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El retorno a la vía administrativa por la desviada indicación de los recursos procedentes ¿Hace «trampas» la Administración? - Revista La Toga
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El retorno a la vía administrativa por la desviada indicación de los recursos procedentes ¿Hace «trampas» la Administración?
Publicado por Luis Alfredo de Diego Díez el 1 Feb 2008
Prefacio. Las patologías del silencio y de la desviada información sobre recursos
Con demasiada frecuencia, al menos con bastante más de la deseable, nos encontramos en la práctica con justiciables que llegan ante los tribunales para enfrentarse a la Administración sin que ésta haya tenido a bien dignarse a responderles en vía administrativa, o les ha respondido, pero tendiéndoles una «trampa»( ) al facilitarles una errónea información sobre los recursos, asegurándoles que la vía administrativa se había agotado y que podían acudir ante los tribunales. Ambas situaciones constituyen distintos aspectos de una desviada actuación administrativa, de una anómala y enfermiza actuación de la Administración contraria a los derechos del ciudadano. La Administración no puede obtener ventaja de estos errores y deficiencias, pues ha sido ella misma quien los ha producido; de otro lado, las referidas patologías no pueden ni deben provocar el más mínimo perjuicio al ciudadano. Precisamente uno de los perjuicios que debería rechazarse por los tribunales en estos casos es negar al justiciable la resolución sobre el fondo del asunto reenviándole a la vía administrativa por no haberla agotado. Esta es la idea nuclear del presente trabajo.
1. El silencio de la Administración: grosería e incumplimiento. La resolución de las peticiones y recursos que se plantean ante la Administración no es una cuestión de cortesía (algunas administraciones, o mejor dicho, algunos funcionarios y autoridades parecen creerlo así) y menos aún una actuación «graciable» de la autoridad administrativa. Dar la callada por respuesta, aparte de ser una enorme grosería, supone un reprochable incumplimiento de las obligaciones de la propia Administración que, incluso, puede acarrear responsabilidades disciplinarias (art. 42.7 de la LRJPAC), aunque la Administración no se prodigue precisamente en exigir estas responsabilidades( ).
El silencio y las resoluciones tardías de la administración no pueden tomarse como algo «normal» (en el sentido de ajustado a la norma) en el quehacer administrativo. Por el contrario, se trata de una práctica patológica de la Administración, de un flagrante incumplimiento de su obligación de responder (cfr. arts. 42, 43 y 44 de la LRJPAC), de una censurable y perniciosa praxis, que no puede ignorarse mirando hacia otro lado. Este comportamiento es, en resumidas cuentas, el resultado de una mala administración.
Precisamente para que esta patología no se convierta en algo rutinario, se prevén por la propia LRJPAC medidas terapéuticas: así el artículo 42.7 dispone que el personal que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. Y seguidamente, dice el citado precepto con texto claro e inequívoco: «el incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente».
Cuando se produce el silencio administrativo, la reacción del interesado contra la Administración se realiza «a ciegas» o «a tientas», dado que no ha sido en absoluto informado sobre cuáles son los recursos que cabe interponer. Y de ello solo es responsable la propia Administración por su mala administración.
2. El sarcasmo que se esconde tras la errónea información sobre recursos. A veces, la situación puede ser verdaderamente esperpéntica y, a la vez, sarcástica: en muchos casos la Administración responde al ciudadano desinformándole, esto es, facilitándole una errónea información sobre los recursos procedentes, diciéndole, sin ser ello cierto, que ha agotado la vía administrativa y que puede acudir a los tribunales. La ironía hiriente de estos casos se produce cuando la misma Administración que facilitó la engañosa información al administrado, induciéndole a creer que tenía abierta la vía jurisdiccional, no tiene empacho alguno en alegar ante el juzgador, sin el más mínimo rubor, la inadmisibilidad del recurso por no haberse agotado la vía administrativa previa.
No me parece que, en estos casos, pueda resolverse judicialmente la cuestión enarbolando el principio de legalidad, sin mayores contemplaciones, para satisfacer así las pretensiones de la Administración dando lugar a la inadmisión del recurso (con evidente perjuicio del ciudadano afectado) y al reenvío del ciudadano a la engorrosa vía administrativa( ). Por el contrario, están implicados en esta materia principios constitucionales de directa aplicación que aconsejan entrar en el fondo del asunto y desestimar la excepción de no agotamiento de la vía administrativa previa. Así nos lo enseña un asentado cuerpo de doctrina jurisprudencial elaborado al respecto por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo.
I. La importancia constitucional de las notificaciones
La finalidad de la notificación es lograr que el acto administrativo sea conocido por el interesado( ) para que, en definitiva, pueda aquietarse o reaccionar ante el mismo con todas las garantías de defensa. Bien claro dice la STS (Sala 3.ª, Sección 4.ª) de 30 de abril de 1998 (fj 3)( ) que «lo importante y trascendente de toda notificación es que llegue a conocimiento del interesado la actuación de la Administración y ello en condiciones tales que le permita conocer el contenido de la diligencia a fin de que pueda utilizar los medios de defensa oportunos». Lo mismo viene a decir la STC 55/2003, al señalar que las notificaciones «tienen la finalidad material de llevar al conocimiento de los afectados las resoluciones judiciales [o administrativas] con objeto de que puedan adoptar la postura que estimen pertinente para la defensa de sus intereses, evitando que se produzcan situaciones de indefensión».
La notificación es, así, concebida como un «instrumento capital» del derecho de defensa (STC 55/2003), de manera que la irregular práctica de aquélla puede tener trascendencia constitucional si propicia la indefensión del interesado. No cabe duda de que, entre las garantías procesales constitucionalizadas, trasladables al procedimiento administrativo, se encuentra el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión (p. ej., SSTC 4/1982, 125/1983, 181/1990, 93/1992, 229/1993, 293/1993, 95/1995 y 143/1995); cabe, por tanto, reclamar de la Administración lo que podríamos llamar el derecho a la «tutela administrativa efectiva», sin indefensión, al modo de como se reconoce el derecho a la «tutela judicial efectiva» en el artículo 24.1 de la Constitución.
En suma, la notificación no es una mera formalidad rituaria, sino un acto administrativo que encierra un contenido sustancial: posibilitar el ejercicio del derecho de defensa del interesado. La STC 221/2003, aunque con referencia a las resoluciones judiciales, es bien expresiva; sobre todo porque, mutatis mutandis, su doctrina es plenamente aplicable a las resoluciones administrativas. Dice así (fj 4):
[…] En la medida en que los actos de comunicación procesal tienen la finalidad material de llevar al conocimiento de los afectados las resoluciones judiciales [y administrativas] con objeto de que éstos puedan adoptar la postura que estimen pertinente para la defensa de sus intereses, a la jurisdicción [y a la administración] le viene impuesto un deber específico de adoptar, más allá del cumplimiento rituario de las formalidades legales, todas las cautelas y garantías que resulten razonablemente adecuadas para asegurar que esa finalidad no se frustre por causas ajenas a la voluntad de aquellos a quienes afecte (entre otras, STC 64/1996, de 16 de abril, fj 2).
Precisamente la finalidad instrumental de la notificación, como vehículo de información para permitir al interesado la impugnación de los actos administrativos, ha llevado a exigir, con mayor rigor, el cumplimiento de sus específicas formalidades legales( ). Por ello, el órgano administrativo tiene la responsabilidad de realizar las notificaciones con una especial dosis de escrupulosidad, celo y respeto de las normas que regulan dichos actos de comunicación, dado que no son un formalismo, sino una garantía para las partes en el procedimiento y una carga que corresponde llevar a cabo al órgano administrativo (cfr. SSTC 113/2001 y 19/2004). La STS (Sala 3.ª, Sección 2.ª) de 25 de febrero de 1998 (fj 1)( ), recordando una reiterada doctrina de la propia Sala( ), dijo al respecto:
[…] Ciertamente, todos los mecanismos y garantías con que las leyes procesales o procedimentales rodean los actos de comunicación entre el órgano … y las partes … (sean notificaciones, citaciones, emplazamientos, etc.) no tienen otra finalidad o razón de ser que la de asegurar que, en la realidad, se ha producido aquella participación de conocimiento, o que, en la ficción jurídica, se ha producido en determinadas circunstancias o no se ha producido. La entrega de una copia o traslado, la firma del receptor, su identidad, etc., no son más que signos materiales externos que, de alguna manera, revelan o presuponen una toma de conocimiento que, al ser consustancial al derecho de defensa, ha de verse rodeada de las máximas garantías. De ahí que en los modernos ordenamientos rituarios tales exigencias se lleven hasta el límite de lo que la eficacia y los intereses de terceros permiten; y en la jurisprudencia de los Tribunales se extreme el formalismo de estos actos, en contra de las corrientes informalistas que dominan las nuevas concepciones del procedimiento.
