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Timestamp: 2020-07-09 11:36:22+00:00

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Cora | Presupuesto | España
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Administraciones de Cristal
6-Metodologia Para Elaborar El Poa
3. Responsabilidades Profesionales en Actos de Representación
Manual de Procedimientos Administrativos Tomo I_ Oficinas Administrativas - RCUR-073-2018-UNASAM.pdf
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas NIPO: 630-13-106-7 (línea)
Ministerio de la Presidencia NIPO: 002-13-038-9 (línea)
La reforma de las administraciones públicas españolas
INTRODUCCIÓN. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA
La reforma de la administración en los países de nuestro entorno
La reforma en el contexto de la situación económica actual en España
El tamaño y la con guración de la Administración pública en España
Medidas de la reforma de la Administración Pública adoptadas a partir del año 2012
Implantación de un sistema de medición de la productividad y e ciencia
Modi cación de la metodología de elaboración de los capítulos 2 y 6 de los Presupuestos
e los Pre
Generales del Estado (gastos corrientes de bienes y servicios e inversiones
Codi cación del Derecho
La reforma de la normativa administrativa
ción del Registro
Anteproyecto de Ley de Impulso de la Factura Electrónica y Creación del Registro
Reestructuración del sector público empresarial y fundacional
Medidas estratégicas en materia de empleo público
ones Públicas
O cina para la ejecución del proyecto de reforma de las Administraciones Públicas
SUBCOMISIÓN DE DUPLICIDADES ADMINISTRATIVAS
Introducción. Situación actual general
Propuestas de carácter general u horizontal
Propuestas por ministerios
SUBCOMISIÓN DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
1. Introducción. Situación actual general
Grandes proyectos de simpli cación
Apoyo a la empresa y a la inversión
Acuerdo de Consejo de Ministros de reducción de cargas administrativas y mejora de la regulación
SUBCOMISIÓN DE GESTIÓN DE SERVICIOS Y MEDIOS COMUNES
Introducción. Situación general actual
Centralización de contratos de servicios y suministros
Gestión centralizada de servicios de contratación
Gestión y operación única por parte del Ejército del Aire y de la Armada tanto de los me- dios aéreos como de los buques cientí cos y naves de vigilancia marítima del Estado
SUBCOMISIÓN DE ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL
Área general de la administración institucional
Reestructuración del sector público administrativo, empresarial y fundacional del Estado
— Administración General del Estado (AGE)
— Administraciones Públicas (AA.PP.)
— Agencia Española de Cooperación y Desarrollo (AECID)
— Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT)
— Agencia Estatal del Boletín Oficial del Estado (AEBOE)
— Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC)
— Agencia Nacional de la Calidad y la Acreditación (ANECA)
— Banco de España (BdE)
— Boletín Oficial del Estado (BOE)
— Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSIF)
— Centro de Estudios Económicos y Comerciales (CECO)
— Centro de Estudios Jurídicos (CEJ)
— Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (CEPCO)
— Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT)
— Centro Nacional de Referencia, de Aplicación de Tecnologías de la Información (CENATIC)
— Centros de Investigación Biomédica en Red (CIBER)
— Centros de Procesamientos de Datos (CPD)
— Ciudad de la Energía (CIUDEN)
— Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones (CECIR)
— Comisión de Coordinación Financiera de Actuaciones Inmobiliarias y Patrimoniales (CCFAIP)
— Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC)
— Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA)
— Comisiones Obreras (CC.OO.)
— Comunidades Autónomas (CC.AA.)
— Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE)
— Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME)
— Curriculum Vitae Normalizado (CVN)
— Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE)
— Dirección electrónica habilitada (DEH)
— Dirección General del Patrimonio del Estado (DGPE)
— Empresa Nacional de Residuos Radioactivos (ENRESA)
— Encuesta de Población Activa (EPA)
— Entidades Locales (EE.LL.)
— Escuela de Organización Industrial (EOI)
— Estatuto básico del empleado público (EBEP)
— Fábrica Nacional de la Moneda y Timbre (FNMT)
— Federación de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administración General del Estado (FEDECA)
— Federaciones Deportivas españolas (FF.DD.EE.)
— Federaciones Deportivas autónomicas (FF.DD.AA.)
— Fundación Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA)
— Fundación Desarrollo de la Formación en las zonas mineras del carbón (FUNDESFOR)
— Fundación Iberoamericana por el Fomento de la Cultura y Ciencias del Mar (FOMAR)
— Fundación Observatorio Español de Acuicultura (OESA)
— Historia Clínica Digital (HCD)
— Instituto de Astrofísica de Canarias (IAC)
— Instituto de Estudios Fiscales (IEF)
— Institutos de Estudios Oceanográficos (IEO)
— Instituto de Vivienda, Infraestructura y Equipamiento de la Defensa (INVIED)
— Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX)
— Instituto Geológico y Minero de España (IGME)
— Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
— Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA)
— Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS)
— Instituto Nacional de Técnica Espacial (INTA)
— Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE)
— Instituto Social de la Marina (ISM)
— Intervención General de la Administración del Estado (IGAE)
— Inventario de Entes del Sector Público Estatal (INVESPE)
— Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+i)
— Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF)
— Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJAPPAC)
— Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA)
— Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (MAEC)
— Ministerio de Economía y Competitividad (MINECO)
— Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MINHAP)
— Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (MSSI)
— Nuevo Expediente Judicial Electrónico (NEJE)
— Número de Identificación Fiscal (NIF)
— Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
— Parque Móvil del Estado (PME)
— Pequeña y Mediana Empresa (PYME)
— Período Medio de Pago a Proveedores (PMP)
— Plan de Racionalización del Patrimonio Inmobiliario Estatal (PRPIE)
— Plataforma de contratación del Estado (PLACE)
— Plataforma de Intermediación de Datos (PID)
— Producto Interés Bruto (PIB)
— Programa Nacional de Reformas (PNR)
— Punto de Acceso General (PAG)
— Registro de Contratos del Sector Público (RCSP)
— Registro Electrónico de Apoderamientos (REA)
— Registro oficial de licitadores y empresas clasificadas (ROLECE)
— Secretaría General del Tesoro y Política Financiera (SGTyPF)
— Seguridad Social (SS)
— Servicio de notificaciones telemáticas seguras (NOTES)
— Servicio Público de Empleo (SEPE)
— Sistema de Aplicaciones y Redes para la Información (SARA)
— Sistema Nacional de Salud (SNS)
— Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR)
— Sociedad Logística y Transporte Ferroviario, S.A. (LTF)
— Sociedad Mercantil Programas y Explotaciones de Radiodifusión S.A. (PROERSA)
— Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones (TIC)
— Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS)
— Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP)
— Unión General deTrabajadores (UGT)
— Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED)
Hace ahora un año y medio, el Gobierno ha puesto en marcha un ambicioso proyecto reformista encaminado a superar la peor crisis económica en las últimas décadas, corregir los desequilibrios que frenan nuestro crecimiento y crear las bases idóneas sobre las que levantar un nuevo ciclo de prosperidad
económica y empleo para los españoles. La reforma laboral, la Ley de Estabilidad Presupuestaria, la reestructuración del sistema financiero junto
a otras muchas medidas que están en vías de implantación, como la Ley de Emprendedores o la reforma de nuestro sistema educativo, por poner algunos ejemplos importantes, representan transformaciones sin precedentes en cada una de sus respectivas áreas de actuación. La creación de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) sigue esa am- biciosa senda reformista, para acometer la radiografía más minuciosa que se ha hecho de nuestro sector público en las últimas décadas. El informe parte de la experiencia y conocimientos acumulados en la Administración y la Función Pública. En los últimos 35 años, han dado un salto de gigante a la excelencia, representando en muchas materias, un modelo a imitar para otros países. Desde la dificultad en que se encuentra nuestro país, se puede afirmar sin reservas que España tiene una buena administración. Pero también existen ineficiencias y redundancias competenciales que deben corregirse. Una econo- mía competitiva exige unas AA.PP. modernas, transparentes y ágiles. Necesita un sector público libre de solapamientos, duplicidades y gastos innecesarios. Volcado al servicio de ciudadanos y empresas, y equiparable a los sistemas más eficaces de nuestro entorno. Sobre estas premisas se creó la CORA. El proyecto iniciado con ella no culmina con la presentación de su Informe sino que abre un proceso de actuaciones a ejecutar, con plazos marcados, para simplificar los procedimientos adaptando nuevas tecnologías, para reducir cargas administrativas a los ciudadanos
y empresas o para evitar solapamientos y duplicidades con otras Administraciones. La CORA organizó su
tarea a través de la creación de las Subcomisiones de Duplicidades, Simplificación, Gestión de Servicios
y Medios Comunes, y Administración Institucional. Junto a unas medidas de carácter horizontal, el informe recoge las propuestas de cada una de ellas. La CORA ha desarrollado sus trabajos en colaboración con la sociedad. Se constituyó un Consejo Asesor en el que estuvieron representados el Defensor del Pueblo, las organizaciones empresariales y representativas de empleados públicos (CC.OO., UGT, CSIF, FEDECA, CEOE-CEPYME), el Consejo de Consumidores y Usuarios, la Asociación de Trabajadores Autónomos, el Instituto de Empresa Familiar, el Consejo Superior de Cámaras de Comercio y la Asociación Española de Empresas de Consultoría, cuyas valiosas aportaciones han servido para elaborar numerosas propuestas. Asimismo, se abrió un buzón de participación ciudadana a través del cual se han recibido 2.239 sugerencias en materia de duplicidades
y simplificación administrativa, que igualmente se han mostrado muy útiles para detectar materias suscep- tibles de mejora. Plantea en su informe un total de 217 propuestas de medidas de las que 139 afectan al Estado y a las Comunidades Autónomas (CC.AA.) y 78 exclusivamente a la Administración General del Estado (AGE). De estas 217 medidas, 11 tienen carácter general y horizontal para todos los ámbitos de la Administración Pública; 118 tienden a eliminar duplicidades con las CC.AA. y dentro del Estado; 42 eliminan trabas, simplifican los procedimientos y facilitan el acceso de los ciudadanos a la Adminis- tración; 38 mejoran la gestión de los servicios y medios comunes; y 8 racionalizan la Administración Institucional, tanto en el plano normativo como mediante la supresión e integración de 57 entidades públicas estatales.
Como se ha indicado, la labor de la CORA se inserta en un proceso de reforma de las AA.PP., cuyas líneas principales se exponen a continuación, tras ofrecer unos datos sobre el tamaño y la estructura del sector público español.
1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA
Cualquier proceso de reforma debe comenzar con el análisis de la verdadera dimensión del sector público español y de la estructura del mismo. El indicador más utilizado para medir el peso de las AA.PP. en la economía es el nivel de gasto no nanciero sobre el Producto Interior Bruto (PIB). Utilizando este indicador, España se ha mantenido muy por debajo de la media de la Unión Europea. Con datos de la Comisión Europea de 2012, España se sitúa entre los 10 países de la UE con menor gasto público en porcentaje de PIB (43,4%), frente a un 49,9% de media en la eurozona, y a bastante distancia de los niveles de las grandes economías de la UE, como Francia (56,6%), Alemania (45%), Reino Unido (48,5%) o Italia (50,7%). No obstante, el aumento del gasto público ha sido particularmente intenso en los últimos años. Entre 2005 y 2011 el gasto público incrementó su peso en el PIB en 6,8 puntos porcentuales, pasando de repre- sentar el 38,4% en 2005 al 45,2 en 2011. La evolución de los ingresos públicos en España y en la zona euro entre 1995 y 2013 en porcen- taje del PIB, según datos de la Comisión Europea, muestra una fuerte caída de los ingresos públicos en España, de modo que en 2012 el nivel de ingresos públicos se situó en el 36,4% del PIB, casi 10 puntos porcentuales de PIB por debajo de la media de la zona euro, siendo el país de la eurozona con el nivel más bajo de ingresos públicos sobre el PIB, solo por detrás de Irlanda (34,6%) y de Eslo- vaquia (33,1%). El tamaño de la Administración española en términos de empleados públicos experimentó en los últi- mos 10 años un fuerte crecimiento, siendo llamativo que, desde el comienzo de la crisis, entre el tercer trimestre de 2007 y el tercer trimestre de 2011, el empleo público se incrementó en 288.700 empleados, según datos de la Encuesta de Población Activa (EPA). Sin embargo, desde el tercer trimestre de 2011 hasta el primer trimestre de 2013, se ha producido una reducción del empleo público en 374.800 traba- jadores. En este periodo, el empleo público ha caído un 11,6% frente al 7,7% en que ha disminuido la ocupación en el sector privado. En consecuencia, analizando el nivel de ingresos y gastos públicos de nuestro país, se puede concluir que el sector público español es relativamente reducido en comparación con nuestros socios de la Unión Europea. Si atendemos a la estructura del gasto, desde el punto de vista funcional, con datos extraídos de los Pre- supuestos de las AA.PP. para el ejercicio 2012, el gasto social y en servicios públicos básicos representó el 65,92% del gasto público y cerca del 30% del PIB, sin contar los intereses de la Deuda. Y en cuanto al personal, en la AGE y las CC.AA. sólo el 25% de los empleados públicos se encuentran en las estructuras puramente administrativas, estando el resto dedicados a servicios de sanidad, educación, seguridad, defensa o justicia. Respecto a su distribución territorial, casi la mitad del gasto público está gestionado por las CC.AA. y las EE. LL. Según los últimos datos disponibles de la OCDE, comparables con los de otros países de estructura descentralizada, la estructura de gastos en 2011 fue la siguiente: Gobierno central: 21,6%; Gobierno regional: 34,3%; Gobierno local: 12,3%; y Seguridad Social: 31,9%. El proceso de descentralización ha producido un cambio en la distribución de los empleados públicos entre las Administraciones. De acuerdo con los datos del Registro Central de Personal, entre 1982 y 2012 los empleados de la Administración General del Estado (AGE) se han reducido a cerca de la cuarta parte; los de las CC.AA., prácticamente inexistentes en 1982, se han multiplicado por 30 y los de las EE.LL. se han multiplicado casi por 4.
La descentralización tanto del gasto como del empleo público que ha acompañado a la atribución de competencias se ha producido de forma acelerada y ello se ha visto acompañado por un crecimiento muy rápido de ambos en los Entes Territoriales. En muchos casos dicho crecimiento ha respondido a la creación de estructuras administrativas en áreas cubiertas por la AGE, lo que ha generado actuaciones redundantes en otras AA.PP. España es, por tanto, uno de los países con mayor grado de descentralización de gasto de la OCDE. Por todo ello, cualquier reforma administrativa debe extenderse a las CC.AA. y las EE.LL.
2. LA REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS
Desde sus primeras actuaciones en diciembre de 2011, la reforma de las AA.PP. emprendida por el Gobierno de la Nación se inspira en los siguientes principios:
A. DISCIPLINA PRESUPUESTARIA Y TRANSPARENCIA PÚBLICA
La nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, primera reforma adoptada por el Gobierno durante su mandato, constituye el marco de referencia para la consolidación presupuestaria de todas las AA.PP. Las novedades fundamentales que presenta la Ley son su aplicación al conjunto de las AA.PP., la mejora en la transparencia a todos los niveles de las Administraciones y la capacidad de control en la ejecución presupuestaria sustentada en nuevos instrumentos y medidas preventivas y correctivas.
La nueva ley se convierte en un texto único para todas la AA.PP. En el mismo se establece que manten- drán una situación de equilibrio estructural, permitiéndose un dé cit estructural de hasta el 0,4 por ciento del PIB cuando se lleven a cabo reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo. Los bue- nos resultados de consolidación fiscal alcanzados por todas las AA.PP. en 2012 han sido posibles gracias
a la aplicación de la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Con la Ley no solo se pretende reforzar la idea de estabilidad para todas las AA.PP. en un momento coyuntural, sino con carácter permanente. Por ello, se han previsto medidas automáticas de prevención, inexistentes en la anterior legislación, y medidas de corrección para los supuestos de incumplimiento, que van desde multas hasta el envío de delegaciones a la Administración incumplidora. Las AA.PP. registraron un dé cit en 2012, en términos de Contabilidad Nacional, sin incluir los recursos transferidos a las entidades de crédito en el marco de la reestructuración bancaria, equivalente al 6,98%
del PIB, frente al dé cit del 8,96% del PIB registrado en 2011, lo que supone una corrección muy significa- tiva en un contexto de fuerte caída de la actividad. Si se descuentan los gastos ligados a la reestructuración bancaria, la Administración Central redujo en ese año 1 punto porcentual (p.p.) del PIB su déficit hasta situarlo en el 4,1%. Las CC.AA. situaron su dé cit en 2012 en el 1,76% del PIB. Las Corporaciones Locales (Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos) redujeron el dé cit en 0,3 p.p. en 2012 situándose este en el 0,15% del PIB y cumpliendo ampliamente con el objetivo del 0,3% del PIB fijado. Centrándonos en el ámbito autonómico, en 2012 todas las Comunidades presentaron sus planes eco- nómico- nancieros de reequilibrio para el periodo 2012-2014, con medidas de aumento de los ingresos
y reducción del gasto, para cumplir con la senda de estabilidad presupuestaria fijada. El ahorro asciende a 12.468 millones de euros. Con estas medidas de consolidación scal, el dé cit se ha reducido del 3,31% del PIB registrado en 2011 al 1,76% en 2012. Por su parte, las Corporaciones Locales cumplieron sobradamente con el objetivo de déficit fijado en 2012 (0,3% del PIB), ya que lograron reducir el déficit hasta el 0,15% del PIB. En la consecución de este
resultado han tenido un papel clave los 2.700 planes de ajuste que presentaron las EE.LL. que se adhi- rieron al Plan de Pago a Proveedores. Las medidas adoptadas por las EE. LL. han supuesto, respecto de 2011, un incremento de ingresos de 1.108 millones de euros y una reducción de gastos de 1.466 millones de euros.
