Source: https://tc.vlex.es/vid/2002-1-2-70-stc-254966
Timestamp: 2020-06-02 15:16:34+00:00

Document:
STC 102/2005, 20 de Abril de 2005 - Jurisprudencia - VLEX 254966
Número de Recurso: 6277-2002
Cuestión de inconstitucionalidad 6277-2002. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo sobre los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de puertos del Estado y de la marina mercante. Vulneración de la reserva de ley en materia tributaria y de prestaciones patrimoniales públicas: cuantificación por orden ministerial, y caracterización como precios privados, de las tarifas por los servicios portuarios (STC 185/1995). Nulidad de precepto estatal.
Sentencia citada en: 2054 sentencias, 20 artículos doctrinales, una disposición normativa, 4 resoluciones administrativas, una noticia
El día 7 de noviembre de 2002 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala de 24 de septiembre de 2002, mediante el que se acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, en su versión original, dado que pudieran ser contrarios al artículo 31.3 de la Constitución española.
La Federación Nacional de Mayoristas Exportadores e Importadores de Pescados y Mariscos (FEXPOR) interpuso en única instancia recurso contencioso-administrativo (núm. 1/395/1993) ante la Sala del citado orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 13 de abril de 1993 sobre aplicación de las tarifas por servicios prestados por las Autoridades portuarias. Dicho recurso fue estimado por Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de noviembre de 1995, resolución que, rechazando la causa de inadmisibilidad invocada por el Abogado del Estado, anuló la citada Orden Ministerial.
Contra la mencionada Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el Abogado del Estado preparó recurso de casación ante la citada Sala, formulando posteriormente, dentro del plazo legalmente establecido, el escrito de interposición del recurso ante la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el que solicitaba que se anulara la Sentencia recurrida y se declarase la conformidad a Derecho de la Orden de 13 de abril de 1993. Admitido el recurso a trámite y remitidas las actuaciones a la Sección Segunda de la Sala Tercera del citado Tribunal para el conocimiento de las mismas, quedando los autos conclusos, el día 8 de abril de 2002 dicha Sección dictó providencia en la que, de conformidad con el art. 35.2 LOTC, con suspensión del término del plazo para dictar Sentencia, se acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal, por término de diez días, para que alegasen lo que estimaran oportuno sobre la pertinencia de promover cuestión de inconstitucionalidad respecto de los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, en su redacción original (en cuanto disponen que las tarifas por la prestación de servicios portuarios tendrán el carácter de precios privados cuya cuantía máxima y mínima será señalada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes) y, por conexión, en relación con los apartados 1 y 2 del art. 70 de la misma norma, en la redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley 27/1992 (respecto del apartado 1, porque ratifica que las tarifas por servicios portuarios tendrán el carácter de precios privados y confiere al Ministro de Fomento la competencia para definir los supuestos y la estructura tarifaria; y, en relación con el apartado 2, en cuanto dispone que serán las Autoridades portuarias las que aprueben las correspondientes tarifas conforme a los criterios de rentabilidad que se establezcan), preceptos que pudieran ser contrarios a la Constitución teniendo en cuenta la doctrina sentada por la STC 185/1995, de 14 de diciembre.
Notificada dicha resolución, el Fiscal, mediante escrito de fecha 31 de mayo de 2002, estimó que no resultaba procedente suscitar cuestión de inconstitucionalidad en los términos planteados por la providencia de 8 de abril de 2002, dado que, a diferencia de lo que sucedió en la STC 185/1995, en el recurso de casación (tampoco en la instancia) no se ha puesto de manifiesto la inobservancia del principio de reserva de ley establecido en el art. 31.3 CE, sino que, frente a lo que apreció la Sala a quo, la Orden Ministerial impugnada no adolece de defectos formales, concretamente, la falta de competencia del Ministro de Obras Públicas para dictar un reglamento ejecutivo de la Ley de puertos y la ausencia del previo y preceptivo dictamen del Consejo de Estado; y aunque en el motivo tercero del recurso de casación se aduce infracción del citado art. 31.3 CE, la misma no se imputa a la Orden sino a la Sentencia, en la medida en que ésta señala que la referida Orden es un "Reglamento ejecutivo sometido a las prescripciones relativas a las prestaciones públicas" y desconoce que, en todo caso, la reserva de ley se cumpliría al ser el art. 70 de la Ley de puertos el que establece la prestación pecuniaria. Por su parte, el 29 de abril de 2002 el Abogado del Estado presentó escrito en el que se oponía al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad con fundamento en que, como señala la STC 185/1995, en uso de su libertad de configuración, el legislador puede crear las categorías jurídicas que considere adecuadas siempre que respete el principio de reserva de ley establecido respecto de las "prestaciones patrimoniales de carácter público", y las tarifas portuarias reguladas en el art. 70 de la Ley 27/1992 y en la Orden Ministerial de 13 de abril de 1993 carecen de dicha naturaleza. La representación procesal de la Federación Nacional de Mayoristas de Exportadores e Importadores de Pescados y Mariscos no hizo manifestación alguna en el plazo conferido.
Mediante Auto de 24 de septiembre de 2002 la Sección Segunda de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo acordó elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, en su versión original, por posible vulneración del art. 31.3 CE. En la fundamentación jurídica del Auto se razona, en esencia, en los siguientes términos:
Pone de manifiesto la Sala, en primer lugar, que la Sentencia de la Audiencia Nacional recurrida en casación anuló la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 13 de abril de 1993 expresamente por motivos de forma y, tácitamente, por considerar las tarifas por servicios portuarios como "prestaciones de carácter público" a las que alude el art. 31.3 CE y no como "precios privados". Siendo esto así, considera la Sala que el juicio sobre dicha Sentencia exige como premisa lógica determinar la naturaleza de tales tarifas, confirmando o no la que le atribuye la Sentencia de instancia, teniendo presente que el art. 70, apartado 1, de la Ley 27/1992, las considera "precios privados", y que el apartado 2 de dicho precepto confiere al Ministro de Obras Públicas y Transportes (hoy Fomento) la aprobación de las reglas generales y especiales, así como los tipos máximos y mínimos, dentro de los cuales corresponde a las Autoridades portuarias su fijación concreta. Seguidamente la Sala subraya que la validez o invalidez constitucional de dichos preceptos legales es relevante para la solución del litigio.
Sentado lo anterior, la Sala pone de manifiesto que, a su juicio, los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, tanto en su versión inicial como en la redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, pudieran vulnerar el art. 31.3 CE, de acuerdo con la interpretación que del mismo ha hecho la STC 185/1995, de 14 de diciembre, Sentencia que, de acuerdo con el Auto de planteamiento, en lo que aquí interesa, seguiría la siguiente línea argumental: 1) El art. 31.3 CE no emplea el concepto genérico de tributo sino la expresión más amplia de "prestación patrimonial de carácter público". 2) Son "prestaciones patrimoniales de carácter público" aquellas que se exigen coactivamente o, lo que es igual, aquellas en las que la obligación de pago se establece unilateralmente por el poder público. 3) Dentro del concepto amplio de "prestaciones patrimoniales de carácter público", el legislador puede alterar el alcance de las figuras que hoy integran esta categoría -impuestos, tasas y contribuciones especiales- y crear nuevos ingresos de Derecho público. 4) Lo decisivo para determinar si una prestación patrimonial es coactivamente impuesta radica en dilucidar si el supuesto de hecho que da lugar a la obligación ha sido o no realizado de forma libre y espontánea por el sujeto obligado. 5) Estamos ante prestaciones coactivamente impuestas en los siguientes casos: cuando el servicio público es impuesto al particular por el ente público; cuando el servicio público es objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal, empresarial o social de los particulares; y, cuando la utilización de bienes, servicios o actividades es realizada por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o de derecho. 6) Cuando se dan las citadas circunstancias, la prestación patrimonial a percibir por los entes públicos es una de las prestaciones públicas a las que alude el art. 31.3 CE, lo que determina su sometimiento al principio de «reserva de Ley» establecido en dicho precepto.