El detalle y rigor del sistema de notificaciones administrativas está configurado por la ley como una garantía especialmente del administrado, porque le permite conocer exactamente el acto y le permite, en su caso, impugnarlo( ); y debe ser, en consecuencia, interpretado y aplicado desde esta perspectiva( ).
Es verdad que la actuación administrativa está presidida por el principio de eficacia (art. 103.1 de la CE), pero sobre dicha eficacia ha de prevalecer el derecho de los particulares a ser notificados correctamente para poder reaccionar contra las eventuales ilegalidades de la Administración, impetrando la tutela judicial efectiva proclamada por el artículo 24.1 de la Constitución. En suma, la eficacia tiene que ser procurada con un escrupuloso respeto de los valores superiores del ordenamiento jurídico como es la «justicia» (art. 1.1 de la CE). También importa traer a colación el principio de buena fe en las relaciones entre Administración y administrados (art. 3.1.II de la LRJPAC), entendido en un sentido ético, esto es, valorándose la diligencia de la Administración en tratar de conseguir que la resolución o el acto administrativo quede efectivamente notificado, de manera que el particular interesado pueda defenderse eficazmente( ).
Con todo, ha de retenerse que la única indefensión que tiene relevancia constitucional es la material y no la mera indefensión formal, de suerte que es exigible la existencia de un perjuicio efectivo en las posibilidades de defensa del administrado (SSTC 101/1990, 126/1996, 34/2001). La STS (Sala 3.ª, Sección 6.ª) de 28 de marzo de 2006( ) lo expone en estos términos (fj 2):
Los defectos formales en que pueda incurrir la notificación solo adquieren relevancia cuando impiden que la misma llegue a cumplir con dicha finalidad, afectando al conocimiento del acto por el interesado y al ejercicio de las posibilidades de reacción contra el mismo que el ordenamiento jurídico le ofrece. Como dice la sentencia de 10 de diciembre de 1998, sólo puede estimarse la notificación como defectuosa cuando sus imperfecciones redundan en perjuicio del notificado, le producen indefensión, limitan las posibilidades del ejercicio de sus derechos, pero no en el caso en que no concurran estas circunstancias anómalas.
II. Contenido de las notificaciones
Las notificaciones administrativas cumplen dos objetivos, ambos instrumentales del derecho de defensa: dar a conocer el acto o la resolución correspondiente y posibilitar la reacción contra la misma. De ahí que las exigencias sobre el contenido de las notificaciones abarquen ambos aspectos: toda notificación deberá contener el texto íntegro de la resolución y la correspondiente información sobre los recursos procedentes (art. 58.2 de la LRJPAC). Solo así, si el interesado está cumplidamente informado tanto del contenido del acto o de la resolución que le afecta, como de las posibilidades de reacción contra la misma, podrá afirmarse que está en disposición de ejercitar su derecho de defensa.
1. EL TEXTO ÍNTEGRO DE LA RESOLUCIÓN O ACTO ADMINISTRATIVO
Toda notificación deberá contener el «texto íntegro de la resolución», desde el encabezamiento, señalando el órgano que dictó el acto y la condición en que aquel actuó (por ejemplo, por delegación, avocación o sustitución) y los antecedentes, pasando por la fundamentación, hasta lo concretamente acordado o decretado por la Administración. Con ello se excluye que la notificación pueda limitarse simplemente a informar al interesado de que se ha dictado la resolución o a comunicarle exclusivamente la parte dispositiva. Cuando se trate de notificaciones edictales son igualmente exigibles los requisitos del artículo 58.2 de la LRJPAC, de manera que los anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento y en el Boletín Oficial correspondiente, habrán de contener el texto íntegro de la resolución y la información sobre los recursos procedentes( ).
En las notificaciones por correo con aviso de recibo ha de constar inequívocamente, en la correspondiente tarjeta, la identificación de la resolución que se adjunta. Debe quedar completamente acreditado que el envío postal iba acompañado de la resolución que se quería notificar; de lo contrario, la notificación no se tendrá por hecha legalmente. STS (Sala 3.ª, Sección 4.ª) de 10 de febrero de 2004( ) (fj 4):
En el caso de las notificaciones realizadas por medio del correo con tarjeta de acuse de recibo, esta Sala tiene declarado que, dado el rigor formal de las notificaciones –que aconseja despejar toda duda razonable sobre cualquier insuficiencia o error en su práctica–, es procedente considerar que no existe constancia de que la tarjeta de aviso de recibo iba acompañada de la resolución pertinente (y por consiguiente, no se cumple con lo dispuesto en el artículo 59.2 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común) cuando la tarjeta de acuse de recibo no contiene referencia alguna en su carátula al objeto ni al carácter de la resolución que se notifica y la Administración remitente no aporta dato alguno que directamente justifique tal extremo, a pesar de que en el expediente debe conservarse una copia de la resolución que acompañó a la remisión de la tarjeta con algún tipo de autenticación que lo demuestre (sentencia de esta Sala de 23 de septiembre de 2003).
Esta exigencia es también aplicable cuando los actos administrativos hayan de ser publicados, pues el artículo 60.2 de la LRJPAC determina que «la publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto 2 del artículo 58 exige respecto de las notificaciones». La STSJ de Castilla-La Mancha de 11 de septiembre de 2003( ) afirma:
En el caso de autos se publicaron anuncios en el BOE y en el de la Comunidad Autónoma, pero los anuncios no incluían el texto íntegro de la resolución, ni la indicación de los recursos procedentes, plazo de interposición y órgano ante el que debían presentarse […], incumpliendo de este modo el artículo 60 de la LRJPAC que, al referirse a la publicación de los actos administrativos, dado que su finalidad es idéntica a la notificación, señala que debe cumplir los mismos elementos que el artículo 58.2 exige respecto de las notificaciones, siendo también aplicable lo establecido en el punto 3 de dicho precepto, lo que determina que la referida publicación no pueda considerarse cumpla los fines de la notificación correctamente efectuada a efectos de trasladar a los interesados el conocimiento del acto recurrido.
2. INDICACIÓN DE SI LA RESOLUCIÓN ES O NO DEFINITIVA EN LA VÍA ADMINISTRATIVA
Una de las finalidades de la notificación es facilitar al interesado el derecho a reaccionar contra el acto o resolución notificada. A tal fin, el artículo 58.2 de la LRJPAC exige que se le informe si lo notificado «es o no definitivo en la vía administrativa». Sin embargo, como veremos, esta indicación es superflua y, por ende, innecesaria. Tiene por objeto informar, al destinatario de la notificación, de si se trata de un acto de trámite o constituye la decisión que pone fin al procedimiento administrativo( ). Su razón de ser no es otra que garantizar el derecho de los ciudadanos a la defensa de sus intereses mediante la interposición del correspondiente recurso; pero este efecto ya se consigue al indicar, como exige el mismo artículo 58.2 de la LRJPAC, el recurso que cabe, ante qué órgano presentarlo y en qué plazo interponerlo. De ahí que, si el interesado es cumplidamente informado de los recursos procedentes, resulta irrelevante que se le indique expresamente si la resolución es o no definitiva.
En esta línea, la STS (Sala 3.ª, Sección 7.ª) de 17 de febrero de 1997( ), se negó a invalidar una notificación en la que no se advertía de si el acto era o no definitivo, porque «en la notificación se hicieron constar expresamente los recursos posibles, plazo y órgano ante el que cabe la interposición, con lo cual quedaba perfectamente determinado si la resolución era o no definitiva en vía administrativa, ya que esta circunstancia depende exclusivamente de la posibilidad o no de promover contra el acto un recurso administrativo».
3. LA INSTRUCCIÓN SOBRE RECURSOS
La notificación en sede administrativa no sólo persigue comunicar al interesado el texto de las resoluciones y actos que le afecten, sino también informarle de cuál sea el modo en que puede impugnarlos. Por eso se ordena literalmente en el artículo 58.2 de la LRJPAC que, toda notificación hecha a los interesados indicará «la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos»( ); lo mismo viene a señalarse en el artículo 89.3 de la LRJPAC como contenido de la resolución. Son lógicas estas advertencias si tenemos en cuenta que el interesado no tiene obligación alguna de conocer el laberíntico entramado de la organización administrativa y su régimen de recursos.
