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Timestamp: 2017-03-28 03:34:44+00:00

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22_el_procedimiento_administrativo
BrowseInterestsStay InformedCareerPersonal GrowthFiction & BiographiesHealth & FitnessLifestyleCultureBrowse byBooksAudiobooksNews & MagazinesSheet MusicBrowse allUploadSign inJoinEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOJorge Zavala Egas
Profesor titular de Derecho Administrativo UCSG Miembro de las Academias Ecuatorianas de Derecho Constitucional y de Derecho Administrativo
1. PROCESO Y PROCEDIMIENTO: ¿DOS NOMBRES PARA LO MISMO? O ¿DOS CONCEPTOS DISTINTOS?- 2. CARACTERÍSTICAS PROPIAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA.- 3. EL PROCESO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO CIVIL.- 4. LA CONCEPCIÓN SUSTANCIALISTA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: EL ACTOPROCEDIMIENTO.- 5. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Y LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO.- 6. LA CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.- 7. LA AUTOTUTELA O AUTODEFENSA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE PRIMER GRADO O PRIMARIA Y DE SEGUNDO GRADO O REDU-PLICATIVA: EL RECURSO ADMINISTRATIVO.1. PROCESO Y PROCEDIMIENTO: ¿DOS NOMBRES PARA LO MISMO? O ¿DOS CONCEPTOS DISTINTOS?-
Los juristas estamos obligados a tomar de la realidad la materia con la que operamos y sólo podemos aprehender ésta en conceptos. Los
distintos fenómenos jurídicos deben ser comparados y clasificados, para después, mediante la abstracción de las especies, obtener los géneros, que constituyan auténticos conceptos. Es decir, cuando interrogamos sobre la
naturaleza de un fenómeno jurídico cualquiera, lo que estamos
inquiriendo en realidad es en qué concepto general puede ser encasillado tal hecho 1. El proceso es uno de los fenómenos jurídicos y debemos referirlo a un concepto jurídico de mayor amplitud, si existe. En el caso del proceso, por ejemplo, se debe tratar de encuadrarlo en los conceptos de relación jurídica, de institución jurídica, de servicio público u otro. Nosotros pensamos en el proceso referido o puesto en relación con el amplio concepto de las funciones clásicas del Estado: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Fue Giuseppe CHIOVENDA (1872-1937), otrora profesor de la Universidad de Roma, quien expresara que «en el proceso» se desarrolla
una actividad de los órganos públicos encaminada al ejercicio de una función estatal 2. Pues bien, decimos nosotros, aquí encontramos la
diferencia conceptual entre procedimiento y proceso: el primero, consiste en esa actividad de los órganos públicos que se desarrolla «en el proceso», para ejercitar una función estatal; mientras que el concepto de proceso es más amplío dado que a ese conjunto de actos coordinados se vincula su finalidad. CARNELUTTI, quien junto al anterior mantuviera identidad de criterios, así como inocultables discrepancias, decía en la misma línea de pensamiento que se puede considerar el proceso como continente y el procedimiento como contenido 3. Fue, precisamente, este último quien comenzó a destruir los conceptos de proceso y procedimiento como exclusivos de la función judicial, es decir, que ambos son una actividad monopólica de ésta; sino que deben ser, los dos fenómenos jurídicos, comprendidos también en las dos funciones restantes del Estado, a saber: la legislativa y la ejecutiva. Es decir, todas las funciones del Estado se realizan por medio de procesos distintos que contienen diferentes procedimientos. En efecto, bajo una objetiva mirada técnica no es lo mismo proceso y procedimiento, no obstante que afirmamos con GORDILLO, BALLBÉ y ESCOLA 4 que todo proceso comporta un procedimiento, pero no todo
Cfr. Jesús GONZÁLEZ PÉREZ. Derecho procesal administrativo mexicano. PORRÚA, 1997, pág.7. Instituciones de Derecho Procesal Civil, I. E R D P, Madrid, 1954, pág.41.
Instituciones de Derecho Procesal Civil, OXFORD, México, 1999, pág.900. Tratado de procedimiento administrativo, DEPALMA, Bs. Aires, 1973, pág.7.
la función legislativa se realiza mediante el proceso legislativo que se manifiesta en un procedimiento legislativo para concretar la Ley. Y esto porque tanto el proceso
como el procedimiento tienen como denominador común ser una secuencia de actos. Son conceptos independientes. Afirma el profesor Jesús GONZÁLEZ PÉREZ 5 que es preciso diferenciar ambos conceptos y tal distinción se basa en que el proceso conlleva una valoración de tipo teleológico.EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
procedimiento constituye un proceso. De igual forma. Madrid. equivale al de potestad pública administrativa en el Derecho administrativo. El procedimiento es el conjunto de actos.
. De esta forma. O. I. esencial para el Derecho procesal. como institución jurídica. El concepto de proceso.
1967. propia e imprescindible del proceso. pero el último carece de la finalidad. a través de los respectivos procesos y alcancen su finalidad. lo que es lo mismo. finalmente. pues ésta es su objeto fundamental o esencial. que es también institución jurídica. la función jurisdiccional alcanza su objetivo a través del proceso judicial que requiere seguir un procedimiento judicial determinado para concretar una sentencia. el proceso. pero no todo procedimiento es parte de un proceso. no obstante debemos reconocer que no es lo mismo la potestad administrativa (institución) y el procedimiento administrativo (actividad formal).
