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Timestamp: 2018-04-25 06:54:19+00:00

Document:
Berlit, Uwe, Die elektronische Akte - rechtliche Rahmenbedingungen der elektronischen Gerichtsakte - JurPC-Web-Dok. 0157/2008
JurPC Web-Dok. 157/2008 - DOI 10.7328/jurpcb/20082310152
Uwe-Dietmar Berlit *
Die elektronische Akte — rechtliche Rahmenbedingungen der elektronischen Gerichtsakte *
JurPC Web-Dok. 157/2008, Abs. 1 - 132
"Die moderne Amtsführung beruht auf Schriftstücken (Akten), welche in Urschrift oder Konzept aufbewahrt werden, und auf einem Stab von Subalternbeamten und Schreibern aller Art."
"Akten und kontinuierlicher Betrieb durch Beamte zusammen ergeben: das Bureau, als den Kernpunkt jedes modernen Verwaltungshandelns."[1]
"Die Prozessakten können elektronisch geführt werden."[2]
3. Wirtschaftlichkeit der eAkte
1. Rechtsetzungszuständigkeit
1.1. Probleme instanzbezogener eAkten
1.2. eGerichtsakte und eStandards
3. eGerichtsakte und richterliche Unabhängigkeit
4. eAkte und Personal- und Richtervertretungen
III. Inhalt / Gestaltung Rechtsverordnung
1. Regelungsstruktur und -gegenstand
1.1. "Prozessakte" als Gegenstand der Zulassung durch Rechtsverordnung
1.1.1. Entwürfe etc. als Teil der Prozessakte?
1.1.2. PKH-Heft als Teil der Prozessakte?
1.1.3. Kostenvorgänge als Teil der Prozessakte?
1.2. Ermächtigung vs. verbindliche Einführung eAkte
1.3. Notifizierung?
1.4. Bildung / Führung vs. Bearbeitung eAkte
2. Beginn der elektronischen Aktenführung
2.1. eAkte und Verfügbarkeitsanforderungen
2.2. Insb.: Festlegung Verfügbarkeitsgrad in Rechtsverordnung
2.3. Insb.: Ausnahme- und Notfallregelungen
3. Festlegung der organisatorisch-technischen Rahmenbedingungen
3.1. Begriff der "technisch-organisatorischen Rahmenbedingungen"
3.2. Beispiele technisch-organisatorischer Regelungen zum Medientransfer
3.2.1. Einscannen von Farbinformationen
3.2.2. Rückseiten von Dokumenten
3.2.3. "Übereinstimmungsprüfung" als Qualitätssicherung
3.2.4. Einscannen von Vorinstanz- und Beiakten
3.2.5. Ablageformat
3.2.6. Transfervermerk
3.3. Ablagestruktur und Definition der "Prozessakte"
3.3.1. Beurteilungsspielraum Verordnungsgeber?
3.3.2. Festlegungen zu Datenschutz und -sicherheit
3.3.3. Metadaten der eAkte
3.3.4. Konventionen und Standards
3.4. Insb.: Ausnahmen vom Medientransfer
3.5. Verwahrung / Langzeitarchivierung PDF/A
4. Beschränkung auf einzelne Gerichte und Verfahren
IV. Elektronische Akten und Aktenfunktionen
1. Allgemeine Anforderungen an eine elektronische Akte
2. Sicherung der Vollständigkeit
3. Aktenwahrheit und Aktenintegrität
4. Aktenverständlichkeit
5. Akteneinsicht[88]
5.1. Akteneinsicht und Verständlichkeit
5.2. Akteneinsicht und Metadaten
5.3. Aktenzugriff und -übermittlung der Dokumentmetainformationen
2. Datenschutzrechtliche Anforderungen an ein DMS
Rechtsprechung hat sich seit Max Weber auch hinsichtlich der Hauptakteure vom Bild des "Richterbeamten" hin zu einer gesonderten Staatsgewalt emanzipiert. Die Aktenfixiertheit ist geblieben. Von den vielfältigen Dimensionen der praktischen Abwicklung von Rechtsprechung soll das Augenmerk hier auf die bürotechnische, aktenmäßige Abwicklung eines gerichtlichen Verfahrens unter Ausblendung des systematischen Herzstückes, der Erörterung in der mündlichen Verhandlung, gelenkt werden. JurPC Web-Dok.
157/2008, Abs. 1
Akten sind für die Rechtsprechung unverzichtbar. Sie enthalten die Informationen, die für rechtsprechende Tätigkeit benötigt werden.[3]Aus dieser Perspektive ist Rechtsprechung nichts anderes als regelgebundene, bürokratische Informationsverarbeitung. Aktenführung ist aber nicht Rechtsprechung. Die Aktenordnungen,[4]welche die Bildung und Führung der Gerichtsakten und die Behandlung des Schriftgutes in Rechtssachen regeln, sind Verwaltungsanweisungen, die das zuständige Justizressort bzw. die Gerichtsleitung an die Bediensteten der Geschäftsstellen adressiert. Abs. 2
Das Prozessrecht geht davon aus, dass es "Prozessakten" gibt. Es setzt deren Bildung, Führung und Inhalte indes als gegeben voraus und regelt nur punktuell, was mit ihnen zu passieren hat. So dürfen die Beteiligten bei laufendem Verfahren[5]in die Prozessakten Einsicht nehmen,[6]es sind die vorläufigen Aufzeichnungen zu den Prozessakten zu nehmen,[7] die Prozessakten sind instanzübergreifend zu versenden,[8]Prozessvollmachten[9]und weitere Unterlagen[10]sind zu den Gerichtsakten einzureichen, Rechtsanwälte[11] und Steuerberater[12] können die für die Rechtsverfolgung erforderlichen Kopien aus der Gerichtsakte abrechnen, es kann zur Begründung gerichtlicher Entscheidung auf in der Gerichtsakte befindliche Schriftstücke verwiesen werden.[13]Auch für die elektronische Führung von Gerichtsakten gelten lediglich punktuell Sonderregelungen. Z.B. darf bei elektronischer Aktenführung das abgekürzte Urteil nicht auf die bei den Akten befindliche Urschrift oder Abschrift der Klage gesetzt werden (§ 313b Abs. 4 ZPO), erfordern der Verkündungsvermerk[14] und der Vermerk über die Erteilung einer vollstreckbaren Ausfertigung[15]ein gesondertes elektronische Dokument. Die Einführung einer eGerichtsakte zwingt so auch dazu, sich Gewissheit über Gegenstand und Funktionen der Prozessakte zu verschaffen. Abs. 3
Die streitige Rechtsprechung - die verschiedenen Register bleiben hier ausgeblendet - "hinkt" bei der Führung elektronischer Akten ungeachtet ihres sonst recht hohen Automatisationsgrades hinter der Wirtschaft und auch der Verwaltung hinterher. Fachanwendungen erschließen zwar die Gerichtsakte insb. hinsichtlich der Personen- und Verfahrensdaten, unterstützen die Bearbeitung einschließlich der Schriftguterstellung und enthalten zunehmend auch Elemente von Vorgangsbearbeitung und Workflowmodulation. Teils wird auch schon mit "parallelen" Sammlungen elektronischer Dokumente gearbeitet. Soweit ersichtlich, ist bislang in keinem Bundesland eine Verordnung ergangen, die für die Rechtsprechung[16]eine elektronische Aktenführung gestattet oder vorschreibt. Grund ist nicht Technikfeindlichkeit von Justiz, die im Vergleich der Staatsgewalten vielmehr beim Einsatz von IuK-Technik insgesamt eine Spitzenposition einnehmen dürfte. Als Gründe sehe ich - neben Entwicklungs- und Akzeptanzproblemen -, dass das Aufkommen elektronischer Kommunikation mit den Gerichten weiterhin deutlich hinter allen Hoffnungen und Erwartungen zurückbleibt, wegen der vielfältigen Medienbrüche bei unklarem Nutzen der Aufwand für eine elektronische Aktenführung mithin hoch ist, und die Konzeptionierung einer "führenden" Gerichtsakte im Detail zahlreiche Probleme aufwirft, die teils auch einen rechtlichen Hintergrund haben. Abs. 4
Der Vortrag konzentriert sich auf die rechtlichen "Gestaltungsvorgaben" einer führenden elektronischen Gerichtsakte. Nur kurz zu benennen sind dabei einige Prämissen: Abs. 5
♦ Die konzeptionellen Fragen einer führenden Gerichtsakte können geklärt, technische Probleme überwunden werden. Es gibt keinen vernünftigen Grund für die Annahme, dass den Gerichten nicht gelingen sollte, was in Wirtschaft und Verwaltung zunehmend Realität ist. JurPC Web-Dok.
WDNr/2008, Abs. 6
♦ Eine Gerichtsakte weist gegenüber Handakten von Rechtsanwälten, die auch elektronisch geführt werden dürfen,[17] ärztlichen Dokumentationen oder Verwaltungsakten[18] in Aufbau und Funktion Besonderheiten auf, die zu beachten sind. Die Vorgaben und Standards, die z.B. für elektronische Verwaltungsvorgänge entwickelt worden sind, sind wichtige Leitlinien, aber bereichsspezifisch zu modifizieren. Abs. 7
♦ Die elektronische Gerichtsakte (eAkte) muss die verschiedenen Funktionen einer papiergebundenen Gerichtsakte ohne qualitative Verluste an Verlässlichkeit und Authentizität erfüllen. Gleichwertiges Niveau der Funktionserfüllung bedeutet nicht, dass die papiergebundene Akte auch im Erscheinungsbild möglichst "naturgetreu" abzubilden wäre. Z.B. ist die durchgehende Paginierung einer eAkte zur Sicherung ihrer Vollständigkeit nicht zwingend, wenn auch als mögliche Maßnahme der Akzeptanzförderung sinnvoll. Abs. 8
♦ Akten sind Informationsträger, beim Übergang zur eAkte sind für die Rechtsprechung erhebliche Informationsverluste zu vermeiden und ggfls. nichtdigitale Informationsträger beizubehalten. Solange Akteneinheit und -vollständigkeit gewahrt sind, werden Hybridakten als Verfahrensgrundlage zuzulassen sein. Abs. 9
♦ Regelungen zur eAkte müssen den spezifischen Veränderungen und Gefahren Rechnung tragen, die mit dem Übergang vom Papier zur Digitalisierung verbunden sind. Erforderlich ist nur ein angemessenes Schutzniveau, das - auch bei der Papierakte bestehende - Restrisiken zulässt. Abs. 10
Akten sind das zentrale Arbeitsmittel der in der Justiz tätigen. eAkten müssen eine prozessrechtskonforme Bearbeitung ermöglichen, haben die rechtlichen Vorgaben für die Bildschirmarbeit und hierfür eingesetzte Programme zu beachten. Die bei der Gestaltung und Einführung zu beachtenden weitergehenden Anforderungen an Funktionalität und Ergonomie sind außerrechtlicher Art und Teil eines akzeptanzorientierten "Change Managements". Es wird durch den normativen Befund, dass die in der Justiz Tätigen kraft Dienst- oder Arbeitsrechts bei Beachtung gegebener Mitwirkungsrechte bei Einführung der eAkte auch mit ihr arbeiten müssen, nicht ersetzt. Abs. 11
Die Einführung einer führenden elektronischen Gerichtsakte setzt nicht voraus, dass die technisch-organisatorischen Probleme ihrer beweiskräftigen Langzeitarchivierung[19] nach Verfahrensabschluss bereits gelöst sind. Ausreichend, aber auch erforderlich ist, dass tatsachengestützter Grund für die Annahme besteht, dass die Langzeitarchivierungsprobleme fristgerecht gelöst werden können.[20]Gerichtsakten sind kein Atommüll, bei dem das Entsorgungs- und Endlagerungskonzept bereits bei der Inbetriebnahme entsprechender Einrichtungen vorzuliegen hat. Entsprechend gilt für die Übergabe von eAkten an die Archivverwaltung. Abs. 12
In Zeiten knapper Haushaltsmittel und einer zunehmenden Ökonomisierung der Justiz[21] stellt sich die Frage: Macht die Einführung der eAkte auch ökonomisch Sinn? Für die Antwort muss sicherlich nach Gerichtsbarkeiten, Verfahrensarten und Teilprozessen differenziert werden. Die Annahme der Begründung des Justizkommunikationsgesetzes[22] war indes deutlich zu optimistisch, der - monetäre und nichtmonetäre - Aufwand der Einführung und Führung einer eAkte ist beträchtlich. Abs. 13
Die berechtigte, kurzfristige Betrachtung von Haushältern und Rechnungsprüfern muss aber ergänzt werden durch die mittel- bis langfristige, strategische Einordnung in die Prozesse der zunehmenden Informatisierung von Abläufen, von E-Government bzw. E-Justice.[23] Justiz tut gut daran, frühzeitig aktiv gestaltend an solchen - auch mittelfristig wohl ökonomisch unwirtschaftlichen - Projekten und Prozessen mitzuwirken. Abs. 14
Justiz muss indes vorrangig darauf gerichtet sein, ihren Verfassungsauftrag zu erfüllen, effektiv qualitativ hochwertigen Rechtsschutz - auch in der Zeit - zu gewährleisten. Sie darf sich deswegen den erforderlichen technischen Fortschritt nicht unter Hinweis auf ihre strukturelle Überlastung verweigern. Sie muss ihn aber durch kontinuierliche Weiterentwicklung und stufenweisen, inkrementalen Wandel organisieren und hat sicherzustellen, dass die Risiken radikaler Umbrüche und Entwicklungssprünge beherrschbar bleiben. Abs. 15
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG gewährt dem Bund eine konkurrierende Gesetzgebung für das gerichtliche Verfahren. Mit Ausnahme der Strafprozessordnung[24]hat der Bund inzwischen in allen Prozessordnungen eine elektronische Führung der Prozessakten zugelassen und dies jeweils an eine Zulassungsrechtsverordnung geknüpft.[25]Diese erlassen - jeweils für ihren Bereich - Bundesregierung und Landesregierungen, die bundesrechtlich zur Subdelegation auf eine oberste Landesbehörde ermächtigt sind. Ob diese Regelungszurückhaltung des Bundes nach der Herausnahme des Prozessrechts aus dem Erforderlichkeitsvorbehalt (§ 72 Abs. 2 GG) durch die Föderalismusreform I[26]verfassungsrechtlich noch geboten ist, ist nicht zu vertiefen. Sachgerecht ist sie wegen der Technik- und Organisationsabhängigkeit der eAkte allemal, zumal die Länder quantitativ die Gerichtsbarkeit dominieren. Abs. 16
Problematisch ist dabei, dass die "Prozessakte" bzw. "Gerichtsakte" bislang zumeist instanzübergreifend als Einheit gedacht worden ist, wenn Rechtsmittel eingelegt worden ist. Die Gerichtsakte "wandert" im Instanzenzug mit und wird in einigen Gerichtszweigen nach Abschluss der Rechtsmittelinstanzen, bei der evtl. nicht zur "offiziellen" Gerichtsakte rechnende Vorgänge verbleiben,[27]vollständig an die Eingangsinstanz zurückgereicht. Abs. 17
Dies kann zur Folge haben, dass die Gerichtsakte teils elektronisch, teils noch papiergebunden zu führen ist. Abs. 18
