Source: https://opinioiuris.de/entscheidung/1091
Timestamp: 2019-01-17 04:44:57+00:00

Document:
BVerfG, 10.05.1960 - 2 BvL 76/58 | OpinioIuris
Ermächtigungsadressaten
BVerfGE 11, 77; BB 1960, 647; DÖV 1960, 585; DVBl 1960, 864; DVBl 1960, 945; JZ 1960, 536; MDR 1960, 733; NJW 1960, 1291
2 BvL 76/58
– 2 BvL 76/58 –
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 12 Abs. 2 Satz 1 und 4 des Gesetzes über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz) in der Fassung vom 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 811) - Vorlagebeschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - III. Senat - vom 24. September 1958, III A 1468/54.
Das Bundesgesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz – MFG) in der Fassung vom 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 811) regelt in seinem ersten Teil das System der milchwirtschaftlichen Marktordnung, deren Anfänge auf die – durch § 33 Abs. 2 MFG aufgehobene – Vorschrift des § 38 des Milchgesetzes vom 31. Juli 1930 (RGBl. I S. 421) zurückgehen und vor allem im Rahmen der nationalsozialistischen Reichsnährstandspolitik mehr und mehr ausgebaut wurden. Kernstück der milchwirtschaftlichen Marktordnung in ihrer heutigen Form ist die Einteilung des Bundesgebietes in Molkereieinzugs- und -absatzgebiete: Alle "Milcherzeuger sind verpflichtet, Milch und Sahne (Rahm), die sie in den Verkehr bringen, an eine Molkerei, die von der obersten Landesbehörde für Ernährung und Landwirtschaft (oberste Landesbehörde) bestimmt wird, zu liefern" (§ 1 Abs. 1 Satz 1 MFG). "Die nach Absatz 1 bestimmten Molkereien sind verpflichtet, Milch und Sahne (Rahm) von den Milcherzeugern abzunehmen, welche die oberste Landesbehörde einzeln oder ortsweise bestimmt. Die Annahme von Milch und Sahne (Rahm) von anderen Milcherzeugern ist unzulässig" (§ 1 Abs. 4 MFG). "Milchhändler und Molkereien (Abnehmer) sind verpflichtet, Milch, entrahmte Milch, Buttermilch und geschlagene Buttermilch nur von Molkereien, die von der obersten Landesbehörde bestimmt werden, zu beziehen" (§ 2 Abs. 1 Satz 1 MFG). "Die Molkereien sind verpflichtet, Milch, entrahmte Milch, Buttermilch und geschlagene Buttermilch an die von der obersten Landesbehörde bestimmten Milchhändler und Molkereien zu liefern. Die Lieferung an andere Milchhändler und Molkereien ist unzulässig" (§ 2 Abs. 2 MFG).
"(1) Die obersten Landesbehörden haben durch ausgleichende Maßnahmen, insbesondere durch Gewährung von Zuschüssen aus den nach Absatz 2 erhobenen oder den nach Absatz 3 zugeteilten Ausgleichsabgaben, dafür zu sorgen, daß
Die – zulässige – Vorlage führt zu der Feststellung, daß § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG mit Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar und daher nichtig ist.
1. Nach § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG können "die obersten Landesbehörden" auf Milch und bestimmte Milcherzeugnisse eine Ausgleichsabgabe erheben. Das ist eine Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung. Was unter "oberster Landesbehörde" zu verstehen ist, ergibt sich aus § 1 Abs. 1 Satz 1 MFG. Dort ist eine Maßnahme zum Vollzug des Gesetzes "der obersten Landesbehörde für Ernährung und Landwirtschaft" übertragen und in Klammern beigefügt "(oberste Landesbehörde)". In den folgenden Vorschriften des Gesetzes wird dann allenthalben, wo die Zuständigkeit einer Landesstelle begründet wird, die Bezeichnung "oberste Landesbehörde" verwandt. Mit dieser in der deutschen Gesetzestechnik häufig angewandten Methode ist eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß "oberste Landesbehörde" im Milch- und Fettgesetz überall, wo dieser Begriff auftaucht – also auch in § 12 Abs. 2 – "oberste Landesbehörde für Ernährung und Landwirtschaft" bedeutet. Unter "oberster Landesbehörde für Ernährung und Landwirtschaft" wird weder in der Terminologie des Grundgesetzes noch in der Terminologie einer Landesverfassung noch in der öffentlich-rechtlichen Literatur das Landeskabinett (die Landesregierung) verstanden, sondern regelmäßig der zuständige Landesminister. Demnach kann die in § 12 Abs. 2 MFG den obersten Landesbehörden erteilte Ermächtigung nur als eine in einem Bundesgesetz enthaltene Ermächtigung an die für Ernährung und Landwirtschaft zuständigen Landesminister zum Erlaß einer Rechtsverordnung begriffen werden. Für eine Auslegung, die Ermächtigung sei in § 12 Abs. 2 a.a.O. "der Landesregierung" (oder neben dem Minister auch der Landesregierung) erteilt, ist hier kein Raum mehr.