Derecho procesal administrativo. mientras que el procedimiento se concibe sólo como forma. no es discutible que su normativa se crea y existe para regular la potestad pública administrativa. requiere de una actividad para concretarse y ésta de un procedimiento administrativo. esto es. son realidades complementarias. sin que tal relación signifique que el procedimiento sea proceso o viceversa. Sin embargo. INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS. una función del Estado. necesita de un procedimiento para manifestarse y alcanzar su fin. es la actividad que se desarrolla por parte del Estado en una secuencia ordenada y necesaria para que sus funciones públicas se concreten. el proceso es una institución jurídica a través de la cual se realiza una función pública. La función ejecutiva se concreta mediante un proceso administrativo que contiene un procedimiento administrativo para alcanzar la meta que es un acto administrativo y. hay que destacar que si bien toda potestad pública administrativa. el proceso se constituye por una serie de actividades que concretan una función pública. Este es el basamento para afirmar que conceptuar un proceso implica necesariamente conceptuar un procedimiento.
los informes técnicos o la inspección de documentos son actos formales que se integran para configurar un proceso con prescindencia de cuál sea su contenido.. Por último. según el mismo profesor. Se integran con otros actos. Ya hacia 1955 ROYO VILLANOVA exponía que: “Todas las funciones del Estado tienen su procedimiento especial.
. el segundo sólo es el desenvolvimiento del proceso. Cit. un acto administrativo. a diferencia del anterior. la legislativa.
De estas mismas premisas es que ESCOLA parte para concluir en que el proceso es el conjunto de actos cuyo enlace y sucesión está determinado por la necesidad de lograr la consecución de un fin específico. La ley es elaborada con arreglo a un procedimiento. págs. El procedimiento. es una secuencia de actos configurativos del proceso.
como manifestación de una actividad que procura el logro de un cometido especial 6. el legislativo que… La sentencia del juez es dictada asimismo conforme a un procedimiento. como institución jurídica. precisamente. No existe concepto de proceso sin que se incluya necesariamente el elemento teleológico que debe concretar la función estatal que se trate: la ley.JORGE ZAVALA EGAS
FIORINI es categórico al afirmar que proceso y procedimiento no son conceptos equivalentes y por la misma razón. así. Ob. Aires. para configurar un proceso y así alcanzar la finalidad que persigue éste y concretar la función estatal que se trate. Bs. del fin de la función pública sea legislativa.13 y 19. la ejecutiva o una sentencia. pág. una ley. el judicial. las formas particulares de una trama. 1971. Cita de
ESCOLA. Ejemplifiquemos.7. ejecutiva o judicial. la judicial. el primer concepto contiene la realización. actos que no conllevan un contenido que implique la realización de una finalidad determinada. el acto administrativo o la sentencia. también los actos administrativos han de seguir antes
Procedimiento administrativo y recurso jerárquico.
de su nacimiento un camino o vía previamente determinado por el derecho. sin perjuicio de las disciplinas particulares a cada uno de ellos. Derecho procesal administrativo mexicano. que se ha originado de esta matriz que es el Derecho procesal judicial.. 462.
. I. Que si se ataca un acto administrativo viciado por incompetencia. Cita de GONZÁLEZ PÉREZ. en el procedimiento.
No negamos que el Derecho procesal administrativo sea parte del Derecho procesal tomando en consideración que el proceso es una unidad. los cual justifica llegar a una generalización de principios.” 7.” 8
El proceso es. un procedimiento. esa concepción teleológica falta. pero a pesar de esta realidad. pág. además. pág. Por ello. ante un órgano judicial es el derecho administrativo el que nos va a dar los elementos para establecer si el órgano que dictó el acto es o no competente 10. 1968. de tal modo… una concepción teleológica. Cit. administrativa y jurisdiccional dando lugar a sendos tipos de procesos.
Tratado de Derecho Administrativo. esto es. pág. un conjunto de actos que siguen un orden (procedimiento) exigido por la necesidad de alcanzar el fin procesal. en consecuencia.
Ob. ESCOLA concluye afirmando que la idea de proceso
es. no dejamos de reconocer que el
proceso administrativo es en buena medida parte del derecho procesal y en otra del derecho administrativo.
2. de modo que éste no aparece como algo finalísticamente ordenado 9. Montevideo.Ídem. con caracteres específicos pero con rasgos comunes. aun cuando pensamos que es una vertiente particular de éste y. EL PROCESO ADMINISTRATIVO Y SU AUTONOMÍA FRENTE AL PROCESO CIVIL.9.
El profesor Enrique SAYAGUÉS LASO afirma que:
“Se toma como punto de partida la noción de proceso. simplemente consi-derado.17. que se considera que alcanza indistintamente a las funciones legislativa. 8. Así entendemos que el concepto de derecho subjetivo e interés legítimo que se utiliza en el proceso administrativo pertenece al derecho administrativo. el administrativo. pág.
.que no interviene en los procesos civiles. a pesar de los diferentes tipos de procesos existentes en la realidad. I. Madrid.JORGE ZAVALA EGAS
Si existe una Teoría General del Proceso es porque. contenidos y efectos del proceso administrativo. los que Jesús GONZÁLEZ PÉREZ 12 sintetiza:
“a) La intervención en el proceso administrativo de un sujeto –la administración pública como tal. Existen diversos elementos que evidencian la diferenciación radical entre proceso administrativo y proceso civil. pág. por ello. según razonan ciertos doctrinantes. en el proceso. contenido y efectos del proceso. contenido y efectos del proceso.16. pág. Por eso podemos repetir la tesis de GUASP expresando que el Derecho procesal puede ser definido como el conjunto de normas referentes a los requisitos. Cita de GONZÁLEZ PÉREZ en el Derecho procesal administrativo mexicano.10. luego el Derecho procesal administrativo. En este sentido LÓPEZ RODÓ afirma: “La diferencia esencial entre los
procesos en que interviene la administración y aquellos que se ventilan
Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Civil. 12 Derecho procesal administrativo mexicano. será el conjunto de normas referentes a los presupuestos. como el conjunto de normas relativas al proceso. es preciso tener en cuenta que tales normas recaen únicamente sobre tales circunstancias en cuanto repercuten. hay evidencia de la unidad esencial del proceso. el Derecho Procesal Administrativo se podría describir como el conjunto de disposiciones que regulan el proceso administrativo. afirma que si el Derecho Procesal puede definirse. el también maestro Jesús GONZÁLEZ PÉREZ. diversas circunstancias cuya regulación no corresponde a las normas procesales. es por eso que aquélla reúne los conceptos generales aplicables a cada una de las ramas del Derecho Procesal. inmediata o directamente. el proceso que tiene por objeto pretensiones fundadas en normas sustantivas de Derecho Administrativo. Esta tesis origina cuestionamiento entre los administrativistas. no en cuanto recogen una influencia o repercusión anterior.” 11. Es decir.
