Source: http://pedrocorvinosabogado.es/2016/11/
Timestamp: 2018-06-19 17:58:26+00:00

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noviembre 2016 - Abogado administrativo Zaragoza
Sobre el intento de notificación y la notificación a los efectos de entender cumplida la obligación de notificar en el plazo máximo
Como es sabido, el Tribunal Supremo, en la sentencia 6136/2013, de 3 de diciembre, rectificó la doctrina legal declarada en la sentencia 7214/2003, de 17 de noviembre, en la interpretación que hace del artículo del 58.4 de la Ley 30/1992 -que ha sido sustituido por el artículo 40.4 de la Ley 39/2015-, referente al momento en que debe entenderse practicada la notificación a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos.
La sentencia 7214/2003, de 17 de noviembre, dictada en un recurso de casación en interés de ley, declaró la siguiente doctrina legal:
“Que el inciso intento de notificación debidamente acreditado que emplea el artículo 58.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se refiere al intento de notificación personal por cualquier procedimiento que cumpla con las exigencias legales contempladas en el artículo 59.1 de la Ley 30/1992, pero que resulte infructuoso por cualquier circunstancia y que quede debidamente acreditado. De esta manera, bastará para entender concluso un procedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, en aplicación del referido artículo 58.4 de la Ley 30/1992, el intento de notificación por cualquier medio legalmente admisible según los términos del artículo 59 de la Ley 30/1992, y que se practique con todas las garantías legales aunque resulte frustrado finalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente.
En relación con la práctica de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente“
De acuerdo con esta doctrina legal, el intento de notificación, a los solos efectos de tener por cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo, se entiende producido en el momento en que la Administración recibe de Correos la devolución del envío por no haberse logrado practicar la notificación.
La rectificación de esta doctrina legal que hace la sentencia 6136/2013, consiste en que se tiene por cumplida la obligación de notificar en el plazo máximo, en la fecha en que se lleva a cabo el intento de notificación. Se dice en esta sentencia que: “Rectificamos la doctrina legal declarada en la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 17 de noviembre de 2003 , dictada en el recurso de casación en interés de la Ley número 128/2002, en el sentido, y sólo en él, de sustituir la frase de su párrafo segundo que dice “[…] el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación […]”, por esta otra: “el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , en la fecha en que se llevó a cabo“.
Se ha planteado de nuevo la cuestión de en qué momento debe entenderse cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo, en un supuesto en que la resolución sancionadora, tras dos intentos de notificación con resultado ausente, fue finalmente notificada en forma al interesado mediante entrega de la copia en la oficina de correos. La caducidad del procedimiento sancionador dependía en este caso del momento en que se entendiese cumplida la obligación de notificar: no caducaría el procedimiento si se entendiese cumplida la obligación en la fecha en que se llevó a cabo el intento de notificación; en cambio, habría que declarar la caducidad si se tomase como referencia la fecha en que se produjo la notificación al interesado, mediante entrega de la copia en la oficina de correos.
Esta controversia ha sido resuelta en la reciente sentencia del TS 4592/2016, de 14 de octubre. Se reconoce que el supuesto planteado no coincide con el resuelto en la sentencia 6136/2013, dado que en el asunto que ahora se plantea, a diferencia del resuelto en la sentencia de 2013, la resolución sancionadora ha sido finalmente notificada al interesado. No obstante, se tiene en cuenta para resolver la controversia la doctrina fijada en esta sentencia sobre la interpretación del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, aplicable al artículo 40.4 de la Ley 39/2015. Y se concluye que también en estos casos, debe entenderse cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo en la fecha en que se lleve a cabo el intento de notificación, aun cuando con posterioridad se le notifique el acto al interesado. Los argumentos que llevan a esta conclusión son los siguientes:
2 Acoger como fecha relevante a efectos de caducidad solo la de la notificación de la resolución al interesado no solo supondría inaplicar aquel precepto, sino privarle de su finalidad, que no es otra que la de equiparar a la notificación (a los solos efectos de respetar el plazo de duración del procedimiento) el intento válidamente efectuado y constatado en el expediente.
3. Esta es la tesis que se deriva de la jurisprudencia de esta Sala anterior y posterior a la sentencia del Pleno de 3 de diciembre de 2013: el intento de notificación es el determinante para entender cumplida la obligación de resolver en plazo, aunque una doctrina anterior a aquella sentencia se refería a la forma concreta de acreditar la realización de dicho intento (la constancia por la Administración del intento infructuoso, situado entonces como fecha determinante para cumplir aquella obligación).
4 . La interpretación anterior se refiere, exclusivamente, al supuesto de hecho que el artículo 86.4 de la Ley 30/1992 contempla, esto es, para entender cumplido el deber de resolver los procedimientos en plazo. Distinto es el caso, como ya ha señalado esta Sala, de la eficacia del acto notificado, que se despliega a partir de la notificación, momento en el que empiezan a correr los plazos de impugnación en sede administrativa o en vía judicial”.
La consecuencia de esta interpretación es que no procede declarar la caducidad del procedimiento sancionador al haberse intentado la notificación dentro del plazo máximo para resolverlo.
