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Timestamp: 2019-01-23 16:28:28+00:00

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﻿ Sentencia 2004-01286 de agosto 19 de 2010
SENTENCIA 2004-01286 DE 19 DE AGOSTO DE 2010
CONTENIDO:CERTIFICADO DE REEMBOLSO TRIBUTARIO. LA SOLA PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD Y DE LOS DOCUMENTOS NECESARIOS NO OBLIGABA AL RECONOCIMIENTO DE LOS CERT PUES DICHO RECONOCIMIENTO ESTÁ SUPEDITADO A QUE SE ACREDITE LA LEGALIDAD Y EFECTIVIDAD DE LAS EXPORTACIONES.
TEMAS ESPECÍFICOS:DIVISAS, MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, CERTIFICADO DE REEMBOLSO TRIBUTARIO, EXPORTADOR
Sentencia 2004-01286 de agosto 19 de 2010
Rad.: 25000 23 27 000 2004 01286 01
Numero interno: 17000
Demandante: Manufacturera Colombiana de Confecciones - Macolco Ltda.
Fundamentalmente, la demandante está inconforme porque en la sentencia apelada el tribunal a quo concluyó que el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo desvirtuó tanto la legalidad como la efectividad de las exportaciones que sirvieron de fundamento a las solicitudes que la demandante presentó ante el ministerio para que le reconocieran los certificados de reembolso tributario, CERT. A juicio de la apelante, las solicitudes cumplían con los requisitos previstos en el artículo 11 del Decreto 636 de 1984(1) y, por ende, no había lugar a que se negara la expedición de los CERT.
Lo primero que debe precisar la Sala es que, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 636 de 1984(2), las exportaciones “legal y efectivamente realizadas”, dan derecho a que el exportador solicite el reintegro de las divisas correspondientes y, en esos casos, la solicitud formalmente presentada obligaba al Banco de la República, hoy al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, a expedir y entregar al exportador los certificados de reembolso tributario.
En efecto, solo las exportaciones legal y efectivamente realizadas dan lugar al reconocimiento de los CERT. Esto es, cuando las solicitudes cumplen con los requisitos previstos en el Decreto 636 de 1984 surge la obligación de expedir los certificados de reembolso tributario. Empero, de conformidad con el parágrafo 2º del citado artículo 11, al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo le compete verificar la realidad de la exportación y para ello puede solicitar la guía aérea o marítima refrendada por la empresa transportadora; el conocimiento de embarque; la planilla única de transporte; la factura comercial; la certificación y factura del proveedor; el certificado sobre dirección del proveedor y del destinatario de la mercancía; la constancia de recibo del importador, el registro de cámara de comercio, etcétera.
— Que la sociedad demandante radicó ante el Banco de la República solicitudes de expedición de los CERT, por un valor de US$ 3’738.814,12, así:
Solicitud de CERT Liquidación Documentos de exportación
Nº Fecha Nº Fecha Nº Fecha Valor US$
4169 30 - mayo - 1991 3163 24 – mayo - 1991 007477 15 - nov. – 1990 14,076.21
001485 15 - feb. - 1991 49,680.00
