Source: http://www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral/docs/red_publinea/Financiacion/WOLDENBE.htm
Timestamp: 2014-04-19 17:02:17+00:00

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MEXICO: EL NUEVO MODELO DE FINANCIACI�N DE LOS EL MODELO DE FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO. Ricardo Becerra
Pedro Salazar José Woldenberg
La historia política reciente de México, puede ser descrita como un proceso lento, gradual aunque consistente, en el que se han construido los elementos que hacen posible la vida democrática: partidos competitivos por un lado y las reglas e instituciones que encauzan su competencia por otro. El proceso arrancó en la reforma política de 1977; fue ese un cambio que respondió a una situación social y política crecientemente conflictiva. Enormes movilizaciones sindicales y agrarias, emergencia de partidos políticos, surgimiento de una guerrilla urbana y otra rural, recurrentes conflictos en la universidad pública, expresaban una diversificación de las percepciones políticas en nuestro país. Mientras tanto, paradójicamente, la competencia electoral aparecía como un expediente ritual, que era incapaz de captar la vasta energía social que se manifestaba en esos años. La reforma política de 1977 intentó sincronizar ambos elementos de la situación social, es decir, que la enorme conflictualidad y movilización política pudiera encauzarse en un formato de competencia electoral. Así, quedaba abierto un largo ciclo de reformas que acompañan al proceso y que han ido modulando y construyendo el sistema de partidos. La agenda de cambio de entonces se proponía sustancialmente tres cosas: reconocer constitucionalmente a los partidos políticos y por esa vía convertirlos en "entidades de interés público"; legalizar a fuerzas políticas �sobre todo a la izquierda mexicana- que había sido marginada de la vida electoral y, abrir espacio para la oposición partidista en el Congreso mediante reformas al tamaño de la Cámara de diputados y a la fórmula de asignación de curules. Con el tiempo quedaría comprobado que esa era una reforma desencadenante, es decir una operación que puso en marcha energías y demandas políticas nuevas, que en su desarrollo propiciaba e inducía a más y más transformaciones lo mismo legales que institucionales. No es este el lugar para narrar esa historia, pero fue en ese trayecto en el cual el tema del financiamiento de los partidos se introdujo y cobró importancia hasta convertirse en un elemento decisivo de la ley, de la discusión electoral y de la reforma democrática en México.
En 1977, luego de la reforma, la Constitución General de la República consideró a los partidos políticos como "entidades de interés público". En relación con el respaldo estatal a esas organizaciones se contemplaba que "los partidos políticos nacionales deberán contar, en forma equitativa, con un mínimo de elementos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio popular". De allí se derivaban una serie de derechos y de obligaciones definidas en la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales (LOPPE), pero en lo que toca al régimen financiero no se precisaban en absoluto ni sus montos, ni su estructura, ni tampoco los criterios de asignación, lo que abría un gran espacio a la discrecionalidad.
Nueve años después, en 1986, se consagran las formas con las que los partidos registrados podían recibir financiamiento público. Era la primera disposición específica creada con relación al financiamiento de los partidos. El máximo órgano electoral, la Comisión Federal Electoral (CFE) establecería el "costo mínimo de campaña para diputado", factor que sería multiplicado por el número de candidatos registrados en la campaña federal anterior bajo el principio de mayoría relativa. El resultado era distribuido en dos partes iguales: la primera se asignaba proporcionalmente al número de votos y la segunda proporcionalmente al número de diputados.
En la reforma política de 1989-90 se crea el Instituto Federal Electoral, instancia autónoma y con personalidad jurídica propia, encargada de todas las tareas relativas a la organización electoral. La nueva legislación mantenía la misma fórmula para otorgar y distribuir al financiamiento público que la plasmada en 1986 (dual, proporcional al número de votos y de escaños) pero especificaba otros tres conceptos de financiamiento, además del que parte del "costo mínimo de campaña": uno por "actividades generales" (equivalente a un 10% de lo que correspondía a cada partido por el rubro de actividad electoral), otro por "actividades específicas" (fondo destinado a apoyar actividades tendientes a la educación y capacitación política, y que se otorgaba de conformidad con un reglamento expedido por la autoridad electoral) y otro por "subrogación del legislador" (equivalente al 50% de los ingresos obtenidos en el año anterior por los diputados y senadores de la fracción parlamentaria de cada partido); esos rubros empezaron a otorgarse en 1991 y quedaron plasmados en el artículo 49 del recién estrenado Código de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). Más tarde, en 1993 se agregaría el concepto de "desarrollo político" únicamente para las formaciones políticas de registro más reciente, mismo que empezó a ministrarse un año después en plena campaña electoral. Como hemos reseñado, el financiamiento público era la única regulación explícita que la legislación electoral contenía en torno a los dineros de los partidos, pero en cambio no se contaba con disposiciones sobre financiamiento privado, ni sobre topes a los gastos de campaña, ni sobre mecanismos de información, supervisión y fiscalización, sanciones, etc. En los acuerdos de 1993 primero, y de 1994 después, el tema del dinero de los partidos adquirió una mayor consistencia y profundidad en la discusión política y en la ley. En 1993 quedaron previstas y reguladas cinco fuentes del financiamiento de los partidos: 1) el público, 2) el de la militancia, 3) el de los simpatizantes, 4) autofinanciamiento, y 5) por rendimientos financieros. Quedó prohibido el financiamiento que provenga de los poderes federales, de los estados o de los ayuntamientos, de las entidades públicas, de extranjeros, ministros de culto y de empresas mercantiles. Se acordó que las aportaciones privadas a los partidos no serían deducibles de impuestos. Al propio tiempo, los partidos fueron obligados a presentar un informe -basado en su palabra- de los ingresos y gastos de cada año y de sus campañas electorales ante una Comisión del Consejo General del IFE. La legislación permitía las "aportaciones de las organizaciones sociales" como un concepto más del financiamiento por militancia, al mismo tiempo que permitía mantener el anonimato de recursos equivalentes hasta el 10 por ciento de lo recibido por financiamiento público. Las aportaciones individuales también fueron reguladas: en ningún caso podían ser superiores al 1% del monto total del financiamiento público otorgado a todos los partidos, y por otro lado, el límite para las personas morales quedó estipulado en un 5%. Las sanciones a los partidos que cometieran irregularidades quedaron a cargo del Tribunal Federal Electoral. Finalmente, los topes a los gastos de campaña, fueron plasmados en la ley y su establecimiento quedó en manos del Consejo General (para la campaña presidencial), de los Locales (en el caso de las campañas para Senador) y Distritales (para diputados). A grosso modo, esa fue una rápida descripción del desarrollo del tema de la financiación de los partidos en México. Como vemos se trata de una discusión acelerada recientemente y que ha producido una legislación más o menos acabada, que intenta cubrir los aspectos involucrados en un tema tan complejo como delicado.
II. LOS PUNTOS DEL DEBATE.
�Cuales son los problemas que han modelado la legislación mexicana en torno a las finanzas de los partidos? �A qué imperativos han respondido las sucesivas reformas electorales en México.?
Podemos anotar cuatro temas centrales, cuatro preocupaciones a las que la legislación mexicana ha ido respondiendo progresivamente:
1.- El objetivo inicial, diríamos primigenio, fue reconocer la debilidad de los partidos políticos en México (hablamos de los partidos distintos al Partido Revolucionario Institucional, PRI) y por esa vía contribuir a la incipiente construcción del sistema de partidos. 2.- Evitar el traslado ilegal de recursos públicos a los partidos políticos.
