Source: https://www.conjur.com.br/2012-dez-06/mauro-mattos-vinte-anos-lei-improbidade-administrativa
Timestamp: 2019-12-05 20:51:36+00:00

Document:
ConJur - Mauro Mattos: Os vinte anos da Lei de improbidade administrativa
Rótulo da moralidade
6 de dezembro de 2012, 7h03
A Lei de Improbidade Administrativa nasceu do Projeto de Lei 1.446/91, enviado pelo então presidente Fernando Collor de Mello, que necessitava dar um basta à onda de corrupção que assolava o País naquela época.
Isso porque o comando legal em questão (Lei 8.429/92) se preocupou apenas em definir os três tipos da improbidade administrativa (artigos 9º, 10 e 11), sem, contudo, definir o que venha a ser ato ímprobo.
Ao deixar de definir o conteúdo jurídico do que venha a ser o ato de improbidade administrativa, a Lei 8.429/92 permitiu ao intérprete uma utilização ampla da ação de improbidade administrativa, gerando grandes equívocos, pois possibilitou que atos administrativos ilegais, instituídos sem má-fé, ou sem prejuízo ao ente público fossem confundidos com os tipos previstos na presente lei (enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e violação aos bons princípios da Administração Pública).
O dever de identificar com clareza e precisão os elementos definidores do ato de improbidade administrativa competiria à Lei 8.429/92, que preferiu se omitir sobre tal questão, fixando apenas os seus três tipos. Ou seja, não há a definição do núcleo do tipo do ato ímprobo, pois parte a Lei de Improbidade Administrativa de seus três tipos sem se preocupar com a definição do que seja ato ímprobo.
Tal qual o ato de tipificação penal, teria sido dever indelegável da Lei 8.429/92 identificar com clareza e precisão os elementos definidores da conduta de improbidade administrativa, para, após, fixar os seus tipos.
Perfeita foi a síntese do ministro Celso de Mello em seu voto de Relator, no Plenário da Excelsa Corte, no processo de Extradição 633:[3]: “O ato de tipificação penal impõe ao Estado o dever de identificar, com clareza e precisão, os elementos definidores da conduta delituosa. As normas de incriminação que desatendem essa exigência de objetividade – além de descumprirem a função de garantia que é inerente ao tipo penal – qualificam-se como expressão de um discurso normativo absoluto incompatível com a essência mesma dos princípios que estruturam o sistema penal no contexto dos regimes democráticos”. (i.n.).
Mais uma vez, louvando-se das colocações do ministro Celso de Mello[4] extrai-se: “O reconhecimento da possibilidade de instituição de estruturas típicas flexíveis não confere ao Estado o poder de construir figuras penais com utilização, pelo legislador, de expressões ambíguas, vagas, imprecisas e indefinidas. É que o regime de indeterminação do tipo penal implica, em última análise, a própria subversão do postulado constitucional da reserva de lei, daí resultando como efeito consequêncial imediato, o gravíssimo comprometimento do sistema das liberdades públicas.”
Contudo, após 20 anos de promulgação da Lei de Improbidade Administrativa, se verifica que citada falha legislativa, qual seja, a do texto legal não descrever com precisão e clareza o núcleo do tipo do ato ímprobo possibilitou muitas distorções na aplicação da Lei 8.429/92, com o manejo de inúmeras ações natimortas.
Inúmeras disparidades foram verificadas no curso dos anos, levando o Superior Tribunal de Justiça em 1999, pelo Recurso Especial 213.994-0/MG, 1ª Turma, relator ministro Garcia Vieira (DOU de 27.09.1999) a fixar o entendimento de que a Lei 8.429/92, “alcança o administrador desonesto, não o inábil, despreparado, incompetente e desastrado.”
A partir desse momento, onde a mais alta Corte em matéria infraconstitucional estabeleceu limites para a irresponsável utilização da ação de improbidade administrativa, e, consciente da fragilidade do texto legal, foi a vez do Poder Executivo editar a Medida Provisória 2.180-35, de 2001, que trouxe ao corpo a Lei 8.429/2 importantes determinações, sempre com o objetivo de neutralizar o uso abusivo da respectiva ação.
Dessa forma, foi inserido no texto do artigo 17, da Lei 8.429/2, os parágrafos 5º até 12, que versam sobre as seguintes situações jurídicas:
“§ 5o A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
§ 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e § 1o, do Código de Processo Penal.”
Com a inserção dos parágrafos 5º até o 12, no artigo 17, da Lei 8.429/92, houve um melhor controle por parte do Poder Judiciário sobre o ajuizamento das ações de improbidade administrativa, que passaram a se submeter a determinadas condições para o seu exercício.
Uma delas, de relevante importância, foi a exigência da ação ser instruída com documentos ou justificações que contenham, mesmo que em tese, indícios suficientes da existência do ato de improbidade administrativa, porquanto a parte autora passou a ser obrigada a fazer a devida filtragem legal antes de sair propondo demandas temerárias (§ 5º, do artigo 17, da Lei 8.429/92).
De igual forma, passou a ser obrigatória a manifestação inicial do requerido, antes de ser recebida a ação de improbidade administrativa, que poderá ser instruída com documentos ou justificações, no prazo de 15 dias, possibilitando ao acusado apresentar argumentos (§ 7º, do artigo 17, da Lei 8.429/92) que convençam ao magistrado da inexistência do ato de improbidade, da improcedência ou da inadequação da via eleita, com a finalidade de rejeição da ação (§ 8º, do artigo 17, da Lei 8.429/92), antes de ser citado como réu.
Não resta dúvida que tais determinações legais foram de grande importância para uma melhor aplicação da Lei 8.429/92.
Outra situação de relevância foi a oportunidade fornecida ao réu, em qualquer fase do processo, que o mesmo possa requerer a extinção da ação sem julgamento do mérito, por inadequação da ação de improbidade administrativa (§ 11, do artigo 17, da Lei 8.429/92), eliminando a espera pelo término da longa tramitação da ação de improbidade administrativa.
Esses ajustes na Lei 8.429/92, no curso de seus 20 anos de existência, foram necessários para torná-la menos vulnerável a sua utilização irresponsável, apesar de ainda ser verificado, em algumas situações jurídicas, o manejo de ações temerárias ou com fins “políticos”, objetivando desestabilizar ou desqualificar determinado agente público, mesmo que ele não tenha praticado ato ímprobo, nem em tese.
Deveria ser também definida pela Medida Provisória 2.225-45/2001 a lacuna sobre a necessidade de estabelecer critérios jurídicos em relação ao núcleo do ato de improbidade administrativa.
Após o transcurso desses 20 anos da promulgação da Lei de Improbidade Administrativa, com a vigência da Medida Provisória 2.225-45/2001, se constata uma maior preocupação do Poder Judiciário com o ajuizamento da ações de improbidade administrativa temerárias, visto que para a caracterização do ato ímprobo, como de regra, exige-se o elemento subjetivo doloso para a configuração dos tipos descritos no artigi 9º (enriquecimento ilícito) e no artigo 11 (violação aos bons princípios da Administração Pública), ambos previstos na Lei 8.429/92.
Com isso, é voz assente no STJ que o ato administrativo ilegal somente adquire status de improbidade administrativa quando a conduta antijurídica fere um dos tipos descritos na Lei 8.429/92, coadjuvados pela má fé do agente público. Nos casos do enriquecimento ilícito e também na violação de princípios constitucionais da boa administração pública, o elemento subjetivo do tipo é o dolo.
Já no ressarcimento ao erário, resultado de prejuízo, a que alude o tipo descrito no artigo 10, da Lei 8.429/92, apesar do respectivo caput igualar a figura jurídica do dolo e da culpa, para fins de responsabilidade na Lei de Improbidade Administrativa, a culpa não se presume, não sendo aceita a figura da responsabilidade objetiva, visto que a mesma decorre de ação ou de omissão (responsabilidade subjetiva).
Esses ajustes jurisprudenciais em conjunto com a Medida Provisória 2.225-45/2001 são responsáveis pelo aperfeiçoamento da Lei 8.429/92, que apesar de possuir os seus comandos legais abertos, possibilitando uma injusta e indevida persecução estatal contra o agente público de bem, criou mecanismos que filtram o uso desmedido da ação de improbidade administrativa, em prol da estabilidade e da segurança jurídica.
Se de um lado o constituinte preconizou pelo combate a improbidade administrativa (artigo 37, § 4º, da CF), de outro ele resguarda direitos fundamentais dos indivíduos de não serem molestados em suas honras subjetivas e objetivas, salvo por uma causa jurídica legítima.
Mesmo a Lei de Improbidade Administrativa regulamentando o artigo 37, § 4º, da CF, combatendo a imoralidade qualificada e os danos causados ao erário, é importante que se tenha como fundamental que a sua utilização não pode ser um “cheque em branco” a ser preenchido como bem aprouver à Administração Pública ou o Ministério Público, que possuem o dever de utilizarem a jurisdição de forma leal e responsável.
Nos vinte anos de vigência, a Lei 8.429/92 resultou, segundo levantamento do Conselho Nacional de Justiça até março desse ano, em 4.893 condenações nos Tribunais de Justiça dos Estados e 627 nos Tribunais Regionais Federais.
Se por um lado essas condenações possuem o condão de inibir a prática de futuros atos de improbidade, elas comprovam que o Poder Judiciário se preocupa não com os dados estatísticos, mas sim com a fiel aplicação da Lei 8.429/92.
Nesses anos que ainda virão, espera-se o uso adequado da Lei 8.429/92, para que o agente ímprobo não fique sem a devida punição e o inocente não responda por uma injusta e abusiva imputação.
Revista Consultor Jurídico, 6 de dezembro de 2012, 7h03
A mecanização e o engessamento do ordenamento jurídico
Amorim Zizecolt (Bacharel - Tributária) 6 de dezembro de 2012, 17h38
É possível perceber um forte movimento a favor da mecanização e o engessamento do ordenamento jurídico. Primeiro o processo digital, as varas digitais, a assinatura digital, e, não é forçoso concluir que no futuro existam juízes digitais, com a vantagem é claro do acesso 24 horas por dia, sem precisar se dirigir a gabinetes. Mas, para isso, a lei não pode ter normas abertas, principalmente, princípios que permitam digressões filosóficas e sociológicas. A lei de improbidade administrativa comporta omissões, entretanto, não uma característica apenas desta lei, por isso o juiz está autorizado a utilizar de outros expedientes jurídicos para alcançar a finalidade da lei. E quem se sentir lesado ao responder infundadas ações de improbidade administrativa, ao final pode exercer o seu direito de ação com fundamento em abuso de direito e pleitear uma reparação. O advogado tem que ser criativo e ousado, não se ater a tendência jurisprudencial.
Lei genérica e absurda
themistocles.br (Advogado Sócio de Escritório - Administrativa) 6 de dezembro de 2012, 16h25
De fato, a lei de improbidade tem servido para o cometimento de inúmeras arbitrariedades. Há casos de vereadores respondendo ação de improbidade porque estacionaram em local proibido, em Alagoas. Há casos de ações de improbidade ajuizadas contra prefeitos,vários, porque um promotor não acha que a decisão política adotada estaria de acordo com algum genérico princípio! Até mesmo ações de improbidade ajuizadas contra magistrados por decisões judiciais tomadas e que o promotor acha que não é a mais adequada e assim violaria algum princípio. E assim por diante, ou seja, a lei é genérica e por isso possibilita várias arbitrariedades. Nada tem ocorrido contra acusações levianas ou irresponsáveis. Se é necessário acabar com a corrupção, não pode ser à custa de inocentes ou de promotores à busca de notoriedade.

References: artigo 17
 artigo 17
 artigo 17
 artigo 17
 artigo 17
 artigo 17
 artigo 11
 artigo 10
 artigo 37