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Timestamp: 2019-09-20 11:41:34+00:00

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C-394 de 2012
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020024585CC-SENTENCIAC394201230/05/2012CC-SENTENCIA_C_394__2012_30/05/2012200245852012Sentencia C-394/12 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO- Aplicación del principio de unidad de materia/ BIENES INMUEBLES PARA EJECUCION DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE- Declaración de utilidad pública o interés social Los contenidos normativos de las disposiciones demandadas guardan relación con la enajenación voluntaria o la expropiación de inmuebles para proyectos de infraestructura de transporte, programas de vivienda, proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; proyectos de urbanización, entre otros. Pueden entonces ser caracterizadas como normas instrumentales de la Ley del Plan nacional de desarrollo y, para definir su constitucionalidad, es menester establecer si guardan relación de conexidad directa con los objetivos, metas y programas establecidos en la parte general del mismo cuerpo normativo. EXPROPIACION DE BIENES INMUEBLES POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE -Relación material con el plan de inversiones de la ley del Plan Nacional de Desarrollo AVALUOS EN PROCESOS DE ADQUISICION DE INMUEBLES POR ENAJENACION VOLUNTARIA Y EXPROPIACION JUDICIAL Y ADMNISTRATIVA -Contenido PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO- Alcance según la jurisprudencia de la Corte Constitucional PLAN NACIONAL DE DESARROLLO -Definición ADQUISICION DE INMUEBLES POR ENAJENACION VOLUNTARIA Y EXPROPIACION JUDICIAL Y ADMINISTRATIVA- Condiciones para la concurrencia de terceros En el precepto se determina que es procedente la concurrencia de terceros en la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación, siempre que medie la celebración previa de un contrato o convenio, entre la entidad expropiante y el tercero concurrente, en el que se regulen determinadas condiciones definidas por la misma disposición. En resumen, se trata de una disposición que señala las condiciones en las cuales los particulares pueden pagar el precio de adquisición o precio indemnizatorio de los inmuebles p ara efectos de su adquisición por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa, cuando se trata de los motivos de utilidad pública y de interés social relacionados con programas de vivienda, proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana, entre otros. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO -Prohibición de inclusión de temas que no guarden relación LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO -Criterios sentados por la Corte Constitucional cuando se formulan cargos por supuesta trasgresión del principio de unidad de materia Esta Corporación ha señalado insistente e invariablemente que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede crear ni modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecución de plan deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general. Existen otras razones adicionales que justifican un control más riguroso del principio de unidad de materia cuando se trata de la ley del plan de desarrollo relacionadas con la salvaguarda del principio democrático. En efecto, durante el proceso de confección del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo las posibilidades de participación del órgano legislativo se encuentran considerablemente reducidas. De ahí que el principio de unidad de materia adquiera especial connotación en este supuesto. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO -Conexidad directa e inmediata CONEXIDAD DE UNA NORMA INSTRUMENTAL PARTICULAR CON LAS GENERALES QUE SEÑALAN LOS OBJETIVOS- Determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución CONEXIDAD EVENTUAL O MEDIATA -Definición según la jurisprudencia constitucional LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO -No puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos LEGISLADOR- Debe respetar el contenido constitucional propio que le fue asignado a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO- Las normas son de orientación de política económica social y ambiental o son normas de contenido instrumental/ PLAN NACIONAL DE DESARROLLO- Normas de contenido instrumental deben tener aptitud sustancial directa e inmediata para realizar planes, programas y metas generales señalados en la parte general LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO -Control del respeto al principio de unidad de materia debe ser rígido a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN DE DESARROLLO- Criterios adicionales que justifican un control más riguroso Existen razones adicionales que justifican un control más riguroso del principio de unidad de materia cuando se trata de la ley del plan de desarrollo relacionadas con la salvaguarda del principio democrático. En efecto, durante el proceso de confección del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo las posibilidades de participación del órgano legislativo se encuentran considerablemente reducidas. De ahí que el principio de unidad de materia adquiera especial connotación en este supuesto, tal como se explica a continuación. 1. Es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de planeación. En este punto cabe anotar que uno de los propósitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional, consiste en que en este texto legislativo se plasma -en calidad de norma jurídica- el proyecto político, económico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, sólo le corresponde a esta autoridad someter a aprobación del Congreso de la República el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realización. Empero, lo anterior no significa que el proyecto refleje de forma excluyente un único criterio de orientación económica, pues tal proyecto debe ajustarse a los parámetros constitucionales correspondientes; lo cual supone que, en todo caso, la planeación económica y social diseñada debe coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la Constitución. Aunado a lo anterior, en la misma disposición ha sido establecida la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe sumarse el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeación. 