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Timestamp: 2016-10-26 00:39:32+00:00

Document:
120 IA 67
120 Ia 6710. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public du 14 mars 1994 dans la cause L. T. contre Conseil d'Etat du canton du Valais (recours de droit public)
Art. 31 Cst.; art. 6 de l'arr�t� du 7 juillet 1993 sur les appellations des vins du Valais (arr�t� AOC); limites qualitatives de rendement � l'unit� de surface. La limitation de production pour les vins de la cat�gorie II (Goron) impos�e par le canton du Valais vise non seulement � am�liorer la qualit� mais aussi � �viter la surproduction. Cette mesure est compatible avec l'art. 31 Cst.: elle repose en effet sur une base l�gale suffisante (consid. 2), r�pond � un int�r�t public pr�pond�rant et respecte le principe de la proportionnalit� (consid. 3). Faits � partir de page 68
BGE 120 Ia 67 S. 68
A.- L'art. 1 al. 1 de l'arr�t� f�d�ral du 19 juin 1992 sur la viticulture (RS 916.140.1; ci-apr�s: arr�t� f�d�ral) dispose:
"La Conf�d�ration encourage la viticulture en:
a. autorisant la plantation de vignes uniquement dans les r�gions qui s'y pr�tent;
b. soutenant la production de qualit� et ses appellations;
c. adaptant les r�coltes � la situation du march� et � sa capacit� d'absorption."
Selon l'art. 14 al. 1 dudit arr�t�, les mo�ts sont class�s comme suit:
"Les apports de vendange sont class�s selon leur teneur naturelle en sucre en trois cat�gories:
a. cat�gorie 1: mo�ts permettant l'�laboration de vin d'appellation d'origine;
b. cat�gorie 2: mo�ts permettant l'�laboration de vin avec indication de provenance;
c. cat�gorie 3: mo�ts ne permettant que l'�laboration de vin sans appellation d'origine ni indication de provenance."
L'art. 15 de l'arr�t� f�d�ral fixe la teneur minimale en sucre pour les diff�rentes cat�gories de mo�ts. La section 6 de l'arr�t� f�d�ral traite de la limitation des quantit�s et, � l'art. 20, pr�voit sous la rubrique "limitation de la production":
"1 La production de raisins destin�s � l'�laboration de mo�ts de la cat�gorie 1 est limit�e � l'unit� de surface. Les cantons fixent les quantit�s de production maximales en tenant compte des r�coltes de qualit� suffisante obtenues au cours des dix ann�es pr�c�dentes. Celles-ci ne peuvent �tre sup�rieures � 1,4 kg/m2 ou 1,12 l/m2 pour les raisins blancs et 1,2 kg/m2 ou 0,96 l/m2 pour les raisins rouges.
2 Sur proposition des Commissions r�gionales (art. 22), les cantons peuvent limiter la production de toutes les cat�gories pour l'ensemble de leur territoire ou pour une partie de celui-ci.
3 Le Conseil f�d�ral peut, apr�s avoir consult� les cantons et les Commissions r�gionales, limiter, le cas �ch�ant, la production de l'ensemble des cat�gories.
4 Les cantons �dictent les dispositions concernant la limitation de la production et le d�classement et en contr�lent l'application. Ils peuvent appeler les Commissions r�gionales et les sous-commissions cantonales � y collaborer."
B.- Fond� notamment sur l'arr�t� f�d�ral du 19 juin 1992 et sur la loi cantonale du 26 mars 1980 sur la viticulture, le Conseil d'Etat du canton du Valais a pris le 7 juillet 1993 un arr�t� sur les appellations BGE 120 Ia 67 S. 69des vins du Valais (arr�t� AOC). Les vins produits en Valais sont, d'apr�s l'art. 3 de cet arr�t�, class�s en trois cat�gories, soit: dans la cat�gorie I, les vins � appellation d'origine contr�l�e (AOC), dans la cat�gorie II, les vins avec indication de provenance romande ou suisse et dans la cat�gorie III, les "vin blanc", "vin rouge", "vin ros�" ou "vin". L'art. 5 de l'arr�t� AOC est consacr� aux teneurs minimales en sucre naturel. L'art. 6 de l'arr�t� AOC fixe les limites qualitatives de rendement (LQR) � l'unit� de surface, en pr�voyant pour les vins de la cat�gorie II (tous les c�pages), 1,5 kg/m2 ou 1,20 l/m2 (al. 1 lettre b). L'art. 8 de l'arr�t� AOC pr�voit qu'un plafond limite de classement (PLC) est fix� pour chaque cat�gorie � 0,1 kg/m2 ou � 0,08 l/m2 au-dessus des limites qualitatives de rendement fix�es � l'art. 6; les quantit�s comprises entre la limite qualitative et le PLC sont admises en totalit� dans la cat�gorie concern�e.
Enfin, pour les vins rouges de la cat�gorie II, l'art. 20 de l'arr�t� AOC dispose:
"1 Les vins rouges de la cat�gorie II sont les vins issus de c�pages rouges autoris�s et cultiv�s en Valais ou de leur assemblage. Ils peuvent �tre commercialis�s sous la d�nomination "Goron" qui doit �tre li�e � une indication de provenance.
2 Il doit r�pondre aux exigences pr�vues aux articles 5 � 11.
3 Si ce vin est issu uniquement du Pinot noir ou de Gamay, il peut �galement �tre commercialis� sous la d�signation du c�page li�e � une indication de provenance (ex.: Gamay romand, Pinot noir suisse)."
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, L. T. conclut � l'annulation de tous les articles contenus dans l'arr�t� du 7 juillet 1993 sur les appellations des vins du Valais pr�voyant une limite qualitative de rendement � l'unit� de surface pour les vins de la cat�gorie II, soit notamment les art. 6 al. 1 lettre b, 20 dudit arr�t�. Il invoque les art. 4 et 31 Cst., ainsi que 2 Disp. trans. Cst.
2. a) La libert� du commerce et de l'industrie n'est pas absolue et n'est garantie que sous r�serve de la l�gislation f�d�rale (art. 31 al. 1 Cst.). Les cantons peuvent aussi apporter, en vertu de l'art. 31 al. 2 Cst., des restrictions de police au droit d'exercer librement une activit� �conomique. Des restrictions cantonales ne peuvent toutefois �tre prises que dans le cadre de la comp�tence des cantons; BGE 120 Ia 67 S. 70elles doivent en outre reposer sur une base l�gale, �tre justifi�es par un int�r�t public pr�pond�rant et, selon le principe de la proportionnalit�, se limiter � ce qui est n�cessaire � la r�alisation des buts d'int�r�t public poursuivis (ATF 119 Ia 59 consid. 6a p. 67; ATF 118 Ia 175 consid. 1 p. 176; 117 Ia 440 consid. 2 p. 445; ATF 116 Ia 113 consid. 3b p. 116 et 118 consid. 3 p. 121). D'apr�s cette jurisprudence, sont ainsi prohib�es les mesures cantonales qui, sans reposer sur une d�l�gation de droit f�d�ral, interviennent dans la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l'activit� lucrative ou certaines formes d'exploitation et qui tendent � diriger l'activit� �conomique selon un certain plan.
