la Policía Judicial. La actividad delictiva organizada es un continuo que no reconoce divisiones artificiosas provenientes del mundo jurídico. con independencia de su categorización jurídica en la competencia correccional o de instrucción. o la determinación de una parte de la Policía Federal que primordialmente actúe en función investigativa. todos ellos con experiencia penal previa y manejo de herramientas informáticas. Bajo la dirección de los Fiscales. el éxito en la investigación (materializado en la imputación a persona o personas determinada) implica la elevación al fiscal que hubiere debido intervenir. entre ellas “Justicia Argentina: Crisis y Soluciones”. que en el futuro podrían ser Fiscales delegados20. roles que no deben confundirse. en el cual las tareas y roles de los miembros de la oficina están claramente delimitados. 11 . y la policía como investigadora. y beneficiándose mientras tanto la totalidad del sistema penal y de la ciudadanía de la existencia de esta estructura. Como ejemplo cabe citar los atentados a la embajada de Israel y a la Amia o numerosas causas de homicidios. Esta unidad deberá interactuar con las fuerzas policiales a través de un área específica de la fuerza y/o por intermedio de oficiales de enlace.409 se acerca un poco más al sistema acusatorio. Sólo a posteriori resulta lógico encuadrar normativamente los hechos concretos dividiéndolos según la competencia. en los que inicialmente los autores no eran conocidos. deberán formular y estudiar distintas hipótesis. y el “Plan Nacional de Reforma Judicial”. respetando los roles y funciones de cada organización. Garavano. Dejamos planteada la posibilidad que estén a cargo de un secretario. 20 Ver al respecto las numerosas propuestas de transformación ya citadas. cómplices o instigadores. Llegado el momento de ejercer las facultades fiscales. Directamente sobre la base de datos (y sólo excepcionalmente recurriendo a los papeles). en la Reunión Nacional de Secretarios Judiciales. y la ponencia de Germán C. Los equipos de investigación estarán conformados por 2 a 4 analistas de información.
-Premio Nobel de Economía. G. e) Impacto presupuestario mínimo: a excepción de la dotación de un red informática con una sencilla base de datos. por la racionalidad del proceso. Enrique del Carril. A tal fin se realizó un diagnóstico sistémico. estado de la incorporación de tecnologías de la información.org. Ver.Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización IV. encomendó en 1999 a un equipo de Fores22 a cargo del Dr. la “teoría de la disuasión”. ponencia en “Políticas para la lucha contra el Delito”. La Corte Suprema de Justicia de la Provincia. no son necesarios más recursos. impactando favorablemente en la credibilidad del sistema judicial21. la ciudadanía recibirá la iniciativa con beneplácito.Foro de estudios sobre la administración de justicia. La oficina de NN en Rosario: el proceso de cambio organizacional con restricciones presupuestarias Cabe exponer finalmente la experiencia vivida por la justicia de Santa Fe que desembocó en la creación de una Oficina de NN en Rosario. sino reasignar el personal ya existente y capacitarlo. b) Diseñar políticas de prevención: La conformación de una base de datos alimentada con 140. agosto 1999. Contribuye además a enriquecer el debate que queremos abrir con estas líneas.1. Se buscó transformar los datos (abundantes.ar). Ventajas de la propuesta El modelo de organización y gestión propuesto trae aparejadas las siguientes ventajas: a) Elevar la tasa de esclarecimiento: Transformar la tramitación de un "NN" en una verdadera actividad de investigación y descubrimiento del autor del ilícito. lo que permite llevar adelante una verdadera y profesional labor pesquisitiva. sus características participativas y el marco de restricciones legales y presupuestarias en que se desarrolló. deja más tiempo para la tramitación de legajos con imputados identificados. d) Aumentar la satisfacción social: Al contar con una estructura que dirija en forma material y tangible la investigación de los ilícitos que afectan los niveles de seguridad de la Capital Federal. respecto a la importancia que tiene en las tasas de criminalidad las posibilidades de ser identificado o atrapado. V. análisis del marco procesal. presupuestaria y de RRHH. mediante una labor conjunta con la autoridad policial. Garavano.foresjusticia. como 21 Ver en Becker. etc. 12 .000 causas anuales ofrece alternativas de investigación que incrementarán las probabilidades de éxito para prevenir el accionar tanto de organizaciones delictivas como de la llamada delincuencia ocasional. Tal como se expreso arriba. c) Dotar de mayor eficacia al sistema: Al descomprimir de tareas a los juzgados y las fiscalías tradicionales. Resulta valioso el aporte metodológico que significa. que incluyó recopilación de información estadística. dotada de medios técnicos adecuados. una revisión integral del Modelo de Gestión de las Oficinas Judiciales. estructura de la administración de justicia.y otros autores del llamado Análisis Económico del Derecho. Germán C. 22 Fores . ni crear nuevas Fiscalías. es una asociación civil sin fines de lucro fundada hace 25 años con el fin de propender al mejoramiento de la justicia a través de la investigación y capacitación (más información en línea en www. La Nación. consideramos que prácticamente no hará falta designar más personal. para Argentina.