2. Es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido término para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3° del artículo 150 superior, consistente en "Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos". De acuerdo a lo establecido en el artículo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un término de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones públicas, contado a partir del momento de presentación del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposición constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobación, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley. 3. Resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobación del proyecto de ley, existe una considerable limitación en cuanto a las posibilidades de modificación de su contenido, pues, de acuerdo al inciso final del artículo 341 superior, el Congreso sólo podrá realizar modificaciones respecto del plan de inversiones públicas -a condición de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso añadir que "cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional". DECLARACION DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES SOCIAL DE BIENES INMUEBLES- Lineamientos generales para la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte CRECIMIENTO SOSTENIBLE Y COMPETITIVIDAD -Contenido normativo en el plan nacional de desarrollo LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO -Infraestructura en transporte, vivienda y urbanismo, hacen parte de los objetivos y programas señalados en la parte general L a infraestructura en transporte, la vivienda y el urbanismo hacen parte de los objetivos y programas señalados en la parte general de la Ley 1450 de 2011 (bajo el entendido que el documento"Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos" se integra a la misma de conformidad a lo previsto en el artículo 2 de dicho cuerpo normativo), igualmente es posible concluir que los artículos demandado guardan conexidad directa con tales objetivos pues establecen previsiones de carácter instrumental necesarias para implementarlos tales como la expropiación para adelantar proyectos de infraestructura de transporte, la concurrencia de terceros para pagar los precios de los inmuebles enajenados voluntariamente y expropiados para la construcción de vivienda o desarrollar proyectos de renovación urbana o los criterios para los avalúos de dichos inmuebles. Referencia: expediente D-8782
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOD8782CONSTITUCIONALIDADAndrés de Zubiría SamperDemanda de inconstitucionalidad contra los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 "Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2010-2014".Identificadores20020024586true40538Versión original20024586Identificadores
Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 "Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2010-2014".
En el precepto se determina que es procedente la concurrencia de terceros en la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación, siempre que medie la celebración previa de un contrato o convenio, entre la entidad expropiante y el tercero concurrente, en el que se regulen determinadas condiciones definidas por la misma disposición. En resumen, se trata de una disposición que señala las condiciones en las cuales los particulares pueden pagar el precio de adquisición o precio indemnizatorio de los inmueblespara efectos de su adquisición por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa, cuando se trata de los motivos de utilidad pública y de interés social relacionados con programas de vivienda, proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana, entre otros.
Existen razones adicionales que justifican un control más riguroso del principio de unidad de materia cuando se trata de la ley del plan de desarrollo relacionadas con la salvaguarda del principio democrático. En efecto, durante el proceso de confección del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo las posibilidades de participación del órgano legislativo se encuentran considerablemente reducidas. De ahí que el principio de unidad de materia adquiera especial connotación en este supuesto, tal como se explica a continuación. 1. Es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de planeación. En este punto cabe anotar que uno de los propósitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional, consiste en que en este texto legislativo se plasma -en calidad de norma jurídica- el proyecto político, económico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, sólo le corresponde a esta autoridad someter a aprobación del Congreso de la República el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realización. Empero, lo anterior no significa que el proyecto refleje de forma excluyente un único criterio de orientación económica, pues tal proyecto debe ajustarse a los parámetros constitucionales correspondientes; lo cual supone que, en todo caso, la planeación económica y social diseñada debe coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la Constitución. Aunado a lo anterior, en la misma disposición ha sido establecida la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe sumarse el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeación. 2. Es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido término para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3° del artículo 150 superior, consistente en "Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos". De acuerdo a lo establecido en el artículo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un término de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones públicas, contado a partir del momento de presentación del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposición constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobación, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley. 3. Resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobación del proyecto de ley, existe una considerable limitación en cuanto a las posibilidades de modificación de su contenido, pues, de acuerdo al inciso final del artículo 341 superior, el Congreso sólo podrá realizar modificaciones respecto del plan de inversiones públicas -a condición de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso añadir que "cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional".
La infraestructura en transporte, la vivienda y el urbanismo hacen parte de los objetivos y programas señalados en la parte general de la Ley 1450 de 2011 (bajo el entendido que el documento"Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos" se integra a la misma de conformidad a lo previsto en el artículo 2 de dicho cuerpo normativo), igualmente es posible concluir que los artículos demandado guardan conexidad directa con tales objetivos pues establecen previsiones de carácter instrumental necesarias para implementarlos tales como la expropiación para adelantar proyectos de infraestructura de transporte, la concurrencia de terceros para pagar los precios de los inmuebles enajenados voluntariamente y expropiados para la construcción de vivienda o desarrollar proyectos de renovación urbana o los criterios para los avalúos de dichos inmuebles.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 "Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2010-2014".
ARTÍCULO 83.MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. Para efectos de decretar su expropiación, además de los motivos determinados en otras leyes vigentes, declárese de utilidad pública o interés social los bienes inmuebles necesarios para la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte.
