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Timestamp: 2019-06-25 02:44:50+00:00

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Las nuevas instituciones nacionales
Escrito por Rolando Murgas Torraza
En pocas páginas y en breve tiempo resulta tarea difícil recoger el aporte innegable del pensamiento y la acción de OMAR TORRIJOS HERRERA a la modernización de las instituciones nacionales. Tarea esta que debemos afrontar cuando a pocas semanas dc su desaparición física todavía nos parece increíble escribir en pasado de quien sentimos presente.
Nuestro análisis no pretende abarcar toda la obra de TORRIJOS en este sentido y procuramos hacer énfasis en aquellas instituciones en que, por nuestra participación durante su conducción política del país, podemos ofrecer un testimonio personal. Al mismo tiempo, hemos evitado, al desarrollar el tema, incurrir en repeticiones que derivan de la circunstancia de que sobre él y para la misma publicación también escriben otros autores, que abordarán con conocimiento preciso determinadas instituciones.
En este sentido nuestro estudio comprende una consideración general del aporte de TORRIJOS a la modernización de las instituciones nacionales, incluida la proyectada codificación y la legislación en general, para ocuparnos más en detalle de las relaciones con la Constitución Nacional y la legislación e instituciones laborales.
Por último, y con esto, desde otro punto de vista, no pretendemos adelantar una explicación por lo demás innecesaria, nuestra condición de Magistrado del Tribunal Electoral nos impide hacer juicios
políticos actuales, que evitamos en lo posible, pero que en nada compromete la libertad que tenemos para analizar las instituciones nacionales, dar fe de lo que recogimos con nuestra participación anterior en posiciones de importancia política, respecto de la cual nos sentimos orgullosos, bajo la dirección de un hombre extraordinario que a la par que jefe, por jerarquía indiscutida, fue siempre un amigo. Un amigo que aunque no fuera de los que vemos todos los días, siempre sentimos muy cerca; y el calor humano de su amistad y el dolor de su ausencia nos acompañarán por el resto de nuestra vida.
Instituciones anteriores a la Constitución de 1972.
Con la irrupción de los militares al poder político el 11 de octubre de 1968, se rompe desde luego el orden constitucional existente, ruptura cuyas causas muchos, desde encontrados puntos de vista, han procurado explicar.
El llamado Estatuto Fundamental, aprobado por la Junta Provisional de Gobierno, coexistió con la vigencia (si se quiere parcial de la Constitución de 1946) y propició una labor legislativa a nivel de Consejo de Gabinete, bajo la nomenclatura de lo que se llamó Decretos de Gabinete, a través de los cuales se crearon nuevas instituciones y se remozaron otras, así como se adoptaron medidas de carácter social. Sin duda, y no es el caso soslayarlo, también en este período se adoptaron medidas legislativas de carácter depresivo y otras, como es el caso de la Universidad de Panamá, que afectaron su régimen de autonomía. Las suspendidas garantías constitucionales se restablecen mediante Decreto de Gabinete No. 341 de 31 de octubre de 1969.
A partir de esta etapa comienza a ostentar el sello de la conducción política de TORRIJOS. Veamos en todo caso las medidas adoptadas.
A. Medidas sociales: Desde temprano se manifiesta la acción política de los militares en la adopción de algunas medidas de carácter social, que podrían entenderse de un cierto sentido “populista”, pero en la base de las cuales sin duda debe encontrarse la vocación por la justicia social de TORRI)OS. De esas primeras medidas se pasa gradualmente a la estructuración mucho más coherente de significativos instrumentos normativos de orden social.
1. Decreto de Gabinete No. 3 de 14 de octubre de 1968, por el cual se congelan los precios de los alquileres de las casas de inquilinato y apartamentos cuyo canon de arrendamiento no exceda de B/.80.00 mensuales.
2. Decreto de Gabinete No. 4 de 14 de octubre de 1968, por el cual se prohíbe el alza de los precios de los artículos de primera necesidad.
3. Decreto de Gabinete No. 14 de 16 de octubre de 1968, por el cual se prohíbe el alza de los precios de los productos medicinales.
4. Se adoptan en materia agraria una serie de dispositivos, como
a) Decreto de Gabinete No.5 de 6 dc febrero de 1969, por el cual se toman medidas de urgencia sobre el Régimen Agrario.
b) Decreto de Gabinete No. 41 de 14 de febrero de 1969, por el cual se modifica el articulo 46 del Código Agrario.
c) Decreto de Gabinete No. 44 de l 4 de febrero de 1969, por el
cual se dictan medidas sobre expropiación dc predios rurales.
d) Decreto de Gabinete No. 113 de 7 de mayo de 1970, por el cual se modifica el articulo 133 del Código Agrario.
e) Decreto de Gabinete No. 271 de 6 de agosto de 1970, por el
cual se adiciona el articulo 70 del Código Agrario.
f) Decreto de Gabinete No. 42 de 24 de febrero de 1972, por el cual se restablece la vigencia del articulo 114 del Código Agrario.
g) Decreto de Gabinete No. 25 de 8 de febrero de 1971, por el
cual se adiciona un acápite al articulo 342 del Código Agrario.
h) Medidas dirigidas a decretar la inadjudicabilidad de determinadas tierras y autorizaciones especiales a la Comisión Nacional de Reforma Agraria.
En general se orienta una política de reforma agraria que constituyó una de las piedras angulares de la orientación que a la gestión gubernamental imprimió la conducción de TORRIJOS y que se enlaza con la política general frente al sector agropecuario que se desarrolla durante este período y los años subsiguientes.
5. Regulación de profesiones: La preocupación histórica de las asociaciones gremiales en Panamá ha sido la de obtener leyes reguladoras de su profesión y de protección especial para los que sirven en el sector gubernamental. En esta etapa que antecede a la Constitución de l972 se adoptan algunas normas sobre la materia.
a) Decreto de Gabinete No. 16 de 22 de enero de 1969, por el cual se reglamenta la carrera de Médicos Internos, Residentes Especialistas y Odontólogos y se crean cargos de Médico General y de Médico Consultor; que podríamos completar con el Decreto de Gabinete No. 196 de 24 de junio de 1970, por el cual se establecen los requisitos para obtener la idoneidad y libre ejercicio de la medicina y otras profesiones afines.
b) Decreto de Gabinete No. 962 de 26 de noviembre de 1969, por el cual se reglamenta el ejercicio de las profesiones de nutricio- nieta y de dietista.
c) Decreto de Gabinete No. 87 de 16 de mayo de 1972, por el cual se crea escalafón para enfermeras, practicantes y auxiliares de enfermería en las dependencias del Estado.
6. Seguridad Social: En este aspecto bien pronto comienzan a sentirse reformas que profundizan el alcance de la seguridad social tanto en el ámbito como en la intensidad de su cobertura. El desarrollo de esta institución creada en 1941, identifica una de los rasgos esenciales de la gestión dirigida por TORRIJOS, y encuentra en la centralización de los riesgos profesionales uno de sus puntos culminantes, y que en el fondo entrañó un claro enfrentamiento a determinados sectores económicos.
a). Decretos de Gabinete No. 167 de 12 dc junio de 1969, No.317 de 16 de octubre de 1969 y No. 387 de 29 de diciembre de 1970, por los cuales se introducen reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, que entre otras cosas incluyen normas sobre pensiones.
b). Los Decretos de Gabinete anteriores fueron seguidos por los referentes a riesgos profesionales, así como por el No. 124 de 28 de mayo de 1970 que introduce importantes reformas y adiciones a la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, entre ellas la derogatoria de la prohibición de ingresar por primera vez al régimen de seguro social a las personas que ya hubieren cumplido la edad para jubilarse; cambios en la composición de la Junta Directiva, entre los cuales está el aumento de la representación patronal y la obrera, y la inclusión de un representante de los pensionados y jubilados; eliminación del impedimento para adquirir la pensión de invalidez a las mujeres mayo- res de 55 años y a los hombres mayores de 60.
c). Mediante Decreto de Gabinete No. 68 de 31 de marzo de 1970, se centralizó en la Caja del Seguro Social la cobertura de los riesgos profesionales para los trabajadores del Estado y de las empresas particulares. Por el Decreto de Gabinete No. 125 de 28 de mayo del mismo año se reguló el traspaso de las reservas de riesgos profesionales de las compañías de seguro a la Caja de Seguro Social. Fue ésta una de las medidas más difíciles, trascendentales y definitorias que en el campo social abordó el gobierno liderizado por TORRIJOS, y significativamente se perfecciona pocos meses después de los acontecimientos de diciembre de 1969 que lo convirtieron en indiscutida figura hegemónica del Gobierno.