No cabe duda de que la instrucción sobre los recursos procedentes es instrumental del derecho de defensa (art. 24.2 de la CE); representa una garantía de acceso a los medios de impugnación, de reacción frente a un acto o resolución administrativa considerada injusta o ilegal. Sólo tras conocer esta información, podrá el interesado –que no precisa en esta fase asistencia letrada– optar, como expresión de su libre voluntariedad, por aquietarse ante la resolución notificada o por atacarla. La Administración, por tanto, ha de ser especialmente cuidadosa a la hora de facilitar toda esta información (recurso procedente, órgano ante el que interponerlo y plazo), so pena de exponer al interesado a una situación de indefensión( ).
Se ha de ser, en fin, muy riguroso con la exigencia de que la Administración facilite toda la información mencionada, aunque atendiendo a las peculiaridades del caso. Si alguno de los datos exigidos no consta, o la indicación sobre recursos es errónea o genérica, la notificación será defectuosa. Con todo, la infracción de esta obligación no genera, siempre e ineludiblemente, una situación de indefensión material. El propio artículo 58, apartado 3, de la LRJPAC, otorga eficacia a las notificaciones que omitiesen las menciones relativas a la instrucción sobre recursos «a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda». Es decir, para el legislador, la omisión de la información sobre recursos es una mera irregularidad, sin transcendencia, siempre que el interesado no se haya visto privado del acceso a los recursos procedentes.
a) Información completa. La información sobre los recursos procedentes ha de ser completa, es decir, referida a todos los aspectos y concretándose en todos sus extremos. Debe determinar, por consiguiente, cuál sea el recurso procedente, cuál el órgano ante el que presentarlo y cuál el plazo para ello.
Una información incompleta y ambigua excusaría la equivocación del interesado y, desde luego, las consecuencias de tal error nunca podrían beneficiar a la parte que lo propició, esto es, a la Administración que descuidó cumplir adecuadamente su deber legal de indicar con exactitud al destinatario de la resolución administrativa los medios de que había de valerse para combatirla con eficacia( ).
b) Información clara. La información sobre los recursos procedentes ha de ser clara. Dice la STS (Sala 3.ª, Sección 2.ª) de 22 de diciembre de 1996 (fj 2)( ) que, al practicar las notificaciones administrativas, es necesario «un claro ofrecimiento de recursos, en el que se exprese sin duda alguna cuál es el procedente y sin que el administrado tenga que hacer ningún ejercicio de interpretación, lo que es incompatible con la cita de varios cuando uno de ellos no es utilizable». El Alto Tribunal examinó en la sentencia citada un caso en el que, la notificación al contribuyente de la resolución desestimatoria de un primer recurso de reposición, contenía un cajetín de ofrecimiento de recursos en el que se volvía a hablar primero de «recurso de reposición» y a continuación de que contra la resolución de éste cabía el contencioso administrativo. En opinión del Tribunal Supremo, tal información indujo a error al interesado (fj 2):
[…] En el caso de autos la notificación de la resolución desestimatoria de la precedente reposición dice textualmente que «… procede interponer los recursos abajo indicados…»; plural que, unido a la constancia más abajo de la indicación de más de uno, provoca la fundada impresión de poderse interponer de forma sucesiva o alternativa.
El error así provocado parte de la confusa redacción de un genérico ofrecimiento de los recursos contenido en el cajetín imprimido, que sólo puede perjudicar a la Administración que lo emplea, sin que sea exigible al interesado –que no está obligado en aquella vía administrativa a actuar asistido de letrado, a diferencia de lo que sucede en la vía jurisdiccional– la realización de consideraciones jurídicas sobre preceptos legales para llegar a la correcta determinación de cuál es el recurso procedente.
Antes al contrario la observancia del texto literal del ofrecimiento de recursos, interponiendo el expresado en primer lugar, aunque fuera de nuevo el de reposición, ya promovido y cuya desestimación se notificaba, no puede producir perjuicio alguno a quien atendió la indicación que se le hacía, y por lo tanto el recurso jurisdiccional interpuesto contra la desestimación presunta del segundo recurso de reposición no puede resultar inadmisible.
En la STS (Sala 3.ª, Sección 6.ª) de 27 de marzo de 2002( ), también tachó de «desconcertante perplejidad» para el interesado la recepción de dos notificaciones relativas a un mismo acto administrativo, procedentes de distintos órganos y contradictorias en cuanto a los recursos procedentes.
c) Información referida a los recursos ordinarios. La obligación de indicar «los recursos que procedan» viene referida exclusivamente a los recursos ordinarios, no así a los de carácter especial ni a los extraordinarios, que también puede opcionalmente ejercitar el interesado. La STS (Sala 3.ª, Sección 7.ª) de 6 de mayo de 1998( ), consideró que en la información sobre recursos no era preceptivo indicar la procedencia de interponer el recurso especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona( ). Dice así (fj 1):
Cuando este precepto [art. 58 de la LRJPAC] indica que las notificaciones se practicarán con la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que debieran presentarse y plazo para interponerlos, debe de entenderse respecto de los recursos ordinarios, al señalar el propio artículo que ello es sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente, es decir, cualquier recurso especial, respecto de los que no es preceptiva su indicación al notificar el acto administrativo( ).
Lo mismo establece la STS (Sala 3.ª, Sección 6.ª) de 9 de noviembre de 2004( ) (fj 4) argumentando, además, que en el recurso contencioso-administrativo ordinario «pueden dilucidarse no sólo cuestiones de legalidad ordinaria, sino también aquellas otras que revistan relevancia constitucional, incluidas, por tanto, las posibles lesiones de derechos fundamentales, lo que… excluye la indefensión proscrita por el artículo 24.1 de la Constitución». Si la parte recurrente fue debidamente informada sobre la posibilidad de interponer el recurso contencioso ordinario y, ello no obstante, opta por el especial para la protección de los derechos fundamentales, sometido a un plazo de interposición mucho más breve, la eventual extemporaneidad de este último no podrá ser imputada a la falta de indicación de dicho recurso especial en la notificación, sino que obedecerá a la propia negligencia de la parte, máxime se tenemos en cuenta que ha de actuar necesariamente con asistencia de letrado, que, como perito en Derecho, se hallará perfectamente capacitado para conocer las características de la vía jurisdiccional especial elegida, incluida la brevedad del plazo de interposición del recurso( ).
Claro es que, cuando el recurso extraordinario sea el único ejercitable, y, por tanto, el exclusivo cauce para acceder al control jurisdiccional de los tribunales, deberá consignarse en la notificación del acto sancionador con todos los requisitos a que se refiere el artículo 58 de la LRJPAC( ).
En relación con las notificaciones edictales las exigencias no son menores: el edicto ha de contener una completa indicación sobre los recursos de que es susceptible el acto administrativo, plazo de interposición y órgano ante el que han de interponerse; de lo contrario se produciría la vulneración de lo dispuesto en el artículo 58.2 de la Ley 30/1992, entrando en juego la previsión del número 3 del referido precepto legal, que atribuye eficacia al acto en caso de notificaciones defectuosas desde que se interponga el recurso procedente o se realicen actos que supongan conocer el alcance del acto( ).
d) Plazo. En cuanto al plazo, el artículo 48.1 de la LRJPAC determina que «cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones»; de lo contrario, se entenderá que se trata de días hábiles.
e) Información no vinculante. Las equivocaciones de la Administración al informar sobre los recursos no son vinculantes para el interesado, quien puede por sí mismo subsanar tales errores interponiendo el recurso procedente; y, desde luego, no afecta en absoluto a la competencia territorial y objetiva de los tribunales de justicia. Tal y como dice la STS (Sala 3.ª, Sección 3.ª) de 30 de marzo de 1994( ), «la equivocación que sufre la Administración en la indicación de recursos es inocua para las competencias de los tribunales de justicia».
f) Si la instrucción sobre el recurso procedente ha sido correcta, las consecuencias de interponer erróneamente otro distinto recaerán sobre el interesado. Cuando el interesado haya recibido una adecuada información sobre el recurso procedente y, ello no obstante, opte por interponer equivocadamente otro distinto, deberá pechar con las consecuencias de su error. No es frecuente que el interesado desoiga la información sobre recursos que la Administración le facilita al notificarle el acto administrativo. Pero, cuando esto suceda, tiene razón AYALA MUÑOZ en que deberá asumir las secuelas de su propia equivocación(), toda vez que él mismo o quien le esté asesorando técnicamente, habrá sido el único responsable de la eventual indefensión que la pérdida del recurso pudiera acarrearle. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha reiterado hasta la saciedad que no cabe quejarse de indefensión cuando los posibles efectos dañosos resultantes de una actuación incorrecta son achacables a la negligencia, descuido, error técnico o impericia de la propia parte (por todas, STC 162/2007), o de los profesionales que le prestan su asistencia técnica, mediante la representación o defensa (SSTC 172/1991, 82/2000, 294/2000, 87/2003, 5/2004, 128/2005, 277/2005, 158/2006, entre una copiosa jurisprudencia).
