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Timestamp: 2016-10-26 15:17:18+00:00

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117 Ia 35256. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 19. Juni 1991 i.S. K. und Kons., Stadt Kloten und Stadt Uster gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Autonomie communale, art. 36 al. 2 LAT; ordonnance du Conseil d'Etat zurichois du 5 septembre 1990 sur les mesures provisionnelles d'application de la LAT. L'�tablissement par la Direction cantonale des travaux publics de plans d'affectation pour les installations de r�cup�ration et d'entreposage de d�chets, pr�vus par l'ordonnance attaqu�e, touche les communes dans leurs attributions dans le domaine de la planification (consid. 3b). Autonomie des communes zurichoises en mati�re de planification locale; possibilit� pour le l�gislateur cantonal de d�limiter plus �troitement cette autonomie (consid. 4). Le temps �coul� depuis l'entr�e en vigueur de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire n'emp�che pas que soient prises des mesures provisionnelles au sens de l'art. 36 al. 2 LAT. Celles-ci supposent toutefois qu'il y ait p�ril en la demeure, c'est-�-dire que l'application des normes existantes risque de compromettre la r�alisation du droit f�d�ral en mati�re d'am�nagement du territoire, cons�cutif � une modification de la loi, � une �volution de la jurisprudence ou � tout autre changement de la situation juridique (consid. 5). Dans le cas d'esp�ce, on se trouve dans une situation correspondant � celle que le l�gislateur f�d�ral a envisag�e � l'art. 36 al. 2 LAT; l'ordonnance d'application n'anticipe pas de mani�re inadmissible sur la r�glementation d�finitive (consid. 6). Selon le droit zurichois, la r�alisation de grandes installations pour la r�cup�ration et l'entreposage des d�chets constitue une t�che de port�e r�gionale, cantonale ou supracantonale. Si l'�tablissement des plans d'affectation relatifs � ces installations est confi� � la Direction cantonale des travaux publics, cela n'exclut ni la consultation des communes concern�es, ni la prise en consid�ration des int�r�ts communaux (consid. 7). Faits � partir de page 354
BGE 117 Ia 352 S. 354
Mit Beschluss vom 5. September 1990 erliess der Regierungsrat des Kantons Z�rich gest�tzt auf Art. 36 des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) eine "Verordnung �ber vorl�ufige Einf�hrungsbestimmungen zum Bundesgesetz �ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Einf�hrungsverordnung zum RPG (EVzRPG))". Die Verordnung betrifft die Festsetzung von Nutzungspl�nen f�r Anlagen zur Materialgewinnung und Materialablagerung durch die kantonale Baudirektion und hat folgenden Wortlaut:
"� 1. F�r die Materialgewinnung und Materialablagerung werden nach �rtlichem und zeitlichem Bedarf kantonale und regionale Gestaltungspl�ne f�r jene Fl�chen festgesetzt, die nach der Richtplanung f�r diese Nutzung vorgesehen sind.
Mit dem Gestaltungsplan werden im Rahmen eines Gesamtkonzeptes �ber das im Richtplan bezeichnete Gebiet f�r einen bestimmt umgrenzten Bereich die beanspruchte Landfl�che, die Abbautiefe und Auff�llh�he sowie der Abbau- oder Deponievorgang samt allf�lliger Etappierung festgelegt.
Der Gestaltungsplan hat auch Festlegungen �ber die vorgesehenen Bauten und Anlagen, die Wiederherstellung oder Neugestaltung der erfassten Fl�che, den f�r eine sp�tere einwandfreie Nutzung vorzusehenden Bodenaufbau, die Erschliessung und die Transportwege sowie die weiteren f�r die Beurteilung der Umweltvertr�glichkeit erforderlichen Angaben zu enthalten.
� 2. F�r die Geltungsdauer dieser Verordnung findet � 308 des Planungs- und Baugesetzes (Gesetz �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht des Kantons Z�rich vom 7. September 1975; PBG) keine Anwendung.
� 3. Diese Verordnung tritt am 1. Oktober 1990 in Kraft."
Die Stadtgemeinden Kloten und Uster fechten am 24. Oktober 1990 die regierungsr�tliche Einf�hrungsverordnung mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie an und sie beantragen deren Aufhebung. Das Bundesgericht weist die Beschwerden der beiden Stadtgemeinden ab.
3. a) Angefochten ist ein generell-abstrakter Erlass der kantonalen Exekutive. Die Beschwerdef�hrerinnen sind zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie befugt, sofern die Einf�hrungsverordnung sie in ihren hoheitlichen Befugnissen trifft. Ob ihnen im betreffenden Bereich Autonomie zukommt, ist keine Frage des Eintretens, sondern eine solche der BGE 117 Ia 352 S. 355materiellen Beurteilung (BGE 114 Ia 76 E. 1 mit Hinweisen; f�r die abstrakte Normenkontrolle BGE 103 Ia 194 E. 2).
b) � 1 EVzRPG ordnet im Sinne einer vorl�ufigen Regelung an, dass f�r die Materialgewinnung und Materialablagerung kantonale und regionale Gestaltungspl�ne f�r jene Fl�chen festgesetzt werden, die nach der Richtplanung f�r diese Nutzung vorgesehen sind. � 2 EVzRPG setzt f�r die Geltungsdauer der Verordnung � 308 PBG, der die Zul�ssigkeit gr�sserer Anlagen f�r die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien regelt, ausser Kraft. Damit wird nach � 2 lit. b PBG die kantonale Baudirektion zust�ndig f�r die Festsetzung von Gestaltungspl�nen, die f�r jedermann verbindlich sind (Art. 21 RPG; BGE 116 Ia 47 E. 4c, cb; 113 Ib 229 E. 2b; 111 Ib 12 f. E. 3 und 14 f. E. 3b).
Nach geltendem Recht besitzt der Kanton f�r die Nutzungsplanung lediglich die Kompetenz, kantonale und regionale Landwirtschaftszonen und Freihaltezonen anzuordnen (�� 36-44 PBG). Die nun vorgesehenen Gestaltungspl�ne f�r Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung, die sich auf die in der kantonalen Richtplanung bezeichneten Gemeindegebiete beziehen, treffen die Gemeinden in ihren hoheitlichen Befugnissen als Tr�gerinnen der Nutzungsplanung (�� 45 ff. und 79 ff. PBG). Das vom kantonalen Nutzungsplan erfasste Gemeindegebiet wird ihrer Planungshoheit entzogen. Diese Betroffenheit ergibt sich auch aus dem Ausschluss der Anwendung von � 308 PBG. Den Gemeinden wird damit die ihnen nach geltendem Recht zustehende Bewilligungskompetenz entzogen. Dass diese wegen der gegebenen kantonalen Bewilligungskompetenzen f�r Anlagen zur Gewinnung oder Ablagerung von Materialien (vgl. � 2 lit. h und lit. n der kantonalen Verordnung �ber den Gew�sserschutz vom 22. Januar 1975 und Anhang Ziff. 1.4 der Verordnung �ber das baurechtliche Verfahren (Bauverfahrensordnung) in der Fassung vom 5. September 1990 i.V.m. Art. 24 des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) und Art. 31 des Bundesgesetzes �ber den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01)) eng begrenzt ist, schliesst den Eingriff in die hoheitlichen Befugnisse der Gemeinden nicht aus. Auf die staatsrechtlichen Beschwerden ist deshalb einzutreten.
4. a) Die Gemeindeautonomie ist durch die staatsrechtliche Beschwerde in Sachbereichen gesch�tzt, in welchen das kantonale Recht keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder BGE 117 Ia 352 S. 356teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt (BGE 116 Ia 54 E. 2; BGE 115 Ia 44 E. 3). Die Autonomie der Z�rcher Gemeinden ist verfassungsrechtlich garantiert, wobei Art. 48 KV die Gemeinden nur erm�chtigt, ihre Angelegenheiten innerhalb der Verfassung und Gesetze selbst�ndig zu ordnen (BGE 113 Ia 344 f. E. 2a). Im vorliegenden Fall sind verfassungsm�ssige Schranken weder behauptet noch ersichtlich. Die Autonomie der Z�rcher Gemeinden reicht deshalb so weit, als dies die Gesetzgebung zul�sst. Wie das Bundesgericht bereits mehrfach entschied, steht den Z�rcher Gemeinden insbesondere aufgrund der �� 2 lit. c, 31, 32, und 45 ff. PBG beim Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grunds�tzlich autonom (BGE 112 Ia 270 E. 2b und 282 E. 3b, je mit Hinweisen).
b) Der kantonale Gesetzgeber darf durch Gesetzes�nderung die von ihm einmal gezogenen Schranken nachtr�glich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gew�hrleistete Befugnisse oder Anforderungen ber�hrt werden (BGE 113 Ia 214 E. 3b; BGE 103 Ia 194 f. E. 3). In einem fr�heren Fall, in welchem es um die Zust�ndigkeit der Z�rcher Beh�rden zur Nutzungsplanung ging, entschied das Bundesgericht, die vom Regierungsrat gest�tzt auf � 182 des Einf�hrungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch erlassene Verordnung zum Schutze des Bachsertales sowie der dazugeh�rende Zonenplan verletze die auf Art. 48 KV und � 68a des ehemaligen kantonalen Baugesetzes f�r Ortschaften mit st�dtischen Verh�ltnissen beruhende Gemeindeautonomie im Bereiche der Ortsplanung nicht (BGE 96 I 239 ff. E. 2-6). Gleich urteilte das Bundesgericht in zwei weiteren F�llen (BGE 94 I 541; Entscheid des Bundesgerichtes i.S. Comune di Tegna vom 16. Februar 1983, publiziert in Rivista di diritto amministrativo ticinese (RDAT) 1984 Nr. 70 S. 146 ff.).
Die Gemeinden k�nnen jedoch bei einer Einschr�nkung ihrer Autonomie durch die Gesetzgebung verlangen, dass die kantonalen Beh�rden ihre eigenen Kompetenzen nicht �berschreiten und sowohl die bundesrechtlichen als auch die kantonalen Vorschriften in jenem Bereich, in dem Autonomie besteht, nicht verletzen. Ficht eine Gemeinde eine kantonale Verordnung an, kann sie - wie dies die beschwerdef�hrenden Gemeinden vorliegend tun - geltend machen, der Regierungsrat habe zu Unrecht die Kompetenz beansprucht, einen Sachbereich zu regeln, in welchem die Gemeinde aufgrund der Gesetzgebung autonom ist. Sie kann weiter vorbringen, BGE 117 Ia 352 S. 357der Eingriff in die Autonomie sei materiell widerrechtlich (BGE 115 Ia 46 E. 3c; BGE 113 Ia 206 E. 2b und 345 E. 2b; BGE 94 I 547 f. E. 4). Dabei pr�ft das Bundesgericht, soweit kantonales Verfassungsrecht in Frage steht, die Rechtsanwendung frei. Die Anwendung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht pr�ft es unter dem Gesichtspunkt der Willk�r (BGE 115 Ia 46 E. 3c mit Hinweisen). Einen angefochtenen Rechtssatz hebt das Bundesgericht jedoch nur auf, wenn er sich jeder Auslegung entzieht, die mit der Gemeindeautonomie und anderen angerufenen Garantien �bereinstimmt (BGE 115 Ia 47 E. 3c; 113 Ia 131 E. 5; BGE 111 Ia 25 E. 2).
5. a) Die Beschwerdef�hrerinnen bestreiten, dass sich der Regierungsrat f�r den Erlass der strittigen Verordnung auf Art. 36 RPG st�tzen k�nne, nachdem seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 �ber zehn Jahre vergangen seien. Zul�ssig w�re allenfalls der Erlass eines Bauverbotes f�r jene Gebiete gewesen, auf denen Deponien oder Anlagen f�r die Materialgewinnung geplant seien. Die Einf�hrungsverordnung nehme die definitive Planung vorweg, was dem Sinn von Art. 36 Abs. 2 RPG widerspreche. Es bestehe keine zeitliche Dringlichkeit f�r den Erlass des angefochtenen Hoheitsaktes.
b) Mit dem Bundesgesetz �ber den Schutz der Gew�sser gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gew�sserschutzgesetz, GSchG; SR 814.20), der Allgemeinen Gew�sserschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AGschV; SR 814.201) und dem Bundesbeschluss �ber dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. M�rz 1972 (BMR; AS 1972 S. 644 ff.) hatte das Bundesrecht die Begrenzung des Baugebietes als eines der Hauptanliegen des verfassungsrechtlichen Raumplanungsauftrages (Art. 22quater BV) verwirklicht (vgl. Art. 20 GSchG in der bis zum 31. Dezember 1979 geltenden Fassung, Art. 27 AGschV, Art. 4 BMR; BGE 103 Ib 110; BGE 102 Ib 72 E. 5c; BGE 100 Ib 399). Das am 1. Januar 1980 in Kraft getretene Raumplanungsgesetz l�ste diese Regelung ab, indem es anordnete, dass Nutzungspl�ne die zul�ssige Nutzung des Bodens festlegen, wobei vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen auszuscheiden sind (Art. 14 ff. RPG). Den Kantonen musste indes Zeit einger�umt werden, um die Raumplanung auf dem Weg der ordentlichen Gesetzgebung zu schaffen (Art. 35 RPG). Der Bundesgesetzgeber stellte daher mit den Art. 36 und 37 RPG sicher, dass der bisherige bundesrechtliche Schutz weiterhin bis zum Vorliegen der den Grunds�tzen des BGE 117 Ia 352 S. 358Raumplanungsgesetzes entsprechenden Planungen gew�hrleistet werden konnte.
c) Die in Art. 36 RPG vorgesehenen einf�hrenden Massnahmen der Kantone sollen in erster Linie sicherstellen, dass die Richtpl�ne und die Nutzungspl�ne ohne Gef�hrdung durch Fehlentwicklungen festgesetzt werden k�nnen (EJPD/BRP, Erl�uterungen zum Bundesgesetz �ber die Raumplanung, N 6 zu Art. 36; HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, VLP Nr. 25, 1980, S. 126). Solche Massnahmen m�ssen ihrem Zweck entsprechend sofort wirksam sein. Art. 36 Abs. 2 RPG erm�chtigt daher die Kantonsregierungen, vorl�ufige Regelungen zu treffen, solange das kantonale Recht keine anderen Beh�rden bezeichnet. Die Kantonsregierungen erhielten die M�glichkeit, das vor dem Raumplanungsgesetz bestehende Bundesrecht einstweilen weiterzuf�hren und daf�r zu sorgen, dass die Nutzungsplanung vor Schaden bewahrt wird. Diese Erm�chtigung schliesst die Befugnis ein, die notwendigen organisatorischen und verfahrensrechtlichen Vorschriften mit Einschluss von Rechtsschutzbestimmungen zu erlassen (EJPD/BRP, a.a.O., N 11 und N 22 zu Art. 36; MARIUS BASCHUNG, Einf�hrung in das Raumplanungsgesetz, in: Das Bundesgesetz �ber die Raumplanung, 1980, S. 18).
d) Die Raumplanung ist eine st�ndige Aufgabe (Art. 9 Abs. 2 und 3, Art. 21 Abs. 2 RPG; � 9 Abs. 2 PBG), bei deren Erf�llung auch neue gesetzliche Anforderungen beachtet werden m�ssen. Das am 1. Januar 1985 in Kraft getretene Umweltschutzgesetz hat solche neuen Anforderungen an die Raumplanung festgelegt (so etwa Art. 23 f. USG). Vorliegend ist die mit den Art. 31 und 32 USG eingef�hrte Pflicht zur Abfallverwertung und -beseitigung von Bedeutung. Die Kantone m�ssen den Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen ermitteln und die daf�r erforderlichen Standorte bestimmen.
Der Zeitablauf seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes steht vorl�ufigen Regelungen im Sinne von Art. 36 RPG jedenfalls grunds�tzlich nicht entgegen, sofern neue gesetzliche Anforderungen, neue Erkenntnisse der Rechtsprechung oder auch sonstige �nderungen der Rechtslage zur Folge haben, dass der Nutzungsplanung Schaden und Fehlentwicklungen drohen, f�r deren Vermeidung die gegebenen Instrumente nicht ausreichen. Das Bundesrecht untersagt den Kantonsregierungen auch nicht, fr�here einf�hrende Massnahmen zu �ndern oder zu erg�nzen (BGE 114 Ib 184 f. E. 2b). Eine solche Erg�nzung hat der Regierungsrat des BGE 117 Ia 352 S. 359Kantons Z�rich mit Verordnung vom 22. Dezember 1982 erlassen, um H�rten f�r bestehende Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone, welche erst die Rechtsprechung des Bundesgerichts erkennen liess (BGE 107 Ib 236 f. E. 2b), sofort zu beseitigen und damit Art. 24 Abs. 2 RPG vor der am 1. Januar 1985 in Kraft getretenen �nderung des Planungs- und Baugesetzes (� 357 PBG) zur Anwendung zu bringen.
6. a) Nach dem z�rcherischen Planungs- und Baugesetz sind in der Richtplanung die Gebiete f�r die Materialgewinnung und Materialablagerung zu bezeichnen (� 23 Abs. 1 lit. f und � 25 Abs. 1 lit. e PBG; BGE 104 Ia 46 f. E. 2c). Der vom Kantonsrat verabschiedete Gesamtplan sieht entsprechende Gebiete vor (BGE 116 Ib 51). Diese raumplanerische Regelung erkl�rt die Norm von � 308 PBG �ber die Zul�ssigkeit gr�sserer Anlagen f�r die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien. Solche Anlagen sind �rtlich und zeitlich nur nach den Festlegungen im Teilrichtplan Landschaft zul�ssig. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Raumplanungsgesetzes besass der Kanton Z�rich f�r Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung diese gesetzliche Regelung, welche dem Bundesrecht entsprach. Zu einf�hrenden Massnahmen f�r die Sicherung der M�glichkeit, entsprechende Anlagen in �bereinstimmung mit den Zielen und Grunds�tzen des Raumplanungsgesetzes zu realisieren, hatte der Kanton keinen Anlass, konnten doch solche Anlagen jedenfalls bis zum Zeitpunkt des Vorliegens der vom Raumplanungsgesetz verlangten Nutzungspl�ne gest�tzt auf Art. 24 RPG als standortgebundene Anlagen weiterhin bewilligt werden, wie das Bundesgericht bez�glich mehrerer Kies- und Lehmgruben entschied (BGE 112 Ib 28 f. E. 2a; BGE 111 Ib 86 ff. E. 2; BGE 108 Ib 364).
In der kantonalen Praxis wurde indes zu wenig beachtet, dass f�r grossfl�chige Anlagen der Materialgewinnung und -ablagerung grunds�tzlich geeignete Nutzungszonen zu schaffen sind (BGE 115 Ib 306 E. 5a; BGE 112 Ib 28 E. 2a mit Hinweisen). Beim Fehlen von Abbauzonen liess das Bundesgericht Bewilligungen nach Art. 24 RPG zwar zu, hielt jedoch fest, dass dies nicht davon befreie, die n�tigen Nutzungszonen festzulegen (BGE 111 Ib 86 E. 2; nicht ver�ffentlichter Entscheid des Bundesgerichtes i.S. B. c. Gemeinde Gossau vom 8. Juli 1987, E. 2). Dementsprechend nahm der Regierungsrat des Kantons Z�rich im Rahmen der Revisionsvorlage vom 11. Oktober 1989 zum Planungs- und Baugesetz eine Gesetzes�nderung zur Schaffung kantonaler Nutzungszonen f�r BGE 117 Ia 352 S. 360Materialgewinnung und Materialablagerung in Aussicht. Noch in BGE 116 Ib 50 bezeichnete es das Bundesgericht als zul�ssig, f�r die in Frage stehende Deponie ausnahmsweise Art. 24 RPG anzuwenden, allerdings nur mit R�cksicht auf die lange Vorbereitungszeit des Deponievorhabens (BGE 116 Ib 62 E. 6) sowie in der Meinung, dass das insk�nftig erforderliche Nutzungsplanungsverfahren ohne Verzug geschaffen werde (vgl. BGE 116 Ib 56 E. 3b). Im Entscheid wurde zum Ausdruck gebracht, dass ein Nutzungsplanungsverfahren die vom Raumplanungsrecht und vom Umweltschutzrecht geforderte Koordination aller f�r die Verwirklichung einer solchen Anlage n�tigen Bewilligungen wohl am besten zu erf�llen verm�chte (BGE 116 Ib 55 f. E. 3b).
b) Die umstrittene Einf�hrungsverordnung ist, wie der Regierungsrat ausf�hrt, eine Folge dieser Rechtsprechung, aus der sich ergibt, dass gr�ssere Anlagen f�r die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien insk�nftig nicht mehr gest�tzt auf � 308 PBG i.V.m. Art. 24 RPG bewilligt werden k�nnen. Es liegt im hier zu beurteilenden Fall die gleiche Interessenlage vor, welche den Bundesgesetzgeber zum Erlass von Art. 36 RPG veranlasst hatte. Bisheriges Recht, das ausserhalb der Bauzonen die Erstellung von Anlagen zur Materialgewinnung und Materialablagerung ohne besondere Planfestsetzung allein gest�tzt auf baurechtliche Bewilligungen erlaubte, muss zufolge des Ablaufs der in Art. 35 RPG enthaltenen Fristen f�r die Richt- und Nutzungsplanung und der neuen Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung ge�ndert werden. An der Sicherstellung dieser �nderung besteht ein erhebliches, dem Zweck von Art. 36 RPG entsprechendes Interesse. In gleicher Weise, wie die Regierungen nach dem Dahinfallen der mit dem Gew�sserschutzgesetz und dem Bundesbeschluss �ber dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung angeordneten Baugebietsbegrenzung durch die Bezeichnung vorl�ufiger Bauzonen gest�tzt auf Art. 36 Abs. 2 RPG die geordnete Besiedlung des Landes bis zur Festsetzung der Nutzungspl�ne sicherstellen konnten, erlaubt die umstrittene Einf�hrungsverordnung, vorl�ufige Abbau- und Deponiezonen in �bereinstimmung mit den geltenden Anforderungen des Z�rcher Rechts und des Bundesrechts anzuordnen.
c) Die von den Beschwerdef�hrerinnen genannten Planungszonen gem�ss Art. 27 RPG und � 346 PBG verm�gen nur negativ eine Bodennutzung, welche dem vorgesehenen Nutzungszweck zuwiderlaufen w�rde, zu vermeiden. Der Bundesgesetzgeber liess es mit BGE 117 Ia 352 S. 361Art. 36 RPG nicht bei dieser M�glichkeit bewenden, weil die mit dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes eingetretene Rechts�nderung zweckm�ssige Bodennutzungen, die der geordneten Besiedlung des Landes entsprechen, nicht verhindern wollte. Die Kantonsregierungen wurden daher erm�chtigt, innerhalb der Schranken des Raumplanungsgesetzes u.a. auch vorl�ufige Bauzonen festzusetzen und damit f�r die Bodennutzung positive Anordnungen zu treffen, soweit mit diesen aktuelle �ffentliche Interessen verfolgt werden und soweit sie von einer gefestigten Planungsabsicht getragen sind. Planerische L�cken sollten vorderhand geschlossen werden k�nnen (EJPD/BRP, a.a.O., N 15 und N 28).
Die umstrittene Einf�hrungsverordnung verfolgt aktuelle �ffentliche Interessen. Die Verwirklichung dieser Interessen entspricht einer durch das Umweltschutzrecht des Bundes verdeutlichten Rechtspflicht, deren Tragweite in neuester Zeit klar erkannt wurde. Gefestigte Planungsabsichten sind vorhanden, wie die geltende Z�rcher Regelung (� 23 Abs. 1 lit. f, � 25 Abs. 1 lit. e PBG) belegt. Bei dieser Sachlage durfte der Regierungsrat die M�glichkeit, Planungszonen festzusetzen, als ungen�gend erachten, ohne den von Art. 36 RPG gesetzten Rahmen zu sprengen.
d) Die Beschwerdef�hrerinnen wenden ein, die Einf�hrungsverordnung nehme in unzul�ssiger Weise die definitive Regelung voraus. In BGE 114 Ib 185 E. 2b hielt das Bundesgericht fest, die gest�tzt auf Art. 36 Abs. 2 RPG erlassenen Massnahmen d�rften als Anordnungen zum Schutz der k�nftigen ordentlichen Planung nur vorl�ufigen Charakter haben und nicht dazu f�hren, dass eine geltende Kompetenzausscheidung in unzul�ssiger Weise verschoben und umgangen oder dass die sp�tere Planung vorweggenommen werde. Die einf�hrenden Massnahmen, welche die kantonalen Regierungen gest�tzt auf Art. 36 RPG erliessen, d�rften nicht in unzul�ssiger Weise die politische Entscheidungsfreiheit der Gemeindeb�rger einschr�nken. Die Aus�bung der Kompetenzen, die aus der vom kantonalen Recht gew�hrleisteten Gemeindeautonomie fl�ssen, w�re andernfalls gef�hrdet, und die Zust�ndigkeiten zwischen dem Regierungsrat als kantonaler Genehmigungsinstanz und den Legislativen der Gemeinden w�rden verschoben.
So verh�lt es sich vorliegend nicht. Anstelle der bisherigen kantonalen Genehmigungs- und Bewilligungskompetenzen (vgl. vorne E. 3b) tritt f�r die Zulassung gr�sserer Anlagen f�r Materialgewinnung und -ablagerung das kantonale Verfahren f�r die Festsetzung BGE 117 Ia 352 S. 362eines Sondernutzungsplanes. Dieses Verfahren tr�gt der Mitsprache der Gemeinden und der Bev�lkerung im Sinne der Art. 2 und 4 RPG ausreichend Rechnung. Das Bundesrecht verlangt nicht, dass jeder Nutzungsplan im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden muss (PETER SALADIN, Nutzungspl�ne als formelles Gesetz?, Rechtsgutachten 1988, S. 6 f.; PIERRE TSCHANNEN, Richterstaat in der Raumplanung?, Beiheft 11 zur ZSR, 1990, S. 117 f.). Zahlreiche Nutzungspl�ne, namentlich Sondernutzungspl�ne, werden auf gesetzlicher Grundlage von der Exekutive festgesetzt (ALFRED KUTTLER, Festsetzung und �nderung von Nutzungspl�nen, Festschrift f�r Ulrich H�felin, 1989, S. 488). Das Z�rcher Planungsverfahren entspricht im �brigen auch den Rechtsschutzanforderungen des Art. 33 RPG.
Die angefochtene Verordnung hat zeitlich, sachlich und in bezug auf die geltende Kompetenzordnung eine begrenzte Tragweite. Die Verordnung gilt bis zum Inkrafttreten der bereits in Aussicht genommenen formellen gesetzlichen Grundlage f�r kantonale Sondernutzungspl�ne. Die sofortige vorl�ufige Einf�hrung des Planungsverfahrens f�r die Festsetzung von Gestaltungspl�nen greift nicht unzul�ssigerweise in die Befugnisse der kantonalen Legislative ein, sondern regelt lediglich die Zust�ndigkeiten der kantonalen Exekutive neu, indem an die Stelle der kantonalen Bewilligungen die Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplanes tritt. Dass sich die vorl�ufige Regelung an die vorgesehene Gesetzes�nderung anlehnt, nimmt dem kantonalen Gesetzgeber die Entscheidungsfreiheit nicht. Wird die Gesetzesrevision vom Stimmb�rger angenommen, f�llt die Einf�hrungsverordnung dahin. Wird sie abgelehnt, wird es Sache des Regierungsrates sein, dem Kantonsrat unverz�glich eine neue, allenfalls auf die Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung beschr�nkte Gesetzesvorlage zu unterbreiten. Die Verordnung bezieht sich, wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung ausf�hrte, nur auf Anlagen f�r Materialgewinnung und -ablagerung, die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan festgesetzt sind, deren Standortfestsetzung mithin gem�ss Bundesrecht (Art. 31 Abs. 5 USG; Deponien) bzw. kantonalem Recht (� 23 Abs. 1 lit. f, � 25 Abs. 1 lit. e, � 30 i.V.m. � 2 lit. a PBG; Deponien und Abbaugebiete) dem Kanton obliegt.
e) Der Regierungsrat des Kantons Z�rich war somit befugt, sich f�r den Erlass der Einf�hrungsverordnung auf Art. 36 RPG zu st�tzen.BGE 117 Ia 352 S. 363
7. a) Zu pr�fen ist weiter, ob der Regierungsrat in materieller Hinsicht die Autonomie der Z�rcher Gemeinden verletzte, wie dies die beschwerdef�hrenden Gemeinden geltend machen. Sie begr�nden ihre Autonomie im wesentlichen damit, dass den Z�rcher Gemeinden die Befugnis zur Festsetzung der kommunalen Nutzungspl�ne zustehe (�� 45 ff. PBG). Diese Kompetenz umfasse die Zust�ndigkeit zum Erlass von Gestaltungspl�nen (�� 83 ff. PBG). Damit k�nnten die Gemeinden in Verbindung mit Sonderbauvorschriften (� 79 Abs. 2 PBG) die Rechtsgrundlagen f�r Anlagen der Materialgewinnung und -ablagerung in einer den Anforderungen des eidgen�ssischen und kantonalen Rechts gen�genden Weise schaffen.
b) Die zum Planungsinstrumentarium der Z�rcher Ortsplanung z�hlenden Instrumente der Sonderbauvorschriften und Gestaltungspl�ne w�rden es wohl erm�glichen, f�r die Materialgewinnung und -ablagerung angemessene Regelungen zu treffen. Auch ausserhalb der zusammenh�ngenden Bauzonen des Baugebietes k�nnen oder m�ssen f�r bestimmte Nutzungen Gestaltungspl�ne als Sondernutzungspl�ne festgesetzt werden (BGE 116 Ib 139 E. 4 mit Hinweisen).
Nach geltendem Z�rcher Recht und dessen in der Praxis befolgtem Verst�ndnis geht es bei der Verwirklichung gr�sserer Anlagen f�r die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien um Anliegen von regionaler, kantonaler oder gar �berkantonaler Tragweite. Deshalb steht die Entscheidungsbefugnis und -pflicht bez�glich solcher Anlagen prim�r dem Kanton zu, wobei diesbez�glich f�r die bundesrechtliche Regelung solcher �berkommunaler grossfl�chiger Nutzungen an die Ziele und Grunds�tze der Raumplanung anzukn�pfen ist. Dabei sind f�r die im �ffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen, wobei auf den Schutz vor sch�dlichen und l�stigen Einwirkungen zu achten ist (Art. 3 Abs. 3 lit. b und Art. 3 Abs. 4 RPG). In Befolgung der Planungspflicht (Art. 2 RPG) haben die Kantone, denen es obliegt, die r�umliche Entwicklung ihres Gebietes aufzuzeigen, �ber die entsprechenden Anliegen in ihrer Richtplanung Aufschluss zu geben, so u.a. �ber den Stand und die Entwicklung der Versorgung und der �ffentlichen Bauten und Anlagen (Art. 6 Abs. 3 RPG). Das am 1. Januar 1985 in Kraft getretene Umweltschutzgesetz ordnet f�r die Lagerung von Abf�llen die kantonale Bewilligungspflicht an (Art. 30 Abs. 2 und 3 USG; vgl. auch Art. 27 GSchG) und verpflichtet die Kantone, daf�r zu BGE 117 Ia 352 S. 364sorgen, dass die Abf�lle vorschriftsgem�ss verwertet, unsch�dlich gemacht oder beseitigt werden (Art. 31 Abs. 1 USG). Die Kantone haben hiezu unter sich zusammenzuarbeiten und f�r die Zusammenarbeit der Gemeinden zu sorgen (Art. 31 Abs. 3 USG). Sie m�ssen den Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen ermitteln und die hief�r erforderlichen Standorte bestimmen (Art. 31 Abs. 4 und 5; DANIEL VOGEL, Pflicht zur r�umlichen Planung von Abfalldeponien gem�ss Art. 31 Abs. 4 USG unter besonderer Ber�cksichtigung des Z�rcher Rechts, Diss. Z�rich 1990, S. 41 ff.).
Das z�rcherische Planungs- und Baugesetz tr�gt diesen Anliegen dadurch Rechnung, dass es - wie bereits erw�hnt (E. 6a) - vorsieht, dass in der Richtplanung die Gebiete f�r Materialgewinnung und Materialablagerung bezeichnet werden. Daneben legt das kantonale Recht in genereller Weise fest, dass die Planungen jedes Planungstr�gers - wozu auch der Kanton geh�rt (� 8 PBG) - r�umlich und sachlich so weit gehen, als die Erf�llung der ihm zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es erfordern (� 9 Abs. 1 PBG). Der kommunale Hoheitsbereich wird in den F�llen, die vorliegend zur Diskussion stehen, naturgem�ss �berschritten. Diese Feststellung schliesst die Mitsprache der betroffenen Gemeinden und die Ber�cksichtigung und Abw�gung kommunaler Interessen nicht aus, l�sst jedoch nicht zu, dass der Entscheid �ber die Zulassung solcher Anlagen im Gemeindegebiet prim�r den Gemeindeorganen �berlassen bleibt, wie dies zutr�fe, wenn diese Anlagen nur aufgrund kommunaler Gestaltungspl�ne verwirklicht werden k�nnten. Sodann ist daran zu erinnern, dass f�r die Bewilligung von Anlagen zur Materialgewinnung und Materialablagerung bereits aufgrund des eidgen�ssischen Gew�sserschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 die kantonale Genehmigungskompetenz ausschlaggebend war (Art. 20 GSchG, Art. 27 AGschV beide in der bis 31. Dezember 1979 geltenden Fassung, Art. 4 BMR).
103 IA 194,
112 IB 28,
111 IB 86 suite... ,
114 IA 76,
116 IA 47,
113 IB 229,
111 IB 12,
116 IA 54,
113 IA 344,
112 IA 270,
113 IA 214,
96 I 239,
94 I 541,
113 IA 206,
94 I 547,
115 IA 47,
111 IA 25,
103 IB 110,
102 IB 72,
100 IB 399,
114 IB 184,
104 IA 46,
116 IB 51,
108 IB 364,
115 IB 306,
116 IB 62,
116 IB 56,
116 IB 55,
114 IB 185,
116 IB 139
Art. 36 RPG,
art. 36 al. 2 LAT,
� 308 PBG,
Art. 27 AGschV,
Art. 35 RPG,
� 23 Abs. 1 lit. f und � 25 Abs. 1 lit. e PBG,
Art. 21 RPG,
�� 36-44 PBG,
�� 45 ff. und 79 ff. PBG,
Art. 31 des Bundesgesetzes �ber den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01),
Art. 22quater BV,
Art. 36 und 37 RPG,
� 9 Abs. 2 PBG,
Art. 31 und 32 USG,
� 357 PBG,
� 346 PBG,
Art. 2 und 4 RPG,
Art. 31 Abs. 5 USG,
� 2 lit. a PBG,
�� 45 ff. PBG,
�� 83 ff. PBG,
� 79 Abs. 2 PBG,
Art. 3 Abs. 3 lit. b und Art. 3 Abs. 4 RPG,
Art. 2 RPG,
Art. 6 Abs. 3 RPG,
Art. 30 Abs. 2 und 3 USG,
Art. 27 GSchG,
Art. 31 Abs. 1 USG,
Art. 31 Abs. 3 USG,
Art. 31 Abs. 4 USG,
� 8 PBG,
� 9 Abs. 1 PBG

References: art. 36

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 Art. 36
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 Art. 24
 Art. 31
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 Art. 48
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 Art. 20
 Art. 27
 Art. 4
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 Art. 21
 Art. 23
 Art. 31
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 Art. 35
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 Art. 2
 Art. 33
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 Art. 3
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 Art. 31
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 Art. 4

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Art. 27

Art. 35

Art. 21

Art. 31

Art. 22

Art. 36

Art. 31

Art. 2

Art. 31

Art. 3
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Art. 2

Art. 6

Art. 30

Art. 27

Art. 31

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