ARTÍCULO 122.CONDICIONES PARALA CONCURRENCIA DE TERCEROS. Adiciónese la Ley 388 de 1997 con el siguiente artículo, el cual quedará inserto como artículo 61-A:
"Artículo 61-A. Condiciones para la concurrencia de terceros. Para efectos de la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa de que trata la Ley 388 de 1997, los recursos para el pago del precio de adquisición o precio indemnizatorio de los inmuebles pueden provenir de terceros, cuando el motivo de utilidad pública e interés social que se invoque corresponda a los literales c) o l) del artículo 58 de la presente ley o al artículo 8o del Decreto 4821 de 2010, y se trate de actuaciones desarrolladas directamente por particulares o mediante formas mixtas de asociación entre el sector público y el sector privado para la ejecución de:
PARÁGRAFO 3o. En el caso de proyectos cuya iniciativa sea de las entidades territoriales o de terceros no propietarios de los inmuebles objeto de las actuaciones contempladas en los literales a) y c) del presente artículo, la selección de los terceros concurrentes se realizará aplicando los criterios de selección objetiva que define la normativa vigente".
ARTÍCULO 246.AVALÚOS EN PROCESOS DE ADQUISICIÓN DE INMUEBLES. El Gobierno Nacional reglamentará las condiciones para determinar el valor del precio de adquisición o precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios en los procesos de enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa, teniendo en cuenta la localización, las condiciones físicas y jurídicas y la destinación económica de los inmuebles, de conformidad con el régimen de facultades urbanísticas aplicable a las diferentes clases y categorías de suelo que trata el Capítulo IV de la Ley 388 de 1997.
Contra el artículo 122 de la Ley 1450 de 2010, mediante el cual se adiciona el artículo 61-A a la Ley 388 de 1997 formula el cargo de vulneración del principio de unidad de materia en los siguientes términos: (i) "La Ley del Plan Nacional de Desarrollo está contenida en una parte General (…) y en una Plan de Inversiones Públicas nacionales (…) y, por tanto, no guarda relación alguna el que la Ley 1450 de 2011 haya regulados las condiciones de concurrencia de terceros para la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa"; (ii) "El tema de la enajenación voluntaria y la expropiación de inmuebles en nuestro sistema normativo aparece inicialmente regulado en la ley de reforma urbana (…) y posteriormente modificada por la ley de desarrollo territorial (…) por esto resulta abiertamente inconstitucional que en una norma cuya esencia es definir la filosofía, los objetivos y los principales programas de inversión nacional , también se normatice (sic) sobre el tema referido"; (iii) Adicionalmente, el que el artículo 122 de la Ley 1450 de 2011 adicione la Ley 388 de 1997, en temas como las condiciones para la concurrencia de terceros y, entonces, aparezca, como el artículo 61-A de la Ley 388 de 1997, no sólo vulnera el principio de unidad de materia, sino que, al mismo tiempo, resulta algo completamente anti técnico que una norma, como lo es una Ley de la república, además de sus artículos originales, también se adicionen otras disposiciones como "artículo 61A, artículo 25B, artículo 525C", entre otros".
Afirma que el artículo 246 de la Ley 1450 de 2011 resulta contrario a la Constitución por las siguientes razones: (i) el tema regulado por este artículo no guarda relación alguna con lo que debe ser el contenido de un plan de desarrollo, porque "mientras el PND contiene aspectos tanto filosóficos (Parte general), como los programas y proyectos de inversión nacional (Plan de Inversiones Públicas), lo establecido en la Ley 1450 de 2011 (artículo 246), sobre avalúos de bienes inmuebles, no tienen ninguna pertinencia o relación de coherencia con aquellos y, por esto, vulnera lo dispuesto en el artículo 339 superior, sobre el contenido del Plan nacional de desarrollo, al igual que al no existir coherencia entre los avalúos de los inmuebles y el mismo PND, también se viola el principio de unidad de materia"; (ii) "[l]a Ley 1450 de 2011 en su artículo 246 faculta al Gobierno Nacional para determinar el valor del precio de adquisición o precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios en los procesos de enajenación voluntaria o expropiación judicial y administrativa, pero, este no es un tema ligado al Plan nacional de desarrollo, sino que, reiteramos es atribución de la ley que regula esta temática, la ley de desarrollo territorial (Ley 388 de 1997)".
- Entiende que el artículo 122 demandado tiene un carácter instrumental relacionado con la parte general de la Ley 1450 de 2011. Sobre este particular consigna: "al realizar la revisión material del artículo 122 de la Ley 1450 de 2011 se encuentra, en primer lugar, que la Ley del Plan incorpora como parte integral de la misma el documento "Bases del Plan nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para todos", en el cual se consigna el diagnóstico, se fijan los objetivos, las estrategias y política del Plan de desarrollo respectivo // Para verificar la existencia de conexidad entre los objetivos del Plan y el articulado propuesto, de acuerdo con los lineamientos de la jurisprudencia, en el capítulo de Vivienda y Ciudades Amables se puede constatar que en el diagnóstico se plantearon como dificultades de la oferta de vivienda y generación de suelo las siguientes: "(…) (1) escasez de suelo habilitado para VIS y baja articulación con sectores como agua y saneamiento básico y educación, entre otros (...) (3) limitada participación de los inversionistas privados en el desarrollo urbano"// A su vez, cuando se presenta la Estrategia de Vivienda y Ciudades Amables se dispone lo siguiente: (…) "Aumentar la meta de la construcción para lograr la meta de un millón de viviendas nuevas (…) 3. Incorporar parámetros de sostenibilidad ambiental, urbana y de gestión de riesgo en el desarrollo de las ciudades, mediante el desarrollo de programas de renovación urbana, Mejoramiento Integral de Barrios (…) y en la construcción de edificaciones".
