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Timestamp: 2020-02-27 07:03:32+00:00

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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - ORDINANZA 27 gennaio 2020, n.677
| Catalogo libri | Rivista | Distribuzione | Formazione | GIOVEDÌ 27 FEBBRAIO AGGIORNATO ALLE 8:3
ACCORDI DELLA P.A.
Rimessione alla Corte costituzionale in tema di accordi e fonti rinnovabili.
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - ORDINANZA 27 gennaio 2020, n.677MASSIMA
Sono rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 953, l. 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), in relazione agli artt. 3, 24, 41, 97, 101, 102, 111, 113, e 117, comma 1, Cost., nonché in relazione ai principi generali della materia della produzione energetica da fonti rinnovabili sanciti dagli artt. 6 della direttiva 2001/77/CE e 12 d.lgs. n. 387 del 2003, e agli obblighi internazionali di cui agli artt. 1, del 1° Protocollo addizionale, 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e 2 del protocollo di Kyoto dell’11 dicembre 1997; la norma sembra infatti avere una portata generalizzata di sanatoria rispetto ad accordi che abbiano imposto ai titolari di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili oneri di carattere esclusivamente economico, e di cui è stata dichiarata la nullità in sede giurisdizionale nonchè porsi in violazione dei principi di ragionevolezza e della libertà di iniziativa economica nella misura in cui tramuta il rapporto autorizzatorio previsto per l’attività di produzione di energia elettrica (e, per quanto rileva, per quella da fonti rinnovabili), costituente una libera attività di impresa, in un rapporto di tipo concessorio, che costituisce ex novo posizioni soggettive in capo al concessionario a fronte del pagamento di un canone (1).
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - ORDINANZA 27 gennaio 2020, n.677 -
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 113 del 2019, proposto da
Comune di Ordona, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Michele Dionigi, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;
Eurowind Ordona s.r.l. a socio unico e Eurowind s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Andrea Manzi e Antonio Leonardo Deramo, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Confalonieri 5;
SO.G.E.T. s.p.a. – Società Gestione Entrate e Tributi, in persona del presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Sergio Della Rocca, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via Emilio de’ Cavalieri 11;
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia – Sede di Bari (Sezione Prima) n. 737/2018, resa tra le parti, concernente la convenzione in data 26 luglio 2007 tra il Comune di Ordona e la Eurowind s.r.l. per la realizzazione di una centrale eolica;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Eurowind S.r.l. ed Eurowind Ordona s.r.l. a socio unico e della So.G.E.T. s.p.a.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Dionigi, Manzi e Di Nezza, per delega di Della Rocca;
- il Comune di Ordona e la Eurowind s.r.l. stipulavano in data 26 luglio 2006 una convenzione «regolante la concessione per la realizzazione di una centrale eolica» da parte della seconda su aree private a destinazione agricola comprese nel territorio del primo, site in località Marchitto;
- richiamati in premessa il decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità) e la legge 23 agosto 2004, n. 239
(Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), nella convenzione erano previsti i seguenti patti:
- il Comune di Ordona assumeva l’obbligo di «non rilasciare ulteriori permessi di costruire, nell’area di insediamento del campo eolico e della relativa fascia di rispetto (...) per la realizzazione di opere che, per la loro natura e tipologia, potrebbero penalizzare la gestione dell’impianto o comportare una riduzione della produzione delle turbine installate dalla società EUROWIND SRL (ad esempio ostruendo la normale disponibilità del vento)» (art. 2);
- quest’ultima a sua volta assumeva l’obbligo di pagare all’amministrazione un compenso denominato «indennizzo fisso annuale» variamente modulato in base alla potenza di ogni aerogeneratore, un «canone biennale fisso» per l’intero parco eolico, una percentuale fissa sull’energia elettrica venduta al Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale ed una somma una tantum per la stipula della convenzione (art. 4);
- la Eurowind si impegnava a chiedere alla Regione l’autorizzazione di legge per la realizzazione e gestione dell’impianto e all’amministrazione comunale il permesso di costruire entro il termine di 6 mesi dalla sottoscrizione della convenzione, a pena di decadenza;
