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Timestamp: 2016-10-28 12:20:09+00:00

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123 I 21219. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public du 4 juillet 1997 en la cause V. contre Conseil d'Etat du canton de Gen�ve (recours de droit public)
Art. 31 Cst.: autorisation d'exercer la profession de physioth�rapeute � titre d�pendant. Un �tranger exempt� des mesures de limitation et qui a droit au renouvellement de son autorisation de s�jour en vertu de l'art. 7 al. 1 LSEE peut se pr�valoir de la libert� du commerce et de l'industrie (consid. 2c; pr�cision de la jurisprudence). L'exigence du permis d'�tablissement pour pratiquer la profession de physioth�rapeute � titre d�pendant ne repose sur aucun int�r�t public pr�pond�rant (consid. 3c). Est �galement disproportionn�e l'obligation d'effectuer un stage dans un �tablissement public du canton (consid. 3d). Faits � partir de page 213
V., ressortissant belge, a obtenu un dipl�me de physioth�rapeute dans son pays d'origine le 1er juillet 1982; il a ensuite travaill� comme ind�pendant de 1984 � 1994, tout en poursuivant sa formation en Belgique et � l'�tranger. Le 20 avril 1995, il a �pous� une ressortissante suisse, install�e comme physioth�rapeute ind�pendante dans le canton de Gen�ve.
Par lettre du 5 d�cembre 1995, un physioth�rapeute du canton de Gen�ve a sollicit� l'autorisation d'engager V. en qualit� de physioth�rapeute d�pendant � 50%. Cette requ�te a toutefois �t� rejet�e par d�cision du Service du m�decin cantonal du 13 d�cembre 1995, au motif que seuls les porteurs de dipl�mes �trangers homologu�s par la Croix-Rouge, de nationalit� suisse ou titulaires d'un permis d'�tablissement, et qui ont accompli un stage pratique de deux ans, pouvaient �tre autoris�s � pratiquer � titre ind�pendant, aucune autorisation de pratiquer � titre d�pendant n'ayant �t� d�cern�e actuellement aux porteurs de dipl�mes �trangers. Le 5 avril 1996, le Service du m�decin cantonal a confirm� les informations donn�es � V. en pr�cisant que si ce dernier voulait travailler dans le canton de Gen�ve, il devait tout d'abord trouver un emploi dans un �tablissement public m�dical pour effectuer le stage de six mois lui permettant de faire homologuer son dipl�me par la Croix-Rouge suisse.
Le 18 avril 1996, V. a adress� formellement sa requ�te au Conseil d'Etat du canton de Gen�ve, autorit� comp�tente pour statuer en vertu de l'art. 4 de la loi genevoise sur l'exercice des professions de la sant�, les �tablissements m�dicaux et diverses entreprises du domaine m�dical du 16 septembre 1984 (en abr�g�: LEPS). Il a notamment produit une lettre de la Croix-Rouge suisse du 1er mars BGE 123 I 212 S. 2141993 attestant que la formation qu'il avait suivie en Belgique satisfaisait aux prescriptions et directives �mises � l'intention des �coles de formation pour physioth�rapeutes.
Par d�cision du 26 juin 1996, le Conseil d'Etat a rejet� la demande d'autorisation d'exercer la profession de physioth�rapeute � titre d�pendant, en retenant que l'int�ress� n'�tait pas titulaire d'un permis d'�tablissement et que son dipl�me n'avait pas �t� homologu� par la Croix-Rouge.
Agissant par la voie du recours de droit public, V. a demand� au Tribunal f�d�ral de constater l'inconstitutionnalit� de l'art. 19 al. 1er LEPS et d'annuler la d�cision du Conseil d'Etat.
Le Tribunal f�d�ral a admis le recours dans la mesure o� il �tait recevable et a annul� la d�cision attaqu�e.
