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Timestamp: 2017-04-23 05:33:02+00:00

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Le « tripartisme de légitimation politique » ou la face (post-) démocratique des « capitalismes dépendants » : les cas de la Bulgarie et de la Roumanie - IRES
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Le « tripartisme de légitimation politique » ou la face (post-) démocratique des « capitalismes dépendants » : les cas de la Bulgarie et de la Roumanie
Violaine DELTEIL	1
Le tripartisme a fait l’objet d’un engouement de la première heure dans les pays d’Europe centrale et orientale. Si en Europe centrale cette institutionnalisation est restée souvent formelle, dans les Balkans, orientaux comme occidentaux, le dialogue social au sommet a fait l’objet d’une mobilisation et d’une instrumentalisation marquée et continue de la part des gouvernements. Prenant appui sur une comparaison entre la Bulgarie et la Roumanie, le présent article propose d’expliciter les traits inhérents aux deux expériences de tripartisme, depuis le début de la transition jusqu’à la dernière crise. L’identification d’un « tripartisme de légitimation politique », qui rejoint et complète la thèse du « corporatisme illusoire » de David Ost (2000), est reliée à deux questionnements qui traversent aujourd’hui la recherche : le premier renvoie au rôle décisif joué par les facteurs externes sur le jeu sociopolitique domestique, pour ces deux pays qui exemplifient le modèle de « capitalisme dépendant » ; le second renvoie aux modalités et aux canaux de l’européanisation sociale dans l’Union européenne élargie, ici appliquée au dialogue social.
De l’adhésion des Pays d’Europe centrale et orientale (Peco) à l’Union européenne (UE) aux réponses apportées à la crise économique de 2007, le constat des limites de l’européanisation sociale n’en finit pas d’engranger des preuves. Le champ des relations professionnelles en est une illustration patente avec la persistance de fortes spécificités est-européennes. Ces traits originaux, exemplifiés par la Bulgarie et la Roumanie, renvoient en particulier au déficit de coordination des systèmes de relations professionnelles et à la faible capacité régulatrice des nouvelles règles du jeu social.
Le bilan que l’on peut faire du tripartisme ou dialogue social entre le gouvernement, les organisations syndicales et celles représentant les employeurs, invite à un diagnostic plus ambivalent. Hissé au rang de méthode-clé dès le début des années 1990 par l’Organisation internationale du travail (OIT) et le Fonds monétaire international (FMI) pour pacifier la transition, le tripartisme a fait l’objet d’un engouement de la première heure de la part des Peco. Le dialogue social à l’échelon macroéconomique a eu sans conteste des vertus spécifiques dans les années charnières de la transition. S’il a permis aux nouveaux gouvernements de donner des gages d’adhésion (formelle tout au moins) à une démocratie ouest-européenne incluant les intérêts des travailleurs, il s’est aussi et surtout avéré le meilleur viatique pour répondre au difficile « dilemme de la transition » (Bohle, Greskovits, 2006), dilemme consistant à faire tenir ensemble la mise en œuvre de réformes systémiques à fort coût social et le soutien nécessaire à la démocratie politique. Pour des gouvernements à l’assise et à la légitimité fragiles, le recours à la concertation ou à la négociation tripartite a permis de partager la responsabilité de réformes socialement douloureuses avec des « partenaires sociaux » relativement coopératifs ; lesquels ont trouvé dans le tripartisme, notamment les syndicats en mal de légitimité et/ou de ligne idéologique, une garantie de survie institutionnelle sinon d’intégration véritable à la décision publique.
Cette institutionnalisation précoce du tripartisme a facilité, près d’une décennie plus tard, l’adéquation des Peco aux requisits formels (et relativement minimalistes) de l’UE en matière de dialogue social. À distance certaine d’un « macrocorporatisme » ouest-européen visant à l’élaboration de compromis de classe inclusifs – par ailleurs en recul sinon en crise –, les expériences de tripartisme est-européens ont plutôt confirmé la thèse du « corporatisme illusoire » avancée par David Ost (2000/2010) pour les pays de la région ; un constat rendant compte de la reconversion des fonctionnalités originelles du macrocorporatisme autour de finalités politiques, qu’il s’agisse d’« inclusion symbolique » des intérêts des travailleurs, de pacification sociale ou de légitimation gouvernementale.
Les expériences propres à la Bulgarie et la Roumanie offrent un éclairage saisissant des usages politiques et stratégiques du dialogue social, et de l’affirmation d’un « tripartisme de légitimation politique » dont l’usage en continu jusqu’à la crise vient contraster avec la marginalisation progressive dont il est l’objet en Europe centrale – à l’exception de la Slovénie (Ost, 2000/2010 ; Meardi, 2011 ; Bernaciak, 2013).
Cette spécificité balkanique, illustrée au premier chef par la Bulgarie et dans une moindre mesure par la Roumanie (mais aussi les Balkans occidentaux), peut frapper au premier regard, de la part de pays positionnés en bas de l’échelle des richesses et des revenus de l’UE (tableau 1). Si ce trait original n’est pas fortuit, il ne peut être inféré à la seule faiblesse du facteur travail (i.e. « weak labor »), suivant la thèse avancée par David Ost pour les Peco dans leur ensemble. Comme explicité plus avant, il renvoie aussi, sinon surtout, à la conjonction de facteurs endogènes et exogènes qui tendent à se renforcer mutuellement. Le premier relève d’une volatilité politique quasi endémique, et au-delà, du déficit de légitimité des gouvernements qui a porté ces derniers à chercher une légitimité sociale, extra-parlementaire, dans le recours au dialogue social. Le second renvoie à la faiblesse de la puissance publique en termes de capacités régulatrices, ou à la prégnance d’un « État faible » (Bohle, Greskovits, 2012), et à celle d’un « régime de la lettre morte » ou « dead letter regime » (Falkner, Treib, 2007), où les contraintes d’application des accords négociés sont affaiblies, avec pour conséquence d’atténuer la résistance des acteurs gouvernementaux comme patronaux à s’y engager. « L’État faible » a en outre ouvert un terrain d’expansion à l’influence des schèmes cognitifs externes, et alimenté une dépendance politico-institutionnelle vis-à-vis de l’UE comme des institutions internationales (du FMI à l’OIT), qui a pu conduire les gouvernements bulgare et roumain à attribuer une autre vertu au tripartisme, participant des gages d’européanité donnés à l’UE dans la difficile négociation pour l’adhésion à l’espace Schengen. La référence continue des syndicats au modèle européen de dialogue social, que ce soit pour se frayer une place (sinon une influence) dans la gouvernance domestique ou pour conquérir des droits sociaux, a pu aussi favoriser cette pérennisation du tripartisme, contrastant avec sa remise en cause dans la crise sur tout le territoire de l’Europe centrale à l’exception de la Slovénie (Meardi, 2011 ; Meardi, 2016 ; Myant, 2016).
Nourri par un travail d’enquête au long cours basé sur plusieurs séries d’entretiens auprès d’acteurs du monde économique, social et politique, ce travail se propose de prolonger la réflexion sur le tripartisme est-européen dans deux directions. Sur le terrain géographique, il invite à compléter les analyses jusqu’ici largement centrées sur l’Europe centrale et les pays baltes, pour inclure les expériences tripartites originales propres à l’Europe orientale. Sur le plan analytique, il se propose d’articuler l’analyse du tripartisme est-européen à deux questionnements qui animent aujourd’hui la recherche et interpellent en particulier la région des balkans : celui portant, dans le prolongement des travaux sur la diversité des capitalismes, sur les spécificités – ici notamment sociales – des « capitalismes dépendants » ; celui portant sur les modalités – explicites et implicites, top-down et bottom-up – qui président à l’européanisation sociale dans l’UE élargie.
Dans une première section, l’article discute des ressorts du modèle de « capitalisme dépendant » pour rendre compte de la déclinaison de cet idéal-type, organisé notamment autour de « l’État faible », sur le terrain du tripartisme (I). La seconde section compare les usages du tripartisme en Bulgarie et Roumanie au fil de trois périodes étudiées : la phase de mise en place du tripartisme, la phase de négociation de l’adhésion à l’UE et de préparation à l’Union monétaire européenne (imposant la convergence vers les critères de Maastricht), enfin la phase de crise qui se prolonge par la mise sur pied d’une surveillance macroéconomique renforcée dans le cadre du semestre européen (II). La conclusion invite à réinterpréter le « tripartisme de légitimation politique » est-européen, au regard du processus d’européanisation. Faisant écho ici à la thèse de David Ost (2011), l’écart au modèle historique européen ne serait pas seulement la résultante d’une résistance domestique, mais encore le reflet d’une congruence avec un modèle de dialogue social européen, devenu au fil du temps plus gestionnaire et instrumental, et conçu au premier chef comme un instrument de facilitation des réformes néolibérales.
I. Le tripartisme dans les « capitalismes dépendants » : « État faible » et gouvernement dominant
I.1. Bulgarie et Roumanie, archétypes des « capitalismes dépendants »
À maints égards, la Bulgarie et la Roumanie exemplifient le modèle de « capitalisme dépendant », idéal-type proposé par plusieurs auteurs pour rendre compte de l’originalité des capitalismes est-européens (King, 2007 ; Myant, Drahokoupil, 2012) 2. La dépendance économique, qu’elle soit mesurée par la part des ressources et capitaux étrangers perçus ou la part des importations et exportations dans le PIB, place la Bulgarie et dans une moindre mesure la Roumanie en tête des pays de la région, avec les Balkans occidentaux. Du côté des ressources externes, les deux pays se démarquent par l’importance cumulée des flux de remises (ou transferts monétaires) des migrants qui oscillent autour de 3-4 % du PIB sur la dernière décennie (contre moitié moins pour les pays du groupe de Visegrád 3, selon les estimations de la Banque mondiale), des flux d’investissements directs étrangers (IDE) qui représentent entre 2 % et 3 % du PIB selon les dernières années, contre moitié moins pour les pays de Visegrád (Hunya, Schwarzhappel, 2015) 4, des fonds européens qui ont permis aux deux pays de bénéficier d’une manne de 3 % du PIB environ 5, et de l’importance des prêts financiers et bancaires internationaux publics et privés pour ces pays où la part des actifs bancaires détenus par les étrangers dépasse 85 % (Unicredit, CEE Outlook).
Dépendance économique et ressources externes associées n’ont pas seulement orienté les régimes économiques, mais ont aussi participé à façonner, directement ou indirectement, certains éléments du cadre institutionnel, et ce bien davantage que pour les pays d’Europe centrale (Delteil, Kirov, 2016).
Ainsi des IDE, qui, initialement cruciaux pour ces pays de « capitalismes sans capitalistes », ont largement orienté la re-spécialisation des deux économies, et les modalités de leur insertion dans les réseaux d’échange et de production internationaux. Sur ce point, les deux pays se distinguent sensiblement. L’insertion « périphérique » de la Bulgarie contraste en plusieurs points avec l’intégration « semi-périphérique » de la Roumanie sur les marchés et chaînes de valeur globaux. En retenant à la fois le critère de spécialisation industrielle et celui de contenu et orientation (vers l’export ou le marché domestique) des IDE, les différences sont significatives (Ban, 2013) : la Roumanie, avec un poids plus marqué de l’industrie manufacturière (et une insertion plus prononcée de l’activité économique dans les chaînes de valeur globales des firmes multinationales – FMN), se rapproche des pays du groupe de Visegrád ; la Bulgarie rejoint davantage les Balkans occidentaux, pays où les IDE sont moins industriels et moins orientés vers l’exportation, plus concentrés sur des secteurs d’infrastructure pour le marché domestique (construction, énergies, voire tourisme), dont l’attractivité découle du dégagement de rentes monopolistiques 6. Construites sous l’influence des marchés et capitaux étrangers, ces différences sectorielles expliquent pour partie l’exposition variable des pays à la crise. L’orientation du régime économique bulgare vers une production à plus faible valeur ajoutée a davantage exposé le pays aux effets cumulés de la crise et de la montée des émergents, ainsi qu’à la volatilité des IDE, tandis que la spécialisation roumaine sur l’industrie automobile (15 % du PIB, et plus d’un tiers des exportations) a facilité une reprise alimentée par les primes ouest-européennes à l’achat automobile. Plus fondamentalement, l’orientation bulgare a conforté un cercle vicieux plus certain : les stratégies d’attractivité misant sur les bas coûts du travail d’une main-d’œuvre relativement qualifiée et plus encore une défiscalisation compétitive parmi les plus offensives de la région n’ont cessé d’être reconduites, malgré le retour de la croissance, rendant celle-ci extrêmement dépendante de la bonne santé de la compétitivité externe… suivant un schéma en partie remis en cause par la Roumanie depuis 2014, qui mise davantage sur la consommation domestique, favorisée par une revalorisation plus sensible des salaires dans le secteur privé et la fonction publique sur les deux dernières années (contrebalancée par une baisse de cotisations sociales employeurs de 5 points), une augmentation des allocations familiales et une baisse de la TVA (de 24 à 20 %) en janvier 2016. À noter que le solde négatif de la balance courante, altérée par l’endettement extérieur et une balance commerciale structurellement déficitaire, ainsi que par le rapatriement des dividendes par les IDE demeure compensé par les flux des IDE et ceux provenant des migrants.
Par leur amplitude, les IDE ont porté à un niveau rarement atteint ailleurs le « pouvoir structurel du capital » (Bohle, Greskovits, 2006), vis-à-vis du travail mais aussi de la puissance publique. Sous la houlette de chambres de commerce bénéficiant souvent de soutiens diplomatiques, le lobbying des investisseurs étrangers a ainsi pu convertir une partie de la forte dépendance économique des pays à leur égard en dépendance institutionnelle, et ce dans des proportions bien plus marquées que pour les pays d’Europe centrale où les influences externes sur les règles ont été très relatives et bien davantage circonscrites au seul niveau microéconomique (Drahokoupil, Myant, 2016).
L’importance des remises provenant des migrants, qui ont pris le relais des IDE comme première source de capitaux externes depuis la crise, n’a pas été non plus sans effet sur l’équilibre des forces. Si cette manne externe a renforcé sensiblement la dépendance aux produits importés, elle a aussi joué de manière ambivalente sur les formes d’expression et le pouvoir des salariés. Les gains de la migration, notamment sous sa dimension circulaire ou transfrontalière, ont pu faire office de « salaire de réserve » et permis à certains de renchérir leurs prétentions salariales sur certains bassins d’emploi tendus (devenus cependant de plus en plus rares) ; mais le plus souvent, la migration a offert une option d’« exit » venant neutraliser l’option de la « voice » (pour reprendre les termes d’Albert Hirschman) et de la contestation portant sur les conditions d’emploi et de salaire.
Pour ces deux pays, la forte dépendance économique externe trouve ainsi un relais, en même temps qu’elle l’alimente, dans une dépendance politico-institutionnelle portée par une variété de tutelles internationales, dont celle de l’UE n’est que la plus récente. Pour les deux pays, la première tutelle est celle du FMI qui s’affirme dès les années 1990 en Bulgarie avec la mise en place du Currency Board (ou directoire financier 7) en 1997, en Roumanie avec des accords d’assistance financière à répétition passés avec le FMI (six accords de Stand-by avec le FMI entre 1992 et 2001). L’adhésion des pays à l’UE jusqu’à la négociation toujours en cours pour l’espace Schengen va progressivement doter cette dernière d’un levier d’influence et de coercition « à plusieurs bandes », reposant sur un ensemble d’incitations, conditionnalités et sanctions dotées d’un pouvoir de discipline et de structuration institutionnelle qui imprègne, tout au moins formellement, les systèmes de relations professionnelles.
Loin de se dissoudre avec l’adhésion des pays à l’UE en 2007, l’instance communautaire va bénéficier de leviers d’influence renouvelés. Plus que toute autre, la négociation pour l’adhésion à l’espace Schengen va placer la Bulgarie et la Roumanie sous le contrôle serré, durable (car politique) du « mécanisme de coopération et de vérification » (MCV), créé au lendemain de l’adhésion des deux pays à l’UE pour promouvoir et contrôler la mise en œuvre de réformes judiciaires et de mesures de lutte contre la corruption 8. La distribution conditionnelle des fonds structurels joue également un pouvoir structurant via l’amplitude des montants alloués, pouvoir renforcé par la sanction de gel du versement appliqué à la Bulgarie pour l’année 2008 (pour motif de corruption) ; conditionnées en outre à l’engagement des organisations syndicales et patronales à la gestion partagée des programmes européens, les règles d’attribution des fonds ont aussi participé à infléchir la culture du dialogue social vers le registre « partenarial » et la « gestion de projet », comme à orienter les thématiques vers les politiques publiques consensuelles, tournant le dos au registre de l’action collective et de la contestation. Pour la Roumanie, il faut encore ajouter le poids de la tutelle externe exercée conjointement par le FMI, l’UE et la Banque centrale européenne (BCE) dans le cadre des accords d’assistance financière signés entre 2009 et 2013 qui contribuera à expliquer le démantèlement sans équivalent dont a fait les frais le modèle social roumain en 2011.
Témoignant du rôle de relais que peuvent exercer les forces domestiques pour actualiser et renforcer les normes exogènes, la discipline macroéconomique portée par le semestre européen n’affirmera pas seulement son rôle de tutelle structurante par le biais des « procédures pour déficit excessif » imposées à la Roumanie en 2011 et 2012 et à la Bulgarie en 2014… elle s’affichera de manière plus structurelle par l’adhésion volontaire des deux pays (non membres de la zone Euro) au « Pacte pour l’euro plus » en 2011 9.
Point essentiel, et faisant écho aux travaux récents portant sur les « usages de l’Europe » par les acteurs domestiques (Graziano, Jacquot, Palier, 2013), la conversion des tutelles externes en véritable outil interne de légitimation, de discipline et de renforcement de la régulation trouve de nombreuses illustrations dans ces deux pays marqués par la faiblesse de l’État et une persistante volatilité politique articulée à des coalitions fragiles (encadré 1). Parmi les épisodes éclairant ces usages stratégiques des normes ou tutelles externes, la crise de paiement bulgare de 1996 qui, induite en interne par la manipulation privée de la monnaie et la socialisation des pertes par des banques (en faillite), conduira à l’instauration du Currency Board, actant la mise sous tutelle de la politique monétaire sous l’égide du FMI : une solution radicale, initialement portée par la Chambre de commerce américaine dès 1991, qui permettra d’ouvrir la privatisation des actifs nationaux (jusqu’ici chasse gardée de l’élite) aux investisseurs étrangers. Plus près de nous, citons l’usage des recommandations adressées à la Roumanie par la troïka (de 2009 à 2011) en matière de déréglementation du marché du travail, présentées indument comme « non négociables » pour appuyer l’agenda du gouvernement roumain de Emil Boc (Delteil, Banarescu, 2013 ; Ban, 2013). Les forces sociales, syndicats en tête, vont aussi s’illustrer dans l’instrumentation des normes externes issues de l’UE ou de l’OIT, comme illustré dans la deuxième partie.
I.2. « L’État faible », creuset de dépendances externes
Marqués du sceau d’une modernisation partielle de l’administration, associée à une incomplète séparation des pouvoirs administratif, politique, économique, et social, les États bulgare et roumain sont emblématiques du modèle d’« État faible » proposé par Bohle et Greskovits (2012). Nous proposons ici de redéfinir cette notion par une défaillance de capacité étatique à quatre niveaux (Delteil, 2016), dont on rappelle brièvement les sources pour les pays étudiés : un déficit de ressources financières, alimenté par la faible croissance, renforcé par une politique de défiscalisation compétitive, et l’importance de l’évasion fiscale ; un déficit de ressources cognitives (renforcé par la relative fermeture teintée de népotisme qui caractérise le marché du travail de la fonction publique) ; un déficit d’autonomie relative de l’État vis-à-vis des acteurs non étatiques (politiques, économiques en tête), alimenté par le pouvoir croissant de lobbying des acteurs économiques, nationaux et étrangers, qui se conjugue avec une médiation étatique défaillante pour organiser et équilibrer le dialogue entre les groupes socio-économiques ; enfin, un déficit de capacité de contrôle et de régulation sur les activités économiques, découlant en partie du déficit de légitimité des règles négociées.
Pour les pays considérés, la figure de l’ « État faible » s’articule avec une série de phénomènes dont l’amplitude (sinon l’existence) contraste avec le reste de l’Europe : incomplète séparation des pouvoirs favorisant la conversion des pouvoirs entre les différentes sphères (la captation de ressources publiques par des groupes privés, ou de certains groupes économiques par des acteurs politiques ou administratifs), le clientélisme et la corruption ; dépendance de la justice faisant obstacle à la lutte contre la corruption et l’objet de contestations répétées (comme exemplarisé en Roumanie dans les batailles autour de la Constitution) ; importance de l’économie informelle et illégale, du travail non déclaré 10, et plus généralement de l’informalité des relations sociales, etc. ; autant d’éléments qui incidemment éclairent le poids de l’histoire (longue mais aussi plus récente) et confortent le pouvoir explicatif de la « dépendance au sentier » appliqué aux Peco 11.
On ajoutera que ces quatre capacités étatiques déficitaires tendent à se renforcer mutuellement, pour dessiner des « complémentarités institutionnelles » (Amable, 1999) : ainsi, les faibles ressources participent à limiter l’autonomisation relative de l’État et accroître la perméabilité de la puissance publique aux intérêts des acteurs privés, et en retour à limiter la capacité de l’État à discipliner les acteurs dominants, et encore à médiatiser et arbitrer entre les intérêts en jeu, pour produire une règle dotée de suffisamment de légitimité pour être appliquée et orienter les comportements, et in fine la performance économique (susceptible en retour d’accroître les capacités financières de l’État, par la croissance et la collecte fiscale).
Loin d’être autonomes, dépendances externes économiques et dépendances politico-institutionnelles ont prospéré ensemble sous la bannière de « l’État faible ». Incapable d’assurer les bases d’un régime de croissance viable et relativement protégé des aléas externes, et de consolider son pouvoir de recouvrement fiscal, « l’État faible » alimente les dépendances économiques externes et, par le relais du pouvoir croissant des investisseurs étrangers, les pressions de l’UE et des institutions internationales en faveur d’un agenda de « réformes structurelles » néolibérales. Ces pressions externes renforcent la perméabilité de l’État à l’expertise étrangère, et ouvrent la voie, par la diffusion des idées et schèmes cognitifs, à une conversion – relative ou opportuniste – des élites au credo du néolibéralisme. In fine, elles orientent une trajectoire institutionnelle – sinon un « lock-in » ou blocage institutionnel – pérennisant un régime économique « low road », fondant sa compétitivité et son attractivité sur le moins-disant social, salarial et fiscal, qui conforte une insertion périphérique soumise aux aléas des investisseurs et marchés occidentaux.
I.3. Le gouvernement ou l’acteur dominant des relations professionnelles
La fragilité régulatrice de la puissance publique se retrouve dans le champ des relations professionnelles. « L’État faible » s’illustre en particulier par son incapacité à jouer un rôle de médiateur pour arbitrer les intérêts en présence et équilibrer les jeux de forces. L’absence de médiation étatique participe de fait à pérenniser, plutôt que corriger, un jeu de forces déséquilibré par lequel la position centrale et dominante du gouvernement joue au détriment du poids et de l’autonomie relative des organisations syndicales et patronales. L’« État faible », loin d’être antinomique avec un « gouvernement fort » dans le jeu du tripartisme, semble en constituer une condition. Par la faiblesse de sa médiation, l’État laisse en effet la porte ouverte aux instrumentalisations gouvernementales du dialogue social sous l’aiguillon de la contrainte externe. On ajoutera que l’expression d’un gouvernement fort et actif dans le champ des relations professionnelles est étroitement corrélée à celle d’un gouvernement faible dans le champ politique. C’est ainsi notamment pour palier un déficit de légitimité politique, que le gouvernement peut être tenté de chercher une légitimité sociale auprès des partenaires sociaux ; un constat qui vient faire écho aux analyses menées sur le tripartisme des pays méditerranéens, où la tentative de négocier des « pactes sociaux » est le fait de « gouvernements faibles » dans la sphère politique (Baccaro, Simoni, 2008 ; Avdagic, Rhodes, Visser, 2011), qui ont aussi pour trait commun d’être contraints par des environnements institutionnels limitant les possibilités de coordination salariale à la baisse.
Pour les Peco, cette stratégie de recours au dialogue tripartite s’avèrera plus porteuse et moins risquée pour l’acteur politique que dans les pays méditerranéens, eu égard à la conjonction de deux facteurs originaux : l’État faible d’un côté, qui non seulement limite l’applicabilité des accords négociés, mais aussi assure le politique du pouvoir d’interpréter à la baisse ou de renoncer aux engagements actés ; une distribution des pouvoirs marquée par l’héritage de l’ancien système qui place le gouvernement dans une position dominante, sinon hégémonique, dans l’enceinte du dialogue social, face à la faiblesse – également produit de l’histoire – des acteurs syndicaux et patronaux (Kohl, Platzer, 2007 ; Spasova, Tomini, 2013). Peinant à clarifier leurs répertoires d’action et positionnements, pâtissant souvent d’un déficit de ressources, ces derniers vont en effet montrer leurs limites à se constituer en véritables contre-pouvoirs.
Dans le camp syndical, la transition est marquée par la difficile conversion des organisations à un rôle de représentation et défense des intérêts des salariés. Le syndicalisme est-européen fait très tôt les frais d’une double délégitimation électorale et politique. Outre le déclin « mécanique » du taux de syndicalisation qui suit les vagues de privatisations et destructions d’emploi, les syndicats vont aussi pâtir de leur forte politisation (reflet parmi d’autres de la non-séparation des pouvoirs syndicaux et politiques), d’une fragmentation organisationnelle élevée (Bulgarie exceptée), et encore d’un positionnement idéologique flou, marqué par une faible identité de classe, et une conversion relative aux préceptes du néolibéralisme – responsabilité individuelle, coopération avec le management, etc. Témoin de ce flou politique, la répartition des intentions de vote des adhérents de la Confédération des syndicats indépendants en Bulgarie (Confederation of Independent Trade Unions in Bulgaria, CITUB), première confédération bulgare née de l’ancien syndicat unique, qui va de manière symétrique vers le PS bulgare (40 %) et vers l’Union des forces démocratiques (40 %), de centre-droit (Spasova, 2016).
Répondant à un besoin de légitimation ou de survie organisationnelle, les organisations syndicales vont d’emblée revendiquer (en Bulgarie) ou accepter (en Roumanie) le jeu du tripartisme. In fine, et comme illustré ci-après, ce jeu s’avèrera risqué et perdant à double titre : non seulement les syndicats ne réussiront pas à convertir ce nouveau canal d’expression en moyen d’orienter significativement les réformes (et ce en dépit de leurs ressources organisationnelles, d’un relatif pouvoir de mobilisation dans la sphère publique), mais ils s’exposeront plutôt à une instrumentalisation par les gouvernements (Meardi, 2011). L’expérience tripartite, notamment celle des premiers temps de la transition, ajoutera à la crise syndicale de légitimité électorale (input legitimacy) une crise de légitimité sur les résultats (output légitimacy) 12, qui participe à expliquer (comme illustré avec force pour la Bulgarie lors de la dernière crise) le débordement des syndicats par les mouvements sociaux (Delteil, 2013). Contemporaine de la dernière crise (voir infra), la montée en expertise des syndicats, et l’affirmation de stratégies multipliant les registres d’action, viendront sensiblement modifier la donne.
Inexistantes sous l’ancien régime, les organisations patronales n’endossent pas non plus le rôle qui leur est imparti dans les économies ouest-européennes. Elles se distinguent par une réticence à s’engager dans le dialogue social, notamment lorsque celui-ci s’inscrit dans le registre de la négociation, et en amont le refus assez diffus d’affiliation aux fédérations sectorielles. Acteur « fuyant » le dialogue social, le patronat est-européen est a contrario fortement investi dans des activités de lobbying visant par des canaux d’influence plus directs et souvent plus informels à peser sur le politique. Cette stratégie de fuite des instances de régulation est aussi le fait des investisseurs étrangers qui ont préféré tirer parti de la permissivité institutionnelle des territoires et de leur rapport de force favorable vis-à-vis des gouvernements pour s’investir activement dans le lobbying. Incidemment, on notera que ce retrait patronal de la négociation a joué un rôle majeur dans la nature atrophiée de la régulation de branche, et en conséquence, dans le déficit de coordination des systèmes de relations professionnelles est-européens. Au-delà, cette stratégie patronale a longtemps limité les capacités d’autonomisation et de contre-pouvoir syndicaux face à l’instrumentation gouvernementale du tripartisme ; un constat sensiblement tempéré depuis la crise où le patronat tend à s’affirmer davantage en défenseur des règles du tripartisme ou du bipartisme, contre les tentations autoritaires du politique.
Le tableau 2 propose une comparaison des capitalismes en Europe, qui vient compléter la typologie de Andreas Nölke et Arjan Vliegenthart (2009).
Les « capitalismes dépendants » se distinguent ici par une dépendance économique externe supérieure, un « État faible », une stratégie d’attractivité et de compétitivité « low road », et corrélativement, un tripartisme plus instrumental et moins régulateur.
II. Les vicissitudes d’un tripartisme sous haute influence gouvernementale
Mises en comparaison, les expériences du tripartisme bulgare et roumain rendent compte d’usages distincts de cette nouvelle arène de dialogue social, notamment liés au contexte politique, aux contraintes économiques, et aux singularités des jeux d’acteurs. En Bulgarie, le tripartisme est précoce, et s’est davantage imposé par la suite comme un outil de gouvernance publique et de légitimation politique, alors qu’en Roumanie il apparaît plus tardivement, reste plus circonscrit dans ses fonctions, de même que plus conflictuel.
II.1. Un tripartisme de la première heure : tributaire des rythmes du jeu politique
En Bulgarie, et de manière originale dans les Peco (mais comme en Hongrie), la naissance du tripartisme en 1989 précède la fin du communisme, et renvoie à la stratégie de Todor Zhivkov visant, tout en signant explicitement son engagement aux « normes européennes » (Ost, 2000/2010), à faire barrage au pouvoir croissant du « syndicat » d’opposition Podkrepa. Rejeté par ce dernier, le tripartisme va prendre son essor en 1990 avec l’arrivée au pouvoir des forces démocrates (dont une partie issues de Podkrepa) et la création d’une « Commission permanente pour la coordination des intérêts » (1990-1992), rebaptisée « Conseil pour la coopération nationale tripartite » en 1993. L’ancien syndicat unique réformé, CITUB, soutient cette initiative au nom du « consensus » et du « partenariat » (Iankova, 2002 ; Spasova, 2016). Cette première instance tripartite donne naissance à un « accord politique pour une transition pacifiste vers la démocratie » en 1991, en même temps qu’à la définition de trois paquets de réformes socio-économiques au coût social élevé.
Cette institutionnalisation précoce du tripartisme peut se lire comme la résultante de deux principaux facteurs : d’une part, la forte volatilité électorale qui, jusqu’à la crise de 1996-1997, incite les gouvernements à partager la responsabilité des réformes avec les partenaires sociaux (Bernaciak, 2013) ; d’autre part, le poids limité des acteurs syndicaux dans le jeu politique qui contient les risques encourus par le gouvernement à s’engager dans la concertation et la négociation sociale. La revendication syndicale en faveur du tripartisme est de son côté le reflet des stratégies de légitimation politique des deux centrales syndicales (CITUB, Podkrepa), et du registre relativement coopératif qui domine le syndicalisme bulgare.
En comparaison avec les pays voisins (à l’exception de la Slovénie), le tripartisme bulgare est extensif dans ses objets. L’arène de concertation inclut une variété de thématiques : budget de l’État, amendements à la législation fiscale, du travail et de l’assurance sociale, seuils de l’assurance sociale minimale obligatoire par profession et secteur, évolutions indicatives de salaire et fixation du salaire minimum. L’instance tripartite est par ailleurs plus ouverte au registre de la négociation que dans la majorité des pays voisins 13. La concertation n’en sera pas moins houleuse, et les syndicats choisiront à plusieurs reprises (en 1994 et plus longuement en 1996) de protester en sortant du tripartisme, ou de rejeter le pacte tripartite proposé par les socialistes revenus au pouvoir en 1995. La crise financière de 1996-1997 va changer la donne. Répondant à la demande du nouveau gouvernement, la mise en place du directoire financier sous le contrôle du FMI fournit au Premier ministre Kostov la caution nécessaire pour lancer un programme d’austérité auquel s’associent, convaincus qu’il n’y a pas d’alternative, les partenaires sociaux. Ces derniers s’engagent en 1997 sur plusieurs accords : le « Memorandum for Priority Joint Activities » proposé par les « Forces démocrates unies » (accord lançant le premier grand programme de privatisations), la « Charte pour la coopération sociale », visant à assurer la paix sociale dans cette phase d’accélération des réformes et de la privatisation, et à offrir en retour aux partenaires sociaux une garantie de participation à la révision de la législation. À cette date, les interlocuteurs sociaux vont aussi appuyer de manière informelle le « pacte social pour la stabilité et la croissance » (Toth, Neumann, 2004).
Instrument de contrôle et de discipline macroéconomique externe, le directoire financier oriente précocement le tripartisme vers un outil de réponse à des pressions externes (Hyman, 2010). S’il contribue à discipliner les partenaires sociaux – lesquels mettront temporairement en sourdine leurs différends profonds –, il a un effet plus ambivalent sur l’acteur gouvernemental. Ce dernier va en effet mobiliser l’argument des contraintes externes pour s’extraire de ses obligations de dialogue social (Gradev, 2001), avant de proposer plusieurs accords tripartites irrecevables et de fait rejetés par les partenaires sociaux, qui confortent les limites de la thèse d’un « corporatisme de transformation » (Iankova, 1997).
L’institutionnalisation beaucoup plus tardive du tripartisme en Roumanie en 1997 sous le nom de « Conseil économique et social » peut être inférée à un ensemble de conditions symétriquement opposées à celles valant pour la Bulgarie : permanence au pouvoir des anciens communistes jusqu’en 1997 et stabilité politique d’un côté ; syndicalisme marqué par une culture plus contestataire, une moindre érosion du taux de syndicalisation et surtout un pouvoir de mobilisation syndicale relativement fort pour la région (tout au moins dans certains secteurs stratégiques et la fonction publique) ; période en outre marquée par le report des réformes économiques, reflet ici non seulement d’alliances au niveau des entreprises comme dans le cas bulgare, mais aussi d’un compromis socio-politique implicite par lequel le pouvoir donne des gages aux syndicats en assurant la limitation des destructions d’emplois et de « fortes » compensations financières aux licenciés (Varga, 2013).
En Roumanie, il faudra ainsi attendre la première et tardive alternance politique, pour que conjointement le tripartisme soit mis en place et que s’engage un programme ambitieux et douloureux de réformes entre 1997 et 2000.
II.2. Le tripartisme ou la recette ouest-européenne pour préparer l’adhésion à l’Union européenne
La négociation qui s’ouvre en 1999 en vue de l’adhésion des Peco à l’UE va donner à cette dernière l’occasion de promouvoir activement la méthode tripartite. Celle-ci est vantée, en référence aux « pactes sociaux » italiens, espagnols ou irlandais signés dans les années 1990, comme la méthode socialement la plus acceptable pour assurer la convergence monétaire et budgétaire et qualifier (parfois in extremis) les pays aux critères de Maastricht (Toth, Neumann, 2004), et en amont offrir un « soutien extra-parlementaire pour la conduite des réformes » (Avdagic, Rhodes, Visser, 2011:9). Dans les Peco, cette promotion communautaire d’un tripartisme recentré sur ces fonctionnalités de légitimation des réformes 14 va trouver un accueil favorable auprès des acteurs domestiques. Ce succès du tripartisme est particulièrement marqué pour la Bulgarie et la Roumanie, et se lit sur deux terrains : d’un côté, dans l’affirmation d’un dialogue social plus actif et plus régulateur – même si souvent intermittent – qui contraste avec le reste des Peco où, à l’exception de la Slovénie, le dialogue social macroéconomique entre dès 2004 dans une période de panne prolongée (Meardi, 2011) ; de l’autre, une multiplication des instances tripartites consultatives « à tous les étages » de l’administration – depuis les ministères jusqu’aux régions et communes, qui n’a pas d’équivalent en Europe centrale.
Ce succès de la logique tripartite est en premier lieu le reflet de contingences et stratégies internes, dont celle incitant les gouvernements en mal de légitimité parlementaire à se chercher une légitimité sociale pour faciliter la conduite des réformes ; et secondairement, celle des syndicats cherchant à se gagner une place sinon une influence dans la gouvernance publique. Ce succès est aussi la marque du pouvoir structurant de l’UE, et de l’effectivité de deux leviers, qui resteront performants même après l’adhésion de 2007 : d’un côté, la distribution de fonds structurels, incitations financières de poids à la mise en place d’une gestion partenariale de programmes européens qui donnera une impulsion à la dissémination des structures tripartites ; de l’autre, la promesse de l’adhésion à l’UE, puis à l’espace Schengen qui va durablement inciter les pays à donner des gages d’européanité, depuis l’adoption de règles de discipline budgétaire, la définition d’agendas de réformes suivant de près les recommandations de l’UE jusqu’à la poursuite du tripartisme qui facilite ces dernières.
La Bulgarie exemplifie cet usage extensif du tripartisme à partir de 2004. Après l’échec des négociations tripartites pour la convention collective du travail en 2002, le gouvernement Simeon 2 réactive le dialogue social pour préparer l’adhésion à l’UE : il s’agit tout à la fois de préparer l’intégration européenne, harmoniser la législation du travail (finalisée en 2006), et organiser la gestion des fonds structurels, objectifs que consacrera la signature d’un nouveau « pacte social » en 2007.
Ces années de pré-adhésion vont également être marquées en Bulgarie par la création d’un Conseil économique et social (CES), acté en 2001, et mis en application fin 2003. Première réplique du Comité économique et social européen pour la région, cette structure regroupe les représentants des organisations syndicales, patronales, et de la société civile, autour d’un dialogue à vocation purement consultative (dont les avis sont obligatoires pour tous les projets de loi ayant trait aux questions économiques et sociales). Ce conseil est le résultat d’une longue bataille syndicale initiée en 1997, relayée par le patronat visant dans un même élan à sortir le dialogue social des griffes du gouvernement (Spasova, 2016:352). Les épisodes de cette bataille hautement politique témoignent de la précoce socialisation européenne des organisations syndicales comme de l’usage stratégique que celles-ci font du référent communautaire en matière de dialogue social. Ainsi, pour contrer une résistance gouvernementale qui finira par céder en 2001, les syndicats bulgares vont convaincre la Commission européenne, ainsi que les organisations syndicales et patronales européennes, d’inscrire la création du CES dans la négociation du chapitre 13 de l’acquis communautaire ; cette revendication sera en outre appuyée par la menace brandie par KNSB d’inclure ce point dans les documents de monitoring relatifs à la mise en place de la « Charte sociale européenne » (Spasova, 2016).
Cette instance, souvent qualifiée de « parlement civil », offrira aux partenaires sociaux un espace de socialisation et d’expertise largement exploité, mais demeurera un canal d’expression difficilement convertible en influence politique. Indépendante du politique mais fortement contingente de ce dernier, l’instance n’échappera pas à diverses tentatives d’instrumentalisation gouvernementale. CITUB y verra un outil de minimisation de la consultation publique : ainsi de l’avis demandé par le gouvernement au CES en 2004 sur la mise en pratique de la charte sociale révisée, qui viendra se substituer aux consultations publiques normalement requises pour l’élaboration du rapport ; d’autres critiques émanant de la même organisation syndicale verront dans le CES un « outil de propagande », se référant notamment à l’épisode où seul le groupe composé de la société civile sera sollicité par le comité interministériel pour l’intégration européenne pour évaluer le processus de préparation à l’adhésion à l’UE (Spasova, 2016:355).
Sur la même période, la Roumanie oscille davantage (comme les pays du groupe de Visegrád) entre signature d’accords et panne du tripartisme : à la remise en cause de l’accord tripartite par le syndicat Cartel Alfa en 2000 (avec la caution de l’UE qui alors, et de manière exceptionnelle, critiquera les modalités de la négociation) succède la signature de pactes sociaux pour les années 2001 et 2002 portant sur les salaires, avant une nouvelle impasse en 2004 suivie d’un nouveau « pacte social de stabilité » signé la même année. En 2003, la bataille au long cours qui s’ouvre autour du Code du travail illustre aussi le débordement de l’enceinte tripartite pour la négociation des réformes, par un jeu politique plus large incluant explicitement l’intervention de pressions externes. Visant à déréglementer le marché du travail, avec l’argument de l’harmonisation communautaire, la réforme oppose alors deux forces contraires : d’un côté une forte résistance syndicale, qui bénéficie du soutien de l’aile gauche du Parti social-démocrate mais aussi de la majorité des organisations patronales domestiques – représentantes des grandes entreprises bénéficiant encore d’un soutien direct ou indirect de la puissance publique – (Trif, 2008) ; de l’autre, l’immixtion nouvelle et toujours plus pressante dans les débats de politique publique des acteurs externes (FMI, Banque mondiale, Chambre de commerce américaine). Les forces sociales obtiennent gain de cause, mais dès le lendemain de la signature du nouveau code, les acteurs externes reviennent à l’offensive, lançant une série d’appels à la déréglementation, rapidement repris en écho par une coalition libérale composée d’entrepreneurs de PME et de conservateurs (Ban, 2013:24). Dans la foulée, le FMI utilise l’accord d’assistance financière signé avec la Roumanie en 2004 pour inclure la déréglementation du marché du travail au nombre de ses conditionnalités… avant de mandater la Banque mondiale pour élaborer une proposition législative et de presser le gouvernement d’entériner celle-ci avant le terme de l’accord de Stand- by. Allant dans le même sens, le Conseil des investisseurs étrangers milite en 2005 pour extraire du nouveau Code du travail l’obligation légale des employeurs à négocier avec les syndicats ou représentants des salariés (Trif, 2014:3). L’arrivée au pouvoir d’un nouveau gouvernement conservateur en 2005 donne initialement des gages aux bailleurs internationaux, avant que ces promesses ne soient contrées par une mobilisation syndicale qui obligera le gouvernement à négocier un nouveau Code du travail relativement favorable aux travailleurs en 2006 (Pilat, 2007) 15. Le tripartisme ne viendra qu’entériner une réforme discutée et disputée hors de cette enceinte officielle du dialogue social.
Dans l’euphorie d’une croissance vigoureuse et de l’adhésion à l’UE, et faisant écho au pacte social bulgare signé en 2007, la Roumanie va acter la même année un pacte social de plus long terme (2007-2010), principalement orienté vers le soutien à la compétitivité.
II.3. La crise, ou l’activisme tripartite sous haute tension politique et influence externe…
La crise va susciter de la part de l’UE un nouvel appel appuyé à la méthode du « tripartisme ». Présenté de longue date comme l’instrument le plus approprié à la définition de mesures de stabilisation macroéconomique et réformes structurelles (Toth, Neumann, 2004), le dialogue tripartite est envisagé en temps de crise comme le moyen le plus sûr de neutraliser les résistances syndicales à des ajustements difficiles. Les expériences nationales divergent cependant. Si les tentatives de raviver le tripartisme dans les pays méditerranéens vont rapidement buter sur la résistance des partenaires sociaux qui chercheront une nouvelle voie dans le bipartisme (Molina, 2014), si les gouvernements d’Europe centrale tournent délibérément le dos au tripartisme pour passer en force, en s’appuyant sur l’argument de la crise mais aussi sur celui des « pressions non négociables » liées à la zone Euro (Bernaciak, Gumbrell-McCormick, Hyman, 2014 ; Meardi, 2011), ou plus récemment affichent leur préférence pour un « illibéralisme politique » (Ost, 2011) aux accents autoritaires tournant le dos à la social-démocratie en même temps qu’à l’UE, la Bulgarie et la Roumanie confortent l’option du tripartisme, bien que sous une forme minimisant sa fonction régulatrice.
Parmi les facteurs qui vont conduire à la remobilisation du tripartisme, certains sont désormais anciens, d’autres plus récents : sur le terrain économique, l’ampleur du choc de la crise (baisse du taux de croissance de près de 10 points en 2009 pour les deux pays) mais surtout les risques majeurs de perte de compétitivité et de creusement des déséquilibres macroéconomiques ; sur un terrain plus politique, le déficit de légitimité gouvernementale accru par l’accélération de la lutte contre la corruption (sous la pression disciplinaire de l’UE), et renforcé par les défaillances de l’État dans ses fonctions régulatrices et de protection sociale (ces dernières mises à mal par la défiscalisation compétitive) ; sur le terrain des relations professionnelles, des liens organiques moins déliés entre certains partenaires sociaux et gouvernements qui favorisent les stratégies de coopération ; enfin, un pouvoir de mobilisation syndicale plus conséquent que dans les autres pays de la région qui va temporairement limiter les tentations de contournement du dialogue social (Glassner, 2014).
Appelé à la rescousse, le tripartisme de crise éclaire sous un jour nouveau les ambivalences de l’usage du dialogue social. Il témoigne aussi de ruptures relatives dans les stratégies syndicales, marquées par une relativisation des attentes à son endroit, et l’investissement sur de nouveaux répertoires d’action, avec des convergences sensibles pour les deux pays.
En Bulgarie, entre tripartisme instrumentalisé par le gouvernement et bipartisme revendiqué par les organisations syndicales et patronales
En Bulgarie, la forte récession précipite la coopération tripartite et la signature d’un pacte anticrise en 2010. À l’origine de la plupart des 59 mesures du paquet « anticrise », les partenaires sociaux s’affirment plus nettement que par le passé comme « forces de propositions ». Le poids des pressions externes va cependant conduire le gouvernement à revenir sur sa signature : une première fois en 2010 avec l’introduction en force d’une mesure de révision du paiement des trois premiers jours de congé maladie en 2010 ; une seconde fois en 2011, pour reculer autoritairement l’âge légal de départ en retraite (Delteil, 2013). La stratégie gouvernementale de jouer des contraintes macroéconomiques est encore renforcée par le vote parlementaire du « Pacte de stabilité financière » (Fiscal Board) à l’été 2011. Cette tutelle volontaire hisse la rigueur budgétaire au rang de dogme et au-delà des exigences de l’UE, limitant toute négociation tripartite assortie de contreparties sociales 16.
Le tripartisme de négociation refait surface en 2012, mais il faut le lire avant tout comme une stratégie de légitimation croisée des acteurs politiques et syndicaux sans consistance régulatrice 17. Pressés par un contexte de forte adversité sociopolitique, les acteurs du tripartisme signent en juin l’accord « First Job », accord de principe portant sur un thème consensuel et s’affichant comme une réponse à la progression alarmante du chômage des jeunes et en amont à une contestation sociétale débordant le camp syndical. Le jeu tripartite est réactivé encore en mars 2013, avec la formulation de plusieurs propositions des partenaires sociaux à l’attention du gouvernement par intérim de Marin Raikov (indépendant) et le soutien des premiers aux mesures d’urgence engagées 18.
Pour les syndicats, qui à l’inverse du patronat ne disposent pas de puissants relais d’influence informels, le tripartisme est clairement un jeu ambivalent à haut risque : s’il permet aux syndicats de s’assurer un surcroît de légitimité en se positionnant comme « forces de propositions », il demeure un canal très peu réceptif à ces dernières, et une scène largement orchestrée par le pouvoir, considérée par certains comme un « second pouvoir exécutif » (selon les termes de Krastyo Petkov, ancien dirigeant de CITUB puis du parti politique Bloc du travail).
Face aux risques d’instrumentalisation que la crise vient sérieusement redoubler, les partenaires sociaux, loin d’être impassibles, vont affûter et affiner leur résistance. À tour de rôle, ils vont quitter la table du dialogue tripartite pour protester contre l’unilatéralisme politique. Rompant avec la « complicité syndicale » des premiers temps, la sortie syndicale du tripartisme, doublée de menaces de manifestations et grèves, trouve un écho dans celle du patronat, réagissant à la décision unilatérale du gouvernement d’accroître les cotisations patronales en octobre 2010, puis au projet de nouvelle réglementation anti-corruption (visant notamment la transparence des opérations de confiscation des actifs illégaux) en avril 2013 (Delteil, 2013). Marchandant leur participation au tripartisme, syndicats comme patronat vont aussi militer pour la reconnaissance pleine et entière d’un bipartisme permettant d’échapper à la « griffe du politique » (pour reprendre la formulation d’un responsable de CITUB ; Spasova, 2016). En novembre 2010, ils signent deux accords bipartites (un premier sur le télétravail transposant la directive communautaire, un second portant sur le travail à domicile et venant se conformer à la convention n° 177 de l’Organisation internationale du travail – OIT – de 1996), qui seront à la base de nouvelles législations. En écho à cette dernière procédure, ils adressent début 2012 une lettre conjointe au gouvernement revendiquant la reprise automatique des accords bipartites dans la loi (après consentement du gouvernement), ainsi que l’intensification du tripartisme consultatif (avec une consultation par mois) et l’élargissement de la consultation à toutes les propositions émanant des députés (Bernaciak, 2013).
En novembre 2014, le second gouvernement Borissov tout juste formé réactive le tripartisme, une manière à la fois d’atténuer la contestation avivée par la faillite de la quatrième banque du pays, et plus directement de chercher un compromis sur le projet de réforme des retraites et la fixation du salaire minimum. Si la réforme des pensions bénéficie in fine du soutien fragile des partenaires sociaux, la fixation du salaire minimum éclaire plus crûment les limites du tripartisme pour organiser la confrontation des intérêts et en assurer la médiation. Rendant compte d’un jeu d’acteurs complexe, la bataille salariale va déborder de la scène tripartite comme du seul cadre national : d’un côté, un patronat de plus en plus offensif et attaquant en justice la décision du gouvernement d’augmenter le salaire minimum (qui sera finalement acté par décret en mai 2015) 19 ; de l’autre, l’immixtion nouvelle de la Commission européenne venant relayer la Banque centrale européenne (BCE) sur le terrain du coût du travail pour enjoindre le pays à abaisser le salaire minimum, sur la base de recommandations-pays rendues plus pressantes par la mise sous « procédure pour déficit excessif » de la Bulgarie en 2014 20 ; en réaction directe, la rédaction conjointe par les deux confédérations syndicales et quelques ONG d’une lettre adressée à la Commission et contestant une recommandation-pays jugée incohérente avec la nécessaire convergence européenne, et la « soft law » communautaire revendiquant un ratio salaire minimum/salaire médian de 50 % à 60 % – contre environ 40 % en Bulgarie 21 (Delteil, Kirov, 2016).
Cœur de cible du tripartisme, et norme pivot de la régulation salariale permettant de compenser la faible structuration voire le recul de la négociation de branche 22, le salaire minimum est in fine tranché plutôt que négocié par le gouvernement ; une modalité qui peut relayer mais aussi filtrer les pressions externes. Signe d’un relatif filtrage et en arrière-plan du poids relatif de la pression syndicale, le gouvernement poursuivra une sensible revalorisation du salaire minimum qui influera sur l’ensemble des salaires nominaux (la poursuite des destructions d’emploi industriel et les gains de productivité aidant) 23.
En Roumanie, le gouvernement passe en force avec l’appui de forces externes...
En Roumanie, les enchaînements diffèrent, et aboutissent à une minimisation plus nette du tripartisme, qui se révélera in fine largement défait de son pouvoir régulateur. Activé dès l’éclatement de la crise, le tripartisme roumain s’affirme sous des traits plus conflictuels qu’en Bulgarie, en lien avec la dureté (inégalée ailleurs dans la région) des réformes engagées sous injonction externe, et la force relative du pouvoir de mobilisation syndicale. La coopération propre aux premiers temps de la crise débouche sur la négociation d’un paquet « anticrise » en janvier 2009, révélant comme pour la Bulgarie la conversion récente des partenaires sociaux en « forces de propositions » (les syndicats proposant pas moins de 400 mesures).
Dès le milieu 2009, au nom de la crise et sous couvert de la pression externe, le gouvernement remet en cause le pacte tripartite « 2008-2014 » fixant notamment la progression des salaires. Cette rupture de pacte trouve un appui immédiat dans les premiers « Memorandum of Understanding » du FMI et de l’UE de 2009 qui complètent les accords d’assistance financière. Ces textes impératifs prévoient en effet la remise en cause des hausses de salaires prévues pour 2009 (5 %) dans le secteur public ou leur échange contre une baisse de dépenses équivalente en termes d’emploi, en plus de l’abandon du 13e mois, de l’introduction d’une règle de remplacement d’un emploi sur sept, et encore de l’élaboration d’une loi unitaire sur les salaires du secteur public, autant de mesures dont le vote au Parlement est soumis à l’approbation du FMI et de la Commission européenne (Delteil, Banarescu, 2013). Ces mesures donnent lieu à l’automne 2009 à une mobilisation syndicale inégalée depuis l’épisode de 1989 (plus de 700 000 fonctionnaires en grève), qui sera cependant sans effet.
En juin 2010, la rupture du gouvernement avec les partenaires sociaux est une nouvelle fois consommée, avec l’abandon du premier paquet de mesures anticrise par un second qui introduit de fortes coupes dans les prestations sociales – les syndicats réussissant tant bien que mal à conserver le dispositif de chômage technique.
Non sans lien avec le pouvoir relatif de mobilisation syndicale, le gouvernement dirigé par le démocrate libéral Emil Boc va dans un premier temps tenter le jeu du tripartisme pour réformer le Code du travail et celui du dialogue social… tout en en circonscrivant les modalités avec le choix d’une consultation expéditive ne laissant qu’un mois de réaction aux partenaires sociaux. Faisant rapidement volte-face, et usant d’une procédure inhabituelle pour amender des lois organiques, le gouvernement renonce à la consultation et choisit de passer en force. Le jeu des forces externes n’est sans doute pas étranger à ce revirement. Celles-ci offrent une caution externe au gouvernement, depuis les « Memorandum of Understanding » des bailleurs de fond (FMI et UE en tête) appelant à flexibiliser le marché du travail et décentraliser la fixation des salaires, jusqu’à la pression exercée par le « Pacte pour l’euro plus », auquel adhère la Roumanie de manière volontaire en mars 2011, en passant par les demandes répétées du Conseil des investisseurs étrangers et de la Chambre de commerce américaine (AmCham). En revendiquant représenter les trois quarts du total des IDE présents dans le pays et contribuer à hauteur d’un tiers au PIB roumain, les deux organisations ont fait montre d’un lobbying particulièrement puissant et efficace en faveur de la flexibilisation des règles du marché du travail. Mettant à profit une pratique associant appui politique (Ambassade américaine en tête) et expertise juridique, ces acteurs externes ont réussi à imposer, à la virgule près, le projet de loi sur le Code du travail, présenté par la coalition de centre-droit 24. Les révisions législatives débouchent sur un démantèlement sans précédent du modèle social roumain, dont les effets dérégulateurs concernent au premier chef le système de relations professionnelles. La négociation collective interprofessionnelle est remise en cause, laissant incidemment la fixation du salaire minimum à la discrétion du gouvernement, de même que le principe d’extension des négociations collectives et la régulation sectorielle tandis que les ressources institutionnelles des syndicats sont fortement diminuées avec le durcissement des critères d’implantation syndicale et la réduction des droits syndicaux (Trif, 2014).
Placés au pied du mur, les syndicats roumains vont réviser leurs stratégies d’influence et élargir leur répertoire d’action : menaces à répétition de sortie du tripartisme ; alliances de circonstance avec les organisations patronales pour s’opposer au démantèlement du système de relations professionnelles, débouchant sur l’écriture de « lettres conjointes » envoyées au gouvernement ; recours à l’expertise de l’OIT mobilisée comme tutelle externe de dernier secours, faisant écho à une même stratégie mise en œuvre quelques mois plus tôt par les syndicats hongrois face à un même démantèlement du Code du travail. Les « Mémorandums techniques » du bureau de Genève vont ainsi souligner plusieurs éléments de non-conformité des révisions législatives avec les normes de l’OIT et de l’UE, et exercer une pression visant à discipliner non seulement le gouvernement, mais aussi l’UE dont certaines recommandations de bailleur de fond sont résolument hostiles au renforcement de la capacité régulatrice des relations professionnelles ; le meilleur exemple étant ici l’opposition de l’UE à la réintroduction du principe d’extension des conventions collectives.
En 2012, le retour des socio-démocrates au gouvernement, sous la direction de Victor Ponta, n’a pas conduit ce dernier à tenir ses promesses de revenir sur les dernières réformes et corriger la déréglementation profonde du marché du travail. Les syndicats de leur côté, loin de tirer bénéfice de leurs nouvelles stratégies d’action, vont souffrir non seulement de la perte de ressources institutionnelles, mais aussi d’une perte d’adhérents (après les années fastes de 2000-2008 de croissance des affiliations), et encore d’un discrédit grandissant auprès de la population, alimenté par des allégations de corruption en série (Trif, 2014).
… et modifie les règles du tripartisme à son avantage
Les règles du tripartisme roumain ne sont pas épargnées par cette érosion des droits sociaux, et font l’objet d’une série de révisions institutionnelles, à forte intensité conflictuelle. Le Conseil économique et social né en 1997 est reconfiguré sur un modèle proche du Conseil économique et social européen, où les compétences sont rabattues sur le seul registre de la consultation (devenue obligatoire pour tout projet législatif ou ordonnance) 25, et où les représentants de la société civile prennent la place du gouvernement (loi n° 62/2011, amendée à la marge en 2013 puis 2015). Témoin de l’immixtion indirecte du politique, les membres de la société civile sont appointés par le Premier ministre sur proposition du ministre du Travail. Signe de la dimension explicite sinon offensive du lobbying nord-américain, AmCham va alors réitérer sa revendication de disposer d’un siège au conseil, sans cependant obtenir gain de cause.
Contrastant ici avec la revendication bulgare d’un bipartisme institutionnalisé affranchi de l’influence gouvernementale, cette nouvelle instance roumaine est vivement critiquée par la majorité des organisations syndicales et patronales, qui y voient la dégradation de « l’instance tripartite réelle » en instance de « dialogue bipartite civil », et une tentative du gouvernement de se dédouaner de ses responsabilités 26.
Faisant face à une pression conjointe des acteurs sociaux, le gouvernement va finalement concéder la création d’une nouvelle structure tripartite venant compléter le CES. Le nouveau « Conseil national tripartite pour le dialogue social » (loi n° 62/2011) est composé de représentants patronaux, syndicaux, du gouvernement, du président du CES mais aussi, fait plus original, d’un représentant de la banque centrale. À distance de l’instance de négociation originelle, le conseil est un « forum consultatif » dédié à l’examen du montant du salaire minimum fixé par le gouvernement (depuis 2011), et à l’examen des stratégies et programmes gouvernementaux. Retardé dans son activation par une nouvelle bataille sur les critères de représentativité, et largement soumis à la discrétion du gouvernement, il reste dans son fonctionnement (manque de régularité et d’information) fortement critiqué par les interlocuteurs sociaux 27.
Comme en Bulgarie, la question salariale va redevenir, une fois la crise jugulée, le point focal d’un jeu social marqué par le poids des interférences externes. Plus nettement encore qu’en Bulgarie, l’amélioration de la conjoncture et la baisse du chômage en deçà de 7 % après 2013 vient appuyer la pression syndicale pour la revalorisation du salaire minimum. Selon un parallèle assez saisissant avec la Bulgarie, cette bataille s’affiche de plus en plus nettement comme une bataille de convictions et de chiffres tenue pour l’essentiel à l’écart de l’instance tripartite et une bataille où les syndicats ont moins à combattre une position gouvernementale, devenue favorable à une revalorisation, que l’attaque d’une coalition influente menée par un groupe composé d’universitaires, d’intellectuels, et de représentants du monde des affaires. Cette offensive prend la forme d’une lettre ouverte à Victor Ponta, qui pointe les risques d’une hausse des salaires sur la dégradation de l’emploi des jeunes et la hausse de l’emploi informel 28. Soutenue par plusieurs voix de la société civile et des syndicats, la riposte vient arguer du niveau extrêmement bas du salaire minimum qui reste bien en deçà du salaire effectif (et donc en soi peu structurant), et invoque les conclusions du Comité européen pour les droits sociaux du Conseil de l’Europe pour 2014 pointant l’insuffisance du salaire minimum au regard de l’objectif d’une « rémunération décente » (Stoiciu, 2015), une ligne contrastant avec les recommandations pressantes du semestre européen à poursuivre la modération salariale.
Confortant une montée graduelle en expertise initiée véritablement avec la crise, les syndicats roumains soumettent en 2013 un projet de loi visant à amender et corriger la législation sur le dialogue social de 2011. L’amendement à la loi sur le dialogue social est finalement voté en décembre 2015. Il régule notamment les compétences du « Conseil national tripartite pour le dialogue social », accorde aux partenaires sociaux la responsabilité de redéfinir le périmètre des secteurs d’activité, et enfin, octroie aux fédérations syndicales représentatives la possibilité de signer des accords dans les entreprises sans présence syndicale, une mesure susceptible de corriger partiellement la baisse abyssale du nombre d’accords négociés depuis 2011 29.
Instrumentalisé, réduit dans ses capacités régulatrices, le tripartisme roumain montre clairement les limites de la méthode à convertir un pouvoir de mobilisation (relativement élevé en comparaison avec les pays voisins) en pouvoir d’influence. Le déclin du pouvoir des forces sociales reflète ainsi moins l’érosion du « pouvoir d’association » que l’érosion du « pouvoir (économique) structurel », pour reprendre les termes d’Erik Olin Wright (2000). Cette tendance, alimentée par le pouvoir de négociation grandissant des forces externes et du capital, confortée par l’absence de correction et rééquilibrage étatique, est aussi portée par deux autres éléments de contexte : le détournement ou la « confiscation » de la contestation populaire par les scandales de corruption et autres affaires politiques, au détriment de la défense d’un modèle social ; l’essor des possibilités d’immigration, en Allemagne sur les dernières années, qui tend à renforcer les stratégies d’« exit » au détriment de la « voice ».
Conclusion : les « capitalismes dépendants », laboratoire d’un tripartisme « post-démocratique »
Les vicissitudes du tripartisme bulgare et roumain rappellent à de nombreux égards celles propres aux économies méditerranéennes : institutionnalisation fragile du dialogue social mue par des fonctionnalités politiques et intervenant dans un contexte de fortes contraintes externes ; affirmation d’un « macrocorporatisme démobilisé » (Baccaro, Howell, 2010) où la démobilisation renvoie au déclin de la légitimité et du pouvoir de négociation des forces sociales ; enfin, stratégie des « gouvernements faibles » (Baccaro, Simoni, 2008) dans la sphère politique pour s’assurer dans la sphère du dialogue social une source de légitimité extra-parlementaire (Avdagic, Rhodes, Visser, 2011:9).
Le succès du tripartisme est-européen est cependant sans égal sur le terrain de l’instrumentalisation politique du dialogue social. Ce constat vaut en particulier pour la Bulgarie et la Roumanie et ce jusqu’à la crise qui aura réactualisé plutôt que neutralisé la méthode tripartite, a contrario de l’Europe centrale, et conforté un « tripartisme de légitimation politique » à faible portée régulatrice, de plus en plus souvent rabattue à sa seule fonction consultative. Comme explicité dans le texte, « l’État faible » et les tutelles externes qui ont fait la marque des Balkans orientaux (mais aussi occidentaux) ont constitué un terrain propice à la mobilisation de cette méthode importée : que ce soit pour les gouvernements, un moyen relativement aisé pour s’octroyer un semblant de légitimité sociale, ou encore un moyen de donner des gages d’européanité à l’UE, que ce soit pour les interlocuteurs sociaux, syndicats en tête, un moyen de combler une légitimité déclinante et de s’assurer une survie institutionnelle.
Le constat qui précède peut se lire à première vue comme une preuve supplémentaire des limites de l’européanisation sociale à l’est de l’UE. Il peut aussi, et de manière plus complémentaire que contradictoire à nos yeux, refléter une européanisation de « deuxième génération », renvoyant à une congruence (sinon convergence) des Peco vers un nouveau modèle de dialogue social promu par l’UE, lui-même largement émancipé du modèle historique de macrocorporatisme ouest-européen.
L’inflexion du modèle européen de dialogue social, où domine désormais le credo gestionnaire et partenarial, et où prévaut le registre consultatif sur celui de la négociation, est repérable dans la littérature officielle et grise de l’UE. Le tripartisme est réduit à un « forum de concertation de politiques publiques » (European Commission, 2014:72) reposant sur un « partenariat pour le changement 30 », défini comme une « méthode d’adaptation souple, efficace et non conflictuelle et comme moyen de surmonter les obstacles à la modernisation 31 ». Cette interprétation coopérative et instrumentale du dialogue social par l’UE, qui incidemment évacue la possibilité du conflit et de la confrontation, s’affirme de manière plus explicite avec la crise : « Dans de nombreux États membres, une implication plus importante de la part des Parlements nationaux, des partenaires sociaux et de la société civile dans le processus est fondamentale pour garantir que les réformes nécessaires soient comprises et acceptées 32. » Tel que défini, le tripartisme est alors clairement un outil facilitant l’accélération de « réformes structurelles » et partant, la diffusion du néolibéralisme (Ost, 2011).
Cette dernière ambition communautaire permet de nuancer fortement la thèse d’une convergence du modèle de relations sociales est-européen vers le modèle américain, et de son incompatibilité avec le « système de l’UE », comme soutenu par Stephen Crowley (2004). Par sa dimension fortement institutionnalisée, et son fonctionnement instrumental et minimaliste, le modèle de dialogue social est-européen s’inscrit dans la ligne droite du nouveau paradigme de dialogue social promu (plus ou moins explicitement) par l’UE. Il en constitue sinon un laboratoire, du moins une variante hautement cohérente avec la stratégie de compétitivité « low road » que l’Europe orientale a endossé exemplairement. Suivant ce constat, il n’est pas exclu d’avancer que l’action structurante de l’UE sur les relations sociales des pays étudiés n’a pas seulement opéré via un assouplissement des conditionnalités imposées aux Peco pour la mise en conformité des systèmes de relations professionnelles avec l’acquis communautaire (Pilat, 2007) ou encore via l’absence d’intervention de l’UE pour condamner la violation des règles du tripartisme (voire celle des directives communautaires) par des gouvernements est-européens brandissant l’urgence à agir ou la crise pour contrevenir à leurs engagements. Le pouvoir structurant de l’UE a peut-être encore davantage agi via l’implicite validation de trajectoires institutionnelles conduisant à enfermer les pays dans une insertion économique périphérique allant de pair avec la pérennisation d’un modèle articulant « État faible » et fortes dépendances externes.
En guise de conclusion, on notera que l’affirmation de ce tripartisme instrumental en Europe orientale n’a pas laissé les syndicats indifférents. S’ils ont très longtemps cautionné un dialogue permettant de tempérer un réflexe autoritariste du politique et de leur assurer une présence (sinon une influence) dans la gouvernance publique, ils ont aussi progressivement appris à en relativiser la portée, reléguant parfois le tripartisme à une « simple plateforme parmi d’autres » (Myant, 2016), tout au plus vecteur d’expertise et de socialisation… pour s’aventurer sur de nouveaux répertoires d’action répondant davantage aux attentes et mobilisations – timides mais croissantes – de la société civile. Le contexte de crise a sans aucun doute nourri cette « fin de la patience » des acteurs syndicaux (Beissinger, Sasse, 2014). Placés au pied du mur, ces derniers ont déployé de nouvelles stratégies puisant notamment dans des ressources supranationales. Écho à la forte dépendante externe des économies, les syndicats ont ainsi misé de manière inédite sur des stratégies d’« externalisation des conflits domestiques » (Greskovits, 2015:281), utilisant certaines normes sociales et instances internationales (OIT, UE) comme outil de discipline à l’égard des acteurs domestiques récalcitrants à jouer le jeu du dialogue social et/ou prompts à revendiquer des mesures de déréglementation sociale. Par tutelles interposées, brandissant les conventions de l’OIT ou les directives sociales de l’UE contre les normes exigées par la DG Ecofin ou la troïka, les stratégies syndicales ont aussi éclairé sous un jour nouveau la singularité des « capitalismes dépendants ».
Que les forces sociales recèlent d’indéniables ressources encore sous-utilisées peut être une conclusion encourageante. Une autre conclusion, plus problématique, peut être tirée de l’usage instrumental auquel se prête le dialogue tripartite, usage qui trouvera dans les Peco et sur les deux dernières décennies, un terrain d’expansion particulièrement favorable.
Prospérant également ailleurs en Europe et sous la tutelle bienveillante de l’UE, cette conversion des fonctionnalités du dialogue social n’est pas neutre face à la crise de légitimité politique que la gestion néolibérale de la crise économique a encore amplifiée.
Reflet d’un nouveau paradigme de gouvernance sociale fort éloigné des préceptes de la démocratie sociale, ce tripartisme de légitimation politique comporte en effet le risque de consolider une scène socio-politique expurgée de la négociation et du conflit, refermant encore la tenaille qui enserre le politique entre une gouvernance post-démocratique (Crouch, 2004) et un populisme nationaliste et xénophobe.
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1. ICEE, Université Paris 3 Sorbonne Nouvelle. L’auteur tient tout particulièrement à remercier Vassil Kirov et Slavina Spasova pour leurs précieux éclairages et commentaires sur ce texte.
2. David Bohle et Bela Greskovitz (2012) se réfèrent quant à eux aux notions, moins explicites à nos yeux, de « capitalisme périphérique » et « semi-périphérique ».
3. Groupe informel constitué en 1991, regroupant alors la Hongrie, la Pologne et la Tchécoslovaquie, et ayant pour visée d’accélérer l’intégration de ces pays à l’UE.
4. Les IDE représentent respectivement 51 % de la formation brute du capital fixe en Bulgarie et 20 % en Roumanie pour la période 2003-2011 contre à peine 15 % pour les pays de Visegrád (WIIW, 2012:43).
5. Les deux pays ont tardivement mais nettement accru leurs capacités d’absorption, depuis un taux d’absorption de 11 % pour la Bulgarie et 13 % pour la Roumanie fin 2011, à près de 60 % fin 2014 (European Commission, 2015a, 2015b).
6. Selon la Commission européenne (European Commission, 2015a, 2015b), la distribution sectorielle des stocks d’IDE en Roumanie est de 47 % pour les services, 31 % pour l’industrie manufacturière, 9 % pour l’électricité et le gaz, 4 % pour la construction. Pour la Bulgarie, les stocks d’IDE se répartissent à hauteur de 27 % pour l’industrie manufacturière et les infrastructures, 29 % pour l’immobilier et la construction, 15 % pour le secteur de la finance et 8 % pour l’énergie ; avec une nette progression vers ce dernier secteur.
7. Le directoire financier instaure un régime de change fixe avec une parité lev-dollar et enlève de fait toute autonomie en matière de politique monétaire.
8. Notons que la Bulgarie et la Roumanie remplissent depuis plusieurs années tous les critères officiellement requis pour l’adhésion à l’espace Schengen, mais font les frais du veto de plusieurs États-membres, Pays-Bas et Allemagne en tête.
9. Enfin, et reflétant le poids de l’expertise externe, on mentionnera encore la signature en janvier 2012 d’un « Memorandum of Understanding » entre le gouvernement bulgare et la Banque mondiale, visant explicitement à améliorer la très faible capacité étatique d’absorption des fonds structurels ainsi qu’à soutenir le programme national de réforme (document imposé par l’UE à ses États-membres).
10. L’économie informelle avoisine les 30 % du PIB selon les estimations pour les deux pays considérés. Notons que le processus d’informalisation de l’emploi constitue un « modèle » alternatif à la précarisation de l’emploi formel, plus diffus dans les pays d’Europe centrale et exemplifié par la Pologne. Cette part élevée de l’emploi informel constitue un obstacle de taille – car un argument de poids – à la remise en cause de la stratégie de défiscalisation compétitive des revenus qui grève structurellement le budget de l’État.
11. Parmi les héritages de l’histoire longue, citons la dépendance en continu aux grandes puissances (Empire ottoman, puissances occidentales, Union soviétique) nourrissant tout à la fois inféodation, opportunisme politique et nationalisme identitaire, les influences politiques dérivées de l’Empire ottoman (informalité, relation clientélaire à l’administration, etc.), l’autoritarisme politique, en partie légitimé par le nationalisme identitaire, qui aura laissé peu de place à l’expérience démocratique avant 1945… Parmi les héritages de l’histoire récente, citons tout particulièrement l’inachèvement et la dimension tardive de la transition démocratique et de la redistribution du pouvoir, qui ont permis aux anciennes élites communistes de mettre à profit la perméabilité des sphères politiques et économiques pour recomposer des sources de pouvoir.
12. Les notions d’« input legitimacy » et « output legitimacy» sont reprises à Fritz Scharpf (2009).
13. Cela vaut en particulier pour la détermination des salaires du secteur public qui renvoie à une « quasi-négociation » contrastant avec la « concertation limitée » que l’on trouve alors en Roumanie (Toth, Neumann, 2004).
14. « Méthode d’adaptation souple, efficace et non conflictuelle et (comme) moyen de surmonter les obstacles à la modernisation », Communication de la Commission européenne, COM (2002) 341 final du 26 juin 2002.
15. Les syndicats vont utiliser la directive « temps de travail » pour contrer le projet patronal, repris par la nouvelle majorité politique de 2005, visant à élever à 60 heures le plafond du temps de travail hebdomadaire (contre 48 heures dans la directive européenne).
16. Engagé par le gouvernement Borissov, ce pacte plafonne les dépenses de l’État à 40 % du PIB et limite respectivement le déficit budgétaire et la dette publique à 2 % et 40 % du PIB.
17. L’année 2012 est aussi marquée par la révision des critères de représentativité des interlocuteurs sociaux (articles 34-35 de la législation du travail), et la conflictualité s’y rapportant, qui fera inter-venir le veto du président de la République ainsi que le jugement de la Cour constitutionnelle.
18. http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2013/04/articles/bg1304031i.htm.
19. Sensible depuis la fin 2013, l’offensivité patronale s’affirme également sur le terrain des réformes sociales et de la législation du travail. En témoignent notamment les attaques menées par l’Association industrielle bulgare au début de l’année 2014 contre la législation du travail, la négociation collective, les charges administratives, assorties de 28 propositions (Tomev, 2015).
20. Contrastant avec une discipline budgétaire « exemplaire », le déficit excessif (-5,4 % du PIB) de 2014 résulte du sauvetage de la quatrième banque du pays, dont la faillite souligne incidemment le pouvoir de nuisance et de déstabilisation politique des collusions entre milieux d’affaires et politiques.
21. Ce dernier ratio passera de 35 % en 2011 à 45 % en 2015, suite à une augmentation en continu du niveau du salaire minimum. Autre ratio mis en avant par les syndicats bulgares (comme roumains), la faible part des salaires dans le PIB qui plafonne à 35 % en 2014 pour la Bulgarie, et 30 % pour la Roumanie, soit les taux les plus bas de l’UE 28 dont la moyenne atteint 49 % (Eurostat, 2014).
22. En Bulgarie, la couverture conventionnelle est de 40 % en 2002, 30 % en 2008 et 25 % en 2013. En Roumanie, la chute a été plus tardive et brutale, liée au démantèlement du Code du dialogue social (voir infra), passant de 82,5 % avant la crise à 35-40 % en 2012-2013 (source ICTWSS database, in Visser, 2015).
23. Pour le salaire nominal moyen, 7,7 % en 2012, 8,8 % en 2013, 5,6 % en 2014, 3,9 % en 2015.
24. Voir notamment les livres blancs (2007, 2009) du Conseil des investisseurs étrangers, et les recommandations délivrées par la Chambre de commerce américaine au gouvernement début 2009. Dans le cadre de la proposition de loi sur le Code du travail, les deux associations ont revendiqué avoir recouru à une équipe de 30 experts (http://m.amcham.ro/index.html/articles?articleID=618).
25. Faisant écho à de précédentes concordances entre la Roumanie et la Hongrie (révision/déréglementation de la légalisation du travail, plainte des syndicats auprès de l’OIT), on notera que le conseil tripartite hongrois est également révisé à la baisse dans ses attributions en 2011, pour être cantonné à un simple rôle consultatif. Par ailleurs est mis sur pied un « Forum consultatif permanent » entre le gouvernement et le secteur privé, premier exemple d’une institutionnalisation du lobbying des entreprises.
26. http://www.cartel-alfa.ro/default.asp?nod=68&info=47980.
27. Ce constat vient faire écho à celui dressé par la Commission européenne dans ses rapports sur les deux pays, qui souligne de manière répétée l’absence de consultation effective des partenaires sociaux, en sus d’une critique portant sur le manque de transparence des critères de formation du salaire minimum, une manière indirecte de promouvoir l’indexation des salaires réels (et non nominaux) sur l’évolution de la productivité du travail (voir par exemple et pour le rapport sur la Bulgarie, European Commission, 2015b:43)…
28. Soulignons que la crainte d’alimenter l’emploi informel, point noir des économies balkaniques inséparablement lié à « l’État faible », constitue une vieille antienne ayant joué un rôle majeur dans l’abaissement en continu de la charge fiscale et des cotisations sociales ; une voie prolongée récemment par la Roumanie, qui acte une nouvelle baisse des cotisations sociales employeurs de 5 points en 2015 qui sera critiquée par la Commission européenne pour s’appliquer uniformément et non sur les seuls bas salaires (Stoiciu, 2015).
29. Notons que le débat sur la révision de la loi a, fait rare et faisant écho au cas bulgare, suscité l’intercession du président de la République qui s’est prononcé à l’été 2015 pour une baisse du seuil de représentativité des syndicats dans l’entreprise (de 50 % à 30 %), avant que cette requête ne soit finalement bloquée par le Parlement.
30. Communication de la Commission européenne, COM (2005), 31 mars 2005.
31. Communication de la Commission européenne, COM (2002) 341 final du 26 juin 2002.
32. « In many member states, there is a need for greater involvement of national parliaments, social partners and civil society in the process in order to secure public understanding and acceptance of necessary reforms », Communication de la Commission européenne, COM (2013), Annual Survey Growth 2014, SWD (800), November 13, 2013, p. 5.

References: in fine
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