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Timestamp: 2014-12-22 12:04:28+00:00

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Sentencia nº 25000-23-26-000-1991-07664-01(14287) de Consejo de Estado - Seccion Tercera, de 31 de Agosto de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 52524001
Ponente:MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Fecha de Resolución:31 de Agosto de 2006
Se precisa que para que se configure el “error grave” en el dictamen pericial se requiere de la existencia de una equivocación en materia grave por parte de los peritos, una falla o dislote que tenga entidad suficiente para llevarlos a conclusiones igualmente equivocadas, tal y como lo exigen los numerales 4º y 5º del artículo 238 del C. de P. C. Nota de Relatoría: Ver Auto de 8 de septiembre de 1993, Exp. 3446, M.P.En modo alguno TELECOM podía desconocer el imperativo mandato legal, consagrado en el artículo 84 del Decreto-ley 222 de 1983, según el cual “No podrá Licitarse ni contratarse la ejecución de una obra sin que previamente se hayan elaborado los planos, proyectos y presupuestos respectivos y determinado las demás especificaciones necesarias para su identificación.”; principio ahora en la Ley 80, en el artículo 25, numeral 12, bajo el siguiente texto “Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos (…)”,mandamiento que fue desconocido por la entidad demandada, tal como se encuentra demostrado con el abundante material probatorio que al respecto reposa en el expediente. La actividad administrativa debe estar orientada, entre otros, por los principios de economía, eficiencia y eficacia, los cuales imponen a las autoridades la necesidad de adelantar las gestiones en una forma organizada y racional para el cumplimiento de los cometidos estatales, por ello, antes de ordenar la apertura de la licitación o concurso o de celebrar el contrato, según el procedimiento de selección que deba adoptarse, debe haber planificado todas las actividades que deben desarrollarse dentro de las diversas etapas del contrato, tanto la precontractual como la contractual. La falta de planeación tiene incidencias en la etapa de formación del contrato, pero ella se refleja con mayor importancia en su etapa de ejecución, momento en el cual las omisiones de la administración generan graves consecuencias por falta de estudios y diseños definitivos, circunstancias que llevan a modificar las cantidades de obra, las condiciones técnicas inicialmente pactadas y, en el peor de los casos, conducen a la paralización de las obras o a su imposibilidad de realización. Todo esto ocurrió en el sub- exámine.EXCEPCION DE CONTRATO NO CUMPLIDO - Alcance.CONTRATO ESTATAL - Excepción de contrato no cumplido.EXCEPTIO NON ADIMPLETI CONTRACTUS - Derecho público.
Pues bien, la figura de la “excepción de contrato no cumplido” se encuentra prevista en el artículo 1609 del C. C., en los siguientes términos: “En los contratos bilaterales ninguno de los contratantes está en mora dejando de cumplir lo pactado, mientras el otro no lo cumpla por su parte, o no se allana a cumplirlo en la forma y tiempo debidos.” Ella es propia de los contratos bilaterales o sinalagmáticos, su fundamento se encuentra en el principio de la equidad y la buena fe y ha sido instituida para impedir que una de las partes quiera prevalerse del contrato y exigir a la otra su cumplimiento mientras ella misma no hubiere cumplido o no hubiere estado dispuesta a cumplir con las obligaciones que le incumben. Esta figura, en principio propia de los contratos de Derecho Privado, ha sido admitida en el campo de los contratos de Derecho Público, tal como lo evidencia el pronunciamiento de la Sección Tercera, recogido en la sentencia de 31 de enero de 1991, Exp. 4739, con un alcance limitado, por razón de la naturaleza misma de los contratos de Derecho Público y por el interés general que se encuentra envuelto en los mismos a cuya satisfacción se enderezan tales vínculos contractuales. Desde entonces se ha aceptado por la jurisprudencia que la aplicación de la excepción de contrato no cumplido en los contratos del Estado se encuentra condicionada a los siguientes supuestos: i) La existencia de un contrato bilateral