Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/7974
Timestamp: 2019-01-19 01:05:11+00:00

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Commission d'enquête Evasion des capitaux : Réunion du 3 avril 2012 : 2ème réunion
Commission d'enquête Evasion des capitaux
Réunion du 3 avril 2012 : 2ème réunion
Audition de m. thierry nesa directeur de la direction nationale de vérifications de situations fiscales (voir le dossier)
Audition de m. edouard fernandez-bollo secrétaire général adjoint de l'autorité de contrôle prudentiel (voir le dossier)
Audition de M. Thierry Nesa directeur de la direction nationale de vérifications de situations fiscales
Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, la commission procède à l'audition de M. Thierry Nesa, directeur de la Direction nationale de vérifications de situations fiscales.
Philippe Dominati, président de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales
Mes chers collègues, nous accueillons M. Thierry Nesa, directeur de la direction nationale de vérifications de situations fiscales.
Je vous rappelle, monsieur le directeur, que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal. En conséquence, je vais vous demander de prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite et dites : « Je le jure ».
Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel
Je le jure.
Philippe Dominati, président
Monsieur le directeur, je vous propose de commencer l'audition par un exposé liminaire, puis de répondre aux questions de notre rapporteur, M. Éric Bocquet, ainsi que des membres de la commission. Vous avez la parole.
Thierry Nesa, directeur de la Direction nationale de vérifications de situations fiscales
Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je voulais commencer mon propos par une réflexion. Je suis un peu étonné de l'intitulé de la commission d'enquête, « sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France », et je vais m'en expliquer.
Ce titre révèle bien l'intention de la commission, qui cherche à savoir dans quelle mesure la sortie des actifs et des capitaux logés sur le territoire français repose sur des motifs d'évasion fiscale. Pour moi, le fait de sortir des capitaux n'est pas un problème en soi sur le plan fiscal : en effet, les résidents français sont imposés sur leurs revenus mondiaux. Tout le monde a le droit de sortir ce qu'il veut en capital, sous réserve de déclarer les revenus perçus à l'étranger.
En revanche, ce qui peut constituer un sujet d'inquiétude, c'est la « sortie » de la personne physique, car elle fait disparaître l'assiette fiscale, cette dernière étant moins liée au capital qu'à la résidence fiscale de la personne.
Tout le monde peut détenir un compte à l'étranger et être tout à fait en règle avec l'administration fiscale française, si tous les revenus sont déclarés. Donc, dans sa lutte contre l'évasion fiscale, l'administration fiscale s'emploie plutôt à rechercher les capitaux et les actifs détenus à l'étranger et non déclarés qui ont souvent pour caractéristique de n'avoir jamais transité sur le territoire français.
Par conséquent, on ne peut pas parler d'« évasion des capitaux », au sens physique. Ils ne s'évadent pas ! Et, s'ils se déplacent, ils laissent évidemment des traces. Le détenteur d'un patrimoine important qui veut le délocaliser pour se soustraire à ses obligations fiscales va laisser des traces partout, avec, en premier lieu, des virements bancaires. On ne passe plus les frontières les mallettes pleines de billets : cela n'existe quasiment plus.
Ce que nous cherchons à détecter, ce sont plutôt des capitaux qui ne rentrent pas.
Les gens peuvent sortir des capitaux pour de nombreux motifs, pas nécessairement fiscaux : la crainte, à un moment donné, d'une surtaxation en France, la peur d'un régime quelconque, que sais-je ? On peut imaginer mille motifs, au rang desquels la préoccupation fiscale est, à mon sens, secondaire.
Plus précisément, ce n'est pas le fait de faire sortir des capitaux qui est générateur de fraude. C'est plutôt l'intention de frauder qui conduit à loger des actifs hors de France.
Pour la Direction nationale de vérifications de situations fiscales (DNVSF) qui a en charge le contrôle des particuliers disposant d'un certain niveau de revenus et de patrimoine- je me place du point de vue de l'impôt sur le revenu, en laissant de côté tout ce qui concerne l'impôt sur les sociétés et les flux intragroupes - le vrai problème, c'est la délocalisation des personnes physiques elles-mêmes.
Au-delà du problème de justice - ceux qui disposent de certains moyens peuvent évidemment se délocaliser plus facilement - au-delà du problème moral que peut poser la perte de l'affectio nationalis de celui qui émigre, se pose le problème de l'assiette fiscale. Puisque son détenteur s'échappe, comment la récupérer ? La libre circulation des personnes et des capitaux complique singulièrement la tâche de l'administration fiscale, puisque tout repose sur un principe d'ouverture.
Nonobstant la difficulté qu'elle pose à l'administration fiscale, la libre circulation des personnes et des capitaux est vécue comme un progrès général. Que faire lorsque vous vous rendez compte qu'à une heure de train ou d'avion de Paris - je ne citerai pas de pays limitrophes - vous pouvez trouver le dispositif fiscal qui vous convient ? Pourquoi parler de fraude ? Celui qui s'expatrie à une heure de Paris et s'installe dans un endroit où les plus-values ne sont pas taxées n'en commet a priori aucune. Il est totalement dans son droit en allant chercher un dispositif fiscal qui lui convient là où il est. Et il a le droit de le faire.
Quelqu'un qui s'exonère des plus-values parce qu'il va résider dans tel ou tel pays n'est pas un fraudeur. Son civisme fiscal peut être contesté, mais en tout cas, il ne fraude pas. Celui qui va chercher dans un autre pays l'exonération de droits de succession parce qu'il détient un gros capital mobilier qu'il voudrait transmettre à ses enfants sans leur faire payer de droits à son sens trop lourds ne fraude pas non plus. Jusqu'à preuve du contraire, il n'est en rien répréhensible, si l'on excepte la connotation morale dont je parlais. Du point de vue de l'administration fiscale et du droit fiscal français, il n'y a pas grand-chose à faire : il est allé là où le régime fiscal est le plus favorable.
Tel est le schéma général que je souhaitais résumer en préambule. Ce qui pose un problème d'assiette, c'est moins « l'évasion des capitaux » que le problème des capitaux qui ne rentrent jamais et qui, eux, sont véritablement fraudés.
J'y ajouterai le problème des personnes qui se délocalisent pour aller chercher les régimes favorables là où ils se trouvent. Mais j'aurai tendance à appréhender la question moins en termes de fraude que d'harmonisation des législations fiscales européennes, voire mondiales. Aujourd'hui, le plus facile est de se délocaliser au coeur de l'Europe : en effet, à une heure de Paris, on peut mieux s'organiser pour préserver ses liens familiaux et sociaux.
Ce qui soulève une petite difficulté, ce sont les faux expatriés, ceux qui, sur le papier, ont déménagé à l'étranger pour bénéficier de régimes fiscaux plus favorables mais qui continuent, de facto, à mener leur vie réelle en France. Le problème est que la preuve est extrêmement difficile à rapporter. Le juge administratif nous demande de produire une preuve formelle qu'il nous est difficile de matérialiser, sauf à avoir des constats de police judiciaire. C'est sur ce point, celui de la fausse expatriation, que l'on pourrait parler de fraude.
Éric Bocquet, rapporteur de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales
La commission s'intéresse également à ce que vous évoquez, c'est-à-dire l'optimisation fiscale légale - chacun le mesure bien - mais qui, pour autant, peut être tout à fait contestable du point de vue de la « redevabilité » des contribuables au budget de l'État. Nous ne perdons pas de vue cette idée, au sein de notre commission.
En même temps, la lutte contre l'optimisation fiscale est évidemment compliquée par certains aspects des traités européens, comme le principe de libre circulation des capitaux et des biens. C'est un fait qui doit indéniablement compliquer votre travail. Il serait souhaitable, dans ces conditions, de procéder à une harmonisation mais j'ai le sentiment que nous en sommes très loin. Le principe de libre concurrence est inscrit dans les textes européens et, à partir de là, tout est possible. Du point de vue législatif, il y a une réflexion et travail de fond à mener.
Ma première question est la suivante : en fonction de quels critères sélectionnez-vous les contribuables qui entrent dans le champ de compétences de votre direction ? Auriez-vous des données chiffrées quant au nombre de contribuables concernés, au montant des revenus et du patrimoine relevant du périmètre de votre direction ?
La parole est à M. Thierry Nesa.
Chargée du contrôle des revenus de certains particuliers, notre direction met en oeuvre des critères à la fois objectifs et subjectifs. Au titre des critères objectifs, qui figurent dans la note de compétences de ma direction, je citerai d'abord le montant des revenus ou des patrimoines. Sont visés tous les contribuables dont le revenu global est supérieur à 770 000 euros ou dont l'actif brut taxable à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est au moins de 6,9 millions d'euros. Sont également concernées toutes les professions non commerciales dont les recettes sont supérieures à 1,22 millions d'euros.
Le deuxième critère retenu pour entrer dans le champ de compétence de la DNVSF, qui s'attache à la qualité des personnes, est celui de la notoriété. Il s'applique aux contribuables dont la notoriété nationale ou internationale dans leur domaine professionnel ou électif est avérée : les grands sportifs, les « people », les artistes célèbres, voire certaines personnalités politiques dont les revenus sont assez importants.
Le troisième critère tient à la complexité de la situation fiscale. Nous traitons les dossiers de contribuables dont la situation fiscale est complexe, par exemple, parce qu'ils relèvent d'au moins deux conventions internationales, leurs revenus étant issus de différents pays. Ce sont aussi les contribuables dont les activités sont diversifiées sur le territoire national et à l'étranger.
Enfin, relèvent du champ de compétences de notre direction les contribuables qui font l'objet d'une instance judiciaire.
Pour être tout à fait complet, je dois dire que, depuis l'année dernière, la DNVSF a aussi une compétente exclusive dans le contrôle de ce que nous appelons dans notre jargon administratif, des « dossiers à très fort enjeu », c'est-à-dire qui concernent des revenus supérieurs à 2 millions d'euros et un actif brut supérieur à 15 millions d'euros. En termes de contrôle, y compris le contrôle du dossier, ces contribuables sortent de la compétence des directions territoriales pour relever de la compétence exclusive de la DNVSF.
Éric Bocquet, rapporteur
Je voudrais vous interroger sur les conseillers fiscaux, qui jouent un rôle important dans l'optimisation. Lorsqu'ils ont encouragé la mise en place d'une fraude fiscale, estimez-vous qu'ils ont une responsabilité ? Selon vous, cette responsabilité devrait-elle être renforcée par la loi ?
Le sujet est difficile car il est, la plupart du temps, presque' impossible d'établir que des cabinets de conseils ont facilité une fraude. Conscients que leur responsabilité peut être mise en jeu, ils sont extrêmement prudents. Je pense notamment aux cabinets qui ont une certaine notoriété et par exemple aux cabinets anglo-saxons. S'il est très rare qu'ils mettent en place un schéma de fraude, en revanche, ils mettent très souvent sur pied des schémas d'optimisation maximale, toujours légale - en tout cas, à leurs yeux.
Ces grands cabinets n'ont nullement l'intention de mettre leurs clients en difficulté en cas de contrôle. Ils savent que cela leur retomberait dessus ! Et ils le savent d'autant mieux qu'il leur arrive d'être mis en cause lorsque les schémas d'optimisation fiscale qu'ils ont conseillés sont contestés par l'administration fiscale, qui les combat en mettant en évidence qu'ils se sont trompés. Leur responsabilité est alors engagée par leurs clients et les tribunaux les condamnent à rembourser les honoraires. Ils sont, au demeurant, assurés contre ce risque.
De plus, même si c'est assez rare, le conseil peut être inquiété, notamment au cours de l'instruction en tant que complice d'un schéma de fraude : tel est le cas lorsque l'administration porte plainte au pénal puisqu'elle le fait toujours contre auteur, coauteurs et complices. Le juge peut alors mener des investigations et faire procéder à des perquisitions pour chercher des traces d'implication du conseil susceptibles d'aboutir à sa mise en examen.
Arrivez-vous à quantifier les expatriations fiscales ?
En mettant à part les dossiers d'expatriation fiscale à très fort enjeu, qu'on se réfère au bulletin de compétences en vigueur ou à sa version originale, nous n'avons encore jamais établi de chiffrage précis. Si cela vous intéresse, je pourrais demander à l'administration de vous transmettre le chiffre calculé sur la base du critère objectif des revenus. J'évalue approximativement le nombre de contribuables qui relèvent de la DNVSF autour de 10 000.
M. le rapporteur vous interrogeait sur le nombre des départs.
Il est difficile de quantifier le phénomène. L'administration s'est livrée à un exercice de dénombrement en prenant comme base l'Impôt sur la Fortune (ISF) : on tourne autour de 800 départs - disons quelques centaines par an. L'année dernière, M. Marc Fenet, au nom de la Direction générale des finances publiques, vous a donné pour l'ISF un chiffre légèrement supérieur à 800.
La parole est à M. Francis Delattre.
Qu'en est-il des retours ?
Je ne peux pas répondre, car nous ne les mesurons pas. Peut-être pourrions-nous le faire.
Au cours de ces dernières années, avez-vous constaté une recrudescence des montages complexes d'optimisation fiscale ? Le nombre de pratiques fiscales frauduleuses a-t-il crû pendant la même période ?
Plutôt que de recrudescence, je parlerais d'adaptation et j'ajouterais que nous les détectons peut-être mieux. Il est très rare que nous rencontrions des fraudes caractérisées. Les pratiques d'optimisation sont, quant à elles, nombreuses. Outre le dispositif de bouclier fiscal, elles utilisent différentes techniques d'effacement des revenus, ou de l'actif taxable à l'ISF.
Pourriez-vous détailler ce genre de procédé ?
À la DNVSF, on rencontre assez souvent des personnes qui délocalisent fictivement leurs activités dans des sociétés étrangères alors que ces activités continuent d'être exercées en France. La Direction nationale des enquêtes fiscales, qui travaille sur le terrain, nous renseigne sur un certain nombre de fausses délocalisations. Ce sont, bien souvent, des activités individuelles, libérales ou commerciales, exercées en France et faussement imputées à une coquille vide qui peut être logée dans un pays limitrophe. Ce montage, assez basique, est relativement fréquent.