001510 15 - feb. - 1991 22,988.79
3358 6 - mayo - 1991 2351 18 - abr. – 1991 001519 15 - feb. – 1991 49,500.00
001520 15 - feb. - 1991 49,320.00
001521 15 - feb. - 1991 49,680.00
3357 6 - mayo - 1991 2351 18 - abr. - 1991 001509 15 - feb. – 1991 49,200.00
001508 15 - feb. - 1991 49,440.00
3356 6 - mayo - 1991 2351 18 - abr. - 1991 001507 15 - feb. – 1991 49,920.00
001506 15 - feb. - 1991 49,800.00
1098 21 - feb. - 1991 0908 19 - feb. - 1991 006766 23 - oct. - 1990 80,000.00
0207 15 - ene. - 1991 0054 4 - ene - 1991 006847 26 - oct. – 1990 4,886.00
006767 23 - oct. - 1990 4,810.09
006848 26 - oct. - 1990 45,541.91
0155 14 - ene. - 1991 5063 18 - dic. - 1990 006767 23 - oct. - 1990 74,149.91
5523 12 - jul. - 1991 4221 9 - jul. - 1991 001490 15 - feb. – 1991 49,950.00
001913 25 - feb. - 1991 49,960.00
5521 12 - jul. - 1991 4221 9 - jul. - 1991 001816 21 - feb. - 1991 49,680.00
001921 25 - feb. - 1991 49,900.00
5520 12 - jul. – 1991 4221 9 - jul. - 1991 001817 15 - feb. - 1991 148.21
15 - feb. - 1991 49,920.00
5519 12 - jul. - 1991 4221 9 - jul. - 1991 001915 21 - feb. - 1991 49,800.00
21 - feb. - 1991 20,642.00
6866 10 - sep. - 1991 5335 2 - sep. - 1991 006044 3 - mayo - 1991 14,406.00
6080 6 - ago. - 1991 4678 31 - jul. - 1991 003696 1º - abr. – 1991 49,680.00
003702 1º - abr. - 1991 44,910.00
6081 6 - ago. - 1991 4678 31 - jul. - 1991 003693 1º - abr. - 1991 49,710.00
6111 8 - ago. - 1991 4701 31 - jul. - 1991 002192 28 - feb. – 1991 5,492.00
003700 1º - abr. – 1991 1,680.00
002081 27 - feb. – 1991 49,890.00
002390 25 - mar. - 1991 49,800.00
003699 1º - abr. - 1991 7,938.00
6178 12 - ago. - 1991 4812 6 - ago. - 1991 003692 1º - abr. – 1991 49,680.00
003702 1º - abr. – 1991 4,740.00
003739 1º - abr. - 1991 9,854.00
6177 12 - ago. - 1991 4812 6 - ago. - 1991 003707 1º - abr. – 1991 49,650.00
003706 1º - abr. - 1991 49,620.00
5917 30 - jul. - 1991 4440 19 - jul. - 1991 003712 1º - abr. - 1991 49,800.00
003700 1º - abr. - 1991 48,120.00
6831 6 - sep. - 1991 5222 28 - ago. - 1991 003736 1º - abr. – 1991 49,590.00
003735 1º - abr. - 1991 19,282.00
6830 6 - sep. - 1991 5222 28 - ago. - 1991 003699 1º - abr. - 1991 41,772.00
003739 1º - abr. – 1991 39,766.00
003738 1º - abr. - 1991 49,590.00
5406 9 - jul. - 1991 4132 4 - jul. - 1991 001511 15 - feb. - 1991 49,980.00
001493 15 - feb. - 1991 49,741.79
5405 9 - jul. - 1991 4132 4 - jul. - 1991 001510 15 - feb. – 1991 26,841.21
001492 15 - feb. – 1991 49,860.00
5577 16 - jul. - 1991 4251 10 - jul. - 1991 002187 28 - feb. – 1991 49,760.00
002188 28 - feb. - 1991 11,392.00
5576 16 - jul. - 1991 4251 10 - jul. - 1991 001814 21 - feb. – 1991 49,890.00
001914 25 - feb. - 1991 49,760.00
5575 16 - jul. - 1991 4251 10 - jul. - 1991 001915 21 - feb. – 1991 29,218.00
001815 21 - feb. - 1991 49,980.00
6868 10 - sep. - 1991 5330 2 - sep. - 1991 003734 1º - abr. – 1991 49,560.00
003733 1º - abr. - 1991 49,530.00
003732 1º - abr. - 1991 49,530.00
003737 1º - abr. - 1991 49,500.00
5580 16 - jul. - 1991 4296 12 - jul. - 1991 002191 28 - feb. – 1991 49,860.00
002192 28 - feb. - 1991 44,308.00
