Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/zajmova-samosprava-komora-veterinarnich-lekaru-disciplinarni-rizeni-vazana-reklama.p3454.html
Timestamp: 2019-09-16 10:10:36+00:00

Document:
Zájmová samospráva: Komora veterinárních lékařů; ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3382/2016
Zájmová samospráva: Komora veterinárních lékařů; disciplinární řízení; vázaná reklama
k § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky, ve znění zákona č. 318/2004 Sb. (v textu jen „zákon o KVL“)
I. Předmět řízení o tzv. jiném správním deliktu, tedy skutek (z jehož spáchání je viněna určitá osoba), je třeba náležitě vymezit; neznamená to ovšem, že v dalším průběhu řízení nemůže dojít ke změně vymezení skutku a jeho bližší specifikaci, aniž by bylo vydáno nové oznámení o zahájení řízení.
II. Skutečnost, že žalobce jako veterinární lékař využil v rámci své praxe tzv. vázané nabídky (reklamy), sama o sobě ještě nemusí znamenat, že nevykonával své povolání v souladu s jeho etikou a byla naplněna skutková podstata disciplinárního provinění podle § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 11. 2015, čj. 30 A 106/2013-43)
č. 1338/2007 Sb. NSS a č. 1546/2008 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 23. 4. 2009, VTB-VAB a Galatea (C-261/07 a C-299/07, Sb. rozh., s. I-2949).
MVDr. Michal N. proti Komoře veterinárních lékařů České republiky o uložení disciplinárního opatření – napomenutí.
Žalovaná dne 3. 8. 2013 rozhodla, že žalobce (veterinární lékař a člen žalované) je vinen, neboť závažným způsobem porušil povinnost vykonávat své povolání v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným obecně závaznými předpisy stanovenou v § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL a povinnost nenabízet provedení veterinárních úkonů v návaznosti na jiné nabízené úkony (vázaná reklama) stanovenou v § 4 odst. 2 písm. c) profesního řádu; za toto jednání právně kvalifikované jako disciplinární provinění bylo žalobci uloženo napomenutí, tj. disciplinární opatření podle § 17 odst. 1 písm. a) zákona o KVL.
Podstatou předmětného disciplinárního provinění byla skutečnost, že žalobce „
nepřípustně nabízel provedení veterinárních úkonů v návaznosti na jiné nabízené úkony
“ (právní věta), a to konkrétně tím, že „
prostřednictvím obrazové a psané inzerce vytištěné na s. 3 měsíčníku Radnice vydaného pro město Břeclav v měsíci září 2012 nabízel provedení veterinárního zákroku –
‚odstranění zubního kamene se slevou 10 % + provedení inhalační narkózy zdarma‘
a nabízel tak provedení veterinárního úkonu zdarma a tento vázal na poskytnutí dalšího úkonu již placeného
“ (skutková věta).
V odůvodnění rozhodnutí žalované se pak mj. podávalo, že žalobce nabízel provedení veterinárního úkonu – odstranění zubního kamene, jehož provedení podmiňoval provedením dalšího úkonu – inhalační narkózy deklarované jako úkon prováděný zdarma. Z veterinární praxe je známo, že běžná cena za provedení veterinárního úkonu – odstranění zubního kamene činí cca 500 až 800 Kč; rovněž tak je známo, že běžná cena inhalační narkózy činí cca 500 až 2 000 Kč. Čestná rada žalované proto považovala nabídku provedení veterinárního úkonu – odstranění zubního kamene, jehož cena je řádově poloviční vůči ceně za provedení veterinárního úkonu – inhalační narkózy, za nepřípustné navázání veterinárního úkonu deklarovaného jako úkon prováděný zdarma na úkon placený, kdy v daném případě se jedná o navázání cenové.
Vzhledem k tomu, že proti rozhodnutí žalované nebylo lze podat odvolání, žalobce proti němu podal žalobu u Krajského soudu v Brně.
