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⭐ES Están gestionados adecuadamente los acuerdos comerciales preferenciales? Informe Especial TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
ES Están gestionados adecuadamente los acuerdos comerciales preferenciales? Informe Especial TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
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Lorena Moreno Plaza
1 ES 2014 Nº 02 Informe Especial Están gestionados adecuadamente los acuerdos comerciales preferenciales? TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO2 TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel Internet: YouTube: EUAuditorsECA Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet (http://europa.eu). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2014 ISBN doi: /63291 Unión Europea, 2014 Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica. Printed in Luxembourg3 ES 2014 Nº 02 Informe Especial Están gestionados adecuadamente los acuerdos comerciales preferenciales? (presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, segundo párrafo)4 Índice 02 Apartados Abreviaturas Glosario I V Resumen 1 19 Introducción 1 6 Acuerdos comerciales preferenciales 7 14 Evaluación de los efectos de los acuerdos comerciales preferenciales por la Comisión Supervisión y control de los acuerdos comerciales preferenciales Alcance y enfoque de la fiscalización Evaluación de los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales Supervisión y control de los acuerdos comerciales preferenciales Observaciones Pese a las mejoras observadas con el tiempo, la Comisión no ha evaluado adecuadamente todos los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales La Comisión no siempre llevó a cabo una evaluación de todos los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales Las evaluaciones efectuadas en la mayor parte de los casos contenían inexactitudes y no eran totalmente útiles o exhaustivas, pero se han observado mejoras La evaluación intermedia del sistema de preferencias generalizadas muestra que la política todavía no ha producido todos los beneficios esperados Los controles aduaneros aplicados por las autoridades de los Estados miembros seleccionados son insuficientes Insuficiencias en la estrategia de control y en la gestión de riesgos Insuficiencias en la gestión de la cooperación administrativa por las autoridades de los Estados miembros seleccionados5 Índice Los sistemas de gestión de riesgos de los Estados miembros no siempre incluyen las comunicaciones en virtud del sistema de asistencia mutua Errores en los procedimientos de recaudación en tres de los Estados miembros seleccionados Insuficiencias en la supervisión por la Comisión de los Estados miembros y de los países beneficiarios o asociados con respecto a los acuerdos comerciales preferenciales La Comisión ha efectuado pocas evaluaciones previas y no ha realizado visitas de supervisión a los países beneficiarios de un trato preferencial La Comisión ha tomado medidas para garantizar el buen funcionamiento de las disposiciones de cooperación administrativa, pero subsisten problemas Las investigaciones de la OLAF sobre el origen son esenciales, pero existen deficiencias en su seguimiento financiero Utilización insuficiente de medidas preventivas y de reacción para proteger los intereses financieros de la UE Las disposiciones legales de los acuerdos comerciales preferenciales no contienen suficientes salvaguardias para proteger los intereses financieros de la UE Complejidad de las normas de acumulación Sustitución de certificados de circulación de mercancías y de origen por la autocertificación 106 Poderes legales limitados para combatir el fraude Conclusiones y recomendaciones Anexo I Datos estadísticos sobre los acuerdos comerciales preferenciales en 2011 Anexo II Resumen de las evaluaciones previas de la Comisión sobre acuerdos comerciales preferenciales Anexo III Resumen de las evaluaciones intermedias y a posteriori de la Comisión sobre acuerdos comerciales preferenciales Anexo IV Enfoque de auditoría en los Estados miembros seleccionados Anexo V Limitaciones del modelo EGC Respuestas de la Comisión6 Abreviaturas 04 AAE: Acuerdo de Asociación Económica ACP: Grupo de los Estados de África, el Caribe y el Pacífico ADPIC: Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) ALC: Acuerdo de Libre Comercio AM: Asistencia mutua AMA: Asistencia mutua relativa a productos agrícolas o de pesca CAC: Código aduanero comunitario DACA: Disposiciones de aplicación del código aduanero comunitario DG: Dirección General de la Comisión Europea EGC: Modelo de equilibrio general computable EI: Evaluación del impacto EIS: Evaluación del impacto sobre la sostenibilidad FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (Food and Agricultural Organization of the United Nations) GTAP: Proyecto de análisis del comercio mundial (Global Trade Analysis Project) OIT: Organización Internacional del Trabajo OLAF: Oficina Europea de Lucha contra el Fraude SPG: Sistema de preferencias generalizadas UE: Unión Europea7 Glosario 05 Acumulación: sistema que permite que productos originarios del país A sean objeto de transformación adicional o se añadan a productos originarios del país B, como si se hubieran originado en este. El producto resultante tendría el origen del país B. La elaboración o transformación de los productos originarios llevada a cabo en cada país beneficiario o asociado no tiene que ser una «elaboración o transformación suficiente» como figura en las reglas de lista. Caducidad de la deuda aduanera: el hecho de que una deuda aduanera ya no pueda ser notificada al deudor por haber transcurrido un período de tres años desde la fecha en que se incurrió la deuda. Cariforum: organismo que engloba a los Estados ACP del Caribe con el fin de fomentar y coordinar el diálogo político, la cooperación y la integración regional, principalmente en el marco del Acuerdo de Cotonú entre los Estados ACP y la Unión Europea, así como del Acuerdo de Asociación Económica (AAE) Cariforum-UE. Comext: base de datos estadísticos sobre comercio de mercancías de los países de la Unión Europea y entre ellos (intra y extra UE). Estas estadísticas abarcan las operaciones de más de mercancías clasificadas en la nomenclatura combinada. Comunicación de asistencia mutua: transmisión a los Estados miembros por la Comisión de información relativa a operaciones que constituyen, o parecen constituir, incumplimientos de la legislación aduanera o agrícola de particular importancia a escala de la UE. Controles aduaneros: actos específicos realizados por las autoridades aduaneras a fin de garantizar la correcta aplicación de las normas pertinentes; puede tratarse de la inspección de mercancías, la verificación de datos de las declaraciones y de la existencia y autenticidad de documentos electrónicos o escritos, el examen de las cuentas de empresas y otros registros, la inspección de medios de transporte o de equipajes y otros actos similares. Cooperación administrativa: intercambio de información entre países beneficiarios o asociados, la Comisión y los Estados miembros, a través del cual los primeros informan a la Comisión, que a su vez lo transmite a los Estados miembros, de las autoridades competentes para expedir certificados de origen o certificados de circulación de mercancías y de los modelos de sellos de impresión utilizados. Los Estados miembros envían solicitudes a dichas autoridades para confirmar la validez o la autenticidad de las pruebas del origen preferencial y de los certificados de circulación de mercancías.8 Glosario 06 Declaración en aduana: acto por el cual una persona expresa la voluntad de incluir las mercancías en un determinado régimen aduanero. Evaluación del impacto (EI): evaluación previa elaborada por la Comisión a fin de proporcionar a los responsables de las políticas pruebas de las ventajas y desventajas de las posibles opciones políticas, valorando su impacto potencial. Evaluación del impacto sobre la sostenibilidad (EIS): estudio independiente llevado a cabo por consultores externos para facilitar a los negociadores un análisis basado en pruebas del impacto económico, social y medioambiental potencial que puede tener un acuerdo comercial, tanto en la UE como en los países asociados. Los consultores externos deben atenerse a las directrices y condiciones recogidas en el manual de la Comisión de evaluaciones de impacto sobre la sostenibilidad del comercio. Gestión de riesgos/análisis de riesgos: identificación sistemática de un riesgo y aplicación de todas las medidas necesarias para limitar la exposición a este, de preferencia a través de técnicas automatizadas de tratamiento de datos, lo que abarca actividades como la obtención de datos e información, el análisis y la evaluación del riesgo, la prescripción y adopción de medidas, y el seguimiento y la revisión periódicos del proceso y sus resultados, a partir de fuentes y estrategias internacionales, europeas y nacionales. Ingresos no percibidos: ingresos a los que la UE renuncia debido a las preferencias arancelarias concedidas a países beneficiarios o asociados de los acuerdos comerciales preferenciales. Ingresos perdidos: derechos aduaneros que ya no pueden recaudarse. Modelo de equilibrio general computable (Modelo EGC): modelo económico cuantitativo utilizado para simular la reacción de una economía a cambios de política en ámbitos como la fiscalidad, la migración y la política comercial, que asume que los mercados de una economía tienden al equilibrio si no están afectados por perturbaciones, y en principio dan lugar a una asignación eficiente de los recursos. El primer MEGC fue construido por Leif Johansen en Modo 4: prestación de servicios en el comercio transfronterizo en el territorio de un socio comercial con el proveedor de la UE presente como persona física.9 Glosario 07 Perfil de riesgo: combinación de criterios de riesgo y ámbitos de control (por ejemplo, tipo de mercancías, países de origen) que indica la existencia de riesgo y da lugar a una propuesta de aplicación de una medida de control. Cuando estos criterios se desarrollan a escala de la UE con arreglo a un marco común de gestión de riesgos, se denominan «perfiles de riesgo de la UE». Procedimiento de declaración simplificado: procedimiento por el cual un operador presenta