o sinalagmático, esto es, fuente de obligaciones recíprocas, correspondientes o correlativas, lo cual implica que una de las partes se obliga a su prestación a cambio de la prestación que la otra parte le debe satisfacer, regla “do ut des” (te doy para que me des); ii) El no cumplimiento actual de obligaciones a cargo de una de las partes contratantes; iii) Que el incumplimiento de la Administración sea grave, de entidad y gran significación, de manera tal que genere una razonable imposibilidad de cumplir por parte del contratista, iv) que ese incumplimiento pueda identificarse como fuente o causa del incumplimiento ante el cual se opone; y que ha de justificarse por la configuración de aquel; v) El cumplimiento de sus demás obligaciones por parte de quien la invoca o, al menos, la decisión sería cierta de cumplirlas mediante el allanamiento correspondiente. Pero sucede que en el caso en examen los condicionamientos o presupuestos para la aplicación de la referida excepción operan de manera diferente, puesto que no fue el particular contratista quien propuso la excepción de contrato no cumplido, sino la Administración la que ejerció este medio de defensa, evento en el cual la figura se aplica como en el derecho privado, dado que se está oponiendo frente a un particular quien no goza de las prerrogativas que la ley ha establecido a favor de la Administración. Lo anterior, en todo caso, no exonera a la Administración de la carga de probar, entre otros elementos, demostrar que ella no se encontraba, a su vez, en mora de cumplir sus obligaciones o que no estaba obligada a ejecutar en primer lugar sus obligaciones, de acuerdo con lo estipulado en el contrato. Así las cosas resulta claro que la Administración no podía exigirle, ni mucho menos endilgarle al contratista el incumplimiento de sus respectivas obligaciones contractuales, mientras ella no se aprestaba a cumplir las propias, las cuales además, constituían presupuesto indispensable para que el contratista, a su vez, pudiera dar cumplimiento a las suyas. Nota de Relatoría: Ver Sentencias del 15 de septiembre de 1983, Exp. 3244; de 25 de junio de 1987; Exp. 4994; de 31 de enero de 1991, Exp. 4739 y 4642; de 15 de mayo de 1992, Exp. 5950 y de 17 de enero de 1996, Exp. 8356; Sección Tercera, Sentencia de 31 de enero de 199, Exp. 4739; sentencia de 19 de septiembre de 2002, Exp.12726; de 15 de marzo de 2001, exp. 13415; del 14 de septiembre de 2000, Exp. 13530; del 17 de octubre de 1995, Exp. 8790; del 21 de febrero de 1992, Exp. 5857 y del 13 de abril de 1999, Exp. 10131; Sentencia de 15 de diciembre de 1973 de la Corte Suprema de Justicia,La doctrina ha entendido como causa o motivo del acto administrativo aquella situación de hecho o de derecho que determina la adopción del mismo; también la ha definido como aquel elemento del acto administrativo que se estructura en razón del conocimiento, consideración y valoración que la Administración pública realiza los hechos y los fundamentos de derecho que constituyen el marco fáctico y jurídico que la induce a la respectiva manifestación de voluntad, esto es a la expedición de un acto administrativo; mientras que la causa o motivo en los contratos, se concreta en el propósito o la finalidad perseguida por las partes, cuestión que se extiende a los demás acuerdos de naturaleza contractual.
.De otra parte, no puede pasar desapercibido el hecho de que el contratista,... (ver resumen completo)
Bogotá, D.C. treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006)
Radicación número: 25000-23-26-000-1991-07664-01(14287)
Actor: JAIRO ARTURO CARDENAS AVELLANEDA
Referencia: CONTRACTUAL- APELACION SENTENCIA
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia dictada el día 10 de julio de 1997, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, mediante la cual dispuso:
“PRIMERO.- Declárase no probada la excepción de inepta demanda.
“SEGUNDO.- Declárase probada la excepción de contrato no cumplido propuesta por la Empresa de Telecomunicaciones, respecto del Exp. No. 91D-7664, en consecuencia se deniegan las pretensiones de la demanda.
“TERCERO.- Sin costas”. (fl 431, cd. 1).
Demanda promovida por Jairo Arturo Cárdenas Avellaneda. Expediente 7664.