III. Los defectos de contenido no pueden beneficiar a la Administración
En todos los casos en que la notificación incumpla los requisitos establecidos en el artículo 58 de la LRJPAC, será considerada defectuosa. Toda vez que la correcta notificación –o la publicación, cuando la sustituya– es una condición previa de la efectividad y ejecutividad del acto administrativo( ), las notificaciones defectuosas provocarán, por regla general, la falta de firmeza y de ejecutividad. Ahora bien, no todas las notificaciones defectuosas producen los mismos efectos; dependerá de diversos factores, tales como cuál sea el concreto defecto (no es lo mismo notificar una resolución sin el texto íntegro que sin el pie de recursos), cuál la incidencia en el derecho de defensa del interesado, etcétera.
Lo que resulta indudable es que las notificaciones defectuosas, aparte de que demoran la eficacia de la resolución notificada en cuanto perjudique al interesado (art. 57.2 de la LRJPAC), nunca pueden beneficiar –desde ningún punto de vista– a la Administración. En efecto, una máxima de nuestro ordenamiento jurídico afirma que nadie puede beneficiarse de las irregularidades que él mismo ha cometido (allegans turpitudinem non auditur). De ahí que los errores, deficiencias o incumplimientos de la Administración a la hora de notificar sus resoluciones y actos a los interesados no puedan, a la postre, beneficiarla en modo alguno. Lo contrario sería premiar su torpeza y negligencia.
La notificación defectuosa en lo atinente a la información sobre recursos, puede tener su origen en las siguientes causas: 1) La Administración ni siquiera ha dictado resolución y, por tanto, tampoco la ha notificado (silencio administrativo). 2) La Administración ha dictado resolución y la ha notificado omitiendo la información sobre los recursos o facilitando una información errónea.
1. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EQUIVALE A UNA NOTIFICACIÓN DEFECTUOSA
Cuando la Administración incumple su obligación de resolver (art. 42 de la LRJPAC), omite por completo el contenido de la notificación: ni comunica el texto íntegro de la resolución ni informa sobre los recursos. Por ello, el silencio administrativo se equipara a las notificaciones defectuosas. Las SSTC 6/1986 y 204/1987 y 63/1995 han proclamado «que no podía juzgarse razonable una interpretación que primase la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales». De ahí que la situación de silencio pueda equipararse a la propia de una notificación defectuosa, ya que el interesado no es informado sobre la posibilidad de interponer recursos, ante qué órgano y en qué plazo, lo que habilita para aplicar el régimen previsto en el artículo 58 LRJPAC, de manera que la «notificación» (inexistente en caso de silencio) sólo podrá tenerse por hecha y eficaz desde que se interponga el recurso procedente( ).
El silencio administrativo y, por ende, la falta de notificación de la resolución y de los recursos que contra ella caben, tiene, en lo que ahora interesa, al menos dos importantes consecuencias: a) no corren los plazos para recurrir en sede judicial; b) si el interesado impetra la tutela judicial, la Administración no puede oponer la inadmisibilidad por falta de agotamiento de la vía administrativa previa.
A) No corren los plazos para recurrir en sede judicial
Actualmente (a partir de la reforma operada en la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999), el silencio negativo no es un acto presunto y no está sometida al plazo de impugnación jurisdiccional previsto en el artículo 46.1 de la LJCA. En efecto, en la Ley 30/1992 el silencio negativo era un verdadero acto presunto de contenido determinado (denegatorio), que la Administración no podía luego modificar mediante una resolución expresa de signo contrario. Con la reforma de la Ley 30/1992, operada por la Ley 4/1999, el silencio negativo vuelve a ser –como sucedía antaño, en la LPA de 1958 (art. 94.3)– una mera ficción que dota al administrado de un derecho reaccional para acudir a la vía de impugnación judicial, pero que deja subsistente la obligación de la Administración de resolver expresamente. De ahí que, por un lado, la Administración venga obligada a dictar resolución expresa en cualquier caso (arts. 42 a 44 de la LRJPAC y, singularmente, los arts. 42.1, 43.1 y 43.4) y, por otro, el interesado no tenga un plazo preclusivo para interponer el recurso contencioso-administrativo( ).
En suma, cuando la Administración incumple su obligación de resolver, no hay acto administrativo alguno que confirme la resolución impugnada, no hay «acto presunto» que determine el día inicial en el cómputo del plazo para impetrar la tutela judicial, de manera que el actual régimen del silencio negativo es incompatible con el mantenimiento del plazo preclusivo del artículo 46.1 de la LJCA, que toma en consideración la fecha en que se produzca el acto presunto para interponer el recurso en sede judicial( ). La STS (Sala 3.ª, Sección 2.ª) de 23 de enero de 2004( ) lo dice con rotundidad (fj 4.3): «la remisión que el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional hace al acto presunto, no es susceptible de ser aplicada al silencio negativo, pues la regulación que del silencio negativo se hace en la LRJPAC lo configura como una ficción y no como un acto presunto».
B) No procede la inadmisibilidad del recurso jurisdiccional por falta de agotamiento de la vía previa
Si la Administración da la callada por respuesta a los ciudadanos, no puede después, cuando éstos acuden ante los tribunales para impetrar la tutela judicial, aducir eficazmente que aún no se ha agotado la vía administrativa. Esta actuación abusiva y desleal de la Administración debe ser contundentemente rechazada por los tribunales, desestimando la causa de inadmisión y entrando a resolver el fondo del asunto. Así lo exige el principio de confianza legítima que debe presidir las relaciones de la Administración con los ciudadanos (art. 3 de la LRJPAC), y así lo exigen también el principio de seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial sin dilaciones indebidas. Está en juego, en fin, el valor justicia (art. 1 de la CE) y el mismo derecho de acceso a la jurisdicción en el que opera con toda su intensidad el principio pro actione (cfr. la STC 136/1995, sobre silencio administrativo en expropiación forzosa).
El Tribunal Supremo ha sido claro al respecto desde hace años( ). La STS de 11 de noviembre de 1988( ), tras destacar que el silencio de la Administración es una conducta «reprobable» que constituye un «desprecio» hacia el ciudadano, declara que no puede negarse en tales casos la resolución del fondo del asunto so pretexto de que no se ha agotado la vía administrativa previa. Dice así (fj 2):
Resulta inaceptable en un Estado como el español que se declara constitucionalmente como Estado social y democrático de derecho, que un comportamiento de desprecio al ciudadano como lo es el de no dar respuesta expresa a sus peticiones pueda traducirse en indefensión para el particular que no recibió por ello la orientación procesal que la Administración está en el deber de darle conforme al artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo [de 1958, hoy arts. 58.2 y 89.3 de la LRJPAC]. De manera que la Comunidad Autónoma no sólo infringe el deber de resolver que tiene conforme al artículo 94 de esta misma Ley [hoy art. 42 de la LRJPAC], sino también el de notificar los recursos procedentes. Y frente a conducta tan claramente reprobable por incompatible con la forma en que deben actuar los poderes públicos –sujeción plena a la ley y al derecho: artículo 103.2 de la Constitución– no puede un tribunal de justicia negarse a entrar en el fondo esgrimiendo el no agotamiento de una vía administrativa previa que está pensada para garantizar un buen hacer administrativo y no para hacer perecer en sus complicadas suertes precisamente y nada menos que el valor justicia, que –tanto en su formulación general por el artículo 1.º de la Constitución, como en su concreción la actuación de pretensiones de los ciudadanos por los Tribunales de justicia, que hace el artículo 24– opera como una auténtica matriz disciplinar, expresión esta que se toma aquí en el sentido que le dan algunos modernos historiadores de la ciencia, esto es, como teoría directriz que orienta la búsqueda del derecho que se esconde tras la letra de los textos legales.
