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Timestamp: 2019-02-22 14:55:55+00:00

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﻿ Sentencia 2011-00369 de julio 10 de 2014
SENTENCIA 2011-00369 DE 10 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:MEDICAMENTOS NO INCLUIDOS EN POS – REEMBOLSO. LOS RECURSOS DEL FOSYGA SON DINEROS PÚBLICOS QUE EL ESTADO DEBE CUIDAR, POR TANTO ES NECESARIO QUE EXISTAN PARÁMETROS PARA FIJAR EL VALOR DE LOS MEDICAMENTOS INTRAHOSPITALARIOS QUE SE HAN DE RECLAMAR AL FOSYGA POR PARTE DE LAS EPSSPOR TANTO SE AJUSTA A LA LEY EL PEDIR LA FACTURA QUE EXPIDE EL MEDICAMENTO, COMO PRUEBA PARA DESEMBOLSAR MEDICAMENTOS NO INCLUIDOS EN EL PLAN DE BENEFICIOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, EPS, FACTURA COMERCIAL, FOSYGA, PLAN OBLIGATORIO DE SALUD, EXCLUSIÓN DEL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD, RECOBRO AL FOSYGA
Sentencia 2011-00369 de julio 10 de 2014
Ref.: Exp. 2011-00369-00.
La disposición parcialmente acusada(3), consagra:
“RESOLUCIÓN 1089 DE 2011
Ministerio de la Protección Social(4)
Por la cual se modifica la Resolución 3099 de 2008, modificada por las Resoluciones 3754 de 2008 y 4377 de 2010(5).
ART. 1º—Adiciónase un literal al artículo 10 de la Resolución 3099 de 2008, modificado por los artículos 1º de la Resolución 3754 de 2008, 3º y 4º de la Resolución 4377 de 2010 y adicionado por el artículo 5º de la Resolución 4377 de 2010, con el siguiente contenido:
h) Cuando se trate de medicamentos que sean suministrados intrahospitalariamente, copia simple de la factura de venta o documento equivalente, expedida por el proveedor de la Institución Prestadora de Servicios de Salud —IPS—, la cual debe ceñirse a lo establecido en el literal c) del artículo 617 del Estatuto Tributario. La factura o documento equivalente, deberá identificar:
iii) cantidad del medicamento. (Negrillas y subrayas fuera de texto).
ART. 2º—Adiciónase un literal al artículo 11 de la Resolución 3099 de 2008, modificado por los artículos 2º de la Resolución 3754 de 2008 y 6º de la Resolución 4377 de 2010, con el siguiente contenido:
f) Cuando se trate de medicamentos que sean suministrados intrahospitalariamente, copia simple de la factura de venta o documento equivalente, expedida por el proveedor de la Institución Prestadora de Servicios de Salud —IPS—, la cual debe ceñirse a lo establecido en el literal c) del artículo 617 del Estatuto Tributario. La factura o documento equivalente, deberá identificar:
iii) cantidad del medicamento. (Negrilla fuera de texto)
ART. 3º—Adiciónanse unos literales al numeral i) del artículo 16 de la Resolución 3099 de 2008, modificado por el artículo 5º de la Resolución 3754 de 2008 y adicionado por el artículo 7º de la Resolución 4377 de 2020 con el siguiente contenido:
e) Cuando no se adjunte la factura de venta o documento equivalente, expedida por el proveedor de la Institución Prestadora del Servicio de Salud —IPS— (código 2-22)
f) Cuando la factura de venta o documento equivalente, expedida por el proveedor de la Institución Prestadora de Salud no cumpla con el literal c) del artículo 617 del Estatuto Tributario (Cód. 2-23).
ART. 4º (…)”
La demanda, en principio, pareciera referirse únicamente a la solicitud de nulidad del artículo 1º de la Resolución 1089 de 2011, a la cual aluden tanto el Ministerio demandado como la procuraduría delegada; sin embargo, del texto del concepto de violación que precisa el actor, se infiere que acusa también el artículo 2º ídem, por las mismas razones.