mercancías en aduana y, en lugar de una declaración estándar detallada, presenta un impreso de declaración simplificado o un documento comercial (por ejemplo, una factura). Procedimiento de domiciliación: procedimiento simplificado mediante el cual un operador recibe las mercancías directamente en sus locales (o en el lugar designado) y suele presentarse la declaración en aduana y efectuarse el levante de las mercancías mediante una anotación en los propios registros del operador. Proyecto de análisis del comercio mundial (Global Trade Analysis Project [GTAP]): red global de investigadores y responsables políticos que llevan a cabo análisis cuantitativos de asuntos de política internacional. El GTAP está coordinado por el Centro para el Análisis del Comercio Global de la Universidad de Purdue. Un modelo de EGC de un solo país multirregional desarrollado por la comisión de industria australiana inspiró el proyecto GTAP en El elemento fundamental del proyecto de análisis del comercio mundial es una base de datos global que describe modelos de comercio bilaterales, producción, consumo y utilización intermedia de productos y servicios. Sistema de preferencias generalizadas de la UE (SPG): disposición comercial unilateral por la cual la UE concede a los países y territorios en desarrollo acceso preferencial a su mercado en forma de aranceles reducidos para sus mercancías al entrar en el mercado de la UE. El SPG estándar facilita preferencias a países y territorios en desarrollo en más de líneas arancelarias, mientras que el SPG especial para el desarrollo sostenible y el buen gobierno, denominado SPG +, ofrece reducciones arancelarias adicionales para ayudar a países en desarrollo vulnerables en su ratificación y aplicación de acuerdos internacionales en estos ámbitos. El régimen «Todo menos armas» (TMA) ofrece franquicia de derechos y acceso sin contingentes para todos los productos a los países menos desarrollados. Solicitudes REM-REC: solicitudes de condonación o devolución de la deuda aduanera o de no contracción a posteriori presentadas por las autoridades de los Estados miembros a la Comisión de conformidad con los artículos 871 y 905 de las disposiciones de aplicación del código aduanero. Zonas de libre comercio o uniones aduaneras: acuerdos comerciales preferenciales, que constituyen una excepción a la norma de trato a la nación más favorecida (NMF) del GATT y del GATS en virtud de la cual los socios comerciales se conceden recíprocamente acceso preferencial a sus productos y servicios para facilitar el comercio entre sí. Aunque ambos dan lugar a la supresión recíproca de aranceles y contingentes en los territorios constitutivos y a la discriminación del comercio de quienes no sean miembros, la última implica al establecimiento de un arancel aduanero común entre ellos.10 Resumen 08 I Los acuerdos comerciales preferenciales permiten a los asociados conceder condiciones de favor en el contexto de sus intercambios comerciales, que pueden ser recíprocos o unilaterales. Los primeros reducen las barreras arancelarias con el objetivo de aumentar el comercio, el crecimiento económico, el empleo y los beneficios para los consumidores para ambas partes, mientras que, con los segundos, la UE concede preferencia sin reciprocidad con el fin de proporcionar a los países en desarrollo un acceso exento de derechos de aduana al mercado de la UE, contribuyendo así a la erradicación de la pobreza y al fomento del desarrollo sostenible. II La fiscalización del Tribunal tuvo por objeto determinar si la Comisión ha evaluado adecuadamente los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales y si los controles sobre estos son eficaces para garantizar que las importaciones no pueden beneficiarse erróneamente de un arancel preferencial que suponga una pérdida de ingresos para la UE. III El Tribunal constató lo siguiente: a) La Comisión no ha evaluado adecuadamente todos los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales. Sin embargo, se ha utilizado más el instrumento de evaluación del impacto y se observan progresos en la calidad del análisis realizado. b) La evaluación intermedia del sistema de preferencias generalizadas muestra que la política todavía no ha aportado plenamente los beneficios previstos. d) Existen insuficiencias en la supervisión por la Comisión de los Estados miembros y de los países beneficiarios o asociados con respecto a los acuerdos comerciales preferenciales. e) Las disposiciones legales de los acuerdos comerciales preferenciales no contienen suficientes salvaguardias para proteger los intereses financieros de la UE. IV A fin de mejorar la evaluación de los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales, la Comisión debería: a) a no ser que se justifique debidamente, llevar a cabo una evaluación del impacto y una evaluación del impacto sobre la sostenibilidad de cada acuerdo comercial preferencial, que contenga un análisis minucioso, exhaustivo y cuantificado de los efectos económicos previstos, incluida una estimación de los ingresos no percibidos; b) hacer participar a Eurostat de manera sistemática en la evaluación de la calidad de las fuentes de datos estadísticos utilizados en las evaluaciones del impacto sobre la sostenibilidad y garantizar que el análisis se lleva a cabo a su debido tiempo para su utilización por los negociadores; c) llevar a cabo evaluaciones intermedias y a posteriori para determinar el grado en que los acuerdos comerciales preferenciales que tengan un impacto significativo cumplen sus objetivos políticos y el modo en que pueden mejorar sus resultados en sectores económicos clave, incluyendo una estimación de los ingresos no percibidos; c) Existen insuficiencias en los controles aduaneros aplicados por las autoridades de los Estados miembros seleccionados.11 Resumen 09 V A fin de mejorar la protección de los intereses financieros de la UE, la Comisión debería: a) crear perfiles de riesgo de la UE relativos a los acuerdos comerciales preferenciales para que los Estados miembros apliquen un enfoque común al análisis de riesgos con el fin de reducir pérdidas para el presupuesto de la UE; b) verificar que los Estados miembros mejoren la eficacia de sus sistemas de gestión de riesgos y de su estrategia de control para reducir pérdidas para el presupuesto de la UE; c) instar a los Estados miembros a que adopten medidas preventivas adecuadas cuando reciban comunicaciones de asistencia mutua; d) evaluar y llevar a cabo visitas de supervisión basadas en criterios de riesgo a países beneficiarios de un trato preferencial, en particular respecto de las normas de origen y acumulación; e) exigir a los Estados miembros que mejoren la calidad de la información que facilitan respecto de la cooperación administrativa; f) mejorar el seguimiento financiero de las investigaciones de la OLAF a fin de evitar pérdidas para el presupuesto de la UE debido a la caducidad; g) reforzar la posición de la UE en acuerdos comerciales preferenciales recíprocos y recurrir en mayor medida a las medidas preventivas y de salvaguardia, incluyéndolas en todos los futuros acuerdos comerciales; h) fomentar la sustitución de los certificados de origen y circulación de mercancías por la autocertificación de los exportadores.12 Introducción 10 Acuerdos comerciales preferenciales 01 Los acuerdos comerciales preferenciales permiten a los socios conceder condiciones de preferencia en el contexto de sus relaciones comerciales, que pueden ser recíprocas o unilaterales. Las primeras reducen las barreras arancelarias con el objetivo de aumentar el comercio, el crecimiento económico, el empleo y los beneficios para los consumidores para ambas partes, mientras que con las segundas la UE concede preferencia sin reciprocidad con el fin de proporcionar a los países en desarrollo un acceso al mercado de la UE exento de aranceles aduaneros, contribuyendo así a la erradicación de la pobreza y al fomento del desarrollo sostenible. 02 Al final de 2013, estaban vigentes treinta y nueve acuerdos comerciales preferenciales que abarcaban el comercio entre la UE y ciento ochenta países y territorios. En 2011 el valor de las mercancías importadas en la UE en virtud de acuerdos comerciales preferenciales ascendió a más de millones de euros, lo que representa el 14 % de las importaciones de la UE. El anexo I presenta una visión general de los datos de los diez principales Estados miembros importadores y de los diez principales países beneficiarios o asociados exportadores en el marco de acuerdos comerciales preferenciales en ese año. 03 De conformidad con el Tratado de Funcionamiento de la UE 1, la política comercial común es un ámbito de competencia exclusiva de la Unión. El procedimiento para establecer acuerdos comerciales preferenciales se expone en sus artículos 206 y La Comisión se encarga de negociar los acuerdos comerciales preferenciales, determinar y evaluar su incidencia económica, social y medioambiental, y supervisar su aplicación por los Estados miembros y países beneficiarios o asociados. 05 Las autoridades aduaneras de los Estados miembros son las principales responsables de supervisar el comercio internacional de la UE. En particular, aplican medidas para salvaguardar sus intereses financieros y protegerla de prácticas comerciales injustas o ilícitas, y fomentan el comercio legítimo. 1 Artículo 3, apartado 1, letra e), y artículo 3, apartado 2 del TFUE.13 Introducción Las autoridades de los países beneficiarios o asociados deben comprobar el cumplimiento de las disposiciones y, por lo tanto, desempeñan un papel esencial en la determinación inicial del carácter «originario» de los productos. Evaluación de los efectos de los acuerdos comerciales preferenciales por la Comisión 07 Existen dos tipos de evaluaciones previas utilizadas como apoyo al proceso decisorio en asuntos comerciales: las evaluaciones del impacto (EI) y las evaluaciones del impacto sobre la sostenibilidad (EIS). Las primeras son un instrumento de la Comisión utilizado para apoyar el proceso decisorio en caso de iniciativas que se espera que tengan un impacto significativo. Las evaluaciones del impacto sobre la sostenibilidad son un instrumento comercial específico que ofrece un análisis más detallado sobre acuerdos comerciales en curso de negociación. 08 En la Comisión introdujo las evaluaciones del impacto con el fin de identificar las principales opciones para lograr los objetivos esperados de la política y analizar su probable incidencia en los ámbitos económico, social y medioambiental. Las evaluaciones de impacto, llevadas a cabo por la Comisión antes de que el mandato de negociación se propongan a la aprobación del Consejo, también establecen un marco de supervisión y evaluación. 09 Desde 2003 la Comisión tiene la obligación de realizar una evaluación previa o una evaluación del impacto para respetar las obligaciones legales 3 o sus propias normas 4, ya que los acuerdos comerciales preferenciales suponen una reducción de los ingresos para el presupuesto de la UE (ingresos no percibidos) y constituyen importantes propuestas políticas con incidencia económica tanto dentro como fuera de la UE (véanse más detalles en el anexo II). 10 En 1999 la Comisión decidió integrar el desarrollo sostenible en las negociaciones comerciales con la creación de una nueva herramienta de evaluación denominada «EIS de comercio» Una vez iniciadas oficialmente las negociaciones comerciales, pero antes de la firma de los acuerdos comerciales preferenciales, la Comisión subcontrata las evaluaciones de impacto sobre la sostenibilidad, que son estudios efectuados por consultores externos que se utilizan como instrumento de política para evaluar a priori las implicaciones económicas, sociales y medioambientales de una negociación comercial. 12 Las evaluaciones intermedias y a posteriori valoran la incidencia real de los acuerdos comerciales preferenciales como resultado de su aplicación. En opinión del Tribunal, estas evaluaciones deberían realizarse respecto de todos los acuerdos comerciales preferenciales que tengan una incidencia económica, social y medioambiental significativa, de preferencia transcurridos tres años desde su entrada en vigor. Ello permitiría a los responsables de las políticas, a las partes interesadas y a los contribuyentes europeos apreciar si los acuerdos comerciales preferenciales cumplen efectivamente sus objetivos políticos. 2 COM(2002) 276 final, de 5 de junio de De conformidad con el artículo 21, bajo el epígrafe «Principio de buena gestión financiera», del Reglamento (CE, Euratom) nº 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas en vigor desde el 1. de enero de 2003 (DO L 357 de , p. 1). Sin embargo, desde el 22 de agosto de 2006 este artículo solo exige evaluaciones previas en el caso de «programas o actividades que ocasionen gastos en el presupuesto». 4 COM(2002) 276 final, aplicable a partir de 2003, y COM(2005) 12 final, de 26 de enero de 2005, sobre los objetivos estratégicos Prólogo de Peter Mandelson, antiguo comisario europeo de Comercio, a la guía práctica sobre las evaluaciones del impacto sobre la sostenibilidad (EIS) de los acuerdos comerciales.14 Introducción En su comunicación sobre «Comercio, crecimiento y asuntos mundiales. La política comercial como elemento fundamental de la Estrategia 2020 de la UE» 6, la Comisión declaraba que se realizarían evaluaciones a posteriori para contribuir al seguimiento del impacto de los acuerdos comerciales preferenciales existentes de manera más sistemática (véanse más detalles en el anexo III). 14 Los ingresos no percibidos son los ingresos que la UE pierde debido a las preferencias arancelarias concedidas a países beneficiarios o asociados en virtud de acuerdos comerciales preferenciales. Una evaluación previa y a posteriori de estos ingresos no recaudados permite a la Comisión mejorar la gestión financiera del presupuesto de la UE al proporcionar a la autoridad presupuestaria una previsión anual precisa de la percepción de derechos de aduana y el cálculo de los costes presupuestarios relativos a los acuerdos comerciales preferenciales. Supervisión y control de los acuerdos comerciales preferenciales 15 Las autoridades aduaneras de los Estados miembros, las autoridades de los países beneficiarios o asociados y la Comisión deberían gestionar conjuntamente los acuerdos comerciales preferenciales y cooperar para garantizar que se reúnen las condiciones exigidas para beneficiarse del trato preferencial. Los tres grupos de autoridades deben encargarse de proteger los intereses financieros de la UE, evitando las pérdidas para su presupuesto debidas a la importación de mercancías en virtud de acuerdos comerciales preferenciales que no reúnan las condiciones para el régimen arancelario preferencial. 16 La certificación y verificación del estatuto preferencial del que gozan los productos es crucial y exige verificaciones detalladas del origen de las mercancías y una cooperación administrativa eficaz con los países exportadores. 17 Las normas de origen se utilizan para determinar si los productos se originan en un país determinado con derecho a beneficiarse de las preferencias y por tanto cumplen los criterios de preferencia comercial 7. Estas normas constan de tres componentes: a) requisito de origen 8 (que categoriza los productos según el lugar donde se produzcan), b) requisito de transporte (que garantiza que los productos no son objeto de manipulación exigiendo un transporte directo entre el país de origen y la UE o estableciendo directamente el denominado principio de no manipulación); c) requisito documental (debe aportarse documentación adecuada del origen del producto). 