Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/10243
Timestamp: 2020-08-15 19:56:18+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 20 novembre 2013 : 1ère réunion
Réunion du 20 novembre 2013 : 1ère réunion
Examen d'un amendement du gouvernement
Communication de mlle sophie joissains (voir le dossier)
Mission « direction de l'action du gouvernement » programme « coordination du travail gouvernemental » - modernisation de l'état - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Mission « justice » crédits dédiés à la justice judiciaire et à l'accès au droit - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Mission « justice » programme « administration pénitentiaire » - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Mission « justice » programme « protection judiciaire de la jeunesse » - examen du rapport pour avis (voir le dossier)
Mission « outre-mer » « crédits affectés aux départements d'outre-mer » et « crédits affectés aux collectivités d'outre-mer à la nouvelle calédonie et aux taaf » - examen des rapports pour avis (voir le dossier)
Mes chers collègues, avant d'aborder l'examen des amendements sur la proposition de loi tendant à renforcer la lutte contre la contrefaçon, je voudrais soumettre à votre approbation l'ajout d'un point à notre ordre du jour de ce matin : une communication de M. Thani Mohamed Soilihi sur le projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises. Il n'y a pas d'opposition ? Il en est ainsi décidé.
La commission procède tout d'abord à l'examen des amendements sur son texte n° 134 (2013-2014) pour la proposition de loi n° 866 (2012-2013), présentée par M. Richard Yung et plusieurs de ses collègues, tendant à renforcer la lutte contre la contrefaçon (procédure accélérée).
L'amendement n° 31 vise à concilier l'objectif légitime recherché par l'amendement n° 5 présenté par le Gouvernement avec le souci de clarification exprimé par la commission des lois dans son texte adopté en 2011 et confirmé avec la présente proposition de loi.
L'amendement n° 32 vise à renforcer l'efficacité de la procédure de saisie-contrefaçon en permettant la saisie de documents en l'absence des objets prétendument contrefaisants. Jusqu'à présent, à défaut d'objets, la procédure était interrompue. Désormais, on pourra s'appuyer sur d'autres éléments pour démontrer la contrefaçon. C'est un progrès.
L'amendement n° 33 vise à maintenir l'état du droit en vigueur, plus favorable à l'action du titulaire d'un droit de propriété intellectuelle victime d'une contrefaçon en matière de retenue douanière décidée à l'initiative des douanes, s'agissant du point de départ du délai permettant au titulaire de confirmer la demande de retenue.
L'amendement n° 34 vise à préciser et mieux encadrer les dispositions relatives aux traitements automatisés mis en oeuvre par les douanes sur les données transmises par les opérateurs postaux et de fret express, qui constituent des données personnelles, afin de mieux respecter le principe constitutionnel de proportionnalité.
L'amendement n° 4 rect. est le premier de toute une série d'amendements portant sur les semences de fermes et produits assimilés. Ce n'est pas l'objet du texte qui nous intéresse aujourd'hui.
Je suis désolé que ce texte, qui vise à lutter contre un fléau coûteux en emplois, finisse par être ainsi détourné de son objet. Ces amendements soulèvent une véritable difficulté mais la proposition de loi que nous examinons ne modifie en rien la jurisprudence relative aux semences de ferme, or on ne parle plus que de cela ! C'est pourquoi je vous propose d'émettre une demande de retrait ou, à défaut, un avis défavorable.
Je partage tout à fait l'avis de notre rapporteur. Alors que le Sénat, à la suite des travaux de nos collègues Laurent Béteille et Richard Yung, parvient enfin à voir aboutir un texte pour lutter contre la contrefaçon, il est dommage que le débat soit préempté par un autre sujet. Il faut parler des sujets appropriés dans les textes appropriés. Les semences sont un vrai problème mais c'est un autre sujet.
Je rappelle que le Parlement a déjà eu à se prononcer sur la question des semences dans la loi sur les certificats d'obtention végétale. S'il reste des problèmes à régler, il y a une loi agricole qui s'annonce. C'est donc tout à fait extraordinaire que l'on ne parle plus que de cela au lieu de contrefaçon !
Par ailleurs, je tiens à signaler que la contrefaçon touche tous les secteurs, pas seulement le luxe. Il y a quelques années, les douanes étaient venues avec des freins d'avion ! Comme vous le dites dans votre rapport, monsieur le rapporteur, le domaine de la santé est désormais très touché par ce phénomène. Ce serait donc dommage qu'on ne puisse achever l'examen de ce texte faute du temps passé sur des amendements sans lien avec son objet.
Je suis à l'origine du premier amendement déposé sur le sujet des semences paysannes, avant que d'autres ne s'engouffrent dans la brèche que j'ai ouverte. Contrairement à ce qui vient d'être suggéré, cela montre que le problème est loin d'être résolu. Ces amendements, même s'ils sont retirés, auront eu l'avantage de montrer que la question de la contrefaçon n'est pas sans lien avec celle des brevets sur le vivant.
Mes collègues, laissez-moi vous faire la proposition suivante : que nous suivions l'avis du rapporteur - à savoir demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable - et que nous l'étendions à tous les autres amendements portant sur le même sujet.
La commission émet une demande de retrait ou, à défaut, un avis défavorable sur les amendements n° 4 rect., 21, 10 rect., 11 rect., 1 rect. bis, 18 rect., 13 rect., 12 rect. et 22.
La commission procède ensuite à l'examen des amendements sur son texte n° 121 (2013-2014) pour la proposition de loi n° 13 (2013-2014), présentée par M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues, portant réforme de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.
L'amendement n° 12 du Gouvernement vise à prévoir que la convocation devant le procureur de la République dans le cadre d'une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) indique la possibilité pour l'avocat du prévenu de consulter, au moins dix jours avant, le dossier de la procédure dans lequel devra figurer la proposition de peine envisagée. L'objectif est louable mais la disposition contreproductive : en obligeant le procureur de la République à indiquer par avance la peine qu'il envisage, elle risque de figer les termes de la négociation avec le prévenu.
En outre, elle imposera une charge supplémentaire au greffe puisque, en cas d'échec, celui-ci devra retirer du dossier de la procédure la mention de la proposition faite dans le cadre de la CRPC.
Pourquoi, en effet, figer, par une sanction préétablie, la discussion qui doit s'engager ?
Je partage ces réserves. Nous n'avons pas tous accueilli avec beaucoup de faveur la CRPC. Veillons à ne pas lui faire perdre son sens en contraignant le procureur à préjuger, dès son ouverture, de la décision finale.
Il me semble qu'un consensus se dégage entre nous contre l'obligation faite au parquet d'indiquer la sanction qu'il envisage. Mais l'amendement propose aussi de prévoir un délai de dix jours avant la comparution du prévenu devant le procureur de la République.
On pourrait garder ce second point en supprimant le premier, mais l'amendement aurait-il encore un intérêt ?
En commission, nous avons adopté le principe selon lequel la place de la victime ne devrait pas être plus importante dans le cadre d'une CRPC que dans le cadre d'un classement sans suite. Pourquoi les déclarations de la victime devraient-elles prévaloir sur l'avis du procureur de la République ? Nous devons réfléchir à la place de la victime dans notre code pénal et notre code de procédure pénale. Mais il me semble que dans le cas d'espèce, sa place est injustifiée. Tel est le sens de mon amendement n° 4.
Je suis partiellement favorable. Effectivement, le terme « ordinaire » est superfétatoire. Mais s'agissant de l'homologation, ce que la victime peut dire peut être une raison valable de ne pas homologuer les peines. Favorable sous réserve de rectification.
J'accepte la rectification car je souhaite la suppression du terme « ordinaire ».
Les déclarations de la victime peuvent constituer des circonstances aggravantes et donc influencer la décision du juge. Je ne vois pas pourquoi supprimer cet élément.
Je propose donc qu'on supprime uniquement le mot ordinaire et que l'on conserve le reste de la disposition.
La commission émet un avis favorable sous réserve de rectification à l'amendement n° 4.
Avec l'amendement n° 5, nous précisons que la victime peut faire ses observations au procureur par écrit, en utilisant tous les moyens à sa disposition, y compris électroniques.
Il ne faut pas empêcher le procureur d'entendre la victime, s'il le souhaite : la limitation aux observations écrites me paraît trop stricte ; inversement, l'ouverture à « tous les moyens » écrits est trop large, tant l'imagination des usagers va loin dans certains cas... Avis défavorable.
La rédaction me semble pourtant claire : il ne s'agit pas d'empêcher le procureur d'entendre la victime s'il le souhaite, mais bien que celle-ci puisse s'adresser à lui par écrit - n'est-ce pas votre avis ?
Je crains que votre précision ne prête à confusion...
Par l'amendement n° 11, je précise que la date de comparution doit être fixée « au plus tôt dix jours après la date de comparution devant le procureur » : c'est plus clair que « au moins dix jours après celle à laquelle la personne est convoquée devant le procureur ».
Je suis d'accord avec la fin de votre amendement mais « au moins dis jours après » me semble plus clair que « au plus tôt dix jours après »...
Je rectifierai pour la séance.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 11, sous réserve de rectification.
La commission examine un amendement du Gouvernement au projet de loi organique relative à l'application de l'article 11 de la Constitution.
Après la commission mixte paritaire, le Gouvernement a déposé un amendement au projet de loi organique relative à l'application de l'article 11 de la Constitution, en l'occurrence aux modalités du référendum d'initiative partagée, tel qu'introduit par la révision constitutionnelle de 2008.
Qu'est-ce qui différenciait notre position de celle de l'Assemblée nationale ? Nous sommes très attachés, conformément à l'esprit et à la lettre de la révision de 2008, à ce que le Conseil constitutionnel contrôle qu'un dixième au moins des électeurs soutienne la proposition de loi référendaire.
Il lui faudrait en pratique contrôler quelque 4,5 millions de signatures.
L'Assemblée nationale avait donc prévu qu'une commission de six membres - deux du Conseil d'État, deux de la Cour de cassation, deux de la Cour des comptes - soit chargée de ce contrôle, mais cette solution ne nous a pas satisfaits, puisque cette commission aurait été moins nombreuse que le Conseil constitutionnel lui-même. C'est pourquoi nous avions proposé que le Conseil constitutionnel recoure aux services de l'Etat pour ce travail, et qu'il se voie attacher pour des délégués et des rapporteurs-adjoints ainsi qu'une commission de trois membres présidée par un membre du Conseil. Cette solution avait été retenue par la CMP. Néanmoins, on nous a opposé alors que cette organisation pourrait occasionner un conflit d'intérêt, dès lors que les membres du Conseil constitutionnel statueront en dernier ressort. Nous avons donc recherché une autre solution, entre rapporteurs, avec le Gouvernement, pour lever ce risque d'atteinte au principe d'impartialité : nous en sommes parvenus à prévoir que la commission chargée de statuer en premier lieu sur les réclamations devrait être formée de trois membres extérieurs au Conseil constitutionnel, mais désignés par lui. C'est le texte de l'amendement que nous propose le Gouvernement et qui a été adopté par l'Assemblée nationale : il correspond à notre attente, aux consultations que nous avons menées en particulier avec Hugues Portelli, qui a suivi le texte de très près. Je vous invite à donner un avis favorable à cet amendement.
Vous avez trouvé un bon équilibre, qui satisfait également le Conseil constitutionnel...
La commission émet un avis favorable à l'amendement du Gouvernement.
Communication de mlle sophie joissains
La commission entend ensuite la communication de Mlle Sophie Joissains sur l'avis motivé (n° 26, 2013-2014) adopté par le Sénat à l'initiative de la commission des affaires européennes sur le « Parquet européen ».
L'ordre du jour appelle une communication de Sophie Joissains relative à un avis motivé du Sénat sur le fait de savoir si la proposition de règlement européen créant un Parquet européen respecte, ou non, le principe de subsidiarité.