Así pues, bastará con el intentó de notificación debidamente acreditado para que se entienda cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo, aun cuando con posterioridad se practiqué la notificación al interesado. La sentencia vuelve a precisar que la eficacia del intento de notificación lo es a los solos efectos de entender cumplido el deber de resolver en plazo, sin que determine la eficacia del acto, que no se producirá hasta la notificación o publicación.
Apuntes sobre la garantía definitiva en la contratación pública
La garantía definitiva en los contratos del sector público, regulada de forma específica en los artículos 95 a 102 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), así como en algunos preceptos del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP), plantea con frecuencia problemas en su aplicación práctica; a lo largo de los años, las juntas consultivas de contratación administrativa han tratado de dar algunas respuestas que contribuyen, en ocasiones, a resolver dichas dudas, y también en los últimos años, aunque con menor intensidad, los tribunales administrativos de contratos públicos.
Pretendemos en este artículo plantear algunas cuestiones sobre las que se ha ido fijando un criterio por parte de estos órganos, si bien a veces no unánime, o variable en otros casos, con el paso de los años.
– Importe de la garantía definitiva en el caso de determinados contratos: con frecuencia plantea problemas la forma de cálculo de la garantía definitiva en contratos de tracto sucesivo, y/o susceptibles de prórroga; ello en la medida en que el artículo 95.1 TRLCSP se refiere, sin más detalle, al importe de adjudicación del contrato a efectos del cálculo de la garantía definitiva. Ha dado respuesta a esta cuestión la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado –JCCA– en su Informe 28 09: “cuando el artículo 83 de la Ley se refiere al importe de adjudicación del contrato debemos entender que se trata, como se desprende de una interpretación literal del mismo, del precio final ofertado por el adjudicatario del contrato, es decir el que, en la licitación, ha servido de base, por sí solo o en conjunción con otros elementos de la oferta, para acordar la adjudicación. Pues bien este precio, en los contratos de tracto sucesivo, en los que la prestación se realiza reiterativamente por periodos de tiempo va referido precisamente al tiempo de duración inicialmente previsto para el contrato, sin incluir las prórrogas.…/… La prórroga del contrato determinará simplemente la prórroga, asimismo, de la vigencia de la garantía, pero no tiene por qué influir en el importe inicial de ésta.”
Esta última consideración de la JCCA respecto de las prórrogas nos lleva a plantear otra cuestión: en caso de que la duración de la prórroga sea inferior a la del período inicial, ¿cabe un reajuste de la garantía? Por ejemplo, un contrato con una duración inicial de dos años y posibilidad de dos prórrogas anuales; a nuestro entender, a ello dio respuesta indirectamente la propia JCCA, en este caso en su Informe 30/00, al realizar la siguiente consideración: “La interpretación literal del transcrito artículo 42 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas obliga a descartar su aplicación a los supuestos de prórroga del contrato sin alteración de sus condiciones económicas, pues es evidente que, aunque la prórroga pudiera incluirse en el término genérico de modificación, no existe nuevo precio resultante de su prórroga, con el cual deba guardar la debida proporción el importe de la garantía, excepto en los supuestos en que la prórroga dé lugar a la variación del precio en el plazo prorrogado.” Parece lógico, por tanto, que una prórroga de duración inferior a la del contrato inicial deba considerarse, a estos efectos, un nuevo precio del contrato, por lo que creemos que no habría inconveniente en proceder a un reajuste de la garantía en proporción a la duración de la prórroga respecto de la inicial del contrato.
– Posibilidad de constitución de la garantía, en caso de uniones de empresarios, por uno o varios componentes de la misma y no por la propia unión temporal: el Informe 50 06 JCCA da una respuesta positiva a esta cuestión al extender lo dispuesto en el artículo 61.1. b) RGLCAP (“En el caso de uniones temporales de empresarios, las garantías provisionales podrán constituirse por una o varias de las empresas participantes, siempre que en conjunto se alcance la cuantía requerida en el artículo 35 de la Ley y garantice solidariamente a todos los integrantes de la unión temporal), a las garantías definitivas: “se debe aplicar la misma regla de que las garantías definitivas puedan constituirse por una o varias de las empresas participantes, ya que ello no es más que una consecuencia de la carencia de personalidad de la unión temporal”.
El Tribunal Administrativo Central de recursos contractuales –TACRC–, en su reciente Resolución 744 2016, puntualiza que lo que no cabe en ningún caso es que la garantía se otorgue únicamente a favor de una de sus integrantes: “la única cuestión a determinar es si el hecho de que el aval se hubiera otorgado únicamente a favor de una de las empresas que debían constituir la UTE es o no causa de exclusión. Se ha de indicar, desde ya, que la decisión solo puede ser favorable a la exclusión, y ello desde un punto de vista lógico jurídico, sobre el que las alegaciones del recurso no pueden imponerse: el aval debe constituirse a favor del adjudicatario, y si este resulta ser una UTE, la entidad avalada será o esta, si se hubiera ya constituido, o, en caso contrario, cada una de las empresas que la integran, siendo a todas luces defectuoso, por insuficiente, un aval que se otorgue exclusivamente a favor de una sola de éstas.”
– Posibilidad de exigir garantía definitiva en los contratos menores: el Informe 12/02 JCCA excluye rotundamente, no ya su obligatoriedad, sino la mera posibilidad de su exigencia: “la utilización por el artículo 36.1, primer párrafo, de la expresión “cualquiera que haya sido el procedimiento y la forma de adjudicación del contrato” , se vuelve en contra de la tesis positiva y favorable a la tesis negativa, si se tiene en cuenta que en la adjudicación de los contratos menores no se utilizan los procedimientos de adjudicación (abierto, restringido y negociado), ni las formas (subasta y concurso), previstos con carácter general en los artículos 73 y 74 de la propia Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.” En el mismo sentido y en referencia a la normativa vigente, el Informe 13/2014 de la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalitat Valenciana: “De cuanto antecede, y de la dicción literal del art. 95.1 TRLCSP “Los que presenten las ofertas económicamente más ventajosas en las licitaciones de los contratos que celebren las Administraciones Públicas deberán constituir a disposición del órgano de contratación una garantía de un 5 por 100 del importe de adjudicación, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido”-, nada hace concluir la posibilidad de exigencia en la contratación menor de la constitución de garantía definitiva.”
– No obligatoriedad de garantía definitiva en suministros de bienes consumibles cuya entrega y recepción deba efectuarse antes del pago del precio: esta posibilidad se encuentra prevista en el segundo párrafo del artículo 95.1 TRLCSP, pero resulta sin embargo una gran desconocida; la JCCA valida expresamente dicha opción en su Informe 1/13, con ocasión del análisis de una tipología de contrato que tenga por objeto parcial el suministro energético, señalando al respecto que: “Esta excepción encaja perfectamente respecto de la última prestación que forma parte de este contrato, por lo que podemos afirmar que en estos contratos, en principio debe exigirse el aval también por el suministro de energía, pero cabe la posibilidad de que no sea así, siempre que se hubiera pactado en el pliego.”; como es sabido, en contratos de esta naturaleza, la prestación de garantía por parte de las comercializadoras energéticas reviste con frecuencia no pocos problemas e inconvenientes, por lo que conviene tener en cuenta dicha posibilidad. En relación precisamente con este tipo de contratos, se ha planteado en alguna ocasión la posibilidad de que sea el órgano de contratación quien deba prestar garantía: pues bien, esta posibilidad queda vetada por la propia JCCA, en este caso en su Informe 22/98: “Descartado, por contradecir los más elementales principios de la contratación administrativa, el que la Administración tenga que constituir garantía a favor del contratista en los contratos administrativos”
– Carácter subsanable de una garantía constituida por importe insuficiente: es doctrina consolidada tanto de las Juntas Consultivas como de los Tribunales administrativos de contratos, el carácter subsanable de la acreditación del requisito, pero no de su existencia; específicamente en cuanto a la constitución de garantía, el conocido Informe 48 02 JCCA considera, en aplicación de dicha doctrina, insubsanable la no constitución de garantía en plazo; lo que planteamos es qué sucede si la garantía sí ha sido constituida, pero por un importe incorrecto: pues bien, el TACRC viene negando, asimismo, la posibilidad de subsanación en este caso –Resoluciones 270 2011, 286 2015 o 61 2013, entre otras muchas, señalando esta última: “si bien es cierto que la tendencia generalizada que marcan tanto la jurisprudencia como los dictámenes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado -y que este Tribunal comparte- se dirige hacia la flexibilización de los requisitos formales exigidos en la presentación de la documentación administrativa, o como es el caso, de la documentación requerida al licitador que haya presentado la oferta económicamente más ventajosa, no es menos cierto que no todo error en la documentación administrativa o la requerida en el artículo 151.2 TRLCSP es subsanable, incluyéndose dentro de los defectos insubsanables a juicio de este Tribunal el aquí citado, la constitución de la garantía definitiva por un importe insuficiente.”-
Únicamente matiza el TACRC su posición en caso de que el error sea imputable al órgano de contratación, tal y como razona en su Resolución 225 2013: “Aplicar en el supuesto que ahora nos ocupa con tal rigor dicha doctrina, cuando el error en la formalización de la garantía ha sido imputable al órgano de contratación por la defectuosa técnica utilizada en la redacción de los pliegos y, en concreto, por el error introducido en la cláusula 17ª del PCAP que se refiere al 5 % del importe de la adjudicación, sería desproporcionada y, evidentemente, contraria a los principios rectores de buena fe y confianza legítima que han de regir las relaciones entre el órgano de contratación y los licitadores. Por todo ello…/…hemos de estimar este recurso anulando las actuaciones administrativas recurridas y ordenando retrotraer el expediente al momento del requerimiento de la documentación previsto en el artículo 151 TRLCSP”-
Como posicionamiento más proclive a no descartar de plano la posibilidad de subsanación en estos casos, encontramos el Informe 5 2002 de la Junta Consultiva de las Islas Canarias, que si bien en referencia a la garantía provisional, señala: “La posibilidad de subsanación de una garantía provisional constituida por importe insuficiente, deberá ser considerada en cada caso por la Mesa de contratación, requiriendo de la empresa interesada justificación respecto a las circunstancias que hayan podido provocar tal defecto, de forma que, acreditándose que se ha producido error en el importe, tal insuficiencia no constituiría un incumplimiento manifiesto de la norma, sino un error que podrá ser subsanado aportando garantía constituida por importe suficiente dentro del plazo establecido para la subsanación.” Parece razonable, en efecto, que proceda atender primeramente las circunstancias concurrentes en cada caso y, especialmente, la magnitud y causa del error padecido, al objeto de evitar consecuencias indeseadas que puedan vulnerar el principio básico de adjudicación del contrato a la oferta económicamente más ventajosa.
