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Jueves, 30 Abril 2015 06:29
Published in El ministerio Publico
Autonomía del Ministerio Público.
El Ministerio Público es autónomo. El Fiscal de la Nación lo preside. Es elegido por la Junta de Fiscales Supremos. El cargo de Fiscal de la Nación dura tres años, y es prorrogable, por reelección, solo por otros dos. Los miembros del Ministerio Público tienen los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder Judicial en la categoría respectiva. Les afectan las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a requisitos y procedimientos idénticos a los de los miembros del Poder Judicial en su respectiva categoría.
C.: arts. 39, 91 inc. 2), 146, 147, 150, 203 inc. 2); e.e.: arts. 1366, 1368;
C.P.; arts. 385, 395,401,418,420,424;
L.O.P.J.: arts. 177, 184;
L.O.M.P.: arts. 1,2,5, 15, 18, 20, 30, 36,39,40,46,48,49,58,59,64,81,84,85 inc. 2);
Ley 26335: arto 11;
C.A.D.H.: arto 23;
D.U.D.H.: arto 21;
P.I.D.e.p.: arto 25.b
Desde el Reglamento Provisional que dictó el General San Martín en 1821 hasta la Carta Magna de 1933, el Ministerio Público estuvo ubicado institucionalmente como un organismo dependiente del Poder Judicial, que representaba el interés social y actuaba como auxiliar ilustrativo del juez o tribunal. Dentro de este contexto establecieron sus funciones y atribuciones los Códigos de Procedimientos Penales dictados en 1863, 1920 Y 1940 Y las Leyes Orgánicas del Poder Judicial.
En la segunda mitad del siglo pasado, después de 12 años de dictadura militar, en 1979 se promulgó una nueva Constitución Política del Estado, en la que es evidente la preocupación de los constituyentes por sentar las bases de un auténtico Estado de Derecho. Respecto a la estructura del Estado continúa adhiriéndose al sistema republicano y la tripartición de funciones que, como lo sostiene Joaquín V. Gonzales, es "la división más conforme a la naturaleza de las cosas, es la de tres poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La experiencia universal bajo los principales sistemas políticos ha sancionado la triple división como la más propia para el cumplimiento de los fines de todo gobierno y como la mejor manera de defender y garantizar contra las tentativas de la tiranía, los derechos y libertades del hombre"[1]. Es, además, la única forma de evitar que el poder del Estado termine avasallando los derechos de la persona.
La Ley Fundamental estableció además de los tradicionales Poderes del Estado, un conjunto de organismos extra poder o instituciones que no son poderes, sino organismos autónomos que tienen funciones específicas. La idea residía en que solo el poder puede frenar al poder. "Este sistema llamado de frenos y contrapesos, se ha plasmado en las constituciones modernas en relaciones concretas de mutuo control;
por ejemplo el control de la adecuación de las leyes al texto fundamental, la aprobación del presupuesto a propuesta del Poder Ejecutivo por el Poder Legislativo, el fuero contencioso administrativo, el derecho a veto por el Poder Ejecutivo, de las leyes emanadas del legislativo, la facultad de indultar, la organización por ley de la administración de justicia, el grupo de cuestiones políticas no justiciables, el juicio político, la existencia de un tribunal de cuentas"[2].
Así, cada organismo autónomo tiene una función específica: al Ministerio Público le corresponde la persecución del delito, al Tribunal Constitucional, el control de la Constitución. Luego, la Constitución de 1979 sentó las bases para una profunda reforma en la organización del Estado y en el tema relacionado con la administración de justicia es importante destacar:
1) El reconocimiento de la persona humana como el f1n supremo de la sociedad y del Estado.
2) El reconocimiento de los derechos humanos.
3) El reconocimiento de los principios y de las garantías procesales, elevados al rango constitucional.
4) El reconocimiento de los tratados internacionales sobre derechos humanos y de la jurisdicción supranacional en esta materia.
5) La incorporación a la legislación nacional de las garantías constitucionales: acción de habeas corpus y acción de amparo para asegurar la efectiva vigencia de los derechos humanos.
6) La creación de los organismos constitucionales extra poder para controlar el ejercicio del Poder del Estado y evitar el avasallamiento de los derechos humanos, entre ellos tenemos:
Ministerio Público, como órgano de persecución del delito.
El Tribunal de Garantías Constitucionales, como órgano de control de la Constitución.
El Consejo Nacional de la Magistratura, como órgano técnico encargado de la selección y nombramiento de jueces y fiscales.
El artículo 250 de la Constitución Política de 1979 estableció que el Ministerio Público es un organismo autónomo y jerárquicamente organizado y le asignó en siete incisos sus atribuciones, conservando las que tenía cuando formaba parte del Poder Judicial, pero incorporándole nuevas e importantes funciones tales como:
1) Promover de oficio o a petición de parte la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos ciudadanos y de los intereses públicos tutelados por la ley.