La STS (Sala 3.ª, Sección 5.ª) de 13 de febrero de 1991( ) insiste en la quiebra del valor justicia cuando, tras no dar respuesta al administrado ni informarle sobre los recursos, se inadmite el recurso por falta de agotamiento de la vía previa. El Alto Tribunal afirma lo siguiente (fj 2):
De acuerdo con la Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional [de 1956] «las formalidades procesales han de entenderse siempre para servir a la Justicia, garantizando el acierto en la decisión jurisdiccional; jamás como obstáculos encaminados a dificultar el pronunciamiento de sentencia cerca de la cuestión de fondo», criterio que en la actualidad aparece reforzado con el principio de tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución que impide pueda invocarse la falta de agotamiento de vía administrativa previa cuando la propia Administración ni dio respuesta expresa a la petición deducida por el particular ni indicó, por tanto, al interesado la orientación procesal necesaria, infringiendo con ello, como señala la sentencia de esta Sala de 11 de noviembre de 1988, no sólo el deber de resolver que tiene la Administración conforme al artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo [de 1958, hoy art. 42 de la LRJPAC], sino el de notificar los recursos procedentes, de acuerdo con el artículo 79 de la misma Ley [hoy arts. 58.2 y 89.3 de la LRJPAC]. Entenderlo de otra forma implicaría primar la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales –sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de enero de 1986–.
En idéntico sentido, recogiendo la doctrina ya sentada en anteriores resolución, la STS (Sala 3.ª, Sala 6.ª) de 29 de marzo de 1999( ) señala (fj 4.A):
Es cierto que, cuando no se ha agotado la vía administrativa, hay que declarar la inadmisibilidad. Ahora bien, el principio de tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución «impide pueda invocarse la falta de agotamiento de la vía administrativa previa cuando la propia Administración ni dio respuesta a la petición deducida por el particular ni indicó, por tanto, al interesado la orientación procesal necesaria, infringiendo con ello, como señaló la sentencia de 11 de noviembre de 1988, no sólo el deber de resolver que tiene la Administración, sino el de notificar los recursos procedentes; entenderlo de otra forma implicaría primar la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales –STC 21 de enero de 1986–» (S. de 13 de febrero de 1991). «En consecuencia, en el caso que nos ocupa, había “que pronunciarse sobre si se agotó la vía administrativa antes de recurrir a la jurisdiccional y si tal requisito procesal constituye una formalidad ritual y literalista que debe rechazarse en aras de la tutela judicial efectiva”» (S. de 29 de septiembre de 1993).
Centrado así el problema, este Tribunal de casación entiende que, efectivamente, la Sala de instancia no debió inadmitir el recurso, sino que debió entrar a resolver sobre el fondo.
2. INFORMACIÓN ERRÓNEA O INEXISTENTE SOBRE LOS RECURSOS PROCEDENTES
La defectuosa información puede recaer sobre el concreto recurso procedente, sobre el órgano competente o sobre el plazo para su interposición. En cualquiera de estos casos, la falta de información o la equivocada información, dará lugar a una notificación defectuosa, con las consecuencias que seguidamente se examinan
a) No procede un pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso jurisdiccional por falta de agotamiento de la vía administrativa. Cuando la Administración omite o facilita una información errónea acerca del recurso procedente, órgano ante el que presentarlo o plazo para interponerlo, no puede después valerse de ello para perjudicar al administrado (y perjudicarle es también denegarle una resolución sobre el fondo del asunto y devolverle a la vía administrativa, cuando se encuentra en sede judicial por indicación de la propia Administración). Sería radicalmente injusto que los errores imputables a la Administración pudieran finalmente beneficiarla en contra del interesado que siguió confiado la información que aquélla le facilitó. Dicho de otro modo: la Administración no puede sacar ventaja de sus errores, irregularidades e incumplimientos. Y una forma de sacar ventaja de ellos es lograr la inadmisión del recurso jurisdiccional sin entrar en el fondo.
Si la Administración es quien incumple su obligación de informar correctamente al interesado sobre los recursos que caben, plazo y órgano ante el que interponerlos, sólo ella debe pechar con las consecuencias que genere tal incumplimiento, so pena de provocar la inseguridad jurídica del administrado. Desde luego, lo que no resulta de recibo es cercenar la tutela judicial o postergarla por errores u omisiones en la información sobre los recursos. Por ejemplo, si el interesado se encuentra en sede judicial porque la Administración le indicó erróneamente que la vía administrativa estaba agotada y que podía interponer recurso jurisdiccional, resultaría contrario al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 de la CE) y los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima (art. 3 de la LRJPAC), que el tribunal inadmitiese la demanda y le remitiese de nuevo a interponer los recursos administrativos correspondientes. En tales casos, no deben olvidarse los siguientes aspectos: que el error negligente es imputable exclusivamente a la propia Administración (más concretamente al funcionario encargado de efectuar la notificación con la información de recursos); que al interesado ya se le han generado unos gastos (la preceptiva contratación de abogado para iniciar la vía judicial) a causa de ese error de la Administración (gastos que constituirán un elemento disuasorio para seguir ejercitando su derecho); y que postergar la resolución judicial del asunto favorece los intereses de la Administración (que podrá ejecutar su resolución), potenciando así indebidamente sus ya numerosos privilegios( ).
La STS (Sala 3.ª, Sección 3.ª) de 19 de junio de 2001( ), lo ha dicho con claridad meridiana (fj 3):
Esta Sala tiene declarado que cuando la omisión del recurso administrativo previo que procediera es debida a la defectuosa notificación del acto recurrido, no cabe dictar en perjuicio del particular interesado un pronunciamiento de inadmisibilidad de su recurso jurisdiccional, procediendo, por el contrario, entrar a conocer del fondo del asunto si existen suficientes elementos para ello. El derecho de acceso a la jurisdicción; el principio pro actione; el que obliga a una interpretación y aplicación restrictiva de las causas de inadmisibilidad, exigiendo en todo caso que su apreciación sea necesaria para satisfacer la finalidad o razón de ser a la que obedecen, son argumentos bastantes para desautorizar aquel pronunciamiento de inadmisibilidad. Siendo, de otro lado, el principio de economía procesal el que justifica la procedencia de enjuiciar la cuestión de fondo, con preferencia a otras soluciones alternativas, como la de retrotraer las actuaciones al momento en que se produjo la defectuosa notificación, o la de requerir al actor para que formule el recurso administrativo omitido.
Las razones de economía procesal ya habían sido esgrimidas por la STS (Sala 3.ª, Sección 6.ª) de 19 de junio de 1998( ), para rechazar en estos casos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo( ) (fj 3):
La Sala de instancia declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa, pues parece entender que contra el acto del gobernador civil procedía el recurso de reposición que no fue interpuesto. Sea éste o el de alzada el recurso que debía interponerse con arreglo a la normativa a la sazón vigente, esta Sala tiene declarado, de acuerdo con la tesis que mantiene el recurrente, que la omisión del recurso de reposición, al igual que la del de alzada, cuando es debida a la defectuosa notificación del acto recurrido (como ocurre en el caso enjuiciado, en el que no se indicaron los recursos procedentes), no puede redundar en perjuicio del particular interesado y, en suma, tanto la falta de recurso de reposición como, por analogía, la del de alzada (sentencia de 9 de octubre de 1990 [RJ 1990\7846]), es susceptible de ser subsanada con arreglo a las disposiciones que el recurrente invoca y, en último término, no impide entrar a conocer del fondo del asunto, por razones de economía procesal, si existen suficientes elementos para ello.
