Source: https://supremo.vlex.es/vid/maritimo-terrestre-12-lrjpa-423436310
Timestamp: 2019-10-19 18:10:41+00:00

Document:
STS, 30 de Enero de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 423436310
STS, 30 de Enero de 2013
Número de Recurso: 6753/2009
BIENES DE DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE. DESLINDE. CADUCIDAD. Se impugna la sentencia que dictó en su Recurso Contencioso- administrativo que desestimó el formulado por la entidad mercantil contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 13 de diciembre de 2007 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 15.766 metros de longitud, comprendido entre la zona de aparcamiento de vehículos a levante del apartotel Aguamarina de la Urbanización Almerimar (1ª Fase) y la Urbanización de playa Serena (excluida). La caducidad del procedimiento del deslinde marítimo-terrestre iniciado de oficio después de la entrada en vigor de la Ley 53/2002, cuando había transcurrido el plazo de "veinticuatro meses" previsto en el artículo 12.1 LC , en la redacción dada por esa Ley 53/2002, al ser esa caducidad la consecuencia que resulta del artículo 44.2 LRJPA , al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio. El procedimiento del deslinde de que se trata fue incoado el 18 de junio de 2004 por el Servicio Provincial de Costas de Almería, y la Orden resolutoria del mismo no se dictó hasta el 13 de diciembre de 2007, esto es, una vez transcurrido con exceso el mencionado plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 12.1 de la LC .La Sala de instancia no accedió, sin embargo, a declarar la caducidad del procedimiento de deslinde que había sido invocada por la entidad mercantil aquí recurrente al haberse ampliado el plazo de resolución y notificación de ese procedimiento en "veinticuatro meses" en virtud de la Resolución de 6 de marzo de 2006, al amparo del artículo 42.6 de la LRJPA . La ampliación del plazo que se contempla, con carácter excepcional, en el artículo 42.6 LRJPA , no puede justificarse en circunstancias del propio deslinde que ya existían cuando se inició el procedimiento, pues en ese momento ya sabía la Administración que tenía un plazo impuesto por la ley de "veinticuatro meses" para notificar la resolución del procedimiento. Al ser improcedente en este caso la ampliación, en 24 meses, del plazo de resolución y notificación del expediente de deslinde litigioso que se contiene en la Resolución de la Dirección General de Costas de 6 de marzo de 2006, ha de anularse la sentencia de instancia, que había considerado válida esa ampliación y había denegado la caducidad del procedimiento de deslinde en virtud de la misma. Se hace lugar al Recurso de Casación.
En la Villa de Madrid, a treinta de Enero de dos mil trece.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 6753/2009 interpuesto por la entidad mercantil CERRILLOS, S. A., representada por el Procurador D. Marcos Juan Calleja García y asistida de Letrado; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado; promovido contra la sentencia dictada el 17 de septiembre de 2009 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el Recurso Contencioso-administrativo 147/2008 , sobre deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 15.766 metros de longitud, comprendido entre la zona de aparcamiento de vehículos a levante del apartotel Aguamarina de la Urbanización Almerimar (1ª Fase) y la Urbanización de playa Serena (excluida), términos municipales de El Ejido y Roquetas de Mar (Almería).
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 147/2008, promovido la entidad mercantil CERRILLOS, S . A. , y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 13 de diciembre de 2007 por la que se aprueba, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 15.766 metros de longitud, comprendido entre la zona de aparcamiento de vehículos a levante del apartotel Aguamarina de la Urbanización Almerimar (1ª Fase) y la Urbanización de playa Serena (excluida), términos municipales de El Ejido y Roquetas de Mar (Almería).
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de septiembre de 2009 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:
" FALLAMOS: DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad CERRILLOS S.A. representada por el Procurador Sr. Calleja García contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 13 de diciembre de 2007; sin expresa imposición de costas" .
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de CERRILLOS, S. A. , se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de noviembre de 2009 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 21 de diciembre de 2009 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que se dictara sentencia que resuelva estimar la casación, declarando no ajustados a derecho los actos objeto del recurso de instancia y de la sentencia, casando la misma y dictando otra por la que se declare la inadecuación a derecho de los actos administrativos recurridos.
El recurso de casación fue admitido por Providencia de 7 de abril de 2010, ordenándose también, por Providencia de 22 de abril de 2010, entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el Abogado del Estado en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO mediante escrito presentado el 18 de junio de 2010, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que se dictara sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de septiembre de 2009 , imponiéndose las costas al recurrente.
Por providencia de 17 de diciembre de 2013, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 23 de enero de 2013, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.
PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 6753/2009 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 17 de septiembre de 2009, en su Recurso Contencioso- administrativo 147/2008, que desestimó el formulado por la entidad mercantil CERRILLOS, S. A., contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 13 de diciembre de 2007 por la que se aprueba, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 15.766 metros de longitud, comprendido entre la zona de aparcamiento de vehículos a levante del apartotel Aguamarina de la Urbanización Almerimar (1ª Fase) y la Urbanización de playa Serena (excluida), términos municipales de El Ejido y Roquetas de Mar (Almería).
SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:
En relación con el objeto del recurso y las alegaciones de la parte demandante se indica en el primero de sus fundamentos jurídicos: "Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 13 de diciembre de 2007 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 15.766 metros de longitud, entre los vértices M-1 y M-214, comprendido entre la zona del aparcamiento de vehículos a levante del apartotel Aguamarina de la Urbanización Almerimar (1ª Fase) y la Urbanización de playa Serena (excluida), términos municipales de El Ejido y Roquetas de Mar (Almería), según se define en los planos fechados en septiembre de 2006.
En la demanda se alega que la entidad Cerrillos S.A. es propietaria de dos fincas registrales: una inscrita en el Registro de la Propiedad de Berja, Tomo 1072/libro 387 Dalias, finca 30.619, inscripción 2ª y otra inscrita en el Registro de la Propiedad de Roquetas de Mar, Tomo 1072/libro 77, finca 5884, inscripción 5ª.
No concreta la actora los vértices entre los que se encuentran comprendidas las citadas fincas, que aparecen relacionadas en el proyecto de deslinde como fincas nº 44 y 53, comprobándose del examen de los planos del deslinde aprobados por la resolución impugnada, que abarcan los vértices M- 149 a M-214 , que serán considerados como vértices del pleito.
Los vértices M-105 a M-214 entre los que se encuentran los del pleito se delimitan al amparo del artículo 3.1.a) de la Ley de Costas , y corresponden a situar la línea de deslinde en el punto más interior alcanzado por las olas en los mayores temporales conocidos y las marismas, albuferas, marjales, esteros y en general los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la infiltración de agua del mar.
Dentro de estos vértices M- 105 a M-184 se encuentran las llamadas Salinas de Cerrillos y, el Charcón del Hornillo entre los vértices M-184 a M-214.
En la demanda se invocan los siguientes motivos de impugnación:
1.Nulidad de la resolución recurrida al dictarse en un procedimiento caducado por cuanto la ampliación del plazo inicialmente previsto para resolver no es ajustada a las previsiones de la normativa de aplicación.
2.Nulidad por falta de motivación de la resolución que ordena la incoación del expediente de deslinde.
3.La existencia de fraude de Ley en la actuación del órgano administrativo, por justificar la incoación del nuevo deslinde (existía uno nuevo anterior aprobado por OM de 21 de enero de 1967) en la Disposición Transitoria Primera 3 de la Ley de Costas , y calificar el deslinde vigente como parcial al no recoger la totalidad de los bienes definidos en la actual Ley de Costas, cuando el Reglamento de la Ley de Costas indica que la determinación de la existencia o no de deslinde parcial se remite a que el existente recoja los bienes determinados como dominio público por la Ley de Costas de 1969.
4.Vulneración del artículo 11 de la Ley de Costas , que señala que el domino público se determinara atendiendo a las características de los bienes que lo integran y los bienes incluidos en dicho deslinde no se atienen a esas características, basándose en el informe emitido por el Ingeniero Superior de Minas, D. Rafael Escribano Cañadas y aportado en vía administrativa.
Trata de desvirtuar el Estudio Geomorfológico y alega que ni la propuesta de deslinde ni el citado Estudio incluyen un verdadero y auténtico Estudio Geológico. Alude a que los terrenos comprendidos detrás del cordón dunar litoral no resultan necesarios para la protección de la costa, que se trata de dunas inmóviles fijadas por la vegetación y hace referencia a que la zona se encuentra arrasada al haber sido objeto de extracciones masivas de áridos por una cantera autorizada por la Administración.
Finalmente señala que la aprobación del deslinde supone una limitación del derecho de propiedad y una autentica expropiación".
La caducidad del procedimiento alegada se desestima, al señalar: "SEGUNDO.- Siguiendo un orden lógico, se va a analizar la invocada caducidad del procedimiento de deslinde, que se fundamenta en no considerar ajustada a derecho la ampliación de plazo inicialmente previsto para resolver.
En el caso de autos, el expediente de deslinde se incoa por providencia del Servicio Provincial de Costas en Almería de fecha 18 de junio de 2004 (tomo 12/13 del expediente) que se publicó en el BOP el 26 de junio de 2004.
Se trata de un deslinde incoado con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma operada por la Ley 53/2002 (1 de enero de 2003), que introduce un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción "El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses". Resulta por ello de aplicación el citado plazo de 24 meses.
Lo que cuestiona la actora, es la ampliación del citado plazo en 24 meses efectuada por resolución de la Dirección General de Costas de fecha 6 de marzo de 2006, al amparo del artículo 42.6 LRJPAC.
Se trata, según la actora, de una ampliación contraria a derecho por carecer de una motivación clara. El adverbio que emplea el artículo 42.6 "excepcionalmente" obliga a hacer un uso del supuesto de ampliación con extremada cautela so pena de afectar a la seguridad jurídica, máxime cuando el plazo para resolver es de 24 meses, notablemente superior al señalado en el artículo 42.2 LRJPAC.
El artículo 42.6 de la LRJPAC, aplicado para ampliar el plazo de resolución y notificación del expediente de deslinde, dispone:
"Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudiera suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del instructor,... podrán habilitar los medios personales y materiales adecuados para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento".
Tomando en consideración el citado precepto, el Jefe del Servicio Provincial de Costas de Almería, comunica en fecha 20 de enero de 2006 a la Dirección General de Costas (DGC), que debido al volumen de solicitudes presentadas, la complejidad del expediente y la falta de los medios personales necesarios para llevar a cabo los actos de instrucción precisos para la resolución del deslinde, hacen imposible el cumplimiento del plazo de resolución de 24 meses.
Solicita, en consecuencia, que la DGC habilite los medios personales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo, medios que se estiman en tres Técnicos con experiencia en la materia, o si esto no fuera posible la ampliación del plazo.
La ampliación del plazo se justifica por la resolución de 6 de marzo de 2006, en la gran longitud del tramo del deslinde y el gran número de afectados, parámetros que justifican dicha ampliación, pues el deslinde aprobado tiene 15.766 metros de longitud y afecta, en consecuencia, a un gran número de afectados, como se constata de la lectura de los Antecedentes de Hecho de la resolución aprobatoria del deslinde.
Se trata de una ampliación del plazo, motivada y justificada y por ello perfectamente válida.
Finalmente señalar que la resolución aprobatoria del deslinde se notificó a la recurrente el 22 de enero 2008, sin haber transcurrido la ampliación del plazo acordado, por lo que no procede apreciar la caducidad del procedimiento de deslinde".
Sobre la procedencia de incoar el procedimiento de deslinde se indica: "TERCERO.- Por lo que se refieren a la resolución que ordena la incoación del expediente de deslinde, el artículo 20 del RD 1471/1989 , por el que se aprueba el Reglamento de Costas, establece en su apartado 3, que "A efectos de la incoación del expediente, el Servicio Periférico de Costas elevará al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo una propuesta, que contendrá plano de delimitación provisional del dominio público y de la zona de servidumbre de protección, acompañada de fotografías y datos resultantes de la confrontación sobre el terreno".
A la vista de dicha propuesta, se ordenará si se estima procedente, la incoación del expediente, conforme se desprende del apartado 4 del citado precepto. No se requiere aportar mayores pruebas en ese momento inicial de la propuesta como así viene a subrayarlo la STS 12 de mayo de 2004 (Rec. 1052/2002 ) , al señalar "la justificación del deslinde (como proyecto definitivo, según el artículo 24 del Reglamento) se realiza al formularse tal proyecto, y no con anterioridad, ya que antes sólo existe un "plano de delimitación provisional del dominio público y de la zona de servidumbre de protección" ( artículos 20-3 y 21.2 del Reglamento 1471/89, de 1 de Diciembre ).".
En el caso de autos la propuesta de deslinde contiene la documentación requerida por el citado precepto referente a todo el tramo a deslindar (planos con delimitación provisional del demanio y de la servidumbre de protección, fotografías etc.) y además el informe preliminar de Tragsatec al que alude la recurrente, que se realizó específicamente para el tramo de costa situado frente al campo de golf de la Urbanización Playa Serena, relativa al último tramo del deslinde.
Por otra parte, la resolución que acuerda autorizar la incoación del expediente de deslinde del dominio público marítimo-terrestre de unos 15.560 metros de longitud, está motivada, pues expresa las razones en que se fundamenta dicha autorización, como se desprende de su lectura, por lo que no cabe apreciar irregularidad alguna.
Conviene recordar, a mayor abundamiento, que, con carácter general, los defectos de forma solo determinan la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o provoque la indefensión de los interesados, ex artículo 63.2 de la Ley 30/1992 . Para que la indefensión tenga la eficacia invalidante es preciso que no se trate de meras irregularidades procedimentales, sino de defectos que causen una situación de indefensión de carácter material, no meramente formal, esto es, que la misma haya originado al recurrente un menoscabo real de su derecho de defensa causándole un perjuicio real y efectivo (entre otras, SSTC 155/1988, de 22 julio ; 212/1994, de 13 de julio ; 137/1996, de 16 de septiembre ; 89/1997, de 5 de Mayo ; y 78/1999, de 26 de abril ) . En el mismo sentido, el Tribunal Supremo, en Sentencias de 21 de mayo 2003 (Rec. 5605/98 ), 24 de mayo 2006 (Rec. 4692/2000 ) , etc.
CUARTO.- Para analizar el siguiente motivo de impugnación, se estima de interés tomar en consideración, que el procedimiento de deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, como reiteradamente viene señalando el Tribunal Supremo, Sala 3ª, véase las SSTS de 14 de julio de 2003 (rec. 4665/1998 ), 9 de junio de 2004 (rec. 875/2002 ), 21 de febrero de 2006 (rec. 63/2003 ), 23 de enero de 2007 (Rec. 5837/2003 ) tiene como finalidad constatar y declarar que determinados bienes reúnen las características físicas señaladas por los artículos 132.2 de la Constitución y 3 , 4 y 5 de dicha Ley , sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar.
En la memoria del Proyecto de deslinde, en el apartado 1. Antecedentes, se señala que en casi todo el litoral de la provincia de Almería sólo existen deslindes parciales del dominio público marítimo-terrestre realizados en fecha anterior a la Ley de Costas de 1969, por lo que es necesario practicar uno nuevo para incluir dentro del dominio público marítimo-terrestre todos aquellos bienes, que pertenecientes al mismo, declara la actual Ley de Costas, con cita de los artículos 11 y siguientes de la Ley de Costas y 18 y siguientes del Reglamento.
En el apartado 2. Necesidad de practicar el deslinde, se indica que al apreciarse que el deslinde aprobado por OM de 17 de mayo de 1956, no incluye todos los bienes definidos en la Ley de Costas de 1988 como dominio público marítimo-terrestre, es necesario practicar un nuevo deslinde.
La practica de un nuevo deslinde está plenamente justificada, bien sea al amparo de la Disposición Transitoria Primera, apartado 3 o al amparo del apartado 4, que se refiere al supuesto en que esté completado el deslinde del dominio público marítimo-terrestre a la entrada en vigor de la Ley 22/1988 , pero haya de practicarse uno nuevo para adecuarlo a las características establecidas en aquella para distintos bienes.
En ambos casos la necesidad de practicar un nuevo deslinde en la zona resulta clara, por lo que no puede hablarse de fraude de ley.
Cosa distinta es si los terrenos delimitados como dominio público marítimo-terrestre reúnen las características que a tal fin se establecen en la Ley de Costas, que es en realidad la cuestión de fondo que se suscita en este procedimiento y a la que se refieren en definitiva el resto de los motivos de impugnación invocados en la demanda ".
La inclusión de los terrenos litigiosos como dominio público marítimo-terrestre se considera justificado por las razones que se exponen en el fundamento jurídico quinto, lo que lleva a la desestimación del recurso.
TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de CERRILOS, S.A., recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de impugnación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, siendo sus enunciado los siguientes :
- Por infracción de lo dispuesto en los artículos 42 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ).
- Por infracción del artículo 12.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC).
- Por infracción de lo dispuesto en el artículo 6.4 del Código Civil , en relación con la Disposición Transitoria Primera.3 de la LC y con lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera.2 del Reglamento General para desarrollo y ejecución de esa Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre RC). También se alega infracción por parte de la sentencia de instancia del artículo 11 LC y 54.1 LRJPA .
- Por infracción del artículo 11 LC y 18.1 RC.
CUARTO .- Vamos a examinar conjuntamente los motivos de impugnación primero y segundo , dada la relación existente entre ellos.
En el primero de los motivos de impugnación se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia infringe los artículos 42 y 44 de la LRJPA por no haber declarado la caducidad del procedimiento, al haberse ampliado el plazo para dictar y notificar la resolución del mismo de forma fraudulenta, vulnerando lo establecido en el artículo 42.6 de esa Ley. Se señala, así, que la Resolución de la Dirección General de Costas de 6 de marzo de 2006, que amplió el plazo para resolver y notificar el procedimiento de deslinde en "24 meses", es contraria a lo dispuesto en ese artículo 42.6, dado el carácter "excepcional" de la ampliación del plazo que se contiene en ese precepto y no contener una motivación clara del mismo, pues no están acreditados por la Administración los supuestos que en ese precepto permiten esa ampliación.
En el segundo de los motivos de impugnación se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia vulnera el artículo 12.1 de la LC , al haberse dictado la resolución y notificación del procedimiento una vez transcurrido el plazo de "veinticuatro meses", previsto en ese precepto, en la redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, al ser ilegal la ampliación de ese plazo efectuado por la Administración de Costas.
Estos motivos han de prosperar.
Debemos señalar, en primer lugar, que la jurisprudencia más actualizada --- SSTS de 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ), 6 de abril de 2011 (casación 1795/2007 )-- ha expuesto, en relación con los plazos de caducidad establecidos por la modificación de los artículos 42 , 43 y 44 de la LRJPA , llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que los mismos son también aplicables a los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre " iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley 4/1999, que lo fue el 14 de abril de 1999 ".
En esa sentencia de 26 de mayo de 2010 se anula la de instancia, precisamente por no haber declarado caducado el procedimiento administrativo de deslinde marítimo-terrestre al que se refiere, y se anula la Orden impugnada del Ministerio de Medio Ambiente por haberse dictado cuando había caducado ese procedimiento, al haber transcurrido "el plazo de seis meses" previsto en el artículo 42.2 de la LRJPA , en la redacción dada por la Ley 4/1999 ---que se considera aplicable por haberse iniciado el procedimiento cuando ya estaba en vigor esa Ley 4/1999 y antes de la vigencia de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre---.
Se dice así en esa sentencia "... Como en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre, iniciados a partir del 14 de abril de 1999 en que entró en vigor la Ley 4/1999 y antes de la vigencia de la Ley 53/2002 ocurrida el 1 de enero de 2003, no existía norma con rango de Ley ni norma comunitaria europea que fijase un plazo específico para notificar las resoluciones de los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre y el Reglamento de la Ley de Costas establecía un plazo superior a tres meses, el plazo máximo para notificar la resolución expresa en un procedimiento de deslinde marítimo-terrestre era el de seis meses, de manera que, transcurrido dicho plazo sin haberse notificado tal resolución expresa, procedía declarar la caducidad del procedimiento y ordenar el archivo de las actuaciones.
Esta interpretación es la que consideramos más acorde con los objetivos que inspiraron la reforma introducida por Ley 4/1999, de 13 de enero, en el procedimiento administrativo común, al señalar en su Exposición de Motivos que «respecto al procedimiento para hacer efectiva la resolución, se parte de la premisa de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio a los ciudadanos», y más adelante se refiere a los casos en que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, «en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento».
De acuerdo con esa jurisprudencia, también ha declarado esta Sala en SSTS de 2 de noviembre de 2011 (casación 5256/2008 ) y de 17 de mayo de 2012 (casación 6172/2009 ), la caducidad del procedimiento del deslinde marítimo-terrestre iniciado de oficio después de la entrada en vigor de la citada Ley 53/2002, cuando había transcurrido el plazo de "veinticuatro meses" previsto en el artículo 12.1 LC , en la redacción dada por esa Ley 53/2002, al ser esa caducidad la consecuencia que resulta del artículo 44.2 LRJPA , al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio.
En el presente caso, el procedimiento del deslinde de que se trata fue incoado el 18 de junio de 2004 por el Servicio Provincial de Costas de Almería, y la Orden resolutoria del mismo no se dictó hasta el 13 de diciembre de 2007 ---lo que no se cuestiona y así se pone de manifiesto en la sentencia de instancia---, esto es, una vez transcurrido, por tanto, con exceso el mencionado plazo de veinticuatro meses previsto en el citado artículo 12.1 de la LC .
QUINTO .- La Sala de instancia no accedió, sin embargo, a declarar la caducidad del procedimiento de deslinde que había sido invocada por la entidad mercantil aquí recurrente al haberse ampliado el plazo de resolución y notificación de ese procedimiento en "veinticuatro meses" en virtud de la Resolución de 6 de marzo de 2006, a la que antes se ha hecho mención, al amparo del artículo 42.6 de la LRJPA . En concreto, este precepto dispone: " Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno".
En relación con el citado artículo 42.6 LRJPA esta Sala ha señalado lo siguiente en la STS de 15 de noviembre de 2012 (casación 4350/2011 ): "... Del examen del precepto de referencia (42.6 de la LRJPA), como ya hemos expuesto en la reciente STS de 20 de septiembre de 2012 (Recurso de casación 5959/2010 ) debemos destacar los siguientes aspectos reguladores de la habilitación que nos ocupa, que fueron introducidos en la reforma de la citada Ley, llevada a cabo por parte de la Ley 4/1999, de 13 de enero:
a) La habilitación para la ampliación se encuentra limitada al órgano competente para resolver el deslinde (Ministro de Medio Ambiente), o bien a su superior jerárquico.
b) Tal habilitación cuenta con una doble posibilidad procedimental: En el caso de tratarse de una decisión del órgano competente para resolver el deslinde, resulta necesaria una "propuesta razonada del órgano instructor"; y, en el caso de decisión del superior del órgano competente para resolver, la norma exige la propuesta de este.
c) La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: Que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda "suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución". Y, es mas, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto:
1. "El número de solicitudes formuladas".
2. El número de "personas afectadas" por el procedimiento (en este caso, de deslinde del dominio público marítimo terrestre).
d) La habilitación que el artículo 42.6 de la LRJPA , que analizamos, cuenta, por su parte, con una doble dimensión o consecuencia:
1. La consecuencia natural o normal para cuando ---con base en alguna de las dos causas expresadas--- pueda suponerse "un incumplimiento del plazo máximo de resolución", queda limitada a la posibilidad de "habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo".
2. Y, la consecuencia o posibilidad excepcional consiste en poder "acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación".
e) El precepto, por su parte, para la viabilidad de esta segunda posibilidad excepcional consistente en la ampliación del plazo para resolver exige el cumplimiento de dos requisitos, que no pueden situarse en el terreno de lo estrictamente formal, ya que la decisión ampliatoria debe llevarse a cabo:
1."Mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes", y
2."Sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles".
f) Por último, el precepto señala en el terreno de lo temporal y en el de su revisabilidad que
1. El plazo máximo que finalmente pudiera acordarse "no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento". Y que,
2. "Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno".
Pues bien, tiene razón la parte recurrente en su alegación de que es ilegal la ampliación del plazo de notificación y resolución del expediente de deslinde en "veinticuatro meses", efectuada en virtud de la Resolución de 6 de marzo de 2006, teniendo en cuenta el carácter excepcional de la ampliación del plazo que se contempla en ese artículo 42.6 y que en este caso no se ha acreditado que se hubieran agotado todos los medios a disposición posibles, no conteniendo tampoco esa Resolución una motivación adecuada de dicha ampliación.
En este sentido ha de destacarse que en esa Resolución se hace referencia, en los Antecedentes de Hecho, (I) a la fecha de incoación del expediente de deslinde (el 18 de junio de 2004); (II) a la fecha en que se solicitó por el Servicio de Costas de Almería mediante escrito de 20 de enero de 2006, a la Dirección General de Costas que habilite los medios personales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo, medios que ese Servicio estima en un mínimo de tres Técnicos con experiencia en la materia, y ello por la gran longitud del expediente de deslinde y la gran cantidad de interesados. También se hace mención a que en ese escrito de dicho Servicio se solicitaba la aplicación del párrafo 2º del mencionado artículo 42.6.
En sus Consideraciones esa Resolución se limita (1) a reproducir ese artículo 42.6; 2) a afirmar, sin mayores explicaciones, que "No es posible habilitar medios personales por el Servicio de Costas de Almería"; 3) a señalar que "Teniendo en cuenta la gran longitud del tramo deslindado y el gran número de afectados, procede la aplicación de lo previsto en el artículo 42.6 ampliando el plazo de resolución y notificación" . En el punto 4) se hace mención a que el Servicio Jurídico de este Ministerio ha informado favorablemente.
Como se ha adelantado, no es una adecuada motivación para la ampliación del plazo "la gran longitud del tramo deslindado" que se menciona en esa Resolución de 6 de marzo de 2006 para justificar la ampliación del plazo que en ella se establece, pues esa longitud ya se conocía ---y también podía deducirse que los afectados eran numerosos, precisamente por esa longitud--- por el Servicio de Costas de Almería cuando se propuso mediante escrito de 30 de noviembre de 2003 , según consta en el expediente remitido --vigente ya el plazo de "veinticuatro meses" establecido en el artículo 12.1 de la LC por la citada Ley 53/2002, de 30 de diciembre---, el deslinde de referencia en el tramo de que se trata y se autorizó por la Dirección General de Costas por Resolución 30 de octubre de 2003.
La ampliación del plazo que se contempla, con carácter excepcional, en el tantas veces citado artículo 42.6 LRJPA , no puede justificarse en circunstancias del propio deslinde que ya existían cuando se inició el procedimiento, pues en ese momento ya sabía la Administración que tenía un plazo impuesto por la ley de "veinticuatro meses" para notificar la resolución del procedimiento.
Además, en la Resolución de 6 de marzo de 2006 no se acredita que se hayan agotado todos los medios a disposición posibles que justifique la excepcionalidad de la ampliación del plazo que en la misma se contiene, como establece el artículo 42.6 de la LRJPA , pues no basta la mera afirmación, sin mayores precisiones, que se contiene en esa Resolución de que "No es posible habilitar medios personales para el Servicio de Costas de Almería".
No está de más añadir: a) Que esa acreditación corresponde a la Administración, como resulta de la antes citada STS de 15 de noviembre de 2012 , lo que aquí no se ha efectuado; y b) Que la "complejidad" de los procedimientos de deslinde, como también se indica en esa sentencia, no es una justificación suficiente para la ampliación del plazo, pues, precisamente, por la peculiaridad y complejidad que tienen esos procedimientos, se estableció por el legislador en el mencionado artículo 12.1 LC el citado plazo de "veinticuatro meses" para efectuar la notificación de la resolución a contar desde la incoación en esos procedimientos.
Por todo ello, al ser improcedente en este caso, como se ha alegado por la entidad recurrente, la ampliación, en 24 meses, del plazo de resolución y notificación del expediente de deslinde litigioso que se contiene en la Resolución de la Dirección General de Costas de 6 de marzo de 2006, ha de anularse la sentencia de instancia, que había considerado válida esa ampliación y había denegado la caducidad del procedimiento de deslinde en virtud de la misma.
SEXTO .- Al estimarse el recurso de casación por estos motivos, procede, conforme a lo dispuesto en el artículo 95.2.d) LRJCA , estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto y anular en su integridad la Orden impugnada de 13 de diciembre de 2007 del Ministerio de Medio Ambiente, aprobatoria del deslinde de que se trata, por caducidad del procedimiento en el que ha sido dictada, al haber transcurrido con exceso el plazo de "veinticuatro meses" previsto en el artículo 12.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) ---en la redacción dada por esa Ley 53/2002, de 30 de diciembre---, pues, el procedimiento del deslinde fue incoado el 18 de junio de 2004 por el Servicio Provincial de Costas de Almería, y la Orden resolutoria del mismo no se dictó hasta el 13 de diciembre de 2007, como antes se ha expuesto, y ser esa caducidad la consecuencia que resulta del artículo 44.2 de la LRJPA por el incumplimiento por la Administración del plazo para resolver y efectuar la correspondiente notificación, al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio.
Todo ello hace innecesario el examen de los demás motivos de impugnación invocados por la parte recurrente.
SEPTIMO .- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto es determinante de que no hagamos especial condena respecto de las costas procesales causadas, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la LRJCA , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes litigantes, al no apreciarse mala fe ni temeridad en su actuación, según disponen concordantemente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley , este último en la redacción que estaba vigente cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo, aquí aplicable.
- Que debemos declarar y declaramos haber lugar al Recurso de Casación 6753/2009, interpuesto por entidad mercantil CERRILLO, S. A., contra la sentencia dictada el 17 de septiembre de 2009 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el Recurso Contencioso-administrativo 147/2008 , que, en consecuencia, queda anulada, casada, y sin efecto alguno.
- Que, con estimación del Recurso Contencioso-administrativo 147/2008 interpuesto por la representación de CERRILLO, S. A., debemos anular y anulamos la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 3 de diciembre de 2007 por la que se aprueba, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos de unos 15.766 metros de longitud, comprendido entre la zona de aparcamiento de vehículos a levante del apartotel Aguamarina de la Urbanización Almerimar (1ª Fase) y la Urbanización de playa Serena (excluida), términos municipales de El Ejido y Roquetas de Mar (Almería).
- No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgado, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida en Audiencia Pública, de lo que certifico.
SAN, 24 de Febrero de 2011 (Dominio público marítimo terrestre, Deslinde)
STS, 15 de Noviembre de 2012 (Costas y playas, Deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre)
STSJ Comunidad de Madrid 399/2006, 12 de Junio de 2006
STSJ Comunidad de Madrid 2/2005, 11 de Enero de 2005
STS, 17 de Octubre de 1998
STS, 3 de Diciembre de 2015
STC 166/2003, 29 de Septiembre de 2003

References: artículo 12
 artículo 44
 artículo 12
 resolución 
 Resolución 
 artículo 42
 artículo 42
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 3
 resolución 
 resolución 
 artículo 11
 artículo 12
 resolución 
 resolución 
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 42
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 20
 artículo 24
 resolución 
 artículo 63
 artículo 88
 artículo 12
 artículo 6
 Real Decreto 
 artículo 11
 artículo 11
 resolución 
 artículo 42
 Resolución 
 artículo 42
 artículo 12
 resolución 
 artículo 42
 resolución 
 resolución 
 artículo 12
 artículo 44
 artículo 12
 resolución 
 Resolución 
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 42
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 42
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 42
 Resolución 
 artículo 42
 artículo 42
 resolución 
 Resolución 
 artículo 12
 Resolución 
 artículo 42
 resolución 
 Resolución 
 artículo 42
 Resolución 
 artículo 12
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 95
 artículo 12
 artículo 44
 artículo 139