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Timestamp: 2016-10-25 03:14:16+00:00

Document:
2A.432/1999 (12.04.2000)
2A.432/1999
Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger, pr�sident, Hungerb�hler, R. M�ller, Yersin et Berthoud, suppl�ant. Greffi�re: Mme Dupraz.
P.________, repr�sent�e par Me Jean-Pierre Garbade, avocat � Gen�ve,
la d�cision prise le 16 ao�t 1999 par le D�partement f�d�ral des affaires �trang�res;
(refus de d�livrer une carte de l�gitimation)
A.- Ressortissante des Philippines, n�e en 1946, P.________, mari�e et m�re d'une fille s�journant aux Philippines, a obtenu de 1992 � fin 1997 diff�rents visas touristiques valables trois mois au maximum pour accompagner son employeur � l'occasion de ses s�jours en Suisse. Arriv�e � Gen�ve pour la derni�re fois le 26 septembre 1997, elle y r�side depuis lors. Elle n'exerce plus d'activit� lucrative depuis le 7 octobre 1997, date � laquelle son contrat de travail a pris fin.
T.________, fonctionnaire de l'Organisation mondiale du commerce (ci-apr�s: l'Organisation) a sign�, le 27 avril 1999, une d�claration de garantie de l'employeur et sollicit�, le 29 avril 1999, de la Mission permanente de la Suisse pr�s les organisations internationales � Gen�ve (ci-apr�s: la Mission permanente) l'octroi d'une carte de l�gitimation � P.________, qu'elle souhaitait engager en qualit� d'employ�e de maison. La Mission permanente a r�pondu le 5 mai 1999 que P.________ ne remplissait pas les conditions requises, parce qu'elle �tait mari�e. Elle a confirm� sa r�ponse le 20 mai 1999. Le dossier ayant �t� soumis � l'Office f�d�ral des �trangers, celui-ci a corrobor� les dires de la Mission permanente le 15 juin 1999. Par courrier du 16 juin 1999, cette derni�re a maintenu sa prise de position des 5 et 20 mai 1999.
B.- Par acte du 15 juillet 1999, P.________ a attaqu� aupr�s du D�partement f�d�ral des affaires �trang�res (ci-apr�s: le D�partement f�d�ral) le refus de la Mission permanente de lui d�livrer une carte de l�gitimation.
Par courrier du 16 ao�t 1999, le D�partement f�d�ral a d�clar� en substance que les cartes de l�gitimation qu'il d�livrait ne constituaient pas des autorisations de s�jour au sens de la loi f�d�rale du 26 mars 1931 sur le s�jour et l'�tablissement des �trangers (LSEE; RS 142. 20), mais des mesures de politique ext�rieure prises dans le cadre de la politique d'accueil du Conseil f�d�ral � l'�gard des organisations internationales. A ce titre, leur octroi ou leur refus ne pouvait pas faire l'objet d'un recours.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, P.________ demande au Tribunal f�d�ral principalement d'annuler la d�cision du D�partement f�d�ral du 16 ao�t 1999 ainsi que celles de la Mission permanente des 5 mai, 20 mai et 16 juin 1999 et de dire que ces autorit�s ne sont pas comp�tentes pour statuer sur la demande d'autorisation de s�jour avec prise d'emploi aupr�s de T.________ comme employ�e domestique, formul�e les 27 et 29 avril 1999; subsidiairement, elle demande au Tribunal f�d�ral de lui d�livrer l'autorisation de s�jour et de travail sollicit�e et de reconna�tre � T.________ le droit de l'engager comme employ�e domestique hors contingent pour une p�riode d'une ann�e, renouvelable d'ann�e en ann�e, ou de donner l'assurance que l'autorisation sollicit�e sera accord�e (sous carte de l�gitimation).
La recourante invoque en particulier les art. 104 lettres a et b OJ, 5 PA, 4, 31 et 54 al. 1 aCst. ainsi que 26 du Pacte international du 16 d�cembre 1966 relatif aux droits civils et politiques, entr� en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992, (RS 0.103. 2); elle se pr�vaut aussi des art. 13 et 14 CEDH en relation avec les art. 8 et 12 CEDH. Elle fait notamment valoir la violation du droit f�d�ral et la constatation incompl�te des faits pertinents. Elle reproche � l'autorit� intim�e d'avoir commis un d�ni de justice, d'avoir viol� les r�gles de comp�tence en mati�re d'octroi d'autorisations de s�jour, d'�tre tomb�e dans l'arbitraire et d'avoir port� atteinte au principe de l'�galit� de traitement. Elle se plaint �galement de violation du droit au mariage et d'atteinte � la libert� du commerce et de l'industrie. Elle requiert l'assistance judiciaire.
