Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=71703
Timestamp: 2018-07-22 00:31:30+00:00

Document:
Concepto 67 de 2017 Secretaría Distrital de Planeación
Carrera 30 No. 25 90 Piso 14
Asunto: Concepto Jurídico – Bienes de Uso Público
Respetado doctor Lisandro:
En atención a las diferentes mesas de trabajo que se han sostenido respecto de la naturaleza jurídica de los predios propiedad de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá, D.C. –EAAB, destinados para las áreas destinadas para Zona de Manejo y Protección Ambiental y las rondas hidráulicas, esta Subsecretaría emite el concepto jurídico solicitado.
Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad Distrital competente determine las condiciones aquí señaladas y establezca, en el marco de las actuaciones administrativas correspondientes, la aplicación de las normas mencionadas. Por consiguiente, bajo estos parámetros, de manera general, se absolverá la consulta formulada.
El artículo 674 del Código Civil, establece que son bienes de uso público aquellos cuyo "uso" pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos; se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio. Lo anterior, en contraposición con los denominados bienes fiscales que son de propiedad de entidades públicas pero cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes.
La Ley 9ª de 1989 por la cual se dicta normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones, define en su artículo 5 que se entiende legalmente por el espacio público de la siguiente manera:
“Artículo 5º. "Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Por su parte, el artículo 139 de la Ley 1801 de 2016 establece:
Parágrafo 2°. Para efectos de este Código se entiende por bienes de uso público los que permanentemente están al uso, goce, disfrute de todos los habitantes de un territorio, como por ejemplo los parques, caminos o vías públicas y las aguas que corren”.
Adicional a ello, el artículo 5 del Decreto Nacional 1504 de 1998, compilado en el Decreto Nacional 1077 de 2015, establece:
a. Áreas para la conservación y preservación del sistema orográfico o de montañas, tales como: cerros, montañas, colinas, volcanes y nevados;
b. Áreas para la conservación y preservación del sistema hídrico: conformado por:
c. Áreas de especial interés ambiental, científico y paisajístico, tales como:
ii) Áreas de reserva natural, santuarios de fauna y flora. (…)”
Es importante precisar que de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, Decreto Distrital 190 de 2004, las normas que reglamentan el sistema de espacio público y los elementos que lo componen son las siguientes:
“Artículo 21. Sistema de espacio público (artículo 21 del Decreto 469 de 2003).
Parágrafo 1. Para efectos de consolidar la estrategia de ordenamiento para el Distrito Capital, las acciones y regulaciones que se determinen en el Plan Maestro de Espacio Público deberán privilegiar tanto el desarrollo de los principales ejes de movilidad del Distrito Capital en términos de integración a diferentes escalas, como la red de centralidades del mismo.
Parágrafo 2. Las determinaciones para el sistema de Espacio público a las que hace referencia el presente artículo, y las demás pertinentes al tema y desarrolladas en el Titulo VI de la presente revisión, se consignan en el plano denominado "Estructura Funcional: Sistema de Espacio Público".
“Artículo 241. Componentes del Sistema de Espacio Público Construido (artículo 228 del Decreto 619 de 2000).
El Sistema de Espacio Público construido está conformado por los parques distritales y por los espacios públicos peatonales destinados al desplazamiento, encuentro o permanencia de los ciudadanos.
El Sistema de Espacio Público construido se identifica en el plano No. 18 denominado "Sistema de Espacio Público Construido: Parques y Espacios Peatonales", el cual hace parte del presente Plan.”
Artículo 242. Definición (artículo 229 del Decreto 619 de 2000).
Artículo 243. Clasificación (artículo 230 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 180 del Decreto 469 de 2003).
2. Parques de escala metropolitana
4. Parques de escala vecinal
5. Parques de bolsillo
Parágrafo 3. El Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD), o la entidad que se delegue para ello, deberá mantener actualizado el inventario de parques y entregarlo en forma semestral al Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) para su inclusión periódica en el plano de espacio público.
A su vez, los elementos asociados a la estructura ecológica distrital se encuentran reglamentados de la siguiente manera en el Plan de Ordenamiento Territorial:
“Artículo 75. Componentes (artículo 10 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 74 del Decreto 469 de 2003).
1. El Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital de que trata el capítulo IV del Acuerdo 19 de 1996 del Concejo de Bogotá.
4. El Área de Manejo Especial del Río Bogotá. (...)
Artículo 76. Sistema Hídrico (artículo 11 del Decreto 619 del 2003, modificado por el artículo 76 del Decreto 469 de 2003)
La Estructura Ecológica Principal en sus diferentes categorías comprende todos los elementos del sistema hídrico, el cual está compuesto por los siguientes elementos:
1. Las áreas de recarga de acuíferos.
2. Cauces y rondas de nacimientos y quebradas.
3. Cauces y rondas de ríos y canales.
4. Humedales y sus rondas.
5. Lagos, lagunas y embalses.
Parágrafo 1: Se adoptan las delimitaciones de zona de ronda y zonas de manejo y preservación ambiental de los ríos, quebradas y canales incluidos en el Anexo No. 2 del presente Decreto.
Parágrafo 2: Toda rectificación o modificación del cauce de un curso hídrico incluirá la modificación de la ronda hidráulica y la zona de manejo y preservación ambiental dentro del mismo trámite de aprobación ante la autoridad ambiental competente.
Los cambios de uso en las nuevas zonas así afectadas o desafectadas serán adoptados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital mediante el instrumento de planeamiento específico correspondiente.
Artículo 78. Definiciones aplicadas a la Estructura Ecológica Principal (artículo 12 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 77 del Decreto 469 de 2003)
6. Preservación: Conjunto de actividades dirigidas a proteger y mantener las características y dinámicas de los ecosistemas y los paisajes.
8. Rehabilitación Ecológica: Es la restauración de un ecosistema encaminada al restablecimiento de condiciones naturales históricas o su capacidad de autorregeneración de las mismas.
11. Uso sostenible: Es el aprovechamiento de bienes y servicios derivados de los ecosistemas, que, por su naturaleza, modo e intensidad, garantizan su conservación. Dentro de la Estructura Ecológica Principal el uso sostenible se ajusta a los tratados y normas vigentes, conforme al régimen de usos y plan de manejo de cada área. El uso sostenible de cada área y zona dentro de un área de la Estructura Ecológica Principal se ajustará al régimen de usos del área y a los tratamientos de preservación, restauración y adecuación que por diseño o zonificación correspondan.” (Negrilla y subrayado fuera del texto original)
2. JURISPRUDENCIA APLICABLE.
Según la jurisprudencia, los bienes de uso público lo son por su naturaleza o por destinación jurídica. "Los bienes de uso público lo son por naturaleza o por destinación jurídica y continúan con esa calidad especial mientras sigan vinculados a la finalidad pública o de uso público tal bien queda adscrito como de uso público." (Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil Sentencia de julio 28 /87)
Sobre los temas mencionados, la Corte Constitucional en Sentencia T-150 de 1995 determinó lo siguiente:
“(…) Bienes afectados al Uso Público. Se encuentran en cabeza del Estado u otros entes estatales y se caracterizan por ser bienes usados por la comunidad, la cual los puede aprovechar en forma directa, libre, gratuita, impersonal, individual o colectivamente, generalmente tienen que ver con los intereses vitales de la comunidad.
Estos bienes no son res nullius, pero respecto de su titularidad existen dos teorías que vale la pena destacar. Para algunos teóricos, el propietario de los bienes de uso público es el Estado, quien ejerce sobre ellos una reglamentación de uso. Esta posición es la que acoge el artículo 674 del Código Civil, los define como aquellos bienes cuyo “dominio pertenece a la República” y el “uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de las calles, plazas, puentes y caminos...”. Este listado meramente enunciativo se complementa con varias normas, entre las cuales se encuentra la disposición contenida en el artículo 116 del Decreto 2324 de 1984 donde define como bienes de uso público las playas, terrenos de baja mar y las aguas marinas.
(…) Ahora bien, la afectación consiste en una manifestación de voluntad expresa del poder público, por medio del cual se incorpora un bien al uso o goce de la comunidad, ya sea directo o indirecto. Como se desprende de la anterior definición, para que el fenómeno de la afectación sea posible requiere de dos momentos claramente identificables: a) un aspecto material, esto es, la existencia de un bien apto para el uso público y b) el aspecto intencional o subjetivo, que consiste en la declaración de voluntad o en el accionar del órgano estatal que demuestra de manera directa e inequívoca el deseo de consagrar un bien al uso público.
“Los puentes y caminos construidos a expensas de personas particulares, en tierras que les pertenecen, no son bienes de la unión, aunque los dueños permitan su uso y goce a todos los habitantes del territorio.” (…)”
Revisando la doctrina constitucional sobre el particular, vale la pena reseñar Sentencias de Unificación Jurisprudencial expedidas por la Corte Constitucional las cuales al particular, han contenido en su ratio decidendi lo siguiente:
En la Sentencia SU -842 de 21 de noviembre de 2013, indicó:
(…) Y dentro de los elementos constitutivos naturales, en el rubro de áreas para la conservación y preservación del sistema hídrico, figuran:
ii)[Los]Elementos artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales como: canales de desagüe, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares, rompeolas, escolleras, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental;
De lo expuesto se sigue que las calles, andenes, ciclovías, ciclorrutas, rondas hídricas o hidráulicas y las zonas de manejo y preservación ambiental, entre otras, forman parte del espacio público, y que los humedales están constituidos jurídicamente como bienes de uso público de especial protección ecológica. (Subrayado fuera del texto original)
Anteriormente, la misma corporación en sentencia de unificación SU-601A de 18 de agosto de 1999, tuvo a bien considerar:
Si bien en la Constitución anterior no existía una norma expresa que tratara el tema del espacio público, en la Constitución de 1991 sí existen múltiples artículos que hacen alusión al mencionado tema, y que ponen de presente las responsabilidades estatales en estas materias. Al respecto, tenemos entre otras, las siguientes normas:
“Es importante en primer lugar aclarar que algunos de los bienes mencionados en el artículo 63, aunque son bienes de uso público no son espacio público (p. ej. las tierras comunales, los resguardos) ; y en segundo lugar agregar que, el artículo 313 de la Constitución pone de presente que los concejos municipales son quienes tienen la función de reglamentar los usos del suelo y de vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de los inmuebles destinados a la vivienda. Lo anterior, implica que cada municipio fija sus reglas de manera autónoma, no sólo en lo relacionado con la actividad urbanizadora, sino en lo concerniente a las áreas del suelo que tienen el carácter de espacio público, al establecer criterios con arreglo a los cuales la administración, generalmente por conducto de los departamentos de planeación, determinará dicha destinación(3).
“Esta definición amplía conceptualmente la idea de espacio público tradicionalmente entendida en la legislación civil (C.C., arts. 674 y 678), teniendo en cuenta que no se limita a reducirla a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados en la mencionada legislación, sino que extiende el alcance del concepto a todos aquellos bienes inmuebles públicos, que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva. En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espaciopúblico, es su afectación al interés general y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad, razón por la cual no pueden formar parte de esta categoría, aquellos bienes que son objeto de dominio privado de conformidad con lo establecido por la ley, ni aquellos que son del pleno dominio fiscal de los entes públicos, (bienes “privados” del Estado).
Sobre el mismo aspecto, el Consejo de Estado1 ha manifestado lo siguiente:
“Estas disposiciones fueron precisadas posteriormente en el Decreto 1504 de 1998 en el cual se consagró que el espacio público está constituido tanto por los bienes de uso público como por “los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público” (artículo 3) e incluyó expresamente dentro de los elementos naturales constitutivos del espacio público, tanto los humedales como sus rondas hidráulicas, aunque, dada la necesidad de proteger su frágil equilibrio como ecosistema, no le sean aplicables todos los principios de aquel. (…) antes de la expedición de dicho decreto, la Constitución Política de 1991 no sólo tuvo en cuenta los elementos desarrollados al reafirmar tanto el carácter inalienable, imprescriptible e inembargable de los bienes de uso público, como la función social y ecológica de la propiedad privada, sino que, en materia de bienes con interés ecológico, los profundizó al consagrar el deber del Estado de conservar las áreas de especial importancia ecológica (artículo 79), prevenir el deterioro ambiental, proteger los ecosistemas, garantizar el desarrollo sostenible (artículo 80 C.P.) y velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso público, el cual prevalece sobre el interés particular (artículo 82) (...)" (Negrilla y subrayado fuera del texto original)
En el marco de las consideraciones expuestas, en concepto de esta Subsecretaría el listado contenido en el artículo 674 del Código Civil es meramente enunciativo, de tal manera que debe ser complementado conforme diferentes disposiciones, dentro de las cuales se destaca el artículo 5° de la Ley 9 de 1989, el artículo 139 de la Ley 1801 de 2016 y el Decreto Nacional 1504 de 1998 (Compilado en el Decreto Nacional 1077 de 2015), en el marco de las disposiciones Constitucionales vigentes.
En consecuencia, se entiende por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
De esta manera, constituyen el espacio público, entre otros, los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público, así como las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.
Bajo estas consideraciones, las áreas de los predios propiedad de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá, D.C. –EAAB, que constituyan Zonas de Manejo y Protección Ambiental (ZMPA) y rondas hidráulicas, indistintamente de la naturaleza jurídica de dicha empresa, se consideran bienes de uso público.
1.CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA. SUBSECCION B. Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH. Bogotá D. C., veintinueve (29) de abril de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-26-000-2002-00708-01(29175)

References: artículo 674
 artículo 5
 artículo 139
 artículo 5

Artículo 242

Artículo 243
 artículo 180
 artículo 74

Artículo 76
 artículo 76

Artículo 78
 artículo 77
 artículo 674
 artículo 116
 artículo 63
 artículo 313
 artículo 674
 artículo 5
 artículo 139