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Timestamp: 2016-08-27 16:33:41+00:00

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Traités, États parties et Commentaires - Protocole additionnel (I) aux Conventions de Genève, 1977 - 12 - Protection des unités sanitaires - Commentaire de 1987
Commentaire of 1987 Protection des unités sanitaires
[p.167] Article 12 - Protection des unités sanitaires
[p.168] Généralités
512 Cet article a pour but principal d'étendre à l'ensemble des unités sanitaires civiles la protection accordée jusqu'ici à l'ensemble des unités sanitaires militaires (cf. article 19 , Ire Convention), mais aux seuls hôpitaux civils (cf. article 18 , IVe Convention).
513 Les paragraphes 1, 3 et 4 concernent cependant toutes les unités sanitaires, militaires ou civiles. Certaines règles sans équivalent dans les Conventions (même à l'égard des unités militaires) étant posées en vue d'accroître la protection de ces unités, il était important en effet que toutes soient touchées, et non seulement les unités civiles.
514 Le paragraphe 2 fixe trois conditions à l'une desquelles doit répondre toute unité sanitaire civile pour bénéficier du respect et de la protection. Chacune de ces conditions implique un certain contrôle des autorités sur ces unités, indispensable pour éviter tout abus.
515 Ce paragraphe pose, pour l'ensemble des unités sanitaires, les trois principes déjà posés par les Conventions pour les unités sanitaires militaires (ou, selon la terminologie des Conventions, les établissements sanitaires fixes et les formations sanitaires mobiles). Ces unités doivent
- être protégées,
- être respectées,
- ne pas être l'objet d'attaques.
516 Ces principes sont repris des Conventions. Nous nous sommes déjà penchés plus haut sur la signification générale des termes «respecter» et «protéger» (1).
517 Dans le présent contexte, «respecter» les unités signifie tout d'abord qu'il est interdit de les attaquer ou de leur nuire d'aucune manière. Cela signifie aussi qu'on ne doit pas porter atteinte à leur fonctionnement (par exemple en empêchant leur ravitaillement) ou empêcher la continuation, aussi longtemps qu'ils sont nécessaires, des soins dispensés aux blessés et malades qui s'y trouvent.
518 Protéger ces unités, «c'est assurer leur respect, voire l'imposer aux tiers. C'est aussi leur porter assistance en cas d besoin» (2). Il ne s'agit plus seulement de ne [p.169] pas empêcher le ravitaillement de ces unités, pour reprendre l'exemple mentionné ci-dessus, mais au besoin d'aider à l'assurer (par exemple en mettant un véhicule à disposition) ou, même, de veiller à ce qu'il ne soit pas menacé par des tiers (pillards, etc.).
519 Les unités sanitaires, enfin, ne doivent pas être l'objet d'attaques (3). L'utilité de cette troisième mention n'est pas évidente, car le ' respect ' des unités sanitaires implique l'obligation de ne pas les attaquer. On l'a cependant formulé explicitement, dans les Conventions déjà, «devant l'ampleur croissante des bombardements aériens» (4). Sa mention permet aussi d'exclure sans ambiguïté l'attaque d'une unité sanitaire qui serait entreprise par un commando en territoire ennemi, même sans dessein d'entraver le bon fonctionnement de l'unité, aux fins, par exemple, d'exercer une pression ou d'obtenir un avantage sur le plan militaire. Il est à noter, finalement, que si une attaque ne saurait pas, licitement, être dirigée contre les unités sanitaires, en tant que telles, il n'est pas exclu totalement que celles-ci subissent des dommages lors d'attaques d'objectifs militaires, même si ces attaques doivent être entourées de diverses précautions (5). Les règles fixées aux paragraphes 3 et 4 du présent article ont pour objet d'éviter dans la mesure du possible les risques courus par les unités sanitaires lors de telles attaques.
520 Ces trois principes doivent être observés ' en tout temps ', soit même lorsque les unités ne contiennent pas encore de blessés et malades ou lorsqu'elles n'en contiennent momentanément plus (6). Cela, bien sûr, n'est valable qu'aussi longtemps que les unités restent ' affectées exclusivement à des fins sanitaires '. Mais point n'a été besoin de donner cette précision à l'article 12, car la définition même des unités sanitaires, qu'elles soient permanentes ou temporaires, exige qu'elles soient utilisées exclusivement à des fins sanitaires (7). Si elles sont utilisées à d'autres fins, elles ne sont plus considérées comme des unités sanitaires au sens du Protocole et perdent donc leur droit à l'usage de l'emblème, voire au respect et à la protection si elles sont utilisées de manière à entrer dans la catégorie des objectifs militaires (8).
521 L'affectation exclusive d'une unité à des fins sanitaires ne signifie pas qu'elle doive être utilisée à tout instant pour donner des soins à des blessés ou malades. Un poste de premiers secours, même s'il est temporaire, ne perd pas ses droits, par exemple, pour le seul fait qu'il ne contient aucun blessé ou malade. Il suffit qu'il soit destiné à en soigner et qu'aucune autre affectation, notamment militaire, ne lui soit attribuée, pour qu'il reste couvert par les trois principes ci-dessus mentionnés.
[p.170] Paragraphe 2
522 Ce paragraphe, comme on l'a vu plus haut, pose trois conditions à l'une desquelles doivent répondre les unités sanitaires civiles pour être couvertes par les principes posés au paragraphe 1. Ces conditions impliquent toutes un certain contrôle de la Partie au conflit sur les unités, afin qu'elles soient strictement et uniquement utilisées aux fins auxquelles elles sont destinées. Ce contrôle est capital, car la découverte, par une Partie au conflit, d'abus graves et répétés chez la Partie adverse, pourrait entraîner une perte de confiance et remettre en question tout le système de protection prévu par les Conventions et les Protocoles, justement fondé sur la confiance.
523 Il n'y avait, en revanche, pas à poser de semblables conditions pour les unités sanitaires militaires puisque celles-ci, faisant partie de l'armée, sont soumises à la discipline et à la hiérarchie militaires. Ces conditions sont les suivantes:
a) ' Appartenir à l'une des Parties au conflit '
524 Il s'agit notamment ici des hôpitaux ou services d'ambulances d'Etat. La Partie au conflit est elle-même responsable de la gestion de ces unités et le contrôle est aisé. Les responsables de ces unités sont directement nommés par l'autorité compétente de la Partie au conflit, qui peut aussi les démettre de leur fonction.
b) ' Etre reconnues et autorisées par l'autorité compétente de l'une des Parties au conflit '
525 Il peut s'agir, en premier lieu, des unités sanitaires de la Société nationale de la Croix-Rouge, voire d'une Société d'un Etat non Partie au conflit (9). Il peut s'agir, également, d'unités sanitaires privées, comme des cliniques ou des services d'ambulances privés. Peuvent aussi être cataloguées dans cette catégorie des unités appartenant à des collectivités publiques plus restreintes que l'Etat et jouissant d'une certaine indépendance par rapport au gouvernement central. Ainsi peut-il en être, notamment, des unités appartenant aux différentes composantes d'un Etat fédéral.
526 C'est à l'autorité compétente de la Partie au conflit (soit, dans le cadre d'un Etat fédéral, le gouvernement central) qu'il appartient de reconnaître et d'autoriser ces unités. Il y a donc ici deux éléments: la ' reconnaissance ' implique que l'autorité compétente admet qu'il s'agit bien d'une unité sanitaire au sens du Protocole; ' l'autorisation ' est le droit conféré à cette unité par la Partie au conflit de se prévaloir des prérogatives accordées aux unités sanitaires civiles par le Protocole. Il pourrait arriver - exceptionnellement - qu'une Partie au conflit reconnaisse une unité sanitaire sans lui accorder cette autorisation (que le Protocole laisse à sa discrétion). En revanche, l'autorisation implique une reconnaissance préalable.
527 Le contrôle est moins direct dans ce cas que pour les unités appartenant à l'une des Parties au conflit. Celle-ci ne peut pas, par exemple, comme pour les unités qui lui appartiennent, changer le directeur d'une unité sanitaire privée qui [p.171] commettrait des abus. Elle peut menacer de retirer son autorisation si ce changement n'est pas effectué et, en dernière extrémité, effectivement la retirer.
c) ' Etre autorisées conformément aux articles 9, paragraphe 2, du présent Protocole, ou 27 de la Ire Convention '.
528 Sont couvertes ici les unités sanitaires civiles mises à la disposition d'une Partie au conflit à des fins humanitaires par un Etat neutre ou un autre Etat non Partie au conflit, par une société de secours reconnue et autorisée d'un Etat neutre ou d'un autre Etat non Partie au conflit ou par une organisation internationale impartiale de caractère humanitaire (10).
529 Il s'agit ici d'une simple recommandation faite aux Parties au conflit, destinée à renforcer la sécurité des unités sanitaires. Les Conventions ne contiennent pas de disposition équivalente. On notera cependant que la notification des zones sanitaires est prévue dans le projet d'accord annexé à la Ire Convention (11).
530 Pour des raisons pratiques évidentes, seules les unités sanitaires fixes sont ici concernées. Il n'est évidemment pas question de tenir constamment la Partie adverse informée de tous les déplacements des unités mobiles (encore que rien n'empêche une Partie au conflit d'informer la Partie adverse d'un important déplacement de telles unités).
531 Certains auraient voulu limiter cette recommandation aux unités sanitaires 'civiles' mais le point de vue a finalement prévalu que rien ne s'opposait à ce que l'emplacement des unités sanitaires militaires soit aussi communiqué en vue de renforcer la protection de ces unités.
532 En revanche, il a été très généralement admis que cette disposition ne devait pas avoir un caractère impératif, mais conserver, comme dans le projet, la forme d'une recommandation aux Parties au conflit (12).
533 Cette phrase n'était pas contenue dans le projet et résulte d'un amendement présenté devant la Commission II. En fait, il ne s'agit pas véritablement d'une modification du projet, mais d'une précision. Elle n'avait pas été jugée indispensable par les auteurs du projet, mais traduit bien leur volonté.
534 [p.172] La notification n'étant que recommandée, il est clair qu'elle n'est pas constitutive du droit à la protection, qui existe indépendamment d'elle. Son absence augmente les risques que les unités soient endommagées incidemment lors de l'attaque d'objectifs militaires, mais elle n'atténue en rien l'obligation de respecter, protéger et ne pas attaquer les unités, ni celle de prendre les précautions requises pour éviter, autant que possible, de leur causer des dommages lors de l'attaque d'objectifs militaires.
535 La précision donnée à la deuxième phrase du paragraphe 3 supprime toute équivoque qui pouvait exister à ce sujet.
536 Ce paragraphe est en quelque sorte le corollaire des principes posés au paragraphe 1. Le droit à la protection implique aussi certaines obligations de la part des Parties au conflit à l'égard de leurs propres unités - ou des unités tombées entre leurs mains - qui en bénéficient. L'obligation principale est, bien sûr, celle de ne pas utiliser indûment les signes et signaux de protection prévus par les Conventions et le Protocole, rappelée à l'article 38 du Protocole (' Emblèmes reconnus '). Elle est complétée par les deux règles posées au paragraphe 4, dont l'une contient une interdiction sans équivoque, l'autre une prescription plus nuancée, à observer «chaque fois que cela sera possible». Ces règles ont pour but, d'une part, de rendre possible la tâche d'une Partie adverse décidée à respecter les unités sanitaires, d'autre part et surtout, d'augmenter la sécurité des unités sanitaires et de leurs occupants, qui ne doivent jamais devenir l'objet d'une sorte de «chantage à l'humanitaire».
537 Cette première phrase a justement pour but d'interdire ce que nous avons qualifié de chantage.
538 Il peut arriver que des unités sanitaires se trouvent aux abords d'objectifs militaires (13) et il n'est probablement pas possible de toujours l'éviter, nous le verrons à propos de la règle posée dans la seconde phrase de ce paragraphe. Mais on ne saurait admettre qu'une Partie au conflit place intentionnellement des unités sanitaires aux abords d'objectifs militaires, dans l'espoir que la Partie adverse hésitera, pour des raisons humanitaires, à attaquer ces objectifs. Ce serait là fausser complètement l'esprit du droit humanitaire et faire peu de prix aussi bien des victimes soignées dans ces unités que du personnel sanitaire, qui seraient ainsi sciemment exposés à un très grand péril. Agir de la sorte constitue donc une infraction au Protocole et n'est justifié «en aucune circonstance».
539 On peut évidemment se demander si une telle action délie la Partie adverse de son obligation de respecter les unités sanitaires ainsi placées. On se référera à cet [p.173] égard à l'article 51 du Protocole (' Protection de la population civile '). Le paragraphe 7, dans sa seconde phrase, pose, pour les mouvements de la population civile ou des personnes civiles, une règle similaire à celle posée ici pour les unités sanitaires. Or, le paragraphe 8 de ce même article précise qu'une violation de cette interdiction (comme d'ailleurs des autres interdictions émises dans l'article) ne dispense notamment pas les Parties au conflit de prendre les mesures de précautions prévues par l'article 57 (' Précautions dans l'attaque ') (14).
540 Quoique non expressément mentionnées, ces précautions doivent également être prises à l'égard des blessés et malades et, en conséquence, des unités sanitaires qui les hébergent. Les victimes n'ont pas à payer pour des turpitudes qui leur sont étrangères, d'autant plus que la ' volonté ' de placer des unités sanitaires à proximité d'objectifs militaires, pour tenter de mettre ceux-ci à l'abri d'attaques, est rarement facile à établir avec certitude. Il est clair cependant que si une Partie au conflit continuait à l'évidence d'utiliser ce moyen illicite pour tenter de mettre des objectifs militaires à l'abri d'attaques, le délicat équilibre établi dans les Conventions et les Protocoles entre les nécessités militaires et les exigences humanitaires risquerait d'être compromis et, avec lui, la protection des unités concernées.
541 Cette phrase reprend, en la formulant d'une manière légèrement différente, une règle introduite en 1949, à l'article 19, alinéa 2 , de la Ire Convention, afin d'étendre son application à l'ensemble des unités sanitaires couvertes par le Protocole, et non plus seulement aux unités militaires.
542 Il ne s'agit pas ici, comme dans la règle posée à la première phrase, d'interdire une utilisation abusive des unités sanitaires, mais de prendre à leur égard une précaution supplémentaire pour sauvegarder leur mission. Il est demandé de veiller à ce que les unités sanitaires soient situées de façon à n'être pas mises en danger par des attaques contre des objectifs militaires, autrement dit à ce qu'elles soient suffisamment à l'écart de ces objectifs pour ne pas être atteintes par les dommages alentour qui risquent vraisemblablement de se produire lors d'actions de combat. Comme le relève le Commentaire de la Ire Convention, cette précaution est évidemment prise avant tout contre les bombardements aériens (15).
543 Il est à noter par ailleurs que cette disposition demande aux Parties au conflit de prendre des précautions essentiellement en faveur des personnes relevant d'elles-mêmes, ce qui avait suscité des objections lors de l'adoption de la disposition similaire en 1949 et ce qui reste tout de même une exception - quoique importante - dans les Protocoles.
544 Pratiquement, cette disposition devrait être prise en considération par les Parties contractantes en temps de paix déjà, en évitant, par exemple, de construire un hôpital à côté d'une caserne, ou vice-versa.
545 [p.174] L'obligation doit être observée «chaque fois que cela sera possible». Il est bien clair que les Parties au conflit doivent toujours veiller à faire au mieux. Mais cette expression a été insérée parce qu'il a été généralement admis qu'il n'était pas toujours possible de mettre les unités sanitaires à l'abri du danger qu'on voudrait éviter. Comme il a été relevé en Commission II, quand fut faite la proposition de supprimer cette expression, on ne saurait interdire à des unités sanitaires mobiles de se déplacer à proximité des combats pour recueillir et soigner les blessés aussi rapidement que possible (16), malgré le risque que cela comporte. Il y a là deux intérêts à peser et l'obligation de servir l'un d'entre eux ne peut être trop rigide.
Notes: (1) Cf. commentaire art. 10, par. 1, supra, pp. 148-149;
(2) ' Commentaire I ', p. 217;
(3) L'expression «attaques» est définie à l'art. 49, par. 1, au sujet duquel cf. infra, pp. 614-616;
(4) ' Commentaire I ', p. 217;
(5) A ce sujet, cf. notamment commentaire art. 57, infra, pp. 698-705;
(6) L'expression «en tout temps» a été introduite dès 1906, mais ne figurait pas dans la Convention de 1864. A ce sujet, cf. ' Commentaire I ', p. 217;
(7) Cf. commentaire art. 8, al. e, supra, pp. 131-132;
(8) A ce sujet, cf. commentaire art. 52, infra, pp. 651-653; cf. également commentaire art. 13, infra, p. 175; (9) Cf. art. 27, Ire Convention;
(10) Pour plus de détails à ce sujet, cf. commentaire art. 9, par. 2, supra, pp. 142-145;
(11) Cf. projet d'accord relatif aux zones et localités sanitaires, art. 7;
(12) L'ensemble des intervenants qui se prononcèrent sur cette question en Commission II admirent que c'était là un sujet à trancher en dernier ressort par les autorités des Parties au conflit. Cf. Actes XI, pp. 113-116, CDDH/II/SR.13, par. 19-43;
(13) Sur le sens de l'expression «objectif militaire», cf. commentaire art. 52, par. 2, infra, pp. 651-653; (14) Au sujet desquelles cf. commentaire art. 57, infra, pp. 698-705. Cf. également commentaire art. 51, infra, p. 642-643;
(15) Cf. ' Commentaire I ', p. 219;
(16) Cf. notamment Actes XI, p. 116, CDDH/II/SR.13, par. 41.

References: l'article 12
 l'article 38
 l'article 51
 l'article 57
 l'article 19
 art. 10
 art. 57
 art. 8
 art. 52
 art. 13
 art. 27
 art. 9
 art. 7
 art. 52
 art. 57
 art. 51