Le D�partement f�d�ral conclut principalement � l'irrecevabilit� du recours et subsidiairement � son rejet.
D.- Par ordonnance du 4 octobre 1999, le Pr�sident de la IIe Cour de droit public a partiellement admis la requ�te de mesures provisoires pr�sent�e par P.________, en ce sens qu'il l'a autoris�e � demeurer en Suisse jusqu'au terme de la pr�sente proc�dure mais pas � y exercer une activit� lucrative.
1.- a) Selon l'art. 100 al. 1 lettre b ch. 3 OJ, le recours de droit administratif n'est pas recevable en mati�re de police des �trangers contre l'octroi ou le refus d'autorisations auxquelles le droit f�d�ral ne conf�re pas un droit.
D'apr�s l'art. 4 de la loi f�d�rale du 26 mars 1931 sur le s�jour et l'�tablissement des �trangers (ci-apr�s: la loi f�d�rale ou LSEE; RS 142. 20), les autorit�s comp�tentes statuent librement, dans le cadre des prescriptions l�gales et des trait�s avec l'�tranger, sur l'octroi ou le refus d'autorisations de s�jour ou d'�tablissement. En principe, l'�tranger n'a pas de droit � l'octroi d'une autorisation de s�jour; de m�me un employeur qui voudrait engager un �tranger n'a aucun droit � ce qu'une telle autorisation soit accord�e � cet �tranger (ATF 114 Ia 307 consid. 2a p. 309). Ainsi, le recours de droit administratif est irrecevable, � moins que ne puisse �tre invoqu�e une disposition particuli�re du droit f�d�ral ou d'un trait�, accordant le droit � la d�livrance d'une telle autorisation (ATF 124 II 361 consid. 1a p. 363/ 364).
b) La recourante soutient que le droit des gens, en particulier l'art. 39 par. 2 lettre a et 3 de l'Accord du 2 juin 1995 entre la Conf�d�ration suisse et l'Organisation mondiale du commerce en vue de d�terminer le statut juridique de l'Organisation en Suisse (ci-apr�s: l'Accord; RS 0.192. 122.632), lui conf�re un droit � une autorisation de s�jour et de travail. L'art. 39 par. 2 lettre a de l'Accord dispose que les autorit�s suisses prennent toutes mesures utiles pour faciliter l'entr�e sur le territoire suisse, la sortie du territoire et le s�jour des domestiques priv�s des fonctionnaires de l'Organisation, quelle que soit leur nationalit�.
Quant � l'art. 39 par. 3 de l'Accord, il pr�cise que les demandes de visas �manant notamment des fonctionnaires de l'Organisation ou de leurs domestiques priv�s devront �tre examin�es dans le plus bref d�lai possible, lequel, pour les domestiques priv�s, n'exc�dera pas un mois apr�s le d�p�t du dossier complet. Il est douteux que les particuliers puissent invoquer directement ces dispositions, mais cette question peut rester ind�cise. En effet, l'art. 39 par. 2 lettre a et 3 de l'Accord ne conf�re de toute fa�on aucun droit � l'obtention d'une autorisation de s�jour ou, plus pr�cis�ment, d'une carte de l�gitimation.
Par ailleurs, l'int�ress�e ne saurait d�duire un droit � la d�livrance d'une autorisation de s�jour du droit coutumier international (cf. ATF 123 II 472 consid. 4d p. 478). En l'absence d'un trait� international entre la Suisse et les Philippines lui conf�rant un droit direct � l'octroi d'une autorisation de ce genre ou, plus particuli�rement, d'une carte de l�gitimation, la recourante ne peut d�duire un tel droit d'une disposition de droit international.
Enfin, pour ce qui est du droit strictement interne, l'int�ress�e n'invoque aucune disposition de la loi f�d�rale, qui fonderait un droit � la d�livrance d'une autorisation de s�jour, voire d'une carte de l�gitimation. Quant � l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des �trangers (ci-apr�s: l'ordonnance ou OLE; RS 823. 21), elle ne cr�e en elle-m�me, aucun droit � l'obtention d'une autorisation de s�jour. Sinon, elle ne serait pas compatible avec l'art. 4 LSEE.
c) Le recours est donc irrecevable au regard de l'art. 100 al. 1 lettre b ch. 3 OJ.
2.- La recevabilit� du recours doit �galement �tre ni�e par rapport � l'art. 100 al. 1 lettre a OJ, selon lequel le recours de droit administratif n'est pas recevable contre les d�cisions concernant la s�ret� int�rieure ou ext�rieure du pays, la neutralit�, la protection diplomatique, la coop�ration au d�veloppement et l'aide humanitaire ainsi que les autres affaires int�ressant les relations ext�rieures. En effet, bien que le statut � accorder aux fonctionnaires d'organisations internationales et � leur personnel priv� ne soit pas express�ment mentionn� dans cette disposition, il faut admettre qu'il est inclus dans la notion d'"autres affaires int�ressant les relations ext�rieures". L'accueil d'organisations internationales en Suisse, les questions touchant � la pr�sence des fonctionnaires de ces organisations ainsi que du personnel priv� charg� de les assister dans l'accomplissement de leurs fonctions et la d�finition des conditions auxquelles ce personnel peut �tre admis rel�vent bien de la politique ext�rieure de la Suisse. L'octroi ou le refus d'une carte de l�gitimation doit d�s lors �tre rang� parmi les modalit�s d'ex�cution d'une mesure de politique ext�rieure et une telle d�cision ne peut pas �tre attaqu�e par la voie du recours de droit administratif.
Au demeurant, c'est � tort que la recourante conteste la comp�tence du D�partement f�d�ral pour d�terminer ses conditions de s�jour et de travail en Suisse. En r�alit�, l'art. 25 al. 1 lettre f LSEE autorise express�ment le Conseil f�d�ral � r�gler le traitement sp�cial � appliquer, dans le domaine de la police des �trangers, aux repr�sentants d'Etats �trangers ou aux membres d'organismes internationaux.
A cet effet, l'arr�t� f�d�ral du 30 septembre 1955 concernant la conclusion ou la modification d'accords avec des organisations internationales en vue de d�terminer leur statut juridique en Suisse (RS 192. 12) a donn� au Conseil f�d�ral la comp�tence de conclure des accords de si�ge avec les organisations internationales d�sirant s'�tablir en Suisse. C'est dans ce cadre que le Conseil f�d�ral a conclu l'Accord, dont l'ex�cution incombe au D�partement f�d�ral en vertu de son art. 47 par. 1 ainsi que des art. 2 et 3 de l'ordonnance du 9 mai 1979 r�glant les t�ches des d�partements, des groupements et des offices (RS 172. 010.15). Par ailleurs, aux termes de l'art. 4 al. 1 lettre b OLE, le Conseil f�d�ral a soustrait les fonctionnaires d'organisations internationales ayant leur si�ge en Suisse � l'application de l'ordonnance, pour autant qu'ils soient titulaires d'une pi�ce de l�gitimation �tablie par le D�partement f�d�ral. Il en va de m�me pour le personnel priv� au service de ces fonctionnaires selon l'art. 4 al. 1 lettre d OLE. C'est donc le D�partement f�d�ral, � l'exclusion des autorit�s cantonales, qui est comp�tent pour d�livrer les pi�ces de l�gitimation qui valent titres de s�jour pour leurs b�n�ficiaires.
3.- Comme le pr�sent recours n'est pas dirig� contre une d�cision ou un arr�t� cantonal, il n'est pas non plus recevable en tant que recours de droit public (cf. art. 84 al. 1 OJ).
4.- Vu ce qui pr�c�de, le recours est irrecevable.
La recourante a demand� l'assistance judiciaire. On peut admettre, sur la base du dossier, que sa situation financi�re ne lui permet pas d'assumer les frais de la pr�sente proc�dure; par ailleurs, ses conclusions n'�taient pas d�nu�es de toutes chances de succ�s. Il convient donc d'agr�er sa demande, soit de renoncer � percevoir des frais judiciaires, de d�signer Me Jean-Pierre Garbade � titre d'avocat d'office et d'allouer � celui-ci une indemnit� de ce chef (art. 152 OJ).
4. D�signe comme avocat d'office de la recourante Me Jean-Pierre Garbade, avocat � Gen�ve, et dit que la Caisse du Tribunal f�d�ral lui versera une indemnit� de 1'500 fr. � titre d'honoraires.
5. Communique le pr�sent arr�t en copie au mandataire de la recourante et au D�partement f�d�ral des affaires �trang�res.
Lausanne, le 12 avril 2000

References: art. 104
 art. 13
 art. 8
 ATF 
 art. 47
 art. 2
 art. 84