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Timestamp: 2019-08-18 04:53:49+00:00

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Die Kostenelemente bei der Kalkulation von Gebühren nach §14 KAG | Masterarbeit, Hausarbeit, Bachelorarbeit veröffentlichen
Die Kostenelemente bei der Kalkulation von Gebühren nach §14 KAG
Ermanno Juuli (Autor)
1. Hinführung
2. Gebührenfähige Kosten
3. Einzelne Kostenelemente
3.1 Personalkosten
3.2 Sachkosten
3.3 Verwaltungskosten und Gemeinkosten
3.4 Umweltabgaben und Wasserentnahmeentgelt
3.5 Abschreibungen
3.6 Kalkulatorische Zinskosten
3.7 Sonstige kalkulatorische Kosten
Jeder benutzt sie, ein Leben wäre heutzutage undenkbar ohne sie und trotzdem macht sich im Alltag niemand Gedanken um sie. Von wem ist die Rede? Natürlich, von der öffentlichen Wasserversorgung. Sobald der Gebührenbescheid für die Inanspruchnahme der Wasserversorgung zugestellt wird, ist der Ärger bei so manchen aber groß. Viele stellen sich die Frage, wie die Gebühren überhaupt zustande gekommen sind oder ob sie vielleicht auch nur reine Willkür sind. Nicht wenige Gebührenpflichtige sind schon vor Gericht gezogen, um gegen den Bescheid zu klagen, weil sie in der Gebührenhöhe eine Verletzung ihrer Rechte gesehen haben. Grundsätzlich sind die Gemeinden* nach §13 Abs.1 S.1 KAG dazu berechtigt für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren zu erheben. Die Gebührenbemessung hat gebührengerecht zu erfolgen, weil der Gebührenpflichtige sonst unrechtmäßig zu hoch belastet wird.
Im Hinblick auf eine gerechte Gebührenerhebung ist insbesondere die Beachtung des in §14 Abs.1 S.1 KAG niedergelegten Kostendeckungsgrundsatzes notwendig. Anders wie es der Name vermuten lässt, enthält dieser kein Kostendeckungsgebot im Sinne davon, dass die anfallenden Kosten über die Gebührenerhebung gedeckt werden sollen.1 Vielmehr enthält es ein Kostenüberschreitungsverbot, nach dem eine Gemeinde die Gebühren höchstens so bemessen darf, dass die Gesamtkosten der öffentlichen Einrichtung gedeckt werden.2 Da die Kalkulation aber im Vorhinein durchgeführt wird, ist dieses nach ständiger Rechtsprechung des VGH BW als Veranschlagungsmaxime zu verstehen und soll Anforderungen an das Ziel der Gebührenerhebung stellen.3 Das Verbot soll zum einen den Gebührenpflichtigen vor der willkürlichen Festlegung von Gebührensätzen durch Schaffung einer Gebührenobergrenze bewahren und zum anderen der Gemeinde über die Gebühren keine andere Ertragsmöglichkeit für den Haushalt eröffnen.
Eine Gebührensatzung ist rechtlich angreifbar, wenn sie auf Grundlage einer Kalkulation erlassen wurde, die gegen den Kostendeckungsgrundsatz verstößt, weil auch nicht gebührenfähige Kosten einkalkuliert wurden.4 Deshalb ist die Zielsetzung des Folgenden zu erläutern, aus welchen Bestandteilen sich die gebührenfähigen Kosten im Sinne des KAG zusammensetzen. Dabei wird auf die mit der Daseinsvorsorge betrauten öffentlichen Einrichtungen abgestellt und die Besonderheiten von Versorgungsbetrieben und wirtschaftlichen Unternehmen außer Acht gelassen.
Um die Frage klären zu können, welche Kosten die Gemeinde in einer Gebührenkalkulation ansetzen darf, muss zuvor der Begriff der Kosten definiert werden. Die Notwendigkeit einer Definition ergibt sich daraus, dass eine Kalkulation nur rechtmäßig sein kann, wenn die angesetzten Kosten auch unter den vom Gesetzesgeber nicht legal definierten Begriff der Kosten im Sinne des KAG fallen. Seinem Inhalt kommt auf Grund dessen eine große Bedeutung für die Kostenansätze in der Gebührenkalkulation zu.5 Nach dem Wortlaut des §14 Abs.1 S.1 KAG ist zunächst auf die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten abzustellen. Die auf den ersten Blick bestimmte Vorgabe den betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff heranzuziehen, wird auf den zweiten Blick recht unklar.6 Grund dafür ist der in der Betriebswirtschaftslehre uneinheitlich eingesetzte Kostenbegriff.7 Es wird hauptsächlich zwischen dem pagatorischen und wertmäßigen Kostenbegriff differenziert.8
Beide Kostenbegriffe beruhen auf dem in einer Periode für die betriebliche Leistungserbringung bewerteten Verzehr bzw. Verbrauch von Wirtschaftsgütern.9 Unter dem Verzehr ist die „Minderung der in den eingesetzten Gütern jeweils gebundenen Nutzungspotentiale“10 zu verstehen. Der Unterschied zwischen den Kostenbegrifflichkeiten folgt im Grunde aus der Bewertung des Verzehrs.11 Die Kosten im pagatorischen Sinne bewerten den Verzehr auf Grundlage der Geldbewegungen innerhalb des Rechnungswesens und beziehen sich somit ausschließlich auf Zahlungsvorgänge.12 Dadurch muss jeder Kostenansatz für einen Produktionsfaktor auf die am Markt tatsächlich gehandelten Preise zurückzuführen sein.13 Die Bewertung anhand von Zahlungsvorgängen darf nicht zu der Annahme führen, dass nur der in der Kalkulationsperiode zahlungswirksame Verbrauch zu den pagatorischen Kosten gehört. Auch die zahlungsunwirksamen Abschreibungen lassen sich zu den pagatorischen Kosten zählen, da der der Kalkulationsperiode zuordenbare Verbrauch auf die Auszahlung für die abzuschreibende Investition zurückgeht, wenn als Abschreibungsbasis die Anschaffungs- und Herstellungskosten gewählt werden.14 Der wertmäßige Begriff umfasst die zahlungsbasierenden Kosten, aber enthält darüber hinaus weitere Kostenansätze.15 Neben den pagatorischen Kosten bewertet die wertmäßige Kostenanschauung auch den nicht durch Zahlungen erfassbaren Werteverzehr.16 Diese Bewertung schlägt sich in den sogenannten kalkulatorischen Kosten nieder.17 Diese lassen sich in Bestandteile, wie zum Beispiel die kalkulatorischen Abschreibungs-, Zins-, Miet-, oder Wagniskosten, unterteilen. Auf Grund dieser zusätzlichen Elemente wird beim wertmäßigen Begriff eine Orientierung an der Substanzerhaltung des Vermögens möglich.18 Gegensätzlich dazu konzentriert sich die pagatorische Anschauung eher auf die Erreichung der kaufmännisch angestrebten Gewinnmaximierung.19 Weil das wertmäßige Kostenkonzept neben dem charakteristischen kalkulatorischen Verzehr auch den pagatorischen Wertverzehr enthält, ist dieses zum vorherrschenden Kostenbegriff in der Betriebswirtschaftslehre aufgestiegen.20 Auch im Rahmen der Gebührenkalkulation ist grundsätzlich von wertmäßigen Kosten auszugehen, die den in der öffentlichen Einrichtung anfallenden Werteverzehr dem Gebührenpflichtigen auferlegen sollen.21
Um eine gebührengerechte Bewertung und damit die Ansatzfähigkeit der Kosten zu erzielen, muss die Gemeinde bei den Kostenansätzen der Kalkulation die gesetzlichen Regelungen hinsichtlich der Benutzungsgebühren beachten. Die Gemeinde muss neben dem Gleichheitsgrundsatz und dem Äquivalenzprinzip insbesondere den Grundsatz der Erforderlichkeit beachten. Der Grundsatz der Erforderlichkeit besagt, dass nur die für die Leistungserstellung unbedingt erforderlichen Kosten gebührenfähig sind, was aus dem verfassungsrechtlichem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und §77 Abs.2 GemO resultiert, nach dem die Haushaltswirtschaft der Gemeinde sparsam und wirtschaftlich zu führen ist.22 Er gilt nicht nur hinsichtlich der Höhe der anzusetzenden Kosten, sondern erstreckt sich auch auf den Grund, wofür die Kosten anfallen.23 Der Grundsatz ist hierbei auf die Erwägung zurückzuführen, dass die Gemeinde den Kostenumfang besonders niedrig halten soll, wenn der Benutzer der öffentlichen Einrichtung diese im Rahmen einer Gebührenerhebung tragen muss.24 Die Erforderlichkeit beschränkt die öffentliche Einrichtung in Bezug auf ihre Notwendigkeit, ihre Organisationsform und die Angemessenheit der für sie entstehenden Kosten.25 Bei der Auswahl der Betriebsform der öffentlichen Einrichtung ist der Gemeinde ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Ermessensspielraum eingeräumt, weil dieser Entscheidung neben objektiven Bewertungsfaktoren viele andere Aspekte zugrunde liegen.26 Setzt die Gemeinde für den Gebührenpflichtigen keinen Vorteil bringende Kosten an oder hält sie sich offensichtlich nicht an das Wirtschaftlichkeitsgebot, können diese nicht gebührenfähig sein.27
Da der Kostenbegriff und die grundsätzliche Gebührenfähigkeit der Kosten näher betrachtet wurden, stellt sich die Frage, woher die Kostenansätze für die Kalkulation stammen sollen. Weil ein Großteil der gebührenfähigen Kosten pagatorischer Natur und somit mit Zahlungsvorgängen verknüpft ist, wäre in allererster Linie die gemeindliche Haushaltsführung als Quelle zu nennen.28 Um Kostenansätze bilden zu können, muss der Zusammenhang zwischen den Kosten und dem in der Kommunalen Doppik benutzten Rechnungsstoff des Aufwandes erklärt werden. Der Aufwand erfasst „jeden geldlich bewerteten Ressourcenverbrauch einer Abrechnungsperiode“29. Folglich handelt es sich beim Aufwand um eine rein pagatorische Rechengröße, womit jeder Ressourcenverbrauch auf eine Zahlung zurückgeht. Daraus resultiert, dass der kalkulatorische Anteil der Kosten wegen seiner fehlenden Zahlungswirksamkeit nie als Aufwand registriert werden kann. Ein weiterer Unterschied zwischen beiden Rechnungsgrößen liegt darin, wofür der jeweilige Verzehr auftritt. Während der Aufwand ausnahmslos jeden geldlich bewerteten Verzehr aufgreift, muss der Verzehr bei den Kosten für die betriebliche Leistungserstellung auftreten.30 Dadurch erfasst der Aufwand einen zusätzlichen nicht betriebsbedingten Verzehr an Produktionsfaktoren.31 Aus dem Vergleich folgt, dass der Aufwand und die Kosten eine beträchtliche Schnittmenge haben, aber praktisch nie deckungsgleich sind.32