En ejercicio de la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, el señor JAIRO ARTURO CÁRDENAS AVELLANEDA, por intermedio de apoderado, presentó demanda en contra de la Empresa de Telecomunicaciones -TELECOM-, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“1. Declárase la nulidad del acta N° 03 de suspensión temporal de obra, calendada el día 30 de julio de 1991, en virtud de la cual se suspendió indefinidamente la ejecución del contrato No CVT-0001-91, cuyo objeto era la construcción de la vía de acceso a la estación repetidora “LA MANA”, en Chocontá, Cundinamarca.
“2. Declárase que la EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES “TELECOM” incumplió el contrato N° CVT-0001-91, celebrado con el Ingeniero JAIRO ARTURO CARDENAS AVELLANEDA, cuyo objeto era la construcción de la vía acceso a la estación repetidora “LA MANA”, en Chocontá, Cundinamarca. Igualmente, que se decrete la terminación de dicho contrato.
“3. Condénase a la EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES “TELECOM” a pagar al Ingeniero JAIRO ARTURO CARDENAS AVELLANEDA el valor de los perjuicios de orden material, que comprenden el daño emergente y el lucro cesante, causados con motivo del incumplimiento del referido contrato, según lo que aparezca acreditado dentro del proceso, o lo que resulte liquidado, mediante el incidente correspondiente.
“4. El monto de los perjuicios antes especificados deberán ser pagados al ingeniero JAIRO ARTURO CARDENAS AVELLANEDA actualizados en su valor y las respectivas sumas de dinero devengarán intereses comerciales corrientes desde cuando se hagan exigibles y hasta los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, y moratorios después de este término”. (fl 2 cd. 1)
Como fundamento fáctico de sus pretensiones el demandante expuso lo siguiente:
Manifiesta que el 19 de marzo de 1991, celebró con la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM-, el contrato CVT 0001-91, cuyo objeto fue la construcción de la vía de acceso a la Estación repetidora “La Mana” en el municipio de Chocontá, por el sistema de precios unitarios con reajuste.
El 2 de mayo de 1991, el contratista demandante solicitó al interventor del contrato la verificación de la calidad del material de recebo necesario para la obra con el fin de proceder a su compra, una vez se obtuviera el visto bueno.
El 5 de junio siguiente el contratista manifestó al interventor su interés de iniciar la ejecución de las obras, aún antes de recibir el anticipo, para evitar que dicho inicio se presentara en época de fuerte invierno durante los meses de junio y julio. Igualmente advirtió sobre la oposición a la obra, ejercida por el señor Abraham Ramírez, propietario de los terrenos por donde pasa la vía objeto del contrato. En respuesta, el interventor manifestó que respecto de la época invernal se buscaría el punto de equilibrio Empresa-obra-Contratista y, sobre el problema surgido con Abraham Ramírez, informó que la entidad adelantaba conversaciones con dicho propietario pero aún subsistía el inconveniente porque se negaba a permitir el acceso a sus terrenos.
El 2 de junio de 1991 el contratista dejó constancia sobre los trabajos topográficos realizados, los perjuicios económicos sufridos por la demora en la iniciación de la obra, los problemas que tiene el trazado de la vía, la inexistencia de estudio de suelos y evaluación del impacto ambiental, razones por las cuales manifiesta la conveniencia de modificar el trazado original.
El 4 de julio de 1991 fue cancelado el anticipo equivalente al 30% del valor del contrato y se inició la construcción de las obras, según consta en el oficio No. 02010531-116 del 18 de julio de 1991, documento en donde se hizo saber al contratista que, según lo pactado en el contrato, la construcción de las obras dependía de la cancelación del anticipo y que “los trabajos adelantados antes de recibir el anticipo son efectuados por cuenta y riesgo del contratista”; como también, que dichos trabajos fueron autorizados por parte de la interventoría, ante la solicitud formulada por el contratista y se reiteró que el problema con los hermanos Ramírez seguía vigente.
El 26 de julio siguiente el contratista solicitó la suspensión temporal del contrato por el término de un mes, hasta tanto menguaran las lluvias y por los inconvenientes expuestos en oficio de 5 de junio de 1991; posteriormente, mediante acta del 29 de julio de 1991, se acordó modificar el proyecto de la vía de acceso a la estación de “La Mana”, por el problema suscitado con los Ramírez.