3.- Propiciar una mayor competitividad, es decir lograr que las estructuras financieras de los partidos sean menos desiguales y que el financiamiento público procure un contexto más equitativo.
4.- Evitar la dependencia de las organizaciones políticas a grupos corporativos, es decir, evitar que por la vía de las aportaciones a las campañas, a los partidos o a los candidatos, grupos opacos de interés acaben sobredeterminando a la política y a la gestión pública. A lo largo del tiempo, cada uno de estos tópicos fue puesto a discusión con especial énfasis a propósito de coyunturas, episodios o debates particulares. Por ejemplo en 1977 y, varios años después, el Partido Acción Nacional impugnó las ministraciones públicas a los partidos políticos, aduciendo que esa medida iría en detrimento de la independencia de los organismos políticos. Por otra parte, durante el año de 1988 y hasta 1994, fueron muy comunes las denuncias sobre el llamado "partido de estado"; con ese término se aludían fenómenos tales como transferencias de recursos y ayuda en especie, que diferentes funcionarios y dependencias públicas, presumiblemente, ponían a disposición del partido en el poder. Paralelamente en diferentes ocasiones habían sido cuestionada la transparencia y la magnitud de las aportaciones privadas de importantes grupos empresariales hacia diferentes partidos políticos y para campañas nacionales o de índole local. En el debate se afirmaba que con fenómenos así, se ponía en duda la viabilidad de gobiernos que, a través del dinero, se encontrarían atados y condicionados a los intereses privados. En 1994, luego del primer ejercicio de revisión de las finanzas de los partidos, se tuvo por primera vez, respaldada con datos cuantificables, información sobre los recursos que los partidos ponen en juego durante sus campañas políticas. El informe, elaborado por el Instituto Federal Electoral, consignaba en una de sus conclusiones: "El aspecto más relevante a destacar es la notable disparidad que prevaleció entre las erogaciones efectuadas por el PRI y los recursos invertidos por el resto de partidos....El estudio comparativo....permite acercarnos con toda precisión a estas condiciones de desigualdad en las que se desenvuelve la competencia entre partidos". Para la elección de diputados un sólo partido había concentrado el 81.2% de los gastos totales, mientras que los otros ocho contendientes erogaron, en su conjunto, apenas el 18.8 restante. Algunos meses después de concluida la elección presidencial en México, esa primer comparación de los gastos subrayaba la urgente necesidad de correcciones. La disparidad era en sí misma un argumento suficiente para buscar nuevas regulaciones en la materia.
III. UN MODELO DE FINANCIAMIENTO.
Las cuatros dimensiones reseñadas arriba estuvieron presentes y fueron atendidas en la última negociación electoral federal, ocurrida entre 1995 y 1996. La conclusión más importante, lo que interesa señalar aquí, es que con la reforma, por primera vez desde la Constitución se da una pauta general que dibuja un "modelo de financiamiento" a los partidos políticos en México. Sus tres objetivos centrales son: dar plena supremacía al financiamiento público sobre el financiamiento privado; equilibrar la competencia, es decir, propiciar condiciones de mayor equidad en las campañas y, finalmente, posibilitar un examen más incisivo y profundo de las estructuras contables, hacer más transparentes las finanzas de los partidos.
Los diferentes aspectos relacionados con el sistema electoral mexicano se concentran, básicamente en un sólo artículo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, el artículo 41 de la norma suprema del país abarca aspectos que van desde la conformación de la autoridad electoral, hasta los derechos y obligaciones de los partidos políticos. En ella se establece que el financiamiento público a los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas para:
El sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos y
Las actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales.
Un monto que corresponde a un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los partidos por concepto de las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales.
En la Constitución se señalan las directrices generales que debe seguir la autoridad electoral para calcular la cantidad de recursos que corresponde, anualmente, a los partidos. Así pues, se establece que para calcular el monto total de recursos que será repartido entre los partidos por el rubro de financiamiento para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes se aplicarán los siguientes factores:
a) Los costos mínimos de campaña calculados por el Órgano Superior de Dirección del Instituto Federal Electoral (Consejo General del IFE);
b) El número de diputados (500 de conformidad con la propia Constitución) y senadores (128 de conformidad con la propia Constitución) a elegir;
c) El número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión y;
d) La duración de las campañas electorales
El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente se distribuirá entre los partidos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados federales inmediata anterior (que como sabemos en México se realizan cada tres años). Evidentemente con esta nueva formula de distribución se pretende atemperar la inequidad que se hizo evidente en la elección de 1994.
Por lo que hace al segundo rubro (financiamiento para las actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales), como ya lo apuntamos sólo se entrega a los partidos en los años en que se celebran elecciones y equivale a una cantidad igual al monto del financiamiento público que le corresponda a cada partido por actividades ordinarias en ese año. El tercer rubro, corresponde a un porcentaje de los gastos anuales de los partidos en determinadas actividades y se calcula a partir de los comprobantes de gasto que los propios partidos entregan a la autoridad electoral.
Cabe mencionar que en la Constitución también se señala de forma precisa que en la ley secundaria, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), se garantizará que los recursos públicos que reciben los partidos políticos prevalezcan sobre los de origen privado. Asimismo, se delega de forma expresa a la ley secundaria la regulación de aspectos de suma importancia en materia de financiación, tales como: a) los límites a las erogaciones de los partidos en sus campañas electorales; b) los montos máximos de las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes; c) los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos sus recursos y; d) las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones. Esta es la construcción constitucional que, insistimos, dibuja ya un modelo de financiación: los recursos financieros de los partidos -sustancialmente- corren por cuenta del financiamiento público y este es asignado bajo una fórmula que tiende a atemperar los desequilibrios entre los partidos. 3.2. Marco legal
La ley electoral mexicana (COFIPE) ratifica el derecho que tienen los partidos a disfrutar de las prerrogativas y recibir el financiamiento público para cumplir con los fines que la ley les impone. Dichos fines son promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público. De esta forma, los partidos tienen dentro de sus prerrogativas las siguientes:
Acceso permanente a la radio y televisión de conformidad con un catálogo de reglas;
Un régimen fiscal especial;
Franquicias postales y telegráficas;
A continuación revisaremos las reglas relativas a los aspectos financieros y las consecuencias prácticas que se derivaron de las mismas durante la elección de 1997 para, posteriormente, analizar lo relativo al tema de los medios electrónicos de comunicación.
3.2.1 Financiamiento
En congruencia con la Constitución, el código mexicano establece que el régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá las siguientes modalidades: a) financiamiento público, que como ya vimos prevalecerá sobre los otros tipos de financiamiento; b) financiamiento por la militancia; c) financiamiento de simpatizantes; d) autofinanciamiento; y e) financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.
El artículo 49 del COFIPE precisa el procedimiento para calcular el financiamiento público que recibirán los partidos, año con año, por concepto de actividades ordinarias permanentes, de la siguiente manera:
a) El Consejo General del IFE determinará anualmente, con base en los estudios que le presente su Presidente:
Los costos mínimos de una campaña para diputado;
Los costos mínimos de una campaña para senador y
Los costos mínimos de una campaña para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
Todos estos cálculos se harán tomando como base los costos aprobados para el año inmediato anterior (actualizados conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor que establezca el Banco de México), así como los demás factores que el propio Consejo determine.
b) Posteriormente y, como parte del mismo procedimiento, la misma disposición señala que:
El costo mínimo de una campaña para diputado, será multiplicado por el total de diputados a elegir (que como ya señalamos son 500) y por el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso;
El costo mínimo de una campaña para senador, será multiplicado por el total de senadores a elegir (en este caso se trata de 128 Senadores) y por el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso;
El costo mínimo de gastos de campaña para Presidente se calculará con base a lo siguiente: Costo mínimo de campaña para diputado se multiplica por el número de diputados a elegir por el principio de mayoría relativa, dividido entre los días que dura la campaña para diputado por ese principio, multiplicado por lo días que dura la campaña para presidente.