Señalar, para concluir, que la JCCA se ha pronunciado asimismo en contra de la posibilidad de exigir garantías adicionales a las previstas en los pliegos – Informe 24 06-, y en contra también, de la posibilidad de que las garantías puedan revestir formas distintas de las previstas en el actual artículo 96 TRLCSP – Informe 22 98-. Como último apunte, en caso de que el órgano de contratación haya aceptado una garantía definitiva -y por consiguiente haya adjudicado el contrato- constituida por un importe que resultase ser incorrecto, no podrá requerir su ampliación si no es en el marco de un procedimiento de revisión de oficio –Informe 42 10 JCCA–
El notorio decremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana
Hemos dedicado varios post (aquí y aquí) a la controvertida cuestión del hecho imponible del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (en adelante IIVTNU) En un primer momento, al comienzo de las crisis, con la caída de los precios de los inmuebles, se cuestionó la concurrencia del hecho imponible del Impuesto en aquellos supuestos en que al transmitirse un inmueble se comprobaba que el valor de éste había disminuido.
Se ha venido argumentando que aún cuando el TRLRHL –artículos 104 y 107- establece criterios objetivos para determinar el incremento del valor de los terrenos, si se demuestra que no ha existido incremento alguno, la forma legal de determinar el incremento del valor cedería ante la realidad demostrada. Es decir, el incremento del valor de suelo calculado en la forma legalmente establecida, gozaría de una presunción iuris tantum y, por consiguiente, sería susceptible de prueba en contrario. De manera que el sujeto pasivo tendría la carga de probar que no se ha producido un incremento de valor del suelo; una vez demostrado esta circunstancia, habría que concluir que falta el hecho imponible del Impuesto, por lo que no serían de aplicación las reglas objetivas para el cálculo de la base imponible establecidas en el artículo 107 TRLRHL.
Lo cierto es que una buena parte de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa –Juzgados y Tribunales Superiores de Justicia-, siguiendo la doctrina mantenida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña –sentencias de 21 de marzo de 2012 (recurso nº 432/2010), de 22 de marzo de 2012 (recurso n.º 511/2011) y de 18 de julio de 2013 (recurso nº 515/2011)- vienen considerando que falta el hecho imponible del Impuesto cuando se demuestra que no ha habido un incremento del valor del suelo.
Aceptada esta interpretación, la controversia se centra en cómo demostrar que no se ha producido un incremento del valor del suelo. El TRLRHL, como es lógico, nada dice al respecto dado que establece un criterio objetivo para el cálculo de la base imponible, que no persigue determinar el incremento real del valor de los terrenos, sino proporcionar un método fácil para calcular de forma objetiva la base imponible del Impuesto. Se ha tratado con ello de evitar precisamente las controversias que había provocado la metodología utilizada para el cálculo del incremento del valor de los terrenos en el antiguo Impuesto sobre las Plusvalías, basada en la comparación de valores iniciales y finales. Así pues, ante esta falta de regulación, no queda claro qué valores hay que comparar para determinar si ha habido o no un incremento real del valor del suelo, ni a quién corresponde realizar la comprobación y de qué forma hacerlo.
De ahí que los órganos jurisdiccionales al resolver los recursos que se les plantean adopten distintas soluciones, como se verá a continuación. Algunos órganos jurisdiccionales han sido exigentes en lo que respecta a la prueba para demostrar la inexistencia de incremento del valor del suelo: se considera que la carga probatoria incumbe al que al que transmite el inmueble y no se acepta cualquier medio de prueba. Así, el TSJ de Cataluña en el sentencia 641/2016, de 14 de julio, en el fundamento de derecho tercero argumenta:
“Una vez hemos indicado que el método implantado en el artículo 107 de la LHL es una presunción iuris tantum, y no iuris et de iure, procede revocar la sentencia en cuanto argumenta la desestimación del recurso en una posición doctrinal no suscrita por este Tribunal.
No obstante lo dicho, el fallo de la sentencia continuará siendo desestimatorio del recurso pues consideramos que la recurrente no ha acreditado que la transmisión del terreno no se ha generado plusvalía alguna, y que por tanto no existe hecho imponible. Carga de la prueba que a tenor de la regla establecida en el artículo 107 de la LGT a ella le correspondía.
A ello hemos de añadir que tampoco ha acreditado que el precio de venta fijado (1.396.281,39 €) se corresponda con el valor de mercado, máxime cuando solo se vende la mitad indivisa de la finca, y la entrega se realiza a cambio de la obligación de extinguir la deuda garantizada a favor de Remak Import, S.L., por el adquirente, la compañía Eurostanding, S.A., propietaria de la otra mitad indivisa de la finca, debiendo recordar que el IITVNU grava el incremento del valor del terreno puesto de manifiesto en la trasmisión y no el incremento experimentado en su patrimonio personal.
Así pues, a falta de una prueba pericial contable hemos de concluir que la recurrente no ha acreditado que no se haya generado un incremento del valor del terreno, y por tanto, que no exista el hecho imponible que grava el tributo”.