Pour ce qui est de l'impôt sur le revenu, le montage « franco-français » typique, qui ne relève pas à proprement parler de l'évasion, fait intervenir des techniques de déqualification des revenus en plus-values. C'est notamment le cas pour tout ce qui concerne la rémunération des dirigeants, avec des montages de type LBO (Leveraged Buy-Out ou acquisition d'une entreprise au moyen d'un emprunt). Les contribuables essaient, dans ce qu'ils pensent être le cadre de la loi, d'échapper au barème progressif pour être imposés au barème proportionnel.
Les techniques d'effacement du revenu ont eu pour objectif d'éviter d'en percevoir pour pouvoir bénéficier au maximum du bouclier fiscal : c'est un peu daté, puisqu'il a désormais été supprimé, ainsi que le plafonnement. Soit on se distribue des dividendes jusqu'à l'année considérée et puis, quand arrive le bouclier, on cesse la distribution de dividendes - qu'on laisse dormir dans la « cagnotte » - et on profite pleinement du bouclier. Soit on fait de la location meublée et on n'enregistre que des pertes.
En ce qui concerne à présent l'ISF, le but de certains contribuables qui veulent se livrer à de l'optimisation est d'éviter que l'essentiel de la valeur patrimoniale, qui est constituée par des titres de sociétés de famille, ne soit taxée à l'ISF. Leur objectif est alors de faire en sorte qu'elle soit considérée comme un bien professionnel. Dans cette hypothèse, certaines personnes très âgées continuent - en tout cas sur le papier ! - à être opérationnelles dans leur entreprise jusqu'à la fin de leur vie pour éviter la taxation à l'ISF et pour que leurs titres puissent continuer à être considérés comme des biens professionnels.
La chose est difficile à démontrer, faute de pouvoir suivre ces personnes vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Leur entourage leur fait signer, à leur domicile si besoin est, les procès-verbaux de conseil d'administration. Comme ces documents constituent une preuve administrative, ils sont produits devant le juge pour démontrer que la personne continue à être aux affaires et à assister aux assemblées générales.
Il faut ajouter les mécanismes d'évasion qui s'organisent autour du démembrement de propriété afin échapper notamment à l'ISF, avec des donations préalables à des cessions de titres en vue de se soustraire à la plus-value. Le schéma est simple : vous êtes en train de discuter de la vente des titres de votre entreprise, PME ou grosse société. Au moment où les accords peuvent se conclure, vous donnez les titres à vos enfants pour la valeur à laquelle ils vont être cédés. Ils sont ensuite vendus, faisant ainsi disparaitre la plus-value. En effet, cette dernière est, en principe, à la charge des enfants : or ils sont devenus propriétaires des titres pour la valeur à laquelle ils ont été vendus. Une telle opération est a priori conforme au droit en vigueur.
L'essentiel de notre travail consiste à essayer, par exemple en produisant des lettres d'accord ou d'intention, de démontrer que la cession a eu lieu avant la donation. Mais, dès lors que les conseillers fiscaux sont conscients du danger de redressement et prennent des précautions, la preuve est très difficile à établir.
Les apports avec cession constituent encore une autre technique. On apporte les titres que l'on possède à une société que l'on crée. Or les plus-values d'apports ne sont pas taxables : c'est du report d'imposition. L'entreprise ainsi créée, après avoir récupéré les titres, les cède. Au final, tout se passe comme si des liquidités étaient transférées à la nouvelle structure, sans plus-value imposable.
J'ajouterai à cette liste de procédés de contournement de l'impôt, les délocalisations dont j'ai parlé en préambule, celles des personnes physiques qui veulent échapper aux droits de succession ou à la taxation des plus-values.
Je voudrais revenir sur la question des faux expatriés que vous avez signalée comme l'un des problèmes importants du moment. Combien en avez-vous détecté ? Par quels moyens ? Quelles suites avez-vous données à ces observations, le cas échéant ?
Il est difficile de dire combien nous en avons détecté. Si tel avait été le cas, nous aurions sans doute cherché à les domicilier. Dans un certain nombre de cas, on sait, par des renseignements transmis par nos services d'enquête ou obtenus en lisant la presse, qu'un prétendu expatrié est manifestement sur le territoire français. Notre rôle consiste alors à démontrer qu'il est résident français, et donc assujetti aux impôts français.
Ce qui complique les choses, c'est que nous intervenons a posteriori. Ce n'est pas parce que l'on se trouve aujourd'hui sur le territoire français que l'on y était en 2009 ou 2010, qui sont des années vérifiées au plan fiscal. Nous cherchons toutes les traces que la personne a pu laisser : abonnement, bail, facture... Ce sont ceux qui sont mal conseillés ou qui connaissent mal les pratiques de contrôle- mais ils sont de plus en plus rares ! - qui laissent des traces. Ceux-là, nous arrivons à les domicilier.
Les personnes qui connaissent bien les méthodes de l'administration - et ils sont les plus nombreux ! - ne laissent aucune trace. Ils n'ont pas de bail à leur nom, car ils logent trois ou quatre fois par semaine dans leur ancien domicile donné à leurs enfants, par exemple.
En résumé, on peut savoir qu'une personne est sur le territoire français sans être en mesure de le prouver malgré tous les moyens que nous déployons. Nous y arrivons parfois, mais ce n'est pas facile.
La presse a fait état de près de deux cents personnes dont l'expatriation peut être mise en doute.
C'est le chiffre global pour la France tandis que je vous ai apporté les données concernant l'activité de ma direction : le nombre de tentatives, en moyenne, avoisine 45 et le nombre de « réussites », autour de 20. Je précise que, parmi les échecs, il peut s'agir de personnes qui n'étaient pas réellement résidentes sur notre territoire.
Les faux expatriés sont surtout nombreux dans nos départements limitrophes de pays étrangers et dans certaines régions de France. Le fraudeur, ce n'est pas tellement le ressortissant étranger qui peut faire état d'une certaine naïveté et ne perçoit pas nécessairement de revenus de source française : dans certains cas, l'objectif de ce dernier est de faire profiter sa famille de la scolarisation en France ou d'une certaine douceur de vivre. Le fraudeur, c'est plutôt le national qui s'expatrie faussement : pour celui-là, on peut réellement parler de fraude fiscale.
La parole est à M. Michel Bécot.
Comment arrivez-vous à le détecter ?
D'abord, par les traces de ce qu'il a fait avant de partir. Ensuite, la Direction Nationale des Enquêtes Fiscales (DNEF) nous amène des affaires à traiter. Elle obtient des renseignements soit par ses investigations de terrain, soit par le canal de dénonciations non anonymes, soit par la lecture de la presse quotidienne, qui fait apparaître que la personne réside très souvent en France.
On se doute bien que celui qui est parti quelques mois avant de devoir déclarer une plus-value pourrait préférer rester vivre à Paris. S'expatrier, c'est prendre le risque de couper tout lien social et de vivre dans des pays pas toujours très agréables, notamment sur le plan culturel. Il faut être motivé ! Ces personnes peuvent laisser des traces et être tentées de revenir. Donc, nous les suivons.
Vous dites que l'on ne peut pas sortir de capitaux sans laisser de traces. Pourtant, l'histoire récente a montré que des comptes avaient été ouverts à l'étranger sans déclaration préalable. Quels types d'actifs sont déposés sur ces comptes ?
En ce qui concerne l'affaire dont vous parlez, l'expérience montre que les sommes d'argent en cause étaient le plus souvent détenues depuis très longtemps. Elles provenaient en grande partie d'activités exercées hors de France et n'avaient jamais transité sur le territoire français. J'ajouterai même qu'il y avait, dans un certain nombre de cas, une dimension historique remontant très loin, parfois jusqu'à la Révolution française.
Les fraudeurs actifs ont été les plus difficiles à faire « rentrer dans le rang ». En toute honnêteté, ils étaient loin de représenter la majorité. Il y avait des Français qui avaient travaillé à l'étranger à une certaine époque et qui n'avaient jamais rapatrié l'argent, pas forcément pour des raisons fiscales. Beaucoup de personnes avaient hérité de leurs grands-parents, voire arrière-grands-parents. Nombreux étaient ceux qui avaient touché des subsides au titre de marchés, de commissions internationales sur le commerce et qui n'avaient pas rapatrié les sommes en France. Là, cela pouvait être de la fraude.
Pour ce qui concerne les oeuvres d'art, l'exercice est peut-être plus facile parce que le marché est international. Il n'est pas compliqué de se faire payer un tableau à l'étranger et, là aussi, c'est de l'argent qui ne rentre pas.
Quoi qu'il en soit, nous n'avons guère trouvé de personnes parties avec « de l'argent bien gagné en France ». Cela n'existe pratiquement pas et il faut se sortir cette idée de la tête ! La réalité est plus compliquée. La fraude est plutôt le fait de résidents français qui empruntent des circuits localisés hors de notre pays.
Quelle est la fréquence de vos vérifications approfondies des contribuables à revenus élevés ?
La parole est à M.Thierry Nesa.
La DNVSF effectue à peu près 600 contrôles par an sur ces personnes mais il ne s'agit pas nécessairement de contribuables à revenus très élevés. J'ai cité tout à l'heure les critères - de notoriété et d'instance judiciaire en cours - que nous utilisons.
S'agissant des très hauts revenus, sans doute savez-vous que l'administration s'est lancée, voilà maintenant une petite dizaine d'années, dans une politique de contrôle triennal systématique des dossiers des personnes à très hauts revenus. Ces contribuables faisaient l'objet tous les trois ans d'un contrôle sur pièces, lequel se distingue de la procédure d'examen contradictoire de la situation fiscale personnelle, l'ESFP, que nous lançons le plus souvent et qui est plus intrusive. Le contrôle sur pièce du dossier vise à examiner la cohérence entre ce qui est déclaré et ce que nous savons des revenus et du patrimoine du contribuable.
En matière d'examen contradictoire de la situation fiscale personnelle, il n'y a pas de critère relatif au niveau de revenu. Il faut savoir que quand l'administration fiscale utilise cette procédure très intrusive, par laquelle elle entre dans le quotidien des personnes, notamment en leur demandant leurs comptes bancaires, elle essaie autant que faire se peut de protéger la vie privée en n'agissant qu'à bon escient, quand le besoin s'en fait sentir. Cette procédure a en effet souvent été critiquée et attaquée, notamment dans vos murs, au niveau législatif. Certains l'ont qualifiée de liberticide.
Les choses évoluent, et cette procédure est maintenant un peu mieux acceptée, mais nous sommes restés sur une moyenne de 600 contrôles annuels de ce type. Dans un souci de meilleure efficacité, elle pourrait notamment être employée dans les dossiers dits « à très fort enjeu » sur lesquels nous avons maintenant une compétence exclusive. Nous chercherons toujours des motifs sérieux pour enclencher cette procédure, mais peut-être en nous autorisant à être un peu plus offensifs que par le passé.
Pour la liste des 3 000 évadés fiscaux qui a été révélée, un dispositif particulier a-t-il été mis en place ? Si oui, lequel ? Quelles actions avez-vous diligentées ? Y a-t-il eu des poursuites pénales consécutives à la transmission de la liste ? Si oui, de quel ordre ?
En termes de contrôle, l'exploitation de cette liste a été confiée à la DNVSF. Pour être très précis, elle comportait, en effet, environ 3 000 noms, mais elle correspondait, en réalité, plutôt à 2 200 foyers fiscaux. En effet, cette liste comportait, par exemple, un père et ses enfants, un contribuable et son épouse sous son nom de jeune fille, des personnes décédées, des résidents étrangers qui avaient une adresse en France non contestable. Une fois expurgée, la liste comprend donc plutôt 2 200 noms.
Nous avons engagé 811 vérifications avec succès. Je le souligne parce que, faute de preuve, ce n'était pas gagné. La liste en question, un simple listing à vrai dire, n'avait pas de valeur probante, car elle n'avait ni l'imprimatur des autorités helvétiques ni l'en-tête de la banque concernée. Par ailleurs, les données qui y figuraient étaient antérieures à la période vérifiable. Certes, nous avions à peu près les données, mais cette liste ne disait pas que M. X ou M. Y avait 5 millions d'euros en 2008, 5 200 000 d'euros en 2009 et 5 800 000 euros en 2010. Or l'impôt est annuel.
Il y a des prescriptions !
Oui, mais même sans parler des prescriptions, quand on nous dit qu'en 2005 M. X avait 5 800 000 euros sur son compte, c'est comme si nous n'avions rien. Tout ce que l'on sait, c'est que la personne a un compte. Mais, après, il faut asseoir l'impôt, lequel, encore une fois, est annuel. Quels sont les revenus qui ont généré cette somme ? Pour l'ISF, c'est un peu plus facile parce qu'il s'agit d'un patrimoine. Si nous avons le montant, on peut le taxer.
Nous avons engagé les vérifications et lancé tout un travail de contact avec les contribuables pour les amener à nous fournir eux-mêmes les documents. Nous avons agi avec nos moyens, qui sont des moyens de contrôle. Si je parle de succès, c'est parce que, sur 800 dossiers - environ 500 sont maintenant clos -, nous avons d'ores et déjà récupéré 133 millions d'euros au titre des droits et pénalités. Ce n'est pas fini, puisque 300 dossiers environ sont encore en cours.
Nous avons commencé par les plus gros comptes de la liste. Actuellement, nous nous intéressons au bas de la liste, aux personnes qui ont moins de 500 000 dollars. Je précise ici que toutes les sommes dont nous parlons étaient en dollars. Nous avons contacté les personnes par une procédure qui, compte tenu de l'enjeu, n'est pas nécessairement celle de l'examen de situation fiscale personnelle. Nous leur avons demandé des explications et les avons incitées à se mettre à jour de leurs obligations déclaratives personnelles. Nous avons pris 304 contacts. Pour l'instant, près de 88 % des personnes ont répondu, c'est-à-dire qu'elles ont pris contact avec nous. Après, soit elles reconnaissent qu'elles ont un compte et s'expliquent, soit elles le nient. Mais peu importe, nous les avons localisées.
Allez-vous vous en tenir aux 811 vérifications ou irez-vous jusqu'à la fin de la liste ?
Nous essayons de tout traiter. En ajoutant aux 811 les 300 que je viens d'évoquer, nous en sommes déjà à 1 111. Ensuite, nous allons certainement continuer mais, plutôt que de lancer une procédure très coercitive, nous préférons prendre des contacts pour mettre à jour les dossiers. En effet, les sommes auxquelles nous arrivons sont relativement dépourvues d'enjeu. En bas de la liste, on trouve des comptes avec 800 euros, des comptes qui, nous le sentons, sont très anciens, dormants, voire morts.
Nous allons poursuivre le dépouillement de la liste, mais sans descendre tout en bas. Toutes opérations confondues, nous allons tourner autour de 1 400 à 1 500. Au-delà, il n'y a plus d'enjeu. Nous regardons notamment si la personne est assujettie à l'ISF. Dans l'affirmative, même si la somme est relativement faible - 100 000 ou 200 000 euros - on y va ! Mais, pour ce qui est de l'impôt sur le revenu...
L'argent en question rentre-t-il ?
C'est le problème du contribuable : il a le droit d'en faire ce qu'il veut. Au vu de l'expérience, en général, l'argent rentre. Beaucoup de ces personnes étaient ennuyées. Elles avaient plus ou moins hérité de cette situation. Ce qui était en cause, c'était moins leur volonté de se mettre en règle que la crainte de révéler ce qui s'était passé auparavant.
Les personnes ne savaient pas comment s'y prendre pour régulariser.
Pour une bonne partie, ces personnes ont rapatrié l'argent. Pour les autres, c'est plus compliqué.
La parole est à M. Yannick Vaugrenard.
Pardonnez mon retard, mais une autre commission entendait le chef de la section antiterroriste du parquet de Paris, sujet également intéressant !
Je voudrais vous interroger, monsieur Nesa, sur le rapport public annuel publié en 2012 par la Cour des comptes. Cette dernière pointe du doigt ce qu'elle estime être un contrôle un peu trop limité des plus grandes fortunes, d'une part, et une diminution du rendement des contrôles de la DNVSF, d'autre part. Après une forte croissance observée au cours des années 2000, le rendement baisse. Les droits nets et les pénalités, qui s'élevaient en 2000 à 319 millions d'euros, étaient passés à 500 millions d'euros sur la période 2000-2004. En 2008-2009, le chiffre est retombé à environ 270 millions d'euros. En 2010, il n'est plus que de 255 millions d'euros. Pouvez-vous nous donner la raison de cette diminution, qui semble importante ? Vous heurtez-vous à des difficultés nouvelles ?
Enfin, pourriez-vous revenir sur la difficile frontière entre l'optimisation et la fraude ?
Dans le même ordre d'idées, l'Inspection générale des finances a élaboré un rapport sur la gestion des contribuables à fort enjeu. Quel message avez-vous fait passer à cette occasion ? Que pensez-vous des conclusions de la Cour des comptes ?
Avant de vous répondre, je voudrais revenir sur la liste des 3 000 noms. J'ai, en effet, omis de préciser que, dans le cadre de notre action, nous avons déposé 27 plaintes au pénal à l'encontre de ceux qui étaient véritablement en situation de fraude active. Si nous l'avons fait, c'est parce que nous percevions une opposition du contribuable et que nous ne disposions pas de tous les moyens de prouver la fraude, la liste n'ayant pas valeur probante en tant que telle. Nous avons dès lors porté plainte afin que la police judiciaire, la Brigade nationale de répression de la délinquance financière et fiscale, amène les éléments nous permettant de procéder ensuite à des redressements et de pénaliser le contribuable. Car, évidemment, toutes ces affaires ont donné lieu au paiement de pénalités qui demeurent importantes, au-delà de la transaction intervenue sur un certain montant.
Pour en venir à votre question, monsieur le sénateur, la baisse du rendement des contrôles de la DNVSF s'explique par plusieurs raisons.
La première raison, essentielle, se rattache à notre organisation interne. Nous avons eu beaucoup de difficultés de programmation, car nous peinions à être alimentés en affaires comme par le passé. La procédure de l'examen contradictoire de la situation fiscale personnelle, qui était initialement l'apanage de notre direction, a été progressivement étendue à l'ensemble des directions territoriales, lesquelles directions se sont saisies de l'outil et ont sans doute été conduites à conserver parfois certaines affaires au lieu de nous les transmettre. Sur le plan national, je ne pense pas que le rendement des EFSP ait forcément baissé.
Deuxième raison, nos méthodes, notamment la domiciliation, commencent à être connues. Les contribuables s'adaptent...
Troisième raison : le plus gros du « chiffre », nous le faisions souvent sur les établissements stables, c'est-à-dire sur l'activité faussement exercée de l'étranger, alors qu'elle l'était, en fait, sur notre territoire. Dans ce cadre, nous traitions de dossiers dont l'enjeu était souvent très important, mais qui ne relevaient pas forcément de la vocation de la DNVSF, notamment lorsqu'il s'agissait d'activités industrielles. Ces affaires, nous les avons un peu perdues, d'abord, parce que les entreprises évitent désormais de tomber dans ce piège, et ensuite parce que ces dossiers ont été réorientés vers les directions régionales plus spécialisées en matière d'impôts commerciaux.
Quand j'ai pris la tête de la DNVSF, nous avons mené, conjointement avec le directeur général, une réflexion sur le devenir de la direction dont j'ai la charge et sur la façon dont elle pouvait couvrir le portefeuille des dossiers à très fort enjeu dont l'Inspection des finances parlait. Au terme de cette réflexion, il est apparu que nous avons fait des progrès extrêmement importants dans la connaissance de ces dossiers. Au cours des premières années, le contrôle triennal a été très efficace ; il le reste, mais, pour passer à un palier supplémentaire sur les très gros dossiers, les dossiers extrêmement complexes, il fallait spécialiser des équipes, notamment au sein de la DNVSF.
La réponse est la suivante : nous allons maintenant déployer tout notre savoir-faire sur ces dossiers qui normalement n'auraient pas dû nous échapper, mais que nous ne pouvions traiter à la fois en raison de l'organisation antérieure et parce qu'ils sont, en général, très bien tenus. Il était fort compliqué de déclencher un examen contradictoire de situation fiscale personnelle sans motif. À un certain niveau, très souvent, ce n'est pas à l'échelon de la personne physique que les problèmes se posent. Il faut descendre dans ce qui est appelé le « râteau patrimonial », les sociétés holding, les sociétés civiles de portefeuille, les sociétés civiles immobilières.
La nouvelle approche, que j'ai proposée et que le directeur général a validée, vise à s'attaquer de manière encore plus professionnelle à ces dossiers afin de comprendre la stratégie patrimoniale globale pour la remettre en cause. Cette stratégie peut être inattaquable, si la personne a profité de tout ce que la loi l'autorise à faire sans jamais franchir la « ligne jaune ». Il peut aussi apparaître que le montage est inacceptable, qu'il relève de l'abus de droit, voire de la fraude, et là, on peut le critiquer. Mais, pour cela, il faut, au-delà de la simple vérification de la personne physique, aller vérifier les sociétés.
Nous aurons maintenant, c'est une nouveauté, la possibilité de procéder aussi au « contrôle du bureau » pour ces dossiers, qui se conjuguera avec du contrôle sur pièces des structures. Nous pourrons également examiner l'ensemble des impôts - impôt sur le revenu et impôts patrimoniaux, droits de succession, ISF, droits de donation, etc.
À un certain niveau de richesse, la stratégie patrimoniale vise principalement à minimiser les droits d'une succession future, ce qui se conçoit, car ces impôts sont extrêmement lourds. Quand les patrimoines sont très importants, cela vaut la peine de se pencher, de son vivant, sur les droits de succession plutôt que de chercher une légère optimisation de l'ISF dont le taux est entre 1 et 1,5. Or, après un décès, c'est entre 40% et 60 % d'un patrimoine constitué sur plusieurs générations qui peut, d'un seul coup, être prélevé par l'État. Il faut comprendre cette stratégie, et en se replaçant du vivant de la personne. Au moment du décès, les choses sont figées. La situation juridique qui avait été prévue remonte peut-être à quinze ou vingt ans.
Nous mettons en oeuvre cette nouvelle méthode pour essayer de passer à la vitesse supérieure et être encore plus efficaces sur ces dossiers, alors que le contrôle triennal nous a déjà fait gagner en efficacité. Nous allons tenter de passer un cran au-dessus !
Vous avez indiqué que les résidents sont imposés sur leur revenu mondial. Quels sont vos outils pour estimer correctement la situation ? Les pays étrangers collaborent-ils aisément ?
Tout dépend du pays considéré, mais chacun voit son intérêt. Nous avons des conventions d'assistance relativement efficaces. Ce que l'on connaît, c'est ce qui relève de ce que l'on appelle « l'assistance d'office », c'est-à-dire, dans le cadre de la directive européenne, tous les revenus de capitaux mobiliers perçus par les résidents français dans l'ensemble des pays qui sont en convention OCDE avec nous. À partir des informations qui nous sont transmises, nous procédons à des recoupements, sachant, par exemple, que M. X a reçu 3 000 euros de dividendes à Dortmund et 4 000 euros à Milan.
En cas de revenus dissimulés, nous recherchons plus de renseignements, sans quoi on ne peut pas agir. Ce sont nos services de recherche, via la Direction nationale des enquêtes fiscales, qui l'obtiennent. Conscients que des flux nous échappent, nous mettons en oeuvre nos propres applications et tout un travail de programmation pour trouver les distorsions entre le revenu et le patrimoine et voir si certains revenus ne sont pas cachés. Il reste quand même des traces, car il est difficile d'échapper à tout impôt ! Comme les revenus perçus dans les autres pays sont soumis à la retenue à la source, le contribuable lui-même a intérêt à déclarer les sommes parce qu'il va imputer les retenues à la source étrangères. Ainsi, nous remontons beaucoup de flux qui viennent de l'étranger et peuvent être taxés chez nous.
Néanmoins, il existe des revenus perçus qui nous échappent complètement. On les retrouve parfois, des années plus tard, sur certains comptes. Il peut s'agir, par exemple, de commissions. Un peu à l'instar du domaine policier, tout est, pour nous, affaire de renseignement.
En ce qui concerne la réciprocité et les échanges avec l'OCDE, une bonne trentaine de pays ont signé des accords. Parlez-vous de ces 30 pays ou obtenez-vous des échanges d'informations à partir de conventions bilatérales ?
Je n'ai pas toutes les conventions en tête, mais je suis certain des trente de l'OCDE, auxquelles s'ajoutent, par exemple, nos conventions passées avec l'ensemble des pays africains. Je ne sais pas si les résidents français qui ont des revenus de capitaux mobiliers en Afrique sont nombreux. Quoi qu'il en soit, nous n'avons pas d'assistance d'office avec de nombreux pays, car cela concerne surtout les plus grands, où sont distribués des revenus de capitaux mobiliers.
La parole est à M. Joël Guerriau.
Compte tenu des écarts de régimes fiscaux d'un État à un autre, comment traitez-vous les aspects patrimoniaux ? Quand une personne a un patrimoine dans plusieurs pays et qu'elle est imposée selon des règles différentes, qui peuvent prendre en considération la fortune patrimoniale détenue dans le pays lui-même, un impôt est-il dû en France ? Dans l'affirmative, cela voudrait dire que l'on taxe plusieurs fois le même actif ?
J'imagine que vous évoquez l'ISF, qui existe dans très peu de pays. L'Espagne, y a mis fin, et c'était le dernier pays avec la France à connaître cette imposition. Nous avons donc très rarement de problème de double imposition à l'ISF.
Il existe en Espagne un impôt au premier euro détenu, qui ne s'appelle pas l'ISF, mais qui est un impôt patrimonial. S'il était appliqué, cela voudrait dire que, dans ce cas, il y aurait une double imposition pour celui qui possède un bien en Espagne.
Notre convention fiscale avec l'Espagne règle le problème de la double imposition. Je ne sais pas, de mémoire, si elle vise l'impôt que vous avez cité. En tout cas, cela visait l'ISF de jadis. Si cet impôt est assimilable à l'ISF, à mon avis, le problème est réglé par la convention. Je vérifierai et pourrai vous faire parvenir la réponse. Nous avons très rarement de problème de double imposition : c'est totalement marginal.
On a évoqué la distinction entre la fraude fiscale et l'optimisation fiscale. Pouvez-vous nous parler du droit à l'image ? Pour quelles raisons, selon vous, la plupart des people ne vivent-ils pas sur le territoire national ? Je crois qu'il n'y a pas un seul footballeur d'une autre nationalité européenne qui joue en championnat de France. Quel est votre sentiment sur ces problématiques ?
S'agissant des personnes à hauts revenus, les grands sportifs ou les artistes de renommée internationale, si Monaco n'avait pas une convention avec la France, elles seraient toutes installées dans la Principauté, comme le sont les grands sportifs étrangers. Les Français vont plutôt dans un pays limitrophe dont je vous laisse deviner le nom. Ils le font, en général, au cours de leur carrière, à un moment où ils perçoivent les plus hauts revenus. La progressivité de l'impôt est très pénalisante pour eux, alors que leur carrière peut s'étaler sur une période limitée, entre sept et dix ans, en général. Après quoi, les revenus vont chuter. Nous avons un dispositif pour « lisser » cette progressivité franco-française : il figure dans l'article 100 bis du code général des impôts, qui prévoit de faire la moyenne glissante de cinq ans des revenus. On arrive néanmoins à des tranches d'imposition élevées.
Ces sportifs, on les comprend, sont conscients qu'au moment où ils gagnent très bien leur vie, ils vont entrer dans la tranche maximale et s'interrogent sur ce qu'ils feront quand ils auront dépassé la trentaine. Ils n'ont pas envie de se retrouver comme les vieilles gloires de jadis, les boxeurs ou cyclistes émérites, que l'on retrouvait derrière le comptoir d'un petit bistrot dans un coin perdu. Un peu mieux conseillés, ils décident de mettre un pécule de côté et de revenir dans leur pays d'origine, le cas échéant. Ils veulent surtout échapper à la progressivité de l'impôt, ce qui leur fait préférer, au passage, leur intérêt personnel à l'intérêt collectif de la Nation. !
Le fait d'avoir institué le droit à l'image n'est pas un problème en soi. La société de droit à l'image est taxable au titre de l'impôt sur les sociétés. Si une personne veut récupérer l'argent, elle doit donc payer, en plus, l'impôt sur les dividendes au titre de l'impôt sur le revenu. Les sociétés de droit à l'image constituent plutôt une facilité de gestion. Je citerai une grande nageuse française qui a une société de droit à l'image française. Ceux qui ont des sociétés de droit à l'image à l'étranger et qui sont résidents français - je ne parle pas des footballeurs expatriés, qui échappent à la souveraineté française - sont très rares parce qu'ils tombent sous le coup du dispositif de l'article 155 A du code général des impôts. Ce dernier permet de taxer directement la personne qui réalise des prestations en France ou qui obtient des revenus en France et les encaisse sous couvert d'une société étrangère dont le seul objet est d'être le réceptacle de ces produits. Ceux-là se font redresser systématiquement : ce n'est pas compliqué ! Si un grand sportif français fait de la publicité dans un journal pour telle ou telle marque, il suffit d'exercer le droit de communication pour savoir où est payée la prestation. Si elle est payée dans tel pays étranger, on fait jouer l'article 155 A et le sportif est tout de suite attrapé !
La même fraude peut se produire lorsque le flux est entièrement localisé à étranger. Il faut, pour cela, des sportifs de notoriété internationale, capables de décrocher des marchés dans des pays étrangers pour certaines marques, Nike, par exemple. Ces sportifs ont des sociétés de droits à l'image qui sont le réceptacle d'un seul contrat, mais d'un contrat étranger, avec des prestations facturées à l'étranger. Ceux-là peuvent nous échapper, sous réserve qu'ils ne laissent pas trop de traces. Qu'un joueur de rugby ait un contrat en Nouvelle-Zélande ou en Australie, cela peut passer, mais qu'un sportif français s'y risque dans un pays européen, c'est fiscalement dangereux pour lui ! Réaliser des prestations en France et créer une société de droit à l'image dans un pays voisin, cela relève d'une pratique ancienne. Avec l'article 155 A, cela ne marche plus, même si nous avons des difficultés avec cet article, je pourrai en parler tout à l'heure.
Éclairez-nous dès maintenant, monsieur Nesa.
L'article 155 A permet de faire fi de la structure étrangère dont le seul objet est de percevoir les revenus de prestations artistiques, sportives, salariales, voire intellectuelles en France de manière à masquer ces revenus et à ne pas les déclarer en France. On taxe directement la personne. Ce qui est un peu compliqué, c'est que, maintenant, pour que ce dispositif ne soit pas attaquable au titre de la jurisprudence européenne sur les entraves à la libre circulation des capitaux et sur la liberté d'établissement, il faut que la structure soit située dans un pays à régime fiscal privilégié - sinon, on ne voit pas l'intérêt de l'opération - et qu'elle n'exerce pas d'activité réelle.
Pour contourner la difficulté et échapper à l'imposition, on commence à rencontrer des montages visant à s'adapter à la nouvelle législation en donnant à ces structures une petite activité réelle. C'est le jeu du gendarme et du voleur ! Pour mettre en échec un dispositif assez efficace, la nouvelle parade consiste à sortir de la lettre du texte pour affecter une petite activité réelle à cette société, par exemple, le droit à l'image d'un autre sportif d'importance moindre. En établissant qu'il s'agit d'une vraie structure, on peut exciper de la liberté d'établissement... C'est le rôle des conseils d'essayer de trouver les failles.
Ce dispositif, qui reste assez efficace, dissuade donc beaucoup de gens de pratiquer de la sorte. Néanmoins, des tentatives de contournements commencent à se faire jour.
Sur les dossiers « sensibles », quel est le rôle du ministre ? Vous est-il arrivé de recevoir des instructions pour retarder ou orienter une enquête sur un sujet donné ?
Je vais vous dire comment les choses se passent. La direction établit son programme de vérifications et informe l'administration centrale de ce qu'elle va faire dans les mois qui viennent. En général, on fait passer sept ou huit programmes annuels qui portent sur trente ou quarante affaires. Nous annonçons le nom des personnes qui seront contrôlées. Là-dessus, l'administration centrale nous donne son accord. Je n'ai jamais au grand jamais reçu de directive pour « sortir » un nom.
Je suppose que l'administration centrale, lorsqu'il s'agit de personnalités très connues, politiquement ou médiatiquement, informe le cabinet du ministre qu'elles vont faire l'objet d'une vérification, ne serait-ce que pour éviter au ministre d'être pris au dépourvu s'il était interpellé dans tel ou tel cercle. Mais je n'ai jamais connu d'intervention du ministre. Je pense, d'ailleurs, qu'il s'en garderait bien !
Nous avons pourtant lu des entretiens de ministres qui se félicitaient des réussites qu'ils avaient pu favoriser. Jusqu'où va leur rôle ? Quelle est la limite ?
Ce que vous évoquez relève de l'information. Sur la fameuse liste des 3 000, il est bien clair que je faisais remonter l'information au fur et à mesure de nos résultats. Au ministre ensuite d'en faire ce qu'il voulait. Mais il n'intervenait pas dans le système. Nous avons un simple devoir d'information.
Je voudrais revenir sur l'article 100 bis. En réalité, le législateur a trouvé un système pour pondérer l'explosion de la progressivité de l'impôt sur une carrière courte. Cela signifie-t-il qu'on inciterait un sportif ou un artiste dont la carrière se poursuivrait au-delà de dix ans à sortir pour échapper à une pression fiscale très forte ?
Cet article 100 bis n'a pas de limite dans le temps.
Il peut être renouvelé ?
Tout à fait ! C'est à la personne de savoir si elle sort ou non du dispositif. Je parlais d'une durée de dix ans, parce que c'est la durée moyenne de la carrière d'un grand sportif, mais le dispositif peut perdurer si la carrière se poursuit au-delà.
Je reviens sur l'intervention éventuelle du ministre : s'il n'intervient pas au moment du contrôle, est-ce parce qu'il peut intervenir ultérieurement ?
Le ministre fait ce qu'il veut, mais, jamais, dans ma carrière, je n'ai eu connaissance d'une intervention d'un ministre sur les affaires en cours !
Depuis combien de temps êtes-vous à la DNVSF ?
Je suis à la DNVSF depuis quatre ans. Auparavant, je travaillais en administration centrale, à la sous-direction du contrôle fiscal, et je connais donc les pratiques. Le ministre n'intervient jamais, mais il est informé.
Voilà quelques années, nous avons pourtant entendu un ministre déclarer qu'il avait mis fin à une enquête concernant un joueur professionnel, à l'étranger.
Cela ne me dit rien. Ce qui existait, il a y a quelques années, et qui a été supprimé, notamment sur proposition de l'Inspection générale des finances, c'est la cellule fiscale. Dans certaines affaires, la représentation parlementaire intervenait et interpellait le ministre : cela pouvait concerner une personne âgée rencontrant des problèmes avec sa taxe d'habitation ou ce genre de choses. L'administration faisait alors monter un rapport au cabinet du ministre La cellule fiscale rédigeait un projet de réponse pour le ministre, qui la signait. Il pouvait y avoir des discussions techniques sur la position prise. L'administration centrale revoyait le dossier qui avait été fait par l'administration territoriale et l'affaire se concluait. Mais il n'y avait pas d'intervention directe du ministre. Au final, la position de l'administration centrale était toujours suivie. Évidemment, le ministre signait, notamment en cas de recours gracieux sur une petite affaire. Cette cellule a disparu il y a deux ans, précisément pour dissiper toute ambiguïté.
Selon vous, dans ce genre de cas, il n'y a jamais de transaction ou de rescrit individuel ?
Si, il existe les transactions et les rescrits, mais au stade de l'administration. Les rescrits sont des questions posées ex ante par un contribuable, par exemple, une entreprise, qui souhaite être sécurisée sur une solution juridique qu'elle a choisie. Le directeur général ou le chef du service juridique répond et valide, ou pas, la proposition. Je fais moi-même partie du collège d'appel du rescrit qui intervient en cas de contestation par le contribuable. Nous sommes quatre ou cinq fonctionnaires dits d'un niveau technique suffisant et nous nous prononçons pour confirmer ou infirmer la décision. Voilà pour le rescrit.
Sujet tout à fait différent, les transactions ne concernent que le montant des pénalités encourues à la suite de contrôles fiscaux. Elles sont conclues dans plusieurs hypothèses. Je distinguerai trois cas. En général, premier cas, il s'agit pour nous de sécuriser l'assiette parce que nous doutons de la validité de notre position. Nous ne sommes pas certains de l'emporter, et le contribuable non plus. Considérant qu' un mauvais accord vaut mieux qu'un bon procès, on se met autour de la table et on propose une transaction à 10 % en considération de la pénalité initialement envisagée, mettons 40 %, et des intérêts de retard. Le contribuable, après avoir pesé le pour et le contre avec ses avocats, accepte et la transaction est signée.
Deuxième cas, l'objet de la transaction peut également être de sécuriser le recouvrement. Dans un certain nombre de cas, on sait d'avance que nos rappels seront irrécouvrables parce qu'ils dépassent la capacité contributive du contribuable au moment donné ou parce que l'on ne connaît pas l'étendue de son patrimoine à l'étranger et que l'on sait, qu'en France, on n'y arrivera pas. Il est très difficile de faire du recouvrement à l'étranger. Comme l'État ne va pas recevoir l'impôt qui lui est dû, on entre dans une discussion pour amener au paiement. Les pénalités sont réduites pour devenir acceptables par le contribuable, qui pourra ainsi payer l'État.
Ce dispositif de sécurisation du recouvrement est très efficace : 98 %, voire 100 % des transactions sont payées. Dès lors que la personne signe, il est extrêmement rare que la transaction devienne caduque parce que le contribuable ne l'aura pas respectée. Imaginons une personne qui a optimisé dans des conditions douteuses. Les rappels interviennent sur trois, voire sur dix années si la prescription est allongée pour des comptes détenus à l'étranger, par exemple. Dès lors, la somme globale, qui comprend les lourdes pénalités accumulées sur dix ans, est telle qu'elle dépasse la capacité de la personne. À un moment donné, on travaille à vide ! Dans ces hypothèses, une transaction permet de sortir de la difficulté.
Il arrive, troisième et dernier cas, que nous sentions que la somme réclamée sera trop lourde pour le contribuable et qu'elle est peut-être disproportionnée par rapport à la faute. Le fonctionnaire chargé du dossier a une faculté d'appréciation qui l'autorise à faire une remise que je qualifierai de « gracieuse » pour atténuer la lourdeur de la pénalité par rapport aux faits commis.
Pourriez-vous nous parler des oeuvres d'art qui échappent à l'impôt grâce aux ports francs de Genève ou de Singapour ? Comment réussissez-vous à appréhender ces actifs lorsque le cas se présente ? Comment se constituent ces stocks ? Auriez-vous des recommandations pour mieux contrôler ces circuits ?
Sur le port franc de Genève, ce sont essentiellement les oeuvres d'art qui sont concernées. À l'heure actuelle, c'est extrêmement difficile, car nous n'avons pas les moyens de les appréhender. De plus, sous réserve de vérifications, le port franc de Genève, qui est, par définition, hors du territoire, me semble échapper à la convention que nous venons de signer avec les autorités helvétiques. Même si nous avions l'information, nous ne pourrions pas interroger les autorités helvétiques à ce sujet.
Même quand nous obtenons un renseignement - comme dans certaines affaires récentes, à la suite de conflits familiaux ou de dénonciations -il est très délicat d'appréhender la réalité de ce qui existe. C'est quasiment « mission impossible ». Il arrive un moment où, malgré les conventions, on touche à la limite de la souveraineté d'un État et le droit trouve sa limite.
Comment les stocks se constituent-ils ? Toujours de la même façon, par des circuits étrangers, par des achats via des sociétés situées dans les pays en question. Sur le marché de l'art, les biens ne sont pas achetés à Paris. Le client ne part pas passer la frontière avec un Picasso ou un Braque sous le bras ! Cela se fait toujours à l'étranger, sur le marché international. D'ailleurs, sur le marché français, les acheteurs sont très souvent des étrangers.
Quels sont les remèdes envisageables ? Il y a des pistes, mais on risque de tomber dans l'utopie. Nous pourrions, en effet, dresser un fichier mondial des oeuvres d'art. Ce pourrait être une bonne chose pour le patrimoine de l'Humanité. Mais suivre un fichier, tracer les oeuvres de renom, là, on frôle l'utopie !
Ce que vous nous dites, monsieur le directeur, est assez cohérent. Et puis, au fil de nos lectures, nous finissons par nous demander si nous faisons bien notre travail au Parlement. Un groupe de la grande distribution du Nord - M. le rapporteur voit sans doute duquel je parle - fait régulièrement l'objet d'articles de presse. Dernièrement, nous avons lu dans Le Point qu'il suffit de faire quelques kilomètres pour se retrouver le soir, tranquillement, en Belgique, dans un beau quartier de Bruxelles que tout le monde connaît. En faisant, sur le terrain, notre métier de maire ou d'élu, nous sommes parfois confrontés à des personnes éminentes qui se vantent carrément de cette situation. Quel est donc le régime exact dont elles font état ? À en croire la personne en cause, dont les magasins et les activités bancaires sont situées en France, il lui suffit de faire quelques kilomètres pour être fiscalement protégée. C'est, d'ailleurs, un peu ce qui est mis en scène dans la presse. Comment traitez-vous ce genre de situation ? Est-ce purement de la littérature, un de ces « marronniers » que l'on retrouve régulièrement dans la presse ?
Non, ce n'est pas de la littérature. Mais, comme je vous le disais en préambule, on ne peut rien faire contre une personne qui a trouvé un régime fiscal favorable à une heure de Paris. On ne peut pas la contraindre, on ne peut pas la ficeler à Hénin-Beaumont ou ailleurs !
A Marcq-en-Baroeul ?
Pourquoi pas ? Si elle réside dans le pays que vous avez cité, elle peut, en effet, avoir, des intérêts économiques en France. S'il s'agit de sociétés, elles sont assujetties à l'impôt en France. Cette personne peut percevoir des dividendes. Elle échappe à l'ISF sur sa fortune mobilière, pas sur sa fortune immobilière française. Même si on est non-résident, le patrimoine immobilier français est taxable à l'ISF. Mais l'essentiel de la fortune de ces personnes est mobilière. Elles échappent à l'impôt sur le revenu français parce qu'elles sont résidentes dans un pays étranger. En revanche, elles sont assujetties à l'impôt sur le revenu dans ce pays.
Sur les dividendes, théoriquement, l'entreprise que la personne possède et qui les lui verse paie une retenue à la source en France puisque le flux de revenus mobiliers part à destination d'un résident étranger. La personne déclare son impôt en Belgique, par exemple, et déduit la retenue à la source acquittée en France. Le paysage ainsi brossé est d'une légalité parfaite.
Y a-t-il un accord avec la Belgique ?
La situation est normale : les Belges qui vivent à Paris paient l'impôt français.
Quid de la Suisse ?
En Suisse, il y a un forfait fiscal qui peut être lourd, ce qui n'est pas le cas en Belgique. Ce que je veux montrer, c'est que nous n'avons rien à reprocher sur le plan légal à la personne que vous citez, sauf s'il s'agit d'une fausse expatriation et que, dans les faits, la personne ne vit pas là où elle dit.
Ce sont les articles 4 et 4 bis qui traitent de la domiciliation des personnes. Un peu obsolètes, ils sont fondés sur la famille, les enfants, le foyer fiscal ; c'est le premier critère, mais les évolutions de la société le rendent un peu compliqué à appliquer. Car qu'est-ce qu'un foyer fiscal aujourd'hui ? Mais il y a un autre critère : le centre des intérêts économiques. Parfois, des personnes qui se croient à l'abri, redeviennent contribuables français parce que tous leurs intérêts économiques sont situés en France. Ce dispositif est assez efficace. Après, on fait jouer les conventions internationales pour éviter la double imposition. Nous arrivons à domicilier des personnes uniquement avec ce dernier critère.
N'est-ce pas l'exemple cité par M. Delattre ? La famille Mulliez n'est-elle pas dans ce cas ?
Je ne citerai pas de nom, mais les cas de ce type sont connus.
S'agissant de la diminution du rendement de l'activité de votre direction, je pensais que vous auriez fait état d'un civisme plus important des plus fortunés ! Mais je n'étais pas assez naïf pour l'espérer tout à fait...
Vous avez fait état d'une réorganisation. J'en déduis que La Cour des comptes, dans son rapport public annuel 2013, constatera sans doute, du moins pouvons-nous l'espérer, une amélioration sensible.
Par ailleurs, vous avez évoqué la possibilité d'étalement sur plusieurs années dans le cas de difficultés de recouvrement. Le fonctionnaire décide-t-il seul ou la décision est-elle prise par une direction collégiale ?
On voit bien que le salarié lambda a peu de facilités pour échapper à la fiscalité, contrairement aux plus fortunés. Pensez-vous que la retenue à la source, même si elle peut être compliquée à mettre en place, puisse être un moyen de diminuer la fraude ou l'évasion fiscales, de ces plus fortunés, notamment ?
Sur le civisme fiscal, je serai moins catégorique. On ne trouve plus les situations brutalement frauduleuses connues il y a quelques années. Tout le monde s'adapte, les techniques deviennent plus sophistiquées, et l'optimisation progresse. La libre circulation des capitaux et l'ouverture des frontières ont donné des possibilités de treaty shopping, pour reprendre une expression anglo-saxonne qui m'énerve beaucoup, c'est-à-dire d'utilisation des traités. Cela a fait disparaître ces fraudes basiques et frontales qui produisaient rapidement des chiffres énormes. Cela étant, il y a tout de même un peu plus de civisme, en ce sens que l'on cherche plus à optimiser qu'à frauder.
C'est plus intelligent !
En effet ! Il est quand même un peu plus civique d'être dans la légalité plutôt que de s'inscrire dans des schémas totalement illégaux. L'adaptation des contribuables a fait disparaître certains types de montages.
Sur les transactions, il arrive, en effet, qu'un fonctionnaire agisse seul. Le vérificateur de base fait viser la transaction par son chef de service, qui donne son accord. En fonction des sommes en question, on s'élève dans le grade du décideur. Au-delà de 150 000 euros, cela va jusqu'au ministre, après consultation obligatoire du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes, le CCFDC, qui donne son avis, le ministre n'étant pas tenu de le suivre.
Que le contribuable lambda ait moins de moyens que celui qui se paie un bataillon de conseillers, je ne saurais dire le contraire, sauf à trahir le serment que j'ai prêté au début de cette réunion !
Ce n'était d'ailleurs pas l'objet de ma question ! Je vous ai demandé si la retenue à la source serait plus efficace.
S'agissant de la retenue à la source, peut-être aurait-elle une certaine efficacité, mais on peut frauder à la retenue à la source comme on fraude à l'impôt sur le revenu. Vous en avez vous-même signalé la complexité, et Dieu sait si elle est grande en France, et cela tient à des raisons qui ne sont pas l'objet de l'audition d'aujourd'hui. La retenue à la source serait utile au sens où elle éviterait de laisser à celui qui perçoit les revenus le soin de les déclarer.
Autrement dit, pour frauder la retenue à la source, il faut être au moins deux fraudeurs !
Dans les petites entreprises - PME ou autres - le patron est seul maître à bord et il se distribue ses propres dividendes. Les deux personnes sont, en l'occurrence, très proches ! Après, il faut apprécier les coûts et les inconvénients et voir si le jeu en vaut la chandelle. On ne peut pas considérer que l'ensemble de la population française est « fraudogène » !
La parole est à Mme Corinne Bouchoux.
Je voudrais obtenir une réponse à une question pointue qui m'a été posée mercredi dernier à l'université d'Angers à l'occasion d'un colloque que nous organisions sur le retour des oeuvres d'art spoliées. J'en avais saisi le cabinet du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, mais nous n'avons pas eu de réponse, alors qu'elle nous était promise dans des délais assez brefs. Lorsque des propriétaires de biens pillés ou spoliés les récupèrent - je pense à trois oeuvres sous statut juridique « Musées nationaux récupération », ou MNR, qui ont été restituées par la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations, la CIVS -, lorsque des toiles sont rendues ou lorsqu'il y a indemnisation, les ayants droit paient-ils ou non quelque chose au fisc français ? La question portait sur le cas d'héritiers d'une grande collection dont le nom commence par un « R ».
D'une façon générale, les textes prévoient-ils ou non une fiscalisation ? Nous sommes dans le cas d'une succession et nous n'avons trouvé aucune dérogation. Le responsable de la CIVS a été d'une grande prudence mais nous a dit ne pas se souvenir d'une imposition. Ces biens font-ils ou non l'objet d'une imposition alors qu'il s'agit d'une succession ?
Je résume votre question : des contribuables français retrouvent de nos jours des oeuvres de valeur dont leurs aïeux ont été spoliés. Doivent-ils payer un impôt ? Oui, l'impôt sur les successions s'applique parce que c'est un actif successoral. Mais, en matière successorale, la prescription est de dix ans. Dire qu'on va prendre des droits de succession sur un retour d'oeuvres alors que le décès remonte à plus de dix ans me paraît une hypothèse d'école. Peut-il y avoir des problèmes de plus-values ? Je ne le pense pas non plus. Le seul impôt qui me vient à l'esprit, c'est éventuellement l'ISF s'il s'agit d'une indemnisation. Les oeuvres d'art, elles-mêmes, sont exonérées.
La parole est à M. Jacques Chiron.
Vous avez indiqué que la situation s'est considérablement complexifiée depuis les dix dernières années. Cela signifie-t-il que, durant les quatre ou six dernières années, les conseillers fiscaux sont devenus beaucoup plus professionnels eu égard à l'explosion d'un certain nombre de rémunérations ? Cela a été une niche intéressante pour eux et on s'aperçoit que c'est de plus en plus difficile à cerner.
Qu'ils soient devenus plus professionnels, c'est certain, mais la situation s'est complexifiée pour diverses raisons. D'abord, du fait des règles européennes et parce que les frontières ont moins de consistance : tout est ouvert, et la souveraineté nationale a du mal à s'exercer sur un territoire ou un peuple. Mais la remarque vaut pour des activités autres que fiscales. C'est un vrai sujet en soi que celui de la mobilité géographique des capitaux et des hommes, qui finit par déborder l'administration d'un seul pays.
Ensuite, les lois sont complexes et s'empilent. Je sais que je m'exprime devant la représentation nationale, mais je vous donne mon sentiment. Ces lois donc ne sont jamais simples et prévoient toujours des exonérations, des exceptions, des cas particuliers et, au fur et à mesure qu'elles s'empilent et se combinent, des interstices s'ouvrent. Les lois peuvent en ouvrir mais leur combinaison en ouvre plus encore. Les spécialistes en la matière vont trouver la faille que personne n'avait imaginée - ni les fonctionnaires de Bercy, à l'origine de la conception législative, ni vous-mêmes, législateurs. On a beau tout scruter, le code général des impôts est inépuisable. Cette complexité législative joue beaucoup, de même que les règles européennes et la libre circulation.
J'ajouterai tout ce qu'a apporté la jurisprudence. Quand j'ai débuté ma carrière, la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes n'existait pas dans le paysage fiscal. Jamais un contentieux ne remontait jusqu'à elle ! Maintenant, les contentieux fiscaux sont innombrables et il existe des dispositifs français sur lesquels les conseils trouvent des failles uniquement parce que telle disposition concernant un dispositif, néerlandais ou autre, à peu près comparable au nôtre, a été remise en cause. On nous oppose donc la jurisprudence défavorable au système néerlandais, pour mieux nous faire comprendre que nous sommes voués à l'échec et qu'il nous faut abandonner notre redressement.
Bien sûr, par hypothèse, cela ne concerne pas que la France, car, s'il s'agit d'un texte français, nous le maîtrisons convenablement. Il en va différemment quand il s'agit, par exemple, d'une taxe étrangère comme celle, fameuse, que Mme Thatcher voulait instituer en matière d'impôts locaux : la décision de casser le dispositif peut rejaillir sur notre taxe d'habitation aux termes de tel ou tel article du Traité de Rome !
Bref, toutes ces jurisprudences, sans parler de celle de la Cour européenne des droits de l'homme, qui a beaucoup d'incidence sur le plan fiscal, sont venues rajouter à la complexité. Nous sommes confrontés à un énorme empilement de textes dans un environnement totalement mouvant et le résultat est complexe.
L'administration fiscale se trouve-t-elle en concurrence avec des cabinets privés qui accueillent souvent d'anciens agents de vérification fiscale ? Avez-vous constaté, sinon une hémorragie, du moins un mouvement de départ des fonctionnaires de l'État vers ces cabinets privés ?
Non, le flux est toujours assez constant. Voilà une dizaine d'années, le mouvement s'était même un peu ralenti, les spécialistes de la fiscalité ne pouvant être trouvés qu'au sein de l'administration fiscale en France. Depuis, les universités forment des fiscalistes de très haut niveau, titulaires de diplômes élevés, de sorte que les jeunes diplômés ont un niveau à peu près équivalent à celui d'un fonctionnaire de l'administration fiscale doté de sept ou huit années d'expérience.
Le flux subsiste cependant parce que le fonctionnaire présente, pour certains cabinets, l'avantage de connaître le fonctionnement interne de la maison et qu'il a l'expérience des rouages et du terrain.
Pour répondre à votre question, non, il n'y a pas d'accélération. La plus grosse vague de départs s'est produite au moment de la fusion des conseillers fiscaux et des avocats. Là, il y a eu des départs massifs. Sinon, le flux est continu, et supportable.
Dans le cadre du bouclier fiscal, vous a-t-il été demandé de vérifier systématiquement la situation fiscale des revenus des contribuables bénéficiaires, notamment les détenteurs des plus gros revenus ?
Non, pas du tout. En revanche, lorsque nous ouvrons un dossier couvert par le bouclier, nous vérifions systématiquement. Mais il n'y a pas eu une action spécifique pour examiner tous les boucliers fiscaux. Quand il existe un dispositif amenant l'État à décaisser des fonds, les services de base ont toujours tendance à y regarder de plus près. C'est le cas pour le remboursement d'un crédit de TVA ou un crédit d'impôt-recherche. La pratique est connue. Mais il n'y a pas eu d'action massive et assumée de vérification systématique des boucliers fiscaux.
Je vous remercie, monsieur le directeur, de cette audition très complète, comme en témoigne le nombre des questions qui vous ont été posées.
Audition de M. Edouard Fernandez-bollo secrétaire général adjoint de l'autorité de contrôle prudentiel
La commission procède enfin à l'audition de M. Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel.
Mes chers collègues, nous accueillons M. Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel, l'ACP.
Je vous rappelle, monsieur le secrétaire général, que conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.
En conséquence, je vais vous demander de bien vouloir prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité.
Levez la main droite et dites :« Je le jure ».
Je vous propose de commencer l'audition par un exposé liminaire avant de répondre aux questions de M. le rapporteur, puis des autres membres de la commission.
Je vais essayer de retracer le rôle de l'ACP pour voir comment il peut s'intégrer à vos propres préoccupations.
Le coeur de la mission de l'ACP est le contrôle prudentiel, c'est-à-dire le contrôle de la bonne santé financière, que ce soit sous l'angle de la solvabilité ou de la liquidité, de la quasi-totalité des intermédiaires financiers français, à l'exception des sociétés de gestion de portefeuille, lesquelles relèvent de l'Autorité des marchés financiers, l'AMF.
Notre compétence, très étendue, s'exerce non seulement sur les établissements de crédit, mais aussi sur les entreprises d'investissement et, pour ce qui concerne la lutte anti-blanchiment, sur des intervenants tels que les changeurs manuels.
Notre mission de surveillance de la solidité financière de ces structures doit bien s'entendre au sens large : nous veillons à ce que les intermédiaires financiers aient un système de gestion des risques financiers satisfaisant, mais nous nous attachons également au risque de réputation ou de non-conformité, lié au respect de la réglementation. Ces entreprises doivent contribuer à la bonne réputation du système bancaire, selon l'expression consacrée par l'usage.
En outre, nous avons reçu du législateur une mission plus spécifique de contrôle du respect par ces intervenants du dispositif de lutte anti-blanchiment et contre le financement du terrorisme. Cette compétence s'exerce y compris à l'égard de l'activité des changeurs manuels, qui ne présente pas vraiment de problématiques financières, puisque la sécurité financière des clients n'est pas vraiment en cause, ces agents ne faisant que de l'échange immédiat de billets.
Notre mission consiste donc à veiller à ce que ces établissements aient mis en place un système de contrôle interne de détection des opérations susceptibles, par leur caractère inhabituel, de soulever des suspicions. Elles doivent entrer dans un processus de traitement, d'analyse et de recoupement de données pouvant aboutir, le cas échéant, à des déclarations de soupçons à TRACFIN, dans le cadre du traitement du renseignement et de l'action contre les circuits financiers clandestins.
De par cette mission particulière, nous sommes donc en liens assez étroits avec cet organisme, puisque nous devons faire en sorte qu'il soit bien alimenté, même si sa compétence excède le champ des intermédiaires financiers. À l'heure actuelle, les déclarations faites par les assujettis à la compétence de l'ACP représentent tout de même plus de 80 % de l'activité de TRACFIN.
Dans le cadre de ces relations, nous échangeons nos analyses, perceptions et constatations sur le comportement des intermédiaires financiers, afin d'oeuvrer ensemble à l'amélioration du dispositif de détection.
Au sujet de la lutte anti-blanchiment, il est important de souligner que l'ensemble des banques étrangères ayant une succursale en France, y compris les banques européennes, sont soumises au contrôle de l'ACP, ce qui n'est pas le cas, en ce qui concerne le contrôle de la solidité financière, pour les succursales des banques européennes. En effet, compte tenu de la répartition des compétences à l'intérieur du marché unique, la surveillance de la situation financière relève du pays du siège de l'établissement.
En revanche, les succursales implantées en France, quelle que soit leur nationalité d'origine, sont tenues d'appliquer la réglementation française dans le domaine de la lutte anti-blanchiment et de faire des déclarations à TRACFIN. Pour la cohérence du dispositif, nous assurons donc leur contrôle.
Nous exerçons également notre juridiction sur les organismes d'assurance, l'ACP étant issue de la fusion, notamment, de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, l'ACAM, et de la Commission bancaire.
Quantitativement, cela correspond à un peu moins de 1 000 établissements bancaires et à un peu plus de 1 800 structures dans le secteur de l'assurance, auxquels il faut ajouter environ 200 entreprises d'investissement, spécialistes des opérations de marché. Concernant ces dernières, il existe un partage des rôles avec l'AMF : nous sommes compétents pour les entreprises d'investissement autres que les quelques centaines de sociétés de gestion de portefeuille, lesquelles relèvent de l'AMF, pour ce qui est de la lutte anti-blanchiment. Cette dernière est également compétente pour les conseillers en investissements financiers, tandis que l'ACP exerce son contrôle sur les changeurs manuels, un peu moins de 200 à l'heure actuelle, contre 600 avant l'instauration de l'Euro.
J'en viens à l'objet de notre contrôle. Notre rôle est d'abord d'assurer qu'il y ait des systèmes de contrôle à l'intérieur des établissements. Nos interlocuteurs ne sont pas les quelque 50 000 agences ou points de vente disséminés sur le territoire, qui sont en contact avec la clientèle, mais les services centraux des établissements, lesquels doivent mettre en place des mécanismes internes pour faire eux-mêmes l'analyse des risques au sens général, et plus particulièrement pour assurer la détection des opérations inhabituelles susceptibles de donner lieu à des soupçons de blanchiment.
Nous avons des contacts suivis, réguliers avec les établissements pour obtenir des informations sur leur situation financière, mais aussi sur l'organisation de leur contrôle interne. En ce qui concerne la lutte anti-blanchiment, nous demandons aux dirigeants responsables des établissements de s'engager personnellement sur le caractère sincère et exact des informations qui nous sont données. Chaque année, les établissements doivent nous déclarer les caractéristiques de leur dispositif anti-blanchiment et, éventuellement, nous signaler les difficultés qu'ils auraient pu rencontrer, y compris pour leurs filiales à l'étranger. Nous estimons qu'il est de notre mission de nous assurer qu'il y a un pilotage des risques, tant financiers que de réputation ou de non-conformité anti-blanchiment, le plus centralisé possible.
À cet égard, nous nous appuyons sur les règles internationalement admises en matière de contrôle bancaire, notamment par le Comité de Bâle, qui réunit les principaux contrôleurs bancaires - il se trouve que je suis le président du groupe de travail de ce comité sur la lutte anti-blanchiment. Nous considérons qu'il doit y avoir un pilotage consolidé des risques au sein des établissements financiers. Les entreprises doivent donc être capables de mesurer les risques pris par les filiales et succursales implantées à l'étranger et nous devons être en mesure d'évaluer ce suivi, y compris au moyen de contrôles sur place. Mais nous n'avons pas de compétence extraterritoriale et il peut arriver que les législations nationales s'opposent à l'application de nos normes. Dans ce cas-là, nous demandons aux établissements de nous le signaler et d'en tirer les conséquences sur la mise en place d'un dispositif adéquat de gestion des risques, tant financiers que de non-conformité à la lutte anti-blanchiment.
Vous constatez donc que nous n'avons aucune compétence directement fiscale. Nous sommes juste chargés de surveiller que les entités respectent la réglementation professionnelle. Cela étant, les questions fiscales ne nous sont pas indifférentes, puisqu'il relève du bon fonctionnement du système bancaire que de prévenir la totalité des risques. Même si notre intervention se fait du côté des professionnels, il peut arriver que nous ayons accès, dans l'exercice de nos missions, à certaines informations individuelles sur les clients. Notamment, ces dernières doivent nous permettre, dans le domaine de la lutte anti-blanchiment, de dire si les déclarations de soupçons ont bien été faites. À cet égard, pour améliorer le contrôle, nous réclamons un raccourcissement des délais entre le moment où les opérations sont repérées et celui où TRACFIN est avisé in fine.
Notre rôle ne peut pas être de surveiller, une par une, les millions d'opérations quotidiennes effectuées par les établissements de crédit. Toujours est-il que, à l'occasion d'enquêtes ou de contrôles sur place, nous devons parfois regarder les dossiers individuels, à titre d'échantillonnage.
Je le répète, nous devons régulièrement nous assurer, auprès des directions centrales et des responsables du contrôle interne, qu'il y a de bons systèmes de détection en place. Pour ce faire, nous disposons, sous l'autorité de chefs de mission, d'un corps d'agents spécialisés qui tournent en permanence dans les établissements pour, en quelque sorte, capitaliser sur l'expérience. Par exemple, dernièrement, une série d'enquêtes thématiques sur la gestion de fortune a été réalisée. Nos enquêteurs ont regardé comment était organisée la surveillance de la lutte anti-blanchiment dans l'activité de banque privée, de façon transversale, dans plusieurs établissements.
Pour vous donner un ordre d'idée, en 2011, nous avons effectué un peu moins de 300 contrôles sur place, tous organismes confondus, qui ont donné lieu à des rapports. Le cas échéant, ces derniers peuvent envisager des suites allant des simples recommandations à des demandes de changement ou des mises en demeure.
Depuis la création de l'ACP, les établissements ne sont plus directement sanctionnés par le collège en charge du contrôle, en raison de la non-conformité de certains éléments du dispositif de contrôle antérieur aux dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En effet, le contrôleur était auparavant amené à sanctionner lui-même les manquements qu'il avait constatés, ce qui était contraire au principe d'indépendance et d'impartialité des juridictions. Il a donc été créé une commission des sanctions, distincte du collège en charge du contrôle.
On ne peut pas être juge et partie !
Le Conseil constitutionnel ayant jugé ce dispositif inconstitutionnel, j'appelle votre attention sur le fait que le pouvoir de sanction sur le système bancaire antérieur à la création de l'ACP a été annulé : l'article qui prévoyait les peines a été censuré. Les procédures en cours à la date de cette censure pour poursuite des manquements antérieurs au 9 mars 2010, date d'installation de l'autorité, sont donc juridiquement fragiles.
Monsieur le secrétaire général, vous avez abordé un sujet sur lequel notre attention a été attirée à plusieurs reprises, à savoir la présence de grandes enseignes bancaires françaises et internationales dans les paradis fiscaux. Pourriez-vous nous décrire de manière concrète le type d'activités que ces entreprises y mènent ? S'agit-il d'activités de crédit, de gestion de titres pour tiers ou en compte propre ? Nous aurons l'occasion d'auditionner prochainement les représentants des banques sur ce sujet qui nous intéresse beaucoup.
Ensuite, quelles sont, du point de vue de la surveillance de la fraude fiscale, les compétences de votre organisme en tant que superviseur et quelles sont les sanctions à votre disposition ?
Êtes-vous en collaboration étroite avec vos homologues étrangers sur la question de l'implantation dans les paradis fiscaux ? Existe-t-il une harmonisation des procédures ?
Enfin, s'agissant de l'évaluation de la fraude fiscale internationale et de l'évasion des actifs, auriez-vous des éléments chiffrés ? Si c'est le cas, quelles en sont les méthodes de calcul ?
Nous recensons toutes les implantations bancaires pour voir où les établissements sont susceptibles de prendre des risques. À ce sujet, il convient de dire qu'il ne s'agit pas nécessairement de filiales qui sont elles-mêmes des établissements de crédit ou autres établissements ayant une activité financière. Il peut y avoir par exemple des filiales qui rendent des services non financiers de trustee ou fiduciaire.
Je ferai en outre une distinction entre les paradis fiscaux, pays à fiscalité faible d'une façon générale, et les sites d'installation offshore, c'est-à-dire ceux qui ont créé un statut particulier pour les seules activités menées avec les non-résidents. Selon les pays, les activités sont différentes. Par exemple, la réassurance se fait souvent aux Bermudes, où l'on connaît un régime spécifique pour les sociétés de réassurance des professionnels.
Il est possible de regrouper les types d'activités internationales en trois grandes catégories, en trois réseaux internationaux. Tout d'abord, il y a les activités de booking d'opérations financières importantes. Ensuite, on peut citer les opérations de corporate finance, souvent liées au négoce international et donc aux activités de financement du commerce international, domaine dans lequel les banques françaises étaient très actives. Ainsi, en Suisse est localisée une activité de financement en dollars du négoce de matières premières très importante. Enfin, il y a la gestion privée, pour l'essentiel localisée en Suisse, au Luxembourg, à Monaco, aux Bahamas, à Jersey.
Qu'entendez-vous par risques pour les banques qui interviennent dans les paradis fiscaux ? Votre tâche étant de veiller à ce qu'elles ne prennent pas de risques, pouvez-vous nous éclairer au moyen d'exemples concrets ?
Édouard Fernadez-Bollo
Il est impossible qu'elles ne prennent pas de risques, mais elles doivent néanmoins les limiter, en prenant des mesures de gestion et de réduction de ceux-ci.
Le métier de banquier, par définition, implique de prendre des risques pour financer l'économie. Prêter de l'argent à une entreprise est une activité risquée. Mais nous devons veiller à ce que les établissements financiers aient une gestion saine et prudente, selon l'expression consacrée.
Les banques doivent tout d'abord se prémunir par rapport aux risques de pertes susceptibles de les mettre en faillite et de léser les créanciers et déposants. À cet égard, nous avons tous en mémoire l'épisode des subprimes. Historiquement, le contrôle bancaire procède de cette volonté de mesurer les risques de solvabilité, de concentration - ne pas mettre tous les oeufs dans le même panier ! - et de liquidité, lesquels résultent de l'investissement dans des actifs peut-être bons mais « illiquides » et, partant, susceptibles de mettre les établissements en défaut si les clients demandent tout d'un coup le retrait de leurs avoirs. Tel est le coeur historique du métier de contrôleur bancaire.
Par ailleurs s'est développée une conscience de plus en plus aiguë de l'existence d'autres risques inhérents à l'activité de banquier. Nous pouvons désormais rencontrer ce que nous appelons, dans notre jargon, un risque de non-conformité ou de réputation, lorsque la banque est susceptible de commettre des infractions à la réglementation, y compris étrangère. Par exemple, des banques françaises ont été poursuivies aux États-Unis pour avoir eu des activités avec l'Iran, en contravention avec la réglementation américaine, alors même que celles-ci étaient conformes à la législation française.
En outre, dans ce cadre, compte tenu, notamment, du rôle très important que la France a joué pour promouvoir la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, nous avons demandé, à partir des années quatre-vingt-dix, la mise en place d'un dispositif spécifique contre le risque de blanchiment, de nature à éviter que les banques ne soient utilisées par des tiers pour blanchir des capitaux. Ce danger avait été identifié comme très important, en particulier au Sommet de l'Arche en 1989. À partir de cette date s'est construit un arsenal juridique international, étendu à la lutte contre le financement du terrorisme après le 11 septembre 2001, qui occupe une part importante de l'activité des contrôleurs bancaires de par le monde.
Pour sa part, l'ACP demande qu'il y ait des inspections internes, des mécanismes d'approbation des produits, des dispositifs de révision des opérations, montrant que les banques se conforment bien à la réglementation qui leur est applicable et qu'elles ne sont pas utilisées par des tiers pour blanchir le produit de tout type d'activité illicite, du trafic de stupéfiants au délit fiscal, désormais considéré par TRACFIN comme un délit sous-jacent du délit de blanchiment. À cet égard, techniquement parlant, nous intervenons non pas au titre de l'évasion fiscale ou du délit fiscal, mais, indirectement, au titre du blanchiment du produit d'un délit fiscal
Les sanctions qui peuvent être prononcées par la commission des sanctions sont de deux ordres.
Il y a tout d'abord les sanctions disciplinaires. L'ACP étant l'autorité d'accès aux professions de la banque et de l'assurance - le principe général de liberté du commerce et de l'industrie ne s'applique pas à ces activités, qui sont soumises à un régime d'autorisation préalable -, la sanction maximale peut être le retrait de l'autorisation administrative, aussi dénommée radiation de la liste des établissements agréés, qui entraîne la fin de l'activité. Il existe une gradation avant d'arriver à cette sanction : avertissement, blâme, suspension ou limitation d'activité, suspension ou démission des dirigeants.
Peuvent également être prononcées des sanctions pécuniaires, qui peuvent soit s'ajouter aux précédentes, soit les remplacer. Pendant très longtemps, la Commission bancaire observait un plafond de pénalité assez bas, à savoir le capital minimum, ce qui est révélateur de l'esprit dans lequel ce pouvoir lui avait été accordé. En effet, la logique d'origine du contrôle bancaire était la préservation de la solidité financière des établissements. De trop fortes sanctions auraient été susceptibles de mettre en péril cet objectif. Ainsi, la réglementation prévoyait que les établissements, selon leur catégorie, devaient disposer en permanence d'un « coussin de sécurité », dénommé capital minimum, qui pouvait aller de 50 000 euros à 5 millions d'euros. En conséquence, la capacité de sanction pécuniaire maximale de la commission bancaire découlait de cette règle.
L'ACP, quant à elle, a une capacité de sanction qui peut aller jusqu'à 100 millions d'euros. Mais j'attire votre attention sur le fait qu'il ne s'agit pas d'une sanction du même type que celles prononcées par l'Autorité de la concurrence ou l'AMF, qui sont souvent proportionnelles au montant des profits ou des opérations. Imaginez que l'on applique ce principe aux activités des banques, qui représentent des milliards d'euros quotidiens...
Comme nous ne contrôlons pas les opérations, mais la discipline interne de l'établissement, la sanction n'a pas à être un multiple ou une fraction du montant des activités, mais doit dépendre des exigences de capital. Bien entendu, par ailleurs, la responsabilité civile et pénale des établissements demeure et peut donner lieu à des sanctions qui viennent s'ajouter à celles que nous prononçons.
Vous avez également parlé du risque fiscal. Pourriez-vous le définir précisément ? Considérez-vous qu'il y ait des niveaux de risque acceptable en l'occurrence ? Dans l'affirmative, à combien les évaluez-vous ?
Je n'ai pas répondu à cette question car je n'ai pas vraiment d'éléments. Compte tenu de notre activité, nous ne voyons que les bilans agrégés des banques et le type de leurs opérations, ce qui représente des milliards d'euros par jour. Mais nous n'avons pas d'estimation - même les gens directement compétents ont beaucoup de mal à en faire - de ce que serait le risque de fraude fiscale passant par les établissements de crédit.
Déjà, pour être complètement honnête, je dois dire que, dans la lutte contre le blanchiment, il nous est très difficile de faire la part de ce qui relève ou non de la fraude fiscale. Une opération est ou n'est pas suspecte, est ou n'est pas habituelle, mais il est très difficile de discerner si le motif en est la fraude fiscale ou autre chose. D'ailleurs, l'un n'exclut pas l'autre : Al Capone ne faisait pas que de la fraude fiscale, mais il a quand même été condamné pour ce motif. Il est très difficile d'attribuer à un délit spécifique sous-jacent les sommes suspectes en matière de blanchiment.
Par ailleurs, nous ne voyons que des opérations qui ont été repérées dans les systèmes internes comme étant inhabituelles. Elles ne représentent qu'une part minime des opérations courantes de l'établissement. Le système est fait pour aller chercher l'exception et essayer de la traiter. Si le métier de banquier est plutôt de conseiller son client, en l'occurrence, il est astreint à une obligation de le dénoncer.
Les sommes en jeu peuvent parfois être très importantes, mais on ne peut pas en faire un chiffrage macro-économique. Le FMI avait considéré, voilà deux décennies, que le blanchiment à l'échelle mondiale se chiffrait à environ 500 milliards de dollars annuels. Sincèrement, cette tentative était méritoire, mais les statisticiens de la Banque de France ont toujours estimé que cette mesure n'était pas vraiment scientifique.
Il y a quelques années, sous la présidence française du Groupe d'action financière, le GAFI, M. Jean-Louis Faure, qui avait été notre secrétaire général, s'était heurté à un scepticisme certain des organismes statistiques en essayant de relancer ces travaux de mesure. Malgré tout, le FMI a continué ses travaux, mais je ne dispose pas de chiffres plus précis.
Vous avez évoqué l'activité de conseil des banques vis-à-vis de leurs clients. Considérez-vous que l'optimisation fiscale fait partie de ce métier ?
Les banques elles-mêmes considèrent que, notamment dans la partie banque privée, l'optimisation fiscale fait partie de leurs missions, dans le cadre plus large du conseil patrimonial.
Nous ne sommes pas là pour remplacer le jugement et la responsabilité des banquiers, mais nous sommes censés attirer leur attention sur la nécessité de gérer le risque de non-conformité. Une chose est d'agir dans l'intérêt du client, ce que tout prestataire de services est réputé faire, une autre est de franchir les limites imposées par la législation. À nos yeux, il n'est peut-être pas illégitime que les aspects fiscaux soient envisagés dans le conseil en gestion de patrimoine. Néanmoins, il faut gérer avec beaucoup de prudence toutes ces questions pour ne pas franchir la limite autorisée. À cet égard, nous demandons, chaque fois qu'un nouveau produit est distribué par une banque, qu'une analyse interne soit menée par la filière conformité de l'établissement, laquelle doit être indépendante de la filière opérationnelle, qui est censée vendre les produits. Tout avis négatif doit remonter à la direction de l'établissement pour que ses membres prennent leurs responsabilités et tranchent en cas de doute sur la conformité à la réglementation.
En l'espèce, les rôles sont clairement définis : la responsabilité de gestion relève exclusivement des établissements. Notre fonction de contrôleur, en tant qu'autorité de la République, ne nous fait pas endosser la responsabilité de l'action des banques. Ce sont les dirigeants de la banque qui sont responsables et nous intervenons a posteriori pour voir s'il y a eu infraction à la réglementation. Mais il faut bien distinguer, d'un côté, les chaînes de décision interne des établissements, lesquelles doivent être pleinement responsabilisées, et, de l'autre, les interventions, nécessairement ex post et ponctuelles, des autorités de contrôle. Cela étant, notre message constant est que la gestion doit être saine et prudente, sur le plan tant de la solidité financière que de la conformité.
Quels types de constatations avez-vous été amené à faire dans vos rapports ? Pourriez-vous détailler quelques exemples ?
Oui, tout à fait. Je me permets aussi de vous renvoyer à la consultation des résultats d'une enquête thématique que nous avons faite tout récemment sur la gestion de fortune. Vous pouvez également en prendre connaissance sur notre site internet. J'ai pensé que cette étude vous intéresserait dans la mesure où elle concerne la partie de notre activité qui est la plus proche de l'objet de votre commission d'enquête.
Nous avons mené une série d'investigations transversales, y compris à l'étranger, car nous voulions vérifier que nous étions capables de mener des enquêtes dans des pays considérés comme des paradis fiscaux. Nous avons par exemple fait des enquêtes à Jersey et aux Bahamas, non sans mal d'ailleurs.
Vous le verrez, les résultats sont contrastés. Parmi les choses positives que nous avons mises en évidence figure le constat qu'un véritable effort a été fait pour adapter les dispositifs internes des établissements financiers à toutes les modifications survenues en 2009, année au cours de laquelle a eu lieu une réforme très importante en application de la troisième directive anti-blanchiment, laquelle a introduit le sous-jacent fiscal dans les déclarations de soupçon.
En revanche, il reste des progrès à faire, tout d'abord sur le pilotage consolidé. Les implantations à l'étranger sont certes contrôlées, mais nous estimons nécessaire de resserrer ces contrôles.
Par ailleurs, il a été imposé aux établissements une nouvelle obligation de réaliser une cartographie des risques, donc une analyse plus précise des risques auxquels ils sont exposés, notamment ceux qui sont liés au blanchiment dans ses différentes facettes. Un travail un peu sommaire a été fait et il gagnerait à être affiné. Nous attendons des banquiers qu'ils soient des spécialistes du risque et qu'ils produisent donc une analyse plus fine de celui-ci.
Enfin, nous pensons que le dispositif peut encore gagner en efficacité, selon des degrés divers en fonction des spécificités de chaque catégorie d'établissement. Parfois, les délais sont trop longs, d'autres fois, les mailles du filet sont trop larges. Des marges de progrès peuvent toujours apparaître dans les moyens et la célérité mis en oeuvre pour prendre des mesures correctrices.
Vous dites avoir repéré des opérations inhabituelles pour les banques. Pouvez-vous nous donner un exemple ?
On impose désormais aux banques de repérer les personnes politiquement exposées, à raison de leurs fonctions, à un risque réputationnel important. Le constat a été fait que c'est au moment où le client quitte l'établissement que le risque apparaît. Il est préférable de le détecter avant.
Je souhaite évoquer le risque spécifique sur le blanchiment. La presse s'est récemment fait l'écho de l'affaire des « biens mal acquis ». Cela concerne des hôtels particuliers de plusieurs milliers de mètres carrés, des oeuvres d'art achetées dans des ventes aux enchères. Les sommes en jeu sont considérables. Les banques, que vous contrôlez, auraient-elles dû vous signaler ce type d'achats et la provenance des fonds ? Est-ce dans vos compétences de le savoir ? Pouvez-vous éventuellement sanctionner les banques ayant accepté ces transactions ?
Les informations ne doivent pas nous être données à nous, mais à TRACFIN, organisme chargé de mener des investigations sur les opérations suspectes. L'ACP, elle, ne contrôle que le système de détection des banques.
Plusieurs cas de figure peuvent se présenter : soit les opérations présentant un caractère inhabituel et suspect n'ont pas été repérées, soit elles l'ont été mais trop tard ou elles n'ont pas été jugées suffisamment graves, soit elles ont été repérées, analysées et transmises à TRACFIN pour suite à donner.
Je me permets de vous interrompre pour avoir une précision. Tout à l'heure, vous avez dit que 80 % des déclarations TRACFIN sont de votre fait...
Non, ce sont les établissements qui saisissent directement TRACFIN.
D'accord, c'est plus clair. Les établissements doivent s'adresser directement à TRACFIN.
Tout à fait, c'est la condition de l'efficacité opérationnelle.
Je voulais juste dire que l'ACP est l'autorité qui a le plus de contacts avec TRACFIN, car nous veillons sur les établissements à l'origine de 80 % des déclarations.
Je suis d'accord ; mais si les établissements n'ont pas fait de déclaration...
Cela veut dire qu'ils ont été en infraction : ils ont fait preuve d'un manque de diligence coupable par rapport à la réglementation. À ce moment-là, nous retrouvons notre compétence.
Sur des cas pareils, pouvez-vous prononcer des sanctions pécuniaires ? Vous avez compris que je faisais référence à des établissements implantés à la fois dans les pays en voie de développement et en France.
À l'heure actuelle, si l'établissement ou sa filiale, qui doit être sous notre juridiction, n'a pas été assez diligent dans l'analyse de l'opération et la déclaration à TRACFIN, nous pouvons le renvoyer devant la commission des sanctions. L'interaction avec TRACFIN est donc pour nous essentielle. En effet, autant il est facile de voir lorsqu'un risque se matérialise dans une opération, autant il est très difficile de se rendre compte que quelque chose n'a pas été fait.
Je ne connais pas du tout votre méthode de travail, au contraire de celle des inspecteurs des finances. Vous avez beaucoup parlé de non-conformité, ce qui m'a furieusement rappelé ce qui se passe avec la certification ISO 9001/2008, pour laquelle sont prévus des audits avec des processus et des pilotes de processus. Lorsque des contrôles sont menés, ces derniers doivent seulement prouver - et pour avoir beaucoup oeuvré dans cette branche, j'en vois bien les limites ! -, d'une visite sur l'autre, que les entreprises améliorent la qualité de ce qu'elles font tendanciellement. On peut également établir un parallèle avec le médicament, sujet sur lequel nous avons beaucoup travaillé au mois d'octobre. Aussi, je m'interroge sur la solidité de ces approches du management par la qualité, dans un monde très complexe où les choses changent très vite, où l'informatique permet de défaire en un clic ce qui a été fait. Êtes-vous sûr que ces méthodes d'audit, adaptées à l'industrie et aux entreprises de service, marchent aussi pour les banques ? Je vous demande pardon si cette question vous paraît bête ou naïve.
Pas du tout ! Loin de moi l'idée d'essayer de minimiser les difficultés de l'audit !
Je dirai même que le problème qui se pose à nous est l'immensité de la tâche, face aux millions d'opérations effectuées chaque jour, représentant des milliards d'euros. Nous ne pouvons donc pas faire un contrôle exhaustif, qui serait de toute façon inutile, puisque 99 % des opérations ne présentent pas d'intérêt, y compris pour un audit de conformité.
C'est pourquoi, à la différence de la méthodologie classique que vous évoquez, nous nous basons sur un système à deux degrés. Nous demandons d'abord aux établissements, qui connaissent le mieux leur activité et leur clientèle, de faire eux-mêmes la cartographie du risque et d'identifier les points de contrôle adéquats lorsqu'ils élaborent des produits, des stratégies ou qu'ils développent une activité.
L'ACP, elle, intervient en second lieu, pour vérifier ce que le contrôle interne a fait. Ce faisant, nous disposons d'un avantage, qui est de pouvoir comparer avec ce que font les établissements semblables. Nous avons une vision transversale de ce que font par exemple toutes les banques, ce qui nous permet de constater la diversité des approches et, éventuellement, de détecter une insuffisante sensibilité au risque.
Par ailleurs, l'analyse de la réactivité de la direction au contrôle est pour nous essentielle. Si l'erreur est humaine, ce que tout contrôleur peut constater dans son activité, persévérer est diabolique. Ne pas mettre un plan correctif en oeuvre, de façon diligente, à la suite d'un contrôle ayant révélé des failles, nous apparaît comme un défaut de sensibilité au risque. De ce point de vue, il y a donc bien une approche qualitative, tendant à l'amélioration, à l'instar des procédures d'audit que vous avez évoquées. Mais le plus important pour nous est de tester la sensibilité au risque de la direction, la remontée des alertes et la rapidité des actions correctrices.
Vos contrôles sont tellement complexes, concernent tellement d'opérations, qu'il me semble difficile d'intervenir dans le détail.
Sur un plan plus général, il faut remonter jusqu'à la responsabilité du politique. Votre travail consiste à la fois à contrôler, éventuellement à sanctionner, même si c'est de manière relativement limitée par rapport aux sommes en jeu, et à vérifier le bon exercice de la profession de banquier.
La démonstration a été faite, ces dernières années, que les établissements bancaires et financiers avaient oublié leur métier. La crise des subprimes et la spéculation effrénée avec l'argent des particuliers, déconnectée de l'économie réelle, sont là pour nous le rappeler.
Vous nous avez dit que la réassurance se faisait aux Bermudes. C'est presque un gag ! Nous savons fort bien que ce n'est pas pour le sable ou le soleil de ces îles...
Pourquoi les filiales des grandes banques françaises s'implantent-elles dans les paradis fiscaux, parfois identifiés comme territoires non coopératifs ? Pourquoi la France autorise-t-elle cela ?
Dans l'hypothèse où de telles pratiques ne seraient plus autorisées, est-ce que cela aurait des inconvénients majeurs pour la bonne gestion des établissements bancaires et financiers ? Y aurait-il un intérêt fiscal évident pour notre pays ?
Par ailleurs, les accords de Bâle III ont eu pour objet d'imposer aux établissements bancaires traditionnels un ratio de fonds propres suffisamment important, plus élevé qu'il y a quelques années, par rapport aux prêts qu'ils sont susceptibles d'accorder. Depuis lors, il se trouve que les collectivités territoriales ont de plus en plus de difficultés à emprunter auprès du système bancaire traditionnel. Est-ce que les banques n'auraient pas trouvé dans ces nouvelles règles un prétexte bien commode pour assécher leur soutien aux collectivités territoriales, lesquelles soutiennent l'activité économique, et pour continuer d'investir dans la sphère spéculative ? Votre rôle n'est-il pas d'intervenir auprès du système bancaire français pour rappeler aux banques les fondements de leur métier ?
Vous soulevez là des problèmes essentiels.
Notre rôle n'est pas de diriger le crédit vers certains secteurs de l'économie, comme le ministère de l'économie et des finances a pu le faire à une époque. Nous devons juste veiller au respect des règles de gestion saine et prudente, en vertu desquelles les banques doivent faire correspondre fonds propres et risques, et mettre en place des dispositifs de détection des opérations suspectes. Nous devons être sûrs, lorsque des risques sont pris, que des mécanismes existent pour les limiter ou que des mesures correctrices sont prises dès lors que la cote d'alerte est dépassée.
Par ailleurs, il n'y a pas, pour l'instant, d'autorisation à nous demander pour créer une filiale ou une succursale à l'étranger. En fait, l'autorisation est donnée par le pays d'implantation. En revanche, nous devons nous assurer, a posteriori, qu'il est possible de mesurer les risques qui sont pris par cette filiale ou cette succursale et que l'établissement concerné dispose de fonds propres ou de mécanismes de sécurité interne suffisants. Par exemple, nous essayons de vérifier que la direction centrale a accès à certaines informations localement. À cet égard, nous demandons aux établissements de nous signaler toute difficulté qu'ils pourraient rencontrer à l'étranger. Ce faisant, nous nous efforçons de les responsabiliser sur le fait qu'ils doivent effectuer eux-mêmes les démarches pour acquérir les informations et analyser les risques pris dans chaque activité à l'étranger. Les banques doivent prendre conscience qu'il ne faut pas qu'elles se lancent dans l'action les yeux bandés.
Ensuite, vous m'avez interrogé sur l'impact d'une éventuelle interdiction législative de ces installations. Évidemment, il y aurait des conséquences puisque tous les concurrents continueraient à s'installer. Si les banques recourent à ce type de pratiques, c'est qu'elles y trouvent un bénéfice économique, bénéfice qu'il est difficile de mesurer exactement a priori. Mais il est clair que, pour des banques françaises qui sont très internationalisées, l'impact serait sérieux, la concurrence avec les autres établissements étant déséquilibrée. Encore une fois, je parle ici avec beaucoup de prudence, car il est difficile pour un contrôleur de s'aventurer lorsqu'il ne dispose pas d'éléments précis.
En revanche, si, comme la France l'a toujours soutenu politiquement, une action concertée au niveau international se mettait en place, l'activité économique ne serait pas pénalisée. En effet, si la localisation peut donner des avantages en termes de coûts, donc de prix servis à la clientèle, et, partant, de compétitivité, elle n'est pas en elle-même nécessaire pour la création de l'activité économique.
S'agissant des règles imposées par Bâle III, je pense que la difficulté ne tient pas tant au niveau des fonds propres qu'à la liquidité. Il faut savoir que les collectivités locales ont une pondération favorable en ce qui concerne les règles de fonds propres. Le problème est - vous l'avez vu pour ainsi dire en direct cet été - que la méfiance internationale a asséché la liquidité des banques françaises, lesquelles ont eu plus de mal à s'engager sur des prêts à long terme puisque leur refinancement était mis en cause. À mon sens, pendant les derniers mois, plus que de la pondération des fonds propres, les banques ont surtout souffert d'un resserrement des ratios de liquidité, lequel a entraîné cette réticence à s'engager à long terme auprès des collectivités locales.
Notre rôle est de faire appliquer les réglementations, en l'occurrence en ce qui concerne la liquidité, mais je ne dévoilerai pas un secret en disant que ces nouveaux ratios de liquidité étaient peut-être un peu excessifs à certains égards. Nous aurions souhaité que l'on permette aux banques de prendre davantage de risques de transformation, lorsqu'ils étaient de bonne qualité, ce qui est le cas pour les collectivités territoriales. Néanmoins, une fois que les règles sont prises, nous devons faire abstraction de tout jugement sur leur opportunité et veiller à ce qu'elles s'appliquent.
Il n'est pas scandaleux de dire que les banques s'installent dans ce que l'on appelle pudiquement les territoires à fiscalité privilégiée pour augmenter leurs marges. L'intérêt financier apparaît clairement. Avez-vous une idée du montant des profits réalisés ou au moins une estimation s'approchant de la réalité ?
Par ailleurs, pourriez-vous nous communiquer des données concernant les sanctions ? Y a-t-il eu des interdictions d'exercer pour défaut de signalement ?
Enfin, vous avez évoqué la notion de blanchiment de délit fiscal. Or nous savons que les banques contribuent pour une bonne part à l'évasion fiscale par le biais de l'optimisation. Pourriez-vous définir plus précisément les contours de cette notion de blanchiment de délit fiscal ?
Le blanchiment de délit fiscal est une nouveauté introduite par l'ordonnance de 2009 transposant la troisième directive anti-blanchiment.
Le blanchiment, qui est différent de l'évasion, suppose qu'un délit a été préalablement commis - ce peut être l'évasion fiscale comme autre chose - et que la banque concourt à masquer que les fonds viennent de ce délit. Il s'agit donc d'un délit secondaire, qui suppose un délit sous-jacent. L'ordonnance de 2009 tendait à prévoir, contre la position des banquiers, que la fraude fiscale pouvait être un de ces délits sous-jacents. Pour notre part, nous y étions favorables, estimant que ce qui est douteux est douteux et qu'il est très difficile de savoir de quel délit cela provient. Nous avons toujours dit aux banques que l'optimisation fiscale ou l'évasion fiscale ne pouvait être une cause d'exonération de culpabilité.
De manière simpliste, je dirai que, aux yeux des banques, la fraude fiscale étant moins grave que le trafic de stupéfiants, elle pouvait être plus facilement admise. Les banques acceptaient mal d'être mises en situation de dénoncer leurs clients coupables de fraude fiscale. Cela leur semblait par trop contraire à la nature de leur devoir de conseil et de préservation de leur clientèle. Au niveau international, on s'est bien rendu compte qu'un tel distinguo était délicat à faire. Lorsque quelque chose est douteux ou inhabituel, il est très difficile de sonder les coeurs et les reins pour aller retrouver le délit sous-jacent. D'un point de vue purement opérationnel, cette distinction n'a pas de sens.
Désormais, même si les banques n'ont aucun indice particulier d'un délit autre que fiscal, elles doivent mettre en action leur dispositif de lutte anti-blanchiment. Cela dit, notre expérience nous enseigne, de manière assez peu surprenante, que le nombre de déclarations fléchées « fiscal » est faible, car il est très compliqué de dire que tel délit n'est que fiscal.
TRACFIN a plus d'expérience que nous sur ce sujet, mais, pour ma part, je n'ai pas l'impression que ce nouveau dispositif ait provoqué une augmentation importante du nombre de déclarations ou, à tout le moins, que les déclarations spécifiquement fiscales soient devenues majoritaires dans la pratique des établissements français. Je rappelle que, dans beaucoup de pays, cette différence n'était pas faite. Par exemple, les Anglais, qui ont une culture de régulation différente de la nôtre, avaient inclus depuis longtemps les délits fiscaux dans les délits sous-jacents du blanchiment.
À mon sens, cette évolution de la réglementation a constitué non pas un bouleversement du paysage bancaire, mais un progrès du point de vue opérationnel. Elle a notamment contribué à créer cette culture du contrôle chez les banquiers. On ne peut que se féliciter qu'ils évitent de jouer avec les lignes et qu'ils ne cherchent plus à utiliser l'excuse fiscale pour éviter d'effectuer des déclarations de soupçon.
Vous m'interrogez également sur les sanctions. La commission bancaire, puis l'ACP en ont prononcé un certain nombre en matière de blanchiment. Je vais faire fi de mes scrupules juridiques, puisque, théoriquement, elles n'auraient pas dû être prises, en considération de l'annulation de ce pouvoir de sanction intervenue a posteriori. En ce qui concerne la commission bancaire, les sanctions anti-blanchiment sont les premières qu'elle ait rendues publiques. En effet, nous pensions qu'il y avait peut-être une contradiction à rendre publiques les difficultés financières, au risque de les aggraver, lorsque celles-ci constituaient le motif de son intervention. La publicité de la sanction peut être contraire à son effet de prévention.
En revanche, il nous a toujours semblé que, dans le domaine du blanchiment, c'était l'inverse : la publicité sert l'objectif préventif, qui est notre raison d'être. Notre mission est en effet la gestion des risques, ce qui requiert une gestion a priori.
En matière de sanction, nous sommes allés jusqu'à l'interdiction d'exercice, mais pas pour les banques. En effet, cette interdiction doit toucher une catégorie d'opérations. Or il nous eût semblé disproportionné d'interdire, par exemple, la réception de dépôts de tous les clients parce que des dépôts n'auraient pas été déclarés. Au demeurant, nous n'avons jamais été juges ; nous n'avons fait que porter les dossiers devant les juges.
Toutefois, des interdictions d'exercer ont été prononcées à l'encontre de changeurs manuels, ce qui nous paraissait moins grave, notamment par rapport aux clients, qui peuvent plus facilement changer d'opérateur.
M. le rapporteur souhaitait avoir un ordre de grandeur.
Les sanctions n'ont rien à voir avec les profits. À l'époque de la Commission bancaire, elles étaient limitées au capital minimum. Nous sommes allés jusqu'à 3 millions d'euros, alors que le maximum s'élevait à 5 millions d'euros. Elles peuvent aujourd'hui être plus importantes, mais les sommes sont toujours déconnectées des profits.
Connaissez-vous le taux moyen d'imposition des banques en France, sachant que celui des entreprises du CAC 40 est de 8 % et que le taux moyen, toutes entreprises confondues, est de 33 % ?
Non, je ne le connais pas, mais j'essaierai de vous le communiquer.
Je n'arrive pas à tout saisir. Comment pouvez-vous sanctionner un établissement bancaire qui a conseillé son client en matière d'optimisation, voire d'évasion fiscale, puis qui a dû blanchir l'argent ainsi dissimulé ? À un moment ou à un autre, il faut bien blanchir les sommes résultant de l'évasion ou de l'optimisation.
Le blanchiment s'applique à la fraude fiscale, mais pas à l'optimisation.
L'optimisation fiscale n'est pas un délit.
Mais elle provoque une évasion, qu'il faut ensuite recycler...
Je ne m'aventurerai pas sur un terrain purement fiscal, qui n'est pas de mon domaine de compétence.
Nous sanctionnons le blanchiment, c'est-à-dire le fait de donner une apparence licite à des sommes dont l'origine est douteuse. Nous ne nous interrogeons pas sur l'origine du doute, car il est opérationnellement très difficile de faire ce type de distinction.
Notre position est la suivante : lorsqu'une opération est inhabituelle, laissant penser qu'elle est destinée à masquer l'origine douteuse de fonds, une obligation de déclaration s'impose à l'établissement. Nous ne sanctionnons que le non-respect de cette obligation. Quand il n'y a pas occultation, il n'y a pas blanchiment.
Je reviens sur les bénéfices. Je suis un peu étonné que vous ne puissiez pas nous donner un ordre de grandeur des bénéfices réalisés dans les paradis fiscaux. Ce calcul doit pourtant être réalisable.
Nous ne voyons que les bénéfices consolidés des banques. Or vous me demandez une décomposition territoriale. Nous ne sommes destinataires que du bénéfice social-France et du bénéfice consolidé-Monde. Je ne sais donc pas s'il y a eu perte ou gain dans tel ou tel paradis fiscal.
Il faudrait retraiter et analyser ces chiffres pour faire apparaître ce que vous me demandez. Spontanément, je ne suis donc pas en mesure de vous donner ce chiffre.
Avez-vous au moins le taux d'imposition sur le bénéfice consolidé ?
Je dispose des profits consolidés. Après, il faut voir si les banques ont opté pour le régime de l'intégration fiscale ou pas. Si c'est le cas, je peux déduire le taux en partant du bénéfice consolidé et du montant des impôts payés, qui m'est communiqué, au travers des comptes, a posteriori.
Comme vous le voyez, tout cela est très complexe. Je ne peux vous donner cette information immédiatement.
Monsieur le secrétaire général, il me reste à vous remercier. M. le rapporteur vous transmettra peut-être un questionnaire complémentaire dans les jours qui viennent.

References: l'article 6
 l'article 100
 l'article 155
 l'article 155
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L'article 155
 l'article 100
 l'article 6
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