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Timestamp: 2020-07-11 00:49:11+00:00

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﻿ SENTENCIA 2015-00313/22816 DE NOVIEMBRE 23 DE 2017
SENTENCIA 2015-00313 DE 23 DE NOVIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. SE REITERA QUE PARA DEFINIR LOS COSTOS RECUPERABLES VÍA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, EL LEGISLADOR ORDENA TOMAR COMO BASE DE LIQUIDACIÓN LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO Y LA DEPRECIACIÓN, AMORTIZACIÓN U OBSOLESCENCIA DE LOS ACTIVOS DE LA ENTIDAD VIGILADA, EN EL PERÍODO ANUAL RESPECTIVO. ASÍ, PARA EL CÁLCULO DE DICHO TRIBUTO, LA NORMA TRANSCRITA PREVÉ QUE: I) NO PODRÁ SER SUPERIOR AL 1% DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO ASOCIADOS AL SERVICIO SOMETIDO A REGULACIÓN, II) DEL AÑO INMEDIATAMENTE ANTERIOR OBJETO DE COBRO Y III) LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO SE TOMARÁN DE LOS ESTADOS FINANCIEROS PUESTOS A DISPOSICIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA. POR CONSIGUIENTE, NO SE ENCUENTRA PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD QUE LA ENTIDAD DEMANDADA PREDICADA DEL ARTÍCULO 85.2 DE LA LEY 142 DE 1994, TODA VEZ QUE ESTA DISPOSICIÓN GUARDA ARMONÍA CON LOS ARTÍCULOS 338, 365 Y 370 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, EN TANTO QUE LA VOLUNTAD DEL LEGISLADOR NO FUE EXTENDER LA BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN EN CUESTIÓN A LOS COSTOS DE PRODUCCIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:BASE GRAVABLE DE LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS, SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, CONTRIBUCIONES ESPECIALES, COSTOS DE PRODUCCIÓN, GASTOS DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, CONTRIBUCIÓNES ESPECIALES A LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Sentencia 2015-00313/22816 de noviembre 23 de 2017
Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Rad.: 25000-23-37-000-2015-00313-01 (22816)
Temas: Contribución especial para empresas prestadoras de servicios públicos - 2014. Base gravable. Gastos de funcionamiento asociados al servicio regulado.
Se discute la legalidad de los actos administrativos que determinaron la contribución especial a cargo de Transelca S.A. ESP, para el año 2014.
En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer i) la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad propuesta por la demandada y, ii) si la base gravable sobre la cual se liquidó la contribución especial establecida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se ajusta al ordenamiento legal.
La Superintendencia de Servicios Públicos solicitó que se aplicara la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, por infringir el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política, en cuanto limitó la base gravable de la contribución a los “gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación” pues, en criterio de tal entidad, éstos no son suficientes para lograr el fin constitucional de dicho tributo, cual es la recuperación de los costos en que incurre el ente de control para ejercer sus funciones.
Para la Sala(1), que lo que la Superintendencia denomina como excepción de inconstitucionalidad es, en realidad, la interpretación que, a su juicio, debe darse a la norma que supuestamente solicita inaplicar.
Sobre el tema, esta Corporación se ha pronunciado, entre otras, en las Sentencias de 29 de septiembre (Exp. 20874) y 12 de noviembre de 2015 (Exp. 21714), 25 de abril de 2016 (Exp. 21246), 11 de mayo (Exp. 20179), 29 de junio (Exp. 21724) y 20 de octubre de 2017 (Exp. 22067), por lo cual se reitera, en lo pertinente, el criterio jurisprudencial expuesto en las citadas providencias(2):
Además, como la tarifa de la contribución especial es para recuperar los costos en que incurra la Superintendencia por los servicios de control y vigilancia que presta a las vigiladas, fue voluntad del legislador que la base gravable solo incluyera los gastos de funcionamiento asociados al servicio que presta la entidad vigilada y que se encuentra sometido a inspección, vigilancia y control del Estado o, como dice el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, “del servicio sometido a regulación”.
De acuerdo con lo anterior, no procede la interpretación que dio el demandado a la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación”, del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994. Por lo tanto, la Sala declara no probada lo que la demandada denominó como excepción de inconstitucionalidad”.
Por lo tanto, la Sala modificará la sentencia apelada, para declarar no probada lo que la demandada denominó como excepción de inconstitucionalidad.
