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Timestamp: 2020-04-08 18:22:21+00:00

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LA SOSPENSIVA BREVE E SEMPRE INCOSTITUZIONALE
Nel processo, il legislatore stabilisce termini ordinatori (art. 152, secondo comma, c.p.c.) con finalità accelerativa, perché intende garantire alla categoria di controversie
in esame una sorta di corsia preferenziale, tale da garantire e consentire l’esecuzione immediata ed effettiva di una decisione (nella fattispecie, della Commissione europea adottata l’11 maggio 1999).
La suddetta esigenza, però, pur se meritevole di tutela, deve sempre essere bilanciata con il diritto inviolabile di difesa assicurato alla parte in ogni stato e grado del procedimento (art. 24, secondo comma, Cost.).
La norma censurata, però, non realizza tale necessario bilanciamento e, dunque, si pone in contrasto con il succitato parametro costituzionale, perché prevede un termine che, pur se prorogato, è in ogni caso contenuto nella durata massima di 150 giorni (come peraltro intendeva fare il legislatore nel processo tributario con il D.L. n. 78/2010).
Secondo la Consulta, se è fuor di dubbio che il legislatore gode di ampia discrezionalità, è pur vero che il diritto di difesa, al pari di ogni altro diritto garantito dalla Costituzione, deve essere regolato dalla legge ordinaria in modo da assicurare il carattere effettivo.
Scrive, giustamente, la Corte Costituzionale:
“Pertanto, qualora per l’esercizio di esso, anche e tanto più sotto il profilo della tutela cautelare, siano stabiliti termini così ristretti da non realizzare tale risultato, il precetto costituzionale è violato.
La congruità di un termine in materia processuale, se da un lato va valutata in relazione alle esigenze di celerità cui il processo stesso deve ispirarsi, dall’altro deve tener conto anche dell’interesse del soggetto che ha l’onere di compiere un certo atto per salvaguardare i propri diritti.
In casi come quello in esame, in cui adempiere all’onere probatorio, ricadente sulla parte che ha promosso il giudizio, richiede di regola l’espletamento di un’attività istruttoria anche complessa, il termine di soli centocinquanta giorni (complessivi) per la conservazione dell’efficacia del provvedimento di sospensione si rileva non congruo, sulla base delle considerazioni dinanzi svolte”.
Infatti, l’opposizione alla cartella di pagamento postula l’esame dell’intero rapporto (sia nel processo del lavoro che in quello tributario) e, pur con la maggiore concentrazione garantita, richiede di regola lo svolgimento di attività istruttorie che possono rivelarsi anche molto complesse, con la necessità della nomina di un C.T.U.
Inoltre, sempre secondo la Corte Costituzionale, la sospensiva breve si pone anche in netto contrasto con l’art. 111, secondo comma, Cost.
Scrive, infatti, la Consulta:
“In primo luogo, essa rende asimmetrica la posizione delle parti, con conseguente lesione del principio costituzionale di parità, in quanto la perdita di efficacia del provvedimento di sospensione del titolo, collegata al mero decorso di un breve arco di tempo, consente all’ente, che ha proceduto ad iscrivere a ruolo il presunto credito, di azionarlo in via esecutiva pur in presenza delle condizioni che avevano condotto il giudice a disporre la sospensione stessa, così attribuendogli una ingiustificata posizione di vantaggio.
In secondo luogo, il principio di durata ragionevole del processo, ribadito dall’art. 111, secondo comma, Cost., in coerenza con l’art. 6, primo comma, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (firmata a Roma il 04 novembre 1950, ratificata con legge 04 agosto 1955, n. 848), se è diretto a disporre che il processo stesso non si protragga oltre certi limiti temporali, assicura anche che esso duri per il tempo necessario a consentire un adeguato spiegamento del contraddittorio e l’esercizio del diritto di difesa, di cui il diritto di avvalersi di una sufficiente tutela cautelare è componente essenziale.
Infatti, anche questo aspetto è compreso nel canone della ragionevole durata affermato dal suddetto parametro.
Pertanto, l’automatica cessazione del provvedimento di sospensione dell’efficacia esecutiva del titolo, in assenza di qualsiasi verifica circa la permanenza delle ragioni che ne avevano determinato l’adozione, si risolve in un deficit di garanzie che rende la norma censurata non conforme al modello costituzionale”.
In definitiva, è da accogliere con soddisfazione ed entusiasmo la succitata sentenza n. 281/2010 della Corte Costituzionale, con la speranza che il legislatore, anche quello tributario, non tenti più in futuro di limitare nel tempo la tutela cautelare, con grave lesione del diritto di difesa.
Invece, proprio alla luce delle suddette considerazioni costituzionali, de iure condendo, è da auspicare che nel processo tributario la tutela cautelare non sia limitata in grado di appello solo alle sanzioni, ma si estenda anche alle imposte, tasse ed interessi.
Questo, però, è un argomento che rientra nella generale e necessaria riforma della giustizia tributaria, che potrà realmente verificarsi solo se il Ministero dell’Economia e delle Finanze non gestirà più questo ganglio delicato della giustizia.
Lecce, 26 luglio 2010
- Allegata la sentenza n. 281 del 23 luglio 2010 della Corte Costituzionale.
Paolo GROSSI ha pronunciato la seguente
Nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 3 e 6, del decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008, n. 101, promosso dal Tribunale di Roma, nei procedimenti riuniti vertenti tra la C. S. C. Computer Sciences Corporation Italia s.r.l. e l’INPS ed altra, con ordinanza del 9 ottobre 2008, iscritta al n. 271 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Uficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell’anno 2009.
Visti gli atti di costituzione della C. S. C. Computer Sciences Corporation Italia s.r.l., dell’INPS. ed altra nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nell’udienza pubblica del 6 luglio 2010 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo; uditi gli avvocati Michel Martone per la C. S. C. Computer Sciences Corporation Italia s.r.l., Antonino Sgroi per l’I.N.P.S. ed altra e l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1. — Il Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, con ordinanza del 9 ottobre 2008, ha sollevato, in riferimento agli articoli 24, secondo comma, 111, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 3, del decreto-legge 8 aprile 2008, n. 59 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008, n. 101; nonché, in riferimento agli artt. 101, secondo comma, e 104, primo comma, Cost., questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dei commi 3 e 6 del medesimo art. 1, come risultante dopo la citata legge di conversione.
2. — Il rimettente premette di essere chiamato a pronunciare sulla tempestiva opposizione proposta da C. S. C. Italia s.r.l. avverso una cartella di pagamento, notificatale da Equitalia Esatri s.p.a., in qualità di agente per la riscossione dei tributi, con la quale le era stato intimato il versamento della complessiva somma di euro 938.836,32 – iscritta a ruolo dall’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) – a titolo di restituzione di sgravi contributivi, dei quali la stessa società aveva beneficiato per n. 121 contratti di formazione e lavoro stipulati nel periodo compreso tra il gennaio del 1997 e il maggio del 2001.
La restituzione era stata chiesta sulla base di una decisione adottata dalla Commissione delle Comunità europee l’11 maggio 1999, con la quale i menzionati benefici contributivi erano stati considerati aiuti di Stato non compatibili con il mercato comune, in assenza delle condizioni stabilite nella medesima pronuncia.
3. — L’opponente, nel quadro di una serie di eccezioni e difese, aveva sostenuto la legittimità delle agevolazioni contributive godute sulla base della normativa al tempo vigente in materia di contratti di formazione e lavoro, ed aveva chiesto la sospensione dell’efficacia esecutiva del ruolo.
4. — L’INPS, in proprio e per conto della società di cartolarizzazione S. C. C. I., si era costituita tempestivamente, ponendo in evidenza la legittimità della pretesa azionata, stante l’accertata incompatibilità con il mercato comune delle agevolazioni contributive; la sussistenza, in capo all’opponente, dell’onere di provare che i contratti di formazione e lavoro stipulati rispondessero ai requisiti individuati dalla menzionata decisione della Commissione come necessari per riconoscerne la compatibilità con il detto mercato comune; l’infondatezza delle altre eccezioni sollevate e dell’istanza di sospensione, peraltro in contrasto con l’efficacia diretta e vincolante degli ordini della Comunità.
Si era altresì costituita tardivamente in giudizio Equitalia Esatri s.p.a., in qualità di agente per la riscossione dei tributi, eccependo la tardività dell’opposizione ai sensi dell’art. 617 codice di procedura civile, nonché la propria carenza di legittimazione passiva sulle questioni relative al merito dell’opposizione e l’infondatezza delle domande proposte nei propri confronti.
5. — Il giudice a quo prosegue, esponendo che in udienza l’opponente aveva insistito per la sospensione dell’efficacia esecutiva del ruolo, segnalando l’esistenza di pericoli irreparabili per la vita della società qualora la pretesa azionata fosse stata posta in esecuzione, avuto riguardo alle condizioni economiche della società stessa.
Pertanto egli, con ordinanza del 28 dicembre 2007, aveva sospeso l’efficacia esecutiva della cartella di pagamento, ravvisando i gravi motivi di cui all’art. 24, comma 6, del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 (Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma dell’articolo 1 della L. 28 settembre 1998, n. 337).
6. — Il rimettente aggiunge che il 9 aprile 2008 è stato pubblicato il d.l. n. 59, poi convertito, a seguito del quale egli ha anticipato l’udienza al 17 giugno 2008, «al fine di assicurare il rispetto dei termini di cui al comma 3° della norma sopra citata». In tale udienza egli ha sospeso nuovamente l’efficacia esecutiva della cartella, avendo ravvisato «i presupposti di cui all’art. 1, comma 1°, del sopra citato d. l. 59/2008», nel frattempo convertito e, in particolare, un evidente errore nel calcolo dell’intera somma da recuperare e la sussistenza del «pericolo di un pregiudizio imminente e irreparabile», per l’ingente ammontare della somma richiesta, per le costanti perdite di bilancio registrate dalla società negli ultimi anni, per l’impossibilità di ottenere il
documento unico di regolarità contributiva (DURC) e di pretendere il pagamento di crediti scaduti nei confronti di pubbliche amministrazioni.
Il giudicante rileva ancora che, in corso di causa, l’INPS, pur ribadendo le proprie eccezioni e difese, ha dato atto di aver provveduto allo sgravio parziale dell’importo azionato con la cartella e, pertanto, di voler ridurre la propria domanda al pagamento della somma residua di euro 285.271,00, relativa ai benefici contributivi goduti dalla società per 41 lavoratori assunti con contratto di formazione e lavoro. L’opponente, dal canto suo, ha dato atto di aver ricevuto il parziale provvedimento di sgravio, insistendo per il totale annullamento della cartella esattoriale.
7. — In questo quadro il giudice a quo, richiamata la normativa sui contratti di formazione e lavoro, nonché il contenuto della decisione adottata l’11 maggio 1999 dalla Commissione delle Comunità europee, riferisce che tale decisione era stata impugnata dallo Stato italiano, il cui ricorso, però, è stato rigettato dalla Corte di giustizia delle Comunità europee con sentenza del 7 marzo 2002.
La stessa Corte, adita dalla Commissione, ha dichiarato che l’Italia, non avendo assunto nei termini assegnati tutte le misure necessarie per recuperare le somme presso i beneficiari, è venuta meno agli obblighi che le incombevano per effetto della medesima pronuncia. Pertanto «lo Stato italiano – e per esso l’INPS – avrebbe dovuto procedere a richiedere ai soggetti beneficiari delle agevolazioni contributive sopra citate il pagamento dei contributi dovuti in relazione a quei contratti di formazione e lavoro stipulati in assenza delle condizioni legittimanti indicate dalla decisione della Commissione europea dell’11.5.1999».
Ciò posto, il rimettente osserva che, nella materia oggetto del giudizio, l’onere di provare la sussistenza dei requisiti per poter beneficiare degli sgravi contributivi ricade, per costante giurisprudenza, sulla parte che ha ottenuto tali sgravi. Nel caso di specie, dunque, l’onere probatorio spetta all’opponente, che, al fine di fornire la detta prova, «ha prodotto copiosa documentazione di natura contabile (tra cui il libro matricola e diversi prospetti dell’incremento occupazionale realizzato nel periodo di riferimento) ed ha invocato l’ammissione di prova per testi su molte delle circostanze indicate in ricorso».
Il rimettente, al fine di verificare la fondatezza di quanto sostiene la società C. S. C., ritiene indispensabile disporre di ufficio una consulenza contabile che, in applicazione dei criteri stabiliti dalla Commissione europea con la menzionata decisione, e previo esame della documentazione esibita e di quella ritenuta necessaria per un corretto espletamento dell’incarico: 1) verifichi la sussistenza delle condizioni per procedere al recupero dei contributi in relazione a ciascuno dei 41 contratti di formazione e lavoro, oggetto di (residua) contestazione tra le parti; 2) in caso di risposta negativa (anche solo in parte) a tale quesito, determini l’ammontare dei contributi eventualmente da recuperare, anche in relazione alla regola cosiddetta de
minimis; 3) determini l’ammontare delle spese sostenute dall’opponente per la formazione del personale assunto con i contratti di formazione e lavoro, per i quali risultassero illegittime le esenzioni contributive godute, dei relativi oneri fiscali e delle spese per le cosiddette marche settimanali.
Il giudice a quo richiama il dettato dell’art. 1 del d.l. n. 59 del 2008 (nel testo risultante dalla legge di conversione) e rileva che la sospensione dell’efficacia esecutiva della cartella di pagamento è stata concessa, nel mutato contesto normativo, con ordinanza depositata l’11 luglio 2008. Pertanto, in applicazione del comma 3 della norma ora citata, il giudice deve decidere la causa nel termine complessivo di 90 giorni dalla data della sospensione. In difetto, la legge prevede le seguenti conseguenze: 1) l’ordinanza di sospensione «perde efficacia»; 2) il presidente di sezione riferisce al presidente del tribunale circa il mancato rispetto del suddetto termine da parte del giudice, «per le determinazioni di competenza».
Ad avviso del giudicante, la sospensione a tempo dell’efficacia esecutiva della cartella di pagamento sarebbe in contrasto, in primo luogo, con l’art. 24, secondo comma, Cost.
Infatti, tale sospensione sarebbe essenziale per un concreto e pieno esercizio del diritto di difesa, «nella misura in cui consente alla medesima parte – nella specie gravata del relativo onere probatorio – di richiedere l’espletamento di ogni attività istruttoria necessaria al fine di provare la fondatezza dei propri assunti, senza dover temere che la fisiologica durata del processo conseguente allo svolgimento di tale attività si ripercuota negativamente sulla propria situazione patrimoniale (anche in forza della quale la stessa ha ottenuto, come premesso, la sospensione dell’esecutività della cartella di pagamento opposta)». In altre parole, in forza del meccanismo in esame, il diritto di difesa della parte, che ha ottenuto la sospensione dell’esecutività della cartella, risulta di fatto tutelato al massimo per novanta giorni, decorsi i quali, a prescindere dalla (ovvia) persistenza dei requisiti richiesti, il provvedimento di sospensione perde comunque effetto, consentendo all’Istituto di agire in via esecutiva.
Né si potrebbe giungere a diversa conclusione valorizzando la circostanza che la norma censurata consente al giudice, «sulla base dei presupposti di cui ai commi 1 e 2», di confermare anche parzialmente la sospensione già concessa, fissando un termine di efficacia non superiore a sessanta giorni.
Invero, a prescindere dal rilievo che questo ulteriore termine non sarebbe idoneo a consentire la conclusione dell’istruttoria richiesta né il completamento della consulenza, è la previsione di un termine finale di efficacia entro il quale il processo deve essere concluso (pena la ripresa dell’esecutività provvisoria della cartella) a porsi in contrasto con il diritto costituzionale ad una piena ed effettiva difesa.
8. — Secondo il giudice a quo, la sospensione a tempo contrasterebbe anche con il disposto dell’art. 111, secondo comma, Cost., in quanto attribuisce all’INPS una posizione di indubbio quanto ingiustificato vantaggio nei confronti della controparte.
Infatti l’Istituto, trascorso un breve lasso di tempo a decorrere dall’emissione della sospensiva, può agire esecutivamente in forza di un titolo in relazione al quale il giudice ha già posto in luce sia un evidente errore nel calcolo di una parte rilevante della somma da recuperare, sia un concreto pericolo di un pregiudizio imminente e irreparabile derivante alla parte opponente dalla minacciata esecuzione forzata. Nel caso di specie, il concreto pericolo di tale pregiudizio imminente e irreparabile – che non è, per sua natura, un pericolo a tempo – rende palese lo squilibrio tra le posizioni processuali assunte dalle parti in causa: mentre l’INPS. si è limitato a richiedere alla società opponente il pagamento di tutti i contributi non versati in relazione ai 121 contratti di formazione e lavoro – salvo poi procedere, su invito del giudice ed all’interno del giudizio di opposizione, ad effettuare una verifica circa la fondatezza di tale pretesa e a procedere allo sgravio parziale – la società opponente ha dovuto proporre opposizione avverso una cartella di pagamento contenente una pretesa vistosamente errata in eccesso e dovrebbe anche riuscire, dopo aver ottenuto la sospensione dell’efficacia esecutiva della stessa, a provare la fondatezza delle proprie difese in relazione alla residua somma in contestazione nel termine massimo di 90 giorni, come se il periculum in mora, già riconosciuto dal giudice, avesse perduto ogni rilevanza una volta scaduto il termine sopra indicato.
Ad avviso del rimettente, la disposizione in esame, nella parte in cui introduce la suddetta sospensione a tempo, contrasterebbe, inoltre, con l’art. 117, primo comma, Cost., per violazione dell’obbligo internazionale assunto dall’Italia con la sottoscrizione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, il cui art. 6, primo comma, nel prescrivere il diritto di ogni persona ad un giusto processo dinanzi ad un tribunale indipendente ed imparziale, imporrebbe al potere legislativo di non intromettersi nell’amministrazione della giustizia allo scopo d’influire sulla singola causa o su di una determinata categoria di controversie; tale disposizione della CEDU, infatti, costituirebbe fonte interposta, secondo l’interpretazione fornita dalla Corte europea di Strasburgo sul punto, nel senso che la parità delle parti dinanzi al giudice implica la necessità che il potere legislativo non si intrometta nell’amministrazione della giustizia allo scopo d’influire sulla risoluzione della controversia o di una determinata categoria di controversie. Al riguardo, l’ordinanza di rimessione richiama la giurisprudenza della Corte di cassazione e della stessa Corte europea.
Il giudice a quo ritiene che le esigenze manifestate dal legislatore nell’emanare la disposizione censurata, dirette a consentire all’INPS un sollecito recupero degli aiuti di Stato non dovuti, non possano integrare le «imperiose ragioni d’interesse generale» richieste dalla Corte europea come condizione per superare il generale divieto di ingerenza. Lo Stato italiano – e per esso l’INPS – avrebbe dovuto
celermente richiedere ai soggetti beneficiari delle agevolazioni sopra citate il pagamento dei contributi dovuti in relazione non a tutti i contratti di formazione e lavoro stipulati, bensì soltanto a quei contratti posti in essere in assenza delle condizioni legittimanti indicate dalla medesima decisione; né la dichiarazione di inadempienza dell’Italia, contenuta nella sentenza della Corte di giustizia del 1° aprile 2004, potrebbe costituire un’imperiosa ragione di interesse generale per procedere esecutivamente nei confronti dei predetti beneficiari: il ritardo accumulato dallo Stato nel procedere ai recuperi dovuti non potrebbe incidere negativamente sul diritto di difesa di una delle parti e sul principio della loro parità davanti al giudice, e ciò sarebbe ancor più valido quando, come nel caso in esame, la norma introdotta sia a favore della parte che tale ritardo ha accumulato.
9. — Quanto alla disposizione dettata dal comma 6 della norma censurata, che prevede il dovere per il presidente di sezione di vigilare «sul rispetto dei termini di cui al comma 3» e di riferire «con relazione trimestrale, rispettivamente, al presidente del tribunale o della Corte d’appello per le determinazioni di competenza», il rimettente ritiene che essa sia lesiva dei princìpi di cui agli artt. 101, secondo comma, e 104, primo comma Cost.
Infatti, il legislatore avrebbe così introdotto «un inammissibile strumento di pressione sul giudice che, avendo riscontrato la sussistenza dei requisiti di cui al comma 1° della stessa norma, abbia disposto la sospensione dell’efficacia esecutiva della cartella opposta, e ciò al solo fine di ottenere una più celere definizione di una determinata categoria di processi in cui è direttamente (per il tramite dell’INPS) parte in causa ed all’interno dei quali – lo si è detto più volte ma giova ricordarlo – l’onere della prova grava sulla

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 1
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 art. 6
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