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Timestamp: 2019-04-23 00:00:06+00:00

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Los recursos administrativos manifiestamente inútiles (STS 815/2018, de 21-05-2018)
agosto 31, 2018 Boletín Jurídico Leave a Comment
Se analiza la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2018 que estima el recurso de casación interpuesto por la contribuyente contra la sentencia del TSJ Extremadura, que declaró inadmisible el procedimiento ordinario al no haber agotado la interesada la vía administrativa previa. Si bien esta sentencia se refiere al recurso de reposición preceptivo de los entes locales en materias económico-tributarias, su doctrina y criterio resultan perfectamente aplicables a todo supuesto de impugnación de acto administrativo, de cualquier materia y ante cualquiera administración, ya sea recurso de alzada o ya reclamación económico-administrativa, cuando el único fundamento sea la inconstitucionalidad de la norma que ampara dicho acto administrativo.
Como ha expuesto el Magistrado de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, HUELIN MARTÍNEZ DE VELASCO, «la reforma (en la jurisdicción contencioso-administrativa) supone un profundo cambio de modelo. Su objetivo consiste en reforzar el recurso de casación para asegurar la homogeneidad en la aplicación judicial del Derecho, por considerar que la tarea central del Tribunal Supremo es sembrar seguridad jurídica, fijando criterios uniformes en la interpretación del ordenamiento jurídico. Dicho Tribunal está llamado a prestar tutela judicial, pero también —y preferentemente— a promover la seguridad jurídica. Dicho de otro modo, tienen derecho al recurso de casación y pueden acceder al Tribunal Supremo, que ha de suministrarles una respuesta razonada y fundada en Derecho (ius litigatoris), quienes, al ejercitar sus pretensiones, facilitan la labor nomofiláctica y unificadora de la jurisprudencia (ius constitutionis)».
Por ello, el recurso de casación es admisible cuando, invocada una concreta infracción del ordenamiento jurídico (estatal o de la Unión Europea —si la infracción es del Derecho autonómico la Ley prevé, sin desarrollarlo, un recurso de casación específico ante el correspondiente Tribunal Superior de Justicia—) o de la jurisprudencia, el Tribunal Supremo aprecia que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de esta última (art. 88.1 LJCA). Es decir, el recurso sólo es admisible si, al hilo de la infracción que afecta a los derechos e intereses legítimos del recurrente, el Tribunal Supremo considera que debe pronunciarse con el fin de sentar jurisprudencia.
De este modo, el Tribunal Supremo presta «tutela inmediata» al recurrente, resolviendo sus pretensiones, tras interpretar las normas aplicables para la resolución del debate, al tiempo que suministra una «tutela mediata» a los demás justiciables, fijando criterios claros y definidos, así como marcando la senda a seguir por los demás órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa y por las administraciones públicas.
Con tales objetivos, la nueva casación pivota sobre dos ideas centrales: ampliación del catálogo de resoluciones susceptibles del recurso de casación y reducción a una de las razones que justifican la admisión del recurso».
En la antigua casación, el recurso al que nos referimos a continuación no hubiera entrado, por razón de la cuantía, por las puertas del Tribunal Supremo, a pesar de ser un caso paradigmático de interés casacional.
El recurso de casación fue admitido a trámite por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, mediante Auto de 6 de julio de 2017. Como se expone en el Razonamiento Jurídico Tercero del referido Auto de Admisión:
«TERCERO.- 1. Habida cuenta de los términos en que se suscita el debate, este recurso de casación plantea como cuestión nuclear si, cuando se trata de combatir exclusivamente la inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas que dan cobertura a los actos de aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, cuestiones respecto de las que éstas no pueden pronunciarse por carecer de competencia para ello, resulta obligatorio agotar con carácter previo la vía administrativa, formulando recurso de reposición, o si, en tales casos, el interesado puede interponer directamente recurso contencioso-administrativo.
Es notorio que sobre tal cuestión, que indudablemente tiene relevancia, el Tribunal Supremo aún no ha tenido ocasión de manifestarse [art. 88.3.a) LJCA], por lo que se hace conveniente un pronunciamiento que la esclarezca.
Las normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación son losarts. 108 LRBRL y 14.2 LRHL.»
Para la Sala:
«2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar:
Si, cuando se discute exclusivamente la inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas que dan cobertura a los actos de aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, cuestiones respecto de las que éstas no pueden pronunciarse por carecer de competencia para ello, resulta obligatorio agotar con carácter previo la vía administrativa, formulando recurso de reposición, o si, en tales casos, el interesado puede interponer directamente recurso contencioso-administrativo.
3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los arts. 108 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE de 3 de abril) y 14.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE de 9 de marzo).»
La Sentencia no 815/2018 (recurso casación no 113/2017), de 21 de mayo de 2018, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo decide «fija(r) los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico quinto» de la sentencia:
«QUINTO.- Contenido interpretativo de la sentencia:
Atendiendo a lo hasta aquí expuesto, y conforme ordena el art. 93.1 LJCA, procede fijar la siguiente interpretación de los preceptos legales concernidos en este litigio.
Los arts. 108 LBRL, 14.2 LRHL y 25.1 LJCA, en relación con los arts. 24.1 y 106.1 CE, deben ser interpretados en el sentido de que:
“Cuando se discute exclusivamente la inconstitucionalidad de las disposiciones legales que dan cobertura a los actos de aplicación de los tributos y restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, cuestión respecto de la que éstas carecen de competencia para pronunciarse o para proponerla a quien tiene competencia para ello, quedando constreñidas a aplicar la norma legal de que se trate, no resulta obligatorio interponer, como presupuesto de procedibilidad del ulterior recurso contencioso-administrativo, el correspondiente recurso administrativo previsto como preceptivo.”»
Argumentos examinados por el Tribunal Supremo
Se consideraron infringidos el art. 108 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y su precepto de desarrollo: el art. 14.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales, en el sentido de que se considera que de una interpretación coherente e integradora con la jurisprudencia constitucional, no procede la interposición del recurso administrativo de reposición establecido en dichas normas, en aquellos casos en los que se alegue por el recurrente, «exclusivamente», la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma que da cobertura al acto administrativo (liquidación tributaria, en este caso) impugnado.
Podríamos estar ante una laguna legal que debería ser colmada vía interpretación jurisprudencial. La interpretación teleológica o finalista de la norma, de acuerdo con lo establecido en el art. 3.1 del Código civil, a tenor de la jurisprudencia constitucional sobre la finalidad del recurso administrativo.
Si la actora hubiera presentado un recurso administrativo de reposición contra la liquidación tributaria, alegando exclusivamente —como así lo hizo ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa— la referida y presunta inconstitucionalidad, el Ayuntamiento no habría tenido otra opción que declararse incompetente —o desestimar el recurso sin entrar en el fondo del asunto (lo que constituiría una aberración jurídica)—; como así lo vienen haciendo otros órganos administrativos, al manifestarse incompetentes para resolver la pretensión formulada por la parte, pues no pueden determinar la validez o legalidad de disposiciones normativas.
Así y a título de ejemplo:
La Resolución de 26 de enero de 1996 del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Extremadura, que falló lo siguiente:
«CONSIDERANDO: Que la naturaleza de las alegaciones formalizadas por los recurrentes escapan a la competencia de este Tribunal, toda vez que van enfocadas a la presunta antijuridicidad de la norma tributaria reguladora del IMPUESTO DE ACTOS JURÍDICOS DOCUMENTADOS, cuestión enjuiciable por el Tribunal Constitucional o bien por los Tribunales de Justicia en lo que concierne a las normas de rango inferior a la ley.»
La Resolución no 30.301, de 28 de marzo de 2012, de la Sala de Tributos Concertados del Tribunal Económico-Administrativo Foral de Guipuzcoa:
«TERCERO.-
A la vista de lo expuesto, debemos indicar que entre las competencias conferidas a este Tribunal no se encuentra la de determinar la validez o legalidad de disposiciones normativas, según lo establecido en los arts. 232 y 233 de la Norma Foral General Tributaria, sino que éste viene obligado a aplicarlas y respetarlas en tanto no sean derogadas por la instancia pertinente, velando por su estricta observancia en los actos emanados de la Administración que se someten a su revisión.
En consecuencia, considerando que en el ejercicio 2008 la normativa reguladora del Impuesto que nos ocupa estaba vigente, no puede acogerse la pretensión de la parte reclamante, que debe ser por tanto desestimada, tal y como la propia reclamante reconoce.»
La Resolución n.o 31.770, de 29 de octubre de 2014, de la Sala de Tributos Concertados del Tribunal Económico-Administrativo Foral de Guipuzcoa:
«TERCERO.- Los motivos de oposición formulados por la reclamante se concretan en cinco apartados. En el primero de ellos la reclamante defiende que las liquidaciones que nos ocupan son nulas, al ser nulo el procedimiento aplicado por el Servicio de Gestión que ha dado lugar a dichas liquidaciones, por cuanto deben ser declarados nulos el art. 118 y los arts. 119 a121 de la Norma Foral 2/2005, de 8 de marzo, General Tributaria del Territorio Histórico de Guipuzcoa, que desarrollan el procedimiento iniciado mediante autoliquidación.
