Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/22228
Timestamp: 2020-07-07 04:57:37+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: AUTO 246/2009
AUTO 246/2009, de 29 de septiembre
ECLI:ES:TC:2009:246A
Pleno. Auto 246/2009, de 29 de septiembre de 2009. Cuestión de inconstitucionalidad 2926-2009. Inadmite a trámite por notoriamente infundada la cuestión de inconstitucionalidad 2926-2009, planteada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en relación con el artículo 77.3 b) de la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres, que establece sanciones administrativas para los anuncios publicitarios sexistas o que justifiquen, banalicen o inciten a la violencia contra las mujeres.
2. La presente cuestión de inconstitucionalidad se plantea en el proceso contencioso- administrativo tramitado a resultas del recurso interpuesto por la sociedad mercantil Media Markt Saturn Administración España, S.A.U., contra el Acuerdo del Gobierno Vasco de 18 de julio de 2006 que le impuso una multa de 6.000 euros por la comisión de la infracción prevista en el art. 77.3 b), en relación con el art. 26.2, ambos de la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres.
3. El Auto de planteamiento de la cuestión comienza en sus razonamientos jurídicos por la formulación del denominado “juicio de relevancia”, que se entiende cumplido desde el momento en que la propia resolución administrativa impugnada en el proceso judicial aplica el precepto legal sobre el que se suscita la cuestión. A ello se añade la constatación de que “no se plantea en el proceso la menor disyuntiva que pudiera conllevar la inaplicabilidad (de dicho precepto) al supuesto de hecho por razones espaciales o temporales, o el desplazamiento de tal disposición por otra”. De donde se concluye que existe una directa relación causal entre la eventual invalidez constitucional del precepto legal cuestionado y el fallo de la Sentencia que ha de dictarse en el proceso judicial, pues de declararse la inconstitucionalidad del precepto autonómico, la Sentencia habría de ser necesariamente estimatoria y anulatoria de la sanción impuesta. Sentado todo esto, manifiesta el órgano judicial promotor de la cuestión la imposibilidad en que se halla de acomodar la norma legal cuestionada a la Constitución mediante su incardinación en un título competencial distinto de la materia de “publicidad”, o bien a través de su inaplicación, haciendo prevalecer, en este caso, la legislación estatal (Ley 34/1988, de 11 de noviembre, general de publicidad).
La exposición de las razones en las que se funda la duda de constitucionalidad parte de lo dispuesto en la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, general de publicidad. Al respecto se recuerda en el Auto la definición que de la publicidad ilícita se contiene en el art. 3 a) de dicha Ley, que incluye la publicidad que presente a las mujeres de forma vejatoria, así como algunos de los extremos de la regulación de la acción de cesación y de rectificación, en especial lo dispuesto en el art. 28, conforme al cual “las controversias derivadas de la publicidad ilícita en los términos de los artículos 3 a 8 serán dirimidas por los órganos de la jurisdicción ordinaria”.
Seguidamente se recuerda en el Auto la doctrina contenida en la STC 146/1996, de 19 de septiembre, FJ 6, de donde resulta, según la Sala, que el art. 149.1.6 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de “legislación procesal”, y que a él le incumbe optar entre un sistema procesal civil o administrativo en relación con la publicidad, de manera que si la opción del legislador estatal ha consistido precisamente en atribuir a la jurisdicción civil la competencia para conocer de los conflictos sobre publicidad engañosa o ilícita, con exclusión del régimen administrativo, no cabe establecer, sin infracción de dicha competencia estatal, un procedimiento administrativo de cesación y represión de la publicidad ilícita mediante sanciones administrativas como el que el legislador del País Vasco ha establecido mediante la Ley 4/2005, cuando, respecto del art. 26.2 de la Ley (prohibición de determinados anuncios publicitarios), el art. 77.3 b) de la propia Ley califica como infracción administrativa grave la contravención de tal prohibición. No se cuestiona, por tanto, el contenido prohibitivo material del art. 26.2 de la Ley vasca 4/2005, ni tampoco su art. 77.3 b) en su integridad, sino únicamente en cuanto atribuye la represión de la conducta publicitaria ilícita a la Administración.
Para la Sala promotora de la cuestión, la opción del legislador vasco no puede acomodarse al marco constitucional mediante su reconducción a la competencia sobre “condición femenina” a la que se refiere el art. 10.39 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV). En primer lugar, porque la definición legal de la publicidad ilícita del art. 3 de la Ley general de publicidad incluye como tal a la que atenta contra la dignidad de la persona o vulnera los valores y derechos constitucionales, especialmente en lo que se refiere a la mujer; no resulta previsible, por tanto, según la Sala, que para formular prohibiciones específicas en materia publicitaria en relación con la igualdad de mujeres y hombres se deba invocar un título competencial independiente y dispar, pues sería ese objeto uno de los genuinos fines que justificaría la intervención de los poderes públicos en la materia. Además, en la exposición de motivos de la Ley vasca 4/2005 se invoca como fundamento el art. 9.1 EAPV que, a través de la remisión a la Constitución, incorpora el derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación por razón de sexo, en tanto el art. 9.2 d) EAPV incorpora la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones y remover los obstáculos para la igualdad de las personas y los grupos en los que se integran sea real y efectiva; no se alude, por tanto, a ninguno de los títulos competenciales relacionados en el art. 10 EAPV. A mayor abundamiento, en esa misma exposición de motivos de la Ley 4/2005 se señala que el título III de la Ley, sobre la base de las competencias que el Estatuto de Autonomía confiere a la Comunidad Autónoma Vasca en las diferentes materias, regula una serie de medidas dirigidas a promover la igualdad real y efectiva de mujeres y hombres, siendo en ese título donde se ubica el art. 26, que integra junto con el art. 25 el capítulo dedicado a “cultura y medios de comunicación” y se rubrica “medios de comunicación social y publicidad”. Por ello, sostiene la Sala que la propia parte expositiva de la Ley 4/2005 parece estar vinculando de modo determinante el contenido del art. 26.2 con la competencia sectorial en materia publicitaria. A la misma conclusión conduce, según la Sala, el art. 27 de la Ley, donde se prevé la existencia de un órgano de la Administración autonómica encargado de asesorar y analizar la publicidad transmitida por los medios de comunicación y de los soportes publicitarios al uso, a fin de erradicar todo tipo de discriminación de las personas por razón del sexo. Finalmente, se apunta por la Sala que son las propias actuaciones administrativas emprendidas las que toman fundamento en dicho título; es un organismo de la Administración autonómica, el Instituto Vasco de la Mujer-Emakunde, el que asume la facultad, desarrolla y lleva a cabo las actuaciones extrajudiciales de cesación de los arts. 25 y 26 de la Ley general de publicidad, que expresamente invoca como fundamento del requerimiento de cese, emitiendo una resolución de 7 de noviembre de 2005 que específicamente sitúa el supuesto de hecho en el ámbito del art. 3 de la Ley general de publicidad.
Sin perjuicio de lo expuesto, reconoce la Sala proponente de la cuestión que existiría una segunda vía interpretativa que evitaría el planteamiento de la duda de constitucionalidad. Esta alternativa pasaría por acotar el alcance mismo de la opción del legislador estatal a favor del proceso civil como cauce de solución de conflictos, de modo que el art. 28 de la Ley general de publicidad se ceñiría al procedimiento de cesación de la publicidad ilícita, pero no agotaría todas las posibilidades de reacción frente a la misma, siendo compatible con acciones administrativas sancionadoras, de conformidad con lo dispuesto en el art. 32 de la citada Ley. Sin embargo, la Sala considera inviable esta interpretación alternativa, porque entiende que cuando el art. 32 de la Ley general de publicidad se refiere a esas “acciones administrativas” lo hace “a las que respecto de los propios hechos cuenten con un fundamento o bien jurídico afectado diferente, y no consagrando una doble reacción de los poderes públicos, procesal-civil y administrativa sancionadora”.
Partiendo de la precisión que antecede, sostiene el Fiscal que el art. 28 de la Ley general de publicidad, no resulta de aplicación para resolver la controversia suscitada en el proceso judicial a quo, que tiene por objeto la impugnación de una resolución administrativa sancionadora por la comisión de la infracción prevista en el art. 77.3 b) en relación con el art. 26.2, ambos de la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres. Las acciones de cesación y de rectificación de la publicidad ilícita previstas en los arts. 25 y ss. de la Ley general de publicidad, que se sustancian ante la jurisdicción civil (art. 28), en caso de fracasar la vía prejudicial, son plenamente compatibles con el ejercicio por parte de la Administración de su potestad sancionadora (art. 30), conforme a lo previsto en las leyes específicas (en este caso la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de 18 de febrero), debiendo dejarse constancia —continúa el Fiscal— de que, como queda reflejado en las actuaciones, en el presente caso la acción de cesación fue ejercitada, y con éxito, al haber procedido los establecimientos Media Markt concernidos, a requerimiento de la Directora del Instituto Vasco de la Mujer-Emakunde, a disponer la inmediata retirada de la campaña de publicidad que ha dado origen a la imposición de la sanción administrativa impugnada en el proceso a quo. No existe, en suma, frente a lo que mantiene el órgano judicial promotor de la cuestión, conflicto alguno entre los arts. 77.3 b) y 26.2 de la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres, con el art. 28 de la Ley general de publicidad.
En efecto, conforme a lo establecido en la STC 146/1996, de 19 de septiembre, FJ 5, la publicidad no se menciona ni en la lista del art. 148.1 CE ni en la del art. 149.1 CE, motivo por el cual habría de entenderse que juega la cláusula residual del art. 149.3 CE, en virtud de la cual las materias no atribuidas expresamente al Estado por la CE corresponden a las Comunidades Autónomas que las asuman en sus respectivos Estatutos. Y esto es lo que sucede en el presente caso, en el que el art. 10.27 del Estatuto de Autonomía del País Vasco atribuye a dicha Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de publicidad “en colaboración con el Estado”, fórmula estatutaria sobre la que la indicada STC 146/1996 ha puesto de manifiesto dos aspectos que interesa destacar:
En primer lugar, que la competencia autonómica exclusiva, en colaboración con el Estado, implica una actuación que debe ser realizada bilateralmente en régimen de cooperación específica, sin que ello suponga duplicidades o actuaciones intercambiables, sino que se trata de una regla de deslinde de funciones consistente en que “lo que puede hacer uno de los entes colaboradores no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables, sino complementarias”.
En segundo lugar, que la definición estatutaria de una competencia autonómica sobre una determinada materia como “exclusiva en colaboración con el Estado”, no cierra el paso a que, en ciertas regulaciones parciales de la misma, puedan verse afectadas otras competencias del Estado, esto es, que algunos de sus aspectos estén estrictamente relacionados con problemas encuadrables en títulos competenciales reservados al Estado sobre distintas materias en diferentes números del art. 149.1 CE o, por decirlo en los términos de la STC 15/1989, “ante materias que la Constitución toma como punto de referencia para fijar las competencias mínimas que, por corresponder al Estado, quedan al margen del ámbito de disponibilidad de los Estatutos de Autonomía”.
El legislador estatal, en el título IV de la Ley general de publicidad, plasmó su opción por la vía judicial civil como cauce para el ejercicio de las acciones de cesación y rectificación de la publicidad ilícita, haciéndolo sobre la base de su competencia en materia de legislación procesal, reservada al Estado con carácter exclusivo por el art. 149.1.6 CE, cuya atribución “responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales” (SSTC 71/1982, 83/1986, 123/1988). En consecuencia, la circunstancia de que el legislador estatal haya procedido a regular el ejercicio de las acciones de cesación y rectificación de la publicidad ilícita en la forma en que lo ha hecho el título IV de la Ley general de publicidad es perfectamente constitucional y por eso así lo declaró la STC 146/1996.
Pero del mismo modo —continúa el Fiscal— es perfectamente constitucional que el legislador autonómico del País Vasco, en ejercicio de la competencia que le atribuye el art. 10.27 de su Estatuto de Autonomía en materia de publicidad “en colaboración con el Estado”, en la forma en que esto ha de ser entendido, con arreglo a lo expuesto anteriormente, establezca una prohibición como la que contiene el art. 26.2 de la Ley vasca 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres y que califique la contravención de esa prohibición como una infracción grave en el art. 77.3 b) de esa misma Ley, pues, conforme a la doctrina resultante de la STC 157/2004, de 21 de septiembre, FJ 15, la potestad sancionadora de las Administraciones públicas posee, ante todo, un carácter instrumental respecto del ejercicio de las competencias sustantivas. De ahí que las Comunidades Autónomas puedan adoptar normas administrativas sancionadoras cuanto tengan competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, debiendo acomodarse las disposiciones que dicten a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del Derecho administrativo sancionador (art. 25.1 CE), y no introducir divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1 CE; SSTC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8; 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 3), motivo por el cual la regulación de las infracciones y sanciones que las Comunidades Autónomas lleven a cabo estará, pues, limitada por los principios básicos del ordenamiento estatal (STS 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 29) y, en todo caso, habrá de atenerse a lo dispuesto en el art. 149.1.1 CE, del mismo modo que el procedimiento sancionador habrá de ajustarse al “procedimiento administrativo común”, cuya configuración es de exclusiva competencia estatal (art. 149.1.18 CE), sin que ello implique que toda regulación del Derecho administrativo sancionador, por el hecho de afectar al ámbito de los derechos fundamentales, sea competencia exclusiva del Estado (STC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8).
Pues bien —concluye el Fiscal General del Estado—, toda vez que la Comunidad Autónoma del País Vasco, conforme al art. 10.27 de su Estatuto de Autonomía, es competente en materia de publicidad “en colaboración con el Estado”, y siendo así que esta regla de deslinde de funciones consiste, como ya se dijo, en que “lo que puede hacer uno de los entes colaboradores no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables, sino complementarias”, es perfectamente compatible la regulación establecida por el legislador estatal en el título IV de la Ley general de publicidad, al amparo de lo establecido en el art. 149.1.6 CE, con la regulación efectuada por el legislador autonómico vasco en los arts. 77.3 b) y 26.2 de la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres, al amparo de lo establecido en el art. 10.27 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, por haber actuado cada legislador en materia de su competencia y en sectores diferentes del ordenamiento jurídico, por lo que no existe infracción del orden de distribución de competencias y, en consecuencia, la cuestión planteada carece por completo de fundamento.
2. Conforme a lo dispuesto en el art. 37.1 LOTC, este Tribunal puede rechazar en trámite de admisión y mediante Auto aquellas cuestiones de inconstitucionalidad que adolezcan de la falta de los necesarios requisitos procesales o que fueren notoriamente infundadas. En este sentido hemos declarado reiteradamente que el concepto de “cuestión notoriamente infundada” encierra un cierto grado de indefinición, el cual se traduce procesalmente en la necesidad de otorgar a este Tribunal un determinado margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, de modo que existen supuestos en los que un examen preliminar de las cuestiones de inconstitucionalidad permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique, necesariamente, que carezca de forma total y absoluta de fundamentación o que ésta resulte arbitraria, pudiendo resultar conveniente en tales casos resolver la cuestión en la primera fase procesal, máxime si su admisión pudiera provocar efectos no deseables, como la paralización de otros procesos en los que resulte aplicable la norma cuestionada (entre otros muchos, AATC 389/1990, de 29 de octubre, FJ 1; 134/1995, de 9 de mayo, FJ 2; 380/1996, de 17 de diciembre, FJ 2; 229/1999, de 28 de septiembre, FJ 2; 119/2000, de 10 de mayo, FJ 2; 46/2001, de 27 de febrero, FJ 2; 269/2003, de 15 de julio, FJ 2; 63/2004, de 24 de febrero, FJ 2; 306/2008, de 7 de octubre, FJ 3; y 30/2009, de 27 de enero, FJ 4).
3. En la STC 146/1996, de 19 de septiembre, FJ 6, a la que se refiere el Auto de planteamiento de la cuestión, señalamos que en el título IV de la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, general de publicidad, el cual lleva por rúbrica “De la acción de cesación y rectificación y de los procedimientos”, se plasma “la opción del legislador estatal (de entre los dos criterios procedimentales —jurisdiccional o administrativo— por los que alternativamente se pronuncia la Directiva 84/450/CEE, generalizando sus previsiones respecto a la publicidad engañosa a todas las clases de publicidad ilícita), por la vía judicial como cauce para el ejercicio de las acciones de cesación y rectificación”. Dicha opción se concreta “en el art. 28 de la Ley, que atribuye a los órganos de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de las controversias derivadas de la publicidad ilícita. En la vía judicial que instaura la Ley, y en tal sentido ha de entenderse el alcance de las controversias a las que se refiere el art. 28, sólo cabe deducir como pretensión principal … la cesación o rectificación de la actividad publicitaria difundida cuando se considere ilícita, cuyo ejercicio resulta compatible con el de las acciones civiles, penales, administrativas o de otro orden que correspondan y con la persecución y sanción como fraude de la publicidad engañosa por los órganos administrativos competentes en materia de protección y defensa de los consumidores y usuarios (art. 32)”.
Y concluíamos que esa regulación contenida en el título IV de la Ley general de publicidad se inserta “en el ámbito de la legislación procesal, pues la implantación o establecimiento de un sistema o mecanismo jurisdiccional como medio de resolución de las controversias derivadas, en este caso, del desarrollo de la actividad publicitaria, mediante el cual las partes pueden obtener una decisión que ponga fin a los conflictos surgidos, es materia propia de la legislación procesal, reservada al Estado con carácter exclusivo por el art. 149.1.6 CE, cuya atribución “responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales” (SSTC 71/1982, FJ 20; 83/1986, FJ 2; 123/1988, FJ 3)”.
4. Ahora bien, que el legislador estatal haya optado por la vía judicial civil como cauce para el ejercicio de las acciones de cesación y rectificación de la publicidad ilícita (art. 28 de la Ley general de publicidad) y que esa opción sea constitucionalmente legítima conforme al orden de distribución de competencias, como señala la citada STC 146/1996, no es óbice para que, junto a esas acciones de cesación y rectificación, que pueden ser ejercidas por los legitimados para ello y cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria (una vez fracasada, en su caso, la vía de conciliación previa prevista en los arts. 26 y 27 de la propia Ley general de publicidad), puedan coexistir otros cauces constitucionalmente válidos de reacción contra la publicidad ilícita, entre ellos, destacadamente, la represión de la publicidad ilícita por parte de las Administraciones públicas competentes conforme al régimen sancionador en la materia legalmente previsto, pues, como la propia Ley general de publicidad establece de forma expresa en su art. 32, “[l]o dispuesto en los artículos precedentes será compatible con el ejercicio de las acciones civiles, penales, administrativas o de otro orden que correspondan y con la persecución y sanción como fraude de la publicidad engañosa por los órganos administrativos competentes en materia de protección y defensa de los consumidores y usuarios”.
5. En este sentido, y por lo que interesa a la cuestión planteada, resulta pertinente recordar que nuestro ordenamiento jurídico ha previsto efectivamente la imposición de sanciones administrativas por las Administraciones públicas competentes en los supuestos de publicidad ilícita a que se refiere el art. 3 de la Ley general de publicidad, regímenes sancionadores (cuyo control judicial corresponde a la jurisdicción contencioso- administrativa) que no entran en colisión con las acciones de cesación y rectificación de la publicidad ilícita reguladas en los arts. 25 y ss. de la misma Ley (y cuyo conocimiento compete a la jurisdicción civil).
Así, en lo que atañe a la presente cuestión, la Comunidad Autónoma del País Vasco, en el legítimo ejercicio de la competencia que le atribuye el art. 10.27 de su Estatuto de Autonomía en materia de publicidad “en colaboración con el Estado”, fórmula estatutaria que implica “una actuación que debe ser realizada bilateralmente en régimen de cooperación específica, sin que ello suponga duplicidades o actuaciones intercambiables” o, lo que es igual, “una regla de deslinde de funciones consistente en que lo que puede hacer uno de los entes colaboradores no lo debe hacer el otro, de manera que sus actuaciones no son intercambiables, sino complementarias” (STC 146/1996, de 19 de septiembre, FJ 5), ha establecido en el art. 26.2 de la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y hombres, la prohibición de la publicidad sexista y ha calificado la contravención de esa prohibición como una infracción grave en el art. 77.3 b) de esa misma Ley (sancionable conforme a lo establecido en sus arts. 79 y 80).
Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 2926-2009
Fecha de resolución 29/09/2009
Inadmisión de cuestión de inconstitucionalidad: cuestión de inconstitucionalidad notoriamente infundada. Potestad sancionadora: doctrina constitucional. Principio de igualdad: igualdad real y efectiva. Publicidad: cauce procesal para las acciones de cesación y rectificación de la publicidad ilícita. Sanciones administrativas: potestad de las Comunidades Autónomas.
Artículo 77.3 b)
Artículo 149.1.6
Artículo 27.4
Capítulo VI (redactada por la Ley 39/2002, de 28 de octubre)
Ley 22/1999, de 7 de junio. Modificación de la Ley 25/1994, de 12 de julio. Incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 89/522/CEE, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva
Ley 39/2002, de 28 de octubre. Transposición al ordenamiento jurídico español de diversas directivas comunitarias en materia de protección de los intereses de los consumidores y usuarios
Igualdad materialIgualdad material
Potestad sancionadoraPotestad sancionadora, Doctrina constitucional
Potestad sancionadora de las Comunidades AutónomasPotestad sancionadora de las Comunidades Autónomas
Acciones de cesación y rectificación de publicidad ilícitaAcciones de cesación y rectificación de publicidad ilícita

References: artículo 77
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 

Artículo 77

Artículo 149

Artículo 27