Source: http://pedrocorvinosabogado.es/2015/08/
Timestamp: 2017-01-22 14:11:01+00:00

Document:
agosto 2015 - Abogado administrativo Zaragoza
Home	Límites a la intervención de la Administración autonómica en el ejercicio de competencias municipales urbanísticas
“CUARTO.- El elemento fundamental que sirve de base a los recursos de casación es el incorrecto entendimiento que de la actuación de dotación, establecida en el artículo 14.1.b ) y disposición transitoria segunda, del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, hace la sentencia recurrida, en cuanto niega que la operación urbanística aprobada por la Modificación Puntual objeto de impugnación sea una actuación de dotación, al exigir injustificadamente una especial vinculación entre el incremento de aprovechamiento y la localización de las dotaciones públicas creadas por el planeamiento impugnado. La sentencia anula la Modificación por ausencia de justificación de la delimitación del ámbito de actuación discontinuo que crea, con evidente desvinculación entre el incremento del aprovechamiento y las nuevas dotaciones públicas creadas por aquella; tesis ésta que, en principio, debe ser compartida. En efecto, si toda modificación de un Plan requiere justificación, ésta debe ser máxima en un supuesto, como el actual, de creación de un ámbito discontinuo, en el que la edificabilidad se atribuye a unas parcelas, con los consiguientes inconvenientes para los vecinos del sector, y sin embargo las dotaciones derivadas de ese aumento de edificabilidad se sitúan en otras parcelas. Se alega asimismo que la disposición transitoria segunda del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 permite que el ámbito de las actuaciones de dotación puede ser tanto continuo como discontinuo. La sentencia, sin embargo, no cuestiona la continuidad o no del ámbito de actuación recurrido sino la exigencia en los supuestos de discontinuidad de un plus de motivación que venga a proporcionar su justificación, y que la sentencia echa en falta en el supuesto sometido a su consideración. La decisión cuestionada no puede estar amparada sin más por la genérica potestad del planificador de modificar el planeamiento anterior -ius variandi-. Si la naturaleza normativa de los Planes y su profunda discrecionalidad requiere como elemento interpretativo esencial su justificación a través de la Memoria del Plan. Ésta exigencia de motivación tiene que ser máxima en aquellos supuestos en los que, como sucede en el presente caso, se actúa en un ámbito discontinuo en el que el incremento de las dotaciones no se corresponden territorialmente con la mayor edificabilidad que las determina. En el anterior contexto, y no en el que la sentencia establezca una nueva documentación, debe situarse la referencia que en ella se contiene a la exigencia de un “estudio técnico” en la Memoria que “determine el alcance de esas necesidades comerciales que acucian a los antiguos ámbitos en los que se ubican los tres Centros Comerciales ya existentes”. Asimismo, añade dicha resolución, “tampoco se establece que con la creación del área se haya solventado el problema que se abatía sobre la calle Peyre y no se entiende cómo el déficit dotacional de los distritos de Salamanca y [Vicalvaro] se solucionan con las dotaciones previstas, de hecho ese déficit no se compadece con estudio alguno”.
La encomienda de gestión como técnica de autoorganización y como medio de “contratación doméstica”
La encomienda de gestión es una de las técnicas de autoorganización previstas en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJAPyPAC) Viene regulada en el artículo 15, en el que se establece que la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de la misma o de distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño. Se deja claro en el apartado 2 del citado artículo que la encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio.
Pero la encomienda de gestión se utiliza también por las Administraciones Públicas como un instrumento de provisión interna de obras, bienes y servicios a través de entidades instrumentales, frecuentemente de naturaleza mercantil. Son las denominadas operaciones de in-house providing, reguladas en los artículos 4.1.n y 26.4 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante TRLCSP)
De manera que la encomienda de gestión es, por un lado, una técnica de autoorganización y, por otro lado, un medio de contratación doméstica. El régimen jurídico aplicable en uno y otro caso es distinto, como se verá a continuación
Pero en algunos casos no queda claro si la encomienda de gestión es utilizada como técnica de autoorganización o como medio de contratación doméstica, creándose confusión en cuanto al régimen jurídico aplicable. Así ha sucedido en el asunto resuelto en la sentencia del TS 3095/2015, de 1 de julio (Nº de Recurso 3012/2013) Los hechos que se enjuician son, en síntesis, los que a continuación se exponen.
La Consejería de Bienestar Social del Gobierno del Principado de Asturias, mediante la resolución de 1 de marzo de 2010, hizo una encomienda de gestión a la Fundación Asturiana de Atención y Protección a personas con discapacidades y/o Dependencias (en adelante FASAD), que tenía por objeto: el análisis y valoración de la documentación presentada por los centros de servicios sociales para su acreditación como tales y la emisión del informe sobre el cumplimiento de los requisitos de acreditación documental exigidos, referente al desarrollo de los criterios y condiciones para la acreditación de centros de atención de servicios sociales.
La Fundación a la que se encomendó la gestión estaba integrada en el sector público autonómico. Se justificó la encomienda en la imposibilidad para tramitar las numerosas solicitudes de acreditación dentro de plazo, lo que unido a la escasez de medios podía implicar que algunos centros quedasen acreditados por silencio positivo pese a que, quizás, no garantizasen un servicio de calidad.
La encomienda de gestión fue recurrida ante el TSJ de Asturias por la Asociación Asturiana de centros y servicios de mayores (en adelante ASACESEMA) El recurso fue desestimado en la instancia argumentando la sentencia que la FASAD era un “medio propio” de la Administración autonómica, amparándose en lo establecido en los artículos 8 y 24.6, en relación con su artículo 4.1.n), todos de la Ley 30/2007, de 20 de octubre, de Contratos del Sector Público, vigente en aquel momento. Para el tribunal de instancia la encomienda de gestión se utilizaría en este caso como un medio de contratación doméstica.
Sin embargo no es este el criterio del TS, que casa la sentencia dictada en instancia. Lo determinante para la sentencia dictada en casación es la naturaleza de la concreta actividad encomendada, que es actuación administrativa consistente en el análisis y valoración de la documentación presentada por los centros de servicios sociales para su acreditación como tales y la emisión del informe sobre el cumplimiento de los requisitos de acreditación exigidos. Se está, por tanto, ante la encomienda de gestión como técnica de autoorganización y no como medio de contratación doméstica.
En consecuencia, y teniendo en cuenta que lo que se encomienda a la Fundación es la gestión de una actuación administrativa, se le aplica el apartado 5 del artículo 15 LRJAPyPAC, que prohíbe la encomienda de gestión a personas jurídicas sujetas a derecho privado –La FASAD está integrada en el sector público autonómico pero está sujeta a derecho privado-, sin que se les pueda encomendar a estas entidades actividades que, según la legislación vigente, hayan de realizarse con sujeción al derecho administrativo. Por esta razón se estima el recurso de casación.
Esta sentencia contribuye cuando menos a dejar claro que en aquellos casos en que el objeto de la encomienda sea una actuación sujeta a derecho administrativo, deberá utilizarse la encomienda de gestión como técnica de autoorganización, con las limitaciones impuestas en el apartado 5 del artículo 15 de la LRJAPyPAC, como es prohibición de hacer la encomienda a entes sujetos de derecho privado, aun cuando formen parte del sector público.

References: artículo 14
 artículo 15
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 4
 artículo 15
 artículo 15