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HERRERA ROMERO Luis (Octubre 2014) “La Calidad en El Sistema de Administración de Justicia
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HERRERA ROMERO, Luis (Octubre, 2014) “La calidad en el sistema de administración de justicia” Tiempo de Opinión.
Año 5 N° 7, Lima. Universidad ESAN. Págs
luis enrique HerrerA romero
El sistema de administración de justicia pasa por un momento críti- co: la negativa percepción ciudadana sobre la transparencia de las principales entidades que lo conforman pone en entredicho la conse- cución de la seguridad jurídica y la justicia pronta que defiende. Este artículo aborda la propuesta de construcción de una estrategia de calidad para el sistema, sobre la base de los aspectos críticos iden- tificados y aplicando el modelo Canvas, como una forma de recobrar la confianza en dicho sistema.
E n este año se presentó en Madrid el libro Perú & Lex: inversiones y justicia (Poder Judicial del Perú, 2014), esfuerzo editorial del Poder Judicial peruano para ofrecer un detalle de las normas legales más relevantes en los siguientes campos:
industrias extractivas y sector energético; industrias productivas; mercado interno; medio ambiente; microempresas, pequeñas y medianas empresas e inclusión social y acceso a la justicia. Se trata de normas que se encuentran relacionadas con la captación de inversiones en el Perú.
Enrique Mendoza Ramírez, presidente del Poder Judicial, manifiesta en la citada obra que no es posible medir el nivel de desarrollo del país si no se toma en consi- deración la calidad del servicio de justicia. Este planteamiento tiene una relación di- recta con lo que denominamos la competi- tividad, la cual es materia de análisis por diferentes indicadores internacionales 1 , que incluyen evaluaciones del servicio de justicia, cuyos resultados ayudan a formar la percepción de los inversionistas nacio- nales y extranjeros acerca de la seguridad existente en cada país para proteger sus inversiones. Por ejemplo, en el caso perua- no, los resultados del estudio de Libertad Económica 2014 ubican al Perú en el pues- to 47 e identifican, como los principales problemas que afectan las libertades ana- lizadas 2 , la corrupción gubernamental y la debilidad para defender los derechos de propiedad. De igual forma, la Encuesta Nacional sobre Percepción de la Corrup- ción en el Perú 2013 señala que nuestros principales problemas son la delincuencia y la corrupción, y que las instituciones más corruptas son el Congreso de la República, la Policía Nacional y el Poder Judicial, enti- dades, estas últimas, de la administración pública, las cuales, junto con el Ministerio Público, el Tribunal Constitucional, la De- fensoría del Pueblo, el Ministerio de Justi- cia, el Instituto Nacional Penitenciario, la Academia de la Magistratura y el Consejo Nacional de la Magistratura, integran el sistema de administración de justicia.
Queda claro, entonces, que al referirnos a calidad en el servicio de justicia nos remitimos también a conceptos como administración pública, gestión pública y modernización del Estado, cuyo análisis es
necesario para entender la dimensión de calidad que planteamos en el presente artículo.
Calidad y nueva gestión pública
La relación entre los conceptos de admi- nistración pública, gestión pública y cali- dad la encontramos en el proceso de for- mación de los conceptos de la denominada nueva gestión pública —NPM: new public management, por sus siglas en inglés—. Al respecto, es interesante repasar el diagnóstico que presentó en 1975 el libro The crisis of democracy (Crozier, Huntin- tong & Watanuki, 1975: 163-164), donde se menciona que uno de los grandes pro- blemas de la democracia en aquel enton- ces era el aumento de las expectativas de los grupos sociales acerca de la responsa- bilidad de los gobernantes en satisfacer sus necesidades, y un incremento de lo que estos grupos concebían como tales, lo cual hacía que esta sobrecarga sobre las actividades del Gobierno demostrara la re- sistencia e inhabilidad de este para aten- der o responder a dichas necesidades.
