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Análisis preliminar del mercado postal en Colombia - PDF
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Marta Villalba Vázquez
1 Análisis preliminar del mercado postal en Colombia Abril de 2010 Comisión de Regulación de Comunicaciones República de Colombia
2 ÍNDICE 1. Introducción Servicios Postales según la Ley 1369 de Competencias Generales de la CRC y de otras entidades respecto a los servicios postales El sector postal a nivel internacional Características del sector postal en otros países Aspectos de demanda Aspectos de Oferta Tendencias institucionales del sector postal Experiencias internacionales en materia de regulación para el sector postal Características técnico-económicas del sector postal Remedios regulatorios aplicados internacionalmente Caracterización del sector postal en Colombia Definición de la cadena de valor para los servicios postales en Colombia Cadena de valor servicios de correo y mensajería expresa Cadena de valor servicios postales de pago Características técnico-económicas de las redes postales en Colombia Economías de escala La falla típica de mercado a nivel internacional y el caso de Colombia Definición de mercados relevantes Introducción Información disponible Consideraciones sobre el mercado informal Caracterización del mercado global de servicios de correo y mensajería expresa Definición de mercados relevantes por segmento Mercado de envíos urbanos e interurbanos Mercado de servicios de envíos masivos Mercados de envíos internacionales Caracterización del mercado de giros postales Análisis de sustitutos Condiciones de competencia en los mercados relevantes identificados Correo y mensajería expresa en el mismo mercado Condiciones de competencia en el segmento de mensajería expresa exclusivamente Análisis de concentración de mercado Mensajería expresa y correo Giros postales Página Página 2 de de 80
3 7.4. Conclusiones del análisis de competencia Conclusiones generales Bibliografía ÍNDICE DE GRÁFICAS Gráfica 1: Percepción de cambio de mercado en operadores postales Gráfica 2: Cambios en el mercado que afectan las operaciones postales Gráfica 3: Estimación de mezcla de servicios prestados por administraciones de correo Gráfica 4: Principales productos asociados a la red postal Gráfica 5: Elementos generales de la cadena de valor del servicio postal Gráfica 6: Esquema típico de una red postal nacional Gráfica 7: Flujo de una pieza postal en una red postal Gráfica 8: Manejo de tráfico postal internacional Gráfica 9: Elementos generales de la cadena de valor de los servicios postales de pago Gráfica 10: Flujo de información y dinero en los servicios de giros Gráfica 11: Estructura básica de imputación de costos en servicios postales Gráfica 12: Costos de envío por pieza postal en función de envíos anuales per capita para países desarrollados Gráfica 13: Costos por pieza postal en mercados de muy bajo consumo estimados para la UE (10, 5 y 1 pieza anual per cápita)...44 Gráfica 14: Piezas postales anuales per capita promedio por región Gráfica 15: Mercado global en términos de ingresos considerando mercado informal estimado Gráfica 16: Mercado global en términos de envíos considerando mercado informal estimado Gráfica 17: Distribución del mercado global en términos del número de envíos Gráfica 18: Mercado formal agregado Correo y Mensajería en envíos Gráfica 19: Giros per cápita en Latinoamérica en operadores de correos Gráfica 20: Distribución oficinas pago giros de SPN Gráfica 21: de servicios de transporte de objetos Gráfica 22: Distribución de sucursales bancarias y corresponsales no bancarios por tipos de población según tamaño Gráfica 23: Participaciones estimadas en envíos (miles) por segmentos agregados de operadores con licencia e informales Página Página 3 de de 80
4 Gráfica 24: Participaciones estimadas en ingresos (millones) por segmentos agregados de operadores con licencia e informales Gráfica 25: Participaciones de operadores por segmento en el mercado global en términos de ingresos Gráfica 26: Participaciones de operadores por segmento en el mercado global en términos de envíos Gráfica 27: Mercado de mensajería expresa por segmento en términos de ingresos Gráfica 28: Mercado de mensajería expresa por segmento en términos de envíos Gráfica 29: Rangos de tarifas implícitas de los diversos operadores en segmentos de mensajería expresa Gráfica 30: Análisis de HHI y participación del mayor operador por segmentos de mensajería 2008 en términos de envíos Gráfica 31: Análisis de HHI y participación del mayor operador por segmentos de mensajería 2008 en términos de ingresos...75 ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1: Estimación de mercado masivo anual Tabla 2: HHI de los segmentos de mercado según envíos Tabla 3: HHI de los segmentos de mercado generales según ingresos Página Página 4 de de 80
5 ANALISIS DEL MERCADO POSTAL COLOMBIANO 1. Introducción El servicio postal ha sido tradicionalmente parte de la vida cotidiana, constituyendo para un gran número de personas un medio de comunicación fácilmente accesible. En la medida que los avances de la tecnología han modificado la forma de comunicarse entre las personas, los servicios postales deben seguir dichos cambios adaptándose al uso y aprovechamiento de las TIC, satisfaciendo las nuevas exigencias de los clientes a través de la oferta de nuevos servicios 1. Colombia no ha sido ajena a esta tendencia, en virtud de lo cual el Estado ha buscado generar condiciones para la prestación de dichos servicios en el país. 2 En forma particular, debe mencionarse que hasta la expedición de la nueva ley postal, el Decreto 229 de 1995 reglamentó el servicio postal, sirviendo de marco general para su operación. Con posterioridad al mismo, durante la primera década del siglo XXI, y en línea con las directrices de la Unión Postal Universal (UPU), se desarrolló para el país en el año 2006 el denominado Plan Integral de Reforma y Desarrollo Postal (PIDEP), el cual sirvió como base para la reestructuración del sector postal, contenida en el Documento Conpes 3440 de , relativo a los lineamientos de política para adelantar dicha reestructuración. En atención a las recomendaciones de dicho Documento Conpes, el Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicciones ) adelantó las acciones para el establecimiento de un nuevo marco legal para el sector postal en Colombia, las cuales se vieron plasmadas en la Ley 1369 de , expedida el pasado 30 de diciembre de 2009, cuyo objeto es definir un marco legal que permita a todos los habitantes del territorio nacional contar con servicios postales de calidad, en un ambiente de libre competencia para la prestación de algunos de los servicios postales. ( ) 5. En virtud de dicho reordenamiento legal del sector postal en Colombia y de las tareas que la misma Ley 1369 de 2009 ha encomendado de manera expresa a la Comisión de Regulación de 1 Tomado con base en la sección introductoria del documento Conectar al Sector Postal de hoy con el mundo de mañana. Unión Postal Universal El volumen de cartas per cápita en Colombia cae de 2.0 piezas (2004) a 0.42 piezas por persona (2007). UPU 3 Lineamientos de política para reestructurar el sector postal colombiano. DNP. 18 de agosto de Por medio de la cual se establece el régimen de los servicios postales y se dictan otras disposiciones. Diciembre 30 de Página Página 5 de de 80
6 Comunicaciones (CRC), el presente documento hace parte de los análisis relativos al mercado postal en Colombia efectuados con ocasión del desarrollo del proyecto regulatorio denominado Análisis del mercado postal y desarrollo del régimen tarifario de los servicios postales en Colombia 6, siendo esta sección la introducción al tema. La segunda sección presenta el nuevo marco legal dentro del cual se encuentran definidos los servicios postales en Colombia, en tanto que la tercera sección discute las competencias generales de la CRC y de otras entidades respecto a los servicios postales. La cuarta sección hace una revisión del sector postal desde una perspectiva internacional, lo cual permite contar con elementos de referencia externos al caso nacional. La quinta sección presenta una descripción del sector postal en Colombia, a partir de la descripción de la cadena de valor de los servicios postales y las características técnico-económicas del sector. En la sexta sección se desarrolla el ejercicio de identificación de mercados relevantes en el sector postal nacional y en la séptima sección se presenta el análisis de competencia al interior de los mismos. Finalmente en la octava sección se presentan las conclusiones y recomendaciones. 5 Ponencia segundo debate en la Plenaria de la H. Cámara de Representantes al PROYECTO DE LEY No 384 DE 2009 CÁMARA / 01 DE 2008 SENADO ACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY 087 DE 2008 SENADO POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE EL RÉGIMEN DE LOS SERVICIOS POSTALES Y SE DICTAN OTRAS DISPOCISIONES. Pág. 3 y 4. 6 Para el desarrollo del mencionado proyecto se han contratado asesorías externas en temas técnicos, económicos y jurídicos. Página Página 6 de de 80
7 2. Servicios Postales según la Ley 1369 de 2009 Con la entrada en vigencia de la Ley 1369 de 2009, Colombia cuenta con un nuevo régimen legal para el sector postal. Dicha Ley está orientada al establecimiento de un régimen de alcance general referido a la prestación de los servicios postales incluyendo las disposiciones concernientes a las entidades encargadas de la regulación de dichos servicios, en los término del artículo 1º de la Ley 1369 de 2009, que determina el objeto de esta norma. Igualmente señala la ley expresamente que el servicio postal es un servicio público en los términos del artículo 365 de la Constitución Política, cuya prestación está sometida a la regulación, vigilancia y control del Estado, con sujeción a los principios de calidad, eficiencia y universalidad, en los términos del artículo 1 de la ley en comento. Al respecto, vale la pena señalar que sin bien la Constitución Política no definió cuáles actividades constituían un servicio público, sí determinó que a través de la ley y de la jurisprudencia 7 se establecería dicha condición, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, que están sometidos al régimen que establezca la ley y que pueden ser prestados por el Estado en forma directa o indirecta, pero también por las comunidades organizadas y los particulares, lo cual propició la consolidación de la competencia en la prestación de los servicios públicos. En virtud de lo anterior, se entiende que servicio público es aquella actividad organizada y dirigida a satisfacer necesidades de interés general de manera regular y continua por parte del Estado, en forma directa o por particulares expresamente autorizados para ello, con sujeción a un régimen jurídico especial, tal como ha sido señalado por la jurisprudencia 8. Acorde con la naturaleza de servicio público, para la prestación de cada una de las modalidades del servicio postal, se requerirá de una autorización administrativa expedida por la autoridad competente. En efecto, el legislador mediante la expedición de la Ley 1369 de 2009 establece que la prestación del servicio se hará mediante habilitación del Estado, a través de acto administrativo expedido por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Ministerio de 7 Para los efectos del marco jurídico colombiano, serán consideradas como servicios públicos aquellas actividades que el legislador o los jueces de la república determinen como tales. Debe anotarse que la Corte Constitucional (Sentencia SU ) ha señalado que, aun en el caso en que el legislador no haya definido una actividad determinada como de servicio público, es posible para el juez concluir que esa actividad corresponde a la prestación de un servicio público, cuando las características de la misma correspondan a la naturaleza de dicho servicio. En tal sentido, de acuerdo con la Corte, la reserva legislativa exclusiva sólo aplica para la definición de los servicios públicos esenciales, definición que solamente es relevante para determinar si procede o no la huelga (art. 56 de la Carta) 8 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA. Sentencia de 19 de febebro de Consejero Ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA. Página Página 7 de de 80
8 TIC), y posterior inscripción en el Registro de Operadores Postales. Igualmente prevé que la prestación del servicio de correo, se habilite mediante la celebración de un contrato de concesión. Respecto de los títulos habilitantes vigentes al momento de la expedición de la Ley 1369 de 2009, dicha norma permite, de manera transitoria, que los operadores de servicios postales mantengan sus concesiones y licencias hasta por el término de las mismas, bajo la normatividad legal vigente en el momento de su expedición y sólo para efecto de esas habilitaciones 9. Sobre este aspecto vale la pena señalar que el Ministerio de TIC, como entidad competente en materia de habilitación de todos los servicios postales, expidió el Decreto 867 de 17 de marzo de 2010 por medio del cual estableció las condiciones de habilitación para ser operador postal y el mecanismo de registro de éstos. En ese contexto, la ley determina que hacen parte de los servicios postales el de correo, los servicios postales de pago y los servicios de mensajería expresa. Para efectos del análisis del mercado postal, a continuación se presenta una definición de los servicios mencionados. a) Correo: estos servicios son definidos en la ley como aquellos que presta el Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo 10, incluyendo el envío de correspondencia 11 con envíos prioritarios y no prioritarios hasta 2 kilogramos 12, el envío de encomiendas 13, el correo telegráfico telegramas- 14 y otros servicios de correo de acuerdo con la UPU. b) Mensajería expresa: Son servicios postales que incluyen características adicionales enfocadas al manejo de urgencia en su entrega. El peso máximo de estos envíos puede llegar a los 5Kg, pero según la Ley, puede definirse para ellos un peso inferior por parte de la CRC. Las características diferenciales que deben tener estos servicios para ser considerados como tales son : (i) el registro individual con un número de identificación que hace las veces de admisión o guía, (ii) curso de envío lo cual implica llevar adherido al objeto en todo momento copia del recibo de admisión, (iii) rapidez en la entrega, (iv) existencia de una prueba de 9 La Ley 1369 de 2009 determina claramente que los efectos del régimen de transición aplican solamente respecto de las habilitaciones, sin que se pueda extender esta transitoriedad a la aplicación de totalidad de la Ley, ni a la regulación que se expida sobre la materia por parte de la CRC, la cual resulta obligatoria para todos los operadores que componen el sector postal con base en lo dispuesto en la Ley 1369 de Artículo 3 Ley 1369 de Es el servicio por el cual el Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo recibe, clasifica, transporta y entrega objetos postales. Artículo 3 de la Ley 1369 de Siendo característica de los primeros el usar una forma de envío más rápida que en el segundo caso y característica común a ambos la no existencia de guía del envío ni mecanismos de seguimiento. 13 Con similares características a la correspondencia en cuanto al tratamiento del objeto postal pero cuyo contenido se focaliza en el envío no urgente de objetos hasta un peso de 30Kgs. Página Página 8 de de 80
9 entrega donde conste fecha, hora de entrega e identificación de quien recibe y, (v) existencia de mecanismos de rastreo que permitan hacer un seguimiento del envío desde la recepción hasta la entrega. Opcionalmente se prevé la posibilidad de recepción a domicilio. c) Giros Postales: Son servicios que pueden ser nacionales o internacionales y son los únicos definidos dentro del universo de Servicios Postales de Pago. La característica de estos servicios es la de que se presten aprovechando de forma exclusiva la infraestructura postal. Mediante estos servicios se ordenan pagos a personas naturales o jurídicas por cuenta de otras en territorio nacional o en el exterior. 14 Admisión de telegramas y su transmisión mediante el operador habilitado para prestar el servicio de telegrafía, y posterior entrega a un destinatario de manera física. Artículo 3 de la Ley 1369 de 2009 Página Página 9 de de 80
10 3. Competencias Generales de la CRC y de otras entidades respecto a los servicios postales El régimen postal recoge el régimen general de prestación de los servicios postales y lo pertinente a las Entidades encargadas de la política, regulación y control y vigilancia de estos servicios. Al respecto, en general, se deben diferenciar las nuevas funciones de las autoridades del sector, en especial del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Ministerio de TIC), la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC). En primer lugar, se resalta que la Ley Postal modifica de manera importante las autoridades responsables del seguimiento de la actividad postal, reorganizando las funciones de las diferentes entidades, situación que genera cambios estructurales en la intervención del Estado en el sector. En esa medida, se evidencia el fortalecimiento de la institucionalidad del sector mediante la especificación de funciones de control ex ante y ex post, y particularmente a través del establecimiento de retos institucionales a la CRC de acuerdo con las nuevas funciones otorgadas por la ley. Retomando el carácter de servicio público propio del sector postal, respecto de las funciones de las autoridades del Estado es importarse referirse en general a las facultades de intervención del Estado en la economía considerando que constitucionalmente se ha dado gran relevancia al desarrollo de un Estado Social de Derecho y al papel que éste debería cumplir en la prestación de servicios públicos, con el fin de promover la competencia y proteger a los consumidores y usuarios, garantizando al mismo tiempo la prestación y cobertura de estos servicios. De acuerdo con lo anterior, con fundamento en la noción del servicio público, el Estado deja de ser el prestador único y directo de los servicios públicos, y se orienta al ejercicio de funciones como la regulación, control, inspección y vigilancia, con el objeto de garantizar la libre competencia, la libertad económica y la libre iniciativa privada, con el fin último de hacer efectivo el cumplimiento de los objetivos sociales del Estado, cual es el de propender por una provisión de servicios públicos en un ambiente de eficiencia y calidad. En efecto, siendo los servicios públicos generadores de bienestar social, así como un elemento esencial para el impulso de los mercados, la regulación de los mismos se ha convertido en un Página Página 10 de de 80
11 propósito fundamental del Estado, que se desarrolla a través de su intervención en la economía con el objeto de corregir las fallas que en el mercado se originen. Por lo anterior, la función regulatoria en economías de mercado se caracteriza por perseguir aquellos fines estatales que el mercado en sí mismo no suple y por satisfacer aquellos demandas en donde el mercado no logra operar correctamente en beneficio de la colectividad, por lo que es evidente que la intervención del Estado no sólo se restringe a sectores con predominio financiero o técnico. En ese marco, la Ley Postal está orientada a establecer las responsabilidades respecto de la formulación de políticas públicas para regir el sector postal, su ordenamiento general, el régimen de competencia, calidad del servicio, con sujeción a los principios de calidad, eficiencia y universalidad. Igualmente impone a la regulación el reto de encontrar y mantener el equilibrio entre distintos intereses (los de los operadores y los de los usuarios), de tal forma que se proteja el interés general de conformidad con los principios del Estado Colombiano. Finalmente, la citada ley determina las competencias de control y vigilancia para asegurar el progresivo acceso de la población a los servicios postales en todo el territorio nacional.. Al respecto, el Consejo de Estado en la Sentencia del 14 marzo de 2002, reconoce lo anteriormente expuesto, y refleja la filosofía que debe atender la intervención del Estado en la prestación de los servicios públicos: La función reguladora no debe ser entendida como el ejercicio de un intervencionismo entorpecedor de la iniciativa empresarial. En su visión moderna, la regulación es una actividad estatal que fomenta la competencia en aquellas áreas donde existe y es factible; impide el abuso de posiciones de monopolio natural, donde esta es ineludible; desregula para eliminar barreras artificiales a la competencia y, finalmente, calibra las diversas áreas de un servicio para impedir prácticas discriminatorias o desleales para el competidor (Gobierno Nacional. Exposición de Motivos al proyecto de Ley 135 Senado. Gaceta del Congreso Nº 162 de 17 de noviembre de 1992 p. 21. Se subraya). Por su parte, el inciso primero del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, acogiendo los anteriores criterios, señala que las comisiones tienen como fin promover la libre competencia y regular los monopolios, en orden a una prestación eficiente de los servicios. Por contera, las comisiones resultan ser tan sólo órganos especializados de carácter técnico encargados de contemplar en la órbita puramente administrativa, con arreglo a la ley y a los reglamentos y previa delegación Página Página 11 de de 80
12 del Presidente, las pautas orientadas a intervenir en los servicios públicos para preservar el equilibrio y la razonabilidad en la competencia y de esta forma asegurar la calidad de aquéllos y defender los derechos de los usuarios (...) ( SFT) De lo anteriormente expuesto, se desprende que el concepto de intervención estatal en general y la regulación propiamente dicha sopesa el bienestar de la sociedad con los interés propios de un ambiente competitivo, lo anterior, si se toma en cuenta que la Constitución protegió especialmente dicha intervención estatal en aras del bienestar común sin dejar de lado la libertad económica. En ese contexto, la Ley 1369 de 2009, establece competencias para cuatro entidades distintas, a saber: el Gobierno Nacional, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Comisión de Regulación de Comunicaciones y la Superintendencia de Industria y Comercio. Así mismo, algunas de las competencias asignadas establecen plazos, dentro de los cuales, la entidad competente deberá expedir el correspondiente reglamento. A continuación se presentan detalladamente las competencias asignadas a cada entidad: a) Gobierno Nacional: Establecer los plazos y condiciones para que las entidades del orden nacional y territorial adopten el Código Postal. Expedir la reglamentación sobre las condiciones de habilitación y registro (Artículo 14) Adecuar la estructura del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para cumplir con las obligaciones de esta ley. Crear una dependencia de Asuntos Postales. (Parágrafo del artículo 18) b) Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: Habilitar a los Operadores Postales (Artículo 4). Verificar las condiciones operativas del Operador Postal (Literal c del artículo 4). Fijar potestativamente requisitos adicionales a los operadores postales en cuanto al patrimonio y a las características de la red. (Literal. d del artículo 4). Verificar el cumplimiento del requisito establecido en el Parágrafo 1 del artículo 4 para aquellos operadores que soliciten por primera vez su habilitación (parágrafo del artículo 4). Otorgar el contrato de concesión para ser Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo (Artículo 5). Estructurar, administrar y difundir el sistema de codificación postal "Código Postal de la República de Colombia". Definir los mecanismos de difusión del código. (Artículo 9). Página Página 12 de de 80
13 Emitir sellos postales con carácter oficial. Custodiar las nuevas emisiones. Promoción, venta y desarrollo comercial de la filatelia, a través del Operador Postal Oficial o Concesionario. Se regirá por la normatividad de la UPU (Artículo 10). Fijar políticas, directrices y lineamientos que reglamenten la prestación del servicio filatélico. Fomentar la cultura filatélica. (Artículo 10). Abstenerse de emitir sellos postales cuando la norma que los ordena no especifique la fuente de financiamiento. (Parágrafo 1 del Artículo 10). Emitir, con cargo al Fondo de TIC, únicamente los sellos postales de la UPU y de la UPAEP. (Parágrafo 2 del Artículo 10). Determinar anualmente los criterios y niveles de calidad en términos de frecuencia, tiempo de entrega, sistema de reclamaciones, así como las tarifas de los servicios del SPU. (Artículo 13) Disponer todo lo necesario para que los Operadores liquiden oportunamente las contraprestaciones ordenadas en el Artículo 14. Exigir el pago oportuno o ejecutar el cobro coactivo. (Parágrafo 2 del Artículo 14). Definir las condiciones y plazos para la red postal nacional e internacional con que debe contar el Operador Postal Oficial o Concesionario. (Artículo 16). Verificar la ocurrencia de eventos de fuerza mayor, caso fortuito o razones de orden público que obliguen al Operador Postal Oficial o Concesionario a interrumpir el SPU. (Numeral 3 del Artículo 17). Fijar la política general de los Servicios Postales dentro del marco general de la Política de Comunicaciones. (Artículo 18). Establecer las políticas especiales y el cubrimiento del SPU. (Artículo 18). Actuar como autoridad de Inspección, Control y Vigilancia frente a todos los Operadores Postales, excepto sobre protección a la competencia, protección al consumidor y lavado de activos. (Numeral 1 del Artículo 18) Adelantar investigaciones por las infracciones al régimen de servicios postales (Numeral 2 del Artículo 18). Imponer las sanciones previstas la Ley 1369 de 2009 (Numeral 2 del Artículo 18) Reglamentar lo concerniente a la filatelia. (Numeral 3 del Artículo 18). Reglamentar los requisitos de tipo patrimonial y de mitigación de riesgos para obtener la habilitación de los Operadores de Servicios Postales de Pago (Parágrafo 2 del Artículo 4). c) Comisión de Regulación de Comunicaciones: Reglamentar el peso de los objetos postales en el Servicio de Mensajería Expresa (Numeral 2.3 del Artículo 3) Página Página 13 de de 80
14 Regular el régimen de tarifas para los Servicios Postales distintos al SPU. (Artículo 11) Regular el régimen de los niveles de calidad de los Servicios Postales distintos al SPU. (Artículo 11) Fijar, cada año, la tarifa (max 0.1% sobre los ingresos brutos del año anterior) que deberán pagar las personas sometidas a la regulación de la CRC con el fin de recuperar los costos del servicio de regulación. Establecer los mecanismos de liquidación y pago. Fiscalización, imposición de sanciones y cobro coactivo. (Artículo 11 Par. 1) Establecer los mecanismos de liquidación y pago. Fiscalización, imposición de sanciones y cobro coactivo, de la tarifa mencionada. (Artículo 11 Parágrafo. 1 Literal. f) Regular las tarifas que cobran los operadores de servicios postales (diferentes a SPU) a sus usuarios, únicamente cuando se presenten fallas del mercado, cuando no exista suficiente competencia o cuando la calidad de los servicios no se ajuste a los niveles exigidos (Artículo 12) Fijar una tarifa mínima para los servicios de mensajería expresa que tengan como fin la distribución de objetos postales masivos y su interconexión entre operadores. (Parágrafo del Artículo 12) Exigir la información que estime pertinente para evitar que los operadores incurran en prácticas restrictivas de la competencia. (Artículo 12) Regular el mercado postal, para promover la libre competencia, de manera que los usuarios se beneficien de servicios eficientes. (Artículo 19) Promover y regular la libre competencia para la prestación de los Servicios Postales. Mediante regulaciones de carácter general o medidas particulares, cuando previamente se haya determinado la existencia de una falla en el mercado. (Numeral 1 del Artículo 20) Regular los aspectos técnicos y económicos relacionados con los servicios postales, excepto el SPU (Numeral 2 del Artículo 20) Regular de manera general y particular el régimen de tarifas. (Numeral 3 del Artículo 20) Regular de manera general y particular el régimen de protección al usuario (Numeral 3 del Artículo 20) Regular de manera general y particular los parámetros de calidad de los servicios. (Numeral 3 del Artículo 20) Regular de manera general y particular los criterios de eficiencia. (Numeral 3 del Artículo 20) Regular de manera general y particular el régimen de solución de controversias entre los operadores de servicios postales. (Numeral 3 del Artículo 20) Fijar indicadores y metas de calidad y eficiencia de los servicios postales diferentes al SPU. (Numeral 4 del Artículo 20) Página Página 14 de de 80
15 Imponer índices de calidad, cobertura y eficiencia a uno o varios operadores para determinados servicios (Numeral 4 del Artículo 20) Proponer al Gobierno la aprobación de normas técnicas aplicables al sector postal. (Numeral 5 del Artículo 20) Poner en conocimiento de la SIC conductas que constituyan infracción contra el régimen de competencia o de protección a usuarios. (Numeral 6 del Artículo 20) Requerir información amplia, exacta, veraz y oportuna a los operadores de servicios postales. (Numeral 7 del Artículo 20) Imponer multas diarias a los operadores de servicios postales por no proporcionar la información requerida por la CRC. Multas de hasta 100 SMLMV (Numeral 7 del Artículo 20) Establecer un modelo único para las pruebas de entrega (Numeral 8 del Artículo 20) Resolver las controversias entre Operadores de Servicios Postales. (Numeral 9 del Artículo 20) d) Superintendencia de Industria y Comercio: Hacer cumplir las normas de libre competencia, competencia desleal y protección al consumidor. (Artículo 21) Atender los recursos de apelación presentados por los usuarios ante los Operadores Postales en caso de peticiones, reclamos e indemnizaciones. (Artículo 32) Como se observa, la Ley 1369 de 2009 en particular determinó un nuevo esquema institucional, repartiendo las facultades de intervención en el sector postal entre el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en materias asociadas a la habilitación, vigilancia y control de la prestación de los servicios postales, y definición del servicio postal universal; la Comisión de Regulación de Comunicaciones, en lo que respecta a la promoción de la competencia, regulación de los niveles de calidad, régimen de protección de usuarios, solución de controversias entre operadores postales y definición de aspectos técnicos y económicos de la prestación de los servicios postales diferentes al SPU; y la Superintendencia de Industria y Comercio por infracciones contra el régimen de competencia o de protección a usuarios. Por lo expuesto, la CRC en desarrollo de sus facultades de regulación, y en particular de l promoción de la libre competencia en el sector postal realiza el presente análisis del mercado postal en Colombia con el fin de obtener los insumos necesarios para determinar los mercados relevantes existentes en el sector postal, detectar la existencia o no de fallas de mercado así como la eventual necesidad de adoptar o no remedios regulatorios para la corrección de dichas fallas. Página Página 15 de de 80
16 4. El sector postal a nivel internacional 4.1. Características del sector postal en otros países El sector postal en el mundo tiene unas características en común que permiten identificar tendencias comunes en la situación actual de los mercados. SAI Consultores (2010) encuentran que, en general, el negocio es intensivo en mano de obra, especialmente en el segmento relacionado con la entrega. Citando un estudio de NERA confirman como los costos laborales representan alrededor del 65% de los costos totales de la industria. Los empleados del sector postal suelen estar asociados en sindicatos y constituyen un grupo de interés importante en muchos países del mundo 15. En cuanto a la tecnificación de los procesos, SAI (2010) encuentra que la tecnología postal es relativamente simple comparada con la usada en la prestación de otros servicios públicos, especialmente telecomunicaciones. Ianni (2010) comparando el sector postal con otras alternativas de telecomunicaciones modernas encuentra que la competencia en tecnología de las empresas postales por atraer clientes se basa más en reducir sus costos de operación que innovar con nuevas tecnologías, como lo hacen las empresas del sector de telecomunicaciones. El desarrollo de las telecomunicaciones modernas ha tenido una fuerte penetración en los hogares y negocios del mundo. A las facilidades de acceso y creciente cobertura se suma la tendencia general en el abaratamiento de estos servicios que ha propiciado la sustitución de los servicios postales por estas alternativas. En un estudio para EEUU entre 1986 y 1998, Wolak (2002) encuentra que el crecimiento en el acceso al computador personal significó reducciones significativas del gasto de los hogares en servicios postales. Paralelo a este desarrollo tecnológico, en política sectorial los países se han orientado hacia mercados postales liberalizados con el fin de incorporar los beneficios económicos de la competencia. En este proceso de apertura hacia la competencia, la Unión Europea ha sido protagonista con la expedición de decretos que ponen fecha límite (diciembre de 2010) para la incorporación de un mercado postal europeo integrado y abierto a la operación de empresas particulares. A través de tratados internacionales, la mayoría de países del mundo que se encuentran afiliados a la UPU, y de común acuerdo, han decidido proveer a todos sus habitantes la prestación de unos servicios postales básicos de calidad contenidos en lo que se conoce como SPU, que al menos debe 15 Eckert (2009) Página Página 16 de de 80
17 garantizar correspondencia y envío de paquetes hasta 20 Kg a precios asequibles para toda la población. Los países, bajo la legislación de la UPU, no están en obligación de contar con un operador estatal para la prestación del SPU, sin embargo, la mayoría de miembros cuentan con uno que está delegado para la prestación de este servicio. Los operadores del SPU están lejos de ser homogéneos en sus características técnicas o de calidad y alcance de sus servicios, UPU (2004) encuentra que los países de Europa Occidental, Japón y Norteamérica cuentan con operadores estatales tradicionales, financieramente sanos, que manejan volúmenes importantes de objetos postales y tienen coberturas nacionales de más del 90%, velocidades y frecuencia de despacho altas y un SPU garantizado. En un segundo grupo de países emergentes en América Latina, Europa Oriental y Asia el operador estatal es mediano o pequeño y usualmente está enmarcado por lo que Ianni y Lohmeyer (2002) han llamado el círculo vicioso postal : cuentan con bajos volúmenes postales que generan pobre rendimiento financiero con el cual no se puede invertir en innovación y tecnología que mejore la calidad del servicio y se estimule a los consumidores a usar activamente los servicios postales. Ante esta situación, la tendencia ha sido el marchitamiento del operador estatal de SPU y el fortalecimiento de alternativas particulares para la comunicación postal. En un último grupo, UPU (2004) enmarca a los países subdesarrollados de África y Asia donde no suele haber tradición en el uso de servicios postales, el operador estatal está muy limitado y opera con criterios deficientes y por lo tanto no existen condiciones para la prestación del SPU bajo los estándares de la UPU Aspectos de demanda Los servicios postales son los medios de comunicación más tradicionales del mundo, sin embargo las innovaciones tecnológicas y el desarrollo de nuevas alternativas en telefonía (larga distancia, celular, satelital, etc.), la expansión del gracias a la penetración del computador personal en los hogares y las facilidades que ha traído Internet han incentivado la sustitución del correo tradicional por estos medios que cuentan con ventajas en precio y velocidad en la comunicación. Según Ianni (2010) 16 la demanda por servicios postales ha experimentado cambios dramáticos durante los últimos veinte años. Citando el estudio UPU (2005) 17 encuentra que, en la mayoría de los países, los negocios y gobiernos generan entre el 80% y 95% de todos los envíos de correo, mostrando la tendencia de sustitución de los hogares hacia otras alternativas de comunicación, 16 Guía Regulatoria para la CRC Post 2005 Follow-up and trends Página Página 17 de de 80
18 mientras que en 1999 el 82% del volumen mundial de correo doméstico fue generado por negocios frente al 18% que generaron los hogares. El flujo de correo de negocios hacia hogares fue el más grande (43% de todo el correo), mientras que el flujo de correo entre hogares ha venido decreciendo de manera sistemática: en 1995 representaba el 20% y en 1999 tan solo el 9% de todo el correo. En cuanto a correo internacional (1.3% de todo el correo) el 55% fue enviado por negocios y 45% por los hogares. Ianni (2010) concluye observando que el propósito principal del correo ha dejado de ser la comunicación entre individuos para convertirse principalmente en un medio de transferencia de información comercial. Esta tendencia continuará y se verá una reducción del tráfico proveniente de los hogares versus el proveniente de las organizaciones, como consecuencia de la substitución de las cartas personales por las comunicaciones electrónicas, mientras que la correspondencia organizacional aumentará debido entre otros factores a la publicidad directa que está migrando de una canal más de ventas a convertirse en el eje de las estrategias de fidelización y relacionamiento con el cliente (CRM). Las necesidades y preferencias de los clientes tendrán cada vez mayor relevancia en el mercado postal. Las empresas esperan que los operadores postales se conviertan en sus socios de negocios, de manera que le presten no solo servicios de calidad sino no que agreguen valor a su negocio, mejorando su competitividad. De otra parte, resulta importante señalar que los operadores perciben una caída en el negocio de correspondencia (cartas y documentos) y un importante crecimiento en los demás segmentos, no obstante sujetos a mayor competencia. Gráfica 1: Percepción de cambio de mercado en operadores postales Fuente: Forecast (2004), UPU(2008) Página Página 18 de de 80
19 Aspectos de Oferta La evolución del propósito del correo que señala Ianni (2010) ha implicado también necesariamente la transformación de lo postal como negocio donde, dadas estas condiciones, los segmentos de correo expreso y directo, paquetería y publicidad a domicilio han crecido. Históricamente, los Estados han sido responsables de garantizar la prestación de los servicios postales a todos los habitantes. Normalmente, el Estado cumplía con su obligación a través de un operador público en régimen de monopolio, no sólo para preservar la integridad del correo sino también como un mecanismo de financiación de dicho operador por prestar servicios en áreas deficitarias, no rentables. Hoy en día, el nivel de participación del sector privado en la provisión de servicios postales es significativo y creciente. No todos los operadores del SPU son empresas estatales. Las coyunturas y características de los mercados postales de los diferentes países han propiciado que se generen diferentes alternativas para la provisión del SPU y la mejora en la calidad de los servicios postales con criterios de sanidad fiscal. Guatemala, Filipinas y Argentina, por ejemplo, han optado por concesionar su servicio postal; Líbano y Trinidad y Tobago han contratado con empresas particulares (a veces internacionales) la administración y gerencia de sus operadores de SPU; en Sudáfrica se ha abierto el operador a participación de inversionistas privados y alianzas estratégicas con otras empresas, mientras que los operadores de SPU de los Países Bajos y Alemania se han constituido en sociedades accionarias (en algunos casos el Estado mantiene el 100% de las acciones). La financiación del SPU es uno de los aspectos críticos para lograr el equilibrio entre un servicio garantizado a largo plazo y unas finanzas públicas sanas. Para lograr este objetivo, lo más común es encontrar áreas de reserva o monopolios del operador de SPU en la prestación de ciertos servicios postales que le garanticen ingresos. El área de reserva, en general, suele ser el segmento de correspondencia doméstica que representa entre el 50% y el 70% de los ingresos del negocio, según cálculos de UPU (2004). Sin embargo, el monopolio del área de reserva ha sido cuestionado fuertemente, desde finales del siglo pasado, por quienes defienden las ventajas en eficiencia, innovación y diversidad de alternativas de servicio derivadas de los mercados competitivos. Las iniciativas de liberalización más definidas son las de la Unión Europea que a través de varias directivas del Consejo de la UE ha Página Página 19 de de 80
20 puesto metas y plazos para el desmonte gradual de las áreas de reserva de los países miembros y la integración regional de los mercados postales. A pesar de estas políticas de liberalización, muchos mercados postales están lejos de ser competitivos. Si bien las áreas de reserva han ido desapareciendo, los países han impuesto barreras legales de entrada que protegen a sus operadores de SPU de la competencia de nuevas empresas aspirantes. Algunos países sólo expiden licencias de operación en el segmento de correspondencia imponiendo condiciones de costos iniciales o de limitación de alcance de operación que hacen imposible que el negocio sea atractivo para los competidores. Bajo estas circunstancias, la apertura hacia la competencia en el mercado postal ha sido, en palabras de Felisberto (2006), más bien cosmética. Otra dificultad, más común en los países en vías de desarrollo, que hace relevante la presencia de un regulador postal y de un marco legal eficaz es la operación ilegal que se caracteriza por empresas pequeñas que no están registradas ante el Estado y que son capaces de ofrecer precios más bajos al no cumplir con los requerimientos legales para la operación (parafiscales, criterios de calidad, pago de impuestos). También suele ser el caso de empresas que prestan servicios del área de reserva alterando las características físicas de la correspondencia (agregando peso o envolviendo en sobres de mayores dimensiones) con el fin de explotar el servicio exclusivo del operador de SPU. Un caso extremo se presenta en Liberia donde los servicios ilegales de correo hacen parte de una red de piratería terrestre que mantiene el control del tráfico doméstico de mercancías. En la literatura se suelen explicar estas prácticas por la ausencia de un operador estatal que supla la demanda a precios bajos y con buena calidad de servicio y de la incapacidad del Estado para garantizar el cumplimiento de las leyes que rigen el mercado postal. Paralela a la oferta estatal de SPU, la participación del sector privado en el mercado postal es significativa y creciente. Según Ianni (2010) aunque en un principio los particulares centraron su actividad en los segmentos de correo expreso y paquetería, con las tendencias de liberalización, tanto de facto como de jure en el mundo, el sector privado ha ido haciéndose un lugar en la oferta de todo tipo de correo. Dado que el incentivo de estos operadores es la maximización de beneficios, los particulares se han concentrado en los segmentos más lucrativos del mercado diversificando productos y niveles de cobertura. Los países en vías de desarrollo han experimentado el fenómeno de concentración de redes privadas de correo principalmente en las ciudades, zonas con alta densidad de población y rutas entre vecindades con importantes tráficos de correo. Estos particulares se concentran en explotar la Página Página 20 de de 80
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