Source: https://leg16.camera.it/561?appro=627&Codice+del+processo+amministrativo
Timestamp: 2020-06-04 05:54:58+00:00

Document:
Lo schema predisposto dal Consiglio di Stato e l'esame alla Camera
L'attuazione della delega: decreto legislativo 104/2010 e prime correzioni
Le disposizioni generali (Libro I)
Il processo amministrativo di primo grado (Libro II)
Le impugnazioni (Libro III)
Ottemperanza e riti speciali (Libro IV)
Norme finali (Libro V)
Norme di attuazione, transitorie e di coordinamento
La legge 69/2009 ha delegato il Governo al riassetto della disciplina del processo amministrativo; in attuazione della delega è stato emanato il decreto legislativo 104/2010 che contiene, in allegato, il Codice del processo amministrativo, entrato in vigore il 16 settembre 2010. Disposizioni correttive sono state poi introdotte dal decreto legislativo 195/2011 e dal decreto legislativo 160/2012.
L’articolo 44 della legge 69/2009 reca una delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo amministrativo. Il termine per l’esercizio della delega era fissato in un anno dall’entrata in vigore della legge (scadeva quindi il 4 luglio 2010).
Finalità della delega è l’adeguamento della disciplina del processo davanti ai Tribunali amministrativi regionali (TAR) e al Consiglio di Stato alla giurisprudenza costituzionale e delle giurisdizioni superiori (e il coordinamento con la disciplina del processo civile), nonché la concentrazione delle cautele (comma 1). L’art. 44 prevede inoltre l’adeguamento della legislazione delegata ai principi direttivi generali (art. 20, comma 3) della “legge Bassanini 1” (L. 59/1997) in quanto applicabili e individua i seguenti principi e criteri direttivi specifici:
assicurare la snellezza, concentrazione ed effettività della tutela per garantire la durata ragionevole del processo anche grazie al ricorso all’informatizzazione delle procedure, la razionalizzazione dei termini e l’estensione delle funzioni istruttorie monocratiche nonché l’individuazione di misure volte allo smaltimento dell’arretrato;
disciplinare azioni e funzioni del giudice riordinando le norme vigenti sulla giurisdizione amministrativa e i casi di giurisdizione estesa anche al merito, nonché la disciplina dei termini di decadenza e prescrizione delle azioni e la tipologia dei provvedimenti giudiziali, nonché prevedendo le pronunce idonee a soddisfare le pretese della parte vittoriosa;
riordinare e razionalizzare i riti speciali e le materie in cui si applicano;
unificare e razionalizzare la disciplina del processo amministrativo sul contenzioso elettorale, introducendo anche la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie concernenti atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, mediante la previsione di un rito abbreviato in camera di consiglio che consenta la risoluzione del contenzioso in tempi compatibili con gli adempimenti organizzativi del procedimento elettorale e con la data di svolgimento delle elezioni;
unificare e razionalizzare la disciplina della riassunzione del processo e dei relativi termini;
riordinare la tutela cautelare, anche generalizzando quella ante causam, nonché il procedimento cautelare davanti al giudice amministrativo in caso di ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato, prevedendo: l’impossibilità di trattare la domanda interinale prima della presentazione della richiesta di udienza da parte del ricorrente; in caso di istanza cautelare ante causam, la perdita di efficacia della tutela interinale concessa in caso di mancata notifica nei termini del ricorso introduttivo del giudizio (e dell’istanza di fissazione di udienza per la trattazione del merito), o comunque nei 60 giorni dall’istanza cautelare; nel caso di accoglimento della domanda cautelare, l’impossibilità di revocare l’istanza di fissazione di udienza e la celebrazione dell’udienza di merito entro un anno;
riordinare il sistema delle impugnazioni, individuando le disposizioni applicabili, mediante rinvio a quelle del processo di primo grado, e disciplinando la concentrazione delle impugnazioni, l’effetto devolutivo dell’appello, la proposizione di nuove domande, prove ed eccezioni.
Il comma 3 prevede l’abrogazione espressa delle disposizioni riordinate o incompatibili, e richiede un opportuno coordinamento con le disposizioni non abrogate; in ogni caso, viene fatta salva l’applicazione dell’articolo 15 delle preleggi (abrogazione tacita per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l’intera materia già regolata dalla legge anteriore).
Il comma 4 dell’art. 44 disciplina la procedura di adozione dei decreti delegati. La disposizione prevede l’ adozione dei decreti legislativi, su proposta del Presidente del Consiglio e con il parere del Consiglio di Stato e delle commissioni parlamentari competenti (entrambi da rendere entro quarantacinque giorni dalla richiesta, decorsi i quali i decreti possono essere comunque emanati). Il medesimo comma consente al Governo di delegare al Consiglio di Stato la stesura dell’articolato ai sensi dell’articolo 14, n. 2, del TU sul Consiglio di stato (R.D. 26 giugno 1924 n. 1054). A tal fine, il Consiglio di Stato può utilizzare magistrati di tribunale amministrativo regionale, esperti esterni e rappresentanti del libero foro e dell’Avvocatura generale dello Stato e non è richiesto il parere del Consiglio di stato. La norma precisa la totale gratuità dell’attività di tali soggetti.
Il medesimo comma 4 reca inoltre la delega per l’emanazione dei decreti correttivi (entro 2 anni dall’entrata in vigore della legislazione delegata), richiamando a tal fine procedure, principi e criteri direttivi previsti per l’emanazione dei decreti originari.
Per la redazione dello schema di decreto legislativo il Governo si è avvalso della facoltà di delegare al Consiglio di Stato la stesura dell’articolato ai sensi del sopra richiamato articolo 14, n. 2, del TU sul Consiglio di stato.
E' stata a tal fine istituita dal Consiglio di Stato una commissione speciale a composizione mista, che ha registrato la presenza di consiglieri di Stato, magistrati di TAR, magistrati della Cassazione, un rappresentante dell’Avvocatura dello Stato ed esponenti del mondo accademico e forense. La Commissione ha acquisito i pareri del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, delle associazioni rappresentative dei magistrati amministrativi, del Consiglio nazionale forense, dell’Organismo unitario dell’avvocatura, dell’Associazione italiana dei professori di diritto amministrativo, dell’Associazione degli studiosi del processo amministrativo e della Società italiana degli avvocati amministrativisti.
Sullo schema di decreto legislativo (A.G. 212), la Commissione giustizia della Camera aveva espresso il parere nella seduta del 16 giugno; anche la Commissione affari costituzionali aveva esaminato il Codice, deliberando specifici rilievi nella medesima data.
Acquisito sullo schema il parere delle competenti commissioni parlamentari il Governo ha emanato il decreto legislativo 104/2010 che consta di due soli articoli (l'articolo 1 approva il Codice e l'articolo 2 fissa la sua entrata in vigore al 16 settembre 2010), cui è allegato il Codice del processo amministrativo.
Alla fine di agosto 2011 il Governo ha presentato alle Camere uno schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al codice del processo amministrativo (A.G. 399). Su tale provvedimento, che intendeva apportare limitate modifiche al codice alla luce delle questioni emerse nella prima prassi applicativa, la Commissione giustizia ha reso un parere favorevole con condizioni e osservazioni nella seduta del 9 novembre 2011. Il Governo ha dunque emanato il decreto-legislativo 195/2011.
Il 30 luglio 2012, un secondo schema di decreto correttivo del Codice del processo amministrativo (AG 499) è stato presentato alle Camere per il parere. Il provvedimento introduce disposizioni correttive ed integrative di natura tecnica volte a rendere più funzionali alcuni istituti processuali e ad adeguarli alle indicazioni della Corte costituzionale. Sullo schema la Commissione giustizia, nella seduta del 12 settembre 2012, ha reso un parere favorevole con condizioni. Il Governo ha dunque emanato il decreto legislativo 160/2012.
Il Codice del processo amministrativo, anche a seguito dell'entrata in vigore dei due decreti legislativi integrativi e correttivi, consta oggi di cinque libri.
Il libro I del Codice contiene le disposizioni generali, suddivise nei seguenti cinque titoli:
i principi e gli organi della giurisdizione amministrativa (Titolo I);
le parti e i difensori (Titolo II);
le azioni e le domande (Titolo III);
le pronunce giurisdizionali (Titolo IV);
le disposizioni di rinvio (Titolo VI).
In particolare, per quanto riguarda i principi generali (articoli 1-3), si segnalano:
il richiamo, oltre che ai principi costituzionali, anche ai principi del diritto europeo (art. 1). La relazione illustrativa spiega che per “principi del diritto europeo” devono intendersi non solo i principi del diritto comunitario, ma anche quelli derivanti dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo;
l’esplicitazione del principio costituzionale del giusto processo, da cui deriva il richiamo ai principi della parità delle parti, del contraddittorio, della motivazione degli atti e della ragionevole durata del processo (art. 2);
come ulteriore corollario della ragionevole durata e in ossequio al principio dell’economia dei mezzi processuali, l’espressa previsione della redazione degli atti di parte e del giudice in modo sintetico.
Per quanto riguarda gli organi della giurisdizioni amministrativa (artt. 4-6), il codice disciplina la composizione dei collegi giudicanti dei TAR e del Consiglio di Stato, con norme che sostanzialmente riprendono la disciplina previgente (artt. 10 della legge TAR n. 1034 del 1971 e dagli articoli 1 e 5 della legge n. 186 del 1982) e rinviano allo statuto speciale e alle relative norme di attuazione per la disciplina del TAR Trentino-Alto Adige e per la disciplina dell’appello avverso le pronunce del TAR Sicilia innanzi al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana.
Il TAR del Trentino, che ha anche un’autonoma sezione per la provincia di Bolzano, è disciplinato dagli articoli 78 ss. dello statuto speciale (l. cost. n. 5 del 1948). Il D.P.R. n. 426 del 1984 reca la relativa disciplina attuativa. Il d.lgs. n. 373 del 2002 reca la disciplina dell’organizzazione e del funzionamento del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione Siciliana.
