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Timestamp: 2019-04-23 06:51:10+00:00

Document:
Connaissance de l'Assemblée : Les questions à l'Assemblée nationale
Mise à jour de juillet 2011
Le texte de cette brochure a été rédigé par : Roland NEIDHART, Jean-Luc LALA, Thierry FOURNIER, Jean-Luc MORAUX, Daniel PETIT
Ont contribué à la présente édition : Michel JACASSON, Marianne BRUN, Emmanuel MAURY
DROITS RÉSERVÉS. La présente publication ne peut être fixée, par numérisation, mise en mémoire optique ou photocopie, ni reproduite ou transmise, par moyen électronique ou mécanique ou autres, sans l'autorisation préalable de l'Assemblée nationale.
© Assemblée nationale - janvier 1997
PREMIÈRE PARTIE : LES QUESTIONS EN SÉANCE PUBLIQUE
Section 1 - Les questions orales
1. Les questions orales avec débat
2. Les questions orales sans débat
2.1. Leur mise en place
2.2. Les règles actuellement en vigueur
Section 2. Les questions au Gouvernement
1. Les questions d’actualité
2.1. L’organisation de la séance
2.1.1. Des séances qui sont toujours tenues sauf exception
2.1.3. Une constante : la spontanéité des questions
2.2. Le déroulement de la séance
2.2.1. L’alternance des questions : la garantie de séances animées
2.2.2. La spécificité des séances de questions au Gouvernement
3. Les questions à un ministre
DEUXIÈME PARTIE : LES QUESTIONS ÉCRITES
Section 1 - La spécificité de la procédure des questions écrites
Section 2 - La pratique
1. Des contraintes rédactionnelles limitées
2. Le champ des questions écrites
3. La publication au Journal Officiel et la mise en ligne
Section 3 - Les réponses ministérielles
1. Les délais de réponse
2. Les questions signalées
3. L’élaboration et la publication des réponses
4. L'autorité juridique des réponses
Section 4 - L'information sur les questions écrites
1. Le fascicule hebdomadaire "Questions écrites de l'Assemblée nationale"
Annexe I : Récapitulatif de l’évolution de la procédure des questions au Gouvernement
Annexe II : La retransmission audiovisuelle des questions au Gouvernement
Annexe III : statistiques questions écrites
Annexe IV : Évolution du nombre de questions
Le terme de questions désigne un ensemble de procédures répondant pour l’essentiel à deux finalités : informer les députés sur l'activité du Gouvernement et de l'administration et obtenir des renseignements de nature à les aider dans l’exercice de leur mandat. Les questions sont progressivement apparues en Angleterre au XVIIIe siècle, parallèlement à l'extension du pouvoir législatif et à la restriction du droit de pétition.
En France, la procédure des questions a été consacrée par les Règlements de la Chambre des Députés et du Sénat sous l'empire des lois constitutionnelles de 1875, l'introduction des questions écrites remontant à 1909 et 1910. Cette procédure a connu, sous trois Républiques, une série de transformations dont l'effet permet de différencier aujourd'hui les questions en séance publique et les questions écrites.
Ces deux formes de questions ont en commun d'être individuelles, attachées à la personne du député même si les groupes politiques sont souvent associés à leur gestion. L'absence d'examen préalable de recevabilité, la liberté presque absolue du sujet, l'accès direct par ce biais au ministre, expliquent leur succès auprès des députés. Leur procédure est régie par les articles 133 à 135 du Règlement de l’Assemblée nationale ainsi que par l’article 15 de l’Instruction générale du Bureau.
Elles participent de la vitalité de l'institution parlementaire et ont fait l'objet, au gré des législatures, d'adaptations visant à renforcer leur efficacité.
LES QUESTIONS EN SÉANCE PUBLIQUE
Le régime parlementaire s’est caractérisé par la possibilité pour les parlementaires d'interroger en séance un ministre et par la mise en jeu de la responsabilité ministérielle. Les interpellations sont devenues des armes du contrôle de l’action de l’exécutif et ont été à l'origine de nombreuses crises ministérielles.
La rationalisation du régime parlementaire organisée par la Constitution de la Ve République a profondément modifié la portée des questions en séance publique, sans faire obstacle pour autant à l'apparition d'une nouvelle formule, les questions au Gouvernement. Les questions en séance publique recouvrent les questions orales et les questions au Gouvernement.
Le deuxième alinéa de l'article 48 de la Constitution du 4 octobre 1958 disposait initialement qu' "une séance par semaine est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement". En prévoyant qu’ "une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement , la loi constitutionnelle du 4 août 1995 a permis la tenue de plusieurs séances hebdomadaires de questions. Afin de renforcer le caractère continu de la fonction de contrôle du Parlement et de corriger une dissymétrie par rapport aux questions écrites, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a étendu cette procédure aux sessions extraordinaires.
Michel Debré insistait, en 1959, sur le caractère novateur de l'inscription dans la Constitution de la séance de questions : "Désormais, déclarait-il, et pour la première fois de notre histoire, les questions ont une valeur constitutionnelle", ce qui en faisait, selon lui, "une arme fondamentale du contrôle parlementaire" (J.O. Débats A.N., 27 mai 1959, p. 558). Déjà, devant l'assemblée générale du Conseil d'État, le 27 août 1958, il avait estimé que la question orale "est la marque décisive du régime parlementaire et des droits reconnus dans le régime à l'opposition" (Michel Mopin, Les grands débats parlementaires de 1875 à nos jours, p. 43, La Documentation française, 1989).
Il restait à aménager, dans le Règlement de l'Assemblée nationale, les modes d'exercice de cette liberté parlementaire. Or ce droit ne pouvait ignorer l'article 49 de la Constitution qui, en soumettant la mise en cause de la responsabilité gouvernementale à des règles très strictes, avait implicitement retiré aux députés le droit d'interpeller le Gouvernement.
En raison de la force des traditions, beaucoup de parlementaires ne pouvaient se résigner à admettre la disparition des questions suivies d'un vote. S'inspirant du précédent du Conseil de la République et après de nombreuses discussions et rédactions successives, le dispositif du projet de Règlement de l’Assemblée nationale fut ainsi rédigé : " l'ordre du jour de la séance réservée par priorité aux questions orales (peut) être complété par la discussion de projets ou propositions de loi ou de propositions de résolution..." (article 134, alinéa 5). Cette rédaction signifiait que "le vote d'une proposition de résolution sur le même sujet que la question débattue pouvait intervenir à la suite de celle-ci " (Michel Ameller : Les questions, instrument du contrôle parlementaire, 1964, p. 17).
Les Règlements des assemblées parlementaires étant désormais soumis au contrôle du Conseil constitutionnel, cette règle fut déclarée non conforme à la Constitution, en tant qu'elle contenait "des dispositions relatives aux propositions de résolution" (59-2 DC, 24 juin 1959, Rec. p. 58).
Le Règlement n'en continuait pas moins à prévoir deux formes de questions orales : les questions orales avec débat et les questions orales sans débat. L’absence de sanction par un vote n’allait pas pour autant priver cette procédure de toute portée.
Un député soutenait à l'époque, qu'il "n'est pas nécessaire de voter pour se faire entendre. Imaginez, précisait-il, un Premier ministre qui s'entende poser, par 300 députés, le même vendredi, la question de savoir s'il entend changer de politique. Vous apercevez assez clairement les conséquences qu'il devrait en tirer. On peut, certes, empêcher les députés de voter après un débat. Mais comment les empêcher de voter avant ?" (M. Vidal, J.O. Débats A.N., 23 juin 1961, p. 1283).
Grâce à la procédure des questions orales avec débat, les députés disposaient d'un cadre propice au développement de débats de fond sur des thèmes d'actualité, qu'ils avaient au demeurant la possibilité de choisir, le Gouvernement n'intervenant en aucune manière dans leur inscription à l'ordre du jour.
Cette procédure fut utilisée à propos de la répartition des pouvoirs au sein de l’exécutif dans les institutions de la Ve République. Lors d'une conférence de presse, le 31 janvier 1964, le Général de Gaulle avait précisé sa conception des pouvoirs respectifs du Président de la République et du Premier ministre, en des termes qui avaient ému l'opposition. Le 24 avril suivant, M. François Mitterrand fit état dans une question orale avec débat de "la plus grave des évolutions qu'ait connue un régime qui, cependant, on l'admettra, n'en est pas chiche" et développa sa propre interprétation des articles 20 et 21 de la Constitution. Georges Pompidou, Premier ministre, analysa la notion de pouvoir personnel et conclua que la "nécessaire cohésion entre le Gouvernement, son chef et le chef de l'État (rendait) quelque peu formel (...) le problème (...) de savoir si le Président de la République a ou non le pouvoir de révoquer le Gouvernement " (J.O. Débats A.N., 25 avril 1964, p. 942 à 952).
Dans le cadre du système majoritaire, la Conférence des présidents sélectionnait alors les questions inscrites au rôle, n’inscrivant pas à l'ordre du jour celles qui n'avaient pour objet que d'embarrasser le Gouvernement. Paul Coste-Floret résumait ainsi cette situation : "... la question orale était, au fond, la chose du Parlement et elle est devenue, à la lumière de l'expérience, la chose du Gouvernement " (J.O. Débats A.N., 19 décembre 1963, p. 7990).
Les questions orales avec débat sont tombées en désuétude. Cette procédure n'ayant pas été utilisée à l'Assemblée nationale depuis 1978, elle n'est plus expressément mentionnée dans le Règlement depuis la modification du 26 janvier 1994.
Dans sa version issue de la résolution du 27 mai 2009, l’article 134 du Règlement ne traite que de la procédure des questions orales sans débat.
Cette seconde procédure de questions orales répond plus au souci d’obtenir une réponse ministérielle qu’elle ne donne à l'Assemblée l'occasion d’exprimer une opinion collective.
La séance des questions orales sans débat n'est sans doute pas un des temps les plus forts de la semaine parlementaire. Le constat a pu en être fait dès les premiers temps d'application de cette procédure. Ainsi, le 22 novembre 1963, André Malraux, ministre d'État chargé des affaires culturelles, déclarait à l'auteur d'une question relative à l'entretien des monuments historiques : "Vous me dites que je suis en train de soumettre à l'Assemblée ... Quelle Assemblée ? A côté de vous il y a un député, derrière moi il y en a un autre et à l'autre extrémité, il n'y en a pas un seul. Il faut qu'on sache, à la lecture du Journal Officiel, que nous tous, ici, ne parlons pour personne" (J.O. Débats A.N., 23 novembre 1963, p. 7400).
En 1977, M. André Fanton, auteur d'une question d’ordre technique sur l'alimentation en eau de la région parisienne, décrivait ainsi le mécanisme de la procédure : "Je suis quelque peu surpris, Monsieur le ministre du Travail, de vous avoir comme interlocuteur. Je ne pensais pas que l'alimentation en eau de la région parisienne ait quelque chose à voir avec le travail.
"À ce propos, Monsieur le Président, je vous dirai ma surprise, non devant l'absence de Monsieur le ministre de la Culture et de l'environnement - je comprends très bien que les contraintes de son emploi du temps justifient que Monsieur Beullac réponde à sa place - mais devant les péripéties auxquelles a donné lieu la désignation du ministre compétent pour répondre à ma question.
"J'avais posé cette question au ministre de l'Équipement qui s'est, paraît-il, déclaré peu compétent.
"On m'a informé, au cours de la semaine, que c'était le ministre de l'Intérieur qui s'était découvert compétent, ou plus exactement que le ministre de l'Équipement l'avait trouvé compétent.
"Puis, à son tour, le ministre de l'Intérieur s'est jugé incompétent et a transmis le dossier au ministre de la Culture et de l'Environnement.
"Aujourd'hui, enfin, c'est le ministre du Travail qui est là pour répondre à ma question sur l'alimentation en eau de la région parisienne. Je me réjouis, Monsieur le ministre, de vous voir en face de moi. Mais je ne suis pas sûr que ces méthodes de gouvernement soient très sérieuses" (J.O. Débats A.N., 26 novembre 1977, p. 7966).
Dès la fin de l'année 1963, l'Assemblée avait tenté de remédier à cette situation en réformant à cette fin son Règlement. La révision proposée tendait à déplacer la date de la tenue de la séance et à préciser quels pouvaient être les ministres susceptibles de répondre. L'un des facteurs les plus déterminants du succès mitigé de la procédure était à l'évidence le choix du vendredi après-midi pour la tenue de la séance des questions, les députés de province ayant alors déjà regagné leur circonscription ou étant très tentés de le faire. L’Assemblée nationale décida en conséquence de fixer la séance des questions au jeudi, en la scindant en deux parties, l'une se déroulant le matin et l'autre au début de l'après-midi. Par ailleurs pour éviter que n'importe quel ministre ne réponde à n'importe quelle question à la seule convenance des membres du Gouvernement, la réforme prévoyait qu'à défaut du ministre compétent, la réponse à une question puisse être fournie, avec l'accord de l'auteur, par le ministre chargé des relations avec le Parlement.
Mais le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 21 janvier 1964, devait revenir pour une large part sur cette construction. S'il admit que le fait de substituer le jeudi au vendredi n'était pas en soi contraire à la Constitution, il censura la résolution divisant en deux séances, même successives, le temps consacré aux questions, puisque l'article 48 de la Constitution prévoyait alors qu'une seule séance par semaine était réservée aux questions des parlementaires et aux réponses des ministres. Nonobstant la lettre des articles 135 et 136 du Règlement alors en vigueur, selon lesquels c'est le ministre compétent qui répond aux questions orales, le Conseil jugea également inconstitutionnelles les dispositions relatives au statut des membres du Gouvernement appelés à répondre à une question. Il considéra en effet qu'aux "termes de l'article 48 ... c'est au Gouvernement qu'il appartient de répondre aux questions des membres du Parlement ... Le Gouvernement est donc représenté, pour répondre à chacune d'elles, par celui de ses membres que le Premier ministre a désigné à cet effet, sans que ce choix puisse faire l'objet d'une ratification ou d'une récusation par un membre du Parlement."
En conséquence la séance des questions orales fut maintenue le vendredi.
Au début de la Xe législature (2 avril 1993 - 21 avril 1997), dans le but de faciliter la présence des députés et des ministres, la Conférence des présidents décida d'avancer du vendredi au jeudi matin la séance des questions orales.
Toutefois, lors de la séance de reprise des questions orales après l'examen du projet de loi de finances, le 24 novembre 1994, deux ministres seulement étaient présents pour répondre aux 18 questions des députés, ce qui souleva de vives protestations (J.O. Débats A.N., 25 novembre 1994, p. 7409, 7420 à 7422, 7425 et 7426). Il en fut de même au cours de la séance de la semaine suivante (J.O. Débats A.N., 2 décembre 1994, p. 7994 et 7995), marquée par un rappel au Règlement portant sur l'insuffisance de la représentation du Gouvernement (p. 7996) et au cours de celles du 8 décembre (J.O. Débats A.N., 9 décembre 1994, p. 8485 et 8486) et du 15 décembre (J.O. Débats A.N., 16 décembre 1994, p. 9159). Afin de faciliter la participation des ministres interrogés, la Conférence des présidents avança, à partir de la session du printemps 1995, d'une semaine le dépôt des questions.
En avril 1996, pour permettre la poursuite des débats législatifs le jeudi matin, la Conférence des présidents déplaça à nouveau le jour de la séance de questions orales, pour la fixer au mardi matin.
La durée globale d'une séance de questions orales sans débat était alors de trois heures. La Conférence des présidents arrêtait au début de la législature le nombre de questions que chaque groupe politique pouvait présenter chaque semaine, compte tenu de l'importance numérique du groupe considéré. Le nombre de questions était de 21, ainsi réparties : 7 questions pour le groupe RPR, 6 questions pour le groupe UDF, 4 questions pour le groupe socialiste, 2 questions respectivement pour le groupe communiste et le groupe République et Liberté. Quant aux députés "non inscrits", la possibilité pour eux de poser des questions était soumise à une périodicité qui était fonction de leur nombre. En juin 1996, alors que deux députés n'appartenaient à aucun groupe, la faculté pour les non inscrits de poser globalement une question orale et une question au Gouvernement par session fut confirmée.
Le Règlement de l’Assemblée nationale transforma en 1999 l’alternance entre une séance de questions et une séance réservée à l’ordre du jour d’initiative parlementaire en une option. L’objectif poursuivi par la résolution adoptée par l’Assemblée nationale pour modifier son Règlement consistait à prévoir que la séance de questions orales sans débat aurait lieu le mardi matin sauf la semaine où la Conférence des présidents aurait décidé d’inscrire un ordre du jour d’initiative parlementaire. La semaine où se déroulerait la séance réservée à un ordre du jour parlementaire, l’Assemblée aurait le choix, soit de fixer à une autre date la séance des questions orales sans débat si elle désirait la maintenir, soit de s’en tenir aux seules questions au Gouvernement. Le Conseil constitutionnel jugea que si chaque assemblée était tenue d’organiser une séance hebdomadaire au moins réservée par priorité aux membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement, le constituant n’avait pas pour autant entendu imposer que ladite séance leur soit entièrement consacrée (99-417 DC, 8 juillet 1999, Rec. p. 96 ; même solution pour le Règlement du Sénat : 95-368 DC, 15 décembre 1995, Rec. p. 246).
Par la suite, les dates des séances de questions orales furent fixées au coup par coup (Conférences des présidents des 16 novembre 1999, 1er février 2000, 25 avril 2000 et 27 juin 2000).
Sous les XIe (1er juin 1997 - 18 juin 2002) et XIIe législatures (19 juin 2002 - 19 juin 2007), le nombre de questions orales fut arrêté à 25, une question pouvant être posée par un député non inscrit toutes les trois séances.
La nouvelle rédaction de l’article 48 issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, dispose que l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée et instaure un partage de l’ordre du jour entre le Gouvernement et le Parlement. L’ordre du jour est établi par la Conférence des présidents par séquences de quatre semaines, dans le respect des priorités définies par l’article 48 de la Constitution. Sur ces quatre semaines, l’Assemblée fixe l’ordre du jour de deux semaines. Une semaine est ainsi consacrée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques, la seconde semaine étant consacrée à l’examen des textes qu’elle souhaite voir débattus.
Les questions orales sans débat sont concentrées pendant les semaines de contrôle, à raison d’une séance le mardi matin et d’une séance le jeudi matin. Au nombre de 32, ces questions sont réparties à égalité entre la majorité et l’opposition : 13 UMP, 13 SRC, 3 NC et 3 GDR. Le temps de parole global réponses comprises étant de 6 minutes. Ce temps de six minutes offre au député la possibilité de répliquer au ministre par exemple pour remercier celui-ci de sa réponse ou pour en regretter la teneur.
Si le nombre de questions orales sans débat a augmenté avec le temps, les modalités de leur dépôt ont également notablement évolué. Les questions orales ne sont plus enregistrées par la Conférence des présidents mais sont déposées les lundi et mercredi par les groupes parlementaires en vue de leur examen lors des séances des mardi et jeudi de la deuxième semaine qui suit. L’article 15 de l’Instruction générale du Bureau dispose que les questions orales sans débat doivent être sommairement rédigées et se limiter aux éléments strictement indispensables à la compréhension de la question. Le texte est remis au Président de l’Assemblée qui le notifie au Gouvernement. Elles étaient antérieurement publiées pour dépôt au Journal Officiel Lois et décrets et au Feuilleton de l’Assemblée. Elles sont désormais publiées au Journal Officiel Débats une semaine avant leur passage en séance.
L'ordre d'appel des questions est déterminé par le cabinet du ministre chargé des relations avec le Parlement, en liaison avec les attachés parlementaires des différents ministres interrogés. Cet ordre d’appel dépend en effet, pour une large part, de la disponibilité des membres du Gouvernement compétents pour répondre sur le fond ou de celle de leurs collègues qui acceptent de venir les suppléer.
Par ailleurs la Conférence des présidents a décidé que les députés absents ne pourraient pas, sauf cas de force majeure, être suppléés par leurs collègues pour déposer leurs questions.
Le nombre de questions posées sous cette forme depuis le 1er octobre 2002 est ainsi réparti :
On aurait pu craindre que l'accroissement du nombre des séances de questions orales avec la session unique ne s'accompagne d'une diminution du nombre moyen des questions posées par séance. Il n'en a rien été. Les possibilités nouvelles ainsi offertes ont été pleinement utilisées par les députés qui montrent par là leur attachement à cette procédure. L'affluence des députés en séance publique ne saurait donc constituer l'unique critère à retenir pour mesurer le succès d'une procédure de contrôle de l’action du Gouvernement.
SECTION 2 - LES QUESTIONS AU GOUVERNEMENT
Dès 1968, l'engourdissement des séances consacrées aux questions a conduit Jacques Chaban Delmas, Président de l'Assemblée nationale, à présenter avec quatre présidents des groupes politiques une proposition de réforme du Règlement (proposition de résolution n° 399) dont l'une des innovations tendait à créer une nouvelle forme de questions sans débat appelées d'abord questions d'urgence, puis questions d'actualité.
Cette procédure des questions d'actualité se voulait plus souple et visait à consacrer une heure par semaine aux questions présentant un intérêt général et susceptibles d'intéresser le public par leur caractère d'actualité (article 138 du Règlement de l'Assemblée nationale tel que modifié par la résolution n° 146 du 23 octobre 1969) [J.O. Débats A.N., 24 octobre 1968, p. 2880, Rapport n° 824 (Ve législature) de M. Jean Philippe Lecat].
Les questions d'actualité étaient "libellées très sommairement". Déposées au plus tard deux heures avant l'heure fixée pour la Conférence des présidents, elles n'étaient pas enregistrées sur un rôle et pouvaient être retenues par la Conférence, "en fonction de leur caractère d'actualité et d'intérêt général", à l'ordre du jour de "la plus prochaine séance réservée aux questions orales" au cours de laquelle une heure leur était consacrée par priorité. Les questions non retenues pouvaient être transformées, si leur auteur le demandait, en questions orales sans débat.
Malgré certains gages de souplesse - absence de rôle, dépôt tardif, possibilité pour l'auteur de reprendre la parole pendant deux minutes après la réponse du ministre - cette procédure continuait à conférer à la Conférence des présidents un pouvoir de décision et ne résolvait en rien les difficultés liées à la tenue d'une séance le vendredi.