De lo anterior deduce la Sala cuestionante que los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992 pueden vulnerar el art. 31.1 CE, dado que en la prestación de los servicios portuarios concurren de forma cumulativa las siguientes dos circunstancias: en primer lugar, tales servicios son objetivamente indispensables para el desarrollo y realización de las actividades industriales y comerciales de las empresas y para el libre movimiento de las personas, razón por la cual, conforme a la doctrina sentada en la STC 185/1995, no pueden considerarse de solicitud voluntaria para los administrados; en segundo lugar, los servicios portuarios son prestados exclusivamente por los entes públicos "Autoridades Portuarias", no por el sector privado, concurriendo, de este modo, tanto un monopolio de hecho como de derecho. En relación con esta segunda circunstancia, subraya la Sala que los servicios portuarios no pueden ser prestados por el sector privado porque dicha prestación se hace "con ejercicio constante de autoridad por parte de los entes públicos, denominados significativamente Autoridades Portuarias". Así, el art. 36 a) de la Ley 27/1992 dispone que corresponde a las Autoridades Portuarias la "realización, autorización y control, en su caso, de las operaciones marítimas y terrestres relacionadas con el tráfico portuario, y de los servicios portuarios para lograr que se desarrollen en condiciones óptimas de eficacia, economía, productividad y seguridad, sin perjuicio de la competencia de otras autoridades". Además, el art. 37 de dicha Ley regula las funciones de las Autoridades portuarias, casi todas ellas de naturaleza pública, entre las que destaca la de "[g]estionar, administrar y controlar los servicios portuarios, los de señalización marítima y las operaciones y actividades que requieran su autorización o concesión"· [letra a)] y la de "aplicar el régimen sancionador" [letra k)]. Es más, la prestación de todos los servicios públicos portuarios se halla regulada por el Reglamento general de servicios y policía de los puertos, aprobado por el ente público Puertos del Estado, así como por la correspondiente Ordenanza portuaria, aprobada por cada Autoridad portuaria. En fin, a juicio de la Sala cuestionante, la simple lectura del largo repertorio de infracciones contenido en los arts. 114 (leves), 115 (graves) y 116 (muy graves), clasificadas según se refieran al uso del puerto, actividades sujetas a previa autorización, a la seguridad marítima, ordenación del tráfico marítimo y, por último, contaminación del medio marino, pone de relieve que la prestación de los servicios portuarios, en especial las operaciones de estiba y desestiba, carga y descarga, almacenamiento, entrega y recepción, y cualesquiera otras relacionadas con las mercancías, está regulada con toda minuciosidad por la Ordenanza portuaria, de manera que la Autoridad portuaria, cuando presta los servicios portuarios, lo hace constantemente con ejercicio de autoridad.
A continuación, para fundamentar el carácter de prestaciones "de carácter público" de los servicios portuarios, subraya la Sala cuestionante que el art. 13 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos, al regular el hecho imponible de las tasas incluyó en la letra i) los servicios portuarios y aeroportuarios; y que la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del régimen legal de las tasas estatales y locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público, dictada en cumplimiento de la STC 185/1995, reguló en su artículos 4 a 11 la tasa por prestación de servicios y utilización del dominio público aeroportuario, siendo así que tales servicios son sustancialmente idénticos a los portuarios. En fin, a juicio de la Sala, si la STC 185/1995 determinó que las tarifas portuarias aprobadas de conformidad con la Ley 18/1985, de 1 de julio, de modificación de la Ley 1/1966, de régimen financiero de los puertos españoles, no podían ser precios públicos, con más razón es obligado considerar que no pueden ser precios privados, por más que así lo dispusiera la Ley 27/1992.
Para terminar, la Sala pone de manifiesto que, aun cuando para la resolución del recurso de casación sólo es necesario plantear la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992 en su versión inicial, que es la vigente en el caso de autos, reproduce la redacción que a dichos apartados ha dado posteriormente la Ley 62/1997, por si el Tribunal Constitucional estimase procedente, de conformidad con el art. 39.1 LOTC, declarar también la inconstitucionalidad de los mismos "por conexión o consecuencia".
La Sección Tercera de este Tribunal, por providencia de 20 de mayo de 2003, acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegase lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, ante su posible falta de relevancia.
