Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/17701
Timestamp: 2019-09-17 06:44:44+00:00

Document:
Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées : Réunion du 16 mai 2018 à 9h00
Réunion du 16 mai 2018 à 9h00
Projet de loi de programmation militaire 2019-2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense -. examen du rapport et du texte de la commission (voir le dossier)
Application des lois au 31 mars 2018
Mes chers collègues, je me limiterai à quelques observations générales, avant de laisser la parole aux rapporteurs délégués, que je tiens vraiment à remercier, car chacun a beaucoup auditionné et travaillé ces dernières semaines.
Notre commission attendait avec impatience cette loi de programmation militaire. Nous en avions même fixé le cahier des charges, en mai 2017, dans le fameux rapport « 2% du PIB pour la défense ». C'est donc en toute liberté, et éclairés par nos précédents travaux, que nous allons nous prononcer ce matin.
Il y a deux façons d'analyser cette loi, selon que l'on regarde le verre à moitié plein ou le verre à moitié vide.
Si l'on regarde le verre à moitié plein, c'est la fin de l'érosion des moyens des armées, des régiments qui ferment, des dizaines de milliers d'emplois supprimés, la fin de décennies d'éreintement, faites de sous-investissement et de sur-engagement. C'est la remontée en puissance qui s'amorce. Inutile de dire combien elle était indispensable, comme l'a bien montré la revue stratégique. La loi affiche la volonté de réparer le passé, de préparer l'avenir, tout en améliorant les conditions de vie des soldats et des familles.
Je le dis d'emblée : c'est pour ces raisons que je vous proposerai de voter ce texte, après l'avoir amélioré par nos amendements.
Si l'on regarde le verre à moitié vide, la prise en compte des besoins des armées n'est que partielle. La crédibilité de la trajectoire est douteuse, les 2/3 de l'effort financier pesant sur le dernier tiers de la programmation, avec des marches quasi infranchissables de 3 mds d'euros de hausse par an, après 2022, au moment où il faudra aussi renouveler les sous-marins nucléaires lanceurs d'engin. La première marche a été ratée puisque 2018, entre annulations de crédits et mise sous enveloppe des OPEX, a finalement été une année « blanche ».
Ce projet de loi comporte d'autres faiblesses :
Nous n'avons pas pu obtenir le détail précis année par année des livraisons d'équipements, des répartitions détaillées des crédits d'études amont, non plus que de la remontée des taux d'entrainement anormalement bas ; le Parlement doit se contenter d'indicateurs globaux en 2025 et 2030. C'est inquiétant et surtout insuffisant pour nous permettre d'asseoir un contrôle parlementaire vigilant sur l'exécution. Car c'est à sa bonne exécution que nous jugerons in fine cette LPM ! Et le rôle du Parlement est bien évidemment essentiel en la matière.
J'ajoute que la modernisation des équipements, le comblement des lacunes capacitaires et du déficit d'entrainement ne seront que très progressifs. Les recrutements seront assez limités et concentrés sur la fin de la période. Le fameux volet « à hauteur d'homme » sur la condition du personnel, est finalement modeste, avec très peu d'effort sur des services de soutien pourtant exsangues. Il faudra donc gérer l'attente qu'aura fait naitre une communication très optimiste de la part du gouvernement sur cette LPM. Rien ne serait pire que de décevoir !
Les objectifs politiques de cette LPM sont ambitieux : garder un modèle complet d'armée, agir en autonomie, pouvoir entrer en premier, intégrer l'innovation. Leur réalisation repose toutefois sur des coopérations européennes. Or, c'est un pari ! On ne peut être que très prudent, voire inquiet. Notre partenaire traditionnel (le Royaume-Uni) est affaibli et marginalisé par le Brexit ; le partenariat avec l'Allemagne repose aujourd'hui plus sur une affirmation politique que sur une réalité, pour plusieurs raisons :
- La seule armée européenne comparable à l'armée française est celle du Royaume-Uni, par son format, par sa culture militaire de projection et d'engagement au sol, par le caractère structurant de la dissuasion nucléaire ;
- Sur le plan doctrinal et politique, l'approche allemande est très différente de la nôtre. On le voit bien avec la question cruciale des restrictions à l'exportation ; ou avec l'armement des drones ; ou encore avec nos différences de conception sur l'artillerie du futur.
Ainsi, la LPM fait le pari d'un développement franco-allemand du futur avion de combat européen, le SCAF. Quand on regarde la position allemande sur le raid en Syrie, quand on sait que cet avion devra pouvoir emporter des charges nucléaires, on a des doutes légitimes sur une coopération industrielle qui ne serait pas portée par une vision politique partagée. Bien sûr notre commission va y travailler : notre réunion franco-allemande est fixée à la rentrée parlementaire d'octobre. Mais enfin, il reste du chemin.
Nos rapporteurs vous présenteront des amendements avec 5 priorités :
- Sanctuariser les crédits de la LPM : en traçant une ligne de séparation claire d'avec le SNU ; en neutralisant le mécanisme malthusien de limitation des « restes à payer » ; en sécurisant le retour à la défense de ses recettes immobilières ;
- Prévoir un volet « logement » pour nos soldats, la LPM n'en comportant pas ;
- Affirmer le contrôle du Parlement : en renforçant les outils de suivi de l'exécution de la LPM et en raffermissant les pouvoirs de la délégation au renseignement ;
- Rendre plus agiles les processus d'acquisition pour une diffusion plus rapide et moins chère de l'innovation, de plus en plus issue du civil ; et repenser un cadre juridique parfois éloigné des besoins des forces armées et des réalités industrielles ;
- préserver les droits des pensionnés dans le contexte de la réforme du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre.
Maintenant, la parole est aux rapporteurs !
Monsieur le Président, mes chers collègues, avec Hélène Conway-Mouret, nous avons examiné ces dernières semaines les aspects de ce projet de LPM qui se rattachent au programme 146 et à l'équipement des forces.
Il faut le reconnaître, notre travail sur le texte nous conduit à la plus grande prudence, pour ne pas dire à une certaine préoccupation.
Certes, pour la première fois depuis 30 ans, les crédits de la défense vont prendre une trajectoire ascendante jusqu'en 2025. Il faut le reconnaître, et les nombreuses auditions d'industriels que nous avons menées nous ont permis de mesurer le soulagement de la BITD à l'idée d'une fin de l'érosion des moyens de la défense.
Mais enfin, nous sommes loin, malheureusement, des perspectives que le rapport de notre commission « 2% du PIB pour la défense » avaient proposées. En effet, au lieu d'une progression régulière, l'essentiel de l'effort (57 %) portera sur les années 2023 à 2025. La progression des crédits de la mission « Défense » serait en effet de 1,7 Md€ de 2019 à 2022, puis de 3 Mds€ à partir de 2023. Est-ce crédible ? On peut avoir de sérieux doutes. Mais ce sera la responsabilité du Gouvernement d'atteindre ces objectifs, ou du moins d'en avoir pris le chemin avant les élections de 2022.
Notre responsabilité à nous sera d'être très vigilants sur l'exécution de cette LPM, quelles que soient les déceptions dont elle peut aussi être porteuse, en plus des grands espoirs que des annonces ont fait naître.
Alors, concrètement, que prévoit cette LPM en matière d'équipement ? Nous prendrons naturellement la voie de la modernisation des matériels, par exemple avec le programme Scorpion ou avec la livraison des A330 MRTT. Mais l'essentiel se déroulera dans la seconde phase de la LPM après 2022, sur laquelle pèsent les plus grandes incertitudes budgétaires, comme nous le savons.
Sur le programme Scorpion, par exemple, il faut mettre en regard le fait que, d'un côté, les Griffon n'arriveront réellement qu'à partir de 2019, et les 4 premiers Jaguar ne seront livrés qu'en 2020 ; et que de l'autre côté, la plupart des VAB, dont l'usure est connue, resteront en service encore des années.
Le Gouvernement a fait une présentation habile du programme Scorpion. Mais la réalité concrète est qu'en 2025, dans le meilleur des cas, 58 % des VAB actuels seront encore en service !
A côté de ça, on trouve certaines impasses lourdes : c'est le cas des hélicoptères interarmes léger (HIL), par exemple, qui sont repoussés à la LPM suivante : on revient donc sur les annonces de mars 2017. Du coup, la Marine devra louer des hélicoptères pour remplacer les Alouettes III. La déception est là aussi pour les drones de la marine (SDAM). Pour ce qui est du drone MALE européen, il faudra attendre... 2025, la dernière année de la LPM.
Quant à la question difficile des patrouilleurs, elle n'est pas vraiment résolue, puisque ce qui est proposé est d'avancer la résorption du trou capacitaire à 2024 en outre-mer (au vu notamment de l'expérience de l'ouragan Irma) au lieu de 2030. En métropole, la réduction capacitaire ne serait comblée que dans 12 ans, en 2030...
Alors, quelle attitude adopter face à ce bilan assez mitigé du projet de loi ? Eh bien, nous avons travaillé dans trois directions, qui nous amèneront à vous présenter plusieurs amendements :
- Sécuriser, autant que faire se peut, les crédits de la défense, que ce soit dans l'impact du surcoût des OPEX (Hélène Conway-Mouret y reviendra) ou du coût des facteurs, notamment les carburants ;
- Définir des outils de contrôle et de suivi pour nous permettre, au cours de la programmation, de savoir si les promesses du Gouvernement sont en voie d'être tenues, et de pouvoir en débattre avec lui si ce n'est pas le cas. A ce titre, nous vous présenterons des amendements assez ambitieux, qui seront peut-être jugés excessifs par le Gouvernement, mais qui nous semblent important pour donner au Parlement des moyens efficaces et simples d'accéder à l'information. C'est d'autant plus important qu'en réalité tout va se jouer en 2021, au moment de l'actualisation. En effet, peu de matériels auront été livrés d'ici-là et c'est à ce moment qu'il faudra confirmer la trajectoire, et faire de cette LPM une vraie loi de remontée en puissance ;
- Commencer à défricher le lourd dossier des processus d'acquisitions, qui manquent terriblement d'agilité et parfois, de pragmatisme, que ce soit à travers de longues procédures de qualifications de matériels déjà utilisés par nos partenaires, ou au travers d'une approche très conservatrice des marchés publics de défense et de sécurité. Nous ne résoudrons pas tous les problèmes sur ce point, mais nous voulons déjà entamer la discussion avec le Gouvernement, autour d'une proposition concrète.
Avant de céder la parole à Hélène Conway-Mouret, j'évoquerai brièvement deux dispositifs prévus par le texte et qui viennent améliorer le cadre juridique de nos forces.
L'article 23 répond à une forte demande de nos militaires engagés en OPEX, en particulier au Sahel où ils sont confrontés à des ennemis mal identifiés qui mènent des actions imprévisibles et meurtrières, à l'exemple des explosions d'engins explosifs improvisés. En réponse à cette problématique, le texte de l'article 23 crée une nouvelle possibilité d'effectuer des relevés d'empreintes et des prélèvements biologiques sur des personnes « dont il existe des raisons précises et sérieuses de penser qu'elles présentent une menace pour la sécurité des forces ou des populations civiles ». Concrètement, il s'agit par exemple d'identifier des personnes se trouvant à proximité d'une explosion ou qui suivent et espionnent un convoi militaire.
Je souligne que seuls les prélèvements salivaires seront autorisés, à l'exclusion des prélèvements sanguins, et qu'en outre, les personnes concernées devront être informées des motifs et finalités de ces opérations. Enfin, d'autres garanties importantes sur un plan concret ont vocation à être intégrées aux « règles opérationnelles d'engagement » qui préciseront les cas dans lesquels il est souhaitable d'utiliser cette nouvelle faculté. Ce dispositif, très utile pour nos armées, et très attendu notamment par Barkhane, est donc bien encadré et nous vous proposons de l'adopter.
Quant à l'article 21, il permettra, par l'application des règles du SOFA OTAN, de simplifier tous les exercices bilatéraux menés sur notre territoire avec nos alliés.
Monsieur le Président, mes chers collègues, les perspectives de cette LPM marquent un progrès, mais nous sommes loin du bouleversement radical que les premières déclarations du Gouvernement pouvaient laisser attendre, et ceci essentiellement pour trois raisons :
- Tout d'abord, cette LPM s'inscrit en réalité dans le prolongement du virage amorcé dès 2015, qui a consisté à stopper la chute des moyens et des effectifs. On le voit aussi dans le fait que beaucoup de programmes essentiels, comme Scorpion, n'évolueront en réalité, pendant plusieurs années, pas fondamentalement différemment de ce qui était prévu (Cédric Perrin a montré comment les réductions de trous capacitaires étaient plus modestes qu'espéré) ;
- La deuxième raison, ce sont les zones de flou dans lesquelles les difficultés pourraient apparaître. Je prendrai en particulier l'exemple du financement des OPEX. Vous le savez, la LPM prévoit de poursuivre la budgétisation progressive dans les crédits de la mission « Défense » du coût des OPEX. Au-delà de la provision inscrite, le surcoût sera financé par la solidarité interministérielle. Or l'expérience a montré que cette solidarité interministérielle pèse surtout, en réalité, sur un ministère : celui des armées ! Il faut donc prévoir une clause prémunissant les crédits de la défense et rétablissant une réelle solidarité interministérielle : nous vous présenterons un amendement en ce sens.
En outre, le calcul du coût des OPEX peut être amélioré, notamment pour intégrer les coûts indirects qui résulte de l'usure prématurée des matériels, dont nous savons qu'ils sont sur-sollicités dans les OPEX : nous aurons également un amendement sur ce point ;
- La troisième raison qui fait que cette LPM ne constitue pas, en elle-même, le tournant fondamental annoncé, c'est que cette programmation repose sur des paris :
o Le pari financier, tout d'abord : en gros, le Gouvernement présente sa trajectoire pour 2019-2021 ; pour 2022-2023, la copie sera revue en fonction de la situation économique, dans le cadre de la clause de revoyure prévue à l'article 6 du texte ; et pour 2024-2025, il y a une perspective de poursuivre sur la même lancée, mais plus hypothétique encore. Nous avons donc, en quelque sorte, 3 LPM en une, de moins en moins assurées au fur et à mesure qu'on s'éloigne dans le temps. Or la communication du Gouvernement en termes d'équipement des forces repose bien sur des objectifs théoriques en 2025 ;
o Second pari : celui des coopérations européennes. Celles-ci existent bien sûr déjà, mais la LPM explique qu'elles seront renforcées, et surtout qu'elles seront la solution à la rareté des crédits. L'idée paraît bien sûr séduisante. Mais il ne faut pas oublier que le succès n'est pas toujours au rendez-vous. A ce titre, je vous invite, mes chers collègues, à prendre connaissance du très récent rapport public thématique de la Cour des Comptes sur la coopération européenne en matière d'armement. Ce rapport, outre le fait qu'il offre une présentation claire des enjeux, rappelle aussi les nombreux écueils que la coopération européenne devrait éviter : il s'agit en particulier de fonder ces coopérations sur des négociations politiques claires et détaillées dès le départ, pour éviter de devoir renégocier en permanence de nombreux aspects des programmes, notamment le calendrier, les spécifications et la répartition des tâches.
Je souhaite développer ce point, car il nous paraît, au terme des auditions que nous avons menées, tout à fait fondamental : l'Exécutif ne ménage pas sa peine pour relancer la coopération européenne en matière d'armement. De facto, cette relance prend essentiellement la forme d'un rapprochement avec l'Allemagne, symbolisé il y a 15 jours par l'accord franco-allemand sur le Système de combat aérien du futur (SCAF). Certes, depuis le Brexit, nos coopérations capacitaires avec le Royaume-Uni n'ont plus le même dynamisme.