♦ Wegen der hohen Flexibilität des Informationsträgers Papier ist die Lesbarkeit kein Problem bei der Übermittlung einer Papierakte an ein Gericht, bei dem die Prozessakten elektronisch zu führen sind. Hier bilden auch regionale Besonderheiten, etwa die Verwendung des badischen Aktenknoten, kein Problem, und es stellt sich allenfalls die - nach Maßgabe der Zulassungsrechtsverordnung zu beantwortende, regelmäßig aber zu verneinende - Frage, ob die papiergebunden "angelieferte" Prozessakte in die elektronische Form zu überführen ist. Abs. 19
♦ Schwieriger wird es bei der instanzübergreifenden Übermittlung einer eAkte an ein Gericht, das die Akten (noch) papiergebunden führt. Zu entscheiden ist, ob ein Ausdruck der elektronisch geführten, insoweit ja "führenden" Akte ausreicht oder ob dann die - nur - bis zum rechtskräftigen Verfahrensabschluss aufzubewahrenden Originaldokumente, soweit sie in Papiereingereicht worden sind, wieder ihren Status ändern und herauszusuchen zurückzureichen sind, weil sie vom vorsorglich aufbewahrten Schriftstück zum führenden Aktenbestandteil "geadelt" werden. Dies ist abzulehnen. Es widerspräche dem "bereichsbezogenen" Bestimmungsrecht des Verordnungsgebers für die jeweilige Instanz. Handelte es sich bei dem "Originaldokument" um ein - zulässigerweise eingereichtes - elektronisches Dokument, machte es ohnehin keinen rechten Sinn. Abs. 20
Bei einer revisionsgerichtlichen Entscheidung, die nicht zur Zurückverweisung führt und damit rechtskräftig wird, eröffnete die Pflicht, das "Originaldokument" "mindestens" bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens aufzubewahren, die Möglichkeit, auf die Vernichtung in der Rechtsmittelinstanz angefallener Schriftstücke zu verzichten und die Dokumente zur (dauerhaften?) Aufbewahrung an die Eingangsinstanz zurückzureichen. Auch dies führte indes zu einer spürbaren Mehrbelastung, weil die "Originaldokumente" dann nach dem "ersetzenden" Scannen dann auch aktenzeichenbezogen aufzubewahren wären. Folge wäre eine "doppelte" Aktenführung nicht nur für eine überschaubare Übergangs- und Testphase, sondern für einen sehr langen Zeitraum. Abs. 21
Die theoretische Alternative, die einheitliche Prozessakte in instanzbezogene Teilakten aufzuteilen, löste bestenfalls einen Teil der vorstehend bezeichneten Probleme und birgt für die Bearbeitung, Datenhaltung und Archivierung gravierende Nachteile und Folgeprobleme. Sie ist keine sinnvolle, vertiefungswürdige Option. Abs. 22
Erhebliche Koordinations- und Standardisierungsprobleme ergeben sich auch bei durchgängig elektronischer Aktenführung. Zu erwarten ist zwar, dass zumindest innerhalb eines Landes und einer Gerichtsbarkeit dieselbe DMS/ VBS-Software für die eAkte verwendet wird, im Idealfall einheitlich für alle Gerichtsbarkeiten und Instanzen eines Landes; die Erfahrungen bei den Fachanwendungen sprechen auch dafür, dass sich länderübergreifende Einsatzverbünde ergeben. Die föderale Gliederung und die Einbindung der E-Justice-Aktivitäten in umfassende E-Governmentkonzepte rechtfertigten indes die Prognose, dass es ungeachtet aller anerkennenswerter Bestrebungen zur grenz- und ebenenüberschreitenden Selbstkoordination durch die BLK[28]eine unbestimmte Mehrzahl von DMS/ VBS-Software für die eAkte geben wird und diese auf unterschiedliche Weise mit der jeweils eingesetzten Fachanwendung "zusammenarbeiten" werden. Für eine "führende" eAkte ist hier bei instanz- und ebenenübergreifender Aktenbildung, aber auch für den gerichts(barkeits)übersteigenden Austausch elektronischer Gerichtsakten ein hohes Maß garantierter, auch im Zeitverlauf stabiler Interoperabilität unabweisbar. Abs. 23
Es ist nicht damit zu rechnen, dass die Länder im Rahmen der zweiten Stufe der Föderalismusreform dem Bund flächendeckend im IT-Bereich Befugnisse zur einseitigen verbindlichen Standardisierung auf Daten- bzw. Dateiebene oder hinsichtlich der einzusetzenden Programme zubilligen werden.[29]Vielmehr zeichnet sich ab,[30]dass es lediglich zur Einfügung eines Bund/Länder-Kooperationstatbestandes im Grundgesetz für IT kommen und damit der bestehende Bedarf an schneller, verbindlicher und planbarer Steuerung auf lange Sicht nur begrenzt befriedigt werden wird. Umso wichtiger ist die Koordinationstätigkeit der BLK. Abs. 24
Gerichtliche eAkten müssen sicher, verlässlich und so gespeichert werden, dass unzulässige Zugriffe und Veränderungen - nach Maßgabe der erwartbaren Bedrohungsszenarien - ausgeschlossen sind. Abs. 25
Für die Justiz kommt ihre Eigenständigkeit als Staatsgewalt hinzu. Jedenfalls für die öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten, die zur Kontrolle staatlicher Gewalt berufen sind, ergeben sich aus funktionaler Eigenständigkeit und institutioneller Sonderung auch Konsequenzen für die Speicherung der eAkte. Die eAkte muss so gespeichert werden, dass bereits die Möglichkeit der Manipulation des Aktenbestandes durch justizfremde Personen technisch-physikalisch im Rahmen praktischer Vernunft ausgeschlossen ist. Schutz ist hier nicht allein gegen unbefugte Zugriffe nichtstaatlicher Dritter, sondern auch gegen "interne Angriffe" durch solche Personen/ Institutionen zu gewährleisten, die der Dienst- oder Fachaufsicht nichtjustizieller Personen/Institutionen unterstehen. Dies schließt eine Datenhaltung in den Landesrechenzentren regelmäßig aus, wenn/weil sie der Dienst- und Fachaufsicht der Innen- bzw.- Finanzministerien unterstellt sind.[31] Abs. 26
Die Einführung der "führenden" eAkte verschärft die Probleme, die sich schon heute für die Datenhaltung der streitigen Gerichtsbarkeit, die dort verarbeiteten personenbezogenen Daten und die "justizinternen" Dokumente (insb. Voten und Entscheidungsentwürfe) ergeben. Bislang ist die Prozessakte als Herzstück des Verfahrens justizintern zwar relativ schlecht gegen Manipulationen gesichert, physikalisch aber für Justizexterne nur sehr schwer erreich- und noch schwerer manipulierbar. Bei gegebenem Zugriff kann eine eAkte hingegen spur- und rückstandslos verändert werden, wenn und soweit sie nicht anderweitig gesichert ist. Abs. 27
Die Sicherung von Authentizität und Integrität der gerichtlichen eAkte gebietet grundsätzlich eine gesonderte IT-Infrastruktur der Justiz durch ein separates "Justiz-Netz". Zugriffsmöglichkeiten justizexterner Stellen sind grundsätzlich nicht hinzunehmen. Ein separates Datennetz wird nur dadurch entbehrlich, dass bei einer Einbindung in die allgemeinen, zumeist zentralisierten Datenstrukturen durch funktional der physikalischen Netztrennung gleichwertige technische Sicherungsmechanismen ein unbefugter Zugriff wirksam verhindert werden kann. Als Minimum ist zu fordern (reicht aber nicht aus), dass sichergestellt wird, dass ein unbefugter Zugriff zumindest nicht unbemerkt erfolgen kann. Abs. 28
Berühren Veränderungen im Justizbereich auch die Richterschaft, kommt - meist früher als später - die richterliche Unabhängigkeit ins Spiel. Abs. 29
Es ist ein Gebot justizpolitischer Klugheit und für ein erfolgreiches Changemanagement unverzichtbar, bei der Einführung einer führenden elektronischen Akte die Richterschaft frühzeitig zu beteiligen und erfolgreich einzubinden. Gegen nachhaltigen Widerstand der Richterschaft kann die elektronische Akte kein Erfolgsmodell werden. Abs. 30
Ein Verfassungsgebot ist dies nicht. Die richterliche Unabhängigkeit ist kein "Privileg zur Abwehr von Reformen",[32]gewährt kein Abwehrrecht gegen die Einführung einer elektronischen Akte, welche die für die Rechtsschutzgewähr erforderlichen Aktenfunktionen zuverlässig erfüllt, und garantiert der Richterschaft nicht, dass die Akte weiterhin in Papierform vorgehalten wird oder bearbeitet werden kann. In der klassischen Einteilung berührt die eAkte den rechtsprechungsneutralen Bereich der äußeren Arbeitsorganisation; ihre Einführung bewirkt keinen inhaltlich-sachlich steuernden Einfluss auf die rechtsprechende Tätigkeit und lässt auch die sachliche Entscheidungsfreiheit im Bereich der auf den Entscheidungsausspruch bezogenen, diesem dienenden, vorbereitenden oder nachgelagerten Sach- oder Verfahrensentscheidungen unberührt. Der Informationsträger berührt auch nicht die erreichbare Qualität der Informationsaufbereitung. Dies setzt allerdings voraus, dass von der Digitalisierung solche Informationen (Dokumente; Beweismittel; Asservate) ausgenommen bleiben, bei denen die Digitalisierung mit einem Informationsverlust verbunden wäre. Abs. 31
Wegen der Organsationsbezogenheit und - gebundenheit richterlicher Tätigkeit[33]können Effektivitätsverluste, die sich bei einer Umstellung der persönlichen Arbeitsweise ergeben können, auch nicht unter dem Aspekt der richterlichen Gesamtverantwortung für eine effektive Rechtsschutzgewähr gegen die vorgelagerte Organisationsentscheidung geltend gemacht werden.[34] Abs. 32
Die elektronische Akte verletzt nach hier vertretener Ansicht[35]auch nicht die - anerkannte, wenn auch umstrittene - Befugnis der Richterschaft, über Zeitpunkt und Ort der richterlichen Tätigkeit frei zu befinden.[36]Sie ist akzessorisch zu vorgelagerten Organisationsentscheidungen - wegen der Bindung der Richterschaft an Gesetz und Recht allzumal dann, wenn die Form der Aktenführung durch Rechtsverordnung, also durch Rechtssatz, vorgegeben ist. Es wäre daher unschädlich, wenn die Bearbeitung der eAkte eine höhere Präsenz im Gericht erzwingt, weil sie technisch nur im Gericht bearbeitet werden könnte. Die richterliche Unabhängigkeit gewährleistet keinen Anspruch darauf, unbeschränkt Arbeitsausdrucke oder -kopien herzustellen, Akten- oder Aktenbestandteile elektronisch für die mobile Bearbeitung ein- oder auszuchecken oder über gesicherte Zugänge vom häuslichen Richterarbeitsplatz auf die gerichtsinternen Ressourcen zugreifen zu können. Abs. 33
Die sachliche Unabhängigkeit richtet sich indes auch gegen die eigene Gerichtsverwaltung und umfasst die Befugnis, eigenverantwortlich und frei von unmittelbarer oder mittelbarer Kontrolle den eigenen Arbeitsprozess zu gestalten. Es muss daher sichergestellt sein, dass das mit der elektronischen Akte technisch verbundene "Kontrollpotential" nicht ausgeschöpft werden kann. Abs. 34
Die Arbeit mit der eAkte greift tief in die bisherige Arbeitsweise aller Gerichtsbeschäftigten ein und eröffnet qualitativ neuartige Möglichkeiten der Kontrolle und Steuerung des Arbeitsablaufs. Eine frühzeitige Beteiligung der Interessenvertretungen ist nicht nur Ausdruck eines klugen, vorausschauenden Change- und Akzeptanzmanagements, sondern personalvertretungs- bzw. richterrechtliches Rechtsgebot. Dabei ist die Rechtslage wegen des divergierenden Modernitätsgrades der Personalvertretungs- und Richtergesetze im Detail unterschiedlich, im Kern aber einheitlich. Abs. 35
♦ Die Einführung der eAkte berührt die Gestaltung der Arbeitsplätze (§ 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG) und ist die Einführung und Anwendung einer technischen Einrichtung, die zwar nicht dazu bestimmt, aber geeignet ist,[37] das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen (§ 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG);[38] da ein Minimum an auswertbarer Protokollierung aus Sicherheitsgründen bei der Einführung der elektronischen Akten unabweisbar gewollt sein muss, ist auch dieser Mitbestimmungstatbestand erfüllt. Durch die Mitbestimmung nach Nr. 17 sollen die persönlichen Belange und der Schutz des Persönlichkeitsrechts der Beschäftigten sichergestellt, unnötige und übermäßige Kontrollen ausgeschlossen werden, und es soll gewährleistet werden, dass das Ausmaß der Überwachung in einem angemessenen Verhältnis zu dem Erfordernis der Effektivität der Arbeit steht.[39] Das BVerwG hatte sich in seiner Entscheidung zur Einführung von Personalcomputern[40] zu einer objektiv-finalen Betrachtungsweise bekannt und eine Mitbestimmung u.a. dann verneint, wenn es dem Beschäftigten freigestellt ist, ob und in welchem Umfange er überhaupt in kontrollierbarer Weise Daten bearbeitet und speichert oder wieder löscht. Diese Entscheidungsfreiheit entfällt mit der eAkte. Abs. 36
♦ In der Einführung der obligatorischen eAkte liegt auch die Einführung einer grundlegend neuen Arbeitsmethode (§ 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG), bei der - gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen - der Personalrat ebenfalls mitzubestimmen hat.[41] Abs. 37
♦ Bei der Ausstattung des Arbeitsplatzes mit der für die Nutzung eine eAkte erforderlichen Hard- und Software werden für die Praxis ergonomische Aspekte wichtiger sein als rechtliche Vorgaben und mitbestimmungspflichtige Maßnahmen, die zur Verhütung von sonstigen Gesundheitsschädigungen (§ 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG) bereits bei der Systemgestaltung angezeigt sind. Abs. 38
♦ Angesichts der Effizienzgewinne, die langfristig mit der eAkte erzielt werden sollen, ist ihre Einführung auch als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung bzw. Erleichterung des Arbeitsablaufs (§ 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG)[42] zu werten. Abs. 39