a partir de la conciencia de que la sociedad. Por ejemplo. y aun menos en Santa Fe. c) el apoyo constante al proceso a través del Secretario de Gobierno de la Corte. Este diagnóstico permitió identificar. Dr. la dotación estándar de personal de una sala sólo se diferencia de la de un Juzgado de Instrucción en que tiene 2 jueces más: ambas oficinas judiciales cuentan con 1 secretario. Se propuso como ámbito concreto de aplicación el fuero penal de las ciudades de Santa Fe y Rosario. alternativamente. mientras cada sala de la Cámara Penal de Rosario tramita un promedio de 300 causas. el enorme peso del gasto en personal en el presupuesto (98%) y las restricciones que ello implica para la creación de nuevas unidades. Como expresión de su compromiso. y que en paralelo se fortalezca (en Rosario) y se cree (en Santa Fe) en el ámbito de la Presidencia de Cámara Penal una Mesa de Entradas Única para atender todo el trámite en la segunda instancia. aquella situación en que no es posible reducir el coste de la justicia sin afectar el nivel de tutela disponible”. espera de la justicia respuestas no solo eficaces sino también eficientes. Eduardo Bordas. de Instrucción y las Cámaras de Apelaciones en lo Penal. 13 .250 para Rosario). cada sala resignó un empleado y pasó a compartir el ordenanza con otra. en el marco de la gravísima crisis socioeconómica del país. • • • • el sobredimensionamiento de la estructura de la segunda instancia. Sin embargo. b) la materialización los nuevos modelos de gestión de las oficinas judiciales planteados en la Revisión Integral. dos cuellos de botella o situaciones problemáticas en la primera instancia de los Distritos de Santa Fe y Rosario. procesada y útil para la toma de decisiones. la Corte impulsó: a) el proceso de Planeamiento Estratégico realizado a fines de 1999. una experiencia exitosa de centralización de la Mesa de Entradas de la Cámara de Apelaciones en lo Penal en Rosario. por iniciativa de sus jueces. vinculadas a la masividad de las ejecuciones civiles y el gran número de causas penales con autores ignorados (35% de NN en los Juzgados Correccionales y 53% en los de Instrucción.Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización muchas veces en la justicia) en información agregada. Esto significó pasar del diagnóstico a la toma de decisiones. a quien le cupo un rol protagónico en el planeamiento y ejecución del proceso de cambio organizacional. fijando objetivos. procediendo a la 23 El especialista español Santos Pastor afirma que la eficiencia de la administración de justicia se da “en aquellas situaciones en que no es posible aumentar la tutela judicial de los derechos y demás productos de esta organización con los medios de que dispone o. con la metodología de talleres participativos. Para su ejecución. 4 empleados y 1 ordenanza. En concreto. en marcha desde 1992. La Corte respaldó el diagnóstico y se comprometió con un proceso de cambio.000 para Santa Fe y 31. metodologías y plazos concretos. se priorizó avanzar en la creación de una oficina que reciba todos los asuntos con imputados no individualizados. entre otras cosas. y asignando los recursos necesarios para el éxito. cada Juzgado de Instrucción supera holgadamente las 2000 causas anuales. involucrando la Justicia Correccional. conformando una masa estimada anual de 20. que se cumplan los objetivos de la organización con la menor cantidad de recursos posibles23. Es decir.
