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Timestamp: 2016-10-27 20:38:19+00:00

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2C_412/2007 (04.12.2007)
Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidi�re Verfassungsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz, Kammer III, vom 12. Juli 2007.
Die Direktzahlungen, welche der Bund an die Schweizer Landwirte ausrichtet, sind insbesondere von Nutzungsart und Fl�che des bewirtschafteten Bodes abh�ngig (vgl. die Verordnung des Bundesrats �ber die Direktzahlungen an die Landwirtschaft [SR 910.13]). Weil die relevanten bodenbezogenen Daten teilweise veraltet sind, haben die Bundes�mter f�r Landwirtschaft und f�r Landestopographie ein gesamtschweizerisches Projekt zur "Aktualisierung der landwirtschaftlichen Nutzfl�chen" (Projekt LWN) gestartet. In dessen Rahmen hat der Kanton Schwyz am 10. November 2006 (im offenen Verfahren) einen Dienstleistungsauftrag ausgeschrieben, welcher die digitale Erfassung der landwirtschaftlichen Nutzfl�chen im Kanton (einschliesslich �kologische Ausgleichsfl�chen, Betriebsgebiete und landwirtschaftlicher Produktionskataster) mittels eines Geo-Informationssystems (GIS) umfasst. Den Zuschlag erhielt die Arbeitsgemeinschaft der X.________ AG und der Y.________ AG zum Preis von 299'761.25 Franken (Beschluss des Regierungsrats vom 30. Mai 2007). Hiergegen gelangte die Z.________ AG - welche in der Angebotsbewertung (nur) den zweiten Platz belegte, obschon sie mit 209'881.70 Franken ein wesentlich billigeres Angebot eingereicht hatte als die obsiegenden Konkurrentinnen - ans Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Mit Urteil vom 12. Juli 2007 hat dieses die Beschwerde gutgeheissen, den Vergabeentscheid aufgehoben und den Zuschlag der Z.________ AG erteilt.
Am 20. August 2007 haben die X.________ AG und die Y.________ AG gemeinsam in einer einzigen Eingabe sowohl Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch subsidi�re Verfassungsbeschwerde eingereicht. Sie stellen den Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 12. Juli 2007 sei aufzuheben und der Zuschlag ihnen zu erteilen.
Mit Verf�gung vom 26. September 2007 hat das pr�sidierende Mitglied der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts den Beschwerden aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Zun�chst ist zu pr�fen, ob die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen steht, zumal die subsidi�re Verfassungsbeschwerde nur dann in Frage kommt, wenn das ordentliche Rechtsmittel unzul�ssig ist.
1.1 Art. 83 lit. f BGG schliesst die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide auf dem Gebiet der �ffentlichen Beschaffungen aus, wenn der gesch�tzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen (BoeB, SR 172.056.1) oder des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europ�ischen Gemeinschaft �ber bestimmte Aspekte des �ffentlichen Beschaffungswesens (SR 0.172.052.68) nicht erreicht (Ziff. 1) und wenn sich keine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung stellt (Ziff. 2). Wie die Parteien richtig erkannt haben, m�ssen diese beiden Voraussetzungen kumulativ erf�llt sein, damit die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zul�ssig ist (zur Publikation bestimmten Urteil 2C_224/2007 vom 10. September 2007, E. 2.1).
1.2 Das Vorliegen einer Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung ist nicht leichthin anzunehmen und die Ausnahmebestimmung von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG streng zu handhaben. Der blosse Umstand, dass die aufgeworfene Rechtsfrage noch nie entschieden wurde, gen�gt nicht. Es muss sich vielmehr um eine Frage handeln, deren Kl�rung f�r die Praxis wegleitend sein kann und die von ihrem Gewicht her nach einer h�chstrichterlichen Entscheidung ruft (Urteil 2C_116/ 2007 vom 10. Oktober 2007, E. 4.2).
1.3 Der f�r Dienstleistungsauftr�ge massgebende Schwellenwert von 248'950 Franken (vgl. Art. 6 BoeB in Verbindung mit Art. 1 lit. b der Verordnung des EVD vom 30. November 2006 �ber die Anpassung der Schwellenwerte im �ffentlichen Beschaffungswesen f�r das Jahr 2007 [SR 172.056.12]) hat vorliegend als erreicht zu gelten: Im Zeitpunkt der Ausschreibung ging die Vergabebeh�rde - aufgrund der Erfahrungen, welche sie im Rahmen eines Pilotprojekts gewonnen hatte - von einem "Kostenrahmen" zwischen 350'000 und 450'000 Franken aus, und der "Mittelwert" der eingereichten Angebote lag gem�ss den Feststellungen der Vorinstanz knapp �ber 400'000 Franken (vgl. E. 3.1). Die erste Voraussetzung f�r die Zul�ssigkeit der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist mithin erf�llt, da der gesch�tzte Wert des Auftrags �ber dem massgebenden Schwellenwert liegt; es schadet insoweit nicht, dass der Preis des Angebots der Beschwerdegegnerin, welche im vorinstanzlichen Verfahren den Zuschlag erhalten hat, mit 209'881.70 Franken darunter liegt.
1.4 Die Beschwerdef�hrerinnen machen geltend, die Vorinstanz habe sich zu Unrecht nicht auf eine Rechtskontrolle beschr�nkt und ins Ermessen der Vergabebeh�rde eingegriffen. Insoweit stelle sich die Rechtsfrage (von grunds�tzlicher Bedeutung), ob ein letztinstanzliches kantonales Gericht der Vergabebeh�rde vorschreiben k�nne, wie das Zuschlagskriterium des Preises bei der Bewertung der Angebote zu handhaben sei. Die Beschwerdef�hrerinnen verkennen offensichtlich, dass sich das Bundesgericht mit diesem Punkt bereits im (ihnen bekannten) Urteil 2P.230/2006 vom 5. M�rz 2007 auseinandergesetzt hat: Es hielt fest, dass aufgrund der unbestimmten Vorgaben in der Ausschreibung - aber auch wegen des nicht ohne weiteres voraussehbaren Inhalts der Offerten - bez�glich der Festsetzung der Preiskurve regelm�ssig eine grosse Gestaltungsfreiheit besteht. Weil es dabei um eine Konkretisierung jener Vorgaben geht, welche sich f�r die Bewertung des Zuschlagskriteriums des Preises einerseits aus der Ausschreibung und andererseits aus den einschl�gigen Rechtsnormen ergeben, kommt der Vergabebeh�rde jedoch nicht ein eigentliches Ermessen zu. Vielmehr geht es insoweit um einen Beurteilungsspielraum, dessen Handhabung der Rechtskontrolle der kantonalen Verwaltungsgerichte unterliegt, auch wenn diese regelm�ssig eine gewisse Zur�ckhaltung �ben (E. 3.2). Im zitierten Entscheid erachtete das Bundesgericht es deshalb als zul�ssig, dass das basel-landschaftliche Kantonsgericht das Evaluationsergebnis korrigierte, zumal dieses auf einer von der Rechtsmittelbeh�rde - weil zu flach verlaufend - als fehlerhaft betrachteten Preiskurve basierte. Damit steht fest, dass die letzte kantonale Instanz aufgrund der von ihr auszu�benden Rechtskontrolle (vgl. Art. 16 Abs. 1 lit. a der interkantonalen Vereinbarung vom 15. M�rz 2001 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen [IV�B]) befugt ist, die von der Vergabebeh�rde verwendete Preiskurve zu �berpr�fen und aufgrund einer allf�lligen Korrektur einen abweichenden Zuschlagsentscheid zu f�llen. Ob im Einzelfall ein Eingreifen der Rechtsmittelinstanz zul�ssig oder geboten ist, h�ngt von den jeweiligen konkreten Umst�nden ab und stellt insoweit keine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung dar (vgl. BGE 133 III 493 E. 1.2 S. 496). Mithin ist auf die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im vereinfachten Verfahren nach Art. 109 Abs. 1 BGG nicht einzutreten, weil die Voraussetzung von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG f�r die Zul�ssigkeit des Rechtsmittels nicht erf�llt ist.
2.1 In Submissionsstreitigkeiten steht gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen die subsidi�re Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte zur Verf�gung, falls die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 83 lit. f BGG ausgeschlossen ist (vgl. Art. 113 und Art. 116 BGG). Die Beschwerdef�hrerinnen sind in rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen, zumal das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid den ihnen erteilten Zuschlag aufgehoben hat (vgl. Art. 115 lit. b BGG). Weiter haben sie am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen (vgl. Art. 115 lit. a BGG), auch wenn sie in der eingereichten Vernehmlassung keinen konkreten Verfahrensantrag gestellt haben. Mithin ist die subsidi�re Verfassungsbeschwerde zul�ssig.