Die Mitbestimmung besteht allerdings nur, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht. Prima facie rechnet hierzu auch die Zulassungsrechtsverordnung, die aufgrund des gesetzlichen Prozessrechts ergeht. Die Entscheidung über Tatsache, Zeitpunkt und Umfang der elektronischen Aktenführung werden damit materiell mitbestimmungsfrei gestellt - aber nur, soweit die Rechtsverordnung selbst eindeutige Regelungen birgt, die dem Gericht keinen Entscheidungsspielraum lassen. Abs. 40
Eine die Mitbestimmung des Personalrats ausschließende gesetzliche oder tarifliche Regelung besteht dann, wenn darin ein Sachverhalt unmittelbar geregelt ist, es also zum Vollzug keines Ausführungsaktes bedarf. Ausschließlichkeitscharakter einer Regelung besteht, wenn und weil sie vollständig, umfassend und erschöpfend ist. Bleibt nach der Regelung die Ausgestaltung der Einzelmaßnahmen dem Dienststellenleiter überlassen, unterliegt dessen Entscheidung - auch bei rein normvollziehenden Maßnahmen ohne Ermessensspielraum - der Richtigkeitskontrolle des Personalrats im Wege der Mitbestimmung.[43] Abs. 41
Eine Rechtsverordnung ohne Umsetzungsspielraum für die Gerichtsleitungen ist schwer vorstellbar. Formell bleibt das Mitbestimmungsrecht erhalten. Wesentlich von Regelungsumfang und -dichte der Rechtsverordnung hängt aber ab, was an realen Mitbestimmungsmöglichkeiten verbleibt, weil die Zustimmung im Ergebnis mit Aussicht auf Erfolg (Einigungsstellenverfahren) nicht aus Gründen versagt werden kann, die gegen die Zulassungsrechtsverordnung verstoßen. Wegen der Vielfalt der technischen und organisatorischen Ausgestaltungsfragen bei der Einführung der eAkte ist aber als sicher davon auszugehen, dass auch hinsichtlich der "materiellen Mitbestimmung" ein beachtlicher "Mitbestimmungsrest" verbleibt. Abs. 42
Rechtspolitischer Art ist die Frage, ob das personalvertretungsrechtliche Modell der punktuellen Mitbestimmung am Ende eines Prozesses der Komplexität und dem Prozesscharakter der Einführung der eAkte entspricht. Sie ist zu verneinen. Es bedarf neuer, geregelter Verfahren, die der Komplexität und der zeitlichen Streckung von Vorhaben zur Einführung neuer Technologien ohne Schmälerung der berechtigten Belange der Beschäftigten durch begleitende Mitwirkung und gestufte Entscheidungen Rechnung tragen, der Gerichts- bzw. Behördenleitung aber die erforderliche Planungssicherheit geben. Abs. 43
III. Inhalt/Gestaltung Rechtsverordnung
Die Prozessordnungen knüpfen die elektronische Aktenführung an eine Zulassungsrechtsverordnung, in der Zeitpunkt sowie die technisch-organisatorischen Rahmenbedingungen für die Bildung, Führung und Verwahrung der elektronischen Akte festzulegen sind. Es können hier nur einige der offenen Fragen angesprochen werden. Abs. 44
Es erscheint sinnvoll, bereits in der Frühphase der Projekte zur elektronischen Gerichtsakte mit den Arbeiten an Gestaltung und möglichen Inhalten einer Zulassungsrechtsverordnung zu beginnen, die eng mit der technisch-organisatorischen Gestaltung abzustimmen ist, und gerichtszweig- sowie ebenenübergreifend eine "Rahmenrechtsverordnung" zu erarbeiten, die dann lediglich anzupassen ist.[44]Eine Vielfalt unterschiedlicher Regelungsansätze oder Ausdeutungen der jeweiligen Verordnungsermächtigungen mindert die Rechtssicherheit und erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass die Einführungsrechtsverordnung von Verfahrensbeteiligten oder Gerichtspersonal beanstandet wird. Die richterliche Unabhängigkeit gewährt zwar keinen Abwehranspruch gegen die Einführung der eAkte, wegen der Bindung an Gesetz und Recht kann aber verlangt werden, dass die Akte in der vom Recht vorgegebenen Form geführt und zur Bearbeitung bereit gestellt wird. Abs. 45
Nachfolgend werden ohne Anspruch auf Vollständigkeit einige Problemkomplexe herausgegriffen. Abs. 46
Für den Regelungsgegenstand stellt sich vor allem die Frage, was eigentlich die "Prozessakte" ist und welche verfahrensbezogenen Dokumente rechtsverordnungsfrei schon heute elektronisch geführt werden könnten (dazu a.) und welchen "Verbindlichkeitsgrad" die Rechtsverordnung hat (dazu b.). Daran zu erinnern ist, dass parallel zur "führenden" Papierakte schon jetzt elektronische Akten/Dokumentensammlungen vorgehalten werden dürfen, ohne gegen den Verordnungsvorbehalt zu verstoßen; hier sind nur Haushalts- und Datenschutzrecht zu beachten. Abs. 47
Nach dem Gesetzeswortlaut bezieht sich die gesetzliche Ermächtigung auf die "Prozessakten". Was genau die "Prozessakten" sind, definiert das Gesetz nicht.[45] Der terminologische Unterscheid zwischen den "Prozessakten" (§ 298a Abs. 1 Satz 1, § 299 Abs. 1 ZPO/ § 55b Abs. 1 Satz 1 VwGO) und den "Gerichtsakten" (§ 100 Abs. 1 VwGO) weist dabei nicht auf sachliche Unterschiede, so dass zu der "Prozessakte" zumindest all das gehört, was auch der Akteneinsicht unterliegt - bzw. unterliegen muss, um ein rechtsstaatliches, faires Verfahren zu gewährleisten und dem Gebot des rechtlichen Gehörs Rechnung zu tragen. Abs. 48
Dies ist nicht redundant. Es öffnet den Blick dafür, dass nicht alles, was sich derzeit zwischen den Aktendeckeln einer Gerichtsakte befindet, "Prozessakte" ist und damit von der Zulassungsrechtsverordnung erfasst werden kann. Die Verordnungsermächtigung hat dabei für die "Prozessakten" insoweit beschränkende Funktion, als sie einen "verordnungsfreien" Übergang zur eGercihtsakte inzwischen ausschließt. Aktenzeichengebundene oder -bezogene Dokumente, die nicht Teil der Prozessakte werden, können nach allgemeinen Grundsätzen indes ohne Rechtsverordnung elektronisch geführt werden. Abs. 49
Damit eröffnet sich die Frage, ob Entwürfe zu Urteilen, Beschlüssen und Verfügungen, die Arbeiten zu ihrer Vorbereitung und die Dokumente, die Abstimmungen betreffen, als Teil der Prozessakte vom Zulassungsvorbehalt erfasst sind, die Beschränkungen zur Akteneinsicht deren Zugehörigkeit zur "Prozessakte" voraussetzt und lediglich eine Ausnahme in den umfassenden Einsichtsanspruch normiert, oder die Bestimmungen, die diese Dokumente von der Akteneinsicht ausnehmen (§ 299 Abs. 4 ZPO/ § 100 Abs. 3 VwGO), dahin zu verstehen sind, dass sie den Begriff der "Prozessakte" einschränkend definieren. Abs. 50
Die nach dem systematischem Standort zunächst naheliegende Auslegung als Ausnahmevorschrift von der Einsicht in die umfassend verstandene "Prozessakte"[46] überzeugt bei einer am Sinn der Regelungen orientierten Auslegung, die der Dokumentationsfunktion der Akte auch für die Beteiligten Rechnung trägt, indes nicht. Die verbreitete Praxis, Voten und entsprechende Aufzeichnungen "lose" in der Hülle des Aktenumschlages aufzubewahren,[47] weist ebenfalls darauf, dass es sich nicht um Bestandteile der Prozessakte im Rechtssinne handelt.[48] Diese "Arbeitsakten" oder vergleichbare "Nebensammlungen", wie sie beim BVerwG mit dem sog. Senatsheft geführt werden, können daher schon heute vollständig elektronisch geführt werden. Abs. 51
Ein vergleichbares Problem ergibt sich für das PKH-Beiheft. Nach der Rechtsprechung des BGH hat der Gegner des Antragstellers kein Anhörungsrecht zu den Angaben über die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse und insoweit auch kein Recht auf Einsicht in die diese Angaben enthaltenden Aktenteile.[49]Die Zuordnung der Dokumente, die sich um das Prozesskostenhilfeverfahren und die Abwicklung gewährter Prozesskostenhilfe ranken, zur "Prozessakte" erscheint auch deswegen diskussionswürdig, weil es sich bei der Prozesskostenhilfe systematisch um eine Sozial(hilfe)leistung, eine besondere Form der bedarfsgeprüften und bedürftigkeitsabhängigen Hilfe in besonderen Lebenslagen handelt, die der weitgehenden Angleichung der Situation von Bemittelten und Unbemittelten bei der Verwirklichung des Rechtsschutzes dient.[50] Es ist eine prozessbezogene Sozialleistung, die in einem besonderen Verfahren bewilligt wird, und hat wegen der Koppelung an die Erfolgsaussichten (§ 115 ZPO) einen Sonderstatus. Abs. 52
Wegen dieser Zwischenstellung ist zu rechtfertigen, die allein auf die wirtschaftlichen Voraussetzungen bezogenen Dokumente nicht als Teil der "Prozessakte" im Rechtssinne zu werten, was die verordnungsfreie Führung als eAkte ermöglichte. Dies gilt natürlich nicht für die auf die sachlichen Erfolgsaussichten bezogenen Dokumente sowie in den Fällen, in denen die wirtschaftlichen Voraussetzungen der PKH-Bewilligung selbst Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens sind (PKH-Beschwerde; Rechtsschutz gegen Widerruf der PKH-Bewilligung).[51] Abs. 53
Diskussionsbedarf sehe ich auch für den Kostenbereich (Gerichtskosten; Kosten der Verfahrensbeteiligten). Er ist allerdings eng mit der Prozessakte verknüpft und kann in entsprechenden Erinnerungs- bzw. sonstigen Rechtsmittelverfahren auch Gegenstand der richterlichen Entscheidung werden. Dies ändert indes nichts daran, dass es sich um einen von der Streitentscheidung in der Sache abtrennbaren Bereich handelt, der auch in der Bearbeitung Besonderheiten aufweist und teilweise, etwa bei der Beitreibung, in den reinen Verwaltungsbereich "hinüberwandern" kann. Abs. 54
Umstritten ist, ob die Rechtsverordnung ein Gericht zur Führung der elektronischen Prozessakte nur ermächtigen darf oder dies ab einem bestimmten Zeitpunkt - ggfls. mit einschränkenden Maßgaben - verbindlich vorschreiben kann. Abs. 55
Der Gesetzeswortlaut, dass die Prozessakten elektronisch geführt werden "können", weist nur auf den ersten Blick darauf, dass auch die Einführungsrechtsverordnung zur elektronischen Aktenführung nur ermächtigen, diese aber nicht verbindlich vorschreiben darf[52] und es daher stets der dezentralen Entscheidung der einzelnen Gerichte oder gar der einzelnen RichterInnen vorbehalten bleiben muss, ob und in welchem Umfange die elektronische Akte verbindlich als "maßgebliche" Prozessakte zu führen ist. Hierfür mag auch ins Feld geführt werden, dass die "Zulassung", nicht die "Führung" der elektronischen Akte geregelt werden darf. Dieser Streit entschärft sich zwar, weil zumindest die zur Aktenführung berufene Gerichtsverwaltung im Bereich der Infrastrukturverwaltung nicht in einem hierarchiefreiem Raum steht.[53]Aus der Perspektive der einzelnen RichterInnen mag es aber einen Unterschied machen. Abs. 56
Nach der Binnensystematik der Normen, die nach der Einführung regelmäßig von einer einheitlich geführten eAkte ausgehen, dem Willen des Gesetzgebers[54]sowie nach Sinn und Zweck der Norm, die Einführung der eAkte zu befördern und Hybridsituationen zu begrenzen, sprechen die besseren Gründe dafür, dass die Rechtsverordnung für Gerichte, Gerichtsangehörige und Verfahrensbeteiligte verbindlich den Zeitpunkt festlegen darf, ab dem - ggfls. mit bestimmten Maßgaben - die verbindliche Akte die elektronische sein soll. Abs. 57
Damit nicht beantwortet ist die Frage, ob die Rechtsverordnung Zeitpunkt, Umfang und Auslegungsszenarien auch bis ins Detail verbindlich regeln muss und es ausgeschlossen ist, die "Feinsteuerung" den Gerichten zu überlassen, die für die Umsetzung - und damit auch die Bewältigung der Umsetzungsprobleme - verantwortlich sind. Dabei geht es nicht um eine Subdelegation, die vom Gesetz nicht zugelassen ist, sondern um den vom Gesetz verlangten Detaillierungsgrad der Rechtsverordnung. Er muss die die vom Gesetz geforderte Rechtssicherheit und verantwortliche "Leitentscheidung" des Verordnungsgebers mit der Dynamik von Einführungsprozessen und -szenarien, der Geschwindigkeit technischen Wandels, der komplexen Organisations- und Technikabhängigkeit der elektronischen Aktenführung und der relativen Inflexibilität des Instruments der Rechtsverordnung zu einem bewältigbaren Ausgleich bringen. Weil die Funktionsfähigkeit von Technik allein durch Rechtsbefehl nicht gewährleistet werden kann, muss das Recht z.B. eine ordnungsgemäße Aktenführung - auf Papier oder als Hybridakte - auch für den Fall des (zeitweiligen) "Technikversagens" gewährleisten. Abs. 58
Vorbild kann hier die Festlegung der "technisch-organisatorischen Rahmenbedingungen" für die vergleichbare Problematik der externen elektronischen Kommunikation gewählte Regelungsstruktur sein, die eine Ausfüllung der Vorgaben in der Verordnung durch ergänzende gerichtliche Festlegungen zulässt, die im Internet bekannt zu geben sind. Hiergegen gerichtete Bedenken gegen eine unzulässige Übertragung der Konkretionsbefugnis[55] greifen bei einer am Sinn und Zweck des Verordnungserfordernisses orientierten Auslegung der Ermächtigung nicht durch. Im Wortlaut weist der Begriff der "Rahmenbedingungen" auf einen allenfalls mittleren Konkretionsgrad der Rechtsverordnung selbst. Abs. 59
Die Frage einer Notifizierungspflicht[56]hat Bedeutungfür die Zeitstruktur von Planungen für die Einführung der eAkte. Die binnenorganisatorische Festlegung auf eine elektronische Aktenführung löst die Notifizierungspflicht wohl ebensowenig aus wie allgemeine Anforderungen an die Vollständigkeit, Sicherheit und Integrität der eAkte.[57] Nach der angreifbaren, aber durchsetzungsmächtigeren Auffassung der EU-Kommission rückt aber eine Notifizierungspflicht um so näher, je intensiver in der Rechtsverordnung nicht - produktunabhängig - Funktionen und Leistungsmerkmale der eingesetzten Software beschrieben werden, sondern die Erfüllung bestimmter (nationaler) Standards (z.B. DOMEA-Standard) oder gar eine Produktzertifizierung verlangt wird. Abs. 60
