Source: http://capc.md/ro/expertise/avizel/nr-568.html
Timestamp: 2020-05-29 00:51:16+00:00

Document:
la proiectul Legii privind fondurile de pensii facultative
(înregistrat în Parlament cu numărul 259 din 14 Iunie 2013)
În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a vulnerabilității proiectului Legii privind fondurile de pensii facultative prin prisma drepturilor omului.
1. Autorul proiectului este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.
3. Scopul actului (potrivit proiectului și/sau notei informative). Proiectul Legii privind fondurile de pensii facultative este elaborat în vederea executării măsurilor stabilite în Strategia de dezvoltare a pieţei financiare nebancare pe anii 2011 - 2014 şi în pct. 2.1 din Anexa nr. 2 la Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a pieţei financiare nebancare pe anii 2011 - 2014, aprobate prin Legea nr. 35 din 03.03.2011, precum şi a celor din pct. 8.1 subpct. 7 c) din Planul de acţiuni privind implementarea Recomandărilor Comisiei Europene pentru instituirea Zonei de Liber Schimb Aprofundat şi Cuprinzător dintre Republica Moldova şi Uniunea Europeană, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1125 din 14.12.2010.
Principalele obiective ale proiectului de Lege menţionat sunt:
- impulsionarea dezvoltării sectorului fondurilor de pensii facultative;
- promovarea încrederii publicului în fondurile de pensii facultative, precum şi ridicarea nivelului de protejare a defalcărilor efectuate în aceste fonduri;
- alinierea legislaţiei naţionale la standardele Uniunii Europene.
Proiectul Legii privind fondurile facultative de pensii reglementează modul de constituire, activitate şi fuziune a fondurilor de pensii facultative, stabileşte cerinţe faţă de organizarea şi funcţionarea administratorilor şi depozitarilor fondurilor de pensii facultative, determină principiile de bază ale controlului de stat asupra activităţii acestora. De asemenea, sunt stabilite reguli explicite pentru protejarea intereselor participanţilor fondului de pensii cum ar: separarea activelor administratorului de activele fondului, răspunderea administratorului, normele de dezvăluire şi de transparenţă a operaţiunilor cu activele fondurilor de pensii, constituirea Fondului de garantare a contribuţiilor în sistemul de pensii facultative.
4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu conține o argumentare suficientă a promovării proiectului. În conformitate cu art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
Nota informativă descrie succint prevederile proiectului, redînd în acest sens principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă. Totuși, în opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului (care sunt motivele ineficienţei/inaplicabilităţii/lipsei de actualitate ale Legii cu privire la fondurile nestatale de pensii nr. 329-XIV din 25 martie 1999), finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, condiţiile care au impus retragerea la data de 19 iunie curent a proiectului Legii privind fondurile facultative de pensii, identic celui supus expertizării, înregistrat în Parlament cu nr. 139 la data de 27 martie 2013, etc. Nota informativă ce însoţeşte proiectul conţine o argumentare parţială, evidenţiind anumite elemente noi pe care le introduce proiectul în raport cu reglementările existente.
Autorul face referinţe la reglementările actelor internaţionale relevante domeniului, precum şi la experienţa de introducere a reformelor sistemului de pensii în ţările Europei Centrale şi de Sud (România, Ungaria, Croaţia, Cehia, Polonia, Bulgaria, Croaţia, Slovacia, Macedonia, Rusia, Estonia, Lituania).
Informația de ordin general, prezentată în nota de fundamentare referitor la compatibilitatea proiectului de lege cu Directivele Uniunii Europene menționate mai sus, referinţele la reglementările actelor internaţionale relevante domeniului, precum şi la experienţa de introducere a reformelor sistemului de pensii în ţările Europei Centrale şi de Sud (România, Ungaria, Croaţia, Cehia, Polonia, Bulgaria, Croaţia, Slovacia, Macedonia, Rusia, Estonia, Lituania) nu absolvă autorul de obligația de a prezenta informația respectivă potrivit rigorilor Hotărîrii Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006.
De asemenea, sunt încălcate și prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare (autorul face doar referință în nota de fundamentare că proiectul a fost transmis Centrului de Armonizare a Legislației din subordinea Ministerului Justiției, informația în cauză lipsind cu desăvîrșire de pe pagina oficială a Parlamentului).
Totodată, considerăm că, proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare, aşa cum prevăd cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.
În concluzie, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de vulnerabilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.
Dreptul la asistență și protecție socială (art.47 din Constituția RM)
6. Respectarea principiului transparenței este asigurată suficient. În opinia noastră, proiectul de Lege întrunește cerințele impuse de Legea privind transparența în procesul decizional nr. 239-XIV din 13 noiembrie 2008, Parlamentul respectînd astfel principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.
Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au avut posibilitatea de a se informa despre noile propuneri legislative în acest domeniu și să-şi expună opinia vis-a-vis de prevederile acestuia.
