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Timestamp: 2018-02-19 14:11:45+00:00

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El nuevo Código Procesal Constitucional del Perú - Miller Puma Rios
Home Derecho El nuevo Código Procesal Constitucional del Perú
Miller Puma Rios en 11:45:00 Derecho,
Sumario: 1. Liminar. 2. La codificación del Derecho Procesal Constitucional. 3. La elaboración del anteproyecto por un grupo de profesores. 4. El debate en el Congreso de la República. 5. Título Preliminar. 6. Los principios procesales en el Código. 7. Órganos competentes: Poder Judicial y Tribunal Constitucional. Exclusión del Ministerio Público. 8. Interpretación de los derechos constitucionales de conformidad con las normas internacionales. 9. El control difuso de constitucionalidad y sus límites.10. Precedente. 11. Disposiciones generales de los procesos de Habeas Corpus, Amparo, Habeas Data y Cumplimiento. a) Procedencia respecto de resoluciones judiciales, b) Medidas cautelares y su extinción, c)Actuación de sentencias, d) Procedencia durante los regímenes de excepción. Razonabilidad y proporcionalidad.12. Nueva configuración del Amparo. 13. Jurisdicción internacional. 14. Hacia una jurisdicción constitucional especializada. 15. A manera de conclusión.
Mediante Ley 28237 de 31 de mayo de 2004, se promulgó el Código Procesal Constitucional. El hecho, si bien no era extraño, fue sorpresivo. Una comisión autoconvocada en 1994, instalada en 1995 e integrada por abogados y profesores universitarios, sin más vínculos que la amistad y el propósito de mejorar lo existente, se reunió durante largos años con la idea de preparar una ley genérica que abarcase todos los procesos constitucionales, en forma sistematizada, moderna, orgánica y recogiendo la experiencia de los últimos años. La idea original partió de Juan Monroy Gálvez, y a ella se sumaron Domingo García Belaunde, Francisco J. Eguiguren Praeli, Jorge Danós Ordóñez, Samuel B. Abad Yupanqui y Arsenio Oré Guardia. Nadie pensaba en aquel entonces que se dedicaría tanto tiempo, a un texto que al parecer no tenía futuro alguno, viviendo, como se vivía en aquel entonces, en medio de la autocracia fujimorista. Pero lo importante es que sus integrantes tuvieron fe en el proyecto, destinado a ser ley orgánica, ley procesal constitucional o Código Procesal Constitucional. Un primer proyecto estuvo listo en 1996, y luego le siguieron otros más, en los años siguientes. Al principio se trabajó con entusiasmo, pero en un clima de indiferencia. Hasta que pasó lo que pasó, iniciándose la transición democrática en los años 2000 al 2001.
El nuevo Código Procesal Constitucional, el primero en el Perú y el primero en el mundo hispánico -si dejamos a salvo el Código Procesal Constitucional de la provincia argentina de Tucumán, de menor proyección y de alcance geográfico limitado- dispuso una vacatio legis de seis meses y entró en vigencia el 1 de diciembre de 2004. Y su adecuado funcionamiento requiere dos cosas. Lo primero, es que los operadores del Código, sobre todo jueces y abogados, lo conozcan y entiendan sus alcances. Lo segundo es que ambos, y los demás interesados en el Código, estén informados de sus antecedentes. Y sobre todo, que tengan la firme voluntad de que sea un confiable instrumento de defensa de los derechos humanos y de la jerarquía normativa. Y esto es algo que se verá paulatinamente.
b) actualizar la terminología, los conceptos y el enfoque, no sólo teniendo en cuenta los avances de la moderna doctrina, sino sobre todo la experiencia jurisprudencial de los últimos veinte años, y
c) perfilar algunas figuras procesales, hasta donde esto era posible, dentro del marco constitucional en el cual nos movíamos.Pero el nombre de "Código" no surgió en un primer momento, sino que apareció en el camino. ¿Cómo se llegó a esto?. Es difícil decirlo con precisión, pero lo cierto es que nuestro trabajo tomó mucho tiempo, hubo infinidad de revisiones, varias consultas y por otro lado, el texto crecía de continuo, como para ser una simple ley o ley orgánica o ley procesal constitucional.
Aquí ha pasado algo parecido. Surgió de la iniciativa particular en enero de 1994, juntando a diversos abogados que además de su propia experiencia laboral, ejercían la docencia universitaria. De acuerdo a un plan previamente coordinado entre ellos, se dividieron los temas y se los repartieron para que cada uno los desarrollase y luego fueran objeto de discusión en conjunto. Luego de esta primera versión de los diversos fragmentos del futuro anteproyecto, fue unido por temas y ordenado por artículos. Y sobre esa base, se discutió artículo por artículo, llegando a alcanzar varias versiones, hasta que a fines de 1996, un primer texto estaba prácticamente listo, y que completamos en 1997. El trabajo fue reiniciado, pero en forma intermitente, en parte por las presiones del momento, en parte por otras urgencias que surgieron en el camino, hasta que finalmente fue retomado a firme en el mes de mayo de 2000, y concluido en 2001. Luego de ello, ese anteproyecto en forma fue revisado en 2002, en que fue sometido a la crítica de diversas personas que nos alcanzaron sus opiniones al respecto.
Dicho proyecto contó con los dictámenes favorables de la Comisión de Constitución y Reglamento y de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, las cuales introdujeron contadas modificaciones. El dictamen que propuso mayores cambios fue el elaborado por la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, que en su mayoría no fueron acogidos en la versión final del Código. Además, a través del Oficio Nº 182-2004-CCYR-CR de 18 de febrero del 2004, la Comisión de Constitución y Reglamento solicitó la opinión del Tribunal Constitucional. Su Presidente remitió el Oficio Nº 012-2004-P/TC manifestando que debía aprobarse la referida iniciativa y a la vez propuso algunos cambios puntuales.
El principio de socialización del proceso probablemente sea uno de los más trascendentes del proceso civil, y tal vez sea el menos usado hasta la fecha por el juez peruano. Sin embargo, se tiene la esperanza de que en sede constitucional el empleo de la norma sea mayor. Lo que ésta regula es la facultad concedida al Juez de intervenir en el proceso, a fin de evitar las naturales desigualdades en que concurren los litigantes. Precisamente en la tónica de un proceso adscrito a una tendencia publicista, se regula también el principio de impulso oficioso, esto es, el deber procesal que tiene el juez del proceso constitucional de conducirlo a su conclusión, más allá del eventual desinterés del sujeto en su resultado.
Lamentablemente, durante el debate en el Congreso de la República se introdujo una modificación al procedimiento cautelar en los procesos de amparo, hábeas data y cumplimiento (artículo 15), según la cual, tratándose de medidas cautelares contra actos administrativos municipales y regionales, en el "incidente" que se abra intervendrá el Ministerio Público. Este es el único caso que permite la participación de dicha institución en los procesos constitucionales y, realmente carece de toda justificación.
Esta atingencia es importante, dado el aporte que en los últimos años viene haciendo la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la aplicación e interpretación de diversos derechos consignados en el Pacto de San José o Convención Americana sobre Derechos Humanos.
De allí que la existencia de la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Carta de 1993, ahora también recogida y desarrollada en el artículo V del Título Preliminar de este Código, permite afirmar, conforme lo ha asumido el Tribunal Constitucional peruano en diversas sentencias, que al interpretarse los derechos constitucionales debe hacerse de conformidad con los tratados sobre derechos humanos. Y constituyen, por tanto, principios rectores que deben orientar la interpretación constitucional que se realice tanto en sede judicial, como en el Tribunal Constitucional.
El artículo VI del Título Preliminar del Código se ocupa del control de la supremacía de la Constitución y de los efectos del denominado control difuso o incidental de constitucionalidad. Como se sabe, el "control difuso" tiene como base los artículos 51° y 138°, segundo párrafo, de la Constitución peruana, que obligan a todo juez en cualquier tipo de proceso judicial, a preferir la norma constitucional a disposiciones legales o de inferior jerarquía, en caso de existir conflicto entre éstas, ordenando la inaplicación (para el caso concreto) de la norma considerada inconstitucional. El Código precisa que esta prevalencia en la aplicación del precepto constitucional, se hará siempre que ello sea relevante para la decisión del caso, y que no haya forma de interpretar la norma cuestionada de conformidad con la Constitución.
Este artículo VI establece también que los jueces no podrán inaplicar (mediante el control difuso) una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada por el Tribunal Constitucional, en un proceso de inconstitucionalidad, o por el Poder Judicial en un proceso de Acción Popular. Sin duda que estamos ante un claro límite a la aplicación del control difuso en sede judicial, que encontramos justificado, no sólo porque apunta a afianzar el papel rector que debe corresponder al Tribunal Constitucional en este campo, sino en aras de dar coherencia y unidad de criterio a la decisión sobre la vigencia de las normas dentro del ordenamiento jurídico.
Ello se complementa al añadir que los jueces interpretarán las leyes y normas legales, conforme a la interpretación que hagan de ellas las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional. Conviene tener presente que ni la Constitución ni la Ley Nº 26435, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional -aún vigente- asignan expresamente a este órgano el carácter de supremo intérprete de la Constitución, refiriéndose a él como "órgano de control de la Constitución" (que es incorrecto, pues se controla la constitucionalidad y no la Constitución). No obstante, el Tribunal Constitucional en muchas de sus sentencias sobre inconstitucionalidad, ha establecido que asume este rol de último y supremo intérprete de la Constitución, lo que se ve fortalecido con la norma del Código que comentamos. La nueva Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley Nº 28301, cambia este panorama al señalar que el "Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad" (artículo 1). Dicha ley entrará en vigencia conjuntamente con el Código Procesal Constitucional.
Este enunciado general está pensado especialmente para los procesos que defienden derechos fundamentales o están vinculados a ellos (habeas corpus, amparo, habeas data, cumplimiento) y no en los destinados al control constitucional abstracto (como es la Inconstitucionalidad o la Acción Popular, ya que en éstos, el resultado final favorable, al derogar la ley o reglamento, la elimina del mundo jurídico, y en consecuencia, no puede ser utilizado como un precedente...). Pero aun en estos casos, se pueden extraer principios de la ratio decidendi que es dable aplicar a casos futuros.
El artículo 4 del Código regula la procedencia de los procesos constitucionales contra resoluciones judiciales. La citada norma mantiene una tesis permisiva, al señalar en su primer párrafo que "El amparo procede respecto de resoluciones judiciales firmes dictadas con manifiesto agravio a la tutela procesal efectiva, que comprende el acceso a la justicia y el debido proceso. Es improcedente cuando el agraviado dejó consentir la resolución que dice afectarlo". Y respecto al hábeas corpus precisa que aquél "procede cuando una resolución judicial firme vulnera en forma manifiesta la libertad individual y la tutela procesal efectiva".
De esta manera, el Código sustituye la expresión "procedimiento regular", prevista por el artículo 6 inciso 2) de la Ley 23506, Ley de Hábeas Corpus y Amparo que tanto debate provocó en el pasado, por la de "tutela procesal efectiva", que comprende a los dos derechos reconocidos por el artículo 139 inciso 3) de la Constitución. Asimismo, recoge los principales criterios jurisprudenciales existentes, tanto en materia de Amparo , como en lo relativo al proceso de Habeas Corpus.
"(...) aquella situación jurídica de una persona en la que se respetan, de modo enunciativo, sus derechos de libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la jurisdicción predeterminada ni sometido a procedimientos distintos de los previstos por la ley, a la obtención de una resolución fundada en derecho, a acceder a los medios impugnatorios regulados, a la imposibilidad de revivir procesos fenecidos, a la actuación adecuada y temporalmente oportuna de las resoluciones judiciales y a la observancia del principio de legalidad procesal penal".
Asimismo, el artículo 5 inciso 6) dispone que no proceden los procesos constitucionales cuando "se cuestione una resolución firme recaída en otro proceso constitucional". Con ello se trata de evitar el polémico empleo del Amparo contra resoluciones recaídas en otros procesos de Amparo.
Acorde con la doctrina más aceptada, se ha impuesto en la legislación la tesis de que los presupuestos para la concesión de una medida cautelar son: la apariencia de Derecho, el peligro en la demora y la adecuación, siendo esta última la correspondencia entre la pretensión asegurada con el tipo de medida cautelar solicitada. Primero lo hizo la norma que regula el contencioso administrativo, y ahora el nuevo Código.
Por cierto, se elimina la exigencia de contra cautela, no sólo porque no corresponde su empleo en sede de derechos constitucionales presuntamente afectados, sino porque en estricto, la contra cautela no es un presupuesto para la obtención de la medida, sino un requisito para su ejecución.
El Código comentado regula, con precisión, las hipótesis de extinción de la medida cautelar. Esta ocurrirá cuando en el principal se haya obtenido una decisión firme. Si ésta es además estimatoria de la demanda, la medida cautelar se convierte de pleno derecho en medida ejecutiva. Los efectos de esta medida ejecutiva acompañan al ganador hasta que éste reciba la satisfacción plena y permanente de su derecho reconocido.Si la resolución firme, en cambio, no ampara la demanda, el demandante deberá ser condenado al pago de costas y costos por el procedimiento cautelar, e inclusive a un incidente de responsabilidad que promueva el afectado.
Durante el régimen de excepción se "restringen" o "suspenden" los derechos fundamentales, con las limitaciones previstas por el citado artículo de la Constitución. Sin embargo, en nuestro país, a lo largo de la vigencia de estos regímenes de excepción, se han suscitado diversos excesos que han carecido de una tutela judicial efectiva. En efecto, durante mucho tiempo se pensó que en los estados de emergencia los derechos suspendidos desaparecían y que frente a ellos no podían utilizarse los procesos de Habeas Corpus y Amparo. Por ello el artículo 200 de la Constitución de 1993, recogiendo normatividad anterior, introdujo en sus dos últimos párrafos puntuales precisiones para evitar que los excesos cometidos vuelvan a repetirse. Así, señaló que durante un régimen de excepción no se suspende la vigencia de los procesos de Habeas Corpus y Amparo; agregando que cuando se interponen tales procesos "en relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo".
En este sentido, el artículo 23 del Código Procesal Constitucional desarrolla lo dispuesto por la Constitución, que autoriza el empleo de los procesos de Habeas Corpus y de Amparo durante los regímenes de excepción. Así se precisan los alcances del principio de razonabilidad, indicando que aquel se desconoce cuando, "tratándose de derechos suspendidos, las razones que sustentan el acto restrictivo del derecho no tienen relación directa con las causas o motivos que justificaron la declaración del régimen de excepción (inciso 2)" Y se refiere al principio de proporcionalidad indicando que procede el Habeas Corpus y el Amparo "si tratándose de derechos suspendidos, el acto restrictivo del derecho resulta manifiestamente innecesario o injustificado, atendiendo a la conducta del agraviado o a la situación de hecho, evaluada sumariamente por el juez (inciso 3).
De esta manera, la citada norma aclara que durante los regímenes de excepción los derechos restringidos no se anulan ni desaparecen temporalmente. Lo que ocurre es que pueden ser restringidos por la Policía Nacional o las Fuerzas Armadas -si éstas últimas asumen el control del orden interno-, siempre que la restricción guarde relación directa con los motivos por los que se declaró dicho estado -principio de razonabilidad-. Además, debe verificarse si la restricción resulta manifiestamente desproporcionada.
12.Nueva configuración del Amparo
La ley 23506 de 1982,al regular lo que llamó entonces la acción de Amparo, lo hizo considerando que ante la violación de algunos de los derechos fundamentales que ella protegía, el presunto agraviado podía escoger libremente entre recurrir a los procesos judiciales contenidos en los diversos códigos o leyes especiales, o utilizar el Amparo. Si bien como norma general los derechos, aun los de contenido constitucional, deben ser defendidos a través de los procesos preestablecidos normalmente, en la América Latina desde el siglo XIX, se crearon figuras especiales, expeditivas y sumarias, para la tramitación de tales reclamos, con lo cual precisaron estas dos vías: una ordinaria y otra extraordinaria.
Esta discrecionalidad se consideró así por varias razones: en primer lugar, porque los códigos procesales vigentes en 1982 no eran expeditivos y algunos, como los procesos civiles, remontaban a 1912 y eran considerados, aun en su época, como poco garantistas. Lo segundo, porque se desconfiaba del aparato judicial en general. Y por último, se salía de una dictadura de doce años y se quería dar toda clase de facilidades para que los afectados dispusiesen de todo tipo de garantías.
Lo que pasó fue algo que resultó ser funesto: como la ley otorgaba un trámite sumario al Amparo, más que a cualquier otra figura procesal, y como a su vez su tramitación era más rápida y se podía esperar una mejor acogida al llegar al más alto nivel (Tribunal de Garantías Constitucionales, hoy Tribunal Constitucional), se empezó a usar el Amparo en forma desmedida y abusiva. Esto produjo una sobrecarga procesal innecesaria, que a la larga creó una instancia adicional más y nuevas dilaciones. Y en cuanto al Amparo mismo, pensado para durar pocos meses, empezó a dilatarse durante años y esto fue agravándose con el tiempo.
Ahora bien, el peligro que esto encierra es que los jueces, temerosos y a fin de evitar presiones procesales, recurran al fácil recurso de rechazar la demanda, arguyendo que el petitorio puede ser satisfecho adecuadamente en otras vías, las ordinarias, y no en la extraordinaria del Amparo. En este supuesto, recae una enorme responsabilidad sobre el Juez, pues no deberá limitarse a rechazar cómodamente la demanda, sino deberá indicar cuál es el proceso especifico que debe usar el demandante, pues si no lo hace estaría no sólo vulnerando la garantía contenida en la ley, sino adicionalmente creando indefensión, si es que la nueva vía no es la adecuada.
Una vez más la configuración del instrumento jurídico, reposa en gran parte en los operadores del Derecho y sobre todo en el juez, que tiene sobre si la inmensa responsabilidad de hacer efectivo este instrumento procesal.
El Código Procesal Constitucional no podía estar ajeno a esta situación, y sin pretender abordar todos los aspectos que ello plantea, incorpora tres artículos que regulan estos temas.
a) En primer lugar, establece cuáles son los "organismos internacionales" a los que las personas afectadas en sus derechos pueden acudir (artículo 114). En este sentido, se menciona al Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA y a los demás que pudieran existir y que hayan sido reconocidos por tratados suscritos por el Estado peruano. Es bueno aclarar que la mención expresa de estos dos organismos se hace con fines pedagógicos. Ello no significa que se esté pretendiendo calificarlos como órganos jurisdiccionales, pues definitivamente no lo son. Por ello, este dispositivo corrige lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 23506 que consideraba a tales entidades como "organismos jurisdiccionales internacionales", lo cual no era exacto.
b) De otro lado, se establece que las resoluciones de los "organismos jurisdiccionales" -por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos- no requieren para su validez de reconocimiento, revisión ni examen previo alguno (artículo 115). Con ello queda claro que el Estado peruano debe respetar en su totalidad las resoluciones dictadas por tales organismos jurisdiccionales, a efectos de evitar situaciones lamentables que se suscitaron en el pasado. Asimismo, se hace una remisión a la Ley 27775, que regula el procedimiento de ejecución de resoluciones emitidas por estos organismos jurisdiccionales, en materia de derechos humanos.
c) Finalmente, se ratifica la obligación tanto del Tribunal Constitucional como del Poder Judicial, de remitir la información solicitada por los organismos internacionales a los que puede recurrir cualquier persona (artículo 116).
Si bien la normativa procesal es importante, puede ser insuficiente si es que no se cuenta con jueces autónomos e independientes, encargados de procesar y resolver adecuadamente los casos que se le plantean. De esta manera, gran parte del éxito de los procesos constitucionales en el país dependerá de nuestra capacidad de poder contar con magistrados que los resuelvan cabalmente, y puedan de esa manera garantizar los derechos fundamentales y la supremacía constitucional.
Es por ello que la tercera disposición final del Código, establece que los procesos constitucionales de competencia del Poder Judicial, se iniciarán ante jueces especializados en aquellos distritos judiciales que cuenten con ellos. Esperamos que este esfuerzo de especialización que corre a cargo del Poder Judicial, se pueda implementar paulatinamente y de manera especial en aquellos distritos judiciales que lo ameriten.
15. A manera de conclusión
El Código Procesal Constitucional tiene un total de 121 artículos, siete disposiciones finales y dos disposiciones transitorias y derogatorias. Reúne en un solo texto lo que antes estaba en leyes dispersas y dispone para sus instrumentos una nueva denominación, que es la siguiente:
i)proceso de habeas corpus,ii)proceso de amparo,iii)proceso de habeas data,iv)proceso de inconstitucionalidad,v)proceso de acción popular,vi)proceso de cumplimiento,vii)proceso competencial.
Todos ellos están definidos en la vigente Constitución de 1993: los tres primeros relacionados con los derechos fundamentales, de acuerdo a la versión latinoamericana más difundida. Los que siguen están vinculados con el control normativo y abstracto (inconstitucionalidad y acción popular). Y los dos últimos a aspectos relativamente nuevos: el de cumplimiento, como su nombre lo indica, para hacer cumplir algún acto administrativo o una ley, y el competencial, para solucionar problemas entre entes públicos.Se trata, como puede apreciarse, de siete (7) procesos constitucionales, que son los únicos que recoge la Constitución vigente de 1993 y que precisa y certeramente ha desarrollado el legislador al sancionar este Código. No son, por cierto, los únicos elementos de defensa de la Constitución, pues a ese fin concurren todos los procesos existentes (civiles, penales, administrativos, laborales, etc.) directa o indirectamente. Y también la técnica del control difuso, que sin ser un proceso, puede operar al interior de uno de ellos con el objeto de ejercer un control concreto de constitucionalidad. Este número de procesos constitucionales stricto sensu puede aumentar, pero ello depende de una futura modificación constitucional.
Si bien el aparato normativo es nuevo y ha tenido una aceptación general, no han faltado algunas críticas de menor calibre.Pero el Código no ha tenido aun su prueba de fuego en el mundo de la práctica. Recién ha entrado en vigor y está dando sus primeros pasos. Esperemos que sean positivos, lo cual no nos libera de hacer un balance más adelante cuando tengamos suficiente material jurisprudencial que lo posibilite, no sólo en sede judicial, sino también en el Tribunal Constitucional.
Lima, octubre de 2004.Revisado y actualizado en mayo de 2005.
(*) Para la preparación de este informe, me ha sido de utilidad el estudio introductorio presentado por los autores del anteproyecto, Samuel B. Abad Yupanqui, Jorge Danós Ordóñez, Francisco J.Eguiguren Praeli, Domingo García Belaunde, Juan Monroy Gálvez y Arsenio Oré Guardia, publicado en el libro "Código Procesal Constitucional", Palestra editores, Lima 2004. De él se han tomado diversos párrafos, complementándolos, afinándolos y ampliándolos en diversas partes y dándole una unidad de conjunto que aquí se ofrece, y que es de plena responsabilidad del autor.

References: artículo 4
 resolución 
 resolución 
 artículo 6
 artículo 139
 resolución 
 artículo 5
 resolución 
 resolución 
 artículo 200
 artículo 23
 artículo 39