A l'inverse, l'Allemagne opère en ce moment une remontée en puissance militaire, symbolisée par son activisme en matière d'exportations de sous-marins, ou par les succès à l'export de ses matériels roulants. Mais, comme l'a dit notre président, la culture militaire et les objectifs de l'Allemagne restent très différents de ceux de la France. La coopération avec l'Allemagne pourra-t-elle être équilibrée sur le plan industriel, c'est-à-dire garantissant tout à la fois :
- La préservation de nos intérêts, et à ce titre, la question du partage des technologies doit être examinée avec attention ;
- La préservation de notre autonomie industrielle ;
- La définition d'objectifs communs, surtout en matière d'exportation des matériels, où l'accord de coalition allemand nous incite à la prudence ;
- La promotion de l'Europe de la défense dans la conception française, c'est-à-dire dépassant les égoïsmes nationaux qui aboutissent à l'exigence sourcilleuse du « retour géographique » (chaque pays voulant obtenir une partie du développement et de la production, en contrepartie de son engagement financier, quitte à ce que cette répartition ne corresponde pas à la réalité des compétences et se fasse donc au détriment de l'efficacité). C'est un des dangers bien soulignés par le rapport de la Cour des Comptes.
En conclusion, je dirais que ce texte contient certains aspects positifs, mais qu'il renvoie chacun à ses responsabilités : au Gouvernement, la responsabilité de tenir cette trajectoire de remontée en puissance qui pose question ; et au Parlement de s'assurer, par un suivi continu, que nous restons bien sur cette trajectoire.
Mes chers collègues, en tant que rapporteur du programme 212, je commencerai par aborder le volet « ressources humaines ».
S'agissant des effectifs, la LPM s'inscrit dans le mouvement de hausse décidé à la suite des attentats de 2015 pour permettre la remontée en puissance de nos forces armées. Elle prévoit une augmentation nette de 6 000 équivalents temps plein (ETP) sur la programmation, ce qui met fin à dix ans de très forte attrition des effectifs puisque le ministère aura perdu 50 000 emplois sur la période 2008-2019, un effort considérable et sans comparaison dans les autres ministères.
Les priorités pour l'affectation de ces renforts sont connues : renseignement (+1 500 emplois), cyberdéfense (+1 500), sécurité-protection (+750), soutien aux exportations (+400), le solde (1 850) étant destiné aux unités opérationnelles et à leur environnement. Cette évolution globalement favorable appelle à mon sens trois réserves :
- les soutiens interarmées ne bénéficieront pas (ou très peu) de marges de manoeuvre et devront poursuivre leurs restructurations alors qu'ils ont été très éprouvés par les déflations d'effectifs des dix dernières années ;
- l'effort de créations nettes de postes est inégalement réparti dans le temps, les ¾ (4 000 sur les 6 000) devant intervenir entre 2023 et 2025, avec tous les doutes que cela implique sur la réalisation de cet objectif. Il s'agit donc en partie d'une hausse « en trompe-l'oeil » ;
- enfin, comme l'ont souligné nos collègues Jean-Marie Bockel et Jean-Marc Todeschini dans leurs récents travaux, il y a l'épée de Damoclès du SNU, qui pourrait annuler toutes les évolutions positives si ce projet devait impliquer un encadrement militaire pour toute une classe d'âge. Pour s'en prémunir, nous vous présenterons un amendement à l'article 5 sur les effectifs, qui est de coordination avec celui présenté à l'article 3 par MM. Bockel et Todeschini sur la programmation financière.
Pour le reste, la LPM et son rapport annexé prennent en compte les différents enjeux d'une « manoeuvre RH » toujours aussi complexe. Une attention particulière est accordée au recrutement et à la fidélisation, problématiques qui, au fil des auditions, nous sont devenues familières. Pour faire face aux difficultés rencontrées dans certains métiers et certaines régions, l'article 16 du projet de loi tend ainsi à élargir, à titre expérimental, les possibilités de recrutement de fonctionnaires sans concours et de contractuels. Dans la mesure où ce recours reste encadré, nous y sommes favorables et proposerons un amendement visant à assouplir le dispositif. Nous reviendrons en revanche sur une mesure adoptée par l'Assemble nationale qui nous semble aller au-delà de ce qui est nécessaire.
Un autre enjeu RH est le maintien d'un flux de départs suffisant pour permettre le recrutement de personnels jeunes ou dotés de compétences adaptées aux nouveaux besoins. Pour ce faire les leviers d'incitation au départ (pécule, promotion fonctionnelle, indemnité de départ volontaire...) doivent être maintenus. Ils feront l'objet d'une ordonnance, le gouvernement souhaitant attendre les résultats d'une évaluation en cours pour les pérenniser. Nous serons, bien sûr, attentifs à ce que l'ordonnance soit prise dans les délais impartis car de nombreuses décisions individuelles des personnels de la défense en dépendent.
Enfin, l'accent est mis sur la reconversion, indispensable à l'accompagnement des militaires dans leur transition vers l'emploi civil après une carrière par nature courte. A ce sujet, le projet de loi prévoit notamment une rénovation par ordonnance des procédures de reclassement des militaires dans la fonction publique.
Je vais également aborder brièvement la question du code des pensions militaires d'invalidité.
Le ministère de la défense a conduit, en concertation avec les associations du monde combattant, un travail de refonte du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre qui s'est traduit par la rédaction d'une ordonnance publiée le 28 décembre 2015. Dans ce cadre, les associations avaient obtenu une amélioration de la procédure contentieuse devant les tribunaux des pensions. Or le Gouvernement a finalement décidé le transfert de ce contentieux aux juridictions administratives, ce qui a causé un certain émoi.
Quelle est, objectivement, la situation ? Tout le monde est d'accord pour constater que le système actuel fonctionne très mal, avec notamment un délai de jugement très excessif. Mais la nécessité de réformer le système ne doit pas conduire à abandonner le principe énoncé solennellement au premier article du code des pensions militaires d'invalidité : « La République française, reconnaissante envers les combattants et victimes de guerre qui ont assuré le salut de la patrie, s'incline devant eux et devant leurs familles. »
C'est pourquoi nous vous proposerons des amendements visant à préserver cette singularité du droit à réparation prévu par le code des pensions. Avec cette volonté d'amélioration, nous sommes sur la même ligne que les associations, qui sont désormais d'accord entre elles pour améliorer et accompagner de manière très vigilante la réforme en cours, plutôt que d'en remettre en cause le principe même. C'est dire qu'au-delà de ce rendez-vous législatif, il nous faudra rester vigilants sur les phases ultérieures, car beaucoup dépendra des décrets qui seront pris dans les prochains mois. Nous en parlerons de façon plus approfondie lors de la présentation des amendements.
Enfin, je terminerai par quelques mots sur le volet « immobilier » de cette LPM qui nous paraît notoirement insuffisant.
J'évoquerai ici la question des recettes de cessions et autres produits immobiliers du ministère. Vous savez que cette LPM poursuit un objectif de « sincérisation », qui doit être approuvé. Elle ne repose donc pas, et c'est heureux, sur des recettes exceptionnelles aléatoires. Toutefois cela ne signifie pas que le ministère des armées doive être privé de ce type de recettes. Les produits de cessions immobilières attendus sur la période 2019-2025 sont très importants : environ 500 millions d'euros. La dynamisation des redevances et recettes locatives représente également un potentiel considérable.
Nous vous proposerons à ce sujet plusieurs amendements, notamment un amendement à l'article 3, afin de sécuriser le retour au ministère des armées de l'intégralité de ses produits immobiliers.
Nous vous proposerons également des aménagements à la décote dite « Duflot » qui entraîne des pertes de recettes considérables pour le ministère des armées. Cette décote peut aller jusqu'à 100 % de la valeur vénale des terrains cédés, destinés à la réalisation de logements sociaux. Nous l'avions limitée à 30 %, lors de l'actualisation de la précédente LPM. Mais le compromis que nous avions trouvé en CMP avec l'Assemblée a été abrogé dans la loi de finances qui a suivi. Nous le regrettons.
Le mécanisme de décote a déjà entraîné un manque à gagner pour la défense de 25 millions d'euros, auxquels il faut ajouter 50 millions d'euros de pertes de recettes prévisibles, dans le cadre de la cession en cours de l'îlot Saint-Germain. Si l'on y ajoute la moins-value née de la vente de l'Hôtel de l'Artillerie de gré à gré à Sciences po (évaluée à au moins 30 millions d'euros), ce sont déjà 105 millions d'euros qui ont été perdus, au total, pour la défense. Et la cession du Val de Grâce pourrait accroître ce manque à gagner.
Il est temps de cesser de brader ainsi le patrimoine du ministère des armées, alors que le contexte a changé, et que les besoins sont considérables.
Je laisse à présent la parole à Gilbert Roger.
Mes chers collègues, pour compléter les propos de mon collègue sur le volet RH, je voudrais dire quelques mots des dispositions prévues par le projet de loi pour améliorer la situation des personnels.
Il comporte, tout d'abord, des mesures visant à faciliter l'accès des militaires blessés au congé du blessé et, pour ceux qui font le choix de quitter l'institution, au congé de reconversion.
Rien n'est prévu dans le texte concernant les associations professionnelles nationales de militaires (APNM) et le dispositif de concertation, qui nous avaient particulièrement mobilisés en 2015. Tout cela monte gentiment en puissance. L'Assemblée nationale a introduit dans le projet de loi une garantie consistant à interdire toute mention d'appartenance d'un militaire à une APNM dans son dossier administratif, à laquelle nous ne voyons pas d'objection.
Enfin, le projet de loi comporte des mesures plus particulièrement destinées aux familles de militaires, comme le rétablissement de la possibilité pour les conjoints n'exerçant pas d'activité professionnelle de s'affilier à la caisse nationale de sécurité sociale des militaires, ce qui leur épargne des formalités administratives lors des mutations, ou encore l'attribution d'une bonification de retraite pour les militaires ayant élevé un enfant lourdement handicapé, au même titre que les fonctionnaires. Nous sommes, à cet égard, très attentifs au respect de l'équité entre les fonctionnaires et les militaires et vous proposerons un amendement au rapport annexé tendant à préciser que la transposition aux militaires des mesures indiciaires ou indemnitaires affectant la rémunération des fonctionnaires civils doit intervenir sans délai. Ceci pour éviter tout décrochage.
Quelques mots à présent sur l'article 18. Il tire les conséquences de la décision QPC du 28 novembre 2014 du Conseil constitutionnel, qui a déclaré inconstitutionnelle l'incompatibilité absolue prévue par le code électoral entre les fonctions de militaire et le mandat de conseiller municipal. Le Conseil exige une conciliation entre le droit à exercer un mandat électif, la liberté du choix de l'électeur et l'indépendance de l'élu contre les risques de confusion ou de conflits d'intérêts, et la libre disposition de la force armée. Il s'agit en même temps de préserver la neutralité politique de l'armée, à laquelle nous sommes tous attachés. Afin d'assurer cette conciliation, le texte issu de l'Assemblée nationale prévoit que les militaires pourront être élus conseillers municipaux, mais non maires ni adjoints, dans les communes de moins de 9 000 habitants. Le Gouvernement avait fixé ce seuil à 3 500 habitants, l'Assemblée nationale l'a élevé à 9 000, ce qui correspond à la limite au-dessus de laquelle tous les conseillers municipaux sont électeurs aux élections sénatoriales, ce qui d'après l'Assemblée entraînait une certaine « politisation ». En outre, les députés ont ouvert aux militaires l'accès aux fonctions de conseiller communautaire dans les EPCI à fiscalité propre de moins de 15 000 habitants, sans possibilité d'élection au bureau. Nous aurons à discuter de ce plafond à propos d'un amendement de M. Grand que je vous proposerai d'adopter.
Le texte que nous examinons fixe ainsi des seuils qui nous semblent assurer une conciliation équilibrée des différents principes en présence. Il souffre néanmoins d'une lacune : qu'en est-il en de la possibilité pour un militaire d'être élu à une fonction exécutive dans un syndicat mixte, parfois doté de responsabilités importantes ? Ce ne serait pas cohérent avec le reste du texte. Nous vous proposerons donc un amendement sur ce point.
J'en viens, pour terminer, au volet immobilier de cette LPM.
Le premier axe de l'« Ambition 2030 », déclinée par la LPM, est relatif à l'amélioration des conditions d'exercice du métier militaire, avec une attention portée, en particulier, aux conditions de vie et de travail du personnel et des familles.
Or que trouve-t-on à ce sujet dans la LPM, au-delà des déclarations d'intention ? Assez peu d'éléments concrets. Un plan est annoncé en faveur des lycées militaires, mais les engagements, pour le reste, sont vagues.
Le redressement de la fonction « infrastructure » est pourtant urgent. D'importants investissements sont indispensables pour transformer en profondeur l'environnement de vie des soldats. Je n'ai pas besoin d'argumenter ce point : nous avons tous pu constater la vétusté, voire le délabrement de nombreuses installations, lors de nos déplacements sur le terrain.
À cet égard, l'introduction du « wifi gratuit en garnison », annoncée par la ministre lors de la présentation du plan Familles le 31 octobre 2017, ne saurait nous satisfaire à lui seul...
Il est regrettable que la LPM, ou du moins son rapport annexé, ne comporte pas de chiffrage, et n'explicite pas davantage l'effort envisagé. Nous proposerons donc un amendement tendant à inscrire dans la programmation l'effort financier en faveur de la politique immobilière.
C'est d'autant plus important que l'effort budgétaire envisagé de suffira pas à combler l'ensemble des besoins. Le ministère estime, en effet, que si la proportion du patrimoine à risque « très élevé » devrait diminuer sur la durée de la programmation, celle du patrimoine à risque « seulement » « élevé » devrait, quant à elle, presque doubler.
L'effort inscrit en programmation devra donc être considéré comme un minimum, à compléter grâce à un dispositif de retour intégral au ministère de ses produits immobiliers. Mais je ne reviendrai pas sur ce point, évoqué par Joël Guerriau.
Mes chers collègues, pour la préparation et l'emploi des forces, le programme 178, si vous me permettez une formule un peu vive : la programmation qui nous est soumise est particulièrement décevante. Lorsqu'on s'intéresse au « coeur » de nos armées que sont la préparation opérationnelle des soldats et à la disponibilité des équipements qu'ils utilisent, la LPM qui nous est présentée manque, si ce n'est d'ambition, tout au moins d'objectifs précis, fixés et quantitatifs ! Je vais illustrer mon propos en me penchant rapidement sur quatre thèmes.
Le premier est évidemment l'effet de ciseaux entre les moyens de l'armée française, surutilisés depuis plusieurs années, et l'inclusion sous enveloppe des OPEX qui va accentuer encore la pression.