7. Respectarea principiului participării este asigurată insuficient. În scopul asigurării participării directe a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, în opinia noastră, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultată opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor. Acest lucru ar fi asigurat dreptul publicului de a participa la dezbaterile publice asupra proiectului actului legislativ pentru a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestora şi de a înainta propriile propuneri/recomandări/obiecţii, cu atît mai mult că obiectul de reglementare, titlul şi prevederile proiectului în cauză, inclusiv nota informativă, sunt identice cu cele ale proiectului Legii nr. 139 din 27 martie 2013, retras din Parlament la data de 19 iunie 2013.
8. Respectarea principiului responsabilizării nu este asigurată. Principiul responsabilităţii, potrivit căruia autorităţile statului răspund pentru îndeplinirea atribuţiilor ce le revin, respectiv pentru modul de implementare şi eficienţa strategiilor de acţiune aplicate, nu oferă participanţilor fondului de pensii facultative posibilitatea de a solicita de la Comisia Naţională a Pieţei Financiare oferirea de argumente şi de explicaţii pentru justificarea deciziilor şi acţiunilor, precum și posibilitatea persoanelor de a aplica o sancţiune autorităţii publice pentru performanţe slabe.
9. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ normelor constituționale. Proiectul/actul normativ nu este conform Constituției. Prevederile proiectului nu sunt compatibile normelor constituționale. Trebuie remarcat faptul că, anumite articole din proiectul Legii privind fondurile de pensii facultative contravin prevederilor Legii fundamentale a statului. Astfel, art. 7 alin. (6) lit. g) și art. 16 alin. (2) lit. e) vin în contradicție cu art. 130 alin. (1) din Constituția Republicii Moldova, art. 12 alin. (5) nu corespunde cu art. 6 și 20 alin. (1)din Legea Supremă, iar art. 15, 21 alin. (9), (10) și 45 alin.(6) nu corelează cu normele constituționale ale art. 126. A se vedea în acest sens Analiza detaliată a potenţialelor elemente de vulnerabilitate ale proiectului legii (pct. 16).
10. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ legislației corelative. Proiectul/actul normativ este conform parțial legislației corelative. În linii generale, prevederile proiectului sunt compatibile legislației naționale corelative. Totuși, anumite prevederi ale proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei. Obiecţii în acest sens se conţin în Analiza detaliată a potenţialelor elemente de vulnerabilitate ale proiectului legii (pct. 16).
11. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ standartelor internaționale. Proiectul/actul normativ este conform standardelor internaționale. În cursul alinierii cadrului legal naţional la legislaţia comunitară în materie de instituire şi protecţie a pensiei suplimentare a salariaţilor, proiectul Legii privind pensiile facultative reproduce parţial prevederile Directivei 2003/41/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 3 iunie 2003 privind activităţile şi supravegherea instituţiilor pentru furnizarea de pensii ocupaţionale, cele ale art. 4 şi 6 din Directiva Consiliului 98/49/CE din 29 iunie 1998 privind protecţia drepturilor la pensie suplimentară ale salariaţilor şi persoanelor care desfăşoară activităţi independente, care se deplasează în cadrul Comunităţii, precum şi cele ale art. 22-26 din Directiva 2009/65/CE a Parlamentului European şi Consiliului din 13 iulie 2009 de coordonare a actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind organismele de plasament colectiv în valori mobiliare.
Principalele aspecte ale reglementărilor UE reproduse parţial în proiectul de lege sunt:
- disponibilitatea fondurilor de pensii pentru angajator;
- obligativitatea menţinerii rezervelor tehnice;
- elemente de reglementare a structurii portofoliului de investiţii;
- obligaţiile de raportare şi dezvăluire a informaţiilor;
- competenţa autorităţii de supraveghere şi de cooperare între instituţiile competente;
- activităţile administratorilor autorizaţi în statele membre UE.
De asemenea, potrivit autorului, proiectul legii include şi linii directorii ale Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE) şi ale Organizaţiei Internaţionale a Supraveghetorilor de Pensii (IOPS).
Astfel, în măsura în care sistemele de securitate socială sunt supuse unei presiuni crescînde, se va pune un accent tot mai mare pe pensiile suplimentare ca sistem complementar. Acest sistem trebuie, așadar, dezvoltat, fără însă a se pune sub semnul întrebării importanța sistemelor de pensii din sistemul asigurărilor sociale în ceea ce privește o protecție socială sigură, durabilă și eficientă, care să garanteze un standard de viață decent la bătrînețe și care, prin urmare, trebuie să se afle în centrul obiectivului de consolidare a modelului social european.
12. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței Curții Constutiționale. Nu există jurisprudență a Curții Constituționale în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională nu şi-a expus poziţia asupra domeniului de reglementare a prezentului proiect de act normativ. Totuși, ar putea fi menţionate unele domenii tangenţiale cu proiectul expertizat, ce au fost examinate de Înalta Curte. În acest sens, unele prevederi din proiect nu corespund observațiilor Înaltei Curți, reținute în hotărîrea sa cu nr. 18 din 11.12.2012 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000 (Sesizarea nr.20a/2012), în partea ce ține de “[…] pînă la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea deciziilor Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare şi a hotărîrilor Curţii de Conturi”.
Totodată, Curtea Constituţională, în hotărîrea sa nr.8 din 12.04.2007 privind controlul constituţionalităţii articolului 69/5 din Codul fiscal al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997, cu modificările şi completările operate prin legile nr.1454-XV din 8 noiembrie 2002 şi nr.268-XVI din 28 iulie 2006, a reţinut că, relaţiile juridice ce ţin de contribuţia financiară a cetăţenilor la cheltuielile publice, în particular, de formarea resurselor financiare ale statului şi de stabilirea impozitelor, taxelor şi altor venituri ale bugetului, potrivit Constituţiei, sunt reglementate prin lege (art.58, art.130-132).
Totodată, conform Hotărîrii Curţii Constituţionale nr.29 din 22.05.2001 privind interpretarea prevederilor art.131 alin.(4) din Constituţia Republicii Moldova, dreptul de a accepta (sau de a nu accepta) majorarea sau reducerea veniturilor, cheltuielilor bugetare printr-o propunere legislativă sau amendament este condiţionat de dispoziţiile constituţionale privind sistemul finanţelor publice naţionale, formarea, administrarea, utilizarea şi controlul cărora, în temeiul art.130 alin.(1) din Constituţie, sunt reglementate prin lege.
În acelaşi sens sunt şi observaţiile Curţii conţinute în hotărîrea sa nr.5 din 18.02.2011 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.175 din 9 iulie 2010 "Pentru modificarea şi completarea Legii nr.440-XV din 27 iulie 2001 cu privire la zonele economice libere", din Legea nr.176 din 15 iulie 2010 "Pentru modificarea şi completarea Legii nr.451-XV din 30 iulie 2001 privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător" şi a Legii nr.193 din 15 iulie 2010 "Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative".
13. Nivelul de corespundere a proiectului/actului normativ jurisprudenței CtEDO. Nu există jurisprudență a CtEDO în domeniul de reglementare a proiectului de act normativ expertizat. În procesul examinării proiectului Legii privind fondurile facultative de pensii nu au fost identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la CtEDO, în partea ce ţine de protecţia drepturilor la pensie suplimentară ale salariaţilor şi persoanelor care desfăşoară activităţi independente.
14. Impactul proiectului/actului normativ prin prisma drepturilor omului. Proiectul/actul normativ respectă drepturile/libertățile. Proiectul de lege asigură unul din dintre cele mai importante drepturi ale omului și anume dreptul la un nivel de trai decent. Acest drept crează premisele necesare pentru garantarea unui standard de viață decent la bătrînețe și asigurarea sănătății şi bunăstării lui și a familiei lui.
15. Impactul gender al proiectului. Proiectul/actul normativ este gender neutru. Proiectul nu influenţează diferenţierea gender, nu contribuie la inegalitatea gender şi generează acelaşi impact atît asupra femeilor, cît şi bărbaţilor.
Art. 3, art. 5, art. 33
Articolul 3. Noțiuni
În sensul prezentei legi, termenii și expresiile au următoarele semnificații:
administratorul poate fi:
a) societate de pensii - societate pe acțiuni constituită în conformitate cu Legea privind societățile pe acțiuni, care deține licență eliberată în conformitate cu prevederile prezentei legi, are ca obiect exclusiv de activitate colectarea, administrarea, investirea activelor fondurilor de pensii facultative și, opțional, furnizarea pensiilor facultative;
b) societate de investiții, care deține licență de categoria B și C, eliberată în conformitate cu legislația în domeniul pieței de capital și licență eliberată în conformitate cu prevederile prezentei legi, pentru a administra fonduri de pensii facultative și, opțional, pentru a furniza pensii facultative;
c) societate de asigurări, care deține licență conform legislației în domeniul asigurărilor, și licență eliberată în conformitate cu prevederile prezentei legi, pentru a administra fonduri de pensii facultative și, opțional, pentru a furniza pensii facultative;
Articolul 5. Cerințe privind activitatea administratorului
(1) Activitatea unui administrator cuprinde următoarele:
m) opțional, plata pensiei facultative.
Articolul 33. Plata pensiei facultative
(1) Pensia facultativă se plătește participantului, beneficiarului sau reprezentantului legal al acestuia, fie prin serviciu poștal, fie printr-un cont bancar.
(2) Cheltuielile ocazionate de plata pensiei facultative se suportă de către participant.
(3) În cazul schimbării locului de muncă, a domiciliului sau a reședinței în altă țară participantul și/sau beneficiarul păstrează dreptul la pensia facultativă cîștigată în cadrul planului de pensii facultative.
Proiectul legii nu stabilește clar de către cine va fi efectuată plata pensiei facultative, ci doar lasă la discreția administratorilor fondurilor de pensii de a furniza sau nu pensii facultative. În cazul în care administratorul nu va opta pentru prestarea acestui serviciu, din conținutul proiectul de lege în cauză nu este clar cine va efectua plata pensiei facultative.
Normă discreționară ce duce la interpretări diferite
Normă lacunară și deficientă
Reţinem ca recomandare generală necesitatea redactării textului articolelor astfel, încît normele să fie cît mai clare. În caz contrar, la punerea în aplicare, normele vor genera probleme de interpretare.
contract de administrare fiduciară - contract încheiat între administrator și participant, care are ca obiect administrarea activelor fondului de pensii facultative;
Potrivit alin. (1) art. 1053 din Codul civil, prin contractul de administrare fiduciară, o parte (fondator al administrării, fiduciant) predă bunuri în administrare fiduciară celeilalte părţi (administrator fiduciar, fiduciar), iar aceasta se obligă să administreze patrimoniul în interesul fondatorului administrării.
Alin.(1) al art. 1056 din același act legislativ stipulează că, administratorul fiduciar este obligat să administreze în nume propriu proprietatea încredinţată, dar pe riscul şi pe contul fiduciantului.
Astfel, în cazul în care administratorul va administra ineficient fondul de pensii prin adoptarea unor măsuri prin care investirea activelor fondurilor facultative de pensii nu va fi în interesul participanților/beneficiarilor, riscul va fi suportat de către cei din urmă.
În scopul limitării riscurilor și a protejării intereselor participanților și ale beneficiarilor, propunem includerea unor norme în proiect care ar reglementa atragerea la răspundere materială/financiară a administratorilor pentru ineficiență în activitate și/sau repararea prejudiciului cauzat, a profitului ratat, etc., nu doar retragerea licenței în cazul în care nu asigură apărarea corespunzătoare a intereselor participanților și a beneficiarilor.
Articolul 6. Cerințe privind adecvarea capitalului
(3) Capitalul social minim al administratorului, reprezentat de o societate de pensii nou-înființată, este subscris și vărsat integral, exclusiv în mijloace bănești, în conturi provizorii deschise la o bancă comercială licențiată de Banca Națională a Moldovei, pînă la solicitarea avizului de constituire.
Legea instituțiilor financiare nr. 550-XIII din 21 iulie 1995 nu operează cu noţiunea de "bancă comercială".
Potrivit lit. e) art. 19 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001 terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislaţiei comunitare; se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia.
Terminologia utilizată neunifom poate provoca practici vicioase de interpretare a sensului normei, din motivul confundării a două noţiuni diferite în textul reglementării. În rezultat, pot apărea abuzuri din partea exponenţilor sectoarelor şi public, şi privat.
Norme confuze;
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă şi limbaj normativ
De revăzut şi de redactat textul astfel, încît să se asigure uniformitatea terminologiei utilizate.
Articolul 7. Cerințe față de acționarii administratorului
(6) Pentru obținerea avizului prealabil conform alin. (5) la Comisia Națională se va prezenta o cerere cu indicarea informației privind mărimea cotei ce urmează a fi achiziționată, prețul de cumpărare pentru o acțiune și costul total al tranzacției preconizate însoțită de următoarele documente:
d) documentul ce confirmă lipsa datoriilor față de bugetul public național;
Articolul 9. Autorizarea societății de pensii
(2) Societatea de pensii se constituie sub forma unei societăți pe acțiuni, în conformitate cu legislația în vigoare, cu respectarea concomitentă a următoarelor cerințe:
c) fondatorii nu au datorii față de bugetul public național și se conformează cerințelor art. 7 al prezentei legi;
(3) Persoana împuternicită de adunarea generală a fondatorilor societății de pensii depune la Comisia Națională cererea pentru autorizarea de constituire, care este însoțită de următoarele documente:
h) documentul ce confirmă lipsa datoriilor fondatorilor față de bugetul public național;
Nu este clar de ce se solicită actele ce confirmă lipsa datoriilor doar față de bugetul public național, și nu inexistența tuturor datoriilor (de ex. restanțe la plata salariilor, existența unui titlu executoriu, etc.). În opinia noastră, această normă pune statul într-o poziție favorabilă și discriminatorie față de alte persoane fizice sau juridice.
Referirea într-un act normativ la alt act normativ se face prin precizarea categoriei juridice a acestuia, a numărului sau, a titlului şi a datei publicării acelui act sau numai a categoriei juridice şi a numărului pentru a exclude, astfel, orice confuzie.
Recomandăm revizuirea prevederilor din proiect pentru a exclude normele discriminatorii.
Concretizarea trimiterii, astfel încît prezenta lege să conțină majoritatea detaliilor necesare și să reglementeze clar soluționarea conflictelor de norme cu aceeași putere juridică. Sugerăm substituirea sintagmei ”conform legislației în vigoare” cu ” în conformitate cu Legea privind societățile pe acțiuni nr. 1134-XIII din 02.04.1997”.
Art. 7, art. 9, art. 13, art. 16
g) dovada achitării taxei pentru eliberarea avizului în mărimea stabilită în anexa la bugetul anual al Comisiei Naționale pentru anul respectiv, aprobat prin hotărîrea Parlamentului.
k) dovada achitării taxei pentru eliberarea autorizației de constituire, în mărimea stabilită în anexa la bugetul anual al Comisiei Naționale pentru anul respectiv, aprobat prin hotărîrea Parlamentului.
Articolul 13. Comisioane de administrare și taxa de supraveghere
(7) Cuantumul taxelor de autorizare și administrare vor fi stabilite în anexa la bugetul anual al Comisiei Naționale pentru anul respectiv, aprobat prin hotărîrea Parlamentului.
Articolul 16. Autorizarea fondului de pensii facultative
(2) Autorizația se eliberează în baza unei cereri formulate de administrator, la care se anexează următoarele documente:
e) dovada achitării taxei pentru eliberarea autorizației în mărimea stabilită în anexa la bugetul anual al Comisiei Naționale pentru anul respectiv, aprobat prin hotărîrea Parlamentului.
Propunerea legislativă contravine prevederilor Legii fundamentale a statului. Astfel, art. 7 alin. (6) lit. g) și art. 16 alin. (2) lit. e) vin în contradicție cu art. 130 alin. (1) din Constituția Republicii Moldova, potrivit căruia formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege.
Relaţiile juridice ce ţin de contribuţia financiară a cetăţenilor la cheltuielile publice, în particular, de formarea resurselor financiare ale statului şi de stabilirea impozitelor, taxelor şi altor venituri ale bugetului, potrivit Constituţiei, sunt reglementate prin lege (art.58, art.130-132). A se vedea în acest sens hotărîrile Curții Constituționale nr.8 din 12.04.2007 privind controlul constituţionalităţii articolului 69/5 din Codul fiscal al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997, cu modificările şi completările operate prin legile nr.1454-XV din 8 noiembrie 2002 şi nr.268-XVI din 28 iulie 2006, nr.29 din 22.05.2001 privind interpretarea prevederilor art.131 alin.(4) din Constituţia Republicii Moldova și nr.5 din 18.02.2011 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.175 din 9 iulie 2010 "Pentru modificarea şi completarea Legii nr.440-XV din 27 iulie 2001 cu privire la zonele economice libere", din Legea nr.176 din 15 iulie 2010 "Pentru modificarea şi completarea Legii nr.451-XV din 30 iulie 2001 privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător" şi a Legii nr.193 din 15 iulie 2010 "Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative".
Aceleași obiecții sunt valabile și pentru art. 6 alin. (2) din Legea privind Comisia Națională a Pieței Financiare nr. 192-XIV din 12 noiembrie 1998.
Revizuirea propunerii legislative prin prisma obiecției expuse.
Articolul 8. Cerințe față de persoanele care gestionează activitatea administratorului
(1) Persoanele care gestionează activitatea administratorului trebuie să aibă o reputaţie bună, calificările profesionale şi experienţa corespunzătoare, conform următoarelor cerinţe:
c) să nu aibă antecedente penale nestinse privind escrocheriile sau evaziunile fiscale, să nu fi fost sancționați de către autoritatea din domeniul financiar cu interdicția de a desfășura activități în sistemul financiar ori, la data depunerii cererii de autorizare sau licențiere, cu interdicția temporară de a desfășura astfel de activități;
b) fondatorii - persoane fizice, trebuie să nu aibă antecedente penale nestinse privind escrocheriile financiare sau evaziunile fiscale, să nu fi fost sancționați de către autoritatea din domeniul financiar cu interdicția de a desfășura activități în sistemul financiar ori, la data depunerii cererii de autorizare, cu interdicția temporară de a desfășura astfel de activități și nu au contribuit, direct sau indirect, la falimentul unor persoane juridice;
Cadrul legal existent nu operează cu noţiuni gen "escrocherii financiare", "escrocherii fiscale". Astfel, propunerile legislative în cauză vin în contradicţie cu prevederile articolului 190 din Codul penal, aprobat prin Legea nr. 985-XV din 18.04.2002, care prevăd drept infracţiune contra patrimoniului - escrocheria.
Nu este clar ce a avut în vedere autorul prin expresia "nu au contribuit, direct sau indirect, la falimentul unor persoane juridice".
Formulare ambiguă ce duce la interpretări diferite.
Revizuirea normelor menționate potrivit obiecţiilor formulate.
Articolul 10. Eliberarea licenței administratorului
(11) Comisia Națională respinge cererea de eliberare a licenței în cazul în care:
d) consideră că există motive obiective și demonstrabile că persoanele care gestionează activitatea administratorului ar putea să nu asigure o administrare corectă și prudențială a fondului de pensii facultative.
Nu este clar ce a avut în vedere autorul prin ”motive obiective și demonstrabile” la elaborarea proiectului de lege. În opinia noastră, propunerea nominalizată este formulată de o manieră ambiguă care, la implementare, va genera interpretări diferite și confuze, determinînd posibilitatea de a o interpreta diferit în diferite situaţii, inclusiv de a o interpreta în versiunea preferată sau de a deroga de la aceasta.
Normă lacunară şi deficientă.
Revizuirea normelor ambigui și deficiente.
(15) Licența se eliberează pe termen nelimitat și este netransferabilă.
Articolul 11. Reperfectarea și suspendarea licenței
(5) Termenul de valabilitate a licenței reperfectate nu poate depăși termenul de valabilitate indicat în licența precedentă.
Existenţa unor elemente contradictorii creşte riscul apariţiei dificultăţilor la aplicare şi a divergenţelor între subiecţii vizaţi de acest proiect de lege.
Norme contradictorii.
Coordonarea și reformularea amendamentelor în cauză pentru a se evita apariţia unor norme paralele, concurente, confuze, contradictorii.
Articolul 12. Retragerea licenței administratorului
(5) Plîngerea adresată instanței de judecată competente nu suspendă, pe timpul soluționării acesteia, măsurile dispuse de Comisia Națională.
Propunerea legislativă conține prevederi necorespunzătoare normelor constituționale și jurisprudenței Curții Constituționale. Astfel, prin hotărîrea sa cu nr. 18 din 11.12.2012 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000 (Sesizarea nr.20a/2012), Curtea Constituțională a declarat neconstituţionale prevederile articolului 21 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare.
În context, Curtea a reținut:
”48. Întrucît, potrivit art.114 din Constituţie, justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti, acestea urmează să dispună de plenitudinea prerogativelor procesuale pentru soluţionarea justă a cauzei, fără a exista limitări nejustificate în acţiunile ce urmează a fi întreprinse, astfel încît la realizarea scopului final hotărîrea judecătorească să nu devină una iluzorie.
49. Concomitent, Curtea menţionează că în orice societate democratică protecţia persoanei este una din atribuţiile de bază ale statului, iar posibilitatea persoanei de a utiliza în instanţa de judecată toate mijloacele procedurale necesare pentru apărarea sa constituie un remediu efectiv pentru asigurarea principiului unui proces echitabil, principiu care se desprinde din cuprinsul art.20 alin.(1) din Constituţie, conform căruia orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.
66. Curtea reţine că, prin norma derogatorie cuprinsă la art.21 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ, Parlamentul a introdus un tratament diferenţiat în raport cu actele emise de Comisia Naţională a Pieţei Financiare şi Curtea de Conturi şi actele emise de celelalte autorităţi publice.
74. Reieşind din cele relatate supra, Curtea atestă că norma derogatorie supusă controlului constituţionalităţii reprezintă o restrîngere a independenţei activităţii instanţelor judecătoreşti, fapt ce atrage încălcarea art.6 din Legea Supremă.
75. De asemenea, Curtea reţine că limitarea prin art.21 alin.(3) din lege a prerogativei acordate reclamantului de a putea solicita instanţei suspendarea actului administrativ, ca măsură asiguratorie pînă la pronunţarea hotărîrii, face imposibilă apărarea persoanei împotriva încălcării drepturilor şi libertăţilor ei constituţionale şi nu creează garanţii suplimentare de asigurare a legalităţii, fapt ce contravine garanţiilor stipulate în art. 20 alin.(1) din Constituţie.”
Norme derogatorii
Excluderea normei propuse.
(10) Prin proiectul anual al bugetului său, Comisia Națională poate modifica nivelul taxelor.
Această normă oferă posibilitatea autorității competente de a majora cuantumul taxelor ori de cîte ori aceasta va considera necesar, povara acestora fiind pusă, în final, pe spatele participanților/beneficiarilor. În opinia noastră, ar fi oportună introducerea unei periodicități în care, urmare a unor analize/expertize/evaluări financiare minuțioase și reieșind din realitățile economico-financiare, ar putea fi propusă amendarea cuantumului acestor taxe.
Norme discreționare
Lipsa unor analize, expertize, consultări, care ar sta la baza soluţiilor propuse de autori
Revizuirea normei propuse.
Articolul 14. Cerințe față de conținutul contractului de administrare fiduciară
(1) Comisia Națională elaborează modelul contractului-tip de administrare fiduciară, care conține în mod obligatoriu următoarele:
g) obligațiile de informare a administratorului față de participanți și autorități;
l) răspunderea părților contractante;
m) sancțiunile.
Potrivit art. 9 alin. (1) lit. f) pct. ii) din Directiva 2003/41/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 3 iunie 2003 privind activităţile şi supravegherea instituţiilor pentru furnizarea de pensii ocupaţionale, fiecare stat membru veghează ca, în cazul fiecărei instituții aflate pe teritoriul său ca membrii să fie îndeajuns de informați asupra condițiilor sistemului de pensii, mai ales în ceea ce privește drepturile și obligațiile părților implicate în sistemul de pensii, riscurile financiare, tehnice și de altă natură implicate de sistemul de pensii, precum și natura și distribuția acestor riscuri.
Astfel, sugerăm reproducerea normelor comunitare în lista cerințelor obligatorii pe care urmează să le conțină contractul de administrare fiduciară. Referitor la art. 14 lit. l) și m) a se vedea obiecțiile/sugestiile exprimate în pct. 2 de mai sus.
Revizuirea prevederilor proiectului prin prisma observațiilor expuse.
Art. 15, art. 21, art. 45
Articolul 15. Persoane acceptate
(1) Se consideră persoane acceptate și nu necesită licențe de administrare a fondurilor de pensii facultative persoanele juridice străine, autorizate pentru această activitate și supravegheate de autoritățile competente ale statelor-membre ale Uniunii Europene, în temeiul acordurilor încheiate între aceste autorități și Comisia Națională.
Articolul 21. Transferurile între fondurile de pensii facultative
(9) Participanții și beneficiarii la un fond de pensii facultative din Republica Moldova au dreptul la egalitate de tratament în cazul schimbării locului de muncă, a domiciliului sau a reședinței într-o altă țară, stat-membru al Uniunii Europene.
(10) În caz de schimbare a locului de muncă, a domiciliului sau a reședinței într-o altă țară, participanții optează între a plăti contribuții la un alt fond de pensii.
Articolul 46. Dezvăluiri față de participanți
(6) În cazul în care un participant la un plan de pensii facultative din Republica Moldova își schimbă locul de muncă, domiciliul sau reședința într-un alt stat, administratorul îi va comunica în scris informații adecvate referitoare la drepturile sale de pensie facultativă și opțiunile sale posibile în acest caz.
În conformitate cu art. 18 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, proiectul de act legislativ poate conţine definiţia termenilor juridici, tehnici, economici şi a altor termeni speciali de circulaţie restrînsă. Potrivit tehnicii legislative, dacă în cuprinsul unui articol se utilizează un termen sau o expresie care are în contextul actului normativ un alt înțeles decît cel obișnuit, actul normativ trebuie să cuprindă în structura sa un grupaj de definiții. În acest context, prevederile art. 15 alin. (1) din proiect necesită a fi strămutat la art. 3.
Totodată, suntem de părere că, prevederile în cauză îngrădesc activitatea pe teritoriul Republicii Moldova a filialelor persoanelor juridice din alte state decît statele membre ale Uniunii Europene, punîndu-le într-o situație discriminatorie față de cele din urmă. În acest sens, în opinia noastră, se încalcă prevederile art. 126 din Constituția Republicii Moldova. Astfel, alin. (1) statuează că, economia Republicii Moldova este economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă. Mai mult, potrivit lit. a) și h) din același articol, statul trebuie să asigure protecţia concurenţei loiale, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie, inviolabilitatea investiţiilor persoanelor fizice şi juridice, inclusiv străine.
Revizuirea propunerilor legislative prin prisma obiecţiilor formulate.
Articolul 18. Autorizarea prospectului planului de pensii facultative
(15) Administratorul procedează la publicitatea prospectului planului de pensii facultative (inclusiv în forma lui modificată) numai după autorizarea acestuia, sub sancțiunea retragerii licenței de administrare.
În procesul de legiferare, potrivit tehnicii legislative, succesiunea şi gruparea dispoziţiilor de fond cuprinse în actul normativ se fac în ordinea logică a desfăşurării activităţii reglementate, asigurîndu-se ca prevederile de drept material să preceadă pe cele de ordin procedural, iar în caz de instituire de sancţiuni, aceste norme să fie plasate înaintea dispoziţiilor tranzitorii şi finale.
În cazul în care nu se va devia de la normele generale de tehnică legislativă, sugerăm plasarea acestui alineat la art. 12 din proiect.
Revizuirea/plasarea acestui alineat la art. 12 din proiect.
Articolul 19. Cerințe privind conținutul prospectului planului de pensii facultative
(2) Conținutului prospectului planului de pensii facultative se stabilește prin actele normative adoptate de Comisia Națională și include obligatoriu cel puțin următoarele elemente:
i) condițiile de acordare a pensiilor facultative în caz de invaliditate;
Potrivit art. 9 alin. (2) din Directiva 2003/41/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 3 iunie 2003 privind activităţile şi supravegherea instituţiilor pentru furnizarea de pensii ocupaţionale, în conformitate cu principiul subsidiarității și luînd în considerare scara pensiilor oferite de regimurile de securitate socială, statele membre pot prevedea să le fie oferite membrilor ca opțiune acoperirea riscurilor de longevitate și invaliditate, indemnizații pentru urmașii aflați în întreținere și o garanție de rambursare a contribuțiilor, cu titlul de indemnizații suplimentare, dacă angajatorii și angajații sau reprezentații acestora convin astfel.
Alin. (3) din Directiva menționată prevede că, un stat membru poate să impună și alte cerințe privind condițiile de funcționare a unei instituții aflate pe teritoriul său în vederea asigurării protecției adecvate a intereselor membrilor și beneficiarilor.
Sugerăm transpunerea normelor comunitare în proiectul de lege.
(8) Toți participanții și beneficiarii la un fond de pensii facultative din Republica Moldova au aceleași drepturi și obligații și li se aplică un tratament nediscriminatoriu.
(11) Nici o persoană care dorește să devină participant la un fond de pensii facultative nu poate fi supusă unui tratament discriminatoriu și nu i se poate refuza calitatea de participant, dacă aceasta este eligibilă.
Potrivit exigențelor de tehnică legislativă, aceste reglementări legislative, care reflectă principiul nediscriminării se regăsesc mai degrabă în art. 2 ”Principii de bază” din proiectul legii.
De reformulat conform obiecţiei.
Articolul 29. Evaluarea activelor
(5) În cazul în care rata de rentabilitate a unui fond de pensii facultative este mai mică decît rata de rentabilitate minimă a tuturor fondurilor de pensii din Republica Moldova în 4 trimestre consecutive, Comisia Națională retrage administratorului respectiv licența de administrare, aplicînd procedura privind administrarea specială prevăzută în capitolul X al prezentei legi.
Propunerea legislativă dublează prevederile ar. 12 alin. (1) lit. b).
În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul care o conţine.
Revizuirea alineatului confor obiecției formulate.
Articolul 30. Dreptul la pensie
(2) Dreptul la pensie facultativă se deschide la cererea participantului, cu îndeplinirea următoarelor condiții cumulative:
c) activul personal este cel puțin egal cu suma necesară obținerii pensiei facultative minime prevăzute de legislația privind organizarea și funcționarea sistemului de plată a pensiilor facultative.
Nu este clar ce se are în vedere prin ”legislația privind organizarea și funcționarea sistemului de plată a pensiilor facultative” și care este această legislație, autorul urmează a fi mai explicit.
Totodată, în viziunea noastră, ar fi oportun de a fi stabilit nivelul minim pe care trebuie să-l atingă pensiile.
Reformularea conform obiecției.
Articolul 41. Responsabilități
(4) Depozitarul nu poate să invoce clauza de confidențialitate, prevăzută de alin. (4) al prezentului articol, în cazul controalelor efectuate de Comisia Națională, Banca Națională a Moldovei sau de către alte autorități abilitate.
Nu este clar ce a avut în vedere autorul prin expresia ”alte autorități abilitate”. Această formulare ambiguă ar putea fi interpretată diferit și abuziv, putînd crea diferite impedimente în procesul implementării legii.
Excluderea normei ambigui.
Articolul 49. Măsuri de remediere
(2) În cazul în care au fost încălcate prevederile prezentei legi, ale actelor normative ale Comisiei Naționale sau ale altor acte normative, fie s-au admis încălcări la prezentarea rapoartelor financiare și altor rapoarte și informații, fie s-au prezentat date și informații eronate, inclusiv privind indicatorii de prudență financiară, ori s-a înrăutățit starea financiară a fondului, Comisia Națională este în drept:
d) să aplice sancțiuni în situația în care administratorul nu respectă măsurile dispuse de Comisia Națională;
Autorul nu oferă claritate și nu concretizează ce fel de sancțiuni vor fi aplicate. În opinia noastră, această normă, formulată de o manieră ambiguă va crea dificultăți la aplicare și eventuale abuzuri din partea Comisiei Naționale.
Concretizarea prevederii respective prin prisma obiecției expuse.
Articolul 52. Interdicții și încălcări
(4) Persoanele care încalcă prevederile prezentei legi și ale altor acte normative ce reglementează activitatea fondurilor de pensii facultative poartă răspundere în conformitate cu prevederile legislației civile, administrative și penale.
Utilizarea expresiei de genul "poartă răspundere în conformitate cu prevederile legislației civile, administrative și penale”, care face referire la alte prevederi din alte acte, ar putea genera interpretări diferite, acestea fiind greu de stabilit sau să nu poată fi stabilite în general.
Revizuirea amendamentului propus prin concretizarea trimiterii, astfel încît prezenta lege să conțină majoritatea detaliilor necesare și să reglementeze clar soluționarea conflictelor de norme cu aceeași putere juridică.
Articolul 54. Intrarea în vigoare
(4) Guvernul, în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi, va prezenta Parlamentului propuneri privind aducerea legislației în vigoare în concordanță cu prezenta lege.
În viziunea noastră, termenul de 6 luni de la intrarea în vigoare a legii, acordat Guvernului pentru prezentarea propunerilor de racordare a legislației cu prevederile noii legi este nejustificat, avînd în vedere că noua lege va intra în vigoare la 6 luni de la data publicării, deci, Guvernul va avea la dispoziție 1 an pentru elaborarea proiectului de amendare a cadrului legal.
În același timp, în perioada de la intrarea în vigoare a noii legi și pînă la modificarea legislației, care poate dura (cel puţin 6 luni, asta în cazul în care Guvernul îşi va onora obligaţia şi va prezenta în termen amendamentele, iar Parlamentul va purcede imediat la examinarea acestuia, în regim de urgenţă), noua lege va fi inaplicabilă întrucît vor exista norme contradictorii, iar în unele cazuri va lipsi, în general, legislația corelativă.
Revizuirea termenului.
Reţinem ca recomandare generală necesitatea redactării textului proiectului de lege cu respectarea principiilor generale de tehnică legislativă.
Pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluțiilor legislative preconizate și realizarea unei armonii interioare a actului normativ, redactarea textului proiectului trebuie precedată de întocmirea unui plan de grupare a ideilor în funcție de conexiunile și de raportul firesc dintre ele, în cadrul concepției generale a reglementării.
Textul proiectului de lege abundă în expresii de genul: ”poate”, ”nu poate”,”este în drept”, ”trebuie”, ”dă dreptul”, etc. Proiectele de legi se redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice. Prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu. În redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective. Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce.
Proiectul Legii privind fondurile de pensii facultative este elaborat în vederea executării măsurilor stabilite în Strategia de dezvoltare a pieţei financiare nebancare pe anii 2011 - 2014 și reglementează modul de constituire, activitate şi fuziune a fondurilor de pensii facultative, stabileşte cerinţe faţă de organizarea şi funcţionarea administratorilor şi depozitarilor fondurilor de pensii facultative, determină principiile de bază ale controlului de stat asupra activităţii acestora, stabilește reguli explicite pentru protejarea intereselor participanţilor fondului de pensii.
Prevederile proiectului sunt, parţial compatibile legislației naționale corelative și incompatibile normelor constituționale, art. 7 alin. (6) lit. g) și art. 16 alin. (2) lit. e), fiind în contradicție cu art. 130 alin. (1) din Constituția Republicii Moldova, art. 12 alin. (5) nu corespunde cu art. 6 și 20 alin. (1)din Legea Supremă, iar art. 15, 21 alin. (9), (10) și 45 alin.(6) necorelînd cu normele constituționale ale art. 126.
Proiectul Legii este compatibil standardelor internaționale, reproducînd parţial prevederile Directivei 2003/41/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 3 iunie 2003 privind activităţile şi supravegherea instituţiilor pentru furnizarea de pensii ocupaţionale, cele ale art. 4 şi 6 din Directiva Consiliului 98/49/CE din 29 iunie 1998 privind protecţia drepturilor la pensie suplimentară ale salariaţilor şi persoanelor care desfăşoară activităţi independente, care se deplasează în cadrul Comunităţii, precum şi cele ale art. 22-26 din Directiva 2009/65/CE a Parlamentului European şi Consiliului din 13 iulie 2009 de coordonare a actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind organismele de plasament colectiv în valori mobiliare.
În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională nu şi-a expus poziţia asupra domeniului de reglementare a proiectului supus expertizării, de asemenea nefiind identificate careva cauze, care ar fi făcut obiectul sesizării la CtEDO, în partea ce ţine de protecţia drepturilor la pensie suplimentară ale salariaţilor şi persoanelor care desfăşoară activităţi independente.
Proiectul necesită perfectare, inclusiv în scopul diminuării nivelului de vulnerabilitate, conţinînd mai mulţi factori de vulnerabilitate cum ar fi: omisiune/ignorare a drepturilor/libertăţilor; prevederi care limitează drepturile/libertăţile; prevederi discriminatorii; prevederi necorespunzătoare normelor constituţionale; prevederi necorespunzătoare jurisprudenţei Curţii Constituţionale; prevederi necorespunzătoare normelor din legislaţia corelativă; norme contradictorii; norme discreționare; formulare ambiguă ce duce la interpretări diferite; norme lacunare și deficiente; nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă şi limbaj normativ.
În concluzie, necesitatea promovării şi adoptării proiectului de Lege privind fondurile facultative de pensii este dictată de realităţile sociale în ceea ce privește o protecție socială sigură, durabilă și eficientă, care să garanteze un standard de viață decent la bătrînețe și care, prin urmare, trebuie să se afle în centrul obiectivului de consolidare a modelului social european. Proiectul legii poate fi promovat şi adoptat, dar numai după desfăşurarea unor dezbateri publice cît mai largi şi ţinîndu-se cont de obiecţiile enunţate mai sus.

References: Articolul 3

Articolul 5

Articolul 33

Articolul 6

Articolul 7

Articolul 9

Articolul 13

Articolul 16

Articolul 8

Articolul 10

Articolul 11

Articolul 12

Articolul 14

Articolul 15

Articolul 21

Articolul 46

Articolul 18

Articolul 19

Articolul 29

Articolul 30

Articolul 41

Articolul 49

Articolul 52

Articolul 54