5579 16 - jul. - 1991 4296 12 - jul. - 1991 002188 28 - feb. – 1991 38,508.00
002190 28 - feb. - 1991 49,680.00
5578 16 - jul. - 1991 4296 12 - jul. - 1991 002080 27 - feb. – 1991 49,960.00
002189 28 - feb. - 1991 49,980.00
6836 6 - sep. - 1991 5315 30 - ago. - 1991 006027 3 - mayo - 1991 49,920.00
006028 3 - mayo - 1991 49,880.00
006029 3 - mayo - 1991 49,880.00
6835 6 - sep. - 1991 5315 30 - ago. - 1991 006033 3 - mayo – 1991 49,860.00
006034 3 - mayo – 1991 49,980.00
006035 3 - mayo - 1991 49,980.00
6834 6 - sep. - 1991 5315 30 - ago. - 1991 006030 3 - mayo – 1991 49,800.00
006031 3 - mayo – 1991 49,800.00
006032 3 - mayo - 1991 49,860.00
6833 6 - sep. - 1991 5315 30 - ago. - 1991 006036 3 - mayo - 1991 10,628.00
6832 6 - sep. - 1991 5316 30 - ago. - 1991 003735 1º - abr. - 1991 30,278.00
8022 1º - nov. - 1991 6475 29 - oct. - 1991 010396 27 - ago. – 1991 1,603.00
010397 27 - ago. – 1991 49,880.00
010398 27 - ago. – 1991 49,880.00
010399 27 - ago. - 1991 30,300.00
8021 1º - nov. - 1991 6350 22 - oct. - 1991 010395 27 - ago. - 1991 49,920.00
010396 27 - ago. - 1991 48,317.00
8020 1º - nov. - 1991 6349 22 - oct. - 1991 006042 3 - mayo – 1991 1,314.00
006043 3 - mayo - 1991 49,950.00
7778 22 - oct. - 1991 6263 17 - oct. - 1991 006039 3 - mayo – 1991 16,394.00
006040 3 - mayo - 1991 49,980.00
7777 22 - oct. - 1991 6263 17 - oct. - 1991 006041 3 - mayo – 1991 49,980.00
006042 3 - mayo - 1991 48,636.00
7336 2 - oct. - 1991 5795 23 - sep. - 1991 006044 3 - mayo – 1991 35,514.00
006036 3 - mayo – 1991 39,262.00
006037 3 - mayo - 1991 49,890.00
006038 3 - mayo - 1991 334.00
7648 15 - oct. - 1991 6111 8 - oct. - 1991 006038 3 - mayo – 1991 49,526.00
006039 3 – mayo - 1991 33,466.00
Total US$ 3,738,814.12
— Que, mediante Oficio A-469 del 30 de julio de 1991, la Administración de Impuestos Nacionales de Barranquilla informó al Banco de la República que se había iniciado investigación de fondo en materia tributaria en contra de la sociedad Macolco Ltda., en relación con las operaciones de exportación realizadas durante el primer semestre de 1991.
— Que, mediante Oficio 167 del 16 de junio de 1992, el Juzgado 60 de Instrucción Criminal Ambulante de Bogotá solicitó al Banco de la República que enviara información referente a todas las operaciones efectuadas por la sociedad demandante.
— Que, el 8 de febrero de 1995, el apoderado de la sociedad Macolco Ltda. presentó reclamación ante el subgerente de operación bancaria del Banco de la República, porque no habían respondido las solicitudes de CERT presentadas.
— Que, mediante Oficio 270 del 3 de marzo de 1995, el Banco de la República informó al apoderado de la demandante que el trámite de estudio de los CERT estaba suspendido mientras persistieran las investigaciones contra Macolco Ltda.
— Que Macolco Ltda. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Banco de la República, que fue admitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 19 de mayo de 1995.
— Que la DIAN, mediante Resolución 1733 del 15 de noviembre de 1995, impuso multa a la Sociedad Macolco Ltda., por el ingreso ilegal de divisas.