Paralelamente, se ha procedido a una reestructuración y racionalización del sector público empresarial
y fundacional en todos los niveles de la Administración, que en el caso de las CC.AA. se ha traducido en:
— Racionalización del número de entidades públicas instrumentales en las CC.AA.
— Reducción del personal del sector público empresarial y fundacional autonómico.
En las CC.AA., a fecha 1 de enero de 2013, se han materializado 383 bajas y 75 altas, y 227 en- tidades están en la fase inmediatamente anterior a su extinción, lo que supone un cumplimiento del com- promiso inicialmente previsto (535 entidades netas frente a un compromiso de 515). Se va a continuar con la ejecución del Plan. Se ha ampliado la reducción neta de entidades en 193, hasta llegar a un total de 708 bajas en términos netos. Adicionalmente, el proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Go- bierno, prevé un triple alcance: incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pública, que se articula a través de obligaciones de publicidad activa para todas las Administraciones y entidades públicas; reconoce y garantiza el acceso a la información –regulado como un derecho de amplio ámbito subjetivo y objetivo–; y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento, lo que se convierte en una exigencia de responsabilidad para todos los que desarrollan actividades de re- levancia pública. Ya se están realizando esfuerzos muy significativos para incrementar la transparencia en las cuen- tas públicas, en particular mediante la mejora de la calidad estadística de las cifras presupuestarias de las Administraciones territoriales, tanto CC.AA. como EE.LL. La novedad más significativa es que, por primera vez, en 2013 se dispone de datos mensuales de ejecución presupuestaria de todas las AA.PP. en términos de Contabilidad Nacional (a excepción de las Corporaciones Locales que se pu- blican trimestralmente), lo que facilita el control de las cuentas públicas en todos los niveles de la Administración. El Gobierno ha iniciado los trámites para la creación de una Autoridad Independiente de Responsa- bilidad Fiscal, que velará por el estricto cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera en todos los niveles de la Administración, realizará una evaluación continua del ciclo presupuestario, de la deuda pública y de las previsiones macroeconómicas, y analizará el desarrollo
y la ejecución de las políticas scales, con la nalidad de detectar de forma temprana las posibles desvia-
ciones en los objetivos perseguidos. Dentro de este proceso, la CORA considera necesaria la creación de una Central de Información, que termine con la dispersión existente en las fuentes de información pública en materia presupuestaria, financiera y económica y con los diferentes criterios aplicados a la hora de dar y ofrecer los datos. Esta central estará alojada en el portal del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (www. minhap.gob.es) y se alimentará de los contenidos que aportarán los responsables de los datos, para lo cual se llevará a cabo la homogeneización de los criterios de publicación y se establecerá un sistema de gobernanza que permita el mantenimiento permanentemente actualizado y completo de los contenidos de la central. La creación de la central supondrá una reducción de los tiempos de búsqueda, mejorará la cantidad y calidad de la información económica, presupuestaria, nanciera y estadística del Departa- mento, aumentará la interoperabilidad y reutilización de la misma y evitará la duplicidad de las publica- ciones. Todo ello generará mayor transparencia y con anza en la información económico-financiera de las Administraciones.
B. RACIONALIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO. SUPRESIÓN DE ÓRGANOS Y ENTIDADES DUPLICADAS, INEFICIENTES O NO SOSTENIBLES
a) Eliminación de duplicidades con las CC.AA.
La configuración del Estado autonómico presenta indudables ventajas, comunes a cualquier Estado compuesto. Entraña la existencia de una Administración Pública más cercana a los ciudadanos, lo que, combinado con el principio de solidaridad recogido en nuestra Constitución, permite a los españoles ac- ceder a los servicios públicos esenciales en condiciones de igualdad en todo el territorio. Sin embargo, la especial configuración del régimen autonómico español hace que surjan duplicida- des e ineficiencias, que impiden que se haga plenamente efectivo el principio «una Administración, una competencia». Las CC.AA. pueden ganar en eficiencia ejerciendo sus facultades de auto organización, que les per- miten tomar decisiones de reducción o eliminación de dependencias y órganos administrativos. Así lo hemos visto en los últimos tiempos, en los que algunas CC.AA. (y así se recomienda en el informe) han planteado la supresión de entidades o la reducción del tamaño de algunas, incluso de especial relevancia institucional, como las Asambleas Legislativas o los Defensores del Pueblo. Pero también desde el Estado se puede contribuir a la mejora de la eficiencia en el ejercicio de las competencias autonómicas. Las propuestas que se enumeran van en esa dirección, y parten siempre de la misma premisa: poder seguir prestando el mismo servicio, con igual o mejor calidad, a menor coste. Por ello, cuando se sugiere la posible eliminación de un órgano en concreto, se parte de la estructura que actualmente tiene y el gasto en el que incurre, de modo que si éstos se redujeran de modo importante, podría alcanzarse el mismo objetivo por otra vía. En el ámbito de la Subcomisión de Duplicidades de la CORA se han planteado 118 medidas, de las que 7 tienen carácter horizontal y 111 carácter sectorial, dirigidas a la consecución del principio «una Administración, una competencia». Se refuerzan los mecanismos de plani cación conjunta o de gestión integrada en aquellos ámbitos en los que, pese a no detectarse la existencia de duplicidades en sentido estricto, concurren competencias sectoriales y territoriales. También se prevé la conexión de las bases de datos y los registros públicos estatales y autonómicos en distintos ámbitos, de especial relevancia para, por un lado, disponer del título habilitante en todo el territorio nacional para desempeñar una actividad; por otro, para conocer la totalidad de actuaciones públicas en cada sector (prestaciones asistenciales, subvenciones, ayudas a la actividad empresarial…); y por último, para asegurar el adecuado conocimiento que deben tener las autoridades de los expedientes tramitados en otros ámbitos, de especial importancia en el judicial. Tras analizar el coste que determinados servicios o actividades implican para la Administración auto- nómica y estudiar la posibilidad de que aquellos sean prestados por un órgano estatal, con igual o mejor calidad, se plantea, que por parte de órganos estatales, se asuman funciones realizadas por órganos autonómicos. Este es el caso de las competencias atribuidas a los Tribunales de Cuentas, Agencias de Protección de Datos, Juntas Consultivas de Contratación Administrativa, Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales, agencias de evaluación del ámbito universitario, agencias autonómicas de la energía, agencias de meteorología, órganos de inspección de aeropuertos, institutos de opinión, institutos o servicios cartográficos, órganos de defensa de la competencia, entre otros. Asimismo, otras medidas pretenden mejorar la eficacia y eficiencia mediante la compartición de me- dios entre las distintas Administraciones, que van desde las o cinas en el exterior hasta la conservación de carreteras, las plataformas de formación de empleados públicos o de gestión de centros educativos. En
este sentido, revisten especial importancia las reformas en materia de contratación pública, en la medida en que, además de incrementar la eficiencia, suponen una importante mejora del servicio que se presta a los ciudadanos y a las empresas. Por otra parte, aunque su impacto económico no es excesivo, se plantea la conveniencia de analizar los Observatorios existentes, evitando su proliferación con la finalidad de mejorar su funcionamiento y la calidad de sus trabajos. En el informe ya se recomienda la supresión de 90 observatorios en diferentes ámbitos, por su redundancia con otros. La mejora de la coordinación entre las diferentes AA.PP. tiene un evidente efecto sobre los ciudadanos, en la medida en que conlleva una mejora de los servicios prestados a los ciudadanos. Para dar conti- nuidad al análisis realizado por la CORA se elaborará un Manual de racionalización y eliminación de duplicidades, que permita seguir suprimiéndolas y prevenir su aparición en el futuro.
b) Racionalización de la Administración Institucional y del sector público empresarial y fundacional del Estado
Desde el inicio de la legislatura, el Gobierno ha adoptado numerosas decisiones dirigidas a racionali- zar el sector público institucional, empresarial y fundacional, reformando el régimen legal aplicable a los directivos de empresas y organismos públicos y adoptando planes de reducción de entidades. La reciente Ley 3/2013, de 4, de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, comporta la supresión de ocho organismos reguladores, ganando en eficiencia y en seguri- dad jurídica para los agentes económicos. La disposición adicional octava del Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero (tramitado posterior- mente, y aprobado como Ley 3/2012), de Medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, limitó la indemnización por nalización de contrato mercantil y de alta dirección en directivos de entidades del sector público estatal; prohibió su cobro para los directivos que fuesen empleados públicos y pudiesen retornar a su función anterior tras su cese; y determinó la estructura retributiva a fijar en los contratos de directivos de sociedades mercantiles estatales (distinguiendo entre una retribución básica y una retribución complementaria –complemento de puesto y complemento variable–). El Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, reguló el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades del sector público estatal, limitó el número máximo de miembros del consejo de administración u órgano superior de gobierno de cada entidad, su estructura organizativa (número máximo y mínimo de directivos) y las cuantías máximas de la retribución de directivos. Mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012 se aprobó el Plan de Reestruc- turación y Racionalización del Sector público Empresarial y Fundacional Estatal, que entre disoluciones, fusiones, desinversiones y liquidaciones afecta a 86 sociedades y fundaciones públicas. La CORA, a través de su Subcomisión de Administración Institucional, ha situado esta materia como uno de los ejes fundamentales de la reforma. En primer lugar, para dotar de la máxima claridad y coherencia al marco normativo que regula la or- ganización del sector público en España, la CORA considera precisa la aprobación de una nueva Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas, con el fin de disponer de un texto completo y codificado de la organización administrativa. La parte de la nueva ley dedicada a la Administración Institucional, fijará los criterios identi cativos de cada tipo de ente, su sistema de control económico- nanciero y el régimen de contratación y de personal. También se preverá, para aunar esfuerzos, que diferentes AA.PP. puedan estar representadas en una mis- ma entidad. La creación de cualquier nuevo organismo o entidad pública deberá ir acompañada de una justi cación estricta de las razones que lo motivan, en la que se valore la existencia de posibles duplicida-
des, y los medios humanos, materiales y nancieros de que va a disponer para desempeñar su función, lo que será evaluado periódicamente, de modo que, en caso de no subsistir las razones o los recursos que fundamentaron la constitución de la entidad, se procederá a su extinción. Con el fin de que la tipología de organismos públicos existentes sea clara y precisa, esta propuesta ten- drá en cuenta los entes que, con similares características aunque con diferentes denominaciones, existen en las CC.AA. y EE. LL., para lo que se impulsará un marco básico pero común, que ordene la dispersión y heterogeneidad existente en la actualidad. Asimismo, para hacer efectivo el cumplimiento del artículo 11 de la LRJAPPAC, en el sentido de impe- dir la creación de nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos, los datos contenidos en el Inventario de Entes Dependientes de las CC.AA. deberán integrarse en el INVESPE, registro estatal de entidades. Así, antes de que cualquier Administración Pública cree una nueva entidad deberá comprobarse la ausencia de duplicidades con otras. Al margen de esta modificación normativa, la CORA ha analizado todos los entes y organismos públi- cos existentes en la AGE, valorando si se cumplen los criterios que deberían justi car su existencia indi- vidualizada de entidades dotadas de personalidad jurídica propia y, por lo tanto, dotadas de autonomía para la realización de la actividad que tienen encomendadas. Como resultado de este análisis, se han planteado las siguientes medidas en el ámbito de la AGE:
— Organismos autónomos que se suprimen, integrándose sus medios en la organización ministerial correspondiente, que asume las funciones que tienen atribuidos: Cría Caballar de las Fuerzas Armadas y Consejo de la Juventud de España.
— Organismos autónomos que se fusionan e integran en otros existentes, con fines más generales y que aportan mayor volumen de recursos y actividad: Canal de Experiencias Hidrodinámicas de El Pardo (se integra en el INTA); Servicio Militar de Construcciones (se integra en el INVIED); e Instituto Nacional del Consumo (se integra en la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición).
— Organismo autónomo que asume las funciones y medios de un Centro directivo adscrito hasta el
momento a la organización ministerial. Instituto de la Mujer, que asume las funciones de la Direc- ción General de Igualdad de Oportunidades.
— Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social que se fusionan en una única entidad: Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), Instituto Social de la Marina (ISM) y Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS).
— Supresión de las Entidades mancomunadas de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermeda- des profesionales.
— Consorcios que se suprimen: Consorcio Solar Decathlon; Consorcio para la Construcción del Auditorio de Málaga; Consorcio Instituto de Investigación sobre Cambio Climático de Zaragoza (I2C2); unificación de los 8 Consorcios Centros de Investigación Biomédica en Red (CIBER) en una sola persona jurídica y centralización de la gestión económico-administrativa, para priorizar
y optimizar la inversión en investigación.
— Fundaciones que se suprimen, integrándose sus medios en la organización ministerial, en otros entes públicos o en otras Fundaciones: F. Colegios Mayores MAEC-AECID, se integra en la Fundación EOI; F. Iberoamericana para el Fomento de la Cultura y Ciencias del Mar (FO- MAR), se extingue y liquida; F. AENA, se integra con la F. Ferrocarriles Españoles en la nueva Fundación del Transporte; F. para la Proyección Internacional de las Universidades Españolas (Universidad.es), se integra en el Organismo Autónomo Programas Educativos Europeos; Fun-
dación Taller Juan José, se extingue y liquida; F. Centro Nacional del Vidrio, su gestión es asu- mida por la Fundación EOI, en los términos que se precisen; F. Centro de Estudios Económicos
y Comerciales (CECO), se integra en ICEX; F. Centro Nacional de Referencia de Aplicación de
las Tecnologías de la Información (CENATIC), se integra en el Ente Público Red.es; F. Ciudad de la Energía (CIUDEN), se integra parcialmente en el IDAE, salvo las actividades museísticas; F. Española para la Innovación de la Artesanía, se integra en la Fundación EOI; F. Desarrollo de la Formación en las Zonas Mineras del Carbón (FUNDESFOR); F. Observatorio Español de Acuicultura (OESA), se integra en la Fundación Biodiversidad o en la organización empresa- rial; y F. ENRESA, se integra en la sociedad mercantil ENRESA.
— Fundaciones que dejan de tener la consideración de fundaciones públicas : F. de Aeronáutica y As- tronáutica Españolas, F. Museo do Mar de Galicia, F. Canaria Puertos de Las Palmas y F. General de la UNED.
— Fundación que cambia de Ministerio de adscripción y, en su caso, de protectorado: F. Víctimas del Terrorismo pasa al Ministerio del Interior.
— Fundación que se convertiría en organismo público para hacer efectiva la participación e integra- ción de los medios disponibles que las CC.AA. tienen en la misma materia: Fundación Agencia Nacional de la Calidad y la Acreditación (ANECA).
— Entidad pública que se suprime, integrándose sus medios en la organización ministerial, que asu- me las funciones públicas que pudiera desarrollar: Gerencia del Sector de la Construcción Naval.
— Sociedades mercantiles que se extinguen. Además de las afectadas por el Acuerdo de Consejo de Ministros referido anteriormente, se plantea la extinción de la Sociedad Logística y Transporte Ferroviario, S.A. (LTF); la Sociedad de Estiba y Desestiba del Puerto de La Gomera, la Sociedad de Estiba y Desestiba del Puerto de La Estaca, del Hierro; Sociedad Mercantil Programas y Explo- taciones de Radiodifusión, S.A. (PROERSA); y la Sociedad Mercantil La Almoraima, S.A.
— Organismos autónomos y agencias estatales que integran sus servicios comunes:
i. Actividades formativas: Centro de Estudios Jurídicos (CEJ), Instituto de Estudios Fiscales (IEF), Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y Centro de Estudios Políticos y Constitu- cionales (CEPCO).
ii. Actividades de investigación: Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC); Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT); Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA); Instituto de Estu- dios Oceanográficos (IEO); Instituto Geológico y Minero de España (IGME); Instituto de Salud Carlos III; e Instituto de Astrofísica de Canarias (IAC).
c) Reforma local
Con el anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local se clarifican las competencias municipales para evitar duplicidades y se limita el ejercicio de «competencias impro- pias» a criterios de eficiencia, lo que supondrá un ahorro de al menos 7.129 millones de euros en el periodo 2013-2015. Las medidas previstas son:
— Se clari can por primera vez las competencias municipales por ley, eliminando duplicidades y competencias impropias, para ajustar la Administración Local a los principios de estabilidad pre- supuestaria y sostenibilidad financiera.
— Se establece un período transitorio de cinco años para el cambio de titularidad de las competen- cias de sanidad y educación, que serán exclusivas de las CC.AA., con la consiguiente reordena- ción de la financiación correspondiente.
— Las mancomunidades y EE.LL. menores que no presenten cuentas en el plazo de tres meses se disolverán.
— Se refuerza el papel de los Interventores municipales como funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional.
— Se favorece la iniciativa económica al limitar el uso de autorizaciones administrativas para iniciar una actividad económica.
— El sueldo de los miembros de las corporaciones locales se jará anualmente en los Presupuestos Generales del Estado según la población del municipio y limitado al de Secretario de Estado.
— Se reduce el número de personal eventual y de cargos públicos con dedicación exclusiva en función de la población del municipio.
C. MEJORA DE LA EFICIENCIA DE LAS AA.PP.
a) Medidas de empleo público.
Junto a las medidas coyunturales de carácter urgente para reducir el gasto en el sector público adop- tadas en 2012, el Gobierno ha aprobado otras de carácter estructural, contenidas fundamentalmente en los Reales Decretos-ley 3/2012 y 20/2012, y que son similares a las que, en otros países, se identifican como esenciales en el proceso de reforma administrativa. Entre éstas destacan por su importancia:
— La congelación de las Ofertas de Empleo Público para 2012, 2013 y 2014, estableciendo una tasa de reposición de efectivos cero con carácter general y del 10% limitada a determinados ám- bitos, como la prevención del fraude y determinados servicios.
— Habilitación legal del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el ámbito de la Administración Pública, para el personal no funcionario.
— Reducción de días de asuntos particulares y supresión de días adicionales a los días de libre dis- posición.
— Modi cación de las condiciones de acceso y permanencia en situación de incapacidad temporal.
— Modi cación de la edad para poder acceder a la jubilación ordinaria, elevándola de los 65 a los 67 años. La Ley introdujo un período transitorio de 14 años para la aplicación progresiva de esta medida.
— Extensión mínima de la jornada laboral del sector público a 37,5 horas semanales.
— Medidas de empleo público sectoriales.
— Plan de reducción del absentismo.
— Modi cación del régimen de incompatibilidades.
— Modi cación del régimen de permisos sindicales.
Además de las medidas señaladas en párrafos anteriores la Secretaría de Estado de AA.PP. está ulti- mando el diseño de las actuaciones que harán posible desarrollar estrategias de innovación y e ciencia en la con guración y gestión del empleo público. Las más relevantes, que se describen en el informe de la CORA, se concretan en: Determinación del régimen jurídico del personal que participa en la prestación de los servicios públicos, con el objeto de diferenciar el personal laboral del funcionario; elaboración de catálogos de cuerpos de personal que, por desempeñar funciones críticas para el servicio público, ejercen estas competencias de forma específica, previendo para el resto medidas de promoción horizontal; reconsideración del personal eventual, de modo que se concilie el carácter discrecional del nombramiento con el cumplimiento de ciertos requisitos de experiencia y capacitación profesional, así como homologación del número de eventuales en unidades equiparables; diseño de herramientas de medición de cargas
de trabajo que faciliten la asignación eficiente de recursos humanos y establecimiento con carácter general de mecanismos para la evaluación del desempeño; articulación de mayores mecanismos de movilidad interna y movilidad interadministrativa para un uso lo más eficiente posible de los recursos de los que dispone cada Administración, canalizando hacia los sectores deficitarios parte de los efectivos ubicados en sectores que se consideren excedentarios, afectando también a las distintas Administraciones Territoriales.
b) Implantación del sistema de medición de la e ciencia
La CORA propone que estos sistemas, que ya existen y se aplican en determinadas unidades de la AGE, se generalicen de modo que permitan medir la carga de trabajo en las unidades administrativas, calcular el tiempo medio de tramitación de los expedientes, evaluar la productividad de cada unidad y compararla con las homogéneas, lo que posibilitará reasignar recursos y ajustar las retribuciones. Con ello, además, se podrá corregir la demora con la que se resuelven los procedimientos en las unidades tramitadoras. Se podrá publicar en las páginas web de los organismos el tiempo de tramitación de los procedimientos con mayor incidencia en los ciudadanos, así como las variaciones en el mismo.
c) Nuevo procedimiento de elaboración de los capítulos 2 y 6 de los Presupuestos Generales del Estado
La búsqueda de una mejor asignación de los recursos presupuestarios para gastos corrientes en bienes y servicios e inversiones reales, ha llevado a la CORA a recomendar introducir en la metodología de elaboración de los presupuestos de los capítulos 2 y 6 medidas para potenciar que aquellas actividades de naturaleza homogénea que gestionan los diferentes Departamentos se presupuesten con los estándares más e cientes que se deduzcan, bien de las mejoras prácticas observadas o de un análisis teórico que optimice la obtención de valor por los recursos económicos utilizados. Se tratará de introducir criterios analíticos que permitan juzgar si la cantidad que se propone presupuestar para un gasto concreto (ener- gía, limpieza, suministros, etc.) es la que se correspondería con una gestión óptima del servicio o sumi- nistro (super cie, número de empleados, etc.), de modo que ya no se fije el presupuesto en función de lo ejecutado el año anterior y la restricción adicional que proceda, sino en función de lo que realmente se necesite gastar en cada partida.
d) Ley de Impulso de la Factura Electrónica y creación del Registro Contable
La Ley será aplicable a todas las Administraciones, incluidas las entidades institucionales, CC.AA. y EE.LL., e incluye actuaciones dirigidas a los proveedores y a las AA.PP. Con este proyecto se pretende agilizar los procedimientos de pago al proveedor mediante el uso de la factura electrónica en el sector público y también en el sector privado, profundizando en las iniciativas europeas en este sentido. Se implantará la obligación de presentación en un registro administrativo de las facturas expedidas por los proveedores a cualquier Administración Pública y se creará un punto general de entrada de facturas electrónicas para que los proveedores puedan presentarlas y se tramiten electróni- camente. Con ello se tendrá certeza de las facturas pendientes de pago existentes, se mejorarán los controles a los efectos de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y se efectuará un seguimiento de los períodos medios de pago a los efectos del cumplimiento de la legislación de lucha contra la morosidad de las Administraciones.
e) Gestión de servicios y medios comunes
Las experiencias de éxito realizadas por grandes empresas multinacionales han servido de guía para las propuestas formuladas por la CORA en esta materia. Partiendo de dichas experiencias, así como de los resultados de los procesos de centralización de otros Estados, se ha efectuado un análisis de aquellos medios contratados por los distintos Departamen- tos Ministeriales que reúnen las características que permitan efectuar contratos centralizados con el n de ahorrar costes. Asimismo se han considerado los servicios cuya gestión también pueda realizarse de forma centralizada, lo que redunda no sólo en ahorro de costes sino en mejoras en eficiencia. Las medidas planteadas por la CORA se han diseñado para la AGE, lo que no obsta para que pue- dan sumarse a ellas, donde sea posible, otras Administraciones Territoriales. En los casos en que esto no sea factible, el resto de sujetos públicos podrán importar y replicar los nuevos modelos de gestión que a continuación se describen. Entre las áreas que han sido objeto de evaluación destacan las siguientes:
— Medios informáticos. Las medidas propuestas en este ámbito se centran en una racionalización de las actuales estructuras organizativas en el ámbito TIC de la AGE, tanto desde el punto de vista de los recursos como de la gobernanza. Con la consolidación de infraestructuras y servicios comunes se pretende hacer una utilización más eficiente de los recursos tecnológicos, así como ofrecer mayores niveles de calidad en los servicios prestados. La estandarización será clave en la propuesta para incentivar la compartición y reutilización de las infraestructuras y servicios sectoriales, que permanecerán al margen de la citada consolidación. La consolidación planteada sólo será viable en un nuevo marco organizativo, en el que se crea la figura del Chief Information Officer (CIO) de la AGE como máximo responsable de ese proceso. El CIO elaborará la estra- tegia TIC de la AGE con la colaboración de un Consejo Rector, en un entorno constituido por la nueva Agencia TIC.
— Inmuebles. La gestión inmobiliaria del Estado al inicio de 2012 tenía ine ciencias tales como falta de información precisa y actualizada del número de inmuebles, elevada dispersión de sedes administrativas, elevados costes de arrendamientos, reducidos niveles de ocupación y parte de patrimonio sin utilizar. Un órgano interministerial coordinado por la Dirección General de Patrimonio ha diseñado me- didas de subsanación, algunas de las cuales ya están en vigor, relativas a la identi cación de la totalidad de los inmuebles de la AGE, la reducción del gasto en los arrendamientos, la opti- mización de la ocupación de espacios, el incremento de ingresos públicos y la construcción de equipamientos autofinanciables a corto plazo.
— Tesorería. Se han examinado las gestiones en relación con los gastos e ingresos de tesorería de los organismos públicos con la finalidad de lograr una reducción de gastos y, a la vez, una opti- mización de los ingresos. Se han identificado áreas de mejora tales como la centralización del pago de nóminas y de las cuentas de tesorería, la mejora de los mecanismos de recaudación de ingresos tributarios y no tributarios, una mejor adaptación del calendario de ingresos al de pagos de la AGE y la mejora de la gestión de los saldos tesoreros.
— Contratación. Mediante los trabajos de CORA se ha emprendido un proceso de reforma de la contratación de suministros y servicios de los distintos departamentos ministeriales, que preten- de mejorar las ine cacias detectadas tales como la existencia de gran número de órganos de contratación, escasas compras centralizadas, diversidad de los métodos de gestión así como de los niveles de calidad de los productos suministrados y, en general, ausencia de unidad de criterio.
La CORA ha elaborado medidas de corrección que se concretan en: el establecimiento de una dirección centralizada, la reducción del número de órganos de contratación y la homogeneización de los niveles de calidad.
— Noti caciones. Conviven en la actualidad notificaciones postales y electrónicas. El coste para la AGE es notablemente superior en las de soporte papel. Diversas normas desde el año 2007 han ido cubriendo la posibilidad de establecer un marco de relación por medios electróni- cos entre la Administración y los ciudadanos. Por ello se propone, con el objetivo de reducir costes y agilizar la tramitación garantizando la seguridad del proceso, que se extienda gra- dualmente la noti cación electrónica en todos los centros de la AGE, utilizando al efecto la Dirección Electrónica habilitada o la red electrónica de los centros para las notificaciones por correspondencia. Respecto a aquellas comunicaciones o notificaciones que tengan que realizarse en soporte papel, se propone la utilización de centros de impresión y ensobrado compartidos.
— Parques Móviles de los Departamentos. Se ha tenido en consideración el número de vehículos asignados a diversos Departamentos ministeriales, exceptuando los de las Fuerzas Armadas y los vehículos de representación, estos últimos adscritos al Parque Móvil del Estado. Si bien este último organismo ha efectuado recientemente un proceso de reestructuración que ha supuesto ya considerables ahorros, lo que supuso uno de los primeros trabajos de la CORA, no ha sido el caso en el resto de los Departamentos. Se propone por la Comisión determinar qué vehículos son prescindibles por falta de uso o por su estado de conservación, centralizar el control de la gestión en las Subsecretarías de los Departamentos, la contratación de seguros colectivos e implantación de instrucciones de uso relativos a utilización de tarjetas de carburante, contratación conjunta de mantenimiento, reparaciones, etc.
— Imprentas. Se observa la falta de una gestión global y uni cada de los medios de impresión dis- ponibles en la AGE así como la necesidad de mantenimiento de centros de edición e impresión no actualizados con el consiguiente gasto que ello produce. Así pues, al no tener una gestión unificada de los medios de impresión de la AGE, los distintos organismos que no disponen de medios propios, y aquéllos que, aun teniéndolos, resultan insuficientes u obsoletos, se ven obli- gados a acudir a la contratación externa para la satisfacción de sus necesidades de edición e impresión. En consecuencia, se considera conveniente emprender acciones encaminadas a una raciona- lización de estos servicios, que se adoptarían en un primer momento a nivel departamental mediante la identificación de sus necesidades, capacidades y costes y procediendo a la supre- sión de todos aquellos medios obsoletos o innecesarios, potenciando el empleo de las grandes imprentas de la AGE, especialmente la del BOE y designando a la Junta de Coordinación de Publicaciones Oficiales como gestor encargado de la edición del programa editorial de la AGE y de la autorización de la contratación externa de trabajos de edición e impresión. Posterior- mente, tras las adaptaciones oportunas, se designaría al BOE como imprenta encargada de la edición e impresión del Programa Editorial de la AGE y otros grandes trabajos que no puedan acometer los distintos ministerios y organismos con medios propios.
— Medios aéreos y marítimos. Actualmente la acción aérea y marítima del Estado se encuentra diversificada en diferentes organismos de la AGE como son el Servicio de Vigilancia Aduanera, servicios contra incendios, SASEMAR, Guardia Civil, buques científicos, etc. Esta proliferación y duplicidad de medios aéreos y marítimos viene provocando unos costes de explotación muy supe- riores debido a la dispersión, contratación externa y atomización de los recursos necesarios para el mantenimiento y operación, mientras que tanto el Ejército del Aire como la Armada disponen
de recursos humanos e instalaciones adecuadas para la realización de las mencionadas tareas, y así lo han venido haciendo en diversas ocasiones por medio de convenios de colaboración específicos con distintos organismos. En consecuencia se propone avanzar hacia el mantenimiento y, en su caso, la operación uni cada de los medios aéreos y marítimos de que dispone la AGE por parte del Ejército del Aire y la Arma- da bajo la dirección y control del organismo competente, mediante la implantación de fórmulas de colaboración, específicas en cada caso, para la gestión de los mismos. Asimismo, y con la finalidad de favorecer al máximo las sinergias y los ahorros derivados de la propuesta, se considera que debería avanzarse hacia una estandarización y homogeneización de los medios aéreos y marítimos que deban adquirirse en el futuro, especialmente respecto de aquéllos que sean susceptibles de proporcionar múltiples capacidades, beneficiando a múltiples organismos estatales simultáneamente.
f) Reforma de la Ley de Subvenciones
Observando las deficiencias de la actual normativa reguladora de las subvenciones, la CORA propone modificar la ley, adoptando medidas que contribuyan, entre otros aspectos, a:
— El refuerzo de la transparencia en la concesión y de la competitividad en la selección de proyec- tos, financiando gastos estrictamente necesarios al exigir un mínimo de aportaciones privadas. Esta medida afectará a proyectos valorables en régimen de concurrencia, sin incluir, en ningún caso, ayudas personales, como las de carácter asistencial o las becas.
— El establecimiento de límites a la nanciación pública de ciertas modalidades de gasto privado.
El nuevo texto legal ha de hacer su-
yos los criterios constitucionales sobre reparto de competencias en materia de subvenciones que se han ido desarrollando por el Tribunal Constitucional, lo que conllevará una mejor delimitación de las competencias entre los agentes de las AA.PP. y las entidades que operan en el ámbito privado.
— Una mejor utilización de las distintas bases de datos de subvenciones de las distintas Administra- ciones, asegurando la interconexión automática de las diferentes bases autonómicas o locales con la Base de Datos Nacional de Subvenciones.
— Que la base de datos nacional opere como sistema de publicidad de las subvenciones concedi- das, contribuyendo a una mayor transparencia y promoviendo una simplificación de procedimien- tos al ahorrar a los órganos concedentes el trámite de remisión al boletín oficial correspondiente.
— La interconexión de la Base de Datos Nacional de Subvenciones con las bases de datos tributarias.
— La clari cación del papel de las entidades colaboradoras.
— Flexibilizar trámites administrativos conjugándolos con el necesario rigor que debe presidir esa materia.
— A efectos de colaborar en el impulso al tráfico mercantil y en el despegue de la economía por parte del sector privado, se introducirá en la Ley General de Subvenciones una medida para el respaldo del cumplimiento de la Ley de Morosidad entre particulares, cuando las operaciones sean sufragadas con fondos públicos.
— Finalmente, se integrará el procedimiento de control con el subsiguiente de reintegro. A través de este modelo, se traslada a la IGAE la competencia para liquidar los reintegros que procedan de los controles realizados por sus órganos de control. Esta solución contribuirá a reducir cargas administrativas y a encadenar de forma fluida los procedimientos de control/reintegro con el pro- cedimiento sancionador, promoviendo una mayor simplificación y seguridad jurídica, y dotando al modelo de un instrumento ágil y eficaz para la lucha contra el fraude.
— La eliminación de duplicidades entre el Estado y las CC.AA
D. ADMINISTRACIÓN AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS Y DE LAS EMPRESAS
La reforma administrativa abordada por el Gobierno se enfoca también, de forma fundamental, a facilitar las relaciones de la Administración con los ciudadanos y las empresas. Por ello, en el seno de la CORA se han analizado y formulado diversas iniciativas dirigidas a simplificar los trámites y procedimien- tos, eliminar cargas y facilitar el acceso a la información de quienes se relacionan con el sector público.
a) Ley de unidad de mercado
La Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, analizada en el plenario de la CORA, persigue la simpli- cación de las trabas administrativas para el acceso y ejercicio de las actividades económicas en las dife- rentes CC.AA. y la libre circulación de bienes y servicios en todo el territorio nacional. La ley está basada en la confianza mutua y en la responsabilidad de todas la Administraciones mediante la colaboración ex
ante y ex post para el control y la supervisión. La Ley establece el principio de que el título habilitante para el ejercicio de una actividad o la circulación de un producto tenga e cacia en todo el territorio nacional y prevé mecanismos de cooperación entre AA.PP. para la elaboración de proyectos normativos con objeto de preservar su coherencia. En el refuerzo de la actividad comercial cabe destacar también las medidas de liberalización recogi- das en el Real Decreto-ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, por el que se eliminan las licencias de apertura previas en locales inferiores
a 300 metros cuadrados, sustituyéndolas por una declaración responsable, así como la mayor liberali-
zación de horarios comerciales y de ventas promocionales, reduciendo así la intervención y las trabas administrativas. En la futura Ley de Apoyo al Emprendedor y su Internacionalización se aumenta el um- bral límite de superficie útil de exposición y venta al público, para la supresión de licencias municipales, de 300 a 500 metros cuadrados.
b) Codi cación del derecho
El informe de la OCDE sobre la gestión y racionalización de la regulación existente en España del año 2000 ya señalaba que la revisión de los marcos legislativos no era sistemática y que en la tradición legal no existían herramientas como las revisiones periódicas finales obligatorias o la fijación de fechas de caducidad. El Informe de 2010 sobre la misma materia señala que la simplificación en España es difícil de lograr
y que esto socavaba el fácil acceso al ordenamiento jurídico, lo que incidía en la claridad y la seguri- dad. En particular, la OCDE señala que el proceso de consolidación y simplificación de la regulación en España se vería dificultado por la compleja naturaleza del proceso legislativo español, que requeriría la implicación de las CC.AA., habiendo observado distintos casos de legislación duplicada. Ante la necesidad de abordar cuanto antes este proceso, la CORA ha solicitado a los distintos minis- terios una relación de leyes de su área que cumplan una doble condición: su relevancia para el área de actividad respectiva y haber sido modificadas en numerosas ocasiones o acompañadas de otras disposi- ciones complementarias. Todo ello, con el fin de impulsar cuanto antes, en el ámbito de la AGE, la elaboración de textos refun- didos sobre las citadas materias, para lo que se considera necesaria la aprobación de una ley ordinaria que habilite al Gobierno para la elaboración de los correspondientes textos. Además, con el fin de facilitar a las empresas el conocimiento de la normativa y evitar en el futuro la existencia de legislación dispersa, se introducirá para la normativa estatal un sistema de fecha común de entrada en vigor («common commencement dates»), de modo que se determinará un conjunto reducido de
fechas en que entrará en vigor la normativa interna que afecte a negocios y empresas. Quedará excluida la normativa europea (tanto la de aplicación inmediata como la transposición de Directivas), las órdenes de navegación aérea y de circulación, los cambios en los beneficios sociales, así como cualquier regula- ción que no tenga impacto en la actividad empresarial. Este proyecto comenzará con una fase piloto y se invitará a las CC.AA. a sumarse a la propuesta.
c) Ley de deuda comercial
La situación persistente de morosidad de las AA.PP. ha supuesto que hayan incumplido el plazo legal para el pago a sus proveedores de 30 días, aumentando de este modo su deuda comercial. Un incremento en el período medio de pago a proveedores (PMP), y por tanto de su deuda comercial, pone en riesgo la sostenibilidad nanciera de las AA.PP., al mismo tiempo que di culta el cumplimiento en el medio plazo de sus objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública. Por ello, la CORA plantea la conveniencia de aprobar una nueva regulación para integrar el control de la deuda comercial en el principio de sostenibilidad nanciera e introducir el concepto de período me- dio de pago a proveedores (PMP) con el fin de controlar la deuda comercial. Todas las Administraciones tendrán un plan de tesorería que incluya información relativa a la previsión de pagos a proveedores y que garantice el cumplimiento del PMP. El ritmo de los compromisos de gasto deberá adecuarse a la ejecución del plan de tesorería; y se establece un sistema automático y progresivo de control ante el incumplimiento.
d) Manual de reducción de cargas
El proceso de simplificación administrativa y de reducción de trabas burocráticas tiene por objeto me- dir los costes administrativos e identi car y reducir las cargas administrativas. De acuerdo con el Manual Internacional del Modelo de Costes Estándar de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), se entiende por «costes administrativos» los costes incu- rridos por las empresas, el sector asociativo, los poderes públicos y los ciudadanos para cumplir las obli- gaciones legales de facilitar información sobre sus actividades o su producción, ya sea a las autoridades públicas, ya sea a entidades privadas. El término «información» ha de interpretarse en el sentido más amplio posible. La información que ha de prestarse a la Administración puede ser de dos tipos: a) información que las empresas recopilarían aun cuando no lo exigiera la legislación y b) información que no se recogería de no existir disposiciones legislativas al efecto. Los costes asociados a esta última se conocen como «cargas administrativas». En la actualidad, no existe un Manual de Reducción de Cargas Administrativas y Mejora Regulatoria para la AGE (AGE). Únicamente se han publicado algunos documentos de carácter divulgativo en el marco del Plan de Reducción de Cargas iniciado a partir de 2007 y la Guía Metodológica para el Análisis del Impacto Normativo aprobada por Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009 confor- me las disposiciones del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio. En algunas CC.AA. sí se han elaborado manuales de reducción de trabas burocráticas. Esta situación, por un lado, dificulta la puesta en marcha de nuevos procesos de reducción de cargas administrativas redundantes e innecesarias en todos los Departamentos y Organismos de la AGE y, por otro, limita su corrección y adecuación técnica. En este sentido, la medida propuesta por la CORA consiste en elaborar un Manual de Reducción de Cargas Administrativas y Mejora Regulatoria para la AGE, al que deberá ajustarse cada Ministerio para presentar proyectos de reducción de cargas, con especial incidencia en la medición de los tiempos de tramitación de los procedimientos.
e) Grandes proyectos de simpli cación
— Procedimientos medioambientales. Por razones estructurales, existe en España un elevado número de sectores empresariales cuya actividad se ve afectada por la legislación medioam- biental. Por otra parte, la necesaria protección del medioambiente y la importancia y mul- tiplicidad de los intereses sociales involucrados en la misma, inciden en la complejidad de dicha legislación, en gran medida internacional, y en el volumen de la carga burocrática que genera. Se trata de una materia necesitada de simplificación, incluso con entidad separada. Hay que tener en cuenta, además, que el alcance de las medidas que se adopten en este terreno es muy signi cativo por afectar tanto a la AGE como al resto de las AA.PP. y vincularse estrechamente con el principio de unidad de mercado. Las medidas propuestas en este ámbito consisten en la simplificación y reducción de cargas administrativas en los procedimientos relacionados con la gestión del dominio público hidráu- lico, la gestión del dominio público marítimo-terrestre, la autorización ambiental integrada, la gestión de residuos, los procedimientos de evaluación ambiental y la responsabilidad am- biental.
— Ventanilla única aduanera. En la actualidad, la gestión aduanera impone al operador de aduanas una serie de cargas administrativas redundantes y repetitivas, especialmente en relación con la presentación de documentación para el despacho de mercancías. Esta situación impacta desfavorablemente en la actividad de numerosas empresas, dedicadas, además, a un sector tan esencial para la dinamización económica como es el comercio exterior. Por ello, la CORA plantea la creación de una ventanilla única electrónica, que agrupe los trámites que ahora se tienen que seguir en dependencias de varios ministerios (MAGRAMA, MINECO, AEAT, MSSSI) que permita acortar tiempos y plazos de tramitación, unificar y refundir formularios, reducir documentación en papel relacionada con las mercancías objeto de comercio exterior, así como agilizar el despacho de mercancías, evitando doble posicionamiento de contenedores y coordinando los controles físicos de manera que se efectúen en un único momento por todos los órganos de control implicados.
f) Impulso de la administración electrónica
Siendo consciente de que la utilización de medios electrónicos facilita y abarata la relación de los ciudadanos y las empresas con las AA.PP., la CORA plantea, entre otras, las medidas que se exponen a continuación.
— Mejora de los servicios horizontales de Administración Electrónica. Se plantea la potenciación de la Plataforma de Intermediación de Datos (PID) como medio para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos que ya obren en poder de la Administración y la puesta en funcionamiento del Registro Electrónico de Apoderamientos (REA), así como el incremento de su uso por las AA.PP. Adicionalmente, se plantea el establecimiento de un Tablón Edictal Único de las AA.PP. que cen- tralizaría en un emplazamiento electrónico («Boletín Oficial del Estado») las noti caciones por comparecencia que realizan actualmente los Departamentos y órganos de la AGE. Finalmente, en el ámbito de las medidas horizontales, se plantea el impulso del sistema de subas- tas electrónicas, tanto en el ámbito judicial como administrativo.
— Generalizar la emisión de documentos sanitarios europeos sin desplazamiento a las o cinas. El pro- pósito de este proyecto es facilitar a los ciudadanos la solicitud y obtención de la Tarjeta Sanitaria Europea o el Certi cado Provisional Sustitutorio, evitando la necesidad de desplazarse a las oficinas
del Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS), habilitando un canal electrónico que permitirá efectuar este trámite –2,7 millones de documentos al año– de forma ágil, sencilla y segura.
— Cita previa del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE). Implantación del sistema de Cita Previa en las 707 Oficinas de prestaciones del SEPE.
— Informe de estar al corriente del pago de cuotas a la Seguridad Social. Creación de un servicio telemático en Sede Electrónica de la Seguridad Social que permita a los empresarios conocer su situación de cotización a la Seguridad Social.
— Fomento de la prestación de servicios personalizados por medios telemáticos de la AEAT, en par- ticular los servicios REN0, CER0 e incremento de las actuaciones administrativas automatizadas. Persigue los siguientes objetivos: a) Mejora de la usabilidad del portal y de la sede electrónica,
incrementando los servicios personalizados, de fácil acceso, sencillos e intuitivos; b) El fomento de la prestación de servicios por medios telemáticos, en particular los servicios REN0 (obtención, modificación y confirmación del borrador por internet) y CER0 (obtención de certificados tributa- rios: nivel de renta, estar al corriente de obligaciones tributarias, etc.); y c) El incremento de las actuaciones administrativas automatizadas.
— Uni cación y simpli cación de los sistemas de identi cación y autenticación no avanzados en el ámbito de la AEAT. Potenciación del uso de los certi cados de empleado público. En la línea de potenciar los servicios en internet, una de las medidas a adoptar es la simplificación de los sistemas de identificación y firma electrónica admitidos por la AEAT. Así, en estos momentos, resulta conveniente revisar los sistemas de firma no avanzada y reconducirlos a un modelo y criterios comunes para facilitar y simplificar a los ciudadanos el acceso a los servicios telemáticos. Por otra parte, resulta conveniente potenciar el uso de los certi cados de empleado público, como herramienta de mejora de la colaboración inter-administrativa y los intercambios de información.
— Extensión de la presentación electrónica de declaraciones y otros documentos. Es objetivo de la AEAT incorporar cada vez más contribuyentes a la presentación de declaraciones y otros docu- mentos por vía telemática, incrementando así la prestación de servicios personalizados, centrados en las necesidades de los ciudadanos, permanentemente actualizados, de fácil acceso, sencillos
e intuitivos. En este sentido, la medida persigue avanzar en hacer disponible la presentación de todos los modelos de declaraciones y autoliquidaciones por Internet.
— Comunicación telemática de externos y de arrendatario y conductor habitual al registro de vehículos. El proyecto persigue establecer un nuevo canal de comunicación en línea, integrado con otras Administraciones o Agentes externos (AEAT, Ayuntamientos, Entidades Gestoras del Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica, Registros Mercantiles y Aseguradoras) para que los interesados puedan anotar en el Registro de Vehículos información relativa al cumplimiento de obligaciones tributarias, las cargas o gravámenes y la vigencia del seguro del vehículo. Así mismo, persigue
el establecimiento de una comunicación telemática al Registro de Vehículos de la persona física o
jurídica que es el arrendatario o conductor habitual.
— Cita previa electrónica Jefaturas de Trá co. Se trata de desarrollar un software que permita que los ciudadanos, bien a través de la página web www.dgt.es o a través del segundo nivel del portal 060, obtengan una cita previa para acudir a realizar sus trámites a las Jefaturas de Tráfico.
— Implantación de un nuevo expediente judicial electrónico (NEJE) en la Audiencia Nacional (Juzga- dos Centrales de lo contencioso-administrativo y Sala de lo contencioso-administrativo) y Sala de lo social del Tribunal Supremo.
— Tramitación electrónica de nacimientos y defunciones desde los centros sanitarios. Para los naci- mientos, la medida consiste en la uni cación de los trámites ante la O cina del Registro Civil en el centro sanitario donde hayan tenido lugar, de modo que éste haga de ventanilla única, incluyendo todas las medidas necesarias para asegurar el vínculo materno-filial, mediante la realización de pruebas biométricas, médicas y analíticas precisas para asegurar la veracidad de dicha relación.
Los datos serían transmitidos desde el mismo centro sanitario con la firma electrónica reconocida de los facultativos médicos. Para las defunciones, el proyecto permitirá la comunicación por medios electrónicos al Registro Civil del hecho del fallecimiento, con las cautelas necesarias por si éste se hubiera producido en circunstancias que hicieran necesaria la intervención judicial.
— Receta electrónica interoperable del Sistema Nacional de Salud (SNS). Se pretende apoyar las iniciativas de las CC.AA. para el desarrollo e implantación de la receta electrónica, introduciendo mecanismos para que los sistemas de receta electrónica de dichas Comunidades ínter operen entre sí en el ámbito del SNS y posteriormente de la UE.
— Creación de una base de datos de tarjeta sanitaria del SNS. El principal valor que supone la crea- ción de la Base de Datos de Tarjeta Sanitaria del SNS es que permite la identi cación de todos los ciudadanos a través de un único código nacional, inequívoco y vitalicio, en todo el territorio. Ello, junto con el Proyecto de Tarjeta Sanitaria Única, que regula el formato físico de las diferentes tarjetas del SNS existentes hoy en día, va a permitir mejorar la identi cación del paciente y su pertenencia al SNS de España. Estos aspectos, además de constituir un elemento de garantía del ejercicio del derecho a la protección de la salud en todo el Estado, son necesarios para la con- sulta segura de datos clínicos de los pacientes cuando precisen ser atendidos en otra Comunidad Autónoma diferente a la de residencia o en otros Estados miembros de la UE. Además, permite a las CC.AA. no tener que renovar las tarjetas sanitarias, con el consiguiente ahorro económico.
— Implantación de la historia clínica digital interoperable (HCD). Se trata de una pieza clave para la implantación de las TIC en el sistema sanitario. La HCD integra la información clínica y de gestión relevante para el profesional sanitario (o los diferentes profesionales que intervengan sobre un mismo paciente), fruto de sus observaciones y decisiones a lo largo del proceso asistencial. La HCD no debe entenderse sólo como un mecanismo de almacenamiento y recuperación de da- tos, sino también como un elemento de relación entre los diferentes profesionales y entre estos y los pacientes a lo largo de todo el proceso asistencial.
g) Apoyo a las empresas y a la inversión
La eliminación de trabas burocráticas a las empresas y emprendedores ha sido una constante en el proceso de simplificación administrativa abierto en España en los últimos años. Constituye, además, el objetivo básico de la política de «Better Regulation» de la OCDE y de mejora de la calidad normativa de la UE, ámbitos en los que se inscribe dicho proceso, en el entendimiento de que la mejora del funciona- miento de las empresas y de su competitividad representa el activo fundamental de una economía para incrementar su productividad y su nivel de actividad. Consciente de ello, la CORA propone las siguientes medidas:
— Publicación de todas las licitaciones tanto del Sector Público Estatal como las de las CC.AA. en una Plataforma única de Contratación del Sector Público. El Informe contempla la publicación electró- nica en la Plataforma de Contratación del Sector Público de los perfiles de contratante de todo el sector público. Actualmente, esta obligación corresponde exclusivamente al Estado –esto es, a los órganos de contratación vinculados a los organismos enmarcados en el sector público estatal–, siendo la publicación potestativa para el resto de los órganos de contratación vinculados a las CC.AA. y las EE.LL.
— Participación de las O cinas consulares en la obtención del número de identi cación scal (NIF) y certi cado electrónico por los no residentes. El proyecto contempla la suscripción de un convenio de colaboración entre la AEAT y el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación para la asig- nación de Números de Identi cación Fiscal (NIF) a no residentes, desde las O cinas Consulares. En una segunda fase, se analizaría la posibilidad de que las Oficinas Consulares actúen también
como oficina de registro de personas jurídicas no residentes, facilitando la asignación del certifi- cado de firma electrónica de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre (FNMT).
— Simpli cación administrativa en la contratación pública. Se trata de simplificar los trámites de con- tratación previstos actualmente para facilitar el acceso de las empresas –especialmente PYME– a la contratación pública e incrementar la e ciencia del gasto público para garantizar los mejores resultados posibles de la contratación en términos de relación calidad precio. Según la última evaluación realizada por la Comisión Europea sobre la implantación de la «Small Bussines Act», la proporción de pequeñas y medianas empresas en la contratación pública en España es inferior en 5 puntos a la de la media de la Unión Europea: 33% frente al 38% en la UE. Este dato pone en evidencia la necesidad de adoptar medidas para su corrección, máxime en época de crisis económica, donde las PYME deben tener especial atención al ser la palanca de cambio para la creación de empleo. El anteproyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización exibiliza las normas reguladoras de la contratación pública para las PYME, facilitando la constitución y devolución de garantías y elevando las cuantías de los contratos para los que se exige clasi cación.
— Simpli cación de los trámites administrativos para la apertura de una empresa. Reducción de tiem- pos y costes en la creación de empresas. Existen una serie de iniciativas en marcha para facilitar la creación de empresas. Así, el proyecto de simpli cación administrativa «Emprende En Tres», elevado por la CORA a la aprobación del Consejo de Ministros el 31 de mayo de 2013, establece un sistema para integrar la declaración responsable que ha sustituido a la licencia municipal en el sistema de constitución telemática de sociedades, de modo que se pueda remitir, ajustada a un modelo al que se habrán adherido los municipios, por vía electrónica al Ayuntamiento, con lo que la apertura real de la empresa será inmediata. Por otra parte, en el proyectado VII Acuerdo de Consejo de Ministros de reducción de cargas y la mejora de la regulación, que la CORA elevará al Consejo de Ministros próximamente, se eliminan otros trámites necesarios para la puesta en funcionamiento de una empresa, como la legalización del libro de visitas de la Inspección de Trabajo, que ya no será necesario para las microempresas. Estas iniciativas completarán las incluidas a iniciativa de la CORA en el Proyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y a su Internacionalización, como son la constitución de sociedades de res- ponsabilidad limitada sin capital mínimo inicial, en régimen de formación sucesiva; la uni cación de la Ventanilla Única Empresarial y los Puntos de Asesoramiento e Inicio de Tramitación para la constitución de empresas, de manera que constituyan una red única de fácil acceso; o la legaliza- ción de los libros de actas de las sociedades limitadas por vía telemática.
— Investigación, innovación y desarrollo. Actualmente existe una elevada casuística en los requisitos de información para la evaluación científico-técnica de las ayudas de I+D+i que se conceden en concurrencia competitiva y que conllevan generalmente la aportación de un elevado número de documentos. Por ello, se plantea la simpli cación de la evaluación cientí co-técnica de proyectos y otras ayudas de fomento de la investigación. La medida incluye: (a) la adopción progresiva de un modelo de evaluación basado en la preselección de las propuestas con aportación de un número reducido de documentos; (b) la extensión de la utilización obligatoria del «Curriculum Vitae Normalizado (CVN)»; (c) la adopción de criterios y procedimientos comunes para el conjunto de las AA.PP. y (d) la adopción de formularios simpli cados de evaluación.
h) Atención al ciudadano.
— Punto de Acceso General. Una de las iniciativas más importantes de la CORA es establecer un auténtico punto de acceso general como portal de entrada del ciudadano a las AA.PP. y a toda
la información de carácter horizontal sobre las actividades, la organización y funcionamiento de la Administración y la realización de trámites y servicios más relevantes. La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públi- cos, en su artículo 8, así como el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la ley anterior, tanto en su introducción como en sus artículos 7, 8, 9, 24 y 31, y en su Disposición Adicional segunda, prevén el establecimiento de un Punto de Acceso General (PAG) electrónico a las AA.PP. y definen, regulan y describen las características básicas que deberá tener el mismo. Actualmente, el portal www.060.es, dirigido a la ciudadanía y a los emprendedores con la fina- lidad de orientarlos en su relación con las Administraciones, hace las funciones de PAG. A pesar de ser uno de los portales más visitados de la AGE es una marca poco conocida e identi cable como Administración del Estado o Gobierno y carece de las funcionalidades exigibles a un ver- dadero PAG. Es necesario rediseñar y poner en marcha un nuevo portal que cumpla, al menos, los requisitos señalados en la normativa que lo regula y que responda a las expectativas que los ciudadanos esperan de él. La implantación del punto de entrada único del ciudadano permitirá a éste acceder, desde un mis- mo lugar, a la información de las distintas AA.PP., orientarle en sus relaciones con la Administra- ción, iniciar actuaciones administrativas y conocer el estado de tramitación de éstas en cualquier momento, así como acceder a los servicios que la Administración pone a su disposición a través de una ordenación por materias o por «hechos vitales». — Extensión del servicio de teléfono 060 a todas las AA.PP., centralizando los números de teléfono de atención al ciudadano 901, 902 y geográ cos de los diferentes departamentos y organismos en la plataforma de telefonía «en la nube» de la red 060. La Administración dispone actualmente de una plataforma de telefonía de Red Inteligente en la nube que da servicio de forma continuada (24x7x365). La mencionada plataforma está conectada al Sistema de Aplicaciones y Redes para las Administraciones (Red SARA) que permite prestar servicios en red, de modo que el servicio es alojado por una operadora telefónica en la nube y se transfiere la llamada a los distintos orga- nismos. Se trata de extender este servicio a todas las AA.PP. convirtiéndolo en verdaderamente universal.
— Desarrollo de la o cina electrónica de información a los ciudadanos y gestión de prestaciones de la Seguridad Social. El proyecto pretende transformar el actual modelo de atención del Instituto Nacional de la Seguridad Social, basado en la atención presencial, incorporando como una opción efectiva el canal telemático. La oficina electrónica permitirá que el ciudadano realice íntegramente cualquier tipo de gestión administrativa, obteniendo una respuesta instantánea a sus solicitudes, ya que el dispositivo permitirá automatizar los procesos de gestión.
— Visibilidad de la oferta de trabajo. Esta medida, analizada por la CORA, fue incluida en el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, que prevé el establecimiento de un único Portal de Internet en el que guren todas las ofertas de empleo –las que llegan a los Servicios Públicos de Empleo de las CC.AA. y al Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE)– a disposición del conjunto de la ciudadanía y de las empresas que oferten puestos de trabajo.
— Informatización de la O cina electrónica de información y asistencia a víctimas del terrorismo. Se permitirá a las víctimas del terrorismo un acceso privado al estado de su procedimiento, y se proporcionará una asistencia electrónica de la Oficina desde cualquier punto con conexión a Internet, estableciendo también un acceso público electrónico para obtener información sobre las víctimas, sobre sus derechos y la actividad de la oficina. Se incorporan, además, diversas mejoras de gestión de la Oficina.
— Establecimiento del «BOE a la carta». El Sistema electrónico de alertas personalizadas implantado en el «Boletín Oficial del Estado» (BOE) se completará con el desarrollo de nuevos servicios de búsqueda personalizada y la puesta a disposición de los ciudadanos, de forma gratuita, de có- digos electrónicos que contienen toda la normativa en vigor relativa a una determinada materia.
3. RESULTADOS DE LA REFORMA
Como se expuso anteriormente, el «adelgazamiento» y la racionalización de la Administración Pública española ya comenzó en 2012. Con las medidas adoptadas por el Gobierno desde el inicio de la legislatura, y en el marco de disci- plina de la LOEPSF, el dé cit del conjunto de las AA.PP. se redujo hasta el 6,98% del PIB en 20121, frente al 8,96% registrado en 2011, lo que supone una corrección muy significativa en un contexto de fuerte caída de la actividad. Este «adelgazamiento» no es temporal, ni siquiera consecuencia última de la crisis, sino que desde el comienzo de la legislatura se está propiciando un cambio estructural en la Administración apoyado en criterios de eficiencia. Son muchas e importantes las reformas de Administración Pública llevadas a cabo en este último año y medio a iniciativa del Gobierno de la Nación. El conjunto de todas las medidas descritas en los apartados anteriores representan la reforma estruc- tural de las Administraciones Públicas abordada por el Gobierno de la Nación desde el inicio de la legis- latura, y supondrá que, acumuladamente, en los cuatro años de gobierno, el sector público habrá dejado de gastar 37.620 millones de euros. Al nal de este periodo, con la total implantación de las reformas, las Administraciones estarán ahorrando 17.534 millones de euros anuales con respecto a lo gastado en 2011. Las medidas de racionalización administrativa, supresión de organismos y estructuras, eliminación de duplicidades y mejora de la gestión de medios y servicios recogidas en el informe de la CORA comporta unos ahorros acumulados totales de 6.440 millones de euros en los tres años de su implantación para las AA.PP., a los que se sumarían los generados por las medidas ya cuanti cadas en materia de empleo públi- co. Y, cuando se produzca la total efectividad de las reformas, unos ahorros para ciudadanos y empresas de 16.295 millones de euros. Es preciso tener en cuenta que, para algunas de las medidas estructurales más relevantes, considera- das tanto en este informe como en aquellas que han sido ya puestas en marcha o están en vías de apro- bación, no ha podido determinarse a priori su impacto económico, por lo que estos valores deben tomarse como extraordinariamente prudentes. Las cifras de los párrafos anteriores no recogen la importante reducción del gasto público como con- secuencia de reformas estructurales que las CC.AA. y las EE.LL. han incluido en sus respectivos Planes de Ajuste, a los que se ha hecho alusión en anteriores apartados de este resumen y que son parte fundamen- tal del esfuerzo realizado en el conjunto del Estado.
1 Se excluye el déficit derivado del saneamiento del Sector Financiero que ascendió al 3,65% del PIB en 2012.
Introducción. La Reforma de
I. INTRODUCCIÓN. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN EN ESPAÑA
1. LAS RAZONES DE LA REFORMA
Existe una conciencia generalizada de que la Administración debe adaptarse a las demandas de la sociedad del siglo XXI. En los últimos treinta años la mayoría de los países de la OCDE han puesto en marcha medidas de reforma de la Administración Pública. Algunas de las adoptadas han estado enmar- cadas en planes globales mientras que otras son muy específicas y se concentran en aspectos concretos. En general, todas ellas tienen su origen en la necesidad de contener el crecimiento del gasto en el seno de un proceso de consolidación fiscal, pero son cada vez más los casos en los que las reformas persiguen una verdadera transformación de la Administración, mejorando su eficacia, su calidad y eficiencia, para adaptarse mejor a las necesidades de los ciudadanos. El tema no es baladí. La gestión de lo público es importante. La Administración equivale, en términos de gasto público en la Unión Europea, a la mitad de la economía. Si una de las variables estratégicas para el desarrollo económico es el aumento de la competitividad, una organización que equivale a cerca del 50% del PIB debe ser competitiva. Más allá de su importancia cuantitativa, la Administración condiciona el crecimiento económico al constituir un marco estable que permite el desarrollo del sector privado. Por una parte, define el entorno regulatorio que facilita los negocios, otorga seguridad jurídica, asegura la competencia en los mercados y protege la propiedad intelectual e industrial. Por otra, la consecución de unas cuentas públicas sosteni- bles genera confianza en los mercados y contribuye a mejorar el acceso al capital, tanto al sector público como al privado. La importancia del papel de la Administración en una sociedad moderna es evidente. El estado del bienestar es uno de los pilares del sistema social de las economías europeas. Hay que prestar los servicios públicos demandados y debe hacerse con la máxima eficiencia y calidad. No hay nada más antisocial que la ine ciencia en la Administración, ya que los bienes y servicios públicos se sufragan con los impues- tos de todos los contribuyentes. La reforma de la Administración parte, consecuentemente, de la necesidad de mejorar su eficiencia. Ahora bien, si el objetivo fundamental de las reformas es el de mejorar la eficiencia, la concepción que se abre paso en los países de la OCDE es el denominado «Gobierno abierto». Entraña una Administración basada en los conceptos de transparencia, accesibilidad y capacidad de respuesta a las nuevas ideas y demandas de los ciudadanos. Una Administración al servicio de los ciudadanos. En definitiva, no sólo se trata de mejorar la eficiencia sino también de cambiar el enfoque de la Administración. Con innovaciones como la Administración electrónica no sólo se persigue hacer lo mismo a través de Internet, sino también usar Internet para hacer cosas nuevas. La reforma de la Administración en un mundo globalizado envía también un mensaje sobre la voluntad política de cambio. Las reformas en el ámbito de lo público adquieren mayor trascendencia que en el pasado y refuerzan la credibilidad del compromiso de los gobiernos en la adopción de medidas estructu- rales que conduzcan cuanto antes a la recuperación económica.
2. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN EN LOS PAÍSES DE NUESTRO ENTORNO
Al igual que no existe un modelo único de Administración, tampoco hay un patrón determinado para la reforma de la misma. Cada país que ha llevado a cabo reformas en su sector público ha seguido modelos diferentes. No obstante, casi todos ellos partían de una urgente necesidad de reequilibrar las cuentas públicas, lo que les hizo centrarse en la adopción de medidas de control del gasto, bien eliminando po- líticas y proyectos (presupuesto de base cero, eliminación de duplicidades, etc.), bien incrementando su eficiencia (presupuestación por resultados, centros de servicios comunes, administración electrónica, etc.).
Tras haber analizado los diversos procesos de reforma llevados a cabo en los últimos años por países avanzados se observa que, pese a las diferencias culturales, administrativas y económicas existentes, hay unos factores comunes que deben darse de forma simultánea para lograr una reforma profunda de la Administración:
• Urgencia scal
• Apoyo público
• Responsabilidad y determinación política
La urgencia scal no debe determinar el camino de la reforma, pero el desequilibrio en las cuentas públicas es la alarma que pone de mani esto su necesidad. Sin la existencia de esa urgencia por contener
el gasto, difícilmente se hubieran llevado a cabo los necesarios ajustes en diferentes programas públicos.
El apoyo público fue posible porque, al igual que ocurre hoy en España, existe plena consciencia de la necesidad de adaptar el tamaño de la Administración y mejorar su funcionamiento, siendo ésta una de las reformas más necesarias a juicio de la población, tal y como ponen de manifiesto las encuestas realizadas
por el Centro de Investigaciones Sociológicas 2 . En todo caso, la Administración no se transforma de un día para otro. Es preciso llevar a cabo un
profundo análisis de las debilidades de partida, determinar las posibilidades de mejora y comenzar un proceso de reforma, que afecta no sólo a las estructuras y procedimientos, sino a la propia cultura de la Administración; al modo en que ciudadanos y empresas se relacionan con la Administración y al funcio- namiento de la misma. Se trata de una de las medidas de carácter estructural más importante para el correcto funcionamiento del Estado en general y de la economía en particular, por lo que es absolutamen-
te prioritario contar con la responsabilidad y el compromiso político, no sólo para emprender el cambio
sino para mantener su impulso a lo largo del tiempo. A continuación se exponen de forma resumida las líneas básicas de algunas de las reformas llevadas
a cabo por países de nuestro entorno, que se han estudiado para elaborar la que se propone en este
informe. Así, de la transformación del sector público en Canadá puede extraerse la necesidad de que las reformas en la Administración central se vean acompañadas de otras en las Administraciones regionales, que de forma coordinada establezcan mecanismos de cooperación para evitar duplicidades e ineficien- cias. Resulta, además, llamativo que el proyecto canadiense no plantease a priori los objetivos de ahorro, siendo éste el resultado de las mejoras de eficiencia logradas. Por su parte, la experiencia francesa es un buen exponente del carácter estructural de las reformas de la Administración Pública. Pese a los avances realizados y las medidas implantadas desde hace ya 5 años, aún es necesario mantener el impulso del proceso. Sólo así podrá valorarse el resultado global y podrá extender todos sus efectos. Una de las claves de la reforma del Reino Unido, que fue destacada en la entrevista que el presidente de la CORA mantuvo con el Ministro Francis Maude, es la importancia de que los Departamentos de Ha- cienda y de Administraciones Públicas trabajen conjuntamente para hacer efectivo el cambio, principio que es compartido por el Gobierno español tal y como refleja la actual estructura ministerial. Para su eje- cución resulta además fundamental la creación de una oficina al más alto nivel, con este exclusivo objeto, que impulse y controle su puntual cumplimiento.
2 Una mayoría relativa de los ciudadanos valora negativamente el funcionamiento de las Administraciones Públicas (47,3%) y un 25,7% de forma positiva. En comparación con resultados de anteriores estudios, esta percepción ha ido empeorando paulatinamente desde 2007. En 2006 eran más los juicios positivos (36,1%) que los negativos (27,2%). La mayoría de entrevistados (71,4%) manifiesta haber tenido problemas a la hora de realizar trámites con las Administraciones, frente al 22,9% que no ha apreciado dificultades. Barómetro de mayo de 2012.
La reforma de la Administración Pública en Canadá.
En 1993, el Gobierno del Partido Liberal, tras ganar las elecciones, ante una situación de deterioro de las cuentas públicas, decidió afrontar una reforma profunda de la Administración. Canadá llevaba ya casi 20 años con un alto nivel de déficit público federal (por encima del 4%), la deuda pública al- canzaba el 67% del PIB y el servicio de la Deuda consumía el 35% de los recursos públicos. El «Program Review» fue la respuesta del Gobierno federal a las dificultades fiscales por las que atravesaba el país. Una ambiciosa iniciativa que provocó numerosos cambios en el tamaño y funcio- namiento del sector público. Se rechazó tajantemente hacer una reducción lineal en las partidas del Presupuesto y se optó por llevar a cabo un estudio profundo sobre la importancia de las diferentes políticas y programas y realizar los ajustes en aquello que no era prioritario. La pregunta no era «qué cortar» sino «qué se debe preservar», pero no desde una visión scal sino decidiendo qué es lo que más aportaría al progreso de Canadá en el futuro. Por eso, a los diferentes departamentos ministeriales no se les fijó un objetivo de reducción de gasto, sino que debieron elaborar sus informes sin saber lo que finalmente sería reducido. Con esta metodología se consiguió llevar a cabo una priorización de las partidas presupuestarias: incrementando la dotación presupuestaria de algunas de ellas, ajustando los créditos en otras y eliminando aquellas partidas que no estaban justificadas. Junto con las reformas en el Gobierno federal, las provincias canadienses se embarcaron en proce- sos similares, lo que era de vital importancia dado el alto grado de descentralización política del país y por ser los gobiernos regionales los que prestan la mayoría de los servicios al ciudadano. De hecho, Canadá es, junto con España, uno de los países más descentralizados del mundo. La mayoría de los servicios públicos (sanidad, educación, asistencia social, transporte, recursos naturales o policía) son prestados por los gobiernos regionales y locales. El «Program Review» cumplió con el objetivo pretendido de llevar a cabo una profunda revisión de las políticas llevadas a cabo por el Gobierno federal. Los recortes en las diferentes partidas del pre- supuesto, de entre el 5 y el 60%, reflejaron esa necesidad de concentrarse en lo prioritario. Algunas partidas desaparecieron, mientras que otras incrementaron su dotación. No obstante, en media, se produjo una reducción de cerca del 21% del gasto por departamentos. Más allá de la revisión de prioridades y la reducción de programas, el «Program Review» supuso también un cambio en el modo de prestar los servicios y programas públicos. En el ámbito de los servicios sociales, se revisaron los papeles ejercidos por las diferentes Adminis- traciones para eliminar solapamientos y duplicidades, garantizando, eso sí, una provisión de servicios igualitaria y equitativa en todo el territorio nacional. Se crearon sistemas de colaboración entre las diferentes Administraciones territoriales (gobierno federal, provincias y gobiernos locales), así como con el sector privado y el cuarto sector para prestar servicios al ciudadano en ámbitos como el turismo, empleo juvenil, medioambiente, etc. Las reducciones sostenibles de gasto derivadas del «Program Review», junto con los bene cios de las reformas estructurales implementadas (acuerdos de libre comercio y el incremento de la base impositiva gracias a la reforma scal), permitieron al gobierno canadiense eliminar su dé cit en tres años, alcan- zando en 1998, por primera vez en 28 años, unas cuentas públicas con superávit, que se mantuvo en los 10 años siguientes. El «Program Review» supuso, por tanto, una reforma en profundidad del sector público que se inició en 1994 y culminó en 1998, cuando puede decirse que fue ejecutado en su totalidad. Desde entonces, se han llevado a cabo revisiones y reformas parciales que dan continuidad al modelo introducido, que está llamado a permanecer en el tiempo.
La reforma de la Administración Pública en Francia.
El Gobierno francés anunció, el 20 junio de 2007, el lanzamiento de una revisión general de las políticas públicas consistente en su modernización y racionalización. El peso del Estado en Francia es uno de los más grandes en la Unión Europea. El gasto público en porcentaje del PIB superó el 50,7% en 1991 y ha mantenido desde entonces una senda creciente hasta alcanzar el 56,6% en 2012, el mayor de la zona euro, frente al 49,9% de media. El enorme peso del sector público permite explicar en parte el fuerte incremento de la deuda pública en Francia, que pasó del 40% del PIB en 1991 al 90,2% del PIB en 2012. La reforma lanzada por el gobierno de Sarkozy pretendió atajar los problemas del sector público francés desde su raíz y en profundidad. El objetivo era claro: hacer más con menos, mejorando el servicio público a través de una mayor e ciencia y una rede nición de sus funciones. En una primera fase, se decidió llevar a cabo una reforma de las estructuras, organización y fun- ciones de los entes públicos. Más adelante, a partir de 2009, se emprendieron medidas destinadas a incrementar la eficiencia en la gestión y a simplificar y a mejorar la calidad de los procedimientos, abarcando no solo a la Administración central sino también a la territorial. La mayor parte de las me- didas puede clasificarse en cuatro categorías principales: modernización de la función pública, reor- ganización y reestructuración, medidas de modernización y simplificación, y eficiencia y economías de escala. En el marco de la Administración local la reforma se está centrando en racionalizar las competen- cias de los entes locales, al mismo tiempo que se asignan determinadas competencias a entidades de ámbito territorial superior, se reducen las estructuras administrativas y el número de altos cargos. Según el Gobierno francés, el ahorro total entre 2008 y 2013 ascenderá a 15.000 millones de euros. Si bien el impacto sobre el gasto público hasta 2012 ha sido limitado, se prevé que la mayor parte de medidas tengan efecto a partir de 2013. De las 500 medidas adoptadas, el 63% estaban en 2012 aún en fase de desarrollo. Además, las reformas estructurales, como la mayoría de las ya adoptadas, suelen producir sus efectos en el medio o largo plazo por lo que aún es pronto para evaluar el éxito de la reforma.
La reforma de la Administración Pública en el Reino Unido.
Tras las elecciones de mayo de 2010, el Gobierno de coalición de David Cameron emprendió un ambicioso programa de reformas para hacer frente al mayor déficit presupuestario en el Reino Unido desde la posguerra. Para lograr este ambicioso objetivo en julio de 2010 se aprobó un Plan de reforma estructural con el objetivo de aprovechar las economías de escala, eliminar las duplicidades, incrementar la estandarización, simplificación, comparabilidad y transparencia en la gestión pública. El análisis de las medidas, su implantación, revisión y evaluación está encomendada al Grupo de Reforma y Efi-
ciencia, una oficina central al más alto nivel dependiente del «Cabinet Of ce», asimilable en España
al Ministerio de la Presidencia.
En 2011 se llevó a cabo un análisis sistemático de los 904 organismos públicos existentes en el Reino Unido, con el objetivo de reducir costes e incrementar su control y responsabilidad. Así, tras una evaluación sobre los objetivos, funciones, composición y estructura de cada uno de ellos, se ha determinado la extinción de 204, la fusión de 177 entidades en 73, la transformación de 120 y el mantenimiento de sólo 397. Los restantes se encuentran bajo consideración. Por otro lado, se ha aprobado la Ley de organismos públicos, que establece una revisión trienal de cada uno de estos en-
tes con el fin de verificar si su estructura sigue siendo adecuada para la consecución de sus objetivos
y, en caso afirmativo, vigilar el cumplimiento en ellos de los principios de buen gobierno. Además, se ha implantado un sistema de «mutuals» (spin-off de la Administración) en servicios
públicos, en virtud del cual, con la ayuda del Gobierno, los propios trabajadores adquieren una par- ticipación en una empresa compartida con el sector privado (en ocasiones también el sector público)
a la que se ceden los recursos necesarios para la prestación del servicio. En la actualidad están en
funcionamiento 58 «mutuals» y existen ya 40 proyectos más programados. Por otra parte, el Reino Unido está llevando a cabo una revisión del modelo de recursos humanos (gestión, contratación, formación, etc.), habiendo creado una oficina central de coordinación estra- tégica entre los diferentes organismos públicos. En un intento de mejorar la eficiencia de la Administración, en diciembre de 2012 se presentó un Plan estratégico de «Servicios Compartidos de Nueva Generación» con el que se espera un ahorro de entre 475 y 700 millones de euros. Se trata de lograr una mayor eficiencia en la gestión a través de la creación de cinco nuevos centros de servicios compartidos de carácter horizontal que darán servicio cada uno de ellos a un grupo de ministerios en materia de financiación, nóminas, recursos humanos y licitación pública, entre otras. El objetivo que se persigue es el ahorro de entre el 25 y el 40% en cada una de estas materias. El Cabinet Of ce del Gobierno del Reino Unido lleva ya tres ejercicios presupuestarios liderando el ambicioso programa de reformas del Reino Unido, que debería estar totalmente implantado en 2015. Las medidas adoptadas hasta el momento han permitido unos ahorros de 4.500 millones de euros en 2011 y 6.600 millones de euros adicionales en 2012. Para 2013, los ahorros previstos se estiman en 9.600 millones de euros.
3. LA REFORMA EN EL CONTEXTO DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA ACTUAL EN ESPAÑA
El objetivo último de la política del Gobierno es la consecución de un crecimiento sostenible y la crea- ción de empleo. Para ello, desde el principio de la legislatura se han establecido tres líneas estratégicas que marcan la orientación de la política económica:
a) La consolidación scal, para volver a una senda sostenible de deuda pública, para recuperar la
credibilidad de la economía española, facilitar el acceso al crédito, mejorar el saldo exterior y lograr
hacer compatible la política fiscal española con la pertenencia a una Unión Económica y Monetaria for- talecida.
b) Reforma del Sector Financiero, con el fin de lograr unas entidades sólidas y solventes con total
acceso a los mercados financieros y volver a canalizar el ahorro hacia la inversión productiva.
c) Reformas estructurales, que aporten flexibilidad y competencia, ayuden a contener los márgenes y
costes empresariales, mejoren la calidad de los factores productivos y faciliten la asignación de recursos hacia los sectores más competitivos. Entre ellas, deben destacarse la reforma laboral, la reforma educati- va y la Ley de Garantía de Unidad de Mercado.
La reforma de la Administración Pública debe encuadrarse dentro de los ejes de reformas estructurales y de consolidación scal. Se trata de una reforma estructural, fundamental para el desarrollo económico, dado el papel de la Administración en la regulación de la economía y de la sociedad en general. Una Ad- ministración sostenible y moderna es una base fundamental para el buen funcionamiento de los mercados pero, más importante aún, es clave para recuperar la confianza de los ciudadanos en las instituciones. La reforma de la Administración debe garantizar que los servicios públicos se prestan de la forma más eficiente y al menor coste posible: que se aprovechan todas las economías de escala, que no se producen duplicidades y que los procedimientos son simples y estandarizados. Se trata, por tanto, de aumentar la productividad de la Administración Pública; en definitiva, incrementar la producción de servicios públicos por empleado, a través de una racionalización del gasto, reduciendo las partidas menos eficientes y eliminando las duplicidades. Es fundamental un análisis de la e ciencia del gasto público para detectar aquellas partidas y programas susceptibles de reducción sin que se resienta el nivel de servicios públicos. Por ello, con esta reforma se está llevando a cabo un análisis en profundidad de la gestión del gasto público proponiendo supresiones de órganos, eliminación de duplicidades, simpli- cación de procedimientos y, en conjunto, un mayor control de la utilización de los recursos. Todo ello se traducirá en mejoras de eficiencia y en una mayor calidad de los servicios públicos, pero también en importantes ahorros, que contribuirán a alcanzar los objetivos de consolidación fiscal.
4. EL TAMAÑO Y LA CONFIGURACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA
Para abordar una reforma de la Administración lo primero es conocer la verdadera dimensión del sector público en España. Para ello resulta necesario utilizar algunos indicadores básicos de la magnitud del gasto público y compararlos con los de los principales países de nuestro entorno. El indicador más utilizado para medir el peso de las Administraciones Públicas en la economía es el nivel de gasto no nanciero sobre el PIB. Utilizando este indicador, España se ha mantenido muy por de- bajo de la media de la Unión Europea, tal y como se refleja en el gráfico siguiente:
Evolución de los gastos públicos en España y en la zona euro (1995-2013) (%/PIB)
Fuente: Comisión Europea (European Economy Spring 2013) y Programa de Estabilidad del Reino de España 2013-2016. * Los datos de gastos públicos de 2011 y de 2012 excluye Ayudas a Instituciones Financieras, en el marco de la reestructuración del sector financiero, equivalentes al 0,48% del PIB y 3,65% del PIB, respectivamente. Incluyendo dichas ayudas, el gasto público se situaría en el 45,2% del PIB en 2011 y en el 47% en 2012.
Con datos de 2012, España se sitúa entre los 10 países de la UE con menor gasto público en por- centaje de PIB, que ascendió a 43,4% en dicho año, a bastante distancia de los niveles de las grandes economías de la UE, como Francia (56,6%), Alemania (45%), Reino Unido (48,5%) o Italia (50,7%) 3 . Se puede concluir entonces que el tamaño del sector público no es elevado si se compara con la media de los países de la UE. No obstante, en España el aumento del gasto público ha sido particularmente intenso en los últimos años. Tras un fuerte ajuste fiscal entre los años 1996 y 2004, periodo en el que se redujo el gasto público en relación al PIB en 4,3 puntos porcentuales (pasando del 43,2% al 38,9%), en los años posteriores se registró un aumento significativo del peso del sector público en la economía. Entre 2005 y 2011, el gasto público incrementó su peso en el PIB en 6,7 puntos porcentuales, pasando de representar el 38,4% en 2005 al 45,2% en 2011. Solamente dos países de la OCDE registraron durante esos años un aumento mayor del Sector Público: Irlanda y Grecia. En todo caso, es preciso tener en cuenta que, con datos extraídos de los presupuestos de las administra- ciones públicas para el ejercicio 2012, el gasto social y en servicios públicos básicos absorbe el 65,92% del gasto público y representa cerca del 30% del PIB.
3 Fuente: Comisión Europea. European Economy Spring 2013.
PRESUPUESTOS 2012 (millones de euros)
ESTADO (PGE consolidados)
168.249,05
18.208,88
7.448,17
193.906,10
95.675,82
111.257,50
175.386,59
113.884,70
15.885,81
305.157,10
2.355,39
6.269,32
8.354,91
9.527,76
SERVICIOS PÚBLICOS BÁSICOS (2)
26.439,39
GASTO EN SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMENTALES (1+2)
191.623,45
119.191,48
20.781,56
331.596,49
282.928,64
159.295,33
60.811,74
503.035,71
% Gasto Servicios Fundamentales s/ Gasto Total
Fuente: Presupuestos de las Administraciones Públicas: capítulos I a VIII, excluida política de Deuda Pública.
Por otro lado, si nos fijamos en el porcentaje de ingresos no nancieros sobre el PIB, se observa que, durante los últimos años, los ingresos públicos, que tradicionalmente se ha situado por debajo de la media de la zona euro, se han desplomado como consecuencia de la crisis económica. Solo en los dos primeros años de la crisis, 2008 y 2009, se perdieron más de 6 puntos porcentuales de PIB, una caída muy supe- rior a la registrada en el resto de los países de la zona euro.
Evolución de los ingresos públicos en España y en la zona euro (1995-2013) (%/PIB)
Fuente: Comisión Europea (European Economy Spring 2013).
En 2012, el nivel de ingresos públicos en España se situó en el 36,4% del PIB, casi 10 puntos por- centuales de PIB por debajo de la Zona Euro. España es el país de la eurozona con el nivel más bajo de ingresos públicos sobre el PIB, solo por detrás de Irlanda (34,6%) y de Eslovaquia (33,1%). En consecuencia, analizando el nivel de ingresos y gastos públicos de nuestro país, se puede concluir que el sector público español es relativamente reducido en comparación con nuestros socios de la Unión Europea. No obstante, en el proceso actual de consolidación de las cuentas públicas es necesario equi- librar los niveles de gastos e ingresos públicos de nuestro país, lo que exige incrementar la eficiencia de dicho gasto, realizando una reducción selectiva del mismo. Si analizamos el tamaño de la Administración española en términos de empleo público, durante la cri- sis se produjo un fuerte crecimiento del mismo. En el tercer trimestre de 2011, de acuerdo con la Encuesta de Población Activa, los empleados de la Administración eran 3.220.600, 288.700 más que en el tercer trimestre de 2007, y suponían el 17,7% de la ocupación total de la economía, cifra superior en más de un punto a la media de la OCDE. Desde entonces se ha producido una reducción del empleo público en 374.800 trabajadores 4 . El ratio ahora se sitúa en el 17,1%, por encima de la media de la OCDE, aunque en vías de corrección. Prueba de ello es la evolución de la ocupación en los sectores público y privado. Desde el tercer trimestre de 2011, el empleo público ha caído un 11,6% frente al 7,7% en que ha caído la ocupación en el sector privado.
4 EPA primer trimestre 2013.
Tasas de variación interanual de la ocupación en los sectores público y privado
En lo que se refiere al peso de las retribuciones de los empleados públicos (sueldos y salarios y cotizacio- nes sociales), éste se encuentra en el 11% del PIB en 2012, habiéndose reducido en un 1% del PIB desde 2009, acercándose así a la media de zona euro que se encuentra en el 10,5%, de acuerdo con Eurostat. Otro factor a tener en cuenta al estudiar el tamaño de la Administración es el proceso de descentra- lización tanto del gasto como del empleo público que se ha producido en España. La descentralización administrativa puede tener efectos positivos en los niveles de eficiencia. De hecho, en varios estudios de la OCDE se cita como una de las vías para el aumento de la misma en la medida en la que se acercan las de- cisiones políticas a los ciudadanos y a la vez demandantes de servicios públicos. No obstante, en España el proceso de descentralización se ha producido de forma acelerada y ello se ha visto acompañado por un crecimiento muy rápido del gasto y del empleo público en los Entes Territoriales. En muchos casos dicho crecimiento ha respondido a la creación de estructuras administrativas en áreas cubiertas por la AGE, lo que ha generado actuaciones redundantes y un exceso de gasto y empleo público en CC. AA. y CC. LL. De acuerdo con los datos del Registro Central de Personal 5 , entre 1982 y 2012 los empleados de la Administración General del Estado (AGE) se han reducido a cerca de la cuarta parte, los de las CC.AA., prácticamente inexistentes en 1982, se han multiplicado por 30 y los de las CC.LL. se han multiplicado casi por 4 6 . De esta forma, en enero de 2012, la AGE contaba con 234.685 empleados, siendo el nivel administrativo que menor número de efectivos tiene, frente a los 1.351.883 empleados de las CC.AA. y los 597.212 de las CC.LL. Asimismo se puede observar que el proceso de transferencias de empleados se vio acompañado de un crecimiento importante del empleo público total. Es decir, no hubo una simple transferencia de empleo de un nivel administrativo a otros sino un fuerte crecimiento del mismo acompa- ñando, e incluso con posterioridad, al proceso de descentralización. El número de empleados públicos para el conjunto de las AA.PP. casi se duplicó en dicho periodo, pasando de 1.124.162 a 2.183.780.
5 Los datos del RCP no incluyen altos cargos de las Administraciones Públicas; personal con contrato de trabajo inferior a 6 meses; órganos constitucionales y Consejo de Estado; personal de empresas públicas, fundaciones, mutuas, consorcios y sector público no administrativo de las Administraciones Públicas; entidades públicas empresariales y organismos públicos de las Comunidades Autónomas; y personal de la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos.
6 En los datos no se incluyen: Fuerzas Armadas, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, personal de Justicia del Estado, personal de Universidades, ni entes públicos, excepto Correos y Telégrafos (en 1982), Patrimonio Nacional y AEAT.
–677.957
1.307.408
1.124.162
2.183.780
Fuente para 1982, Informe de Diagnóstico DGFP. 2012: Datos enero del Registro Central de Personal.
No cabe duda de que a comienzos de los años ochenta, con pocos años de democracia, el tamaño de la Administración era acorde con un país menos desarrollado, un sistema tributario en el que la reforma fiscal no había dado todos sus frutos y un estado del bienestar incipiente. Ahora bien, parece evidente que ese fuerte crecimiento del empleo público no solo respondía a un cambio de modelo económico sino que encubría un conjunto de duplicidades e ineficiencias, lo que permite deducir que, a través de su corrección, existe un margen amplio para poder producir mayor número de bienes y servicios públicos con menos recursos. En todo caso, ese margen está directamente relacionado con el tamaño relativo de los diferentes niveles de administración. Si se analiza el proceso de descentralización en términos de la distribución del gasto, se llega a con- clusiones similares. España presenta una estructura de gastos que muestra un alto grado de descentralización. Casi la mitad del gasto público está gestionado por las CC.AA. y las EE.LL., según los últimos datos disponibles de la OCDE.
Estructura de Gastos 2011
Comparando el nivel de descentralización del gasto con países con estructura federal, se observa que España es uno de los países con mayor grado de descentralización de la parte del gasto público que queda si excluimos la Seguridad Social.
Estructura de Gasto en países en 2011 (excluida Seguridad Social)
Fuente: OCDE. La OCDE no desglosa los datos de gasto entre las Administraciones territoriales para EE.UU.
Quizá lo más significativo, en todo caso, ha sido la rápida forma en que se ha modificado esta estruc- tura de gasto en España. Mientras que en los países comparados la estructura se ha mantenido relativa- mente estable en los últimos años, en España la creación del Estado autonómico y la asunción de nuevas funciones, ha generado un fuerte crecimiento en su proporción de gasto.
Evolución de la estructura del Gasto en España (excluida Seguridad Social)
Por otra parte, durante los últimos años, se ha producido una cierta centrifugación del gasto público a empresas públicas, especialmente en el ámbito de las CC.AA. y EE.LL., que no figuran dentro de las AA.PP. pero cuyos desequilibrios y perdidas acaban por recaer –tarde o temprano– en los Presupuestos y suponen una presión al alza sobre las necesidades futuras de financiación de las AA.PP.
Por todas estas razones es necesario frenar y revertir la fuerte tendencia al alza del gasto público regis- trada en los últimos años e intervenir para su control en todos los niveles de la Administración, por lo que las reformas que ahora se plantean fundamentalmente por la AGE se deben extender a las CC.AA. y EE.LL. Analizado el tamaño y el grado de descentralización de la Administración Pública española, es nece- sario describir su estructura para distinguir la parte identificada con la prestación de servicios esenciales de aquella que, por representar el «aparato administrativo», es el objetivo de las medidas de racionali- zación y mejora de la eficiencia. Podemos considerar dedicado a servicios esenciales el personal docente, sanitario, fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y autonómicos, fuerzas armadas, administración de justicia y centros penitencia- rios. El resto de empleados públicos serían los dedicados a actividades típicamente administrativas. Cuando se habla de «reducir la Administración», y se identi ca esta con el «aparato administrativo» de ministerios, consejerías y entes públicos, nos estamos re riendo a 279.094 empleados públicos en la AGE y 230.447 en las CC.AA., lo que representa un 26% del total de empleados públicos que prestan sus servicios en el Estado y las CC.AA., puesto que el resto están dedicados a servicios considerados como esenciales. Respecto a las Corporaciones Locales, no se dispone actualmente de una clasificación que permita observar la parte que se dedica a servicios sociales que hoy son considerados como básicos, siendo esta cuantificación precisa del empleo público una de las materias en las que se proponen mejoras en este informe.
PERSONAL AL SERVICIO DE LAS AA.PP. (Enero 2012)
Ministerios y Áreas Vinculadas
Ministerios y OOAA
Seguridad Social (Entidades Gestoras)
Agencias Estatales (Ley 28/2006)
Instituciones Sanitarias Seguridad Social
Consejerías y OOAA
Área de Docencia no Universitaria
Instituciones Sanitarias SNS
Diputaciones/Cabildos/Consejos Insulares
2.685.837
Fuente: Registro Central de Personal: 1 de enero de 2012.
Antes se han señalado los grupos de empleados que no constan en el Registro Central de Personal, pero aun con esta limitación, podemos tener una idea bastante aproximada del tamaño del «aparato burocrático» de las AA.PP. en relación con el global de éstos.
5. MEDIDAS DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ADOPTADAS A PARTIR DEL AÑO 2012
El análisis de la dimensión del Sector Público en España, realizado en el apartado anterior, sirve para contextualizar las diversas medidas que ya ha adoptado el Gobierno en el proceso de reforma y rees- tructuración de las Administraciones Públicas, que la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas está llamada a continuar. Esta Comisión y este informe no parten de cero, sino que es necesario poner de manifiesto que las bases de la reforma han sido ya puestas a lo largo de 2012, con cambios legislativos profundos, que determinarán la acción de las Administraciones en el futuro. Así, desde principios de la legislatura, el Gobierno ha desarrollado una firme estrategia de consolida- ción fiscal, con dos pilares claramente diferenciados:
• Por una parte, se están realizando reformas para fortalecer el marco de gobernanza económica en España, mejorando la disciplina presupuestaria y el control de las nanzas públicas en todos los niveles de la Administración. En 2012, el hito fundamental en la mejora del marco presupuestario fue la aprobación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que se verá reforzada en 2013, con la creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal y la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno.
• Por otra parte, se están aplicando medidas de ajuste de gastos e ingresos en todos los niveles de la Administración, con el fin de corregir los desequilibrios de las finanzas públicas y cumplir con la sen- da de consolidación fiscal fijada. En buena parte, las medidas de ahorro adoptadas se centran en reducir estructuras administrativas, tal y como se detalla posteriormente, para lo que ha sido necesa- rio combinar medidas de carácter extraordinario con medidas de carácter estructural de gran calado.
Gracias a las medidas adoptadas por el Gobierno desde el inicio de la legislatura, y en el marco de disciplina de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el dé cit del conjun- to de las Administraciones Públicas se redujo hasta el 6,98% del PIB en 2012 7 , frente al 8,96% registrado en 2011, lo que supone una corrección muy significativa en un contexto de fuerte caída de la actividad. En total, el dé cit público se ha reducido en 2 puntos porcentuales de PIB, lo que equivale a 22.000 mi- llones de euros, de los que 19.600 millones se han conseguido con medidas de reducción de gastos y el resto (2.400 millones) vía aumento de ingresos. No obstante, las medidas de consolidación adoptadas por las Administraciones Públicas superan los 44.000 millones de euros, lo que equivale a 4,2 puntos de PIB, muy por encima de la reducción de 2 puntos del déficit observado. Esto es consecuencia del adverso escenario macroeconómico de 2012, que ha provocado un aumento automático de determinadas partidas de gasto y una caída de los ingresos.
• Por el lado de los gastos, en total se adoptaron medidas por importe de 2,5 puntos de PIB, más de 26.200 millones de euros, para compensar el aumento de los intereses de la deuda, que crecieron un 20%, y de las prestaciones sociales, que aumentaron un 2,9% impulsadas por los gastos en desempleo y las pensiones. El resto de las rúbricas de gasto se redujo el pasado año en cerca de un 10% respecto a 2011.
7 Se excluye el déﬁcit derivado del saneamiento del Sector Financiero que ascendió al 3,65% del PIB en 2012.
• Por el lado de los ingresos, las medidas ascendieron a 1,7 puntos de PIB, más de 17.800 millones de euros, lo que permitió compensar la caída de las bases imponibles. Con las medidas norma- tivas aprobadas por el Gobierno, que afectan a las principales figuras impositivas se han recau- dado 11.237 millones de euros, mientras que el resto corresponde a ingresos de la lucha contra el fraude y las medidas de aumento de ingresos adoptadas en el ámbito autonómico. Gracias a las medidas aprobadas se ha evitado el desplome de la recaudación y los ingresos totales de las AA.PP. han aumentado 2.373 millones de euros respecto a 2011.
Para valorar la intensidad del ejercicio de consolidación fiscal que ha realizado España en 2012, se debe hacer referencia a lo que se llama en lenguaje económico la reducción del dé cit estructural primario, que elimina el efecto derivado del aumento de gastos y la caída de ingresos derivados del ciclo económico. Tal y como ha reconocido el Fondo Monetario Internacional, España ha rebajado el dé cit estructural primario en 3,1 p.p. de PIB, muy por encima de los países de nuestro entorno.
A. LA LEY ORGÁNICA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
La nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, primera reforma adoptada por el Gobierno durante su mandato, constituye el marco de referencia para la consolidación presupuestaria de todas las AA.PP. Las novedades fundamentales que presenta la Ley, a diferencia de la normativa anterior, son su aplica- ción al conjunto de las AA.PP., la mejora en la transparencia a todos los niveles de las Administraciones y la capacidad de control en la ejecución presupuestaria sustentada en nuevos instrumentos y medidas preventivas y correctivas. La nueva ley se convierte en un texto único para todas la AA.PP. En el mismo se establece que manten- drán una situación de equilibrio estructural, permitiéndose un déficit estructural de hasta el 0,4% del PIB cuando se lleven a cabo reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo. Excepcionalmente, el Estado y las CC.AA. podrán presentar déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria. Con la Ley no sólo se pretende reforzar la idea de estabilidad para todas las AA.PP. en un momento coyuntural, sino con ca- rácter permanente. Asimismo, y con la finalidad de garantizar la estabilidad presupuestaria, se hace un seguimiento más intenso del cumplimiento de los objetivos y de la nueva regla de gasto que incluye la ley. Con este fin, se han previsto medidas automáticas de prevención, inexistentes en la anterior legislación, y medidas de corrección para los supuestos en los que alguna Administración hubiese incumplido, que van desde multas hasta el envío de delegaciones a la Administración incumplidora. Todo ello mejora la coherencia en la regulación jurídica, supone una mayor claridad de la Ley y trans- mite una idea de igualdad en las exigencias presupuestarias, de responsabilidad y lealtad institucional entre todas las Administraciones Públicas. Sin duda, los buenos resultados de consolidación fiscal alcanzados por todas las AA.PP. en 2012 han sido posibles gracias a la aplicación de la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sosteni- bilidad Financiera:
CAPACIDAD O NECESIDAD DE FINANCIACIÓN DE LAS AA.PP.
Ayudas a instituciones nancieras
Total Administraciones Públicas con ayudas a las instituciones nancieras
–9,44
Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. (*) Antes de la liquidación del sistema de nanciación de 2009. (**) En % del PIB.
La distribución del déficit público entre Administraciones muestra en 2012 un esfuerzo de consolida- ción claramente compartido. Si se descuentan los gastos ligados a la reestructuración bancaria, la Admi- nistración Central redujo en ese año 1 punto porcentual (p.p.) de PIB su déficit, hasta situarlo en el 4,1%. Las CC.AA. situaron su déficit en 2012 en el 1,76% del PIB, reduciéndolo en 1,55 p.p. Las Corporaciones Locales (Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos) redujeron el déficit en 0,3 p.p. en 2012, situándose éste en el 0,15% del PIB y cumpliendo ampliamente con el objetivo del 0,3% del PIB fijado. Finalmente, en un contexto de deterioro de la actividad económica y del empleo más intenso del pre- visto inicialmente, las Administraciones de Seguridad Social registraron un déficit en 2012 del 0,97% del PIB, con un aumento de 0,9 p.p. respecto al déficit del 0,07% alcanzado en 2011, aunque cumplien- do con el objetivo del 1%. Centrándonos en el ámbito autonómico, en 2012 todas las Comunidades presentaron sus planes eco- nómico-financieros de reequilibrio para el periodo 2012-2014, con medidas de aumento de los ingresos y reducción del gasto, para cumplir con la senda de estabilidad presupuestaria fijada. El total de las medidas de gastos del conjunto de las CC.AA., tanto las contenidas en los planes económico-financieros de reequilibrio 2012-2014 como las adicionales comunicadas con posterioridad, asciende a 12.468 millones de euros. Por su parte, las Corporaciones Locales (Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos) cumplie- ron sobradamente con el objetivo de déficit fijado en 2012, resultado en el que han tenido un papel clave los 2.700 planes de ajuste que presentaron las Entidades Locales que se adhirieron al Plan de Pago a Proveedores. Las medidas adoptadas por las entidades locales han supuesto, respecto a 2011, un incremento de ingresos de 1.108 millones de euros y una reducción de gastos de 1.466 millones de euros. Parte importante del ajuste ha consistido en una reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional en todos los niveles de la Administración, que se ha traducido en:
— Racionalización del número de entidades públicas instrumentales, tanto autonómicas como locales.
— Reducción del personal del sector público empresarial y fundacional autonómico y local.
En las CC.AA., a fecha 1 de enero de 2013, se han materializado 383 bajas y 75 altas, y 227 en- tidades están en la fase inmediatamente anterior a su extinción, lo que supone un cumplimiento del com- promiso inicialmente previsto (535 entidades netas frente a un compromiso de 515). Se va a continuar con la implementación del Plan. Se ha ampliado la reducción neta de entidades en 193, hasta llegar a un total de 708 bajas en términos netos. Esta reducción del número de entidades supone un ahorro estimado para el periodo 2011-2013 de más de 1.500 millones de euros. Se estima que la reducción del personal asciende a 5.863 efectivos, generando un ahorro de 130 millones de euros.
B. AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE RESPONSABILIDAD FISCAL
Ahondando en el objetivo de incrementar la transparencia y la responsabilidad de los gestores públi- cos, el Gobierno ha iniciado los trámites para la creación de una Autoridad Independiente de Respon-
sabilidad Fiscal, que velará por el estricto cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en todos los niveles de la Administración. Con ese fin, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal realizará una evaluación continua del ciclo presupuestario, de la deuda pública y de las previsiones macroeconómicas que se incorporen
a los proyectos de presupuestos y escenarios a medio plazo, no pudiendo aprobarse sin contar con
informe favorable de la Autoridad, que, además, analizará el desarrollo y la ejecución de las políticas fiscales, con la finalidad de detectar de forma temprana las posibles desviaciones en los objetivos per- seguidos. Adicionalmente la Autoridad podrá formular, cuando considere oportuno, las opiniones que estime necesarias en materia de ejecución presupuestaria en relación con el cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de la regla de gasto en todas las Administraciones Publicas, sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo, y sobre cualquier otro asunto cuando así
lo disponga una Ley.
La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal será un ente de Derecho Público dotado de per- sonalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, que ejercerá sus funciones con autonomía
e independencia funcional respecto de las AA.PP. Para garantizar la independencia y efectividad de sus actuaciones, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal deberá contar con los medios materiales y humanos necesarios, contando con profesionales cualificados y acreditados con la experiencia necesaria para realizar las especiales tareas encomendadas. La Ley Orgánica de creación de esta autoridad ha sido remitida al Consejo de Estado para dictamen
y se espera que se remita a las Cortes Generales en julio, con el objeto de que pueda estar constituida antes de la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado de 2014.
C. PROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
Este proyecto, actualmente en tramitación parlamentaria, contribuirá al reforzamiento de la disciplina fiscal en la medida en que establece una serie de obligaciones legales en materia de gestión pública
y, en particular, en el manejo de recursos económicos y el respeto a la estabilidad presupuestaria, cuyo
incumplimiento lleva aparejado un régimen específico de infracciones y sanciones que pueden llegar a la inhabilitación para cargo público. Así, la norma prevé un triple alcance: incrementa y refuerza la transpa- rencia en la actividad pública, que se articula a través de obligaciones de publicidad activa para todas las Administraciones y entidades públicas; reconoce y garantiza el acceso a la información, regulado como un derecho de amplio ámbito subjetivo y objetivo; y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias jurídicas derivadas de su in- cumplimiento, lo que se convierte en una exigencia de responsabilidad para todos los que desarrollan actividades de relevancia pública.
La aprobación de la Ley será, sin duda, la reforma por excelencia en el ámbito de transparencia y buen gobierno. No obstante, durante 2012, el Gobierno ya ha adoptado importantes medidas para mejorar
transparencia de la información. Así, se están realizando esfuerzos muy significativos para incrementar
transparencia en las cuentas públicas, en particular mediante la mejora de la calidad estadística de las
cifras presupuestarias de las Administraciones territoriales, tanto CC.AA. como EE.LL. La novedad más significativa es que, por primera vez en 2013, se dispone de datos mensuales de ejecución presupuestaria de todas las AA.PP. en términos de Contabilidad Nacional (a excepción de las Corporaciones Locales que se publican trimestralmente), lo que facilita el control de las cuentas públicas en todos los niveles de la Administración.
MEDIDAS DE CONSOLIDACIÓN PARA RACIONALIZAR EL GASTO DE LAS ADMINISTRACIONES
Gran parte de las medidas de consolidación adoptadas por el Gobierno se han centrado en reducir las estructuras administrativas y en racionalizar los gastos de personal y los gastos corrientes de las Ad- ministraciones Públicas. En el ámbito de la función pública, el Gobierno ha adoptado diversas medidas tendentes por lo gene- ral a homogeneizar las condiciones laborales con las existentes en el sector privado y reducir el peso de
la masa salarial en el conjunto del gasto público. La crisis económica había generado un fuerte ajuste de las plantillas de los trabajadores del sector privado. No había ocurrido lo mismo en el sector público. Pese
la crisis económica, el número de empleados públicos había crecido hasta el tercer trimestre de 2011. Se trata de una serie de reformas que eran absolutamente necesarias, tanto para garantizar el cum- plimiento de los compromisos adquiridos por España en materia de gasto público y déficit, como para mejorar la eficiencia, productividad y competitividad de nuestra economía. Entre las medidas coyunturales de carácter urgente para reducir el gasto en el sector público, cabe destacar la congelación de salarios en 2012 y 2013; la supresión de una paga extra en 2012, o restric- ciones complementarias a la contratación de personal temporal y amortización de vacantes. Junto a estas medidas, el Gobierno ha aprobado otras de carácter estructural contenidas fundamen- talmente en los Reales Decretos-Ley 3/2012 y 20/2012. Entre éstas destacan por su importancia las siguientes:
— La congelación de las Ofertas de Empleo Público para 2012, 2013 y 2014, estableciendo una tasa de reposición de efectivos cero con carácter general y del 10% limitada a determinados ámbitos, como la prevención del fraude y determinados servicios.
— Modificación de las condiciones de acceso y permanencia en situación de incapacidad temporal.
— Medidas de empleo público sectoriales en los ámbitos docente y sanitario.
Ahorros derivados de las medidas estructurales adoptadas en materia de personal (millones de euros)
Supresión de 3 días de libre disposición.
Supresión de los días de libre disposición adicionales y días adicionales de vacaciones por antigüedad.
Modi cación del régimen retributivo del personal
servicio de las administraciones públicas duran-
la situación de incapacidad temporal y de la
prestación económica en IT (incluye MUFACE, no
incluye ISFAS ni MUGEJU).
Ampliación de la modi cación del régimen retributivo durante la situación de incapacidad temporal y de la prestación económica en IT a Defensa y Justicia.
Ahorros complementarios de control del absen- tismo, derivados de medidas de descuento en situaciones de ausencia sin baja por IT.
Incremento de la jornada de los empleados públicos a 37h.30m. Semanales.
Modi cación del régimen de incompatibilidades
Reducción de créditos y permisos sindicales.
Fuente: Memoria del Real Decreto-Ley 20/2012; excepto incremento de jornada, elaboración propia. No se incluyen los ahorros derivados de los Reales Decretos-
Leyes 14/2012 y 16/2012 (ámbitos educativo y sanitario).
Medidas de Racionalización y Reestructuración del Sector Público
En los primeros meses del año 2012, el Gobierno adoptó diversas medidas tendentes a conseguir un sector público más racional, ordenado y mejor dimensionado y a procurar una reducción de determinados gastos de funcionamiento. El Real Decreto 1823/2011, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, y el Real Decreto 1887/2011, por el que se establece la Estructura Orgánica Básica de los departamentos ministeriales (además de los diferentes Reales Decretos de Estructura de los diferentes ministerios) establecieron una nueva estructura que ha supuesto una reducción relevante del número de altos cargos y órganos directivos de la AGE. El Real Decreto Ley 20/2012, de 14 de julio, regula, con carácter básico, la incompatibilidad de pen- siones indemnizatorias o compensatorias de ex-altos cargos, con el objeto de que esta prestación se perciba sólo en el supuesto de que el ex-alto cargo no realice ninguna otra actividad remunerada pública o privada. La Disposición Adicional Octava del Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero (tramitado posterior- mente, y aprobado como Ley 3/2012), de Medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, por una parte, limitó la indemnización por nalización de contrato mercantil y de alta dirección de directivos de entidades del sector público estatal prohibiendo su percepción a los que, siendo funcionarios o em- pleados públicos, pudieran retornar a la Administración; y, por otra, determinó la estructura retributiva a fijar en los contratos de directivos de sociedades mercantiles estatales (distinguiendo entre una retribución básica y una retribución complementaria –complemento de puesto y complemento variable–). El Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades del sector público estatal, dictado en desarrollo de lo dispuesto en la señalada Disposición Adicional Octava, extendió la estructura retributiva prevista en la misma a todos los directivos del sector público con contrato laboral de alta direc- ción y, además, estableció un sistema de clasificación de todas las entidades en tres grupos (en función
de parámetros tales como la plantilla o el volumen de actividad), de tal modo que el grupo en el que se
clasificara la entidad determinaría, entre otros aspectos, el número máximo de miembros del consejo de
administración u órgano superior de gobierno de la entidad, su estructura organizativa (número máximo
y mínimo de directivos) y las cuantías máximas de la retribución de directivos.
En desarrollo de este Real Decreto se dictaron diversas órdenes comunicadas del Ministro de Hacienda
y Administraciones Públicas por las que se clasificaron a todas las entidades del sector público estatal.
Fueron clasificadas un total de 353 entidades con el siguiente detalle:
Entidades Públicas (D.A 9.ª y 10.ª LOFAGE)
Organismos Públicos Reguladores y Supervisores
Resto Entidades de Derecho Público
Hay que resaltar que la intención del Gobierno es que este esquema de racionalización en las estructu-
ras de los órganos de gobierno y en las retribuciones de los directivos de entidades se extienda al resto de
las Administraciones distintas del Estado. Por este motivo, el apartado siete de la señalada Disposición Adi-
cional Octava de la Ley 3/2012, declaró la aplicación a CC.AA. y a las EE.LL. del régimen de limitación
en las indemnizaciones de contratos mercantiles o de alta dirección que en él se contiene. También en esta
misma línea, el anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local contiene
determinadas previsiones en materia de órganos de gobierno y retribuciones de directivos de entidades del
sector local, que persiguen finalidades similares a las del Real Decreto 451/2012.
Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012 se aprobó el Plan de Reestruc-
turación y Racionalización del Sector público Empresarial y Fundacional Estatal.
En el ámbito de las sociedades mercantiles estatales, las operaciones de mayor relevancia con-
templadas en el Plan se refieren a operaciones de fusión, extinción de sociedades mercantiles
por cesión global a otra sociedad o entidad de su activo y pasivo, y disolución de sociedades.
Asimismo, el Acuerdo hacía referencia al cambio de titularidad de la Sociedad Correos y Telé-
grafos, S.A. El total de operaciones contempladas debe concluir con la desaparición de 24 socie-
dades mercantiles estatales. Adicionalmente, el Acuerdo de Consejo de Ministros contemplaba la
desinversión de la participación estatal en un total de 43 empresas (8 de ellas con participación
mayoritaria del Estado) y un mandato de acelerar los procesos de liquidación de 13 sociedades
mercantiles estatales. Por último, también se contiene en el Acuerdo la realización de diversas
operaciones en relación con fundaciones del sector público estatal cuyo resultado es la extinción de un total de 6 fundaciones.
La aplicación de este conjunto de medidas en el sector público estatal ha producido ahorros significa- tivos, entre otros en los siguientes ámbitos:
a. Reducción de altos cargos y Subdirecciones Generales en la AGE. La disminución en el número de altos cargos y de Subdirecciones Generales como consecuencia de la aprobación de los distintos Reales decretos de estructura de los Ministerios ha producido un ahorro de 4.796.037 euros en la estructura ministerial y de 390.683 euros en sus organismos públicos dependientes.
b. La incompatibilidad de pensiones indemnizatorias o compensatorias de ex altos cargos ha supuesto un ahorro de 1.203.530 euros en 2012 y se prevé una cantidad de 3.396.560 euros para 2013.
c. Reducción del número de miembros en los Consejos de Administración de sociedades mercantiles estatales. Como consecuencia del proceso de clasificación de sociedades (que limitaba el número de consejeros según el grupo de clasificación de la misma) se han reducido 113 consejeros con un ahorro en términos anuales de 993.400 euros. Cuando culminen todas las operaciones previs- tas en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012 se producirá una disminución de otros 151 consejeros (ahorro de 900.638 euros). A estas cifras puede añadirse el ahorro por reducción del importe de la dieta por asistencia en las sociedades clasificadas en un grupo inferior al que tenían con anterioridad, con un ahorro por esta circunstancia de 652.328 euros. Por tanto, este proceso va a suponer una reducción total de 264 consejeros (aprox. un 36% me- nos) con un ahorro global de 2.546.366 euros.
d. Ahorros por las medidas relativas al personal directivo de sociedades y entidades. La nueva nor- mativa a la que se ha hecho referencia ha dado lugar a ahorros por la supresión de puestos directivos en entidades del sector público, reducción de sus retribuciones y limitación en las indem- nizaciones por cese en comparación con las que se hubieran percibido en el régimen anterior. Estos ahorros (distinguiendo entre sociedades mercantiles estatales y otras entidades) se resumen en el siguiente cuadro:
3.470.310 €
2.468.660 €
6.354.445 €
12.293.415 €
2.067.931 €
2.066.646 €
1.663.828 €
5.798.405 €
18.091.820 €
Por último, la Ley 3/2012, de 4 de junio, crea la Comisión Nacional de los Mercados y de la Compe- tencia (CNMC), como organismo público encargado de garantizar, preservar y promover el correcto funcio- namiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos. La CNMC agrupará las funciones relativas al correcto funcionamiento de los mercados atribui- das a 8 organismos reguladores y supondrá unos ahorros anuales estimados en 28,15 millones de euros. Respecto a las medidas relativas a la plani cación del patrimonio inmobiliario del Estado así como la reforma del PME, la CORA ha analizado los trabajos realizados hasta la fecha y plantea algunas propuestas adicionales. El resultado conjunto de estas medidas se analiza en el apartado relativo a la Subcomisión de Gestión de Servicios y Medios comunes de este informe.
OTRAS REFORMAS ESTRUCTURALES QUE REDUNDAN EN LA EFICIENCIA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, que se enviará a las Cortes Generales el mes de julio, persigue
simplificación de las trabas administrativas para el acceso y ejercicio de las actividades económicas en las
diferentes CC.AA. y la libre circulación de bienes y servicios en todo el territorio nacional. La ley está basada
en la confianza mutua y en la responsabilidad de todas la Administraciones mediante la colaboración ex ante
ex post para el control y la supervisión. La Ley aborda mecanismos de cooperación entre Administraciones
Públicas para la elaboración de proyectos normativos con objeto de preservar la coherencia de los mismos.
En el refuerzo de la actividad comercial cabe destacar también las medidas de liberalización recogi- das en el Real Decreto-ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de liberalización del comercio
y de determinados servicios, por el que se eliminan las licencias de apertura previas en locales cuya superficie útil de exposición y venta al público sea inferior a 300 metros cuadrados, sustituyéndolas por una declaración responsable, así como la mayor liberalización de horarios comerciales y de ventas pro- mocionales, reduciendo así la intervención y las trabas administrativas. El Anteproyecto de Ley de Apoyo
los Emprendedores y su Internacionalización contempla la ampliación de este umbral.
En definitiva, desde principios de 2012, se han dado pasos importantes para la contención del gasto y
la racionalización de las estructuras administrativas. Todas estas medidas estructurales han puesto las ba- ses de la reforma en España y han permitido un innegable avance hacia la flexibilidad del sector público que ha comenzado ya un importante proceso de redimensionamiento.
se analizan los procesos de reforma administrativa de otros países de nuestro entorno, se observa
que un capítulo muy importante de ellos está representado por medidas como las ya adoptadas en esta legislatura.
partir de estos avances, el proceso de reforma administrativa aborda ahora una fase cuantitativa y
cualitativamente muy relevante. En primer lugar, con el Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, en el que se clarifican las competencias municipales para evitar duplicidades y se limita el ejercicio de «competencias impropias» a criterios de eficiencia. Las medidas previstas son:
— Se clarifican por primera vez las competencias municipales por ley, eliminando duplicidades y competencias impropias, para ajustar la Administración Local a los principios de estabilidad pre- supuestaria y sostenibilidad financiera.
— Se establece un período transitorio de cinco años para el cambio de titularidad de las competen-
cias de sanidad. Respecto a las competencias de educación, se estará a lo que dispongan las normas reguladoras del sistema de financiación de las CC.AA. y de las haciendas locales. Ambas serán exclusivas de las Comunidades Autónomas.
— Las mancomunidades y entidades locales menores que no presenten cuentas en el plazo de tres meses se disolverán a partir de la entrada en vigor de la Ley.
— Se favorece la iniciativa económica al limitar el uso de autorizaciones administrativas para iniciar una actividad económica y se incrementan los requisitos de transparencia en relación al modelo de gestión que decida una entidad local a la hora de prestar sus servicios al ciudadano.
— Se limita el número de personal eventual y de cargos públicos con dedicación exclusiva en función de la población del municipio.
— El sueldo de los miembros de las corporaciones locales se fijará anualmente en los Presupuestos Generales del Estado según la población del municipio y limitado al de Secretario de Estado. La limitación de sueldos se espera tenga un impacto de 1.200 millones de euros adicionales.
En segundo lugar, centrándose en el ámbito de la Administración General del Estado, aunque consi- derando las duplicidades existentes con las Comunidades Autónomas, los trabajos de laComisión para la Reforma de las Administraciones Públicasy de las Subcomisiones que la integran han servido para definir un conjunto amplio de medidas que se detallan en los siguientes capítulos de este informe. Desde el inicio de la democracia tanto el país como la Administración han registrado cambios impor- tantes y trascendentes, pero existe la percepción de que los cambios han sido más rápidos en el sector
privado que en el público. Esta divergencia en la velocidad de adaptación a una realidad cambiante entre lo privado y lo público pone de mani esto la necesidad de una verdadera reforma de la Administración.
Y ésta ya ha comenzado. Desde 2012 se está produciendo el reclamado «adelgazamiento» de la Adminis-
tración. La reducción de 26.200 millones de euros de gasto público y de 374.800 empleos públicos, antes explicados, así lo atestiguan. Además, este «adelgazamiento» no es temporal, ni siquiera consecuencia última de la crisis, sino que desde el comienzo de la legislatura se está propiciando un cambio estructural en la Administración apo- yado en criterios de eficiencia. Son muchas e importantes las reformas de Administración Pública llevadas
a cabo en este último año y medio a iniciativa del Gobierno de la Nación. El conjunto de todas las medidas descritas en los apartados anteriores representan la reforma estruc- tural de las Administraciones Públicas abordada por el Gobierno de la Nación desde el inicio de la legis- latura, y supondrá que, acumuladamente, en los cuatro años de gobierno, el sector público habrá dejado de gastar 37.620 millones de euros. Al nal de este periodo, con la total implantación de las reformas, las Administraciones estarán ahorrando 17.534 millones de euros anuales con respecto a lo gastado en 2011. Las medidas de racionalización administrativa, supresión de organismos y estructuras, eliminación de duplicidades y mejora de la gestión de medios y servicios recogidas en el informe de la CORA comporta unos ahorros acumulados totales de 6.440 millones de euros en los tres años de su implantación para las AA.PP., a los que se sumarían los generados por las medidas ya cuanti cadas en materia de empleo públi- co. Y, cuando se produzca la total efectividad de las reformas, unos ahorros para ciudadanos y empresas de 16.295 millones de euros. Es preciso tener en cuenta que, para algunas de las medidas estructurales más relevantes, considera- das tanto en este informe como en aquellas que han sido ya puestas en marcha o están en vías de apro- bación, no ha podido determinarse a priori su impacto económico, por lo que estos valores deben tomarse como extraordinariamente prudentes. Las cifras de los párrafos anteriores no recogen la importante reducción del gasto público como con- secuencia de reformas estructurales que las CC.AA. y las EE.LL. han incluido en sus respectivos Planes de Ajuste, a los que se ha hecho alusión en anteriores apartados de este resumen y que son parte fundamen- tal del esfuerzo realizado en el conjunto del Estado.
La Comisión para la Reforma de
II. LA COMISIÓN PARA LA REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Dentro del Programa de Reformas del Gobierno una parte esencial se refiere a la reforma de las AA.PP. España necesita una Administración Pública austera y eficiente que sea un valor competitivo para nuestro país. Además de la necesidad de abordar el estudio integral de la reforma administrativa, era necesario dar cumplimiento a dos mandatos:
— La última Conferencia de Presidentes de las CC.AA. acordó la creación de un Grupo de Trabajo, en el seno de la Conferencia Sectorial correspondiente, que elabore un programa de racionaliza- ción administrativa, a fin de eliminar trabas burocráticas, simplificar normativa y procedimientos y evitar duplicidades.
— En el Programa para la Aplicación del Fondo de Liquidez para las CC.AA. se ha previsto la crea- ción, en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de un grupo de trabajo para acordar un código de buenas prácticas para racionalizar el gasto e incrementar el ahorro.
Se hacía necesario, por tanto, llevar a cabo un estudio integral que, además, dotase a ambos grupos de trabajo de propuestas concretas. Para ello se creó, mediante Acuerdo de Consejo de Ministros del 26 de octubre de 2012, la CORA.
La CORA se ha adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Secreta- ría de Estado de Administraciones Públicas. Ha ejercido su presidencia el subsecretario de la Presidencia, correspondiendo la vicepresidencia a la Subsecretaria de Hacienda y Administraciones Públicas, mientras que la Secretaría ha sido desempeñada por el Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.
La CORA ha estado compuesta por los siguientes miembros:
— Un representante de cada uno de los Departamentos Ministeriales, con rango mínimo de Director General.

References: Real Decreto 
 artículo 11
 Real Decreto 
 artículo 8
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto