Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20100830/soc.html
Timestamp: 2018-01-19 13:58:46+00:00

Document:
Commission des affaires sociales : compte rendu de la semaine du 30 août 2010
Gestion de la dette sociale - Audition de M. Patrice Ract-Madoux, président du conseil d'administration de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades)
Gestion de la dette sociale - Audition de M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale
Gestion de la dette sociale - Audition de MM. Alain Méra, président, Christophe Parisot, senior director en charge du secteur public de l'agence de notation Fitch France, et Mme Maria Malas-Mroueh, directrice associée chez Fitch Ratings
Gestion de la dette sociale - Audition de M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État
Simplification et amélioration de la qualité du droit - Nomination d'un rapporteur pour avis
Gestion de la dette sociale - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Patrice Ract-Madoux, président du conseil d'administration de la Cades. - Aujourd'hui, la Cades a une chance sur deux de terminer toutes ses opérations en 2021. C'est une probabilité : elle a aussi 5 % de chances de ne pas avoir achevé sa mission en 2022.
M. Patrice Ract-Madoux fait distribuer un tableau de la situation au 1er janvier 2011.
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Vous comptez sur 26 points de CRDS pour que la Cades termine sa vie en 2025. Avez-vous procédé à une analyse fine des recettes ? Car il me semble, et les ministres concernés en sont conscients, que les recettes choisies ne seront pas aussi dynamiques que la CRDS. Elles risquent dans l'avenir de ne plus représenter 26 points. Nous envisageons un amendement tendant à contraindre le Gouvernement à assurer des recettes équivalentes à ces 26 points, pour maintenir la position de la Cades sur les marchés financiers. Qu'en pensez-vous ?
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de la commission des finances. - La commission de la dette sociale réunie par le ministre s'est prononcée pour une autre solution que celle présentée finalement par le Gouvernement. La question qui nous hante est bien sûr celle de la pérennité de la recette. La Cades, actuellement notée AAA sur les marchés financiers, considérée comme de même qualité que l'Etat français, doit présenter une image sans tache. Mais quelle sera sa situation si les taux remontent d'ici à la fin de l'année ? L'usine à gaz résulte du refus, au niveau que l'on sait, de faire participer les Français au remboursement de la dette qu'ils ont contractée.
M. Guy Fischer. - Le Gouvernement a beaucoup communiqué ces derniers jours sur les solutions qu'il comptait apporter. Seuls les initiés comprennent l'usine à gaz qui a été montée. Quant aux Français, ils se demandent tout simplement si les cotisations sociales vont augmenter. Le Président de la République a dit : « Pas de prélèvement !» et il faut dès lors trouver des habillages, ce dont sont chargés le ministre ainsi que MM. Vasselle et Jégou. Les salariés, les assurés vont payer, certainement pas les assureurs. Je note que la solution souvent défendue par notre rapporteur général, augmenter la CRDS, a été chaque fois repoussée par le Gouvernement et rengainée par Alain Vasselle...
M. Yves Daudigny. - La dette portée par la Cades est aujourd'hui de 90 milliards d'euros, elle va donc plus que doubler. N'y a-t-il pas un risque de modifier l'image de la caisse sur les marchés financiers ? Elle devait initialement disparaître en 2009, il est maintenant question de 2025... Y a-t-il un intérêt à maintenir une Cades à l'identique, quand il existe par ailleurs une agence de gestion de l'ensemble de la dette publique ?
M. Jacky Le Menn. - Je ne suis pas convaincu de la pérennité du dispositif mis en place. Plus qu'une usine à gaz, il m'évoque un précipité chimique de nature explosive, dans ses deux volets. La mise à contribution des contrats d'assurance-vie multi-supports provoquera un repositionnement et un report vers d'autres produits : le support des recettes est fragile. Les contrats complémentaires de santé solidaires et responsables seront touchés également, or, contrairement à ce que dit Mme Lagarde, ils avaient un but : fortifier l'assurance santé. Le coût supplémentaire sera supporté par les usagers. Prolongement de la durée de vie de la Cades, utilisation des fonds du FRR, vos propositions ne répondent pas au souci de ne pas faire payer les générations futures ! La stabilité des ressources n'est pas non plus assurée.
Mme Marie-Thérèse Hermange. - Glorieuses ou pas, ces décisions me paraissent surtout artificielles. La Cades conserve-t-elle un intérêt ? Ces mesures visent à faire vivre la Cades, mais de façon artificielle.
M. Bernard Cazeau. - Ne soyons pas naïfs : nous savons bien pourquoi le Gouvernement a choisi ce système et ces dates... Le président de la Cades analyse, se pose des questions, mais une échéance en 2025 reste très aléatoire. Avez-vous calculé l'impact financier que représente le supplément de durée de vie de la Cades ?
M. Nicolas About. - Le problème de la Cades découle de la volonté de traiter la dette sociale séparément du reste. Mais personne ne s'interroge sur la façon de régler la dette de l'Etat ! 2018 ou 2025, c'est sans doute un terme éloigné, mais qu'en est-il de l'ensemble de la dette ? Je suis curieux de connaître la position des parlementaires lorsqu'il s'agira de redéfinir les règles constitutionnelles sur les déficits, notamment sur les dépenses de fonctionnement. J'accorderai du crédit à ceux qui déplorent le prolongement de la Cades lorsque je les verrai voter les nouvelles règles qui pourraient nous être présentées. S'ils ne le font pas, ce sera une grave incohérence.
M. Patrice Ract-Madoux. - Le seul intérêt d'une séparation entre la caisse et l'Etat est de montrer que l'on isole une dette considérée comme n'étant pas bonne et devant disparaître. La fin de l'amortissement est repoussée à 2025 : comparé à la dette éternelle de l'Etat, cela reste court !
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Cette assurance de disposer de 26 points de base se fonde-t-elle sur un alinéa du texte de loi ? Lequel ? Pour ma part je n'ai rien trouvé.
M. Patrice Ract-Madoux. - Ce sont une hypothèse et une demande que j'ai transmises au Gouvernement. Je peux présenter un équilibre et une fin en 2025 si le Gouvernement garantit ces 26 points de CRDS ; le projet de loi devrait donc préciser les choses.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Le Gouvernement annonce 3,2 milliards d'euros, M. Ract-Madoux parle en points de CRDS : ce n'est pas la même chose et il faudra y revenir lors de l'examen du texte.
M. Patrice Ract-Madoux. - J'ai demandé 26 points de base. Il y a certes un doublement de la dette transférée mais ce transfert est étalé sur six années. En 2004, la dette a doublé en un an. Nous sommes habitués à ce genre d'à-coups. Nous émettrons beaucoup dans les deux ans à venir mais si nous avons réussi à convaincre les investisseurs et les agences de notation que notre papier est fiable, que nos ressources sont pérennes, pourquoi aurions-nous des difficultés à lever des fonds ?
M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale. - J'ai participé comme plusieurs d'entre vous aux travaux de la commission de la dette sociale, dont le projet de loi organique reprend les conclusions. Il existait plusieurs moyens de remédier au creusement de la dette : le Gouvernement n'a pas souhaité augmenter la CRDS pesant sur les ménages, mais taxer les compagnies d'assurances afin de dégager 3,2 milliards d'euros. Il importe que ces nouvelles recettes soient aussi dynamiques qu'une hypothétique augmentation de la CRDS : il faudra le vérifier chaque année à l'occasion de l'examen du PLFSS. Rappelons que l'allongement de la durée de vie de la Cades est limité à quatre ans. Si le rendement est inférieur aux prévisions, et faute de nouvelles ressources tirées par exemple des niches fiscales, il faudra se résoudre à augmenter la CRDS.
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Le législateur avait souhaité, par voie d'amendement à la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, que tout transfert de dette soit compensé par une nouvelle recette d'un montant permettant de ne pas en faire supporter le poids aux générations futures. Il faut donc affecter à la Cades des recettes pérennes et suffisamment dynamiques pour rassurer les marchés et respecter l'échéancier : car nous devons nous en tenir à l'objectif d'une disparition de la Cades en 2021. Dès que la conjoncture économique sera meilleure, il faudra donc envisager une augmentation des recettes supportable par nos concitoyens.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. - Le projet de loi organique prévoit le transfert de dette le plus important depuis la création de la Cades, sans que le taux de 0,5 % de la CRDS ait jamais été modifié. Nous avons eu plusieurs fois recours à des artifices, comme l'an dernier la mobilisation du fonds de solidarité vieillesse, mais il faudra un jour demander un effort supplémentaire aux Français, qui ont accumulé cette dette.
M. Guy Fischer. - Nos concitoyens ont consenti des efforts importants pour financer leur couverture sociale : les primes des complémentaires santé ont beaucoup augmenté ces dernières années car chaque loi de financement transfère aux mutuelles de nouvelles charges. Contrairement à ce que prétend la majorité, les ménages sont une nouvelle fois mis à contribution, puisque la part incombant aux salariés s'élève à 1 milliard d'euros !
M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale. - Monsieur le rapporteur, je suis attaché comme vous au dynamisme des recettes de la Cades : il y va de sa crédibilité auprès des investisseurs. Faut-il porter à un niveau juridique supérieur, celui de la loi organique, le principe de la garantie des ressources ? Je ne sais. Il m'importe surtout que cette garantie soit automatique, et son principe entériné rapidement : reporter le débat à la prochaine loi de financement nuirait au crédit de la Cades sur les marchés.
M. Ronan Kerdraon. - Vous avez beaucoup de mérite de défendre une réforme à laquelle j'ai le sentiment que vous ne croyez guère... Comme Guy Fischer et Jacky Le Menn, j'estime qu'elle équivaut à une hausse inavouée des prélèvements sociaux, très inopportune en cette période de crise et de chômage. Je doute d'ailleurs qu'elle garantisse à la Cades des ressources pérennes. L'objectif du Gouvernement n'est pas de consolider les comptes sociaux d'ici à 2025 mais de franchir l'obstacle de 2012, quelles qu'en soient les conséquences pour les Français.
M. Bernard Cazeau. - Le Gouvernement promet de trouver 3 milliards en s'attaquant à « des niches fiscales diverses », expression fumeuse qui m'inquiète. Avez-vous des précisions à nous apporter, à quelques semaines de l'examen du PLFSS ?
M. Guy Fischer. - C'est bien simple : on puisera dans l'épargne des Français !
M. Jacky Le Menn. - Vous vous dites attaché à l'automaticité de la garantie apportée à la Cades. Mais croyez-vous qu'il soit utile d'en inscrire le principe dans la loi organique ?
M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale. - Monsieur Kerdraon, tout le monde se porterait mieux s'il n'y avait pas de dette sociale, et aucune solution n'est tout à fait satisfaisante ! Le Gouvernement, tenant compte de la conjoncture, a choisi de combiner les deux solutions envisageables : une augmentation des recettes et un allongement limité de la durée de vie de la Cades.
M. Bernard Cazeau. - N'est-ce pas un fusil à un coup ?
M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale. - La taxe sur les conventions sera pérenne. Le prélèvement au fil de l'eau sur les parties en euros des contrats d'assurance-vie permettra de dégager des liquidités dans l'immédiat, mais son effet s'amoindrira par la suite car la CSG et la CRDS étaient jusqu'à présent prélevées au dénouement du contrat, le dernier PLFSS ayant supprimé l'exonération. Quant à la taxe exceptionnelle visant à compenser le manque à gagner provenant de l'exonération jusqu'à présent des bénéfices versés dans la réserve de capitalisation, il est vrai qu'elle ne produira que des effets momentanés. Il faudra donc, par la suite, soit supprimer d'autres niches fiscales, soit augmenter la CRDS. Il est trop tôt pour dire quelles nouvelles niches pourraient être réduites, mais vous avez le choix entre toutes celles que nous recensons chaque année dans une annexe au PLFSS, et que la Cour des comptes pointe dans ses rapports.
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Je remercie la Présidente Dini d'avoir pris l'initiative d'inviter les responsables de l'agence Fitch : les agences de notation sont sous les feux de l'actualité depuis que la crise financière a commencé aux Etats-Unis et nous devons nous soucier que la Cades conserve son excellente note actuelle. Quelle appréciation l'agence Fitch porte-elle sur les modalités de financement de la Cades prévues par le projet de loi organique, et censées résorber une dette de plus de 130 milliards d'euros d'ici à 2025 ?
M. Alain Méra, président de l'agence de notation Fitch France. - Fitch Ratings est l'une des trois principales agences de notation dans le monde. Ses liens avec la France et l'Europe sont étroits, puisqu'elle fut fondée par Marc Ladreit de Lacharrière, président de la société cotée à Paris Fimalac à la suite de la fusion de cinq agences dont l'une, très importante, était basée à Londres. Nous analysons des entités du secteur public, mais aussi des entreprises et des banques, et cherchons à mettre fin au duopole des deux plus grosses agences. Christophe Parisot est responsable du secteur public, qui nécessite une analyse spécifique, et Maria Malas-Mroueh appartient au groupe chargé d'analyser la dette souveraine des Etats et en particulier de la France ; j'ai souhaité qu'elle soit présente aujourd'hui, car la notation de la Cades dépend de celle de la France.
M. Christophe Parisot, senior director en charge du secteur public de l'agence de notation Fitch France. - L'agence Fitch évalue le crédit de la Cades depuis 1996 sans avoir changé de méthodologie. La caisse jouit toujours d'une notation AAA à long terme et F1+ à court terme, ce qui correspond au meilleur niveau, et les perspectives sont stables. Cette notation est étroitement liée à celle de la République française, conformément à la méthodologie de notation des entités du secteur public définie par Fitch, également appliquée à l'Acoss, à l'AFD, à la CNA, à la SNCF et même à La Poste : car il est très probable qu'en cas de besoin, ces entités reçoivent de leur mandant, l'Etat, un soutien financier en temps utile, c'est-à-dire à la première demande. Compte tenu des liens financiers, économiques, juridiques et moraux entre l'Etat et la Cades, celle-ci entre dans la catégorie des entités « dépendantes » de l'Etat, hautement intégrées à la machine gouvernementale, strictement contrôlées par l'Etat, exerçant des activités de service public et jouissant du statut d'entité du secteur public.
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - A vous entendre, on croirait que tout va pour le mieux : les Français pourraient continuer à dépenser sans compter pour leur santé, car la dette de la sécurité sociale est encore bien moins élevée que celle de l'Etat et la note de la Cades alignée sur celle de l'Etat... Mais l'état actuel des finances publiques permettra-t-il à la France de conserver sa note actuelle ? J'ai entendu parler d'une note « AAA descendante ». Cela signifie-t-il qu'à l'avenir l'Etat et, partant, la Cades bénéficieront de conditions d'emprunt moins favorables ?
M. Jacky Le Menn. - Sans vouloir être désagréable, il n'y a pas de spécificité de la Cades puisque les cinq paramètres intéressent l'Etat. Quelles sont alors les perspectives pour celui-ci ?
Mme Marie-Thérèse Hermange. - Vous nous avez dit n'avoir jamais changé de méthodologie et vous avez évoqué une méthodologie d'alignement pour la dette de l'Etat, et une méthodologie descendante pour la Cades. Or le paramètre le plus important est la capacité de l'Etat à apporter une solution pour la Cades. On aboutit ainsi à des paramètres d'alignement. Quels sont les calculs sous-jacents à la norme ? Cela m'avait frappée lors de la mission d'enquête sur la grippe quand des mathématiciens nous ont montré leurs calculs de probabilité. En l'occurrence, vous distinguez deux stratégies mais il y a alignement sur l'Etat.
M. Guy Fischer. - A vous écouter, l'intégration de la dette de la Cades dans celle de l'Etat est une garantie. Mais pour la suite ? Le taux de croissance de 2 % est surestimé. On rabote les niches fiscales et, dans l'Union européenne, se mettent en place des plans de super-austérité qui vont peser sur le pouvoir d'achat. On invoque les investissements mais c'est un leurre quand les gains de productivité entraînent des licenciements. L'optimisme n'empêche pas des interrogations sur la situation réelle.
M. Ronan Kerdraon. - Cette vision d'un monde merveilleux est-elle partagée par d'autres agences de notation et, en fin de compte, est-ce la notation de l'Etat qui importe ? Une dégradation de sa note retentirait sur la Cades.
M. Christophe Parisot, Fitch France. - S'agissant de la méthodologie, il n'y a pas d'alignement de la Cades sur l'Etat. Nous quantifions le soutien de celui-ci à celle-là. La notation de l'Etat étant AAA, la dégradation de celle de la Cades peut aller jusqu'à trois plots. Notre méthodologie permet des ajustements. Je ne peux vous parler de la note de l'Etat. Toutefois, nous y intégrons tous les déficits publics et la dette de la Cades en représentant 5 %, on mesure son importance pour la crédibilité de l'Etat sur les marchés.
M. Alain Méra, Fitch France. - Ce n'est pas la note mais la méthodologie qui est descendante ! La note de la France est AAA et F1 pour le court terme ; ce sont les meilleures notes et la perspective est stable. En revanche, dans nos commentaires, c'est une note plutôt tendue car la Grande-Bretagne et la France ne font pas partie des AAA les plus confortables.
Mme Maria Malas-Mroueh, directrice associée Fitch Ratings. - La France a une plus grande flexibilité budgétaire que des triples A comme la Suède ou la Finlande. En outre, l'étendue de la base de sa fiscalité constitue un avantage. Enfin, son Pib a mieux résisté dans la crise, ne baissant que de 2,2 % contre 4 % ailleurs, et il continue à le faire. Voilà les éléments sur lesquels se fonde notre AAA.
M. Alain Méra, Fitch France. - Nous nous interdisons de commenter la méthodologie des autres agences. Leurs résultats, fondés sur d'autres démarches, rejoignent les nôtres.
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Vous prenez en compte le soutien de l'Etat en cas de dégradation de la situation. Qu'il diminue et la note de la Cades se dégraderait. Vous ajoutez que la France a moins de capacité à redresser la situation quand la croissance est de retour.
M. Guy Fischer. - Une mauvaise élève !
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Les 3,2 milliards de recettes transférées ne suffiront pas au-delà de 2013. La loi organique ne donne aucune garantie sur le niveau de recettes de la Cades, mais cela ne semble pas vous inquiéter puisque vous n'envisagez même pas de revoir sa note. Nous pensons quant à nous qu'une disposition organique apporterait une garantie de nature à conforter vos appréciations. La note serait-elle revue en 2012 si le niveau des recettes était très insuffisant ?
M. Chrisophe Parisot, Fitch France. - La Cades nous fournit régulièrement des prévisions, qui servent d'appui pour la note que nous lui attribuons. Si on ne considérait que ses mérites propres, l'on appliquerait la méthodologie stand alone. C'est le soutien de l'Etat qui la soustrait au risque de faillite ; il est le premier moteur de sa dette ; il tient les rênes de la Cades.
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Mais qu'est-ce qui garantit son intervention ?
M. Christophe Parisot, Fitch France. - La loi organique n'obère pas le statut d'établissement public administratif. L'Etat reste le dernier recours - on se rappelle Charbonnages de France...
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Uniquement pour les nouveaux transferts de dette, mais pas pour celle-ci, et 130 milliards, ce n'est pas rien ! J'attendais que vous exprimiez le souhait d'une garantie... M. Ract-Madoux nous a laissé entendre tout à l'heure que nous en manquions pour 2012-2013. Faudra-t-il baisser la note ou ne sera-t-elle jamais revue ?
M. Christophe Parisot, Fitch France. - C'est un comité de notation interne qui juge de l'opportunité de revoir la note, en s'appuyant sur des comparaisons. Tout changement institutionnel ou législatif peut nous conduire à revoir la note : La Poste par exemple était passée de AAA à AA quand l'Union européenne a limité les possibilités de l'aider. Il n'est pas exclu que cela s'applique à la Cades pour laquelle la loi du 16 juillet 1980 reste essentielle.
M. Jacky Le Menn. - Quel est le cadencement de vos notations ?
M. Alain Méra, Fitch France. - Nous avons un rythme annuel systématique mais l'on revoit le dossier en cas d'événement.
M. Jacky Le Menn. - En continu, donc.
M. Alain Méra, Fitch France. - Nous n'arrêtons pas de regarder.
M. Jacky Le Menn. - Les notes des autres agences ne vous influencent-elles pas ?
M. Alain Méra, Fitch France. - Pas du tout !
M. Jacky Le Menn. - Les experts ne se parlent-ils jamais ?
M. Alain Méra, Fitch France. - Très rarement : les auditions par les commissions parlementaires sont l'une des rares occasions de se rencontrer.
M. Ronan Kerdraon. - Cela rejoint ce que je disais sur les comparaisons.
M. François Baroin. - Je viens vous exposer la stratégie du Gouvernement concernant la gestion de la dette sociale. La dette sociale a toute sa place dans le débat sur la réduction de la dette et des déficits publics. En 2011, la dette sociale cumulée au sein de l'Acoss représentera 80 milliards d'euros qu'il convient de résorber. Le projet de loi organique adopté en conseil des ministres, le 13 juillet dernier, constitue l'un des éléments clefs de notre démarche globale. La sécurité sociale est en effet au coeur de la cohésion sociale et, si ne pas demander à nos enfants de payer nos dettes et d'assumer un fardeau qui n'est pas le leur est une question de responsabilité, nous devons concilier cette exigence avec la nécessité de ne pas casser la reprise économique.
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Je vous remercie de nous avoir éclairés dans le moindre détail sur les mesures prévues pour financer 130 milliards de dettes. Le texte du projet suscite en effet quelques interrogations dont je vous ai déjà fait part. Nous comprenons les raisons des propositions du Gouvernement ; vous comprendrez que le Sénat, pas plus que l'Assemblée nationale, ne veuille transférer le poids de la dette aux générations futures. A situation exceptionnelle, mesures exceptionnelles, d'où la dérogation au principe de non-transfert de dettes sans recettes correspondantes. J'ai dit à chacune de nos réunions que si notre pays a la chance de revenir à meilleure fortune, il faudrait, sans porter atteinte au pouvoir d'achat de nos concitoyens, reprendre la date de 2021. Cela nécessite que nous amendions le texte car l'on ne peut se contenter d'un rapport : la Cades doit garder sa crédibilité et sa notation. Pour cela, il faut que les recettes transférées soient pérennes et dynamiques. Vous avez admis que l'une d'elles n'était qu'un fusil à un coup, et ce qui est vrai pour la taxation de la réserve de capitalisation l'est aussi pour la taxation des compartiments euros des contrats d'assurance-vie, compte tenu des arbitrages prévisibles. Il est nécessaire de trouver un relais en 2013. Quant aux contrats responsables d'assurance maladie, les effets collatéraux ne sont pas négligeables et M. Davant a déjà annoncé une augmentation des primes. Si l'on porte atteinte au pouvoir d'achat, le relèvement de la CRDS aurait au moins évité de construire une usine à gaz... Qu'advient-il de la CMU-c pour les personnes qui sont à la CMU et allez-vous relever le crédit d'impôt pour celles qui sont au-dessus du plafond ?
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Monsieur le ministre, vous comprendrez que, membre de la commission des finances, je regrette que le Gouvernement n'ait pas choisi d'augmenter la CRDS. Cela aurait été plus simple et nos concitoyens l'auraient compris, car il s'agit bien de financer la dette sociale. Ensuite, je dois bien observer que les 3,2 milliards d'euros par an utilisés pour la Cades seront autant de moins pour la réduction du déficit budgétaire. Quant aux 2,1 milliards annuels retirés au FRR jusqu'en 2024, si le choix d'un prélèvement en numéraire correspond effectivement à une préférence de la caisse, il faudra veiller à ce que la mobilisation d'une telle somme n'ait pas d'incidence négative sur la Bourse de Paris.
M. Yves Daudigny. - Lors du dernier PLFSS, notre rapporteur proposait d'augmenter la CRDS, pour reprendre dès 2010 20 milliards de dette sociale. Voici qu'une telle perspective est encore repoussée, au nom du dogme présidentiel de refus de toute hausse des impôts. Le Gouvernement lui préfère un montage complexe, qui n'est pas pérenne, ni fiable, et il ponctionne le FRR bien avant la date prévue : n'est-ce pas perdre du temps sur la CRDS, et compromettre le financement des retraites, qui auront un besoin pressant de ressources dans les années 2020-2040 ?
M. Guy Fischer. - Pourquoi le Gouvernement s'en tient-il au refus d'augmenter les impôts ? On nous a expliqué la différence entre la dette de crise et la dette sociale structurelle, mais le fond demeure : ce sont bien les assurés sociaux qui mettront la main à la poche, via l'augmentation de leurs cotisations ! Cela s'ajoute au gel du traitement des fonctionnaires dès cette année, qui annonce pour l'an prochain une véritable glaciation de l'ensemble des revenus du travail pour 2011 et 2012, comme il en va pour les retraites. Monsieur le ministre, notre débat va bien au-delà du financement de la dette sociale : quelle garantie apportez-vous aux salariés pour leur pouvoir d'achat ?
M. Marc Laménie. - Monsieur le ministre, vous évoquez un tableau patrimonial : comment comptez-vous le dresser ?
M. Dominique Leclerc. - Comment garantir le financement des retraites agricoles, et d'abord de la compensation généralisée, qui représente 10 milliards de transferts annuels ? Les déficits s'accroîssent, la compensation doit suivre et certains contributeurs sont de plus en plus sollicités, comme la CNRACL ou le régime des professions libérales qui doit subir de plein fouet le succès du régime de l'auto-entrepreneur ; avec 35 % des cotisations et 60 % des prestations, comme l'a montré le rapport de Claude Domeizel et moi-même, il ne s'agit plus de compensation ni même de solidarité, mais d'une quasi-spoliation. Que va devenir la compensation généralisée qui doit, selon la loi de 2003, s'achever dans dix ans ?
M. Bernard Cazeau. - Vous préférez prolonger la Cades, monsieur le ministre, plutôt qu'augmenter la CRDS, uniquement pour vous conformer à une promesse du Président de la République. Vous mobilisez des ressources qui ne sont pas pérennes et que nos concitoyens devront débourser, ne serait-ce que par le biais des cotisations d'assurance et de mutuelle. Cette décision n'est-elle pas politique, plutôt que technique ? Votre horizon n'est-il pas surtout l'échéance de 2012, puisque vous renvoyez à 2013 l'augmentation éventuelle de la CRDS ?
M. Jacky Le Menn. - Rude tâche que la vôtre, et que la nôtre, monsieur le ministre ! Nous étions tous d'accord pour que le financement de la dette ne repose pas sur les générations futures : vous le décidez pourtant, même si vous en faites une exception, mais nous savons bien que les exceptions peuvent finir par constituer la règle ! Nous étions tous d'accord pour que les recettes soient pérennes : ce n'est pas le cas, les 26 points de CRDS n'y sont pas et les recettes vont évoluer dans le temps, malgré les verrous que vous pensez mettre en place dans la loi de financement - mieux vaudrait, au moins, que cela figure dans une loi organique. Les ménages devront débourser, via les cotisations d'assurance et de mutuelle, un milliard au bas mot : ayez au moins le courage de le reconnaître !
M. Ronan Kerdraon. - Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ? C'est ce que nous inspire l'usine à gaz que vous bâtissez, monsieur le ministre, pour honorer une promesse du Président de la République. Il faut rendre hommage au président de la Cades pour son abnégation... Mes collègues ont dit la fragilité des recettes que vous nous proposez, ainsi que leur coût pour les ménages, alors que la crise est loin d'être derrière nous. Comment allez-vous financer les retraites, une fois le FRR mobilisé pour le remboursement de la dette sociale ?
M. François Baroin, ministre. - Notre décision de ne pas augmenter les impôts ne tient pas à je ne sais quel dogme défini au fort de Brégançon mais à un engagement électoral du Président de la République, car la France a le triste privilège de figurer aux tout premiers rangs des prélèvements obligatoires. Ceux-ci, ne l'oublions pas, englobent les prélèvements sociaux. Et c'est ce poids très important des prélèvements obligatoires qui nous fait maintenir le cap du refus de toute hausse des impôts malgré la crise et en dépit de ce que font bien d'autres pays. Il serait certes plus simple de les augmenter mais nous pensons qu'il est plus responsable et courageux de conduire des réformes structurelles, quand nos prélèvements obligatoires représentent déjà 42 % de la richesse nationale. Le financement de la dette sociale, cependant, occupe une place particulière : il requiert des ressources stables et c'est bien pourquoi nous envisageons de recourir à une augmentation de la CRDS, si cela s'avère nécessaire.
Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission procède à l'examen du rapport de M. Alain Vasselle sur le projet de loi organique n° 672 (2009-2010) relatif à la gestion de la dette sociale.
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Présenter ce rapport dans la foulée des auditions de ce matin n'est pas une situation très confortable, d'autant que j'ai reçu seulement hier les informations, nécessaires à une correcte appréciation de ce texte, que j'avais demandées au ministre François Baroin le 13 juillet dernier. Encore une fois, la presse - entre autres journaux Le Figaro et Les Echos - en sait davantage que nous sur des sujets dont nous devrions être prioritairement tenus informés.
Cela étant, venons-en au contexte de ce projet de loi organique. Avec la crise, les déficits cumulés du régime général et du fonds de solidarité vieillesse, le FSV, ont atteint la somme record de 23,5 milliards en 2009 et devraient avoisiner 30 milliards en 2010 et en 2011. Pour l'heure, l'agence centrale des organismes de sécurité sociale, l'Acoss, porte ces déficits. Rappelons que, dans la dernière loi de financement, nous l'avons autorisée à recourir à des ressources financières au niveau totalement inédit de 65 milliards d'euros, malgré nous, si j'ose dire, puisque il nous semblait préférable d'organiser dès 2010 une reprise partielle des déficits accumulés par la caisse d'amortissement de la dette sociale, la Cades, en augmentant légèrement la contribution au remboursement de la dette sociale, la CRDS. Le Gouvernement ne nous avait pas suivis, mais s'était engagé à lancer une réflexion sur le traitement des déficits sociaux. Il a fallu attendre fin mai pour que cela soit chose faite via la réunion de la commission de la dette sociale, regroupant sept députés et sept sénateurs, dont votre serviteur, sous la présidence de M. Baroin. Le Gouvernement nous a présenté, au cours de la troisième et dernière réunion de la commission le 30 juin, la solution retenue, dans les grandes lignes du moins. Celle-ci sera l'objet de dispositions contenues dans pas moins de quatre textes figurant à l'ordre du jour des prochaines semaines : ce projet de loi organique, le projet de loi de financement de la sécurité sociale, le projet de loi de finances et le projet de loi de réforme des retraites. Or, les derniers arbitrages n'ayant pas été rendus sur les deux grandes lois financières, nous disposons seulement de deux textes sur quatre. Dans cette situation, difficile d'y voir clair sur ce texte comme sur la réforme des retraites, ai-je rappelé au ministre Baroin ce matin. Peut-être devrions-nous en tirer des conclusions pour l'avenir.
D'après les informations fournies, la reprise de la dette atteindra 130 milliards d'euros, soit un montant équivalent à la dette transférée à la Cades depuis sa création, mais largement supérieur à la dette qu'elle doit amortir, soit 90 milliards d'euros. Ces 130 milliards correspondent aux déficits du régime général et du FSV pour 2009 et 2010, au déficit prévisionnel de l'assurance maladie pour 2011 et à celui de la branche vieillesse de 2011 à 2018, date à laquelle il est prévu son retour à l'équilibre, grâce à la réforme des retraites. Selon le Gouvernement, cette dette se décompose en une dette de crise d'environ 34 milliards pour 2009 et 2010, une dette structurelle également évaluée à 34 milliards pour 2009, 2010 et 2011 au titre de la seule maladie et les déficits de l'assurance vieillesse de 2011 à 2018, soit 62 milliards. Le plan de financement que propose le Gouvernement est fonction de cette analyse : la dette de crise sera financée grâce à l'allongement de la durée de vie de la Cades de 2021 à 2025, la dette structurelle via l'affection de 3,2 milliards d'euros de recettes nouvelles sur les assurances qui ne sont pas entièrement satisfaisantes, j'y reviendrai, et les déficits de l'assurance vieillesse grâce à la mobilisation des actifs et de la recette du fonds de réserve pour les retraites, le FRR, soit respectivement environ 30 milliards et 1,5 milliard par an. Les principaux éléments de cette reprise de dette, notamment le détail des montants de dette transférés à la Cades et les conditions de mobilisation du FRR, figureront dans le projet de loi de financement ; les recettes sur les assurances seront détaillées dans le projet de loi de finances.
Le présent texte, quant à lui, est nécessaire pour une question de principe. Il vise, pour l'essentiel, à lever le verrou posé par le législateur dans la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005 : l'impossibilité de transférer de nouvelles dettes à la Cades sans affectation parallèle de ressources pour y faire face. Ce principe, dont le but était d'empêcher un nouvel allongement de la durée de vie de la Cades et auquel le Conseil constitutionnel a reconnu une valeur organique par une décision historique, n'est pas remis en cause par l'article premier de ce projet de loi. Nous n'aurions pas accepté le report de nos déficits sur nos enfants et petits-enfants ! D'ailleurs, j'ai la faiblesse de croire que l'unanimité de la commission de la dette sociale sur ce point a contraint le Gouvernement à restreindre la portée de la dérogation instituée par ce texte à la loi de financement pour 2011, soit un allongement de la durée de vie de la Cades limité à environ quatre ans et une extinction de la caisse, en l'état actuel, programmée pour 2025. Ces quatre années supplémentaires permettront d'atténuer le coût de la reprise de la dette accumulée de 80 milliards fin 2011, en reprenant un peu plus des 30 milliards de dettes liés à la crise sans accroissement des ressources affectées à la Cades. En outre, l'article premier autorise le transfert d'actifs, et non seulement de recettes, à la Cades. Cette disposition s'inscrit dans le cadre de la mobilisation prévue du FRR pour assurer le financement des déficits de l'assurance vieillesse jusqu'en 2018. Cette précision ne paraît pas utile puisque, a indiqué le ministre ce matin, la Cades devrait bénéficier du produit de la réalisation des actifs par le FRR, et non des actifs eux-mêmes. Mais mieux vaut la prévoir si un tel transfert se révèle nécessaire.
L'article 2 vise à améliorer l'information du Parlement en soumettant à son approbation la situation patrimoniale de tous les organismes entrant dans le champ de la loi de financement, y compris la Cades et le FRR. Ce faisant, le Gouvernement lève une réserve récurrente de la Cour des comptes sur le positionnement ambigu de la Cades entre la sphère sociale et celle de l'État. Un amendement du Gouvernement sur la composition du conseil d'administration de la Cades renforce cet ancrage de la Cades dans le périmètre des finances sociales, ce dont je me réjouis en tant que rapporteur général. L'article 3 tire les conséquences de l'article 2 dans le code des juridictions financières et l'article 4 précise les dates d'entrée en vigueur de la loi.
Le texte ne posant pas de difficultés techniques particulières, je proposerai simplement deux amendements à l'article 2 destinés à compléter l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale. Ceux-ci reprennent deux propositions du groupe de travail présidé par Raoul Briet sur le pilotage des dépenses de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie, l'Ondam, auquel j'avais l'honneur d'appartenir, qui ont fait l'unanimité lors de la présentation du rapport devant la conférence des finances publiques en juin dernier. La première prévoit que l'annexe B de la loi de financement, qui contient les prévisions quadriennales, devra fournir une information plus précise sur les perspectives d'évolution de l'Ondam et sur les hypothèses retenues pour établir sa progression, information jusqu'alors très sommaire. La seconde renforce le contenu de l'annexe 7 consacrée à l'Ondam, dont nous avons maintes fois souligné l'insuffisance, voire l'indigence.
Cela dit, ce texte soulève une interrogation majeure : les trois recettes portant sur les assurances, censées rapporter 3,2 milliards d'euros en 2011, n'offrent pas les garanties de stabilité et de dynamisme nécessaires, comme l'a reconnu ce matin le ministre. De fait, la taxation de la réserve de capitalisation des sociétés d'assurance est une « mesure à un coup », même si le Gouvernement envisage de répartir son produit, dont le total serait compris entre 1,4 et 1,6 milliard d'euros, entre les exercices 2011 et 2012. Ensuite, l'anticipation des prélèvements sociaux sur les compartiments euros des contrats d'assurance-vie rapportera environ 1,4 milliard d'euros en 2011, mais moins ensuite car la recette s'effritera naturellement, sans compter les éventuels arbitrages des épargnants. Seule la taxation des contrats d'assurance santé responsables offre une certaine pérennité, mais nous reparlerons de ses éventuels dégâts collatéraux lors des débats sur la loi de financement et la loi de finances. Conforté dans cette analyse par les propos tenus par M. Ract-Madoux, président de la Cades, et M. Libault, directeur de la sécurité sociale, je vous propose d'inscrire dans la loi organique la clause de garantie suivante : la loi de financement devra assurer le respect de la règle d'affectation des recettes nécessaires au remboursement des dettes sociales reprises et, à défaut, prévoir une augmentation automatique - les personnalités auditionnées ont insisté sur ce point ce matin - de la CRDS.
Enfin, comme je l'ai répété devant la commission de la dette sociale et ce matin, une clause de retour à bonne fortune, objet d'un autre amendement, me semble un impératif vis-à-vis de nos concitoyens : si la situation s'améliore, il faut que nous puissions, en nous imposant davantage de rigueur, ramener la date de fin de vie de la Cades à 2021.
M. Guy Fischer. - Le groupe CRC-SPG s'opposera à ce texte, ce qui n'étonnera guère le rapporteur général car j'avais dit mon opposition, au sein de la commission de la dette sociale, à la solution retenue par le Gouvernement dans ce débat technique et complexe. Pour nous, le Gouvernement n'est pas allé jusqu'au bout dans la recherche de nouvelles recettes financières, je pense à la taxation des revenus du capital et des revenus des entreprises. Nous nous sommes heurtés au dogme édicté par le Président de la République : pas de hausse des prélèvements ! Et pourtant, d'après les organisations syndicales, 85 % des déficits seront in fine supportés par les salariés... Nous sommes contre la taxation des mutuelles quand celles-ci suppléent de plus en plus au régime général à mesure des contractions de la sécurité sociale. En outre, ce texte - ce point a été souligné par le rapporteur général - se fonde sur un postulat selon lequel l'État ne peut pas reprendre une partie de la dette sociale alors que l'effort aurait pu être partagé. Enfin, l'utilisation anticipée du FRR conforte notre opposition à ce texte.
M. Marc Laménie. - Ce texte est, certes, de caractère technique et complexe mais il concerne tous les Français. Comment et selon quels critères a-t-on déterminé la date d'extinction de la Cades ?
M. Bernard Cazeau. - Les informations obtenues ce matin ont confirmé nos très grandes réserves à l'égard de ce texte dont les perspectives financières semblent aléatoires, non pérennes. Le recours à la Cades, une fois de plus, est un moyen détourné de faire porter à nos concitoyens les déficits sociaux, sans oublier l'utilisation anticipée du FRR, contraire à ce qui était prévu. Bref, ce projet de loi me semble quelque peu bâclé : il tient davantage de l'échappatoire politique dans la perspective de 2012, comme je l'ai dit au ministre ce matin, que de la volonté de régler le problème de la dette sociale. Pour toutes ces raisons, nous ne participerons pas au vote en commission et détaillerons notre position en séance publique.
M. Jacky Le Menn. - Derrière le technique, il y a du politique. D'autres solutions étaient possibles que l'allongement de la durée de vie de la Cades. Il aurait fallu bâtir une fiscalité plus juste pour atteindre l'objectif, que nous partageons, du remboursement de la dette sociale. Oui, car personne ne veut traîner cette dette qui, le président de la Cades l'a rappelé ce matin, représente pas moins de 5 % de la dette globale publique ! Il s'agirait de faire une dérogation pour ne pas faire porter la dette aux générations futures. Mais, en réalité, nous n'en finissons pas de payer les factures des années précédentes. M. Jégou l'a encore dit ce matin : nous payons aujourd'hui pour les années 1990. Et, de dérogation en dérogation, l'exception devient permanente. L'utilisation anticipée du FRR et la fragilité des nouvelles ressources sur les assurances ne sont pas de nature à régler le problème de manière équitable pour le présent et pour l'avenir.
M. Yves Daudigny. - Dans ma courte vie de sénateur, je n'ai jamais vu des auditions organisées le matin sur un texte examiné l'après-midi avec un délai-limite pour le dépôt des amendements la veille. De surcroît, ce projet de loi sera examiné en séance publique un lundi, jour malcommode pour les sénateurs. Ce texte, auquel son caractère organique confère de la solennité, méritait meilleur traitement. J'y vois le signe qu'il est effectivement bâclé !
Mme Muguette Dini, présidente. - Cette remarque me permet de rappeler le calendrier : les amendements extérieurs, qui devront être déposés avant le 9 septembre à 11 heures, seront examinés par la commission le lundi 13 septembre à 14 heures, soit une heure avant l'ouverture de la séance à 15 heures. Si le rapporteur le jugeait nécessaire, une réunion supplémentaire de la commission pourrait être convoquée plus tôt.
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Je prends acte des déclarations de nos collègues. J'ai moi-même exprimé des doutes et des interrogations. Marc Laménie nous questionne sur la date de 2025 : elle est obtenue par projection des recettes, elle serait plus tardive avec moins de ressources, plus précoce avec des rentrées plus importantes. Les probabilités, rappelées par M. Ract-Madoux, sont les suivantes : après la nouvelle reprise de dette, il y aura 5 % de chances de terminer deux ans avant et 5 % deux ans après ; en l'état actuel, 5 % de chances de terminer un an plus tôt et 5 % de terminer un an avant. La différence est faible.
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Les amendements alternatifs nos 1 et 2 tendent à sécuriser les recettes en inscrivant une clause de garantie. Nous pouvons choisir entre une rédaction simple ou une formulation qui précise les modalités concrètes, en reprenant l'idée de M. Ract-Madoux d'exprimer le montant des recettes en points de CRDS. Dans le premier cas, c'est au Gouvernement de présenter sa solution pour fournir les ressources nécessaires, dans le second, le processus est plus détaillé. Je propose d'adopter le premier, nous réservant de revenir au second si nos contacts avec le Gouvernement ne donnent pas de résultats satisfaisants.
L'amendement n° 1 est adopté. L'amendement n° 2 devient sans objet.
M. Bernard Cazeau. - Ce second amendement bloquerait tout, alors qu'un gouvernement peut choisir de présenter d'autres modalités de financement de la caisse. Le premier est vague, il pose le principe mais on fait ce que l'on veut. Le second est trop précis.
M. Alain Vasselle, rapporteur. - L'amendement n° 3 vise à inscrire dans le texte une clause de retour à meilleure fortune. Si les circonstances économiques l'autorisent, nous nous devons de rembourser plus rapidement la dette sociale.
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Les amendements nos 4 et 5 concernent l'Ondam et reprennent des propositions du groupe de travail de M. Raoul Briet. Le n° 4 vise à insérer le vote de l'objectif dans une perspective pluriannuelle : nous avons besoin d'une information plus précise sur les hypothèses de construction de l'objectif et sur son évolution prévisionnelle.
M. Guy Fischer. - Le Président de la République a déjà fixé la progression de l'Ondam, lors de sa conférence de presse !
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - Oui : 2,9 % cette année et 2,8 % l'an prochain. Mais fixer un objectif est une chose, fournir les éléments qui ont servi à sa construction en est une autre et cette information nourrira nos discussions avec le Gouvernement. L'amendement n° 5 concerne l'annexe du PLFSS relative à l'Ondam : elle devra contenir des éléments précis sur son exécution et sur son élaboration pour l'année suivante.
Les amendements n°s 4 et 5 sont adoptés.
M. Alain Vasselle, rapporteur général. - J'en viens à l'amendement du Gouvernement qui porte de six à quatorze le nombre de sièges au conseil d'administration, élargi aux représentants des partenaires sociaux.
M. Guy Fischer. - Nous ne sommes pas contre cette proposition.
M. Bernard Cazeau. - Nous y sommes également favorables. Mais c'est une mesure d'ordre qui n'a rien à voir avec le projet de loi organique et relève d'un projet de loi de financement. Bref, c'est un cavalier.
M. André Lardeux. - Le Gouvernement pousse le bouchon un peu loin : qu'il ait le courage de présenter son amendement lui-même, en séance publique, afin que nous en discutions ouvertement. Je voterai contre cet amendement.
Mme Janine Rozier. - Je partage cette analyse.
M. Jacky Le Menn. - Quelle sera la durée du débat public ? Les temps de parole des groupes ?
Mme Muguette Dini, présidente. - Ils seront décidés lors de la prochaine conférence des présidents du 8 septembre prochain.
M. Guy Fischer. - Quelles déplorables conditions de travail...
L'amendement n° 6 du Gouvernement est adopté et devient un article additionnel.
Mme Muguette Dini, présidente. - Le président Larcher a souhaité que nous constituions un groupe de travail sur la création des salles de consommation supervisée de drogue. Si vous en êtes d'accord, cette structure pourrait rassembler onze sénateurs, désignés par leur groupe selon la répartition suivante : quatre UMP, trois socialistes, un UC, un CRC-SPG, un RDSE et un non-inscrit.
La commission approuve cette proposition.

References: L'article 2
 L'article 3
 l'article 2
 l'article 4
 l'article 2
in fine