De esta forma, el resultado de las operaciones señaladas en las fracciones anteriores constituye el financiamiento público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias permanentes.
En este mismo artículo de la ley, se reproduce la fórmula de reparto de dicho financiamiento (30% igualitario y 70% proporcional), se establece el mecanismo de entrega del mismo (mensual) y se obliga a los partidos a destinar el 2% del financiamiento público para el desarrollo de sus fundaciones o institutos de investigación.
Como fue mencionado al revisar el marco constitucional, en los años en que se celebran elecciones federales a cada partido se le otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al que reciban ese año por concepto de sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes (es decir una cantidad igual a lo que resulta del cálculo antes descrito). Este monto se otorga a los partidos de forma adicional al resto de las prerrogativas.
El último rubro de financiamiento público que reciben los partidos es el de actividades específicas como entidades de interés público. Este monto corresponde a un porcentaje (que no puede ser mayor al 75%) de los gastos realizados por los partidos el año anterior en rubros como la educación y capacitación política, investigación socioeconómica y política, y tareas editoriales.
Existe una regla de excepción para el financiamiento público (que contempla a los partidos que obtengan su registro como tales con fecha posterior a la última elección). A los mismos se les otorgará el 2% del monto que por financiamiento total corresponda a los demás partidos por el rubro de "sostenimiento de actividades ordinarias permanentes", así como el año de la elección una cantidad adicional igual para sus gastos de campaña. También se les otorgará financiamiento para sus actividades específicas.
Por lo que hace al financiamiento de la militancia, tenemos que se integra por las cuotas obligatorias (ordinarias y extraordinarias) de los afiliados a los partidos políticos, así como por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas personales y voluntarias que los candidatos aporten para sus campañas. En estos casos el órgano interno de los partidos encargado del manejo de las finanzas deberá expedir un recibo de las cuotas o aportaciones recibidas (conservando una copia del mismo). Los partidos determinarán libremente los montos de las cuotas de sus afiliados y la periodicidad de las mismas. Asimismo, las cuotas que aporten los candidatos (exclusivamente para sus campañas) tendrán el límite que fije dicho órgano interno de cada partido.
En cuanto al financiamiento de simpatizantes, la ley establece que se integra por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas o morales mexicanas con residencia en el país. Es importante resaltar que la legislación mexicana, en congruencia con las disposiciones constitucionales que ya hemos revisado, establece que cada partido político no podrá recibir anualmente aportaciones en dinero de simpatizantes por una cantidad superior al 10% del total del financiamiento para actividades ordinarias que corresponda a todos los partidos políticos.
Asimismo, se señala que los partidos deberán expedir recibos foliados en los que consten los datos de identidad del aportante, salvo cuando los recursos se obtengan en colectas públicas. Por lo que hace a las aportaciones en especie, éstas se harán constar en un contrato celebrado entre el aportante y el partido político. Es importante resaltar que las aportaciones en dinero realizadas por personas físicas o morales tendrán un límite del 0.05% del monto total de financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes otorgado a los partidos políticos en el año correspondiente. Por supuesto, estas aportaciones pueden realizarse en parcialidades y en cualquier tiempo, pero el monto total aportado durante un año no puede rebasar el límite antes señalado.
Del mismo modo el código contempla que el autofinanciamiento de los partidos está constituido por los ingresos que obtengan de sus actividades promocionales, tales como conferencias, espectáculos, juegos y sorteos, eventos culturales, ventas editoriales de bienes y de propaganda utilitaria así como cualquier otra similar que realicen para allegarse de fondos. En todos los casos el órgano responsable del financiamiento de cada partido político reportará los ingresos obtenidos por estas actividades en los informes respectivos.
Por último, la ley contempla que los partidos podrán crear fondos o fideicomisos con su patrimonio o con las aportaciones que reciban. En ambos casos, éstos serán manejados a través de operaciones bancarias y financieras, con excepción de adquisición de acciones bursátiles. Por supuesto, el financiamiento que obtengan los partidos por esta vía deberá destinarse para el cumplimiento de los objetivos que marca la ley.
3.2.2. Límites a las aportaciones que pueden recibir los partidos.
La ley electoral mexicana prohibe a los partidos políticos recibir aportaciones en dinero o en especie de: a) los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial de la Federación y de los Estados de la República Mexicana; b) de los Ayuntamientos; c) de las dependencias, entidades u organismos de la Administración pública federal, estatal o municipal y de los órganos del Distrito Federal (capital del país); d) de los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras; e) de los organismos internacionales de cualquier naturaleza; f) de los ministros del culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta; g) de las personas que trabajen o vivan en el extranjero; y h) de las empresas mexicanas de carácter mercantil.
Tampoco podrán solicitar créditos provenientes de la banca de desarrollo ni aportaciones de personas no identificadas, salvo aquellas obtenidas mediante colectas realizadas en mítines o en la vía pública.
3.2.3. Fiscalización de los recursos de los partidos políticos.
Tanto los partidos políticos como las agrupaciones políticas tienen que presentar ante una comisión de la autoridad electoral, informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como de su empleo y aplicación. Se trata de un informe anual en el que se reportan los ingresos totales y los gastos ordinarios que los partidos y las agrupaciones hayan realizado durante el ejercicio presupuestal de que se trate, así como de informes de campaña en los que se reporta el origen y monto de los recursos que hayan gastado para financiar propaganda (bardas, mantas, volantes, pancartas, equipos de sonido, etc.), gastos operativos de campaña (sueldos y salarios de personal eventual, arrendamiento eventual de muebles e inmuebles, gastos de transporte de material y personal, viáticos, etc.) y gastos de propaganda en prensa, radio y televisión.
Sobre el contenido de cada uno de estos informes, la comisión en cuestión denominada Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, previo análisis del contenido de los mismos, elabora un dictamen que contiene el resultado y las conclusiones de la revisión de los informes, la mención de errores u omisiones cuando se hayan detectado y el señalamiento de aclaraciones o rectificaciones que hayan presentado los partidos o las agrupación durante el transcurso de la revisión. Posteriormente, dicha comisión presenta al Consejo General del Instituto Federal Electoral el dictamen y un proyecto de resolución para que, en su caso, se impongan las sanciones correspondientes. Los partidos y las agrupaciones políticas tendrán derecho a impugnar tanto el dictamen como la resolución ante el Tribunal Electoral.
