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Timestamp: 2019-03-18 15:52:47+00:00

Document:
N. 00019/2016REG.PROV.COLL.
N. 00008/2016 REG.RIC.A.P.
SO.GE.SI. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e quale capogruppo mandataria r.t.i., Alsco Italia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, quale mandante del r.t.i., Alfredo Grassi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, quale mandante del r.t.i., rappresentate e difese dall’avvocato Andrea Zanetti, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;
Lavanderie dell’Alto Adige s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Francesco Barone, con domicilio eletto presso Eversheds Bianchini Studio Legale in Roma, Via Pompeo Magno N.1;
Ama s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Damiano Lipani, Francesca Sbrana, con domicilio eletto presso Damiano Lipani in Roma, Via Vittoria Colonna, 40;
della sentenza del CONSIGLIO DI STATO - SEZ. V n. 05348/2014, resa tra le parti, concernente l’affidamento del servizio di noleggio, lavaggio, manutenzione, fornitura e vestiario per il personale A.m.a.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Lavanderie dell’Alto Adige Spa e di Ama Spa;
Vista la sentenza non definitiva con ordinanza di rimessione all’Adunanza Plenaria della Quinta Sezione del Consiglio di Stato, n. 1116 del 2016;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 giugno 2016 il consigliere Roberto Giovagnoli e uditi per le parti l’avvocato Zanetti e l’avvocato Giorgio Mazzone per delega dell’avvocato Lipani.;
1. La SO.GE.SI. S.p.a. ha proposto ricorso per la revocazione della sentenza n. 5348/2014, con la quale questo Consiglio di Stato, Sezione Quinta, in riforma della pronuncia di primo grado, accoglieva l’appello principale e, per l’effetto, il ricorso di prime cure, mentre respingeva l’appello incidentale proposto dall’odierna ricorrente.
A seguito dell’adozione della sentenza di cui si chiede la revocazione restava, quindi, annullata la determinazione dell’Amministratore delegato di A.M.A. S.p.A. n. 378-2010 del 26.11.2010, con la quale si era provveduto all’aggiudicazione della gara di appalto per il servizio di noleggio, lavaggio, manutenzione, fornitura, logistica dei D.P.I. (dispositivi di protezione individuale) e vestiario occorrenti per il personale dell'AMA per un periodo di mesi 48 al R.T.I.
2. Il ricorso per revocazione, in particolare, ha denunciato la presenza di un errore di fatto ex art. 395, n. 4) c.p.c. nella parte in cui la pronuncia ha affermato l’insussistenza del vizio, denunciato con ricorso incidentale prima e con appello incidentale poi, di mancata esclusione della società Lavanderie dell’Alto Adige s.p.a. per omessa indicazione nell’offerta economica degli oneri di sicurezza da rischio specifico.
Secondo la SO.GE.SI, la sentenza sarebbe fondata sulla supposizione di un fatto (che vi fosse stata la dichiarazione degli oneri di sicurezza da parte dell’appellante principale) la cui verità è incontrastabilmente esclusa dagli atti di causa, come dimostrerebbe l’esame dell’offerta economica della società Lavanderia dell’Alto Adige, nella quale non vi è alcun cenno agli oneri sulla sicurezza.
2. In via rescissoria, l’odierna ricorrente ha sostenuto che il necessario previo esame dell’appello incidentale dovrebbe condurre al rigetto dell’appello principale, in quanto la mancata indicazione dei costi per la sicurezza avrebbe dovuto portare ad escludere l’offerta della società Lavanderie dell’Alto Adige.
3. La Quinta Sezione di questo Consiglio di Stato, con la sentenza non definitiva 18 marzo 2016, n. 1116, ha ritenuto fondato il ricorso per ciò che attiene alla domanda rescindente. Ha ravvisato, in particolare, la sussistenza del denunciato errore di fatto nella parte in cui la sentenza impugnata per revocazione ha affermato che nell’offerta dell’appellante principale fossero stati indicati i costi per la sicurezza.
Sul punto, la Quinta Sezione, dopo aver richiamato, anche sulla scorta della giurisprudenza dell’Adunanza plenaria, gli elementi che connotato l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione ai sensi dell’art. 395, n. 4 c.p.c., ha rilevato che “nella fattispecie, da un esame dell’offerta dell’originaria ricorrente si apprezza la mancata indicazione dei costi per la sicurezza, non vi è una specifica motivazione sul punto da parte della sentenza revocanda, che si limita ad affermare la non sussistenza del vizio sulla scorta dell’errore di fatto nella percezione relativa all’indicazione dell’offerta dell’appellante principale dei costi per la sicurezza, elemento, che nella sua dimensione fattuale non si presenta come punto controverso. Infine, il suo mancato accoglimento risulta decisivo in ordine alle sorti dell’appello, stante l’efficacia c.d. escludente del vizio in questione”.