Évidemment, j'ai bien noté que la provision OPEX montait de 450 millions à 1,1 milliard d'euros. De même, la commission a dit qu'elle n'était pas en soi défavorable au financement sincère et entier des OPEX dès la loi de finances initiale. Mais la solidarité interministérielle qui prévalait jusqu'ici était somme toute logique s'agissant d'une décision politique du Président de la République. En outre, nous avions demandé que la sincérisation s'accompagne d'une hausse de l'enveloppe. Enfin, je m'inquiète, dans un contexte budgétaire contraint que ce choix d'intégrer à l'enveloppe budgétaire les OPEX ait été fait alors même que la LPM n'a pas prévu la remontée des contrats opérationnels à hauteur des besoins constatés.
En effet, depuis 2014, les contrats opérationnels ont été si amplement dépassés que la nécessité de leur évolution semblait s'imposer d'elle-même. Le niveau d'engagement des armées a ainsi été d'environ 30 % supérieur aux contrats opérationnels définis dans le Livre blanc de 2013.
Pourtant la LPM n'apporte que des changements modestes aux contrats opérationnels fixés en 2013, plus limités que ce que l'on pouvait espérer. Nos armées vont donc durablement rester dans ce format « juste insuffisant » que la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat dénonce depuis plusieurs années.
Pourquoi un tel choix ? Pour des raisons budgétaires. Le niveau de ces contrats détermine pour le format d'armée, et notamment les équipements. La forte pression budgétaire que cela représente a eu raison de l'ambition qui aurait consisté à mettre les contrats opérationnels au niveau des besoins constatés depuis 4 ans. Ce choix peut s'expliquer, mais est-il réaliste, dans le contexte géostratégique décrit par la Revue stratégique, de ne rendre possible aucune nouvelle marge de manoeuvre d'engagement des armées, en restant à trois théâtres d'opérations, à la capacité à être nation cadre sur un seul théâtre et à être contributeur majeur au sein d'une seule coalition ? Peut-on ainsi exclure d'emblée l'ouverture de tout nouveau théâtre pendant toute la période de programmation, ou bien escompte-t-on pouvoir se désengager d'un des théâtres d'opérations ? Et si c'est le cas, lequel ?
Je tire de cette constatation deux conclusions. D'une part, la suractivité qui découle déjà du dépassement des contrats opérationnels ne devrait guère diminuer et doit nous conduire à la plus grande vigilance sur l'évolution de la disponibilité technique opérationnelle des équipements. D'autre part, nous devrons être particulièrement vigilants lors du rendez-vous d'actualisation qui nous est fixé en 2021.
Je vous présente maintenant rapidement l'esprit des amendements que je détaillerai tout à l'heure. Pour prendre en compte les éventuels dépassements des contrats opérationnels taillés « au plus juste », je vous proposerai un amendement afin que les conséquences des décisions prises lors des sommets de l'OTAN, soient prises en compte dans l'actualisation de la LPM devant intervenir avant 2021. De plus, il faudra prendre en compte les répercussions des actions de soutien de nos armées aux grands contrats d'armement, le fameux SOUTEX. La précédente LPM a été construite sur des hypothèses ambitieuses d'exportation. Pari gagné certes, mais le poids que représente le SOUTEX pour nos armées n'est pas complètement pris en compte, alors que les décalages de livraison et l'usure supplémentaire des matériels maintenus en activité est bien loin d'être négligeable.
Le lien avec la disponibilité technique opérationnelle est évident. Le projet de loi prévoit une augmentation très conséquente des crédits dédiés à l'entretien programmé des matériels. Plus d'un milliard d'euros supplémentaire par an par rapport à la précédente loi de programmation. Je vous présenterai un amendement pour que nous soyons mieux informés du détail de cet effort. Nous ne pouvons plus accepter le principe du « tonneau des danaïdes », avec des crédits d'EPM qui augmentent, les coûts unitaires d'entretien aussi, et à l'inverse la disponibilité technique opérationnelle des équipements qui reste en berne.
Enfin, et c'est le dernier thème que je voulais évoquer devant vous, la réserve militaire opérationnelle fait l'objet de plusieurs articles dans le présent projet de loi. Plusieurs mesures vont dans le bon sens. Il s'agit notamment de permettre aux militaires aux compétences rares qui souhaitent prendre un congé pour élever leurs jeunes enfants, de rester disponibles pour l'armée en souscrivant un engagement dans la réserve opérationnelle, de rationaliser l'articulation des différents régimes de réserve, de les rendre plus lisibles pour les employeurs, de renforcer l'attractivité en améliorant les conditions d'avancement, en augmentant la limite d'âge et en améliorant la protection sociale des réservistes.
S'agissant de la durée de la réserve opérationnelle, l'article 10 la double pour atteindre soixante jours au minimum (au lieu de trente jours actuellement). Un amendement de nos collèges députés a augmenté de 5 à 10 jours la durée de l'autorisation d'absence qu'un salarié peut opposer à son employeur pour satisfaire son engagement dans la réserve opérationnelle. Je vous proposerai 8 jours, en effet, notre commission dans son rapport de 2016 sur la « Garde nationale » (que j'ai eu le plaisir de préparer avec Gisèle Jourda) recommandait avant tout une concertation avec les organisations patronales. Nous en reparlerons tout à l'heure.
Monsieur le Président, mes chers collègues, le dépassement des contrats opérationnels, avec des OPEX particulièrement éprouvantes, l'opération Sentinelle et les renoncements qu'elle a impliqués sur l'entraînement, ainsi que l'effort de formation de la remontée de la force opérationnelle terrestre ont tous contribué à la réduction de la préparation opérationnelle de nos armées. Or, l'entraînement est le gage de la réactivité et de l'efficacité de l'armée et, avant tout, de la sécurité des hommes et des femmes qui la composent.
Durant la précédente programmation, le cycle de préparation opérationnelle de l'Armée de Terre a été durement affecté. La Marine a connu des répercussions sur la formation de ses personnels engagés dans la lutte anti-sous-marine et la surveillance maritime. Enfin, l'Armée de l'air a connu, hors OPEX, un déficit d'activité aérienne qui a allongé la durée de formation des équipages de près de 30 % en moyenne, alors que dans le même temps, les équipages les plus expérimentés étaient confrontés à un surengagement. Votre commission a regretté année après année, que les normes d'entraînement de nos armées soient inférieures de 10 % en moyenne aux objectifs fixés. Alors que la coopération avec nos Alliés est une réponse à certains choix ou à certaines contraintes de la période de programmation à venir, la nécessité de respecter les normes d'entraînement international auxquelles nous avons souscrit s'affirme pourtant encore plus. C'est dans ce sens que deux amendements vous seront proposés l'un au rapport annexé et l'autre à l'article relatif au rendez-vous d'actualisation en 2021. Nous avons demandé que nous soient communiqués des objectifs chiffrés de remontée de la préparation opérationnelle sur la durée de la programmation, car nous ne pouvons pas nous contenter de la « remontée » progressive annoncée à l'horizon 2023 qui est le seul élément tangible de la LPM sur ce sujet. Mais nous n'avons pas obtenu le détail de cette remontée ce qui nous conforte dans la crainte qu'elle n'intervienne que très tardivement, au-delà de 2023.
Le second thème que je souhaite aborder est dans la même logique : reconnaître que les hommes et les femmes des armées sont le coeur de nos préoccupations. Quel meilleur exemple, en l'occurrence, que le service de santé des armées ? Jean-Marie Bockel et moi-même nous vous avons alerté pendant le débat budgétaire sur la tension extrême que subissait ce service. La récente visite du Président Larcher et du Président Cambon à hôpital d'instruction des armées Bégin a confirmé cette analyse. Nous le savons, la capacité des troupes françaises à entrer en premier sur un terrain d'opérations extérieures et la sécurité des soldats reposent sur le Service de santé des armées.
Or, la mise en place du modèle « SSA 2020 » a demandé de lourds efforts à ce service, premier contributeur, au même titre que les autres services de soutien, aux réductions d'effectifs drastiques pratiquées depuis la révision générale des politiques publiques.
Le plafond d'emplois autorisés du SSA est ainsi passé de 16 529 effectifs en 2014 à 15 626 en 2018. L'effectif moyen annuel est encore inférieur de 600 au plafond d'emploi. Depuis le début de la LPM actuelle, le SSA a perdu 8 % de ses effectifs. La remontée de la force opérationnelle terrestre et le niveau élevé de l'engagement de la France sur les théâtres extérieurs, supérieur aux objectifs de construction de la LPM et du modèle SSA 2020, ont induit un effet de ciseaux puisque mécaniquement les besoins de soutien par le SSA augmentaient. Alors que le service dispose de 700 médecins des forces, il lui en manque une centaine, ce qui conduit à concentrer sur les mêmes personnels la charge de la projection en OPEX du service : ainsi les personnels projetés effectuent 200 % du contrat opérationnel.
Alors que les déficits de personnels sont déjà criants dans certaines spécialités telles que les chirurgiens orthopédistes, les dentistes, les infirmiers en soins spécialisés de bloc opératoire diplômés d'État et les masseurs kinésithérapeutes, la surprojection des mêmes personnels finit par les pousser à quitter le service. Il est essentiel de veiller à stabiliser les effectifs du SSA, afin de tenir compte de l'usure qu'a subie ce service, et ceci durant toute la période de programmation.
En conséquence, un amendement vous sera proposé afin de rappeler que les évolutions des effectifs du SSA doivent tout au long de la période de programmation garantir la sécurité de nos forces et leur capacité à entrer en premier.
Monsieur le Président, mes chers collègues, concernant le programme 144, je m'attacherai plus particulièrement au point essentiel des études amont.
Mon appréciation à ce sujet est nuancée, puisque le projet de loi comporte un élément positif, à savoir l'augmentation des crédits d'études amont de 730 M€ par an en moyenne à 1 Md ; mais d'autre part, cette augmentation s'inscrit dans un contexte très flou, ce qui n'est pas sans conséquences.
Concernant en premier lieu cette hausse prévue de 37 %, elle est significative et elle correspond aux demandes passées de notre commission, exprimées notamment dans le rapport de l'année dernière « 2 % du PIB : les moyens de la défense nationale ». Il est vrai qu'on peut toujours se demander si, dans le même temps, l'accélération en R&T et R&D des autres pays n'est pas plus forte encore. La montée en puissance de l'effort d'armement chinois, mais aussi celui de pays comme l'Inde, la Turquie, la Corée du Sud se retrouve très directement dans la concurrence pour les marchés d'export. Or, bien évidemment, les résultats d'aujourd'hui à l'export sont le fruit des efforts d'hier (ou plutôt, en matière d'armement, d'avant-hier) en matière de recherche.
Plus près de nous, on assiste aussi à un réinvestissement très fort de l'Allemagne dans le secteur de l'armement.
Or la vitalité de notre BITD repose de façon importante sur ces crédits d'études amont. Ainsi, dans le cas de grands acteurs industriels qui sont présents dans le monde entier, comme Thalès, ces crédits contribuent de façon importante à l'attractivité de notre pays comme lieu de localisation des centres de recherche.
A l'autre bout de l'échelle industrielle, la question de l'accès des PME et ETI à ces crédits d'études amont est tout aussi cruciale. Le rapport annexé évoque ce sujet, qui fait toujours l'objet de débats entre les PME et ETI et les grands groupes. Il y a là un point de vigilance, et ce d'autant plus que l'on sait le rôle que jouent les PME et ETI dans l'innovation et la capacité à capter rapidement l'innovation duale pour l'adapter au secteur de la défense.
Une fois rappelée l'importance des crédits d'études amont, il faut tout de même bien reconnaître que le texte est assez flou. Le rapport annexé comporte ainsi des développements assez généraux sur l'innovation, mais pas d'éléments de calendrier sur le relèvement de crédits. Dans le cadre du questionnaire adressé par notre commission au ministère des armées, nous avons donc souhaité connaître la ventilation de ces crédits d'études amont, et leur évolution sur la période de programmation.
Nous avons posé la question à la mi-février, et n'avons reçu la réponse (incomplète) que fin avril !
Du moins sommes-nous en mesure de vous donner aujourd'hui le cadencement de la montée en puissance de ces études amont : de 730 M€ actuels, on passerait à 762 M€ l'an prochain, 832 M€ en 2020, 901 M€ en 2021, 1 Md€ en 2022 et 1,02 Md€ en 2023. Nous vous proposerons donc d'intégrer cette trajectoire dans le rapport annexé, afin de consolider les intentions du Gouvernement.
Quant à l'autre question qui nous intéresse, la répartition des crédits, le Gouvernement n'y a pas répondu, et ne semble pas particulièrement désireux de le faire, malgré la lettre de relance que Michel Boutant et moi-même lui avons adressée. Heureusement, il se trouve que cette information figure dans le récent rapport de la Cour des Comptes sur les coopérations européennes en matière de défense. De façon assez paradoxale, cette information que ni la DGA ni le ministère ne semble disposés à fournir aux Sénateurs, se trouve donc dans un rapport public...
On y trouve donc les principaux bénéficiaires des études amont en 2015, et on observe du reste que, selon la Cour des Comptes, le total des études amont du programme 144 s'élève, pour cette année 2015, à 852 M€, ainsi répartis : Thalès, avec 222 M€, soit un gros quart du total. Cela s'explique par la présence des équipements de Thalès dans les matériels des trois armées ; viennent ensuite Naval Group (109 M€), Safran (97 M€), Airbus (83 M€) et l'addition des établissements publics (CEA et CNES) avec 70 M€.
Dassault a reçu 59 M€ et MBDA 34 M€, ce qui est sans doute moins que ce que l'on aurait pu imaginer vu les enjeux technologiques associés à l'activité missilière.
Naturellement, on ne peut que remarquer la situation des entreprises de l'armement terrestre : Nexter ne reçoit que 13 M€ et Renault Trucks Defense... 4 M€, soit 17 M€ pour les deux principaux fabricants de matériels roulant, d'artillerie et de munitions terrestres. Cette disproportion au détriment du terrestre peut s'expliquer, naturellement, par le contenu technologique des différents matériels. Mais elle reste assez spectaculaire.
Sur la base de ces informations pour 2015, nous allons naturellement, dans les mois qui viennent et au cours de l'exécution, suivre cette question de près.
Comme pour les autres programmes, tout se jouera, pour le 144, dans l'exécution, c'est-à-dire finalement dans les lois de finances successives. Il nous faudra être mobilisés et vigilants dès cet automne.
Mes chers collègues, la fonction « connaissance et anticipation » est une priorité de la LPM. On ne peut qu'approuver cette orientation : l'autonomie d'appréciation est déterminante pour l'action diplomatique et militaire.
Un effort conséquent est consenti avec une augmentation des effectifs de 1500, soit le quart du total de l'augmentation prévue pour l'ensemble des effectifs du ministère des armées, et la commande de nombreux équipements.
Toutefois, si la priorité est affichée la réalisation tant pour les ressources humaines que pour les moyens matériels, sera échelonnée.
60 % des créations de postes sont concentrées sur les trois dernières années de la programmation. Ces postes seront répartis entre les fonctions « renseignement » des Armées (près de 40%), de la DRM et la DRSD (environ 15% chacune) et la DGSE pour le tiers restant. L'un des enjeux est de donner aux services la capacité de traiter la masse des données techniques qu'ils recueillent grâce à des capteurs en nombre croissant et plus performants. L'effort devra donc être porté sur l'analyse et l'exploitation avec l'arrivée de compétences et d'expertises nouvelles.
Cette montée en puissance nécessite des rémunérations adaptées au marché de l'emploi pour recruter, et surtout fidéliser, ces spécialistes recherchés. La LPM prévoit des assouplissements bienvenus.
S'agissant des équipements, 4,6 milliards d'euros seront investis.
La première période, d'ici 2021, verra la mise en service de plusieurs capteurs déjà commandés :
- Résultat d'une initiative européenne MUSIS, renforcera les moyens d'observation optique et radar fin 2018. Deux satellites supplémentaires devraient être livrés en 2020 et 2021 ;
- CERES, constellation de trois satellites, renforcera la capacité électromagnétique, à partir de 2020.
- des moyens aéroportés, seront livrés : fin 2019 et en 2020 : 2 avions légers de surveillance et de reconnaissance (ALSR), en 2019, les deux derniers systèmes de drones MALE REAPER qui pourront, à l'horizon 2020-2021, être dotés d'une charge électromagnétique.
A partir de 2025 :
- les successeurs de MUSIS et de CERES devraient être commandés pour l'horizon 2030.
Au sein des moyens aéroportés, la première charge utile de guerre électronique (CUGE) entrera en service en 2025 en remplacement des 2 C160 Gabriel. Nous serons très vigilants sur ce programme car tout retard risque de créer un trou capacitaire très préjudiciable. 6 ALSR devraient être commandés pour atteindre 8 appareils en 2030. Je rappelle lancement en 2019 et la livraison en 2025 d'un drone MALE européen avec un objectif de 8 systèmes en 2030.
Pour le renseignement naval, un bâtiment léger de surveillance et de recueil de renseignement sera commandé en complément du « Dupuy de Lôme » et 15 systèmes de drones aériens mais très tardivement, rien avant 2028.
Dans le domaine terrestre, 5 systèmes de drones tactiques seront en service à l'horizon 2026-2027.
Enfin, s'agissant des « technologies de traitement des données massives » et de l'intelligence artificielle, mais aussi de la sécurité des flux, la mise en service d'un système optimisé du renseignement interarmées (SORIA) est prévue d'ici à 2025, là encore tardivement par rapport aux besoins de la DRM. Les efforts seront également amplifiés dans le cadre de la modernisation des capacités interministérielles mutualisées entre les services, et des capacités propres de la DGSE avec l'objectif d'un doublement du budget d'investissement.
Les services auront également besoin d'infrastructures nouvelles. Un programme immobilier important est en cours à la DGSE, la DRSD a un programme de réaménagements et de modernisation et la DRM un projet de regroupement sur la base de Creil.
Si un conflit à grande échelle devait avoir lieu, il commencerait par des opérations dans le cyberespace et l'espace.
La cyberdéfense est une des priorités de la LPM.
Dans le cyberespace se développent de nouveaux modes de confrontation avec une asymétrie au profit des attaquants : une grande hétérogénéité des acteurs (États, entreprises, organisations, parfois criminelles ou terroristes), une capacité d'acquisition des technologies moins onéreuse et plus accessible que pour les armements traditionnels, et une grande vulnérabilité des sociétés développées, hyper connectées, et fondées sur un modèle libéral et ouvert. L'importance des dommages infligés dépend autant de la puissance des attaques que de la vulnérabilité de la cible.
Pour le Pentagone, les « fake news » sont le principal risque en matière de guerre hybride. Le cyberespace est aussi devenu le lieu de la confrontation informationnelle où certaines puissances, comme la Russie, mènent des actions massives et répétées de désinformation et de propagande, - actions dont l'efficacité est redoutable par la diffusion de messages ciblés par l'utilisation des données personnelles acquises auprès des grands opérateurs de l'Internet - avec pour objet la manipulation de l'opinion publique et l'affaiblissement des démocraties paradoxalement fragilisées, par leurs règles de protection des libertés publiques.
Pour Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, « Les cyberattaques peuvent être plus dangereuses pour les démocraties que les armes et les chars ». Cette menace, qui participe des « capacités d'agression nouvelles » est à peine esquissée dans la LPM et les réponses assez absentes, hormis les missions très spécifiques confiées au Commandement cyber en accompagnement des OPEX.
Or notre résilience est régulièrement éprouvée, notre vulnérabilité est élevée et notre arsenal de protection est très faible. Les réponses ne sont probablement pas militaires, mais c'est un enjeu de sécurité nationale. C'est pourquoi nous proposerons un amendement au rapport annexé.
La cyberdéfense est devenue un élément de notre autonomie stratégique.
La revue stratégique d'octobre 2017 et la revue de cyberdéfense de février 2018 constatent la multiplication et l'intensification des attaques, la dissémination et la sophistication des moyens d'agression et la vulnérabilité croissante des sociétés numérisées et interconnectées. Dans ce domaine, il faut prendre conscience, que nous sommes en guerre.
Quelles réponses la France a-t-elles apportées ?
Contrairement aux modèles anglo-saxons qui confient la cyberdéfense aux services de renseignement, le modèle français repose sur deux piliers :
· la défense, qui recouvre la prévention, la détection, la résistance, la remédiation, voire la neutralisation des effets d'une attaque dont la chaîne opérationnelle relève du Premier ministre (SGDSN et ANSSI) avec une délégation au commandement de la cyberdéfense pour le ministère des armées. Il s'agit de protéger en priorité les autorités publiques, y compris nos armées, et les opérateurs d'importance vitale ;
· et deuxième pilier, la lutte informatique « offensive » assumée dès 2008, dont les grandes lignes de doctrine ont été exposées dans un discours du ministre de la défense, le 12 décembre 2016. Le commandement de la cyberdéfense agit alors dans le cadre de la chaîne des opérations militaires, sous la responsabilité du président de la République.
Enfin, les services de renseignement (DGSE et DGSI) appuient ces deux piliers notamment afin de permettre d'attribuer aux auteurs, avec une certitude suffisante, les attaques, d'évaluer les capacités offensives des adversaires potentiels et, si nécessaires, d'y réagir.
La force de cette organisation réside dans sa capacité à mobiliser les acteurs de la société civile pour accroître leur résilience, mais sa faiblesse est dans l'absence de concentration et donc le besoin d'une coordination efficace.
Nous avons aussi besoin de maîtriser les technologies essentielles à notre souveraineté numérique, et donc d'une base industrielle et technologique cyber forte.
La LPM renforce le volet militaire de la cyberdéfense :
- la cyberdéfense est désormais présente dans tous les contrats opérationnels ;
- une posture permanente cyber (PPC) est créée sous le contrôle du commandement de cyberdéfense, comportant les mesures de défense des forces armées, avec trois missions principales : la surveillance de l'espace numérique, la capacité de se déployer en sécurité au regard des menaces provenant du cyberespace et d'accomplir leur mission, et la réaction aux agressions informatiques ou informationnelles.
Enfin, en matière de lutte informatique offensive, de nouvelles capacités d'action, intégrées à la chaîne de planification et de conduite des opérations, seront systématiquement déployées en appui de la manoeuvre des armées.
S'agissant maintenant des moyens, la LPM permettra de multiplier par trois le montant des crédits affectés à la cyberdéfense par rapport à la précédente LPM puisque les crédits passent de 573 millions à 1,57 milliard d'euros.
1123 emplois seront créés, soit près de 20% du total des créations de postes d'ici 2025. Ils s'ajouteront aux 2900 existants dans les armées.
Le cadencement de ces créations fait néanmoins apparaitre que moins de 40% seront créés avant 2022. Cette progressivité contraste nettement avec la priorité affichée. Toutefois les structures sont en fortes croissances depuis plusieurs années. L'effort de formation et de transformation des emplois est très important. Les assouplissements annoncés dans le volet ressources humaines de la LPM bénéficieront à la réalisation de cet objectif.
La cyberdéfense peut également s'appuyer sur les réserves citoyennes et opérationnelles. Les objectifs cibles (400 réservistes opérationnels et 4000 réservistes citoyens) sont encore loin d'être atteints. Cela suppose un pilotage encore plus efficace.
Avec un volume global d'investissement de l'ordre de 1,6 milliards d'euros, la LPM renforcera les capacités des armées en matière de prévention, de protection, de détection, de caractérisation et d'attribution des cyberattaques. Elle les dotera à l'horizon 2025, de moyens de réaction plus rapides, plus efficaces et mieux coordonnés.
L'intégration de l'enjeu cyber nécessite des modes de développement d'équipements plus souples et plus rapides et un fort investissement dans les domaines de l'intelligence artificielle et des technologies des données massives.
Se doter de capacités souveraines exige la maîtrise de cinq technologies si possible au niveau européen : chiffrement, détection, radio-mobile, cloud et intelligence artificielle. Cet effort devrait bénéficier pleinement et prioritairement des dispositions de la LPM concernant l'innovation, la mise en place de nouveaux processus d'achat, le maintien d'une BITD d'excellence et la transformation numérique du ministère.
Une partie des investissements, de l'ordre de 200 millions d'euros ira à l'infrastructure, avec un effort de mutualisation autour de deux grands sites à Balard et à Rennes-La Maltière mais aussi à la localisation du CALID au sein des locaux de l'ANSSI, qui doit impérativement être maintenue.
Enfin les partenariats sont essentiels. Dans le cyberespace physiquement plus ouvert et moins contraint que les espaces traditionnels de manoeuvre, la sécurité ne peut se concevoir de façon efficace par les seuls moyens nationaux. Le partage en temps réels des incidents avec nos alliés, la constitution d'un cercle européen de partenaires de confiance et la mise en réseau de leurs centres opérationnels devront être recherchés. Des efforts considérables restent encore à faire au sein de l'Union européenne.
Ce volet « cyber » est en perpétuelle construction et demandera du temps, des efforts budgétaires et des évolutions profondes des métiers et de la culture militaire. La LPM engage de façon claire ce processus structurant, qui est loin d'être achevé.
La LPM compte enfin un volet législatif sur lequel nous reviendront au cours de l'examen des articles notamment à l'article 19 pour renforcer les moyens de détection des cyberattaques par l'ANSSI et à l'article 21, pour faire bénéficier les cyber-combattants du régime dit « d'excuse pénale » dans le cadre de leur participation à des opérations.
Je remercie les rapporteurs pour ce travail très approfondi.
Nous passons à l'examen des articles et des amendements. Comme c'est l'habitude, et pour la clarté du débat, je vous propose de réserver la discussion de l'article 2 et du rapport annexé jusqu'à la fin du texte. Nous pouvons ainsi commencer la discussion directement par la programmation, et cela facilite la mise en cohérence du rapport annexé avec les amendements adoptés sur les articles. Il n'y a pas d'opposition ?
L'amendement COM-93 rectifié ajoute la notion d'évaluation au contrôle parlementaire des objectifs de la politique de défense et de la programmation financière. Contrôler signifie vérifier la légalité de la mise en oeuvre de la loi, tandis qu'évaluer consiste à vérifier si les moyens utilisés sont pertinents au regard des objectifs initiaux.
Hélène Conway-Mouret, rapporteure déléguée
Au vu de l'omission du rôle du Parlement dans le texte initial, rajouter la mission d'évaluation au contrôle parlementaire est opportune. Avis favorable.
L'amendement COM-93 rectifié est adopté.
L'amendement COM-72 sécurise les crédits de la loi de programmation militaire (LPM) en cas de mise en place du service national universel (SNU).
Jean-Marie Bockel, rapporteur délégué
L'amendement COM-50 reprend l'engagement pris par le président de la République lors de ses voeux aux armées le 19 janvier 2018. Il a déclaré que le SNU aurait « un financement ad hoc qui ne viendra en rien impacter la loi de programmation militaire. » Inscrivons cet engagement présidentiel dans la loi.
Avec Jean-Marc Todeschini, nous avons évoqué dans une communication les risques que le projet de SNU fait peser sur nos armées. Garantissons une séparation étanche. Il y a l'amour et les preuves d'amour... Je suggère le retrait de l'amendement 72 au profit de l'amendement 50 de la commission.
Monsieur Todeschini, retirez-vous votre amendement au profit de l'amendement COM-50 ?
Non. Ne pouvons-nous pas adopter les deux ?
L'amendement COM-72 n'est pas adopté.
L'amendement COM-73 utilise le PIB comme un même indicateur des objectifs budgétaires de la défense et de la LPM. Comme la majorité de la hausse des crédits est prévue à partir de 2023, l'amendement COM-74 sécurise la trajectoire budgétaire en augmentant substantiellement les crédits annuels entre 2019 et 2023 afin d'opérer un lissage entre 2019 et 2025, et éviter la très forte augmentation hasardeuse envisagée sur les années 2023, 2024 et 2025.
Cédric Perrin, rapporteur délégué
L'amendement COM-73 pose trois difficultés. Il repose sur un pourcentage brut du PIB - ce chiffre ne signifie pas grand-chose en lui-même, comme nous l'avions rappelé dans notre rapport sur les « 2% du PIB pour la défense ». C'est surtout un élément de mobilisation politique et de cadrage des débats. Ce critère du PIB calque les ressources des armées sur la situation économique, alors qu'elles répondent à des menaces exogènes décorrélées du PIB. Ce sera un sujet majeur de l'actualisation de 2021.
Deuxième difficulté, la trajectoire proposée n'est pas cohérente avec la loi de programmation des finances publiques (LPFP) - même si c'est techniquement possible. Enfin, quel est le moyen politique le plus efficace pour apporter aux armées les crédits dont elles ont besoin ? Est-ce de réécrire la LPM, ou n'est-ce pas plutôt d'utiliser ce moment pour obtenir du Gouvernement des engagements politiques et publics qu'il lui sera plus difficile de ne pas honorer ? Avis défavorable aux amendements COM-73 et COM-74.
Entre 2019 et 2022, la hausse annuelle sera de l'ordre de 5% sur chaque budget, puis de 7,5% sur les trois années suivantes. Cette progressivité est favorable à l'ensemble de l'évolution, qui pourra se faire normalement, même si le Gouvernement change.
Fin 2022, sous réserve de réalisation parfaite de la LPM, seul un tiers de l'effort budgétaire promis sera réalisé. Ces amendements crédibilisent le projet de loi en équilibrant l'effort budgétaire et humain.
Corréler le budget de la défense avec le PIB est dangereux. Personne ne peut prévoir comment évoluera le PIB en 2021, 2022 ou 2023. S'il baisse, le budget de la défense sera-t-il réduit ?
Cet argument est pertinent, mais l'évolution en euros courants pose également problème : préférons des euros constants, car l'inflation est aussi incertaine...
Je suis d'accord, mieux vaudrait raisonner en euros constants que par rapport à un pourcentage du PIB. Mais notre commission prend le Gouvernement au mot et renforce ses capacités de contrôle pour que la LPM soit tenue.
Les amendements COM-73 et COM-74 ne sont pas adoptés. L'amendement COM-75 devient sans objet.
Joël Guerriau, rapporteur délégué
L'amendement COM-27 sécurise le retour au ministère des armées de l'intégralité de ses produits immobiliers - cessions immobilières et loyers. Cela représente environ 500 millions d'euros.
L'amendement COM-28 inclut, dans le calcul des surcoûts liés aux opérations extérieures (OPEX) et missions intérieures (Missint), l'impact indirect des dépenses d'investissement rendues nécessaires par l'usure accélérée des matériels en opération. Nous souhaitons disposer d'un budget sincère, reposant sur des coûts réels et sans factures cachées qui poseraient problème pour l'évaluation du matériel et des effectifs.
Nous nous soucions toujours de la vérité de l'application de la LPM.
Le Gouvernement reconnaît que le financement du surcoût des OPEX et Missint au-delà de la provision doit être assuré par un financement interministériel, car ces opérations résultent directement des décisions politiques du Président de la République. Mais évitons la pratique fréquente auparavant d'appel des crédits de la mission « Défense », et singulièrement ceux du programme 146, bien plus que proportionnellement, dans cette solidarité interministérielle. Le ministère des armées doit participer à la solidarité interministérielle, mais à proportion de son poids. La Cour des comptes a plusieurs fois souligné à quel point le rabotage des programmes d'investissements pour cause de régulation budgétaire, s'il dégage à court terme des crédits, se révèle coûteux sur moyen et long terme. L'amendement COM-30 plafonne donc la part de la mission « Défense » dans le financement du surcoût des OPEX et Missint.
A partir du moment où les OPEX sont remises à niveau en 2017-2018, quel est le sens de cet amendement ?
Il faut arrêter de prendre sur le programme 146 et rétablir équitablement la solidarité interministérielle.
Le rapporteur de la commission des finances acquiesce...
L'amendement COM-1 réécrit l'alinéa 4 : « les opérations extérieures et les missions intérieures en cours font chaque année, au plus tard le 30 septembre, l'objet d'un débat suivi d'un vote du Parlement. Pour ce faire, le Gouvernement communique en amont aux commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat un bilan opérationnel et financier relatif à ces opérations extérieures et ces missions intérieures. »
L'amendement COM-76 reprend l'amendement de Mme Prunaud mais prévoit que le débat sur les OPEX et les Missint se tient avant le 30 juin et qu'un débat soit organisé à l'issue d'une opération extérieure décidée par le Gouvernement. On renforcerait alors le contrôle parlementaire sur les OPEX et les Missint. Cela s'inscrit dans le débat constitutionnel.
Le groupe socialiste et républicain proposera de modifier l'article 35 de la Constitution, ce qui rejoint une proposition de subordonner l'intervention des forces armées à l'étranger à une autorisation régulière du Parlement en organisant un débat suivi d'un vote. Cet amendement comble une lacune. La Constitution oblige le gouvernement à informer le Parlement de l'engagement des forces et à soumettre à un vote la prolongation de cet engagement lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois. Mais passé ce délai, la poursuite de l'intervention n'est plus soumise à une nouvelle autorisation. Ces éléments sont rappelés dans le rapport sénatorial de 2013 de nos collègues Gilbert Roger et Jean-Marie Bockel.
L'article 35 de la Constitution définit les conditions d'intervention des forces à l'étranger et l'approbation, ou non, par le Parlement, des interventions. Elles donnent lieu à un débat sans vote dans les trois jours suivant le début de l'intervention, puis à un vote du Parlement lorsque l'intervention dépasse quatre mois. L'article 35 est aussi à rapprocher des articles 15 disposant que « le Président de la République est le chef des armées » et surtout 20, selon lequel le Gouvernement « dispose de la force armée ».
Nous pouvons naturellement toujours débattre des moyens de contrôle que la Constitution donne au Parlement, mais ce n'est pas dans le cadre d'une LPM que nous pourrons modifier la Constitution. Il serait plus opportun d'examiner ces amendements lors du projet de révision constitutionnelle. Avis défavorable à l'amendement COM-1, ainsi qu'à l'amendement COM-76.
C'est en effet un problème constitutionnel !
L'intention est louable mais effectivement cela relève de la Constitution. Dans le cadre de la révision constitutionnelle, le président de la Commission des lois m'a justement demandé de lui faire part de nos propositions.
Les amendements COM-1 et COM-76 ne sont pas adoptés.
L'amendement COM-17 reprend la clause de sauvegarde sur le coût des carburants qui figurait dans la précédente LPM. Interrogé sur la couverture du risque éventuel pesant sur les variations de prix des carburants, le Gouvernement a fourni à votre commission une réponse précise, tendant à montrer que ce risque est évalué et suivi. Posons cependant le principe que des hausses significatives du coût des carburants ne viendront pas amputer les crédits prévus par la LPM pour la mission « Défense ».
Le baril est à 70 euros aujourd'hui.
Mais le prix du baril pourrait fluctuer de façon significative sur la période, notamment en raison des tensions nombreuses au Moyen-Orient. C'est une manière de préserver le programme 146.
Si le prix du baril baisse, réduit-on les crédits ?
Il n'y a pas d'amputation sur le budget du programme 146, des économies seront alors réalisées...
L'amendement COM-17 est adopté et devient article additionnel.
L'amendement COM-9, rédactionnel, est adopté.
L'amendement COM-77 répartit l'augmentation des effectifs sur la durée de la programmation. L'augmentation prévue est brutale, voire hasardeuse : plus de 75% de la hausse est prévue à partir de 2023. On peut donc voir les choses autrement. Cela permettrait également de mieux gérer les nouvelles recrues, notamment celles venues du SNU. La majorité des recrutements concerne les services de renseignement, or il faut deux à trois ans pour former un agent autonome. L'échéance de 2025-2027 est donc un peu tardive... La LPFP 2018-2022 n'évoque pas ces recrutements, elle fixe un plafond annuel des dépenses à ne pas dépasser, qui devrait être remis en cause par l'augmentation budgétaire à partir de 2023.
Je salue l'intention de cet amendement, mais il ne sert à rien de fixer des objectifs qui ne seront pas atteints, au risque de décevoir. Corollaire malheureux, nous risquerions alors d'accepter de faire moins d'équipements les années où nous voulons plus d'effectifs. Avis défavorable.
L'amendement COM-77 n'est pas adopté.
L'amendement COM-10 vise à exclure explicitement des effectifs visés à l'article 5 les apprentis, les volontaires du service militaire volontaire (SMV) et les personnels militaires susceptibles d'être mobilisés pour l'encadrement du SNU. Veillons à ce qu'il n'y ait aucune confusion dans l'appréciation des effectifs. Il s'agit de sanctuariser les moyens alloués par la présente LPM à la défense, sur lesquels la mise en place du SNU fait peser un risque majeur : l'encadrement par des militaires de l'ensemble d'une classe d'âge, soit 800 000 jeunes par an, pendant un mois, requerrait 20 000 ETP, soit plus de trois fois la hausse des effectifs prévue par la programmation 2019-2025.
La ministre a affirmé qu'il n'en serait rien. Pour ne pas paraître croire que ce serait le cas en votant contre l'amendement, je m'abstiens.
Dominique de Legge, rapporteur pour avis de la commission des finances
L'amendement COM-122 rectifié précise que les éventuelles augmentations d'effectifs du Service industriel de l'aéronautique (SIAé) ne sont pas prises en compte dans l'augmentation globale des effectifs, pour éviter un effet d'éviction. Il est indispensable que le SIAé puisse avoir une certaine souplesse. Cette rédaction est cohérente avec l'alinéa 259 du rapport annexé qui prévoit que l'augmentation des effectifs et du plafond d'emplois du ministère des armées s'entend hors SIAé. Cette disposition avait été introduite lors de la précédente LPM en 2015.
Je souscris à cette proposition qui préserve les effectifs du SIAé.
La préparation opérationnelle et la remontée de la disponibilité technique opérationnelle des équipements doivent être des priorités de la LPM. L'amendement COM-42 profite du rendez-vous d'actualisation prévu par le présent projet de loi pour fixer des objectifs annuels d'évolution de ces deux indicateurs essentiels de l'état de santé de nos armées. Le Parlement pourra ainsi avoir une meilleure visibilité sur ces sujets.
Je suis défavorable à cet amendement qui contraindrait le Gouvernement à inclure les coûts d'amortissements du matériel militaire dans la LPM. Ce n'est pas raisonnable.
Je comprends votre remarque, mais l'amendement n'a pas cette conséquence.
L'amendement COM-43 précise que l'actualisation de la LPM prend en compte les engagements souscrits à l'issue des sommets de l'OTAN. L'amendement proposé prévoit d'ajuster, si nécessaire, les contrats opérationnels, les effectifs et les équipements aux décisions prises lors de ces sommets. Il ne s'agit en aucun cas de se soumettre à l'OTAN, mais on ne peut pas ignorer un accord survenu lors d'un sommet...
Le Gouvernement y est favorable, mais Bercy s'y oppose. Je m'abstiens : je ne suis pas à la solde de Bercy...
Lors de toutes nos auditions, je suis revenu sur le soutien aux exportations et à ses conséquences. Le diable est dans les détails : nous nous réjouissons tous lors de la signature de grands contrats, mais cela a des conséquences. L'amendement COM-44 prévoit que les actualisations de la LPM prennent en compte la rétribution de la participation des armées au soutien des grands contrats d'exportation (Soutex). En effet, les contrats des frégates Fremm et des Rafale conclus avec l'Égypte en 2015 ont entraîné des dépenses de plus d'un milliard d'euros dont 300 millions d'euros sont demeurés à la charge des armées.
L'Assemblée nationale a réintroduit par un nouvel l'article 6 bis la disposition que le Sénat avait souhaité apporter à la LPFP. Réjouissons-nous : les quelques mois qui nous séparent de l'adoption de cette loi ont convaincu les députés de la justesse de la position du Sénat, qui avait été adoptée sur proposition de votre commission. Il y a lieu toutefois de coordonner cet ajout, qui aurait naturellement trouvé à s'insérer dans le texte même de la LPFP, par cet important amendement COM-14, de clarté et d'affirmation politique.
En 2013, notre commission a accru les pouvoirs parlementaires de contrôle de l'exécution de la LPM. Les députés ont recopié ce dispositif dans le présent projet de loi. Pour une meilleure coordination, l'amendement COM-41 supprime le dispositif initial pour éviter toute redondance législative.
L'amendement COM-41 est adopté.
Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale prévoit un bilan en avril. L'amendement COM-65 le prévoit en mars, pour le coordonner avec le dispositif du Sénat.
L'amendement COM-65 est adopté.
L'article 6 quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Articles additionnels après l'article 6 quater (nouveau)
Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale à l'article 6 quater va dans le bon sens. Complétons-le par un instrument simple et d'une grande clarté : l'actualisation des tableaux présentés par le Gouvernement aux alinéas 347 et 348 du rapport annexé. Les commissions doivent pouvoir suivre l'évolution de la trajectoire d'équipement. À cette fin, ces tableaux très utiles devront être complétés pour toutes les années jusqu'au terme de la programmation en 2025.
Cela va toujours dans le sens d'un meilleur contrôle du Parlement.
L'amendement COM-16 est adopté et devient article additionnel.
L'amendement COM-18 définit les meilleurs outils pour le suivi de l'exécution de la LPM : la version actualisée du référentiel (VAR), qui enregistre les modifications des programmes intervenues depuis le dépôt du PLF, pourrait être un outil utile. Ce document, qui contient de nombreuses informations sensibles, ne peut être largement diffusé. À travers cet amendement, engageons un débat de fond avec le Gouvernement sur les outils de suivi de la LPM.
L'amendement COM-18 est adopté et devient article additionnel.
L'amendement COM-101 harmonise les notions de « forces armées » et « formations rattachées » dans le code de la défense. Cet article additionnel est en quelque sorte rédactionnel ; il ne modifie en rien la LPM.
Gilbert Roger, rapporteur délégué
L'amendement COM-101 est adopté et devient article additionnel.
L'augmentation de cinq à dix jours de l'autorisation d'absence des réservistes dans les entreprises au-delà d'un certain nombre de salariés est une fausse bonne idée. Sous l'apparence de renforcer les droits des salariés engagés dans la réserve opérationnelle, elle freinera leur progression professionnelle voire constituera un frein à l'embauche, selon les associations de réservistes, qui craignent un effet pervers. L'amendement COM-90 propose de revenir aux cinq jours actuellement en vigueur.
L'amendement COM-95 est retiré.
Le doublement des jours d'absence des réservistes sans concertation avec les organisations patronales pourrait être contreproductif, et créera des réservistes « clandestins », qui ne se déclarent pas comme tels à leur employeur.
L'amendement COM-40 ramène ce congé à huit jours, un moyen terme qui fera consensus. Il remplace également le seuil de 200 salariés par celui de 250, qui est le seuil Insee pour les PME. Mieux vaut choisir une solution applicable que de crisper tout le monde...
En modifiant l'article L. 3142-89 du code du travail, il serait logique de fixer les règles générales pour l'ensemble des entreprises puis de prévoir une dérogation facultative pour les PME. La rédaction actuelle laisse un vide juridique pour les entreprises dont le nombre de salariés est exactement de 200 ou de 250 selon le seuil fixé. L'amendement COM-82 et le sous-amendement COM-109 à l'amendement COM-40 y remédient.
Je suis favorable à l'amendement COM-90. Lors de la préparation du rapport d'information que M. Michel Boutant et moi-même avions présenté en vue de la création d'une réserve de sécurité nationale, de nombreuses entreprises nous avaient fait part des difficultés que posaient déjà les cinq jours d'absence autorisés pour les réservistes. C'était un obstacle au recrutement. Néanmoins, les circonstances que vit notre pays justifient l'augmentation de cette durée.
Mme Gisèle Jourda et moi-même avions, en 2016, présenté un rapport d'information sur le même thème, au demeurant très inspiré de vos excellents travaux. Nos auditions avaient mis en évidence un consensus autour d'une période de huit jours.
L'amendement COM-90 n'est pas adopté.
Le sous-amendement COM-109 est adopté, ainsi que l'amendement COM-40 ainsi sous-amendé.
Les amendements n° COM-82 et COM-123 deviennent sans objet.
L'article 10 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'amendement rédactionnel COM-55 est adopté.
Les Français sont de plus en plus nombreux à vouloir intégrer la réserve opérationnelle, dont l'accès est facilité par la période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale (PMI-PDN).
Mon amendement COM-110 rectifié porte l'âge maximum d'accessibilité à la PMI-PDN de 30 à 45 ans. En effet, la population dans la tranche d'âge 35-45 ans, déjà établie professionnellement, est une cible de choix pour la réserve : elle peut envisager de servir au moins cinq ans alors que la durée moyenne d'engagement est aujourd'hui d'un peu moins de trois ans. Cette mesure s'appliquerait à enveloppe constante, sans conséquences sur les dépenses de l'État.
Avis favorable. Il serait cependant souhaitable que le Gouvernement nous rassure en séance sur le risque d'éviction que pourrait présenter cette mesure.
L'amendement COM-110 est adopté et devient article additionnel.
Le Président du Sénat a déposé une proposition de loi garantissant la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et simplifiant les modalités de leur nomination. Il me semble judicieux d'insérer les modalités de représentation des parlementaires au Conseil supérieur de la réserve militaire (CSRM) dans ce cadre global, plutôt que dans la loi de programmation militaire. C'est le sens de l'amendement de suppression COM-126.
L'amendement COM-96 assure la représentation alternative des parlementaires au CSRM par un homme et une femme.
Avis défavorable, puisque l'adoption de l'amendement COM-126 des rapporteurs rendrait celui-ci sans objet.
L'amendement COM-126 est adopté ; le COM-96 devient sans objet.
L'article 11 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Dans la même logique que l'amendement COM-126, le COM-127 supprime une disposition relative à la représentation parlementaire au conseil consultatif de la garde nationale.
Le COM-97 rectifié est lui aussi analogue au COM-96, assurant une rotation entre hommes et femmes au sein de ce conseil.
L'amendement COM-127 est adopté ; le COM-97 rectifié devient sans objet.
L'article 11 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel après l'article 11 ter
L'amendement COM-81 donne à tout salarié la possibilité de renoncer à un jour de repos non pris au profit d'un autre salarié de l'entreprise ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle ; son objectif est de contribuer à la montée en puissance de cette réserve. C'est une disposition inspirée de celles qu'ont instaurées les lois du 9 mai 2014 et du 13 février 2018 au profit d'un collègue ayant un proche malade ou en perte d'autonomie.
Avis favorable. Cet amendement contribue à l'augmentation du vivier de la réserve. De plus, le dispositif est non coercitif et renforce la cohésion de la communauté de défense.
L'amendement n° COM-81 est adopté et devient article additionnel.
Les articles 12, 13 et 13 bis (nouveau) sont adoptés sans modification.
L'amendement COM-102 est de nature technique. Il s'agit d'un ensemble d'ajustements au code de la défense pour le mettre en cohérence avec d'autres dispositions de ce code modifiées par la loi du 9 décembre 2016 relative aux lanceurs d'alerte.
L'amendement COM-102 est adopté.
L'amendement COM-104 interdit la mention de l'orientation sexuelle dans le dossier individuel du militaire, nécessaire à son évolution socio-professionnelle.
Votre amendement est satisfait par les règles applicables au traitement du dossier individuel, aux termes de la loi Informatique et libertés. Avis défavorable.
Ce règlement s'applique aux agents de la fonction publique, mais pas nécessairement aux militaires.
Les services du ministère des armées nous ont assuré que c'était le cas.
L'amendement COM-104 est retiré.
L'article 14 bis est adopté sans modification.
L'amendement rédactionnel COM-53 est adopté.
En accord avec les services du ministère, l'amendement COM-66 exclut les secrétaires administratifs du champ des expérimentations de recrutement dérogatoire, sans concours, de personnels civils. Leur introduction à l'Assemblée nationale avait provoqué un certain émoi. Le COM-98 a le même objet, c'est pourquoi j'en demanderai le retrait.
L'amendement COM-98 est retiré.
L'amendement COM-66 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-48 est adopté.
Mon amendement COM-92 étend à la Nouvelle-Aquitaine le dispositif expérimental de recrutement dérogatoire pour les personnels civils. Je soutiens ma région...
Malheureusement, avis défavorable !
L'amendement COM-92 n'est pas adopté.
L'amendement COM-46 réduit la proportion de personnes extérieures dans la commission de sélection dans le cadre du recrutement de fonctionnaires sans concours.
L'amendement instaure un quota de 10 % de personnes handicapées dans les recrutements hors concours à titre expérimental, afin de souligner l'importance de cette problématique auprès des agents de la fonction publique.
Avis défavorable : le ministère des armées se conforme très largement à l'obligation légale d'emploi de personnes handicapées. N'ajoutons pas une contrainte.
L'amendement COM-105 n'est pas adopté.
Mon amendement COM-83 prévoit l'encadrement des volontaires stagiaires du service militaire volontaire (SMV) par des militaires retraités.
L'intention est louable, mais cet encadrement est déjà possible à travers le service dans la réserve, qui est ouvert aux militaires retraités.
L'amendement COM-83 est retiré.
L'article 18 ouvre la possibilité pour les militaires d'accepter un mandat de conseiller municipal dans les communes de moins de 9 000 habitants et de conseiller communautaire dans les communautés de communes de moins de 15 000 habitants, tout en restant en position d'activité.
Ces limitations démographiques sont justifiées par le fait que le mandat de conseiller municipal d'une ville de plus de 9 000 habitants suppose, en règle générale, un engagement partisan avéré susceptible de remettre en cause le principe de neutralité et l'obligation de loyalisme imposés au militaire. Ce faisant, elles remettent en cause la capacité des militaires à faire preuve de discernement, de retenue, de réserve et de respect de leurs obligations militaires.
Dans toutes les communes, même les grandes villes, il y a des conseillers municipaux issus de la société civile et non d'une formation politique. Ce n'est pas la taille de la commune qui modifie le comportement d'un citoyen, fût-il militaire. C'est pourquoi mon amendement COM-84 supprime ces limitations démographiques.
À défaut, mon amendement COM-85 porte le seuil de 15 000 à 30 000 habitants - ainsi les militaires pourraient entrer dans les conseils communautaires de 77 % de ces EPCI, contre 34 % aujourd'hui.
L'amendement COM-21 est rédactionnel.
Philippe Bonnecarrere, rapporteur pour avis
L'amendement de notre commission COM-119 est identique au COM-21.
La commission des lois s'est placée dans la logique du Gouvernement consistant à appliquer a minima des conséquences de l'arrêt du Conseil constitutionnel sur l'exercice de fonctions électives par des militaires. La tradition républicaine veut en effet que les fonctionnaires militaires aient une part minimale à la représentation politique.
Avis favorable au COM-119. Je demande le retrait du COM-84, en donnant un avis favorable au COM-85.
L'amendement COM-84 est retiré.
Les interdictions faites aux militaires d'exercer certains mandats électifs s'appliquent aux officiers supérieurs. Qu'arrive-t-il si un officier élu alors qu'il était capitaine connaît, dans l'exercice de son mandat, un avancement de grade ?
Il est alors démissionné par le Préfet. Le cas est prévu par les textes.
Les amendements COM-21 et COM-119 sont adoptés, ainsi que l'amendement n° 85 ; l'amendement COM-20 devient sans objet.
Mon amendement COM-86 supprime une disposition adoptée par amendement à l'Assemblée nationale, interdisant aux militaires en position d'activité d'être membres du collège électoral sénatorial et même de participer à l'élection des délégués au sein des conseils municipaux. D'après l'Assemblée nationale, l'élection des sénateurs ne serait pas compatible avec les exigences d'impartialité imposées aux militaires. Autrement dit, il leur est autorisé d'élire les députés mais pas les sénateurs... Or, on ne peut nier l'impact électoral des militaires lors des législatives, dans les circonscriptions où sont regroupés des casernements ou des logements. Il suffit de consulter les résultats des bureaux de vote à proximité de ces lieux... Cette discrimination est une atteinte à la démocratie. En leur interdisant de participer à l'élection des sénateurs, on crée une catégorie de sous-conseillers municipaux. C'est tout à fait démoralisant pour nos troupes. Amendement de repli, le COM-87 restreint l'interdiction à l'appartenance au collège électoral.
Les conseillers municipaux ressortissants d'un autre pays de l'Union européenne sont eux aussi exclus du collège sénatorial. Retrait ou avis défavorable à l'amendement COM-86.
Pascal Allizard, rapporteur délégué
Je souhaite revenir sur le vote précédent. C'est un sujet très important dont nous ne mesurons pas pleinement les conséquences. L'amendement COM-21 remplace, dans la définition des seuils, les communautés de communes par les EPCI. Quant au seuil de 15 000 habitants, la loi NOTRe avait, entre autres, pour objectif de supprimer l'ensemble des EPCI de moins de 15 000 habitants... Dans ces conditions, offrir la possibilité aux militaires de devenir conseillers municipaux dans les EPCI de moins de 15 000 habitants perd de son intérêt. Je suis donc favorable à l'amendement COM-87 qui place le seuil à 30 000, en observant toutefois que tous les EPCI à fiscalité propre sont des communautés de communes... De plus, nous ne réglons pas la problématique des syndicats mixtes. Nous ouvrons une boîte de Pandore : si ces dispositions prospèrent, nous nous exposons à une censure.
Les propositions de M. Grand sont intéressantes. Les militaires participent à toutes les séquences électorales, y compris départementales. Je ne vois pas pourquoi ils ne pourraient pas, au moins en tant que conseillers municipaux, désigner les grands électeurs. C'est se tirer une balle dans le pied. Nous risquons de donner davantage de droits aux citoyens ressortissants de l'Union européenne qu'aux militaires français à qui nous devons la plus grande reconnaissance ! C'est pourquoi je suis tenté de voter ces amendements.
Je ne suis pas surpris par ces échanges. Je ne suis moi-même pas favorable à ce statut de conseiller municipal partiel...
Je partage l'avis de M. Allizard. Ne multiplions pas les exclusions de ce type, sous peine de multiplier les contentieux, déjà nombreux, autour des conseils municipaux. Je suis moi aussi tenté de voter ces amendements.
Je propose de retenir l'amendement COM-87 permettant aux militaires membres de conseils municipaux de participer à la désignation des grands électeurs. Rappelons qu'un militaire ne peut être membre de droit du collège électoral, puisqu'il ne peut être élu conseiller municipal dans une commune de plus de 9 000 habitants.
Peut-on être membre d'un collège électoral sans être soi-même éligible ?
Oui : pour le Sénat, c'est le cas des conseillers municipaux ressortissants d'un autre pays de l'Union européenne. De même, un colonel allemand ayant une résidence secondaire en France peut être élu conseiller municipal et devenir maire adjoint.
Je maintiens l'amendement COM-86. Il convient d'essayer de remporter la victoire avant d'envisager un repli !
L'amendement COM-86 est adopté ; les COM-87 et COM-88 deviennent sans objet.
Aux termes du code général des collectivités territoriales, tout membre d'un conseil municipal qui, sans excuse valable, a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois, est déclaré démissionnaire par le tribunal administratif.
Or l'exigence de disponibilité permanente pour l'armée peut empêcher un militaire d'exercer la fonction d'assesseur lors d'une élection dans la commune où il est conseiller municipal. Mon amendement COM-89 pare à ce risque en rendant inapplicable aux militaires en activité la disposition en question. Ainsi sera mieux précisée la volonté du législateur, chère à la justice administrative.
C'est une exemption trop générale : les militaires doivent exercer normalement le mandat qui leur est confié. Avis défavorable.
L'amendement COM-89 est retiré.
L'amendement COM-22 interdit aux militaires d'exercer le mandat de président de syndicat mixte.
Olivier Cadic, rapporteur délégué
L'article 19 comprend trois volets.
Le premier précise les dispositifs de détection que les opérateurs de communications électroniques pourront mettre en place sur leur réseau. Le second définit les modalités du contrôle exercé par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) sur l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi), lorsque celle-ci est autorisée à mettre en oeuvre ses dispositifs de détection sur les réseaux des opérateurs et sur les systèmes d'information des fournisseurs de service de communication au public en ligne et à obtenir des opérateurs les données techniques recueillis par leurs dispositifs.
Ces deux capacités de l'Anssi font l'objet de dispositions nouvelles du code de la défense qui constituent le troisième volet. L'amendement COM-56 porte sur les deux premiers volets.
La commission des lois approuve pleinement la priorité donnée à la cyberdéfense. Le dispositif prévu par le texte pour donner davantage de moyens de défense aux autorités civiles et militaires est bienvenu. Toutefois, le mécanisme des sondes présente des aspects attentatoires à la vie privée. C'est l'esprit de l'amendement COM-114, identique au précédent. Il prévoit des atteintes proportionnées, assorties de garanties quant aux moyens techniques de l'Arcep, et notamment au niveau d'accès de l'agence aux données recueillies et conservées par l'Anssi. Il améliore également le contrôle du Parlement.
Enfin, il équilibre les forces et moyens d'action de l'Arcep vis-à-vis de l'Anssi, en lui donnant la possibilité d'adresser à celle-ci des injonctions en cas de dévoiement constaté dans la captation des informations. Le texte du Gouvernement ne prévoit rien à ce sujet.
En cas de non-respect de l'injonction, notre amendement prévoit également des procédures d'arbitrage - qui ne seront sans doute pas utilisées - entre les deux agences par une chambre spécialisée du Conseil d'État.
Je ne suis pas convaincu par ces amendements. Charger l'Arcep de contrôler l'Anssi, ce qui n'est pas dans ses attributions, est déjà un pas considérable ; prévoir des procédures de contentieux me semble excessif. Il suffirait de donner la possibilité à l'Arcep de rendre publiques ses injonctions si, par extraordinaire l'Anssi n'y accédait pas ; mettre en contentieux devant le Conseil d'État les discussions entre ces deux autorités me paraît peu raisonnable.
Le mécanisme proposé est un décalque de celui qui est appliqué à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) dans ses relations avec l'Anssi.
Je suis favorable à ces amendements. Il existe une forte tentation au niveau européen d'exercer une véritable autorité sur les agences nationales de régulation des télécommunications. Or la France est très performante dans ce domaine ; en acceptant de donner un poids plus grand à l'Union européenne sur ce sujet, nous risquons de moyenner les efforts.
Les amendements n° COM-56 et COM-114 sont adoptés.
L'amendement COM-116 prévient un risque d'inconstitutionnalité. La mise en place des sondes sur les réseaux des opérateurs de télécommunications peut être volontaire ou contrainte, en cas de menace spécifique. Or cette mise en place est complexe, et engendre pour ces opérateurs des dépenses importantes en termes de ressources humaines. Une telle mesure pourrait provoquer de nombreuses questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) si aucune compensation du surcoût pour les opérateurs n'est prévue lorsque la mise en oeuvre est contrainte. C'est l'objet de l'amendement.
Rachel Mazuir, rapporteur délégué
L'amendement COM-116 est adopté.
L'amendement COM-62 étend le champ de la détection opérée par l'Anssi, aujourd'hui limité aux autorités publiques, aux opérateurs de services essentiels. L'Anssi organise déjà la détection dans ces domaines - eau, électricité, rail notamment - mais l'amendement officialise et sécurise cette détection. La mention « État » remplace également la mention « autorités publiques ».
L'amendement COM-106 rectifié est retiré.
L'amendement COM-57 renvoie tout d'abord à un décret en Conseil d'État la définition des catégories de données techniques susceptibles d'être recueillies par l'Anssi dans le cadre de la mise en place de ses sondes de détection. Cette précision vise à garantir un paramétrage adéquat des dispositifs, qui ne saurait permettre de collecter et d'exploiter des données au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour les finalités prévues par la loi.
L'amendement supprime également la peine d'emprisonnement prévue en cas d'obstacle d'un opérateur de communications électroniques ou d'un hébergeur à l'installation par l'Anssi de ses propres sondes de détection sur leur réseau ou système d'information, tout en doublant la peine d'amende, de manière à en conserver le caractère dissuasif.
L'amendement COM-115 de la commission des lois est identique au précédent. Il parachève l'ensemble des garanties apportées dans la rédaction de l'article 19, en prévoyant un décret en Conseil d'État précisant la nature des données collectées et conservées par l'Anssi. C'est d'autant plus nécessaire que dans la rédaction votée par l'Assemblée nationale, l'Anssi a la possibilité de conserver ces données pendant dix ans. Enfin, doubler les amendes est conforme au principe de proportionnalité : il n'est pas nécessaire de menacer les opérateurs d'embastillement.
Les amendements COM-57 et COM-115 sont adoptés.
L'amendement n° COM-117 est retiré.
L'article 20 demeure supprimé. L'article 21 est adopté sans modification.
L'amendement n° COM-117 est de précaution. La CNCTR n'intervient pas au niveau de la mise au point des dispositifs d'interception. Cet amendement lui donne la possibilité d'observer les essais.
Michel Boutant y siège...
Michel Boutant, rapporteur délégué
Cet amendement m'en rappelle un autre, qui portait sur la surveillance du réseau hertzien, et qui avait été adopté.
Souvenir ému !
Et douloureux... Personnellement, mon avis est favorable, mais je sens que celui de la commission sera défavorable. C'est un vrai dilemme ! Retrait, ou avis défavorable.
Comme c'est un amendement de la commission des lois, je ne puis le retirer, même si je partage l'avis de la commission. Même dilemme, donc !
Notre commission s'en remet donc à votre sagesse.
L'amendement n° COM-103 rectifié, déposé par Alain Richard, membre du Conseil d'État, résulte du fait qu'un décret en Conseil d'État n'apparaît pas nécessaire, puisqu'un simple arrêté du ministre de la défense, pris après avis de la CNCTR, suffit pour définir les mentions devant figurer dans le formulaire de déclaration auprès de la CNCTR ou dans le registre recensant les opérations techniques.
Avis favorable, sans dilemme cette fois, puisqu'il s'agit d'un simple aménagement technique du pouvoir réglementaire. De plus, la CNCTR sera consultée pour avis.
L'amendement n° COM-103 rectifié est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° COM-120.
L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission, et l'article 22 bis est adopté sans modification.
Article additionnel après l'article 22 bis
L'amendement n° COM-63 reprend les dispositions d'une proposition de loi que j'ai déposée avec Philippe Bas, président de la commission des lois, afin de renforcer le contrôle du Parlement par le biais de la délégation parlementaire au renseignement (DPR), dont nous faisons partie. Les services de renseignement ont vu leurs capacités juridiques et budgétaires sensiblement accrues au cours des dernières années. Il convient donc de renforcer parallèlement le contrôle parlementaire dont ils font l'objet. C'est pourquoi cet amendement donne de nouveaux moyens à la DPR, en lui donnant accès à certains documents auxquels elle ne pouvait avoir accès jusqu'à maintenant, tout en préservant la capacité du pouvoir exécutif de restreindre ce droit d'accès pour certaines informations - à condition de motiver cette restriction - ; en lui faisant transmettre la liste des rapports des inspections générales des ministères portant sur les services de renseignement dont ils dépendent ; en lui donnant la possibilité d'entendre les personnels de ces services sur le site des services afin de préserver leur anonymat, et en autorisant la DPR à désigner en son sein un rapporteur, auquel elle pourrait confier des missions d'évaluation et de contrôle sur des thématiques définies.
L'amendement n° COM-118 est identique. Il est superflu pour moi de commenter le contenu d'une proposition de loi déposée par vous-même et par Philippe Bas. Notre commission des lois a adopté à l'unanimité cet amendement.
Le sujet est d'importance, et il y aura un débat en séance, qui fera suite à celui que vous avez sans doute déjà avec le Gouvernement. La réforme institutionnelle qui s'annonce restreindra le pouvoir du Parlement. Demander un renforcement du contrôle parlementaire est donc particulièrement opportun. Je vous en félicite et vous soutiens totalement.
Merci, nous avons reçu beaucoup d'encouragements. Nous avons accepté une légère modification demandée par le ministère, qui a souhaité que l'audition des agents se fasse sur site, ce qui est bien normal. Notre seul but est que le Parlement exerce son contrôle légitime.
Je suis heureux de constater cette évolution : en 2015, lors de la discussion de la loi sur le renseignement, un amendement qui demandait que la DPR puisse entendre une plus large catégorie du personnel n'avait pas été retenu... La réflexion a mûri ! Je m'en félicite, car nous ne serons plus confrontés, sur site, à des personnes qui ne sont pas autorisées à nous parler. Cette évolution est très positive.
Notre groupe soutient cette initiative, comme tout ce qui renforce le rôle des parlementaires dans le contrôle du pouvoir exécutif.
Les amendements identiques n° COM-63 et COM-118 sont adoptés, et un article additionnel est inséré après l'article 22. L'article 23 est adopté sans modification.
L'amendement de coordination n° COM-112 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° COM-59. L'article 24 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'amendement n° COM-80 permet au ministre des Armées de définir lui-même les normes applicables à certains matériels.
L'article 24 bis A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'amendement n° COM-78 établit un cadre juridique pour couvrir les gendarmes lors de transports maritimes sensibles.
L'amendement n° COM-78 est adopté.
L'amendement n° COM-52 supprime l'alinéa 13 pour harmoniser la liste des matériels soumis aux procédures de transfert intracommunautaire avec celle des mêmes matériels actuellement soumis à autorisation d'exportation en dehors de l'Union européenne. L'établissement d'une différence entre les régimes applicables aux exportations de matériels spatiaux au sein de l'Union européenne et en dehors de l'Union européenne est contraire à l'objectif d'harmonisation de ces régimes poursuivi par l'article.
Le sujet abordé par l'amendement n° COM-19 a déjà été traité, notamment dans le rapport sénatorial n° 525 : il s'agit d'introduire plus de souplesse et de rapidité dans les marchés publics. Cela s'inscrit dans le cadre de la réforme de la DGA.
Christine Prunaud, rapporteure déléguée
Notre amendement de suppression n° COM-2 rappelle que la question de l'immobilier reste très sensible chez les militaires. La mobilisation en urgence, suite aux attentats de Paris, a montré de graves défaillances dans les conditions d'hébergement des soldats. Ce besoin en infrastructures risque d'être encore aggravé en cas de généralisation d'un service national universel, quelle que soit sa forme. Il est donc urgent que le Gouvernement freine sa politique de vente de l'immobilier de Défense.
Avis défavorable. Cet article a été prorogé à trois reprises, car il apporte de la souplesse en évitant de longues réunions interministérielles. Avec l'objectif d'atteindre 500 millions d'euros de recettes pour le ministère des Armées, c'est précieux.
Souvent, la vente des immeubles militaires a permis de construire des logements sociaux.
L'amendement n° COM-36 clarifie la nature des documents qui devront être annexés à l'acte de vente dans les affaires de dépollution.
L'amendement n° COM-36 est adopté.
La loi Duflot a introduit la possibilité d'appliquer une décote pouvant aller jusqu'à 100 % de la valeur des biens. L'amendement n° COM-26 exonère de la décote sauf pour la réalisation de programmes de logements sociaux réservés aux agents du ministère des armées.
Dominique de Legge, rapporteur pour avis
L'amendement n° COM-124 de la commission des finances va dans le même sens, mais est plus systématique, car nous devons atteindre le montant de 500 millions d'euros, ce que la décote Duflot rend plus difficile. Puis, on ne peut pas financer deux politiques différentes avec une seule recette !
Notre amendement va plus loin : il prend en considération le besoin de logement des militaires et laisse la possibilité d'une décote.
Nous saluons naturellement le travail de la commission des finances sur ce sujet.
L'amendement n° COM-26 fait tomber l'amendement n° COM-124... Il y a matière à réflexion !
Les militaires de Sentinelle sont de plus en plus sur-employés et répartis sur l'ensemble du territoire. Le problème de leur logement est crucial.
Nous avons le même but : favoriser la construction de logements sociaux pour les militaires, notamment à Paris - où un bien du Ministère des Armées estimé à 85 millions d'euros a été vendu pour 29 millions d'euros, pour satisfaire la maire ! Sur les 450 logements sociaux construits, seuls 50 bénéficieront aux militaires... Nous cherchons donc la meilleure méthode pour parvenir à cet objectif commun.
L'amendement n° COM-26 est adopté. Un article additionnel est inséré après l'article 28. L'amendement n° COM-124 devient sans objet.
L'amendement n° COM-38 achève de sécuriser les ressources de l'établissement public Conseil national des communes Compagnons de la Libération en incluant les éventuelles recettes annexes du musée et les recettes annexes du mécénat - en plus des recettes directes du mécénat, prévues par cet article. Les recettes annexes résultent de la vente de brochures, de médailles-souvenirs...
L'amendement n° COM-38 est adopté.
Les articles 30 et 31 sont adoptés sans modification.
Les associations de pensionnés et d'invalides souhaitaient garder une juridiction spécifique. L'amendement n° COM-23 trouve un compromis et accepte le transfert à la juridiction administrative moyennant quelques réserves.
Il conserve en particulier l'huis-clos, la possibilité de se faire représenter et le droit de conciliation - nous avons tous été informés par les associations.
L'amendement n° COM-23 est adopté. L'amendement de coordination n° COM-24 est adopté.
L'amendement n° COM-113 ne concerne pas les pensions militaires mais le deuxième RAPO obligatoire : sur ce point, il revient au texte initial, car l'Assemblée nationale a voulu que les exceptions soient déterminées par voie réglementaire. Or, celles-ci doivent être fixées par la loi.
L'émoi suscité dans les associations par nos débats en commission nous a amenées à revoir le SGA. Nous avons décidé de demander un rapport annuel sur le RAPO et le transfert à la juridiction administrative. Cela permettrait de rassurer les associations, qui n'ont pas toutes été consultées, et de contrôler l'efficacité du dispositif. Les tribunaux administratifs sont engorgés... Les militaires victimes de guerre doivent bénéficier d'un accompagnement adapté. Quid, d'ailleurs, de l'indemnisation des personnes qui devront les accompagner ?
Excellent plaidoyer ! Avis favorable : cette réforme inquiète.
Les articles 33, 34 et 35 sont adoptés sans modification.
L'amendement n° COM-108 inscrit dans la loi qu'une personne séropositive ne peut se voir interdire l'accès à la fonction militaire du fait d'un sérodiagnostic positif. L'état actuel de nos connaissances rend inexplicable un tel refus, qui s'est encore produit récemment dans la marine.
Je comprends votre préoccupation, mais les personnes séropositives ne sont pas en tant que telles privées de la possibilité d'accéder à la fonction militaire. En revanche, elles doivent remplir - comme tout autre candidat recruté - les conditions d'aptitude physique requises pour servir, qui s'apprécient au cas par cas. Cette question ne peut pas être réglée par une disposition générale dans la loi. Nous n'avons pas eu le temps, malgré notre souhait, d'examiner le cas spécifique que vous évoquez. Avis défavorable.
L'amendement n° COM-108 n'est pas adopté.
L'amendement n° COM-25 précise la fixation de la date de détermination de l'invalidité au jour de la demande de pension.
L'amendement n° COM-79 autorise la mention « Mort pour la France » pour les personnes décédées dans une opération terroriste sur le territoire national. La nomenclature actuelle empêche, par exemple, le colonel Beltrame de bénéficier de cette mention - alors qu'on peut l'avoir si l'on meurt, par exemple, du paludisme dans le cadre d'une opération extérieure !
Cet amendement a potentiellement des conséquences financières indirectes même s'il est recevable ; il devrait donc être déposé en séance pour en débattre avec la ministre : cette mention fait que l'État prend en charge, à perpétuité, les frais de sépulture.
Le cadre juridique actuel ne prévoit-il pas déjà cette possibilité ?
Pour un mort sur le territoire, ce n'est possible qu'en temps de guerre.
J'ai été saisie, dans mon département, pour qu'un tel amendement soit déposé. C'est aussi ouvrir la boîte de Pandore vis-à-vis des sapeurs-pompiers, par exemple. Il faudra bien préciser la formulation juridique. Je soutiens le principe de cet amendement, en tous cas.
L'amendement n° COM-79 est retiré.
Ne pourrions-nous pas demander un rapport sur la question des 74 supplétifs, à qui nous devons donner 3 663 euros par an, faute de pouvoir déposer un amendement du fait de l'article 40 de la Constitution ? Nous nous honorerions de régler une fois pour toute ce problème.
En effet. Déposez un amendement en vue de la séance publique.
Je le ferai, mais sous la forme d'une demande de rapport, qui sera recevable.
L'amendement n° COM-39 est technique, et reporte la date d'effet de l'abrogation à la publication du décret.
L'amendement n° COM-125 est identique.
Les amendements identiques n° COM-39 et COM-125 sont adoptés. L'article 37 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission. L'article 38 est adopté sans modification.
L'article 38 est adopté sans modification.
L'amendement rédactionnel COM-68 est adopté.
L'article 38 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'amendement COM-51 remplace l'habilitation de légiférer par ordonnance prévue à l'article 39 du projet de loi par les dispositions législatives correspondantes, dont la rédaction a pu être arrêtée depuis la présentation du projet de loi. Cet amendement, conforme à l'objet et aux modalités de la mesure présentées dans l'étude d'impact, est relatif à l'accessibilité des établissements placés sous la responsabilité du ministère.
L'article 39 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 40 est adopté sans modification
L'amendement rédactionnel COM-61 est adopté.
Article 2-Rapport annexé (précédemment réservé)
Tout le monde connait l'affaire Cambridge Analytica, qui a vu une puissance étrangère annexer l'élection américaine. Sans parler de ce que les Britanniques ont découvert dans l'affaire du Brexit. Dans la guerre de l'information, le cyberspace permet d'exploiter les vieilles tactiques de désinformation et de propagande, pour manipuler les populations.
Pour envisager un effort concerté au niveau de l'information, il faut s'en donner les moyens au niveau européen, car au-delà de la France, c'est toute la construction européenne que certains cherchent à déstabiliser. Le Sénat doit faire prendre conscience que certains nous mènent une guerre au quotidien, comme l'a souligné mon collègue Rachel Mazuir. Le Pentagone a été sollicité par les membres du Congrès et du Sénat américains pour travailler sur cette question, mais l'Amérique est limitée par le Premier amendement : tel n'est pas notre cas. Nous avons les moyens d'apporter une réponse. C'est le but de la modification proposée par notre amendement COM-33.
Philippe Paul, rapporteur délégué
Les forces prépositionnées et les forces de souveraineté doivent être dotées des effectifs suffisants et des équipements adéquats, ainsi que l'on a pu le constater à Djibouti. Tel est l'objet de la précision apportée par notre amendement COM-29.
La Garde nationale tend à englober l'ensemble des forces de sécurité et des citoyens qui y participent. Rappeler son existence participe de l'esprit de défense. Je rappelle que notre commission, par le truchement de M. Bockel et de Mme Jourda, a beaucoup travaillé sur le sujet. Tel est l'objet de l'amendement COM-4.
Jean-Marie Bockel, rapporteur déléguée
J'ai pu constater, en me rendant sur place, qu'un certain nombre de nos aéronefs ne pouvaient être entretenus dans de bonnes conditions le SIAé, faute de moyens pour l'acquérir, m'a-t-on dit, ne disposant pas de la documentation technique. Mon amendement COM-121 tend à y remédier.
Favorable. Tous les moyens de développer la compétence technique du SIAé méritent d'être soutenus.
L'amendement COM-121 est adopté.
Notre amendement COM-32 que le ministère des armées et Bercy présentent de façon explicite, au sein des documents budgétaires, l'utilisation des crédits d'entretien programmé des matériels (EPM) afin que l'augmentation des moyens financiers - de 1,1 milliard par an par rapport à la précédente LPM - soit suivi de près par le Parlement.
On ne peut pas accepter de ne pas savoir comment sont utilisées les ressources alors que les taux de disponibilité de certains équipements sont aussi bas.
La préparation opérationnelle reste inférieure de 10 % en moyenne aux objectifs fixés et aux normes de l'Otan. Prévoir sa remontée progressive à partir de 2025 est très insuffisant.
Par notre amendement COM-35, nous demandons que lors de l'actualisation prévue en 2021 un état de la préparation opérationnelle nous soit présenté, et que des objectifs soient fixés en la matière jusqu'à la fin de la période de programmation. Encore une fois, ayant été échaudés par le passé, nous sommes dans une démarche d'évaluation.
Notre amendement COM-45 vise à muscler le volet immobilier de la LPM, afin de sécuriser le retour au ministère des armées de l'intégralité de ses produits immobiliers et de préciser qu'en cas de transfert d'immeubles vers d'autres départements ministériels, le ministère devra bénéficier d'une indemnisation substantielle.
Enfin, il s'agit de reprendre un engagement que le gouvernement avait choisi de faire figurer dans l'étude d'impact annexée au projet de LPM, concernant les règles de fonctionnement du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».
Notre amendement COM-49 vise à réévaluer la possibilité de cession de la partie historique du Val-de-Grâce, qui accueille encore aujourd'hui l'école du service de santé des armées et un bâtiment récent, libéré depuis que les activités de l'hôpital d'instruction des armées ont été redistribuées.
L'amendement COM-99 rectifié ter vise à combattre le harcèlement sexuel dans l'armée via la promotion de la cellule Thémis.
Favorable à cette rédaction plus précise que le texte d'origine.
L'amendement COM-99 rectifié ter est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-11 rectifié est adopté.
Pour éviter les problèmes du passé, notre amendement COM-15 vise à transposer « sans délai » aux militaires des mesures indiciaires ou indemnitaires affectant la rémunération des personnels civils.
Même si le ministère des Armées participe des exportations d'armements, ce n'est néanmoins pas sa vocation première. Il n'est pas certain que consacrer 400 emplois sur 6 000 créés soit pertinent au regard des besoins opérationnels et de ceux d'autres services. De nombreuses unités et régiments souffrent d'un déficit en matière d'effectifs. Notre amendement COM-5 y remédie.
Défavorable. La suppression des emplois affectés aux exportations ne fera pas disparaître la mission Soutex elle-même. Ces 400 emplois sont indispensables à la mise en oeuvre du contrat du siècle, c'est-à-dire la vente des sous-marins français à l'Australie. Le renforcement des effectifs de la DGA, qui seconde Naval Group, était annoncé comme nécessaire dès la signature du contrat 2016.
Depuis le début de la LPM, en cours de réalisation, le service de santé des armées (SSA) a perdu 8 % de ses effectifs. Il lui manque une centaine de médecins des forces. Les personnels projetés effectuent 200 % du contrat opérationnel. Il s'agit donc, par notre amendement COM-37, de rappeler que les évolutions des effectifs du SSA doivent tout au long de la période de programmation garantir la sécurité de nos forces et leur capacité à entrer en premier.
Le problème davantage lié au refus des médecins de rester au service de santé qu'à un problème budgétaire.
Sur le terrain, on constate que les médecins vont vers le privé à cause du manque de soutien financier, qui crée des tensions. Nous voulons leur permettre d'exercer leur profession dans des conditions normales, vu le service qu'ils rendent à l'armée.
C'est un amendement attendu par le service de santé des armées.
La Journée Défense et Citoyenneté (JDC) revêt une importance particulière pour les Français établis hors de France. Elle permet de maintenir ou de renouer le lien avec la France.
Or, les modalités précises de mise en oeuvre du Service national universel (SNU), appelé à la remplacer, sont encore floues. Le groupe de travail chargé de fixer les contours de ce dispositif ne rendra pas ses conclusions avant la fin du printemps.
Notre amendement COM-6 vise à maintenir la JDC pour les jeunes Français établis hors de France, jusqu'à son remplacement effectif par le SNU.
Notre sous-amendement COM-111 retient une formulation qui ne tienne pas pour acquise la mise en place du SNU, étant donné les nombreuses réserves émises par la commission sur ce projet. Favorable à l'amendement sous réserve de cette modification.
On peut être favorable à cet amendement, mais il faut reconnaître que la JDC fonctionne de moins en moins, dans beaucoup d'endroits.
Je m'abstiendrai sur le sous-amendement.
Le sous-amendement COM-11 est adopté. L'amendement COM-6, ainsi modifié, est adopté.
Le service militaire volontaire s'est révélé un vrai succès. Si ce dispositif était reconduit, il serait intéressant de prévoir une augmentation du nombre de places offertes. Ce serait un signal fort, d'autant que le SMV est une réserve de recrutement pour nos armées.
Le SMV est effectivement un succès puisqu'on enregistre 72 % d'insertion à sa sortie. Nous avons cependant adopté un amendement à l'article 5 pour éviter de prévoir de telles augmentations, tant pour le SMV que pour le SNU, dans le cadre de la LPM, pour préserver la trajectoire des effectifs. D'où un avis défavorable.
La LPM établit des orientations, ce n'est pas une loi de finances. L'amendement n'a pas d'impact financier, il ne s'agit que d'ouvrir la possibilité d'une augmentation du recrutement.
Les dépenses nucléaires vont pratiquement doubler entre 2019 et 2025 : elles vont passer d'une moyenne annuelle de 3,2 milliards entre 2014 et 2019, à 5 milliards entre 2019-2023 et approcher les 7 milliards en fin de LPM.
Ces dépenses sont contraintes et dépassent en volume le budget de nombreuses politiques publiques ; il est nécessaire qu'une sensibilisation soit menée et qu'un débat national soit organisé.
La décision de renouveler cet arsenal a été prise dans des cercles par trop restreints. Alors que la France fait partie des pays se prononçant contre la prolifération nucléaire, ce doublement du budget envoie un signal un peu contradictoire. Il serait bon d'élargir le débat pour sensibiliser les français à ce que nous entendons encore par « dissuasion ». Tel est l'objet de l'amendement COM-69.
Je soutiens l'amendement de ma collègue. Ce débat est nécessaire.
La commission n'est pas favorable. Le débat a eu lieu lors de la campagne présidentielle, et il reste permanent dans la presse et au sein de l'opinion publique. Alors que nous allons entamer, à partir de 2020, la rénovation des deux composantes de la force nucléaire, notre commission sera amenée à retravailler sur ce sujet, dans le prolongement des importants travaux que nous avions menés avec nos collègues MM. Pintat, Lorgeoux, Trillard, Allizard et Haut. J'ajoute que relancer un débat dès après s'être prononcés sur la LPM serait paradoxal.
L'amendement COM-69 n'est pas adopté.
Au vu des expériences passées, il convient de respecter quelques conditions pour que les coopérations européennes en matière d'armement soient des succès. Il est essentiel que des arbitrages politiques structurants soient validés au plus haut niveau, dès le début des projets. A ce titre, le principe du retour géographique, qui veut que chaque pays participant bénéficie de son investissement pour stimuler sa propre industrie, doit pouvoir être dépassé pour laisser place au critère principal des compétences et de l'efficacité industrielle. Tel est l'objet de notre amendement COM-34.
L'amendement COM-70 est de coordination avec celui que nous avons présenté sur l'alinéa 261. Le ministère participe aux exportations d'armement, mais ce n'est pas sa vocation première.
Avis défavorable. Les exportations ne sont pas une activité accessoire de nos armées, même s'il faut veiller à en couvrir les coûts.
En cohérence avec ce que j'indiquais dans mon propos liminaire, puisque l'on a eu une réponse, même si elle reste partielle, du ministère sur le cadencement de la montée en charge des études amont, il est bon de l'inscrire dans le texte. Tel est l'objet de notre amendement COM-64.
L'amendement COM-100 vise à supprimer la mention de la maintenance et des services aux satellites en orbite, sujets qui ne relèvent pas tout à fait du domaine de l'innovation de rupture, ni du ministère des armées.
Avis favorable. L'Assemblée nationale a déjà complété la liste d'exemples d'éléments d'innovation de rupture, mais la maintenance des satellites en orbite n'en relève sans doute pas.
L'amendement COM-100 est adopté.
Notre amendement COM-47 tend à intégrer au rapport annexé la programmation financière en faveur de la politique immobilière.
L'amendement de coordination COM-31 est adopté.
Le contenu de cet amendement est identique à celui de l'amendement COM-116 présenté à l'article 4. Il vise à combler une lacune en renforçant le contrôle parlementaire sur les Opex.
Aussi louable que soit l'intention, il modifie le dispositif prévu à l'article 35 de la Constitution : nous ne pouvons pas l'accepter.
TABLEAU RÉCAPITULATIF SUR LE SORT DES AMENDEMENTS
Mes chers collègues, nous devons, comme chaque année, tirer le bilan de l'application des lois entrant dans le champ de compétence de notre commission lors de la session précédente.
La session 2016-2017 a été marquée par une longue suspension des travaux entre la fin février et le début juillet 2017 du fait des élections présidentielles et législatives et par les élections sénatoriales en septembre 2017. Ceci explique en partie qu'aucune loi n'a été promulguée dans les secteurs de compétence de notre commission. Ce n'est pas tout à fait vrai, puisque comme vous le savez, l'essentiel de l'activité législative de la commission consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux, mais ils ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois. Au cours de la session parlementaire 2016-2017, le Sénat a tout de même adopté 25 accords internationaux contre 32 lors de la session précédente.
Par ailleurs, la commission s'est saisie pour avis de 2 projets de loi, le premier relatif à la sécurité publique et le second renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, ces deux textes sont devenus des lois, respectivement en février et en octobre 2017.
La commission n'a pas examiné de proposition de résolution mais son Président Jean-Pierre Raffarin a utilisé la faculté ouverte par l'article 34-1 de la Constitution pour déposer, en mars 2017, une proposition de résolution pour commémorer le centenaire de l'entrée en guerre des Etats-Unis, le 6 avril 2017, qui n'a pu être examinée en séance en raison de la suspension des travaux parlementaires. Une résolution identique a été présentée au même moment et dans les mêmes termes au Sénat américain. C'était un symbole très fort et une démarche à notre connaissance totalement inédite.
Par ailleurs, la commission a mis à profit cette période de suspension des travaux pour exercer sa mission de contrôle en publiant, en mai 2018, 3 rapports d'information constituant en quelque sorte une feuille de route pour la défense pour les cinq prochaines années. Ces 3 rapports - « 2 pour cent du PIB : les moyens de la défense nationale », « Drones d'observation et drones armés : un enjeu de souveraineté » et « La nécessaire modernisation de la dissuasion nucléaire » ont été remis aux plus hautes autorités de l'Etat au lendemain de l'élection présidentielle.
S'agissant du suivi de l'application des lois stricto sensu, au 31 mars 2018, notre commission suivait l'application de 5 lois adoptées au cours des sessions précédentes. Entre le 1er octobre 2017 et le 31 mars 2018, 5 mesures d'application ont été publiées et 4 rapports du Gouvernement transmis.
La Commission est satisfaite que les deux lois de programmation militaire, celle de 2013 et celle d'actualisation de 2015, soient totalement applicables avec la publication d'un dernier arrêté pour la première et de 4 décrets pour la seconde. Elle a également reçu 3 rapports sur les 5 attendus sur la loi d'actualisation de 2015 : « Le service militaire volontaire : bilan et perspectives » en décembre 2016, le rapport relatif à la mise en oeuvre de l'ensemble des dispositions relatives à la concertation et au dialogue des militaires, en février 2017 et le rapport d'évaluation sur les conditions de mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 2014-2019 actualisée, en mars 2017.
La commission formule toutefois plusieurs regrets :
Le premier - récurrent - pour déplorer que contrairement aux dispositions de la loi de programmation militaire de 2013, article 4, nous n'ayons pas reçu le bilan annuel politique, opérationnel et financier des opérations extérieures en cours que le Gouvernement doit nous transmettre chaque année. La commission avait fait son propre bilan des OPEX dans un rapport d'information de juillet 2016. Je n'y reviens pas car je l'ai déjà évoqué.
le deuxième regret est de n'avoir reçu qu'en mai 2017, soit avec un an de retard, le rapport sur la « Mise en oeuvre de la stratégie française d'aide au développement », prévu par l'article 15 de la loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale de juillet 2014. La commission souhaiterait que le prochain rapport portant sur la période 2016-2017 lui soit bien transmis en 2018.
le troisième regret est de ne pas avoir reçu le bilan annuel politique, opérationnel et financier des missions intérieures en cours, non plus que le rapport décrivant la politique de gestion des ressources humaines du ministère de la défense, en application respectivement des articles 3 et 6 de la loi de 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019.
le quatrième regret est que le seul décret attendu en vertu de la loi de février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord de Vienne de septembre 1998 relatif à la lutte contre la prolifération clandestine des armes nucléaires, n'ait toujours pas été publié, ce qui rend ce texte inapplicable. La commission n'a pas reçu, non plus, le rapport dit sur la mise en application de cette loi qui aurait dû lui être transmis dans le délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur.
Enfin, comme les années précédentes, la Commission regrette que le décret d'application de la loi de juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État n'ait toujours pas été publié. Le décret attendu est relatif aux conditions de ressources et aux modalités d'application du versement de l'allocation au conjoint ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité de l'agent civil de l'Etat en service à l'étranger. Cela retarde la bonne mise en oeuvre de ce dispositif.
En conclusion, mes chers collègues, je vous invite à vous référer à la note qui vous a été distribuée pour de plus amples informations sur la mise en application des lois adoptées par notre commission. Pour notre commission, on peut considérer que l'application des lois, qui est globalement satisfaisante, n'a pas connu d'évolution significative au cours de la session précédente.
La réunion est close à 13 h 20

References: in fine

L'article 23
 l'article 23
 l'article 21
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 3
 l'article 16
 l'article 3
 l'article 18
 l'article 10
 l'article 19
 l'article 21
 l'article 2
 l'article 35

L'article 35
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 l'article 5
 l'article 6

L'article 6
 l'article 6
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L'article 10

L'article 11

L'article 11
 l'article 11

L'article 14

L'article 18

L'article 19
 l'article 19

L'article 20
 L'article 21

L'article 22
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 L'article 23
 L'article 24

L'article 24
 l'article 28
 l'article 40
 L'article 37
 L'article 38

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L'article 38
 l'article 39

L'article 39

L'article 40
 l'article 5
 l'article 4
 l'article 35
 l'article 34
 l'article 15