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Timestamp: 2016-10-28 10:13:06+00:00

Document:
1A.49/2004 (31.08.2004)
1A.49/2004
1A.50/2004
1A.51/2004 /fzc
Arr�t du 31 ao�t 2004
Association Transports et Environnement (ATE),
Pro Natura- Ligue suisse pour la protection de la nature, 4000 B�le,
recourantes, toutes deux repr�sent�es par Me Rapha�l Dall�ves, avocat, passage Raphy-Dall�ves,
Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et
du paysage, 3003 Berne,
D�partement f�d�ral de l'environnement, des transports, de l'�nergie et de la communication (DETEC), 3003 Berne,
1A.51/2004
Office f�d�ral de l'�nergie, Kapellenstr. 14, 3003 Berne,
D�partement f�d�ral de l'environnement,
des transports, de l'�nergie et de la communication, 3003 Berne.
adoption du projet routier avec essartage de v�g�tation et intervention technique sur les eaux,
autorisation de d�boisement,
d�placement d'une conduite de gaz,
recours de droit administratif contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton du Valais du 16 janvier 2004 (1A.49/2004) et les d�cisions du DETEC du 30 janvier 2004 (1A.50/2004 et 1A.51/2004).
Le 18 octobre 1996, le d�partement valaisan des travaux publics (devenu le D�partement des transports, de l'�quipement et de l'environnement - DTEE) a mis � l'enqu�te les plans du projet d'ex�cution de la route principale A 509 (actuellement H 509), reliant la route cantonale T9 aux abords de Gampel/Steg. Situ�e sur le territoire des communes de Steg, Hohtenn et Niedergesteln, cette route d'environ 3 km quitte la T9 en direction du nord, enjambe le Rh�ne et contourne � l'est les b�timents d'Alusuisse pour rejoindre la route Steg-Niedergesteln; apr�s environ 1,5 km, elle emprunte un tunnel qui aboutit au nord de Steg. Ce tron�on est destin� � contourner les villages de Gampel et de Steg, � desservir les installations d'Alptransit et � relier la future station de chargement de Steg avec le r�seau routier de la vall�e du Rh�ne. Le projet a suscit� l'opposition notamment de Pro Natura, Ligue suisse pour la protection de la nature (Pro Natura), de l'Association transports et environnement (ATE) et du WWF Suisse (WWF); ceux-ci s'opposaient � la construction d'un nouveau viaduc sur le Rh�ne impliquant une atteinte massive � la nature et au paysage, alors que le trac� pouvait emprunter le pont existant en aval, � l'embouchure de la Lonza.
Un projet de d�placement d'une conduite de gaz de la soci�t� Swissgaz S.A., impos� par le projet de route sur une longueur d'environ 100 m, a lui aussi fait l'objet d'une opposition, lev�e le 29 mars 1999 par l'Office f�d�ral de l'�nergie (OFEN). Les opposants ont saisi le D�partement f�d�ral de l'environnement, des transports, de l'�nergie et de la communication (DETEC).
Par arr�t� du 7 juillet 1999, le Conseil d'Etat a rejet� les oppositions relatives au projet routier; deux principales variantes de trac�s avaient �t� examin�es dans le rapport d'impact du mois d'ao�t 1996. La variante A par l'ouest n�cessitait la construction d'un pont, d'un tunnel et d'importants ouvrages; elle se r�v�lait co�teuse, trop proche du village et sans avantages du point de vue de la protection de la nature. La variante B en tunnel le long de la Lonza �tait trop proche des habitations. Elle posait des probl�mes de s�curit� et n'�tait pas id�ale financi�rement. La variante retenue �tait la meilleure parmi les diff�rentes possibilit�s de contournement par l'est.
Le 24 ao�t 1999, le DTEE a autoris� l'essartage de 9612 m2 de v�g�tation des rives du Rh�ne en vue de la r�alisation du projet. Le 27 ao�t suivant, le D�partement cantonal de la s�curit� et des institutions (DSI) a d�livr� l'autorisation relative � l'intervention sur les eaux, au sens de l'art. 8 de la loi f�d�rale sur la p�che.
