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Timestamp: 2019-09-21 11:07:46+00:00

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Auto nº 282/19 de Corte Constitucional, 29 de Mayo de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 791670729
Auto nº 282/19 de Corte Constitucional, 29 de Mayo de 2019
Ponente: :ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO SV:LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ AV:ALBERTO ROJAS RÍOS AV:ALEJANDRO LINARES CANTILLO AV:ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO AV:DIANA CONSTANZA FAJARDO RIVERA
Con el presente auto la Sala Plena de la Corporación, en ejercicio del control de constitucionalidad automático, previo y único del Proyecto de Ley Estatutaria número 08/17 Senado y 016/17 Cámara Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz, realiza control de constitucionalidad tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, antes de su sanción y promulgación por el Presidente de la República, de las modificaciones, adiciones o supresiones incluido el archivo total o parcial, que hubieren alterado su texto como consecuencia del trámite legislativo de las objeciones gubernamentales formuladas con posterioridad al control de constitucionalidad realizado por la Corte mediante la sentencia C-080/18. La Sala Plena concluyó que las objeciones fueron rechazadas en ambas Cámaras y que el texto previamente revisado no sufrió alteraciones. Consecuentemente con lo anterior, dispuso remitir al Presidente de la República el Proyecto de Ley mencionado, para su sanción y promulgación. Para arribar a la anterior conclusión determinó que se cumplió el requisito de votación de la mitad más uno de los miembros del Senado, toda vez que de las 108 curules se excluyeron 16, las cuales correspondían a las 14 de quienes se les aceptó los impedimentos formulados, más las dos de los Senadores electos que no habían tomado posesión de sus cargos. Es decir, que para efectos de la votación de las objeciones gubernamentales se tuvo como miembros del Senado un total de 92, de los cuales 47 votaron su rechazo. Recibo Relatoria:
Referencia: Expediente RPZ-010.
Control de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia
en la Jurisdicción Especial para la Paz ”.
Bogotá D.C., 29 de mayo de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio del control de constitucionalidad automático, previo y único, del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, adoptado mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, con fundamento en lo dispuesto en los artículos transitorio literal k)[1], 153 y 241-8 de la Constitución, procede a realizar control de constitucionalidad, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, antes de su sanción y promulgación por el P. de la Repúbica, de las modificaciones, adiciones o supresiones -incluido el archivo total o parcial-, que hubieren alterado el texto del mencionado Proyecto de Ley como consecuencia del trámite legislativo de las objeciones gubernamentales formuladas con posterioridad al control de constitucionalidad que sobre el mismo ya había realizado la Corte mediante la Sentencia C-080 de 2018.
Dicho proyecto, junto con el expediente legislativo que contiene todas las actuaciones propias del procedimiento de su formación, incluido el trámite de las objeciones gubernamentales a que se ha hecho referencia, fue remitido a esta Corporación el pasado 7 mayo del presente año por el P. del Congreso de la República, en cumplimiento del Auto 123 de 2019 proferido por este Tribunal al resolver las solicitudes que el P. de la Cámara de Representantes y el P. General de la Nación presentaron con el objeto de que se realizara control de constitucionalidad de las objeciones formuladas por el P. de la República contra el precitado Proyecto de Ley. En el escritorio remisorio expediente, se indicó lo siguiente:
Teniendo en cuenta que, efectuadas las votaciones en consideración a los informes presentados en el Senado de la República sobre las objeciones al proyecto de Ley Estatutaria No. 08/17 Senado, 016/17 Cámara “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, no se obtuvieron los votos exigidos por el ordenamiento jurídico (C.P., artículo 153, Ley 5 de 1992, artículo 119) y, de acuerdo con la interpretación del reglamento, facultad prevista para el P. de la Corporación en el artículo 43 numeral 4º de la Ley 5 de 1992, al no haberse obtenido una decisión, hay lugar a remitir a la Corte Constitucional para que resuelva dentro del marco de su competencia. (…)
De otra parte, para que se configure la “insistencia” del Congreso, se requiere que el rechazo de las objeciones del gobierno sea adoptado por las dos cámaras legislativas, pues si una sola de las cámaras no la rechaza, se tiene como consecuencia el archivo de las disposiciones objetadas por no insistencia, así lo dispone el artículo 199 de la Ley 5 de 1992, Reglamento del Congreso [2].
Con el objeto de complementar el precitado expediente, mediante Autos del 9 y del 16 de mayo se decretaron pruebas para mejor proveer[3], las cuales fueron remitidas oportunamente por las autoridades requeridas.
Como se precisó en el Auto 123 de 2019, corresponde a la Corte, en ejercicio del control de constitucionalidad automático, previo y único del Proyecto de Ley “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, decidir sobre la constitucionalidad de las modificaciones, adiciones o supresiones -incluido el archivo total o parcial-, que hubiere sufrido el mencionado Proyecto de Ley como consecuencia de las objeciones gubernamentales formuladas con posterioridad al control de constitucionalidad del mismo realizado por la Corte mediante Sentencia C-080 de 2018.
En consecuencia, resulta indispensable establecer, como cuestión previa, si el Proyecto de Ley Estatutaria ha sufrido o no alteraciones respecto del texto revisado mediante la Sentencia C-080 de 2018, para lo cual examinará la votación de las objeciones gubernamentales en cada una de las Cámaras.
Si el proyecto no presenta modificaciones, adiciones ni supresiones, ni ha sido archivado total ni parcialmente, no habrá lugar a realizar el control, por cuanto se estaría ante un texto ya revisado mediante fallo que ha hecho transito a cosa juzgada constitucional, en los términos del artículo 243 de la Constitución.
En caso contrario, es decir en el evento de que el proyecto hubiere sufrido modificaciones, adiciones o supresiones, o hubiere sido archivado total o parcialmente, deberá la Corte, como precisó en el Auto 123 de 2019, “examinar si el P. de la República tenía o no competencia para formular objeciones contra dicho proyecto de ley estatutaria, no obstante que respecto del mismo ya la Corte había realizado control de constitucionalidad y había dispuesto su remisión al P. de la República para su sanción y promulgación, como lo planteó el señor P. General de La Nación. Deberá establecer, en particular, si las disposiciones del procedimiento legislativo ordinario que autorizan la presentación de objeciones gubernamentales a los proyectos de ley en general,resultan aplicables al procedimiento legislativo especial previsto en el artículo transitorio incorporado a la Constitución mediante el Acto Legislativo 01 de 2016, cuyo diseño atendía al propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final,ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”. Ahora bien, “si se admitiera la procedencia de las objeciones, examinará la Corte:(i) si los contenidos normativos resultantes del trámite de las objeciones se ajustan a la Constitución;(ii) si el Congreso las tramitó dentro del período y según las reglas propias del segundo debate aplicables al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, conforme a las cuales se tramitó el proyecto revisado por la Corte; y (iii) si las modificaciones, adiciones o supresiones,resultan válidas por razón de su conexidad con los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario y de derechos fundamentales, de conformidad con el Artículo 1º del Acto Legislativo 02 de 2017”.
Finalmente, dado que se trata del control de normas de implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final, deberá la Corte aplicar como referente de constitucionalidad lo dispuesto en el inciso segundo del precitado Acto Legislativo 02 de 2017, cuyo texto es del siguiente tenor:
Votación de las objeciones gubernamentales en cada una de las Cámaras
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución, “el proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate. // El P. sancionará sin poder presentar objeciones al proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara. // Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional”, pues en tal evento deberá adelantarse el trámite previsto en los incisos cuarto y quinto de dicha disposición constitucional.
1.1. En el presente caso, el 11 de marzo del presente año, el P. de la República formuló “Objeciones gubernamentales por inconveniencia” contra el Proyecto de Ley Estatutaria 08 Senado, 016 de 2017 Cámara “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, mediante documento suscrito conjuntamente con las ministras del Interior y de Justicia y del Derecho, y por el Ministro de Defensa[4].
1.2. Los ponentes C.A.E., J.J.C.M., J.G.E., J.D.L.J. y D.R.M., designados por el P. de la Cámara de Representantes, radicaron, el 2 de abril del presente año, informe de ponencia, el cual fue publicado el mismo día en la Gaceta del Congreso No. 195 de 2019. Ese mismo día, en la Cámara de Representantes se anunció el debate del “Informe de Objeciones Presidenciales” para la sesión siguiente, la cual fue convocada para el 8 de abril (art. 160 C.P.)[5]. Luego de radicado el anterior informe de ponencia, el día 5 de abril, los ponentes Á.H.P.A. y J.F.L.P., radicaron informe solicitando la aceptación de las objeciones, publicado el mismo día en la Gaceta del Congreso No. 206 de 2019.
1.3. En la sesión plenaria llevada a cabo el 8 de abril, dedicada exclusivamente al debate de las objeciones gubernamentales[6], se sometió a votación nominal y pública[7] la siguiente proposición con la que finalizaba el informe de objeciones suscrito por los ponentes C.A.E., J.J.C.M., J.G.E., J.D.L.J. y D.R.M.:
Rechazar las objeciones presentadas por el señor P.I.D.M. e insistir en el Proyecto de Ley Estatutaria 08 Senado, 016 de 2017 Cámara "Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz" en los términos aprobados por la Corte Constitucional; y
Una vez finalizado el trámite en la Corporación, a través de la Secretaría de Cámara de Representantes, remitir a la Corte Constitucional para que en cumplimiento de los artículos 241(8) y 153 de la Constitución y 1° del Acto Legislativo 01 de 2016 decida de manera definitiva sobre la constitucionalidad del mismo respecto al procedimiento de formación y al contenido de los artículos objetados[8].
El resultado de la votación del informe fue de 110 votos por el SI y 44 votos por el NO[9].
1.4. La Cámara de Representantes está integrada por 171 Representantes, pero a cinco (5) de ellos se les habían aceptado los impedimentos para participar en la votación de las objeciones[10]. En consecuencia, en los términos del artículo 134 de la Constitución, para efectos de establecer la votación requerida para la insistencia en el proyecto o el rechazo de las objeciones, a la totalidad de los integrantes de dicha Cámara, esto es 171, se han de restar los 5 miembros a los que se les habían aceptado los impedimentos, para un total de 166 miembros. Como para la insistencia o el rechazo se requiere la aprobación por la mitad más uno de los miembros de la Cámara, según lo establece el artículo 167 de la Constitución, se requería entonces el voto favorable de al menos 84 de sus miembros.
Ha de concluirse, en consecuencia, que la Cámara de Representantes, al aprobar el informe de objeciones presentado por los Representantes C.A.E., J.J.C.M., J.G.E., J.D.L.J. y D.R.M., con el voto favorable de 110 de sus miembros, rechazó las objeciones gubernamentales e insistió en el Proyecto de Ley Estatutaria “en los términos aprobados por la Corte Constitucional”, conforme a la proposición con que concluía dicho informe.
1.5. En el Senado de la República, los Senadores I.M. y J.A.C. designados como ponentes por el P. de la Corporación, radicaron, el 9 de abril, un informe proponiendo el rechazo de las objeciones. Los ponentes S.P.V. y los Senadores J.M.R., D.B., J.T. y J.B.P., por su parte, radicaron el 23 de abril otro informe proponiendo la aceptación de las objeciones. Ambos informes fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 258 de 2019. Los días 23 de abril y 1 de mayo de 2019 se anunció la discusión y votación de los informes de objeciones gubernamentales para los días 29 de abril y 2 de mayo[11], días en que se adelantó el debate, habiéndole dado prelación en el orden del día[12].
1.6. Los días 29 y 30 de abril se adelantó la discusión y votación de los impedimentos. Agotado el debate y votación de los impedimentos, en la sesión del 30 de abril, fue sometida a votación nominal y pública[13] la proposición con la que culmina el informe suscrito por los Senadores I.M.G. y J.A.C.S., cuyo texto es del siguiente tenor:
Rechazar las objeciones presentadas por el señor P.I.D. e INSISTIR en el Proyecto de Ley Estatutaria número 008 de Senado, 016 de 2017 Cámara “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz” en los términos aprobados por la Corte Constitucional; y
Una vez finalizado el trámite en la Corporación, a través de la Secretaría General del Senado de la República, remitir a la Corte Constitucional para que en cumplimiento de los artículos 241(8) y 153 de la Constitución, y 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, decida de manera definitiva sobre la constitucionalidad del mismo respecto al procedimiento de formación y al contenido de los artículos objetados[14].
El resultado de dicha votación fue de 47 votos por el SÍ y 34 votos por el NO[15]. La Mesa Directiva del Senado consideró que “NO HUBO DECISIÓN”[16], como consta en el informe del P. del Senado remitido a esta Corporación.
1.7. El 2 de mayo de 2019 se volvió a someter a votación nominal y pública[17] el informe de ponencia que solicitaba el rechazo de las objeciones, teniendo como resultado una votación de 2 votos por el SÍ y 33 votos por el NO[18].
En la misma sesión del 2 de mayo, se sometió a votación nominal y pública[19] la proposición con la que termina la ponencia mayoritaria suscrita por la S.P.V. y los Senadores J.M.R., D.B., J.T. y J.B.P., cuyo texto es el siguiente:
“(….) acoger el articulado propuesto que recoge las objeciones presidenciales por inconveniencias presentadas por el S.P.I.D.M. al Proyecto de ley Estatutaria 016 de 2017 Cámara, 08 de 2017 Senado, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”[20].
El resultado de dicha votación fue de 30 votos por el SÍ y 1 por el NO[21]. El P. del Senado ordenó que se procediera a una segunda votación del informe mayoritario, obteniéndose 29 votos por el SÍ, y 1 voto por el NO[22]. Al concluir tales votaciones, el P. del Senado manifestó que “no hubo decisión”[23].
1.8. En el informe enviado a la Corte por el P. del Senado, se señala que “para que se configure la “insistencia” del Congreso, se requiere que el rechazo a las objeciones del gobierno sea adoptado por las dos cámaras legislativas, pues si una sola de las cámaras no las rechaza, se tiene como consecuencia el archivo de las disposiciones objetadas por no insistencia (…)”[24].
1.9. En consecuencia, en cuanto el P. del Senado de la República no declaró decisión alguna en el sentido de rechazar o aceptar las objeciones, corresponde a la Corte establecer si en las votaciones realizadas los días 30 de abril y 2 de mayo se obtuvieron las mayorías requeridas para el rechazo de las objeciones, o si, por el contrario, al no obtenerse esas mayorías, ha de entenderse que, por razón de la discrepancia con la decisión de insistencia de la Cámara de Representantes, el Proyecto de Ley se archiva parcialmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 200 del Reglamento del Congreso[25].
Análisis de la votación de las objeciones gubernamentales en el Senado
Dado que en la sesión del 30 de abril en que se votó por primera vez el informe de objeciones insistiendo en el Proyecto de Ley, presentado por los Senadores I.M.G. y J.A.C.S., el resultado fue de 47 votos por el SÍ y 34 votos por el NO, procede la Corte a examinar si los 47 votos por el sí equivalen o no a la mitad más uno de los miembros del Senado que, para efectos de la insistencia en el Proyecto de Ley, exige el artículo 167 de la Constitución, conforme a las siguientes consideraciones:
2.1. El Senado de la República está integrado por 108 miembros, así: cien (100) miembros elegidos en circunscripción nacional[26]; dos (2) miembros adicionales elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas[27]; cinco (5) miembros adicionales, durante los periodos 2018-2022 y 2022-2026, elegidos conforme a las reglas especiales de asignación de curules a la lista del partido o movimiento político que surgió del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal[28]; y un (1) miembro adicional que corresponde al candidato que le sigue en votos a quien hubiere sido elegido como P. de la República[29]. Esta última curul, en cuanto su ocupación constituye un derecho personal del candidato, sólo se contabiliza en los casos en que efectivamente hubiere sido aceptada, como ha ocurrido en el actual período del Senado de la República[30].
2.2. En consecuencia, la mitad más uno de los integrantes del Senado para el actual período equivaldría, en principio, a 55 miembros.
No obstante, de conformidad con el artículo 134 de la Constitución “[p]ara efectos de conformación de quórum se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas. La misma regla se aplicará en los eventos de impedimentos o recusaciones aceptadas”.
Sobre la aplicación de esta regla de quorum a la forma de calcular las mayorías en el Congreso, dijo la Corte en la Sentencia C-080 de 2018 que “el quórum y la mayoría se configuran en relación con la misma composición de la corporación de que se trate, integrada por congresistas con capacidad jurídica para participar en las deliberaciones y en las votaciones”, por cuanto tal regla fue adoptada por el constituyente derivado “con la finalidad explícita de garantizar el funcionamiento del Congreso, teniendo en cuenta que (i) sus miembros no tienen suplentes, (ii) que solo podrán ser reemplazados en los casos de faltas absolutas o temporales que determine la ley por los candidatos no elegidos que le sigan en la misma lista electoral, y (iii) que, en ningún caso, podrán ser reemplazados en los casos de las faltas absolutas o temporales previstas en el inciso segundo del artículo 134 (condena por los delitos señalados, renuncia luego de la vinculación a procesos penales por dichos delitos y orden de captura proferida dentro de los mismos), y en los casos de aceptación de impedimentos o recusaciones”.
2.3. Pues bien, conforme al artículo 134 de la Constitución, para efectos de calcular la mitad más uno de los miembros del Senado, es preciso excluir de la totalidad de los integrantes de dicha Corporación las curules que no pueden ser reemplazadas, así como las curules de los Senadores a los que se les hubieren aceptado los impedimentos o recusaciones presentadas.
2.4. Para efectos de establecer las curules que no pueden ser reemplazadas es preciso tener en cuenta que la precitada disposición constitucional señala que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular solo pueden ser remplazados en los casos de faltas absolutas o temporales que determine la ley, pero que en ningún caso podrán serlo: (i) quienes sean condenados por delitos comunes relacionados con pertenencia, promoción o financiación a grupos armados ilegales o actividades de narcotráfico; dolosos contra la administración pública; contra los mecanismos de participación democrática, ni por Delitos de Lesa Humanidad; (ii) quienes renuncien habiendo sido vinculados formalmente en Colombia a procesos penales por la comisión de tales delitos; y (iii) aquellos contra quienes se profiera orden de captura dentro de los respectivos procesos por la comisión de los delitos antes mencionados.
Adicionalmente, otras disposiciones constitucionales y legales regulan situaciones constitutivas de faltas absolutas o temporales no contempladas en el inciso segundo del artículo 134, no susceptibles de ser reemplazadas porque el parágrafo transitorio de dicha disposición constitucional ni el legislador han previsto que lo sean. Así ocurre, por ejemplo, con las faltas temporales previstas en el inciso segundo del artículo 274 del Reglamento del Congreso, que a la letra dice:
El artículo 90 de dicho reglamento, por su parte, hace referencia a la incapacidad física debidamente comprobada, al cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso y a la autorización expresada por la Mesa Directiva o el P. de la respectiva corporación en los casos indicados en el Reglamento.
Dado que, en los términos del artículo 274 del Reglamento del Congreso, todas estas causales dan lugar a vacancias temporales y no se encuentran previstas en el parágrafo transitorio del artículo 134 de la Constitución como constitutivas de faltas que dan lugar a reemplazo, cabe preguntarse si deben ser excluidas del cómputo para efectos de quórum y mayorías. La respuesta a este interrogante requiere desentrañar el alcance de la expresión “curules que no puedan ser reemplazadas” contenida en el artículo 134 de la Constitución, en la forma como fue modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015, el cual integra el régimen de reemplazos de los congresistas, junto con otras disposiciones de la Constitución y del Reglamento del Congreso que corresponden a la concepción inicial de dicho régimen en la Constitución de 1991.
2.5. El Constituyente de 1991 suprimió las suplencias en la integración de las corporaciones públicas de elección popular y adoptó un régimen de reemplazo de sus miembros para limitarlo sólo a los casos de faltas absolutas[31]. En concordancia con dicha disposición, el artículo 278 del Reglamento del Congreso precisó que “Ninguna falta temporal del Congresista dará lugar a ser reemplazado”.
Dicho régimen ha sido modificado sucesivamente hasta llegar a la formulación actual, en la que se incluye la regla para efectos de calcular el quorum -aplicable, como ya se dijo, al cálculo de las mayorías-. En efecto, mediante el Acto Legislativo 03 de 1993 se amplió la posibilidad de reemplazo a las faltas temporales[32], y se determinaron expresamente en el artículo 261 de la Constitución las causales tanto de faltas absolutas como de faltas temporales. Posteriormente, mediante Acto Legislativo 01 de 2009 se adoptaron reglas más estrictas, según las cuales los miembros de las corporaciones públicas de elección popular sólo podían ser reemplazados en los casos determinados directamente en la Constitución[33], entre los cuales se incluyó “la condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a las relacionadas con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad”, así como la renuncia justificada y aceptada por la respectiva corporación, excepto cuando el renunciante hubiere sido vinculado formalmente a un proceso penal por los mencionados delitos, caso en el cual se generaría “la pérdida de su calidad de congresista, diputado, concejal o edil, y no producirá como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista”, y se elevó a rango constitucional la cláusula del Reglamento del Congreso[34] según la cual “Las faltas temporales no darán lugar a reemplazos”. Esta reforma incorporó adicionalmente, por primera vez, dos reglas relacionadas con el régimen de reemplazos: (i) la prohibición de reemplazar a un miembro de una corporación pública de elección popular a partir del momento en que le fuera proferida orden de captura dentro de un proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad, y (ii) la regla según la cual “Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una Corporación Pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas”.
Resulta evidente, en el contexto de la reforma constitucional de 2009, que la expresión curules que no puedan ser reemplazadas[35], contenida en la regla relativa al quórum, se encontraba relacionada directamente con la prohibición de reemplazo a partir de la orden de captura proferida dentro de los procesos penales por los delitos que el artículo 134 mencionaba[36],. En efecto, dicha regla especial se aplicaría “Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una Corporación Pública (….)”.
Finalmente, mediante el Acto Legislativo 02 de 2015 se volvió a la fórmula de la reforma de 1993 en cuanto a la posibilidad de reemplazo por faltas absolutas y temporales, pero se remitió al legislador la determinación de dichas causales y dispuso en el parágrafo transitorio del artículo 134de la Constitución que, mientras el legislador las determinaba, se aplicarían las que allí se enlistaron. Así mismo, estableció en forma precisa la prohibición de reemplazo al señalar que “En ningún caso podrán ser reemplazados”: (i) quienes sean condenados por delitos comunes relacionados con pertenencia, promoción o financiación a grupos armados ilegales o actividades de narcotráfico; delitos de lesa humanidad; y, adicionalmente, los delitos contra la administración pública y contra los mecanismos de participación democrática; (ii) quienes renuncien habiendo sido vinculados formalmente en Colombia a procesos penales por la comisión de tales delitos, y (iii) las faltas temporales de aquellos contra quienes se profiera orden de captura dentro de los respectivos procesos. Y precisó y amplió la regla para efectos de calcular el quórum, en los siguientes términos:
Esta nueva formulación de la regla sobre quorum y, en general, del artículo 134 constitucional, introduce dos cambios respecto de la formulación anterior, a saber: (i) no vincula directamente la expresión curules que no puedan ser reemplazadas a la prohibición de reemplazo[37], dejando abierta la posibilidad de vinculación no sólo a dicha prohibición sino, en general, a todas las vacantes temporales o absolutas respecto de las cuales el legislador no haya previsto que puedan ser reemplazadas, e incluye (ii) dentro de las curules que se deben restar para efectos de quórum, las de aquellos a quienes se les hubieren aceptado impedimentos o recusaciones.
Sobre el particular conviene recordar que el artículo 134 de la Constitución mantiene la concepción que inspira el régimen de reemplazo de los congresistas desde la Constitución de 1991, en el sentido de que, por regla general, las vacantes no pueden ser reemplazadas, con excepción, conforme a la reforma de 2015, de las originadas en las faltas absolutas o temporales que determine el legislador[38]. Ocurre, sin embargo, que algunas faltas temporales que el legislador ha previsto como causales de vacancia, como las que se enlistan en el artículo 274 del Reglamento del Congreso[39], constituyen excusas que justifican la ausencia o inasistencia de los Congresistas a las sesiones, en los términos de los artículos 90[40] y 271[41] de dicho Reglamento. Evidentemente no es este el tipo de vacancias que, aunque no puedan ser reemplazadas, deben ser descontadas para efectos de quórun y mayorías, porque ello desnaturalizaría la regla cuya finalidad es garantizar el funcionamiento del Congreso no obstante la reducción de sus miembros como consecuencia de la prohibición de proveer determinadas vacantes.
2.6. Cabría concluir, en consecuencia, atendiendo a las razones históricas que motivaron la adopción de la regla, que las curules que no pueden ser reemplazadas, para efectos de quorum y mayorías, son aquellas que corresponden a integrantes de la Corporación que carecen, en relación con una decisión, de capacidad jurídica para participar en su adopción por encontrase impedidos para el ejercicio de las funciones o separados del cargo, como consecuencia de encontrarse incursos en faltas temporales o absolutas que la ley no ha determinado que puedan ser reemplazadas.
La capacidad jurídica se refiere a la facultad o atribución de la que disponen los miembros de las corporaciones públicas de elección popular para participar en las deliberaciones y, por consiguiente, para votar en los asuntos de competencia de la Corporación a la que pertenecen[42]. Dicha capacidad es un atributo de la investidura o representación democrática que el pueblo le ha conferido al elegido, cuyo ejercicio, conforme al artículo 3 de la Constitución, se encuentra sometido a las reglas que la misma Carta establece, entre las cuales cabe destacar: (i) haber sido elegido popularmente o llamado a ocupar una vacante en la respectiva corporación[43]; (ii) haber tomado posesión del cargo[44]; (iii) no encontrarse incurso en una causal de vacancia temporal o absoluta que implique la suspensión o la separación en el ejercicio del cargo[45]; y (iv) no encontrarse en situación de impedimento o recusación aceptada[46].
2.7. En el presente asunto, el S. General del Senado certificó que fueron aceptados los impedimentos presentados por catorce (14) Senadores para participar en la discusión y aprobación de las objeciones al Proyecto de Ley, al tiempo que ninguna recusación planteada fue aceptada[47]. Resulta claro entonces que, conforme al artículo 134 de la Constitución, los 14 Senadores con impedimento aceptado carecían de capacidad jurídica para participar en la discusión y votación de las objeciones y, por lo mismo, debían ser restados de la totalidad de los integrantes de la Corporación, quedando reducido el Senado para efectos de esa votación a 94 miembros.
2.8. Certificó, igualmente el señor S. que cinco (5) Senadores se encontraban ausentes con excusa, algunos de ellos por incapacidad médica[48]. Se trata de situaciones que justifican las ausencias de los Congresistas a las sesiones por las razones previstas en el artículo 90 del Reglamento del Congreso[49], las cuales no implican la suspensión en el ejercicio de las funciones ni la separación del cargo. Por el contrario, en tales situaciones los congresistas conservan las facultades o atribuciones propias del cargo, como cuando se encuentran en cumplimiento de comisiones oficiales fuera de la sede del Congreso, en incapacidad médica o con autorización para ausentarse otorgada por la Mesa Directiva o el P. de la respectiva Corporación en los casos indicados en el Reglamento, razón por la que no procede descontar a los mencionados Senadores que se encontraban ausentes con excusa.
2.9. En la certificación, por otra parte, consta que “no tomaron posesión del cargo los Senadores Electos (Resolución número 1598 del 19 de julio de 2018): I.L.M.M. y A.M.R. para el Periodo Constitucional (2018-2022)”[50].
No tomar posesión no se encuentra prevista expresamente como causal de vacancia temporal ni absoluta del cargo de Congresista, aunque sí, en el artículo 183-3 de la Constitución, como causal de pérdida de investidura, la cual, a su vez, constituye causal de falta absoluta del cargo de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 134 de la Constitución. La falta de consagración expresa, sin embargo, no significa que no tomar posesión no genere vacancia del cargo.
En efecto, el período de los Congresistas es institucional[51], razón por la que a su vencimiento tales cargos quedan vacantes en forma absoluta, pudiendo ser ocupados sólo por los elegidos para el período siguiente, para lo cual los elegidos deben prestar, por mandato del artículo 122 de la Constitución, “juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben”. Al prestar el juramento “se cumplirá el acto de la posesión como requisito previo para el desempeño de sus funciones”, según lo dispone el artículo 17 del Reglamento del Congreso, o la “posesión del empleo” o “tomar posesión de él” como lo denomina el artículo 251 del Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4 de 1913).
Mientras no se cumpla el requisito previo de la posesión, en consecuencia, el Congresista no habrá tomado posesión del cargo, por lo que no podrá desempeñar sus funciones y, por lo mismo, su curul se mantendrá vacante[52]. Ello no desconoce que el Congresista adquiere la investidura desde el momento mismo de la elección, pero el desempeño de las funciones propias de la investidura requiere que previamente tome posesión del cargo mediante el juramento en los términos que señalan la Constitución y la ley. La investidura y la posesión son actos diferentes que ocurren en momentos distintos y generan consecuencias políticas y jurídicas diversas. La investidura la confiere el pueblo a un ciudadano al elegirlo para que lo represente en un cargo o corporacion de elección popular y coincide, por lo mismo, con el acto de elección. Mediante este acto, que es ejercicio de soberanía (artículo 3 de la Constitución) y expresión del derecho a participar en la conformación del poder político (artículo 40 de la Constitución), los ciudadanos invisten de representación política a los elegidos de conformidad con un conjunto de reglas orientadas a garantizar la integración y el funcionamiento de las instituciones de representación democratica. Los elegidos, por su parte, son responsables políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura (artículo 133 de la Consatitución), entre ellas, la de tomar posesión del cargo como requisito previo para el desempeño de sus funciones.
Dada la grave afectación de las reglas de funcionamiento del órgano de representación democrática, la no posesión es sancionada con la pérdida de la investidura que, en el caso de los Congresistas, se configura cuando no se posesionan dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras sin que medie fuerza mayor[53]. Tal vacancia temporal, por otra parte, se mantendrá mientras el elegido no tome posesión del cargo -a la cual se encuentra obligado siempre que se encuentre en ejercicio de la ciudadanía[54] y su elección no hubiere sido anulada-, o hasta que se configure una nueva causal de falta temporal o absoluta como, entre otras, una medida de aseguramiento o la pérdida de investidura decretada precisamente por no haber tomado posesión dentro del término previsto en la Constitución, sin una razón constitutiva de fuerza mayor, causal que corresponde establecer al Consejo de Estado como lo conceptuó recientemente la Sala de Consulta y Servicio Civil de dicha Corporación[55].
Por consiguiente, los congresistas no posesionados no cuentan con capacidad jurídica para deliberar ni para votar, y sus cargos permanecen vacantes en forma temporal mientras no cumplan con tal requisito, sin que tales vacantes puedan ser reemplazadas, razón por la que las dos (2) curules de los Senadores que no habían tomado posesión de sus respectivos cargos han de ser excluidas del cómputo para efecto de quorum y mayorías, quedando reducido el Senado para efectos de esa votación a 92 miembros.
2.10. Conviene tener en cuenta, adicionalmente, que en el caso de la Senadora electa A.M.R., el no haber tomado posesión obedece al hecho de que para la fecha de instalación del Congreso se encontraba privada de la libertad como medida de aseguramiento dictada dentro de un proceso penal por delitos contra los mecanismos de participación democrática[56]. En efecto, como consta en el expediente, el 18 de abril de 2018 la Sala de Instrucción de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia profirió “medida de aseguramiento de detención preventiva en centro carcelario, sin derecho a excarcelación, a la sindicada A.M.R., (….), como posible coautora de los delitos de corrupción al sufragante agravado, ocultamiento, retención y posesión ilícita de cédula; (….)”[57]. Los hechos tuvieron lugar “[e]n desarrollo de la pasada campaña para el Congreso de la República (2018-2022)”[58].
Tal medida se dispuso con posterioridad a su elección el 11 de marzo de 2018[59] y antes de su posesión el 20 de julio de 2018[60], cuya imposición precisamente fue la causa de su no posesión, según lo puso de presente la Senadora electa dentro del proceso de pérdida de investidura que se le adelantó en el Consejo de Estado por no haber tomado posesión del cargo[61] , donde alegó tal circunstancia como constitutiva de fuerza mayor que le impidió su posesión, circunstancia, a su vez, admitida por el Consejo de Estado al negar la solicitud de pérdida de investidura instaurada, entre otros, por la Mesa Directiva del Senado de la República. Entre los fundamentos de tal decisión, advirtió el Consejo de Estado que “(….) la propia Constitución Política prevé una salvaguarda específica de la presunción de inocencia porque regula que cuando algún miembro de una corporación pública de elección popular sea procesado y capturado por cualquier delito, ello solo genera vacancia temporal en el cargo de congresista, la cual puede ser provista o no, según sea el delito imputado”.
Aunque la Señora M.R. tenía derecho a posesionarse -porque la medida de aseguramiento no le impedía el ejercicio de la ciudadanía ni de los derechos asociados a ella-, derecho que no pudo ejercer porque no se le otorgó el permiso que solicitó, lo cierto es que la circunstancia de encontrase privada de la libertad en virtud de la medida de aseguramiento de detención preventiva en centro carcelario como posible coautora de delitos contra mecanismos de participación democrática[62], alegada por la Senadora electa y admitida por el Consejo de Estado como constitutiva de fuerza mayor, configuró causal de falta temporal que en ningún caso admite reemplazo, en los términos del inciso segundo del artículo 134 de la Constitución, razón adicional por la que la curul de la Senadora electa A.M.R. tampoco puede contabilizarse para efectos de determinar la composición del Senado y las mayorías requeridas.
2.11. Por último, el S. General certificó que no se había presentado ninguna suspensión de la “condición congresional”[63], que no se conocían condenas en firme por los delitos a los que hace referencia el inciso segundo del artículo 134 constitucional, ni existía orden de captura, ni se habían recibido renuncias de Senador alguno por haber sido vinculado a proceso penal por dichos delitos.
2.12. De conformidad con lo expuesto, de la totalidad de los integrantes del Senado de la República, esto es 108 Senadores, deben excluirse las catorce (14) curules de los Senadores a quienes se les habían aceptado los impedimentos presentado por ellos, más las dos (2) curules de los Senadores electos que no habían tomado posesión de sus cargos, I.M.M. y A.M.R.. Esta última por encontrarse bajo medida de aseguramiento de detención preventiva en centro carcelario como posible coautora de los delitos de corrupción al sufragante agravado, ocultamiento, retención y posesión ilícita de cédula, entre otros delitos, razón adicional que impedía su remplazo. En consecuencia, para efectos de la votación de las objeciones gubernamentales, se tendrá como número de miembros del Senado 92 Senadores, que resulta de restar 16 curules a las 108 que conforme a la Constitución integran esa Corporación.
Como quiera que para el rechazo de las objeciones se requería el voto de la mitad más uno de los miembros[64] del Senado, y que el informe de ponencia rechazándolas e insistiendo en el Proyecto de Ley obtuvo 47 votos, cabría concluir que fueron rechazadas. En efecto, la mitad de 92 Senadores es 46, más uno, 47, igual al número de votos que obtuvo el informe de ponencia y de los requeridos para rechazar las objeciones.
La competencia de la Corte Constitucional para ejercer el control automático, previo y único de las alteraciones al Proyecto de Ley como consecuencia del trámite de las objeciones gubernamentales
Como se precisó en el Auto 123 de 2019, la competencia de la Corte para ejercer control de constitucionalidad respecto de la formulación y el trámite legislativo de las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley “ Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz ” sólo se activaría en caso de que el mencionado proyecto presentase modificaciones, adiciones o supresiones -incluido el archivo total o parcial-, respecto del texto revisado por la Corte mediante la Sentencia C-080 de 2018.
Esta decisión obedece a que (i) existe cosa juzgada constitucional sobre el Proyecto de Ley aprobado por el Congreso, en virtud de la Sentencia C-080 de 2018; y (ii) el texto del Proyecto de Ley no fue modificado, por lo que las objeciones no tuvieron la virtualidad de producir efectos jurídicos, razón por la cual carece de objeto abordar el examen de los problemas jurídicos advertidos por la Corte en el Auto 123 de 2019 [65]. No es entonces necesario hacer un estudio de fondo. En consecuencia, de ninguna manera se está convalidando el trámite legislativo surtido con posterioridad a la expedición de la Sentencia. La Corte ordenará dar continuidad al trámite constitucional, cumpliendo el objetivo de “agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto” (art. 1 del Acto Legislativo 01 de 2016).
Consta en el expediente, por otra parte, que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral quincuagésimo de la parte resolutiva de la Sentencia C-080 de 2018, el texto fue ajustado, firmado por los P.s de ambas Cámaras, y remitido al P. de la República, quien, sin embargo, no lo sancionó ni promulgó.
En consecuencia, en cuanto en el trámite y decisión de las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley no se presentaron discrepancias entre la Cámara de Representantes y el Senado de la República que hubieren podido dar lugar al archivo parcial del proyecto[66] y, por el contrario, fueron rechazadas en ambas Cámaras, se entiende que el texto previamente revisado no sufrió alteraciones, la Corte lo remitirá al P. de la República para que continúe el tramite de su sanción y promulgación, en cumplimiento de lo dispuesto en el mencionado numeral quincuagésimo de la parte resolutiva de la Sentencia C-080 de 2018 y del inciso segundo del artículo 167 de la Constitución, cuyo texto es del siguiente tenor:
“El P. sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara”.
PRIMERO: REMITIR al P. de la República, para que continúe el trámite de sanción y promulgación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 08 de 2017 Senado – 016 de 2017 Cámara “ Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz ”, cuyo texto se encuentra ajustado y firmado por los presidentes de ambas cámaras, de conformidad con lo dispuesto en el numeral quincuagésimo de la parte resolutiva de la Sentencia C-080 de 2018.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente providencia, por conducto de la Secretaría de esta Corporación, a los P.s del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, al P. de la República, a la Ministra del Interior, a la Ministra de Justicia y del Derecho, al Ministro de Defensa y al P. General de la Nación.
AL AUTO 282/19
Referencia: Expediente RPZ-010
Control de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”.
Son varias y de distinta naturaleza las consideraciones que me llevan a disentir, con el acostumbrado respeto, de la decisión de la Corte en la presente oportunidad. En lo esencial, ellas tienen que ver con el hecho de que, en mi criterio, tanto el Congreso de la República, como la Corte Constitucional, actuaron en contravía con el entendimiento de los artículos 134 y 167 del ordenamiento constitucional que mejor se acomoda a su tenor literal y al espíritu que anima la Constitución de 1991.
En esa línea, estimo, en primer lugar, que la Corte debió haberse pronunciado de fondo sobre el proyecto de ley estatutaria tal como quedó luego del trámite en el Congreso de la República. El artículo 167 de la Constitución contiene una garantía democrática de la mayor relevancia, por cuanto prescribe que en caso de que sobre un proyecto de ley aprobado por el Congreso, surgiere una discrepancia sobre su conveniencia entre el órgano legislativo y el P. del Republica, que lo objeta, debe repetirse el segundo debate, para que el Congreso decida si acoge las objeciones, y modifica en ese sentido el proyecto, o insiste, mediante una mayoría calificada de la mitad más uno de los miembros de cada cámara, en la aprobación del proyecto tal como fue inicialmente aprobado, caso en el cual el P. de la República debe sancionarlo.
Esa previsión constitucional pretende, en asuntos de particular importancia, preservar el espíritu de consenso, al disponer que, en el evento de una discrepancia de criterio entre dos órganos democráticamente legitimados, como son el Congreso y el P. de la República, deba cumplirse un debate calificado, de tal modo que solo después de surtido el mismo y con una mayoría especial, el Congreso pueda insistir en la aprobación de una determinada iniciativa legislativa. Se trata de una regla de equilibrio, expresión del check and balances, puesto que, al paso que exige especial consideración a los puntos de conveniencia planteados por el P. de la República frente a un proyecto de ley, con la posibilidad de que, de no obtenerse la mayoría calificada, el proyecto, en lo objetado, deba archivarse, contempla que la decisión definitiva queda en manos del Congreso de la República, el cual, previa repetición del segundo debate, puede insistir en la aprobación del proyecto, caso en el cual el P. tiene el deber de sancionarlo sin poder plantear nuevas objeciones.
En la presente oportunidad, el Congreso de la República remitió a la Corte el proyecto de ley estatutaria de la JEP, con la advertencia de que no había habido mayoría en el Senado para insistir en su aprobación, razón por la cual los artículos objetados debían entenderse archivados. Eso resultaba consonante con lo dispuesto por la Corte en el Auto 123 de 2019, en la medida en que, al entenderse archivados los artículos objetados, se daba una variación entre el texto que inicialmente fue objeto de control por la Corte y el que finalmente habría sido aprobado. Esta Corporación debió, entonces, hacer un examen de fondo, para pronunciarse sobre la alteración resultante en el texto del proyecto de ley. Sin embargo, en lugar de asumir esa tarea, optó por forzar una interpretación del artículo 134 de la Constitución, para concluir que, con miras a determinar la composición del Senado y por consiguiente el número de sus integrantes que configuraban el quórum para decidir, debían sustraerse las curules de aquellos senadores que no habían tomado posesión del cargo. Como mostraré más adelante, esa interpretación no surge de una lectura del artículo 134, sino de una aproximación ad hoc, que, aplicada en este caso, desconoce el presupuesto sustantivo que la norma del artículo 167 del texto superior busca proteger.
En segundo lugar, al margen de la controversia sobre la adecuada lectura de las normas que definen la conformación del quórum en las cámaras legislativas, considero que el Congreso, tanto en Senado como en Cámara, se abstuvo de considerar nuevamente en segundo debate el proyecto objetado, porque en los informes sometidos a consideración y votación en las correspondientes plenarias se propuso el rechazo de las objeciones, por considerar, contra expresa manifestación del P. de la Republica, que se trataba de reparos de inconstitucionalidad, no de conveniencia, y sin que, por consiguiente, se hubiesen sometido a consideración en segundo debate los puntos planteados en el escrito de objeciones. No puede pasarse por alto que una cuestión puede ser declarada conforme a la Constitución y considerarse, sin embargo, inconveniente, por una multiplicidad de razones. De este modo, a título ilustrativo, si el Congreso aprueba una disposición (x), y, al ejercer el control automático de constitucionalidad, la Corte Constitucional encuentra que tal disposición solo resulta compatible con la Constitución si incorpora un ingrediente (y), es posible que la norma resultante, esto es, (x + y), al ser considerada por el P., sea encontrada inconveniente y objetada, con el propósito de que el Congreso desista de su aprobación, o, alternativamente, decida incorporarle un nuevo ingrediente (z), de tal suerte que la disposición, de la manera como resulta armónica con la Constitución según el dictamen de la Corte, no registre las dificultades de conveniencia que el gobierno estima se presentan. En ese escenario, no cabe que el Congreso se arrogue la prerrogativa de descalificar las objeciones del gobierno, porque la Constitución impone que, recibido el proyecto objetado por inconveniencia, se repita el segundo debate, pudiendo insistirse en su aprobación con una mayoría calificada, pero previa discusión de buena fe sobre el contenido de las objeciones. Así, en este caso, el Congreso, después de considerar las objeciones, como habría ocurrido si el asunto se hubiese abordado con un ánimo constructivo, habría podido insistir en la aprobación del proyecto original, o haber aceptado modificaciones totales o parciales. Lo que no podía hacer era negarse a dar nuevo debate a los artículos objetados. Al no haberse surtido ese segundo debate, es claro que el proyecto, en lo objetado no fue insistido.
Con todo, frente a lo expresado, podría argumentarse que se trata de opciones interpretativas y que tanto el Congreso como la Corte obraron dentro del margen de apreciación que les brindan las normas que les atribuyen sus competencias. Sin embargo, no es posible hacer abstracción del especial momento que vive el país, entre otras razones porque la polarización que se ha dado en torno a estos temas tiene relevancia constitucional y resulta contraria a postulados elementales de la idea misma de Constitución que alberga la Carta de 1991.
Cabría afirmar, sin temor a equivocarnos, que la Constitución de 1991, por primera vez en nuestra vida republicana, fue expresión de un amplio consenso, que, salvo voces aisladas, dio lugar a lo que se concibió como un pacto de paz y un renovado acuerdo sobre lo fundamental. Superó el proceso constituyente de 1991, las experiencias precedentes, en las cuales la Constituciones tenían un signo partidista y, por consiguiente, se consideraban, desde la perspectiva de importantes sectores sociales, marcadas por la exclusión.
Ese, que es un activo de primer orden en nuestro devenir institucional, se encuentra hoy amenazado por una fractura política y social de graves proporciones. Los colombianos, y particularmente el Congreso de la Republica y la Corte Constitucional, no pueden ser ajenos al compromiso de preservar ese espíritu de la Carta de 1991 y de procurar su restablecimiento cuando quiera que se vea perturbado o amenazado. Y ese compromiso no se diluye en vacuas expresiones formales, sino que se manifiesta en la plena actuación de las instituciones de la Carta que buscan promover el diálogo, la deliberación y la aproximación entre visiones encontradas.
Ese es precisamente el alcance del artículo 167 de la Carta, cuyo propósito es concitar mayores consensos en torno a temas que suscitan desencuentros significativos entre órganos constitucionales de origen democrático.
Llama la atención que, en este tema, la actitud de los poderes públicos y de las fuerzas políticas, sea la de buscar, por vericuetos jurídicos, la manera de sustraerse de un diálogo constructivo, al final del cual, las mismas mayorías que deciden rechazar el debate, pueden optar, después de una deliberación constructiva, por mantenerse en sus consideraciones iniciales. Pero con la posibilidad de encontrar nuevas soluciones, que, sin alterar la esencia del proceso, contribuyan a propiciar el acercamiento entre los distintos sectores sociales.
Cuando el P.J.M.S. en el año 2014 fue reelegido con casi ocho millones de votos, en varios escenarios se interpretó que había recibido un mandato para proseguir en el proceso de paz que estaba conduciendo. Del mismo modo podría ahora decirse que cuando el P.I.D. fue elegido con más de diez millones de votos, también recibió un mandato, esta vez orientado a crear las condiciones que permitan que a la dinámica del proceso de paz se incorporen importantes sectores sociales que hasta el momento han expresado reservas y temores y que se manifestaron, primero, en el plebiscito de 2016 y, luego, en la misma elección presidencial, cuando, deliberadamente, optaron por un cambio de rumbo. Resulta sorprendente que, en ese escenario, en lugar de buscar las avenidas del dialogo, se privilegien las opciones de la confrontación y la polarización sin debate. Y ello resulta, particularmente sorprendente cuando se advierte que, para lograr el acuerdo de paz, durante más de cuatro años se sostuvieron conversiones con un movimiento armado al margen de la ley, que había sostenido radicales posiciones y frente al cual fue necesario hacer importantes concesiones en aras de conseguir el mejor acuerdo posible. Y no es comprensible entonces que quienes impulsaron y alentaron ese escenario de manos abiertas y ánimo conciliatorio, pretendan cerrar los espacios de diálogo con quienes pueden tenerse como voceros de millones de colombianos, así se tenga la convicción de que sus posturas sean extremas o recalcitrantes. Se trata, simplemente, de abrir el espacio para un dialogo de buena fe, en la pretensión de buscar una reconciliación nacional, que es un imperativo de nuestra Carta fundamental.
Habiendo presentado el marco general dentro del cual se desenvuelven las razones de mi discrepancia con la posición mayoritaria, paso a hacer un desarrollo técnico de los supuestos normativos de mi posición, no sin antes advertir que, aun en el evento de aceptarse la tesis mayoritaria, lo procedente habría sido devolver el proyecto al Congreso para que complete el trámite y se remita el proyecto aprobado en segundo debate, para sanción presidencial, sin que sea posible enviar el que fue inicialmente aprobado, así su texto no haya sufrido modificaciones, puesto que faltarían las firmas de los dignatarios de las cámaras que darían fe de que el segundo debate en efecto se cumplió nuevamente, con el resultado que, equivocadamente, ha declarado la Corte.
Procedo a señalar, entonces, cual es, en mi criterio, la adecuada lectura de las normas constitucionales en juego, en función de la cual la Corte debió haber emitido un pronunciamiento de fondo en relación con un proyecto de ley, del cual se sustrajeron los artículos objetados, en razón de la ausencia de mayorías en el Senado de la República para insistir en su aprobación, y la elusión por las cámaras de su deber de repetir el segundo debate en relación con lo objetado.
- El artículo 134 de la Constitución se encuentra en el Título VI “De la Rama Legislativa”, Capítulo I “De la composición y las funciones”. Este precepto ha sido modificado en tres oportunidades en los Actos Legislativos 03 de 1993, 01 de 2009 y 02 de 2015, siendo esta última la reforma que se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico. En esta disposición se establece el régimen de reemplazos de los miembros de las corporaciones públicas, cuando se presentan faltas absolutas o temporales.
- Con miras a analizar el alcance del actual contenido del artículo 134 del Texto Superior, se iniciará con una exposición sobre las variaciones que ha sufrido en las reformas constitucionales precitadas, enfocando tal examen en la figura de la “silla vacía” y en la reconfiguración del quórum.
Para ello, es necesario precisar que el texto original de la Constitución en el citado artículo 134 estipulaba que: “Las vacancias por faltas absolutas de los congresistas serán suplidas por los candidatos no elegidos, según el orden de inscripción en la lista correspondiente.” Como se observa se trata de una norma que solo permitía el reemplazo por vacancias absolutas, y no temporales, sin ninguna consideración respecto del quórum.
Con el artículo 1° del Acto Legislativo 03 de 1993[67], la disposición en cita se modificó, en el entendido de incorporar las faltas temporales como supuesto que habilitaba la figura del reemplazo. Textualmente, se decía que: “Las faltas absolutas o temporales de los miembros de las Corporaciones Públicas serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.” Según se advierte, con esta reforma se amplió el régimen de reemplazos, sin adoptar medida alguna en lo que atañe al quórum. Por otra parte, se amplió su rigor, al prever su aplicación no solo para los congresistas, sino para todos los miembros de las corporaciones públicas.
Una reforma realmente estructural se produjo con el artículo 6 del Acto Legislativo 01 de 2009[68], en el cual se consagró el siguiente texto:
“Los miembros de las corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, declaración de nulidad de la elección, renuncia justificada, y aceptada por la respectiva Corporación, sanción disciplinaria consistente en destitución, pérdida de investidura, condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a los relacionadas con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad o cuando el miembro de una Corporación pública decida presentarse por un partido distinto según lo planteado en el Parágrafo Transitorio 1o del artículo 107 de la Constitución Política.
Parágrafo transitorio. El régimen de reemplazos establecido en el presente artículo se aplicará para las investigaciones judiciales que se inicien a partir de la vigencia del presente acto legislativo.”
Esta reforma se explicó por la necesidad de promover la transparencia electoral, la responsabilidad política de los partidos, la seriedad de quienes aspiran a cargos de elección popular y el control a la financiación de las campañas[69]. Adicionalmente, en su momento, se advirtió que la importancia de esta reforma se encontraba en “implementar herramientas eficaces para evitar la infiltración y manipulación en las corporaciones y cargos de elección popular por parte de grupos armados al margen de la ley, y del narcotráfico, proponiendo para ello sanciones a los partidos políticos que atenten contra los derechos que le impone el gozar de una personería jurídica.”[70]
Entre las medidas adoptadas se incluyó (i) la prohibición de las suplencias, cuya finalidad era combatir “el llamado carrusel pensional”[71]; (ii) se eliminaron las faltas temporales como susceptibles de generar reemplazos, con excepción de la licencia de maternidad para las mujeres; y (iii) se instituyó la figura de la “silla vacía”, dirigida a prohibir el ingreso de otro parlamentario del mismo partido o movimiento político, cuando contra un congresista sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad. Igual efecto que se produciría en casos de la renuncia de un miembro de una corporación de elección popular, al que se le haya iniciado vinculación formal por delitos cometidos en Colombia o en el exterior, relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad.
De esta manera, se creó un sistema complejo que, según las circunstancias, derivaría bien en la figura del llamamiento, permitiendo el reemplazo de un miembro de una corporación pública; o, por el contrario, excluyendo su llamado, a través de la aplicación de la figura de la “Silla Vacía”.
En el caso de las faltas temporales, expresamente se dijo que ellas no darían lugar al reemplazo, previendo como excepción la licencia de maternidad. Por su parte, respecto de las faltas absolutas, se determinó que dependiendo de la causal que la origine se podía hacer o no el reemplazo correspondiente.
Así las cosas, si la falta absoluta se originaba en circunstancias de fuerza mayor como la muerte o la incapacidad física absoluta para el desempeño del cargo, el miembro de la corporación pública podía ser sustituido por el candidato de su partido que le siguiere en votación y no hubiese resultado electo -en el caso de listas abiertas-, o por quien continuara en orden de inscripción -en el evento de lista cerrada-, es decir, en esos casos sería posible hacer un llamamiento. Lo propio sucedería si la falta absoluta se derivaba de la declaratoria de nulidad de la elección, de la renuncia aceptada, la sanción disciplinaria, la perdida de investidura y/o la condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a la pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad.
En contraste, el Constituyente prohibió el reemplazo del miembro de la corporación pública cuya falta absoluta tenga su origen en la captura o renuncia relacionada con los delitos enunciados anteriormente, esto es, pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad o delitos contra los mecanismos de participación democrática.
Por virtud de la incorporación de esta última figura, que en la práctica supone afectar el número de miembros de una corporación pública, se acogió la siguiente fórmula para determinar el quórum[72], a saber: “Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una Corporación Pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.”
Qué efectos tiene esta fórmula:
(i) Las circunstancias que permiten reducir el quórum y las mayorías se sujetan específicamente a los casos en que un miembro de una corporación no pueda ser reemplazado, lo cual solo ocurre cuando respecto de él se predican las hipótesis delictivas previstas en la norma. Ello se explica porque son esas las causales que permiten reducir el número de miembros del Congreso, generando el efecto de responsabilidad política frente al elegido y al partido del cual es miembro. Solo en ese escenario es que se castiga a la colectividad y se asegura que ella pierda fuerza en el Congreso.
(ii) Mientras el congresista pueda ser reemplazado, no cabe afectar la regla del quórum, a pesar de que físicamente no se cuente con su asistencia, pues se trata de una medida en extremo restrictiva que afecta el principio democrático. En efecto, las reglas sobre el quórum y las mayorías buscan que las decisiones en el Congreso sean objeto de debate, discusión, participación, consensos y acuerdos, en los que una fuerza no se imponga sobre la otra, a partir de su mayor representación numérica. Lo que se persigue al requerir un número determinado de asistentes y de votos, como ocurre con las mayorías calificadas o absolutas, es que las determinaciones por parte del Congreso, no sean el efecto de una simple aplicación de la regla de las mayorías, sino que en la formación de la voluntad democrática se expresen todos los sectores, en especial, las minorías, y que, en general, todos ellos tengan la capacidad de incidir en una decisión.
Tal supuesto desaparece cuando se amplían las hipótesis de afectación del quórum por fuera de las circunstancias en la que no cabe el reemplazo, pues en esa circunstancia no existe una conducta reprochable que justifique reducir la fuerza de un partido y de fortalecer a los otros, llevando a que en la práctica una o incluso dos colectividades sean suficientes para tomar decisiones, de manera impositiva, sin consenso, e incluso sin el debate reforzado que algunos temas demandan, como ocurre con la aprobación de una reforma constitucional o de leyes estatutarias, o incluso, con la insistencia en un texto objetado.
(iii) Por lo anterior, surge como regla que las hipótesis que no permiten el reemplazo y que, a su vez, tienen la capacidad de afectar el quórum deben ser objeto de una interpretación restrictiva y limitada a las circunstancias en que el propio constituyente previó dicho efecto.
- Posteriormente, esta misma norma constitucional fue objeto de reforma en el artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2015[73]. Como novedades, en primer lugar, se estipula que los miembros de las corporaciones públicas, aun cuando no tienen suplentes, “podrán ser reemplazados en los casos de faltas absolutas o temporales que determine la ley, por los candidatos no elegidos que[,] según el orden de inscripción o votación obtenida, le sigan en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.”
No obstante, como se delegó en el legislador la determinación de las faltas, con el propósito de permitir la aplicación de esta reforma, se introdujo un precepto transitorio dirigido a especificar cuáles de ellas permiten la figura del reemplazo:
“Parágrafo transitorio. Mientras el legislador regula el régimen de reemplazos, se aplicarán las siguientes reglas: i) Constituyen faltas absolutas que dan lugar a reemplazo la muerte; la incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo; la declaración de nulidad de la elección; la renuncia justificada y aceptada por la respectiva corporación; la sanción disciplinaria consistente en destitución, y la pérdida de investidura; ii) Constituyen faltas temporales que dan lugar a reemplazo, la licencia de maternidad y la medida de aseguramiento privativa de la libertad por delitos distintos a los mencionados en el presente artículo. // La prohibición de reemplazos se aplicará para las investigaciones judiciales que se iniciaron a partir de la vigencia del Acto Legislativo número 01 de 2009, con excepción del relacionado con la comisión de delitos contra la administración pública que se aplicará para las investigaciones que se inicien a partir de la vigencia del presente acto legislativo.”
En el caso de las faltas absolutas, en esencia, se repiten las mismas causales que ya venían en el Acto Legislativo el año 2009; mientras que, en el evento de las faltas temporales, tan solo se prevén dos: (a) la licencia de maternidad (sigue la línea de lo regulado con anterioridad) y la medida de aseguramiento privativa de la libertad por delitos distintos a los mencionados en dicho artículo (esto, es, pertenencia, promoción o financiación a grupos armados ilegales o actividades de narcotráfico; dolosos contra la administración pública; contra los mecanismos de participación democrática, o delitos de lesa humanidad).
En segundo lugar, se continuó con la iniciativa del año 2009, tendiente a restringir los supuestos en los que se hace posible reemplazar a un miembro de una corporación pública por otro candidato no electo que le siga en la lista electoral (figura de la silla vacía). En este sentido, se prohibió el reemplazo respecto de (i) “quienes sean condenados por delitos comunes relacionados con pertenencia, promoción o financiación a grupos armados ilegales o actividades de narcotráfico; dolosos contra la administración pública; contra los mecanismos de participación democrática, [o] por delitos de lesa humanidad.”; así como frente a (ii) “quienes renuncien habiendo sido vinculados formalmente en Colombia a procesos penales por la comisión de tales delitos”; e inclusive incorporando (iii) a “quienes [en su contra] se profiera orden de captura dentro de los respectivos procesos.”
La mayor novedad se encuentra en la incorporación de los delitos contra la administración pública y en la extensión a las hipótesis de captura. Sobre el particular, en los antecedentes legislativos se advierte que el fin de esta norma es “complementar los esfuerzos de democratización e institucionalización de los partidos”[74] y la lucha contra la corrupción. Para ello, “la reforma (…) establece la implementación de la silla vacía para los delitos dolosos contra la administración pública. Como mecanismo no solo sancionatorio para los partidos que no hagan el análisis y seguimiento de las calidades y antecedentes del candidato, necesarios para dar su aval y presentarlo dentro de su lista; sino que constituye en sí mismo un estímulo para la disciplina de partidos, en la medida que obliga a establecer dinámicas internas para la selección de los candidatos.”[75]
En tercer y último lugar, se mantiene la formula de afectación del quórum, con la novedad de permitir su reducción respecto de impedimentos o recusaciones aceptadas. Textualmente la norma señala que:
“Para efectos de conformación del quórum se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas. La misma regla se aplicará en los eventos de los impedimentos o recusaciones aceptadas”.
- En este punto, el auto del cual me aparto sugiere que la norma del año 2015 cambió lo regulado en el año 2009, pues la prohibición de reemplazo, para efectos de la reconfiguración del quórum, ya no se vincula directamente con la expresión curules que no puedan ser reemplazadas, “dejando abierta la posibilidad de vinculación no sólo a dicha prohibición sino, en general, a todas las vacantes temporales o absolutas que el legislador no ha previsto que puedan ser reemplazadas”. Y tal caso corresponde a aquellas hipótesis en las que los integrantes de la Corporación carecen de capacidad jurídica para participar en las decisiones, por encontrarse “impedidos para el ejercicio de las funciones o separados del cargo”, reiterando que ello ocurre “como consecuencia de encontrarse incursos en faltas temporales o absolutas que la ley no ha determinado que puedan ser reemplazadas”.
Por lo demás, se insiste en que la capacidad jurídica se refiere “a la facultad o atribución de la que disponen los miembros de las corporaciones públicas de elección popular para participar en las deliberaciones y, por consiguiente, para votar en los asuntos de competencia de la Corporación a la que pertenecen”.
A continuación, se señala que los casos de M. y M. se encuadran en la no toma de posesión del cargo, la cual corresponde a una falta temporal que perdura mientras se define la perdida de investidura por dicha causal o se produce otra hipótesis de vacancia absoluta, respecto de la cual la ley no previó que pueda ser reemplazada, “(…) razón por la que las dos (2) curules de los Senadores que no habían tomado posesión de sus respectivos cargos han de ser excluidos del computo para efecto de quórum y mayorías, quedando reducido el Senado para efectos de esa votación a 92 miembros”.
A ello se agrega que la no posesión de M. ocurrió por una orden de captura vinculada con delitos contra los mecanismos de participación democrática, hipótesis que da lugar a una falta temporal que no admite reemplazo y que de forma expresa reduce el quórum, según lo previsto en el artículo 134 del Texto Superior.
De esta manera, en el asunto sub-judice, el número de miembros en el Senado pasó a 92 congresistas, pues de los 108 deben restarse 14 curules de los senadores que les aceptaron el impedimento y las dos curules de los senadores I.M. y A.M. quienes no tomaron posesión del cargo. La mitad más uno sería entonces 47 votos, que corresponden a los que obtuvo el informe de ponencia que rechazó las objeciones e insistió en el texto del proyecto de ley estatutaria.
- Al contrario de lo decidido, no se observa que haya existido una afectación en la cuantificación del quórum y de las mayorías por el tránsito entre el Acto Legislativo 01 de 2009 y 02 de 2015. En efecto, mientras en el primero se señaló que: “Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una Corporación Pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.”, en el segundo se establece: “Para efectos de conformación del quórum se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas. La misma regla se aplicará en los eventos de los impedimentos o recusaciones aceptadas”.
En la práctica lo único que se advierte en el tránsito normativo es que, por una parte, se suprimió el encabezado del año 2009 que terminaba siendo redundante, en lo que refiere a la fórmula de excluir a las curules de quienes no podían ser reemplazados[76], y por la otra, se extendió el efecto de la afectación del quórum a la hipótesis de los impedimentos o recusaciones aceptadas.
De esta manera, hoy en día, la norma debe seguir siendo objeto de una interpretación restrictiva, de suerte que su aplicación se sujeta a dos casos: (i) el de un miembro de una corporación no pueda ser reemplazado, lo cual solo ocurre cuando respecto de él se predican las hipótesis delictivas previstas en la norma, que venían desde el año 2009 (pertenencia, promoción o financiación a grupos armados ilegales o actividades de narcotráfico; dolosos contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad), a lo cual se agregó los delitos contra la administración pública y la falta temporal derivada de la orden de captura por los punibles previamente relacionados; y (ii) a los impedimentos o recusaciones aceptadas.
En los antecedentes del Acto Legislativo 02 de 2015 se destaca el cambio realizado en cuanto a la ampliación de hipótesis que dan lugar a la prohibición de reemplazo y, por ende, a la afectación del quórum. En la Gaceta 289 de 2015 se dijo que:
"Incremento de causales para la prohibición de reemplazos en Corporaciones Públicas
Desde la vigencia del Acto Legislativo número 01 de 2009, el constituyente derivado estableció que aquellos miembros de Corporaciones Públicas que incurrieran en delitos de pertenencia, promoción o financiación a grupos armados ilegales o actividades de narcotráfico, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad en ningún caso podrían ser reemplazados en su cargo. Esta prohibición fue denominada la “silla vacía”, constituida como una sanción para los titulares de los escaneos y, en suma, para los partidos políticos, puesto que las curules que habían obtenido a través de los sufragios electorales, a partir de la vigencia de esa norma, quedan sin titular lo que a su turno significa que la representación del partido político se disminuye y, en consecuencia, su poder de decisión político también se afecta.
En ese sentido, los objetivos de esta norma no son otros que hacer más honroso el ejercicio de las curules en las diferentes Corporaciones Públicas; y, crear conciencia en el interior de los partidos políticos para que aquellos otorguen avales a candidatos que tengan las condiciones suficientes que estos cargos exigen, teniendo en cuenta la importancia en la Institucionalidad del país de estas dignidades y el ejercicio de poder de decisión sobre la vida en sociedad.
Ahora bien, teniendo en cuenta los actuales hechos de corrupción que afectan a las Administraciones Públicas por parte de funcionarios y de intereses privados que coadyuvan a la aparición de estos hechos contrarios a la ley, los proponentes consideramos que es de imperiosa necesidad ampliar las causales de “silla vacía” a los delitos contra la Administración Pública, con el objetivo de que los miembros de Corporaciones Públicas que incurran en estas conductas punibles pierdan la curul que ocupaban sin beneficio de reemplazo. De esta manera, los partidos políticos deben ser aún más cuidadosos en la escogencia de sus candidatos, pues se arriesgan a perder representación en las Corporaciones Públicas. (…)
De otra parte, hay que mencionar que este proyecto también amplía la prohibición de reemplazo (…) para aquellas personas que se encuentren en la situación administrativa de faltas temporales y que se les haya proferido orden de captura dentro de los procesos por los delitos mencionados.
Consideramos que esta ampliación se enmarca dentro del espíritu de esta Reforma de Equilibrio de Poderes, comoquiera que, al igual que la anterior extensión de causales de “silla vacía”, ayuda a que las Corporaciones Públicas estén compuestas por personas de una gran condición moral que permita que el ejercicio del Poder Público mantenga un equilibrio en su ejecución y respecto a las demás Ramas.” (Énfasis por fuera del texto original.)
Incluso, esta interpretación restrictiva ha sido acogida por el Consejo de Estado, ya con base en lo reseñado en el Acto Legislativo 02 de 2015, al señalar que: “ la determinación del quórum y las mayorías debe establecerse con base en el número total de integrantes de la respectiva Corporación fijado en la Constitución, cifra a la que deben restarse las curules que no pueden ser remplazadas, tal como lo señala el inciso 3º del Artículo 134 de la Constitución Política. En otras palabras, para efectos de conformación del quórum y mayorías se toma en cuenta el número de miembros que efectivamente integran el cuerpo colegiado como efecto del cumplimiento de la norma constitucional que da lugar a la “silla vacía”.[77]
La reforma del año 2015 NO cambió la fórmula para determinar el quórum, lo único que hizo fue ampliar las hipótesis de aplicación de la silla vacía (a los delitos contra la administración pública y a la falta temporal de la orden de captura por los punibles mencionados en el artículo 134 de la Constitución) e incluir una solución para los problemas de votación por los impedimentos y recusaciones aceptadas.
Permitir que el quórum y las mayorías se afectan de una manera distinta, como ya se dijo, se convierte en una medida que afecta el principio democrático, pues lo que se busca es que las decisiones en el Congreso sean objeto de debate, discusión, participación, consensos y acuerdos, en los que una fuerza no se imponga sobre la otra, a partir de su mayor representación numérica. Lo que se persigue al requerir un número determinado de asistentes y de votos, como ocurre con las mayorías calificadas o absolutas, es que las determinaciones por parte del Congreso, no sean el efecto de una simple aplicación de la regla de las mayorías, sino que en la formación de la voluntad democrática se expresen todos los sectores que tengan la capacidad de incidir en una decisión.
Tal supuesto desaparece, y se insiste en ello, cuando se amplían las hipótesis de afectación del quórum por fuera de las circunstancias en la que no cabe el reemplazo, pues en esa circunstancia no existe una conducta reprochable que justifique reducir la fuerza de un partido y de fortalecer a los otros, llevando a que en la práctica una o incluso dos colectividades sean suficientes para tomar decisiones, de manera impositiva, sin consenso, e incluso sin el debate reforzado que algunos temas demandan, como ocurre con la insistencia en un texto objetado.
Lo que se afirma en el auto es bastante preocupante, ya que sujetan la aplicación de la norma a que ley no haya previsto que ante el vacío de una curul la misma no pueda ser reemplazada, lo que implica mirar todas las hipótesis que en el ordenamiento jurídico llevan a que una curul no esté ocupada, así sea por un mes, una semana o un día, para reducir el quórum, desconociendo que, por las razones expuestas, dicha formula de ajuste es restrictiva y responde al único móvil de reconstituir las fuerzas políticas, haciendo responsable a quienes inscribieron un candidato que no se debieron avalar, con la única salvedad de los impedimentos y recusaciones aceptadas.
Allí cabrían las faltas temporales previstas en los artículos 274 y 90 de la Ley 5ª de 1992, como la (i) incapacidad física debidamente comprobada; (ii) las comisiones oficiales; (iii) los permisos para ausentarse, etc.[78], pues en ellas los congresistas no pueden votar, ni participar, y la ley no señala que no puedan ser reemplazadas. El auto afirma que allí no se aplica su propia regla, no por una razón de derecho, sino de mera intuición, sobre lo que considero que cabe o no aplicar. En el fondo, se sustituye una norma jurídica, por la calificación subjetiva del juez[79].
En este sentido, y por las razones expuestas, la lectura correcta de la norma es en sentido contrario, sólo se podrá afectar el quórum en los casos restrictivos previstos en la Constitución Política, esto es, cuando se trata de aplicación de la figura de la silla vacía y en la hipótesis de los impedimentos y recusaciones aceptadas.
- Con sujeción a lo expuesto, en el caso bajo examen, la hipótesis que se presenta frente a los Congresistas M. y M. es la de no tomar posesión del cargo, la cual efectivamente genera una vacante temporal, pues su duración se sujeta a que la persona asuma el cargo, o que pierda la investidura por no hacerlo (CP art. 183.3) o que se presente alguna otra circunstancia de vacancia absoluta que permita la disposición de la curul, como la muerte o la incapacidad física absoluta[80].
Esta causal, como ya se expuso, no afecta la configuración del quórum y de las mayorías, cuya lectura, por las razones sustanciales expuestas, es de carácter restrictivo, de suerte que no cabe, como se decidió, reducir el cómputo de estas dos curules. Ello es así, por una parte, porque no se trata de una circunstancia de impedimento o recusación aceptada; y por la otra, porque no se está en presencia de una de las tres hipótesis de silla vacía, a saber: (i) “quienes sean condenados por delitos comunes relacionados con pertenencia, promoción o financiación a grupos armados ilegales o actividades de narcotráfico; dolosos contra la administración pública; contra los mecanismos de participación democrática, [o] por delitos de lesa humanidad.”; (ii) “quienes renuncien habiendo sido vinculados formalmente en Colombia a procesos penales por la comisión de tales delitos”; y (iii) “quienes [en su contra] se profiera orden de captura dentro de los respectivos procesos.”
La única falta temporal que produce el efecto de reducir el quórum es esta última, como se infiere de lo transcrito previamente en la Gaceta 289 de 2015 y se advierte de su transcripción integral: “(…) ni las faltas temporales de aquellos contra quienes se profiera orden de captura dentro de los respectivos procesos”. (Énfasis por fuera del texto original).
Por lo demás, tampoco es posible aplicar esta causal a la señora A.M., pues su aplicación parte de la base de la posesión del congresista, lo cual en su caso no se dio, como expresamente se advirtió por el S. del Senado, al certificar que: “no tomaron posesión del cargo los Senadores Electores (Resolución número 1598 del 19 de julio de 2018): I.L.M.M. y A.M.R. para el período constitucional (2018-2020)”.
- Al no poder descontarse del cálculo del quórum a los dos congresistas electos que no tomaron posesión del cargo, el número de senadores habilitados para votar era de 94 (108 menos los 14 impedidos), por lo que mitad era 47, y al requerir más uno para insistir en las objeciones (CP. Art. 167), la votación mínima exigida era de 48, tope que no se alcanzó.
Sobre el particular, cabe recordar que el artículo 167 de la Constitución consagra que el informe de objeciones debe ser aprobado “por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara”, pues la devolución de la iniciativa a las cámaras propicia un nuevo estudio o debate, en el que, para justificar la intangibilidad del texto aprobado, es preciso que el proyecto cuente con un mayor respaldo por parte del Congreso de la República.
En este orden de ideas, la Corte recuerda que conforme al artículo 122 de la Ley 5ª de 1992, la votación es el “acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general.” El efecto que se deriva de lo ocurrido en el Senado es que no se aprobó el informe de objeciones, por medio del cual se buscaba rechazar las razones invocadas por el Gobierno Nacional e insistir en el proyecto de ley estatutaria, en los términos en que fue objeto de examen por este Tribunal.
La votación como acto colectivo se cumple en un solo momento a partir de la apertura y hasta el cierre del registro[81], sin que sea posible su interrupción, salvo cuando algún congresista “plantee una cuestión de orden sobre la forma como se ésta votando”[82], esto es, en lo referente al sistema de votación adoptado. El resultado que arroje es inmutable y definitivo, en tanto incorpora una decisión a través de la cual se salvaguarda la formación de la voluntad democrática de las cámaras.
Cuando se exige una mayoría especial en la votación de un acto, la obtención del número mínimo de apoyos requeridos, debe darse en el momento en el cual se mantiene abierto el registro, pues una vez éste se cierra surgen dos hipótesis. La primera en la que la votación favorable obtiene la mayoría requerida, caso en el cual el acto se entiende aprobado. Y, la segunda, en la que la votación favorable no alcanza el número mínimo de votos exigido, ya sea porque no se logra el umbral o porque los votos negativos logran la mayoría, circunstancia en la cual se entiende negada la proposición o el proyecto sometido a decisión. Un ejemplo sobre el particular se encuentra en la Sentencia C-816 de 2004[83], en la que se declaró la inexequibilidad de una reforma constitucional, por cuanto en la segunda vuelta, en el sexto debate, no se obtuvo la mayoría absoluta requerida en el artículo 375 del Texto Superior.
En dicho caso, el informe de ponencia del cual dependía la aprobación de la integridad del articulado había obtenido una votación favorable de 83 congresistas, ello significaba que no había alcanzado “la mayoría constitucionalmente requerida, lo cual implicaba jurídicamente que el proyecto no podía seguir su trámite”[84]. En efecto, el resultado jurídico de dicha votación era “el del hundimiento o archivo del proyecto”[85]. Para la Corte, una decisión en sentido contrario, precedente que se reitera, “equivale a una supresión de los efectos [de una] votación, que obviamente es un vicio de particular gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo cual [se] distorsiona la voluntad democrática del Congreso”[86].
Por tal razón, el artículo 117 de la Ley 5ª de 1992 refiere que las decisiones del Congreso únicamente surten efectos, cuando se obtiene la mayoría exigida para cada acto [87] . Lo cual ha sido reiterado por esta Corporación, entre otras, en la Sentencia C-008 de 1995 [88], al señalar que: “[M]al podría entenderse convalidada la actuación cumplida durante el segundo debate, por cuanto –se repite– la Constitución sanciona la falta de quórum con la ineficacia (artículo 149 CP) (…)”.
Por lo demás, la falta de obtención de la mayoría calificada cumple un papel adicional por el que se exige reconocer dicho resultado y es que, a través de su carácter imperativo, se fortalece el rol democrático que desempeñan las minorías. Así, es claro que, sin su concurso, difícilmente se obtiene el número mínimo de apoyos requerido, por lo que, cuando ello no ocurre, esa voluntad expresada por las minoras políticas en el debate parlamentario demanda la protección del juez constitucional.
En el asunto sub-judice, en la medida en que el informe de objeciones no obtuvo la mayoría absoluta requerida en el Senado, el efecto que se deriva de dicha circunstancia, como ya se expuso, es que el mismo se entiende como negado. Esto implica que la citada cámara legislativa, en la práctica, no insistió en la aprobación del texto original de la iniciativa, pues se entiende que, una vez reconsiderado el proyecto, no se obtuvo el apoyo necesario para rechazar las razones de inconveniencia invocadas por el Gobierno Nacional.
Al haberse aprobado el informe de rechazo en la Cámara de Representantes y, por el contrario, al haberse negado el mismo en el Senado de la República, debe entenderse que el proyecto en los textos objetos fue archivado parcialmente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 200 de la Ley 5a de 1992, conforme al cual si una “Cámara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.
- Incluso, en gracia de discusión, de entenderse que aplica a la S.A.M.R. la causal referente a la orden de captura por delitos contra los mecanismos de participación democrática (CP art. 134), ello no ocurre respecto del señor I.M.M., frente al cual la no toma de posesión no permite reducir el quórum, por las razones ya expuestas en este escrito.
En este caso, el número de senadores habilitados para votar era de 93 (108 menos los 14 impedidos y la señora M., por lo que mitad era 46.5, y al requerir más uno para insistir en las objeciones (CP. Art. 167), la votación mínima exigida era de 47,5 o 48, tope que no se alcanzó.
Acá cabe señalar que la Constitución no exige mayoría absoluta en el caso de la votación del informe de insistencia de las objeciones, sino una mayoría calificada de la “mitad más uno”. Sobre el particular, en la Sentencia C-784 de 2014 se dijo que:
“43. La definición de mayoría absoluta que prevé la Ley 5 de 1992 está a la base de las conclusiones precedentes. El artículo 117 de la Ley 5 no define la decisión por mayoría absoluta como aquella que toma “la mitad más uno” de los miembros de la Corporación o célula, sino como la de “la mayoría de los votos de los integrantes”. Según esto, no importa si los “integrantes” constituyen un número par o impar, pues la mayoría absoluta se conforma por la concurrencia de la mayoría de votos de integrantes exactamente, sin aproximaciones por exceso o por defecto. Cuando el número de integrantes es de 19, la mayoría de ellos es cualquier número igual o superior a 10. Cuando 10 de los integrantes de la Comisión votan en un sentido, y los miembros restantes en otro, es evidente que estos últimos –que serían 9 a lo sumo- están en minoría. Después de que 10 miembros de una Comisión con 19 integrantes votan en un sentido, en esa comisión no existe ninguna otra agrupación humana que pueda obtener igual o mayor votación, y es a esto a lo que llamamos mayoría absoluta.” (Énfasis por fuera del texto original).
En los anteriores términos, estimo que la Corte debió haber adoptado una posición que privilegiara el dialogo constructivo, de manera que, respetando la garantía de estabilidad que tienen los acuerdos de paz, se abriera la posibilidad de ajustes concertados, de modo que pudiese convocarse cada vez a más colombianos a un proceso que pueda ser asumido por todos como propio, sin imposiciones unilaterales en asuntos que, por su significación, deben estar revestidos de los mayores niveles de consenso.
[1] Incorporado a la Constitución por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 con el objeto de regular el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.
[2] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 4 y 5.
[3] Mediante Auto de 9 de mayo se solicitó a los S.s de Senado y Cámara certificar sobre los órdenes del día y los ausentes en las sesiones en que se realizaron las votaciones de las objeciones, y mediante Auto de mayo 16 se solicitó a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia certificar sobre la situación procesal de la Senadora A.M..
[4] Tomo 4 del Expediente Legislativo, folios 4091 a 4006.
[5] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 32 y 33.
[6] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 33.
[7] Acta Plenaria No. 045, Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 34.
[8] Gaceta del Congreso No. 195 de 2019.
[9] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 34.
[10] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 34 y 35.
[11] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 83.
[12] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 63, 64 y 68.
[13] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 10 y 11.
[14] Gaceta del Congreso No. 258 de 2019.
[15] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 7.
[16] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 4.
[17] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 10 y 11.
[18] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 7.
[19] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 10 y 11.
[20] Gaceta del Congreso No. 258 de 2019.
[21] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 8.
[22] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 8.
[23] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 4.
[24] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 5.
[25] Ley 5 de 1992.
[26] Artículo 171 de la Constitución
[27] Artículo 171 de la Constitución.
[28] Artículo transitorio 2.1. del Acto Legislativo 03 de 2017.
[29] Incisos cuarto y quinto del artículo 112 de la Constitución, en la forma como fue modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2015.
[30] Según consta en la Resolución No. 1596 de 2018 proferida por e Consejo Nacional Electoral.
[31] Ver artículos 134 y 261 de la Constitución de 1991 en la forma como fueron adoptados por la Asamblea Nacional Constituyente.
[32] Artículo 134 de la Constitución: “Las faltas absolutas o temporales de los Miembros de las Corporaciones Públicas serán, suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral”.
[33] Artículo 134.
[34] Artículo 278.
[35] “(….) para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas”.
[36] Entre los cuales no se incluyeron los delitos contra los mecanismos de participación democrática
[37] En cuanto eliminó la expresión “Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una Corporación Pública (….)”.
[38] Según lo advierte el inciso primero del artículo 134 cuando establece que “Sólo podrán ser reemplazados en los casos de faltas absolutas o temporales que determine la ley”
[39] ARTÍCULO 274. VACANCIAS. Se presenta la falta absoluta del Congresista en los siguientes eventos: su muerte; la renuncia aceptada; la pérdida de la investidura en los casos del artículo 179 constitucional o cuando se pierde alguno de los requisitos generales de elegibilidad; la incapacidad física permanente declarada por la respectiva Cámara; la revocatoria del mandato, y la declaración de nulidad de la elección.// Son faltas temporales, además de las indicadas en el artículo 90, la suspensión en el ejercicio del cargo decretada por autoridad judicial competente y las dispuestas expresamente por las Mesas directivas de las corporaciones legislativas, mediante resolución motivada que autorice el permiso no remunerado al Congresista, cuando existieren causas justificadas para ausentarse.
[40] ARTÍCULO 90. EXCUSAS ACEPTABLES. Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos: // 1. La incapacidad física debidamente comprobada.// 2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.// 3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el P. de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento. // PARÁGRAFO. Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo 60 de este Reglamento. Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley.
[41] ARTÍCULO 271. INASISTENCIA. La falta de asistencia de los Congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes. Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar.
[42] ARTÍCULO 96. DERECHO A INTERVENIR. (….) // Sólo participarán en las decisiones, y por consiguiente podrán votar, los miembros de las Corporaciones legislativas (….).
[43] Artículos 134 y 260 de la Constitución.
[44] Inciso segundo del artículo 122 de la Constitución: “Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben”. Artículo 17 del Reglamento del Congreso.
[45] Artículos 134 de la Constitución y 274 del Reglamento del Congreso.
[46] Artículo 182 de la Constitución.
[47] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 83; y Tomo 4 del Expediente Legislativo, F. 3022 y s.s.
[48] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 83.
[49] Son excusas aceptables según el artículo 90 de la Ley 5 de 1992: “1. La incapacidad física debidamente comprobada. // 2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso. // 3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el P. de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento”.
[50] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 83.
[51] Parágrafo del artículo 125 de la Constitución.
[52] Conforme al Diccionario de la Real Academia Española, vacante, en la primera acepción, significa “Que está sin ocupar”, y vacar, por su parte, conforme a la segunda acepción, significa: “Dicho de un empleo, de un cargo o de una dignidad: Quedar sin persona que lo desempeñe o posea”
[53] Artículo 183-3 de la Constitución.
[54] Artículo 99 de la Constitución.
[55] Concepto 2399 de 2018, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejo Ponente: G.B.E..
[56] Los delitos de corrupción al sufragante (art. 390 del Código Penal) y de ocultamiento, retención y posesión ilícita de cédula (art. 395 del Código Penal), pertenecen al Título XIV sobre “Delitos contra mecanismos de participación democrática”.
[57] Corte Suprema de Justicia, Sala de Instrucción de la Sala de Casación Penal, AP1528-2018, R.icado 53.418, abril 18 de 2018. Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 2, F. 110.
[58] Corte Suprema de Justicia, Sala de Instrucción de la Sala de Casación Penal, AP1528-2018, R.icado 53.418, abril 18 de 2018. Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 2, F. 91.
[59] Según la Resolución 2201 de 2017 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, las elecciones de Congreso de la República para el periodo constitucional 2018-2022, se realizaron el domingo 11 de marzo de 2018.
[60] Artículo 132 C.P.
[61] R.icación número: 11001-03-15-000-2018-02616-00 (PI). C.P.W.H.G..
[62] Ley 5 de 1992
[63] Tomo XIII del Expediente RPZ-010, Cuaderno No. 1, F. 83.
[64] Artículo 167 de la Constitución.
[65] En dicha oportunidad, la Corte sostuvo: “2.3. En ejercicio del control de constitucionalidad a su cargo, en el momento en que se active su competencia, deberá la Corte examinar si el P. de la República tenía o no competencia para formular objeciones contra dicho proyecto de ley estatutaria, no obstante que respecto del mismo ya la Corte había realizado control de constitucionalidad y había dispuesto su remisión al P. de la República para su sanción y promulgación. Deberá establecer, en particular, si las disposiciones del procedimiento legislativo ordinario que autorizan la presentación de objeciones gubernamentales a los proyectos de ley en general, resultan aplicables al Procedimiento Legislativo Especial previsto en el artículo transitorio incorporado a la Constitución mediante el Acto Legislativo 01 de 2016, cuyo diseño atendía al propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final, ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto. // 2.4. Si se admitiera la procedencia de las objeciones y en el evento de que el proyecto de ley tuviere modificaciones, adiciones o supresiones, incluso el archivo total o parcial del contenido normativo revisado, como consecuencia del procedimiento legislativo adelantado para decidir sobre las objeciones, examinará la Corte: (i) si los contenidos normativos resultantes del trámite de las objeciones se ajustan a la Constitución; (ii) si el Congreso las tramitó dentro del período y según a las reglas propias del segundo debate aplicables al Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, conforme a las cuales se tramitó el proyecto revisado por la Corte; y (iii) si las modificaciones, adiciones o supresiones, resultan válidas por razón de su conexidad con los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario y de derechos fundamentales, de conformidad con el Artículo 1o. del Acto Legislativo 02 de 2017”.
[66] Artículo 200. DISCREPANCIAS ENTRE LAS CÁMARAS. cuando una cámara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto.
[67] “ Por el cual se adicionan los artículos 134 y 261 de la Constitución Política de Colombia.”
[68] “ Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.”
[69] Gacetas del Congreso 558 de 2008 y 427 de 2009. La primera contiene la exposición de motivos del Proyecto de Acto Legislativo 106 de 2008 presentado a la Cámara de Representantes el 28 de agosto de 2008.
[70] Gaceta del Congreso 427 de 2009, en la cual se incluye informe de ponencia para segundo debate en el Senado al Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2008 Senado; 106 de 2008 Cámara, que fue acumulado a los siguientes: 051 de 2008 Cámara, 101 de 2008 Cámara, 109 de 2008 Cámara, 128 de 2008 Cámara, 129 de 2008 Cámara y 140 de 2008 Cámara, presentado al Senado de la República el 4 de junio de 2009.
[71] Esta cita fue tomada del Informe de ponencia para primer debate de la segunda vuelta llevado a cabo en el Senado de la República sobre el Proyecto de Acto Legislativo 012 de 2008 Senado, 106 de 2008 Cámara, acumulado con los proyectos de Acto Legislativo 051 de 2008 Cámara, 101 de 2008 Cámara, 109 de 2008 Cámara, 128 de 2008 Cámara, 129 de 2008 Cámara y40 de 2008 Cámara, incorporado en la Gaceta 374 del 27 de mayo de 2009 de sesión del Senado de la República.
[72] En la Sentencia C-080 de 2018 se entendió que igualmente cobija el concepto de mayorías. Expresamente se dijo que: “Lo anterior, permite entender que el quórum y la mayoría se configuran en relación con la misma composición de la corporación de que se trate, integrada por congresistas con capacidad jurídica para participar en las deliberaciones y en las votaciones, capacidad de la que carecen los congresistas respecto de los cuales se configuran las faltas absolutas o temporales a que se refiere el inciso segundo del artículo 134, esto es la condena por delitos comunes relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a grupos armados ilegales o con actividades de narcotráfico; por delitos dolosos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática, o de lesa humanidad; igualmente quienes renuncien habiendo sido vinculados formalmente a procesos penales por la comisión de tales delitos, o se profiera contra ellos orden de captura dentro de los respectivos procesos; causales que dan lugar a vacancias absolutas o temporales que no pueden ser reemplazadas, como ocurre también con los congresistas a quienes se les acepten los impedimentos o las recusaciones contra ellos formuladas.”
[73] “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.” Este Acto Legislativo ha sido analizado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-285 de 2016 (M.L.G.G.P.) y C-373 de 2016 (M.A.L.C. y G.E.M.. Sin embargo, no se ha pronunciado sobre el artículo 6 que interesa en esta oportunidad.
[74] Gaceta del Congreso 289 del 13 de mayo de 2015, en el cual se incluye el Informe de ponencia para primer debate segunda vuelta proyecto de Acto Legislativo número 153 de 2014 Cámara y 18 de 2014 de Senado, acumulado con los proyectos de Acto Legislativo números 02 de 2014 Senado, 04 de 2014 Senado, 05 de 2014 Senado, 06 de 2014 Senado y 12 de 2014 Senado.
[75] Gaceta del Congreso 495 de sesión del Senado de la República del 16 de septiembre de 2014, en el cual se encuentra en Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014 Senado, acumulado con los Proyectos de Acto Legislativo 02 de 2014 Senado, 04 de 2014 Senado, 05 de 2014 Senado, 06 de 2014 Senado y 12 de 2014 Senado. Y, Gaceta 585 de la sesión del Senado el 5 de octubre de 2014, en la cual aparece el Informe para ponencia de segundo debate del mismo Proyecto de Acto Legislativo.
[76] “Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una Corporación Pública”
[77] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 6 de diciembre de 2017, C.G.A.B.E., R.. 2364.
[78] Las normas en cita disponen que: “ARTÍCULO 274. VACANCIAS. Se presenta la falta absoluta del Congresista en los siguientes eventos: su muerte; la renuncia aceptada; la pérdida de la investidura en los casos del artículo 179 constitucional o cuando se pierde alguno de los requisitos generales de elegibilidad; la incapacidad física permanente declarada por la respectiva Cámara; la revocatoria del mandato, y la declaración de nulidad de la elección. // Son faltas temporales, además de las indicadas en el artículo 90, la suspensión en el ejercicio del cargo decretada por autoridad judicial competente y las dispuestas expresamente por las Mesas directivas de las corporaciones legislativas, mediante resolución motivada que autorice el permiso no remunerado al Congresista, cuando existieren causas justificadas para ausentarse.” “ARTÍCULO 90. EXCUSAS ACEPTABLES. Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos: 1. La incapacidad física debidamente comprobada. // 2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso. // 3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el P. de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento. // PARÁGRAFO. Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de acreditación documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo 60 de este Reglamento. Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley.” Énfasis por fuera del texto original.
[79] “(…) Evidentemente no es este el tipo de vacancias que, aunque no pueden ser reemplazadas, deben ser descontadas para efectos del quórun (sic) y mayorías, porque ello desnaturalizaría la regla cuya única finalidad es garantizar el funcionamiento del Congreso no obstante la reducción de sus miembros como consecuencia de la prohibición de proveer determinadas vacantes”. Énfasis por fuera del texto original.
[80] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 5 de septiembre de 2018, C.G.A.B.E., R.. 2364.
[81] Sobre el particular, el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011 señala que: “(…) Cuando se utilicen medios electrónicos en las votaciones, será el P. de la Corporación o Comisión quien determine los tiempos entre la iniciación de la votación y el anuncio de su resultado sin exceder los treinta (30) minutos por votación”.
[82] Ley 5ª de 1992, art. 132.
[83] M.J.C.T..
[84] Sentencia C-816 de 2004, M.J.C.T..
[87] “Las decisiones que se adopten a través de los diferentes modos de votación surten sus efectos en los términos constitucionales.”
[88] M.J.G.H.G..

References: artículo 153
 artículo 119
 artículo 43
 artículo 199
 artículo 243
 Artículo 1
 artículo 167
 artículo 134
 artículo 167
 artículo 200
 artículo 167
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 274
 artículo 90
 artículo 274
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 278
 artículo 261
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 274
 artículo 3
 artículo 134
 artículo 90
 artículo 183
 artículo 134
 artículo 122
 artículo 17
 artículo 251
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 167
 artículo 167
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 167
 artículo 167
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 1
 artículo 6
 artículo 107
 artículo 4
 artículo 134
 Artículo 134
 artículo 134
 artículo 167
 artículo 122
 artículo 375
 artículo 117
 artículo 200
 artículo 117
 artículo 1
 Artículo 171
 Artículo 171
 artículo 112
 artículo 1
 Resolución 
 Artículo 134
 Artículo 134
 Artículo 278
 artículo 134
 ARTÍCULO 274
 artículo 179
 artículo 90
 resolución 
 ARTÍCULO 90
 artículo 60
 ARTÍCULO 271
 ARTÍCULO 96
 artículo 122
 Artículo 17
 Artículo 182
 artículo 90
 artículo 125
 Artículo 183
 Artículo 99
 Resolución 
 Artículo 132
 Artículo 167
 Artículo 1
 Artículo 200
 artículo 134
 artículo 6
 artículo 179
 artículo 90
 resolución 
 artículo 60
 artículo 2