Per quanto concerne la giurisdizione del giudice amministrativo il Codice (artt. 7-12) enuclea il contenuto dei tre diversi tipi di giurisdizione:
giurisdizione di legittimità: sono attribuite al giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle P.A., comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma;
giurisdizione esclusiva: nelle materie indicate dall'art. 133 del Codice il giudice amministrativo conosce, pure a fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi. L’articolo 133 definisce tali materie, sia riprendendo i casi previsti dalle disposizioni vigenti, sia introducendo ulteriori specifiche ipotesi di giurisdizione esclusiva;
giurisdizione di merito: nelle materie indicate dall'art. 134 del Codice il giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione. L'art. 134 opera un ridimensionamento di queste materie rispetto alla disciplina previgente. La norma di delega reca infatti uno specifico criterio nel senso del riordino dei casi di giurisdizione estesa al merito, anche mediante soppressione delle fattispecie non più coerenti con l’ordinamento vigente.
Con riferimento alla disciplina delle questioni di giurisdizione, si segnalano le seguenti importanti novità:
vengono recepite le indicazioni della giurisprudenza della Cassazione in materia di cd. giudicato implicito sulla giurisdizione, da cui derivano limiti alla rilevazione del difetto di giurisdizione nei giudizi di impugnazione. In particolare, in primo grado il difetto di giurisdizione è rilevabile anche d’ufficio; nei giudizi di impugnazione è rilevato solo se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione. Si ricorda che le Sezioni Unite della Corte di cassazione (sentenza 9 ottobre 2008, n. 24883), fornendo un’interpretazione restrittiva dell’art. 37 c.p.c., hanno affermato che la questione di giurisdizione non è più sollevabile dalle parti o d’ufficio se nei precedenti gradi di giudizio non si sia posto il problema in modo esplicito; ciò in quanto si formerebbe un giudicato interno sulla questione di giurisdizione, anche in ragione di principi di economia processuale e di ragionevole durata del giudizio;
viene affermato il principio della translatio iudicii, da cui deriva che la domanda giudiziaria proposta innanzi ad un giudice privo di giurisdizione conserva i suoi effetti sostanziali e processuali presso il giudice munito della giurisdizione. Si prevede, inoltre, la possibilità per il giudice di concedere la rimessione in termini per errore scusabile rispetto alle preclusioni e alle decadenze intervenute e l’efficacia delle misure cautelari adottate dal giudice privo della giurisdizione per un tempo non superiore a 30 giorni dalla pubblicazione del provvedimento che dichiara il difetto di giurisdizione. Il principio della translatio iudicii, anticipato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 77 del 2007, è stato esplicitamente affermato dall’articolo 59 della legge 69/2009, avente portata generale e riferito anche al giudice amministrativo.
La proponibilità della domanda di regolamento preventivo di giurisdizione e la previsione della compromettibilità delle controversie concernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione esclusiva riprendono la normativa previgente (rispettivamente, art. 30 l. TAR e art. 6, l. 205 del 2000).
In materia di competenza, il Codice del processo amministrativo (artt. 13-16) amplia i casi di competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma (inserendo nell'art. 134 del Codice anche le controversie in materia di rimozione di amministratori locali e di scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose) e attribuisce invece al TAR Lombardia, sede di Milano, le controversie relative ai poteri esercitati dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas). Più in generale, ai fini della determinazione della competenza per territorio, il Codice conferma il criterio della sede dell’organo o dell’ente che ha emanato l’atto e rafforza quello dell’efficacia territoriale dell’atto (criterio ritenuto prioritario secondo l’orientamento prevalente); nel caso quindi di atti aventi efficacia limitata alla circoscrizione di un TAR è competente quest’ultimo rispetto al TAR della circoscrizione in cui ha sede l’amministrazione. Per contrastare il fenomeno delle cd “migrazioni cautelari” del ricorrente alla ricerca della sede del Tar che si prevede possa accogliere una sospensiva cautelare, il d.lgs. 160/2012 ha chiarito come la competenza territoriale da cui deriva l’interesse ad agire in giudizio attrae a sé anche quella sui relativi provvedimenti endoprocessuali, come quelli cautelari. Viene confermato, quindi, che sulla sospensiva può pronunciarsi solo il giudice adito per il ricorso principale, ove si ritenga competente.
Con riferimento alla disciplina delle questioni di competenza, sulle quali è intervenuto il secondo correttivo del Codice del processo amministrativo, si segnala:
che il rilievo dell'incompetenza (art. 15) è soggetto a specifiche preclusioni. In particolare, il giudice adito può sollevare d’ufficio la questione di competenza solo fino al momento in cui il giudizio è deciso in primo grado (si intende così evitare che difetti di competenza possano essere eccepiti in una fase avanzata del processo se non addirittura a conclusione del giudizio di merito). Anche in assenza di domanda cautelare (la cui decisione comporta sempre una preventiva verifica della competenza), le parti possono richiedere al Tar una verifica della competenza entro il termine per la costituzione in giudizio. In tal caso, il presidente del collegio fissa una immediata camera di consiglio per l’adozione dell’ordinanza che decide sulla competenza; se la parte riassume la causa davanti al giudice che l’ordinanza ha individuato come competente non può più proporre regolamento di competenza davanti al Consiglio di Stato. L'ordinanza può essere impugnata mediante proposizione del regolamento di competenza, sia d’ufficio (da parte del giudice dichiarato come competente) che ad opera delle parti;
che anche il regolamento di competenza davanti al Consiglio di Stato (art. 16) è soggetto al rispetto di specifici termini, decorrenti dall’ordinanza che decide sulla competenza: l’istanza di regolamento va, infatti, notificata alle altre parti entro 30 gg. dalla notificazione dell’ordinanza (ovvero 60 gg. dalla sua pubblicazione) nonché depositata, con gli atti ritenuti utili alla decisione, entro 15 gg. (dalla stessa notificazione dell’ordinanza) presso la segreteria del Consiglio di Stato. Viene, poi, precisato come i Tar siano vincolati non solo dall’ordinanza del Consiglio di Stato sul regolamento di competenza ma anche dall’analoga ordinanza pronunciata (a seguito di difetto di competenza del giudice di primo grado rilevato d’ufficio) dal Consiglio di Stato in sede di appello cautelare (ai sensi dell’art. 62, comma 4, del Codice).
In relazione agli organi della giurisdizione amministrativa, il codice fa rinvio al codice di procedura civile per la disciplina delle cause di astensione e ricusazione del giudice e detta una disciplina specifica della domanda di ricusazione (artt. 17 e 18); quanto invece agli ausiliari del giudice, il Codice detta una specifica disciplina dei verificatori e dei consulenti tecnici del giudice (art. 19) e inserisce nella categoria degli ausiliari anche il commissario ad acta, nominato dal giudice (nell’ambito della giurisdizione di merito, e in particolare del giudizio di ottemperanza) allorché il giudice medesimo deve sostituirsi all’amministrazione (art. 21).
Tale espressa qualificazione è volta a superare un contrasto giurisprudenziale in merito alla natura di tale figura: secondo la tesi maggioritaria, il commissario è un organo ausiliario del giudice; secondo altra tesi, è invece qualificabile come organo straordinario dell’amministrazione. La diversa qualificazione della figura incide in concreto sul regime di impugnazione dei relativi atti: secondo la prima interpretazione, essi sono impugnabili con reclamo al giudice dell’ottemperanza; secondo la seconda interpretazione, invece, seguendo la stessa sorte dei provvedimenti emanati dall’amministrazione, sono impugnabili secondo la procedura ordinaria. Per la prima tesi, cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 30 agosto 2001, n. 4583; per la seconda tesi, Cons. di Stato, Sez. VI, 24 marzo 1988, n. 353.
Con riferimento alle parti e ai difensori il Codice (artt. 22-26):
conferma la necessità nei giudizi amministrativi dell’assistenza di un avvocato (ammesso al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori per i giudizi innanzi al Consiglio di Stato), salve le ipotesi nelle quali le parti possono stare in giudizio personalmente;
specifica che la procura alle liti comprende anche quella per proporre motivi aggiunti e ricorso incidentale, salvo che sia diversamente disposto;
in materia di spese processuali, anche a seguito dei due decreti correttivi, conferma il rinvio alla disciplina del processo civile e precisa che la decisione sulle spese deve essere presa tenendo conto dell'obbligo che le parti hanno di redigere atti sintetici e chiari. Atti troppo prolissi o redatti in maniera poco chiara da parte degli avvocati costituiscono, quindi, elemento di valutazione del giudice nella decisione sulle spese processuali. Il Codice introduce inoltre la possibilità di condanna della parte soccombente al pagamento di una sanzione pecuniaria in misura compresa tra il doppio e il quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo, quando la parte abbia agito o resistito temerariamente in giudizio.
Il Titolo III del Libro I disciplina il contraddittorio (artt. 27-28) riprendendo la disciplina previgente con l’esplicitazione che, nelle more dell’integrazione, il giudice può pronunciare provvedimenti cautelari interinali. In materia di intervento di terzi nel processo, si segnala l’introduzione di una forma di intervento per ordine del giudice, azionabile anche su istanza di parte quando il giudice ritenga opportuno che il processo si svolga anche nei confronti di un terzo.
Quanto alle azioni esercitabili innanzi al giudice amministrativo(artt. 29-32), accanto all'azione di condanna, all’azione di annullamento e all’azione avverso il silenzio, in recepimento di una condizione contenuta nel parere della Commissione giustizia, il Codice introduce l'azione volta all'accertamento della nullità, da proporre entro il termine di decadenza di centottanta giorni. Con riferimento all’azione diretta ad ottenere il risarcimento del danno, disciplinata nell'ambito dell'azione di condanna, il Codice si colloca in una posizione intermedia nel contrasto tra giurisprudenza amministrativa e ordinaria in ordine alla sussistenza della cd. pregiudiziale amministrativa (ovvero il necessario previo annullamento della determinazione amministrativa per potere invocare il risarcimento del danno), prevedendo la proponibilità di tale azione anche in via autonoma, ma solo entro limiti determinati (anche temporali) ed esclusivamente nei casi di giurisdizione esclusiva.
