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BOE.es - Documento BOE-A-2016-3899
Documento BOE-A-2016-3899
Sala Primera. Sentencia 46/2016, de 14 de marzo de 2016. Cuestión de inconstitucionalidad 4759-2013. Planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en relación con sendos preceptos del Decreto-ley de la Junta de Andalucía 3/2012, de 24 de julio, de medidas fiscales, administrativas y laborales y en materia de hacienda pública para el reequilibrio económico y financiero de la Junta de Andalucía, y del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales: extinción, por pérdida de objeto, de la cuestión de inconstitucionalidad (STC 83/2015).
«BOE» núm. 97, de 22 de abril de 2016, páginas 27339 a 27351 (13 págs.)
BOE-A-2016-3899
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4759-2013, promovida por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía contra el artículo único.3, del Decreto-ley 3/2012, de 24 de julio, por el que se modifica el Decreto-ley 1/2012, de 19 de junio, de medidas fiscales, administrativas y laborales y en materia de hacienda pública para el reequilibrio económico y financiero de la Junta de Andalucía, y el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, por posible vulneración del art. 9.3 CE. Han formulado alegaciones el Fiscal General del Estado, el Abogado del Estado, el Letrado del Parlamento de Andalucía, el Letrado de la Junta de Andalucía y la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El 29 de julio de 2013 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un oficio de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento núm. 9-2013, el Auto de 18 de julio de 2013, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo único.3 del Decreto-ley 3/2012, de 24 de julio, por el que se modifica el Decreto-ley 1/2012, de 19 de junio, de medidas fiscales, administrativas y laborales y en materia de hacienda pública para el reequilibrio económico y financiero de la Junta de Andalucía, y el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, por posible lesión del art. 9.3 CE, sobre el principio de irretroactividad de disposiciones restrictivas de derechos individuales.
a) La Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía se constituyó conforme a la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía. Se rige por los aún vigentes convenios colectivos de la extinta Empresa de Gestión Medioambiental, S.A., en cuyo personal se subrogó. Tras la publicación del Real Decreto-ley 20/2012, y la posterior publicación del Decreto-ley 3/2012, la empresa decidió la supresión de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones citadas. La federación agroalimentaria de Comisiones Obreras (CCOO) presentó en fecha 10 de abril de 2013 demanda de conflicto colectivo contra la Agencia (autos 9/2013), en la que solicitaba se reconociera el derecho al pago de la parte proporcional de la paga extraordinaria correspondiente al período comprendido entre el 1 y el 14 de julio de 2013. En fecha 16 de mayo de 2013, la Central Sindical Independiente y de Funcionarios presentó igualmente demanda de conflicto colectivo contra la Agencia (autos 12-2013), en la que, con carácter subsidiario, se solicitaba idéntica pretensión a la anterior. En la demanda solicitaba, igualmente, el planteamiento por la Sala de una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional sobre el Real Decreto-ley 20/2012, por considerarlo contrario a los arts. 86.1, 37.1, 28.1, 14 y 9.3 CE. Por Auto de 30 de mayo de 2013, la Sala acordó acumular ambos procedimientos.
b) Tras la celebración del acto del juicio el día 12 de junio de 2013, concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar Sentencia, el órgano judicial dictó providencia de 17 de junio de 2013 por la que acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegasen sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, por posible vulneración del art. 9.3 CE. Según señalaba la Sala en la providencia, la duda de constitucionalidad se concretaba en que el citado precepto establece la reducción de las retribuciones en las cuantías que correspondiera percibir en el mes de diciembre de 2012 como consecuencia de la supresión de la paga o gratificación extraordinaria, sin establecer excepción alguna en cuanto a la parte que ya se hubiera devengado a la fecha de su entrada en vigor, el 15 de julio de 2012, lo que, teniendo en cuenta que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido que las gratificaciones extraordinarias constituyen una manifestación del salario diferido y se devengan día a día, podría vulnerar el art. 9.3 CE, que garantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales.
c) Por escrito de 9 de julio de 2013, el Ministerio Fiscal estimó procesalmente adecuado el planteamiento de la cuestión, sin pronunciarse sobre el fondo del asunto. La Central Sindical Independiente y de Funcionarios y la Unión General de Trabajadores se mostraron favorables al planteamiento de la cuestión, mediante escritos de 2 de julio y 25 de junio de 2013, respectivamente. La federación agroalimentaria de CCOO, se manifestó en contra del planteamiento de la cuestión en escrito de 28 de junio, por entender que el período reclamado de la paga extraordinaria es anterior a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012, y, por tanto, no se ve afectado por el mismo.