Pues bien, resulta que con esta alegación la reclamante está cuestionando la adecuación a derecho de una disposición normativa, considerando que deben ser declarados nulos determinados artículos de la Norma Foral 2/2005, de 8 de marzo, General Tributaria del Territorio Histórico de Guipuzcoa. Ahora bien, hemos de precisar que las competencias de este Tribunal están delimitadas por lo establecido en los arts. 232 y siguientes de dicha Norma Foral General Tributaria, sin que se encuentre entre dichas competencias la de determinar la validez o legalidad de disposiciones normativas, sino que viene obligado a aplicarlas y respetarlas en tanto no sean derogadas por la instancia pertinente.
Conforme con lo anterior, debemos desestimar este primer motivo de impugnación.»
Y más recientemente, el Tribunal Económico-Administrativo Central, en su Resolución de 20 de julio de 2017 (Vocalía 8.ª. R.G. 2010/2014), Fundamento de Derecho Quinto, señaló lo siguiente:
«En lo concerniente a la inconstitucionalidad de la Ley reguladora del Impuesto, es preciso señalar queno es competenciade este Tribunal Económico-Administrativo Central decidir sobre la ilegalidad de las disposiciones tributarias de carácter general, puesto que en el ámbito de la vía económico-administrativa está circunscrito al examen de los actos de aplicación de la normativa en vigor (art. 229 de la Ley General Tributaria), con independencia de la legalidad intrínseca de las normas que las regulan, materia reservada a la jurisdicción contencioso-administrativa(art. 107.3 de la Ley 30/1992)o, en su caso, al Tribunal Constitucional o al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En este sentido, cabe citar las resoluciones de 20 de octubre de 2010 (R.G. 7373/08), de 23 de junio de 2010 (R.G. 2160/08), 24 de marzo de 2009 (R.G. 912/08), 26 de septiembre de 2007 (R.G. 2379/05), 1 de julio de 2006 (R.G. 3529/03), entre otras.»
Parece evidente, por tanto, que si el órgano administrativo es incompetente, supone un dislate jurídico hacer acudir al contribuyente a una vía —la administrativa— que carece de sentido y que no puede resolver el asunto planteado, cuando lo que se invoca es, exclusivamente, la inconstitucionalidad de la norma que da cobertura al acto impugnado.
Las resoluciones de órganos administrativos que resuelvan, tanto estimando como desestimando, recursos en los que se alegue «exclusivamente» la inconstitucionalidad, invalidez o la legalidad de las normas que dan cobertura a los actos administrativos impugnados, serían nulos de pleno derecho, a tenor de lo dispuesto en el art. 62 (Nulidad de pleno derecho) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que determina que son nulos de pleno derecho los actos «dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio». En el mismo sentido el art. 47 (Nulidad y anulabilidad) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Se considera también infringido el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), en su vertiente de acceso a los recursos, en su interpretación por la jurisprudencia constitucional.
Así, entre otras, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de abril de 1993 (STC 120/1993):
«En lo que respecta a la cuestión principal planteada en la demanda, hay que empezar por decir que la exigencia de reclamación previa en la vía administrativa es, sin duda, un legítimo requisito exigido por el legislador, no contrario al art. 24 CE (SSTC 21/1986, 60/1989, 162/1989, 217/1991), cuya finalidad es poner en conocimiento del órgano administrativo el contenido y fundamento de la pretensión formulada y darle ocasión de resolver directamente el litigio, evitando así la necesidad de acudir a la jurisdicción (STC 60/1989).»
Y las que se citan en la misma.
De dicha jurisprudencia constitucional, sensu contrario, parece ilegítimo constitucionalmente, contrario al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y, absurdo, exigir la presentación de un recurso administrativo ocioso y carente de sentido y finalidad jurídica, cuando el órgano administrativo presuntamente destinatario del mismo es incompetente para resolver, pues no tiene «ocasión de resolver directamente el litigio, evitando así la necesidad de acudir a la jurisdicción», como dice el Tribunal Constitucional. Ni, evidentemente, plantear una cuestión de inconstitucionalidad, facultad que corresponde, en exclusiva, a los órganos integrantes del Poder Judicial ex art. 163 CE.
Como expone el Tribunal Constitucional en su Sentencia 275/2005, de 7 de noviembre de 2005, el recurso administrativo (o la reclamación económico-administrativa), dado que constituye una carga procesal del demandante y dificulta el acceso a la jurisdicción ordinaria, se justificaría únicamente por la finalidad que persigue ese presupuesto procesal, que no es otra que poner en conocimiento de la propia Administración el contenido y fundamento de la pretensión, dándole la oportunidad de resolver directamente el litigio, evitando así acceder a la vía judicial y descargando por ello al recurrente de los costes derivados de acudir al proceso para obtener la satisfacción de su pretensión.
Por tanto, si atendidas las circunstancias concurrentes (alegación exclusiva de la inconstitucionalidad de la norma que da cobertura al acto impugnado), que denotan claramente la imposibilidad administrativa de resolver directamente el litigio (evitando así acceder a la vía judicial y descargando por ello al recurrente de los costes derivados de acudir al proceso para obtener la satisfacción de su pretensión); la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo, por la sentencia objeto de apelación, por no haber interpuesto el recurso administrativo previo supone, a juicio de esta parte, una clara vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción. Lo mismo cabe decir de la Sentencia que resuelve la apelación, al confirmar la sentencia de la instancia.
Con un argumento similar, la Corte Constitucional italiana ha considerado que la exigencia de un recurso administrativo previo a la vía judicial resulta, en términos generales, inconstitucional, de tal manera que tal exigencia sólo es admisible por causas de orden general, que deben ser interpretadas de modo estricto. Dicho de otra manera, la regla general es la posibilidad inmediata de acudir a la justicia. Esta doctrina puede verse, entre otras muchas, en las sentencias 132/1998, de 20 de abril, y 296/2008, de 9 de julio.
Por otro lado, se infringe la doctrina del Tribunal Constitucional de ponderación de las circunstancias al caso concreto, expresada en la STC 71/2001, de 26 de marzo. Pronunciándose también en tal sentido la STC 43/1992, de 30 de marzo, que otorgó el amparo pese a que el recurrente había interpuesto el preceptivo recurso administrativo extemporáneamente, porque la Administración no advirtió «incumplimiento alguno de los requisitos formales exigibles para entrar en la resolución del fondo de la cuestión» (FJ 3).
Como ha señalado CHAVES GARCÍA, «las buenas noticias y lo relevante es que, si bien esta sentencia se refiere al recurso de reposición preceptivo de los entes locales en materias económico-tributarias (por mandato del art.108 LBRL), su doctrina y criterio resultan perfectamente aplicables a todo supuesto de impugnación de acto administrativo, de cualquier materia y ante cualquiera administración, ya sea recurso de alzada o ya reclamación económico-administrativa, cuando el único fundamento sea la inconstitucionalidad de la norma que ampara dicho acto administrativo.
Esa es la conclusión que aflora en primera impresión, aunque habrá que esperar lo que dicen nuestros tribunales en esos otros supuestos, y como no, lo que el Tribunal Constitucional pueda resolver en el futuro (si quiere torear el miura)».
Ante el comentario relativo a que «tratándose de un recurso de reposición tributario local (art. 14 TRLHL), en un mes se produce el silencio para poder ir al contencioso, ¿de verdad ese mísero mes de plazo da lugar a hablar de retrasos y perjuicios que motiven esa clara intromisión judicial en el poder legislativo?», PUEBLA AGRAMUNT, señala con acierto que «la situación dista de ser tan simple como esperar un mes a una desestimación por silencio en Ayuntamientos como el de Madrid, en el que tenemos que impugnar la autoliquidación de plusvalía, por ejemplo, y por tanto, esperar el plazo de seis meses para darla por desestimada; y solo entonces podemos ir al TEA Municipal, donde esperar otro año para la desestimación presunta que nos permitirá acudir al juez.
Creo que la sentencia es magnífica y que no deroga ni el art. 14 LHHLL ni el carácter obligatorio del recurso previo, sino que simplemente establece que, en casos, y solo en casos, de invocación de inconstitucionalidad de una norma, se pueda acudir a la vía contencioso-administrativo directamente, ya que la cuestión que se planteaba en casación era clara: cuando se discute exclusivamente la inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas que dan cobertura a los actos de aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales; cuestiones respecto de las que éstas no pueden pronunciarse por carecer de competencia para ello. ¿Resulta obligatorio agotar con carácter previo la vía administrativa? La respuesta que da el TS me parece ajustada a Derecho y además esperanzadora».
En nuestra opinión, sería muy conveniente que el legislador, en aras de la seguridad jurídica, extendiera a todo el sistema de recursos administrativos (incluidas las reclamaciones económico-administrativas) el claro criterio interpretativo establecido por el Tribunal Supremo en la sentencia que comentamos.
ISAAC IBÁÑEZ GARCÍA. ABOGADO. DIARIO LA LEY, Nº 9231, SECCIÓN COMENTARIOS DE JURISPRUDENCIA, 4 DE JULIO DE 2018, EDITORIAL WOLTERS KLUWER.
« Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (Consulta Vinculante V1603-18, de 11 de junio de 2018, SG Tributos Locales).
Proposición no de Ley sobre la introducción de tecnología Blockchain en la Administración Pública en España. »
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 Real Decreto 
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