a) Was unter "Landesregierung" zu verstehen ist, war in der Literatur und in der Staatspraxis der Weimarer Republik nicht unzweifelhaft und eindeutig; je nach dem Zusammenhang, in dem das Wort verwandt wurde, konnte es einen verschiedenen Sinn haben. Ähnlich wie der Ausdruck "Reichsregierung" unter Umständen den Reichskanzler allein, in anderen Fällen einen Reichsminister allein oder mehrere beteiligte Reichsminister zusammen und schließlich auch das aus Reichskanzler und Reichsministerien bestehende Regierungskollegium (Reichskabinett) bedeuten konnte, wurde auch der Begriff "Landesregierung" je nach den Umständen bald zur Bezeichnung des aus den Regierungsmitgliedern bestehenden Kollegiums (Landeskabinett), bald – soweit es eine Gliederung in Fachministerien überhaupt gab zur Bezeichnung eines einzelnen oder mehrerer Fachminister verwandt. Für die Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG kann indessen aus dem Sprachgebrauch der Weimarer Zeit nichts hergeleitet werden, weil die Reichsverfassung vom 11. August 1919 eine dem Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG entsprechende Bestimmung nicht kannte. Zur Auslegung dieser Vorschrift kann daher nur das Grundgesetz herangezogen werden.
In dieselbe Richtung weist die Terminologie, die das Grundgesetz an anderen Stellen verwendet: So weit es nicht einfach von den "Ländern" spricht, denen gewisse Kompetenzen zustehen (vgl. Art. 32, 84 Abs. 1 und 4, 85 Abs. 1, 89 Abs. 2, 90, 91, 118), spricht es von den "Regierungen der Länder" (Art. 51, 52) oder den "Regierungen der beteiligten Länder" (Art. 127), wo unzweifelhaft nur das Kollegium gemeint ist, während es – von den Fällen abgesehen, in denen es den Landesminister ausdrücklich nennt (Art. 95 Abs. 3, 96 Abs. 2, 98 Abs. 4) – den Ausdruck "oberste Landesbehörde" (Art. 84 Abs. 3, 84 Abs. 5, 85 Abs. 3 Satz 2, 120 a Abs. 1) oder "die nach Landesrecht zuständigen Stellen" (Art. 129 Abs. 2) verwendet, wo die Beschränkung auf die Landesregierung als Kollegium nicht gewollt ist.
c) Der für die Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG entscheidende Gesichtspunkt ist jedoch die Rücksicht auf das bundesstaatliche Prinzip, auf dem die Verfassungsordnung der Bundesrepublik beruht. Grundsätzlich respektiert die Bundesverfassung die Verfassungsordnung der Länder; ein Eingriff der Bundesgewalt in die Verfassungsordnung der Länder ist nur zulässig, soweit es das Grundgesetz ausdrücklich bestimmt oder zuläßt. Vor allem dort, wo das Grundgesetz die Grenze zwischen den Kompetenzen des Bundes und denen der Länder zieht, verzichtet es in der Regel darauf, die Verfassungsorgane der Länder zu bestimmen, die die Landeskompetenzen wahrzunehmen haben; deshalb beschränkt es sich darauf, in den zitierten Bestimmungen des Grundgesetzes teils einfach von den "Ländern", teils von den "obersten Landesbehörden", teils von den nach "Landesrecht zuständigen Stellen" zu sprechen; es verweist also mit diesen Formeln auf das Landesverfassungsrecht; aus ihm ergibt sich, welches Organ die Zuständigkeit wahrzunehmen hat, die in jenen grundgesetzlichen Bestimmungen den Ländern zugewiesen ist. Entsprechendes gilt, soweit Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG vorsieht, daß ein Bundesgesetz die "Landesregierung" ermächtigt, eine Rechtsverordnung zu erlassen: Die Ermächtigung kann im Bundesgesetz also nur an die "Landesregierung" gegeben werden. Was "Landesregierung" ist, bestimmt das Landesverfassungsrecht; nur wenn nach dem Verfassungsrecht eines Landes unter "Landesregierung" (auch) der zuständige Minister verstanden werden kann – das ist, soweit ersichtlich, zur Zeit in keinem Land der Fall --, kann die durch Bundesgesetz der "Landesregierung" gegebene Ermächtigung unmittelbar durch den Minister ausgeübt werden. Sonst kann die Verordnung nur von der Landesregierung als Kollegium erlassen werden, es sei denn, daß das Bundesgesetz gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG bestimmt, daß die Ermächtigung weiter übertragen werden kann, und die Landesregierung dem Minister den Erlaß der Verordnung überträgt. In keinem Fall kann das Bundesgesetz die Ermächtigung unmittelbar an den "Landesminister" geben; damit griffe es ohne Not korrigierend in die Kompetenzverteilung ein, die die Landesverfassung getroffen hat.
