Source: http://composi.info/antecedentes-i-consulta-1.html
Timestamp: 2020-01-23 04:42:55+00:00

Document:
Antecedentes I. Consulta: 1
II. Documentación 3.
II.- Cuestiones específicas 20.
DICTAMEN Nº1/1999:
TÍTULO: Consulta 1/1999 relativa al Proyecto de Decreto de composición y régimen de funcionamiento de la Comisión Interdepartamental y del Consejo Asesor de Drogodependencias (Ref.: 758/1999).
1.- Mediante escrito, de 15 de marzo de 1999, el Ilmo. Sr. Director de Estudios y Régimen Jurídico del Departamento de Justicia, Trabajo y Seguridad Social solicita la emisión del preceptivo Informe respecto del Proyecto de Decreto que se cita en el encabezamiento, solicitud que quedó registrada bajo el número 001/99.
2.- Mediante Resolución, de 18 de abril de 1999, el Presidente de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco, de conformidad a lo previsto en el artículo 9,1,d) del Decreto 187/1999, de 13 de abril, por el que se crea y regula la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco, se designó Ponente a D. José Francisco Romaní Echave-Sustaeta.
3.- El expediente remitido comprende, además del texto del Proyecto de Decreto y el escrito de remisión, copia del Informe de la Oficina para la Modernización Administrativa, no constando otros estudios o informes, que, de conformidad a lo previsto en el Decreto de 12 de octubre de 1980, sean de preceptiva emisión, presuponiéndose su existencia en las dependencias del Departamento remitente.
4.- Se somete a consulta el proyecto de Decreto de composición y régimen de funcionamiento de la Comisión Interdepartamental y del Consejo Asesor de Drogodependencias, en desarrollo y ejecución de los artículos 40 y 41 de la Ley 18/1998, de 25 de junio del Parlamento Vasco, sobre Prevención, Asistencia e Inserción en materia de Drogodependencias (B.O.P.V. nº 131, de 14/07/99), por lo que su examen corresponde a la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco, de conformidad a lo previsto en el artículo 3 del Decreto 187/1999, de 13 abril.
5.- Conforme al Decreto 1/1999, de 4 de enero, del Lehendakari, de creación, supresión y modificación de los Departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco y de determinación de funciones y áreas de actuación de los mismos (B.O.P.V. nº 4, de 7 de enero de 1999), la materia a que se refiere el proyecto se integra en el conjunto competencial atribuido al Departamento de Justicia, Trabajo y Seguridad Social (art. 11,l), proponente de la norma.
6.- Se trata de una norma reglamentaria que desarrolla las previsiones de la Ley 18/1998 sobre la organización institucional llamada a cumplir los mandatos legales. Esta organización se compone de cuatro elementos: (i) el órgano de apoyo y asistencia (art. 39), -en el que se integra el “observatorio de drogodependencias” (art. 5.6)-, (ii) la Comisión Interdepartamental de Drogodependencias (art. 40), (iii) el Consejo Asesor de Drogodependencias (art. 41), y (iv) los Consejos Locales de Drogodependencias (art. 42).
7.- El proyecto sólo contempla los órganos señalados como (ii) y (iii), omitiendo cualquier referencia al observatorio de drogodependencias, al órgano de apoyo y asistencia y a los Consejos Locales de Drogodependencias. Este desarrollo parcial resulta posible en estrictos términos de legalidad, pero no parece sea el más conveniente desde el prisma organizativo al impedir no sólo una visión de conjunto del entramado institucional que aclare las funciones y competencias de cada órgano, sino, lo que es más importante, las relaciones que existen entre ellos.
8.- Dicho entramado descansa en lo que el artículo 39 denomina “órgano de apoyo”, que se configura como unidad (con estructura y funciones a establecer reglamentariamente) para el asesoramiento al Gobierno Vasco en la definición de la política en materia de drogodependencias y para asistirle en su labor de coordinación y control de las actuaciones. La condición de núcleo de este órgano de apoyo se manifiesta también en el hecho que la Comisión Interdepartamental y el Consejo Asesor quedarán adscritos al Departamento en que aquel quede incardinado.
9.- A falta de un desarrollo específico del artículo 39 de la Ley 18/1998, debe adelantarse que la Secretaría de Drogodependencias –unidad administrativa inserta en la estructura orgánica del Departamento de Justicia, Trabajo y Seguridad Social– hace las veces del citado órgano de apoyo, pues así se desprende del tenor de las funciones a ella atribuidas en el art. 16 bis del Decreto 213/1997, de 30 de septiembre (B.O.P.V. nº 188, de 2 de octubre de 1997), de tercera modificación del Decreto de estructura orgánica y funcional del citado Departamento, señaladamente en sus letras a) y b):
a) Asesorar al Gobierno, a través del Consejero de Justicia, Economía, Trabajo y Seguridad Social, en materia de Drogodependencias.
b) Actuar como órgano de apoyo y asistencia al Gobierno, a fin de que éste pueda coordinar, supervisar y controlar el cumplimiento de los objetivos y programas de actuación de los distintos Departamentos en relación con las Drogodependencias.
10.- Aunque la omisión de toda mención a dicho órgano en el proyecto sometido a consulta pudiera obviarse mediante una interpretación integradora del proyecto con el reglamento de estructura orgánica departamental, tal labor no resulta factible en el presente supuesto. En efecto, aquella omisión tiene por efecto inmediato el desmembramiento del entramado orgánico diseñado por la Ley 18/1998 ya que encontramos en el proyecto funciones atribuidas a la Comisión Interdepartamental y al Consejo que actualmente corresponden a la Secretaría de Drogodependencias. Así sucede, por ejemplo, con la función de asesoramiento, que integrando el actual haz competencial de la Secretaría de Drogodependencias, se predica tanto de la Comisión Interdepartamental (art. 3.a) como del Consejo Asesor (art. 12.1.b).
11.- Este desarrollo fragmentario de los órganos diseñados en la Ley, con su aparente duplicidad o indefinición de funciones entre órganos, al margen de las dificultades que de por sí presenta al operador jurídico, plantea un insoluble problema de relación interorgánica que permite anticipar una deficiente aplicación de los preceptos legales y un incumplimiento manifiesto de la finalidad que aquellos pretenden lograr.
12.- Conforme destaca la Exposición de Motivos de la Ley 18/1998, la modificación que ésta opera sobre la anterior (Ley 15/1988, de 11 de noviembre) se basa, entre otras razones, porque con “...los cambios operados en las políticas de actuación en materia de drogodependencias, se hace necesario adaptar la legislación a la nueva realidad y hacerlo desde una perspectiva que profundice en la corresponsabilidad y coordinación de todas las Administraciones y sectores implicados.” Este prefacio legal cifra como uno de los objetivos a conseguir con la reforma “la mejora de la necesaria coordinación de todas las políticas públicas de prevención, asistencia e inserción, así como de las distintas instituciones implicadas entre sí y con las distintas organizaciones empresariales, sindicales, iniciativas privadas, red asistencial pública y privada y sistema judicial” –cuestión incluida en las directrices del Acuerdo de la Comisión del Parlamento Vasco sobre las Drogodependencias de 30 de junio de 1994–, destacándose más adelante entre las características principales de la nueva regulación la planificación y la participación.
13.- La primera en cuanto “...obliga a las distintas Administraciones públicas a organizar de una manera coordinada, planificada y permanente la diversidad de intervenciones sectoriales necesarias para abordar la prevención, asistencia, inserción y control de la oferta de drogas”. La segunda, porque se aprecia la necesidad de contar “...con las distintas representaciones sociales del fenómeno” y establecer “...cauces de participación ciudadana imprescindibles en la búsqueda de soluciones a las drogas.”
14.- Del diseño legal se desprende la necesidad de abordar de manera conjunta lo que la propia Ley 18/1998 ha denominado como “dispositivo institucional”, por lo que el proyecto al no hacerlo así e, incluso, al ignorar la existencia de parte del dispositivo resulta contraria al principio constitucional de eficacia predicado de las administraciones públicas.
15.- Es oportuno en este momento recordar que la relación del reglamento con la ley que ejecuta no sólo está regida por el principio de jerarquía normativa (principio que afecta de modo general a las relaciones entre normas), sino, también, por la propia funcionalidad de los llamados reglamentos ejecutivos, la cual implica principios como la reserva de ley (material y formal) y la interdicción de la arbitrariedad.
16.- La razón de ser y el fin de los reglamentos ejecutivos es complementar la ley para hacerla eficaz y, por lo tanto, su tarea consiste en desarrollar sus normas, ya sean mandatos, principios, o directrices, para que cumplan los objetivos reguladores que la ley busca y que su texto no llega a alcanzar de modo pleno.
17.- En consecuencia, un reglamento ejecutivo no sólo merece reproche jurídico cuando contradice la ley que ejecuta (o cualquier otra norma de rango superior), sino, igualmente lo merece, cuando se extralimita en su función, yendo más allá del complemento indispensable de la ley y cuando no sirve para tal función o se queda notoriamente corto en su realización. En el primer caso, el fundamento del reproche es el principio de jerarquía normativa, en el segundo la reserva de ley, material o formal, y en el tercero, que es el que más relación guarda con el presente caso, la interdicción de la arbitrariedad. Explicaremos brevemente este último fundamento:
18.- En el modelo de Estado Democrático de Derecho, todas las potestades administrativas son potestades funcionales, serviciales, es decir, se atribuyen para el logro de un determinado fin, para la realización de un determinado servicio, para satisfacer, en suma, los intereses generales (art.103 CE). Y, de ahí, que los ejercicios concretos de las mismas deban venir justificados en el cumplimiento de su función (art. 106.1 CE), necesidad que es más sentida cuanto más amplio sea el ámbito de discrecionalidad concedido por el Ordenamiento a la potestad de que se trate.
19.- La carencia de dicha justificación es, por lo tanto, desviación funcional que equivale a falta de fundamento objetivo admisible en Derecho, lo que constituye arbitrariedad.
II.- Cuestiones específicas
20.- A lo largo del articulado del Proyecto de Decreto se observan diversas referencias, tanto al “Departamento competente en materia de drogodependencias”, como al “Consejero del Departamento competente en materia de drogodependencias”, estimándose más conveniente, en aras a simplificar y a facilitar la labor de los aplicadores de la norma, identificar, tanto el concreto Departamento, como el órgano titular del mismo que, en el momento de la aprobación del Decreto, tiene atribuida dicha competencia.
21.- Por lo que respecta a las funciones de la Comisión Interdepartamental, (artículo 3 del Proyecto de Decreto), es necesario especificar y concretar el ámbito de la función de asesoramiento que, en el apartado a) del mismo, se le atribuye a la Comisión Interdepartamental, distinguiéndola de la función de asesoramiento atribuida al “Organo de Apoyo y Asistencia” (la Secretaría de Drogodependencias) y de la atribuida al Consejo Asesor de Drogodependencias, -artículo 12,1,b)-.
22.- Por otro lado, y en lo que se refiere a la composición de la Comisión Interdepartamental de Drogodependencias, (artículo 4 del Proyecto de Decreto), se parte del problema añadido de la difícil redacción del apartado 3 del artículo 40 de la Ley 18/1998. Dicho apartado se inicia con lo siguiente:
“Dicha Comisión estará presidida por el Lehendakari o la Lehendakari o, en su defecto, por el Consejero o Consejera competente en materia de drogodependencias o persona en quien éste o ésta delegue”
23.- En primer lugar, deben resaltarse los términos “en su defecto”, así como, las posibles interpretaciones que a los mismos cabe dar. La primera de ellas entender que la Presidencia de la Comisión Interdepartamental corresponde siempre al Lehendakari y que los términos citados se utilizan para prever su suplencia en los posibles supuestos de ausencia o enfermedad, pero ello chocaría con lo previsto en el artículo 39 .3 de la Ley de Gobierno. La otra posible interpretación, teniendo en cuenta los antecedentes de la adscripción de la materia de drogodependencias y de la del “Organo de Apoyo y Asistencia” y que la adscripción de la Comisión Interdepartamental estaba y está condicionada a la adscripción de dichas materia y Organo, es que dichos términos se plantean con un significado alternativo, en el sentido de que la Presidencia de la Comisión Interdepartamental corresponderá al Lehendakari o al Consejero de Justicia, Trabajo y Seguridad Social, en función de que la materia de drogodependencias y el “Organo de Apoyo y Asistencia” esté adscrito a la Lehendakaritza o al Departamento de Justicia, Trabajo y Seguridad Social.
24.- Siguiendo la segunda tesis y a la vista de que, en la actualidad, la materia de drogodependencias y el “Organo de Apoyo y Asistencia”, (con la denominación “Secretaría de Drogodependencias”), están adscritos al Departamento de Justicia, Trabajo y Seguridad Social, -también en el nuevo Proyecto de Decreto de estructura orgánica y funcional del Departamento de Justicia, Trabajo y Seguridad Social-, debe entenderse que la Presidencia de la Comisión debe atribuirse al Consejero de Justicia, Trabajo y Seguridad Social.
25.- Por lo que respecta al resto de los miembros de la Comisión Interdepartamental (artículo 4 del Proyecto de Decreto), se plantea, igualmente, el problema de la difícil redacción contenida en el apartado 3 del artículo 40 de la Ley 18/1998, en su referencia a otros: “trece miembros, con rango de Viceconsejero o Viceconsejera, designados por los Consejeros o Consejeras competentes en las materias de...”. Dicha redacción da lugar a dos posibles alternativas: La primera, reflejar en el Proyecto de Decreto literalmente lo transcrito, llegando a la conclusión de la necesidad de designar a trece Viceconsejeros y/o Viceconsejeras de los Departamentos competentes en las materias que cita, que, en la actual legislatura, serían: El Departamento de Sanidad, al que correspondería designar a un miembro; El Departamento de Justicia, Trabajo y Seguridad Social, al que correspondería designar seis miembros; El Departamento de Educación, Universidades e Investigación, al que correspondería designar un miembro; El Departamento de Interior, al que correspondería designar un miembro; el Departamento de Cultura, al que correspondería designar dos miembros, y el Departamento de Industria, Comercio y Turismo, al que correspondería designar dos miembros, lo cual, como puede observarse en relación al número de miembros que correspondería designar al Departamento de Justicia, Trabajo y Seguridad Social, es inviable, o entender que, no obstante el literal, la única interpretación lógica y congruente debería llevar a la conclusión de que bastaría con nombrar a un miembro por cada uno de los Departamentos afectados, para cumplir el espíritu y finalidad de la Ley.
26.- Por lo que respecta a las “Comisiones Especializadas”, (artículo 6 del Proyecto de Decreto), dado el carácter de las mismas, su creación puede realizarse por Orden del Consejero de Justicia, Trabajo y Seguridad Social, sin necesidad de estar contempladas en el citado Proyecto de Decreto, en ejercicio de las atribuciones previstas en la Disposición Final Primera del mismo. Dicha solución es coincidente con la adoptada, para órganos de similares características de la Administración General del Estado por el artículo 40,3 y 4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
27.- En lo relativo al Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Interdepartamental, (artículo 7 del Proyecto de Decreto), debe señalarse que, de conformidad a lo previsto en el artículo 40.4 de la Ley 18/1998, “la organización” debe establecerse en el Reglamento de desarrollo y ejecución de las previsiones de dicho artículo, por lo que no cabe una nueva remisión a un posterior Reglamento interno de organización y funcionamiento.
28.- En relación al artículo 8 del Proyecto de Decreto, habida cuenta de qué es de lo que trata su contenido, su título más correcto debería ser “Adscripción y estructura” y, en concordancia con ello, especificar, en su contenido, que “... se estructura en los siguientes ...”.
29.- En cuanto a la composición del Pleno del Consejo Asesor de Drogodependencias, (artículo 9 del Proyecto de Decreto), debe señalarse que, lo establecido en el apartado 1, determina las Instituciones que forman parte del mismo. A su vez, el apartado 2 concreta individualizadamente la composición del Pleno, siguiendo lo dispuesto en el artículo 41.2 de la Ley 18/1998, sin que este apartado aporte nada sustancialmente distinto de lo previsto en el citado apartado 1. Además que esta reproducción nos lleva a considerar sobrante uno de los dos apartados, el contenido del primero resulta ser el menos respetuoso con la previsión legal, la cual no contiene una declaración general como la de este apartado, sino que directamente enumera los miembros del Pleno al igual que efectúa el apartado 2, por lo que procede su supresión. Por otro lado, la primera frase del apartado 2, en la medida en que afirma que “El Pleno estará compuesto por todos los miembros del Consejo Asesor de Drogodependencias”, resulta una obviedad innecesaria, pudiéndose sustituir dicha redacción, en aras a una mejor comprensión textual, por la siguiente: “El Pleno del Consejo Asesor de Drogodependencias estará compuesto por:”.
30.- En relación a la duración de los cargos, (artículo 11 del Proyecto de Decreto), debe señalarse que la redacción de este artículo no distingue entre los miembros de la Comisión Asesora, por lo que procede la sustitución del término “miembros”, por el de “vocales”.
31.- En relación a las funciones del Consejo Asesor de Drogodependencias, (artículo 12 del Proyecto de Decreto), deben señalarse las siguientes cuestiones: La primera, relativa a lo previsto en el apartado 2 de este artículo, según el cual las funciones que se señalan en el apartado 1 se atribuyen al Pleno, por lo que con citar dicha circunstancia, tanto en el título del artículo como, si se quiere, en el primer párrafo de su contenido, haría innecesario la existencia de dos apartados, pudiendo suprimirse el segundo. La segunda de las cuestiones es la relativa a las funciones asesoras previstas en el punto b) del apartado 1, remitiéndonos a lo expuesto en el párrafo 21 de esta Ponencia. Por último, lo que respecta al contenido actual del punto e) del apartado 1, debe señalarse que su contenido es una repetición de lo previsto en el punto e) del apartado 4 del artículo 41 de la Ley 18/1998, lo cual plantea una posible contradicción con lo previsto en el apartado 3 del mismo artículo, que dispone que “la organización” debe establecerse en el reglamento de desarrollo y ejecución de las previsiones de dicho artículo, por lo que, al objeto de integrar ambos preceptos de la Ley, sin perjuicio de que la elaboración del reglamento de organización y funcionamiento corresponda al Pleno, su aprobación debe corresponder (véase el párrafo 34 de este Dictamen) al Consejero de Justicia, Trabajo y Seguridad Social.
32.- En lo relativo a las funciones y régimen de la Comisión Permanente, (artículo 13 del Proyecto de Decreto), y a la composición de la misma, (artículo 14 del Proyecto de Decreto), debe señalarse lo siguiente: En primer lugar, en el artículo 13 no se asigna función sustantiva alguna a la Comisión Permanente, extremo obligado por cuanto el propio Proyecto de Decreto (artículo 8) lo configura como un órgano del Consejo Asesor de Drogodependencias, y, como tal, el artículo 11.2.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, requiere se delimiten sus funciones y competencias. En segundo lugar, respecto al régimen de funcionamiento, se hace extensivo lo expuesto al efecto en el párrafo precedente en relación al Pleno del Consejo Asesor de Drogodependencias. Y, por último, hay que resaltar que lo previsto en el artículo 14.6 sólo sería posible en el supuesto de que se creen Comisiones Técnicas Especializadas, por lo que se estima conveniente iniciar su contenido con los términos “en su caso”.
33.- En relación a la “composición” de las Comisiones Técnicas Especializadas que, en su caso, se creen, (artículo 15 del Proyecto de Decreto), hay que señalar que en ellas no pueden incluirse miembros ajenos o distintos a los del Pleno de la Consejo Asesor, so pena tanto de exceder de la habilitación del apartado 3 del artículo 41 de la Ley 18/1998, como de resultar incongruente con lo previsto en el artículo 8 del Proyecto de Decreto. En lo que respecta a las “normas de funcionamiento”, le es igualmente de aplicación lo previsto en el ya citado artículo 41, apartados 3 y 4.e) de la Ley 18/1998, por lo que nos remitimos a lo que ya expuesto en el párrafo 31 de este Dictamen en relación a la elaboración y aprobación de las correspondientes al Pleno del Consejo Asesor.
34.- En relación al “Reglamento interno de organización y funcionamiento”, (artículo 16 del Proyecto de Decreto), en concordancia con lo ya previsto en el artículo 41, apartados 3 y 4.e) de la Ley 18/1998, sobra la referencia a la elaboración y modificación del mismo, competencia ya atribuida en el artículo 12.1.e) del Proyecto de Decreto al Pleno del Consejo Asesor, por lo que este artículo debe limitarse a establecer a quién corresponde la aprobación de aquél. En este sentido, se sugiere una redacción alternativa con el siguiente tenor: “Corresponderá al Consejero de Justicia, Trabajo y Seguridad Social la aprobación del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Asesor de Drogodependencias, que deberá comprender, asimismo, el de su Comisión Permante, y aquel por el que deberán regirse las Comisiones Técnicas Especializadas que, en su caso, se creen.”.
35.- Habida cuenta las observaciones realizadas, se dictamina desfavorablemente el Proyecto de Decreto de composición y régimen de funcionamiento de la Comisión Interdepartamental y del Consejo Asesor de Drogodependencias.

References: artículo 9
 artículo 3
 artículo 39
 artículo 39
 artículo 40
 artículo 39
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 8
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 13
 artículo 11
 artículo 14
 artículo 41
 artículo 8
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 12