b) Le recourant soutient que la limite de rendement pour les vins de la cat�gorie II, plus particuli�rement pour le vin rouge commercialis� sous la d�nomination "Goron", n'est pas une mesure destin�e � promouvoir la qualit� et � prot�ger le consommateur que le canton est habilit� � prendre au regard des principes d�finis ci-dessus, mais une mesure de politique �conomique propre � influencer le march� du vin, qui n'est autoris�e ni par l'arr�t� f�d�ral sur la viticulture ni par la loi cantonale sur la viticulture. Selon le recourant, l'arr�t� f�d�ral restreindrait "les interventions �tatiques en mati�re de limitation de rendement � la condition de recherche de la qualit�". Le recourant invoque �galement l'arr�t non publi� du 26 avril 1991 dans la cause K. et S. c. Conseil d'Etat du canton du Valais, dans lequel le Tribunal f�d�ral a condamn� les limitations de rendement � la surface de l'arr�t� du 4 juillet 1990 sur les appellations des vins du Valais (que l'arr�t� attaqu� a remplac�). Le Tribunal f�d�ral a retenu que le Conseil d'Etat pouvait r�glementer les appellations d'origine contr�l�e, � condition que les mesures prises visent effectivement la promotion de la qualit� des vins. Les limitations de rendement pr�vues (pour les vins qui rentrent actuellement dans la cat�gorie I) ont �t� jug�es trop rigides, car fix�es de fa�on uniformes pour tout le canton; elles ne pouvaient donc �tre consid�r�es comme des mesures destin�es � garantir la qualit� des vins et � prot�ger les consommateurs, mais comme des mesures de politique �conomique contraire � l'art. 31 Cst.
Le recourant pr�tend que la situation juridique serait la m�me aujourd'hui. A tort. L'arr�t susmentionn� du 26 avril 1991 ne met pas en doute la comp�tence des cantons pour prendre des mesures destin�es � favoriser la promotion de la qualit� de leurs vins, point qui n'est du reste pas remis en cause dans le pr�sent recours. Ce jugement rel�ve qu'un nouvel arr�t� f�d�ral sur la viticulture avait BGE 120 Ia 67 S. 71pr�vu de cr�er la base l�gale pour limiter cas �ch�ant la production (Message du Conseil f�d�ral du 21 d�cembre 1988 relatif � l'arr�t� sur la viticulture, FF 1989 I p. 259 et 265); mais cet arr�t� f�d�ral avait �t� rejet� en votation populaire, de sorte que la base l�gale en question manquait au moment o� le Tribunal f�d�ral a rendu l'arr�t susdit. Entre-temps, l'arr�t� f�d�ral du 19 juin 1992 sur la viticulture est entr� en vigueur (le 1er janvier 1993). Ce texte, maintenant applicable, pr�voit express�ment des limitations quantitatives � la production. Selon l'art. 20 de l'arr�t� f�d�ral, les cantons fixent les quantit�s de production maximale pour les mo�ts de la cat�gorie I; ils ne peuvent aller au-del� des quantit�s fix�es par le droit f�d�ral lui-m�me (al. 1); en ce qui concerne les autres cat�gories, les cantons peuvent �galement limiter la production, sans qu'une limite maximum soit fix�e par le droit f�d�ral (al. 2); le Conseil f�d�ral peut �galement limiter, le cas �ch�ant, la production pour ces cat�gories (al. 3). Cette comp�tence de la Conf�d�ration appara�t comme subsidiaire, devant �tre utilis�e si n�cessaire et en cas d'inaction des cantons. Le texte de la loi, comme les travaux pr�paratoires, montrent qu'il ne s'agit pas d'une simple promotion de la qualit� mais d'une adaptation de la production aux d�bouch�s (cf. Message du Conseil f�d�ral du 25 novembre 1992 relatif � l'arr�t� f�d�ral sur la viticulture, FF 1992 I p. 437 ss, notamment p. 455/456). La limitation des quantit�s doit assurer non seulement la qualit� mais �galement �viter la surproduction (voir les d�clarations de M. Jagmetti, rapporteur de la Commission du Conseil des Etats, BO 1992 CE 157). Li� par un arr�t� de port�e g�n�rale vot� par l'Assembl�e f�d�rale (art. 113 al. 3 Cst.), le Tribunal f�d�ral n'a pas � examiner si l'arr�t� f�d�ral sur la viticulture, et notamment son art. 20, reste dans le cadre pr�vu par l'art. 31bis Cst., ce que le recourant met en doute.
Le Conseil d'Etat ne cache pas que l'arr�t� attaqu� a notamment pour but d'�viter une surproduction de Goron. Toutefois, comme on vient de le voir, il dispose � cet effet d'une base l�gale suffisante. La restriction critiqu�e a �galement pour objet d'am�liorer la qualit�, ce qui est conforme au but vis� par l'arr�t� f�d�ral (art. 1 al. 1 lettre b) et par la loi cantonale sur la viticulture (art. 1 et 22). Le recourant ne conteste du reste pas que la limitation de la production ait un effet sur la qualit� (voir arr�t susmentionn� du 26 avril 1991, consid. 5b); il all�gue en revanche que, pour le Goron, les exigences relatives � la teneur minimale en sucre seraient suffisantes. Ce dernier argument, abondamment d�velopp� dans le recours, n'est cependant pas BGE 120 Ia 67 S. 72d�cisif puisque, pr�cis�ment, la limitation de la production peut viser � pr�venir la surproduction.
3. a) Le recourant estime ensuite que la limitation du rendement � l'unit� de surface ne r�pond pas � un int�r�t public suffisant et viole le principe de proportionnalit�. Le recourant d�nonce aussi, pratiquement avec les m�mes arguments, une violation de l'art. 4 Cst., en soutenant que l'arr�t� attaqu� est arbitraire, parce qu'il ne r�pondrait pas � une n�cessit� suffisamment marqu�e. En fait, le grief tir� de l'art. 4 Cst. n'a pas de port�e propre, de sorte qu'il ne sera pas trait� de mani�re ind�pendante.
b) Le Tribunal f�d�ral examine en principe librement la question de l'existence de l'int�r�t public et celle du respect du principe de proportionnalit�. Il s'impose cependant une certaine retenue lorsqu'il s'agit avant tout d'un probl�me d'appr�ciation ou de circonstances locales que l'autorit� cantonale est mieux � m�me d'appr�cier (ATF 119 Ia 348 consid. 2a p. 353; ATF 118 Ia 175 consid. 3a p. 181, 394 consid. 2b p. 397).
c) Il est difficile de nier que la mesure incrimin�e r�ponde � un int�r�t public, dans la mesure o� elle est pr�vue par le droit f�d�ral lui-m�me. En revanche, il convient avant tout de d�terminer si cette mesure correspond � un int�r�t public suffisant et si elle respecte le principe de proportionnalit�, notamment parce qu'elle est n�cessaire. Le recourant fait valoir que le Goron est un vin l�ger, pris� par le consommateur, notamment parce que son prix est avantageux. Son �coulement ne pose pas de difficult�. Une qualit� suffisante est d�j� assur�e par les exigences en mati�re de teneur minimale en sucre naturel. Une limitation au rendement rench�rirait ce produit et priverait les exploitants d'une possibilit� de revenu d'autant plus n�cessaire qu'ils sont d�j� frapp�s par les limites de production pour les vins de la cat�gorie I.
Compte tenu du plafond limite de classement, la production de vins de la cat�gorie II en g�n�ral et de Goron en particulier est limit�e en Valais � 1,6 kg/m2 (1,5 kg/m2 LQR selon art. 6 + 0,1 kg/m2 PLC selon art. 8 de l'arr�t� AOC). L'art. 20 de l'arr�t� f�d�ral sur la viticulture pr�voit que les cantons peuvent limiter la production de toutes les cat�gories, donc �galement de la cat�gorie II. Comme on l'a vu plus haut, il s'agit d'�viter la surproduction, avec toutes ses cons�quences (difficult� d'�coulement, chute des prix etc...). Le recourant pr�tend qu'il s'agit d'une simple possibilit� et que rien ne justifiait que le canton l'utilise en l'esp�ce. Une intervention cantonale se justifie d�j� pour �viter le risque de surproduction. Les cantons BGE 120 Ia 67 S. 73ne sont du reste pas absolument libres, puisque la Conf�d�ration est habilit�e � intervenir en cas de carence de leur part (FF 1992 I p. 456; BO 1992 CE 157; voir �galement les d�clarations du rapporteur au Conseil national, M. Matthey, BO 1992 CN 821). Du reste, en avril 1993 d�j�, la Conf�d�ration est intervenue aupr�s des cantons pour leur demander leur avis sur une limitation f�d�rale de la production pour toutes les cat�gories de vins. Il faut du reste constater qu'une intervention est fond�e non seulement lorsque la production est trop abondante mais �galement pour parer � un tel risque. En l'occurrence, et pour s'en tenir aux vins rouges de la cat�gorie II, il faut d'abord constater que la limite de 1,6 kg/m2 est tr�s sup�rieure � celle pr�vue en Valais pour les vins de la cat�gorie I, soit 1,2 kg/m2 (en tenant compte du PLC). Cette limite n'est que de tr�s peu inf�rieure � celle des vins de la cat�gorie III, soit 1,7 kg/m2. Par ailleurs, comme le rel�ve le Conseil d'Etat, avec l'augmentation des exigences pour la production de vins de la cat�gorie I, on peut penser qu'il y aura une certaine augmentation de la production de vins de la cat�gorie II (non-respect des limites de production requises pour la D�le AOC ou encore choix volontaire avant les vendanges de la cat�gorie II). Cette augmentation ou la possibilit� de production trop grande de Goron doit donc �tre limit�e si l'on veut �viter d'arriver � des quantit�s excessives de ce vin. La limite de production choisie doit �tre mise en relation avec la norme pr�vue pour la cat�gorie I. De ce point de vue, il existe une proportion qui n'est pas critiquable, puisque la production de Goron peut �tre un tiers plus �lev�e que celle de la D�le AOC. Les buts vis�s tant par le droit f�d�ral que cantonal, soit d'assurer l'�coulement de produits de qualit�, notamment ceux de vins de la cat�gorie I, seraient remis en cause en cas d'afflux trop grand sur le march� de vins de la cat�gorie II.
Le crit�re fix� par le Valais pour le Goron doit du reste �tre mis en relation avec les mesures envisag�es par la Conf�d�ration et celles effectivement prises par d'autres cantons. La Conf�d�ration avan�ait en avril 1993 une limitation de production de 1,4 kg/m2 pour les vins rouges (1,6 kg/m2 pour les vins blancs). Gen�ve a fix� une limite g�n�rale de 1,4 kg/m2 pour toutes les cat�gories de vins II et III; Vaud a pr�vu 0,96 l/m2, soit 1,2 kg/m2 pour les cat�gories II et III (1,12 l/m2 = 1,4 kg/m2 pour les c�pages blancs). Le Tessin a adopt� une limite de 1,4 kg/m2 pour la cat�gorie II. Tous ces cantons ont donc estim� qu'une limitation �tait n�cessaire et ils ont �t� plus restrictifs que le Valais. Par rapport � ces normes, l'arr�t� attaqu� tient d�j� largement compte des conditions particuli�res cantonales all�gu�es BGE 120 Ia 67 S. 74par le recourant et que le Conseil d'Etat a fait valoir aupr�s de l'autorit� f�d�rale pour justifier sa pr�f�rence de limitation plut�t cantonale que f�d�rale.
Compte tenu de tous ces facteurs, la r�glementation critiqu�e r�pond � un int�r�t public suffisant et ne viole pas le principe de proportionnalit�.
116 IA 113 suite... ,
art. 31 al. 1 Cst.,
art. 31bis Cst.

References: Art. 31
 art. 6
 art. 6
 art. 4
 ATF 
 ATF 
 art. 20
 ATF 
 art. 6
 art. 8

art. 31

art. 31