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Timestamp: 2020-02-22 21:54:47+00:00

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Responsabilidad de los Entes Locales en materia de vertidos de aguas residuales: una visión de conjunto - El Derecho - Administrativo
Tribuna 04-07-2019
Lo significativo de esta situación fáctica es que, estos vertidos de aguas residuales se realizan, en la mayoría de los casos, con el conocimiento de las autoridades y administraciones públicas. Conscientes de este contexto, el legislador establece el pago del canon de control de vertidos de acuerdo con lo preceptuado en el Art. 113.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas -en adelante TRLA, EDL 2001/24107-. Este canon, a favor del Organismo de Cuenca, grava todos los vertidos al Dominio Público (estén o no autorizados), siendo el sujeto pasivo del mismo quien lleve a cabo el vertido y, el hecho imponible, será la realización del vertido. Su finalidad es financiar actuaciones de estudio, control, protección y mejora de sus medios receptores, siendo independiente de los cánones o tasas que puedan establecer las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales para financiar obras de saneamiento y depuración.
No es discutible y resulta evidente que los Entes Locales –en adelante EELL- deben tener especial cuidado con la protección del medioambiente, competencia que le es también propia[1]. Para este cometido deberían contar con un plan de control y vigilancia permanente de las autorizaciones de vertidos que han concedido en el marco de sus competencias a los usuarios de sus redes de alcantarillado y saneamiento siendo, quizás lo más importante, la inspección continua de la antedicha red de alcantarillado y saneamiento para detectar vertidos no autorizados o clandestinos.
De este modo, podemos afirmar que, también en numerosas ocasiones, esta falta de autorización de vertidos es debida a la negativa por parte del Organismo de Cuenca a otorgar la misma por motivos que, como veremos más adelante, los EELL no pueden cumplir; ya sea debido a cuestiones económicas, por ejemplo la falta de tesorería para construir una estación depuradora de aguas residuales –en adelante EDAR-; ya sea debido a la falta de competencias propias para cumplir con los requisitos exigidos por los Organismos de Cuenca (caso de instalaciones IPPC[2]).
Las competencias atribuidas a los EELL en la materia objeto de este estudio, vienen recogidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local –en adelante LBRL, EDL 1985/8184- a saber:
El Art. 25.c) de la LBRL -EDL 1985/8184- establece, como competencia propia del Municipio, lo siguiente: “Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales”.
El Art. 26.1.a) del mismo cuerpo legal -EDL 1985/8184- dispone “1. Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas”.
Por último, el Art. 86.2.) de LBRL -EDL 1985/8184- señala: “Se declara la reserva en favor de las Entidades Locales de las siguientes actividades o servicios esenciales: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público de viajeros, de conformidad con lo previsto en la legislación sectorial aplicable.
El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán establecer, mediante Ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios.”
Responsabilidad ante los usuarios de sus redes de saneamiento
Responsabilidad ante los Organismos de Cuenca.
Responsabilidad, en caso de agrupación para prestar el servicio público (Mancomunidades, Comarcas, Áreas Metropolitanas o Consorcios Locales), ante el resto de EELL adscritos a esta agrupación.
Responsabilidad, en caso de no prestar directamente los EELL el Servicio Público, con sociedades mercantiles (municipales e intermunicipales), o empresas concesionarias.
Responsabilidad Patrimonial por los daños provocados.
La derogada Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas -EDL 1985/9018-, definía en su Art. 92 los vertidos como: “toda actividad susceptible de provocar la contaminación o degradación del dominio público hidráulico”.
Asimismo, el Texto Refundido de la Ley de Aguas vigente -EDL 2001/24107-, en su Art. 100 establece como concepto de vertido lo siguiente: “A los efectos de la presente Ley, se considerarán vertidos los que se realicen directa o indirectamente en las aguas continentales, así como en el resto del dominio público hidráulico, cualquiera que sea el procedimiento o técnica utilizada. Queda prohibido, con carácter general, el vertido directo o indirecto de aguas y de productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales o cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, salvo que se cuente con la previa autorización administrativa”.
La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas -EDL 1988/12636-, no propone una definición o concepto de vertido, limitándose ésta, así como el Reglamento que la desarrolla -EDL 2014/171904-, a fijar cómo se realizarán las autorizaciones de vertidos. No obstante lo anterior, el Art. 56 de la meritada Ley, establece lo siguiente:
A continuación, de la misma forma, debemos definir el concepto general de aguas residuales urbanas que, siguiendo la definición establecida en la en la Directiva 91/271/CEE -EDL 1991/13848- y mayoría de Ordenanza de Vertidos: son las aguas utilizadas, procedentes de viviendas e instalaciones comerciales, industriales, sanitarias –comunitarias o públicas- admitidas en las instalaciones públicas de alcantarillado y saneamiento.
Ya hemos visto como la LBRL -EDL 1985/8184- establece, como competencia propia del Municipio la evacuación y tratamiento de las aguas residuales.
Igualmente, los Parlamentos de las distintas Comunidades Autónomas también se han preocupado de regular esta materia competencial. De este modo, por ejemplo, en la Comunidad Autónoma de Andalucía, la Ley 5/2010 de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía –en adelante LAULA, EDL 2010/101217- recoge en su Art. 9.4.c) qué es competencia propia municipal: “el saneamiento o recogida de las aguas residuales urbanas y pluviales de los núcleos de población a través de las redes de alcantarillado municipales hasta el punto de interceptación con los colectores generales o hasta el punto de recogida para su tratamiento”.
Tomando como ejemplo el marco legislativo de Andalucía, en lo que a competencia de los EELL se refiere, es interesante para nuestro estudio conocer lo dispuesto en el Art. 13 de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía -en adelante LAA-. El citado artículo se titula “Competencias de los municipios” y en él se vuelve a repetir, en su apartado c), lo dicho más arriba en el Art. 9.4.c) de la LAULA -EDL 2010/101217-. Sin embargo, en relación con las aguas residuales y los vertidos a la red de saneamiento municipal, el Art. 13.1 de la LAA -EDL 2010/149759- señala lo siguiente:
i) La potestad sancionadora, que incluirá la de aprobar reglamentos que tipifiquen infracciones y sanciones, en relación con los usos del agua realizados en el ámbito de sus competencias de abastecimiento, saneamiento y depuración de las aguas residuales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 112 de esta Ley -EDL 2010/149759-.”
Los EELL, pueden realizar, con el mismo objeto anterior, encomiendas de gestión o concesiones a otras entidades y/o empresas, públicas, privadas o mixtas. Sin embargo, no se trasladarán a éstas las responsabilidades que le son propias a los EELL. No obstante lo anterior, independientemente de lo que se dirá para el resto de responsabilidades, las entidades mercantiles que lleven a cabo esta gestión de prestación de servicios, sí estarían afectas a la responsabilidad penal[3] tipificada para las personas jurídicas, y que estudiaremos en el apartado dedicado a la responsabilidad penal de este estudio.
Tras el análisis competencial efectuado, podemos afirmar que nos encontramos ante una obligación impuesta ex lege para los EELL y, como contraposición, con un derecho de los ciudadanos a exigir la prestación de este servicio público. Derecho que viene recogido en el Art. 18.1.g de LRBL -EDL 1985/8184- “1. Son derechos y deberes de los vecinos: g) Exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio.”
Justifica lo dicho en el párrafo anterior la aplicación del Art. 34 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales – en adelante RSCL, EDL 1955/46-, "la recepción y uso de los servicios por parte de los administrados podrán declararse obligatorios por disposición reglamentaria o acuerdo, cuando fuere necesario para garantizar la tranquilidad, seguridad o salubridad ciudadanas".
Estudiando la prestación de servicios públicos en jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal[4], encontramos lo que éste denomina y califica como “recepción obligatoria” de servicios municipales por los administrados, entre ellos, el de alcantarillado y saneamiento. De este modo, los EELL no sólo son responsables de dotar a las poblaciones de redes de alcantarillado y saneamiento; sino que son responsables de que los ciudadanos viertan sus aguas residuales a las repetidas redes.
Como ya señalaba nuestro Tribunal Supremo, en su FJ 5ª de la STS de 25 de abril de 1989 -EDJ 1989/4397, doctrina consolidada hasta la fecha- dentro de las competencias obligatorias de los municipios está las de protección del medioambiente y de la salubridad pública. Esta idea proteccionista del medioambiente es la que se ha ido extendiendo en nuestro Ordenamiento Jurídico atraído, igualmente, por la legislación europea en general y, en particular, por la Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE, EDL 2000/90160) –en adelante DMA-
Los ciudadanos podrán exigir a los EELL la realización de cuantas obras sean necesarias para el cumplimiento de esta obligación; todo ello en virtud, como se dijo más arriba, del Art.18.1. apartado g) de la LRBL -EDL 1985/8184-. Ilustrativa para la cuestión que estamos exponiendo es la STS de 25 de abril de 1989 -EDJ 1989/4397- mencionada anteriormente, donde se dicta: [SIC] “...Es claro, por tanto, que el Ayuntamiento tiene la obligación de adoptar las medidas adecuadas para conservar en óptimas condiciones las instalaciones de vertido de aguas residuales, lo que implica, además, la obligación de incluir en sus presupuestos, si fuese necesario, las partidas para realizar las obras que sean adecuadas…”
Esta “comisaría de aguas” de los EELL, quizás, debería provenir de un órgano estatal[5] con competencias en todo el territorio nacional al objeto de homogeneizar los requisitos y contenidos mínimos de éstas.
Sabemos que los EELL, en materia de disciplina urbanística, tienen suficiente experiencia y un buen modelo para regular esta función o actividad de policía[6] sobre el planeamiento urbanístico y el cumplimiento del mismo. Esta actividad de policía es la que proponemos sobre las redes de alcantarillado y saneamiento. No obstante, en nuestra opinión, habría que ir más allá y fijar esta actividad de policía sobre el Ciclo Integral del Agua –en adelante CIA- que concierne a los EELL.
Siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA[7], la actividad de policía:
d) Las prestaciones forzosas.-
Se ha tenido la oportunidad de estudiar e investigar los hitos que deben darse en el control de vertidos de aguas residuales en las redes de alcantarillado y saneamiento. Así, siguiendo la propuesta de TORRE-MARÍN[8] establecemos la siguiente clasificación y actuaciones de control de vertidos que nos servirán para justificar nuestra propuesta de actividad de policía en los EELL sobre los vertidos de aguas residuales:
En esta fase, la función encomendada a esta “Comisaría de Aguas”, debería ser el estudio de la clasificación anteriormente citada, así como la confección de los anexos técnicos que establezcan la composición, substancias, características y límites tolerados para la red y sistema de depuración existente por habitante-equivalente[9].
Control de vertidos. Objeto: conjunto de acciones encaminadas a identificar y caracterizar los vertidos que se realizan a la red para limitar o prohibir las sustancias nocivas con el fin de proteger los recursos hidráulicos, preservar el medio ambiente, velar por la salud de los ciudadanos, evitar el deterioro de las infraestructuras, etc.
Control de vertidos a la red. Actuaciones: delimitación del ámbito de control de vertidos, elaboración de un Inventario de vertidos, identificación de sectores de actividad con mayor potencial contaminante, disponer de herramientas coercitivas y sancionadoras eficaces, etc.
Inspección de redes de alcantarillado y acometidas: Mantenimiento preventivo y correctivo.
Tomando como referencia de partida la DMA (EDL 2000/90160)[10] -al objeto de no remontarnos más atrás en el tiempo con normas ya derogadas- advertimos como a lo largo del texto, en materia de vertidos, continuamente se realizan referencias y expresiones con el propósito siguiente:
Se repite en la DMA -EDL 2000/90160-, como si se tratara de un “mantra”, el reducir progresivamente la contaminación por vertido. Sobre esta idea se ha ido desarrollando nuestra legislación pero, como se ha evidenciado, no se han puesto los medios humanos, técnicos ni económicos suficientes para llevar a cabo este noble propósito.
Finalizamos este apartado dedicado al deber de colaboración entre administraciones públicas, con la propuesta que realiza la Confederación Hidrográfica del Duero en su “Guía práctica para la depuración de aguas residuales en pequeñas poblaciones[11]” donde, en síntesis, propone dos objetivos a saber: el primero, la creación de una escuela de alcaldes para facilitar la formación e información sobre la gestión del agua a ediles y técnicos municipales; el segundo, implantar tratamientos singulares de carácter experimental de vertidos en pequeñas poblaciones de la cuenca del Duero. Ambos proyectos se están llevando a cabo con gran éxito y excelente acogida por las administraciones colaboradoras, por lo que podemos concluir que la colaboración, en materia de vertidos residuales, no sólo es posible; sino necesaria.
Para explicar mejor lo antedicho; esto es, la imposición de la sanción administrativa, vamos a analizar la Sentencia del TSJ de Murcia Sala 2ª de lo Contencioso-Administrativo, Sentencia 589/2016, de fecha 7 de julio de 2016 -EDJ 2016/143669-. En el supuesto de autos, la Confederación Hidrográfica del Segura acuerda imponer al Ayuntamiento de Lorca una sanción pecuniaria, ordenando el cese inmediato de la actividad contaminante[12], La infracción consistía en realizar un vertido de aguas residuales en una rambla sin la preceptiva autorización de la Confederación.
La Sentencia examinada desmonta jurídicamente cada uno de estos argumentos para terminar evidenciando lo substancial: [SIC] “En consecuencia, el Ayuntamiento no ha demostrado diligencia alguna en la realización de los hechos sancionados al haber realizado el vertido no obstante conocer tanto que carecía de autorización de la CHS para llevarlo a cabo, como que el mismo, al ser de aguas residuales de una población sin depurar, era contaminante”.
Hemos de advertir, no obstante, que el hecho de solicitar la autorización de vertidos no habilita para realizar los mismos de forma inmediata; esto es, sin esperar a obtener la preceptiva autorización. La infracción administrativa es idéntica a la falta de autorización. Ilustrativa para este lo que acabamos de advertir es la Sentencia el TSJ de Castilla y León de fecha 2 de diciembre de 2002 -EDJ 2002/100459-.
Siguiendo a Córdoba Castroverde[13], la culpabilidad es un elemento necesario para apreciar la responsabilidad en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador. Esta posición ha sido producto de una larga evolución jurisprudencial.
