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Encarnación Vera Pérez
1 La relación cooperativa: Un marco de referencia De la relación cooperativa al cumplimiento cooperativo cooperativo cumplimiento transparencia transparencia revelación gobierno revelación gobierno cooperativo cumplimiento transparencia revelación gobierno gobierno cooperativo cumplimiento transparencia revelación gobierno cooperativo cumplimiento t gobierno revelación transparencia revelación transparencia cumplimiento cooperativo transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación cumplimiento cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación transparencia cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo g cooperativo cumplimiento transparencia revelación gobierno cooperativo cumplimiento transparencia gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelació cumplimiento transparencia revelación gobierno cooperativo cumplimiento transparencia revelación g revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación transpa transparencia revelación gobierno cooperativo cumplimiento transparencia revelación gobierno coop transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación cumplimiento cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento coop gobierno cooperativo cumplimiento transparencia revelación gobierno cooperativo cumplimiento tran cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobier revelación gobierno cooperativo cumplimiento transparencia revelación gobierno cooperativo cumpli cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobier cooperativo cumplimiento transparencia revelación gobierno cooperativo cumplimiento transparencia gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelació cooperativo cumplimiento transparencia revelación gobierno cooperativo cumplimiento transparencia revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación transp cumplimiento transparencia revelación gobierno cooperativo cumplimiento transparencia r transparencia revelación gobierno cooperativo cumplimiento tran revelación gobierno cooperativo cumplimi gobierno coopera transparencia cumplimiento cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento cooperativo gobier cumplimiento cooperativo gobierno revelación transparencia cumplimiento c cooperativo gobierno revelación transpar
3 La relación cooperativa: Un marco de referencia DE LA RELACIÓN COOPERATIVA AL CUMPLIMIENTO COOPERATIVO
4 Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General. Las opiniones e interpretaciones que figuran en esta publicación no reflejan necesariamente el parecer oficial de la OCDE o de los gobiernos de sus países miembros. Tanto este documento como cualquier mapa que se incluya en él no conllevan perjuicio alguno respecto al estatus o la soberanía de cualquier territorio, a la delimitación de fronteras y límites internacionales, ni al nombre de cualquier territorio, ciudad o área. Por favor,cite esta publicación de la siguiente manera: OCDE (2013), La relación cooperativa: Un marco de referencia: De la relación cooperativa al cumplimiento cooperativo, OECD Publishing. ISBN (impresa) ISBN (PDF) Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional. Las erratas de las publicaciones de la OCDE se encuentran en línea en OCDE 2013 La OCDE no garantiza la exacta precisión de esta traducción y no se hace de ninguna manera responsable de cualquier consecuencia por su uso o interpretación. Usted puede copiar, descargar o imprimir los contenidos de la OCDE para su propio uso y puede incluir extractos de publicaciones, bases de datos y productos de multimedia en sus propios documentos, presentaciones, blogs, sitios web y materiales docentes, siempre y cuando se dé el adecuado reconocimiento a la fuente y al propietario del copyright. Toda solicitud para uso público o comercial y derechos de traducción deberá dirigirse a Las solicitudes de permisos para fotocopiar partes de este material con fines comerciales o de uso público deben dirigirse al Copyright Clearance Center (CCC) en o al Centre français d'exploitation du droit de copie (CFC) en
5 PRÓLOGO 3 Prólogo Propósito El presente informe se ha elaborado con el fin de pasar revista a los avances en la aplicación del concepto de cumplimiento cooperativo y los cambios que han sucedido en el mundo de la empresa y el entorno económico en los cinco años transcurridos desde que el Foro de Administración Tributaria publicó el Estudio sobre el papel de los intermediarios fiscales (Study into the Role of Tax Intermediaries). El presente informe analiza las experiencias pasadas y presentes y se centra en la evaluación del enfoque del cumplimiento cooperativo y en la forma en que las administraciones tributarias evalúan su contribución a la consecución de resultados en materia de cumplimiento fiscal. Información general sobre el Foro de Administración Tributaria El Foro de Administración Tributaria (FAT) fue creado por el Comité de Asuntos Fiscales en Julio Desde su creación, el FAT se ha convertido en un foro único para los directores de administraciones tributarias y sus equipos. El programa de trabajo del Foro es supervisado por un Buró de Directores Generales. En 2009 los países participantes desarrollaron la visión del FAT en la que se establece que: La visión del FAT busca crear un foro en el que los administradores fiscales puedan identificar, debatir e influir en las tendencias globales relevantes en el sector y desarrollar ideas nuevas para mejorar la administración fiscal en todo el mundo La visión se fundamenta en el objetivo clave del FAT, que es.la mejora de los servicios al contribuyente y del cumplimiento de las obligaciones tributarias por medio de la ayuda prestada a las administraciones tributarias con el fin de que incrementen la eficiencia, la eficacia, y la equidad de la administración tributaria y reduzcan los costes de cumplir con las obligaciones. El FAT recibe el apoyo directo de varios sub-grupos y redes especializadas. Entre ellos está la Red de Grandes Empresas. Veintiséis países participan en la red (Australia, Austria, Brasil, Canadá, Chile, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, Japón, Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, República Popular China, Portugal, Federación Rusa, Singapur, Sudáfrica, Suecia, Suiza, Turquía, Reino Unido, y los Estados Unidos) y han contribuido ampliamente a la preparación de este informe.
6 4 - PRÓLOGO Advertencia preliminar Las administraciones tributarias nacionales se enfrentan a entornos diversos en los que han de administrar su sistema tributario. Las jurisdicciones son efectivamente dispares en cuanto su entorno político y legislativo, así como a sus prácticas administrativas y a su cultura. Por estos motivos, un enfoque estandarizado de la administración tributaria no sería de por sí ni práctico ni deseable en un caso particular. Los documentos que componen la serie sobre orientación tributaria de la OCDE se han de interpretar teniendo esto en cuenta. Se debe prestar siempre especial atención a la hora de considerar las prácticas de un país para poder apreciar plenamente los complejos factores que han originado un enfoque particular. Consultas e información adicional Las consultas relacionadas con cualquier asunto que surja de este estudio se deberán dirigir a la División de Cooperación Internacional y Administración Tributaria del Centro de Política y Administración Tributaria de la OCDE.
7 ÍNDICE 5 Índice Abreviaturas y siglas... 9 Prefacio Resumen ejecutivo Capítulo 1 Introducción El concepto de la relación cooperativa: sus orígenes, historia y marco conceptual El contexto actual Proyecto La Relación Cooperativa cinco años después de su aplicación De la Relación Cooperativa al Cumplimiento Cooperativo Método Notas Bibliografía Capítulo 2 La situación actual Los pilares claves del Estudio de El número creciente de modelos de relación cooperativa y su aplicación Ejemplos prácticos de modelos de la relación cooperativa Las características (comunes) de los modelos de relación cooperativa Diferencias interesantes y sustanciales Beneficios Esperados Desafíos Los hallazgos principales de las revisiones o evaluaciones Notas Bibliografía Capítulo 3 El cumplimiento cooperativo : las cuestiones clave El cumplimiento cooperativo y la estrategia de cumplimiento en general El cumplimiento cooperativo e igualdad ante la Ley El cumplimento cooperativo y el espíritu de la Ley Cómo gestionar los conflictos dentro del cumplimiento cooperativo Notas Bibliografía Capítulo 4 La importancia del Marco de Control Fiscal Las directrices para multinacionales de la OCDE los principios de buen gobierno fiscal Los marcos para el Control Fiscal cómo traducir los principios en sistemas prácticos y fiables
8 6 ÍNDICE Cómo evaluar los marcos - un método basado en los sistemas y cómo este enfoque puede ser utilizado para dar a la sociedad (incluyendo las entes que supervisan a las administraciones tributarias) las garantías acerca del rigor del concepto y la fiabilidad de los resultados Notas Bibliografía Capítulo 5 El gobierno interno de los programas de cumplimiento cooperativo dentro de las administraciones tributarias La importancia de tener sistemas de gobierno interno específicos en aras de ofrecer garantías a la sociedad en general acerca de estos programas Algunos ejemplos de los modelos de gobierno descritos Cuestiones y principios esenciales relativos al buen gobierno que deben tenerse en cuenta Notas Bibliografía Capítulo 6 La evaluación del valor de la relación de cumplimiento cooperativo Introducción La justificación del concepto Los costes y los beneficios para la administración tributaria Indicadores para la evaluación de la efectividad Los beneficios cualitativos para las administraciones tributarias y las empresas Notas Bibliografía Capítulo 7 Conclusiones, recomendaciones y pasos futuros Las conclusiones clave Recomendaciones Perspectivas Anexo A Reseña de páginas web e hipervínculos a la información pública adicional acerca de la relación de cumplimiento cooperativo Anexo B Resumen del informe: La supervisión fiscal hecha a medida. Flexible en lo posible, estricta en lo necesario Anexo C Mapas mentales de la relación cooperativa Anexo D La congruencia entre los conceptos de Control Interno y Control Fiscal Anexo E Información general sobre el Comittee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission (COSO) Notas Anexo F Un resumen de las lecciones aprendidas Las experiencias de los países: Dificultades encontradas, soluciones y lecciones aprendidas Las competencias del personal
9 ÍNDICE 7 Programa de cambio: Análisis Dar los primeros pasos: La confianza genera confianza Manejar las percepciones Cooperación con las empresas: Expectativas La función del intermediario fiscal Notas Gráficos Tablas Gráfico 2.1 Modelo de cumplimiento Gráfico 2.2 Marco para la diferenciación del riesgo Gráfico 2.3 El marco estratégico de cumplimiento Gráfico 2.4 El marco de relaciones con el cliente de la IRAS Gráfico 3.1 Tendencias en impuestos efectivamente recaudados (Miles de millones de EUR) Gráfico 6.1 La lógica de un programa de cumplimiento fiscal Gráfico 6.2 Problemas que afectan a las Grandes Empresas. Valor total de los montos fiscales en riesgo expresado en millones de Euros Tabla 2.1 Modelos de cumplimiento cooperativo Tabla 3.1 Procedimientos italianos para la resolución de conflictos... 57
11 ABREVIATURAS Y SIGLAS 9 Abreviaturas y siglas ACA ADR ATO APA BIAC CAP CIAT COSO CRA CRM CTPA DCI DOTAS DURS EEUU ETRP FAT HM HMRC HRCP IBFD ICS IOTA IRA Annual Compliance Arrangement (Australia) Acuerdo de cumplimiento anual Alternative Dispute Resolution Resolución alternativa de controversias Australian Tax Office Advance Pricing Agreement Acuerdos Previos de Precios de Transferencia Business and Industry Advisory Committee Comité Asesor de la Industria y la Empresa Compliance Assurance Process Procedimiento de garantía de cumplimiento (Estados Unidos) Centro Interamericano de Administraciones Tributarias Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission Canada Revenue Agency Compliance Risk Management Gestión del riesgo de cumplimiento (Reino Unido) Centro de Política y Administración Tributaria de la OCDE Declaración de Control Interno Disclosure of Tax Avoidance Schemes Revelación de operaciones elusivas Dav na Uprava Republike Slovenije Administración Tributaria de la República de Eslovenia Estados Unidos Enhanced Taxpayers Relationship Program Programa de relación mejorada con los contribuyentes (Singapúr) Foro de Administración Tributaria Horizontal Monitoring Monitoreo Horizontal (Los Países Bajos) Her Majesty s Revenue and Customs (Reino Unido) High Risk Corporates Programme Programa empresarial de alto riesgo International Bureau of Fiscal Documentation Internal Control Statement Declaración de control interno Inter-European Organisation of Tax Administrations Inland Revenue Authority of Singapore
12 10 ABREVIATURAS Y SIGLAS IRS LB LBN LTU MAP MCF MNE MoU NAO NTCA OCDE PYMEs RTP SARS SAO SOX UK UTP Internal Revenue Service Large Business Grandes Empresas Large Business Network - Red de Grandes Empresas Large Taxpayers Directorate (Hungría) Mutual Agreement Procedure - procedimiento amistoso Marco de Control Fiscal Multi National Enterprises - Empresas multinacionales Memorandum of Understanding Memorandum de entendimiento National Audit Office (Reino Unido) The Netherlands Tax and Customs Administration Organisación para la Cooperación y el Desarollo Económicos Pequeñas y Medianas Empresas Reportable Tax Position Posición fiscal a declarar South African Revenue Service Senior Accounting Officer (Reino Unido) Sarbanes-Oxley legislation United Kingdom Reino Unido Uncertain tax position/ Prácticas fiscales inciertas
13 PREFACIO 11 Prefacio Este informe se publica en un momento en que el cumplimiento tributario por parte de las grandes empresas es objeto de un intenso escrutinio público. El informe de la OCDE Cómo Combatir la Erosión de Bases y el Traslado de Beneficios requiere a las administraciones tributarias que adopten medidas inmediatas para mejorar su cumplimiento. Es necesario restaurar la confianza pública en las relaciones entre grandes empresas y administraciones fiscales. Partiendo de las experiencias de 24 países, este informe demuestra cómo es posible lograrlo. Desde que el Foro de Administración Tributaria (FAT) discutió por vez primera el concepto de relación cooperativa en su Estudio de 2008, muchos más países han puesto en marcha nuevos enfoques basados en el principio de que los contribuyentes que se disponen a ser totalmente transparentes han de recibir como contrapartida seguridad jurídica sobre sus decisiones fiscales. El presente informe decanta esas experiencias para elaborar un modelo de cumplimiento cooperativo. El modelo guarda relación con la idea original, pero explica mejor cómo este modelo consigue mejor grado de cumplimiento, efectividad y eficiencia. Así, examina de forma más completa los requisitos para las empresas y la mejor forma de administrar internamente esos programas. El concepto cumplimiento cooperativo también refuerza la idea de que el objetivo último del modelo es mejorar el cumplimiento. Creo que este informe será una valiosa fuente de referencia para administraciones fiscales y también la base para trabajos futuros del FAT. Creo que también servirá para recuperar la confianza en nuestra relación con las empresas. Me gustaría agradecer a la Red de Grandes Empresas, los miembros del FAT y el Comité Asesor de la Industria y la Empresa de la OCDE (BIAC) que apoyó el estudio y facilitó sus comentarios. Peter Veld Director General de la Agencia Tributaria de los Países Bajos Director General Promotor de este informe
15 RESUMEN EJECUTIVO 13 Resumen ejecutivo En 2008 el Foro de Administración Tributaria (FAT) publicó Un estudio sobre el papel de los intermediarios fiscales (el Estudio de 2008) en el que alentó a los administraciones tributarias a establecer relaciones de mayor cooperación con los grandes contribuyentes basadas en la confianza y cooperación. Esta relación cooperativa se denominada en inglés Enhanced Relationship. El presente informe se basa en un estudio pormenorizado de las experiencias prácticas de países que han desarrollado programas de relación cooperativa, y recoge las perspectivas del mundo de la empresa. El informe constituye una revisión en profundidad y una actualización del enfoque adoptado por el FAT respecto a las relaciones entre administraciones tributarias y los grandes contribuyentes en virtud de los resultados del estudio. En términos generales el informe concluye que el valor del concepto de relación cooperativa es reconocido y que es llamativo el número de países que han desarrollado programas de esta índole en último lustro. Los pilares fundamentales de la relación que fueron identificados en el Estudio de 2008 siguen vigentes, pero la experiencia ulterior ha demostrado que son también de vital importancia algunos elementos adicionales. El informe pretende presentar un marco revisado para la relación cooperativa. El informe considera por qué la terminología original relación cooperativa no es en la actualidad un fiel reflejo del enfoque. El informe adopta el término cumplimiento cooperativo ( co-operative compliance ). Este cambio deja claro que el enfoque se basa en la cooperación con el propósito de garantizar el cumplimiento, es decir, que el contribuyente pague los impuestos debidos a su debido momento. El informe se fundamenta en una encuesta a 21 miembros del FAT y en consultas con el Comité Consultivo para las Empresas y la Industria de la OCDE (BIAC). Los resultados de la encuesta y la información adicional aportada por los países en la preparación de este informe muestran que, en muchos casos desde 2008, se han forjado relaciones basadas en la confianza y la colaboración entre los grandes contribuyentes y las administraciones tributarias; el estudio menciona 24 países y la cifra va en aumento. Esta encuesta ha desvelado la amplia experiencia adquirida por las administraciones tributarias, como queda reflejado en el informe. La importancia de que exista un compromiso al más alto nivel y formación específica para el personal sobre la aplicación de la relación cooperativa quedan demostradas de forma patente. La relación cooperativa queda perfectamente integrada en las estrategias de gerencia coherente del riesgo adoptadas por un número creciente de administraciones tributarias, y destaca la mayor focalización en la necesidad de comprender y tener capacidad de influencia sobre la conducta del contribuyente a la hora del cumplimiento de sus obligaciones. Desde la publicación del Estudio de 2008 algunos comentaristas han expresado su inquietud sobre si el trato diferenciado que está en la base de la relación cooperativa es compatible con el principio de la igualdad ante la ley de todos los contribuyentes. El informe aborda esta inquietud de manera directa y explica por qué no existe conflicto alguno con este principio fundamental.
16 14 RESUMEN EJECUTIVO En tiempos más recientes, se ha puesto mayor énfasis en la importancia del cumplimiento con el espíritu, además de con la letra, de la ley y esto queda reflejado en la revisión de 2011 de las Directrices de la OCDE para las Empresas Multinacionales. Se han planteado algunas inquietudes respecto a la definición del espíritu de la ley y sobre si afecta indebidamente o no a los derechos del contribuyente. Esta cuestión también se trata aquí, y se reconoce que es necesario que, incluso en el contexto de una relación cooperativa, los contribuyentes puedan mantener una postura diferente a la de la administración tributaria con que se relacionan. El informe también se hace eco de las experiencias del mundo de la empresa en cuanto al enfoque de la relación cooperativa y resalta la importancia de la transparencia y la comunicación de información por las partes en el marco de la relación cooperativa en aras de reducir las incertidumbres acerca de la posición fiscal de las empresas de forma más efectiva y eficiente. En el último lustro se ha demostrado la importancia de tener buenos sistemas de gobierno corporativo que apoyen la transparencia y la comunicación, como parte integral del enfoque de relación cooperativa. La fiscalidad cobra cada vez más importancia al nivel del Consejo de Administración de las grandes empresas. Este marco incipiente consiste, por tanto, no solo en los siete pilares establecidos en 2008, sino que abarca un enfoque sistemático para el riesgo fiscal, tal como está explicitado en los marcos de control fiscal para empresas multinacionales. Este informe destaca la importancia vital de estos marcos en cuanto que infunde rigor al concepto de la relación cooperativa, demostrando que la relación entre el contribuyente en cuestión y la administración tributaria se basa en criterios objetivos y en la confianza justificada. El buen gobierno dentro de la administración tributaria es igualmente importante, sobre todo para dar seguridad a la comunidad general de partes interesadas de que el enfoque de cumplimiento cooperativo está arrojando el resultado primario buscado, es decir, un mayor grado de cumplimiento con las obligaciones fiscales. El informe analiza esta cuestión en cierta profundidad y describe una serie de modelos de buenas prácticas y buen gobierno societario. A la vez que emerge este nuevo marco, también surge la cuestión de cómo estimar el valor del enfoque de la relación cooperativa. El presente informe describe instrumentos y experiencias en la determinación de los costes y beneficios que ofrece a las administraciones tributarias y cómo se pueden aplicar en la práctica. El estudio señala igualmente la evaluación de los principales beneficios de la relación cooperativa tanto para administraciones tributarias como para las empresas. El objetivo primario del cumplimiento cooperativo es garantizar el pago de los impuestos correctos en su debido momento y por consiguiente, no sale bien parada cuando se compara con medidas tradicionales de rendimiento de programas de cumplimiento ejecutivo tipo inspecciones. El informe esboza un enfoque para la evaluación del éxito de estos programas basado en que ofrecen garantías fundadas acerca de la fiabilidad de las declaraciones fiscales presentadas por los contribuyentes implicados. El informe también explica de forma somera cómo los datos sobre conflictos aún sin resolver podrían aprovecharse para informar un enfoque aún más estratégico al sistema tributario. El informe concluye con algunas consideraciones sobre la orientación futura del concepto del cumplimiento cooperativo. Propone que el concepto del marco de control tributario podría ser profundizado y que puede ser necesario realizar más trabajos sobre las medidas de su efectividad. También espera con impaciencia la emergencia de más relaciones cooperativas multilaterales entre una multinacional y dos o más administraciones tributarias.
17 1. INTRODUCCIÓN 15 Capítulo 1 Introducción El concepto de la relación cooperativa: sus orígenes, historia y marco conceptual En 2008 el FAT publicó el Estudio del papel de los intermediarios fiscales 1. En el estudio se abordó el tema de la planificación fiscal agresiva y analizó la relación tripartita entre las administraciones tributarias, los contribuyentes y los intermediarios fiscales. La conclusión del estudio es que en relación a los grandes contribuyentes, en los esquemas de planificación fiscal agresiva existe un margen considerable para influir en el lado de la demanda. Dichos contribuyentes y administraciones tributarias son invitados entablar una relación basada en la cooperación y la confianza mutua. El Estudio de 2008 expone cómo podría establecerse esta relación de mayor cooperación entre los contribuyentes y las administraciones tributarias. El Estudio de 2008 señaló un marco conceptual para estas relaciones y acuñó el término en inglés: Enhanced Relationship que viene a significar relación cooperativa. El Estudio de 2008 recomendó que las administraciones tributarias hicieran lo posible para crear un entorno propicio a la confianza y la cooperación mutua de manera que pudiera establecerse la relación cooperativa con las grandes empresas y los intermediarios fiscales. Según el Estudio de 2008, los siguientes pilares constituyen las bases de la relación cooperativa entre las grandes empresas y las administraciones tributarias: En sus contactos con los contribuyentes, las administraciones tributarias deben hacer gala de su comprensión basada en su conocimiento de la realidad empresarial, su imparcialidad, proporcionalidad y apertura, mediante la comunicación de información y la transparencia, así como su reactividad; En su relación con las administraciones tributarias, los contribuyentes deben comunicar información y ser transparentes. Tras el Estudio 2008, el FAT ha publicado una serie de estudios completos sobre la relación cooperativa con los bancos y las personas físicas poseedores de grandes patrimonios. El contexto actual Las administraciones tributarias en muchos países miembros de la OCDE se han marcado objetivos ambiciosos de reducción de costes a la vez que se les exige mantener o, mejor aún, mejorar los ingresos fiscales, manteniendo los niveles de calidad de servicio al contribuyente y la efectividad de sus esfuerzos dirigidos a lograr un mayor éxito en sus empeños en materia de cumplimiento.