Im Rahmen der hier vorgeschlagenen, vorgezogenen Arbeiten an einer Musterrahmenrechtsverordnung ist darauf zu dringen, frühzeitig die Notifizierungsfrage zu klären, um ggfls. ungewollten Verzögerungen beim Erlass der Zulassungsrechtsverordnung zu begegnen. Abs. 61
1.4. Bildung/Führung vs. Bearbeitung eAkte
Die Verordnung betrifft allein die Bildung und Führung der eAkte, nicht ihre Bearbeitung. Abs. 62
Zur Vermeidung von Medienbrüchen ist bei der elektronischen Akte stets auch die elektronische Aktenbearbeitung mitgedacht und vorausgesetzt, die durch die eAkte ermöglicht werden soll. Systematisch sind diese Aspekte indes zu trennen. Eine rein elektronische Aktenbearbeitung kann technisch-organisatorisch dadurch erzwungen werden, dass die Erstellung von Arbeitsausdrucken ausgeschlossen oder - z.B. durch Abschaffung von Arbeitsplatzdruckern - erschwert wird. Rechtlich ausgeschlossen werden darf sie - zumindest nicht durch die Zulassungsrechtsverordnung - nicht. Abs. 63
Ebenso, wie bei papiergebundener Aktenführung schon heute Teilschritte elektronisch abgewickelt werden können, solange sie nur durch Ausdruck und Medientransfer in die Papierakte aufgenommen werden, sind bei elektronischer Aktenführung Teilprozesse "in Papierform" denkbar, wenn und soweit sie ordnungsgemäß in die elektronische Form überführt werden. Ein mögliches Beispiel ist die redaktionelle Arbeit an dem Entwurf einer kollegialgerichtlichen Entscheidung. Sie wird zwar durch die Überarbeitungskennzeichnungen, die handelsübliche Textverarbeitungsprogramme anbieten, unterstützt; diese erreichen aber schnell die Grenze der Übersichtlichkeit und Handhabbarkeit. Denkbar ist, für diesen Arbeitsschritt weiter die Papierform zu nutzen und nur das Arbeitsergebnis mit den erforderlichen handschriftlichen Unterschriften durch Medientransfer in die elektronische Akte aufzunehmen.[58]§ 130b ZPO, der für handschriftlich zu zeichnende Dokumente bei Aufzeichnung als elektronisches Dokument die qualifizierte Signatur fordert, wird dadurch nicht unterlaufen, weil er die Erstellung des "Originals" als elektronisches Dokument zwar zulässt, aber auch bei elektronischer Aktenführung nicht vorgibt. Abs. 64
Die Rechtsverordnung hat den Zeitpunkt zu bestimmen, "von dem an elektronische Akten geführt werden". Dieser Zeitpunkt für die Einführung der verbindlichen eGerichtsakte kann für alle oder ausgewählte Verfahren und Gerichte bestimmt werden. Abs. 65
Der Verordnungsgeber hat bei verständiger Würdigung einen breiten Gestaltungsspielraum, ob und wie er die Einführung der eAkte zeitlich staffelt, solange die Tatsache und der Umfang nicht vollständig in das Belieben des Gerichts gestellt werden. Er kann insb. auch für einzelne Gerichte oder Verfahrensarten ein Zeitfenster beschreiben, innerhalb dessen der Übergang zur elektronischen Aktenführung erfolgen soll, und die Festlegung des konkreten Zeitpunktes an eine - ggfls. im Einvernehmen mit der Bundes- bzw. Landesjustizverwaltung zu treffende und im Internet zu publizierende - Entscheidung des jeweiligen Gerichts koppeln. Der "Begriff" Zeitpunkt soll Rechtssicherheit schaffen, aber nicht eine gestufte, zeitlich gestreckte Einführung der eAkte verhindern. Abs. 66
Die Einführung der verbindlichen eAkte bedeutet für die jeweils verantwortliche Gerichtsverwaltung, dass sie die erforderliche technisch-organisatorische Infrastruktur mit so hoher Ausfallsicherheit verfügbar zu halten hat, dass die Akten prinzipiell jederzeit verfügbar sind. Zwar kommt es auch bei Papierakten vor, dass sie "in Abgang" geraten und für mehr oder minder lange Zeit nicht auffindbar sind. Dies betrifft - Brand- oder andere Katastrophenfälle einmal ausgenommen[59]- aber stets nur Ausnahmefälle. Bei der eAkte betreffen Systemausfälle oder -dysfunktionen regelmäßig aber den gesamten Aktenbestand und verhindern für ihre Dauer die aktengebundene Rechtsschutzgewähr. Abs. 67
Daraus ergeben sich zumindest zwei Konsequenzen. Abs. 68
Es gehört zu den in der Rechtsverordnung festzulegenden, technisch-organisatorischen Rahmenbedingungen, den Verfügbarkeitsgrad für das System festzulegen. Diese Entscheidung ist auch deswegen im Rahmen des vom Gesetzgeber vorgezeichneten Gestaltungsspielraums durch den Verordnungsgeber politisch zu verantworten, weil sie wegen der exponentiellen Kostensteigerungen zur Sicherung von Hochverfügbarkeit wesentlich auch die auf Infrastrukturebene entstehenden Kosten bestimmt, hierfür - im Verhältnis zum Budgetgeber und zu den Rechnungsprüfungsinstanzen - aber Klarheit herrschen muss. Abs. 69
Eine in den Gerichten umsetzungsbedürftige, aber nicht von der Verordnung zu regelnde Frage ist, die elektronische Prozessakte auch überall dort zur Verfügung zu stellen, wo sie für die Bearbeitung benötigt wird, z.B. auch in den Sitzungssäälen für die mündliche Verhandlung. Hier sind Lösungen zu finden, welche die ohnehin komplexe Kommunikationssituation einer mündlichen Verhandlung nicht dadurch belastet, dass der Sitzungssaal zum EDV-Studio mit Großbildschirmen für alle Verfahrenbeteiligten umgewandelt wird.[60] Abs. 70
Die Rechtsverordnung muss den Gerichten die Möglichkeit eröffnen, eine verbindlich vorgegebene elektronische Aktenführung auch bei fortgeltender Verordnung zeitweilig ganz oder teilweise auszusetzen, wenn sich bei der Umsetzung unerwartete, nicht umgehend behebbare größere technische Schwierigkeiten und "Funktionsdefizite" ergeben. Die "Aussetzungsbefugnis" mag an die Unterrichtung der jeweiligen obersten Justizverwaltung gebunden und auf einen Zeitrahmen beschränkt werden, der für die Fehlerquellesuche und -Behebung, ggfls. auch für die Änderung der Rechtsverordnung benötigt wird. Die Gerichte müssen aber auch bei technischen Probleme eine rechtmäßige Aktenführung gewährleisten können. Einsatz moderner IuK-Technik bedeutet auch, Vorkehrungen für ihren Ausfall in den Blick zu nehmen. Abs. 71
Klärungsbedürftig ist, was genau Gegenstand der Festlegungen zu den für die eAkten-Führung geltenden "technisch-organisatorischen Rahmenbedingungen" für die "Bildung, Führung und Aufbewahrung der elektronischen Akten" sein soll. Die Gesetzesbegründung[61] beschränkt sich auf den Hinweis, dass die Regelung den justiziellen workflow auf eine gesetzliche Grundlage stelle sowie Bund und Länder Näheres jeweils durch Verordnung regeln könnten. An anderer Stelle werden exemplarisch Regelungen zur Frage genannt, "wie Dokumente, die in Papierform eingereicht werden, in die elektronische Form überführt werden; speziell auch welche Vorkehrungen dafür getroffen werden, dass die Übereinstimmung des Papier-Originals mit dem daraus erzeugten elektronischen Dokument sichergestellt wird".[62]Nun sind dem Medientransfer jeweils im Gesetz selbst Regelungen gewidmet,[63]und eine Übernahme einer "Dienstanweisung" zum Einscannen von Papiereingängen in eine Rechtsverordnung kann der Gesetzgeber vernünftiger Weise nicht gewollt haben. Ein "Fachkonzept in Verordnungsform" wäre auch viel zu detailliert und inflexibel und mit dem Begriff der Rahmenvorgabe nicht vereinbar. Abs. 72
Vor dem Hintergrund, dass die Verordnungsermächtigung vorwegnehmend auf einen möglichen Regulierungsbedarf reagiert hat, dessen genauer Inhalt sich im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes nach dem seinerzeitigen Stand der Projekte zur eAkte nicht sicher abschätzen ließ, ist eine teleologische Auslegung vorzugswürdig, die nicht zu eng am Begriff der "technisch-organisatorischen Rahmenbedingung" klebt. In der Rechtsverordnung sollten auf einem mittleren Abstraktionsniveau Grundsätze und Anforderungen an eine elektronische Aktenführung geregelt werden können, die einen "Korridor" für die Ausgestaltung im Gericht schaffen, und "Vollregelungen" dort vorgenommen werden dürfen, wo es die Rechtssicherheit und -klarheit erfordert, um konzeptionelle "Weichenstellungen" abzusichern. Derartige "Vollregelungen" können in den Verordnungstext selbst aufgenommen oder durch - statische - Verweisungen auf als Anhang aufzunehmende "Regelwerke", z.B. die OT-Leit-ERV[64] getroffen werden. Abs. 73
Für solche Regelungen "mittlerer Reichweite" seien einige Beispiele aus dem Bereich der Bildung der elektronischen Akte, des Medientransfers, genannt: Abs. 74
Für das Speichervolumen sowie die Verarbeitungs- und Zugriffsgeschwindigkeit ist die Antwort auf die Frage relevant, ob zur Wahrung der vom Gesetzgeber gewollten "Übereinstimmung des Papier-Originals mit dem daraus erzeugten elektronischen Dokument" auch rein dekorative, offenkundig nicht "sinntragende" Farbinformationen, wie sie sich zunehmend z.B. auf Anwaltsschriftsätzen oder Behördenbriefköpfen finden, zu übernehmen sind, was die Zahl der Farbscanns deutlich erhöhte, oder die Rechtsverordnung die Gerichte von dieser Anforderung entlastet. Außer Streit steht dabei, dass in den Fällen, in denen der Farbgebung ein eigenständiger Informationsgehalt zukommt,[65]eine farbechte elektronische Erfassung rechtlich geboten ist.[66] Abs. 75
Ein ähnliches Problem ergibt sich für die Rückseiten von Papiereingängen. Papier kann doppelseitig beschriftet sein und auf der Rückseite "sinntragende" Informationen, z.B. Bearbeitungsvermerke, enthalten. Es ist daher selbstverständlich, dass zunächst Vor- und Rückseiten von Dokumenten eingesannt werden (soweit nicht vor Einleitung des Scannvorganges sichergestellt ist, dass keine Rückseite beschriftet ist). Durch Rechtsverordnung kann aber festgelegt werden, ob "leere Rückseiten" zum Nachweis dafür, dass sie auch tatsächlich leer waren, in das elektronische Dokument aufzunehmen sind oder hierauf verzichtet werden kann, um die Dokumente nicht unnötig aufzublähen und - vor allem - die Bearbeitung am Bildschirm nicht ohne Not zu erschweren. Abs. 76
Der Aufwand für die Qualitätssicherung bei Einscannen hängt bei hohem Scannaufkommen maßgeblich davon ab, ob bei jedem Scannvorgang die Übereinstimmung von Papieroriginal und elektronischem Dokument durch gesonderte Prüfung sicherzustellen und dies gar durch einen gesonderten, evtl. noch qualifiziert zu signierenden Vermerk zu dokumentieren ist. Damit würde über die "Qualitätsprüfung" eine Anforderung definiert, auf die bei dem Transfervermerk selbst bewusst verzichtet worden war. Auch um die Scann-Prozesse gegenüber weitergehenden Anforderungen der Nutzer abzusichern, ist demgegenüber klarzustellen, dass stichprobenhafte Qualitätskontrollen ausreichen. Abs. 77
Durch die Rechtsverordnung ist festzulegen, ob Vorinstanzakten oder Beiakten eingescannt werden müssen/sollen oder hierauf - ungeachtet des Prinzips der Akteneinheit - verzichtet werden darf. Bei den Beiakten kommt dabei ein ersetzendes Scannen regelmäßig nicht in Betracht, weil diese Akten regelmäßig nicht "Prozessakten" sind und nach Verfahrensabschluss der aktenführenden Stelle zurückzugeben sind. Dagegen kommt ein Medientransfer bei der Vorinstanzakte dann in Betracht, wenn diese im Bereich desselben Normgebers verbleibt oder der sachlichen Regelungskomponente ("für ihren Bereich") auch ein zeitliche hinzugefügt wird, nach der sich die Form der Prozessakte während der Anhängigkeit in der jeweiligen Instanz insgesamt nach der für dieses Gericht vorgeschriebenen Form bestimmt. Abs. 78
Für die aus dem Medientransfer hervorgegangenen Dokumente ist festzulegen, in welchen Formaten sie abgelegt werden müssen/dürfen. Für bereits elektronisch eingereichte Dokumente ist zu klären, ob sie in dem Einreichungsformat als "Originaldatei" zur elektronischen Akte zu nehmen sind oder es jedenfalls dann, wenn die Verknüpfung zu diesem "Originaldokument" und die Zuordnung zum Aktendatenbestand technisch gewährleistet ist, hinreicht, für die Bearbeiter sichtbar nur eine Kopie bzw. einen PDF-Ausdruck[67]des elektronischen Dokuments zur Verfügung zu stellen. Abs. 79
Es ist umstritten, ob der - auch schon im Ansatz umstrittene,[68]im Gesetz aber vorgesehene - Transfervermerk beim Transfer eines Papierdokuments in ein elektronisches Dokument auf dem elektronischen Dokument sichtbar sein muss[69]oder es ausreicht, wenn sich die im Gesetz geforderten Informationen in den Dokumenteigenschaften der Transferdatei befinden.[70] Bei verständiger Auslegung erstreckt sich die Verordnungsermächtigung des Abs. 1 nicht nur auf das Verfahren der Überführung (Abs. 2), sondern auch auf die Details der Ausgestaltung des Transfervermerks nach Abs. 4. Abs. 80
Die technisch-organisatorischen Rahmenbedingungen der "Führung" der elektronischen Akte können vor allem Anforderungen mittlerer Reichweite an die Ausgestaltung der Ablagestruktur, die Vorkehrungen zur Gewährleistung der Vollständigkeit der eAkte und der Integrität der einzelnen, zur Akte genommenen Dokumente betreffen. Abs. 81
Das Gesetz ermächtigt aber nicht dazu, konstitutiv den Begriff der "Prozessakte" zu definieren. Soweit hier auch nach geltendem Recht Unschärfen bestehen, die derzeit durch Aktenordnungen, mithin Verwaltungsanordnungen, bewältigt werden, wird dem Verordnungsgeber aber ein begrenzter Bewertungs- und Definitionsspielraum zuzubilligen sein. Dieser findet seine Grenze indes in der Funktion der Gerichtsakte, umfassend ein rechtsstaatliches, faires und transparentes Verfahren zu dokumentieren. Abs. 82
Die Rechtsverordnung kann auch Anforderungen an den Datenschutz im Umgang mit der Akte festlegen. Dies ist zwar nicht erforderlich, weil eine rechtsstaatlich orientierte Gerichtsverwaltung auch ohne Mahnung durch den Verordnungsgeber den - auch verfassungsrechtlich geforderten und daher unabhängig von der Anwendung des einfachen Datenschutzgesetzes auf die Justiz geschuldeten[71]- Datenschutz sicherstellen wird. Als akzeptanzfördernde "Pflichtenmahnung" denkbar ist aber eine klarstellende ausdrückliche Regelung, die z.B. ein hinreichend ausdifferenziertes Berechtigungskonzept verlangt und bereichsspezifisch die technischen und organisatorischen Maßnahmen i.S.d. § 9 BDSG ausformt. Abs. 83
Für die Führung der eAkte ist festzulegen, ob und welche Metadaten, die im Rahmen der elektronischen Vorgangs- und damit Aktenbearbeitung anfallen, gespeichert, ausgewertet und - stets oder auf Anfrage - ausgewiesen werden müssen und bei welchen Zusatzinformationen dies auszuschließen ist. Der gesteigerten Empfindlichkeit elektronischer Akten gegen Veränderungen ist - auch schon aus Datenschutzgründen - durch ein differenziertes Berechtigungskonzept Rechnung zu tragen. Hierauf darf sich ein indes Sicherheitskonzept nicht beschränken. Die Rechtsverordnung kann und sollte weitere Elemente vorschreiben (z.B. Zugriffsprotokollierung; Einsatz von Signaturen; Abgleich mit geschützten Spiegeldatenbeständen) und klarstellen, dass bestimmte Sicherungsvorkehrungen (qualifizierte Signatur jedes einzelnen Dokuments) nicht erforderlich sind. Abs. 84
Für die Führung der eAkte wird eine Rechtsverordnung die Beachtung solcher Konventionen und "Standards" vorzuschreiben haben, die einen instanz- oder ebenenübergreifenden Austausch elektronischer Akten sicherstellen oder doch erleichtern. Hauptaufgabe ist, solche Konventionen und "Standards" entwickeln. Abs. 85
Regelungsgegenstand der Rechtsverordnung ist die Bezeichnung jener Dokumente, die von dem Medientransfer auszunehmen sind. § 55b Abs 2 VwGO sieht dies ausdrücklich vor, die Soll-Regelung des § 298a Abs. 2 ZPO lässt hierfür Raum. Abs. 86
Der Verordnungsgeber wird dabei all jene Dokumente auszunehmen haben, bei denen ein ersetzendes Scannen nicht in Betracht kommt. Dies ist der Fall, wenn es gerade auf die besondere Beschaffenheit des Dokuments oder des Informationsträgers ankommen, der Transfer in die elektronische Form nicht ohne entscheidungserhebliche Informationsverluste im elektronischen Dokument selbst oder bei für die Bearbeitung erfolgen oder der Medientransfer - z.B. wegen Besonderheiten des Formats - technisch-organisatorisch nur mit erheblichem Aufwand bewältigt werden kann oder - z.B. bei nicht digitalisierbaren Beweisstücken - ausgeschlossen ist. Regelungstechnisch ist hier auf eine Kombination von unbestimmten Rechtsbegriffen und Regelbeispielen zu setzen. Abs. 87
Art und Umfang der Ausnahmen dürfen aber die Grundentscheidung für die elektronische Aktenführung nicht in Frage stellen und müssen sachlich gerechtfertigt sein. Allein der mit dem Umfang einer Anlage zu einem Schriftsatz verbundene Scann-Aufwand reicht hierfür nicht aus.[72]Ob auf Dauer z.B. großformatige Pläne oder umfangreiche Plan(feststellungs)unterlagen, soweit sie nicht ohnehin durch die beteiligten Behörden elektronisch übermittelt werden, auszunehmen sind, ist angesichts der technischen Entwicklung mit Zoom- und Markerfunktionen der Praxiserprobung zu überlassen. Abs. 88
Bei vom Medientransfer ausgenommenen Dokumenten und Beweisstücken ist in der Rechtsverordnung vorzugeben und programmtechnisch sicherzustellen, dass die Zugehörigkeit zur elektronisch geführten Akte und der Standort gesichert dokumentiert werden, diese Dokumente als Teile der "Originalakte" gesondert und ausgewiesen als Aktenbestandteil aufbewahrt werden und gewährleistet ist, dass etwa zur Akte genommene "Arbeitskopien" nicht mit dem "Originaldokument" verwechselt werden können. Abs. 89
Durch Rechtsverordnung sind auch die organisatorisch-technischen Rahmenbedingungen für die Verwahrung der elektronischen Akten zu regeln. Abs. 90
Der Begriff Verwahrung dürfte mit Aufbewahrung gleichzusetzen sein, die bei der Papierakte die Aufbewahrung in der Geschäftsstelle und die Kontrolle der Herausgabe der Akten aus der Geschäftsstelle im Rahmen des normalen Geschäftsbetriebs umfasst. Dies entfällt bei der eAkte. Verwahrung kann hier etwa umfassen Regelungen zum Speicherort,[73] Vorgaben für ein der Zugriffs- und Verbleibskontrolle bei Aufbewahrung in der Geschäftsstelle vergleichbares Berechtigungskonzept sowie Festlegungen zur Sicherung der Verfügbarkeit der eAkten durch ein explizites Datensicherungskonzept. Abs. 91
Im Grenzbereich zwischen Führung und Verwahrung angesiedelt ist bei nicht abgeschlossenen Verfahren die Festlegung der Formate, in denen die eAkte zu führen ist bzw. geführt werden darf. Aus dem Prinzip der Aktenwahrheit folgt, dass es sich um ein Format[74] handeln muss, dass eine nachträgliche Veränderung nicht zulässt.[75]Dies gilt natürlich auch für die Aufbewahrung nach dem rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens bis hin zu einer etwaigen Übergabe an die Archivverwaltung. Abs. 92
Spätestens für die hier nicht zu vertiefende Langzeitarchivierung muss die Zulässigkeit der Umformatierung elektronischer Datenbestände in ein zur Langzeitarchivierung geeignetes Format geklärt werden, soweit die Akte nicht schon vor Verfahrensabschluss (einheitlich) in einem solchen Format geführt worden ist. Das Prozessrecht regelt bislang nur den Medientransfer von der Papierform in die elektronische Form und umgekehrt. Für eine "Umformatierung" elektronischer Dokumente enthält auch das Schriftgutaufbewahrungsgesetz[76]keine Ermächtigungsgrundlage.[77]Es gibt aber gute Gründe für die Annahme, dass de lege lata ungeachtet der weitreichenden Vervielfältigungsmöglichkeiten von Dateien und der damit verbundenen Schwierigkeit, von einer "Originaldatei" zu sprechen, jedenfalls eine Umformatierung dem elektronischen Dokument die Eigenschaft nimmt, "Original" zu sein; dies gilt bei signierten Dateien allzumal dann, wenn es sich um eine eingebettete Signatur handelt. Zweifelhaft ist, ob die gesetzlichen Regelungen zur eAkte zu entsprechenden Regelungen in der Zulassungsrechtsverordnung ermächtigen. Abs. 93
Die Rechtsverordnung darf die Einführung der elektronischen Akte auf bestimmte Gerichte oder Verfahren beschränken. Dies ermöglicht eine stufenweise Einführung und Pilotprojekte. Es ist aber keine "Experimentierklausel"[78]in dem Sinne, dass unbefristete, nicht auf Erweiterung angelegte Beschränkungen ausscheiden. Abs. 94
Die Beschränkung auf einzelne Gerichte und Verfahren erlaubt auch die Begrenzung auf einzelne Spruchkörper oder Verfahren, die dort ab einem bestimmten Zeitpunkt anhängig werden oder nach abstrakten Kriterien[79]bestimmbar sind. Erforderlich, aber ausreichend ist, dass die Verfahren, deren Prozessakten elektronisch zu führen sind, nach abstrakt generellen Kriterien bestimmt bzw. bestimmbar sind.[80]Dies ist schon der Regelungsform geschuldet. Es geht indes um eine grundsätzlich rechtsprechungsneutrale Organisationsentscheidung; die Anforderungen an die Vorhersehbarkeit des gesetzlichen Richters sind nicht übertragbar. Abs. 95
Elektronische Akten werfen bewältigungsbedürftige Probleme der Datensicherheit, des Bestandes, der Authentizität und der Integrität der Daten sowie der Technikabhängigkeit der Bearbeitung auf.[81]Aktenverständlichkeit, Aktenwahrheit, Aktenvollständigkeit und Aktenbeständigkeit sind zur Sicherung rechtsstaatlicher Kontrolle auch bei einer elektronischen Aktenführung sicherzustellen.[82]Damit sind ungeachtet fortgeschrittener Standardbildung[83] technisch-organisatorische Umsetzungsprobleme verbunden. Abs. 96
Nicht nur faktisch, sondern auch rechtlich ist eine Akte - ob papiergebunden oder elektronisch geführt - mehr als nur eine Sammlung von Dokumenten, die die Zuordnung zu einem bestimmten Aktenzeichen als "gemeinsames Merkmal" aufweisen. In der Papierakte ergeben sich z.B. aus der Reihenfolge der Heftung, (zumeist) handschriftlichen Bearbeitungsvermerken und teils auch aus der Akte zugeordneten "Laufmappen" oder Umlaufzettel - auch potentiell verfahrensrelevante - Zusatzinformationen. Wann ein Schriftstück zur Akte gelangt ist, kann darüber entscheiden, ob es zur Kenntnis genommen und erwogen werden konnte. Abs. 97
Bei der eAkte sind solche Bearbeitungs- und Zusatzinformation durch das eingesetzte Bearbeitungsprogramm hervorzubringen, (veränderungsfest) zu speichern sowie für die Bearbeitung und für die Verfahrensbeteiligten sichtbar so aufzubereiten, dass sie dies bei einer Akteneinsicht auch nachprüfen können. Abs. 98
Diskussionsbedarf sehe ich noch zur Frage, welche Bearbeitungsinformationen elektronisch aufzuzeichnen sind. Zumindest aufzuzeichnen ist, wer zu welchem Zeitpunkt die Akte oder - im Rahmen von Zuleitungs- oder Zeichnungsverfahren - ein einzelnes Dokument aufgerufen hat. Eine durchgängige Dokumentation auch des Einzeldokumentaufrufs ist nicht erforderlich und begegnet wegen der hierüber vermittelten Arbeitskontrolle Bedenken. Auszuschließen ist auch eine aktenzeichenübergreifende, personenbezogene automatisierte Auswertung. Abs. 99
Bei der Papierakte werden die einzelnen Bearbeitungsschritte regelmäßig mit einer Paraphe, nicht mit einer Unterschrift gezeichnet. Prozessrechtlich ist die Schriftform kraft Gesetzes nur für wenige Dokumente verbindlich vorgeschrieben.[84] In der elektronischen Welt ist der Paraphe ein bestimmtes Signaturniveau nicht direkt zugeordnet. Als verkürztes Namenskürzel erlaubt sie - gerichtsintern - allzumal bei der Zeichnung handschriftlicher Verfügungen im Bearbeitungsgang eine zumeist sichere Zuordnung zu einer bestimmten Person, ist aber wegen der Verkürzung gerade kein sicheres Authentifizierungsmerkmal. Für die elektronische Bearbeitung ist die Paraphe daher nicht durch eine qualifizierte Signatur zu ersetzen. Hinreichend ist zumindest eine softwaregestützte, fortgeschrittene Signatur, für die jeweils eine PIN-Nummer einzugeben ist. Ausreichend für die Identifizierung ist bei entsprechender Zugangssicherung auch ein entsprechendes Berechtigungskonzept, durch das die handelnde Person über die Systemanmeldung gekennzeichnet wird. Abs. 100
Aktenvollständigkeit und -wahrheit gehören im Rechtsstaat zu den zentralen Aktenfunktionen. Bei der papiergebundenen Gerichtsakte herrscht hier ein objektiv zwar so nicht gerechtfertigtes, akzeptanzpolitisch aber beachtliches Vertrauen. Dieses für den Glauben an die Qualität von Rechtsprechung und ihrer Ergebnisse wichtige Vertrauen hat rechtlichen Eigenwert. Der Übergang zur maßgeblichen eAkte muss neben Vorkehrungen zur Sicherung einer der Papierakte objektiv ebenbürtigen Vollständigkeit auch die subjektive Vertrauensdimension berücksichtigen. Abs. 101
Es ist technisch-organisatorisch sicherzustellen, dass elektronische Dokumente grundsätzlich nicht aus der eAkte entfernt werden können. Dies gilt im Ansatz auch für die Administratorenebene, wobei hier bei den regelmäßig ja datenbankgestützten Systemen technisch objektiv Grenzen gesetzt sind. Auch für diesen Personenkreis ist eine zugriffsgeschützte Protokollierung bestandsverändernder Eingriffe vorzusehen; als vertrauensstützende Maßnahme anzustreben ist, dass diese Protokollierungsdatei für die gerichtsinternen Bearbeiter und die Verfahrensbeteiligten leicht "sichtbar" gemacht werden kann (und beim Weglegen der Akten mit ausgegeben wird). Abs. 102
Möglich bleiben muss aber eine im Rahmen der ordnungsgemäßen Aktenführung erforderliche Veränderung zumindest des sichtbaren Dokumentbestandes. Technisch-organisatorisch muss sichergestellt sein, dass eine solche Veränderung nur im Zusammenwirken mehrerer Personen und nicht unbemerkt erfolgen kann sowie Tatsache, Grund und Verfahren sichtbar dokumentiert werden. Soweit ein gleichwertiges Sicherheitsniveau gewährleistet wird, ist rechtlich nicht determiniert, ob die "Entfernung" technisch durch Löschung eines Dokuments aus dem aktenzeichenbezogenen Datenbestand erfolgt (was den Löschungszugriff dem Grunde nach zulässt) oder dadurch gewährleistet wird, dass dieses Dokument lediglich für alle "normalen" Benutzter auf gesperrt und der Zugriff lediglich in einem geordneten Verfahren zur berechtigten, anlassbezogenen Kontrolle eröffnet wird, ob die Sperrung gerechtfertigt war. Abs. 103
