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Timestamp: 2019-11-15 00:21:40+00:00

Document:
STC 95/2013, 23 de Abril de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 437831362
Número de Recurso: 4593-2004
Conflicto positivo de competencia 4593-2004. Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con la Orden TAS/500/2004, de 13 de febrero, por la que se regula la financiación de las acciones de formación continua en las empresas, incluidos los permisos individuales de formación, en desarrollo del Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el subsistema de formación profesional continua.
STC 095/2013
El día 14 de julio de 2004 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional, escrito del Abogado de la Generalitat de Cataluña, por el que, en la representación que legalmente ostenta, interpone conflicto positivo de competencia, tramitado con el número 4593-2004, en relación con la Orden TAS/500/2004, de 13 de febrero, por la que se regula la financiación de las acciones de formación continua en las empresas, incluidos los permisos individuales de formación, en desarrollo del Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el subsistema de formación profesional continua.
La impugnación dirigida contra la totalidad de la Orden, se fundamenta en que una de las principales novedades introducidas por el Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, en la regulación del subsistema de formación profesional continua es que la financiación de las acciones de formación se articula, no por medio de subvenciones o ayudas públicas, sino a través de bonificaciones en la cuota de formación profesional; y ello implica que las funciones de control interno y externo de la formación continua, la declaración de improcedencia de las bonificaciones, junto con el procedimiento de reintegro, se atribuyen en el nuevo sistema a la Tesorería General de la Seguridad Social, que es quien recauda las cuotas, lo que da lugar a un menoscabo de las competencias de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas.
La orden atribuye gran parte de las funciones ejecutivas derivadas del nuevo sistema de financiación de las acciones de formación continua, a la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, privando de forma inadecuada de dichas funciones a las Comunidades Autónomas. Se afirma que, a las funciones atribuidas a esta fundación en el Real Decreto 1046/2003, se vienen a añadir en el texto de la orden otras nuevas que por su carácter ejecutivo forman parte de las competencias autonómicas, citándose, en concreto, las previstas en los arts. 5.2, 5.3, 9, 12, 13, 16.3, 17, 20.2, 21, 22, 23, 24, 29, 30, 32, 33, 34, disposición adicional tercera y disposición adicional cuarta.
En esta misma línea, se afirma que la orden atribuye también a otros órganos del Estado competencias de ejecución que deberían reconocerse como propias de las Comunidades Autónomas. En concreto, el apartado 2 del art. 16, el apartado 2 de la disposición adicional quinta y el apartado 3 de la disposición adicional sexta asignan a la Tesorería General de la Seguridad Social la función de determinar cómo deberán aplicarse las bonificaciones, dictando, para ello las instrucciones que considere oportunas. Al Servicio Público de Empleo Estatal se le atribuyen en el apartado 1 del art. 31 funciones de evaluación de las acciones de formación continua, tanto en lo que se refiere a su planificación como a su ejecución; en el art. 34 se le atribuyen las actuaciones de seguimiento y control en tiempo real, una vez finalizada la ejecución de las acciones formativas bonificadas, sin que se prevea participación alguna de las Comunidades Autónomas; y en el art. 36.2 la facultad de efectuar la comprobación de la procedencia y exactitud de las deducciones que en forma de bonificaciones hayan sido practicadas por las empresas. A ello se añade la atribución de funciones ejecutivas a determinados órganos de control, en concreto a la Intervención General de la Administración del Estado (art. 35) y a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (art. 36.2). Y finalmente, los arts. 23.2, 33.2 y 34.3 atribuyen funciones de naturaleza ejecutiva a la Comisión estatal para la formación en el empleo.
Considera asimismo la Comunidad Autónoma que la orden impugnada restringe indebidamente las escasas funciones ejecutivas que reconoce a las Comunidades Autónomas, puesto que exige que las empresas beneficiarias tengan todos sus centros de trabajo en el ámbito de una Comunidad Autónoma. En concreto se señala que en los arts. 17.3, 20.2 c), 23.1, 24.1, 29.3 y 30.1 se establece un punto de conexión restrictivo de las competencias autonómicas, pues la disposición adicional primera establece que las referencias contenidas en la orden a la “Administración competente” deben entenderse efectuadas a la Administración autonómica sólo cuando los centros de trabajo de la empresa beneficiaria se encuentren en el ámbito de una Comunidad Autónoma, correspondiendo en otro caso la competencia al Servicio Público de Empleo Estatal, lo que implica que solo con carácter residual, para el caso de que las acciones objeto de bonificación se centren en el ámbito territorial exclusivo de una Comunidad Autónoma, se prevé la participación de éstas, lo que no se ajusta a la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de supraterritorialidad.
Este Tribunal, mediante providencia de la Sección Tercera de 21 de septiembre de 2004, admitió a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, acordando dar traslado de las actuaciones al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordó asimismo comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnara el referido Real Decreto, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña”.
El 15 de octubre de 2004 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado en el que solicita se tenga por evacuado el trámite conferido y, en su día, se dicte Sentencia desestimatoria de la demanda, declarando que la competencia controvertida corresponde al Estado.
Por providencia de 23 de abril de 2013 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia del mismo día, mes y año.
El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con la Orden TAS/500/2004, de 13 de febrero, por la que se regula la financiación de las acciones de formación continua en las empresas, incluidos los permisos individuales de formación, en desarrollo del Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el subsistema de formación profesional continua.
Es preciso, ante todo, determinar la vigencia de la controversia competencial en los términos en que ha sido planteada, a la vista de las modificaciones operadas en la Orden que es objeto del presente conflicto, tras la aprobación de la Orden TAS/2866/2004, de 9 de agosto, y de la Orden TAS/397/2006, de 8 de febrero. Resulta procedente para ello recordar nuestra específica doctrina en relación con las modificaciones normativas en procesos constitucionales de naturaleza competencial, para concretar con mayor claridad el problema de la eventual pérdida de objeto en estos procesos.
Con posterioridad a la interposición del presente conflicto, se ha producido la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, llevada a cabo por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, norma estatutaria que constituye parámetro de control del presente conflicto, en aplicación de nuestra doctrina sobre el ius superveniens , conforme a la cual “el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo a las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes en el momento de dictar Sentencia” (STC 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2, y doctrina allí citada), lo que determina que el análisis de la presente controversia haya de hacerse a la luz de la delimitación competencial que deriva de la mencionada reforma del Estatuto de Autonomía.
Ha de tenerse en cuenta, asimismo, que el presente conflicto presenta una fundamental coincidencia con el tramitado bajo el número 7264-2003, que fue formulado por la Generalitat de Cataluña en relación con el Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el subsistema de formación profesional continua —del cual la presente Orden viene a ser desarrollo parcial— y los argumentos que lo sustentan se remiten reiteradamente a los esgrimidos en aquel supuesto. Ese conflicto ha sido resuelto por la reciente STC 244/2012, de 18 de diciembre, cuya doctrina, por tanto, es de directa aplicación al supuesto que nos ocupa, convirtiéndose en parámetro de referencia para resolver la presente impugnación.
Entrando en el enjuiciamiento de fondo de la cuestión controvertida, y en lo que respecta, en primer término, a la determinación del título competencial aplicable, debemos remitirnos a lo señalado en el fundamento jurídico 4 de la STC 244/2012 (y reiterado en las SSTC 16/2013, de 31 de enero; 35/2013, de 14 de febrero y 62/2013, de 14 de marzo), en la que vinimos a afirmar que “sin excluir que el Estado pueda apelar al título competencial del art. 149.1.13 para la decisión de expandir el círculo de los beneficiarios de la actividad prevista como formación continua, hasta alcanzar a colectivos de trabajadores que no son propiamente trabajadores ocupados ni asalariados, el núcleo de la regulación, según la finalidad declarada por la norma, sigue siendo la formación profesional continua de trabajadores ocupados y asalariados, que tiene la consideración de ‘legislación laboral’ al amparo del art. 149.1.7 de la Constitución y cuya ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas”. Rechazamos entonces la inserción de esta materia en el ámbito del art. 149.1.17 de la Constitución, afirmando que “la formación profesional no forma parte del Sistema de Seguridad Social, ni las cuotas abonadas en tal concepto son recursos de la Seguridad Social integrados en su caja única … el hecho de que los créditos destinados a formación tengan su origen en cotizaciones que se recaudan por la Tesorería General de la Seguridad Social, no implica que formen parte de la caja única de la Seguridad Social ni, en consecuencia que resulte de aplicación al presente supuesto, la competencia prevista en el art. 149.1.17 CE”.
La impugnación dirigida contra la totalidad de la Orden TAS/500/2004 se fundamenta por la Generalitat de Cataluña en que el nuevo modelo de formación continua que se recoge en el Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, implica una limitación de las competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas, pues la sustitución de un sistema de subvenciones o ayudas públicas, por un sistema de financiación de las acciones de formación a través de bonificaciones en la cuota de formación profesional, determina que las funciones de control interno y externo, la declaración de improcedencia de la bonificación o el procedimiento de reintegro de la misma se atribuyan órganos del Estado, con el consiguiente menoscabo de las funciones de ejecución que, de acuerdo con el modelo anterior, venían siendo ejercidas por las Comunidades Autónomas.
Se impugnan en el presente conflicto las funciones atribuidas a la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo en los arts. 5.2 y 3, 9, 12, 13, 16.3, 17, 20.2, 21, 22, 23, 24, 29, 30, 32, 33, 34; disposición adicional tercera y disposición adicional cuarta. Se objeta a todos ellos que atribuyen a la fundación una serie de funciones que, por su naturaleza ejecutiva, corresponden a las Comunidades Autónomas, sin que el hecho de la participación autonómica en la citada fundación atenúe la invasión competencial (dada la naturaleza estatal de este órgano y el carácter minoritario de la participación autonómica), ni la inclusión de una cláusula de salvaguarda de las competencias autonómicas evite tampoco la vulneración competencial. La impugnación se extiende, asimismo, y con idénticos argumentos, a las funciones atribuidas a la Comisión estatal para la formación continua en los arts. 23.2, 33.2 y 34.3 de la Orden TAS/500/2004.
Un segundo grupo de preceptos impugnados está integrado por aquellos que, a juicio de la Comunidad Autónoma, atribuyen a órganos del Estado —Tesorería General de la Seguridad Social, Servicio Público de Empleo Estatal, Intervención General de la Administración del Estado e Inspección de Trabajo y Seguridad Social— competencias de ejecución de la legislación estatal que deberían reconocerse en favor de las Comunidades Autónomas.
Por último, la impugnación se dirige contra lo señalado en la disposición adicional primera de la Orden TAS/500/2004, en la que se contiene una cláusula general delimitadora de competencia, en virtud de la cual, se entiende por “Administración competente”, a efectos de lo previsto en la orden, a la Administración autonómica “cuando las empresas beneficiarias tengan todos sus centros de trabajo en el ámbito de una Comunidad Autónoma”; en tanto que la referencia se entenderá efectuada al Servicio Público de Empleo Estatal, “cuando las empresas beneficiarias tengan sus centros de trabajo en más de una Comunidad Autónoma”. A juicio de la Generalitat de Cataluña, ello supone el establecimiento de un punto de conexión para el ejercicio de las respectivas competencias, absolutamente restrictivo de las que corresponden a las Comunidades Autónomas, y que no se ajusta a la doctrina constitucional en materia de supraterritorialidad, en cuanto la atribución competencial en favor del Estado no se basa en la imposibilidad de fraccionamiento de la actividad ni se justifica en la imposibilidad o falta de idoneidad del recurso a mecanismos de cooperación o colaboración.
Declarar que los arts. 5.3, 16.3, 20.2 a) y c), 21, 22.1 y 2, 23 (salvo el párrafo 2 del apartado 2), 24.1 e), 29.2 y 3, 32.3 y 34.2 de la Orden TAS/500/2004 vulneran las competencias del Generalitat de Cataluña.
Voto particular que formula el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez al que se adhiere la Magistrada doña Adela Asua Batarrita respecto de la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 4593-2004.
STSJ Andalucía 2246/2005, 6 de Octubre de 2005
STS 1139/2009, 30 de Octubre de 2009
STSJ Cataluña 7858, 13 de Septiembre de 2005
STSJ Comunidad de Madrid 4/2005, 13 de Enero de 2005

References: Real Decreto 
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