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Timestamp: 2019-11-13 22:09:03+00:00

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Lexbrowser - Corte costituzionale - sentenza 3 luglio 2013, n. 187
Sentenze della Corte costituzionale 2013 Corte costituzionale - sentenza 3 luglio 2013, n. 187
Provincia di Trento – lavori pubblici di interesse provinciale – compensi per attività professionali – determinazione di schemi – tipo di bandi – nessuna competenza provinciale
Sentenza 3 luglio 2013 (12 luglio 2013), n. 187; Pres. Gallo; Red. Mattarella
Ritenuto in fatto 1.— Con ricorso spedito per la notifica il 2 ottobre 2012, ricevuto dalla resistente il successivo 5 ottobre e depositato nella cancelleria della Corte il 9 ottobre 2012 (r. ric. n. 137 del 2012), il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione, nonché agli articoli 4 e 8 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), questioni di legittimità costituzionale degli articoli 11, comma 1, lettera c), e comma 3, e 16, comma 1, lettere a) e c), della legge della Provincia autonoma di Trento 3 agosto 2012, n. 18 recante «Modificazioni della legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26 (legge provinciale sui lavori pubblici), della legge provinciale 15 dicembre 1980, n. 35 (Determinazione delle quote di aggiunta di famiglia e disposizioni varie in materia di personale), della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7 (legge sul personale della Provincia), dell’articolo 14 (Costituzione della società “Patrimonio del Trentino s.p.a.”) della legge provinciale 10 febbraio 2005, n. 1, della legge provinciale 16 maggio 2012, n. 9 (Interventi a sostegno del sistema economico e delle famiglie), e della legge provinciale 31 maggio 2012, n. 10 (Interventi urgenti per favorire la crescita e la competitività del Trentino)».
Le disposizioni impugnate hanno introdotto modificazioni degli articoli 20 e 30 della legge della Provincia autonoma di Trento 10 settembre 1993, n. 26 (Norme in materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per la trasparenza negli appalti). In particolare, l’art. 11, comma 1, lettera c), dell’impugnata legge provinciale n. 18 del 2012 ha sostituito l’art. 20, comma 8, della legge provinciale sui lavori pubblici, così disponendo:
«Per affidare gli incarichi previsti da questo articolo le amministrazioni aggiudicatrici utilizzano i parametri stabiliti ai sensi della normativa statale per i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria e, per quanto da questi non previsto, l’elenco prezzi previsto dall’articolo 13, quale riferimento per determinare i compensi per attività professionali, fatto salvo quanto previsto dal comma 1-ter».
L’art. 16, comma 1, lettera a), dell’impugnata legge provinciale n. 18 del 2012, ha introdotto nell’articolo 30 della richiamata legge provinciale n. 26 del 1993 il comma 3-bis, che prevede:
«La Giunta provinciale, previo parere del Consiglio delle autonomie locali, adotta schemi-tipo di bandi, di inviti a presentare offerte e di altri atti necessari per svolgere le procedure di scelta dei contraente».
Infine, l’art. 16, comma 1, lettera c), della stessa legge provinciale n. 18 del 2012 ha modificato il testo del comma 5-bis dell’articolo 30 delle legge provinciale sui lavori pubblici, così disponendo:
«Le amministrazioni aggiudicatrici prevedono nel bando di gara l’obbligo, per i concorrenti, di produrre le analisi dei prezzi mediante procedure telematiche. In tal caso, le amministrazioni aggiudicatrici valutano la congruità delle offerte che, in base ad elementi specifici, appaiano anormalmente basse, anche per lavori di importo inferiore alla soglia comunitaria, in deroga a quanto previsto dall’articolo 40. Le amministrazioni mettono a disposizione dei concorrenti idonei mezzi informatici predisposti dalla Provincia. Le analisi dei prezzi prodotte dall’aggiudicatario sono parte integrante del contratto».
2.— Il Presidente del Consiglio dei ministri censura tali disposizioni in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost., nonché agli articoli 4 e 8 del richiamato d.P.R. n. 670 del 1972, recante il testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale di autonomia del Trentino-Alto Adige/Südtirol.
2.1.— Osserva l’Avvocatura generale dello Stato che la Provincia autonoma di Trento, pur avendo, ai sensi dell’art. 8, primo comma, n. 17), dello statuto di autonomia, potestà legislativa esclusiva in materia di lavori pubblici di interesse provinciale, è comunque tenuta ad osservare i limiti posti dall’art. 4 del medesimo statuto, relativi alle leggi statali di riforma economico-sociale. Ne conseguirebbe che le disposizioni impugnate, intervenendo nella materia dei contratti pubblici disciplinata dal decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), più volte qualificata dalla giurisprudenza della Corte costituzionale come riforma economico-sociale, si porrebbero in contrasto con i richiamati artt. 4 e 8 dello statuto, violando le prerogative del legislatore dotato di autonomia speciale ed i limiti ad esso opponibili. Infatti, secondo la difesa dello Stato, nel caso in cui una materia di competenza primaria della Regione o della Provincia ad autonomia speciale interferisca in tutto o in parte in ambiti competenziali riservati allo Stato, ben potrebbe il legislatore nazionale incidere sulla materia di competenza regionale, al fine di garantire standard minimi ed uniformi, come più volte riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale, tra l’altro, nelle sentenze n. 45 del 2010, n. 51 del 2006 e n. 447 del 2006.
2.2.— Con un secondo ordine di censure, il Presidente del Consiglio dei ministri deduce la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost., in quanto le norme impugnate sarebbero lesive delle prerogative esclusive del legislatore statale a dettare regole rispondenti ad esigenze unitarie, valevoli su tutto il territorio nazionale, circa la disciplina dei lavori pubblici, afferendo quest’ultima sia alla «tutela della concorrenza» sia all’«ordinamento civile» (sul punto, è menzionata la sentenza della Corte costituzionale n. 401 del 2007).
Il ricorrente richiama anzitutto la giurisprudenza della Corte che consente al legislatore statale di introdurre limiti unificanti, che rispondano ad esigenze riconducibili a suoi titoli di competenza esclusivi, anche nelle materie riservate alla competenza primaria delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome (vengono menzionate le sentenze n. 536 del 2002 e n. 447 del 2006). Osserva, infatti, l’Avvocatura dello Stato che, anche nella specifica materia dei lavori pubblici, la Corte costituzionale avrebbe costantemente affermato che tutti gli aspetti disciplinati dall’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006 (qualificazione e selezione dei concorrenti; procedure di affidamento; criteri di aggiudicazione; subappalti; poteri di vigilanza sul mercato; attività di progettazione e piani di sicurezza; stipulazione ed esecuzione dei contratti; direzione dell’esecuzione e collaudo; contenzioso; contratti per la tutela dei beni culturali inerenti al settore della difesa o che esigono particolari misure di sicurezza relativi a lavori, servizi e forniture) possono ritenersi vincolanti anche per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome (sono richiamate le sentenze n. 443 del 2007; n. 326; n. 51 e n. 1 del 2008), essendo comunque attratti a titoli competenziali esclusivi dello Stato, in parte nella materia «tutela della concorrenza» e in parte nella materia «ordinamento civile» (sentenza n. 401 del 2007).
2.3.— Tanto premesso circa il riparto di competenze tra lo Stato e la Provincia autonoma di Trento nell’ambito materiale dei lavori pubblici, il ricorrente deduce che le norme impugnate si porrebbero in contrasto con la specifica disciplina statale dettata dal d.lgs. n. 163 del 2006 e dall’art. 9 del decreto- legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27.
In particolare, l’impugnato art. 11 della legge provinciale n. 18 del 2012 modificherebbe i criteri previsti ai fini della determinazione dei compensi per attività professionale in caso di affidamento degli incarichi di progettazione e di altre attività tecniche disciplinati dall’art. 20 della richiamata legge provinciale sui lavori pubblici, prevedendo, in via suppletiva, l’utilizzo dell’elenco prezzi – previsto dall’art. 13 della legge provinciale – per determinare i suddetti compensi e, in via transitoria, il ricorso da parte delle amministrazioni aggiudicatrici alle tariffe professionali come riferimento per determinare i compensi stessi, ponendosi in tal modo in contrasto con l’art. 9 del d. l. n. 1 del 2012. Quest’ultimo ha infatti abrogato la disciplina relativa alle tariffe professionali e affidato ad apposito decreto ministeriale la determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici dei servizi relativi all’architettura e all’ingegneria.
Pur essendo richiamato nell’epigrafe, nelle conclusioni e nel petitum soltanto l’art. 11, comma 1, lettera c), della legge provinciale n. 18 del 2012, nelle motivazioni è impugnato anche l’art. 11, comma 3 della stessa legge, il quale detta la seguente norma transitoria:
«Il comma 8 dell’articolo 20 della legge provinciale sui lavori pubblici, come sostituito dal comma 1 del presente articolo, si applica dalla data di approvazione dell’elenco prezzi previsto dall’articolo 13 della legge provinciale sui lavori pubblici, come modificato dall’articolo 8 della presente legge, contenente le voci relative agli incarichi previsti dall’articolo 20 della legge provinciale sui lavori pubblici o dei parametri stabiliti ai sensi della normativa statale per i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria. Fino a tale data le amministrazioni aggiudicatrici possono utilizzare le tariffe professionali come riferimento per determinare i compensi, se le ritengono motivatamente adeguate, anche se abrogate dall’articolo 9 del decreto- legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27».
2.4.— Osserva inoltre l’Avvocatura dello Stato che l’impugnato art. 16, comma 1, lettera a), della legge provinciale n. 18 del 2012, in materia di predisposizione di schemi-tipo di bandi, ha introdotto il comma 3-bis nell’art. 30 della richiamata legge provinciale n. 26 del 1993 sui lavori pubblici, attribuendo la competenza alla Giunta provinciale, ponendosi in tal modo in contrasto con l’art. 64, comma 4-bis, del d.lgs n. 163 del 2006, che riserva all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture l’approvazione dei modelli (bandi-tipo), previo parere del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e sentite le categorie professionali interessate. Ne conseguirebbe la violazione delle norme interposte volte ad assicurare – secondo quanto affermato dalla Corte costituzionale – «l’attuazione di principi uniformi su tutto il territorio nazionale» ai fini della tutela della concorrenza e, conseguentemente, dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. (sentenza n. 45 del 2010).
2.5. —Il ricorrente deduce infine l’illegittimità dell’impugnato art. 16, comma 1, lettera c), della legge provinciale n. 18 del 2012, che, nel sostituire il comma 5-bis dell’art. 30 della legge provinciale sui lavori pubblici n. 26 del 1993, avrebbe introdotto modalità di valutazione maggiormente discrezionali – rispetto alla disciplina statale – delle offerte anomale, anche per gli appalti cosiddetti sotto soglia comunitaria. In tal modo, la disposizione impugnata si porrebbe in contrasto con l’art. 86 del d.lgs n. 163 del 2006, attribuendo quest’ultimo alle amministrazioni la possibilità di prevedere, a determinate condizioni, l’esclusione automatica delle offerte anormalmente basse.
3.— Con atto depositato nella cancelleria il 12 novembre 2012, si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Trento, chiedendo che le questioni prospettate siano dichiarate inammissibili o infondate, con riserva di argomentare i motivi della sua opposizione.
4.— Successivamente alla presentazione del ricorso, l’art. 68, comma 1, lettera b), della legge della Provincia autonoma di Trento 27 dicembre 2012, n. 25 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Provincia autonoma di Trento – legge finanziaria provinciale 2013) ha modificato l’art. 30, comma 5-bis, della legge provinciale sui lavori pubblici, come sostituito dall’impugnato art. 16, comma 1, lettera c), della legge provinciale n. 18 del 2012, disciplinando le modalità di verifica della congruità delle offerte, anche per i lavori di importo inferiore alla soglia comunitaria, mediante rinvio all’art. 58.29 della legge provinciale n. 26 del 1993 (come sostituito dall’art. 50, comma 1, della legge provinciale 7 aprile 2011, n. 7), il quale prevede i medesimi criteri di individuazione delle offerte anomale adottati dall’art. 86 del d.lgs. n. 163 del 2006.
5.— A seguito delle modifiche sopravvenute delle norme impugnate, il Presidente del Consiglio dei ministri, sulla base della delibera del Consiglio dei ministri del 6 aprile 2013, ha depositato, in data 18 aprile 2013, atto di rinuncia parziale al ricorso in relazione alla sola questione relativa all’art. 16, comma 1, lettera c), della legge provinciale n. 18 del 2012.
6.— In data 30 aprile 2013, la Provincia autonoma di Trento ha depositato una memoria con la quale eccepisce anzitutto l’inammissibilità del ricorso per contraddittorietà delle censure, essendo contemporaneamente (e non in via subordinata) invocati a parametro tanto l’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost., al fine di dedurre l’assenza di titoli competenziali della Provincia autonoma di Trento a legiferare nella materia che viene in rilievo nel presente giudizio, quanto gli artt. 4 e 8 dello statuto di autonomia, al fine di dedurre la violazione di limiti alla potestà legislativa provinciale primaria (vengono, al riguardo, richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 10 del 2008 e n. 391 del 2006).
Afferma la Provincia autonoma di Trento che la potestà legislativa primaria in materia di lavori pubblici di interesse provinciale sarebbe stata costantemente riconosciuta dalla giurisprudenza della Corte costituzionale – è richiamata la sentenza n. 45 del 2010 – e concretamente esercitata come «competenza rivolta a disciplinare l’intero ciclo della realizzazione dell’opera pubblica». Ne consegue che le norme volte a tutelare la concorrenza potrebbero assurgere al rango di parametro nel giudizio di costituzionalità «soltanto in quanto concretino un limite statutario». Il ricorrente, invece, si limiterebbe a dedurre a priori la prevalenza della competenza statale in materia di tutela della concorrenza, prescindendo dall’esame concreto circa la riconducibilità delle norme invocate a parametro a principi di riforma economico-sociale, assimilando, in tal modo, la Provincia dotata di autonomia speciale alle Regioni ordinarie e disattendendo conseguentemente il disposto dell’art. 8, primo comma, n. 17), dello statuto di autonomia e dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), in base al quale le norme del Titolo V della Costituzione possono essere applicate alle Regioni e alle Province ad autonomia speciale soltanto ove siano in esse previste maggiori forme di autonomia.
6.1.— Tanto premesso, la Provincia autonoma di Trento deduce l’inammissibilità della questione relativa all’art. 11 della legge provinciale n. 18 del 2012, per duplice contraddittorietà delle prospettazioni dedotte: anzitutto sarebbero invocati contemporaneamente (e non in via gradata) titoli diversi di competenza statale («tutela della concorrenza» e «ordinamento civile»); in secondo luogo, pur essendo invocati titoli competenziali esclusivi dello Stato, l’incostituzionalità della norma impugnata sarebbe argomentata non già sulla base di un presunto difetto di potere della Provincia, ma in ragione del contrasto tra l’art. 11 della legge provinciale n. 18 del 2012 e l’art. 9 del decreto- legge n. 1 del 2012 (sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 35 del 2011; n. 297 del 2009, punto 3; n. 10 del 2008; n. 391 del 2006).
Nel merito, la stessa questione sarebbe infondata, atteso che non sussisterebbe il richiamato contrasto: tanto l’impugnato art. 11 della legge provinciale n. 18 del 2012 quanto l’invocata norma interposta statale (art. 9 del d. l. n. 1 del 2012) avrebbero comunque previsto la possibilità di applicare le tariffe professionali previgenti all’abrogazione sino all’entrata in vigore dei decreti ministeriali per la determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara. Ne consegue che la normativa provinciale differirebbe da quella statale soltanto in ragione del rinvio disposto dall’impugnato art. 11, comma 1, lettera c), della legge provinciale n. 18 del 2012 all’elenco prezzi previsto dall’art. 13 della stessa legge provinciale sui lavori pubblici, che consentirebbe di ricorrere a criteri costantemente aggiornati piuttosto che alle tariffe abrogate, limitando comunque la discrezionalità delle amministrazioni aggiudicatrici nello stabilire i compensi e assicurando criteri omogenei tra le diverse amministrazioni, in linea con quanto previsto dalla delibera 3 maggio 2012, n. 49, dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici.
Quanto alla dedotta lesione delle norme a tutela della concorrenza, la questione sarebbe comunque infondata in quanto tali norme potrebbero fungere da parametro soltanto se concretassero un limite statutario, mentre il ricorrente si limiterebbe a lamentare la lesione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., senza dimostrare come l’art. 9 del d. l. n. 1 del 2012 potrebbe rappresentare un limite alla potestà legislativa esclusiva della Provincia autonoma ai sensi dell’art. 8 dello statuto di autonomia. Né la norma impugnata – secondo la resistente – potrebbe dirsi invasiva della materia «ordinamento civile», atteso che essa non regolerebbe le tariffe professionali, ma soltanto il modo in cui le amministrazioni aggiudicatrici individuano il compenso che rappresenta la base per lo svolgimento della gara, potendo essere così ricondotta alla sfera dell’organizzazione amministrativa.
6.2.— Quanto alla questione relativa all’art. 16, comma 1, lettera a), della legge provinciale n. 18 del 2012, la Provincia autonoma di Trento richiede che venga dichiarata la cessazione della materia del contendere, atteso che le modificazioni della norma impugnata apportate dall’art. 68, comma 1, lettera a), della legge provinciale n. 25 del 2012 avrebbero eliminato ogni elemento di difformità tra la legislazione provinciale e la legislazione statale e che la normativa impugnata non avrebbe trovato applicazione medio tempore.
Prevedendo il testo vigente che «la Giunta provinciale, previo parere del Consiglio delle autonomie locali, adotta schemi-tipo di bandi, di inviti a presentare offerte e di altri atti necessari per svolgere le procedure di scelta del contraente sulla base di bandi-tipo approvati dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture», la norma sfuggirebbe alle censure del ricorrente. Verrebbe infatti meno il contrasto tra la versione originaria della norma impugnata – che non prevedeva il riferimento all’Autorità – e l’art. 64, comma 4-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006, essendo stata ricondotta la disciplina provinciale ai “bandi tipo” approvati dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici.
In via subordinata, la Provincia autonoma resistente eccepisce l’inammissibilità della questione, in quanto l’Avvocatura dello Stato non illustrerebbe in che modo la norma statale invocata a parametro interposto concreterebbe uno dei limiti statutari alla potestà legislativa primaria provinciale, limitandosi a dedurre la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.; nel merito, la stessa sarebbe comunque infondata, in quanto il suddetto ius superveniens introdurrebbe una regola di uniformità «nella base» tra normativa statale e normativa provinciale, che non può tradursi in regola di identità, date le legittime specificità della normativa provinciale.
6.3.— Quanto, infine, alla questione relativa all’art. 16, comma 1, lettera c), della legge provinciale n. 18 del 2012, che ha sostituito l’art. 30, comma 5-bis, della legge provinciale n. 26 del 1993, la Provincia autonoma di Trento ha rassegnato le proprie conclusioni chiedendo l’estinzione del giudizio, essendo stata adottata la delibera della Giunta provinciale di accettazione dell’atto di rinuncia presentato dal ricorrente a seguito delle modificazioni della norma impugnata apportate dall’art. 68, comma 1, lettera b), della legge provinciale n. 25 del 2012.
Considerato in diritto 1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione, nonché agli articoli 4 e 8 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), questioni di legittimità costituzionale degli articoli 11, comma 1, lettera c), e comma 3, e 16, comma 1, lettere a) e c), della legge della Provincia autonoma di Trento 3 agosto 2012, n. 18, recante «Modificazioni della legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26 (legge provinciale sui lavori pubblici), della legge provinciale 15 dicembre 1980, n. 35 (Determinazione delle quote di aggiunta di famiglia e disposizioni varie in materia di personale), della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7 (legge sul personale della Provincia), dell’articolo 14 (Costituzione della società “Patrimonio del Trentino s.p.a.”) della legge provinciale 10 febbraio 2005, n. 1, della legge provinciale 16 maggio 2012, n. 9 (Interventi a sostegno del sistema economico e delle famiglie), e della legge provinciale 31 maggio 2012, n. 10 (Interventi urgenti per favorire la crescita e la competitività del Trentino)».
Le disposizioni impugnate, secondo il ricorrente, esorbiterebbero dalla competenza legislativa primaria in materia di «lavori pubblici di interesse provinciale», che l’art. 8, primo comma, n. 17, dello statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige/Südtirol attribuisce alla Provincia autonoma di Trento, nel rispetto dei limiti stabiliti dal precedente art. 4. Più specificamente, le disposizioni censurate, introducendo modificazioni degli articoli 20 e 30 della legge della Provincia autonoma di Trento 10 settembre 1993, n. 26 (Norme in materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per la trasparenza negli appalti) – in tema di parametri utilizzati ai fini della determinazione dei compensi per attività professionali per i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, di determinazione di schemi-tipo di bandi e di modalità di valutazione della congruità delle offerte – inciderebbero sulla disciplina dell’«ordinamento civile» e della «tutela della concorrenza», così violando i limiti posti dallo statuto e dagli invocati parametri costituzionali alla competenza legislativa provinciale.
2.— Successivamente alla presentazione del ricorso, l’art. 68, comma 1, lettera b), della legge della Provincia autonoma di Trento 27 dicembre 2012, n. 25 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Provincia autonoma di Trento – legge finanziaria provinciale 2013) ha modificato l’art. 30, comma 5-bis, della legge provinciale sui lavori pubblici, come sostituito dall’impugnato art. 16, comma 1, lettera c), della legge provinciale n. 18 del 2012, disciplinando le modalità di verifica della congruità delle offerte, anche per i lavori di importo inferiore alla soglia comunitaria, mediante rinvio all’art. 58.29 della legge provinciale n. 26 del 1993 (come sostituito dall’art. 50, comma 1, della legge provinciale 7 aprile 2011, n. 7), riallineando, in tal modo, i criteri di individuazione delle offerte anomale previsti dalla normativa provinciale a quelli individuati dall’art. 86 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), invocato dal ricorrente quale norma interposta nel presente giudizio.
3.— A seguito di tale modifica normativa, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato atto di rinuncia parziale al ricorso, limitatamente alla questione relativa all’art. 16, comma 1, lettera c), della legge provinciale n. 18 del 2012, rinuncia accettata dalla Provincia autonoma di Trento.
Ne consegue che, limitatamente alla disposizione da ultimo menzionata, ai sensi dell’art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, il processo deve essere dichiarato estinto.
4.— Vanno ora esaminate le questioni di legittimità costituzionale promosse in relazione agli articoli 11, comma 1, lettera c), e comma 3, e 16, comma 1, lettera a), della legge provinciale n. 18 del 2012, i quali disciplinano rispettivamente i parametri utilizzati ai fini della determinazione dei compensi per attività professionali per i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria e le modalità di determinazione degli schemi-tipo di bandi delle gare d’appalto.
4.1.— Al riguardo, la resistente ha eccepito il carattere contraddittorio e perplesso delle censure mosse dal ricorrente.
Non può infatti ritenersi che il ricorso sia inammissibile per avere lo Stato richiamato «contemporaneamente» (e non in via gradata) le norme dello statuto speciale di autonomia e l’art. 117 Cost. A fondamento della impugnazione, per quanto in maniera generica e sommaria, il ricorrente ha infatti dedotto due motivi di illegittimità costituzionale: da un lato, la violazione delle norme statutarie, nella parte in cui attribuiscono alla Regione la competenza in materia di lavori pubblici (art. 8, primo comma, n. 17) con la contestuale previsione dei limiti alla sua esplicazione (art. 4); dall’altro, la lesione dell’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost.
Ne consegue che, sia pure in modo impreciso, il ricorrente ha inteso sollevare due questioni di costituzionalità, dotate ciascuna di propria autonomia e, in quanto tali, l’una assorbente rispetto all’altra (sentenza n. 447 del 2006).
Dalla premessa del ricorso, che introduce l’analisi delle singole censure, risulta infatti che il ricorrente ha richiamato norme interposte tratte dal d.lgs. n. 163 del 2006 che concretano limiti statutari della competenza legislativa provinciale di rango primario in materia di lavori pubblici. In questa prospettiva, il richiamo anche alle disposizioni contenute nell’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost. trova giustificazione nella considerazione secondo cui i limiti statutari alla potestà legislativa regionale derivano dalla legislazione statale, costituente espressione di principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica, emanata, nella specie, in attuazione delle suindicate prescrizioni costituzionali (sentenza n. 114 del 2011).
In altri termini, come già affermato da questa Corte, «i limiti derivanti dalla necessità di rispettare gli obblighi internazionali, le norme fondamentali delle riforme economico-sociali e i principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica sono rinvenibili in quelle disposizioni contenute nel Codice degli appalti pubblici con le quali lo Stato ha esercitato la competenza legislativa ad esso attribuita dal [...] titolo V, con particolare riferimento alla materia della tutela della concorrenza e dell’ordinamento civile» (sentenza n. 114 del 2011).
Analogamente, l’art. 9 del decreto- legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, invocato quale norma interposta nel presente giudizio, costituisce espressione di quei principi fondamentali posti a tutela della concorrenza “per” il mercato, nel suo pregnante significato di derivazione comunitaria, costantemente riconosciuti da questa Corte quali opponibili anche al legislatore dotato di autonomia speciale (tra le tante, sentenze n. 221 e n. 186 del 2010; n. 326 del 2008; n. 443 del 2007; nonché, con riguardo specifico all’ambito materiale dei lavori pubblici riservato alla competenza primaria della Provincia autonoma di Trento, n. 45 del 2010).
Tali argomentazioni sono estensibili anche al ricorso introduttivo del presente giudizio, nella parte in cui esso invoca, ancorché genericamente, il d.lgs. n. 163 del 2006 «sia in quanto può essere considerato espressione di riforma economico-sociale, sia in quanto disciplinante profili che rientrano nella nozione di “tutela della concorrenza” e di “ordinamento civile”, di competenza legislativa statale». Il richiamo ai limiti statutari della competenza primaria della Provincia autonoma, operato nelle premesse del ricorso, consente infatti l’integrazione del parametro – come già affermato da questa Corte – mediante le norme interposte invocate nelle singole censure quali norme che concretano i suddetti limiti statutari in quanto riforme economico-sociali o principi generali dell’ordinamento della Repubblica (ex plurimis, sentenze n. 328 e n. 114 del 2011; n. 221 del 2010; n. 45 del 2010).
4.2.— Sempre in via preliminare, occorre altresì esaminare le ulteriori eccezioni di inammissibilità prospettate dalla Provincia autonoma resistente, che lamenta anche il carattere generico e lacunoso delle singole censure successivamente dedotte nel ricorso. Al riguardo, va osservato che il ricorso raggiunge quella soglia minima di chiarezza e completezza cui è subordinata l’ammissibilità delle impugnative in via principale (ordinanza n. 123 del 2012; nonché, ex plurimis, sentenze n. 184 del 2012; n. 119 del 2010; n. 248 del 2006), avendo l’Avvocatura generale dello Stato indicato le doglianze rivolte a ciascuna disposizione censurata, nonché i parametri costituzionali, le norme interposte asseritamente violate e argomenti, pur succinti, a sostegno delle ragioni del ricorso.
4.3.— Quanto, infine, alla questione sollevata in relazione all’art. 11 della legge provinciale n. 18 del 2012, va preliminarmente osservato che, come dedotto dalla difesa della Provincia autonoma, pur essendo richiamato nell’epigrafe, nelle conclusioni e nel petitum del ricorso soltanto l’art. 11, comma 1, lettera c), della legge provinciale n. 18 del 2012, che dispone la disciplina “a regime” ai fini della determinazione dei compensi per attività professionali per i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, il ricorrente censura anche l’art. 11, comma 3, il quale detta la disciplina transitoria circa il ricorso alle tariffe professionali quale parametro ai fini della determinazione dei medesimi compensi.
Si tratta di un palese errore materiale contenuto sia nell’epigrafe del ricorso sia nel petitum dello stesso che non consente, come già affermato da questa Corte (sentenza n. 447 del 2006), di accogliere il rilievo della difesa della Provincia autonoma, né di circoscrivere l’oggetto del presente giudizio all’art. 11, comma 1, lettera c), stante le censure rivolte anche al comma 3 del medesimo articolo e il nesso intercorrente tra disciplina “a regime” e disciplina transitoria. D’altra parte, la stessa difesa provinciale svolge la memoria anche in relazione al contenuto del menzionato comma 3, presupponendo che esso sia oggetto di censura.
5.— Nel merito, prima di esaminare le singole censure proposte, è opportuno ribadire le linee fondamentali del riparto delle competenze legislative nel settore dei lavori pubblici tra Stato ed enti territoriali ad autonomia differenziata.
Al riguardo, questa Corte ha già avuto modo di affermare che, in presenza di specifica attribuzione statutaria in tale ambito materiale, non contemplando il titolo V della parte seconda della Costituzione la materia «lavori pubblici», trova applicazione – secondo quanto previsto dall’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) – la specifica previsione statutaria, in quanto norma di maggior favore per l’ente dotato di autonomia speciale (ex plurimis, sentenze n. 114 del 2011; n. 221 del 2010); e ciò anche con espresso riferimento alla Provincia autonoma di Trento resistente nel presente giudizio (sentenze n. 74 del 2012; n. 45 del 2010).
Ciò implica, tuttavia, che il parametro di maggior favore – quello statutario – venga applicato nella sua interezza, con il corollario, cioè, dei limiti previsti dallo stesso statuto di autonomia. Ne consegue che la legislazione regionale o provinciale degli enti dotati di autonomia particolare non è libera di esplicarsi senza vincoli, atteso che gli stessi statuti speciali prevedono limiti che si applicano anche alle competenze legislative primarie (tra le tante, sentenze n. 74 del 2012; n. 114 del 2011; n. 221 e n. 45 del 2010; n. 411 del 2008).
Nel caso in esame, la competenza della Provincia autonoma di Trento nell’ambito dei lavori pubblici di interesse regionale è delimitata anzitutto dall’art. 4 dello statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige/Südtirol, che annovera, tra gli altri, il limite del rispetto dei «principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica», degli «obblighi internazionali», nonché delle «norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica».
In questa prospettiva, vengono in rilievo, anzitutto, i limiti derivanti dal rispetto dei principi della tutela della concorrenza e dunque le disposizioni contenute nel Codice degli appalti pubblici, che costituiscono diretta attuazione delle prescrizioni poste dal diritto dell’Unione europea. Pertanto, «in tale ambito, la disciplina regionale non può avere un contenuto difforme da quella prevista, in attuazione delle norme comunitarie, dal legislatore nazionale e, quindi, non può alterare negativamente il livello di tutela assicurato dalla normativa statale» (sentenza n. 221 del 2010).
In secondo luogo, come già osservato da questa Corte, il legislatore provinciale «deve osservare i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, tra i quali sono ricompresi anche quelli afferenti la disciplina di istituti e rapporti privatistici relativi, soprattutto, alla fase di conclusione ed esecuzione del contratto di appalto, che deve essere uniforme sull’intero territorio nazionale, in ragione della esigenza di assicurare il rispetto del principio di uguaglianza» (sentenza n. 221 del 2010).
D’altra parte, questa Corte ha espressamente negato che si sia formato un giudicato costituzionale comportante la preclusione per lo Stato ad impugnare leggi provinciali relative ad ambiti materiali in ordine ai quali si controverte nel presente giudizio, a seguito della sentenza n. 401 del 2007 (punto 6.1. del Considerato in diritto), là dove si è dichiarato il difetto di interesse della Provincia autonoma ad impugnare il cosiddetto Codice degli appalti. Per giungere a tale conclusione, questa Corte si è infatti limitata a richiamare l’apposita clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 4, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006, secondo cui «le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione secondo le disposizioni contenute negli statuti e nelle relative norme di attuazione», confermando invece i sopra menzionati limiti opponibili al legislatore provinciale dotato di autonomia speciale (sentenza n. 45 del 2010).
5.1.— Tanto premesso, devono ora essere prese in esame le singole censure proposte dal ricorrente, distinguendo preliminarmente la disciplina dettata dal comma 1, lettera c), dell’art. 11, il quale rinvia all’«elenco prezzi» dell’art. 13 della legge provinciale sui lavori pubblici, per quanto non previsto dalla normativa statale, ai fini della determinazione dei compensi per attività professionali, per i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, dal successivo comma 3 dello stesso articolo, che consente alle amministrazioni aggiudicatrici di utilizzare, in via transitoria, sino alla data di approvazione dell’elenco prezzi, le tariffe professionali – come riferimento ai fini della determinazione dei suddetti compensi – pur se abrogate dall’art. 9, comma 5, del d. l. n. 1 del 2012.
5.1.1.— La questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 3, della legge provinciale n. 18 del 2012 è fondata nei termini di seguito precisati.
Nella memoria depositata in data 30 aprile 2013, la Provincia autonoma resistente osserva che anche la disciplina statale invocata a parametro interposto (art. 9 del d. l. n. 1 del 2012), come modificata dal decreto- legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, prevede – alla stessa stregua dell’impugnata disposizione provinciale – una fase transitoria che consente, sino all’emanazione dell’apposito decreto ministeriale, di applicare le tariffe professionali previgenti (art. 5, comma 2, del d. l. n. 83 del 2012).
Invero, la richiamata disciplina transitoria statale esaurisce i suoi effetti dall’emanazione del decreto ministeriale previsto dall’art. 9, comma 2, del d. l. n. 1 del 2012, nel caso di liquidazione dei compensi da parte di un organo giurisdizionale. Il suddetto decreto ministeriale è stato emanato il 20 luglio 2012 (e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 22 agosto 2012, n. 195), a far data, quindi, antecedentemente all’approvazione (3 agosto 2012), pubblicazione (7 agosto 2012) ed entrata in vigore (8 agosto 2012) dell’impugnata legge provinciale n. 18 del 2012.
Ne consegue che, dal punto di vista del diritto intertemporale, non sussiste l’asserita corrispondenza – secondo quanto invece affermato dalla difesa della resistente – tra la disciplina transitoria statale e quella provinciale, essendo l’efficacia della prima già cessata a decorrere dal 20 luglio 2012, secondo quanto previsto dall’art. 5, comma 2, del richiamato d. l. n. 83 del 2012.
In secondo luogo, sussiste il dedotto contrasto tra la disciplina provinciale censurata e quella statale, in quanto, contrariamente alla normativa statale, la legge provinciale rinvia alla disciplina delle tariffe, qualora manchino sia il decreto ministeriale sia l’elenco prezzi previsto dall’art. 13 della legge provinciale sui lavori pubblici.
L’impugnato art. 11, comma 3, della legge provinciale n. 18 del 2012, rinviando alla disciplina sulle tariffe professionali abrogata dalla norma invocata a parametro interposto, ha l’effetto di determinare la perdurante applicazione di disposizioni lesive dei principi di tutela della concorrenza di derivazione comunitaria, violando, in tal modo, l’art. 4 dello statuto di autonomia. Infatti, la norma interposta viene a concretare limiti opponibili anche al legislatore dotato di autonomia speciale, costituendo legittima esplicazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza (sentenza n. 443 del 2007; nonché, ex plurimis, le già richiamate sentenze n. 114 del 2011; n. 221 e n. 45 del 2010).
Al riguardo, questa Corte – dichiarando non fondate questioni di costituzionalità sollevate in relazione a norme abrogatrici di disposizioni che prevedevano l’obbligatorietà di tariffe fisse o minime, ovvero il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti – ha infatti affermato che tali norme tendono a stimolare «una maggiore concorrenzialità nell’ambito delle attività libero-professionali e intellettuali», con particolare riferimento ai costi e alle modalità di determinazione dei compensi (sentenza n. 443 del 2007). Tale conclusione trova conferma nel diritto dell’Unione europea, che ha costantemente imposto processi di revisione delle restrizioni esistenti anche in riferimento alle tariffe fisse.
Nello specifico settore delle tariffe professionali, a fortiori in connessione all’ambito materiale dei lavori pubblici, vengono in rilievo tutte le disposizioni che, disciplinando, a vario titolo, la fase procedimentale prodromica alla stipulazione del contratto, si qualificano per la finalità perseguita di assicurare procedure concorsuali di garanzia in modo da attuare la progressiva liberalizzazione dei mercati in cui sono ancora presenti barriere all’entrata o altri impedimenti all’ingresso di nuovi operatori economici (tra le tante, sentenze n. 145 e n. 45 del 2010; n. 401 del 2007). D’altra parte, si tratta di disposizioni che, «sul piano del diritto dell’Unione europea, e dunque anche sul piano dell’ordinamento dello Stato, tendono a tutelare essenzialmente i principi della libera circolazione delle merci, della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi (articoli da 28 a 32; da 34 a 37; da 45 a 54; da 56 a 66 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea)» (sentenza n. 45 del 2010).
La previsione di norme che si discostino dal modello definito in ambito europeo, quindi, «viola tanto i valori tutelati dalle norme del Trattato richiamate impedendo o restringendo l’esercizio delle fondamentali libertà comunitarie, quanto le corrispondenti normative statali adottate nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione» (sentenza n. 45 del 2010). Questa Corte ha infatti dichiarato costituzionalmente illegittime disposizioni di legge regionali che ripristinavano tariffe fisse o che si ponevano in contrasto con norme abrogatrici di misure che prevedevano tariffe fisse come stimolo alla concorrenza (ex plurimis, sentenze n. 219 del 2012; n. 443 del 2007), preservando anche le misure di liberalizzazione adottate in via transitoria (tra le altre, sentenze n. 325 del 2010; n. 29 del 2006; n. 272 del 2004).
Ne consegue la sussistenza del censurato contrasto tra l’art. 11, comma 3, della legge provinciale n. 18 del 2012 e la norma invocata a parametro interposto (art. 9 del decreto- legge n. 1 del 2012); sicché va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Trento n. 18 del 2012, per violazione degli artt. 4 e 8 del d.P.R. n. 670 del 1972 e dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Gli ulteriori profili di censura rimangono assorbiti.
5.1.2.— La questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1, lettera c), della legge provinciale n. 18 del 2012 è fondata nei termini di seguito precisati.
La norma è censurata in quanto si porrebbe in contrasto con il richiamato art. 9 del d. l. n. 1 del 2012, prevedendo, in via suppletiva, l’utilizzo dell’elenco prezzi per determinare i compensi per attività professionali.
Al riguardo, va anzitutto osservato che le modalità di adeguamento dei prezzari delle stazioni appaltanti sono regolate, quanto alla disciplina statale, dall’art. 133, comma 8, del d.lgs. n. 163 del 2006. Questa Corte ha già censurato disposizioni di legge regionale che consentivano alle stazioni appaltanti di utilizzare elenchi regionali dei prezzi, discostandosi dalle previsioni “più stringenti” della disciplina statale, per quanto attiene all’utilizzazione dei prezzari stessi (sentenza n. 43 del 2011).
E’ ben vero che, con il precedente richiamato, la Corte si è pronunciata su un ricorso proposto da una Regione a statuto ordinario; ciononostante le considerazioni svolte in quella decisione, e dirette a censurare il contrasto tra la disciplina regionale e quella statale e la conseguente violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost., si attagliano anche al caso in esame. In particolare, l’affermazione che le disposizioni allora scrutinate, utilizzando i prezzari “scaduti” secondo modalità difformi da quelle stabilite dall’art. 133, comma 8, del d.lgs. n. 163 del 2006, come valeva a ricondurre la materia ad un titolo competenziale esclusivo del legislatore statale, così vale a concretare un limite opponibile alla competenza della Provincia autonoma a norma degli artt. 4 e 8 dello statuto speciale, a tutela di principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica.
Nel caso in esame, la disposizione impugnata si discosta dalla disciplina statale utilizzando l’elenco prezzi previsto dall’articolo 13 della legge provinciale sui lavori pubblici alla stessa stregua delle tariffe, quale riferimento per stabilire i compensi per attività professionali, determinando, in tal modo, il censurato contrasto con la disciplina statale. La disciplina in esame risulta soggetta a quelle limitazioni già opposte dalla giurisprudenza di questa Corte ad analoghe disposizioni di legge di regioni a statuto ordinario, in quanto lesive della «tutela della concorrenza» “per” il mercato, idonea a concretare i limiti delle riforme economico-sociali previste dagli invocati parametri statutari.
Nella memoria depositata in data 30 aprile 2013, la Provincia autonoma resistente – richiamando anche la delibera 3 maggio 2012, n. 49, adottata dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture – osserva che l’art. 262, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»), per quanto riguarda i compensi per gli incarichi di progettazione per i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, rinvia espressamente alle tariffe professionali, facendo riferimento alla «quota del corrispettivo complessivo riferita alle prestazioni normali e speciali relative alla progettazione […] sulla base delle percentuali ed aliquote di prestazioni parziali previste dalle tariffe professionali».
La disposizione richiamata non può invero essere ritenuta ancora vigente per effetto dell’abrogazione di quelle che rinviano alle tariffe per la determinazione del compenso del professionista, disposta dall’art. 9, comma 5, del d. l. n. 1 del 2012. Né può accogliersi il rilievo avanzato dalla Provincia autonoma resistente – basato su una mera circostanza di fatto, peraltro inerente al quadro normativo previgente all’abrogazione della disciplina sulle tariffe – che la disposizione impugnata modifichi una disciplina che non è mai stata oggetto di censure, nonché sulla necessità – desumibile anche dalla richiamata delibera 3 maggio 2012, n. 49 dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici – di fondare gli elementi del corrispettivo dei professionisti su elementi concreti. Tale rilievo mosso dalla resistente è piuttosto riferibile all’articolata disciplina dettata dagli artt. 20 e 30 della legge provinciale sui lavori pubblici, che ben possono considerarsi attinenti, almeno per taluni profili, alla sfera organizzativa dell’ente territoriale.
Non potrebbe invece sostenersi – come asserisce la difesa provinciale – che l’impugnato art. 11 della legge n. 18 del 2012 rientri nella materia dell’organizzazione perché non è rivolto a regolare una forma di svolgimento dell’attività amministrativa. Esso, invece, incide anzitutto sull’ambito materiale relativo alla «tutela della concorrenza» da cui discendono le richiamate esigenze di uniformità, estensibili anche agli enti dotati di autonomia speciale (ex plurimis, sentenze n. 114 del 2011; n. 221 e n. 45 del 2010).
Sotto altro profilo, d’altronde, l’impugnato art. 11, comma 1, lettera c), della legge n. 18 del 2012 non appare conforme agli stessi indirizzi formulati dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici. Infatti, nella delibera 3 maggio 2012, n. 49, è ben vero che la suddetta Autorità ha affermato la necessità di fornire una base certa alle amministrazioni aggiudicatrici ai fini della determinazione dei compensi per gli incarichi attinenti all’architettura e all’ingegneria, ma ha altresì escluso che essi possano essere stabiliti mediante parametri assimilabili ai tariffari e ha omesso ogni richiamo agli «elenchi prezzi», anche «quale possibile riferimento per l’individuazione del valore della prestazione».
Ne consegue la sussistenza del censurato contrasto tra l’art. 11, comma 1, lettera c), della legge provinciale n. 18 del 2012 e la norma invocata a parametro interposto (art. 9 del decreto- legge n. 1 del 2012).
Va dunque dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1, lettera c), della legge della Provincia autonoma di Trento n. 18 del 2012, per violazione degli artt. 4 e 8 del d.P.R. n. 670 del 1972 e dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
6.— Deve infine essere esaminata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 1, lettera a), della legge provinciale n. 18 del 2012.
Occorre anzitutto prendere in esame le modificazioni della disposizione impugnata e gli effetti del sopra menzionato ius superveniens. Esso, come noto, può determinare la cessazione della materia del contendere alla duplice condizione della: a) efficacia satisfattiva rispetto alle ragioni del ricorrente; b) mancata applicazione medio tempore della normativa censurata (ex plurimis, sentenze n. 73 e n. 18 del 2013; n. 300 e n. 193 del 2012).
Nel caso in esame, l’art. 68, comma 1, lettera a), della richiamata legge provinciale n. 25 del 2012 ha modificato l’art. 30, comma 3-bis, della legge provinciale sui lavori pubblici, inserito dall’impugnato art. 16, comma 1, lettera a), della legge della Provincia autonoma di Trento n. 18 del 2012, così disponendo:
«La Giunta provinciale, previo parere del Consiglio delle autonomie locali, adotta schemi-tipo di bandi, di inviti a presentare offerte e di altri atti necessari per svolgere le procedure di scelta del contraente sulla base di bandi-tipo approvati dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture».
Risulta soddisfatto il requisito sub b) richiesto dalla giurisprudenza di questa Corte affinché si possa determinare la cessazione della materia del contendere (ex plurimis, sentenze n. 193 del 2012; n. 192 del 2011). La mancata applicazione delle disposizioni impugnate medio tempore è infatti desumibile dalla circostanza che la Giunta provinciale, nel limitato periodo di vigenza della norma impugnata (dall’8 agosto 2012 al 28 dicembre 2012), non ha adottato alcuno schema-tipo di bando, continuando invece ad applicare, in via transitoria, gli schemi-tipo di bando definiti dal regolamento attuativo dell’art. 13-bis, comma 2, lettera d), della stessa legge provinciale sui lavori pubblici, secondo quanto previsto dall’art. 16, comma 3, della legge provinciale n. 18 del 2012, come deduce anche la Provincia autonoma resistente nella memoria depositata in data 30 aprile 2013.
Non risulta invece soddisfatto il requisito sub a), attesa la sussistenza della medesima sostanza normativa tra la disposizione originariamente impugnata e quella sopravvenuta e il perdurante carattere lesivo della norma oggetto di censura.
In virtù del principio di effettività della tutela costituzionale nei giudizi in via principale, la questione di costituzionalità va dunque trasferita sul testo vigente (ex plurimis, sentenze n. 193 e n. 147 del 2012).
6.1.— Nel merito, la questione è fondata.
L’art. 64, comma 4-bis, del decreto legislativo n. 163 del 2006 – comma aggiunto dall’art. 4, comma 2, lettera h), del decreto- legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 – attribuisce all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture il compito di approvare i “bandi-tipo”, previo parere del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e sentite le categorie professionali interessate.
Il bando-tipo costituisce pertanto lo schema di riferimento e detta criteri univoci ai fini della redazione del bando di gara ai sensi dell’art. 64, comma 4-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006, costituendone, pertanto, puntuale esplicazione e attuazione.
In questo senso, è stato qualificato anche dalla determinazione n. 4 dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici del 10 ottobre 2012, che lo ha definito «quadro giuridico di riferimento sulla base del quale le stazioni appaltanti sono tenute a redigere la documentazione di gara».
In sintesi, il bando-tipo approvato dall’Autorità costituisce parametro specificativo della determinazione dei requisiti richiesti a vario titolo dal Codice degli appalti per: la partecipazione alle gare; la presentazione e la valutazione delle offerte, con particolare riferimento ai criteri di valutazione circa la carenza di elementi essenziali e di incertezza sul contenuto e sulla provenienza dell’offerta; le cause di esclusione; la partecipazione dei raggruppamenti temporanei, dei consorzi ordinari e dei consorzi stabili; la garanzia della qualità e dell’ambiente. Esso assume pertanto caratteri assai articolati e puntuali ai fini dell’individuazione dei criteri di disciplina delle diverse fasi della procedura di scelta del contraente, configurandosi come modello cui sono tenute ad uniformarsi le stazioni appaltanti “nella base”, pur mantenendo queste ultime una limitata discrezionalità nel grado di dettaglio dei bandi e delle convenzioni da inserire nei capitolati delle gare.
Ne consegue la preclusione per il legislatore provinciale, ancorché dotato di autonomia speciale, ad intervenire in tale ambito materiale riconducibile alla «tutela della concorrenza», nei termini precisati di derivazione comunitaria (ex plurimis, le già richiamate sentenze n. 328 e n. 114 del 2011; n. 221 e n. 45 del 2010). In questa prospettiva, il richiamato rapporto tra le funzioni dell’Autorità di vigilanza nell’approvazione dei bandi-tipo e l’obbligo di adeguamento delle stazioni appaltanti risponde ad esigenze unitarie, che non tollerano alcun margine di discrezionalità “intermedio” riservato alla Giunta provinciale: il legislatore provinciale risulta pertanto – alla luce della sopra menzionata giurisprudenza di questa Corte – privo del titolo competenziale ad intervenire in subiecta materia.
Quanto al rapporto tra il riparto di competenze legislative tra Stato ed enti territoriali e le funzioni svolte dalle Autorità di regolazione, questa Corte ha ribadito, in più pronunce, che queste ultime sono funzionali a garantire la tutela e la promozione della concorrenza e la realizzazione di mercati concorrenziali (da ultimo, sentenza n. 41 del 2013). In tale contesto, in specifico riferimento ai bandi-tipo approvati dalle Autorità, la Corte ha affermato che, fermo restando il residuo margine di discrezionalità delle amministrazioni nell’elaborazione in dettaglio dei bandi delle gare, le Autorità stesse sono competenti a stabilirne i criteri fondamentali di redazione, senza che l’esercizio delle loro funzioni possa produrre alcun tipo di alterazione dei criteri costituzionali di riparto delle competenze legislative e amministrative tra Stato, Regioni ed enti locali, costituendone anzi presupposto e supporto (sentenze n. 41 del 2013 e n. 88 del 2009).
In questa prospettiva, l’adeguamento della disciplina provinciale alla norma interposta invocata nel presente giudizio non è previsto soltanto «sulla base» – come asserisce la difesa provinciale e come dispone la norma impugnata – ma con riguardo al complesso dei puntuali e articolati criteri previsti nei bandi-tipo adottati dall’Autorità, permanendo comunque la facoltà delle stazioni appaltanti, nella delibera a contrarre, di motivare espressamente in ordine ad eventuali deroghe. Queste ultime rimangono pur sempre ammissibili tanto per le stazioni appaltanti delle amministrazioni statali, quanto per quelle regionali e per quelle degli enti territoriali dotati di autonomia speciale, sorrette dalle peculiari condizioni dello statuto di autonomia.
Ne consegue la sussistenza del censurato contrasto tra l’art. 30, comma 3-bis, della legge provinciale n. 26 del 1993, introdotto dall’art. 16, comma 1, lettera a), della legge provinciale n. 18 del 2012, come modificato dall’art. 68, comma 1, lettera a), della legge provinciale n. 25 del 2012, e la norma invocata a parametro interposto (art. 64, comma 4-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006).
Va dunque dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 30, comma 3-bis, della legge provinciale n. 26 del 1993, come modificato dall’art. 68, comma 1, lettera a), della legge provinciale n. 25 del 2012, per violazione degli artt. 4 e 8 del d.P.R. n. 670 del 1972 e dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
7.— L’accoglimento del ricorso per le ragioni enunciate comporta che sia dichiarata, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale anche degli articoli 11, comma 2, e 16, comma 1, lettera b), e comma 3 della legge n. 18 del 2012.
Infatti, gli artt. 11, comma 2, e 16, comma 3, stabiliscono una limitata durata nel tempo delle norme vigenti sino all’attuazione delle norme censurate. All’art. 16, comma 1, lettera b), vanno invece estesi i motivi di illegittimità esposti a sostegno della fondatezza delle questioni prospettate con riferimento alla violazione degli artt. 4 e 8 del d.P.R. n. 670 del 1972 e all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., trattandosi di disposizione che rinvia integralmente al censurato art. 16, comma 1, lettera a), quanto alla procedura relativa all’adozione di schemi-tipo di bandi da parte della Giunta provinciale ai fini della scelta del contraente.
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 11, comma 1, lettera c), e comma 3 della legge della Provincia autonoma di Trento 3 agosto 2012, n. 18, recante «Modificazioni della legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26 (legge provinciale sui lavori pubblici), della legge provinciale 15 dicembre 1980, n. 35 (Determinazione delle quote di aggiunta di famiglia e disposizioni varie in materia di personale), della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7 (legge sul personale della Provincia), dell’articolo 14 (Costituzione della società “Patrimonio del Trentino s.p.a.”) della legge provinciale 10 febbraio 2005, n. 1, della legge provinciale 16 maggio 2012, n. 9 (Interventi a sostegno del sistema economico e delle famiglie), e della legge provinciale 31 maggio 2012, n. 10 (Interventi urgenti per favorire la crescita e la competitività del Trentino)»;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 30, comma 3-bis, della legge della Provincia autonoma di Trento 10 settembre 1993, n. 26 (Norme in materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per la trasparenza negli appalti), introdotto dall’art. 16, comma 1, lettera a), della legge della Provincia autonoma di Trento n. 18 del 2012 e modificato dall’art. 68, comma 1, lettera a), della legge della Provincia autonoma di Trento 27 dicembre 2012, n. 25 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Provincia autonoma di Trento – legge finanziaria provinciale 2013);
3) dichiara l’illegittimità costituzionale, in via consequenziale, ai sensi dell’articolo 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), dell’articolo 11, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Trento n. 18 del 2012;
4) dichiara l’illegittimità costituzionale, in via consequenziale, ai sensi dell’articolo 27 della legge n. 87 del 1953, dell’articolo 16, comma 1, lettera b), e comma 3, della legge della Provincia autonoma di Trento n. 18 del 2012;
5) dichiara estinto il processo relativo alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 1, lettera c), della legge della Provincia autonoma di Trento n. 18 del 2012, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

References: sentenza 
 sentenza 

Sentenza 
 sentenza 
 art. 11
 art. 16
 art. 16
 art. 16
 sentenza 
 art. 11
 art. 11
 art. 4
 art. 16
 sentenza 
 art. 11
 art. 9
 art. 11
 art. 11
 art. 16
 sentenza 
 art. 16