De nuevo nos apoyaremos en la jurisprudencia para fortalecer nuestra posición. La STS, Sala Tercera, Sec. 5ª, de 24 noviembre 2011 (Rec. 258/2009) -EDJ 2011/282237- abordaba una responsabilidad por un vertido en la que se trataba la exigencia de culpabilidad por la actuación infractora imputable a las personas jurídicas. En dicha sentencia se afirma "...el Ayuntamiento es responsable cuando menos a título de simple inobservancia, lo que se acomoda al régimen de imputación contenido en el artículo 130.1 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, según el cual sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia … Y tampoco debe olvidarse que la Administración Local conserva y retiene la titularidad del servicio -contemplado en la Legislación de Régimen Local entre los que obligatoriamente han de prestar los ayuntamientos-, de manera que el Ayuntamiento no es ajeno a las vicisitudes de su prestación aunque acuda a un Consorcio para la gestión”
Muchas de las autorizaciones de vertidos concedidas a los EELL que existen en la actualidad son provisionales y antiquísimas. Examinemos para justificar lo que acabamos de decir el ejemplo del Ayuntamiento de Churriana de la Vega, el cual contaba con una autorización provisional de vertidos otorgada por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de fecha 30 de octubre de 1987. Cuando el Ayuntamiento, 27 años después, solicitó la revisión de la autorización de vertido de aguas residuales procedentes del núcleo urbano, la Confederación Hidrográfica denegó la misma, derogó la autorización provisional existente y comunicó la obligación de cumplimiento por ese Ayuntamiento del Real Decreto Ley 11/1995 -EDL 1995/17026-, desarrollado por el Real Decreto 509/1996 -EDL 1996/14637-, que impone los límites de emisión para vertido de aguas residuales que se señalan en el expediente AY0162/GR-2107.
Esta situación desembocó en un largo proceso judicial que concluye con la STS de fecha 6 de abril de 2016, nº 1471/2016 -EDJ 2016/34111-. Se establece por el TS que el convenio de colaboración, de 6 de octubre de 2006, suscrito entre la Agencia Andaluza del Agua y los ayuntamientos de la Vega de Granada no exime al Ayuntamiento sancionado del cumplimiento de sus obligaciones, ni justifica la renuncia de una de sus competencias legalmente atribuidas; esto es, aportar la documentación obligatoria que se recoge en el RDPH -EDL 1986/10061-, motivo éste por el que se dicta la improcedencia de la revisión de la autorización.
El incumplimiento por los EELL de estas obligaciones en la prestación de los servicios públicos que le son propios, podrá conllevar la exigencia de la Responsabilidad Patrimonial por aquellos sujetos de derecho que se sientan perjudicados ante el normal o anormal funcionamiento de los servicios públicos[14].
Del mismo modo, es pacífica la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal ante la responsabilidad patrimonial de los EELL ante los daños provocados por los vertidos de aguas residuales. Ilustrativas pueden ser las sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 5 de noviembre de 2012, y de 29 de julio de 2013 -EDJ 2013/179360-, entre las más representativas, que vienen reiteradamente exigiendo la presencia de los siguientes requisitos:
Esa misma doctrina declara que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es una responsabilidad "directa", lo que significa que la Administración no responde subsidiariamente, sin perjuicio de la obligación de repetir contra el personal a su servicio que sea culpable en los términos establecidos en el artículo 145.2 de la antigua Ley 30/1992, de 26 de noviembre -EDL 1992/17271-, actualmente previsto en el Art. 36 de la Ley 40/2015 -EDL 2015/167833-. O, tal y como se dijo anteriormente, contra la entidad y/o contratista que preste el servicio público.
Hemos comprobado, a lo largo de nuestro estudio, que numerosos EELL prestan el servicio público de alcantarillado, saneamiento y depuración a través de otras entidades; en otras palabras, el servicio público no es ejecutado directamente por los EELL[15].
De la toda la jurisprudencia analizada, entendemos que no son admisibles, en consecuencia, concepciones restrictivas que irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (doctrina formulada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de nuestro Alto Tribunal[16])
Otra Sentencia de referencia para el tema que nos ocupa fue la dictada por el TSJ de Castilla y León de 30 de mayo de 2007 -EDJ 2007/151074- a la que, igualmente, siguieron otras con el mismo alcance. En esta Sentencia se ventila la Responsabilidad Patrimonial del Municipio, incluso, cuando ha sido absuelta en la Jurisdicción Civil la empresa concesionaria del servicio público municipal.
Los EELL, como es sabido, tienen consideración de Administración Pública[17]. Por tanto, debemos preguntarnos: ¿en materia de vertidos de aguas residuales, pueden llegar a ser responsables penalmente si no cumplen las obligaciones que tanto se han repetido en este estudio? Ninguna responsabilidad penal recae sobre ellos más allá de la responsabilidad civil derivada del delito. Decae, igualmente, de los EELL la responsabilidad penal de las personas jurídicas tipificada en el Art 31 bis y ss. del Código Penal -EDL 1995/16398-.
En estos momentos, también es importante señalar que aquellas personas jurídicas, que no tengan consideración de administración pública, y tengan encomendada la gestión de estos servicios públicos por cualquier modo válido conforme a derecho, además de lo que se dirá más adelante, sí podrán ser responsables penalmente en virtud de lo dispuesto en el antes citado Art. 31 bis y ss. del Código Penal -EDL 1995/16398-.
Sin entrar a estudiar de forma exhaustiva los contenidos del Derecho Penal, creemos conveniente el conocimiento de algunos Principios Generales de esta ciencia del Derecho para poder concretar quién, o quiénes, y por qué deben responder penalmente dentro del marco competencial de los EELL; esto es, de los consabidos Arts. 25 y 26 de la LBRL -EDL 1985/8184-.
El tipo objetivo del delito es la descripción objetiva del suceso; en otras palabras, la literatura exacta que describe el Código Penal como acción delictiva que, en el supuesto que estamos estudiando, sería la recogida en los Arts. 325 y ss. del Código Penal -EDL 1995/16398-. Pongamos como ejemplo lo dispuesto en el Art. 325 para una mejor comprensión:
“1. Será castigado con las penas de prisión de seis meses a dos años, multa de diez a catorce meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a dos años el que, contraviniendo las leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medio ambiente, provoque o realice directa o indirectamente emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones, aterramientos, ruidos, vibraciones, inyecciones o depósitos, en la atmósfera, el suelo, el subsuelo o las aguas terrestres, subterráneas o marítimas, incluido el alta mar, con incidencia incluso en los espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que, por sí mismos o conjuntamente con otros, cause o pueda causar daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o de las aguas, o a animales o plantas.
Si se hubiera creado un riesgo de grave perjuicio para la salud de las personas, se impondrá la pena de prisión en su mitad superior, pudiéndose llegar hasta la superior en grado”.
En los delitos de acción imprudentes el sujeto no actúa con dolo, pero sí debe abarcar su conducta con la imprudencia o posibilidad de haber conocido la vertiente objetiva del tipo penal, en nuestro caso, lo señalado en el Art. 325 del Código Penal -EDL 1995/16398-.
La ausencia de dolo e imprudencia[18] excluye la responsabilidad criminal. Esta ausencia, excluye la tipicidad -concepción personal del ilícito- y, sin tipicidad, no hay delito ni pena. El Derecho Penal no prohíbe resultados; sino acciones. La realización fortuita de la vertiente objetiva de un tipo penal; esto es, la producción de un resultado sin dolo ni imprudencia, no encaja en ningún tipo penal.
Empezaremos ese análisis con la Sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia de 10 de enero de 2018 nº 17/2018, rec. 1619/2017 -EDJ 2018/5997-, donde se condena al Alcalde y Concejal Delegado de alcantarillado del Ayuntamiento de Alginet, como responsables de un delito contra los recursos naturales y el medioambiente a penas, para cada uno de ellos, de prisión de un año y dos meses, accesoria de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena, multa de ocho meses con una cuota diaria de 10 euros y la responsabilidad personal subsidiaria de un día de privación de libertad por cada dos cuotas diarias no satisfechas e inhabilitación especial para profesión u oficio relacionada con actividades medioambientales durante un año.
Igualmente, la Sala condena como responsables civiles directos a Alcalde y Concejal respectivamente a construir el alcantarillado en la urbanización afectada de Alginet; así como declarar responsable civil subsidiario al Ayuntamiento de Alginet, confirmando el resto de pronunciamientos de la sentencia apelada[19].
De todos es sabido que el responsable directo, en Derecho Administrativo, de realizar las obras de alcantarillado es el Ayuntamiento. La justificación de esta decisión es la situación procesal en la que el Ayuntamiento ha sido parte en el procedimiento penal, concretamente en aplicación del Art. 121 del Código Penal -EDL 1995/16398-. Así, la SAP -EDJ 2018/5997- señala en su FD 2º [SIC] “Es cierto que el Ayuntamiento de Alginet es el directamente obligado a realizar dichas obras, pero siendo imputado en el procedimiento conforme a lo dispuesto en el art. 121 del Código Penal (como responsable civil subsidiario respecto de la conducta cometida por los acusados, no por la responsabilidad civil/administrativa de dicha institución pública), procede condenar a Teofilo y Adolfo a realizar la obra de alcantarillado solicitada por las partes acusadoras y declarar responsable civil subsidiario al Ayuntamiento de Alginet. Todo ello sin perjuicio de la acción que corresponda a los acusados por enriquecimiento ilícito del Ayuntamiento de Alginet (directamente obligado en un principio)”
La Sentencia que estamos analizando no acoge todos los pedimentos de las acusaciones que solicitan penas de privación de libertad más elevadas, y cuantías indemnizatorias mayores. Acompañaron al Ministerio Fiscal en la acusación, varias acusaciones particulares que, entre otras cosas, coinciden en culpabilizar al Ayuntamiento en las personas de su Alcalde y Concejal del de Urbanismo, alcantarillado y abastos como autores del delito tipificado en el Art. 325 del Código Penal -EDL 1995/16398-. Asimismo, las acusaciones solicitaron la responsabilidad civil subsidiaria del Ayuntamiento por los daños provocados.
Finalmente, podemos concluir que en el supuesto enjuiciado se cumplen el tipo objetivo del delito. De la misma forma, en cuanto al tipo subjetivo, la comisión del delito lo es por omisión. Por su claridad, exponemos el argumento del Juzgador a quo, en relación con el Alcalde y Concejal acusados, en cuanto su autoría: [SIC] “Los acusados no es que realizasen una acción que provocase o realizase los vertidos, sino que cometieron el delito por omisión, tal como se les imputa por las partes acusadoras, respondiendo su ausencia de acción a lo dispuesto en el artículo 11 del Código Penal -EDL 1995/16398-, cuando establece que los delitos se entenderán cometidos por omisión cuando la no evitación del mismo, al infringir un especial deber jurídico del autor, equivalga, según el sentido del texto de la ley, a su causación, añadiendo que a tal efecto se equipara la omisión a la acción: "a) Cuando exista una específica obligación legal o contractual de actuar". El Sr. Luis Miguel como Alcalde y el Sr. Alfredo como Concejal delegado de urbanismo y servicios municipales, tenían una obligación legal de actuar, pues ambos eran los competentes para ejecutar la red de alcantarillado que evitase los vertidos, el primero mediante actos administrativos y el segundo mediante facultades de dirección, organización interna y gestión de los correspondientes servicios, y no lo hicieron.”
De este modo, de forma resumida, debemos traer a colación los requisitos que la doctrina jurisprudencial de nuestro Alto Tribunal ha establecido para este tipo delictivo[20]:
2º) La infracción de una norma extrapenal, esto es, que la acción típica se verifique contraviniendo las Leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medioambiente.[21]
En cuanto a la culpabilidad, el tipo del artículo 325 -EDL 1995/16398- requiere la comisión dolosa en la producción del vertido, para lo que deberá acreditarse; bien la intención, bien la representación del riesgo y continuación en la actuación.
También es importante destacar que nuestro Alto Tribunal tiene consolidada esta misma línea jurisprudencial, significativa es la STS de 29 de enero de 2007, nº 45/2007, rec. 1523/2006 -EDJ 2007/5393- donde se condena penalmente[22] al Alcalde del municipio de Lliça del Vall por no someter este municipio las aguas residuales de un barrio de éste a tratamiento depurativo simple o primario (físico-químico), ni realizar conexión de los vertidos al colector general del municipio para así derivarlos hacia un sistema de depuración pública.
Esta evolución hace que coexistan actuaciones constitutivas de una infracción administrativa y, subsiguientemente, de un potencial delito contra el medioambiente. En consecuencia, estos hechos podrían ser sancionados en ambos órdenes (penal y administrativo) situación que nos llevaría ante el Principio General de Derecho Penal non bis in ídem[23]. Por tanto, habrá que hacer compatibles las sanciones administrativas y las penales. Hemos de recordar que el Derecho Penal debe ser la última ratio y de intervención mínima; es decir, agotadas las opciones del Derecho Administrativo sancionador, acudiremos al Derecho Penal.
En este mismo sentido existe una abundante doctrina jurisprudencial del TC[24] en la que se alude a la compatibilidad entre la sanción penal y la administrativa cuando una y otra vengan impuestas por diferentes hechos -o bien se trate de la tutela de intereses públicos también distintos- así como en supuestos de relación de especial supremacía o sujeción.
El pasado 25 de julio de 2018, España fue condenada por el TJUE[25] al pago de 12 millones de euros por no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la Sentencia, de este mismo Tribunal, de fecha 14 de abril de 2011[26], donde se le condenaba por no cumplir los EELL la normativa europea en materia de vertidos de aguas residuales; es decir la Directiva 91/271 CEE -EDL 1991/13848-.
De la misma forma, el pasado 29 de julio de 2018, informó el diario “EL País”[27] que, sólo en Andalucía, existen 12 municipios denunciados por la Fiscalía por incumplimientos de vertidos de aguas residuales. La misma noticia señala que en la provincia de Sevilla están imputados (ahora investigados) 12 responsables de tres plantas depuradoras.
En primer lugar, una vez descubierto lo antedicho, se ha de poner fin a los vertidos detectados, comunicando a los titulares de las ubicaciones lo ocurrido al objeto de la inmediata regularización de los mismos. Los EELL deberán colaborar con los ciudadanos en la solución de estos problemas; pero no serán responsables de estos vertidos en tanto que están fuera de ordenación y sin recepcionar.
En segundo lugar, comprobado que los vertidos no se depuran, al objeto de no incurrir en delito [28], han de suspenderse todos los cobros que en este concepto se estén realizando y, por supuesto, reintegrarse la totalidad de las cantidades cobradas por el servicio que no se ha prestado a los titulares de las pólizas. Todo ello, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas que esto conlleva.
Que los EELL son responsables del establecimiento, mantenimiento e inspección de su red de alcantarillado y saneamiento. Es indiferente para esta responsabilidad que presten, o no, directamente el servicio público de su competencia. Obsolescencia.
Que, igualmente, son responsables de la construcción, implantación, mantenimiento e inspección de los sistemas de depuración de aguas residuales. Se ha evidenciado asimismo que, judicialmente, los EELL son condenados por las infracciones que comentan éstos, o sus empresas gestoras o concesionarias, en los antedichos incumplimientos.
Que se ha puesto de manifiesto que los EELL son los responsables de iniciar los procedimientos sancionadores contra aquellos ciudadanos que, o bien no tengan la correspondiente autorización de vertidos del Ente Local, o bien incumplan la que tengan otorgada. No es poco frecuente, como se ha comprobado en este estudio, que un ciudadano solicite una autorización de vertidos a la red de alcantarillado para una actividad concreta, y el verdadero propósito del solicitante sea realizar otra distinta.
Que existe una falta de dotación presupuestaria a los EELL para cumplir con sus obligaciones. Que esta falta de financiación provoca la carencia de personal suficientemente cualificado; así como la falta de recursos materiales para llevar a cabo las funciones aquí constatadas.
Que ante las carencias detectadas en este trabajo, a nuestro juicio, es necesario dotar a los EELL de un sistema válido y eficaz sobre el control, mantenimiento e inspección de sus redes de alcantarillado, saneamiento sistemas de depuración.
Que para suplir esta carencia de los EELL, hemos propuesto la creación de una “comisaría de aguas” que aglutine todo el proceso del ciclo integral del agua en los municipios y, de una forma especial, que desarrollen una actividad de policía sobre los vertidos de aguas residuales similar a la actividad de policía demanial, o a la de disciplina urbanística. Para tal fin, se han señalado en el apartado correspondiente de este Trabajo los aspectos esenciales que deberían atribuirse a esta “comisaría de aguas” de los EELL.
Que los EELL son responsables y condenados, judicialmente, de los daños causados por la responsabilidad patrimonial derivada del normal o anormal funcionamiento del servicio público de alcantarillado, saneamiento y depuración de aguas residuales. realicen o no directamente la prestación el servicio público. Incluso hemos llegado a comprobar cómo se condena en la jurisdicción Contencioso-Administrativa a un EELL por su responsabilidad patrimonial cuando, en la jurisdicción Civil, se ha absuelto a la empresa concesionaria por su responsabilidad extracontractual.
Que los máximos responsables, representantes y autoridades de los EELL son declarados culpables y condenados penalmente por las consecuencias dañosas que estas infracciones -en principio administrativas- pueden infringir al medioambiente. Estas condenas suelen obedecer a conductas omisivas en unos casos y “culpa in vigilando” en otros.
Que, como consecuencia de estas condenas penales, los EELL son condenados por esta jurisdicción penal a la responsabilidad civil subsidiaria derivada del delito y, en todo caso, a indemnizar los daños causados a terceros. arriba y, en caso de ser condenados penal o administrativamente por éstas, repetir contra los mismos de forma inmediata.
Que es notoria la indefensión de los EELL ante actuaciones que escapan de su competencia y son imputadas administrativa y penalmente a éstos.
Que hemos podido comprobar como los EELL son condenados por los tribunales de justicia por carecer de EDARs cuya construcción e implantación corresponde a otra administración pública. La misma indefensión puede generarse en los EELL (caso de instalaciones IPPC) cuando, igualmente, es otra administración la que debe otorgar la Autorización Ambiental Integrada.
Que los EELL deben iniciar cuantas acciones judiciales y extrajudiciales tengan cabida en Derecho para la defensa de sus intereses contra aquellas administraciones públicas, o terceros, para evitar las consecuencias descritas más arriba y, en caso de ser condenados penal o administrativamente por éstas, repetir contra los mismos de forma inmediata.
Que sería recomendable la implantación de una legislación básica que regule el ciclo integral del agua en el marco municipal, incluyendo la actividad administrativa de policía tantas veces repetida.
Que hemos podido comprobar como actualmente, en el Estado español, existen entre un 15 y un 20% de EELL que carecen de la preceptiva autorización de vertidos. Estos vertidos se realizan directamente al medio, sea dominio público o no, sin más control que el que ellos mismos hagan de su red de alcantarillado y saneamiento.
[1] Art.25.c) de la LBRL-EDL 1985/8184-.
[2]La Directiva de Prevención y Control Integrado de la Contaminación, también conocida como Directiva IPPC-EDL 2010/253512-, acrónimo del inglés "Integrated Pollution Prevention and Control”.
[3] Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas en virtud de lo dispuesto en los Arts. 31.bis y ss. de nuestro vigente Código Penal -EDL 1995/16398-.
[4] STS 13 de noviembre de 2002 -EDJ 2002/55703-.
[5] Vg. Consejo Nacional del Agua a nivel estatal, o Comité de Autoridades Competentes en cada Demarcación Hidrográfica.
[6] A la hora de distinguir las distintas actividades que puede desarrollar la Administración Pública, es habitual citar a JORDANA DE POZAS, quien, en su célebre trabajo de 1949, identificó tres tipos de actividad que aquella puede desarrollar: una actividad de servicio público, una actividad de fomento y una de policía, que definía como aquella dirigida al mantenimiento del orden público mediante la limitación de actividades privadas.
[7] Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás Ramón FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo I, Tomos I y II, Civitas, Madrid últimas ediciones.
[8] Jefe del Área de Depuración de EMASAGRA.
[9] Concepto definido en función de la carga contaminante tanto de personas, como de animales e industrias y las «aglomeraciones urbanas», que son las zonas que presentan una concentración suficiente para la recogida y conducción de las aguas residuales; asimismo, también se toma en consideración la mayor o menor sensibilidad de la zona en la que van a realizarse los vertidos.
El Art. 4 del RD 509/1996, de 15 de marzo -EDL 1996/14637-, de desarrollo del Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, dispone:
“A efectos de lo establecido en el citado Real Decreto-ley, los habitantes-equivalentes se calcularán a partir del valor medio diario de carga orgánica biodegradable, correspondiente a la semana de máxima carga del año, sin tener en consideración situaciones producidas por lluvias intensas u otras circunstancias excepcionales”.
[10] La DMA -EDL 2000/90160- fue traspuesta a nuestro ordenamiento jurídico mediante la Ley 62/2003 de 30 de diciembre de 2003 -EDL 2003/163154- que, en su Art. 129, incluye la modificación del TRLA -EDL 2001/24107-. En relación con los vertidos, como se dijo en la introducción, hemos de observar lo dispuesto tanto en TRLA para los realizados al DPH, como en la Ley de Costas -EDL 1988/12636- para los realizados al DPMT. Los EELL son tratados por los Organismos de Cuenca a efectos de solicitud de vertidos, sin más, como otro sujeto interesado en realizar un vertido al Dominio Público.
[11] GUÍA PRÁCTICA para la depuración de aguas residuales en pequeñas poblaciones C.H. del Duero. Imprenta: Gráficas CELARAYN S.A. Depósito legal: VA 3-2013 NIPO (en formato papel y en línea): 283-12-005-9.
[12] Todo ello en virtud de lo dispuesto en Art. 116.3 g) del TRLA -EDL 2001/24107- en relación con los Art 59 y 117 del mismo Texto y con el Art. 315 del RDPH -EDL 1986/10061-.
[13] Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo y que fuera Presidente de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. Publicación: «El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador. Excepciones según la jurisprudencia del TJUE. Respuesta de los tribunales» Artículo publicado en la Revista de jurisprudencia de El Derecho, fecha 1 de mayo de 2014 -EDC 2014/1020313-.
[14] Ley 40/2015, de 1 de octubre -EDL 2015/167833-, de Régimen Jurídico del Sector Público, CAPÍTULO IV De la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
[15] El servicio público se presta a través de: Concesión administrativa; Encomienda de Gestión directa o indirecta a empresa o sociedad mercantil; Consorcio; Mancomunidad; etc.
[16] STS de 26 de septiembre de 1998 rec. 1960/1994 -EDJ 1998/22316- donde se evoca la doctrina formulada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en anteriores ocasiones.
[17] Art. 2.c) de la Ley 39/2015 LPAC -EDL 2015/166690-.
[18] Art. 5 Código Penal -EDL 1995/16398-.
[19] Esta Sentencia trae causa del recurso de apelación presentado por los condenados contra la nº 398/2017 dictada por el Juzgado de lo Penal nº 12 de Valencia, de fecha 20-9-2017, nº autos 382/2016 -EDJ 2017/306496-. La Sentencia enjuicia un presunto delito contra los recursos naturales y el medio ambiente, concretamente un vertido contaminante de aguas residuales cuya responsabilidad es municipal.
[20] Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de febrero -EDJ 2008/31067-, 8 de abril -EDJ 2008/41654- y 30 de diciembre de 2008 -EDJ 2008/305132- y 14 de diciembre de 2016 -EDJ 2016/228781-.
[21] Norma penal en blanco: depende de otra legislación, en nuestro caso, la administrativa.
[22] Pena de prisión de un año, multa de ocho meses e inhabilitación especial para el ejercicio de alcalde o concejal durante un año.
[23] Principio Jurídico por el que, en su aspecto material, se impide que un mismo sujeto sea sancionado en más de una ocasión con el mismo fundamento y por los mismos hechos; y en su aspecto procesal, se prohíbe la duplicidad de procedimientos en caso de que exista la triple identidad del sujeto, hecho y fundamento.
[24] Sentencias nº 2/1981, de 30 enero 1981 -EDJ 1981/2- y 77/1983, de 3 octubre 1983 -EDJ 1983/77-. El TC establece que aunque no venga consignado de forma expresa en el texto constitucional, el principio non bis in idem, está vinculado al principio de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidos en el art. 25 CE, y se viola dicho principio cuando se sanciona por el mismo hecho como infracción penal por los Tribunales de Justicia y como infracción gubernativa por la Administración.
[25] Tribunal de Justicia (UE) Sala 8ª, S 25-7-2018, nº C-205/2017 -EDJ 2018/115886-.
[26] Sentencia TJUE de 14 de abril de 2011, Comisión/España C-343/2010 -EDJ 2011/173145-.
[27] https://elpais.com/politica/2018/07/28/actualidad/1532736839_955299.html .
[28] Sentencia del Tribunal Federal de Alemania (BGH) de 17 de Julio de 2009. La empresa encargada de la basura y limpieza de viales de Berlín estafó a los ciudadanos cobrando tasas superiores por un error de cálculo conocido y nunca subsanado. COMPLEXITY, 2013. Publicación web: http://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/obrasportales/op_20160608_06.pdf .
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de junio de 2019.

References: artículo 112
 artículo 130
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 145
 artículo 11
 artículo 325