Con riferimento alle pronunce giurisdizionali (artt. 33-37), il Codice del processo amministrativo conferma l’esecutività delle sentenze di primo grado. Tra le novità recate dal codice, in particolare con riferimento alle sentenze di merito, si segnalano:
la precisazione dei limiti dell’azione di condanna al rilascio di un provvedimento richiesto. L’azione deve, infatti, essere proposta contestualmente all'azione di annullamento del provvedimento di diniego o all'azione avverso il silenzio. Quindi nell'atto di ricorso contro l'inerzia della pubblica amministrazione o contro un provvedimento che respinge una istanza si deve inserire la domanda di condanna specifica dell'amministrazione resistente. Il giudice potrà pronunciare sulla fondatezza dell’azione solo quando si tratta di attività vincolata della PA o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione;
l’affermazione del principio generale secondo il quale il giudice può pronunciarsi solo in relazione a poteri amministrativi già esercitati (la relazione illustrativa del Codice spiega l’esclusione della possibilità per il giudice di pronunciarsi in relazione a poteri amministrativi non ancora esercitati in ragione dell’esigenza di “evitare domande dirette ad orientare l’azione amministrativa pro futuro, con palese violazione del principio della divisione dei poteri”);
nel caso in cui, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulti più utile per il ricorrente, l’accertamento dell’illegittimità dell’atto solo se permane un interesse a fini risarcitori;
in caso di condanna pecuniaria, la possibilità per il giudice di stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un certo termine e, nel caso di mancata conclusione di un accordo o di inadempimento del medesimo, la possibilità di attivare il giudizio di ottemperanza;
l’esplicita inclusione della cessata materia del contendere tra le sentenze di merito (le altre cause di estinzione del processo – mancata prosecuzione o riassunzione del processo nel termine; perenzione; rinuncia – vengono invece accertate con pronunce di rito).
Il Codice reca un’espressa e generale disciplina dell’istituto della rimessione in termini per errore scusabile, per la cui applicazione richiede la presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o gravi impedimenti di fatto.
Le disposizioni di rinvio
Gli artt. 38 e 39 del Codice operano il rinvio interno al Libro II, per la disciplina del processo amministrativo; tale disciplina, se non espressamente derogata, si applica anche alle impugnazioni e ai riti speciali; il rinvio esterno alle disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali, con l’ulteriore precisazione dell’applicabilità alle notificazioni del codice di procedura civile e delle leggi speciali concernenti la notificazione degli atti giudiziari in materia civile.
Il Libro II del Codice disciplina il processo amministrativo di primo grado ed è articolato nei seguenti 9 titoli:
procedimento cautelare;
Per quanto riguarda l'atto introduttivo del giudizio e la costituzione delle parti, il Codice (artt. 40-51) disciplina il ricorso al TAR prevedendone un contenuto minimo (tra i nuovi elementi necessari del ricorso si segnalano l’indicazione dei mezzi di prova nonché i provvedimenti che si chiedono al giudice; rispetto alla disciplina previgente, invece, l’indicazione dell’atto impugnato è eventuale in quanto il ricorrente potrebbe chiedere il solo risarcimento del danno). Quali ulteriori elementi di novità, si segnalano:
la previsione di un unico termine per il deposito del ricorso e degli altri atti processuali soggetti a preventiva notificazione, fissato in 30 giorni dall’ultima notifica dell’atto da depositare; il Codice, in conformità con consolidata giurisprudenza costituzionale (tra le altre, C. Cost, sentt. 107/2004; 154/2005), precisa inoltre che è possibile depositare l’atto, anche se non ancora pervenuto al destinatario, fin dal momento della perfezione della notificazione per il notificante (ovvero con la consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario);
una specifica norma dedicata ai motivi aggiunti con cui i ricorrenti, principali e incidentali, possono proporre nuove ragioni a sostegno del ricorso ovvero domande nuove, in ogni caso connesse a quelle già proposte;
una disciplina del ricorso incidentale che individua come soggetti legittimati le parti resistenti e i controinteressati, mentre le altre parti possono solo presentare memorie e documenti; conformemente alla prevalente giurisprudenza, oggetto del ricorso, oltre all’atto impugnato, può essere anche l’atto ad esso connesso, potendo quindi riguardare domande “il cui interesse sorge in dipendenza della domanda proposta in via principale”;
l’introduzione, nelle controversie relative a diritti soggettivi, della possibilità di proporre domande riconvenzionali dipendenti da titoli già dedotti in giudizio;
la possibilità per le parti intimate costituitesi in giudizio di indicare anche i mezzi di prova di cui intendono valersi (il previgente art. 22 legge TAR prevedeva solo la possibilità di fare istanze, produrre documenti e memorie);
una specifica disciplina del riparto di competenza tra TAR e loro sezioni distaccate;
una disciplina della trasposizione davanti al TAR del giudizio di opposizione al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per motivi di legittimità;
l’esclusione, per esigenze di economia processuale, dell’obbligo di integrazione del contraddittorio in caso di manifesta irricevibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso;
una specifica disposizione sull’intervento volontario in causa, la cui disciplina è assimilata a quella generale del ricorso;
la previsione di un intervento per ordine del giudice, introdotto ex novo dal legislatore, azionabile anche su istanza di parte, quando il giudica ritenga opportuno che il processo si svolga anche nei confronti di un terzo.
Quanto alla disciplina dei termini (artt. 52-54), il Codice anzitutto ne sancisce la perentorietà. In particolare, si precisa la possibile abbreviazione dei termini processuali fino alla metà in caso di urgenza; si ammettono forme di notifica anche per via telematica o fax e direttamente dal difensore; per i termini computati a ritroso, diversamente da quanto previsto dal codice di rito civile, si anticipa la scadenza del termine stesso al giorno antecedente non festivo, anziché al giorno seguente. Nell’ottica della concentrazione e riduzione dei tempi, si stabilisce il carattere eccezionale dell’autorizzazione collegiale al deposito di memorie e documenti oltre il termine.
Il procedimento cautelare
La norma di delega (art. 44, comma 2, lett. f) prevede il riordino della tutela cautelare, anche generalizzando quella ante causam, prevedendo in particolare che:
la domanda di tutela interinale non possa essere trattata fino a quando il ricorrente non presenta istanza di fissazione di udienza per la trattazione del merito;
in caso di istanza cautelare ante causam, il ricorso introduttivo del giudizio sia notificato e depositato, unitamente alla relativa istanza di fissazione di udienza per la trattazione del merito, entro i termini di decadenza previsti dalla legge o, in difetto di essi, nei sessanta giorni dalla istanza cautelare, perdendo altrimenti ogni effetto la concessa tutela interinale;
nel caso di accoglimento della domanda cautelare, l’istanza di fissazione di udienza non possa essere revocata e l’udienza di merito è celebrata entro il termine di un anno.
In attuazione della norma di delega, la disciplina dettata Titolo II del Libro II (artt. 55-62) ha natura sostanzialmente innovativa rispetto alla normativa previgente. L’intervento apportato dal Codice reca in primo luogo una sistemazione organica della materia e poi:
conferma la necessaria sussistenza dei due tradizionali presupposti della tutela cautelare (periculum in mora e fumus boni juris) e la struttura del giudizio cautelare articolato in una fase collegiale ed una fase monocratica, eventuale ed anticipatoria;
rafforza il contraddittorio e la tempestività del procedimento;
in relazione al diverso grado di urgenza (rispettivamente "pregiudizio grave ed irreparabile", "estrema gravità ed urgenza" ed "eccezionale gravità ed urgenza") articola i tipi di tutela in sede cautelare, prevedendo rispettivamente le misure cautelari collegiali, monocratiche e ante-causam (in particolare, la nuova forma di tutela ante causam, attivabile già prima della proposizione del ricorso principale, viene prevista nei casi di eccezionale gravità ed urgenza tali da non consentire nemmeno la dilazione fino alla data della camera di consiglio;
stabilisce che la richiesta di fissazione dell’udienza di merito diventi condizione di procedibilità dell’azione in sede cautelare (sia nella tutela richiesta in sede collegiale che in quella monocratica).
Con riferimento specifico alla tutela cautelare collegiale:
viene stabilito, a fini di tempestività della procedura, che sulla domanda cautelare il collegio si pronunci nella prima camera di consiglio successiva al ventesimo giorno dal perfezionamento dell’ultima notificazione e al decimo giorno dal deposito del ricorso (in precedenza ex art. 36 RD 642/1907, la trattazione della domanda cautelare in sede camerale non poteva avvenire prima del decorso di 10 giorni liberi dalla data dell’ultima notifica, esclusi i casi di cui all’art. 23-bis i cui termini sono dimezzati);
in relazione al contraddittorio cautelare è sempre permessa la costituzione delle parti in giudizio fino all’udienza camerale; i difensori sono sentiti se lo richiedano ma con il limite di svolgimento in forma orale delle proprie difese;
è previsto un termine di 2 giorni prima della camera di consiglio per la produzione di memorie e documenti delle parti; eccezionalmente si potranno produrre documenti direttamente in udienza, su autorizzazione del collegio;
si prevede, in via generale, che l’ordinanza collegiale di sospensiva che concede la tutela cautelare deve sempre contenere la fissazione della data di discussione dell’udienza di merito (che, come detto, va richiesta prima della domanda cautelare stessa, ex art. 55, comma 4); lo stesso può fare il Consiglio di Stato, in sede di riforma dell’ordinanza cautelare di primo grado mediante la ritrasmissione della stessa al TAR per la rapida fissazione dell’udienza. La finalità è quella di evitare l’eccessiva durata delle misure cautelari prima del loro riassorbimento nella decisione sul ricorso principale;
viene esplicitamente chiarito che presupposto dell’adozione di misure cautelari è la ritenuta sussistenza della competenza da parte del giudice adito;
è ampliato l’ambito oggettivo della revoca-modifica-riproposizione del provvedimento cautelare collegiale (potrà dipendere – non solo da fatti sopravvenuti – ma anche da fatti anteriori sconosciuti prima della domanda nonché dalle ipotesi che attualmente giustificano la richiesta di revocazione nel processo civile ex art. 395).
In relazione alla tutela cautelare monocratica, volta all’adozione di misure cautelari provvisorie:
è confermata la necessità dell’estrema gravità ed urgenza alla base della domanda di tutela;
è attribuito un maggior ruolo al presidente del tribunale, sia in relazione alle notificazioni che all’integrazione del contraddittorio; particolare rilievo assume la possibilità - prima dell’emanazione del decreto – di sentire le parti disponibili fuori dell’udienza, senza formalità ed anche separatamente.
Nel caso sia di tutela cautelare collegiale sia monocratica è confermata la possibilità di subordinare la concessione o il diniego della misura cautelare collegiale alla prestazione di cauzione, anche fideiussoria; con previsione riferita esclusivamente alle misure cautelari collegiali, si prevede che il provvedimento che dispone la garanzia dovrà anche indicarne specificamente l’oggetto, le modalità della prestazione nonché il termine di adempimento.
