Source: https://www.juridice.ro/682690/constrangeri-si-restrangeri-de-drepturi-sau-libertati-fundamentale-in-contextul-unor-situatii-exceptionale-sau-extraordinare-competente-legislative.html
Timestamp: 2020-05-29 01:48:59+00:00

Document:
JURIDICE » Constrângeri și restrângeri de drepturi sau libertăți fundamentale în contextul unor situații excepționale sau extraordinare. Competențe legislative
Constrângeri și restrângeri de drepturi sau libertăți fundamentale în contextul unor situații excepționale sau extraordinare. Competențe legislative
11.05.2020 | Lidia BARAC
Situația determinată de declararea pandemiei de coronavirus SARS-CoV-2, de către Organizația Mondială a Sănătății[1] a generat o serie de dispute de ordin doctrinar și jurisprudențial, care tind să se amplifice în perioada imediat următoare, motiv pentru care ne-am propus să prezentăm un punct de vedere, în speranța aducerii unor clarificări în domeniul de referință și, nu în ultimul rând, din dorința de a genera dispute de ordin juridic, atât de necesare pentru fixarea unui cadru legislativ cât mai complet și omogen, axat pe respectarea exigențelor constituționale și convenționale.
Observând economia normelor constituționale, care atribuie competențe de reglementare unor actori deosebit de importanți ai arhitecturii statului român;
Observând jurisprudența consacrată a Curții Constituționale, de sub imperiul Constituției din 1991 și Constituției în vigoare,
În interesul studiului de față, considerăm relevante următoarele norme juridice de rang constituțional:
Constituția României din 1991[2]:
– art. 49:“(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea siguranţei naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”
– art. 72 alin. (3): “(3) Prin lege organică se reglementează: a) sistemul electoral; b) organizarea şi funcţionarea partidelor politice; c) organizarea şi desfăşurarea referendumului; d) organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; e) regimul stării de asediu şi al celei de urgenţă; f) infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora; g) acordarea amnistiei sau a graţierii colective; h) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi; i) statutul funcţionarilor publici; j) contenciosul administrativ; k) regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii; l) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială; m) organizarea generală a învăţământului; n) regimul general al cultelor; o) organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; p) modul de stabilire a zonei economice exclusive; r) celelalte domenii pentru care, în Constituţie, se prevede adoptarea de legi organice.”
– art. 92 alin. (2): “El poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate. Numai în cazuri excepţionale, hotărârea Preşedintelui se supune ulterior aprobării Parlamentului, în cel mult 5 zile de la adoptare.”
– art. 93: “(1) Preşedintele României instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă în întreaga ţară ori în unele unităţi administrativ-teritoriale şi solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia. (2) Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă şi funcţionează pe toată durata acestora.”
– art. 114 alin. (4): “Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.”
Constituția României în vigoare[3]:
– art. 53: “(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.”
– art. 61 alin. (1): „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării. ”
– art. 73 alin. (3): „Prin lege organică se reglementează:a) sistemul electoral; organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente; b) organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice;c) statutul deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora; d) organizarea şi desfăşurarea referendumului; e)organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; f) regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de război; g) regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă; h) infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora; i) acordarea amnistiei sau a graţierii colective; j) statutul funcţionarilor publici; k) contenciosul administrativ; l) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi; m) regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii;n) organizarea generală a învăţământului; o) organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială; r) statutul minorităţilor naţionale din România; s) regimul general al cultelor; t) celelalte domenii pentru care în Constituţie se prevede adoptarea de legi organice.”
– art. 93: „(1) Preşedintele României instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă în întreaga ţară ori în unele unităţi administrativ-teritoriale şi solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia. (2) Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă şi funcţionează pe toată durata acestora.”
– art. 115 alin. (4): „Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.”
Aceste dispoziții constituționale au permis dezvoltarea unei jurisprudențe bogate, receptate într-o doctrină amplă și relevantă, ca urmare a intensității procesului de interpretare a normelor constituționale derivat din necesitatea aplicării legii și, deseori, din activitatea de control constituțional.
A. Diferențieri de ordin terminologic. Consecințe juridice.
Având în vedere limbajul normelor de mai sus, de natură a circumscrie relația dintre Parlament și Guvern în materie de reglementare juridică a unor relații sociale, constatăm utilizarea unor termeni în construcția unor norme, cu semnificații și consecințe juridice diferite, în pofida sinonimiei lor din limbajul comun, însăși Curtea Constituțională, prin decizia sa din 6 mai 2020, pronunțată în contextul examinării excepției de neconstituționalitate a unor dispoziții din OUG nr. 1/1999[4] și OUG nr. 34/2020[5], formulată de Avocatul Poporului, sugerând asemenea diferențieri, în planul consecințelor juridice.