En esta línea de exigir un medio de prueba adecuado para demostrar la falta de hecho imponible, la sentencia del TSJ de Cataluña nº 6304/2016 de 1 de julio, en el fundamento de derecho tercero, argumenta:
“Una vez hemos indicado que la prueba pericial contradictoria es un medio de prueba idóneo para fijar el importe de la base imponible del tributo, y por tanto, de la plusvalía generada con la transmisión del inmueble, consideramos que la sentencia yerra cuando asume la valoración de la prueba pericial judicial practicada.
Es reiterada jurisprudencia (por todas la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2015, rec. 3777/2012) que tan esenciales son en los informes periciales las conclusiones a las que llegan, como los razonamientos que conducen a las mismas.
En el caso examinado, el dictamen pericial, valorado con arreglo a las reglas de la sana crítica, no permite a juicio de la Sala desvirtuar esa presunción de acierto de la Ponencia de valores, que se ha redactado atendiendo a lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, el Real Decreto 1020/93, de 25 de junio, por el que se aprueban las Normas Técnicas de Valoración y el Cuadro Marco de Valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana y demás normativa que se cita en la propia Ponencia, conforme a los criterios técnicos exigidos legal y reglamentariamente. Al respecto hemos de indicar que la propuesta de aprobación de un coeficiente de actualización de los valores catastrales aportada por la recurrente, es una simple propuesta que no ha resultado aprobada, y de la que se ignora su veracidad al no venir rubricada por persona alguna, ni constar la fecha de su elaboración, razón por la cual, la simple incorporación de la misma al recurso no acredita la bondad de las manifestaciones realizadas por la recurrente.
Por otra parte, ignora cuál es su cometido, que es precisamente probar que los valores catastrales superan a los valores de mercado, y que por ello infringen lo dispuesto en el artículo 23 del RDLeg 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario (LCI) En vez de esto, se limita a decir que “en este caso, y dado que existe un valor de los terrenos suficientemente fiable, objetivo, motivado, válido, que no se pone en duda y además no hay pericial contradictoria, se tendría que elegir como valor de los terrenos el valor de la tasación, al que no tendrían que aplicarse las reducciones del apartado 3 del art. 107 del TRLRHL 2/2004, de 5 de marzo”. El perito actúa como si recayera en la Administración la carga de probar que el informe de tasación emitido por Euroval no es cierto, cuando precisamente, la pericial contradictoria a la que se refiere es la que a él se encargó, y de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la LGT, era al contribuyente a quien le correspondía la carga de prueba”.
Por el contrario, el TSJ de Canarias, en la sentencia 22/2016, de 11 de enero, mantiene que es la Administración tributaria la que tiene la carga de demostrar, previa la oportuna comprobación, que se ha producido un incremento del valor del suelo. Se dice en el fundamento de derecho primero
“Aunque la lectura del artículo 107 LHL induzca a pensar que el legislador impone una presunción iure et de iure de que en caso de una transmisión siempre se produce un incremento del valor del bien, puesto que no se consideran los valores de adquisición y transmisión reales, sino que se establece que aquél consistirá en un porcentaje del valor catastral del terrenos en el momento de la transmisión, una interpretación como ésta es insostenible. El hecho imponible es definido en el artículo 104 LHL, y no grava la transmisión de los bienes, sino el incremento de valor de los terrenos puesto de manifiesto con ocasión de ésta. Este incremento de valor de terrenos es el reflejo de una capacidad económica que es el objeto del gravamen, a efectos de que la comunidad pueda participar en los beneficios obtenidos. La misión del artículo 107 LHL no es la de redefinir el hecho imponible, sino la de determinar, una vez que se haya producido el devengo del impuesto, cuál haya de ser la base imponible.
Por lo tanto, presupuesto de la tributación es siempre que se haya producido un incremento real del valor de los bienes. Si el valor de transmisión es inferior al valor de adquisición del bien por el transmitente, no podrá entenderse, sin más, realizado el hecho imponible, sino que la administración tributaria deberá comprobar que los valores declarados no corresponden a los reales y así determinar si el bien ha incrementado durante el período en el que se encontró dentro del patrimonio del transmitente su valor.
La administración tributaria local se ha limitado en este caso al cálculo de la base imponible a partir del procedimiento fijado en el artículo 107 LHL, sin previamente haber comprobado que se ha realizado el hecho imponible. Los valores de adquisición y transmisión declarados por el contribuyente son indicadores claros de que no se ha devengado el impuesto, porque no reflejan un incremento de valor de los terrenos, para lo cual la administración tributaria necesariamente tenía que haber comprobado que los valores declarados no correspondían a los reales y que los terrenos sí incrementaron su valor durante el tiempo en el que pertenecieron al transmitente.