Dentro de las facultades con que cuenta la comisión de fiscalización a la que hemos hecho referencia se encuentran las siguientes:
Elaborar lineamientos con bases técnicas para la presentación de los informes de los partidos y agrupaciones políticas;
Establecer lineamientos para que los partidos y agrupaciones lleven el registro de sus ingresos y egresos y la documentación comprobatoria sobre el manejo de sus recursos;
Vigilar que los recursos que sobre el financiamiento ejerzan los partidos y agrupaciones políticas se aplique estricta e invariablemente a las actividades establecidas en la ley;
Solicitar a los partidos y agrupaciones políticas, cuando lo considere conveniente, informe detallado respecto de sus ingresos y egresos;
Revisar los informes (anuales y de campaña) que presenten los partidos y agrupaciones políticas;
Ordenar la práctica de auditorías directamente o a través de terceros, a las finanzas de los partidos y agrupaciones políticas;
Ordenar visitas de verificación a los partidos y agrupaciones políticas con el fin de comprobar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes;
Presentar al Consejo General los dictámenes que formulen respecto de las auditorías y verificaciones practicadas;
Informar al Consejo General de las irregularidades en que incurran los partidos y las agrupaciones políticas en el manejo de sus recursos y, en su caso, de las sanciones que a su juicio procedan y;
Proporcionar a los partidos políticos y a las agrupaciones políticas la orientación y asesoría necesaria para el cumplimiento de las obligaciones consignadas en la ley.
3.2.4. Reglas relativas al régimen fiscal de los partidos.
Los partidos políticos en México gozan de un régimen fiscal especial, por lo que no son sujetos de determinados impuestos y contribuciones dentro de los que se encuentran los siguientes:
b) El impuesto sobre la renta, en cuanto a sus utilidades gravables provenientes de la enajenación de los inmuebles que hubiesen adquirido para el ejercicio de sus funciones específicas, así como los ingresos provenientes de donaciones en numerario o en especie;
c) Los relativos a la venta de los impresos que editen para la difusión de sus principios, programas, estatutos y en general para su propaganda, así como por el uso de equipos y medios audiovisuales en la misma; y
La exención no se aplica en los siguientes impuestos:
a)	En el de contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria; de su fraccionamiento; sobre la división, consolidación, traslación y mejora; así como en los que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; y
En los impuestos y derechos que establezcan los Estados o los municipios por la prestación de los servicios públicos.
Por supuesto, el régimen fiscal especial del que gozan los partidos políticos, no los releva del cumplimiento de otras obligaciones fiscales. Asimismo, como una prerrogativa adicional, los partidos políticos disfrutarán de las franquicias postales y telegráficas, dentro del territorio nacional, que sean necesarias para el desarrollo de sus actividades.
3.2.5. Límites a los gastos de los partidos en las campañas políticas (topes de gasto).
El código electoral mexicano establece que "los gastos que realicen los partidos políticos, las coaliciones y sus candidatos, en la propaganda electoral y las actividades de campaña, están sujetos a los topes que para cada elección acuerde el Consejo General del Instituto Federal Electoral." Para estos efectos, quedan comprendidos dentro de los topes de gasto los siguientes conceptos:
Gastos de propaganda. Es decir, los realizados en bardas, mantas, volantes, pancartas, equipos de sonido, eventos políticos realizados en lugares alquilados, propaganda utilitaria y otros similares;
Gastos operativos de la campaña. Comprenden los sueldos y salarios del personal eventual, arrendamiento eventual de bienes muebles e inmuebles, gastos de transporte de material y personal, viáticos y otros similares; y
Gastos de propaganda en prensa, radio y televisión. Comprenden los realizados en cualquiera de estos medios tales como mensajes, anuncios publicitarios y sus similares, tendientes a la obtención del voto.
Cabe mencionar que no se considerarán dentro de los topes de campaña los gastos que realicen los partidos para su operación ordinaria y para el sostenimiento de sus órganos directivos y de sus organizaciones.
En cuanto a la fórmula que debe seguir el Consejo General del Instituto Federal Electoral para determinar los topes de gastos de campaña, tenemos que la legislación establece que se aplicarán las siguientes reglas:
Para la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el tope máximo de gastos de campaña, será la cantidad que resulte de multiplicar por 2.5, el costo mínimo para la campaña de diputado fijado para efectos del financiamiento público, actualizado al mes inmediato anterior, por 300 distritos, dividida entre los días que dura la campaña para diputado y multiplicándola por los días que dura la campaña para Presidente.
Para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa, el tope de gasto que deberán respetar los partidos, será la cantidad que resulte de multiplicar por 2.5, el costo mínimo de la campaña para diputados que se haya fijado para efectos del financiamiento público, actualizado al mes inmediato anterior; y
Para cada fórmula en la elección de senadores por el principio de mayoría relativa, el tope máximo para gastos de campaña, será la cantidad que resulte de multiplicar el costo mínimo de la campaña para senadores que se haya fijado para efectos del financiamiento público, actualizado al mes inmediato anterior, por 2.5 y por el número de distritos que comprenda la entidad de que se trate. En ningún caso el número de distritos a considerar será mayor de veinte.
Además la ley contempla otra limitación al gasto que deben realizar los partidos. Así pues, cada partido político deberá destinar el 50% de las erogaciones que realice para propaganda en radio y televisión en programas para la difusión de su plataforma electoral, la promoción de sus candidatos, así como para el análisis de los temas de interés nacional y su posición ante ellos.
IV. LAS CONSECUENCIAS PRÁCTICAS. Revisemos cómo funcionó en la práctica este modelo en el año electoral de 1997. Primero está la determinación de la bolsa general, lo que la ley llama "financiamiento por actividades ordinarias permanentes". Para ello es preciso conocer el factor determinante: el costo mínimo de campaña. Es el elemento que multiplica el número de cargos en disputa y que deriva en el monto total del dinero público a ser distribuido entre los partidos. �Cuáles son los elementos que componen al "costo mínimo de campaña" (en adelante CMC) para un diputado?:
1) Sueldos y compensaciones a personal administrativo contratado.
2) Costo de arrendamiento de un local para oficina.
3) Costo de arrendamiento de un vehículo.
4) Consumo de combustible.
5) Costo de instalación de una línea telefónica.
6) Costo del servicio telefónico
7) Papelería y artículos de escritorio.
8) Gastos de instalación de una línea eléctrica.
9) Importe del consumo en energía eléctrica. 10) Costo de propaganda a través de mantas.
11) Importe de propaganda con pintura en bardas.
12) Gasto de propaganda utilizando volantes. 13) Utilización de pancartas con propaganda.
14) Arrendamiento de equipo de sonido para vehículo 15) Alquiler de equipo de sonido para eventos abiertos.
16) Importe de renta de locales cerrados.
17) Costo de propaganda utilitaria.
