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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 055 del 08/09/2011
Opinión Jurídica : 055 - J del 08/09/2011
Cargo: Jefe de Área Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales
Funcionarios: Amanda Grosser JiménezJorge Oviedo Alvarez
Texto Opinión Jurídica 055
8 de setiembre, 2011
OJ-55-2011
Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio CPEM-315-2010 de 30 de marzo del 2011. Memorial a través del cual se nos consulta el proyecto de Ley tramitado bajo el número de expediente 18.001 denominado “Primera Ley Especial de Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal”, publicado en el Diario Oficial N.° 55 de 18 de marzo del 2011.
A efecto de dar respuesta satisfactoria a su consulta, se analizará en primer lugar, lo relativo a las competencias que se buscan trasladar, y luego nos referiremos al deber de coordinación establecido por el proyecto de Ley.
I. UNA LEY QUE TRANSFIERE LA COMPETENCIA INTEGRA SOBRE LA RED VIAL CANTONAL.
Ahora bien, es un punto fuera de duda que el proceso de transferencia de competencias no solamente debe ajustarse a lo mandado directamente por el artículo 170 CPCR , sino que también debe respetar las regulaciones previstas en la Ley N.° 8801 de 28 de abril de 2010, Ley Marco que ordena el proceso de transferencia de competencias.
Efectivamente, no se debe omitir que el proyecto de Ley que se dictamina constituye lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado una de las siete leyes especiales que el Legislador debe aprobar para dar pleno cumplimiento del ordinal 170 constitucional. (Otra vez ver la Opinión Jurídica OJ-96-2009).
En concreto, el objeto del proyecto de Ley N.° 18.001 – particular atención merece el artículo 2 - es entonces transferir “de forma plena y exclusiva” las competencias atinentes a la red vial cantonal. Esto de tal forma que su alineamiento, construcción, reconstrucción, concesión, mantenimiento y responsabilidad pasen a ser parte del ámbito de competencias locales de las Municipalidades.
Primero, resulta notorio que a pesar de la transferencia propuesta por el Proyecto de Ley, el Poder Ejecutivo retendría las competencias que en materia de planificación de la Red Vial le otorga la Ley General de Caminos Públicos, particularmente en los dos últimos párrafos de su artículo 2:
Tratándose de caminos nuevos o ampliaciones, las partes interesadas solicitarán al Ministerio los estudios y recomendaciones técnicas de rigor, debiendo, en este caso, indicar los recursos económicos de que disponen para realizar.
Cumplido este requisito, el Ministerio deberá pronunciarse, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de recibo de la solicitud. De no pronunciarse dentro de este término los interesados podrán realizar las obras, sin que le Ministerio pueda excluirse de sus programas de mantenimiento y mejoramiento.
No escapa al intérprete, empero, que el hecho de que el Poder Ejecutivo conserve unas competencias residuales en materia de planificación de la Red Vial Cantonal responde al interés general, pues constituye un tema de buen gobierno que el desarrollo de dicha Red se realice de forma coordinada con el propio de la Red Vial Nacional. Esto a efecto de garantizar el derecho fundamental al libre tránsito de las personas.
En todo caso debe señalarse que lo anterior es conteste con el principio de complementariedad previsto en la Ley General de Transferencia de competencias, el cual permite que eventualmente la Ley establezca un régimen de “co- participación de funciones” cuando sea necesario para equilibrar el interés local con el interés público nacional.
Luego, debe entenderse que la transferencia de competencias en materia de construcción y administración de la Red Vial Cantonal, no implica el traslado adicional de otras atribuciones asociadas a la Red Vial que la jurisprudencia constitucional ha estimado como de interés nacional y no local. Concretamente se trata de lo referente a la regulación de la circulación de vehículos en las vías, el ordenamiento de las gasolineras, la ordenación de las concesiones de transporte público remunerado de personas y la señalización de las vías públicas. Transcribimos al efecto el voto N.° 5445-1999 de las 2:30 horas del 14 de julio de 1999- ponencia del entonces magistrado SANCHO GONZALEZ -:
“Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación; de manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien dicta y ejecuta la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por ejemplo. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es una labor que el MOPT debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores. En atención a las anteriores consideraciones, el artículo 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es violatorio de la autonomía municipal, por lo que debe declararse sin lugar la acción, también en este extremo.”