Le 3 octobre dernier, la commission des affaires européennes a adopté une proposition de résolution portant avis motivé sur le non-respect du principe de subsidiarité par une proposition de règlement qui prévoit la création d'un Parquet européen. Cette proposition est devenue résolution du Sénat à l'expiration du délai de huit semaines laissé aux parlements nationaux pour prendre position sur cette question de subsidiarité. Un nombre significatif de parlements nationaux ont également adopté de tels avis motivés : c'est la deuxième fois que les parlements nationaux utilisent ainsi les nouveaux pouvoirs que leur attribue le traité de Lisbonne, en adressant un « carton jaune » à la Commission européenne.
Le traité de Lisbonne a rendu possible la création d'un Parquet européen en lui donnant une base juridique qui figure à l'article 86 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Selon le traité, ce Parquet peut être créé par une décision du Conseil statuant à l'unanimité, après approbation du Parlement européen. Sa mission serait de combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. Toutefois, le Conseil européen pourrait décider d'étendre les attributions du Parquet européen à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière. Pour ce faire, il devrait statuer à l'unanimité, après approbation du Parlement européen et après consultation de la Commission.
Tel que l'envisage la Commission européenne dans sa proposition, les missions du Parquet européen seraient limitées à la protection des intérêts financiers de l'Union. Il serait créé sous la forme d'un office intégré de l'Union s'appuyant sur les systèmes judiciaires nationaux. Il s'agirait d'un nouvel organe doté de la personnalité juridique. Il bénéficierait de garanties d'indépendance et devrait rendre compte de ses activités. Le texte précise les mesures d'enquête qui pourraient être accomplies par le Parquet européen tout en permettant l'application de règles de droit national. Il établit l'admissibilité devant les juges du fond des éléments de preuve que le Parquet aurait recueillis et prévoit des garanties procédurales pour les personnes suspectées. Les juridictions nationales exerceraient le contrôle juridictionnel de l'ensemble des actes d'enquête et de poursuite attaquables du Parquet européen. Elles pourraient adresser des questions préjudicielles à la Cour de justice sur l'interprétation des dispositions pertinentes du droit de l'Union. Le Parquet européen devrait avoir des relations privilégiées avec Eurojust qui est parallèlement réformé par un autre texte qui nous a été transmis.
Sur le principe, nous ne pouvons qu'accueillir favorablement la démarche de la Commission. Dans une résolution du 15 janvier 2013, sur le rapport que j'avais présenté et dont j'avais rendu compte ici-même, le Sénat a soutenu la création d'un Parquet européen. Nous avions jugé possible de procéder par étapes en commençant par la protection des intérêts financiers de l'Union, tout en souhaitant une extension rapide à la criminalité grave de nature transfrontière. Dès lors qu'il s'agit de protéger les intérêts financiers de l'Union, une action européenne répond à un besoin manifeste d'un pilotage et d'une coordination renforcés.
Cependant, il faut aussi examiner si la démarche retenue par la Commission européenne répond correctement à cet objectif. Or, celle-ci a privilégié une formule très intégrée dont on peut craindre qu'elle ne réussisse pas à s'imposer dans la pratique face aux réticences prévisibles des États membres. Le Parquet européen serait, en effet, dirigé par un procureur européen nommé par le Conseil avec l'approbation du Parlement européen, pour un mandat de huit ans non renouvelable. Il serait assisté de procureurs adjoints nommés dans les mêmes conditions et de procureurs délégués dans les États membres qu'il nommerait lui-même et qu'il pourrait révoquer.
Dans notre résolution, nous nous étions prononcés pour un Parquet européen de forme collégiale, désignant en son sein un président, le cas échéant avec une rotation par pays, et s'appuyant sur des délégués nationaux dans chaque État membre. Cette formule souple était apparue comme la plus adaptée pour que le Parquet européen puisse progressivement s'ancrer dans les systèmes nationaux et être accepté par les praticiens des États membres. C'est aussi cette voie qu'a préconisée la position commune franco-allemande. En faisant un choix beaucoup plus centralisateur et directif, la Commission européenne va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif d'un meilleur pilotage et d'une coordination renforcée.
Or, selon le principe de subsidiarité, l'Union ne doit intervenir que « dans la mesure où » cela est nécessaire pour atteindre un objectif.
Nous avons donc considéré que la proposition de la Commission européenne soulevait une difficulté au regard de la subsidiarité.
J'ajoute que, compte tenu de l'opposition de certains États membres, ce Parquet européen ne pourra vraisemblablement être créé que par la voie d'une coopération renforcée. Dans notre résolution, nous avions indiqué que, faute d'unanimité au Conseil, cette procédure devrait être mise en oeuvre. Il me paraît donc essentiel que la formule proposée soit suffisamment souple pour recueillir un consensus parmi au moins neuf États membres, seuil requis par le traité pour le lancement de la coopération renforcée.
Or, en proposant un schéma beaucoup plus rigide, qui s'écarte de la position commune franco-allemande, la Commission européenne a pris le risque de faire échouer le processus. Très discutable du point de vue de la subsidiarité, le texte de la Commission me paraît donc également critiquable en termes d'opportunité.
En vertu des traités, si dans ce domaine de la coopération judiciaire pénale, un quart des parlements nationaux adopte un avis motivé sur le non-respect du principe de subsidiarité, alors la Commission doit réexaminer le texte (le seuil est d'un tiers dans les autres domaines).
Or, ce sont 18 des 56 voix attribuées aux parlements nationaux qui ont adopté un avis motivé sur le non-respect de la subsidiarité : la Chambre des représentants de Chypre (2 voix) ; le Sénat français (1 voix) ; l'Assemblée nationale de Hongrie (2 voix) ; les deux chambres du Parlement irlandais (2 voix) ; le Parlement maltais (2 voix) ; les deux chambres du Parlement néerlandais (2 voix) ; le Sénat de la République tchèque (1 voix) ; la Chambre des députés de Roumanie (1 voix) ; les deux chambres du Parlement du Royaume-Uni (2 voix) ; l'Assemblée nationale de Slovénie (1 voix) ; le Parlement suédois (2 voix).
C'est donc le deuxième « carton jaune » adressé par les parlements nationaux après celui qui avait concerné le paquet « Monti II ».
Que constate-t-on à la lecture de ces avis ? Certains parlements ne sont pas favorables à la création d'un Parquet européen et privilégient un renforcement des outils comme Eurojust ou l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) : c'est le cas du parlement irlandais, du parlement néerlandais, de la Chambre des communes et de la Chambre des lords. L'Assemblée nationale de Hongrie est allé jusqu'à dénoncer l'atteinte à la souveraineté nationale. La Chambre des représentants de Chypre appelle aussi à un renforcement de la coopération et des outils existants. D'autres parlements rejoignent notre position : ils sont favorables à la création du Parquet européen avec une forme collégiale : c'est le cas du Sénat polonais, du parlement maltais, de la Chambre des députés de Roumanie. Le Sénat tchèque trouve le texte prématuré et mal conçu. Il souligne la valeur ajoutée d'une coopération entre des « procureurs européens délégués » compétents au sein de leurs États membres pour lutter contre la fraude et la criminalité transnationales.
Je précise que le Bundestag allemand, dans le contexte post-électoral de l'Allemagne, n'était pas en mesure de formaliser une position sur cette question. Le Bundesrat a, quant à lui, critiqué la proposition de la Commission européenne mais sous la forme d'un simple avis politique qui n'est pas comptabilisé au titre du contrôle de subsidiarité tel que prévu par les traités.
L'Assemblée nationale n'a pas adopté d'avis motivé. En pratique, elle utilise peu cette procédure ; sur le fond, elle avait exprimé dans une résolution, adoptée au titre de l'article 88-4 de la Constitution, une position qui rejoint celle du Sénat en faveur d'un Parquet de forme collégiale.
Le contrôle de subsidiarité n'a pas seulement pour objet de contester le principe d'une action européenne. Il permet aussi aux parlements nationaux de signifier directement à la Commission européenne que les moyens qu'elle propose de mettre en oeuvre pour atteindre un objectif déterminé ne sont pas adaptés.
La Commission européenne doit accepter ce dialogue direct avec les parlements nationaux et prendre en compte leurs avis. C'est la condition même d'un meilleur contrôle démocratique au sein de l'Union européenne.
La Commission européenne n'a pas apprécié la position du Sénat. Mais elle ne peut pas être surprise. Nous avions clairement exprimé notre souhait d'un Parquet européen de forme collégiale dans notre résolution de janvier dernier. On ne peut donc que déplorer de voir la Commission ne tenir aucun compte des positions claires qui lui sont adressées. Elle a au contraire retenu une formule centralisée, inspirée des États-Unis, qui manifestement ne correspond pas à nos traditions juridiques et qui serait vraisemblablement vouée à l'échec.
Elle doit dire prochainement quelle sera sa position par rapport à ce « carton jaune ». Je rappelle qu'à l'issue d'un réexamen, elle peut décider soit de maintenir le projet, soit de le modifier, soit de le retirer. Sa décision doit être motivée.
En attendant de connaître la position de la Commission européenne, nous ne pouvons que réaffirmer que nous sommes très favorable à la création d'un Parquet européen. Mais nous voulons qu'il soit collégial et bien articulé avec les systèmes judiciaires nationaux. Il devrait être compétent non seulement pour les fraudes au budget communautaire, mais aussi pour l'ensemble de la grande criminalité transfrontière.
Le sujet est important et le Sénat, parmi d'autres parlements européens, s'est exprimé clairement contre le projet tel que le conçoit la Commission européenne : il faut que nous soyons entendus.
Les parlements nationaux disposent de pouvoirs renforcés depuis le traité de Lisbonne, précisés par la réforme constitutionnelle de 2008 aux articles 88-4 et 88-6 de notre Constitution : désormais, nous pouvons nous exprimer sur l'ensemble des projets de textes européens et si les parlements des États membres vont majoritairement dans le même sens, les instances européennes doivent en tenir compte - la commission des affaires européennes y veille et je me réjouis que la réforme constitutionnelle de 2008 l'ait instituée, ce qui en a fait la seule des commissions parlementaires nommément citée dans la Constitution...
Pour la deuxième fois, la Commission européenne reçoit un « carton jaune » pour l'un de ses projets - la première fois, c'était contre le paquet « Monti II » relatif au droit de grève des travailleurs détachés, ce qui l'a conduite à retirer son texte. Nous sommes donc parfaitement dans notre rôle et je me félicite des relations de travail, excellentes, que nous entretenons avec la commission des lois.
Nos deux commissions ont entendu ensemble, jeudi dernier, la présidente d'Eurojust, c'était tout à fait passionnant, même si nous aurions pu être plus nombreux...
Effectivement et Mme Michèle Coninsx a présenté, me semble-t-il, un point de vue qui rejoint le nôtre sur le Parquet européen.
Puis la commission procède à un échange de vues concernant la délégation au fond d'articles à d'autres commissions du projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises.
Notre commission est saisie au fond du projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises. Je présenterai mon rapport mercredi 4 décembre.
Plusieurs commissions se sont saisies pour avis : la commission des affaires économiques, la commission du développement durable et la commission des finances. Des dispositions ponctuelles intéressent la commission des affaires sociales et la commission de la culture, mais elles ne se sont pas saisies.
Je souhaite proposer de déléguer au fond aux commissions pour avis les articles qui ne relèvent manifestement pas du domaine de notre commission. Les trois commissions pour avis doivent se réunir avant le 4 décembre. Ces propositions sont formulées après échange avec les commissions concernées.
Je propose de déléguer les articles 8 et 16 à la commission du développement durable. L'habilitation prévue à l'article 8 concerne les transports, avec la Société du Grand Paris, tandis que l'article 16 concerne l'information des consommateurs sur les produits recyclables.
Je propose de déléguer les articles 11, 12, 15 et 21 à la commission des finances. Les habilitations des articles 11 et 12 concernent différents aspects notamment de la surveillance prudentielle des établissements financiers : il y est pour l'essentiel question de transposition de directives et de mise en conformité du droit français avec le droit européen. L'article 15 vise au principal à ratifier et modifier une ordonnance relative aux établissements de crédit, tandis que l'article 21 ratifie et modifie une ordonnance relative à la gestion d'actifs.