V prvním žalobním bodě napadl žalobce průběh řízení a jeho vady spočívající v postupu předsedy revizní komise žalované, na jehož návrh bylo disciplinární řízení zahájeno. V tomto návrhu na zahájení disciplinárního řízení ze dne 7. 2. 2013 totiž nebyl obsažen úplný a určitý popis skutku, včetně toho, o jakou konkrétní inzerci se jedná, neboť dle daného návrhu se disciplinárního provinění měl žalobce dopustit tím, že: „
nabízel veterinární služby prostřednictvím obrazové a psané inzerce vytištěné v měsíčníku Radnice/2 a Radnice/3, přičemž ve zveřejněných inzerátech nabízel provedení některých veterinárních úkonů zdarma a tyto vázal na poskytnutí dalších úkonů již placených
Na uvedené žalobce reagoval ve svém vyjádření ze dne 21. 6. 2013, v němž mj. dovozoval, že by se mohlo jednat o inzerci ve zpravodaji (města Břeclav) Radnice v měsíci únoru a březnu roku 2012, k čemuž také upřel svoji další právní argumentaci s návrhem, aby byl zproštěn obvinění. Navrhovatel – předseda revizní komise žalované – pak tedy v doplnění návrhu na zahájení disciplinárního řízení ze dne 15. 7. 2013 shora citované slovní vyjádření projednávaného skutku specifikoval tak, jak bylo následně převzato do napadeného rozhodnutí žalované. Podle žalobce se ovšem jedná o úplně jiný skutek, než pro který byl původní návrh podán a takové „
nemůže být podkladem pro pokračování v řízení nejen proto, že žádným způsobem neodstranilo vady původního návrhu, ale hlavně z toho důvodu, že ani disciplinární řád, ani správní řád tuto možnost nepřipouští. Dle názoru žalobce nelze po podání návrhu na zahájení disciplinárního řízení měnit popis skutku (skutkovou větu) tak, že změna představuje popis zcela jiného skutku (jistě je však možné podat jiný návrh na zahájení nového disciplinárního řízení). I přesto čestná rada žalované v dané věci rozhodla a rozhodla tak podle přesvědčení žalobce o věci, která nebyla obsahem návrhu.
Ve druhém žalobním bodě již žalobce brojil proti samotnému skutku, resp. jeho hodnocení jako disciplinárního provinění. Nesouhlasil s tím, že by svým inzerátem nabízel provedení úkonu zdarma a vázal jej na provedení placeného úkonu. Žalobce inzeroval provedení odstranění zubního kamene, tedy zákrok, který se bez narkózy neprovádí [v opačném případě by se jednalo o porušení profesního řádu – § 1 odst. 2 písm. a), § 3 odst. 2 – a zákrok neprovedený
]. Připustil sice, že úkony v podobě odstranění zubního kamene a narkózy jsou z pohledu ceníku úkony oddělitelnými, kdy se však první uvedený bez druhého neprovádí. Jedná se tak zcela jistě o komplexní službu, kdy nelze úkon provedení narkózy při provádění odstranění zubního kamene považovat za podmíněný zvěrolékařem, nýbrž za zákonem mu uloženou povinnost. V posuzovaném případě tedy musí zvěrolékař provést zákrok tak jako tak a je jen na jeho uvážení, zda zahrne narkózu do ceny zákroku, nebo zda nabídne tuto část zdarma – honorář zvěrolékařův je ze zákona smluvní. Nelze proto uvažovat o „
cenovém navázání
“, jak je konstatováno v napadeném rozhodnutí. Z hlediska etiky zvěrolékaře, který má v první řadě pečovat o blaho svých pacientů, pak žalobce doplnil, že se snažil o zpřístupnění poskytované služby co největšímu počtu svých pacientů.
Současně k otázce vázané reklamy – zmíněné v § 4 odst. 2 písm. c) profesního řádu žalované – poznamenal, že jde o tzv. neurčitý právní pojem, který dává prostor pro výklad, avšak výklad přijatý žalovanou naprosto odporuje výkladu logickému. Vysvětlil přitom, že zákaz vázané reklamy míří na případy, kdy zvěrolékař nabízí nějaký úkon zdarma, např. odstranění zubního kamene, ale jeho provedení podmíní zaplacením jiného úkonu, který by s tímto úkonem poskytnout nemusel, např. odčervení. Smyslem zákazu vázané reklamy je pak podle žalobce také zabránit podmiňování provedení akutního úkonu preventivními úkony, o což ovšem v daném případě nešlo. Žalobce měl proto za to, že se svojí inzercí nedopustil jednání ve smyslu § 4 odst. 2 písm. c) profesního řádu, k němuž jakožto stavovskému předpisu (vydanému profesní samosprávou) navíc poukázal, že nemůže omezit své adresáty tak, aby nemohli svobodně vstupovat do hospodářské soutěže. Z tohoto pohledu – poskytnutím slevy na narkózu – žalobce pouze použil nástroj ke zlepšení své konkurenceschopnosti oproti ostatním soutěžitelům na trhu zvěrolékařství. A tomu podle žalobce napovídá také stížnost k žalované, která předcházela napadenému rozhodnutí a o které je přesvědčen, že je důsledkem konkurenčního boje.
(...) Podstatou věci je posouzení postupu žalované, která vůči žalobci jako veterinárnímu lékaři a svému členovi uplatnila disciplinární pravomoc a uložila mu disciplinární opatření ve formě napomenutí s odkazem na závažné porušení povinností podle § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL, jenž stanoví následující
[žalované]
, který je podnikatelem, je povinen vykonávat své povolání odborně, v souladu s jeho
způsobem stanoveným obecně závaznými právními předpisy
(pozn. zvýraznění doplněno krajským soudem).
O uložení disciplinárního opatření rozhoduje dle § 17 odst. 2 zákona o KVL čestná rada žalované v disciplinárním řízení na návrh předsedy revizní komise nebo předsedy revizní komise okresního sdružení. V daném případě bylo disciplinární řízení se žalobcem zahájeno na návrh předsedy revizní komise ze dne 7. 2. 2013, přičemž vymezení skutku obsažené v tomto návrhu bylo posléze změněno v doplnění návrhu ze dne 15. 7. 2013. Podle žalobce ovšem taková změna nebyla možná, neboť zcela změnila původní popis skutku a ve výsledku se tak jednalo o jiný, další skutek, k němuž bylo nutno vydat další návrh na zahájení disciplinárního řízení. S tímto závěrem žalobce soud nesouhlasí a konstatuje, že takto formálně přísně není nutno postupovat ani v oblasti soudního trestání, jehož principy se – s ohledem na systémové vnímání trestání jako určitého jednotného veřejnoprávního mechanismu – uplatní i pro oblast správních deliktů, tedy správní trestání; k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007-135, č. 1338/2007 Sb. NSS.
V rámci veřejnoprávní odpovědnosti teorie rozeznává trestné činy, přestupky a tzv. jiné správní delikty, kam lze zařadit mj. i delikty disciplinární jakožto zvláštní porušení služebních nebo stavovských povinností a kam patří i právě posuzovaný případ žalobce. V tomto kontextu lze tedy poukázat
na usnesení o zahájení trestního stíhání, jehož těžiště spočívá v popisu skutku; trestní stíhání se vede pro konkrétně vymezený skutek a je samozřejmě třeba vydat nové usnesení o zahájení trestního stíhání, vyjde-li během vyšetřování najevo, že se obviněný dopustil dalšího skutku, který v původním usnesení o zahájení trestního stíhání není uveden – viz § 160 odst. 5 trestního řádu. V případě správních deliktů, včetně deliktů disciplinárních, žádná taková úprava v příslušných procesních předpisech není; daná situace není vysloveně řešena ani správním řádem, ani zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích – zde je pouze v § 77 normován obsah výroku rozhodnutí, který musí obsahovat též popis skutku.
V souzené věci se ovšem námitka žalobce netýká výroku rozhodnutí (o uložení disciplinárního deliktu), nýbrž návrhu na zahájení disciplinárního řízení, jehož náležitosti zákon o KVL nestanoví. Nelze tedy jinak než vyjít ze subsidiární aplikace správního řádu, který v § 46 odst. 1 stanoví, že oznámení o zahájení správního řízení musí obsahovat mj. i předmět řízení, přičemž předmětem správního řízení trestního je zjednodušeně řečeno právě určitý skutek (z jehož spáchání je obviněna určitá osoba). Vymezení skutku provedené při zahájení řízení je nepochybně velmi důležité pro celé další sankční řízení; neznamená to však, že by ho nebylo možno v průběhu řízení vůbec změnit tak, jako se to stalo v souzené věci, v níž předseda revizní komise původní návrh na zahájení disciplinárního řízení doplnil a náležitým způsobem specifikoval skutek, který byl předmětem daného řízení.
Podle názoru zdejšího soudu se přitom nejednalo o zcela jiný, další skutek, jak tvrdí žalobce, ale jednalo se o přesnější, podrobnější popis – původně příliš obecného vymezení – skutku, včetně jeho ukotvení v konkrétním čase. Zůstala tak zachována podstata skutku, u něhož byla použita právní věta i právní kvalifikace shodná s obsahem původního návrhu. Opačný závěr zastávaný žalobcem by představoval přepjatý formalismus popírající samotný smysl popisu skutku, kterým je především jeho nezaměnitelnost. Nezaměnitelnost popisu skutku hraje významnou roli zejména z pohledu dodržení zásady
(nikdo nesmí být stíhán opětovně pro týž skutek), ale i z pohledu práva na obhajobu. Je třeba, aby obviněný věděl, co je mu kladeno za vinu, a aby se tak mohl dostatečně bránit, což bylo v případě žalobce nepochybně naplněno.
Ostatně žalobce v tomto ohledu ani ničeho netvrdí, nijak nezpochybňuje možnost své obhajoby a ani nedovozuje jiný dopad do svých práv v důsledku provedené změny vymezení skutku v návrhu ze dne 15. 7. 2013. Navíc nelze nepřipomenout usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, v němž byla sice primárně řešena otázka popisu skutku ve výroku rozhodnutí, avšak současně bylo výslovně připuštěno, že „[v]
průběhu řízení lze jistě vymezení skutku provedené při zahájení řízení změnit v závislosti na dalších skutkových zjištěních či výsledku dokazování.
Je to až vydané rozhodnutí, které jednoznačně určí, čeho se pachatel dopustil a v čem jím spáchaný delikt spočívá.
Lze tedy učinit závěr, dle kterého doplnění návrhu na zahájení disciplinárního řízení v podobě změny původně vymezeného skutku nepředstavuje v daném případě vadu řízení, pro kterou by napadené rozhodnutí bylo nezákonné. První žalobní bod je proto nedůvodný.
Pokud jde o druhý žalobní bod, v něm žalobce napadl posouzení samotného skutku, kterého se sice dopustil, ale u kterého jde o komplexní službu, a nelze tak dle jeho názoru uvažovat o cenovém navázání, jak konstatovala žalovaná.