Base Gravable de la Contribución Especial a La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
La contribución especial establecida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 tiene como finalidad recuperar los costos del servicio de control y vigilancia que presta la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Dicha norma dispone lo siguiente:
PAR. 1º.—Las Comisiones y la Superintendencia se financiaran exclusivamente con las contribuciones a las que se refiere este artículo y con la venta de sus publicaciones. Sin embargo, el gobierno incluirá en el presupuesto de la Nación apropiaciones suficientes para el funcionamiento de las Comisiones y de la Superintendencia durante los dos primeros años.
PAR. 2º.—Al fijar las contribuciones especiales se eliminarán, de los gastos de funcionamiento, los gastos operativos; en las empresas del sector eléctrico, las compras de electricidad, las compras de combustibles y los peajes, cuando hubiere lugar a ello; y en las empresas de otros sectores los gastos de naturaleza similar a éstos. Estos rubros podrán ser adicionados en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir faltantes presupuestales de las comisiones y la superintendencia”.
Al adoptar el Plan de Contabilidad para Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la Resolución 20051300033635 de 2005, el ente demandado, en el inciso sexto de la descripción de la Clase 5 - Gastos indicó:
—Para todos los efectos previstos en las Leyes 142 y 143 de 1994 y las demás normas que las modifiquen o adicionen, se entenderá que los gastos de funcionamiento de los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios a los que las mismas se refieren, corresponden a los contabilizados en las cuentas de la Clase 5 - Gastos, con las adiciones de las cuentas del grupo 75 - Costos de producción, y las exclusiones que se hagan en los respectivos actos administrativos que expida la autoridad competente en cada caso—.
La descripción de la Clase 5 - Gastos, la constituyen las cuentas representativas de los recursos utilizados por el ente prestador de servicios públicos domiciliarios en la adquisición de bienes o servicios necesarios para su operación y funcionamiento.
Dentro de esa clasificación, el Grupo 75 - Costos de Producción, incluía las cuentas 7505: Servicios Personales, 7510: Generales, 7515: Depreciaciones, 7517: Arrendamientos, 7520: Amortizaciones, 7525: Agotamiento, 7530: Costo de bienes y servicios públicos para la venta, 7535: Licencias, Contribuciones y regalías, 7536: Consumo de insumos indirectos, 7540: Ordenes y Contratos de mantenimiento y reparaciones, 7542: Honorarios, 7545: Servicios Públicos, 7550: Materiales y Otros Costos de Operación, 7555: Costo de Pérdidas en Prestación del Servicio de Acueducto, 7560: Seguros, 7565: Impuestos y Tasas, 7570: Ordenes y Contratos por Otros Servicios, 7595: Transferencia mensual de costos por clase de servicio (CR).
El inciso sexto de la descripción de la Clase 5 - Gastos, transcrito párrafos atrás, fue anulado por la Sala mediante Sentencia del 23 de septiembre de 2010, Exp. 16874, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, con fundamento en lo siguiente:
La noción de gastos de funcionamiento debe incluir las erogaciones causadas(3) o pagadas durante el período contable que estén relacionadas con la prestación de los servicios públicos de cada ente prestador, lo que implica que no hagan parte de tales gastos los recursos que el ente destine para otros efectos, tales como, servicios de la deuda e inversión.
En tales condiciones, para la Sala, le asiste razón al actor al considerar que lo previsto en el inciso 6º de la descripción de la Clase 5 - Gastos y en las cuentas del Grupo 75 de la Resolución 20051300033635 de 2005 vulnera lo dispuesto en el artículo 85 numeral 85.2 inciso 2º de la Ley 142 de 1994, pues los gastos de funcionamiento sólo deben referirse a aquellos que tengan una relación directa o indirecta, pero eso sí, necesaria e inescindible(4) con la prestación de los servicios sometidos a la vigilancia, control, inspección y regulación de los entes encargados de tal función constitucional y legal.
Por todo lo anterior, el aparte demandado de la Resolución 20051300033635 de 2005 vulnera lo señalado en el artículo 85.1 inciso 2º de la Ley 142 de 1994, al incluir dentro de la base gravable de las contribuciones a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos y de las Comisiones de Regulación, todas las cuentas de la clase 5 - Gastos, así como las cuentas del grupo 75 - Costos de Producción, pues, como se explicó, no todas las cuentas de gastos allí previstas encuadran dentro del concepto “gastos de funcionamiento” que expresamente señaló el legislador”(5).