2) Velar por la independencia de los órganos judiciales y por la recta administración de justicia.
3) Representar a la sociedad en juicio.
4) Actuar como defensor del pueblo ante la administración pública.
5) Vigilar e intervenir en la investigación del delito desde la etapa policial, y promover la acción penal de oficio o a petición de parte.
6) Emitir dictamen previo a todas las resoluciones de la Corte Suprema de Justicia, en los casos en que la ley contempla.
7) Las demás atribuciones que señalan la constitución y las leyes.
El artículo 251 constitucional disponía que eran órganos del Ministerio Público el Fiscal de la Nación, los Fiscales ante la Corte Suprema, nombrados por el Presidente de la República con aprobación del Senado y que debían turnarse cada dos años con la Fiscalía de la Nación; los Fiscales ante las Cortes Superiores y los Fiscales ante los juzgados de primera instancia y de instrucción. A renglón seguido establecía que los "miembros del Ministerio Público tienen las mismas prerrogativas que los integrantes del Poder Judicial en sus respectivas categorías. Les afecta las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a idénticos requisitos y procedimientos. Una l~y orgánica fija las demás disposiciones relacionadas con la estructura y el funcionamiento del Ministerio Público".
Desde el punto de vista constitucional, la creación del Ministerio Público como órgano encargado de la persecución del delito sentó las bases para establecer un nuevo sistema procesal de carácter acusatorio, en el que las funciones de persecución y de decisión estén separadas y que convierte al fiscal en titular del ejercicio de la acción penal y de la carga de la prueba.
En la década del 80, el Ministerio Público se desarrolló pese a los inconvenientes que existieron como consecuencia del terrorismo y de la crisis económica. En 1981 se promulgó su ley orgánica por Decreto Legislativo N° 052, que contiene las disposiciones relacionadas con su estructura y funcionamiento.
Conforme al mandato constitucional, el Fiscal de la Nación preside el Ministerio Público y tiene autoridad sobre todos los fiscales, además es el defensor del pueblo ante la administración pública y Preside el Consejo Nacional de la Magistratura. Sin embargo, la mencionada ley orgánica no reguló integralmente las atribuciones del Fiscal de la Nación; por ejemplo, no especificaba sus tareas como defensor del pueblo y esta función, como otras muy importantes, no fue cumplida cabalmente.
La ley orgánica tampoco estableció una organización en relación con su misión institucional: la persecución del delito; ni reguló las funciones y atribuciones del fiscal investigador; no se hizo ningún esfuerzo por dotar al Ministerio Público de una organización propia que le permitiera cumplir cabalmente sus funciones, pese a que estas se diferencian claramente de las del Poder Judicial; continuó conservando su antigua estructura de órgano dependiente del Poder Judicial, que la mantiene hasta ahora. Al respecto es importante destacar la opinión de Fernando Cruz sobre el Ministerio Público:
"Pese a tener una función claramente diferenciada de la jurisdiccional, posee una organización que sigue los esquemas del Poder Judicial. La actividad de los Fiscales aparece atomizada, librada en gran medida a criterios heterogéneos y carentes de coordinación. Las diferentes jerarquías guardan mayor correspondencia con las etapas del proceso que con esquemas diferenciados de responsabilidad funcional. El resultado permite apreciar una clara debilidad de las agencias fiscales primarias, es decir, aquellas por las que ingresa la mayor cantidad de causas que debe gestionar el Ministerio Público.
En este cuadro, la persecución penal no es asumida como una política de la institución, que demanda definiciones, estrategias, programas y coordinación"[3].
La promulgación de la ley orgánica significó un retroceso con respecto o al mandato constitucional. En efecto, el articulo 94.2, que regula las atribuciones del fiscal provincial, que es el encargado de la investigación del delito establece: "Denunciado un hecho que se considere delictuoso por el agraviado o cualesquiera del pueblo, en los casos de acción popular, se extenderá acta, que suscribirá el denunciante (...). Si el fiscal estima procedente la denuncia, puede, alternativamente abrir investigación policial para reunir la prueba indispensable o formalizarla ante el Juez Instructor".
Esta norma es inconstitucional, tanto porque recorta las facultades del fiscal provincial, reduciéndolas al ámbito de la investigación preliminar, cuanto porque mantiene hasta la fecha la figura del juez instructor que está proscrita por la Constitución.
En cuanto a la organización del Ministerio Público el maestro Luis Bramont Arias sostiene que deben distinguirse dos aspectos, el referente a la organización corporativa, es decir, de los organismos correspondientes; y el de la organización del personal, relacionado con los individuos que lo integran.