Le 1er septembre 1999, l'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage (OFEFP) a autoris� un d�frichement d'une surface totale de 14711 m2, d�cision contre laquelle l'ATE, Pro Natura et le WWF ont �galement recouru aupr�s du DETEC.
Le 18 avril 2000, le Conseil d'Etat a rejet� le recours - transmis par le Tribunal administratif - dirig� contre les d�cisions des 24 et 27 ao�t 1999 du DTEE et du DSI.
Par arr�t du 16 janvier 2004, le Tribunal administratif valaisan a rejet� les recours dirig�s d'une part contre la d�cision d'approbation des plans de route du 7 juillet 1999, et d'autre part contre l'arr�t� du 18 avril 2000. La cour cantonale n'a pas jug� n�cessaire de proc�der � une inspection locale en estimant que le dossier contenait tous les �l�ments n�cessaires � l'appr�ciation des faits. Se r�f�rant aux consid�rations du Conseil d'Etat, elle a retenu que la variante de trac� par le sud depuis le pont existant, pr�conis�e par les opposants, entra�nerait une augmentation de l'atteinte � la v�g�tation des rives du Rh�ne sur environ 600 m. L'approche par l'ouest comportait de graves inconv�nients pour les habitants de l'agglom�ration. L'importance de la liaison routi�re projet�e l'emportait sur l'int�r�t au maintien des lieux en l'�tat, s'agissant du cours d'eau, de la v�g�tation de ses rives, des pistes cyclables, du paysage et du trac� de l'ancienne "route Napol�on"; cette derni�re avait d�j� subi des modifications importantes dans la seconde moiti� du 20e si�cle, et l'inventaire des voies de communication historiques de la Suisse (IVS) n'avait pas encore �t� adopt� par le Conseil f�d�ral. L'acc�s provisoire au chantier de la nouvelle ligne ferroviaire � travers les Alpes (NLFA) Simplon-L�tschberg empruntait l'une des variantes propos�es par les recourantes, mais cela �tait sans incidence sur le projet; le chantier devrait probablement �tre termin� avant la mise en service de la route. Quant aux modifications de la planification de l'autoroute A9 (la jonction pr�vue �tait li�e au pont existant), elles ne relevaient pas de la m�me proc�dure.
Par deux d�cisions du 30 janvier 2004, le DETEC a rejet� les recours relatifs au d�frichement et au d�placement de la conduite de gaz. S'agissant du d�frichement, la n�cessit� de la route n'�tait pas contest�e, et le trac� permettait un contournement optimal du point de vue de la protection contre le bruit, et une connexion � la route nationale ainsi qu'� la gare de chargement de Gampel. Les surfaces � d�fricher �taient sans int�r�t particulier du point de vue de la v�g�tation foresti�re et des mesures de compensation �taient pr�vues. Le DETEC a aussi estim�, apr�s une inspection locale, que la route Napol�on ne pr�sentait pas, sur le tron�on concern�, d'int�r�t historique particulier. La proc�dure suivie permettait une coordination mat�rielle suffisante. A propos du d�placement de la conduite de gaz, l'OFEN �tait comp�tent pour statuer; sa d�cision �tait suffisamment claire et compl�te, en tant qu'elle renvoyait � l'�tude d'impact relative � la planification routi�re.
Par acte du 3 mars 2004, l'ATE et Pro Natura forment un recours de droit administratif contre l'arr�t du Tribunal administratif du 16 janvier 2004 (cause 1A.49/2004), ainsi que contre les deux d�cisions du DETEC du 30 janvier 2004 (causes 1A.50 et 51/2004, Pro Natura recourant seule contre la d�cision relative au d�placement de la conduite de gaz). Les recourantes demandent l'annulation de ces diff�rentes d�cisions.
Le Tribunal administratif a renonc� � se d�terminer. Le Conseil d'Etat valaisan conclut au rejet du recours. L'OFEFP s'est d�termin� sur la question du d�frichement. L'OFEN conclut � l'irrecevabilit� du recours en tant qu'il concerne le d�placement de la conduite de gaz. Le DETEC se r�f�re � ses d�cisions et conclut au rejet du recours.
