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Timestamp: 2016-10-23 20:38:33+00:00

Document:
2C_941/2014 (20.08.2015)
2C_941/2014 � � Urteil vom 20. August 2015
beide vertreten durch Y.________ AG.
Internationale Amtshilfe in Steuersachen; Bussenverf�gung,
Am 24. Dezember 2013 richtete die zust�ndige norwegische Beh�rde ein Amtshilfegesuch gem�ss Art. 26 des Abkommens vom 7. September 1987 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem K�nigreich Norwegen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen und vom Verm�gen (SR 0.672.959.81; nachfolgend: DBA-N) an die Eidgen�ssische Steuerverwaltung (ESTV). Das Gesuch betraf u.a. die X.________ SA. Mit Editionsverf�gung vom 21. Januar 2014 forderte die ESTV die X.________ SA auf, ihr innert 14 Tagen ab Zustellung der Editionsverf�gung die darin verlangten Informationen zu �bermitteln. Diese Aufforderung wurde mit einer Strafandrohung gem�ss Art. 9 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 28. September 2012 �ber die internationale Amtshilfe in Steuersachen (Steueramtshilfegesetz, StAhiG; SR 672.5) verbunden.
Mit Verf�gung vom 29. August 2014 auferlegte die ESTV der X.________ SA in Anwendung von Art. 9 Abs. 5 und Art. 10 Abs. 4 StAhiG eine Busse von Fr. 7'000.--, wobei diese Busse gegen�ber A.________ als statutarisch verantwortlichem Organ der Gesellschaft ausgesprochen wurde. In der Rechtsmittelbelehrung f�hrte die ESTV aus, "gegen diese Schlussverf�gung" k�nne innert 30 Tagen nach Er�ffnung beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gef�hrt werden.
Mit Beschwerde vom 18. September 2014 an das Bundesverwaltungsgericht beantragten A.________ und die X.________ SA, die Aufforderungen der ESTV vom 21. Januar, 19. M�rz, 7. Juli und 25. Juli 2014 an die X.________ SA, Ausk�nfte zu erteilen bzw. Dokumente herauszugeben, f�r gegenstandslos zu erkl�ren bzw. aufzuheben. Ferner beantragten sie, die Bussenverf�gung der ESTV vom 29. August 2014 aufzuheben, eventualiter die Busse zu reduzieren.
Mit Urteil vom 30. September 2014 trat das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein (Ziff. 1) und stellte weiter fest, dass die Bussenverf�gung der ESTV vom 29. August 2014 nichtig sei (Ziff. 2). Zur Begr�ndung f�hrte es einerseits aus, die Bussenverf�gung stelle keine Schlussverf�gung im Sinne des Steueramtshilfegesetzes dar. Andererseits hielt das Gericht fest, es stelle sich allenfalls die Frage der �berweisung der Streitsache gem�ss Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 �ber das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021). Das Gericht kam zum Schluss, die Frage er�brige sich, da nicht von einer Zust �ndigkeit der ESTV zur Ausf�llung der vorliegenden Busse nach Art. 9 Abs. 5 bzw. Art. 10 Abs. 4 StAhiG ausgegangen werden k�nne; diese Busse sei vielmehr durch die ordentlichen Straf (gerichts) beh�rden auszuf�llen und die Verf�gung der ESTV sei nichtig.
Gegen dieses Urteil des Bundesverwaltungsgerichts f�hrt die ESTV mit Eingabe vom 13. Oktober 2014 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die R�ckweisung der Sache zur materiellen Entscheidung an das Bundesverwaltungsgericht.
A.________ und die X.________ SA beantragen die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung. Mit Schreiben vom 16. Dezember 2014 h�lt die ESTV an den gestellten Rechtsbegehren fest.
1.1.�Angefochten ist mit dem Nichteintretensentscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. September 2014 ein Endentscheid einer Vorinstanz des Bundesgerichts in einem Verfahren betreffend die internationale Amtshilfe in Steuersachen (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG).
Gem�ss Art. 84a BGG ist gegen einen Entscheid auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe in Steuersachen die Beschwerde nur zul�ssig, wenn sich eine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung stellt oder wenn es sich aus anderen Gr�nden um einen besonders bedeutenden Fall im Sinne von Art. 84 Abs. 2 BGG handelt. Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begr�ndung in gedr�ngter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zul�ssig, dass sich eine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung stellt oder ein besonders bedeutender Fall nach Art. 84 oder 84a BGG vorliegt, so ist auszuf�hren, warum die jeweilige Voraussetzung erf�llt ist, es sei denn, dies treffe ganz offensichtlich zu. Wie Art. 84 BGG bezweckt auch Art. 84a BGG die wirksame Begrenzung des Zugangs zum Bundesgericht im Bereich der internationalen Amtshilfe in Steuerangelegenheiten. Ein besonders bedeutender Fall ist daher mit Zur�ckhaltung anzunehmen. Bei der Beantwortung der Frage, ob ein besonders bedeutender Fall gegeben ist, steht dem Bundesgericht ein weiter Ermessensspielraum zu (vgl. BGE 139 II 340E. 4 S. 342). Das Vorliegen einer Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung ist regelm�ssig zu bejahen, wenn dessen Entscheid f�r die Praxis wegleitend sein kann, namentlich, wenn von unteren Instanzen viele gleichartige F�lle zu beurteilen sein werden. Eine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung ist unter Umst�nden auch anzunehmen, wenn es sich um eine erstmals zu beurteilende Frage handelt, die einer Kl�rung durch das Bundesgericht bedarf. Es muss sich allerdings um eine Rechtsfrage handeln, deren Entscheid f�r die Praxis wegleitend sein kann und die von ihrem Gewicht her nach einer h�chstrichterlichen Kl�rung ruft (BGE 139 II 340 E. 4 S. 342 f. mit Hinweisen).
Vorliegend steht zur Diskussion, ob die ESTV zust�ndig ist zum Erlass von Bussen gest�tzt auf Art. 9 Abs. 5 resp. Art. 10 Abs. 4 StAhiG oder ob derartige Bussen - wie von der Vorinstanz angenommen - durch die Straf (justiz) beh�rden auszuf�llen sind, sowie ob gegen derartige Bussenverf�gungen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht offen steht. Es ist offensichtlich, dass die Beantwortung dieser Fragen weitreichende Konsequenzen in Bezug auf das Verfahren und den Instanzenzug in allen Amtshilfef�llen hat und dass ein allgemeines Interesse an einer h�chstrichterlichen Kl�rung besteht. Es liegen somit Fragen von grunds �tzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 84a BGG vor.
1.2.�Gem�ss Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG sind zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten u.a. die den Departementen des Bundes unterstellten Dienststellen berechtigt, soweit das Bundesrecht es vorsieht und wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann. Gest�tzt auf Art. 2 StAhiG sowie Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 f. der Organisationsverordnung vom 17. Februar 2010 f�r das Eidgen�ssische Finanzdepartement (OV-EFD; SR 172.215.1) ist die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten der ESTV zul�ssig.
1.3.�Auf die frist- (Art. 46 Abs. 2 und 100 Abs. 2 lit. b BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
2.1.�Dem vorliegenden Verfahren liegt ein Amtshilfegesuch der zust�ndigen norwegischen Beh�rde gest�tzt auf Art. 26 DBA-N zugrunde. Das Verfahren richtet sich nach dem am 1. Februar 2013 in Kraft getretenen Steueramtshilfegesetz (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a StAhiG und Art. 24 StAhiG e contrario).
2.2.�Das Bundesverwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil einerseits erkannt, auf die Beschwerde (der heutigen Beschwerdegegner) werde nicht eingetreten, dies mit der Begr�ndung, dass es sich zur Behandlung als unzust�ndig erachtete. Andererseits stellte es fest, die Bussenverf�gung der ESTV vom 29. August 2014 sei nichtig. Diese Feststellung erfolgte im Hinblick auf die Frage, ob die Beschwerde gest�tzt auf Art. 8 Abs. 1 VwVG an eine andere zust�ndige Beh�rde zu �berweisen sei. Streitgegenstand ist damit einerseits, ob das Bundesverwaltungsgericht zu Recht feststellte, die Bussenverf�gung der ESTV sei nichtig (vgl. E. 3 nachfolgend). Andererseits ist Streitgegenstand, ob das Bundesverwaltungsgericht zu Recht auf die bei ihm erhobene Beschwerde nicht eingetreten ist (vgl. E. 4 nachfolgend).
Da vorliegend ein Nichteintretensentscheid zu beurteilen ist, kann das Bundesgericht diesbez�glich lediglich feststellen, ob die Vorinstanz zu Recht auf die erhobene Beschwerde nicht eingetreten ist und gegebenenfalls die Sache zur Behandlung zur�ckweisen. Es kann daher nicht auf Vorbringen der Beschwerdegegner eingehen, soweit sie Fragen in Bezug auf die materielle Beurteilung der Bussenverf�gung aufwerfen.
3.1.�Gem�ss Art. 1 Abs. 1 StAhiG regelt das Steueramtshilfegesetz den Vollzug der Amtshilfe nach den Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und nach anderen internationalen Abkommen, die einen auf Steuersachen bezogenen Informationsaustausch vorsehen. Unter der Marginalie "Zust�ndigkeit" bestimmt Art. 2 StAhiG, dass die ESTV die Amtshilfe aufgrund ausl�ndischer Ersuchen vollzieht. In Art. 9 Abs. 5 sieht das Steueramtshilfegesetz vor, dass die betroffene Person mit Busse bis zu 10'000 Franken bestraft wird, wenn sie einer von der ESTV unter Hinweis auf die Strafdrohung dieser Bestimmung ergangenen vollstreckbaren Verf�gung zur Herausgabe der Informationen vors�tzlich nicht Folge leistet. In identischer Weise sieht Art. 10 Abs. 4 StAhiG die Strafbarkeit der Informationsinhaberin oder des Informationsinhabers vor. Als anwendbares Verfahrensrecht erkl�rt Art. 5 Abs. 1 StAhiG, soweit nicht anders bestimmt, das Verwaltungsverfahrensgesetz f�r massgebend.
3.2.�Das Verwaltungsverfahrensgesetz regelt in Art. 40 f. die Zwangsmittel zur Verf�gungsvollstreckung. Nach Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG kann die Beh�rde zur Vollstreckung von Verf�gungen, welche nicht auf Geldzahlung oder Sicherheitsleistung gehen, zur Massnahme der Strafverfolgung greifen, soweit ein anderes Bundesgesetz die Strafe vorsieht. Der Wortlaut von Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG verweist auf keine bestimmten Bundesgesetze oder bestimmten darin vorgesehenen Strafbestimmungen. Die Frage wird in Rechtsprechung und Lehre auch kaum diskutiert (vgl. G�CHTER/EGLI, in: Kommentar zum VwVG, 2008, Rz. 29 zu Art. 41 VwVG). Mit den Art. 9 Abs. 5 und 10 Abs. 4 StAhiG besteht aber jedenfalls f�r den vorliegenden Fall die geforderte gesetzliche Grundlage, welche eine Strafe vorsieht, die es der Beh�rde erm�glicht, zur Durchsetzung von Verf�gungen eine Massnahme zu ergreifen.
3.3.�Gest�tzt auf die vorgenannten Bestimmungen ergibt sich ohne Weiteres, dass die ESTV zur Anordnung einer Busse gem�ss Art. 9 Abs. 5 bzw. Art. 10 Abs. 4 StAhiG zust�ndig ist.
Der abweichenden Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts kann nicht gefolgt werden. Sie st�tzt sich darauf, dass sich den Art. 9 Abs. 5 und 10 Abs. 4 StAhiG nichts zur Zust�ndigkeit der ESTV entnehmen lasse. Bei dieser Argumentation wird ausser Acht gelassen, dass Art. 2 StAhiG die Zust�ndigkeit der ESTV f�r s�mtliche im StAhiG vorgesehenen Massnahmen begr�ndet und dass sich insbesondere ihre Kompetenz zur in Art. 9 Abs. 5 und 10 Abs. 4 StAhiG stipulierten Bussenerhebung gest�tzt auf Art. 5 Abs. 1 StAhiG i.V.m. Art. 41 Abs. 1 lit. c VwVG ergibt. An dieser grunds�tzlichen Zust�ndigkeit der ESTV vermag nichts zu �ndern, dass Art. 21a Abs. 5 StAhiG die ESTV im Zusammenhang mit der Bestrafung von Verst�ssen gegen das Informationsverbot explizit als verfolgende und urteilende Beh�rde bezeichnet. Die Vorinstanz will daraus e contrario im Sinne einer systematischen Auslegung ableiten, dass mangels einer entsprechenden Regelung in den Art. 9 Abs. 5 und 10 Abs. 4 StAhiG der Gesetzgeber der ESTV eine entsprechende Zust�ndigkeit nicht einr�umen wollte. Einer solchen Interpretation steht - wie bereits ausgef�hrt - zum einen der Wortlaut von Art. 2 StAhiG, entgegen. Zum anderen ist ihr auch unter teleologischen �berlegungen nicht zu folgen: Es w�re nicht nachvollziehbar, die ESTV nur gerade f�r die Verfolgung und Ahndung von Verst�ssen gegen das Informationsverbot als zust�ndig zu erkl�ren, welche regelm�ssig erst nach Durchf�hrung von Amtshilfeverfahren zum Tragen kommen d�rften, und sie bei den Straf- bzw. Zwangsmassnahmen, welche der korrekten laufenden Durchf�hrung der Amtshilfeverfahren dienen sollen, als unzust�ndig zu erkl�ren. Die ESTV weist denn auch zu Recht auf die Botschaft zur k�rzlich erfolgten Revision des Steueramtshilfegesetzes hin, in welcher das Verst�ndnis zur umfassenden Zust�ndigkeit der ESTV explizit zum Ausdruck kommt. Der Bundesrat f�hrt dort aus, aufgrund der Fachkenntnisse der ESTV sei es angezeigt, dass sie f�r Widerhandlungen gegen die Strafbestimmungen des StAhiG verfolgende und urteilende Beh�rde sei (vgl. Botschaft vom 16. Oktober 2013 zur �nderung des StAhiG, BBl 2013 8369, 8379). Auch wenn diese Ausf�hrungen im Rahmen der Revision des Steueramtshilfegesetzes und im Zusammenhang mit der Regelung des neu ins Gesetz aufgenommenen Art. 21a Abs. 5 StAhiG erfolgten, ist nicht ersichtlich, inwiefern der Gesetzgeber bei der urspr�nglichen Fassung des Gesetzes von anderen �berlegungen ausgegangen sein sollte. Der ESTV ist daher zuzustimmen, wenn sie die Diskrepanz in den Formulierungen der Bestimmungen auf die Entstehungsgeschichte des Gesetzes zur�ckf�hrt.
3.4.�An der Zust�ndigkeit der ESTV vermag auch die Argumentation der Beschwerdegegner, das Akkusationsprinzip (bzw. das Anklageprinzip) werde verletzt, nichts zu �ndern. Sie sehen die Verletzung des Anklageprinzips darin, dass es an der notwendigen institutionellen Trennung von Ankl�ger und Richter zum einen, von Anklage und Urteil zum anderen fehle. Dabei beachten sie jedoch nicht, dass es sich bei den Bussen nach Art. 9 Abs. 5 bzw. 10 Abs. 4 StAhiG zwar wohl um echte Strafen handelt, diese jedoch der Sache nach in erster Linie ein Mittel des Verwaltungszwangs darstellen. Verwaltungsstrafen sanktionieren Verst�sse gegen verwaltungsrechtliche Pflichten und bezwecken damit die Durchsetzung des Verwaltungsrechts. Sie sind insofern ein Mittel des Verwaltungszwangs und haben repressiven Charakter (vgl. H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 1171; JAAG/H�GGI, in: Praxiskommentar zum VwVG, 2009, Rz. 30 zu Art. 41 VwVG; TOBIAS JAAG, Sanktionen im Verwaltungsrecht, in: Wirtschaft und Strafrecht, Festschrift f�r Niklaus Schmid, 2001, S. 571 und 577). Ordnungsbussen sind Verwaltungsstrafen f�r geringf�gigere Missachtungen des Verwaltungsrechts, insbesondere von Verfahrensvorschriften (TOBIAS JAAG, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich [VRG], 3. Aufl. 2014, Rz. 44 zu � 30 VRG; H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1172).
Die in den genannten Bestimmungen geregelte Bestrafung von Verfahrenspflichtverletzungen ist nicht Selbstzweck. Sie dient vielmehr der Durchsetzung derjenigen Pflichten, die der betroffenen Person oder dem Informationsinhaber auferlegt sind, um der Steuerbeh�rde die ordnungsgem�sse Abwicklung des Steueramtshilfeverfahrens zu erm�glichen. Erf�llt die betroffene Person oder der Informationsinhaber diese Pflichten nicht, besteht die Gefahr, dass das Amtshilfeverfahren vereitelt wird. Dieser Gefahr war sich der Gesetzgeber bewusst, weshalb er f�r die Unterlassung der gesetzlich gebotenen Mitwirkung eine Busse vorsah. Konsequenz aus dem Verwaltungszwangscharakter der fraglichen Bussen ist, dass die Auferlegung der Busse als Zwangsmassnahme in der Kompetenz der zust�ndigen Verwaltungsbeh�rde verbleibt. Das Anklageprinzip wird dadurch nicht verletzt; vielmehr ist es vollumf�nglich dadurch gewahrt, dass es dem Geb�ssten offensteht, die Bussenverf�gung anzufechten und im gerichtlichen Verfahren �berpr�fen zu lassen. Es verh�lt sich diesbez�glich analog wie im von den Beschwerdegegnern selber erw�hnten Strafbefehlsverfahren. Wenn die Beschwerdegegner argumentieren, f�r das Strafbefehlsverfahren bestehe anders als vorliegend eine ausdr�ckliche gesetzliche G rundlage, so �bersehen sie, dass, wie sogleich zu sehen ist (E. 4), mit dem - hier zur Anwendung kommenden - Verwaltungsstrafrecht eine gesetzliche Grundlage gegeben ist.
3.5.�Als Zwischenergebnis ergibt sich damit, dass die Vorinstanz die Bussenverf�gung der ESTV zu Unrecht als nichtig qualifizierte. Ziff. 2 des angefochtenen Urteils ist demnach aufzuheben.
Des Weiteren stellt sich die Frage, ob sich das Bundesverwaltungsgericht richtigerweise als nicht zust�ndig zur Beurteilung der Beschwerde gegen die Bussenverf�gung der ESTV erkl�rte, mithin zu Recht nicht auf diese eingetreten ist.
4.1.�Das Bundesverwaltungsgericht hielt in seinem Urteil fest, es sei zust�ndig zur Beurteilung von Beschwerden gegen Schlussverf�gungen der ESTV betreffend die Amtshilfe gest�tzt auf Art. 26 DBA-N. In einer Schlussverf�gung werde gem�ss Art. 17 Abs. 1 StAhiG die Amtshilfeleistung begr�ndet und der Umfang der zu �bermittelnden Informationen bestimmt bzw. die Amtshilfe verweigert. Die vorliegende Verf�gung sei indes als reine Bussenverf�gung ausgestaltet und daher offensichtlich und entgegen der in der Rechtsmittelbelehrung implizit ge�usserten Ansicht der ESTV keine Schlussverf�gung im Sinne des StAhiG. Auch handle es sich nicht um eine "der Schlussverf�gung vorangehende Verf�gung" im Sinne von Art. 19 Abs. 1 StAhiG, erfolge doch dort der Bezug auf den Verfahrensablauf in der Sache, also auf denjenigen, der zur Amtshilfe f�hre bzw. f�hren sollte. Folglich erachtete sich das Bundesverwaltungsgericht nicht als zust�ndig.
4.2.�Dem Bundesverwaltungsgericht ist beizupflichten, dass die hier umstrittene Bussenverf�gung offensichtlich keine Schlussverf�gung im Sinne von Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 17 Abs. 1 StAhiG darstellt. Dies wird inzwischen auch von der ESTV anerkannt. Auch kann die auf Art. 9 Abs. 5 oder 10 Abs. 4 StAhiG gest�tzte Bussenverf�gung nicht als eine auf den Verfahrensablauf�
in der Sache�bezogene Verf�gung verstanden werden. Selbst wenn angesichts der Charakterisierung der Busse als Verwaltungszwang ein Konnex zum Verfahrensablauf nicht g�nzlich abzusprechen ist, steht bei der Bussenverf�gung doch nicht das Amtshilfeverfahren als solches, sondern vielmehr die reibungslose Durchf�hrung des Verfahrens durch die Verwaltungsbeh�rden resp. dessen Durchsetzung n�tigenfalls mit Hilfe von Zwangsmassnahmen im Vordergrund. Es handelt sich somit auch nicht um eine "der Schlussverf�gung vorangehende Verf�gung" im Sinne von Art. 19 Abs. 1 StAhiG, die mit der Schlussverf�gung im Amtshilfeverfahren in der Sache zusammenh�ngt und mit dieser angefochten werden k�nnen soll.
4.3.�Gem�ss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 �ber das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verf�gungen nach Art. 5 VwVG. Nach Art. 32 Abs. 2 lit. b VGG ist die Beschwerde unzul�ssig gegen Verf�gungen, die nach einem anderen Bundesgesetz durch Beschwerde an eine kantonale Beh�rde anfechtbar sind. Gem�ss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 22. M�rz 1974 �ber das Verwaltungsstrafrecht (Verwaltungsstrafrechtsgesetz, VStrR; SR 313.0) findet dieses Gesetz Anwendung, wenn die Verfolgung und Beurteilung von Widerhandlungen einer Verwaltungsbeh�rde des Bundes �bertragen wird. Gelangt das VStrR zur Anwendung, schliesst Art. 3 lit. c VwVG auf das Verfahren der Strafverfolgung die Anwendbarkeit des VwVG ausdr�cklich aus. Selbst wenn die Untersuchung und die Beurteilung durch eine (Bundes-) Verwaltungsbeh�rde erfolgt und diese die Strafverf�gung erl�sst, geht es funktional um Justiz und nicht mehr um Verwaltung (vgl. JAAG/H�GGI, a.a.O., Rz. 31 zu Art. 41 VwVG; PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum VwVG, a.a.O., Rz. 7 zu Art. 3 VwVG).
4.4.�Anders als in anderen Bereichen des Steuerrechts enth�lt das Steueramtshilfegesetz lediglich in Art. 13 Abs. 7 und Art. 21a Abs. 5 einen ausdr�cklichen Verweis auf das Verwaltungsstrafrechtsgesetz, wobei sich der Verweis ausschliesslich auf Art. 42 und 45 - 50 Abs. 1 und 2 resp. Art. 7 Abs. 1 VStrR bezieht (vgl. dagegen etwa die generellen Verweise auf das VStrR in Art. 67 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 �ber die Verrechnungssteuer [VStG; SR 642.21], Art. 103 des Bundesgesetzes vom 12. Juni 1999 �ber die Mehrwertsteuer [MWSTG; SR 641.20] sowie Art. 50 des Bundesgesetzes vom 27. Juni 1973 �ber die Stempelabgaben [StG; SR 641.10]). Dies vermag indes nichts an der generellen Anwendbarkeit des Verwaltungsstrafrechtsgesetzes zu �ndern, da dieses auch ohne ausdr�cklichen oder generellen Verweis bereits gest�tzt auf Art. 1 VStrR zur Anwendung gelangt. Vielmehr bringt der Verweis in Art. 21a Abs. 5 StAhiG explizit die Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 1 VStrR zum Ausdruck resp. der Verweis in Art. 13 Abs. 7 StAhiG auf die im Zusammenhang mit Zwangsmassnahmen zur Anwendung gelangenden Bestimmungen des VStrR, ohne dass daraus auf die Nichtanwendbarkeit der �brigen Bestimmungen des VStrR geschlossen werden k�nnte.