Per quanto poi riguarda la nuova disciplina della tutela cautelare ante causam, essa sostanzialmente riprende la disciplina della tutela monocratica, salvo il presupposto “rafforzato” della gravità ed urgenza che qui diventa eccezionale anziché estrema (e che non consente, quindi, nemmeno la previa notificazione del ricorso e la domanda di misure cautelari provvisorie con decreto presidenziale). La decisione sull’istanza cautelare, da parte del presidente o di un magistrato da lui delegato, è adottata a seguito di un escussione delle parti solo eventuale, omessa ogni formalità. Il decreto pronunciato ante causam che rigetta l’istanza cautelare non è impugnabile, fatta salva la possibile riproposizione di analoga tutela dopo l’avvio del giudizio di merito; il decreto di accoglimento, anch’esso non appellabile, è sempre modificabile e revocabile fin quando conserva efficacia.
Tra le ulteriori novità in materia di procedimento cautelare, si segnalano le seguenti:
la decisione sulle spese del giudizio cautelare, presa con l’ordinanza che decide sulla relativa domanda, perde il carattere di provvisorietà che la caratterizzava ai sensi dell'art. 21, comma 11, TAR; la predetta pronuncia può essere modificata espressamente solo da una sentenza «di merito», in coerenza con i principi processualcivilistici;
la previsione che la proposizione di motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza preclude la possibile definizione del giudizio di merito già in fase cautelare;
la revisione dei termini di proposizione dell’appello cautelare (in particolare, il termine ordinario, dalla notifica dell’ordinanza è dimezzato da 60 a 30 gg.).
Il titolo III del Libro II (artt. 63-69) conferma la competenza presidenziale all’istruttoria e, di converso, non istituzionalizza - come da più parti richiesto - la figura del giudice istruttore. Tra le novità più significative della nuova disciplina si richiamano:
l’ammissione in generale della prova testimoniale da parte del giudice, su istanza di parte, assunta in forma scritta; in precedenza il giudice amministrativo poteva ammettere la prova testimoniale nelle sole controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva ed in sede di giurisdizione di merito;
una specifica ed articolata disciplina della verificazione e della consulenza tecnica d’ufficio; la competenza ad ammettere tali atti istruttori appartiene al solo collegio.
Il titolo IV (artt. 70-76) è articolato in tre capi relativi, rispettivamente alla riunione dei ricorsi, alla discussione ed alla deliberazione del collegio. Tra le novità di tale parte del Codice si segnalano:
la riduzione di termini procedurali. Il termine per la richiesta di fissazione dell’udienza di discussione passa da 2 anni ad un anno; il termine per la nomina del giudice relatore passa da 40 a 30 giorni dall’udienza;
l’introduzione di una procedura accelerata quando l’oggetto della causa verte su un’unica questione di diritto: su accordo delle parti, l’udienza di discussione è fissata dal presidente con priorità;
la possibile presentazione prima dell’udienza di discussione di note di replica;
l’obbligo del giudice di segnalare alle parti eventuali questioni rilevabili d’ufficio emerse dopo la chiusura dell’istruttoria se queste debbano essere poste alla base della sentenza; in tal caso assegna un termine di 30 gg.alla parti per il deposito di memorie; la norma, evidentemente, mira a garantire l’integrità del contraddittorio su ogni passaggio del processo.
Il titolo V (artt. 77-80) riguardale le possibili vicende anomale del processo amministrativo e si caratterizza per:
l’introduzione di una più articolata disciplina della querela di falso. L’art. 77 precisa che la deduzione della falsità di un documento presuppone o l’avvenuto avvio o l’intenzione di avviare (chiedendo al giudice amministrativo un termine entro cui proporla) la relativa azione davanti al giudice ordinario competente; fino alla decisione del giudice ordinario sul documento falso è sospeso il giudizio del collegio; pena l’estinzione del ricorso, la parte che ha dedotto il falso deve depositare copia autentica della sentenza del giudice ordinario entro 90 giorni dal suo passaggio in giudicato;
il rinvio alla disciplina del codice di procedura civile in relazione alle cause di sospensione e interruzione del processo amministrativo; per la sospensione, in particolare si opera un rinvio anche alle altre leggi ed al diritto dell’Unione europea (la disposizione intende forse riferirsi al caso di sospensione del processo a seguito del deferimento alla Corte di giustizia dell’UE di questioni di interpretazione della normativa europea);
la previsione dell’appellabilità delle ordinanze di sospensione ex art. 295 c.p.c. (sospensione necessaria per la risoluzione di controversie dalla cui decisione dipenda la decisione della causa);
in caso di sospensione del processo (per cause o questioni pregiudiziali), viene introdotta una specifica disciplina della riassunzione del medesimo: in analogia con la disciplina del rito civile si prevede un termine di 90 gg. (dalla comunicazione dell’atto che determina il venir meno della causa sospensiva) per chiedere la fissazione dell’udienza;
la possibile prosecuzione del processo interrotto - senza bisogno di riassunzione - mediante semplice istanza di nuova fissazione dell’udienza; in caso di mancata istanza, è ridotto a 90 giorni (dalla conoscenza legale dell'evento interruttivo) il termine per l’eventuale riassunzione.
Il titolo VI (artt. 81-85) concerne le cause di perenzione e di rinuncia. Le principali novità del Codice mirano alla limitazione del periodo di stasi dei giudizi amministrativi. Si prevede, in particolare:
la riduzione da 2 anni ad 1 anno del termine di perenzione del giudizio, in assenza di un qualsiasi atto di procedura;
nell’ipotesi di ricorsi ultraquinquennali (di cui all’art. 9, comma 2, della legge 205/2000), confermato il termine di 180 giorni per la nuova istanza di fissazione dell’udienza, si prevede la verifica del perdurare dell’interesse del ricorrente alla decisione; in mancanza, il presidente dichiara la perenzione del ricorso con decreto;
una specifica disciplina della rinuncia al ricorso. Tra le novità previste dall’art. 84 si segnalano: la possibile compensazione delle spese (attualmente, onere del solo rinunziante); l’introduzione di un termine di 10 giorni per notificare la rinuncia alle altre parti (alla mancata opposizione consegue l’estinzione del processo, per carenza di interesse alla prosecuzione); la previsione secondo la quale il giudice, dopo la proposizione del ricorso, può desumere anche da fatti e atti univoci delle parti nonché dai loro comportamenti la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione della causa;
il rito semplificato e l’adozione con decreto presidenziale della decisione dichiarativa dell’estinzione e dell’improcedibilità del ricorso; rispetto a quanto previsto dall'art. 23, ultimo comma, L. TAR, è espunto il riferimento all’obbligo di deposito in segreteria (entro 10 gg. dall’ultima notifica) dell’eventuale atto di opposizione al collegio avverso il decreto; si prevede inoltre che l’estinzione e l’improcedibilità siano dichiarate con sentenza (anzichè con decreto) quando le relative condizioni si verifichino o vengano accertate durante l’udienza di discussione.
Correzione di errore materiali dei provvedimenti del giudice
Il titolo VII del libro II consta del solo art. 86, che disciplina il procedimento di correzione dell'omissione o dell'errore materiale del giudice in camera di consiglio sia in caso di accordo che di dissenso delle parti; la precedente disciplina, in caso di dissenso, richiedeva invece che la correzione fosse disposta con ordinanza del collegio assunta con procedimento ordinario.
Il titolo VIII è composto da un solo art. 87, relativo alle udienze pubbliche e ai procedimenti camerali. La disposizione conferma che le udienze – salvo quelle camerali - sono, di regola, pubbliche e, conformemente a quanto stabilito dal codice di rito civile per l’udienza di discussione della causa (art. 128), si prevede che la mancata osservanza della pubblicità costituisca causa di nullità. Il primo decreto correttivo (d.lgs. 195/2011)ha aggiunto che – fermo il regime pubblico delle udienze – il presidente del collegio può disporre che le stesse si svolgano a porte chiuse in presenza di ragioni di sicurezza dello Stato, di ordine pubblico o di buon costume, in coerenza con quanto previsto nel processo civile.
Anche per le udienze in camera di consiglio è introdotta una disciplina modellata su quella del processo civile ma meno formale e con dimezzamento dei termini processuali, salvo specifiche eccezioni (resta fermo l’art. 116, comma 1, che prevede un termine di 30 giorni per la proposizione del ricorso, nonché del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti nel rito in materia di accesso ai documenti amministrativi; la disposizione prevede poi l’esclusione dal dimezzamento dei termini per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti “di primo grado” e non anche quelli di appello).
Non costituisce motivo di nullità della decisione la trattazione in pubblica udienza di un giudizio da svolgere, ai sensi della stessa norma, con rito camerale.
Il Libro II del Codice si conclude col titolo IX, relativo alla sentenza (artt. 88-90) che integra le disposizioni del titolo IV sulle pronunce giurisdizionali. Nella disciplina del contenuto della sentenza si segnalano i seguenti elementi di novità:
l’indicazione del giudice adito e del collegio che l’ha pronunciata;
l’indicazione delle domande avanzate al giudice;
nell’esposizione succinta della motivazione, la possibilità di rinvio a precedenti conformi (come già previsto nel processo ordinario in forza dell’art. 118 disp. attuaz. c.p.c.);
il dispositivo della sentenza deve sempre contenere la pronuncia sulle spese di giudizio;
l’impossibilità di citare autori giuridici in forza del rinvio all’applicazione dell’art. 118, terzo comma, delle disposizioni di attuazione del codice civile.
La disciplina della pubblicazione e comunicazione della sentenza appare sostanzialmente identica a quella previgente mentre novità sono contenute nella disposizione sulla pubblicità della sentenza come contributo alla riparazione del danno. Tale disposizione in particolare prevede che quando la pubblicazione, per estratto, su giornali, radio, TV e rete Internet, può contribuire a “risarcire” il danno, compreso quello subito per aver, la parte soccombente, agito in giudizio con malafede o colpa grave (art. 96 c.p.c.), il giudice, su istanza di parte, ordina la pubblicazione della sentenza sui media a cura e spese del soccombente. La mancata pubblicazione nei termini ordinati dal giudice permette alla parte danneggiata di provvedervi in prima persona, salvo il suo diritto di ripetizione nei confronti dell’obbligato.
Il Libro III reca disposizioni generali applicabili alle impugnazioni e la disciplina degli specifici mezzi di impugnazione (appello, revocazione, opposizione di terzo, ricorso per cassazione per i motivi inerenti alla giurisdizione): salvo espresse deroghe, anche alle impugnazioni si applicano la disciplina del processo amministrativo di primo grado e le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali.