Lo anterior, sin perjuicio del deber de coordinación que vincula al Ministerio de Obras Públicas y que le obliga a concertar el ejercicio de dichas competencias con las municipalidades respectivas.
En todo caso, debe señalarse que el Proyecto de Ley no modifica las competencias del Ministerio de Obras Públicas y Transporte para regular y controlar los derechos de vías, así como el tránsito y el transporte en los caminos públicos. (Ver artículo 11 del Proyecto de Ley.)
Finalmente, debe advertirse que en la propuesta de Ley, específicamente en el inciso a) del artículo 11, se pretende reformar expresamente el numeral segundo de la Ley N.° 3155 de 5 de agosto de 1963, Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
A través de esa reforma, se elimina la competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales.
Al respecto, conviene señalar que si bien tanto la jurisprudencia administrativa como constitucional han sido consistentes en señalar que la transferencia de competencias del artículo 170 CPCR debe ser en forma definitiva – y no a través de la figura de la delegación intersubjetiva – esto no es óbice para que la Administración Central, en virtud del principio subsidiario, pueda colaborar con las Municipalidades cuando el interés públicos y los derechos de los vecinos lo exijan. Tómese nota de que el principio de subsidiariedad ha sido incorporado por la Ley General de Transferencia de Competencias como parte del marco regulatorio del proceso de transferencia de competencias desde el Poder Ejecutivo hacia las Municipalidades.
II. EN ORDEN AL DEBER DE COORDINACION
El Derecho de la Constitución conlleva un deber de coordinación entre Administraciones Públicas.
Este deber de coordinación es particularmente importante en tratándose de las administraciones municipales.
En este sentido, debe destacarse que, en modo alguno, puede entenderse que exista una incompatibilidad entre el principio de coordinación y la autonomía municipal.
Por el contrario, es necesario subrayar que el mismo régimen de la autonomía local conlleva necesariamente un deber de coordinación que vincula a las municipalidades.
Este deber de coordinación ya se encuentra en el artículo 168 CPCR. Norma que regula el régimen jurídico de la División Administrativa del Territorio.
Efectivamente, es claro que el artículo 168 CPCR responde a la decisión del Constituyente de ordenar el territorio nacional conforme a un modelo de organización racional y regular, que permitiese una mejor satisfacción de los intereses públicos, nacionales y locales, pero que impidiese la fragmentación de la unidad estatal. (Un desarrollo del artículo 168 CPCR se encuentra en la Opinión Jurídica OJ-048-2011 de 16 de agosto de 2011).
No debe soslayarse que el diseño constitucional de la División Administrativa del Territorio de la Ley Fundamental de 1949, es afín al denominado modelo francés. SANTAMARIA DE PAREDES, comentando los principios elementales que informan ese modelo, ha explicado que la División Administrativa del Territorio tiende a favorecer, de un extremo, el gobierno local, pero también la unidad estatal:
“1) REGLAS GENERALES PARA LA DIVISION DEL TERRITORIO- Son estas reglas generales, según el señor Colmeiro:
1. Que la división territorial sea uniforme, para que responda a la uniformidad del Poder Administrativo, y sea expedita y sencilla la administración, sin excepciones y privilegios que repugnan a la naturaleza.
2. Que los términos sean iguales, no de un modo matemático, sino por resultado de la combinación de estos tres elementos; superficie, población y riqueza.
3. Que los términos sean medianos; porque muy grandes quedaría la administración demasiado lejos de los administrados, siendo su acción lenta y lánguida en los extremos; y muy pequeños, pecaría de molesta complicada y costosa.
4. Que los límites favorezcan la unidad administrativa, procurando atender antes a los confines naturales del suelo, que a los marcados por tradición o costumbre, y antes a necesidades presentes que a las pasadas, restos de una sociedad antigua.
5. Que las capitales se fijen en los centros de actividad social, aunque no coincidan con el centro geométrico porque de donde confluyen todas o la mayor parte de las fuerzas sociales debe partir el impulso.”(SANTAMARIA DE PAREDES, VICENTE. CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Madrid. 1888. P. 84).
Es claro, entonces, que desde la Doctrina más antigua se reconoce que la División Administrativa del Territorio exige una relación de coordinación y cooperación entre los intereses locales, y entre estos y el interés general del país. Al respecto, conviene citar además a CONSTANT:
“Asimismo una comunidad local que quiere coexistir en una comunidad nacional, tiene el derecho, el deber y el interés en informarse de su constitución interior. Hasta debe establecerse entre ellas una influencia recíproca sobre esta constitución interior, porque el buen orden constitucional puede depender de la recta ejecución de sus atribuciones respectivas, la seguridad del país, por ejemplo, en caso de invasión; cada comunidad local, parcial, cada fracción del país, debe en consecuencia considerar que forma parte de una dependencia mayor o menor - incluso para sus acuerdos interiores- de una comunidad política general.
Pero al mismo tiempo es necesario que los acuerdos interiores de las fracciones particulares – comunidades locales -, en cuanto no tengan ninguna influencia sobre la comunidad general o nacional, permanecen en una independencia perfecta, y como en la existencia individual, la porción que no amenaza de ningún modo el interés social, debe seguir siendo libre, así mismo todo lo que no perjudica al conjunto en la existencia de las fracciones, debe gozar de la misma libertad.” (CONSTANT, BENJAMIN. PRINCIPES DE POLITIQUE. 1806. http://www.librairal.org/wiki/Benjamin_Constant:Principes_de_politique)
Debe insistirse. La División Administrativa del Territorio debe procurar el buen gobierno tanto de los asuntos locales como nacionales. Al respecto, conviene citar la Opinión Jurídica OJ-186-2001 de 3 de diciembre de 2001:
La división territorial administrativa debe ser base para facilitar al Estado la dirección, control y planificación de todas las actividades de la sociedad.
Importa también señalar que este deber de coordinación constituye un elemento fundamental del carácter unitario de la República de Costa Rica, el cual tiene su asiento en la dogmática constitucional de la Soberanía Nacional (artículo 2 CPCR).
La jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre el carácter unitario de la República, señalando que entonces la División Administrativa del Territorio no conlleva a otorgarle a las municipalidades o provincias una verdadera autodeterminación política, si bien la Constitución garantiza la autonomía municipal. Sobre el tema, citamos el voto N.° 4091-1994 de las 15:12 horas del 9 de agosto de 1994, redactado por el entonces magistrado PIZA ESCALANTE:
“Sobre este extremo, la Sala interpreta que, para modificar los límites de una provincia, traspasando territorios a otra, debe seguirse, por analogía, el mismo procedimiento fijado en la Constitución para la creación de nuevas provincias, dado que este procedimiento está previsto claramente como salvaguarda de las provincias que soportan la desmembración. Desde luego, debe entenderse que el plebiscito puede, pero no tiene que realizarse en toda la provincia o provincias afectadas, sino sólo en las poblaciones o territorios que serían traspasados. Después de todo esa voluntad popular es el origen histórico del traspaso de los antiguos Partidos de Nicoya y Guanacaste, de Nicaragua a Costa Rica; máxime que en nuestro caso, la división de nuestra geografía en provincias, cantones, distritos, barrios y caseríos, mientras Costa Rica se mantenga como el Estado absolutamente unitario que es, no puede tener carácter político sino solamente administrativo, sin perjuicio de que, tratándose de determinar la competencia de entidades de carácter territorial, como tales llamadas a cumplir una generalidad de fines y a abarcar una generalidad de personas, -los munícipes- haya que reconocerles ciertos poderes de autonormación originarios, aunque nunca en sentido de una verdadera autodeterminación política. No está, pues, en juego, aquí ningún problema de autodeterminación política ni, por lo tanto, de competencias originarias que no sean las administrativas derivadas del orden jurídico nacional. De manera que cuando las leyes adoptan la posibilidad de una consulta popular, que permitiría en este caso resolver el destino definitivo de esos territorios, sólo se estaría empleando un instrumento técnico de la más pura inspiración democrática. Todo esto, pues, debe residenciarse en la Asamblea Legislativa, donde corresponde.”