Dle názoru soudu je nepochybné, že narkóza a odstranění zubního kamene představují fakticky dva úkony, které jsou navíc separátně účtované, jak vyplývá z napadeného rozhodnutí i ze správního spisu. Současně je však třeba připustit, že provedení obou úkonů je vzájemně provázané, neboť samotná narkóza bez dalšího zákroku (zde odstranění zubního kamene) nedává smysl a opačně odstranění zubního kamene mimo narkózu se neprovádí, resp. by bylo či mohlo by být považováno za zákrok provedený
. Touto optikou je tedy nutno vnímat celou věc, v níž je jako hlavním, určujícím úkonem odstranění zubního kamene, přičemž narkóza je úkonem souvisejícím, navázaným právě na odstranění zubního kamene. V tomto ohledu lze tedy souhlasit se žalovanou, že žalobce nabízel provedení veterinárního úkonu (zde narkózy) zdarma, a to ve vazbě na jiný veterinární úkon (zde odstranění zubního kamene), který byl zpoplatněný.
Je ovšem otázkou, a tu považuje zdejší soud za zcela zásadní, v čem je shora popsaná vázaná nabídka neetická, či jinak rozporná s povinnostmi žalobce jako veterinárního lékaře. Žalovaná se s touto otázkou vůbec nevypořádala. Neuvedla, v čem by mělo být jednání žalobce neetické, a pouze paušálně poukázala na § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL s tím, že žalobce porušil povinnost vykonávat své povolání v souladu s jeho etikou (jakou?) a způsobem stanoveným obecně závaznými předpisy (jakými?). Bez dalšího pak navázala odkazem na profesní řád, podle jehož § 4 (označeného jako „
“) odst. 2 písm. c) platí, že je nepřípustné „[p]
odmíněné vykonání objednaného úkonu úkonem jiným, nebo nabídka veterinárních úkonů v návaznosti na jiný nabízený úkon – vázaná reklama
Citovaný profesní řád zapovídající vázanou reklamu či vázané nabídky
ovšem není oním obecně závazným právním předpisem, na který poukazuje § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL. Profesní řád je typickým „
stavovským předpisem
“, který zákon o KVL výslovně odlišuje od „
obecně závazných právních předpisů
“ – viz § 2 odst. 1 písm. a) zákona o KVL, v němž se stanoví, že komora dbá, aby členové vykonávali své povolání mj. způsobem stanoveným obecně závaznými předpisy a stavovskými předpisy nebo § 15 odst. 3 písm. c) zákona o KVL, v němž je zakotveno právo revizní komise pozastavit rozhodnutí orgánů žalované, pokud jsou v rozporu s obecně závaznými právními předpisy a se schválenými stavovskými předpisy.
Již jen z toho je zřejmé, že pokud § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL blanketně odkazuje jen na „
“, nejedná se též o „
“, nýbrž o klasické prameny formálního práva – zejm. zákony (zde v případě veterinárního lékaře, který je podnikatelem, se nabízí např. povinnost dodržovat živnostenský zákon). Žalovaná však na žádné konkrétní zákonné či jiné ustanovení obecně závazného předpisu nepoukázala a je otázkou, zda vůbec v českém právním řádu nějaké takové ustanovení, které by žalobce svým jednáním porušil, existuje. Tuto skutečnost žalovaná naprosto pominula a při právní kvalifikaci jednání žalobce odkázala bez dalšího pouze na zákon o KVL, potažmo profesní řád, který v daném kontextu rozhodně nelze vnímat tak, že se jedná „
obecně závazný právní předpis
“. To potvrzuje i doktrína, která – i když ve věci právní povahy stavovských předpisů není úplná shoda – tíhne k tomu, že předmětné předpisy zařazuje mezi tzv. vnitřní předpisy, normativní
či statutární předpisy a nepovažuje je za právní předpisy především z důvodu, že neexistuje ústavní zmocnění k tvorbě právních norem subjekty, které tyto předpisy vydávají (k tomu srov. Sládeček, V. Ještě k povaze předpisů zájmové samosprávy.
, 2008, č. 4, s. 130–137, či Hendrych, D.
8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 189 a 658).
Za dané situace tedy jedinou
povinností, kterou teoreticky žalobce mohl svým jednáním porušit, byla povinnost dodržovat profesní etiku – slovy zákona o KVL „
povinnost vykonávat své povolání v souladu s jeho etikou
“; § 4 odst. 2 písm. c) profesního řádu, na který žalovaná v napadeném rozhodnutí odkazuje, totiž není ničím jiným než určitým profesně-etickým pravidlem chování. V čem konkrétně je, resp. byla neetická nabídka žalobce na odstranění zubního kamene, včetně narkózy zdarma, uveřejněná v místním měsíčníku (pro město Břeclav), ovšem není z napadeného rozhodnutí žalované vůbec jasné. V odůvodnění žalovaná odkazuje na to, že se jednalo o cenové navázání. Jednalo se tedy o tzv. vázanou nabídku, což ve své podstatě není nic jiného než obchodní jednání, jehož hlavním cílem je ovlivnit spotřebitele. Pro spotřebitele bývají vázané nabídky velmi atraktivní, a proto představují důležitý marketingový prvek či určitou formu propagace a reklamy v rámci zvolené obchodní strategie. Z pohledu spotřebitele se tak jedná o obchodní praktiku, což v nedávné době potvrdil i Soudní dvůr v rozsudku ze dne 23. 4. 2009, ve spojených věcech
, C-261/07, a
, C-299/07, Sb. rozh., s. I-2949; v něm připustil též, že daná obchodní praktika může být obchodní praktikou nekalou, vždy však záleží na individuálním posouzení každého případu. Nelze tedy ve vnitrostátní právní úpravě zakázat jakoukoli vázanou nabídku učiněnou spotřebiteli, aniž by byly zohledněny konkrétní okolnosti projednávané věci.
V nyní souzené věci však k žádnému takovému posouzení nedošlo. Žalovaná odkázala toliko na profesní řád, avšak z hlediska profesní etiky (či morálky) se jednáním žalobce blíže nezabývala a pominula, zda vůbec vykazuje alespoň minimální míru společenské škodlivosti (a může tak být pokládáno nejen z formálního, ale i materiálního hlediska za disciplinární opatření). Samotná skutečnost, že žalobce jako veterinární lékař využil v rámci své praxe tzv. vázané nabídky (reklamy), totiž ještě sama o sobě nemusí znamenat, že nevykonával své povolání v souladu s jeho etikou a došlo k naplnění skutkové podstaty disciplinárního provinění podle § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL.
Závěr a obiter dictum
(...) To znamená, že napříště, aby rozhodnutí z hlediska přezkoumatelnosti obstálo, bude nutno nikoli paušálně, ale přísně individuálně dovodit porušení profesní etiky (příp. konkrétního obecně závazného právního předpisu). Aniž by přitom soud jakkoli předjímal další postup žalované, považuje za vhodné – nad rámec výše uvedeného jako
– poznamenat, že příslušné ustanovení profesního řádu ohledně zákazu tzv. vázané reklamy je možno vnímat jako určité cechovní omezení svobody podnikání za účelem korekce tržních pravidel a zachování vnitřní profesní solidarity na straně jedné; na straně druhé, zejména z pohledu vnějšího (spotřebitelského), ovšem nelze nevidět, že v případě tzv. vázané reklamy či nabídky se také může jednat o standardní obchodní strategii za účelem zvýšení konkurenceschopnosti, která odpovídá tržnímu prostředí (a smluvním cenám) a na kterou nemusí být nutně pohlíženo nijak kriticky, ale právě naopak, např. vede-li ve výsledku k širší dostupnosti zvěrolékařských služeb, z něhož profitují především zvířata, potažmo jejich majitelé.

References: § 6
 zákona č. 381
 zákona č. 318
 § 6
 zákona č. 381
 § 6
 § 4
 § 17
 § 1
 § 3
 § 4
 § 4
 § 6
 § 17
 soud 
 § 160
 § 77
 § 46
 soud 
 § 6
 § 4
 § 6
 § 2
 § 15
 § 6
 § 4
 § 6
 soud