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BOE.es - Documento BOE-A-2013-2168
Documento BOE-A-2013-2168
«BOE» núm. 49, de 26 de febrero de 2013, páginas 142 a 154 (13 págs.)
BOE-A-2013-2168
En el conflicto positivo de competencia núm. 5280-2004, promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, contra la Orden JUS/1133/2004, de 5 de abril, por la que se convocan, para la provisión por el sistema de libre designación, y para el cuerpo de secretarios judiciales los puestos de trabajo de secretarios de gobierno del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional, Tribunales Superiores de Justicia y ciudades de Ceuta y Melilla. Ha intervenido el Abogado del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Adela Asua Batarrita, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado el día 2 de septiembre de 2004, el Abogado de la Generalitat de Cataluña, en representación y defensa de su Gobierno, promovió conflicto positivo de competencia contra la resolución mencionada en el encabezamiento, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 1 de mayo de 2004, y concretamente por el hecho de incluir entre las plazas convocadas la de Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (apartado I, número 11, del anexo). En dicho escrito se sostiene, en esencia, lo que a continuación se indica.
a) La orden objeto de conflicto viene a dar cumplimiento al sistema que para la provisión de puestos de trabajo de los Secretarios de Gobierno de determinados órganos jurisdiccionales se establece en el art. 464 de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), modificación que ha sido objeto de un recurso de inconstitucionalidad por parte del Gobierno de dicha Comunidad Autónoma. Antes de entrar en el objeto del conflicto, el escrito efectúa un breve análisis del sistema de distribución de competencias entre el Estado y la Generalitat de Cataluña en materia de Administración de Justicia.
b) Aunque el Estado ha mantenido el carácter nacional de los cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia, la Generalitat de Cataluña dispone de un título competencial en cuya virtud le corresponden todas las facultades que la Ley Orgánica del Poder Judicial reconoce o atribuye al Gobierno del Estado (art. 18.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC). Si bien el Tribunal Constitucional ha admitido la opción por un modelo que limita la virtualidad de dicho título competencial en el ámbito del estatuto y régimen jurídico del personal, tal limitación debería tener un carácter de excepción a la regla general. La excepción a la regla general debería ceñirse a los supuestos en los que la jurisprudencia constitucional ha admitido que la actuación estatal es necesaria para preservar el modelo de cuerpos nacionales por el que el legislador orgánico ha optado.
c) Los Secretarios Judiciales constituyen un cuerpo superior jurídico, único y de carácter nacional (art. 440 LOPJ, en la redacción de la Ley Orgánica 19/2003). La nueva regulación de dicho cuerpo (libro V) se ha desgajado del libro relativo a los cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia y de otro personal (libro VI). La sistemática anteriormente vigente era más coherente con el art. 122.1 CE, que reserva a la Ley Orgánica del Poder Judicial la regulación del estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados y «el del personal al servicio de la Administración de Justicia». Además, la nueva regulación contiene una diferencia de tratamiento de los secretarios judiciales con respecto al resto del personal al servicio de la Administración de Justicia. Con ello, el legislador pretende impedir el juego de la cláusula subrogatoria en relación con los secretarios judiciales. Por importantes que sean las funciones que la Ley Orgánica 19/2003 asigna a ese cuerpo y pese a que no se niega la trascendencia que dichas funciones tienen en el ejercicio de la función jurisdiccional, lo cierto es que el cuerpo de secretarios de la Administración de Justicia no tiene asignada constitucionalmente dicha función, y, por ello, las funciones asignadas no pueden conducir a la inclusión de su estatuto y régimen jurídico en el ámbito de la Administración de Justicia en sentido estricto. En rigor, los secretarios judiciales son únicamente, pese a la importancia de sus funciones, personal de asistencia en la función jurisdiccional que constitucionalmente está atribuida de forma exclusiva a Jueces y Magistrados.
En definitiva, pese a la sistemática de la Ley Orgánica, a la intencionalidad de política legislativa que subyace y a las competencias atribuidas a los secretarios judiciales, lo que se refiere al estatuto orgánico y a la carrera administrativa de los secretarios de justicia debe incluirse en la materia relativa a la administración de la Administración de Justicia, en la que la Generalitat tiene atribuidas las competencia que le reconoce el Estatuto de Autonomía de Cataluña. En virtud de la cláusula subrogatoria deben entenderse atribuidas a la Generalitat de Cataluña las facultades atribuidas al Gobierno del Estado excepto en aquellos casos, que deben ser la excepción, en que por la naturaleza o con el objetivo de preservar la eficacia de las opciones normativas adoptadas por el legislador orgánico se requiera un tratamiento unitario y uniforme. Pues bien, la Ley Orgánica 19/2003 opta por hacer depender a los secretarios judiciales del Ministerio de Justicia e impedir el ejercicio de competencias autonómicas, lo que supone una vulneración del art. 18.1 EAC.
El carácter nacional del cuerpo de secretarios judiciales, que comparte con los otros cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia, no justifica que el legislador estatal atribuya al Gobierno y al Ministro de Justicia facultades que para los otros cuerpos han sido atribuidas a las Comunidades Autónomas que han asumido competencias en el ámbito de la Administración de Justicia.
d) El análisis de constitucionalidad de la STC 56/1990, de 29 de marzo, afectaba al conjunto del personal al servicio de la Administración de Justicia, y la operatividad de la cláusula subrogatoria se hace depender del carácter supraautonómico de las concretas facultades que se atribuyen [FJ 11 a)] y no del tipo de personal de que se trate (secretarios judiciales, médicos forenses, oficiales, auxiliares y agentes). Aunque las funciones en materia de secretarios judiciales no han sido objeto de traspaso a la Generalitat y tampoco se ha modificado el reglamento orgánico de dicho cuerpo para articular el ejercicio de las competencias autonómicas con aquellas facultades que deben reservarse al Estado, a diferencia de lo sucedido con el resto de personal al servicio de la Administración de Justicia que presta servicio en órganos de Cataluña, ello es simplemente imputable a la nula voluntad política del Gobierno del Estado y no a impedimento alguno del bloque de constitucionalidad, de la doctrina constitucional o de la propia Ley Orgánica del Poder Judicial. La falta de efectividad de los traspasos no debe comportar que el Estado siga asumiendo, aunque sea provisionalmente, la función de convocar y establecer el procedimiento, los méritos y los elementos de juicio para la designación del Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña puesto que, pese al retraso en el cumplimiento de las transferencias, la propia Ley Orgánica del Poder Judicial reconoce que el nombramiento debe hacerse a propuesta de la Comunidad Autónoma.
e) No existen argumentos, dadas las funciones que se atribuyen a los secretarios judiciales, u otros aspectos organizativos, que exijan que, en la provisión de puestos de trabajo de secretarios judiciales a través del procedimiento de libre designación (art. 450.1 LOPJ), que es el que desarrolla la Orden JUS/1133/2003, de 5 de abril, la participación de las Comunidades Autónomas deba limitarse al informe previo. El art. 464.3 LOPJ, que es objeto de desarrollo por la Orden JUS/1133/2004, de 5 de abril, determina que el nombramiento del Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia corresponde al Ministro de Justicia, a propuesta del órgano competente de la Comunidad Autónoma. Asimismo, el art. 465.3 LOPJ prevé que los secretarios de gobierno propondrán al Ministerio de Justicia el nombramiento de los secretarios judiciales de libre designación en su ámbito territorial, así como su cese cuando éste proceda, sin que se reconozca, en este caso, participación alguna a la Comunidad Autónoma.
Lo anterior supone inaplicar la cláusula subrogatoria y desconocer la competencia de las Comunidades Autónomas para efectuar el acto de ejecución que comporta la convocatoria del procedimiento de provisión de unas plazas de secretarios judiciales para puestos de trabajo radicados en su ámbito territorial. Criterio que no es el seguido para los otros cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia que son también cuerpos nacionales.
En definitiva, en relación con los puestos de libre designación, que es el procedimiento que corresponde, de acuerdo con la Ley Orgánica 19/2003, para la designación de los Secretarios de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia, la provisión del puesto debe corresponder a las Comunidades Autónomas, con exclusión del Ministerio de Justicia, dado que, no habiendo dimensión supraautonómica, así lo impone la cláusula subrogatoria.
f) La Orden JUS/1133/2004, de 5 de abril, que se dicta en aplicación del art. 464 de la Ley Orgánica 19/2003, no sólo prevé que la adjudicación de, entre otras, la plaza de Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se efectuará mediante orden del Ministro de Justicia –lo cual ya comporta una lesión de las competencias de Cataluña y, por ello, aquel precepto, junto a otros, fue objeto del recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de la Generalitat contra la Ley Orgánica 19/2003– sino que va más allá y determina el procedimiento y los méritos y elementos de juicio que se tendrán en cuenta para formular la propuesta. El art. 464 de la Ley Orgánica 19/2003, se limita a indicar que el nombramiento se realiza a propuesta de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de justicia y, por ello, debe entenderse que la convocatoria y la determinación de sus elementos se efectuará por éstas. Pese a ello, la Orden JUS/1133/2004 asume ella misma esta función, al establecer el plazo y lugar de presentación de las solicitudes, la documentación que debe acompañarse a las mismas y los métodos que permiten evaluar la idoneidad de los candidatos.
Es cierto que la Ley Orgánica del Poder Judicial no establece de forma expresa que el procedimiento previo a la designación, que deberá realizarse a propuesta de la Comunidad Autónoma, deba efectuarse necesariamente previa convocatoria de la plaza a través de orden del Ministro de Justicia. Pero junto a esta interpretación, posible a partir de la literalidad del art. 450.1 LOPJ, existe otra interpretación, menos restrictiva para con la cláusula subrogatoria, de las competencias de las Comunidades Autónomas. En consecuencia, con la aprobación de esta orden se atribuyen al Ministerio de Justicia funciones ejecutivas que deberían corresponder a las Comunidades Autónomas en aplicación de la cláusula subrogatoria.
2. Mediante providencia de 6 de octubre de 2004 la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno del Estado, al objeto de que en el plazo de veinte días alegara cuanto considerase conveniente. La incoación del conflicto fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 26 de octubre de 2004.
3. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el 3 de noviembre de 2004 el Abogado del Estado se personó en este proceso constitucional para efectuar las alegaciones que a continuación se exponen.
a) El escrito comienza con algunas puntualizaciones. Se señala que el presente conflicto se ciñe en exclusiva al apartado I.11 del anexo de la Orden JUS/1133/2004, de 5 de abril, que tiene naturaleza, no de disposición, sino de acto administrativo; y que el conflicto de competencia depende claramente del recurso de inconstitucionalidad núm. 1933-2004, en el que el máximo órgano ejecutivo de la Generalitat catalana recurrió –entre otros– los arts. 450.1 y 464.3 LOPJ, en la versión dada por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre. Si el art. 464.3 LOPJ no fuera conforme a la Constitución y al Estatuto catalán, razona el Abogado del Estado, sería ociosa toda consideración relativa a la orden sobre la que se ha trabado el conflicto, que se convertiría en mero acto aplicativo de una norma inconstitucional. Con todo, para completar las alegaciones del Abogado del Estado en el mencionado recurso 1933-2004, se dedica cierto espacio a la nueva configuración de los secretarios judiciales y del cuerpo nacional que los reúne, que, tal vez, se señala, sirva para iluminar la decisión legislativa plasmada en el nuevo libro V de la Ley Orgánica del Poder Judicial, «De los secretarios judiciales y de la oficina judicial». Y con carácter previo se destacan algunos pasajes especialmente importantes de la STC 56/1990, de 29 de marzo, FFJJ 9, 10 y 11, cuya doctrina ha sido reafirmada por la STC 105/2000, de 13 de abril, FJ 5.
b) Entrando ya en la doctrina constitucional sobre la delimitación competencial en la materia, se alude en primer lugar a la singular posición de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En el régimen constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, la Ley Orgánica del Poder Judicial ha sido colocada por el constituyente en una singular posición de preeminencia, según cabe deducir de la lectura combinada del art. 122.1 y 152.1, segundo párrafo in fine CE («todo ello de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial»). La participación de las Comunidades Autónomas del art. 152 CE en «la organización de las demarcaciones judiciales del territorio» queda supeditada a lo que disponga la Ley Orgánica del Poder Judicial. Y a esta ley orgánica corresponde determinar («determinará») el «estatuto jurídico» no sólo de los Jueces y Magistrados sino del llamado «personal al servicio de la Administración de Justicia».
La posición preeminente de la Ley Orgánica del Poder Judicial es capital para dar el correcto alcance a las cláusulas subrogatorias contenidas en los Estatutos de Autonomía, tal como el art. 18.1 EAC, portador de la competencia que la parte contraria considera lesionada. Esta peculiar técnica para asumir competencias autonómicas ha de partir de la previa configuración que del personal al servicio de la Administración de Justicia efectúe el legislador orgánico, toda vez que la llamada cláusula subrogatoria entraña una «competencia por remisión» (STC 56/1990, de 8 de mayo, FJ 6). En consecuencia, «ante el mandato constitucional, las cláusulas estatutarias atributivas de competencias a las respectivas Comunidades Autónomas no podrán implicar que se prive al legislador orgánico de la "determinación del estatuto de personal" de que se trate, ni que se vacíe de contenido a los preceptos al respecto de la LOPJ. La eficacia de las cláusulas subrogatorias de los Estatutos, por consiguiente, operará en tanto no afecten al ámbito reservado a la regulación orgánica, es decir, en tanto no alteren los elementos allí contenidos que puedan reputarse definitorios y esenciales del estatuto del personal» (STC 56/1990, FJ 10).
Seguidamente el Abogado del Estado se refiere a los límites de la subrogación autonómica en la doctrina constitucional. El Tribunal Constitucional ha declarado, sin margen para la duda, que es conforme a la Constitución la integración del personal al servicio de la Administración de Justicia en Cuerpos nacionales (SSTC 56/1990, FJ 10; y 105/2000, FJ 5). «Su consideración como Cuerpos nacionales, y el establecimiento de un régimen común aparecen así como la técnica adoptada por el legislador orgánico para garantizar en forma homogénea, en todas las Comunidades Autónomas, los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración de Justicia» (STC 56/1990, FJ 10).
Ahora bien, la exigencia de homogeneidad inherente al cuerpo nacional «supone, no sólo unos elementos normativos materiales comunes, sino también, y para garantizar la existencia de un efectivo régimen homogéneo, la reserva a unas instancias comunes de aquellas actuaciones que, aun siendo típicamente ejecutivas, pueden afectar en forma decisiva a elementos esenciales del estatuto de los funcionarios integrados en los cuerpos nacionales al servicio de la Administración de Justicia», por lo que resultan excluidas de las cláusulas subrogatorias las atribuciones que la Ley Orgánica del Poder Judicial reserva al Gobierno (dentro del cual queda incluido su departamento de Justicia) «para mantener el carácter propio de Cuerpo nacional» (STC 56/1990, FJ 10). La cláusula subrogatoria a favor de las Comunidades Autónomas solo operará «respecto de todas aquellas atribuciones encomendadas al ejecutivo estatal que no resulten imprescindibles o esenciales para el mantenimiento del carácter de Cuerpo nacional».
La STC 105/2000, de 13 de abril, FJ 5, insiste en esta línea, pero además introduce un nuevo matiz importante: «[L]a necesaria existencia de un núcleo homogéneo en el régimen jurídico del personal al servicio de la Administración de Justicia … justifica la reserva a unas instancias comunes de aquellas materias que puedan afectar en forma decisiva a elementos esenciales del estatuto de dicho personal, tal y como haya sido configurado en cada momento por la LOPJ». Quiere ello decir que debe atenderse ante todo a lo que, en cada tiempo, haya considerado «elemento esencial» el legislador orgánico en el servicio a la Administración de Justicia. Por ello, la conclusión del fundamento jurídico 5 de la STC 105/2000, es que «las competencias respecto de todo el personal al servicio de la Administración de Justicia corresponden al Ministerio de Justicia en todas las materias relativas a su estatuto y régimen jurídico, así como a las Comunidades Autónomas en todas aquellas materias que puedan ser asumidas por ellas en virtud de las cláusulas subrogatorias, con el alcance anteriormente indicado, o de otro título constitucionalmente válido, bien entendido que «los criterios en función de los cuales habría de negarse o afirmarse la operatividad de las cláusulas subrogatorias tendrían que ser individualizados en función de cuáles fueran las concretas materias respecto de las que se plantease, en el momento oportuno, la cuestión».