En lo que toca al CMC para senador, su determinación abarca los mismos rubros pero ampliados pues la geografía de su campaña es más vasta, y se adicionan gastos de hospedaje y alimentación. En 1997 se establecieron los siguientes valores como costos mínimos de campaña: para Diputado: $270,436.61 (unos 34,450 dólares); para Senador: $520,341.16 (66,285 dólares); y para Presidente $177,207,151.27 (alrededor de 22,574,159 dólares). Posteriormente se procede a realizar la multiplicación general mediante la fórmula que ordena la Constitución y produce un monto global por actividades ordinarias, igual a: $ 984,495,828.81 (125,413,481 dólares). Aplicando la distribución reseñada arriba (70%-30%) cada partido con presencia en la Cámara obtuvo: PAN	$259,956,828.81
PRI	$437,011,758.76
PRD	$194,531,523.78
PT	$92,994,946.66
Como adelantamos arriba, en año electoral se asigna también otra cantidad idéntica ($ 984,495,828.81) a cada uno por concepto de gastos de campaña. PAN	$259,956,828.81
Además, por la otra modalidad llamada "actividades específicas", que apoya a la educación y capacitación política y la investigación socioeconómica, se otorgaron: $31,644,210.80 (3,955,526.35 dólares) repartidos así:
PAN	$7,334,453.45	PRI	$18,089,139.75
PRD	$2,272,992,.90
PT	$3,947,624.70
En otra parte del Código Electoral los partidos con registro pero sin posiciones en la Cámara de Diputados (Partido Cardenista y Partido Verde Ecologista de México), están sujetos a una modalidad de financiamiento diferente. A ellos se les asigna un financiamiento equivalente al 2% de la bolsa determinada para actividades ordinarias, más otro 2% equivalente al de gastos de campaña, además de tener acceso al financiamiento por actividades específicas. En total sus recursos asignados fueron: PC $37,824,779.29 (4,728,097 dólares)
PVEM	$37,592,934.02 (4,699,116 dólares)
Finalmente, en una categoría diferente, están los partidos que obtuvieron su registro condicionado antes de la reforma. A ellos les sería asignado una cantidad equivalente al uno por ciento del determinado para actividades ordinarias más el uno por ciento para gastos de campaña (como no contaban con registro el año previo a la elección no pudieron acceder al procedimiento de comprobación de gastos necesario para acceder a la bolsa por actividades específicas): PPS	$17,720,911.04
PDM	$17,720,911.04 (equivalente a 2,215,113 dólares)
En total la fórmula del modelo de financiamiento mexicano arrojó en 1997 un total de $2,111,493,862. (268,980,109 dólares). Y aún más, como producto de la reforma de noviembre de 1996, en el artículo sexto transitorio, los partidos tendrían derecho a disfrutar de estas prerrogativas a partir de noviembre y diciembre de 1996, es decir, tendrían derecho a dos ministraciones mensuales retroactivas. El gran total de recursos otorgados para el proceso electoral asciende a $ 2,406,238,217.53 (306,527,161 dólares) cantidad que representa un aumento en casi cinco veces (en términos reales y a pesos mexicanos) comparado con lo otorgado en 1994.
Ese es el primer gran rasgo de ese modelo: una gran disposición de recursos públicos y un aumento en relación a lo que el Estado otorgaba hasta antes de la reforma. El total de la financiación representó alrededor del 0.33% del presupuesto de egresos netos de la federación en 1997. Ahora bien, el otro componente básico está en la forma de distribuir esos recursos. Si comparamos la modalidad de distribución previa con la surgida después de la reforma de 1996, los resultados prácticos son éstos: % del financiamiento público asignado según fórmula previa. % del financiamiento público asignado según reforma de 1996. PAN
Como se ve, este esquema reduce la parte correspondiente a quien más tiene y otorga relativamente más recursos a los partidos menos votados. El ascenso de la asignación correspondiente al PRD, al PAN y al PT es muy importante: en doce, nueve y siete puntos porcentuales respectivamente. No hay duda del efecto positivo, sensiblemente más equitativo de la legislación actual. No es ese el único rasgo que tiende a crear condiciones más equilibradas: está también el establecimiento de topes de campaña más realistas, definidos ahora todos, por el Consejo General del IFE, como tercer elemento clave del modelo de financiación. Una simple mirada a los precios corrientes nos informa ya del descenso: para la elección de 300 diputados uninominales en 1994, se fijó como tope de gasto un monto total equivalente a: $255,067,986.12 (31,883,498 dólares); para la de 1997, se fijó un techo global de $202, 827,456 (25,353,432 dólares). Convertimos a precios constantes, tendremos que el tope de gasto por diputado en 97 observa un descenso real equivalente al 54% en pesos mexicanos. Algo similar ocurre en la elección de senadores; si utilizamos un promedio por unidad, tenemos que en 1994 cada campaña de senadores (fueron 64) tuvo un tope de $7,970,874.00. Si hacemos la misma operación con la cantidad establecida por el IFE en 1997, tendremos que cada campaña de senador (se eligieron 32 en ese año) tuvo un límite de $5,508,298.99 (688,537 dólares) en promedio. Otra vez la conversión a precios constantes, observa una disminución del 61% en relación a 1994. El cuarto elemento, que necesariamente complementa al modelo, lo constituyen las aportaciones -deliberadamente bajas- que pueden hacer los particulares. Los límites que marca la ley son tres, uno dirigido a los partidos y dos a los aportantes: 1) ningún partido puede recibir (del conjunto de sus simpatizantes) una cantidad superior al 10% del total del financiamiento por actividades ordinarias; y 2) una persona, en lo individual podrá aportar a un partido solo el 0.05% de ese tipo de financiación; 3) se suprimen las aportaciones anónimas. Las determinaciones del IFE en esta materia ubican a los límites así: al conjunto de las aportaciones de los simpatizantes de un partido político solo pudo llegar a: $103�175,082 (12.89 millones de dólares); y a las aportaciones de particulares: $ 515,875.4 (64,400 dólares). En otras palabras, la ley pretende clausurar la posibilidad de que el financiamiento privado sea tan grande que se convierta en vehículo de un nuevo desequilibrio entre los partidos.
Finalmente, están la revisión y la fiscalización a las finanzas de los partidos políticos. Sin avances importantes en este quinto componente no podrían cumplirse ni la verificación de topes ni el acotamiento al financiamiento privado. Por primera vez se hace posible la ejecución de auditorías a los partidos políticos, y se afinan los instrumentos de recepción y verificación de sus recursos; al mismo tiempo permanece la obligación de presentar informes anuales e informes sobre ingresos y gastos de campaña de cada uno de los partidos y de las agrupaciones políticas. Así, se hacen más fácilmente rastraeables y evaluables los recursos inyectados a la política y se posibilita mayor transparencia para el conjunto de la vida política. ELEMENTOS DEL MODELO DE FINANCIACIÓN.
Monto total del Financiamiento Público (act. ordinarias y act. electorales)
250,826,962
Monto de la ministración que se otorga de acuerdo a la votación de cada partido
175,578,873.4
Monto de la ministración que se otorga de manera igualitaria.
75,248,088.6
Tope de gastos para cada campaña de senador.
5�508,298.9
Tope de gastos para cada campaña de diputados
676,091.52
Límite a las aportaciones de simpatizantes a un partido político
Límite a las aportaciones de un particular a un partido político.
Es este el modelo que quiere ensayar la nueva legislación electoral mexicana: dinero público como componente primordial de los recursos partidistas, distribuido de modo más equitativo, con topes claros y razonables a los gastos de campaña, con serias restricciones a las aportaciones privadas y con mecanismos más estrictos de control, auditoría y vigilancia. El éxito de este esquema depende de la transparencia: el dinero público es determinado bajo reglas previas, conocidas por todos y el resto de las fuentes y gastos pueden ser eficazmente revisados. V. PRERROGATIVAS EN RADIO Y TELEVISIÓN
La ley también otorga a los partidos políticos prerrogativas en radio y televisión, señalando que al ejercer dichas, deberán difundir sus principios ideológicos, programas de acción y plataformas electorales.
Con esta finalidad, se establece que serán la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y la Comisión de Radiodifusión del Instituto Federal Electoral, las instancias que tendrán a su cargo la difusión de los programas de radio y televisión de los partidos políticos, así como el trámite de las aperturas de los tiempos correspondientes.
Cabe mencionar que la Comisión de Radiodifusión será presidida por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos, y cada uno de los partidos políticos tendrá derecho de acreditar ante la Comisión un representante con facultades de decisión sobre la elaboración de los programas de su partido.
En cuanto a los tiempos en radio y T.V. que le corresponde a los partidos, la ley señala que del tiempo total que le corresponde al Estado en las frecuencias de radio y en los canales de televisión, cada partido político disfrutará de 15 minutos mensuales en cada uno de estos medios de comunicación. Además, los partidos tendrán derecho, a participar conjuntamente en un programa especial que establecerá y coordinará la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, para ser transmitido por radio y televisión dos veces al mes.
Asimismo la ley establece que los partidos políticos utilizarán, por lo menos, la mitad del tiempo que les corresponda durante los procesos electorales para difundir el contenido de sus plataformas electorales.
Además, a solicitud de los partidos políticos podrán transmitirse programas en cobertura regional. Estos programas no excederán de la mitad del tiempo asignado a cada partido para sus programas de cobertura nacional y se transmitirán además de éstos.
Para el uso de los tiempos que les corresponde, los partidos políticos difundirán dos programas semanales. El orden de presentación de los programas se hará mediante sorteos semestrales.
Por supuesto, para la realización de cada programa, los partidos políticos deberán presentar con la debida oportunidad a la Comisión de Radiodifusión los guiones técnicos para la producción de sus programas, que se realizarán en los lugares que para tal efecto disponga ésta.
Corresponde a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos determinar las fechas, los canales, las estaciones y los horarios de las transmisiones. Esta dirección tomará las previsiones necesarias para que la programación que corresponda a los partidos políticos tenga la debida difusión a través de la prensa de circulación nacional.
Por la importancia que tiene este tema para el desarrollo de la democracia mexicana, los tiempos destinados a las transmisiones de los programas de los partidos políticos y del Instituto Federal Electoral, tendrán preferencia dentro de la programación general en el tiempo estatal en la radio y la televisión. En el mismo sentido, se cuidará que los mismos sean transmitidos en cobertura nacional y los concesionarios los deberán transmitir en horarios de mayor audiencia.
Por lo que hace al ejercicio de esta prerrogativa durante las campañas electorales, e independientemente del tiempo previsto en los párrafos anteriores, los partidos políticos con el fin de difundir sus candidaturas tendrán derecho a las siguientes transmisiones en radio y televisión:
En el proceso electoral en el que se elija Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (se celebra cada 6 años), el tiempo total de transmisión para todos los partidos políticos será de 250 horas en radio y 200 en televisión; c) En los procesos electorales en que sólo se elija a integrantes del Congreso de la Unión (celebrado cada tres años), el tiempo de transmisión en radio y televisión corresponderá al 50% de los totales previstos en el inciso anterior; y
d) Durante el tiempo de las campañas electorales, adicionalmente al tiempo a que se refiere el inciso anterior, se adquirirán por conducto del Instituto Federal Electoral para ponerlos a disposición de los partidos políticos y distribuirlos mensualmente, hasta 10,000 promocionales en radio y 400 en televisión, con duración de 20 segundos. En ningún caso el costo total de los promocionales excederá el 20% del financiamiento público que corresponda a los partidos políticos para las campañas en año de elección presidencial y el 12% cuando sólo se elija a integrantes del Congreso de la Unión. Los promocionales que no se utilicen durante el mes de que se trate, no podrán ser transmitidos con posterioridad.
Al igual que en el caso del financiamiento público, el tiempo de transmisión y el número de promocionales a que se refieren respectivamente, los incisos a) y c), se distribuirán entre los partidos con representación en el Congreso de la Unión, de la siguiente manera: el 30% en forma igualitaria, y el 70% restante en forma proporcional a su fuerza electoral.
Mientras que a cada partido político sin representación en el Congreso de la Unión, le corresponderá un 4% del total del tiempo de transmisión previsto en el inciso a), así como los promocionales previstos en el inciso c).
Cabe mencionar que la ley establece que la duración de los programas en radio y televisión para cada partido a que se refiere el inciso a), será de 15 minutos. Sin embargo, a petición de los partidos políticos, también podrán transmitirse programas de 5, 7.5 y 10 minutos del tiempo que les corresponda, conforme a la posibilidad técnica y horarios disponibles para las transmisiones a que se refiere este artículo.
Todo lo anterior se establece sin menoscabo del derecho exclusivo que tienen los partidos políticos para contratar tiempos en radio y televisión con el objeto de difundir mensajes orientados a la obtención del voto durante las campañas electorales, conforme a determinadas reglas establecidas en la ley que no tienen otra intención que la de fortalecer la equidad en la competencia electoral. Por su parte los candidatos sólo podrán hacer uso de los tiempos que les asignen su partido político, o coalición. Cabe mencionar que en ningún caso, se permitirá la contratación de propaganda en radio y televisión en favor o en contra de algún partido político o candidato por parte de terceros.
Finalmente, como medida concurrente y relevante, el artículo 48 ordena la realización de "monitoreos muestrales" de los tiempos de transmisión sobre las campañas de los partidos políticos en los espacios noticiosos de los medios de comunicación electrónica, mismos que serán dados a conocer ante el Consejo General del IFE. La evaluación fue hecha en base a una serie de "lineamientos aplicables a los noticiarios de radio y televisión" que fueron discutidos, elaborados y aprobados por la Comisión de Radiodifusión del IFE.
VI. Las consecuencias prácticas.
El contexto creado por esa serie de medidas tuvo resultados definitivos en la elección de 1997. Juntas, las medidas financieras y las reglamentaciones a los medios provocaron que los partidos asistieran a las campañas electorales en un contexto totalmente nuevo: para muchos de ellos, por primera vez, se abría la posibilidad de sostener el ritmo creciente de las extensas contiendas electorales, mantener amplios núcleos de activistas profesionales que se lanzaran a la organización de los actos de campaña, multiplicar su propaganda, y sobre todo, adquirir espacios en los medios masivos de comunicación. Si algo define de un modo empírico y palmario a la campaña de 1997 es que ella se instaló y se desarrolló básicamente en los medios. Como decíamos más arriba los partidos podían aparecer en las pantallas de la T.V. y en las frecuencias de radio de múltiples maneras: 1) mediante los llamados "programas especiales", que son espacios de discusión en los que sus representantes asientan sus posiciones y debaten sobre un tema de interés público; 2) mediante programas permanentes, diseñados por cada partido para emitir su planteamiento particular por quince minutos, dos veces por semana, 3) tiempos complementarios adicionales a esos programas de 5, 7.5 y 10 minutos; 4) spots promocionales (esos "flashazos" sistemáticos de 30 segundos) y 5) por supuesto, los espacios que ellos mismos puedan adquirir. Veamos los datos: Los tiempos permanentes se incrementaron de 114 a 906 horas. Los tiempos especiales pasaron de 25 a 208 horas, es decir poco más del 700% de tiempo adicional disponible Si en 1994 tuvimos 5,684 spots promocionales, en 1997 llegamos a 16,792. Esto significa, en tiempo efectivo, que se pasó de 31 horas a más de 93. Gracias a la fórmula de reparto (70 proporcional a la votación y 30 igualitario) el partido con menos tiempo otorgado por el IFE contó con 10.58%, y el que más con 18.5%. Además estos programas fueron transmitidos en mejores horarios y por la vía de 20 canales de televisión (en 1994 eran sólo dos) y más de 100 frecuencias de radio (en 94 eran sólo 16).
Este simple vistazo al conjunto de medidas que obligó y facilitó la nueva ley, señala que es muy probable que hayamos asistido a las elecciones más equilibradas en recursos para desplegar la propaganda de los partidos.
