Source: http://www.elderecho.com/foro_legal/civil/urbanismo-condicionante-propiedad-privada_12_328935001.html
Timestamp: 2017-12-13 14:42:15+00:00

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El anterior excursus, simplemente supone un apunte en relación con la carga de incidencia en el interés general que plantea el urbanismo, y nos sirve, a nuestro juicio, para justificar el carácter netamente jurídico-publico de la intervención de las Administraciones Públicas en el fenómeno urbanístico y, por supuesto, también en la planificación; intervención que todas las legislaciones urbanísticas autonómicas y estatal contemplan, previendo el carácter público de su actividad urbanística que configuran como una función pública. Ciertamente esta impregnación tiene acentos distintos e intensidades también distintas en según qué legislaciones. En todo caso es evidente que esa ordenación no pueda nunca alterar el núcleo duro de un derecho como el derecho de propiedad, sin que tampoco nos ocupe en este momento desarrollar los límites a esa ordenación de un derecho.
Las normas urbanísticas de los Planes de ordenación, cuando regulan los parámetros a los que debe sujetarse la edificación pueden contener previsiones que si no son derecho civil puro y duro, se le parecen bastante. Un buen ejemplo lo tenemos con las distancias mínimas que deben guardar las construcciones respecto de los lindes de las parcelas. No en vano, el art 12.2.1.f) de la Ley del Suelo de 1976, establece que en suelo urbano el Plan general deberá reglamentar detalladamente el uso pormenorizado, el volumen y las condiciones higiénico-sanitarias de los terrenos y construcciones, así como las características estéticas de la ordenación, de la edificación y de su entorno.
Es verdad que en este último escenario no tendrán por qué hallarse ausentes, siempre y en todos los casos, los intereses colectivos. Piénsese, por ejemplo, en la subordinación de esas distancias mínimas a los designios estéticos del planeamiento. Pero podrá ocurrir que esos designios ni tan siquiera existan y que, además, la exigibilidad de los restantes parámetros constructivos, sea más que suficiente en orden a preservar un determinado volumen de espacios libres; o la armonía del conjunto. En tal situación, cabrá preguntarse si el planeamiento urbanístico no estará creando normas esencialmente de derecho privado, con el propósito (legítimo, por otra parte) de garantizar la privacidad de los particulares frente a sus semejantes.
Y algo de eso habrá cuando vemos reiterado en las leyes urbanísticas que se han venido sucediendo en el tiempo, un precepto actualmente recogido en el art. 49 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, según el cual, amén de la acción pública urbanística, "los propietarios y titulares de derechos reales (...) podrán exigir ante los Tribunales ordinarios la demolición de las obras e instalaciones que vulneren lo dispuesto respecto a la distancia entre construcciones (...)".
No se nos escapa que el Orden jurisdiccional civil se ha venido resistiendo a aceptar su competencia en estas cuestiones, por ejemplo cuando las distancias mínimas a lindes se han visto incorporadas a una licencia de obras (por todas, sentencia de 9 de octubre de 2009, dictada por la Sección 25ª de la Audiencia Provincial de Madrid en el recurso nº 714/2008, FJ 3, último párrafo). En tales supuestos, los Tribunales civiles han venido eludiendo la misión que parecerían encomendarles las previsiones contenidas hoy por hoy en el art. 49 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, haciendo especial hincapié en la naturaleza jurídico-administrativa del litigio. Y ello, como acabamos de señalar, por haber mediado una autorización o una actuación habilitante de procedencia municipal.
Resumidamente, en esa sentencia –con cita de otra de la misma Sala, de 26 de julio de 1995- se viene a justificar (ver su fundamento jurídico sexto) la improcedencia de demoler unas obras contrarias a las distancias mínimas a linderos, tras comprobar que las prescripciones contenidas al respecto en las Normas Subsidiarias municipales, no tutelaban intereses colectivos e importaban sólo a los colindantes; hasta el punto de merecer, aquéllas, según el Tribunal, la calificación de normas de derecho civil de carácter dispositivo, reguladoras de una servidumbre y, por ello mismo, reivindicables ante los Tribunales ordinarios de conformidad con lo dispuesto en el art. 236 de la Ley del Suelo de 1976.
En el supuesto analizado por la sentencia a la que nos acabamos de referir, el Ayuntamiento, en su día había adoptado la prevención de incluir en las Normas Subsidiarias un precepto que autorizaba a hacer abstracción de las distancias mínimas a linderos si mediaba acuerdo entre los colindantes. Pero ese detalle no cambia las cosas; más bien contribuye a reafirmar la hipótesis (hipótesis frente a la que la Sala de Murcia no halló objeción alguna) de que, de no concurrir un interés público tangible, las distancias mínimas a linderos, entre colindantes particulares podrán ser consideradas "derecho privado" (derecho privado de carácter dispositivo, para ser más exactos), hasta el punto de poderse ver inaplicadas de existir algún género de acuerdo o de consentimiento entre los sujetos concernidos. De lo que se seguiría la improcedencia de tomarlas en consideración para otorgar o denegar licencias de obras, precisamente al amparo de esa inveterada regla según la cual las licencias urbanísticas se considerarán otorgadas a salvo del derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero.
No cabe, pues descartar, que –como tributo a la seguridad jurídica-, en el futuro podamos ver más "normas urbanísticas de derecho privado" como las del Ayuntamiento citado por la sentencia dictada por la Sala de Murcia. O incluso licencias urbanísticas con cláusulas establecidas con el propósito de clarificar la naturaleza privada y dispositiva de las distancias mínimas.
De hecho, cuando en las susodichas distancias mínimas no se halla presente ningún interés público o colectivo, la formalización del conflicto interprivado ante el Ayuntamiento, no deja de colocar a este último en una posición incómoda y, en cierta manera, antinatural, al erigirlo en árbitro de una contienda en la que la "res pública" no se juega nada. Y todo ello, con un riesgo añadido de parcialidad muy propio del ámbito vecinal, que en ningún caso se podría reproducir ante un Juzgado de Primera Instancia.
Pero más allá del fuero procesal, de la naturaleza esencialmente civil que cabe predicar de muchas de las contiendas que ordinariamente se suscitan con motivo de la vulneración de las distancias mínimas a linderos establecidas por el planeamiento urbanístico, cabe extraer otra reflexión. Relativa, ésta, al grado de flexibilidad -o de proporcionalidad, si se prefiere- que nuestros Juzgados y Tribunales del Orden Contencioso-Administrativo deberían aplicar cuando se hallasen en la tesitura de tener que ejecutar sentencias firmes, en méritos de las cuales se hubiesen anulado licencias de obras por infracción de las distancias mínimas a linderos –sin afectación de intereses públicos- y, se hubiese ordenado la demolición de las obras.
Juicios morales aparte, ante tales escenarios, cuando menos deberíamos preguntarnos si la ausencia o no afectación de intereses de orden colectivo, no debería llevarnos a reparar en la Ley de Enjuiciamiento Civil, para aplicar con todas sus consecuencias el principio dispositivo (art. 19). Sin perjuicio, claro está, de ser más perspicaces en la fase declarativa de los procesos y, de esa manera, abortar de raíz usos espurios de la acción pública urbanística, como los que acontecen, por ejemplo, cuando un particular pretende ver anulada la licencia de obras obtenida por un vecino "no colindante", al que los verdaderos colindantes no han puesto ninguna objeción con motivo de las distancias mínimas a linderos efectivamente no respetadas.
Una primera aproximación a la cuestión planteada parece tener fácil respuesta. Si lo que se pretende edificar vulnera las disposiciones del Plan, el Ayuntamiento deberá denegar la licencia. Y si los interesados edificasen sin licencia estarían incurriendo en infracción urbanística al realizar una acción que vulnera las prescripciones contenidas en la ordenación urbanística, que normalmente estará tipificada con una descripción del tipo "incumplimiento de las normas relativas al uso y a la edificación".
Hoy, el artículo 49 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, como antes lo hiciera el artículo 305 del Texto Refundido de 1992, establece que "los propietarios y titulares de derechos reales, además de lo previsto en el artículo anterior (acción pública), podrán exigir ante los Tribunales ordinarios la demolición de las obras e instalaciones que vulneren lo dispuesto respecto a la distancia entre construcciones, pozos, cisternas, o fosas, comunidad de elementos constructivos u otros urbanos, así como las disposiciones relativas a usos incómodos, insalubres o peligrosos que estuvieren directamente encaminadas a tutelar el uso de las demás fincas". Por otro lado, el vecino dispondrá igualmente de la posibilidad de promover la actuación de la Administración no sólo ya por la vía del artículo 48 mediante el ejercicio de la acción pública, sino propiamente como portador de un interés legítimo.
En contraste con la postura antes señalada, entiende que no resulta preciso que los edificios se hallen contiguos o "pegados", ya que basta que estén "cerca", es decir que la nueva edificación debe haberse levantado dentro de la distancia reglamentaria de obligado cumplimiento e indica que se trata de una efectiva limitación que actúa como distancia de seguridad para prevenir los riesgos de inmisiones, tanto perjudiciales como molestas, en las fincas colindantes, que son las realmente protegidas". Y sigue diciendo, "La incursión de disposiciones de naturaleza administrativa en el ordenamiento vecinal, no desnaturaliza los derechos subjetivos que pudieran resultar afectados y encuentran protección en el Código civil, de modo que el artículo 305 del TR de 1992, autoriza a los propietarios y titulares de derechos reales a promover ante los Tribunales Ordinarios la demolición de las obras e instalaciones que vulneren lo dispuesto respecto a la distancia entre construcciones, tratándose de un precepto de aplicación plena, conforme a la Disposición Final Única de dicha Ley..., pues no puede mantenerse como una norma teórica, inoperante e inútil, cuando se dan los supuestos que perfectamente permiten que deba de ser tenida en cuenta (...) Ha de tenerse en cuenta que la aplicación del precepto no exige perjuicio patrimonial y lo que trata es de evitar riesgo, presentándose como preventivo y precautorio, al tratar de amparar a los vecinos de molestias y perturbaciones intensas y también de posibles daños".
Si se observan las normas comentadas se comprueba que conceden opciones de ejercicio de acción a los titulares de derechos reales para atacar la actuación del vecino, pero la situación interesante se produce cuando los vecinos no van "a las malas" sino que, al contrario, están de acuerdo en que se realice una edificación a menor distancia de la fijada en la ordenación urbanística. Ciertamente, si se parte de la base de que, como se ha razonado, el artículo 49 está concebido para la protección de intereses privados, habrá que concluir que los interesados dispondrán de la posibilidad de disponer de su derecho conforme a lo que acuerden entre sí. El límite máximo del derecho de disposición se encuentra en la posibilidad de determinar la propia existencia del lindero. Si los vecinos pueden hacerlo desaparecer mediante la agrupación de las fincas no se ve razón por la cual no tengan capacidad para modular los usos que se hagan en las proximidades del lindero, aunque contravengan las disposiciones urbanísticas respecto a distancias ya que, como se ha razonado, la norma está establecida en su favor y protección pero no es una imposición pues el interés general estaría ausente. Claro está, ausente en principio porque siempre cabría justificar en el caso concreto que esa distancia a linderos no se ha establecido sólo a favor del colindante sino que persigue otra finalidad superior.
1.- No todas las normas de un Plan son "derecho administrativo".
2.- El Ayuntamiento debería conceder licencia si constase el acuerdo entre los titulares de derechos reales de fincas colindantes de edificar a menor distancia a la establecida en el Plan pues se trata de normas de "derecho privado" al servicio exclusivo de su privacidad y, por ende, de carácter "dispositivo" y renunciable.
3.- Como se ha razonado, el artículo 305 TR de 1992, y hoy el artículo 49 TRLS 2008, da apoyo a esta tesis.
4.- Un acuerdo de todos los afectados en orden a promover con éxito la inejecución de una sentencia contenciosa que hubiese anulado las licencias tendría efectos enervatorios de la ejecución.
Existe una consolidada jurisprudencia del orden civil que aborda el tema propuesto, en torno a los límites entre el Derecho civil y el Derecho administrativo en el ámbito urbanístico. Se trata de conflictos sobre relaciones de vecindad, y en concreto, sobre incumplimiento de las distancias mínimas impuestas por las normas urbanísticas, habituales, por ejemplo, en urbanizaciones privadas o en inmuebles sujetos al régimen de propiedad horizontal, cuando alguno de los propietarios realiza obras y construcciones, amparadas o no en licencia urbanística, que vulneran los derechos de los propietarios colindantes. Los tribunales ofrecen interpretaciones diversas en torno a la eventual acción ante los tribunales ordinarios, prevista antes en el artículo 305 del TRLS 92 (RDLegislativo 1/1992, de 26 de junio) e incorporada hoy al artículo 49 del TRLS de 2008. En efecto, la legislación urbanística permite a los propietarios y titulares de derechos reales, sin perjuicio de la acción pública, exigir ante los Tribunales del orden civil la demolición de las obras e instalaciones que vulneren las normas urbanísticas relativas a distancias y a usos incómodos, insalubres o peligrosos que estuviesen directamente encaminadas a tutelar el uso de las demás fincas.
Adelanto ya que las fronteras entre las disciplinas o áreas jurídicas son meramente arbitrarias, convencionales, y que el respeto a la legalidad no conoce de límites estancos. Para resolver la pregunta planteada hay que tener en cuenta que el encuadre de un asunto como "civil" no impedirá la intervención o el control de la Administración urbanística. El urbanismo no es el único ejemplo de ello: materias como el deslinde de bienes públicos, o la contratación del sector público, son otros ejemplos fronterizos. No sé si, en efecto, puede afirmarse que todas las normas de un plan son "Derecho administrativo", en el sentido de que tutelan relaciones en las que interviene la Administración pública, pero lo cierto es que todas ellas son normas jurídicas de obligado cumplimiento, por el cual velará la Administración urbanística. El urbanismo es, por definición y por disposición del propio Código Civil, un límite inherente a la propiedad privada.
La jurisprudencia de la sala civil del Tribunal Supremo (por todas, STS de 30 noviembre 2006 y STS de 29 junio 2002) y de las Audiencias Provinciales (Alicante, Almería, Pontevedra, Tarragona, entre otras) concluye que, si bien es cierto que las conductas determinantes de infracciones urbanísticas son materia atribuida al control de las Administraciones públicas, también lo es que, junto al control de la legalidad urbanística que corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, conviven las facultades dominicales de quienes se sienten perturbados en su propiedad por actuaciones contrarias a la legislación civil. La cuestión estriba en determinar cuándo la posible infracción urbanística es competencia de los Tribunales civiles y cuándo del orden contencioso-administrativo. Estas sentencias sostienen que, cuando la pretensión del propietario se base, exclusivamente, en una infracción urbanística, sin repercusión en la esfera del interés privado, el conocimiento de dicha pretensión corresponderá al orden contencioso-administrativo, mientras que la competencia corresponderá al orden civil cuando el conflicto se limite a las relaciones de vecindad entre particulares.
Sería posible, por ejemplo, ejercitar la acción del artículo 49 del TRLS de 2008 ante el orden civil, si el conflicto se plantea entre dos propietarios por el incumplimiento, por parte de uno de ellos, de las limitaciones relativas a distancias fijadas por el plan o por una licencia en vigor, pues en este caso no se impugna ningún acto administrativo, sino que estamos ante un conflicto exclusivamente entre particulares y no frente a la Administración. La referencia a disposiciones urbanísticas en el ordenamiento vecinal no desnaturaliza los derechos subjetivos que pudieran resultar afectados y que encuentran protección en el Código civil (STS de 30 noviembre 2006, FJ. 1), si bien en el momento en que se discuta la legalidad del planeamiento o se impugne el procedimiento de otorgamiento de licencias, el asunto correspondería a la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
El simple incumplimiento de la normativa urbanística supone ya un perjuicio a los intereses generales, que desde luego legitimaría el recurso a la acción pública ante los tribunales del orden contencioso-administrativo (art. 48 TRLS). Creo que el Ayuntamiento sí podría denegar las respectivas solicitudes de licencia, obligando a estos propietarios a adaptar sus construcciones a lo previsto en el planeamiento, y que frente a esta denegación de la licencia municipal, los propietarios no podrían replicar que estas normas son de "Derecho privado" al servicio exclusivo de su propiedad, de carácter dispositivo y renunciable. En materia urbanística, y siendo el urbanismo una función pública reconocida por las leyes sectoriales, la vis atractiva corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, porque en el momento en que se discute la legalidad de una licencia (o su denegación), el asunto deja de ser meramente vecinal.
El artículo 49 del TRLS de 2008 deja claro que la "administrativización" del urbanismo no enerva ni suprime las acciones de orden civil residenciables ante la jurisdicción civil, pero el precepto no ampara, en absoluto, una "privatización" del urbanismo en el contexto de las relaciones de vecindad, como parece desprenderse de la formulación de la pregunta de hoy. Con todo, las fronteras son tan difusas y cambiantes, que parece difícil extraer conclusiones generales, y la solución concreta dependerá del objeto impugnado (si estamos o no ante un acto administrativo, o si se trata de una simple relación vecinal entre particulares), de la normativa infringida y de la relevancia de los intereses generales en juego.