La organización corporativa parte del principio que en todos los juzgados y salas existe un representante del Ministerio Público: el fiscal; en consecuencia, su organización jerárquica tiene tres grados:
Fiscalías ante la Corte Suprema.
Fiscalías ante las Cortes Superiores.
Fiscalías ante los Juzgados Especializados.
La organización del personal se refiere al orden jerárquico en que se encuentran articulados los individuos que componen la institución, conforme al cual unos se hallan subordinados a los otros.
A inicios de la nueva década del 90 Y en medio de la turbulencia política se realizaron elecciones para renovar los cargos en el gobierno; como consecuencia de ello el 28 de julio de 1990 asumió el poder el Ing. Alberto Fujimori, cuyo cargo más destacado había sido el rectorado de la Universidad Nacional Agraria La Molina.
Durante los primeros meses de su gobierno se retornaron los temas de reforma del sistema de administración de justicia. Como consecuencia de ello, en el año 1991 se promulgaron el Código Penal, el Código de Ejecución Penal y el Código Procesal Penal, inmediatamente entraron en vigencia plena los dos primeros, pero del Código Procesal Penal solo entraron en vigencia las normas referidas a la aplicación del principio de oportunidad, a las medidas coercitivas, libertad provisional y a las diligencias especiales (no más de veinte artículos).
Con posterioridad a ello, ya en la década del 90, se crearon otras fiscalías de vital importancia, la Fiscalía Suprema en lo Constitucional y Social y la Fiscalía Suprema de Control Interno; y las Fiscalías de Familia, cuyas funciones no están reguladas en la ley orgánica.
Como el Código Procesal Penal continua en vacatio legis, está en vigencia el obsoleto Código de Procedimientos Penales de 1940, cuyas normas no son idóneas para luchar contra la criminalidad organizada.
El nuevo gobierno tenia problemas más urgentes que la reforma de la administración de justicia, tales como el terrorismo y la hiperinflación, pero como no tenia plan de gobierno y carecía de ideas para enfrentados solo se le ocurrió apelar a la ruptura del orden constitucional como una forma de facilitar la implantación de una política neoliberal para hacer frente a la crisis económica e imponer una política de emergencia cuyo sustento era la administración de justicia penal por tribunales militares y la aplicación de la pena de muerte. Por eso el 5 de abril de 1992 se produjo el golpe de Estado, instaurándose el Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional, que procedió a disolver el Congreso de la República y los órganos constitucionales.
En 1993, ante la presión internacional, Fujimori se vio obligado a convocar a un Congreso Constituyente Democrático encargado de elaborar una nueva Constitución a la medida de sus necesidades. En efecto, la Carta Magna que entró en vigencia en enero de 1994, en el artículo 158 establece que el Ministerio Público es un organismo autónomo, presidido por el Fiscal de la Nación, que es elegido por la Junta de Fiscales Supremos por tres años prorrogables vía reelección solo por otros dos. Es que el procedimiento anterior no compatibilizaba con el autoritarismo del régimen, que requería tener en el cargo por tiempo indefinido a una persona incondicional, por lo que modificó el sistema. Las reelecciones siempre han sido funcionales para los gobiernos autoritarios y corruptos.
Ese sistema indudablemente es inconveniente. En la práctica ha producido muchos problemas y ha facilitado una negativa injerencia política, como en enero de 1994 momento de elegir al Fiscal de la Nación Titular, los Fiscales Supremos eran cuatro, se produjo igualdad o empate de votos entre los doctores Blanca Nélida Colán Maguiño y Miguel Aljovín. Esta situación se reprodujo sucesivamente, sin posibilidad de superarla. Entonces el Gobierno dictó la Ley N° 26288[4] disponiendo que "en caso de empate se procede a una segunda votación. Si el empate se repite corresponde asumir el cargo de Fiscal de la Nación al Fiscal Supremo con mayor antigüedad en el cargo". Indudablemente la ley tenia nombre propio, favorecía directamente . a la Dra. Colán que fue nombrada por el Gobierno en 1992 como Fiscal Supremo Provisional y Fiscal de la Nación sucesivamente; en consecuencia, tenia mayor antigüedad que su ocasional contendor.
Hubiese sido preferible mantener el sistema rotativo, en virtud del cual accedía inexorablemente a la Fiscalía de la Nación el Fiscal Supremo más antiguo, para ejercer su mandato por dos años, sin posibilidad de reelección inmediata. Este sistema evitaría no solo los problemas internos de lucha por el poder, sino además, las innecesarias e inconvenientes interferencias e intromisiones de otros Poderes del Estado, que afectan gravemente la autonomía e independencia de la institución.