Los artículos 10º y 11 de la Resolución 3099 de 19 de agosto de 2008, “Por la cual se reglamentan los Comités Técnico - Científicos y se establece el procedimiento de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS, autorizados por Comité Técnico-Científico y por fallos de tutela”, con sus modificaciones y adiciones, incluidas las que consagran las disposiciones demandadas, prevén:
“ART. 10.—Requisitos especiales de la solicitud de recobros por medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el POS y autorizados por el Comité Técnico-Científico. La solicitud de recobro ante el Fosyga por concepto de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud, no incluidos en el POS y autorizados por el Comité Técnico-Científico, debe presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social o de la entidad que se defina para tal efecto.
vii) La identificación del o los servicios médicos y prestaciones de salud incluidas en el Plan Obligatorio de Salud, objetivo, frecuencia de uso, cantidad y tiempo total, que se reemplazan o sustituyen en el Plan Obligatorio de Salud equivalentes al o los servicios médicos y prestaciones de salud autorizados o negados;
c) Modificado por el art. 1, Resolución Min. Protección 3754 de 2008. El nuevo texto es el siguiente: Copia simple de la factura de venta o documento equivalente, expedida por el proveedor, la cual debe ceñirse a lo establecido en el literal c) del artículo 617 del Estatuto Tributario, con constancia de cancelación. La factura o documento equivalente, debe identificar:
En el evento que se realicen compras al por mayor y al proveedor le sea imposible identificar al paciente a quien le fue suministrado, el representante legal de la entidad administradora de planes de beneficios, deberá certificar bajo la gravedad del juramento tal circunstancia, indicando a qué factura imputa el respectivo medicamento, servicio médico o prestación de salud.
f) Adicionado por el art. 1º, Resolución Min. Protección 3754 de 2008, así: Justificación de la necesidad médica del medicamento en su denominación de marca cuando la autorización cumpla con las condiciones de la determinación de calidad, seguridad, eficacia y comodidad para el paciente, y que tal decisión se funda en la opinión científica de expertos en la respectiva especialidad y los efectos que concretamente tendría el tratamiento o el medicamento en el paciente.
g) Adicionado por el art. 5º, Resolución Min. Protección 4377 de 2010, así: Copia de la remisión al Invima de la justificación prevista en el literal anterior.
iii) cantidad del medicamento. (Se resalta fuera de texto)
En similar sentido el artículo 11, dispone:
La parte resaltada y subrayada es la que se demanda en este proceso; el actor considera que la exigencia a la EPS de presentar copia simple de la factura de venta o documento equivalente para hacer su solicitud y obtener el recobro de los medicamentos que no están en el Plan Obligatorio de Salud, que ha sido suministrado intrahospitalariamente, es un requisito ilegal, porque el que compra el medicamento (IPS - hospital) como el que factura (Proveedor de la IPS), son ajenos a la EPS.
En otras palabras, estima que la Empresa Prestadora de Servicios —EPS—, que es quien tiene el derecho al recobro ante el Fosyga de los medicamentos que no hacen parte del Plan Obligatorio de Salud que se suministran intrahospitalariamente por orden de fallos de tutela o por autorización del Comité Técnico Científico, es un tercero al margen de la relación comprador – vendedor, razón por la cual no es lógico, y por lo tanto ilegal, que se le exija un documento de una compraventa de la que no hace parte; que además es ilegal consagrar que de no conseguir el documento cabalmente, se vean sancionadas con la no aceptación de la solicitud de recobro.
Es de anotar que, en efecto, el artículo 3º transcrito de la Resolución parcialmente acusada, dispone adicionar el artículo 16 de la Resolución 3099 de 2008 (modificado y adicionado por otros actos administrativos) que consagra “Las solicitudes de recobro ante el Fosyga por concepto de medicamentos, servicio médico o prestación de salud no POS autorizados por el Comité Técnico-Científico o por fallos de tutela, quedarán en estado devuelto, por las causales y códigos que se señalan a continuación”; el mencionado artículo 3º de la Resolución acusada núm. 1089 de 2011, agrega dos causales, que tienen relación directa con las disposiciones acusadas, a saber: cuando no se adjunta la mencionada factura y cuando ésta no cumpla con los requisitos del Estatuto Tributario; de manera que el artículo tercero tiene una relación inescindible con las disposiciones acusadas, por lo que este artículo corre con la misma suerte de la decisión que tome la Sala respecto de los actos acusados.
- Normas que regulan la protección de los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud.
