Source: http://www.notisum.se/rnp/domar/hd/HD010112.htm
Timestamp: 2018-03-20 23:32:22+00:00

Document:
Högsta domstolens referat NJA 2010 s 112 (nr 13)
3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207); 8 kap. 22 § plan- och bygglagen (1987:10); Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (1994:1219); NJA 1994 s. 194
Kommunen har tillämpat bestämmelsen i 8 kap. 22 § PBL uppenbart oriktigt. M.E. var att betrakta som sakägare eftersom han var berörd av bygglovet. Det saknar härvid betydelse att han inte var så kallad "rågranne" och att det mellan berörda fastigheter finns en smal gräsremsa, tillhörande fastigheten Norrby 1:20, som ägs av Eskilstuna kommun. Ej heller har det betydelse att det fanns ett torp mellan M.E:s fastighet och den del av Norrby 1:44 som bygglovet avsåg.
Vid handläggningen av bygglovsansökan prövades vilka som skulle betraktas som sakägare enligt 8 kap. 22 § PBL och sålunda skulle beredas tillfälle att yttra sig över ansökan. Enligt kommunens uppfattning berördes inte M.E. av bygglovet på ett sådant sätt att han var att betrakta som sakägare. M.E. ägde vid tidpunkten för ansökan om bygglov endast fastigheten Norrby 1:43, vilken inte gränsar mot Norrby 1:44. Han var inte en så kallad "rågranne" eftersom det mellan fastigheterna Norrby 1:43 och Norrby 1:44 finns ett 5 meter brett markområde som ingår i fastigheten Norrby 1:20, som ägs av kommunen. Det fanns även en torpstuga på fastigheten Norrby 1:44, som var belägen mellan M.E:s fastighet och den del av Norrby 1:44 vilken bygglovet avsåg. Vidare var bygglovets inverkan på M.E:s sjöutsikt från Norrby 1:43 obetydlig. M.E:s främsta utsikt mot Mälaren är åt väster, vilken kvarstod oförändrad. M.E:s sjöutsikt åt norr är ytterst begränsad och bygglovet kunde därför inte anses utgöra en betydande olägenhet för honom.
Det är ostridigt att M.E. dagen innan Miljö- och byggnämndens beslut ingett en skrivelse till nämnden med sina synpunkter på det aktuella bygglovsärendet. Genom vad vittnena K.P. och P.-E.S. uppgivit får anses klarlagt att nämnden tagit del av skrivelsens innehåll inför beslutet. Skrivelsen är upprättad av en advokat och innehåller ett antal invändningar mot bygglovsansökan och referenser till relevanta avgöranden och yttranden från JO. Skrivelsen kan därför inte anses ha karaktären av en "protestskrivelse".
1. M.E. äger - - - i huvudsak likalydande med HD - - - bygglovet på nytt.
2. Utgångspunkten för HD:s prövning är att Eskilstuna kommuns miljö- och byggnadsnämnd ska anses ha åsidosatt sin skyldighet enligt 8 kap. 22 § plan- och bygglagen att bereda M.E. tillfälle att yttra sig inför nämndens ursprungliga prövning av bygglovsansökan. M.E. har gjort gällande att nämndens agerande utgör en kränkning av hans rätt enligt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.
3. Frågan om M.E. är berättigad till skadestånd för eventuella kränkningar av hans rättigheter enligt Europakonventionen ska i första hand prövas enligt bestämmelserna om det allmännas skadeståndsansvar i skadeståndslagen. Vid den prövningen ska bestämmelserna, i den utsträckning som Europakonventionen kan anses ge anledning till detta, tolkas fördragskonformt, vilket enligt uttalanden av HD kan innebära att vissa i lagmotiv, praxis eller doktrin antagna begränsningar i tillämpningsområdet inte kan upprätthållas (se NJA 2003 s. 217, 2005 s. 462, 2007 s. 295 och s. 584).
4. Härutöver har HD i rättsfallen NJA 2005 s. 462, 2007 s. 295 och s. 584 slagit fast att staten även utan särskilt lagstöd kan åläggas att betala skadestånd för kränkning av rättigheter enligt Europakonventionen i den mån det behövs för att Sverige ska uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen. HD har i rättsfallet NJA 2009 s. 463 uttalat att samma princip bör gälla för kommuner vid överträdelser av Europakonventionen som sker inom ramen för verksamhet som kommunen svarar för.
5. Den fråga som HD inom ramen för meddelat prövningstillstånd har att pröva rör skadeståndsskyldighet för ren förmögenhetsskada. Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska en kommun ersätta en sådan skada om den vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande kommunen svarar. Vid en domstols eller en myndighets bedömning av en rättsfråga har i förarbeten och praxis uttalats att det inte räcker att bedömningen var felaktig för att skadeståndsskyldighet ska föreligga. Endast uppenbart oriktiga bedömningar ska i sådana fall anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (se t.ex. NJA 1994 s. 194, 2003 s. 285 och 2007 s. 862). Om den felaktiga bedömningen anses innefatta en kränkning av Europakonventionen skulle dock en fördragskonform tolkning av bestämmelsen medföra att det saknar betydelse om bedömningen var uppenbart oriktig eller inte, det räcker att konstatera att den var felaktig.
6. I likhet med hovrätten finner HD att miljö- och byggnadsnämndens bedömning i fråga om M.E:s status som sakägare inte kan anses vara uppenbart oriktig. Frågan är då om nämndens agerande innefattar en kränkning av Europakonventionen som gör att skadeståndsskyldighet ändå ska anses föreligga.
7. Enligt första meningen första stycket i artikel 1 i tilläggsprotokollet till Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom (i den engelska språkversionen "entitled to the peaceful enjoyment of his possessions"). I den andra meningen i stycket anges att en person inte får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. I artikelns andra stycke anges att bestämmelserna i första stycket inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.
8. Att M.E:s granne ansöker om bygglov medför inte att M.E. berövas någon egendom eller att nyttjanderätten till hans egendom inskränks. Däremot får man anse att M.E:s rätt till respekt för sin egendom berörs av huruvida och på vilket sätt byggnation sker på den andra fastigheten (jfr t.ex. Fotopoulou c. Grèce, arrêt 18 novembre 2004, requête no 66725/01, punkterna 33 och 38).
9. Europadomstolen har uttalat att även om artikel 1 i tilläggsprotokollet inte innehåller några uttryckliga processuella regler så ställer artikeln krav på att det tillämpliga nationella förfarandet ger en person vars rättigheter enligt artikeln berörs, en rimlig möjlighet att lägga fram sin sak inför de ansvariga myndigheterna i syfte att kunna ta till vara sin rätt (se t.ex. Jokela v. Finland, Application no. 28856/95, ECHR 2002-IV, punkt 45). Bestämmelsen i 8 kap. 22 § plan- och bygglagen om att en sakägare ska beredas tillfälle att yttra sig innan en bygglovsansökan prövas, bör ses som en sådan processuell garanti som Europadomstolen uttalat bör finnas i det nationella systemet. Likaväl som en kränkning av artikeln skulle kunna anses föreligga om en sådan bestämmelse inte fanns, skulle en felaktig tillämpning av bestämmelsen kunna ses som en kränkning av artikeln. Europadomstolen har dock även uttalat att man vid bedömningen av om de processuella kraven är uppfyllda ska anlägga ett brett perspektiv angående vad som utgör det tillämpliga förfarandet (se Jokela v. Finland punkt 45). Vidare gäller enligt domstolen som en allmän princip att man vid bedömningen av om en kränkning av artikel 1 i tilläggsprotokollet skett ska göra en avvägning mellan de intressen som är i konflikt med varandra och se om det finns en rimlig balans dem emellan. Av praxis kan utläsas två - ofta kombinerade - skyddsaspekter som Europadomstolen tar hänsyn till när det gäller att bedöma om en sådan rimlig balans finns. Det handlar dels om ett formellt skydd mot brist på processuella garantier och mot utdragna processer, dels om ett materiellt skydd mot godtyckligt agerande från statens sida och mot att statens agerande lägger en individuell och alltför tung börda på den enskilde (se t.ex. van Dijk m.fl., Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 4 uppl., 2006, s. 876). I Jokela-målet ansåg Europadomstolen att förfarandet i dess helhet - vilket innefattade såväl en prövning hos myndighet som i domstol - givit klaganden möjlighet att lägga fram sin sak på ett sådant sätt att en rimlig balans uppnåtts mellan de intressen som var i konflikt med varandra (se punkt 55).
10. I förevarande fall har M.E. felaktigt inte beretts tillfälle att yttra sig över bygglovsansökan inför det ursprungliga beslutet om bygglov. Han har emellertid haft talerätt mot beslutet och genom överklagande fått möjlighet att lägga fram sin sak och ta till vara sin rätt. Detta medför att M.E. när man ser till förfarandet i dess helhet, har haft möjlighet att ta till vara sina rättigheter enligt artikel 1 i tilläggsprotokollet på ett sådant sätt att en rimlig balans mellan de intressen som var i konflikt med varandra i bygglovsärendet uppnåtts. Det faktum att han på grund av miljö- och byggnadsnämndens oriktiga - men inte uppenbart oriktiga - rättsliga bedömning var tvungen att överklaga beslutet för att få lägga fram sin sak innebär inte att en oproportionerligt tung börda har lagts på honom. Att nämnden inte berett M.E. tillfälle att yttra sig inför den ursprungliga prövningen av bygglovsansökan utgör således inte någon kränkning av hans rättigheter enligt artikel 1 i tilläggsprotokollet till Europakonventionen.
11. Med denna slutsats finns inte anledning att göra någon annan bedömning av Eskilstuna kommuns skadeståndsansvar än hovrätten gjort och den fråga som omfattas av prövningstillståndet ska besvaras i enlighet härmed.
12. Det saknas skäl att meddela prövningstillstånd rörande målet i övrigt.
1. M.E. äger en fastighet i Eskilstuna kommun. Ägarna till en närliggande fastighet ansökte om bygglov för uppförande av en ny byggnad. Kommunens miljö- och byggnadsnämnd bedömde att M.E. inte var berörd av bygglovet på ett sådant sätt att han enligt 8 kap. 22 § plan- och bygglagen i egenskap av sakägare skulle beredas tillfälle att yttra sig inför prövningen av bygglovsansökan. Nämnden beviljade bygglov. M.E. överklagade beslutet till länsstyrelsen, som ansåg att miljö- och byggnadsnämnden i och för sig borde ha behandlat M.E. som sakägare men inte fann anledning att av formella skäl undanröja nämndens beslut om bygglov. M.E. överklagade till länsrätten, som fann att han borde ha betraktats som sakägare och att den felaktiga hanteringen borde föranleda att bygglovsbeslutet undanröjdes. Ärendet återförvisades till miljö- och byggnadsnämnden. Efter förnyad prövning i nämnden, inför vilken M.E. bereddes tillfälle att yttra sig, beviljades bygglovet på nytt.
2. M.E. väckte talan mot Eskilstuna kommun och yrkade att tingsrätten skulle fastställa att kommunen är skyldig att utge ersättning till honom för de skador han lidit till följd av att miljö- och byggnadsnämnden genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning underlät att höra honom som sakägare inför nämndens första bygglovsbeslut. Skadan påstods bestå dels i att han fått sin utsikt mot Mälaren väsentligen förstörd, dels i att han ådragit sig kostnader för juridiskt biträde i den förvaltningsprocess han blev tvungen att föra hos länsstyrelsen och vid länsrätten. Tingsrätten fann att åsidosättandet av bestämmelsen i 8 kap. 22 § plan- och bygglagen inte kunde anses utgöra fel eller försummelse som grundar skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och ogillade käromålet. Hovrätten har fastställt tingsrättens dom.
3. Utgångspunkten för HD:s prövning är att Eskilstuna kommuns miljö- och byggnadsnämnd ska anses ha åsidosatt sin skyldighet enligt 8 kap. 22 § plan- och bygglagen att bereda M.E. tillfälle att yttra sig inför nämndens ursprungliga prövning av bygglovsansökningen. Den fråga HD ska pröva inom ramen för det meddelade prövningstillståndet är om M.E. är berättigad till ersättning för de ombudskostnader han ådrog sig till följd av att han var tvungen att överklaga det första bygglovsbeslutet i två instanser för att få yttra sig i bygglovsärendet hos nämnden. M.E. har bl.a. gjort gällande att artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen är tillämplig i förevarande fall och att han vid en fördragskonform tolkning av skadeståndslagens regler är berättigad till ersättning.
4. I förvaltningsprocessen gäller som huvudregel - särskilda regler finns för skattemål - att en enskild part saknar rätt till ersättning för sina processkostnader. Den enskildes kostnader har förutsatts vara begränsade; till detta bidrar också att förfarandet i förvaltningsärenden och i förvaltningsprocessen i huvudsak är skriftligt (jfr prop. 1988/89:126 s. 7). Om det har förekommit fel eller försummelse från det allmännas sida som leder till att någon drabbas av kostnader har det emellertid ansetts kunna bli aktuellt att under vissa förhållanden ersätta ombudskostnader som skadestånd.
5. Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska en kommun ersätta ren förmögenhetsskada om den vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande kommunen svarar. I förarbeten och praxis har uttalats att det inte räcker att en domstols eller en myndighets bedömning varit felaktig för att skadeståndsskyldighet ska föreligga. Endast uppenbart oriktiga bedömningar ska i sådana fall anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (se t.ex. NJA 1994 s. 194, 2003 s. 285 och 2007 s. 862).
6. Som hovrätten funnit kan miljö- och byggnadsnämndens bedömning i fråga om M.E:s ställning som sakägare inte anses vara uppenbart oriktig.
7. I den utsträckning som Europakonventionen ger anledning till det ska bestämmelserna om det allmännas skadeståndsansvar tolkas fördragskonformt, vilket enligt uttalanden av HD kan innebära att vissa i lagmotiv, praxis eller doktrinen antagna begränsningar i tillämpningsområdet inte kan upprätthållas fullt ut (se NJA 2003 s. 217, 2005 s. 462, 2007 s. 295 och s. 584).
8. Enligt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Enligt artikeln får en person inte berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelserna inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig, bl.a. för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse.
9. Att miljö- och byggnadsnämnden åsidosatte en processuell regel genom att underlåta att bereda M.E. tillfälle att yttra sig över bygglovsansökningen inför det första beslutet om bygglov kan inte i sig anses utgöra en kränkning av hans rätt till respekt för sin egendom i den mening som avses i artikel 1 i tilläggsprotokollet. Någon överträdelse av Europakonventionen som kan grunda rätt till skadestånd för M.E. i nu aktuellt hänseende föreligger därmed inte.
10. Med denna slutsats finns inte anledning att göra någon annan bedömning av Eskilstuna kommuns skadeståndsansvar än hovrätten gjort, och den fråga som omfattas av prövningstillståndet ska besvaras i enlighet härmed.
11. Det saknas skäl att meddela prövningstillstånd rörande målet i övrigt.
NJA 1994 s. 194; NJA 2003 s. 217; NJA 2003 s. 285; NJA 2005 s. 462; NJA 2007 s. 295; NJA 2007 s. 584; NJA 2007 s. 862

References: HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 § 1
 HD 
 domstolen 
 HD 
 § 1
 HD