Esa inhabilidad para atender las necesi- dades sociales, así como el crecimiento de las estructuras organizacionales de la admi- nistración pública, justificaron el imperativo de reflexionar acerca de cómo modernizar la gestión de gobierno, por lo que referirse a la NPM implica «una serie de cambios in- tencionales de las estructuras y procesos de organizaciones del sector público con el objetivo de que funcione mejor» (López, 2003: 9), apuntando siempre a un solo fin:
brindar los servicios, pactados con la socie- dad, de la manera más eficiente para los ciudadanos.
proceso de modernización se
desarrolló en forma paralela a los cambios
mundo privado se iban
forjando en materia de estrategia y competitividad, motivo por el cual se nutre
de los esfuerzos, las técnicas y las
entregado a los usuarios o ciudadanos, con los atributos esperados por aquellos 3 , lo que explica al final por qué hoy la modernización
LA CALIDAD EN EL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Orientado al sistema
CONCEPTOS DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
ENFOUE Y ORIENTACIÓN DEL CONCEPTO DE CALIDAD
Orientado a la prevención
Orientado al coste
Orientado a la cultura
Reorientación al proceso
Figura 1. Evolución del concepto de calidad y modernización de la gestión pública.
del Estado no solo se limita a la reducción de la administración pública, sino a lograr que esta brinde servicios de calidad, incluyendo la administración de justicia.
En la figura 1 observamos una visión paralela de la evolución de ambos concep- tos, que explica dicha simbiosis.
El proceso de formación de la filosofía de la calidad —como la conocemos actual- mente— se inicia a comienzos del siglo XX, con un enfoque orientado a la eliminación de los productos que resultaban defectuo- sos una vez finalizado el proceso de produc- ción. Durante la década de 1930 se esta- blecen puntos de verificación de productos defectuosos a lo largo de la línea de produc- ción. En una segunda etapa, la calidad ad- quiere un sentido más humano, incorporan- do al trabajador, mediante actividades de prevención, al tiempo que por primera vez se plantea la necesidad de identificar las expectativas de los clientes sobre los atri-
butos de calidad que esperan recibir, con el criterio de evitar incurrir en costos adicio- nales producto de pérdidas o generación de desperdicios. Finalmente, en una tercera etapa, la calidad adquiere una importancia estratégica como diferenciadora en los mercados competitivos, desarrollándose el enfoque de Gestión de la Calidad Total, por el cual toda la organización se orienta a sa- tisfacer el interés de los usuarios.
Este último enfoque explica en parte el desarrollo de conceptos nuevos, como valor público y gobernanza, en el proceso de mo- dernización de la gestión pública. Por el pri- mero, se exige a los funcionarios públicos la generación de valor «público», entendido este como la satisfacción de las expectati- vas sociales mediante la «integración de la dimensión política (evaluar las expectativas políticas), la dimensión sustantiva (evaluar la eficiencia y la efectividad) y la dimensión administrativa (evaluar la viabilidad operati- va» (Mark Moore, Creating public value,
management in government, citado por Ypanaque Luyo & Calle Dávila, 2011: 9); por el segundo, la gobernanza se refiere a:
la aspiración de tener una acción pública
de calidad, mediante la vinculación de tres
perspectivas: [
a) la relación de la gober-
nanza con la calidad de la democracia [ ], ...
b) el vínculo con la capacidad para resolver problemas colectivos (gobernanza eficaz) y c) como garantía para los mercados y el buen funcionamiento de la sociedad civil (buena gobernanza) que aseguren un fun- cionamiento eficaz del sistema económico y faciliten el desarrollo del espíritu emprende- dor y la formación de capital social 4 .
Ahora bien, acreditándose la vinculación entre los conceptos de calidad y nueva gestión pública, plantearemos cómo se vincula el concepto de calidad con el sistema de administración de justicia.
Modernización de la gestión pública y calidad en el sistema de administración de justicia
Como se desprende de las definiciones ex- puestas, el concepto de nueva gestión pú- blica, valor público, gobernanza o, sencilla- mente, modernización de la gestión pública, se construye sobre dos figuras base: la pri- mera, el «gobierno» 5 , como objeto de mejo- ra; y la segunda, las estructuras y procesos organizacionales que deben modernizarse para lograr dicha mejora. En este caso, de acuerdo con la clásica división de poderes impulsada por los revolucionarios france- ses, el Gobierno se divide en Poder Ejecuti- vo, Poder Legislativo y Poder Judicial, con- cepción que recoge el artículo 43 de nuestra Constitución Política 6 y desarrolla su título IV («De la estructura del Estado»), donde se detalla el ejercicio de las funciones legislati- va, administrativa y judicial y las denomina- das funciones especiales 7 , por lo que, stric- to sensu , el concepto de modernización de la gestión pública e implementación de la filosofía de la calidad es perfectamente aplicable a cualquiera de las entidades que conforman los poderes del Estado que ejer- cen la función de gobierno 8 , entre ellas — evidentemente—, el Poder Judicial.