1.1 Form� en un acte unique, le recours est dirig� contre trois d�cisions distinctes, et a ainsi donn� lieu � l'ouverture de trois dossiers. Cela �tant, les causes peuvent �tre jointes afin qu'il soit statu� par un m�me arr�t.
1.2 La d�cision principale est l'arr�t du Tribunal administratif en tant qu'il confirme la d�cision du Conseil d'Etat relative notamment aux plans routiers. Celui-ci �tant r�dig� en fran�ais, il en ira de m�me du pr�sent arr�t, en application de l'art. 37 al. 3 OJ.
La voie du recours de droit administratif est ouverte contre l'arr�t du Tribunal administratif. La contestation porte en effet sur l'application de r�gles du droit f�d�ral de la protection de l'environnement. Quant aux griefs tir�s du droit d'�tre entendu, ils sont dans une relation suffisamment �troite avec l'application du droit administratif mat�riel f�d�ral (cf. ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13; 121 II 72 consid. 1b p. 75).
La voie du recours de droit administratif est �galement ouverte contre la d�cision d'un d�partement f�d�ral relative � une autorisation de d�fricher, fond�e sur la loi f�d�rale sur les for�ts (cf. ATF 122 II 274 consid. 1a p. 277; aussi ATF 123 II 499 consid. 1a p. 501). La qualit� pour agir des recourantes d�coule des art. 12 LPN et 55 LPE.
Les recourantes s'en prennent �galement � la d�cision accessoire relative aux plans de d�placement de la conduite de gaz, confirm�e par le DETEC. A l'encontre de cette d�cision, le recours ne contient aucune motivation topique. Il n'y a toutefois pas lieu de s'interroger sur sa recevabilit� car, comme le rel�vent les recourantes, la d�cision rendue � cet �gard est de toute fa�on li�e au sort de la cause principale.
Les recourantes s'en prennent essentiellement � la d�cision d'approbation des plans du projet d'ex�cution du tron�on contest� de la route H 509. Elles se plaignent d'une violation de leur droit d'�tre entendues, d'une constatation manifestement inexacte et incompl�te des faits pertinents, et d'un abus du pouvoir d'appr�ciation. La construction d'un nouveau viaduc sur le Rh�ne n�cessite un d�frichement de 14711 m2 de for�t, un essartage de v�g�tation riveraine de 9612 m2, diverses interventions techniques sur les eaux, notamment la construction des piliers de pont, ainsi que la destruction d'un tron�on de la route Napol�on inscrite � l'IVS. Le giratoire sur�lev� sur la rive gauche du Rh�ne repr�senterait une lourde atteinte au paysage. Tous ces impacts n�gatifs pourraient �tre �vit�s en utilisant le viaduc existant en aval. Le Tribunal cantonal n'aurait pas proc�d� � une pes�e minutieuse des int�r�ts en pr�sence dans l'�valuation des variantes propos�es. Contrairement � ce que retient l'arr�t attaqu�, la variante "Sud" ne porterait pas atteinte � la v�g�tation existante, ce dont aurait pu se rendre compte la cour cantonale en proc�dant � l'inspection locale requise. L'atteinte serait en tout cas moins dommageable que celle qui r�sulte du projet adopt�. La variante "Ouest", certes proche des habitations, n'aurait pas fait l'objet d'une �tude sur la pollution de l'air et le bruit.
Les recourantes invoquent leur droit d'�tre entendues, mais le seul grief soulev� � cet �gard concerne l'absence d'inspection locale par la cour cantonale. Celle-ci s'est estim�e suffisamment renseign�e par les pi�ces du dossier; les recourantes affirment au contraire qu'une telle inspection aurait permis d'�tablir que la variante "Sud" qu'elles proposent ne porterait pas atteinte � la v�g�tation des rives du Rh�ne.
4.1 Garanti � l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'�tre entendu permet au justiciable de participer � la proc�dure probatoire en exigeant l'administration des preuves d�terminantes (ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les arr�ts cit�s). Ce droit ne s'�tend toutefois qu'aux �l�ments pertinents pour d�cider de l'issue du litige. Il est ainsi possible de renoncer � l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le juge parvient � la conclusion qu'elles ne sont pas d�cisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener � modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'�tre entendu des parties que si l'appr�ciation anticip�e de la pertinence du moyen de preuve offert, � laquelle le juge a ainsi proc�d�, est entach�e d'arbitraire (ATF 125 I 127 consid. 6c/cc in fine p. 135, 417 consid. 7b p. 430; 124 I 208 consid. 4a p. 211, 241 consid. 2 p. 242, 274 consid. 5b p. 285 et les arr�ts cit�s; sur la notion d'arbitraire, voir ATF 127 I 60 consid. 5a p. 70).