La Constitución de 1946, en su artículo 93, prescribía que correspondía a la seguridad social a cargo de una institución autónoma la cobertura de los riesgos profesionales. Pese a ello el Código de Trabajo dictado en 1947 reguló la materia sobre la base de la aseguración privada y obligaba en su articulo 252 al seguro obligatorio. Con dichas compañías a un número limitado dc actividades visiblemente peligrosas, con lo cual una buena parte de la masa trabajadora estaba privada de una efectiva garantía ante los riesgos profesionales, en especial en los casos de consecuencias más graves respecto le la capacidad de trabajo, en los cuales la insolvencia patronal hacia ilusoria las prescripciones legales.
De más está recalcar las naturales resistencias a una medida de esta naturaleza. El Decreto de Gabinete en cuestión configura una moderna y amplia regulación de los riesgos profesionales, que al mismo tiempo que resulta obligatoria la aseguración para los empleadores en general, amplía de manera sensible el contenido mismo de la protección. En este sentido el trabajador víctima del infortunio tiene derecho incluso a la rehabilitación y readaptación profesionales, aspectos estos que en el régimen anterior sólo se podían obtener pagados por el propio trabajador a través de la figura de conmutación de la renta. En caso de incapacidad absoluta permanente la nueva legislación permite una pensión de por vida equivalente al 60% del salario, en tanto que el régimen que reemplazó para el mismo supuesto contemplaba una renta del 60% por tres años; del 40% durante los dos años siguientes; y del 30% por dos años más, después de los cuales quedaba desprovisto de toda protección.
7. Seguro Educativo: Mediante Decreto de Gabinete No. 168 de 27 de julio de 1971 se crea el llamado Seguro Educativo, que en el fondo es un impuesto dirigido a una finalidad especial, con un régimen específico de administración, que posteriormente fue, sin embargo, asimilado prácticamente al principio de caja común. Desde su fundación ha permitido un desarrollo significativo del financiamiento de los programas de formación profesional, educación sindical, educación cooperativa, educación agropecuaria, radio y televisión educativa, becas para educación media, préstamos para estudios profesionales a nivel universitario y otros préstamos educativos.
8. Política laboral: En este periodo TORRIJOS establece contactos muy estrechos con el sector sindical de las bananeras, que en los sucesos de diciembre dc 1969 le brindaron apoyo completo para su regreso al poder. Estos contactos frecuentes, con el estilo directo, personal y llano que caracterizó a TORRIJOS, fueron construyendo un ligamen de simpatía recíproca que mucho influyó en la política laboral de estos años y de los que les siguieron. Antes de 1968 TORRIJOS había sido Jefe de la Zona militar de Chiriquí y conoció muy de cerca el drama del obrero bananero, la dureza de sus condiciones de trabajo y el aparato represivo a disposición de lo que era también una suerte de bolsón colonialista.
De allí que bien pronto surgieran una serie de medidas de carácter laboral, que examinaremos dentro del conjunto de la política laboral inspirada por TORRIJOS, pero que por ahora es preciso identificar al menos en este período anterior a la constitucionalización del régimen. Estas medidas deben entenderse ligadas, aún con susvariantes, a las que poco después fueron parte distintiva de la conducción torrijista del Gobierno.
a) Mediante Decreto de Gabinete No. 2 de l5 de enero de 1969, se crea el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, mientras que por Decreto dc Gabinete No. l de la misma fecha se crea el Ministerio de Salud, que venían en forma separada a sustituir el antiguo Ministerio de Trabajo, Previsión Social y Salud Pública, dentro del cual, en verdad, lo referente a Trabajo ocupaba un papel secundario. Poco después el Decreto de Gabinete No. 249 de 16 de julio de 1970 adopta la Ley Orgánica del mencionado Ministerio.
b) Por Decreto de Gabinete No. 60 del 27 de noviembre de 1968, se dan incentivos fiscales para que las empresas repartan parte de sus ganancias con sus trabajadores, incentivos que ninguna o poca influencia logran surtir.
c) Mediante Decreto de Gabinete No. 75 le 11 de diciembre de
1968 se fijo el salario mínimo diario para los trabajadores agrícolas.
d) Debe mencionarse, aunque no se trata de un Decreto de Gabinete, el Decreto No. 53 de lo. de noviembre de 1971 que fijó salarios mínimos para diversas actividades económicas en todo el territorio nacional.
e) Se introducen reformas aisladas al Código de Trabajo, entre lasque pueden mencionarse en materia de fuero sindical (D. de G. No.367 de 26 de noviembre de 1969); en materia de procedimiento (D.de G. No. 52 de 3 de marzo de 1970); de Comisión de Salario Mínimo (H. de G. No. 55 de 17 de marzo de 1970), medidas sobre despidos injustificados (D. de G. No. 19 l de 2 de septiembre de 1971); y aprobación del Décimo Tercer Mes (Decreto de Gabinete No. 221 de 18 de noviembre de 1971).
f) Ratificación de numerosos e importantes Convenios dc la Organización Internacional del Trabajo.
g) Creación de la Comisión Revisora del Anteproyecto del Código
de Trabajo (D. de G. No. 96 de 15 de abril de l97 l ).
Lo relativo al proceso de elaboración, discusión y aprobación del Código de Trabajo, al igual que el alcance y significado de la política laboral concretada en las medidas arriba identificadas, será objeto como ya se dijo, de un examen global de la política laboral inspirada
por TORRIJOS en diversos períodos.
9. Caso Fuerza y Luz: Mención especial merece en este período la intervención y posterior adquisición por compra de la antiguaFuerza y Luz, ante la posición de intransigencia que la transnacional propietaria de la misma había adoptado, amparada en un contrato lascivo a la dignidad y a los intereses nacionales. Esta empresa como mecanismo de presión, prácticamente había paralizado la necesaria extensión de la infraestructura necesaria para la prestación de sus servicios en el área metropolitana. El proyecto de la hidroeléctrica de Bayano en buena parte estaba supeditado a las negociaciones con la empresa. Es as í como en 1972 el Estado panameño interviene y adquiere la empresa en referencia, con lo cual TORRIJ OS asumió los riesgos internacionales que derivaban de afectar de tal manera los intereses de una transnacional norteamericana.
Este paso decisivo abrió las puertas para el fortalecimiento del IRHE y su desarrollo de una política de proyección y construcción de hidroeléctricas, respecto de la cual la crisis energética vino a confirmar una vez más la profunda visión de TORRIJOS.
El problema laboral que en algunos momentos alcanzó ribetes políticos, se superó por decisión de TORRIJOS, con el reconocimiento de los derechos adquiridos de los trabajadores de la antigua compañía, su integración al IRHE, el respeto de su organización sindical y la vigencia para ellos del Código de Trabajo, todo lo cual se garantizó mediante Decreto de Gabinete No. 106 de 29 de junio de 1972.
B. Creación o reorganización de varias instituciones:
Sin lugar a dudas OMAR TORRIJOS HERRERA determinó el remozamiento del aparato institucional panameño, proceso que fue adquiriendo gradualmente perfiles más coherentes y permanentes. De allí que resulte de alguna importancia destacar los pasos iniciales que se cumplen antes de la adopción de la Constitución de 1972.
l . Por Decreto de Gabinete No. 80 de 26 de marzo dc 1969 se
reorganizó el Ministerio de Agricultura, Comercio e Industrias. Poco después, el Decreto de Gabinete No. 145 de 3 de junio de 1969, divide en dos este Ministerio y crea los Ministerios de Agricultura y Ganadería y el de Comercio e Industrias. El Decreto de Gabinete No. 225 de 16 de julio de 1969 dotó a este último de su estructura organizativa, mientras que con posterioridad a la Constitución de 1972 el de Agricultura y Ganadería pasó a formar parte del Ministerio de Desarrollo Agropecuario. Esta separación de funciones evidencia uno de los lineamientos esenciales que desde el primer momento imprimió TORRIJOS a su labor gubernamental, caracterizada por la marcada atención a los problemas del campo para los cuales propició la creación de instituciones especializadas y la estructuración de políticas definidas.
2. La preocupación por lo que vino a constituirse el signo principal de la acción nacional e internacional de TORRIJOS se pone de maniefesto tempranamente, desde el punto de vista institucional, cuando el Decreto de Gabinete 31 de 20 de noviembre de 1968 crea el Ministerio de Relaciones Exteriores la Oficina de Estudios del Canal Interoceánico.
3. Mediante Decretos de Gabinete No. 1 y 2 de 15 de enero de 1969 se crean, respectivamente los Ministerios de Salud y el de Trabajo y Bienestar Social, separación que se hace del antiugo Ministerio de Trabajo, Previsión Social y Salud Pública y que abrió las puertas para la realización de una serie de profundas mediadas sociales en el campo de las alud de las relaciones laborales.
4. Mediante Decreto de Gabinete No. 13 de 22 de enero de 1969 se crea como entidad autónoma la Dirección de Aeronáutica Civil, a la cual le correspondió la modernización de lo relativo al servicio de aeropuertos, que tiene su punto cumbre en la construcción del nueve Aeropuerto Internacional de Tocumen, hy con el nombre del General de División Omar Torrijos Herrera.
5. Con el Decreto de Gabinete No. 60 de 7 de marzo de 1969 se procedió a la reorganización de la Oficina de Regulación de Precios, como un Organizamo Especial. Esta institución ha jugado en los últimos años un papel importante en la ejecución de la política de precios.
6. Una institución vinculada al nacimiento y organización del a Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos ha sido la Direccion General para el Desarrollo de la Comunidad, creada inicialmente por Decreto de Gabinete No. 147 de 3 de junio de 1969 como Dirección para el Desarrollo de la Comunidad y a la cual se le fijaron funciones en el Decreto de Gabinete No.222 de 16 de julio de 1969. En 1974 este organismo fue adscrito al Ministerio de Gobierno y Justicia.
7. Por Decreto de Gabinete No. 260 de 18 de agosto de 1969 se reorganiza la estructura orgánica del Instituto de Fomento Económico, que años después pasaría a formar parte del Ministerio de Desarrollo Agropecuario.
8. El problema del transporte, que hoy día presenta enormes dificultades, fue preocupación constante de TORRIJOS. Desde el punto de vista institucional se creó la Dirección Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, mediante Decreto de Gabinete No. 261 de 24 de agosto de 1969.
9. Decreto de Gabinete No. 62 de 31 de marzo de 1970, por el cual se crea el Instituto Panameño de Deportes y Recreación, que mediante Decreto de Gabinete No. 144 de 2 de junio de 1970 pasó a ser el Instituto Nacional de Cultura y Deportes. De este Instituto, por división, surgieron con posterioridad los actuales Instituto nacional de Cultura (INAC) e Instituto Nacional de Deporte (INDE).
10. La Comisión Panameña de Normas Industriales y Técnicas es creada mediante Decreto de Gavinete No. 282 de 13 de agosto de 1970.
11. En este período comienza el Estado panameño a formular modelos de empresas estatales, que surgen primeramente a través de las llamadas corporaciones de desarrollo que sin duda pretendían comprender algo más que una simple empresa del Estado. Es así como mediante los Decretos de Gabinete No. 295 de 3 de septiembre de 1970, No. 170 de 17 de agosto de 1971 y No. 47 de 24 de febrero de 1972, son creadas la Corporación de Desarrollo Fronterizo, la Corporación de Desarrollo Integral de la Región de Alanje y Barú y la Corporación de Desarrollo del Oriente de Chiriquí.
C. Otras medidas:
Otro grupo de medidas importantes dentro de este concepto de modernización del Estado panameño que merecen destacarse, son las siguientes:
l . Modernización del Registro Público: Es un logro que se alcanza a través de varios años y en este período pueden mencionarse los Decretos de Gabinete No. 328 de 23 de octubre de 1969 y 19 de 23 de enero de 1970.
2. Creación de nuevos Distritos: Por Decreto de Gabinete No. 258 de 30 de julio de 1970 se creó cl Distrito Especial de San Migue- tito, con un régimen jurídico especial y que constituyó un ensayo que ejerció relativa influencia en el diseño posterior de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos. Mediante Decreto No. 296 de 3 le septiembre le 1970 se crea el Distrito de Renacimiento en la Provincia le Chiriquí.
3. Centro Bancario: En este período se inicia el fortalecimiento del centro financiero internacional en nuestro país, a través de los Decretos dc Gabinete No. 73 de 1970, No. 237 de 2 de julio de 1970
y No. 238 de 2 de julio de 1970.
II. Nueva Certificación.
Una dc las preocupaciones que en materia de legislación tenía TORRIJOS era la modernización de los instrumentos legales, en especial los relativos a la administración de justicia. De allí que bien pronto fue receptivo a la idea de reemplazar los actuales códigos, para ajustar nuestra codificación a las necesidades actuales.
Mediante Decreto de Gabinete No. 121 de 8 de mayo de 1969 se designa una Comisión Codificadora para elaborar los proyectos de Código Administrativo, Civil, Penal y Judicial. Los tres últimos son publicados en 1970 y 197 l y fueron objeto de una larga discusión
que, por diferentes etapas, se prolongó hasta fechas recientes, en especial el Código Judicial. Actualmente el Consejo Nacional de Legislación discute el proyecto de Código Penal.
La accesibilidad, rapidez y simplicidad de la justicia fueron ideas que siempre trató TORRIJOS de hacer realidad. En especial la justicia para el hombre pobre.
Los siguientes párrafos ilustran esta idea y en ellos también aflora su preocupación por restar el carácter represivo a la figura del Corregidor:
“Los Corregidores rigen la paz social del país. Nuestro pueblo no sabe, ni le interesa, quiénes son los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Los casos que van a la Corte Suprema de Justicia son de los panameños que tienen dinero para pleitear. El hombre pobre no pleitea; la mayoría no sabe dónde pleitear. Nuestro pueblo no sabe cuál es el Poder Judicial, cuál es el Ministerio Público, cuáles son los Jueces de Circuito. A nuestro pueblo lo rigen 500 corregidores que son los encargados, son Jueces de Paz ustedes; antes que corregidores son Jueces de Paz. Un corregidor injusto ocasiona demasiado atropello. Yo encuentro corregidores que están todavía con la obsesión dc que hay que construir una cárcel aquí, un cepo acá.
Me piden cien pares de esposas y digo: "No hijito, esa no es mi filosofía; ya que a este pueblo demasiado lo han avasallado para seguirlo avasallando. Este pueblo tiene un límite de resistencia”. El corregidor debe ser el líder de la comunidad y nuestro pueblo no acepta jerarquía porque uno es General, o porque uno es esto o lo otro".
Como este tema de la Codificación es tratado en profundidad en otro de los trabajos que recoge la publicación, nos abstenemos de elencar los rasgos fundamentales de los diferentes proyectos, pero debemos precisar que sin duda apuntan hacia una esperada modernización de los códigos nacionales, inspirados en modelos ya superados que datan del siglo pasado, necesidad que se hace patente en especial respecto del Código Judicial y del Penal.
La Constitución Politlca de 1972.
En el año de l972 se plantea la posibilidad de adoptar un nuevo texto constitucional, tarea para la cual en primer lugar se designa por Decreto de Gabinete No. 21 4 de 11 de octubre de ese año una Comisión de Reformas Revolucionarias a la Constitución Nacional, a la
(1) Discurso pronunciado por el General TORRIJOS en una concentración de Corregidores (Cfr. Nuestra Revolución, Ministerio de Relaciones Exteriores, Panamá, 1974, p. 94).
cual correspondía redactar el proyecto correspondiente y se convoca a elecciones populares para elegir una Asamblea de Representantes de los Corregimientos de toda la República, a la cual correspondía aprobar con o sin reformas el proyecto respectivo, elecciones que debían celebrarse a más tardar el primer domingo del mes de agosto de 1972.
Dada la experiencia ocurrida con la Asamblea Constituyente de 1964, el artículo 13 del mencionado Decreto de Gabinete contemplaba la posibilidad de que la Asamblea que se eligiese luego de cumplida su función constituyente en el plazo máximo de un mes, podía “convertirse en Cuerpo Legislativo con las funciones y por el tiempo que determine la Constitución Política”.
Por primera vez en la historia política de Panamá el sistema de elección se centró en la circunscripción política primaria, el Corregimiento, en tanto que la tradición para la elección de Asambleas ordinarias y constituyentes había sido tomar como base la provincia (2). A ello se agregó un requisito hasta entonces inexistente, el de exigir por lo menos un año de residencia antes de la elección en el Corregimiento que se aspiraba a representar.
En vista de que una de las primeras medidas del régimen fue la disolución de los partidos políticos que quedaron vigentes luego de las elecciones de 1968 (Republicano, Liberal, Panameñista y Laborista Agrario), lo cual se hizo por Decreto de Gabinete No. 58 de 3 de marzo de 1969, no existían agrupaciones políticas en condiciones de postular en las elecciones que habían sido convocadas. De allí que el mecanismo utilizado fue el de la “libre postulación", a través del cual el ciudadano se postula sobre la base de un número determinado de adherentes, sistema éste que se reguló en el Decreto de Gabinete No. 2 de l3 de enero de 1972, que dictó las normas para las elecciones de ese año. Se permitió la concurrencia como candidatos hasta de cinco ciudadanos, de manera tal que si se postulaban más de ese número iban en definitiva a la elección los cinco primeros en adherentes, que es el sistema básicamente seguido en las elecciones posteriores, es decir, las de 1978 y las de legisladores de 1980 para los candidatos por libre postulación.
Estas elecciones se celebraron con un extraordinario porcentaje de votantes (89.2%) y sin mayores problemas de fraudes, compra de votos, violencia, robo y destrucción de urnas, etc., que tanto habían caracterizado los procesos electorales del pasado. (3)
(2) En la Constituyente de 1946, además de los Constituyentes por provincia, se eligieron también algunos nacionales.
(3) En las elecciones presidenciales de 1968 el porcentaje de votantes fue de alrededor de un 60%
Dentro de las funciones que se le encomendaron a la Asamblea que se elegía estaba la de escoger al Presidente y Vicepresidente de la República.
La Asamblea cumplió con su cometido de aprobar la nueva Constitución e hizo uso de la facultad de incluir en el nuevo texto su conversión en cuerpo legislativo. Igualmente designó, por un período de 6 años, al Ing. Demetrio Basilio Lakas como Presidente de la República y al Lic. Arturo Sucre como Vicepresidente.
B. Características principales de la Constitución.
Podemos sintetizar los rasgos fundamentales de esta Constitución, que sin duda alguna recoge, como toda constitución, lineamientos políticos imperantes en ese momento y , por otro lado, como producto del contexto histórico en el cual resulta aprobada, deja sentir la influencia de la participación de los militares en el ejercicio del poder político y diseña un Órgano Ejecutivo fuerte, que controla incluso la función legislativa en sus aspectos fundamentales.
I. Con la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos, como se ha dicho, se rompe el esquema tradicional de representación, el cual se hace recaer en la célula básica de la división político administrativa. En esto sin duda ejercen influencia determinante las ideas de TORRIJOS de volcar la actividad gubernamental al campo, el darle un peso específico a las áreas rurales frente a las urbanas.
Lo siguiente puede darnos una idea de lo anterior:
“Siempre se ha dado muy poca importancia a ustedes a pesar de que nadie puede negar que el país descansa sobre 500 pilares, que son los 500 corregimientos del país. Siempre se ha tenido al corregimiento como algo secundario, como algo al que se le puede mandar disposiciones, o al que se le puede ordenar desde la ciudad capital. Nada más equivocado que eso, porque las leyes son efectivas mientras más cerca están del hombre".
(4)“Con ustedes se cambió la filosofía de la representación, y se cambió, porque teníamos que cambiarla. La filosofía vieja estaba llevando a nuestro pueblo a los límites de paciencia, a límites de soporte; la filosofía vieja se basaba en la consulta o en tomar en cuenta sólo a las minoría selectas. La nuestra se basa en la permanente consulta de las mayorías activas que ustedes, ¿quién mejor? podrían representarlas en esta Magna Asamblea dc Corregimientos. ¿Quién podría representarlas ante el Consejo Provincial dc Coordinación y quién mejor podría representarlas a nivel local, a nivel de Distrito? Esas
(4) Discurso pronunciado por el General Omar Torrijos en una concentración de Corregidores
(Cfr. op. cit. p. B9). mismas mayorías fueron irredentas, no selectas; esas mismas mayorías que por lo general sufrieron persecuciones y les digo ésto porque muchas de las caras que hoy veo aquí, las conocí en las cárceles de la República como un testimonio de honor, porque defendían a su pueblo y se oponían a que siguieran atropellando” (5)
El Representante de de Corregimiento no solo debe haber residido en el mismo durante el año anterior a la elección, sino que debe mantener su residencia durante todo el término de su mandato. Esta modalidad rompe una concepción tradicional de la representación, que en el pasado condujo a la elección de diputados que con frecuencia no residían en la provincia en donde encontraban los votos necesarios para llegar a la Asamblea Nacional
El Representante de Corregimiento desarrolla funciones a varios niveles, aspecto éste que debe tomarse en cuenta al enjuiciar la naturaleza de la actual Asamblea:
a) A nivel de Corregimiento, con la Junta Comunal, las Juntas Locales y su labor de constituirse en vocero de la comunidad.
b) A nivel de la Provincia, con su participación en los Consejos Provinciales de Coordinación, que se celebran al menos una vez al mes.
c) A nivel del Distrito, como integrantes del Concejo en su cali-dad de Concejales, con lo cual la elección del Representante vino a reemplazar las antiguas elecciones para concejales. ‘
d) A nivel nacional en el pleno dc la Asamblea Nacional de Re- presentantes de Corregimientos, que ejerce funciones legislativas, administrativas y judiciales (estas últimas a través de una comisión); así como las funciones de aprobar las reformas a la Constitución Nacional.
e) Con las reformas constitucionales de 1978 se introduce una situación especial, cual es la participación de miembros de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos en el actual Consejo Nacional de Legislación, que ejerce en lo fundamental la función legislativa.
La Constitución de 1972 no concibió en lo fundamental a la Asamblea como un cuerpo típicamente legislativo, ya que son pocas sus funciones legislativas y algunas estrictamente parecieran no tener esa naturaleza. La propia función de reformas constitucionales se le otorgó con carácter limitado, porque sólo podía actuar en ese sentido a propuesta del Órgano Ejecutivo, por conducto del antiguo Consejo Nacional de Legislación,
(5) Discurso pronunciado por el Gral. TORRIJOS ante la Asamblea el 11 dc octubre de
l973 (Cfr. Nuestra Revolución. p. 109).
propuesta que en todo caso podía improbar o aprobar con o sin reformas. Con las reformas introducidas en 1978 la Asamblea adquiere plena iniciativa en materia de reforma constitucional.
Esta ha sido una de las debilidades que algunos plantean al funcionamiento de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos. Sin embargo, habría que observar que su funcionamiento y los niveles de acción en que se mueve el Representante plantean una innegable participación en diversas facetas del ejercicio del poder público, aunque deba reconocerse que no ostenta la principal función legislativa.
Otra crítica utilizada respecto de la Asamblea es la desproporción que existe entre la población de corregimientos con varias decenas de miles de votantes con otros con apenas algunos centenares o incluso decenas de votantes, en circunstancias en que todos eligen un sólo Representante. Esta desproporción existe, pero no hay que olvidar que el punto de partida de la Asamblea son los Corregimientos y que en el campo su delimitación obedece muchas veces a las características de dispersión de la población. Si bien esta falta de proporción es susceptible de mejoras y rectificaciones tampoco podría pensarse en una alternativa en que el número de miembros de la Asamblea se reparta en forma estrictamente proporcional a la distribución de la población, pues al área metropolitana, en donde se concentran los mayores núcleos de población, correspondería el grueso de la representación, con lo cual se reforzarían los mecanismos tendientes a fortalecer la acción del Gobierno en los principales centros urbanos, con olvido de la dispersa población rural y de pequeñas localidades urbanas o semiurbanas.
En el mismo orden de ideas no existen sistemas de representación que establezcan una absoluta proporcionalidad entre los puestos en el Órgano Legislativo y la población de diferentes áreas. En Francia,
por ejemplo, en donde rige el sistema mayoritario a dos vueltas, es conocido el hecho de que las circunscripciones en los cinturones obreros de las grandes ciudades, con mayor número de habitantes, eligen menos parlamentarios que las áreas rurales, lo cual por mucho tiempo favoreció en las elecciones legislativas a los partidos de centro y de derecha frente a los de izquierda. Actualmente Miterrand tiene una aplastante mayoría en el parlamento, muy por encima del porcentaje de votos alcanzado por su partido (6).
(6) Cuando Trudeau perdió el poder {que después readquirió) en Canadá, el partido obtuvo mayoría de votos a nivel nacional, pero perdió en la distribución de los escaños en las distintas circunscripciones electorales.
2. Introduce la elección presidencial por vía indirecta, con lo cual abandonó la tradición constitucional panameña y al mismo tiempo introdujo una variante en los sistemas presidencialistas de América Latina. Cabe destacar, sin embargo, que en 1904 y en 1946 los respectivos Presidentes fueron escogidos por la Asamblea Constituyente y no por votación directa. Se introdujo así este sistema bajo el cual se eligió a los Presidentes Lakas y Royo, con sus Vicepresidentes, y que fue eliminado con las reformas constitucionales de l978. El sistema de elección presidencial, en los sistemas presidencialistas, se hace generalmente por votación popular directa. En los Estados Unidos, como se sabe, la elección se hace indirectamente y los votantes escogen a un colegio de electores que tiene como función elegir a su vez al Presidente y Vicepresidente y teóricamente existe la posibilidad, concretada ya en un par de ocasiones, de que un candidato obtenga menos votos populares pero un mayor número de electores que le sean favorables.
En los sistemas parlamentarios, en donde es marcada la distinción entre Jefe de Estado (Presidente o monarca) y Jefe de Gobierno, éste último no es elegido por votación popular directa y su elección depende en definitiva del parlamento. En Italia, el Presidente de la República lo elige el Parlamento y lo mismo ocurría en Francia hasta la V República con la cual De Gaulle introdujo el sistema de elección presidencial directa, que también existe en Portugal.
3. En su versión original la Constitución de 1972 plasmó una concentración evidente de poderes en el Órgano Ejecutivo, al cual correspondió, en lo fundamental, el control de la función legislativa a través del antiguo Consejo Nacional de Legislación, cuya composición mayoritaria estaba determinada por funcionarios de libre nombra- miento y remoción del Órgano Ejecutivo. Con las reformas constitucionales de 1978, a nuestro juicio, disminuye sensiblemente esta preponderancia del Órgano Ejecutivo, ya que la función legislativa tradicional pasa al nuevo Consejo Nacional de Legislación, aunque se reserva al Consejo de Gabinete lo relativo a la aprobación del Presupuesto Nacional y la fijación de aranceles.
4. Uno de los artículos objeto de mayores polémicas en nuestro país es el articulo 2º., que por un lado abandonó el lenguaje de que los órganos actúan “limitada y separadamente” y alude a una “distribución” de funciones entre los mismos, los cuales deben actuar “en armónica colaboración entre sí", pero también, elemento adicional, con la Fuerza Pública. Es evidente que esta norma emana de la presencia política de la Guardia Nacional en el ejercicio del poder, que es el contexto dentro del cual se aprueba la Constitución. Mucho más allá fue la Constitución Portuguesa, que siguió a la llamada "Revolución de los Claveles", en cuyo articulo 10o., se alude directamente a que la alianza entre el Movimiento de las Fuerzas Armadas y los partidos y organizaciones democráticos (la revolución derribó un régimen fascista) asegura el desarrollo pacífico del proceso revolucionario y que el desarrollo de dicho proceso impone en el plano económico la apropiación colectiva de los principales medios de producción.
La Constitución portuguesa dedica todo un Título (el III de la Parte III) al Consejo de la Revolución, en donde además del Presidente de la República y el Primer Ministro (cuando éste último sea militar), participan mayoritariamente las fuerzas armadas. Este Consejo tiene funciones consultivas, autorización de medidas ()estado de sitio o de emergencia, por ejemplo), poder de veto en ciertos casos y en la adopción misma de una serie de medidas que dotan a las Fuerzas Armadas portuguesas de una clara participación en la dirección del Estado (7)
5. En materia de derechos individuales y sociales sigue a grandes rasgos a la Constitución de 1946, pero introduce algunas variantes de importancia en materia de trabajo, familia, salud, cultura nacional y educación.
6. Establece el requisito del plesbiscito para la ratificación de los tratados relativos al Canal de esclusas, a un nuevo canal a nivel o un tercer juego de esclusas.
7. Refuerza el papel del Estado en la economía, si bien mantiene con claridad un sistema basado en la economía de mercado y en la propiedad privada de los medios de producción.
8. El artículo 277 de la Constitución le dio poderes especiales, a nombre propio y por un período de seis años, al General TORRIJOS. En dicha norma se le reconoció como “Líder Máximo del a Revolución Panameña” y se le otorgó voz y voto en el Consejo de Gabinete y en el Consejo Nacional de Legislación, así como voz en la Asamblea, los Consejos Provinciales de Coordinación y las Juntas Comunales. Fuera de estas funciones, las restantes, mucho más importantes, eran funciones que en esta Constitución, al igual que en las anteriores, básicamente correspondían al Presidente de la República, que, por otro lado, es parte del Consejo de Gabinete y también lo era del original Consejo Nacional de Legislación. Debe destacarse que la norma en referencia, duramente cuestionada por los adversarios de Torrijos, fue esencialmente política y por ello careció del rigor jurídico que, aún en medio de una particular situación política, imprimió De Gaulle a la Constitución de 1958 en Francia y a su reforma de 1962, que dieron al Órgano Ejecutivo una mayor fuerza respecto del parlamento, en beneficio del Presidente (Jefe de Estado) y no del Primer Ministro, sin que aquel se
(7) (Esta materia está desarrollada en los artículos 145 a 149 de la Constitución de la República Portuguesa) convierta en Jefe de Gobierno al mismo tiempo.
(8) conto ocurre en las formas presidencialistas de gobierno. La reforma política que introdujo De Gaulle en Francia, sin tener nombre propio, significó un modelo a la medida de las circunstancias históricas que lo llevaron de nuevo al Gobierno, pero también fueron reflejo de su propia personalidad, aspecto que contrasta ahora con el arribo del socialista Miterrand a la Presidencia de Francia.
(9)En el fondo el artículo 277 convirtió a TORRIJOS, por seis años, en Jefe de Gobierno, expresión que no utilizó la norma en cuestión, pero a la cual necesariamente se acudió cuando la intervención dc TORRIJOS se manífiesta en la conducción de las relaciones exteriores, en particular lo referente a las negociaciones de los tratados sobre el Canal. Durante ese periodo funciones inherentes en la actual y en las anteriores constituciones al Presidente de la República, constitucionalmente correspondieron a TORRIJOS como Jefe de Gobierno, con lo cual el Presidente pasó a constituir solamente el Jefe del Estado. En la práctica, con todo, nuestra experiencia personal como Ministro de Estado y en otras posiciones, nos permitieron percatarnos que TORRIJOS no utilizaba a plenitud y en todo momento ese conjunto de funciones, las cuales eran en muchos aspectos ejercidas por el Presidente LAKAS.
IV. Modernización de las instituciones a partir de 1972.
Dentro de las limitaciones a que está sujeto el presente trabajo sólo perdemos reseñar de qué manera la actuación de TORRIJOS como Jefe de Gobierno, significó una modernización del aparato estatal y quedan abiertos los enjuiciamientos políticos que tales obras puedan entrañar.
Con la inauguración del Ingenio La Victoria el 27 de enero de 1973, se inicia la construcción y gestión por el Estado de varios ingenios que operan en la actualidad bajo la dirección de la Corporación Azucarera La Victoria.
En 1973 se expide un conjunto de leyes conocidas como “Leyes dc Vivienda", que combinan incentivos con normas de protección a los arrendatarios. La legislación inquilinaria dictada durante la II
(8) HAURIOU, André, Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Ediciones Ariel,
(9} AI ac6ntuar el poder del Ejecutivo. a través del Presidente, la Constitución Francesa creé una diarquía, desigual según HAURIOU, en beneficio de aquél. con cierto grado de incertidúmbrc respecto a la distribución dc poderes y a las responsabilidades en el ejercicio del poder; y le permite al Presidente asumir poderes extraordinarios HAURIOU observa que cuando De Gaulle las relaciones entre Presidente y Primer Ministro recogían en la práctica el “carisma” evidente dcl primer Presidente de la V República. (IBIDEM, pp. 516-528)Guerra Mundial rigió hasta 1959, cuando, como consecuencia de la famosa “Marcha del Hambre", se aprobó un nuevo instrumento legal que en algunos aspectos significó un retroceso respecto de la legislación anterior, en lo referente, por ejemplo, a la exclusión de los apartamentos del régimen de protección. Preocupación esencial de TORRIJOS fue el problema de los lanzamientos, que estas leyes aprobadas en 1973 pretendieron limitar a casos excepcionales.
En desarrollo de las normas constitucionales se legisla en materia de Registro Civil y normas de familia.
Se crean nuevas instituciones como la Autoridad Portuaria Nacional, Corporación de Desarrollo Minero Cerro Colorado, Empresa Estatal de Cemento Bayano, Corporación Financiera Nacional (COFINA), Ministerio de Desarrollo Agropecuario, Instituto de Seguro Agropecuario, Instituto de Mercadeo Agropecuario, Banco de Desarrollo Agropecuario, Ministerio de Planificación y Política Económica, Instituto Nacional de Telecomunicaciones, Instituto Nacional de Cultura, Instituto Nacional de Deportes, Ministerio de Vivienda, Banco Hipotecario Nacional, etc.
V. Legislación y Política Laboral.
Ya se expuso cómo desde los primeros años TORRIJOS propicia la adopción de una serie de reformas laborales, incluídas las de carácter institucional. Esta preocupación por la suerte de las relaciones laborales culmina con la decisión de adoptar un nuevo Código de Trabajo, decisión antecedida de la creación del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, de la adopción de reformas al Código anterior y del estudio de la posibilidad de adoptar algunas medidas como la sindicalización obligatoria (que llegó a anunciarse) y la jornada semanal de 40 horas.
Ante los obreros bananeros de Puerto Armuelles TORRIJOS anunció la sindicalización obligatoria que “permitirá la creación de una poderosa Unión General de Trabajadores y de todos los dirigentes sindicales que durante muchos años intentaron esta fórmula de salvación nacional, pero que fracasaron ante la incomprensión, la negativa y la persecución de gobiernos corrompidos e inmorales”. Asimismo anunció la implantación de la cuota sindical obligatoria.
TORRIJOS intuyó rápidamente las ventajas de una codificación frente a las leyes aisladas que frangmentaran la regulación laboral y que , como en el caso de la sindicalización obligatoria, no pasaban muchas veces de proyectos anunciados. La Constitución de 1946 exigía una mayoría especial para la reforma de las leyes orgánicas (entre ellas los códigos), lo cual además de las ventajas inherentes a la codificación, daba mayor estabilidad legislativa a la materia. Hasta psicológicamente, dijo TORRIJOS, no es lo mismo que el obrero tenga debajo del brazo un “Código de Trabajo” que una o más leyes de trabajo.
B. El Código de Trabajo.
Mediante Decreto de Gabinete No. 96 de 15 de abril de 1971 se creó la Comisión Revisora del Anteproyecto del Código de Trabajo, integrada por Jorge Fábrega (presidente de la Comisión), Luis Shirley, Rosario Oller de Sarasqueta, Américo Rivera, Carlos Mendoza y Rolando Murgas Torraza. Posteriormente, como miembros adjuntos, se incorporaron los funcionarios del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social Arturo Hoyos y Jaime Jované, en tanto que el Dr. Carlos
Mendoza, si bien concurrió a la primera reunión de la Comisión, se abstuvo de participar en el ulterior desarrollo del trabajo encomendado.
La Comisión entregó un proyecto en octubre de 1971, que el General Torrijos presentó en la concentración efectuada el 11 de octubre de 1971, al cual se refirió como “producto de luchas de un General Torrijos que siempre creyó en el obrero, de un General Torrijos que se ha identificado con ustedes, que está predispuesto a cualquier tipo de sacrificio, con tal de que el pueblo panameño encuentre su felicidad, encuentre normas justas, encuentre un gobierno en el cual todos somos hijos legítimos. Un gobierno donde algunos no sean hijastros o hijos adoptivos. Un gobierno que sea el padre de todos, no padre para unos y padrasto para otros." Y con referencia específica a su contenido, expresó:
“El nuevo código logra humanizar las condiciones de trabajo. El nuevo código incorpora a una gran masa de trabajadores a los beneficios del mismo. Este Código establece un Tribunal Superior de Trabajo en el interior de la República, con lo que conseguimos que los casos laborales no tengan que ser traídos a la capital. El Código propicia cl contrato colectivo. Hace obligatorio el descuento de la cuota sindical. Y eso si es una conquista, señores. El Código incorpora a quince mil trabajadores del volante. Incorpora a todo panameño que se arranca la vida en duras faenas de la pesca. El código incorpora a los carretilleros. El código establece procedimientos breves, eficaces, efectivos. El código hace la justicia rápida y efectiva, y no justicia ilusoria, como la que tenemos ahora. El código trae una serie de beneficios que le dan al obrero lo que se merece, y que no ponen al buen empresario en condiciones de no seguir operando. El código va a ser difundido, va a ser impreso, y se le va a dar a ustedes para que lo conozcan. El código entrará en vigencia el primero de enero de 1972.
Hay una pregunta que está en el ambiente. ¿Omar, qué pasó con el séptimo día? Yo sé que eso existe en el ambiente. Pero señores, el que los engaña les está faltando el respeto. Yo adoro mucho a mi pueblo para engañarlo y faltarle el respeto. Ni el sector patronal, ni el sector obrero, ni el Gobierno podrá decidir, a ciencia cierta si el séptimo día lo que va a producir es que nos aumenten precipitadamente el costo de la vida. Que el séptimo día va a afectar la economía de los hogares humildes que existen en este país. Pero, sin embargo, el Gobierno está dispuesto a seguir estudiando esto. Si el séptimo día beneficia al obrero, sin perjudicar la economía del pueblo, entonces ustedes tendrán el séptimo día.
No quiero asumir una decisión precipitada. No quiero propiciar que en este país se encarezca la vida. Estamos dispuestos a continuar estudiando el asunto, y a seguir conversando. No quiero propiciar, inconsultamente, que suba el costo de la vida de ustedes. Yo prefiero seis días bien pagados, que siete días con raciones de hambre.
En estas palabras de TORRIJOS encontramos un resumen del contenido principal del proyecto de Código, así como una alusión a la posible adopción del séptimo día remunerado, pedida por los obreros pero antagonizada por los empresarios, pese a que el proyecto la concebía como un mecanismo de incentivación de la productividad, al desalentar el ausentismo, pues el trabajador que faltaba un día, aún por enfermedad, no habría recibido el pago del séptimo día.
No obstante lo anterior, el clamor de los obreros por recibir mejoras económicas en la nueva legislación, llevó a TORRIJOS en noviembre de 1971, antes de aprobarse el código, a la adopción del décimo día.
En las discusiones del proyecto a nivel del Consejo de Gabinete, TORRIJOS insistió en el fortalecimiento del sindicalismo, la contratación colectiva y el derecho de huelga; en la incorporación de sectores desprotegidos y en el a adopción de normas protectoras frente al despido. Llegó a afirmar que no quería que en Panamá se aplicara a los obreros el esquema del “chupón”, que luego de extraído el juego a la naranja se le arrojaba como un desperdicio.
El código de Trabajo fue aprobado el 30 de diciembre de 1971 y comenzó a regir el 2 de abril de 1972. Esperamos que los párrafos que anteceden sirvan de ilustración de lo que fueron sus principales innovaciones. La estabilidad en el empleo, medida audaz en ese
(10) Cabe observar que Panamá es uno de los pocos países en América Latina que no remunera el séptimo día y que en la mayoría de ellos existen una, dos y hasta tres mensualidades anuales adicionales.
Momento y hondamente debatida y cuestionada todos estos años, significó un punto de referencia especial. En los largos meses de consulta de la comisión redactora con los sectores obreros y empleadores, la idea que predominó la mayor parte del tiempo fue la de un aumento en las indemnizaciones de despido y algunas restricciones al despido arbitrario, sin llegar a una verdadera estabilidad. En una reunión formal con una de las asociaciones de empleadores más representativas, se tildó ese aumento en las indemnizaciones como “inaceptable” y sólo admisible en todo caso para trabajadores con más de 25 años de servicio
(11). De allí en adelante, ante esa actitud, la Comisión se inclinó por introducir un sistema de estabilidad relativa.
En cuanto al séptimo día, no fue incorporado al Código en virtud de la cerrada oposición empresarial. Inicialmente TORRIJOS había manifestado cierta inclinación por esta mejora. Así en su discurso ante los obreros de Puerto Armuelles el 1º. de mayo de 1971 había adelantado:
“Ustedes reclaman conquistas, justamente ustedes tienen todo el derecho a reclamar conquistas. No les puede adelantar absolutamente nada, porque cada vez que el General adelanta una conquista social las fuerzas contrarevolucionarias, las fuerzas que aún insisten en que el obrero no debe otorgársele conquistas se agazapan y nos combaten. Lo que sí les puedo decir es que en el año 1947 ya el séptimo día se pagaba en todos los países de América si ya en 1947 estaba o no consignado el pago del séptimo día. Esto lo dejo como interrogante y vamos a ver cómo reaccionan ellos ante este ejemplo histórico.”
Como Viceministro y luego como Ministro de Trabajo y Bienestar Social, desde el momento mismo en que empezó a regir el nuevo Código nos correspondió atender personalmente su aplicación y, ya como Ministro desde octubre de 1972 a noviembre de 1975, el desarrollo de una política laboral frente a la nueva legislación y a las instituciones necesarias para su adecuado cumplimiento. Siempre tuvo TORRIJOS una actitud dirigida a calibrar de cerca y con la debida prudencia los efectos de la legislación adoptada, en dónde estaban sus virtudes y en dónde sus defectos. En nuestra gestión ministerial encontramos en TORRIJOS un Jefe de Gobierno dispuesto a escuchar y a madurar debidamente la toma de decisiones.
Los antagonismos existentes entre trabajadores y empleadores, agudizados por el proceso inflacionario, hicieron al Código de Trabajo blanco de una discusión que todavía se prolonga en el país. En cada comparecencia de TORRIJOS, en especial en el mes de octubre ante la Asamblea, se esperaba que definiese si había o no reformas al Código de Trabajo. En 1974, en la Asamblea, reiteró a los empresarios “que todavía no se han acostumbrado a vivir con un Código que ya tiene más de tres años, que se acomoden a él porque el código no se va a acomodar a ellos”. Pero también hizo un llamado a los obreros para que no se dejasen llevar “por falsas conquistas sindicales que muchas veces son ilusorias porque ni la empresa ni el empresario ni el asalariado pueden sostenerlas”.
(12) La indemnización del Código anterior iba de 24 horas hasta seis meses. Pero sólo después de 10 años se recibía 3 meses, a partir de los cuales la tabla aumentaba un mes por cada 5 años.
c. Afianzamiento institucional.
TORRIJOS siempre manifestó preocupación por un Ministerio de Trabajo bien organizado y con plena capacidad para intervenir en la fijación de la política social del Gobierno.
En 1973 dispuso la transferencia de los servicios de formación profesional del IFARHU al Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, sobre la base de que además de enlazarse dichas funciones con la política de empleo, consideraba necesario que el Ministerio tuviera frente al sector empresarial no sólo la función, con frecuencia enojosa y antagonizante, de exigir el cumplimiento de las normas laborales y mediar en los conflicots, sino también la de ofrecerles mano de obra calificada conforme a sus requerimientos.
En su discurso ante la Asamblea en octubre de 1974 reprochó a obreros y empresarios el pretender convertir la institución en “un Ministerio de pleitos” y no en un Ministerio de producción.
En 1973 se crea mediante Ley No. 74 de 20 de septiembre, el Instituto Panameño de Estudios Laborales, con funciones de capacitación sindical e investigaciones en el campo social y económico, que se financia con el seguro educativo, y que paulatinamente ha incrementado sus programas y su radio de acción. Responde a la norma constitucional que estatuye que la capacitación sindical será impartida exclusivamente por el Estado y las organizaciones sindicales panameñas (art. 71 de la Constitución).
Por Rolando Murgas Torraza
En pocas páginas y en breve tiempo resulta tarea difícil recoger el aporte innegable del pensamiento y la acción de OMAR TORRI- JOS HERRERA a la modernización de las instituciones nacionales. Tarea esta que debemos afrontar cuando a pocas semanas dc su desaparición física todavía nos parece increíble escribir en pasado de quien sentimos presente.
1. Instituciones anteriores a la Constitución de 1972.
Con la irrupción de los militares al poder político el 11 de octubre de 1968, se rompe desde luego cl orden constitucional existente, ruptura cuyas causas muchos, desde encontrados puntos de vista, han procurado explicar.
La Constitución de 1946, en su artículo 93, prescribía que correspondía a la seguridad social a cargo de una institución autónoma la cobertura de los riesgos profesionales. Pese a ello el Código de Trabajo dictado en 1947 reguló la materia sobre la base de la aseguración privada y obligaba en su articulo 252 al seguro obligatorio.
Con dichas compañías a un número limitado dc actividades visiblemente peligrosas, con lo cual una buena parte de la masa trabajadora estaba privada de una efectiva garantía ante los riesgos profesionales, en especial en los casos de consecuencias más graves respecto le la capacidad de trabajo, en los cuales la insolvencia patronal hacia ilusoria las prescripciones legales.
e) Se introducen reformas aisladas al Código de Trabajo, entre las que pueden mencionarse en materia de fuero sindical (D. de G. No.
367 de 26 de noviembre de 1969); en materia de procedimiento (D.de G. No. 52 de 3 de marzo de 1970); de Comisión de Salario Mínimo (H. de G. No. 55 de 17 de marzo de 1970), medidas sobre despidos injustificados (D. de G. No. 19 l de 2 de septiembre de 1971); y aprobación del Décimo Tercer Mes (Decreto de Gabinete No. 221 de 18 de noviembre de 1971).
g) Creación de la Comisión Revisora del Anteproyecto del Código de Trabajo (D. de G. No. 96 de 15 de abril de l97 l ). Lo relativo al proceso de elaboración, discusión y aprobación del Código de Trabajo, al igual que el alcance y significado de la política laboral concretada en las medidas arriba identificadas, será objeto como ya se dijo, de un examen global de la política laboral inspirada
9. Caso Fuerza y Luz: Mención especial merece en este período la intervención y posterior adquisición por compra de la antigua
Fuerza y Luz, ante la posición de intransigencia que la transnacional propietaria de la misma había adoptado, amparada en un contrato lascivo a la dignidad y a los intereses nacionales. Esta empresa como mecanismo de presión, prácticamente había paralizado la necesaria extensión de la infraestructura necesaria para la prestación de sus servicios en el área metropolitana. El proyecto de la hidroeléctrica de Bayano en buena parte estaba supeditado a las negociaciones con la empresa. Es as í como en 1972 el Estado panameño interviene y adquiere la empresa en referencia, con lo cual TORRIJ OS asumió los riesgos internacionales que derivaban de afectar de tal manera los intereses de una transnacional norteamericana.
l . Por Decreto de Gabinete No. 80 de 26 de marzo dc 1969 se reorganizó el Ministerio de Agricultura, Comercio e Industrias. Poco después, el Decreto de Gabinete No. 145 de 3 de junio de 1969, divide en dos este Ministerio y crea los Ministerios de Agricultura y Ganadería y el de Comercio e Industrias. El Decreto de Gabinete No. 225 de 16 de julio de 1969 dotó a este último de su estructura organizativa, mientras que con posterioridad a la Constitución de 1972 el de Agricultura y Ganadería pasó a formar parte del Ministerio de Desarrollo Agropecuario. Esta separación de funciones evidencia uno de los lineamientos esenciales que desde el primer momento imprimió TORRIJOS a su labor gubernamental, caracterizada por la marcada atención a los problemas del campo para los cuales propició la creación de instituciones especializadas y la estructuración de políticas definidas.
Mediante Decreto de Gabinete No. 121 de 8 de mayo de 1969 se designa una Comisión Codificadora para elaborar los proyectos de Código
Administrativo, Civil, Penal y Judicial. Los tres últimos son publicados en 1970 y 197 l y fueron objeto de una larga discusión
“Los Corregidores rigen la paz social del país. Nuestro pueblo no sabe, ni le interesa, quiénes son los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Los casos que van a la Corte Suprema de Justicia son de los panameños que tienen dinero para pleitear. El hombre pobre no pleitea; la mayoría no sabe dónde pleitear. Nuestro pueblo no sabe cuál es el Poder Judicial, cuál es el Ministerio Público, cuáles son los Jueces de Circuito. A nuestro pueblo lo rigen 500 corregidores que son los encargados, son Jueces de Paz ustedes; antes que corregidores son Jueces de Paz. Un corregidor injusto ocasiona demasiado atropello. Yo encuentro corregidores que están todavía con la obsesión dc que hay que construir una cárcel aquí, un cepo acá. Me piden cien pares de esposas y digo: "No hijito, esa no es mi filosofía; ya que a este pueblo demasiado lo han avasallado para seguirlo avasallando. Este pueblo tiene un límite de resistencia”. El corregidor debe ser el líder de la comunidad y nuestro pueblo no acepta jerarquía porque uno es General, o porque uno es esto o lo otro". (1)
III. La Constitución Politlca de 1972.
(1) Discurso pronunciado por el General TORRIJOS en una concentración de Corregidores (Cfr. Nuestra Revolución, Ministerio de Relaciones Exteriores, Panamá, 1974, p. 94) cual correspondía redactar el proyecto correspondiente y se convoca a elecciones populares para elegir una Asamblea de Representantes de los Corregimientos de toda la República, a la cual correspondía aprobar con o sin reformas el proyecto respectivo, elecciones que debían celebrarse a más tardar el primer domingo del mes de agosto de 1972.
En vista de que una de las primeras medidas del régimen fue la disolución de los partidos políticos que quedaron vigentes luego de las elecciones de 1968 (Republicano, Liberal, Panameñista y Laborista Agrario), lo cual se hizo por Decreto de Gabinete No. 58 de 3 de marzo de 1969, no existían agrupaciones políticas en condiciones de postular en las elecciones que habían sido convocadas. De allí que el mecanismo utilizado fue el de la “libre postulación", a través del cual el ciudadano se postula sobre la base de un número determinado de adherentes, sistema éste que se reguló en el
Decreto de Gabinete No. 2 de l3 de enero de 1972, que dictó las normas para las elecciones de ese año. Se permitió la concurrencia como candidatos hasta de cinco ciudadanos, de manera tal que si se postulaban más de ese número iban en definitiva a la elección los cinco primeros en adherentes, que es el sistema básicamente seguido en las elecciones posteriores, es decir, las de 1978 y las de legisladores de 1980 para los candidatos por libre postulación.
3) En las elecciones presidenciales de 1968 el porcentaje de votantes fue de alrededor de un 60%
Dentro de las funciones que se le encomendaron a la Asamblea que se elegía estaba la de escoger al Presidente y Vicepresidente de la República. La Asamblea cumplió con su cometido de aprobar la nueva Constitución e hizo uso de la facultad de incluir en el nuevo texto su conversión en cuerpo legislativo. Igualmente designó, por un período de 6 años, al Ing. Demetrio Basilio Lakas como Presidente de la República y al Lic. Arturo Sucre como Vicepresidente.
“Siempre se ha dado muy poca importancia a ustedes a pesar de que nadie puede negar que el país descansa sobre 500 pilares, que son los 500 corregimientos del país. Siempre se ha tenido al corregimiento como algo secundario, como algo al que se le puede mandar disposiciones, o al que se le puede ordenar desde la ciudad capital. Nada más equivocado que eso, porque las leyes son efectivas mientras más cerca están del hombre". (4)
“Con ustedes se cambió la filosofía de la representación, y se cambió, porque teníamos que cambiarla. La filosofía vieja estaba llevando a nuestro pueblo a los límites de paciencia, a límites de soporte; la filosofía vieja se basaba en la consulta o en tomar en cuenta sólo a las minoría selectas. La nuestra se basa en la permanente consulta de las mayorías activas que ustedes, ¿quién mejor? podrían representarlas en esta Magna Asamblea dc Corregimientos. ¿Quién podría representarlas ante el Consejo Provincial dc Coordinación y quién mejor podría representarlas a nivel local, a nivel de Distrito? Esas mismas mayorías fueron irredentas, no selectas; esas mismas mayorías que por lo general sufrieron persecuciones y les digo ésto porque muchas de las caras que hoy veo aquí, las conocí en las cárceles de la República como un testimonio de honor, porque defendían a su pueblo y se oponían a que siguieran atropellando”.
(5) Discurso pronunciado por el Gral. TORRIJOS ante la Asamblea el 11 dc octubre del973 (Cfr. Nuestra Revolución. p. 109). propuesta que en todo caso podía improbar o aprobar con o sin reformas. Con las reformas introducidas en 1978 la Asamblea adquiere plena iniciativa en materia de reforma constitucional.
4. Uno de los artículos objeto de mayores polémicas en nuestro país es el articulo 2º., que por un lado abandonó el lenguaje de que los órganos actúan “limitada y separadamente” y alude a una “distribución” de funciones entre los mismos, los cuales deben actuar “en armónica colaboración entre sí", pero también, elemento adicional, con la Fuerza Pública. Es evidente que esta norma emana de la presencia política de la Guardia Nacional en el ejercicio del poder, que es el contexto dentro del cual se aprueba la Constitución. Mucho más allá fue la Constitución Portuguesa, que siguió a la llamada "Revolución de los Claveles", en cuyo articulo 10o., se alude directamente a que la alianza entre el Movimiento de las Fuerzas Armadas y los partidos y organizaciones democráticos (la revolución derribó un régimen fascista) asegura el desarrollo pacífico del proceso revolucionario y que el desarrollo de dicho proceso impone en el plano económico la apropiación colectiva de los principales medios de producción. La Constitución portuguesa dedica todo un Título (el III de la Parte III) al Consejo de la Revolución, en donde además del Presidente de la República y el Primer Ministro (cuando éste último sea militar), participan mayoritariamente las fuerzas armadas. Este Consejo tiene funciones consultivas, autorización de medidas ()estado de sitio o de emergencia, por ejemplo), poder de veto en ciertos casos y en la adopción misma de una serie de medidas que dotan a las Fuerzas Armadas portuguesas de una clara participación en la dirección del Estado (7)
(7) (Esta materia está desarrollada en los artículos 145 a 149 de la Constitución de la República Portuguesa) convierta en Jefe de Gobierno al mismo tiempo (8) conto ocurre en las formas presidencialistas de gobierno. La reforma política que introdujo De Gaulle en Francia, sin tener nombre propio, significó un modelo a la medida de las circunstancias históricas que lo llevaron de nuevo al Gobierno, pero también fueron reflejo de su propia personalidad, aspecto que contrasta ahora con el arribo del socialista Miterrand a la Presidencia de Francia. (9)
En el fondo el artículo 277 convirtió a TORRIJOS, por seis años, en Jefe de Gobierno, expresión que no utilizó la norma en cuestión, pero a la cual necesariamente se acudió cuando la intervención dc TORRIJOS se manífiesta en la conducción de las relaciones exteriores, en particular lo referente a las negociaciones de los tratados sobre el Canal. Durante ese periodo funciones inherentes en la actual y en las anteriores constituciones al
Presidente de la República, constitucionalmente correspondieron a TORRIJOS como Jefe de Gobierno, con lo cual el Presidente pasó a constituir solamente el Jefe del Estado. En la práctica, con todo, nuestra experiencia personal como Ministro de Estado y en otras posiciones, nos permitieron percatarnos que TORRIJOS no utilizaba a plenitud y en todo momento ese conjunto de funciones, las cuales eran en muchos aspectos ejercidas por el Presidente LAKAS.
(9} AI ac6ntuar el poder del Ejecutivo. a través del Presidente, la Constitución Francesa creé una diarquía, desigual según HAURIOU, en beneficio de aquél. con cierto grado de incertidúmbrc respecto a la distribución dc poderes y a las responsabilidades en el ejercicio del poder; y le permite al Presidente asumir poderes extraordinarios HAURIOU observa que cuando De Gaulle las relaciones entre Presidente y Primer Ministro recogían en la práctica el “carisma” evidente dcl primer Presidente de la V República. (IBIDEM, pp. 516-528)
Guerra Mundial rigió hasta 1959, cuando, como consecuencia de la famosa “Marcha del Hambre", se aprobó un nuevo instrumento legal que en algunos aspectos significó un retroceso respecto de la legislación anterior, en lo referente, por ejemplo, a la exclusión de los apartamentos del régimen de protección. Preocupación esencial de TORRIJOS fue el problema de los lanzamientos, que estas leyes aprobadas en 1973 pretendieron limitar a casos excepcionales.
TORRIJOS intuyó rápidamente las ventajas de una codificación frente a las leyes aisladas que frangmentaran la regulación laboral y que , como en el caso de la sindicalización obligatoria, no pasaban muchas veces de proyectos anunciados. La Constitución de 1946 exigía una mayoría especial para la reforma de las leyes orgánicas (entre ellas los códigos), lo cual además de las ventajas inherentes a la codificación, daba mayor
estabilidad legislativa a la materia. Hasta psicológicamente, dijo TORRIJOS, no es lo mismo que el obrero tenga debajo del brazo un “Código de Trabajo” que una o más leyes de trabajo.
“El nuevo código logra humanizar las condiciones de trabajo. El nuevo código incorpora a una gran masa de trabajadores a los beneficios del mismo. Este Código establece un Tribunal Superior de Trabajo en el interior de la República, con lo que conseguimos que los casos laborales no tengan que ser traídos a la capital. El Código propicia cl contrato colectivo. Hace obligatorio el descuento de la cuota sindical. Y eso si es una conquista, señores.
El Código incorpora a quince mil trabajadores del volante. Incorpora a todo panameño que se arranca la vida en duras faenas de la pesca. El código incorpora a los carretilleros. El código establece procedimientos breves, eficaces, efectivos. El código hace la justicia rápida y efectiva, y no justicia ilusoria, como la que tenemos ahora. El código trae una serie de beneficios que le dan al obrero lo que se merece, y que no ponen al buen empresario en condiciones de no seguir operando. El código va a ser difundido, va a ser impreso, y se le va a dar a ustedes para que lo conozcan. El código entrará en vigencia el primero de enero de 1972.
Cabe observar que Panamá es uno de los pocos países en América Latina que no remunera el séptimo día y que en la mayoría de ellos existen una, dos y hasta tres mensualidades anuales adicionales.
Momento y hondamente debatida y cuestionada todos estos años, significó un punto de referencia especial. En los largos meses de consulta de la comisión redactora con los sectores obreros y empleadores, la idea que predominó la mayor parte del tiempo fue la de un aumento en las indemnizaciones de despido y algunas restricciones al despido arbitrario, sin llegar a una verdadera estabilidad. En una reunión formal con una de las asociaciones de empleadores más representativas, se tildó ese aumento en las indemnizaciones como “inaceptable” y sólo admisible en todo caso para trabajadores con más de 25 años de servicio (11). De allí en adelante, ante esa actitud, la Comisión se inclinó por introducir un sistema de estabilidad relativa.
(11) La indemnización del Código anterior iba de 24 horas hasta seis meses. Pero sólo después de 10 años se recibía 3 meses, a partir de los cuales la tabla aumentaba un mes por cada 5 años.
Por Ley 7ª. De 1975 se crearon las Juntas de Conciliación y Decisión, organismos jurisdiccionales de carácter tripartito que, en desarrollo de la Declaración de Boquete adoptada el 27 de octubre de 1974, se dirigió a propiciar la celeridad en los juicios de trabajo. De allí que la mencionada ley estructure un procedimiento simple, rápido y de una solo instancia para los procesos con cuantía inferior a B/1,500.00 respecto de los cuales hizo referencia la Declaración de Boquete, para los relativos y despidos injustificados y en los casos de sirvientes domésticos.
Con la Ley 53 de 1975 se reguló de manera integral un procedimiento especial para el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, mucho más simple que el procedimiento administrativo general y al mismo tiempo, siguiendo una tendencia que se observa internacionalmente y que en otros órdenes (por ejemplo, protección al consumidor) se ha desarrollado en Panamá, se dieron facultades jurisdiccionales al Ministerio de Trabajo y Bienestar Social en materia de determinación del salario mínimo aplicable, interpretación de cláusulas de las convenciones colectivas (fuente muchas veces de graves conflictos colectivos) y la posibilidad de intervenir para autorizar la variación de rutas o inclusión de vendedores adicionales en los casos de trabajadores que reciban parte de su remuneración en comisiones.

References: artículo 93
 artículo 13
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 93
 artículo 277