Il libro III si suddivide in cinque titoli, relativi a:
impugnazioni in generale;
revocazione;
Per quanto riguarda la disciplina generale (artt. 91-99), si segnalano le disposizioni del Codice in materia di:
termini per impugnare: viene previsto un termine comune ai diversi rimedi (60 giorni dalla notificazione della sentenza); in mancanza di notificazione, viene esplicitata l’operatività anche nel processo amministrativo del “termine lungo” per impugnare (previsto nel processo civile dall’art. 327 c.p.c.): tale termine viene fissato in sei mesi dalla pubblicazione della sentenza;
luogo di notificazione delle impugnazioni e deposito del ricorso. Viene disciplinato il caso di esito negativo della notificazione per trasferimento del domiciliatario di cui l’impugnante non abbia avuto conoscenza legale (prevedendosi la fissazione di un termine per il completamento o la rinnovazione della notificazione) e non si richiede che la copia della sentenza impugnata (da depositare insieme al ricorso e alla prova delle avvenute notificazioni) sia autentica;
parti del giudizio di impugnazione: viene confermato l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale è sufficiente che l’atto di appello sia notificato ad una sola delle parti vittoriose in primo grado; provvederà successivamente il giudice a ordinare l’integrazione del contraddittorio (salvo prevedersi, per esigenze di economia processuale, che se il Consiglio di Stato ritiene l’impugnazione manifestamente priva di un presupposto processuale o manifestamente infondata può pronunciare la sentenza senza ordinare l’integrazione del contraddittorio);
impugnazioni incidentali: viene confermata la riunione delle impugnazioni proposte separatamente contro la medesima sentenza (in applicazione della disciplina delle impugnazioni incidentali contenuta negli artt. 333 e ss. c.p.c. espressamente richiamata), con la precisazione che, in caso di mancata riunione di più impugnazioni proposte contro la stessa sentenza, la decisione di una delle impugnazioni non determina l’improcedibilità delle altre. Il provvedimento ammette la possibilità dell’impugnazione incidentale tardiva ai sensi dell’art. 334 c.p.c. (impugnazione incidentale del convenuto e dei soggetti chiamati a integrare il giudizio nelle cause inscindibili) anche rispetto a capi autonomi della sentenza. L’impugnazione incidentale può essere proposta oltre il termine per impugnare ma entro 60 giorni dalla notificazione dell’impugnazione e, secondo quanto previsto anche dall’articolo 334 c.p.c., perde efficacia se l’impugnazione principale è dichiarata inammissibile;
deferimento all’adunanza plenaria: si prevede che quest’ultima possa comunque enunciare il principio di diritto nell’interesse della legge anche quando dichiara il ricorso irricevibile, inammissibile o improcedibile ovvero l’estinzione del giudizio; in tali casi, la pronuncia dell’adunanza plenaria non ha effetto sulla sentenza impugnata.
Per quanto riguarda le altre disposizioni generali, in materia di intervento nel giudizio di impugnazione viene sostanzialmente confermata la disciplina recata dall’articolo 37 reg. proc. Cons. Stato (art. 97) e in materia di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata e di misure cautelari il codice rinvia alla disciplina prevista per il procedimento di appello contro le ordinanze cautelari (art. 98).
Il Codice (artt. 100- 105) attribuisce la legittimazione ad appellare, oltre che alle parti fra le quali sia stata pronunciata la sentenza di primo grado, anche all’interventore in primo grado, ma nei limiti in cui sia portatore di una posizione autonoma. Tale limitazione recepisce i principi espressi dal Consiglio di Stato (Adunanza plenaria, 8 maggio 1996, n. 2), che chiarisce che sono legittimati ad appellare anche i soggetti “portatori di un interesse legittimo, di una situazione di vantaggio in ordine ad un bene della vita dipendente dal potere amministrativo cui quel bene è soggetto, ma dotato di autonomia”.
Il legislatore introduce anche nel processo amministrativo l’istituto della riserva facoltativa d’appello contro le sentenze non definitive (previsto dall’art. 340 c.p.c.); l’atto con il quale si esprime la riserva deve essere notificato entro il termine per l’appello e depositato nei successivi 30 giorni presso la segreteria del TAR.
Il ricorso deve anche contenere le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata; il codice precisa che si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado che non siano state espressamente riproposte. Il Codice conferma inoltre l’operatività del divieto dello ius novorum anche nel processo amministrativo, da cui discende la non proponibilità di nuove domande o nuove eccezioni non rilevabili d’ufficio. In linea con la giurisprudenza, non viene considerata nuova domanda ed è pertanto proponibile in appello la richiesta di interessi ed accessori maturati dopo la sentenza impugnata (oltre che il risarcimento dei danni subiti dopo la sentenza). Un temperamento al divieto di ius novorum in appello è rappresentato dalla proponibilità di motivi aggiunti nel caso in cui la parte venga a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado da cui emergano vizi degli atti o dei provvedimenti impugnati.
In merito poi al regime probatorio, il codice riprende la giurisprudenza più recente che ammette nuove prove nei limiti in cui il collegio le ritenga indispensabili ai fini della decisione della controversia o la parte dimostri di non avere potuto proporli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile (da ultimo, Cons. Stato, 14 aprile 2006, n. 2107).
Con riferimento, infine, alla definizione del giudizio d’appello, il Codice individua tassativamente i casi in cui la controversia viene rimessa al primo giudice (e non, quindi, definita direttamente in appello): mancata integrazione del contraddittorio, lesione del diritto di difesa di una delle parti, nullità della sentenza, nonché le ipotesi in cui viene riformata la sentenza che ha declinato la giurisdizione o pronunciato sulla competenza o ha dichiarato l’estinzione o la perenzione del giudizio. Il codice aggiunge la previsione del procedimento camerale per la definizione dei giudizi di appello contro le sentenze dei TAR che abbiano declinato la competenza o la giurisdizione.
Gli artt. 106 e 107 del Codice del processo amministrativo rinviano agli articoli 395 (relativo alla revocazione delle sentenze pronunciate in unico grado o in appello) e 396 c.p.c. (relativo alla revocazione delle sentenze per le quali sia scaduto il termine per l’appello) pur affermando che contro le sentenze dei TAR la revocazione è ammessa se i motivi non possono essere dedotti con l'appello.
L’introduzione della disciplina di tale mezzo di impugnazione nel Codice del processo amministrativo (artt. 108 e 109) dà attuazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 177 del 1995, che aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale degli articoli 28 e 36 legge TAR, nella parte in cui non consentivano l’esperimento di tale rimedio (di cui all’art. 404 c.p.c.) avverso le decisioni del Consiglio di Stato e avverso le pronunce di primo grado passate in giudicato. Il codice, recependo l’orientamento giurisprudenziale successivo a tale sentenza, in simmetria con quanto avviene nel processo civile, ammette l’esperimento di tale mezzo di impugnazione anche rispetto a sentenze esecutive, ma non passate in giudicato.
Le parti legittimate a proporre l’opposizione sono i terzi quando la sentenza pregiudichi i loro diritti o interessi legittimi; così come previsto nel processo civile dall’art. 404, secondo comma, c.p.c., l’opposizione da parte dei creditori o degli aventi causa di una delle parti viene limitata al caso in cui la sentenza sia effetto di dolo o collusione a loro danno.
Il giudice innanzi al quale proporre l’opposizione è individuato nel medesimo giudice che ha pronunciato la sentenza. In tal modo è superato un contrasto giurisprudenziale sul punto: nel senso che il rimedio va esperito innanzi al medesimo giudice che ha pronunciato la sentenza lesiva, Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2003, n. 3312; nel senso, invece, che l’opposizione contro le sentenze dei TAR esecutive va proposta innanzi al Consiglio di Stato, Cons. Stato, sez. VI, 11 marzo 2004, n. 1245.
In base agli artt. 110 e 111 del Codice, il ricorso per cassazione è proponibile contro le sentenze del Consiglio di Stato solo per motivi inerenti alla giurisdizione. Rispetto alla disciplina previgente si segnala l’introduzione della previsione secondo la quale l’adozione di misure cautelari (ivi compresa la sospensione della sentenza impugnata) spetta al Consiglio di Stato. I decreti legislativi integrativi e correttivi:
chiariscono che l’istanza di parte con cui viene richiesta la sospensione deve essere previamente notificata a tutte le parti, al fine di garantire l’immediata instaurazione del contraddittorio;
stabiliscono che al procedimento attraverso il quale il Consiglio di Stato decide sulla sospensione della sentenza e sulle misure cautelari si applicano le disposizioni sul procedimento cautelare contenute nel Codice del processo amministrativo (in particolare, gli articoli 55, commi 2, 5, 6 e 7 e 56, commi 1, primo periodo, 2, 3, 4 e 5). Viene in tal modo risolto un dubbio interpretativo relativo alle possibile applicabilità delle norme processual-civilistiche, trattandosi di un procedimento avviato a seguito di un ricorso per cassazione.
Il Libro IV del Codice del processo amministrativo (artt. 112-132) procede al riordino dei riti speciali, mediante l’eliminazione di quelli ritenuti superflui o comunque desueti e riportando nell’ambito del Codice i riti speciali mantenuti (in particolare in materia di accesso ai documenti amministrativi, avverso il silenzio della PA e il procedimento ingiuntivo). Il libro si riparte in sei titoli, dedicati a:
giudizio di ottemperanza;
rito in materia di accesso ai documenti amministrativi;
tutela contro l’inerzia della pubblica amministrazione;
procedimento di ingiunzione;
riti abbreviati relativi a speciali controversie;
contenzioso sulle operazioni elettorali.
ll giudizio di ottemperanza
Il titolo I (artt. 112-115) riordina le disposizioni vigenti in tema di giudizio di ottemperanza coordinandole con le più recenti e consolidate pronunce giurisprudenziali.
Con riferimento ai criteri di delega (ex art. 44 della L. n.69/2009) per il loro rilievo sulla materia in oggetto si segnalano i seguenti:
riordinare i casi di giurisdizione estesa al merito, anche mediante soppressione delle fattispecie non più coerenti con l’ordinamento vigente;
procedere alla revisione e razionalizzazione dei riti speciali, e delle materie cui essi si applicano;
razionalizzare e, qualora sia opportuno, ridurre i relativi termini;
adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori.
