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La P.A. deve stipulare i propri contratti, a pena di nullità, in forma scritta
Pubblicata il 08/11/2007
Costituisce principio generale fondamentale della materia delle obbligazioni, quello in forza del quale la pubblica amministrazione non può assumere impegni o concludere contratti se non nelle forme stabilite dalla legge e dai regolamenti (vale a dire nella forma scritta), il cui mancato rispetto produce la nullità assoluta dell'atto, rilevabile anche d'ufficio. La regola della forma scritta ad substantlam è, infatti, strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, sia nell'interesse del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia nell'interesse della stessa pubblica amministrazione, rispondendo all'esigenza di identificare con precisione l'obbligazione assunta e il contenuto negoziale dell'atto e, specularmente, di rendere possibile l'espletamento della indispensabile funzione di controllo da parte dell'autorità tutoria. In questo senso, il requisito in parola può considerarsi espressione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione sanciti dalla carta costituzionale (art. 97).
E' quanto stabilito dalla Corte di Cassazione, Sezione prima civile, con sentenza 26 ottobre 2007, n. 22537.
Sentenza del 26 ottobre 2007, n. 22537
Presidente Criscuolo – Relatore Del Core – Pm Schiavon – conforme
Il comune di San Felice a Cancello si oppose al decreto 25 marzo 2002 con cui il giudice di pace di Sessa Aurunca gli aveva ingiunto di pagare a Pane Maria, titolare del Centro cinofilo Santa Lucia, la somma di lire 1.945.600 a titolo di corrispettivo per la custodia e il mantenimento di un cane randagio, disposti con ordinanza del proprio sindaco. Eccepì l'inesistenza di un rapporto contrattuale tra il Comune e la Pane, l'eccessività della somma rispetto alle peraltro non provate prestazioni rese e la mancanza dei presupposti (prova scritta) per l'emanazione dell'ingiunzione.
Il giudice adito respinse l'opposizione osservando che, con ordinanza contigibile e urgente del 7 settembre 2000, il sindaco aveva disposto il ricovero del cane randagio presso il centro cinofilo gestito dall'opposta; detto provvedimento, legittimamente emesso in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, era da solo sufficiente a far sorgere obblighi in capo all'amministrazione comunale; non era di ostacolo a ciò la ubicazione del centro cinofilo della Pane fuori del territorio comunale, poiché evidentemente, all'epoca, l'ente locale non disponeva di un canile attrezzato; nessun dubbio vi era sul quantum provato dalle fatture prodotte e non contestate che, unitamente alla ordinanza sindacale, costituivano prova scritta ai sensi dell'art. 634 c.p.c.
Ricorre per cassazione con due motivi il Comune di San Felice a Cancello.
Con il primo motivo, il ricorrente denunzia la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1350 c.c., 16 e 17 r.d. 18 novembre 1923 n. 2240, 54 d.lgs. n. 267/2000 e 634 c.p.c. Il giudice di pace non ha tenuto conto che tutti i contratti stipulati dalle pubbliche amministrazioni richiedono ad substantiam la forma scritta, non rilevando a tal fine l'atto deliberativo con cui l'organo competente autorizza la conclusione del negozio. La mancanza di un contratto scritto esclude un valido rapporto contrattuale vincolante per l'ente territoriale e la documentazione prodotta dalla opponente non era utile a fondare la concessione dell'opposto decreto. In particolare, l'ordinanza sindacale impositiva dell'obbligo di esecuzione a carico del centro cinofilo altro non è che una comunicazione all'Asl 26 di Caserta nella quale si richiama la necessità di regolarizzare il rapporto attraverso la stipula di una convenzione scritta. In ogni caso, nessun obbligo poteva sorgere a carico del centro cinofilo, non destinatario di alcuna ordinanza, anche per ragioni territoriali.
Con il secondo motivo, il ricorrente denunzia vizi motivazionali. La sentenza poggia su motivazione apparente e contraddittoria. Non si comprende in base a quale norma il Comune avrebbe dovuto contestare le fatture basate su un rapporto nullo, né quale fatto notorio avrebbe potuto suffragare l'affermazione della non esorbitanza del quantum richiesto, atteso che non è stato addotto alcun elemento da cui verificare l'effettuazione delle prestazioni indicate. L'affermazione della sussistenza di un rapporto contrattuale produttivo di effetti tra ente comunale e centro cinofilo sarebbe in contrasto con l'art. 97 Cost. in quanto gravemente lesiva dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione. Il decreto ingiuntivo è stato emanato pur in assenza di prova scritta, la documentazione prodotta essendo priva di autenticità e regolarità.
All'esame dei motivi è necessario premettere che la sentenza impugnata è stata espressamente pronunciata dal giudice di pace secondo equità (vedi incipit della parte motiva). Del resto, si devono sempre considerare pronunciate secondo equità, ai sensi dell'art. 113 c.p.c., le sentenze del giudice di pace il cui valore e, come nella specie, inferiore a due milioni di lire, pur se dell'equità il giudice non abbia fatto menzione in sentenza e anche ove abbia formalmente applicato una regola di diritto, dovendosi nel primo caso presumere che, se anche, senza indicarle, avesse avuto come riferimento norme di diritto, tali norme siano state da lui ritenute corrispondenti a regole di equità; e dovendosi ritenere nel secondo caso che abbia considerato la regola di diritto conforme a quella equitativa (cfr. Cass. nn. 5794/1998, 8686/1998, 11970/1998, 1991/1999, 2984/1999, 7448/2001).
Pertanto, in base alla giurisprudenza di questa Corte e alla recente sentenza della Corte costituzionale n. 206 del 2004 (che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 113, secondo comma, del codice di procedura civile, nella parte in cui non prevede che il giudice di pace debba osservare i "principi informatori della materia"), il ricorso per cassazione è ammesso (soltanto) ai sensi dell'art. 360, primo comma, numero 3, del codice di procedura civile, per violazione di norme costituzionali, di norme comunitarie, se di rango superiore a quelle ordinarie, di norme processuali e dei principi regolatori della materia, nonché, ai sensi dell'art. 360, primo comma, numero 4, del codice di procedura civile, per mancanza assoluta, mera apparenza o insanabile contraddittorietà della motivazione.
In particolare, in base alla sentenza della Corte costituzionale, il giudice di pace e tenuto a rispettare i "principi informatori della materia", che, secondo una condivisibile linea interpretativa di questa Corte (vedi sentenza n. 6626/2005), coincidono con i "principi regolatori della materia", contemplati dall'art. 113, secondo comma, nel testo novellato dall'art. 9 della l. n. 399 del 1984 ed anteriore alla modifica disposta dall'art. 21 della l. n. 374 del 1991. Tali principi non sono soltanto quelli ricavabili , per via di astrazione, dalla ratio sottesa alle singole norme (per reperire i quali, probabilmente, occorrerebbe una conoscenza sistematica dell'ordinamento che non appare consona al tipo di giudice de quo) , ma soprattutto i principi del singolo tipo di rapporto dedotto in lite. In diversi termini, il giudice di pace dovrà osservare le norme fondamentali relative a tal tipo di rapporto, costituenti, cioè, le linee guida della sua disciplina.
Alla luce delle svolte premesse, risulta anzitutto inammissibile il secondo motivo di ricorso, laddove denunzia "omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione".
Come si è anticipato, il vizio denunziato rileva solo quando sia configurabile l'inesistenza o la mera apparenza della motivazione o in caso di motivazione perplessa, dalla quale non sia possibile stabilire la giustificazione di quanto posto a base della decisione, ovvero contenente affermazioni inconciliabili si da precludere l'identificazione della ratio decidendi. Le censure relative alla sufficienza e alla correttezza della motivazione non sono quindi deducibili nei confronti di sentenze pronunciate secondo equità. Nella specie, non può certamente parlarsi di motivazione omessa o apparente, giacché la valutazione equitativa operata dal giudice a quo risulta sorretta da ragioni in termini tali da poter seguire il processo logico adottato per pervenire ad essa. Il giudice di pace ha invero chiaramente argomentato che il provvedimento emesso dal sindaco giustificava l'impegno di spesa da parte dell'ente locale e che il quantum dell'obbligazione era provato dalle fatture non contestate dal Comune e costituenti, in una al provvedimento predetto, prova scritta ai fini della emissione del decreto monitorio.
La censura, contenuta nel primo e in parte nel secondo motivo di ricorso, è invece ammissibile. Benvero, nella specie, la ricorrente non ha richiamato i principi regolatori (o informatori) della materia. Tuttavia, ad avviso del Collegio, dalla formulazione dei motivi e in particolare dall'affermazione secondo cui il principio della necessaria forma scritta dei contratti in cui è parte la pubblica amministrazione sarebbe espressione di norme costituzionali (art. 97 Cost.), è evidente che il Comune ha in effetti inteso riferirsi proprio ai principi che regolano la materia delle obbligazioni della pubblica amministrazione, ovverosia alle linee essenziali della disciplina giuridica del tipo di rapporto dedotto in causa, atte a realizzarne la configurazione tipica.
Invero, costituisce principio generale fondamentale della materia delle obbligazioni, evincibile dal sistema normativo (vedi, in particolare, le regole stabilite dalla legge sulla contabilità generale dello Stato), che la pubblica amministrazione non può assumere impegni o concludere contratti se non nelle forme stabilite dalla legge e dai regolamenti (vale a dire nella forma scritta), il cui mancato rispetto produce la nullità assoluta dell'atto, rilevabile anche d'ufficio. La regola della forma scritta ad substantlam è, infatti, strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, sia nell'interesse del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia nell'interesse della stessa pubblica amministrazione, rispondendo all'esigenza di identificare con precisione l'obbligazione assunta e il contenuto negoziale dell'atto e, specularmente, di rendere possibile l'espletamento della indispensabile funzione di controllo da parte dell'autorità tutoria. In questo senso, il requisito in parola può considerarsi espressione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione sanciti dalla carta costituzionale (art. 97).
I contratti conclusi dallo Stato e dagli enti locali (quale quello di prestazione di servizi di cui alla fattispecie concreta) richiedono, in altre parole, la forma scritta ad substantiam, con esclusione di qualsivoglia manifestazione di volontà implicita o desumibile da comportamenti meramente attuativi.
A tale principio, enucleabile da norme fondamentali, non si è uniformato il giudice di pace, il quale ha considerato sufficiente, per ritenere legittimamente obbligato il Comune al pagamento del corrispettivo, il provvedimento contingibile e urgente emesso dal sindaco, peraltro nella veste di ufficiale del governo.
Ammissibile, deducendosi violazione di norma processuale (l'art. 634 c.p.c.), ma infondata è viceversa la doglianza concernente la presunta emissione del decreto ingiuntivo pur in assenza di prova scritta. In realtà la dedotta violazione non sussiste avendo il giudice di pace ritenuto prova scritta idonea a giustificare l'emanazione del decreto monitorio l'ordinanza sindacale e le fatture commerciali allegate dalla ricorrente; diverso discorso, interessante la sede cognitoria, è ovviamente quello di vedere se la documentazione allegata al ricorso monitorio offriva la prova del credito azionato in giudizio.
Discende dalle fatte considerazioni l'accoglimento del ricorso per quanto di ragione.
Previa cassazione della sentenza impugnata, la causa va rinviata allo stesso giudico di pace, ma in persona di altro decidente, che dovrà applicare il principio regolatore della materia delle obbligazioni scaturenti ex contractu, secondo cui la pubblica amministrazione è tenuta al pagamento del corrispettivo per prestazioni erogate a suo favore solo in presenza di una convenzione scritta.
Allo stesso decidente va rimessa la regolazione delle spese di questo giudizio.
La Corte, accoglie il ricorso per quanto di ragione, cassa l'impugnata sentenza e rinvia, anche per le spese, al giudice di pace di Sessa Aurunca, in persona di diverso decidente.
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