Va rilevato che la Quinta Sezione ha disposto la revocazione dell’intera sentenza (anche relativamente al capo concernente l’appello principale, pur non direttamente investito dall’errore di fatto): ciò in quanto l’esame delle censure proposte con l’appello principale dipende dall’accoglimento o dal rigetto – ancora da stabilire dopo l’accoglimento della domanda rescindente – dell’impugnazione incidentale. L’eventuale accoglimento, in sede rescissoria, del motivo escludente proposto con l’appello incidentale determinerebbe, invero, l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse dell’appello principale e, con esso, del ricorso di primo grado, di Lavanderie Alto Adige.
4. La Sezione, quindi, passando all’esame della domanda rescissoria, ossia della censura in ordine alle conseguenze della mancata indicazione degli oneri di sicurezza, ha ritenuto di non condividere il principio di diritto enunciato da questa Adunanza plenaria con la sentenza n. 9 del 2015, nella parte in cui ha escluso l’uso dei poteri di soccorso istruttorio nei casi in cui la fase procedurale delle offerte si sia perfezionata prima della pubblicazione della sentenza dell’Adunanza plenaria 20 marzo 2015, n. 3, con la quale è stato chiarito che l’obbligo, codificato all’art. 87, comma 4, d.lgs. n. 163 del 2006, di indicazione degli oneri di sicurezza aziendale si applica anche agli appalti di lavori e che la relativa sanzione espulsiva si applica anche nell’ipotesi in cui il bando di gara non prescriva un simile obbligo.
5. Rilevato, tuttavia, che nel caso di specie non viene in considerazione un appalto di lavori, bensì un appalto di misto di servizi e fornitura (così lo qualifica espressamente anche il bando di gara), la Sezione rimettente, respingendo sul punto una eccezione sollevata dall’originario appellante principale in ordine all’estraneità della presente fattispecie dall’ambito applicativo dei criteri ermeneutici enunciati dalla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 9 del 2015, ha precisato che: a) l’obbligo di indicare gli oneri di sicurezza vale indifferentemente per gli appalti di lavori e per quelli di fornitura e di servizi (in quanto la sentenza n. 3/2015 dell’Adunanza plenaria, nell’affermare l’obbligo di indicare i costi della sicurezza nelle procedure di gara aventi ad oggetto lavori pubblici, è partita dal presupposto che questa regola valga anche per i contratti pubblici di servizi e di forniture); b) secondo i principi desumibili dalle sentenze n. 3 e 9 del 2015, la sanzione espulsiva, senza possibilità di ricorrere al soccorso istruttorio, opererebbe allo stesso modo, anche in assenza di una previsione del bando di gara, per tutti i tipi di appalto.
C) Le questioni rimesse all’Adunanza plenaria..
8. Sulla base di tali considerazioni la Quinta Sezione ha, quindi, rimesso all’Adunanza plenaria i seguenti quesiti di diritto:
D) La decisione dell’Adunanza plenaria sulle prime due questioni concernenti i rapporti tra l’art. 99, comma 1, c.p.a. e l’art. 267 TFUE.
10. Occorre evidenziare che le prime due questioni sottoposte all’Adunanza plenaria dalla Quinta Sezione sono state recentemente vagliate dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea con la sentenza della Grande Sezione, 5 aprile 2016, C-689/13, Puligienica Facility Esco.
11. L’Adunanza plenaria non può che prendere atto e recepire tali principi: essi esauriscono, del resto, i dubbi interpretativi sollevati dalla Sezione rimettente in ordine ai rapporti tra il ruolo nomofilattico assegnato dall’art. 99, comma 3, c.p.a all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato e l’obbligo per le singole Sezioni del Consiglio, in qualità di giudice di ultima istanza, di sollevare, anche d’ufficio, una questione pregiudiziale dinnanzi alla Corte di giustizia.
12. I principi così enunciati consentono, dunque, alle Sezioni cui è assegnato il ricorso sia di poter adire direttamente la Corte di giustizia, senza dovere prima rimettere la questione all’Adunanza plenaria, sia di poter disattendere il principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria, ove esso risulti manifestamente in contrasto con una interpretazione del diritto dell’Unione già fornita, in maniera chiara ed univoca, dalla giurisprudenza comunitaria.
In motivazione la sentenza della Corte di giustizia evidenzia che il principio di parità di trattamento impone che tutti gli offerenti dispongano delle stesse possibilità nella formulazione delle loro offerte e implica, quindi, che tali offerte siano soggette alle medesime condizioni per tutti gli offerenti. Dall’altro lato, prosegue la Corte di giustizia, l’obbligo di trasparenza, che ne costituisce il corollario, ha come scopo quello di eliminare i rischi di favoritismo e di arbitrio da parte dell’Amministrazione aggiudicatrice. Tale obbligo implica che tutte le condizioni e le modalità della procedura di aggiudicazione siano formulate in maniera chiara, precisa e univoca nel bando di gara o nel capitolato d’oneri, così da permettere, da un lato, a tutti gli offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti di comprenderne l’esatta portata e d’interpretarle allo stesso modo e, dall’altro, all’amministrazione aggiudicatrice di essere in grado di verificare effettivamente se le offerte degli offerenti rispondano ai criteri che disciplinano l’appalto in questione (v., in tal senso, anche la sentenza del 6 novembre 2014, Cartiera dell’Adda, Câ€‘42/13, EU:C:2014:2345, punto 44 e giurisprudenza citata).
La Corte di giustizia ha altresì dichiarato che i principi di trasparenza e di parità di trattamento che disciplinano tutte le procedure di aggiudicazione di appalti pubblici richiedono che le condizioni sostanziali e procedurali relative alla partecipazione ad un appalto siano chiaramente definite in anticipo e rese pubbliche, in particolare gli obblighi a carico degli offerenti, affinché questi ultimi possano conoscere esattamente i vincoli procedurali ed essere assicurati del fatto che gli stessi requisiti valgono per tutti i concorrenti (v., in tal senso, sentenza del 9 febbraio 2006, La Cascina e a., Câ€‘226/04 e Câ€‘228/04, EU:C:2006:94, punto 32).
Deve, a tal proposito, evidenziarsi che, fino all’entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (che ora risolve la questione prevedendo espressamente, all’art. 95, comma 10, l’obbligo di indicare gli oneri di sicurezza: “Nell'offerta economica l'operatore deve indicare i propri costi aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro”), nell’ordinamento nazionale mancava una norma che, in maniera chiara ed univoca, prescrivesse espressamente la doverosità della dichiarazione relativa agli oneri di sicurezza. Tale obbligo era frutto di una interpretazione giurisprudenziale del diritto nazionale, interpretazione consolidatasi per effetto della sentenza dell’Adunanza plenaria n. 3 del 2015.
L) L’applicazione del principio di diritto al caso oggetto del presente giudizio.
40. L’applicazione dell’enunciato principio di diritto alla fattispecie oggetto del presente giudizio determina il rigetto della domanda rescissoria formulata dalla SO.GE.SI con il ricorso per revocazione.
In una situazione come quella descritta, la mancata separata indicazione da parte della società Lavanderie dell’Alto Adige (appellante principale nel giudizio definito con la sentenza in questa sede impugnata) degli oneri per la sicurezza deve ritenersi frutto di un “errore scusabile” e non è tale, quindi, da determinare la sua automatica esclusione dalla gara, non essendo in contestazione, sotto il profilo sostanziale, il rispetto dei costi minimi imposti dagli obblighi in materia di sicurezza del lavoro. La mancata contestazione del rispetto dei costi minimi esclude, peraltro, nel caso concreto, anche la necessità di riaprire la fase procedimentale dell’evidenza pubblica, attivando, ora per allora, la procedura di soccorso istruttorio, finalizzata a “sanare” l’errore consistente nella mancata indicazione formale degli oneri di sicurezza.
Ne consegue che il motivo dell’appello incidentale originariamente proposto dall’odierna ricorrente (motivo che torna all’attenzione di questo Consiglio di Stato in conseguenza dell’accoglimento da parte della Sezione rimettente della domanda rescindente) deve essere respinto.
41. Respinto l’appello incidentale – e considerato che, sulla base di quanto si è già evidenziato (cfr. par. 3, ultimo periodo), la sentenza n. 5384/2014 è stata revocata nella sua interezza – va rimesso alla Sezione l’esame dell’appello principale proposto dalla società Lavanderia dell’Alto Adige s.p.a.
42. La complessità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese relative alla fase del giudizio dinnanzi all’Adunanza plenaria.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando sulla domanda rescissoria proposta nel ricorso per revocazione, respinge l’appello incidentale proposto dalla SO.GE.SI s.p.a.
Restituisce il giudizio alla Sezione rimettente per l’esame dell’appello principale.
Compensa le spese della fase del giudizio dinnanzi all’Adunanza plenaria.

References: sentenza 
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 art. 395
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