Lo dispuesto por el artículo 48 del COFIPE hizo que el IFE creara una infraestructura técnica y humana para realizar un monitoreo a propósito del comportamiento de los noticiarios en todos los estados de la República y en el Distrito Federal. La idea era seguir la calidad de la cobertura de las campañas en los 300 distritos del país en función a los 10 lineamientos acordados por lo partidos políticos. Se llevó a contratar a empresas, por licitación pública, que estuvieran en capacidad de abarcar las cinco circunscripciones y al mayor número de noticieros de alto rating. El IFE acondicionó una oficina propia para monitorear asimismo las campañas a Jefe de Gobierno y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Se deben apuntar los siguientes datos:
Si en 1994 el IFE trabajó en el D.F. con una muestra de 8 noticiarios de T.V. y 6 de radio en 1997 lo hizo con 15 de T.V. y 19 de radio. Si en 1994 se hizo el seguimiento únicamente de las campañas presidenciales, para 1997, se cubrieron las candidaturas a Jefe de Gobierno, a diputados a la Asamblea, a senadores de la República y a Diputados de los 300 distritos y por ambos principios.
En 1994 se siguieron 14 noticieros de radio y televisión; en 1997 hubo 269 noticieros efectivamente monitoreados, a lo largo y ancho del país. Un esfuerzo 10 veces mayor. Los datos agregados recopilados en más de cuatro meses confirman esas tendencias: Del 16 de marzo al 21 de junio los segmentos dedicados a las campañas políticas en los noticiarios electrónicos del Distrito Federal son impresionantes: 273 horas y 40 minutos en radio y 54 horas 26 minutos en televisión. La cobertura a las campañas federales para diputados y senadores también son muy significativas: 310 horas y 10 minutos en radio y 120 horas con 55 minutos en televisión. En las cinco circunscripciones, para las campañas de diputados y senadores, se alcanzó un tiempo total en radio y televisión de 604 horas y 48 minutos. En el D.F. la distribución del tiempo total dedicado a cada partido político, tanto en la radio como en la televisión, fue como sigue: PAN, 25.45%;	PRI 26.22%; PRD, 26.11%; PC, 4.47%;
PT, 5.2%; PVEM, 6.49%; PPS, 2.47%	PDM, 3.58%. En el resto del país, en el período que va del 16 abril al 31 de mayo el tiempo dedicado a los principales partidos ocurrió así: PAN, 20.96%; PRI, 41.76% y PRD, 21.48%. En definitiva, estas medidas crearon efectivamente un contexto de exigencia que indujo un trato más equitativo de parte de los medios en la elección mexicana de 1997.
En suma: las elecciones de 1997 intensificaron su competitividad, en parte, por las nuevas condiciones institucionales y legales, porque tuvieron un contexto que así lo permitía e inducía. Mayor financiamiento público, mejor distribuido, con topes claros a los gastos, recursos suficientes para un acceso inusitado a la radio y televisión y un trato mucho más equilibrado de parte de los noticiarios electrónicos, son los componentes más importantes que crearon ese piso común para una elección equitativa. Tales componentes emergieron de la reforma electoral de 1996, y demostraron su razón y validez. Constituyeron a la arquitectura institucional que encauzó la contienda, la elección y la renovada competencia de 1997 en México. CAPITULO III. LA REALIDAD.
A continuación se presenta de un modo gráfico, las diferentes vías de ingreso de los recursos de los partidos políticos en México. Debe tomarse muy en cuenta que los informes que se presentan arrojan los datos más actualizados disponibles a la fecha de esta elaboración (agosto de 1997). Son por ello mismo, resultados de las revisiones de las finanzas realizadas conforme a la legislación vigente, antes de la reforma de 1996; lo más importante a subrayar es que todos los datos parten de las declaraciones que hicieron los propios partidos políticos. La fuente, en todos los casos es la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral. A. INGRESOS
3.1. Financiación de las actividades ordinarias. 1996.
Ingresos por cuotas de militantes ($, pesos)
8�302,055.0
6�370,318.8
1�225,236.3
PARTIDO POPULAR SOCIALISTA (PPS) 00.00
PARTIDO DEMOCRATA MEXICANO (PDM)
3.2. Número de personas que están en la nómina de los partidos
Importe anual de nómina ($). PAN 110
8,692,923.17
66,040,768.10
PRD 174
15,415,423.32
2,655,938.0
3,083,853.0
2,425,032.76
1,590,561.37
608,178.86
3.3. Actividades económicas propias de los partidos. La contabilidad mexicana comprende un rubro de "autofinanciamiento" que comprende ventas editoriales, conferencias, sorteos, y venta de promocionales. 1996
PAN 2,134,460
7,247,641.08
PRD 27,827.47
PC 30,000.00
735,657.27
PPS 00.00
3.4. Fundaciones de los partidos. PARTIDO POLÍTICO
Nombre de la Fundación. PAN Rafael Preciado Hernández (Investigación) y Miguel Estrada Iturbide (Formación). PRI
Fundación Colosio e Instituto de Capacitación
y Desarrollo Político (ICADEP). PRD Instituto Nacional de Formación Política, Instituto de Estudios de la Revolución Democrática y Fundación para la Democracia A.C. PT
Comisión de Capacitación Política y Electoral y Comisión de Difusión Ideológica. 3.5. Donaciones Privadas.
La contabilidad mexicana comprende un rubro de ingresos partidistas denominado "Financiamiento de simpatizantes".
Financiamiento por simpatizantes.
PAN 360,389
21�137,352.37
PRD 00.0
3,383,434,65
PPS 00.0
3.6. Obligaciones financieras de los legisladores con sus partidos.
Cuotas de legisladores.
PAN Sus estatutos estipulan obligatoriamente las cuotas de sus militantes que desempeñan cargos de elección popular.
Diputados: $ 5�012,637.6 Senadores: $ 1�011,393.7 PRI
Los estatutos no reglamentan nada al respecto.
Fracción Parlamentaria de la Cámara de Diputados:
1�900,000.0 PRD Sus estatutos señalan que una proporción de las dietas, salarios y beneficios de los representantes populares será recaudada por las instancias correspondientes del partido. Fracción Parlamentaria:
1�031,532.3
PC No reglamentado
PPS No reglamentado
3.7. Apoyo de los Comités Ejecutivos Nacionales a los Comités Estatales.
PAN 42�529,574.0
49�212,813.8
PRD 15�090,811.0
2�947,042.0 PC
764,321.0
PPS 1�059,932.7
838,206.9
B. FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES. El cuadro que sigue, muestra el escenario de gastos reportados en la campaña presidencial, de senadores y de diputados en el año de 1994.
Gastos por operación de campaña Prensa, radio y televisión.
13,533,445
13,393,341
15,148,590
42,075,376
105,733,525
123,096,430
83,825,705
312,655,660
9,297,911
8,872,283
4,545,263
3,109,554
5,926,725
3,548,530
138,118,181
157,518,428
103,672,599
399,309,208
Capítulo IV. Las expectativas: propuestas de reforma.
Todavía es demasiado pronto para evaluar en todas sus dimensiones y de frente a sus consecuencias, el modelo de financiamiento ensayado en México, en 1997. Como intentamos exponer, la reforma electoral de 1996 fue, al mismo tiempo, muy extensa y profunda, tocó e hizo avanzar en el sentido correcto todos los aspectos que conforman el debate en torno al financiamiento de los partidos. Por otro lado, y vistos sus efectos en la creación de un escenario electoral más equilibrado y competitivo, hay que decir que resultó muy exitosa. El incremento sustantivo del financiamiento público, la mejor forma de repartirlo, el establecimiento de topes más claros a los gastos de campaña, el monitoreo a los noticiarios y el otorgamiento de espacios mucho más amplios en los medios de comunicación, tuvieron el efecto de crear un piso mínimo común desde el cual los partidos políticos pudieron emitir sus mensajes y relanzar sus campañas. El último componente del modelo mexicano, una revisión más rigurosa y profesionalizada de las finanzas partidistas está aún en curso (agosto y septiembre de 1997) y por lo tanto no podemos dar cuenta de sus resultados.
