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Timestamp: 2019-08-21 14:18:44+00:00

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Diferencias en la doctrina de los tribunales administrativos de recursos contratuales, en relación al recurso especial en materia de contratación - Observatorio de Contratación Pública
Diferencias en la doctrina de los tribunales administrativos de recursos contratuales, en relación al recurso especial en materia de contratación
La Memoria del I encuentro de coordinación entre los órganos de recurso especial en materia de contratación pública que recoge el Observatorio, puso de manifiesto la existencia de posturas divergentes entre los órganos competentes para la resolución del recurso especial a nivel estatal y autonómico, en diversos aspectos relativos a la tramitación de ese recurso.
La Memoria del I encuentro de coordinación entre los órganos de recurso especial en materia de contratación -año 2013- (eer aquí), y la Segunda reunión de coordinación de los órganos de recurso especial en materia de contratación, -año 2014- (ver aquí), pusieron de manifiesto la existencia de posturas divergentes entre los órganos competentes para la resolución del recurso especial a nivel estatal y autonómico, en diversos aspectos relativos a la tramitación de ese recurso. El presente trabajo, extractado del tema publicado en la web www.contratodeobras.com “El Recurso Especial en Materia de Contratación” (Ver aquí), pone de manifiesto otras diferencias en la doctrina de tales órganos.
Es oportuno comenzar realizando una mención de los aspectos (procedimentales), sobre los que la “Memoria del I encuentro…” y la “Segunda reunión de coordinación…”, advierten la existencia de criterios diferenciados en la praxis de los distintos órganos competentes (en lo sucesivo Tribunales Administrativos ó TA), en la tramitación del recurso especial en materia de contratación (en lo sucesivo REMC ó recurso especial), pretendiendo, y no siempre lográndolo, definir una postura común a todos ellos:
Posibilidad de recalificación de los contratos por los Tribunales Administrativos cuando el REMC se interpone, no contra los pliegos, sino contra los actos de trámite cualificados o el acto de adjudicación. Alcance de tal recalificación.
Plazo de interposición del recurso, cuando recurriéndose el contenido de los pliegos no se puede acreditar la fecha de recepción de los mismos.
Órgano (Órgano de contratación o Tribunal Administrativo) obligado a la puesta de manifiesto del expediente de contratación y de su contenido.
Posibilidad de inadmisión del recurso en aquellos supuestos en que el contrato se hubiera formalizado.
Impugnación de resoluciones de los Tribunales de Recursos Contractuales ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Emplazamientos y remisión del expediente al órgano judicial.
Extensión del recurso especial a los actos previos a la aprobación de los pliegos y que pueden ser determinantes de la nulidad de todo el procedimiento de adjudicación.
Ámbito del recurso especial: conocimiento de cualquier infracción del ordenamiento jurídico o solo de infracciones del ordenamiento jurídico contractual.
Medidas provisionales. Suspensión automática del procedimiento. Levantamiento.
Resoluciones de inadmisión por incompetencia del Tribunal. Levantamiento o no de la suspensión automática del procedimiento.
Lugar de presentación del recurso especial. Presentación en la sede de otro Tribunal dentro del mismo territorio.
Plazo de interposición del recurso especial. Sentencia 3295/2013 del Tribunal Supremo sobre la presentación del recurso por correo.
Impugnación de resoluciones de los Tribunales de Recursos Contractuales ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Emplazamientos y remisión del expediente al órgano judicial
Un estudio detallado de las Resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (en lo sucesivo TACRC) y de los Tribunales Autonómicos, (TA_ARA –Aragón-; TA_AND –Andalucía-; etc.) pone de manifiesto la existencia de posiciones diferenciadas respecto a otras cuestiones procedimentales, de las que aquí señalamos las siguientes cinco:
1º.- Necesidad de subsanación de la falta de presentación del anuncio previo cuando el REMC se presenta ante el Tribunal Administrativo.
2º.- Cómputo del plazo para la interposición del recurso especial en el supuesto de notificación defectuosa.
3º.- Posibilidad de interposición de recurso especial contra la clasificación de las ofertas efectuada por el órgano de contratación.
4º.- Legitimación del licitador previamente excluido que pretende ahora se declaré desierto el procedimiento.
5º.- Legitimación de los Grupos Municipales.
1º.- Necesidad de subsanación de la falta de presentación del anuncio previo cuando el REMC se presenta ante el Tribunal Administrativo
Es postura unánime de los tribunales administrativos considerar que la falta de presentación del anuncio previo, cuando el recurso se presenta en el registro del órgano de contratación, se entiende subsanada por la propia presentación del recurso especial. (TA_CENTRAL_203/2013; TA_CyL_021/2012; TA_MAD_106/2013; TA_ARA_039/2013, etc.), si bien el TA de Madrid advierte (Memoria 2012) “Así a juicio del Tribunal en este caso la falta de comunicación previa, sería causa de inadmisión, únicamente en los casos de impugnación de la adjudicación, cuando habiéndose interpuesto el recurso el último día del plazo establecido para ello, dicha falta de comunicación hubiera determinado que el órgano de contratación hubiera procedido a formalizar el contrato, situación ésta que muy escasamente se va a dar, ya que el Tribunal debe comunicar al órgano de contratación la interposición del recurso el mismo día en que éste se hubiera presentado, suspendiéndose el procedimiento automáticamente en virtud de lo dispuesto en el artículo 45 del TRLCSP.”
Sin embargo, no se da esa misma unanimidad cuando el recurso especial se presenta finalmente en el registro del Tribunal Administrativo competente para su resolución, no habiendo sido anunciado previamente ante el órgano de contratación.
Existe así el criterio de quienes consideran que se trata de un defecto subsanable y, en consecuencia, habrá de requerirse al recurrente con el fin de que lo corrija de acuerdo con lo establecido en el artículo 44.4.e) y 44.5 del TRLCSP (TA_MAD_040/2011; TA_AND_112/2012), o incluso que no habría lugar a tal requerimiento cuando conste que con anterioridad a la presentación del recurso especial, el órgano de contratación haya tenido de otro modo noticia de la intención de presentar el recurso (TA_CyL_017/2013).
Por el contrario, el TACRC, considera que aun en este supuesto, continuará el proedimiento sin necesidad de requerir la subsanación del defecto: “… el anuncio de interposición está establecido por el legislador con la finalidad de que la entidad contratante conozca que contra su resolución se va a interponer la pertinente reclamación, lo cual se consigue, igualmente, cuando por el Tribunal se reclama, con remisión del escrito de interposición de la reclamación, el expediente de contratación, junto con el cual la entidad contratante habrá de remitir en el plazo de 2 días hábiles el correspondiente informe. El principio de economía procesal impone esta conclusión, ya que carecería de eficacia práctica que el Tribunal acordara la subsanación de la falta de anuncio previo para, inmediatamente después de acreditada la corrección de la falta de este requisito, solicitar la remisión del expediente de contratación, cuando la finalidad de dicho anuncio se cumple con la reclamación del expediente, sin que esto suponga indefensión material para la entidad contratante.” (TA_CENTRAL_211/2013).
2º.- Cómputo del plazo para la interposición del recurso especial en el supuesto de notificación defectuosa
En el caso de que la resolución susceptible de recurso no contenga la información necesaria que conforme a la Ley permita interponer recurso suficientemente fundado, puede el futuro recurrente solicitar al órgano de contratación para que se le facilite tal información, o el acceso al expediente con tal fin. Ello lleva a plantear la duda de cuál ha de ser la fecha que da inicio al cómputo del plazo para la presentación del recurso.
El TACPCM considera (TA_MAD_078/2013), que en este supuesto el cómputo se iniciara a partir del día siguiente a aquel en que el futuro recurrente haya recibido la información solicitada o haya tenido acceso al expediente.
Por su parte el TACRC (TA_CENTRAL_166/2012) y el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León (TA_CyL_009/2013) consideran que el cómputo se inicia del modo habitual, esto es, a partir del día siguiente en que es remitida la notificación (si se trata del acto de adjudicación), o ésta es recibida (si se trata de un acto de trámite cualificado), suspendiéndose el plazo para la interposición del recurso especial durante el tiempo que media entre la solicitud de la revisión del expediente, hasta que se le dé vista del mismo al futuro recurrente.
3º.- Posibilidad de interposición de recurso especial contra la clasificación de las ofertas efectuada por el órgano de contratación
Nos encontramos ante un acto de trámite, que como el resto de los de este tipo será susceptible o no de ser objeto de REMC, si merece la consideración de acto cualificado, esto es, siempre que “ decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos” (Art. 40.2. b. TRLCSP).
El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía sí considera la clasificación de ofertas como acto de trámite cualificado, idóneo en consecuencia de ser objeto de recurso especial, y así en su resolución TA_AND_88/2013: “Por tanto, la clasificación de las ofertas por el órgano de contratación determina ineludiblemente la posterior adjudicación del contrato a favor de la oferta clasificada en primer lugar, salvo que el licitador que haya presentado ésta no aporte la documentación previa a la adjudicación requerida en el artículo 151.2 del TRLCSP. En consecuencia, cabe considerar que el acto impugnado decide indirectamente sobre la adjudicación, tal y como establece el artículo 40.2.b) del TRLCSP, pues ninguna posibilidad asiste ya al órgano de contratación para no adjudicar el contrato a la oferta en primer lugar clasificada, más que la no cumplimentación del requerimiento de documentación por parte del licitador que efectuó esta oferta.” En el mismo sentido, diversas resoluciones del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León (TA_CyL_029/2012; TA_CyL_027/2012; TA_CyL_023/2012), dan por hecho la posibilidad de recurrir tal acto.
Por el contrario el TACRC no considera que dicho acto sea susceptible de recurso, “… por cuanto, como hemos manifestado en diversas resoluciones, no determina la adjudicación ni produce indefensión. ” (TA_CENTRAL_174/2013). En igual sentido TA_CENTRAL_032/2013.
4º.- Legitimación del licitador previamente excluido que pretende ahora se declaré desierto el procedimiento
La legitimación para interponer REMC, se condiciona a que aquél que lo presenta acredite que sus “… derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto de recurso” (artículo 42 del TRLCSP). Como regla general, cuando se trata de recurrir actos de trámite o el acto de adjudicación, tal interés legitimo se concreta en la posibilidad de que quién recurre pueda resultar él mismo adjudicatario del contrato. Partiendo de esta premisa no cabría reconocer legitimación, al licitador o candidato que previamente excluido, no hubiese recurrido su exclusión o, habiéndolo hecho no fue readmitido en el procedimiento, y que ahora, notificado el acto de adjudicación, pretenda su impugnación, pues no cabe duda de que aunque su recurso prosperase no podría resultar ya adjudicatario del contrato objeto de recurso.
Ahora bien, pudiese ocurrir que el licitador o candidato previamente excluido, que o bien no impugno su exclusión, o bien haciéndolo no fue readmitido, pretenda ahora la exclusión de la totalidad los licitadores que continúan en el procedimiento, de modo que éste sea declarado desierto y se proceda así a convocar uno nuevo en el que existirá la posibilidad de que él resulte adjudicatario.
Pues bien, para ciertos T.A., el sólo hecho de que ésta sea la pretensión del excluido es causa suficiente para legitimarle como recurrente. Así lo considera el T.A. de recursos contractuales de Castilla y León en su resolución TA_CyL_008/2012 : “…Esta amplia configuración de la legitimación para impugnar el procedimiento de adjudicación y su resultado supone un necesario abandono de la jurisprudencia más restrictiva en torno a la legitimación en materia de contratación. En el presente caso XXX, S.A., aunque estaba previamente excluida, tiene un interés legítimo y directo en la legalidad de la adjudicación, en la medida que su pretensión final va dirigida a que el concurso sea declarado desierto porque, a su juicio, ninguno de los candidatos cumple las prescripciones técnicas del lote 4”. En igual sentido el T.A. de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid en su resolución TA_MAD_069/2013: “… pretende la declaración del incumplimiento de las prescripciones técnicas por todos los demás licitadores, lo cual supondría que ante la falta de concurrencia, procedería declarar desierto el procedimiento, de lo que obtendría la posibilidad de ser licitador ante una nueva convocatoria, por lo que también cabe reconocerle legitimación al respecto.”
Para otros sin embargo, tal razonamiento no es causa suficiente, pues se basa en un mera suposición de algo posible que no sustenta un interés real, cierto, efectivo y actual, exigiendo, para reconocer tal legitimación, que existan indicios ciertos de que en su caso se reiniciara el procedimiento y que el licitador excluido tiene en el mismo posibilidad de resultar adjudicatario. Así, la resolución TA_CENTRAL_239/2012, afirma: “La legislación de contratos no obliga, una vez declarado desierto el procedimiento de adjudicación, a convocar un nuevo procedimiento de adjudicación en idénticos términos que el anterior, toda vez que la entidad u órgano convocante puede acudir a otros medios distintos del contrato para prestar el servicio, o acudir a un contrato de distintas características del convocado, por lo que, con carácter general, la invocación por un licitador excluido de la posibilidad de que tras quedar desierto el procedimiento se vuelva a iniciar otro procedimiento de adjudicación al que pueda acudir como licitador, no es por sí sola ventaja sustentadora de un interés legítimo que actué como “legitimatio ad causam”, sino mera suposición de algo posible que no sustenta un interés real, cierto, efectivo y actual. No obstante en el presente caso concurren circunstancias especiales que matizan esa consideración general. En primer lugar (…) la posibilidad de que, quedando desierto el procedimiento se inicie otro procedimiento contractual de las mismas características, excede de la mera suposición de lo posible toda vez que hay buenas razones para creer que se verificaría o sucedería, de modo que no es meramente potencial sino que alcanza lo probable. (…) En segundo lugar la exclusión del recurrente no se ha producido aquí en virtud de una decisión inicial del Órgano de contratación, sino que es consecuencia necesaria de la Resolución de este Tribunal, de modo que el recurrente ha pasado de ser adjudicatario a ser excluido en el procedimiento de adjudicación. Es precisamente en los fundamentos de la Resolución de este Tribunal en los que el recurrente motiva su recurso, por entender que las consideraciones que llevaron a su exclusión son igualmente aplicables a la proposición del otro licitador hoy adjudicatario,(…)”. Con similares argumentos la resolución TA_AND_103/2013, que también finalmente considera al recurrente legitimado, al entender que de declararse desierto, existen en el supuesto analizado indicios suficientes de que el procedimiento de contratación volverá a iniciarse. El Tribunal Central en su resolución TA_CENTRAL_288/2012, rechaza por el contrario la legitimación del licitador ahora recurrente, que en este caso fue excluido por una causa subjetiva –falta de experiencia-, que el Tribunal considera tampoco podrá acreditar en un nuevo procedimiento de contratación. En igual sentido la resolución TA_AND_097/2012, donde la falta de legitimación descansa en la carencia de la clasificación exigida.
5º.- Legitimación de los Grupos Municipales
La postura -no unánime- más aceptada por la jurisprudencia es que la legitimación para impugnar en la vía judicial la tienen los concejales a título individual y no el Grupo al que pertenecen, en razón a que dichos grupos ostentan personalidad jurídica en la actividad “interna corporis” de la Entidad Local pero no para una actividad externa como la procesal.
Tratándose del REMC, postura similar es la mantenida por el TACRC que, en su resolución TA_CENTRAL_203/2013, considera que “El grupo municipal, si bien tiene “capacidad para ser parte” a pesar de carecer de personalidad jurídica distinta de sus integrantes -debiendo acreditarse la representación del grupo a través del apoderamiento otorgado por todos sus integrantes a uno de ellos-, no está legitimado para recurrir los pliegos aprobados por el Ayuntamiento en un expediente de contratación.”
Por el contrario el T.A. de Contratación Pública de la Comunidad de Madriden postura que parece compartida por el T.A. de Aragón (Memoria 2012-2013, pág.19), estima que si existe la posibilidad de legitimación del Grupo Municipal, si consta que todos y cada uno de sus miembros votaron en contra del acuerdo recurrido y expresaron su decisión de recurrir el acto (TA_MAD_68/2013).
Es de hacer notar que la diferencia entre ambas posturas no parece radicar tanto en el aspecto formal como en el reconocimiento o no de la posibilidad de que el Grupo Municipal pueda ir más allá de la mera defensa de la legalidad, lo que en efecto no constituiría causa suficiente para fundar la legitimación con base en el artículo 42 del TRLCSP.
Así, el TACRC, en su resolución TA_CENTRAL_057/2013, si bien afirma la postura anteriormente reseñada si reconoce que “Cierto es que en algún caso aislado, como el resuelto por ATS de 24-7-1999, se admitió la legitimación de un grupo municipal al amparo del 63.1 b) LRBRL, pero expresamente refleja como fundamento de su admisión que “consta la conformidad de todos ellos para la interposición del recurso”, de modo que podía entenderse que lo habían interpuesto todos y cada uno. Lo que no sucede en nuestro caso…”, por lo que a sensu contrario cabe entender que en el supuesto de que constase la conformidad de todos los miembros del grupo municipal, si cabría, su legitimación ad procesum, postura no diferente de la mantenida por el T.A. madrileño. Ahora bien, en esa misma resolución TA_CENTRAL_057/2013, no se le reconoce al grupo municipal otro interés que no sea el de la mera defensa de la legalidad “…se trata de restablecer la legalidad que entiende infringida, lo que no es suficiente, como señalamos, para fundar su legitimación con base en el 42 del TRLCSP.” dado que de este modo no se acredita la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión, en definitiva no se acredita la legitimación “ad causam”.
Por el contrario si ve el TACPCM una relación que va más allá de la defensa genérica de la legalidad pues “…parece que el interés que preside el recurso interpuesto es el de la defensa del interés de la propia Corporación Municipal, en tanto en cuanto en el recurso se aduce que el alegado error en la valoración supone que el Consistorio debe afrontar un coste injustificado de al menos 3.541.104,90 euros.” (TA_MAD_002/2012), incluso llegando a interpretar la voluntad del recurrente: “En el caso que ahora nos ocupa, el recurrente no concreta el interés público o de la ciudad que dice defender ni el beneficio que pretende obtener. Parece que el interés que preside el recurso interpuesto es, por una parte, la defensa del interés del grupo de debatir en el Pleno del Ayuntamiento la modificación de la forma de gestión del servicio objeto del contrato que se prestaba de forma directa y ahora se externaliza. De otra parte, la subsanación de determinadas deficiencias del PPT, unas relativas a la gestión presupuestaria de la entrega de maquinaria al adjudicatario como pago, y otras cuestiones en cuanto a la extensión del servicio objeto del contrato que pueden afectar a las necesidades de los vecinos del municipio cuyos intereses colectivos, de forma genérica representa el concejal o grupo recurrente. Por tanto, parece que el interés que preside el recurso interpuesto en este último aspecto va más allá de la defensa genérica de la legalidad por lo que también cabe admitir legitimación ad causam respecto de este contenido del PPT.” (TA_MAD_68/2013)

References: resolución 
 resolución 
 artículo 45
 artículo 44
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 151
 artículo 40
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 42
 resolución 
 resolución