La Ley 100 de 1993, en su artículo 154, señala que el Estado intervendrá en el servicio público de Seguridad Social en Salud de conformidad con las reglas de competencia de que trata la Ley, y dentro del marco de la Constitución Política; que dicha intervención debe buscar garantizar la observancia de los principios constitucionales y los que rigen el servicio público esencial de seguridad social consagrados en sus artículos 2º(6) y 153(7), y “evitar que los recursos destinados a la seguridad social en salud se destinen a fines diferentes”.
El artículo 173, numeral 3º, dispone que es función del Ministerio expedir las normas administrativas de obligatorio cumplimiento, entre otras, para las Entidades Promotoras de Salud.
El Decreto 205 de 3 de febrero de 2003, “Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de la Protección Social y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 2º dispone que corresponde al Ministerio, entre otras, definir las políticas que permitan aplicar el principio de eficiencia(8) del Sistema de Protección Social, reglamentar las normas que regulan la Seguridad Social Integral, y velar por la viabilidad, estabilidad y equilibrio financiero de los Sistemas de Protección Social y Seguridad Social Integral.
La Ley 1122 de 9 de enero de 2007, “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, en su artículo segundo, parágrafo 4, señala que el Ministerio a partir de la expedición de la Ley ejerce las funciones propias del Consejo de Administración del Fosyga, al cual de conformidad con lo establecido en el Decreto 1283 de 1996, artículo 6, le correspondía, entre otras, la labor de determinar los criterios de utilización y distribución de los recursos del Fosyga.
Para la Sala, las disposiciones acusadas contienen medidas de protección que permiten el debido manejo y defensa de los recursos públicos, precisamente, en cumplimiento de los principios de eficiencia, moralidad y transparencia que deben regir las actuaciones administrativas, que el actor considera violados.
Como lo explica el Ministerio, se trata de una medida de seguridad, que permite corroborar que el valor que la EPS está recobrando al Fosyga por los medicamentos suministrados intrahospitalariamente sea el mismo que pagó a la IPS, lo que evita fraudes y pagos indebidos para proteger los recursos del Fondo, que permitan tener certeza de que el servicio recobrado efectivamente se prestó al usuario y que el valor que se está cobrando al Fosyga corresponde al costo en el que incurrió la EPS, a fin de evitar pagos indebidos y proteger el interés general.
No explica el actor los cargos por violación al artículo 156(9) de la Ley 100 de 1993, como era su deber de conformidad con el artículo 137 del Código Contencioso administrativo, que exige que debe explicarse el concepto de violación; y el artículo 182 de la Ley 1122 de 2007, que el actor considera violado, no existe, pues esta Ley solo consagra 46 artículos.
De otro lado, a juicio de la Sala, las disposiciones acusadas no están cambiando, alterando o modificando los requisitos que normas superiores señalan respecto del contenido de la factura, por el contrario, exigen que ésta cumpla con los requisitos fijados en el Estatuto Tributario.
Tampoco, como lo estima el actor, pretenden que las EPSs no reciban el reembolso de los dineros que tuvieron que desembolsar por medicamentos no incluidos en el plan de beneficios, pues lo que se está requiriendo con ellas es la prueba de su costo mediante la factura que expide el proveedor al hospital que suministra el medicamento, lo que tampoco indica que se esté dilatando y entorpeciendo el recobro.
Precisamente, los diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional traídos a colación por el actor y por el agente del Ministerio Público, a la par que han explicado el derecho que las EPSs tienen al recobro del valor de los beneficios no contemplados en el POS y señalado que el Ministerio debe adoptar medidas que garanticen que este sea ágil y asegure el flujo oportuno y suficiente de recursos al sistema de salud, han hecho énfasis en que el recobro debe tener controles efectivos y en que se debe mantener el equilibrio financiero.
Como bien lo explicó el procurador delegado, es evidente la preocupación por parte de los agentes que intervienen en el Sistema y la Corte Constitucional, tanto así, que ante la crisis financiera del sector salud que se presentó en el recobro ante el Fosyga, la Corte Constitucional ordenó al Ministerio crear instrumentos para rechazar o devolver solicitudes de recobro de medicinas que sobrepasan fraudulentamente el valor de referencia, lo que justifica solicitar la factura que expide el vendedor de la medicina al Hospital que la utiliza, como lo disponen las medidas acusadas.