El 11 de agosto el contratista informó a la interventoría el retiro de la comisión de topografía que permanecía en la obra porque TELECOM no había suministrado el diseño requerido para el nuevo trazado de la vía; además, solicitó aclaración sobre los siguientes aspectos: i) por no haber recibido las carteras topográficas originales; ii) ubicación y características reales de las obras de arte y drenaje a construir; iii) informe sobre autorización de ejecución de obras suscrita por los propietarios vecinos; iv) labores y responsabilidades del señor Orlando Galán, durante la construcción. Sostiene que no obstante lo anterior, dicha comisión no se retiró del sitio de la obra por cuanto la interventoría manifestó al contratista que se habían superado las dificultades que impedían la construcción y fue así como mediante oficio 02010531-179 del 21 de agosto de 1991 la interventoría envió la documentación relacionada con la modificación del trazado de la vía.
El 18 de septiembre siguiente el contratista remitió a TELECOM una carta de los vecinos del proyecto, en la cual expresan su desacuerdo por no haber sido consultados sobre el trazado de la vía y la afectación de sus propiedades.
Mediante acta No. 3 de 30 de julio de 1991, se suspendió temporalmente la obra con fundamento en la cláusula décima segunda del contrato, por razones de fuerza mayor o caso fortuito, consistentes en la oposición de los señores Ramírez de negociar los terrenos del trazado inicial. En dicha acta se estableció que la suspensión regía a partir del 30 de julio, pero en fecha posterior el contratista adelantó algunas actividades con el consentimiento de TELECOM; adicionalmente, en dicha acta, no se determinó el plazo de duración de la suspensión como consta en su numeral 6º que dice: “El contratista reanudará las obras, previa orden escrita del interventor una vez se suspendan las causas y hechos que originaron la presente suspensión del contrato”. Que frente a esta indefinición, el contratista requirió a la entidad contratante mediante comunicaciones de 8 y 18 de noviembre de 1991, para que tomara una determinación sobre la ejecución del contrato, pero ante la falta de respuesta el demandante dedujo el desinterés de la entidad de continuar con la ejecución del contrato, situación que, en su sentir, es constitutiva de incumplimiento.
Considera que el acta de suspensión temporal de la obra está afectada de nulidad por haberse suscrito con violación del contrato y la ley y por fundarse en falsa motivación; que el incumplimiento del contrato por parte de la entidad pública causó perjuicios al contratista los cuales calcula en la suma de $13’047.250, por concepto de la utilidad esperada, que se obtiene del valor del contrato ejecutado normalmente ($ 30’001.370) más el valor estimado de los reajustes ($7’500.000), menos los gastos causados ($24’454.120), pero que, como el contrato no se ejecutó en el plazo previsto, el contratista incurrió en gastos adicionales por alquiler de equipos, mayor permanencia en la obra y otros gastos, perjuicios que calcula en la suma de $ 36’635.238.
Afirma el demandante que en sus relaciones con TELECOM siempre actuó de buena fe, como puede deducirse de la correspondencia enviada en relación con las dificultades suscitadas en la obra. (fls 2 a 8, cd. 1).
En el concepto de violación manifiesta que el hecho que originó la suspensión temporal de la obra, consistente en la oposición de los propietarios de los predios por donde se trazó la carretera, no es constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito, sino que era previsible y TELECOM debió negociar con los propietarios antes de celebrar el contrato; por lo tanto, la suspensión obedeció a causas imputables a TELECOM.
Cita los artículos 1602, 1603 y 1625 del C. C., y el artículo 871 del C. de Co., en concordancia con el artículo 60 del Decreto-ley 222 de 1983, como sustento de la afirmación de que no pueden existir contratos en la administración con un plazo indefinido y reitera que como la suspensión del contrato fue indefinida, el acta de suspensión está viciada de nulidad absoluta.(fls. 8 a 10, cd. 1).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda, mediante auto...
Sentencia de Tutela nº 511/98 de Corte Constitucional, 21 de Septiembre de 1998
Auto nº 343/14 de Corte Constitucional, 30 de Octubre de 2014

References: artículo 238
 artículo 84
 artículo 25
 artículo 1609
 artículo 87
 artículo 871
 artículo 60