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Timestamp: 2020-08-05 19:06:17+00:00

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A Possibilidade de Usucapião Ordinária de Bens Dominicais - Lex Doutrina
A Possibilidade de Usucapião Ordinária de Bens Dominicais
CHAKUR FILHO, Bassim
1. No presente artigo será examinada, sob a ótica dos artigos 183, § 3º, e 191, § único, da Constituição Federal, e do artigo 102 do Código Civil, com respaldo doutrinário e jurisprudencial, a possibilidade de usucapião ordinária, urbana ou rural, de bens públicos dominicais, especialmente para a regularização dos títulos aquisitivos de imóveis doados pelos Poderes Públicos.
2. Os artigos 183, § 3º, e 191, § único da Constituição Federal dispõem que os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
3. Por sua vez, o artigo 102 do Código Civil dispõe que os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
4. Ressalte-se a Súmula nº 340 do Excelso STF, segundo a qual, desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião. A referida súmula foi aprovada em sessão de 13/12/1963, referindo-se, portanto, ao Código Civil de 1916, sendo editada na vigência da Constituição Federal de 1946, em cujo texto não havia previsão semelhante à do artigo 183, § 3º, da atual CF.
5. O Código Civil de 1916 também não tinha previsão semelhante à do artigo 102 do vigente Código Civil, no sentido de vedar a usucapião de bens públicos. O referido impedimento ingressou em nosso ordenamento jurídico por meio do Decreto Federal nº 22.785, de 31/05/1933, cujo artigo 2º determinou que os bens públicos, seja qual for a sua natureza, não são sujeitos a usucapião. No mesmo sentido, o artigo 200 do Decreto - Lei nº 9.760/46 dispunha que os bens imóveis da União, seja qual for sua natureza, não são sujeitos a usucapião.
6. Há de se ressaltar que, de acordo com o artigo 99 do Código Civil, os bens públicos são classificados, segundo sua destinação, da seguinte forma:
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; e,
7. Com respaldo na doutrina e na jurisprudência, entendemos que, os artigos 183, § 3º, e 191, § único, da Constituição Federal, e o artigo 102 do Código Civil, se referem aos bens públicos indisponíveis, ou seja, aos bens de uso comum do povo e aos de uso especial (artigo 99, inciso I e II, do Código Civil), apenas enquanto conservarem a sua qualificação, mas não à usucapião ordinária de bens dominicais disponíveis não afetos aos serviços públicos (artigo 99, inciso III, do Código Civil), especialmente visando a regularização de justos títulos aquisitivos, com a presença do requisito da boa-fé do adiquirente.
8. Neste sentido, há de se considerar a situação de muitos donatários de áreas desafetadas, integrantes do patrimônio disponível, na hipótese de inviabilizar-se o registro do justo título aquisitivo, ou seja, a escritura pública de doação, com ou sem encargos, geralmente em decorrência de omissão do Poder Público na sua obrigação de regularizar a área doada.
9. Especialmente é relevante a questão diante do sistema jurídico brasileiro, no qual a propriedade apenas se transmite com o registro do título translativo no Registro de Imóveis, conforme determinam os artigos 1227 e 1245 do Código Civil. Trata-se da situação de muitos donatários de imóveis de origem pública que não conseguem registrar os seus títulos em virtude de irregularidades nas áreas doadas perante o serviço registral.
10. A questão é pertinente a conjuntos, condomínios e áreas residenciais doadas pelo Poder Público em imóveis irregulares, assim como é pertinente a distritos industriais irregulares, geralmente implantados por Municípios sem a observância dos requisitos legais, regularização esta indispensável para a sobrevivência de empresas donatárias que investem altos valores na instalação de suas indústrias.
11. Com efeito, não se trata de adquirir propriamente um imóvel público por usucapião extraordinária, mas regularizar um justo título aquisitivo outorgado pelo Poder Público em área irregular, por meio do processo da usucapião ordinária. Não se trata de regularizar invasões ou legitimar esbulhos, mas sim de reparar graves injustiças causadas aos donatários de imóveis públicos irregulares.
12. Neste sentido é o entendimento doutrinário em relação à matéria:
Se é certo que os imóveis públicos não são adquiridos por usucapião (arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único, da CF), cabe lembrar que uma vez que foram desafetados, perdem o caráter de imprescritíveis, sendo possível, em tese, sejam adquiridos por usucapião.
A última categoria refere-se aos bens dominiais, dominicais, ou do patrimônio disponível.
Bens disponíveis, bens do patrimônio disponível, bens patrimoniais disponíveis, bens do patrimônio fiscal ou bens dominicais, segundo leciona Cretella Jr., são os que podem ser vendidos, permutados ou explorados economicamente, do mesmo modo que os bens privados, desde que a operação beneficie o Estado e sejam obedecidos certos requisitos prescritos em lei.
O poder público exerce poderes de proprietário, segundo os preceitos do direito constitucional e administrativo, como ensina Clóvis.
Além desses bens originalmente integrantes do patrimônio disponível da Administração, por não terem uma destinação pública determinada, nem um fim administrativo específico, outros poderão ser transferidos, por lei, para esta categoria, ficando desafetados de sua primitiva finalidade pública, para subsequente alienação.
Há no art. 101 do Código Civil prescrição de que esses bens podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
A questão da imprescritibilidade dos bens públicos abarca aqueles denominados de uso comum, não pertencentes a ninguém, e os de uso especial, que são componentes da classe dos chamados bens do patrimônio indisponível.
Sobra a categoria dos bens públicos patrimoniais, que não se revestem da característica da inalienabilidade, pois, mediante processo legislativo competente, pode haver alienação deles. (Benedito Silvério Ribeiro, Tratado de Usucapião, 6ª edição, 2008, Editora Saraiva, págs. 544/547).
Mas, a relação atinente aos bens meramente patrimoniais do Estado (bens dominicais) constitui, em substância, uma relação comum (civil ou comercial) de propriedade, sujeita, todavia, aos limites e às formas especiais de gestão e disponibilidades impostas por normas específicas de direito administrativo.
Segundo a melhor doutrina, geralmente aceita pelos autores, apenas os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial do Estado são inalienáveis, ou seja, indisponíveis; os que se definem, nos termos acima expostos, como recursos do Estado, são disponíveis por sua natureza e por seu destino, por estarem necessariamente, afetados ou empenhados ao custeio das obras, serviços, funções, encargos e responsabilidades do Estado. E, por fim, consideram-se alienáveis ou disponíveis os bens públicos dominicais, observados, que sejam, os requisitos de forma e de substância impostos por preceitos especiais de lei.(Vicente Ráo, "O Direito e a Vida dos Direitos", vol. II, tomo II, página 302, ed. 1978).
13. Destacamos a seguinte orientação jurisprudencial referente a bens dominicais:
EMENTA. USUCAPIÃO. Decreto de extinção por falta de interesse - Autora proprietária de fração ideal de área maior. Título inábil ao registro, conforme notas de devolução - Usucapião que não é somente modo originário de aquisição da propriedade pelo possuidor, mas também modo de sanar os vícios de propriedade ou outros direitos reais adquiridos a título derivado, insuscetível de lhe assegurar o domínio. Extinção afastada, determinado o regular prosseguimento do feito - Recurso provido. (8ª Câmara de Direito Privado TJSP, Agravo de Instrumento nº 0008373-91.2014.8.26.0337, Desembargador Relator Dr. Salles Rossi, julgado em 27/07/2016)
EMENTA. DIREITO CIVIL. COISAS. AÇÃO DE USUCAPIÃO. Sentença de procedência do pedido formulado pela empresa autora, na origem, declarando-se em favor desta, o domínio do imóvel descrito nos autos, bem este situado na área denominada Distrito Industrial de Campinas. Recurso de Apelação da EMDEC. Preliminares recursais. Legitimação Passiva. Perfeita caracterização. Idealização do empreendimento pela Prefeitura Municipal de Campinas, a qual, por meio de Decreto, desapropriou e, em momento posterior, desafetou a área destinada à formação do Distrito Industrial. Capacidade administrativa de regularização da área, por parte da apelante, que justifica sua presença no polo passivo da lide. Possibilidade jurídica do pedido. Plena posse do imóvel transferida em favor da autora por meio de Termo de Transmissão de posse e Ocupação. Imóvel objeto do pleito de usucapião que, em verdade, não se trata de bem público, mas sim, de gleba objeto de desapropriação e posterior desafetação. Propalada impossibilidade jurídica não verificada.
Mérito recursal. Provas documentais trazidas aos autos pela empresa autora que não restam infirmadas pela apelante. Possibilidade da compra realizada pela autora, a qual visava obter um local no qual pudesse instalar a sua sede. Obrigação do Poder Público de outorgar o título definitivo de propriedade à autora. Resistência desafiada por meio da Ação de Usucapião.
Compromisso de compra e venda que, inegavelmente, se constitui em justo título para efeito de usucapião, a qual serve não só para adquirir a propriedade sem título, como também, para sanar os vícios da aquisição. Sentença guerreada que atribui ao caso concreto correta solução e merece prestígio.
(g.n., Apelação nº 0054357-06.2005.8.26.0114, 9ª Câmara de Direito Privado TJSP, Relator Desembargador Dr. Alexandre Bucci, julgado em 26/05/2015).
EMENTA: USUCAPIÃO Imóvel urbano. Rejeição pelo juiz a quo, sob a alegação de que se trata de bem público - Descabimento - Propriedade vendida pela Municipalidade a particular, conquanto não se tenha efetivado a transferência junto ao Registro de Imóveis - Possibilidade de aquisição por usucapião. Bem particular - Cassação do julgado para que o feito tenha seu regular prosseguimento. Apelo provido.
Voto: (....)
Com o devido respeito ao entendimento do Juiz Sentenciante, entendo que o recurso comporta provimento.
De fato, é vedada a usucapião de bem público, contudo, no presente caso, verifica-se que o imóvel usucapido foi objeto de desapropriação e desafetação (Decreto Municipal nº 4.517, de 22.08.1974 - fls. 226/228), de modo que o bem desapropriado passou a compor o patrimônio disponível da Municipalidade, e, com a desafetação, pode ser perfeitamente alienado.
Nesse sentido, pacífica jurisprudência deste E. Tribunal de Justiça: (.....).
(Apelação Cível nº 0001497-92.2012.8.26.0369, 9ª Câmara de Direito Público TJSP, Relator Desembargador Dr. Galdino Toledo Junior, julgado em 30/06/2015).
EMENTA - RECURSO DE APELAÇÃO - USUCAPIÃO ESPECIAL URBANA - PRELIMINARES DE IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO, DE ILEGITIMIDADE DE PARTE E DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - PRELIMINARES REJEITADAS - NO MÉRITO, COMPROVAÇÃO DOS REQUISITOS ESSENCIAIS - PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
Ademais, ao contrário do afirmado nas razões recursais, não há óbice jurídico para aquisição de propriedade de imóvel pertencente à Agência de Habitação Popular de Mato Grosso do Sul - AGEHAB por meio de usucapião, especialmente quando ele é utilizado como moradia do usucapiente, a exemplo do caso concreto, por cumprir relevante função social. A Agência de Habitação Popular de Mato Grosso do Sul - AGEHAB atua na implementação e na execução de política pública destinada a organização, administração e distribuição de imóveis à população carente por meio de financiamentos. Os imóveis destinados a esse fim cumprem importante função social, mas não são bens de domínio público do Estado, por não estarem afetados ao serviço público. Cuidam-se, na verdade, de bens dominicais, pois podem ser alienados pela Administração Pública de acordo com as regras prévias por ela mesma estabelecidas, evidentemente, desde que a alienação não viole as normas e os princípios reguladores dessa matéria. (2ª Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul, Apelação nº 0000972-79.2010.8.12.0043, Relator Desembargador Dr. Vilson Bertelli, publicado em 16/03/2017).
RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA - REJEITADA- AGRAVO RETIDO IMPRÓVIDO - AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DEPOSSE. AUSÊNCIA DE PROVA DA POSSE ANTERIOR. ÔNUS DAPROVA - REQUISITOS DO ART. 927, DO CPC NÃO DEMONSTRADOS- IMÓVEL PÚBLICO DESAFETADO - PRETENSÃO AQUISITIVA POR USUCAPIÃO ESPECIAL URBANA - POSSIBILIDADE - REQUISITOS PRESENTES - RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. Ao juiz é permitido a prolação de sentença quando entender que as provas carreadas aos autos são suficientes para a formação de seu convencimento. É ônus do requerente da ação de reintegração de posse comprovar o preenchimento dos requisitos do art. 927, do CPC, dentre eles, o exercício da posse anterior e o esbulho praticado pelo requerido. É possível a prescrição aquisitiva da propriedade em favor da possuidora do imóvel pela usucapião especial urbana (art. 183 da Constituição Federal e art. 1.240 do Código Civil), quando o bem, no início do prazo da pretensão aquisitiva, embora desafetado, ainda era propriedade do poder público. Satisfeitos os requisitos constitucionais para o reconhecimento da usucapião especial urbana, deve ser julgado improcedente o pedido possessório. (4ª Câmara Cível do E. Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul; Relator Des. Dr. Odemilson Roberto Castro Fassa; Data do julgamento: 02/09/2015).
USUCAPIÃO EXTRAORDINÁRIO - Imóvel adquirido junto à CDHU (Sociedade de Economia Mista), não é bem público. Possibilidade de ser usucapido. Lapso temporal de 20 anos para aquisição da usucapião. Incidência da regra do art. 2.028 do Código Civil. Requisitos do art. 550 do Código Civil de 1916. Não ocorrência da prescrição aquisitiva. Sentença mantida - Recurso improvido. (TJ-SP - APL: 994080592709 SP, Relator: James Siano, Data de Julgamento: 11/08/2010, Sexta Turma Cível, Data de Publicação:16/08/2010).
14. Por fim, há de se ressaltar que o fato de haver encargos na doação não obsta a regularização do imóvel pela via da usucapião ordinária, pois o encargo não é uma condição resolutiva ou suspensiva, mas sim uma determinação acessória ou anexa que limita a doação. A condição atua sobre a eficácia do negócio jurídico, impedindo a aquisição (suspensiva) ou acarretando sua extinção (resolutiva), o que não ocorre no encargo limitador do negócio jurídico, mas que se torna perfeito e acabado desde logo.
15. Neste sentido, Orlando Gomes:
O modo não suspende a aquisição nem o exercício do direito. A condição suspende não somente o exercício, mas também a aquisição. O encargo é simplesmente uma diminuição da vantagem criada pelo negócio jurídico. A disposição principal e de atuação imediata, sem que seja necessário o cumprimento do ônus, porque obriga, mas não suspende (Trabucchi).
(Introdução ao Direito Civil, 7ª edição, página 360).
16. Há de se destacar o disposto no artigo 136 do Código Civil:
Art. 136 - O encargo não suspende a aquisição nem o exercício do direito, salvo quando expressamente imposto no negócio jurídico, pelo disponente, como condição suspensiva.
17. Diante do exposto, entendemos ser viável a propositura da usucapião ordinária, urbana ou rural, de bens públicos dominicais, especialmente para a regularização dos justos títulos aquisitivos de imóveis doados pelos Poderes Públicos, sob a ótica dos artigos 183, § 3º, e 191, § único, da Constituição Federal, e do artigo 102 do Código Civil, com respaldo doutrinário e jurisprudencial.

References: artigo 102
 artigo 102
 artigo 183
 artigo 102
 artigo 2
 artigo 200
 artigo 99
 artigo 102
 artigo 136
 artigo 102