Sin embargo, dejamos constancia que en un sistema democrático, el Fiscal de la Nación, máxima autoridad de la institución, debe ser elegido por todos los Fiscales Titulares de la República, en votación directa, universal, secreta y obligatoria, para ejercer el cargo por tres años, sin posibilidad de reelección. Así lo hemos propuesto a la Comisión de Justicia, a propósito de la nueva ley orgánica.
La Constitución coloca al Fiscal de la Nación en el primer escalón de la jerarquía, sin hacer ninguna otra precisión, siendo la ley orgánica la que establece los alcances de su autoridad y señala sus atribuciones:
1) El Fiscal de la Nación representa al Ministerio Público, su autoridad se extiende a todos los funcionarios que lo integran, cualquiera que sea su categoría y actividad funcional especializada (artículo 64).
2) Es el Titular del Pliego (artículo 30).
3) Preside la Junta de Fiscales Supremos (artículo 65).
4) Nombra a los Fiscales Provisionales de todas las jerarquías y al personal auxiliar.
5) Ejercita ante el Tribunal Constitucional la acción de inconstitucionalidad de las leyes (artículo 66.1).
6) Ejercita las acciones civiles y penales a que hubiere lugar contra los funcionarios que gozan de la prerrogativa procesal del antejuicio.
7) Decide el ejercicio de la acción penal contra los jueces y fiscales de segunda y primera instancia por los delitos cometidos en su actuación funcional.
8) Formula cargos contra los funcionarios cuando se presume enriquecimiento ilícito.
9) Vela por el cumplimiento efectivo de la independencia de los órganos judiciales y por la recta administración de justicia (artículo 68).
El artículo 5 de la Ley Orgánica establece que "Los Fiscales actúan independientemente en el ejercicio de sus atribuciones, las que desempeñarán según su propio criterio y en la forma que estimen más arreglada a los fines de su institución.
Siendo un cuerpo jerárquicamente organizado deben sujetarse a las instrucciones que pudieren impartirles sus superiores". Entonces, los fiscales no pueden ser considerados como simples representantes o delegados del Fiscal de la Nación. Esto es lo que constituye la autonomía interna del Ministerio Público.
Pero si bien es cierto, los miembros del Ministerio Público gozan de autonomía interna en el ejercicio de sus funciones, al pertenecer a una organización jerarquizada, se impone entre los mismos la necesidad de una comunidad y uniformidad de criterios. El Fiscal de la Nación, en su condición de autoridad máxima de la institución, tiene como función emitir directivas de carácter técnico-jurídico para el mejor desempeño de las funciones orientando la actividad de los fiscales.
Como lo apunta Juan Bustos Ramírez, citado por César San Martín, los principios de unidad y dependencia jerárquica son características orgánicas del Ministerio Público (provienen del axioma del Derecho francés: El Ministerio Público es uno e indivisible). Unidad se entiende en el sentido de que cuando actúa un fiscal representa a la institución en su totalidad, y dependencia jerárquica implica que todas las cuestiones técnicas y de táctica y estrategia han de surgir desde el cuerpo de instrucciones y del principio de obediencia jerárquica; empero, ello en modo alguno puede ser obstáculo a la independencia del fiscal en sus decisiones jurídicas; no hay que confundir unidad y dependencia que tienen relación con cuestiones orgánicas institucionales y administrativas con la función jurídica del fiscal que para ser imparcial necesariamente ha de estar fundada en la independencia de su opinión jurídica[5].
Además, el Ministerio Público se rige por dos grandes principios de actuación;
el de legalidad, en cuya virtud los fiscales actúan con sujeción a la Constitución, a las leyes y a las demás normas del ordenamiento jurídico vigente; y el de imparcialidad, en mérito al cual los fiscales deben actuar con plena objetividad e independencia en defensa de los intereses que le están encomendados.
Por ello, el doctor Bramont Arias sostiene que "las atribuciones del Fiscal de la Nación son complejas y fundamentalmente de mando, dirección e interpretación, todo en función al servicio de su unidad de actuación, como condición de la unidad legal, nacional, judicial o jurisdiccional".
A pesar de la claridad con que se formula su misión institucional, es evidente que la Fiscalía de la Nación no ha cumplido ni cumple cabalmente sus funciones, como consecuencia de una política de centralización y concentración de poder, que hace que a su despacho lleguen problemas pequeños que pueden ser solucionados por funcionarios intermedios en cada uno de los distritos judiciales, si se estableciera una política de descentralización y delegación de funciones.
Por ello la Comisión de Alto Nivel para la implementación del Nuevo Código propuso una reestructuración orgánica con las siguientes líneas estructurales:
Creación de la Vice- Fiscalía de la Nación.
Creación del Consejo de Gobierno del Ministerio Público.
Redefinición de las funciones de la Secretaria General.
Creación del Comité Técnico de Asesoramiento de la Fiscalía de la Nación.
Creación de Coordinadores de Fiscales en el ámbito de los distritos judiciales, eliminando el obsoleto sistema de Decanatos, para que atiendan exclusivamente los problemas de administración y apoyo logístico inmediato.
Creación de la Oficina de Cooperación Judicial Internacional.
Creación de la Oficina de Relaciones Interinstitucionales.
Redefinir las funciones del Instituto de Investigaciones y órganos del Ministerio Público.
En cuanto a la elección del Fiscal de la Nación, de los miembros que integren el Consejo de Gobierno y de los Coordinadores, hemos propuesto que se haga por votación directa, universal, secreta y obligatoria de todos los fiscales titulares y del distrito judicial correspondiente. Esto permitiría tener como autoridades a personas con capacidad de liderazgo, superando el actual sistema en el que el nombramiento se hace basándose en la antigüedad en el ejercicio de la función, por lo que con el título de Decano, se nombra a incondicionales que en nada contribuyen a la descentralización ni a la desconcentración de funciones; y que por el contrario, crean un sinnúmero de problemas, pues no tienen capacidad ni siquiera para el manejo de las relaciones humanas.
En cuanto a las funciones del Ministerio Público, como se tiene expuesto, a partir de 1979 debía operarse un cambio radical al considerarlo como un organismo autónomo y jerárquicamente organizado, y si bien es parte de la estructura del Estado, no constituye un nuevo Poder, como el Ejecutivo, Legislativo o Judicial, sino un órgano extra poder; con funciones que lo vinculan con los mismos, específicamente con el último de los citados. Dichas funciones son las siguientes:
Defensa de la legalidad.
Custodiar la independencia de los órganos jurisdiccionales y la recta administración de justicia. .
Ser titular del ejercicio de la acción penal pública y de la carga de la prueba.
Ser asesor u órgano ilustrativo de los órganos jurisdiccionales.
Se trata de atribuciones múltiples, variadas y amplias, que conllevan a que en puridad se conforme una magistratura independiente.
CRUZ, Fernando. De la exclusión a la confianza mediante el acceso a la justicia. Informe de la Misión de Fortalecimiento Institucional de la Justicia en el Perú.
Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD), Ministerio de Justicia, República del Perú, abril, 2001; RUSCONI, Maximiliano A. Reforma procesal y la llamada ubicación institucional del Ministerio Público. En: "El Ministerio Público en el proceso penal", Primera edición. Julio B.J. Maier (compilador), Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, junio, 1993; RUSCONI, Maximiliano A. División de poderes en el proceso penal e investigación a cargo del Ministerio Público. En: "El Ministerio Público en el proceso penal", Primera edición. Julio B.J. Maier (compilador), Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, junio, 1993; SAN MARTÍN CASTRO, César. Legislación penal contra los delitos de corrupción. Texto de la Conferencia sobre Corrupción y Organización del Ministerio Público. Instituto de Investigaciones Gonzalo Ortiz de Zevallos. Ministerio Público. Lima, 2001.
4. Conducir desde su inicio la investigación del delito.
Con tal propósito, la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función.
C.: arts. 2 inc. 24)f, 80, 107, 139 inc. 2), 143,146 inc. 1), 166;
C.P.C.: arts. 82, 113 al 118, 336,481, 507, 544, 827 inc. 5), 835;
C.P.P.: arto IV;
C. de P.P.: arts. 2, 59 Y ss.;
L.O.P.J.: arts. 1,2,4,16,24, 184;
L.O.M.P.: arts. 1,4, ,5, 8, 9,11,12,30,71,84,94 incs. 1) y 2);
Ley 24698: arts. 4 inc. 4), 1 DC;
C.A.D.H.: arto 8;
P.I.D.C.P.: arts. 14 y 15
Actualmente las funciones del Ministerio Público están señaladas en el artículo 159 de la Constitución, en el que encontramos modificaciones importantes con respecto a la anterior Constitución:
Promover de oficio o a petición de parte la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el Derecho.
Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función.
7) Ejercer iniciativa en la formación de las leyes.
Como vemos, el Fiscal de la Nación ya no ejerce la defensoria del pueblo, que está a cargo de un organismo autónomo. Tampoco preside y ni siquiera integra el Consejo Nacional de la Magistratura. Pero en cuanto a persecución del delito, hay una modificación esencial: se ratifica la función persecutoria del delito y el rol del fiscal en la investigación, constituyendo un salto cualitativo. En efecto, en el inciso 4 del artículo 159 se dispone que le corresponde al fiscal conducir desde su inicio la investigación del delito; en consecuencia, asume la titularidad de la investigación, tarea que debe realizar con plenitud de iniciativa y autonomía, desde su inicio hasta su culminación, decidiendo si formula o no acusación. Así, el fiscal investigador tenía que sustituir al juez instructor. El juez debía alejarse definitivamente de las tareas de investigación y reasumir su función exclusiva: dirigir la etapa procesal del juzgamiento, juzgar, decidir y ser garante de los derechos fundamentales, tareas exclusivas y excluyentes.
Estas normas sobre el Ministerio Público y el reconocimiento de las garantías de juicio previo e inviolabilidad de la defensa, contenidos en el artículo 139 incisos 10 y 14 de la Constitución Política, ratificaron la opción acusatoria para el sistema procesal penal, que se había establecido desde 1980.
Con esto debían superarse los problemas de supuesta inconstitucionalidad del modelo procesal propuesto en 1991, pues el poder constituyente ratificó la voluntad de implementar un nuevo modelo procesal penal, que el Dr. Florencio Mixán denomina "acusatorio garantista". Sin embargo, aún continuamos con el viejo sistema procesal inquisitivo.
Al Ministerio Público le han atribuido facultades que, en criterio del Dr. Arsenio Oré Guardia, reflejan la culminación de un proceso de constante incremento de su papel en el proceso penal peruano, teniendo como basamento ideológico el reconocimiento y respeto de los derechos de la persona humana plasmados en el texto constitucional, por ejemplo el artículo 1 de la Carta de 1993, que reconoce la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad como el fin supremo de la sociedad y del Estado; el artículo 2 inc. 2, en cuanto reconoce la igualdad ante la ley, no permitiéndose discriminaciones de ninguna índole; el artículo 43, que establece que el Perú es una república democrática social independiente y soberana; el artículo 44, que establece que es deber primordial del Estado garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; y la Cuarta Disposición Final y Transitoria, que prescribe que las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los Tratados y Acuerdos Internacionales sobre las mismas materias, ratificados por el Perú; encontrándose además detallados los derechos y garantías constitucionales en los artículos 2 y 139.
A toda esta gama de normas fundamentales ha tenido que adaptarse el Código Procesal Penal, promulgado en 1991 vigente parcialmente. Por ello es que en el proyecto elaborado por la Comisión Revisora que se publicó en el diario oficial El Peruano en el mes de abril de 1995, se exponía que: "(...) Las normas del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos integran el sistema de protección de los Derechos Procesales de las personas, y por tanto, pueden invocarse directamente por los órganos de la justicia penal".
Dentro de ese marco conceptual se encuentra el reordenarniento de las atribuciones del Ministerio Público respecto a la investigación del delito como parte del sistema acusatorio. Por lo tanto, la actividad fundamental del Ministerio Público tiene que ver con la persecución del delito y el desarrollo del proceso penal; sin embargo, también tiene atribuciones para intervenir en los procesos civiles, de familia y en acciones de prevención del delito.
Como consecuencia de esta normativa constitucional, las funciones y atribuciones del Ministerio Público en general y del Fiscal Provincial en lo Penal en particular, han evolucionado desde una intervención puramente pasiva, limitada a emitir dictámenes ilustrativo s previos a las resoluciones judiciales, previstas en el Código de Procedimientos Penales de 1940; pasando por la de supervigilar la investigación del delito desde la etapa policial, que le asignó la Constitución de 1979, hasta la de conducir la investigación del delito con plenitud de iniciativa y autonomía, que le impone la Constitución vigente y el Código Procesal Penal convirtiendo así al Fiscal en INI VESTIGADOR, poniendo fin a la polémica acerca de la legalidad del nuevo modelo procesal penal.
Pero el Perú es el país de las reformas frustradas y de las ocasiones perdidas. La radical reforma procesal aún no se lleva a cabo. Por ello continua teniendo vigencia el Código de Procedimientos Penales promulgado en 1940 y hemos sufrido una involución: de tener un sistema procesal penal mixto, inquisitivo en su primera etapa y acusatorio en la segunda, con un procedimiento ordinario para todos los delitos perseguibles por acción pública, hemos pasado a tener un sistema acentuadamente inquisitivo cuyo ámbito de acción ha ido en aumento a partir de 1969, en que se introduce el procedimiento penal sumario para el 5% de tipos penales hasta ahora en que le corresponde a más del 90% de tipos penales; y a pesar de estar en el siglo XXI, el fiscal provincial continua con sus facultades recortadas: solo puede practicar la investigación preliminar, directamente o con el auxilio de la Policía, para determinar si existe causa probable, es decir, si existen los requisitos legales para promover acción penal.