En todo caso debe acotarse que el principio de coordinación es ínsito a la misma garantía de autonomía establecida en el artículo 170, primer párrafo de la Constitución. Así se ha entendido en las actas del Constituyente de 1949, en las cuales ha señalado que la garantía de autonomía municipal no implica que las municipalidades puedan desatender cualquier tipo de coordinación con la Administración Central o con otros entes municipales. La autonomía no conlleva la autarquía ni la soberanía municipal. Al respecto, conviene citar lo dicho por el constituyente MANUEL GONZALEZ HERRAN, quien insistió en los límites naturales de la autonomía municipal:
“El Diputado GONZALEZ HERRAN dijo que la autonomía de que van a gozar las municipalidades no es absoluta, como tampoco es absoluta la soberanía de la propia Asamblea Legislativa, a la que se le imponen ciertas restricciones. Las Municipalidades también van a tener sus limitaciones. No se está pretendiendo que las municipalidades se gobiernen como moros sin señor, sino que se está consignando el principio que las municipalidades son delegación directa del pueblo y que para la buena administración de las mismas están sometidas a las restricciones necesarias. (Sesión del 2 de junio de 1949)”
También es importante constatar que la jurisprudencia constitucional ha reconocido expresamente que la Norma Fundamental impone a las Municipalidades un deber de coordinación que es compatible con la autonomía municipal. Al decir de la jurisprudencia constitucional, la vigencia de un deber de coordinación presupone ya la autonomía del ente menor. Al respecto, transcribimos en lo que importa el voto N.° 5445-1999 de las 14:30 del 14 de julio de 1999, redactada por el entonces magistrado SANCHO GONZALEZ:
DE LAS RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES CON LAS DEMÁS INSTITUCIONES ESTATALES Y LA SOCIEDAD.
DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre otras ver sentencias número 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, y 06469-97). Y como se ha señalado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a lo "local". Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir "lo local", ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).
Por supuesto, es indispensable aclarar que el deber de coordinación, en ningún momento, puede constituirse en una colaboración coactiva o en alguna forma solapada de tutela administrativa.
En todo caso, es menester advertir que el ordenamiento jurídico sí conoce normas que imponen expresamente deberes de coordinación y cooperación a las Municipalidades, verbigracia el artículo 75 de la Ley de Construcciones, norma que establece que los edificios públicos no requieren de licencia municipal. Tal y como este Órgano Superior Consultivo lo ha afirmado en el informe de constitucionalidad presentado en el expediente N.° 10-2879-007-CO, dicha norma encuentra justificación en la existencia de un evidente interés superior que revisten las edificaciones del Estado destinadas al servicio público:
“Valga llamar la atención sobre el hecho de que esta exención legal responde al evidente interés superior que revisten las edificaciones del Estado, las cuales están destinadas al servicio público, y, por tal motivo, encuentra justificación el trato diferenciado que la norma les dispensa respecto de aquellas que pertenecen a los sujetos privados.”
También debe llamarse la atención sobre el artículo 6 del Código Municipal:
“Artículo 6. — La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.”
El alcance del artículo 6 del Código Municipal ha sido examinado por nuestra jurisprudencia administrativa. Cabe citar el dictamen C-171-2009 de 17 de junio de 1999:
“Dicho criterio, emitido en relación con el anterior Código Municipal, se ha mantenido en el tiempo al punto de que ha sido ratificado recientemente. Así, en re solución N° 139-2009 de las 8:53 hrs. de 13 de enero de 2009, la Sala reafirma que la coordinación deviene en imperiosa a fin de evitar la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.