Como la demandante no ha practicado prueba pericial sobre el valor real de los terrenos (el precio de la transmisión pudo estar condicionado por la situación concursal que atravesaba la transmitente) no podemos tener por acreditado la inexistencia del incremento patrimonial, por lo que la administración tributaria podrá comprobar este hecho siempre que la potestad liquidatoria no haya prescrito”
Una reciente sentencia del TSJ de Valencia, nº 3790/2016, de 14 de septiembre, admite como medio para acreditar la inexistencia de incremento del valor, las escrituras de compra de un terreno, la de declaración de obra nueva y la de venta de la edificación. La sentencia recurrida en apelación consideró que no había quedado suficientemente acreditada la falta de hecho imponible, señalando que: “… no se aporta dictamen ni medio probatorio alguno que acredite entre la fecha de adquisición y devengo no ha existido incremento de valor del terreno urbano”. La sentencia del TSJ valora la prueba aportada y concluye que:
“Como dijimos, la cuestión solo se refiere a determinar si se ha producido una minoración del valor del inmueble entre la fecha de adquisición y fecha de transmisión; manteniendo la sentencia la opinión positiva y afirmando la actora la contraria. Por lo tanto habrá que analizar la prueba desplegada en las actuaciones para determinar si de las mismas se desprende lo afirmado por la sentencia o , por el contrario, lo pretendido por la actora.
Tales pruebas vienen constituidas por las tres escrituras que figuran en los autos, la de 3 de julio de 1.987, la de 25 de febrero de 1.999 y la de 26 de marzo de 2.014. De tales escrituras, de cuyo contenido se hace cargo la sentencia en el FJ transcrito, se desprende indirectamente el menor valor del inmueble en el momento de la transmisión al de la adquisición, pues el impuesto se gira al bien inmueble existente sobre el que se ha construido una edificación, siendo el valor del suelo y del vuelo muy superior al precio de transmisión, superando solo el vuelo, la construcción, el valor de transmisión o de venta; cuyo objeto es un todo único (un solo cuerpo) sin poder separar el suelo y el vuelo”
A tenor de lo establecido en esta sentencia, bastará con demostrar que el precio de venta del inmueble es inferior al precio de compra para llegar a la conclusión que no concurre el hecho imponible del Impuesto.
A una conclusión parecida se llega en la sentencia 191/2016, de 26 de octubre del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Zaragoza. En este caso se trata de la venta de un piso y se pretende demostrar la falta de hecho imponible del Impuesto, alegando que el inmueble se vendió en el año 2016 a un precio inferior al de compra en el año 2006. Para demostrar este hecho se aportan las escrituras de compra y venta del piso. Frente al razonamiento esgrimido en la contestación a la demanda de que los precios de compra y venta de un piso no sirven para demostrar si se ha producido un decremento en el valor del suelo, la sentencia, en el fundamento de derecho segundo, argumenta lo siguiente:
“Ya hemos visto que la recurrente mantiene que adquirió una vivienda en la calle_ de _ en el año 2006, por el precio de 193.075 € y que se ha procedido a su venta el 11 de marzo de 2016, por un precio de 109.000 € (al expediente administrativo obra la escritura notarial de venta) y escritura notarias de compra de 7 de noviembre de 2006, en la que se refleja un precio de compra de 193.075,00.
Aunque ciertamente en las escrituras públicas de adquisición o transmisión, el precio que se fija depende en último término de la decisión de los particulares, pudiendo no reflejar el verdadero precio pactado, es un elemento significativo a la hora de dilucidar si se ha producido o n, depreciación del valor del terreno, y será determinante sobre todo en los casos en que no se aprecie una distorsión del valor manifestado, en relación a los hechos y datos de conocimiento público y notorio”
Esta sentencia, al igual que la dictada por el TSJ de Valencia, acepta como medio de prueba para demostrar el decremento del valor del suelo la comparación de precios de compra y venta de un piso, establecidos en escritura pública. Pero da un paso más allá al considerar que la depreciación del suelo en este periodo (2006-2016) es un hecho público y notorio, lo que bastaría para acreditar la falta de hecho imponible del Impuesto, desplazando la carga de la prueba al Ayuntamiento. Se argumenta lo siguiente:
“En nuestro caso, el momento de la adquisición y de la transmisión (2006-2016) resultan elementos esenciales para la conclusión a la que aquí se llegará, atendido que es un hecho notorio que en determinados períodos temporales, la depreciación de los inmuebles ha sido un hecho indiscutible. El año 2006, coincide con una época de máximos precios, y la transmisión se efectúa en época de precios, sino mínimos, de precios muy inferiores a los del año 2006 y a nuestro entender, en el ejercicio de la valoración de la prueba obrante en autos, ha de considerarse que se debe considerar acreditado que el suelo correspondiente al inmueble objeto del litigio ha sufrido una depreciación, depreciación está que no ha sido desvirtuada por la Administración”.
Como puede verse, difieren las soluciones a las que llegan los distintos órganos jurisdiccionales en lo que respecta a la prueba para demostrar la existencia o inexistencia de incremento del valor del suelo. La solución a la que han llegado el TSJ de Valencia y el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Zaragoza incentivará, sin duda, los recursos contra las liquidaciones de este Impuesto, dado que bastará para acreditar la inexistencia de hecho imponible con demostrar que el precio de venta del inmueble es inferior al de compra. O ni siquiera eso, bastará con demostrar que la adquisición y transmisión del inmueble se ha producido en un período en el que sea público y notorio que se ha depreciado el valor del suelo.
Pero ¿cuál es el valor en el mercado de la utilidad por la ocupación del demanio municipal?