Il subsiste une difficulté s'agissant des articles 13 et 14, pour lesquels je ne suis pas en mesure de trancher entre la commission des affaires économiques et la commission du développement durable, l'une et l'autre intéressées par ces dispositions. Je vous propose, par prudence et pour la forme, de conserver ces articles au fond. L'article 13 vise à expérimenter le « certificat de projet », décision préfectorale pour simplifier le traitement administratif de certains projets au regard du code de l'urbanisme, du code de l'environnement et du code forestier, tandis que l'article 14 vise à expérimenter la « décision unique » du préfet concernant les projets d'installations classées.
Je vous propose de suivre notre rapporteur, non sans avoir rappelé que la délégation au fond implique de s'en remettre, en principe, à la position retenue par la commission délégataire pour les articles délégués.
La commission approuve les délégations au fond ainsi proposées par son rapporteur.
Puis la commission examine le rapport pour avis de Mlle Sophie Joissains sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « Direction de l'action du Gouvernement », programme « Coordination du travail gouvernemental », crédits consacrés à la modernisation de l'État).
Nous avons à examiner six rapports budgétaires pour avis - et j'invite chacun des rapporteurs à la concision, pour tenir les délais.
Je déplore cette organisation du travail : le sérieux des sujets dont nous allons parler, implique d'y passer un peu de temps !
J'entends bien, mais avec les textes en séance, nous n'avions guère le choix : nous devons nous adapter, faisons pour le mieux...
La politique de modernisation de l'État a connu au cours des dernières années des évolutions importantes, en particulier avec le passage de la révision générale des politiques publiques (RGPP) à la modernisation de l'action publique (MAP), qui a modifié les structures chargées de conduire cette politique. Ces modifications ont des conséquences autant sur l'insertion des crédits dans le PLF que sur les chantiers de modernisation menés par le Gouvernement.
La maquette du budget, cependant, ne comporte plus de programme budgétaire consacré à la modernisation de l'État. Les crédits concernés sont désormais inclus dans le programme Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l'action du Gouvernement. Notre collègue Alain Anziani présentera son rapport sur les autres crédits du programme. Cette évolution est la conséquence de la réorganisation des administrations chargées de la conception et du suivi des chantiers de la modernisation de l'État, puisque le Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) a été créé en octobre 2012 pour remplacer la Direction générale de la modernisation de l'État (DGME). Ce secrétariat est placé sous l'autorité du Premier ministre et rattaché au secrétaire général du Gouvernement et regroupe l'ensemble des services en charge de la politique de modernisation de l'action publique.
Le montant des crédits consacrés à la modernisation de l'État au sein du programme 129 est stable, compte tenu de ces réorganisations administratives : 34 millions d'euros en autorisations d'engagement et 36 millions d'euros en crédits de paiement.
La présentation budgétaire est cependant peu lisible ; il n'est désormais plus possible, à la lecture du projet annuel de performance du programme 129, d'identifier les crédits consacrés spécifiquement à la politique de modernisation de l'État.
De plus, aucun des objectifs et indicateurs de performance associés au programme Coordination du travail gouvernemental ne concerne véritablement la modernisation de l'État. Le Gouvernement indique qu'une réflexion est en cours pour déterminer de nouveaux objectifs et indicateurs de performance associés à la modernisation de l'action publique, mais je regrette qu'elle n'ait pas été menée plus tôt pour servir dès ce budget.
Parmi les chantiers de la modernisation de l'action publique, l'administration continue de supprimer des commissions consultatives, mouvement initié par un décret de 2006 et une circulaire du Premier ministre de 2008 : 324 suppressions sont ainsi intervenues entre 2009 et 2011. Une nouvelle politique de consultation a été mise en place dans le cadre de la MAP, à la suite de laquelle 68 commissions ont été fusionnées ou supprimées en juillet 2013, pour atteindre l'objectif de diminuer d'un quart le nombre de ces instances.
À titre d'illustration, quelques exemples de commissions supprimées : le comité supérieur des musiques actuelles ; le comité national de facilitation ; le comité stratégique du calcul intensif ; le comité de pilotage des événements indésirables graves ; le comité consultatif placé auprès des ministres responsables d'une grande catégorie de ressources ; la commission consultative relative à la réception des betteraves dans les sucreries et les distilleries ; l'observatoire des distorsions.
L'impact budgétaire de ce mouvement de suppressions de commissions consultatives est cependant assez réduit. Elles permettent essentiellement de gagner du « temps agent » par le redéploiement des personnels de la fonction publique.
Autre chantier, l'ouverture et le partage de données publiques. Il se fonde sur la loi de 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et la loi de 1978 sur les relations entre l'administration et le public ; en 1997, le Gouvernement a décidé la mise en ligne gratuite des données publiques essentielles ; en 2002, le Conseil d'État a érigé le droit d'accès aux documents administratifs au rang de liberté publique. Le droit communautaire a également contribué à l'ouverture des données publiques, avec la transposition de la directive de 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public. En 2011, le Gouvernement a institué la mission « Etalab », chargée de créer un portail unique « data.gouv.fr » et de coordonner l'action des administrations pour faciliter la réutilisation des données publiques. « Etalab » a en particulier lancé la « licence ouverte » en octobre 2011.
Le Gouvernement a poursuivi le mouvement engagé au cours du précédent quinquennat. La mission « Etalab » a été intégrée au Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique après sa création en octobre 2012. En 2013, le Gouvernement a publié une feuille de route puis un vade-mecum qui explicitent sa politique concernant l'ouverture et le partage des données publiques.
Enfin, la question de l'open-data a été abordée lors du sommet du G8 qui s'est tenu en juin dernier, avec l'adoption d'une Charte du G8 pour l'ouverture des données publiques.
Vous trouverez dans mon rapport des exemples de fichiers très téléchargés sur data.gouv.fr, comme le recensement de la population 2008, les indicateurs de résultat des lycées d'enseignement général et technologique, la liste des musées de France ou encore les résultats de l'élection présidentielle 2012.
Nos collègues Gaëtan Gorce et François Pillet ont été désignés co-rapporteurs de la mission d'information sur l'open data et la protection de la vie privée.
Autre mesure importante : le Président de la République a annoncé, dans une conférence de presse du 16 mai dernier, la mise en oeuvre du principe de l'accord tacite. En droit administratif, le silence gardé par l'administration vaut, traditionnellement, rejet de la demande et seul le législateur peut déroger à ce principe, en instaurant un régime d'approbation implicite ou habiliter le pouvoir réglementaire à le faire.
La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations avait clarifié ce régime, en disposant que le silence de l'administration pendant deux mois vaut rejet. Le législateur a également admis qu'un décret en Conseil d'État puisse déroger à ce délai, mais aussi que ce principe puisse être inversé dans certains cas. Cette clarification législative a cependant été brouillée par la multiplication des décrets prévoyant des délais dérogatoires, soit en réaffirmant le délai ancien de quatre mois, soit en créant des délais particuliers. Même si l'accusé de réception de la demande doit en principe indiquer le délai dans lequel la demande sera considérée comme acceptée ou rejetée en raison du silence gardé par l'administration, le système reste complexe pour l'usager.
Il existait donc déjà, en droit positif, la possibilité à titre exceptionnel que le silence de l'administration fasse naître une décision implicite d'acceptation. Cependant, la loi du 12 avril 2000 prévoyait des cas dans lesquels l'instauration d'un tel régime était impossible : lorsque les engagements internationaux de la France, l'ordre public, la protection des libertés ou la sauvegarde des autres principes de valeur constitutionnelle s'y opposent ou lorsqu'il s'agit d'une demande présentant un caractère financier.
La traduction législative de la promesse présidentielle a été faite dans la loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens, promulguée il y a quelques jours. Notre collègue Hugues Portelli avait rapporté ce texte, qui a été adopté à l'unanimité par le Sénat.
Un site internet devra mentionner les procédures concernées. La loi prévoit de nombreuses exceptions ; de plus, le délai de deux mois, qui est de droit commun, peut être modifié par décret en Conseil d'État lorsque l'urgence ou la complexité de la procédure le justifie.
Je regrette qu'à ce stade, le SGMAP ne dispose pas d'évaluation du coût de la mesure ni des conséquences pratiques liées à sa mise en oeuvre. La loi prévoit un délai pour que les administrations se préparent à l'entrée en vigueur de cette nouvelle règle : un an pour les administrations de l'État, deux ans pour les administrations territoriales et de sécurité sociale.
Toujours parmi les chantiers de la modernisation : le programme « Dites-le nous une fois ». Il entend réduire les demandes d'informations redondantes aux entreprises, qui sont une source de tracas bien inutile. Le SGMAP s'est fixé des objectifs graduels, pour une redondance zéro dans dix ans. Des démarches ont d'ores et déjà été supprimées, par exemple, pour les sociétés redevables de la contribution sociale de solidarité des entreprises, l'obligation de notifier leur montant de chiffre d'affaires : les quelque 250 000 entreprises concernées bénéficieront désormais d'une déclaration pré-remplie.
L'un des leviers principaux de ce programme est l'échange des données entre administrations. Il s'agit de ne plus demander aux entreprises des informations qu'une administration détient déjà, tout en assurant que les informations reçues sont de bonne qualité. Pour y parvenir, il faut lever les obstacles juridiques au partage des données entre administrations : nous avons habilité le Gouvernement à prendre des ordonnances dans ce sens, dans un délai de dix-huit mois ; il faut également des investissements matériels importants pour que les serveurs des principales directions qui reçoivent des données - la DGFiP, l'INSEE et la direction de la sécurité sociale - soient compatibles entre eux et avec les serveurs des nombreuses administrations intéressées par ces informations.
Au bénéfice de ces observations et tout en n'étant pas, personnellement, favorable à l'adoption de ces crédits, je m'en remets à la sagesse de la commission.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la modernisation de l'État du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
Puis la commission examine le rapport pour avis de Mme Catherine Tasca, sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « justice », crédits dédiés à la justice judiciaire et à l'accès au droit).
Catherine Tasca, rapporteure pour avis
Ce projet de budget poursuit le mouvement engagé l'an passé pour accélérer le rattrapage budgétaire des crédits de la mission « justice » : ils progressent de 1,7 % contre 1 % en moyenne pour le budget de l'État.
L'engagement pris par la garde des sceaux dans le cadre de la programmation triennale, est donc tenu.
Les crédits des quatre programmes que je vous présente, concernant la justice judiciaire et l'accès au droit, progressent même davantage, de 2,5 %.
Cependant, les retards accumulés depuis tant d'années sont tels que ces augmentations successives ne peuvent les compenser tous.
Paradoxalement, les efforts engagés suscitent des impatiences à leur mesure. Si les représentants des magistrats et des personnels judiciaires que j'ai entendus ont tous reconnu que, dans un contexte budgétaire très difficile, la justice s'en sortait notablement mieux que d'autres, ils ont aussi insisté sur les lacunes et les importants retards à combler, regrettant que les crédits proposés ne soient pas suffisants pour y parvenir.
Quelques mots sur le budget relatif à la conduite et au pilotage de la justice et sur celui du Conseil supérieur de la magistrature (CSM).
L'essentiel des progrès enregistrés par le premier, en hausse de 3,8 %, provient des opérations immobilières (avec la préparation du regroupement de tous les services administratifs dans un immeuble situé porte d'Aubervilliers) et des chantiers informatiques. Or, on ne peut que constater, pour s'en étonner, qu'aucun crédit supplémentaire ne concerne le développement de l'application « Portalis », qui doit être, pour les juridictions civiles, ce que « Cassiopée » est aux juridictions pénales : une chaîne applicative unique, consultable à partir de n'importe quelle juridiction. La raison en est que le projet n'a pas encore dépassé le stade de l'esquisse : selon les prévisions, il faudrait compter encore un an et demi pour la conception, deux ans pour le développement et jusqu'à six ans pour son déploiement complet. On ne peut que regretter que le chantier n'ait pas été engagé plus tôt et appeler à hâter le mouvement : comme l'ont montré Virginie Klès et Yves Détraigne, le développement d'une telle application est la condition sine qua non de nombre des réformes de l'organisation judiciaire envisagées, à l'instar du guichet universel de greffe.
Les crédits dévolus au CSM n'appellent pas de remarque particulière. Je souhaite toutefois attirer votre attention sur un revirement récent de la jurisprudence du Conseil d'État, qui n'est pas sans poser de questions. Jusqu'à présent, le Conseil d'État refusait de connaître des avis rendus par le CSM sur les propositions de la direction des services judiciaires. Or, il a abandonné sa jurisprudence par un arrêt du 29 octobre dernier. Ce faisant, il a soumis le CSM au même contrôle restreint qu'il impose à une commission administrative paritaire. Un tel revirement de jurisprudence ne manque pas de nous laisser perplexes, s'agissant d'une institution qui a rang constitutionnel et à laquelle les articles 64 et 65 de la Constitution confient le soin d'assurer, aux côtés du Président de la République, l'indépendance de l'autorité judiciaire. Les pouvoirs constitutionnels de proposition du CSM, pour les postes de chefs de juridictions du siège ou de conseillers à la Cour de cassation seront-ils, eux aussi, soumis à l'examen de la juridiction administrative ?
M. Vincent Lamanda, que j'ai interrogé sur ce point, a fait valoir que nulle part ailleurs en Europe, les décisions de nomination des conseils supérieurs de la magistrature ne sont soumises au contrôle de la juridiction administrative. Je pense que nous aurons à nous pencher sur ce point, pour réfléchir au moyen de conforter le CSM dans le rôle qui est le sien.
J'en viens à l'examen du budget relatif à l'aide juridictionnelle et aux moyens des juridictions. Si un geste, dont on doit se réjouir, est fait en direction des fonctionnaires de catégorie C, aucune revalorisation indemnitaire n'est prévue pour les greffiers, qui attendent depuis dix ans. Il faut absolument qu'une mesure intervienne en leur faveur en 2015, si l'on ne veut pas que leur déception soit à la hauteur du dévouement dont ils ont fait preuve jusqu'à présent.
Plus encore que le précédent, le présent projet de budget est de transition : il s'efforce d'assumer le coût des réformes passées, en même temps qu'il prépare celles à venir.
Si le nombre de créations nettes d'emplois est inférieur à celui de l'an passé (45 contre 142), il recouvre des mouvements importants : 130 emplois de catégorie C, économisés grâce aux gains de productivité permis par les nouvelles applications informatiques, sont convertis en 130 emplois de greffiers. 63 postes de magistrats sont créés, mais 42 postes de greffiers en chef sont supprimés.
Ces nouveaux emplois créés ou redéployés continuent d'être affectés à des réformes passées :
- celle des tutelles, puisqu'il s'agit maintenant d'assurer la révision annuelle des mesures de plus de cinq ans ;
- celle de la collégialité de l'instruction. Toutefois, l'entrée en vigueur de celle-ci serait repoussée d'un an par un amendement adopté à l'Assemblée nationale ;
- celle de l'hospitalisation d'office, dont les conditions ont été rendues plus rigoureuses pour les juridictions par la loi du 27 septembre 2013.
Dans le même temps, une part des emplois créés doit préparer le succès de réformes à venir : celle de la lutte contre la récidive, celle du parquet financier, celle des juridictions commerciales.
Le nombre de créations d'emplois de magistrats ces deux dernières années est le plus élevé depuis dix ans. Pourtant, les organisations syndicales se plaignent qu'il n'en paraisse rien en juridiction.
Il y a plusieurs explications à cela. Les efforts engagés sont contrecarrés par trois phénomènes :
- les dix prochaines années verront le départ à la retraite de classes d'âge de fonctionnaires et de magistrats parmi les plus nombreuses. La justice paie ici le coût d'une absence de gestion prévisionnelle des emplois suffisantes, les années passées ;
- le nombre très élevé des vacances de postes : elles représentent 4,3 % de l'effectif pour les magistrats et 7,6 % pour les personnels. Bien souvent, lorsqu'un nouveau magistrat ou fonctionnaire arrive en poste, il comble un manque, sans apporter un bénéfice supplémentaire ;
- les difficultés de recrutement : tous les postes ouverts au concours ne sont pas pourvus, faute que les candidats aient le niveau suffisant. S'ajoute à cela un phénomène purement conjoncturel : il se déroule environ deux ans - le temps de la formation à l'École nationale de la magistrature (ENM) ou l'École nationale des greffes (ENG) - entre la création d'un emploi et l'arrivée en juridiction. Ainsi, c'est cette année seulement que les créations intervenues en 2012 se feront sentir. Les juridictions subissent encore aujourd'hui les deux années de disette que furent 2010 et 2011.
Ces difficultés imposent de poursuivre l'effort engagé, et, sans doute, d'ouvrir une réflexion sur les modalités de recrutement, afin de tendre vers une meilleure adéquation entre les besoins des juridictions et l'effectif réel mis à leur disposition.
Ce budget, s'il ne compense pas tous les retards accumulés, présente un certain nombre de progrès notables.
Le premier est la suppression de la taxe de 35 euros. Il s'agit là d'un engagement de longue date de la garde des sceaux, que nous avions appelé de nos voeux, dès la création de la contribution pour l'aide juridique. L'expérience montre que nos craintes étaient fondées : la taxe a fait chuter la demande de justice, de l'ordre de 13 % pour les petits litiges, selon l'estimation fournie par la chancellerie entre 2011 et 2012. Il s'agissait bien d'une entrave financière à l'accès à la justice. En outre, elle a eu un effet pervers, puisqu'elle a conduit à une hausse des demandes d'aide juridictionnelle, de l'ordre de 3,2 %, pour échapper au paiement de la taxe.
La compensation financière de cette suppression, pour un montant de 60 millions d'euros, n'est cependant pas satisfaisante : elle repose sur un abondement de 30 millions et sur 30 millions d'économie. Or, un peu moins de la moitié de ces économies devait provenir de la démodulation du barème d'indemnisation des avocats rétribués à l'aide juridictionnelle. La garde des sceaux a dû provisoirement renoncer à ce projet. Elle a proposé de le remplacer par un dispositif tendant à tirer plus parti de la possibilité offerte à l'avocat travaillant à l'aide juridictionnelle de demander à la partie adverse qui a perdu, le paiement de ses honoraires. L'économie sera-t-elle à la mesure de ce qui était prévu pour la démodulation ?
Ceci rend d'autant plus nécessaire de mener rapidement à son terme la réflexion sur les possibles financements complémentaires de l'aide juridictionnelle. La mission d'information conduite par Sophie Joissains et Jacques Mézard y contribuera grandement.
Le ministère de la justice poursuit sa politique de maîtrise des frais de justice. La dotation s'élèvera, cette année, à 457,7 millions d'euros, ce qui l'établit un niveau légèrement supérieur à ce qu'elle était en 2012. En effet, le budget de 2013 a bénéficié d'une dotation exceptionnelle, destinée à l'apurement de dettes anciennes, car les retards de paiement pénalisent les prestataires de la justice et les découragent de continuer à travailler pour elle.
L'enveloppe sera-t-elle tenue ? C'est toute la question, quand on regarde l'inflation des années passées. D'importantes économies sont toutefois attendues, pour un montant total de près de 35 millions d'euros, avec la plateforme nationale d'interception judiciaire, l'aménagement de la réforme de la médecine légale, qui avait été initialement mal négociée, et le bénéfice des marchés publics passés en matière d'analyse génétique.
Une nouvelle dépense pourrait déstabiliser l'ensemble : l'obligation de traduction des documents essentiels à l'exercice de la défense, prévu par la loi du 5 août 2013 ; la chancellerie en évalue le coût à 15 millions d'euros l'année prochaine, alors que l'étude d'impact tablait plutôt sur 27 millions d'euros. J'ai interrogé le ministère de la justice qui m'a indiqué parier sur une montée en charge progressive du nouveau dispositif. Ce point appellera toute notre vigilance l'an prochain.
Je me suis plus particulièrement penchée cette année sur les réformes intervenues dans le domaine des scellés judiciaires et des avoirs criminels saisis ou confisqués, notamment à l'occasion de ma visite du tribunal de grande instance de Marseille.
L'activité pénale des juridictions a plusieurs visages, et celui-ci est l'un des plus matériels, puisqu'il correspond, pour ce qui concerne les scellés judiciaires, au stockage dans les palais de justice de l'ensemble des preuves recueillies lors des enquêtes. Les coûts en sont supportés par les frais de justice. Deux rapports de l'inspection générale des services judiciaires avaient dressé un constat sévère mais lucide des dysfonctionnements constatés (perte ou dégradation des scellés, coût inflationniste du gardiennage...), à partir duquel ils avaient dessiné les grands axes d'une réforme possible. Celle-ci a été mise en oeuvre, à partir de 2011. Même si les difficultés demeurent, le résultat est plutôt probant : les flux d'entrée et de sortie sont mieux gérés, notamment grâce à l'application Cassiopée, et la traçabilité des scellés est assurée. La gestion des scellés « sensibles » (armes, drogues) est entourée de plus de sécurité, mais les conditions de travail des personnels ne sont pas toujours satisfaisantes.
La gestion des avoirs criminels ne porte quant à elle pas sur les preuves, mais sur les biens qui ont servi à commettre l'infraction ou qui en sont le produit, direct ou indirect. Elle a été totalement refondue par la loi du 9 juillet 2010, rapportée par notre collègue François Zocchetto. Cette loi a notamment créé l'agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC), chargée non pas de procéder à la saisie elle-même, mais seulement de gérer les fonds saisis et de procéder à certaines ventes. Le premier bilan en est très favorable : 45 000 biens ont été saisis au cours de plus 25 000 affaires, pour un montant total valorisé de 1,1 milliard d'euros.
Le succès de ce dispositif pourrait-il être mis à profit pour financer les frais de justice ? Actuellement, une part du produit des confiscations revient aux victimes, une autre à l'AGRASC qui s'autofinance, une troisième part, qui correspond uniquement aux saisies de stupéfiants, à la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), et le reste au budget général de l'État. Peut-on envisager un reversement partiel, sous forme d'abondement direct à un fonds de concours pour les juridictions ? La question mérite qu'on y réfléchisse.
Enfin, je signale, avec satisfaction, que les tribunaux d'instance, au prix d'importants et de coûteux efforts, sont parvenus au bout de la révision des mesures de tutelle. L'entreprise, pourtant, a pu paraître un temps mal engagée. Rendons ici hommage à l'investissement des magistrats et des personnels de greffe concernés.
Le budget pour 2014 n'est pas idyllique - comment le serait-il dans le contexte et avec les retards que nous connaissons ? Pour autant il se signale par des efforts importants, conformes aux engagements pris il y a un an. Ces efforts doivent être poursuivis, car il y a encore beaucoup à faire pour redonner à la justice les moyens dont elle a besoin.
Je vous propose, en conséquence, de donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits.
Je ne ferai que résumer ce que j'ai dit plus en détail à la garde des sceaux : ces crédits sont insuffisants, nous ne les voterons pas.
Le décalage entre le recrutement de l'ENM et les besoins en juridiction est une constante depuis des années, quel que soit le gouvernement : le thème devenant à ce point lancinant, le Gouvernement pourrait-il nous dire s'il envisage des mesures précises, leur calendrier, en somme un programme qui ne se réduise pas à l'installation d'une énième commission ?
Autre sujet d'interrogation, les partenariats publics privés (PPP), qui sont très décriés et qui vont faire l'objet d'un nouveau rapport parlementaire. Ne serait-ce que par curiosité intellectuelle, peut-on envisager de regarder de près un PPP qui nous concerne directement et qui a fait tant de bruit, celui de la cité judiciaire dans le quartier des Batignolles, à Paris ? Nous avons besoin d'un éclairage...
Nous travaillons effectivement sur les PPP avec Hugues Portelli : vous ne serez pas déçu par le rapport !
Je crois qu'il ne suffit pas de dire aux avocats rétribués à l'aide juridictionnelle qu'ils peuvent récupérer leurs honoraires auprès de la partie adverse, même s'il s'agit de l'État. J'étais avocate il y a encore dix-huit mois, et je sais que le cabinet où je travaillais, n'a toujours pas reçu des sommes que l'État lui doit au titre de l'aide juridictionnelle ! Des sous-préfectures sont du reste connues comme impécunieuses dans la profession... La chancellerie elle-même accuse des retards de trois ans... Je comprends qu'il y a d'autres priorités que d'accroître les crédits de l'aide juridictionnelle - je crois bien légitime d'agir pour les greffiers par exemple - mais cela ne doit pas nous interdire de rechercher d'autres modes de financement, en particulier auprès des cabinets d'avocats qui ne font pas d'aide juridictionnelle et qui sont souvent les plus riches : pourquoi n'y participeraient-ils pas financièrement ?
J'ai trouvé Patrice Gélard bien laconique...
C'était pour ne pas répéter ce que j'ai dit à la garde des sceaux lors de son audition !
Certes, mais il n'en reste pas moins que, dans le contexte budgétaire des plus difficiles que nous connaissons, les crédits de la justice augmentent, des postes sont créés : c'est le plus important, ce que même l'union syndicale des magistrats reconnaît.
Vous m'obligez à en dire davantage : annoncer que des postes seront créés, c'est une chose, mais les créer véritablement, c'en est toute une autre ! Combien de fois a-t-on annoncé des postes qui n'ont jamais vu le jour ? Nous verrons bien ici, mais nous ne pouvons-nous contenter d'une annonce...
Je réclame depuis quinze ans au moins une programmation des emplois pour la justice : pourquoi est-ce impossible ? L'absence de prévision finit par décourager les étudiants, qui pensent qu'il n'y aura pas de débouchés, alors que le niveau est nécessairement élevé - et pas toujours atteint. Du reste, il faudrait également envisager non pas une, mais plusieurs écoles nationales, par souci d'aménagement du territoire aussi bien que pour éviter les querelles de chapelle...
Les crédits de la justice ne sont pas à la hauteur de ses missions, depuis très longtemps : nous partageons tous ce constat ; cependant, alors que les crédits reculent presque partout, ils augmentent cette année pour la justice : c'est un fait, il faut le reconnaître - et notre défi, c'est d'améliorer le service public de la justice tout en maintenant notre effort pour réduire la dépense publique.
Je partage votre souhait d'une programmation des créations d'emplois, monsieur Gélard : la programmation triennale y contribue, nous serons vigilants sur ce point. On a pu avoir l'impression que l'imprévision dominait parfois, - je le déplore comme vous - sans savoir, cependant, si elle résulte d'un manque de moyens, ou d'un défaut de commande politique...
Je souhaite également un calendrier de travail pour faire coïncider les effectifs et les besoins en juridiction ; le nombre important de départs en retraite, de vacances de postes, contrecarre les bénéfices que devraient apporter les créations de postes : l'impression se dégage parfois qu'au mieux, on bouche les trous, sans amélioration notable en juridiction. Nous devons donc réfléchir au recrutement, en regardant en particulier du côté des autres voies que celle de l'ENM, qui ne peut pas tout.
Un bilan critique des PPP est une bonne idée, monsieur Vandierendonck. La garde des sceaux a dit qu'elle renonçait aux PPP, sauf pour les opérations déjà trop engagées. Je partage votre inquiétude : ces procédures reportent à plus tard des charges qui seront de plus en plus difficiles à supporter pour la justice.
Je trouve également peu acceptable, madame Lipietz, les retards de paiement pour l'aide juridictionnelle ; bien des pistes sont à explorer, qu'il s'agisse d'une taxe sur les assurances - quoique le mot même de taxe suffise à hérisser - ou, comme vous l'avez dit, d'une solidarité entre les avocats.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la justice judiciaire et à l'accès au droit au sein de la mission « justice ».
Puis la commission examine le rapport pour avis de M. Jean-René Lecerf sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « justice », programme « administration pénitentiaire »).
Les missions de l'administration pénitentiaire ont été au coeur du débat public cette année avec les travaux de la « conférence de consensus », qui se sont déroulés de septembre 2012 à février 2013 et se sont conclus par la remise d'un rapport au Premier ministre le 20 février - et le débat va se poursuivre l'an prochain, avec le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines, déposé à l'Assemblée nationale le 9 octobre dernier. Les principes retenus par le Gouvernement - individualisation des peines et des parcours d'exécution des peines, renforcement du contrôle et du suivi des personnes condamnées en milieu ouvert, accent mis sur la prévention de la récidive et sur la réinsertion - s'inscrivent largement dans la continuité des avancées de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, dont la mise en oeuvre n'est toujours pas pleinement assurée : comme vous le savez, nous sommes toujours en attente de la publication de certains décrets d'application.
Avec 2,85 milliards d'euros en autorisations d'engagement (- 1,19 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013) et 3,24 milliards d'euros en crédits de paiement (+ 1,39 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013), ce projet de budget ne traduit que très partiellement ces nouvelles orientations.
Si je ne peux que saluer, dans le contexte actuel de maîtrise des dépenses publiques, l'effort important consenti par le Gouvernement - notamment la création de 300 emplois de conseillers d'insertion et de probation accompagnée de 100 emplois « soutien » -, je dois également souligner les difficultés persistantes des personnels de l'administration pénitentiaire pour exercer leurs missions.
Ce budget, d'abord, est un budget d'attente. Entre les grandes orientations de politique pénale définies par la garde des sceaux dans une circulaire du 19 septembre 2012 et l'entrée en vigueur du projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines, dont l'examen par l'Assemblée nationale ne devrait pas intervenir avant avril 2014, l'administration pénitentiaire se trouve dans une situation transitoire peu propice à des évolutions d'ampleur.
Les crédits de paiement alloués à l'administration pénitentiaire progressent très légèrement, bien moins que les années précédentes : + 1,39 % en 2014, contre + 4,8 % en 2011, + 6,8 % en 2012 et + 6 % en 2013.
Comme l'an passé, je déplore les défauts de plusieurs indicateurs de performance. En particulier, la sécurité des établissements (objectif n° 1) devrait s'apprécier non seulement à l'aune du nombre d'incidents dont les personnels sont victimes mais aussi à celle des violences commises en détention entre personnes détenues. Les représentants des personnels des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) ont également souligné le caractère insuffisant des indicateurs retenus pour mesurer la qualité de la prise en charge du condamné en milieu ouvert - cette dernière n'étant mesurée, en l'état des documents budgétaires, qu'à travers l'indemnisation des victimes par les personnes condamnées à un sursis avec mise à l'épreuve (SME). Cette action, bien qu'importante, ne donne en effet qu'une vision très partielle du travail réalisé par les SPIP. Cet objectif n° 5 pourrait être utilement complété d'indicateurs portant, par exemple, sur le délai de convocation des personnes devant les SPIP ou sur le nombre de dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation.
Je regrette également, cette année encore, le manque d'ambition des objectifs fixés pour plusieurs indicateurs. Ainsi le taux d'occupation des places en maison d'arrêt (indicateur 2.1) : après une réalisation de 122 % en 2010 et de 124 % en 2011, le projet annuel de performances (PAP) annexé au projet de loi de finances pour 2013 fixait un objectif à atteindre de 115 % à l'horizon 2015. Cet objectif a été réévalué à 133 % dans le PAP annexé au présent projet de budget, après une réalisation prévisionnelle de 133 % en 2013...
Il en va de même de l'objectif relatif au pourcentage de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée (indicateur 4.2) : fixé à 40 % dans le PAP 2013, la cible à atteindre en 2015 n'est plus que de 32 % dans le PAP annexé au projet de loi de finances pour 2014.
Autre constat d'ensemble : le volontarisme en matière de ressources humaines est limité par des moyens budgétaires contraints. Le Gouvernement annonce la création de 432 emplois, à quoi s'ajoute une « économie » escomptée de 210 postes en 2014, grâce à l'application informatique « Genesis », au plan de rationalisation des miradors dans les établissements pénitentiaires et à l'optimisation des procédures dans les greffes pénitentiaires.
Cet effort est largement salué, en particulier le recrutement de 300 nouveaux emplois de conseillers d'insertion et de probation (CIP) qui, après une première augmentation des effectifs de 63 ETP en 2013, soulagera sensiblement des services pénitentiaires d'insertion et de probation aujourd'hui saturés. Ces créations de poste devraient être suivies par d'autres en 2015 et 2016, portant à 1 000 le nombre total de nouveaux emplois de CIP sur trois ans : c'est ce que l'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire à la politique d'aménagements de peine et à l'amélioration du suivi des personnes condamnées. Lors de son audition par la commission, Mme Taubira a précisé que, dès l'an prochain, 100 emplois d'appui aideraient les nouveaux conseillers à exercer leurs missions : 10 psychologues, 10 assistants sociaux, 50 personnels administratifs et 30 encadrants.
Pour positives qu'elles soient, ces évolutions appellent quelques nuances. Les représentants des personnels pénitentiaires m'ont dit leur scepticisme quant à la capacité de l'administration à redéployer des personnels grâce à la mise en place de « Genesis ». Ensuite, si le nombre des conseillers augmente, les crédits de fonctionnement des SPIP restent inchangés : ils risquent d'être insuffisants, d'autant que ces services rencontrent déjà de grandes difficultés pour leur fonctionnement quotidien. Enfin, la politique de ressources humaines de l'administration pénitentiaire ne tient toujours pas compte des besoins réels en personnels des établissements pénitentiaires confrontés à une situation de surpopulation chronique - l'organigramme de ces établissements est déterminé en fonction de leur capacité d'accueil théorique et non du nombre de détenus effectivement hébergés.
Je constate encore une diminution des crédits consacrés à la formation, alors que les besoins augmentent. En 2014, la subvention pour charges de service public attribuée à l'École nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP), s'établira à 25,2 millions d'euros, ce qui correspond à une diminution de 1,7 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2013. Ces crédits poursuivent la baisse continue de la subvention attribuée à l'ENAP depuis plusieurs années. Cependant, l'activité de l'ENAP progresse : elle a accueilli cette année 2 646 élèves en formation initiale et 3 924 stagiaires en formation continue en 2012, soit 1 636 élèves et stagiaires de plus qu'en 2010 ; de plus, l'annonce de mille nouveaux emplois de conseillers d'insertion et de probation - dont 300 dès l'année prochaine - suscitera d'importants besoins de formation que l'ENAP devra être en mesure d'assurer.
Autre source d'insatisfaction, les personnels de direction ont été oubliés. Le premier secrétaire national du Syndicat national des directeurs pénitentiaires (SNDP) m'a dit regretter le manque de perspective d'évolution du statut des directeurs des services pénitentiaires : les perspectives d'évolution vers la catégorie « A+ » ne progressent pas. Alors que le corps des personnels de direction est marqué depuis plusieurs années par des départs fréquents et précoces, cette revendication d'évolution statutaire est tout à fait légitime, elle donnerait une visibilité aux missions des directeurs des services pénitentiaires au sein de la haute fonction publique d'État. De plus, un tel alignement favoriserait la mobilité entre le corps des directeurs et celui d'autres cadres de la fonction publique - commissaires de police, membres du corps préfectoral, etc. -, propice à une plus grande ouverture de l'administration pénitentiaire.
Enfin, le transfert des missions d'extractions judiciaires est interrompu. Je vous renvoie à mon rapport écrit pour les détails.
Autre source d'inquiétude : nous allons vers un parc immobilier pénitentiaire « à deux vitesses ». La France disposait au 1er janvier 2013 de 190 établissements pénitentiaires, soit 56 992 places « opérationnelles ». Depuis 1990, le choix a été fait de confier la gestion et parfois la construction et la réalisation d'établissements au secteur privé ; en 2013, 51 établissements pénitentiaires fonctionnent selon l'un de ces modes de gestion. Au terme du programme « 13 200 », 54 établissements seront en gestion déléguée, accueillant près de la moitié de la population pénale.
Le budget alloué à l'administration pénitentiaire en 2014 traduit l'héritage de ces choix effectués au cours des années passées et qui devraient structurer durablement ses dépenses dans les années à venir. Les crédits d'investissement et de fonctionnement traduisent l'achèvement de constructions ou de réhabilitations décidées dans le cadre du programme « 13 200 » et la poursuite du « nouveau programme immobilier » décidé en 2012, mais selon un périmètre resserré à la suite des arbitrages rendus par la garde des sceaux quelques semaines après sa prise de fonctions - l'objectif étant désormais de parvenir à 63 500 places de prison.