d) Der Tatsache, daß nach 1949 in einer Reihe von Gesetzen die Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungen dem Landesminister erteilt worden ist, kommt keine entscheidende Bedeutung zu. Die Zeitspanne von knapp zehn Jahren ist zu kurz, um aus einer – durchaus nicht in bewußter Auseinandersetzung mit der Bedeutung des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG entstandenen Übung auf eine Fixierung des Inhalts jener grundgesetzlichen Vorschrift zu schließen. Das geht um so weniger an, als die meisten dieser zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigenden Bestimmungen in den Bundesgesetzen an entsprechende Bestimmungen in Gesetzen aus der Zeit vor 1945 anknüpfen. Wo der Bundesgesetzgeber nach sorgfältigen Beratungen neues Recht schuf, wie beispielsweise das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, hat er richtig unterschieden zwischen der an die Landesregierung zu erteilenden Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen (vgl. §§ 89, 93 GWB) und der der obersten Landesbehörde übertragenen Befugnis zum Erlaß von Verwaltungsakten (vgl. § 44 GWB).
3. Demnach ist die Ermächtigung in § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG im Widerspruch zu Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG erteilt: Sie hätte nur an die Landesregierung gegeben werden dürfen – gegebenenfalls mit dem Recht, sie weiterzuübertragen -; sie ist aber dem Landesminister für Ernährung und Landwirtschaft erteilt worden. § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG ist daher nichtig.
Es fehlt also an der Rechtsgrundlage zum Erlaß einer Rechtsverordnung über die Erhebung einer Landesausgleichsabgabe auf Milch. Bei dieser Rechtslage ist es ohne Bedeutung, daß die nordrhein-westfälische Rechtsverordnung vom 26. Januar 1954 von der Landesregierung – also von der Stelle, die hätte ermächtigt werden können – erlassen worden ist.
4. Unter diesen Umständen war nicht mehr zu entscheiden, ob die den obersten Landesbehörden für Ernährung und Landwirtschaft erteilte Ermächtigung nicht auch insofern verfassungswidrig ist, als § 12 Abs. 2 Satz 4 MFG die auf Grund dieser Ermächtigung ergehenden Rechtsverordnungen unter bestimmten Voraussetzungen an die Zustimmung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten knüpft. Immerhin sei darauf hingewiesen, daß auch diese Beschränkung möglicherweise mit dem föderalistischen Prinzip des Grundgesetzes unvereinbar ist, das den Ländern – von den im Grundgesetz genannten Ausnahmen abgesehen – das Recht gibt, von den ihnen eingeräumten Kompetenzen unabhängig und selbständig Gebrauch zu machen.
Unentschieden mußte auch die Frage bleiben, ob die in § 12 Abs. 2 MFG erteilte Ermächtigung im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG inhaltlich hinreichend begrenzt ist. Bedenken in dieser Richtung erregt insbesondere die Tatsache, daß Nordrhein- Westfalen, obgleich dort das Verhältnis zwischen dem Absatz von Trinkmilch und dem Absatz von Werkmilch mit 40: 60 weitaus günstiger ist als im Bundesdurchschnitt (30 :70), mit 2,5 Pf. je Kilogramm Trinkmilch eine höhere Ausgleichsabgabe erhebt als alle übrigen Bundesländer. Besonders auffallend erscheint in diesem Zusammenhang der Unterschied zum Land Baden-Württemberg, das – zumindest zeitweilig – je Kilogramm Trinkmilch nur 0,5 Pf., also ein Fünftel des in Nordrhein-Westfalen festgesetzten Betrages erhob. Selbst in Bayern, wo bei einem Verhältnis zwischen Trinkmilch und Werkmilch von 10 : 90 die ungünstigsten Verwertungsmöglichkeiten für Trinkmilch bestehen, beträgt die Ausgleichsabgabe weniger als in Nordrhein-Westfalen, nämlich 2 Pf. je Kilogramm. Möglicherweise ist der auffallend hohe Abgabesatz des Landes Nordrhein-Westfalen nicht oder nicht allein auf eine unrichtige Berechnung der Ausgleichsabgabe oder darauf zurückzuführen, daß Ausgleichsmittel für andere als die in § 12 Abs. 1 MFG gedachten Zwecke verwendet werden, sondern darauf, daß – infolge einer zu weiten Fassung der Ermächtigung der Regelung der Landesausgleichsabgabe verschiedene Systeme zugrunde gelegt werden können; gibt aber die in § 12 Abs. 2 MFG erteilte Ermächtigung für eine solche Praxis Raum, dann spricht dies dafür, daß ihr Inhalt, Zweck und Ausmaß nicht hinreichend bestimmt sind.
‹‹ BVerfG, 10.05.1960 - 1 BvR 190, 363, 401, 409, 471/58 nach oben BVerfG, 10.05.1960 - 2 BvO 6/56 ››

References: § 12
 § 33
 § 38
 § 12
 Art. 80
 § 12
 § 1
 § 12
 § 12
 § 12
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 32
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 § 44
 § 12
 Art. 80
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