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Timestamp: 2016-08-30 22:28:43+00:00

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: ÍNDICE : Outra : CRIMES DE PREFEITO POR ATO �MPROBO	Luciano Santana dos Santos - estudante de direito das faculdades Jorge Amado- 10� semestre
lsantanads@hotmail.com
CRIMES DE PREFEITO POR ATO �MPROBO
Primeiramente, no que tange � configura��o da contrata��o tempor�ria irregular como ato de improbidade administrativa, vamos conceituar o que � um ato �mprobo, demonstrando, tamb�m, os fundamentos legais que permitem a responsabiliza��o do administrador (Prefeito Municipal) que desobedece mandamentos constitucionais e efetivam servidores sem a obedi�ncia de um pr�vio concurso p�blico. Nesse sentido, existe a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92).
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: CONCEITO E FUNDAMENTO LEGAL
A palavra improbidade vem do latim, improbitas, atis, significando, em sentido pr�rpio, m� qualidade (de uma coisa). Extrai-se do dicion�rio da L�ngua Portuguesa a seguinte conceitua��o acerca da palavra �mprobo. Sen�o vejamos: �mprobo. Que n�o tem probidade; desonesto.
Alguns autores, como Maria Sylvia di Pietro , denotam a dificuldade de distinguir o que seria moralidade administrativa e probidade administrativa. Segundo a autora, ambas as express�es, a rigor, significam id�ias semelhantes, tendo em vista que ambas relacionam-se com a id�ia de honestidade na Administra��o P�blica.
Dessa afirmativa, ressalta a autora que, para a caracteriza��o da probidade, exige-se n�o s� a observ�ncia da legalidade formal, ou seja, de acordo com a lei, � necess�rio, tamb�m, observ�ncia aos princ�pios �ticos, tais como o da lealdade, boa-f�, dentre outros. Dessa forma, depreende-se que improbidade administrativa � o ato contr�rio � moral, � honestidade, enfim, cria um descompasso com a ordem jur�dica de um Estado, indo em sentido contr�rio � lei.
Improbidade administrativa � mais que mera atua��o desconforme com a singela e fria letra da lei. � conduta denotativa de subvers�o das finalidades administrativas, seja pelo uso nocivo (ilegal e imoral) do Poder P�blico, seja pela omiss�o indevida de atua��o funcional, seja pela inobserv�ncia dolosa ou culposa das normas legais. Decorre tanto da desonestidade ou da incompet�ncia do agente p�blico no desempenho de suas atividades funcionais.
Nesse sentido, Romualdo Fl�vio Dropa , conceitua improbidade administrativa. Sen�o vejamos:
�... pode-se conceituar o ato de improbidade administrativa como sendo todo aquele praticado por agente p�blico, contr�rio �s normas da moral, � lei e aos bons costumes, com vis�vel falta de honradez e de retid�o de conduta no modo de agir perante a administra��o p�blica direta, indireta ou fundacional envolvidas pelos Tr�s Poderes.�
A express�o designa, tecnicamente, a chamada �corrup��o administrativa�, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administra��o P�blica de seus fundamentos b�sicos de moralidade, afrontando os princ�pios da ordem jur�dica do Estado de Direito.
Muitos autores definem improbidade administrativa como a��o contr�ria � ordem jur�dica, violadora dos princ�pios basilares do ordenamento, enfim, um ato imoral. Nesse sentdio, Waldo Fazzio J�nior destaca que a improbidade administrativa significa o exerc�cio de fun��o, cargo, mandato ou emprego p�blico sem observ�ncia dos princ�pios administrativos da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da moralidade e da efici�ncia. Afirma ainda que � o desvirtuamento do exerc�cio p�blico, que tem como fonte a m�-f�.
Jos� Afonso da Silva destaca que a probidade administrativa � uma forma de moralidade administrativa.. Ainda segundo o autor, a probidade administrativa consiste no dever de o funcion�rio servir a Administra��o com honestidade, procedendo no exerc�cio das suas fun��es, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer. Para o aludido doutrinador, o desrespeito a esse dever caracteriza a improbidade administrativa.
Ainda dissertando sobre o mesmo assunto, Jos� Afonso conceitua improbidade administrativa como uma imoralidade qualificada pelo dano ao er�rio e correspondente vantagem ao �mprobo ou a outrem.
Tais afirma��es n�o s�o diferentes do que preceitua a Lei de Improbidade administrativa em seu art. 11. Veja:
�Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princ�pios da administra��o p�blica qualquer a��o ou omiss�o que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade �s institui��es...�
Assim, a a��o de improbidade administrativa visa obter a declara��o de nulidade do ato lesivo ao interesse p�blico, bem como punir o administrador, seja ele servidor p�blico strictu sensu (aquele que exerce atividade p�blica como agente administrativo), como tamb�m o servidor p�blico lato sensu (aquele que exerce atividade p�blica como agente pol�tico, quer dizer, no desempenho de mandato eletivo). Assim, aquele agente p�blico que contrata servidores sem observar mandamentos constitucionais, dentre eles o do ingresso na Administra��o P�blica mediante concurso p�blico, pode ser sujeito passivo em uma a��o de improbidade administrativa.
No que tange � puni��o do agente pol�tico, como tamb�m dos demais servidores, Maria Sylvia Di Pietro comenta que, com a inser��o do princ�pio da moralidade na Constitui��o, a exig�ncia da moralidade estendeu-se a toda a Administra��o P�blica, e a improbidade ganhou abrang�ncia maior, pois passou a ser prevista e sancionada com rigor para todas as categorias de servidores p�blicos, sendo que, at� ent�o, a improbidade administrativa constitu�a infra��o prevista e definida apenas para os agentes pol�ticos.
A improbidade administrativa encontra-se consubstanciada na Carta Magna , como ordenamento basilar da ordem jur�dica nacional, no art. 37, �4, quando preceitua que: � Os atos de improbidade administrativa importar�o a suspens�o dos direitos pol�ticos, a perda da fun��o p�blica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao er�rio, na forma e grada��o previstas em lei, sem preju�zo da a��o penal cab�vel�.
H� tamb�m a pr�pria Lei de Improbidade administrativa (Lei n. 8.492/92) ou �lei do colarinho branco�, como destaca Romualdo Fl�vio Dropa , afirmando, ainda, que a sociedade encontra na aludida lei a possibilidade de exercer o controle social, exigindo moralidade e compromisso social dos respons�veis pela gest�o dos recursos p�blicos.
Analisando a Lei n. 8.429/92, Lei de Improbidade administrativa, verifica-se que constitui-se em um meio legal de se combater a n�o obedi�ncia da regra do concurso p�blico para a admiss�o de servidores na Administra��o P�blica.
Assim, no art. 11, V, o mesmo Diploma Legal classifica como ato de improbidade administrativa aquele que frustra a licitude de concurso p�blico. Sobre o assunto, Waldo Fazzio J�nior destaca que a regra constitucional do concurso p�blico para o ingresso de pessoas nos quadros da Administra��o P�blica coaduna-se com o princ�pio constitucional da impessoalidade.