1. c) La question de la qualit� pour recourir au sens de l'art. 88 OJ se d�termine en fonction des griefs soulev�s dans le recours (ATF 116 Ia 316 ss; WALTER K�LIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2�me �d. Berne 1994, p. 224/225). Comme le recourant se pr�vaut en l'esp�ce uniquement de l'art. 31 Cst., il y a donc lieu d'examiner au pr�alable si, en tant qu'�tranger, il a la facult� d'invoquer cette disposition et, partant, s'il a qualit� pour former un recours de droit public (art. 88 OJ; arr�t du 24 f�vrier 1984, publi� in ZBl 85/1984, consid. 1 p. 458).
2. a) A ce sujet, le recourant pr�tend que son statut d'�tranger mari� � une Suissesse lui conf�re un droit � une autorisation annuelle de s�jour en vertu de l'art. 7 al. 1 de la loi f�d�rale sur le s�jour et l'�tablissement des �trangers (LSEE; RS 142.20), de sorte qu'il a la facult� de se pr�valoir de la libert� du commerce et de l'industrie, au m�me titre qu'un �tranger au b�n�fice d'un permis d'�tablissement.
b) Alors que, jusqu'en 1982, seuls les citoyens suisses pouvaient invoquer l'art. 31 Cst. (PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Berne 1975, p. 277; R. RHINOW, Commentaire de la Constitution f�d�rale ad art. 31 Cst. n. 92 p. 31), le Tribunal f�d�ral a admis, dans un arr�t du 9 juillet 1982 (ATF 108 Ia 148 ss), qu'un �tranger �tabli non soumis � des restrictions particuli�res de politique �conomique, comme c'�tait le cas de la r�glementation de l'activit� de psychoth�rapeute dans le canton de B�le-Ville, pouvait se pr�valoir de l'art. 31 Cst. (consid. 2b p. 150); il a toutefois pr�cis� par la suite BGE 123 I 212 S. 215que la libert� du commerce et de l'industrie dont b�n�ficiait certaines professions, �tait limit�e par l'art. 69ter al. 1 Cst. et la l�gislation en mati�re de s�jour et d'�tablissement des �trangers (ATF 116 Ia 237 consid. 2c p. 239; cf. aussi ATF 114 Ia 307 ss). Il n'y avait ainsi aucune raison d'exclure de la protection de la libert� du commerce et de l'industrie l'�tranger au b�n�fice d'un permis d'�tablissement qui, de ce fait, n'�tait pas soumis � certaines restrictions de police des �trangers (ATF 119 Ia 35 consid. 2 p. 37; ATF 116 Ia 237 consid. 2 c et 2d p. 239/240). En revanche, dans la mesure o� un travailleur �tranger n'avait pas droit � une autorisation de s�jour en vertu de la l�gislation f�d�rale ou d'un trait� international, ni lui, ni son employeur ne pouvaient se plaindre d'une violation de l'art. 31 Cst. (ATF 114 Ia 307 consid. 3b p. 312; voir aussi arr�t non publi� du 23 ao�t 1994 en la cause M. c. DFI, consid. 3).
Le Tribunal f�d�ral a confirm� r�cemment cette jurisprudence dans un arr�t du 26 f�vrier 1997 (ATF 123 I 19 ss), � propos d'un �tranger qui �tait au b�n�fice d'une simple autorisation de s�jour renouvelable chaque ann�e (art. 5 al. 1 LSEE) et n'avait aucun droit de pr�sence en Suisse. Contrairement � l'�tranger poss�dant une autorisation d'�tablissement qui n'est soumis, quant � son activit� lucrative, � aucune restriction en mati�re de police des �trangers (art. 3 al. 10 du r�glement d'ex�cution de la LSEE: RSEE; RS 142.201), cet �tranger ne pouvait en effet pas prendre un emploi librement (art. 3 al. 3 LSEE) et restait soumis aux restrictions de l'ordonnance du Conseil f�d�ral limitant le nombre des �trangers du 6 octobre 1986, selon l'art. 2 lettre b de ce texte (OLE; RS 823.21). Au regard de ces diff�rences, le Tribunal f�d�ral a donc estim� qu'apr�s l'abandon du crit�re de la nationalit� suisse, il n'y avait aucun motif d'�largir le cercle des �trangers pouvant b�n�ficier de la protection d�coulant de l'art. 31 Cst. en supprimant l'exigence du permis d'�tablissement (ATF 123 I 19, consid. 2b p. 22).