Si ricorda che la materia dei ricorsi diretti ad ottenere l’esecuzione, da parte della pubblica amministrazione, delle sentenze dei giudici ordinari ed amministrativi, costituisce l’ipotesi più importante di giurisdizione di merito attribuita al giudice amministrativo TAR – Consiglio di Stato. Il giudizio di ottemperanza permette di dare esecuzione ad una sentenza nel processo amministrativo, qualora la pubblica amministrazione non abbia adempiuto spontaneamente. I presupposti fondamentali sono:
che la sentenza, o il lodo arbitrale (sull'ammissibilità del lodo arbitrale, si veda la pronuncia del Tar Lazio, sez. III, 26 ottobre 2009, n. 10413), cui si chiede l'ottemperanza sia passata in giudicato (è ammissibile anche nei confronti delle sentenze emanate in primo grado e non sospese dal Consiglio di Stato);
che la sentenza non sia autoapplicativa, non esaurisca cioè il proprio contenuto in un effetto demolitorio.
Rispetto alla disciplina previgente il Codice (con i suoi decreti correttivi) apporta le seguenti novità:
l’azione di ottemperanza può essere proposta per conseguire l’attuazione dei lodi arbitrali divenuti inoppugnabili al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato;
può essere proposta azione di condanna per il pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni derivanti dalla mancata esecuzione del giudicato. In particolare, i danni devono essere connessi all’«impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale del giudicato»;
l’azione di ottemperanza può essere proposta, da parte della medesima amministrazione, anche al fine di ottenere chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza;
per quanto concerne il procedimento, si prevede che l’azione sia proposta, anche senza previa diffida, con ricorso da notificare alla pubblica amministrazione ed a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza;
considerata la particolare natura “mista” del giudizio di ottemperanza quale processo di esecuzione e cognizione, il giudice, per ragioni di economia procedurale, conosce di tutte le azioni cognitorie connesse (inesecuzione, elusione, violazione del giudicato e tutte le questioni relative agli atti del commissario ad acta). La natura mista del giudizio di ottemperanza è stata in particolare affermata dalla giurisprudenza (Cons. St., sez. VI, 16 ottobre 2007, n. 5409), a fronte invece della dottrina orientata a riconoscere nel giudizio di ottemperanza un’ipotesi di giudizio di cognizione.
Il Titolo II, composto dal solo art. 116, disciplina il rito dell’accesso ai documenti amministrativi. Il provvedimento conferma che contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi il ricorso è proposto entro trenta giorni mediante notificazione all’amministrazione e ad almeno un controinteressato; in pendenza di un giudizio cui la richiesta di accesso è connessa, il predetto ricorso può essere proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso principale, previa notificazione all'amministrazione e agli eventuali controinteressati. L’istanza è decisa con ordinanza separatamente dal giudizio principale ovvero con la sentenza che definisce il giudizio.
Il giudice deciderà, poi, con sentenza in forma semplificata e, sussistendone i presupposti, ordinerà l'esibizione dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni, dettando, ove occorra, le relative modalità.
Il Titolo III del libro IV, composto del solo art. 117, è dedicato al rito avverso il silenzio della pubblica amministrazione, anch’esso codificato senza innovazioni particolari, salvo un coordinamento in caso di concorso di azioni diverse con quella relativa alla mera inerzia. Si segnalano in particolare le seguenti previsioni:
nel caso in cui nel corso del giudizio avverso il silenzio sopravvenga il provvedimento espresso, o un atto connesso con l’oggetto della controversia, questo può essere impugnato anche con motivi aggiunti, nei termini e con il rito previsto per il provvedimento espresso, e l’intero giudizio prosegue con tale rito. In tale ipotesi è prevista una conversione obbligatoria del rito camerale in rito ordinario, essendo sopravvenuto il provvedimento espresso e incentrandosi il contenzioso su quest’ultimo;
se insieme all’azione avverso il silenzio viene proposta l’azione di risarcimento del danno per inosservanza dolosa o colposa del termine per provvedere, il giudice può definire con il rito camerale l’azione avverso il silenzio e fissare l’udienza pubblica per la trattazione della domanda risarcitoria.
Il procedimento ingiuntivo
Il Titolo IV consta del solo articolo 118, che si limita a riprodurre l’art. 8 della legge 205/2000, che ha introdotto il rito per decreto ingiuntivo, come disegnato dal codice di procedura civile, nelle materie di giurisdizione esclusiva, se le controversie abbiano ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale.
I riti abbreviati
Nel Titolo V, che disciplina i riti abbreviati (artt. 119-125), confluiscono tanto il rito abbreviato comune a determinate materie, originariamente disciplinato dall'art. 23-bis, L. TAR, con alcune innovazioni volte a razionalizzare le materie cui esso si applica e il meccanismo di pubblicazione del dispositivo, quanto il rito abbreviato in materia di pubblici appalti. Tra le novità recate dal provvedimento in ordine alle controversie cui è applicabile il rito abbreviato, si segnalano:
l’applicazione di tale rito al contenzioso contro i provvedimenti di applicazione, modifica e revoca delle speciali misure di protezione nei confronti di collaboratori e testimoni di giustizia, per il quale le norme vigenti già prevedevano uno speciale rito abbreviato in tutto assimilabile a quello in esame;
sulla scorta di un orientamento giurisprudenziale già espresso in relazione all’art. 23-bis, la precisazione che il rito speciale, quanto ai provvedimenti delle Autorità amministrative indipendenti, riguarda i provvedimenti tipici ed esterni di tali Autorità, che ne esprimono le funzioni, e non anche i provvedimenti “interni” inerenti al rapporto di servizio con i propri dipendenti.
non viene riprodotta la previsione dell’applicabilità di tale rito alle controversie aventi ad oggetto i provvedimenti in materia di organi delle camere di commercio adottati ai sensi dell’art. 12, comma 3, della legge n. 580 del 1993 (previsione che era stata inserita dal “collegato energia”, legge 99/2009);
con una modifica apportata dal decreto-legge 21/2012 è stato previsto il rito abbreviato anche per i provvedimenti adottati nell'esercizio dei poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza strategica nei settori della difesa e della sicurezza nazionale e nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni;
con una modifica approtata dal d.lgs. 58/2011 è stato previsto il rito abbreviato anche per le controversie aventi per oggetto i provvedimenti dell'Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale;
con una modifica introdotta dalla legge 134/2012 è stato previsto il rito abbreviato anche per gli atti e i provvedimenti adottati in esecuzione di una decisione di recupero di aiuti di Stato;
con modifiche introdotte dal d.lgs 195/2011, è stato previsto il rito abbreviato anche per le azioni individuali e collettive avverso le discriminazioni di genere in ambito lavorativo, nonché per i provvedimenti dell'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua.
Il rito abbreviato continua a caratterizzarsi per il dimezzamento dei termini. Tra le ulteriori novità recate dal Codice, si segnala come la pubblicazione anticipata del dispositivo, prima indefettibile, sia stata prevista solo nel caso in cui almeno una delle parti ne faccia richiesta: secondo quanto affermato nella relazione illustrativa, tale soluzione risponde al principio di economia processuale, atteso che non sempre si riscontra un’effettiva esigenza della pubblicazione del dispositivo anticipata rispetto alla sentenza, e peraltro il dispositivo, stante la sua esecutività, finisce con l’essere causa di una duplicazione dei giudizi di appello in ragione dell’impugnazione volta ad ottenerne la sospensione dell’esecutività.
Per quanto riguarda il contenzioso sugli appalti pubblici, nell’ambito del codice (artt. 120 ss.) viene inserita la disciplina processuale dettata dal decreto di recepimento della cd. direttiva ricorsi (D.Lgs. 53/2010), con una serie di adattamenti volti ad assicurare una sostanziale uniformità rispetto alla restante disciplina codicistica.
Il decreto legislativo 53/2010, “Attuazione della direttiva 2007/66/CE che modifica le direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE per quanto riguarda il miglioramento dell’efficacia delle procedure di ricorso in materia d’aggiudicazione degli appalti pubblici” ha novellato il cd. Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 163/2006) in materia di disciplina dei ricorsi giurisdizionali in materia di aggiudicazione degli appalti. Il provvedimento, in primo luogo, mira ad un rafforzamento degli strumenti di definizione delle liti alternativi al processo, attraverso in particolare misure volte ad agevolare il ricorso all’accordo bonario e la conferma dell’arbitrato quale sistema preferenziale di risoluzione delle controversie negli appalti pubblici. Con riferimento invece agli strumenti di tutela giurisdizionale, il decreto legislativo prevede esclusivamente il ricorso al TAR (eliminando quindi la possibilità di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica) e introduce uno specifico rito per le controversie relative alle procedure di affidamento, caratterizzato in particolare dalla riduzione dei termini processuali. Il provvedimento reca inoltre le seguenti ulteriori importanti novità:
nel caso di impugnazione del provvedimento di aggiudicazione definitiva, con contestuale domanda cautelare, impedisce alla stazione appaltante - per un determinato periodo di tempo - di stipulare il contratto con il vincitore della gara;
attribuisce al giudice amministrativo che annulla l’aggiudicazione definitiva la giurisdizione anche sulla privazione di effetti del contratto stipulato.
Le nuove disposizioni processuali trovano applicazione anche per le controversie in materia di infrastrutture strategiche, salvo alcune regole specifiche per la caducazione del contratto nel caso di sospensione o annullamento dell’affidamento. Per la trattazione dei ricorsi relativi a tali infrastrutture, in precedenza, l'art. 20, comma 8, del decreto-legge 185/2008 aveva previsto per uno speciale processo di primo grado, caratterizzato da tempi più stretti rispetto all’ordinario; tale disposizione viene abrogata e l'applicazione della relativa disciplina fatta salva entro ristretti limiti temporali.
