Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=ecli:ECLI:EU:T:2010:268
Timestamp: 2019-04-21 22:32:40+00:00

Document:
EUR-Lex - 62008TJ0062 - EN - EUR-Lex
EUR-Lex - 62008TJ0062 - EN
Document 62008TJ0062
Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 1 luglio 2010.
ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA contro Commissione europea.
Aiuti di Stato - Indennizzo per un esproprio a fini di pubblica utilità - Proroga di una tariffa agevolata per la fornitura di elettricità - Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato comune e ne ordina il recupero - Nozione di agevolazione - Principio della tutela del legittimo affidamento - Esecuzione dell’aiuto.
Causa T-62/08.
Judgment of the General Court (Fifth Chamber) of 1 July 2010. # ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA v European Commission. # State aid - Compensation for expropriation on grounds of public interest - Temporal extension of a preferential tariff for the supply of electricity - Decision declaring the aid incompatible with the common market - Concept of advantage - Principle of the protection of legitimate expectations - Aid measure put into effect. # Case T-62/08.
European Court Reports 2010 II-03229
ECLI identifier: ECLI:EU:T:2010:268
Causa T‑62/08
«Aiuti di Stato — Indennizzo per un esproprio a fini di pubblica utilità — Proroga di una tariffa agevolata per la fornitura di elettricità — Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato comune e ne ordina il recupero — Nozione di agevolazione — Principio della tutela del legittimo affidamento — Esecuzione dell’aiuto»
1. Aiuti concessi dagli Stati — Nozione — Indennizzo concesso a compensazione dell’esproprio di beni — Esclusione
2. Aiuti concessi dagli Stati — Esame da parte della Commissione — Procedimento amministrativo — Obbligo per la Commissione di intimare agli interessati di presentare osservazioni — Diritto del beneficiario dell’aiuto di partecipare in misura adeguata al procedimento — Limiti
3. Diritto dell’Unione — Principi — Diritti della difesa — Applicazione ai procedimenti amministrativi avviati dalla Commissione — Esame dei progetti di aiuti — Portata
4. Aiuti concessi dagli Stati — Progetti di aiuti — Notifica alla Commissione — Portata dell’obbligo — Obbligo di notificare le misure di aiuto in fase di progetto
(Art. 88, n. 3, CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, artt. 2 e 3)
5. Aiuti concessi dagli Stati — Decisione della Commissione che constata l’illegalità di un aiuto e ne dispone il recupero — Aiuto non ancora versato
(Art. 88, n. 3, CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 14, n. 1)
6. Aiuti concessi dagli Stati — Recupero di un aiuto illegale — Aiuto concesso in violazione delle norme procedurali dell’art. 88 CE — Eventuale affidamento legittimo dei beneficiari degli aiuti — Tutela — Presupposti e limiti
(Art. 88 CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, art. 14, n. 1)
7. Aiuti concessi dagli Stati — Decisione della Commissione di non sollevare obiezioni nei confronti di una misura nazionale — Legittimo affidamento del beneficiario nella legalità di una proroga di tale misura — Insussistenza
1. Costituiscono agevolazioni ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE interventi che, sotto varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che, con ciò, si possono paragonare ad una sovvenzione, quali, in particolare, la fornitura di beni o servizi a condizioni di favore. Per contro, i risarcimenti danni che le autorità nazionali potrebbero essere eventualmente condannate a versare a privati in risarcimento di un danno da esse provocato loro, rivestono una natura giuridica fondamentalmente diversa e non costituiscono pertanto aiuti ai sensi degli artt. 87 CE e 88 CE.
Per contro, deve essere qualificata come aiuto di Stato una misura costituita dalla proroga di un provvedimento che concede ad un’impresa una tariffa agevolata per la fornitura di elettricità, e ciò a titolo di indennizzo a fronte di un esproprio nell’ambito della nazionalizzazione del settore dell’elettricità, qualora la tariffa agevolata sia stata concessa a titolo di indennizzo per un periodo ben determinato, senza possibilità di proroga. Inoltre, una misura che è solo una delle condizioni tariffarie di favore la cui proroga ha lo scopo di «consentire lo sviluppo e la ristrutturazione produttiva delle imprese interessate» non può essere considerata la proroga legale dell’indennizzo di cui l’impresa ha goduto in seguito alla nazionalizzazione.
(v. punti 57, 60, 63, 72, 74, 99, 101)
2. Il procedimento di controllo degli aiuti di Stato, tenuto conto della sua economia generale, è un procedimento avviato nei confronti dello Stato membro responsabile, alla luce dei suoi obblighi comunitari, della concessione dell’aiuto. Nell’ambito di detto procedimento, gli interessati diversi dallo Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto non hanno pertanto diritto essi stessi a un dibattito in contraddittorio con la Commissione, quale quello previsto in favore di detto Stato. Essi hanno essenzialmente il ruolo di fonti di informazione per la Commissione. A tale riguardo, nessuna disposizione del procedimento di controllo degli aiuti di Stato riserva un ruolo particolare, tra gli interessati, al beneficiario dell’aiuto. Del resto, il procedimento di controllo degli aiuti di Stato non è un procedimento avviato «a carico del» beneficiario degli aiuti, circostanza che implicherebbe che quest’ultimo possa far valere diritti ampi tanto quanto i diritti della difesa come tali. Invero, le decisioni adottate dalla Commissione in materia di aiuti di Stato hanno per soli e unici destinatari gli Stati membri interessati.
I principi generali del diritto, quali quelli del diritto al contraddittorio o quello del buon andamento dell’amministrazione non possono consentire al giudice comunitario di estendere i diritti procedurali attribuiti agli interessati, nell’ambito dei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, dal Trattato e dal diritto derivato. Nemmeno la circostanza che un ricorrente sia legittimato ad agire avverso la decisione impugnata lo consente.
Invero, non risulta da alcuna disposizione relativa agli aiuti di Stato né dalla giurisprudenza che la Commissione sia obbligata a sentire il beneficiario di risorse statali in merito alla valutazione in diritto che essa fa della misura controversa o che sia tenuta ad informare lo Stato membro interessato – e, a fortiori, il beneficiario dell’aiuto – della propria posizione prima di adottare la propria decisione, una volta che gli interessati e lo Stato membro sono stati posti in grado di presentare le loro osservazioni.
(v. punti 161‑163, 166‑168)
3. In materia di controllo degli aiuti di Stato, il principio del rispetto dei diritti della difesa esige che lo Stato membro in causa sia posto in grado di far conoscere proficuamente la sua posizione sulle osservazioni presentate da terzi interessati in conformità all’art. 88, n. 2, CE, e sulle quali la Commissione intenda fondare la propria decisione e, nel caso in cui lo Stato membro non sia stato posto in condizioni di commentare tali osservazioni, la Commissione non può tenerne conto nella sua decisione contro tale Stato. Ciononostante, perché una siffatta violazione dei diritti della difesa comporti un annullamento, occorre che, in mancanza di tale irregolarità, il procedimento potesse condurre ad un risultato differente.
(v. punto 189)
4. Per quanto riguarda gli aiuti nuovi che gli Stati membri abbiano intenzione di istituire, è stabilito un procedimento di controllo preventivo senza il quale nessun aiuto può essere considerato regolarmente istituito. Infatti, conformemente all’art. 88, n. 3, CE ed agli artt. 2 e 3 del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’art. 88 CE, qualsiasi progetto di concessione o di modifica di un aiuto dev’essere notificato alla Commissione e non può essere data esecuzione al medesimo prima che la Commissione abbia dato il suo accordo, tacitamente o espressamente.
Gli Stati membri devono rispettare pertanto due obblighi, inscindibili, ossia quello di preventiva notificazione dei progetti di aiuto e quello consistente nel differire l’esecuzione di detti progetti sino a quando la Commissione non si sia pronunciata sulla compatibilità della misura con il mercato comune.
Un aiuto può essere considerato concesso anche qualora il suo importo non sia stato ancora corrisposto al beneficiario.
Peraltro, le misure di aiuto devono essere notificate alla Commissione quando sono ancora allo stato di progetti, cioè prima di essere messe in esecuzione e quando sono ancora adattabili in relazione a eventuali osservazioni della Commissione. Infatti, occorre garantire alla Commissione la possibilità di esercitare, tempestivamente e nell’interesse generale, il suo controllo su ogni progetto mirante ad istituire o modificare aiuti, realizzando quindi un esame preventivo. Sarebbe contrario alla logica del sistema di controllo preventivo degli aiuti di Stato ritenere che la Commissione possa accertare una violazione dell’art. 88, n. 3, CE, solo dopo aver verificato che ciascun beneficiario goda effettivamente dei vantaggi attribuiti dalla misura in questione.
(v. punti 228‑230, 234‑236)
5. La formulazione dell’art. 14 del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’art. 88 CE, secondo la quale, nel caso di decisioni negative relative ad un aiuto illegale, la Commissione impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto, esprime il carattere sistematico dell’aiuto.
Quando la Commissione è informata, nel corso del procedimento amministrativo, del fatto che gli aiuti contestati non sono ancora stati versati ai loro destinatari, non è garantito che tali versamenti non siano poi stati effettuati, in particolare fra il momento in cui è stata comunicata questa informazione e quello della notifica della decisione definitiva. In ogni caso, la Commissione non può essere censurata per aver comunicato chiaramente, nell’intento di promuovere una maggior certezza del diritto, le conseguenze concrete della sua decisione.
Infatti, la circostanza che un aiuto non sia ancora stato versato al suo beneficiario non può incidere sulla validità della decisione della Commissione, ma solo sulle modalità di recupero dell’aiuto. In linea di principio, il recupero dell’aiuto deve avvenire nel rispetto delle pertinenti norme dell’ordinamento nazionale, a patto però che dette norme siano applicate in modo da non rendere praticamente impossibile il recupero prescritto dal diritto dell’Unione e il contenzioso riguardante detta esecuzione è di esclusiva competenza del giudice nazionale.
L’obbligo per uno Stato membro di calcolare l’ammontare preciso degli aiuti da recuperare, particolarmente quando tale calcolo dipende da informazioni che non sono state comunicate dallo stesso alla Commissione, si inserisce nel contesto più ampio dell’obbligo di leale cooperazione, che vincola reciprocamente la Commissione e gli Stati membri nell’applicazione delle norme del Trattato in materia di aiuti di Stato. Non si può criticare la Commissione per non aver tenuto conto di eventuali elementi di fatto o di diritto che sarebbe stato possibile presentarle nel corso del procedimento amministrativo, ma che non lo sono stati, non avendo la Commissione l’obbligo di verificare d’ufficio e in via presuntiva quali elementi sarebbe stato possibile esibirle.
(v. punti 239, 241, 250‑251)
6. Tenuto conto del carattere imperativo della vigilanza sugli aiuti statali operata dalla Commissione ai sensi dell’art. 88 CE, le imprese possono fare legittimo affidamento, in linea di principio, sulla regolarità dell’aiuto di cui esse abbiano beneficiato solamente qualora quest’ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista da detto articolo. Infatti, un operatore economico diligente deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata. In particolare, quando un aiuto è stato versato senza previa notifica alla Commissione, ed è pertanto illegittimo in forza dell’art. 88, n. 3, CE, il beneficiario dell’aiuto non può riporre, a quel punto, alcun legittimo affidamento sulla regolarità della concessione dello stesso.
Tuttavia, i beneficiari di un aiuto illegittimo hanno la possibilità di invocare circostanze eccezionali, che abbiano potuto ingenerare in loro un legittimo affidamento sulla regolarità di tale aiuto, per opporsi al suo rimborso.
Inoltre, l’adozione del regolamento n. 659/1999, relativo all’applicazione dell’art. 88 CE, ha introdotto una nuova situazione per quanto concerne il recupero degli aiuti incompatibili, da cui conviene trarre tutte le conseguenze giuridiche. L’art. 14, n. 1, di detto regolamento conferma il carattere sistematico del recupero (prima frase), prevedendo nel contempo un’eccezione (seconda frase) quando il recupero contrasta con un principio generale dell’ordinamento dell’Unione. Pertanto, esiste una disposizione di diritto derivato di cui la Commissione deve tener conto in sede di adozione delle sue decisioni e che può indurla a rinunciare, eventualmente, a ordinare il recupero degli aiuti incompatibili. È incontestabile che la violazione di una disposizione siffatta può essere invocata a sostegno dell’annullamento della parte della decisione che imponga la restituzione.
(v. punti 269‑271, 275‑276)
7. Il semplice fatto che la qualificazione come aiuto di Stato di una misura appaia dubbia al beneficiario è manifestamente insufficiente a giustificare un qualsiasi legittimo affidamento da parte sua sulla regolarità dell’aiuto o sul fatto che la misura controversa non costituisca un aiuto di Stato.
Pertanto la decisione della Commissione di non sollevare obiezioni riguardo ad una misura consistente nella concessione di una tariffa di favore per la fornitura di elettricità non può far sorgere un legittimo affidamento quanto alla legittimità della successiva proroga di detta misura o sul fatto che tale tariffa di favore non costituisca un aiuto.
(v. punti 283‑284, 288)
«Aiuti di Stato – Indennizzo per un esproprio a fini di pubblica utilità – Proroga di una tariffa agevolata per la fornitura di elettricità – Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato comune e ne ordina il recupero – Nozione di agevolazione – Principio della tutela del legittimo affidamento – Esecuzione dell’aiuto»
Nella causa T‑62/08,
ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA, con sede in Terni, rappresentata dagli avv.ti T. Salonico, G. Pellegrino, G. Pellegrino e G. Barone,
Commissione europea, rappresentata dai sigg. C. Giolito e G. Conte, in qualità di agenti,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della Commissione 20 novembre 2007, 2008/408/CE, relativa all’aiuto di Stato C 36/A/06 (ex NN 38/06) cui l’Italia ha dato esecuzione a favore di ThyssenKrupp, Cementir e Nuova Terni Industrie [Chimiche] (GU 2008, L 144, pag. 37),
composto dai sigg. M. Vilaras (relatore), presidente, M. Prek e V.M. Ciucă, giudici,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 1° luglio 2009,
1 La Repubblica italiana ha nazionalizzato il settore elettrico con legge 6 dicembre 1962, n. 1643, che ha istituito l’Ente Nazionale per l’energia elettrica (ENEL), trasferendo a quest’ultimo alcune imprese dell’industria elettrica (GURI n. 316 del 12 dicembre 1962, pag. 5007; in prosieguo: la «legge n. 1643/62»). Con questa legge, essa ha attribuito all’ENEL il monopolio, nel territorio nazionale, della produzione, importazione, esportazione, trasporto, trasformazione, distribuzione e fornitura di energia elettrica, a prescindere dalla fonte di produzione, prevedendo tuttavia alcune eccezioni.
2 Difatti, l’art. 4, comma 6, della legge n. 1643/62 ha escluso dal processo di nazionalizzazione del settore elettrico le imprese che producevano energia elettrica essenzialmente per l’autoconsumo (in prosieguo: gli «autoproduttori»).
3 All’epoca la società Terni, della quale lo Stato era azionista di maggioranza, operava nel campo della siderurgia, dei prodotti chimici e del cemento. Inoltre, essa possedeva e gestiva impianti idroelettrici la cui produzione era utilizzata essenzialmente per alimentare i processi produttivi della società.
4 Il ramo d’azienda idroelettrico della Terni era stato nazionalizzato nonostante la società fosse autoproduttrice, in ragione del suo carattere strategico per l’approvvigionamento energetico del paese.
5 Con decreto del presidente della Repubblica 21 agosto 1963, n. 1165, recante trasferimento all’ENEL dei complessi di beni organizzati destinati alle attività di cui al primo comma dell’art. 1 della legge n. 1643/62, esercitate dalla «Terni: Società per l’Industria e l’Elettricità» SpA (Supplemento ordinario alla GURI n. 230 del 31 agosto 1963, pag. 58; in prosieguo: il «decreto n. 1165/63»), la Repubblica italiana ha concesso alla Terni un indennizzo per il trasferimento dei suoi beni sotto forma di tariffa agevolata per l’energia elettrica per il periodo 1963‑1992 (in prosieguo: la «tariffa Terni»).
6 Nel 1964 la Terni è stata suddivisa in tre società: la Terni Acciai Speciali, che produce acciaio, la Nuova Terni Industrie Chimiche, che opera nel settore chimico, e la Cementir, che produce cemento (in prosieguo: le «società ex‑Terni»). Queste imprese sono state successivamente privatizzate e rilevate, rispettivamente, dalle società ThyssenKrupp, Norsk Hydro e Caltagirone, operazioni che hanno avuto come risultato la creazione, rispettivamente, delle società ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA, Nuova Terni Industrie Chimiche SpA e Cementir SpA, che hanno continuato a beneficiare della tariffa Terni.
7 Con legge 9 gennaio 1991, n. 9, recante norme per l’attuazione del nuovo Piano energetico nazionale: aspetti istituzionali, centrali idroelettriche ed elettrodotti, idrocarburi e geotermia, autoproduzione e disposizioni fiscali (Supplemento ordinario alla GURI n. 13 del 16 gennaio 1991, pag. 3; in prosieguo: la «legge n. 9/91»), la Repubblica italiana ha prorogato fino al 31 dicembre 2001 le concessioni idroelettriche esistenti, in forza delle quali operano le società che utilizzano le risorse idriche pubbliche per produrre energia elettrica.
8 Con l’art. 20, comma 4, di detta legge, la Repubblica italiana ha anche prorogato fino al 31 dicembre 2001 la tariffa Terni. È stato inoltre previsto che, nell’arco dei successivi sei anni (2002‑2007), il quantitativo di energia elettrica sovvenzionata fornito alle società ex-Terni dovesse progressivamente diminuire in modo che l’agevolazione tariffaria si esaurisse entro la fine del 2007.
9 La legge n. 9/91 è stata notificata dalle autorità italiane alla Commissione che, il 6 agosto 1991, ha adottato la decisione di non sollevare obiezioni (decisione avente ad oggetto l’aiuto di Stato NN 52/91; in prosieguo: la «decisione 6 agosto 1991»).
10 Con decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, di attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (GURI n. 75 del 31 marzo 1999, pag. 8; in prosieguo: il «decreto n. 79/99 ») la Repubblica italiana ha prorogato le concessioni idroelettriche esistenti. L’art. 12, commi 7 e 8, di detto decreto stabilisce quanto segue:
«7. Le concessioni scadute o in scadenza entro il 31 dicembre 2010 sono prorogate a quest’ultima data e i titolari di concessione interessati, senza necessità di alcun atto amministrativo, proseguono l’attività dandone comunicazione all’amministrazione concedente entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto (…).
8. Per le concessioni la cui scadenza sia fissata a dopo il 31 dicembre 2010 si applicano i termini di scadenza stabiliti nell’atto di concessione».
11 Ai sensi dell’art. 11, comma 11, del decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale (GURI n. 62 del 16 marzo 2005, pag. 4), convertito in legge 14 maggio 2005, n. 80 (in prosieguo: la «legge n. 80/05»), la Repubblica italiana ha disposto una nuova proroga della tariffa Terni fino al 2010; tale misura era applicabile a partire dal 1º gennaio 2005 (in prosieguo: la «misura controversa»). La legge n. 80/05 precisa che, fino al 2010, le società ex-Terni continueranno a beneficiare del trattamento di cui fruivano al 31 dicembre 2004 in termini di quantitativi forniti (complessivamente, GWh 926 per le tre società) e di prezzi (1,32 cent/kWh). Poco tempo dopo, le concessioni idroelettriche sono state generalmente rinnovate fino al 2020, con legge 23 dicembre 2005, n. 266.
12 La Commissione, essendo venuta a conoscenza di tale misura di proroga nell’ambito dell’istruzione di un altro caso, con lettera del 23 dicembre 2005 ha chiesto informazioni alle autorità italiane, che hanno risposto con lettera del 24 febbraio 2006, seguita da altre due comunicazioni, rispettivamente del 2 marzo e del 27 aprile 2006.
13 Con lettera del 19 luglio 2006 la Commissione ha informato la Repubblica italiana che aveva deciso di avviare il procedimento ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE. Tale decisione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (GU C 214, pag. 5) e la Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito alla misura controversa.
14 La Repubblica italiana ha presentato osservazioni con lettera del 25 ottobre 2006 e ha fornito informazioni complementari con lettere del 9 novembre e del 7 dicembre 2006.
15 La Commissione ha ricevuto commenti da terzi interessati, che ha trasmesso alle autorità italiane fornendo alle stesse la possibilità di replicare. Le osservazioni della Repubblica italiana le sono pervenute con lettera del 22 dicembre 2006.
16 Con lettera del 20 febbraio 2007, la Commissione ha chiesto informazioni complementari che le sono state fornite dalle autorità italiane con lettere del 16 aprile, 10 e 14 maggio 2007.
17 Il 20 novembre 2007, la Commissione ha adottato la decisione relativa all’aiuto di Stato C 36/A/06 (ex NN 38/06), cui l’Italia ha dato esecuzione a favore di ThyssenKrupp, Cementir e Nuova Terni Industrie [Chimiche] (GU 2008, L 144, pag. 37) (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
18 Il punto 163 della decisione impugnata è così formulato:
«La Commissione constata che [la Repubblica italiana] ha dato illegalmente esecuzione, in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, [CE], al disposto dell’articolo 11, paragrafo 11, [del decreto] legge n. [35]/2005, convertito nella legge [n.] 80/05, prevedendo la modifica e la proroga nel tempo fino al 2010 della tariffa agevolata per l’elettricità applicabile alle tre società ex-Terni. La Commissione ritiene che siffatta misura, che costituisce un mero aiuto al funzionamento, non possa beneficiare di alcuna deroga prevista dal trattato CE e che sia quindi incompatibile con il mercato comune. Pertanto, non può essere data esecuzione alle parti della succitata misura che non sono ancora state concesse o versate. L’aiuto già erogato deve essere recuperato. Gli importi cui i beneficiari avrebbero avuto diritto nel 2005, 2006 e 2007 in base alla legge [n. 9/91] possono essere dedotti dall’importo totale da recuperare».
19 Il dispositivo della decisione impugnata comprende le seguenti disposizioni:
1. L’aiuto di Stato cui [la Repubblica italiana] ha dato esecuzione a favore di ThyssenKrupp, Cementir e Nuova Terni Industrie Chimiche è incompatibile con il mercato comune.
2. L’aiuto di Stato concesso e non ancora corrisposto dalla [Repubblica italiana] a ThyssenKrupp, Cementir e Nuova Terni Industrie Chimiche è parimenti incompatibile con il mercato comune e non può esservi data esecuzione.
1. [La Repubblica italiana] recupera presso i beneficiari l’aiuto di cui all’articolo 1, punto 1.
20 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 febbraio 2008, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
21 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare la decisione impugnata illegittima e annullarla integralmente;
– se lo ritenga necessario, ordinare alla Commissione di esibire, ai sensi degli artt. 64 e 66 del regolamento di procedura del Tribunale, le comunicazioni inviate a, e ricevute da, le autorità italiane, rispettivamente nel settembre e nel novembre 1991, nonché ogni altra misura ordinatoria e/o istruttoria che lo stesso ritenga opportuna;
ovvero, in subordine, annullare la decisione impugnata nelle parti in cui:
– dichiara che la Repubblica italiana ha dato illegittimamente esecuzione all’aiuto a favore della ricorrente, della Cementir e della Nuova Terni Industrie Chimiche in violazione dell’art. 88, n. 3, CE;
– dichiara che vi sono importi da recuperare presso la ricorrente, la Cementir e la Nuova Terni Industrie Chimiche e, di conseguenza,
– ordina alla Repubblica italiana di procedere senza indugio al recupero di tali importi oltre agli interessi;
oppure, in ulteriore subordine, annullare la decisione impugnata nella parte in cui ordina alla Repubblica italiana di procedere senza indugio al recupero dell’aiuto e degli interessi, in quanto tale recupero sarebbe contrario al principio generale della tutela del legittimo affidamento.
23 La ricorrente deduce quattro motivi relativi, il primo, alla violazione dell’art. 87, n. 1, CE, il secondo, alla violazione di forme sostanziali e degli artt. 87 CE e 88 CE, per un errore manifesto nella valutazione dello studio economico presentato dalle autorità italiane, il terzo, alla violazione dell’art. 88, n. 3, CE, e, il quarto, alla violazione dell’art. 14, n. 1, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88] CE (GU L 83, pag. 1), e del principio della tutela del legittimo affidamento.
Sul motivo relativo alla violazione dell’art. 87, n. 1, CE
24 La ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe qualificato a torto come aiuto di Stato la misura controversa e, di conseguenza, giudicato che detta misura dovesse esserle notificata.
25 Essa sostiene che misure compensative concesse dagli Stati membri a fronte di danni causati alle imprese in seguito, segnatamente, ad un esproprio non sarebbero considerate aiuti di Stato, circostanza che la stessa Commissione riconoscerebbe nel punto 70 della decisione impugnata.
26 Nel caso di specie, la misura di esproprio eccezionalmente subita dalla Terni nel 1962 avrebbe posto quest’ultima in una evidente situazione di svantaggio competitivo rispetto ai concorrenti, circostanza che avrebbe indotto il legislatore a stabilire per la Terni, al fine di ovviare a tale grave discriminazione, un «criterio» di compensazione del tutto diverso da quello concesso, sotto forma di indennizzo monetario una tantum, alle altre imprese espropriate, e ciò al fine di «non turbare l’equilibrio interno di questa azienda», la quale, ai sensi di legge, sarebbe dovuta sfuggire alla nazionalizzazione.
27 La legge n. 1643/62 avrebbe pertanto concesso alla Terni il diritto di godere per anni di una compensazione patrimoniale, sotto forma di tariffa speciale per la fornitura di elettricità, che avrebbe collocato la Terni nella posizione di autoproduttore virtuale, al fine di coprire nel tempo i possibili maggiori danni – non facilmente stimabili al momento dell’esproprio – causati dall’andamento del prezzo dell’energia elettrica e di neutralizzarne così in via continuativa gli effetti.
28 In applicazione di questo criterio flessibile, consistente nel mantenere un parallelismo non discriminatorio tra la Terni e gli altri autoproduttori non espropriati, il decreto n. 1165/63 avrebbe previsto che la tariffa Terni dovesse avere la stessa durata delle concessioni di derivazione idroelettrica di cui beneficiavano gli autoproduttori non espropriati, ossia fino al 31 dicembre 1992, data in cui sarebbero probabilmente cessati gli effetti discriminatori dell’espropriazione del ramo idroelettrico della Terni. In effetti, alla fine del 1992 la Terni avrebbe dovuto perdere le concessioni in base alle quali aveva il diritto allo sfruttamento delle risorse idriche per finalità di autoproduzione di energia elettrica.
29 L’indennizzo così stabilito sarebbe dunque il risultato di tre fattori: il quantitativo di energia elettrica, il suo prezzo e la sua durata. Solo il primo fattore sarebbe stato fissato una volta per tutte nella misura corrispondente al consumo della Terni nel 1961 e del previsto consumo addizionale derivante dagli investimenti avviati, ma non ancora completati nel 1962. Il prezzo non sarebbe stato definito nel quantum, ma piuttosto relativamente al metodo di calcolo, poiché solo attraverso la flessibilità del prezzo sarebbe stato possibile rispettare la logica del criterio di indennizzo adottato. La durata sarebbe stata fissata in 30 anni, non perché quest’arco temporale consentisse di coprire il valore dei beni espropriati ma perché, sempre in linea con il criterio dell’equiparazione agli autoproduttori non espropriati, questo sarebbe stato il periodo di durata delle concessioni idroelettriche, come la stessa Commissione avrebbe riconosciuto nei punti 18 e 77 della decisione impugnata.
30 Lo scopo di ripristinare, per quanto possibile, le condizioni economiche e l’equilibrio di cui la Terni godeva prima dell’espropriazione sarebbe stato stabilito anche alla luce dei principi costituzionali italiani, segnatamente di quello di uguaglianza e di quello in materia di indennizzo per espropriazione, secondo cui questo dev’essere «serio», «congruo e adeguato», nonché del principio comunitario di tutela della libera concorrenza, di cui all’art. 4, primo comma, CE.
31 Tale criterio compensativo originario sarebbe altresì in linea con i principi di cui all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), ed alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte EDU»).
32 La Commissione affermerebbe erroneamente che qualsiasi proroga temporale di tale regime implicherebbe una modifica del meccanismo originario, idonea a mutare, indiscutibilmente e senza eccezioni, la natura risarcitoria dell’indennizzo. La trasformazione eventuale della natura dell’indennizzo mediante la proroga della tariffa dovrebbe essere valutata in funzione del rispetto del suddetto obiettivo, quale precedentemente definito.
33 La ricorrente afferma che la legge 7 agosto 1982, n. 529, recante regolamentazione dei rapporti tra l’ENEL, le imprese elettriche degli enti locali e le imprese autoproduttrici di energia elettrica, in materia di concessioni di grandi derivazioni idroelettriche (GURI n. 222 del 13 agosto 1982, pag. 5771), e l’art. 24 della legge n. 9/91 avrebbero prorogato fino al 31 dicembre 2001, in favore dei concessionari esistenti, le concessioni idroelettriche, che sarebbero scadute alla fine del 1992, e che tale rinnovo, del tutto eccezionale e certamente imprevedibile al tempo della nazionalizzazione, avrebbe riproposto il problema della concreta attuazione del criterio di indennizzo stabilito per la Terni. Conformemente al metodo di indennizzo definito dalla legge n. 1643/62, nonché dal decreto n. 1165/63, e per garantire il parallelismo tra la Terni e gli altri autoproduttori, il legislatore avrebbe deciso di prorogare fino al 31 dicembre 2001 la tariffa Terni, mediante l’art. 20, comma 4, della legge n. 9/91.
34 La ricorrente rimarca che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, l’art. 20 della legge n. 9/91, che prevede la proroga della tariffa Terni, conterrebbe due riferimenti espliciti e uno indiretto agli autoproduttori, che confermerebbero come la proroga di detta tariffa fosse un atto dovuto da parte dello Stato italiano al fine di attuare il «criterio» di compensazione stabilito dalla legge n. 1643/62.
35 Essa sottolinea inoltre che, con la decisione 6 agosto 1991, la Commissione avrebbe dichiarato di «non sollevare obiezioni» in relazione all’applicazione della legge n. 9/91. Inoltre, dopo aver chiesto alla Repubblica italiana specifiche informazioni «in merito ad un presunto aiuto in favore della società ILVA [avente causa della Terni] attraverso riduzioni di tariffe dell’energia elettrica», e ricevuto risposte che avrebbero chiarito la reale natura compensativa della tariffa di favore, essa non avrebbe avviato nessun procedimento a tale riguardo. Ne consegue che, secondo la ricorrente, la Commissione avrebbe fatto propria la conclusione che tale proroga costituisse una legittima continuazione della misura compensativa stabilita a favore della Terni dalla legge n. 1643/62 e dal decreto n. 1165/63 e, in quanto tale, non rientrasse nell’ambito della normativa comunitaria sugli aiuti di Stato.
36 La ricorrente ricorda che le concessioni idroelettriche sarebbero state ulteriormente prorogate fino al 31 dicembre 2010 ai sensi dell’art. 12, comma 7, del decreto n. 79/99, mentre la tariffa Terni non sarebbe stata prorogata nel medesimo momento, in quanto la proroga stabilita dalla legge n. 9/91 avrebbe parimenti previsto un meccanismo di riduzione progressiva, che sarebbe dovuto iniziare alla scadenza delle concessioni idroelettriche (ossia alla fine del 2001), per concludersi alla fine del 2007. Inoltre ci si attendeva che la liberalizzazione del settore elettrico, introdotta con il medesimo decreto n. 79/99, avrebbe consentito alle società ex-Terni di ottenere tariffe elettriche competitive sul mercato liberalizzato, tendenzialmente in linea con i costi di produzione di cui le stesse avrebbero beneficiato se fossero rimaste in possesso degli impianti espropriati.
37 Tuttavia, nel 2005 l’intervento di liberalizzazione del settore elettrico in Italia non avrebbe prodotto gli effetti proconcorrenziali previsti e, pertanto, le società ex-Terni si sarebbero trovate nuovamente in una situazione di discriminazione rispetto agli autoproduttori non espropriati, circostanza che avrebbe indotto il legislatore ad adottare la misura controversa. Secondo la ricorrente, sarebbe evidente che, quando la Repubblica italiana decise di prorogare ulteriormente, fino al 2010, la scadenza delle concessioni idroelettriche, la ricorrente e le altre società ex-Terni già godevano del diritto alla continuazione della tariffa Terni, sia pure per quantità e durata non equivalenti a quelle di dette concessioni. In definitiva, la misura controversa avrebbe mantenuto inalterata la logica originaria dell’indennizzo, consistente nel trattare la Terni come un autoproduttore virtuale.
38 La ricorrente sottolinea che lo status di autoproduttore virtuale sarebbe stato mantenuto nel tempo ad altri fini: ad esempio, quando fu introdotta in Italia la componente tariffaria dell’energia elettrica relativa al «sovrapprezzo termico», la Terni ne sarebbe stata esonerata, al pari di tutti gli autoproduttori. Inoltre, in tempi non sospetti e per risolvere questioni del tutto diverse da quelle di cui al presente giudizio, la logica speciale di tale parallelismo e del criterio dell’autoproduttore virtuale, che starebbero alla base della tariffa Terni, sarebbe stata ufficialmente riconosciuta sia dalla Corte suprema di Cassazione sia dal Consiglio di Stato. Infatti, questi due organi giurisdizionali supremi avrebbero confermato che, anche per il periodo successivo al 1992, la struttura della tariffa elettrica che la Terni era tenuta a pagare all’ENEL dovesse essere analoga a quella degli altri autoproduttori. L’obiezione della Commissione, secondo la quale tali interpretazioni sarebbero irrilevanti in quanto non riguarderebbero il decreto n. 1165/63, ma solo la legge n. 9/91, sarebbe formalistica e non veritiera, posto che le conclusioni raggiunte nelle sentenze in questione sarebbero proprio basate sulla speciale ratio dell’indennizzo concesso alla Terni nell’ambito della nazionalizzazione, ed in particolare sull’interpretazione dell’art. 4 della legge n. 1643/62 e degli artt. 7 e 8 del decreto n. 1165/63.
39 La posizione della Commissione rivelerebbe l’esistenza di contraddizioni sia nella stessa decisione impugnata, sia tra quest’ultima e il controricorso.
40 La ricorrente sostiene che l’affermazione della Commissione, secondo la quale «qualsiasi revisione ex post degli importi o del meccanismo necessariamente cambia la natura della misura», si porrebbe in flagrante contraddizione con quanto la stessa Commissione ammetterebbe, ossia che la logica delle proroghe risiederebbe nel «mantenere un parallelismo di trattamento con i produttori idroelettrici le cui concessioni erano state rinnovate» (punto 92 della decisione impugnata), che la durata originaria sarebbe stata fissata in funzione della scadenza della concessione idroelettrica (punto 77 della decisione impugnata), o che il metodo di compensazione scelto dal legislatore italiano del 1962 fosse giustificato, in quanto avrebbe consentito di «neutralizzare il rischio di un eventuale ulteriore danno per (...) Terni nell’ipotesi che, nel corso degli anni, fossero aumentati i prezzi dell’energia» (punto 73 della decisione impugnata).
41 Con tale ultima ricostruzione si riconoscerebbe implicitamente che il danno che la Terni avrebbe sofferto a seguito dell’espropriazione sarebbe stato strettamente connesso al vantaggio dei costi di approvvigionamento sul mercato dell’energia di cui gli altri autoproduttori avrebbero potuto godere e che occorrerebbe riconoscere, di conseguenza, che la proroga della durata della compensazione, collegata alla proroga della data di scadenza delle concessioni, non costituirebbe una misura nuova (né un criterio nuovo), bensì esclusivamente la corretta esecuzione della misura originaria.
42 L’unico motivo in base al quale la Commissione, nella decisione impugnata, contesterebbe la qualificazione come indennizzo della proroga della tariffa Terni si fonderebbe sull’elemento temporale e sarebbe frutto di un approccio estremamente formalistico, che non sarebbe coerente né con i criteri interpretativi dell’ordinamento nazionale italiano, che attribuirebbe rilevanza all’intenzione del legislatore, né con la «valutazione sostanziale» che sia la Commissione sia i giudici europei seguirebbero, in particolare quando applicano le norme del Trattato CE.
43 La ricorrente sostiene che, nel momento in cui si riconosce che la ratio dell’indennizzo non sarebbe stata quella della valorizzazione attuale del patrimonio espropriato, ma quella del mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario della Terni riguardo al costo dell’energia elettrica, secondo la logica di assimilazione ad un autoproduttore virtuale, non potrebbe poi pretendersi che una delle variabili definite per assicurare tale risultato rimanga immutata qualora muti il parametro in funzione del quale era stata definita all’inizio. Ciò significherebbe che, secondo la ricorrente, così come il prezzo dell’energia elettrica fornita alla Terni (ossia, la tariffa Terni) era destinato a cambiare in funzione dei cambiamenti delle tariffe dell’ENEL, parimenti la durata del diritto a godere di detta tariffa sarebbe stato modificato in funzione del mutamento della scadenza delle concessioni idroelettriche, allora fissata al 31 dicembre 2001. L’unica differenza sarebbe che, mentre la variazione del prezzo sarebbe stata chiaramente ed esplicitamente indicata nell’art. 8 del decreto n. 1165/63, in quanto la variazione dei prezzi dell’ENEL sarebbe stata evento normale e prevedibile al momento dell’emanazione della norma, la variazione della durata non sarebbe stata espressamente indicata, in quanto non vi era chi potesse ipotizzare, 30 anni prima, la volontà del legislatore di estendere la durata delle concessioni.
44 Infine, la Commissione commetterebbe un altro errore di ragionamento affermando che, qualora la Terni non fosse stata soddisfatta della misura compensativa, la stessa avrebbe dovuto contestarne l’adeguatezza ai sensi dell’art. 5, comma 5, della legge n. 1643/62. La Commissione ometterebbe di riconoscere che, data la natura del tutto peculiare e la flessibilità del metodo adottato per concedere alla Terni la tariffa agevolata, quest’ultima non potesse avere nessun interesse a contestare l’inadeguatezza della stessa. La ricorrente aggiunge che la disposizione in questione sarebbe stata applicabile, di fatto, solo alle ipotesi in cui l’espropriazione fosse stata indennizzata con «liquidazioni», e non mediante una tariffa agevolata, come nel caso della Terni.
45 La Commissione afferma che il motivo dedotto dalla ricorrente dovrebbe essere respinto, in quanto fondato su una premessa errata, e nega che la sua posizione, nel caso in questione, evidenzi una qualsiasi contraddizione.
46 Essa ricorda che la decisione impugnata riporterebbe che la tariffa Terni sarebbe stata concessa per una durata precisamente determinata ai sensi dell’art. 6 del decreto n. 1165/63, vale a dire fino al 31 dicembre 1992. Dal testo di tale disposizione risulterebbe chiaramente che la tariffa sarebbe stata accordata alla Terni, a titolo di indennizzo, per un periodo stabilito una volta per tutte al momento dell’esproprio e che tale termine sarebbe stato presumibilmente stabilito prendendo in considerazione la durata residua della concessione idroelettrica della Terni, essendo questo un elemento fondamentale per identificare il valore della concessione espropriata.
47 La Commissione osserva che né la legge n. 1643/62, né il decreto n. 1165/63 avrebbero collegato, in un modo qualsiasi, la durata della tariffa Terni, attraverso un rinvio dinamico, alla durata futura delle concessioni idroelettriche di altri autoproduttori non espropriati, prevedendo l’automatica estensione di detta tariffa in caso di rinnovo o proroga di queste ultime. Secondo la Commissione, pur essendo possibile che il legislatore italiano abbia tenuto presente anche la scadenza delle altre concessioni idroelettriche nello stabilire la durata della tariffa Terni, sarebbe innegabile che il testo della legge n. 1643/62 evidenzi unicamente la decisione del legislatore di risarcire la Terni (per l’espropriazione della concessione idroelettrica) non mediante un pagamento in unica soluzione, bensì con la fornitura di elettricità a un prezzo ridotto per un determinato periodo (fissato successivamente mediante il decreto n. 1165/63).
48 Essa sottolinea che, secondo la giurisprudenza italiana, il criterio ermeneutico secondo il quale la legge va interpretata secondo il significato proprio delle parole prevale su ogni altro criterio tutte le volte che la dizione della legge è univoca. Tale principio sarebbe normalmente applicato dai giudici comunitari.
49 La lettura del decreto n. 1165/63, difesa dalla Commissione, non sarebbe affatto contraddetta dalle sentenze della Corte suprema di cassazione e del Consiglio di Stato richiamate dalla ricorrente. Infatti, tali sentenze non si fonderebbero sull’originario testo di detto decreto, ma sulla normativa applicabile in seguito alla proroga della tariffa Terni, disposta dalla legge n. 9/91. Sarebbe evidente che tali pronunce richiamano la disciplina prevista dalla legge n. 1643/62 e dal decreto n. 1165/63 solo in quanto detta disciplina era stata prorogata e resa applicabile, dopo la scadenza del 31 dicembre 1992, dalla legge n. 9/91. La Commissione sostiene che queste sentenze finirebbero per contraddire la tesi della ricorrente.
50 Per quanto concerne la legge n. 9/91, la decisione impugnata riferirebbe semplicemente che, in base alle informazioni fornite dalle autorità italiane, la Commissione avrebbe compreso che la decisione di prorogare la tariffa Terni fino al 2001 (con una progressiva riduzione durante il periodo 2002-2007) sarebbe stata adottata tenendo presente la quasi contestuale proroga delle concessioni idroelettriche. Dal testo della legge in questione emergerebbe però chiaramente che la proroga della tariffa Terni non sarebbe stata collegata a quella delle concessioni idroelettriche di altri autoproduttori, e l’affermazione secondo cui la proroga della tariffa Terni sarebbe stata un «atto dovuto» sarebbe chiaramente infondata, alla luce del tenore della legge n. 1643/62 e del decreto n. 1165/63.
51 Parimenti, non ci sarebbe ragione, in particolare, di ritenere sussistente una correlazione tra la proroga di detta tariffa, concessa nel 2005 mediante la misura controversa, e la proroga delle concessioni accordate, sei anni prima, dal decreto n. 79/99. A parte il fatto che il testo della misura controversa non conterrebbe indicazioni in tal senso, sarebbe difficile comprendere la ragione per cui il legislatore abbia atteso sei anni prima di prorogare detta tariffa, se la sua vera intenzione fosse stata di allineare la durata della tariffa Terni alla nuova scadenza stabilita per le concessioni idroelettriche. Tale incongruenza sarebbe evidenziata dal fatto che, pochi mesi dopo l’estensione della tariffa Terni, la legge n. 266/05 avrebbe concesso una nuova proroga delle concessioni idroelettriche (fino al 2020), senza tuttavia prevedere una corrispondente estensione della tariffa Terni.
52 Al contrario, dal testo della legge n. 80/05 risulterebbe chiaramente che la proroga delle tariffe favorevoli, tra cui la tariffa Terni, sarebbe stata accordata genericamente al fine di «consentire lo sviluppo e la ristrutturazione produttiva delle imprese interessate», scopo espressamente confermato dalle autorità italiane in sede di procedimento amministrativo.
53 La Commissione osserva che, se il decreto n. 1165/63 avesse previsto un’automatica estensione della tariffa Terni in caso di proroga delle concessioni di altri autoproduttori, esso avrebbe contraddetto il principio secondo cui l’indennizzo per l’esproprio di un bene dev’essere determinato tenendo presente il valore di tale bene al momento dell’esproprio (valore che, nel caso di esproprio di una concessione, dipende anche dalla durata residua della stessa). Una volta stabilito l’indennizzo tenendo presente il valore del bene espropriato, detto indennizzo non potrebbe essere modificato ex post sulla base di successive variazioni (al rialzo o al ribasso) del valore del bene, derivanti da modifiche legislative o regolamentari.
54 La scelta di indennizzare la Terni non avrebbe comportato un diritto illimitato o perpetuo a mantenere la tariffa agevolata e la Commissione dichiara di non riuscire a capire in che modo l’interpretazione proposta dalla ricorrente possa trovare conforto nella giurisprudenza della Corte EDU.
55 Secondo una costante giurisprudenza, la qualificazione di «aiuto», ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, richiede che sussistano tutti i presupposti previsti da tale disposizione (sentenze della Corte 21 marzo 1990, causa C‑142/87, Belgio/Commissione, detta «Tubemeuse», Racc. pag. I‑959, punto 25, e 1° luglio 2008, cause riunite C‑341/06 P e C‑342/06 P, Chronopost e La Poste/Ufex e a., Racc. pag. I‑4777, punto 121).
56 Innanzi tutto, deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri. In terzo luogo, esso deve concedere un vantaggio al suo beneficiario. In quarto luogo, esso deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (sentenze della Corte 30 marzo 2006, causa C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Racc. pag. I‑2941, punto 56, e Chronopost e La Poste/Ufex e a., citata nel precedente punto 55, punto 122).
57 Occorre ricordare che costituiscono agevolazioni ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE interventi che, sotto varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che, con ciò, si possono paragonare a sovvenzioni (sentenze della Corte 23 febbraio 1961, causa 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autorità, Racc. pag. 1, in particolare pag. 38; 29 giugno 1999, causa C‑256/97, DM Transport, Racc. pag. I‑3913, punto 19, e 14 settembre 2004, causa C‑276/02, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑8091, punto 24), quali, in particolare, la fornitura di beni o servizi a condizioni di favore (v. sentenza del Tribunale 16 settembre 2004, causa T‑274/01, Valmont/Commissione, Racc. pag. II‑3145, punto 44, e giurisprudenza ivi citata).
58 Nel caso di specie, la ricorrente sostiene che la misura controversa non potesse essere qualificata aiuto di Stato, in quanto non sarebbe soddisfatta la condizione per la concessione di un’agevolazione ai beneficiari, dato che detta misura presenterebbe carattere meramente compensativo.
59 È pacifico che determinate forme di indennizzo concesse alle imprese non costituiscono aiuto.
60 Ad esempio, in una sentenza 27 settembre 1988, cause riunite 106/87‑120/87, Asteris e a. (Racc. pag. 5515, punti 23 e 24), la Corte ha precisato che gli aiuti pubblici, che costituiscono misure della pubblica autorità a favore di determinate imprese o di determinati prodotti, rivestono una natura giuridica fondamentalmente diversa dal risarcimento danni che le autorità nazionali potrebbero essere eventualmente condannate a versare a privati in risarcimento di un danno da esse provocato loro, e che detto risarcimento non costituisce pertanto aiuto ai sensi degli artt. 87 CE e 88 CE.
61 La Corte ha parimenti dichiarato che sovvenzioni pubbliche concesse a determinate imprese, cui siano stati esplicitamente attribuiti obblighi di servizio pubblico, al fine di compensare i costi originati dall’adempimento di tali obblighi, che rispondano a determinate condizioni, non ricadono nell’ambito di applicazione dell’art. 87, n. 1, CE (sentenza della Corte 24 luglio 2003, causa C‑280/00, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, Racc. pag. I‑7747, punto 94).
62 Nel caso di specie, la Commissione rileva che un indennizzo concesso dallo Stato a fronte dell’espropriazione di beni non costituisce generalmente un aiuto di Stato (punto 70 della decisione impugnata).
63 La misura controversa è costituita dalla proroga di una prima misura, che concedeva alla Terni una tariffa agevolata per la fornitura di energia elettrica, e ciò a titolo di un indennizzo conseguente alla nazionalizzazione del suo ramo idroelettrico nel 1962.
64 L’art. 6 del decreto n. 1165/63, che stabilisce questo indennizzo, è così formulato:
«L’ENEL è tenuto a fornire alla [Terni] kWh 1 025 000 000 (unmiliardoventicinquemilioni) annui con una potenza di kW 170 000 (centosettantamila), quantità di energia elettrica utilizzata al 1961 dalla [Terni] per le attività non comprese tra quelle previste dall’art. 1 della legge [n. 1643/62], e kWh 595 000 000 (cinquecentonovantacinquemilioni) all’anno, con una ulteriore potenza di kW 100 000 (centomila) per le attività in corso di realizzazione alla data di entrata in vigore della legge [n. 1643/62].
Le dette forniture dovranno aver luogo fino al 31 dicembre millenovecentonovantadue in punti di consegna situati presso gli stabilimenti Terni determinati dall’accordo tra le parti».
65 Questo quantitativo fisso di energia elettrica doveva essere fornito a una tariffa agevolata, definita dall’art. 7 del decreto n. 1165/63 nel modo seguente:
«Per la fornitura di kWh 1 025 000 000 (…) annui, il prezzo della fornitura per kWh sarà determinato in base ai prezzi di addebito praticati mediamente nel triennio 1959‑61 dal settore elettrico della [Terni] agli stabilimenti della stessa società per attività non elettriche.
Per i quantitativi di energia che saranno consumati dalla [Terni] in eccedenza ai predetti kWh 1 025 000 000 (…) annui fino a kWh 595 000 000 (…) annui, il prezzo di cui al capoverso precedente sarà aumentato di [ITL] 0,45 (…) a kWh».
66 La misura di cui la Terni è stata destinataria appare pertanto come il risultato di tre fattori: il quantitativo di energia elettrica, il suo prezzo e la durata del regime agevolato.
67 La Commissione ritiene che il provvedimento iniziale costituisse un indennizzo, che fosse adeguato e che la tariffa Terni non abbia attribuito nessun vantaggio ai beneficiari per tutta la durata prevista dalla detta misura, ossia sino al 1992. Facendo riferimento a una semplice lettura letterale dell’art. 6 del decreto n. 1165/63 e alla chiara determinazione di una durata di trent’anni per l’applicazione di detta tariffa, la Commissione sostiene che la proroga di quest’ultima non possa essere considerata parte integrante dell’indennizzo e conclude che la tariffa accordata alle società ex-Terni a partire dal 1° gennaio 2005, conformemente alle disposizioni di cui all’art. 11, comma 11, della legge n. 80/05, costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (punti 78, 79, 94 e 117 della decisione impugnata).
68 La ricorrente si oppone a questa conclusione, basandosi su un’interpretazione dinamica delle norme nazionali in materia di indennizzo. Essa sostiene che queste ultime istituirebbero un meccanismo compensativo particolare, in quanto flessibile, dato che il quantitativo di elettricità sarebbe stato l’unico fra i tre fattori determinanti l’indennizzo, a parte il prezzo e la durata, ad essere stato stabilito una volta per tutte.
69 Questo meccanismo avrebbe avuto lo scopo di garantire l’equilibrio economico di cui godeva la Terni prima della nazionalizzazione del 1962, misura eccezionale e discriminatoria rispetto agli altri autoproduttori di elettricità, concorrenti o meno della Terni. Alla luce di ciò, la volontà del legislatore sarebbe stata quella di indennizzare la Terni mediante un meccanismo basato sull’assimilazione di questa società a un autoproduttore virtuale, meccanismo che avrebbe dovuto garantire, in modo continuativo, un parallelismo nel trattamento della Terni rispetto agli autoproduttori non espropriati.
70 Conformemente alla logica originaria dell’indennizzo, le autorità italiane avrebbero prorogato pertanto la tariffa Terni in funzione dei rinnovi delle concessioni idroelettriche degli autoproduttori, e tale proroga avrebbe rappresentato un atto dovuto per l’esecuzione del provvedimento di indennizzo, non essendo isolabile da esso.
71 Questo argomento non può essere accolto.
72 In primo luogo, è importante sottolineare che la presente controversia si inserisce nel quadro della nazionalizzazione del settore dell’energia elettrica in Italia, basato sull’art. 43 della Costituzione italiana, il cui strumento giuridico di esecuzione è costituito dalla legge n. 1643/62, integrata dal decreto n. 1165/63.
73 Pertanto, è a questi ultimi testi che occorre fare riferimento per comprendere la nazionalizzazione in questione in tutti i suoi aspetti, ivi compreso l’indennizzo giuridico richiesto in questa fattispecie di trasferimento di proprietà decisa unilateralmente da uno Stato.
74 Orbene, dal disposto dell’art. 6 del decreto n. 1165/63, privo di qualsiasi ambiguità, si ricava che la tariffa Terni è stata concessa a titolo di indennizzo per un periodo ben determinato, senza possibilità di proroga. Infatti, detto articolo dispone che le forniture di energia elettrica alla Terni «dovranno aver luogo fino al 31 dicembre millenovecentonovantadue»; l’indicazione di una data precisa esclude a priori qualsiasi difficoltà di interpretazione riguardo alla portata temporale della disposizione.
75 Inoltre, la ricorrente non menziona nessuna disposizione della legge n. 1643/62 o del decreto n. 1165/63 che preveda una revisione della durata d’applicazione della tariffa Terni, con una possibile estensione di questa durata dopo la data di scadenza prevista. Occorre osservare, viceversa, che la possibilità di rivedere il prezzo della fornitura di energia elettrica alla Terni è stata espressamente prevista dal legislatore nazionale nell’art. 8 del decreto n. 1165/63.
76 Nel sottolineare che la data di scadenza delle concessioni idroelettriche degli autoproduttori era stata presa in considerazione dal legislatore nazionale all’epoca della nazionalizzazione per fissare la data del 31 dicembre 1992 nel decreto n. 1165/63, la ricorrente sostiene che la mancanza di una disposizione esplicita in merito alla possibilità di rivedere la durata d’applicazione della tariffa Terni in funzione di quella delle concessioni si spiegherebbe col fatto che il rinnovo di queste ultime costituiva, per questo stesso legislatore e a quella stessa epoca, un evento «certamente imprevedibile».
77 Occorre rilevare che la determinazione iniziale di una durata di validità per le concessioni comportava già, di per se stessa, la questione relativa al futuro di queste concessioni alla loro scadenza e il mantenimento delle medesime, in seguito ad una proroga legislativa od una procedura di apertura alla concorrenza, costituiva un’ipotesi concepibile e non «certamente imprevedibile». Pertanto, risulta dagli atti che la mancanza di una disposizione esplicita nella legislazione nazionale, che prevedesse la possibilità di revisione della durata d’applicazione della tariffa Terni, appare come il semplice frutto della scelta del legislatore di indennizzare la Terni mediante il godimento di una tariffa di favore per la fornitura di energia elettrica durante un periodo ben determinato, stabilito in modo definitivo all’epoca della nazionalizzazione.
78 Anche ammettendo che si dovesse prendere in considerazione, così come indicato dalla ricorrente, il contesto e la volontà del legislatore nazionale al fine di interpretare le norme nazionali in questione, a dispetto del loro disposto univoco, l’analisi ora sviluppata non potrebbe essere rimessa in discussione.
79 In un primo tempo, la ricorrente cita i lavori parlamentari preparatori e, in particolare, i lavori della seduta della Camera dei deputati del pomeriggio del 18 settembre 1962 e quelli della seduta del Senato della Repubblica del pomeriggio del 15 novembre 1962.
80 In relazione alla prima citazione, essa menziona il passo seguente:
«Cosa possiamo allora fare [per compensare la Terni]? (…) La Commissione aveva inizialmente assunto un criterio molto preciso: quello di fornire agli impianti attualmente gestiti dalla Terni i quantitativi di energia consumati nel 1961 con i prezzi di quell’anno. Possiamo dare invece un criterio».
81 Per quanto concerne la seduta del Senato, la ricorrente riferisce che è stato espressamente precisato che la forma specifica di indennizzo concessa alla Terni era «intesa evidentemente a non turbare l’equilibrio interno di questa azienda».
82 Queste due citazioni rivelano, al massimo, l’intento dei parlamentari, da un lato, di preservare l’equilibrio economico della Terni, la quale, in linea di principio, sarebbe dovuta sfuggire alla legge n. 1643/62, e, dall’altro, di stabilire un criterio o un meccanismo di indennizzo, il che si è effettivamente realizzato in sede legislativa con la scelta di una modalità specifica di indennizzo, come attesta il disposto dell’art. 6 del decreto n. 1165/63.
83 È pacifico che, nel caso di specie, l’indennizzo non è costituito dal versamento di un importo forfettario determinato in base al valore di mercato dei beni espropriati, bensì da un meccanismo che prevede la fornitura di un determinato quantitativo di energia elettrica al prezzo che la Terni avrebbe pagato se avesse mantenuto i suoi impianti di produzione e durante un periodo proporzionale alla durata residua della concessione espropriata, il che corrisponde all’intento del legislatore di non turbare l’equilibrio interno della Terni.
84 Vero è che la durata di applicazione della tariffa Terni supera leggermente la durata residua della concessione della Terni e che la Commissione sottolinea che è lecito immaginare che le autorità italiane abbiano deciso di far coincidere la data di scadenza di detta tariffa con la data di scadenza generale delle concessioni idroelettriche italiane (punto 77 della decisione impugnata).
85 Cionondimeno, il legislatore nazionale ha stabilito una data precisa per la scadenza della tariffa Terni, senza nessun’altra indicazione cronologica nel decreto n. 1165/63, e la ricorrente non dimostra che i lavori parlamentari rivelino la volontà di detto legislatore di allineare la durata di applicazione della tariffa Terni a quella delle concessioni idroelettriche degli autoproduttori, nel senso che il rinnovo di queste ultime dovesse implicare automaticamente la proroga di detta tariffa.
86 In un secondo momento, la ricorrente eccepisce l’interpretazione inequivocabile della volontà del legislatore nazionale da parte dei supremi organi giurisdizionali italiani e cita, a questo proposito, la sentenza della Corte suprema di cassazione 21 novembre 2003, n. 17686, e la sentenza del Consiglio di Stato 21 febbraio 2005, n. 606, che avrebbero confermato la necessità, anche successivamente al 1992, di garantire un trattamento analogo alla Terni e agli altri autoproduttori non espropriati.
87 Tuttavia, il riferimento a queste due sentenze appare irrilevante, in quanto esse sono state pronunciate successivamente alla legge n. 9/91, la quale ha prorogato e reso applicabili, dopo la scadenza del 31 dicembre 1992, le disposizioni che prevedevano, a titolo di indennizzo, la concessione alla Terni di una tariffa di favore.
88 Inoltre, come rilevato dalla ricorrente, queste sentenze sono state pronunciate «per risolvere questioni del tutto diverse da quelle di cui al presente giudizio». I giudici nazionali non erano investiti della questione dell’eventuale sussistenza di una violazione, realizzata dalle autorità italiane mediante la proroga della tariffa Terni dopo il 31 dicembre 1992, dell’obbligo imposto agli Stati membri dall’art. 88, n. 3, CE, di non dare esecuzione a un aiuto nuovo senza informarne preventivamente la Commissione.
89 La questione sottoposta a questi giudici era di accertare se, a seguito di modifica della struttura tariffaria nazionale dell’energia elettrica, la Terni dovesse sostenere costi aggiuntivi per la fornitura di elettricità. I giudici hanno risposto in senso negativo, nella cornice giuridica richiamata nel precedente punto 87, basandosi sulla ragion d’essere del regime speciale di determinazione del prezzo della fornitura di energia elettrica alla Terni, stabilito per indennizzare quest’ultima in seguito alla nazionalizzazione.
90 Si è giudicato che la tariffa Terni avesse lo scopo di mantenere a favore di questa società la possibilità di procurarsi energia elettrica «a costi tendenzialmente analoghi a quelli che la stessa società Terni avrebbe sopportato se avesse potuto continuare ad utilizzare energia autoprodotta» e che pertanto a questa società non si potevano richiedere «quei costi aggiuntivi [per la fornitura dell’energia elettrica] dai quali la stessa sarebbe stata esentata se avesse potuto continuare a produrre energia elettrica per uso proprio ed a consumare, quindi, l’energia autoprodotta».
91 Questa motivazione contraddice la tesi della ricorrente. Contrariamente a quanto affermato da quest’ultima, i giudici nazionali non hanno ritenuto che la tariffa dell’energia elettrica che la Terni doveva versare all’ENEL dovesse restare analoga «a quella degli altri autoproduttori», ma che dovesse corrispondere ai costi che «la stessa società Terni» avrebbe sostenuto qualora avesse potuto continuare a utilizzare l’energia autoprodotta, evento possibile solo in base alla sua concessione idroelettrica e per il periodo di validità di quest’ultima.
92 Conformemente alla logica risarcitoria così definita dai giudici nazionali per quanto concerne l’elemento riguardante il prezzo dell’energia elettrica, la durata della tariffa Terni non poteva prescindere, così come giustamente sostenuto dalla Commissione, dalla durata residua della concessione espropriata ed essere indicizzata in base all’evoluzione futura delle concessioni idroelettriche degli autoproduttori.
93 In secondo luogo, occorre rilevare che la normativa riguardante le proroghe delle concessioni idroelettriche successiva alla legge n. 1643/62 e al decreto n. 1165/63 contrasta con la lettura di questi testi difesa dalla ricorrente, secondo la quale questi ultimi collegherebbero la durata della tariffa Terni, mediante una specie di rinvio dinamico e implicito, a quella delle concessioni idroelettriche degli autoproduttori, di modo che la proroga di queste ultime avrebbe implicato automaticamente la proroga di detta tariffa.
94 Questa interpretazione si scontra già con la circostanza che le proroghe della tariffa Terni, lungi dall’essere automatiche, hanno richiesto interventi legislativi per modificare l’indennizzo inizialmente stabilito con il decreto n. 1165/63.
95 La prima proroga della tariffa Terni risulta dall’art. 20, comma 4, della legge n. 9/91, la quale ha parimenti prorogato le concessioni idroelettriche allora esistenti sino al 2001. Questa legge non può essere circoscritta, come fa la ricorrente, alla mera proroga concomitante della durata della tariffa Terni e di quella delle concessioni idroelettriche degli autoproduttori sino al 2001, in quanto essa aveva un duplice oggetto, ossia la proroga della tariffa Terni ma anche la sua abolizione alla scadenza del 2007 (v. punto 19 della decisione impugnata), data successiva e pertanto indipendente da quella di scadenza delle concessioni idroelettriche allora esistenti. Questi due elementi sono inscindibili e dimostrano in realtà l’autonomia della questione relativa alla durata di detta tariffa rispetto alla posizione degli autoproduttori.
96 La dissociazione della sorte delle società ex-Terni da quella degli autoproduttori è confermata dalla circostanza che le autorità italiane sono intervenute, nel 1999, unicamente per rinnovare, sino al 2010, le concessioni idroelettriche allora esistenti.
97 La seconda proroga della tariffa Terni risulta dall’art. 11, comma 11, della legge n. 80/05, il quale così dispone:
«Al fine di consentire lo sviluppo e la ristrutturazione produttiva delle imprese interessate, l’applicazione di condizioni tariffarie favorevoli per le forniture di energia elettrica di cui all’articolo 1, comma 1, lettera c), del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 25, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 aprile 2003, n. 83, viene prorogata a tutto l’anno 2010 alle condizioni tariffarie di cui al 31 dicembre 2004».
98 Detta disposizione non fa nemmeno riferimento alle concessioni idroelettriche e non contiene nessuna indicazione che consenta di pensare che la volontà del legislatore fosse di allineare la durata della tariffa Terni a quella di dette concessioni.
99 Al contrario, dalla medesima disposizione si evince che la tariffa Terni è solo una delle condizioni tariffarie di favore la cui proroga ha lo scopo di «consentire lo sviluppo e la ristrutturazione produttiva delle imprese interessate». Nel punto 67 della decisione impugnata, situato nell’ambito della sintesi delle osservazioni delle autorità italiane formulate durante il procedimento di indagine formale, si precisa che dette autorità insistono sulla seguente circostanza:
«La contestata proroga della tariffa disposta dall’articolo 11, [comma] 11, della legge n. 80/2005 è connessa a un ampio programma di investimenti che ThyssenKrupp sta realizzando nella zona industriale Terni-Narni. In base a tale piano di azione, nella zona verrà sviluppata nuova capacità di generazione elettrica. La tariffa è quindi destinata a essere una soluzione temporanea, fintantoché non sarà installata detta capacità di generazione, e la sua abolizione comprometterebbe gli investimenti attualmente in corso».
100 Come riportato nel punto 61 della decisione impugnata, riguardante «le ragioni politiche della seconda proroga», le autorità italiane si sono espresse nel seguente modo:
«[La Repubblica italiana] sostiene che la tariffa è necessaria per stabilire parità di trattamento tra queste società a elevato consumo energetico attive in Italia e i loro concorrenti nell’[Unione europea], i quali beneficiano del pari di prezzi ridotti per l’energia (tariffe o su base contrattuale), in attesa che siano completati i progetti infrastrutturali in corso sulla produzione e il trasporto di elettricità. Se la tariffa fosse abolita, le società in questione sposterebbero le loro operazioni al di fuori dell’[Unione]. Inevitabilmente ciò provocherebbe una crisi industriale e causerebbe gravi perdite di posti di lavoro nelle regioni interessate. Pertanto, secondo [la Repubblica italiana], la proroga della tariffa va vista come una soluzione transitoria».
101 Dunque, non si parla proprio di un provvedimento che costituirebbe la proroga legale dell’indennizzo di cui la Terni ha goduto in seguito alla nazionalizzazione del suo ramo idroelettrico nel 1962.
102 Inoltre, occorre rilevare che questa proroga della tariffa Terni avviene quasi sei anni dopo il rinnovo delle concessioni idroelettriche mediante il decreto n. 79/99: un tale lasso di tempo contraddice l’asserito collegamento tra il provvedimento controverso e la proroga di dette concessioni.
103 La ricorrente sostiene che il motivo per cui la tariffa Terni non è stata prorogata nello stesso momento, nel 1999, sarebbe che la legge n. 9/91 aveva previsto un «regime morbido di uscita», per cui l’applicazione di detta tariffa sarebbe dovuta cessare alla fine del 2007. Basta rilevare che, lungi dal corroborare la tesi della ricorrente, quest’argomento non fa che confermare la dissociazione della sorte della tariffa Terni da quella degli autoproduttori titolari di concessioni idroelettriche.
104 Questa constatazione di una connessione oggettiva tra l’eliminazione programmata e progressiva della tariffa Terni e la mancata proroga di quest’ultima nel 1999 non può essere rimessa in discussione dalla semplice ipotesi formulata dalla ricorrente, secondo la quale la tariffa in questione non sarebbe stata prorogata nel 1999 in attesa di una riduzione del prezzo dell’elettricità in seguito alla liberalizzazione del mercato, ipotesi che, del resto, non è assolutamente comprovata dalla ricorrente.
105 Appare evidente, in realtà, che le autorità italiane hanno preso la decisione, nel 1991, di porre progressivamente fine all’applicazione della tariffa Terni e che esse hanno mutato parere nel 2005, dal momento che la misura controversa si pone in parallelo con gli investimenti realizzati in particolare dalla ricorrente.
106 Infine, si deve rilevare che, alcuni mesi dopo la proroga della tariffa Terni, la legge n. 266/05 ha concesso una nuova proroga delle concessioni idroelettriche (sino al 2020), senza tuttavia prevedere quella corrispondente della tariffa Terni.
107 In terzo luogo, occorre sottolineare che risulta irrilevante l’argomento della ricorrente ricavato dalla decisione 6 agosto 1991 e, più in generale, dalle presunte contraddizioni della Commissione.
108 La ricorrente sostiene, in un primo tempo, che dalla decisione 6 agosto 1991, di «non sollevare obiezioni» in relazione all’applicazione della legge n. 9/91, e da un carteggio tra la Commissione e le autorità italiane risulterebbe che quest’istituzione avrebbe aderito alla conclusione secondo la quale la proroga della tariffa Terni, nel 1991, costituisse una proroga legale del provvedimento di indennizzo concesso alla Terni mediante la legge n. 1643/62 e il decreto n. 1165/63 e che, a tale titolo, questo regime tariffario non fosse soggetto alla normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato.
109 È pacifico che, in seguito alla notificazione da parte delle autorità italiane della legge n. 9/91, il cui art. 20, comma 4, aveva prorogato per la prima volta la tariffa Terni, la Commissione ha adottato la decisione 6 agosto 1991, a termine della quale essa ha deciso di non sollevare obiezioni.
110 Nella decisione impugnata la Commissione precisa, senza essere contraddetta dalla ricorrente, che la legge n. 9/91 le è stata notificata contemporaneamente alla legge n. 10/91, riguardante parimenti la questione energetica, e che i documenti in base ai quali la Commissione ha adottato la sua decisione contenevano solo una descrizione e una valutazione succinte degli articoli rilevanti in materia di aiuti di Stato. L’art. 20, comma 4, della legge n. 9/91, che prorogava la tariffa Terni, non veniva menzionato (v. punti 20 e 134 della decisione impugnata).
111 La Commissione aggiunge che, alla luce della scarsa documentazione disponibile, è purtroppo impossibile ricostruire il ragionamento seguito all’epoca e, in particolare, determinare se la tariffa Terni sia stata esaminata e se l’intenzione fosse di autorizzarla ma che, in ogni caso, la notificazione prodotta dalla Repubblica italiana e la decisione di autorizzazione vertevano entrambe sulla legge nel suo complesso (punti 135 e 136 della decisione impugnata).
112 Contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, la Commissione avrebbe dichiarato «compatibili in base alle regole sugli aiuti di Stato gli aiuti disposti da entrambe le leggi» (punto 20 della decisione impugnata).
113 Questa conclusione è corroborata dal testo della decisione 6 agosto 1991, dove la Commissione afferma che, «tenendo conto del fatto che il risparmio energetico costituisce un obiettivo della politica energetica comunitaria, dopo aver esaminato gli incentivi finanziari previsti dalle leggi [in questione] alla luce degli impegni delle autorità italiane nei confronti di certe disposizioni, [essa] ha deciso di non sollevare obiezioni alla loro applicazione». La menzione di uno scopo ambientale e degli impegni delle autorità nazionali, espressa nei paragrafi successivi della stessa decisione unitamente, in particolare, al riferimento a un tetto massimo previsto per gli aiuti regionali, conferma che i provvedimenti contenuti nelle leggi nn. 9/91 e 10/91, dopo essere stati considerati inizialmente come aiuti, sono stati autorizzati in quanto compatibili con il mercato comune, malgrado il fatto che la stessa decisione 6 agosto 1991 non precisi espressamente la deroga applicata.
114 Inoltre, occorre ricordare che la decisione di non sollevare obiezioni corrisponde, ai sensi della definizione data nell’art. 4, n. 3, del regolamento n. 659/1999, che codifica e fonda la prassi in materia di esame degli aiuti di Stato conformemente alla giurisprudenza comunitaria (sentenza della Corte 17 luglio 2008, causa C‑521/06 P, Athinaïki Techniki/Commissione, Racc. pag. I‑5829, punto 5), all’ipotesi in cui la Commissione constata, dopo un esame preliminare, che la misura notificata, se e in quanto soggetta all’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE, non suscita dubbi riguardo alla sua compatibilità con il mercato comune e decide, di conseguenza, che questa misura è compatibile con detto mercato.
115 Peraltro, la ricorrente sostiene, basandosi su una comunicazione datata 19 settembre 1991 del Ministero italiano dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato, indirizzata al Ministero italiano delle Partecipazioni statali, che la Commissione si sarebbe rivolta alle autorità italiane per chiedere informazioni riguardo a un presunto aiuto concesso alla «società Ilva», già Terni, e che, dopo aver ricevuto risposta da dette autorità, secondo cui la proroga della tariffa Terni mediante la legge n. 9/91 non costituiva un aiuto bensì una forma di proroga dell’indennizzo previsto dalla legge n. 1643/62, la Commissione non avrebbe criticato quest’interpretazione.
116 A parte le contestazioni formulate dalla Commissione riguardo alla trasmissione di questa risposta da parte delle autorità italiane, dal semplice silenzio della Commissione non si può dedurre, alla luce del disposto del regolamento n. 659/1999, una qualsivoglia presa di posizione dell’istituzione in merito alla misura prevista dalla legge n. 9/91, già contenuta, del resto, nella decisione 6 agosto 1991.
117 Ad ogni modo, è importante sottolineare che la proroga della tariffa Terni mediante la legge n. 9/91 non costituisce la misura controversa che ha condotto all’adozione della decisione impugnata, oggetto del presente ricorso, e che l’argomento della ricorrente ricavato dalla decisione 6 agosto 1991 e da un asserito carteggio tra la Commissione e le autorità italiane va collocato nell’ambito della discussione sulla presunta violazione, da parte di quest’istituzione, del principio di tutela del legittimo affidamento, oggetto dell’ultimo motivo d’annullamento dedotto dalla ricorrente.
118 Quest’ultima sostiene, in un secondo tempo, che la decisione impugnata sarebbe contraddittoria, poiché in essa la Commissione qualificherebbe la misura controversa come aiuto di Stato, pur ammettendo nel contempo che la logica delle proroghe consiste nel «mantenere un parallelismo di trattamento con i produttori idroelettrici le cui concessioni erano state rinnovate» (punto 92 della decisione impugnata), che la durata iniziale era stata stabilita in funzione della data di scadenza delle concessioni idroelettriche (punto 77 della decisione impugnata), o che il metodo di compensazione scelto dal legislatore italiano nel 1962 era giustificato in quanto consentiva di «neutralizzare il rischio di un eventuale ulteriore danno per la (…) Terni nell’ipotesi che, nel corso degli anni, fossero aumentati i prezzi dell’energia» (punto 73 della decisione impugnata); quest’ultima affermazione costituirebbe il riconoscimento implicito del fatto che il danno sofferto dalla Terni in seguito all’espropriazione fosse strettamente collegato al vantaggio di cui avrebbero potuto godere gli altri autoproduttori.
119 Quest’argomento è il frutto di una lettura parziale e soggettiva della decisione impugnata e, in particolare, del punto 92 della medesima, che sintetizza l’analisi della Commissione nei seguenti termini:
«Per quanto concerne le proroghe della tariffa Terni, la Commissione comprende che la logica era quella di mantenere un parallelismo di trattamento con i produttori idroelettrici le cui concessioni erano state rinnovate. Tuttavia, siffatto parallelismo, che è alla base del meccanismo compensativo, era previsto nel dispositivo dell’esproprio soltanto per trent’anni, e non a durata indeterminata. Pertanto, per le ragioni già spiegate ai considerando da 73 a 78, non si può considerare che dette proroghe abbiano natura di indennizzo».
120 Nel punto 93 della decisione impugnata, la Commissione aggiunge quanto segue:
«Tale conclusione è ancora più ovvia per la seconda proroga della tariffa. Questa proroga ha interrotto il meccanismo di riduzione progressiva destinato a facilitare il passaggio delle società alla tariffa piena, il che testimoniava della convinzione delle autorità italiane che le società fossero state pienamente indennizzate. Infatti la stessa [Repubblica italiana] ha spiegato lungamente le ragioni che hanno portato a questa seconda proroga e che sono di sola politica industriale (cfr. le osservazioni della [Repubblica italiana] al considerando 60)».
121 Pertanto, non c’è nessuna ambiguità e nessuna contraddizione nel ragionamento della Commissione, la quale ritiene che la logica prevalsa nella scelta delle modalità di indennizzo della Terni non possa giustificare una proroga dell’applicazione della tariffa Terni oltre i trent’anni stabiliti in modo ben preciso dal legislatore nazionale.
122 In ultimo, occorre rilevare che il ragionamento della ricorrente condurrebbe all’istituzione di un risarcimento di durata indeterminata e pertanto illimitato in relazione al suo quantum, situazione la cui liceità non è dimostrata dalla ricorrente, né sotto il profilo dell’ordinamento giuridico nazionale, né sotto quello della giurisprudenza della Corte EDU.
123 Va ricordato che la decisione delle autorità italiane di nazionalizzare il ramo idroelettrico della Terni è stata presa conformemente all’art. 43 della Costituzione italiana, il quale dispone che, «a fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale».
124 La ricorrente afferma che, secondo la giurisprudenza della Corte suprema di cassazione e della Corte costituzionale italiana, l’indennizzo dev’essere «congruo e adeguato», «serio», con riferimento «al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso».
125 La Commissione non censura queste asserzioni e cita la sentenza della Corte costituzionale 30 gennaio 1980, n. 5, la quale precisa quanto segue:
«L’indennizzo assicurato all’espropriato (…), se non deve costituire una integrale riparazione per la perdita subita – in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l’interesse generale che l’espropriazione mira a realizzare – non può essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica ma deve rappresentare un serio ristoro. Perché ciò possa realizzarsi, occorre far riferimento, per la determinazione dell’indennizzo, al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge».
126 È pacifico che la modalità di indennizzo prevista dall’art. 6 del decreto n. 1165/63 è stata definita in funzione delle caratteristiche del patrimonio nazionalizzato, ossia dei siti per la produzione di energia elettrica gestiti in base ad una concessione la cui durata doveva consentire al concessionario di ammortizzare l’investimento consentito.
127 La Repubblica italiana ha scelto pertanto di concedere un indennizzo non sotto forma di versamento di un risarcimento forfettario determinato in base al valore di mercato dei beni espropriati, bensì mediante la fornitura alla Terni di un determinato quantitativo di energia elettrica al prezzo che essa avrebbe pagato se avesse conservato i suoi impianti. In tale cornice, le autorità nazionali hanno preso logicamente in considerazione la durata residua della concessione della Terni per determinare la durata d’applicazione della tariffa Terni; la data di scadenza di quest’ultima era persino leggermente successiva a quella di detta concessione.
128 Come sottolineato dalla Commissione nel punto 75 della decisione impugnata, l’importo globale dell’indennizzo dipende pertanto dalla durata della tariffa Terni.
129 Secondo la ricorrente, conformemente alla logica originaria del sistema di indennizzo stabilito dal legislatore nazionale, la durata di detta tariffa dovrebbe essere sistematicamente prorogata in funzione dei rinnovi delle concessioni degli autoproduttori non espropriati, affinché vengano neutralizzati, in maniera «continua», gli effetti dannosi della nazionalizzazione, alla luce dell’evoluzione del prezzo dell’energia elettrica.
130 L’interpretazione fornita dalla ricorrente dell’art. 6 del decreto n. 1165/63 porterebbe al risultato che l’indennizzo, in seguito alla nazionalizzazione del ramo idroelettrico della Terni, sarebbe stato accordato per una durata indeterminata, che esso dipenderebbe, per il calcolo del suo importo, da eventi avvenuti successivamente, persino dopo parecchi anni, alla data della nazionalizzazione e che, di conseguenza, sia l’importo dell’indennizzo, sia il valore del patrimonio nazionalizzato sarebbero indeterminati e illimitati.
131 Ebbene, occorre constatare che la ricorrente non menziona nessuna norma, nessun principio di diritto comunitario, nessuna disposizione dell’ordinamento giuridico nazionale né nessuna decisione pronunciata da un organo giurisdizionale nazionale che possa giustificare l’interpretazione da essa formulata, che condurrebbe alla concessione di un indennizzo stabilito per un periodo indeterminato o che prevederebbe, in linea generale, la possibilità di tenere in considerazione eventi successivi alla determinazione dell’indennizzo per modificare la valutazione del bene nazionalizzato o espropriato e, di conseguenza, la portata dell’indennizzo.
132 Del resto, la ricorrente sembra riconoscere l’impossibilità di una siffatta interpretazione, ammettendo il tenore di una disposizione cui fa riferimento la Commissione, ossia l’art. 32 del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. Essa afferma, a tal proposito, che «è certamente condivisibile che “l’indennizzo per una espropriazione non può consistere in una misura concessa a tempo indeterminato” e che lo stesso “deve chiaramente essere stabilito in modo prevedibile al momento dell’esproprio”». L’art. 32 di detto decreto dispone infatti che «l’indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell’accordo di cessione o alla data dell’emanazione del decreto di esproprio».
133 La ricorrente asserisce tuttavia che il «flessibile criterio compensativo originario, in considerazione dell’eccezionalità dell’espropriazione subita dalla Terni, è altresì in linea con i principi di cui all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla (…) (CEDU) e della relativa giurisprudenza della Corte [EDU]».
134 Detto articolo, intitolato «Protezione della proprietà», è del seguente tenore:
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende».
135 Basta constatare che questa disposizione consacra il diritto di proprietà, stabilendone nel contempo i limiti, e che il rinvio a quest’unico testo non consente di giustificare la conclusione della ricorrente nella presente causa.
136 Per quanto concerne la giurisprudenza della Corte EDU, la ricorrente cita la sentenza Lallement c. Francia dell’11 aprile 2002, da cui si ricaverebbe che il principio di un indennizzo ragionevole in relazione al valore del bene espropriato può «implicare talora l’esigenza di prevedere somme nettamente superiori al valore integrale del bene espropriato».
137 Nella citata sentenza, relativa all’espropriazione di un immobile utilizzato a fini agricoli, la Corte EDU ricorda che un provvedimento che incida sul diritto al rispetto dei beni, quale l’espropriazione, deve realizzare un «giusto equilibrio» tra le esigenze di interesse generale della comunità e i principi imperativi della tutela dei diritti fondamentali dell’individuo. In materia di espropriazione, questo equilibrio viene raggiunto in linea generale quando l’espropriato percepisce un indennizzo «ragionevole in relazione» al valore venale del bene, anche qualora legittimi scopi di pubblica utilità possano giustificare un rimborso inferiore al pieno valore di mercato. La Corte EDU giudica che, malgrado la discrezionalità dello Stato, quando il bene espropriato è lo «strumento di lavoro» dell’espropriato, l’indennità versata non è ragionevole in relazione al valore del bene se, in un modo o nell’altro, essa non copre questa perdita specifica o non consente di ricostituire questo strumento dopo l’espropriazione (punti 18, 20, 23).
138 Ebbene, non solo è discutibile l’analogia tracciata dalla ricorrente tra la situazione della Terni e quella che ha portato a detta sentenza, ossia l’espropriazione di terreni agricoli che ha danneggiato gli strumenti di produzione di un agricoltore e che poteva mettere in discussione la sua idoneità a proseguire la sua attività professionale, ma inoltre la sentenza della Corte EDU non contiene nessuna affermazione esplicita in merito all’«esigenza di prevedere somme nettamente superiori al valore integrale del bene espropriato».
139 Infatti, questa sentenza si basa sul rapporto di proporzionalità che deve sussistere tra l’importo dell’indennizzo e il valore stimato del bene espropriato, motivazione incompatibile con il risultato dell’interpretazione dell’art. 6 del decreto n. 1165/63 formulata dalla ricorrente, che è tale da condurre, in assenza di delimitazioni cronologiche, all’esistenza di un diritto illimitato o perpetuo a favore della tariffa Terni.
140 Da tutto quanto sin qui esposto risulta che non si può ritenere che la proroga della tariffa Terni concessa nel 2005 mediante la misura controversa costituisse parte integrante dell’indennizzo dovuto alla Terni per l’espropriazione subita dalla medesima nel 1962. Quest’affermazione della ricorrente deriva piuttosto da un’estrapolazione della logica originaria seguita dal legislatore nazionale per l’indennizzo, basata su un’assimilazione della Terni a un autoproduttore virtuale. Essa mira a liberarsi dal vincolo cronologico stabilito per l’applicazione della tariffa Terni e finisce per snaturare i termini chiari e precisi dell’art. 6 del decreto n. 1165/63.
141 Pertanto, la Commissione ha agito giustamente quando, dopo aver precisato che indubbiamente la fornitura di energia elettrica a prezzi inferiori a quelli della tariffa normale applicata costituiva un chiaro vantaggio economico per i beneficiari, che vedevano ridotti i loro costi di produzione e rafforzata la propria posizione concorrenziale (punto 99 della decisione impugnata), ha concluso che la tariffa di favore concessa alle società ex-Terni a partire dal 1° gennaio 2005 costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.
142 Ne consegue che va respinto il motivo relativo alla violazione dell’art. 87, n. 1, CE.
Sul motivo relativo ad una violazione di forme sostanziali e degli artt. 87 CE e 88 CE, per un errore manifesto nella valutazione dello studio economico presentato dalle autorità italiane
Sulla violazione di forme sostanziali
143 La ricorrente dichiara che, con lettera del 20 febbraio 2007, la Commissione avrebbe espressamente richiesto alla Repubblica italiana informazioni che potessero oggettivamente consentire il confronto tra il valore dei beni espropriati e il valore del beneficio generato dalla tariffa Terni dall’inizio di detto regime sino al 2010, procedendo a una attualizzazione dei valori in questione per rendere possibile il confronto. Essa sottolinea che, nella stessa lettera, la Commissione avrebbe precisato che le informazioni richieste erano «necessarie per poter giungere ad una conclusione riguardo ai casi in oggetto», circostanza che avrebbe indotto sia le autorità italiane sia le società beneficiarie, nell’espressione dei diritti loro riconosciuti in quanto partecipanti al procedimento di indagine formale, a ritenere decisivo, ai fini della qualificazione della tariffa Terni come aiuto di Stato, il risultato dell’analisi comparativa richiesta.
144 In risposta a suddetta richiesta, nell’aprile 2007 le autorità italiane avrebbero presentato alla Commissione uno studio redatto, su richiesta delle società ex-Terni, da un consulente autorevole ed indipendente, operante nel settore dell’energia, nel quale si rivelerebbe che il valore complessivo del vantaggio procurato dalla tariffa Terni risulterebbe inferiore al valore contabile (attualizzato al 2006) dei beni espropriati per effetto della nazionalizzazione, con conseguente assenza di una sovracompensazione.
145 Ebbene, nella decisione impugnata la Commissione sosterrebbe, in modo improvvisato e «strumentale», che lo studio sarebbe assolutamente irrilevante, ritenendo che un’analisi della congruità del meccanismo risarcitorio possa essere effettuata solo al momento dell’esproprio (ex ante) e non successivamente (ex post).
146 La decisione impugnata sarebbe stata adottata in condizioni che avrebbero impedito alla ricorrente il pieno esercizio dei suoi diritti della difesa e la partecipazione al procedimento in merito alla questione che avrebbe costituito l’oggetto del medesimo. Infatti, non comunicando alla ricorrente il cambiamento radicale della sua valutazione durante il procedimento, la Commissione avrebbe sviato l’attenzione della ricorrente, portandola su aspetti che essa avrebbe finito per giudicare assolutamente ininfluenti nella decisione impugnata. Ciò avrebbe determinato una grave violazione del principio del contraddittorio, che rappresenterebbe la garanzia primaria e inderogabile di ogni azione amministrativa, anche a livello comunitario. Nessun procedimento amministrativo potrebbe esimersi dal rispetto del fondamentale principio dei diritti della difesa dei privati che partecipino a un siffatto procedimento.
147 La giurisprudenza citata dalla Commissione nelle sue memorie si fonderebbe su una lettura imperfetta dell’art. 20 del regolamento n. 659/1999 e non terrebbe conto dell’art. 88, n. 2, CE, che istituirebbe un procedimento basato sul contraddittorio, in quanto la Commissione dovrebbe intimare «agli interessati di presentare le loro osservazioni».
148 La ricorrente sostiene che sarebbe di palmare evidenza che lo Stato membro non è certamente l’unico soggetto interessato da un provvedimento che dichiari l’incompatibilità di una misura di aiuto ai sensi dell’art. 87 CE. Al contrario, sia il beneficiario dell’aiuto sia le imprese concorrenti di quest’ultimo, nella veste di soggetti «interessati», sarebbero direttamente esposti al potere di accertamento di cui l’amministrazione comunitaria è titolare ed al connesso potere di ordinare il recupero degli aiuti illegittimi, motivo per cui essi sarebbero legittimati ad agire avverso una decisione negativa della Commissione. I diritti della difesa sarebbero quindi collegati agli atti amministrativi sfavorevoli per tutti i destinatari (cioè, sia lo Stato sia i terzi esclusi dal beneficio censurato dalla Commissione) e tale situazione di sfavore dovrebbe considerarsi il presupposto per l’applicazione del principio del contraddittorio rispetto a tutti i destinatari.
149 La giurisprudenza citata dalla Commissione riconoscerebbe, quanto meno, che il «diritto [dei soggetti interessati diversi dallo Stato membro] di essere associati al procedimento amministrativo [dev’essere assicurato] in misura adeguata tenuto conto delle circostanze del caso di specie». Ebbene, nella presente fattispecie, uno dei punti determinanti per decidere sulla compatibilità della tariffa Terni con la normativa comunitaria sugli aiuti di Stato avrebbe implicato una valutazione della situazione economica e finanziaria delle società ex-Terni al tempo dell’espropriazione disposta dalla legge n. 1643/62. Secondo la ricorrente, questo punto sarebbe stato determinante sia ove la risoluzione del caso dipendesse dalla comparazione tra il valore attualizzato dei beni espropriati alla Terni e il valore attualizzato della tariffa Terni sino al 31 dicembre 2010, sia ove il punto controverso vertesse esclusivamente sulla possibilità di considerare la recente proroga di detta tariffa quale un ulteriore indennizzo per l’eccezionale espropriazione subita dalla Terni.
150 Infine, la ricorrente sostiene che, anche a prescindere da quanto sinora esposto, la Commissione avrebbe commesso comunque una grave violazione delle forme sostanziali durante il procedimento di indagine formale sia con riferimento alla ricorrente medesima, sia con riferimento alla Repubblica italiana. Anche volendo aderire ad una visione restrittiva dei diritti della difesa spettanti alla ricorrente, la decisione impugnata sarebbe comunque illegittima perché irrimediabilmente inficiata dal vizio di contraddittorietà tra attività istruttoria, motivazione e contenuto deliberativo della stessa decisione. Invero, ai soggetti coinvolti nel procedimento sarebbero state negate le adeguate garanzie di contraddittorio nei confronti dell’organo procedente rispetto a quello che successivamente si sarebbe rivelato un punto decisivo posto a base della decisione impugnata. Tale mancanza avrebbe reso di fatto inutile l’articolata risposta della Repubblica italiana ai quesiti proposti dalla Commissione con la lettera del 20 febbraio 2007.
151 La Commissione replica che, in base ad una consolidata giurisprudenza, nell’ambito di un procedimento di controllo degli aiuti pubblici, i beneficiari dell’aiuto non hanno diritto a un confronto in contraddittorio con essa, dal momento che i medesimi non godono di propri diritti della difesa e non possono avvalersi di quelli dello Stato nei confronti del quale il procedimento è stato avviato.
152 In via ultronea, la Commissione osserva che nessuna violazione del principio del contraddittorio o dei diritti della difesa della Repubblica italiana potrebbe esserle addebitata nel caso in esame. Essa afferma di non aver mai dichiarato, durante il procedimento, a detto Stato membro che avrebbe valutato la congruità ex post della tariffa Terni senza considerare se la proroga di tale tariffa prevista dalla misura controversa potesse essere giustificata a titolo di indennizzo per l’espropriazione subita dalla Terni nel 1962. Ciò del resto sarebbe dimostrato dal fatto che le autorità italiane e le società ex-Terni, nel corso del procedimento, avrebbero effettivamente dedotto argomenti volti a dimostrare che detta proroga dovesse essere considerata parte integrante del criterio previsto ex ante dal decreto n. 1165/63 per indennizzare la Terni.
153 La Commissione sottolinea che, sebbene lo studio prodotto dalle autorità italiane sia stato ritenuto irrilevante, essa lo ha comunque esaminato nel merito, concludendo che la metodologia su cui questo si basava era imprecisa e/o scorretta. Essa aggiunge che, affermando che «la decisione [impugnata] sarebbe comunque illegittima perché irrimediabilmente inficiata dal vizio di contraddittorietà tra attività istruttoria, motivazione e contenuto deliberativo», la ricorrente solleverebbe un motivo nuovo di ricorso, che dovrebbe essere dichiarato irricevibile in forza dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura.
154 Occorre ricordare che, con lettera datata 19 luglio 2006, la Commissione ha informato la Repubblica italiana della sua decisione di avviare il procedimento di cui all’art. 88, n. 2, CE e che, con la pubblicazione di detta decisione sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, essa ha invitato i terzi interessati a presentare le loro osservazioni sulla misura controversa.
155 Con lettera datata 20 febbraio 2007, dopo aver constatato che altre informazioni erano «necessarie (…) per poter giungere ad una conclusione», la Commissione ha chiesto alla Repubblica italiana di fornirle, in particolare, alcune notizie che consentissero di comparare oggettivamente il valore dei beni espropriati con quello del vantaggio procurato dalla tariffa Terni dall’inizio di questo regime sino al 2010, procedendo ad un’attualizzazione dei valori in questione.
156 In risposta a questa domanda, le autorità italiane hanno comunicato alla Commissione, nell’aprile 2007, uno studio realizzato, su richiesta delle società ex-Terni, da un consulente indipendente, che riporta che il valore totale del beneficio procurato dalla tariffa Terni è inferiore a quello contabile (attualizzato al 2006) dei beni espropriati in seguito alla nazionalizzazione e, pertanto, conclude nel senso di una mancanza di indennizzi eccessivi.
157 Dai punti 82 e 83 della decisione impugnata si evince che la Commissione ha ritenuto, in via principale, che questo studio fosse irrilevante, poiché tutta l’analisi dell’adeguatezza del meccanismo di indennizzo doveva necessariamente essere sviluppata ex ante, ossia al momento dell’espropriazione. Conformemente a questa posizione, la Commissione ha concluso che, sino alla scadenza dell’iniziale misura tariffaria compensativa, e unicamente sino a tale data, i beneficiari non avevano goduto di nessun vantaggio; questa conclusione non poteva essere rimessa in questione con calcoli di profitti e perdite, soprattutto realizzati a posteriori.
158 La Commissione, in subordine, ha esaminato nel merito lo studio prodotto dalle autorità italiane, concludendo che il metodo sul quale esso si basava fosse impreciso e scorretto, in quanto esso sottostimava sistematicamente il beneficio attribuito alle società ex-Terni e sopravvalutava verosimilmente il valore dei beni espropriati (punti 87‑90 della decisione impugnata).
159 In primo luogo, la ricorrente afferma che la decisione impugnata sarebbe stata adottata in condizioni tali da impedirle di esercitare i suoi diritti della difesa e di partecipare «al procedimento in relazione alla questione in esame». Dopo aver ottenuto uno studio contenente la richiesta analisi comparativa, la Commissione, in modo improvvisato e senza informarla, avrebbe giudicato questo studio del tutto irrilevante. Non comunicandole la modifica, durante il procedimento, della sua valutazione in merito alle informazioni richieste nella lettera datata 20 febbraio 2007 e, pertanto, della misura controversa, la Commissione non avrebbe posto la ricorrente in condizioni di contestare, in sede di procedimento di indagine formale, la posizione dell’istituzione in merito all’illegittimità della proroga della tariffa Terni alla luce della normativa in materia di aiuti di Stato.
160 Questo argomento non può essere accolto.
161 Per quanto concerne la presunta violazione dei diritti della difesa, da una giurisprudenza consolidata discende che il procedimento di controllo degli aiuti di Stato, tenuto conto della sua economia generale, è un procedimento avviato nei confronti dello Stato membro responsabile, alla luce dei suoi obblighi comunitari, della concessione dell’aiuto (sentenze della Corte 10 luglio 1986, causa 234/84, Belgio/Commissione, Racc. pag. 2263, punto 29, e 24 settembre 2002, cause riunite C‑74/00 P e C‑75/00 P, Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione, Racc. pag. I‑7869, punto 81).
162 Nell’ambito di detto procedimento, gli interessati diversi dallo Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto non hanno pertanto diritto essi stessi a un dibattito in contraddittorio con la Commissione, quale quello previsto in favore di detto Stato (sentenze della Corte 2 aprile 1998, causa C‑367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s France, Racc. pag. I‑1719, punto 59, e Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione, citata nel precedente punto 161, punto 82). Essi hanno essenzialmente il ruolo di fonti di informazione per la Commissione (sentenze del Tribunale 22 ottobre 1996, causa T‑266/94, Skibsværftsforeningen e a./Commissione, Racc. pag. II‑1399, punto 256, e 25 giugno 1998, cause riunite T‑371/94 e T‑394/94, British Airways e a./Commissione, Racc. pag. II‑2405, punto 59).
163 A tale riguardo, nessuna disposizione del procedimento di controllo degli aiuti di Stato riserva un ruolo particolare, tra gli interessati, al beneficiario dell’aiuto. Del resto, occorre ricordare che il procedimento di controllo degli aiuti di Stato non è un procedimento avviato «a carico del» beneficiario degli aiuti, circostanza che implicherebbe che quest’ultimo possa far valere diritti ampi tanto quanto i diritti della difesa come tali (sentenza Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione, citata nel precedente punto 161, punto 83, e sentenza del Tribunale 8 luglio 2004, causa T‑198/01, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, Racc. pag. II‑2717, punto 193).
164 La ricorrente asserisce che la citata giurisprudenza si fonderebbe su una lettura approssimativa dell’art. 20 del regolamento n. 659/1999 e non terrebbe conto dell’art. 88, n. 2, CE, che prevede l’instaurazione del contraddittorio in quanto la Commissione dovrebbe intimare «agli interessati di presentare le loro osservazioni».
165 Basta constatare che la giurisprudenza in questione ha proprio lo scopo di interpretare l’art. 88, n. 2, CE nonché gli artt. 6 e 20 del regolamento n. 659/1999, i quali prevedono il diritto degli interessati di presentare osservazioni durante il procedimento di indagine formale.
166 Peraltro, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, quest’ultima non può essere considerata la destinataria della decisione impugnata, malgrado la medesima dichiari incompatibile l’aiuto da essa ricevuto. Le decisioni adottate dalla Commissione in materia di aiuti di Stato hanno per soli e unici destinatari gli Stati membri interessati (v. art. 25 del regolamento n. 659/1999 e sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France, citata nel precedente punto 162, punto 45).
167 In questo contesto occorre rilevare che i principi generali del diritto, quali quelli del diritto al contraddittorio o quello del buon andamento dell’amministrazione, richiamati dalla ricorrente, non possono consentire al giudice comunitario di estendere i diritti procedurali attribuiti agli interessati, nell’ambito dei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, dal Trattato e dal diritto derivato (sentenza Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, citata nel precedente punto 163, punto 194). Nemmeno la circostanza che la ricorrente sia legittimata ad agire avverso la decisione impugnata lo consente.
168 Infine, è stato dichiarato che non risulta da nessuna disposizione relativa agli aiuti di Stato né dalla giurisprudenza che la Commissione sia obbligata a sentire il beneficiario di risorse statali in merito alla valutazione in diritto che essa fa della misura controversa o che sia tenuta ad informare lo Stato membro interessato – e, a fortiori, il beneficiario dell’aiuto – della propria posizione prima di adottare la propria decisione, una volta che gli interessati e lo Stato membro sono stati posti in grado di presentare le loro osservazioni (sentenza Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, citata nel precedente punto 163, punto 198).
169 Ad ogni modo, è importante sottolineare che la ricorrente è stata invitata a presentare osservazioni e che essa ha fatto uso di tale facoltà, sottoponendo osservazioni particolareggiate alla Commissione.
170 Essa ha affermato che la tariffa Terni rappresentava il legittimo compenso cui la Terni aveva diritto in seguito all’espropriazione dei suoi beni e che detta tariffa non poteva quindi essere qualificata come aiuto di Stato. Essa ha ripercorso la storia di tale tariffa, sottolineando che tutte le proroghe della medesima al di là del 1991 coincidevano con il rinnovo generale delle concessioni idroelettriche a favore di altri produttori e quindi si conformavano al principio secondo il quale non doveva esistere discriminazione tra la Terni e gli altri autoproduttori, che non erano stati espropriati e che potevano quindi continuare a produrre e a consumare energia elettrica a basso costo (punti 43 e 44 della decisione impugnata).
171 Nel corso del procedimento di indagine formale, la ricorrente ha dedotto pertanto argomenti volti a dimostrare che la proroga della tariffa Terni dovesse essere considerata parte integrante del criterio previsto ex ante dall’art. 6 del decreto n. 1165/63 per indennizzare la Terni.
172 Ebbene, è proprio su questo punto che la Commissione si è pronunciata, in via principale, concludendo che la misura controversa costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Di conseguenza, è a torto che la ricorrente sostiene che la Commissione le avrebbe impedito di partecipare «al procedimento in relazione alla questione in esame» o che essa sarebbe stata «irragionevolmente esclus[a] dal diritto di contraddire la posizione della amministrazione comunitaria circa l’illegittimità della proroga della Tariffa compensativa alla luce della normativa sugli aiuti di Stato».
173 Occorre poi rilevare che l’asserzione della ricorrente, secondo la quale la Commissione avrebbe radicalmente modificato, nel corso del procedimento, la sua valutazione in merito alle informazioni richieste con la lettera del 20 febbraio 2007 e, pertanto, in merito alla misura controversa, travisa lo scopo del procedimento di indagine formale e compie una lettura abusiva dei termini della richiesta di informazioni del 20 febbraio 2007.
174 La Commissione ha ritenuto effettivamente necessario raccogliere informazioni riguardanti il valore contabile dei beni ceduti allo Stato al momento della nazionalizzazione. Tuttavia, non si trattava dell’unico oggetto della domanda di informazioni contenuta nella lettera del 20 febbraio 2007 e la formulazione secondo cui le informazioni richieste fossero necessarie «per poter giungere ad una conclusione» riguardo al caso in esame dev’essere collocata nel contesto del procedimento di indagine formale e dei suoi obiettivi, consistenti nel consentire agli interessati di esporre le loro ragioni e alla Commissione d’essere completamente illuminata sul complesso dei dati del problema prima di adottare la propria decisione (v., in tal senso, sentenza della Corte 20 marzo 1984, causa 84/82, Germania/Commissione, Racc. pag. 1451, punto 13).
175 Il procedimento di indagine formale non può avere una portata diversa da quella ora descritta, e segnatamente non quella di decidere irrevocabilmente, ancor prima dell’adozione della decisione definitiva, su determinati elementi del caso.
176 Dalla lettera del 20 febbraio 2007 non si può dedurre, come afferma la ricorrente, che la Commissione avesse considerato «decisiva, ai fini della qualificazione della tariffa compensativa come aiuto di Stato, la dimostrazione che il valore (attualizzato) di tale compensazione fosse uguale o inferiore al valore dei beni espropriati». Quest’affermazione è il frutto di una lettura errata dei termini di detta lettera.
177 Ad ogni modo, la Commissione non ha mai dichiarato alle autorità italiane, né alle società ex-Terni, che essa avrebbe valutato il carattere adeguato ex post della tariffa Terni senza esaminare se la proroga di detta tariffa, prevista dalla misura controversa, potesse essere giustificata a titolo dell’indennizzo per l’esproprio subito dalla Terni nel 1962.
178 Dalle considerazioni che precedono consegue che la censura che deduce una violazione dei diritti della difesa della ricorrente va respinta.
179 In secondo luogo, la ricorrente sostiene che, anche ammettendo (quod non) una visione restrittiva dei diritti della difesa degli interessati nell’ambito del procedimento avviato in applicazione del regolamento n. 659/1999, la decisione impugnata sarebbe comunque illegittima, poiché irrimediabilmente inficiata dal vizio di contraddittorietà tra l’istruttoria, la motivazione ed il dispositivo della decisione.
180 La Commissione chiede che questa censura venga dichiarata irricevibile, lamentando una violazione dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura, il quale prevede che è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, a meno che essi non si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento.
181 Tuttavia, occorre osservare che detta censura non può essere considerata nuova, nel senso che essa era già menzionata nell’atto introduttivo. Di conseguenza, va respinta l’eccezione d’irricevibilità della Commissione.
182 Resta il fatto che la portata esatta della censura risulta difficile da comprendere, dal momento che la semplice denuncia di un «vizio [irrimediabile] di contraddittorietà tra l’istruttoria, la motivazione ed il dispositivo della decisione» non consente di individuare una precisa illegittimità, in termini di un’eventuale violazione da parte della Commissione di una disposizione della normativa o di un principio generale dell’ordinamento dell’Unione.
183 In sede di replica, la formulazione della censura è seguita dalla seguente spiegazione: «Invero, ai soggetti coinvolti nel procedimento sono state negate le adeguate garanzie di contraddittorio nei confronti dell’organo procedente (la Commissione) rispetto a quello che successivamente si sarebbe rivelato un punto decisivo posto a base della decisione». Quest’argomento evidenzia che la censura in questione non differisce da quella relativa alla violazione dei diritti della difesa della ricorrente, respinta come illustrato nel precedente punto 178.
184 In ultimo, occorre rilevare che, nella replica, si afferma che «la Commissione ha comunque commesso una grave violazione di forme procedurali essenziali durante il procedimento di indagine formale sia con riferimento allo Stato italiano sia con riferimento alla ricorrente, entrambi irragionevolmente esclusi dal diritto di contraddire la posizione della amministrazione (…) circa l’illegittimità della proroga della Tariffa compensativa alla luce della normativa sugli aiuti di Stato».
185 Se la ricorrente ha voluto sollevare con ciò una censura relativa alla violazione dei diritti della difesa della Repubblica italiana, detta censura dev’essere dichiarata irricevibile e, in ogni caso, infondata.
186 Infatti, si deve ricordare che la violazione dei diritti della difesa costituisce un’illegittimità per sua natura soggettiva (v. sentenza del Tribunale 8 luglio 2004, cause riunite T‑67/00, T‑68/00, T‑71/00 e T‑78/00, JFE Engineering e a./Commissione, Racc. pag. II‑2501, punto 425, e giurisprudenza ivi citata), che dev’essere pertanto invocata dallo stesso Stato membro interessato (v., in questo senso, sentenza Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, citata nel precedente punto 163, punto 203).
187 Pertanto, è irricevibile la censura della ricorrente, che deduce la violazione dei diritti della difesa dello Stato membro interessato, nel caso di specie la Repubblica italiana.
188 Anche ipotizzando che tale censura fosse ricevibile, essa non potrebbe essere giudicata fondata.
189 Secondo una costante giurisprudenza, il principio del rispetto dei diritti della difesa esige che lo Stato membro in causa sia posto in grado di far conoscere proficuamente la sua posizione sulle osservazioni presentate da terzi interessati in conformità all’art. 88, n. 2, CE, e sulle quali la Commissione intenda fondare la propria decisione. Nel caso in cui lo Stato membro non sia stato posto in condizioni di commentare tali osservazioni, la Commissione non può tenerne conto nella sua decisione contro tale Stato. Ciononostante, perché una siffatta violazione dei diritti della difesa comporti un annullamento, occorre che, in mancanza di tale irregolarità, il procedimento potesse condurre ad un risultato differente (sentenze della Corte 11 novembre 1987, causa 259/85, Francia/Commissione, Racc. pag. 4393, punti 12 e 13, e 14 febbraio 1990, causa C‑301/87, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑307, punti 29‑31).
190 Nel caso di specie, basta constatare che la Commissione non è assolutamente accusata di aver basato la decisione impugnata sulle osservazioni di terzi interessati, in merito alle quali la Repubblica italiana non abbia potuto chiarire la propria posizione. Conformemente a quanto prescritto dall’art. 88, n. 2, CE, e dall’art. 6, n. 2, del regolamento n. 659/1999, la Repubblica italiana è stata invitata a presentare le sue osservazioni nella decisione di apertura del procedimento e sono state comunicate alla medesima le osservazioni formulate in tale contesto dagli interessati, con conseguente reazione da parte sua formulata con la lettera del 22 dicembre 2006 (punto 6 della decisione impugnata).
191 La ricorrente asserisce che, non informando la Repubblica italiana del mutamento radicale, nel corso del procedimento, in merito alla sua valutazione delle informazioni richieste con la lettera del 20 febbraio 2007 e, pertanto, della misura controversa, la Commissione non avrebbe messo la Repubblica italiana, e la ricorrente stessa, in condizioni di contestare, nel corso del procedimento di indagine formale, la posizione della Commissione in merito all’illegittimità della proroga della tariffa Terni in relazione alla normativa concernente gli aiuti di Stato.
192 È importante sottolineare che, nelle sue osservazioni depositate presso la Commissione nel corso del procedimento di indagine formale, la Repubblica italiana ha dichiarato che né l’accordo tariffario iniziale – indennizzo legittimo della Terni a fronte dell’espropriazione dei suoi beni – né le sue proroghe ulteriori costituivano aiuti di Stato. A sostegno di questa tesi, essa ha citato diverse sentenze della Corte, ai sensi delle quali determinate forme di indennizzo concesse alle imprese non costituiscono un aiuto, segnatamente nelle ipotesi di risarcimento e di servizi di interesse economico generale (punto 58 della decisione impugnata).
193 Il punto 59 della decisione impugnata precisa parimenti quanto segue:
«Per quanto riguarda l’autorizzazione a titolo di aiuto di Stato della tariffa Terni, [la Repubblica italiana] sottolinea che la legge [n.] 9/1991, che dispone la prima proroga della tariffa, era stata debitamente notificata alla Commissione e da essa approvata. Le successive proroghe della tariffa, che sono concomitanti con le proroghe delle concessioni idroelettriche a favore di produttori idroelettrici, seguono la stessa logica, che non è mai stata contestata dalla Commissione. Pertanto, secondo [la Repubblica italiana], la tariffa Terni dovrebbe essere considerata come una misura esistente non avente natura di aiuto».
194 Pertanto, la Repubblica italiana ha chiaramente illustrato, nel corso del procedimento di indagine formale, la sua posizione in merito alla natura di indennizzo della misura controversa.
195 Inoltre, l’affermazione della ricorrente menzionata nel precedente punto 191 travisa lo scopo del procedimento di indagine formale ed è frutto di una lettura abusiva dei termini della richiesta di informazioni del 20 febbraio 2007, così come precedentemente rilevato.
196 Infine, occorre ricordare che non risulta da nessuna disposizione relativa agli aiuti di Stato né dalla giurisprudenza che la Commissione sia obbligata a sentire il beneficiario di risorse statali in merito alla valutazione in diritto che essa fa della misura controversa o che sia tenuta ad informare lo Stato membro interessato – e, a fortiori, il beneficiario dell’aiuto – della propria posizione prima di adottare la propria decisione, una volta che gli interessati e lo Stato membro sono stati posti in grado di presentare le loro osservazioni (sentenza Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, citata nel precedente punto 163, punto 198).
Sull’errore manifesto di valutazione dello studio economico prodotto dalle autorità italiane
197 La ricorrente rileva che la Commissione critica su due punti la validità dello studio prodotto dalle autorità italiane.
198 In primo luogo, detto studio sopravvaluterebbe il valore degli impianti espropriati, in quanto non terrebbe in considerazione la circostanza per cui, al termine della concessione, gli impianti elettrici e i relativi accessori dovevano essere restituiti allo Stato.
199 La ricorrente afferma che il calcolo del valore dei beni espropriati sulla base dei bilanci annuali della Terni sarebbe esattamente quello che era stato richiesto dalla Commissione e che i bilanci originali dell’epoca, certificati da notaio, sarebbero pienamente confacenti con la normativa societaria e fiscale allora applicabile, ivi compreso l’obbligo di «ammortizzare» proporzionalmente il valore dei beni societari sulla base della durata residua dell’eventuale concessione.
200 A parte il fatto che l’argomento della Commissione si risolverebbe in un’inversione dell’onere della prova, esso non terrebbe conto della circostanza che, in assenza dell’espropriazione, la concessione idroelettrica di cui beneficiava la Terni avrebbe ricevuto ripetute estensioni complessivamente fino al 31 dicembre 2020, così come sarebbero state estese tutte le altre concessioni idroelettriche degli autoproduttori non espropriati.
201 In secondo luogo, la ricorrente sostiene che, secondo la Commissione, lo studio in questione sottovaluterebbe il valore dei benefici procurati dalla tariffa Terni, in quanto, per calcolare detto vantaggio tariffario, sarebbe stato necessario mettere a confronto l’effettiva tariffa pagata dalla Terni con la tariffa normalmente pagata da un non-autoproduttore con un profilo di consumo analogo a quello della citata società.
202 La ricorrente ribatte che la Terni e le sue aventi causa sarebbero state esonerate dal pagamento di alcune componenti tariffarie (tra cui il sovrapprezzo termico) sulla base di disposizioni legislative e regolamentari del tutto distinte dalla (e successive alla) legge n. 1643/62 e dal suo decreto di esecuzione, ancorché in coerenza con la logica di equiparazione agli autoproduttori che è a fondamento di detta legge. Rappresenterebbe dunque un errore pretendere che, ai fini della stima del beneficio ricevuto, la tariffa Terni dovesse essere confrontata con la «tariffa ordinaria» (inclusiva del sovrapprezzo termico) che un operatore non autoproduttore sarebbe chiamato a pagare. Il medesimo ragionamento sarebbe altresì applicabile al calcolo dei «benefici compensativi» ricevuti dalle società ex-Terni da parte della Cassa Conguaglio per il Settore elettrico nel periodo 2000‑2006.
203 Secondo la ricorrente, da ciò discenderebbe la necessità di calcolare il beneficio in relazione al prezzo che comunque le società ex-Terni avrebbero dovuto pagare in base alle citate previsioni normative (ben distinte dalla tariffa Terni), e non in base al normale prezzo di mercato per l’energia elettrica, come pretenderebbe erroneamente la Commissione.
204 La Commissione ricorda di aver esaminato nel merito lo studio prodotto dalle autorità italiane solo a titolo subordinato e che, se la sua valutazione dell’irrilevanza dello studio fosse confermata, gli argomenti fatti valere in questa seconda parte del presente motivo di ricorso diverrebbero comunque inoperanti.
205 Essa sottolinea che la ricorrente non contesta l’osservazione, formulata nella prima parte del punto 90 della decisione impugnata, dov’è affermato che lo «studio considera semplicemente come valore contabile dei beni la differenza tra la voce “impianti e macchinari” che figura nel bilancio della (...) Terni nel 1962 (...) e la stessa voce nell’anno successivo», mentre non c’è «alcuna prova concreta che la differenza sia imputabile esclusivamente alla perdita della centrale idroelettrica». Tale obiezione sarebbe sufficiente per dimostrare la scarsa attendibilità dello studio, visto che questo non dimostrerebbe che la congruità dell’indennizzo sia stata esaminata con riferimento ai soli impianti idroelettrici espropriati.
206 La Commissione ribadisce che lo studio presentato dalle autorità italiane non chiarirebbe se il valore degli impianti risultante dal bilancio del 1963 della Terni tenesse conto del fatto che allo scadere della concessione gran parte di tali impianti sarebbe passata allo Stato. L’ambiguità su tale fondamentale aspetto non sarebbe eliminata dall’osservazione formalistica della ricorrente, relativa alla portata di un bilancio certificato da un notaio. Per quanto concerne le affermazioni della ricorrente secondo la quale, in assenza dell’esproprio, la concessione idroelettrica della Terni sarebbe stata estesa fino al dicembre 2020, la Commissione sostiene che, per valutare il valore dei beni espropriati nel 1962, occorrerebbe fare riferimento alla situazione esistente al momento in cui è avvenuto l’esproprio, senza poter prendere in considerazione modifiche successive che, in assenza dell’esproprio, sarebbero potute intervenire successivamente e che la data del 2020 sarebbe comunque erronea, visto che la proroga delle concessioni idroelettriche al 2020, disposta dalla legge n. 266/05, sarebbe stata dichiarata costituzionalmente illegittima.
207 Per quanto riguarda l’analisi comparativa delle tariffe, la Commissione asserisce che lo studio in questione incorrerebbe nell’errore di prendere come punto di riferimento il prezzo pagato da un autoproduttore (invece che il normale prezzo di mercato), senza tenere presente che il fatto di considerare la Terni come un autoproduttore virtuale fino al 1992 avrebbe fatto parte dell’indennizzo accordato a tale società. Se tale società fosse stata espropriata senza alcun indennizzo, essa non sarebbe stata equiparata ad un «autoproduttore virtuale» ed avrebbe dovuto pagare pertanto l’elettricità al normale prezzo di mercato (e non al prezzo pagato da un autoproduttore esente da talune componenti tariffarie). Pertanto, per valutare l’ammontare dell’indennizzo accordato alla Terni si dovrebbe valutare la differenza tra il prezzo di mercato (ossia il prezzo in assenza di indennizzo) e la tariffa concessa a tale società (equiparata ad un autoproduttore virtuale) a titolo di suo indennizzo.
208 Occorre ricordare che la Commissione ha esaminato nel merito lo studio in questione solo in via subordinata e che, in via principale, essa ha ritenuto che detto studio non fosse rilevante, in quanto qualsiasi analisi dell’adeguatezza del meccanismo di indennizzo doveva necessariamente essere sviluppata ex ante, ossia al momento dell’esproprio. Conformemente a questa tesi, la Commissione ha concluso che, sino alla scadenza dell’iniziale misura tariffaria compensativa, e unicamente sino a tale data, i beneficiari non avevano goduto di nessun vantaggio; questa conclusione non poteva essere rimessa in discussione da calcoli di profitti e perdite, soprattutto realizzati a posteriori (punti 82‑85 della decisione impugnata).
209 La ricorrente non critica espressamente questa tesi della Commissione, relativa al carattere a priori irrilevante dello studio di cui trattasi, in relazione alla questione della qualificazione della misura controversa alla luce della normativa relativa agli aiuti di Stato. Nella cornice del secondo motivo d’annullamento, essa ha invocato soltanto un vizio di procedura, derivante da una presunta violazione dei suoi diritti della difesa.
210 Viceversa, essa ha criticato la fondatezza della conclusione di tale tesi nell’ambito del motivo d’annullamento ricavato dalla violazione dell’art. 87, n. 1, CE. Ebbene, va ricordato che giustamente la Commissione ha ritenuto che la proroga della tariffa Terni, concessa nel 2005 mediante la misura controversa, non facesse parte integrante dell’indennizzo dovuto alla Terni a causa dell’esproprio subito dalla medesima nel 1962 e che essa ha concluso che la tariffa di favore concessa alle società ex-Terni a partire dal 1° gennaio 2005 costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.
211 Alla luce di ciò, il motivo ricavato da un errore manifesto di valutazione della Commissione in relazione allo studio economico prodotto dalle autorità italiane dev’essere respinto, in quanto ininfluente.
Sul motivo relativo alla violazione dell’art. 88, n. 3, CE
212 La ricorrente sostiene che la decisione impugnata sarebbe illegittima per la parte in cui la Commissione afferma che la Repubblica italiana ha dato esecuzione alla misura controversa in violazione dell’art. 88, n. 3, CE e conseguentemente ordina a detto Stato di provvedere al recupero delle somme già erogate sulla base della legge n. 80/05.
213 Essa rileva che la misura controversa non avrebbe abrogato la legge n. 9/91, che ha previsto la proroga della tariffa Terni fino al 31 dicembre 2007, con un meccanismo di riduzione progressiva dei quantitativi dal 2002 al 2007, ma l’avrebbe di fatto «superata», in quanto avrebbe congelato i quantitativi cui le imprese avevano diritto al 31 dicembre 2004, estendendo nel contempo l’ambito temporale di applicazione sino al 2010. Di conseguenza, in caso di illegittimità della misura controversa, le disposizioni della legge n. 9/91 continuerebbero ad essere applicabili fino alla loro naturale scadenza. Ebbene, secondo una logica prudenziale l’Autorità per l’energia elettrica e il gas (in prosieguo: l’«AEEG») avrebbe adottato una serie di deliberazioni, tra il 2005 e il 2006, affinché alla ricorrente e alle altre società ex‑Terni venissero erogate unicamente le somme della tariffa Terni spettanti sulla base del regime di cui alla legge n. 9/91, già sottoposta con esito positivo al vaglio della Commissione.
214 Dalle lettere di pagamento ricevute dalla ricorrente nel periodo 2005‑2007 dalla Cassa Conguaglio per il Settore elettrico risulterebbe che i rimborsi relativi alla tariffa Terni siano sempre stati erogati, anche dopo l’entrata in vigore della legge n. 80/05, senza alcun riferimento a tale previsione normativa, il che dimostrerebbe che la mancata corresponsione delle somme previste dalla misura controversa a vantaggio della ricorrente sarebbe il frutto della volontà delle autorità italiane di assicurare il rispetto dell’obbligo di sospensione di cui all’art. 88, n. 3, CE. La ricorrente sostiene di non aver ricevuto di conseguenza, né durante né dopo il procedimento sfociato nell’adozione della decisione impugnata, nessuna somma a titolo della componente tariffaria prorogata dalla misura controversa, mentre le somme riscosse le sarebbero pervenute unicamente in applicazione della legge n. 9/91.
215 La ricorrente afferma che la Commissione sarebbe stata a conoscenza del fatto che gli importi che la ricorrente ha ricevuto sino al 2007 le sarebbero stati corrisposti a titolo di anticipazione delle somme dovute ai sensi della legge n. 9/91, come emergerebbe dai punti 33‑35 e 162 della decisione impugnata. L’asserzione della Commissione, secondo cui tale circostanza non potrebbe inficiare la validità della decisione impugnata e riguarderebbe unicamente l’esecuzione della medesima, sarebbe palesemente erronea. Non potrebbe certamente negarsi che, in assenza di effettiva esecuzione della misura controversa ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE, decadano i presupposti fondamentali per la declaratoria di illegittimità dell’aiuto e per il conseguente ordine allo Stato di recuperare lo stesso.
216 Inoltre, la tesi della Commissione, volta a identificare il presupposto della violazione dell’obbligo di sospendere la concessione dell’aiuto con la mera pubblicazione o con la semplice entrata in vigore della misura controversa, non solo urterebbe con il significato letterale dell’art. 88, n. 3, CE, ma si porrebbe in contrasto con la ratio e con l’efficacia pratica di quel divieto.
217 Le disposizioni di cui all’art. 88, nn. 2 e 3, CE, avrebbero il precipuo scopo di evitare una possibile alterazione della concorrenza nel mercato interno a causa del vantaggio di cui il beneficiario dell’aiuto verrebbe ad usufruire, a discapito dei propri concorrenti, in attesa che la Commissione decida sulla compatibilità di questo aiuto con il mercato comune. L’obbligo di sospensione sarebbe posto a garanzia dell’effettiva parità di trattamento tra gli operatori, dato che un’impresa sarebbe avvantaggiata solo nel momento in cui lo Stato desse attuazione ad un aiuto prima che la Commissione ne abbia valutato la compatibilità con il mercato comune. Nel caso di specie, non avendo potuto beneficiare delle somme contemplate nella misura controversa, la ricorrente non avrebbe usufruito di nessun vantaggio rispetto ai suoi concorrenti e non si sarebbe verificata nessuna alterazione dell’assetto concorrenziale nel mercato comune.
218 La Commissione osserva che la ricorrente non negherebbe che la proroga della tariffa Terni prevista dalla misura controversa sia entrata in vigore senza essere stata preventivamente notificata, contrariamente a quanto prescritto dall’art. 88, n. 3, CE, e riconoscerebbe persino che l’AEEG abbia adottato specifiche misure di esecuzione relative alle componenti compensative corrispondenti alla tariffa Terni, autorizzandone il pagamento a condizione che le imprese beneficiarie presentassero una specifica garanzia. Alla luce di ciò, ed anche ammettendo che le somme previste dalla misura controversa non le siano state corrisposte, non verrebbe comunque meno il fatto che detta misura sia stata posta in esecuzione in violazione dell’obbligo di notifica preventiva di cui al citato articolo.
219 Contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, tale posizione della Commissione sarebbe pienamente coerente con il testo e la logica dell’art. 88, n. 3, CE. Una volta entrato in vigore, un regime di aiuti quale quello oggetto della misura controversa non potrebbe più essere qualificato come un semplice «progetto» diretto ad istituire aiuti ai sensi di detto articolo. In una tale situazione, sarebbe assurdo infatti, e contrario alla logica del sistema di controllo preventivo degli aiuti di Stato, pensare che la Commissione possa constatare una violazione dell’art. 88, n. 3, CE solo dopo aver verificato, per ciascun beneficiario, l’effettiva fruizione dei vantaggi conferiti dal regime in questione.
220 Dalla giurisprudenza si evincerebbe che la circostanza che la ricorrente non abbia percepito le somme previste dalla misura controversa debba essere valutata nell’ambito dell’esecuzione della decisione impugnata e non possa incidere sulla legittimità della stessa.
221 La Commissione sottolinea che, nel corso del procedimento amministrativo, nessuno avrebbe sostenuto che, nonostante l’entrata in vigore della misura controversa, la ricorrente non abbia fruito dei relativi vantaggi; tale circostanza spiegherebbe la menzione, nella decisione impugnata, dell’illegittima concessione dell’aiuto in violazione dell’art. 88, n. 3, CE, e l’ordine di recupero, accompagnato tuttavia dalla necessaria verifica, nella fase di esecuzione della decisione impugnata, dell’effettiva entità dell’aiuto percepito dai diversi beneficiari. Essa ricorda che, secondo una consolidata giurisprudenza, non si potrebbe rimproverare alla Commissione di non aver tenuto conto di eventuali elementi di fatto o di diritto che sarebbe stato possibile presentarle nel corso del procedimento amministrativo, senza che però lo si sia fatto, non avendo la Commissione l’obbligo di verificare d’ufficio e in via presuntiva quali elementi potessero venirle sottoposti.
222 Infine, essa rileva che la ricorrente non avrebbe affatto dimostrato di non aver fruito dei vantaggi conferitile dalla misura controversa e che, dai dati forniti dalle autorità italiane in seguito all’adozione della decisione impugnata, emergerebbe al contrario che, nel loro insieme, le società ex-Terni avrebbero beneficiato della proroga della tariffa Terni, ottenendo rimborsi ben superiori a quelli previsti dalla legge n. 9/91.
223 Dai punti 118-132 della decisione impugnata risulta che la Commissione ha ritenuto che la misura controversa dovesse essere considerata un aiuto nuovo a partire dal 1° gennaio 2005 e che detto aiuto fosse illegittimo, dato che la Repubblica italiana non ha notificato l’art. 11, comma 11, della legge n. 80/05.
224 Dopo aver constatato che l’aiuto in questione non poteva godere di nessuna delle deroghe previste dall’art. 87 CE ed aver dichiarato la seconda proroga della tariffa Terni incompatibile con il mercato comune (punto 147 della decisione impugnata), la Commissione ha dichiarato che tutti gli importi di aiuto incompatibile ricevuti dalla ricorrente, dalla Cementir e dalla Nuova Terni Industrie Chimiche in virtù dell’art. 11, comma 11, della legge n. 80/05, e riferibili al periodo a decorrere dal 1° gennaio 2005, dovevano essere recuperati, con gli interessi (punto 160 della decisione impugnata).
225 Nei punti 161 e 162 della decisione impugnata, la Commissione ha precisato inoltre quanto segue:
«(161) Va ribadito, in tale contesto, che il recupero si prefigge di ripristinare la situazione concorrenziale del beneficiario antecedente la concessione dell’aiuto incompatibile. Nello stabilire quale fosse la situazione concorrenziale delle società ex-Terni prima dell’applicazione della legge si deve tener conto dell’esistenza della misura di aiuto esistente disposta dalla legge [n.] 9/1991, che era stata autorizzata fino al 2007.
(162) Pertanto, la Commissione ritiene che gli importi residui di aiuto cui i beneficiari avrebbero avuto diritto in virtù della legge [n.] 9/1991 nel 2005, 2006 e 2007 qualora la legge [n.] 80/2005 non fosse stata applicata possono essere dedotti dalle somme da recuperare, qualora [la Repubblica italiana] ritenga che i beneficiari vi abbiano diritto in base alla legge nazionale».
226 La ricorrente sostiene che, in assenza di effettiva esecuzione della misura controversa ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE, decadrebbero i presupposti fondamentali per la declaratoria d’illegittimità dell’aiuto e per ordinare allo Stato il recupero dello stesso. Ebbene, la ricorrente non avrebbe percepito nessun importo a titolo della componente tariffaria prorogata dalla misura controversa, dato che il denaro riscosso sino al 2007 sarebbe stato versato unicamente a titolo di acconto sugli importi dovuti in esecuzione della legge n. 9/91, convalidata dalla Commissione. In mancanza di violazione dell’obbligo di previa notifica e dell’esistenza di un qualsivoglia importo da recuperare, la Commissione avrebbe violato l’art. 88, n. 3, CE, dichiarando l’aiuto illegittimo e ordinandone, di conseguenza, il recupero.
227 Questo argomento non può essere accolto.
228 Occorre ricordare che, per quanto riguarda gli aiuti nuovi che gli Stati membri abbiano intenzione di istituire, è stabilito un procedimento preventivo senza il quale nessun aiuto può essere considerato regolarmente istituito (sentenze della Corte 9 agosto 1994, causa C‑44/93, Namur-Les assurances du crédit, Racc. pag. I‑3829, punto 12, e Commissione/Sytraval e Brink’s France, citata nel precedente punto 162, punto 35).
229 Conformemente all’art. 88, n. 3, CE ed agli artt. 2 e 3 del regolamento n. 659/1999, qualsiasi progetto di concessione o di modifica di un aiuto dev’essere notificato alla Commissione, né può essere data esecuzione al medesimo prima che la Commissione non abbia dato il suo accordo, tacitamente o espressamente.
230 Gli Stati membri devono rispettare pertanto due obblighi, inscindibili, ossia quello di preventiva notificazione dei progetti di aiuto e quello consistente nel differire l’esecuzione di detti progetti sino a quando la Commissione non si sia pronunciata sulla compatibilità della misura con il mercato comune.
231 Ai sensi dell’art. 1, lett. f), del regolamento n. 659/1999, costituiscono aiuti illegali i «nuovi aiuti attuati in violazione dell’articolo [88], paragrafo 3, del trattato», ossia quelli concessi senza averli notificati preliminarmente alla Commissione o, se notificati, concessi prima che la Commissione si sia pronunciata nei termini stabiliti.
232 Nel caso di specie, è pacifico che la seconda proroga della tariffa Terni è contenuta non in un disegno di legge, bensì nell’art. 11, comma 11, della legge n. 80/05, e che le autorità italiane non hanno effettuato nessuna notifica alla Commissione, ipotesi che integra gli estremi di una violazione dell’art. 88, n. 3, CE.
233 A questo proposito è ininfluente l’affermazione della ricorrente, relativa al mancato versamento di una qualsiasi somma a titolo della componente tariffaria prorogata mediante la misura controversa.
234 Infatti, dalla giurisprudenza si evince che un aiuto può essere considerato concesso persino qualora il suo importo non sia stato ancora corrisposto al beneficiario.
235 Difatti, la Corte ha dichiarato che uno Stato membro viene meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 88, n. 3, CE, qualora abbia notificato provvedimenti istitutivi di regimi di aiuto solo dopo la loro adozione in forma di legge (sentenza della Corte 27 marzo 1984, causa 169/82, Commissione/Italia, Racc. pag. 1603, punto 11). Basandosi sul disposto della citata norma, il Tribunale ha dichiarato che le misure di aiuto devono essere notificate alla Commissione quando sono ancora allo stato di progetti, cioè prima di essere messe in esecuzione e quando sono ancora adattabili in relazione a eventuali osservazioni della Commissione (sentenza del Tribunale 16 settembre 1998, causa T‑188/95, Waterleiding Maatschappij/Commissione, Racc. pag. II‑3713, punto 118).
236 Quest’interpretazione dell’art. 88, n. 3, CE è conforme sia alla lettera del testo, sia agli scopi perseguiti dalla normativa di cui tale disposizione fa parte, ossia garantire alla Commissione la possibilità di esercitare, tempestivamente e nell’interesse generale, il suo controllo su ogni progetto mirante ad istituire o modificare aiuti, realizzando quindi un esame preventivo (v., in tal senso, sentenza 14 febbraio 1990, Francia/Commissione, citata nel precedente punto 189, punto 17). Sarebbe contrario alla logica del sistema di controllo preventivo degli aiuti di Stato ritenere che la Commissione possa accertare una violazione dell’art. 88, n. 3, CE, solo dopo aver verificato che ciascun beneficiario goda effettivamente dei vantaggi attribuiti dalla misura in questione.
237 Di conseguenza, la Commissione ha giustamente qualificato come aiuto illegittimo la misura controversa.
238 Nel punto 147 della decisione impugnata, la Commissione giunge parimenti alla conclusione che la seconda proroga della tariffa Terni è incompatibile con il mercato comune, dato che l’aiuto non può beneficiare di nessuna delle deroghe enunciate dall’art. 87 CE.
239 Orbene, ai sensi dell’art. 14 del regolamento n. 659/1999, «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto». Questo dettato esprime il carattere sistematico del recupero. Conseguentemente, la decisione impugnata prevede che l’aiuto di Stato cui la Repubblica italiana ha dato esecuzione a favore della ricorrente, della Cementir e della Nuova Terni Industrie Chimiche è incompatibile con il mercato comune (art. 1) e che la Repubblica italiana recupera presso i beneficiari detto aiuto (art. 2).
240 La ricorrente nega validità all’ordine di recupero, sostenendo che gli importi ricevuti sino al 2007 le sarebbero stati versati unicamente a titolo di anticipazione delle somme dovute ai sensi della legge n. 9/91, circostanza di cui la Commissione sarebbe stata a conoscenza, come dimostrerebbero i punti 33‑35 e 162 della decisione impugnata.
241 Anzitutto, è importante sottolineare che il fatto di aver informato la Commissione, nel corso della fase amministrativa del procedimento, che gli aiuti contestati non siano ancora stati versati ai loro destinatari non garantisce che tali versamenti non siano poi stati effettuati, in particolare fra il momento in cui è stata comunicata questa informazione e quello della notifica della decisione definitiva. In ogni caso, la Commissione non può essere censurata per aver comunicato chiaramente, nell’intento di promuovere una maggior certezza del diritto, le conseguenze concrete della sua decisione (v., in tal senso, sentenza della Corte 28 aprile 1993, causa C‑364/90, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑2097, punti 48 e 49), ciò che la Commissione ha fatto, nei punti 160‑162 della decisione impugnata.
242 Occorre inoltre rilevare che dalla decisione impugnata si evince che, successivamente all’avvio del procedimento d’indagine formale, la AEEG, con delibera n. 190/06, ha subordinato i pagamenti a norma della legge n. 80/05 alla costituzione, da parte delle società ex-Terni, di una garanzia contro il rischio di recupero dell’aiuto (punto 33 della decisione impugnata).
243 In questa stessa delibera la AEEG ha previsto, in alternativa, la possibilità di pagare nel 2006 a titolo di acconto gli importi di aiuto che sarebbero maturati fino alla fine del precedente regime (2007) in base alla legge n. 9/91. Per tali importi, la AEEG non ha richiesto una garanzia. Questa è l’opzione prescelta dalle società ex‑Terni e attuata dalla AEEG (punto 34 della decisione impugnata).
244 La Commissione precisa che, ad eccezione dei pagamenti anticipati citati nel punto precedente, «tutti gli altri pagamenti effettuati alle società dalla Cassa Conguaglio [per il Settore elettrico] in base alla legge [n.] 80/2005 sono assistiti da una garanzia» (punto 35 della decisione impugnata).
245 Risulta pertanto che la Commissione, alla luce delle informazioni in suo possesso nel corso del procedimento amministrativo, ha ritenuto che la ricorrente avesse riscosso importi di aiuto sia a titolo di acconto, in forza della legge n. 9/91, nel 2006, sia a titolo della legge n. 80/05. È per questa ragione che la Commissione ha preteso il recupero dell’aiuto già versato, precisando nel contempo che gli importi residui di aiuto cui i beneficiari avrebbero avuto diritto in virtù della legge n. 9/91, «qualora la legge [n.] 80/2005 non fosse stata applicata», possono essere dedotti dall’importo totale da recuperare (punto 162 della decisione impugnata).
246 Nelle sue memorie, la Commissione ha sottolineato il fatto che, durante il procedimento amministrativo, né le autorità italiane né la ricorrente hanno sostenuto che, nonostante l’entrata in vigore della misura controversa, le società ex-Terni non avessero fruito dei relativi vantaggi. Le difese della ricorrente non contengono nessun elemento che consenta di confutare questa dichiarazione della Commissione.
247 Al contrario, questa dichiarazione è corroborata dal tenore dell’atto introduttivo del giudizio, dove la ricorrente addebita alla Commissione carenze in sede di istruttoria che non le avrebbero consentito di accertare la mancanza di un qualsivoglia importo da recuperare. Difatti, la ricorrente afferma che la Commissione non si sarebbe preoccupata «di accertare se concretamente [la Repubblica italiana] avesse effettivamente dato attuazione alla nuova misura per la parte eccedente l’ammontare cui la ricorrente aveva diritto ai sensi della legge n. 9/1991 (eventualmente dietro presentazione di una fideiussione)».
248 A questo punto, si deve ricordare la costante giurisprudenza secondo la quale la legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato dev’essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l’ha adottata (sentenze della Corte 13 giugno 2002, causa C‑382/99, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑5163, punto 49, e Spagna/Commissione, citata nel precedente punto 57, punto 31).
249 Ebbene, non è dimostrato che la Commissione fosse al corrente, al momento di adottare la decisione impugnata, del fatto che gli importi corrisposti alla ricorrente dalla Cassa Conguaglio per il Settore elettrico fossero stati versati unicamente in applicazione della legge n. 9/91.
250 Infine, si deve rilevare che l’obbligo per uno Stato membro di calcolare l’ammontare preciso degli aiuti da recuperare, particolarmente quando tale calcolo dipende da informazioni che non sono state comunicate dallo stesso alla Commissione, si inserisce nel contesto più ampio dell’obbligo di leale cooperazione, che vincola reciprocamente la Commissione e gli Stati membri nell’applicazione delle norme del Trattato in materia di aiuti di Stato (sentenza Paesi Bassi/Commissione, citata nel precedente punto 248, punto 91). Non si può criticare la Commissione per non aver tenuto conto di eventuali elementi di fatto o di diritto che sarebbe stato possibile presentarle nel corso del procedimento amministrativo, ma che non lo sono stati, non avendo la Commissione l’obbligo di verificare d’ufficio e in via presuntiva quali elementi sarebbe stato possibile esibirle (sentenza del Tribunale 14 gennaio 2004, causa T‑109/01, Fleuren Compost/Commissione, Racc. pag. II‑127, punto 49).
251 Di conseguenza, anche ipotizzando che la circostanza dedotta dalla ricorrente e ricordata nel precedente punto 249 sia esatta, essa non potrebbe incidere sulla validità della decisione impugnata, ma solo sulle modalità di recupero dell’aiuto [sentenza del Tribunale 31 maggio 2006, causa T‑354/99, Kuwait Petroleum (Nederland)/Commissione, Racc. pag. II‑1475, punto 68]. In linea di principio, il recupero di un aiuto illegittimamente concesso deve avvenire nel rispetto delle pertinenti norme procedurali dell’ordinamento nazionale, a patto però che dette norme vengano applicate in modo da non rendere praticamente impossibile il recupero prescritto dal diritto comunitario (sentenze della Corte Tubemeuse, citata nel precedente punto 55, punto 61, e 20 settembre 1990, causa C‑5/89, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑3437, punto 12) e la soluzione delle controversie riguardanti detta esecuzione è di esclusiva competenza dei giudici nazionali [sentenza Kuwait Petroleum (Nederland)/Commissione, cit., punto 68].
252 Da quanto sin qui illustrato deriva che dev’essere respinto il motivo fondato sulla violazione dell’art. 88, n. 3, CE.
Sul motivo relativo alla violazione dell’art. 14, n. 1, del regolamento n. 659/1999 e del principio della tutela del legittimo affidamento
253 La ricorrente rileva che, a norma dell’art. 14, n. 1, del regolamento n. 659/1999, «la Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario». Ebbene, nel caso di specie l’ordine di recupero contenuto nella decisione impugnata integrerebbe gli estremi di una violazione del principio di tutela del legittimo affidamento il quale, benché sia interpretato restrittivamente nell’ambito degli aiuti di Stato, potrebbe essere invocato in condizioni o circostanze eccezionali, tali da giustificare l’affidamento in una determinata apparenza giuridica.
254 La Commissione non potrebbe ricavare da un caso giurisprudenziale, che si inseriva in un contesto diverso da quello della presente causa, una norma assoluta e universale che limiti l’operatività della tutela del legittimo affidamento ai soli casi in cui l’amministrazione procedente abbia fornito al destinatario della sua azione «assicurazioni precise» circa una determinata apparenza giuridica.
255 Il legittimo affidamento della ricorrente sul regime Terni sarebbe nato in base ad un complesso di atti e comportamenti giuridicamente rilevanti, verificabili e di significato univoco.
256 La ricorrente ricorda che le autorità italiane avevano già adottato una prima proroga della tariffa Terni con l’art. 20, quarto comma, della legge n. 9/91, in ragione della parallela proroga delle concessioni idroelettriche degli autoproduttori «sfuggiti» alla nazionalizzazione dell’energia elettrica nel 1962, dopodiché hanno notificato alla Commissione detta legge, affinché essa venisse esaminata alla luce della normativa in materia di aiuti di Stato.
257 Mediante la decisione 6 agosto 1991, la Commissione avrebbe autorizzato, nella sua interezza e senza obiezioni, la legge n. 9/91. In nessun punto questa decisione avrebbe qualificato come «aiuto compatibile» la tariffa Terni di cui all’art. 20, quarto comma, della legge n. 9/91. Al contrario, la Commissione avrebbe deciso di non sollevare obiezioni all’applicazione di detta legge. La Commissione non produrrebbe una prova delle sue asserzioni, secondo le quali la decisione 6 agosto 1991, lungi dal negare la natura di aiuto al regime di cui alla legge n. 9/91, ne avrebbe dichiarato la compatibilità con il mercato comune.
258 La ricorrente afferma che, dopo l’adozione della decisione 6 agosto 1991, si sarebbe instaurato un dialogo tra le autorità italiane e la Commissione, in seguito all’interrogativo formulato da quest’ultima relativo alla proroga della tariffa Terni contenuta nella legge n. 9/91, circostanza attestata dalla lettera del 19 settembre 1991, inviata dal Ministero italiano dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato al Ministero per le Partecipazioni statali, e da un telefax, inviato nel novembre 1991 dalla Presidenza del Consiglio alla Rappresentanza permanente italiana presso le Comunità europee. In queste comunicazioni, le autorità italiane negherebbero che la proroga della tariffa Terni possa essere considerata un aiuto di Stato. Ebbene, la Commissione non avrebbe formulato nessuna obiezione nei confronti delle conclusioni di dette autorità, riconoscendo pertanto tacitamente la fondatezza delle medesime.
259 Questo carteggio, svoltosi in data successiva alla decisione 6 agosto 1991, confuterebbe la tesi della Commissione, secondo la quale questa decisione costituirebbe approvazione della proroga della tariffa Terni, ritenendo quest’ultima un aiuto compatibile con il diritto comunitario. La Commissione si limiterebbe a negare che sia possibile rinvenire il contenuto della lettera e del telefax ora ricordati negli atti del procedimento sfociato nell’adozione della decisione 6 agosto 1991 e dovrebbe essere invitata dal Tribunale ad esibire la corrispondenza indirizzata alla Repubblica italiana, presumibilmente nel settembre 1991, relativamente alla questione della proroga della tariffa Terni.
260 La ricorrente sostiene che la decisione 6 agosto 1991, la successiva corrispondenza intercorsa nonché la conseguente acquiescenza della Commissione sarebbero elementi idonei a fondare un’«apparenza giuridica». Quest’ultima avrebbe fatto sorgere in capo ad essa un legittimo affidamento in relazione al mantenimento della natura compensativa del regime Terni persino dopo la sua ridefinizione ex post, che dovrebbe essere considerata legale. Queste considerazioni escluderebbero la qualificazione di tale regime come aiuto di Stato. Questi elementi consentirebbero di dimostrare l’esistenza di circostanze eccezionali, che avrebbero indotto la ricorrente, così come le autorità italiane, a contare sul fatto che la natura compensativa del regime Terni non sarebbe mutata a seguito di una proroga della tariffa Terni, rispettosa dell’originario parallelismo tra autoproduttore virtuale e autoproduttori titolari di concessioni idroelettriche.
261 La constatazione fatta dalla Commissione nel punto 123 della decisione impugnata, secondo cui la misura controversa avrebbe modificato il metodo di calcolo della tariffa Terni, non potrebbe inficiare la conclusione illustrata nel punto precedente. Secondo la ricorrente, l’insieme di elementi che avrebbe fatto insorgere in capo ad essa un legittimo affidamento non scaturirebbe affatto dall’identità dei metodi di calcolo matematici per definire tale tariffa nel 1991 e, successivamente, nel 2005, ma dalla circostanza che in entrambi i casi vi sarebbe stata una legittima rideterminazione a posteriori dell’indennizzo a favore della Terni (e sue aventi causa) in conformità con l’originaria ratio dello stesso, e che nel secondo come nel primo caso dalla rideterminazione ex post di tale misura compensativa non sarebbe potuta di per sé discendere la qualificazione della misura come aiuto. La Commissione non prenderebbe in considerazione il fatto che tale metodo di aggiornamento sarebbe peggiorativo per le imprese beneficiarie rispetto a quello previsto dal decreto n. 1165/63 e sarebbe volto semplicemente a replicare, entro certi limiti, le variazioni del prezzo dell’energia elettrica come registrate dai mercati, cosa non fattibile ovviamente nel 1963.
262 La ricorrente sottolinea di aver fatto affidamento, in buona fede, sull’acquiescenza che la Commissione avrebbe finito per manifestare in merito alla natura compensativa della proroga decisa nel 1991 per avviare importanti investimenti nel settore siderurgico, in base ad un protocollo di accordo con le autorità italiane, il cui principale impegno consisteva nella proroga della misura compensativa in risposta alle importanti decisioni assunte in materia di investimenti e di garanzia dell’occupazione.
263 Essa sostiene infine che l’eventuale recupero della tariffa agevolata contrasterebbe anche con il divieto di venire contra factum proprium, che impedirebbe alla Commissione di assumere determinazioni sostanzialmente contraddittorie in relazione alla medesima questione, specialmente qualora tali comportamenti abbiano generato nei destinatari la convinzione della sussistenza di una determinata situazione giuridica. Questo aspetto del principio di tutela del legittimo affidamento impedirebbe alla Commissione, nel caso di specie, di modificare la sua valutazione sulla natura indennitaria della tariffa agevolata.
264 La Commissione sostiene che la giurisprudenza comunitaria avrebbe chiaramente e costantemente affermato che il principio di tutela del legittimo affidamento può essere invocato solo in presenza di «assicurazioni precise» fornite dall’amministrazione e non, come nel caso di specie, di vaghe circostanze, che farebbero sorgere una non meglio precisata «apparenza giuridica».
265 La ricorrente non potrebbe basare il suo motivo su un mero scambio di corrispondenza tra diverse amministrazioni italiane. Sarebbe evidente che, anche a voler ipotizzare che tali contatti tra la Commissione e le autorità italiane si siano effettivamente verificati, non sarebbe comunque possibile considerare che essi abbiano potuto ingenerare l’apparenza giuridica invocata dalla ricorrente, senza conoscere il contenuto di eventuali comunicazioni provenienti dalla Commissione, di cui non non sussisterebbe nessuna traccia.
266 Dalla lettera inviata il 19 settembre 1991, menzionata dalla ricorrente, sembrerebbe emergere che la Commissione avrebbe chiesto informazioni alle autorità italiane in merito alla proroga della tariffa Terni prevista dalla legge n. 9/91. Tale elemento, lungi dal suffragare la tesi della ricorrente, sembrerebbe al contrario rivelare che, con la decisione 6 agosto 1991, la Commissione non avrebbe preso specificamente posizione sulla proroga della tariffa Terni, dato che altrimenti non avrebbe avuto senso chiedere spiegazioni.
267 In ogni caso, nessun elemento relativo alla decisione 6 agosto 1991 avrebbe potuto indurre le autorità italiane o le società ex-Terni a ritenere che la Commissione non considerasse la proroga della tariffa Terni come un aiuto di Stato. La Commissione aggiunge che la misura controversa non avrebbe soltanto esteso la durata della tariffa agevolata, ma avrebbe modificato completamente il metodo previsto per il calcolo di tale tariffa; da ciò essa deduce che le società ex-Terni non avrebbero potuto quindi ritenere, anche alla luce di tale sostanziale modifica, che la misura controversa fosse indirettamente coperta dalla decisione 6 agosto 1991, che avrebbe fatto riferimento alla legge n. 9/91.
268 Occorre ricordare che la misura controversa è stata istituita senza previa notifica, in violazione dell’art. 88, n. 3, CE.
269 Orbene, tenuto conto del carattere imperativo della vigilanza sugli aiuti statali operata dalla Commissione ai sensi dell’art. 88 CE, le imprese possono fare legittimo affidamento, in linea di principio, sulla regolarità dell’aiuto di cui esse abbiano beneficiato solamente qualora quest’ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista da detto articolo. Infatti, un operatore economico diligente deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata (sentenze della Corte Commissione/Germania, citata nel precedente punto 251, punto 14, e 14 gennaio 1997, causa C‑169/95, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑135, punto 51; sentenza del Tribunale 6 marzo 2002, cause riunite T‑127/99, T‑129/99 e T‑148/99, Diputación Foral de Álava e a./Commissione, Racc. pag. II‑1275, punto 235).
270 In particolare, quando un aiuto è stato versato senza previa notifica alla Commissione, ed è pertanto illegittimo in forza dell’art. 88, n. 3, CE, il beneficiario dell’aiuto non può riporre, a quel punto, nessun legittimo affidamento sulla regolarità della concessione dello stesso (sentenza della Corte 11 novembre 2004, cause riunite C‑183/02 P e C‑187/02 P, Demesa e Territorio Histórico de Álava/Commissione, Racc. pag. I‑10609, punto 45).
271 Tuttavia, la giurisprudenza non esclude la possibilità per i beneficiari di un aiuto illegittimo di invocare circostanze eccezionali, che abbiano potuto ingenerare in loro un legittimo affidamento sulla regolarità di tale aiuto, per opporsi al suo rimborso (sentenze della Corte 10 giugno 1993, causa C‑183/91, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑3131, punto 18, e Demesa e Territorio Histórico de Álava/Commissione, citata nel precedente punto 270, punto 51; sentenza del Tribunale 15 settembre 1998, cause riunite T‑126/96 e T‑127/96, BFM e EFIM/Commissione, Racc. pag. II‑3437, punto 69).
272 È importante precisare che i beneficiari di un aiuto illegittimo hanno diritto di invocare siffatte circostanze, come si evince dalla sentenza della Corte 24 novembre 1987, causa 223/85, RSV/Commissione (Racc. pag. 4617, punto 17).
273 In tale sentenza, la Corte ha giudicato che il ritardo della Commissione nel decidere che un aiuto era illegittimo e che doveva essere eliminato e recuperato da uno Stato membro poteva giustificare, in determinate circostanze, nei beneficiari di detto aiuto un legittimo affidamento tale da impedire alla Commissione di intimare allo Stato membro di ordinare la restituzione di questo aiuto.
274 Da ciò discende che l’esistenza di circostanze eccezionali può giustificare l’annullamento della decisione della Commissione, qualora quest’ultima ometta di prenderle in considerazione, e che il beneficiario dell’aiuto può invocare il legittimo affidamento dinanzi al giudice comunitario.
275 Occorre inoltre e soprattutto rilevare che l’adozione del regolamento n. 659/1999 ha introdotto una nuova situazione per quanto concerne il recupero degli aiuti incompatibili, da cui conviene trarre tutte le conseguenze giuridiche. L’art. 14, n. 1, di detto regolamento conferma il carattere sistematico del recupero (prima frase), prevedendo nel contempo un’eccezione (seconda frase) quando il recupero contrasta con un principio generale dell’ordinamento dell’Unione.
276 Pertanto, esiste una disposizione di diritto derivato di cui la Commissione deve tener conto in sede di adozione delle sue decisioni e che può indurla a rinunciare, eventualmente, a ordinare il recupero degli aiuti incompatibili. È incontestabile che la violazione di una disposizione siffatta può essere invocata a sostegno dell’annullamento della parte della decisione che imponga la restituzione.
277 Ciò è quanto si verifica nel caso di specie, nel senso che la Commissione, nei punti 149‑159 della decisione impugnata, ha verificato l’esistenza di circostanze eccezionali che potrebbero aver fatto sorgere, in campo alle società ex-Terni, un legittimo affidamento riguardo alla legittimità della misura controversa ed ha concluso in senso negativo, soluzione che la ricorrente critica invocando proprio una violazione dell’art. 14 del regolamento n. 659/1999 e del principio di tutela del legittimo affidamento.
278 Per quanto concerne la fondatezza di detto motivo, l’argomento della ricorrente non dimostra l’esistenza di circostanze eccezionali tali da giustificare un legittimo affidamento nella regolarità dell’aiuto in questione o, come asserisce la ricorrente, nel fatto che la misura controversa non costituisse un aiuto di Stato.
279 Infatti, è pacifico che la decisione 6 agosto 1991, di non sollevare obiezioni, corrisponde, secondo la definizione data nell’art. 4, n. 3, del regolamento n. 659/1999, al caso in cui la Commissione constata, dopo un esame preliminare, che la misura notificata, in quanto disciplinata dall’art. 87, n. 1, CE, non suscita dubbi in merito alla sua compatibilità con il mercato comune e decide, di conseguenza, che questa misura è compatibile con detto mercato. Il tenore di detta decisione corrobora la dichiarazione della Commissione, secondo cui la misura consistente nella proroga della tariffa Terni, contenuta nella legge n. 9/91, è stata qualificata, in tale decisione, come aiuto compatibile (v. il precedente punto 113).
280 La circostanza che dalla lettera del 19 settembre 1991, inviata dal Ministero italiano dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato al Ministero per le Partecipazioni Statali, si evinca che, dopo l’adozione della decisione 6 agosto 1991, la Commissione ha chiesto informazioni alle autorità italiane in merito alla proroga della tariffa Terni prevista dalla legge n. 9/91, non è tale da inficiare questa conclusione.
281 Questa circostanza tende piuttosto a dimostrare, come indicato dalla Commissione nei punti 134 e 135 della decisione impugnata, che i documenti in base ai quali essa ha adottato la decisione 6 agosto 1991 contenevano solo una descrizione e una valutazione stringate degli articoli della legge n. 9/91 che potevano presentare un certo interesse in relazione agli aiuti di Stato e che l’art. 20, comma 4, della legge, che prorogava la tariffa Terni, non era stato menzionato, particolare che non consente di determinare con certezza se la tariffa Terni sia stata esaminata e se la volontà fosse di autorizzarla.
282 Di conseguenza, la mera richiesta di informazioni da parte della Commissione e il silenzio tenuto da quest’ultima in seguito alla risposta delle autorità italiane, ammesso che sia stata effettivamente trasmessa e ricevuta dalla Commissione, non possono giustificare un legittimo affidamento della ricorrente.
283 Il comportamento tenuto dalla Commissione tra i mesi di agosto e novembre 1991 poteva far sorgere, al massimo, l’impressione di una certa confusione e suscitare interrogativi nella mente della ricorrente. Ebbene, il semplice fatto che la qualificazione come aiuto di Stato del provvedimento di proroga della tariffa Terni, previsto dalla legge n. 9/91, sia potuta apparire dubbia al beneficiario è manifestamente insufficiente a giustificare un qualsiasi legittimo affidamento da parte sua sulla regolarità dell’aiuto o sul fatto che la misura controversa non costituisse un aiuto di Stato (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 29 settembre 2000, causa T‑55/99, CETM/Commissione, Racc. pag. II‑3207, punto 128).
284 Infine, come rileva la Commissione nel punto 154 della decisione impugnata, la decisione 6 agosto 1991 copre unicamente la misura disposta dalla legge n. 9/91, per cui l’approvazione di detta misura non può far sorgere un legittimo affidamento quanto alla legittimità della nuova misura di aiuto introdotta dalla legge n. 80/05 o sul fatto che la proroga della tariffa Terni contenuta in quest’ultima non costituisse un aiuto.
285 A questo proposito occorre ricordare che la legge n. 9/91 aveva un duplice oggetto, ossia la proroga concomitante della durata della tariffa Terni e delle concessioni idroelettriche degli autoproduttori sino al 2001, ma anche l’eliminazione di detta tariffa alla fine del 2007.
286 È pacifico che la misura controversa, da un lato, ha interrotto il processo di eliminazione graduale della tariffa Terni, prevedendo l’applicazione di quest’ultima quanto meno sino al 2010 e, dall’altro, ha completamente modificato il metodo di calcolo di tale tariffa, come risulta dai punti 123 e 124 della decisione impugnata.
287 Alla luce di ciò, la Commissione ha qualificato la misura controversa come aiuto nuovo, qualificazione che la ricorrente non critica. Questa misura doveva essere notificata alla Commissione, conformemente all’art. 88, n. 3, CE, cosa che non è stata effettuata.
288 Ne consegue che la ricorrente non poteva dedurre dalla decisione 6 agosto 1991 e dal comportamento successivo della Commissione che la nuova misura di proroga, introdotta con la legge n. 80/05, non potesse essere qualificata come aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87 CE.
289 Ciò premesso, si deve respingere il motivo relativo alla violazione dell’art. 14, n. 1, del regolamento n. 659/1999 e del principio di tutela del legittimo affidamento.
290 Dal complesso dei ragionamenti sin qui esposti, e senza che sia necessario disporre le misure di organizzazione del procedimento richieste, risulta che il ricorso dev’essere integralmente respinto.
291 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
2) La ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA è condannata alle spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 1° luglio 2010.

References: Sentenza 
 art. 14
 art. 14
e contrario
e contrario
 sentenza 
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 sentenza 
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 art. 20
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 art. 25
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e contrario
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