Abundando en esta idea, el TSJ de Galicia, en sentencia 1159/2001, de 11 de diciembre( ), esgrime, como argumento para rechazar la inadmisibilidad en estos casos, el respeto debido al principio de confianza legítima de los ciudadanos en la actuación de la Administración (art. 3 de la LRJPAC), exigiendo que se protejan aquellas situaciones en las que la propia Administración ha creado una situación de firmeza (así sucede cuando, al efectuar la notificación, se dice que la resolución es definitiva en vía administrativa y que contra ella cabe interponer recurso contencioso administrativo). Esta situación no puede después ser ignorada por la Administración por cuanto sus relaciones con los ciudadanos han de estar presididas por el principio de la buena fe (art. 3 de la LRJPAC) y ésta opera como límite de la prohibición de ir no sólo directamente sino indirectamente contra los propios actos de las mismas.
b) Omisión de informar sobre la posibilidad de utilizar el recurso de reposición previo al contencioso. Ya la STS de 30 de noviembre de 1983( ) exigía «indicar en las notificaciones el recurso de reposición previo al contencioso cuando es preceptivo, porque la sola indicación del recurso contencioso y su plazo sin referirse al previo de reposición, puede de hecho inducir a error con las consecuencias de indefensión a que se llegaría de prosperar la inadmisibilidad»( ). Concluía el Tribunal Supremo rechazando la inadmisibilidad por no agotamiento de la vía administrativa previa y propugnando como solución acertada la de entrar en el fondo del asunto.
c) Información equívoca que induce a confusión. La STS (Sala 3.ª, Sección 6.ª) de 15 de junio de 2002( ) consideró equívoca la indicación de que contra un acuerdo cabía interponer recurso contencioso administrativo en el plazo de dos meses, añadiendo después «previo el de reposición en el plazo de un mes…». Para el Alto Tribunal, «esta salvedad es susceptible de inducir a confusión».
d) Errónea indicación del plazo para presentar la demanda jurisdiccional. El Tribunal Constitucional también ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto. La STC 214/2002 trató un supuesto en el que la Administración indicó al interesado, en el pie de la resolución que desestimaba sus pretensiones, que tenía un plazo de dos meses para acudir a la vía jurisdiccional. Ya en sede judicial, la misma Administración adujo la extemporaneidad de la acción ejercitada, por haberse formulado la demanda una vez transcurrido el plazo de veinte días que dispone el artículo 138.4 de la LPL. El órgano judicial, aunque reconoció la errónea actuación de la Administración demandada en la indicación del plazo para interponer la demanda, estimó la excepción aducida por la demandada. El Tribunal Constitucional reprochó al Juzgado de lo Social no haber tenido en cuenta los mandatos de la Ley 30/1992, relativos a los requisitos que han de cumplir las notificaciones que efectúe la Administración (art. 58.2) y a los efectos de las notificaciones administrativas defectuosas (art. 58.3), cuya aplicación hubiera supuesto la admisión de la demanda promovida por la recurrente en amparo.
En los mismos términos ya se habían pronunciado las SSTC 193/1992 y 194/1992 (fj 4), añadiendo que «no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales».
e) Falta de indicación del órgano ante el que se debe interponer el recurso. La STC 179/2003 consideró que se había vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva al inadmitir un recurso contencioso por extemporáneo, pese a que la instrucción de recursos no se había informado al interesado ante qué órgano tenía que interponer el recurso( ).
f) Dos notificaciones contradictorias en lo tocante a los recursos procedentes contra un mismo acto. Un caso singular es el abordado por la STS (Sala 3.ª, Sección 6.ª) de 27 de marzo de 2002( ). La Administración había realizado dos notificaciones distintas y contradictorias en lo atinente a los recursos procedentes contra un mismo acto( ). Ante el desconcertante problema generado por la Administración, el Tribunal Supremo llegó a la conclusión de que «esos dos actos, por ser contradictorios sobre el mismo supuesto de hecho, se anulan recíprocamente» y resolvió «abrir al recurrente la posibilidad de hacer valer su derecho a obtener un pronunciamiento sobre el fondo».
( ) Permítasenos la licencia del término por su expresividad, aclarando desde ahora, para evitar malos entendidos y no herir frágiles susceptibilidades, que damos por sentado que la información errónea sobre los recursos no se produce deliberadamente por la Administración o por los funcionarios encargados de redactar aquella información, sino por descuido, desidia o negligencia, la más de las veces completamente evitable (lo cual no es poco).
( ) Personalmente no conozco ni un solo caso en que la Administración, sea cual fuere, haya abierto motu proprio expediente disciplinario contra el funcionario o contra el titular del órgano administrativo moroso en resolver. Eso sí, tuve ocasión de enjuiciar, con resultado estimatorio de la demanda, un caso en el que el afectado por el silencio de la Administración local solicitó de ésta que incoase el procedimiento correspondiente para depurar las eventuales responsabilidades disciplinarias en que hubieran podido incurrir el funcionario o la autoridad que no dio cumplida respuesta en plazo. Como era de esperar, el Ayuntamiento volvió a guardar silencio y el afectado tuvo las agallas de acudir a la jurisdicción contenciosa para que se condenase a la Administración a incoar el correspondiente expediente disciplinario y así se estimó, con independencia, claro está, del resultado final del mismo. Sentencia de 20/01/2006, del juzgado de lo contencioso-administrativo número 7 de Sevilla (procedimiento ordinario 240/2005).
( ) El interesado que decide reaccionar contra la Administración impetrando la tutela judicial ha de contratar necesariamente los servicios de un abogado que le defienda (y, quizás también un procurador), con los correspondientes costes. Ello sin contar con el tiempo empleado (perdido) en sede judicial (a veces, años). ¿Quién resarce al interesado de estos gastos y perjuicios provocados por el error de la Administración? De hecho, nadie. Seamos realistas: Para empezar, las resoluciones judiciales que estiman la inadmisión por no agotamiento de la vía administrativa previa no imponen las costas a la Administración, ni siquiera cuando la vía judicial se ha iniciado por errores o deficiencias solo imputables a la Administración demandada (el tenor del art. 139 de la LJCA dificulta, aunque a mi juicio no impide por completo, tal imposición al ligarla a la temeridad o mala fe en la actuación procesal). Así pues, el interesado es devuelto a la vía administrativa con una carga económica a sus espaldas que no va a serle reintegrada (los legítimos honorarios del abogado y, en su caso, los derechos del procurador). Ello ya constituye una pesada losa, disuasoria de continuar luchando contra la Administración. He llegado a oír decir: “pues que efectúe una reclamación patrimonial para recuperar tales gastos y perjuicios”. ¿De verdad alguien puede creer que, después de esta negativa y lamentable experiencia, acudirá el interesado a una reclamación patrimonial de incierto resultado y que, de entrada, le va a generar aún más gastos? Las posibilidades formales de exigir una reparación no siempre son posibilidades reales. Cuesta imaginar al abogado del demandante intentando explicar a su cliente lo sucedido. No me gustaría estar en su lugar. Una imaginaria, pero verosímil, conversación podría ser la siguiente:
Abogado: Verá usted, señor García (sufrido administrado): Resulta que el ayuntamiento nos informó de que estaba agotada la vía administrativa y que podíamos acudir al juzgado. Nos fuimos al juzgado pero, una vez allí, la letrada del ayuntamiento le dijo al juez que no habíamos agotado la vía administrativa y que inadmitiese nuestra demanda. Y, lo peor es que el juez le ha hecho caso y nos reenvía otra vez a la vía administrativa.
Sr. García (sufrido administrado): ¡No puede hablar usted en serio¡ Y ahora, ¿quién va a pagar todos los gastos que he tenido y el tiempo que hemos perdido? Al menos, el juez habrá condenado al ayuntamiento a que me los pague ¿no?
Abogado: Pues no. Lo va a tener que pagar usted y, aún no hemos terminado porque, como probablemente el ayuntamiento no contestará a nuestro recurso o lo desestimará, tendremos que volver al juzgado.
Sr. García (sufrido administrado): Pero, entonces, el ayuntamiento nos engañó y el juez se ha puesto de su parte. ¿Y esto es justicia?
( ) Etimológicamente, el vocablo «notificar» proviene de los términos latinos notum facere, es decir, «dar a conocer algo».
( ) Ponente: Excmo. Sr. Martí García (RJ 1998\4407).
( ) «Tal rigor procedimental –indica la STS (Sala 3.ª, Sección 2.ª) de 25 de febrero de 1998– no tiene su razón de ser en exagerado formulismo, sino en constituir una pieza clave para la proscripción de la indefensión y la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva que consagran el artículo 24 de la Constitución. En efecto, la viciosa práctica de notificaciones, citaciones o emplazamientos que la Administración dirija al ciudadano puede situar a éste en una posición limitativa de su derecho a la defensa, en la medida que se sustrae a su pleno conocimiento el acto que incide en sus derechos subjetivos; y, seguidamente, esa indefensión en la esfera administrativa, comporta la natural limitación en el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, al impedir el acceso del acto a la revisión por los Tribunales.» Ponente: Excmo. Sr. Pujalte Clariana (RJ 1998\1408).
( ) Ponente: Excmo. Sr. Pujalte Clariana (RJ 1998\1408).