4.5.�Am Verwaltungsstrafverfahren wurde insofern schon fr�h Kritik ge�bt, als etwa bei gleichzeitigem Erlass von Massnahmen oder Administrativsanktionen, die in einem einzelnen Verwaltungsgesetz vorgesehen sind (z.B. eine Verwarnung, eine Amtsenthebung oder ein Bewilligungsentzug), sowie einer Ordnungsbusse, sich die Verh�ngung Letzterer nach Verwaltungsstrafverfahren richtet, im �brigen aber das Verwaltungsverfahrensgesetz anwendbar ist. Entgegen der Regelung im VStrR w�re es vorzuziehen gewesen, Ordnungsbussen auf dem Verwaltungsweg zu belassen (vgl. ANDR� GRISEL, Referate und Mitteilungen des Schweizerischen Juristenvereins, Protokoll vom 12. September 1971, ZSR 90/1971 II S. 463 f.; MARKUS PETER, Erste Erfahrungen mit dem Bundesgesetz �ber das Verwaltungsstrafrecht, ZstrR 93/1977 S. 356 f.; RENATE SCHWOB, Verwaltungsstrafrecht des Bundes, Schweizerische Juristische Kartothek [SJK], Karte 1287, Stand: 1. Oktober 1985, S. 3). Es liesse sich auch vorliegend argumentieren, dass es bei Bussenandrohungen und Bussenauferlegungen als Zwangsmittel der ESTV im Rahmen der Abwicklung des Steueramtshilfeverfahrens als sachgerecht erschiene, die zur materiellen Beurteilung des Amtshilfeverfahrens an sich zust�ndigen und kompetenten (Verwaltungs- und anschliessend Justiz-) Beh�rde auch die im Rahmen dieses Amtshilfeverfahrens erlassenen Zwangsmassnahmen beurteilen zu lassen. Das Gesetz erscheint indes klar; ein allf�lliges Abkommen vom Verwaltungsstrafverfahren w�re durch den Gesetzgeber vorzunehmen. Heute wird denn die Frage, ob Ordnungsbussen dem Verwaltungsstrafrecht zuzuordnen sind, auch weitgehend bejaht (TOBIAS JAAG, FS Schmid, a.a.O., S. 575; TOBIAS JAAG, Kommentar VRG, a.a.O., Rz. 45 zu � 30 VRG; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, � 32 N. 8; RIEDO/NIGGLI, Verwaltungsstrafrecht, Teil 1: Ein M�rchen, eine L�sung, ein Problem und ein Beispiel, in: Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht, 2010, S. 41 ff., 43).
4.6.�Im �brigen entspricht die Anwendung des Verwaltungsstrafrechtsgesetzes der Systematik in anderen Bereichen des Steuerrechts. Im Verrechnungssteuer-, Stempelabgabe- und Mehrwertsteuerrecht richtet sich das Verfahren nach VStrR (zu den Verweisen in den Einzelgesetzen siehe oben E. 4.4), d.h. es liegt an der ESTV, das Schlussprotokoll aufzunehmen, die betroffene Person dazu anzuh�ren und anschliessend den Strafbescheid zu erlassen (vgl. Art. 61 f. VStrR). Gegen den Strafbescheid kann Einsprache bei der ESTV erhoben werden (vgl. Art. 67 ff. VStrR), woraufhin die ESTV eine Strafverf�gung erl�sst oder das Verfahren einstellt (vgl. Art. 70 VStrR). Verlangt die betroffene steuerpflichtige Person nach Art. 72 VStrR die gerichtliche �berpr�fung dieser Verf�gung, �berweist die ESTV die Akten der kantonalen Staatsanwaltschaft zuhanden des zust�ndigen Strafgerichts (vgl. Art. 73 VStrR).