Pronunțarea acestei decizii permite o analiză serioasă în planul Teoriei Dreptului, căci, deseori, semnificația unor termeni, expresii, sintagme utilizate în Drept se depărtează de la înțelesul lor din limbajul comun. Astfel, cu referire la termenii “excepțional” și “extraordinar”, respectiv sintagmele “situații excepționale”, “situații extraordinare”, dacă în limbajul comun asemenea termeni/sintagme sunt utilizate într-o sinonimie, indiferent de conotațiile pozitive/negative atribuite acestor expresii, în limbajul juridic pot fi observate diferențieri de conținut și efecte juridice asociate, la o analiză atentă asupra modului de întrebuințare a acestor expresii în cuprinsul normelor de rang constitutional sau legal, cât și în raport cu limbajul Curții Constituționale, identificat într-o serie de decizii, chiar dacă nu întotdeauna cu rigoarea și consecvența impuse de limbajul juridic.
Diferențierile semnalate în legătură cu utilizarea celor două expresii sunt de natură să permită o mai bună înțelegere a unor instituții juridice, dar și a rațiunii unor decizii ale Curții Constiționale, cu referire la jurisprudența dezvoltată de această instanță în ultimii ani, fiind de natură să îi asigure și o anume coerență în activitatea de interpretare, atât de extinsă din ultimii ani.
Sintetizând modul de întrebuințare al expresiilor menționate, inclusiv din perspectiva efectelor juridice produse în planul dreptului, constatăm următoarele:
Situațiile/stările excepționale sunt de rang constituțional și reprezintă veritabile excepții de la normalitate, de la ordinea juridică în ansamblul ei și care au un regim juridic specific, particular, în raport cu situațiile extraordinare, care pot fi și de rang legal, și care reprezintă abateri de la regulile generale care cârmuiesc un anumit domeniu de activitate, respectiv o anumită sferă a relațiilor sociale existente în societate.
Consecințele juridice ale unei astfel de diferențieri pot fi centrate sub următoarele aspecte:
1. Atât Constituția din 1991, cât și cea în vigoare, consacră trei stări/situații excepționale, și anume: starea de urgență, starea de asediu și starea de război, cu precizarea că primele două sunt declarate de Președintele României prin decret, în timp ce starea de război este declarată prin Hotărâre de către Parlamentul României, în condițiile art. 65 alin. (2) din Constituția în vigoare, respectiv în condițiile art. 62 alin. (2) lit. d) din Constituția din 1991.
2. Regimul juridic al stării de urgență, al stării de asediu și al stării de război, ca stări excepționale, de rang constituțional, nu poate fi stabilit decât prin legi organice, în contextul disp. art. 73 alin. (3) lit. f) și lit. g) din Constituția în vigoare, cu precizarea că în vechea Constituție (1991), în art. 72 alin. (3), nu erau enumerate regimul stării de urgență și al stării de asediu, ca fiind de domeniul legilor organice.
3. Cu privire la Raporturile Parlamentului cu Guvernul, cu referire la competența Guvernului de a emite Ordonanțe de Urgență, relevante sunt disp. art. 114 alin. (4) din Constituția României din 1991 și disp. art. 115 alin. (4) din Constituția în vigoare, norme care, în raport cu distincțiile relative la sintagmele “situații excepționale-situații extraordinare”, impun următoarele concluzii:
a) Până la intrarea în vigoare a Constituției din 2003, respectiv sub regimul Constituției din 1991, Guvernul putea adopta ordonanțe de urgență în situații excepționale, fără nicio restricție specifică, particulară, astfel că, regimul celor trei stări excepționale vizate de Constituție putea fi reglementat nu doar prin lege, ci și prin ordonanțe de urgență, și chiar ordonanțe simple, în contextul art. 114 alin. (1) și (2) din Constituție, întrucât regimul stării de urgență și al stării de asediu nu era vizat de disp. art. 72 alin. (3) din Constituție (1991).
b). Odată cu intrarea în vigoare a Constituției din 2003, emiterea ordonanțelor de urgență este dublu circumscrisă: pe de o parte, la condițiile în care acestea pot fi adoptate, și anume: în cazuri extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligația de a motiva urgența, în cuprinsul acestora, iar, pe de altă parte, la domeniul în care acestea pot interveni, alin. (6) al art. 115 din Constituție (2003) statuând expres că aceste acte normative nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale și în domeniul măsurilor de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică, putând fi, însă, emise în domeniul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturilor, libertăților și îndatoririlor prevăzute de Constituție, drepturilor electorale, în măsura în care, prin limitarea exercițiului acestora, nu se produc consecințe negative, de tipul celor descrise, de ex., în Decizia CCR nr. 1189/2008[6], caz în care Guvernul partajează competența de legiferare cu Parlamentul, fiind ținut, însă, în continuare de a motiva în conținutul actului normativ, existența unei situații extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum și urgența reglementării (Decizia CCR nr. 150/2020[7]).
Observăm că interpretarea disp. art. 114 alin. (6) din Constituție a fost realizată de către CCR, metoda interpretării fiind cea gramaticală, Curtea evaluând modul de utilizare a verbelor în construcția textului.
În raport cu Decizia CCR din data de 6 mai 2020[8], astfel cum a fost ea exprimată prin Comunicatul oficial de presă al Curții Constituționale, cu referire la modul de soluționare al excepției de neconstituționalitate ridicate de Avocatul Poporului cu referire la disp. OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de urgență și al stării de asediu, modificată prin OUG nr. 34/2020, constatăm că instanța constituțională a dat o interpretare restrictivă domeniului rezervat ordonanțelor de urgență, excluzând din acesta domeniul rezervat legilor organice, vizate de Constituție pentru ipoteza stărilor excepționale, sens în care a statuat că regimul stării de alertă și al stării de asediu nu pot face obiectul unei ordonanțe de urgență, acest regim urmând a fi reglementat exclusiv prin lege organică emisă de către Parlament.
În absența motivării acestei Decizii, considerăm că o singură justificare logică și rațională pentru o astfel soluție ar fi valabilă, respectiv acceptabilă, și anume cea derivată din interpretarea literală a alin. (4) al art. 115 din Constituție, potrivit cu care Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență, numai în situații extraordinare, nu și în situații excepționale de rang constituțional, precum starea de urgență/de asediu, cât și a disp. art. 73 alin. (3) din Constituție, normă cu caracter general, care enumeră domeniile în care se adoptă legi organice, acest din urmă text fiind interpretat, de asemenea, în litera sa.
Orice altă justificare ar veni în contradicție cu jurisprudența consacrată a Curții Constituționale, în legătură cu aplicarea alin. (6) al art. 115 din Constituție și, în mod flagrant, în contradicție cu Decizia nr. 150/2020, contemporană celei pronunțate în data de 6 mai 2020.
Un argument în sprijinul celor aici susținute rezidă și în aceea că, prin același comunicat de presă, Curtea arată că OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și al stării de urgență a fost adoptată cu respectarea cadrului constituțional în vigoare la acea dată, respectiv în acord cu disp. art. 114 alin. (4) din Constituția României din 1991, acestea nelimitând prerogativa Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență, în timp ce noua Constituție reglementează diferit regimul ordonanțelor de urgență în cuprinsul disp. art. 114 alin. (4) și (6).
Dacă, însă, justificarea viitoarei decizii are un cu totul alt raționament și pornește de la premisa descrisă sub pct. III pct. 3 al Comunicatului de presă menționat, potrivit căreia orice act normativ care reglementează regimul stării de asediu sau al stării de urgență conține măsuri care prin ele însele afectează drepturi și libertăți ale cetățenilor, cu consecințe negative, Decizia Curții ar fi profund greșită și în contradicție cu Decizia nr. 150/2020 menționată, căci tot Curtea Constituțională, în jurisprudența sa (Decizia nr. 872/2010[9]), a reținut că nu trebuie confundată instituția juridică a restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale, prevăzută de art. 53 din Constituție, cu instituția juridică a stării de urgență sau a stării de asediu, care își are temeiul în art. 93, “Măsuri excepționale”. Astfel, aceasta a subliniat: “chiar dacă instituirea stării de urgență sau de asediu poate avea drept consecință restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți, sfera de aplicare a art. 53 nu se circumscrie numai situațiilor prev. de art. 93 din Constituție”. De aici rezultă că starea de urgență sau de asediu nu înseamnă, automat și întotdeauna, restrângerea exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale[10]și, cu atât mai mult o restrângere cu consecințe negative (s.n.), precum nici restrângerea exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale nu este condiționată de instituirea și existența stării de asediu sau de urgență, putând avea loc și în alte situații, cele mai dese fiind cele de normalitate[11]. În alte cuvinte, simpla restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți, prin ea însăși, în măsura în care sunt respectate disp. art. 53 din Constituție, nu este de natură a exclude “de plano” Guvernul de la posibilitatea de a adopta ordonanțe de urgență. Abandonarea acestui tip de raționament de către CCR echivalează cu intrarea sa în coliziune cu propria gândire juridică, exprimată în Decizia sa recentă, nr. 150/2020.
Este motivul pentru care considerăm că, în ipoteza dată, în toate cazurile, CCR este datoare să verifice dacă, prin măsurile luate de către Guvern în contextul adoptării unei ordonanțe de urgență în domeniul stării de urgență sau de asediu, s-au produs consecințe negative asupra drepturilor, libertăților sau îndatoririlor cetățenești sau, dimpotrivă, efectele sunt pozitive, caz în care devine incident raționamentul exprimat de aceeași Curte în Decizia nr. 150/2020.
În raport cu același Comunicat de presă, credem că instanța constituțională nu a făcut o astfel de analiză, contrazicându-și propriile decizii, atunci când a statuat (în aceeași ședință, 6 mai 2020) că OUG nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea OUG nr. 1/1999este neconstituțională, în ansamblul său, dată fiind cu încălcarea disp. art. 115 alin. (6) din Constituție, întrucât prin conținutul său normativ avizat restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale (dreptul de proprietate, dreptul la muncă și protecție socială, dreptul la informare, libertatea economică), pentru următoarele motive:
1. Avocatul Poporului a evocat neconstituționalitatea OUG nr. 34/2020, în ansamblul său, însă, observând criticile formulate, constatăm că, de fapt, se invocă neconstituționalitatea art. 1 pct. 2 și 5 din OUG nr. 34/2020, care introduce art. 281-284, respectiv art. 331 în OUG nr. 1/1999. În plus, observând modul în care este formulată sesizarea, constatăm că autorul sesizării nu aduce argumente din care să rezulte maniera în care Guvernul a afectat regimul drepturilor fundamentale prevăzute în art. 31 (dreptul la informație), art. 41 (dreptul la muncă și protecție socială), art. 44 (dreptul de proprietate privată), referirile fiind vagi sau chiar inexistente (de ex., cu referire la art. 31 și 41 din Constituție).
Prin urmare se constată, din Comunicatul de presă al CCR, că aceasta a apreciat că OUG nr. 34/2020 conține restricții cu consecințe negative asupra dreptului la informare și dreptului la muncă și protecție socială, în condițiile în care însuși autorul excepției nu a individualizat asemenea restricții, în sesizarea formulată.
2. În ceea ce privește încălcarea principiului proporționalității prin stabilirea sancțiunii contravenționale complementare a confiscării bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenție, apreciem că erau aplicabile mutatis mutandis considerentele din Decizia CCR nr. 197/2019[12], sesizarea nefiind întemeiată, căci pretinsa încălcare a 44 din Constituție (dreptul de proprietate), săvârșită prin aceea că prin ordonanță s-a prevăzut confiscarea de bunuri și trecerea lor silită în proprietatea publică a statului nu este reală, normele criticate neridicând probleme de constituționalitate în raport cu art. 44, fiindcă această normă nu se activează atunci când lipsirea de proprietate este o consecință a săvârșirii unei fapte penale sau contravenționale, exigențele constituționale și legale, atât cele de ordin juridic, cât și cele de ordin valoric, moral, impunând deposedarea făptuitorului de bunurile destinate, folosite sau rezultate din săvârșirea de infracțiuni/contravenții. Mai mult, trecerea lor silită în proprietatea statului (cu referire la bunurile vizate de OUG nr. 34/2020), prin derogare de la disp. OG nr. 14/2007 pentru reglementarea modului și condițiilor de valorificare a bunurilor intrate, potrivit legii, în proprietatea privată a statului, republicată, cu modificările și completările ulterioare[13], vizează exclusiv bunurile cuprinse în Necesarul de bunuri în stare de urgență sau în stare de asediu (art. 281 alin. (1)), Necesar care cuprinde lista categoriilor de bunuri aflate în cantități insuficiente punerii în aplicare măsurilor dispuse în starea instituită (art. 282 alin. (1)).
OUG nr. 34/2020 oferă și garanțiile corespunzătoare evitării unor abuzuri, sens în care pot fi observate disp. alin. (2) al art. 282, respectiv ale art. 284 alin. (2), potrivit cu care “în caz de anulare sau de constatare a nulității procesului-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii prev. de art. 28, instanța judecătorească dispune să se achite celui în drept o despăgubire care se stabilește în raport cu valoarea de circulație a bunurilor la momentul confiscării și care se asigură din bugetul autorității și instituției publice beneficiare.”. Se poate observa că nu se pune problema lipsei de proporționalitate a măsurilor vizate, proprietarul nefiind lipsit de dreptul său, ci de bunul, obiect al dreptului său de proprietate, tocmai din cauza conduitei contrare legii pe care a adoptat-o, și luându-se în considerare natura bunului, în contextul trecerii acestuia în proprietatea statului.
3. Nici criticile relative la încălcarea 31 și 41 din Constituție nu se susțin pentru următoarele considerente:
Potrivit art. 331 din OUG nr. 1/1999: “Pe perioada stării de asediu sau de urgență, normele legale referitoare la transparența decizională și dialogul social nu se aplică în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau a stării de urgență, ori care sunt o consecință a instituirii acestor stări.”. Avocatul Poporului consideră că prin această reglementare s-au încălcat dreptul la muncă și dreptul la informație, cu referire la art. 53 din perspectiva ignorării proporționalității în cadrul restrângerii exercițiului celor două drepturi. Norma criticată, cu referire la transparența decizională, este permisă de legislația în vigoare, respectiv de Legea nr. 52/2003, care reglementează o excepție de la principiul transparenței decizionale în ceea ce privește adoptarea ordonanțelor de urgență ale Guvernului (art. 7 alin. (13) din Lege), norma legală nedistingând în privința categoriei de acte normative, lăsând, așadar, în marja de apreciere/decizie a emitentului actului respectarea tuturor cerințelor impuse de lege, în raport cu soluțiile ce urmează a fi adoptate și circumstanțele adoptării lor (Decizia CCR nr. 121/2014[14] și nr. 785/2016[15]). De altfel, Curtea, în jurisprudența sa, a constatat că “Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică[16] reglementează obligația de transparență ca obligație a autorităților administrației publice de a informa și de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor administrative și la minutele ședințelor publice” (Decizia CCR nr. 737/2012[17]). Mai mult, dispozițiile privind transparența decizională nu au fost scoase din fondul legislativ, OUG nr. 34/2020 vizând doar unele proceduri care se interpun în lanțul decizional, fiind de natură să blocheze adoptarea rapidă a deciziilor impuse de situațiile excepționale care justifică instituirea stării de asediu sau de urgență, rațiunea normei fiind justificată în Expunerea de motive la OUG nr. 34/2020.
În plus, legiuitorul poate excepta de la regulile transparenței decizionale adoptarea unor acte normative care presupun protejarea imediată a unui interes public. În context, starea de urgență presupune prin ea însăși adoptarea unor măsuri excepționale care instituie cazuri determinate de apariție a unor pericole grave la adresa apărării țării și a securității naționale, a democrației constituționale ori pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre, conform art. 1 din OUG nr. 1/1999.
Cât privește dreptul la informare, dincolo de absența unor referințe critice din partea autorului sesizării, din perspectiva accesibilității destinatarilor normelor la conținutul acestora, subliniem, că, ab initio normele elaborate în timpul stării de asediu sau de urgență se bucură de o popularizare deosebită, expres reglementată de lege, sens în care evocăm doar disp. art. 32 din OUG nr. 1/1999, modificate prin pct. 38 al art. I din Legea nr. 453/2004 care instituie obligația în sarcina autorităților militare și a autorităților publice să asigure cunoașterea de către personalul propriu a obligațiilor ce le revin (a căror încălcare atrage sancțiuni juridice) în baza ordonanței, în termen de 90 zile de la intrarea în vigoare a acesteia, la care se adaugă art. 11 care prevede aducerea la cunoștința populației a decretului de instituire a stării de asediu sau de urgență prin mijloace de comunicare în masă, împreună cu măsurile urgente de aplicare, decretul difuzându-se pe posturile de radio și televiziune în cel mult două ore se la semnare și este transmis în mod repetat în primele 24 de ore de la instituirea stării de asediu sau de urgență. Același regim juridic este aplicabil și celorlalte acte juridice conexe, ordonanțe militare sau ordine specifice stării instituite.
Cât privește încălcarea dreptului la muncă, disp. art. 41 nu sunt incidente, dat fiind că procedura de elaborare a actelor normative presupune parcurgerea unor etape de către autoritățile și instituțiile publice, cu competențe normative, una dintre etape fiind obținerea avizului Consiliului Economic și Social (CES), obligație care revine unei autorități publice, fără a aduce în discuție vreun drept cetățenesc fundamental. În context, prin Decizia CCR nr. 140/2019[18], aceasta a arătat că “este necesară solicitarea avizului CES, în sensul consultării acestuia, ca organ de specialitate consultativ al Parlamentului și al Guvernului, neavând relevanță dacă legiuitorul în opera sa de legiferare ține sau nu seama de conținutul acestuia”.
Am relevat toate aceste aspecte din dorința de a sublinia că decizia CCR din 6 mai 2020 ar putea avea justificare doar în măsura în care Curtea a raționat pornind de la prima ipoteză analizată în cuprinsul acestui studiu, nu și în ipoteza în care ar porni de la cea de-a doua ipoteză, respectiv de la premisa conform căreia OUG nr. 34/2020, ar restrânge exercițiul unor drepturi/libertăți de rang constituțional,producând consecințe negative asupra acestora, o asemenea concluzie neverificându-se în concret, în cazul de față, astfel cum am încercat să demonstrăm.
B. Starea de alertă vs. starea de urgență
În conformitate cu disp. art. 3 din OUG nr. 1/1999, starea de urgență reprezintă “ansamblul de măsuri excepţionale de natură politică, economică şi de ordine publică aplicabile pe întreg teritoriul ţării sau în unele unităţi administrativ-teritoriale care se instituie în următoarele situaţii: a) existenţa unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea naţională ori funcţionarea democraţiei constituţionale; b) iminenţa producerii ori producerea unor calamităţi care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre”, în timp ce din economia disp. cuprinse în OUG nr. 21/2004[19] privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență (SNMSU), cu referire și la disp. art. 2 lit. f) cu referire la art. 2 lit. a), art. 4 alin. (1) lit. b), alin. (2)-(6), art. 20 lit. c) și art. 22 lit. c) din OUG nr. 21/2004[20], starea de alertă reprezintă un răspuns la o situație de urgență, constând într-un ansamblu de măsuri care se instituie în cazul producerii unei situații de urgență, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc dintre cele prevăzute la litera j)[21], care, dată fiind amploarea și intensitatea sa, implicațiile sociale, atingerile grave aduse vieții și sănătății populației, prejudiciile aduse valorilor materiale și culturale importante și factorilor de mediu, impune să fie puse de îndată în aplicare planurile de acțiuni si măsurile de prevenire, avertizare a populației, limitare și înlăturare a consecințelor situației de urgență, afară de situația de urgență care întrunește condițiile pentru declararea stării de urgență. Starea de alertă se declară după caz, la nivel local, județean sau național, după identificarea, înregistrarea și evaluarea factorilor și tipurilor de risc și constatarea gravității situației de urgență care impune ansamblul de măsuri specific, afară de cazul în care sunt întrunite condițiile pentru declararea stării de urgență, potrivit art. 93 din Constituția României, republicată, şi durează până la înlăturarea riscului şi restabilirea stării de normalitate sau, după caz, până la instituirea stării de urgență. Pe timpul stării de alertă se pot dispune măsurile şi acțiunile care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forță majoră şi a efectelor acesteia, asemenea acțiuni și măsuri fiind stabilite în regulamente, planuri, programe sau în documente operative aprobate prin decizii, ordine ori dispoziţii emise conform reglementărilor în vigoare, specifice domeniului în care s-a produs tipul de risc.
Observăm că starea de alertă nu este o stare excepțională, în sens constituțional, căci ea nu impune restricții de drepturi, libertăți în sensul art. 53 din Constituție, aceasta fiind un răspuns la o reacție, la o situație de urgență, produsă de un anumit tip de risc prevăzut de lege și asimilat cazurilor de forță majoră (art. 2 lit. j) din OUG nr. 21/2004).
Înlăturarea tipului de risc și a efectelor acestuia prin firea lucrurilor poate impune și intruziuni în drepturile și libertățile cetățenești, după caz, în funcție de tipul de risc care se produce, luarea unor asemenea măsuri restrictive reprezentând o obligație a autorităților, iar nu un drept conferit de lege, în mod particular, și raportat la exigențele art. 53 din Constituție. Ca regulă, dacă evaluăm tipurile de risc prevăzute de lege, constatăm că intruziunile/restricțiile/limitările drepturilor și libertăților cetățenești, în multe cazuri, acestea se centrează în tot atâtea fapte de natură penală care își pierd însă caracterul penal datorită împrejurării că intervenția autorităților întrunește, de regulă, condițiile stării de necesitate reglementate de art. 20 din Codul Penal sau ale unei circumstanțe atenuante legale generale, în cazul depășirii limitelor stării de necesitate[22]. Din această perspectivă constatăm că măsurile dispuse în contextul stării de alertă se supun unor exigențe de proporționalitate, însă nu din perspectiva disp. art. 53 din Constituție, pentru simplul motiv că starea de alertă nu implică, prin natura ei, restricții de drepturi și libertăți fundamentale derivate din voința statului (Guvern/Parlament), asemenea restricții fiind inevitabile în raport cu împrejurarea că situațiile de urgență care reclama, eventual, o stare de alertă se datorează unui tip de risc asimilat forței majore, eveniment exterior voinței statale.
În general, însă, starea de alertă, spre deosebire de starea de urgență, de ex., impune măsuri tehnico-operative și administrative de organizare a unor anumite activități în scopul limitării riscurilor, precum:stabilirea unui număr maxim de persoane într-o anumită locație (magazin), în funcție de suprafață, reglementarea purtării unor echipamente de protecție, respectiv măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, precum: suplimentarea, prin distribuirea către zonele afectate a tehnicii, echipamentelor și dispozitivelor necesare acțiunilor de răspuns, permanentizarea unor centre operative pentru situații de urgență cu activitate temporară, cât și măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților, precum: evacuarea temporară a persoanelor și a bunurilor din zona afectată sau posibil a fi afectată, acordarea de ajutoare de primă necesitate pentru persoanele și animalele afectate, precum și măsuri de protecție pentru diminuarea impactului în funcție de tipul de risc, precum: demolarea parțială sau totală a unor construcții, instalații, amenajări, mutarea, dezmembrarea unor bunuri, mijloace mobile, restricționarea circulației pe drumurile publice (ex. în cazul prăbușirii unui pod etc.), inundarea controlată a terenurilor, culturilor, plantațiilor, pădurilor, indiferent de forma de proprietate, dispunerea unor măsuri pentru participarea cetățenilor și a operatorilor economici la activități în folosul comunităților umane afectate, după caz (având în vedere că impunerea unor astfel de munci nu reprezintă muncă forțată în sensul disp. art. 42 alin. (2) din Constituția României și nici în baza disp. convenționale (art. 4 paragraful 3 lit. c) și d) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale)[23] etc.).
Este și motivul pentru care, oricum am lectura OUG nr. 21/2004, nu identificăm nicio limitare a exercițiului vreunui drept/libertate fundamentală a omului. De altfel, în critica de neconstituționalitate formulată de Av. Poporului cu privire la această ordonanță, se recunoaște acest aspect, însă se pornește de la o ipoteză greșită, conform căreia în procesul de aplicare al ordonanței în discuție este posibil să se săvârșească abuzuri care să reprezinte, deopotrivă, încălcări ale unor drepturi/libertăți fundamentale. Susținerea este ipotetică și ciudată, căci în procesul de aplicare a oricărei legi este posibil să fie identificat comportamentul reclamat, însă o astfel de ipoteză nu deschide calea controlului de constituționalitate în sensul disp. art. 146 din Constituție, Legea fundamentală prevăzând remedii în cazul încălcării dispozițiilor legale, precum accesul liber la justiție, reglementat de art. 21 din Constituție, art. 6 din CEDO, respectiv disp. Legii nr. 544/2004 privind contenciosul administrativ[24]. Amintim, totodată, că instanța constituțională s-a pronunțat într-un astfel de spectru, statuând că problemele de interpretare și de aplicare a legii constituie o cauză de inadmisibilitate a sesizării, aspectele de interpretare și aplicare a legii neputând fi convertite în vicii de neconstituționalitate, menite să justifice contrarietatea acestora cu disp. din Legea fundamentală (Decizia CCR nr. 201/2013[25]).
Excepția ridicată de Av. Poporului este inadmisibilă sub aspectul art. 53 din Constituție, și în afara celor mai sus susținute, precum și din perspectiva art. 61 din Constituție, invocate.
Astfel, în ceea ce privește domeniul de aplicare a art. 53 din Constituție, alăturat celor menționate în studiul de față, reținem că, în jurisprudența sa, restrângerea vizată de textul constituțional vizează doar drepturi fundamentale, și nu orice drepturi subiective, indiferent că acestea izvorăsc din acte normative sau din acte consensuale, identificarea în concret a acestor drepturi revenind judecătorului constituțional (Decizia nr. 1189/2008[26]. Or, măsurile vizate de OUG nr. 21/2004 nu presupun restrângeri ale exercițiului drepturilor/libertăților fundamentale, această interpretare/susținere rezultând și din faptul că, în forma inițială, art. 4 alin. (2) din OUG nr. 21/2004 prevedea (astfel cum menționează și Av. Poporului în sesizare!), posibilitatea restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale, după cum urmează: “pe timpul stării de alertă se pot dispune, cu respectarea prevederilor art. 53 din Constituția României, republicată, măsuri pentru restrângerea unor drepturi sau libertăți fundamentale referitoare, după caz, la libera circulație, inviolabilitatea domiciliului, interzicerea muncii forțate, dreptul de proprietate privată ori la protecția socială a muncii, aflate în strânsă relație de cauzalitate cu situația produsă și cu modalitățile specifice de gestionare a acesteia”. Această dispoziție a fost, însă, eliminată, ca urmare a cererii de reexaminare formulată de Președintele României cu privire la Legea de aprobare a OUG nr. 21/2004, astfel că posibilitatea restricționării exercițiului unor drepturi de tipul celor menționate, pe perioada stării de alertă, este exclusă.
Cât privește criticile de neconstituționalitate prin raportare la art. 61 din Constituție, autorul sesizării susține că prin OUG nr. 21/2004 se realizează delegarea unor atribuții de legiferare, având ca finalitate restrângerea exercițiului unor drepturi/libertăți fundamentale în sarcina unor autorități administrative care aparțin puterii executive, însă nici aceste critici nu sunt întemeiate, căci prin actele de reglementare secundară emise de comitetele pentru situații de urgență nu sunt reglementate restrângeri ale exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți fundamentale, aceste acte urmărind a organiza punerea în executare a măsurilor prev. de OUG nr. 21/2004, comitetele pentru situații de urgență nelegiferând în locul Parlamentului, ele rezumându-se la emiterea unor acte de punere în executare a disp. din reglementarea primară (OUG nr. 21/2004), acestea din urmă supunându-se, inclusiv, controlului în fața instanțelor de contencios administrativ.
În concluzie, observăm că regimul juridic al celor două stări este diferit, motiv pentru care ne-am referit, într-un mod extins, la cele două excepții de neconstituționalitate, cu privire la OUG nr. 1/1999, OUG nr. 34/2020 și la OUG nr. 21/2004.
În al doilea rând, trebuie subliniat că prin niciun fel de modificare legislativă starea de alertă nu poate fi ridicată la rangul de stare excepțională, în mod similar stărilor de asediu, urgență sau de război, având în vedere regimul stărilor excepționale reglementate în Constituție, inclusiv sub aspectul titularului abilitat să declare aceste stări excepționale, instituirea unui regim similar sau paralel unei alte stări excepționale, pretins “echivalente” nu ar putea fi justificată în condițiile respectării principiilor statului de drept.
Nu în ultimul rând și nici lipsit de interes nu ar fi dacă s-ar imagina elaborarea unui act normativ la nivel primar care să reglementeze regimul situațiilor de urgență, în general, indiferent de tipul de risc care le produce, context în care s-ar putea stabili conduite (atât pentru agenții statului, cât și pentru alți destinatari ai legii, persoane fizice sau juridice) specifice fiecărei stări în parte, precum și consecințele încălcării acestora, prin stabilirea formelor răspunderii juridice, a organelor constatatoare și a modului de executare a sancțiunilor juridice stabilite, aspect sub care s-ar curma disputele juridice, precum și cele politice, care inundă spațiul juridic românesc în contextul pandemiei determinate de răspândirea coronavirusului COVID-19.
[1] Starea de pandemie a fost declarată de OMS prin declarația de presă susținută de Directorul general al Organizației Mondiale a Sănătății, Tedros Adhanom Ghebreyesus, în data de 11 martie 2020 și prin comunicatul din data de 12 martie 2020 publicat pe pagina OMS.
[2] A fost adoptată în ședința Adunării Constituante din 21 noiembrie 1991, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991 și a intrat în vigoare în urma aprobării ei prin referendumul național din 8 decembrie 1991.
