Source: http://www.giurcost.org/decisioni/2012/0212s-12.html
Timestamp: 2020-07-05 01:10:37+00:00

Document:
Consulta OnLine - Sentenza n. 212 del 2012
uditi l’avvocato dello Stato Barbara Tidore per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Massimo Luciani per la Regione autonoma Sardegna.
Lo stesso art. 4, comma 5, lederebbe anche l’art. 81, quarto comma, Cost., poiché non indica i mezzi per far fronte alla nuova spesa, né quantifica gli oneri richiesti per la copertura delle posizioni dirigenziali o predetermina il numero dei costituendi rapporti di lavoro. Ad avviso del ricorrente, l’unico limite contemplato nella disposizione impugnata (quello secondo cui la speciale forma di reclutamento prevista dalla norma può essere utilizzata fino all’espletamento dei concorsi pubblici per l’accesso alla qualifica dirigenziale e comunque non oltre due anni) non consente di stimare l’onere finanziario derivante dalla disposizione impugnata.
1.3.– In riferimento all’art. 4, comma 10, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, il quale prevede l’assunzione a tempo determinato, nell’organico dei consorzi di bonifica, del personale che abbia prestato attività lavorativa, con contratti a termine, per le opere trasferite all’Ente acque della Sardegna (ENAS), per almeno centottanta giornate lavorative nei tre anni decorrenti dal 10 gennaio 2008, il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che esso violerebbe l’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Infatti, esso si porrebbe in contrasto con il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica espresso dall’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1 della legge 30 luglio 2010, n. 122, in virtù del quale, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009. Invece la norma impugnata prevede una forma di assunzione a tempo determinato nell’organico dei consorzi di bonifica, senza richiamare il predetto limite massimo imposto dalla normativa statale.
1.4.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l’art. 4, comma 11, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, il quale dispone la proroga fino al 31 dicembre 2012 di un progetto comportante il reclutamento di personale archivistico qualificato. Tale norma, implicando l’introduzione di nuove spese, violerebbe l’art. 81, quarto comma, Cost., perché non contiene l’indicazione della necessaria copertura finanziaria.
1.5.– Il ricorrente deduce, poi, l’illegittimità dell’art. 5, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione. Tale norma regionale, nell’introdurre l’incremento della dotazione organica del Corpo forestale di vigilanza ambientale nella misura di 20 unità senza prevedere contestualmente alcuna riduzione di spesa in altri settori, risulterebbe in contrasto con il principio di coordinamento della finanza pubblica dettato dall’articolo 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), a mente del quale «Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento: a) riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l’obiettivo di ridurre l’incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali».
1.6.– Il ricorrente afferma, inoltre, che l’art. 5, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011 introduce nella legge della Regione Sardegna 5 novembre 1985, n. 26 (Istituzione del Corpo forestale e di vigilanza ambientale della Regione sarda), l’art. 22-bis, i cui commi 2, 3, 4 e 5 delineano una speciale ipotesi di inquadramento, riservato alla qualifica dirigenziale, per il personale del Corpo forestale che svolga funzioni dirigenziali. Ad avviso della difesa dello Stato, una simile modalità di reclutamento, costituendo una deroga al principio dell’accesso ai pubblici impieghi mediante selezione concorsuale, contrasta con i canoni costituzionali di parità di trattamento, buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione enunciati dagli artt. 3 e 97 della Costituzione.
1.7.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l’art. 6, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011.