Para completar la síntesis de la doctrina constitucional se analiza por último la cuestión de la provisión de destinos. El Abogado del Estado advierte que la doctrina sobre la distribución de competencias en materia de provisión de destinos establecida en el fundamento jurídico 11 a) de la STC 56/1990 se fija a la vista de una determinada configuración de los cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia en el originario texto de la Ley Orgánica del Poder Judicial, configuración muy cambiada para los secretarios judiciales por la Ley Orgánica 19/2003. Por ello, examina la regulación de los secretarios judiciales en la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial por la Ley Orgánica 19/2003, y en particular la de los secretarios de gobierno, puesto que el presente conflicto se traba a propósito de la convocatoria del puesto de Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. En la exposición de motivos de la Ley Orgánica 19/2003, VII, podemos leer que «la figura del secretario judicial... se convierte en una de las claves de la actual reforma. No sólo se definen con mayor precisión sus funciones, sino que se le atribuyen otras, potenciando así sus capacidades profesionales». El cuerpo de secretarios recibe una «nueva configuración orgánica», y dentro de ella «se dota de una nueva definición al Secretario de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia y se crea la figura del Secretario Coordinador Provincial, ambos con importantes competencias en relación con los Secretarios Judiciales de ellos dependientes».
Según el art. 440 LOPJ, «los secretarios judiciales son funcionarios públicos que constituyen un Cuerpo Superior Jurídico, único, de carácter nacional, al servicio de la Administración de Justicia, dependiente del Ministerio de Justicia, y que ejercen sus funciones con el carácter de autoridad». Las funciones secretariales no se ciñen a las tradicionales y exclusivas del ejercicio de la fe pública judicial (art. 453 LOPJ), sino que añade a ellas las de impulso procesal (art. 456.1 y 2) y, además, las que atribuyan las leyes procesales en «la ejecución», la «jurisdicción voluntaria», las «conciliaciones» y otras no especificadas (art. 456.3 LOPJ). El art. 456.4 LOPJ denomina decreto a las resoluciones que dicte el secretario «con el fin de poner término al procedimiento en que tenga atribuida exclusiva competencia». Además los secretarios son directores técnico-procesales de la oficina judicial (art. 457 LOPJ); responsables del archivo judicial de gestión (art. 458.1 LOPJ), de la llevanza de libros registro (art. 458.4 LOPJ) y del depósito de bienes, objetos, piezas de convicción, cantidades y valores (art. 459 LOPJ); y, en fin, colaboradores en la gestión tributaria (art. 460 LOPJ) y en la estadística judicial (art. 461 LOPJ). Como puede verse, el secretario es, al tiempo, fedatario, director técnico-procesal de la oficina judicial y, lo que ahora importa subrayar, quien decide o calificadamente coopera con Jueces y Magistrados en la ejecución de lo juzgado, en los procedimientos de la llamada jurisdicción voluntaria para garantía de los derechos (art. 117.4 CE) y en los procedimientos para evitar litigios (conciliaciones). La Ley Orgánica 19/2003 señala el momento en que el secretario judicial comienza a participar o cooperar en aspectos que o bien están dentro de la potestad jurisdiccional (ejecución) o han estado judicializados largo tiempo (jurisdicción voluntaria, conciliación).
En este contexto de crecida importancia de los secretarios judiciales, los Secretarios de Gobierno se convierten en órganos superiores jerárquicos [arts. 463.2 a) y 464.2 LOPJ] y se les atribuye «la dirección de los secretarios judiciales que prestan sus servicios en las oficinas judiciales dependientes de dichos Tribunales [Tribunal Supremo, Audiencia Nacional, Tribunales Superiores de Justicia] y en las ciudades de Ceuta y Melilla», para lo que ejercerán las competencias que les atribuya la Ley Orgánica del Poder Judicial y las que reglamentariamente se establezcan (art. 464.2 LOPJ). Las vastas e importantes competencias de los secretarios de gobierno aparecen enunciadas en el art. 465 LOPJ, destacando especialmente las de inspección, las disciplinarias, las de propuesta (al Ministerio y a las Comunidades Autónomas) y, en fin, las de dirección de los secretarios que de él dependen, a los que puede impartir instrucciones y cursar circulares en los términos de los apartados 6 y 8 del art. 465. La posición del secretario de gobierno dentro de las Salas gubernativas queda muy reforzada. Las Salas de Gobierno han de reunirse cuando lo pida el Secretario de Gobierno «a fin de tratar cuestiones que afecten a oficinas judiciales o a secretarios judiciales que de él dependen» (art. 153.1 LOPJ); y en estas materias se confiere voto al Secretario (art. 152.12 LOPJ). Por último, en el Ministerio de Justicia se crea un órgano cuyo titular se denominará Secretario General de la Administración de Justicia para dirigir y coordinar a los Secretarios de Gobierno y a los demás secretarios judiciales (disposición adicional novena LOPJ), signo evidente de que la necesaria homogeneidad que el legislador se propone conseguir en el desempeño de las funciones secretariales.
El nombramiento y remoción de los secretarios de gobierno aparece regulado en el art. 464.3 LOPJ como competencia con posible ejercicio en colaboración estatal y autonómica. Corresponde al Ministerio de Justicia nombrar y remover, pero a las Comunidades Autónomas «con competencias asumidas en materia de Administración de Justicia» les compete la propuesta de nombramiento y «también podrán proponer su cese». Sin duda ha pesado en esta configuración del supuesto el fundamento jurídico 11 a) de la STC 56/1990, en el que se habla de la «necesaria colaboración» entre el Ministerio y las Comunidades Autónomas.
De acuerdo con la doctrina constitucional antes expuesta hay más que sobradas razones para defender que todo lo concerniente al nombramiento y cese de los Secretarios de Gobierno ha de corresponder al Estado y, en consecuencia, no puede pretenderse que tales nombramiento y cese queden atraídos a la competencia autonómica en virtud de una cláusula subrogatoria como la del art. 18.1 EAC. Los secretarios de gobierno han pasado a ser un elemento esencial en la dirección del secretariado judicial y, por ende, un elemento esencial para mantener el carácter propio del cuerpo nacional, por emplear las palabras de la STC 56/1990, FJ 10. Aunque designados por un departamento del Poder Ejecutivo (Ministerio de Justicia), los secretarios de gobierno se han convertido en expresión de un cierto grado de autogobierno que el legislador orgánico ha concedido al secretariado judicial, pues la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial por la Ley Orgánica 19/2003 descentraliza en aquellos un importante poder directivo –con facultad de impartir instrucciones y cursar circulares– así como potestades inspectoras y disciplinarias [sin olvidar que unas y otras quedan reservadas al Estado con arreglo a lo razonado en el fundamento jurídico 11 b) de la STC 56/1990]. Al propio tiempo son los intermediarios entre el secretariado y el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas competentes, a la vista de cómo ha configurado el legislador las competencias de propuesta en los apartados 3 y 7 del art. 465 LOPJ. Por la importancia de sus competencias y por ser libre su designación, es obvio que ni el Estado ni las Comunidades Autónomas pueden quedar excluidos del nombramiento o cese de los secretarios de gobierno, pues su actuación afecta a ambas esferas de competencia. Los secretarios de gobierno se han convertido, pues, en un elemento clave para dirigir un secretariado judicial con funciones acrecidas –algunas de las cuales inciden en la ejecución de lo juzgado y en la garantía de los derechos– y que ha pasado a ser pieza esencial de la Administración de Justicia. Si la competencia ejecutiva relativa a los ascensos de los Secretarios pertenece al Estado y no entra en la cláusula subrogatoria [STC 56/1990, FJ 11 a) párrafo tercero, último inciso], mayor razón hay para que el legislador reserve al Ministro de Justicia el nombramiento y remoción de los máximos directivos del secretariado judicial, como son los secretarios de gobierno.
Por todo ello, se concluye la constitucionalidad del art. 464.3 LOPJ, en su redacción por la Ley Orgánica 19/2003, que se acomoda perfectamente a las pautas contenidas en los fundamentos jurídicos 10 y 11a) de la STC 56/1990 y al fundamento jurídico 5 de la STC 105/2000.
c) Sentado lo anterior, el Abogado del Estado entra a examinar la Orden JUS/1133/2004, de 5 de abril. Señala que la demanda no distingue con claridad entre el reproche de inconstitucionalidad al art. 464.3 LOPJ y el vicio propio de incompetencia atribuido a la Orden JUS/1133/2004. En la medida en que sólo se impute a la citada orden ser exacta aplicación del art. 464.3 LOPJ (y por tanto participar de la pretendida inconstitucionalidad de este precepto legal), basta con remitirse a la alegación anterior. Pero en el fundamento V de la demanda parece advertirse que, según la parte adversa, la convocatoria efectuada por la Orden JUS/1133/2004 va más allá del art. 464.3 LOPJ, al interpretarlo de manera aún más lesiva para la pretendida competencia autonómica del art. 18.1 EAC.
Si la competencia de nombramiento de los secretarios de gobierno, mediante el sistema de libre designación, corresponde al Ministerio de Justicia, es obvio que la convocatoria para tal nombramiento ha de corresponder también a este Departamento, a falta de una regla precisa que la atribuya a la Comunidad Autónoma. Lo único que tiene sentido plantearse es si en el procedimiento que termina mediante el nombramiento del secretario de gobierno se ha respetado o no la posible competencia autonómica de propuesta (posible porque sólo la ostentan las Comunidades que, como Cataluña, cuentan con «competencias asumidas en materia de Administración de Justicia»). La competencia del Ministerio de Justicia para efectuar la convocatoria para la provisión de los puestos de secretarios de gobierno, en su nueva conformación legal, está implícitamente acogida en la disposición transitoria undécima de la Ley Orgánica 19/2003 en relación con la sexta, que expresamente declara que la «normativa anterior» reguladora de los concursos de traslado de secretarios mantendrá su vigencia en 2004, con arreglo a la cual el Ministerio venía convocando las plazas de Secretario de Gobierno en los Tribunales Superiores de Justicia. Por otra parte, la misma disposición transitoria undécima de la Ley Orgánica 19/2003 contiene un mandato implícito de que, tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 19/2003, se proceda a una renovación conjunta de secretarios de gobierno, puesto que el precepto emplea siempre el plural («Los actuales Secretarios de Gobierno del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia», «nombramiento de los Secretarios de Gobierno a que se refiere el artículo 464») y describe claramente una operación que abarca a todos. Como es obvio, la «dimensión supraautonómica» de la operación [STC 56/1990, FFJJ 9 c) y 11 a)] determina que solo el Ministerio de Justicia resulte competente para cumplir el mandato que le dirige la comentada disposición transitoria undécima, a saber, el de proceder a la renovación conjunta de los secretarios de gobierno.
La Orden JUS/1133/2004 respeta escrupulosamente las posibles competencias autonómicas de propuesta, como demuestra la simple lectura del último párrafo de la base segunda y el último párrafo de la base tercera. No es necesario decir expresamente, porque va de suyo, que el Ministerio ha de trasladar a cada Comunidad Autónoma competente la solicitud y documentación presentada por cada aspirante a la Secretaría de Gobierno del correspondiente Tribunal Superior de Justicia. Sin este traslado no tendría sentido ni prever una posible entrevista de los solicitantes con la autoridad o funcionario que designe la Consejería autonómica competente (párrafo final de la base segunda), ni la Comunidad Autónoma podría ejercer su competencia de propuesta (base tercera).
