Source: http://kraken.slv.cz/1Azs107/2008
Timestamp: 2018-07-21 08:16:35+00:00

Document:
1Azs107/2008
1 Azs 107/2008-78
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové, JUDr. Zdeòka Kühna, Mgr. Daniely Zemanové a Mgr. Bc. Ing. Radovana Havelce v právní vìci ¾alobce: A. R., zastoupený Mgr. Alexandrem Va¹kevièem, advokátem se sídlem Franti¹kánská 7, 301 00 Plzeò, proti ¾alovanému: Ministerstvu vnitra, se sídlem Nad ©tolou 3, 170 34 Praha 7, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 12. 7. 2007, è. j. OAM-1-503/VL-20-12-2007, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravì ze dne 28. 8. 2008, è. j. 60 Az 69/2007-52,
Rozsudek Krajského soudu v Ostravì ze dne 28. 8. 2008, è. j. 60 Az 69/2007-52, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Skutkový základ pøípadu a argumenty stran
Rozhodnutím ze dne 12. 7. 2007 zamítl ¾alovaný ¾ádost ¾alobce o udìlení mezinárodní ochrany jako zjevnì nedùvodnou podle § 16 odst. 2 zákona è. 325/1999 Sb., o azylu a o zmìnì zákona è. 283/1991 Sb., o Policii Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (zákon o azylu). ®alovaný toti¾ dospìl k závìru, ¾e dùvodem podání ¾ádosti o udìlení mezinárodní ochrany byla pouze snaha ¾alobce vyhnout se výkonu rozhodnutí o správním vyho¹tìní.
Proti rozhodnutí ¾alovaného brojil ¾alobce ¾alobou ke Krajskému soudu v Ostravì, který ji rozsudkem ze dne 28. 8. 2008 zamítl.
Pøedmìtný rozsudek napadl ¾alobce (stì¾ovatel) vèasnou kasaèní stí¾ností, její¾ pøijatelnost ve smyslu § 104a s. ø. s. spatøoval v zásadním pochybení na stranì krajského soudu, které mìlo dopad do hmotnìprávního postavení stì¾ovatele (odnìtí mo¾nosti získat mezinárodní ochranu). Podle stì¾ovatele krajský soud nesprávnì aplikoval § 16 odst. 2 zákona o azylu, nebo» stì¾ovatel se ve své domovské zemi dostal do existenèních potí¾í, nebyl schopen si zajistit legálním zpùsobem prostøedky pro svou ob¾ivu, a pokud ¾ádal o zaji¹tìní zamìstnání èi sociálních dávek, byl státními orgány odmítnut. Stì¾ovatel se proto domnívá, ¾e je u nìj dán dùvod k udìlení azylu podle § 12 písm. b) zákona o azylu, nebo» nále¾í do sociální skupiny nezamìstnaných, kteøí nemají ¾ádné hmotné zabezpeèení a domovský stát tuto situaci toleruje, resp. podporuje. Navíc postupem podle § 16 odst. 2 zákona o azylu byla stì¾ovateli odòata mo¾nost pøezkoumat, zda jsou dány podmínky pro udìlení mezinárodní ochrany z humanitárních dùvodù podle § 14 tého¾ zákona, kdy¾ na území Èeské republiky ji¾ del¹í dobu ¾ije jeho man¾elka a dcera.
Stì¾ovatel má rovnì¾ za to, ¾e ¾alovaný nedostateènì provedl dokazování a nerespektoval, ¾e stì¾ovatel jako úèastník øízení o udìlení mezinárodní ochrany má jen velmi omezené mo¾nosti pro zaji¹tìní dùkazù o perzekuci v domovské zemi. Krajský soud ponechal tuto skuteènost zcela bez pov¹imnutí, èím¾ byla poru¹ena rovnost stran soudního procesu ve stì¾ovatelùv neprospìch. Stì¾ovatel dále tvrdí, ¾e krajský soud mìl pøezkoumat napadené rozhodnutí ¾alovaného a jemu pøedcházející správní øízení z hlediska dodr¾ení procesních pøedpisù: ¾alovaný se toti¾ dopustil poru¹ení správního øádu, kdy¾ k dùkazùm a tvrzením stì¾ovatele vùbec nepøihlí¾el a jednostrannì hodnotil dùkazy ve prospìch ¾alovaného. Podle stì¾ovatele není odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaného dostateèné a øízení pøed správním orgánem je tøeba zopakovat. Stì¾ovatel rovnì¾ vytýká krajskému soudu, ¾e soud sice vyjmenoval dùkazy, které pøedlo¾il stì¾ovatel, ale tyto dùkazy ji¾ dále nehodnotil, a proto je jeho rozhodnutí nedostateènì odùvodnìné a tudí¾ nepøezkoumatelné.
Stì¾ovatel koneènì nesouhlasí se zpùsobem, jakým se soud vypoøádal s tvrzením ¾alovaného o neexistenci pøeká¾ek vycestování. Stì¾ovatel nepova¾uje svùj návrat do zemì pùvodu za bezpeèný, nebo» mu hrozí muèení, nelidské a poni¾ující zacházení, perzekuce a administrativní ¹ikana ze strany milice a dal¹ích státních orgánù. Stì¾ovateli tudí¾ mìly být pøiznány pøeká¾ky vycestování ve smyslu § 91 zákona o azylu, kterými se ¾alovaný ani soud vùbec nezabývali. Stì¾ovatel dále po¾ádal o pøiznání odkladného úèinku kasaèní stí¾nosti a navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il rozsudek Krajského soudu v Ostravì a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti odkázal na správní spis a poznamenal, ¾e stì¾ovatel svoji vlast opustil dobrovolnì a ¾ádost o udìlení mezinárodní ochrany pou¾il v rozporu s úèelem azylu, proèe¾ správní orgán nijak nepochybil, kdy¾ jeho ¾ádost zamítl jako zjevnì nedùvodnou podle § 16 odst. 2 zákona o azylu. ®alovaný proto navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl.
Dále se Nejvy¹¹í správní soud zabýval otázkou pøijatelnosti kasaèní stí¾nosti, jak mu je ulo¾eno v § 104a s. ø. s., tedy zda kasaèní stí¾nost podstatnì pøesahuje zájmy stì¾ovatele. K podrobnìj¹ímu vymezení institutu pøijatelnosti kasaèní stí¾nosti ve vìcech azylu (mezinárodní ochrany) lze pøitom pro struènost odkázat napø. na usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 4. 2006, è. j. 1 Azs 13/2006-39, publikované pod è. 933/2006 Sb. NSS. Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru,
¾e krajský soud hrubì pochybil pøi výkladu procesního práva, a navíc se kasaèní stí¾nost dotýká právní otázky, která dosud nebyla plnì øe¹ena judikaturou zdej¹ího soudu. Kasaèní stí¾nost je proto pøijatelná.
Pøezkum rozsudku krajského soudu z úøední povinnosti
Pøi posuzování otázky mo¾né nepøezkoumatelnosti rozsudku mìstského soudu vy¹el Nejvy¹¹í správní soud z usnesení roz¹íøeného senátu zdej¹ího soudu ze dne 15. 1. 2008, è. j. 2 As 34/2006-73, publikovaného pod è. 1546/2008 Sb. NSS, kde se roz¹íøený senát vyjádøil mimo jiné i k povaze § 76 odst. 1 s. ø. s. Podle roz¹íøeného senátu ustanovení § 76 odst. 1 s. ø. s. upravuje postup soudu v pøípadech, kdy soud mù¾e rozhodnutí zru¹it i bez naøízení jednání-z toho lze dovodit jen to, ¾e pøípady tam uvedené jsou dùvodem ke zru¹ení správního rozhodnutí. Výslovnì pøedpokládá postup z moci úøední-tj. bez návrhu-pouze v pøípadì nicotnosti rozhodnutí, kterou lze vyslovit podle odst. 2 cit. ustanovení. Z povahy vady pak postup z moci úøední pøichází v úvahu i u vad spoèívajících v nepøezkoumatelnosti podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ø. s., a to proto, ¾e nepøezkoumatelnost brání zpravidla vìcnému pøezkumu a posouzení dùvodnosti ¾alobních námitek .
Z citovaného názoru roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správní soudu plyne, ¾e krajský soud je povinen pøihlí¾et k nepøezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek dùvodù z moci úøední, tedy ani¾ by ¾alobce nepøezkoumatelnost ve své ¾alobì konkrétnì namítal. O nepøezkoumatelnosti pro nedostatek dùvodù lze pak hovoøit zejména v situaci, kdy se správní orgán v rozhodnutí øádnì nevypoøádá se v¹emi námitkami úèastníkù øízení, pøípadnì své rozhodnutí neodùvodní vùbec nebo nedostateènì vzhledem k po¾adavkùm zákona. Tuto vadu pøitom nelze zhojit ve vyjádøení k ¾alobì, pøíp. v kasaèní stí¾nosti (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, è. j. 8 Afs 66/2008-71, www.nssoud.cz). V pøípadì nepøezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu je tedy krajský soud povinen toto rozhodnutí v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ø. s. ex offo bez jednání zru¹it; naopak pøezkoumá-li krajský soud rozhodnutí ¾alovaného, které pro absenci odùvodnìní nebylo pøezkoumání vùbec zpùsobilé, zatí¾í vadou nepøezkoumatelnosti i své rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, è. j. 5 Afs 115/2006-91, www.nssoud.cz).
Porovnání doplòkové ochrany a pøeká¾ek vycestování
Zákon è. 165/2006 Sb., kterým se mìní zákon è. 325/1999 Sb., o azylu a o zmìnì zákona è. 283/1991 Sb., o Policii Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, (zákon o azylu), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a nìkteré dal¹í zákony, který rozsáhle novelizoval zákon o azylu, mimo jiné zavedl nový pojem mezinárodní ochrana. Jak vyplývá z § 1 zákona o azylu, mezinárodní ochrana mù¾e mít buï formu azylu nebo formu doplòkové ochrany; azyl je pøitom institutem slou¾ícím k ochranì ¾adatele pøed pronásledováním (blí¾e specifikovaným v § 2 odst. 8 zákona o azylu), doplòková ochrana slou¾í k ochranì ¾adatele (jen¾ nesplòuje podmínky pro udìlení azylu) pøed vá¾nou újmou, je¾ by mu hrozila v pøípadì navrácení do zemì pùvodu a která je popsána v § 14a odst. 2 zákona o azylu. V ¾ádosti o mezinárodní ochranu ¾adatel zpravidla nespecifikuje, o kterou formu mezinárodní ochrany ¾ádá, a ¾ádost je proto tøeba posuzovat z hlediska naplnìní podmínek pro poskytnutí obou forem ochrany. Podá-li tedy cizinec ¾ádost o mezinárodní ochranu, je na jejím základì správní orgán povinen posoudit jednak to, zda ¾adatel splòuje podmínky pro udìlení azylu, a jednak to, zda splòuje podmínky pro udìlení doplòkové ochrany. Pokud správní orgán dospìje k závìru, ¾e mezinárodní ochranu neudìlí, musí své rozhodnutí odùvodnit jak ve vztahu k institutu azylu, tak i ve vztahu k institutu doplòkové ochrany (srov. § 28 odst. 2 zákona o azylu).
Souèasnì si je tøeba uvìdomit, ¾e institut doplòkové ochrany byl do zákona o azylu doplnìn za souèasného zru¹ení úpravy tzv. pøeká¾ek vycestování v § 91 tého¾ zákona. Nejvy¹¹í správní soud se ke vztahu obou tìchto institutù zatím vyjádøil jen okrajovì. V rozsudku ze dne 26. 7. 2007, è. j. 2 Azs 30/2007-69, www.nssoud.cz, dospìl k závìru, ¾e jakkoli nelze shledat úplnou shodu mezi znìním bývalého § 91 a nynìj¹ího § 14a zákona o azylu, tak v tìch èástech, kde takovou shodu shledat lze, je mo¾no i po úèinnosti zákona è. 165/2006 Sb. aplikovat právní názory vyslovené Nejvy¹¹ím správním soudem ve vztahu k onomu døíve úèinnému § 91 zákona o azylu. K podrobnìj¹ímu obsahovému srovnání pøeká¾ek vycestování a doplòkové ochrany (tedy kde shodu shledat lze a kde nikoliv) v¹ak Nejvy¹¹í správní soud dosud nepøistoupil: vyjasnìní vzájemného vztahu tìchto institutù má nicménì zásadní význam nejen z hlediska pou¾ití pøedchozí judikatury správních soudù týkající se pøeká¾ek vycestování na pøípady doplòkové ochrany, ale i z hlediska aplikace ní¾e uvedeného usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu týkající se vztahu pøeká¾ek vycestování a rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti o azyl jako zjevnì nedùvodné na tento nový institut. Úèelem následujícího porovnání v¹ak není podat vyèerpávající výklad, resp. jakýsi zaruèený recept k aplikaci nového institutu doplòkové ochrany, ale spí¹e upozornit na zmìny a nesrovnalosti nové právní úpravy, je¾ nepochybnì budou v blízké dobì pøedmìtem podrobného zkoumání a výkladu ze strany správních soudù pøi aplikaci na konkrétní pøípady.
Pøi komparaci je dále nutné mít na pamìti, ¾e institut doplòkové ochrany (vèetnì definice záva¾né újmy) byl do zákona o azylu transponován ze smìrnice Rady 2004/83/ES, o minimálních normách, které musí splòovat státní pøíslu¹níci tøetích zemí nebo osoby bez státní pøíslu¹nosti, aby mohli ¾ádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných dùvodù potøebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (tzv. kvalifikaèní smìrnice). Z tohoto dùvodu je podstatné porovnat rovnì¾ znìní úpravy v zákonì o azylu se znìním kvalifikaèní smìrnice (zejména èl. 15), nebo» v souladu s doktrínou nepøímého úèinku smìrnic je soud pøi výkladu vnitrostátního práva povinen postupovat eurokonformnì, tj. vykládat vnitrostátní právo v souladu s textem a úèelem smìrnice upravující toto¾nou materii. Tento po¾adavek vyplývá jak z èl. 10a a èl. 1 odst. 2 Ústavy a èl. 249 odst. 3 Smlouvy o zalo¾ení Evropských spoleèenství, tak i z judikatury Soudního dvora Evropských spoleèenství (rozsudek ve vìci C-106/89 Marleasing SA proti La Comercial Internacional de Alimentacion SA [1990] ECR I-4135, bod 8, z poslední doby rovnì¾ rozsudek ve vìci C-188/07 Commune de Mesquer proti Total France SA a Total International Ltd. [2008] dosud nepublikováno, body 83 a 84).
Spoleèným jmenovatelem obou ustanovení je zásada non-refoulement. Explicitní vyjádøení této zásady nalezneme v èlánku 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíkù (sdìlení ministerstva zahranièních vìcí è. 208/1993 Sb., dále jen ®enevská úmluva ): ¾ádný smluvní stát nevyhostí jakýmkoli zpùsobem nebo nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho ¾ivot èi osobní svoboda byly ohro¾eny na základì jeho rasy, nábo¾enství, národnosti, pøíslu¹nosti k urèité spoleèenské vrstvì èi politického pøesvìdèení . Bylo by v¹ak chybou tvrdit, ¾e doplòková ochrana, resp. pøeká¾ky vycestování, jsou zákonným vyjádøením pouze zásady non-refoulement ve smyslu èl. 33 ®enevské úmluvy. Oba instituty naopak zapracovávají zásadu non-refoulement v ¹ir¹ím smyslu, jak vyplývá z obecných zásad lidskosti a pøedev¹ím z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k èl. 3 Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod (sdìlení federálního ministerstva zahranièních vìcí è. 209/1992 Sb.; základní principy dosavadní judikatury k této otázce shrnuje napøíklad rozsudek Velkého senátu ve vìci Mamatkulov a Askarov proti Turecku [2005] Sbírka rozsudkù a rozhodnutí 2005-I, body 66 a¾ 70). Závazek Èeské republiky k zachovávání zásady non-refoulement v ¹ir¹ím smyslu vyplývá rovnì¾ z èlánku 3 Úmluvy proti muèení a jinému krutému, nelidskému èi poni¾ujícímu zacházení nebo trestání (vyhlá¹ka ministra zahranièních vìcí è. 143/1988 Sb.) a z èlánku 7 Mezinárodního paktu o obèanských a politických právech (vyhlá¹ka ministra zahranièních vìcí è. 120/1976 Sb.).
Pøes nastínìný obecný základ se v¹ak Nejvy¹¹í správní soud bude dále vìnovat konkrétní komparaci. Úprava doplòkové ochrany ji¾ nepøevzala znìní pùvodního § 91 odst. 1 písm. a) bod 1 zákona o azylu (povinnost ukonèit pobyt neplatí, pokud by byl cizinec nucen vycestovat do státu, kde je ohro¾en jeho ¾ivot nebo svoboda z dùvodu jeho rasy, nábo¾enství, národnosti, pøíslu¹nosti k urèité sociální skupinì nebo pro politické pøesvìdèení), je¾ bylo témìø doslovnou adaptací èl. 33 ®enevské úmluvy. Lze souhlasit s dùvodovou zprávou k zákonu è. 165/2006 Sb., podle ní¾ by bylo zachování tohoto textu v rámci institutu doplòkové ochrany nadbyteèné s ohledem na znìní § 12 zákona o azylu. Závazek Èeské republiky nevyhostit cizince splòujícího pøedpoklady èl. 33 ®enevské úmluvy nicménì zùstává souèástí èeského právního øádu, napøíklad pro pøípady, kdy by mìl být vyho¹tìn cizinec splòující pøedpoklady tohoto èlánku, který v¹ak o mezinárodní ochranu nepo¾ádal.
Doplòková ochrana rovnì¾ neobsahuje pøeká¾ku vycestování døíve uvedenou v § 91 odst. 1 písm. c), podle nìj¾ povinnost ukonèit pobyt neplatila, jestli¾e v zemi pùvodu nebo v tøetí zemi, ochotných pøijmout nezletilou osobu bez doprovodu, není po jejím pøíchodu k dispozici pøimìøené pøijetí a péèe podle potøeb jejího vìku a stupnì samostatnosti. Vypu¹tìní této pøeká¾ky vycestování bez náhrady ze zákona o azylu není ani v dùvodové zprávì k zákonu è. 165/2006 Sb. blí¾e odùvodnìno, a lze jej tak pouze vnímat jako výslovné pøání zákonodárce neposkytovat do budoucna nezletilým osobám takto ¹irokou ochranu.
Dal¹í pøeká¾ky vycestování v¹ak ji¾ do institutu doplòkové ochrany pøevzaty byly, a to jako skuteènosti naplòující vá¾nou újmu , je¾ musí cizinci hrozit, aby mu vznikl nárok na doplòkovou ochranu; to nicménì neznamená, ¾e k pøevzetí do¹lo beze zmìn a v souladu s kvalifikaèní smìrnicí. Souèasné znìní § 14a zákona o azylu stanoví, ¾e doplòková ochrana se udìlí cizinci, který nesplòuje dùvody pro udìlení azylu, bude-li v øízení o udìlení mezinárodní ochrany zji¹tìno, ¾e v jeho pøípadì jsou dùvodné obavy, ¾e pokud by byl cizinec vrácen do státu, jeho¾ je státním obèanem, nebo v pøípadì, ¾e je osobou bez státního obèanství, do státu svého posledního trvalého bydli¹tì, by mu hrozilo skuteèné nebezpeèí vá¾né újmy a ¾e nemù¾e nebo není ochoten z dùvodu takového nebezpeèí vyu¾ít ochrany státu, jeho¾ je státním obèanem, nebo svého posledního trvalého bydli¹tì. Za vá¾nou újmu se podle tohoto zákona pova¾uje: a) ulo¾ení nebo vykonání trestu smrti, b) muèení nebo nelidské èi poni¾ující zacházení nebo trestání ¾adatele o mezinárodní ochranu, c) vá¾né ohro¾ení ¾ivota nebo lidské dùstojnosti z dùvodu svévolného násilí v situacích mezinárodního nebo vnitøního ozbrojeného konfliktu, nebo d) pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky Èeské republiky . Konstrukce dispozice pøedmìtné normy (doplòková ochrana se udìlí) je sice slovnì rozdílná od svého pøedchùdce v § 91 odst. 1 zákona o azylu (povinnost ukonèit pobyt neplatí), nicménì obsahovì k zásadnímu posunu nedochází-cizinec za splnìní urèitých podmínek jednodu¹e nemù¾e být vyho¹tìn a souèasnì získá urèitý právní status pobytu na území Èeské republiky. Doplòková ochrana výslovnì vztahuje hrozbu skuteèného nebezpeèí ke státu, jeho¾ je cizinec státním obèanem, èi ke státu jeho posledního trvalého bydli¹tì, zatímco pøeká¾ky vycestování hovoøily obecnì o státu , do nìj¾ by byl cizinec nucen vycestovat. Doplòková ochrana rovnì¾ obecnì po¾aduje, aby cizinci hrozilo skuteèné nebezpeèí vá¾né újmy, jde tedy o reálné ohro¾ení základních hodnot (lidský ¾ivot, lidská dùstojnost, tìlesná integrita), nikoliv o pouhou mo¾nost (pravdìpodobnost) takové újmy. Pøeká¾ky vycestování o realitì hrozícího nebezpeèí nehovoøily, nicménì nutnost tohoto prvku -alespoò ve vztahu k hrozbì nelidského a poni¾ujícího zacházení podle èl. 3 Úmluvy-dovodila judikatura (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 3. 2008, è. j. 2 Azs 71/2006-82, www.nssoud.cz). Významnìj¹í zmìny oproti pøeká¾kám vycestování nastaly (i z pohledu ¾adatelù o mezinárodní ochranu) pøi definici nìkterých skuteèností naplòujících vá¾nou újmu. Dal¹í úvahy Nejvy¹¹ího správního soudu proto míøí k porovnání jednotlivých skuteèností naplòujících vá¾nou újmu s pøedchozí úpravou v § 91 zákona o azylu a s po¾adavky kvalifikaèní smìrnice (èl. 15).
Podle § 14a odst. 2 písm. a) zákona o azylu se za záva¾nou újmu pova¾uje ulo¾ení nebo vykonání trestu smrti. Podle døívìj¹ího § 91 zakládalo pøeká¾ku vycestování, pokud by byl cizinec nucen vycestovat do státu, který ¾ádá o jeho vydání pro trestný èin, za který zákon tohoto státu stanoví trest smrti. Ji¾ na první pohled je zøejmé, ¾e nová právní úprava se oprostila od spí¹e formálních po¾adavkù kladených na aplikaci pøedchozí pøeká¾ky vycestování. Doplòková ochrana tak ji¾ není vázána na extradièní ¾ádost státu, ani na to, ¾e trest smrti musí být formálnì zakotven v zákonodárství ¾ádajícího státu. Pro naplnìní záva¾né újmy postaèuje jen reálná hrozba trestu smrti nebo jeho výkonu. Rovnì¾ je v¹ak tøeba pøihlédnout ke znìní èl. 15 písm. a) kvalifikaèní smìrnice: zatímco èeské znìní tohoto ustanovení hovoøí o ulo¾ení nebo vykonání trestu smrti, je z jiných jazykových verzí patrné, ¾e záva¾nou újmou je trest smrti nebo poprava (death penalty or execution, la peine de mort ou l´exécution). Lze tedy hovoøit o nepøesné transpozici smìrnice, nebo» poprava je nepochybnì ¹ir¹í pojem ne¾ výkon trestu smrti: k popravì mù¾e dojít bez toho, aby byl s cizincem veden jakýkoliv soudní proces a bez jakéhokoliv formálního ulo¾ení trestu smrti [srov. té¾ èl. 6 písm. c) kvalifikaèní smìrnice hovoøící o nestátních pùvodcích vá¾né újmy]. S ohledem na vý¹e artikulovaný po¾adavek eurokonformního výkladu doplòkové ochrany je proto nutné § 14a odst. 2 písm. a) vykládat tak, ¾e za záva¾nou újmu se pova¾uje trest smrti nebo poprava.
Ustanovení § 14a odst. 2 písm. b) zákona o azylu pova¾uje za vá¾nou újmu muèení nebo nelidské èi poni¾ující zacházení nebo trestání ¾adatele o mezinárodní ochranu. Pøedchozí úprava [§ 91 odst. 1 písm. a) bod 2] nepøipou¹tìla vycestování cizince, pokud by mu v cílovém státu hrozilo nebezpeèí muèení, nelidského èi poni¾ujícího zacházení nebo trestu. Ze znìní obou ustanovení plyne, ¾e novelou zákona o azylu k ¾ádným hmotnìprávním zmìnám hodným zøetele nedo¹lo; jde o pøímou reflexi shora zmiòované judikatury Evropského soudu pro lidská práva k èl. 3 Úmluvy. Pokud jde o po¾adavky èl. 15 písm. b) kvalifikaèní smìrnice, tak její èeské znìní (a následnì i zákon o azylu) neobsahují dou¹ku patrnou z jiných jazykových znìní, ¾e zmiòovaná vá¾ná újma musí ¾adateli hrozit v zemi pùvodu (in the country of the origin, dans son pays ïorigine). Tento nedostatek je v¹ak napraven v § 14a odst. 1 zákona o azylu, kde je obecnì uvedeno, ¾e vá¾ná újma musí cizinci hrozit ve státu, jeho¾ je cizinec státním obèanem, èi ve státu jeho posledního trvalého bydli¹tì. Na tomto pojetí stojí i dùvodová zpráva k zákonu è. 165/2006 Sb. podle ní¾ nebyl tento dodatek do zákona o azylu reflektován i z toho dùvodu, ¾e termín zemì pùvodu zákon o azylu nepou¾ívá.
Ke dvìma právì zmiòovaným typùm vá¾né újmy [§ 14a odst. 2 písm. a) a b) zákona o azylu, resp. èl. 15 písm. a) a b) kvalifikaèní smìrnice] se slu¹í je¹tì pøipomenout, ¾e se k nim ji¾ vyjádøil Soudní dvùr Evropských spoleèenství, a to v èerstvém rozsudku ze dne 17. 2. 2009 ve vìci C-465/07, Meki Elgafaji a Noor Elgafaji proti Staatssecretaris van Justitie [2009], dosud nepublikováno ve Sbírce rozhodnutí. Aèkoliv pøedmìtem zájmu Soudního dvora byl pøedev¹ím výklad èl. 15 písm. c) kvalifikaèní smìrnice (viz ní¾e), pøesto v rozsudku konstatoval, ¾e èl. 15 písm. b) kvalifikaèní smìrnice vìcnì odpovídá èl. 3 Úmluvy (a pøipomnìl, ¾e judikatura Evropského soudu pro lidská práva musí být brána v úvahu pro výklad tohoto práva v právním øádu Spoleèenství) a ¾e èl. 15 písm. a) a b) se vztahují na situace, ve kterých je ¾adatel o doplòkovou ochranu vystaven specificky nebezpeèí újmy urèitého druhu (body 28 a 32 rozsudku).
Podle § 14a odst. 2 písm. c) zákona o azylu je vá¾nou újmou rovnì¾ vá¾né ohro¾ení ¾ivota nebo lidské dùstojnosti z dùvodu svévolného násilí v situacích mezinárodního nebo vnitøního ozbrojeného konfliktu. Pøedchozí úprava byla daleko struènìj¹í, kdy¾ za pøeká¾ku vycestování cizince pova¾ovala ohro¾ení ¾ivota v dùsledku váleèného konfliktu. Nové pojetí vychází z èlánku 15 písm. c) kvalifikaèní smìrnice; je v¹ak tøeba pøiznat, ¾e transpozice pøedmìtného ustanovení smìrnice neprobìhla zcela v poøádku. Podle kvalifikaèní smìrnice se nemá jednat pouze o vá¾né ohro¾ení , ale o vá¾né a individuální ohro¾ení (serious and individual threat, des menaces graves et individuelles). Dále zákon o azylu hovoøí o ohro¾ení ¾ivota a lidské dùstojnosti , aèkoliv z kvalifikaèní smìrnice (nikoliv v¹ak nutnì z jejího èeského znìní) vyplývá, ¾e se má jednat o ohro¾ení ¾ivota nebo tìlesné integrity civilisty (civilian s life or person, la vie ou la personne d un civil). Rovnì¾ podle zákona o azylu je dùvodem tohoto ohro¾ení násilí svévolné , nicménì z rùzných jazykových verzí spí¹e vyplývá, ¾e se jedná o násilí nerozli¹ující (indiscriminate violence, une violence aveugle). Koneènì zákon o azylu hovoøí o tom, ¾e ke zmiòovanému násilí musí dojít v situacích mezinárodního nebo vnitøního ozbrojeného konfliktu , av¹ak kvalifikaèní smìrnice uvádí, ¾e jde o násilí bìhem mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu . Tyto zmìny podmínek oproti døívìj¹ímu znìní § 91, jako¾ i nedostatky v transpozici kvalifikaèní smìrnice, jakkoliv zdánlivì nepatrné, mohou mít urèitý dopad pøi výkladu a posuzování konkrétních pøípadù ¾adatelù o mezinárodní ochranu. K této kategorii vá¾né újmy je nutno doplnit závìry ji¾ zmiòovaného rozsudku Soudního dvora Evropských spoleèenství ve vìci Elgafaji, jen¾ se zabýval výkladem právì èl. 15 písm. c) kvalifikaèní smìrnice, jeho vztahem k èl. 3 Úmluvy a kritérii jeho uplatòování. Soudní dvùr nejprve konstatoval, ¾e èl. 15 písm. c) smìrnice se obsahovì li¹í od èl. 3 Úmluvy a jeho výklad proto musí být provádìn autonomnì; souèasnì uvedl, ¾e újma definovaná v tomto ustanovení se týká obecnìj¹ího nebezpeèí újmy, ne¾ v pøípadech uvedených v èl. 15 písm. a) a b) kvalifikaèní smìrnice (body 28 a 33 rozsudku). Dále soud z pøedmìtného èlánku dovodil, ¾e èím více je ¾adatel pøípadnì schopen prokázat, ¾e je specificky dotèen z dùvodu skuteèností vlastních jeho osobní situaci, tím ni¾¹í míra svévolného násilí bude po¾adována pro to, aby mohl mít nárok na podpùrnou ochranu. Krom toho je tøeba dodat, ¾e pøi individuálním posuzování ¾ádosti o podpùrnou ochranu stanoveném v èl. 4 odst. 3 smìrnice je mo¾né vzít v úvahu zejména: územní rozsah situace svévolného násilí, jako¾ i skuteèné místo pobytu ¾adatele v pøípadì jeho vrácení do dotyèné zemì, jak vyplývá z èl. 8 odst. 1 smìrnice, a pøípadnou existenci takových známek reálného nebezpeèí, jaké jsou uvedeny v èl. 4 odst. 4 smìrnice, v jejich¾ pøípadì mù¾e být po¾adavek svévolného násilí pro vznik nároku na podpùrnou ochranu ni¾¹í . Soudní dvùr pak dospìl k následujícím závìrùm: existence vá¾ného a individuálního ohro¾ení ¾ivota nebo nedotknutelnosti ¾adatele o podpùrnou ochranu není podøízena podmínce, ¾e ¾adatel pøedlo¾í dùkazy, ¾e v ohro¾ení je konkrétnì on sám, z dùvodu skuteèností, které jsou pøíznaèné pro jeho osobní situaci; existence takového ohro¾ení mù¾e být výjimeènì pova¾ována za prokázanou, pokud míra svévolného násilí, kterou se vyznaèuje probíhající ozbrojený konflikt, posuzovaná pøíslu¹nými vnitrostátními orgány rozhodujícími o ¾ádosti o podpùrnou ochranu nebo soudy èlenského státu, kterým bylo pøedlo¾eno rozhodnutí o zamítnutí takové ¾ádosti, dosáhne natolik vysoké úrovnì, ¾e existují záva¾né dùvody domnívat se, ¾e by civilista byl v pøípadì vrácení do dotyèné zemì nebo pøípadnì regionu vystaven-z pouhého dùvodu své pøítomnosti na území této zemì nebo regionu-reálnému nebezpeèí uvedeného ohro¾ení . Pøi aplikaci § 14 odst. 2 písm. c) zákona o azylu je tak tøeba nejen pøihlí¾et ke znìní èl. 15 písm. c) kvalifikaèní smìrnice, ale rovnì¾ postupovat v souladu s výkladem, který poskytl Soudní dvùr v citovaném rozsudku.
Za vá¾nou újmu pova¾uje § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu rovnì¾, pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky Èeské republiky. Jde o témìø doslovné pøevzetí pùvodní pøeká¾ky vycestování obsa¾ené v § 91 odst. 1 písm. b) zákona o azylu, je¾ v¹ak nemá ¾ádný ekvivalent v kvalifikaèní smìrnici. Èlánek 3 kvalifikaèní smìrnice nicménì stanoví, ¾e èlenské státy mohou zavést nebo zachovávat pøíznivìj¹í normy pro urèování osob splòujících podmínky pro získání postavení uprchlíka nebo osob, které mají nárok na podpùrnou ochranu, a pro urèování obsahu mezinárodní ochrany. Vzhledem k tomu, ¾e oblast azylové politiky je podrobena jen èásteèné harmonizaci a komunitární úprava stanoví pøedev¹ím minimální normy ochrany chránìného zájmu (viz body 6 a¾ 8 odùvodnìní kvalifikaèní smìrnice a pøípravné dokumenty, napø. návrh kvalifikaèní smìrnice ze dne 19. 12. 2001, COM/2001/0510 final, èi Stanovisko Výboru pro ekonomické a sociální otázky k návrhu kvalifikaèní smìrnice, Úøední vìstník C 221, 17/09/2002, str. 0043-0048; srov. rovnì¾ Battjes, H.: European Asylum Law and International Law. Martinus Nijhoff Publishers, Leden 2006, str. 202 a násl.), nelze citovanou úpravu v § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu pova¾ovat apriornì za rozporný s komunitárním právem. Odli¹nou otázkou v¹ak je samotné naplnìní této normy
(vá¾né újmy), tedy o jaký závazek Èeské republiky pùjde a zda nebude v rozporu s hlavními cíli kvalifikaèní smìrnice, tj. omezit druhotné pohyby ¾adatelù mezi èlenskými státy vyvolané rozdílnými pravidly pro uznávání postavení uprchlíka a pro poskytování doplòkové ochrany a stanovit minimální normy pro uznávání postavení uprchlíka a udìlování doplòkové ochrany a zakotvit minimální úroveò výhod poskytovaných tìmto osobám (viz vý¹e zmínìné pøípravné dokumenty). Nepochybnì v¹ak bude pod tento bod podøaditelný závazek obsa¾ený v èl. 33 ®enevské úmluvy (zásada non-refoulement), která nebyla do doplòkové ochrany výslovnì pøevzata.
Poslední souèástí provádìné komparace je zhodnocení pøedchozí a stávající úpravy tzv. vyluèující klauzule obsa¾ené pùvodnì v § 91 odst. 2 zákona o azylu a nyní v § 15a tého¾ zákona. Podle nyní ji¾ neúèinného § 91 odst. 2 se pøeká¾ky vycestování neuplatní, jestli¾e cizinec a) mù¾e vycestovat do jiného státu, nebo b) ohro¾uje bezpeènost státu nebo je odsouzen za zvlá¹» záva¾ný trestný èin anebo je-li to odùvodnìno plnìním mezinárodních závazkù; v takovém pøípadì se cizinci umo¾ní vyhledat si nejdéle do 60 dnù pøijetí v jiném státì. Pokud tento cizinec dolo¾í, ¾e nemù¾e z území vycestovat, udìlí mu policie vízum za úèelem strpìní pobytu podle zvlá¹tního právního pøedpisu. Nová úprava vyluèující klauzule nepøevzala znìní § 91 odst. 2 písm. a) a úprava udìlení víza za úèelem strpìní pobytu byla pøesunuta do § 179 odst. 5 zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù. Ostatní výluky z aplikace pøeká¾ek vycestování byly s urèitými zmìnami do § 15a zákona o azylu pøevzaty. Podle § 15a odst. 1 zákona o azylu tak doplòkovou ochranu podle § 14a nebo 14b nelze udìlit, i kdy¾ budou zji¹tìny dùvody uvedené v § 14a, av¹ak je dùvodné podezøení, ¾e cizinec, který podal ¾ádost o udìlení mezinárodní ochrany a) se dopustil trestného èinu proti míru, váleèného trestného èinu nebo trestného èinu proti lidskosti ve smyslu mezinárodních dokumentù obsahujících ustanovení o tìchto trestných èinech, b) spáchal zvlá¹» záva¾ný trestný èin, c) se dopustil èinù, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Organizace spojených národù, nebo d) pøedstavuje nebezpeèí pro bezpeènost státu. Vyluèující klauzule se vztahuje rovnì¾ na cizince, který podnìcuje ke spáchání èinù uvedených v odstavci 1 nebo se na jejich spáchání úèastní (§ 15a odst. 2 zákona o azylu). Doplòkovou ochranu dále nelze udìlit cizinci, který se mimo území dopustil jednoho èi nìkolika trestných èinù odli¹ných od trestných èinù uvedených v odstavci 1, opustil-li stát, jeho¾ je státním obèanem, nebo v pøípadì osoby bez státního obèanství stát jejího posledního trvalého bydli¹tì pouze s cílem vyhnout se trestnímu stíhání za nì, za pøedpokladu, ¾e jde o skutky, za nì¾ by bylo mo¾no v Èeské republice ulo¾it trest odnìtí svobody (§ 15a odst. 3 zákona o azylu).
Z citované právní úpravy je zøejmé, ¾e do¹lo k rozhojnìní zákonných výluk z udìlení doplòkové ochrany oproti pøedchozí úpravì výluk z aplikace pøeká¾ek vycestování a ke zmìnì jejich slovního vyjádøení (napøíklad nyní postaèuje spáchání zvlá¹» záva¾ného trestného èinu, zatímco pøedchozí úprava po¾adovala odsouzení za zvlá¹» záva¾ný trestný èin). Ustanovení § 15a zákona o azylu je nicménì transpozicí èl. 17 kvalifikaèní smìrnice, a opìt je nutno konstatovat, ¾e tato transpozice neprobìhla zcela korektnì. Na rozdíl od § 15a odst. 1 písm. b) po¾aduje kvalifikaèní smìrnice, aby se jednalo o vá¾ný nepolitický zloèin. Zásady a cíle OSN uvedené v § 15a odst. 1 písm. c) zákona o azylu omezuje kvalifikaèní smìrnice jen na zásady a cíle uvedené v preambuli a v èláncích 1 a 2 Charty OSN. Koneènì kvalifikaèní smìrnice odmítá poskytnout doplòkovou ochranu tomu, kdo pøedstavuje nebezpeèí pro spoleènost nebo pro bezpeènost èlenského státu, ve kterém se nachází, a to na rozdíl od úpravy v § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu, který hovoøí pouze o nebezpeèí pro bezpeènost státu.
Na závìr provedené komparace lze konstatovat, ¾e aèkoliv základní filozofie døívìj¹ích pøeká¾ek vycestování a dne¹ní doplòkové ochrany je shodná, a tudí¾ není dùvodu pau¹álnì odmítat aplikaci závìrù judikatury a doktríny k pøeká¾kám vycestování, je tøeba pøi výkladu doplòkové ochrany vìnovat pozornost v¹em nuancím a zmìnám, k nim¾ oproti úpravì pøeká¾ek vycestování do¹lo. Správní orgán a správní soud jsou navíc povinny vykládat institut doplòkové ochrany nejenom v souladu se znìním § 14a zákona o azylu, ale i v souladu s textem a úèelem kvalifikaèní smìrnice, a pøihlí¾et k výkladu smìrnice provedenému Soudním dvorem Evropských spoleèenství, jako¾ i k judikatuøe Evropského soudu pro lidská práva v této oblasti. (k tomu, ¾e souèástí aplikace mezinárodnìprávních norem-které jsou obsa¾eny jak v kvalifikaèní smìrnici, tak i v Úmluvì-musí být i reflexe judikatury mezinárodních institucí soudního typu, jejich¾ úkolem je tyto normy aplikovat, viz Nevrlková, J., Molek, P.: Problém konformity pøi interpretaci právních norem, Právní rozhledy è. 2/2006, str. 47-55, zejm. str. 51).
Doplòková ochrana v pøípadì zamítnutí ¾ádosti o mezinárodní ochranu jako zjevnì nedùvodné
Po vyjasnìní vzájemného vztahu pøeká¾ek vycestování a doplòkové ochrany se Nejvy¹¹í správní soud dále vìnoval problematice spjaté s právì projednávaným pøípadem, tj. otázce posuzování doplòkové ochrany v pøípadì zamítnutí ¾ádosti o mezinárodní ochranu jako zjevnì nedùvodné. Zákon o azylu v § 16 odst. 2 dává správnímu orgánu oprávnìní zamítnout ¾ádost o mezinárodní ochranu jako zjevnì nedùvodnou, je-li z postupu ¾adatele patrné, ¾e ji podal s cílem vyhnout se hrozícímu vyho¹tìní, vydání nebo pøedání k trestnímu stíhání do ciziny, aèkoliv mohl po¾ádat o udìlení mezinárodní ochrany døíve, a pokud ¾adatel neproká¾e opak. Eurokonformní výklad uvedeného ustanovení podal Nejvy¹¹í správní soud ve svém rozsudku ze dne 15. 8. 2008, è. j. 5 Azs 24/2008-48, www.nssoud.cz: z èl. 13 a 18 kvalifikaèní smìrnice (smìrnice Rady 2004/83/ES) ve spojení s èl. 23 odst. 4 písm. i) a j) procedurální smìrnice (smìrnice Rady 2005/85/ES) vyplývá, ¾e ¾ádost o mezinárodní ochranu lze posoudit jako zjevnì nedùvodnou, pokud ¾adatel podává ¾ádost pouze proto, aby pozdr¾el nebo zmaøil výkon døívìj¹ího anebo blí¾ícího se rozhodnutí, které by vedlo k jeho vyho¹tìní, pøièem¾ podání ¾ádosti po obdr¾ení rozhodnutí o správním vyho¹tìní a priori nevyluèuje, ¾e mu bude udìlen azyl nebo doplòková ochrana, pokud mu hrozí pronásledování z azylovì relevantních dùvodù, resp. skuteèné nebezpeèí vá¾né újmy pro úèely doplòkové ochrany . Nejvy¹¹í správní soud tedy deklaroval, ¾e k aplikaci pøedmìtného ustanovení nestaèí pouhý fakt, ¾e ¾adateli o mezinárodní ochranu bylo udìleno správní vyho¹tìní, a dále v tomto rozsudku stanovil tøi podmínky, jejich¾ naplnìní je tøeba proto, aby mohl být aplikován § 16 odst. 2 zákona o azylu: (1) zda hrozí stì¾ovateli vyho¹tìní, vydání nebo pøedání k trestnímu stíhání do ciziny [k výkladu této podmínky viz bod IV. a) rozsudku]; (2) zda mohl ¾adatel po¾ádat o udìlení mezinárodní ochrany døíve; a (3) zda je z postupu ¾adatele patrné, ¾e ¾ádost o mezinárodní ochranu podal pouze s cílem vyhnout se tomuto hrozícímu vyho¹tìní, vydání nebo pøedání k trestnímu stíhání do ciziny .
Podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu v¹ak ani naplnìní tìchto tøí podmínek nemù¾e správní orgán zbavit povinnosti zabývat se tím, zda ¾adateli nehrozí pøi návratu do zemì pùvodu záva¾ná újma ve smyslu § 14a odst. 2 zákona o azylu. Jinými slovy i v pøípadì zamítnutí ¾ádosti o mezinárodní ochranu jako zjevnì nedùvodné podle § 16 odst. 2 zákona o azylu je správní orgán povinen se v odùvodnìní pøesvìdèivì vypoøádat s otázkou mo¾ného udìlení doplòkové ochrany. Nepostaèí toti¾ pouhé zdùvodnìní toho, ¾e byly splnìny podmínky § 16 odst. 2 zákona o azylu-jestli¾e byla ¾ádost o mezinárodní ochranu zamítnuta jako zjevnì nedùvodná, nedo¹lo ve smyslu § 28 odst. 2 zákona o azylu k udìlení ani jedné z forem mezinárodní ochrany. Podle tého¾ ustanovení má v tomto pøípadì správní orgán povinnost své rozhodnutí zdùvodnit ve vztahu k obìma formám ochrany: zatímco v¹ak odùvodnìní ve vztahu k neudìlení azylu postrádá smysl tam, kde nejsou ¾ádné azylovì relevantní dùvody tvrzeny, s otázkou doplòkové ochrany má správní orgán povinnost se vypoøádat v¾dy a sám z úøední povinnosti zjistit (ze zpráv o zemi pùvodu a jemu dostupných databází), zda skuteènì ¾adateli nehrozí záva¾ná újma v pøípadì návratu do zemì pùvodu. Ze zásady non-refoulement toti¾ vyplývá primární povinnost státu nevystavit ¾adatele reálné hrozbì záva¾né újmy, pøièem¾ k této povinnosti se musí vázat i povinnost státu zjistit si pøíslu¹né skuteènosti, které k aplikaci této zásady nutnì vedou. K zaji¹tìní zásady non-refoulement tedy musí správní orgán vyvinout pøimìøenou aktivitu i z moci úøední. Rozsah vyhledávací aktivity pøitom bude dán povahou vá¾né újmy, je¾ by mohla ¾adateli o mezinárodní ochranu v pøípadì navrácení do zemì pùvodu hrozit. Inspirovat se pøitom lze ji¾ vícekrát zmiòovaným rozsudkem Soudního dvora Evropských spoleèenství ve vìci
Elgafaji, z nìj¾ (a z povahy § 14a odst. 2 zákona o azylu a èl. 15 kvalifikaèní smìrnice) vyplývá, ¾e v pøípadech hrozby ulo¾ení trestu smrti nebo popravy, nebo muèení, nelidského, poni¾ujícího zacházení èi trestání jde o specifickou újmu urèitého druhu, je¾ bude vyplývat z tvrzení a konkrétní situace ¾adatele o mezinárodní ochranu. V pøípadì nerozli¹ujícího násilí bìhem vnitrostátního nebo mezinárodního konfliktu jde naopak o vá¾nou újmu obecnìj¹ího charakteru, je¾ nevy¾aduje pøedlo¾ení dùkazù, ¾e v ohro¾ení je konkrétnì ¾adatel sám, a její¾ existence mù¾e být v urèitých pøípadech pova¾ována na prokázanou. Nejvy¹¹í správní soud proto uzavírá, ¾e v pøípadì záva¾né újmy podle § 14a odst. 2 písm. a) a b) zákona o azylu, je správní orgán povinen se jí zabývat, je-li ¾adatelem o mezinárodní ochranu namítána, nebo vyjde-li najevo jinak v prùbìhu øízení. Pokud ¾adatel v tomto ohledu nic netvrdí a v prùbìhu øízení se ¾ádná informace o mo¾né vá¾né újmì neobjeví, nemusí její pøípadnou existenci správní orgán sám vyhledávat, av¹ak musí v odùvodnìní svého rozhodnutí uvést, ¾e hrozba vá¾né újmy nebyla v øízení tvrzena, ani nevy¹la najevo. Vy¹¹í nároky na odùvodnìní rozhodnutí správního orgánu je nicménì tøeba klást v pøípadì vá¾né újmy podle § 14a odst. 2 písm. c) zákona o azylu, nebo» nerozli¹ující násilí bìhem vnitrostátního nebo mezinárodního ozbrojeného konfliktu, zvlá¹tì dosahuje-li vysoké intenzity (viz Elgafaji bod 43 druhá odrá¾ka), je skuteèností objektivní, její¾ zji¹tìní nevy¾aduje slo¾ité zkoumání místní situace ve státì pùvodu. Existenci èi neexistenci nerozli¹ujícího násilí bìhem vnitrostátního èi mezinárodního konfliktu je proto správní orgán povinen v odùvodnìní svého rozhodnutí v¾dy uvést a podepøít dùkazy. Pokud jde o vá¾nou újmu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, musí správní orgán vá¾it, k poru¹ení jakého mezinárodního závazku by mohlo dojít, a nelze tudí¾ apriornì vylouèit, ¾e by tento závazek mohl mít objektivní charakter jako v pøípadì § 14 odst. 2 písm. c) zákona o azylu. Obecnì v¹ak bude správní orgán pøi posuzování tohoto bodu vycházet z tvrzení ¾adatele a z øízení jako celku, a pokud poru¹ení závazku neshledá, uvede to v odùvodnìní svého rozhodnutí.
Nejvy¹¹í správní soud pøi tìchto úvahách rovnì¾ vychází z rozhodnutí roz¹íøeného senátu ze dne 28. 1. 2008, sp. zn. 1 Azs 96/2006 (dosud nepublikováno), kde roz¹íøený senát zaujal názor, ¾e ustanovení § 28 zákona è. 325/1999 Sb., o azylu, ve znìní úèinném do 31. 8. 2006, je nutno vylo¾it tak, ¾e pojem "rozhodnutí o neudìlení nebo odnìtí azylu" zahrnuje také rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti jako zjevnì nedùvodné (§ 16 zákona). V tomto pøípadì byl správní orgán povinen rozhodnout té¾ o pøeká¾ce vycestování . Roz¹íøený senát v tomto rozhodnutí zvrátil dosavadní judikaturu správních soudù, podle ní¾ nebyl správní orgán pøi vydání rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti o azyl jako zjevnì nedùvodné povinen rozhodnout výrokem o pøeká¾kách vycestování. S ohledem na skuteènost, ¾e institut pøeká¾ek vycestování byl od 1. 9. 2006 ze zákona o azylu odstranìn a nahrazen (ve smyslu vý¹e uvedené komparace) institutem doplòkové ochrany, je zøejmé, ¾e i po této novele by mìla správnímu orgánu zùstat povinnost zabývat se dodr¾ením zásady non-refoulement, resp. doplòkovou ochranou, v pøípadech zjevnì nedùvodných ¾ádostí. Zmìna zákonné právní úpravy, pøi ní¾ dochází k dílèím zmìnám obsahu a rozsahu zásady non-refoulement v ¹ir¹ím pojetí, av¹ak její základní smysl zùstává nezmìnìn (tedy zabránit vycestování cizince do státu, kde by mu hrozilo nebezpeèí na ¾ivotì, tìlesné integritì èi lidské dùstojnosti), toti¾ nemù¾e mít za následek bezdùvodné sní¾ení ochrany cizince oproti pøedcházející úpravì, kde povinnost rozhodovat o pøeká¾kách vycestování i v pøípadì zjevnì nedùvodných ¾ádostí konstatoval roz¹íøený senát. Aèkoliv nová úprava ji¾ nepo¾aduje, aby bylo posouzení zásady non-refoulement transformováno do výroku rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti podle § 16 odst. 2 zákona o azylu, zùstává povinností správního orgánu vyrovnat se s ní v odùvodnìní svého rozhodnutí.
Rozhodující senát Nejvy¹¹ího správního soudu si je vìdom existence opaèného názoru na projednávanou vìc, který byl zaujat napø. v usnesení 9. senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 1. 2008, sp. zn. 9 Azs 198/2007, www.nssoud.cz: v situaci, kdy byla ¾ádost stì¾ovatele o udìlení mezinárodní ochrany zamítnuta jako zjevnì nedùvodná podle ust. § 16 odst. 2 zákona o azylu a správní orgán tudí¾ nerozhodoval o udìlení doplòkové ochrany podle ust. § 14a tého¾ zákona (podle rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 9. 9. 2004, è. j. 2 Azs 147/2004-41, publikovaného pod è. 409/2004 Sb. NSS, ve spojení s rozsudkem tého¾ soudu ze dne 26. 7. 2007, è. j. 2 Azs 30/2007-69, www.nssoud.cz), byl krajský soud v souladu s dosavadní judikaturou (zejména rozsudkem ze dne 26. 2. 2004, è. j. 7 Azs 52/2003-44, ve spojení s rozsudkem tého¾ soudu ze dne 26. 7. 2007, è. j. 2 Azs 30/2007-69, oba na www.nssoud.cz ) povinen toliko posoudit, zda si správní orgán opatøil dostatek dùkazù, na jejich¾ základì zjistil pøesnì a úplnì skutkový stav vìci a zda je vyhodnotil v kontextu platné právní úpravy, a to ve vztahu k ust. § 16 odst. 2 citovaného zákona . Tento právní názor v¹ak staví na judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu, která nepova¾ovala rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti o azyl jako zjevnì nedùvodné za rozhodnutí o neudìlení azylu, a tudí¾ ani nevy¾adovala, aby správní orgán v takovém pøípadì rozhodoval o pøeká¾kách vycestování. Jak v¹ak bylo uvedeno vý¹e, tento závìr byl (av¹ak a¾ po vydání citovaného usnesení 9. senátu) pøekonán zmiòovaným rozhodnutím roz¹íøeného senátu. Právì z dùvodu judikatorního odklonu provedeného roz¹íøeným senátem, který zpochybnil odporující názor 9. senátu, nepova¾oval rozhodující pìtièlenný senát za nutné pøedkládat tento rozpor k dal¹ímu rozhodování roz¹íøenému senátu ve smyslu § 17 s. ø. s.
V projednávané vìci ¾alovaný shledal naplnìní § 16 odst. 2 zákona o azylu, a proto vydal rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti stì¾ovatele o mezinárodní ochranu; v odùvodnìní tohoto rozhodnutí se v¹ak nijak nezabýval otázkou mo¾né záva¾né újmy, která by mohla stì¾ovateli hrozit v pøípadì návratu do zemì pùvodu. Z tohoto dùvodu je nutné pova¾ovat rozhodnutí ¾alovaného za nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. Vzhledem k vý¹e uvedeným úvahám, pak Nejvy¹¹í správní soud uzavírá, ¾e jediným mo¾ným øe¹ením zahájeného ¾alobního øízení byl postup krajského soudu podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ø. s., na základì kterého mìl krajský soud rozhodnutí ¾alovaného zru¹it pro nepøezkoumatelnost pro nedostatek dùvodù. Jeliko¾ tak krajský soud neuèinil, zatí¾il vadou nepøezkoumatelnosti i své rozhodnutí, jak vyplývá z vý¹e uvedené prejudikatury, a tím je dán kasaèní dùvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.
Posouzení námitek obsa¾ených v kasaèní stí¾nosti
Nejvy¹¹í správní soud se za této situace musel je¹tì zabývat tím, zda je povinen odpovìdìt i na dal¹í námitky stì¾ovatele uplatnìné v kasaèní stí¾nosti. Námitka, ¾e stì¾ovateli mìl být udìlen azyl, nebo» nále¾í do sociální skupiny nezamìstnaných, nebyla uplatnìna v ¾alobì, aèkoliv tak stì¾ovatel zjevnì uèinit mohl. Tato námitka je proto nepøípustná podle § 104 odst. 4 s. ø. s. Stì¾ovatel rovnì¾ uplatnil v kasaèní stí¾nosti øadu námitek, které jsou obecnými tvrzeními èi citací právních pøedpisù bez toho, aby poukázal na konkrétní pochybení správního orgánu a soudu. K tomu je tøeba podotknout, ¾e kasaèní námitky musí zpravidla zahrnovat jak skutkové, tak právní dùvody, pro nì¾ stì¾ovatel pova¾uje rozhodnutí soudu za nezákonné. Stì¾ovatel tak musí vylíèit, k jakým konkrétním vadám do¹lo podle jeho názoru v øízení pøed správním orgánem èi pøed soudem, jakými blí¾e urèenými vadami trpí podle nìj rozhodnutí soudu, v èem pøesnì spatøuje stì¾ovatel nesprávné posouzení právní otázky soudem apod. (srovnej usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, è. j. 1 Azs 9/2006-41, www.nssoud.cz, èi rozsudek ze dne 23. 10. 2003, è. j. 2 Azs 9/2003-40, publikovaný pod è. 113/2004 Sb. NSS). Pouhá paragrafová èi slovní citace nìkterého zákonného ustanovení jako stí¾ní bod neobstojí a je pro soud irelevantní. Jeliko¾ stì¾ovatel svá tvrzení nikterak blí¾e nekonkretizoval, nemohl se Nejvy¹¹í správní soud tìmito neurèitými tvrzeními zabývat.
Námitka, ¾e stì¾ovateli hrozí pøi návratu na Ukrajinu nebezpeèí muèení, nelidského a poni¾ujícího zacházení a ¾e bude podroben perzekuci a ¹ikanì ze strany státních orgánù, je sice formulována ve vztahu k ji¾ neúèinnému institutu pøeká¾ek vycestování. Podle judikatury zdej¹ího soudu je nicménì tøeba takovou námitku posoudit jako námitku vztahující se k doplòkové ochranì (viz rozsudek ze dne ze dne 19. 12. 2008, è. j. 5 Azs 83/2008-65, www.nssoud.cz). Touto problematikou se v¹ak vzhledem k vý¹e uvedeným závìrùm bude muset nejprve zabývat ¾alovaný, a proto Nejvy¹¹í správní soud k jejímu zkoumání nepøistoupil.
Pokud jde o posouzení zbývajících kasaèních námitek, Nejvy¹¹í správní soud aplikoval usnesení roz¹íøeného senátu zdej¹ího soudu ze dne 19. 2. 2008, è. j. 7 Afs 212/2006-74, www.nssoud.cz. V tomto usnesení roz¹íøený senát vyslovil, ¾e krajský soud v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu (podobnì té¾ Nejvy¹¹í správní soud v øízení o kasaèní stí¾nosti) není oprávnìn vyhnout se hodnocení tìch skutkových a právních otázek, které, jeliko¾ se jimi orgán èi soud, jeho¾ rozhodnutí se pøezkoumává, v potøebné míøe zabýval, samy o sobì pøedmìtem pøezkumu být mohou, poukazem na to, ¾e ve vztahu k jiným skutkovým èi právním otázkám, od pøedchozích oddìlitelným, je napadené rozhodnutí nepøezkoumatelné. Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e zabývat se tìmito oddìlitelnými otázkami je nutno jen tehdy, má-li jejich øe¹ení význam pro dal¹í øízení a rozhodnutí ve vìci (èi lze-li vzhledem k okolnostem rozumnì pøedpokládat, ¾e takový význam mít bude). Pokud se v¹ak s ohledem na dosavadní výsledky øízení, povahu vìci èi z jiných dùvodù stávají v dùsledku zru¹ovacího rozhodnutí pro nepøezkoumatelnost nìkteré skutkové a právní otázky (a k nim smìøující ¾alobní èi stí¾ní námitky) bezpøedmìtnými, není nutno se jimi zabývat; postaèí toliko zdùvodnit, proè je má soud v daném øízení nadále za bezpøedmìtné .
Jeliko¾ rozhodnutí ¾alovaného (resp. rozsudek krajského soudu) je nepøezkoumatelné jen co se týèe otázky neudìlení doplòkové ochrany, pova¾uje kasaèní soud za nutné vyjádøit se ke zbývajícím námitkám stì¾ovatele, které se týkají výkladu § 16 odst. 2 zákona o azylu, udìlení mezinárodní ochrany formou azylu [§ 12 písm. b) a § 14 zákona o azylu], a nepøezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostateèné hodnocení dùkazù pøedlo¾ených stì¾ovatelem.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e na jeho pøípad byl nesprávnì aplikován § 16 odst. 2 zákona o azylu: stì¾ovatel se ve své domovské zemi do finanèních potí¾í a nebyl schopen si zajistit legální prostøedky pro svou ob¾ivu. Pokud stì¾ovatel ¾ádal o zaji¹tìní sociálních dávek, byl státními orgány odmítnut, a proto mu nezbylo ne¾ vycestovat ze zemì a po¾ádat o azyl. Z tìchto dùvodù se stì¾ovatel domnívá, ¾e mu mìl být udìlen azyl podle § 12 písm. b) zákona o azylu. Podmínky aplikace § 16 odst. 2 vylo¾il Nejvy¹¹í správní soud v ji¾ vý¹e zmínìném rozsudku ze dne 15. 8. 2008, è. j. 5 Azs 24/2008-48, a v pøípadì stì¾ovatele musí konstatovat, ¾e tyto podmínky byly beze zbytku naplnìny. V prùbìhu øízení bylo prokázáno, ¾e stì¾ovateli bylo rozhodnutím Policie Èeské republiky ze dne 19. 6. 2007 udìleno správní vyho¹tìní za nelegální pobyt na dobu tøí let. Stì¾ovatel rovnì¾ mohl o mezinárodní ochranu po¾ádat kdykoliv døíve ne¾ a¾ po ulo¾ení správního vyho¹tìní, nebo» se na území Èeské republiky pøed udìlením správního vyho¹tìní pohyboval nelegálnì po dobu témìø jednoho roku. Navíc stì¾ovatel ji¾ jednu zku¹enost s ¾ádostí o mezinárodní ochranu mìl, a to z roku 2003, a pøesto se nepokusil si svùj pobyt upravit zákonným zpùsobem. Z protokolu o pohovoru pak vyplývá, ¾e ¾ádost o mezinárodní ochranu byla podána pouze s cílem vyhnout se vyho¹tìní (viz otázka 18: Co vás vedlo k tomu, ¾e ¾ádáte podruhé o udìlení mezinárodní ochrany v ÈR? Odpovìï: Proto¾e jsem v èervnu 2007 dostal správní vyho¹tìní. Musel bych se vrátit domu, kam jsem nechtìl, proto¾e zde mám man¾elku, proto jsem pøi¹el po¾ádat o azyl .). Správní orgán tedy správnì aplikoval § 16 odst. 2 zákona o azylu a ¾ádost stì¾ovatele zamítl; za tìchto okolností nevznikl prostor pro zkoumání naplnìní podmínek § 12 písm. b) tého¾ zákona. Nejvy¹¹í správní soud nicménì pro úplnost dodává, ¾e ekonomické potí¾e dùvodem pro udìlení azylu podle § 12 písm. b) zákona o azylu nejsou (viz napø. rozsudek zdej¹ího soudu ze dne ze dne 30. 10. 2003, è. j. 3 Azs 20/2003-43, nebo ze dne 27. 8. 2003, è. j. 5 Azs 3/2003-54, oba dostupné na www.nssoud.cz).
Rovnì¾ námitka stì¾ovatele, ¾e mu byla aplikací § 16 odst. 2 zákona o azylu odòata mo¾nost pøezkoumat, zda jsou dány podmínky pro udìlení azylu z humanitárního dùvodu, nemù¾e zvrátit rozhodnutí krajského soudu. Skuteènost, ¾e pøi zamítnutí ¾ádosti jako zjevnì nedùvodné nedochází k posouzení této ¾ádosti z pohledu § 14 zákona o azylu, je dána tím, ¾e humanitární azyl je navázán na pøedchozí posouzení podmínek pro udìlení azylu podle § 12 tého¾ zákona: k tomu v¹ak ale v daném pøípadì nedo¹lo) viz také rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 10. 2. 2004, sp. zn. 4 Azs 35/2003, www.nssoud.cz).
Koneènì pokud stì¾ovatel tvrdí, ¾e krajský soud sice vyjmenoval dùkazy, které ¾alobce pøedlo¾il, ale nijak je nehodnotil, a proto je jeho rozhodnutí nepøezkoumatelné, nemù¾e s ním kasaèní soud souhlasit. Stì¾ovatel ani ve správním øízení ani v øízení pøed krajským soudem ¾ádné dùkazy ke svým tvrzením nepøedlo¾il: proto krajský soud nejen nemohl neexistující dùkazy vyjmenovat, jak chybnì tvrdí stì¾ovatel, ale ani je nemohl nijak hodnotit.
Jeliko¾ v¹ak Nejvy¹¹í správní soud shledal rozsudek krajského soudu nepøezkoumatelným z jiných dùvodù, zru¹il jej a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení, v nìm¾ bude krajský soud vázán názorem vysloveným v rozsudku zdej¹ího soudu a rozhodnutí ¾alovaného zru¹í pro nepøezkoumatelnost pro nedostatek dùvodù. V novém øízení rozhodne krajský soud i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 2 s. ø. s.).

References: soud 
 § 16
 § 104
 soud 
 § 16
 § 12
 § 16
 § 14
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 91
 soud 
 soud 
 § 16
 soud 
 soud 
 § 104
 soud 
 soud 
 soud 
 § 76
 § 76
 soud 
 § 76
 soud 
 soud 
 § 76
 soud 
 § 1
 § 2
 § 14
 § 28
 § 91
 soud 
 § 91
 § 14
 § 91
 soud 
 soud 
 soud 
 § 91
 § 12
 § 91
 § 14
 § 91
 § 91
 § 14
 § 91
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 § 91
 soud 
 § 14
 § 14
 § 91
 § 14
 § 91
 § 15
 § 91
 § 91
 § 179
 § 15
 § 15
 § 14
 § 14
 § 15
 § 15
 § 15
 § 15
 soud 
 § 14
 soud 
 § 16
 soud 
 soud 
 § 16
 § 14
 § 16
 § 16
 § 28
 § 14
 soud 
 § 14
 § 14
 § 14
 § 14
 soud 
 § 28
 § 16
 § 16
 § 14
 soud 
 § 16
 § 17
 § 16
 soud 
 § 76
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 § 104
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 16
 § 14
 § 16
 § 12
 § 16
 soud 
 § 16
 § 12
 soud 
 § 12
 § 16
 § 14
 § 12
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud