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Timestamp: 2016-10-21 22:05:11+00:00

Document:
1C_49/2010 (08.07.2010)
3. Ren� Ecuyer,
5. AVIVO-Gen�ve, Association de d�fense et de d�tente de tous les retrait�s et futurs retrait�s,
6. Comit� d'initiative,
tous repr�sent�s par Me Romolo Molo,
Ville de Gen�ve, repr�sent�e par son Conseil administratif,
invalidation de l'initiative municipale pour le maintien des prestations de la Ville de Gen�ve aux rentiers AVS/AI (IN-1),
recours contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Gen�ve du 1er d�cembre 2009.
Le 6 f�vrier 2008, le Conseil d'Etat genevois a constat� l'aboutissement de l'initiative populaire Municipale intitul�e "Pour le maintien des prestations de la Ville de Gen�ve aux rentiers AVS-AI", munie de plus de 4000 signatures. L'initiative (ci-apr�s: IN-1) tend � ce que le Conseil municipal de la Ville de Gen�ve adopte un r�glement municipal sur les prestations accord�es aux personnes �g�es, veuves, orphelins et invalides. Ce r�glement compte cinq articles. Il pr�voit le versement par la Ville de Gen�ve d'une aide financi�re aux personnes qui b�n�ficient de prestations compl�mentaires � l'AVS-AI (y compris les personnes dont le revenu d�passe jusqu'� 500 fr. par mois le montant fix� pour l'obtention des prestations compl�mentaires), sauf pour les personnes plac�es en institution (art. 1). Les montants de l'aide communale sont fix�s � 185 fr. pour les personnes seules et 265 fr., pour les couples (avec majorations et indexation; art. 2). Les art. 3 � 5 concernent le financement, l'entr�e en vigueur et la modification du r�glement.
Le Conseil municipal de la Ville de Gen�ve a examin� l'initiative le 4 novembre 2008, sur la base d'un rapport de commission qui concluait � sa validit�. Il a approuv� ces conclusions, contrairement aux avis exprim�s par le Conseil administratif et le Conseil d'Etat, qui consid�raient que le droit cantonal r�glait exhaustivement la question des prestations compl�mentaires au sens de la loi f�d�rale sur les prestations compl�mentaires � l'assurance-vieillesse, survivants et invalidit� (LPC), RS 831.20. Le Conseil municipal n'a toutefois pas adopt� de d�lib�ration formelle validant l'initiative, car aucun projet dans ce sens n'avait �t� port� � l'ordre du jour. Le projet de d�lib�ration a �t� adopt� le lendemain 5 novembre 2008.
Saisi d'une plainte form�e par une conseill�re municipale, le Conseil d'Etat - autorit� de surveillance des communes - a, par arr�t� du 13 f�vrier 2009, annul� la d�lib�ration du 5 novembre 2008 en raison de la violation des r�gles de proc�dure, et invalid� l'initiative. Le droit cantonal pr�voyait qu'en l'absence de d�cision valable dans le d�lai de neuf mois, l'initiative �tait consid�r�e comme valid�e. Une telle validation "ex lege" �tait toutefois soumise � la surveillance du Conseil d'Etat. L'objet de l'initiative ne constituait pas une "activit� sociale" au sens de l'art. 36 al. 1 let. f de la loi sur l'administration des communes (LAC, RS/GE B 6 05), et le droit f�d�ral et cantonal ne donnaient aucune comp�tence aux communes dans le domaine des prestations compl�mentaires. Par ailleurs, une initiative municipale ne pouvait �tre pr�sent�e qu'en termes g�n�raux. Or, l'IN-1 �tait r�dig�e de toutes pi�ces.
Par arr�t du 1er d�cembre 2009, le Tribunal administratif genevois a rejet� les recours qu'avaient form�s, d'une part, quatre citoyens, le comit� d'initiative et l'association Avivo-Gen�ve et, d'autre part, la Ville de Gen�ve. L'annulation de la d�lib�ration du 5 novembre 2008 n'�tait pas contest�e. La validation de l'initiative ex lege constituait une d�cision, annulable par le Conseil d'Etat au m�me titre qu'une d�lib�ration. Pr�sent�e comme un projet de r�glement enti�rement r�dig�, l'initiative avait �t� invalid�e � juste titre, sans qu'il y ait lieu d'en examiner la validit� mat�rielle.
Par acte du 25 janvier 2010 (cause 1C_49/2010), Jean-Pierre Aubert, Solange Zosso, Ren� Ecuyer, Jeannette Roulin, ainsi que l'Avivo-Gev�ve et le comit� d'initiative forment un recours en mati�re de droit public. Ils demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t cantonal et de confirmer "la conformit� du texte de l'initiative IN-1".
Par acte du m�me jour (cause 1C_51/2010), la Ville de Gen�ve forme �galement un recours en mati�re de droit public, principalement pour violation de son autonomie. Elle demande l'annulation de l'arr�t cantonal et de l'arr�t� du Conseil d'Etat et la constatation que l'initiative est valide; subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause au Tribunal administratif pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants.
Le Tribunal administratif persiste dans le dispositif et les consid�rants de son arr�t. Le Conseil d'Etat conclut � l'irrecevabilit� ou au rejet des deux recours. Jean-Pierre Aubert et consorts ont r�pliqu� et maintenu leurs conclusions. La Ville de Gen�ve a renonc� � r�pliquer.
Les deux recours sont dirig�s contre une m�me d�cision d'invalidation, confirm�e en derni�re instance cantonale. M�me si les motifs invoqu�s dans les recours sont diff�rents (violation des droits politiques pour l'un, violation de l'autonomie communale pour l'autre), ils portent sur l'application des m�mes dispositions du droit cantonal. Il y a donc lieu de joindre les causes et de statuer par un m�me arr�t.
2.1 Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal f�d�ral conna�t des recours qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les �lections et votations populaires. Cette disposition reprend la r�gle de l'art. 85 let. a OJ et ouvre le recours contre l'ensemble des actes affectant les droits politiques (message LTF, FF 2001 4118), y compris au niveau communal (ATF 129 I 392 consid. 2.1 p. 394). Le recours en mati�re de droits politiques permet en particulier au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a �t� ind�ment soustraite au scrutin populaire, parce qu'elle a �t� d�clar�e totalement ou partiellement invalide par l'autorit� charg�e de cet examen (ATF 134 I 172 consid. 1.1).
Le recours 1C_49/2010 est form� par quatre citoyens de la Ville de Gen�ve qui ont, � ce titre - et ind�pendamment de tout int�r�t juridique personnel -, qualit� pour se plaindre d'une violation de leur droit de vote au niveau communal (art. 89 al. 3 LTF). La jurisprudence reconna�t �galement la qualit� pour recourir pour violation du droit de vote aux partis politiques et aux organisations � caract�re politique form�es pour l'occasion, � la condition qu'ils exercent leur activit� dans la collectivit� publique concern�e par l'�lection ou la votation en cause et qu'ils soient constitu�s en personne morale (ATF 121 I 334 consid. 1a p. 337; 115 Ia 148 consid. 1b p. 153; 114 Ia 267 consid. 1c p. 270; 112 Ia 208 consid. 1a p. 211). Tel est le cas du comit� d'initiative, constitu� en personne morale, ainsi que de l'Avivo-Gen�ve, qui a �galement lanc� l'initiative (cf. consid. 1.2. non publi� de l'ATF 130 I 185). Les recourants ont �galement particip� � la proc�dure devant l'instance pr�c�dente (art. 89 al. 1 let. a LTF). Les griefs soulev�s sont ainsi recevables, � l'exception de l'autonomie communale, dont les recourants n'ont pas qualit� pour se pr�valoir et dont l'invocation n'appara�t, au demeurant, pas suffisamment motiv�e.
2.2 Le recours 1C_51/2010 est form� par la Ville de Gen�ve qui, tout en se plaignant d'une violation de son autonomie, se fonde sur l'art. 82 let. c LTF. Elle m�conna�t ainsi que les communes ne sont pas titulaires des droits politiques, et n'ont donc pas qualit� pour agir sur cette base (ATF 134 I 172 consid. 1.3 p. 174-176). En revanche, la voie du recours pour violation de l'autonomie communale est ouverte, pour autant que la recourante dispose d'autonomie dans le domaine en cause.
La Ville de Gen�ve estime que le Conseil d'Etat ne pouvait intervenir en cas de validation d'une initiative municipale "ex lege", soit sans d�lib�ration formelle du Conseil municipal. Ce faisant, elle invoque l'autonomie dont elle b�n�ficie en mati�re de validation des initiatives municipales, conform�ment � l'art. 30 al. 1 let. y de la loi genevoise sur l'administration des communes (LAC). Le recours est ainsi recevable, la Ville de Gen�ve ayant elle aussi pris part � la proc�dure devant le Tribunal administratif.
Les deux recours critiquent l'intervention du Conseil d'Etat en tant qu'autorit� de surveillance des communes. Se plaignant d'arbitraire, Jean-Pierre Aubert et consorts estiment qu'une initiative municipale ne pourrait �tre invalid�e que sur la base d'une d�lib�ration au sens des art. 29 et 30 LAC. En l'absence d'une telle d�lib�ration intervenue valablement dans le d�lai imp�ratif de l'art. 68E Cst./GE, l'initiative est consid�r�e comme valide en application de l'art. 36B al. 5 LAC. Cette validation ex lege - sans d�lib�ration formelle et sans d�bats - serait soustraite au pouvoir de surveillance du Conseil d'Etat tel qu'il est d�fini aux art. 67 � 70 LAC, et une invalidation ne serait possible que par la voie d'un recours. La r�vision du droit d'initiative, en 1993, aurait institu� sur ce point une solution identique pour le Grand Conseil et les conseils municipaux. L'assimilation, faite par le Tribunal administratif entre une d�lib�ration et une validation ex lege, serait contraire � la lettre de la loi.
La Ville de Gen�ve soutient �galement que le Conseil d'Etat ne pourrait invalider que les d�lib�rations proprement dites du Conseil municipal. A l'�gard d'une validation ex lege, il y aurait un silence qualifi� de la loi. La recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir insuffisamment motiv� son arr�t, s'agissant de l'application de l'art. 67 let. b LAC, et d'avoir arbitrairement appliqu� cette disposition en affirmant notamment qu'il suffirait au Conseil municipal de s'abstenir de d�lib�rer pour soustraire la validation d'une initiative au contr�le du Conseil d'Etat.
3.1 Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal f�d�ral revoit librement l'interpr�tation et l'application du droit f�d�ral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inf�rieur qui sont �troitement li�es au droit de vote ou en pr�cisent le contenu et l'�tendue (ATF 132 I 282 consid. 1.3 p. 284; 129 I 185 consid. 2 p. 190). Le Tribunal f�d�ral n'examine en revanche que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interpr�tation des autres r�gles du droit cantonal, en particulier les dispositions de proc�dure (ATF 131 I 126 consid. 4 p. 131 et les arr�ts cit�s).
Les dispositions de la LAC qui d�terminent l'�tendue du pouvoir de surveillance du Conseil d'Etat, sont sans incidence directe sur le contenu et l'�tendue du droit de vote proprement dit. Elles s'apparentent � des dispositions d'ex�cution et de proc�dure, telles qu'elles sont r�serv�es aux art. 68E al. 1 et 69 Cst./GE. Le pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral est d�s lors limit� � l'arbitraire. En pr�sence de deux interpr�tations �galement d�fendables, le Tribunal f�d�ral s'en tient en g�n�ral � celle retenue par la plus haute autorit� cantonale (ATF 131 I 126 consid. 4 p. 131 et les arr�ts cit�s).
3.2 Il en va de m�me pour le grief de violation de l'autonomie communale soulev� par la Ville de Gen�ve. Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine sp�cifique, une commune peut d�noncer tant les exc�s de comp�tence d'une autorit� cantonale de contr�le ou de recours que la violation par celle-ci des r�gles du droit f�d�ral, cantonal ou communal qui r�gissent la mati�re (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 126 I 133 consid. 2 p. 136). Le Tribunal f�d�ral examine librement l'interpr�tation du droit constitutionnel; en revanche, il v�rifie l'application de r�gles de rang inf�rieur � la constitution cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire (art. 9 Cst.; ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 122 I 279 consid. 8b p. 290 et la jurisprudence cit�e). Dans ce cas, il ne s'�carte de la solution retenue que si celle-ci se r�v�le insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a �t� adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 133 I 149 consid. 3.1 p. 153; 132 I 13 consid. 5.1 p. 17, 175 consid. 1.2 p. 177 et les arr�ts cit�s).
3.3 L'art. 36B LAC, intitul� "d�cision sur la validit�", pr�voit que le conseil municipal se prononce sur la validit� d'une initiative municipale au plus tard neuf mois apr�s la constatation de son aboutissement (al. 1). Selon l'art. 36B al. 5 LAC, "l'absence de d�cision du conseil municipal dans le d�lai prescrit � l'alin�a 1 vaut d�cision d�clarant l'initiative valide". Le pouvoir de surveillance du Conseil d'Etat sur les communes est d�fini au titre V de la loi (Surveillance de l'Etat; art. 61 ss). Selon l'art. 61 LAC, les communes sont plac�es sous la surveillance du Conseil d'Etat. Celui-ci l'exerce plus sp�cialement par l'interm�diaire du d�partement comp�tent. Au chapitre II (Contr�le des d�lib�rations), l'art. 66 al. 1 LAC pr�voit que toutes les d�lib�rations du conseil municipal sont transmises au d�partement. Certaines d�lib�rations sont soumises � l'approbation du d�partement (art. 68 LAC) ou du Conseil d'Etat (art. 70 LAC). Selon l'art. 67 let. b LAC, ce dernier annule toute d�lib�ration du conseil municipal prise en violation des lois et r�glements en vigueur.
3.4 Le Tribunal administratif a consid�r� qu'en cas d'absence de d�cision du Conseil municipal sur la validit� de l'initiative dans le d�lai de neuf mois, la loi instituait une d�cision fictive assimilable � une d�lib�ration. Cela permettait au Conseil d'Etat d'intervenir sur la base de l'art. 67 let. b LAC. Cette interpr�tation, dont les motifs sont clairement expos�s, n'a rien d'arbitraire. Elle est conforme au principe, consacr� dans le droit de proc�dure administrative, selon lequel un retard injustifi� peut �tre assimil� � une d�cision (cf. notamment art. 4 LPA/GE, art. 46a PA). Une telle assimilation tend pr�cis�ment � permettre aux personnes int�ress�es de recourir.
L'art. 36B al. 1 et 5 LAC n'a manifestement d'autre but que d'imposer � l'autorit� municipale de traiter les initiatives populaires sans retard excessif. Dans la mesure o� la loi pr�voit qu'une absence de d�lib�ration est assimil� � une d�cision de validation, on ne voit pas pour quelle raison celle-ci devrait �tre soustraite au pouvoir de surveillance du Conseil d'Etat, � l'instar d'une d�lib�ration ordinaire sur le m�me sujet. Comme le rel�ve pertinemment la cour cantonale - sans faire pour autant un proc�s d'intention � l'�gard du Conseil municipal -, il suffirait ainsi de laisser s'�couler le d�lai de neuf mois pour que la validation qui en d�coule soit soustraite au pouvoir de surveillance du Conseil d'Etat. Le parall�le fait par les recourants avec les d�cisions de validation du Grand Conseil tombe � faux, puisque le parlement cantonal n'est pas soumis � une autorit� de surveillance. La Ville de Gen�ve invoque �galement en vain les droits politiques: il n'y a pas de raison que les initiatives valid�es en application de l'art. 35B al. 5 LAC soient directement soumises au peuple, alors que celles qui ont fait l'objet d'une d�lib�ration sont pr�alablement soumises � la sanction du Conseil d'Etat.
3.5 L'arr�t attaqu� n'est en rien arbitraire sur ce point. Il s'ensuit que le recours de la Ville de Gen�ve - qui ne soulevait que ce grief - doit �tre rejet�.
Jean-Pierre Aubert et consorts soutiennent �galement que l'initiative ne pouvait �tre invalid�e au motif qu'elle ne serait pas r�dig�e en termes g�n�raux. Telle qu'elle est pr�vue � l'art. 68A Cst./GE, l'initiative municipale devait concerner des projets concrets, � l'�poque o� les communes ne disposaient que de peu de comp�tences r�glementaires. Depuis la r�vision de 2001, qui permet aux communes d'adopter diff�rents actes normatifs, l'initiative municipale permettrait une certaine souplesse et pourrait porter sur des normes g�n�rales, tels les r�glements des plans d'utilisation du sol. Les recourants se r�f�rent � deux arr�ts du Tribunal f�d�ral confirmant la validit� d'initiatives portant sur des objets tr�s pr�cis. En l'occurrence, la r�daction d'un texte pr�cis se justifierait afin d'assurer le respect de la volont� des initiants et de garantir l'adoption de dispositions directement applicables. Le texte pourrait encore �tre modifi� par le Conseil Municipal, s'agissant du financement et des voies de droit notamment. Les recourants se pr�valent aussi du principe "in dubio pro populo". Ces griefs doivent �tre examin�s librement, s'agissant de dispositions constitutionnelles et l�gales d�finissant l'objet d'une initiative.
4.1 L'initiative municipale est d�finie aux art. 68A ss de la Constitution genevoise. Selon l'art. 68A al. 2 Cst./GE, l'initiative, adress�e au conseil municipal, "doit lui demander de d�lib�rer sur un objet d�termin�". Une telle formulation laisse clairement entendre que l'initiative doit �tre non formul�e: si l'initiative est accept�e par le peuple, il appartient au conseil municipal d'adopter une d�lib�ration conforme aux voeux des initiants (art. 68F al. 3 Cst./GE et art. 36G LAC). Si la constitution et la loi admettaient une initiative r�dig�e de toutes pi�ces, cette d�lib�ration n'aurait pas de sens (GRODECKI, L'initiative populaire cantonale et communale � Gen�ve, Gen�ve 2008 p. 102). Les travaux pr�paratoires d�finissent d'ailleurs l'initiative municipale comme une initiative non formul�e (idem, n� 343 et les r�f�rences).
Cela n'exclut certes pas qu'une initiative municipale puisse �tre relativement d�taill�e, au regard des objets concrets sur lesquels le droit d'initiative peut porter en vertu de l'art. 36 LAC. L'initiative non formul�e a �t� retenue en raison de sa souplesse, et l'on ne saurait d�s lors se montrer trop s�v�re dans le respect de cette exigence de forme. Toutefois, dans la mesure o� le respect de l'unit� de forme (en l'occurrence, le respect d'une forme unique) est �galement une exigence en mati�re d'initiative municipale (cf. art. 68C al. 1 Cst./GE et 36B al. 2 LAC), une initiative se pr�sentant comme un projet r�dig� de toutes pi�ces ne saurait �tre admise. Le conseil municipal doit conserver une marge suffisante pour ex�cuter le voeu des initiants et, le cas �ch�ant, le rendre conforme au droit sup�rieur (GRODECKI, op. cit. p. 105). Les arr�ts du Tribunal f�d�ral mentionn�s par les recourants ne disent d'ailleurs pas autre chose. L'arr�t 1P.227/1990 du 11 janvier 1991 rappelle que, selon les dispositions constitutionnelles pr�cit�es, les auteurs d'une initiative municipale ne peuvent pas formuler ou �laborer directement l'acte � proposer au corps �lectoral (consid. 3a). L'arr�t 1P.633/2000 du 29 janvier 2001 (SJ 2001 I p. 253) confirme lui aussi que l'initiative municipale doit �tre pr�sent�e en termes g�n�raux (consid. 2a). Il �met par ailleurs des doutes sur la validit� d'une initiative qui, sans �tre enti�rement r�dig�e, pr�senterait un caract�re pr�cis et rigide (consid. 2a, 4b et 5b).
4.2 Les auteurs de l'initiative "pour le maintien des prestations de la ville de Gen�ve aux rentiers AVS-AI" demandent au Conseil municipal de la Ville de Gen�ve de prendre une d�lib�ration "ayant pour objet d'adopter un r�glement municipal ayant la teneur suivante". Le r�glement en question, dont le titre est �galement pr�cis�, d�finit tr�s pr�cis�ment le cercle des b�n�ficiaires (art. 1), le montant de l'aide communale au franc pr�s, y compris l'indexation (art. 2) et le financement par le budget annuel (art. 3). Il comporte encore, � l'instar d'un v�ritable r�glement, des r�gles sur son entr�e en vigueur et sa modification. Les intentions des initiants, la formulation de l'initiative et la r�daction du r�glement ne laissent aucun doute sur la nature de la d�marche, qui �tait de proposer un texte enti�rement r�dig�, destin� � �tre adopt� tel quel par le Conseil municipal. C'est d�s lors � bon droit que le Conseil d'Etat, puis le Tribunal administratif ont consid�r� que l'IN-1 �tait r�dig�e de toutes pi�ces, et l'ont invalid�e pour ce motif. Il n'y a d�s lors pas � examiner les autres motifs d'invalidation retenus par le Conseil d'Etat (comp�tence du Conseil municipal et conformit� au droit sup�rieur).
Sur le vu de ce qui pr�c�de, les recours doivent �tre rejet�s. Conform�ment � l'art. 66 al. 1 et 4 LTF, les frais judiciaires sont mis � la charge de Jean-Pierre Aubert et consorts, et il n'en est pas per�u de la part de la commune recourante. Il n'est pas allou� de d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Les frais judiciaires, arr�t�s � 2000 fr., sont mis � la charge des recourants Jean-Pierre Aubert et consorts. Il n'est pas allou� de d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux parties, au Conseil d'Etat du canton de Gen�ve et au Tribunal administratif du canton de Gen�ve.

References: art. 2
 art. 3
 art. 29
 art. 67
 art. 68
 ATF 
 art. 61
 art. 4
 art. 46
in dubio
 art. 68
 art. 36
 art. 68