Nell’ambito della disciplina recata dal Codice si segnalano:
la previsione dell’immediata fissazione d’ufficio dell’udienza di merito da celebrare con priorità assoluta (il codice non riproduce il termine massimo di 60 giorni entro il quale deve essere fissata l’udienza);
non vengono riprodotti l’articolo 245, comma 2-duodecies, nella parte in cui prevede uno specifico procedimento per la trattazione della domanda cautelare (possibilità per le parti di presentare istanze e memorie entro cinque giorni dalla notificazione della domanda e trattazione della medesima in camera di consiglio alla prima udienza utile) né le disposizioni dei commi da 3 a 7 che disciplinano l’istanza per l’adozione di misure interinali e provvisori nei casi di eccezionale gravità ed urgenza, tale da non consentire la previa notifica del ricorso e la richiesta di misure cautelari provvisorie. La tutela cautelare ante causam per le controversie in materia di contratti pubblici era stata introdotta anche sulla scorta delle pressioni della normativa (direttiva ricorsi n. 665/1989/CE, come modificata dalla dir. 2007/66/CE) e giurisprudenza comunitaria (Corte giust., sent. 15 maggio 2003 e, con specifico riferimento all’Italia, Corte giust., 19 aprile 2004). Il Codice si limita ad affermare che "Il giudice decide interinalmente sulla domanda cautelare, anche se ordina adempimenti istruttori, se concede termini a difesa, o se solleva o vengono proposti incidenti processuali".
il mantenimento dell'obbligo, per il giudizio di primo grado, di pubblicazione del dispositivo entro sette giorni dalla deliberazione (previsto in considerazione dell’eventualità che la definizione del giudizio intervenga nel momento in cui risulta ancora in corso il regime di cd. stand-still che precede obbligatoriamente la stipulazione del contratto) e la conferma della disciplina in materia di: inefficacia del contratto nei casi di gravi violazioni (e l’eventuale applicazione di sanzioni alternative) e, negli altri casi, attribuzione al giudice della facoltà di dichiarare inefficace il contratto; previsione del risarcimento per equivalente del danno patito dal ricorrente che avrebbe avuto titolo all’aggiudicazione se il contratto non è dichiarato inefficace; disciplina speciale in materia di controversie relative alle c.d. infrastrutture strategiche, in particolare relativa alla caducazione del contratto conseguente a sospensione o annullamento dell’affidamento;
il termine abbreviato di 30 giorni per la proposizione del ricorso è esteso anche al ricorso incidentale. Come affermato nella relazione illustrativa del primo correttivo del Codice, viene così eliminato un ingiustificato vantaggio del controinteressato, che beneficiava di un termine più lungo per la proposizione del ricorso rispetto al ricorrente in via principale (pur trovandosi in una posizione “di forza” in quanto aggiudicatario, sia pur provvisoriamente, del contratto pubblico);
viene soppressa la disposizione che determinava la decorrenza del termine per la proposizione del ricorso, individuandola nella comunicazione dell’aggiudicazione da parte della stazione appaltante agli altri partecipanti (ovvero, in caso di bandi o avvisi di gara autonomamente lesivi, dalla relativa pubblicazione, ovvero, negli altri casi, dalla conoscenza dell’atto). Come sottolinea la relazione illustrativa del d.lgs 195/2011, il termine per l’impugnativa viene dunque affidato all’elaborazione giurisprudenziale.
Per quanto concerne le controversie relative alle infrastrutture strategiche, merita di essere segnalata la disposizione che, in caso di annullamento dell’affidamento per violazioni considerate non gravi, esclude la caducazione del contratto e prevede solo il risarcimento del danno per equivalente.
Il contenzioso in materia elettorale
Il titolo VI (artt. 126-132) disciplina il contenzioso in materia elettorale riferendo la giurisdizione amministrativa esclusivamente alle operazioni elettorali relative al rinnovo degli organi elettivi dei comuni, delle province, delle regioni e all’elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia.
Viene così data attuazione al criterio di delega che prevede la razionalizzazione e l’unificazione delle norme vigenti per il processo amministrativo sul contenzioso elettorale, prevedendo il dimezzamento, rispetto a quelli ordinari, di tutti i termini processuali, il deposito preventivo del ricorso e la successiva notificazione in entrambi i gradi (art. 44, comma 2, lett. d), prima parte L 69/2009). Non è stata invece data attuazione al criterio di delega che prevede l’introduzione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie concernenti atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, mediante la previsione di un rito abbreviato in camera di consiglio che consenta la risoluzione del contenzioso in tempi compatibili con gli adempimenti organizzativi del procedimento elettorale e con la data di svolgimento delle elezioni (art. 44, comma 2, lett. d), seconda parte, L 69/2009). Come risulta dalla relazione illustrativa, il Governo non ha ritenuto di esercitare la delega sul punto, nonostante un tentativo operato in questo senso da parte della commissione redigente presso il Consiglio di Stato. I tempi serrati della fase preparatoria delle elezioni politiche – insuperabili per il vincolo posto dall’articolo 61 Cost., che impone di espletare le elezioni politiche entro 70 giorni dal decreto presidenziale di scioglimento delle Camere – hanno sconsigliato il Governo di intraprendere la via della soppressione del procedimento amministrativo di competenza dell’Ufficio centrale elettorale nazionale presso la Corte di cassazione, ipotizzata dalla commissione redigente. Rimane peraltro in tal modo aperto il problema della tutela giurisdizionale relativamente agli atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni politiche (quali, ad esempio, ammissione ed esclusione di liste, candidati, contrassegni…). Si registra infatti sul punto un contrasto interpretativo sulla normativa vigente tra la Giunta delle elezioni della Camera e la Corte di cassazione, che determina di fatto un’assenza di tutela giurisdizionale.
La giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione esclude infatti la giurisdizione del giudice ordinario, come di ogni altro giudice, sul procedimento elettorale preparatorio per le elezioni politiche, ritenendo gli uffici elettorali circoscrizionali e l’ufficio elettorale centrale «organi straordinari, temporanei e decentrati, di quelle stesse Camere legislative alla cui formazione concorrono, svolgendo una funzione contingente e strumentale, destinata ad essere controllata o assorbita da quella delle stesse Camere, una volta queste costituite» (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 31 luglio 1967, n. 2036; conformi, ex plurimis, sezioni unite civili, sentenze 9 giugno 1997, n. 5135; 22 marzo 1999, n. 172; 6 aprile 2006, n. 8118 e n. 8119; 8 aprile 2008, n. 9151, n. 9152 e n. 9153).
La Giunta delle elezioni della Camera nega invece la propria competenza sui ricorsi relativi agli atti del procedimento elettorale preparatorio, dichiarando gli stessi inammissibili, sulla base della considerazione che la verifica dei titoli di ammissione degli eletti esclude, per definizione, che nella stessa possa ritenersi compreso anche il controllo sulle posizioni giuridiche soggettive di coloro i quali (singoli o intere liste) non hanno affatto partecipato alla competizione elettorale (sedute del 13 dicembre 2006 e del 22 luglio 2008).
La Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato dal febbraio 2008 si è attestata sulle stesse posizioni delle Giunta delle elezioni della Camera (in precedenza si registrava invece un orientamento favorevole a comprendere nella verifica dei poteri il controllo sulla regolarità delle operazioni preparatorie).
Della questione è stata anche investita la Corte costituzionale, che ha dichiarato la manifesta inammissibilità delle relative questioni di legittimità costituzionale (ordinanze nn. 512/2000 e 117/2006). Sul punto è intervenuta la sentenza n. 259 del 2009, che ha dichiarato l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale relativa alla mancata previsione nella normativa vigente dell'impugnabilità davanti al giudice amministrativo delle decisioni emesse dall'Ufficio elettorale centrale nazionale relative alla definitiva esclusione del candidato o della lista dal procedimento elettorale. Secondo la Corte, l'attuale situazione di incertezza sul giudice competente deriva infatti divergenza interpretativa delle disposizioni vigenti, che può e deve essere risolta con gli strumenti giurisdizionali, comuni e costituzionali, esistenti, quali il regolamento di giurisdizione o il conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato. Inoltre le questioni attinenti le candidature, che vengono ammesse o respinte dagli uffici competenti nel procedimento elettorale preparatorio, riguardano un diritto soggettivo, il diritto di elettorato passivo, tutelato per di più da una norma costituzionale. La cognizione delle relative controversie può dunque essere attribuita al giudice amministrativo solo a titolo di giurisdizione esclusiva, il che può avvenire, in virtù della previsione dell’art. 103, primo comma, Cost., unicamente sulla base di una previsione legislativa. La Corte richiama al riguardo proprio la delega di cui all’art. 44 della legge 69/2009.
L’assenza di tutela giurisdizionale deve essere valutata alla luce del diritto ad agire in giudizio e del diritto alla tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione riconosciuti dagli articoli 24 e 113 della Costituzione, nonché dell’articolo 6 CEDU, come rilevato dalla Giunta delle elezioni della Camera nella seduta del 22 luglio 2008.
Il Codice del processo amministrativo stabilisce:
l’esenzione degli atti relativi al contenzioso elettorale dal contributo unificato e da ogni onere fiscale;
l’inammissibilità del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica in materia elettorale;
una procedura estremamente rapida, con forme semplificate, sia in primo grado davanti al TAR che in secondo grado innanzi Consiglio di Stato, al fine di consentire che il giudizio si concluda con il minor intralcio possibile per lo svolgimento delle elezioni.
In particolare, il Codice disciplina la tutela giurisdizionale anticipata (art. 129) – ossia la possibilità di ricorrere immediatamente, senza attendere l’esito delle elezioni, avverso i provvedimenti del procedimento elettorale preparatorio – originariamente limitandola agli atti di esclusione di liste o candidati nelle elezioni amministrative (comunali e provinciali) e regionali. Viene così data soluzione alla questione dell’impugnabilità immediata dei provvedimenti di ammissione e di esclusione di liste e candidati. Sul punto è intervenuto il secondo correttivo del Codice (d.lgs 160/2012) che ha dovuto «adeguare la disciplina ai principi espressi dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 236 del 2010».
L’art. 129 del Codice, infatti, originariamente, limitava la possibilità di impugnazione immediata agli atti di esclusione delle liste e dei candidati con esclusivo riferimento alle elezioni regionali provinciali e comunali e con legittimazione attiva limitata ai soli delegati delle liste e dei gruppi di candidati esclusi. In tutti gli altri casi, ogni provvedimento amministrativo, anche preparatorio, per le citate elezioni è impugnabile solo a conclusione del procedimento elettorale, unitamente all’atto di proclamazione degli eletti. Con la sentenza 7 luglio 2010, n. 236, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale parziale dell’art. 83-undecies del DPR n. 570/1960 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali). Tale disposizione, ora non più in vigore – rifacendosi ad una nota decisione dell’adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (24 settembre 2005, n. 10) – escludeva l’autonoma impugnabilità degli atti endoprocedimentali concernenti le operazioni elettorali. L’art. 83-undecies, infatti, stabiliva che contro le operazioni per l'elezione dei consiglieri comunali, successive alla emanazione del decreto di convocazione dei comizi, qualsiasi cittadino elettore del Comune, o chiunque altro vi abbia diretto interesse, potesse proporre impugnativa davanti alla sezione per il contenzioso elettorale, con ricorso da depositare nella segreteria entro 30 giorni dalla proclamazione degli eletti. La sentenza della Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 83-undecies nella parte in cui è esclusa la possibilità di un’autonoma impugnativa degli atti del procedimento preparatorio alle elezioni, ancorché immediatamente lesivi, anteriormente alla proclamazione degli eletti. Secondo la Consulta, infatti, «la posticipazione dell’impugnabilità degli atti di esclusione di liste o candidati ad un momento successivo allo svolgimento delle elezioni preclude la possibilità di una tutela giurisdizionale efficace e tempestiva delle situazioni soggettive immediatamente lese dai predetti atti, con conseguente violazione degli artt. 24 e 113 Cost».
A seguito del decreto correttivo, il Codice permette al ricorrente di impugnare subito tutti gli atti “immediatamente lesivi” del diritto a partecipare al procedimento elettorale preparatorio (non solo dunque gli atti concernenti l’esclusione di liste o candidati) senza attendere la proclamazione degli eletti. La tutela è estesa alla partecipazione alle elezioni per il Parlamento Europeo. L’impugnazione (è eliminato il riferimento alla legittimazione attiva dei soli delegati delle liste e dei gruppi di candidati esclusi) avviene sempre con ricorso al Tar competente nel termine di 3 giorni dalla pubblicazione o comunicazione degli atti impugnati. Gli altri provvedimenti amministrativi (quelli evidentemente ritenuti “non immediatamente lesivi” del diritto all’elettorato passivo) sono, invece, impugnati alla conclusione del procedimento unitamente all'atto di proclamazione degli eletti. La segreteria del TAR è tenuta a pubblicare sul sito Internet della giustizia amministrativa il ricorso depositato presso la stessa segreteria nonché l’eventuale ricorso in appello avverso la sentenza di primo grado.
Quanto, invece, al contenzioso ordinario relativo alle operazioni elettorali di comuni, province, regioni e Parlamento europeo, il Codice prevede che contro tutti gli atti del procedimento elettorale successivi alla convocazione dei comizi elettorali è ammesso ricorso solo alla conclusione del procedimento elettorale, unitamente all’impugnazione dell’atto di proclamazione degli eletti. Il giudice competente è il TAR nella cui circoscrizione si trova l’ente territoriale per le elezioni amministrative e regionali e il TAR del Lazio per le elezioni europee. Viene poi disciplinata la procedura da seguire davanti al giudice amministrativo e il processo di appello.
Il Libro V (artt. 133-137), oltre che l’individuazione delle materie di giurisdizione esclusiva, di giurisdizione estesa al merito e delle controversie attribuite alla competenza esclusiva del TAR Lazio, contiene:
una disposizione in materia di comunicazioni e depositi informatici che prevede, in particolare, l’indicazione da parte dei difensori nel ricorso o nel primo atto difensivo del proprio indirizzo di posta elettronica certificata (oltre che del recapito di fax); la presunzione della conoscenza delle comunicazioni pervenute con i predetti mezzi nel rispetto della normativa vigente; l’onere per i difensori di fornire copia informatica degli atti depositati e degli altri atti di causa con l’attestazione della conformità tra il contenuto del documento in formato elettronico e quello cartaceo;
la clausola di invarianza finanziaria;
La definizione delle materie di giurisdizione esclusiva
Le materie di giurisdizione esclusiva sono indicate nell’articolo 133 del Codice che, oltre a recepire le ipotesi di giurisdizione esclusiva già previste dal legisaltore, ha introdotto le seguenti novità:
affermazione della portata generale della giurisdizione esclusiva sui provvedimenti sanzionatori adottati dalla Banca d’Italia, dalla Consob e da altre autorità di regolazione e vigilanza;
attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle determinazioni relative agli effetti sul contratto della pronuncia di annullamento dell’aggiudicazione;
in materia di espropriazione per pubblica utilità, l’esplicitazione secondo la quale la giurisdizione amministrativa opera soltanto per le controversie riguardanti atti e comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di un pubblico potere (ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione dell’indennità). Tale precisazione recepisce l’indicazione della Corte costituzionale, che, nella sentenza n. 191 del 2006, aveva dichiarato l’illegittimità dell’art. 53, comma 1, del T.U. espropriazioni, nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a «i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati», non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.
I decreti correttivi hanno aggiunto ulteriori ipotesi di giurisdizione esclusiva. Si pensi a:
le controversie in materia di silenzio assenso, segnalazione certificata di inizio attività e denuncia di inizio attività (originariamente il Codice prevedeva la sola dichiarazione di inizio attività);
le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dall’organismo per la tenuta dell'elenco dei confidi, dall’organismo per la tenuta dell’elenco dei soggetti che possono concedere il cd. microcredito e dall’organismo per la gestione degli elenchi degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi, organismi istituiti dal d.l. n. 141/2010 che ha modificato il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia;
le controversie riguardanti l’assegnazione di diritti d’uso delle frequenze radiotelevisive.
Altri provvedimenti legislativi hanno inoltre attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti adottati dall'Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale, dall'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, nonché le controversie relative all'esercizio dei poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza strategica nei settori della difesa e della sicurezza nazionale e nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni e le controversie relative agli atti ed ai provvedimenti che concedono aiuti di Stato. L'elencazione dell'art. 133 non ha peraltro carattere esaustivo, facendo salve le ulteriori previsioni di legge. Tra queste si segnala la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per i ricorsi per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici.
La giurisdizione di merito
L’articolo 134 del codice attribuisce al giudice amministrativo la cognizione estesa al merito, oltre che in relazione al giudizio di ottemperanza, nelle seguenti materie:
atti ed operazioni in materia elettorale attribuiti alla giurisdizione amministrativa;
contestazione di sanzioni pecuniarie, comprese quelle applicate dalle autorità amministrative indipendenti;
controversie aventi ad oggetto le sanzioni alternative comminate dal giudice amministrativo nell’ambito della sua giurisdizione sul lavori pubblici e pubbliche forniture;
contestazioni sui confini degli enti territoriali;
il diniego di rilascio di nulla osta cinematografico.
La competenza inderogabile del TAR Lazio - sede di Roma
L’art. 135, nell'elencare le ipotesi di competenza inderogabile del TAR Lazio sede di Roma, si segnala in particolare per l'innovatiba attribuzione al TAR Roma delle seguenti controversie:
rapporto di lavoro del personale del DIS, dell’AISI e dell’AISE;
rimozione di amministratori locali e di scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose;
relative ai provvedimenti riguardanti i magistrati ordinari ed i magistrati amministrativi, adottati dal CSM e dal Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa;
riguardanti l’assegnazione dei diritti d’uso delle frequenze radiotelevisive;
relative ai provvedimenti (esclusi quelli in materia di rapporti di impiego) adottati dall’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale e dall'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua; dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in materia di giochi pubblici e dall'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.
L’Allegato 2 reca le norme di attuazione, che rispettivamente riguardano: i registri e l’orario di segreteria; i fascicoli di parte e d’ufficio; l’ordine di fissazione dei ricorsi e le udienze; il processo telematico; le spese di giustizia.
Con riferimento, in particolare al processo telematico, l'art. 13 rimette ad un D.P.C.M. (sentiti il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa e il DigitPA) la definizione delle regole tecnico-operative per la sperimentazione, la graduale applicazione e l’aggiornamento del processo amministrativo telematico (nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente).
In materia di spese di giustizia, si prevede l’istituzione presso gli organi della giustizia amministrativa di una commissione per l’ammissione al gratuito patrocinio e si destina il gettito delle sanzioni pecuniarie previste dal Codice al Ministero dell’economia e delle finanze per le spese riguardanti il funzionamento del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali, ivi comprese quelle occorrenti per incentivare progetti speciali per lo smaltimento dell’arretrato e per il miglior funzionamento del processo amministrativo.
Le norme transitorie
L’Allegato 3, recante norme transitorie, prevede:
una disposizione diretta all’eliminazione dell’arretrato, riferita ai ricorsi pendenti da oltre cinque anni per i quali non sia stata ancora fissata l’udienza di discussione. Essa prevede che, in mancanza di presentazione di una nuova istanza di fissazione dell’udienza entro 180 giorni dall’entrata in vigore del codice, il ricorso è dichiarato perento con decreto del presidente; tale decreto è revocato e la causa reiscritta in ruolo se, nel termine di 180 giorni dalla comunicazione del decreto, il ricorrente manifesta il perdurante interesse alla trattazione della causa, con un atto sottoscritto personalmente e dal difensore e notificato alle altre parti.
l’ultrattività della disciplina previgente per i termini pendenti alla data di entrata in vigore del codice;
l’applicabilità soltanto agli appelli depositati dopo l’entrata in vigore del Codice della disposizione di cui all’art. 101, comma 2, secondo la quale si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, non espressamente riproposte nell’atto di appello (o, per le parti diverse dall’appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio).
Le norme di coordinamento e le abrogazioni
L’Allegato 4, infine, reca infine le norme di coordinamento e le abrogazioni in attuazione della norma di delega che richiedeva che i decreti legislativi abrogassero espressamente tutte le disposizioni riordinate o con essi incompatibili, fatta salva l’applicazione dell’articolo 15 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile, e dettasserono le opportune disposizioni di coordinamento in relazione alle disposizioni non abrogate.
In attuazione di tale criterio gli articoli 1, 2 e 3 recano specifiche norme di coordinamento (rispettivamente con la disciplina in materia di elezioni europee, di elezioni amministrative e con ulteriori disposizioni vigenti) e l’articolo 4 provvede all’abrogazione puntuale di disposizioni superate o incorporate nel codice.
Decreto legislativo 198/2009 - Tutela collettiva nei confronti della P.A.

References: articolo 14
 sentenza 
 art. 30
 art. 6
 art. 22
 art. 36
 art. 55
 art. 395
 sentenza 
 sentenza 
 art. 295
 sentenza 
 art. 86
 art. 87
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 44
 sentenza 
 sentenza 
 art. 116
 sentenza 
 sentenza 
 art. 117
 articolo 118
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza