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Timestamp: 2018-09-25 15:40:52+00:00

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﻿ Sentencia 2006-00114 de noviembre 26 de 2009
SENTENCIA 2006-00114 DE 26 DE NOVIEMBRE DE 2009
CONTENIDO:AFILIACIÓN DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL. LOS REQUISITOS Y CONDICIONES PARA LA AFILIACIÓN COLECTIVA FIJADOS EN EL DECRETO 3615 DE 2005 NO VIOLAN EL DERECHO DE ASOCIACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRABAJADOR INDEPENDIENTE, DERECHO DE ASOCIACIÓN, AFILIACIÓN AL SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES, AFILIACIÓN DEL TRABAJADOR INDEPENDIENTE AL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN SALUD, SISTEMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Sentencia 2006-00114 de noviembre 26 de 2009
Rad.: 110010325000200600114 00
Número interno: 1836-2006
Actor: Santiago Andrés Herrera Montoya
Consiste en decidir si procede anulación de las normas antes enunciadas, en tanto, fijaron requisitos y condiciones económicas para la afiliación colectiva de los trabajadores independientes al sistema de seguridad social integral.
Las normas acusadas, son del siguiente tenor literal:
“DECRETO 3615 DE 2005
Por el cual se reglamenta la afiliación de los trabajadores independientes de manera colectiva al sistema de seguridad social integral.
“... ART. 7º—Modificado por el artículo 3º del Decreto 2313 de 2006. Requisitos para obtener la autorización. Para obtener la autorización de que trata el artículo anterior, las agremiaciones yasociaciones deberán acreditar junto con la solicitud, el cumplimiento de los siguientes requisitos:
7.8. Certificación expedida por la entidad financiera en la que conste la inversión de los recursos de la reserva especial de garantía mínima, la cual deberá contener además, el nombre y el NIT de la agremiación, el número de la cuenta, el valor y la destinación de la misma.
7.9. Presentar actualizados los estados financieros de la entidad, donde se refleje la reserva especial como un rubro de destinación específica y exclusiva para el pago de las cotizaciones de sus trabajadores independientes afiliados.
7.10. Acreditar un patrimonio mínimo de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin incluir la reserva especial de garantía mínima prevista en el artículo 9º del presente decreto“.
“ART. 8º—Modificado por el artículo 4º del Decreto 2313 de 2006. Deberes de la entidad autorizada para la afiliación colectiva.
8.8. Pagar con recursos de la reserva especial de garantía mínima, las cotizaciones al sistema de seguridad social integral cuando el afiliado se encuentre en mora”.
“ART. 9º—Reserva especial de garantía mínima. Para efectos de obtener la autorización de que trata el artículo 6º del presente decreto, las agremiaciones y asociaciones deberán acreditar la constitución de una reserva especial de garantía mínima de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes para los primeros 500 afiliados, y por cada afiliado adicional al número mínimo definido en el presente artículo, deberán prever permanentemente, el valor de las cotizaciones de dos (2) meses a cada uno de los sistemas de seguridad social integral a los que se encuentren afiliados de manera colectiva.
Los recursos de esta reserva especial de garantía mínima, deberán constituirse en entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria e invertirse en instrumentos de alta seguridad, liquidez y rentabilidad de manera que pueda atenderse en forma oportuna la garantía. Los rendimientos financieros de la reserva especial de garantía de trata el presente artículo deberán destinarse para el fortalecimiento de la misma.
“ART. 11.—Cancelación de la autorización. El Ministerio de la Protección Social, cancelará la autorización de que trata el artículo 6º del presente decreto a las agremiaciones o asociaciones que dejen de cumplir con uno o varios de los requisitos exigidos para obtener la autorización, o cuando se demuestre que estas promueven o toleran la evasión o elusión de aportes al sistema de seguridad social integral”.
“ART. 12.—Obligatoriedad de enviar información. Las agremiaciones y asociaciones están obligadas a suministrar trimestralmente al Ministerio de la Protección Social o a la Superintendencia Nacional de Salud, según corresponda, la siguiente información:
11.2. Certificación expedida por el revisor fiscal, contador o representante legal según corresponda, a través de la cual se acredite que se mantiene la reserva especial de garantía mínima de que trata el artículo 9º del presente decreto”.
El decreto demandado, según se lee en su encabezado, fue proferido por el ejecutivo en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los artículos 48 y 189, numeral 11, de la Constitución Política y en desarrollo de los artículos 15, 157 y 204 de la Ley 100 de 1993 y el literal b) del artículo 13 del Decreto-Ley 1295 de 1994.
Los artículos 48 y 189-11, establecen:
11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes [...]”.
Por su parte, los artículos 15, 157 y 204 de la Ley 100 de 1993, en lo pertinente al caso, preceptúan:
“ART. 15.—Afiliados. Artículo modificado por el artículo 3º de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente: Serán afiliados al sistema general de pensiones:
a) El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado. De tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley(1);
PAR[sic].—Las personas a que se refiere el presente artículo podrán afiliarse al régimen por intermedio de sus agremiaciones o asociaciones, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto se expida dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de esta ley” (destacado no es del texto).
“ART. 157.—Tipos de participantes en el sistema general de seguridad social en salud(2). A partir de la sanción de la presente ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el sistema general de seguridad social en salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados.
PAR. 3º—Podrán establecerse alianzas o asociaciones de usuarios, las cuales serán promovidas y reglamentadas por el Gobierno Nacional con el fin de fortalecer la capacidad negociadora, la protección de los derechos y la participación comunitaria de los afiliados al sistema general de seguridad social en salud. Estas agrupaciones de usuarios podrán tener como referencia empresas, sociedades mutuales, ramas de actividad social y económica, sindicatos, ordenamientos territoriales u otros tipos de asociación, y podrán cobrar una cuota de afiliación”.
El artículo 204 se refiere al monto y distribución de las cotizaciones, norma que, además, actualmente está modificada en su inciso primero por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007.
Por su lado, el literal b) del artículo 13 del Decreto-Ley 1295 de 1994, regla la afiliación y cotizaciones al sistema general de riesgos profesionales, en forma voluntaria, para los trabajadores independientes, “de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el gobierno nacional”.
Conforme al texto de las normas transcritas, se deduce sin ninguna hesitación que la afiliación al sistema de seguridad social en pensiones, salud y riesgos profesionales, de manera colectiva, por parte de los trabajadores independientes, debe ser de regulada por el Gobierno Nacional.
Las preceptivas censuradas fueron expedidas en ejercicio de esa facultad regulatoria y por ende, es al ejecutivo a quien le compete reglamentar estos aspectos, y esto no se discute en el proceso.
Ahora bien, el demandante alega que esta regulación vulnera los artículos 25, 38 y 39 de la Carta Política, en tanto limita y hace inaccesible a los trabajadores independientes e informales su afiliación colectiva al sistema de seguridad social integral.
En criterio de la Sala, las normas acusadas no vulneran las normas antes señaladas, por las siguientes razones:
El artículo 25 de la Carta Política consagra el derecho al trabajo(3) en condiciones dignas y justas, este derecho que goza de especial protección del Estado, no solo abarca la actividad laboral subordinada sino, también, por supuesto, el que ejercen los trabajadores independientes.
En el presente asunto, no se está debatiendo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, sino el derecho de afiliación de los trabajadores independientes, de manera colectiva, al sistema de seguridad social, el que está ligado al derecho de asociación (C.N., art. 38) y, por supuesto, con el derecho a la seguridad social (art. 48, ibídem).
Conforme a lo antes señalado, debe rechazarse de plano la violación del artículo 25 de la Carta Política, pues lo debatido corresponde a otra materia totalmente disímil e irreductible.
En el mismo sentido debe desestimarse la violación del artículo 39 de la Carta Política, que prescribe el derecho de asociación sindical que es específico de los trabajadores o empleadores y, por supuesto, no atañan a la vulneración del derecho de asociación con el objetivo de vincularse a la seguridad social.
Por su lado, el artículos 38 de la Carta Política, garantiza, como derecho constitucional fundamental el derecho de libre asociación en las distintas actividades que las personas realizan, derecho de asociación consiste en la libre disponibilidad de los ciudadanos para constituir formalmente asociaciones pero que, además, “contiene un aspecto negativo, el cual consiste en que nadie puede ser obligado, directa o indirectamente, a formar parte de una asociación determinada”(4).
El derecho de asociación responde en un todo al principio de la autonomía de la voluntad, por ello, quienes forman la asociación o agremiación pueden imponer condiciones para su vinculación y permanencia, y es del resorte de cada individuo aceptar y cumplir las condiciones que allí se prevean para su pertenencia.
De la misma forma ocurre con las asociaciones que se forman para intervenir o pertenecer, como en nuestro caso, al sistema general de seguridad social en salud; en donde el Gobierno, fijó unas reglas para su acceso y permanencia, que deben cumplirse, si es que es voluntad de las asociaciones pertenecer a ellas.
Para la Sala, al revisar las normas acusadas, conforme a los reparos propuestos por el demandante, encuentra que al reglamentar los requisitos y condiciones económicas para la afiliación colectiva de los trabajadores independientes al sistema de seguridad social integral, no existe vulneración o exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria de que estaba investido el Gobierno Nacional porque este último puede definir las condiciones y requisitos que deben cumplir quienes pretendan afiliarse de forma colectiva en las diferentes formas que se presta el servicio de seguridad social (pensiones, salud y riesgos profesionales); en suma, el Gobierno, con el fin de lograr la cumplida ejecución de la ley, conforme a los artículos 48 y 189, numeral 11, de la Constitución Política y en desarrollo de los artículos 15, 157 y 204 de la Ley 100 de 1993 y el literal b) del artículo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994, podía expedir las normas acusadas.
De la misma forma las facultades del Gobierno no pueden limitarse a repetir el texto de las leyes sino que pueden y deben contener ordenamientos que hagan efectiva y eficiente la ley. Por consiguiente, en el caso sub judice, podía adoptar requisitos y condiciones para el ingreso de forma colectiva al sistema general de seguridad social.
Las normas, crean requisitos que, pueden ser excluyentes o restrictivas con respecto a las formas de acceder a la afiliación colectiva, pero esta decisión obedece a una política del Estado, quien debe definir esas condiciones para facilitar o restringir la prestación los servicios de seguridad social en forma colectiva de acuerdo con los estudios y características del sistema, por ello estas condiciones especiales son de su resorte reglamentario.
Ahora bien, las condiciones y requisitos que se deben imponer para la afiliación colectiva no deben contener exigencias que la hagan impracticable, que se varíe la voluntad del legislador o que contenga condiciones no razonables y a esto se contraerá el análisis específico de los artículos acusados, así:
Los numerales 7.6, 7.8, 7.9, 7.10 del artículo 7º del Decreto 3615 de 2005, modificado por el artículo 3º del Decreto 2313, ordena que las asociaciones o agremiaciones para obtener su autorización para afiliarse al sistema general de seguridad social, deben establecer dentro de su objeto social ese servicio de afiliación; deben aportar certificación de una entidad financiera sobre inversión de los recursos de la reserva especial de garantía mínima; presentar actualizados los estados financieros de la entidad “donde se refleje la reserva especial como un rubro de destinación específica y exclusiva para el pago de las cotizaciones de sus trabajadores independientes afiliados”; y acreditar un patrimonio mínimo de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes más la reserva especial de garantía mínima.
Los anteriores requisitos son concordantes con los artículos 8º, numeral 8.8., 9, 11, 12, numeral 12.2., del Decreto 3615 de 2005, con las modificaciones ordenadas por el Decreto 2313 de 2006, que establecen como deberes de la entidad autorizada para la afiliación colectiva el pago, con recursos de la reserva especial de garantía mínima, de las cotizaciones al sistema de seguridad social integral cuando el afiliado se encuentre en mora; la constitución de una reserva especial de garantía mínima de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes para los primeros 500 afiliados, y por cada afiliado adicional, el valor de las cotizaciones de dos (2) meses a cada uno de los sistemas de seguridad social integral a los que se encuentren afiliados de manera colectiva e indica que si se agotara dicha reserva, el Ministerio de la Protección Social cancelará la autorización a la agremiación o asociación; la cancelación de la autorización si las agremiaciones o asociaciones que dejen de cumplir con uno o varios de los requisitos exigidos para obtener la autorización, o cuando se demuestre que estas promueven o toleran la evasión o elusión de aportes; y la obligación de suministrar trimestralmente certificación expedida por el revisor fiscal, contador o representante legal según corresponda, a través de la cual se acredite que se mantiene la reserva especial de garantía.
Alega el demandante que las normas demandadas están incursas en un exceso regulatorio porque: la reserva especial de garantía contiene un monto que hace inviable la organización de trabajadores independientes, tanto así que impide y obstaculiza la autorización para el desarrollo de la actividad de afiliación colectiva de trabajadores independientes, en especial con respecto a las organizaciones de bases cívicas; que la liquidez financiera no atiende la realidad de un grupo de la población colombiana que ha sido discriminada en materia de seguridad social; que el Estado debe garantizar al derecho a la asociación sin imponer exigencias de índole económica que lo hagan nugatorio; y que no es razonable exigir una reserva especial de garantía, cuando este rubro no es propio de una entidad sin ánimo de lucro constituida por personas con ingresos inestables.
Lo alegado por la parte demandante corresponden a apreciaciones subjetivas, carentes de soporte fáctico y probatorio, y para la Sala, como ya se indicó, el derecho de asociación para ingresar de manera colectiva al sistema general de seguridad social, puede ser regulado de manera amplia por el ejecutivo en la medida en que la Constitución y el legislador le defirió esa potestad.
La exigencia de una reserva especial de garantía, si se tiene en cuenta que se trata de una organización que debe agrupar como mínimo un total de quinientos (500) afiliados el monto, también, mínimo, de trescientos (300) salarios mínimos, en principio, no resulta desproporcionado ni impide o coarta el derecho de los interesadas a afiliarse al sistema de seguridad social en forma colectiva, eso sí, cumpliendo los requisitos allí señalados.
Es más, puede decirse que la existencia de alguna liquidez financiera, por parte del ente que los agrupa, responde a las necesidades de que el colectivo interesado en afiliarse al sistema de seguridad social tenga la solvencia y solidez necesarias que garanticen su permanencia y continuidad dentro del sistema.
De otro lado, no aparece demandada la mencionada discriminación en contra de algún grupo, pues, conforme a la Ley 100 de 1993, el Estado garantiza a todos los habitantes del territorio nacional (art. 3º) la afiliación de forma individual, la que siempre resulta procedente bajo diversas modalidades y condiciones subjetivas de cada habitante.
No es cierto que el Estado, en aras de garantizar el derecho de la asociación, deba abstenerse de imponer exigencias de índole económica para poder afiliar colectivamente a los trabajadores independientes, por el contrario, el Estado debe proveer las garantías y medidas de seguridad que hagan confiable y segura la vinculación y permanencia de las agremiaciones y asociaciones.
Empero, como política estatal puede estar la promoción de asociaciones o agremiaciones para que vinculen al sistema de seguridad social, pero ello no implica que su finalidad deba estar orientada a crear masas, sino que, esta puede obedecer a fijar condiciones de estabilidad como son las que se deducen de las condiciones económicas ordenadas.
Esta actuación del Estado no resulta discriminatoria, en la medida en que informa de las mismas condiciones a todos los interesados en crear, formar parte o desarrollar asociaciones o agremiaciones cuyo objeto social sea la vinculación colectiva a la seguridad social integral, con lo que pueden lograr unas mejores condiciones que las que se ofrecen al conglomerado en general.
En el mismo sentido la Sala no observa que la norma tenga un claro sesgo a favor de las denominadas por el actor “asociaciones de particulares, con ánimo de lucro”, pues de lo que se trata, es que con una regulación estricta se dé permanencia y continuidad a la asociación o agremiación de trabajadores independientes que se quiera afiliar al sistema de seguridad social dejando de lado, a aquellas asociaciones que no tengan una solvencia o una vocación de permanencia en el sistema y esto no excluye a las asociaciones o agremiaciones cívicas o de trabajadores informales, los que, en aplicación del principio de la autonomía de la voluntad pueden, con reglas claras, crearlas.
En cuanto a la exigencia a la asociación del pago de las cotizaciones aún cuando el afiliado esté en mora, la sección señala que, en efecto, el decreto acusado contiene una regulación sistemática que prevé esta hipótesis; esta carga no resulta desproporcionada, en la medida en que la asociación o agremiación tiene potestad de escoger a sus vinculados, puede recibir donaciones con destino al pago solidario de las cuotas de cotización respecto de los asociados que se retrasen, desde su creación existe el fondo de reserva para esos fines y ellas mismas, pueden establecer mecanismos para que se paguen las cotizaciones de forma completa y oportuna y así no poner en riesgo la autorización de funcionamiento otorgada por el Ministerio de la Protección Social a la agremiación.
En otras palabras, con el decreto acusado se está evitando la existencia de agremiaciones o asociaciones de papel, con funciones mínimas de adelantar los tramites de afiliación y permanencia en la seguridad social de forma colectiva, sino que la política estatal lo que impulsa es la conformación de verdaderas empresas asociativas que intervengan de manera colectiva en el sistema general de seguridad social, aportando visos de seriedad y vocación de permanencia, lo que, en principio puede lograrse con las garantías exigidas por el Gobierno Nacional.
Adicional a lo antes dicho, el Gobierno Nacional, conforme al artículo 189-24 de la Carta Política(5), tiene plena potestad para regular y desarrollar mecanismos que garanticen el recaudo y manejo de dineros captados al público, como en este caso que las asociaciones desean intervenir como afiliados masivos en el sistema general de seguridad social.
Conforme a lo antes expuesto no se observa la vulneración de las normas y principios constitucionales invocados con la demanda, por ello, la Sala negará las pretensiones de la demanda.
Deniéganse las pretensiones de la demanda relacionadas con la anulación de los artículos 7º, numerales 7.6, 7.8, 7.9, 7.10 (modificado por el D. 2313/2006, art. 3º); 8º, numeral 8.8 (modificado por el D. 2313/2006, art. 4º); 9º con su respectivo parágrafo; 11 y 12, numeral 12.2, Integral del Decreto 3615 de 2005, normas que reglamentan la afiliación de trabajadores independientes de manera colectiva al sistema de seguridad social.
Acéptase la intervención del ciudadano José Alfredo Hauptmann Munevar, como tercero impugnante, conforme al artículo 146 del Código Contenciosos Administrativo.
(1) Parágrafo declarado EXEQUIBLE, por los cargos acusados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1089-03 de 19 de noviembre de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, en el entendido que las expresiones “El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado” contenidas en el literal a) del referido parágrafo presuponen la existencia de un ingreso efectivo por parte del trabajador independiente para hacer obligatoria su cotización.
(2)(sic).
(3) La Asamblea Nacional Constituyente, para efectos de estructurar el contenido del artículo 25 antes citado lo definió de la siguiente forma: “El trabajo es toda actividad humana libre, consciente y noble, necesaria para la vida y generadora de capital y de instrumento de labores. Es bien del hombre y de la humanidad. De ahí su valor humano. Está superado el concepto de que el trabajo es una mercancía sometida a las leyes del mercado sin consideración a la persona que lo presta. El nuevo concepto de la actividad laboral se aparta de la simple valoración material de ella, elevándola al rango de un derecho consustanciado con la vida y la esencial del ser humano. Por eso llega a la incorporación del trabajo en los nuevos textos constitucionales con alta significación de los valores inmanentes que deben reconocerse y respetarse. El trabajo exige respeto para la dignidad de quien lo presta, o sea, el hombre. Este es un ser con fines propios que cumplir por sí mismo; no es ni debe ser un simple medio para fines ajenos a los suyos”.
(4) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-606 de 14 de diciembre de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
(5) “ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa:
[...] 24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles”.

References: artículo 3
 artículo 9
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 9
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 204
 artículo 10
 artículo 13
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 39
 artículo 13
 artículo 7
 artículo 3
 artículo 189
 artículo 146
 artículo 25