Se identificó a actores claves por su rol institucional o peso personal y se los convocó a diversas reuniones en que pasaron a formar parte del proceso de cambio. redacción del reglamento. etc. Para contar con recursos humanos específicamente abocados al proceso. Héctor Chayer. Dado que la Cámara Penal de Rosario ya contaba con una experiencia de cambio organizacional (la creación de la Mesa de Entradas Única con reasignación de personal en 1992) este distrito judicial resultó más permeable a las propuestas y pasó a liderar el cambio.). Así se obtuvo una mirada externa. que jueguen el rol de facilitadores. la investigación y archivo de todas las causas NN. La Oficina Judicial de Causas con Imputados No Individualizados de Rosario concentra desde entonces el trámite. el acondicionamiento del espacio físico en la planta baja del Palacio de Justicia de Rosario. su capacitación. El equipo así conformado trabajó activamente tanto en Santa Fe como en Rosario en los últimos meses de 2000 y primer semestre de 2001. del Distrito Judicial. lo que obligó a concebir una metodología ampliamente participativa de todos los estamentos del personal. constituyendo su aprobación el 4 de julio de 2001 uno de los hitos finales del proceso. necesaria para catalizar la toma de conciencia y desencadenar procesos de cambio. culminando en julio de 2001 el proyecto en Rosario con la reasignación y nombramiento del personal para la Oficina de NN. De este modo se decidieron prácticamente todas las cuestiones instrumentales de la iniciativa (cómo iban a funcionar los nuevos órganos. se ofreció a la Cámara de Santa Fe como modelo la Acordada que organiza la Mesa de Entradas Única de Rosario. alternativas legales. del Ing. en particular para evitar nulidades en la instrucción. rompiendo con tabúes o sobreentendidos dentro de la organización.Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización reasignación de empleados entre ambas oficinas judiciales. excepto las que avoque a su 14 . La Corte fijó el primer trimestre del 2001 para la puesta en funcionamiento de la Oficina para trámite e investigación de casos con autores ignorados y la reorganización de las Secretarías de Cámara Penal. se solicitó a la Corte la prórroga de los plazos por un trimestre más. se contó con el apoyo. Se constituyó en una excelente ocasión de participación y debate con ánimo constructivo. que muchas veces mantienen el statu quo y bloquean los cambios. Así se redactó un Reglamento que se sometió a la Corte. su estructura. a través del Ministerio del Interior. desde empleados hasta jueces de Cámara. hecho que finalmente se produjo el día 21 de agosto de 2001. Del mismo modo. perfiles de sus miembros. y adaptación del sistema informático. el Dr. desprendiendose del vicio formalista que tan frecuentemente lleva a iniciar los procesos de cambio con iniciativas legislativas que luego no cuentan con consenso entre los involucrados ni con los recursos necesarios. Oscar Florez y de uno de los autores de estas líneas. Esto marca la perspectiva organizacional del proyecto. la dotación de mobiliario y equipos de computación. También fijó la Corte como regla la concertación y el consenso con los jueces y empleados implicados. Un punto importantísimo fue acordar el marco legal de esta novedosa experiencia. tanto correccionales como de instrucción. La determinación del mismo ofrecía algunas particularidades en el marco netamente inquisitivo del sistema penal santafesino. una de las claves de la transformación. Así. para su puesta en marcha en el segundo semestre. Este hecho provee al aumento global de eficiencia del sistema.
pues esta nueva oficina es la responsable recibir y tramitar las causas NN. Colombia. etc. objeto del delito. El análisis delictivo es. 66 CPPSF). A posteriori. el Fiscal de la Oficina de NN está en capacidad de: • Realizar tareas de análisis investigativo (art. Aun con el orden jurídico de carácter inquisitivo vigente en la provincia.. los empleados ingresan los datos al sistema informático. a partir del estudio de la información que acumule derivada de partes preventivos y actuaciones policiales. a través de detalles sobre hechos concretos. 66 inc. hoy muy recargados. el sistema admite además filtrar y ordenar la información según distintos criterios. la Policía se dirige al juez de turno. A tal fin. la identificación de los autores. La Oficina. El trámite comienza cuando recibe de la Policía una copia del parte preventivo de los casos NN o con imputados no individualizados –entendidos como aquellos en que los datos existentes no permitan. Se espera de este modo abordar primordialmente los delitos contra la propiedad cometidos por bandas organizadas24. Esto no implica su necesario avocamiento. recibirán las actuaciones policiales y se afrontarán tareas de análisis investigativo a partir del estudio de la información que se acumule. lugar de comisión. Una vez recibido el parte preventivo. en caso de requerir consultas durante la prevención del sumario de una causa NN.500 expedientes al año). Aquí el Fiscal juega un rol clave. depende de la Cámara Penal. 