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Timestamp: 2018-12-10 11:17:24+00:00

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SENTENCIA 2008-00258 DE 06 DE NOVIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:OBLIGACIONES JUDICIALES Y RECLAMACIONES DE CAJANAL – LIQUIDACIÓN. TENIENDO EN CUENTA EL DECRETO 4409 DEL 2004, QUE DISPUSO LA LIQUIDACIÓN DE LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL (CAJANAL EPS), EL MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL (MINPROTECCIÓN) DEBE ASUMIR LAS OBLIGACIONES DERIVADAS DE LOS PROCESOS JUDICIALES DE ESTA ENTIDAD, UNA VEZ CULMINE LA LIQUIDACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, EPS, MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA, CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, PROCESO JUDICIAL
Sentencia 2008-00258 de noviembre de 2014
Radicación: 250002324000200800258-02
Actor: Hospital Universitario Clínica San Rafael
Procede la Sala a examinar las argumentaciones expuestas por la parte actora en el recurso de apelación pues de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil esta Sala se limitará a pronunciarse solamente respecto los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, ya que los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.
— En primer lugar y antes de entrar al examen del recurso de apelación, es necesario recordar las decisiones que fueron tomadas en la sentencia apelada de 20 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión:
“Primero: DECLÁRESE probada la excepción propuesta por el Ministerio de la Protección Social denominada “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo: DECLÁRASE probada la excepción propuesta por el apoderado de Cajanal S.A. EPS en Liquidación, denominada "ineptitud de la demanda por caducidad de la acción respecto de las resoluciones 291 y 300 de 2005, RPA 977 de 2006, RPA 122 y 194 de 2007, con fundamento en los argumentos expuestos, por lo que la Sala se declara inhibida respecto al pronunciamiento de estas.
Tercero: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda respecto de las resoluciones RPA 184 de 30 de marzo de 2007 y Resolución 208 del 20 de abril de 2007, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
— La sentencia recurrida en su parte motiva, en primer lugar, resuelve sobre las excepciones propuestas tanto por el Ministerio de Salud y Protección Social como por Cajanal S.A. EPS en Liquidación, considerando por una parte que la masa en liquidación fue entregada a la fiduciaria Fiduagraria S.A. quien deberá responder por la liquidación bajo su inmediata dirección y responsabilidad, de lo que se colige entonces que en definitiva los actos acusados provienen del ejercicio de sus facultades legales y por tal circunstancia, el Ministerio de la Protección Social carece de legitimación en la causa por pasiva y, por ende, no está llamado a responder en lo que atañe con la obligación de pago en relación a los servicios prestados por la sociedad demandante - Hospital Universitario Clínica San Rafael.
Por otra parte, hace un examen sobre la firmeza de los actos acusados resoluciones 291 y 300 de 2005, RPA 977 de 2006, RPA 122 y 194 de 2007 y el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho concluyendo respecto de ellas, que no podía entrar a pronunciarse sobre dichas resoluciones ya que se encontraban inmersas en el fenómeno de caducidad de la acción, por cuanto la demanda en comento fue interpuesta luego de vencido el término legal para su respectiva presentación.
Finalmente llega a la conclusión de que el resto de las resoluciones demandadas, es decir, las resoluciones 184 de 30 de marzo de 2007 y 208 de 20 de abril de 2007, no conforman un acto complejo con las resoluciones anteriormente analizadas y tampoco son actos administrativos de trámite como lo propone la demandada y entra a fallar de fondo sobre la legalidad de dichas resoluciones, determinando que “los actos administrativos atacados, se encuentran acordes con los preceptos legales y constitucionales, aplicables en materia de liquidación, evidenciándose unos criterios garantistas que en sede administrativa como se puede dilucidar en el plenario garantizó la protección de los derechos de los acreedores al adelantar pruebas, auditorias, las oportunidades de recurrir, las publicaciones etcétera, es decir, están debidamente motivados y soportados en las pruebas arrimadas tanto en la sede administrativa como en la jurisdiccional, de ahí que los cargos no tienen vocación de prosperar”.
— La parte actora manifiesta en su recurso de apelación lo siguiente:
Con la demanda interpuesta por el Hospital Universitario Clínica San Rafael se pretendió que se declarara, a título de restablecimiento del derecho, que Cajanal S.A. EPS en Liquidación, está obligada a reconocer el IPC pactado en el contrato de arrendamiento, siendo este producto de un pacto anterior celebrado antes de la declaratoria de liquidación de la sociedad, como quiera que el agente liquidador excluyó los contratos celebrados con anterioridad a su labor motivando tal decisión en el desconocimiento de los mismos.
Señala que mediante la presente acción, el actor pretende el pago de las obligaciones adquiridas por Cajanal S.A. EPS en Liquidación, en razón de la celebración y ejecución de un contrato de arrendamiento, celebrado entre ésta y la sociedad Clínica Universitaria San Rafael, que tuvo como consecuencia la creación de obligaciones dinerarias que posteriormente fueron presentadas dentro del proceso liquidatario de la entidad, ordenado por el Gobierno Nacional, para lo cual fue designando como ente liquidador, la sociedad fiduciaria de desarrollo agropecuario S.A. Fiduagraria S.A., vinculada en debida forma al proceso.
Indica que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por el demandante, busca la declaratoria de la responsabilidad contractual del Estado, en cabeza del Ministerio de la Protección Social, como único ente encargado de la coordinación, dirección y control del sistema general de seguridad social en salud (SGSSS), por mandato constitucional y reglamentado por la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 1122 de 2007, quien es la entidad llamada a responder por la supresión y liquidación de la Cajanal S.A. EPS en Liquidación.
Señala que si bien es cierto, “entre los extremos contractuales media un pacto contractual proferido por el representante legal de la sociedad y mi mandante, mediante el cual, con el fin de prestar en óptimas instalaciones los servicios de salud a la población se otorga a título de arrendamiento la locación para la prestación de tales servicios, lo anterior trae como consecuencia que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo que, lo que se pretende con la acción será desvirtuar la presunción de legalidad y veracidad del acto, tendiente a su anulación y por consiguiente el resarcimiento del perjuicio ocasionado, motivo por el cual se pretende declarar la responsabilidad solidaria de las entidades que siendo diferentes a la demandada, deben concurrir a cumplir las condenas que se impongan en caso de que la demandada principal, es decir, Cajanal S.A. EPS en Liquidación, no pueda asumirlas”.
Manifiesta que, la vinculación de Fiduagraria S.A. - se solicita por cuanto en virtud del Decreto 4409 de 2004, es este el ente encargado de la Liquidación de la Cajanal S.A. EPS en Liquidación y quien delega la representación legal del trámite de Liquidación Especial en la doctora Fanny Santa María Tavera. Por consiguiente, las entidades antes mencionadas no pueden ser sujetas a la exclusión ya que concurren con el deber de demandados solidarios.
Finalmente indica que, “la presente acción de nulidad y restablecimiento, busca la declaratoria de la responsabilidad directa de la Nación en cabeza del Ministerio de la Protección Social, por los daños antijurídicos ocasionados a la sociedad Hospital Clínica Universitaria San Rafael, con la ausencia en el pago de las obligaciones contraídas por la concursada Cajanal S.A. EPS en Liquidación, generando un enriquecimiento sin causa, a favor del Estado y en detrimento de mi mandante”, configurándose la responsabilidad patrimonial del estado y el daño antijurídico del demandante, a la luz del artículo 90 de nuestra Constitución Política de Colombia, el cual reza:
Lo anterior teniendo en cuenta que la responsabilidad patrimonial de la cual son responsables los delegantes como lo es el Ministerio de la Protección Social a la luz de nuestra Constitución Política Nacional y a la luz de la Ley 48 de 1998, como principio de la función administrativa, no exime de responsabilidad al delegante, existiendo entonces una responsabilidad patrimonial entre el delegante y el delegatario, desde el punto de vista del deber que tiene una persona, en este caso el delegante, de asumir las consecuencias de un acto o un hecho de su resorte.
1. El recurrente no manifiesta su inconformidad respecto de la decisión del a quo de declarar probada la excepción denominada “ineptitud de la demanda por caducidad de la acción respecto de las resoluciones 291 y 300 de 2005, RPA 977 de 2006, RPA 122 y 194 de 2007”, ellas se refieren a:
La Resolución 291 del 8 de noviembre del 2005 (fl. 89, cdno. 2), expedida por el liquidador de la Cajanal S.A. EPS en Liquidación, “Por la cual que se decide sobre las reclamaciones de créditos presentadas oportunamente contra Cajanal S.A. EPS en Liquidación; los bienes que integran la masa de la liquidación y los que gozan del beneficio de exclusión de la masa a liquidar; las reclamaciones aceptadas como sumas de dinero excluidas de la masa de liquidación; los créditos aceptados con cargo a la masa de liquidación, el valor y las condiciones en que se reconoció cada uno de estos créditos; los privilegios y la prelación para los pagos de los créditos reconocidos; las objeciones presentadas y las causales de rechazo de los créditos no aceptados”.
La Resolución 300 de 15 de noviembre de 2005 (fl. 116, cdno. 2) expedida por el Liquidador de Cajanal S.A. EPS en Liquidacion, “Por la cual se aclara el considerando 9.6. de la Resolución 291 del 8 de noviembre de 2005 expedida en el proceso liquidatorio de Cajanal S.A. EPS en Liquidación”.
La Resolución RPA 000977 del 21 de diciembre de 2006 (fl. 323, cdno. 2) expedida por el liquidador de Cajanal S.A. EPS en liquidacion, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el Hospital Universitario Clínica San Rafael identificado con NIT 86001588, contra las resoluciones 291 de 8 de noviembre de 2005 y 300 del 15 de noviembre de 2005, expedida dentro del proceso de liquidación de Cajanal S.A. EPS en Liquidación”.
La Resolución RPA 122 de 28 de febrero de 2007, expedida por el Liquidador de Cajanal S.A. EPS en Liquidación, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por Hospital Universitario Clínica San Rafael con NIT 860015888 contra la Resolución 977 del 21 de diciembre de 2006, expedida dentro del proceso de liquidación de Cajanal S.A. EPS en Liquidación”.
La Resolución RPA 194 de 12 de abril de 2007, expedida por el Liquidador de Cajanal S.A. EPS en Liquidacion, “Por la cual se aclara la Resolución 122 del 28 de febrero de 2007, respecto del acreedor Hospital Universitario Clínica San Rafael identificado con el NIT 860.015.888, acto administrativo que resolvió el respectivo recurso de reposición interpuesto por dicho acreedor ante Cajanal S.A. EPS en Liquidación”.
Como se puede observar, estas resoluciones, respecto de las cuales el Tribunal declaró la caducidad de la acción, resolvieron sobre las reclamaciones presentadas contra Cajanal S.A. en Liquidación, entre ellas las reclamaciones del Hospital Universitario Clínica San Rafael, por lo que el esfuerzo realizado por el recurrente en su escrito de apelación para tratar de argumentar la ilegalidad de los actos acusados se hace inocuo, al no haber controvertido los argumentos expuestos en la sentencia de primera instancia respecto del análisis y consiguiente declaratoria de la caducidad de las mencionadas resoluciones, es decir no sustenta su inconformidad al respecto por lo que habrá de cumplirse el fallo en este aspecto.
2. Ahora bien, respecto de las resoluciones RPA00184 de 30 de marzo de 2007 y RPA000208 de 20 de abril de 2007, también demandadas:
La Resolución RPA 00184 del 30 de marzo de 2007, expedida por el Liquidador de Cajanal S.A. EPS en Liquidación, “Por la cual se ordena la restitución de los dineros excluidos de la masa y el pago del cuarto (4º) y sexto (6º) ordenes de los créditos de la primera clase y de los créditos de la quinta clase de la masa dentro del proceso de liquidación de Cajanal S.A. EPS en liquidación”.
La Resolución RPA000208 de 28 de abril de 2007, expedida por el Liquidador de Cajanal S.A. EPS en Liquidación, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por… Hospital Universitario Clinica San Rafael…contra la Resolución RPA000184 de 30 de marzo de 2007, por la cual se ordenó la restitución de los dineros excluidos de la masa y el pago del cuarto (4º) y sexto (6º) ordenes de los créditos de la primera clase y de los créditos de la quinta clase de la masa dentro del proceso de liquidación de Cajanal S.A. EPS en Liquidación”, que confirmó en todas sus partes.
El a quo consideró que estas resoluciones no conforman un acto complejo con las resoluciones anteriormente analizadas y tampoco son actos administrativos de trámite como lo propone la demandada y entró a fallar de fondo sobre la legalidad de dichas resoluciones, determinando que “los actos administrativos atacados, se encuentran acordes con los preceptos legales y constitucionales, aplicables en materia de liquidación, evidenciándose unos criterios garantistas que en sede administrativa como se puede dilucidar en el plenario garantizó la protección de los derechos de los acreedores al adelantar pruebas, auditorias, las oportunidades de recurrir, las publicaciones etcétera, es decir, están debidamente motivados y soportados en las pruebas arrimadas tanto en la sede administrativa como en la jurisdiccional, de ahí que los cargos no tienen vocación de prosperar”.
El artículo primero de la Resolución RPA 00184 del 30 de marzo de 2007 señala:
"ART. 1º—Señalar un período hasta de un (1) mes, contado a partir del día siguiente a la fecha en que quede en firme la presente resolución, para realizar la restitución del cien por ciento (100%) del valor reconocido a la reclamaciones excluidas de la masa', el pago del cien por ciento (100%) del cuarto (4º) y sexto (6º) órdenes de los valores reconocidos a las reclamaciones de la primera clase y del cien por ciento (100%) de los valores reconocidos a las reclamaciones de la quinta clase de la masa de las acreencias oportunas reconocidas en la Resolución 291 del 08 de noviembre de 2005, aclarada por la Resolución 300 del 15 de noviembre de 2005 y los demás actos administrativos expedidos por la Liquidadora de Cajanal S.A. EPS en Liquidación en los cuales se aclaran y modifican valores, que se encuentren y/o queden ejecutoriadas durante el periodo de pagos señalado en la presente resolución".
Como se puede observar, en las resoluciones RPA00184 de 30 de marzo de 2007 y RPA000208 de 20 de abril de 2007, se toman las decisiones necesarias para realizar el pago según lo decidido en las resoluciones por las cuales se resolvieron las reclamaciones presentadas contra Cajanal S.A. en Liquidación (sobre las cuales se declaró la caducidad), entre ellas las reclamaciones del Hospital Universitario Clínica San Rafael, sin que respecto de ellas, el recurrente hubiera manifestado la inconformidad de los puntos estudiados por el a quo en cuanto de la legalidad de estos actos.
Ahora bien, la única inconformidad planteada por el recurrente que puede observarse con claridad, respecto de la sentencia apelada, es la decisión tomada por el tribunal de primera instancia respecto de la prosperidad de la excepción de falta de legitimación por pasiva del “Ministerio de Salud y Protección Social”.
Al respecto, se observa que Cajanal S.A. EPS fue creada por el Decreto 1777 de 2003, a raíz de la escisión de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal. En el artículo 2º del decreto en mención prevé:
“ART. 2°—Creación, naturaleza jurídica, denominación y sede. Créese la Sociedad Cajanal S.A. EPS, como una sociedad por acciones del orden nacional, vinculada al Ministerio de la Protección Social, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y financiera. Su domicilio y sede principal será la ciudad de Bogotá, D.C., y podrá establecer regionales en el territorio nacional.
ART. 3º—Objeto y duración. La Sociedad Cajanal S.A. EPS tendrá como objeto promover, organizar, garantizar y prestar, directa o indirectamente, los servicios de salud a sus afiliados y usuarios, para lo cual podrá desarrollar las funciones consagradas en el artículo 178 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que la reglamenten, modifiquen o adicionen. El término de duración de la sociedad será indefinido”.
De conformidad con la Ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, se establece el alcance del control administrativo que se realiza sobre las entidades descentralizadas:
ART. 109.—Control de las entidades descentralizadas indirectas y de las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado. El control administrativo sobre las actividades y programas de las entidades descentralizadas indirectas se ejercerá mediante la intervención de los representantes legales de los organismos y entidades participantes o sus delegados, en los órganos internos deliberación y dirección de la entidad.
De conformidad con las anteriores disposiciones, la sociedad Cajanal EPS no depende administrativa ni financieramente del Ministerio de Salud y Protección Social, ya que es una entidad descentralizada con autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio; y al ser liquidada, debe responder junto con el Liquidador, por los actos de liquidación. El control que ejerció el Ministerio sobre la sociedad Cajanal EPS era un control tutelar para constatar y asegurar que las actividades y funciones en este caso, la prestación de servicio de salud se cumpliera.
Sin embargo, el Decreto 4409 de 2004, Por el cual se dispone la disolución y liquidación de la Sociedad Cajanal S.A., EPS, prevé:
“ART. 1º—Disolución y liquidación. Dispóngase la disolución y liquidación de la Sociedad Cajanal S.A., EPS, sociedad por acciones del orden nacional, vinculada al Ministerio de la Protección Social, sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
ART. 2º—Régimen de liquidación. Por tratarse de una sociedad pública por acciones, del orden nacional, sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de la Protección Social, la liquidación de la Sociedad Cajanal S.A., EPS, se someterá a las disposiciones del Decreto-Ley 254 de 2000 y a las especiales del presente acto, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. En lo no previsto en dichas disposiciones se aplicarán, en lo pertinente, los preceptos del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.
Es así que por expreso mandato del decreto de liquidación de la Sociedad Cajanal EPS y a pesar de que, como ya se dijo el Ministerio de Protección Social no es responsable de los actos de liquidación, si deberá asumir las obligaciones derivadas de los procesos judiciales, una vez culminada la liquidación.
Dado que el proceso de liquidación fue culminado el 30 de marzo de 2008 para esa fecha el Ministerio de Protección Social debió asumir la defensa del proceso y por lo tanto, no era posible acceder a declarar probada excepción de la falta de legitimación por pasiva del Ministerio de la Protección Social.
Por todo lo anterior, se hace necesario revocar el numeral primero de la sentencia y declarar no probada la excepción de falta de legitimación por pasiva en cabeza del Ministerio de la Protección Social y confirmarla en todo lo demás.
Primero: REVÓCASE el numeral primero de la sentencia de 20 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión y declárase no probada la excepción propuesta por el Ministerio de la Protección Social denominada "Falta de Legitimación en la causa por pasiva”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y CONFÍRMASE la sentencia en todo lo demás.

References: artículo 357
 Resolución 
 artículo 90
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 artículo 2
 artículo 178
 artículo 189
 artículo 52