Destaca tamb�m, o aludido autor, que a referida regra inserida na Constitui��o constitui uma necessidade n�o s� moralizat�ria, mas, tamb�m, uma necessidade financeira e administrativa. � importante ter a no��o de que a n�o observ�ncia desse mandamus constitucional constitui uma forma de nepotismo, bem como de favorecimentos pol�ticos. Nesse sentido, Waldo Fazzio J�nior:
A norma��o citada intenta �enxugar� os quadros p�blicos, profundamente afetados pelo nepotismo, sobremodo na Administra��o P�blica Municipal,que, �s vezes, mostra-se recheada de amigos, parentes e apaniguados pol�ticos do prefeito e de seus secret�rios, �contratados� sob diversas rubricas, al�m dos servidores invis�veis que s� se fazem presentes no dia do pagamento. Sustenta o supramencionado autor que o concurso p�blico � o meio, constitucionalmente, adequado para o preenchimento dos cargos e empregos p�blicos de provimento seletivo, em que se busca os melhores, conforme a classifica��o obtida, no universo de concorrentes habilitados. � relevante ressaltar que o STF consagrou entendimento no sentido da exigibilidade de concurso p�blico para admiss�o de servidores p�blicos.
No tocante ao nepotismo, Emerson Garcia e Rog�rio Pacheco Alves destacam que, a partir de sua constata��o, evidencia-se uma n�tida viola��o ao princ�pio da impessoalidade, posto que interesses individuais teriam sidos privilegiados em detrimento da coletividade.
Esses atos administrativos s�o pass�veis de corre��o, sendo anulados e responsabilizando os administradores.
TIPOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Os atos de improbidade administrativa comporta tr�s modalidades: os que importam enriquecimento il�cito; os que causam preju�zo ao er�rio e os que atenta, contra os princ�pios da Administra��o P�blica.
Assim elenca o Diploma Legal referente ao assunto. Vejamos:
Art. 9�. � Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento il�cito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em raz�o do exerc�cio de cargo, mandato, fun��o, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1� desta Lei...�.
Art. 10�. � Constitui ato de improbidade administrativa que causa les�o ao er�rio qualquer a��o ou omiss�o, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropria��o, malbaratamento ou dilapida��o dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1� desta Lei...�.
Art. 11�. � Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princ�pios da Administra��o P�blica qualquer a��o ou omiss�o que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade �s institui��es...�.
� importante ressaltar, acerca dos tipos de improbidade administrativa, que, diante de sua ocorr�ncia, n�o � necess�rio a ocorr�ncia do evento danoso, quer dizer, o efetivo dano ao patrim�nio p�blico.
Nessa Linha de racioc�nio, Maria Silvia Di Pietro destaca que a express�o �patrim�nio p�blico� � usado em seu sentido mais amplo, assim como foi empregado na Lei de A��o Popular, que define patrim�nio p�blico como �os bens e direitos de valor econ�mico, art�stico, est�tico, hist�rico ou tur�stico�. Dessa forma, empregando esse sentido mais amplo de defini��o de patrim�nio p�blico, � que se pretende dar dimens�o na Lei de Improbidade administrativa.
Ainda nessa linha, a autora ensina que o objetivo da lei � punir os agentes �mprobos. Ademais, pretende a lei, tamb�m, vedar comportamentos e pr�ticas usuais de corrup��o, sendo que muitas dessas pr�ticas revertem em benef�cio do agente e nem sempre causam preju�zo econ�mico-financeiro � Administra��o. Assim, para a autora, deve o julgador dosar a pena em fun��o do preju�zo causado ao er�rio.
Ainda no que concerne � desnecessidade de ocorr�ncia do evento danoso ao patrim�nio p�blico, Emerson Garcia e Rog�rio Pacheco Alves ensinam que a objetividade jur�dica da Lei de Improbidade Administrativa n�o se encontra delimitada pela concep��o de patrim�nio p�blico, possuindo amplitude condizente com os valores constitucionais que informam a atividade estatal, garantindo, dessa forma, a sua credibilidade.
H� jurisprud�ncia nos tribunais nesse sentido. Sen�o vejamos:
TJGO � �� luz do art. 11, da Lei de Improbidade administrativa, cujo rol � apenas exemplificativo, ato de improbidade administrativa � qualquer atitude que atente contra os princ�pios da Administra��o P�blica, consistentes na honestidade, legalidade, lealdade e imparcialidade, que informam o princ�pio da moralidade, quer seja por a��o, quer seja por omiss�o do agente p�blico. Destarte, os atos perpetrados pelo Prefeito Municipal no caso vertente, ainda que n�o importem em efetivo preju�zo para o er�rio, tendo em vista a restitui��o aos cofres p�blicos do dinheiro desviado, ainda assim restou configurada a situa��o prevista pelo referido dispositivo legal, sendo que a lei de improbidade administrativa assegura a aplica��o das san��es previstas independentemente da efetiva ocorr�ncia de danos ao patrim�nio p�blico. Apelo concedido, mas improvido�. (1� CC, AP n� 50.187-7/188, rel. Des. Matias Washington de Oliveira Negry, j. em 13/06/2000, DJ de 27/07/2000, p. 5).
No que diz respeito ao elemento subjetivo, dolo ou culpa, este, o dolo, encontra enraizado somente nos arts. 9� e 11�da Lei de Improbidade Administrativa , ou seja, nos atos �mprobos que importam, respectivamente, em enriquecimento il�cito e atentam contra os princ�pios administrativos. J� para o art. 10�, que define os atos de improbidade administrativa que importam em les�o ao er�rio p�blico, a Lei foi expressa em admitir o dolo e a culpa como elementos subjetivos do tipo. Sobre o assunto, Emerson Garcia e Rog�rio Pacheco Alves chegam a afirmar que a Lei n�o distingue graus de culpa. Dessa forma, � irrelevante se a culpa � leve, grave ou grav�ssima. Sendo comprovada a culpa, est� caracterizada a conduta do art. 10 da aludida Lei.
ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO IL�CITO
Referindo-se � essa modalidade de improbidade administrativa, �merson Garcia e Rog�rio Pacheco Alves a definem como uma deriva��o l�gica e consequ�ncia inevit�vel dos atos de corrup��o. Assim, para os autores, o enriquecimento il�cito � o resultado de qualquer a��o ou omiss�o que possibilite ao agente p�blico auferir uma vantagem n�o prevista em lei.
O n�o enriquecimento il�cito, para os autores, tem conota��o com um dever moral, quer dizer, o n�o locupletamento il�cito reside em um dever moral que deve nortear as rela��es sociais, sendo consect�rio dos princ�pios da Justi�a e do Direito.
Waldo Fazzio J�nior vai al�m, para o autor, os fins n�o justificam os meios, ou seja, quem utiliza meios ilegais para auferir vantagem patrimonial n�o tem o direito de ret�-lo, nem de mant�-lo. A honestidade � um elemento importante a ser verificado nos acr�scimos patrimoniais.
A Lei elenca diversos atos de improbidade administrativa que caracterizam o enriquecimento il�cito. Veja:
Art. 9� Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento il�cito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em raz�o do exerc�cio de cargo, mandato, fun��o, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1� desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem m�vel ou im�vel, ou qualquer outra vantagem econ�mica, direta ou indireta, a t�tulo de comiss�o, percentagem, gratifica��o ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por a��o ou omiss�o decorrente das atribui��es do agente p�blico;
II - perceber vantagem econ�mica, direta ou indireta, para facilitar a aquisi��o, permuta ou loca��o de bem m�vel ou im�vel, ou a contrata��o de servi�os pelas entidades referidas no art. 1� por pre�o superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econ�mica, direta ou indireta, para facilitar a aliena��o, permuta ou loca��o de bem p�blico ou o fornecimento de servi�o por ente estatal por pre�o inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servi�o particular, ve�culos, m�quinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou � disposi��o de qualquer das entidades mencionadas no art. 1� desta lei, bem como o trabalho de servidores p�blicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econ�mica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explora��o ou a pr�tica de jogos de azar, de lenoc�nio, de narcotr�fico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade il�cita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econ�mica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declara��o falsa sobre medi��o ou avalia��o em obras p�blicas ou qualquer outro servi�o, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracter�stica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1� desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerc�cio de mandato, cargo, emprego ou fun��o p�blica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional � evolu��o do patrim�nio ou � renda do agente p�blico;
VIII - aceitar emprego, comiss�o ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa f�sica ou jur�dica que tenha interesse suscet�vel de ser atingido ou amparado por a��o ou omiss�o decorrente das atribui��es do agente p�blico, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econ�mica para intermediar a libera��o ou aplica��o de verba p�blica de qualquer natureza;
X - receber vantagem econ�mica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de of�cio, provid�ncia ou declara��o a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrim�nio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1� desta lei;
XII - usar, em proveito pr�prio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1� desta lei.
Vale ressaltar, acerca do rol de atos caracter�sticos de enriquecimento il�cito, que � um elenco de condutas meramente exemplificativo. Nesse ponto, Emerson Garcia e Rog�rio Pacheco Alves falam com propriedade. Vejamos:
A lei, optando por exemplificar a��es, n�o exaure, porque seria absolutamente imposs�vel singularizar, em tipos legais, todas as hip�teses emergentes. Comentam ainda que:
O f�rtil manancial de fraudes administrativas n�o cabe no acanhado per�met6ro legal. Da� por que a generaliza��o se imp�e, naturalmente, seguida dos casos mais freq�entes a servir como mostru�rio de par�metros orientadores para os que dever�o interpretar e aplicar a norma��o.
Maria Sylvia Di Pietro tamb�m n�o diverge desse entendimento. Veja:
Embora a lei n�o, nos tr�s dispositivos, tenha elencado um rol de atos de improbidade, n�o se trata de enumera��o taxativa, mas meramente exemplificativa. Discorre tamb�m nessa mesma linha de racioc�nio que:
Ainda que o ato n�o se enquadre em uma das hip�teses previstas expressamente nos v�rios incisos dos tr�s dispositivos, poder� ocorrer improbidade sancionada pela lei.
Arnaldo Wald e Ricardo Garcia da Fonseca corroboram tais id�ias. Assim:
Todos os tr�s artigos citados acima trazem no caput uma defini��o gen�rica do il�cito, e listam nos incisos, exemplificativamente, tipos de atos que se enquadram na defini��o.
Para Carlos Frederico Brito dos Santos , o rol estabelecido no art. 9� tamb�m � exemplificativo e, segundo o autor, basta, para a caracteriza��o do ato de improbidade administrativa que importa em enriquecimento il�cito, a subsun��o de qualquer fato � norma descrita no caput do artigo citado ao norte, ademais, pouco importa que o ato se encaixe nos doze incisos elencados. No que tange � vantagem patrimonial indevida, Waldo Fazzio J�nior disserta que receber a aludida vantagem � auferir qualquer modalidade de presta��o, positiva ou negativa, comissiva ou omissiva, direta ou indireta, n�o respaldada em lei. Discorre ainda:
� ganhar patrim�nio sem justa causa, ou, em outras palavras, distrair valores para infringir a lei ou para facilitar a que outrem o fa�a.
Reportamo-nos aos destaques do autor, para elucidar o assunto, Vejamos:
A vantagem econ�mica, sob a forma de presta��o positiva, abrange todo e qualquer t�tulo ou documento representativo de valor, tais como a��es ou cotas de sociedades, t�tulos da d�vida p�blica, letras de c�mbio, notas promiss�rias, cheques, confiss�es de d�vida, etc.
Com rela��o � presta��o negativa, define:
A vantagem econ�mica, sob a forma de presta��o negativa, compreende a utiliza��o de servi�os, a loca��o de m�veis ou im�veis, o transporte ou a hospedagem gratuitos ou pagos por terceiro.
Salienta o autor que nem sempre a verifica��o da vantagem indevida ocorre de maneira direta, ou seja, auferida por ato praticado pelo pr�prio agente. Pode dar-se de maneira indireta, exemplificando o caso do Prefeito que pode abastar-se de vantagem indevida, advinda de outrem que alveja pag�-lo pelo il�cito que praticou.
Com rela��o � participa��o de terceiro nos crimes de improbidade administrativa, Waldo Fazzio J�nior contempla dois tipos de enriquecimento il�cito, s�o eles: Enriquecimento simples ou direto e Enriquecimento complexo ou indireto.
Sobre enriquecimento simples e complexo elucida:
No enriquecimento il�cito simples est�o presentes, em princ�pio, apenas dois sujeitos: o sujeito ativo (prefeito) e o sujeito passivo (ente municipal). A rela��o de improbidade, nesse caso, � simplesmente angular. J� no enriquecimento il�cito complexo pode-se identificar, al�m dos sujeitos ativo e passivo necess�rios, o agente externo (terceiro). � dele que o sujeito percebe a vantagem para cometer a improbidade contra o sujeito passivo. (...) A rela��o de improbidade, aqui, � triangular.
5.1.2.3 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSAM PREJU�ZO AO ER�RIO
Segundo Carlos Frederico Brito dos Santos , os atos de improbidade administrativa que causam preju�zo ao er�rio constituem uma modalidade de gravidade intermedi�ria do sistema.
Perseguindo uma no��o do que seria er�rio p�blico, Emerson Garcia e Rog�rio Pacheco Alves o define como sendo o conjunto de bens e interesses de natureza econ�mico-financeira pertencentes ao poder p�blico. O autor nos remete � uma interpreta��o teleol�gica-sistem�tica, a partir do momento em que evidencia a utiliza��o da express�o patrim�nio p�blico em v�rios incisos da lei.
Assim, para o autor:
(...) o sistema institu�do pela Lei n� 8.429/92 n�o visa unicamente a proteger a parcela de natureza econ�mico-financeira do patrim�nio p�blico, sendo ampla e irrestrita a abordagem deste, o que exige uma prote��o igualmente ampla e irrestrita, sem exclus�es dissonantes do sistema�
Portanto, as a��es �mprobas que causem les�o ao er�rio abarcam tamb�m as que causem les�o ao patrim�nio p�blico.
Vale ressaltar, nesse tipo de improbidade administrativa, que � necess�ria a ocorr�ncia do evento danoso, assim observa com propriedade Emerson Garcia e Rog�rio Pacheco Alves .
Ainda no que se refere ao ato de improbidade que importe em preju�zo ao er�rio, esta � a �nica modalidade que admite a forma culposa. Conforme enuncia Carlos Frederico Brito dos Santos :
Vale ressaltar que esta � a �nica modalidade de ato de improbidade administrativa que prev� a conduta culposa como nexo subjetivo necess�rio � sua caracteriza��o.
Nessa linha, Rog�rio Pacheco Alves evidencia que agindo com dolo ou culpa, sofrer� o agente pol�tico as san��es cominadas n�o havendo salvo-conduto para que possa dilapidar o patrim�nio p�blico com a pr�tica de atos irrespons�veis e completamente dissociados da redobrada cautela que deve estar presente entre todos aqueles que administram o patrim�nio p�blico.
Waldo Fazzio J�nior comenta que a conduta que caracteriza a improbidade administrativa lesiva ao er�rio pode expressar-se na a��o ou comiss�o dolosa, como tamb�m na a��o ou omissa culposa.
A lei n. 8.429 de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa) elenca o rol de incisos caracterizadores do ato de improbidade administrativa que causam preju�zo ao er�rio. S�o eles:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa les�o ao er�rio qualquer a��o ou omiss�o, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropria��o, malbaratamento ou dilapida��o dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1� desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorpora��o ao patrim�nio particular, de pessoa f�sica ou jur�dica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1� desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa f�sica ou jur�dica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1� desta lei, sem a observ�ncia das formalidades legais ou regulamentares aplic�veis � esp�cie;
III - doar � pessoa f�sica ou jur�dica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assist�ncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrim�nio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1� desta lei, sem observ�ncia das formalidades legais e regulamentares aplic�veis � esp�cie;
IV - permitir ou facilitar a aliena��o, permuta ou loca��o de bem integrante do patrim�nio de qualquer das entidades referidas no art. 1� desta lei, ou ainda a presta��o de servi�o por parte delas, por pre�o inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisi��o, permuta ou loca��o de bem ou servi�o por pre�o superior ao de mercado;
VI - realizar opera��o financeira sem observ�ncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inid�nea;
VII - conceder benef�cio administrativo ou fiscal sem a observ�ncia das formalidades legais ou regulamentares aplic�veis � esp�cie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitat�rio ou dispens�-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realiza��o de despesas n�o autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecada��o de tributo ou renda, bem como no que diz respeito � conserva��o do patrim�nio p�blico;
XI - liberar verba p�blica sem a estrita observ�ncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplica��o irregular;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servi�o particular, ve�culos, m�quinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou � disposi��o de qualquer das entidades mencionadas no art. 1� desta lei, bem como o trabalho de servidor p�blico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV � celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a presta��o de servi�os p�blicos por meio da gest�o associada sem observar as formalidades previstas na lei; XV � celebrar contrato de rateio de cons�rcio p�blico sem suficiente e pr�via dota��o or�ament�ria, ou sem observar as formalidades previstas na lei. Diante desse rol, � importante ressaltar todo aquilo explanado durante a verifica��o dos incisos que importam em enriquecimento il�cito. Assim, Carlos Frederico Brito dos Santos disp�e da seguinte maneira:
Aqui tamb�m os incisos s�o meramente exemplificativos e dispensam maiores coment�rios, bastando, para a caracteriza��o do ato de improbidade administrativa que causa les�o ao er�rio, a subsun��o de qualquer fato � norma descrita no art. 10, pouco importando que n�o encontre encaixe em qualquer dos treze incisos ali listados.
ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE ATENTAM CONTRA OS PRINC�PIOS DA ADMINISTRA��O P�BLICA
Fazendo uma an�lise dos estudiosos do direito, verifica-se que ambos denotam a import�ncia que os princ�pios exercem no ordenamento jur�dico, principalmente no direito administrativo, visto que suas normas n�o s�o codificadas, tornando imprescind�vel, por parte do agente ou julgador, observ�ncia a preceitos de cunho moral e �s sens�veis mudan�as sociais. Helly Lopes Meirelles vai al�m, para o renomado autor, os princ�pios constituem os fundamentos da a��o administrativa, s�o eles, os princ�pios, os sustent�culos da atividade p�blica.
Rog�rio Pacheco Alves faz uma an�lise sob esta perspectiva. Veja:
� voz corrente que no constitucionalismo contempor�neo o paradigma normativo do �direito por regras� passou a coexistir com o denominado �direito por princ�pios. Como conseq��ncia dessa transi��o, constata-se que a norma comportamental poder� adequar-se de forma mais c�lere �s constantes modifica��es das rela��es sociais, evitando que o emperramento normativo inviabilize o evolver social.
A lei elenca o rol de incisos caracterizadores do ato de improbidade administrativa que importa em viola��o de princ�pios. S�o eles:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princ�pios da administra��o p�blica qualquer a��o ou omiss�o que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade �s institui��es, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de compet�ncia;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulga��o oficial, teor de medida pol�tica ou econ�mica capaz de afetar o pre�o de mercadoria, bem ou servi�o.
A lei ainda fundamenta o descompasso entre a conduta do agente e a viola��o dos princ�pios em seu art. 4. Vejamos:
Art. 4� Os agentes p�blicos de qualquer n�vel ou hierarquia s�o obrigados a velar pela estrita observ�ncia dos princ�pios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe s�o afetos.
Sobre o rol, Carlos Frederico Brito dos Santos , a exemplo do julgamento proferido nos arts. 9 e 10, salienta que �, tamb�m, um rol exemplificativo. Ademais, comenta:
(...) qualquer que seja o princ�pio administrativo violado, expl�cito ou impl�cito, ou seja, independentemente de estar expresso no caput � como ocorre exemplificativamente com os princ�pios da honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade �s institui��es, caracterizada estar� a terceira modalidade dos atos �mprobos, descabendo, portanto, qualquer alega��o de viola��o ao princ�pio da reserva legal na hip�tese de condena��o do agente p�blico por infra��o de qualquer outro princ�pio porventura n�o arrolado expressamente pelo mencionado artigo.
Existem, no ordenamento jur�dico, in�meros princ�pios norteadores da conduta do agente p�blico. Uns reputam-se expl�citos, como os descritos no art. 37, caput, da Constitui��o Federal , in verbis:
Art. 37�: A administra��o p�blica direta e indireta de qualquer dos poderes da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios obedecer� aos princ�pios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia.
Marino Pazzaglini Filho , acerca do supramencionado artigo, explica que deveria estar presente, de forma reiterada, os princ�pios citados, por�m, segundo o autor, a partir do momento em que consta a express�o viola��o da legalidade, subentende-se a presen�a dos outros princ�pios constitucionais, os quais, limitam e vinculam a atua��o dos agentes p�blicos.