J'ai déjà eu l'occasion d'exprimer mes réserves sur les constructions nouvelles réalisées ou envisagées, en particulier leur surdimensionnement et leur architecture, ainsi que, souvent, leur localisation hors des centres urbains, peu propice au développement d'une politique de réinsertion active. Ensuite, si les contraintes budgétaires justifiaient de réviser ce programme immobilier, cette décision a plongé dans l'incertitude des établissements dont la fermeture programmée semble reportée sine die : c'est le cas des maisons d'arrêt de Dunkerque et d'Angers, que j'ai visitées cette année. Ces incertitudes nuisent à la bonne gestion des établissements et à l'investissement des équipes qui y travaillent, comme l'a d'ailleurs admis Mme Isabelle Gorce, directrice de l'administration pénitentiaire. Je crois que, ici encore, le ministère doit établir un programme clair des prochaines fermetures et reconstructions.
Je m'inquiète encore, dans mon rapport, de ce que les établissements en gestion publique deviennent des variables d'ajustement du budget de l'administration pénitentiaire. La gestion privée concerne, en effet, 51 des 190 établissements pénitentiaires. Le paiement des partenaires privés engagés dans la construction ou la gestion de ces établissements est déterminé par les clauses contractuelles de marchés publics qui engagent l'État sur plusieurs années consécutives : cette durée, de cinq à dix ans pour les marchés de gestion déléguée « classiques », atteint 27 ans dans le cas des contrats de partenariat conclus dans le cadre du programme « 13 200 ».
Cette organisation rend les dépenses très rigides - les crédits dédiés au paiement des prestataires privés, déterminés contractuellement, échappent à tout effort de rationalisation des dépenses publiques -, et elle rogne les marges de manoeuvre et la liberté d'action de l'État dans la détermination de sa politique pénitentiaire.
Le montant global des crédits de fonctionnement affectés aux établissements en gestion publique en 2014 s'élève à 138,7 millions d'euros. Cette enveloppe, quasiment égale à celle demandée en loi de finances pour 2013, est inférieure de 1,3 % aux dépenses effectivement engagées en 2012 et de 12,5 % aux dépenses effectivement engagées en 2011.
Au total, l'analyse des crédits affectés au fonctionnement des établissements pénitentiaires en fonction de leur mode de gestion fait apparaître un « effet de ciseaux » - l'enveloppe budgétaire allouée aux établissements en gestion publique supportant, dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques, le poids de la montée en charge des frais relatifs au fonctionnement des établissements en gestion déléguée et de ceux faisant l'objet d'un contrat de partenariat.
Dans une deuxième partie de mon rapport, j'appelle à porter une attention plus marquée au milieu ouvert : les aménagements de peine se limitent trop souvent au placement sous surveillance électronique, cela ne suffit pas. Il faut faire une plus large place à la semi-liberté, au placement à l'extérieur et à la liberté conditionnelle, ce qui exige d'inscrire l'effort de recrutement de CIP entrepris par le Gouvernement dans la durée.
La situation dans les prisons reste très préoccupante, le climat de violence y est prégnant, il est directement lié à la surpopulation carcérale, qui augmente en 2013, et il provoque le malaise, voire le désarroi des personnels pénitentiaires - au point qu'une étincelle paraît devoir suffire pour provoquer une explosion.
Enfin, les droits économiques et sociaux des détenus sont insuffisamment assurés. La création d'unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) est un progrès, elles offrent une bouffée d'oxygène, même si je ne me prononcerai pas sur le fait de savoir si ces unités ne sont pas qu'une conséquence de ce qu'on emprisonne des personnes qui, souffrant de maladies psychiatriques, auraient plutôt leur place dans des hôpitaux psychiatriques fermés.
En revanche, l'accès des détenus à l'emploi et à la formation professionnelle est entravé par la conjoncture économique : l'obligation d'activité économique n'est pas mise en pratique, faute d'offre de travail - mais aussi, il faut bien le dire, de manque d'imagination de l'administration pénitentiaire. Le Conseil constitutionnel, à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité, a reconnu cet été que notre droit du travail pénitentiaire, notamment issu de la loi pénitentiaire de 2009, était conforme à la Constitution : cette clarification est sans doute bienvenue, car l'obligation d'un contrat de travail ordinaire aurait quasiment empêché tout travail dans le cadre pénitentiaire.
Sur la formation professionnelle, je souhaite que l'expérimentation ayant consisté à confier la compétence à deux régions, soit évaluée avant, le cas échéant, d'être généralisée.
Voilà, mes chers collègues, une présentation bien synthétique des éléments que vous trouverez dans mon rapport. En raison de l'effort important de création de postes, je vous propose un avis favorable à l'adoption de ces crédits.
Le diagnostic est le même depuis des années, ce qui rend de plus en plus inquiet pour l'avenir, tant la situation se dégrade dans les prisons, je l'ai dit au garde des sceaux. A-t-on une idée du coût de rachat des établissements construits et gérés en PPP à la fin du bail ? Mon vote sera le même que pour le précédent budget : défavorable.
Je remercie notre rapporteur pour son travail approfondi, étayé par des années d'observation - et pour sa position, consistant à soutenir ce budget au moins parce qu'il augmente le nombre de conseillers d'insertion et de probation : c'est bien grâce à eux que nous ferons avancer la réinsertion.
La contrainte budgétaire explique le recul des ambitions du programme immobilier ; vous soulignez l'incertitude dans certains établissements pénitentiaires, qui sont promis à la fermeture mais qui continuent de servir : savez-vous si, au moins, on entretient suffisamment les locaux, à un niveau suffisant de salubrité ?
Vous déplorez que, par un effet de ciseaux, des moyens soient retirés aux établissements en gestion publique, du fait du coût des établissements dont la gestion a été déléguée au secteur privé. Je crains qu'un tel effet n'empire avec les PPP - que l'on aurait dû utiliser seulement par exception, devant des situations particulièrement urgentes ou complexes. Ou bien, comme avec le budget de l'État, la justice verra son premier poste de dépenses aller au remboursement de la dette...
Les PPP pénitentiaires représentent un engagement global de plus de 5 milliards d'euros sur la période totale d'exécution des contrats : c'est effectivement important.
La remise à niveau des établissements anciens est aléatoire, fonction d'un grand nombre de paramètres qui ne sont pas toujours bien cohérents. À Dunkerque, par exemple, j'ai constaté qu'il n'y a eu aucun entretien depuis 2009 ; à Angers, on implante des « Algeco » pour compenser des locaux insalubres ; le manque de visibilité se traduit parfois par des incohérences tout à fait regrettables : à Loos, par exemple, des cellules ont été entièrement refaites...quelques mois à peine avant la fermeture du site ! Des progrès sont nécessaires contre de tels gaspillages.
Le risque d'un fonctionnement « à deux vitesses » existe bien. Les grands paramètres de la gestion privée sont établis par contrat, en particulier la variation du loyer avec le taux d'occupation ; et pour honorer ses contrats, l'administration puise sur ses moyens prévus pour la gestion publique. La situation est telle que certains directeurs d'établissements en gestion publique demandent un passage à la gestion privée, pour pouvoir compter sur les moyens que l'administration leur annonce ! Les prisons en gestion publique en sont à ne plus payer leurs fournisseurs dès septembre, pour rattraper en janvier sur le budget suivant... C'est intenable et la situation risque encore d'empirer...
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la mission « justice », programme « administration pénitentiaire ».
Puis la commission examine le rapport pour avis de M. Nicolas Alfonsi sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « Justice », programme « Protection judiciaire de la jeunesse »).
Ce projet de budget resserre les moyens de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), après l'avoir épargnée l'an passé : les crédits de paiement reculent de 5 millions d'euros, soit - 0,6 %, à 785 millions d'euros, mais le plafond d'autorisation d'emplois augmente de 75 agents (ETP) par rapport à 2012 - ceci après un effort exceptionnel consenti entre 2008 et 2012, où l'institution a perdu plus de 600 emplois et 16 % de ses crédits.
Au sein des juridictions pour mineurs, la montée en puissance des parquets se confirme. Les alternatives aux poursuites représentent désormais presque 60 % des procédures, contre 40 % pour l'ensemble des affaires traitées par les parquets.
Depuis le 1er janvier dernier, les juges des enfants appliquent la loi du 26 décembre 2011 qui tire les conséquences de la question préalable de constitutionnalité (QPC) du 8 juillet 2011. Ainsi, un juge des enfants qui a renvoyé une affaire devant le tribunal pour enfants ne peut présider celui-ci, comme c'était le cas jusqu'à présent. La séparation des fonctions d'instruction et de jugement pose de nombreuses difficultés, particulièrement dans les juridictions où il n'y a qu'un seul juge des enfants. La direction des services judiciaires constate que certaines juridictions recourent à un autre magistrat du TGI ou un magistrat placé qui président le tribunal pour enfant ; d'autres juridictions mutualisent les moyens des différents tribunaux pour enfants du ressort de la cour d'appel, comme le permet la loi - les magistrats estiment cependant que cette mutualisation augmente leur charge de travail et leurs frais de déplacement ; d'autres encore fonctionnent désormais en binôme : selon les juridictions, le juge des enfants qui connaît la situation du mineur n'instruit pas le dossier mais préside le tribunal pour enfants ou instruit le dossier pénal en laissant la présidence du tribunal pour enfants à un autre juge des enfants ; enfin, dans au moins 24 tribunaux pour enfants sur 140, les juridictions indiquent « s'en tenir à une application littérale de la loi du 26 décembre 2011 », c'est-à-dire que le juge des enfants qui instruit le dossier préside également le tribunal pour enfants, l'ordonnance de renvoi étant rendue par un autre magistrat au vu des éléments du dossier. L'ambiguïté de la loi du 26 décembre 2011 permet en effet une telle organisation, même si elle semble contraire à la décision du Conseil constitutionnel, qui exige une séparation des fonctions d'instruction et de jugement.
Cette situation est insatisfaisante et obligera sans doute à repenser l'organisation des juridictions pour mineurs.
Le budget accordé au secteur associatif habilité diminue encore de 2,5 % en 2014, soit un recul de 25 % depuis 2008.
Cette diminution n'est que pour partie la conséquence du recentrage de la PJJ sur le pénal. Ainsi, en 2014, le nombre de réparations pénales confiées au secteur associatif diminuera de 6,3 %, alors qu'il a déjà baissé de 6 % en 2013. De même, le secteur public semble vouloir de plus en plus réaliser lui-même les mesures d'investigation judiciaires, y compris dans les domaines où il est souvent moins compétent que le secteur associatif, comme la petite enfance.
On observe également que la PJJ tend à faire exécuter davantage « en interne », par ses propres services, des mesures qu'elle faisait exécuter auparavant par les associations, de sorte que celle-ci ont parfois le sentiment de devenir une variable d'ajustement budgétaire.
Or, il est important que le choix de confier ou non des mesures au secteur associatif soit fait dans l'intérêt des mineurs concernés, en fonction des compétences reconnues des uns et des autres, et non selon des considérations seulement pécuniaires. Les associations ont une compétence particulière dans certains domaines qui varient selon les territoires. Elles ont été novatrices, par exemple dans la mise en place de la mesure de réparation pénale, des centres éducatifs renforcés, ou même des centres éducatifs fermés.
Enfin, depuis 2008, la sous-budgétisation des crédits alloués au secteur associatif habilité a nourri un report de charge, qui atteignait 39,5 millions d'euros en 2012. Le Gouvernement avait décidé, dans le projet de loi de finances pour 2013, d'allouer spécialement 10 millions d'euros à la résorption de ces arriérés de paiement de l'État. Ces crédits viennent d'être dégelés. Ce projet de budget fait un nouvel effort pour résorber les arriérés de paiement : c'est une bonne chose.