Teniendo en cuenta los anteriores criterios jurisprudenciales, la Sentencia del 20 de octubre de 2017, Exp. 22067(6), anuló parcialmente el artículo 2 de la Resolución SSPD - 20141300018055 de 29 de mayo de 2014, en cuanto adicionó a la base de liquidación de la contribución especial por el año 2014, las cuentas 7505 “servicios personales”, 7517 “arrendamientos”, 7540 “órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones”, 7550 “materiales y costos de operación” y 7570 “órdenes y contratos por otros servicios”(7), con base en las cuales se liquidó la contribución discutida por la demandante. En dicha providencia, con fundamento el reiterado precedente jurisprudencial, se concluyó que:
“(…) es claro que la inclusión de los costos de producción (grupo 75 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios) dentro de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio regulado que hizo la Resolución SSPD - 20141300018055 de 29 de mayo de 2014, es contraria al artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, dado que amplía la base gravable del tributo con erogaciones que hacen parte de los gastos de funcionamiento de las entidades vigiladas”.
Y la Sentencia del 8 de noviembre de 2017, Exp. 21885(8), anuló las restantes cuentas enunciadas en el precitado artículo 2º de la Resolución SSPD - 20141300018055 de 29 de mayo de 2014, con base en las cuales se liquidó la contribución discutida por la demandante, es decir, las cuentas 7510 (Generales), 753508 (Licencia de operación del servicio), 753513 (Comité de estratificación), 7542 (Honorarios), 7545 (Servicios públicos) y 7560 (Seguros).
Los actos administrativos que determinaron la contribución especial a cargo de la demandante por el año 2014 tienen sustento jurídico en la Resolución 20141300018055 del 29 de mayo de 2014, que fijó la tarifa en 0,9299% de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio de la empresa contribuyente, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la superintendencia a través del sistema único de información, SUI, a 31 de diciembre de 2013.
De acuerdo con el artículo 2º de dicha resolución, las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2014, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las cuentas 51 Gastos de administración (menos impuestos, tasas y contribuciones - 5120), 7505 - Servicios personales, 7510 - Generales, 7517 - Arrendamientos, 753508 - Licencia de operación del servicio, 753513 - Comité de estratificación, 7540 - Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, 7542 - Honorarios, 7545 - Servicios públicos, 7550 - Materiales y otros costos de operación, 7560 - Seguros, 7570 - Órdenes y contratos por otros servicios.
La Resolución 20145340021426 del 13 de junio de 2014, por su parte, liquidó la contribución con base en la sumatoria de cada una de las cuentas mencionadas, la cual arrojó una base gravable de $75.608.126.823.
No obstante, ante la nulidad parcial del artículo 2º de la Resolución 20141300018055 del 29 de mayo de 2014, declarada por las Sentencias del 20 de octubre de 2017, Exp. 22067(9), y 8 de noviembre del mismo año, Exp. 21885(10), y teniendo en cuenta que al momento de expedirse dichos fallos no se encontraba consolidada la actuación discutida, las cuentas 7505, 7510, 7517, 753508, 753513, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570 deben excluirse de la base gravable de la contribución especial del año 2014(11).
Bajo los anteriores parámetros, la contribución a cargo de la demandante por el año 2014 se reliquida así:
Cuenta Descripción Liquidación
SSPD Liquidación
51 Gastos de Administración 39.356.525.850 39.356.525.850
5120 Menos Impuestos, tasas y contribuciones 2.145.818.434 2.145.818.434
7505 Servicios personales 16.029.498.940 0
7510 Generales 3.057.208.070 0
7517 Arrendamientos 337.420.009 0
7540 Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones 7.253.366.791 0
7542 Honorarios 1.751.056.767 0
7545 Servicios públicos 3.493.523 0
7550 Materiales y otros costos de operación 6.830.286.993 0
7560 Seguros 1.244.191.762 0
7570 Órdenes y contratos por otros servicios 1.890.896.552 0
Total base 75.608.126.823 37.210.707.416
Tarifa 0.9299% 0.9299%
Contribución a cargo 2014 703.080.000.00 346.022.368
Valor pagado anticipo 357.897.000 357.897.000
Valor pagado el 7 de noviembre de 2014 353.863.000 353.863.000
Diferencia a devolver 365.737.632
En consecuencia, como la demandante pagó $711.760.000(12) y la contribución a cargo es de $346.022.368, se generó una diferencia a su favor de $365.737.632, que debe devolvérsele.
La suma que se ordena devolver, esto es, $365.737.632, debe ajustarse tomando como base el índice de precios al consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(13). Asimismo, respecto de la suma actualizada proceden intereses moratorios, en los términos de los artículos 192 y 195 ibídem.
De acuerdo con lo anterior, la Sala modificará la sentencia apelada, para declarar no probada la denominada excepción de inconstitucionalidad propuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución a la demandante de la diferencia anteriormente señalada, debidamente actualizada, con el pago de intereses moratorios sobre dicha suma, en los términos fijados en esta providencia.
Finalmente, a la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (num. 8º) del Código General del Proceso, estima la Sala que la decisión anulatoria no amerita condenar en costas a la parte vencida en esta instancia, porque en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen(14). También, por falta de prueba, se confirma la negativa de condena en costas en primera instancia. Por tanto, se niega la condena en costas en las dos instancias.
1. MODIFÍCASE la Sentencia del 4 de agosto de 2016, proferida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, por las razones expuestas en esta providencia, la cual quedará así:
“1. DECLÁRASE no probada la excepción de inconstitucionalidad propuesta por la parte demandada.
2. DECLÁRASE LA NULIDAD PARCIAL de la Liquidación Oficial 20145340021426 del 13 de junio de 2014 y de las Resoluciones SSPD-20145300032905 del 22 de julio de 2014 y SSPD-20145000038225 del 1 de septiembre del mismo año, por las cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fijó a la actora la contribución especial por el año 2014.
3. A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Superintendencia de Servicios Públicos DEVOLVER a TRANSELCA S.A. ESP la suma de trescientos sesenta y cinco millones setecientos treinta y siete mil seiscientos treinta y dos pesos $365.737.632, ajustada con base en el IPC, junto con los intereses moratorios, conforme con lo previsto en los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
1. Cfr. Entre otras, la Sentencia de 11 de mayo de 2017, Exp. 20179, M.P. Dr. Milton Chaves García.
2. Expedientes Nos. 20874, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 21714, Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 21246, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 20179, C.P. Milton Chaves García; 21724 y 22067 (en audiencia), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
3. Nota de la cita jurisprudencial. El numeral 4.2.7.2 de la Resolución 20051300033635 de 2005 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contenido dentro de las Normas Técnicas Generales establece la “contabilidad de causación o por acumulación” según el cual “los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios deben reconocer en el período en el cual se realizan los hechos financieros y económicos, y no cuando se pague o se reciba el efectivo o su equivalencia”.
4. Bajo este criterio la Sala, en Sentencias del 17 de abril de 2008, Exp. 15771, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa y del 4 de febrero de 2010, Exp. 17206, M.P. William Giraldo Giraldo, ha analizado si los gastos de pensiones, como gastos de funcionamiento, son inherentes al servicio prestado por la entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios obligada al pago de la contribución especial y ha señalado que “aunque el gasto de pensiones no tenga una relación directa con el cometido estatal de prestación del servicio público, si sirve de apoyo para el cumplimiento de la misión y por tal razón es un gasto de funcionamiento”.
5. Reiterada entre otras, en las Sentencias del 12 de noviembre de 2015, Exp. 21737, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 11 de mayo de 2017, Exp. 20179, C.P. Milton Chaves García y de 20 de octubre de 2017, Exp. 22067, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, según las cuales los costos de producción y los gastos de funcionamiento no asociados al servicio sometido a vigilancia de la Superintendencia, no hacen parte de la base gravable de la contribución especial.
6. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
7. De acuerdo con ello, el texto del artículo parcialmente anulado quedó así: “Artículo 2. Base para La Liquidación de la Contribución Especial. Las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2014, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las siguientes cuentas:
7510 -Generales
753513 -Comité de estratificación
7542 -Honorarios
7545 -Servicios Públicos
7560 -Seguros”
8. M.P. Milton Chaves García.
9. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
10. M.P. Milton Chávez García.
11. En los actos demandados, el valor de las cuentas 753508 y 753513 fue determinado en cero.
12. De los cuales, como se indicó en los antecedentes, $357.897.000 se pagaron de manera anticipada (fl.56), según lo anota la propia liquidación oficial demandada (fl. 24) y $353.863.000 se pagaron el 7 de noviembre de 2014, que corresponden a la sumatoria de $345.183.000 (fijados como contribución a pagar, previa aplicación del anticipo) y $8.680.000 pagados por concepto de intereses moratorios causados, según se observa en los folios 53 a 55.
13. Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.
14. En el mismo sentido, Sentencias del 6 de julio de 2016, Exp. 21601, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, 1º de febrero de 2017, Exp. 21179, 1º de junio de 2017, Exp. 20882 y 13 de septiembre de 2017, Exp. 20646, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

References: ARTÍCULO 85
 artículo 85
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 artículo 338
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 85
 Resolución 
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 artículo 85
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 artículo 85
 artículo 2
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 artículo 85
 artículo 2
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 artículo 2
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 artículo 2
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 artículo 187
 Resolución