- Igualmente indica que el artículo 122 guarda relación con las acciones estratégicas identificadas en las Bases del plan para garantizar una mayor sostenibilidad de las ciudades entre las cuales se prevé: "(…) Formular programas y proyectos de renovación urbana (RU), a través de los cuales se priorice la generación de suelo para vivienda, logrando una efectiva articulación con los sistemas de movilidad y espacio público".
- En este orden de ideas concluye: "se puede constatar que desde las bases del plan de desarrollo se previó la necesidad de agilizar la generación de suelo mediante instrumentos normativos como la expropiación a favor de terceros, la facilitación de renovación urbana y la estrategia de promover la participación de inversionistas privados en el desarrollo urbano".
- En cuanto al artículo 246 demandado expresa que guarda conexidad directa con el capítulo de ciudades amables de las bases del Plan de Desarrollo 2010-2014, en el cual se consigna que en materia de gestión del suelo se revisará y ajustará la Ley 388 de 1997 particularmente en lo relacionado con ajustar metodologías y procedimientos técnicos de la participación en plusvalías -delimitación de zonas generadoras, avalúos de referencia, cálculo, liquidación y recaudo-. Afirma que esta previsión hace evidente que "desde las bases del Plan de desarrollo se previó la necesidad de ajustar la metodología de avalúos, esto es, como un instrumento de lucha contra la especulación del valor del suelo, factor que dificulta e impide la concreción de las políticas de vivienda social y prioritaria por parte de los entes territoriales".
La referida ciudadana presentó escrito en defensa de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Luego de referirse a la constitucionalidad de la figura de la expropiación, rebate los cargos relacionados con la supuesta vulneración del principio de unidad de materia. Manifiesta "el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 "Prosperidad para todos" contempla la vivienda como una de las cinco locomotoras del Gobierno a través de la cual busca disminuir la pobreza, lograr el desarrollo económico sostenible, la generación de riqueza, la superación de las condiciones de calamidad pública generadas por la ola invernal 2010-2011 y un mayor equilibrio regional // Teniendo claros los objetivos que se buscan lograr con esta locomotora y las necesidades del sector, el Gobierno nacional definió la expropiación como una de las estrategias para responder al déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda (…) generando suelo para responder a esta necesidad (…) // De este modo la expropiación en favor de terceros se convierte en una estrategia para guiar la acción del gobierno con el fin de alcanzar los objetivos en materia de vivienda propuestos en el Plan nacional de desarrollo, específicamente superar el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, a través de la generación de suelo // En consecuencia, es errónea la interpretación realizada por el actor referente a la falta de coherencia y la inexistencia de un nexo causal del artículo bajo estudio, por cuanto éste responde plenamente a los postulados de la ley 152 de 1994, al ser una estrategia para la consecución de uno de los objetivos propuestos por el Plan".
Explica que en los lineamientos y acciones estratégicas en materia de sostenibilidad ambiental urbana de las Bases del Plan se hace alusión específica a la participación del sector privado e igualmente a la necesidad de facilitar el crecimiento del sector vivienda mediante ajustes en la regulación que permitan acelerar la ejecución de los proyectos de vivienda. De lo anterior concluye que "estas premisas, establecidas en la Parte general del Plan Nacional de Desarrollo, requieren que exista una serie de disposiciones en las normas instrumentales del Plan que conduzcan a que estos cometidos se cumplan. Precisamente, los artículos 122 y 246 de la ley 1450 de 2011 son de esas disposiciones instrumentales que tratan de darle aplicación práctica a esos parámetros y de allí deriva la unidad de materia que estas disposiciones tiene con las Bases del Plan".
Considera que los artículos demandados guardan conexidad con el Plan Nacional de Desarrollo porque esta ley "en su parte general concibe como estrategia de primer orden las políticas, medidas y mecanismos en materia de infraestructura y establece en su parte específica de desarrollo los particulares aspectos de ejecución de esta estrategia situando en primer orden los medios e instrumentos tecnológicos que permitan el propósito de una utilidad pública en cuanto a la expropiación de los inmuebles con aras de servir mejor y eficientemente a la comunidad (…) De allí, que para efectos de decretar la expropiación, además de los motivos determinados en otras leyes vigentes, se declara de utilidad pública o interés social los bienes inmuebles para aspectos de infraestructura de transporte (…) conectando directamente con las ejecuciones de estrategias de esta misma norma (…)"
Agrega que el principio de unidad de materia "no puede entenderse dentro de un sentido estrecho y rígido al punto que se desconozcan e ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal." Sostiene que tal entendimiento resulta contrario la postura defendida por la jurisprudencia constitucional y limitaría excesivamente la libertad de configuración normativa del legislador.
Los ciudadanos presentaron escritos idénticos en los cuales hacen referencia a la supuesta vulneración del derecho al trabajo y del principio de unidad de materia porque (i) los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 "no guardan ninguna relación con los temas que le corresponden a una Ley del Plan nacional de Desarrollo que tiene una Parte General y un Plan de Inversiones Públicas" y (ii) el artículo 246 demandado "facultó al Gobierno Nacional para reglamentar las condiciones para determinar el precio de adquisición o precio indemnizatorio, pero, sucede que estos temas no guardan ninguna relación, ni con la Parte general, ni con el Plan de Inversiones Públicas, es decir, se viola nuevamente la Unidad de Materia que deben cumplir a cabalidad todas las normas expedidas por el Congreso nacional".
Al respecto señala: "basta leer el artículo 3° de la Ley 1450 de 2011, relativo a los propósitos, para advertir que la adquisición de bienes inmuebles, cuando así se requiera por razones de utilidad pública, es un presupuesto necesario para los propósitos de aumentar y mejorar la posición de la República de Colombia en los mercados internacionales, y para lograr sostenibilidad ambiental, adaptación al cambio climático y acceso a las tecnologías de la información, materias que se enmarcan dentro del primer pilar del plan, relativo a una estrategia de crecimiento sostenido. Y es un presupuesto necesario, porque sin una infraestructura de transporte adecuada, la posición de la República de Colombia en los mercados internacionales no puede ni aumentar ni mejorar; y porque sin obras físicas no es posible lograr adaptarse a las condiciones climáticas ni acceder a las tecnologías de la información. Es menester adquirir muchos bienes inmuebles para construir vías férreas, carreteras, puertos y aeropuertos, dentro de los requerimientos de infraestructura, y para ampliar las rondas de los ríos, construir represas, diques y otras obras similares // Además, dichas disposiciones son complementarias de las contenidas en los artículos 3°, sobre la innovación de los procesos sociales a través del fomento de las actividades nuevas y el posicionamiento tanto de estas como de las ya existentes en los mercados internacionales como estrategia para el crecimiento y competitividad de la economía; 53, sobre el aprovechamiento de las infraestructuras públicas de transporte terrestre para el mejoramiento de las tecnologías de las comunicaciones TICs; 90, relativo a la infraestructura vial del orden territorial, su reglamentación y disposición de recursos; 91, sobre la adopción de medidas para el mantenimiento y desarrollo de la infraestructura vial; 97, en cuanto al esquema de traslado de redes en proyectos de infraestructura de transporte; 100, sobre la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo; 113, sobre el cargue del carbón en los puertos marítimos y fluviales; 119, sobre el cumplimiento de las metas mínimas de vivienda en armonía con el desarrollo urbanístico y con el propósito de hacer ciudades amables; 121, sobre la renovación y el desarrollo de los macroproyectos de interés social nacional en curso; 132, sobre el apoyo del Gobierno Nacional a los programas de transporte masivo y a la estrategia para la extensión de dicho sistema a otras ciudades; 21, 55 y 57, relacionados con los planes departamentales de aguas y el acceso a las tecnologías de las comunicaciones y a los servicios relacionados con la infraestructura eléctrica; y, 117 a 121, sobre el desarrollo de programas de vivienda de interés social y renovación urbana, entre otras disposiciones instrumentales que apuntan al logro de los objetivos, que a su vez son armónicos con las metas de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo."
Contra el artículo 122 de la Ley 1450 de 2010, mediante el cual se adiciona el artículo 61-A a la Ley 388 de 1997 formula el cargo de vulneración del principio de unidad de materia en los siguientes términos: (i) "La Ley del Plan Nacional de Desarrollo está contenida en una parte General (…) y en una Plan de Inversiones Públicas nacionales (…) y, por tanto, no guarda relación alguna el que la Ley 1450 de 2011 haya regulados las condiciones de concurrencia de terceros para la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa"; (ii) "[e]l tema de la enajenación voluntaria y la expropiación de inmuebles en nuestro sistema normativo aparece inicialmente regulado en la ley de reforma urbana (…) y posteriormente modificada por la ley de desarrollo territorial (…) por esto resulta abiertamente inconstitucional que en una norma cuya esencia es definir la filosofía, los objetivos y los principales programas de inversión nacional , también se normatice (sic) sobre el tema referido"; (iii) Adicionalmente, el que el artículo 122 de la Ley 1450 de 2011 adicione la Ley 388 de 1997, en temas como las condiciones para la concurrencia de terceros y, entonces, aparezca, como el artículo 61-A de la Ley 388 de 1997, no sólo vulnera el principio de unidad de materia, sino que, al mismo tiempo, resulta algo completamente anti técnico que una norma, como lo es una Ley de la república, además de sus artículos originales, también se adicionen otras disposiciones como "artículo 61ª, artículo 25B, artículo 525C", entre otros".
Afirma que el artículo 246 de la Ley 1450 de 2011resulta contrario a la Constitución por las siguientes razones: (i) el tema regulado por este artículo no guarda relación alguna con lo que debe ser el contenido de un plan de desarrollo, porque "mientras el PND contiene aspectos tanto filosóficos (Parte general), como los programas y proyectos de inversión nacional (Plan de Inversiones Públicas), lo establecido en la Ley 1450 de 2011 (artículo 246), sobre avalúos de bienes inmuebles, no tienen ninguna pertinencia o relación de coherencia con aquellos y, por esto, vulnera lo dispuesto en el artículo 339 superior, sobre el contenido del Plan nacional de desarrollo, al igual que al no existir coherencia entre los avalúos de los inmuebles y el mismo PND, también se viola el principio de unidad de materia"; (ii) "[l]a Ley 1450 de 2011 en su artículo 246 faculta al Gobierno Nacional para determinar el valor del precio de adquisición o precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios en los procesos de enajenación voluntaria o expropiación judicial y administrativa, pero, este no es un tema ligado al Plan nacional de desarrollo, sino que, reiteramos es atribución de la ley que regula esta temática, la ley de desarrollo territorial (Ley 388 de 1997)".
Algunos intervinientes y el Procurador General de la Nación defienden la constitucionalidad de los preceptos acusados pues consideran que los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 "Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2010-2014" guardan una estrecha relación entre sí, pues tienen que ver con el objeto de adquirir bienes inmuebles, que es uno de los presupuestos necesarios para realizar distintos planes y proyectos, entre ellos los de infraestructura y de vivienda. Entienden por lo tanto que guardan relación con los objetivos y propósitos plasmados en la Parte General de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y constituyen normas instrumentales para la consecución de los propósitos señalados en la parte inicial de dicho cuerpo normativo.
De conformidad con el artículo 158 constitucional "[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella", este precepto consagra el así denominado principio de unidad de materia dentro del procedimiento legislativo. Sobre el alcance y contenido de este principio esta Corporación se ha pronunciado en múltiples ocasiones, baste citar aquí reproducir la sentencia C-188 de 2006, en la cual se dijo:
"[...] Considerando que el Congreso de la República es el escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia normativa interna en los textos legales persigue afianzar el perfil democrático respecto del proceso de producción legislativa y de su producto, garantizando la deliberación pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se presenten incongruencias en las leyes que son aprobadas. // Su objetivo es entonces impedir la expedición de normas que no guarden relación con la materia desarrollada en la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron su promulgación; con lo cual, el principio de unidad de materia opera como un límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa de que es titular el Congreso de la República, y al mismo tiempo, como un parámetro de control de las leyes que son producidas por el órgano legislativo, en el entendido que expedidas éstas pueden ser sometidas al juicio de inconstitucionalidad, ya sea a través de demanda ciudadana o por vía del control previo o automático, con el fin de verificar el cumplimiento de la aludida regla constitucional."
Ahora bien, la unidad de materia tiene unas connotaciones especiales en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, las cuales se explican no sólo por las particulares características de esta ley, sino también por su proceso de elaboración, en el cual participan no sólo el Ejecutivo -recuérdese que la Ley del Plan tiene iniciativa reservada al Gobierno- y el Legislativo, sino también diversas instancias administrativas nacionales y territoriales, la Rama Judicial[2] y la comunidad[3].
En efecto, como producto final de un proceso participativo de planeación, la Ley del Plan es el resultado de la concertación de la propuesta gubernamental -la cual a su vez antes de ser presentada al Congreso ha debido pasar por el foro de discusión del Consejo Nacional de Planeación- con las modificaciones propuestas por los congresistas durante su trámite[4], de manera tal que no recoge una visión unívoca sobre la metas de desarrollo económico a conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario, cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cuales deben ser las políticas y estrategias que han de adelantarse durante este período, aunque en todo caso el Gobierno desempeña el rol principal en su proceso de gestación.
Por lo tanto, tal como ha sostenido esta Corporación, la Ley del Plan "es una propuesta política referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos"[5].
La anterior definición recoge el doble contenido de esta ley, previsto por el artículo 339 constitucional, por un lado el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por una "parte general" y también contiene un "plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional." En la parte general, al tenor del precepto constitucional, "se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno". Mientras que "el plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución".
En esa medida la naturaleza de la Ley del Plan de Desarrollo no es exclusivamente presupuestal, pues "las únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas"[6], sino que puede incluir otro tipo de instrumentos para alcanzar las propósitos y objetivos señalados en la parte general, entre los cuales cabe contemplar "normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar"[7].
En efecto, la prohibición de incluir temas que no guarden relación con la materia regulada por la Ley del Plan podría quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de contenidos que éste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la unidad de materia cobra un significado preciso en la Ley del Plan, en virtud del así denominado "principio de coherencia", contenido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo.