( ) SSTS de 30 de abril de 1987 (RJ 1987\2655), 23 de enero de 1988 (RJ 1988\100), 14 de noviembre de 1988 (RJ 1988\8658), 30 de enero de 1989 (RJ 1989\557), 19 de febrero de 1992 (RJ 1992\2094), 25 de junio de 1993 (RJ 1993\5845), 9 de julio de 1993 (RJ 1993\6133), 27 de octubre de 1993 (RJ 1993\8164), 17 de diciembre de 1993 (RJ 1993\9339), 18 de diciembre de 1993 (RJ 1993\9340), 25 de abril de 1994 (RJ 1994\3003), 13 de junio de 1994 (RJ 1994\4669), 11 de octubre de 1996 (RJ 1996\7262), 14 de octubre de 1996 (RJ 1996\7271), 18 de octubre de 1996 (RJ 1996\7277), 28 de diciembre de 1996 (RJ 1996\9343) y 11 de febrero de 1998 (RJ 1998\1371).
( ) STS (Sala 3.ª, Sección 4.ª) de 6 de febrero de 2007 (RJ 2007\861).
( ) Tomás Ramón FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, tomo I (con Eduardo García de Enterría), 13.ª ed., Thomson-Civitas (Aranzadi), Navarra, 2006, pág. 589.
( ) Véase el informe elaborado por Carlos SUAN RODRÍGUEZ sobre «Notificación de los actos administrativos», en Anales de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado 1994, Secretaría General Técnica, Ministerio de Justicia, Madrid, 1996, págs. 459-461.
( ) Ponente: Excmo. Sr. Herrero Pina (RJ 2006\5269).
( ) «Debe dejarse constancia de que la notificación edictal de la resolución sancionadora infringió lo dispuesto en el artículo 58.2 de la LRJPAC, al no publicarse el texto íntegro de la susodicha resolución». STSJ de las Islas Canarias (sede en Las Palmas) de 11 de septiembre de 1998 (RJCA 1998\3466).
( ) Ponente: Excmo. Sr. Xiol Ríos (RJ 2004\1518).
( ) Ponente: Ilmo. Sr. Rouco Rodríguez (RJCA 2004\240)
( ) Esto es lo que, en realidad, se pretende decir: que la notificación deberá expresar si pone o no fin a la vía administrativa, si agota o no la vía administrativa, si es firme en vía administrativa, que son las expresiones utilizadas más adelante en otros preceptos de la propia LRJPAC (p. ej., arts. 109, 118).
( ) Ponente: Excmo. Sr. Goded Miranda (RJ 1997\1489).
( ) «Dichos requisitos revisten una gran importancia en cuanto permiten a los interesados reaccionar y articular su defensa». STSJ de Cantabria (Sala de lo Social) de 19 marzo de 1997 (AS 1997\1108).
( ) Dice la STS 214/2002 que «los requisitos que han de cumplir las notificaciones que efectúe la Administración (art. 58.2 de la Ley 30/1992), revisten una esencial importancia en cuanto que permiten a los administrados reaccionar adecuadamente en defensa de aquellos derechos o intereses que estimen lesionados por su actuación (SSTC 193/1992 y 194/1992)».
( ) STSJ de las Islas Baleares (Sala de lo Social, Sección 1.ª) de 28 octubre de 2002 (JUR 2003\61206). En el caso examinado por el tribunal balear, la información sobre recursos respecto a una resolución sancionadora se limitó a señalar que, contra la misma, podía interponer demanda ante el Juzgado de lo Social, con remisión al cumplimiento de los requisitos y plazos previstos en la Ley de Procedimiento Laboral.
( ) Ponente: Excmo. Sr. Rodríguez Arribas (RJ 1996\9636).
( ) Ponente: Excmo. Sr. Álvarez-Cienfuegos Suárez (RJ 2002\3609).
( ) Ponente: Excmo. Sr. Trillo Torres (RJ 1998\4727).
( ) La innecesaria información sobre la posibilidad de entablar recurso por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, de plazos más breves en su interposición, es explicada por la STS (Sala 3.ª, Sección 7.ª) de 24 de octubre de 1997 (fj 3): «la notificación de la resolución administrativa impugnada en el proceso no puede ser calificada como defectuosa, ya que se informó a la recurrente de la posibilidad de interponer, en el plazo de dos meses, recurso contencioso administrativo en el que pueden dilucidarse no sólo cuestiones de legalidad ordinaria, sino también aquellas otras que revistan relevancia constitucional, incluidas, por tanto, las posibles lesiones de derechos fundamentales, lo que, además de impedir la aplicación al caso del artículo 58.3 de la Ley 30/1992, excluye la indefensión proscrita por el artículo 24.1 de la Constitución. Lo que sucede es que, como señala el tribunal de instancia, la parte recurrente, en uso de su legítimo derecho, optó por interponer, no el recurso contencioso administrativo ordinario, sino el especial de la Ley 62/1978, sometido a un plazo de interposición mucho más breve, pero la extemporaneidad con que fue interpuesto no puede ser imputada, como se pretende, a la falta de indicación de dicho recurso especial en la notificación, sino que obedeció a la propia negligencia de la parte, toda, vez que ésta actuó representada y asistida por letrado, que, como perito en Derecho, se hallaba perfectamente capacitado para conocer las características de la vía jurisdiccional especial elegida, incluida la brevedad del plazo de interposición del recurso, extremo éste cuyo conocimiento por la parte aparece corroborado por el hecho de que el escrito de interposición tuviera fecha de 29 de septiembre de 1995, último día del plazo legalmente establecido. Y siendo esto así, sólo a la negligencia o descuido de la parte cabe atribuir que dicho escrito no se presentara hasta el día 6 de octubre siguiente.» Ponente: Excmo. Sr. Lescure Martín (RJ 1997\7771).
( ) También las SSTS (Sala de lo Militar) de 17 de mayo de 2000 (RJ 2000\4071) y 30 de junio de 2000 (RJ 2000\7105) se expresan del mismo tenor.
( ) Ponente: Excmo. Sr. Martínez-Vares García (RJ 2005\563).
( ) SSTS (Sala 3.ª) de 24 de octubre de 1997 (RJ 1997\7771) y 9 de noviembre de 2004 (RJ 2005\563).
( ) STS (Sala de lo Militar) de 30 de junio de 2000 (RJ 2000\7105).
( ) STSJ de Andalucía (sede en Málaga) de 31 de julio de 2003 (RJCA 2003\888).
( ) Ponente: Excmo. Sr. Yagüe Gil (RJ 1994\2463).
( ) José María AYALA MUÑOZ, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, obra colectiva, 2.ª ed., Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2002, págs. 393-394.
( ) Véase, por ejemplo, José BERMEJO VERA, Derecho administrativo básico. Parte general, 7.ª ed., Thomson-Civitas (Aranzadi), Navarra, 2007, pág. 260.
( ) El Tribunal Supremo ha mantenido esta doctrina en sus sentencias de 14 y 26 de enero de 2000 (RJ 2000\1574 y RJ 2000\160), y 23 de enero de 2004 (RJ 2004\1021).
( ) En la STS (Sala 3.ª, Sección 2.ª) de 23 de enero de 2004 (RJ 2004\1021) puede leerse: «Tratándose de silencio negativo, desde la reforma de la Ley 30/1992 por Ley 4/1999, ya no cabe hablar de actos presuntos desestimatorios sino sólo –nuevamente– de ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, en beneficio del interesado. Así resulta de la nueva redacción del artículo 43.3 de dicha Ley de Procedimiento Administrativo Común, al diferenciar los efectos del silencio estimatorio y desestimatorio, señalando para este último –a diferencia del primero o positivo– que la “desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo que resulte procedente”. Para la estimación por silencio se dice que tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento. Para la desestimación, por el contrario, que tiene “los solos efectos” dichos. Por ello, el supuesto de desestimaciones por silencio negativo ya no puede entenderse comprendido en la previsión del artículo 46.1 LJCA, promulgada en momento en que la Ley 30/1992 sí parecía considerar tales desestimaciones como verdaderos actos y no simplemente como una ficción legal. Tampoco en el supuesto –más problemático quizás– ex artículo 46.4 LJCA, que no habla de producción de acto presunto sino de inteligencia de presunta desestimación –en referencia quizás a la ficción jurídica–.» Ponente: Excmo. Sr. Garzón Herrero
( ) Muy esclarecedor al respecto es el trabajo de Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, «La inexistencia de plazo para recurrir el silencio administrativo en vía contencioso-administrativa. Derogación del artículo 46.1 LJ de 1998. Un auto de la Sección 5.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 25 de noviembre de 1999 (recurso 261/99)», en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 105, enero-marzo de 2000, págs. 127-133. De la misma opinión es Tomás Ramón FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, op. cit., tomo I, págs. 611-612. Puede verse también, en el mismo sentido, Marcos GÓMEZ PUENTE, La inactividad de la Administración, 2.ª ed., Aranzadi, Elcano (Navarra), 2000, págs. 704 y ss.