[3] A fost aprobată prin referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003 şi a intrat în vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicării în Monitorul Oficial al României a Hotărârii Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului naţional din 18-19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constituţiei României; A fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 767 din 31 octombrie 2003.
[4] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 22 din 21 ianuarie 1999.
[5] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 268 din 31 martie 2020.
[6] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 787 din 25 noiembrie 2008.
[7] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 215 din 17 martie 2020.
[8] Nemotivată și, deci, nepublicată.
[9] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 433 din 28 iunie 2010.
[10] Corneliu Liviu Popescu, Restrângerea exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale prin decrete instituind sau prelungind starea de urgență sau de asediu și prin ordonanțe militare, https://drept.unibuc.ro/dyn_img/aubd/Restrangerea%20exerci%C8%9Biului%20drepturilor.pdf
[12] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 438 din 03 iunie 2019.
[13] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 694 din 23 septembrie 2014.
[14] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 346 din 12 mai 2014.
[15] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 190 din 17 martie 2017.
[16] Republicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 749 din 03 decembrie 2013.
[17] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 684 din 03 octombrie 2012.
[18] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 377 din 14 mai 2019.
[19] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 361 din 26 aprilie 2004.
[20] art. 2 lit. a): “situaţia de urgenţă – evenimente excepţionale, cu caracter nonmilitar, care ameninţă viaţa sau sănătatea persoanei, mediul înconjurător, valorile materiale şi culturale, iar pentru restabilirea stării de normalitate sunt necesare adoptarea de măsuri şi acţiuni urgente, alocarea de resurse specializate şi managementul unitar al forţelor şi mijloacelor implicate”;
art. 4 alin. (1) lit. b): “Pe durata situaţiilor de urgenţă sau a stărilor potenţial generatoare de situaţii de urgenţă se întreprind, în condiţiile legii, după caz, acţiuni şi măsuri pentru: […] b) declararea stării de alertă în cazul iminenţei ameninţării sau producerii situaţiei de urgenţă”;
art. 4 alin. (2): “Pe timpul stării de alertă se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forţă majoră.”;
art. 4 alin. (3): “Măsurile prevăzute la alin. (2) trebuie să fie proporţionale cu situaţiile care le-au determinat şi se aplică cu respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de lege.”;
art. 4 alin. (4): “Acţiunile şi măsurile prevăzute la alin. (1), (2) şi (3) se stabilesc în regulamente, planuri, programe sau în documente operative aprobate prin decizii, ordine ori dispoziţii emise conform reglementărilor în vigoare.”;
art. 4 alin. (5): “Hotărârea de declarare a stării de alertă cuprinde: a) baza legală; b) perioada de aplicare; c) măsurile dispuse; d) obligaţiile cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale.”;
art. 4 alin. (6): “În funcţie de evoluţia situaţiei de urgenţă care a determinat declararea stării de alertă, durata sau aria acesteia se poate prelungi ori extinde sau restrânge, după caz.”;
art. 20 lit. c): “Comitetul naţional are următoarele atribuţii principale: […] c) declară, cu acordul primului-ministru, starea de alertă la nivel naţional sau la nivelul mai multor judeţe, coordonează gestionarea situaţiilor de urgenţă şi declară încetarea stării de alertă”;
art. 22 lit. c): “Comitetele judeţene au următoarele atribuţii principale: […] c) declară, cu acordul ministrului administraţiei şi internelor, starea de alertă la nivel judeţean sau în mai multe localităţi ale judeţului şi propun instituirea stării de urgenţă”.
[21]art. 2 lit. j) din OUG nr. 21/2004: „În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile folosite au următorul înţeles: […] j) tipuri de risc – cazuri de forţă majoră determinate de incendii, cutremure, inundaţii, accidente, explozii, avarii, alunecări sau prăbuşiri de teren, îmbolnăviri în masă, prăbuşiri ale unor construcţii, instalaţii ori amenajări, eşuarea sau scufundarea unor nave, căderi de obiecte din atmosferă ori din cosmos, tornade, avalanşe, eşecul serviciilor de utilităţi publice şi alte calamităţi naturale, sinistre grave sau evenimente publice de amploare determinate ori favorizate de factori de risc specifici; grevele nu pot fi considerate tipuri de risc în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă”.
[22] art. 20 alin. (2) Cod Penal: “Este în stare de necesitate persoana care săvârşeşte fapta pentru a salva de la un pericol imediat şi care nu putea fi înlăturat altfel viaţa, integritatea corporală sau sănătatea sa ori a altei persoane sau un bun important al său ori al altei persoane sau un interes general, dacă urmările faptei nu sunt vădit mai grave decât cele care s-ar fi putut produce în cazul în care pericolul nu era înlăturat.”.
[23] Roma, 4 noiembrie 1950, ratificată de România prin Legea nr.30 din 18 mai 1994.
[24] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1149 din 6 decembrie 2004.
[25] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 349 din 13 iunie 2013.
[26] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 787 din 25 noiembrie 2008.
Aflaţi mai mult despre Avocatul Poporului, Constitutie, Covid, Lidia BARAC

References: CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR