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Timestamp: 2020-05-30 09:19:46+00:00

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DIA: NATURA E TUTELA DEL TERZO
| Catalogo libri | Rivista | Distribuzione | Formazione | SABATO 30 MAGGIO AGGIORNATO ALLE 11:19
NATURA DELLA D.I.A. E FORME DI TUTELA DEL TERZO (tratto da R. GAROFOLI, Tracce-Amministrativo, ediz. neldiritto, 2007, a giorni in libreria)
NATURA DELLA D.I.A. E FORME DI TUTELA DEL TERZO<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />
(tratto da R. GAROFOLI, Tracce-Amministrativo, ediz. neldiritto, <?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />2007, a giorni in libreria)
1. Nozione di denuncia di inizio attività e collocazione sistematica.
La denuncia di inizio attività (d.i.a.) è disciplinata all'art. 19, L. 241/1990, come novellato dalla L. 80/2005.
La d.i.a. rappresenta uno strumento di liberalizzazione di determinate attività private, il cui esercizio è riconosciuto senza che sia richiesto un vaglio preventivo della P.A.
La d.i.a. nasce storicamente invero non come strumento di semplificazione procedimentale ma come strumento di autentica liberalizzazione di alcune attività private.
Alla logica della semplificazione procedimentale risponde infatti il diverso istituto, regolamentato dalla norma immediatamente successiva, del silenzio assenso, che non è strumento di liberalizzazione, ossia strumento che facoltizza l'esercizio di talune attività da parte del privato senza che sussista un preventivo vaglio da parte della P.A., ma che, al contrario è volto, sull’assunto della necessità del vaglio preventivo necessario perché una certa attività possa essere esercitata, a semplificare le modalità di esternazione del suddetto vaglio. Quando un‘attività soggiace a silenzio assenso, invero, la stessa non può dirsi liberalizzata, essendo solo regolamentato un meccanismo procedimentale più semplificato di formazione del provvedimento, pure necessario, di esternazione dell’assenso dell'amministrazione.
La d.i.a. è, invece, strumento di autentica liberalizzazione essendo storicamente nata per sottrarre certe attività al vaglio preventivo dell'amministrazione. Il meccanismo della d.i.a., difatti, consente di iniziare l'esercizio di alcune attività sulla base di un atto (a natura, secondo i più, privatistica) che il privato formula e presenta all'amministrazione senza attendere un vaglio da parte dell'amministrazione. Difatti, il legislatore prevede che l'amministrazione possa al più esercitare un potere inibitorio dell'attività già iniziata (peraltro entro un termine perentorio), non anche che la stessa possa e debba esprimere un assenso preventivo all'esercizio di quell'attività.
Questa è le distinzione concettualmente fondamentale tra la dia ed il silenzio assenso: l'uno è espressione di una tendenza del legislatore a liberalizzare certe attività, l'altro, invece, di un'esigenza di semplificare il procedimento che dev'essere osservato affinché la pubblica amministrazione possa esternare la sua determinazione, ritenuta, tuttavia, ancora necessaria perché il privato possa esercitare una data attività.
L'art. 19, L. 241/1990, novellata dalla L. 80/2005, stabilisce, infatti, che gli atti di autorizzazione licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta, il cui rilascio sia subordinato esclusivamente all'accertamento dei requisiti e dei presupposti di legge o di atti amministrativi generali e non siano previsti limiti o contingenti complessivi ovvero l'impiego di strumenti di programmazione settoriale per il relativo rilascio, possano essere sostituiti da una dichiarazione del privato contente le certificazioni e le attestazioni richieste dalla legge. Tale dichiarazione deve essere comunicata alla PA e decorsi trenta giorni dalla comunicazione medesima, il privato può dare inizio all'attività oggetto della dichiarazione. Il privato è inoltre tenuto a dare comunicazione alla PA dell'inizio dell'attività. Alla PA è consentito, nel termine di trenta giorni decorrenti da tale ultima comunicazione, di vietare la prosecuzione dell'attività e ordinarne la rimozione degli effetti, qualora accerti la mancanza dei presupposti fissati dalla legge per il ricorso alla d.i.a.
La novella di cui alla L. 80/2005 ha riconosciuto espressamente alla PA il potere di intervenire in autotutela e, in particolare, di esercitare i poteri di revoca e annullamento di cui agli artt. 21 quinquies e nonies. Ha previsto, inoltre, la giurisdizione esclusiva del GA per le controversie in materia di d.i.a.
2. Natura giuridica della d.i.a.
Sulla natura giuridica della d.i.a due sono le tesi che si contendono il campo.
a) Tesi della natura di atto amministrativo abilitativo tacito.
La d.i.a è considerata una fattispecie a formazione successiva, configurabile come un atto amministrativo tacito che si forma in presenza di alcuni presupposti formali e sostanziali e per effetto del decorso del termine assegnato all’amministrazione per esercitare il potere inibitorio.
- dato letterale dell’art. 19 (prima della sua riscrittura da parte della L. n. 80/2005) nella parte in cui afferma che "l’atto di consenso si intende sostituito da una denuncia di inizio attività" (l'espressione è intesa nel senso che la dichiarazione del privato è equiparata ad un atto amministrativo di consenso ed è fonte della legittimazione del soggetto a svolgere l’attività) (T.A.R Veneto, Sez. II, 20 giugno 2003, n. 3405; T.A.R. Veneto,10 settembre 2003,n. 4722; T.A.R. Lombardia, Brescia, 1 giugno 2001, n. 397);
- innovazione introdotta dalla L. 80/2005: esercizio da parte della PA di poteri in autotutela (l'attribuzione alla PA del potere di intervenire in autotutela sembra qualificare la d.i.a. come atto amministrativo di primo grado sul quale sono destinati ad incidere i provvedimenti di revoca e annullamento, quali atti di secondo grado) (TAR Abruzzo Pescara 1 settembre 2005, n. 494; TAR Piemonte 19 aprile 2006, n. 1885)
- è vero che l’art. 19 rinvia agli artt. 21-quinques e nonies, ma è vero anche che lo stesso legislatore del 2005, dopo l’art. 19, continua a disciplinare, al successivo art. 20, il silenzio-assenso;
- se la d.i.a. fosse davvero un atto (come taluni minoritariamente ritengono) destinato ad avviare un procedimento che si conclude con provvedimento di accoglimento per silentium, tra Dia e silenzio-assenso sarebbe arduo cogliere una sostanziale differenza.
b) Tesi della natura di atto privato.
La d.i.a è considerata un atto formalmente e soggettivamente non amministrativo, in quanto non proveniente da una PA. Si afferma che in tal caso non viene in rilievo l'esercizio di una potestà pubblicistica, né un provvedimento amministrativo in forma tacita (cd. silenzio-assenso).
Gli unici provvedimenti rinvenibili nella fattispecie sono quelli, meramente eventuali, che la PA può emanare, nel termine di legge, per impedire la prosecuzione dell'attività o per imporre la rimozione degli effetti, ovvero quelli adottati in autotutela anche successivamente alla scadenza di tale termine.
Secondo tale tesi, la legittimazione all’esercizio dell’attività non si fonda su un atto di consenso della PA, bensì direttamente nella legge.
- ratio dell'istituto: introduzione di un regime di liberalizzazione di determinate attività presentanti un minor impatto sugli aspetti pubblicistici (quale per esempio, l'assetto del territorio), con la conseguenza che per l'esercizio delle stesse non è necessaria l'emanazione di un titolo provvedimentale di legittimazione. (Cons. Stato, Sez. IV 3916/2005; TAR Campania-Napoli Sez. III 27 gennaio 2006 n. 1131; T.A.R. Marche, 3 febbraio 2004, n. 58;Cons. Stato, sez. IV, 4 settembre 2002, n. 4453)
3. Intervento del Consiglio di Stato (Cons. Stato 3586/2006)
La questione della natura giuridica della d.i.a. è stata affrontata dal Consiglio di Stato (Cons. Stato, Sez. V, 3586/2006), il quale ha aderito alla tesi della natura privatistica della d.i.a.
Secondo il Consiglio di Stato:
§ la novella della L. 80/2005 che attribuisce alla PA un potere di autotutela non vale a mutare la natura della d.i.a., da atto privatistico ad atto pubblicistico;
§ la L. 80/2005, nel riconoscere espressamente alla PA il potere di autotutela, recepisce l'orientamento giurisprudenziale che ammetteva la sussistenza in capo alla PA di un potere residuale di autotutela;
§ il potere di autotutela, riconosciuto espressamente dalla L. 80/2005 e ammesso dalla giurisprudenza già prima della novella, è un potere sui generis, caratterizzato dal fatto di non implicare un'attività di secondo grado insistente su un precedente provvedimento amministrativo.
4. Tutela del terzo.
La tutela del terzo varia in relazione all'adesione all'una o all'altra tesi sulla natura giuridica della d.i.a.
Giova al riguardo premettere una sintetica ricognizione dei poteri spettanti alla P.A. a seguito della presentazione della d.i.a.
Il primo potere è quello di inibizione, cioè il potere di disporre la sospensione dell’attività - ovviamente previa valutazione negativa circa la sussistenza dei presupposti di legge per il suo esercizio - ed eventualmente di chiedere al privato, allorché l'attività abbia già prodotto dei risultati, di rimuovere gli effetti.
Questo potere si consuma in 30 giorni dalla comunicazione di intervenuto inizio dell’attività, decorsi i quali operano due previsioni: una, interna all’art. 19, L. n. 241/1990, e una esterna.
Su un primo versante, vengono in considerazione i poteri di autotutela previsti dagli 21-quinquies e nonies, che, introdotti dalla legge 15 del 2005, sono espressamente richiamati dall’art. 19..
La terza potestà è in realtà desumibile non dall’art. 19 ma dal successivo art. 21, L. n. 241/1990, in forza del quale, tanto nei casi di d.i.a quanto nei casi di silenzio-assenso, residua comunque - anche al di là di quanto il 19 e il 20 prevedano - il potere dell'amministrazione di repressione dei risultati dell'attività realizzata sulla base della d.i.a. o del silenzio assenso.
Si pensi, nella materia dell'edilizia, ai poteri repressivi spettanti all’amministrazione che accerti l'intervenuto abuso edilizio. Residua, quindi, in capo all'amministrazione anche un potere repressivo.
Ricapitolando, l’amministrazione è titolare di tre distinte potestà:
- potere inibitorio, da esercitare tuttavia, pena la sua consumazione, nei 30 giorni dalla comunicazione di inizio dell'attività;
- potere di autotutela, da esercitare nel rispetto ed alle condizioni indicate agli artt. 21- quinquies e nonies, L. n. 241/1990, richiamato dall’art. 19;
- potere repressivo.
Tale tesi assimila la d.i.a. ad un provvedimento amministrativo, con la conseguenza che:
§ il terzo può proporre ricorso giurisdizionale avverso tale provvedimento, seppure tacito, innanzi al GA in sede di giurisdizione esclusiva (art. 19, comma 5 L. 241/1990), chiedendone l'annullamento;
Se si segue, quindi, la tesi (minoritaria in giurisprudenza) secondo cui la d.i.a dà luogo ad un atto a rilevanza amministrativa, si deve ritenere che la d.i.a (o quanto meno l'eventuale provvedimento per silentium che ne deriva) sia impugnabile dinanzi al Tar con un normale ricorso impugnatorio. Se così fosse, il problema sarebbe di agevole soluzione: optando per la tesi della natura amministrativa (e non privatistica) della d.i.a., il terzo sarebbe abilitato a sperimentare l’ordinaria tutela di tipo impugnatorio
Il problema della tutela del terzo nasce, tuttavia, perché la prevalente dottrina e giurisprudenza opta per la tesi che ascrive rilievo privatistico alla denuncia di inizio di attività sul presupposto per cui la stessa è istituto di liberalizzazione e non di semplificazione procedimentale (come il silenzio assenso).
Muovendo da questa diversa prospettiva, ed escluso quindi che il privato possa intentare l’ordinaria tutela di impugnazione, occorre individuare le forme di tutela del terzo.
A questo proposito la giurisprudenza segue tre strade ormai.
A) La prima è quella secondo cui il terzo può sostanzialmente esperire un'azione, nel rispetto del termine decadenziale, di accertamento dell'illegittimità del comportamento posto in essere dal privato e, quindi, volta ad ottenere dal giudice una sentenza con cui dia atto della mancanza dei presupposti richiesti dalla legge per l'esercizio di quell’attività. Secondo questa prima impostazione, dopo questa sentenza di accertamento, graverebbe sull’amministrazione l’obbligo di ordinare la rimozione degli effetti della condotta posta in essere dal privato sulla base di presupposti che il giudice ha ritenuto mancanti, o meglio in assenza dei presupposti richiesti dalla legge per il relativo esercizio (assenza attestata dalla sentenza del giudice amministrativo). In termini, Tar Liguria, n. 113/2203; Tar Piemonte, n. 1367/2005.
Questa tesi presuppone che davanti al GA possa proporsi (ma la questione è piuttosto controversa) un ricorso di mero accertamento, con cui, senza impugnare alcunché, si chiede soltanto un accertamento.
B) La seconda tesi è quella fatta propria dalla quarta sezione del Consiglio di Stato con sentenza del 4 settembre 2002, n. 4453, in forza della quale il privato, terzo interessato a che non vada avanti l'attività iniziata sulla base della denuncia, dovrebbe - non potendo proporre un ricorso di mero accertamento - precostituirsi qualcosa da impugnare davanti al GA, stimolando l'esercizio di un potere amministrativo. Secondo questa seconda tesi, il privato dovrebbe stimolare allora l’esercizio (da parte della pubblica amministrazione che ha già consumato il potere di inibitorio, essendo decorsi i 30 giorni di cui al citato art. 19) del potere di autotutela. Decorsi i termini per l'esercizio del potere di autotutela (e quindi oggi decorso il termine legale di 90 giorni di cui all'articolo 2, L. n. 241/1990) il privato dovrebbe impugnare innanzi al GA il silenzio-inadempimento, proponendo un ricorso ai sensi dell'articolo 2 della 241 e, sul versante processuale, del 21-bis della legge 1034 del 1971.
Giova, al riguardo, interrogarsi in merito all’ammissibilità nel nostro ordinamento di un obbligo dell’Amministrazione di pronunciarsi sulle istanze volte a stimolare il potere di autotutela.
Detto meglio c’è da chiedersi se sia ipotizzabile, a fronte di una istanza volta a sollecitare l’esercizio di un potere di autotutela decisoria, un silenzio-inadempimento ricorribile innanzi al GA. La giurisprudenza e la dottrina sostengono, al riguardo, in disparte il problema specifico relativa al tema della d.i.a., che la P.A non è vincolata nè nell’an nè nel quomodo all’esercizio del potere di autotutela; concludono, conseguentemente, osservando che non c’è un obbligo della P.A. di pronunciarsi, sicché non è ipotizzabile la formazione di un silenzio inadempimento ricorribile innanzi al G.A. se la P.A. nulla dica sull’istanza del privato che, a fronte di un provvedimento amministrativo già adottato, solleciti l’esercizio del potere di riesame.
Con riferimento all’ipotesi in cui la P.A. ha adottato un provvedimento sfavorevole, non impugnato nel termine decadenziale, la giurisprudenza è fermamente dell’idea secondo cui il privato che non ha impugnato nei termini non può mai ottenere una riammissione in termini stimolando l’esercizio del potere di autotutela e poi impugnando il silenzio inadempimento in cui l’Amministrazione eventualmente sia incorsa. A questo esito la giurisprudenza perviene costantemente evidenziando che, altrimenti opinando, verrebbe compromessa l’esigenza di certezza sottesa alla previsione del termine decadenziale; il privato, che non ha impugnato l’atto nel termine decadenziale, avrebbe infatti gioco facile ad eludere il termine, nonostante la definitività del provvedimento, chiedendo all’Amministrazione di pronunciarsi in autotutela ed eventualmente impugnando il provvedimento sfavorevole o il silenzio.
L’orientamento esposto, volto ad escludere che un provvedimento sfavorevole non impugnato nei termini possa essere ridiscusso mediante la sollecitazione dell’esercizio del potere di autotutela, poggia quindi sull’esigenza a che non sia eluso il termine decadenziale.
Tutto ciò vale però quando l’istanza volta a sollecitare il potere di autotutela della P.A. sia stata proposta da un soggetto mai posto in condizioni di impugnare un provvedimento, come è nel caso del terzo a fronte della d.i.a., atto del privato non impugnabile: non può estendersi a questo caso l’orientamento che esclude che un provvedimento sfavorevole non impugnato nei termini possa essere ridiscusso mediante la richiesta volta ad attivare l’esercizio del potere di autotutela. Manca, in tale ipotesi, proprio il provvedimento impugnabile, essendo la d.i.a., nella prospettiva ora in esame, un atto del privato.
C) A questa tesi se ne contrappone un’altra, seguita da Cons. Stato n. 3916/2005.
Per entrambe la d.i.a. è un atto del privato non impugnabile dal terzo, lo strumento di tutela utilizzabile dal terzo, esaurito il lasso di tempo ascritto all’amministrazione per l’esercizio del potere inibitorio, è quello di stimolare i poteri che residuano in capo all’A.
Ciò che contraddistingue quest’ulteriore posizione è la natura del potere che il terzo deve stimolare.
Secondo la tesi prima esposta il terzo deve sollecitare l’esercizio del potere di autotutela, come noto discrezionale anche nel quomodo, nel cui esercizio la P.A. è chiamata a valutare anche gli interessi configgenti.
Al contrario, secondo la tesi in esame e seguita da Cons. Stato n. 3916/2005, il privato deve stimolare l’esercizio del potere repressivo, il terzo dei poteri che residuano in capo all’amministrazione.
Anche in questo caso il privato dovrebbe stimolare l’esercizio del potere repressivo, attendere il decorso del termine di cui all’art. 2, L. n. 241/1990, e poi impugnare l’eventuale silenzio-inadempimento.
Il discrimen tra le due tesi attiene alle condizioni di esercizio dei due poteri che il privato è chiamato a stimolare; mentre il potere di autotutela, come peraltro emerge dalla stessa lettura del 21-nonies, L. n. 241/1990, e a maggior ragione dell’art. 21- quinquies, è un potere squisitamente discrezionale, l’amministrazione dovendo valutare gli interessi in conflitto, il potere repressivo è un potere vincolato, nel cui esercizio l’amministrazione è chiamata a verificare la sussistenza o meno dei presupposti richiesti dalla legge per l’attività posta in essere dal privato.
Sul tema è di recente intervenuto Cons. Stato, sez. V, 22/02/2007, n. 948, con cui, riconosciuta la natura privatistica della d.i.a., si conclude osservando che spetta al terzo stimolare l’esercizio del potere che residua decorso il termine per l’esercizio del potere inibitorio. La sentenza richiama alternativamente (senza prendere quindi posizione) le pronunce del Consiglio di Stato nn. 3916/2005, secondo cui sarebbe da stimolare il potere repressivo, e n. 4453/2002, secondo cui sarebbe da sollecitare, invece, il potere di autotutela.
<?xml:namespace prefix = v ns = "urn:schemas-microsoft-com:vml" />Rassegna giurisprudenziale
D.I.A. - Natura giuridica - Titolo abilitativo tacito - T.A.R Veneto, Sez. II, 20 giugno 2003, n. 3405
Il Collegio non ignora l’esistenza di recenti sentenze (cfr. Cons. St. – Sez. VI n. 4453 del 4.9.2002 e TAR Liguria n. 113 del 22.1.2003) che la qualificano mero atto del privato, che, ancorché soggetto ai poteri preventivi/inibitori della P.A. (oltre che, naturalmente, a quelli successivi/repressivi), non trasmuta in atto autorizzatorio implicito o silenzioso, con la conseguenza che, restando tale (cioè atto privato), non sarebbe soggetto a impugnazione né ad annullamento.
Tuttavia non si ritiene, per le ragioni che saranno esposte, di poter aderire a tale prospettazione.
Le norme cui fare riferimento sono, principalmente, gli artt. 2, comma 60, della L. 23.12.96 n. 662 e 1 del D.Lg. n. 301 del 27.12.2002.
La prima disposizione, dopo aver elencato gli interventi soggetti a D.I.A. ed averne delineato il procedimento, al comma 14 espressamente stabilisce che “nei casi di cui al comma 7, ai fini degli adempimenti necessari per comprovare la sussistenza del titolo abilitante all’effettuazione delle trasformazioni tengono luogo delle autorizzazioni le copie delle denunce di inizio attività da cui risultino le date di ricevimento delle denunce stesse, nonché l’elenco di quanto prescritto comporre e corredare i progetti delle trasformazioni e le attestazioni dei professionisti abilitati”.
È la norma stessa a qualificare la D.I.A. come titolo edilizio vero e proprio, in cui, non essendo prevista l’emanazione di alcun provvedimento, la domanda “tien luogo” dell’ autorizzazione.
La D.I.A. quindi, nel disegno della L. 662/96 si comporta allo stesso modo della vecchia autorizzazione tacita: cioè come un titolo che si forma silenziosamente, con il possesso di tutti i requisiti formali e sostanziali prescritti.
Questa conclusione resta ulteriormente confortata dalla lettura del D.Lg. 301/2002 che ha sostituito gli artt. 22 e 23 del T.U dell’ edilizia (D.P.R. 6.6.2001 n. 380) ove si ribadisce espressamente (art. 1, comma 5) che “la sussistenza del titolo è provata con la copia della denuncia di inizio attività da cui risulti la data di ricevimento della denuncia, l’elenco di quanto presentato a corredo del progetto, l’attestazione del professionista abilitato, nonché gli atti di assenso eventualmente necessari”.
Anche le norme più recenti, quindi, non configurano affatto la D.I.A. come un’ attività “privata”, bensì come un titolo abilitativo, che proviene dall’Amministrazione, sia pure in forma silenziosa o per inerzia (cioè per non aver esercitato la P.A., nel termine perentorio stabilito dalla legge, il proprio potere inibitorio).
Altre chiare disposizioni sostengono la tesi proposta.
Invero, il D.Lg. 301/2002 aggiunge i commi 2 bis e 5 bis agli artt. 38 e 39 del T.U., estendendo anche agli interventi realizzati con D.I.A. la disciplina degli interventi edilizi eseguiti in base a “permesso annullato”, il che presuppone, all’evidenza, che la stessa Amministrazione (e il giudice amministrativo) possano annullare il titolo D.I.A..
Agli interventi realizzati con D.I.A. viene estesa altresì la possibilità, come per ogni altro titolo edilizio, di annullamento straordinario da parte della Regione.
Se la D.I.A. fosse un mero atto privato, cui la P.A. resta estranea tranne che per - eventualmente - sanzionare successivamente l’attività non conforme alle norme, queste disposizioni sarebbero del tutto prive di logica, in quanto non avrebbe senso prevedere la possibilità di annullamento del titolo (che, secondo la tesi cui il Collegio non aderisce, neppure c’è), essendo sufficiente l’intervento successivo/repressivo.
D.I.A. - Natura giuridica - Titolo abilitativo tacito - T.A.R. Veneto,10 settembre 2003, n. 4722
La questione circa la natura della D.I.A. è stata oggetto di diverse interpretazioni in ambito giurisprudenziale, interpretazioni che hanno condotto a diverse soluzioni in ordine alla problematica relativa alla impugnabilità o meno di tale atto avanti al giudice amministrativo.
È noto al Collegio l’orientamento giurisprudenziale, invocato delle resistenti, secondo il quale la D.I.A. viene qualificata come un mero atto del privato, il quale, nonostante sia soggetto, nel ristretto ambito temporale dei venti giorni stabiliti dalla norma, ai poteri preventivi/inibitori dell’amministrazione (salvi, in ogni caso, quelli successivi/repressivi) non trasmuta in un atto autorizzatorio implicito, insuscettibile, pertanto, di essere soggetto ad annullamento a seguito impugnazione giurisdizionale.
Altrettanto nota è la soluzione seguita dal Consiglio di Stato (cfr. Sez. VI, 4.9.2002 n. 4453), il quale, sebbene nell’ambito di una controversia particolare, conformemente all’interpretazione sopra richiamata, non ha ritenuto possibile configurare la D.I.A., o meglio gli effetti derivanti dalla D.I.A., quale provvedimento amministrativo, suscettibile di annullamento nell’ambito di un giudizio di tipo impugnatorio.
La soluzione prospettata dal Consiglio di Stato è stata quindi quella di ricondurre la fattispecie nell’ambito della speciale disciplina introdotta dall’art. 21-bis della L. n. 1034/71, così come modificata dalla L. n. 205/2000, attivando la procedura del silenzio rifiuto, cui può seguire – fermi restando i principi espressi in merito ai poteri del giudice in occasione della pronunzia della Adunanza Plenaria n. 2/2002 - la declaratoria dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere in merito all’istanza del privato.
Altre pronunce giurisdizionali (per tutte, cfr. T.A.R. Liguria, Sez. I, 22.1.2003, n.113), pur rilevando nella D.I.A. la natura di atto soggettivamente ed oggettivamente privato, insuscettibile di essere impugnato in sede giurisdizionale, hanno, peraltro, escluso l’applicabilità del rito del silenzio impugnabile ex art. 21-bis della L. n. 1034/71, ritenendo che la tutela della posizione del terzo a fronte della D.I.A. possa trovare adeguata garanzia mediante l’accertamento in sede giurisdizionale dell’illegittimità del comportamento dell’amministrazione comunale che, pur nell’inesistenza dei presupposti e dei requisiti fissati dalla legge per il legittimo compimento dei lavori, non ha inibito l’avvio delle opere oggetto della denuncia.
Il Collegio, tuttavia, non ritiene di poter aderire alle prospettazioni sin qui richiamate.
Appare a questo riguardo utile trarre spunto dalla vigente normativa, partendo dall’art. 2, comma 60 della L. n. 662/96, il quale espressamente stabilisce che nei casi in cui è ammessa la D.I.A. “...ai fini degli adempimenti necessari per comprovare la sussistenza del titolo abilitante all’effettuazione delle trasformazioni tengono luogo delle autorizzazioni le copie delle denunce di inizio attività da cui risultino le date di ricevimento delle denunce stesse, nonché l’elenco di quanto prescritto comporre e corredare i progetti delle trasformazioni e le attestazioni dei professionisti abilitati” (comma 14).
Se ne deduce, quindi, che la D.I.A, nel disegno della L. n. 662/96, si comporta nello stesso modo della vecchia autorizzazione tacita : cioè come un titolo che si forma silenziosamente, una volta venuti in essere tutti i requisiti formali e sostanziali prescritti.
La lettura delle più recenti disposizioni introdotte dal D.LGS. n. 301/02, che ha sostituito gli artt. 22 e 23 del T.U. delle edilizia (D.P.R. n. 380/2001), conferma la suddetta conclusione, laddove espressamente viene ribadito che “la sussistenza del titolo è provata con la copia della denuncia di inizio attività da cui risulti la data di ricevimento della denuncia, l’elenco di quanto presentato a corredo del progetto, l’attestazione del professionista abilitato, nonché gli atti di assenso eventualmente necessari”.
Significative sono altre disposizioni normative introdotte dal D.LG. n. 301/02 : si vedano, infatti, i commi 2 bis e 5 bis aggiunti agli artt. 38 e 39 del T.U., con i quali è stata estesa anche agli interventi edilizi eseguiti a seguito D.I.A. la disciplina degli interventi edilizi eseguiti in base a “permesso di costruire annullato” (pertanto, anche il titolo D.I.A. può subire l’annullamento da parte dell’amministrazione e, quindi, del giudice amministrativo), nonché la possibilità di annullamento straordinario del titolo da parte della Regione.
Non è pertanto possibile concludere nel senso di attribuire alla D.I.A. il carattere di mero atto privato, sul quale la P.A. – che allo stesso resta estranea – può eventualmente intervenire in termini sanzionatori nel caso di non conformità dell’attività denunciata alle norme edilizie.
Ciò in quanto, diversamente opinando, le norme in esame sarebbero prive di logica, non avendo senso prevedere allo stesso tempo il potere di annullamento del titolo e gli interventi successivi repressivi esercitati dall’Amministrazione.
La sola conclusione possibile secondo logica giuridica è quindi che la D.I.A. costituisca un titolo edilizio al pari della concessione e del ‘permesso di costruire’.
D.I.A. - Natura giuridica - Titolo abilitativo tacito - T.A.R. Lombardia, Brescia, 1 giugno 2001 n. 397
(...) nel quadro normativo di cui alla denuncia di nuova attività edilizia assume autonomo rilievo provvedimentale ai fini dell’eventuale preclusione dell’altrimenti normale operatività della D.I.A. non già il parere positivo ancorché formalmente espresso e comunicato dal Responsabile dell’Ufficio in ordine alla realizzabilità delle opere ivi indicate, ma esclusivamente l’eventuale formale dissenso espresso da quest’ultimo nel termine di 20 giorni a tal fine prescritto dall’art. 4 del D.L. 5.10.1993, n. 398, convertito nella L. 4.12.1993, n. 493; (...) in relazione a quanto sopra non può essere riconosciuto al suddetto parere l’effetto illustrato dal controinteressato, poiché allo scadere del termine perentorio previsto nella ricordata norma, la D.I.A. in questione si è direttamente tradotta nell’implicita autorizzazione alla realizzazione del manufatto in virtù della valutazione legale tipica stabilita dalla legge rispetto alla quale alcun diverso e pozione valore costitutivo di per sé rappresenta il già ricordato parere.
D.I.A. - Natura giuridica - Titolo abilitativo tacito - Poteri di autotutela della PA - TAR Abruzzo Pescara 1 settembre 2005 n. 494
Ritiene sul punto il Collegio che, con riferimento a quanto ex professo oggi previsto dalla normativa vigente, il legislatore abbia in realtà considerato la denunzia di inizio di attività come un atto abilitativo tacito formatosi a seguito della denuncia del privato e della successiva inerzia dell’Amministrazione e su tale provvedimento implicito il Comune può esercitare i propri poteri di autotutela, ed in particolare l’annullamento d’ufficio, solo ove ricorrano i presupposti di legge (ragioni di interesse pubblico, termine ragionevole, esame degli interessi del destinatario e dei controinteressati); solo, infine, dopo l’adozione di tali provvedimenti di secondo grado (revoca o annullamento d’ufficio) possono poi essere assunti eventuali provvedimenti sanzionatori.
Sul punto deve, inoltre, aggiungersi che, dovendo i provvedimenti sanzionatori essere preceduti dall’annullamento (o dalla revoca) di tale provvedimento implicito, il privato non può di certo diffidare l’Amministrazione ad assumere tali provvedimenti di secondo grado, in quanto - come è stato chiarito in giurisprudenza - la Pubblica Amministrazione non ha l’obbligo di pronunciarsi sull’atto di diffida del privato finalizzato alla adozione di un provvedimento di annullamento di ufficio o di revoca, stante l’ampia discrezionalità che connota l’esercizio del potere di autotutela (Cons. St, IV, 10 novembre 2003, n. 7136).
In estrema sintesi, ritiene il Collegio che con la nuova formulazione del predetto art. 19 il legislatore abbia nella sostanza aderito alla tesi – peraltro già sostenuta da parte della giurisprudenza (Cons. St., VI, 10 giugno 2003, n. 3265, e 20 ottobre 2004, n. 6910) - che ha qualificato la denuncia in parola come un atto abilitativo tacito.
D.I.A. - Natura giuridica - Titolo abilitativo tacito - Poteri di autotutela della PA - TAR Piemonte 19 aprile 2006 n. 1885
Un sintetico accenno alle incertezze che si registrano in materia impone di rammentare come le opinioni giurisprudenziali in ordine alla natura giuridica della d.i.a. oscillino tra due estremi: da una parte, la tesi che qualifica la d.i.a. come istanza autorizzatoria che, per effetto del decorso del tempo, provoca la formazione di un porovvedimento tacito di accoglimento (Cons. Stato, sez. VI, 20 ottobre 2004, n. 6910) e, dalla parte opposta, quella che considera la d.i.a. alla stregua di atto soggettivamente e oggettivamente privato, come tale non impugnabile dinanzi al giudice amministrativo (Cons. Stato, sez. IV, 22 luglio 2005, n. 3916).
Anche aderendo alla seconda delle tesi indicate, comunque, le controversie in materia di d.i.a. risultano riservate alla competenza giurisdizionale del giudice amministrativo, in quanto la condotta inerte dell’amministrazione che riceve la presentazione della denuncia non costituisce mero comportamento, ma è riconducibile all’ambito dei poteri pubblicistici (cfr. T.A.R. Piemonte, sez. I, 4 maggio 2005, n. 1359).
Il D.L. 14 marzo 2005, n. 35, convertito nella legge 14 maggio 2005, n. 80, ha, poi, devoluto ogni controversia relativa all’applicazione dei commi 1, 2 e 3 dell’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (trattasi delle disposizioni recanti la disciplina generale della d.i.a.) alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Ciò premesso, si rammenta come la Sezione, con le sentenze 4 maggio 2005, n. 1359 e 4 maggio 2005, n. 1367, avesse aderito alla tesi che configura la d.i.a. in materia urbanistica quale atto privato, avente il significato sostanziale di una comunicazione rivolta all’amministrazione allo scopo di consentire la verifica della regolarità dell’intervento edificatorio che il denunciante intende intraprendere.
Decisiva, in tal senso, era parsa la considerazione della ratio ispiratrice della disciplina normativa, volta alla liberalizzazione delle attività edilizie dei privati con un minor grado di impatto sul territorio (ferma restando la necessità di attivare i poteri inibitori dell’amministrazione laddove l’intervento difetti dei necessari presupposti di legittimità).
Ne consegue che la presentazione della d.i.a. e il decorso dello spatium temporis previsto dalla legge non determinavano, secondo le pronunce richiamate, la formazione del silenzio-assenso o, comunque, di un titolo abilitativo tacito all’esecuzione dell’opera.
Le novità legislative sopravvenute in materia impongono, però, di rimeditare le acquisizioni suindicate.
Si fa riferimento alle modifiche normative introdotte dapprima con la legge 11 febbraio 2005, n. 15 e, poi, con l’art. 3 del D.L. 14 marzo 2005, n. 35, convertito nella legge 14 maggio 2005, n. 80.
In primo luogo, si rileva che la disciplina dettata dall’art. 19 della legge n. 241/1990, nel testo sostituito dall’art. 3 del D.L. n. 35/2005, non esclude più la d.i.a. in materia urbanistica, come avveniva nella formulazione originaria del disposto normativo che autolimitava espressamente il proprio ambito di applicazione in relazione alle concessioni edilizie.
Se ne deduce, pertanto, che la d.i.a. in materia urbanistica è oggi soggetta alla disciplina generale di cui all’art. 19 della legge n. 241/1990, laddove essa, in forza del principio di specialità, non debba cedere il passo all’applicazione degli artt. 22 e 23 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.
È appena il caso di precisare che il diverso nomen utilizzato dal legislatore per riferirsi ai due istituti (la definitiva versione dell’art. 19 della legge n. 241/1990 è rubricata “dichiarazione di inizio attività” e non più “denuncia”) non può essere sintomatico di alcuna diversità sostanziale dei medesimi.
Tanto precisato, deve soffermarsi l’attenzione sulla nuova formulazione del comma 3 dell’art. 19 citato che, fra le altre previsioni, stabilisce che “è fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies” e 21-nonies” .
Le due disposizioni richiamate, introdotte dall’art. 14 della legge n. 15/2005, disciplinano, rispettivamente, la revoca del provvedimento amministrativo ad efficacia durevole e l’annullamento d’ufficio del provvedimento illegittimo.
Il riferimento espresso agli istituti dell’autotutela decisoria induce, quindi, a ritenere che il legislatore abbia voluto assumere una posizione specifica in ordine alla vexata quaestio della natura giuridica della d.i.a., nel senso che la previsione dell’adottabilità di provvedimenti di secondo grado sottende la qualificazione della d.i.a. (rectius: degli effetti della d.i.a.) come atto abilitativo tacito formatosi a seguito della denuncia del privato e del conseguente comportamento inerte dell’amministrazione (cfr. T.A.R. Abruzzo, Pescara, 1 settembre 2005, n. 494, e 22 settembre 2005, n. 498).
Seppure tale interpretazione possa apparire poco coerente con l’originaria ratio ispiratrice dell’istituto, essa è comunque imposta dal canone ermeneutico dell’interpretazione utile, giacché, in caso contrario (vale a dire, escludendo che la d.i.a. determini la formazione di un atto abilitativo tacito), risulterebbe privo di senso il richiamo alle disposizioni che disciplinano il potere di revoca e di annullamento dell’atto inopportuno o illegittimo.
Non persuadono, al riguardo, le eccezioni già prospettate in giurisprudenza contro la qualificazione della d.i.a. imposta dalla novella legislativa.
Si fa riferimento alla sentenza del T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 17 ottobre 2005, n. 3819, che sottolinea come l’art. 19 della legge n. 241/1990, dettando la disciplina generale della d.i.a., abbia comunque fatte salve, al comma 4, le discipline di settore, con la conseguenza che, per la d.i.a. nel campo edilizio, dovrebbe aversi esclusivo riguardo alla disciplina dettata dagli artt. 22 e segg.ti del d.P.R. n. 380/2001.
Il citato comma 4, però, si riferisce espressamente ai termini per l’inizio dell’attività del privato e per l’adozione dei provvedimenti inibitori da parte dell’amministrazione.
Esso non riguarda, pertanto, gli istituti dell’autotutela decisoria per i quali vale, anche in materia urbanistico-edilizia, il richiamo agli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990.
In conclusione, ritiene il Collegio che la novella legislativa abbia modificato, non tanto la natura della d.i.a. - che si configura soggettivamente quale atto del privato e, dal punto di vista oggettivo, costituisce semplice comunicazione indirizzata alla pubblica amministrazione circa l’intendimento di realizzare l’attività di interesse per il denunciante – ma gli effetti che vi si ricollegano qualora la competente amministrazione non eserciti, nel termine di decadenza previsto dalla legge, i propri poteri inibitori, formandosi, in tal caso, un atto di assenso implicito, oggetto di possibile caducazione in via di autotutela da parte della stessa amministrazione ovvero da parte del giudice adito dal controinteressato.
Tali conclusioni trovano conferma nel nuovo disposto dell’art. 21, comma 2-bis, della legge n. 241/1990, introdotto in sede di conversione dalla legge n. 80/2005, che, riferendosi espressamente alle attività iniziate dal privato ai sensi dell’art. 19, assimila gli effetti della d.i.a. alla fattispecie del silenzio assenso ex art. 20, accomunando le due ipotesi nella categoria degli atti di assenso.
D.I.A. - Natura giuridica - Rapporti fra denunciante e PA e fra PA e controinteressati - Tutela del terzo controinteressato - Sollecitazione della PA all'adozione di provvedimenti repressivi - Cons. Stato, Sez. IV 3916/2005
Le tesi che sono state sostenute in tema di natura giuridica della DIA, nella dottrina e nella giurisprudenza soprattutto dei Tribunali amministrativi, oscillano tra due poli opposti : si sostiene, da un lato, che la denuncia di inizio attività sia un mero atto di iniziativa privata che consente solo un intervento di tipo inibitorio, in difetto dei presupposti, della pubblica amministrazione ; dall’altro, che la denuncia di inizio attività, per effetto del decorso del tempo assegnato all’amministrazione per esercitare il potere inibitorio, dia luogo sostanzialmente a una fattispecie, da taluni definita anche complessa o a formazione successiva, configurabile come titolo abilitativo tacito.
Le due tesi, che si presentano variamente articolate al loro interno, comportano rilevanti conseguenze sul piano delle tutele, sia del denunciante nei confronti dell’amministrazione, sia dei terzi contrari all’intervento edilizio, ammettendosi, in via alternativa: l’immediata impugnativa della denuncia di parte ; l’impugnazione del silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza e quindi il mancato esercizio del potere inibitorio ; l’impugnazione del provvedimento tacito che si forma per effetto combinato della denuncia del privato e del mancato esercizio del potere inibitorio da parte dell’amministrazione. Si è giunti anche a ipotizzare, pur dinanzi al giudice amministrativo, un’azione di accertamento con la quale il privato controinteressato contesti al denunciante la realizzabilità dell’intervento edilizio o, quanto meno, la sua assentibilità mediante la procedura della DIA.
La prevalente giurisprudenza sembra, invece, sostanzialmente d’accordo sulla necessità, ai fini dell’adozione dei provvedimenti repressivi, di distinguere tra potere inibitorio e potere sanzionatorio: il primo, esercitabile nel termine previsto dalla legge a pena di decadenza ; il secondo, sovente ricondotto per la DIA in materia edilizia all’articolo 4 della legge n. 47 del 1985 e, comunque, al più generale potere di ordinare la cessazione dell’attività « in tutti i casi di mancanza originaria o sopravvenuta dei requisiti » (IV, 26 luglio 2004, n. 5323), potere generalmente tenuto distinto dal generale potere di autotutela (da chi nega la formazione di un provvedimento tacito, per mancanza del provvedimento su cui intervenire ; in ogni caso, per il carattere discrezionale dell’annullamento in autotutela).
La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha avuto modo di affrontare le varie questioni inevitabilmente in relazione ai casi specifici pervenuti e da angolazioni diverse: IV, 26 luglio 2004 n. 5323, resa in relazione all’apertura di un « centro di trasmissione dati » e con riferimento al problema dell’avvio del procedimento, afferma che in materia di DIA si « prescinde dall’emanazione di un provvedimento amministrativo » ; nei casi di realizzazione di impianti di telefonia cellulare si rinviene un orientamento che qualifica la denuncia di inizio attività corroborata dal decorso del tempo in termini di provvedimento amministrativo tacito (implicitamente, VI, 10 giugno 2003 n. 3265 e, espressamente, VI, n. 6910 del 2004, con considerazioni anche di ordine generale sulla DIA edilizia), mentre, sempre con riferimento agli impianti di telefonia cellulare, VI, 4 settembre 2002 n. 4453 esclude che la DIA abbia valore di provvedimento amministrativo e che il potere repressivo, pur ricondotto allo schema generale dell’autotutela, costituisca attività di secondo grado (tale ricostruzione è sostanzialmente conforme al parere dell’Adunanza generale 6 febbraio 1992 n. 27, sul regolamento di attuazione dell’articolo 19 della legge n. 241 del 1990 nel testo originario). Ancora, V, 20 gennaio 2003 n. 172 ricollega, senza ulteriori precisazioni, alla DIA, questa volta in materia edilizia, la « formazione di un implicito assenso», mentre, in maniera più articolata e mossa soprattutto da considerazioni attinenti alla tutela dei terzi, VI, 16 marzo 2005 n. 1093 ritiene sufficiente che gli interessati contestino la realizzabilità dell’intervento, confermando peraltro una sentenza di primo grado che –si badi- aveva dichiarato l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune e il suo obbligo di attivare il procedimento repressivo delle opere edilizie.
Nessun argomento, per converso, sembra sia possibile ricavare da V, 29 gennaio 2004 n. 308 e 4 febbraio 2004 n. 376, per la peculiarità delle fattispecie ivi considerate e dell’oggetto del decisum.
Non è possibile, né conferente, in questa sede ripercorrere in dettaglio le varie tesi, molte delle quali tendenti a enucleare, dal regime giuridico della denuncia di inizio attività, un peculiare regime della DIA edilizia. Probabilmente le incertezze regnanti in materia, che inevitabilmente si ripercuotono sul piano delle tutele, discendono anche da una progressiva trasfigurazione dell’istituto in parola, sorto e naturalmente allocato tra gli strumenti di liberalizzazione delle attività private (che, cioè, presuppongono un’attività non soggetta al regime autorizzatorio), e poi utilizzato come strumento di semplificazione procedimentale inerente, paradossalmente, a procedimenti di natura autorizzatoria : il che ha inevitabilmente portato l’istituto in parola a confondersi con lo strumento del silenzio-assenso o, quanto meno, a frantumarsi in una pluralità di istituti diversi, ciascuno dei quali assoggettato a un regime più o meno peculiare.
Ad avviso della Sezione, la soluzione della questione, nei termini rilevanti ai fini di cui è causa, deve tendere, sul piano dell’ermeneusi, a privilegiare ipotesi che possano semplificare, in termini di chiarezza, il quadro normativo, assicurando, al contempo, una facile e quindi efficace tutela ai privati, siano essi gli interessati all’intervento edilizio, siano essi i controinteressati allo stesso.
Nella ricostruzione del sistema cui dà luogo l’istituto della denuncia di inizio attività –con riferimento particolare alla materia edilizia e alla normativa vigente anteriormente alle richiamate modifiche legislative dell’istituto in generale, la cui portata innovativa sulla DIA edilizia non rileva nel presente giudizio- è necessario distinguere tra due distinti rapporti: quello tra denunciante e amministrazione e quello che riguarda i controinteressati all’intervento. Tali rapporti, pur attenendo a una medesima vicenda sostanziale, possono essere tenuti distinti sul piano delle tutele, anche in considerazione della diversità dei poteri di cui dispone l’amministrazione. Vero è, invece, che, proprio perché trattasi di situazioni direttamente collegate all’esercizio di un potere pubblicistico dell’amministrazione cui possono contrapporsi interesse legittimi dei vari interessati, le relative controversie rientrano comunque nella giurisdizione del giudice amministrativo (salve le ipotesi di concorrenti azioni tra privati sulla base delle norme del codice civile sui rapporti di vicinato).
Nei rapporti tra denunciante e amministrazione, la denuncia di inizio attività si pone come atto di parte, che, pur in assenza di un quadro normativo di vera e propria liberalizzazione dell’attività, consente al privato di intraprendere un’attività in correlazione all’inutile decorso di un termine, cui è legato, a pena di decadenza, il potere dell’amministrazione, correttamente definito inibitorio dell’attività. Sul piano pratico, rileva poco se, in forza di un’inversione procedimentale, la fattispecie dia luogo, con la scadenza del termine, a un titolo abilitativo tacito o al consolidarsi, per volontà legislativa, degli effetti di un atto di iniziativa di parte. L’interessato potrà contestare l’esercizio del potere inibitorio, tale qualificato dall’amministrazione, vuoi per motivi formali (decadenza dal termine), vuoi sul piano sostanziale (sussistenza dei requisiti). A tale potere resta estraneo, sul piano normativo della qualificazione degli interessi, colui che si oppone all’intervento, perché la norma sulla denuncia di inizio attività non prende (ancora) formalmente in considerazione la sua posizione, per qualificarla in senso legittimante, ed egli, in definitiva, non può opporsi, in sede di giurisdizione amministrativa, all’attività del privato.
Una volta decorso il termine senza l’esercizio del potere inibitorio, e nella persistenza, generalmente ritenuta, del generale potere repressivo degli abusi edilizi, colui che si oppone all’intervento, essendosi consolidata la fattispecie complessa che abilita, ex lege o ex actu non rileva, il privato a costruire, sarà legittimato a chiedere al Comune di porre in essere i provvedimenti sanzionatori previsti, facendo ricorso, in caso di inerzia, alla procedura del silenzio, che pertanto non avrà, né potrebbe avere, come riferimento il potere inibitorio dell’amministrazione –essendo decorso, a tacer d’altro, il relativo termine, con la conseguenza, sottolineata in dottrina, che il giudice non potrà costringere l’amministrazione a esercitare un potere da cui è decaduta- bensì il generale potere sanzionatorio, salvo poi a stabilire se tale potere abbia carattere vincolato (come ritengono i più) o sia comunque esercitabile alla stregua dei princìpi dell’autotutela (come mostra ritenere VI, n. 4453/02, citata).
La tesi esposta, da un lato, consente di attenuare i profili critici di ordine generale cui conduce l’utilizzazione normativa della denuncia di inizio attività in termini di semplificazione procedimentale anzi che di supporto ad attività liberalizzate ; dall’altro, consente di assicurare la tutela dei terzi in termini ragionevoli con lo strumento del silenzio, secondo uno schema più lineare e quindi semplice, rispetto alle variegate ipotesi cui in pratica possono condurre le altre tesi sin qui prospettate, tutte accomunate dal non irrilevante problema della precisa individuazione dell’oggetto del giudizio, come si evince dalla stessa formulazione dei ricorsi in primo grado.
Qualche inconveniente può forse derivare dallo slittamento del tempo in cui il terzo può agire alla scadenza del termine previsto per l’esercizio del potere inibitorio, ma, se anche tale conclusione fosse imposta dalla tesi esposta, essa avrebbe scarsa rilevanza pratica sul piano dell’effettività, sia per la generale esiguità del termine (entro il quale è difficile completare l’intervento), sia perché comunque l’avvio dell’attività resterebbe a rischio del soggetto procedente.
D.I.A. - Natura giuridica - Atto privato - TAR Campania-Napoli Sez. III 27 gennaio 2006 n. 1131
Come è noto, sin dalla sua prima formulazione, dottrina e giurisprudenza hanno fornito due diverse letture della norma. Secondo una tesi, invero minoritaria, la presentazione della dichiarazione di inizio di attività unitamente all’inutile decorso del termine perentorio per l’inibizione dell’attività darebbe luogo ad una fattispecie complessa o a formazione successiva, analoga alla procedura del silenzio assenso ovvero costitutiva di un atto abilitativo tacito. Nei confronti di tale atto, pertanto, sarebbe possibile per il terzo proporre impugnazione dinanzi al giudice amministrativo; esso inoltre potrebbe essere revocato o annullato dalla stessa amministrazione in sede di autotutela in applicazione dei principi generali dell’azione amminsitrativa.
Secondo l’altra tesi, invece, che muove dal presupposto che le attività sottoposte al regime di D.I.A. debbano considerarsi liberalizzate (anche se poi nel tempo l’istituto è stato esteso come, strumento di semplificazione, anche a procedimenti di natura autorizzatoria), non si ravvisa alcun atto autorizzatorio tacito. L’unico provvedimento amministrativo che può essere rinvenuto nella fattispecie è quello meramente eventuale che l’amministrazione può emanare, entro il termine, per impedire l’avvio della attività oggetto della dichiarazione.
La dichiarazione di inizio attività, infatti, è un atto del privato e pertanto essa non è suscettibile di impugnazione da parte del terzo dinanzi al TAR né è possibile l’esercizio da parte della amministrazione dei poteri di autotutela, perché l' attività dell'amministrazione conseguente alla denuncia di inizio attività non consegue ad un provvedimento amministrativo ma ad una dichiarazione del privato cittadino. (Consiglio Stato, sez. VI, 4 settembre 2002, n. 4453)
Inoltre, dopo l’espressa previsione, da parte della l. n. 537 del 1993, art. 2 comma 10, di un termine perentorio per l’esercizio dei poteri inibitori (“entro e non oltre sessanta giorni dalla denuncia”), la possibilità per la P.A. di ricorrere ai propri poteri di autotutela nel caso in cui l’intervento edilizio realizzato a seguito di D.I.A. fosse difforme dalle prescrizioni urbanistiche era generalmente esclusa perché ritenuta una sostanziale elusione della perentorietà del termine.
L’unica forma di tutela a disposizione del privato che si ritenga leso dal mancato tempestivo esercizio dei poteri inibitori della amministrazione consiste chiedere alla amministrazione di porre in essere i provvedimenti sanzionatori previsti per gli abusi edilizi e ricorrere, quindi, in caso di inerzia, alla procedura del silenzio-rifiuto, che pertanto non avrà, né potrebbe avere ad oggetto il mancato esercizio del potere inibitorio dell'Amministrazione, dal quale l’amministrazione è decaduta essendo decorso il relativo termine, bensì il generale potere repressivo degli abusi edilizi. Il presupposto di questa ricostruzione è dunque che la decadenza dal potere inibitorio non determini comunque una sorta di sanatoria dell’intervento realizzato a seguito di D.I.A. ancorché al di fuori dei presupposti normativi, ma che esso possa continuare ad essere considerato abusivo, cosicché non sarebbe precluso alla amministrazione l’esercizio dei propri poteri sanzionatori.
In questo quadro, è intervenuta la novella dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, introdotta dalla legge n. 80 del 14 maggio 2005, che ha espressamente previsto la possibilità per l’amministrazione che sia rimasta inerte dopo la presentazione della D.I.A. di “assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies.”
Nonostante l’entrata in vigore di tale innovativa disciplina, il Consiglio di Stato (sez. IV, 22 luglio 2005, n. 3916), dopo aver espressamente dichiarato di non ritenere applicabile, ratione temporis, la normativa sopravvenuta, ha riconfermato la tesi della natura privatistica della D.I.A., puntualizzando che è necessario distinguere tra due distinti rapporti: quello tra denunciante e amministrazione, in cui la DIA si pone come atto di parte, e quello che riguarda i controinteressati all'intervento. Tali rapporti, secondo il Consiglio di Stato, pur essendo attinenti ad una medesima situazione sostanziale, devono essere tenuti distinti sul piano delle tutele, anche in considerazione della diversità dei poteri di cui dispone l’amministrazione.
Secondo altra tesi, sostenuta in giurisprudenza dal TAR Pescara ( 1° settembre 2005, n. 494), invece, la norma introdotta dalla legge n. 80 del 2005, nel riconoscere l’esercizio dei poteri di autotutela dopo la presentazione della D.I.A., avrebbe implicitamente ma inequivocabilmente riconosciuto alla D.I.A. natura di atto abilitativo tacito, formatosi a seguito della denuncia del privato e della successiva inerzia della amministrazione. Tale disciplina inoltre sarebbe immediatamente applicabile in quanto essa non avrebbe natura innovativa ma di interpretazione autentica con effetto retroattivo, in quanto sarebbe volta a fornire l’avallo del legislatore alla tesi, già sostenuta in dottrina e giurisprudenza, della natura di atto amministrativo tacito della D.I.A. non seguita dal tempestivo esercizio del potere inibitorio.
Secondo il TAR Pescara, quindi, nell’attuale quadro normativo, dovrebbe essere ritenuta ammissibile l’impugnazione di una D.I.A. da parte del terzo dinanzi al giudice amministrativo.
D.I.A. - Natura giuridica - Atto privato - TAR Marche, 3 febbraio 2004, n. 58
Con sentenza 4 febbraio 2003 n. 35 questo Tribunale, confor-mandosi ad un indirizzo giurisprudenziale oramai prevalente (cfr. Cons.St., sez.VI, 4 settembre 2002 n.4453; Tar Liguria, 22 gennaio 2003 n.113; Tar Pescara, 23 gennaio 2003 n.197), ha inteso la denunzia d’inizio d’attività costituire come una dichiarazione del privato cui la legge, in presenza di specifiche condizioni, ricollega effetti tipici corrispondenti a quelli del permesso di costruire ed è ad esso sostitutiva, ma le ha negato il carattere del provvedimento amministrativo, in quanto: non promana da una pubblica amministrazione che ne è la destinataria, non costituisce esercizio di una potestà pubblicistica, né dà origine ad un provvedimento amministrativo in forma tacita (silenzio-assenso).
La presentazione della denunzia si risolve in un esercizio di auto-amministrazione, essendo venuta meno l’esigenza di acquisire un titolo finale.
La legge dispone una specie d’inversione dell’iter procedimentale.
La domanda del privato è già produttiva d’effetti (decorso il termine di trenta giorni dalla sua presentazione), legittima ex se l’avvio dell’attività, mentre la fase istruttoria e di controllo è successiva e l’arresto dell’attività e la rimozione dei suoi effetti, con atto questo sì di natura provvedimentale, è eventuale.
In difetto di un potere amministrativo costitutivo-accrescitivo e di un qualsivoglia potere autorizzatorio, non hanno nella specie natura provvedimentale:
a.- la denunzia di inizio d’attività edilizia (...).
D.I.A. - Natura giuridica - Atto privato - Poteri di autotutela della PA - Potere sanzionatorio della PA - Cons. Stato, sez. IV, 4 settembre 2002, n. 4453
Va, in proposito, innanzitutto ricordato che l'indirizzo giurisprudenziale che esclude la possibilità di far ricorso alla procedura di silenzio rifiuto allo scopo di provocare il ricorso dell'Amministrazione all'autotutela trova il proprio fondamento nell'esigenza di evitare, attraverso di essa, il superamento della regola della necessaria impugnazione dell'atto amministrativo nel termine di decadenza. Appare evidente, infatti, che, ove dovesse ritenersi possibile il ricorso al silenzio rifiuto ai fini dell'esercizio del potere di annullamento in sede di autotutela da parte dell'Amministrazione nei confronti di un provvedimento non tempestivamente impugnato dal privato interessato, potrebbe essere facilmente elusa la regola che richiede l'impugnazione del provvedimento da parte di chi sia da esso leso nei termini di decadenza; più precisamente, sarebbe proprio il provvedimento di annullamento in sede di autotutela del precedente provvedimento, non tempestivamente impugnato dall'interessato, adottato a seguito del silenzio rifiuto, a provocare l'elusione sopra indicata.
L'indirizzo giurisprudenziale sopra ricordato suppone, quindi, una sequenza procedimentale in cui sussista un provvedimento non impugnato, e l'intrapresa della procedura del silenzio rifiuto allo scopo di provocare l'adozione di un secondo provvedimento, volto a mettere nel nulla quello non tempestivamente impugnato. Una situazione del genere non appare configurabile con riferimento alla denuncia di inizio di attività privata, ed alla successiva attività dell'amministrazione. Da una parte, infatti, la denuncia di inizio di attività non ha valore di provvedimento amministrativo, né lo acquista in virtù del decorso del termine previsto per l'attività di riscontro della pubblica amministrazione; dall'altra, quest'ultima non è un'attività di secondo grado, che interviene su di una precedente attività provvedimentale. Non potrebbe, pertanto, verificarsi, con riferimento all'attività dell'amministrazione successiva alla denuncia di inizio dell'attività da parte del privato, quel fenomeno di elusione del termine decadenziale per l'impugnazione, che l'indirizzo giurisprudenziale, che esclude la possibilità di ricorrere al silenzio rifiuto per provocare l'esercizio dell'autotutela, intende, appunto, evitare.
Alla stregua di quanto sopra esposto appare, pertanto, evidente che, con riferimento alla fattispecie in esame, il richiamo al sopra riferito indirizzo giurisprudenziale non è utile al fine di escludere l'esperibilità della procedura di silenzio rifiuto. Quella dell'Amministrazione, successiva alla denuncia di inizio dell'attività è, infatti, nello schema dell'art.19 della legge n.241 del 1990 (e ciò sia anteriormente che successivamente alle modifiche introdotte con la legge n.537 del 1973) un'attività discrezionale, e per tale ragione essa è stata ricondotta al più generale potere di intervento successivo dell'Amministrazione ed al quadro dell'autotutela (Ad. Gen., 6 febbraio 1992 n.27); essa però, non implica un'attività di secondo grado su di un precedente provvedimento, proprio perchè, nella schema teorico dell'art.19 della legge n.241 del 1990, l'intervento dell'Amministrazione non è successivo ad un provvedimento amministrativo, ma ad una dichiarazione del privato cittadino. (...) L'art. 21, comma 2 della legge n. 241 prevede, (...), che le sanzioni previste in caso di svolgimento dell'attività in carenza dell'atto di assenso dell'amministrazione o in difformità di esso si applichino anche nei riguardi di coloro i quali diano inizio all'attività ai sensi dell'art.19 (e 20) in mancanza dei requisiti richiesti od in contrasto con la normativa vigente. L'art. 21 prevede, pertanto, un potere sanzionatorio dell'Amministrazione che, in quanto tale, non ha nulla a che fare con l'autotutela e con il relativo regime.
D.I.A. - Natura giuridica - Atto privato - Poteri di autotutela della PA - Cons. Stato, Sez. V, 3586/2006
Al fine di poter meglio delibare la fondatezza o meno di tale eccezione di inammissibilità, appare utile fare qualche breve cenno in ordine alla questione della natura giuridica della dichiarazione di inizio di attività, al centro di un annoso dibattito in dottrina ed in giurisprudenza, dibattito non ancora sopito e che ha ricevuto di recente nuova linfa a seguito dell’entrata in vigore della L. n. 80/2005.
Le tesi che si contendono il campo sono essenzialmente due.
Secondo una prima opzione ermeneutica la dichiarazione di inizio di attività si configura come un atto di iniziativa privata e la legittimazione all’esercizio dell’attività non è fondata su un atto di consenso della P.A., ma trova la propria fonte direttamente nella legge.
Secondo un altro orientamento, invece, la DIA costituirebbe una fattispecie complessa o a formazione successiva, che vede un atto amministrativo tacito formarsi in presenza di alcuni presupposti formali e sostanziali e per effetto del decorso del tempo assegnato all’amministrazione per l’esercizio del potere inibitorio.
Aderire all’uno o all’altro indirizzo interpretativo comporta alcune rilevanti conseguenze in punto di tutela per il terzo danneggiato dall’intervento edilizio.
Muta, in particolare, l’oggetto del giudizio. La giurisprudenza, alquanto divisa sul punto, ha, invero, individuato l’oggetto del giudizio di impugnazione ora direttamente nella DIA, ora nel comportamento inerte tenuto dall’amministrazione dopo la presentazione della dichiarazione, ora nel silenzio sulla richiesta di intervento in autotutela, ora nel silenzio sulla richiesta di esercizio del potere sanzionatorio.
Il problema si pone in quanto, se si considera la DIA un atto privato, allora ne è inammissibile la diretta impugnazione in sede giurisdizionale e la tutela del terzo passa attraverso la sollecitazione del potere (sanzionatorio o di autotutela) dell’amministrazione e, in caso di inerzia, dall’impugnazione del silenzio secondo il rito di cui all’art. 21-bis L. n. 1034/1971 (cfr. Cons. St., sez. IV, 4 settembre 2002, n. 4453), oppure dall’accertamento in sede giurisdizionale dell’illegittimità del comportamento dell’amministrazione che, pur nell’inesistenza dei presupposti e dei requisiti fissati dalla legge per il legittimo compimento dei lavori, non ha inibito l’avvio delle opere oggetto della denunzia
Se, invece, si attribuisce alla DIA il valore di provvedimento, allora non vi sono ostacoli alla sua impugnativa: alcune pronunce configurano, infatti, la DIA come istanza idonea ad originare un provvedimento per silentium della p.a. che nei trenta giorni successivi alla sua presentazione non inibisca l’inizio dei lavori, ritenendo ammissibile il ricorso del terzo danneggiato avverso l’atto di assenso tacito dell’amministrazione.
Quest’ultima opzione ha registrato consenso in qualche decisione, di questo Consiglio che qualifica la DIA, unitamente al decorso del tempo, in termini di provvedimento amministrativo (cfr. Cons. St., sez. VI, 10 giugno 2003, n. 356).
Tuttavia, l’orientamento prevalente di questo Consiglio è per la tesi della DIA come atto privato (cfr. Cons. St., sez. IV, 4 settembre 2002, n. 4453 ; id., 22 luglio 2005, n. 3916).
La tesi che configura la DIA come un atto abilitativo tacito, formatosi a seguito della denunzia del privato e della successiva inerzia dell’amministrazione sembrerebbe oggi avere al suo arco una nuova freccia, costituita dalla espressa previsione, contenuta nell’art. 19, comma 3, l. 7 agosto 1990 n. 241, nel testo stabilito dall’art. 3, comma 1, d.l. 14 marzo 2005 n. 35, conv. nella l. 14 maggio 2005 n. 80, del residuare in capo alla P.A. del potere di autotutela.
Non pare, tuttavia, che questa novità normativa possa ritenersi decisiva, in quanto, già prima della citata L. n. 80/2005 la giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. IV, dec. n. 4453 del 2002 cit.) affermava che, successivamente alla proposizione della denunzia di inizio di attività, residua comunque in capo alla P.A. il potere di autotutela, sia pure sui generis in quanto caratterizzato dal fatto di non implicare un’attività di secondo grado su di un precedente provvedimento amministrativo; il riferimento all’autotutela può, quindi, spiegarsi anche restando nei confini della linea interpretativa secondo cui la DIA è un atto del privato: si tratterà, appunto, di un’autotutela sui generis poiché non andrà ad incidere su un atto amministrativo, ma consisterà nella possibilità per la P.A. di adottare, successivamente alla scadenza del termine di trenta giorni dalla comunicazione di avvio dell’attività, provvedimenti di divieto di prosecuzione della stessa e di rimozione dei suoi effetti, condizionata, però, dalla sussistenza di un interesse pubblico attuale e concreto, ulteriore e diverso rispetto a quello volto al mero ripristino della legalità violata.
D.I.A. - Natura giuridica - Atto privato - Tutela del terzo - TAR Abruzzo, 23 gennaio 2003, n. 197 - TAR Abruzzo 11 marzo 2004, n. 267
Invero, la liberalizzazione dell’accesso alle attività edilizie cui si applica l’istituto della “denuncia inizio attività” non significa, ad avviso del Collegio, che l’Autorità comunale è esonerata dal riscontrare se siano presenti tutte, o meno, le condizioni stabilite per procedere in base alla c.d. d.i.a., né che il riscontro possa essere effettuato a campione o soltanto su impulso della parte interessata; l’istituto in parola ha, evidentemente, lo scopo di snellire l’attività amministrativa e di alleggerire la posizione del privato onde consentirgli di espletare determinate attività senza l’intermediazione di un provvedimento amministrativo, purchè ricorrano tutte le condizioni legislativamente stabilite, ma non può avere lo scopo, da una parte, di esonerare dall’attività di controllo le amministrazioni pubbliche preposte alla cura dei relativi interessi pubblici, e, dall’altra, di consentire ai privati di espletare quelle attività in assenza delle condizioni prescritte per giovarsi dell’istituto in discorso.
Se, dunque, l’istituto della c.d. d.i.a. è volto a semplificare l’attività delle due parti dirette del rapporto, da una parte l’Amministrazione pubblica e dall’altra il soggetto privato che intenda intraprendere quelle attività cui l’istituto stesso è applicabile, non sembra sostenibile, ad avviso del Collegio, che l’utilizzo di tale istituto possa, invece, appesantire la posizione del soggetto terzo il quale, essendo titolare di una situazione soggettiva di controinteresse rispetto al soggetto che si giovi della c.d. d.i.a., onde tutelarsi in sede giurisdizionale debba previamente diffidare l’Amministrazione a che proceda a verifica della stessa d.i.a. e quindi, all’esito, esperire le azioni a difesa dei propri interessi o diritti.
Più semplicemente, ad avviso del Collegio, appare esperibile da parte del terzo un’azione diretta a provocare in sede di giurisdizione esclusiva, secondo i motivi dedotti, un sindacato da parte del giudice in ordine alla corrispondenza, o meno, di quanto dichiarato dall’interessato e di quanto previsto dal relativo progetto rispetto ai canoni normativi stabiliti per la realizzazione dell’attività edilizia in questione.
D.I.A.- Natura giuridica-Tutela del terzo- Cons. Stato, Sez.. V - 22 febbraio 2007, n. 948 (in www.neldiritto.it)
La questione centrale della presente controversia attiene, dunque, al problema della esperibilità dei rimedi da parte del soggetto che si ritenga leso da una d.i.a..
A tale proposito, la giurisprudenza, dopo iniziali oscillazioni, sembra pervenuta ad un assetto definitivo, secondo il quale l’unico rimedio esperibile da parte del soggetto che si ritenga leso da una d.i.a. nei riguardi della quale l’Amministrazione non abbia esercitato alcuna potestà repressiva, consiste nel rivolgere formale istanza all’Amministrazione e nell’impugnare l’eventuale silenzio-rifiuto su di essa formatosi (cfr. Cons. St., sez. VI, 4 settembre 2002, n. 4453).
La conferma di tale orientamento si ha in una recente decisione di questo Consiglio (cfr. Cons. St., sez. IV, 22 luglio 2005, n. 3916). Secondo tale orientamento - che la Sezione ritiene di dover condividere, non sussistendo valide ragioni per discostarsene - nella ricostruzione del sistema cui dà luogo l’istituto della denuncia di inizio attività - con riferimento particolare alla materia edilizia e alla normativa vigente anteriormente alle richiamate modifiche legislative dell’istituto in generale, la cui portata innovativa sulla DIA edilizia non rileva nel presente giudizio - è necessario distinguere tra due distinti rapporti: quello tra denunciante e amministrazione e quello che riguarda i controinteressati all’intervento. Tali rapporti, pur attenendo a una medesima vicenda sostanziale, possono essere tenuti distinti sul piano delle tutele, anche in considerazione della diversità dei poteri di cui dispone l’amministrazione. Vero è, invece, che, proprio perché trattasi di situazioni direttamente collegate all’esercizio di un potere pubblicistico dell’amministrazione cui possono contrapporsi interessi legittimi dei vari interessati, le relative controversie rientrano comunque nella giurisdizione del giudice amministrativo (salve le ipotesi di concorrenti azioni tra privati sulla base delle norme del codice civile sui rapporti di vicinato).
Una volta decorso il termine senza l’esercizio del potere inibitorio, e nella persistenza, generalmente ritenuta, del generale potere repressivo degli abusi edilizi, colui che si oppone all’intervento, essendosi consolidata la fattispecie complessa che abilita, ex lege o ex actu non rileva, il privato a costruire, sarà legittimato a chiedere al Comune di porre in essere i provvedimenti sanzionatori previsti, facendo ricorso, in caso di inerzia, alla procedura del silenzio, che pertanto non avrà, né potrebbe avere, come riferimento il potere inibitorio dell’amministrazione - essendo decorso, a tacer d’altro, il relativo termine, con la conseguenza, sottolineata in dottrina, che il giudice non potrà costringere l’amministrazione a esercitare un potere da cui è decaduta - bensì il generale potere sanzionatorio, salvo poi a stabilire se tale potere abbia carattere vincolato (come ritengono i più) o sia comunque esercitabile alla stregua dei princìpi dell’autotutela (come mostra di ritenere Cons. St., sez. VI, n. 4453/02, cit.).
La tesi esposta, da un lato, consente di attenuare i profili critici di ordine generale cui conduce l’utilizzazione normativa della denuncia di inizio attività in termini di semplificazione procedimentale anzi che di supporto ad attività liberalizzate; dall’altro, consente di assicurare la tutela dei terzi in termini ragionevoli con lo strumento del silenzio, secondo uno schema più lineare e quindi semplice, rispetto alle variegate ipotesi cui in pratica possono condurre le altre tesi sin qui prospettate, tutte accomunate dal non irrilevante problema della precisa individuazione dell’oggetto del giudizio, come si evince dallo stesso tenore della sentenza impugnata, dal momento che il Tribunale ha, comunque, sindacato la legittimità d.i.a., ancorché quale mero presupposto per il rilascio della autorizzazione commerciale, trasformando la domanda di annullamento della d.i.a., quale espressamente proposta dalla società ricorrente, in una domanda di accertamento dei presupposti necessari al rilascio dell’autorizzazione commerciale.
Non possono essere condivise, per quanto dianzi argomentato, né la tesi per cui oggetto dell’impugnativa siano gli effetti della DIA (tesi, sia pure non con assoluta linearità, sostenuta dal primo giudice), né la tesi che configura la DIA come un provvedimento tacito.
Alla luce di quanto sin qui esposto, ne consegue che la società ricorrente in primo grado, come fondatamente dedotto dagli appellanti, avrebbe dovuto, per tutelare in sede giurisdizionale i propri interessi asseritamene lesi dalla presentazione della d.i.a. in questione, diffidare il Comune di Porto Azzurro a procedere alla verifica della legittimità dell’attività denunciata attraverso l’esercizio dei poteri inibitori/repressivi ad esso spettanti in materia, per poi impugnare l’eventuale silenzio serbato dall’Amministrazione comunale o, se del caso, il provvedimento espresso adottato dalla stessa all’esito dell’avvenuta verifica.
La ricostruzione del sistema nei termini poc’anzi prospettati esclude in radice che tali atti possano assumere valore provvedimentale, in quanto il principio di legalità e di conseguente tipicità dei provvedimenti amministrativi esclude che possano essere inseriti nella sequenza procedimentale provvedimenti non espressione di poteri tipici previsti dalla legge.
Ai fini, dunque, delle modalità di contestazione della realizzabilità dell’intervento da parte del terzo non rileva che l’intervento medesimo sia escluso in radice dalla normativa urbanistica o che lo stesso non potesse ritualmente essere avviato tramite DIA: in entrambe le ipotesi, occorre che il terzo stimoli il potere repressivo dell’amministrazione, diverse potendo essere solo le conseguenze che derivino dall’accoglimento dell’asserito motivo di illegittimità.
In definitiva, nel caso in esame, come fondatamente dedotto dagli appellanti, l’impugnazione originaria è da considerare inammissibile, sicché il TAR sarebbe dovuto prevenire alla conclusione della inoppugnabilità della d.i.a. edilizia e, perciò, della sua persistente idoneità a mutare la destinazione d’uso del locale da garage a fondo commerciale, dichiarando inammissibili tutte le domande e le censure nei riguardi di essa proposte, ivi comprese quelle - rimaste assorbite in prime cure - riproposte nel presente grado di giudizio attraverso l’appello incidentale dalla Unicoop Tirreno.

References: art. 20
sui generis
 art. 21
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 19
 sentenza 
 art. 21
 art. 19
 sentenza 
 art. 20
 sentenza 
 art. 2
 sentenza 
sui generis
sui generis
 sentenza