( ) Ponente: Excmo. Sr. Garzón Herrero (RJ 2004\1021).
( ) Extrañamente, la STS (Sala 3.ª, Sección 4.ª) de 29 de septiembre de 1993 (RJ 1993\6675), de la que fue Ponente el Excmo. Sr. Baena del Alcázar, se apartó del criterio sentado por el propio Tribunal y confirmó la inadmisión del recurso por no haberse agotado la vía administrativa previa, pese a que el actor había acudido al proceso judicial tras el silencio del Colegio Oficial de Farmacéuticos. Entendió en este caso el Alto Tribunal que el requisito procesal de agotamiento de la vía previa era una «garantía del proceso» para que el órgano de la alzada (Consejo General de Colegios) pudiera dictar una resolución en derecho de acuerdo con las competencias que le otorga el ordenamiento jurídico, todo lo cual debía prevalecer frente a una interpretación antiformalista de la ley para la mejor tutela judicial efectiva. Afortunadamente no es ésta la línea mayoritaria de las sentencias del Alto Tribunal.
( ) Ponente: No consta (RJ 1988\8929).
( ) Ponente: Excmo. Sr. De Oro Pulido y López (RJ 1991\952).
( ) Ponente: Excmo. Sr. González Navarro (RJ 1999\4443).
( ) Conviene enfatizar algo que suele olvidarse: el agotamiento de la vía previa gubernativa es un privilegio de la Administración, que no favorece al particular. Véase al respecto Ernesto PEDRAZ PENALVA, Privilegios de las Administraciones Públicas en el proceso civil, Cuadernos Cívitas, Madrid, 1993, págs. 185 y ss., para quien esta figura «es un residuo de la vieja concepción decimonónica de la potestad administrativa reacia constantemente a la pérdida de la “jurisdicción” requerida para resolver los conflictos en que pudiere estar interesada. La búsqueda de la total inmunidad jurisdiccional a través de la creación de una “justicia” propia, dio paso a una nueva etapa en la que “el precio que la Administración ha exigido para dejarse enjuiciar definitivamente por los Tribunales de Justicia integrados en el Poder Judicial e independientes del Gobierno será éste de hacerse reconocer a sí misma potestades judiciales”. Desde esa fase histórica se desembocó en un conjunto de prerrogativas en el proceso entre las que destaca la de imponer, como obstáculo ineludible para acceder al mismo, el conocimiento y previa decisión administrativos sobre la “viabilidad y/o conveniencia” de satisfacer la pretensión del particular» (págs. 193-194).
También lo explica sin tapujos José ALMAGRO NOSETE, «Garantías constitucionales del proceso civil», en Para un proceso civil eficaz, obra colectiva a cargo de Francisco Ramos Méndez, Universidad Autónoma de Barcelona, Bellaterra, 1982, pág. 20: «el nacimiento del Estado intervencionista proporciona nuevos acicates a la voraz Administración que, en razón de unas pretendidas actividades neutrales o imparciales, por medio de organismos burocráticos, intenta y consigue, también, suplantar la actividad jurisdiccional, atribuyéndose funciones mediadoras, conciliadoras y de arbitraje forzoso que interfieren y obstaculizan el libre acceso de los ciudadanos a la justicia».
( ) Ponente: Excmo. Sr. Menéndez Pérez (RJ 2002\437).
( ) Ponente: Excmo. Sr. Xiol Ríos (RJ 1998\5253).
( ) Por el contrario, resoluciones más antiguas rechazan aplicar el principio de economía procesal y entienden que procede retrotraer las actuaciones a fin de agotar la vía administrativa; aunque lo más sorprendente es que se diga que tal retroacción se hace para «no perjudicar al administrado» y para «no causarle indefensión». Muestra de ello es la STS de 26 de febrero de 1983 (RJ 1983\6026): «es evidente que al no haber sido interpuesto por el interesado el recurso de alzada que era el procedente, en tanto no se subsane ese vicio procesal que invalida la notificación defectuosamente practicada, no puede adquirir firmeza el acuerdo defectuosamente notificado, ni puede perjudicar a la parte recurrente una desviación de trámite que tiene su origen en una omisión o falta producida por la Administración, lo que impide que se deduzcan consecuencias que perjudiquen al administrado, que no tuvo culpa alguna en la misma, por lo que es procedente declarar nula la notificación; sin que sea de aplicar el principio de economía procesal, por tratarse de un defecto esencial al causar a la parte interesada una situación de indefensión, por la omisión de un trámite tan importante y necesario para agotar la vía administrativa y producir el acto definitivo y firme, susceptible del recurso contencioso-administrativo conforme exige el artículo 37 de la Ley de la Jurisdicción, aparte de desconocerse lo que hubiera podido variar el acuerdo administrativo origen del presente recurso, en caso de observarse el recurso de alzada omitido y es bien conocido que en buena técnica jurídica el principio de economía procesal es sólo aplicable cuando de antemano se conozca que la subsanación de la falta sólo conducirá a una duplicidad innecesaria de expedientes con resultado idéntico al resuelto, que no sucede en el caso de autos respecto a la cuestión de fondo suscitada, por lo que debe ser confirmada la sentencia apelada, en todas sus partes, al ser obvio que la equivocación producida por la Administración conduce, necesariamente, a la declaración de nulidad del propio acto de notificación y posteriores actuaciones, reponiendo el expediente al momento en que se cometió la infracción, obligando a la Administración a notificar en forma la resolución». Ponente: Excmo. Sr. Roldán Martínez.
( ) Ponente: Ilmo. Sr. Quintas Rodríguez (RJCA 2002\252).
( ) Ponente: Excmo. Sr. Moreno Moreno (RJ 1983\5948).
( ) En el mismo sentido, exigiendo que «a la mención de la posibilidad de entablar recurso jurisdiccional, se añada la indicación de la necesidad de promover el de reposición previo cuando proceda», puede verse la STS de 27 de junio de 1984 (RJ 1984\3430) y las en ella citadas. En esta sentencia, el Alto Tribunal consideró que «como en la notificación del acto que puso fin a la vía administrativa, se omitió la mención del preceptivo recurso de reposición previo que el recurrente no interpuso, resulta aquélla ineficaz por defectuosa y cuyos efectos perjudiciales no pueden hacerse recaer sobre el administrado por su condición de mero receptor del acto de comunicación viciado y por ello resulta correcta la nulidad que se decreta en la sentencia apelada».
( ) Ponente: Excmo. Sr. Peces Morate (RJ 2002\8613).
( ) La instrucción de recursos que contenía la notificación practicada al recurrente en amparo decía literalmente: «contra la presente Orden podrá interponer el interesado, en el plazo de dos meses contados a partir del día siguiente al de la recepción de la notificación de la misma, recurso contencioso-administrativo, de conformidad con lo establecido en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, previa comunicación a esta Subsecretaría, según dispone el artículo 110 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992».
( ) Los antecedentes del caso eran los siguientes: Una misma resolución les fue notificada a los actores dos veces: primero, por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid (en fecha 10/10/1995), haciendo constar que contra ella cabía recurso de reposición en el plazo de un mes ante el propio órgano; la misma resolución les fue nuevamente notificada por el Ministerio de Obras Públicas (también el 10/10/1995) y en su notificación les fue otorgado directamente el recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses. Los actores no utilizaron en plazo ni uno ni otro recurso, acudiendo finalmente ante la jurisdicción contenciosa para interponer el correspondiente recurso el 15/09/1997.
Author: Luis Alfredo de Diego Díez

References: resolución 
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 artículo 42
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 artículo 24
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 RESOLUCIÓN 
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 artículo 58
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 artículo 60
 artículo 58
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 artículo 89
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 artículo 46
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 artículo 46
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 artículo 79
 artículo 94
 artículo 103
 artículo 1
 artículo 24
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 artículo 94
 artículo 79
 artículo 24
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 artículo 138
 artículo 24
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 artículo 58
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 artículo 58
 artículo 24
 artículo 43
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 46
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 artículo 37
 artículo 110
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