Source: https://actualicese.com/sentencia-c-912-de-16-11-2010/
Timestamp: 2020-06-04 14:53:32+00:00

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Sentencia C-912
Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 3148 de 2010 “Por el cual se adicionan unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.
Mediante oficio del 24 de agosto de 2010, el señor Presidente de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 3148 de 2010 “Por el cual se adicionan unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.
Por medio de auto del 30 de agosto de 2010, el despacho del Magistrado Sustanciador asumió conocimiento del proceso, ordenó practicar algunas pruebas, fijar en lista el expediente, comunicarlo a algunas entidades privadas y oficiales, y correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.
Según informes de la Secretaría General del 6 y 10 de septiembre del 2010, las pruebas solicitadas fueron remitidas por las autoridades correspondientes a la Corporación.
“Por el cual se adicionan unos parágrafos al artículo 1o del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.
Que con posterioridad a la expedición del Decreto 2799 de 2010 se evidenció la necesidad de que las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios a que se refiere el artículo 1o del Decreto 2693 de 2010, tengan el mismo tratamiento que las ventas realizadas dentro de dichos municipios, para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA a que hace referencia el decreto queden igualmente amparados con la medida y no se afecte su capital de trabajo.
Que, en consecuencia, y con el fin de que las medidas excepcionales dictadas para superar la crisis que originó la Emergencia Social declarada a través del Decreto 2693 de 2010 sean más efectivas, se hace necesario adicionar unos Parágrafos al artículo 1o del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010.
ARTÍCULO 1o. Modificase el literal e) del artículo 1o del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010, el cual queda así:
ARTÍCULO 2o. Adiciónese el artículo 1o del Decreto 2694 de 2010 modificado por el Decreto 2799 de 2010, con los siguientes parágrafos:
“Parágrafo 2o. El tratamiento previsto en el presente artículo se aplicará igualmente en el caso de las ventas efectuadas desde el resto del territorio racional a los responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único Tributario – RUT, que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el Anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010.
PARÁGRAFO 3o. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales implementará mecanismos de información a través de sus sistemas informáticos electrónicos, para los responsables del IVA a que se refiere el presente decreto, con el fin de realizar los cruces que permitan verificar la realidad de la operación”.
Dado en Bogotá, D. C., a 23 de agosto de 2010.
El Magistrado Ponente, en uso de sus competencias constitucionales y legales, solicitó al Ministro de Hacienda y Crédito Público un informe relativo a los efectos presupuéstales –especialmente a nivel de ingresos- que tendrían las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 3148 de 2010. Así mismo, el Magistrado ofició al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que rindiera un informe detallado sobre la materia.
Para precisar algunos aspectos de la crisis, mediante auto del 11 de agosto de 2010, se solicitó al Secretario General de la Presidencia de la República un informe detallado acerca de las razones fácticas que motivaron la expedición del Decreto Legislativo 3148 de 2010.
En la misma providencia se invitó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a fin de que explicara los efectos que en materia de recaudo de impuestos tendrían las disposiciones del Decreto Legislativo 3148 de 2010 y cómo facilitarían la ejecución de las disposiciones del Decreto Legislativo 2694 de 2010.
1.2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
1.2.1.1. Mediante escrito radicado el 3 de septiembre de 2010, intervino Yida Ximena Mora Silva, Asesora del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, con el fin de defender la constitucionalidad del Decreto 3148 de 2010. Sus argumentos se pueden resumir como sigue:
1.2.1.1.1. Para comenzar, explicó las razones por las cuales las medidas adoptadas en el decreto bajo estudio contribuirían a superar y/o contrarrestar los efectos negativos que la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de la Republica Bolivariana de Venezuela tuvo sobre los municipios limítrofes.
Al respecto, aseguró que es un hecho notorio que la economía de los departamentos fronterizos y, en especial, de los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela depende en gran medida el intercambio de bienes entre sus poblaciones. Aseguró que los departamentos más afectados en términos comerciales por el cierre fronterizo, son aquellos donde se ubican los municipios en los que se declaró la emergencia social. Las exportaciones totales hacia Venezuela que provienen de estos departamentos cayeron en un 79% en los primeros 5 meses del presente año. Toda esta situación –en criterio del Ministerio, sumada al deterioro de las relaciones políticas y diplomáticas, afectó el orden social y económico de la región.
Por estos motivos y dada la consecuente reducción de flujo de caja y, en general, de los ingresos operacionales de las empresas, comerciantes y establecimientos de comercio de dichas zonas, la interviniente relató que el Gobierno introdujo varias medidas en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 dirigidas a estimular la demanda interna de bienes comercializados en la región “(…) sustituyendo así, en alguna medida, la demanda proveniente del vecino país, creando un régimen especial de IVA para algunos bienes, los cuales se excluyen de su cobro”. Posteriormente, con los decretos 2799 y 3148 de 2010, indicó que el Gobierno se propuso (i) aclarar algunas situaciones no previstas en el Decreto 2694, (ii) establecer controles más estrictos a su aplicación, y (iii) extender el beneficio de exclusión del IVA a “(…) las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios a que se refiere el artículo 1° del Decreto 2693 de 2010”, para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos de IVA a que hace referencia el decreto quedaran también amparados con la medida y no se afectara su capital de trabajo.
1.2.1.1.2. En relación la conexidad de las medidas previstas en el Decreto Legislativo 3148 de 2010 y los hechos que dieron lugar a al declaración de emergencia social, la representante del Ministerio de Hacienda recordó que las economías locales de los municipios limítrofes dependen, en buena medida, del comercio interfronterizo y, por tanto, que el rompimiento de las relaciones diplomáticas y el consecuente deterioro del comercio binacional exigió la adopción de medidas de choque para aliviar la situación económica de los habitantes de la zona fronteriza. La principal medida fue la modificación temporal del régimen de impuesto sobre las ventas (IVA) aplicable a bienes de primera necesidad como alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y gasodomésticos, comercializados en los municipios fronterizos, con la finalidad de “(…) dinamizar la oferta interna en reemplazo de la venezolana” y “(…) contribuir a que los productores y comercializadores nacionales disminuyan sus inventarios”, mediante la reducción para los consumidores del costo de adquisición en un valor equivalente al IVA que normalmente se cobra.
Posteriormente, el Decreto Legislativo 3148 de 2010 introdujo controles con el ánimo de evitar abusos y asegurar que la aplicación de las medidas inicialmente implementadas en el Decreto 2694 solamente beneficiara a las regiones en crisis. En particular, el nuevo decreto determinó de manera clara y precisa los bienes sobre los que recae la exclusión del IVA, así como las personas que pueden beneficiarse, para así evitar la extensión del beneficio a situaciones no relacionadas con la declaratoria del estado de emergencia social.
1.2.1.1.3. Finalmente, para explicar el impacto presupuestal de las medidas adoptadas con ocasión de la emergencia, la representante del Ministerio describió de manera extensa la metodología utilizada para su diseño y para el cálculo de su costo fiscal. En primer término, indicó que el decreto bajo estudio, así como los decretos 2694 y 2799 de 2010, tomaron como base las actividades económicas adscritas al sector comercio, de acuerdo con la Resolución 432 de 2008 de la DIAN. Luego, la depuración de los responsables del impuesto sobre las ventas se llevó a cabo “(…) mediante la búsqueda de los NIT inscritos en el Registro Único Tributario –RUT- con corte a 27 de julio de 2010 y que en la casilla 53 denominada: ‘Responsabilidades’ tuviesen diligenciada la casilla 11 ‘Ventas régimen común’, así como también, tuviese como ubicación a esa fecha los municipios de que trata el Decreto 2693 de 2010 y su modificación mediante el Decreto 2799 de 2010.” La lista que arrojó el anterior procedimiento fue depurada teniendo en cuenta los responsables inscritos en el régimen común del IVA que deben presentar sus declaraciones en las direcciones seccionales de las zonas fronterizas seleccionadas. El impacto fiscal, por otra parte, se calculó por medio del análisis de “(…) los valores correspondientes a los principales renglones de las declaraciones del impuesto sobre las ventas registradas en la bodega de datos de la Coordinación de Estudios Económicos para el año gravable 2009, el cual se toma como referencia para la estimación de cifras del año 2010.” Posteriormente, se discriminaron los meses cobijados por la emergencia. Este cálculo mostró que el Gobierno Nacional disminuiría sus ingresos en aproximadamente $93.674 millones.
En el caso particular de las medidas introducidas en el Decreto 3148 de 2010, la interviniente aseguró que después de incorporar el incremento esperado en el valor de las ventas y adquisiciones por parte de los comerciantes, el cual se aproxima a un 20%, el costo fiscal adicional sería de $20.000 millones, lo que arroja un costo total del valor de las medidas de $113.674 millones.
1.2.1.2. En escrito posterior radicado el 22 de septiembre de 2010, Daniel Mendoza Burgos, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, explicó de la siguiente manera las razones que llevaron a adoptar el Decreto Legislativo 3148 de 2010:
1.2.1.2.1. Indicó que de acuerdo con el procedimiento previsto en el Decreto 2799 de 2010, los responsables del IVA del régimen común que vendieran alguno de los bienes amparados por la medida, debían incluir en la factura el valor del impuesto correspondiente, como si se tratara de una operación gravada y, en el mismo documento, debían otorgar al cliente un descuento efectivo equivalente al valor del gravamen liquidado. El valor del impuesto liquidado debía llevarse a la declaración bimestral del IVA como un “impuesto generado”, pero el valor del descuento podía ser solicitado en la misma declaración como un “impuesto descontable”.
1.2.1.2.2. Explicó que el Decreto 2799 también permitía a los comerciantes de la zona fronteriza incluir dentro de los “impuestos descontables” el valor del IVA pagado en adquisiciones de bienes objeto de comercialización y que fueran suministrados desde el resto del territorio nacional. Sin embargo, dado que la norma no permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancias, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez terminara la vigencia de la emergencia, el costo financiero de la exclusión del gravamen recaía inicialmente sobre los comerciantes, quienes tenían que pagar el IVA por sus compras y no podían tarsladar el impuesto a sus clientes. En estas condiciones –señaló el interviniente- los comercializadores sufrían una diminusión de los flujos de efectivo “(…) en un valor superior al mismo margen o valor agregado económico” que les reportaban sus ventas, una cifra de alto impacto teniendo en cuenta que “(…) estas personas trabajan con márgenes de utilidad del 5% o inferiores, mientras que la tarifa del IVA pagado en las compras asciende al 16%”.
1.2.1.2.3. Sostuvo que el Decreto Legislativo 3148 de 2010 fue expedido para remediar este problema y garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA también se beneficiaran de la medida. Para ello, extendió el tratamiento previsto en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 a las ventas que se hicieran a los municipios cobijados por la emergencia desde el resto del teritorio nacional. Con ello se buscaba beneficiar efectivamente a los consumidores y comerciantes de la región.
1.2.1.2.4. El representante del Ministerio reconoció que era posible que el impacto inicial de la medida se trasladara a los proveedores del resto del país. No obstante, aseguró que en tal evento el costo financiero no sería representativo “(…) en la medida que ese tratamiento sólo se aplica en el caso de las ventas con destino a Cúcuta y demás municipios de la frontera.”
1.2.2. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Por medio de escrito radicado el 3 de septiembre de 2010, intervino el Viceministro de Comercio Exterior, Gabriel Duque Mildenberg, con el fin de defender la constitucionalidad del decreto.
1.2.2.1. En primer lugar, el Viceministro describió las relaciones económicas de Colombia con Venezuela y el impacto del deterioro de las relaciones políticas. Al respecto, indicó que el vínculo comercial que existe con el país vecino es producto de una relación histórica, que fluye gracias a la dimensión de su frontera y al relacionamiento natural de las dos naciones. Resaltó que el comercio con Venezuela se ha caracterizado por la diversificación de los bienes que se intercambian, que incluyen no solo materias primas sino también bienes intermedios, de capital y de consumo. Ilustró con un cuadro las exportaciones de los departamentos fronterizos y destacó el promedio mensual exportado.
1.2.2.2. Con fundamento en esta información, aseguró que la ruptura de relaciones con Venezuela tiene un efecto directo sobre las exportaciones de los departamentos fronterizos, la producción y comercialización de bienes y la generación de empleos. Por ejemplo, relató que en el primer semestre de 2010, las exportaciones totales de Colombia al mundo registraron un crecimiento de 24%, mientras que en los departamentos fronterizos la tasa fue de solamente 0.2%. En el caso de los departamentos de Guainía, Norte de Santander y Arauca, señaló que entre enero y junio de 2009, del total de sus exportaciones al mundo, el 98%, 90% y el 71%, respectivamente, tenían como destino Venezuela. Con el deterioro de las relaciones comerciales, esta participación se redujo de manera drástica durante el primer semestre del presente año.
1.2.2.3. También narró que el deterioro del comercio binacional afectó la producción de Colombia, debido a que la mayoría de las empresas que exportan a Venezuela son pequeñas, para las que el costo de buscar nuevos mercados es muy elevado. Expresó además que según datos de las cámaras de comercio de Cúcuta y Arauca, el consumo en la zona fronteriza está muy ligado a la presencia de compradores venezolanos. Estos compradores han perdido su representatividad en el mercado, debido a la devaluación del bolívar y otras causas de pérdida de poder adquisitivo. “El efecto neto es una disminución en su consumo, lo que trae consigo que el mercado local se vea afectado generando acumulación de inventarios y baja rotación. En términos porcentuales, el consumidor venezolano ha perdido un 64% de su capacidad de compra.”
1.2.2.4. En relación específicamente con el Decreto Legislativo 3148 de 2010, afirmó que su propósito fue “(…) introducir ajustes a las medidas adoptadas en el Decreto 2694, modificadas por el Decreto 2799, teniendo en cuenta que se hacía necesario ajustar la cobertura de la exclusión del pago del IVA para que abarcara también a las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios incluidos en el Artículo 1 del Decreto 2693, de forma tal que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA también fueran beneficiados por esta medida”.
1.2.3. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) atendió en forma oportuna la invitación de la Corte y solicitó la exequibilidad del decreto sometido a control.
1.2.3.1. Para comenzar, afirmó que el decreto objeto de revisión cumple con los presupuestos en los que la Corte Constitucional ha considerado que debe estar fundada la declaración de emergencia social, así: (i) existencia de hechos sobrevinientes que perturbaban o amenazaron con perturbar el orden social; (ii) una perturbación o amenaza del orden social grave e inminente y (iii) una perturbación o amenaza que no podía ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales.
1.2.3.2. Explicó que con la decisión de modificar de manera transitoria el régimen del impuesto sobre las ventas (IVA) se buscó, de una parte, que los consumidores de los municipios fronterizos sustituyeran la oferta de algunos bienes procedentes del vecino país que incrementaron su valor adquisitivo como consecuencia del cierre de la frontera; y, de otra parte, que el consumo local y nacional de los bienes que se producen y comercializan en los municipios limítrofes se elevara.
1.2.3.3. En relación específicamente con el Decreto 3148 de 2010, manifestó que su finalidad fue “(…) garantizar que los comerciantes de los bienes excluidos del IVA a que se refieren los Decretos de Emergencia Social queden igualmente amparados con las medidas adoptadas (…) y que no se afecten significativamente sus flujos de efectivo y de capital de trabajo”, para lo cual se hizo extensivo el tratamiento previsto en el Decreto 2694 a las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional hacia los municipios del área de influencia de la emergencia.
Precisó que la extensión del beneficio incrementaría el impacto fiscal en un 20%, es decir, cerca de $20.000 millones, para un costo total estimado de las medidas de emergencia de $113.674 millones.
1.2.4. Miguel Ángel Enciso Pava
El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava intervino para solicitar que el Decreto 3148 de 2010 fuera declarado inconstitucional por contravenir los siguientes artículos de la Constitución Política: 1º, 13, 121, 215, 337, 338 y 363.
1.2.4.1. El interviniente señaló que el Decreto 3148 de 2010 es inexequible, ya que no está destinado exclusivamente a conjurar la crisis que le dio origen ni a impedir la extensión de sus efectos, ni se refiere a materias que tienen relación directa y especifica con el estado de emergencia declarado. Aseguró que basta observar el texto del decreto para constatar que la finalidad no es impedir la extensión de los efectos de los hechos determinantes de la crisis, toda vez que las medidas adoptadas se circunscriben a unos pocos entes territoriales. A su juicio, la “crisis” invocada no solo tiene efectos sobre los municipios seleccionados en el Decreto 2693 de 2010, sino que repercute en la economía y en la situación social de toda Colombia, a tal punto que los impuestos sobre las ventas de cuyo cobro se exonera, dejan de ingresar al Presupuesto General de la Nación.
1.2.4.2. Por otro lado, el interviniente resaltó que, en virtud del estado de emergencia social, el Presidente de la República y los Ministros no pueden crear ni conceder las exclusiones tributarias contenidas en el Decreto Legislativo 3148 de 2010.
1.2.5. Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) solicitó la declaración de exequibilidad del Decreto Legislativo 3148 del 23 de agosto de 2010, con fundamento en lo siguiente:
1.2.5.1. Precisó que una vez decretado el estado de emergencia social, conforme a lo establecido en el artículo 215 de la Carta Política, se adoptaron medidas tributarias de naturaleza transitoria dirigidas a estimular la actividad económica de los municipios limítrofes con Venezuela.
1.2.5.2. Afirmó que el decreto cuestionado fue firmado por el Presidente de la República y la totalidad del Gabinete Ministerial, cumpliendo de esta manera con los requisitos exigidos por el artículo 215 superior.
1.2.5.3. Con la finalidad de justificar las medidas adoptadas en el decreto objeto de análisis, trajo a colación datos del Departamento Nacional de Estadística, los cuales permiten concluir que la economía de los departamentos que se encuentran en la frontera está condicionada al intercambio comercial entre las dos naciones. Con fundamento en ello, aseguró que las medidas adoptadas por el Gobierno son relevantes y fundamentales para remediar las consecuencias negativas del rompimiento de las relaciones con el estado Venezolano.
1.2.5.4. En relación específicamente con el Decreto Legislativo 3148 de 2010, señaló que sus finalidades son (i) incluir en el artículo 1º del Decreto 2694 los cilindros para gas, necesarios para el funcionamiento de los gasodomésticos, y (ii) extender la exclusión de IVA a las ventas que se realicen a los municipios en emergencia desde el resto del territorio nacional. Agregó que este decreto no causa ningún agravio a los derechos fundamentales sino que, por el contrario, busca prevenir la afectación de los derechos de primera y segunda generación de los habitantes de las zonas fronterizas.
1.2.6. Federación Nacional de Departamentos
1.2.6.1. Solicitó la declaración de constitucionalidad del decreto que se revisa, pues en su criterio fue expedido en cumplimiento de lo señalado por el artículo 215 de la Constitución con el fin de contrarrestar los efectos negativos surgidos de la ruptura de las relaciones diplomáticas con Venezuela.
1.2.6.2. Manifestó que la materia del decreto, esto es, la adopción de medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios fronterizos mediante la exención del impuesto sobre las ventas para determinados productos, guarda relación directa con el estado de emergencia social decretado.
1.2.6.3. Consideró que la medida adoptada no vulnera en forma alguna los principios de proporcionalidad, necesidad, intangibilidad de derechos humanos, temporalidad y legalidad.
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual pidió declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 3148 de 2010, con base en las siguientes consideraciones:
1.3.1. La Vista Fiscal comenzó por señalar que el decreto bajo estudio cumple con las exigencias formales que demanda la Constitución para la expedición de los decretos de su clase, esto es, (i) se sustenta en el artículo 215 de la Carta Política y en el Decreto 2693 de 2010 que declara el estado de emergencia social, e incluye en sus consideraciones las razones de tipo fáctico que lo motivaron; (ii) fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, conforme a la competencia establecida en el inciso segundo del artículo 215 superior, reiterada en el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994; y (iii) fue dictado dentro del período de vigencia del estado de emergencia social que pretende remediar.
1.3.2. En cuanto a la conexidad entre la declaración del estado de emergencia social y las medidas introducidas en el decreto en análisis, precisó que el inciso tercero del artículo 215 de la Constitución permite establecer de manera transitoria nuevos tributos o modificar los existentes, siempre que tengan relación directa con dicho estado. En este sentido, advirtió que dada la problemática surgida como consecuencia del rompimiento de las relaciones diplomáticas con la República Bolivariana de Venezuela, se hizo necesario adoptar medidas extraordinarias, motivo por el cual la modificación de tributos era válida a la luz de la Carta.
Además, explicó que existe una relación directa de conexidad temática, sistemática y teleológica entre el decreto estudiado y el decreto declarativo que le sirve de fundamento, habida cuenta de que la declaración de emergencia social decretada por el Gobierno tuvo la finalidad de reactivación económica en la zona fronteriza, lo cual es consecuente con la modificación al impuesto a las ventas consagrado en la disposición en estudio.
En particular, aseguró que el Decreto 3148 de 2010 contiene modificaciones que pretender precisar y circunscribir el ámbito de aplicación de la exclusión del IVA, como una medida idónea para conjurar la crisis económica y social que provocó la declaración de emergencia. Con los cambios introducidos, en sentir del Ministerio Público, “(…) se ajusta de manera técnica el tributo al incluir bienes producidos en otros lugares del país, pero comercializados en el área de influencia de la declaratoria de emergencia social, lo cual es razonable, dado que contribuye a hacer posible la exclusión sin menoscabo del patrimonio del comerciante avecindado en dicha área.”
1.3.3. Por último, el Procurador aseguró que las medidas contenidas en el Decreto 3148 de 2010 son proporcionadas y necesarias para conjurar la crisis, ya que son medidas económicas que propenden por la reactivación del comercio en la zona y que se hallan en armonía con la Constitución.
2.2.1. Por medio del Decreto 2693 de 2010 –declarado exequible en la sentencia C-843 de 2010 , el Gobierno declaró un estado de emergencia social en varios municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de contrarrestar los efectos negativos de la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del gobierno de dicho país.
2.2.2. El Decreto Legislativo 2694 de 2010 –declarado exequible en la sentencia C-884 de 2010 – estableció dos tipos de medidas dirigidas a conjurar la crisis que dio lugar a la declaración de emergencia social y que tendrían una vigencia de 120 días. En primer lugar, excluyó del impuesto sobre las ventas (IVA) la comercialización de varios productos dentro de los municipios a los que se refería el artículo 1º del Decreto 2693 de 2010. Estos productos son: alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción Y electrodomésticos. En segundo lugar, autorizó a la DIAN a aceptar la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles producidos en la zona limítrofe.
2.2.4. Finalmente, el Decreto Legislativo 3148 de 2010 -objeto de estudio- modificó el artículo 1º del Decreto Legislativo 2694 de 2010, modificado a su vez por el Decreto Legislativo 2799 de 2010, de la siguiente manera: (i) incluyó dentro de los bienes excluidos del IVA los cilindros de gas y (ii) extendió el beneficio de exclusión de IVA a los bienes adquiridos por los comerciantes de la región fronteriza provenientes de el resto del territorio nacional.
2.2.5 Varias entidades que intervinieron en el debate coincidieron en afirmar que las modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo 3148 de 2010 se ajustan a la Carta, pues sus finalidades son: (i) aclarar algunas situaciones no previstas en el Decreto 2694, (ii) establecer controles más estrictos a su aplicación, y (ii) garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos de IVA que adquieren los productos a comercializar en otras partes de país, quedaran también amparados con la medida y no se afectara su capital de trabajo.
El Ministerio de Hacienda explicó ademas que esta última medida era necesaria para mitigar los efectos iniciales del Decreto 2799, pues la norma no permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancias en el resto de territorio nacional, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez terminara la vigencia de la emergencia, lo que condujo a que el costo financiero de la exclusión del gravamen recayera inicialmente sobre ellos. El Decreto Legislativo 3148 de 2010 fue expedido para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA también se beneficiaran de la medida; para ello extiendió el tratamiento previsto en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 a las ventas que se hicieran a los municipios cobijados por la emergencia desde el resto del teritorio nacional.
2.2.7 Por el contrario, el ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava solicitó la declaración de inexequibilidad del decreto, por cuanto, en su concepto, no está destinado a conjurar la crisis ni se refiere a materias que tienen relación directa y especifica con el estado de emergencia declarado. Lo anterior, en razón a que la crisis no sólo afectó a unos pocos entes territoriales, sino que repercutió en toda la economía nacional.
2.2.8 Finalmente, el Ministerio Público defendió la constitucionalidad de las medidas del Decreto Legislativo 3148 de 2010, toda vez que -en su opinión- cumplían con la exigencia de conexidad y proporcionalidad, habida cuenta de que eran medidas económicas que propendían por la reactivación del comercio en la zona fronteriza.
2.2.9 En el marco de estos argumentos, procede la Sala a realizar el control constitucional del Decreto Legislativo 3148 de 2010, dictado al amparo de un estado de emergencia social. Este control comprenderá los juicios acerca de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, tal como se desprende del artículo 215 superior y de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados de Excepción, como pasa a explicarse:
2.3.1. La regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1991 fue la respuesta al empleo abusivo de la figura del estado de sitio en Colombia. Por ello la Carta de 1991 les impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción y reforzó sus controles .
Lo primero que regula la Carta Política es la existencia de tres estados de excepción: la guerra exterior , conmoción interior y emergencia económica, social y/o ecológica -.
2.3.3.5. Según el principio de proclamación o de declaración pública, el Estado que va a hacer uso de las medidas excepcionales debe manifestar expresamente las razones que fundamentan su decisión, esto es, las circunstancias que amenazan la vida de la nación y que justifican la suspensión de garantías. La notificación implica el aviso a los organismos internacionales de la declaratoria del estado y de los derechos suspendidos. Esta notificación debe hacerse por intermedio del Secretario General de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos o del Consejo de Europa, según el caso, en la forma como lo determine cada instrumento. Estos organismos, a su vez, deben hacer llegar la información correspondiente a los estados partes de los diferentes pactos.
2.3.3.6. Por último, el principio de intangibilidad de derechos se recoge en el artículo 4 de la LEEE, que a su turno tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos, específicamente en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos . El contenido y alcance de esta cláusula es el siguiente: los derechos enunciados como intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los estados de excepción.
La jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio de intangibilidad de derechos se extiende a otros distintos a los señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.
“(…) puede ser declarado estado de emergencia económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden económico; se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la situación.”
2.4.4. La Constitución también prohíbe desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o ecológica. Sobre el alcance de esta prohibición, la sentencia C-179 de 1994 , con motivo del examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción, señaló:
2.4.6 El primero de tales juicios –conexidad- se orienta a la verificación de un nexo causal entre (i) las situaciones que de manera mediata e inmediata han dado origen a la declaración del estado de excepción y la finalidad de las medidas introducidas (conexidad externa), y entre (ii) tales causas y la materia regulada por los decretos legislativos correspondientes (conexidad interna).
En la sentencia C-145 de 2009 , se dijo que acepciones tales como exclusivamente, “(…) apuntan a que los decretos de desarrollo del estado de emergencia no puedan tener otra finalidad que la mencionada, de conjurar la crisis que dio lugar a su declaración y evitar la propagación de sus consecuencias; la exigencia de una ‘relación directa’, excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial entre los hechos causantes del estado de excepción y la materia que regulan; tal relación además debe ser “específica”, es decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de idéntica especie.”
2.4.7 Por su parte, el juicio de proporcionalidad se dirige a verificar la adecuación de los medios con los fines propuestos tanto por la Constitución como por los decretos de excepción. Dicho juicio comprende un estudio de (i) la necesidad de la medida; (ii) la idoneidad y conducencia de los medios escogidos por el Ejecutivo para realizar no sólo el fin general de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”, sino también los fines específicos definidos por el respectivo decreto legislativo ; y (iii) la proporcionalidad en estricto sentido de la medida. La proporcionalidad estará dada por la mínima repercusión negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o los fines propuestos, tengan sobre otros principios igualmente fundamentales.
En la práctica, fue frecuente la expedición de normas tributarias por medio de decretos legislativos durante los estados de emergencia económica y social. Esta posibilidad era aceptada por la Corte Suprema de Justicia, quien avaló que mediante tales decretos el Gobierno, por ejemplo, (i) reorganizara de manera integral el régimen aplicable a los impuestos de renta, ventas y sucesiones ; (ii) implementara medidas tributarias de carácter permanente; y (iii) dispusiera la reducción de las tarifas de los tributos , entre otras. La única limitación que estableció la Corte Suprema en estas materias fue la cláusula de no desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores.
En la década de los 80, la tendencia de la jurisprudencia de control de constitucionalidad de los decretos de contenido tributario dictados durantes los estados de emergencia económica y social varió. La Corte Suprema de Justicia adoptó una postura más restrictiva en este respecto y sostuvo que durante los estados de emergencia era posible decretar impuestos de carácter extraordinario y excepcional, siempre y cuando no comprometieran de manera general y permanente el régimen impositivo ordinario vigente.
2.5.3. La facultad del Ejecutivo para crear y modificar tributos durante los estados de emergencia fue desarrollada por el artículo 47 de la LEEE sin adicionar ninguna novedad. Posteriormente, esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-179 de 1994 , al ser sometida a control automático de constitucionalidad. En este fallo la Corte recordó que a la luz de la Constitución de 1991 las medidas tributarias que se adopten al amparo de este estado de excepción (i) deben guardar relación de conexidad directa y específica con las causas invocadas para declarar la emergencia; (ii) su finalidad debe ser conjurar la crisis o evitar la expansión de sus efectos; (iii) deben ser proporcionadas a dicha finalidad; y (iv) no pueden desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
2.5.5. Sin embargo, la Corte Constitucional también ha admitido que la creación de exclusiones, exenciones o beneficios tributarios puede ser una herramienta útil para estimular el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia. Por ejemplo, en la sentencia C-136 de 1999 , la Corte precisó que “[a]sí como el legislador ordinario es el titular de la potestad para establecer tributos, lo que implica que también goza de atribuciones para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en Estado de Emergencia Económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la Constitución, obrar en ambos sentidos” (subraya fuera del texto).
Posteriormente, en la sentencia C-172 de 2009 , la Corte reiteró que “(…) dado que las decisiones que el Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que las medidas tributarias de exención se dirijan a los individuos que han resultado afectados por los hechos que motivaron la declaración del estado de excepción o a aquellos que podrían contribuir a levantarlo.” Por esta razón declaró exequibles las medidas introducidas por el Decreto Legislativo 4591 de 2008, según el cual en los créditos recibidos por las personas afectadas por la caída de los negocios de captación masiva, (i) los intereses no generaban renta gravable y (ii) los ingresos no tenían la limitación del artículo 177-1 del Estatuto Tributario, de acuerdo con el cual “la determinación de la renta líquida de los contribuyentes, no son aceptables los costos y deducciones imputables a los ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ni a las rentas exentas”. La Corte encontró que las medidas eran necesarias y conducentes para facilitar el acceso al crédito de personas perjudicadas por la crisis que provocó la declaración del estado de emergencia social, especialmente las personas de más bajos recursos, y que también eran proporcionadas, pues además de que se dirigían a satisfacer los créditos obtenidos por personas de escasos recursos y desplazadas, se encaminaban a solucionar problemas económicos de otros habitantes de las zonas perjudicadas por la crisis.
En esta sentencia, la Corporación también consideró que era constitucional excluir del IVA la venta de datáfonos y pin pads a establecimientos de crédito, cooperativas autorizadas para adelantar actividad financiera y entidades administradoras de sistemas de pago de bajo valor, con el propósito de promover la apertura de cuentas de ahorro electrónicas. La Corte consideró que la medida era proporcionada, toda vez que en “(…) tanto que los impuestos por la importación de estos aparatos se reducen, los costos de implementación del plan de bancarización también lo hacen”. En este fallo se indicó:
2.5.6. En resumen, la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, así como la intervención de la Corte Constitucional en el control de constitucionalidad de los decretos legislativos dictados durante los estados de emergencia, han significado un recorte significativo en las facultades del Gobierno para crear y modificar tributos a través de este tipo de normas, en particular, en los siguientes aspectos: (i) si bien es posible que el Presidente establezca tributos o aumente la tarifa de los ya existentes con el fin de solucionar la crisis que dio lugar a la declaración del estado de excepción, en la actualidad tales medidas sólo pueden ser de carácter temporal, a diferencia de lo que ocurría desde la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968; (ii) la conexidad que debe existir entre la creación o modificación de los tributos y la causas invocadas como fundamento de la declaración de la emergencia ahora debe ser directa y específica; (iii) los nuevos recursos que se obtengan mediante esa figura deben destinarse de manera exclusiva a conjurar la crisis; y, por último, (iv) la Corte Constitucional –a diferencia de la Corte Suprema de Justicia- realiza un control de constitucionalidad de forma y de fondo de los decretos legislativos en los que se declara la emergencia y en los que se adoptan medidas para solucionarla, y puede declarar, por lo tanto, que las causas invocadas por el Gobierno no ameritan la declaración del estado de excepción aludido o que las normas expedidas exceden las facultades del Gobierno.
2.6. EXAMEN DE LOS ASPECTOS FORMALES DEL DECRETO LEGISLATIVO 3148 DE 2010
2.7. EXAMEN DE LOS ASPECTOS MATERIALES DEL DECRETO LEGISLATIVO 3148 DE 2010
2.7.1. El contenido del Decreto Legislativo 3148 de 2010
2.7.1.1. El Decreto Legislativo 3148 del 23 de agosto de 2010 modificó el Decreto Legislativo 2694 de 2010 –modificado por el Decreto 2799 de 2010- y estableció dos tipos de medidas dirigidas a conjurar la crisis que dio lugar a la declaración de emergencia social en el Decreto Legislativo 2693 de 2010 y que tendrían una vigencia de ciento veinte días: (i) incluyó dentro de los bienes excluidos del IVA los cilindros de gas y (ii) extendió el beneficio de exclusión de IVA a los bienes adquiridos por los comerciantes de la región fronteriza en el resto del territorio nacional.
2.7.2. Juicio de conexidad
Que igualmente, es necesario tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela” (subraya fuera del texto).
Que, en consecuencia, y con el fin de que las medidas excepcionales dictadas para superar la crisis que originó la Emergencia Social declarada a través del decreto 2693 de 2010 sean más efectivas, se hace necesario adicionar unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010.”
2.7.2.5. En concordancia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros intervinientes del Gobierno explicaron que las medias del Decreto 3148 de 2010 buscaban: (i) aclarar algunas situaciones no previstas en los decreto 2694 y 2799 de 2010, (ii) establecer controles más estrictos a su aplicación y (ii) extender el beneficio de exclusión del IVA a las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios a los que se refiere el artículo 1° del Decreto 2693 de 2010, para así garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos de IVA quedaran amparados con la medida y no se afectara su capital de trabajo.
El Ministerio de Hacienda aseguró que esta última medida era necesaria para mitigar los efectos iniciales del Decreto 2799 de 2010, pues la norma no permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancias provenientes de resto de territorio nacional, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez terminara la vigencia de la emergencia, lo que condujo a que el costo financiero de la exclusión del gravamen recayera inicialmente sobre ellos. El Decreto Legislativo 3148 de 2010 fue expedido entonces para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA también se beneficiaran de la medida.
2.7.2.6. A partir de las anteriores consideraciones la Sala concluye que existe conexidad externa entre las finalidades del Decreto 3148 de 2010 y los hechos que originaron la declaración del estado de emergencia social en los municipios fronterizos -Decreto 2693 de 2010. En primer lugar, en los dos decretos se da cuenta de la necesidad de la toma de medidas urgentes para hacer frente al agravamiento de la situación económica de la región y al deterioro del comercio binacional ocasionados por la ruptura de las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela y el cierre de fronteras. En segundo lugar, las medidas adoptadas en el Decreto 3148 de 2020 se dirigen –prima facie-precisamente a solucionar y evitar la expansión de los efectos de la crisis enunciada en el Decreto 2693 de 2010, en tanto buscan estimular el comercio regional.
2.7.2.7. La Sala también observa que las materias reguladas por el Gobierno en el Decreto 3148 de 2010 guardan conexión interna con la situación que determinó la declaración de la emergencia social. El Decreto 3148 regula elementos de la exclusión del IVA de productos comercializados en la región, una medida prevista inicialmente en el Decreto 2694 de 2010 con el fin de incentivar el comercio en la frontera. El deterioro del comercio de la zona fronteriza –tanto interno como a nivel de exportaciones- fue precisamente uno de los motivos que justificó la declaración de la emergencia; en consecuencia, la materia regulada por el Decreto 3148 de 2010 guarda relación con los hechos que dieron origen a la declaración del estado de excepción.
2.7.3. Juicio de proporcionalidad
Como se reconoció en la sentencia C-843 de 2010, la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por el gobierno de Venezuela afectó gravemente y de manera inusitada el orden económico y social de los municipios limítrofes. Para hacer frente a la desaceleración del comercio local y del intercambio comercial con el vecino país y evitar la expansión de sus efectos, era necesario adoptar medidas inmediatas y de choque dirigidas a (i) estimular la demanda interna de los bienes que se comercializan en la región con el fin de sustituir en alguna medida la demanda que usualmente proviene de Venezuela; (ii) sustituir la oferta de algunos bienes procedentes del vecino país y que incrementaron su precio como consecuencia del cierre de la frontera; y (iii) crear un alivio para los contribuyentes insolventes de la zona y así evitar su quiebra.
Por esta razón, mediante el Decreto 2694 de 2010, el Gobierno adoptó dos medidas dirigidas a conjurar la crisis: (i) excluyó del IVA la comercialización de varios productos dentro de los municipios a los que se refiere el artículo 1 del Decreto 2693 de 2010. Estos productos son: alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción y electrodomésticos (la lista fue adicionada por el Decreto 2799 de 2010 con los gasodomésticos). (ii) Autorizó a la DIAN a aceptar la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles producidos en la zona limítrofe que, previa evaluación, satisfagan la obligación.
La primera medida condujo a consecuencias indeseadas. En efecto, como explican el Ministerio de Hacienda y otros intervinientes, el Decreto 2694 de 2010, como fue modificado por el Decreto 2799 de 2010, permitía a los comerciantes de la zona fronteriza incluir dentro de los “impuestos descontables” el valor del IVA pagado en adquisiciones de bienes objeto de comercialización y que fueran suministrados desde el resto del territorio nacional. Sin embargo, dado que la norma no permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancias, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez terminara la emergencia, el costo financiero de la exclusión del gravamen recaía inicialmente sobre los comerciantes. En estas condiciones los comerciantes sufrían una diminusión de los flujos de efectivo “(…) en un valor superior al mismo margen o valor agregado económico” que les reportaban sus ventas, una cifra de alto impacto teniendo en cuenta que “(…) estas personas trabajan con márgenes de utilidad del 5% o inferiores, mientras que la tarifa del IVA pagado en las compras asciende al 16%”.
Por ello el Gobierno tuvo que expedir el Decreto Legislativo 3148 de 2010, cuya finalidad es garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA en la región también se beneficiaran de la medida. Para ello, el decreto extiendió el tratamiento previsto en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 a las ventas que se hicieran a comerciantes de los municipios cobijados por la emergencia desde el resto del teritorio nacional. Con ello se buscó beneficiar efectivamente a los consumidores y comerciantes de la región.
Como ha reconocido esta Corporación, los tributos no solamente son instrumentos que permiten obtener los ingresos requeridos para atender los gastos del Estado –función fiscal, sino que también son herramientas de intervención del Estado en la economía. Uno de los fines extrafiscales de los tributos más importantes es el estímulo de las actividades económicas. Mediante figuras como las exenciones, exclusiones y beneficios tributarios es posible crear estímulos a ciertas actividades económicas o en determinadas regiones del país. Como se indicó en la sentencia C-884 de 2010 , la medida de exclusión del IVA de ciertos productos comercializados en la zona limítrofe con Venezuela era una herramienta idónea para promover el consumo interno y estimular la actividad comercial de la región.
En segundo lugar, el Decreto Legislativo 3148 de 2010 previó mecanismos de control dirigidos a evitar que personas que no residían o desarrollaban actividades comerciales en los municipios limítrofes afectados, se beneficiaran de las medidas en detrimento del principio de igualdad. En efecto, el artículo 2° estableció reglas para evitar que comercializadores de productos excluidos del IVA que no tuvieran domicilio o establecimiento de comercio en los municipios enunciados en el Decreto 2693 de 2010, se beneficiaran de la extensión de la exclusión tributaria a las adquisiciones hechas en otras partes del país. De una parte, exigió que los comercializadores que buscaran beneficiarse acreditaran tener domicilio o un establecimiento de comercio en uno de los municipios en emergencia mediante su respectiva inscripción en el Registro Único Tributario (RUT). De otro lado, dispuso la obligación de probar que las mercancías habían sido efectivamente trasladadas a los municipios mediante la exhibición de la correspondiente guía de transporte, factura de servicio de transporte de carga y documento de recepción de mercancía. Por último, ordenó a la DIAN realizar cruces de datos para evitar abusos.
En tercer lugar, de acuerdo con el cálculo aportado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la DIAN, con ocasión de la extensión de la medida de exclusión del IVA a las adquisiciones hechas por comercializadores de la zona afectada en otras partes del territorio nacional, y la inclusión en la lista de bienes excluidos del IVA de los cilindros de gas, el Estado dejaría de recibir cerca de $20.000 millones adicionales, para un valor estimado total de las medidas de $113.674 millones. Incluso con la adición de $20.000 millones, la suma es sumamente inferior a los ingresos que dejó de percibir el sector comerciante de la región debido a la desaceleración de las ventas locales y de las exportaciones. En efecto, como se indicó en la sentencia C-843 de 2010, después de la ruptura de las relaciones diplomáticas entre los dos países, las exportaciones hacia Venezuela alcanzaron niveles extremadamente bajos: 90 millones de dólares en julio y 84 millones de dólares en agosto de 2010. Estas cifras contrastan con los niveles alcanzados durante los mismos meses en el 2009: 345 y 253 millones de dólares respectivamente. Esto significa que en el término de un año, las exportaciones se redujeron en más de un 50%.
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 3148 de 2010, “Por el cual se adicionan unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.
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