Cette procédure fut utilisée de 1970 à 1973 avec les résultats suivants :
Les questions d'actualité ont été remplacées en 1974 par les questions au Gouvernement. Cette formule a été proposée, dès son élection, par le Président Valéry Giscard d'Estaing, dans son message au Parlement du 30 mai 1974 : "Si l'Assemblée nationale en décidait ainsi, elle pourrait aménager son Règlement de manière à réserver chaque mercredi, en début d'après-midi, une heure pour des questions d'actualité, qui seraient posées à égalité de temps, et suivant une procédure à définir, par la majorité et par l'opposition. Je demanderais alors au Premier ministre et à l'ensemble des ministres d'être présents à cette séance du mercredi, afin de répondre personnellement et directement aux questions". Le choix du mercredi s'expliquait par la tenue du Conseil des ministres le matin du même jour.
Plutôt qu'une réforme du Règlement, le Président de l'Assemblée nationale de l'époque, Edgar Faure, préféra, comme il le souligna dans son allocution du 21 décembre 1977, "user d'une méthode pragmatique". De fait, la procédure fut mise au point, dans sa forme initiale, par plusieurs réunions de la Conférence des présidents puis d'une Délégation du Bureau à l'automne 1974.
Initiée pour la première fois le 12 juin 1974, cette procédure s'est ensuite développée en vertu d'une coutume constitutionnelle, qui repose sur un double consensus, entre les groupes politiques, d'une part, et entre l'Assemblée et le Gouvernement, d'autre part.
Le dispositif réglementaire très souple retenu par la réforme intervenue en janvier 1994 - reconnu conforme à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel n° 94-338-DC du 10 mars 1994 (considérant 28) - autorise l'adaptation permanente de la procédure par de simples décisions de la Conférence des présidents. C'est de cette manière que, depuis 1974, la durée de la séance, la répartition du temps de parole, l'alternance entre les groupes, l'ordre d'appel des questions ou encore la réglementation du droit de réplique ont pu être modifiés (voir en Annexe I le tableau récapitulatif de l'évolution de la procédure).
Les questions au Gouvernement ont bénéficié dès le départ de facteurs de réussite : une volonté politique de l'exécutif de garantir le succès de la procédure ainsi que le choix d'un jour - le mercredi - propre à assurer une présence nombreuse des députés et des membres du Gouvernement. Ces éléments positifs se sont trouvés renforcés par la retransmission télévisée en direct des séances qui leur sont consacrées, et ce systématiquement depuis le 28 octobre 1981 (voir en Annexe II : La retransmission audiovisuelle des questions au Gouvernement).
Dans le cadre de l'instauration de la session unique, la Conférence des présidents, le 28 septembre 1995, a substitué à la séance hebdomadaire d'une heure trente le mercredi, deux séances hebdomadaires d'une heure le mardi et le mercredi, faisant toutes les deux l'objet d'une retransmission télévisée en direct sur la chaîne nationale France 3 ainsi que sur le canal de la chaîne parlementaire. Cette durée d’une heure est toujours en vigueur.
La tenue, le mardi et le mercredi, d'une séance de questions au Gouvernement est aujourd'hui une priorité de l'ordre du jour de l'Assemblée.
À la différence des questions orales, les séances de questions au Gouvernement sont maintenues pendant la discussion budgétaire et les cas de suppression de cette séance - hormis lorsqu'un mardi ou un mercredi est férié (mercredi 1er novembre 1995, 1er et 8 mai 1996 ; 23 décembre 1998) - sont exceptionnels. Ainsi, en raison d'une déclaration de politique générale, la séance qui aurait dû avoir lieu le mercredi 15 décembre 1993 a été reportée au mercredi 22 décembre, en session extraordinaire. Dans les cas où l'Assemblée s'est réunie de plein droit (article 12, alinéa 3, de la Constitution), il a été tenu une séance de questions au Gouvernement (séances du mercredi 15 juillet 1981 et du mercredi 6 juillet 1988). La séance de questions au Gouvernement a pu être supprimée à l’occasion d’événements divers : pour cause d’ouverture de la session (mardi 1er octobre 1996) ; pour cause de discussion et vote d’une motion de censure (mercredi 9 avril 1975 et mardi 8 avril 2008) ; pour cause de débat préalable à un Conseil européen (13 décembre 2005 ; 21 mars 2006 ; 10 décembre 2008 ; 14 octobre 2009 ; 16 juin 2010) ; en raison de la venue d’un hôte étranger (8 décembre 1998 pour M. Kofi Annan, Secrétaire général de l’ONU ; 30 octobre 2001 pour M. Cardoso, Président de la république fédérative du Brésil) ; pour rendre hommage à un ancien président de l’Assemblée nationale décédé (le 22 novembre 2000 pour le président Jacques Chaban-Delmas et le 9 janvier 2008 pour le président Raymond Forni).
La séance s'ouvre le mardi et le mercredi à 15 heures. Avant l'instauration de deux séances hebdomadaires d'une heure, la durée de la séance avait augmenté, en passant d'une heure sous les Ve et VIe législatures à une heure cinquante minutes sous la IXe législature. Elle a été ramenée à une heure trente sous la Xe législature (2 avril 1993 - 21 avril 1997) puis à une heure avec le passage à la session unique (Conférence des présidents du 28 septembre 1995). Sous la XIe législature (1er juin 1997 - 18 juin 2002), la durée globale a été fixée à 60 minutes pour chaque séance des mardi et mercredi au début de la législature (Conférence des présidents du 17 juin 1997) avant de passer à des séances de 65 minutes alternativement le mardi et le mercredi (Conférence des présidents du 18 janvier 2000). Avec la XIIe législature (19 juin 2002 - 19 juin 2007), le temps global a été ramené à 60 minutes pour chacune des séances (Conférence des présidents du 24 septembre 2002). Cette durée a été maintenue sous la XIIIe législature.
Cette variation répond au double souci d'assurer à chaque groupe d'opposition un droit d'expression significatif et de ne pas pénaliser outre mesure le ou les groupes les plus nombreux.
Dans un premier temps, la répartition des temps de parole entre les groupes a donné lieu à l'attribution d'une demi-heure à la majorité et d'une demi-heure à l'opposition. Au début de la VIe législature (3 avril 1978 - 22 mai 1981), la majorité comme l'opposition étant représentée chacune par deux groupes, l'heure des questions fut divisée en quatre quarts d'heure.
La VIIe législature (2 juillet 1981 - 1er avril 1986) marque l'abandon du partage égalitaire du temps entre la majorité et l'opposition, sans pour autant appliquer une répartition du temps de parole proportionnelle à l'effectif des groupes. Un accord s’est dégagé pour retenir un système mixte prenant en compte la double nécessité évoquée ci-dessus, désignée improprement sous le terme d'équivalence. C'est ainsi que furent accordées 45 minutes à la majorité et 40 minutes à l'opposition (Socialistes : 30 minutes ; Communistes : 15 minutes ; R.P.R. : 20 minutes ; U.D.F. : 20 minutes). Le même principe d'"équivalence" a prévalu sous la VIIIe législature (Socialistes : 35 minutes ; R.P.R. : 25 minutes ; U.D.F. : 25 minutes ; F.N. : 10 minutes ; Communistes : 10 minutes) et sous la IXe législature (Socialistes : 35 minutes ; R.P.R. : 25 minutes ; U.D.F. : 20 minutes ; U.D.C. : 15 minutes ; Communistes : 15 minutes).
Sous la Xe législature (2 avril 1993 - 21 avril 1997), la répartition du temps alloué à chaque groupe a été modifiée en octobre 1995 à la suite de l'instauration de deux séances hebdomadaires d'une heure :
1 séance hebdomadaire d'une heure trente
2 séances hebdomadaires d'une heure
10 minutes ou 5 minutes alternativement
5 minutes ou 10 minutes alternativement
La Conférence des présidents du 17 juin 1997 a arrêté les règles applicables à la répartition du temps de parole entre les groupes sous la XIe législature sur les bases suivantes, à savoir 40 minutes pour le groupe socialiste, 15 minutes pour le groupe Radical-citoyen-vert, 30 minutes pour le groupe RPR et 25 minutes pour le groupe UDF. La création du groupe Démocratie libérale a entraîné un partage du temps de parole alloué à l’UDF, les 25 minutes attribuées à ce groupe se répartissant entre 15 minutes pour l’UDF et 10 minutes pour le groupe Démocratie libérale.
Une stricte répartition proportionnelle des 60 minutes ne permettant pas aux groupes les moins nombreux de poser une question à chaque séance sous la XIIe législature, la Conférence des présidents du 24 septembre 2002 a donné la possibilité à un député UDF et à un député du groupe communiste et républicain de s’exprimer chaque mardi et chaque mercredi.
Une nouvelle organisation du temps de parole entre les groupes a été mise en place à la suite de la Conférence des présidents du 17 février 2009. Le temps de parole a été réparti à égalité entre majorité et opposition, principe qui est désormais consacré à l’article 133 du Règlement dans sa version du 27 mai 2009. Cette parité est répartie sur les deux séances hebdomadaires, à raison de 15 questions pour la majorité et de 15 questions pour l’opposition. L’UMP dispose de 6 questions par séance, soit 12 questions par semaine. Le Nouveau centre peut poser 3 questions par semaine à raison de deux questions à une séance et d’une question à l’autre. Le groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche dispose de six questions par séance soit 12 par semaine. Enfin 3 questions par semaine sont attribuées au groupe de la Gauche démocratique et républicaine à raison de deux questions à une séance et d’une question à l’autre.
Le droit des députés non inscrits à poser une question est pris en compte. Sous la IXe législature (23 juin 1988 - 1er avril 1993), l'ensemble des députés n'appartenant à aucun groupe s'était vu réserver la possibilité de poser une question toutes les quatre séances, cette question étant toujours appelée en fin de séance, après épuisement des temps de parole des groupes.
Sous la Xe législature (2 avril 1993 - 21 avril 1997), à la suite de la constitution du groupe République et Liberté, il ne restait plus, en mai 1993, qu'un député non inscrit et il lui avait été accordé la possibilité de poser une question au Gouvernement et une question orale par an à la fin de la séance de son choix. Puis, avec l'instauration de la session unique et le doublement du nombre de questions au Gouvernement susceptibles d'être posées, la Conférence des présidents, en juin 1996, a donné aux deux députés non inscrits la possibilité de poser globalement une question au Gouvernement et une question orale par session, la question au Gouvernement étant attribuée au plus diligent. Ainsi, à la fin de la dernière séance de questions de la première session unique, alors qu'aucun des groupes ne disposait plus d'un temps de parole résiduel lui permettant de poser une nouvelle question, le Président a appelé la question d'un des deux députés non inscrits.
Sous la XIe législature (1er juin 1997 – 18 juin 2002), chaque député non inscrit pouvait poser une question par session à la date de son choix. Le nombre de députés non inscrits ayant augmenté sous la XIIe législature, il a été décidé d’appeler une question de député non inscrit chaque mois en fin de séance (Conférence des présidents du 24 septembre 2002). Le faible nombre de députés non inscrits sous la XIIIe législature a entraîné la mise en place de nouvelles modalités de dépôt des questions au Gouvernement pour ces députés. Ces derniers peuvent poser une question tous les deux mois, ces questions étant appelées trois fois sur quatre après les deux premières séries de questions des groupes, en huitième position et une fois en dernière position (Conférence des présidents du 5 mai 2009).
Le choix des questions est laissé à chaque groupe. C'est en réunion du groupe, ou en réunion du bureau du groupe selon les cas, qu'est établie la liste des questions de la prochaine séance et l'ordre de leur appel.
Pour donner à la procédure un caractère d'actualité et de spontanéité, l'heure de dépôt des questions a toujours été la plus proche possible de l'heure de début de séance. Fixée à 14 heures en 1974, elle a été avancée à 13 heures en 1978 et à 12 heures en 1981, avant de revenir à 14 heures en 1993, soit une heure avant le début de la séance. Dans le même but, la Conférence des présidents a supprimé, au début de la Xe législature, le dépôt préalable du thème des questions. Désormais chaque groupe communique à la division des questions et des scrutins une liste comportant seulement le nom des auteurs de questions et les ministres interrogés dans l'ordre souhaité d'appel en séance. Il est aussitôt procédé à l'information du Gouvernement par la transmission de ces listes à un membre du cabinet du ministre chargé des relations avec le Parlement.
Ce cabinet organise alors une réunion des attachés parlementaires des différents cabinets ministériels au cours de laquelle il est fait un choix du nom des ministres qui répondront aux questions de l'après-midi. Vers 14 heures sauf arbitrage difficile, en fait très rare, le dossier de séance peut être établi.
Lors de son allocution de fin de session du 21 décembre 1977, le Président Edgar Faure avait estimé que ce que l'on appelait à l'époque l'heure des questions était "devenue irremplaçable pour l'animation parlementaire". Depuis lors, l'importance de ces séances ne s'est jamais démentie et leur retransmission en direct sur France 3, sur la chaîne parlementaire et sur le site de l’Assemblée nationale suivie par de nombreux téléspectateurs, permet à chacun de s'en convaincre (Annexe II : La retransmission audiovisuelle des questions au Gouvernement).
Présidées par le Président de l'Assemblée nationale, ces séances se caractérisent par une assiduité très importante des députés et des membres du Gouvernement autour du Premier ministre.
L'ordre d'appel des questions respectait à l'origine scrupuleusement la règle d'égalité entre la majorité et l'opposition. Elles disposaient chacune d'une demi-heure, et les deux groupes qui, respectivement, les composaient, intervenaient à tour de rôle en début de séance. A cette alternance globale majorité-opposition s’est substituée en avril 1980, une alternance par groupe, faisant succéder un groupe de la majorité et un groupe de l'opposition, le groupe intervenant en premier étant appelé en dernière position la semaine suivante.
Les solutions adoptées au cours des législatures reflètent la diversité des options possibles.
Ainsi l’apparition d'un cinquième groupe politique a entraîné au début de la VIIIe législature (2 avril 1986 - 14 mai 1988) l'adoption d'un système d’alternance, afin d’éviter que les groupes ne se succèdent toujours dans le même ordre. Au cours de la IXe législature, l'alternance a joué à l'intérieur d'un bloc de cinq séances. Sous la Xe législature (1er juin 1997 -18 juin 2002), l’ordre des questions était le suivant :
Une autre innovation appliquée sous la IXe législature a consisté à appeler les questions de chaque groupe, non pas par bloc, mais par courtes séries successives, afin de maintenir un intérêt constant tout au long de la séance et d'assurer la présence des groupes dans l'hémicycle pendant la durée de la séance. Cette pratique a été abandonnée sous la Xe législature, la durée de la séance ayant été réduite à 1 h 30 puis à 1 heure.
Sous la XIe législature (1er juin 1997 - 18 juin 2002), l’ordre de passage a également alterné d’une séance à l’autre, la création du groupe Démocratie libérale entraînant l’organisation de cette alternance sur 6 séances contre 5 précédemment à partir du 9 juin 1998. Le maintien du principe de l’alternance entre les groupes sous la XIIe législature a permis à chaque groupe d’ouvrir une séance sur quatre, quelque soit son effectif. L’ordre d’appel des questions est établi depuis la réforme du Règlement de 2009, de telle manière que les premières d’entre elles reviennent de droit à un groupe d’opposition ou minoritaire (article 133, alinéa 4 du Règlement).
La première question est attribuée de droit comme pour les députés d’opposition ou les députés minoritaires aux députés non-inscrits (article 133, alinéa 4 du règlement). Toutefois en vertu du pouvoir d’organisation des séances des questions au Gouvernement, que la Conférence des présidents tient du dernier alinéa de ce même article, celle-ci a décidé que les questions des députés non inscrits seraient appelées trois fois sur quatre après les deux premières séries de questions des groupes, en huitième position et une fois en dernière position (Conférence des présidents du 5 mai 2009).
Le tableau suivant retrace l’ordre de passage des questions pour la session 2010-2011 :
UMP6
Intervenant depuis leur banc, les auteurs de questions jouissent de la plus grande liberté du choix du sujet et du ton. Il a été admis que l'article 135 du Règlement de l'Assemblée nationale, qui interdit les imputations d'ordre personnel dans les questions écrites, ne s'appliquait pas aux questions au Gouvernement (J.O. Débats A.N., 26 mai 1977, p. 3000 et suivantes). Sauf injures, provocations ou menaces adressées à un ou plusieurs de ses collègues susceptibles de faire l'objet d'une peine disciplinaire, le Président ne peut obliger un parlementaire à retirer certains propos jugés excessifs (J.O. Débats A.N., 20 décembre 1984, p. 7222 et suivantes).
Plusieurs questions posées au cours d'une séance peuvent avoir un objet identique (J.O. Débats A.N., 15 juin 1995, p. 479 et suivantes ; 6 mars 1996, p. 1142 et suivantes ; 17 avril 1996, p. 2216 et suivantes ; 27 janvier 1999, p.453 ; 12 octobre 2010, p.6794). Lorsque le temps de parole par député n’était pas limité il est arrivé qu’un député utilise la quasi - totalité du temps de parole de son groupe pour poser une question (J.O. Débats A.N., 3 octobre 1991, p. 4020 et suivantes). Dans le même contexte une réponse a pu durer 23 minutes J.O. Débats A.N., 17 juin 1982, p. 3451 et suivantes).
Désormais, depuis le 3 mars 2009, le temps global consacré à chaque question est de 4 minutes. Des chronomètres ont été installés dans l’hémicycle, afin que chacun puisse vérifier que ce temps de présentation de la question de 2 minutes et celui identique de la réponse ministérielle soit respecté. Contrairement aux questions orales sans débat, l'auteur d'une question au Gouvernement ne peut reprendre la parole après la réponse d'un ministre pour lui répliquer. À l'origine exclu, le droit de réplique avait été introduit à titre expérimental en juillet 1981, avant d'être supprimé en novembre 1983, afin de ne pas allonger à l'excès les séances du mercredi après-midi. Cependant il arrive fréquemment qu’avant de poser sa propre question, un député conteste la teneur de la réponse ministérielle apportée à une question de l’un de ses collègues.
La liberté du Gouvernement d'organiser la réponse aux questions est un principe absolu, affirmé dès l'origine de la procédure lors de la Conférence des présidents du 29 octobre 1974. Conformément à ce que le Conseil constitutionnel avait indiqué pour les questions orales dans sa décision du 21 janvier 1964, le Gouvernement choisit librement le ministre chargé de répondre à une question au Gouvernement.
Le Premier ministre peut compléter une première réponse (J.O. Débats A.N., 25 mai 1991, p. 1159 et suivantes). Son temps de parole n’est pas limité. Ainsi il a pu apporter deux réponses de 3 minutes 39 et de 4 minutes 3 le 11 mai 2010 (JO débats A.N., 12 mai 2010, p.3165).
Les sujets abordés par les questions au Gouvernement sont très divers. Les questions relatives aux problèmes d'actualité fournissent un fort contingent de questions. Le Gouvernement peut aussi, à l'invitation de l'un des membres des groupes qui le soutiennent, trouver dans cette séance l'occasion de faire une déclaration à caractère politique. Les problèmes de société, de même que ceux qui se rapportent au fonctionnement des institutions, à la conduite de la politique étrangère ou à la gestion de l'économie, sont périodiquement abordés. Mais il arrive que des députés profitent des questions au Gouvernement pour évoquer devant les caméras des problèmes locaux (J.O. Débats A.N., 15 juin 1995, p. 489 et 21 février 1996, p. 987).
Certaines séances donnent lieu à des échanges assez vifs entre l'opposition et le Gouvernement, soutenu par sa majorité. Il n'est pas rare de voir un ou plusieurs groupes manifester bruyamment un désaccord (J.O. Débats A.N., 22 mai 1996, p. 3241 et suivantes) ou même quitter l'hémicycle pour protester contre le fait que le ministre qui répond n'est pas le ministre interrogé (J.O. Débats A.N., 7 décembre 1995, p. 4642 et suivantes) ; contre la teneur des propos d'un député (J.O. Débats A.N., 24 novembre 1988, p. 2696 et suivante) ou contre une réponse jugée polémique (J.O. Débats A.N., 21 mars 1996, p. 1841 et suivantes ; 6 juillet 2010, p.5325). La réponse apportée à une question précédente peut amener un président de groupe à se substituer à un orateur de son groupe pour poser une question (JO Débats A.N., 27 janvier 2010, JO p.553 et 2 février 2010, p. 680).
Ces incidents soulignent l'importance du rôle de la présidence, responsable du bon déroulement des séances et souvent contrainte d'intervenir pour ramener le calme, parfois même en prononçant une sanction disciplinaire (J.O. Débats A.N., 4 février 2010, p. 751).
Toujours dans le but d'utiliser pleinement la durée de la séance réservée aux questions, il n'y a pas de rappels au Règlement pendant les questions au Gouvernement et les suspensions de séance sont tout à fait exceptionnelles (J.O. Débats A.N., 20 décembre 1984, p. 7222 et suivantes, et 8 décembre 1994, p. 8409 et suivantes; 4 septembre 2010, J.O. Débats A.N. p. 6007). Il s'agit de deux exceptions réglementaires à la procédure parlementaire normale. En effet, le Règlement de l'Assemblée nationale prévoit en son article 58, alinéa premier, que "les rappels au Règlement et les demandes touchant au déroulement de la séance ont toujours priorité sur la question principale ; ils en suspendent la discussion", alors qu'il ressort de l'alinéa 3 du même article que la suspension de séance demandée notamment par le Gouvernement ou par le Président d'un groupe est de droit.
Le tableau ci-dessous recense le nombre de questions au Gouvernement posées chaque année entre 1974 et l’entrée en vigueur de la session unique (y compris celles des députés non inscrits) :
Il est à noter qu'en 1981 et 1988, il n'y a pas eu de séances de questions au Gouvernement pendant les sessions de printemps en raison de l’élection présidentielle puis des dissolutions.
Au cours de la première session unique (octobre 1995 - juin 1996), 806 questions au Gouvernement ont ainsi été posées contre 436 pendant la période correspondante en 1993 - 1994. Par année parlementaire le nombre de questions au Gouvernement s’établit ainsi depuis l’entrée en vigueur de la session unique en 1995 :
Pendant quatre sessions de printemps (1989, 1990, 1991, 1992) et une session d'automne sauf durant la première lecture du projet de loi de finances, a été expérimentée la procédure des questions à un ministre dont l'objet était de permettre aux députés de "passer au crible" la gestion d'un département ministériel et ses orientations à moyen terme.
Au cours d'une séance hebdomadaire, le jeudi de 15 à 16 heures, les députés pouvaient ainsi interroger un membre du Gouvernement désigné selon un calendrier proposé par le Gouvernement en Conférence des présidents. Ces questions, qui n'étaient pas déposées à l'avance, permettaient par leur brièveté d'amorcer un dialogue avec le ministre interrogé, assisté d'un seul conseiller technique.
Avec la rénovation de la procédure des questions au Gouvernement au début de la Xe législature (suppression du dépôt préalable du thème des questions, brièveté des questions et des réponses), les questions crible ont perdu de leur intérêt et ont en conséquence été supprimées.
Dans le cadre de la séance réservée chaque mois au contrôle depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la Conférence des présidents a décidé de mettre en place une nouvelle procédure de questions adressées à un ministre, qui s’apparente à la procédure des « questions crible » ayant prévalu entre 1989 et 1992. Les règles de ces séances de questions ont été fixées par la Conférence des présidents du 17 mars 2009.
Le temps réservé à cette procédure est fixé à 1 heure 30. La durée des questions comme celle des réponses est limitée à 2 minutes. Chaque auteur de question dispose d’un droit de réplique d’une minute, le temps de la réplique étant décompté sur celui du groupe concerné. En revanche, le temps de réponse du ministre n’est pas imputé sur celui du groupe.
Les deux groupes les plus nombreux sous la XIIIe législature – UMP et SRC – disposent d’un temps de 18 minutes, ce qui leur permet de poser 9 questions ou 6 si elles sont suivies d’une réplique. Quant aux deux groupes les moins nombreux – GDR et NC – ils disposent de 6 minutes ce qui correspond à 3 ou 2 questions si le droit de réplique est utilisé.
Les groupes proposent le ministre susceptible d’être interrogé, la décision revenant à la Conférence des présidents. En pratique, il peut s’agir d’un ministre interrogé sur l’ensemble de la politique de son ministère ou d’un ou plusieurs ministres interrogés sur un volet particulier de la politique du Gouvernement. Cette procédure a été assez peu utilisée : le 25 mars 2009, le ministre interrogé étant celui de l’enseignement supérieur et de la recherche ; le 5 mai 2009, les ministres interrogés étant les ministres de l’intérieur et de la justice et enfin le 2 juin 2009, le ministre interrogé étant celui du logement.
"La procédure écrite n'est pas d'essence parlementaire.
"S'il arrive qu'elle se substitue partiellement aux interventions à la tribune, tel n'est pas son rôle habituel : elle constitue surtout un moyen de travail commode au sein des Assemblées et n'entame pas le principe fondamental selon lequel le Parlement est, avant tout, un lieu de délibérations.
"Toute l'activité d'une assemblée, lors même qu'elle prend la forme écrite, est destinée à aboutir en séance publique, et se traduit en dernier ressort par des interventions à la tribune.
"Questions et réponses écrites font exception à la règle : elles sont entièrement traitées hors de la tribune ; elles ne participent pas de la vie parlementaire proprement dite : elles sont totalement détachées de la séance publique, malgré l'artifice qui a longtemps consisté à ne les insérer qu'à la suite du compte rendu des débats.
"Le caractère particulier qu'elles revêtent explique leur apparition relativement tardive parmi les moyens d'action des Assemblées. Elles ne datent que d'une cinquantaine d'années, alors que l'origine de la plupart des éléments propres à l'activité parlementaire remonte à plus d'un siècle.
"Les questions écrites, par nature, ne diffèrent pas des demandes de renseignements adressées directement par un parlementaire à un ministre. Avec les réponses qui leur sont faites, elles pourraient s'analyser en un simple échange de correspondance, bénéficiant d'une publicité particulièrement étendue. Cette publicité présente le double avantage de faire savoir aux électeurs que leurs préoccupations ne sont pas méconnues, et d'obliger l'administration à prendre ouvertement position". (Michel Ameller - ouvrage précité, p. 23).
Insolite dans son principe, la procédure des questions écrites présente en France des caractères demeurés originaux par rapport au système britannique où les questions écrites ne sont que la conséquence directe des questions orales.
Déjà, l'un des premiers promoteurs de la procédure, M. Graux (projet de résolution n°103 du 23 juin 1898), voyait dans les questions écrites le seul moyen de séparer les questions des interpellations, en contraignant les ministres à répondre aux questions proprement dites.
Ce n'est qu'en 1909, à la suite du vote d'une résolution de M. de Pressensé, que furent finalement créées les questions écrites, régies par l'article 48 du Règlement de l'époque :
"Les questions écrites sommairement rédigées, sont remises au Président de la Chambre.
"Dans les huit jours qui suivent leur dépôt, elles doivent être imprimées avec les réponses faites par les ministres.
"Les ministres ont la faculté de déclarer, par écrit, que l'intérêt public leur interdit de répondre ou, à titre exceptionnel, qu'ils réclament un délai pour rassembler les éléments de leur réponse".
L'énoncé de ces quelques principes, dépourvus de toute modalité pratique de mise en œuvre, assurait aux députés une prérogative nouvelle qui ne fut jamais remise en cause et ne subit que de superficielles évolutions.
Aujourd'hui, la procédure est réglée par l'article 135 du Règlement de l'Assemblée nationale (Textes et documents de référence).
Chaque question écrite doit émaner d'un seul député et n'être adressée qu'à un seul ministre. La pratique française interdit en effet les questions cosignées, ou adressées à plusieurs ministres, ou au Gouvernement collégialement, dans le but, là encore, d'éviter toute forme, même atténuée, d'interpellation.
Les questions écrites peuvent être posées toute l'année, que le Parlement soit ou non en session. C'est une pratique différente de celle préconisée par Eugène Pierre, qui estimait "qu'il serait contraire à toutes les règles constitutionnelles que les dialogues officiels et publics puissent s'établir entre les députés et les ministres quand l'accès à la tribune leur est interdit" (cité par Michel Ameller, ouvrage précité, p. 40).
On notera cependant que les questions ne sont valables que pour la durée d'une législature et que, faute de réponse, une question devient caduque à l'expiration des pouvoirs de l'Assemblée.
La croissance du nombre des questions écrites, passé de 3 705 en 1959 à 29 860 au cours de la session 2009/2010, témoigne de l’intérêt de cette procédure. Elle a été accélérée par l’attribution à chaque député d’un crédit calculé pour recruter trois collaborateurs.
Le nombre des questions ne connaît aucune limitation et le Président Jacques Chaban-Delmas soulignait la portée de ce principe en 1964 en s'efforçant de convaincre un ministre "de l'impossibilité réglementaire et de l'inopportunité politique de porter atteinte, de quelque manière que ce soit, à la libre initiative des députés quant au dépôt des questions écrites" (lettre au secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement du 18 novembre 1964).
Il s'agit enfin d'une prérogative personnelle. Le rôle des groupes, quand il existe, se borne généralement à assurer une coordination administrative très réduite, notamment dans un but d'information des autres membres du groupe et de suivi de la procédure.
Si l'on compare la brièveté des dispositions réglementaires relatives aux questions écrites aux conditions de recevabilité posées par le même Règlement encadrant par exemple, le droit d'initiative ou d'amendement, on comprend que beaucoup de députés voient dans les questions une prérogative essentielle à l'exercice de leur mandat.
La pratique constamment suivie renforce la liberté quasi absolue qu'a chaque député de poser des questions par la voie du Journal Officiel.
Le Règlement précise que les questions écrites - comme d'ailleurs les questions orales - doivent être "sommairement rédigées" et "se limiter aux éléments strictement indispensables à la compréhension de la question". Jusqu'en 1983, seuls les ministres et les secrétaires d'État autonomes (essentiellement ceux chargés des Anciens combattants, des PTT et des DOM-TOM) pouvaient être interrogés. La volonté des ministres délégués et de certains secrétaires d'État de répondre aux questions relevant de leur domaine de compétence a amené l'Assemblée, en accord avec le Premier ministre, à revenir sur cette pratique en permettant aux députés d'interroger tous les membres du Gouvernement sans exception. Cette solution a été maintenue.
Le choix du ministre destinataire de la question est précisé en fonction des décrets définissant les attributions des ministres et secrétaires d'État parus au Journal Officiel au moment de la formation de chaque Gouvernement.
En application du premier alinéa de l'article 135 du Règlement, le Premier ministre n'est normalement interrogé que sur les problèmes relatifs à la politique générale du Gouvernement.
Il n'est de limites à l'initiative des auteurs de questions que celles inhérentes à l'exercice du mandat et à l'application du principe de la séparation des pouvoirs. Ainsi n'est-il pas rare que des questions relatives aux actes du Président de la République se voient opposer une fin de non-recevoir sur le fondement de l'article 68 de la Constitution. Il en est de même de celles qui se rapportent à l'exercice des prérogatives qui sont de son seul ressort (cas du droit de grâce, J.O. A.N. Questions, 28 novembre 1988, p. 3448, n° 3870). Certains éléments de la réponse peuvent être couverts par le secret de la défense nationale (J.O. A.N. Questions 10 février 2009, p.1323, n° 34305).
Le député est souvent alerté par les détenteurs privilégiés d'information que sont les militants, les élus locaux, les associations ou les syndicats professionnels. La lecture de la presse, notamment locale, est parfois à l'origine d'une question. Le fascicule du Journal Officiel a tendance, certaines semaines, à prendre l'aspect d'un bulletin dans lequel ministres et secrétaires d'État sont sollicités pour débrouiller l'écheveau de problèmes juridiques, sociaux ou fiscaux délicats ou pour donner leur interprétation des textes en vigueur. Depuis le début de la IXe législature en 1988, les problèmes sociaux et fiscaux représentent près de la moitié de l'ensemble des questions posées, le ministre chargé du travail et des affaires sociales restant le plus sollicité des membres du Gouvernement.
Les députés se font l'écho de problèmes individuels. Ils peuvent également saisir le ministre de problèmes collectifs concernant, soit des intérêts locaux (situation d'un établissement scolaire, fermeture d'un bureau de poste ou d'une perception, création d'un commissariat de police, licenciement dans une entreprise), soit des intérêts professionnels, certains groupes de pression n'hésitant pas à envoyer une lettre circulaire aux députés, donnant naissance au cours d'une même période à toute une série de questions ayant un objet identique. Ainsi, depuis le début de la XIIIe législature, on recense 1 550 questions écrites faisant explicitement référence à une organisation de défense de consommateurs, 450 sur le risque dépendance ou encore 125 questions écrites portant sur les abonnements de téléphonie mobile.
L’article 135, alinéa 3 du Règlement dispose que «Tout député qui désire poser une question écrite en remet le texte au Président de l’Assemblée qui le notifie au Gouvernement».
Depuis le début de la XIIIe législature, le député auteur de la question dépose celle-ci par voie électronique en utilisant un portail Intranet dédié à cet effet. Les questions de la semaine écoulée sont depuis octobre 2010 mises en ligne sur le site de l’Assemblée nationale le lundi après-midi et sont publiées au Journal Officiel daté du mardi. La date de la question est donc celle du Journal Officiel dans lequel elle est publiée, c’est-à-dire celle du mardi.