18 16 1. INTRODUCCIÓN EL FAT ha dedicado esfuerzos importantes de análisis comparativo en años recientes para identificar las tendencias y evoluciones en la administración de los sistemas tributarios y sus resultados operativos y mejorar las estrategias de recaudación 1. En su reciente estudio Working Smarter 2 ( Operar de Manera más Inteligente ) el FAT identifica varios ejemplos de cómo se puede operar de forma más inteligente en el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Dicho estudio señala como evolución clave la creciente tendencia de las administraciones tributarias a adoptar enfoques basados en la cooperación. Estos se caracterizan por un compromiso con el contribuyente u otras partes interesadas para explorar intereses comunes, entre ellos la resolución de riesgos fiscales importantes, la seguridad jurídica temprana, condiciones equitativas de competencia y reducción de costes. Proyecto La Relación Cooperativa cinco años después de su aplicación El FAT se reunió en Buenos Aires en enero 2012 con líderes del mundo económico internacional y representantes del Comité Consultivo para las Empresas y la Industria (BIAC) para examinar cómo profundizar en esta relación con las grandes empresas. En la siguiente reunión el Buró del FAT discutió el hecho de que desde el Estudio de 2008 el número de países miembros del FAT que han introducido programas que tienen por objetivo crear una Relación Cooperativa con las grandes empresas ha aumentado y que los países en que han alcanzado suficiente grado de madurez están haciendo balance de los logros obtenidos. El Buró del FAT decidió por consiguiente que, cinco años después de la publicación del Estudio de 2008, había llegado el momento propicio de hacer balance de la evolución de la aplicación del concepto y los cambios sucedidos en el entorno empresarial y económico en ese lapso de tiempo. El presente informe aborda las experiencias pasadas y presentes y hace un análisis de la relación cooperativa y su evolución futura desde diferentes perspectivas. Parte importante del informe está dedicada a la evaluación del enfoque y a la forma en que las administraciones tributarias valoran su aportación a la consecución de resultados en materia de cumplimiento. El último capítulo del informe contiene una serie de recomendaciones para las administraciones tributarias basadas en éste análisis además de varias reflexiones respecto a los siguientes pasos. De la Relación Cooperativa al Cumplimiento Cooperativo Cuando en el 2008 el Estudio sobre el Papel de los Intermediarios Fiscales definió la relación cooperativa basada en la confianza mutua y los pilares anteriormente descritos, se acuñó el término Relación Cooperativa por ser un término que distingue este planteamiento de una relación básica basada en la obligación. Desde 2008 muchas administraciones tributarias han adoptado enfoques para el cumplimiento fundados en los pilares establecidos en el Estudio de Aunque los pilares siguen vigentes, desde 2008 han surgido cuestiones nuevas e importantes conforme han ido madurando y extendiéndose estos enfoques. Una de ellas es el desarrollo por las administraciones tributarias de estrategias de gestión de riesgos que se centran en influir de manera efectiva sobre la actitud cumplidora del contribuyente para lograr su mejora. El desarrollo de relaciones de cooperación con las grandes empresas es parte integral de estas estrategias. Adicionalmente, se ha puesto de manifiesto que un instrumento clave para la comunicación de información y la transparencia es la existencia en las empresas de un marco para el cumplimiento tributario. El término relación cooperativa ha planteado
19 1. INTRODUCCIÓN 17 interrogantes respecto a la naturaleza del enfoque y posiblemente haya dado lugar a connotaciones de desigualdad en el trato fiscal. En resumidas cuentas, las grandes empresas y las administraciones tributarias, aunque satisfechas de que los principios que sustentan el enfoque sigan siendo robustos, temen que la denominación relación cooperativa haya creado confusión y en algunos casos la sospecha de que el concepto rompe con ciertos principios importantes tales como la igualdad ante la ley. El presente informe aborda la realidad subyacente a esos temores y el Director General promotor del mismo ha solicitado sugerencias para acuñar un nombre más apropiado. Se han sido recibidas muchas sugerencias pero el consenso general es que el término cumplimiento cooperativo es el más exacto dado que no solo denota el proceso de cooperación (la relación), sino que demuestra también su finalidad (el cumplimiento) como componente integral de la estrategia general de gestión de riesgos de las administraciones tributarias: el cumplimento, que implica el pago de los débitos tributarios debidos en el debido momento. 3 En el Capítulo 2 contiene una descripción de la situación actual y hace balance de las experiencias de algunos países, con ejemplos prácticos y rasgos comunes de los enfoques de relación cooperativa, además de señalar diferencias interesantes e importantes. El Capítulo 3 examina cuatro cuestiones claves respecto a la relación cooperativa y cómo encaja dentro de la estructura general de la estrategia de cumplimiento: la problemática de la igualdad ante y, el espíritu de la ley y la resolución de conflictos en el contexto de una relación cooperativa. El Capítulo 4 se centra en el gobierno corporativo de las grandes empresas. Describe tanto los principios que derivan de las directrices para las empresas multinacionales además de la aplicación en la práctica y la evaluación de los marcos internos de control fiscal. El Capítulo 5 analiza las estructuras internas de gobierno de las administraciones tributarias y señala modelos y principios esenciales de gobierno para las administraciones tributarias. El Capítulo 6 pone el énfasis en la evaluación y describe la justificación de los enfoques de relación cooperativa y enumera indicadores diseñados para medir su efectividad. El Capítulo 7 contiene conclusiones y recomendaciones, entre ellas un resumen de las lecciones más importantes aprendidas y (posibles) pasos a dar en el futuro. Los anexos al informe contienen datos útiles de referencia : El Anexo A contiene una revisión bibliográfica de sitios web e hipervínculos a información de dominio público sobre la relación cooperativa; El Anexo B es un resumen del informe emitido por el Comité del Gobierno de los Países Bajos sobre la Supervisión Horizontal; El Anexo C presenta gráficos que reflejan las características del contexto general de cumplimiento que probablemente fomentarían una relación de enfrentamiento entre las administraciones tributarias y las grandes empresas y que condiciones aconsejarían fomentar una relación de cooperación El Anexo D es una sinopsis de la nota informativa del FAT: El Cumplimiento Fiscal y los Sistemas de Contabilidad Fiscal cuyo objetivo es ilustrar la coherencia entre los conceptos de Controles Internos y el Control Fiscal;
20 18 1. INTRODUCCIÓN El Anexo E proporciona información general sobre el COSO (Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission); El Anexo F es una revisión general de las lecciones aprendidas. Método El estudio se ha realizado por un equipo dedicado específicamente al proyecto y ha sido patrocinado por la Administración Tributaria y Aduanera de los Países Bajos, con el apoyo del Centro de Política y Administración Tributaria de la OCDE (CTPA) en colaboración estrecha con los miembros de la Red de Grandes Empresas (LBN) del FAT. El estudio se llevó a cabo según el esquema siguiente: Para realizar el estudio, los funcionarios de los Países Bajos y la OCDE diseñaron un cuestionario que fue enviado a todos miembros de la LBN en mayo Un total de 21 países respondió al cuestionario suministrando un cúmulo de información sobre todas las facetas del cumplimiento en el sector de las grandes empresas. Adicionalmente, mientras se estaba preparando este informe, cinco países presentaron descripciones de su enfoque de relación cooperativa. En junio 2012 se celebró un seminario para expertos de la LBN en Paris. Gran parte de la reunión fue dedicada al análisis de las experiencias de varios países, los representantes del BIAC, y expertos de muchas administraciones tributarias presentaron sus experiencias e hicieron una aportación importante al debate en profundidad de todos los aspectos de la relación cooperativa. El esquema del presente estudio es resultado del seminario, así como una visión clara de los temas a abordar en el presente informe. El equipo del proyecto y el Secretariado finalizaron el contenido del informe con la ayuda de los expertos de la LBN y gracias a las contribuciones adicionales del BIAC y de representantes de la comunidad internacional de intermediarios fiscales. Como entidad promotora, la Administración de los Países Bajos colaboró también con el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) y discutió el tema con los líderes del mundo empresarial durante la Conferencia Técnica del CIAT El anteproyecto del informe ha sido discutido con los Secretariados del CIAT e IOTA.
21 1. INTRODUCCIÓN 19 Notas 1. De aquí en adelante, el Estudio de Por ejemplo, véase OECD (2013), Tax Administration 2013: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies (doi: / en), que contiene un volumen importante de información descriptiva sobre sistemas administrativos y datos cuantitativos relacionados con los costes y resultados de las administraciones tributarias en países miembros de la OCDE y algunos no miembros. 3. Working smarter in structuring the administration, in compliance and through legislation (Trabajando de forma más inteligente para estructurar la administración cumpliendo con y mediante la legislación) (OECD, 2012). 4. No obstante es merecedor de comentario que Francia anunció el despliegue de su proprio programa piloto en noviembre 2012 bajo la denominación relation de confiance : Esta es una alternativa útil al término cumplimiento cooperativo o enfoques basados en el cumplimiento cooperativo: que se utilizan en este informe. Bibliografía OECD (2008), Study into the Role of Tax Intermediaries, OECD, Paris. (doi : / en). OECD (2013), Tax Administration 2013: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies (doi: / en).
23 2. LA SITUACIÓN ACTUAL 21 Los pilares claves del Estudio de 2008 Capítulo 2 La situación actual Según el Estudio de 2008 son siete los pilares esenciales para la creación de una relación más cooperativa entre el contribuyente y las administraciones tributarias. Estos son: el entendimiento basado en el conocimiento de la realidad empresarial, la imparcialidad, la proporcionalidad y la apertura mediante la comunicación de información y la transparencia y la reactividad de las administraciones tributarias y la transparencia de los contribuyentes en su trato con las administraciones tributarias. Los países en los que se han introducido programas de relación cooperativa consideran que los pilares son válidos y que es de particular importancia que la administración tributaria demuestre su imparcialidad y reactividad. El Estudio de 2008 expone por qué es importante que la administración tributaria tenga un sólido conocimiento de los factores comerciales que impulsan las transacciones y las actividades de las grandes empresas. Sin este conocimiento, es fácil para la administración tributaria no entender correctamente el contexto general de una actividad o transacción y responder de una manera que dé lugar a contenciosos evitables y potencialmente costosos, así como a incertidumbres. Varios países han reconocido la importancia de dicha sensibilidad empresarial y han adoptado diferentes enfoques dirigidos al desarrollo de la misma en el seno de sus administraciones tributarias. Por ejemplo, la División de Grandes Casos de La Administración Tributaria de Irlanda está organizada por sectores. Ello permite ganar en capacidad experta y profundizar en el conocimiento de las problemáticas de las industrias que están en la base de determinadas conductas fiscales. En Singapur existen interacciones periódicas con los contribuyentes en aras de comprender mejor sus operaciones comerciales y los riesgos fiscales inherentes, como parte de los objetivos de su Programa de Relaciones Cooperativas con los Contribuyentes. La Agencia administración Tributaria del Reino Unido (HMRC) se compromete a considerar la perspectiva corporativa a la hora de aplicar decisiones de política tributaria y en el diseño de sistemas y procesos, mediante un proceso de consulta más consecuente. El personal ha de estar dotado de todas las competencias, habilidades y el apoyo que necesita para comprender la perspectiva de las grandes empresas y saber desenvolverse con confianza para hacer frente a los asuntos empresariales complejos que son relevantes para las grandes empresas en un entorno en continua evolución. El principio de imparcialidad reconoce que las administraciones tributarias tienen que resolver conflictos de manera sumamente consecuente y objetiva. En general se reconoce la importancia de este aspecto del modelo de la relación cooperativa pero, aun así se plantean algunas cuestiones importantes. Por ejemplo cómo se garantiza la igualdad ante la ley si sólo algunos contribuyentes son partes de la relación cooperativa con la administración tributaria? y, cómo se resuelven los contenciosos dentro de una relación cooperativa?
24 22 2. LA SITUACIÓN ACTUAL El Estudio de 2008 también discute técnicas alternativas de resolución de conflictos como mecanismos que pueden ayudar a adoptar un enfoque imparcial en este sentido. Esta modalidad de resolución de conflictos está, en general, diseñada para proporcionar la resolución sin necesidad de recurrir a los tribunales. Normalmente, si se puede llegar a una solución aceptable para las partes, se sientan las bases propicias para que la relación prospere. No obstante, esto puede también dar lugar a dudas respecto al rigor del proceso de resolución. En el Reino Unido los conflictos fiscales resueltos han sido objeto de una evaluación externa por el Comité de Cuentas Publicas del Parlamento del Reino Unido con el fin de obtener las garantías de que las resoluciones emitidas eran apropiadas y que los acuerdos se aplicaban correctamente 1. La cuestión de la gobernanza de los acuerdos de relación cooperativa es algo que analizaremos de manera pormenorizada en el Capítulo 4. La proporcionalidad se refiere a las decisiones que toman las administraciones tributarias respecto a la distribución de sus recursos: cuáles son los contribuyentes, qué declaraciones y qué problemas fiscales se van a controlar de forma prioritaria teniendo en cuenta las repercusiones fiscales en su conjunto? La gerencia de riesgos es un instrumento imprescindible para las administraciones tributarias que buscan garantizar la óptima distribución de recursos. En Nueva Zelanda el enfoque de la proporcionalidad queda reforzado por la designación de funcionarios responsables de control con suficiente experiencia y buen conocimiento de la realidad empresarial. Los acuerdos de relación cooperativa incluyen una cláusula de materialidad, o relevancia de modo que la Administración Tributaria de Nueva Zelanda se limita a plantear con el contribuyente cuestiones que tengan suficiente entidad. El significado de cuestiones de suficiente entidad o materialidad difiere según el tamaño y la naturaleza del contribuyente. Se supone de los contribuyentes que su gobierno fiscal es suficientemente fuerte y sólido, pero la administración tributaria colabora con los ellos para mejorar mutuamente sus mecanismos para velar por el cumplimiento de las obligaciones fiscales. El director global de asuntos fiscales de una multinacional, en su discurso en junio 2012 ante la reunión del LBN dijo que su objetivo era alcanzar cero sorpresas en materia fiscal. Deben surgir menos sorpresas en el contexto de una mayor transparencia y reactividad por parte de la administración tributaria. Según las normas de contabilidad, generalmente el contribuyente está obligado a dotar provisiones para hacer frente a posiciones fiscales inciertas que puedan generar pasivos fiscales adicionales. Claro está que la dimensión de estas provisiones reflejará fundamentalmente la estrategia adoptada por el contribuyente pero, al mismo tiempo, se verá afectada también por la actitud de la administración tributaria. Ahora bien, si la administración tributaria es reacia a interactuar con los contribuyentes para resolver los problemas lo más rápido posible y si los contenciosos fiscales tienden a prolongarse en el tiempo y a ser difíciles de resolver, la tendencia será a aumentar las provisiones fiscales anotadas en el balance del contribuyente. Por otra parte, cuando la administración tributaria esté dispuesto a discutir el tratamiento de las transacciones antes de que presente la declaración fiscal, o incluso antes de materializarse la transacción, y además a introducir un sistema de decisiones vinculantes, las provisiones fiscales tenderán a ser menores. La apertura y la reactividad, junto con el trabajo en tiempo real, dan lugar a una interacción que debe desembocar en certeza temprana. En los Países Bajos la resolución de problemas fiscales pendientes es un paso importante e imprescindible que debe ser adoptado antes de avanzar por el camino de la relación cooperativa. La resolución de los
25 2. LA SITUACIÓN ACTUAL 23 problemas fiscales pendientes abre el paso al trabajo en tiempo real. El acuerdo de cumplimiento lo describe de la siguiente manera Las Partes han encontrado soluciones, o han llegado a un acuerdo sobre cuestiones relacionadas con asuntos fiscales y otras materias relevantes del pasado, conocidos por [X] y/o la Administración Tributaria, conforme a la legislación y los reglamentos, o han convenido las reglas de procedimiento 2 En Noruega, se ha iniciado un programa piloto de relación cooperativa en el que la apertura y la reactividad son aspectos importantes del modo de trabajar en el contexto de una estrategia conocida como: un paso por delante ( one step ahead ). En Singapur el Programa de Relación Cooperativa proporciona a los grandes contribuyentes y a la Administración Tributaria de Singapur (IRAS), una plataforma para discutir importantes eventos de actualidad de trascendencia fiscal, con el fin de reducir las dificultades en el futuro relativas a las liquidaciones tributarias y los litigios. El último pilar de la relación cooperativa identificado por el Estudio de 2008 es la comunicación de información por los contribuyentes. En la práctica es uno de los pilares más difíciles de definir con exactitud. Al principio resultó difícil definir una regulación que objetivara la comunicación de información y la transparencia por parte del contribuyente. Las reglas de comunicación de información de obligado cumplimiento son imparciales, pero al igual de la mayoría de las reglas, pueden ser soslayadas. Las reglas voluntarias de comunicación pueden suplementar los regímenes de comunicación obligatoria de información, pero esto plantea otra serie de problemas. Está claro que requieren que el contribuyente esté dispuesto a ir más allá de cumplir con sus obligaciones de publicación de información, pero es algo que en el Estudio de 2008 anticipó de forma explícita. No obstante, algunos analistas han manifestado su inquietud respecto a la temática de la comunicación de información y la opinión que ha surgido desde la publicación del Estudio de 2008 en el sentido que la relación cooperativa debe implicar la voluntad de acatar el espíritu de la ley. Esta cuestión en particular se aborda y se comenta en más detalle en el Capítulo 3. Desde la publicación del Estudio 2008, la experiencia práctica de los programas de relación cooperativa ha clarificado los componentes fundamentales de la comunicación de información y la transparencia por parte de los contribuyentes. Estas cuestiones son en primer lugar la existencia de un marco interno de control fiscal lo suficientemente robusto para dar garantías a la administración tributaria de que los resultados publicados en la declaración fiscal son fiables y de que el contribuyente es consciente de qué posiciones fiscales adoptadas son inciertas o controvertidas y, en segundo lugar, como hemos comentado anteriormente, la voluntad de comunicar dichas posiciones. Por ejemplo, en Australia los Contratos Anuales de Cumplimiento se fundamentan en dos conceptos claves: que las grandes empresas aplican procesos de gestión de riesgo fiscal sólidos y que tienen la voluntad de operar dentro del marco de una relación abierta y transparente mediante la comunicación completa y veraz de grandes riesgos tributarios en tiempo real. En los Países Bajos existe el principio de confianza en sus relaciones con las grandes empresas pero los contribuyentes tienen que demonstrar su voluntad de ser transparentes. Por consiguiente, uno de los compromisos que asume el contribuyente es el de instaurar mecanismos de control y auditoria interna y externa con el fin de preparar y presentar declaraciones fiscales aceptables. En la siguiente sección de este capítulo pasamos revista al número creciente de modelos de relación cooperativa y enumeramos una serie de países que han adoptado una estrategia de relación cooperativa. Incluso en los países que no han aplicado un modelo formal de relación cooperativa o una relación de colaboración basada en la confianza mutua, a menudo se ha introducido algún mecanismo para mejorar la relación con los
26 24 2. LA SITUACIÓN ACTUAL grandes contribuyente que sigue muchos de los principios que figuran en el Estudio de En algunos casos los modelos son claramente de relación cooperativa. Por ejemplo los Países Bajos ha desarrollado un modelo conocido como el Seguimiento Horizontal y otros países también han adoptado modelos claros. Proporcionamos una visión general de dichos modelos y examinamos con más detenimiento dos ejemplos de estrategias de cumplimiento con el fin de señalar las similitudes y algunas diferencias, los beneficios esperados, los desafíos y las conclusiones principales de la revisión y la evaluación. Este capítulo incluye también información aportada por el BIAC. El número creciente de modelos de relación cooperativa y su aplicación El Estudio de 2008 utiliza específicamente las experiencias de Irlanda, los Países Bajos y los Estados Unidos 3. En aquel tiempo Australia 4, Sudáfrica y el Reino Unido también incorporaron a su estrategia de gerencia del riesgo de cumplimiento un modelo de relación cooperativa. Cinco años tras la publicación del Estudio 2008, el número de países que han creado una relación de colaboración basada en la confianza con las grandes empresas y los intermediarios fiscales ha aumentado. Los diferentes enfoques adoptados por estos países es objeto de discusión más detallada más adelante en este capítulo. Sin embargo, en general no ha sido necesario promulgar nuevas leyes. Allí donde se han formalizado los programas, ha sido normalmente mediante la publicación de marcos claros que explican el funcionamiento de los acuerdos y las condiciones particulares entre contribuyente y la administración tributaria. En respuesta a los cuestionarios enviados a los miembros de la LBN, los países abajo indicados informaron haber desarrollado y/o puesto en marcha un modelo de relación cooperativa de conformidad con los principios enmarcados en el Estudio de 2008 (ver Anexo A que contiene una reseña de las sitios web y los hipervínculos con información de dominio público acerca de la relación cooperativa).
27 2. LA SITUACIÓN ACTUAL 25 Tabla 2.1 Modelos de cumplimiento cooperativo País Alemania Australia Austria Canadá Dinamarca EEUU Eslovenia España Finlandia Francia Hong Kong Modelo de cumplimiento cooperativo No hay ningún modelo formal de relación cooperativa. Sin embargo Los Estados Federales (Länder) han adoptado varias medidas con la finalidad de mejorar el cumplimiento. A título de ejemplo, en 2012 Baja Sajonia introdujo un enfoque cooperativo para las inspecciones fiscales a las grandes empresas. Modelo formal de relación cooperativa introducido en El producto de más alta calidad del modelo actual es el ACA (Contrato Anual de Cumplimiento) entre las grandes empresas y el Director General que expone las expectativas de comunicación de información y servicio. Proyecto Piloto Supervisión Horizontal iniciado en 2011 con más de diez (grandes) empresas y sometido a seguimiento continuo hasta Otras partes interesadas externas (El colegio de intermediarios tributarios, La Cámara de Comercio y la Cámara de Industria) están involucradas con el fin de dar mayor proyección a este enfoque. En 2010 Canadá lanzó Un Nuevo Enfoque de Cumplimiento de las Grandes Empresas que se fundamenta en una relación más estrecha y de mayor colaboración con el contribuyente y con los intermediarios fiscales basado en el enfoque de la relación cooperativa. Modelo formal de relación cooperativa desde Se inició como proyecto piloto en El proceso denominado Compliance Assurance Process (CAP) comenzó en 2005 como proyecto piloto y se convirtió en proceso permanente en Existe un modelo de relación cooperativa, iiniciado en mayo 2012 con un llamamiento público a todos los grandes contribuyentes a informar a la Agencia Tributaria de Eslovenia ( Eslovenia Dav na Uprava Republike Slovenije ) de su deseo de participar en el proyecto piloto. Modelo formal de relación cooperativa: Código de Buenas Practicas Fiscales. Se inició en 2009 con la creación del Foro de Grandes Empresas. El Código de Buenas Practicas Fiscales fue finalizado en Julio Proyecto piloto con seis GE (grandes empresas) al comienzo de Tendrá una duración de dos años. Hasta tiempos recientes en Francia no existía ningún modelo formal de relación cooperativa. Sin embargo, se habían puesto en marcha mecanismos innovadores y programas de cumplimiento pensados para ayudar al contribuyente a cumplir con sus obligaciones y con las normas fiscales, diseñados para ofrecer un mayor grado de reactividad y apertura. En noviembre 2012, Francia anunció la creación de su programa piloto relation de confiance cuyo inicio está previsto en marzo de No hay modelo formal de relación cooperativa. Se han llevado a cabo iniciativas dirigidas a alcanzar algunos de los objetivos más importantes del modelo de relación cooperativa. Por ejemplo, el dialogo con las comunidades corporativas y tributarias y la puesta en práctica de un enfoque basado en el riesgo.
28 26 2. LA SITUACIÓN ACTUAL Tabla 2.1 Modelos de cumplimiento cooperativo (cont.) Hungría Irlanda Italia Japón Noruega Nueva Zelanda Países Bajos Portugal No hay modelo formal de relación cooperativa. Sin embargo, en el Plan Estratégico se han tenido en consideración las recomendaciones del Estudio de En el marco de dicho plan, la Dirección Para las Grandes Empresas ha instaurado un sistema de gerencia de relaciones con el cliente con personal dedicado a responder a las cuestiones planteadas por los grandes contribuyentes. Ello asegura la cooperación mutua en la dirección de tributos y la flexibilidad en las relaciones diarias. Desde el año 2005 existe un modelo formal de relación cooperativa y de consulta con las partes interesadas, tanto a nivel interno como externo. No hay modelo formal de cumplimiento basado en la cooperación. No obstante, la Agencia Tributaria Italiana fue reestructurada en 2009 y se creó una división de Grandes Empresas. El Seguimiento de la Gerencia de Riesgos es una de las características más importantes de la reestructuración y constituye un enfoque basado en riesgos impulsado por los rasgos específicos de cada sector industrial y por la información disponible sobre el contribuyente y los factores que podrían afectar su grado de cumplimiento con sus obligaciones fiscales. El sistema garantiza que las investigaciones se centran en los contribuyentes de alto riesgo, evitando o reduciendo al mínimo los controles intrusivos a los contribuyes que no son de riesgo. Adicionalmente, ayuda a forjar relaciones basadas en la cooperación y la proporcionalidad. Existe desde 2010 un modelo de relación cooperativa para las empresas súper-grandes. A la hora de controlar estas entidades, la agencia comprueba la solidez de sus sistemas de gobierno fiscal corporativo. Programa un proyecto piloto: si confirma que las empresas con un adecuado gobierno fiscal corporativo llevan a cabo las transacciones de algo riesgo fiscal correctamente, se pospone la siguiente comprobación. El proyecto piloto de la relación cooperativa comenzó en agosto 2011 y durará hasta 31 de diciembre de El piloto incluye a seis grupos de contribuyentes de diversas ramas. El proyecto piloto está basado en las recomendaciones del Estudio de 2008 de la OCDE. Además del proyecto piloto, la Oficina de Grandes Contribuyentes en general está trabajando en base al diálogo y la mayor parte de las grandes empresas tienen asignadas un Gerente de Relaciones con el Cliente. Hay un modelo formal de relación cooperativa. Comenzó con un proyecto piloto después de que un equipo especial analizara el Estudio de 2008 y lanzara una serie de recomendaciones acerca de cómo acogerse a las conclusiones del mismo. Un número reducido de contribuyentes fueron invitados a considerar participar en el programa. Se firmó el primer acuerdo en noviembre El modelo formal de la relación cooperativa Horizontal Monitoring comenzó en 2005 con dos proyectos piloto. Desde entonces ha sido integrado en la estrategia general de gestión del riesgo del cumplimiento. Entre los componentes esenciales de las acciones tomadas para avanzar hacia un acuerdo de cumplimiento se encuentra el compromiso y la participación Junta a Junta ( Tone at the top ) y la resolución de problemas que vengan de atrás. En 2012 el modelo fue evaluado por un Comité Gubernamental Independiente. No hay modelo formal de relación cooperativa. Sin embargo, a principios de 2012 se creó una Unidad de Grandes Empresas con el fin de mejorar las relaciones con los grandes contribuyentes.
29 2. LA SITUACIÓN ACTUAL 27 Tabla 2.1 Modelos de cumplimiento cooperativo (cont.) Reino Unido Rusia Singapur Sudáfrica Suecia En 2006 HMRC (El Administración Tributario y Aduanas) puso en marcha un enfoque dirigido a los grandes contribuyentes y basado en la relación cooperativa. Giraba en torno a un modelo de Gerencia de Relaciones con el Cliente y el marco de Gerencia de Riesgo del Cumplimiento Tributario En 2009 el HMRC aprobó su Estrategia Grandes Empresas. A finales de 2012 se inició un proyecto piloto. Cuatro grandes empresas firmaron oficialmente un acuerdo de cooperación en Supervisión Horizontal intercambio de información mejorado. La finalidad del proyecto es establecer un nuevo formato de interacción entre las autoridades tributarias y las empresas basada en la transparencia, la confianza y la cooperación. A mediados del 2008 se inició el Programa de Relaciones Cooperativas con el Contribuyente tras un proceso de consulta con la Camera de Comercio Internacional de Singapur, una asociación industrial que representa a las empresas multinacionales y las entidades comerciales de propiedad local, para participar y forjar relaciones con las grandes empresas más importantes. Modelo de relación cooperativa Estrategia para forjar el Compromiso del Contribuyente Dicha estrategia incluye el proyecto taking tax to the board room (Llevar los Asuntos Fiscales a la Sala de Juntas del Consejo ), establecer un Acuerdo Bancario, compartir la clasificación de riesgo del contribuyente y suministrar al Servicio Tributario de Sudáfrica (SARS) una valoración de su grado de cumplimiento y tener un impacto sobre sectores de la economía. Modelo formal de relación cooperativa. Se inició en 2006 con El Dialogo. Las empresas podían obtener respuestas a ciertas preguntas de índole fiscal, previas a la presentación de sus declaraciones. El modelo entró en vigor en la primavera del 2012 a pequeña escala, inicialmente con la participación por invitación de 15 empresas. Ejemplos prácticos de modelos de la relación cooperativa En la presente sección se describen los casos de Australia y Singapur respectivamente para ilustrar en más detalle cómo se han traducido en la práctica los principios anteriormente descritos. Australia La estrategia de cumplimiento de la Australian Taxation Office (Administración Tributaria Australiana ATO) está basada en un modelo de cumplimiento que tiene en cuenta los factores que impulsan la conducta de contribuyente. El objetivo de la ATO es de alentar al contribuyente a adoptar la actitud de hacer lo correcto y de esta manera reducir el coste del cumplimiento con las obligaciones.
30 28 2. LA SITUACIÓN ACTUAL Actitud hacia el cumplimiento Ha decidito no cumplir No desea cumplir Lo intenta, pero no siempre lo logra Tiene voluntad de hacer lo correcto Gráfico 2.1 Modelo de cumplimiento 1 Fomentar la participación voluntaria Estrategía de cumplimiento Aplicar el máximo rigor permitido por ley Disuadir mediante la detección Fuente: Australian Taxation Office, Example of co-operative compliance model 1. consulta : Junio Con el fin de reforzar el modelo de cumplimiento, el ATO ha desarrollado un Marco para la Diferenciación del Riesgo, lo que tiene un impacto sustancial sobre sus estrategias de cumplimiento. Gráfico 2.2 Marco para la diferenciación del riesgo 1 Ayudar a cumplir Facilitar el cumplimiento ALTO Coste asociado al cumplimiento BAJO Enfoque de servicio Enfoque de cumplimiento forzoso Consecuencias del incumplimiento 2 Contribuyente clave Supervisión continuada 4 Contribuyente de menor riesgo Supervisión periodica 1 Contribuyente de alto riesgo Revisión continuada 3 Contribuyente de riesgo medio Revisión periódica Enfoque de contribuyente Enfoque de apalancamiento Probabilidad relativa de incumplimiento Fuente: Australian Taxation Office, Risk Differentiation Framework fact sheet 1.www.ato.gov.au/Business/Large-business/In-detail/Risk-Differentiation-Framework/Risk-differentiationframework-fact-sheet/
31 2. LA SITUACIÓN ACTUAL 29 La estrategia específica de cumplimiento adoptada viene informada por la clasificación de riesgo de la gran empresa que está siendo evaluada. Parte de la estrategia consiste en que el Director General de ATO directamente informa al Consejo de Administración de todos los contribuyentes de alta trascendencia fiscal (los contribuyentes claves y los de más alto riesgo) de su clasificación de riesgo y lo que ha motivado esta clasificación por la ATO. Respecto a las grandes empresas, la ATO modificó su estrategia de cumplimiento y dejó de seguir un enfoque basado principalmente en la inspección, sobre todo en lo que se refiere a las primeras 100 grandes empresas, para pasar a una estrategia que brindaba certeza práctica a las grandes empresas gestionando los riesgos fiscales en tiempo real y dedicando los recursos a los casos más necesitados de atención. En cuanto a las empresas más grandes empresas en el sistema tributario, la ATO adoptó el enfoque de relación cooperativa. Para el contribuyente, el producto de más alta calidad cara a la relación cooperativa es el Contrato Anual de Cumplimiento (ACA). Este es un arreglo voluntario entre la ATO y las grandes empresas que abarca uno o más impuestos. El Acuerdo Anual de Cumplimiento se basa en dos conceptos claves: 1) que la gran empresa ha puesto en práctica procesos de buen gobierno y 2) que está dispuesta a operar dentro de un marco de relaciones transparentes y abiertas y a comunicar de manera abierta y veraz todos los grandes riesgos fiscales en un entorno de tiempo real. Un Contrato Anual de Cumplimento ofrece las siguientes ventajas al contribuyente: la resolución más expeditiva de problemas técnicos (en tiempo real); soluciones administrativas para resolver molestias asociadas con el cumplimiento; un interlocutor que centraliza los contactos y el diálogo activo sobre asuntos técnicos; el cierre de declaraciones a la revisión posterior por ATO ; tratamiento concesional para las sanciones y los intereses; un plan esbozando los procesos acordados y el calendario asociado; la posibilidad de una ampliación de los umbrales para la corrección de anomalías en el impuesto sobre bienes y servicios para un ACA sobre ese impuesto; no estar sujeto a la revisión de riesgos posterior a la presentación o a la inspección de periodos e ingresos cubiertos en un ACA; no es necesario completar la declaración de Posición Fiscal Declarable para los periodos fiscales cubiertos en un ACA; no estar sujeto a la evaluación de cumplimiento previa a la presentación de declaración. Los ACA se formulan a la medida de las circunstancias particulares del contribuyente.
32 30 2. LA SITUACIÓN ACTUAL Singapur El Marco Estratégico de Cumplimiento de la IRAS tiene por objetivo optimizar el cumplimiento voluntario a través de sus cuatro pilares estratégicos que son: mantener un sistema tributario simple que facilite el cumplimiento para el contribuyente y reduzca la posibilidad de que pueda burlar al sistema; ayudar al contribuyente a estar informado de sus obligaciones fiscales porque si el contribuyente sabe cómo cumplir es más probable que no cometa errores en materias tributarias; forjar una administración tributaria (IRAS) más creíble mediante acciones proactivas en aras de facilitar el cumplimiento y tomar acciones oportunas y efectivas para combatir el incumplimiento; la creación de una comunidad comprometida que crea que el pago de los tributos es necesario dado que apoya a los esfuerzos de la agencia tributaria para garantizar que todo el mundo paga los impuestos que le corresponde. El marco estratégico de cumplimiento demuestra como en enfoque adoptado por la IRAS gira en torno al cumplimiento y está en línea con la visión de la IRAS y su objetivo corporativo de garantizar el cumplimiento. Gráfico 2.3 El marco estratégico de cumplimiento Nuestra visión La administración líder en el mundo Trabaja con el contribuyente en la construcción de la nación y el desarollo económico Un equipo de personas competentes y comprometidas Nuestros cuatro enfoques principales dirigidos a mejorar el cumplimiento Nuestro objectivo corporativo (el cumplimiento) Garantizar que todos los contribuyentes cumplan Nuestra creencia Por regla general los contribuyentes son complidores Base de contribuyente Cumple voluntariamente Desconoce Negligente Infractor Un sistema tributario sincillo Pilares estratégicos Contribuyentes IRAS creíble informados Una comunidad participativa Resultado estratégico La mejora del cumplimiento voluntario Más duradero a largo plazo Fuente: Inland Revenue Authority of Singapore,

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