Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6318
Timestamp: 2017-02-27 11:10:40+00:00

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Atto di segnalazione n. 7 del 4 novembre 2015
Criticità della normativa contenuta nel d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (“Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”), in tema di esimenti alle cause di incompatibilità e di conflitto di interessi Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione
L’Autorità Nazionale Anticorruzione - tenuto conto che la legge 6 novembre 2012, n. 190 (“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”), all’art. 1, co. 2, lett. g), prevede, tra l’altro, il compito di riferire al Parlamento sull’efficacia delle disposizioni vigenti in materia e che l’art. 16 del d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39 (“Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190”) individua l’ANAC quale soggetto preposto alla vigilanza sulla corretta applicazione della disciplina - intende formulare delle osservazioni in merito ad alcune disposizioni contenute nel d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”).
Infatti, sia nell’ambito della vigilanza svolta in seguito a segnalazioni pervenute che dagli approfondimenti effettuati in sede di attività consultiva è emerso che il predetto decreto 267 contiene alcune disposizioni non più coerenti con il nuovo sistema di incompatibilità/inconferibilità introdotto dal decreto 39; altre disposizioni - nello specifico quelle concernenti il conflitto di interesse dei membri degli organi politici - sembrano, invece, necessitare di integrazioni per assicurarne una maggiore efficacia.
1. L’incompatibilità tra incarichi pubblici dirigenziali e di responsabilità amministrativa di vertice con le cariche pubbliche elettive di regioni ed enti locali nel decreto 39 e nel TUEL
In attuazione della delega contenuta nella legge 6 novembre 2012 n. 190, il decreto 39 ha previsto, tra l’altro, la disciplina dell’incompatibilità tra incarichi pubblici dirigenziali e di responsabilità amministrativa di vertice, con le cariche pubbliche elettive di regioni ed enti locali. Detta disciplina, contenuta nel capo VI del decreto, costituisce diretta attuazione del principio di distinzione tra le competenze degli organi di indirizzo politico e quelle degli organi amministrativi, sui quali ricade la responsabilità per l’adozione degli atti di gestione e del principio di separazione tra ente controllante ed ente controllato.
Dall’applicazione dei principi e delle disposizioni di cui al decreto 39 consegue - per quanto qui interessa - che gli amministratori comunali e circoscrizionali (sindaco, consiglieri e assessori) non possono, al contempo, ricoprire incarichi nelle società partecipate e negli altri enti, istituti, consorzi, aziende sui quali l’ente locale di appartenenza eserciti il controllo o la vigilanza.
Della necessità di assicurare un maggiore raccordo con il TUEL, il legislatore si è invece reso conto al momento della predisposizione delle nuove disposizioni in tema di incandidabilità, introdotte dal d.lgs. 31 dicembre 2012 n. 235 “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190”; infatti, diversamente dal decreto 39, il decreto 235 interviene sulla preesistente disciplina della incandidabilità prevista dal TUEL mediante l’abrogazione degli artt. 58 e 59, sostituiti dalla richiamata regolamentazione organica, adottata in attuazione della delega contenuta nella legge anticorruzione.1 Sebbene l’oggetto delle due discipline sia differente - in quanto il decreto 39 riguarda il conferimento di incarichi pubblici dirigenziali e di vertice, mentre gli artt. 55 e ss. del TUEL l’elettorato passivo e la possibilità di ricoprire cariche elettorali - il quadro normativo delle disposizioni rilevanti in tema di incompatibilità tra incarichi pubblici dirigenziali e di responsabilità amministrativa di vertice, con le cariche pubbliche elettive di enti locali di cui al d.lgs. 39/2013 è integrato da alcune disposizioni del TUEL. In particolare, l’art. 63 del TUEL, prevede un elenco di situazioni (di incompatibilità) per cui è esclusa la possibilità di ricoprire la carica di consigliere comunale, tra cui quelle de: «1) l’amministratore o il dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento di ente, istituto o azienda soggetti a vigilanza in cui vi sia almeno il 20 per cento di partecipazione rispettivamente da parte del comune o della provincia o che dagli stessi riceva, in via continuativa, una sovvenzione in tutto o in parte facoltativa, quando la parte facoltativa superi nell'anno il dieci per cento del totale delle entrate dell’ente; 2) colui che, come titolare, amministratore, dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento ha parte, direttamente o indirettamente, in servizi, esazioni di diritti, somministrazioni o appalti, nell’interesse del comune o della provincia, ovvero in società ed imprese volte al profitto di privati, sovvenzionate da detti enti in modo continuativo, quando le sovvenzioni non siano dovute in forza di una legge dello Stato o della regione, fatta eccezione per i comuni con popolazione non superiore a 3.000 abitanti qualora la partecipazione dell’ente locale di appartenenza sia inferiore al 3 per cento e fermo restando quanto disposto dall’ articolo 1, comma 718, della legge 27 dicembre 2006, n. 296; 3) il consulente legale, amministrativo e tecnico che presta opera in modo continuativo in favore delle imprese di cui ai numeri 1) e 2) del presente comma […]».