4.2 En l'occurrence, le Tribunal cantonal s'est largement r�f�r� � la d�cision du Conseil d'Etat, en particulier au point 3.8.1 de celle-ci o� est abord�e la question de savoir si l'ouvrage ne peut �tre r�alis� qu'� l'endroit pr�vu, au sens de l'art. 5 al. 2 let. a LFo. Le Conseil d'Etat s'est, pour sa part, fond� sur le rapport d'impact �tabli en ao�t 1996. Il ressort de sa d�cision (p. 20 notamment) que la variante "Alusuisse Sud" impliquerait une atteinte importante � la v�g�tation de la rive nord du Rh�ne. Cette information ressort clairement du document concernant la justification du trac� (Begr�ndung der Linienf�hrung, du mois d'ao�t 1997), selon lequel la variante "Alusuisse Sud" porterait atteinte, sur 600 m, � la v�g�tation des rives, � la faune et � un chemin de randonn�e. Il s'agit par cons�quent d'un �l�ment figurant au dossier et qui, faute de contestation ad�quate dans le recours cantonal, n'appelait pas de v�rification sur place. Il ressort par ailleurs clairement du plan figurant notamment dans le rapport d'impact (p. 20) que les rives du Rh�ne se situent, � l'est du pont existant, dans une zone de protection du paysage d'importance cantonale et r�gionale.
Les recourantes perdent �galement de vue que le probl�me de l'atteinte aux rives du Rh�ne n'est pas la seule raison pour laquelle les variantes pr�conis�es n'ont pas �t� retenues. Comme cela est relev� ci-dessous, les trac�s "Alusuisse Sud et Ouest" impliquant l'utilisation du pont existant ont �t� �cart�s pour des motifs tenant � la pollution de l'air, � la protection contre le bruit, et �galement au fait que ces trac�s ne permettaient pas un contournement satisfaisant des agglom�rations. A cela s'ajoute la compatibilit� du trac� "Sud" avec le projet de troisi�me correction du Rh�ne, ainsi qu'avec le projet des NLFA. Dans ces conditions, le refus de proc�der � une inspection locale ne viole pas le droit d'�tre entendu.
Sur le fond, les recourantes persistent � soutenir que les deux variantes qu'elles proposent n'auraient pas �t� correctement �valu�es par le Tribunal cantonal, respectivement par le DETEC. La variante "Sud" ne porterait pas d'atteinte � la v�g�tation des rives du Rh�ne, et son impact serait en tout cas moins dommageable que celui de la construction du viaduc. S'agissant de la variante "Ouest", qui se rapproche des premi�res habitations du village de Steg, les affirmations relatives � la protection contre le bruit ne seraient pas d�montr�es; le trac� servirait d�j� d'acc�s au chantier des NLFA et la zone � b�tir devrait �tre de toute fa�on r�duite pour satisfaire aux exigences de la LAT; des mesures telle que la pose de parois antibruit pourraient �tre envisag�es.
5.1 Le Tribunal f�d�ral n'�tant ni l'autorit� sup�rieure de planification, ni autorit� de surveillance en mati�re de protection de l'environnement, de la nature et du paysage, il ne lui appartient pas d'�valuer librement l'ensemble des variantes envisageable, mais seulement d'examiner si l'autorit� de derni�re instance a respect� le droit f�d�ral, et a correctement d�termin� et pond�r� les diff�rents int�r�ts en pr�sence (ATF 124 II 146 consid. 3c p. 153, 118 Ib 206 consid. 10 p. 221).
5.2 L'argumentation tr�s sommaire des recourantes est exclusivement fond�e sur l'art. 5 al. 2 LFo, disposition selon laquelle l'ouvrage pour lequel le d�frichement est demand� ne doit pouvoir �tre r�alis� qu'� l'endroit pr�vu (let. a).
Les recourantes ne contestent pas la justification du projet, telle qu'elle doit �tre d�montr�e dans le rapport d'impact pr�vu par l'art. 9 al. 4 LPE. Selon le rapport du mois d'ao�t 1996, la route A/H 509 doit ainsi permettre le contournement des localit�s de Gampel et de Steg pour le trafic � destination de la station de chargement de Goppenstein et du L�tschental; elle doit en outre desservir les installations d'Alptransit et permettre de relier la future station de chargement de Steg avec le r�seau routier de la vall�e du Rh�ne. C'est en fonction de ces diff�rents objectifs, et non uniquement au regard des incidences sur l'environnement, que les variantes propos�es par les recourantes devaient �tre �valu�es. Or, il appara�t que la fonction de contournement des agglom�rations serait gravement compromise si l'un des trac�s pr�conis�s par les recourantes devait �tre adopt�: depuis le pont existant, ils impliquent en effet un d�tour d'environ 4 km, de sorte que la majorit� des conducteurs risquent de lui pr�f�rer l'acc�s, beaucoup plus direct, � travers l'agglom�ration. De ce point de vue d�j�, les variantes propos�es par les recourantes pr�sentent un inconv�nient majeur.
5.3 Il n'est pas contest� que la variante "Sud" des recourantes longe sur environ 600 m la rive nord du Rh�ne, situ�e en zone de protection. Les recourantes soutiennent que l'atteinte � la v�g�tation des rives serait minime, voire inexistante. Toutefois, la jurisprudence relative � l'art. 22 al. 2 LPN n'autorise la suppression de la v�g�tation digne de protection existant sur les rives que pour des projets qui sont conformes � la l�gislation sur la protection des eaux, ce qui est le cas d'un pont, mais manifestement pas d'une route (arr�t 1A.171/2003 du 8 juin 2004, destin� � la publication, concernant le contournement provisoire de Vi�ge).
La variante "Ouest" se rapproche d'une zone habit�e de Steg. Avec 4000-4900 mouvements journaliers, respectivement 7500-9600 et 11700 en p�riode de pointe (chiffres datant de 1995), il faudrait compter avec une augmentation massive de la pollution atmosph�rique dans ce secteur. M�me si, de l'avis des recourantes, la zone constructible devrait �tre redimensionn�e, il y a lieu, dans le cadre de la pes�e des int�r�ts en pr�sence, de tenir compte de la situation actuelle, et non de la situation souhaitable du point de vue des exigences de l'am�nagement du territoire. Des mesures de protection sont certes envisageables, s'agissant en particulier du bruit. Il n'en demeure pas moins que la variante propos�e pr�sente des inconv�nients notables du point de vue de la pollution de l'air.
5.4 En r�ponse au recours, le Conseil d'Etat fait encore valoir que la variante "Alusuisse Sud" serait incompatible avec le projet de troisi�me correction du Rh�ne, selon une communication du service "Projet Rh�ne" du DTEE du 31 mars 2004. Les deux variantes ne permettraient pas non plus une coordination satisfaisante avec le projet des NLFA, ce que les recourantes ne contestent d'ailleurs pas.
Il appara�t en d�finitive que les deux variantes de trac�s propos�es par les recourantes ont �t� s�rieusement examin�es, et �cart�es pour des motifs pertinents, expos�s de mani�re succincte mais suffisante notamment dans l'arr�t du Tribunal cantonal. Les d�cisions attaqu�es ne consacrent ni un exc�s, ni un abus du pouvoir d'appr�ciation. Dans la mesure o� il est recevable, le recours de droit administratif doit par cons�quent �tre rejet�. Il n'est pas mis d'�molument judiciaire � la charge des organisations recourantes. Il n'est pas non plus allou� de d�pens.
Il est statu� sans frais ni d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire des recourantes, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, au D�partement f�d�ral de l'environnement, des transports, de l'�nergie et de la communication, � l'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage, � l'Office f�d�ral de l'�nergie, ainsi qu'� l'Office f�d�ral des routes, Division circulation routi�re.
Lausanne, le 31 ao�t 2004

References: ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 12
in fine
 ATF