Source: http://www.tempi-moderni.net/2020/03/11/considerazioni-sul-rapporto-tra-brexit-e-patrimonio-culturale/
Timestamp: 2020-04-01 15:29:52+00:00

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Considerazioni sul rapporto tra Brexit e patrimonio culturale – Tempi Moderni
Saggi e Ricerche 11 marzo 2020 11 marzo 2020
Considerazioni sul rapporto tra Brexit e patrimonio culturale
by Lauso Zagato
Sommario: I. Premessa – II. “Brexit means Brexit” – III. “Brexit as Heritage” – IV. La Brexit alla luce degli strumenti internazionali di tutela del patrimonio culturale – V. Incidenza della Brexit sulla circolazione dei beni (e oggetti) culturali – VI. Scenari.
1. Il presente contributo ha ad oggetto le conseguenze che l’uscita del Regno Unito (RU) dall’Unione europea (UE) è destinata ad avere sulla protezione del patrimonio culturale (nel Paese uscente e) in Europa (IV), con particolare attenzione alla circolazione/restituzione dei beni culturali (V) e agli scenari che si aprono in materia (VI). Emergerà come si fronteggino solo le ipotesi di un accordo ad hoc nella materia, dal contenuto comunque assai più limitato rispetto al regime che si avvia a conclusione, e di una assenza pura e semplice di accordo, con il conseguente ritorno al regime comune della circolazione transnazionale dei beni; con quali pesanti conseguenze, in entrambi i casi, si proverà a puntualizzare.
Prima però di entrare nel merito, valutando appieno la centralità di un profilo finora solo marginalmente affrontato negli studi dedicati alla Brexit, fa d’uopo soffermarsi brevemente proprio sulla Brexit come processo politico-giuridico, giunto ora alla sua inevitabile conclusione1 (II), alla luce del nesso instauratosi tra tale processo e il percorso di patrimonializzazione della cultura (III).
II “Brexit means Brexit”
2. L’esito del referendum sull’uscita dalla UE svoltosi nel RU il 23 giugno 2016, e conclusosi con la vittoria dei c.d. “leavers” (51/9% dei voti) aveva aperto un periodo di incertezza, in quel Paese come nella UE nel suo insieme, sul da farsi, ma – prima di tutto – sul come procedere . Tale periodo ha avuto fine all’inizio del 2017: nel RU con la pronuncia Miller2, in cui la Corte Suprema stabiliva la necessità di un voto del Parlamento per dare il via alla procedura prevista dall’art. 50 del Trattato sull’Unione europea (TUE), e con il key speach della Premier May del 17 gennaio, in occasione del quale, superando gli ultimi dubbi dovuti alla natura consultiva del referendum, affermava risolutamente “Brexit means Brexit”3. Sul versante UE, d’altro canto, istituzioni e Stati membri, dando prova di insolita fermezza, respingevano ogni suggerimento da parte dello Stato uscente a trattative preliminari informali, imponendo il ricorso alla procedura di cui all’art. 50 prima dell’avvio di negoziati4.
Detta procedura veniva infine avviata con la lettera del Premier (29 marzo 2017) al Presidente del Consiglio Europeo Donald Tusk, in cui si formalizzava la richiesta di uscita5. La procedura, alla stregua delle April Guidelines6, emanate dal Consiglio europeo nel mese successivo, prevedeva due fasi. Nella prima andavano affrontate tre questioni chiave: la circolazione delle persone, avendo riguardo soprattutto alla situazione dei cittadini UE in Gran Bretagna dopo la Brexit (e viceversa), le compensazioni finanziarie, il problema del confine irlandese. Solo una volta approfonditi positivamente questi temi, si sarebbe aperta la via ai problemi relativi all’abbandono del mercato interno ed alle successive relazioni tra le parti. In effetti, le istituzioni comunitarie e britanniche riscontravano alla fine del 2017 uno stato di avanzamento della trattativa sufficiente da consentire l’apertura della seconda fase7. Di conseguenza le Linee-guida dell’aprile 2017 venivano integrate dalle nuove March Guidelines del marzo 20188.
Pur se il dibattito giuridico-politico sull’art. 50 TUE esula dai propositi del presente contributo, non si può non prendere atto di come tale dibattito abbia, con sconcertante miopia, avuto ad oggetto privilegiato l’ipotesi del ‘ripensamento’ britannico (!)9 e dei modi in cui questo avrebbe potuto aver luogo10, oppure quella di una uscita dolce, con un RU che si sarebbe accomodato nello Spazio economico europeo (SEE) o al margine ( all’ombra di un accordo bilaterale tra UE e RU sul genere di quello concluso dalla UE con la Svizzera)11. Al di là delle numerose imprecisioni giuridiche in cui sono spesso incorsi i fautori in particolare della seconda soluzione12, resta che l’ipotesi di uscire dalla UE rimanendo all’interno del mercato interno, pur auspicata dal Partito laborista al momento del voto sull’apertura della procedura di Brexit nel 2017, e ripresa dal Parlamento britannico nell’estate 201813, non è mai stata neppure presa in considerazione dal governo di quel Paese nel corso delle trattative14. Il gruppo dei conservatori (c.d.) moderati facenti capo alla Premier era piuttosto impegnato, fin dall’inizio, e con crescente evidenza dall’apertura della nuova fase delle trattative alla fine del 2017, a cercare un accordo sulla libertà di commercio (di merci e servizi) e sulla politica di sicurezza, a scapito degli altri profili della negoziazione15.
3. Nel discorso di Firenze del 22 settembre 2017, la Premier May lanciava l’ipotesi di un periodo di transizione (implementation period) che avrebbe dovuto far seguito alla conclusione dell’Accordo di uscita dalla UE, e protrarsi dalla data formale del recesso fino all’inizio di una nuova era di “deep and special partnership” tra UE e RU16. La richiesta non riguardava dunque uno spostamento in avanti della data di uscita dalla UE, di cui si continuava ad ipotizzare la scadenza del 29 marzo 2019; prendeva atto piuttosto del fatto che l’accordo sulla futura cooperazione non avrebbe potuto venire concluso per quella data.
Nel frattempo il RU, a seguito dell’emanazione del European Union Withdrawal Act 201817, cominciava a misurarsi con l’immane schiera di problemi che il Paese doveva affrontare sul piano della regolamentazione giuridica18 per garantire una ordinata uscita dalla UE, problemi che i fautori del Leave nel corso della campagna referendaria avevano presentato all’elettorato in termini oltremodo riduttivi.19. Mentre la Sez. 1 dell’Act sancisce l’abrogazione dello European Communities Act del 197220, le successive sezioni da 2 a 5 si occupano dell’acquis UE garantendone in prima battuta, e con solo alcune eccezioni, la conservazione nell’ordinamento interno. Per quanto riguarda le norme UE che godono di applicazione diretta (Sez. 3) ciò avviene ricorrendo alla perdurante “incorporation”21, mentre per la normativa interna di recepimento delle norme UE (Sez. 2), e per i principi del diritto comunitario (Sez. 4) si opta per il “saving”22. La Sez. 5 prevede le principali eccezioni, in particolare la cancellazione dal giorno dell’uscita23 del principio della “supremacy of the EU law” e, a partire dalla stessa data, della Carta dei diritti fondamentali dalla domestic law24. La disposizione chiave dello European Union Withdrawal Act 2018 costituisce oggetto della Sez. 8 (Dealing with deficiencies arising from withdrawal); questa conferisce ai Ministri della Corona il potere di emanare in via regolamentare le misure necessarie a prevenire, porre rimedio a, o mitigare gli effetti di, “any failure of retained EU law to operate effectively or any other deficiency in retained EU law”. Sul funzionamento concreto del meccanismo, rilevante per la nostra materia, si tornerà oltre25. Restava da stabilire se il momento finale di entrata in vigore delle normative UE sarebbe stato per il RU quello dell’uscita o quello piuttosto della fine del successivo periodo di transizione. Nel primo caso, in quel momento il più gradito per il RU, la conseguenza sarebbe stata peraltro quella di un nuovo gruppo di atti di diritto derivato europeo con cui fare i conti, costituito dalla normativa UE emanata nel corso del periodo di transizione, e di stabilire come RU e UE avrebbero dovuto regolarsi al riguardo.
La crisi, a seguito di trattative condotta con eccessivo ottimismo da entrambe le parti26, si sarebbe avvitata su se stessa nei primi mesi del 2019 con il (ripetuto) voto contrario del Parlamento britannico all’Accordo nel frattempo raggiunto27; donde la paradossale partecipazione britannica alle elezioni europee di fine maggio 201928. Anche se il testo dell’accordo di uscita del 2020 differisce in alcuni punti da quello poi approvato, alla luce dell’intervenuta vittoria del Leave alle elezioni di novembre 2019, ai fini del presente lavoro possiamo limitarci a considerare due elementi di continuità.
Il primo è che la questione del periodo di transizione viene risolta non tramite la previsione di un doppio regime a tempo (sunset clause) ma tramite l’applicazione generalizzata nel RU del diritto dell’Unione anche nel periodo di transizione, pur essendo il RU ormai Paese terzo e non partecipando alla formazione ed emanazione degli atti UE29. Dalla fine del periodo di transizione, prevista per la fine del 2020, l’espèrienza apertasi nel lontano 1972 sarà definitivamente chiusa nel (e per il) RU, fatte salve le previsioni contenute nel Protocollo sull’Irlanda30. Per il dopo, provvede l’art. 184 dell’Accordo, alla stregua del quale UE e RU si adoperano al meglio, “in buona fede e nel pieno rispetto dei rispettivi ordinamenti giuridici”, per prendere le misure necessarie per negoziare sollecitamente gli accordi che disciplinano le loro relazioni future nonché a espletare le procedure pertinenti per la ratifica o la conclusione di tali accordi “al fine di assicurarne l’applicazione, nella misura del possibile, a decorrere dalla fine del periodo di transizione”. In altre parole, il lungo negoziato fondato sulla necessità di giungere ad un accordo dolce di recesso, evitando lo spauracchio della hard Brexit, si chiude con una versione “patinata” proprio di quest’ultima31.
Resta ancora, ed è il secondo aspetto di continuità, che, fin dal discorso di Firenze della May, e poi attraverso le prese di posizione dei suoi esponenti governativi, il RU ha parlato solo di commercio e sicurezza, e ha fatto proposte, in relazione al periodo di transizione, solo con riguardo a beni industriali ed agricoli, servizi finanziari, e trasporti32. In materia di circolazione di merci e servizi, il RU si è dimostrato costante nel rifiutare non solo ipotesi di mantenimento di mercato comune o Unione doganale, ma anche qualsiasi limite che un rapporto privilegiato con la UE porrebbe alla libertà di commercio con Stati terzi33. Una delle richieste maggiormente ripetute, e alla fine accettata dalla UE, è stata infatti quella di poter iniziare da subito a partecipare, o concludere ex novo, accordi commerciali con parti terze, sia pure destinati ad entrare in vigore solo dopo lo spirare del periodo transitorio.
III. “Brexit as Heritage”
4. Prima di proseguire, va stabilito un primo punto fermo. La Brexit costituisce essa stessa, nel suo insieme, un fenomeno culturale; ha luogo inoltre in un periodo caratterizzato dalla heritagization della cultura34 e, in questo processo, viene anzi completamente assorbita; Brexit as (Cultural) Heritage, in altre parole35. D’altro canto la heritigization è l’humus naturale di alcuni importanti strumenti giuridici recentemente introdotti nell’ordinamento internazionale, a livello universale come regionale36. Si tratta invero di strumenti che – considerati separatamente ma ancor meglio unitariamente – modificano profondamente l’approccio e il modo di riflettere sul patrimonio culturale in virtù delle nozioni che introducono, prima ancora che delle soluzioni concrete che individuano.
Tralasciamo pure, in questa sede, il generico collante rappresentato dalla nostalgia dell’impero – e dalla risorgente, preoccupante quanto perversa, nostalgia (neo-)coloniale – così come da una visione romanticheggiante della vecchia Inghilterra del XIX e prima metà del XX secolo. L’esito referendario e quanto vi ha fatto seguito ci dicono che un ampio insieme di comunità, gruppi, aggregati di diversa natura e dimensione37, con-presenti nel RU, identificano come indispensabile alla salvaguardia e allo sviluppo della propria identità il fatto di portare il Paese a “disentangle itself from European law and regulations”, liberandosi una volta per tutte di un legame vissuto come prigione, camicia di Nesso38. Che tale vissuto abbia una base affatto illusoria non ha rilevanza. Meno che mai hanno valore le montagne di grafici stucchevoli di cui siamo stati inondati che sezionavano i votanti per fasce di età, grado d’istruzione, etc.
Piuttosto, va sottolineato come questo voto “highlights deeper schisms within the UK”39: riguarda cioè in primo luogo cosa sia, cosa si debba intendere, cosa venga puntualmente individuato e vissuto come patrimonio culturale/identitario nel RU post-Brexit. Orbene, portando il discorso sul piano delle comunità umane viventi, pare evidente come ad opporsi al blocco del Leavenon vi sia stato (quasi) nessuno. Si intende dire con ciò che, in pratica, nessuna comunità patrimoniale40 all’opera in Gran Bretagna considera l’appartenenza all’Europa (non solo alla UE, quindi) come elemento qualificante, necessario, della propria identità. I sostenitori del Remain non hanno saputo uscire dai recinti della discussione sui vantaggi del restare dentro la UE per la circolazione delle spezie (e su, fino ai vantaggi per gli investimenti britannici oltre-Manica), limitandosi a ribattere puntualmente alle stime, più demenziali che approssimative, dei “leavers”. Forse è vero che un numero crescente di cittadini del RU si viene accorgendo degli aspetti negativi, in prospettiva nefasti, di quanto è avvenuto41. Resta però che la determinazione con cui agisce il pur variegato blocco dei gruppi e delle comunità, portatori di interessi auto-identificatisi nel Leave, non conosce allo stato nulla di paragonabile dall’altra parte; la stessa vicenda dell’assassinio di Jo Cox 42 ne è purtroppo, in relazione soprattutto a quanto avvenuto dopo, la riprova43. La sensazione è insomma che la Brexit abbia avuto fin da subito successo come fenomeno identitario/patrimoniale, al di là dei modi in cui si viene consumando l’uscita e degli ostacoli che ancora potrebbe incontrare44.
IV. La Brexit alla luce degli strumenti internazionali di tutela del patrimonio culturale
5. Il RU è parte alla Convenzione UNESCO del 1972 sul patrimonio culturale e naturale45, a quella di Parigi del 1970 sui mezzi per impedire il traffico illecito dei beni culturali46 e alla più recente Convenzione sulla protezione delle diversità culturali47. In pieno 2017, a Brexit avviata, il RU ha ratificato la Convenzione UNESCO del 195448; quasi a voler smentire le preoccupazioni di chi teme che dopo la Brexit il RU possa diventare una sorta di “buco nero” nella lotta contro la circolazione illecita dei beni culturali situato ai confini dell’Europa49. Certo, la volontà di procedere alla ratifica era già stata espressa dalla House of Lords prima del voto referendario; tuttavia l’esito di tale voto non solo non ha creato difficoltà all’iter di ratifica, ma ha contribuito in certo senso a velocizzarlo. Soprattutto, la ratifica della Convenzione è stata accompagnata dalla ratifica di entrambi i Protocolli50: ivi compreso, dunque, il primo, che ha ad oggetto proprio le restituzioni di beni culturali (e reperti) usciti illecitamente da zone di conflitto.
Ciò conferma come non sia la volontà di sciogliersi da legami e vincoli internazionali l’aspetto centrale della “narrazione” che guida gli organi che dirigono il Paese nell’uscita dalla UE. Il RU partecipa agli accordi internazionali, vuole impegnarsi di più, crearne di nuovi – soprattutto in campo commerciale e militare – da quella grande Potenza che è, adesso che si è finalmente liberato dei lacci europei che lo comprimevano. Questa è la mitologia che accompagna la Brexit. Vedremo come, al di là delle intenzioni, le preoccupazioni indicate trovino, alla resa dei conti, ampia giustificazione51.
In ogni caso, il RU è oggi parte alle principali Convenzioni UNESCO dedicate al cultural heritage, fuorché a due: la Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale sommerso52 e, rispettivamente, la Convenzione del 2003 per la salvaguardia del patrimonio intangibile53. E’ altresì parte alle principali Convenzioni del CoE in materia culturale, ad eccezione della Convenzione di Faro sul valore del patrimonio culturale per la società54. Non ha invece ratificato la Convenzione UNIDROIT sulla restituzione e ritorno dei beni culturali55.
Della Convenzione sul patrimonio sommerso non fa d’uopo, in questa sede, discorrere; dal momento che nessuno Stato del Nord Europa l’ha ratificata (ad eccezione della Francia e del Belgio), la Brexit non dovrebbe creare particolari problemi rispetto ad una situazione che al momento vede gli Stati rivieraschi del mare del Nord non interessati, a grande maggioranza, alla protezione che può offrire loro detto strumento56.
6. Un discorso a sé merita, in questo quadro, la mancata ratifica da parte del RU della Convenzione UNESCO del 2003 (oltre che di quella di Faro). Intanto la mancata ratifica della Convenzione del 2003 crea, con la Brexit, una situazione per più versi speculare a quella verificatasi con la ratifica, a Brexit in corso, della Convenzione del 1954 e dei suoi Protocolli. Nel secondo caso il RU – unico Stato della UE (e uno dei pochissimi dell’intero continente) a non aver ancora ratificato la Convenzione al momento del referendum – ha, con la ratifica intervenuta l’anno successivo, evitato possibili conseguenze devastanti per il periodo successivo all’uscita; l’opposto è avvenuto nel caso della Convenzione UNESCO del 2003. Orbene, Invero, la decisione di non ratificare la Convenzione del 2003 sulla salvaguardia del patrimonio intangibile da parte dell’unico Stato UE che al momento del referendum non vi era legato (nel continente in compagnia della sola Russia), non si limita a fotografare una diversificazione in via di consolidamento; opera anche una rottura epistemologica, che colpisce la nozione stessa di patrimonio culturale nel territorio europeo.
Soffermiamoci sulle conseguenze della contemporanea assenza del RU dalla sfera degli Stati parte alla Convenzione UNESCO del 2003 e a quella CoE del 2005. Pur non sottovalutando le differenze tra i due strumenti57, resta che essi presentano fondamentali assonanze nella definizione del Cultural Heritage. Soprattutto, ove considerati insieme, essi rivelano “a change in both the legal construction of heritage protection, and in the very nature of that [heritage] law. With the evocation of communities and groups, with the idea that heritage reveals itself in a sense of belonging, it seems that we are moving away from a property law founded on a public interest in protection, and towards a law granting individuals a right on this property”58. Ne consegue – e questo è il punto decisivo – che individui e/o gruppi sono ora al centro della definizione di patrimonio culturale59. Le assonanze tra i due strumenti hanno del resto favorito fenomeni di contaminazione giuridica, come traspare anche da alcune espressioni del testo TUE vigente, che richiamano il testo di Faro60. Ne consegue, inter alia, che la lentezza nel procedere alla ratifica di tale Convenzione da parte di vari Stati dell’Unione ha effetti meno negativi, dal momento che tali Stati sono tutti comunque legati dalla Convenzione UNESCO del 2003 (oltre che dal TUE).
La Brexit introduce un punto di svolta drammatico. Un intero settore del cultural heritage rimane escluso dall’orizzonte della protezione nello Stato uscente; la fino ad ora comune (a grandi linee) matrice cultural/patrimoniale europea ne viene intaccata in profondità. Per averne certezza, restano da esaminare le conseguenze sulla disciplina della circolazione applicabile ai beni, e agli oggetti culturali in genere, a seguito della Brexit.
V. Incidenza ella Brexit sulla circolazione dei beni (e oggetti) culturali.
7. L’art. 36 TFUE prevede, tra le eccezioni al divieto di restrizioni quantitative alla libera circolazione delle merci nel mercati interno, nella versione italiana, la protezione del “patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale”61. L’Unione ha posto al centro della sua normativa in materia di circolazione la Direttiva 93/7 sulla restituzione dei beni culturali illecitamente usciti62, abrogata e sostituita dalla Direttiva 2014/60 sul ritorno degli oggetti culturali illecitamente usciti da uno Stato membro63. Le corrispondenti misure di applicazione da parte del RU sono contenute nelle Regulations del 1994 come emendate nel 201564. La Direttiva, in una con il Regolamento 116/2009 sull’esportazione di beni culturali65, introduce, come solennemente asserito dal considerando 7, un sistema dell’Unione per la tutela del patrimonio culturale degli Stati membri; il considerando 16 invita dal canto suo gli SM che non l’abbiano ancora fatto a ratificare la Convenzione UNESCO del 1970 e la Convenzione UNIDROIT del 1995.
A tali strumenti si è aggiunto il Regolamento 880/2019 sull’importazione di beni culturali nella UE66. Pur trattandosi di regolamento, entrato in vigore in tutti gli Stati membri 20 giorni dopo la data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, tale strumento è destinato a funzionare avvalendosi di un sistema centralizzato di archiviazione elettronica (art. 8 par. 1), le cui modalità di messa a disposizione, come pure le norme “riguardanti la presentazione, il trattamento, l’archiviazione e lo scambio di informazioni” devono essere stabilite dalla Commissione tramite misure di esecuzione entro la fine di giugno del 2020. Il regolamento, oggetto di sfibranti trattative dopo che le potenti associazioni interessate avevano attaccato senza riserve il progetto originario della Commissione67, conoscerà quindi una messa a regime graduale, che si completerà, per le disposizioni di maggior rilievo, solo nel 2025, quando la Brexit si sarà da lungo tempo consumata. Lasua rilevanza ai fini dell’analisi in corso è dunque solo indiretta, ma tutt’altro che da sottovalutare: l’opposizione intransigente che il RU ha condotto all’ipotesi stessa di regolamentare le importazione di oggetti culturali a livello UE, pur in presenza di un processo di propria uscita dall’Unione in pieno svolgimento, ne è la riprova68. In ogni caso, il Regolamento non è tra gli strumenti di cui il RU preveda l’applicazione nell’ordinamento interno, e il problema potrebbe porsi solo in caso di rinvio della conclusione del periodo di transizione.
8. Il RU ha emanato, alla stregua della Sezione 8 (1) del European Union Withdrawal Act 2018 69 (Dealing with deficiencies arising from withdrawal), due EU Withdrawal Acts 2018 Statutory Instruments su cui appare opportuno soffermarsi.
Il primo revoca per il RU il Regolamento 116/2009 e modifica a partire dal giorno della conclusione del periodo di transizione lo Export of Objects of Cultural Interest (Control) Order del 200370; ciò in base alla sezione 8(2) lett. a) e c) dello European Union Withdrawal Act 2018.
Il sistema delle licenze di esportazione è gestito nel RU dallo Arts Council of England, che agisce secondo un doppio livello: alla stregua dello Export Council Act del 200271 rilascia licenze nazionali all’esportazione, mentre nel contempo, sulla base dell’ Export of Objects of Cultural Interest (Control) Order 2003 applica il Regolamento UE 3911/92, così come modificato dopo l’entrata in vigore del Regolamento 116/2009. Il sistema delle licenze nazionali, in vigenza del Regolamento UE, presenta carattere residuale, funzionale al rilascio di licenze dal RU ad altri Stati membri. Tali licenze interessano una fascia assai ristretta di beni72, nel senso che al di sotto di una certa importanza ed “età” i beni culturali possono uscire dal RU sulla base di una Open General Export Licence, senza bisogno di licenza individuale. Orbene, la sezione 8(2) lett. c) dello European Union (Withdrawal) Act 2018 fa riferimento a situazioni in cui normative facenti parte dell’acquis europeo, mantenute nell’ordinamento del RU in prima istanza – nel caso in esame, trattandosi di norme di applicazione diretta, attraverso la Incorporation di cui alla sezione 373 – risultano poi, a giudizio del Ministero competente per materia, fondate su una reciprocità tra il RU (o un organo di tale Stato) e la UE (o un suo organo) destinata a venir meno a seguito della Brexit. Lo Explanatory Memorandum74 che accompagna lo Statutory Instrument in esame spiega come il Regolamento 116/99 (e prima il 2911/92) abbia la sua ragion d’essere nel venir meno dei controlli doganali alle frontiere interne della UE, cui corrisponde, alle frontiere esterne di tutti gli SM, un sistema di licenze UE concesse dallo Stato in cui il bene si trovava legittimamente e definitivamente al 1 gennaio 1993, o che di tale Stato abbia preso successivamente il posto. Una volta che il RU sia uscito dalla UE – al netto di un eventuale accordo ad hoc nella materia – per le esportazioni di beni culturali verso il RU si imporrà la licenza di esportazione di cui al Reg. 116/2009,mentre alle frontiere esterne del RU si applicheranno solo i controlli nazionali (para 2.5-2.6); e dunque:“Any cultural objects located in the UK will, from the exit day, be outside the EU customs territory”. Di conseguenza, il sistema di licenza UE non avrebbe più applicazione concreta, e risulterebbe “redundant”, ex Sezione 8(2) a) del Withdrawal Act 2018; rimanendo il Regolamento in vigore, permarrebbe in capo alle autorità competenti del RU un obbligo di cooperazione e reciproca assistenza con le autorità degli SM privo di reciprocità. Ciò impone la revoca del regolamento, mentre il sistema delle licenze di esportazione dal RU continuerà ad essere applicato sulla sola base delle licenze nazionali previste dall’Order del 200375. Fanno eccezione le licenze UE rilasciate prima della Brexit, che mantengono il loro valore.
9. Aspetti in parte diversi presenta il secondo Statutory Instrument emanato ex. Sez. 8(1) dell’ European Union Withdrawal Act 2018 dal Segretario di Stato per le Arti, il Patrimonio e il Turismo; tale Instrument revoca ex Sezione 8(2) lett. c) dell’ EU Withdrawal Act 201876 ,le Regulations a suo tempo emanate per dare applicazione nel RU alla Direttiva 2014/60 (e prima alla 93/7)77. Il ragionamento giuridico è analogo a quello descritto circa la revoca del Regolamento UE del 2009 sulle esportazioni di beni culturali: le Regulations in esame, nella eventualità di una Brexit senza accordo in materia, lascerebbero sussistere in capo al RU obblighi restitutori privi di reciprocità e vanno quindi revocate. Di nuovo c’è piuttosto una tensione politica verso la conclusione di un accordo con la UE di reciproca restituzione di beni culturali78. In particolare lo Explanatory Memorandum ricorda (punto 7.4) come, nel White Paper del 12 giugno 2018 sulle future relazioni tra RU ed UE, il governo britannico abbia proposto un accordo in materia di cultura ed educazione che faciliti anche la restituzione dei beni culturali “unlawfully removed”, e addirittura auspicato una futura affiliazione del RU al sistema europeo di restituzione dei beni culturali, onde contribuire agli sforzi comuni di contrasto nei confronti del fenomeno di “illicit removal and trade” di tali beni.
La disponibilità del RU alla cooperazione in materia di restituzioni, accompagnandosi ad uno sdegnoso silenzio sul nuovo regolamento sulle importazioni, e ad una scelta di estraneità dura e pura in relazione alle licenze di esportazione, va interpretata. La cooperazione che interessa Il RU, ad avviso di chi scrive, è quella sulla restituzione dei beni culturali rubati, con esclusione di quella disciplina sul ritorno dei beni esportati in violazione del diritto pubblico del Paese di provenienza, cui la UE ha lavorato nell’ultimo quindicennio. Per dare ragione di tale asserzione bisogna allora soffermarsi sulla Direttiva 2014/60, nel suo rapporto complesso con la Convenzione Unidroit del 1995.
10. Alle origini della Convenzione Unidroit sugli oggetti culturali rubati o illecitamente esportati vi è la richiesta fatta dall’UNESCO, già nel 1984, di elaborare uno strumento giuridico complementare alla Convenzione di Parigi del 197079, le cui inadeguatezze erano manifeste80. Proprio ad una bozza di tale strumento, espressione di uno stato di elaborazione ancora non completo, si ispirò la UE per la Direttiva 93/7; vittima designata peraltro, quest’ultima, del “cartello” degli Stati dell’Europa del Nord, poco favorevoli ad una politica di rigoroso controllo sulla circolazione dei beni culturali. Tale atteggiamento si manifestò soprattutto nell’imposizione di alcuni limiti di ordine temporale, a partire dal termine di un anno stabilito per la decadenza, termine rivelatosi ben presto quasi insuperabile.
L’idea base dello work in progress dell’Unidroit, fatto proprio dalla Direttiva 93/7, è quella di una mediazione tra i regimi di common e, rispettivamente, di civil law. Il primo – esemplificato dal brocardo nemo plus juris transferre potest quam ipse habeat – prevale rovesciando il principio “possesso vale titolo” della tradizione di civil law”81. La mediazione è rappresentata dal contemporaneo inserimento dell’istituto, sconosciuto alla common law, dell’equo indennizzo, a determinate condizioni, in capo all’attuale possessore. La Convenzione Unidroit articola poi diversamente l’azione di restituzione (di un bene rubato), che può essere portata avanti sia da un privato che dallo Stato82, e quella di ritorno del bene culturale uscito illecitamente, o uscito lecitamente per un motivo specifico e poi non rientrato: azione che spetta esclusivamente allo Stato da cui il bene è uscito. Risolvendo in termini lineari la questione dell’applicabilità da parte del giudice di uno Stato del diritto pubblico di uno Stato straniero, l’art. 3 par. 2 della Convenzione stabilisce che il bene scavato illecitamente – o comunque illecitamente trattenuto dopo uno scavo per sé non illecito – deve essere considerato un bene rubato.
Sia restituzione che ritorno comportano, lo si è detto, un equo indennizzo – e con un sistema particolarmente articolato il secondo – per il possessore che abbia agito con due diligence, come definita all’art. 3 par. 483.
Orbene, la Convenzione Unidroit fu oggetto dopo la sua emanazione di un attacco a fondo da parte delle organizzazioni professionali, attacco del quale raramente si è visto l’eguale; tale campagna ebbe successo, se è vero che alcuni tra i principali Stati firmatari – Francia, Paesi Bassi, Svizzera – si sarebbero poi tirati indietro al momento della ratifica, seguiti anche da altri, quali Federazione russa e Federazione Sudafricana84; donde una diffusa quanto inesatta valutazione di “fallimento” che accompagna da allora detto strumento. In realtà parlare di fallimento è fuorviante, non solo perché a gioco lungo i numeri sono meno drammatici di quanto apparissero all’inizio85, ma soprattutto perché grande è stata l’influenza indiretta della Convenzione86, sia sulla giurisprudenza – come dimostrano le note pronunce Schultz87 e soprattutto Barakat88 – che sulla legislazione interna89 di alcuni Stati non ratificanti90. Ancora maggiore, e diretta, è stata la sua influenza sulla Direttiva 2014/60.
11. La relativa speditezza con cui è stata approvata in sede UE la Direttiva da ultimo menzionata – questa, nel correggere la precedente 93/7, fa propri quasi alla lettera i contenuti della Convenzione Unidroit, in particolare per quanto riguarda termini di decadenza e disciplina della due diligence – consente di misurare l’atteggiamento più attento alle ragioni del patrimonio da parte dell’opinione pubblica europea maturato nello scorcio iniziale del secolo91. La positiva valutazione della Direttiva 2014/6092, accolta ormai in dottrina, pecca forse per difetto, non attribuendo il giusto rilievo ad alcuni profili sotto i quali il nuovo strumento supera ogni precedente, Convenzione UNIDROIT compresa.
Per un verso il riferimento va all’articolato sistema di cooperazione amministrativa tra Stati membri descritto dall’art. 5; detta cooperazione, pur astrattamente prevista, era sostanzialmente fallita nell’applicazione della Direttiva 93/793. Per l’altro verso, ed è quanto rileva ai nostri fini, tutti gli strumenti fin qui richiamati presentano in Allegato una Lista contenente le categorie di beni cui la disciplina prevista si applica. Ciò vale anche per la Convenzione Unidroit, pur se questa si caratterizza per un campo di applicazione più ampio. Ai sensi dell’art. 2 di quest’ultima sono considerati beni culturali “i beni che, a titolo religioso o profano, sono importanti per l’archeologia, la preistoria, la storia, la letteratura, l’arte o la scienza e che appartengono ad una delle categorie enumerate nell’annesso alla presente Convenzione”; a tale definizione corrisponde in Allegato una Lista che non considera il valore economico dei beni e, quanto ad età, quando lo fa94, prevede un limite minimo di 100 anni. Per alcune tipologie di beni sommariamente indicate, la Convenzione allude addirittura ad una sostanziale banalizzazione del vincolo della lista95. Tutto ciò doverosamente precisato, resta che anche la Convenzione Unidroit contempla in Allegato una lista delle categorie di beni culturali cui la disciplina prevista si applica.
La Direttiva 2014/60 va oltre, abolendo decisamente ogni recinto che ne circoscriva il campo di applicazione oggettivo. Secondo l’art. 2, bene culturale è qualsiasi bene “classificato o definito da uno Stato membro, prima o dopo essere illecitamente uscito dal territorio di tale Stato membro, tra i beni del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale secondo la legislazione nazionale o le procedure amministrative nazionali, ai sensi dell’articolo 36 TFUE”96. E’ un passaggio significativo. Di qualsiasi oggetto che uno Stato membro definisca appartenente al proprio patrimonio artistico, storico, archeologico, etno-antropologico, e che sia uscito in maniera illecita, può essere richiesta la restituzione.
Va ricordato come, ex art. 2 par. 1 della Convenzione UNESCO del 2003, per patrimonio culturale intangibile si intendono pratiche, rappresentazioni, espressioni, conoscenze, abilità “come pure gli strumenti, gli oggetti, i manufatti e gli spazi culturali associati agli stessi”: in altre parole, le espressioni culturali intangibili sono, per la gran parte, associate alla presenza di oggetti materiali, essenziali per il venire in essere della manifestazione intangibile.
La Direttiva 2140/60 apre la strada dunque a che anche gli oggetti materiali appartenenti al patrimonio culturale in quanto oggetti legati ad espressioni culturali intangibili, possano entrare a pieno titolo nel regime europeo della restituzione97. Più che un superamento della distinzione tra Paesi mercato (del Nord Europa) e Paesi dell’Europa mediterranea, favorevoli ad una disciplina più ampia della restituzione98, la Direttiva comportava in origine una separazione destinata ad allargarsi tra Paesi membri a seconda del loro essere o meno parte a determinati strumenti giuridici, in particolare la Convenzione UNESCO 2003 sulla salvaguardia del patrimonio intangibile. Al momento della sua emanazione, nel 2014, erano infatti ancora tre gli Stati non ratificanti, per uno dei quali, l’Eire, la Convenzione è entrata in vigore nel dicembre 2015, mentre nel caso di Malta bisognerà attendere aprile 2017. Va considerato poi che i lavori per la Direttiva erano cominciati con largo anticipo (2011-12), e all’epoca neppure Svezia (2011), Olanda (2012), Finlandia e Germania (2013) erano parte alla Convenzione UNESCO in discorso.
Al momento della Brexit invece, come sappiamo, il RU è ormai l’unico Paese UE (e unico europeo con la Russia) a non essere legato da tale strumento. Dalla conclusione del periodo di transizione, oltre che alle Convenzioni UNESCO del 2003, Unidroit del 1995, Faro del 2005, il RU risulterà esterno anche agli strumenti che scandiscono il regime europeo della circolazione. Tutto ciò, oltre che confermare la rottura epistemologica già segnalata99, ha delle conseguenze pratiche. Quali?
VI. Scenari
12. Riassumendo: al netto del (moderato) interesse manifestato dal RU per una collaborazione con la UE in materia100, una volta che il sistema europeo della circolazione e restituzione degli oggetti culturali abbia cessato di applicarsi al RU, un eventuale accordo bilaterale avrebbe ad oggetto solo la restituzione di determinate categorie di beni culturali, come avveniva vigente la precedente Direttiva 93/7 (e il Regolamento del 2009, per le licenze di esportazione). Infatti, ove l’accordo non comprendesse le licenze di esportazione, ma anche nel caso prevedesse in materia di licenze di esportazione un campo d’applicazione oggettivo di portata minore rispetto a quello previsto per le restituzioni101, l’eventuale accordo sulle restituzioni di beni culturali riguarderebbe di fatto beni rubati ( rientranti nelle categorie individuate dall’accordo bilaterale). Anche il regime precedente la Direttiva 2014/60 – quello che prevedeva una Lista unica di beni sottoposti al regime della licenza d’esportazione e della restituzione – verrebbe dunque meno nel rapporto con il Paese uscito. Anche in caso di accordo settoriale, si prospetta insomma l’abbandono, nei rapporti tra UE e RU, del principio del riconoscimento reciproco delle norme pubblicistiche vigenti nei diversi Stati UE (e SEE, così come di altri Stati europei associati alla UE). Un simile accordo, davvero, non proporrebbe nulla più di un simulacro della Direttiva 2014/60.
13. Quid nel caso di assenza di accordo specifico attinente alla circolazione/restituzione dei beni culturali? Prima di tutto, appare al momento mera ipotesi di scuola che questo possa essere rimpiazzato da un accordo più ampio, che affronti i temi culturali/patrimoniali nel loro complesso. Un simile accordo dovrebbe affrontare tra gli altri il nodo dei diritti di proprietà intellettuale: senza approfondire in questa sede un tema tanto complesso, ci possiamo limitare a segnalare questioni scottanti come il diritto di seguito102 e la protezione di indicazioni geografiche, denominazioni di origine, specialità menzionate103. Alla luce dell’attenzione che il RU mostra verso lo stabilimento di nuovi rapporti commerciali con SU e Australia, Paesi che sostanzialmente considerano questo tipo di tutela un ostacolo alla libertà di commercio in campo agroalimentare, un accordo di tal genere appare difficile. Ciò tanto più che per una parte degli Stati della UE (soprattutto quelli dell’Europa mediterranea, Italia ma non solo) le questioni in gioco attengono invece alla identità culturale, nazionale come delle comunità locali. Non sarebbe pensabile per tali Stati un accordo ampio in materia culturale e patrimoniale che escluda o limiti la relativa protezione104; ciò va in direzione contraria alla volontà del RU e delle potenze esterne alla UE con cui ha avviato trattative, ma soprattutto risulta esterno alla logica dei rapporti commerciali futuri tra RU e UE, come li concepisce il RU stesso105.
L’indagine svolta conferma insomma una ipotesi già formulata: la psicosi della hard Brexit, in mancanza di accordo generale, ha prodotto un accordo che altro non è che una versione patinata di quella106. D’altro canto l’art. 184, giova ribadire, è esplicito nello spiegarci che non si negozierà alcun accordo generale per il dopo “implementation period”.
14. In assenza di accordo specifico sulla circolazione dei beni culturali si andrà dunque ad applicare il regime comune, e tutto dipenderà dal quadro delle norme di diritto internazionale e processuale (dip) applicabili alla stregua del rapporto tra UE e RU. La materia è stata approfondita dalla dottrina sotto il versante delle norme sulla giurisdizione e del riconoscimento e circolazione nel RU delle decisioni rese negli SM e viceversa107. Ai fini del nostro discorso, interessa piuttosto l’individuazione della legge applicabile, in materia contrattuale – disciplinata allora nella UE dal Reg. 593/2008108 – ma prima ancora in materia di diritti reali. Per questi ultimi, si tornerà ad applicare la lex rei sitae. Nel caso di acquisto di beni mobili a titolo derivativo si applicherà cioè la legge del Paese in cui il bene si trova al momento del negozio o di formazione del titolo astrattamente idoneo a cambiarne la titolarità. Venuta meno l’applicabilità della Direttiva 2014/60 (e non essendo il RU parte alla Convenzione Unidroit), la radicale divisione tra ordinamenti di common law e, rispettivamente, di civil law, tornerà dunque a valere in tutta la sua forza. Ove risulti applicabile il diritto del RU, in base al principio per cui nemo plus juris transferre postest quam ipse habeat, l’irregolarità anche di uno solo dei successivi passaggi farà retrocedere il diritto (per semplicità indichiamo il diritto di proprietà) alla situazione precedente il verificarsi dell’irregolarità, senza che vi sia equo indennizzo per il detentore attuale quand’anche egli abbia agito con due diligence. Al contrario, nel caso la lex rei sitae risulti quella di un Paese di civil law, verrà favorito l’attuale proprietario di buona fede. I risalenti casi di scuola tornano di piena attualità109.
Quanto al Regolamento 593/2008, esso è applicabile erga omnes, non diversamente dal Reg. 864/2007 sulle obbligazioni extracontrattuali110. Si applica cioè anche quando la legge designata non sia quella di uno Stato membro. In caso di contratti “aventi punti di contatto con la Gran Bretagna”, in cui cioè una o più delle parti contraenti sia domiciliata nel RU, o il contratto sia ivi da eseguire “vi sarà dunque una quasi totale continuità nella disciplina di conflitto applicabile negli Stati membri, posto che già quella attuale si applica in modo sostanzialmente analogo relativamente ai rapporti tra Stati membri e Stati terzi”111.
Per quanto riguarda le norme di applicazione necessaria, alla stregua dell’art. 3 par. 4 del reg. 593/2008, qualora tutti gli elementi del contratto siano ubicati, al momento della scelta, in uno o più Stati membri, “la scelta di una legge applicabile diversa da quella di uno Stato membro ad opera delle parti fa salva l’applicazione delle disposizioni di diritto comunitario, se del caso, come applicate nello Stato membro del Foro, alle quali non è permesso derogare convenzionalmente”. E poiché una parte dell’acquis comunitario è stato mantenuto dall’ordinamento inglese e trasformato in norme interne, si sostiene che, all’atto pratico, il diritto inglese sarà nella sostanza assimilabile al diritto di uno Stato membro. Di conseguenza la scelta della legge inglese come lex causae avrebbe certamente applicazione più ampia, in Europa, rispetto a quanto avvenga nel caso di scelta della legge di altri Stati terzi.
Ai fini che qui rilevano il quesito è peraltro: quid delle norme di applicazione necessaria di un ordinamento terzo nei tribunali del RU, una volta che non viga più il Reg. 593/2008, e in particolare il suo art. 9 par. 3, secondo il quale “può essere data applicazione anche alle norme di applicazione necessaria del Paese in cui gli obblighi derivanti dal contratto devono essere o sono stati eseguiti, nella misura in cui tali norme di applicazione necessaria rendono illecito l’adempimento del contratto”112? Certo, lo spazio concesso dal regolamento alla norma terza di applicazione necessaria diversa da quella del Foro, o della lex contractus, “è limitata, circondata da distinguo, sostanzialmente discrezionale”113. In ogni caso il giudice europeo “può”.
Orbene, in presenza di una hard Brexit la non ulteriore vigenza del Regolamento in esame, sommata alla perdurante estraneità alla Convenzione Unidroit, rende difficile al giudice del RU il ripercorrere la strada mirabilmente inaugurata della Corte d’appello nel caso Barakat: allora proprio il richiamo congiunto alla Direttiva 93/7 e alla Convenzione Unidroit aveva consentito di evincere il progressivo rafforzarsi a livello internazionale dell’accettazione delle norme pubblicistiche con cui gli Stati terzi assicurano la protezione del proprio patrimonio culturale, in particolare quello proveniente da scavi archeologici. Quel giudice sarà costretto, volendo perseguire lo stesso risultato, a “compiere autentiche acrobazie”114, sul genere di quanto si verificava prima degli strumenti giuridici elaborati nell’ultima decade del XX secolo e all’inizio del nuovo115.
Perché di questo alla fine si tratta: la hard Brexit in corso, comunque m mascherata, avrà come conseguenza inevitabile l’inversione della tendenza ad assicurare il ritorno nel Paese d’origine dei beni culturali esportati a seguito di scavi archeologici (e non solo) illeciti, o anche leciti, ma in violazione delle leggi nazionali che ne stabiliscano l’appartenenza al patrimonio indisponibile dello Stato, o comunque ne sanciscano la non esportabilità.
Quel buco nero la cui possibilità si era segnalata116 si sta, insomma, puntualmente disegnando sotto i nostri occhi.
1 Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community,firmato il 24 gennaio 2020, dopo che lo Europea Union (Withdrawal Agreement) Act 2019-2020 aveva ottenuto l’assenso dei Comuni e della Camera dei Lords (22 gennaio), il Royal Assent in data 23 gennaio 2020. Il Parlamento europeo ha approvato l’Agreement il 29 gennaio, il Consiglio il successivo 30 gennaio. V. Decisione 2020/135 del Consiglio del 30 gennaio 2020 relativa alla conclusione dell’accordo sul recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica, in G.U. L 29 del 31 gennaio 2020.
2 R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union[2016]EWHC 2768 (Admin), 3 November 2016, cui fa seguito Miller (Supreme Court), 24 January 2017, in UKSC 54, al sito https://www.supremecourt.uk/cases/docs/uksc-2016-0196-judgment.pdf. Al par. 131 I giudici, confermando il verdetto di primo grado, stabiliscono che il cambiamento di legge che l’applicazione dell’esito del referendum comporta “must be made in the only way in which the UK constitution permits,namely through parlamentary legislation”. Il governo riteneva invece di poter procedere senz’altro alla procedura ex art. 50 TUE in ragione dell’espressione del voto popolare nel referendum.
3 www.bbc.com/nesw/ul-politics.
4 Il par. 2 della disposizione in esame fa obbligo allo Stato uscente di comunicare la sua intenzione al Consiglio europeo. “Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l’Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso”, accordo che avrà luogo alla stregua dell’art. 218 par. 3 TUE. Il successivo art. 50 par. 3 TUE stabilisce che “i Trattati cessano di essere applicati allo Stato interessato a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica di cui al par. 2, salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato membro interessato, decida all’unanimità di prorogare tale termine”. Se quindi la negoziazione di un accordo rappresenta come tale iol contenuto di un obbligo solo per l’Unione, dal momento che lo Stato uscente ben può, allo scadere del biennio, optare per una uscita senza accordo, resta che “because it is a Member State until effective withdrawal, it remains bound by the duty of cooperation, which means that t should assist the EU in setting out the arrangement of its withdrawal”. Così ( pp. 31-32) Hillion C., “Withdrawal under Article 50TEU: An Integration-Friendly Process”, in CMLR, 2018, pp. 29-56.
5 Consultabile al sito: https://uk.reuters.com/article/uk.britain.eu-letter-text/text-of-pm-Mays-letter-to-.eus-tusk-triggering-brexit-process–id-UKKBN1701JH. In precedenza (13 marzo 2017) il Parlamento britannico aveva approvato lo European Union (Notification of Withdrawal ) Act, cha autorizzava il governo a chiedere il recesso dalla UE ex art. 50 TEU (www.legislation.gov.uk/ukpga/2017/contents/enacted). Tale atto è entrato ufficialmente in vigore, a seguito del Royal Assent, il 26 giugno 2018 (https://services.parliament.uk/bills/2017-19/europeanunionwithdrawal.html). Sulla fase iniziale della vicenda, particolarmente sugli avvenimenti che hanno portato al referendum e sul periodo immediatamente successivo, v. Craig P., “Brexit. A Drama il six Acts”, in ELR 2016, pp. 447-467. Per il processo che porta alla lettera della premier May e per una panoramica degli eventi susseguitisi nel 2017, v. Van Middelaar L., “Brexit as the European Union’s ‘Machiavellian Moment’”,in CMLR , 2018, pp. 3-28.
6 European Council Guidelines following the UK’s notification under art. 50 TEU (April Guidelines), EUCO XT 20004/17, 29 aprile 2017. Tali Guidelines ponevano particolare enfasi sul principio di sincera cooperazione, cui il RU era (ed è) legato fino al momento in cui concretamente lascia l’Unione (April Guidelines, parr. 25 e 27-28). Il mese successivo il Consiglio europeo emanava le Directives for the negotiation of an agreement with the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland setting out the arrangement for its withdrawal from the European Union (EU Negotiating Directives), XT 21016/17, 22 May 2017.
7 Per l’esattezza i negoziatori UE e britannici proposero in data 8 dicembre 2017 il Joint Report from the Negotiators of the EU and the UK Government (https://ec.europa.eu/commission/publicationsjointreport-negotiatorseuropean-union-and-united-kingdom-government-progress-during-phase-1-negotiations-under-article-50-teu-united-kingdoms-orderly-withdrawal-european-unionen); alla stregua di tale rapporto il Consiglio europeo autorizzava il 15 dicembre l’apertura di una nuova fase di trattative che comprendesse anche i rapporti di scambio successivi alla data di effettiva uscita del RU dalla UE, individuando intanto la necessità di una fase di transizione (nel linguaggio britannico si trattava di “implementarion period”) che sarebbe durata per circa due anni dopo l’uscita, prevista per il marzo 2019.
8 European Council art. 50 Guidelines (March Guidelines), EUCO XT 20001/2018, 23 marzo 2018.
9 I sostenitori del ripensamento non hanno mai considerato il fatto che il referendum britannico prese le mosse da quell’Accordo Cameron-Tusk che “modificò radicalmente la membership britannica e non entrò in vigore solo in virtù della vittoria del Leaveal referendum”. Così (p. 198) Martinelli CD. “Revoking art. 50: AG e CGUE tra interpretazioni teoriche e problemi concreti”, in Quad. Cost., XXXIX, pp. 195-198. L’Autore ricorda come si trattasse di un accordo che non solo conferiva privilegi alla Gran Bretagna, ma incideva profondamente sulla natura stesa della UE. Orbene, di là in ogni caso si sarebbe ripartiti in caso di “ripensamento”: la crisi della costruzione europea non sarebbe stata certo scongiurata, ma avrebbe assunto piuttosto differenti, non meno pericolose, fattezze. Per interessanti considerazioni circa quelle “Cameron negotiations” che sono alla base di tutto quanto avvenuto in seguito, v. Faull J., “European Law in the United Kingdom”, in Eur.L.Rev., 2018, pp. 780-786.
10 Sull’argomento, con posizioni tra loro divergenti: Eeckout P. e Frantziou E., “Brexit and Article 50 TEU: A constitutional Reading”, in CMLR 2017, pp. 695-674; Ostendorf P., “The Withdrawal Cannot Be Withdrawn: The Irrevocability of a Withdrawal Notification under Article 50(2) TEU”, in ELR 2017, pp. 767-776; Saari A., “Reversing a Withdrawal Notification under Article 50 TEU: Can a Member State Change its Mind?”, in ELR 2017, pp. 451-473.
11 Taluno ha richiamato, per la collaborazione tra EU e RU nel dopo Brexit l’esempio della collaborazione tra EU e i c.d. Nordic States, solo parte dei quali è parte alla Unione: v. Leino P., Leppävirta L., “Does Staying Together Mean Playing Together? The Influence of EU Law on C0-operation between EU and non-EU States: the Nordic Example”, in Eur. L. Rev., 2019, pp. 295-312. Vi è anche chi individua, con riguardo alla situazione della Scozia dopo la Brexit, una (improbabile) via percorribile nel rapporto tra isole Faroe e UE. V. Hartmann J., “The Faroe Islands: Possible Lessons for Scotland in a Post-Brexitr Devolution settlement”, in Eur. L. Rev., 2019, pp. 111-120.
12 L’uscita dolce cioè. Su questo punto la dottrina è sostanzialmente concorde. V, per tutti: Hillion C., “Brexit Means BR(EEA)XIT: The UK Withdrawal from the EU and Its Implications for the EEA”, in CMLR 2018, pp. 135-156 e Sif Tynes D. e Lian Haugsdal E., “In, Out, or In-between? The UK as a Contracting Party to the Agreement on the European Economic Area”, in ELR 2016, pp. 753-765. La strada del SEE, per chiarire, pur percorribile in ipotesi, richiede la previa uscita del RU dalla UE, e un successivo accordo del RU con Norvegia, Islanda, Liechtenstein, oltre che con la stessa UE, per allargare il SEE a UE+ 4 Stati invece che UE+ 3 Stati.
13 V. Sacerdoti G., “Il regime degli scambi del Regno Unito con l’Unione europea e I Paesi terzi dopo la Brexit: opzioni e vincoli internazionali”, in RDI, 3, 2018, pp. 691-692.
14 Sulla storica ambivalenza dell’atteggiamento del RU verso il mercato unico si sofferma Barnard C., “Brexit and the EU internal market”, in Fabbrini f. (ed.), ThewLaw and Politics of Brexit, Oxford, 2017, passim.
15 Oltre, par. 3. Ciò malgrado il Consiglio Europeo nelle sue April Guidelines si fosse espresso in termini chiari (par. 3): “Preserving the integrity of the Single Market excludes participation based on a a sector-by-sector approach” .
16 May T., “A New Era of cooperation and partnership between the UK and the EU” (consultabile al sito: www.gove.uk/government/speeches/pms-florence-speech-a-new-era-of-cooperation-and-partnership-between-the-uk-and-the-eu).
17 La legge in discorso, più nota come Great Repeal Bill 2018, è stata presentata alla Camera dei comuni il 13 luglio 2017, approvata da questa alla fine di settembre /all’inizio del 2018 dalla Camera dei Lords).
18 Non va dimenticato che alcuni settori allo stato disciplinati solo da una normativa a livello UE (agricoltura, pesca, dogane), necessitano nel RU, in tempi brevi, di regolamentazioni ex novo.
19 La normativa comunitaria vigente nel RU, ai fini dell’uscita, si sarebbe ridotta a tre categorie: “Clearly stupid things that are repealed, things that are amended, things that either make sense or are themselves global rules we would accept anyway (or both) and are kept”: così (p.485) Barnard C., “The Practicalities of Leaving the UE”, in ELR, 2016, pp.484-486.
20 European Communities Act 1972, 1972 c. 68, https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1972/68.
21 Sez. 3(1): “Direct EU legislation, so far as operative immediately before exit day, forms part of domestic law on and after exit day”. Si tratta di regolamenti e decisioni, nonché della c.d. EU tertiary legislation (atti delegati, misure di implementazione).
22 Sez. 2(1): “EU-derived domestic legislation, as it has effect in domestic law immediately before exit day, continues to have effect in domestic law on and after exit day”. La sez. 4 stabilisce che “any rights, powers, liabilities, obligations, restrictions, remedies and procedure” riconosciuti ed applicati prima della data dell’uscita dalla UE sono (alimeno in linea di massima) applicati anche dopo l’uscita.
23 V. però oltre, nota 69.
24 Senza però – sez. 5(5) – che ciò abbia effetto su quei diritti fondamentali riconosciuti comunque dall’ordinamento del RU, a prescindere dalla Carta dei diritti.
25 V. parr. 8- 9.
26 Un esempio riguarda le trattative in materia doganale. Avverte qualificata dottrina che qualsiasi custom agreement tra UE e UK, in assenza di una Unione doganale “implicherà l’introduzione di barriere al reciproco flusso di beni, anche qualora non venissero introdotte tariffe doganali tra l’UE e il RU. I controlli doganali diverranno inevitabili a causa della cessazione della normativa comune sugli standard dei prodotti e sull’origine dei beni”. Ciò dal momento che il RU non si impegna ad allinearsi alla legislazione europea in materia, a differenza di quanto hanno fatto gli Stati parte al SEE, la Svizzera (e la stessa Turchia) per aver accesso al mercato unico europeo. Così Sacerdoti G., op.cit., p. 695.
27 L’Accordo era stato approvato dal Consiglio il 19 gennaio 2019: v. Decisione del Consiglio 2019/274 dell’11 gennaio 2019, relativa alla firma, a nome dell’Unione europea e della Comunità europea dell’energia atomica, dell’accordo sul recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica, in GU l 47 del 19 febbraio 2019. Non essendo intervenuta l’approvazione della Camera dei Comuni, UE e governo inglese si accordavano per posporre l’uscita del RU dapprima al 31 ottobre 2019, poi alla fine di gennaio del 2020.
28 Prendendo spunto da una citazione tratta dal Macbeth (“Confusion now hath made its masterpiece”), l’Editoriale della Rev.Cr. DIP (aprile-luglio 2019) parla a proposito di quanto avvenuto in questi mesi di “confusion morale, sinistre comédie, tragédie absurde”: v. Muir Watt H., Bureau D., Cornelioup S., “’Un chef d’oeuvre de confusion’: Brexit en scène”, in Rev. Crit. DIP, 2019, pp. 331-333.
29 V. Mariani P., “La protection des citoyens et des operateurs economiques à la suite de la sortie du Royaume Uni de l’Unione europ*enne: regimes transitoires et droits acquis”, in RGDIP, 2019, pp. 653-681.
30 In base all’art. 5 par. 4 del Protocollo su Irlanda/Irlanda del Nord – “ Nel e al Regno Unito nei confronti dell’Irlanda del Nord si applicano ugualmente le disposizioni del diritto dell’Unione elencate nell’allegato 2 del presente protocollo, alle condizioni ivi stabilite” – le disposizioni di cui all’Allegato 2 del Protocollo continueranno a trovare applicazione in Irlanda, alle condizioni ivi previste.
31 Oltre, par. 13.
32 Mentre per quanto riguarda la libera circolazione delle persone “UK government’s position … has so far proved to be one of calculated ambiguity” Così (p. 75), Dougan M., “An Airbag for the Crash Test Dummies? EU-UK Negotiations for a post-withdrawal ‘status quo’ transitional regime under article 50 TEU”, in CMLR, 2018, pp. 57-100.
33 Sacerdoti G., op.cit., passim. D’altro canto, nel suo discorso di Firenze (supra, par. 2), il premier aveva rifiutato il modello del Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) concluso tra UE e Canadà, in quanto troppo poco liberista in tema di servizi.
34 V. Hartog F., “Time and Heritage”, in Museum International, 2005, pp. 7-18. Ivi (p. 10) il ricorso al termine heritagization indica: “a process where heritage affirmed itself as the dominant category including if not overwhelming cultural life and public policy”. In termini particolarmente pregnanti ai fini del presente lavoro (p. 206) Lattanzi V. “Il diritto alla memoria culturale ed i processi sociali di patrimonializzazione”, in Pirani B.M. (a cura di), L’abbaglio dell’occidente per il diritto alla differenza culturale, Roma, 2005, pp. 205-218, parla di “tendenza sociale a trasformare la memoria in coscienza collettiva, in identità civile … un movimento di appropriazione del passato, un recupero di storie e tradizioni”. V. anche: Mariotti L., “Valutazione d’insieme del patrimonio culturale intangibile italiano”, in Scovazzi T., Ubertazzi B., Zagato L. (a cura di), Il patrimonio culturale intangibile nelle sue diverse dimensioni, Milano 2012, pp. 203-210, passim; Zagato L. “Introductory Remarks”, in Pinton S., Zagato L., Cultural Heritage. Scenarios 2015-2017, Venezia, 2018, pp. 1-5 (in particolare pp. 1-2). Id., “Diversità culturale e protezione/salvaguardia del patrimonio culturale: dialogo (e contaminazione) tra strumenti giuridici”, in Cataldi G., Grado V. (a cura di), Diritto internazionale e pluralità delle culture, Napoli, 2014, pp. 369-388 (in particolare pp. 370-371) .
35 Osservano Veldpaus L., Pendesblury J., Brexit and Heritage. Report ESRC IAA Fonded Report, July 2017, p.19: “Thinking of Brexit as heritage, what is it, what does it mean. What/was/is the role of heritage, implicitly and explicitly, in the construction of Brexit, pre and post vote to leave, pre and post Brexit”.
36 Oltre par. 5.
37 Ne fanno parte gruppi finanziari “d’assalto” dell’economia neo-liberista inglese (e non solo), allo stesso modo di comunità letteralmente traslate da una dimensione che ha poco di moderno, e niente del mondo del neo-liberismo contemporaneo (l’Inghilterra del sud-ovest), e del nucleo duro del sindacalismo militante metallurgico (quello che ha portato Corbyn alla segreteria laborista), convinto, con la Brexit, di infliggere un duro colpo proprio ai poteri forti ed all’economia neo-liberista … e altro ancora.
38 Veldpaus L., Pendesblury J., Brexit and Heritage .., cit., p. 7.
39 Ibidem. Il voto elettorale di fine 2019 ripropone con forza, d’altro canto, tale scenario.
40 Sulla nozione oltre, par. 6.
41 In una rappresentazione dei risultati su base proporzionale, l’insieme dei voti a favore dei partiti del Remain nelle ultime votazioni di novembre 2019 supera ampiamente il 50%.
42 La deputata Jo Cox, neo-eletta nel partito laborista, con un prestigioso passato di militanza a favore dei diritti delle donne e delle minoranze razziali, stava svolgendo la campagna per il Remain in termini di campagna per l’Europa in senso complessivo, tra i pochi, se non l’unica esponente politica del fronte favorevole a restare nella UE, ad aver capito di cosa si stesse parlando e cosa volessero (e vogliano) i sostenitori del fronte avverso, e quindi di come si dovesse portare il confronto su altro terreno. Non risparmiava d’altronde attacchi al comportamento troppo tiepido, sostanzialmente ambiguo, della leadership laborista. E’ stata fermata 10 giorni prima delle elezioni e seppellita con la maggior fretta possibile dall’establishment al completo. Qualcuno ha parlato apertamente di complotto politico: complotto dei fautori del Remain che avevano assassinato una poveretta (una stupida, evidentemente) nel diabolico intento di indurre gli ultimi incerti a votare il Remain. L’articolo non è stato neppure tolto dal web, è perfettamente leggibile al sito https://www.investireoggi.it/economia/deputata-inglese-uccisa-puzza-omicidio-sullaltare-della-ragion/.
43 Il ricordo di Jo Cox non è stato cancellato, al contrario ella è divenuta una icona dei movimenti femministi e per i diritti delle minoranze di ogni tipo nel RU. Quello che si è voluto cancellare, anche da parte di chi rivendica la sua eredità, è proprio il cuore politico-giuridico della sua battaglia, il nesso indissolubile tra Remain e tutela dei diritti, quasi la battaglia contro la Brexit fosse un particolare inessenziale, se non un errore di percorso della grande combattente per i diritti umani e non un momento centrale, oltre che il motivo dell’assassinio. Per prime considerazioni sulle conseguenze della Brexit sulla tutela dei diritti nel RU, v. Grogan J., “Rights and Remedies at Risk: Implicastions of the Brexit Process on the Future of Rights in UK”, in Public Law, 2019, pp. 683-702.
44 Avrebbe potuto il fenomeno di aggregazione creatosi attorno al susseguirsi di programmi educativi europei, che ha dato origine all’espressione “generazione Erasmus”, ed è stato protagonista delle ultime manifestazioni contro l’uscita dalla UE, costruire, con più tempo a disposizione, il brodo di cultura di una rete di comunità patrimoniali a favore del Remain? La fretta con cui i nuovi padroni del RU hanno decretato la fine della partecipazione inglese al programma Erasmus (e a tutti gli altri) conferma che tale partecipazione sia vista, dalla nuova élite politica dello Stato, come fonte di potenziale minaccia.
45 Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, Parigi, 16 novembre 1972. Tale Convenzione, che oggi raccoglie la quasi totalità degli Stati del mondo, è stata ratificata dal RU nel 1984.
46 Convention on the means to prevent the Illicit Import, Export and Transfer ow Ownership of Cultural Property, Parigi, 14 novembre 1970; tale Convenzione conta oggi 140 Stati parte. Il RU la ha ratificata nel 2002.
47 Convention on the protection and the Promotion of the Diversity of Cultural Expressions, Parigi, 20 ottobre 2005. Attualmente ne sono parte 148 Stati; la Convenzione è sta ratificata dal RU il 7 dicembre 2007 (76° Stato a depositare il relativo strumento).
48 Lo strumento di ratifica della Hague Convention for the Protection of Cultural Property in time of Conflict del 26 maggio 1954 è stato personalmente consegnato alla Direttrice dell’UNESCO in data 19 settembre 2017. Il RU è stato il 129 Stato ratificante (a tutt’oggi, dopo l’ultima ratifica in ordine di tempo intervenuta nel maggio 2018 da parte dell’Eire, gli Stati ratificanti sono 133). Giusto un anno prima, nel 2016, l’iter era stato avviato con l’approvazione del progetto di ratifica, il Cultural Property in Armed Conflict Bill, da parte della House of Lords; l’approvazione precedeva di alcune settimane il voto sull’uscita dalla UE.
49 Il dubbio è stato espresso anche dagli autori del Report più volte citato (supra, nota 26), che sottolineano il rischio (pp. 9-10) di “potentially making the UK a centre for illicit trafficking”.
50 Il primo Protocollo, è stato ratificato ad oggi da 110 Stati, il secondo da 82.
51 Oltre, parr. 11 ss.
52 Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage, Parigi, 2 novembre 2001, oggi arrivata a contare 63 Stati parte.
53 Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage, Parigi, 17 ottobre 2003. La Convenzione conta ormai ben 178 ratifiche, con l’assenza dei principali Paesi anglofoni (RU, Australia, Canada, Nuova Zelanda, Stati Uniti, Sud Africa) ad eccezione dell’Irlanda, Stato ratificante. Tra gli altri, spiccano le assenze di Israele e della Federazione russa. Per prime informazioni: Scovazzi T., “La Convenzione per la salvaguardia del patrimonio culturale intangibile”, in Scovazzi T., Ubertazzi B., Zagato L. (a cura di), Il patrimonio culturale intangibile .., cit, pp. 1-28; Zagato L., “La Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale intangibile”, in Zagato L. (a cura di), Le identità culturali nei recenti strumenti UNESCO, Padova, 2008, pp. 27-70.; Id., “La salvaguardia del patrimonio culturale intangibile: la Convenzione UNESCO del 2003 ed i problemi di applicazione”, in Barciela C., Lopez M.I., Melgarejo J. (eds.), Los bienes culturales y su aportaciòn al desarrollo sostenible, Alicante, 2012, pp. 149-182.
54 Council of Europe Framework Convention on the Value of Cultural Heritage for Society, Faro, 27 ottobre 2005, Al momento gli Stati parte sono 19 (di cui 9 membri della Ue: Austria, Croazia, Finlandia, Lettonia, Lussemburgo, Portogallo, Slovacchia, Slovenia, Ungheria). A tali Stati se ne aggiungono 6 che hanno firmato ma non ancora ratificato (tra i quali, oltre a Albania e S. Marino, 4 Stati membri: Belgio, Bulgaria, Itala, Spagna). Per prime informazioni: Pinton S., “The Faro Convention, The Legal European Environment and the Challenge of Commons to Cultural Heritage”, in Pinton S., Zagato L., Cultural Heritage .., cit., pp. 315-333; Id., “La Convenzione di Faro: alcuni profili di diritto internazionale”, in Pavan-Woolfe L., Pinton S. (a cura di), Il valore del patrimonio culturale per la società e la Comunità, Padova, 2019, pp. 73-98.
55 UNIDROIT Convention on Stolen or illegally Exported Cultural Objects, Roma, 24 giugno 1995. Gli Stati ratificanti sono recentemente cresciuti fino a 48, di cui 15 membri della UE. V. oltre, par. 10.
56 Diversa è la situazione nell’area mediterranea; con la recente ratifica da parte dell’Egitto, infatti, tutti gli Stati del Mediterraneo occidentale e centrale sono legati alla Convenzione. Mancano alcuni Paesi del Mediterraneo orientale: Israele, Turchia, Grecia; se le scelte dei primi due sono guidate da motivi lato sensu securitari, fa specie la mancata ratifica, a tutt’oggi, da parte della Grecia.
57 Per quanto riguarda in particolare l’approfondimento della differenza tra i concetti di “comunità e gruppi” della Convenzione UNESCO e “comunità patrimoniale” della Convenzione di Faro, v. Zagato L. “The Notion of Heritage Community in the Faro COE Convention. Its Impact on the European Legal Framework”, in Adel N., Bendix R., Bortolotto C., Tauschek M., Between Imagined Communities and Communities of Practice: Participation, Territory, and the Making of Heritage, Göttingen, 2014, pp. 141-160. V. anche Pinton S., Zagato L., “Verso un regime giuridico per le comunità patrimoniali?”, in Antropologia Museale, 2017, pp. 22-27.
58 V. (p. 200) Cornu M., “Safeguarding Heritage: From Legal Rights over Objects to Legal Rights for Individuals and Communities?”, in Sandis C. (ed.), Cultural Heritage Ethics, between theory and practice, Cambridge, 2014, pp. 197-2003.
60 Il riferimento è in particolare all’art. 3 par. 3 u.c. del TUE. Stabilendo che la UE “rispetta la ricchezza della sua diversità culturale e linguistica e vigila sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo”, la disposizione innova profondamente rispetto alla previa affermazione di un contributo UE al “pieno sviluppo delle culture degli Stati membri”. Parla di una sorta di processo di costituzionalizzazione delle competenze UE in materia culturale Zagato L., “La problematica costruzione di un’identità culturale europea. Un quadro più favorevole dopo Lisbona?”, in Zagato L., Vecco M. (a cura di), Le culture dell’Europa, l’Europa della cultura, Milano, 2011, pp. 250-271 (in part. p. 254); Id., “L’identità europea come spazio culturale-politico: oltre i limiti della cittadinanza UE?”, in Zagato L., Vecco M. (a cura di), Citizens of Europe. Culture e diritti, Venezia, 2015, pp. 149-184; Id. ., “Il contributo dei Treaty Bodies all’interpretazione dei Trattati”, in Cortese B. (a cura di), Studi in onore di Laura Picchio Forlati, Torino, 2014, pp. 145-159. Ivi (p. 158) per l’osservazione che vede in tale influsso un “fecondo esempio di contaminazione dall’esterno di una organizzazione tradizionalmente autoreferenziale quale la UE”.
61 Nella versione francese, poi ripresa da altri Paesi, si parla invece di “trésor national”. Tale difformità costituisce una aporia iniziale nel sistema su cui la Corte di Giustizia non si è mai pronunciata. In effetti, con lo sviluppo di una politica comunitaria in materia di patrimonio culturale, il problema ha in parte perduto di significato.
62 Direttiva 2003/7 del Consiglio del 15 marzo 1993, relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro, in G.U. L 74 del 27 marzo 1993. Sul rapporto tra mercato interno e politiche culturali v. Cortese B., “Mercato interno e politiche culturali nazionali”, in Zagato L., Vecco M. (a cura di), Citizens of Europe, cit., pp. 17-43.
63 Direttiva 2014/60 del PE e del Consiglio del 15 Marzo 2014 relativa alla restituzione dei beni culturali illecitamente usciti dal territorio di uno Stato membro e che modifica il regolamento UE 1024/2012 (Rifusione ), in G.U.L 150 del 28 maggio 2014.
64 Return of Cultural Objects Regulations 1994 (http://www.legislation.gov.uk/uksi/1994/501/contents/made) e Return of Cultural Objects (Amendment) Regulations 2015 (http://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/1926/contents/made).
65 Regolamento del Consiglio 116/2009 del Dicembre 2008 sull’esportazione di beni culturali, in GU L39 del 10 febbraio 2009. Il Regolamento è emanato alla stregua dell’art. 133 TCE (ora 208 TFUE, dedicato alla politica commerciale comune); tale Regolamento prende il posto del Regolamento 2911/92 del Consiglio, del 18 dicembre 1992, relativo all’esportazione di beni culturali, in G.U. L 395 del 31 dicembre 1992.
66 Regolamento 2019/880 del PE e del Consiglio del 17 aprile 2019 relativo all’introduzione e all’importazione di beni culturali, in G.U. L151 del 7 giugno 2019.
67 In prima fila la International League of Antiquarian Booksellers (ILAB) il cui legal adviser, P. Marchiset, ha giudicato la versione finale del testo “a major obstacle to trade, a major risk for the security of transactions and an undue limitation to the free circulation of culture”. Cfr. il sito https://ilab.org/articles/eu-regulation-import-cultural-goods-adopted
68Per un primo sguardo d’insieme cfr. Zagato L., Pinton S., Giampieretti M., Lezioni di diritto internazionale ed europeo del patrimonio culturale, Venezia 2019, pp. 268-269.
69 Supra, par. 3. Le modifiche introdotte dall’Act 2020, votato a gran velocità dalle neo-eletta Camera dei Comuni, pur importanti e degne di approfondimento, non risultano particolarmente significative ai nostri fini. Essenzialmente, l’espressione “exit day” viene sostituita da “IP (Implementation Period) completion day”.
70 Export of Objects of Cultural Interest (Control) Order 2003www.legislation.gov.uk/uksi/2003/2759/contents/made
71 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2002/28/contents.
72 Si tratta dei tre c,d. Waverley Criteria: importanza estetica eccezionale, importanza significativa per una branca dell’arte, dello studio o della storia, oppure legame tanto stretto con la storia nazionale che la sua perdita costituirebbe “misfortune”.
73 Supra, par. 3.
74 V. Explanatory Memorandum to The Export of Objects of Cultural Interest (control) (Amendment etc.) (EU Exit) Regulations 2018 che accompagna il Final Draft dello Statutory Instrument, dell’11 settembre 2018.
75 Quest’ultimo viene conseguentemente emendato là dove faceva riferimento a “the Commissioners” e alle “EU Licences”.
76 Supra, par. 3.
77 Si tratta del Return of Cultural Objects Regulation 1994 (SI1994/501) e del successivo Return of Cultural Objects (Amendment) Regulations 2015 (SI 2015/1926).
78 In assenza della quale alla materia si applicheranno i “principes générales de droit international publique et privé englais”, affermano in tono tranquillizzante (p. 28) Renold M.-A., Benhamou Y., “Brexit et droit public en matière d’arte et des biens culturels, in Juria Art etc., 2017, pp. 27-29, al sito http://archive-ouverte.unige.ch/unige.:91645. Certo, ma il punto è che il RU, pur parte alla Convenzione UNESCO del 1970, non lo è a quella Unidroit,del 1995, donde le conseguenze di cui oltre, nel testo.
79 Supra, nota 46.
80 Strumento complementare, non quindi “a legal competitor” della Convenzione del 1970: così (p. 627) Frigo M., “The Impact of UNIDROIT Convention on international case law and practice: an appraisal”., in Un. L. Rev., 2015, pp. 626-636; v. anche Prott L., “The UNIDROIT Convention on Stolen or Illegally Exported Cultural Objects: Ten Years On”, in Un. L. Rev., 2005, pp. 215-237.
81 Così (p. 108) Scovazzi T., “Analisi e significato della pratica italiana”, in Id. (a cura di), La restituzione dei beni culturali rimossi con particolare riguardo alla prassi italiana, Milano, 2014, pp. 1-219. Risolvendo a favore dello Stato da cui il bene è stato illecitamente esportato il risalente conflitto tra sistemi “l’interesse del proprietario spossessato prevale .. su quello del possessore del bene culturale, reintroducendo così sul piano internazionale l’antico principio romanistico della rei vindicatio”: così Marrella F., “Proprietà e possesso di beni mobili di interesse culturale nel diritto internazionale privato italiano”, in Id. (a cura di), Le opere d’arte tra cooperazione internazionale e conflitti armati, Venezia, 2006, pp. 107-166 (in part. p. 158).
82 Insomma, tramite la Convenzione, “viene istituito un meccanismo internazionale che consente ai singoli individui, oltre che agli Stati, di rivendicare la proprietà di un bene culturale rubato presso il giudice interno dello Stato di situazione del bene medesimo”: Marrella F., op.cit., p. 157.
83 “L’indennizzo appare come il prezzo da pagare per ottenere il riconoscimento ed il rispetto della condizione di inalienabilità da parte degli Stati membri”: così Lanciotti A., La circolazione dei beni culturali nel diritto internazionale e comunitario, Napoli, 1996, p. 195.
84 V. Lalive P., “A Disturbing International Convention. The Unidroit Convention on Cultural Objects”, in Prott L. (ed.), Witnesses to History. A Compendium of Documents and Writings on Return of Cultural Objects, Paris, 2009, pp. 322-326; Prott L., “Commentary on the Unidroit Convention on the Stolen or Illegally Exported Cultural Objects”, in Un.L.R., 2009, pp. 215-2377.
85 Attualmente i Paesi ratificanti sono 48; non è poco, tenendo conto che l’Unidroit è un’organizzazione internazionale che conta poco più di 60 Stati, e non può essere comparata con l’UNESCO.
86 V. sul punto Frigo M., “The Impact ..”, cit., passim.
87 United States District Court for the Southern District of New York, 3 January 2002, United States v. Schultz, 178 F. Suppl. 2d 445. La pronuncia è stata confermata l’anno seguente dalla Corte d’Appello: United States Court of Appeal for the Second Circuit, United States v. Schultz, 25 June 2003, 333 F. 2d 393 (2003). V.: Gerstenblith P., “The McClain/Schultz Doctrine: Another Sep against Trade in Stolen Antiquities”, Mc Donald Institute for Archaeological Researches, 2004 (http://www.macdonald.cam.ac.uk/ publications/publication-images/annual-reports/annual-report2004/view); Spiegler H., “The Journey to U.S. v. Frederick Schultz”, in Mus.Int., 2005, pp. 103-111; Zagato L., La protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato all’alba del secondo Protocollo 1999, Torino, 2007, pp. 238-239.
88 Supreme Court of Judication, Court of Appeal (Civil Decision, Government of the Islamic Republic of Iran v. the Barakat Gallery Limited, 21 December 2007. Sottolinea giustamente Frigo, op.cit. (p. 630) l’importanza del richiamo della suprema Corte inglese alla Convenzione Unidroit, malgrado il RU non ne fosse parte in quel momento, né lo sia diventato in seguito.
89 V, per quanto attiene la legge olandese di applicazione della Convenzione 1970, l’inserimento dell’istituto della due diligence richiamato (p. 122) da Van Woudenberg N., “Adherence to the 1995 Unidroit Convention: Wider than One Would Think at First Sight”, in Un.L.R., 2016, pp. 120-128.
90 La Convenzione “assomiglia sempre di più ad un albero capace di gettare di continuo nuove fronde; un albero la cui vitalità, a lungo termine, si dimostra ben maggiore di quanto gli inizi stentati avrebbero lasciato supporre”: così Zagato L., Pinton S., Giampieretti M., Lezioni di diritto .. cit., p. 259. In termini convergenti Amoroso D. parla (p. 94) di una peculiare forma di eterogenesi della Convenzione che “ne mette in luce tutta la virtuosa flessibilità”: Amoroso D., “La Convenzione Unidroit sui beni culturali rubati o illecitamente esportati ed il suo recepimento negli ordinamenti interni”, in Guglierini P., Melillo L., Savy D. (a cura di), Archeologia ferita. Lotta al traffico illecito ed òlla distruzione dei beni culturali, Ed. Scientifica, Napoli, pp. 84-95.
91 Non si possono approfondire in questa sede i problemi posti dalla normativa italiana di applicazione della Direttiva, alla stregua del D.Leg. n. 2 del 7 gennaio 2016, in Gazz.Uff. 7, dell’11 gennaio 2017. Per un commento critico Frigo M., “The Implementation of Directive 2014/60/EU and the problem of the Compliance of Italian Legislation with International and EU Law”, in Santander Art &Culture Law Review, 2017, pp. 71-84.
92 V. Cornu M., Frigo M. “Nouvelle Directive 2014/60/UE en matière de restitution des biens culturels. L’alliance entre le droit de l’Union et le droit international”, in Europe, 2015, p. 5 ss.; Frigo M., “The Impact of the Unidroit Convention ..”, cit., pp. 632-633; Magri G., “Directive 2014/60/EU and Good faith Acquisition of Cultural Goods in Italy”, in Pinton S., Zagato L. (eds.), Cultural Heritage .., pp. 227-244.
93 Quadri S., “Il regime dell’Unione europea in materia di restituzione di beni culturali illecitamente esportati”, in Scovazzi T. (a cura di), La restituzione .. cit., pp. 211-241.
94 Il limite minimo è previsto solo alle lettere e) (oggetti di antichità aventi oltre cent’anni di età, come iscrizioni, monete e sigilli incisi) e k) (oggetti d’arredo di oltre cent’anni di età e strumenti musicali antichi).
95 La lettera F9 dell’Allegato, ad esempio, fa riferimento a “materiale etnologico” senza alcuna ulteriore determinazione.
96 Il preambolo (considerando 9) chiarisce che la direttiva “dovrebbe contemplare .. beni aventi interesse storico, paleontologico, etnografico o numismatico o valore scientifico, siano essi parte di collezioni pubbliche o di altro tipo oppure singoli elementi, siano essi provenienti da scavi regolari o clandestini, purché siano classificati o definiti come patrimonio nazionale”. Inoltre, per essere restituiti ai sensi della Direttiva stessa, “i beni culturali classificati o definiti come patrimonio nazionale non dovrebbero più appartenere a categorie o rispettare le soglie di antichità e/o di valore”.
97 Nell’ordinamento italiano, ma non solo in quello, la Convenzione ha avuto finora applicazione parziale e insoddisfacente. Il D.Lgs. 26 marzo 2008 n. 62 (in G.U. 84 del 9 aprile 2008) prevede, all’art. 2, l’inserimento nel Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) di un art. 7-bis, alla stregua del quale “le espressioni di identità culturale collettiva contemplate dalle Convenzioni UNESCO per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale e per la protezione e la promozione delle diversità culturali, adottate a Parigi, rispettivamente, il 3 novembre 2003 ed il 20 ottobre 2005, sono assoggettabili alle disposizioni del presente codice qualora siano rappresentate da testimonianze materiali e sussistano i presupposti e le condizioni per l’applicabilità dell’articolo 10”. In pratica – v. Zagato L., Pinton S., Giampieretti M., Lezioni di diritto internazionale ed europeo del patrimonio culturale, Venezia, 2017, p. 164 – “un oggetto materiale può presentare un interesse qualificato ex art. 10 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, e quindi essere oggetto di verifica (art. 12) e di dichiarazione (art. 13) quando sia espressione di identità culturale prevista dalle Convenzioni del 2003 o del 2005”. Si tratta quindi di “previsione dagli effetti molto parziali”, non contenendo indicazioni su principi, criteri, tecniche, metodi, cui Stato e Regione debbano attenersi ai fini della individuazione e salvaguardia del patrimonio culturale immateriale. Non solo, ma anche per quanto attiene agli oggetti materiali associati a tale patrimonio, non sono indicate le procedure attraverso cui stabilire quali siano gli oggetti culturali che rilevano ai fini dell’art. 10. La mancata emanazione da parte del legislatore italiano di misure attuative della Convenzione del 2003, se non appunto per quanto riguarda il decreto legislativo del marzo 2008, ha spinto un gruppo di giuristi veneti, e di membri dell’associazione SIMBDEA, a lavorare ad una proposta di legge che sarebbe stata presentata poi nel corso della passata legislatura – n. 4486 Draft Law ad iniziativa dei deputati Narduolo ed altri – il 12 marzo 2017 e discussa dalla Commissione cultura della Camera. Il testo, la cui stesura finale è opera del prof. Giampieretti e della dottoressa Pinton, e la relazione introduttiva (deputati Narduolo, Manzi, Rampi, Malisano), sono in Allegato a Pinton S., Zagato L. (eds.), Cultural Heritage .., cit., pp. 843-869.
98 L’ipotesi è formulata da Magri G., op.cit., p. 2235.
99 Supra, par. 6.
100 Peraltro i vincitori delle recenti elezioni non hanno riproposto l’argomento. Il tema patrimoniale è sparito dai radar, e l’Accordo di recesso richiama la materia solo nell’Allegato 2 al Protocollo su Irlanda/Irlanda del Nord (supra, nota 30). D’altro canto, le affermazioni tranchant sulla ferma volontà di non riaprire alcuna trattativa con la Grecia circa la restituzione dei marmi del Partenone sono indicative del nuovo clima culturale instauratosi nell’isola. Sull’argomento v. OAKES T., “Borders and Brexit: Moving Cultural Property between Britain and Ireland in the European Union”, paper presentato a “Cultural Heritage and Its Law in Times of Change”, nell’ambito della ICON-S Conference Public Law in Times of Change?, Santiago del Cile, 2 luglio 2019.
101 Il che è assai probabile, viste le categorie limitate di beni culturali per le quali è richiesta dal RU la licenza di esportazione (supra, par. 8, a proposito della resipiscenza dell’Export Council Act del 2002).
102 Il RU si è opposto strenuamente alla normativa UE in materia, e le lobbies del mercato dell’arte inglese attribuiscono all’introduzione di tale istituto la perdita di quote di mercato a favore di NY verificatesi negli ultimi anni. Pare lecito aspettarsi “que le Royame-Uni décide de sopprimer le droit de suite”: in questo senso Renold M.-A., Benhamou Y., op.cit., p. 29.
103 V. l’importante saggio di Bonadio E., Mimier M., “Brexit Implications for Geographical Indications for Food and Beverages, in European Intellectual Property Review, 2019, al sito https://openaccess.city.ac.uk/id/eprint/21427/.
104 Alcuni paesi UE, tra cui l’Italia, non hanno ancora ratificato il discusso accordo commerciale con il Canada, pur in vigore provvisoriamente dal 2017, che tante preoccupazioni ha suscitato nella pubblica opinione. Ebbene, tale modello, prospettato a suo tempo da qualche negoziatore UE, era stato a suo tempo imperiosamente scartato dalla premier May (supra, nota 33) come non adeguatamente liberista.
105 La materia delle indicazioni geografiche e denominazioni di origine è trattata nell’Accordo di recesso all’art. 54 par. 2. La continuità nell’esercizio dei diritti ivi proclamata non appare così sicura ad una lettura attenta del testo per gli Stati più interessati (ed i loro produttori qualificati). Non è un caso che il consorzio del Parmigiano reggiano e i produttori del prosciutto di Parma abbiano provveduto a registrare i rispettivi marchi nel RU, subito dopo il Referendum il primo, nel 2018 i secondi.
106 V. supra, par. 3.
107 Per prime informazioni: Bertoli P., “La ‘Brexit e il diritto internazionale privato e processuale”, in RDIPP, 2017, pp. 599-631; Ungerer J., “Consequences of Brexit for European private International Law”, in Eur. Papers, al sito http://www.europeanpapers.eu/en/europeanforum/consequences-of-brexit-for-european-private-international-law; Merrett L., “La reconnaiisance et l’exécution en Angleterre des jugments venant de l’Union européenne”, in Rev. Crit. DIP, 2019, pp. 385-404; Van Loon H., “Le Brexit et les conventions de La Haye”, in Rev. crit. DIP, 2019, pp. 353-365.
108 Regolamento 593/2008 del PE e del Consiglio, del 17 giugno 2008, sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (Roma I), in G.U. L 177 del 4 luglio 2008.
109 V. per tutti Winkworth v. Christie Manson and Woods Ltd., 1 All. Er. 1121.
110 Regolamento 864/2007 del PE e del Consiglio, dell’11 luglio 2007, sulla legge applicabile alle obbligazioni extracontrattuali (Roma II) , in G.U. L 199 del 31 luglio 2007.
111 Bertoli P., “La ‘Brexit” e il diritto internazionale privato e processuale”, in RDIPP, 2017, pp. 599-631 (p. 619).
112 Per decidere se vada data efficacia a queste norme, si deve tener conto della loro natura e della loro finalità nonché delle conseguenze derivanti dal fatto che siano applicate o meno”.
113 Zagato L., Pinton S., Giampieretti M., Lezioni di diritto internazionale … , cit., p. 243.
114 Ivi, p. 245.
115 Così il giudice tedesco aveva fatto ricorso nel 1972 alla nozione di “buon costume” per assicurare la restituzione alla Nigeria di statuette uscite in violazione del diritto pubblico di tale Stato – BGH, 21 giugno 1972, riportato in Marrella F., op.cit., p. 131. Più tardi, nel 1986, la Chancery Division britannica accoglieva il ricorso del Regno di Spagna – Kingdom of Spain v. Christie, Manson, and Woods Ltd., W,L,R., 1986, p. 1120 ss. – riconoscendo il suo equitable right a far accertare l’illiceità dell’esportazione di un quadro di Goya a Londra
116 V. supra, par. 5.
Brexit, Cultural Heritage, patrimonio culturale
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References: art. 2
 art. 9
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 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 art. 50
 CGUE 
 art. 7
 art. 10