Queda, pues, por justificar la regla de que las solicitudes se dirijan al centro directivo competente del Ministerio de Justicia, ya que la presentación es posible hacerla no sólo en el Registro General del citado departamento sino «en la forma prevista en la normativa de procedimiento administrativo vigente» y, por ello, también en el registro de cualquier órgano administrativo de la Administración de una Comunidad Autónoma [arts. 38.4 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 2.2 a) del Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo]. Ahora bien, si la autoridad que ha de resolver la convocatoria es el Ministro de Justicia (base 3a: «La resolución de la presente convocatoria se llevará a cabo mediante Orden del Ministro de Justicia.»), lo lógico es que la solicitud se dirija al centro directivo que ha de preparar la decisión del jefe del Departamento, y encargarse del trámite de todas las solicitudes, tanto las relativas a casos en que las Comunidades Autónomas ostenten competencia de propuesta como las que no. Por otro lado, la centralización en el trámite de las solicitudes permite el más rápido examen de los diversos requisitos de los solicitantes [bases 1 a) y 2 a)] y tratar los supuestos de solicitud múltiple.
No puede entenderse, por todo ello, que la Orden JUS/1133/2004, de 5 de abril, haya violado la competencia del art. 18.1 EAC por restringirla indebidamente más allá de lo que resulta de la interpretación del art. 464.3 LOPJ a la luz del orden constitucional del competencias.
4. Por providencia de 29 de enero de 2013 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 31 del mismo mes y año.
1. La presente resolución debe dar respuesta a un proceso instado por la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, contra la Orden JUS/1133/2004, de 5 de abril, por la que se convocan, para la provisión por el sistema de libre designación y para el Cuerpo de Secretarios Judiciales, los puestos de trabajo de Secretarios de Gobierno del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional, Tribunales Superiores de Justicia y ciudades de Ceuta y Melilla.
En el escrito rector de este conflicto positivo de competencia se aduce que con la aprobación de la citada orden de 5 de abril de 2004 se atribuyen funciones ejecutivas que deberían corresponder a las Comunidades Autónomas en aplicación de la cláusula subrogatoria y que ello supone una vulneración de las competencias de la Generalitat de Cataluña en el ámbito de la Administración de Justicia (art. 18.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC). Por su parte, la representación procesal del Gobierno del Estado propone la desestimación del conflicto de competencias promovido contra la orden de 5 de abril de 2004, por entender que su contenido se encuentra amparado en la competencia estatal sobre la Administración de Justicia (art. 149.1.5 CE).
2. Antes de entrar en el enjuiciamiento del conflicto planteado debemos precisar el canon de enjuiciamiento a raíz de las modificaciones normativas producidas durante la pendencia del presente conflicto. En efecto, tal como recordamos en la STC 33/2012, de 15 de marzo, FJ 3, nuestra doctrina reiterada sobre el ius superveniens resulta aplicable al control de los posibles excesos competenciales, pues es doctrina uniforme de este Tribunal que «en el recurso de inconstitucionalidad no se fiscaliza si el legislador se atuvo o no, en el momento de legislar, a los límites que sobre él pesaban, sino, más bien, si un producto normativo se atempera, en el momento del examen jurisdiccional, a tales límites y condiciones» (STC 179/1998, de 19 de septiembre, FJ 2, y en el mismo sentido SSTC 135/2006, de 27 de abril, FJ 3; 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2; y 120/2011, de 6 de julio, FJ 2).
En consecuencia, la tacha de inconstitucionalidad que se imputa a la orden sobre la que versa el proceso constitucional debe ser valorada con arreglo a las normas vigentes en el momento en que se resuelve este proceso. Esto significa que, a fin de resolver el presente conflicto, debemos tomar en consideración lo establecido en el capítulo III («Competencias de la Generalitat sobre la Administración de Justicia») del título III del Estatuto de Autonomía para Cataluña aprobado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio.
3. Para la adecuada resolución del recurso planteado hemos de determinar, en primer lugar, el encuadramiento de las cuestiones debatidas en la materia correspondiente del sistema de distribución de competencias recogido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. Dicha materia es, sin duda, atendiendo al contenido y finalidad de la resolución sobre la que se ha trabado el presente conflicto de competencia, la de Administración de Justicia.
Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma de Cataluña, el art. 103 EAC regula las competencias autonómicas sobre los «medios personales» de la Administración de Justicia, en los siguientes términos:
«1. Corresponde a la Generalitat la competencia normativa sobre el personal no judicial al servicio de la Administración de Justicia, dentro del respeto al estatuto jurídico de ese personal establecido por la Ley Orgánica del Poder Judicial. En dichos términos, esta competencia de la Generalitat incluye la regulación de:
k) Ejercer todas las demás funciones que sean necesarias para garantizar una gestión eficaz y eficiente de los recursos humanos al servicio de la Administración de Justicia …»
Los términos en los que esa atribución competencial estatutaria ha de ser entendida fueron establecidos en la STC 31/2010, de 28 de junio. Tal y como dijimos entonces en el fundamento jurídico 52:
«[E]l art. 103 EAC se refiere al personal no judicial al servicio de la Administración de Justicia. Su apartado 1 atribuye a la Generalitat "la competencia normativa" sobre el mismo, "dentro del respeto al estatuto jurídico de ese personal establecido por la Ley Orgánica del Poder Judicial". En lo que hace a lo primero, no puede admitirse que, como sostienen los recurrentes, la competencia atribuida a la Comunidad Autónoma en esta materia sea precisamente la legislativa, pues "la competencia normativa" en cuestión también puede ser la reglamentaria. Por lo que se refiere a la previsión de que dicha competencia ha de ejercerse dentro del respeto al estatuto de aquel personal establecido por la Ley Orgánica del Poder Judicial, es evidente que por sí sola excluye toda posible infracción de dicho estatuto jurídico y de la única Ley competente para su regulación. Por ello, la concreta relación de materias cuya regulación se incluye en esa competencia según el propio art. 103.1 EAC sólo puede entenderse por estricta referencia a las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Judicial y con arreglo a ellas deben ser interpretadas y entendidas, en su contenido y en su alcance.
Lo mismo ha de decirse respecto de las funciones que el apartado 2 del art. 103 EAC incluye en "la competencia ejecutiva y de gestión" atribuida a la Generalitat en materia de personal no judicial, pues también se trata de una competencia conferida "[e]n los mismos términos del apartado 1", esto es, por tanto, "dentro del respeto al estatuto jurídico de ese personal establecido por la Ley Orgánica del Poder Judicial".»
En cuanto a nuestra doctrina sobre la delimitación competencial que realiza el bloque de la constitucionalidad en materia de Administración de Justicia, nos remitimos a lo recordado recientemente en las Sentencias 163/2012, de 20 de septiembre, y 224/2012, de 29 de noviembre, de este Tribunal en los recursos de inconstitucionalidad núms. 1916-2004 y 1933-2004 promovidos en relación con la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Como veremos a continuación, la resolución del presente conflicto depende de lo resuelto en el segundo de los mencionados recursos, promovido igualmente por la Generalitat de Cataluña.
4. Con objeto de delimitar el conflicto positivo de competencia debemos precisar que la impugnación de la orden de 5 de abril de 2004 por la Generalitat de Cataluña se basa en realidad en un doble motivo: por un lado, se aduce que el procedimiento en sí de nombramiento de los Secretarios de Gobierno por el Ministerio de Justicia vulnera las competencias ejecutivas autonómicas; por otro lado, se considera que la orden de 5 de abril de 2004 va más allá de lo previsto en el art. 464 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) en la versión introducida por la Ley Orgánica 19/2003, en cuanto que determina el procedimiento y los méritos y elementos de juicio que se han de tener en cuenta para formular la propuesta de nombramiento que corresponde a las Comunidades Autónomas con competencias en materia de justicia.
5. Comenzando por el primer motivo de impugnación, la lesión de las competencias ejecutivas autonómicas que se reprocha al procedimiento de nombramiento del Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por el Ministerio de Justicia, debemos constatar que, como señala la propia Comunidad Autónoma recurrente, la orden objeto del presente conflicto de competencia no hace a este respecto más que aplicar el art. 464.3 LOPJ, que establece que el Secretario de Gobierno de cada Tribunal Superior de Justicia «será nombrado y removido libremente por el Ministerio de Justicia … a propuesta del órgano competente de las comunidades autónomas cuando éstas tuvieren competencias asumidas en materia de Administración de Justicia, que también podrán proponer su cese». En la reciente STC 224/2012 resolvimos sobre la impugnación de diversos preceptos de la Ley Orgánica del Poder Judicial relacionados con el nombramiento de Secretarios Judiciales por el procedimiento de libre designación (en concreto los arts. 450.1, párrafo tercero, 464.3, párrafo primero, y 465.3 LOPJ). Entonces declaramos que «[l]a dependencia de los Secretarios Judiciales del Ministerio de Justicia forzosamente conlleva que corresponda a éste la controvertida facultad de nombramiento. Ahora bien, al introducir en el procedimiento un trámite de informe autonómico, se posibilita que el órgano estatal competente conozca y pondere la opinión de la Comunidad Autónoma antes de resolver, lo que resulta razonable al tratarse de nombramientos para puestos de carácter directivo o de especial responsabilidad, definidos por ello por un característico margen de discrecionalidad. Se logra así un adecuado equilibrio en el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas, razón por la cual se desestima la impugnación de los mencionados preceptos» (STC 224/2012, FJ 4). Concretamente a propósito de la impugnación del párrafo primero del art. 464.3 LOPJ afirmamos que «[l]a competencia estatal que se cuestiona, la del libre nombramiento y remoción por el Ministerio de Justicia del Secretario de Gobierno, deriva de la tantas veces confirmada dependencia estatal de los Secretarios Judiciales, competencia cualificada en este supuesto dado que al Secretario de Gobierno corresponde, como superior jerárquico, la dirección de los Secretarios Judiciales que prestan sus servicios en las oficinas judiciales, respetando y tutelando su independencia en el ejercicio de la fe pública (arts. 464.2 y 465.5). El equilibrio al que nos hemos referido anteriormente se materializa en esta ocasión a través de la facultad de propuesta de las Comunidades Autónomas, matizando significativamente la competencia estatal, al deferir la iniciativa a éstas. El precepto resulta así ser acorde con las competencias de ambos, por lo que debemos concluir desestimando la impugnación del artículo 464.3, párrafo primero» (STC 224/2012, FJ 4).
Así pues, es claro que la provisión por el sistema de libre designación del Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que articula la orden de 5 de abril de 2004 se limita a dar cumplimiento a lo previsto en el art. 464.3 LOPJ. Por ello, y en la medida en que la Comunidad Autónoma promotora del presente conflicto de competencia no esgrime contra dicha orden ministerial argumentos diferentes de los que sustentaron el recurso de inconstitucionalidad presentado contra el art. 464.3 LOPJ y que ya fueron desestimados en la citada STC 224/2012, debemos reiterar nuestra conclusión de que el nombramiento del Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por el sistema de libre designación que establece la orden de 5 de abril de 2004 es conforme con el orden constitucional de competencias.
6. Adicionalmente la Comunidad Autónoma promotora del presente conflicto de competencia sostiene que la orden de 5 de abril de 2004 va más allá de lo previsto en el art. 464 LOPJ, en cuanto que determina el procedimiento y los méritos y elementos de juicio que se han de tener en cuenta para formular la propuesta de nombramiento que corresponde a las Comunidades Autónomas con competencias en materia de justicia. Según la Comunidad Autónoma promotora, el art. 464 LOPJ en la versión introducida por la Ley Orgánica 19/2003 se limita a indicar que el nombramiento se realiza a propuesta de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de justicia y, por ello, debe entenderse que la convocatoria y la determinación de sus elementos se efectuará por éstas.
El segundo motivo de impugnación debe ser igualmente rechazado. La orden de 5 de abril de 2004 se limita a convocar los puestos de trabajo de Secretarios de Gobierno de diversos órganos judiciales, incluido el del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, y a concretar mínimamente las bases de la convocatoria, especificando los requisitos de los candidatos que pueden solicitar tales puestos (pertenencia al Cuerpo de Secretarios Judiciales de la categoría primera y de la categoría segunda, con un mínimo de diez años de antigüedad en este último caso; situación de servicio activo o equivalente) o los requisitos que deben reunir sus solicitudes (plazo y presentación, datos personales, puesto actual y puesto al que se aspire, documentación acreditativa de los méritos alegados y memoria sobre el puesto solicitado). Pues bien, ni el procedimiento ni los diversos requisitos establecidos en la orden de 5 de abril de 2004 suponen limitación o condicionamiento formal o material alguno con respecto al derecho a formular propuesta que el art. 464.3 LOPJ reconoce a las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia de Administración de Justicia.
Debemos recordar que la participación de la Comunidad Autónoma de Cataluña en el procedimiento de nombramiento del Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que garantiza el art. 464.3 LOPJ se circunscribe a un derecho a formular propuesta de candidato a ocupar dicho puesto de trabajo; no incluye un derecho a convocar unilateral o separadamente dicho puesto de trabajo ni tampoco una potestad para establecer requisitos de acceso ni métodos de valoración de la idoneidad de los candidatos distintos o adicionales a los establecidos por el órgano estatal competente. Si la competencia de nombramiento de los Secretarios de Gobierno corresponde al Ministerio de Justicia mediante el sistema de libre designación (art. 464.3 LOPJ), a falta de norma legal que expresamente prevea lo contrario la interpretación en la que se basa la orden objeto del presente conflicto de que la convocatoria de los puestos de trabajo corresponde también a dicho Ministerio resulta plenamente ajustada a la Ley. Por lo demás, el hecho de que el Ministerio de Justicia haya establecido una convocatoria conjunta de todos los puestos de trabajo de Secretarios de Gobierno de los órganos jurisdiccionales y una presentación centralizada de las solicitudes de los aspirantes representa una opción legítima, y no constituye restricción o menoscabo de la competencia autonómica en la materia.
En cuanto a los requisitos concretos fijados por la orden de 5 de abril de 2004, el derecho de la Comunidad Autónoma a formular propuesta de candidato a ocupar la Secretaría de Gobierno del respectivo Tribunal Superior de Justicia no sufre menoscabo alguno por las previsiones que contiene dicha orden. Como resulta de la base segunda de la orden de 5 de abril de 2004, son los interesados quienes, sin restricciones, deben alegar los méritos que estimen oportunos con relación al puesto al que aspiren; entre tales méritos la orden únicamente cita a título de ejemplo el relativo al conocimiento del idioma y el Derecho foral propio de la Comunidad Autónoma en la que se radique la Secretaría de Gobierno que se solicita, sin que ello constituya condicionamiento para valorar la idoneidad de los candidatos y proponer al candidato que se considere más adecuado al puesto de trabajo. Por lo demás, la orden de 5 de abril de 2004 no sólo reitera la previsión legal de que el nombramiento de los Secretarios de Gobierno se realizará «a propuesta del órgano competente de las Comunidades Autónomas cuando estas tuvieren competencias asumidas en materia de Administración de Justicia» (base tercera), sino que también especifica que el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas, «cuando les corresponda formular propuesta, podrán realizar una entrevista personal a los solicitantes» (base segunda).
En suma, por lo que respecta al derecho a formular propuesta de candidato, la orden objeto del presente conflicto se limita a prever que la alegación y acreditación de méritos por los aspirantes, la elaboración de una memoria sobre el puesto al que aspiren y, en su caso, las entrevistas personales son los instrumentos de que disponen las autoridades competentes para evaluar la idoneidad de los candidatos y para que, en consecuencia, las autoridades autonómicas competentes formulen su propuesta de candidato. En realidad, tal como se configura en la orden objeto del presente conflicto, y como corresponde con el sistema de provisión de puestos de trabajo mediante el procedimiento de libre designación, la propuesta autonómica de candidato se caracteriza por una amplia discrecionalidad técnica. Como apunta correctamente la representación procesal del Estado, aunque no se halle previsto expresamente en la orden de 5 de abril de 2004 es inherente al sistema de presentación centralizada descrito que el Ministerio de Justicia deberá trasladar a las Comunidades Autónomas competentes las solicitudes y la documentación presentada por los aspirantes a los puestos de trabajo de las Secretarías de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia que radiquen en su territorio, a fin de que puedan formular su propuesta de candidato.
Sin duda pueden concebirse otros procedimientos para convocar y proveer los puestos de trabajo de Secretarios de Gobierno o para presentar las solicitudes por los aspirantes, pero lo decisivo en el presente proceso constitucional es que la modalidad prevista en la orden de 5 de abril de 2004 no limita o condiciona en forma alguna el derecho a formular propuesta de candidato que el art. 464.3 LOPJ reconoce a la Comunidad Autónoma promotora del presente conflicto. Por todo ello, ha de concluirse que la orden de 5 de abril de 2004 no afecta a las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña.

References: resolución 
in fine
 artículo 464
 Real Decreto 
 resolución 
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 artículo 464