- ottenuti tali titoli (e per quanto in particolare rileva nel presente giudizio l’autorizzazione unica ex art. 12 del citato d.lgs. n. 387 del 2003, con determinazione regionale n. 11 del 19 febbraio 2009) tra le parti insorgeva successivamente un contenzioso sull’obbligo di pagamento delle somme previste nel citato art. 4 della convenzione in data 26 luglio 2006;
- la Eurowind e la avente causa Eurowind Ordona s.r.l. a socio unico, alla quale era conferito il ramo d’azienda contenente la centrale eolica e che pertanto subentrava nell’autorizzazione ad esercitare l’impianto, contestavano che l’obbligo in questione fosse legittimo e pertanto a partire dal 2011 interrompevano il pagamento;
- in conseguenza di ciò il Comune di Ordona, tramite il proprio agente della riscossione SO.G.E.T. s.p.a., richiedeva di pagamento per le somme dovute in base alla convenzione, mediante ingiunzioni ai sensi del regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, tra cui la n. 8326 del 30 gennaio 2017, per l’importo di € 343.556,61, relativa alle annualità 2013, 2014 e 2015, impugnata nel presente giudizio dalle società Eurowind ed Eurowind Ordona davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia – sede di Bari e da questo annullata con la sentenza in epigrafe;
- l’annullamento dell’ingiunzione di pagamento è stato pronunciato in via derivata rispetto alla nullità della presupposta convenzione tra le parti, che il giudice di primo grado ha dichiarato sul presupposto della sua contrarietà alle norme imperative di cui agli artt. 12, comma 6, d.lgs. n. 387 del 2003, e 1, comma 5, l. n. 239 del 2004, per avere previsto un corrispettivo pecuniario per l’autorizzazione a realizzare e gestire l’impianto di produzione energetica da fonti rinnovabili, oltre che per impossibilità dell’oggetto;
- nei loro scritti conclusionali l’amministrazione appellante e il proprio agente della riscossione hanno richiamato a fondamento della legittimità della convenzione ex adverso impugnata il sopravvenuto art. 1, comma 953, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), il quale prevede quanto segue: «Ferma restando la natura giuridica di libera attività d’impresa dell’attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica, i proventi economici liberamente pattuiti dagli operatori del settore con gli enti locali, nel cui territorio insistono impianti alimentati da fonti rinnovabili, sulla base di accordi bilaterali sottoscritti prima del 3 ottobre 2010, data di entrata in vigore delle linee guida nazionali in materia, restano acquisiti nei bilanci degli enti locali, mantenendo detti accordi piena efficacia. Dalla data di entrata in vigore della presente legge, fatta salva la libertà negoziale delle parti, gli accordi medesimi sono rivisti alla luce del decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010, e segnatamente dei criteri contenuti nell’allegato 2 al medesimo decreto. Gli importi già erogati e da erogare in favore degli enti locali concorrono alla formazione del reddito d’impresa del titolare dell’impianto alimentato da fonti rinnovabili»;
- in replica, le società ricorrenti hanno invece sostenuto che la norma sopravvenuta non sarebbe applicabile alla fattispecie oggetto del presente giudizio;
- ciò in ragione del «contenuto meramente patrimoniale» della convenzione impugnata, diversamente da quella sottoscritta in data 18 dicembre 2008 tra la Regione Puglia, il Comune di Ordona e la Eurowind, con cui in vista del rilascio a quest’ultima dell’autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003 la stessa società ha assunto l’impegno a realizzare opere compensative a carattere non patrimoniale (assunzione di personale con contratti di lavoro a tempo indeterminato e iniziative per favorire l’imprenditoria pugliese);
- le originarie ricorrenti hanno precisato che la norma sopravvenuta sarebbe conforme a Costituzione solo se interpretata nel senso che essa si applica agli accordi contenenti «misure compensative, a carattere non meramente patrimoniale, a favore degli stessi Comuni», ai sensi dell’allegato 2 al decreto del Ministro dello sviluppo economico del 10 settembre 2010 (recante le Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili), richiamato dall’art. 1, comma 953, della legge di bilancio per il 2019, e non invece nel senso di una «sanatoria generalizzata delle convenzioni (qualunque sia il contenuto delle stesse)»,
- sotto un distinto profilo le medesime ricorrenti individuano un ulteriore profilo di inapplicabilità della norma sopravvenuta alla fattispecie controversa, consistente nel fatto che essa concerne le sole «somme dovute sino al 10.9.2010» - di approvazione delle citate linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili - «ed effettivamente incassate dagli enti locali», per cui la norma sopravvenuta avrebbe operato «sul piano degli effetti già prodotti, sancendo l’irripetibilità delle somme già acquisite (...) ai bilanci comunali» e non di quelle ancora da incassare;
- si premette innanzitutto che le ipotesi ricostruttive proposte dalle società originarie ricorrenti per circoscrivere il campo di applicazione dell’art. 1, comma 953, della legge n. 145 del 2018 non trovano conferma nella lettura della disposizione;
- essa infatti non distingue, da un lato, tra accordi stipulati per individuare misure compensative a carattere non meramente patrimoniale a carico del titolare di impianti di produzione energetica da fonti rinnovabili, secondo quanto previsto dalle più volte citate linee guida ministeriali in materia; e dall’altro lato accordi contenenti misure di carattere meramente patrimoniale, come in tesi quella oggetto del presente giudizio e della quale il giudice di primo grado ha dichiarato la nullità ex art. 1418, comma 1, cod. civ. per contrasto con la norma imperativa sancita dal citato art. 12, comma 6, d.lgs. n. 387 del 2003, secondo cui l’autorizzazione unica «non può essere subordinata né prevedere misure di compensazione a favore delle regioni e delle province»;
- né la medesima disposizione di legge di bilancio per il 2019 limita l’effetto di irripetibilità dei «proventi economici liberamente pattuiti dagli operatori del settore con gli enti locali, nel cui territorio insistono impianti alimentati da fonti rinnovabili», e dai primi versati ai secondi «sulla base di accordi bilaterali sottoscritti prima del 3 ottobre 2010, data di entrata in vigore delle linee guida nazionali in materia», alle sole somme dovute sino a tale data (e non già a quella di approvazione delle linee guida nazionali, come ipotizzato dalle società originarie ricorrenti);
- come si ricava dalla formulazione della norma, l’irripetibilità è invece prevista per le somme versate in base ad accordi sottoscritti prima dell’entrata in vigore delle linee guida nazionali, tra cui pacificamente la convenzione in data 26 luglio 2006 oggetto della presente controversia;
- infine, sempre in base al tenore letterale della norma, non è percorribile la tesi secondo cui essa si applicherebbe alle sole somme già versate dai gestori di impianti energetici ed acquisite ai bilanci comunali, e non invece a quelle ancora non versate, come quelle oggetto dell’ingiunzione di pagamento impugnata nel presente giudizio;
- dalla sua formulazione: «i versamenti restano acquisiti nei bilanci degli enti locali, mantenendo detti accordi piena efficacia», si desume infatti che dalla piena efficacia degli accordi deriva l’irripetibilità dei versamenti di somme in esecuzione di essi, coerentemente peraltro con il principio di carattere generale per cui ogni spostamento patrimoniale deve essere assistito da una legittima causa giuridica (art. 2041 cod. civ.);
- si deve pertanto ritenere che tale conservazione dell’efficacia riguardi anche gli accordi che non hanno avuto ancora esecuzione, con il pagamento delle somme previste a favore degli enti locali, i quali possono pertanto agire per l’adempimento degli obblighi assunti dai gestori di impianti energetici, come avvenuto nel caso oggetto del presente giudizio attraverso l’ingiunzione ai sensi del regio decreto n. 639 del 1910 impugnata delle società Eurowind e Eurowind Ordona;
- nella medesima direzione converge l’obbligo di revisione degli accordi precedentemente stipulati «alla luce del decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010, e segnatamente dei criteri contenuti nell’allegato 2 al medesimo decreto», previsto nel secondo periodo della norma;
- nella misura in cui tale clausola di revisione si propone di adeguare i contenuti degli accordi nel senso che con essi siano previste a carico dei gestori di impianti energetici alimentati da fonti rinnovabili misure compensative a carattere non meramente patrimoniale previste dal richiamato allegato 2 al decreto ministeriale - finalizzate a «interventi di miglioramento ambientale correlati alla mitigazione degli impatti riconducibili al progetto, ad interventi di efficienza energetica, di diffusione di installazioni di impianti a fonti rinnovabili e di sensibilizzazione della cittadinanza sui predetti temi» (art. 2) - la stessa ne presuppone evidentemente la perdurante efficacia in via generalizzata;
- dal secondo periodo si traggono inoltre elementi a conferma quanto osservato in precedenza, e cioè che non è possibile circoscrivere la norma ai soli accordi conformi al medesimo allegato, poiché altrimenti ne verrebbe svuotata la portata applicativa;
- deve conseguentemente concludersi sul punto che il suo ambito di applicazione includa anche gli accordi contenenti misure di carattere meramente patrimoniale a carico dei gestori di impianti produttivi, come la convenzione del 26 luglio 2006 tra le parti in causa nel presente giudizio, per i quali questi ultimi ne contestino in giudizio la liceità e pertanto gli obblighi pecuniari in essi pattuiti;
- del resto, nel senso di una sanatoria generalizzata, anche di accordi in ipotesi contrari alla norma imperativa contenuta nell’art. 12, comma 6, d.lgs. n. 387 del 2003 e non conformi alle linee guida nazionali, la norma è stata intesa dall’appellante Comune di Ordona e dal suo agente della riscossione nel presente giudizio;
- la disposizione di legge di stabilità per il 2019 in questione è innanzitutto rilevante nel presente giudizio, per le circostanze poc’anzi evidenziate, ovvero per il fatto che essa, conformemente alla sua funzione di sanatoria di eventuali accordi invalidi, è stata richiamata dall’amministrazione comunale appellante in funzione paralizzante dell’azione di nullità proposta nel presente giudizio dalle originarie ricorrenti ed accolta in primo grado;
- con riguardo al presupposto della non manifesta infondatezza, un primo profilo di illegittimità della norma censurata si ravvisa rispetto al parametro della ragionevolezza ricavabile dall’art. 3 della Costituzione, perché eccedendo dalle esigenze connesse all’obiettivo legittimo di adeguare per il futuro gli accordi contenenti misure compensative di carattere meramente patrimoniale secondo quanto previsto dalle linee guida nazionali in materia, essa dispone per il passato la sanatoria generalizzata di accordi contrari alle medesime linee guida e al sovraordinato art. 12, comma 6, d.lgs. n. 387 del 2003;
- l’effetto complessivamente derivante dalla norma censurata è, dunque, quello tipico di una sanatoria indiscriminata, per cui il gestore dell’impianto elettrico rimane vincolato al pagamento di somme in esso previste, prive di finalizzazione ambientale ai sensi dell’allegato 2 alle linee guida nazionali, senza che contemporaneamente sia realizzato l’obiettivo di adeguare gli accordi al principio di ordine imperativo per cui l’autorizzazione unica per impianti di produzione energetica alimentati da fonti rinnovabili non può essere subordinata, né prevedere misure di compensazione di carattere meramente patrimoniale, ai sensi dei più volte citati arti. 12, comma 6, d.lgs. n. 387 del 2003 e 1, comma 5, l. n. 239 del 2004 (sull’illegittimità delle misure di compensazione si è già espressa la stessa Corte costituzionale, nella sentenza del 1° aprile 2010, n. 124);
- né la prospettata nullità per contrarietà alle norme imperative su indicate può essere superata da una valutazione sulla condotta del Comune nella fase di formazione dell’accordo negoziale e sulla conformità ai canoni di lealtà e correttezza al fine di verificare se i proventi economici siano stati «liberamente pattuiti», secondo quanto previsto dalla norma;
- l’assenza di eventuali lesioni inferte alla libertà di autodeterminazione dei soggetti proponenti l’installazione degli impianti e l’esclusione di dolo contrattuale o di una condotta di approfittamento da parte dell’ente locale diretta a influire sul consenso dell’operatore economico non pare poter incidere sull’oggetto della convenzione e su clausole in contrasto con norme imperative, causa perciò di nullità dell’atto, in ragione della natura pubblicistica e dell’indisponibilità dell’interesse tutelato dalla norma violata, laddove la violazione di norme di comportamento da parte dei contraenti costituisce unicamente fonte di responsabilità o, in ipotesi, di annullamento per dolo incidente;
- dalla nullità discende poi come conseguenza automatica l’improduttività degli effetti del negozio ex tunc, che invece la norma di legge di bilancio censurata ha inteso fare salvi in assenza di una plausibile esigenza di ordine imperativo;
- la norma censurata appare inoltre lesiva del diritto di azione sancito dall’art. 24 della Costituzione;
- nel caso degli accordi previsti dall’art. 1, comma 953, l. n. 145 del 2018 la pronuncia giurisdizionale dichiarativa della nullità sarebbe inutiliter data, perché da un lato, come da essa espressamente previsto, le somme versate in esecuzione dello stesso non potrebbero essere ripetute dal solvens, gestore dell’impianto elettrico; ed inoltre avvalendosi della conservazione dell’efficacia parimenti affermata dalla norma censurata l’ente locale potrebbe agire per il pagamento delle somme ulteriormente dovute;
- un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è dato dalla violazione dei principi della separazione dei poteri ex artt. 3, 97, 101, 102 e 113 della Costituzione e del giusto processo ex artt. 111 della Costituzione e 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, in relazione all’art. 117, comma 1, della medesima Carta fondamentale;
- la disposizione in oggetto, eccedendo dalle esigenze connesse all’obiettivo legittimo di rivedere gli accordi contenenti misure compensative di carattere meramente patrimoniale secondo quanto previsto dalle linee guida nazionali in materia, in conformità con la normativa euro-unitaria e i principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale, risulta perseguire invece l’unico intento di definire in via legislativa i contenziosi pendenti;
- la sanatoria generalizzata introdotta con la legge di bilancio per il 2019 altera, infatti, la parità delle parti nel processo, anche quelli in corso, privando una parte dei rimedi di legge posti a sua disposizione dall’ordinamento giuridico in conformità a canoni costituzionali ed europei e vanificando l’utilità delle pronunce giurisdizionali favorevoli eventualmente conseguite, ma non ancora definitive, quand’anche con esse si sia accertato il contrasto dell’accordo con i principi di ordine imperativo regolatrici del settore della produzione energetica da fonti rinnovabili;
- sotto il profilo da ultimo evidenziato emerge un ulteriore profilo di contrasto della norma censurata con il vincolo posto al legislatore ordinario dal sopra citato art. 117, comma 1, della Costituzione al rispetto degli obblighi internazionali - che fungono da norme interposte e da parametri mediati di costituzionalità-, nel caso di specie assunti dall’Italia con il Protocollo di Kyoto dell’11 dicembre 1997 della Convenzione quadro delle Nazioni unite sui cambiamenti climatici, di cui il decreto legislativo n. 387 del 2003 costituisce attuazione nell’ordinamento giuridico interno, per il tramite della direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001 (sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità);
- per la ragione da ultimo evidenziata, la norma appare infine in contrasto con la libertà di iniziativa economica garantita dall’art. 41 della Costituzione, in relazione ai principi generali regolatori del settore relativo alla produzione di energia da fonti rinnovabili, ricavabili dagli artt. 6 della citata direttiva 2001/77/CE - secondo cui gli Stati membri sono tra l’altro tenuti a «ridurre gli ostacoli normativi e di altro tipo all’aumento della produzione di elettricità da fonti energetiche rinnovabili», a «razionalizzare e accelerare le procedure all’opportuno livello amministrativo» e «garantire che le norme siano oggettive, trasparenti e non discriminatorie...» - e 12 d.lgs. n. 387 del 2003, in virtù del quale la produzione di energia da fonti rinnovabili è soggetta a un regime amministrativo di tipo autorizzatorio, subordinato all’accertamento dei presupposti di legge e non sottoposto a misure di compensazione di carattere pecuniario;
- infatti, la conservazione dell’efficacia di accordi che abbiano previsto simili misure, proprie di un regime di carattere concessorio in funzione della regolazione dell’accesso al mercato, rappresenta per gli operatori del settore un disincentivo economico rispetto ad una prospettiva di continuazione dell’attività per l’intero ciclo di vita degli impianti;
- per tutte le ragioni esposte il giudizio va sospeso e vanno rimesse alla Corte costituzionale, ai sensi del sopra citato art. 23 l. n. 87 del 1953, le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 953, della l. n. 145 del 2018, in relazione agli artt. 3, 24, 41, 97, 101, 102, 111, 113 e 117, comma 1, Cost., nonché in relazione ai principi generali della materia della produzione energetica da fonti rinnovabili sanciti dagli artt. 6 della direttiva 2001/77/CE e 12 d.lgs. n. 387 del 2003, e agli obblighi internazionali di cui agli artt. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e 2 del protocollo di Kyoto dell’11 dicembre 1997;
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 953, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), in relazione agli artt. 3, 24, 41, 97, 101, 102, 111, 113 e 117, comma 1, della Costituzione, nei termini esposti in motivazione;

References: sentenza 
 art. 12
 art. 4
 sentenza 
 art. 1
 art. 12
 art. 1418
 art. 12
 art. 12
 sentenza 
 art. 117
 art. 23