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Timestamp: 2019-08-19 10:16:06+00:00

Document:
Cómputo del lapso de caducidad en la Ley del Estatuto de la Función Pública – Acceso a la Justicia
Sentencia Nº 106 Fecha: 9 de febrero de 2018
Caso: Ventura Yilaly Sifontes solicitó revisión constitucional de “la sentencia de última instancia dictada en el (sic) veintisiete (27) de octubre de 2016 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”, que declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por el actor contra el Ministerio del Poder Popular para Educación Universitaria, Ciencia y Tecnología.
Decisión: 1. HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional presentada. En consecuencia se ANULA el referido fallo, y se ORDENA a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dictar decisión en el presente caso conforme a las consideraciones expuestas por esta Sala en el presente fallo. 2. ORDENA la publicación del presente fallo en la página web de este Tribunal Supremo de Justicia, así como en la Gaceta Judicial.
“…respecto a la denuncia relativa al momento a partir del cual comienza a computar el referido lapso, cabe señalar que esta Sala ha analizado los supuestos de aplicación del artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en la sentencia N° 1.738 del 9 de octubre de 2006, caso: Lourdes Josefina Hidalgo, y en parte expresó:
“(…) De la norma se extrae, en primer lugar, que el lapso establecido en dicha ley es de tres meses y, en segundo lugar, que según el objeto del proceso este plazo se computará de forma distinta. Así, si se impugna un hecho o no media manifestación formal de la actuación administrativa y ésta sin embargo lesiona un derecho de contenido estatutario, el lapso se computará desde el día en que se produjo el mismo y si se impugna un acto administrativo, el cómputo de ese lapso se iniciará a partir de la fecha de notificación de éste.
Sin embargo, en el segundo de los supuestos, para que dicho plazo pueda ser válidamente computado, el acto administrativo debe ser notificado siguiendo para ello las normas que regulan la notificación contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Así, es claro que existen dos situaciones a partir de las cuales se comienza a computar el lapso de caducidad aludido, esto es: i)cuando se genera un hecho o ii) cuando se notifica un acto administrativo, lesivo de los derechos previstos en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En este sentido, en lo que se refiere al supuesto proveniente del “hecho”, esta Sala estableció en la sentencia N° 1643 del 3 de octubre de 2006 (caso: Héctor Ramón Camacho Aular), que:
“La interposición de esta querella es motivada por un ‘hecho’ -que no necesariamente consiste en la emanación de un acto administrativo-, que posiblemente perjudica la esfera jurídica del funcionario.
Este ‘hecho’ que ocasiona o motiva la interposición de la querella es el que debe tomarse en cuenta a los efectos del cómputo del lapso de caducidad, al cual hace referencia el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Entonces, para determinar la caducidad de una acción, siguiendo las pautas establecidas en la norma comentada, es necesario establecer, en primer término cuál es el hecho que dio lugar a la interposición de la querella; y, en segundo lugar, una vez determinado lo anterior, es imprescindible establecer cuando se produjo ese hecho.
En el caso de autos, de un análisis de los alegatos expuestos por el accionante en amparo (los cuales coinciden casi en su totalidad con los de la querella), se puede precisar que el hecho que dio lugar a la reclamación lo constituye el presunto pago incompleto por parte del Ministerio de Educación Superior de sus prestaciones sociales”.
