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Timestamp: 2017-11-24 22:07:39+00:00

Document:
: Dimitry Berberoff Ayuda
Este foro ha sido publicado en el Boletín "Urbanismo", el 1 de diciembre de 2010.
Lo cierto es que la Ley positiva española, tanto la legislación urbanística como la ley 17/2009, no amparan un régimen distinto al autorizatorio en esta materia. La comunicación previa todavía tiene un largo recorrido antes de "coger sitio" en este ámbito sectorial de la actividad administrativa. Hasta la propia jurisprudencia parece caminar en este sentido. En efecto no entendemos que se avance en técnicas distintas a la autorizatoria, cuando la Ley del Suelo de 2008 y la jurisprudencia que la interpreta insisten, por ejemplo, en que el silencio administrativo en materia de licencias urbanísticas pueda ser operativo. Así se justifica el incumplimiento de la obligación de resolver que tienen todas las administraciones publicas considerando inexistentes aquellas licencias obtenidas por la vía del silencio administrativo positivo que resulten contrarias a la Ley, haciendo innecesario proceder a su previa anulación. Es evidente que la impregnación que en esta doctrina existe del interés público como elemento a tutelar en la actividad administrativa, hace excepcionar por esta vía el régimen general del incumplimiento de la obligación de resolver, que el legislador general, el de la Ley 30/1992, impuso a todas las Administraciones Publicas en la reforma de esta Ley operada por la Ley 4/1999.
La Directiva Bolkestein ha previsto como contrapunto de sus determinaciones (ver considerando 40 y arts. 4.8, 9 y 13.4) la posibilidad de que una actividad de servicios pueda verse sometida excepcionalmente a un régimen de autorización; y asimismo, que en ese régimen el sentido del silencio pueda ser (excepcionalmente) negativo (considerandos 42, 43 y 56 y arts. 9 y 13.4). Eso sí: si aparecen debidamente justificadas "razones imperiosas de interés general" relacionadas con la protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural.
Llevando estas reflexiones al ejercicio mismo de las actividades de servicios, habría que pensar que un recto entendimiento de la Directiva Bolkestein, debiera conducirnos a supeditar el mantenimiento o el establecimiento de un régimen de licencias urbanísticas y/o ambientales (o a ese mismo régimen unido al del silencio negativo), a la justificación cumplida de razones imperiosas de interés general "urbanístico o medioambiental", cualificadas, concretas y determinadas.
Pero, llegados a este punto también nos deberíamos interrogar sobre la bondad de reservar ese régimen -privilegiado en muchos aspectos- a las actividades de servicios. Máxime en un contexto constitucional fundado en el principio de igualdad y no discriminación y que, a la vez, impone el tratamiento común de los administrados.
La respuesta más bien se nos antoja negativa; no en vano, resulta significativo que el redactado de los arts. 39 bis, 43 y 71 bis de la Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre, que traen causa de la Ley estatal 25/2009, de 22 de diciembre, haya extendido en mayor o menor medida la "filosofía" en la que se inspira la Directiva Bolkestein en materia de autorizaciones (de autorizaciones como excepción) y de silencio administrativo (de silencio administrativo positivo como principio general), al ejercicio de los derechos individuales o colectivos en general. Eso sí, introduciendo un contrapunto cuya fidelidad a la jurisprudencia comunitaria y a la Directiva resulta más que dudosa, porque si la noción de "razón imperiosa de interés general" fue elaborada con unos perfiles muy precisos, no parece que sea de recibo que la disposición adicional cuarta de la Ley estatal 25/2009, de 22 de diciembre, haya venido a decirnos que deberemos partir de la premisa de que los supuestos de silencio negativo contemplados en las normas con rango de Ley vigentes hasta ese momento, se considerarán fundados en razones imperiosas de interés general. Y ello, sin dar cuenta de cómo y cuándo fueron explicitadas esas razones y sin reparar en que el carácter imperioso de las mismas resultaba más que dudoso en no pocos supuestos.