Diese Tatsache ermöglicht es den Rechnungsstoff des Aufwandes mittels einer Überleitungsrechnung in den Rechnungsstoff der Kosten zu überführen. Zunächst soll der keine Kosten darstellende Aufwand ausgesondert werden. Dieser wird als neutraler Aufwand bezeichnet und unterteilt sich in die Kategorien betriebsfremder, außerordentlicher und periodenfremder Aufwand.33 Als betriebsfremd ist dabei ein Aufwand anzusehen, der in keiner Verbindung zur eigentlichen Leistungserstellung der öffentlichen Einrichtung steht.34 Außerordentlich ist ein Aufwand dann zu bezeichnen, wenn er zwar betriebsbezogen angefallen ist, aber letztlich so unregelmäßig und unvorhergesehen anfällt, dass er nicht als Kosten verrechnet werden soll.35 Ein in der Betrachtungsperiode einer Kostenaufstellung gebuchter Aufwand ist periodenfremd, wenn sich sein Verursachungszeitpunkt außerhalb dieser Periode befindet.36 Durch das Abziehen dieses neutralen Aufwandes ist im Zwischenergebnis nur noch der sogenannte Zweckaufwand übrig, dem in gleicher Höhe die sogenannten Grundkosten gegenüberstehen. Die Grundkosten, die ausschließlich pagatorisch bewerteten Verzehr abbilden, sind nun die keinen Aufwand darstellenden Kosten hinzuzurechnen. Diese Kosten stellen wie schon erwähnt die kalkulatorischen Kosten dar. Sie lassen sich in Anderskosten und Zusatzkosten unterteilen.37 Die Anderskosten sind auf Aufwand mit Kostencharakter zurückführbar, der in seinem Betrag jedoch entweder kleiner oder größer ist, weil beide Größen sich auf verschiedene Bewertungsgrundlagen beziehen.38 Wird zum Beispiel auf die Abschreibungsbasis des Wiederbeschaffungswertes abgeschrieben, so steht diesen kalkulatorischen Abschreibungskosten nur ein Abschreibungsaufwand auf Basis der Anschaffungs- und Herstellungskosten entgegen, welcher bei steigenden Preisen kleiner ist.39 Im Gegensatz zu den Anderskosten spiegeln sich die Zusatzkosten nicht einmal ansatzweise im Aufwand wider.40 Die im Wege der Eigenkapitalverzinsung entstehenden Kosten sind dafür ein Beispiel, weil durch das Verwenden von Eigenkapital kein tatsächlicher Aufwand entsteht, aber trotzdem ein Werteverzehr in Form von entgangenem Gewinn oder ähnlichem stattfindet.
Durch die Überleitungsrechnung wird es damit ermöglicht, den Aufwand in Kosten umzurechnen. Mit Ausnahme der kalkulatorischen Kosten sind alle anderen Kostenansätze auf den Gemeindehaushalt zurückzuführen. Wofür genau aber die Kosten entstehen, soll im Folgenden erläutert werden.
Die Personalkosten, die aus der Bewertung des Ressourcenverbrauches an Arbeitskraft entstehen, stellen in der Regel eines der größten Kostenelemente dar.41 Zu den Personalkosten gehören vor allem die Kosten für Löhne, Lohnnebenkosten und Sozialleistungen.42 Die Mitarbeiteranzahl und das jeweilige bezahlte Arbeitsentgelt darf die Gemeinde in ihrem Organisationsermessen selbst bestimmen.43 Erst wenn die Personalkosten auch unter Berücksichtigung dieses Ermessens einen „sachlich nicht mehr vertretbaren Verbrauch an öffentlichen Mitteln“44 darstellen, ist die Ansatzfähigkeit nicht mehr gegeben, weil ein solcher Verbrauch den Grundsatz der Erforderlichkeit missachtet. Wichtig ist auch die Betriebsbedingtheit der Kosten, da nur die im Rahmen der betrieblichen Leistungserstellung anfallenden Personalkosten auch wirklich in die Gebührenkalkulation eingehen dürfen.45 Wenn ein Beschäftigter neben seiner Tätigkeit für die öffentliche Einrichtung andere Aufgaben der Gemeinde wahrnimmt, dürfen die Kosten deswegen nur zu dem für die Einrichtung erbrachten Arbeitskraftanteil bemessen werden. Auch den Aufwendungen für Weiterbildungen stehen gebührenfähige Kosten gegenüber.46 Die Kosten, die durch die von eigenen Ingenieuren erbrachte Planung der öffentlichen Einrichtung entstehen, sind hingegen nicht als Personalkosten zu behandeln, sondern als Planungskosten, auf die zu einem späteren Zeitpunkt eingegangen wird.47
Im Bereich der Vorsorgeleistungen für Beamte darf der während der Beschäftigung dafür angefallene Aufwand angesetzt werden, weil dieser bereits als Gegenleistung für die Bereitstellung von Arbeitskraft zu verstehen ist.48 Gegensätzlich zu diesen Versorgungsaufwendungen sind die für ehemalige Beamte zu bezahlende Versorgungsaufwendungen umstrittener. Eine vertretene Auffassung erachtet es für zulässig, solche Kosten auch unter Verletzung der Periodengerechtigkeit anzusetzen, wenn diese für die Gebührenhöhe unwesentlich sind.49 Als Begründung zieht diese heran, dass nach §78 Abs.2 Nr.1 GemO für die Aufgabenerfüllung der Gemeinden vorrangig Entgelte für Leistungen zu erheben sind und nach §18 KAG bereits Ausnahmen vom Grundsatz der Periodengerechtigkeit im Bereich der Nachsorgekosten von Abfallbeseitigungsanlagen vorgesehen sind.50 Nach der wohl öfter befürworteten Meinung dürfen solche Kosten nicht in die Kalkulation miteinbezogen werden.51 In der Literatur wird für letztere Sichtweise vor allem angeführt, dass die Versorgungsaufwendungen einen neutralen Aufwand darstellen, da die periodengerechte Gegenleistung der Beamten fehlt.52 Dieser Standpunkt ist eher zu vertreten, da nur die schon vor dem Ruhestand der Beamten Gebührenbezahlenden von deren Leistung profitiert haben. Weil alle anderen Gebührenzahler ohne Gegenleistung belastet würden, scheint eine Ausnahme von der Periodengerechtigkeit ungeachtet der Höhe nicht hinnehmbar. Die Umlegung der Kosten auf die Allgemeinheit mittels Kostendeckung durch Steuermittel wäre deswegen zu bevorzugen.
Auch die Personalaufwendungen während der Altersteilzeit müssen näher betrachtet werden. Während die Gehaltszahlungen der Beschäftigungsphase natürlich zum Kostenansatz werden, gehen aus selbigen in der Freistellungsphase wegen fehlender Gegenleistung keine Kosten hervor.53 Vielmehr sind diese Zahlungen innerhalb der Beschäftigungsphase über Rückstellungen gebührenfähig, weil nur in dieser Phase eine Leistung erbracht wird.54
* im Folgenden stehen die Begriffe der Gemeinde und deren Organe vereinfachungshalber auch für den Landkreis und dessen entsprechenden Organen; die genannte Vorschriften der GemO sind nach § 48 LKrO auch auf die Landkreise anwendbar
1 Vgl. Gössl, in: Gössl/Reif, § 14 Erl. 1.1
2 Vgl. Gloser/Koblischke, §14 Rn. 1
3 Vgl. Gössl, in: Gössl/Reif, § 14 Erl. 1.1 und Gloser/Koblischke, §14 Rn. 1
4 Vgl. VGH BW, Beschluss vom 27.02.1996, Az. 2 S 1407/94, Juris Rn. 61
5 Vgl. Schulte/Wiesemann, in: Driehaus, § 6 Rn. 45
6 Vgl. Schulte/Wiesemann, in: Driehaus, § 6 Rn. 45
7 Vgl. Faiß, § 14 Rn. 4
8 Vgl. Schulte/Wiesemann, in: Driehaus, § 6 Rn. 45 und Faiß, § 14 Rn. 4
9 Vgl. Gawel, ZögU 1995, 416, 419 und Brüning, in: Driehaus, § 6 Rn. 47
10 Gawel, ZögU 1995, 416, 419
11 Vgl. Hüfner/Ketteniß/Möller, S. 21 ff.
12 Vgl. Faiß, § 14 Rn. 4 und Hüfner/Ketteniß/Möller, S. 21 ff.
13 Vgl. Hüfner/Ketteniß/Möller, S. 21 ff. und Gawel, ZögU 1995, 416, 420
14 Vgl. Faiß, § 14 Rn. 4
15 Vgl. Hüfner/Ketteniß/Möller, S. 21 ff. und Gawel, ZögU 1995, 416, 419 ff.
16 Vgl. Gawel, ZögU 1995, 416, 419 ff.
17 Vgl. Hüfner/Ketteniß/Möller, S. 21 ff.
18 Vgl. Faiß, § 14 Rn. 4 und Gawel, ZögU 1995, 416, 420 f.
19 Vgl. Faiß, § 14 Rn. 4 und Gawel, ZögU 1995, 416, 420 f.
20 Vgl. Gawel, ZögU 1995, 416, 421
21 Vgl. Brüning, in: Driehaus, § 6 Rn. 47
22 Vgl. Rieger, in: Driehaus, § 6 Rn. 587
23 Vgl. Schulte/Wiesemann, in: Driehaus, § 6 Rn. 70
24 Vgl. Rieger, in: Driehaus, § 6 Rn. 587
25 Vgl. Schulte/Wiesemann, in: Driehaus, § 6 Rn. 71
26 Vgl. Bleile/Hafner, 12.00 Nr. 2.2.1
27 Vgl. Bleile/Hafner, 12.00 Nr. 2.2.1
28 Vgl. Bleile/Hafner, 12.00 Nr. 2.1.2.1
29 Bachmann, S. 42
30 Vgl. Bachmann, S. 42
31 Vgl. Bachmann, S. 48
32 Vgl. Hüfner/Ketteniß/Möller, S. 25
33 Vgl. Bezler, S. 8
34 Vgl. Klümper/Möllers/Zimmermann, S. 14
35 Vgl. Bleile/Hafner, 12.00 Nr. 2.1.2.1
36 Vgl. Klümper/Möllers/Zimmermann, S. 14
37 Vgl. Hüfner/Ketteniß/Möller, S. 25
38 Vgl. Bleile/Hafner, 12.00 Nr. 2.1.2.2
39 Vgl. Bleile/Hafner, 12.00 Nr. 2.1.2.2
40 Vgl. Bleile/Hafner, 12.00 Nr. 2.1.2.2
41 Vgl. Bachmann, S. 67
42 Vgl. Bleile/Hafner, 12.00 Nr. 2.4.1
43 Vgl. Brüning, in: Driehaus, § 6 Rn. 168
44 Schulte/Wiesemann, in: Driehaus, § 6 Rn. 70
45 Vgl. Brüning, in: Driehaus, § 6 Rn. 168
46 Vgl. Brüning, in: Driehaus, § 6 Rn. 168
47 Vgl. Brüning, in: Driehaus, § 6 Rn. 133c
48 Vgl. Brüning, in: Driehaus, § 6 Rn. 168
49 Vgl. Faiß, § 14 Rn. 28
50 Vgl. Faiß, § 14 Rn. 28
51 Vgl. Brüning, in: Driehaus, § 6 Rn. 168
52 Vgl. Bleile/Hafner, 12.00 Nr. 2.4.1
53 Vgl. Bleile/Hafner, 12.00 Nr. 2.4.1
54 Vgl. Faiß, § 14 Rn. 28
V464141
9783668934207
9783668934214
kostenelemente, kalkulation, gebühren
Ermanno Juuli (Autor), 2017, Die Kostenelemente bei der Kalkulation von Gebühren nach §14 KAG, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/464141
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