6 COM(2010) 612 final, de 9 de noviembre de Cada contrato contiene una lista de procedimientos de elaboración o de transformación aplicables a materiales no originarios para que el producto manufacturado pueda obtener carácter originario. 8 Las normas de origen de la UE se basan en criterios relativos a la transformación: para tener el origen preferencial de un país, las mercancías deben obtenerse enteramente en este (por ejemplo, cultivarse, extraerse de una mina) en dicho país o, si no es el caso, haber sido objeto de suficiente transformación en este.15 Introducción El gráfico 1 presenta un ejemplo del procedimiento para determinar si los productos cumplen las condiciones para el trato preferencial. 19 La cooperación administrativa entre las autoridades de los Estados miembros, los países beneficiarios o asociados y la Comisión se utiliza para confirmar la autenticidad de las pruebas de origen y el estatuto de los productos exportados. La concesión o denegación de la preferencia arancelaria solicitada por el importador dependerá en la mayor parte de los casos de los resultados del procedimiento. El gráfico 2 muestra el flujo de controles del comercio preferencial. Gráfico 1 Procedimiento para determinar si los productos son admisibles para el tratamiento arancelario preferencial en el SPG Se han obtenido los productos enteramente en el país? SÍ Apto para el impreso A o declaración en factura NO 1) Están los productos suficientemente elaborados (lista de transformaciones)? 2) Son aplicables las normas sobre orígenes acumulados? SÍ Cuál es la regla de lista? Cumple el producto la regla? SÍ NO NO No hay tratamiento preferencial No, y el producto no cumple las condiciones Es aplicable la norma de tolerancia general? (pueden haberse incluido materiales no originarios) Sí, y el producto cumple las condiciones Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.16 Introducción 14 Gráfico 2 Flujo de controles de los acuerdos comerciales preferenciales País beneficiario exportador (no UE) El exportador solicita un certificado de origen preferencial o emite una declaración en factura Las autoridades competentes comprueban el origen preferencial de las mercancías y, si procede, expiden el certificado Las autoridades competentes deben responder a la solicitud en el marco de la CA en los seis meses siguientes a su recepción o en los cuatro meses siguientes a la recepción del resto, a más tardar Las mercancías se transportan directamente al EM X Se envía al importador prueba del origen preferencial Exportación Importación El importador presenta una declaración de importación con los códigos preferenciales 2XX, 3XX o 4XX en la casilla 36 del DUA La aduana realiza controles físicos y documentales aleatorios y basados en riesgos para comprobar si se cumplen las condiciones preferenciales Despacho a libre práctica de las mercancías País de importación (Estado miembro X) Cooperación administrativa (CA) El importador conserva pruebas y registra el origen preferencial durante tres años a partir del final del año en que se efectúa la importación La aduana realiza controles y auditorías ex post aleatorios y basados en riesgos, visitando los locales del operador y examinando sus registros. En caso necesario, la aduana envía solicitudes de CA al país beneficiario Las mercancías llegan a los locales del importador o de su cliente Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo17 Alcance y enfoque de la fiscalización El objetivo de la fiscalización del Tribunal era valorar si la Comisión ha evaluado adecuadamente los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales 9 y si los controles aplicados a estos garantizan que las importaciones no pueden beneficiarse indebidamente de un arancel preferencial que suponga una pérdida de ingresos para la UE. Evaluación de los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales 21 El Tribunal examinó las evaluaciones previas y a posteriori realizadas por la Comisión, o en su nombre, de los efectos económicos previstos o reales. Para ello, analizó la documentación disponible en la Comisión respecto de una muestra de 44 acuerdos comerciales preferenciales 10, en particular informes de evaluación del impacto, estudios de evaluación del impacto sobre la sostenibilidad, evaluaciones a posteriori y disposiciones para una posterior supervisión. Los anexos II y III presentan una visión general de estos acuerdos. 22 Para evaluar la calidad de las evaluaciones, se estudiaron los requisitos definidos en las directrices para la evaluación del impacto y del impacto sobre la sostenibilidad, los informes del Comité de Evaluación del Impacto, las declaraciones de actividad y los informes anuales de actividad de la Comisión, así como sus comunicaciones pertinentes en materia de comercio. Se prestó especial atención al modo en que la Comisión garantizaba la solidez de las fuentes de datos utilizadas en las evaluaciones, y su seguimiento de anteriores constataciones y recomendaciones del Tribunal relativas a las evaluaciones del impacto 11 y del Comité Económico y Social Europeo en relación con las evaluaciones del impacto sobre la sostenibilidad 12. Asimismo, el Tribunal verificó si en las evaluaciones a posteriori se indicaba si los acuerdos comerciales preferenciales están produciendo los beneficios previstos. Supervisión y control de los acuerdos comerciales preferenciales 23 El Tribunal examinó la eficacia de las disposiciones de supervisión y de los controles practicados a los acuerdos comerciales preferenciales por las autoridades competentes en cinco Estados miembros 13, que representaban dos tercios del valor total de las importaciones en virtud de acuerdos comerciales preferenciales beneficiarios de medidas arancelarias preferenciales en 2011, aplicando las verificaciones descritas en el anexo IV. La auditoría abarcó la estrategia de control y la gestión de riesgos, el funcionamiento de las disposiciones de cooperación administrativa y los procedimientos para el cobro de los recursos propios tradicionales debidos. 9 Se prestó la debida atención al análisis de los impactos social y medioambiental de los acuerdos comerciales preferenciales unilaterales y acuerdos de asociación económica que tuvieran un fuerte contenido de desarrollo sostenible. 10 De ellos, treinta y nueve representan los acuerdos comerciales preferenciales vigentes en el momento de la fiscalización y cinco que todavía no habían entrado en vigor. 11 Informe Especial nº 3/2010 del Tribunal de Cuentas Europeo: «Evaluaciones del impacto en las instituciones europeas: sirven de apoyo a la adopción de decisiones?» (http://eca.europa.eu). 12 Dictámenes del Comité Económico y Social Europeo nº 818/2011: «Evaluaciones de impacto sobre la sostenibilidad (EIS) y política comercial de la Unión Europea» y nº 1612/2011: «El papel de la sociedad civil en el acuerdo de libre comercio entre la Unión Europea y la India» (http://www.eesc.europa.eu). 13 Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido, que fueron los cinco principales Estados miembros importadores en virtud de acuerdos comerciales preferenciales en 2010.18 Alcance y enfoque de la fiscalización El Tribunal evaluó el desempeño por la Comisión de la función de evaluación previa y supervisión posterior en los países beneficiarios o asociados, su papel en las disposiciones de cooperación administrativa, sus inspecciones de las autoridades aduaneras de los Estados miembros, la revisión de las investigaciones sobre el origen llevadas a cabo por la OLAF y las solicitudes de no contracción de los derechos, así como la idoneidad del marco legislativo vigente para garantizar la integridad de la percepción de ingresos. 14 Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 2003, capítulo 3, apartado 3.30 (DO C 293 de p. 1). 25 Las actividades de control y supervisión de la Comisión de los acuerdos comerciales preferenciales se evaluaron con respecto a las disposiciones legales vigentes, las declaraciones de misión pertinentes, las declaraciones de actividades y las comunicaciones de la Comisión sobre normas de origen y acuerdos comerciales preferenciales. Además, se prestó atención al seguimiento dado por la Comisión a anteriores constataciones y recomendaciones del Tribunal en materia de acuerdos comerciales preferenciales 14.19 Observaciones 17 Pese a las mejoras observadas con el tiempo, la Comisión no ha evaluado adecuadamente todos los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales 26 La Comisión debería evaluar de manera apropiada, tanto previamente como a posteriori, los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales (véanse los apartados 7 a 14). La Comisión no siempre llevó a cabo una evaluación de todos los efectos económicos de los acuerdos comerciales preferenciales Evaluaciones de impacto o evaluaciones previas 27 No se elaboraron evaluaciones de impacto o evaluaciones previas en siete de los trece acuerdos comerciales preferenciales en los que existía un requisito legal o un compromiso formal de efectuarlas. Véanse más detalles al respecto en el anexo II. 28 En las seis evaluaciones de impacto examinadas por el Tribunal, el impacto de las distintas propuestas de política sobre los ingresos de la UE solo se estimó 15 en el caso del sistema de preferencias generalizadas 16 (SPG). Evaluaciones de impacto sobre la sostenibilidad 29 No se elaboraron evaluaciones de impacto sobre la sostenibilidad en cinco de los veintiocho acuerdos comerciales preferenciales cuando existía el compromiso de efectuarlas (véanse más detalles al respecto en el anexo II). Los ingresos no percibidos no se habían estimado en ninguna de las evaluaciones de impacto sobre la sostenibilidad examinadas por el Tribunal. Evaluaciones intermedias o a posteriori 30 Pese a que deberían haberse efectuado evaluaciones intermedias o a posteriori respecto de veintisiete acuerdos comerciales preferenciales vigentes, con arreglo al compromiso de la Comisión en este sentido y al principio de buena gestión financiera y de rendición pública de cuentas, no ha habido tal evaluación en dieciséis de los acuerdos 17 (véanse más detalles al respecto en el anexo III). 31 De los veintisiete acuerdos comerciales preferenciales examinados por el Tribunal, en los casos en que este considera que debería haberse realizado una evaluación a posteriori, los ingresos no percibidos solo se estimaron respecto del sistema de preferencias generalizadas. El informe estadístico de la Comisión de dicho sistema 18 muestra en el período que el impacto en el presupuesto de la UE es de millones de euros, lo que representa casi el 14 % de los derechos de aduana recaudados en ese período. La Comisión no explicó cómo había calculado este importe. 15 La evaluación del impacto [SEC (2011) 536 final] relativa al sistema de preferencias generalizadas que entró en funcionamiento el 1 de enero de 2014 estima que, en la opción preferida, al compararse con el supuesto de base, el impacto combinado de las exportaciones de determinados beneficiarios anteriores que pasan a estar sometidos a derechos más elevados, y el mayor número de exportaciones de terceros países ya sometidos a dichos derechos, implica que los ingresos arancelarios aumentarían a corto plazo en unos millones de euros (véase el anexo 6.4, cuadro 6.4), que se añadirían a los actuales ingresos arancelarios de alrededor de millones de euros. 16 Reglamento (UE) nº 978/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por el que se aplica un sistema de preferencias arancelarias generalizadas y se deroga el Reglamento (CE) nº 732/2008 del Consejo (DO L 303 de , p. 1). 17 Acuerdos comerciales preferenciales con Turquía, el Espacio Económico Europeo (EEE), Suiza, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Croacia, Albania, Montenegro, Bosnia y Herzegovina, Serbia, el Líbano, los Territorios Palestinos Ocupados, Siria, Cariforum (países del Caribe), Estados del Pacífico, países y territorios de ultramar (PTU) y Moldavia. 18 COM(2011) 272 final, de 17 de mayo de 2011.20 Observaciones 18 Las evaluaciones efectuadas en la mayor parte de los casos contenían inexactitudes y no eran totalmente útiles o exhaustivas, pero se han observado mejoras Evaluaciones de impacto o previas 32 De conformidad con las directrices de evaluación del impacto de la Comisión 19, todos los efectos han de ser cuantificados y valorados en dinero siempre que sea posible y conveniente, empleando para ello métodos rigurosos y datos fiables. 33 A fin de facilitar apoyo a la calidad de las evaluaciones del impacto, a finales de 2006 se creó un Comité de Evaluación del Impacto en la Comisión. Además, la estructura de auditoría interna de la DG Comercio de la Comisión llevó a cabo en 2007 una auditoría de las evaluaciones del impacto y de las evaluaciones del impacto sobre la sostenibilidad. 34 El Tribunal analizó las seis evaluaciones del impacto 20 llevadas a cabo respecto de acuerdos comerciales preferenciales de entre los trece en que el Tribunal considera que debía efectuarse este tipo de evaluación (véanse más detalles al respecto en el anexo II) y observó las siguientes insuficiencias: exhaustivo de los efectos económicos en los países beneficiarios basado en fuentes de datos sólidas. 36 Los efectos económicos del acuerdo comercial preferencial con la República de Corea que figuran en su evaluación del impacto 21 se basan en un estudio realizado por consultores externos 22, que utiliza el modelo de equilibrio general computable (EGC) y la base de datos del proyecto de análisis del comercio mundial (GTAP) como datos de origen cuyas limitaciones e insuficiencias inherentes se exponen en los apartados 44 a De las seis evaluaciones del impacto examinadas, desde la entrada en funciones del Comité de Evaluación del Impacto en 2007 se elaboraron dos informes de evaluación, que se presentaron a dicho comité para una revisión de calidad. La Comisión tuvo muy en cuenta las recomendaciones expresadas por el comité para mejorar la calidad de los proyectos de informe y no fue necesario presentarlos de nuevo. 19 Directrices de evaluación del impacto de la Comisión Europea de 15 de enero de 2009 [SEC(2009) 92] y anteriores directrices de evaluación del impacto 15 de junio de 2005 [SEC(2005) 791]. 20 Evaluaciones del impacto relativas a América Central, la Comunidad Andina, la República de Corea, la India, el Reglamento (CE) nº 732/2008 del Consejo, de 22 de julio de 2008, por el que se aplica un sistema de preferencias arancelarias generalizadas para el período del 1 de enero de 2009 al 31 de diciembre de 2011 y se modifican los Reglamentos (CE) nº 552/97 y (CE) nº 1933/2006 del Consejo y los Reglamentos (CE) nº 1100/2006 y (CE) nº 964/2007 de la Comisión (DO L 211 de , p. 1), y el Reglamento (UE) nº 978/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por el que se aplica un sistema de preferencias arancelarias generalizadas y se deroga el Reglamento (CE) nº 732/2008 del Consejo (DO L 303 de , p. 1). 21 Documento de trabajo de la Comisión, que acompaña la Recomendación de Decisión del Consejo por la que se autoriza a la Comisión a negociar un acuerdo de libre comercio con la República de Corea en nombre de la CE y sus Estados miembros: «Evaluación del impacto», de 27 de noviembre de 2006 [(SEC(2006) 1562]. 22 Copenhagen Economics y Prof. J. 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