Según este precepto "los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste", mandato que ha sido interpretado en el sentido que "los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia."[11]
Entonces, el principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo se articula de acuerdo a la especial conformación de este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad temática se exige respecto de las disposiciones de carácter instrumental contenidas en el Plan de inversiones las cuales deben tener "aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales"[12] señalados en la parte general del Plan, pues de no ser así han de ser consideradas extrañas a la materia de una ley cuatrienal de planeación. Nótese entonces que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución de plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo.
Igualmente la jurisprudencia constitucional ha precisado que debe entenderse por conexidad eventual o mediata en los siguientes términos: "La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia."[14]
De conformidad con las consideraciones previamente vertidas, a continuación se hará referencia a los principales criterios sentados por esta Corporación cuando se trata del examen de constitucionalidad de disposiciones contenidas en la ley del Plan Nacional de Desarrollo cuando se formulan cargos relacionados con la supuesta trasgresión del principio de unidad de materia. Sobre el particular, en primer término, como previamente se advirtió, se ha indicado que "la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución de plan, las cuales siempre han de encontrar un referente en la parte general del mismo"[15]. Lo anterior, en virtud del denominado "principio de coherencia", recogido en el artículo 3 de la ley 152 de 1994, Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo[16], al cual ya se hizo referencia.
En segundo lugar, la Corte ha afirmado que "la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos"[17], esto es, para la función de planeación[18]. Por tal razón aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio deben ser declaradas inconstitucionales por violación al principio de la unidad de materia[19]. Por ello, ha dicho esta Corporación, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo no puede se usada para "llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores"[20] o para "ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación"[21].
En tercer lugar, la jurisprudencia constitucional también ha señalado que, cuando se trata de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, el control del respeto al principio de la unidad de materia debe ser rígido, a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias[23]. Lo anterior se debe a que la ley en cuestión incluye gran variedad de contenidos, es multitemática, pues permite la incorporación de diversos objetivos y propósitos de desarrollo, por ello, un criterio flexible haría que "ninguna previsión legislativa [fuera] extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza"[24], lo cual vaciaría el principio de la unidad de materia en esta ley. Por ejemplo, "bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial".[25]
La Corte, con el fin de asegurar aplicación a la rigidez de dicho control en sede de constitucionalidad, ha sostenido que "los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa [no eventual o mediata] con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia (…) Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación"[26].
En precisión de este aserto se ha señalado que "la conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia".[27]
En primer lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de planeación. En este punto cabe anotar que uno de los propósitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional, consiste en que en este texto legislativo se plasma -en calidad de norma jurídica- el proyecto político, económico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, sólo le corresponde a esta autoridad someter a aprobación del Congreso de la República el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realización. Empero, lo anterior no significa que el proyecto refleje de forma excluyente un único criterio de orientación económica, pues tal proyecto debe ajustarse a los parámetros constitucionales correspondientes; lo cual supone que, en todo caso, la planeación económica y social diseñada debe coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la Constitución. Aunado a lo anterior, en la misma disposición ha sido establecida la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe sumarse el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeación.
En segundo término, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido término para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3° del artículo 150 superior, consistente en "Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos". De acuerdo a lo establecido en el artículo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un término de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones públicas, contado a partir del momento de presentación del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposición constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobación, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley.
En tercer lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobación del proyecto de ley, existe una considerable limitación en cuanto a las posibilidades de modificación de su contenido, pues, de acuerdo al inciso final del artículo 341 superior, el Congreso sólo podrá realizar modificaciones respecto del plan de inversiones públicas -a condición de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso añadir que "cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional".
Con el propósito de determinar si las disposiciones acusadas vulneran el principio de unidad de materia es necesario hacer un recuento de su contenido normativo para determinar si guardan conexidad directa conlos planes o metas contenidos en la parte general del plan.
El artículo 83 contiene inicialmente unaprevisión general que declara de utilidad pública o interés social de los bienes inmuebles necesarios para la ejecución de proyectos de infraestructura de transporte. Luego establece un detallado procedimiento para cada proyecto de infraestructura cuyos lineamientos generales son los siguientes:
Por su parte el artículo 122 demandado (adicionadoala Ley388 de 1997 como el artículo 61-A) señala que los recursos para el pago del precio de adquisición o precio indemnizatorio de los inmuebles para efectos de su adquisición por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa, pueden provenir de terceros, cuando el motivo de utilidad pública e interés social que se invoque corresponda a la ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; a la ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación; o se trate de inmuebles ubicados en suelo urbano, rural o de expansión urbana delimitados por el respetivo Proyecto Integral de Desarrollo Urbano, y se trate de actuaciones desarrolladas directamente por particulares o mediante formas mixtas de asociación entre el sector público y el sector privado para la ejecución de programas y proyectos de renovación urbana, de conformidad con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial; unidades de actuación urbanística; actuaciones urbanas integrales formuladas de acuerdo con las directrices de las políticas y estrategias del respectivo plan de ordenamiento territorial, según lo previsto en los artículos 113 y siguientes de la Ley 388 de 1997; macroproyectos de Interés Social Nacional (MISN) que se encuentren en curso de acuerdo con la Sentencia C-149 de 2010 y Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU).