Como no existía regulación legal sobre la investigación preliminar, los fiscales no sabían qué facultades tenían para desarrollar esta actividad. Solo después de veinte años de vigencia de la Ley Orgánica del Ministerio Público, cuando se puso al descubierto el fenómeno de la corrupción, con la finalidad de posibilitar el desarrollo de la investigación preliminar, se han dictado medidas legislativas. Como lo sostiene el profesor César San Martín: "en el marco de la lucha contra la delincuencia organizada y los delincuentes, peligros cuya conducta afecta bienes jurídicos de especial relevancia, desde hacía mucho tiempo se había notado grave ausencia normativa y un inusitado des encuentro entre la legislación procesal vigente -confusa y asistemático y las exigencias de eficacia de la persecución penal. El viejo Código de Procedimientos Penales de 1940 no contempló la investigación preliminar del delito para definir los marcos necesarios que permitan inculpar formalmente a una persona por la comisión de un delito"[6]. Por ello fue necesario dictar las siguientes medidas:
Ley N° 27378, que establece beneficios por colaboración eficaz. La ley contempla beneficios de reducción de pena o de exención de pena que se puede conceder a personas que se encuentren o no sometidas a investigación preliminar o a un proceso penal o a sentenciados por los delitos indicados en el artículo 1 de la citada ley, siempre y cuando proporcionen una información eficaz que permita conocer la organización criminal, quiénes son sus integrantes, qué delitos han cometido, dónde están los efectos del delito, así como desarticular la organización delictiva, capturar a sus integrantes y evitar la realización de nuevos delitos.
2. Ley N° 27379 sobre medidas limitativas de derechos. Se dictó frente al riesgo de ineficacia en atención al peligro por la demora, para limitar algunos derechos en aras de garantizar la eficacia en las averiguaciones, asegurando las fuentes de prueba y las personas vinculadas al delito.
3. Ley N° 27380 que faculta al Fiscal de la Nación a designar equipos de fiscales para casos complejos y fiscales para determinados casos.
4. Ley N° 27399 que faculta al Fiscal de la Nación para practicar la investigación preliminar en caso de los funcionarios del Estado que gozan de la prerrogativa procesal del antejuicio.
5. Ley N° 27697 sobre intervención y control de comunicaciones y documentos privados.
6. Ley N° 27934 sobre atribuciones del Ministerio Público y la Policía Nacional en el desarrollo de la investigación preliminar.
En el momento menos esperado, esto es, en julio de 2004, el Gobierno promulgó el Código Procesal Penal, instrumento legal cualitativamente superior que aprueba el sistema procesal acusatorio para nuestro país, norma que se aplicará progresivamente a partir de febrero de 2006. Con ello se adaptan las normas procesales a los mandatos constitucionales y a las normas contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos, y se establece un proceso penal común para todos los delitos, seguido íntegramente en primera instancia en el que se puede advertir una clara división de funciones. El fiscal dirige la investigación preparatoria con apoyo técnico de la Policía Nacional. Esta etapa se desarrolla bajo control jurisdiccional del juez de la investigación preparatoria, encargado además de dirigir la etapa intermedia o etapa de control y saneamiento procesal. La tercera etapa del proceso es el juicio o juzgamiento, llevada a cabo por el juez penal unipersonal o colegiado, etapa estelar realizada bajo los principios de publicidad, oralidad, contradicción, inmediación, concentración de actos procesales y celeridad. Además, se establecen procedimientos especiales en función de las personas y en relación con la necesidad de descongestionar el despacho judicial, procesos que se basan en el principio de consenso: terminación anticipada y colaboración eficaz.
Esta estructura del proceso traerá como consecuencia una reestructuración total de los órganos jurisdiccionales y del Ministerio Público. En el ámbito del primero, las Cortes Superiores dejarán de ser competentes para la etapa del juzgamiento y deberán convertirse en Cortes de Apelaciones, y la Corte Suprema dejará de ser una instancia más que conoce el recurso de nulidad para ser en el futuro la Corte de Casación. También hay un cambio profundo en materia de impugnación, logrando adecuar la legislación a lo dispuesto en los tratados internacionales. En el Ministerio Público deberá adecuarse su estructura al cumplimiento de sus fines constitucionales para practicar la investigación del delito.
Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD), Ministerio de Justicia, República del Perú, abril, 2001; RUSCONI, Maximiliano A. Reforma procesal y la llamada ubicación institucional del Ministerio Público. En: "El Ministerio Público en el proceso penal", Primera edición. Julio B.J. Maier (compilador), Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, junio, 1993; RUSCONI, Maximiliano A. División de poderes en el proceso penal e investigación a cargo del Ministerio Público. En: "El Ministerio Público en el proceso penal", Primera edición. Julio B.J. Maier (compilador), Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, junio, 1993; SAN MARTÍN CASTRO, César. Legislación penal contra los delitos de corrupción. Texto de la Conferencia sobre Corrupción y Organización del Ministerio Público. Instituto de Investigé\ciones Gonzalo Ortiz de Zevallos. Ministerio Público. Lima, 2001.