Tali norme dispongono, rispettivamente: che entro il 30 marzo di ogni anno l’Assessore del personale, affari generali e riforma della Regione presenta alla competente Commissione consiliare una relazione sull’applicazione dell’articolo 3, comma 1, della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), il quale impone, quale limite massimo delle assunzioni di personale a tempo determinato, il 3 per cento della dotazione organica e che, al fine di verificare il rispetto di tale limite, la relazione prende in considerazione tutte le forme di lavoro a termine, o con forme contrattuali flessibili o atipiche, ivi compresa quella interinale (comma 1); che, nel rispetto delle effettive necessità delle amministrazioni e delle relative dotazioni organiche, i posti riservati di cui all’art. 7, comma 2, della legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2011), inseriti nel programma di reclutamento 2010-2012, sono coperti mediante concorso per titoli e colloquio, salvo che per le ipotesi alle quali si applica la disciplina dell’art. 36, comma 2, ultimo periodo, prima parte, della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2007) e che a tale concorso è ammesso a partecipare il personale precario dell’amministrazione regionale, delle agenzie e degli enti di cui alla legge della Regione Sardegna 13 novembre 1998, n. 31 (Disciplina del personale regionale e dell’organizzazione degli uffici della Regione), ivi compreso quello di cui all’art. 1, comma 2, della legge della Regione Sardegna 21 giugno 2010, n. 12 (Proroga della gestione liquidatoria dell’ESAF) ferme restando le esclusioni di cui all’art. 36, comma 2, terzo periodo, della legge regionale n. 2 del 2007 e quella del personale dirigenziale che, alla data di entrata in vigore della presente legge, abbia svolto in forza di contratto di lavoro a termine o con forme contrattuali flessibili o atipiche, attività anche non continuativa presso le citate amministrazioni e anche in parte presso enti locali, per il periodo prescritto dall’articolo 36 della legge regionale n. 2 del 2007 (comma 2); che la previsione di cui all’art. 2, comma 40, della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), «si applica utilizzando i posti vacanti nella pianta organica dell’Agenzia LAORE approvata con la Delib. G.R. 17 luglio 2007, n. 27/13 e con la Delib. G.R. 20 dicembre 2008, n. 73/1» (comma 3); che, ai sensi dell’art. 5 della legge 28 ottobre 1999, n. 410 (Nuovo ordinamento dei consorzi agrari), con deliberazione della Giunta regionale, su proposta dell’Assessore dell’agricoltura e riforma agro-pastorale, acquisito il parere della competente Commissione consiliare, è approvato un piano di collocazione del personale dipendente dei consorzi agrari della Sardegna in liquidazione coatta amministrativa, già collocati in mobilità collettiva, presso l’Amministrazione regionale, gli enti di cui alla legge n. 31 del 1998 e le agenzie, nel rispetto delle effettive necessità delle amministrazioni e delle relative dotazioni organiche (comma 4); che le previsioni di cui ai precedenti commi 2, 3 e 4 si applicano nel rispetto dei limiti delle rispettive piante organiche e delle effettive necessità, con facoltà dell’Amministrazione, degli enti e delle agenzie di provvedere alla trasformazione senza aumento di spesa dei profili funzionali esistenti in altri occorrenti di pari o inferiore livello e che tale disposizione si applica anche per le procedure di stabilizzazione delle agenzie agricole regionali (comma 5); che i finanziamenti di cui all’art. 4, comma 30, della legge della Regione Sardegna 14 maggio 2009, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2009), sono assicurati nella misura del 100 per cento del costo del lavoro e del 5 per cento per i costi generali e relativi alle attrezzature e che per tali finalità è autorizzata l’ulteriore spesa di euro 2.000.000 per ciascuno degli anni 2011 e 2012 (comma 6).
Ad avviso della difesa dello Stato, le predette disposizioni vìolano gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione. Infatti, esse sono volte a regolare una forma riservata di reclutamento del personale, i cui destinatari sono soggetti che hanno già prestato attività a tempo determinato alle dipendenze dell’amministrazione regionale. Ciò in contrasto con la giurisprudenza di questa Corte, la quale ha escluso che tale requisito possa legittimare una riserva di posti in deroga alla regola del pubblico concorso (l’Avvocatura generale dello Stato menziona, al riguardo, le sentenze n. 235 del 2010 e n. 205 del 2006).
1.8.– Il ricorrente deduce l’illegittimità costituzionale anche dell’art. 6, comma 8, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, il quale dispone che «Nelle more di una rivisitazione organica della disciplina del personale dei Centri servizi per il lavoro (CSL) e dei Centri servizi inserimento lavorativo (CESIL) e agenzie di sviluppo locale di cui all’art. 6, comma 1, lettera e), della legge regionale n. 3 del 2008, è autorizzata a decorrere dall’anno 2012, la spesa annua di euro 12.000.000 cui si fa fronte con le disponibilità recate dal fondo regionale per l’occupazione di cui all’UPB S06.06.004. Dello stanziamento è data formale comunicazione alle amministrazioni provinciali, ai fini della stipula dei contratti a tempo determinato per la prosecuzione dell’attività lavorativa del personale in servizio alla data di promulgazione della legge regionale n. 3 del 2008».
La difesa dello Stato sostiene che tale disposizione vìola gli artt. 51 e 97 della Costituzione.
Aggiunge che essa lede anche l’art. 117, terzo comma, Cost., poiché contrasta con il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica espresso dal già richiamato art. 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010, secondo il quale, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009. Invece la norma impugnata prevede una forma di assunzione a tempo determinato nell’organico delle amministrazioni provinciali, non assoggettata al predetto limite massimo stabilito, per tale tipologia di assunzioni, dalla menzionata norma statale.
1.9.– In relazione all’art. 9, commi 3 e 6, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, il ricorrente deduce che, in virtù del combinato disposto di tali due norme, al personale che richieda l’esonero dal servizio, ai sensi dei primi due commi dello stesso art. 9, è riconosciuto un incentivo economico che si prevede essere cumulabile con altri redditi da lavoro.
Trattasi, ad avviso della difesa dello Stato, di disposizioni che non possono ritenersi rispettose dei vincoli posti alla legislazione regionale dall’art. 117, secondo comma, lettera o), e terzo comma, della Costituzione. In particolare, con riferimento alla violazione del terzo comma, la norma contrasterebbe con la disciplina nazionale di principio contenuta nell’art. 72 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 6 agosto 2008, n. 133.
1.10.– Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l’art. 10 della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, il quale prevede l’aggiornamento del piano pluriennale per il superamento del precariato approvato con la Deliberazione della Giunta regionale 7 giugno 2007, n. 22/31, al fine di pervenire alla stabilizzazione dei lavoratori precari del servizio sanitario addetti al Servizio sanitario di urgenza ed emergenza, assunti con contratto di lavoro a termine, o con forme contrattuali flessibili o atipiche. La norma impugnata aggiunge che: il piano è predisposto avuto riguardo ai lavoratori precari che abbiano svolto, alla data di entrata in vigore della legge, attività per almeno trenta mesi, anche non continuativi, negli ultimi cinque anni; esso si applica al personale non dirigente, con esclusione del personale con funzioni di comunicazione esterna o di addetto stampa e del personale di nomina politica; il personale il cui rapporto di lavoro sia stato instaurato, almeno in parte, sulla base di procedure selettive di natura concorsuale è stabilizzato a domanda, mentre il restante personale è sottoposto a prove selettive concorsuali; che il personale avente titolo a partecipare ai procedimenti di stabilizzazione è mantenuto in servizio sino al completamento delle procedure di stabilizzazione.
Il ricorrente deduce che il legislatore statale è intervenuto con l’art. 17, commi da 10 a 13, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 3 agosto 2009, n. 102, ammettendo la possibilità di espletamento dei concorsi pubblici con parziale riserva dei posti, secondo criteri che tengano conto dell’esperienza professionale acquisita dal personale non dirigente.
Dopo aver riprodotto il testo delle norme statali menzionate, l’Avvocatura generale dello Stato afferma che, poiché esse sono state adottate nell’esercizio della competenza esclusiva in tema di ordinamento civile e poiché esse hanno finalità di contenimento della spesa pubblica, l’art. 10 della legge sarda n. 16 del 2011 vìola sia l’art. 117, secondo comma, lettera l), sia l’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Inoltre la speciale modalità di reclutamento previsto dalla norma regionale impugnata, in quanto sottratta ad ogni forma di selezione concorsuale, contrasterebbe con i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione enunciati dagli artt. 3 e 97 della Costituzione.
2.– La Regione autonoma Sardegna si è costituita nel giudizio di costituzionalità e ha chiesto che le questioni siano dichiarate inammissibili o infondate.
Inoltre, a conferma del fatto che la norma censurata non violerebbe neppure l’art. 81, quarto comma, Cost., la difesa regionale deduce che le risorse necessarie per finanziare la disposizione sono previste nell’elenco n. 1 («Spese obbligatorie e d’ordine»), allegato alla legge della Regione Sardegna 15 marzo 2012, n. 7 (Bilancio di previsione per l’anno 2012 e bilancio pluriennale per gli anni 2012-2014).
Per quel che concerne il comma 4, la resistente afferma che tale disposizione regionale non fa altro che attuare l’art. 1, comma 559, della legge n. 296 del 2006, a norma del quale, «Il personale proveniente dai consorzi agrari ai sensi dei commi 6 e 7 dell’art. 5 della legge 28 ottobre 1999, n. 410, e collocato in mobilità collettiva alla data del 29 settembre 2006 può essere inquadrato a domanda presso le Regioni e gli enti locali nei limiti delle dotazioni organiche vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge».
3.5.– Con riferimento alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, la difesa regionale sostiene che tale norma è coerente con quanto previsto dal legislatore statale all’art. 1, comma 558, della legge n. 296 del 2006, il quale dispone che gli enti pubblici «possono procedere, nei limiti dei posti disponibili in organico, alla stabilizzazione del personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni, anche non continuativi, o che consegua tale requisito in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 29 settembre 2006 o che sia stato in servizio per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio anteriore alla data di entrata in vigore della presente legge, nonché del personale di cui al comma 1156, lettera f), purché sia stato assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste da norme di legge. Alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato mediante procedure diverse si provvede previo espletamento di prove selettive».
1.2.– Inoltre, l’art. 4, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, il quale prevede la possibilità per l’amministrazione regionale, gli enti e le agenzie regionali, di attribuire incarichi dirigenziali a dipendenti della categoria D che siano in possesso dei requisiti per l’accesso alla relativa qualifica, vìola gli artt. 3 e 97 Cost., poiché introduce un sistema (seppure temporaneo) di copertura delle posizioni dirigenziali che prescinde dallo svolgimento di un concorso pubblico e deroga ai principi generali in tema di accesso alle qualifiche, selezione del personale e svolgimento del rapporto, con conseguente pregiudizio delle finalità, costituzionalmente tutelate, di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, nonché l’art. 81, quarto comma, Cost., poiché non indica i mezzi di copertura finanziaria, né quantifica gli oneri richiesti per la copertura delle posizioni dirigenziali o predetermina il numero dei costituendi rapporti di lavoro.
1.3.– Il ricorrente sostiene, poi, che l’art. 4, comma 10, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, il quale prevede l’assunzione a tempo determinato, nell’organico dei consorzi di bonifica, del personale che abbia prestato attività lavorativa, con contratti a tempo determinato, per le opere trasferite all’Ente acque della Sardegna (ENAS), per almeno centottanta giornate lavorative nel triennio decorrente dal 10 gennaio 2008, vìola l’art. 117, terzo comma, Cost., perché non richiama il limite massimo imposto dal principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica espresso dall’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 30 luglio 2010, n. 122, in virtù del quale, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009.
1.4.– La difesa dello Stato sostiene altresì che l’art. 4, comma 11, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, il quale dispone la proroga fino al 31 dicembre 2012 di un progetto comportante il reclutamento di personale archivistico qualificato, vìola l’art. 81, quarto comma, Cost., perché non contiene l’indicazione della necessaria copertura finanziaria.
1.5.– Il Presidente del Consiglio dei ministri censura anche l’art. 5, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, assumendo che esso, nell’introdurre l’incremento della dotazione organica del Corpo forestale e di vigilanza ambientale nella misura di 20 unità senza prevedere contestualmente alcuna riduzione di spesa in altri settori, vìola l’art. 117, terzo comma, Cost., perché contrasta con il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica dettato dall’art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), a mente del quale «Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento: a) riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l’obiettivo di ridurre l’incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali».
1.7.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, poi, l’art. 6, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, il quale dispone: che entro il 30 marzo di ogni anno l’Assessore del personale, affari generali e riforma della Regione presenta alla competente Commissione consiliare una relazione sull’applicazione dell’art. 3, comma 1, della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), il quale impone, quale limite massimo delle assunzioni di personale a tempo determinato, il 3 per cento della dotazione organica e che, al fine di verificare il rispetto di tale limite, la relazione prende in considerazione tutte le forme di lavoro a termine, o con forme contrattuali flessibili o atipiche, ivi compresa quella interinale (comma 1); che, nel rispetto delle effettive necessità delle amministrazioni e delle relative dotazioni organiche, i posti riservati di cui all’art. 7, comma 2, della legge della Regione Sardegna 19 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2011), inseriti nel programma di reclutamento 2010-2012, sono coperti mediante concorso per titoli e colloquio, salvo che per le ipotesi alle quali si applica la disciplina dell’art. 36, comma 2, ultimo periodo, prima parte, della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2007) e che a tale concorso è ammesso a partecipare il personale precario dell’amministrazione regionale, delle agenzie e degli enti di cui alla legge della Regione Sardegna 13 novembre 1998, n. 31 (Disciplina del personale regionale e dell’organizzazione degli uffici della Regione), ivi compreso quello di cui all’art. 1, comma 2, della legge della Regione Sardegna 21 giugno 2010, n. 12 (Proroga della gestione liquidatoria dell’ESAF), ferme restando le esclusioni di cui all’art. 36, comma 2, terzo periodo, della legge regionale n. 2 del 2007 e quella del personale dirigenziale che, alla data di entrata in vigore della legge, abbia svolto in forza di contratto di lavoro a termine o con forme contrattuali flessibili o atipiche, attività anche non continuativa presso le citate amministrazioni e anche in parte presso enti locali, per il periodo prescritto dall’art. 36 della legge regionale n. 2 del 2007 (comma 2); che la previsione di cui all’art. 2, comma 40, della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale regionale), «si applica utilizzando i posti vacanti nella pianta organica dell’Agenzia LAORE approvata con la Delib. G.R. 17 luglio 2007, n. 27/13 e con la Delib. G.R. 20 dicembre 2008, n. 73/1» (comma 3); che, ai sensi dell’art. 5 della legge 28 ottobre 1999, n. 410 (Nuovo ordinamento dei consorzi agrari), con deliberazione della Giunta regionale, su proposta dell’Assessore dell’agricoltura e riforma agro-pastorale, acquisito il parere della competente Commissione consiliare, è approvato un piano di collocazione del personale dipendente dei consorzi agrari della Sardegna in liquidazione coatta amministrativa, già collocati in mobilità collettiva, presso l’Amministrazione regionale, gli enti di cui alla legge n. 31 del 1998 e le agenzie, nel rispetto delle effettive necessità delle amministrazioni e delle relative dotazioni organiche (comma 4); che le previsioni di cui ai precedenti commi 2, 3 e 4 si applicano nel rispetto dei limiti delle rispettive piante organiche e delle effettive necessità, con facoltà dell’Amministrazione, degli enti e delle agenzie di provvedere alla trasformazione senza aumento di spesa dei profili funzionali esistenti in altri occorrenti di pari o inferiore livello e che tale disposizione si applica anche per le procedure di stabilizzazione delle agenzie agricole regionali (comma 5); che i finanziamenti di cui all’art. 4, comma 30, della legge della Regione Sardegna 14 maggio 2009, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – legge finanziaria 2009), sono assicurati nella misura del 100 per cento del costo del lavoro e del 5 per cento per i costi generali e relativi alle attrezzature e che per tali finalità è autorizzata l’ulteriore spesa di euro 2.000.000 per ciascuno degli anni 2011 e 2012 (comma 6). La difesa dello Stato afferma che tali disposizioni vìolano gli artt. 3, 51 e 97 Cost., perché dirette a regolare una forma riservata di reclutamento del personale, i cui destinatari sono soggetti che hanno già prestato attività a tempo determinato alle dipendenze dell’amministrazione regionale, in contrasto con la giurisprudenza costituzionale, la quale ha escluso che il predetto requisito possa legittimare una riserva di posti in deroga alla regola del pubblico concorso.
1.8.– È censurato anche l’art. 6, comma 8, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, il quale dispone che «Nelle more di una rivisitazione organica della disciplina del personale dei Centri servizi per il lavoro (CSL) e dei Centri servizi inserimento lavorativo (CESIL) e agenzie di sviluppo locale di cui all’art. 6, comma 1, lettera e), della legge regionale n. 3 del 2008, è autorizzata a decorrere dall’anno 2012, la spesa annua di euro 12.000.000 cui si fa fronte con le disponibilità recate dal fondo regionale per l’occupazione di cui all’UPB S06.06.004. Dello stanziamento è data formale comunicazione alle amministrazioni provinciali, ai fini della stipula dei contratti a tempo determinato per la prosecuzione dell’attività lavorativa del personale in servizio alla data di promulgazione della legge regionale n. 3 del 2008». Ad avviso del ricorrente, tale norma vìola gli artt. 51 e 97 Cost. e, inoltre, l’art. 117, terzo comma, Cost., poiché contrasta con il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica espresso dall’art. 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010, secondo il quale, a decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009.
1.10.– Infine, il ricorrente censura l’art. 10 della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, il quale prevede l’aggiornamento del piano pluriennale per il superamento del precariato approvato con la Deliberazione della Giunta regionale 7 giugno 2007, n. 22/31, al fine di pervenire alla stabilizzazione dei lavoratori precari del servizio sanitario addetti al Servizio sanitario di urgenza ed emergenza, assunti con contratto di lavoro a termine, o con forme contrattuali flessibili o atipiche, stabilendo che il piano è predisposto avuto riguardo ai lavoratori precari che abbiano svolto, alla data di entrata in vigore della legge, attività per almeno trenta mesi, anche non continuativi, negli ultimi cinque anni, che esso si applica al personale non dirigente, con esclusione del personale con funzioni di comunicazione esterna o di addetto stampa e del personale di nomina politica, che il personale il cui rapporto di lavoro sia stato instaurato, almeno in parte, sulla base di procedure selettive di natura concorsuale è stabilizzato a domanda, mentre il restante personale è sottoposto a prove selettive concorsuali, e che il personale avente titolo a partecipare ai procedimenti di stabilizzazione è mantenuto in servizio sino al completamento delle procedure di stabilizzazione. Il ricorrente afferma che tali disposizioni vìolano: a) l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordinamento civile, nell’esercizio della quale è stata adottata la disciplina di cui all’art. 17, commi da 10 a 13, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 3 agosto 2009, n. 102; b) l’art. 117, terzo comma, Cost., contrastando con la normativa, avente finalità di contenimento della spesa pubblica, dettata dallo Stato con l’art. 17, commi da 10 a 13, del decreto-legge n. 78 del 2009, la quale ammette solamente la possibilità di espletamento dei concorsi pubblici con parziale riserva dei posti, secondo criteri che tengano conto dell’esperienza professionale acquisita dal personale non dirigente; c) gli artt. 3 e 97 Cost., poiché la speciale modalità di reclutamento previsto dalla norma regionale impugnata, in quanto sottratta ad ogni forma di selezione concorsuale, contrasta con i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.
2.– Va riservata a separata pronuncia la decisione sulle altre questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri.
3.– La questione di legittimità degli artt. 4, commi 5, 10 e 11, 5, commi 1 e 5, 6, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8, 9, commi 3 e 6, e 10 della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, promossa in riferimento agli artt. 3, 4 e 5 della legge cost. n. 3 del 1948, è inammissibile, perché difetta di una adeguata e specifica argomentazione.
Il ricorrente si limita ad affermare che le norme impugnate non sarebbero riconducibili alle materie rispetto alle quali la Regione può legiferare, senza specificare quale sarebbe la materia alla quale appartengono le disposizioni censurate. Inoltre, la presente questione investe una pluralità di disposizioni regionali, di oggetto vario, senza contenere una motivazione specifica dell’asserita illegittimità di ciascuna.
Tale norma introduce il comma 4-bis nell’art. 28 della legge della Regione Sardegna 13 novembre 1998, n. 31 (Disciplina del personale regionale e dell’organizzazione degli uffici della Regione), che detta la disciplina generale relativa all’attribuzione delle funzioni dirigenziali. In particolare: il comma 4 dispone in ordine alle funzioni di «direzione di servizio» e di «studio, ricerca e consulenza» e prevede che tali funzioni siano conferite a dirigenti dell’amministrazione; il comma 4-bis, aggiunto dalla disposizione censurata, prevede che, in assenza di figure dirigenziali, tali funzioni dirigenziali possono essere attribuite, fino all’espletamento dei concorsi pubblici per l’accesso alla qualifica dirigenziale e comunque per non più di due anni, a dipendenti della categoria D in possesso dei requisiti per l’accesso alla predetta qualifica.
L’art. 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010, emanato dallo Stato nell’esercizio della sua competenza concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica, pone un obiettivo generale di contenimento della spesa relativa ad un vasto settore del personale (quello costituito da quanti collaborano con le pubbliche amministrazioni in virtù di contratti diversi dal rapporto di impiego a tempo indeterminato), lasciando alle singole amministrazioni la scelta circa le misure da adottare con riferimento ad ognuna delle categorie di rapporti di lavoro da esso previste. Trattasi, dunque, di un principio generale in materia di coordinamento della finanza pubblica.
L’art. 4, comma 10, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011, omettendo qualsiasi riferimento al limite da esso derivante e consentendo, pertanto, assunzioni a tempo determinato comportanti una spesa maggiore, è illegittimo per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
La predetta norma regionale dispone la proroga fino al 31 dicembre 2012 del «progetto SIADARS per la realizzazione di un primo nucleo dell’archivio storico e reclutamento di personale archivistico qualificato». Essa, quindi, comporta una spesa (appunto quella necessaria per l’attuazione del progetto) che il legislatore regionale non ha quantificato, senza prevedere la necessaria copertura finanziaria.
La norma regionale impugnata introduce nella legge della Regione Sardegna 5 novembre 1985, n. 26 (Istituzione del Corpo forestale e di vigilanza ambientale della Regione sarda), l’art. 12-bis che, a sua volta, istituisce la Scuola regionale del predetto Corpo forestale. Il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia, in particolare, il disposto del comma 3 di tale art. 12-bis, che prevede, per le finalità dello stesso articolo (e, quindi, per il funzionamento della neo istituita Scuola), una dotazione organica del Corpo forestale regionale aumentata di 20 unità. Ad avviso del ricorrente, tale incremento si pone in contrasto con il principio di coordinamento della finanza pubblica espresso dall’art. 1, comma 557, della legge n. 296 del 2006, secondo cui gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale «garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale», con azioni da modulare nell’ambito della loro autonomia e rivolte prioritariamente ad assicurare la riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, la razionalizzazione e lo snellimento delle strutture burocratico-amministrative, nonché il contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali.
La norma impugnata introduce, nella menzionata legge reg. Sardegna n. 26 del 1985, l’art. 22-bis, rubricato «Prima costituzione della dirigenza del Corpo forestale e di vigilanza ambientale». Il ricorrente denuncia i commi 2, 3, 4 e 5 di tale nuova disposizione, assumendo che essi prevedono «una speciale ipotesi di inquadramento, riservato alla qualifica dirigenziale, per il personale del Corpo forestale che svolga funzioni dirigenziali», in violazione del principio costituzionale che impone il pubblico concorso quale modalità di accesso ai pubblici uffici.
Invece, nella successiva lettera b), il legislatore regionale dispone l’accesso senza concorso alla qualifica di dirigente del Corpo forestale a favore di chi, pur non rivestendo tale qualifica, sia in possesso dei requisiti per l’accesso alla dirigenza e sia titolare di un incarico dirigenziale da più di quattro anni in virtù di quanto disposto dall’art. 73, comma 4-ter, della legge della Regione Sardegna 13 novembre 1998, n. 31 (Disciplina del personale regionale e dell’organizzazione degli uffici della Regione), secondo cui «In caso di carenza di dirigenti appartenenti al Corpo Forestale e di Vigilanza Ambientale, e fino all’espletamento dei relativi concorsi, le funzioni di direzione dei servizi del Corpo sono svolte, secondo quanto previsto dall’articolo 30, da funzionari appartenenti al Corpo medesimo».
Questa Corte ha ripetutamente affermato che il precetto costituzionale che impone il pubblico concorso quale modalità di accesso ai pubblici uffici si applica anche nei casi di passaggio ad una superiore qualifica (sentenze n. 30 del 2012, n. 108 e n. 7 del 2011). Né il meccanismo selettivo pure previsto dalla disposizione censurata appare conforme ai requisiti di concorsualità e pubblicità richiesti dall’art. 97 della Costituzione. Infatti, in base ad esso, solamente i funzionari già titolari di incarico dirigenziale (e, dunque, un numero ristretto di potenziali interessati) sono sottoposti ad una procedura selettiva. Quest’ultima, inoltre, non richiede alcuna comparazione tra i partecipanti (onde difetta anche il carattere della concorsualità).
Va quindi dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 22-bis, comma 3, lettera b), della legge reg. Sardegna n. 26 del 1985, così come introdotto dall’art. 5, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011.
9.1.– I commi da 1 a 6 dell’art. 6 della predetta legge regionale, pur essendo tutti finalizzati al «superamento del precariato» (così la rubrica dell’art. 6), hanno contenuto abbastanza vario.
Il contenuto di tali norme è, dunque, diverso: si va dall’imposizione all’Esecutivo regionale dell’obbligo di predisporre una relazione relativa all’attuazione di una norma in tema di contratti a tempo determinato, alla previsione di concorsi riservati al personale precario, alla ricollocazione di personale (a tempo indeterminato) in esubero, all’erogazione di risorse agli enti locali.
La censura del ricorrente, fondandosi sull’assunto che le norme in questione sarebbero tutte volte «a regolare una forma riservata di reclutamento del personale, i cui destinatari sono soggetti che hanno già prestato attività a tempo determinato alle dipendenze dell’amministrazione regionale», non è fondata.
Il predetto art. 9 introduce l’istituto dell’esonero dal servizio nell’ordinamento del personale della Regione autonoma Sardegna e degli enti regionali. In base ad esso, nell’ultimo quinquennio di servizio, i dipendenti possono chiedere di essere esonerati dal servizio e, in caso di accoglimento dell’istanza, si determina la sospensione dell’obbligazione lavorativa e la sostituzione dell’obbligazione retributiva con un trattamento economico, definito «temporaneo», pari alla metà di quello goduto in costanza di rapporto, cumulabile con altri redditi da lavoro.
Il Presidente del Consiglio dei ministri censura esclusivamente il combinato disposto dei commi 3 e 6 dell’art. 9 in questione, denunciando che esso prevede la corresponsione al personale esonerato dal servizio di un incentivo economico, anch’esso cumulabile con altri redditi da lavoro. In effetti, il predetto comma 3 – al quale solo deve ritenersi indirizzata la censura mossa dal ricorrente – stabilisce che al dipendente che presenti la domanda di esonero dal servizio è corrisposto «un incentivo costituito da dodici mensilità per il personale del comparto e da sei mensilità per il personale dirigenziale».
In particolare, l’art. 24, comma 14, lettera e), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 22 dicembre 2011, n. 214, ha abrogato i commi da 1 a 6 dell’art. 72 del decreto-legge n. 112 del 2008 e, contestualmente, ha stabilito che «sono altresì disapplicate le disposizioni contenute in leggi regionali recanti discipline analoghe a quelle dell’istituto dell’esonero dal servizio». Invero, tale norma fa salvi gli effetti dei provvedimenti di ammissione all’esonero dal servizio già disposti alla data della sua entrata in vigore. Quindi occorre comunque procedere all’esame della norma sarda oggetto della presente questione, la quale ha avuto applicazione almeno fino all’entrata in vigore del decreto-legge n. 201 del 2011.
12.1.– La norma oggetto della presente questione prevede la stabilizzazione del personale non dirigenziale addetto al servizio sanitario di urgenza ed emergenza che abbia lavorato per almeno trenta mesi negli ultimi cinque anni; la stabilizzazione avviene su semplice domanda degli interessati per coloro il cui rapporto di lavoro sia stato instaurato «almeno in parte» sulla base di «procedure selettive di natura concorsuale», ovvero a seguito di procedure selettive di natura concorsuale per il restante personale.
Così disponendo, l’art. 10 della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011 confligge con la disciplina dettata dall’art. 17, commi da 10 a 13, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 3 agosto 2009, n. 102. Questa prevede, tra l’altro, che le amministrazioni possano attribuire rilevanza al pregresso svolgimento di attività lavorativa in esecuzione di rapporti precari mediante la previsione di una riserva di posti (pari al 40 per cento dei posti messi a concorso, quota innalzabile al 50 per cento in alcuni casi) nei concorsi banditi per le nuove assunzioni, ovvero mediante valorizzazione, per il tramite del riconoscimento di apposito punteggio sempre nell’àmbito di concorsi pubblici banditi per le nuove assunzioni, dell’esperienza professionale maturata in virtù dei predetti rapporti.
La norma oggetto della presente questione, invece, prevede una stabilizzazione o su semplice domanda degli interessati ovvero previo espletamento di «prove selettive concorsuali» delle quali non è prevista tuttavia la pubblicità.
La difesa regionale aggiunge che l’art. 10 della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011 sarebbe coerente con quanto previsto dal legislatore statale all’art. 1, comma 558, della legge n. 296 del 2006, ma tale normativa è stata sostituita proprio da quella del 2009 di cui il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta la lesione, la quale non a caso prevede le modalità di stabilizzazione prima ricordate (riserva di una quota di posti nei concorsi pubblici) proprio a favore, tra l’altro, del «personale non dirigenziale in possesso dei requisiti di cui all’articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296».
Ciò è quanto si verifica anche nella presente fattispecie, poiché, come già segnalato, l’art. 10 della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011 prevede una stabilizzazione o su semplice domanda degli interessati ovvero previo espletamento di «prove selettive concorsuali» delle quali non è prevista tuttavia la pubblicità.
Né si può sostenere che il piano pluriennale di superamento del precariato di cui alla norma impugnata si applichi solamente a coloro che abbiano già superato prove selettive di natura concorsuale o che si sottopongano a prove selettive concorsuali. Infatti, da un lato, l’art. 10 della legge reg. Sardegna n. 16 del 2011 prevede la stabilizzazione a domanda, non già a favore di chi abbia lavorato a tempo determinato a seguito di vittoria in un concorso pubblico, ma – molto genericamente – per coloro il cui rapporto di lavoro sia stato instaurato «almeno in parte» sulla base di «procedure selettive di natura concorsuale»; dall’altro, la norma censurata non richiede la pubblicità delle prove concorsuali cui si dovrebbe sottoporre il personale precario.

References: Sentenza 
 art. 4
 art. 9
 art. 9
 art. 12
 art. 9