c) En l'esp�ce, la distinction entre permis d'�tablissement et autorisation annuelle de s�jour n'est cependant plus adapt�e � la situation particuli�re du recourant qui, en tant qu'�tranger mari� � une Suissesse, poss�de un droit au renouvellement de son autorisation annuelle de s�jour jusqu'� ce qu'il obtienne le permis d'�tablissement apr�s cinq ans de mariage (art. 7 al. 1 LSEE). Son statut lui conf�re ainsi un droit de pr�sence en Suisse et a pour cons�quence que les dispositions de l'ordonnance limitant le nombre des �trangers ne lui sont applicables que de mani�re tr�s restrictive (art. 3 al. 1 lettre c OLE); en particulier, il est soustrait aux mesures de limitation BGE 123 I 212 S. 216(art. 12 ss OLE) et b�n�ficie de la r�gle de priorit� pour occuper un emploi, au m�me titre que les travailleurs indig�nes et les �trangers titulaires d'un permis d'�tablissement (art. 7 al. 2 OLE). Sous r�serve de ses conditions d'engagement qui doivent correspondre aux conditions de travail en usage dans la localit� et la profession en cause (art. 9 OLE), il n'est donc soumis � aucune restriction sur le march� de l'emploi. Dans la mesure o� il peut pratiquement exercer sa profession sans �tre limit� par des r�gles de police des �trangers et par le march� de l'emploi, rien ne s'oppose, du point de vue des droits constitutionnels, � ce qu'il puisse se pr�valoir de la protection de la libert� du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. Cela para�t m�me d'autant plus souhaitable que, sur le plan mat�riel, les restrictions cantonales relatives � l'acc�s � une profession qui ne reposent pas sur le droit f�d�ral de police des �trangers peuvent ainsi �tre examin�es au regard de la libert� du commerce et de l'industrie (ATF 116 Ia 237 consid. 2c p. 240). D�s lors que le recourant n'est pas assujetti aux mesures de limitation des �trangers et qu'il a le droit de s�journer durablement en Suisse, il faut admettre qu'il a la facult� de se pr�valoir de l'art. 31 Cst. pour pr�tendre que le refus d'autorisation de pratiquer sa profession de physioth�rapeute � titre d�pendant viole la libert� du commerce et de l'industrie.
d) Cette ouverture va au demeurant dans le sens de la politique g�n�rale des Etats qui lient la libert� d'exercer une profession au statut d'�tranger d�finitivement admis � s�journer dans le pays; tel est le cas de l'�tranger qui poss�de une autorisation d'�tablissement ou un droit de s�jour, de l'immigrant ou du r�sident privil�gi� (cf. WALTER A. STOFFEL, Die v�lkervertraglichen Gleichbehandlungsverpflichtungen der Schweiz gegen�ber den Ausl�ndern, in Etudes suisses de droit international, vol. 17, p. 264/265). Toutefois, en d�pit de la tendance actuelle de la doctrine qui estime opportun de traiter les �trangers et les Suisses de la m�me mani�re du point de vue des droits d�coulant de l'art. 31 Cst. (voir R. RHINOW, op.cit. n. 94 p. 32; PETER SALADIN, op.cit. p. 277; GEORG M�LLER, Handels- und Gewerbefreiheit; Legitimation des Ausl�nders zur staatsrechtlichen Beschwerde, recht 1983, no 3 p. 107; JEAN-FRAN�OIS AUBERT, Trait� de droit constitutionnel, vol. III, n. 1880 p. 238; CHRISTOPH ANDREAS ZENGER, Die Bedeutung der Freiheit wirtschaftlicher Entfaltung f�r eine freie Berufswahl, Diss. Berne 1985, p. 380), la question de savoir si la facult� d'invoquer l'art. 31 Cst. doit s'�tendre � tous les �trangers ayant un droit de pr�sence en Suisse et qui sont soustraits aux BGE 123 I 212 S. 217mesures de limitation pr�vues par l'ordonnance du Conseil f�d�ral n'a pas � �tre r�solue pour tous les cas qui pourraient se pr�senter. Il suffit en l'esp�ce de constater que le statut de conjoint �tranger d'un ressortissant suisse, au b�n�fice d'un droit � l'autorisation de s�jour et exempt� des mesures de limitation, permet � l'int�ress� de se pr�valoir de l'art. 31 Cst. En cons�quence, le recourant a qualit� pour recourir au sens de l'art. 88 OJ.
3. a) La libert� du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. prot�ge toute activit� �conomique priv�e exerc�e � titre professionnel et tendant � l'obtention d'un gain ou d'un revenu (ATF 119 Ia 378 consid. 4b p. 381); elle vaut donc aussi pour l'activit� de physioth�rapeute. La libert� du commerce et de l'industrie n'est toutefois pas absolue. Elle n'est garantie que sous r�serve de la l�gislation f�d�rale (art. 31 al. 1 Cst.) et les cantons peuvent �galement apporter, en vertu de l'art. 31 al. 2 Cst., des restrictions de police au droit d'exercer librement une activit� �conomique. Les restrictions cantonales doivent cependant reposer sur une base l�gale, �tre justifi�es par un int�r�t public pr�pond�rant et, selon le principe de la proportionnalit�, se limiter � ce qui est n�cessaire � la r�alisation des buts d'int�r�t public poursuivis (ATF 122 I 130 consid. 3a p. 133; ATF 121 I 129 consid. 3b p. 131/132, 326 consid. 2b p. 329; ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 69/70, 126 consid. 4a p. 132, 286 consid. 2c/cc p. 290). De surcro�t, elles ne peuvent se fonder sur des motifs de politique �conomique et intervenir dans la libre concurrence pour favoriser certaines branches d'activit� ou certaines formes d'exploitation en dirigeant l'�conomie selon un certain plan, � moins que cela ne soit pr�vu par une disposition constitutionnelle sp�ciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; ATF 119 Ia 348 consid. 2b p. 353/354 et les arr�ts cit�s). L'exigence d'une autorisation pour l'exercice d'une profession d�termin�e constituant une atteinte grave � la libert� du commerce et de l'industrie (ATF 122 I 130 consid. 3a/bb p. 134 et les arr�ts cit�s), le Tribunal f�d�ral examine librement - sous la seule r�serve de la retenue qu'il s'impose s'agissant des questions d'appr�ciation et de la prise en compte des circonstances locales - si la mesure contest�e repose sur une base l�gale suffisante, r�pond � un int�r�t public pr�pond�rant et respecte le principe de la proportionnalit� (ATF 120 Ia 67 consid. 3a p. 72; ATF 118 Ia 175 consid. 3a p. 181).
b) Le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve a refus� de d�livrer au recourant l'autorisation d'exercer la profession de physioth�rapeute � titre d�pendant en se fondant sur l'art. 19 LEPS qui dispose: BGE 123 I 212 S. 218
"1 L'exercice des professions d'infirmier ou d'infirmi�re, de sage-femme,
de physioth�rapeute, de masseur-kin�sith�rapeute et de p�dicure est r�serv�
aux ressortissants suisses et aux �trangers au b�n�fice de l'autorisation
d'�tablissement, titulaires du dipl�me d�livr� � l'issue des �tudes dans
l'une des �coles genevoises des professions de la sant�.
2 Le cas �ch�ant, d'autres titres attestant une formation compl�te
peuvent �tre admis, � savoir:
a) les dipl�m�s d�livr�s par une �cole suisse ou �trang�re, reconnus et
homologu�s par la Croix-Rouge suisse en ce qui concerne les professions
d'infirmi�re et de sage-femme;
b) les dipl�mes d�livr�s par une �cole suisse et jug�s �quivalents par
le m�decin cantonal se pronon�ant sur mandat de la commission, en ce qui
concerne les autres professions �nonc�es � l'alin�a 1.
Le Tribunal f�d�ral a d�j� eu l'occasion de se prononcer sur la constitutionnalit� de cette disposition dans ses arr�ts du 9 juin 1995 en les causes Pagnard et Sch�nhaus contre Conseil d'Etat du canton de Gen�ve (ce dernier arr�t �tant publi� in SJ 1995 p. 713 ss), o� il s'agissait d'un ressortissant fran�ais au b�n�fice d'un permis d'�tablissement et d'une Suissesse, tous deux titulaires de dipl�mes fran�ais reconnus par la Croix-Rouge suisse, qui avaient sollicit� l'autorisation de pratiquer � titre ind�pendant. Le Tribunal f�d�ral avait alors jug� que l'art. 19 LEPS �tait incompatible avec la Constitution f�d�rale, dans la mesure o� cette disposition excluait tous les porteurs de dipl�mes �trangers de la profession de physioth�rapeute, quelles que soient leurs qualit�s professionnelles attest�es par un certificat de capacit� et leur exp�rience (voir SJ 1995 p. 717). Depuis ces arr�ts, le Conseil d'Etat interpr�te l'art. 19 LEPS en ce sens que des autorisations peuvent �tre d�livr�es aux porteurs de dipl�mes �trangers � condition qu'ils soient Suisses ou �trangers au b�n�fice d'un permis d'�tablissement et que leur dipl�me ait �t� reconnu par la Croix-Rouge suisse, ce qui implique notamment que le candidat ait exerc� sa profession � plein temps pendant une ann�e au moins apr�s la fin de sa formation, dont six mois au minimum en Suisse avec une appr�ciation satisfaisante de ses sup�rieurs (voir art. 6 et 7 du r�glement du Comit� central de la Croix-Rouge suisse du 11 d�cembre 1991 concernant l'enregistrement des porteurs de titres professionnels en physioth�rapie). A ces conditions s'ajoute, pour l'exercice ind�pendant de la profession, l'exigence du stage pratique d'une dur�e minimale de deux ans, dans le cabinet d'un physioth�rapeute autoris� ou dans un �tablissement priv� de physioth�rapie, BGE 123 I 212 S. 219qui n�cessite que le candidat obtienne pr�alablement l'autorisation d'exercer sa profession � titre d�pendant (voir art. 108 LEPS et 139 al. 1 du r�glement d'ex�cution de la LEPS du 9 novembre 1983).
Dans le cas particulier, le Conseil d'Etat n'a pas mentionn� � juste titre l'exigence du stage pratique de deux ans, qui ne s'applique pas aux requ�tes pour l'exercice de la profession � titre d�pendant (art. 107 al. 2 LEPS). Il a donc refus� l'autorisation sollicit�e, non seulement parce que le recourant n'�tait pas titulaire d'un permis d'�tablissement, mais aussi parce que l'appr�ciation des ses qualifications professionnelles, dans la lettre que lui a adress�e la Croix-Rouge suisse le 1er mars 1993, ne pouvait �tre assimil�e � une reconnaissance de son dipl�me par cette institution.
c) En ce qui concerne l'exigence du permis d'�tablissement, il faut tout d'abord relever que le recourant ne peut tirer aucun droit � un tel permis du Trait� d'�tablissement entre la Suisse et la Belgique du 4 juin 1887 (RS 0.142.111.721) qui, comme toutes les conventions internationales de ce type, joue un r�le tr�s limit� depuis la premi�re guerre mondiale et ne s'applique, selon accord tacite et r�ciproque des Etats contractants, qu'aux ressortissants �trangers d�j� titulaires d'une autorisation d'�tablissement (ATF 119 IV 65 consid. 1a p. 67ss; ATF 106 Ib 125 consid. 2b p. 127). Cette exigence appara�t toutefois disproportionn�e dans le cas d'un physioth�rapeute pour lequel aucune n�cessit� de protection de la sant� publique ne justifie un long s�jour pr�alable en Suisse; il n'y a pas non plus de motif d'exiger qu'il soit assimil� aux us et coutumes du pays comme pour les avocats (ATF 119 Ia 35 ss; arr�t B. du 27 avril 1993 publi� in SJ 1993 p. 665 ss). En outre, compte tenu de la situation particuli�re de l'�tranger ayant �pous� une Suissesse (voir supra consid. 2c), l'obligation d'attendre le permis d'�tablissement auquel l'int�ress� a droit apr�s cinq ans de mariage (art. 7 al. 1 LSEE), avant de pouvoir pratiquer sa profession � titre d�pendant, ne repose sur aucun int�r�t public pr�pond�rant. En tant qu'il impose aux �trangers ayant le droit de s�journer durablement en Suisse d'�tre au b�n�fice d'une autorisation d'�tablissement pour pratiquer la profession de physioth�rapeute � titre d�pendant, l'art. 19 al. 1 LEPS est donc contraire � l'art. 31 Cst.
d) Quant au dipl�me belge du recourant, le canton peut naturellement en v�rifier lui-m�me l'�quivalence ou exiger, comme en l'esp�ce, son enregistrement aupr�s de la Croix-Rouge suisse, ce qui n�cessite une pratique de douze mois, dont six mois au minimum en Suisse. Pour satisfaire � cette exigence, le canton devrait toutefois BGE 123 I 212 S. 220permettre � titre provisoire un travail d�pendant chez un physioth�rapeute autoris� � pratiquer de fa�on ind�pendante dans le canton de Gen�ve, sinon l'enregistrement du dipl�me �tranger ne peut pas avoir lieu (voir Bulletin de la F�d�ration suisse de physioth�rapie no. 12 d�cembre 1996). En l'occurrence, le refus d'accorder l'autorisation sollicit�e oblige le recourant, soit � travailler dans un autre canton, par exemple dans le canton de Vaud o� il avait �t� autoris� � pratiquer � titre d�pendant dans les �tablissements sanitaires publics ou priv�s, soit � effectuer un travail pr�alable d'au moins six mois dans un h�pital public du canton de Gen�ve. Or, l'exigence du travail hors du canton de Gen�ve est manifestement excessive et viole le principe de la proportionnalit�. Quant � l'obligation de faire le stage dans un �tablissement public du canton, elle para�t contraire au syst�me m�me de l'art. 107 al. 2 LEPS, r�glant les conditions d'exercice de la profession � titre d�pendant, et de l'art. 109 LEPS, prescrivant que l'autorisation de pratiquer � titre d�pendant conf�re � son titulaire le droit d'exercer sa profession sous la responsabilit� d'un physioth�rapeute autoris� � pratiquer � titre ind�pendant ou dans un service hospitalier sp�cialis� en physioth�rapie. Au regard de ces dispositions, on ne voit en effet pas pourquoi le stage de six mois en Suisse, exig� pour la reconnaissance du dipl�me par la Croix-Rouge, ne pourrait pas s'effectuer aussi bien chez un physioth�rapeute autoris� que dans un service hospitalier. Du point de vue de la protection de la sant� publique, il n'y a donc aucune raison de pr�tendre que la surveillance assur�e par un physioth�rapeute autoris� � pratiquer de fa�on ind�pendante serait moindre que celle exerc�e dans un service hospitalier.
Ind�pendamment de la question de la reconnaissance du dipl�me du recourant par la Croix-Rouge suisse, qui a au demeurant constat� que la formation de l'int�ress� remplissait les conditions requises pour la profession, il faut admettre que, dans la mesure o� la d�cision attaqu�e refuse au recourant l'autorisation de pratiquer � titre d�pendant chez un physioth�rapeute reconnu et l'oblige indirectement � travailler dans un �tablissement public du canton de Gen�ve, elle impose une exigence disproportionn�e, qui constitue une violation de l'art. 31 Cst.

References: Art. 31
 art. 31
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 6
 art. 108
 ATF