En la misma línea de pensamiento. Aclara el profesor que:
“Es cierto que en ocasiones pueden considerarse como presupuestos. su discípulo. 1945. en forma bastante simple.
”. puede aplicarse al régimen jurídico-procesal normalmente aplicable a las partes. con las consiguientes repercusiones en orden a las facultades del juez.EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
entre particulares. cuestiones que pueden plantearse. impide atender la validez de un mismo régimen procesal para uno y otro caso”. como lo es el proceso penal. Admitido por LÓPEZ RODÓ que estamos ante un proceso aun. aun cuando en éste intervenga también un órgano público. como lo son el proceso civil y el proceso penal. bien de la administración activa (recursos administrativos). bien de la administración consultiva (recursos contencioso administrativos). En efecto:
“ a) Que uno de los sujetos del proceso administrativo sea una entidad pública no quiere decir que estemos ante un fenómeno sustancialmente distinto del proceso civil. etcétera. estas diferencias no serían
. a la que salvo ciertas especialidades –consistentes en algunos privilegios que conserva en el proceso-. c) La llamada “vía contencioso administrativa” es meramente revisora de la vía administrativa. el proceso administrativo vendría a ser un “recurso de casación” respecto de la vía administrativa. de tal modo que lo que puede calificarse de “proceso administrativo” ofrece características radicalmente distintas del proceso civil. pues el proceso administrativo es una manifestación del fenómeno procesal. ha de hacerlo ante órganos encuadrados en la organización administrativa. cuando existieran diferencias entre el proceso administrativo y el proceso civil. En el proceso administrativo.
Razones que no son compartidas por el profesor español que afirma que ninguno de los argumentos expuestos logra romper la unidad fundamental del proceso. considerado unitariamente.
b) Las prerrogativas de la administración en un régimen administrativo impiden la existencia de un proceso administrativo análogo al civil. El principio de independencia de la administración implica la imposibilidad de que los tribunales perturben la actividad administrativa y hasta de que fiscalicen aquella actividad: la administración puede satisfacer por sí sus pretensiones. la entidad pública interviene como una parte procesal. y cuando un administrado trata de deducir alguna pretensión. sin acudir a la fórmula procesal.
Por otro lado.. se ha proclamado-. con la finalidad de satisfacer sus pretensiones jurídicas en el ámbito de las relaciones jurídicas que derivan del binomio Administración.” 13. Pero pronto. dando lugar a verdades procesos. Cita. Lo único que demostraría es su analogía respecto de algún tipo concreto de proceso civil….en que tales pretensiones se deducen ante órganos encuadrados en la organización judicial. Sentamos.11. afirmamos que su estudio es objeto del Derecho procesal. que tienen su propia singularidad. tampoco constituiría un argumento esgrimible para demostrar que el proceso administrativo es sustancialmente distinto del proceso civil. b) Es indudable que el principio de independencia de la administración impidió durante algún tiempo la existencia de un proceso administrativo. por tanto. regulado como está por la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa del año 1968 y en lo tributario por el Código del año 1975. incluso en aquellos países en que el régimen administrativo se da en su forma más pura. por no ser la normativa procesal administrativa más que una especialización de la normativa procesal civil. el proceso administrativo. pues. procesales. se admitió la necesidad de que las pretensiones frente a la administración se dedujeran ante órganos imparciales y. de un conjunto de principios y normas que se insertan bajo la férula del Derecho Procesal.
Ob. A esta tesis de la unidad del proceso y de la existencia de un solo Derecho procesal nos adherimos y en lo que al proceso contencioso administrativo ecuatoriano se refiere. el argumento sería inoperante respecto de países –entre los que se encuentra España y la casi totalidad de las repúblicas hispanoamericanas. pág.
Se trata.Administrado.JORGE ZAVALA EGAS
mayores que las que existen entre proceso civil y proceso penal y entre algunos tipos de proceso entre sí.
. c) El hecho de que el proceso administrativo constituya una vía revisora de la administrativa –como quizá erróneamente. su innegable peculiaridad que constituyen particularidades nacidas de los componentes de los derechos y deberes que exhiben sus sujetos.
Y en el Derecho esto es indiscutible si constatamos que todas las funciones estatales y. sea esa o no su finalidad individual.22/23. En efecto. como dijimos antes. que el actor en su pretensión.
. 1968. No soslayando. su singularidad con respecto a la normativa procesal general ni negando su estrecha relación con el Derecho administrativo desde el cual se originan las relaciones jurídicas (derecho-obligaciones). las que derivan en controversias que se resuelven a través y por el Derecho procesal administrativo. la sentencia el de naturaleza judicial y el acto administrativo
Derecho Procesal Civil. puesto que éste siempre requiere de un camino y una meta. tratan de satisfacer la reclamación que engendra el proceso. en particular. Institución es un conjunto de actividades relacionadas entre sí por el vínculo de una idea común y objetiva a la que figuran adheridas. 2004. Madrid. La idea común que en el proceso se constata es la de la satisfacción de una pretensión. INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS. es el contenido del proceso. la ley es la meta que persigue el procedimiento
legislativo. Granada. 272. El procedimiento. I.-
La unidad del proceso se encuentra cuando lo concebimos a éste como una institución. Las voluntades particulares que en el proceso actúan se adhieren todas a esta idea común: lo mismo que el Juez en su fallo. COMARES. en ningún caso. que el demandado en su oposición. En 1927 el maestro vienés Adolfo MERKL 15 estructuraba el procedimiento como un capítulo de la Teoría General del Derecho aplicable a todo obrar humano consciente.EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
nuestra negativa a admitir la autonomía del Derecho procesal administrativo. 3. según lo dijera certeramente Jaime GUASP 14. CARACTERÍSTICAS PROPIAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA. las diversas voluntades particulares de los sujetos de quienes procede aquella actividad.
págs. De esta realidad es que se explica la supletoriedad del Código de Procedimiento Civil que prescribe nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en el artículo 77. pág. son metas que no se pueden alcanzar sino por determinados caminos.
Teoría General del Derecho Administrativo. todos los actos adminis-
cuando. en mayor o menor grado. judicial o administrativo y. esto es. sino también el camino mismo y que por el objeto de su formación se nos ofrece como norma procesal… Si nos mantenemos dentro de la división tripartita de funciones jurídicas en la legislación. esto es. por último. como ramas de aplicación de actos ejecutivos generales (ordenanzas) en actos ejecutivo individuales (resoluciones. resultan tres grandes tipos de procedimientos y tres complejos de derecho procesal. el procedimiento llega a constituirse en el camino. no normativo. siguiendo los cuales una norma superior produce una norma de rango inferior o.JORGE ZAVALA EGAS
el diseñado para ese efecto. justicia y administración. también. Lo expresa de la siguiente forma:
“Es derecho procesal. así. de resoluciones. también es derecho procesal la norma de aplicación del derecho legal dentro de la justicia y de la administración. el cauce o la vía construidos por el Derecho antes de cualquier caso concreto. la norma de aplicación de actos ejecutivos individuales en otros actos ejecutivos individuales. Agrega el autor:
“En el fondo. la norma de aplicación del derecho constitucional dentro de la legislación. por tanto. ya sea la legislación constitucional legislación ordinaria. toda Administración es procedimiento administrativo. sentencias). representa la suma de las reglas de producción de las leyes y de otros actos estatales de rango superior o idéntico que las leyes. por tanto.
MERKL intenta construir una teoría del procedimiento independiente de las especificidades del legislativo. esto es. sino que está previsto jurídicamente. que constituye la parte principal del derecho constitucional. el procedimiento administrativo. un acto singular no constitutivo de norma. no solamente la meta. y los actos administrativos se nos presentan como meros productos del procedimiento administrativo. disposiciones y sentencias en órdenes
. y en aquellas funciones que posean el mismo rango que la legislación. Pero en sentido más riguroso y técnico se habla de procedimiento jurídico solamente cuando el camino que conduce a un acto estatal no se halla a la libre elección del órgano competente para el acto. El derecho procesal legislativo. derecho procesal judicial abarca la suma de las reglas de producción de los actos judiciales y. el derecho procesal administrativo la suma de las reglas de producción de los actos administrativos…”. el camino que se recorre para llegar al acto constituye aplicación de una norma jurídica que determina. disposiciones.
también. esto es. y muy principalmente el de asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias por los órganos de la Administración. el procedimiento judicial lo es para producir la sentencia que es un acto normativo de aplicación. por último. esencialmente. Por ejemplo. no agota en ello su función. el judicial o el administrativo.
. puede ser no normativo como una sanción o uno normativo como es el reglamento. que es. Pues. El profesor reconoce que el Derecho procesal administrativo que comprende el procedimiento administrativo pretende. existen diferencias insalvables como consecuencia de las diversas finalidades a las que tienden uno y otro y. en ocasiones. a la diferente naturaleza y posicionamiento que los órganos tienen y que tales derechos procesales regulan. por tanto. 274/275. págs. con la ejecución forzosa efectiva…” 16. jurídicamente trazado en forma previa o a priori. Así. que fundamentan la mera ejecución. recoger el modelo del Derecho procesal judicial. el Derecho procesal. el procedimiento administrativo es para el Derecho Administrativo el modo de producción de los actos administrativos. subordinado a la Ley y el procedimiento administrativo que es el camino para generar un acto administrativo predeterminado por la Ley. Todo procedimiento es el cauce o el camino que se encuentra regulado por el Derecho. son simples especies de éste el procedimiento legislativo. o sea. según MERKL el procedimiento es una categoría de la Teoría General del Derecho y. el proceso
tiene como fin esencial la averiguación de la verdad y la satisfacción de las pretensiones ejercitadas por las partes mediante la decisión de una instancia neutral e independiente de ellas. el procedimiento legislativo es el modo de manifestarse la Constitución para producir la Ley (norma inferior).
Luego. pero ello no funciona porque no obstante sus similitudes derivadas del tronco común del que nacen.EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
ejecutivas o en autorizaciones de ejecución y. la aplicación de estos actos. si bien constituye una garantía de los derechos de los administrados. a través del cual se manifiesta una norma superior en un nivel inferior concretándose en una norma de rango inferior o en un acto sin naturaleza normativa. interpretes
Ídem. por tanto. Mientras que. el procedimiento administrativo. el Juez o Tribunal.
TRIVIUM. R. obligatoriedad y fijeza.JORGE ZAVALA EGAS
de ese interés y. Recordemos. Madrid. pág. El procedimiento administrativo es. según el profesor de la Universidad de Alicante 19. a modo
Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y T. Aires. 2005. Bs.
El procedimiento administrativo. pues. tiene los caracteres de estabilidad. 1996. CIUDAD ARGENTINA. parte del procedimiento y árbitro del mismo. defensas a los particulares. 1999. con
todos sus vericuetos.pág. al propio tiempo. Madrid. pág. Estudios en homenaje al profesor Jesús González Pérez. Manual de Derecho Administrativo. como vemos. la Administración está dotada de potestades públicas que debe manifestar o tiene que actuar para cumplir los fines para los cuales le han sido atribuidas aquéllas. pero siempre vinculada a la Constitución y a la ley en acatamiento al principio de juridicidad o legalidad que prescribe el artículo 119 de la Carta Fundamental. 20 ZAVALA EGAS. es una institución jurídica caracterizada con rasgos propios y ha tenido tal importancia que es a través de ésta que se inició la eliminación del espacio de los actos administrativos exentos de control jurisdiccional. CIVITAS. La juridicidad de este procedimiento es lo singular. Sumario II. jurídico en cuanto implica el sometimiento al principio de la legalidad. 1993. Jorge. como contenido del proceso administrativo. en consecuencia.” 17. recordando lo antes visto 20. CIVITAS.
. Como se sabe. Madrid.
El procedimiento administrativo. lo que significa que el Derecho aprehende y dirige el accionar administrativo. Proemio a la obra La protección jurídica del ciudadano. Curso de Derecho Administrativo. I. entre ellos las variantes de reclamaciones y recursos adminis-trativos 18. Obliga
a la Administración a seguirlo y suministra garantías.424. es el camino formal de la serie de actos en que se realiza la actividad administrativa para alcanzar un fin y que viabiliza en forma rápida. 18 Lorenzo MARTÍN-RETORTILLO BAQUER. Derecho Administrativo. sin omitir el acatamiento a las garantías del administrado.
El procedimiento de la Administración es. En el derecho administrativo de nuestro tiempo. II. ágil y flexible que el Estado satisfaga las necesidades públicas. como cualquiera eminentemente racional y. FERNÁNDEZ. pues esas garantías conducen directamente al procedimiento administrativo. 453.359. Ramón MARTÍN MATEO. esencialmente.
con el imperio de la garantía constitucional de toda persona de poder gozar de la tutela judicial efectiva contra todo acto del Estado. Jorge.EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
de ejemplo. en el que los actos previos a la resolución final carecen de toda autonomía y son simples instrumentos o partes integrantes de esa última decisión que es la voluntad resultante de la
integración progresiva de las distintas voluntades de los sujetos y
Ver ZAVALA EGAS. LA CONCEPCIÓN SUSTANCIALISTA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: EL ACTO-PROCEDIMIENTO. la de que funciona también en el campo de la simple oportunidad. Derecho Administrativo. 4. durante el procedimiento mismo de formación de las disposiciones administrativas. Sumario I. Es importante hacer memoria de esta influencia trascendental. sin perjuicio que hoy haya concluido esta etapa. cuando estuvo reinando la doctrina de los vicios de procedimiento como de orden público. es característica propia de la institución del procedimiento administrativo. GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ haciendo suyas la tesis de ISAAC señalan como característica propia de la institución del procedimiento administrativo la de que éste completa la garantía judicial. Cit. que es y no puede dejar de ser un control de Derecho” 22. De la misma forma. pág. la que fue el origen de la desaparición de la dispensa del control jurisdiccional de ciertos actos administrativos (los discrecionales fundamentalmente).
. del procedimiento administrativo. antes siquiera de entrar a juzgar el fondo de los mismos 21.. Ob.455. mientras que la de orden jurisdiccional después (ex post facto) que la conducta se ha producido. la que fundamentándose en las infracciones o irregularidades procedimentales permitieron a los Tribunales anular actos administrativos. Tomo II.-
Entendemos por tal la que concibe al procedimiento administrativo como uno complejo. dado que actúa antes que la decisión sea tomada. como garantía del particular. en la jurisprudencia contenciosa. “aspecto éste que escapa al control judicial. Otra peculiaridad muy propia es la participación de los ciudadanos y su colaboración en la adopción de las decisiones que los puedan afectar.
del hecho de que consecuencia de las exigencias propias del Estado de Derecho. la impugnación independiente de los
GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ. Ob. del administrado y de la Administración.
Esta tesis que ha sido definitivamente arrumbada es rebatida afirman-do que el procedimiento administrativo no es un acto complejo. por ejemplo. de diverso valor todos ellos. quien siguiendo el pensamiento del italiano FORTI afirma:
“Que la declaración en que consiste el acto administrativo se forma a través de un procedimiento es el efecto de una doble causa: de una parte. pág. pág 458. II. 23. 441. sin perjuicio de su carácter instrumental respecto de la resolución final. Es decir.. como regla general. su voluntad se forma mediante la actuación de una serie de voluntades correspondientes a los titulares físicos de sus órganos. Madrid. que pueden ser anulados independientemente de la resolución final…. en fin. aunque por un principio de orden y no por ninguna razón sustantiva. Por lo pronto. pues sólo la tiene el acto
administrativo final que se forma por la mera instrumentalizad de aquéllos. se prohíba. cuya elaboración ha de sujetarse a las normas que regulan el proceder de dichos órganos). los informes de los órganos colegiados. incluso. sino un complejo de actos. de un procedimiento específico. La existencia de esta doble causa ha sido utilizada… para montar la
distinción entre el acto administrativo y el acto-procedimiento. Esta es la postura del profesor GARRIDO FALLA. de otra.
“Que los actos integrantes de la serie no pierden totalmente su sustantividad no es difícil de demostrar. es claro. también que tienen todos su propia causa o funcionalidad específica y lo es.
. Cit. se trata de actosprocedimiento que carecen de sustantividad. 1989. el hecho de que siendo la Administración una persona moral. I. distinto del procedimiento principal que en cada caso se considere (así. se ha tendido cada vez más a una juridización del actuar administrativo. que no existe.
Tratado de Derecho Administrativo.JORGE ZAVALA EGAS
órganos intervinientes en la operación. siendo este último la consecuencia pura y simple de la necesidad en que la Administración se encuentra de utilizar sus órganos internos en el proceso de formación de su voluntad” 24. TECNOS. aunque con sustantividad jurídica propia. es claro que cada uno de estos actos responde a unas reglas propias de validez y resulta.
tratándose en realidad de la misma cosa. Javier BARNES VÁSQUEZ (Coordinador). Se trata.
LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO.
. CIVITAS. en cuyo caso recuperan toda su autonomía. basándose en este marco de distinción es que el profesor de la Universidad de Sevilla. explica que “entre los Principios Generales del Derecho y los principios generales del
procedimiento existe una relación meramente ideal o conceptual de género a especie. a quien hemos seguido en este punto. pág. Ob. Así. pero nos interesa recordar que existe una diferencia entre los Principios Generales del Derecho y los principios del `procedimiento y es la de que los primeros constituyen el género y los segundos la especie. del derecho laboral. Principios General del Derecho del Procedimiento.
que afirma el deber de las jurisdicciones nacionales de admitir los recursos que puedan promoverse contra los informes emitidos por los órganos de los Estados miembros destinados a insertarse (con efecto vinculante). sin definición autónoma.. pág. cuyos distintos
eslabones aparecen articulados a través de un vínculo común. GARCÍA y FERNÁNDEZ. en la que se integran. Jorge. Los autores extraen como ejemplo de su tesis la sentencia de Borelli del Tribunal europeo de Justicia de 3 de diciembre de 1992. En El Procedimiento Administrativo en el Derecho Comparado..
El procedimiento no es una síntesis o un acto complejo que se llama resolución.
Norma constante en el artículo 74 en relación con el 173 del ERJAFE. pág. sin merma de su individualidad propia.458. Cit. Sumario V.EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
mismos 25…. del proceso.
Este tema ya lo abordamos anteriormente 28. Francisco LÓPEZ MENUDO. junto a la «especie»: de la contratación. Ídem. I. en un proce-dimiento que conduce a la adopción de una decisión comunitaria y ello si las reglas procesales internas no lo prevén. más bien. 26. todos los actos anteriores a ésta. etc. a menos que produzca indefensión. en orden a un fin único a cuya consecución coadyuvan 27 . de una cadena. 97.” 29.459 ZAVALA EGAS. Derecho Administrativo. todas ellas simples caras de un mismo poliedro. 1983.
se formula de acuerdo con éste. Aquéllas son reflejos de éstos o consecuencias de los mismos. En nuestro criterio. tratando de encontrar el elemento diferenciador. Principios del Procedimiento Administrativo y Principios de la Actividad Administrativa y es necesario hacer la distinción. del silencio administrativo como determinación legal a la inactividad de la Administración. la especificidad está dada porque los Principios Generales del Derecho. sería el caso de. esto es. por ejemplo. en lo que al procedimiento se refiere. por lo que bien pueden ser denominados también como reglas esenciales. la existencia del recurso de reposición. Un caso concreto es el ejemplo de la regla
. los denominados principios del procedimiento administrativo o de la actividad administrativa no cumplen ninguna de las tres funciones de los Principios Generales del Derecho: informadora. la regla no constituye el Derecho. iguales que los primeros y sólo tienen aplicación en lo que al procedimiento y a la actividad en el campo administrativo se refiere. para constituirse como tales abarcan todo el Ordenamiento jurídico cumpliendo tres funciones consustanciales a ellos: función informadora. interpretativa o supletoria de la normativa. Tal es el caso. La pregunta que surge es por qué. función interpretativa y función supletoria en ausencia de normas positivas y.JORGE ZAVALA EGAS
En realidad existen Principios Generales del Derecho. la revisión de oficio de los actos administrativos que adolecen de nulidad de pleno derecho o de los anulables que sean de gravamen para el particular. Como se observa. etc. los demás. En lo que a la actividad administrativa de los órganos se refiere. pero que pueden ser reformadas o derogadas o no creadas jamás sin causar efectos graves en el Ordenamiento jurídico. se limitan a ser reglas determinantes y trascendentes para que las administraciones públicas instituyan un procedimiento o ejerzan una actividad. determinar la mayoría que se requiere para adoptar una decisión en un órgano colegiado. la existencia o prohibición de la delegación administrativa. esencialmente. etc. pues si bien podemos afirmar que los dos mencionados al último son. para distinguirlos de los verdaderos Principios del Derecho. cuestiones inherentes a la competencia como su irrenunciabilidad o los conflictos positivos o negativos sobre ésta.
luego en el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva de 1993. “el juez debe juzgar según lo alegado y probado por las partes”.2.
. y. el tributario. se regulan por sus Leyes y reglamentos
En caso de duda en la interpretación de la ley penal. reformado ampliamente en el año 2002. que no son Administración Pública Central o Institucional. Reglas jurídicas son las que traducen y concretan. LA CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. en efecto. otro institucional. creadas en razón de específicas materias. O también el procedimiento administrativo expropiatorio.EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
procedimental « in dubio pro reo» 30 que es una expresión de la presunción de inocencia que es. que no integran ni dependen la Función Ejecutiva.-
Cualquier clasificación depende del criterio que se imponga para efectuarla. dotadas de potestad pública administrativa. Tiene la esencia de todo Principio: se proyecta a todo el
Ordenamiento y sirve como medio de interpretación normativa. “donde existen iguales razones debe recaer igual decisión” y otros Principios Generales más de los que se deducen las
reglas de procedimiento o de actividad que son expresiones del Derecho. también el municipal. por ejemplo. En el propio ERJAFE (Art. se la hará en el sentido más favorable al reo. los Principios: “nadie puede juzgar causa propia”. Judicial y Electoral. En el Ecuador la primera normativa codificada sobre procedimiento administrativo es la que consta en el Código Tributario de 1975 y. por qué no el parroquial. esto es. etcétera. inciso tercero) se prescribe que el procedimiento de las otras administraciones públicas. el sancionatorio. que son pertenecientes a la Función Legislativa. el de seguridad social. un Principio General del Derecho. uno provincial. aun cuando no esté positivado por el legislador y suple cualquier norma positiva. 6. “lo que no consta en el
expediente no existe legalmente”. Para evitar esa dispersión indefinida es más práctico y pedagógico se puede reducirlos a un procedimiento general y otros procedimientos especiales. el de gestión. en general de aquellas personas jurídicas autónomas. el de telecomunicaciones. así podemos hacerla en función de las materias y esbozar la enunciación de un procedimiento administrativo central.
especiales. que es su contenido. Sin embargo. impide la construcción de un régimen jurídico unitario en cuanto a recursos o al silencio administrativo. esto es. No. El primero que va orientado a una decisión que puede ser sancionatoria. que tiene a su cargo la
dirección de la Administración Pública y es responsable de su manejo (Arts. El procedimiento de gestión que tiene eficacia interna. tienden a la reforma. un procedimiento coactivo. por ejemplo. no siquiera para los procedimientos impugnativos en el mismo ámbito tributario.2 ERJAFE). se puede clasificar en declarativo. cuyos órganos de dirección estén integrados por delegados o representantes de la Función Ejecutiva. esta especialidad de los procedimientos en razón de la especialidad de las materias es la que atenta contra la unidad del procedimiento administrativo y. podrán aplicar de forma supletoria las disposiciones del presente Estatuto (inciso final del Art. el procedimiento administrativo. disciplinaria o también a revisar de oficio o a instancia de parte. no son dos categorías independientes y tampoco puede decirse que una de las dos constituye un solo procedimiento acabado. revocación o anulación de los actos administrativos previamente constituidos. así como las personas jurídicas del sector público autónomas. También se diferencian los procedimientos administrativos en
constitutivos y los procedimientos impugnativos. ejecutivo y de gestión. mientras que los segundos. revocar o anular un acto administrativo expedido por la misma Administración. con potestad administrativa atribuida. en el Ecuador al menos. para el Ejecutivo. generalmente de naturaleza técnica. El ejecutivo que encamina la realización fáctica de una decisión administrativa anterior que se encuentra firme como. Tomando otro criterio y atendiendo a la finalidad del proceso administrativo. existe un procedimiento general instituido por el mismo ERJAFE y todas las demás funciones del Estado se manifiestan a través de procedimientos especiales. vía impugnación recursiva.9 de la Constitución). que se orienta a coadyuvar a la toma de una decisión posterior.164 y 171. En consecuencia. por eso la disimilitud de recursos en el ámbito tributario general y en el especial aduanero. sin embargo. para ratificar. de clara naturaleza recursiva. el
. lo que es más. Los primeros atienden
a la conformación de los actos administrativos.
finalmente. Sumario V.EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
procedi-miento constitutivo de un acto jurídicamente eficaz debe prever su eventual impugnación. previo el correspondiente proceso declarativo y verificación de la conformidad de la pretensión con el Ordenamiento jurídico. FERNÁNDEZ la Administración queda capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas. R. incluidos los recursos en sede administrativa. puede por sí dictar actos obligatorios y
Curso De Derecho Administrativo. la administración puede por sí dictar actos obligatorios y ejecutivos la Administración Pública. 7. dicte una sentencia accediendo o denegando a lo pedido. eximiéndose de este modo de la necesidad.515. previo el correspondiente proceso declarativo y verificación de la conformidad de la pretensión con el Ordenamiento jurídico. una vez vista la generalidad del procedimiento administrativo constitutivo en el Tomo I. incluso sus pretensiones innovativas del statu quo. al decir de GARCÍA DE ENTERRÍA y T. dicte una sentencia accediendo o denegando a lo pedido. común a los demás sujetos.
. trataremos sobre el silencio administrativo. pues el acto administrativo carecerá de ejecuto-riedad y no será ejecutivo mientras no transcurra el plazo necesario para la impugnación. por el contrario. la Administración. las entidades que la integran están investidas de unas prerrogativas que las dispensan de acudir a un juez para que. en el ámbito de las administraciones públicas impera la autodefensa en su forma más absoluta.
En el Sumario I tratamos brevemente de explicar el sistema de autotutela por el cual. de recabar una tutela judicial 31. De la misma forma no cabe pensar en un procedimiento impugnativo sin acto previamente constituido Nuestro Programa de Cátedra. Para Jesús GONZÁLEZ PÉREZ. I. se centrará al estudio del el procedimiento administrativo impugnativo. LA AUTOTUTELA O AUTODEFENSA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE PRIMER GRADO O PRIMARIA Y DE SEGUNDO GRADO O REDUPLICATIVA: EL RECURSO ADMINISTRATIVO.
“Así como un particular no tiene otra opción cuando quiere hacer valer una pretensión frente a otro que acudir a un juez para que. pág. el procedimiento administrativo sancionador y.
. que constituye la decisión administrativa investida de fuerza ejecutiva y que. siendo condición de su actuación material el título legitimador para la pretendida ejecución que no puede ser otro que una resolución administrativa dotada de firmeza o ejecutoriada. bien porque de oficio inste su revisión. por tanto. DROMI. El procedimiento administrativo. págs. 140. Roberto. es la propia administración de que emanan la que asume tal función.
Derecho procesal administrativo mexicano. Y a la hora verificar la adecuación al derecho de aquellos actos. Bs. debe ser acatada y cumplida por el particular. La autotutela ejecutiva es la potestad de la Administración de ejecutar por sí misma las resoluciones obligatorias y ejecutivas expedidas.
En resumen.” 32 . Cuando las administraciones públicas expiden sus actos administrativo o resoluciones ejecutorias o ejecutivas. b) la debida motivación en la que se enuncien las normas jurídicas que sustentan la regulación y. revocarlos. c) la audiencia al o los interesados en la regulación a expedirse 33. La autotutela revisora (de segundo grado o reduplicativa) es la que permite a la Administración reexaminar de oficio o a petición de parte los actos obligatorios y ejecutivos expedidos. o porque ha de conocer los recursos que. 3 y 4. sustituirlos o anularlos si adolecen de vicios que la obliguen a hacerlo. al menos. con el fin de reformarlos. como requisito previo a la incoación del proceso.JORGE ZAVALA EGAS
ejecutivos. CIUDAD ARGENTINA. la autotutela declarativa (de primer grado o primaria) reconoce a la Administración Pública la potestad de dictar actos resolutorios o ejecutivos. sin previa intervención judicial. deben seguir un procedimiento para formar o constituir tal acto o resolución administrativa que. además. El conjunto de actos para formar la voluntad administrativa es lo que llamamos procedimiento constitutivo y es el que delinea la autodefensa o autotutela declarativa o de primer grado. pág. los que son manifestaciones de voluntad contentivas de regulaciones concretas. han de interponer ante ella los afectados por el acto. se relaten los hechos que les sirven de presupuesto y la explicación de su relación de causa – efecto y. comprenda: a) los informes o dictámenes jurídicos cuando se trate de regular derechos subjetivos de los particulares.
pág. vía recurso. pues el resto de los elementos que integran el acto administrativo recurrido sigue amparado por la presunción de legitimidad o legalidad. se ha puesto fin a la vía administrativa. Luego. los elementos del recurso administrativo son:
Los recursos administrativos. Jesús GONZÁLEZ PÉREZ define el recurso administrativo “como la
impugnación de un acto administrativo ante un órgano de ese carácter
“ 34. Aires. 1973. Bs. reformarlo o sustituirlo. en consecuencia. sino que es el modo en que se inicia el procedimiento para determinar. Cita de ESCOLA en Tratado General de Procedimiento Administrativo. en sí mismo. las administraciones públicas pueden retornar sobre el mismo. precisa-mente. para confirmarlo. la nulidad.
. bien. que queda firme en sede administrativa y que da. Es decir. la reforma o la sustitución del acto recurrido. Es la autodefensa o autotutela revisora o de segundo grado o reduplicativa que debe adecuarse a las normas que rigen el procedimiento impugnativo.254. Enfocaremos sólo el tema relativo al procedimiento impugnativo que se pone en acción cuando el interesado.EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Formado o constituido el acto administrativo. MADRID. afectado en sus derechos subjetivos por la regulación que contiene el acto administrativo. tal como lo prescribe el artículo 179 del ERJAFE. a petición de parte afectada. El recurso administrativo contiene una impugnación a una regulación administrativa y se constituye en el acto que inicia el procedimiento administrativo impugnativo que se constriñe sólo al análisis de los fundamentos precisados en el recurso de la parte interesada. la anulabilidad. su anulabilidad o. o de oficio. no constituye una impugnación . 1960. declarar su nulidad de pleno derecho.21. por concluida la vía no jurisdiccional. DEPALMA. pág. interpone recurso que. No tocaremos por lo pronto la autotutela o autodefensa ejecutiva que es un tema más vinculado con los hechos que son consecuencia de la regulación administrativa obligatoria y ejecutiva.la contiene -. si los fundamentos de la impugnación contenida en éste son o no procedentes para resolver la confirmación.
La petición se interpone ante el órgano administrativo del que emanó el acto recurrido. I.1 ERJAFE). Cit. confirme su adecuación al ordenamiento. Sólo puede ser promovido. no se dirige contra la autoridad o su conducta. esto es.68. 2. El ejercicio de la autotutela de segundo grado o reduplicativa “supone someter la reacción impugnatoria del particular que pretende
destruir la presunción de legitimidad de los actos o las ejecuciones administrativas a una previa decisión de la Administración. 124 y 161 ídem). formulado con el objetivo de que. por tanto. Es un recurso general y facultativo para los actos administrativo que no causen estado o que pongan fin a la vía administrativa (Art. 3. Pág. en caso contrario. sobre la base de un nuevo procedimiento. 4. cause estado o ponga fin a la vía administrativa y.1 ERJAFE). Ob. el recurso administrativo. por el interesado. Como se conoce la regulación administrativa (acto) es ejecutiva y obligatoria para la Administración y para el administrado desde que se expide (Arts. es eficaz desde que se notifica (Arts.1 y 2 ibídem) y es firme o causa estado sólo si no ha sido objeto de impugnación en el plazo previsto por la ley o.179. distinto al de su formación. Una petición contentiva de una impugnación a un acto administrativo anterior. por la parte afectada por la regulación expedida por la Administración. no es susceptible de apelación o de revisión o vencieron los plazos para interponer estos recursos (Art. llamado por ello recurso administrativo 35.174.124.524
. el órgano administrativo decida sobre su ilegalidad y. a cuyo efecto se impone la carga de residenciar ante ésta el correspondiente recurso. que no se pueda ejecutar.
El recurso contra un acto administrativo tiene como efectos. salvo excepción legal expresa. que éste no adquiera firmeza. si resuelto éste.JORGE ZAVALA EGAS
GARCÍA y FERNÁNDEZ. en segundo lugar. Su objeto es un acto administrativo concreto y anterior que debe ser examinado. primero.
se ajusta o no al derecho material aplicable. En estos casos. considerada en su singularidad. Este es el principio llamado del acto previo y también… del carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativo” 36. teniendo en cuenta lo prescrito en el Art. la Administración debe resolver o dirimir un conflicto. 79 y 160 ERJAFE). que si la Administración actúa en el terreno de los hechos. éste “únicamente podrá intervenir cuando la autotutela
declarativa esté ya producida y precisamente para verificar si la misma. Es evidente. cabe la intervención judicial para amparar su posesión (Arts. contra la consagrada autotutela administrativa. en el cual nadie puede intervenir. es objeto de recurso todo acto administrativo que afecte derechos subjetivos directos del particular (Art. entre ésta y un particular. sin perjuicio de encuadrar el caso a los supuestos de la acción de amparo prevista en nuestra Constitución (Art.EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Es un recurso general porque sólo existe acto irrecurrible si una norma legal especial así lo declara. así la imposibilidad de la Administración de ir contra sus propios actos sea por haber errado u omitido trámites o autorizaciones exigibles (Art. de la misma forma se limita a la Administración de poder revocar o anular actos administrativos declarativos de derechos a favor de los particulares.2 ídem). pág. ya formalizado por el recurso. la intervención de los tribunales jurisdiccionales se torna obligatoria y ante éstos tiene que acudir la Administración para exhibir su pretensión de justicia. Es el recurso administrativo facultativo porque se refiere a un ámbito exclusivo de actuación de la Administración Pública. pues el juez que también queda excluido. Existen limitaciones a la autotutela administrativa de segundo grado o reduplicativa que se determinan en el Ordenamiento jurídico.517.38 de la Ley de Modernización.174.
.95).97 y 168 ERJAFE). ejerce actividad material contra bienes de los particulares sin una previa decisión administrativa que le sirva de sustento jurídico.
Ídem. caso contrario. esto es. imponiéndolo el proceso de lesividad (Arts.96 ERJAFE). En
definitiva. a nuestro criterio.
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References: artículo 77
 artículo 119
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 74
in dubio
 resolución 
 resolución 
 artículo 179