En ese mismo sentido, habrá que reparar en que los designios de seguridad jurídica, claridad y concreción que pueden encontrase en la Directiva, harán que sea francamente difícil sostener, como ha sido habitual entre nosotros hasta ahora, regímenes de "silencio condicional" como el mantenido en materia urbanística, caracterizado por su inutilidad práctica de no mediar un reconocimiento expreso, administrativo o judicial (y en todo caso tardío) sobre la bondad de lo solicitado.
En cualquier caso, la armonización de los objetivos urbanísticos con los que son propios y específicos de la Directiva Bolkestein, cuando menos deberá llevar a un régimen de licencias o autorizaciones urbanísticas circunscrito a los usos del suelo, vuelo y subsuelo de una cierta magnitud o, en su defecto, a un régimen de licencias en las que el silencio positivo "incondicional" sea la norma y la excepción –a saber: el silencio negativo- se vea delimitada legalmente mediante criterios precisos, seguros e inteligibles, tendentes a evitar las infracciones urbanísticas de mayor relevancia o con repercusiones negativas de mayor relieve.
Ciertamente, la lectura del considerando 9 de la Directiva 2006/123 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, hace pensar que, sencillamente, no tiene aplicación a las normas relativas a la ordenación del territorio y urbanismo. No obstante, es también cierto que, cuando la Directiva se refiere a "razones imperiosas de interés general" para justificar la existencia de restricciones a la libertad de establecimiento y de prestación de servicios, se refiere a la protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural (considerandos 40 y 56).
La atención debe centrarse en el requisito relativo a la "razón imperiosa de interés general" que define el artículo 4.8 como razón reconocida como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluida, entre otras, la protección del medio ambiente y del entorno urbano.
Por tanto, parece que lo que la Directiva expresa en principio en su considerando 9 no se corresponde con el sistema que establece en su articulado, y que su propia exposición de motivos anuncia. Da la impresión, más bien, de que lo que se está propiciando no es la exclusión de la aplicación de la Directiva sino la justificación de que la libertad de establecimiento o la prestación de servicios se condicione a la obtención de autorización por la concurrencia de "razones imperiosas de interés general". De hecho, si se acude al artículo 2 de la Directiva, no está claramente definido que el urbanismo esté excluido del ámbito de aplicación de la Directiva. Podría incluirse en la genérica remisión al artículo 45 del Tratado (hoy 51 del TFUE), actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública, pero esa exclusión resultaría contradictoria con la mención expresa de la protección del medio ambiente y del entorno urbano como "razones imperiosas de interés general". O aquellos servicios no económicos de interés general, también recogidos en el artículo 2, respecto de los que habrá que tener presente que en conexión con el urbanismo se desarrollan multitud de actividades económicas, como la propia construcción, respecto de la que habrá que valorar la concurrencia de "razones imperiosas de interés general" para dar entrada al régimen autorizatorio, pues no toda actividad constructiva tiene por qué implicar que la protección del entorno urbano o el medio-ambiente se encuentren comprometidas. Es una situación compleja. Por ejemplo, ¿constituye razón imperiosa de interés general el denominado urbanismo comercial que justifica la sujeción a licencia especial del establecimiento de grandes centros comerciales?.
Primera, el régimen autorizatorio estará justificado sólo respecto de aquellas concretas actividades en relación con las que concurran "razones imperiosas de interés general", y respecto de las cuales debe observarse en todo caso que el régimen de autorización no será discriminatorio y que el objetivo perseguido no pueda lograrse a través de una medida menos restrictiva. A este respecto, la Ley 17/2009 se refiere de manera expresa al régimen de comunicación o de declaración responsable del prestador en que se manifieste el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite a la Administración la información necesaria para el control de la actividad. La consecuencia será la de que sólo será exigible autorización cuando concurran esas "razones imperiosas de interés general".
Segunda. Silencio administrativo. De acuerdo con el considerando 39 de la Directiva la concesión de una autorización puede ser resultado no sólo de una decisión formal, sino también de una decisión implícita derivada, por ejemplo, del silencio administrativo de la autoridad competente o del hecho de que el interesado deba esperar el acuse de recibo de una declaración para iniciar la actividad en cuestión o para ejercerla legalmente. En nuestro derecho, el tratamiento del silencio tras la Directiva ha tenido su reflejo en la reforma del artículo 6 de la Ley 17/2009 cuando dice que los procedimientos garantizan la aplicación general del silencio administrativo positivo y que los supuestos de silencio administrativo negativo constituyen excepciones previstas en una norma con rango de Ley justificadas por razones imperiosas de interés general, lo que se ha plasmado en la reforma del artículo 43 de la Ley 30/92 operada por la Ley 25/2009 que, probablemente, va a reabrir el debate sobre el sentido del silencio en el ámbito urbanístico. El Tribunal Supremo en sentencia de 28 de enero de 2009 recuperó la tradicional regla del artículo 242.6 TRLS 92, contenida en el artículo 8.1.b) TRLS 2008, conforme a la cual no pueden entenderse adquiridas licencias por silencio administrativo en contra de la ordenación territorial o urbanística. Esta doctrina podría haber quedado desfasada pues ahora el tema se complica porque ya no bastará que establezca el silencio negativo una norma con rango de ley, sino que se exigirá que concurran, además, "razones imperiosas de interés general" que lo justifiquen, y debe recordarse que en este ámbito armonizado ese concepto corresponde integrarlo y definirlo al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. De momento, la solución dada por el legislador a los supuestos de silencio negativo existentes hasta la Ley 25/2009 parece pugnar con esa exigencia de justificación de "razones imperiosas de interés general". La disposición adicional cuarta de la Ley 25/2009 establece que a los efectos previstos en el primer párrafo del artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de acuerdo con la redacción dada por la presente Ley, se entenderá que concurren razones imperiosas de interés general en aquéllos procedimientos que, habiendo sido regulados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley por normas con rango de Ley o de Derecho comunitario, prevean efectos desestimatorios a la falta de notificación de la resolución expresa del procedimiento en el plazo previsto. Es una salida sencilla, pero resulta difícil asumir que todos los supuestos recogidos de silencio negativo por el legislador encajen en el concepto de "razón imperiosa de interés general".
No voy a cansar al lector recordándole los efectos que en los regímenes autorizatorios clásicos está provocando el "huracán Bolkestein". Como es sabido, la entrada en vigor de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior, y su efectiva transposición al ordenamiento español mediante las ya famosas Leyes 17/2009 ("paraguas") y 25/2009 ("omnibus"), obliga a los Estados miembros a revisar la normativa de acceso y ejercicio de las actividades de servicios. En este marco, la autorización administrativa se considera un obstáculo para la libertad de servicios.
Cualquier régimen de autorización previa debe superar ahora el "triple test" de su adecuación al Derecho comunitario: no ser discriminatorio, estar justificado por una razón imperiosa de interés general, y que su objetivo no pueda conseguirse con una medida menos restrictiva (art. 5 de la Ley 17/2009).
Pero la pregunta de este mes tiene un objetivo mucho más concreto, y es averiguar el impacto de la Directiva de servicios en el ámbito del urbanismo. Avanzaré, ya que en mi opinión, y en contra de la interpretación meramente formal que parece haberse impuesto entre la doctrina, el urbanismo no queda fuera del ámbito de aplicación de la reforma del sector servicios. La mayor parte de los autores, en efecto, acuden al considerando 9 de la Directiva para justificar la exclusión del urbanismo, que literalmente dispone que "la presente Directiva (...) no se aplica a requisitos tales como normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrativas impuestas por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada". ¿No resulta un tanto exagerado deducir de este considerando una exclusión radical del urbanismo del ámbito de aplicación de la Directiva Bolkestein? Salvo esta escueta mención en la parte no dispositiva de la Directiva, nada más se dice en su articulado, y tampoco la Ley Paraguas recoge ni en su Preámbulo ni en su articulado (art. 2) una norma que excluya al urbanismo de su ámbito de aplicación.
Dicho con otras palabras: el acceso y ejercicio de servicios con incidencia urbanística no queda sujeto automáticamente a un régimen de autorización, por el hecho de que el entorno urbano sea una razón imperiosa de interés general. En consecuencia, aquellas disposiciones que regulen el acceso a las actividades de servicios o su ejercicio se verían afectadas por la reforma aunque se encuentren formalmente insertas en "normas urbanísticas". La cobertura formal de la intervención (legislación urbanística) no puede servir de excusa para huir materialmente de los principios y reglas de la Directiva. Esta idea conduce a que algunas licencias urbanísticas tengan que ser revisadas por efecto de la Directiva de Servicios, aunque ni el Estado ni las Comunidades Autónomas, en el marco de sus respectivas competencias sobre régimen local, se hayan manifestado proclives a modificar o alterar su régimen jurídico.
Como técnicas autorizatorias que son, las licencias municipales se encuentran afectadas por la excepcionalidad de los regímenes autorizatorios, por ese "cambio copernicano" en el régimen de intervención administrativa que supone la Directiva de Servicios. En concreto, se han identificado tres ámbitos normativos especialmente afectados: la normativa de actividades clasificadas o de incidencia ambiental, la normativa urbanística, y la normativa en materia de espectáculos y actividades recreativas. En mi opinión, tanto las licencias de actividad, como las de primera ocupación o utilización, las de funcionamiento, las de cambio de uso, las licencias de actividades inocuas y las de actividades con baja incidencia ambiental, son firmes candidatas a la revisión. En definitiva, todas las licencias que afecten a "actividades" van a resultar difíciles de justificar, mientras que las licencias "de obras" podrán mantenerse por no afectar directamente a una actividad de servicios. De esta forma, los Ayuntamientos tendrán que extremar las precauciones para controlar, siquiera indirectamente, los usos y las futuras actividades a través de la licencia de obras.
Un eventual obstáculo a la reforma de las licencias municipales tiene que ver con la excepcionalidad del régimen autorizatorio y la necesidad de contar con norma con rango de ley que justifique en cada caso el mantenimiento de la autorización (art. 84. 1 b) LRBRL). Hay que recordar que la nueva redacción del artículo 84.1 b) de la LRBRL, tras su reforma por la Ley omnibus, incluye una remisión expresa a lo dispuesto en la Ley 17/2009 cuando los Entes locales pretenden someter a previa licencia y otros actos de control preventivo el acceso y ejercicio de actividades de servicios, que limita fuertemente la capacidad de maniobra de los Entes locales En estas circunstancias, es comprensible que las Entidades locales españolas sean tan reacias a aprobar ordenanzas independientes en esta materia y que no se anticipen a las decisiones normativas que deben adoptar el Estado y las Comunidades autónomas. Otra razón más para dudar sobre el impacto real que la Directiva va a tener en el ámbito de las licencias municipales. Sería de mucha utilidad que cada entidad local aprobara una "ordenanza omnibus" u "horizontal" que revisara todas las normas locales con previsiones contrarias a la Directiva, pero esta posibilidad se encuentra mermada por el hecho de tener que esperar a la adaptación de la legislación estatal o autonómica
Comenzando por la primera de las preguntas que se nos formula en este tema he de señalar que no creo que exista contradicción alguna entre la exclusión del urbanismo del ámbito de aplicación de la Directiva que nos ocupa y su consideración como causa de orden público para justificar una autorización. En efecto, el art. 9.1 de la Directiva limita notablemente la posibilidad de que los Estados miembros supediten el ejercicio de actividades de servicios al otorgamiento de una autorización —ha de entenderse que previa— al exigir que concurran una serie de requisitos entre los que destaca, en lo que ahora estrictamente interesa el de que "la necesidad de un régimen de autorización est[é] justificada por una razón imperiosa de interés general" [art. 9.1 b)]. Sin perjuicio de lo que más adelante señalaré acerca del considerando 9, debe advertirse que los considerandos de la parte expositiva de la Directiva mencionados en el enunciado de este tema nos proporcionan, juntamente con lo establecido en el art. 4.8), la interpretación auténtica del art. 9.1. En particular el considerando 56, donde se nos informa de que "de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los objetivos de (...) protección del entorno urbano constituyen razones imperiosas de interés general que permiten justificar la aplicación de regímenes de autorización y otras restricciones. No obstante, ningún régimen de autorización o restricción de estas características debe discriminar en razón de nacionalidad. Además, deben respetarse siempre los principios de necesidad y proporcionalidad".
A lo expuesto parece oportuno añadir algunas palabras en torno al considerando 9, de acuerdo con el cual "La presente Directiva solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como normas de tráfico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrativas impuestas por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada." Si reparamos mínimamente en la literalidad de este considerando observaremos que aquello que queda expresamente excluido del ámbito de aplicación de la Directiva no es la actividad económica inmobiliaria sino exclusivamente la faceta jurídico pública de ordenación normativa de los usos del suelo. El paralelismo con lo que sucede en el otro gran sector expresamente mencionado, el tráfico rodado es sumamente ilustrativo a este respecto pues una cosa son las "normas de tráfico rodado" y otra bien distinta "los servicios en el ámbito del transporte" que quedan excluidos no por incardinarse en aquéllas sino por previsión expresa del art. 2.2 d) y en los términos estrictos de este precepto.
No acierto a ver, por otra parte, resquicio alguno por el cual pueda proyectarse la Directiva en el sistema urbanístico español y poner en riesgo los valores que preserva la normativa de ordenación del mismo. En particular, entiendo que el urbanismo supera ampliamente el juicio de proporcionalidad que para someter determinadas actividades económicas —o susceptibles de consideración económica, supuesto que haya alguna que escape a esta posibilidad—, establece el art. 5 de la Ley 17/2009, en relación con el art. 9.1 de la Directiva. Difícilmente podrá sostenerse que en materia de urbanismo, ordenación del territorio y protección ambiental, la autorización previa sea susceptible de sustitución generalizada por la simple comunicación o por el control "a posteriori". La salvaguarda de los intereses difusos que aquí se hallan implicados exige una valoración específica en cada caso con la vista puesta en la preservación de esos intereses y su protección frente a daños irreparables. La irreparabilidad del daño, que por lo común concurrirá cuando de hacer uso de un recurso natural escaso como es el suelo se trate, parece aconsejar el mantenimiento de un sistema de autorizaciones previas, apreciación que no creo que quede desvirtuada por la Directiva ni por la Ley nacional de trasposición.
Ciertamente en la perspectiva de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, no deja de ser curiosa la referencia a la inaplicación de la misma que se contiene en su Considerando 9 si se compara con el concepto de "razones imperiosas de interés general" que contiene en su Considerando 40 para la protección del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural; igualmente en su Considerando 56 para ese mismo concepto y para el objetivo de la protección del entorno urbano que permiten justificar la aplicación de regímenes de autorización y otras restricciones; en su Considerando 66, para con la prohibición de pruebas económicas que se excluye para las razones imperiosas de interés general, señalando puntualmente como la de protección del entorno urbano; y en su Considerando 101 respecto a los servicios multidisciplinares al admitir que puedan resultar restricciones o prohibiciones sobre el ejercicio de actividades concretas cuyo objetivo sea garantizar la independencia en casos en que un Estado miembro encomiende a un prestador una misión específica, en particular en el ámbito del desarrollo urbanístico. Y todo ello y a mayor abundamiento con reflejo en el texto articulado de la Directiva en su artículo 4.8 en la definición de la "razón imperiosa de interés general".
"En segundo lugar, con objeto de dinamizar en mayor medida el sector servicios y de alcanzar ganancias de competitividad en relación con nuestros socios europeos, extiende los principios de buena regulación a sectores no afectados por la Directiva, siguiendo un enfoque ambicioso que permitirá contribuir de manera notable a la mejora del entorno regulatorio del sector servicios y a la supresión efectiva de requisitos o trabas no justificados o desproporcionados".
Sea como fuere y a los efectos del debido control "ex ante" o "ex post" para las nuevas figuras ordenadoras urbanísticas es de esperar que resulte quizá más acentuado el deber de motivación y justificación correspondiente ya que las exigencias de la Directiva 2006/123/CE son relevantes y de máximo interés para una ordenación adecuada y procedente.
Para las licencias urbanísticas extraordinarias o excepcionales –concretamente las de uso u obra provisional- no se llega a intuir cómo una parte privada puede atender a la formulación de una declaración responsable o una comunicación cuando, por mencionar un supuesto, la ejecución del planeamiento urbanístico en su contra no depende de su iniciativa sino que es privativa de la Administración que corresponda.
c) En los supuestos de suelo urbano no solar cuando el complejo de obligaciones en liza seguramente –así para la realización de las correspondientes obras de urbanización o para la prestación de fianzas, por citar dos ejemplos- no depende del criterio de la parte declarante o solicitante sino de la Administración con el debido control jurisdiccional contencioso administrativo.
Pero es que para las denominadas licencias ordinarias –no afectas al régimen de las extraordinarias o de las especiales- también surgen dificultades por no decir una imposibilidad técnica ya que bien parece que, entre otros, no pueden ignorarse supuestos como:
a') Los casos en que la regulación en suelo urbano no se haya agotado en el planeamiento general y quede justificadamente pendiente de una figura de planeamiento de desarrollo posterior.
b') Los casos del reajuste de alineaciones y rasantes y el de ordenación de volúmenes con su régimen ciertamente nada sencillo que bien parece que no puede quedar al albur del primer ni de los sucesivos declarantes o comunicantes.
c') Inclusive todos aquellos casos en que cupiera aceptar que en sede de licencias urbanísticas pudiera actuarse materia de gestión urbanística, especialmente en materia de cesiones obligatorias y gratuitas o su sustitución en equivalencia en terrenos fuera del sector o su sustitución en su equivalente en valor económico.
En este punto quizá también se tropieza con la tozuda realidad de buen número de prescripciones legales y sobre todo del planeamiento urbanístico –especialmente y en su caso de estándares urbanísticos del más variado género- cuya desaparición o incompatibilidad con el régimen de la Directiva 2006/123/CE, quizá exige nutridas argumentaciones a no ser que el régimen de vivienda protegida, viviendas por unidad superficial, de usos como el que se va produciendo de regímenes como los denominados predominantemente residenciales, industriales, comerciales, entre otros, y de los que dependen trascendentes efectos urbanísticos, se hayan sustituido por la mera conveniencia del declarante o comunicante.
No obstante la anterior conclusión, las peculiaridades del urbanismo y la dimensión de interés general que incorpora aparecen en la mayoría de las respuestas, siendo perceptible un escepticismo respecto de la supresión del régimen autorizatorio de las licencias, dado que la comunicación previa no puede llegar a todos los recovecos de la actividad publica, resultando difícil, además, admitir una sustitución general de la autorización previa por controles "a posteriori" en los ámbitos urbanístico, de ordenación del territorio y de protección ambiental". Alguna opinión, sin embargo, postula una revisión que afectaría a la funcionalidad de ciertas licencias, como las de actividad, de primera ocupación o utilización, las de funcionamiento, las de cambio de uso, las de actividades inocuas y las de actividades con baja incidencia ambiental, sin quedar afectadas, en cambio, las licencias "de obras" por no incidir directamente sobre una actividad de servicios.

References: artículo 4
 artículo 2
 artículo 45
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 43
 artículo 242
 artículo 8
 artículo 43
 resolución 
 artículo 84
 artículo 4