In der Papierakte bietet eine Paginierung eine gewisse Gewähr für die Vollständigkeit der Akten, wenn und soweit sie fortlaufend und zuverlässig durchgeführt wird; möglich bleibt der Austausch einzelner Seiten. In der eAkte macht eine Paginierung technisch keinen Sinn, wenn die Dokumente in veränderbaren Formaten abgespeichert sind, die beim Druck je nach Druckertreiber, Ausgabeformaten etc. zu unterschiedlichen Seitenzahlen führen; bei in der visuellen Darstellung stabilen Formaten (z.B. PDF/A) kann eine automatische Paginierung nach Aufnahme in der Akte das Vollständigkeits- und Sicherheitsgefühl der Nutzer steigern. Weil eAkten beliebig umsortiert werden können, ist zur Kontrolle der Vollständigkeit eine Dokumentenliste zu erstellen, welche die in die Akte aufgenommenen Dokumente nach Art, Zeitpunkt der Aufnahme und weiteren Identifizierungsmerkmalen auflistet, die zwar fortgeschrieben, aber hinsichtlich der bereits aufgenommenen Dokumente nicht nachträglich verändert werden kann. Abs. 104
Die nachträgliche Veränderung nicht nur einzelner Dokumente, sondern auch der gesamten Akte kann durch deren Signatur zwar nicht verhindert, aber doch sichtbar gemacht werden. Eine kontinuierliche Containersignatur des jeweiligen Aktenbestandes bis zum rechtskräftigen Verfahrensabschluss mag technisch möglich sein, erforderte aber bei einer auf kontinuierliche Veränderung im Bestand angelegten Prozessakte einen Aufwand, der in keinem angemessenen Verhältnis zum Sicherheitsgewinn steht. Abs. 105
Der Grundsatz der Aktenwahrheit erfordert, dass die Akten zuverlässig und zutreffend über den Gang der Entscheidungsfindung und die Urheberschaft der einzelnen Dokumente informiert; Änderungen an Dokumenten Dritter dürfen nicht "unerkannt" vorgenommen werden.[85] Neben den Datensicherheitsvorkehrungen i.e.S., die den unbefugten Systemzugriff nach Maßgabe der relevanten Bedrohungsszenarien hinreichend sicher ausschließen müssen, wird dies in den handelsüblichen DMS/ VBS-Programmen regelmäßig über Berechtigungskonzepte und Versionierungen organisiert. Dies hat auch für die Gerichtsakte zu gelten. Abs. 106
Für die Gerichtsakte sind zwei Besonderheiten zu bewältigen. Abs. 107
Bei den Dokumenten, die z.B. nach § 299 Abs. 4 ZPO/ § 100 Abs. 3 VwGO von der Akteneinsicht ausgenommen sind, ist jedenfalls dann, wenn sie als Aktenbestandteil gesehen werden, für die gerichtsinterne Speicherung zu klären, ab welchem "Reife-" bzw. "Abstimmungsgrad" die Aktenwürdigkeit und damit die Notwendigkeit beginnt, Versionierungen und Veränderungszugriffe auch zu dokumentieren. Dies gilt insb. für Abstimmungs- und Entscheidungsfindungsprozesse in Kollegialgerichten. Für sie wird beim Einsatz elektronischer Signaturen im Umlauf auch zu berücksichtigen sein, dass auch bei technisch möglicher Mehrfachsignatur bereits marginale, bei papiergebundener Arbeitsweise unschädliche, weil von der Unterschrift gedeckte Korrekturen (z.B. offenkundiger Schreibfehler) die vorangehenden elektronischen Signaturen zerstören und daher genau zu bedenken ist, zu welchem Zeitpunkt des Arbeitsprozesses eine elektronische Signatur anzubringen und das so "veränderungsgeschützte" Dokument in die Akte zu übernehmen ist. Da bei zerstörter elektronischer Signatur das Vertrauen in Integrität und Authentizität des Dokuments unabhängig von der - dann oft nicht feststellbaren - Reichweite der Veränderung insgesamt entfällt, ist hier Vorsicht angezeigt. Abs. 108
Auch sonst ergeben sich Bereiche, in denen ein Zuviel an gesicherter Aktenintegrität für den Bearbeitungsprozess dysfunktional ist. Im arbeitsteilig organisierten Gerichtsalltag ist es üblich und funktional notwendig, dass kleinere Fehler und Ungenauigkeit z.B. in richterlichen Verfügungen durch die Unterstützungs- bzw. Servicekräfte entweder selbständig oder aufgrund mündlicher Rücksprache korrigiert werden. Die "mitdenkende", verantwortlich handelnde Unterstützungs- und Servicekraft ist zu Recht an die Stelle einer "gedankenlosen", direkten Umsetzung von Verfügungen getreten. Abs. 109
Rechtlich bildet dies indes eine Grauzone. Strikt veränderungsgeschützte Systeme deckt die Korrektur solcher Fehler schonungslos auf, soweit sie nicht im Ansatz verhindert werden. Dies ist kein Grund, auf die "Qualitätskontrolle" durch das Unterstützungs- und Servicepersonal zu verzichten oder alle bislang ohne Rücksprache erfolgten Veränderungen zur Billigung vorzulegen.[86]Erforderlich ist wohl, hier die Befugnisse zur selbsttätigen Korrektur klarer zu definieren und - wenn möglich - das System technisch so einzurichten, dass trotz der Veränderungen Authentizität und Integrität des Verfügungsdokuments so weit erhalten bleibt, dass sein Sachgehalt weiterhin den Verfügenden zuzurechnen ist. Abs. 110
Eine eAkte muss aus sich selbst heraus verständlich sein. Abs. 111
Die Lesbarkeit als Voraussetzung der Verständlichkeit ist durch entsprechende Dateiformate bzw. Viewer zu sichern und als Selbstverständlichkeit nicht gesondert zu regeln. Regelungsbedarf besteht z.B. bei der Verwendung in Fachanwendungen und in Vorgangsbearbeitungssystemen "hinterlegten" Formularen, Vorlagen und Textbausteinen für die Erstellung von Dokumenten. Weil der endgültige Dokumentinhalt aus der Akte heraus erkennbar sein muss, sind regelmäßig auch die so erstellten Ausgangsdokumente "im Langtext" zu den Akten zu nehmen. Die eAkte darf sich nicht auf die Wiedergabe der Kürzel und Schlüsselnummern beschränken.[87] Abs. 112
Die im Kern regelungsgleichen Bestimmungen zur Einsicht in eine eAkte sind so angelegt, dass alle technisch denkbaren Formen der Informationsvermittlung auch gewählt werden können, und werfen insoweit keine gravierenden Anwendungs- und Auslegungsprobleme auf. Die Überlassung elektronischer Dokumente kann dabei gerade auch in umfangreichen Strafverfahren, in denen Dokumente neben der weiterhin "führenden" Papierakte elektronisch bei Gericht vorliegen, erhebliche Kosten sparen.[89] Soweit beim externen Zugriff "sicherzustellen" ist, dass dieser nur durch postulationsfähige Personen erfolgt, reicht die Vergabe eines entsprechenden Passwortes mit der Auflage, dieses nicht weiterzugeben, aus; das Sicherstellungsgebot gebietet nicht, höhere Authentifizierungsanforderungen (z.B. Einsatz qualifizierter Signatur) zu fordern. Abs. 113
Die Arbeit in und mit einer elektronischen Akte ist - zumindest auf absehbare Zeit - gewöhnungsbedürftig. Personen, die in eine eAkte Einsicht nehmen, sind regelmäßig mit dem Umgang mit der eAkte in der von dem jeweiligen Gericht gewählten Aufbereitung nicht vertraut. Abs. 114
Bei der Akteneinsicht ist sicherzustellen, dass sie nicht mangels Aktenverständlichkeit ins Leere läuft.[90] Die eAkte muss für die Akteneinsicht so gestaltet werden können, dass einerseits alle Informationen, die im Rahmen der Akteneinsicht zugänglich zu machen sind, auch erreicht werden können (einschließlich jener Metadaten zur Bearbeitung, die offen zu legen sind), sich andererseits aber auch Akteneinsichtsberechtigte darin "zurechtfinden" können, die nicht regelmäßig mit dieser Akte arbeiten. Neben im Kern rein ergonomischen Aspekten der Bildschirmgröße sowie der Benutzerführung und -oberfläche ist hier ein Mindestmaß an Übersichtlichkeit sicherzustellen. Abs. 115
Von der Akteneinsicht sind kraft Gesetzes ausgenommen Entwürfe und andere vorbereitende Dokumente. Bei der technischen Gestaltung der Akteneinsicht ist sicherzustellen, dass diese Beschränkungen auch bei der elektronischen Akteneinsicht beachtet werden. Abs. 116
Dies wirkt zurück auf die Erfassung von Dokumenten in der elektronischen Akte. Es ist für jedes zur Prozessakte genommene Dokument zu klären, ob es der Akteneinsicht unterliegt oder nicht; wird dem hier vertretenen Verständnis gefolgt, dass die Entwürfe etc. nicht Teil der Prozessakte, sondern (zulässige) interne Nebenakten zum selben Aktenzeichen sind, ist für jedes Dokument klarzustellen, zu welcher "Teilakte" es gehört. Soweit nicht der Akteneinsicht unterfallende Dokumente zur Prozessakte genommen werden, ist wegen der im Übrigen ja zu dokumentierenden Aktenvollständigkeit auszuweisen, dass und aus welchem Grunde partiell Akteneinsicht nicht gewährt wird ("elektronisches Fehlblatt"). Abs. 117
Bei den für die Akteneinsicht genutzten Dateiformaten ist sicherzustellen, dass Bearbeitungs- und Zusatzinformationen, auf deren Kenntnis kein Anspruch besteht, auch in den "Dateieigenschaften" nicht "ungewollt" übermittelt werden. Dies schließt die Übermittlung proprietärer Worddateien aus, die eine Vielzahl verborgener Systeminformationen und teils auch eine Bearbeitungshistorie enthalten, auf deren Kenntnis kein Anspruch besteht. Zur Gewährung rechtlichen Gehörs reicht es auch aus, in den zu dokumentierenden Inhalt einer Prozessakte Einsicht zu gewähren (bzw. deren Inhalt zu übermitteln). Abs. 118
Aus dem Grundsatz, dass bei der papiergebundenen Prozessakte Einsicht in das Original (und nicht eine Kopie) zu gewähren ist, folgt für die eAkte nicht, dass zur Informationsvermittlung Zugriff stets auch auf eine "Originaldatei" zu gewähren und eine Einsicht lediglich in um bestimmte Metadaten bereinigte Dateikopien oder umformatierte Dateien nicht statthaft ist. Dies gilt allzumal dann, wenn für die Aktenführung selbst durch die Zulassungsrechtsverordnung angeordnet ist, dass die "führende" eAkte ungeachtet des Formats der "angelieferten" Dateien in einem bestimmten, veränderungssicheren Format vorzuhalten ist. Akten"einsicht" durch Zugriff auf die "Originaldatei" ist dann lediglich in den Fällen zu gewähren, in denen Authentizität oder Integrität der zur Akte gespeicherten Datei im Streit stehen. Abs. 119
5.3. Aktenzugriff und -uuml;bermittlung der Dokumentmetainformationen
Die Dokumente in einer elektronischen Akte sind für die Einordnung in die Akte, deren Bearbeitung und die Sicherung ordnungsgemäßer Aktenführung jeweils mit bestimmten Metadaten (z.B. Einsender, Dokumenttyp, Erstellungs- und Übersendungsdatum etc.) zu versehen, auf die auch das zur "Verwaltung" der eAkte eingesetzte Programm zugreift. Für die Akteneinsicht ist zu bestimmen, inwieweit diese Metadaten offen gelegt werden. Vor allem für Rechtsanwälte und Behörden, die ihrerseits zunehmend mit DMS/ VBS-Systemen arbeiten werden, stellt sich die Frage einer strukturierten elektronischen Übermittlung dieser Daten, wenn und soweit sie geeignet sind, die elektronische Weiterverarbeitung wegen einer dem Datensatz X-Justiz entsprechenden Standardisierung zu erleichtern. Abs. 120
Hier ist zu unterscheiden. Aus den Regelungen zum elektronischen Zugriff auf und zur Übermittlung der Prozessakte folgt kein Rechtsanspruch der Prozessbeteiligten darauf, solche Zusatzinformationen auch in automatisiert weiterverarbeitbarer Aufbereitung zu erhalten. Die Justiz muss diesen Service nicht anbieten. Die Justiz ist aber gut beraten, in der Erarbeitung von Dokumentaustauschformaten oder -standards die Justizkunden frühzeitig auch jenseits der vergleichsweise leicht standardisierbaren Massenverfahren (z.B. Mahnverfahren) einzubinden. Dies ist geeignet, Attraktivität und Nutzung des elektronischen Rechtsverkehrs gerade auch für die Justizkunden zu steigern und so Zahl und Aufwand für die Bewältigung von Medienbrüchen bei elektronischer Aktenführung zu vermindern. Abs. 121
Die elektronische Prozessakte muss so angelegt, geführt und aufbewahrt werden, dass den Anforderungen von Datenschutz und Datensicherheit entsprochen wird.[91] Abs. 122
Qualitativ sind all jene Sicherheitsvorkehrungen erforderlich, die schon bei der derzeitigen IuK-Unterstützung justizieller Aufgabenerfüllung durch Fachanwendungen angezeigt sind. Beim Übergang auf eine vollständig elektronische Aktenführung verschärfen sie sich in der Ausprägung, weil Sicherungsmechanismen (z.B. Vergleich mit "führender" Papierakte) wegfallen, sich die elektronisch vorgehaltenen Datenbestände und damit auch ie "Attraktivität" als Ziel von "Angriffen" drastisch erhöhen, die auf unzulässige Informationsgewinnung, Manipulation von Datenbeständen oder einfach "nur" auf Diskreditierung der Institution und ihrer Schutzvorkehrungen gerichtet sind. Abs. 123
Bei elektronischer Aktenführung stehen nicht nur die "Stammdaten", sondern die gesamten Aktenbestände im elektronischen Zugriff. Diese Datenbestände im DMS müssen geschützt werden. Es muss vor allem verhindert werden, dass "Dokumente unzulässig im DMS gespeichert werden oder bleiben, auf im DMS gespeicherte Dokumente unzulässig zugegriffen werden kann und auf Protokolldaten der Beschäftigten zur Leistungs- und Verhaltenskontrolle unzulässig zurückgegriffen wird."[92] Der Einführung der eAkte vorzulagern ist eine Prüfung, ob die mit der automatisierten Verarbeitung verbundenen Risiken für die Rechte der Betroffenen wirksam beherrscht werden können. Abs. 124
Für die Gestaltung der eAkte ist auch aus Datenschutzsicht festzulegen, welche Dokumente mit welchem Schutzbedarf in die eAkte aufgenommen werden. Datenschutzrecht bestimmt dabei nicht über die Aktenwürdigkeit eines Dokuments, die im Kern aus dem Prozessrecht folgt. Es sind aber klare Schutzvorkehrungen zu treffen, wenn Dateien mit besonders sensiblen Daten (§ 3 Abs. 9 BSDG) bzw. Daten mit spezifischem Schutzbedarf (z.B. Geheimschutzklassifizierung; medizinische Befunddaten) in die eAkte aufgenommen werden - mit der Folge, dass sie dann regelmäßig das Schutzniveau der gesamten eAkte bestimmen; Alternative ist, diese Dokumente weiterhin papiergebunden zu führen. Abs. 125
Es besteht auch ein Spannungsverhältnis zwischen Art und Umfang technisch-organisatorischer Schutzvorkehrungen und dem Kreis derjenigen, die nach dem Berechtigungskonzept Zugriff zu dem System erhalten. Je größer der Kreis derjenigen ist, die auf das System zugreifen können, desto ausdifferenzierter müssen die Berechtigungskonzepte für die jeweiligen Gesamtdatenbestände, Akten, Vorgänge oder Dokumente sein. Abs. 126
Datenschutzrecht wirkt auch auf die Gestaltung der Arbeitsabläufe ein, z.B. beim (zentralen oder dezentralen) Einscannen von Vorgängen, bei dem z.B. ein "unkontrolliertes" Abzweigen von Dateien ausgeschlossen sein muss. Besondere datenschutzrechtliche Probleme ergeben sich beim ersetzenden Scannen für die "Aussonderung" der mindestens bis zum Verfahrensabschluss aufzubewahrenden Papierdokumente. Soweit die Papierdokumente nicht ohnehin nach Verfahrensabschluss an die Verfahrensbeteiligten zurück zu geben sind und aus diesem Grund gesondert aktenzeichengebunden aufzubewahren sind, stellt sich die Frage, ob aus datenschutzrechtlichen Gründen alle eingescannten Papierdokumente aktenzeichenbezogen aufzubewahren sind, weil nur so eine umgehende Vernichtung unmittelbar nach rechtskräftigem Abschluss des Verfahrens gewährleistet werden kann. Sie ist im Ergebnis zu verneinen: Abs. 127
Die gesetzlich vorgegebene Aufbewahrung "mindestens" bis zum rechtskräftigen Abschluss setzt die Zulässigkeit einer längeren Aufbewahrung voraus, ermächtigt aber nicht hierzu. Der gesetzlichen Mindestfrist wird man auch entnehmen können, dass eine Aufbewahrung des Papierdokuments nicht dadurch gerechtfertigt werden kann, dass das Papier"original" benötigt werden mag, um bei einer Restitutionsklage den Nachweis führen zu können, dass eine urteilserhebliche Urkunde fälschlich angefertigt oder verfälscht war (§ 580 Nr. 2 ZPO). Bei "führender" eAkte besteht dann aber kein Grund, die Papierdokumente nicht zu vernichten. Die Konsequenz wäre, mit hohem Aufwand die Papierdokumente aktenzeichenbezogen zu lagern, um sie fristgerecht vernichten zu können. Abs. 128
Wegen des hohen Aufwandes ist diese Konsequenz nicht zwingend. Der Schutzzweck ist auch erfüllt, wenn die Papieroriginale, die nicht zurückzugeben oder aus anderem Grund gesondert aufzubewahren sind, zugangsgesichert nach dem Datum des Scannvorganges gelagert werden und Zugang zu bzw. Verwendung dieser Papierdokumente allein zu dem Zweck gestattet wird, die Qualität des Scannvorgangs bzw. die Authentizität des Papierdokuments zu überprüfen. Ist für alle anderen Zwecke der Zugang gesperrt, kann der Verzicht auf die Vernichtung unmittelbar nach rechtkräftigem Abschluss durch den unverhältnismäßig hohen Aufwand gerechtfertigt werden (Rechtsgedanke des § 20 Abs. 3 Nr. 3 BDSG), der auch dann greift, wenn durch eine aus sachlichem Grund gewählte Art der Aufbewahrung der hohe Aussortierungsaufwand erst bewirkt worden ist. Abs. 129
Bei elektronischer Aktenführung steht zu erwarten, dass - zumindest in einer Übergangsphase - die Akte statt am Bildschirm auf Ausdrucken bearbeitet wird, mithin in beträchtlichem Umfange "Arbeitshandakten" entstehen. Vor allem die Richterschaft ist hier dafür zu sensibilisieren, dass auch diese "Arbeitshandakten" nicht unbeschränkt gefertigt, ungeschützt gelagert und unbegrenzt aufbewahrt werden dürfen. Abs. 130
Die rechtlichen Voraussetzungen und Rahmenbedingungen für die eAkte unterstreichen: ihre Einführung bedeutet einen tiefen Eingriff in die Arbeitsweise der Gerichte und bedarf sorgsamer Gestaltung. Die technikkompatible Beantwortung der klärungsbedürftige Rechtsfragen ist aber möglich ist: Die eAkte ist auch im gerichtlichen Verfahren machbar, es gibt keine rechtlichen Hindernisse, die durchgreifend der Einführung der elektronischen Gerichtsakte entgegenstehen. Abs. 131
Dass eine rechtskonforme eAkte möglich ist, bedeutet aber noch lange nicht, dass ihre Einführung auch sinnvoll ist. Die technisch-organisatorische Vorteilen, die der eAkte zugeschrieben werden,[93]erschließen sich nicht gleichermaßen allen BearbeiterInnen in der Justiz. Sie hängen mitunter auch von der Verfahrensstruktur und ihrem "typischen" Umfang der eAkte ab. Vor allem erfordern sie eine praxistaugliche Ausgestaltung der eAkte einschließlich der für ihre Bearbeitungen eingesetzten Hard- und Software. Eine eAkte hat in der Justiz nur dann Sinn, wenn sie - im Minimum - in Gebrauchswert und Bearbeitbarkeit jedenfalls nicht hinter der Papierakte zurückbleibt und - so der vorzugswürdige Zustand - für die Bearbeitung von Rechtsfällen gegenüber der Papierakte Vorteile bringt. Ziel muss eine auch ergonomisch "ausgereifte" elektronische Akte sein, die als selbstverständliches und akzeptiertes Arbeitsmittel eine effiziente Bearbeitung ermöglicht und bei der die jeweiligen BearbeiterInnen durch zusätzliche Funktionen in ihrer jeweiligen Arbeit unterstützt werden. Chancen liegen hier bei vor allem in der Akten- und Textaufbreitung, der Unterstützung bei "standardisierten" Maßnahmen (z.B. Verfügungen) bis hin zur Bereitstellung von juristischen Zusatzinformationen. Kernfrage ist hier: "Was ist erforderlich, um Richterschaft und Servicekräfte mit Freude an den elektronischen Schreibtisch zu locken"?[94]
157/2008, Abs. 132
* Mit ersten Nachweisen versehene, vorläufige Fassung eines in gekürzter Fassung gehaltenen Vortrages auf dem 17. EDV-Gerichtstag (18. September 2008). Die Vortragsform ist beibehalten. Der Beitrag gibt die persönliche Auffassung des Verfassers wieder.
[1] Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft (Studienausgabe), 5. Aufl. Tübingen 1976, 126, 552.
[2] § 55b VwGO.
[3] Zum "pathologischen" Fall der Durchführung einer Hauptverhandlung ohne Akten s. Michel MDR 1996, 560.
[4] S. z.B. Aktenordnung für die Geschäftsstellen der Gerichte der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit des Landes Brandenburg (Aktenordnung VG - AktO-VG -, Allgemeinen Verfügung der Ministerin der Justiz v. 4.4.2006 (JMBl., 44); s.a. die "Anweisung für die Verwaltung des Schriftguts bei den Geschäftsstellen der Gerichte, der Staatsanwaltschaften und der Amtsanwaltschaft" (Aktenordnung - AktO) (Berlin), AB v. 28.8.1974 (i.d.F. der Verwaltungsvorschrift v. 4.3.1994, ABl. S. 803).
[5] Zur Einsicht nach Verfahrensabschluss s. BFH 20.10.2005 - VII B 207/05 -, BStBl II 2006, 41.
[6] Z.B. § 299 ZPO, § 100 VwGO.
[7] § 160a Abs. 3 ZPO, nach dem auch eine Aufbewahrung bei der Geschäftsstelle "mit den Prozessakten" oder eine Speicherung auf der zentralen Datenspeichereinrichtung statthaft ist.
[8] S. zB. § 541 ZPO.
[9] Z.B. § 13 Abs. 5 FGG, § 62 Abs. 6 FGO, § 97 Abs. 5 PatG, § 73 Abs. 6 SGG, § 67 Abs. 6 VwGO, § 80 Satz 1 ZPO,
[10] Z.B. Vermerke des Insolvenzverwalters nach § 184 Abs. 2 Satz 4 ZPO (§ 8 Abs. 3 InsolvO).
[11] Nr. 7000 VV-RVG.
[12] § 17 Abs. 1 Nr. 1 StBGebV.
[13] § 115 Abs. 1 StVollzG.
[14] § 315 ZPO.
[15] § 734 ZPO.
[16] S.a. die Verordnung über die elektronische Aktenführung in Ordnungsgeldverfahren beim Bundesamt der Justiz (Ordnungsgeld-Aktenführungsverantwortung - OAGV) v. 10.1.2008 (BGBl. I, 26).
[17] § 50 Abs. 5 BRAO; zur Web-Akte s. Degen VBlBW 2005, 329 (336).
[18] Zu der nach §§ 110 a ff. SGB IV möglichen "elektronischen Akte" der Sozialversicherungsträger im sozialgerichtlichen Verfahren s. Semperowitsch SGb 2004, 611.
[19] Dazu eingehend A. Roßnagel/S. Fischer-Dieskau/S. Jandt/M. Knopp, Langfristige Aufbewahrung elektronischer Dokumente. Anforderungen und Trends, Baden-Baden 2007; BMWi, Handlungsleitfaden zur Aufbewahrung elektronischer und elektronisch signierter Dokumente (BMWi Dokumentation Nr. 564), Berlin August 2007 (http://www.trustcenter.de/media/handlungsleitfaden_aufbewahr_elektr_u_elektr_sign_Dokus.pdf).
[20] Dies ist technisch z.B. angesichts der Vorarbeiten der Physikalisch-technischen BUndesanstalt der Fall. Die für die Praxis zentrale Kostenfrage ist Rechtsproblem nur vermittelt über dashausrechtliche Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Mittelverwednung. Die sichere und geschützte Archivierung ist ein wichtiger Bereich, in dem zentrale Unterstützungsdienstleistungen zu für die aktenführenden Einheiten (Gerichte, Behörden) technisch und wirtschaftlich attraktiven Konditionen vorzuhalten sind.
[21] Dazu eingehend C. Schütz, Der ökonomisierte Richter. Gewaltenteilung und richterliche Unabhängigkeit als Grenzen Neuer Steuerungsmodelle in den Gerichten, Berlin 2005.
[22] BT-Drs. 15/4067, 27 ff.
[23] Dazu Berlit, Y. Elektronisches Verwaltungsverfahren und elektronischer Verwaltungsprozess, in: J. Brandt/M. Sachs (Hrsg.), Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungspraxis, Heidelberg 2008 (Rn. 1 f.).
[24] Die im JKomG (v. 22.3.2005, BGBl. I, 837) umgesetzte Eröffnung des ERV im Ordnungswidrigkeitenrecht entspricht der Empfehlung des AK Ordnungswidrigkeiten der BLK Arbeitsgruppe "Elektronischer Rechtsverkehr" im Schlussbericht vom 28.2.2003.
[25] S. dazu die jeweiligen Änderungen im Justizkommunikationsgesetz v. 22.3.2005 (BGBl. I, 837).
[26] Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006, BGBl. I, 2034.
[27] Beim BVerwG z.B. das sog. Senatsheft, in der neben einem Abdruck der Vorinstanz u.a. interne Frist- und Bearbeitungsvermerke, die entscheidungsvorbereitenden Gutachten und die Entscheidungsentwürfe abgeheftet werden.
[28] S. Bund-Länder-Kommission für Datenverarbeitung und Rationalisierung in der Justiz, Beschluss zu TOP 7 der 83. Sitzung am 7./8. Mai 2007 in Berlin: Bitte an die AG "Elektronischer Rechtsverkehr", eine Unterarbeitsgruppe "Zukunft" einzurichten, die eine Bestandsaufnahme der vorhandenen Lösungen vornehmen, Verbesserungsansätze sammeln, die Anforderungen an eine justizspezifische Lösung zur Substituierung der Papierakte aus richterlicher Sicht definieren und darüber hinaus - im Benehmen mit der Arbeitsgruppe "IT-Standards" - notwendige Erweiterungen des XJustiz-Standards für eine bundesweit austauschbare elektronische Akte konzipieren soll.
[29] In diese Richtung Positionspapier der Mitglieder der Bundesregierung in der Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen "Verbesserung der staatlichen Aufgabenwahrnehmung im Bereich der Verwaltung von Bund und Ländern" , Kommissionsdrucksache 098 v. 27.3.2008, 5 ff. (Bund-Länder-IT-Zusammenarbeit).
[30] Vgl. Eckpunkte zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen. Vorschlag der Vorsitzenden Struck und Oettinger v. 23. Juni 2008, Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen Nr. 128 (Teil II.1).
[31] Zu diesem Thema s.a. Bertrams NWVBl. 2007, 205 (211): "... kommt als verfassungsrechtlich unbedenklich allein eine Lösung in Betracht, bei der für den Bereich der Dritten Gewalt ein eigenes, organisatorisch getrenntes Rechenzentrum eingerichtet wird".
[32] Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), GG, Bd. III, Tübingen 2000, Art. 97 Rn. 54.
[33] Dazu allg. Berlit, Richterliche Unabhängigkeit und Organisation effektiven Rechtsschutzes im "ökonomisierten" Staat, in: H. Schulze-Fielitz/C. Schütz (Hrsg.), Justiz und Justizverwaltung zwischen Ökonomisierungsdruck und Unabhängigkeit, Berlin 2002, 135 (137 f., 150 ff.).
[34] A.A. eine abweichende Auffassung im Workshop "Moderne Technik und richterliche Unabhängigkeit" auf dem Deutschen Richter- und Staatsanwaltstag 2007 in Würzburg, nach der die richterliche Unabhängigkeit bereits dann beeinträchtigt sei, "wenn sich bei Anwendung des EDV-Verfahrens durch den Richter dessen Arbeitsaufwand erhöht", weil der Richter dann nämlich gehindert werde, "sich der Bearbeitung der ihm übertragenen Fälle in gleichem Umfang zu widmen, wie es ihm ohne EDV-Anwendung möglich gewesen wäre". In dieser abzulehnenden Auffassung mutiert funktionsbezogener Schutz vor unzulässiger Entscheidungseinwirkung zum gutsherrschaftlich ausübbaren Privileg.
[35] A.A. Dienstgericht für Richter bei dem Landgericht Düsseldorf, Urt. v. 29.1.2008 - DG 5/2007 - in Bezug auf die Vorlage elektronisch eingereichter Eingaben zum Handelsregister in ausgedruckter Form, deren Verweigerung das Gericht als unzulässige Maßnahme der Dienstaufsicht gewertet und anerkannt hat, dass der antragstellende Richter für sich zu der Überzeugung gelangt sei, dass er zur ordnungsgemäßen Bearbeitung sämtlich auf elektronischem Wege eingehenden Anmeldungen von Eintragungen zum Handelsregister eine Ausdruck der Anträge auf Papier benötige, die eine Überprüfung durch die Dienstaufsicht nicht zugänglich sei. Diese - abzulehnende - Entscheidung vernachlässigt die Organisationsgebundenheit richterlicher Tätigkeit und birgt die Gefahr, dass durch - rechtlich zulässige, dann aber zu weitgehende - Rechtssätze gegengesteuert wird.
[36] Nach der Rechtsprechung des Dienstgerichts des Bundes ist der Richter zur Einhaltung allgemein festgesetzter Dienststunden nicht verpflichtet ist, seine Arbeit an Gerichtsstelle zu erledigen; aus der richterlichen Unabhängigkeit soll folgen, dass die RichterInnen im Interesse einer sachgerechten Bearbeitung der ihrer Entscheidung unterliegenden Fälle entsprechend ihrer individuellen Arbeitsrhythmus selbst einteilen können (s. etwa BGH 25.9.2002 - RiZ (R) 2/01 - NJW 2003, 282; 16.9.1990 - RiZ 2/90 - BGHZ 113, 36); zu Voraussetzungen und Grenzen der Einführung von Dienstzeiten/Anwesenheitspflichten für RichterInnen s.a. Schröder NJW 2005, 1160.
[37] Eine technische Einrichtung ist auch dann zur Überwachung des Verhaltens oder der Leistung der Beschäftigten bestimmt, wenn sie ohne unüberwindliche Hindernisse mit einem zur Überwachung geeigneten Programm versehen werden kann; s.a. BVerwG 27.11.1991 - 6 P 7/90 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr 23.
[38] Allgemein zur Mitwirkung des Personalrats bei der Einführung von Computerprogrammen bereits Bora PersV 1987, 184. Für die Befugnisse und Pflichten der Richterräte an den Bundesgerichten verweist § 52 DRiG nur auf § 75 Abs. 3 Nrn. 11 bis 16 BPersVG; dies gründet aber in der rechtsirrigen Annahme, dass eine technische Überwachung des Verhaltens und der Leistung der Richterschaft schlechthin untersagt sei; für die richterliche Mitbestimmung reicht der Mitwirkungstatbestand der Gestaltung der Arbeitsplätze.
[39] BVerwG 23.9.1992 - 6 P 26/90 - BVerwGE 91, 45
[40] BVerwG 23.9.1992 - 6 P 26/90 - BVerwGE 91, 45.
[41] Gilt für die Richterschaft an den Gerichten des Bundes entsprechend (§ 52 DRiG), der ohne Einschränkung auf § 52 DRiG verweist.
[42] BVerwG 18.5.2004 - 6 P 13/03 - BVerwGE 121, 38.
[43] BVerwG 18.5.2004 - 6 P 13/03 - BVerwGE 121, 38.
[44] Aus meiner Sicht kein gelungenes Vorbild ist die Verordnung über die elektronische Aktenführung in Ordnungsgeldverfahren beim Bundesamt der Justiz (Ordnungsgeld-Aktenführungsverantwortung - OGAV) v. 10.1.2008 (BGBl. I, 26), die insoweit eine Zwischenstellung einnimmt, als sie die elektronische Akte einer Behörde betrifft, aber u.a. an die Verordnungsermächtigung des § 110b OWiG anknüpft, die in Aufbau und Wortlaut jener in den Prozessordnungen entspricht.
[45] Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 OGAV (Fn. 44) gehören "zu den Akten" "sämtliche Dokumente, die das für das Verfahren bedeutsame Handeln des Betroffenen sowie der Behörde dokumentieren". § 6 Abs. 1 Satz 1 AktO VG BB verzichtet auf einen "Relevanzvorbehalt" und bestimmt für die Bildung der Akten: "Schriftstücke, die dieselbe Rechtssache betreffen, werden in der Reihenfolge ihres Eingangs oder ihres Entstehens zur gehefteten und mit einem festen Aktenumschlag versehenen Akten vereinigt."
[46] So BVerwG 17.10.1986 - 7 B 42/86 - Buchholz 310 § 100 VwGO Nr 4 ("...Abs. 3 des § 100 VwGO eine Ausnahme von dem in Absatz 1 der Vorschrift geregelten Recht der Beteiligten auf Einsicht in die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten normiert").
[47] S.a. § 8 Abs. 1 AktO VG BB. Teils werden diese Dokumente in des in eine gesondertes, aktenzeichenbezogen geführtes Heft (beim BVerwG: Senatsheft) aufgenommen.
[48] Im Rahmen der Akteneinsicht für einen funktionalen, nicht an der Akte im bürotechnischen Sinne anknüpfenden Begriff der "Prozessakte" s.a. LG München 8.11.1999 - 13 T 17452/99 - JurBüro 2000, 260.
[49] BGH 15.11.1983 - VI ZR 100/83 - BGHZ 89, 65 (mit abl. Anmerk. Schneider MDR 1984, 307 f.); s.a. BVerfG 14.1.1991 - 1 BvR 41/88 - NJW 1991, 2078.
[50] St. Rspr. BVerfG, aus jüngerer Zeit etwa BVerfG 19.2.2008 - 1 BvR 1807/07 - NJW 2008, 1060.
[51] Einen Grenzfall bildet die sofortige Beschwerde der Staatskasse (§ 127 Abs. 3 ZPO).
[52] In diese Richtung Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 55b Rn. 2.
[53] Eingehend dazu F. Wittreck, Die Verwaltung der Dritten Gewalt, Tübingen 2006.
[54] BT-Drs. 15/4067, 38.
[55] Zum strukturgleichen Problem bei der Zulassung der externen elektronischen Kommunikation im Verwaltungsprozess V. Schmid in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 2. Aufl., § 55a Rn. 14.
[56] Zur Notifizierungspflicht hinsichtlich Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft gemäß RL 98/34/EG vom 22. 6. 1998, ABlEG Nr. L 204 S. 37, geändert durch RL 98/48/EG vom 20. 7. 1998, ABlEG Nr. L 217 S. 18
[57] Rudisile (in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO; § 55b Rn. 15) geht wegen der Standards, die bestimmte Technologien jeweils voraussetzen, davon aus, dass auch die Verordnungen zur Zulassung der eAkte der Notifizierungspflicht unterliegen.
[58] Zur Wahrung des Schriftformerfordernisses durch Einscannen eines handschriftlich unterzeichneten Dokuments jüngst auch BGH 15.7.2008 - X ZB 8/08 - jurPC Web-Dok. 125/2008.
[59] Bei entsprechender Datensicherung auch in ausgelagerten, sicheren Bereichen (z.B. bei einem anderen Gericht) hat die eGerichtsakte für diese "Bedrohungsfälle" deutliche Vorteile.
[60] In einigen Bereichen mögen bei baulichen Veränderungen auch Aspekte des Denkmalschutzes ins Spiel kommen.
[61] BT-Drs. 15/4067, 33 f. (zu § 298a ZPO).
[62] BT-Drs. 15/4067, 38 (zu § 55b VwGO).
[63] Z.B. § 298a Abs. 2, 3 ZPO; § 55b Abs. 2, 3 VwGO.
[64] Bund/Länder-Kommission für Datenverarbeitung und Rationalisierung in der Justiz - Arbeitsgruppe Elektronischer Rechtsverkehr -, Organisatorisch-technische Leitlinien für den elektronischen Rechtsverkehr mit den Gerichten und Staatsanwaltschaften (OT-Leit-ERV) (Stand: 21.4.2005) http://www.justiz.de/BLK/regelungen/ot-leit.pdf
[65] Z.B. farbige Unterschriftenkürzel, Lichtbilder, Pläne und Bauzeichnungen ("Grünvermerk").
[66] S.a. A. Roßnagel/S. Fischer-Dieskau/S. Jandt/D. Wilke, Scannen von Papierdokumenten. Anforderungen , Trends und Empfehlungen, Baden-Baden 2008, 52.
[67] Davon zu trennen ist die Frage, ob im Hintergrund auch eine (nicht qualitätsgeprüfte) OCR-Version eines Textdokuments zur Verfügung gestellt wird oder eine lediglich ein Tool, mit dem bei Bedarf einzelne Passagen der Texterkennung zugeführt werden können.
[68] Schmieszek, in: Scherf/Schmieszek/Viefhues (Hrsg.), Elektronischer Rechtsverkehr. Kommentar und Handbuch, Heidelberg 2006, B IV § 55b VwGO Rn. 16.
[69] So Berlit (Fn. 23), Rn. 93, 159 f.
[70] So Schmieszek (Fn. 68), 17; Degen VBlBW 2005, 329 (332).
[71] S.a. § 1 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b) BDSG.
[72] A.A. Schmieszek (Fn. 68), B IV § 55b Rn. 14; der Scann-Aufwand ist angesichts der Leistungsfähigkeit heutiger Scanner bereits im Mittelklassebereich eine bewältigbare Größe. Die - empirisch zumindest für eine längere Übergangsphase vermutlich berechtigte - Erwartung, dass ab einem gewissen Seitenumfang die Bearbeitung papiergebunden erfolgen werde, ist nicht hinreichend objektivierbar, um eine klare Grenze zu ziehen, zumal bei entsprechenden Arbeitshilfen die elektronische Form der Erschließung und weitere Bearbeitung unterstützen kann.
[73] Einschließlich der Frage eines expliziten Verbots einer Datenverarbeitung im Auftrag durch behördliche Datenzentren.
[74] Derzeit z.B. das Format PDF/A, das seit Ende 2005 neben TIFF/G4 getreten ist; die ISO-Norm 19005-1 (veröffentlicht 1.10.2005) definiert ein Standardformat für die Langzeitarchivierung von elektronischen Dokumenten und sichert auf der Konformitätsebene 1a sowohl die eindeutige visuelle Reproduzierbarkeit als auch die Abbildbarkeit von Text nach Unicode und inhaltliche Strukturierung der Texte.
[75] Missverständlich dazu § 3 Abs. 1 Satz 2 OGAV (Fn. 44), der diesen Veränderungsschutz nur für in elektronische Dokumente übertragene Dokumente sowie Vermerke vorgibt.
[76] Gesetz zur Aufbewahrung von Schriftgut der Gerichte des Bundes und des Generalbundesanwalts nach Beendigung des Verfahrens (Schriftgutaufbewahrungsgesetz - SchrAG) v. 22.3.2005 (BGBl. I, 837 [Art. 11 des JKomG]).
[77] § 299a ZPO, der die ersetzende Überführung der Akte nach ordnungsgemäßen Grundsätzen zur Ersetzung der Urschrift auf einen Bild- oder anderen Datenträger als zulässig voraussetzt, betrifft nur die Übertragung auf einen Bild- oder anderen Datenträger, so dass fraglich ist, ob eine Digitalisierung überhaupt statthaft ist, und betrifft vor allem nicht die Umformatierung eines elektronischen Dokuments.
[78] So wohl Rudisile (Fn. 57), § 55b Rn. 16 ff.
[79] Z.B. Endziffer des Aktenzeichens, bestimmte BerichterstatterInnen oder Nutzung der elektronischen Form durch einen Verfahrensbeteiligten.
[80] So zutreffend Rudisile (Fn. 57), § 55b Rn. 18.
[81] S. Berlit JurPC Web-Dok. 171/2007 Abs. 84 ff. http://www.jurpc.de/aufsatz/20070171.htm.
[82] S. Skrobotz, Das elektronische Verwaltungsverfahren. Die elektronische Signatur im E-Government, Berlin 2005, 352 ff.; zur Gefahr des Verlustes der Funktionen der Papierakte s. - am Beispiel des Verwaltungsverfahrens - Britz, Reaktionen des Verwaltungsverfahrensrechts auf die informationstechnischen Vernetzungen der Verwaltung, in: W. Hoffmann-Riem/ E. Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsverfahren und Verwaltungsverfahrensgesetz, Baden-Baden 2002, 213 (257 ff.).
[83] S. insb. den von der KBSt entwickelten DOMEA-Standard s. http://www.kbst.bund.de /cln_011/nn_836960/Content/Standards/Domea__Konzept /domea__node.html__nnn=true.
[84] Es kommen in Rechtsprechung und Literatur aus der Natur der Sache hergeleitete Schriftformerfordernisse hinzu, die es in Zeiten der eAkte in der Tat zu überdenken gilt (so Schmieszek [Fn. 68], B IV § 55a Rn. 28).
[85] BVerwG 12.12.2001 - 1 D 4/01 (BDizG) - NVwZ 2002, 1519.
[86] Technisch wohl: Rückgabe der Verfügung zur Korrektur durch die Verfügenden.
[87] S. dazu Koch/Koch (NJW 2007, 478), die am Beispiel einer elektronischen behördlichen Bußgeldakte kritisch den Verlust der Dokumentations- und Kontrollfunktion einer solchen Akte beleuchten.
[88] Dazu etwa Bachmann/Pavlitschko MMR 2004, 370.
[89] S. OLG Düsseldorf 6.3.2008 - 3 Ws 72/08 - NJW 2008, 2058 (Dokumentenpauschale bei Überlassung einer Ermittlungsakte mit ca. 23.000 Seiten auf DVD).
[90] S. Britz, Elektronische Verwaltung, in: W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-Aßmann/A. Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band II (Informationsordnung. Verwaltungsverfahren. Handlungsformen), München 2008, § 26 Rn. 77.
[91] Zum Nachfolgenden allgemein auch Moos, Datenschutz im E-Government, in: Kröger/Hoffmann (Hrsg.), Rechts-Handbuch zum E-Government, Köln 2005, 328 ff.; Nedden, Datenschutz im e-Government - Anforderungen und Lösungen, in: Bieler/Schwarting (Hrsg.), e-Government. Perspektiven, Probleme, Lösungsansätze, Berlin 2007, Rn. 258 ff.; Arbeitsgruppe der Datenschutzbeauftragten, Datenschutzgerechtes e-Government, Hannover (30.11.2002) http://cdl.niedersachsen.de/blob/images/C1358174_L20.pdf; s.a. E-Government-Handbuch des BSI, Kap. II "Datenschutzgerechtes E-Government" http://www.bsi.de/fachthem/egov/download/2_Daten.pdf; Arbeitsgruppe beim Nds. Datenschutzbeauftragten, Die virtuelle Poststelle im datenschutzgerechten Einsatz (22.11.2004) http://www.bsi.bund.de/fachthem/egov/download/6_VPS_flyer2.pdf.
[92] Arbeitsgruppe des Arbeitskreises eGovernment der Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder, Datenschutz bei Dokumentenmanagementsystemen. Orientierungshilfe, Magdeburg 16./17. März 2006.
[93] S. dazu die Begründung zum JKomG, BT-Drs. 15/4067.
[94] S. dazu den Vortrag von C. Schürger (Die elektronische Akte - praktische Anforderungen) auf dem 17. EDVGT (18.9.2008).
* Professor Dr. Uwe-Dietmar Berlit ist Richter am Bundesverwaltungsgericht. Er ist Vorstandsmitglied des Deutschen EDV-Gerichtstags e. V..

References: Art. 74
 § 299
 § 55
 § 100
 BGH 
 § 9
 § 55
 § 298
de lege lata
 § 299
 § 100
 § 20
 § 55
 § 299
 § 100
 § 160
 § 541
 § 13
 § 62
 § 97
 § 73
 § 67
 § 80
 § 184
 § 17
 § 115
 § 315
 § 734
 § 50
 Art. 97
 BGH 
 § 76
 § 52
 § 75
 § 52
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 § 3
 § 6
 § 100
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 § 8
 BGH 
 § 55
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 BGH 
 § 298
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 § 55
 § 55
 § 1
 § 55
 § 3
 § 299
 § 55
 § 55
 § 55
 § 26