Pelo princ�pio da legalidade, infere-se que permite ao administrador fazer somente aquilo que a lei expressamente determina. Marcelo Alexandrino afirma que o referido princ�pio � a diretriz basilar de todos os Estados de Direito, constituindo, em verdade, sua pr�pria qualifica��o. Alexandre de Moraes chega a afirmar que o mencionado princ�pio coaduna-se com a pr�pria fun��o administrativa, de executor do direito, que atua sem finalidade pr�pria, mas sim em respeito � finalidade imposta em lei, e com a necessidade de preservar a ordem jur�dica.
Como j� explicitado anteriormente, a regra para ingresso ao servi�o p�blico, em todas as suas esferas, encontra-se consubstanciada explicitamente na Constitui��o Federal, quer dizer, o concurso p�blico � a forma regradora de ingresso no servi�o p�blico, esse � o fim visado pela norma em debate.
Telma da Silva Vasconcelos , dissertando sobre o princ�pio da legalidade, salienta que todos os atos de admiss�o de servidores devem se submeter ao aludido princ�pio. Sen�o vejamos:
Para avaliar corretamente o princ�pio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele � a tradu��o jur�dica de um prop�sito pol�tico: o de submeter os exercentes do poder em concreto � o administrativo � ao quadro normativo que embargue favoritismo, persegui��es ou desmandos. Pretende-se atrav�s da norma abstrata e por isso mesmo impessoal, a lei, editada, pois pelo poder legislativo � que � o col�gio representativo de todas as tend�ncias (inclusive minorit�ria) do corpo social � garantir que a atua��o do Executivo nada mais seja sen�o a concretiza��o da vontade geral. Existem julgados que denotam a observ�ncia do princ�pio da legalidade, dentre outros, quando do ingresso de servidores nos quadros da Administra��o P�blica. Veja:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Prefeito Municipal - Contrata��o de servidores sem concurso p�blico - Emerg�ncia - lnadmissibilidade - Defini��o por lei e n�o por decreto do Prefeito - Intelig�ncia do artigo 37, incisos II e IX, da Constitui��o da Rep�blica - Nulidade do ato - Recurso n�o provido JTJ 230/69 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Contrata��o irregular de sevidor - Ato que configura viola��o aos deveres de imparcialidade e legalidade, n�o positivada a situa��o excepcional que justificasse a nomea��o sem concurso p�blico - Autor que pediu apenas a aplica��o ao administrador �mprobo das san��es do artigo 12, III da Lei n. 8.429/92, n�o se mostrando necess�ria a pretens�o de obter na presente a repara��o de danos ao patrim�nio p�blico - Afastamento dos servidores que pode ser buscado por outra via legal - Multa aplicada que se revela suficiente, tendo o magistrado liberdade para impor as san��es que entender cab�veis - Recursos improvidos. (Apela��o C�vel n. 096.868-5 - Palestina - 2� C�mara de Direito P�blico - Relator: Corr�a Vianna - 08.02.00 - V.M.) Como corol�rio do princ�pio da legalidade, encontra-se enraizado o princ�pio da impessoalidade, o qual determina que os atos administrativos devem ter como diretrizes os fins definidos na norma. Alexandre de Moraes , comentando sobre o assunto, disp�e que o princ�pio da impessoalidade, estabelecido na Carta Magna, nada mais � que o cl�ssico princ�pio da finalidade, o qual imp�e ao administrador que s� pratique o ato para o seu fim legal. Celso Ant�nio Bandeira de Mello , acerca do assunto, � incisivo em afirmar que aquele que pratica um ato desconforme com lei, n�o est� aplicando-a, mas sim estar� burlando-a sob o pretexto de cumpri-la.
Ademais, Helly Lopes Meirelles destaca que a finalidade ter� sempre como fim maior o interesse p�blico, importando em responsabilidade aquele administrador que sobreponha o interesse particular em detrimento do interesse p�blico. Rog�rio Pacheco , analisando a dimens�o que pode tomar o aludido princ�pio, afirma que um de seus aspectos � o tratamento igualit�rio para todos os administrados, sendo que o concurso p�blico � a forma mais democr�tica de se buscar os melhores profissionais. Nesse sentido, Jos� dos Santos Carvalho filho assevera que o concurso p�blico � o meio mais id�neo de recrutamento de servidores p�blicos.
N�o obstante o exposto, de acordo com o artigo 37, �4, da nossa Constitui��o , como explicitado anteriormente, tem como fim preconizado a realiza��o do concurso p�blico como forma de ingresso para o servi�o p�blico. Portanto, qualquer forma discricion�ria de frustrar tal procedimento configura ato de improbidade administrativa. Assim, os atos administrativos ser�o v�lidos, caso estejam em concord�ncia com valores morais inseridos na sociedade, tais como honestidade e justi�a.
Nessa linha, segue os ensinamentos de Maria Sylvia Di Pietro :
�N�o � preciso penetrar na inten��o do agente, porque do pr�prio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conte�do de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retid�o, equil�brio, justi�a, respeito � dignidade do ser humano, � boa f�, ao trabalho, � �tica das institui��es. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrif�cios impostos � coletividade e os benef�cios por ela auferidos; entre as vantagens usufru�das pelas autoridades p�blicas e os encargos impostos � maioria dos cidad�os. Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administra��o � pr�diga e, despesas legais, por�m in�teis, como propaganda ou mordomia, quando a popula��o precisa de assist�ncia m�dica, alimenta��o, moradia, seguran�a, educa��o, isso sem falar no m�nimo indispens�vel � exist�ncia digna (...)�
Acerca da moralidade administrativa, e seguindo a linha de racioc�nio empregado pela autora citada ao norte, Wallace Paiva Martins J�nior destaca que a moralidade administrativa surgiu como fundamento de toda conduta administrativa, vinculada ou discricion�ria, derivando tamb�m �s atividades legislativas e jurisdicionais, ainda acrescenta que o Estado define o desempenho de fun��o administrativa segundo uma ordem �tica acordada com os valores sociais prevalentes e voltada � realiza��o de seus fins, e tem como elementos a honestidade, a boa-f� e a lealdade e visando a uma boa administra��o.
Decorre que o agente p�blico, ao atuar, exercendo dessa maneira, fun��o p�blica, deve dar aten��o aos valores morais presentes no meio social, bem como aos fins colimados, depreendidos da norma. Assim � que para o renomado autor, a moralidade afina-se com o conceito de interesse p�blico.
� ineg�vel que os princ�pios deixaram de ser meros fact�ides, passando a ser tratados como deveres que devem ser seguidos pelos administradores no manejo com o interesse p�blico. No tocante � contrata��o de servidores sem pr�via observ�ncia � regra constitucional do concurso p�blico, verifica-se manifesta afronta ao princ�pio da igualdade. Nessa linha, Marino Pazzaglini Filho aponta que todos, na seara constitucional, s�o iguais perante a lei, impondo igualdade de tratamento jur�dico para pessoas que ostentam situa��es ou condi��es igualit�rias de direitos ou obriga��es. Observa o autor que � necess�ria igualdade de competi��o entre os candidatos habilitados em concurso p�blico, sendo proibido discrimin�-los, favorecer alguns em detrimento dos demais habilitados.
Wallace Paiva Martins J�nior vai al�m. Para o autor, concurso p�blico � a forma moral e eficiente de investidura em cargos, empregos e fun��es p�blicas, e que, dessa forma, as vicissitudes apontadas pelo autor, como nepotismo, compadrio, s�o expugnadas dos quadros da Administra��o P�blica. Reitera o autor que a prote��o da regra do concurso p�blico e de sua finalidade (admiss�o de pessoal com melhores condi��es de desempenho de fun��es p�blicas ) � decorr�ncia do princ�pio da igualdade. Resume ainda que o concurso p�blico � o meio t�cnico, transparente, de acesso, em regra, a cargos ou empregos, que tem por objetivo, propiciar a sele��o dos melhores iguais, dos mais aptos.
Sobre transpar�ncia e efici�ncia, apontados no par�grafo anterior, o mesmo autor destaca que a n�o publicidade dos atos administrativos enseja, em face da Lei n. 8.429/92, crime de improbidade administrativa. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo corroboram tal id�ia, e afirma que a publicidade permite, al�m da transpar�ncia, o controle, pelos administrados, das atividades da Administra��o. Acerca do princ�pio da efici�ncia, Alexandre de Moraes destaca que o mesmo est� relacionado com o princ�pio da publicidade, bem como com outros princ�pios basilares da Administra��o P�blica. O autor � categ�rico em afirmar que:
Princ�pio da efici�ncia � aquele que imp�e � Administra��o P�blica direta e indireta e a seus agentes a persecu��o do bem comum, por meio do exerc�cio de suas compet�ncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela ado��o dos crit�rios legais e morais necess�rios para a melhor utiliza��o dos recursos p�blicos, de maneira a evitar desperd�cios e garantir-se uma maior rentabilidade social. O conceituado ainda conclui dizendo que o referido princ�pio dirige-se para a raz�o e fim maior do Estado, qual seja, a presta��o dos servi�os sociais essenciais � popula��o, visando a ado��o de todos os meios legais e morais poss�veis para satisfa��o do bem comum.
Maria Sylvia Di Pietro sobre o princ�pio da efici�ncia e, diante da sistematiza��o principiol�gica apontada por Alexandre de Moraes, ensina que o princ�pio ora em destaque imp�e ao agente p�blico um modo de atuar que produza resultados favor�veis � concep��o dos fins que cabem ao Estado alcan�ar. Comenta que a efici�ncia � princ�pio que se soma aos demais princ�pios impostos � Administra��o.
Ainda acerca dos princ�pios norteadores da Administra��o P�blica, Rog�rio Pacheco Alves completa :
Os atos administrativos devem apresentar plena adequa��o ao sistema normativo que os disciplina e ter sua finalidade sempre voltada � consecu��o do interesse p�blico. A partir da presen�a de determinada situa��o f�tica, deve o agente p�blico, nos limites de sua compet�ncia, praticar o ato administrativo que se ad�q�e � hip�tese. Esta adequa��o, por sua vez, deve ser por ele demonstrada com a exterioriza��o dos motivos que o levaram a praticar o ato, o qual deve necessariamente visar a uma finalidade p�blica.
Da explana��o supracitada, decorre o princ�pio da motiva��o, o qual determina que o agente p�blico, no uso de suas atribui��es, disserte sobre os motivos que o levaram a praticar tal ato. Sobre o tema, Helly Lopes Meirelles salienta que:
Pela motiva��o, o administrador justifica sua a��o administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato que ensejam o ato e os preceitos jur�dicos (pressupostos de direito) que autorizam a sua pr�tica. Ademais conclui que, pela motiva��o, o administrador deve apontar a causa e os elementos determinantes da pr�tica do ato administrativo, bem como o dispositivo legal em que se funda. Pelo exposto, depreende-se que os princ�pios constituem importante fonte de controle da conduta do agente p�blico. Sendo que o desrespeito a tais mandamentos constituem ato de improbidade administrativa, cabendo a puni��o e responsabiliza��o dos administradores que comp�em a esfera estatal.
CONTRATA��O TEMPOR�RIA IRREGULAR, SOB O FUNDAMENTO DE EXCEPCIONAL INTERESSE P�BLICO, COMO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR VIOLA��O DE PRINC�PIOS
Primeiramente, vamos analisar a efic�cia limitada da norma contida no art. 37 , IX, in verbis:
Art. 37, IX: �a lei estabelecer� os casos de contrata��o por tempo determinado para atender a necessidade tempor�ria de excepcional interesse p�blico.�
Alexandre de Moraes , sobre normas de efic�cia limitada, disp�e que:
�(...) normas de efic�cia limitada s�o aquelas que apresentam �aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque somente incidem totalmente sobre esses interesses, ap�s uma normatividade ulterior que lhes desenvolva a aplicablidade�.
Extrai-se da disserta��o proferida pelo eminente doutrinador que, para uma efic�cia plena da norma, � necess�rio uma legisla��o ulterior que permita satisfazer os mandamentos contidos no preceito jur�dico em exame. Sob aplicabilidade mediata, no que tange � produ��o dos efeitos, comenta:
�h� preceitos constitucionais que t�m aplica��o mediata, por dependerem de norma posterior, ou seja, de lei complementar ou ordin�ria, que lhes desenvolva a efic�cia, permitindo o exerc�cio do direito ou do benef�cio consagrado. Sua possibilidade de produzir efeitos � mediata, pois, enquanto n�o for promulgada aquela lei complementar ou ordin�ria, n�o produzir�o efeitos positivos, mas ter�o efic�cia paralisante de efeitos de normas precedentes incompat�veis e impeditiva de qualquer conduta contr�ria ao que estabelecerem,�
Sobre a an�lise do art. 37, IX, Marco Ant�nio Sevidanes da Mata comenta com clareza o car�ter limitativo da norma em exame. Vejamos:
Quanto � norma prevista no inciso IX do 37 da Constitui��o Federal, n�o h� d�vida de que se trata de norma de efic�cia limitada e de baixa normatividade, ou seja, previs�o constitucional que necessita de regulamenta��o para que possa produzir efeitos, sem a qual permanecer� no ordenamento jur�dico, de forma latente, mas sem emana��o de efeitos concretos.
Portanto, da an�lise do artigo em debate, verifica-se que a exist�ncia de uma norma regulamentadora � providencial para que se possa atingir os efeitos desejados.
Tomando como exemplo o Estado da Bahia, a Lei n�. 6.677 de 26 de setembro de 1994 veio regulamentar a express�o normativa contida no artigo 37, IX da Constitui��o Federal, qual seja, excepcional interesse p�blico. Assim � que nos arts. 252 a 255 disciplinam a discricionariedade proferida pela Carta Magna. Vejamos o teor do art. 252 do aludido Diploma Legal, o qual estabelece a previs�o do regime especial de direito administrativo, em destaque:
Art. 252: �Para atender a necessidades tempor�rias de excepcional interesse p�blico, poder� haver contrata��o de pessoal, por tempo determinado e sob regime de direito administrativo.�
O art. 253 do mesmo Diploma discorre do que seria excepcional interesse p�blico, fazendo com que as contrata��es tempor�rias irregulares pudessem ser consideradas �legais�. Veja:
Art. 253 � Consideram-se como de necessidade excepcional de interesse p�blico as contrata��es que visem a:
I � combater surtos epid�micos;
II � realizar recenseamentos e pesquisas, inadi�veis e imprescind�veis;
III � atender a situa��es de calamidade p�blica;
IV � substituir professor ou admitir professor visitante, inclusive estrangeiro;
V � atender a servi�os cuja natureza ou transitoriedade justifiquem a pr�-determina��o do prazo;
VI � atender �s necessidades do regular funcionamento das unidades escolares estaduais, enquanto n�o houver candidatos aprovados em concurso, em n�mero suficiente para atender � demanda m�nima e nos casos de substitui��o decorrentes de licen�a pr�mio, licen�a maternidade ou licen�a m�dica dos ocupantes de cargos de magist�rio p�blico estadual de ensino fundamental e m�dio.
Extraindo coment�rios acerca dos artigos da referida Lei, verifica-se que � um rol taxativo, n�o admitindo interpreta��o al�m dos mandamentos pretendidos pela norma. Sobre tal assunto, Paulo Borba Costa , Procurador do Estado da Bahia, comenta:
�A contrata��o pelo REDA, como o nomen iuris do t�tulo da Lei n� 6.677/94 mesmo o define, � excepcional, que foge � regra (do regime regulamentar geral) n�o comporta interpreta��o extensiva ou ampliativa. � numerus clausus (taxativo) a enumera��o das hip�teses permissivas do art. 253, incisos I a VI da citada lei.�
Por�m, percebe-se que a aludida taxatividade atribu�da pelo ent�o Procurador do Estado ao art. 253 da Lei n�. 6.677/94 � relativizada, visto que o inciso V do artigo em comento alude � possibilidade de se atribuir a contrata��o tempor�ria a qualquer servi�o, desde que a natureza do servi�o o justifique. Dessa forma, a discricionariedade � presente na Lei, deixando, ao alvedrio do administrador, determinar qual o servi�o que pode se enquadrar no referido inciso.
Sobre a discricionariedade ora apontada, Wallace Paiva Martins J�nior , traduzindo pensamento de outro doutrinador, destaca que:
(...) a implementa��o de poderes discricion�rios atenuou a rigidez do conte�do do princ�pio da legalidade, apresentando-se hodiernamente como um limite regulador no confronto entre liberdade e autoridade.�
Assevera ainda o autor que existe uma rela��o principiol�gica da moralidade administrativa com a legalidade, o qual, segundo o autor, exprime a compatibilidade do ato com a Constitui��o, os princ�pios jur�dicos, como tamb�m com as normas jur�dicas.
O que acontece � que os argumentos favor�veis ao uso da figura jur�dica n�o s�o convincentes, pois usam-se de pretextos diversos, como redu��o de custos e economia para os cofres p�blico, bem como tempo insuficiente para a realiza��o de concursos p�blicos. H� uma clara inten��o de se burlar a regra constitucional de observ�ncia de concurso p�blico para o ingresso de servidores nos quadros da Administra��o P�blica, em um flagrante desrespeito ao princ�pio da legalidade, como bem destaca Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo , sen�o vejamos:
�(...) a legalidade traduz a id�ia de que a Administra��o, no exerc�cio de suas fun��es, somente poder� agir conforme o estabelecido em lei.�
Tais fundamentos n�o possuem fundamenta��o no ordenamento jur�dico. Sobre tais fundamentos, Edite Mesquita Huspel comenta que:
Sob o argumento da modernidade, de redu��o do Estado e da m�quina administrativa, quase n�o mais s�o criados, por lei, cargos ou empregos p�blicos, ingressando dentro das reparti��es pessoas que desempenham fun��es de natureza permanente, com subordina��o hier�rquica, sujeitas a regime fixo de trabalho, mas que se vinculam a uma determinada empresa, esta contratada, por ajuste de natureza administrativa para intermediar a administra��o p�blica.
A supramencionada Procuradora destaca ainda a grande prolifera��o de contratos apadrinhados pela terceiriza��o de m�o de obra, bem como pelo REDA, o qual, de acordo com o Jornal A TARDE , colhendo dados da SAEB, consta que, nada menos do que 18.153 pessoas est�o inseridas na Administra��o P�blica mediante o regime especial. Verifica-se que o favoritismo est� impregnado no poder p�blico, em total inobserv�ncia ao princ�pio da impessoalidade, o qual, para Celso Ant�nio Bandeira de Mello , traduz a id�ia de que a Administra��o deve proceder de modo correto, quer dizer, sem favoritismos, nem persegui��es pol�ticas. Ainda determina que simpatias, animosidades pessoais, pol�ticas ou ideol�gicas n�o podem interferir na atua��o administrativa. Fernando Machado da Silva Lima , analisando o desvirtuamento ao regramento constitucional que determina a obedi�ncia do concurso p�blico para ingresso no servi�o p�blico no Estado do Par�, disp�e que a Lei do Munic�pio repete os fins dispostos em tais preceitos contidos na Constitui��o, por�m, aponta que:
(...) apesar da exist�ncia de todas essas normas, o que deveria ser apenas exce��o hoje � regra, porque os administradores federais, estaduais e municipais costumam inchar os quadros do funcionalismo atrav�s de contrata��es tempor�rias, sem o concurso p�blico, e de acordo com as suas conveni�ncias, ou com as suas prefer�ncias partid�rias, e os contratados se v�o eternizando atrav�s de sucessivas prorroga��es. Fazendo uma compara��o com o Estado da Bahia, verifica-se que, enquanto que, aqui, na Bahia, existem 18.153 pessoas contratadas de forma irregular, sendo que mais 5.558 vagas no Reda est�o previstas, no Estado do Par� existem mais de vinte e tr�s mil servidores tempor�rios contratados de forma irregular. Portanto, � um fato e um problema impregnado em v�rios Estados Brasileiros.
Quest�o contradit�ria permite depreender acerca do lapso temporal, no que tange ao tempo dispensado � contrata��o tempor�ria, sob o fundamento de excepcional interesse p�blico, qual seja, o prazo de dois anos podendo ser prorrogado por igual per�odo. Ora, � lament�vel permear a Administra��o P�blica de servidores excepcionais pela incr�vel tempo de quatro anos. O mencionado advogado aponta que, no Estado do Par�, esse lapso de tempo chegou a marca de nove anos, sendo que durante esse tempo n�o foi previsto nenhum concurso p�blico para o preenchimento de tais vagas.
N�o obstante o exposto, tentando caracterizar a inobserv�ncia da rega concursal, Fernando Machado da Silva aponta com propriedade essa observa��o, sen�o vejamos:
(...) a verdade � que a Constitui��o Federal, ao mesmo tempo, em que estabeleceu a regra do concurso p�blico e permitiu a exce��o da contrata��o dos tempor�rios, previu tamb�m san��es para o descumprimento das normas pertinentes � exig�ncia do concurso p�blico, nos ��2� e 4� do mesmo art. 37, como a nulidade do ato e a puni��o da autoridade respons�vel, e tratou dos atos de improbidade administrativa, que poder�o resultar na suspens�o dos direitos pol�ticos, na perda da fun��o p�blica, na indisponibilidade dos bens e no ressarcimento ao er�rio, sem preju�zo da a��o penal cab�vel.
Assim, na medida em que essas contrata��es perpetuam-se no tempo, h� uma clara afronta ao princ�pio da moralidade, pois n�o condiz com a conduta esperada do administrador p�blico, qual seja, a de preservar sempre e incondicionalmente o interesse p�blico em detrimento de interesses particulares. Ademais, a inobserv�ncia da regra constitucional em debate afronta tamb�m o princ�pio da igualdade, na medida em que prioriza determinados indiv�duos em detrimento de outros.
Apesar de haver sido mencionada jurisprud�ncia caracterizando o ato de improbidade administrativa como viola��o dos princ�pios basilares da Administra��o P�blica, � necess�rio e providencial aludir a julgados nacionais acerca da relev�ncia do tema, mostrando que o ato de burla ao meio mais democr�tico e moral de adentrar-se no poder p�blico � combatido de pelo poder judici�rio.
Abaixo, jurisprud�ncias . Veja:
PREFEITO MUNICIPAL - Improbidade administrativa - Contrata��o irregular de servidores - Ocorr�ncia - Contrata��o emergencial com respaldo no artigo 37, IX, da Constitui��o da Rep�blica - Inexist�ncia de emerg�ncia ou calamidade ocasionais que justificassem o procedimento - Fun��es dos servidores contratados que n�o possuem guarida nas hip�teses de excepcional interesse p�blico - A��o procedente - Recurso n�o provido - JTJ 269/195 Improbidade administrativa � Contrata��o ilegal de servidores � Cargos em comiss�o� Munic�pio de Gua�ra � Contrata��es efetivadas de forma gen�rica n�o observando os requisitos do artigo 37, IX da Constitui��o Federal � Inocorr�ncia de situa��o excepcional de interesse p�blico, aliada � generalidade de fun��es - Manobra que evidencia burlar a necessidade de concurso p�blico - Inexist�ncia, ademais, de prova de efetiva presta��o de servi�os � Desvio de finalidade e atos �mprobos caracterizados, bem como a les�o ao er�rio � A��o procedente, aplicadas �s san��es em obedi�ncia ao princ�pio da proporcionalidade e razoabilidade � Recurso desprovido. (Apela��o n. 427.681-5/9 - Gua�ra - 10� C�mara de Direito P�blico - Relator: Reinaldo Miluzzi � 06/11/06 - VU - voto n. 1866) RPS. Outrossim, existe decreto-lei presidencial que responsabiliza os prefeitos municipais pelo cometimento de crimes de responsabilidade, dentre eles o de contratar servidores p�blicos sem a observ�ncia dos procedimentos expressos pela Constitui��o. Veja o teor do decreto ora citado:
Art. 1� S�o crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judici�rio, independentemente do pronunciamento da C�mara dos Vereadores:
I - apropriar-se de bens ou rendas p�blicas, ou desvi�-los em proveito pr�prio ou alheio;
Il - utilizar-se, indevidamente, em proveito pr�prio ou alheio, de bens, rendas ou servi�os p�blicos;
Ill - desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas p�blicas;
IV - empregar subven��es, aux�lios, empr�stimos ou recursos de qualquer natureza, em desacordo com os planos ou programas a que se destinam;
V - ordenar ou efetuar despesas n�o autorizadas por lei, ou realiz�-Ias em desacordo com as normas financeiras pertinentes;
VI - deixar de prestar contas anuais da administra��o financeira do Munic�pio a C�mara de Vereadores, ou ao �rg�o que a Constitui��o do Estado indicar, nos prazos e condi��es estabelecidos;
VII - Deixar de prestar contas, no devido tempo, ao �rg�o competente, da aplica��o de recursos, empr�stimos subven��es ou aux�lios internos ou externos, recebidos a qualquer titulo;
VIII - Contrair empr�stimo, emitir ap�lices, ou obrigar o Munic�pio por t�tulos de cr�dito, sem autoriza��o da C�mara, ou em desacordo com a lei;
IX - Conceder empr�stimo, aux�lios ou subven��es sem autoriza��o da C�mara, ou em desacordo com a lei;
X - Alienar ou onerar bens im�veis, ou rendas municipais, sem autoriza��o da C�mara, ou em desacordo com a lei;
XI - Adquirir bens, ou realizar servi�os e obras, sem concorr�ncia ou coleta de pre�os, nos casos exigidos em lei;
XII - Antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Munic�pio, sem vantagem para o er�rio;
XIII - Nomear, admitir ou designar servidor, contra expressa disposi��o de lei;
XIV - Negar execu��o a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, � autoridade competente;
XV - Deixar de fornecer certid�es de atos ou contratos municipais, dentro do prazo estabelecido em lei.
Sobre o dispositivo em exame, h� jurisprud�ncia no sentido de responsabilizar os administradores municipais. Veja:
PREFEITO MUNICIPAL � CIRME DE RESPONSABILIDADE � CONTRATA��O IRREGULAR DE SERVIDORES � DOLO GEN�RICO � DELITO DE MERA CONDUTA � Crime configurado. Desobedi�ncia � lei. Consuma��o. Configura-se o crime descrito no inciso XIII do art. 1� do Decreto-Lei n�. 201/67 se o prefeito Municipal, sem lei que o autorize, efetua contrata��es irregulares e desnecess�rias de servidores para o trabalho municipal sem a realiza��o de concurso p�blico. O elemento subjetivo do crime � o dolo gen�rico, podendo a a��o do agente, conforme o caso, revelar a exist�ncia de concurso material. O crime � de mera conduta. A a��o do prefeito ao nomear, admitir ou designar servidor sem cumprir os mandamentos da lei configura por si mesma a infra��o penal, que se perfaz independentemente da produ��o de um resultado. Se o prefeito desobedece a lei ao exercitar a contrata��o irregular, a conduta perfaz um �nico fato pun�vel, ocorrendo a consuma��o. (TJMG � Proc-C 76.484/5 � 2� C. Crim. � Rel. Des. Jos� Arthur � J. 29.12.1988).
Diante de todo o exposto, constitui-se em um dever do Minist�rio P�blico, no uso de suas atribui��es legais, e como legitimado para a propositura da a��o, mover a respectiva a��o de improbidade administrativa, combatendo, dessa forma, a imoralidade presente em todas as esferas da Administra��o P�blica, as irregularidades inseridas quando da contrata��o de servidores sem a observ�ncia da regra do concurso p�blico, bem como intentar a referida a��o no intuito de promover o respeito ao princ�pio da legalidade, assim como aos demais princ�pios administrativos.
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 artigo 12
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