Mediante escrito registrado el día 9 de junio de 2003, el Fiscal General de Estado evacuó el trámite conferido interesando la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por falta del necesario juicio de relevancia. En su escrito de alegaciones el Fiscal General del Estado parte de que la cuestión relativa a la naturaleza de las tarifas portuarias y la aplicación a las mismas de la reserva de ley establecida en el arto 31.3 CE para las prestaciones patrimoniales de carácter público es "una cuestión totalmente ajena al objeto de la litis debatido". En efecto, considera el Fiscal General que el objeto de la pretensión debatida por las partes en el inicial proceso contencioso-administrativo y que, posteriormente, se ha trasladado al marco del recurso de casación, se localizaba en la inadecuada naturaleza jurídica de la norma reglamentaria que había aprobado el régimen tarifario de la prestación de los servicios portuarios para el ejercicio de 1993 y en la incompetencia del órgano administrativo que la había dictado. En ningún caso -subraya- se cuestionó por los recurrentes que las tarifas aprobadas por aquella Orden Ministerial se conceptuaran como verdaderas prestaciones patrimoniales de carácter público en lugar de como "precios privados", esto es, "no se incluyó en el recurso una pretensión encaminada a cuestionar la vigencia del principio de reserva de ley". Además, siempre a su juicio, "los diferentes motivos del recurso de casación formulados por la Abogacía del Estado y admitidos a trámite por la Sala cuestionante se ciñen en exclusiva a la corrección de la orden ministerial impugnada".
La Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión mediante providencia de 13 de julio de 2004, dando traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el artículo 37.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, para que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello con publicación en el "Boletín Oficial de Estado" de la incoación de la cuestión (lo que se cumplimentó en el BOE núm. 186, de 3 de agosto de 2004).
El Abogado del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito presentado el día 28 de julio 2004, en el que suplicaba que, previos los trámites legales, se dictara Sentencia por la que se desestimase la presente cuestión de inconstitucionalidad en su integridad. Parte en sus argumentos haciendo dos precisiones sobre el objeto de la cuestión. La primera se dirige a concretar que aunque lo cuestionado por el órgano judicial son los dos primeros apartados del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y marina mercante, en su redacción original, esto es, en la redacción anterior a la dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, el órgano judicial sugiere que, con arreglo al art. 39.1 LOTC, tal vez pudiera extenderse una posible declaración de inconstitucionalidad por conexión o consecuencia a la redacción de ambos apartados efectuada por la Ley 62/1997. Sin embargo se opone el Abogado de Estado a esta posibilidad por tres razones: en primer lugar, porque en la potestad de plantear cuestiones de inconstitucionalidad no puede entenderse comprendida la sugerencia acerca de cómo debe ejercer el Tribunal Constitucional una facultad que le atribuye su Ley orgánica. En segundo lugar, porque las diferencias de contenido entre las Leyes de 1992 y de 1997 son lo suficientemente significativas como para dudar de que pueda existir "conexión o consecuencia". Y, finalmente, porque los apartados 1 y 2 del art. 70 LPPM, en su redacción de 1997, han sido cuestionados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Octava, en la cuestión numerada 1418-2003.
El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el día 28 de julio de 2004, suplicando se dictase sentencia desestimatoria de la cuestión de inconstitucionalidad. Después de señalar que la presente cuestión de inconstitucionalidad guarda una identidad sustancial, tanto en los preceptos legales cuestionados como en los artículos del Texto constitucional confrontados, con las cuestiones de inconstitucionalidad registradas con los núms. 1224-2003 y 1418-2003, reproduce las mismas alegaciones recogidas en aquellas que, sintéticamente, coinciden con las siguientes.
Por escrito registrado en este Tribunal el día 8 de septiembre de 2004 se recibió comunicación del Presidente del Senado en el sentido de que se tuviera a dicha Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Posteriormente, y por escrito registrado el 13 de septiembre siguiente, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que dicha Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación y al Departamento de Asesoría Jurídica de la Secretaría General.
Mediante escritos fechados el día 12 de abril de 2005 los Magistrados don Ramón Rodríguez Arribas y don Pascual Sala Sánchez comunicaron a los efectos oportunos que se abstenían de intervenir en la deliberación y votación de la presente cuestión de inconstitucionalidad, de conformidad con el art. 219.11 LOPJ, al haber formado parte del órgano judicial que planteó la cuestión de inconstitucionalidad.
Por providencia de fecha 19 de abril de 2005, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 20 del mismo mes y año.
El objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad, planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, es determinar si los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, respeta la reserva de ley establecida en el art. 31.3 CE. Dicha reserva de ley se vería infringida en la medida en que las tarifas por servicios portuarios no tuvieran el carácter de "precios privados" establecido por el citado apartado 1 del art. 70, sino el de "prestaciones ... patrimoniales de carácter público", a la que se refiere el también citado art. 31.3 CE.
El Ministerio de Obras Públicas y Transportes establecerá, a propuesta de Puertos del Estado y oídas las Asociaciones de usuarios de ámbito estatal directamente afectadas, los límites mínimos y máximos de las tarifas por los servicios portuarios prestados en puertos de competencia del Estado a que se refiere el apartado anterior".
Centrado así el objeto de este proceso constitucional, antes de abordar el examen de las posibles infracciones constitucionales que se suscitan en el Auto de planteamiento de la cuestión, es necesario determinar con mayor precisión el contenido de éste. Como se ha señalado en los antecedentes, la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo pone de manifiesto en el Auto de planteamiento que, a su juicio, los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, tanto en su versión inicial como en la redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, pudieran vulnerar el art. 31.3 CE, de acuerdo con la interpretación que del mismo ha hecho la STC 185/1995, de 14 de diciembre. No obstante esta afirmación, es claro que este Tribunal sólo debe pronunciarse ahora sobre la versión original de los citados preceptos, no sólo porque al final del Auto de planteamiento la Sala acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad exclusivamente respecto de los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992 "en su versión original", sino también porque en el fundamento de derecho séptimo del Auto el propio órgano judicial reconoce expresamente que esta versión inicial de los preceptos es la única relevante para decidir el proceso a quo.
Entrando ya en el fondo del asunto, en la medida en que el órgano judicial que plantea la presente cuestión considera que los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992 vulneran el principio de reserva de ley porque califican como "precios privados" y permiten que se cuantifiquen por Orden Ministerial lo que constituyen verdaderas "prestaciones de carácter público", debemos exponer ante todo algunos aspectos de la citada reserva que establece el art. 133 CE para el estricto ámbito de los tributos y el citado art. 31.3 CE para las "prestaciones patrimoniales de carácter público" que, como hemos señalado en reiteradas ocasiones, constituyen una categoría jurídica más amplia en la que se integran los tributos y que, frente a lo que parece deducirse del Auto de planteamiento, no puede identificarse con el de prestación "de Derecho público", dado que el "sometimiento de la relación obligacional a un régimen jurídico de Derecho público no es suficiente por sí sólo para considerar que la prestación patrimonial así regulada sea una prestación de carácter público en el sentido del art. 31.3 CE" [SSTC 185/1995, FJ 3 a), in fine; y 182/1997, de 28 de octubre, FJ 15].
Sobre esta base, y dado que la reserva de ley de los arts. 133.1 y 31.3 CE se establece únicamente para los tributos y las "prestaciones patrimoniales de carácter público", es preciso determinar, con independencia del nomen iuris empleado por el legislador, cuál es la verdadera naturaleza de las tarifas portuarias para comprobar si le es aplicable la citada reserva. Y a tal fin resulta necesario concretar antes que nada cuáles son los presupuestos de hecho que, conforme a la Ley 27/1992, legitiman su cobro. A este respecto, debe subrayarse en primer lugar que, conforme al art. 70.1 de esta norma legal, todo "servicio" prestado por las Autoridades portuarias devengará el pago de la correspondiente tarifa. Ahora bien, conforme al art. 66 de la Ley 27/1992, dentro de los "servicios" que legitiman a la Autoridad portuaria al cobro de la correspondiente tarifa deben distinguirse dos grupos. De un lado, aquéllos a los que hacen referencia los apartados 1 y 3 del art. 66, a saber, "las actividades de prestación que tiendan a la consecución de los fines que a las Autoridades Portuarias se asignan por la presente Ley y se desarrollan en su ámbito territorial" y, en todo caso, las enumeradas en el mismo, entre otras, la "disponibilidad de las zonas de fondeo y la asignación de puestos de fondeo", el "amarre y desamarre de los buques, atraque y, en general, los que afecten al movimiento de las embarcaciones", el "accionamiento de esclusas", la "puesta a disposición de espacios, almacenes, edificios e instalaciones para la manipulación y almacenamiento de mercancías y vehículos y para el tránsito de éstos y de pasajeros en el puerto", la "puesta a disposición de medios mecánicos, terrestres o flotantes para la manipulación de mercancías en el puerto", el "suministro a los buques a los buques de agua y energía eléctrica y de hielo a los pesqueros" y los "servicios contra incendios, de vigilancia, seguridad, policía y protección civil portuarios" (apartado 1); así como, "el servicio de señalización marítima" (apartado 3). De otro lado, las actividades relacionadas en el apartado 2 de ese mismo art. 66, esto es, las "labores de carga, descarga, estiba, desestiba y transbordo de mercancías objeto de tráfico marítimo en los buques y dentro de la zona portuaria".
Hechas estas precisiones, es patente, en segundo lugar, que los "servicios" portuarios regulados en la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 13 de abril de 1993 sobre aplicación de las tarifas por servicios prestados por las autoridades portuarias, recurrida en el proceso contencioso-administrativo que ha dado lugar a la presente cuestión de inconstitucionalidad, son de los previstos en aquellos apartados 1 y 3 del art. 66 de la Ley 27/1992, razón por la cual les resulta aplicables los apartados 1 y 2 del art. 70 de la misma norma legal, aquí cuestionados. Dichos "servicios", en efecto, son los siguientes: "Señalización marítima", que comprende "la utilización del sistema de ayudas a la navegación marítima" (tarifa T-0); "Entrada y estancia de barcos", que incluye "la utilización de las aguas del puerto, instalaciones de canales de acceso, esclusas (sin incluir el amarre, remolque o sirga en la misma), obras de abrigo y zonas de fondeo" (tarifa T-1); "Atraque", que abarca "el uso de las obras de atraque y elementos fijos de amarre y defensa" (tarifa T-2); "Mercancías y pasajeros", es decir, "la utilización por las mercancías y pasajeros de las aguas de puerto y dársenas, accesos terrestres, vías de circulación, zonas de manipulación (excluidos los espacios de almacenamiento o depósito) y estaciones marítimas y servicios generales de policía" (tarifa T-3); "Pesca fresca", o, lo que es lo mismo, "la utilización, por los buques pesqueros en actividad y los productos de la pesca marítima fresca, de las aguas del puerto, muelles, dársenas, zonas de manipulación y servicios generales de policía" (tarifa T-4); "Embarcaciones deportivas y de recreo", que igualmente integra "la utilización, por las embarcaciones deportivas o de recreo, y por sus tripulantes y pasajeros, de las aguas del puerto, de las dársenas y zonas de fondeo, de los servicios generales de policía y, en su caso, de las instalaciones de amarre en muelles o pantalanes" (tarifa T-5); "Grúas de pórtico", a saber, "la utilización de las grúas de pórtico convencionales o no especializadas" (tarifa T-6); "Almacenaje, locales y edificios", que comprende "la utilización de explanadas, cobertizos, tinglados, almacenes, depósitos, locales y edificios, con sus servicios generales correspondientes, no explotados en régimen de concesión" (tarifa T-7); "Suministros", que incluye "el valor de los productos o energías suministrados y la utilización de las instalaciones para la prestación de los mismos" (tarifa T-8); y, finalmente, "Servicios diversos", que son "cualesquiera otros servicios prestados por la autoridad portuaria no enumerados en las restantes tarifas" (tarifa T-9).
Una vez identificados los presupuestos de hecho que justifican el abono de las tarifas reguladas en la Orden Ministerial de 13 de abril de 1993, y alcanzada la conclusión de que la norma que les da cobertura es el art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante (como, por lo demás, aceptan el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado, y señala expresamente la exposición de motivos de la citada Orden), debemos concretar si las tarifas citadas tienen la naturaleza de prestaciones patrimoniales de carácter público conforme a la doctrina de este Tribunal. A este respecto, es preciso comenzar recordando que, conforme a nuestra jurisprudencia [SSTC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 3 b); y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 16], constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público los pagos exigibles en dos supuestos concretos. En primer lugar, por la prestación de servicios o la realización de actividades en las que concurra cualquiera de las circunstancias siguientes: que sean de solicitud o recepción obligatoria; que sean realizadas por el poder público en monopolio de hecho o de derecho; o que sean "objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar". Y, en segundo lugar, por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público.
También es indudable que se encuentran monopolizados, en la medida en que implican el uso del dominio público portuario, "la utilización de las aguas del puerto" (que pueden dar lugar a las tarifas T-1, T-3, T-4 ó T-5); el uso de las "instalaciones de canales de acceso", las "esclusas" y las "zonas de abrigo" (por el que se exige la Tarifa T-1); la utilización de las "zonas de fondeo" (que determinan la exigencia de las Tarifas T-1 ó T-5); el "uso de las obras de atraque y elementos fijos de amarre y defensa" (que suponen el devengo de la tarifa T-2); la utilización de los "accesos terrestres", "vías de circulación" y "estaciones marítimas" (por los que se exige la tarifa T-3); el uso de las "zonas de manipulación" (que dan lugar a las tarifas T-3 ó T-4); la utilización de los "muelles" (tarifa T-4); la utilización de las "dársenas" (presupuesto de hecho de las tarifas T-3, T.4 ó T-5); y la utilización de "las instalaciones de amarre y atraque en muelles y pantalanes" (tarifa T-5).
Pero aún podemos precisar más: si, conforme a la doctrina de este Tribunal, los "tributos, desde la perspectiva constitucional, son prestaciones patrimoniales coactivas que se satisfacen, directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos" (STC 182/1997, FJ 15), no cabe la menor duda de que, con independencia de la calificación formal que les otorga la Ley 27/1992 (STC 233/1999, FJ 18), las llamadas "tarifas" por servicios portuarios constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público de naturaleza tributaria. Y son tributos, con independencia de que los denominados servicios portuarios sean prestados por la Autoridad portuaria de forma directa o indirecta, tal y como se desprende, en la actualidad, del párrafo segundo del art. 2.2 a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria, que, a los efectos de calificar a las prestaciones patrimoniales satisfechas por los ciudadanos a las Administraciones públicas como tasas, dispone que "[s]e entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquier de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público".
Esta es, por otro lado, la conclusión a la ha que llegado el propio legislador en la reciente Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, que pretende adaptar las tarifas portuarias "a la doctrina que se deriva de la STC 185/1995, de 14 de diciembre", y reconoce expresa y textualmente que "las antiguas tarifas de servicios que implicaban la utilización del dominio público se convierten, previa redefinición de sus hechos imponibles, en verdaderas tasas por utilización especial de las instalaciones portuarias, desapareciendo en ellas la actividad prestacional. De otro, también alcanzan dicha calificación las prestaciones exigibles por aquellos servicios -escasos, actualmente- que deben calificarse, normalmente por estar ligados al ejercicio de funciones públicas, como obligatorios, en la medida en que no se prestan en concurrencia por el sector privado. Este grupo de prestaciones, como no podía ser de otra manera, encuentra en la ley la determinación de sus elementos esenciales" (apartado II de la exposición de motivos). Y es que, en efecto, un análisis del articulado de la citada Ley pone de manifiesto que las tarifas reguladas en la Orden ministerial impugnada ante el órgano judicial cuestionante merecen ahora la calificación en la norma legal de "tasas". Así ocurre con la tarifa T-0, que se convierte en la "Tasa por señalización marítima" [arts. 14.2 b), 29.1, 30 y 58.2 c)]; por su parte, el presupuesto de hecho de las tarifas T-1 y T-2 se integran ahora en el hecho imponible de la llamada "Tasa del buque" (art. 21); la tarifa T-3 se desagrega en la "Tasa del pasaje" (art. 23), la "Tasa de la mercancía" (art. 24) y la "Tasa por servicios generales" (art. 29); la anterior tarifa T-4 se incorpora en parte al hecho imponible de la "Tasa de la pesca fresca" (art. 25) y en parte al de la "Tasa por servicios generales" (art. 29); la tarifa T-5 pasa a calificarse como la "Tasa de las embarcaciones deportivas y de recreo" (art. 22); el presupuesto de hecho de la tarifa T-6 se incluye en la nueva "Tasa de mercancías" (art. 24) ; la tarifa T-7 se integra en la "Tasa por ocupación privativa del dominio público portuario" (art. 19); y la tarifa T-8, por lo menos en lo que a la utilización de las instalaciones se refiere, se incorpora a la "Tasa del buque" (art, 21), a la "Tasa de las embarcaciones deportivas y de recreo" (art. 22) y a la "Tasa de la pesca fresca".
Sentado lo anterior, conviene iniciar el examen de la infracción constitucional denunciada con una aclaración. Como se desprende del citado art. 70.2 de la Ley 27/1992, cuando este precepto señala que el Ministro de Obras Públicas y Transportes establecerá los límites mínimos y máximos de las tarifas por servicios portuarias no está autorizando que dicho Ministro "establezca" las citadas tarifas, sino que únicamente permite que tal órgano fije la cuantía de la prestación tributaria previamente establecida en la Ley, concretamente, en el art. 70.1, en relación con el los arts. 66, 71 y 72, todos ellos de la Ley 27/1992.
Y es así porque, como dijimos en la STC 19/1987, de 17 de febrero (que declaró inconstitucional el art. 13.1 de la Ley 24/1983 porque facultaba a los Ayuntamientos para fijar libremente los tipos de gravamen de la contribución territorial urbana y de la rústica y pecuaria), los arts. 31.3 y 133.1 CE no permiten "un pleno desapoderamiento del legislador" en favor de órganos distintos de los parlamentarios para "la determinación de un elemento esencial en la definición de los tributos", no consienten "habilitaciones indeterminadas para la configuración de los elementos esenciales de los tributos" (FJ 5). Por este motivo, ya en la STC 37/1981, de 16 de noviembre, este Tribunal declaró contrarios a la reserva de ley contenida en los arts. 31.3 y 133.2 CE los preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 3/1981 que establecían un "canon" por la prestación de un servicio, al limitarse a "hacer una remisión en blanco al correspondiente Reglamento", a "otorgar una habilitación al Gobierno Vasco" para que éste determinara sus elementos esenciales, entre ellos, el establecimiento de su importe (FJ 4). Asimismo, también por la vulneración de la citada reserva de ley, la STC 179/1985, de 19 de diciembre, declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 24/1983 que creaban un recargo sobre un impuesto estatal (arts. 8.1 y 9.1), porque, aunque dichos preceptos establecían la base sobre la que el citado recargo había de aplicarse, respecto del tipo se limitaban a señalar que debía consistir "en un porcentaje único", con lo que debían ser los Ayuntamientos los que habían "de fijar por sí dicho porcentaje con total y absoluta discrecionalidad y sin estar condicionados por límite legal alguno, dado que los preceptos indicados no establecen ningún criterio al que aquéllos se hayan de ajustar, ni tampoco siquiera los límites máximo y mínimo entre los que deba quedar comprendido tal porcentaje" (FJ 3). Y, en fin, la STC 63/2003 declaró contrarios a los arts. 31.3 y 133.1 de la CE el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, que modifica la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos, al no establecer "ningún límite máximo -implícito o explícito- a la cuantía de los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas, pues no pasan de señalar que tal cuantía se fijará y actualizará con sujeción a la ?política económico-financiera y de tarifas portuarias determinadas por el Gobierno? y a la ?normativa general y objetivos anuales? que se establezcan por un Ministerio, de manera que se deja a la entera libertad de los citados órganos la fijación de lo que, como venimos diciendo, constituye sin ninguna duda uno de los elementos esenciales del recurso financiero enjuiciado: el quantum de la prestación" (FJ 7).
Procede, en consecuencia, declarar inconstitucional el apartado 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, en su versión original, en la medida en que se aplica a prestaciones patrimoniales de carácter público.
STSJ Asturias , 26 de Enero de 2001
STSJ Canarias 156/2017, 17 de Febrero de 2017

References: artículo 31
 resolución 
 resolución 
 artículo 37
 artículo 88
in fine