Conforme a ello, es necesario determinar el momento en el cual se produce ese “hecho concreto” que genera la pretensión de la correspondiente querella funcionarial, lo que permite tener certeza a los efectos de computar el lapso de caducidad. Ciertamente, el anterior aserto puede verificarse por ejemplo, en el caso de los reclamos por prestaciones sociales, ya que la terminación de la relación funcionarial genera la obligación del patrono de pagar dichas prestaciones, pero cuando los montos recibidos por el trabajador resultan insuficientes conforme al régimen estatutario aplicable, se genera un nuevo “hecho concreto”, sobre la base del cual se inicia el respectivo cómputo del artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Lo anterior conlleva a analizar en términos generales la existencia de la obligación del pago de prestaciones sociales, y así se tiene que en el ámbito civil el artículo 1.354 del Código Civil contempla que “[q]uien pida la ejecución de una obligación debe probarla, y quien pretenda que ha sido libertado de ella debe por su parte probar el pago o el hecho que ha producido la extinción de su obligación” y, con relación al pago, entendido como “la entrega y traslación del dominio de la cosa” (Vid. POTHIER, ROBERT JOSEPH. Tratado de las Obligaciones. Barcelona. 1839, pág. 330), constituye uno de los medios o modos voluntarios por excelencia del cumplimiento de las obligaciones, y responde, en sentido amplio, a la satisfacción del interés del acreedor (Vid. JOSÉ MANUEL LETE DEL RÍO. Derecho de obligaciones. Editorial Tecnos, 1998, p. 101), por ello el pago es el cumplimiento real de la obligación adquirida. (ROBERT JOSEPH POTHIER, citado supra, p. 305).
Así, debe destacarse por una parte que las prestaciones sociales, a la luz del derecho civil, están enmarcadas dentro de las obligaciones sometidas a término a cargo del patrono, y como tal se extingue por medio del pago. El término que las prevé es de naturaleza legal, por cuanto es el mismo legislador quien establece el momento en que debe ser entregado el dinero acumulado por antigüedad. Así, cuando el patrono no las paga al finalizar la relación de trabajo, surge para el trabajador, además del derecho de reclamarlas judicialmente, el derecho a cobrar intereses de mora por el retardo en su cumplimiento.
Ahora bien, en principio dicho término resulta incierto pues se encuentra condicionado a la terminación de la relación laboral, por lo que la entrega al trabajador de una cantidad de dinero proveniente de las prestaciones sociales acumuladas hasta cierto período no lo libera de la obligación si no se constata la extinción del vínculo laboral, es decir, la existencia de la obligación -consistente en la entrega de una cantidad monetaria acumulada durante el tiempo de servicio- tiene como término un hecho que es la culminación de la relación de trabajo que, salvo las relaciones contractuales establecidas a tiempo determinado, resulta incierto.
En tal sentido, debe agregarse que al terminarse el vínculo laboral, el trabajador asume que recibirá nominal y materialmente el monto que se le adeuda, por lo que cuando no se respeta el momento oportuno del pago se transgrede el principio de protección de la confianza legítima, arraigado en otro principio cardinal para el Estado de Derecho, como es el de seguridad jurídica; de allí lo previsto en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al establecer el pago de los intereses moratorios.
La doctrina al estudiar las obligaciones a término, establecidas en beneficio del acreedor, ha expresado: “(…) existen situaciones en las que por expresa disposición legal el pago anticipado no libera al deudor; ello ocurre: a) El deudor no se libera ni puede pagar antes, si el término es establecido en beneficio del acreedor, porque en este caso el acreedor no se le puede obligar aceptar el pago sino después del cumplimiento del término (…)” (Vid. MADURO LUYANDO, ELOY: Curso de Obligaciones Derecho Civil III. (7ª. ed.). Caracas-Venezuela. Editorial Sucre. 1989, pág. 250).
En este orden de ideas, cabe destacar que las prestaciones sociales tienen la naturaleza preeminentemente de previsión social; son irrenunciables y, en caso de pretenderse un anticipo, éste solo debe proceder conforme a lo estipulado en la ley, en resguardo del trabajador. En tal sentido, el trabajador no está obligado a aceptar del acreedor -patrono-, antes de la culminación laboral, el pago de sus prestaciones sociales, pues permitir la anticipación de un pago en casos fuera de los establecidos en ley, puede conllevar a su vez al posible engaño, coacción o incluso fraude, al firmar documentos como medio de demostrar pagos por concepto de prestaciones sociales cuando probablemente no se hayan generado dichos pagos o no se produzca materialmente la cancelación de ese concepto, aún cuando así lo refleje algún documento que haya sido suscrito por el dependiente. Esto, vale agregar, puede generar un enriquecimiento sin causa por parte del patrono, en aquellos casos al no salir aún dicho monto de su patrimonio (Vid. Sentencia N° 495 de la Sala de Casación Social del 4 de julio de 2013, caso: Rafael Tovar y otros).
Considerando el análisis anterior, se tiene que en el caso en concreto se alude a un hecho que originó la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, como es, la transferencia bancaria por concepto de pago de las prestaciones sociales, ante lo cual es necesario hacer referencia a lo expresado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo al indicar “(…) que el hecho generador se produjo el día 11 de diciembre de 2013, cuando el querellante se dio por notificado de ese finiquito de pago y no el 30 de enero de 2014 cuando se hizo efectiva la transferencia bancaria, pues a partir de la notificación es cuando el recurrente supo cómo le pagarían y cuáles conceptos fueron reconocidos por la Administración”.
Ciertamente en el caso que se analiza no se discute el hecho cierto de la culminación de la relación laboral, lo destacable es que el cumplimiento de la obligación de pagar las prestaciones sociales debe suceder en el momento del vencimiento del término -culminación de la relación laboral- con el desembolso respectivo, materialmente ejecutado, pues es allí cuando se verifica un hecho jurídicamente relevante en el interés del acreedor (trabajador) respecto de su pretensión de recibir las prestaciones sociales; en cambio, la firma de un documento per se no demuestra la liberación de la obligación, así como tampoco su cumplimiento parcial; y en consecuencia, para el caso en concreto, dicho acto -transferencia bancaria- constituyó el momento en el cual inició el lapso que tiene el funcionario para ejercer su derecho a reclamar la diferencia de lo que por concepto de prestaciones sociales recibió por parte de la Administración Pública, en caso de existir algún desacuerdo.
Lo anterior resulta coherente, con las decisiones sobre la materia ya que ni siquiera la “oferta real de pago” constituye un mecanismo que permita, en el proceso laboral, entender la liberación de la obligación, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de este Máximo Tribunal, pues pretender liberado al patrono “(…) de cualquier acreencia laboral por el hecho de haber ofertado y subsiguientemente depositado, sería desconocer el derecho que tiene el trabajador de poder ejercer alguna de las acciones conferidas por la Ley Adjetiva Laboral, y con ello, verse violentado el principio de irrenunciabilidad de los derechos laborales consagrados en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Trabajo” (Sentencia de la Sala de Casación Social N° 1841 del 11 de noviembre de 2008, caso: José Surita).
De allí que siendo la institución de las prestaciones sociales de eminente orden social y tuitivo, debe preponderar la equidad como principio de interpretación en todos aquellos casos en que se trate, no ya de fijar el alcance de una norma, sino de regular una situación de hecho para la cual no existe norma aplicable ni hay suficiente claridad en las otras fuentes subsidiarias, es por lo que, a la actuación en contravención de la Ley, por parte del patrono, necesariamente hay que buscarle una solución acorde con ese valor. Así, en un Estado Social de Derecho y de Justicia, en los términos del artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el operador de justicia debe tener en cuenta los valores allí contemplados al momento de aplicar la norma, y no solo limitarse, de una manera mecánica, a la aplicación de la Ley mediante la determinación de un silogismo.
Del asunto ventilado en el recurso contencioso administrativo funcionarial, de un análisis de los alegatos expuestos por el solicitante de la revisión constitucional, lo cual coincide con el petitorio de la querella funcionarial incoada en primera instancia, cuyo libelo riela al folio cincuenta y cuatro (54) y siguientes del presente expediente, se puede precisar -se reitera- que el hecho que dio lugar a la reclamación inicial lo constituye el “Pago de Diferencias de Prestaciones Sociales, Intereses Moratorios causados por el Retardo en su Cancelación y la Indexación o Corrección Monetaria causada por la Pérdida del Valor de las mismas” por parte del entonces Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria (Negrillas del escrito citado).
Ahora bien, se denota la actuación del organismo querellado de proceder a la firma anticipada por parte del funcionario, del denominado “comprobante de pago” de las prestaciones sociales -pago nominal-, con la ejecución posterior de dicho pago -pago material-. Ante tal actuar, cabe traer a colación al autor José Mélich-Orsini al indicar que “(…) el ‘acto de ejecución’ del deudor no es en verdad la causa eficiente de la extinción de la obligación más que por el hecho objetivo de que, con tal ‘ejecución’ del acto jurídico previsto por el legislador como indispensable para la transferencia de la propiedad, se habría producido simultáneamente la situación de hecho: coincidencia fáctica entre ese acto voluntario del deudor y el objeto de la obligación, a la cual, desde el punto de vista de la ley e independientemente de si ella ha sido o no querida por el deudor, se vincula la ‘extinción’ de la obligación” (Vid. MÉLICH-ORSINI, JOSÉ. El Pago. Editorial Serie Estudios, Caracas. 2010, p. 11).
Así, dicha actuación, no puede ser considerada válida a los fines de considerarse cumplida la obligación desde la firma del “comprobante de pago”, cuando materialmente no se ha efectivamente cumplido, y por tal no se ha trasladado el dominio de la cosa, elemento fundamental que representa el pago. En otros términos, la obligación adquirida por la Administración al momento de la culminación de la relación funcionarial es efectuar el pago correspondiente (ya sea mediante un cheque, un depósito o una transferencia bancaria a la cuenta del funcionario -cfr. Sentencia de esta Sala N° 1643 del 3 de octubre de 2006-), siendo el cálculo solo un paso obligatorio y previo al “pago” en sí mismo, que no extingue la obligación (pago) ya que no satisface la acreencia del funcionario conforme al ordenamiento jurídico aplicable.
Determinar lo contrario, esto es, pretender que el momento en que se produce el cálculo constituye el hecho a partir del cual se puede computar el lapso de caducidad para la interposición de los recursos contenciosos funcionariales por concepto de “diferencia de prestaciones sociales” cuando dicho pago no se ha efectuado, generaría una interpretación en el ámbito judicial, que acarrearía probablemente sentencias condicionadas; pues el juzgador estaría posiblemente acordando una diferencia sobre un pago que materialmente no se ha ejecutado, es decir, es una sentencia que, para que pueda ejecutarse -ordenando el pago de una “diferencia”-, depende de la materialización de un “primer desembolso” o que esa liquidación se corresponda con el monto expresado en el “documento de recepción del pago”.
Resulta evidente entonces que, si lo reclamado por el actor en el presente caso es una diferencia en el monto de las prestaciones sociales depositadas en cuenta por el patrono, no es sino hasta la fecha del desembolso de éstas a favor del trabajador, cuando efectivamente se puede generar una diferencia, ya que es el momento en que en efecto se verifica el hecho al cual hace referencia el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en la medida que el pago es el cumplimiento de la prestación debida, e implica simultáneamente satisfacción y extinción de la obligación, que es justamente lo que se cuestiona en una la querella funcionarial por diferencia de prestaciones sociales.
Siendo así, al asumir la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que el hecho que origina la reclamación a través de la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial se produce “cuando el querellante se dio por notificado de ese finiquito de pago y no el 30 de enero de 2014 cuando se hizo efectiva la transferencia bancaria, pues a partir de la notificación es cuando el recurrente supo cómo le pagarían y cuáles conceptos fueron reconocidos por la Administración” -notificación que por lo demás cabe destacar no cumple en principio con los precisos términos del artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme a la descripción efectuada por la propia Corte Primera en la sentencia objeto de revisión-, desconoció los extremos en que debe entenderse el hecho a partir del cual debía comenzar a computarse el lapso previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En este contexto, debe señalarse el alcance del principio pro actione, conforme al cual las condiciones y requisitos de acceso a la justicia no deben imposibilitar o frustrar injustificadamente el ejercicio de la acción a través de la cual se deduce la pretensión, toda vez que “(…) el propio derecho a la tutela judicial efectiva garantiza la posibilidad de ejercicio eficiente de los medios de defensa, así como una interpretación de los mecanismos procesales relativos a la admisibilidad que favorezca el acceso a los ciudadanos a los órganos de justicia” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1.064 del 19 de septiembre de 2000, caso C.A. Cervecería Regional).
Adicional a ello, es necesario destacar que en el ámbito funcionarial al igual que ocurre en el ámbito laboral, conforme al principio de equidad, se establece una especial consideración al trabajador -funcionario público- como débil jurídico y económico, y al trabajo como hecho social que goza de la protección especial del Estado, por lo que resultan aplicables una serie de principios entre los cuales se encuentran, el de la norma más favorable o principio de favor, el principio in dubio pro operario, el de conservación de la condición laboral más favorable, el principio de irrenunciabilidad de los derechos de los trabajadores y trabajadoras, el principio de primacía de la realidad o de los hechos frente a la forma o apariencia de los actos derivados de la relación jurídico laboral, el principio de conservación de la relación laboral, el principio de presunción de continuidad de la relación de trabajo, el principio de no discriminación arbitraria en el empleo por razones de género o preferencia sexual, condición social, raza, religión, ideología política, actividad sindical, o cualquiera otra fundada en criterios de relevancia incompatibles con el ordenamiento jurídico (Vid. Sentencia de esta Sala N° 163/2013).
En ese sentido, tal como lo ha señalado esta Sala mediante sentencia N° 2179 del 30 de octubre de 2007, “la intangibilidad y progresividad en el orden constitucional se relaciona íntimamente con el principio interpretativo in dubio pro operario, por lo que el significado y alcance dado debe efectuarse de la manera más favorable para el trabajador. Así las cosas, esta Sala, en consideración de lo expuesto, observa que, garantizar y facilitar el acceso de los trabajadores a la justicia, ha sido considerado como un elemento esencial del Derecho Procesal del Trabajo como Derecho Social”. Conforme a ello y en atención al principio in dubio pro operario, consagrado en el numeral 3 del artículo 89 de la Carta Magna, dado que debe aplicarse la interpretación más favorable al trabajador (funcionario); al constatarse la lesión del derecho a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva -y en particular del principio pro actione- del accionante mediante la sentencia objeto de revisión, conforme a la doctrina y jurisprudencia anteriormente desarrollada, se declara ha lugar la solicitud de revisión planteada. Así se decide.
En consecuencia, se anula la sentencia N° 2016-0740, dictada el 27 de octubre de 2016 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y se ordena a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dictar sentencia en el recurso contencioso administrativo funcionarial considerando lo expuesto en el presente fallo. Así se decide.
Asimismo, se advierte tanto a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo como a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que el criterio anteriormente desarrollado es de carácter vinculante, y, en casos similares al presente, deberán ajustar las sucesivas decisiones a lo establecido en el presente fallo, en aras de garantizar la aplicación uniforme de los principios a la tutela judicial efectiva, al derecho a la defensa y al principio pro actione de los funcionarios y demás trabajadores.
Finalmente, se ordena la publicación del presente fallo en la página web de este Alto Tribunal, así como en la Gaceta Judicial cuyo sumario deberá señalar: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que establece con carácter vinculante la aplicación del principio pro operario en el cómputo del lapso de caducidad establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública”, y de igual modo, se ordena la remisión de copia certificada a la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, para que, como cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la difunda entre los órganos que la conforman (Cfr. sentencia de esta Sala N° 1.036/2011). Así se decide”.
Comentario de Acceso a la Justicia: El fallo que resuelve la solicitud de revisión constitucional presentado contra la sentencia de la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo tienes efectos procesales importantes, pues determina cómo deben computarse los 3 meses para la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. En este caso, la SC especificó que cuando lo reclamado fuera la diferencia por concepto del pago de prestaciones sociales, ese lapso de caducidad debe contarse a partir la fecha en que se hizo efectivo el desembolso.
Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/febrero/207665-0106-9218-2018-17-0770.HTML

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 artículo 73
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in dubio
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 artículo 89
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