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Stellungnahme zum BMU Papier neu2.doc by JÃ¼rgen Hacker - Stellungnahme zum BMU-Papier Verkehr ins ETS-1 pdf - PDF Archive
Stellungnahme zum BMU Papier Verkehr ins ETS 1 .pdf
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Title: Microsoft Word - Stellungnahme zum BMU-Papier neu2.doc
Author: JÃ¼rgen Hacker
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Stellungnahme zum BMU-Papier Verkehr ins ETS-1.pdf (PDF, 384 KB)
Entgegen der Behauptung des BMU ist die Einbeziehung des
Verkehrssektors in das EU-ETS sehr wohl EU-rechtlich kurzfristig möglich
Berlin, den 19. Mai 2019
In einem Anfang Mai vom BMU verbreitetem Papier ohne Datum wird behauptet, das die Einbeziehung des Verkehrssektors in das EU-ETS
1) ohne eine Änderung der EU-ETS-Richtlinie nicht möglich sei,
2) wirksamen Klimaschutz im Verkehrssektor gefährde und
3) zu einer erheblichen Mehrbelastung des Energie- und Industriesektors führe.
Alle drei Behauptungen sind schlicht unwahr und verdrehen die Tatsachen in das genaue
Zu 1) Zur Einbeziehung des Verkehrssektors muss die EU-ETS-Richtlinie keineswegs
Das BMU behauptet wahrheitswidrig, dass die Einbeziehung des nationalen Verkehrssektors in das
EU-ETS mit einer eigenständigen Entscheidung eines Mitgliedsstaates gemäß Artikel 24 der EUETS-Richtlinie wegen einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) vom Januar 2017
nicht mehr möglich sondern dazu eine Änderung der EU-ETS-Richtlinie erforderlich sei.
Das BMU räumt zwar selbst ein, das der EuGH in der benannten Entscheidung sich überhaupt nicht
mit dem Artikel 24 befasst und dazu auch keinerlei Äußerungen gemacht hat. Der EuGH hat lediglich
eine Detailregelung in einer von der EU-Kommission erlassene Rechtsverordnung geprüft und ist zum
Ergebnis gekommen, dass die EU-Kommission dabei ihre Kompetenzen überschritten hat. Das BMU
behauptet, dass der EuGH geurteilt hätte, dass die EU-Kommission mit der Detailregelung den
Emissionsbegriff der Richtlinie erweitert habe, indem es auch „Tätigkeiten in Anlagen, die nicht zu
unmittelbaren Freisetzungen von Treibhausgasen führen“, in den Geltungsbereich des EU-ETS
einbezogen habe. Damit werde aber eine wesentliche Regelung der Richtlinie verändert. Die EUKommission dürfe mit einer von ihr erlassenen Rechtsverordnung aber nur „nicht wesentliche“
Änderungen der Richtlinie vornehmen.
Das BMU behauptet ferner, dass das „wirklich Bahnbrechende“ an dem EuGH-Urteil sei, dass dieses
Verbot der Erweiterung des Emissionsbegriffes für die gesamte EU-Richtlinie und damit auch für
deren Artikel 24 gelten würde. Das BMU behauptet also, dass auch die zusätzliche Tätigkeit gemäß
Artikel 24 nur eine solche sein dürfe, die zur unmittelbaren Freisetzung von Treibhausgasen führe.
Eine nur „mittelbare“ Freisetzung, wie sie bei dem die Debatte zur Einbeziehung des Verkehrssektors
dominierenden Vorschlag bei den Kraftstoffbereitstellern (Up-Stream Ansatz) gegeben sei, sei daher
unzulässig. Und schließlich behauptet das BMU, dass aber auch die Einbeziehung der Kraftfahrzeuge
bzw. deren Betreiber, die unbestreitbar unmittelbar CO2 emittieren, nicht einbezogen werden könnten,
weil der Anlagenbegriff der Richtlinie nur ortsfeste Anlagen umfasse und dieser Anlagenbegriff
Bestandteil der Begriffsbestimmung für „Emissionen“ sei. Die Einbeziehung des Verkehrssektors sei
daher durch das EuGH-Urteil generell EU-rechtlich unzulässig geworden.
Das „wirklich Bahnbrechende“ ist aber nicht das EuGH-Urteil, sondern lediglich die Dreistigkeit, mit
der das BMU hier eine völlige Rechtsverdrehung vornimmt.
Denn der EuGH sagt nur, dass die EU-Kommission eine wesentliche Erweiterung des Emissionsbegriffes und damit des Geltungsbereiches der EU-Richtlinie nicht mit dem Erlass einer Rechtsverordnung im Rahmen der sogenannten Komitologiebefugnis (Regelungsverfahren mit Kontrolle, d.h.
Widerspruchsrecht durch EU-Rat und EU-Parlament) vornehmen kann.
Der Artikel 24 Abs. 1 regelt aber, dass die einzelnen Mitgliedsstaaten sehr wohl eine wesentliche
Erweiterung des Geltungsbereiches vornehmen können, in dem sie mit einer eigenständigen
Entscheidung „den Handel mit Emissionszertifikaten gemäß dieser Richtlinie auf in Anhang I der
Richtlinie nicht genannte Tätigkeiten und Treibhausgase ausweiten“ können. Eine nähere Definition
der Art derartiger Tätigkeiten ist in der Richtlinie jedoch nicht enthalten. Es müssen lediglich „alle
einschlägigen Kriterien, insbesondere die Auswirkungen auf den Binnenmarkt, mögliche Wettbewerbsverzerrungen, die Umweltwirksamkeit des EU-ETS und die Zuverlässigkeit des vorgesehenen
Überwachungs- und Berichterstattungsverfahrens berücksichtigt werden“. Und die Kommission muss
diese Erweiterung ferner in einem Rechtsakt billigen, zu dessen Erlass ihr Artikel 24 Abs. 1 gemäß
Artikel 23 die Befugnis erteilt.
Das BMU behauptet nun, dass durch die o.a. Entscheidung des EuGH die Kommission der Erweiterung um Tätigkeiten nicht zustimmen dürfe, wenn diese Tätigkeiten „nicht zu unmittelbaren Freisetzungen von Treibhausgasen führen“. Denn mit einer Zustimmung würde die Kommission den Emissionsbegriff der Richtlinie erweitern und dazu sei die Kommission ja gemäß dem EuGH-Urteil nicht
befugt. Das ist aber eine völlig abwegige Interpretation der EuGH-Entscheidung des BMU und zwar
Erstens erfolgt die Erweiterung des Geltungsbereiches der Richtlinie durch eine neue Tätigkeit
gemäß Artikel 24 Abs. 1 und damit evtl. auch eine Erweiterung des Emissionsbegriffes ja nicht durch
die Kommission sondern durch die Entscheidung des Mitgliedsstaates. Die Kommission stimmt in
einem Rechtsakt nur zu.
Zweitens erfolgt entgegen der Behauptung des BMU dieser Zustimmungsrechtsakt nicht im
Komitologieverfahren. Denn gemäß Artikel 23 bezieht sich die Widerspruchsmöglichkeit von Rat und
EP ausdrücklich nur auf Rechtsakte der Kommission gemäß Artikel 24 Abs. 3, nicht aber auf den
Rechtsakt der Kommission gemäß Artikel 24 Abs. 1 (auch nicht auf den gemäß Artikel 24 Abs. 2).
Bezüglich des Rechtsaktes nach Artikel 24 Absatz 1 muss die Kommission lediglich nach Artikel 23
Absatz 4 vor dessen Erlass die von den Mitgliedsstaaten benannten Sachverständigen „konsultieren“
und gemäß Artikel 23 Absatz 5 den Rechtsakt nach seinem Erlass gleichzeitig dem Rat und dem EP
übermitteln. Weder der EU-Rat noch das EU-Parlament (EP) können dem Zustimmungsrechtsakt
widersprechen. Der Rechtsakt tritt mit Erlass sofort in Kraft.
Und wenn die EU-Richtlinie nun gemäß Artikel 24 Abs. 1 erweitert und ggf. dabei auch der
Emissionsbegriff erweitert worden ist, dann ist die Kommission anschließend natürlich auch befugt, zu
diesem so erweiterten Geltungsbereich der Richtlinie weitere Rechtsakte zu erlassen, insbesondere
gemäß Artikel 24 Abs. 3 bzgl. der Überwachung von und Berichterstattung über Emissionen
bezüglich der zusätzlichen Tätigkeit. Dies ist aber eine Kann- keine Muss-Vorschrift. Wie später
dargelegt wird, dürfte ein solcher zusätzlicher Rechtsakt bei einer Erweiterung um den Verkehrssektor anders als bei einer evtl. Erweiterung um den bisher nicht erfassten Teil des Wärmesektors
auch gar nicht zwingend erforderlich sein.
Drittens ist die Behauptung des BMU, dass von der zusätzliche Tätigkeit gemäß Artikel 24 Abs.1 die
Emission der Treibhausgase zwingend unmittelbar ausgehen müsse, das genaue Gegenteil von dem,
was die Generalanwältin bei der Begründung ihrer Schlussanträge dem EuGH u.a. wie folgt vorgetragen hat:
„Allerdings tragen die DEHSt, die deutsche Regierung und die Kommission zutreffend vor, dass sich
die Begriffsbestimmung in Art. 3 Buchst. b nicht auf „unmittelbare und unverzügliche“ Freisetzung von
Treibhausgasen in die Atmosphäre beschränke. Somit sei der Umstand, dass Treibhausgase erst
einige Zeit nach ihrer Erzeugung in die Atmosphäre gelangten – und zwar möglicherweise außerhalb
der Anlage, aus der sie stammten – für ihre Einstufung als „Emission“ ohne Belang.“
Da der EuGH den Anträgen der Generalanwältin vollumfänglich zugestimmt hat, ist davon
auszugehen, dass auch der EuGH diese Aussage teilt. Wie das BMU daher zu seiner gegenteiligen
Interpretation des EuGH-Urteils kommt, ist völlig schleierhaft.
Tatsächlich hat der EuGH die Detailregelung in der Verordnung nicht wegen „mittelbar oder unmittelbar“ für ungültig erklärt, sondern weil der größere Teil des weitergeleiteten CO2 in der EmpfängerAnlage chemisch in einem Produkt dauerhaft gebunden und unbestreitbar überhaupt nicht emittiert
wurde. Trotzdem sollte die Anlage, in der das CO2 erzeugt wurde, dafür Emissionsrechte abgeben.
Daraus nun die Schlussfolgerung zu ziehen, dass die Erweiterung des EU-ETS um den Verkehrssektor mit der Up-Stream Ansatz, also mit der Verpflichtung der Kraftstoffbereitsteller zur Abgabe von
ETS-Emissionsrechten unrechtmäßig wäre, weil das CO2 von diesen nicht „unmittelbar“ sondern nur
„mittelbar“ von den Kraftfahrzeugen emittiert würde, ist geradezu abenteuerlich.
Vorsorglich behauptet das BMU dann noch, dass aber auch die Erweiterung des ETS um den
Verkehrssektor mit dem Down-Stream Ansatz, also mit der Verpflichtung der Kraftfahrzeugbetreiber
zur Abgabe von ETS Emissionsrechten ebenfalls unzulässig sein könnte, da der Anlagenbegriff
gemäß Artikel 3 e) der ETS-Richtlinie nur ortsfeste Anlagen definiert und dieser Anlagenbegriff
Bestandteil der Begriffsbestimmung für „Emissionen“ sei. Das BMU gibt aber zu, das das EuGH-Urteil
hierzu „keine belastbaren Festlegungen“ trifft. Tatsächlich aber umfasst die Definition „Emissionen“
gemäß Artikel 3 b) der ETS-Richtlinie sowohl die Freisetzung von Treibhausgasen in die Atmosphäre
aus Anlagen (des Industrie- und Energiesektors) als auch deren Freisetzung aus der Tätigkeit „Luftverkehr“. Die letztere Tätigkeit erfolgt nun unbestreitbar in „mobilen“ Anlagen mit der Bezeichnung
Flugzeug. Auch der derzeitige Emissionsbegriff umfasst also bereits „ortsfeste“ und „mobile“ Anlagen.
Warum eine zusätzliche Tätigkeit gemäß Artikel 24 Abs. 1 sich nur auf die erste Hälfte und nicht auch
auf die zweite Hälfte der Definition von „Emissionen“ beziehen können soll, bleibt ebenfalls völlig
Aus dem o.a. Urteil des EuGH wird der Anwendungsbereich des Artikels 24 und der
Ermessenfreiheit der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Art der Tätigkeit somit keineswegs
Daher war entgegen der weiteren Behauptung des BMU bei der Änderung der ETS-Richtlinie 2018
der Anwendungsbereich des Artikels 24 auch gar nicht „wieder so zu erweitern, dass auch nicht
unmittelbar emittierende Tätigkeiten von der Richtlinie erfasst werden können“. Deshalb bedurfte es
auch keiner entsprechenden Forderung in den Standpunkten des Rates oder des EP.
Das BMU verschweigt hier ferner, dass es aber durchaus Forderungen seitens des EP gab, den
Geltungsbereich des Artikel 24 zu verändern, nämlich den Geltungsbereich einzuschränken, und
zwar dahingehend, dass die Erweiterungsentscheidung durch einen Mitgliedsstaat nicht wie bisher
jederzeit sondern nur zu Beginn einer Verpflichtungsperiode getroffen werden können sollte. Dieser
Forderung ist aber nicht entsprochen worden und so der Geltungsbereich des Artikel 24 ausdrücklich
nicht eingeschränkt worden. Die Mitgliedsstaaten können weiterhin eine Erweiterungsentscheidung
Vom BMU aber offenbar gar nicht erkannt und problematisiert ist eine andere ungeklärte Rechtsfrage.
Kann der Geltungsbereich der Richtlinie auch auf eine Tätigkeit ausgeweitet werden, mit der gar kein
CO2 erzeugt wird? Denn mit der Inverkehrbringung von Kraftstoffen entsteht ja gar kein CO2 und mit
dem Kraftstoffhandel wird somit auch kein CO2 weitergeleitet. Das CO2 wird erst bei der bestimmungsgemäßen Verwendung des Kraftstoffes in den Motoren der Kraftfahrzeuge erzeugt und dann
unmittelbar emittiert. Diese rechtliche Unsicherheit kann aber umgangen und eine Einbeziehung des
Verkehrssektors mit dem Up-Stream-Ansatz trotzdem rechtssicher gestaltet werden, wenn
verpflichtet, die Mitteilungen der Hauptzollämter über die von den Betreibern der Zollager
gemeldeten CO2-Jahresmengen entgegenzunehmen und zu prüfen, ob die Betreiber der
Zolllager die den Meldungen entsprechende Menge an Emissionsrechten rechtzeitig auf das
nationale Löschungskonto im Unionsregister transferiert haben. Ein nicht ausreichender und/oder
verspäteter Transfer wird von der DEHSt genauso sanktioniert wie ein nicht ausreichender
und/oder verspäteter Transfer von Emissionsrechten von Betreibern von ortsfesten Anlagen, die
unter das TEHG fallen.
Hinsichtlich der rechtlichen Bewertung einer so ausgestalteten Einbeziehung des Verkehrssektors in
das EU-ETS ist somit festzustellen:
Verpflichtet zu Abgabe von Emissionsrechten wird derjenige, dessen Tätigkeit zur Erzeugung
von CO2 und dessen unmittelbaren Emission führt. Aus Praktikabilitätsgründen erfolgt die
Abgabe aber nicht persönlich sondern durch einen von ihm Beauftragten. Dies ist mit dem EURecht vereinbar, denn weder die ETS-Richtlinie noch das EuGH-Urteil noch sonst eine EUVerordnung schreiben vor, dass die Abgabe der Emissionsrechte persönlich zu erfolgen habe
und nicht durch einen Beauftragten vorgenommen werden kann. Der Verpflichtete trägt im
vollen Umfang die finanziellen Belastungen des erforderlichen Kaufs von ETSEmissionsrechten. Für den Beauftragten entstehen dabei keinerlei Kosten. Damit sind die
Zielsetzungen der ETS-Richtlinie voll gewahrt.
Jede natürliche und juristische Person kann jederzeit ein Personenkonto im Unionsregister
eröffnen und von dem Konto ETS-Emissionsrechte auf das nationale Löschungskonto
transferieren. Der Transfer kann mit Anmerkungen versehen werden, insbesondere in wessen
Auftrag der Transfer erfolgt. Die Eintragungen sind von der DEHSt einsehbar. Die Einrichtung
von eigenen Personenkonten im Unionsregister durch die Betreiber der Kraftstoff-Zolllager als
auch die Abgabe von Emissionsrechten über Gemeinschafts-Konten sind daher problemlos
ohne eine Änderung der EU-Registerverordnung möglich.
Die Überwachungs- und Berichtserstattungsregeln werden aus Praktikabilitätsgründen an
ortsfesten Anlagen durchgeführt. Wie bei den ortsfesten Anlagen, die unter das TEHG fallen,
werden die Emissionen nicht bei den Verbrennungsanlagen selbst gemessen, sondern über
die verbrauchten Energieträger und ihren spezifischen Emissionsfaktoren ermittelt. Die Überwachungs- und Berichterstattungsregeln werden bereits derzeit hinsichtlich der Ermittlung der
Verkehrsemissionen als Teil der Nicht-ETS-Emissionen angewandt und werden von der EU
als hinreichend genau anerkannt. Sie werden im Wesentlichen unverändert vom Nicht-ETSBereich in den ETS-Bereich übernommen und bedürfen daher keines zusätzlichen Rechtsaktes der Kommission gemäß Artikel 24 Abs. 3 der ETS-Richtlinie.
Es ist daher nicht zu erkennen, aus welchen EU-rechtlichen Gründen eine so gestaltete
Erweiterung des EU-ETS um den deutschen Verkehrssektors unzulässig sein und nicht
kurzfristig innerhalb weniger Monate in Kraft treten können sollte.
Sicherlich wäre es mit deutlich weniger Aufwand für die DEHSt verbunden, wenn die Betreiber von
Kraftstoff-Zolllagern im Unionsregister Anlagen-Konten einer eigenen Kategorie einrichten könnten,
da dann die „händische“ Zusammenführung der Meldungen der Hauptzollämter und der AbgabeTransfers und deren Kontrolle durch die DEHSt wie bei den normalen ETS-Anlagen automatisiert
werden könnte. Aber dazu ist eine Änderung der EU-Registerverordnung im Komitologie-Verfahren
erforderlich. Es ist zwar nicht ersichtlich, warum dem der EU-Rat oder das EP widersprechen sollten,
würde aber in jedem Fall eine kleine zeitliche Verzögerung der Umsetzung bedeuten. Es sollte daher
zwar eine entsprechende Ergänzung der Registerverordnung angestrebt werden, bis zu einer
entsprechenden Änderung aber der Weg über die Einrichtung der Personenkonten gegangen
Ansonsten ist für die Umsetzung einer so gestalteten Erweiterung des EU.ETS um den Verkehrssektor nur ein vernachlässigbarer zusätzlicher Aufwand erforderlich. Eine zusätzliche Tätigkeit
entsteht weder beim Kraftwagenfahrer noch im Kraftstoffhandel. Die Administration bei den
Hauptzollämtern kann weitgehend automatisiert erfolgen. Lediglich die Betreiber von KraftstoffZolllagern haben ein zusätzliches Produkt einzukaufen (ETS-Emissionsrechte) und dieses im Auftrag
ihrer Kunden auf ein Behördenkonto zu transferieren. An keiner Stelle der neuen Verpflichtungskette
entsteht ein Zusatzaufwand, der zwingend einen einzigen zusätzlichen Arbeitsplatz erforderlich
Das System ist vergleichbar mit der Abführung der Kraftstoffenergiesteuer, die der Kraftfahrer zwar
beim Tanken mitbezahlt, aber nicht selbst an das Finanzamt überweist, sondern dies aus Praktikabilitätsgründen gesammelt über den Handel vom Kraftstoff-Zolllager vorgenommen wird.
Auch für den deutschen Kraftfahrer würde dies bei dem derzeitigen Preisniveau der ETS-Emissionsrechte nur eine geringfügige Belastung von ca. 5-6 Cent pro Liter Kraftstoff ausmachen.
Mit den vorstehenden acht Regelungsinhalten eines Klimaschutzgesetzes wird aber noch keine
Aussage darüber getroffen, ob auch gemäß Artikel 24 Abs. 2 der EU-ETS-Richtlinie die EUKommission Deutschland die zusätzliche Ausgabe von ETS-Emissionsrechten genehmigen sollte.
Grundsätzlich wäre dies bis zur maximalen Höhe der Verkehrsemissionen ohne Beeinträchtigung der
Umweltwirksamkeit des EU-ETS möglich. Entsprechend würden höhere Erlöse aus der Versteigerung
der zusätzlichen ETS-Emissionsrechte entstehen. Da dann aber gemäß Artikel 10 Nr. 1 (b) der EffortSharing-Regulation (ESR), die den Nicht-ETS-bereich regelt, die Zuweisungen an Emissionsrechten
des Nicht-ETS-Bereiches (in der ESR Emissionszuweisungen genannt) entsprechend gekürzt
werden, würde für Deutschland keine Netto-Entlastung bei seiner EU-rechtlichen Verpflichtung zur
Reduzierung seiner Nicht-ETS-Emissionen resultieren. Es würde weiterhin ein Zukaufbedarf an NichtETS-Emissionsrechten verbleiben, sowohl für die Verpflichtungsperiode bis 2020 als auch für die
Periode 2021 bis 2030. Für Deutschland könnte es daher sinnvoller sein, nur in dem Umfang neue
ETS-Emissionsrechte auszugeben, wie Emissionsrechtezuweisungen zur Pflichterfüllung im NichtETS-Bereich nicht benötigt werden. Deutschland könnte dadurch möglicherweise generell die
Notwendigkeit eines Zukaufs von Nicht-ETS-Emissionsrechten vermeiden.
Aber auch wenn die Überführung des Verkehrssektors nicht schon ab 2020 sondern erst ab 2021 in
Kraft treten würde, könnte Deutschland ein Zukaufbedarf für die Periode bis 2020 vermeiden.
Deutschland könnte dann nämlich mit einem anderen EU-Staat, der in der Periode bis 2020 einen
Überschuss an Nicht-ETS-Emissionsrechten hat, einen kostenlosen Leihvertrag abschließen. Der
andere EU-Staat „leiht“ aus seinem Überschuss die Deutschland zur Pflichterfüllung bis 2020
fehlende Menge und Deutschland gibt diese Menge aus seinem Überschuss in der Periode 20212030 wieder zurück. Dies wäre auch ohne „Leihgebühr“ für viele andere EU-Staaten attraktiv, denn
deren Rechteüberschuss bis 2020 würde sonst verfallen. Nur einige osteuropäische Staaten können
in sehr begrenztem Umfang Nicht-ETS-Emissionsrechte der Periode bis 2020 in die nächste Periode
In jedem Fall entstünde bei einer Überführung des Verkehrssektors in das EU-ETS eine
Entlastung des Bundeshaushaltes in Höhe von mehreren Milliarden Euro pro Jahr, entweder
durch höhere Versteigerungserlöse oder durch geringere Zukaufkosten oder auch durch
Zu 2) Die Einbeziehung des Verkehrssektors in das EU-ETS gefährdet keinen
wirksamen Klimaschutz, sondern schafft erstmals wirksamen und zugleich
kosteneffizienten Klimaschutz auch im Verkehrssektor
Aber selbst wenn eine Einbeziehung des Verkehrssektors rechtlich möglich wäre, plädiert das BMU
dafür, dies nicht zu verfolgen. Das BMU behauptet, dass damit kein ausreichender Klimaschutzanreiz
gegeben wäre und die Existenz bereits bestehender angeblich wirksamer Regulierungen des
Verkehrssektors gefährdet würde. Auch hier stellt das BMU die Realitäten völlig auf den Kopf.
Wenn denn das vom BMU gelobte derzeitige Policy-Mix im Verkehrssektor tatsächlich so klimaschutzwirksam wäre, warum sind dann die CO2-Emissionen des Verkehrssektors in den letzten 10
Jahren so stark gestiegen, dass Deutschland deshalb sowohl seine EU-Verpflichtungen zur Reduzierung seiner Nicht-ETS-Emissionen als auch sein eigenes nationales Klimaschutzsonderziel für
2020 deutlich nicht wird einhalten können?
Weil in Wirklichkeit die vom BMU in seinen seit mehr als 10 Jahren aufgestellten diversen Klimaschutzplänen enthaltenen Policy-Mix-Maßnahmen nie die prognostizierten Klimaschutzwirkungen
erbracht haben, sondern diese immer viel niedriger waren. Insbesondere auch die tatsächlichen
Klimaschutzwirkungen der vom BMU jetzt genannten drei Instrumente für den Verkehrssektor (CO2Emissionsstandarts der EU für den Flottenverbrauch der Fahrzeughersteller, Beimischungspflicht von
Bio-Kraftstoffen der Kraftstofflieferanten, Kraftstoffenergiesteuern für die Fahrzeugnutzer) waren viel
zu gering, um den absoluten Emissionsanstieg durch das gestiegene Verkehrsaufkommen ausgleichen zu können. Dem Klimawandel ist es aber egal, ob der mit einer komplizierten Formel
berechnete spezifische CO2-Emissionwert einer Fahrzeugflotte geringer geworden ist, wieviel BioKraftstoffe beigemischt oder wieviel Kraftstoffenergiesteuern gezahlt wurden. Dem Klima interessiert
nur, wie viel CO2 absolut emittiert worden ist.
Besonders entlarvend ist hier, dass das BMU ein viertes Instrument, nämlich die Subventionierung
von Elektrofahrzeugen, gar nicht erst anführt. Von den „geplanten“ eine Million E-Autos bis 2020 sind
bisher erst kümmerliche ca. 4 % auf der Straße. Das war wohl selbst dem BMU zu peinlich. Zudem
hat erst vor kurzen Prof. Dr. Sinn vom Ifo-Institut zu Recht darauf hingewiesen, dass die E-Autos mit
einem „Kohlemotor“ fahren, da der von ihnen geladene Strom im Wesentlichen von Kohlekraftwerken
Wie verhält es sich dagegen mit der Klimaschutzwirkung durch eine Erweiterung des ETS um den
Verkehrssektor?
Das BMU behauptet zunächst, dass generell „der Emissionshandel als alleiniges Instrument“ die für
die Erreichung der Ziele des Pariser Klimaabkommens notwendige Transformation der Wirtschaft
nicht leisten könne, da das von ihm ausgehende Preissignal zu gering sei, um die technologischen
Innovationen anzureizen, die zur Einhaltung der Klimaschutzziele in zehn Jahren benötigt werden.
Insbesondere im Verkehrssektor sei „der an der Zapfsäule resultierende Preisanstieg“ wegen der
hohen Grenzvermeidungskosten im Verkehrssektor dazu zu gering.
Das BMU ignoriert dabei wissentlich, dass die Klimaschutzwirkung eines Systems handelbarer
Emissionsrechte generell nicht von der Höhe des Emissionsrechtepreises abhängt, sondern
ausschließlich von der Menge an Emissionsrechten, die dem System durch eine rein politische
Entscheidung zur Verfügung gestellt wird. Der daraus resultierende Marktpreis der Emissionsrechte
gibt lediglich den unter das System fallenden Emittenten die Orientierung, wer von ihnen die notwendigen Emissionsreduktionen vornehmen soll. Aus wirtschaftlichem Eigeninteresse werden diese
Reduktionen nur diejenigen jeweils in dem Umfang vornehmen, wie die damit verbundenen Grenzvermeidungskosten niedriger sind als der Marktpreis. Damit wird erreicht, dass die politisch vorgegebe-
nen Klimaschutzziele mit geringstmöglichen volkswirtschaftlichen Gesamtkosten eingehalten werden.
Und dadurch entstehen zugleich auch die geringstmöglichen gesamtgesellschaftlichen Wohlstandsverluste. Das Eigeninteresse der Emittenten führt so zum Allgemeinwohlinteresse. Greift der Staat in
diesen marktwirtschaftlichen Regelungsprozess ein und zwingt einige Emittenten mit höheren Grenzvermeidungskosten Emissionen zu reduzieren, würden sich die Gesamtkosten und damit die Wohlstandsverluste erhöhen, ohne dass sich die Emissionen verringern.
Solange die Grenzvermeidungskosten für Reduktionsmaßnahmen im Verkehrssektors höher sind als
der Marktpreis für die EU-ETS-Emissionsrechte, solange wäre es daher auch im Allgemeinwohlinteresse, dass diese Maßnahmen nicht vorgenommen werden. Die Klimaschutzwirkung der
Einbeziehung des Verkehrssektors in das EU-ETS entsteht nämlich nicht durch eine mehr oder
weniger große Verteuerung der Kraftstoffe an den Tankstellen, sondern dadurch, dass die CO2Emissionen des Verkehrs in ein Regelungssystem einbezogen werden, in dem die Emissionen
mengenmäßig begrenzt sind und diese Begrenzung auch absolut sicher eingehalten wird. Emittieren
die Kraftfahrzeuge mehr CO2 und verbrauchen entsprechend mehr ETS-Emissionsrechte, können die
anderen Emittenten nur entsprechend weniger Treibhausgase emittieren und umgekehrt. Wenn in der
Vergangenheit die CO2-Emissionen des deutschen Verkehrssektors gestiegen sind, sind zugleich
auch immer die gesamten Treibhausgasemissionen der EU mitgestiegen. Dies gilt auch gegenwärtig
noch. Würden nach Einbeziehung des deutschen Verkehrssektors in das EU-ETS dessen CO2Emissionen steigen, würden dagegen die Treibhausgasemissionen der EU um kein einziges Gramm
mehr ansteigen.
Entgegen der Behauptung des BMU würden dabei sehr wohl die klimapolitischen Ziele der EU der
nächsten zehn Jahre gesichert eingehalten. Denn bei der Marktpreisbildung der Emissionsrechte geht
nicht nur deren aktuelle Knappheit ein sondern auch die erwartete zukünftige Knappheit. Dies beweist
die Entwicklung der Preisbildung der ETS-Emissionsrechte. Würde nur die aktuelle Knappheit den
Preis bestimmen, hätten die Emissionsrechte auch heute noch einen Preis von Null. Denn derzeit
sind ca. 1,6 Milliarden Emissionsrechte mehr im ETS verfügbar (im Umlauf) als die Emittenten zur
aktuellen Pflichterfüllung benötigen. Die ETS-Emissionsrechte sind aktuell also gar nicht „knapp“.
Das dennoch der Marktpreis bis Ende 2017 zwischen ca. 4-8 Euro und danach auf einen Bereich von
20-27 Euro gestiegen ist, lag daran, dass die rechtlich fixierte ständig bis 2030 steigende Knappheit
mitberücksichtigt wurde und diese Anfang 2018 durch Änderungen der EU-ETS-Richtlinie deutlich
erhöht wurde. Entgegen der Behauptung des BMU wurden dadurch nicht nur „die nächst
anstehenden Minderungsmaßnahmen oder kurzfristig amortisierende Modernisierungen“ angereizt,
sondern alle im Zeitverlauf bis 2030 von den Emittenten für notwendig gehaltenen Maßnahmen. Das
schließt auch die Entwicklung von zukünftig benötigten technologischen Entwicklungen ein, allerdings
nur solcher, die sich an den zukünftigen Knappheitspreisen und ihren Bedarfszeiträumen orientieren.
Das BMU behauptet aber nun gerade, dass das ETS dies nicht ausreichend und nicht rechtzeitig
leisten könne und deshalb zusätzliche staatliche Maßnahmen, d.h. der vom BMU gelobte Policy-Mix,
notwendig sei. Das BMU hat also die Hybris, besser als die betroffene Wirtschaft zu wissen, welche
technologischen Entwicklungen und wann diese zukünftig benötigt werden. Diese Hybris war zwar
tendenziell schon immer etwas im BMU vorhanden. Seit dem Amtsantritt des derzeitigen beamteten
Staatssekretärs hat sich diese Hybris aber deutlich verstärkt.
In einer Hinsicht hat das BMU allerdings Recht: Wenn der Verkehrssektor in das EU-ETS überführt
würde, wäre der Policy-Mix „gefährdet“. Alle sonstigen staatlichen Eingriffe in den Verkehrssektor
hätten dann nämlich überhaupt keine Klimaschutzwirkung mehr. Denn in dem Umfang, wie diese die
Verkehrsemissionen tatsächlich reduzieren, würde der Verkehr weniger ETS-Emissionsrechte nachfragen, der Preis der ETS-Emissionsrechte würde tendenziell sinken und einige ETS-Anlagen von
Industrie und Energie würden dann mehr ETS-Emissionsrechte kaufen und entsprechend mehr
emittieren. Die Gesamtemissionen aus Industrie, Energie und Verkehr blieben gleich. Die Existenz
des Policy-Mix und insbesondere dessen Fortentwicklung gemäß dem BMU-Klimaschutzgesetzentwurf mit seinen Sektorzielen ließe sich nicht mehr rechtfertigen, genauso wenig, wie die von der
Verkehrskommission kürzlich vorgeschlagenen Eingriffe in den Verkehrssektor. Die Kosten hierfür
könnten eingespart und für andere gesellschaftlich ebenfalls wichtige Aufgaben eingesetzt werden.
Darauf hatte im Grundsatz übrigens auch der Weltklimarat (IPCC) bereits in seinem Weltklimabericht
von 2014 ausdrücklich hingewiesen. Bezeichnender Weise hatte das BMU diesen Bericht damals in
seiner deutschen Zusammenfassung nur verfälscht veröffentlicht.
Wenn der deutsche Verkehrssektor in das EU-ETS überführt würde, würde das also nicht einen
wirkungsvollem Klimaschutz gefährden, sondern nur die weitere Aufblähung der BMU-Bürokratie,
womöglich sogar Forderungen nach deren Abbau auslösen.
Zu 3) Die Einbeziehung des Verkehrssektors in das EU-ETS würde zu keiner nennenswerten Mehrbelastung des deutschen Industrie- und Energiesektors führen
Das BMU behauptet schließlich, dass durch die Einbeziehung des deutschen Verkehrssektors in das
EU-ETS die „Minderungslast des Verkehrs“ auf den deutschen Energie- und Industriesektor „abgewälzt“ würde. Dazu behauptet es zunächst, dass die Gesamtmenge an ETS-Emissionsrechten
„anhand einer gewissen Basisperiode angepasst und anschließend jährlich um den Linearen
Kürzungsfaktor reduziert“ würde. Da die Emissionen des Verkehrssektors weniger stark sinken
würden, ergäbe sich daraus, dass der Verkehrssektor eine immer größere Menge an ETSEmissionsrechten „aus dem ursprünglich für die Energie und Industrie vorgesehenem Budget
herauskaufen müsste“. Dies würde die Minderungslast für die Sektoren Industrie und Energie
erhöhen und zwangsläufig zu stark steigenden Emissionsrechtepreisen führen. „Je mehr
Mitgliedsstaaten ihren Verkehrssektor ebenfalls in das EU-ETS einbeziehen, desto stärker fallen
diese Effekte aus.“
Zunächst einmal ist festzuhalten, dass auch das BMU offensichtlich davon ausgeht, dass auch
andere EU-Staaten ihren Verkehrssektor in das EU-ETS einbeziehen würden, wenn Deutschland als
Vorreiter voranginge. Das ist ein zweites Mal eine zutreffende Einschätzung des BMU.
Unzutreffend ist aber die Behauptung einer erheblichen Mehrbelastung des deutschen Energie- und
Industriesektors. Wie bereits zu 1) erläutert, ist völlig offen, ob überhaupt und ggf. wieviel oder wie
wenig ETS-Emissionsrechte zusätzlich ausgegeben würden. Dazu gibt es keinerlei Vorgaben der
ETS-Richtlinie, außer dass die Umweltwirksamkeit des EU-ETS zu berücksichtigen ist und die EUKommission dies „gestatten“ muss. Die Kommission hat hierzu noch keinerlei eigene Position
entwickelt. Es ist aber sicher davon auszugehen, dass die EU-Kommission nicht zustimmen würde,
wenn die Umweltwirksamkeit des ETS verringert würde. Die maximale zusätzliche Menge an ETSEmissionsrechten ist daher begrenzt auf die Höhe der derzeitigen und bis 2030 zu erwartenden CO2Emissionen des deutschen Verkehrssektors. Zunächst aber müsste Deutschland klären, was für
Deutschland am sinnvollsten wäre. Je weniger zusätzliche ETS-Emissionsrechte Deutschland
ausgeben möchte, umso mehr würde die Klimawirksamkeit des EU-ETS steigen und damit sicher
auch die Bereitschaft der Kommission zuzustimmen. Alles Weitere ist völlig offen und mit der
Kommission zu verhandeln. Die Behauptungen des BMU über die Anwendung „einer gewissen
Basisperiode“ und des „Linearen Kürzungsfaktors“ sind reine Spekulation und keineswegs zwingend.
Richtig ist aber, dass sehr wahrscheinlich deutlich weniger ETS-Emissionsrechte zusätzlich
ausgegeben werden, als der Verkehrssektor benötigen und nachfragen wird. Die Differenz würde der
Verkehrssektor aber nicht den deutschen Energie- und Industriesektoren „wegkaufen“, sondern aus
der derzeitigen Umlaufmenge von ca. 1,6 Milliarden ETS-Emissionsrechten gedeckt werden können.
Wenn sich die Umlaufmenge aber schneller reduziert, würden weniger Emissionsrechte in die
Marktstabilitätsreserve überführt und in 2024 weniger Emissionsrechte daraus von Amtswegen
gelöscht. Ein Teil der zusätzlichen Nachfrage des Verkehrssektors würde daher durch die geringere
Löschung ausgeglichen. Dennoch dürften die Knappheit und damit der Preis der ETS-Emissionsrechte etwas steigen, aber keineswegs „zunehmend stark“, wie es das BMU behauptet.
Diese leichte Preiserhöhung würde aber nicht nur in Deutschland sondern in der gesamten EU wirksam werden. Anders als bei einer deutschen CO2-Steuer könnten daher keine Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der EU auftreten. Außerdem würden die zusätzlichen Emissionsreduzierungen zum
Ausgleich der verbleibenden zusätzlichen Nachfrage des Verkehrssektors in der gesamten EU
erfolgen, und zwar bei den Emittenten mit den niedrigsten spezifischen Vermeidungskosten. Wenn
die Selbstdarstellung der deutschen Industrie und dabei insbesondere der deutschen Chemie- und
Stahlindustrie stimmt, dass sie bereits hoch effizient sind und nur noch hohe Vermeidungskosten
haben, würden die Emissionsreduktionen also außerhalb Deutschlands stattfinden.
Der deutsche Energie- und Industriesektor hätte also gar keine „erhöhte Minderungslast“, wie
das BMU behauptet. Er müsste lediglich leicht erhöhte Emissionsrechtepreise verkraften.
Demgegenüber stünden Entlastungen des Bundeshaushaltes in Höhe mehrerer Milliarden
Jürgen Hacker, Berlin, 19. Mai 2019
Vorsitzender des Bundesverband Emissionshandel und Klimaschutz (bvek) e.V. 2005 - 2011 und
2014 - 4/2019 / www.bvek.de
Kontakt: hacker@bvek.de / Telefon 030-32900965 / Fax 030-32900969
PDF Document Stellungnahme zum BMU-Papier Verkehr ins ETS-1.pdf
wurde richtlinie diese emissionsrechten emissionsrechte emissionen verkehrssektors einer verkehrssektor sondern kommission werden artikel durch nicht

References: EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 3
 EuGH 
 EuGH 
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