— Que el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante fallo del 20 de noviembre de 2000, se inhibió para pronunciarse de fondo en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Macolco Ltda. contra el Banco de la República.
— Que, mediante oficios 32228 y 32221 del 30 de julio de 2001, el director de comercio exterior del Ministerio de Comercio Exterior —ahora Ministerio de Industria, Comercio y Turismo— solicitó al Tribunal Administrativo del Atlántico y a la Fiscalía General de la Nación copia auténtica de las decisiones de fondo adoptadas en las investigaciones adelantadas contra Macolco Ltda.
— Que el Ministerio de Comercio Exterior, mediante Auto 133 del 22 de agosto de 2001, decidió continuar la suspensión administrativa de la actuación de reconocimiento del CERT a Macolco Ltda., hasta tanto se conociera la investigación adelantada por la DIAN, la Fiscalía General de la Nación y el Tribunal Administrativo del Atlántico.
— Que, mediante Auto 158 del 5 de agosto de 2002, la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio demandado incorporó las pruebas recaudadas en la actuación cambiaria, con el objeto de ser valoradas en la actuación administrativa surgida con la solicitud de reconocimiento de los CERT.
— Que, en efecto, las pruebas trasladas fueron valoradas y, en la Resolución 824 de 2002, la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio mencionado concluyó que:
“El contenido del expediente refleja que a raíz de las investigaciones administrativas de carácter cambiario y tributario adelantadas por la DIAN, se evidenciaron una serie de indicios graves tales como la incapacidad económica de la sociedad Manufacturera Colombiana de Confecciones Ltda. Macolco Ltda. con NIT 800.098.832-4 para adquirir materias primas e insumos y producir bienes en la cantidad declarada para las supuestas exportaciones a que se refieren las solicitudes de CERT presentadas, en este sentido, se debe enfatizar el hecho de que la DIAN desvirtuó la existencia de las supuestas operaciones de compra a diversos proveedores de mercancías e insumos, lo cual desacredita por completo la preexistencia de la mercancía y por lo tanto la real y efectiva exportación.
De igual manera, en el aspecto cambiario, la DIAN determinó que los reintegros efectuados no correspondieron a las operaciones que se pretendían afectar y quedó demostrado que el producto en pesos de los valores reintegrados por ese concepto no se destinó al pago de los supuestos proveedores, de lo que se infiere que las operaciones realizadas, ciertamente corresponden a un canje de divisas que no provienen del pago de las supuestas exportaciones porque estas quedaron desvirtuadas y que esos valores en pesos tampoco ingresaron al patrimonio o giro ordinario de los negocios del presunto exportador, sino que al final se demostró que son los reales beneficiarios del ingreso y canje ilegal de divisas.
Fue tan evidente la violación del régimen de cambios internacionales por parte del solicitante del incentivo, que la Superintendencia de Control de Cambios tras haber comprobado la infracción sobre el artículo 246 del Decreto-Ley 444 de 1967, le impuso una multa mediante la Resolución 1733 del 14 de noviembre de 1995, lo cual afecta de forma negativa la legalidad de las supuestas operaciones de exportación que sirvieron de fundamento a las solicitudes de CERT presentadas...
El despacho considera que los hechos irregulares evidenciados en las investigaciones antes citadas y las sanciones impuestas inciden directamente en la legalidad de las supuestas operaciones de exportación que sirvieron de fundamento a las solicitudes de CERT presentadas. Además, las sanciones de multa impuestas en la investigación tributaria, corresponden a las vigencias fiscales de las cuales se efectuaron las presuntas operaciones”.
— Que, mediante Resolución 824 del 28 de agosto de 2002, el director general de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo negó la expedición de los CERT, por valor de US$ 3’305.209,12(4).
— Que, mediante Resolución 21 del 14 de febrero de 2003, se resolvió el recurso de reposición y se confirmó la decisión adoptada en la mencionada Resolución 824(5).
— Que, mediante Resolución 2393 del 17 de octubre de 2003, el viceministro de desarrollo empresarial, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo resolvió el recurso de apelación y confirmó las resoluciones 824 del 28 de agosto de 2002 y 21 del 14 de febrero de 2003(6).
— Que en la actuación administrativa de tipo cambiario que adelantó la DIAN, respecto de algunas de las exportaciones realizadas por la demandante, se determinó que la demandante incurrió en ingreso ilegal de divisas, conducta que finalmente fue sancionada con la Resolución 1733 del 14 de noviembre de 1995(7).
Conforme con los hechos probados, aprecia la Sala que en el caso concreto, la demandante alegó que cumplió con los requisitos necesarios para la expedición de los CERT y que, con ello, demostró tanto la legalidad como la efectividad de las exportaciones. Que, en consecuencia, no había fundamento legal para negar el reconocimiento de los certificados pedidos.
La recurrente también se mostró inconforme con el hecho de que se hubieran trasladado y valorado las pruebas de la investigación cambiaria de la DIAN a la iniciada por el Ministerio demandado.
Para la Sala, contrario a lo expuesto en el recurso de apelación, la demandante no acreditó el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 11 del Decreto 636 de 1984. Este artículo dispone:
“ART. 11.—De los requisitos. El Banco de la República expedirá y entregará los certificados de reembolso tributario una vez se hayan cumplido los siguientes requisitos:
PAR. 1º—Antes del vencimiento del término señalado en el literal d), el Banco de la República podrá prorrogarlo hasta por un plazo adicional de seis (6) meses. A tal efecto, el interesado deberá presentar una solicitud debidamente sustentada.
PAR. 2º—Para los fines previstos en este artículo el Banco de la República podrá exigir, según el caso, los siguientes documentos adicionales: guía aérea o marítima refrendada por la empresa transportadora; conocimiento de embarque; planilla única del Instituto Nacional de Transporte, Intra, refrendada por autoridad aduanera en la frontera; factura comercial; certificación y factura del proveedor; certificación sobre dirección del proveedor y del destinatario de la mercancía; constancia de recibo del importador de la mercancía; registro de la cámara de comercio”.
— En efecto, no se cumplió el literal a) del artículo atrás mencionado, toda vez que, en virtud de las investigaciones administrativas y penal que se iniciaron en contra de la demandante, se demostró que el reintegro de divisas se hizo de manera ilegal. Y fue ilegal, porque el reintegro no lo hicieron los importadores en el exterior que adquirieron las mercancías exportadas, sino terceros ubicados en un país distinto al del destino de la mercancía, y porque el valor reintegrado no ingresó al país para formar parte del patrimonio de la demandante, sino de terceros.
En consecuencia, no se cumplió el requisito previsto en el literal a), pues no basta que se haya acreditado el reintegro de las divisas con los formularios de operaciones cambiarias que aportó la demandante. Era necesario que el reintegro se hiciera de manera legal y el Ministerio probó que no se hizo de esa manera pues acreditó, con pruebas, que la DIAN sancionó a la demandante por infracción al régimen cambiario.
En esa medida, era necesario que las operaciones cambiarias reportadas fueran congruentes con la operación de comercio exterior, situación que el demandante no logró demostrar. Para el efecto no es necesario declarar la nulidad de las declaraciones de reintegro, ni mucho menos de las declaraciones de exportación.
Tampoco se cumplió el requisito previsto en el literal c) porque no basta, como lo supone la demandante, que las investigaciones iniciadas hayan culminado. Es necesario que del resultado de esas investigaciones no se deriven incumplimientos, y está probado que la demandante incurrió en infracción cambiaria.
En efecto, el resultado de la investigación que adelantó la DIAN y que culminó con la Resolución 1733 de 1995, motivó el rechazo del CERT porque las pruebas que se recaudaron en esa actuación y que válidamente se podían trasladar a la actuación que adelantó el Ministerio de Comercio Exterior son pertinentes, conducentes y útiles para concluir que si la demandante se prestó para propiciar el ingreso ilegal de divisas a favor de terceros, no tiene derecho a reclamar los CERT a su favor. El incentivo es un reconocimiento que nace a favor de los exportadores, no a los que simulan serlo.
Las exportaciones no solo fueron objeto de investigación administrativa por parte de la DIAN, sino que en la investigación, finalmente, se concluyó que hubo ingreso ilegal de divisas.
Sobre el particular, la Sala ha precisado que en los casos en que se decide sobre el reconocimiento de los CERT, la actividad del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo no debe limitarse a una verificación automática de los requisitos previstos en el mencionado artículo 11, pues el Ministerio válidamente puede indagar ante otras autoridades para determinar la legalidad y efectividad de las exportaciones, máxime si, como en este caso, tenía noticia de que existía una investigación de tipo cambiario, que culminó con una sanción. En otras palabras, la sola presentación de la solicitud y de los documentos necesarios no obligaba al reconocimiento de los CERT, como equivocadamente lo cree la apelante, pues dicho reconocimiento estaba supeditado a que se acredite la legalidad y efectividad de las exportaciones(8).
Ahora bien, considera la Sala que no existe problema en que los actos acusados se hubieran expedido con base en pruebas trasladadas de la actuación administrativa que adelantó la DIAN, pues lo cierto es que se trata de pruebas recaudadas con audiencia de la sociedad demandante, conforme lo exige el artículo 185 del Código de Procedimiento Civil(9), aplicable en las actuaciones administrativas por remisión del artículo 57 del Código Contencioso Administrativo(10). En todo caso, las pruebas fueron valoradas por la autoridad demandada y, en la actuación, la sociedad demandante pudo ejercer el derecho de contradicción.
Entonces, si bien la actuación que adelantó la DIAN es independiente de la actuación que adelantó el ministerio, el hecho de que el ministerio se sirva de las mismas pruebas para desconocer el derecho al CERT, no implica que el ministerio decida sobre el reintegro ilegal de las divisas. Las dos actuaciones administrativas son independientes, pero el ministerio no solo puede sino que debe tener en cuenta las sanciones que haya impuesto la autoridad competente para sancionar por infracciones al régimen cambiario y al régimen aduanero.
En esa medida, es evidente que la sanción que impuso la DIAN era razón válida y suficiente para que se concluyera que no había lugar a la expedición de los CERT.
Ahora bien, aduce la demandante que como la Resolución 1733 de 1995 está referida solo a ciertos reintegros que también fueron contemplados en los actos administrativos demandados, se debe reconocer el CERT respecto de las solicitudes que no fueron objeto de análisis en la Resolución 1733.
La Sala considera que para excluir esas solicitudes no bastaba que no se enunciaran en la Resolución 1733 de 1995. Era necesario que la demandante probara que los reintegros referidos a esas solicitudes se hicieron por los importadores en el exterior y que ingresaron a su patrimonio, no al patrimonio de terceros.
Sin embargo, sobre el particular nada se prueba. Por el contrario, sin fundamento legal alguno, la demandante adujo que esa intermediación está permitida por la legislación cambiaria, lo que no es cierto. Precisamente esos fueron los hechos que fundamentaron la sanción por infracción al régimen cambiario.
CONFÍRMASE la sentencia del 25 de octubre de 2007, proferida por la Sección Cuarta - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas.
(3) Cfr. artículo 7º de la Ley 7ª de 1991.
(4) Folios 721-754, c.a.
(5) Folios 218-234, c.a.
(6) Folios 119-125, c.a.
(7) Folios 426-436, c.p.
(8) Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 12 de febrero del 2010. Expediente 16538. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
(9) ART. 185.—Las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro en copia auténtica, y serán apreciables sin más formalidades, siempre que en el proceso primitivo se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aduce o con audiencia de ella.
(10) ART. 57.—Serán admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil (...).

References: artículo 11
 artículo 2
 artículo 11
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 246
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 11
 Resolución 
 artículo 11
 artículo 185
 artículo 57
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 7