C.: arts. 80, 102 inc 4), 145, 162, 178 Y 182;
L.O.M.P.: arto 30;
P.I.D.C.P.: arto 1.2;
P.I.D.E.S.C.: arts. 1.2, 25
Víctor Cubas Villa nueva
En cuanto al artículo 160 de la Constitución Política, referido a la aprobación del presupuesto del Ministerio Público, es necesario recalcar que el problema de la autonomía de este organismo constitucional autónomo no se ha superado; es muy fácil vulnerar la autonomía a través de las acciones derivadas de la asignación de recursos. Está aún lejano el día en que el Ministerio Público tenga asignado un porcentaje del presupuesto y pueda administrarlo sin injerencia de los otros órganos del Estado, pese a que la Ley Fundamental establece que es la Junta de Fiscales la que aprueba el presupuesto para presentarlo al Poder Ejecutivo y sustentarlo ante el Congreso, para que sea aprobado, se entiende sin modificaciones.
A partir del próximo año se presentará un grave problema: como el Poder Judicial, luego de la acción interpuesta ante el Tribunal Constitucional, ha logrado que le reconozcan la facultad de elaborar su presupuesto, con los mayores recursos que tendrá podrá incrementar el número de órganos jurisdiccionales. ¿Qué hará en ese caso el Ministerio Público con los escasos recursos que le asigna el Ministerio de Economía? Pero también hay que pensar en un problema real: las instituciones reclaman plañideramente mayores recursos, pero cuando les asignan, no tienen capacidad 'gerencial para gastar, y al [mal del ejercicio presupuestal revierten fondos al Tesoro.
Es indiscutible que el Ministerio Público requiere una nueva ley orgánica, cuyas normas permitan la adecuación de la institución a las necesidades del siglo XXI. Sin embargo, el proyecto de reforma promovido por la Comisión de Justicia, por un lado, mantiene la misma estructura arcaica e ineficiente, y por otro, deja el gobierno de la institución exclusivamente en manos del Fiscal de la Nación, pretendiendo perennizar una situación anómala de centralización y concentración de poder que lo único que ha traído a la institución es corrupción, abuso de poder y prepotencia no solo del Fiscal de la Nación, sino del sobredimensionado sistema administrativo, que a través del manejo de los recursos logísticos mantiene una situación de dependencia del sistema fiscal, que no puede funcionar normalmente.
Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD), Ministerio de Justicia, República del Perú, abril, 2001; RUSCONI, Maximiliano A. Refonna procesal y la llamada ubicación institucional del Ministerio Público. En: "El Ministerio Público en el proceso penal", Primera edición. Julio B.J. Maier (compilador), Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, junio, 1993; RUSCONI, Maximiliano A. División de poderes en el proceso penal e investigación a cargo del Ministerio Público. En: "El Ministerio Público en el proceso penal", Primera edición. Julio B.J. Maier (compilador), Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, junio, 1993; SAN MARTÍN CASTRO, César. Legislación penal contra los delitos de corrupción. Texto de la Conferencia sobre Corrupción y Organización del Ministerio Público. Instituto de Investigaciones Gonzalo Ortiz de Zevallos. Ministerio Público. Lima, 2001.
[1] Citado por RUSCONI, Maximiliano A. Reforma procesal y la llamada ubicación institucional del Ministerio Público. En: "El Ministerio Público en el proceso penal". 1 a edición. Compilador Julio B.J. Maier. Editorial Ad-Hoc, Buenos Aires, 1993, p. 74
[2] RUSCONI, Maximiliano A. División de poderes en el proceso penal e investigación a cargo del Ministerio Público. En: Ibídem, p. 105
[3] CRUZ, Fernando. De la exclusión a la confianza mediante el acceso a /o justicia. Informe de la Misión Fortalecimiento Institucional de la Justicia en el Perú. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Ministerio de Justicia, República del Perú, abril, 2001, p. 30
[4] Publicada en el diario oficial El Peruano el 18 de enero de 1994
[5] SAN MARTÍN CASTRO, César. Legislación penal contra los delitos de corrupción. Texto de la Conferencia sobre Corrupción y Organización del Ministerio Público. Instituto de Investigaciones Gonzalo Ortiz de Zevallos. Ministerio Público. Lima,2001, p.216.
[6] SAN MARTÍN CASTRO, César. Legislación penal contra los delitos de corrupción. Texto de la Conferencia sobre Corrupción y Organización del Ministerio Público. Instituto de Investigaciones Gonzalo Ortiz de Zevallos. Ministerio Público. Lima,2001, p.218.

References: artículo 250
 artículo 251
 artículo 158
 artículo 5
 artículo 159
 artículo 159
 artículo 139
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 43
 artículo 44
 artículo 1
 artículo 160