De modo que la coordinación principio de organización administrativa deviene en un deber para las Administraciones estatales y locales. Un deber de coordinación que deviene tanto más necesario cuando se trata del ejercicio de actividades que normalmente estarían sujetas al poder de la municipalidad, como es el caso de las construcciones.
Ese deber de coordinación es afirmado en el artículo 6 del Código Municipal, al disponer:
“Artículo 6. — La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar”.
Coordinación que le permite a la Municipalidad, en ejercicio de su autonomía convenir con entidades públicas la realización de servicios u obras para el Cantón, en los términos del artículo 7:
“Artículo 7. — Mediante convenio con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón”.
Así, se reconoce que el ente local no puede ejercer sus com­petencias con estricta y absoluta separación de la organización estatal, de allí que sean necesa­rias fórmulas de relación que, como la coordinación, permitan integrar la acción estatal y la Municipa­l en el ejerci­cio de sus competencias. La coordinación implica mecanis­mos que permitan información recíproca, la homoge­neidad técnica en de­terminados aspectos y la ac­ción conjunta de las admi­nistra­cio­nes coordina­dora y coordina­da en el ejercicio de sus respecti­vas competen­cias; todo con el objeto de evi­tar contradic­ciones y reducir disfun­ciones que afecten el funcio­na­miento del Estado y del ente. Los objetivos necesarios de toda coordina­ción son, en efecto, evitar duplica­cio­nes y contradicciones entre las activi­dades realizadas por distintos entes u órganos y, sobre todo, ordenar ­las acciones para que los resulta­dos de cada una pueden ser tomados en cuenta e incluso utilizados por la otra con vista de un fin último y global por realizar en la materia de concu­rren­cia. Todo lo cual contribuye a la eficacia y eficiencia de la acción estatal y local.
En el marco de la consulta que se nos plantea la coordinación cobra una particular importancia porque los servicios que el Instituto Costarricense de Electricidad puede prestar son servicios nacionales. Procede recordar que conforme el artículo 1 del Decreto-Ley que crea dicho ente, le corresponde el “desarrollo racional de las fuentes productoras de energía física que la Nación posee, en especial los recursos hidráulicos”, por lo que debe “encauzar el aprovechamiento de la energía hidroeléctrica con el fin de fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar del pueblo de Costa Rica”. Obligado a satisfacer las necesidades de energía eléctrica que se presenten en el país, le corresponde asumir la prestación del servicio que correspondería a otros concesionarios en los supuestos del artículo 22 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. En igual forma, el ICE asegura el servicio telefónico básico y otros servicios de telecomunicaciones. No puede haber duda, entonces, del carácter nacional de sus competencias y del interés público que revisten.” (Ver también C-130-2011 de 16 de junio de 2011)
Tampoco es dable soslayar que ya la Doctrina ha señalado la relevancia que en los Estados modernos cobran las relaciones de cooperación y coordinación entre las Administraciones Centrales y las Entes territoriales menores y entre los mismos entes locales. Sobre el punto, puede citarse EMBID IRUJO:
“Frente a este estado de cosas se va a intentar una nueva interpretación de la autoadministración municipal orientada hacia una fuerte integración de las funciones municipales en el ordenamiento de la administración estatal.” (EMBID IRUJO ANTONIO. AUTONOMIA MUNICIPAL Y CONSTITUCION: APROXIMACION AL CONCEPTO Y SIGNIFICADO DE LA DECLARACION CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL.) (Ver también STERN KLAUS. DERECHO DEL ESTADO DE LA REPUBLICA FEDERAL ALEMANA. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 1987. P. 790).
Un ejemplo de cómo, en el Derecho Comparado, las competencias locales se integran entre si, y con las propias de la Administración Central, se encuentra en la sentencia del Tribunal Constitucional Español del 20 de julio de 2011:
“Por lo demás, en relación con la propia materia financiera ya hemos visto como la Constitución prevé que las respectivas competencias del Estado han de ejercerse en un marco de coordinación y cooperación determinado que conlleva límites de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, límites que han de reputarse constitucionales cuando se deriven de las prescripciones de la propia Constitución o de la Ley Orgánica a la que aquélla remite (art. 157.3 CE).”
Ahora bien, debe señalarse que el proyecto de Ley que aquí se dictamina, reconoce la vigencia en nuestro ordenamiento jurídico del principio de coordinación ya comentado.
En efecto, conviene subrayar que en su artículo 4, la propuesta prevé la posibilidad de que las municipalidades ejerzan de forma colectiva y concertada la competencia que se pretende trasladar, sea la relativa a la red vial cantonal. Posibilidad que, de todas formas, ya se encuentra regulada en la Ley General de Transferencia de Competencias:
“ARTÍCULO 4.- Ejercicio asociado de las competencias municipales
a) Mediante convenio suscrito al efecto, una vez que la titularidad de la competencia sea asumida por la municipalidad esta podrá ser ejercida con los otros gobiernos locales o con otras instituciones públicas para cumplir fines locales, regionales o nacionales.
b) El ejercicio colectivo de las competencias municipales no causa su renuncia ni su transferencia.
c) Las municipalidades podrán ejercer sus competencias e invertir sus fondos por intermedio de las confederaciones y federaciones municipales, así como por las ligas de municipalidades.
d) Las competencias municipales serán ejercidas de manera que se cumpla el plan de desarrollo municipal y en lo aplicable el Plan nacional de desarrollo, sin perjuicio del principio de autonomía municipal.”
Luego, y esto es de la mayor importancia, en el proyecto de Ley se propone la creación de un ente público municipal denominado el Patronato de Obras y Servicios Municipales (artículo 6 del Proyecto de Ley).
Cabe destacar que lejos de lo que la denominación oficial podría insinuar, el Patronato no se encuentra configurado como un órgano que ejerza algún tipo de tutela administrativa o vigilancia sobre las municipalidades.
Por el contrario, de acuerdo con el artículo 7 del proyecto, el Patronato sería una “instancia de coordinación intermunicipal”.
Es decir que el Patronato constituiría un ente conformado y gobernado por las Municipalidades con exclusión del Poder Ejecutivo. De hecho, de conformidad con el segundo párrafo del numeral 6 del proyecto, el órgano de gobierno del Patronato sería elegido por las propias municipalidades.
No escapa tampoco al análisis, que el propósito fundamental del Patronato, y que justificaría su eventual configuración, consiste en facilitar el proceso de transferencia de los recursos presupuestarios que, por mandato del artículo 170 constitucional – segundo párrafo -, debe acompañar el traslado de competencias.
En efecto, al tenor del artículo 7 del proyecto de Ley, correspondería al Patronato realizar los estudios y diagnósticos necesarios para definir la distribución de los recursos transferidos por el Poder Ejecutivo.
Lo anterior resulta conforme con la lógica sistémica de la Ley General de Transferencia de Competencias, norma que ha establecido que la distribución de los recursos transferidos por el Ejecutivo debe realizarse conforme con los principios de equidad y asimetría, considerando los criterios de densidad poblacional, el índice de desarrollo social y la capacidad operativa de las propias municipalidades:
“ARTÍCULO 10.- Distribución de los fondos
Cada ley específica definirá los factores de distribución, atendiendo criterios de densidad poblacional, índice de desarrollo social y los principios de equidad y asimetría a que se refiere el artículo 3 de esta Ley.”
El proyecto de Ley, por consiguiente, atribuye al Patronato como ente intermunicipal la competencia para que, mediante un proceso concertado y coordinado entre las municipalidades, se defina la forma en que habrían de distribuirse los recursos transferidos, resolviendo con exactitud el monto que habría de percibir cada municipalidad considerada su necesidad y su capacidad operativa.
Ergo, es claro que la eventual creación del llamado Patronato atiende a la necesidad sentida de configurar un ente instrumental de cooperación horizontal útil, para coordinar el proceso de transferencia de recursos hacia las municipalidades previsto en el artículo 5 de la Ley General de Transferencia de Competencias. Esto a efecto de asegurar un proceso ordenado y exitoso. No se puede desconocer que la Ley General de Transferencias también reconoce el principio de coordinación como un eje ordenatorio del proceso previsto en el numeral 170 constitucional.
Cabe señalar que la articulación de estas técnicas de cooperación instrumental horizontal no son desconocidas en la Doctrina especializada. En el tema citamos a DIAZ RICCI:
“Por ello, las técnicas de cooperación horizontal son doblemente importantes para los entes territoriales.
En primer lugar, porque son instrumentos a través de los cuales los miembros pueden enfrentar dificultades comunes que sobrepasan su capacidad o sus posibilidades individuales y separadas de actuación, sin que sea necesario que intervenga el poder central. En este aspecto, cumplen una función integradora de la estructura estatal descentralizada y permiten que los entes territoriales aborden, en común, la solución de aquellos problemas.
En segundo lugar, porque son mecanismos que permiten unir las fuerzas de sus miembros para robustecer sus posiciones en sus relaciones con el poder central. Por lo tanto, son herramientas destinadas a cumplir una función equilibradora de las relaciones de cooperación vertical, puesto que cuando la cooperación vertical se lleva a cabo, ésta no se realiza de modo bilateral sino multilateral, con todos los integrantes interesados.” (DIAZ RICCI, RAUL. RELACIONES GUBERNAMENTALES DE COOPERACION. EDIAR, Buenos Aires. 2009P. 386).
Por supuesto, tampoco pasa por alto que, de acuerdo con el artículo 7 del proyecto de Ley, el Patronato posee competencias adicionales en materia de asesoramiento y fortalecimiento de la capacidad operativa de las municipalidades. Detalle que sin embargo debe ser recalcado y examinado para evitar posibles duplicidades en relación con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal el cual funciona al amparo de la Ley N.° 4716 de 9 de febrero de 1971.
Finalmente, conviene nuevamente hacer dos acotaciones de interés.
Tal y como se ha indicado, el proyecto de Ley, particularmente en sus artículos 6, 7 y 8, se esfuerza en señalar que el Patronato de Obras y Servicios Municipales es un ente intermunicipal gobernado y dirigido por las Municipalidades. A pesar de lo anterior, la propuesta no precisa el procedimiento que debe ser sustanciado para integrar su Consejo Directivo. Por el contrario, la iniciativa de Ley remite a un futuro reglamento la determinación del procedimiento respectivo. Esto, a todas luces, no garantiza la autonomía municipal derivada de la que habría de gozar el Patronato.
Efectivamente, resulta claro que tratándose de un ente intermunicipal, el Patronato gozaría de un cierto grado de autonomía frente al Poder Central. Autonomía que se derivaría, en todo caso, de la propia de las Municipalidades que lo integran. Es claro, por consiguiente, que el principio de reserva de Ley que protege la autonomía, exige que la determinación del procedimiento para conformar el órgano director del Patronato, sea establecido por la misma Ley y no remitido a una norma de carácter secundario.
Luego, es necesario subrayar una inconsistencia evidente en la propuesta de Ley.
En este sentido, conviene tomar nota de que si bien en el numeral 8 del proyecto, párrafo segundo, se prevé que la Dirección de Gestión Municipal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes – regulada actualmente en el Decreto N.° 27917 de 31 de mayo de 1999 – sería transferida al Patronato, el Transitorio I del mismo proyecto, de forma incongruente, prevé que dicha Dirección sería trasladada al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Conviene, por razones de seguridad jurídica, subsanar esta inconsistencia.
Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N: ° 18.001.
Jorge Oviedo Alvarez Amanda Grosser Jiménez
Procurador Adjunto Asistente de Procuraduría
JOA/AGJ/dms

References: artículo 170
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 2
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 170
 artículo 168
 artículo 168
 artículo 168
 artículo 170
 artículo 170
 artículo 7
 artículo 75
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 22
 artículo 4
 artículo 7
 artículo 170
 artículo 7
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 7