J'en viens à la mesure judiciaire d'investigation (MJIE). Si l'État s'est désengagé depuis 2008 de la prise en charge des mesures de protection ordonnées au civil par le juge des enfants au titre de la protection de l'enfance en danger, il continue à financer et à exécuter les mesures d'investigation ordonnées par le juge.
La réforme de l'investigation s'est traduite par la création de la mesure judiciaire d'investigation éducative (MJIE), qui a remplacé à la fois la mesure d'investigation et d'orientation éducative et la mesure d'enquête sociale.
La MJIE a été conçue pour être modulable dans son contenu et sa durée. La direction de la PJJ a ainsi élaboré des documents proposant des pratiques d'investigation à partir de l'état des connaissances, correspondant aux « modules » de la MJIE. Il s'agit d'adapter l'investigation à la problématique particulière de chaque mineur : mineur auteur de passages à l'acte violent, mineur dans les infractions à caractère sexuel, mineur en errance, maltraitance physique et psychologique, entre autres.
Il ressort des évaluations menées par la chancellerie et des informations que j'ai moi-même recueillies auprès de professionnels que, si la MJIE est très utilisée par les juridictions, en réalité l'appropriation de la réforme ne s'est pas vraiment faite.
En effet, les rapports d'investigation visent à tout dire, alors qu'ils devraient répondre de manière ciblée à une question technique et précise. Les fédérations d'associations estiment que la MJIE n'a pas atteint son objectif du fait de la contrainte budgétaire. Par exemple, la MJIE suppose une expertise psychologique renforcée. Or, le nombre de postes de psychologues financés ne permet pas d'y faire face dans de bonnes conditions.
J'en viens au problème récurrent des centres éducatifs fermés (CEF). Le précédent Gouvernement avait lancé un programme de transformation de vingt établissements de placement éducatifs en CEF. Huit ouvertures de CEF ont été réalisées fin 2012 et en 2013.
Ces projets ont été initiés avant le moratoire arrêté en août 2012. La garde des sceaux souhaite désormais privilégier les projets de création pour maintenir des places en hébergement classique et garantir ainsi une offre de placement territoriale diversifiée, ce dont nous pouvons nous féliciter. Ce projet de budget comporte ainsi les moyens, en crédits et effectifs, pour créer deux nouveaux CEF l'an prochain.
Comme l'avait montré le rapport d'information de nos collègues François Pillet et Jean-Claude Peyronnet, les CEF fonctionnent plus ou moins bien. À la suite de ses deux dernières visites en août et en septembre 2013 dans les CEF de Pionsat et d'Hendaye, le contrôleur général des lieux de privation de liberté a publié des recommandations sur le fondement de l'urgence, estimant que la prise en charge des jeunes dans ces centres constituait une atteinte grave aux droits fondamentaux des enfants.
Je me suis pour ma part rendu, le 24 octobre dernier, au CEF de Châtillon-sur-Seine qui dépend de la direction territoriale Côte d'Or/Saône et Loire.
Pour autant que j'aie pu en juger au cours de cette brève visite, ce CEF public semble fonctionner correctement. En effet, le taux d'occupation est bon, les placements sont d'une durée raisonnablement longue et le nombre d'incidents est stable et relativement peu élevé - une vingtaine par an. Le centre, dont le maire a énergiquement soutenu la mise en place, a noué de très nombreux partenariats avec des petites entreprises locales pour la formation des jeunes. Toutefois, même pour un centre qui semble fonctionner relativement bien, il existe une difficulté évidente à assurer une prise en charge éducative et pédagogique vraiment efficace, compte tenu du turn-over très important des éducateurs et de la nécessité de les former à la spécificité du travail en CEF.
Concernant le désengagement de la PJJ de la protection de l'enfance en danger et des jeunes majeurs, il faut rappeler que les mineurs délinquants sont souvent des mineurs en danger. Il faudrait dès lors assurer une continuité de la prise en charge, la coupure entre les services étant très regrettable, ce que les magistrats soulignent de façon récurrente. La nouvelle directrice de la PJJ, Mme Catherine Sultan, nous a indiqué qu'elle réfléchissait à une manière de redonner, de manière limitée, des compétences à la PJJ en matière d'enfance en danger.
Un mot d'ensemble pour finir, avec la perspective de l'expérience que j'ai acquise sur le sujet ces dernières années : depuis dix ans, les choses se sont améliorées : les réformes n'ont pas manqué, de la création des CEF en 2002 à la réorganisation territoriale de la PJJ en 2008 et aux redéploiements qui ont suivi ; des questions restent en suspens, on pourrait imaginer une remise à plat de l'ordonnance de 1945 mais la contrainte budgétaire est telle que nous devons nous y adapter et améliorer ce qui existe, avec les associations, qui sont des partenaires indispensables.
Sous réserve de ces quelques remarques, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la PJJ.
Comment mobiliser davantage, dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, les moyens de droit commun de la PJJ ? Il y a bien les outils contractuels, mais, comme le dit François Lamy, le ministre de la Ville, l'enjeu est aussi de mobiliser le droit commun : comment faire qu'il cible mieux les quartiers « ville » ?
Dans le rapport que vous citez, le contrôleur général des lieux de privation de liberté relève que les difficultés des CEF viennent pour beaucoup de l'impréparation de l'encadrement de ces centres : les éducateurs sont insuffisamment formés, alors que la formation est la clé de la réussite - la condition, en fait, pour que ces centres soient autre chose que des lieux de « gardiennage » des jeunes délinquants.
Les politiques de prévention de la délinquance doivent se faire, effectivement, en lien étroit avec les partenaires locaux, il faut mutualiser les moyens et, dans les quartiers sensibles, assurer que les services se mobilisent, avec le meilleur « retour » dans le droit commun.
La question de la formation est essentielle, merci de le souligner. L'école de Roubaix comprend des modules spéciaux pour préparer au travail dans un CEF, mais une difficulté supplémentaire vient de ce que les équipes tournent vite. J'ai, cependant, visité des centres qui fonctionnent bien : c'est possible, mais c'est un travail de longue haleine.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la mission « Justice », programme « Protection judiciaire de la jeunesse ».
Puis la commission examine les rapports pour avis de MM. Félix Desplan et Christian Cointat, sur le projet de loi de finances pour 2014 (mission « Outre-mer »).
Je vous propose d'entendre les exposés successifs des rapporteurs pour avis sur la mission outre-mer puis de procéder à une discussion générale commune ainsi qu'à un vote sur l'ensemble de la mission.
Félix Desplan, rapporteur pour avis des crédits affectés aux départements d'outre-mer
Depuis l'examen du projet de loi de finances pour 2012, la mission outre-mer fait l'objet de deux avis distincts, l'un consacré aux départements d'outre-mer (DOM), dont je suis le rapporteur, l'autre aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), confié à notre collègue Cointat. Toutefois, la première partie du rapport, consacrée aux crédits de la mission et à leur évolution, reste commune aux deux avis.
Dans un contexte budgétaire de crise qui voit, pour la première fois, baisser les dépenses de l'État, la mission outre-mer est l'une des rares missions en augmentation, comme c'était déjà le cas pour la loi de finances initiale pour 2013. C'est un signal fort que le Gouvernement entend adresser aux outre-mer, une volonté maintenue de tenir compte de leurs difficultés économiques et sociales.
Les dotations de la mission outre-mer sont de 2,15 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 2,06 milliards d'euros en crédits de paiement.
Les crédits de la mission progressent donc de 20 millions d'euros par rapport à 2013. Ils sont répartis entre deux programmes. Le programme 138 vise à améliorer la compétitivité par la baisse du coût du travail et l'exonération de cotisations sociales patronales, ciblées sur les très petites entreprises (TPE) et les salaires modestes, à faciliter une meilleure insertion des économies dans leur environnement régional et à améliorer l'insertion professionnelle, notamment des jeunes, dans des territoires fortement marqués par le chômage. Le second programme, le programme 123, d'un montant de 673 millions d'euros en crédits de paiement soit une hausse de 4,2 %, a pour objectif d'améliorer les conditions de logement, d'assurer la continuité territoriale et d'accompagner les collectivités dans leur effort en termes d'investissements structurants.
Cet effort budgétaire devrait être relayé en 2014 par l'examen d'un projet de loi sur la modernisation du financement des économies ultramarines et la mise en oeuvre du pacte national pour la croissance, qui feront suite à l'adoption de la loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, votée cette année à l'unanimité par nos deux assemblées.
Je rappelle que ces crédits ne rendent qu'imparfaitement compte de l'effort budgétaire total en faveur de l'outre-mer, qui est estimé à 14,3 milliards d'euros en autorisations d'engagements et 14,2 milliards d'euros en crédits de paiement. Effort auquel il faut ajouter les dépenses fiscales qui s'élèvent à 3,98 milliards d'euros.
Pour ce qui occupe plus particulièrement notre commission des lois, j'ai souhaité, cette année, porter une attention particulière à deux sujets.
Le premier porte sur la pression migratoire clandestine. Si elle est modérée en Martinique et le reste encore à La Réunion, elle augmente en Guadeloupe, dans une proportion bien moindre cependant qu'en Guyane ou à Mayotte. Les caractéristiques géographiques de ces territoires, en particulier leur forte proximité avec des pays au niveau de vie bien inférieur, y rendent l'immigration illégale très élevée et la mise en oeuvre de toute politique de contrôle extrêmement difficile. 30 % de la population est étrangère en Guyane ; à Mayotte, la population immigrée clandestine est estimée entre 50 000 et 60 000 personnes, soit un tiers de la population mahoraise. Un renforcement des moyens humains, matériels et opérationnels a permis d'endiguer un peu cette pression. Dans le même temps, des efforts de restructuration et d'aménagement des locaux et de centres de rétention administrative sont menés afin d'améliorer les conditions d'accueil, qui demeurent encore contraires parfois aux principes de notre République.
J'estime que ces actions ne sauraient toutefois avoir de portée qu'à la condition d'être couplées avec une politique de coopération régionale. Plusieurs projets sont actuellement mis en oeuvre : actions de coopération et échange de bonnes pratiques avec le Brésil ; actions de formation pour lutter contre les filières avec le Guyana ; audit de gestion des frontières avec Haïti ; aux Comores, projets de développements locaux, conformément aux préconisations du rapport que le président Sueur, Christian Cointat et moi-même avons présenté en 2012. Le 21 juin dernier, les chefs d'État français et comoriens ont signé un document cadre de partenariat qui comporte des stipulations sur la sécurité et la défense, en mettant l'accent sur la coopération dans le domaine de la sécurité intérieure, la lutte contre le trafic d'êtres humains et l'immigration illégale.
Le second sujet est la situation des établissements pénitentiaires. Une situation que le contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Delarue, estime « nettement plus sérieuse » que celle des établissements de l'hexagone, pourtant elle-même préoccupante.
Les établissements pénitentiaires des départements d'outre-mer sont surpeuplés, en particulier les maisons d'arrêt : avec un taux de 142 % pour celle de Basse-Terre en Guadeloupe, de 186 % pour celle de Majicavo à Mayotte et de 164 % pour le centre pénitentiaire de Ducos en Martinique. Seuls les établissements de La Réunion se distinguent avec un taux d'occupation inférieur ou égal à 100 %. Pour mémoire, le taux moyen d'occupation des prisons françaises - hexagonales et ultramarines - est de 117 %. J'ai visité le centre pénitentiaire de Baie-Mahault, le 3 octobre dernier : dans des cellules étroites conçues pour quatre personnes, deux matelas sont rajoutés, portant à six le nombre de détenus par cellule ; des détenus qui, faute d'activités possibles, sont maintenus là, plus de 20 heures par jour.
J'ajoute que les départements d'outre-mer se caractérisent par un problème d'éloignement et d'isolement, qui limite la possibilité de répartition des détenus vers d'autres établissements pénitentiaires, comme c'est le cas en hexagone.
Cette promiscuité, associée à la vétusté des locaux, favorise les violences, tant entre personnes détenues qu'à l'encontre des personnels, avec l'utilisation d'armes bricolées sur place. Ainsi, début novembre, au centre pénitentiaire de Baie-Mahault, un détenu est mort poignardé au coeur par un pic artisanal. Dans certains établissements, les mineurs sont responsables d'une part importante des faits de violences.
Autre constat préoccupant : la détresse d'une bonne partie de la population carcérale, due à son extrême pauvreté, son taux d'illettrisme élevé, son difficile accès aux soins. Il faut y ajouter un relatif isolement, notamment pour les détenus étrangers et, nous l'avons vu, un manque d'activités.
Les personnels pénitentiaires travaillent donc dans des conditions difficiles et n'y sont pas toujours bien préparés.
Je veux cependant noter une démarche d'amélioration de la situation pénitentiaire. Des opérations immobilières sont en cours, au centre pénitentiaire de Ducos en Martinique, à Mayotte, à La Réunion. En 2012, 75 places supplémentaires ont été réalisées au centre pénitenciaire de Remire-Montjoly en Guyane. Compte-tenu des contraintes budgétaires, priorité a été donnée aux opérations déjà engagées, avec deux critères, la vétusté et la surpopulation des établissements. Les autres opérations devraient être étudiées et engagées dans le cadre du prochain projet triennal. Je me réjouis de l'annonce faite très récemment par la ministre de la justice, du dégel de 77 millions d'euros en faveur de l'administration pénitentiaire dans le cadre de la fin de la gestion 2013 ; j'espère que l'outre-mer en bénéficiera !
Je terminerai en évoquant rapidement trois points, susceptibles de favoriser une diminution de la récidive, pallier à la surpopulation et ménager ainsi les deniers publics :
Tout d'abord, la nécessité d'appliquer outre-mer une politique d'aménagement des peines. Le taux de recours à ces aménagements est inférieur à celui de l'hexagone. Or, les condamnés aux peines de moins d'un an représentent aujourd'hui 36,4 % de l'ensemble des condamnés écroués.
Ensuite, l'utilité dans nos départements d'une réorientation de la politique pénale en faveur des alternatives à la détention.
Enfin, l'importance de la formation professionnelle pour la réinsertion des détenus.
Ce tour d'horizon terminé, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits proposés par le PLF pour 2014.
Nous passons à l'examen des crédits concernant les collectivités d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les TAAF.
Christian Cointat, rapporteur pour avis des crédits affectés aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux TAAF
Quelques petites observations générales sur le budget.
Depuis longtemps, notre commission dénonce le fait que le ministère en charge de l'outre-mer ne gère qu'une petite partie des crédits destinés à l'outre-mer. Mais cette année, le budget de l'outre-mer augmente et nous pouvons nous en féliciter ainsi que de certaines mesures qui lui donneront plus de poids.
C'est depuis 2012 un ministère de plein exercice. Son administration centrale a été réformée avec la création d'une direction générale des outre-mer en remplacement de l'ancienne délégation générale, qui ne relève que du ministère des outre-mer. Elle acquière ainsi plus de poids dans le travail interministériel.
Mais ce n'est pas suffisant car le ministère des outre-mer n'est pas le véritable chef d'orchestre : les crédits sont inscrits dans 89 programmes relevant de 27 missions budgétaires. Il faut donc instaurer de la cohérence et de la rationalisation.
Autre point de satisfaction, les actions intervenant par le biais de la défiscalisation mais leur rentabilité n'est pas connue. Le ministre s'est déclaré prêt à remettre à plat le dispositif pour mettre en place un outil qui donne les résultats escomptés. La défiscalisation reste nécessaire. Par exemple, les logements ne sont pas encore assez nombreux, y compris les logements sociaux vers lesquels la défiscalisation a été orientée.
En ce qui concerne l'emploi, le taux de chômage est très important et beaucoup de jeunes sont « sur le carreau », ce qui reste un sujet de préoccupation.
Le dispositif de continuité territoriale n'est pas adapté à sa finalité. Il en résultait des bénéfices pour quelques personnes qui n'en avaient pas besoin. Mais une réflexion est engagée.
Comme mon collègue Félix Desplan, je voudrais évoquer les conditions de détention dans les collectivités d'outre-mer (COM).
Il n'y a pas de problème pour Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Marquises et Wallis-et-Futuna. Mais deux établissements sont préoccupants en raison de leur taux d'occupation et des conditions de détention.
Une réflexion est en cours sur le choix entre la rénovation sur place de la prison de Nouméa qui se trouve dans un état lamentable ou plutôt la construction d'un établissement sur un autre site, option qui semble avoir été abandonnée pour des raisons fonctionnelles. C'est un choix local à opérer.
À Tahiti, la situation est la même à Faa'a, mais la prison de Papeari est en cours de construction et la question de l'emprisonnement sera à peu près réglée en Polynésie française. Jusqu'à l'année dernière, la population locale était farouchement hostile à cette construction.
La question de l'éloignement des détenus avec son entourage se pose à Saint-Martin, sans prison, dont les habitants sont détenus à la maison d'arrêt de Basse-Terre. Or, l'aéroport est situé à Pointe-à-Pitre, ce qui complique le retour en cas de libération. Faut-il en conséquence envisager localement un centre pénitentiaire ?
Se pose le problème des longues peines car il n'y a pas de maison centrale véritablement adaptée à ces condamnés outre-mer. Notamment, il n'existe pas de programme de formation. Mais si les prisonniers sont transférés en métropole, ils sont coupés de leur famille et cette coupure entrave la réussite de la réinsertion.
J'en viens à la situation des différentes collectivités.
La Nouvelle-Calédonie est au bout du dispositif de l'Accord de Matignon. Plusieurs scénarios sont possibles : l'indépendance pure et simple, l'indépendance-association, une très large autonomie et le statu quo. Un récent rapport a développé toutes ces pistes. On peut même envisager, ce que le rapport expose, une indépendance partenariale en mentionnant le traité entre les deux États au sein de la Constitution de chaque État.
Les prochaines élections provinciales seront déterminantes puisque le Congrès élu en 2014 pourra demander l'organisation du référendum d'autodétermination.
Je voudrais évoquer un point particulier : il faut éviter la fossilisation du droit applicable localement comme cela s'est passé pour le droit des assurances depuis son transfert aux autorités locales, par manque de moyens. Les lois doivent être régulièrement mises à jour.
En Polynésie française, la stabilité est enfin retrouvée. Les investisseurs commencent à revenir mais c'est très lent, la situation financière reste critique. L'État y joue pleinement son rôle de « tuteur ».
Il y a eu un problème avec les dispositions électorales concernant les élections municipales. Quand nous avons modifié les règles électorales, nous avons étendu la loi à la Polynésie française, alors qu'elle a des structures particulières et notamment des communes associées. L'élection se fait par section dans ces communes associées. Une solution a été trouvée par la récente loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer : s'il y a une commune associée de moins de 1 000 habitants, dans une commune plus vaste, le scrutin majoritaire s'appliquera dans toutes les sections et non pas le scrutin proportionnel.
Saint-Barthélemy ne rencontre pas de difficultés financières particulières. En application de l'accord de rétrocession entre la Suède et la France, l'impôt direct n'y était pas prélevé. Considérant que l'impôt de solidarité sur la fortune n'est pas un impôt direct, le Gouvernement a tenté de l'appliquer, mais les habitants refuseront de s'y soumettre. Selon eux, compte-tenu de l'évaluation du prix des maisons, les habitants devraient vendre leurs biens et quitter l'île, ne pouvant acquitter l'impôt. Ils considéraient qu'en tant qu'impôt sur le patrimoine des personnes, il s'agissait d'une taxation directe de l'individu, dont les habitants ne sont donc pas redevables.
Il y a une difficulté s'agissant du transfert à Saint-Barthélemy de la compétence fiscale. Théoriquement, quand l'État transfère une compétence à une collectivité, il lui transfère également les moyens correspondants. Or, l'État n'a pas procédé ainsi, considérant que le « potentiel fiscal » de la collectivité qu'il cédait compensait le coût pour la collectivité de l'exercice de ses nouvelles compétences.
À Saint-Martin, la situation est très préoccupante. L'État peine à faire payer le contribuable qu'il a des difficultés à identifier et localiser. Le taux de récupération de l'impôt y est de 50 % alors qu'ailleurs, il s'élève à plus de 98 %. L'État est intervenu et a remis à plat le système, reprenant son application progressivement. Nous avons été rassurés par l'entretien que nous avons eu avec les représentants du ministère de finances. L'État s'est pleinement saisi de cette problématique.
De plus, la coopération avec Sint Maarten, la partie néerlandaise de l'île, s'améliore. Nous avons rencontré à ce propos l'ambassadeur des Pays-Bas qui a tenu des propos encourageants.
Une difficulté technique demeure cependant. Sint Maarten relève, au regard de l'Union européenne, des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) alors que Saint-Martin est une région ultrapériphérique (RUP). La partie néerlandaise est donc soumise aux normes américaines alors que la partie française se voit appliquer les normes européennes. Par exemple, Saint-Martin doit faire venir sa propre essence et ne peut utiliser celle de Sint Maarten, car celle-ci est soumise aux normes américaines. C'est un véritable casse-tête... Il faut que la France fasse jouer le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui permet de mettre en place des dérogations en raison des circonstances locales pour les RUP.
Quant à Saint-Pierre-et-Miquelon, on en est toujours au même point malheureusement. Quid de la coopération régionale ? Quid des conséquences de l'accord commercial entre l'Union européenne et le Canada ? On nous a expliqué que les problèmes de Saint-Pierre-et-Miquelon étaient pris en compte puisque la collectivité disposerait de trois à sept ans pour s'adapter aux conséquences de l'accord. Or, la collectivité perdra son attractivité, puisqu'elle ne sera plus la porte d'entrée de l'Union européenne vu que les produits canadiens seront en libre circulation. Nous devons trouver une solution. Certes, Saint-Pierre-et-Miquelon pratique un peu d'aquaculture et tente de développer le secteur touristique, mais c'est complexe.
Il y a également le problème de l'extension du plateau continental, pour laquelle le Canada nous fait quelques difficultés mais le chef de l'État a marqué sa volonté de défendre les intérêts français.
Enfin, nous avons un ambassadeur thématique par grand océan - un dans l'océan indien, un dans le Pacifique et un pour l'Atlantique. Or, celui qui est en charge de l'Atlantique ne couvre pas Saint-Pierre-et-Miquelon, ce que je continue de trouver paradoxal et regrettable.
À Wallis-et-Futuna, le problème est de nature constitutionnel. Les autorités coutumières refusent de renoncer au statut de 1961, alors même, que depuis la révision constitutionnelle de 2003, celui-ci n'est clairement plus conforme à la Constitution. L'État doit engager rapidement un dialogue avec ces autorités pour aboutir à un nouvel accord.
Je reviens des terres australes et antarctiques françaises (TAAF). J'ai été très impressionné par les trésors de la nature que la France y protège pour le bien de l'humanité, notamment contre la piraterie. Nous pouvons en être très fiers et devons continuer.
Enfin, je considère que l'île de Clipperton devrait être rattachée aux îles éparses, en tant que sixième district, car, malgré l'éloignement, elle recèle également des ressources fantastiques pour la recherche et la protection de notre planète.
En conclusion, si ce budget n'est pas idéal, comme les précédents, il s'inscrit dans le sens de l'amélioration. Je vous invite donc à le voter.
Sans lancer un débat, les rapporteurs pourraient-ils nous expliquer la situation des fonctionnaires d'État à Mayotte pour laquelle nous sommes interpellés par courrier ces derniers jours ?
Je voulais remercier les rapporteurs pour leur présentation. Il y a beaucoup à dire sur les départements d'outre-mer en raison de leurs spécificités sociales et économiques.
A propos de la question de la fiscalisation de l'indemnité d'éloignement à Mayotte, de deux choses l'une : ou il s'agit d'une indemnité de cherté de vie, et elle ne peut pas être fiscalisée, ou bien elle est fiscalisée mais elle devient alors un élément du traitement. Toute la question est là.
C'est un débat ancien !
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la mission « Outre-mer ».

References: l'article 11
 l'article 11
 l'article 86
 l'article 88
 l'article 8
 l'article 16
 L'article 15
 l'article 21
 L'article 13
 l'article 14