Dadas esas salvedades, sin embargo, creemos que es posible proponer desde ya tres ajustes al esquema general: En primer lugar sería adecuado aumentar el umbral de recursos privados que pueden recibir los partidos políticos. Si bien ha resultado positivo que se de prioridad al financiamiento público, el tope del 10% que actualmente establece nuestra legislación para el financiamiento privado es muy limitado. No se trata de aumentar el monto máximo que puede aportar cada persona en lo individual, sino de permitir a los partidos obtener una mayor cantidad de recursos por la vía de las aportaciones privadas. Como se demuestra en el capítulo tercero, la dependencia al financiamiento público, en ciertos casos y para ciertos partidos puede llegar a tal punto, que acaba por sustituir y hacer prescindible su esfuerzo por tejer y multiplicar sus relaciones con la sociedad. Permitir que una parte mayor del financiamiento provenga de fuentes privadas puede contribuir mejor a la expansión y al enraizamiento social de los partidos políticos. Por otra parte, en el año de 1997 se detectó una distorsión en el modelo de financiamiento, provocada por un mal diseño de la ley. Por los factores reales con que se construyó y repartió la bolsa de financiamiento público a los partidos políticos para enfrentar la campaña electoral, resultó que el partido mayoritario (PRI) obtuvo una cantidad de recursos mayor al tope de gasto establecido por la autoridad. Es decir, este partido (en virtud de la votación que había obtenido en la elección de 1994) recibió para gastos de campaña, más dinero del que tenía permitido gastar. Evidentemente, al igual que los partidos políticos el Partido Revolucionario Institucional tuvo que respetar los topes de gasto establecido por el Instituto Federal Electoral, pero la situación en sí misma fue causa de intensos debates. En este contexto es necesario revisar la fórmula de financiamiento de campaña para evitar que, bajo determinados escenarios de votación, esta situación pueda repetirse. En su defecto, la ley debe contemplar cual es el destino que debe darse a los recursos excedentes para garantizar transparencia en su manejo.
Si de lo que se trata es de tener una legislación que vaya moldeando una determinada imagen de partidos y de competencia, otra de las lecciones del análisis del financiamiento de las organizaciones políticas en México es que conviene dar mayor importancia al subsidio otorgado por el rubro de "actividades específicas". No solamente porque por esa vía se fortalece la proporción presupuestal que no depende de la votación; no solamente porque se induce el fortalecimiento de los aspectos propiamente programáticos de los partidos; pero también y sobre todo, porque se trata de un rubro otorgado bajo una modalidad administrativa que impulsa la transparencia: son comprobantes de gastos ya realizados que son reembolsados (en un 75%) por la autoridad electoral. Al otorgar una partida mayor por esta vía, facilitamos la fiscalización y la transparencia de las finanzas de los partidos, pero sobre todo, aumenta la corresponsabilidad, pues exige de los partidos un esfuerzo para allegarse de recursos propios, mismo que la autoridad electoral reconoce y que compensa en tres cuartas partes. Es en todo caso, un mecanismo que debería ser más explorado en sus posibilidades. COLOFÓN.
El tema del financiamiento a los partidos políticos ha alcanzado la máxima importancia pública en México. De hecho, ese fue uno de los temas nodales del cambio electoral de 1996 y lo que es más, la causa de que una vasta operación de reforma -pactada y consensada- no pudiera terminar, precisamente por los desacuerdos en torno al monto del financiamiento público. Como es fácil de observar, la historia de este desenlace encierra una fuerte paradoja: y es que la noción de preeminencia del financiamiento público sobre el privado y las fórmulas para el cálculo y el reparto de esos recursos, sí fueron aprobadas por el consenso de todos los partidos políticos y votadas por las respectivas fracciones parlamentarias en el Congreso de la Unión y el acuerdo fue plasmado inmediatamente en la Constitución. Así, en lo fundamental, el financiamiento partidario había sido reformado desde agosto de 1996. Todo esto vuelve aún más dramática la pérdida del acuerdo final.
A la luz de la puesta en marcha del propio modelo y también de la experiencia internacional, nos parece, que en este aspecto, hay que estar muy atentos a las sensatas recomendaciones de Dieter Nohlen. No creemos que exista nada como la "fórmula mejor en absoluto" para resolver este tipo de problemas, que exista el modelo de financiación ideal. Todos las formas de financiamiento tienen ventajas o desventajas, cuya importancia y valoración depende de criterios específicos y de condiciones contingentes. El ejercicio consiste en buscar la solución políticamente viable y técnicamente practicable para cada caso en cuestión. Por eso es que este tema no puede ser llevado a buen puerto si se le conduce en el nivel de los principios abstractos o tipos ideales, es decir, financiamiento público contra financiamiento privado, asignación proporcional a la votación contra asignación igualitaria, etcétera. La discusión esta en el nivel de los tipos de financiación, sus variantes y consecuencias prácticas. Por lo tanto creemos que se debe pensar primero en los objetivos que se quieren alcanzar para proponer una reforma: ya sea fortalecer a los partidos, propiciar un equilibrio mínimo entre ellos, mayores garantías para un financiamiento transparente, hacer más austera la competencia electoral, etcétera. En este terreno es necesaria una obstinada mentalidad instrumental: son los objetivos los que modulan las leyes; no las leyes y las fórmulas ideales del financiamiento las que se imponen sobre los objetivos. El problema actual de los partidos políticos en México es consolidarse como tales y desarrollar un tipo de implantación democrática y competitiva a lo largo de todo el territorio nacional. El hecho contemporáneo es que sus dificultades financieras, para sostenerse y consolidarse a partir de las puras aportaciones de sus militantes son enormes, y su supervivencia ya no depende sólo de su capacidad de afiliación. Al menos en México, pero también en otros países de América Latina, en el corto plazo, es improbable que los sistemas pluralistas alcancen un equilibrio razonablemente equitativo y competitivo si no interviene un sistema institucional que elimine las excesivas deformaciones heredadas por condiciones de inexistencia, cancelación o congelamiento de vida partidista. Pero además, el impresionante aumento de los gastos de las organizaciones debido a la masificación y a la nueva estratificación de nuestras sociedades y a la necesidad de estar presentes en los medios de comunicación masivos, hicieron inviable pensar en un modelo autosustentable de los partidos políticos, sin subsidio directo del Estado.
Lo más urgente es también aquello que puede generar los consensos que necesitamos: no perder de vista que en este tema se juega una parte importante de la legitimación de los partidos políticos y de los sistemas democráticos. Que el dinero en la política sea transparente y que propicie la multiplicación de la competencia abierta y libre, sin cortapisas, conviene a todos los partidos y a los regímenes que les dan cabida.
Y hay que mirar estos problemas con sentido de la historia y con optimismo: en América Latina estamos discutiendo y trabajando alrededor de los temas que hacen a las democracias maduras. Nadie prometió que la democracia no acarreará problemas. Para fortuna de todos estamos discutiendo una agenda que ya no es la de nuestro pasado autoritario, sino justamente, una agenda que nos conecta con el complejo, barroco, negociado, pero siempre promisorio porvenir democrático. BIBLIOGRAFIA.
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References: artículo 49
 artículo 41
 artículo 49
 resolución 
 resolución 
 artículo 48
 artículo 48