Esta relación gestión pública-calidad- justicia trae implícita la existencia de un Estado (Gobierno) que administra justicia (leyes) a partir de la existencia de un con- flicto puesto a su conocimiento, mediante la realización de un proceso 9 (el proceso judicial), con la presencia de un juez que emite una sentencia y dispone su ejecu- ción; todo esto dirigido a mantener el or- den y la confianza social.
La mantención de ese orden y confian- za social es el objetivo del servicio 10 que brinda el sistema de administración de jus- ticia a la sociedad. Pero ¿qué significa esto si, muchas veces, los usuarios del sistema de justicia no estarán contentos con sus decisiones, como es el caso de los crimina- les, quienes, por el contrario, pueden es- perar que un error judicial o la ineficiencia en la investigación o la tramitación del pro- ceso judicial los favorezca y así hacer que este se quiebre o prescriba? Significa que el orden y la confianza a los que nos referi- mos no se relacionan con las expectativas
individuales de los usuarios del sistema, sino con las expectativas generales de la sociedad en su conjunto, que permiten, a su vez, proteger los derechos individuales; expectativas generales que no solo se re- lacionan con los límites del ius puniendi, sino también con la exigencia de eficiencia y calidad del Estado 11 .
Desde este enfoque, consideramos que el orden y la confianza en el sistema de ad- ministración de justicia se mantendrán si se protegen dos bienes jurídicos: primero, la seguridad jurídica 12 , entendida como aquella que brinda confianza a la ciudada- nía (comprendiendo dentro de este con- cepto a los inversionistas, nacionales y ex- tranjeros) en lo que se refiere a la corrección de las decisiones judiciales 13 y la proscrip- ción de la arbitrariedad, mediante el pleno convencimiento del decoro y la respetabili- dad en el cargo de los magistrados y el per- sonal jurisdiccional y auxiliar que participa en el proceso de administrar justicia 14 ; y, segundo, la justicia pronta 15 , entendida como el cumplimiento de los plazos legales sin incurrir en dilaciones indebidas motiva- das por la exigencia de excesivos formalis- mos o la ineficiencia en la gestión de los procesos judiciales.
Ahora bien, recordando la cita que ori- ginó el comentario respecto a la imposibi- lidad de medir el nivel de desarrollo del país sin considerar la calidad del sistema de administración de justicia, utilizaremos, a fin de describir el funcionamiento de este sistema e identificar los elementos críticos que afectan la calidad, el denomi- nado modelo Canvas 16 , empleado como herramienta para describir, analizar o di- señar modelos de negocios (Osterwalder & Pigneur, 2009).
Debe precisarse que al brindar un con- junto de servicios a los usuarios, el sistema de administración de justicia cuenta con los componentes comunes de una organización privada: usuarios o clientes, productos ofre- cidos, canales de distribución, ingresos, re- cursos claves, actividades claves, aliados, costos, etc.; razón por la cual la citada he- rramienta puede utilizarse con los servicios públicos, pues, como afirman Osterwalder y Pigneur (2009: 15), se trata de un concep- to aplicado y testeado en todo el mundo, usado por organizaciones como IBM, Erics- son, Deloitte y el Gobierno de Canadá.
Los nueve componentes objeto de aná- lisis se describen en la figura 2.
5 FLUJO DE INGRESOS
Figura 2. Modelo Canvas.
Fuente: Osterwalder & Pigneur (2009).
Consideramos que el sistema de administración de justicia en su conjunto ofrece al usuario dos cosas: seguridad jurídica y justicia pronta. Dentro de esta propuesta de valor se encierra una serie de actividades para lograrlas.
1. Segmentos de clientes El objetivo de este componente es identificar los diversos segmentos de clientes que atiende el sistema. Para ello, pueden utilizarse diferentes clasifi- caciones; por ejemplo, por especialidad del proceso (procesos en el área penal, laboral, civil, familia, comercial, etc.), por tipo de personas (naturales o jurídi- cas), por rango de edades (jóvenes y adultos), por tipo de proceso, por el sis- tema de justicia que aplica (justicia co- mún o de grupos étnicos). En cualquie- ra de estos casos, lo importante es identificar la posible gama de segmen- tos que tiene el sistema, los requeri- mientos y las expectativas de cada uno de ellos, la forma en que se les atiende y la manera como cada segmento con- tribuye a los ingresos del sistema. Este componente permite enfocar los es- fuerzos de cada entidad que conforma el sistema, dirigidos a satisfacer dichos requerimientos y expectativas.
2. Propuesta de valor Aquí, el sistema identifica el conjunto de servicios que ofrece al usuario y que
constituye la solución a lo que este es- pera: la satisfacción de su necesidad. En nuestro caso, consideramos que el sistema de administración de justicia en su conjunto ofrece al usuario dos co- sas: seguridad jurídica y justicia pronta. Dentro de esta propuesta de valor se encierra una serie de actividades para lograrlas; por ejemplo, en los casos pe- nales: que la Policía Nacional interven- ga en forma adecuada en el manejo de la escena del crimen y la cadena de custodia; que el Ministerio Público in- tervenga de manera rápida y realice una investigación adecuada y técnica del delito; que el Poder Judicial conduz- ca un proceso dentro de los plazos co- munes; que los defensores públicos actúen con eficiencia; y, finalmente, que se resuelva el caso con la seguridad de las partes de que se actuó correcta- mente. En cualquiera de los segmentos identificados en el componente 1 —no solo en un esquema penal—, la identifi- cación de la propuesta de valor es fun-
damental para mejorar, diseñar o redi- señar el resto de actividades que permitirán lograr dicha propuesta.
Este componente se relaciona con la forma como el sistema hace llegar su propuesta de valor a los diferentes seg- mentos de usuarios. El uso del canal es crítico, pues la eficiencia o ineficiencia de la entrega de la propuesta de valor construirá la percepción del usuario so- bre cómo está siendo atendido y, por tanto, su aceptación o rechazo al siste- ma en general. En el caso del sistema de administración de justicia, el canal común por el cual se transmite la pro- puesta de valor de seguridad jurídica y justicia pronta son los procesos judicia- les, en sus diversas formas de inicio y tramitación, siendo que a lo largo del proceso participan diversas entidades del sistema, como la Policía Nacional, el Ministerio Público, el Ministerio de Jus- ticia, el Poder Judicial, el Tribunal Cons-
titucional, etc. Para el usuario, el proce- so judicial es un todo, y su eficiente o ineficiente tramitación afecta la imagen y la credibilidad de todo el sistema.
E. Ch. / Aplicación de filtro artístico sobre fotografía
Tratándose de los procesos, queda cla- ro que la apuesta es eliminar todo tipo de dudas o exigencias irrazonables he- chas a los usuarios. Más adelante revi- saremos casos de excesivos formalis- mos o criterios no uniformes, en la judicatura, que imponen cargas excesi- vas a las partes.
4. Relaciones con los usuarios Conforman otro componente crítico del modelo, pues se refieren a cómo se trasmite a los usuarios el accionar del sistema cuando este satisface sus ne- cesidades, cuando los atiende. Se pue- den dar normalmente mediante atencio- nes personales, atención en línea o con un plan de comunicaciones que de ma- nera permanente informa de los avan- ces y logros del sistema. Sin embargo, es evidente que en lo referido al sistema de administración de justicia, cada enti- dad maneja sus propios canales de atención a los usuarios, lo cual podría constituirse más en una forma de com- plejizar el mensaje que en una solución;
por tanto, debería actuarse de manera coordinada para establecer el uso de plataformas tecnológicas comunes.
5. Flujo de ingresos El modelo permite, además, que el sis- tema evalúe su sistema de ingresos. Por ejemplo, la segmentación de clien- tes puede hacer que el sistema identifi- que nuevas posibilidades de ingresos mediante la elaboración de presupues- tos específicos para la atención a cada segmento, o que identifique nuevos in- gresos mediante la recaudación por nuevas actividades, etcétera.
6. Recursos claves El modelo plantea la identificación de los recursos claves que el sistema re- quiere a fin de cumplir con la propuesta de valor ofrecida al usuario. En este caso, la seguridad jurídica y la justicia pronta ofrecida mediante la tramitación eficiente de los procesos judiciales re- quieren buenos magistrados y fiscales;
transformar una entidad o un
sistema, de una visión funcional a una visión de servicios con enfoque de calidad, determina la necesidad de redefinir costos, afinar estructuras y reorientar gastos.
personal administrativo capacitado y actualizado; tecnología para mejorar el canal de comunicación y su relaciona- miento con los usuarios para las coordi- naciones entre las entidades; así como infraestructura adecuada y un presu- puesto que soporte la oferta de valor.
7. Actividades claves El modelo ayuda a identificar las activi- dades claves necesarias para lograr entregar la propuesta de valor ofreci- da. Por ejemplo, para la tramitación eficiente de los procesos judiciales, la actividad clave podría ser la implemen- tación del expediente digital en todas las entidades que participan en los pro- cesos; la implementación de la notifica- ción digital; el sistema unificado de de- nuncias, requisitorias, etc. Para contar con buenos magistrados y fiscales, la actividad clave podría ser uniformizar los criterios en una selección por com- petencias, donde cada entidad elabore el perfil que requiere, y el Consejo Na- cional de la Magistratura seleccione
con base en dicho perfil; o la evalua- ción de desempeño y la capacitación específica según el resultado de la bre- cha identificada; o la implementación de un sistema de gestión de los despa- chos; o la publicidad de las acciones de control. En concreto, este componente debe identificar las actividades claves para el logro de los objetivos, y, en el caso del sistema de administración de justicia, se refiere a actividades trans- versales a todas las entidades.
8. Aliados claves Este componente se refiere a la identi- ficación de otras entidades relaciona- das con el servicio y cuyo apoyo o in- tervención puede coadyuvar a la mejora de este y a la entrega de la pro- puesta de valor. En el caso del sistema de administración de justicia, es claro que la única forma de que funcione un sistema integrado de calidad es me- diante la alianza de todas las entidades involucradas: el Poder Judicial, el Mi- nisterio Público, el Ministerio de Justi- cia, la Policía Nacional, la Defensoría del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Academia de la Ma- gistratura y otras vinculadas con la aprobación y aceptación de un Plan Nacional para la Calidad en el Sistema de Administración de Justicia, que in- cluya necesariamente a otros actores externos, como las facultades de Dere- cho y el Ministerio de Economía y Fi- nanzas.
9. Estructura de costos Evidentemente, transformar una enti- dad o un sistema, de una visión funcio- nal a una visión de servicios con enfo- que de calidad, determina la necesidad de redefinir costos, afinar estructuras y reorientar gastos. Este componente, al final, debe dar claridad sobre lo que significa, en costos, implementar el nuevo modelo; en este caso, el modelo de calidad propuesto.
Realizado este análisis, podemos plan- tear en la figura 3 una propuesta de modelo Canvas para describir y entender el siste-
PROVEEDORES O
magistrados/ﬁscales
requisitorias, 7 denuncias
recursos hurmanos
Sistema de gestión del
procesos-expediente
Minjús
Magistrados/ﬁscales 6
COSTOS 9
Reorientación de gastos
Conﬁanza ciudadana
Decoro y
responsabilidad 2 del
operativos eﬁcientes
formalismos o
retardos innecesarios
(Plan de comunicación)
Atención en línea (expediente digital)
Perﬁles/expedientes técnicos
INGRESOS (Flujos)
Recursos ordinarios (presupuesto público)
Recursos directamente recaudados (tasas, multas, etc.)
Figura 3. Modelo del servicio de administración de justicia.
Elaboración propia sobre la base del modelo Canvas.
ma de administración de justicia en su inte- gridad, y, a partir de dicha comprensión, identificar los puntos críticos a fin de imple- mentar el sistema de calidad que postula el presidente del Poder Judicial.
Así, los elementos críticos para el mo- delo de calidad serían: la gestión de los procesos judiciales, la gestión integral de los recursos humanos, el sistema de ges- tión de despachos, el expediente digital, los sistemas de control, la alianza de las entidades para la aprobación del plan de calidad, los planes de atención al usuario, etcétera.
No cabe duda de la magnitud del es- fuerzo requerido para implementar un sis- tema de calidad y alcanzar una percepción positiva de los usuarios con respecto a su aplicación, por lo que no es posible pensar en abordar todos los ámbitos del servicio de manera conjunta o con el mismo nivel de profundidad 17 , debido, sobre todo, a las in- evitables restricciones existentes. Por esta razón, para identificar algunos casos de in-
eficiencia en la calidad del servicio judicial, solo trabajaremos el tema de los procesos judiciales.
Los procesos como la expresión operativa de la eficiencia del Poder Judicial
Los procesos judiciales son la expresión re- levante de la producción judicial, la expre- sión operativa del sistema: es allí donde se manifiesta el servicio al ciudadano, la segu- ridad jurídica y la justicia pronta; por tanto, la gestión de dicho servicio debe ejecutar- se en los plazos y con las garantías que el cliente/ciudadano espera. Cuando el pro- ceso judicial se dilata o se resuelve en for- ma tardía, cuando, en un mismo caso, ins- tancias judiciales de un mismo nivel resuelven de manera contradictoria, o las resoluciones emitidas por órganos de ma- yor jerarquía no se aplican, entonces nos encontramos ante evidencias de ausencia de calidad (Malvicino, 2001) en el servicio
de justicia y, por tanto, ante la pérdida de confianza del usuario (nacional o extranje- ro) en la calidad con la que se viene brin- dando dicho servicio.
A modo de ejemplo, de nuestra práctica judicial podemos plantear dos casos de no calidad: en el primero, contradicciones en las decisiones judiciales, respecto al fondo de la resolución; en el segundo, los propios órganos jurisdiccionales desconocen reso- luciones firmes emitidas por otros órganos jurisdiccionales de la misma entidad.
Aplicación e interpretación sobre el uso de los recursos de aclaración
Consideramos un caso de no calidad en el servicio de justicia el de la admisión de la demanda para iniciar un proceso conten- cioso-administrativo, cuando en el procedi- miento administrativo impugnado se hubie- ra planteado una solicitud de corrección, ampliación o aclaración 18 contra la resolu- ción materia de impugnación en vía judicial.
La no calidad se refiere al hecho de existir criterios contradictorios, en el ámbi- to judicial, para resolver sobre la admisión de la demanda contencioso-administrativa,
respecto al plazo desde el que deben com- putarse los tres meses señalados en el nu- meral 1 del artículo 19 del Texto Único Or- denado de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo.
La duda radica en que determinadas normas desarrollan la figura de la aclara- ción y corrección de resoluciones: la Ley del Procedimiento Administrativo General establece, en su artículo 201.1, que:
Los errores materiales o aritméticos en los actos administrativos pueden ser rectifica- dos con efecto retroactivo, en cualquier mo- mento, de oficio o a instancia de los admi- nistrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión.
Mientras que el Tribunal Fiscal regula el procedimiento denominado «Solicitud de corrección, ampliación o aclaración» 19 , el que establece «un plazo de 10 días hábiles contados a partir del día siguiente de efec- tuada la notificación de la resolución para presentar dicha solicitud»; todo lo cual in- dicaría el espíritu de dichas normas de otorgar al administrado el derecho de po- der recurrir a la misma autoridad que emi- tió la resolución definitiva, para que ella se pronuncie sobre la aclaración o corrección
que considere dentro del alcance de las ci- tadas normas, entendiéndose además que el administrado que interpone dicha solici- tud no podría, a su vez, interponer un re- curso impugnatorio contra la resolución administrativa, dado que lo contrario sería admitir un sinsentido.
Siendo ello así, la solicitud de aclaración o corrección no debería implicar la pérdida de un derecho; sin embargo, existen opinio- nes judiciales que no admiten a trámite de- mandas contencioso-administrativas cuan- do el plazo de tres meses para interponer el recurso impugnatorio ha sido computado desde la recepción de la notificación con la resolución que resolvió la solicitud de acla- ración, alegando que ya se ha producido la caducidad del derecho a la tutela jurisdic- cional efectiva. Esto genera, además de desconcierto, una mala percepción sobre la administración de justicia.
Consideramos que este tema debe ser aclarado por el Poder Judicial haciendo uso del principio de lo más favorable a las partes; lo contrario implicaría quitar contenido a las normas que otorgan el derecho de plantear una solicitud de aclaración, y crea desconcierto en los usuarios, entre ellos, los inversionistas.
Valor de la declaración de insubsistencia y nulidad de actuados
Otro tema que consideramos una muestra de no calidad en el servicio de justicia es el relacionado con las resoluciones de los tri- bunales que declaran insubsistentes y nu- las determinadas actuaciones fiscales o judiciales. El problema surge cuando, pos- teriormente, dichas actuaciones —que por el devenir del proceso se encuentran en otros procesos judiciales— son utilizadas por juzgados de instrucción u otros tribu- nales para declarar infundados recursos de prescripción ordinaria o extraordinaria,
alegando que aquellas implican «actuacio- nes» de la administración de justicia, lo que es un sinsentido, pues se recortan dere- chos del litigante al aplicársele actuacio- nes que deben considerarse inexistentes.
Estos ejemplos son solo algunos de los que podemos identificar como casos de no calidad en la administración de justicia. Sin duda, la práctica judicial nos ayudará a identificar otros que sirvan para mejorar la gestión de los procesos judiciales como parte de un modelo de calidad en beneficio de los usuarios.
La calidad puede volverse una utopía si to- dos la sueñan, muchos la explican, pocos la implementan y nadie la respalda. En lo que respecta al sistema de administración de justicia, las diversas entidades que lo conforman realizan muchos esfuerzos — mediante proyectos propios o auspiciados por la cooperación internacional— para mejorar sus actividades y, por ende, la ca- lidad de su servicio. Pese a ello, la percep- ción ciudadana continúa siendo negativa.
El modelo Canvas nos ayuda a enten- der las interrelaciones del sistema e identi- ficar los aspectos críticos que afectan el servicio y sobre los cuales podría construir- se una estrategia de calidad, basada nece- sariamente en el compromiso y el respaldo de los líderes de las entidades en cuanto a la implementación de una política nacional de calidad en la administración de justicia.
Este esfuerzo es un tema en el que debe profundizarse y que demandará to- davía mucho esfuerzo. Aun cuando la cola- boración de los organismos internaciona- les y el accionar independiente de cada entidad se orienta en ese sentido, sin em- bargo, queda mucho por hacer. Si alguien quiere profundizar en el tema, lo invitamos a investigarlo y a profundizar en él. El obje- tivo es valioso y necesario para el país.
1 Los principales indicadores internacionales utilizados para medir el nivel de competitividad de un país son: The World Economic Forum’s Global Competitiveness Index, Transparency International’s Corruption Perceptions Index y The World Bank’s Doing Business Index. En el Perú contamos con la Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupción en el Perú, de Proética.
2 El Índice de Libertad Económica o Index Economic Freedom es un estudio realizado por la Fundación Heritage y el Wall Street Journal sobre 183 países (este año se celebran veinte años de su publicación anual), que mide diez indi- cadores de libertad, agrupados en cuatro grupos: a) estado de derecho, que mide la libertad frente al ejercicio de los derechos de propiedad y la libertad frente a la corrupción; b) Gobierno, que mide la libertad fiscal y el gasto público; c) eficacia reguladora, que mide la libertad empresarial, la libertad laboral y la libertad monetaria; y d) apertura de los mercados, que mide la libertad comercial, la libertad de inversión y la libertad financiera.
3 En la literatura especializada existe una serie de definiciones sobre calidad. Se recomienda leer la familia de normas ISO 9000, la norma ISO 18091-2014, específica para gobiernos locales, y a autores como William Deming, Joseph Juran y Philip Crosby, entre otros.
4 Trabajo de Francisco Longo sobre los directivos públicos ante los retos de la gobernanza contemporánea, citado por Ramírez-Alujas (2011: 104).
5 «Por gobierno se entiende la estructura institucional que hace posible la aplicación de mecanismos para la dirección pública de la sociedad. El concepto gobierno se utiliza para designar el conjunto de poderes públicos existentes, como Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como para designar la forma de organización del régimen político». Mo- lina, I. y S. Delgado. Conceptos fundamentales de ciencia política. Madrid: Alianza Editorial. Citado por Moyado Estrada (2011: 21).
6 Constitución Política del Perú (1993):
«Art 43.- La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de separación de poderes».
7 Ejercidas por el Tribunal Constitucional, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, el Sistema Electoral, etc.
8 «El concepto de Gobierno no es equiparable ni al de Poder Ejecutivo, ni al de Administración Pública. En términos rigurosos, el concepto de Gobierno, jurídicamente, implica el ejercicio de la función de dirección política interior y exterior del Estado, con lo que el concepto de la función de gobierno sería realizado por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial» (Martin Tirado, 2011: 34).
9 «La palabra “proceso”, “processus”, no ha sido siempre usada. No se encuentra en las fuentes romanas, ni en las clásicas, ni en las bizantinas; le llamaban lis, iudicium, disceptatio, iurgium, causa, negotium. Aún a pesar de ello, nos parece un vocablo acertado que contiene un sentido dinámico, de movimiento» (en Derecho procesal civil, de Gómez Orbaneja & Herce Quemada, vol. 1, citado por Gil Sánchez, 1999: 144).
10 Una definición de servicio público es: «… por servicio público en sentido amplio se entenderá toda acción, o la falta de esta, administrativa y en consecuencia comprenderá las actuaciones ejecutivas, policiales, sancionadoras, judi- ciales, sanitarias, de cuerpos de seguridad, entre otros» (Arenas Mendoza, 2011: 68).
11 Se encuentra en desarrollo un trabajo sobre los bienes jurídicos protegidos por la administración pública.
12 «La seguridad jurídica hace referencia, esencialmente, y en cuanto a su aspecto positivo, a la certeza y, en cuanto al negativo, a la prohibición de la arbitrariedad, que no son más que las dos caras de la misma moneda, y se proyecta tanto en las relaciones verticales (entre el individuo y el Estado) como en las horizontales (entre los individuos)» (Vives, 2013: 75).
13 «La esencia del proceso viene a ser el instrumento o cauce destinado a la tutela o protección de los derechos e intereses legítimos de quienes acuden a los tribunales de justicia impetrando la protección de los mismos, estando compuesto por una sucesión de actos necesarios a tal fin, denominado procedimiento. Todo proceso esta al servicio de la seguridad jurídica. Básicamente el proceso es seguridad, no es inseguridad, no es incertidumbre. Tiene que ser claridad, diafanidad» (Gil Sánchez, 1999: 146).
14 Es conocida la diferencia que se hace entre personal jurisdiccional y personal administrativo en la administración de justicia, diferencia que se plasma en los aspectos sancionadores: las sanciones por inconductas jurisdiccionales están a cargo de la OCMA, y las sanciones por otro tipo de inconductas, a cargo de la Gerencia de Personal del Poder Judicial.
15 «No existe la verdadera noción de Estado de Derecho cuando se imparte una justicia tardía [
] la justicia tardía es
una justicia denegada. No se trata de un derecho a que cualquier proceso se sustancie y se desarrolle en un tiempo
determinado, que sería, en todo caso, el que establezcan las leyes adjetivas, sino que desemboca en la necesidad más absoluta de que el proceso no sufra retrasos innecesarios, ilógicos, irrazonables, imputables siempre al órgano jurisdiccional» (Gil Sánchez, 1999: 164-165).
16 El modelo Canvas, creado por Alex Osterwalder (Osterwalder & Pigneur, 2009) es una herramienta que permite, mediante la identificación de los elementos y las relaciones más importantes de los bloques que lo conforman, conceptualizar y bosquejar la forma como una organización crea valor; lo que ayuda a identificar las dificultades u oportunidades de mejora y, por tanto, a orientar la estrategia para ofrecer un producto o servicio de mayor valor para el cliente o usuario.
17 Como señalamos antes, a lo largo de estos años se ha dado una serie de esfuerzos para implementar las mejoras requeridas en el servicio de administración de justicia; por un lado, mediante la acción propia del Poder Judicial (el detalle se puede encontrar en Poder Judicial del Perú, 2014: 60-61), y, por otro, mediante la cooperación interna- cional, la cual, a través del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia (PMSJ) (www.pmsj,org.pe) y el Proyecto de Modernización del Sistema de Administración de Justicia (Accede) (www.accedejusticia.pe), ha impulsado mejoras en los diversos ámbitos descritos anteriormente.
18 Así se denomina el procedimiento establecido en el Tribunal Fiscal según la Resolución de Secretaría General n .o 017-2012-EF/13, de 31 de octubre de 2012.
19 Resolución de Secretaría General n .o 017-2012-EF/13, de 31 de octubre de 2012, que aprobó el Manual de Proce- dimientos del Tribunal Fiscal.
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