4.7.�Vorliegend steht die Beurteilung der Bussenverf�gung der ESTV vom 29. August 2014 zur Diskussion. Gem�ss den vorstehenden Feststellungen stellt die Bussenverf�gung, entgegen der Rechtsmittelbelehrung der ESTV, keine Schlussverf�gung oder dieser vorangehende, zusammen mit ihr anfechtbare Verf�gung dar. Vielmehr handelt es sich um eine eigenst�ndig anfechtbare Verf�gung, gegen die, ebenfalls entgegen der Rechtsmittelbelehrung, nicht beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde zu erheben ist, sondern die auf dem Weg���des Verwaltungsstrafrechts mittels Einsprache bei der ESTV anzufechten ist. Dementsprechend ist die Beschwerde, welche die Beschwerdegegner des vorliegenden Verfahrens an das Bundesverwaltungsgericht erhoben hatten, zust�ndigkeitshalber zur Entgegennahme als Einsprache gem�ss Art. 67 ff. VStrR an die ESTV zur�ckzuweisen.
4.8.�Die Beschwerde der ESTV ist somit insoweit teilweise gutzuheissen, als die Vorinstanz die Zust�ndigkeit der ESTV zur Ausf�llung der Busse nach Art. 9 Abs. 5 StAhiG verneinte und die Nichtigkeit der Bussenverf�gung vom 29. August 2014 feststellte. Ziff. 2 des angefochtenen Urteils ist dementsprechend aufzuheben. Dagegen ist das Bundesverwaltungsgericht zu Recht nicht auf die Beschwerde gegen die Bussenverf�gung eingetreten, da sich das Verfahren nach Verwaltungsstrafrechtsgesetz richtet und gegen die Bussenverf�gung zun�chst Einsprache bei der ESTV zu erheben ist. Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen.
Die vorliegende Beschwerde ist je in einem Punkt gutzuheissen und in einem Punkt abzuweisen. Die Beschwerdegegner gelten als teilweise unterliegend, da sie von der Nichtigkeit der Bussenverf�gung ausgegangen sind und entsprechend die Abweisung der vorliegenden Beschwerde beantragt haben. Ihre Beschwerde an die Vorinstanz h�tte von dieser aber als Einsprache entgegengenommen werden m�ssen. Die Gerichtskosten sind ihnen daher im Umfang des Unterliegens unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Der ESTV sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Beschwerdef�hrerin hat den Beschwerdegegnern eine reduzierte Parteientsch�digung f�r das vorinstanzliche und das bundesgerichtliche Verfahren auszurichten (Art. 68 Abs. 1, 2 und 5 BGG).
Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird teilweise gutgeheissen. Ziff. 2 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. September 2014 wird aufgehoben. Die Angelegenheit wird insofern an die ESTV zur�ckgewiesen, als diese die von den heutigen Beschwerdegegnern beim Bundesverwaltungsgericht erhobene Beschwerde gegen die Bussenverf�gung als Einsprache entgegen zu nehmen hat. Im �brigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden im Umfang von Fr. 1'500.-- den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftung auferlegt.
Die Beschwerdef�hrerin hat die Beschwerdegegner f�r das vorinstanzliche und das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 1'000.-- zu entsch�digen.

References: Art. 26
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 86
 Art. 90
 Art. 84
 Art. 84
 Art. 42
 Art. 84
 Art. 84
 Art. 84
 BGE 
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 84
 Art. 89
 Art. 2
 Art. 4
 Art. 12
 Art. 26
 Art. 1
 Art. 24
e contrario
 Art. 8
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 5
 Art. 40
 Art. 41
 Art. 41
 Art. 41
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 9
 Art. 2
 Art. 9
 Art. 5
 Art. 41
 Art. 21
e contrario
 Art. 9
 Art. 2
 Art. 21
 Art. 9
 Art. 41
 Art. 26
 Art. 17
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 17
 Art. 9
 Art. 19
 Art. 31
 Art. 5
 Art. 32
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 41
 Art. 3
 Art. 13
 Art. 21
 Art. 42
 Art. 7
 Art. 67
 Art. 103
 Art. 50
 Art. 1
 Art. 21
 Art. 7
 Art. 13
 Art. 61
 Art. 67
 Art. 70
 Art. 72
 Art. 73
 Art. 67
 Art. 9