On relèvera que les textes réglementaires ne prévoient aucune formalité substantielle pour le dépôt et n’évoquent pas le délai qui peut s'écouler entre la remise du texte et la date de publication au Journal Officiel, seul véritable acte de naissance de la question.
Jusqu'en 1980, le texte des questions et celui des réponses ministérielles étaient publiés en annexe au compte rendu des débats de l'Assemblée nationale, sauf pendant les périodes d'intersession où ils étaient insérés dans un fascicule édité chaque semaine. Depuis le 7 janvier 1980, questions et réponses sont publiées, en session comme hors session, dans un fascicule hebdomadaire, distinct de l'édition du compte rendu intégral des débats.
À l'occasion de cette procédure d'enregistrement la division des questions et des scrutins examine si les prescriptions réglementaires relatives à la rédaction des questions ont été respectées. Il s'agit là d'une phase purement administrative, exécutée sous l'autorité du Président. La division s'assure que la question est adressée au ministre compétent et, s'il y a lieu, opère la modification nécessaire. Elle vérifie le respect des dispositions relatives aux imputations personnelles. Lorsque le projet de question semble mériter un réexamen, c'est en liaison avec son auteur que la solution sera toujours trouvée. La teneur de la question peut également faire l’objet de corrections formelles, si elles sont justifiées, sans toutefois jamais remettre en cause le sens de la question.
Le deuxième alinéa de l’article 135 du Règlement précise que les questions écrites "ne doivent contenir aucune imputation d'ordre personnel à l'égard de tiers nommément désignés". L'application de cette règle a connu plusieurs interprétations. Dans un premier temps, on considérait généralement qu'elle interdisait purement et simplement toute mention d'un patronyme ou d'une description rendant un tiers, personne physique ou morale, aisément identifiable. Cette interprétation était sans doute excessive puisque ce n'est pas tant la mention du nom qui est prohibée par le Règlement que les imputations d'ordre personnel. Cette notion renvoie comme dans le droit de la diffamation, "aux allégations de nature à porter atteinte à l'honneur et à la considération" ainsi qu’aux éléments se rattachant à la protection de la personne.
La proscription de ces imputations personnelles se justifie dans la mesure où les questions écrites, qui participent du mandat parlementaire, sont couvertes par le principe d'irresponsabilité des députés et où il convient d'éviter tous les abus dont les intéressés ne pourraient obtenir réparation. Par exemple Jean Paul Sartre avait été qualifié "d'apologiste de l'insoumission" par l'auteur d’une question (n° 10015, J.O. Débats A.N., 10 juin 1961).
Dans les faits, la nécessité de mentionner le nom d'un tiers est très rare puisque le député dispose toujours, s'il s'agit d'un cas particulier, de la possibilité de s'adresser directement au ministre dans un courrier personnel. Mais il est des cas - conflits du travail, atteintes aux libertés - où la ou les personnes concernées par la question doivent pouvoir, d'une manière ou d'une autre, être identifiées par le rédacteur de la question.
Obtenir une réponse du ministre interrogé est évidemment la raison d'être d'une question. Cependant, d’aucuns peuvent considérer que la publicité donnée, notamment dans la presse locale, à un problème déterminé constitue le geste politique le plus important de cette démarche.
L'obligation de répondre est inscrite au cinquième alinéa de l'article 135 du Règlement de l'Assemblée nationale. Les ministres ont toutefois la faculté "de déclarer par écrit que l'intérêt public ne leur permet pas de répondre", disposition quelque peu tombée en désuétude puisqu'elle n'a pas été évoquée depuis longtemps (J.O. Débats A.N., 1er juin 1961, p. 930, n° 9425). On notera, comme des pratiques isolées, l'invocation du "secret défense" (J.O. A.N. Questions, 28 décembre 1987, p. 6977, n° 30150 et n° 30151 ; 10 février 2009, p.1323)) ou du "secret bancaire" (J.O. A.N. Questions, 17 décembre 1990, p. 5769, n° 34856).
Lors de l'introduction de la procédure en 1909, un délai de huit jours était laissé aux ministres pour répondre, et la question n'était publiée qu'assortie de la réponse. Aujourd'hui le Règlement de l'Assemblée nationale dispose : "Les réponses des ministres doivent être publiées dans le mois suivant la publication des questions. Ce délai ne comporte aucune interruption" (article 135, alinéa 5).
L'alinéa suivant du même article prévoit la possibilité pour les ministres "à titre exceptionnel, de demander, pour rassembler les éléments de leur réponse, un délai supplémentaire qui ne peut excéder un mois". Un accord tacite s'est progressivement établi pour considérer ce délai supplémentaire comme un délai de droit.
Mais le délai de deux mois est souvent dépassé, le délai de réponse constaté étant évidemment variable selon l'organisation de chaque département ministériel et le nombre de questions déposées. Les statistiques depuis le début de la XIIIe législature montrent que 16,1 % des questions avaient reçu une réponse dans le délai de deux mois (Annexe III : Statistiques sur les questions écrites). Le taux de réponse au-delà de ce délai diffère d’un ministère à l’autre.
La seule sanction au non-respect des délais de réponse consistait, jusqu'en 1994, à permettre à l'auteur de la question de demander sa conversion en question orale. Cette faculté présentait un caractère pour le moins symbolique en raison de la disproportion existant entre le nombre de questions écrites susceptibles d'être converties (plusieurs milliers) et le nombre de questions orales pouvant être appelées chaque année (environ 150). Elle était d'ailleurs tombée en désuétude et a été supprimée lors de la réforme du Règlement de janvier 1994.
Un rappel systématique des questions publiées deux mois auparavant et demeurées sans réponse figure en tête de chaque fascicule hebdomadaire du Journal Officiel. Après ce rappel et un délai de courtoisie supplémentaire d'un mois laissé aux ministres pour en tenir compte, chaque député peut prendre l'initiative de demander le renouvellement de sa question. Le numéro de publication de la question et le nom de son auteur sont alors publiés, sous l'en-tête du ministre compétent, avant le texte des questions nouvelles.
D'une certaine manière, les protestations émises contre les retards des ministres à répondre aux questions écrites sont devenues partie intégrante de la procédure. C'est parfois par le biais d'interventions en séance publique que les députés mécontents des lenteurs font entendre leur voix au moyen d'un rappel au Règlement (J.O. Débats A.N., 10 avril 1991, p. 960). Les procédures des questions au Gouvernement ou des questions orales peuvent être également utilisées aux mêmes fins (J.O. Débats A.N., 14 décembre 1989, p. 6460 et suivantes ; 5 octobre 1991, p. 4163). Tout naturellement, le ministre chargé des relations avec le Parlement ou le Premier ministre sont le plus souvent les destinataires des protestations (J.O. A.N. Questions, 4 mars 1991, p. 866, n° 37979 et 13 mai 1991, p. 1888, n° 41964 ; 9 mars 2010, p.2787, n°70840).
Parallèlement, et de manière assez régulière, les Présidents des Assemblées ont saisi les premiers ministres successifs "de la nécessité pour les ministres concernés de répondre dans les délais réglementaires".
En juillet 1981, dans le but de stimuler le zèle des administrations, le Bureau de l'Assemblée nationale a décidé de publier dans le fascicule hebdomadaire, deux fois par an, en janvier et en juillet, un tableau statistique faisant apparaître la situation des réponses publiées, ministère par ministère (voir Annexe III).
Depuis 1987 et très progressivement, le Secrétariat général du Gouvernement s'est doté des moyens propres à assurer un "pilotage" plus fin des délais de réponse au moyen de lettres de relance systématiques.
Régulièrement, le Premier ministre lui-même rappelle aux membres du Gouvernement la nécessité de respecter les délais prévus par les Règlements des Assemblées pour répondre aux questions écrites (Point 5.6.2. de la Circulaire du 30 janvier 1997 par exemple).
Le bilan des questions et réponses par groupe politique depuis le début de la XIIIe législature au 1er octobre 2010 est le suivant :
Pourcentage par rapport aux questions publiées
Réponses dans
le délai de 2 mois
Réponses au-delà
Constatant que les délais de réponse aux questions écrites n'étaient pas toujours respectés et qu'aucune des mesures jusque là mises en œuvre n'avait eu les effets escomptés, un groupe de travail sur la réforme du Règlement, mis en place à l'automne 1993 sous l'autorité du Président Philippe Séguin a proposé à la Conférence des présidents de supprimer la possibilité de conversion en question orale et a suggéré d'instaurer une nouvelle procédure permettant de réduire les délais de réponse pour un certain nombre de questions préalablement signalées par les présidents de groupe.
La Conférence des présidents décida, en avril 1994, de mettre en œuvre cette nouvelle procédure selon les modalités suivantes : chaque semaine, au cours de la session, les présidents de groupe choisissent, parmi les questions écrites demeurées sans réponse depuis plus de deux mois, un quota de questions, le Gouvernement s'engageant à y apporter une réponse dans un délai maximum de dix jours.
Sous la XIIIe législature, les 25 questions écrites signalées se répartissent ainsi entre les groupes : 13 pour le groupe UMP, 8 pour le groupe SRC, 2 pour le groupe GDR et 2 pour le groupe NC. Les groupes peuvent ne pas utiliser leur quota.
Chaque lundi, les groupes remettent la liste des questions écrites qu'ils entendent signaler via le portail des questions. La division des questions et des scrutins procède alors à un certain nombre de vérifications avant d'envoyer la liste globale au Secrétariat Général du Gouvernement et au cabinet du ministre des relations avec le Parlement.
La division transmet aux groupes les réponses apportées aux questions adressées par leurs membres et se charge de leur insertion au Journal Officiel « Questions écrites ».
Cette procédure a jusqu'à présent bien fonctionné grâce à la vigilance des groupes et au souci du Gouvernement de répondre dans les délais à toutes les questions écrites signalées. On recense ainsi 623 questions signalées du 1er octobre 2009 au 30 septembre 2010 ; 578 questions signalées du 1er octobre 2008 au 30 septembre 2009 et 516 questions signalées du 20 juin 2007 au 30 septembre 2008. Les cas où il n’est pas répondu à une question signalée sont très rares (JO A.N. Questions, n° 56674 du 4 mai 2010, p. 7560).
Le processus d'élaboration des réponses ministérielles relève de l'organisation de chaque département ministériel. Dans les ministères fortement structurés, le bureau du cabinet constitue le pivot essentiel du traitement des réponses ; il est remplacé dans les structures ministérielles à faible effectif par l'attaché parlementaire ou un membre du cabinet.
La procédure est généralement la suivante : la question publiée au Journal Officiel est transmise par le bureau du cabinet à la direction ou au service compétent pour élaboration d'une note sur les aspects techniques du problème soulevé. Cette note est ensuite rédigée sous forme d'une réponse par le bureau du cabinet. Les réponses jugées politiquement "sensibles" seront, dans la plupart des cas, soumises au directeur de cabinet du ministre ou à l'un de ses membres pour signature. C'est ensuite le Secrétariat Général du Gouvernement qui centralise les bordereaux provenant des différents départements ministériels. À ce stade, plusieurs chargés de mission examinent le contenu des réponses et peuvent, le cas échéant, signaler au cabinet du Premier ministre les difficultés qui pourront donner lieu à un arbitrage éventuel.
Chaque semaine, les réponses reçues au Secrétariat Général du Gouvernement sont transmises à la division des questions et des scrutins qui se charge, en liaison avec l'imprimerie du Journal officiel, d'assurer leur publication et, en même temps, de mettre à jour les fichiers informatisés de l'Assemblée.
La forme des réponses est très variable. Certaines réponses sont rédigées en style personnel direct, même si la forme administrative prédomine largement. D'autres, sous la courtoisie convenue, laissent percer quelque humeur. Il n'est pas rare qu'une réponse comporte d'importants tableaux statistiques (J.O. A.N. Questions, 21 octobre 2010, p. 10402, n° 82088) ou, au contraire, soit extrêmement brève, ainsi la réponse apportée en 1991 à la question n° 47603, qui tient en deux mots (J.O. A.N. Questions, 4 novembre 1991, p. 4532). Certaines, enfin, renvoient au contenu d'une réponse antérieure, voire d'une question au Gouvernement, ou annoncent l'envoi au député d'une réponse directe, pratique heureusement fort rare car elle est, dans son principe, contestable en ne permettant pas à chacun d'avoir connaissance de l'information.
Le nombre important de questions posées, par des députés différents, sur un sujet identique amène certains ministères à recourir, de plus en plus fréquemment, à une réponse commune. Il n'est plus exceptionnel, en effet, qu'une réponse unique soit apportée à plusieurs dizaines de questions ayant le même objet.
La dématérialisation des réponses devrait voir le jour d’ici la fin de la XIIIe législature. Elle devrait avoir pour effet de réduire les délais de réponse induits par leur traitement sur papier et d’alléger les étapes intermédiaires entre la rédaction de la réponse et sa publication.
Les questions écrites, instrument du contrôle parlementaire de l'action du Gouvernement et de l'administration, sont très fréquemment utilisées afin de provoquer une interprétation de la loi ou des textes réglementaires, au point que certains, dès la Troisième République, ont pu assimiler cette procédure à "un service public de consultations gratuites" (Barthélémy et Duez, Traité de droit constitutionnel, 1933, p. 699). Dès lors, la question de l'autorité juridique de ces réponses s'est posée (sur l'ensemble de la question, voir la chronique de Bruno Oppetit "Les réponses ministérielles aux questions écrites et l'interprétation des lois", Dalloz, 1974, p. 107-112).
Il ressort de plusieurs décisions du Conseil d'État (Casanovas et Soc. Casanovas, 2 novembre 1955 ; Lucart, 20 avril 1956 ; Duflocq, 26 février 1969 ; Société Friadent France, 16 décembre 2005) que "les réponses faites par les ministres aux questions écrites des parlementaires ne constituent pas des décisions faisant grief susceptibles de faire l'objet d'un recours devant la juridiction administrative". Une réponse du Premier ministre (J.O. A.N. Questions, 3 novembre 1980, p. 4620, n° 3614) précise en outre qu'une réponse "ne peut fixer une norme, ni donner une interprétation qui s'imposerait à tous de la loi ou du règlement, pouvoir qui n'appartient qu'aux tribunaux". Le même texte précise que les réponses ministérielles ne sont que des "actes indicatifs".
Ce n'est que dans le domaine fiscal qu'un contribuable peut se prévaloir de l'interprétation des textes fiscaux apportée par une réponse ministérielle. Ces dernières sont donc considérées comme exprimant la doctrine administrative au même titre que les instructions ou circulaires. Le particularisme traditionnel de cette solution trouve actuellement son fondement dans l'article L. 80 A du Livre des procédures fiscales, selon lequel il ne sera procédé à aucun rehaussement lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l'interprétation que l'administration avait fait connaître (J.O. A.N. Questions, n° 21956, 23 janvier 1995, p. 406, n° 39732, 21 octobre 1996, p. 5513, n° 45350, 2 décembre 1996, p. 6340, n° 121954, 15 mai 2007, p. 4605).
Dès l'origine, c'est-à-dire dès la résolution de 1909, le principe de publication au Journal Officiel des questions et des réponses ministérielles a été posé et respecté dans le double souci de rattacher cette procédure écrite au mode général de publication des travaux parlementaires et de faciliter l'accès des citoyens à l'information que contiennent les questions et les réponses.
Chaque fascicule est daté du mardi. Il est tiré à environ 1500 exemplaires, servis pour l'essentiel par abonnement. Le fascicule est composé de deux parties, l'une consacrée aux questions déposées au cours de la semaine, l'autre aux réponses reçues des ministères pendant la même période, chaque réponse étant précédée du rappel du texte de la question initiale.
Dans chaque partie, les textes sont regroupés dans l'ordre alphabétique des ministères interrogés ou répondeurs et, pour les réponses, dans l'ordre d'ancienneté des questions.
En outre, en tête de chaque fascicule, est publiée la liste de rappel des numéros et des noms d'auteurs des questions n'ayant pas reçu de réponses depuis plus de deux mois. Les numéros et les noms d'auteurs des questions demeurées sans réponse depuis plus de trois mois et dont les auteurs renouvellent les termes, sont publiés avant les questions nouvelles sous l'intitulé de chaque ministère défaillant.
Au mode de publication traditionnel par le Journal Officiel, qui fait seul autorité, l'Assemblée nationale a entendu ajouter un mode de diffusion à la fois plus moderne et plus efficace puisque, grâce à la création d'une base de données pour chaque législature, la consultation peut porter sur l'ensemble des fascicules parus en utilisant de nombreuses "clefs d'entrée". Les questions en séance publique sont consultables dans les mêmes conditions.
Chaque question constitue un "document" au sens informatique du terme, auquel se trouvent rattachés, grâce à son numéro de publication, toutes les informations relatives à son auteur, au nom du ministre interrogé, à la date de publication, à la page de la question, à son contenu, décrit par un ensemble comportant un domaine, un sous-domaine et une analyse succincte, ainsi que la date de publication et la page de la réponse, lorsqu'il y en a une.
Grâce aux possibilités de tris croisés offertes par les programmes de recherche documentaire, il est, par exemple, possible d'obtenir les références de toutes les questions posées par les députés appartenant à différents groupes, élus d'un département donné et relatives à un sujet déterminé en ne retenant, si nécessaire, que celles qui ont fait l'objet d'une réponse à la date de la consultation.
L'accès à ces bases de données est possible pour les députés, les services et les groupes sur le site intranet de l'Assemblée nationale. Depuis le début de la IXe législature, il permet également l'interrogation du texte intégral des questions et des réponses.
Pour les utilisateurs extérieurs à l'Assemblée nationale, les bases sont accessibles sur le site de l’Assemblée nationale sous la rubrique « Organisation et travaux ». Ministères, préfectures, organisations professionnelles, universités françaises ou étrangères, entreprises ou particuliers peuvent ainsi consulter, presque en temps réel, le contenu des questions et des réponses ministérielles. Afin d’être alerté automatiquement dès qu'une réponse ministérielle est apportée à une question d'un député, un suivi personnalisé peut être créé à partir d’un compte personnel.
Annexe I : Récapitulatif de l'évolution de la procédure des questions au Gouvernement
Annexe II : La retransmission audiovisuelle des questions au Gouvernement.
Annexe III : Statistiques sur les questions écrites
Annexe IV : Évolution du nombre des questions
Extrait du Règlement de l'Assemblée nationale, art.133, 134, 135.
Instruction générale du Bureau de l'Assemblée nationale, art.15
Décision 63-25 DC du Conseil constitutionnel du 21 janvier 1964
Règles d’alternance entre les groupes
Alternance majorité-opposition
Alternance majorité-opposition puis à partir d’avril 1980 alternance par groupe
Soc. : 285
RPR. : 88
UDF : 62
Com. :44
Alternance par groupe
A partir du 28 octobre 1981
Soc. : 212
RPR : 155
UDF : 131
FN : 35
Com. : 35
Soc : 273
RPR : 130
UDF : 90
UDC : 41
Com : 25
Alternance des groupes par séries de questions
RPR : 257
UDF : 215
Soc : 57
Com : 23
RL : 23
1 h 30 jusqu’en octobre 1995
2 fois 1 h à partir d’octobre 1995
2 fois 1 h
2 fois 1 h jusqu’à février 2009
UMP : 320
SRC : 204
GDR : 24
NC : 23
2 fois 1 h depuis février 2009
Si la retransmission des questions au Gouvernement à la télévision constitue, depuis près de trente ans, un rendez-vous régulier pour le téléspectateur (le mardi à 15 heures et, depuis 1995, le mercredi à la même heure), les outils et les supports de diffusion de ces séances se sont diversifiés depuis 2000.
1. Un rendez-vous ancien et régulier sur l’antenne du service public audiovisuel
Pendant longtemps, l’accès audiovisuel aux débats parlementaires n’était possible qu’à travers la retransmission en direct des séances de questions au Gouvernement sur France 3.
L’obligation de rendre compte des débats parlementaires sur le service public de l’audiovisuel est assez ancienne et constitue une déclinaison du principe général de publicité des débats de l’Assemblée nationale. Dès la création de l’ORTF, le service public de l’audiovisuel s’est vu attribuer la mission de retransmettre les débats parlementaires sur ses antennes. Les lois n° 64-621 du 27 juin 1964 et 72-553 du 3 juillet 1972 prévoyaient ainsi que l’ORTF assurait « la radiodiffusion ou la télévision des débats des assemblées parlementaires […] sous le contrôle du Bureau de chacune de ces assemblées ». Les lois audiovisuelles successives ont maintenu ce principe. La loi n° 74-696 du 7 août 1974 a confié l’obligation de retransmission aux sociétés nationales de programme (Radio France, TF1, Antenne 2 et France Régions 3) sans déterminer pour autant l’antenne susceptible d’accueillir cette retransmission. Si la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 a maintenu l’obligation de diffusion des débats parlementaires « par les sociétés nationales de programme », la loi n°2009-258 du 5 mars 2009 charge désormais explicitement France Télévisions de cette fonction.
Dans les faits, c’est France 3 qui diffuse – depuis octobre 1981 – les séances de questions au Gouvernement. L’audience de ces retransmissions représente en moyenne 500 000 téléspectateurs. La durée de l’émission est minutée et peut difficilement, compte tenu des exigences de la grille, dépasser l’horaire de 16 heures. Cependant, le président de séance veillant strictement au respect des temps de parole de chacun, il n’arrive que très rarement que les tout derniers intervenants se retrouvent privés d’antenne.
Un journaliste de France 3 assure un commentaire en début et en fin de séance. Une liaison établie avec sa rédaction lui permet, exceptionnellement, d’intervenir pendant le déroulement de la séance lors des éventuelles suspensions de séance et si les exigences de l’actualité l’imposent. Dans les minutes précédant et suivant la séance de questions, ce journaliste peut également recevoir, dans la galerie de l’hémicycle où il se trouve, des députés venant se faire interviewer en direct.
Au-delà de cette retransmission en direct, l’intérêt politique et médiatique des séances de questions au Gouvernement est tel qu’il arrive que les chaînes d’information en continu diffusent des extraits de la séance en cours, sur leur antenne. Mais l’innovation principale dans la retransmission de ces séances réside dans l’existence, depuis dix ans, d’une chaîne spécialisée sur la vie et les travaux parlementaires.
