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Timestamp: 2016-10-22 02:02:05+00:00

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99 IA 52
99 Ia 528. Urteil vom 24. Januar 1973 i.S. Badertscher gegen Gemeinde W�nnewil und Staatsrat des Kantons Freiburg.
Art. 85 litt. a OJ. Violation du droit de vote r�sultant du d�compte erron� des voix. Interpr�tation de l'art. 79 de la loi fribourgeoise sur les communes et paroisses du 19 mai 1894 selon lequel une d�cision de l'assembl�e communale n'est valide que pour autant qu'elle r�unit "la majorit� absolue des suffrages des membres pr�sents". Faits � partir de page 52
BGE 99 Ia 52 S. 52
A.- Das freiburgische Gesetz vom 19. Mai 1894 �ber die Gemeinden und Pfarreien (GGP) enth�lt im I. Titel des ersten Teils Vorschriften �ber die Gemeindeversammlungen. Es unterscheidet dabei zwischen "Wahlversammlungen" (Art. 19-66) und den "�brigen Gemeindeversammlungen" (Art. 67-83). �ber diese "�brigen Gemeindeversammlungen" bestimmt Art. 79:
"1 Eine Entscheidung ist nur dann g�ltig, wenn sie die absolute Stimmenmehrheit der anwesenden Mitglieder erlangt hat.
2 Das Protokoll muss jedesmal, bei Strafe der Nichtigkeit, erw�hnen:
a) die Zahl der anwesenden Mitglieder;
b) die Zahl des Stimmenmehrs f�r jede Entscheidung." BGE 99 Ia 52 S. 53
Die franz�sische Fassung des Art. 79 lautet:
"1 Une d�cision n'est valide que pour autant qu'elle r�unit la majorit� absolue des suffrages des membres pr�sents.
2 Le protocole doit mentionner chaque fois, sous peine de nullit�: a) Le nombre des membres pr�sents.
b) Le chiffre de la majorit� qu'a obtenue une d�cision."
Gem�ss Art. 21 der freiburgischen Kantonsverfassung gilt der franz�sische Gesetzestext als Urtext. Eine mit der heutigen franz�sischen Fassung des Art. 79 GGP w�rtlich �bereinstimmende Vorschrift fand sich schon im Gesetz �ber die Gemeinden und Pfarreien vom 5. Juli 1848 (Art. 43). Sie wurde in die sp�teren Gemeindegesetze vom 7. Mai 1864 (Art. 46) und vom 26. Mai 1879 (Art. 52) und auch in das heute geltende Gesetz vom 19. Mai 1894 offenbar diskussionslos �bernommen. Demgegen�ber hatte das Gesetz von 1848 in seiner deutschen �bersetzung urspr�nglich einen etwas anderen Wortlaut, indem in Absatz 1 nur von der "absoluten Stimmenmehrheit" die Rede war; Absatz 2 unterschied sich von der jetzigen Fassung nur redaktionell. Im Gesetz von 1864 erhielt Absatz 1 die heutige Fassung. Der deutsche Text von 1879 entspricht w�rtlich demjenigen von 1894.
B.- Art. 79 GGP wurde w�hrend langer Zeit in konstanter Praxis dahin ausgelegt, dass f�r das g�ltige Zustandekommen eines Gemeindeversammlungsbeschlusses die Zustimmung der absoluten Mehrheit der im Zeitpunkt der Abstimmung anwesenden Gemeindemitglieder erforderlich sei, gleichg�ltig, ob sich ein Teil der Anwesenden der Stimme enthalten habe oder nicht. Noch in einem Schreiben der kantonalen Direktion der Gemeinden und Pfarreien aus dem Jahre 1936 wurde ausgef�hrt: "Laut Art. 79 des Gemeindegesetzes ... ist eine Entscheidung nur dann g�ltig, wenn sie die absolute Stimmenmehrheit der anwesenden Mitglieder erlangt hat. Die Anwesenden sollen demnach, auch wenn sie sich der Stimme enthalten haben, mitgez�hlt werden, um die absolute Stimmenmehrheit festzustellen. Die Zahl der Anwesenden muss im Augenblick der Abstimmung festgestellt werden. Bei geheimen Abstimmungen wird die Zahl der anwesenden Mitglieder durch die ausgeteilten Zettel festgesetzt." In einem Entscheid vom 17. August 1951 vertrat der Staatsrat des Kantons Freiburg, offenbar in Anlehnung an eine inzwischen ge�nderte Praxis, erstmals die Auffassung, dass die sich der Stimme enthaltenden Gemeindemitglieder BGE 99 Ia 52 S. 54bei der Ermittlung des absoluten Mehrs nicht mitzuz�hlen seien; zur Begr�ndung verwies er auf die (inzwischen aufgehobenen) Art. 43 und 44 GGP, welche die Wahlversammlungen betreffen und vorschreiben, dass nicht oder nicht ordnungsgem�ss ausgef�llte Zettel ung�ltig und bei der Ermittlung des Wahlergebnisses nicht zu ber�cksichtigen seien. Sp�tere Anfragen kommunaler Beh�rden wurden unter Hinweis auf den Staatsratsentscheid vom 17. August 1951 von der kantonalen Verwaltung nunmehr dahin beantwortet, dass die sich der Stimme enthaltenden Gemeindemitglieder bei der Ermittlung des absoluten Mehrs nicht mitzuz�hlen seien.
C.- Am 3. Dezember 1971 fand in der Gemeinde W�nnewil eine Gemeindeversammlung statt, welche unter Traktandum 3 die Detailpl�ne, das Ausf�hrungsbegehren und das Kreditbegehren �ber Fr. 4'300,000.-- f�r die bauliche Erweiterung des Schulzentrums W�nnewil zu behandeln hatte. Von den erschienenen 259 Stimmberechtigten stimmten 106 f�r und 68 (bzw. 72 laut Angabe des Beschwerdef�hrers) gegen das Projekt; der Rest enthielt sich der Stimme. Gest�tzt auf die vom Staatsrat vertretene neue Auslegung des Art. 79 GGP behandelte der Gemeinderat das Projekt als genehmigt.
D.- Hiegegen erhob Fritz Badertscher, der als stimmberechtigter B�rger an der Versammlung teilgenommen hatte, am 5. Dezember 1971 beim Staatsrat des Kantons Freiburg fristgerecht Rekurs. Er machte geltend, bei richtiger Auslegung von Art. 79 GGP sei die zur G�ltigkeit des Beschlusses erforderliche Mehrheit nicht zustandegekommen. Bei 259 anwesenden Personen betrage das absolute Mehr 130 Stimmen. Mit bloss 106 bef�rwortenden Stimmen sei die in Art. 79 GGP verlangte absolute Mehrheit nicht erreicht worden.
Am 24. Juli 1972 f�hrte Fritz Badertscher staatsrechtliche Beschwerde, mit der er r�gte, dass sich der Staatsrat des Kantons Freiburg durch die Nichtbehandlung seines am 5. Dezember 1971 eingereichten Rekurses einer Rechtsverz�gerung bzw. Rechtsverweigerung schuldig mache. In seiner Vernehmlassung erkl�rte der Staatsrat, dass der ausstehende Entscheid demn�chst ergehen werde, und wies in der Folge am 3. Oktober 1972 den Rekurs ab. Die staatsrechtliche Beschwerde wurde daraufhin am 28. November 1972 vom Bundesgericht als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Zur Begr�ndung seines Rekursentscheides vom 3. Oktober BGE 99 Ia 52 S. 551972 verwies der Staatsrat auf die seit 1951 ge�nderte Praxis. Da nur 174 (106+68) Mitglieder sich an der Abstimmung beteiligt und die �brigen sich der Stimme enthalten h�tten, betrage das absolute Mehr 88 (174: 2 = 87 + 1 = 88). Mit 106 Ja-Stimmen sei das unter Traktandum 3 vorgelegte Projekt demnach genehmigt worden. Anstelle der nunmehr aufgehobenen Art. 43 und 44 GGP sehe das neue Gesetz �ber die Aus�bung der b�rgerlichen Rechte vom 15. Juli 1966 in Art. 49-51 vor, dass in kantonalen und kommunalen Abstimmungen leere und ung�ltige Stimmzettel bei der Ausz�hlung des Abstimmungsergebnisses ausser Betracht fielen. Diese Vorschrift m�sse analog auch auf Art. 79 GGP Anwendung finden; denn leere Stimmzettel bei der geheimen Abstimmung seien gleichbedeutend mit Stimmenthaltung bei der offenen Abstimmung.
E.- Gegen den Rekursentscheid des Staatsrates richtet sich die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde, mit der Fritz Badertscher eine Verletzung von Art. 4 BV sowie seiner politischen Stimmberechtigung geltend macht.
Im Namen des Staatsrates beantragt die Staatsanwaltschaft des Kantons Freiburg Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde W�nnewil hat auf Gegenbemerkungen verzichtet.
1. Der Beschwerdef�hrer macht geltend, der Gemeindeversammlungsbeschluss vom 3. Dezember 1971 �ber die Erweiterung des Schulzentrums W�nnewil sei, entgegen der Auffassung des Gemeinderates und des Staatsrates, nicht g�ltig zustandegekommen. Er r�gt damit eine Verletzung der politischen Rechte der B�rger (Art. 85 lit. a OG). Hiezu ist er als stimmberechtigter Einwohner der Gemeinde W�nnewil legitimiert.
Bei Beschwerden gem�ss Art. 85 lit. a OG pr�ft das Bundesgericht die Auslegung kantonaler Vorschriften, die den Umfang und Inhalt des Stimm- und Wahlrechtes normieren oder mit diesem in einem engen Zusammenhang stehen, grunds�tzlich frei (BGE 97 I 663 E. 3, 32 E. 4 a; BGE 96 I 61 E. 3 mit Hinweisen). Der vom Beschwerdef�hrer zus�tzlich erhobenen Willk�rr�ge kommt daher keine selbst�ndige Bedeutung zu; dasselbe gilt f�r die R�ge der Verletzung von Art. 9 KV, welcher lediglich den bereits in Art. 4 BV verankerten Gleichheitssatz wiederholt.
2. Dass sich die Frage, ob der Gemeindeversammlungsbeschluss vom 3. Dezember 1971 g�ltig zustandegekommen sei, BGE 99 Ia 52 S. 56in erster Linie nach Art. 79 GGP beantwortet, ist unbestritten. Das am 15. Juli 1966 erlassene Gesetz �ber die Aus�bung der b�rgerlichen Rechte (GABR) hat zwar die Durchf�hrung der eidgen�ssischen, kantonalen und kommunalen Wahlen und Abstimmungen neu geregelt. Doch enth�lt dieses Gesetz nur Vorschriften �ber solche Abstimmungen, die ausserhalb einer Gemeindeversammlung durch Urnengang erfolgen. F�r die Aus�bung der politischen Rechte in Gemeindeversammlungen wird in Art. 223 GABR ausdr�cklich auf die Spezialgesetzgebung, mithin auf das GGP, verwiesen, allerdings unter dem Vorbehalt, dass das GABR selber keine anderweitige Regelung getroffen hat. Eine gleichartige Bestimmung findet sich in Art. 32 Abs. 3 GABR, welcher die Vorschriften des GGP "betreffend die Gemeinde-Abstimmungen" vorbeh�lt. Es liegt nahe, anzunehmen, dass der Gesetzgeber damit u.a. die Vorschrift des Art. 79 GGP �ber die Ausmittlung des Abstimmungsergebnisses in Gemeindeversammlungen weiterhin in Kraft lassen wollte. Daf�r spricht insbesondere auch, dass in Art. 229 lit. c GABR, der eine Reihe von widersprechenden Bestimmungen des GGP als aufgehoben erkl�rt, von Art. 79 GGP nicht die Rede ist. Wenn auch die Aufz�hlung der aufgehobenen Bestimmungen nicht abschliessend ist, so darf doch angenommen werden, dass der Gesetzgeber diese wichtige, in j�ngerer Zeit h�ufig diskutierte Vorschrift des GGP wohl ausdr�cklich als aufgehoben erkl�rt hatte, wenn f�r sie neben der Regelung des GABR kein Raum mehr best�nde. Es lag offenbar sogar in der Absicht des Gesetzgebers von 1966, die Sondervorschrift des Art. 79 GGP weiterbestehen zu lassen. Dass diese nach wie vor Gesetzeskraft besitzt, wird denn auch vom Staatsrat nicht in Frage gestellt. Er geht selber davon aus, dass lediglich die Auslegung und Handhabung des Art. 79 GGP streitig ist, wobei er allerdings die Vorschriften des neuen GABR "analog" angewendet haben will. Er verweist u.a. auf die Bestimmung des Art. 50 Abs. 6 GABR, welcher vorsieht, dass leere und ung�ltige Zettel bei der Ermittlung des Abstimmungsergebnisses nicht mitzuz�hlen sind. Der Staatsrat �bersieht jedoch, dass eine analoge Anwendung dieser Regel auf den vorliegenden Fall nur dann und nur soweit in Betracht kommt, als der in erster Linie massgebende Art. 79 GGP keine anderweitige Ordnung enth�lt. Es k�nnte sich einzig fragen, ob der Gesetzgeber mit Art. 50 Abs. 6 GABR ein f�r s�mtliche Abstimmungen g�ltiges Prinzip statuieren BGE 99 Ia 52 S. 57wollte, wonach bei der Feststellung der Mehrheit Stimmenthaltungen unber�cksichtigt bleiben sollen, so dass die allf�llig abweichenden Vorschriften des GGP als in diesem Sinne korrigiert anzusehen w�ren. Hief�r bestehen jedoch keine gen�genden Anhaltspunkte. Art. 50 Abs. 6 GABR wie auch die �brigen Bestimmungen der vom Staatsrat herangezogenen Art. 49 und 50 betreffen nach Wortlaut und Systematik nur das Verfahren bei Urnenabstimmungen, und der in diesem Zusammenhang ebenfalls angerufene Art. 51 gilt einzig f�r das Wahlverfahren. Aufgrund der erw�hnten Vorbehalte in Art. 32 Abs. 3 und Art. 223 GABR ist vielmehr anzunehmen, dass der Gesetzgeber die Sondervorschrift des Art. 79 GGP �ber die Abstimmungen in Gemeindeversammlungen unber�hrt in Kraft lassen wollte.
3. a) Geht man davon aus, so kann kaum ein Zweifel dar�ber bestehen, dass nicht die vom Staatsrat heute vertretene, sondern die fr�here Auslegung des Art. 79 GGP, auf die sich der Beschwerdef�hrer beruft, die richtige ist. Wenn im massgebenden franz�sischen Text bestimmt wird, ein Gemeindeversammlungsbeschluss sei nur g�ltig, wenn er "la majorit� absolue des suffrages des membres pr�sents" (deutscher Text: "die absolute Stimmenmehrheit der anwesenden Mitglieder") auf sich vereint, so kann dies nicht anders verstanden werden als dahin, dass die absolute Mehrheit s�mtlicher an der Versammung anwesenden - d.h. einschliesslich der sich der Stimme enthaltenden - B�rger gegeben sein muss. Zwar spricht Art. 79 nicht schlechthin von der "majorit� absolue des membres pr�sents", sondern er verlangt die "majorit� absolue des suffrages des membres pr�sents", woraus zur Unterst�tzung der gegenteiligen These abgeleitet werden k�nnte, die absolute Mehrheit sei nur inbezug auf die Zahl der abgegebenen - positiven oder negativen - Stimmen zu berechnen, wer keine Stimme abgegeben habe, falle bei der Ermittlung der "majorit� des suffrages" ausser Betracht. Bei dieser Betrachtungsweise w�re jedoch der Zusatz "des membres pr�sents" �berfl�ssig und unverst�ndlich. Gegen die vom Staatsrat vertretene Auslegung spricht auch die Vorschrift in Art. 79 Abs. 2, wonach das Protokoll f�r jede einzelne Abstimmung einerseits die Zahl der anwesenden B�rger und andererseits die Zahl des anfallenden Stimmenmehrs enthalten muss. Dies ist offensichtlich nichts anderes als die Wiedergabe der beiden Gr�ssen, die BGE 99 Ia 52 S. 58sich f�r die Ermittlung des Mehrheitsverh�ltnisses gegen�bergestellt werden m�ssen.
b) Eine Art. 79 GGP entsprechende und in der franz�sischen Fassung w�rtlich �bereinstimmende Vorschrift fand sich bereits im Gesetz �ber die Gemeinden und Pfarreien von 1848; sie wurde offenbar diskussionslos in die sp�teren Gesetze von 1864 und 1879 und auch in das heutige GGP von 1894 �bernommen. Das Protokoll der grossr�tlichen Beratungen von 1848 gibt �ber die hier strittige Frage keinen Aufschluss. Es ist lediglich ersichtlich, dass urspr�nglich vorgesehen war, dass das Gemeindeversammlungsprotokoll auch die Zahl der in der Gemeinde stimmberechtigten B�rger angeben sollte, wovon dann aber aus praktischen Gr�nden abgesehen wurde. Die Gesetzesmaterialien geben jedenfalls keinen Anhaltspunkt daf�r, dass die obige, anhand des Wortlautes sich aufdr�ngende Auslegung nicht dem wirklichen Sinn der Bestimmung entspricht. Wesentlich ins Gewicht f�llt schliesslich auch die Tatsache, dass die Vorschrift zun�chst w�hrend langer Zeit in jener naheliegenden Weise ausgelegt und gehandhabt worden ist. Es k�nnte immerhin eingewendet werden, der Gesetzgeber habe beim Erlass des GABR im Jahre 1966 von einer Ab�nderung oder Aufhebung des Art. 79 GGP deshalb abgesehen, weil er mit der seit 1951 ge�nderten Praxis des Staatsrates einverstanden gewesen sei und daher keinen Anlass f�r eine Korrektur gesehen habe. Dies w�re f�r die Auslegung des Art. 79 GGP jedoch h�chstens dann von Bedeutung, wenn der Gesetzgeber von 1966 eine dahingehende Auffassung irgendwie verbindlich zum Ausdruck gebracht h�tte, was nicht zutrifft. Da er die Vorschrift unber�hrt weiterbestehen liess, ist sie unabh�ngig von seiner allenfalls abweichenden Meinung nach ihrem objektiven Gehalt und nach dem Willen des historischen Gesetzgebers, auf dem ihre Rechtskraft beruht, auszulegen.
c) Die Berechnung der Stimmenmehrheit anhand der Gesamtzahl der Stimmb�rger bzw. der an einer Versammlung Anwesenden (sog. Personenprinzip) war in �lteren Gesetzen h�ufig vorgesehen (KERN, �ber die �usserung des Volkswillens in der Demokratie, S. 46). Auch in der Freiburger Staatsverfassung vom 7. Mai 1857 fand sich eine derartige - inzwischen revidierte - Vorschrift, indem in Art. 79 KV die Revision der Verfassung von der Zustimmung der Mehrheit der eingeschriebenen Aktivb�rger abh�ngig gemacht wurde (vgl. CASTELLA, L'organisation des pouvoirs politiques dans les constitutions BGE 99 Ia 52 S. 59du canton de Fribourg, S. 267, 273). Schliesslich kennt das GGP selber noch zwei weitere Bestimmungen, welche f�r die G�ltigkeit eines Beschlusses die Zustimmung der Mehrheit der Anwesenden verlangen, n�mlich in Art. 95 f�r Abstimmungen im Generalrat (Gemeindeparlament) und in Art. 106 f�r Abstimmungen im Gemeinderat (Exekutive). Dass dieses Verfahren mit Nachteilen behaftet ist, l�sst sich nicht bestreiten (vgl. KERN, a.a.O., S. 47 f.). In neueren Gesetzen finden sich denn auch derartige Regelungen kaum mehr; massgebend f�r das Abstimmungsergebnis ist im allgemeinen die Mehrheit der Stimmenden bzw. der g�ltigen Stimmzettel (GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, S. 258 ff.). Es besteht hier jedoch kein Anlass, sich mit den Vor- und Nachteilen der beiden Systeme n�her auseinanderzusetzen. Den diesbez�glichen �berlegungen im Entscheid des Staatsrates k�me nur dann eine gewisse Bedeutung zu, wenn �ber die Auslegung des Art. 79 GGP �berhaupt noch Zweifel best�nden, was nicht zutrifft. Es kann auch keine Rede davon sein, dass die vom historischen Gesetzgeber in Art. 79 GGP getroffene Regelung mit den Grunds�tzen der Demokratie oder mit Art. 4 BV unvereinbar und deshalb nicht anwendbar w�re. F�r die unterschiedliche Behandlung von Abstimmungen in Gemeindeversammlungen und solchen durch Urneng�nge lassen sich immerhin sachliche Gr�nde anf�hren. Vom B�rger, der an einer Gemeindeversammlung teilnimmt und sich dort bei der Abstimmung der Stimme enth�lt, kann mit einer gewissen Berechtigung angenommen werden, dass er dadurch seinen Unwillen �ber die Vorlage zum Ausdruck bringt, ihr jedenfalls die Zustimmung bewusst verweigert; demgegen�ber ist das Verhalten des einer Urnenabstimmung Fernbleibenden eher dahin zu verstehen, dass er den Entscheid den an der Abstimmung teilnehmenden B�rgern �berlassen und sich selber einer Stellungnahme enthalten will. Es ginge im �brigen auch nicht an, die Bestimmungen der Art. 49-51 GABR "analog" auf die Abstimmungen in den Gemeindeversammlungen anzuwenden, wie dies der Staatsrat im angefochtenen Entscheid getan hat, da dies mit der in Art. 79 GGP getroffenen Regelung in klarem Widerspruch st�nde. Die vom Staatsrat angestrebte Verbesserung der jetzigen Ordnung l�sst sich weder durch eine Neuinterpretation noch durch eine analoge Anwendung anderweitiger Vorschriften, sondern nur durch eine Gesetzes�nderung erreichen.
4. Der angefochtene Rekursentscheid des Staatsrates beruht BGE 99 Ia 52 S. 60demnach auf einer unrichtigen Auslegung des Art. 79 GGP. Legt man die Vorschrift richtig aus, so ergibt sich, dass die an der Gemeindeversammlung vom 3. Dezember 1971 unter Traktandum 3 zur Abstimmung gebrachte Vorlage nicht die erforderliche Stimmenmehrheit erreicht hat. Bei insgesamt 259 anwesenden B�rgern betrug die absolute Mehrheit 130 Stimmen; zugestimmt haben jedoch nur 106 B�rger. Welche rechtlichen und finanziellen Auswirkungen dies f�r die inzwischen bereits im Rohbau erstellte Schulhausbaute haben wird, ist nicht zu pr�fen. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet nur die Frage, ob der streitige Gemeindeversammlungsbeschluss die erforderliche Stimmenmehrheit auf sich vereint hat, und mit der Gutheissung der Beschwerde in diesem Punkte sind die politischen Rechte des Beschwerdef�hrers gewahrt.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Rekursentscheid des Staatsrates des Kantons Freiburg vom 3. Oktober 1972 aufgehoben; es wird festgestellt, dass an der Gemeindeversammlung von W�nnewil vom 3. Dezember 1971 �ber Traktandum 3 ein zustimmender Beschluss nicht zustandegekommen ist.
97 I 663,
96 I 61

References: Art. 85

BGE 
 Art. 79
 BGE 
 Art. 79
 Art. 21
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 79
 BGE 
 Art. 43
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 79
 BGE 
 Art. 43
 Art. 49
 Art. 79
 Art. 4
 Art. 85
 BGE 
 Art. 9
 Art. 4
 BGE 
 Art. 79
 Art. 223
 Art. 32
 Art. 79
 Art. 229
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 50
 Art. 79
 Art. 50
 BGE 
 Art. 50
 Art. 49
 Art. 51
 Art. 32
 Art. 223
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 79
 BGE 
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 79
 BGE 
 Art. 95
 Art. 106
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 4
 Art. 49
 Art. 79
 BGE 
 Art. 79