El actor aduce motivos de inconveniencia, cuyo estudio no corresponde a esta Jurisdicción; lo cierto es que los recursos del Fosyga son dineros públicos que el Estado debe cuidar con recelo pues éstos son finitos y escasos, luego no se puede pretender, como lo considera aquél, que no existan parámetros para fijar el valor de los medicamentos intrahospitalarios que se han de reclamar al Fosyga por parte de las EPSs; en este caso, las normas acusadas han dispuesto que un instrumento pertinente y adecuado, factura que expide el proveedor del medicamento, sea la prueba del valor a solicitar, medida además eficaz para controlar los precios de los medicamentos en el mercado.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de julio de 2014».
3 Diario Oficial 48.036 de 8 de abril de 2011, que obra a folio 2 y siguientes del expediente.
El entonces Ministerio de la Protección Social, con fundamento en las facultades conferidas por el Decreto 4474 de 2010, expidió la Resolución 4316 de 2011, por medio de la cual se establecieron los valores máximos para el reconocimiento y pago de recobros por medicamentos no incluidos en los planes de beneficios con cargo a los recursos del Fosyga, como mecanismo de control financiero a los recursos del mismo; eso hizo viable eliminar como requisito para la presentación de recobros ante el Fosyga la presentación de la factura o documento equivalente cuando se tratara de “prestaciones de salud suministradas intrahospitalariamente, así como su consecuente causal de glosa, razón por la cual los artículos 1º, 2º y 3º de la Resolución 1089 de 2011 fueron derogados expresamente por medio de la Resolución 1701 de 2012.
4 En el año 2011 y mediante la Ley 1444 de 2011 el Ministerio de la Protección Social fue escindido en dos, pues según el artículo 7º de dicha ley se reformó el Ministerio de Protección Social, denominándose ahora Ministerio de Trabajo, y según el artículo 9º de la misma, se creó el Ministerio de Salud y de Protección Social, conformándose así el Ministerio de Salud y Protección Social por un lado y el Ministerio de Trabajo por el otro.
5 La Resolución 458 de 22 de febrero de 2013, “Por la cual se unifica el procedimiento de recobro ante el Fondo de solidaridad y garantía (Fosyga) y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 25, derogó expresamente la Resolución núm. 3099 de 2008, salvo lo dispuesto en sus artículos 1º al 8º, y, entre otras, las resoluciones 3754 de 2008, 4377 de 2010 y 1089 de 2011, y demás disposiciones que le sean contrarias.
6 Eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación.
7 Equidad, obligatoriedad, protección integral, libre escogencia, autonomía de instituciones, descentralización administrativa, participación social, concertación, y calidad.
8 El artículo 2º de la Ley 100 de 1993, define este principio en los siguientes términos: “a. Eficiencia. Es la mejor utilización social y económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente”.
9 ART. 156.—Características básicas del Sistema General de Seguridad Social en salud. ‘Artículo condicionalmente EXEQUIBLE’. El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características:
b) Todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, (…);
f) Por cada persona afiliada y beneficiaria, la Entidad Promotora de Salud recibirá una Unidad de Pago por Capitación —UPC—.
i) Las Instituciones Prestadoras de Salud son entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dentro de las Entidades Promotoras de Salud o fuera de ellas. (…) .
j) Con el objeto de asegurar el ingreso de toda la población al Sistema en condiciones equitativas, existirá un régimen subsidiado para los más pobres y vulnerables que se financiará (…).
m) ‘Aparte tachado INEXEQUIBLE’. El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, a que hacen referencia los artículos 171 y 172 de esta Ley, es el organismo de concertación entre los diferentes integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Sus decisiones serán obligatorias, podrán ser revisadas periódicamente por el mismo Consejo y deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional;
n) Las entidades territoriales, (…).

References: Resolución 
 artículo 10
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 5
 Resolución 
 artículo 617
 artículo 11
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 617
 artículo 16
 Resolución 
 artículo 5
 Resolución 
 artículo 7
 Resolución 
 artículo 617
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 617
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 11
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 16
 Resolución 
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 154
 artículo 173
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 156
 artículo 137
 artículo 182
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 7
 artículo 9
 Resolución 
 artículo 25
 Resolución 
 artículo 2