3. Por Auto de 18 de julio de 2013, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía acordó plantear la presente cuestión de inconstitucionalidad y del análisis de su contenido interesa destacar los siguientes puntos:
a) Tras precisar los antecedentes de hecho en el planteamiento de la cuestión y trascribir los preceptos legales afectados, señala la Sala que está claro que estas disposiciones suprimen la percepción de la paga extraordinaria del mes de diciembre del año 2012 para el personal laboral del sector público andaluz, y que lo hacen a partir de su entrada en vigor (día 15 de julio de 2013), sin precisar el legislador excepciones por derechos ya devengados. Señala la Sala que el legislador es plenamente consciente de la posibilidad de que haya comenzado a devengarse la paga extraordinaria cuya percepción se suprime, en tanto que indica que la medida afecta a cuantías «que corresponda percibir», en tiempo verbal no condicional, admitiendo que el derecho ya se ha generado, no obstante lo cual cierra la puerta a su abono. Desde esa perspectiva, entiende la Sala que no es posible interpretar el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 considerando que cabe abonar aquella parte de la paga extraordinaria de diciembre que ya se hubiera devengado a la fecha de la entrada en vigor de la citada norma. En definitiva, por mucho que ya se hubiera devengado la paga extraordinaria correspondiente a los días trabajados, la aplicación del citado artículo 2 no daría lugar a su abono. Pues bien, atendiendo a la consolidada jurisprudencia, según la cual, las pagas extraordinarias son salario diferido y se devengan día a día, aquella norma podría considerarse contraria al art. 9.3 CE, que garantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales y la seguridad jurídica, puesto que se estaría suprimiendo el derecho ya generado a percibir la parte proporcional de la paga extraordinaria devengada antes de la entrada en vigor de la norma con rango de ley. Señala que esta duda de constitucionalidad ha sido planteada ya ante el Tribunal Constitucional por la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional en su Auto de 1 de marzo de 2013, cuyos argumentos hace suyos la Sala ahora proponente y reitera, aunque extendiéndolos al precepto de la norma autonómica. Expuesto lo que precede, indica que las normas cuyo ajuste constitucional se cuestiona (artículo único.3 del Decreto-ley 3/2012 y artículo 2 del Real Decreto-ley 20/2012) son determinantes para el resultado del litigio y no admiten una interpretación que los acomode al texto constitucional, dado que una de las pretensiones formuladas en las demandas es, justamente, que se mantenga incólume la percepción de la parte ya devengada de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 a pesar de lo dispuesto en los preceptos citados.
b) Sintetiza seguidamente el Auto la doctrina constitucional sobre la prohibición de retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales prevista en el art. 9.3 CE, e indica que, conforme a ella, solo puede afirmarse que una norma es retroactiva a los efectos del citado precepto cuando incide sobre «relaciones consagradas» y afecta a «situaciones agotadas». El espíritu restrictivo que impregna el art. 9.3 CE queda plasmado en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de abril de 2009, que ha aclarado que la referencia de ese precepto constitucional a la «restricción de derechos individuales» ha de entenderse referida a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas. A la vista de lo anterior, lo primero que hay que preguntarse es si estamos ante un derecho individual en el sentido apuntado desde esa consideración restrictiva, lo que entiende la Sala que merece una respuesta positiva.
Indica, en tal sentido, que los derechos retributivos, consagrados en el art. 35 CE, pertenecen a esa esfera general de protección de la persona y que el texto constitucional reconoce el derecho a la remuneración suficiente (lo que, en principio se correspondería solo con el salario mínimo interprofesional), pero también el derecho al trabajo, siendo una de las notas esenciales su carácter remunerado. Partiendo de ese enfoque, el Tribunal Constitucional ha venido admitiendo con naturalidad su encaje en el supuesto de hecho del art. 9.3 CE, incluso ante normas que, como la de ahora, se inspiran en la finalidad de la contención del gasto público mediante la reducción retributiva. En este sentido, cita la Sentencia de 15 de diciembre de 2005 (en la que se niega que la regulación de la retribución para el personal de una Administración autonómica vulnere el art. 9.3 CE pero por motivos distintos a su no consideración como derechos individuales a los que alude el precepto), y el Auto 162/2012, de 13 de septiembre, que rechaza que la reducción de las retribuciones impuesta legalmente afecte al art. 9.3 CE, pero no por no tratarse de derechos individuales protegibles sino por no poseer efectos retroactivos al examinarse una regulación pro futuro. Es decir, si la reducción retributiva afectara a derechos ya devengados podría desplegar efectos sobre ella el principio de interdicción de retroactividad, tal como sugiere el Tribunal. A la vista de todo ello, se considera que en el caso de autos se cumple el presupuesto básico del art. 9.3 CE, esto es, que nos encontremos ante derechos individuales amparables por el principio de interdicción de retroactividad.
c) Seguidamente analiza si el artículo único.3, del Decreto-ley 3/2012, en la remisión que realiza al artículo 2 del Real Decreto-ley 20/2012, al establecer la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 para el personal laboral del sector público andaluz, supone una retroactividad prohibida por el art. 9.3 CE, esto es, la que incide sobre los efectos jurídicos ya producidos al amparo de una norma anteriormente vigente. Para ello, considera preciso determinar si el derecho a la paga extraordinaria estaba ya consolidado, asumido e integrado en el patrimonio de los trabajadores cuando entró en vigor el Real Decreto-ley citado, o, por el contrario, se trataba de una expectativa de derecho, o de un derecho futuro o condicionado. Pues bien, dado que la regulación legal de las pagas extraordinarias no ofrece respuesta a este interrogante (se limita a fijar el momento de su percepción), se ha de tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que configura la paga mencionada como de devengo diario y de cobro aplazado (se citan la SSTS de 4 de abril de 2008, 21 de abril de 2010, 4 de noviembre de 2010, 5 de noviembre de 2010, 21 de diciembre de 2010, y 10 de marzo de 2011). Se pregunta la Sala si la posible inconstitucionalidad del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 puede operar tomando como referencia un criterio jurisprudencial y se llega a la conclusión de que la configuración normativa del derecho a las pagas extraordinarias se ve complementada por su configuración jurisprudencial, por lo que ha de ser así. Se destaca a este respecto que no estamos ante un pronunciamiento aislado de un tribunal menor, sino ante jurisprudencia, y que, además, ha sido dictada en unificación de doctrina. Por ello, el criterio del Tribunal Supremo sobre el devengo diario de la paga extraordinaria se alza con valor normativo complementario, de modo que forma una unidad con la ley como parámetro de la inconstitucionalidad del art. 2 del Real Decreto-ley cuestionado. Teniendo en cuenta todo lo anterior, señala que estamos ante un derecho que se genera día a día, incorporándose como tal al acervo patrimonial de los trabajadores, y que, en el caso examinado, al ser las tres pagas extras contempladas en el convenio colectivo de aplicación como de devengo anual, a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 ya se había devengado y generado el derecho a la parte de la paga extra de navidad proporcional a los días trabajados, que, sin embargo, el art. 2 de la norma suprime, operando una retroactividad auténtica o de grado máximo.
d) Llegados a este punto, señala el Auto, el siguiente paso a examinar es si esa retroactividad carece de justificación habilitante, pues pueden concurrir exigencias cualificadas del bien común que podrían imponerse excepcionalmente (cita la STC 19 de noviembre de 1992). Señala la Sala que la situación crítica que vive el país probablemente justifica medidas restrictivas de derechos como aquellas a las que venimos asistiendo en los últimos tiempos, pero no abre la puerta, sin más, a que esas restricciones operen de modo retroactivo. Entiende que la excepción a la irretroactividad recogida en la doctrina constitucional debe interpretarse de forma restrictiva y que no cabe extenderla a toda medida de interés general. En definitiva, considera que la reducción del déficit público puede justificar muchas cosas, pero no reúne la nota de cualificación absolutamente excepcional que sería necesaria para sacrificar el principio constitucional de seguridad jurídica que sustenta la irretroactividad, en aras del bien común, y que es el interés general lo que se ataca cuando se niega, a quienes han prestado sus servicios, el derecho a percibir el salario correspondiente. Hace referencia, igualmente, a algunos pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los que se considera que se mantiene una concepción realmente cualificada del «interés general», y se señala que no se considera que la pretensión de reducir el gasto público, por muy urgente y necesaria que sea, constituya sin más un «bien común» que abra la puerta a exceptuar los básicos principios constitucionales de irretroactividad y seguridad jurídica; principios constitucionales que sí cabe identificar, en cambio, con el interés general de los ciudadanos.
f) Por todo lo expuesto, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia concluye que el artículo único.3 del Decreto-ley 3/2012, de 24 de julio, por el que se modifica el Decreto-ley 1/2012, de 19 de junio, de medidas fiscales, administrativas y laborales y en materia de hacienda pública para el reequilibrio económico y financiero de la Junta de Andalucía, para adaptarlo al Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en la remisión íntegra que hace al artículo 2 de este último, ha podido vulnerar el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, previsto en el art. 9.3 CE, al establecer la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 para el personal laboral del sector público, sin introducir excepción alguna respecto de las cuantías ya devengadas en el momento de su entrada en vigor.
4. El Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite la cuestión mediante providencia de 24 de septiembre de 2013; deferir a la Sala Primera su conocimiento; dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Parlamento de Andalucía y la Junta de Andalucía, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de 15 días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; comunicar la resolución a la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), permaneciese suspendido el proceso hasta que este Tribunal resolviese efectivamente la cuestión; y publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía».
Precisado lo anterior, el Abogado del Estado pasa a contestar los puntos argumentales del Auto de planteamiento y comienza negando que nos encontremos ante una «disposición sancionadora no favorable o restrictiva de derechos individuales» en el sentido del art. 9.3 CE. Se indica, en tal sentido, que una norma que aspira a la contención del gasto de personal (como principal componente del gasto público) no es ni una norma sancionadora, ni una norma restrictiva de derechos en el sentido constitucional de la expresión. Tampoco el art. 35.1 CE (derecho a una remuneración suficiente) comprendería el derecho al «mantenimiento» de una determinada retribución con independencia de la coyuntura económica, ni permitiría afirmar que una reducción salarial es una norma constitucionalmente restrictiva de derechos en el sentido del art. 9.3 CE.
7. El Letrado del Parlamento de Andalucía presentó su escrito de alegaciones el 18 de octubre de 2013.
Tras exponer los antecedentes de la cuestión, señala el Letrado del Parlamento de Andalucía que la Sala de lo Social utiliza distintas líneas argumentales conducentes todas ellas a determinar la supuesta vulneración del art. 9.3 CE como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012. Señala que la primera línea argumental se dirige a considerar que aquellos preceptos constituyen una restricción de derechos individuales consagrados en el art. 35 CE y particularmente el derecho «a una remuneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia». A su juicio, no todos los conceptos retributivos que en un momento determinado conforman la nómina de un trabajador pueden incluirse en el contenido esencial del derecho constitucional protegido, por ello no puede afirmarse que nos encontremos ante la vulneración del derecho al trabajo tal como este se encuentra recogido en el texto constitucional.
Una segunda línea argumental esgrimida por la Sala consiste en considerar que las normas sobre las que recaen las dudas de constitucionalidad son contrarias al bloque de constitucionalidad configurado en este caso por la Constitución y la jurisprudencia del Tribunal Supremo atinente al caso. Señala que en ningún caso la jurisprudencia ordinaria, por importante que resulte, puede formar parte del bloque de constitucionalidad. De admitirse dicha posibilidad, el Tribunal Constitucional quedaría sujeto a la interpretación que de las leyes realizara el Tribunal Supremo vaciando el significado de su función como «intérprete supremo» de la Constitución. En consecuencia, entiende que es este un fundamento de la Sala que ha de rechazarse de pleno.
Atendiendo a la citada jurisprudencia del Tribunal Supremo considera la Sala que las normas objeto de este planteamiento de inconstitucionalidad tienen carácter retroactivo por lo que resultarían contrarias al art. 9.3 CE. Indica que nos encontramos ante una construcción estrictamente jurisprudencial sin que la misma se haya trasladado a la legislación ordinaria y aún menos a la constitucional que nada dice sobre esta materia. En todo caso, afirma que, a su juicio, el cómputo prorrateado de la paga extraordinaria persigue una finalidad de mejora de las condiciones económicas del trabajador al término de su relación laboral, condición ésta ausente en este caso.
No obstante lo anterior, señala que si el Tribunal Constitucional acogiera las argumentaciones expuestas por la Sala de lo Social respecto al carácter retroactivo de las normas a que se refiere el presente escrito de alegaciones, considera que las mismas no serían contrarias a la Constitución de acuerdo con el principio de proporcionalidad aplicado a las mismas. Así, recuerda la crisis económica en la que nos encontramos y el carácter estrictamente temporal de la medida. Por lo que a la finalidad se refiere, considerada ésta como la relación existente entre la medida adoptada y el objeto que se persigue, resulta imposible negar su presencia en este caso por cuanto el Tribunal Constitucional ha reconducido la finalidad perseguida a bienes y valores de relevancia constitucional y a ellos se orienta la decisión plasmada en la ley. Se trata de los principios de estabilidad presupuestaria y contención del déficit que han sido elevados a la superior categoría de principios y valores constitucionales mediante la modificación del art. 135 CE. Finalmente, en relación con la idoneidad de la medida legislativa al fin perseguido, señala que con la supresión de las pagas extraordinarias el Estado ha hecho uso de un recurso que afecta precisamente al ámbito laboral introduciendo con ello un principio de equidad entre quienes poseen un trabajo fijo y estable y quienes se encuentran en paro, medida que no puede calificarse más que como razonable y equilibrada y adecuada al objetivo señalado.
A la vista de todo lo expuesto y del gravísimo estado en que se encuentra el país en el momento de dictarse las normas que aquí se cuestionan, se pregunta qué situación ha de producirse para obtener la cualificación de excepcional. En consecuencia, solicita que se desestime la presente cuestión de inconstitucionalidad.
8. Por escrito registrado el 21 de octubre de 2013 se persona el procurador don Luciano Rosch Nadal en nombre y representación de la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía.
Por diligencia de ordenación de 30 de octubre de 2013 se acuerda tenerle por personado y parte en la presente cuestión de inconstitucionalidad, acordándose entender con él las sucesivas actuaciones, y conforme establece el art. 37.2 LOTC se le concede un plazo de 15 días para que formule las alegaciones que estime convenientes.
9. El Letrado de la Junta de Andalucía presenta su escrito de alegaciones el 23 de octubre de 2013.
A su juicio la norma autonómica no vulnera el art. 9.3 CE. Señala que para determinar cuándo una norma tiene el carácter retroactivo proscrito constitucionalmente hay que analizar, de un lado, el grado de retroactividad de la norma cuestionada y, de otro, las circunstancias específicas que concurren en cada supuesto.
Con relación a la primera cuestión, el grado de retroactividad, tras recordar la doctrina del Tribunal Constitucional, entiende que las normas en cuestión no inciden sobre un derecho ya patrimonializado por los empleados públicos: la parte de tiempo transcurrido desde el mes de junio hasta la entrada en vigor de la norma —15 de julio— no ha pasado a constituir un derecho consolidado y adquirido del trabajador. Esta situación de consolidación o agotamiento de la situación jurídica sólo se habría producido si, de forma efectiva, el empleado público hubiera percibido ya la parte de paga extraordinaria devengada hasta el 15 de julio, fecha de entrada en vigor de la norma. Situación que no se produce aquí en la medida en que la norma no incide sobre un efecto jurídico ya producido.
Afirma que no puede anteponerse una doctrina interpretativa del Tribunal Supremo frente a una norma de rango legal para que aquella actúe como parámetro de la constitucionalidad de ésta. La constitucionalidad del Real Decreto-ley 20/2012 no puede examinada sobre la premisa de una determinada interpretación jurisprudencial respecto al devengo de las pagas extraordinarias y menos aún la del Decreto-ley 3/2012 pues si dicha doctrina sólo tendría prioridad ante el silencio de la ley este no sería el caso en el supuesto concreto de la Comunidad Autónoma andaluza. En el supuesto que nos ocupa la normativa propia de esta Comunidad Autónoma si prevé de manera expresa cuándo se produce el devengo de la paga extraordinaria. Tanto la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de ordenación de la función de pública de la Junta de Andalucía como el vigente VI convenio colectivo para el personal laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, establecen al respecto que el derecho de dicho personal del sector público a dos gratificaciones extraordinarias al año se devengará los días uno de los meses de junio y diciembre y se abonaran conjuntamente con la nómina ordinaria correspondiente a dichas mensualidades, añadiendo en el caso del personal funcionario, «con referencia a la situación y derechos del funcionario en dichas fechas». De conformidad con este artículo, el devengo de la segunda paga extraordinaria tiene lugar el 1 de diciembre. Y por devengo debe entenderse, conforme al diccionario de la Real Academia Española, «la adquisición del derecho a alguna percepción o retribución por razón de trabajo, servicio u otro título». Conforme a lo anterior, es el día 1 de diciembre y no antes cuando se produce el nacimiento de cualquier derecho a percepciones correspondientes a la segunda paga extraordinaria anual, excepto si se produce el cese en la situación de servicio activo con anterioridad a dicho 1 de diciembre, en cuyo caso y por mandato legal, será esa fecha y por esa situación la que determine el devengo de tal paga.
10. El Fiscal General del Estado presentó escrito de alegaciones ante este Tribunal el 5 de noviembre de 2013 interesando la estimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Llegados a este punto, pasa a analizar si la norma cuestionada contiene un grado de retroactividad permitido por el art. 9.3 CE a la luz de la doctrina constitucional que se sintetiza. Y llega a la conclusión de que resulta obvia la supresión por la norma de un efecto jurídico ya agotado, en tanto derecho incorporado definitivamente al patrimonio de los funcionarios, a quienes la aplicación retroactiva de la norma obligaría a la devolución de parte de los salarios ya percibidos, pues como afirma la jurisprudencia del Tribunal Supremo, las gratificaciones extraordinarias se devengan día a día. A la vista de la interpretación de la legalidad ordinaria por el máximo órgano jurisdiccional a quien compete dicha función, resulta evidente, a juicio del Fiscal General del Estado, que las pagas extraordinarias se devengan desde la fecha de inicio del cómputo de cada período semestral y que tal devengo se produce día a día, incorporándose cada jornada al patrimonio del trabajador (o funcionario), y ello con independencia de que su efectiva percepción tenga lugar en el último mes del período (salario devengado pero de percepción diferida). De este modo, sostiene que la privación de la cantidad correspondiente a dicho período supondría la restricción injustificada de un derecho individual que como tal prohíbe el art. 9.3 CE. Además, entiende que el criterio del Auto de planteamiento tendría el respaldo de la Sentencia del Tribunal Europeo de Derecho Humanos de 14 de mayo de 2013 (caso N.K.M. c. Hungría), que declaró la vulneración del art. 1 del protocolo núm. 1 anexo al convenio por un acto de privación de la cuantía de una indemnización (cantidad devengada pero no percibida) por cese a una funcionaria, señalándose que «los bienes» en el sentido del citado artículo 1 son «bienes existentes» o activos, en los que el solicitante puede tener por lo menos una «expectativa legítima» de que esta se realizará. Y entiende que en el caso ahora examinado sí existía esa expectativa legítima conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al tratarse de cantidades de devengo diario.
El Fiscal General del Estado concluye sus alegaciones precisando que en el Auto de planteamiento no se cuestiona todo el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 sino en concreto, su apartado 2.2, ya que es éste el que resulta aplicable para resolver el pleito sometido a su conocimiento y relevante en cuánto el recurso del proceso subyacente se refiere exclusivamente al personal laboral. Asimismo, en cuanto a los efectos de la hipotética declaración de inconstitucionalidad, se indica que tratándose de un supuesto de retroactividad máxima en relación con derechos ya integrados en el patrimonio de sus titulares, el efecto en caso de una declaración de inconstitucionalidad habría de limitarse al período ya mencionado comprendido entre las fechas del 1 de junio y el 15 de julio de 2012.
11. El 12 de noviembre de 2013 presentó su escrito de alegaciones la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía.
Señala que debe prestarse especial atención a la singularidad de la suspensión del deber de pago de la paga extra de diciembre en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía. En este ámbito, hay que tener en consideración que, con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 y a fecha 1 de julio de 2012, ya estaba en vigor el Decreto-Ley 1/2012, de 19 de junio, de medidas fiscales, administrativas, laborales y en materia de hacienda pública para el reequilibrio económico financiero de la Junta de Andalucía, cuyo art. 234 establecía una reducción de la masa salarial del personal laboral del 5 por ciento. Este precepto fue reproducido con la misma numeración y contenido en el Decreto-ley 3/2012, quedando suspendido finalmente para 2012, en la medida en que dicha suspensión se compensaba con la supresión de la paga extra, motivo por el cual, incluso si no hubiera existido la supresión de la paga extra, los trabajadores habrían tenido un decremento salarial del 5 por 100.
Considera que no procede la reclamación de pago proporcional a los días de julio transcurridos hasta la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012. Y ello, por cuanto según el diccionario de la Real Academia Española, por devengo se entiende la adquisición del derecho a alguna percepción o retribución por razón de trabajo, servicio u otro título. Por lo que es en el mes de diciembre cuando se produce el nacimiento del derecho a percepciones correspondientes a la segunda paga extraordinaria. Excepto si antes se produce el cese en la situación de servicio activo, en cuyo caso será la fecha de fin en esa situación la que determine el devengo de dicha paga.
Por lo tanto, dado que no existe un derecho adquirido durante el referido período sobre la paga extraordinaria de diciembre de 2012, no puede alegarse que se haga una aplicación retroactiva de dicho Real Decreto.
1. La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo único.3 del Decreto-ley 3/2012, de 24 de julio, por el que se modifica el Decreto-ley 1/2012, de 19 de junio, de medidas fiscales, administrativas y laborales y en materia de hacienda pública para el reequilibrio económico y financiero de la Junta de Andalucía, y el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Este precepto, en lo que aquí importa, dispone para el personal del sector público definido en el art. 22.1 de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para 2012, la supresión de la paga extraordinaria (o equivalente) del mes de diciembre de 2012. En síntesis, la Sala entiende que los citados artículos, en su aplicación al personal laboral, pueden vulnerar el principio constitucional de interdicción de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE), al no contemplar excepción alguna respecto de las cuantías ya devengadas al momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012.
En los términos en que han sido recogidos en los antecedentes de esta Sentencia, el Fiscal General del Estado coincide con el juicio de inconstitucionalidad formulado por el Auto de planteamiento de la cuestión, por lo que interesa la estimación de la misma, mientras que el Abogado del Estado, el Letrado de la Junta de Andalucía, el Letrado del Parlamento de Andalucía y la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía, solicitan su desestimación.
a) Así, en primer lugar, resulta obligado advertir, que la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía cuestiona los preceptos señalados en su aplicación al personal laboral. Ello se conecta lógicamente con el juicio de relevancia, correctamente expresado por el órgano judicial, pues la cuestión de inconstitucionalidad trae causa de un proceso de conflicto colectivo promovido por la federación agroalimentaria de Comisiones Obreras con motivo de la supresión por la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía, por aplicación de las previsiones contenidas en el Real Decreto-ley 20/2012 y en el Decreto-ley autonómico 3/2012, de la paga o gratificación extraordinaria de diciembre de 2012 al personal de dicha Agencia, proceso en el que lo pretendido es justamente que se declare el derecho a percibir la parte proporcional de la paga extra de diciembre de 2012 que consideran ya devengada al momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 (del 1 al 14 de julio), porque, de acuerdo con el art. 9.3 CE, no cabe que la supresión de esa paga extra por el Real Decreto-ley 20/2012 tenga efectos retroactivos.
b) Por otra parte debe tenerse en cuenta que no se cuestiona por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía la medida de supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 en sí misma considerada, sino sólo en cuanto su aplicación haya podido suponer la infracción del principio de irretroactividad establecido en el art. 9.3 CE, al no contemplar excepción alguna respecto de las cuantías que se entienden ya devengadas de dicha paga extra a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 (que tuvo lugar el 15 de julio de 2012, conforme a su disposición final decimoquinta), ni fijar indemnización alguna por la supresión de un derecho patrimonial. A esta concreta duda de constitucionalidad deberá, pues, ceñirse nuestro enjuiciamiento.
Pues bien, en la presente cuestión de inconstitucionalidad se plantea si la supresión del derecho de los empleados de la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía a percibir la parte proporcional (en concreto, del 1 al 14 de julio) de la paga extra de diciembre de 2012, por entenderse ya devengada al momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012, contraviene el art. 9.3 CE. En esos términos planteada la cuestión es obligado concluir, como hicimos en la STC 83/2015, que «la recuperación por esos trabajadores de la parte proporcional correspondiente a los primeros 44 días de la paga extra de diciembre de 2012 supone la satisfacción extraprocesal de la pretensión deducida en el proceso laboral sobre la que se articula la presente cuestión. Esto la hace perder su objeto, al ser tal satisfacción extraprocesal uno de los posibles supuestos de extinción de la cuestión de inconstitucionalidad (STC 6/2010, FJ 2; AATC 945/1985, de 19 de diciembre; 723/1986, de 18 de septiembre, y 485/2005, de 13 de diciembre)».
Conforme a lo expuesto, el abono a los empleados de la Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía, cuya demanda ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad, de la parte correspondiente a 44 días de la paga extraordinaria de diciembre de 2012, determina la extinción de la presente cuestión de inconstitucionalidad, pues, «aun cuando el enjuiciamiento constitucional de la norma cuestionada sigue siendo posible y esta plantea un problema constitucional de interés, ya no se trataría de un juicio de constitucionalidad en concreto, al que se refiere el art. 163 CE, sino en abstracto, sin efectos para el caso, lo que resulta improcedente en toda cuestión de inconstitucionalidad» (por todas, STC 6/2010, de 14 de abril, FJ 3; y en el mismo sentido AATC 340/2003, de 21 de octubre, FJ único, y 75/2004, de 9 de marzo, FJ único).
Dada en Madrid, a catorce de marzo de dos mil dieciséis.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y rubricado.
DICTADA en la Cuestión 4759/2013 (Ref. BOE-A-2013-10406).
la extinción por desparición sobrevenida de su objeto en relación con los arts. 7 a 9 y 11 del Decreto-ley 1/2012, de 19 de junio, en la redacción dada por el art. único.3 del Decreto-Ley 3/2012, de 24 de julio (Ref. BOJA-b-2012-90006) y (Ref. BOJA-b-2012-90008).
la extinción por desparición sobrevenida de su objeto en relación con el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio (Ref. BOE-A-2012-9364).

References: artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 resolución 
 artículo 1