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Timestamp: 2019-01-19 04:41:54+00:00

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﻿ Sentencia 2008-00992 de julio 14 de 2011
SENTENCIA 2008-00992 DE 14 DE JULIO DE 2011
CONTENIDO:EN EL RÉGIMEN PENSIONAL ESPECIAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA, DEBEN INCLUIRSE TODOS LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO SEMESTRE DE SERVICIOS. AL RECONOCERSE LA PENSIÓN CON EL RÉGIMEN ESPECIAL DE LOS EMPLEADOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EL MONTO TAMBIÉN DEBE FIJARSE INCLUYENDO TODAS LAS SUMAS QUE HABITUAL Y PERIÓDICAMENTE RECIBE EL EMPLEADO COMO RETRIBUCIÓN POR SUS SERVICIOS DEVENGADAS EN EL ÚLTIMO SEMESTRE DE SERVICIO. LA INCLUSIÓN DE ESTOS FACTORES DEBE HACERSE DE FORMA PROPORCIONAL, SALVO EL QUINQUENIO, QUE DEBE TOMARSE EN SU VALOR TOTAL, DADO QUE SUPONE UN BENEFICIO SUPERIOR AL DISPUESTO EN EL RÉGIMEN GENERAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SALARIO, CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, PENSIÓN DE JUBILACIÓN, RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN
Sentencia 2008-00992 de julio 14 de 2011
Ref.: Expediente 250002325000200800992 01
Nº Interno: 1624-2010
Actor: Luis Abel Paredes Castro
Consiste en determinar si el señor Luis Abel Paredes Castro tiene derecho a que la Caja Nacional de Previsión Social le reliquide la pensión de jubilación teniendo en cuenta el valor total de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, aplicando el régimen pensional especial de los empleados de la Contraloría General de la República.
1. Resolución 4703 de 11 de febrero de 2008, por medio de la cual Cajanal negó la solicitud de reliquidación pensional del actor argumentando que mediante Resolución 62010 de 29 de agosto de 2007, la entidad liquidó la pensión “por nuevos factores salariales” fijando la mesada pensional en $ 1.825.016.14, efectiva a partir del 1º de julio de 2003. No es posible incluir el valor total del quinquenio porque este se causa cada 5 años, es decir que debe dividirse para calcular el valor semestral, tal como lo ordena el régimen especial (fl. 27).
2. Resolución 18342 de 6 de mayo de 2008, que desató el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior confirmándola en todas sus partes (fl. 30).
Mediante Resolución 016580 de 1º de septiembre de 2003, Cajanal reconoció a favor del actor, una pensión mensual vitalicia por vejez, en cuantía de $ 1.371.853.56, efectiva a partir del 1º de febrero de 2003, incluyendo el promedio de lo devengado por concepto de asignación básica, prima técnica y bonificación por servicios durante el período comprendido entre el 1º de abril de 1994 y el 30 de enero de 2003 (fl.2).
Por Resolución 1753 de 5 de marzo de 2004, la entidad demandada desató el recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior modificándola en el sentido de fijar como mesada pensional el valor de $ 1.364.070.38, efectiva a partir del 1º de febrero de 2003, condicionada al retiro definitivo del servicio. Lo anterior en razón a que se tomó un valor menor por concepto de asignación básica y un valor superior por prima técnica (fl. 7).
En cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Cuarenta y Cuatro Penal del Circuito de Bogotá, la entidad demandada expidió la Resolución 10280 de 19 de mayo de 2004, por medio de la cual reliquidó la pensión de jubilación incluyendo el 75% del promedio de lo devengado por el actor durante el último semestre de servicio incluyendo la asignación básica, bonificación por servicios y primas técnica, servicios, navidad y vacaciones, en cuantía de $ 2.117.505.13, con efectividad a partir del 1º de julio de 2003, pero con efectos fiscales a partir del 1º de abril de 2004, fecha de la providencia, por el término de cuatro meses y con posterioridad siempre que se demuestre la interposición de la acción contenciosa (fl. 11).
Por medio de la Resolución 16142 de 13 de agosto de 2004, Cajanal modificó el acto anterior en el sentido de incluir lo devengado por concepto de bonificación especial, aumentando la mesada pensional a $ 3.007.351.63, efectiva a partir del 1º de julio de 2003 (fl. 15).
La resolución anterior fue revocada a través de la Nº 6804 de 31 de enero de 2005, porque se tomó el valor total de lo percibido por concepto de prima especial o quinquenio “y no una quinta parte como era lo correcto y de igual manera no se tomó el aumento decretado para el año 2003”. Teniendo en cuenta lo anterior, modificó correctamente la Resolución No. 10280 de 19 de mayo de 2004, en el sentido de reliquidar la pensión en cuantía de $ 2.222.324.29, efectiva a partir del 1º de julio de 2003 y por cuatro meses a partir de la notificación del acto, tal como lo ordenó el fallo de tutela (fl. 18).
Mediante sentencia de 6 de abril de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad parcial de las resoluciones 16580 de 1º de septiembre de 2003, 1753 de 5 de marzo de 2004 y 10280 de 19 de mayo de 2004 y ordenó la reliquidación de la pensión del señor Paredes Castro, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el semestre comprendido entre el 2 de agosto de 2002 y el 1º de febrero de 2003, por concepto de sueldo básico, bonificaciones por servicios y especial y primas de navidad y técnica, advirtiendo que el pago de la mesada debe hacerse a partir de la fecha del retiro definitivo del servicio.
Para darle cumplimiento a la decisión judicial anterior, Cajanal profirió la Resolución 002010 de 29 de agosto de 2007, por medio de la cual reliquidó la pensión del actor en cuantía de $ 1.825.016.14, efectiva a partir del 1º de julio de 2003, teniendo en cuenta lo devengado entre el 2 de agosto de 2002 y el 1 de febrero de 2003, incluyendo los siguientes conceptos (fl. 22):
A. Básica PRM(TEC) BONIF.SERV BONIF.ESPC PRM(VAC) PRM(NAV) PRM(SERV)
8.019.480 2.405.845 317.820.50 838.553.30 660.220 1.074.304 1.283.905
Según el certificado de sueldos y factores salariales expedido el 9 de febrero de 2004, por la dirección de gestión del talento humano de la Contraloría General de la República, el demandante ejerció el cargo de profesional universitario grado 01 y durante el semestre de servicios comprendido entre el 1º de enero y el 30 de junio de 2003 devengó los siguientes factores salariales (fl. 59):
Sueldo Prima
técnica Bonificac.
especial Vacaciones Prima
vacac. prima
1.397.012 419.104 635.641 8.385.533 3.110.883 1.390.935 2.567.880 1.448.889
8.382.072 2.514.624 635.641 8.385.533 3.110.883 1.390.935 2.567.880 1.448.889
En relación con las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y prescripción de derechos en las que insiste la parte demandada, advierte la Sala que por tratarse de asuntos relacionados directamente con el derecho reclamado las mismas quedarán resueltas luego del estudio de fondo, si hubiere lugar a ello.
La entidad demandada en el recurso de apelación aduce que en el sub lite existe cosa juzgada objetiva porque la solicitud de reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores devengados en el último semestre laborado, tal como lo ordena el Decreto 929 de 1976, fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 6 de abril de 2006.
El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, determina que existirá cosa juzgada en procesos contenciosos administrativos en los siguientes eventos:
A su vez, el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, establece que la cosa juzgada se configura en los siguientes términos:
A folio 63 del cuaderno de anexos obra copia de la sentencia de 6 de abril de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Luis Abel Paredes Castro contra Cajanal.
Según la providencia, las pretensiones de la demanda fueron las siguientes:
Declarar la nulidad de las resoluciones 16580 de 1º de septiembre de 2003, por medio de la cual Cajanal le reconoció la pensión desconociendo el régimen especial, 01753 de 5 de marzo de 2004 que resolvió el recuso de apelación interpuesto modificando la anterior y 10280 de 19 de mayo de 2004, en forma parcial, que en cumplimiento de un fallo de tutela, ordenó pagar una pensión en cuantía de $ 2.117.505.13, a partir del 1 de abril de 2004.
Como consecuencia solicitó condenar a Cajanal a “modificar, reconocer y pagar, a favor del señor Luis Abel Paredes Castro (sic), una asignación mensual equivalente al 75% de los salarios devengados durante el último semestre, más los factores que no se tuvieron en cuenta en la resolución impugnada, tales como: bonificación especial, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones (sic) a partir del (sic) 1º de febrero de 2003”. Reconocer la indexación o corrección monetaria sobre las sumas adeudadas y los intereses de mora.
El tribunal declaró la nulidad parcial de los actos demandados y ordenó la reliquidación pensional incluyendo los factores salariales devengados durante el semestre comprendido entre el 2 de agosto de 2002 y el 1º de febrero de 2003, por concepto de sueldo básico, bonificaciones por servicios y especial, y primas de navidad y técnica “en la proporción que corresponda de acuerdo con la ley y conforme a los certificados expedidos por la entidad demandada con efectos a partir del 1º de febrero de 2003”. Excluyó las primas de servicios y vacaciones porque no se acreditó que hubieran sido devengadas en los seis meses anteriores al “1º de febrero de 2003”.
En la parte motiva de la sentencia consignó lo siguiente: “esta decisión no comprende ninguna clase de pronunciamiento sobre los factores salariales con los cuales debió liquidarse la pensión del actor respecto del semestre inmediatamente anterior a la fecha de su retiro definitivo del servicio (jun. 30/2006) dado que sobre este aspecto no se alegó nada en la demanda”.
Al realizar la comparación entre la situación definida mediante sentencia de 6 de abril de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la planteada en el sub lite, existe coincidencia entre las partes del proceso y el hecho generador de la controversia pues en los dos las pretensiones se sustentaron en la liquidación pensional.
Sin embargo, en el sub lite se demandan actos administrativos proferidos con posterioridad a la sentencia, que surgieron en respuesta a una nueva petición de reliquidación pensional, la cual es viable por tratarse de una prestación periódica.
Además de lo anterior, resulta evidente que el objeto del presente litigio es lograr la inclusión del valor de todos los factores devengados durante el último semestre de servicio y la inclusión del monto total pagado por concepto de quinquenio, temas que no han sido objeto de sentencia judicial dado que la proferida en 2006 “no comprende ninguna clase de pronunciamiento sobre los factores salariales con los cuales debió liquidarse la pensión del actor respecto del semestre inmediatamente anterior a la fecha de su retiro definitivo” y no hizo pronunciamiento alguno respecto del valor a incluir por concepto de quinquenio.
En este orden de ideas, la excepción de cosa juzgada no prospera y por tanto procede la Sala al estudio de fondo en el siguiente orden:
Régimen pensional especial de los servidores de la Contraloría General de la República
El régimen de prestaciones sociales de los servidores de la Contraloría General de la República es el establecido en las leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946, en los decretos leyes 2567 de 1946, 929 de 1976 y 720 de 1978 y en sus correspondientes reglamentaciones.
En relación con el régimen pensional, el artículo 7º del Decreto Ley 929 de 1976, dispone lo siguiente:
La única previsión sobre factores salariales establecida en el Decreto 929 de 1976 es la consignada en el artículo 9º que prescribe:
La jurisdicción contencioso administrativa, en repetidas providencias ha concluido que resulta indiscutible que los servidores públicos de la Contraloría General de la República, por estar amparados por un régimen pensional que les es propio, no pueden estar supeditados a lo previsto en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 en cuanto a los factores pensionales, sino que los mismos se encuentran regulados en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 que determinó los requisitos para obtener la pensión de jubilación de esos servidores (edad y tiempo de servicio) y el monto equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre sin que sea un obstáculo para su inclusión la realización o no de aportes(1).
En relación con la liquidación de la prestación, el artículo 40 del Decreto Ley 720 de 1978, que establece el régimen salarial especial de los servidores de la Contraloría General de la república, fija los factores salariales que perciben los empleados de la entidad, incluyendo además de la asignación básica y el trabajo suplementario realizado en días de descanso, “todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios”. En este sentido, la norma determina que constituyen factor salarial los siguientes:
e) Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión de servicio.
Como la norma sólo cita algunos factores salariales, es del caso atender lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 929 de 1976 que expresamente dispone la aplicación del Decreto 3135 de 1968 y las normas que lo modifican y adicionan en cuanto no se opongan al texto y finalidad de ese estatuto.
En este sentido resulta forzoso remitirse a lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 que enlista los factores que deben ser incluidos para efectos de liquidar la cesantía y la pensión de jubilación, de manera general y no como una relación taxativa(2) . La norma establece lo siguiente:
m) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968.”.
En el sub lite se encuentra demostrado que el actor reúne los requisitos pensionales dispuestos en el régimen especial de pensiones de los empleados de la Contraloría General de la República pues laboró en dicha entidad por más de 10 años y al momento del reconocimiento contaba con más de 55 años de edad pues nació el 25 de enero de 1947, es decir, que la prestación debió ser reconocida y liquidada conforme lo establece dicho régimen (fl. 2).
Teniendo en cuenta lo anterior, la entidad demandada debe incluir en la liquidación pensional todos los factores devengados por el demandante durante el último semestre de servicios comprendido entre el 1º de enero y el 30 de junio de 2003, como son, el sueldo, las bonificaciones especial y por servicios, y las primas técnica, de servicio, navidad y vacaciones (fl. 59).
No tiene razón la entidad apelante al afirmar que el ingreso base de liquidación debe fijarse aplicando lo dispuesto en el Decreto 1158 de 1994 porque al reconocerse la pensión con el régimen especial de los empleados de la Contraloría General de la República el monto también debe fijarse conforme lo establece dicho régimen es decir incluyendo “todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios(3)” devengadas en el último semestre de servicio, atendiendo como principio general, los factores salariales dispuestos en el Decreto 1045 de 1978.
Aplicar dos normas legales diferentes para efectos del reconocimiento y liquidación de una misma pensión implicaría la violación del principio de “inescindibilidad de la ley” que prohíbe la aplicación parcial de las normas legales.
En relación con los argumentos de la apelación expuestos por el demandante, la Sala hará las siguientes precisiones:
1. La inclusión del valor de los factores devengados en el último semestre debe hacerse en la forma establecida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de marzo de 2010, expediente 0604-07, Magistrado Ponente Luis Rafael Vergara Quintero, en la que se concluyó que por tratarse de un régimen especial, los factores salariales devengados en el último semestre deben incluirse en forma proporcional, es decir, en sextas partes y, el quinquenio, en su valor total, por suponer su inclusión un beneficio superior al dispuesto en el régimen general, siempre que se haya causado en el semestre anterior a la fecha de retiro.
Los argumentos expuestos en la providencia son los siguientes:
“(...) Del anterior recuento normativo se concluye, sin lugar a dudas, que los rubros certificados por la entidad (fl. 78) deben ser considerados como factor para el cómputo de la pensión de la actora, con excepción de las vacaciones, por cuanto ya están incluidas dentro de la asignación, por corresponder al mismo pago salarial; la diferencia está en que el servidor hace uso de ellas y sigue devengando el salario, por eso se llama descanso remunerado.
No ocurre lo mismo con la liquidación de la bonificación especial, causada cada vez que el empleado cumple cinco (5) años de servicios en la entidad, porque en este caso, a diferencia de los otros rubros que se toman como factor salarial para la pensión, el derecho sólo surge para el servidor al cumplirse ese período y no antes, de manera que si por alguna razón se retira del servicio antes de cumplir los cinco (5) años, no se le paga en forma proporcional, sino que simplemente no se cumple la condición que genera el pago de la contraprestación. Por ello, si no es susceptible de ser pagada en forma proporcional, tampoco lo es de ser segmentada para computarla como factor pensional, pues con ello se le estaría dando un tratamiento equivalente al de otros factores que sí pueden ser pagados proporcionalmente, cuando el empleado se retira sin culminar el año completo de servicios.
Tal conclusión surge de la forma como fue concebida la bonificación especial en la norma (D. 929/76, art. 23) que consagró como su fundamento el hecho de cumplir un período de cinco (5) años al servicio de la Institución y si la disposición contenida en el artículo 7º ibídem, transcrito en párrafos antecedentes, señaló que la pensión ordinaria de jubilación será equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, debe entenderse que se promedia lo que es susceptible de tal operación, pero lo que no es pasible de ser fraccionado se incluye integralmente.
Además, no queda duda de que fue erigida como una contraprestación y no como prestación social, pues no ampara contingencia alguna ni tiene naturaleza asistencial y pese a que no se devenga mes a mes, constituye una retribución por los servicios prestados, cuyo origen es la prestación de servicios, pero adicionada con un requisito “sine qua non”, cual es la vinculación por un período completo de cinco años.
Por ello, si el derecho a percibir la bonificación especial se consolidó el último semestre laborado, debe computarse en su totalidad, lo contrario pugnaría con el derecho del empleado que ha cumplido cinco (5) años de servicios y ve frustrada la opción que le dio la ley de incluirla en el cómputo pensional, pese a que, se repite, su exigencia sólo surge el día que se cumple con el lapso de permanencia señalado en la norma (...)”
De conformidad con lo expuesto, el ingreso base de liquidación está constituido por el sueldo, la prima técnica, la sexta parte de la bonificación por servicios y de las primas de servicio, navidad y vacaciones y, la totalidad de lo pagado por concepto de bonificación especial o quinquenio siempre que se haya causado en el semestre anterior a la fecha de retiro.
2. No es posible incluir lo pagado por concepto de “vacaciones (en dinero)” porque tal emolumento no constituye una retribución habitual y periódica que retribuya los servicios prestados(4) sino que se da como consecuencia de la imposibilidad de disfrutar el período vacacional por presentarse el retiro definitivo del servicio.
En relación con la naturaleza de las vacaciones, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 6 de mayo de 2010, expediente 2073-08, Magistrado Ponente Gerardo Arenas Monsalve, sostuvo lo siguiente:
Tal beneficio no tiene la potencialidad de incidir en la base de liquidación pensional, porque no es un auxilio del empleador y no se recibe como retribución de un servicio prestado. En ese orden de ideas, cuando al empleado que disfruta del tiempo que la ley otorga para el descanso y se le remunera por ese lapso, tal valor no puede ser tenido en cuenta para determinar la base de liquidación pensional; (...)”.
3. La reliquidación pensional deberá realizarse con la inclusión de todos los factores devengados durante el último semestre, comprendido entre el 1º de enero y el 30 de junio de 2003, como son, el sueldo, las bonificaciones especial y por servicios, y las primas técnica, de servicio, navidad y vacaciones, en la proporción antes citada.
En este orden de ideas, la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el actor durante el último semestre, comprendido entre el 1º de enero y el 30 de junio de 2003, y aplicó prescripción de los derechos causados con anterioridad al 17 de septiembre de 2004 será confirmada parcialmente.
Se modificará el numeral quinto de la parte resolutiva en el sentido de ordenar la inclusión del factor “bonificación especial o quinquenio” en el valor total devengado en el último semestre de servicio por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
1. Confirmase parcialmente la sentencia de 13 de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Luis Abel Paredes Castro.
2. Modifícase el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 13 de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de ordenar la inclusión del factor “bonificación especial o quinquenio” en el valor total devengado en el último semestre de servicio por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(1) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘B’ de 26 de septiembre de 2002, Exp. 0091-02, Consejero Ponente Jesús María Lemos.
(2) Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia de 21 de mayo de 2009, expediente 0525-2008, Magistrada Ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez.
(3) Artículo 40 del Decreto Ley 720 de 1978.
(4) Artículo 40 del Decreto Ley 720 de 1978.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
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 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 175
 artículo 332
 resolución 
 artículo 7
 artículo 9
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 40
 artículo 17
 artículo 45
 artículo 38
 artículo 7
 Artículo 40
 Artículo 40