2.2 Mit subsidi�rer Verfassungsbeschwerde kann einzig die Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte geltend gemacht werden (Art. 116 BGG), wobei hief�r das sog. R�geprinzip gilt (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BBl 2001 4344). Dieses verlangt, dass der Beschwerdef�hrer in seiner Eingabe dartut, welche verfassungsm�ssigen Rechte inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind; das Bundesgericht untersucht nicht von sich aus, ob der angefochtene kantonale Entscheid verfassungsm�ssig ist, sondern pr�ft nur rechtsgen�gend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201). Wird eine Verletzung des Willk�rverbots (Art. 9 BV) geltend gemacht, gen�gt es nicht, wenn der Beschwerdef�hrer bloss den angefochtenen Entscheid kritisiert, wie er dies in einem appellatorischen Verfahren tun k�nnte, bei dem die Rechtsmittelinstanz die Rechtsanwendung frei �berpr�fen kann. Er muss deutlich dartun, welche Vorschriften oder allgemein anerkannten Rechtsgrunds�tze die kantonalen Beh�rden in einer gegen Art. 9 BV verstossenden Weise verletzt haben sollen (BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 12, mit Hinweis). Soweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht gen�gt und sich in appellatorischer Kritik ersch�pft, ist auf sie nicht einzugehen.
3.1 Der Angebotspreis bildete mit einer Gewichtung von 50 Prozent (200 Punkten) das Hauptkriterium f�r den Zuschlag; die �brigen Kriterien "Anbieter" und "technische L�sung" wurden mit 30 bzw. 20 Prozent gewichtet (120 bzw. 80 Punkte). F�r die Bewertung der eingegangenen Offerten hinsichtlich des Preises wurde entsprechend den "Empfehlungen f�r die Submission von Auftr�gen aus der amtlichen Vermessung unter dem Aspekt der Qualit�tserhaltung" verfahren, welche die Konferenz der kantonalen Vermessungs�mter im Herbst 2005 abgegeben hat: Zun�chst bestimmte die Vergabebeh�rde die Bandbreite, innerhalb derer sie die Punkte im Wesentlichen verteilen wollte. Hierzu berechnete sie aufgrund der f�nf Angebote aus dem preislichen Mittelfeld einen "Mittelwert", der bei 400'111.54 Franken zu liegen kam. Alsdann setzte sie die Unter- und die Obergrenze je 25 Prozent unter bzw. �ber diesem Mittelwert fest, so dass eine Preisspanne von 300'083.66 bis 500'139.43 Franken resultierte. Innerhalb dieses Bereichs bewertete sie die einzelnen Angebote linear, wobei sie f�r einen der Untergrenze entsprechenden Preis 190 Punkte und f�r einen der Obergrenze entsprechenden Preis 10 Punkte vergab. Lag der Preis eines Angebots tiefer als die Untergrenze, so konnte dieses - angesichts des Punktemaximums von 200 Punkten - h�chstens noch zehn zus�tzliche Punkte erzielen, w�hrend ein �berteuertes Angebot, dessen Preis �ber der Obergrenze lag, keine Punkte mehr erhielt.
3.2 Das Verwaltungsgericht hat dieses Bewertungssystem als grunds�tzlich tauglich erachtet, weil es die (unerw�nschten) Verzerrungen abschw�che, welche sehr billige und sehr teure Angebote auf die Punkteverteilung h�tten. Bem�ngelt hat es aber dessen Umsetzung im konkreten Fall: Die Bandbreite von 300'083.66 bis 500'139.43 Franken, welche die Vergabebeh�rde f�r die Bewertung des Preises gew�hlt habe, sei den Verh�ltnissen nicht angepasst. Dies zeige der Umstand, dass die Preise jener sechs Angebote, welche bei den beiden qualitativen Kriterien die h�chsten Punktzahlen erreichten, zwischen 200'000 und 440'000 Franken lagen. Zudem h�tten drei der fraglichen Konkurrenten ihre Dienstleistungen f�r weniger als 300'000 Franken angeboten, womit ihre Preise nicht in die Bandbreite f�r die Bewertung fielen. Diese Gegebenheiten h�tten dazu gef�hrt, dass das Angebot der Beschwerdegegnerin nur f�nf Punkte mehr erhalten habe als jenes der Beschwerdef�hrerinnen, obschon es um rund 30 Prozent billiger sei. Wenn markante Preisunterschiede nur eine derart geringf�gige Auswirkung auf die Bewertung h�tten, so werde die mit 50 Prozent angegebene Gewichtung des Preises unterlaufen. Das Verwaltungsgericht dehnte deshalb die Bandbreite auf einen Bereich von 35 Prozent unter bis 35 Prozent �ber dem Mittelwert aus (260'072.50 bis 540'015.60 Franken). Dies f�hrte zu einer Differenz von 30 Punkten zwischen dem Angebotspreis der Beschwerdef�hrerinnen und jenem der Beschwerdegegnerin, so dass die Offerte der Letzteren gesamthaft am meisten Punkte erzielte.
3.3 Die gegen dieses Urteil gerichtete Beschwerdeschrift ersch�pft sich in weiten Teilen in appellatorischen Ausf�hrungen, auf die im Rahmen einer subsidi�ren Verfassungsbeschwerde nicht einzugehen ist (vgl. E. 2.2). Soweit sie rechtsgen�gliche Vorbringen enth�lt, verm�gen diese nicht durchzudringen: Zun�chst handelt es sich beim Angebot der Beschwerdegegnerin keineswegs um einen "Ausreisser" mit einem derart tiefen Preis, dass er zu Recht ausserhalb der f�r die Bewertung gew�hlten Bandbreite liegt. Es war unter qualitativen Gesichtspunkten das f�nftbeste von den zwanzig eingereichten, wobei der offerierte Preis als drittg�nstigster um immerhin 75 Prozent teurer war als der - wohl tats�chlich als "Ausreisser" zu bezeichnende - billigste. Weiter leuchtet ein, dass der Angebotspreis die ihm von der Vergabebeh�rde zugedachte Funktion als Hauptzuschlagskriterium nicht zu erf�llen vermag, wenn sich Preisunterschiede gerade bei den interessantesten (weil qualitativ besten) Angeboten kaum in Punkten niederschlagen k�nnen, weil die H�lfte von ihnen unter der Bewertungsuntergrenze liegt. Bei diesen Gegebenheiten w�re es Sache der Vergabebeh�rde gewesen, die Preisbewertung besser auf die eingegangenen Angebote abzustimmen. Eine derartige Festsetzung der Preiskurve in Ber�cksichtigung der konkreten Angebote ist entgegen den Vorbringen der Beschwerdef�hrerinnen nicht verfassungswidrig. Es ist im Gegenteil festzuhalten, dass die Verwendung eines an sich tauglichen Bewertungssystems die Vergabebeh�rde nicht davon entbindet, dessen Ergebnis im konkreten Fall auf seine Sachgerechtigkeit hin zu �berpr�fen. Jedenfalls verst�sst die Auffassung der Vorinstanz, der betr�chtliche Preisvorteil des Angebots der Beschwerdegegnerin (im Umfang von rund 30 Prozent) sei durch die von der Vergabebeh�rde verwendete Preiskurve nur ungen�gend ber�cksichtigt worden, nach dem Gesagten nicht gegen das Willk�rverbot (vgl. Art. 9 BV; BGE 127 I 60 E. 5a S. 70). Gleiches gilt hinsichtlich ihres Vorgehens im Zusammenhang mit der Ausweitung der Bandbreite f�r die Preisbewertung. Schliesslich ist weder ersichtlich noch dargetan, inwiefern eine verfassungswidrige "Untergewichtung" der Qualit�tsaspekte der eingereichten Angebote vorliegen sollte. Ein solcher Mangel ergibt sich nicht etwa bereits aus dem Umstand, dass die punktem�ssige Bewertung der zwanzig Angebote bei den Qualit�tskriterien weniger grosse Unterschiede aufweist als bei den Preisen.
Demnach ist die subsidi�re Verfassungsbeschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdef�hrerinnen kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientsch�digung ist keine auszurichten (Art. 68 BGG).
Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 3'500.-- wird den Beschwerdef�hrerinnen unter Solidarhaft auferlegt.

References: Art. 83
 Art. 83
 Art. 6
 Art. 1
 Art. 16
 BGE 
 Art. 109
 Art. 83
 Art. 83
 Art. 113
 Art. 116
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 9
 Art. 9
 BGE