2. Une retransmission consolidée par la création de La Chaîne Parlementaire et amplifiée par la diversification des supports de diffusion
– Née d’une volonté commune de l’Assemblée nationale et du Sénat de favoriser la présentation des travaux parlementaires à la télévision, La Chaîne Parlementaire (LCP)1. constitue un vecteur approprié pour la retransmission des débats. Remplissant, aux termes de la loi du 30 décembre 1999 qui l’a créée, « une mission de service public, d’information et de formation des citoyens à la vie publique, par des programmes parlementaires, éducatifs et civiques », LCP–Assemblée nationale, société de programmes jouissant d’une indépendance éditoriale, diffuse les questions au Gouvernement.
Si, comme sur France 3, les séances de questions font l’objet d’une présentation par un journaliste installé dans les galeries de l’hémicycle, le format et la vocation de LCP-Assemblée nationale permettent d’offrir aux téléspectateurs une vision plus approfondie des sujets abordés lors de ces séances. Prolongeant celles-ci, LCP-Assemblée nationale programme ainsi, dès 16 heures, une émission réalisée dans son studio (situé à l’intérieur du Palais-Bourbon), au cours de laquelle des députés viennent débattre en direct des questions du jour. Un duplex avec les salles attenantes à l’hémicycle permet d’enrichir l’émission par des interviews de députés ou de ministres conduites par un journaliste de la chaîne. Par ailleurs, les questions les plus marquantes de la séance de l’après-midi sont rediffusées en soirée.
De surcroît, le développement de la diffusion de La Chaîne Parlementaire depuis dix ans contribue à l’augmentation de l’impact médiatique des questions au Gouvernement. Disponible sur la TNT gratuite depuis le 31 mars 2005, LCP-Assemblée nationale est également reprise sur le câble, les bouquets satellitaires et l’ADSL et émet 24h/24h sur internet (www.lcpan.fr).
– Par ailleurs, l’Assemblée nationale a ouvert sur son site, en octobre 2010, un portail dédié à la diffusion et à l’archivage des vidéos (www.assemblee-nationale.tv). Outre la diffusion en direct des questions au Gouvernement, ce portail permet d’accéder à une offre de vidéos à la demande (VOD) des séances passées, qu’il est désormais possible de revisionner et même de télécharger.
La consultation en est grandement facilitée par l’indexation et le découpage des images, permettant d’identifier plus rapidement le sujet et l’auteur de la question, ainsi que la réponse du ministre.
Questions et réponses par département ministériel
Nombre de questions publiées au 31/03/2011
Nombre de questions après retraits
Réponses au 31/03/2011
Réponses publiées dans le délai de 2 mois
Réponses publiées au-delà du délai de 2 mois
Pourcentage par rapport aux questions non retirées
Budget, comptes publics, fonction publique et réforme de l'État
Commerce, artisanat, PME, tourisme, services et consommation
Écologie, énergie, développement durable et mer
Prospective et économie numérique
SE auprès du ministre de l'écologie
Solidarités et cohésion sociale (SE)
Article 133(2) (3)
1 La Conférence des présidents fixe la ou les séances hebdomadaires consacrées, conformément à l’article 48, alinéa 6, de la Constitution, aux questions des députés et aux réponses du Gouvernement, y compris pendant les sessions extraordinaires.
2 Chaque semaine, la moitié des questions prévues dans le cadre de la ou des séances fixées en application de l’alinéa précédent est posée par des députés membres d’un groupe d’opposition.
3 Au cours de chacune de ces séances, chaque groupe pose au moins une question.
4 La première question posée est de droit attribuée à un groupe d’opposition ou minoritaire ou à un député n’appartenant à aucun groupe.
5 La Conférence des présidents fixe les conditions dans lesquelles les députés n’appartenant à aucun groupe peuvent poser des questions.
Article 134(3) (4)
1 Dans le respect des priorités définies par l’article 48 de la Constitution, la Conférence des présidents peut organiser, selon des modalités qu’elle détermine, des séances de questions orales sans débat et proposer de réserver, à cet effet, une ou plusieurs séances de la semaine prévue par l’alinéa 4 de ce même article.
2 Les alinéas 2, 3 et 5 de l’article 133 du présent Règlement sont applicables aux séances fixées en application de l’alinéa précédent.
Article 135(5)
1 Les députés peuvent poser des questions écrites à un ministre. Les questions qui portent sur la politique générale du Gouvernement sont posées au Premier ministre.
2 Les questions écrites doivent être sommairement rédigées et se limiter aux éléments strictement indispensables à la compréhension de la question. Elles ne doivent contenir aucune imputation d’ordre personnel à l’égard de tiers nommément désignés.
3 Tout député qui désire poser une question écrite en remet le texte au Président de l’Assemblée qui le notifie au Gouvernement.
4 Les questions écrites sont publiées, durant les sessions et hors session, au Journal officiel.
5 Les réponses des ministres doivent être publiées dans le mois suivant la publication des questions. Ce délai ne comporte aucune interruption.
6 Dans ce délai, les ministres ont toutefois la faculté, soit de déclarer par écrit que l’intérêt public ne leur permet pas de répondre, soit, à titre exceptionnel, de demander, pour rassembler les éléments de leur réponse, un délai supplémentaire qui ne peut excéder un mois.
7 Au terme des délais mentionnés aux deux alinéas précédents, les présidents des groupes ont la faculté de signaler certaines des questions restées sans réponse. Le signalement est mentionné au Journal officiel. Les ministres sont alors tenus de répondre dans un délai de dix jours.
Instruction générale du Bureau
Questions orales sans débat – Questions au Gouvernement
I. – Les questions orales sans débat sont posées par un député à un ministre ; seules celles qui portent sur la politique générale du Gouvernement sont posées au Premier ministre.
Elles doivent être sommairement rédigées et se limiter aux éléments strictement indispensables à la compréhension de la question.
Tout député qui désire poser une question orale en remet le texte au Président de l’Assemblée qui le notifie au Gouvernement.
II. – Les questions au Gouvernement ont un caractère spontané ; elles ne sont ni déposées, ni notifiées, ni publiées.
Résolution modifiant les articles 36, 39, 41, 50, 134, 135, 136 et 137
1. Considérant que si, par son règlement, chacune des assemblées du Parlement fixe librement le jour de la semaine et la séance de ce jour où elle doit, par priorité, délibérer sur les questions de ses membres et les réponses du Gouvernement, ces délibérations ne peuvent excéder la durée d'une séance ; qu'il résulte, en effet, des termes de l'article 48 de la Constitution et de l'interprétation nécessaire de la combinaison des alinéas 1 et 2 dudit article, qu'une seule séance par semaine doit être réservée auxdites questions et réponses ;
2. Considérant que la résolution susvisée, modifiant l'article 134, alinéa 1er, du règlement de l'Assemblée nationale, ne peut être regardée comme conforme à la Constitution en tant qu'elle répartit sur deux séances, même successives, le temps consacré auxdites délibérations ; En ce qui concerne les articles 135, deuxième alinéa, 136, alinéa premier, et 137, deuxième alinéa dudit règlement :
3. Considérant qu'aux termes de l'article 48, alinéa 2, de la Constitution, c'est au Gouvernement qu'il appartient de répondre aux questions des membres du Parlement ; que le Gouvernement est donc représenté, pour répondre à chacune d'elles, par celui de ses membres que le Premier ministre a désigné à cet effet, sans que ce choix puisse faire l'objet d'une ratification ou d'une récusation par un membre du Parlement ; que, par suite, la disposition qui subordonne à l'accord de l'auteur de la question l'intervention d'un membre du Gouvernement autre que le ministre techniquement compétent ne peut être regardée comme conforme à la Constitution ;
4. Considérant que les articles 36, alinéas 2, 3 et 5, 39, alinéa 2, 41, premier alinéa, 50, alinéa 1, 3 et 6, 135, alinéa 3, dudit règlement ne sont, dans la rédaction qui leur a été donnée par la résolution susvisée, contraires à aucune disposition de la Constitution ; qu'il en est de même de la modification apportée à l'article 137, alinéa 2, par l'article 10 de la résolution et qui vise à substituer le mot " jeudi " au mot " vendredi " ;
Sont déclarées conformes à la Constitution les dispositions des articles 36 (al 2, 3 et 5), 39 (al 2), 41 (1er al), 50 (al 1, 3 et 6), 135 (al 3 ) ainsi que, dans la mesure ci-dessus indiquée, l'article 137 (al 2) du Règlement de l'Assemblée nationale, dans la rédaction qui a été donnée à ces articles par la résolution du 19 décembre 1963.
Journal officiel du 29 janvier 1964, p. 1066
Michel Ameller, Les questions, instrument du contrôle parlementaire, 1964, Librairie générale de droit et de jurisprudence.
Pierre Avril et Jean Gicquel, Droit parlementaire, p.299 et s., 2010, Précis Domat Montchrestien.
Rapport du Comité de réflexion sur les institutions, présidé par Edouard Balladur, une Vème République plus démocratique , p.110 et s., 2008, Fayard .
Bernard Chantebout, Le contrôle parlementaire, 1998, La Documentation française.
Jean-Louis Debré, Qu’est-ce que l’Assemblée nationale ? p.144 et s, 2007, Archipel.
Louis Favoreu et autres, Droit constitutionnel, n° 1073 et 1074, 2010, Dalloz.
Eugène Pierre, Traité de droit politique, p.783 et s., Editions Loysel, 1989; nouveaux suppléments au Traité de droit politique, électoral et parlementaire d’Eugène Pierre, T 1, 1984 et T 2, 1990 ; Tome troisième, Les cinq premières législatures de la Ve République (1958-1978), 2002,
L’Assemblée dans les institutions françaises, Connaître l’Assemblée, p. 377 et s, Fiche 52, 2009, Assemblée nationale.
Michel Ameller, l’heure des questions au Palais Bourbon, Mélanges offerts à Georges Burdeau, 1977, Librairie générale de droit et de jurisprudence.
Charles Henry, Les questions écrites des députés, n° 4, 1993, Revue française de science politique.
1 LCP a pris la suite, au printemps 2000, d’un programme de retransmission « brute » des séances, diffusé à la télévision depuis 1993.
1) Cet intitulé résulte de la résolution n° 292 du 27 mai 2009.
(2) Cet article, précédemment rédigé par la résolution n° 151 du 26 janvier 1994, résulte de la résolution n° 292 du 27 mai 2009.
(3) Voir aussi l’article 15 de l’IG
(4) Cet article, précédemment modifié par les résolutions n° 262 du 6 octobre 1964, n° 146 du 23 octobre 1969 et n° 281 du 16 avril 1980, puis rédigé par la résolution n° 151 du 26 janvier 1994, résulte de la résolution n° 292 du 27 mai 2009.
(5) L’article 135, précédemment modifié par les résolutions n° 151 du 19 décembre 1963 et n° 146 du 23 octobre 1969, puis abrogé par la résolution n° 151 du 26 janvier 1994, a été rétabli par la résolution n° 354 du 29 juin 1999 et résulte de la résolution n° 292 du 27 mai 2009.

References: l'article 48
 l'article 49
 l'article 48
 l'article 48
 l'article 135
 l'article 48
 l'article 135
 l'article 135
 l'article 68
 l'article 135
 art.133
 art.15
 l'article 48
 l'article 134
 l'article 48
 l'article 137
 l'article 10
 l'article 137