El artículo 305 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, actual artículo 49 del texto refundido de la Ley de Suelo de 2008, puede servir para ilustrar lo que se pretende decir. El legislador urbanístico ha sido históricamente consciente de la concurrencia —ya aludida— de intereses públicos y privados en este sector de la realidad social. No ha podido, por consiguiente, ignorar que un acto de uso del suelo puede ser analizado desde diversas perspectivas que, a su vez, darán lugar a respuestas igualmente diferentes. En particular, puede ser contemplado desde la óptica de la legalidad urbanística, en cuyo caso puede dar lugar a una acción de reparación de la misma y una eventual imposición de una sanción por infracción del planeamiento, o puede ser examinado desde la lógica de las relaciones de vecindad, en las que el bien jurídico protegido no es, como bien sabemos, el respeto a la disciplina urbanística sino los derechos reales de terceros y, destacadamente, el derecho de propiedad. Por ello mismo, el ordenamiento urbanístico permite discutir la legalidad de ese acto de uso del suelo ante la jurisdicción contencioso-administrativa y también ante el orden jurisdiccional civil. Es cierto que esta dualidad jurisdiccional exige un delicado esfuerzo de deslinde y siempre podrá discutirse la idoneidad del criterio empleado al respecto por nuestros tribunales, que, en esencia, reconduce el ámbito de la acción civil a la vía de hecho de los particulares (por todas, Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo 1245/2006, de 30 de noviembre). Pero no creo que deba llegarse al extremo de convertir una norma procesal que trata de garantizar la ordenada convivencia de procedimientos judiciales en un título habilitante de la transformación de las normas urbanísticas y las determinaciones de los planes en Derecho dispositivo.
En el caso concreto, y respondiendo a la primera de las preguntas, toda vez que en el enunciado del supuesto se nos dice que los propietarios adoptan un acuerdo de edificar "aproximando las respectivas edificaciones al linde de las fincas más de lo permitido por el Plan", entiendo que la Administración urbanística no sólo puede sino que debe denegar las correspondientes solicitudes de licencia. La definición de las distancias entre construcciones no sólo sirve como medida para la protección de los intereses particulares, que también, sino a la ordenación de la ocupación de un recurso natural escaso, como es el suelo. Y en esta ordenación hay ínsito un interés público cuya salvaguarda no puede entregarse sin más a los particulares sin correr el peligro cierto de degradar el lugar que los poderes públicos están constitucionalmente llamados a ocupar en nuestro sistema jurídico. Insisto: las normas sobre distancias entre edificaciones no sólo protegen intereses privados sino también públicos y, por ende, su cumplimiento no puede quedar a la libre voluntad de los inmediatamente afectados. En algunos planes la combinación de los intereses públicos y privados se traduce en hacer de la prestación de conformidad de los colindantes requisito inexcusable para poder edificar; ahora bien, esa conformidad sólo podrá prestarse cuando la nueva edificación sea conforme a plan.
Por lo que hace a la eventualidad de un acuerdo entre todos los afectados que tratara de asegurar la inejecución de una Sentencia contenciosa que hubiese anulado las licencias, se nos plantea nuevamente el delicado problema de la eficacia de las resoluciones judiciales. Y nuevamente habrá que insistir en que, desde la perspectiva del "deber ser" que debemos adoptar, las Sentencias no son un bien susceptible de transacción y su pronunciamiento no es el presupuesto para la apertura de una negociación entre los interesados. Lo dicho, obviamente, no autoriza a desconocer la realidad de las relaciones humanas, como tampoco a ignorar que en muchas ocasiones esos mismos interesados se ponen de acuerdo para soslayar que lo acordado en Sentencia se lleve a la práctica. No siempre este tipo de comportamientos carecen de justificación o resultan inexplicables, lo que no se alcanza a comprender es el sentido que para una sociedad pueda tener el gasto ingente de recursos en un sistema judicial cuyas decisiones pasadas con valor de cosa juzgada material pueden quedar en puros pronunciamientos de carácter doctrinal. No se entiende, en particular, cuando de resoluciones del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se trata, pues en ellas no solo están presentes los intereses privados sino también los públicos. Como público parece que debe ser el interés en que esos pronunciamientos se lleven a su debido término.
En la regla general expuesta no cabría estimar discordancia ni interferencia alguna en las vías señaladas para los denominados tribunales ordinarios y en la vía del recurso contencioso administrativo de los artículo 49 y 50 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo. Y que en particular y en esa regla general igualmente derivaría del régimen del otorgamiento reglado de las licencias urbanísticas con el siempre apostillado y conocido "a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero".
En frente, se ubican aquellas respuestas que auguran la existencia de "normas urbanísticas de derecho privado" que deberán imprimir cierto grado de flexibilidad a la hora de ejecutar sentencias como, por ejemplo, la que anula una licencia por la mera infracción de distancias mínimas entre linderos sin afectación de intereses públicos, calificando la demolición, en esta tesitura, como un despropósito. Otros, van más lejos, afirmando en estos casos la posibilidad de que la Administración legalice posteriormente, sobre la base del acuerdo entre los interesados, actuaciones contrarias al planeamiento.

References: artículo 49
 artículo 305
 artículo 48
 artículo 305
 artículo 49
 artículo 305
 artículo 49
 artículo 305
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 305
 artículo 49
 artículo 49
 Real Decreto