15 . Un subproducto serán las estadísticas generadas por esta base de datos (sólo en la ciudad de Rosario se esperan recibir más de 31. cómplices o instigadores. que brindarán información útil para la planificación de políticas de prevención de los delitos. tipo. víctima. En este orden. Cuenta además con cinco empleados. el sistema informático cuenta con una base de datos que registra la información pertinente. no podían ser identificados a la fecha. tras las diligencias de rutina. orientando su labor a detectar posibles prácticas comunes y conexidades entre distintos hechos delictivos. ya no registrará las causas ni recibirá las actuaciones policiales. pero está al servicio de un Fiscal designado para ejercer la conducción funcional de las actividades. 1 CPPSF). encabezada por el Secretario. cómplices o instigadores del hecho.Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización conocimiento el juez de turno de manera directa y las competencias que de manera explícita excluya la Corte. Si bien el juez de turno sigue recibiendo el parte preventivo para conocer la existencia de las causas y decidir su eventual avocamiento (art. 191 CPPSF). Se espera así lograr descomprimir parcialmente a los Juzgados en lo Penal de Instrucción y Correccional del distrito judicial de Rosario. las actuaciones policiales serán remitidas a la Oficina de NN. en procura de la identificación de los autores. Como es habitual. a través de su estructura de apoyo para el manejo de casos en averiguación de responsables. análisis de información provista por denuncias que pueden estar relacionadas entre sí. en definitiva. 142 Ley Orgánica del Poder Judicial y art. para promover la averiguación y enjuiciamiento de los delitos (art. permitiendo su consulta por fecha del delito. detectando patrones de actuación que se repiten y que por falta de centralización de los datos. puede por ejemplo entrevistar al preventor de la instrucción. ya que en caso de no identificarse imputados. provenientes de la reasignación de personal dentro del fuero. a los damnificados 24 Así lo demuestra la experiencia de la Fiscalía General de la Nación de Santa Fe de Bogotá. a la víctima.
Indudablemente que estas actitudes y habilidades forman parte de un aprendizaje organizacional. 66 inc. Ello implica ingresar las causas NN al sistema informático a partir del parte preventivo. 3 CPPSF). ya que la identificación de imputados automáticamente se registra como un éxito de la Oficina de NN a la vez que “saca” la o las causas de su ámbito el trabajo. La intervención de la Oficina. actividades críticas dado su volumen. 190 CPPSF) colabore con el esclarecimiento de los hechos. 66 inc. con apoyo de los empleados de la Oficina. sea por su propia iniciativa (art. por tal motivo. Se espera que este mecanismo opere como un aliciente para el esclarecimiento de los casos. 16 . recibir y estudiar las actuaciones policiales y atender los requerimientos de los jueces y del público. No sólo por el protagonismo de la Corte y la alta participación de los miembros del Poder Judicial en el proceso. la causa será remitida de inmediato al juzgado competente. sino también porque al asociarse explícitamente la carga de trabajo a la dotación de personal. desatendiendo las tareas de análisis investigativo generales. que es transferible a otros proyectos de cambio que encare la justicia santafesina y en definitiva marca un camino seguro para avanzar hacia la tan reclamada reforma judicial. 1 in fine CPPSF) las medidas que considere necesarias. recibiendo a quien compareciere espontáneamente para aportarlos (art. 67 CPPSF). Para el éxito de la Oficina. 2 CPPSF). Por último. no debe perderse de vista la prioridad de las tareas de análisis investigativo por sobre las de índole administrativa. • Solicitar ante otras autoridades (art. en particular a la Policía. estas tareas se explicitan en el Reglamento de la Oficina y se relevará su cumplimiento en la estadística anual. esterilizándose su impacto en la mejora de los índices de seguridad ciudadana. Por otra parte. seguimiento y disposición final de los expedientes y los efectos secuestrados. esta oficina se transformará en un mero depósito de expedientes NN. Si bien estas últimas son necesarias. 66 inc. de carácter repetitivo y cuantitativamente importantes. cesará con el avocamiento del juez natural de la causa. para que en ejercicio de sus atribuciones (art. el Fiscal y el Secretario son responsables de las tareas de índole administrativo. cómplices o instigadores del hecho delictivo. • Solicitar al juez competente las medidas pertinentes y que requieran de su intervención (art. que continuará con la instrucción de la misma. evita que la Oficina se concentre en el seguimiento de unos pocos casos. y por tanto del Fiscal. bajo ningún concepto deberán absorber la capacidad de trabajo de los empleados en grado tal que tornen ilusorio el análisis investigativo. 191 CPPSF) o en el supuesto de que se remita por el Fiscal cuando individualice a alguno de los autores. Adicionalmente. El proceso de cambio organizacional que condujo a la creación de la Oficina de NN puede ser calificado a estas alturas como un éxito. se mejoró la eficiencia global de sistema judicial a través de la reasignación interna de recursos. En ambos casos. el Secretario es responsable del almacenamiento. Caso contrario.Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una propuesta de organización por el hecho o cualquier otra persona que pueda aportar elementos (art.
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