He tratado en un post anterior (aquí) la controvertida cuestión de cómo determinar el valor en el mercado de la utilidad derivada del aprovechamiento especial del demanio municipal, con el fin de calcular la cuota tributaria de la modalidad general de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local (artículo 24.1.a TRLRHL)
Recordaba en este post que el Tribunal Supremo ha manifestado en reiteradas sentencias la dificultad que conlleva fijar el valor de mercado que tendría la utilidad derivada del aprovechamiento de los bienes demaniales, que por su naturaleza están excluidos del mercado; en particular, cuando los terrenos demaniales se ocupan por instalaciones destinadas a las actividades de transporte y distribución de energía eléctrica.
Ello ha supuesto que los Municipios han ido probando distintos métodos para determinar, siquiera sea de forma aproximada, un valor de mercado de la utilidad derivada del aprovechamiento de los bienes demaniales ocupados por las instalaciones de transporte y distribución de energía eléctrica. Los órganos jurisdiccionales han convalidado algunos de estos métodos y corregido algunos otros. Es decir, se viene actuando conforme al método prueba y error.
A medida que se van dictando sentencias que se pronuncian sobre esta controvertida cuestión, confirmando o corrigiendo los métodos de valoración utilizados en las Ordenanzas Municipales, se consigue ir afinando en la determinación del valor en el mercado de la utilidad derivada de la ocupación del demanio municipal.
Repasaremos a continuación algunos de los criterios establecidos en las sentencias que han resuelto esta controversia y que deben ser tenidos en cuenta a la hora de calcular en el valor en el mercado de la utilidad por el aprovechamiento de bienes demaniales destinados a la instalación de redes de transporte y distribución de energía eléctrica.
Comenté en su día (aquí) las sentencias del Tribunal Supremo, que anulaban en parte varias Ordenanzas reguladoras de la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local, a favor de la empresa transportista de energía, al considerar inadecuada la utilización del volumen de ingresos obtenidos por esta entidad como parámetro para determinar el valor de mercado. Así pues, el volumen de ingresos obtenidos por los titulare de la red, ya sea de transporte o distribución, no puede utilizarse como criterio para determinar el valor en el mercado de derivado de la utilidad por ocupación de estos bienes.
Por otra parte, el TS en la sentencia 5181/2015, de 7 de diciembre, que confirmó la dictada la sentencia 5531/2013, de 20 de diciembre del TSJ de Castilla León, rechaza la utilización de los valores catastrales medios municipales y nacionales para determinar el valor en el mercado de la utilidad derivada de la ocupación de los terrenos demaniales destinados a la construcción de la red de distribución, por injustificados y desproporcionados; se argumenta que: “… estando acreditado por la minuciosa descripción contenida en el informe de la actora -lo que también reconoce el propio informe que fundamenta la Ordenanza que el suelo por el que transcurren las líneas eléctricas de Media Tensión propiedad de la recurrente está catalogado como suelo rústico común -cuyo valor catastral en el municipio de Mombuey es de 0,11 #/m2- es de todo punto injustificado, por desproporcionado -y sin perjuicio de eventuales correcciones al alza que pudieran justificarse-, acudir a otros parámetros ya sean del propio municipio -bienes urbanos y bienes de características especiales-, o de ámbito nacional o autonómico -homogéneo nacional, rústico, de los Jurados de Expropiación Forzosa y de aprovechamientos energéticos en Galicia-, criterios que sobre no guardar relación alguna con el terreno y ubicación objeto de valoración, lo que consiguen, como denuncia la actora, es incrementar artificialmente y de modo excesivo la base imponible sobre la que aplicar el coeficiente de aprovechamiento.”
Otra reciente sentencia del TS –STS 3484/2016, de 19 de julio-, estimando en este caso el recurso interpuesto por una empresa distribuidora de electricidad contra la sentencia del TSJ de Castilla La Mancha, rechaza el método utilizado en la Ordenanza Fiscal para la determinación del valor en el mercado, consistente en tomar una media de valores de tres tipos de suelo existentes en el Municipio (rústico, urbano e industrial) pero con dos tipos de valores para cada uno de ellos (valor de mercado y valor según catastro) y obtener un valor medio por metro cuadrado que resulta de sumar los seis valores antes descritos y dividirlos entre seis. Se argumenta en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia lo siguiente: “Sobre la base de la indicada doctrina, hemos de considerar contrario a derecho la determinación del valor de mercado medio del suelo ocupado de 35,4809783 € m2, porque siendo rústico en su mayor parte el suelo del municipio de Cabañas de Yepes, es inadecuado el sistema seguido para determinar dicho valor, sumando los valores de mercado del metro cuadrado de suelo urbano, industrial rústico y el valor del metro cuadrado según Catastro de Toledo de dichos suelos urbano, industrial y rústico y dividiendo el resultado por 6”.
A la vista de estas sentencias cabe entender que para determinar el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial del demanio municipal, hay que tomar como referencia los valores catastrales de los inmuebles rústicos del municipio, que son los ocupados por este tipo de infraestructuras gravadas por la tasa general.
Ahora bien, la utilización de los valores catastrales del suelo rústico del municipio para determinar el valor en el mercado, supone que no se tiene en cuenta el verdadero destino de los terrenos demaniales, que es el de servir de soporte a unas actividades como son las de transporte y distribución de energía eléctrica, prestadas en régimen de monopolio por las empresas titulares de las redes. El valor catastral del suelo rústico viene determinado por el destino de estos suelos a actividades agrarias, pecuarias y forestales, prescindiendo de otros usos que sobre ellos puedan realizarse.
Algunos Ayuntamientos vienen considerando que el valor catastral del suelo rústico del municipio, por sí solo, no refleja el valor en el mercado derivado de la utilidad por la ocupación de los terrenos demaniales mediante las instalaciones de transporte y distribución de energía eléctrica. Por ello, con el fin de que el valor en el mercado tenga en cuenta el verdadero destino de los bienes demaniales ocupados por las redes de distribución y transporte, sin que ello suponga rebasar los límites fijados por el TS en las citadas sentencias, se atiende en alguna reciente Ordenanza Municipal al valor catastral del suelo rústico del municipio y al de las instalaciones de transporte y distribución construidas sobre estos terrenos.
Es el caso del Ayuntamiento de Somosierra que modificó la Ordenanza Fiscal reguladora de esta tasa con el fin señalado. La Ordenanza fue recurrida por Red Eléctrica de España, SAU (en lo sucesivo REE), entidad propietaria de la red de transporte, cuestionando la forma de determinar el valor en el mercado de la utilidad derivada de la ocupación de los bienes demaniales mediante las instalaciones de transporte de energía eléctrica, consistente en atender al valor catastral del suelo rústico municipal y al de las instalaciones construidas.
El recurso ha sido resuelto por el TSJ de Madrid en sentencia nº 6841/2016, de 30 de mayo, que lo desestima confirmando el método de valoración establecido en la Ordenanza Fiscal. La sentencia, en la que se hace un exhaustivo repaso a la reciente jurisprudencia sobre la controvertida cuestión del valor en el mercado de la utilidad derivada del aprovechamiento de los bienes demaniales ocupados por instalaciones de transporte y distribución de electricidad, contiene algunas consideraciones interesantes. Se argumenta –fundamento de derecho octavo- entre otras cosa, lo siguiente:
“Ahora bien, tampoco pueden compartirse esas afirmaciones ya que la Ordenanza ha tomado como referencia los porcentajes fijados en la Ley de tasas, además de los relativos al cálculo del arriendo de un monte público, tal y como se razona en los informes obrantes en el expediente administrativo, de ahí que ningún viso de infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos se aprecie, a lo que se añade que no puede decirse que la fórmula empelada en la Ordenanza carezca de toda explicación racional, sino que, por el contrario, obedece a la dificultad de cuantificar mediante el procedimiento general la utilidad que marca la Ley de Haciendas Locales respecto de las utilizaciones o aprovechamientos del dominio público para estos casos y que además, dado el carácter de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, implican la ocupación de gran parte del subsuelo, suelo o vuelo. Debe además tenerse en cuenta que con esta tasa, como con todo tributo, estamos ante una prestación naturaleza tributaria cuya magnitud se determina en función de los beneficios obtenidos por los obligados al pago, sin que puedan pretender aquellas sociedades mercantiles que tienen la función de transportar energía eléctrica eludir el pago o cuantificarlo en función de sus intereses cuando son los Entes locales quienes, con el respeto a la regulación establecida en la LHL, tiene libertad para determinar el tipo de gravamen dentro del límite legal de la cuantía de la prestación, que en el presente caso no se sobrepasa.
De esta forma, para configurar ese valor del aprovechamiento se atiende al valor catastral del Suelo rústico con construcciones, valor en €/m2 aplicando la normativa de valoración catastral según los coeficientes al módulo básico de repercusión municipal existente en cada ayuntamiento; valor de las instalaciones según las publicaciones y estudios del Catastro atendiendo a su categoría y tipo; coeficiente RM, siendo éste un factor de valoración de la normativa catastral, sean el tipo de bienes, para ser incluidos en las correspondientes ponencias de valores; ocupación en m2 por cada metro lineal según tipo de tensión; dando todo ello como resultado el valor del aprovechamiento para una vez calculado así el valor del aprovechamiento conforme a la normativa y metodología catastral para los bienes singularizados determinar el importe anual que supone tal utilización o aprovechamiento configurando de esta forma la cuota tributaria de este tipo de tasas, y prestando por último atención, para la elección del porcentaje, al cálculo del arriendo de un monte público conforme al Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y como supletoria, las disposiciones de la Ley de Tasas y Precios Públicos Estatal”.
En resumen, se acepta en esta sentencia el método de valoración consistente en tener en cuenta, además del valor catastral del suelo rústico del municipio, el valor de las instalaciones de transporte de energía eléctrica construidas sobre estos terrenos demaniales. Veremos si finalmente el TS confirma este método de valoración, en el caso de que tenga ocasión de pronunciarse al resolver el recurso de casación que probablemente interpondrá REE.

References: artículo 40
 artículo 58
 artículo 59
 artículo 58
 artículo 59
 artículo 58
 artículo 58
 artículo 58
 resolución 
 resolución 
 artículo 58
 artículo 40
 resolución 
 artículo 86
 artículo 95
 artículo 83
 artículo 42
 artículo 61
 artículo 35
 Resolución 
 artículo 36
 artículo 95
 artículo 151
 Resolución 
 artículo 151
 artículo 96
 artículo 107
 artículo 107
 artículo 107
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 23
 artículo 105
 artículo 107
 artículo 104
 artículo 107
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