Conseguentemente, per molti casi già trattati da questa Autorità, nell’ambito dell’attività di vigilanza, sull’applicazione delle disposizioni in materia di anticorruzione e trasparenza si è riscontrata l’astratta applicabilità sia del decreto 39 che dell’art. 63 del TUEL, mentre in altre fattispecie segnalate, si è invece verificato che sebbene le prescrizioni del decreto 39 non potevano trovare applicazione, tuttavia, sussistevano le condizioni per l’applicazione delle disposizioni dettate dal già citato art. 63, oppure quelle di cui all’art. 78 dello stesso TUEL - clausola generale in base alla quale per tutti gli amministratori locali vi è sempre l’obbligo di astensione, qualora vengano a trovarsi in posizione di conflitto di interessi, in quanto portatori di interessi personali, diretti o indiretti, in contrasto potenziale con quello pubblico (sul punto, si rinvia al successivo par. 4)2 .
2. Esimente alle cause di incompatibilità (art. 67 del TUEL)
Non conforme all’impostazione accolta nel decreto 39 sembrerebbe, invece, la norma contenuta nell’art. 67 del TUEL che, tuttavia, diversi comuni interpellati nel corso dell’attività di vigilanza svolta da questa Autorità ritengono di poter invocare a sostegno della legittimità del proprio operato.
Si tratta dell’esimente alle cause di ineleggibilità o incompatibilità in base alla quale «Non costituiscono cause di ineleggibilità o di incompatibilità gli incarichi e le funzioni conferite ad amministratori del comune, della provincia e della circoscrizione previsti da norme di legge, statuto o regolamento in ragione del mandato elettivo».
Secondo la giurisprudenza, la disposizione deve essere interpretata nel senso che la contemporanea assunzione della carica elettiva e della carica funzionale può considerarsi giustificata «[…] qualora la seconda venga attribuita in ragione della prima nei soli casi in cui lo scopo dell’Ente funzionale coincida con interessi primari della collettività locale […]» (Corte d’App. Salerno sentenza 25 giugno 2008). Nell’esercizio della facoltà prevista nell’art. 67, i comuni hanno potuto introdurre nei propri statuti disposizioni in base alle quali gli amministratori comunali sono legittimati a ricoprire incarichi e funzioni presso specifici enti controllati. In alcuni casi, si è potuto riscontrare che lo statuto comunale contempla una clausola di carattere generale in base alla quale tale possibilità è riconosciuta per tutti gli enti controllati. In merito alla dubbia legittimità di queste ultime clausole di carattere generale, si era già espresso il Consiglio di Stato, con parere della Sez. I, 10 novembre 2004, n. 10166, reso al Ministero dell’Interno, nel quale si evidenzia che l’esimente dell’art. 67 può essere disposta per incarichi e funzioni specifiche e deve trovare fondamento in concrete esigenze di interesse generale collegate all’esercizio del mandato elettivo; altrimenti, non è ammissibile che leggi regionali statuti e regolamenti possano rimuovere impedimenti previsti dalla legge.
Secondo quanto prospettato da alcuni comuni interessati, poi, questa disposizione potrebbe ritenersi in linea con quanto prescritto dal decreto 39, in quanto, se da un lato consente agli amministratori comunali in carica di ricoprire un doppio incarico, dall’altro al momento della cessazione della carica di amministratore comunale anche quella di amministratore dell’ente in controllo ha termine, con l’effetto di evitare il fenomeno del c.d. pantouflage, che il decreto 39 intende appunto contrastare.
Inoltre, l’esercizio della facoltà di cui all’art. 67 del TUEL rappresenterebbe un meccanismo grazie al quale è possibile modellare l’assetto organizzativo dell’ente sulla base delle specifiche esigenze locali; il sistema consente anche di svolgere un controllo più efficace sulle proprie società, al fine di garantire l’effettività del controllo analogo, richiesto dalla giurisprudenza per la legittimità degli affidamenti c.d. in house.
D’altra parte, sempre nel TUEL si rinvengono altre disposizioni che certamente si pongono lo stesso obiettivo; così, è per l’art. 31, co. 4, che - in tema di consorzi tra enti locali per la gestione associata di uno o più servizi o per l’esercizio in comune di funzioni - prevede proprio che l’assemblea rappresentativa dei comuni partecipanti sia costituita ex lege dai sindaci (o da un loro delegato).
3. L’interpretazione dell’Autorità e della giurisprudenza in merito all’art. 67 del TUEL
Come evidenziato in precedenza, l’Autorità ha già avuto modo di rilevare che alcune disposizioni del TUEL potrebbero non ritenersi in linea con l’indirizzo che il legislatore ha seguito successivamente, nel decreto attuativo della delega contenuta nella legge anticorruzione. Questa conclusione è stata espressa nel parere AG 60/2015/AC del 23 settembre 2015, con riferimento al già citato art. 31 co. 4, in tema di nomina dei rappresentanti degli enti locali nell’ambito degli organi dei Consorzi tra questi costituiti, in quanto il d.lgs. 39/2013 «[...]rovesciando l’impostazione precedentemente seguita dal legislatore ordinario, mira proprio ad evitare il conferimento di incarichi, anche nel caso in cui l’attribuzione sia avvenuta ex lege, in potenziali situazioni di conflitto d’interesse - che possono crearsi fra controllore (organo politico) e controllato (amministrazione o società controllata) - ovvero di evitare che fra tali soggetti possano sussistere fenomeni d’eccessiva contiguità, in grado di agevolare l’elusione dell’obiettivo dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa e, in generale, dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa (come peraltro evidenziato nel PNA)». Nel precedente richiamato, si è concluso, pertanto, che tali previsioni devono ritenersi ormai superate dalla successiva fonte normativa. La ricostruzione proposta dall’Autorità è confermata anche dalla giurisprudenza secondo la quale«[...] l’impianto complessivo della normativa “anticorruzione” sulle inconferibilità/incompatibilità (d.lgs. n. 39/2013) [...] ha specificamente vietato agli Organi politici dell’Ente locale di “rappresentare quest’ultimo in prima persona” in seno agli Organismi e alle Istituzioni cui l’Ente partecipa (cfr. artt. 7 e 11) [...] Quest’ultima (si intende, il decreto 39), in particolare, si disinteressa dei meccanismi rappresentativi e si concentra, piuttosto, sulle situazioni di inconferibilità/incompatibilità riferibili a chi rivesta, a un tempo, incarichi politici nell’Ente locale e incarichi amministrativi o gestionali nell’Ente partecipato [...] (Tar Sardegna, Sez. II, sentenza 29 luglio 2015, n. 972)». Nella sentenza citata, si richiama anche quanto previsto dall’art. 22 del decreto 39 a mente del quale«1. Le disposizioni del presente decreto recano norme di attuazione degli articoli 54 e 97 della Costituzione e prevalgono sulle diverse disposizioni di legge regionale, in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni, gli enti pubblici e presso gli enti privati in controllo pubblico [...]». Utilizzando il criterio ermeneutico indicato dall’Autorità e dalla giurisprudenza può, dunque, concludersi che le disposizioni del TUEL in contrasto con il decreto 39, ivi incluso l’art. 67, debbano ritenersi implicitamente abrogate da detta successiva fonte normativa che costituisce diretta attuazione degli artt. 54 e 97 della Costituzione.
A causa della mancata abrogazione esplicita dell’art. 67 potrebbero, tuttavia, permanere rilevanti incertezze applicative dovute più in generale ad un quadro normativo che risulta per gli operatori poco chiaro, in quanto frammentato e non sempre coerente.
Basti pensare che l’impostazione del decreto 39 sembra essere messa in discussione anche da altre norme dell’ordinamento - in questo caso oltretutto coeve - che, seppure per finalità correlate alla c.d. spending review non risultano coerenti con il principio di separazione tra i ruoli e con il sistema di incompatibilità. Così, ad esempio, nel decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 (“Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini, nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario”), convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto, n. 135, si prevede che nelle società controllate in via di liquidazione/dismissione, la maggioranza dei componenti del consiglio di amministrazione sia costituita da «dipendenti dell’amministrazione titolare della partecipazione o di poteri di indirizzo e vigilanza». D’altra parte, a conferma dell’intento chiaramente manifestato nel decreto 39 possono, invece, citarsi i precedenti sforzi compiuti con l’art. 8 del d.p.r. 7 settembre 2010, n. 168 (“Regolamento in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma dell’articolo 23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133”), abrogato unitamente a questa norma, per effetto del referendum del 12 e 13 giugno 2011 in materia di servizi pubblici locali. Infatti, nell’ambito di quella disciplina, erano state previste specifiche disposizioni per garantire la distinzione tra funzioni di regolazione e funzioni di gestione, anticipando proprio gli indirizzi seguiti in modo sistematico con il d.lgs. 39/2013. Il legislatore dei servizi pubblici locali aveva chiaro che se la nomina di un componente di un organo di indirizzo politico (o di un funzionario) dell’ente locale in un organismo da quest’ultimo controllato può avere - da un lato - l’effetto positivo di rafforzare la capacità di indirizzo e controllo del primo sulle attività del secondo, dall’altro potrebbe indurre colui, che si trova a svolgere il doppio ruolo, a farsi garante della posizione del controllato anche in seno all’amministrazione controllante. Per queste ragioni, l’Autorità non ha condiviso lo sforzo ermeneutico compiuto da alcuni enti locali per affermare la persistenza nell’ordinamento dell’art. 67 del TUEL e la coerenza con quanto prescritto dal decreto 39. Deve, infatti, considerarsi che con questa nuova disciplina si intende contrastare non solo il fenomeno del pantuflage, ma anche la pratica dei doppi ruoli, in quanto potenzialmente idonea ad ingenerare di situazioni di conflitto di interessi e, quindi, a creare potenziali danni e/o rilevanti inefficienze gestionali per l’ente controllato.
4. Ulteriori considerazioni riguardo alla normativa contenuta nel TUEL in tema di conflitto di interessi degli amministratori di enti locali
Si è già anticipato che, in ragione della stretta connessione della materia con quella disciplinata nel decreto 39, l’Autorità riceve numerose richieste di verifica sulla sussistenza delle condizioni per l’applicazione delle disposizioni dell’art. 78 TUEL nei riguardi di membri di organi politici degli enti locali, pur non avendo al riguardo - come anche per le cause di incompatibilità di cui al già citato art 63 del TUEL - alcun potere di vigilanza.
L’art. 78 prevede che il comportamento degli amministratori degli enti locali deve essere improntato all’imparzialità e al principio di buona amministrazione, nel pieno rispetto della distinzione tra le funzioni, competenze e responsabilità degli organi politici e di quelle proprie dei dirigenti delle rispettive amministrazioni. Prescrive, poi, che tali amministratori «devono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado» con esclusione dei soli provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici «se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell’amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado». Prevede, infine, il co. 5, che «[...] ai consiglieri comunali [...] è vietato ricoprire incarichi e assumere consulenze presso enti ed istituzioni dipendenti o comunque sottoposti al controllo ed alla vigilanza dei relativi comuni e province».
Se le ipotesi di incompatibilità previste dall’art. 63 del TUEL già citato sono volte a prevenire le situazioni di conflitto di interessi in capo ai titolari di cariche elettive attraverso l’individuazione di posizioni o di situazioni che tipicamente possono dar luogo a tale conseguenza, l’art. 78 contiene la clausola generale in base alla quale per tutti gli amministratori locali vi è sempre l’obbligo di astensione qualora vengano a trovarsi in posizione di conflitto, in quanto portatori di interessi personali, diretti o indiretti, in contrasto potenziale con quello pubblico. Pertanto, anche quando non risultino integrati tutti i presupposti di cui all’art. 63 che danno luogo ad incompatibilità, potrebbero, comunque, sussistere gli estremi del conflitto di interessi, con conseguente obbligo di astensione dell’interessato dalla decisione che deve essere assunta dall’organo collegiale.
Per le cause di incompatibilità dell’art. 63, nel TUEL è anche previsto un sistema che permette di contestarle all’interessato su iniziativa non solo del consiglio comunale, ma anche del Prefetto competente e di tutti gli elettori. Infatti, in base all’art. 69, il consiglio comunale d’ufficio o su istanza di qualsiasi elettore, può provvedere alla contestazione delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità anche sopravvenute; in seguito, l’amministratore dispone di un termine di dieci giorni, per formulare le proprie osservazioni ed all’esito il consiglio delibera sulla questione, invitando l’interessato a rimuovere la causa di incompatibilità o ad esprimere, se del caso, la opzione per la carica che intende conservare.
Per le ipotesi di inottemperanza al deliberato del consiglio, quest’ultimo può, infine, dichiarare decaduto il consigliere.
Inoltre, l’art. 70 recante “Azione popolare” prevede uno specifico rimedio giurisdizionale attivabile al fine di ottenere una sentenza di accertamento della eventuale causa incompatibilità; la legittimazione ad adire il Tribunale civile è riconosciuta a qualsiasi cittadino elettore del comune, a chiunque altro vi abbia interesse, nonché al Prefetto.
Quanto alle ipotesi di conflitto d’interesse di cui all’art. 78, invece, pur essendo imposto un generale obbligo di astensione per i consiglieri che si vengano a trovare in tale situazione, non è prevista alcuna ulteriore disposizione per assicurarne l’effettivo rispetto. In altri termini, la deliberazione adottata con il voto del consigliere in conflitto d’interessi è suscettibile di impugnativa innanzi al giudice competente da parte dei soggetti interessati, ma non è previsto alcun sistema di controllo esterno o popolare, né è prevista alcuna forma di contestazione formale da parte del consiglio.
Peraltro, sembra utile rilevare che la violazione dell’obbligo di astensione in caso di conflitto di interesse dei pubblici dipendenti - previsto dall’art. 6-bis della l. 241/1990 - dà luogo a responsabilità disciplinare suscettibile di essere punita con l’irrogazione di sanzioni, all’esito del relativo procedimento, oltre a poter costituire fonte di illegittimità del procedimento e del provvedimento conclusivo dello stesso, quale sintomo di eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento della funzione tipica dell’azione amministrativa (cfr. Piano Nazionale Anticorruzione di cui alla delibera Civit dell’11 settembre 2013, n. 72 - Allegato 1, par. B.6.). Al contrario, nessun analogo sistema sanzionatorio è previsto per le ipotesi di mancata astensione nella situazione di conflitto di interesse di cui all’art. 78.
Nulla vieta che nelle ipotesi di cui all’art. 78, il consiglio comunale, pur in assenza di un’espressa disposizione al riguardo, provveda comunque ad una formale contestazione nei confronti del consigliere che si accinga a partecipare alla decisione, anche se si trova in una posizione di conflitto d’interessi. Tuttavia, in base a quanto riscontrato nell’ambito dell’attività di analisi svolta in seguito alle numerose segnalazioni già pervenute, potrebbe essere opportuno integrare la disposizione citata, prevedendo un procedimento di contestazione e un sistema sanzionatorio in caso di mancato rispetto dell’obbligo. Infatti, l’art. 78 si pone come obiettivo quello di assicurare il corretto adempimento del mandato elettivo e di garantire la realizzazione degli interessi tutelati dall’art. 97, co. 1, della Costituzione; pertanto, idonee integrazioni a garanzia dell’effettiva applicazione della disciplina sono da ritenersi auspicabili.
Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, l’Autorità riterrebbe opportuno un intervento del legislatore diretto a rivedere tutte le disposizioni, contenute nel TUEL e in altri testi normativi, che risultino non più coerenti con la disciplina introdotta dal decreto 39, in tema di incompatibilità tra incarichi pubblici e cariche elettive di regioni ed enti locali; particolare urgenza sembra, comunque, rivestire l’abrogazione esplicita dell’art. 67 del TUEL. Infine, per le ragioni sopra evidenziate, si auspica, altresì, l’integrazione della disciplina di cui all’art. 78 del TUEL, al fine di garantirne l’effettiva applicazione.
Approvato dal Consiglio nella seduta del 4 novembre 2015
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 9 novembre 2015 Il Segretario, Maria Esposito
1- Restano, invece, in vigore le disposizioni del TUEL in tema di ineleggibilità, situazione che in base all’art. 60 riguarda coloro che, in ragione dell’ufficio o dell’incarico ricoperto, possono trovarsi in condizioni di vantaggio nella competizione elettorale, giacché questo istituto non è stato interessato da nuove norme di attuazione delle deleghe contenute nella legge anticorruzione.
2- Resta fermo che quanto alla contestazione delle cause di incompatibilità o della situazione di conflitto di interesse previste nel TUEL, questa Autorità non ha alcuna competenza, salvo che non risultino integrati anche gli estremi per l’applicazione della disciplina del d.lgs. 39/2013, rispetto alla cui applicazione è espressamente riconosciuto dall’art. 16 un potere di vigilanza dell’Anac. Diverso è anche il caso in cui sia rilevata una situazione di conflitto di interessi in capo ad un dipendente pubblico, in quanto rispetto a tale fattispecie - prevista della legge 7 agosto 1990, n. 241 (“Nuove norme sul procedimento amministrativo”) e indicata anche nel Piano Nazionale Anticorruzione - quale strumento di prevenzione della corruzione - questa Autorità si è già espressa con orientamenti e pareri giuridici (cfr. parere AG11/2015/AC - Comune di Torrenova - sussistenza del conflitto di interesse ex art. 6-bis l. 241/1990 - richiesta di parere; sullo stesso caso, anche Orientamento n. 6 del 25 febbraio 2015).

References: articolo 1
 art. 63
 sentenza 
 art. 31
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 6