Resulta entonces pertinente referirse al artículo 2 de la Ley 1450 de 2011 el cual prevé que se aprueba como parte integrante de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo el documento "Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos", elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación.
El sector de vivienda -la tercera locomotora-, cuenta con el gran compromiso de asegurar que cada vez más colombianos tengan derecho a condiciones de habitabilidad dignas. En los últimos años, el sector de vivienda se ha dinamizado, especialmente a través de la construcción de proyectos de vivienda de interés social. Sin embargo, existe todavía un déficit habitacional considerable y unos retos importantes por mejorar las condiciones de habitabilidad en muchas zonas del país. A modo de ejemplo, aunque entre 2006 y 2010 se iniciaron en promedio cerca de 140.000 viviendas por año en el mercado formal, este avance tan sólo alcanzó a cubrir el 60% de la formación anual de hogares urbanos durante este período.
A partir de la página 235 el documento se ocupa del sector vivienda en un acápite titulado "Vivienda y ciudades amables", este acápite inicialmente hace un diagnóstico del sector y luego señala algunos objetivos y se mencionan:
· Aumentar la productividad en la construcción para lograr la meta de un millón de viviendas nuevas, para lo cual se tendrá una visión integral de los encadenamientos con otros sectores, eliminando los obstáculos que enfrentan hogares, constructores y entidades territoriales. En la focalización de los recursos para la ejecución de esta meta se dará prioridad a la reubicación de los hogares afectados por la ola invernal 2010none2011, y los que se encuentren ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable.
Del anterior recuento queda claro que la infraestructura en transporte, la vivienda y el urbanismo hacen parte de los objetivos y programas señalados en la parte general de la Ley 1450 de 2011 (bajo el entendido que el documento"Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos" se integra a la misma de conformidad a lo previsto en el artículo 2 de dicho cuerpo normativo), igualmente es posible concluir que los artículos demandado guardan conexidad directa con tales objetivos pues establecen previsiones de carácter instrumental necesarias para implementarlos tales como la expropiación para adelantar proyectos de infraestructura de transporte, la concurrencia de terceros para pagar los precios de los inmuebles enajenados voluntariamente y expropiados para la construcción de vivienda o desarrollar proyectos de renovación urbana o los criterios para los avalúos de dichos inmuebles.
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 83, 122 y 246 de la Ley 1450 de 2011 "Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2010-2014", por los cargos examinados en la presente decisión.
Exequible Artículo 83 LEY_1450_2011_16/06/2011
Exequible Artículo 122 LEY_1450_2011_16/06/2011
Exequible Artículo 246 LEY_1450_2011_16/06/2011
[1] Así, en la sentencia C-501 de 2001 sostuvo esta Corporación: «De otro lado, tambiénes pertinente aclarar que la violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe hacer el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte» (negrillas fuera del texto).
[2]El poder judicial debe intervenir también en la etapa de preparación del proyecto, de conformidad con lo indicado por el artículo 341 de la Constitución Política, que al respecto prescribe que "El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales ydel Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación...".
3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos".
[9] Esta disposición recita: "El plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismo idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores (…)".
[10] En la sentencia C-305 de 2004 se consigna al respecto: "Así pues, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios."
[13]Al respecto se sostuvo en la sentencia C-305 de 2004: "… en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución // La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia // Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del plan existen límites a la facultad congresional de introducir adiciones bajo la forma de artículos nuevos, (sólo puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), también es cierto que cualquier disposición nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y políticas definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del trámite, siempre y cuando esté en una relación de conexidad directa y no eventual o mediata. En tal virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un artículo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la realización de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante el cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del trámite del proyecto, tal artículo nuevo tiene una relación de conexidad teleológica con ésta última y por lo tanto guarda un vínculo razonable con el tema central del debate". Los anteriores criterios han sido refrendados en otros pronunciamientos, tales como las sentencias C-573 y C-795 de 2004 y posteriormente en la sentencia C-376 de 2008, donde se destacó que esa conexidad directa con los objetivos del Plan de Desarrollo puede predicarse frente a distintos tipos de contenidos que pudieren resultar útiles para la consecución de aquellas finalidades, lo que incluye "instrumentos presupuestales u otro tipo de disposiciones, normas o medidas directa e inmediatamente adecuadas para llevar a cabo las políticas, programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental", aserto que es consecuencia de lo prescrito en el numeral 3° del artículo 150 constitucional, conforme al cual la ley aprobatoria del Plan de Desarrollo contendrá también las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de dicho plan. Este planteamiento fue reiterado también en la sentencia C-377 de 2008 por la cual se declaró exequible el artículo 146 de la Le 1151 de 2007 sobre el manual de tarifas mínimas para los prestadores de servicios de salud.
[18]Sentencias C-305-04 y C-376-08.
[21]Sentencia C-376-08.
[24]Sentencia C-539-08.

References: artículo 150
 artículo 341
 artículo 341
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 341
 artículo 341
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