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Timestamp: 2019-07-18 21:49:02+00:00

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﻿ SENTENCIA 2016-01107 DE MARZO 15 DE 2018
SENTENCIA 2016-01107 DE 15 DE MARZO DE 2018
CONTENIDO:INCURRIR EN MORA POR EL NO PAGO DE PARAFISCALES, ES CAUSAL DE MALA CONDUCTA DISCIPLINARIA. SE PRECISA QUE EL PRESIDENTE DEL CONCEJO MUNICIPAL, COMO ORDENADOR DEL GASTO DE LA ENTIDAD, DEBE DISTRIBUIR EL PRESUPUESTO DE LA CORPORACIÓN Y POSTERIORMENTE, EFECTUAR EL CORRESPONDIENTE TRASLADO PRESUPUESTAL DE UNA PARTIDA A OTRA, SIN EMBARGO, SE ACLARA QUE CUANDO EL ORDENADOR DEL GASTO, COMO EN EL CASO DEL PRESIDENTE DEL CONCEJO MUNICIPALE, OMITE CUMPLIR LA OBLIGACIÓN CONSISTENTE EN PAGAR LOS APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL DE UN EMPLEADO DE LA CORPORACIÓN, DENTRO DE LOS TIEMPOS PREVISTOS EN LA LEY, GENERA COMO CONSECUENCIA DE DICHA CONDUCTA LA OBLIGACIÓN DE PAGAR UN INTERÉS MORATORIO Y, ADICIONAL A ELLO, SE CONFIGURA UNA CAUSAL DE MALA CONDUCTA. POR ELLO SE ACLARA, QUE LA CONSTITUCIÓN DE 1991 AL ESTABLECER LA INSTITUCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA NO CONSIDERÓ LA INFRACCIÓN A LAS NORMAS DISCIPLINARIAS COMO CAUSAL QUE DIERA LUGAR A DICHA SANCIÓN, ASÍ COMO TAMPOCO FUE EL PROPÓSITO DEL LEGISLADOR PREVER QUE LAS FALTAS DISCIPLINARIAS, EN QUE PUDIERAN INCURRIR LOS MIEMBROS DE CORPORACIONES PÚBLICAS, TUVIERAN COMO CONSECUENCIA LA PÉRDIDA DE SU INVESTIDURA. EN CONSECUENCIA, QUE LAS DEMANDADAS HUBIERAN INCURRIDO EN MORA POR EL NO PAGO DE LOS APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Y A PARAFISCALES DEL SECRETARIO DEL CONCEJO O NO LOS HUBIERAN PAGADO, NO CONSTITUYE PER SE UNA INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS SINO UNA PRESUNTA CAUSAL DE MALA CONDUCTA DISCIPLINARIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONCEJO MUNICIPAL, ACTOS DEL CONCEJO MUNICIPAL, FUNCIONAMIENTO DEL CONCEJO MUNICIPAL, SECRETARIO DEL CONCEJO MUNICIPAL, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL, DESTINACIÓN INDEBIDA DEL TESORO PÚBLICO, CONDUCTA DISCIPLINARIA
Sentencia 2016-01107 de marzo 15 de 2018
Rad.: 13001-23-33-000-2016-01107-01(PI)
Referencia: pérdida de investidura de concejales de Morales - Bolívar
Referencia: No se encuentra acreditada la configuración de la causal de pérdida de investidura establecida en el artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000(1), por indebida destinación de dineros públicos.
La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 23 de marzo de 2017, mediante la cual se negaron las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura, presentada contra los señores Sandra Patricia Cáceres, Yenis Badillo Gulloso, Osmeida Manrique Caviedes y Jesús Augusto Alfonso Piñeros, concejales del Municipio de Morales –Bolívar–, elegidos para el período constitucional 2012-2015.
1.1.1. El ciudadano Álvaro José Muñoz Barrios solicitó la pérdida de la investidura de Sandra Patricia Cáceres, Yenis Badillo Gulloso, Osmeida Manrique Caviedes y Jesús Augusto Alfonso Piñeros, Concejales del Municipio de Morales –Bolívar–, porque en principio, incurrieron en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617(2), esto es, por indebida destinación de dineros públicos.
1.1.2. Como sustento de la solicitud, el demandante relata que la Presidenta del Concejo de Morales –Bolívar– para el año 2013, Sandra Patricia Cáceres, le pagó al señor David Rodríguez, Secretario de esa corporación, la suma de un millón de pesos ($1’000.000,oo) por concepto de salario, cuando en realidad le correspondía pagar por ese concepto la suma de setecientos cincuenta mil pesos ($750.000,oo), por tratarse de un municipio de sexta categoría, incurriendo en indebida destinación de dineros públicos.
1.1.3. A su juicio, las señoras Sandra Patricia Cáceres y Osmeida Manrique Caviedes, respectivamente, como presidentas del Concejo de Morales para el año 2013 y 2014, no pagaron los aportes a la seguridad social y a parafiscales del señor David Rodríguez Vásquez, Secretario del Concejo, apropiándose de dicho dinero.
1.1.4. Agrega que, la señora Osmeida Manrique Caviedes, siendo Presidenta de esa corporación en el año 2014, trasladó recursos de un presupuesto a otro para pagarle a los concejales la asistencia a unas sesiones que no habían sido programadas inicialmente, incurriendo en peculado por apropiación oficial diferente, apropiación y prevaricato.
1.1.5. Adicionalmente, la Presidenta Manrique Caviedes pagó a los concejales las sesiones asistidas por valor de noventa y nueve mil ciento cinco pesos ($99.105,oo) cada una, cuando el precio establecido en la ley para las sesiones del año 2014 era de noventa y nueve mil ciento cuatro pesos ($99.104,oo), realizando el reajuste desde el mes de febrero, cuando debía haberse efectuado en el mes de julio, una vez la Contraloría General de la República informara los ingresos corrientes de libre destinación de cada municipio, situación que constituye indebida destinación de dineros públicos.
1.2. Contestación de la demanda por parte del apoderado de los concejales demandados.
1.2.1. La parte demandada inicia su defensa, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, argumentando que el salario del señor David Rodríguez como Secretario del Concejo de Morales –Bolívar– para el año 2013, estuvo ajustado al Decreto 199 de 7 de febrero de 2014 expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, así como al presupuesto del Concejo Municipal de esa anualidad contenido en la Resolución 001-2013.
1.2.2. Manifestaron que las presidentas del Concejo Municipal de Morales –Bolívar– no se apropiaron de los dineros destinados al pago de parafiscales y de seguridad social del Secretario de esa corporación para los años 2013 y 2014, situación que puede ser corroborada por las entidades Nueva EPS, Pensión Porvenir y ARL Positiva y, adicionalmente, puede demostrarse que el pago fue realizado conforme los recibos del Banco de Bogotá.
1.2.3. Advirtieron que, si bien en el año 2014 se habían presupuestado 64 sesiones del Concejo Municipal de Morales –Bolívar–, mediante Resolución 03 de 17 de enero de ese año, se programaron dentro del presupuesto la realización de 68 sesiones, por lo cual el traslado presupuestal manifestado por el demandante está ajustado a derecho. Asimismo ocurre con el incremento de un peso ($1.oo) en el valor de las sesiones, es decir, de noventa y nueve mil ciento cuatro pesos ($99.104,oo) a noventa y nueve mil ciento cinco pesos ($99.105,oo), dado que este pago también se efectuó con fundamento en una resolución de la Secretaría de Hacienda Municipal, sin que exista prueba de que se pagó un valor diferente al previsto en la ley, que hubiese hecho incurrir a los concejales demandados en una indebida destinación de dineros públicos.
1.2.4. Respecto del Concejal Jesús Augusto Alfonso Piñeros, manifestaron que no existe razón probatoria para que esté vinculado al proceso, dado que para la fecha de ocurrencia de los hechos de la demanda, se encontraba fungiendo como concejal pero no era miembro de la mesa directiva del Concejo de Morales –Bolívar–. En cuanto a la concejal Yenis Badillo Gulloso, indicaron que el demandante no hace ninguna referencia o señalamiento a ella en la solicitud de pérdida de investidura.
1.3. La sentencia de primera instancia.
La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante providencia de 23 de marzo de 2017, resolvió lo siguiente: “[…] PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda instaurada por el ciudadano ÁLVARO JOSÉ MUÑOZ BARRIOS dirigida a que se decrete la PÉRDIDA DE INVESTIDURA de los Concejales del Municipio de Morales - Bolívar 2012-2015, señoras SANDRA PATRICIA CÁCERES, YENIS BADILLO GULLOSO, OSMEIDA MANRIQUE y señor JESÚS AUGUSTO ALFONSO PIÑEROS, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.
1.3.1. Frente al cargo planteado en la demanda relacionado con el hecho de que la ciudadana Sandra Patricia Cáceres, en su condición de Presidenta del Concejo de Morales –Bolívar- ordenó pagarle al Secretario de esa corporación la suma de un millón de pesos ($1’.000.000,oo) cuando debió pagarle solamente setecientos cincuenta mil pesos ($750.000,oo), el a quo puso de presente que de conformidad con lo establecido en el Decreto 1015 de 2013, el salario de este funcionario no podía exceder de dos millones sesenta y nueve mil pesos ($2’069.457,oo), valor que en efecto no fue superado por la ordenadora del gasto, razón por la cual no se configura la causal alegada.
1.3.2. En cuanto al argumento planteado en la demanda, según el cual las señoras Sandra Patricia Cáceres y Osmeida Manrique Caviedes, como presidentas del Concejo de Morales –Bolívar–, no pagaron los aportes de la seguridad social y de parafiscales del Secretario de esa corporación, apropiándose de ellos; el tribunal encontró que dicho argumento no tiene fundamento probatorio, toda vez que pese a que algunos pagos se efectuaron de manera tardía, las entidades correspondientes certificaron que la entidad empleadora se encuentra a paz y salvo por esos conceptos desde el 1º de agosto de 2008 hasta el 15 de marzo de 2017.
1.3.2. Agregó que, la omisión en el pago de estas prestaciones, por sí sola, no constituye indebida destinación de dineros públicos, dado que esta se configura cuando el concejal ordena, señala, aplica o determina los dineros públicos para un fin o efecto diferente al señalado en la Constitución y en la ley.
1.3.3. En relación con el cargo relacionado a que la señora Osmeida Manrique Caviedes, en su condición de Presidenta del Concejo de Morales –Bolívar– en el año 2014, trasladó unos recursos de un presupuesto a otro para pagarle a los concejales las sesiones que no estaban programadas, el tribunal indicó que en efecto hubo un traslado de los recursos, el cual estuvo amparado por la autonomía de que gozan los entes territoriales para ordenar sus propios gastos, darse su presupuesto y ordenar traslados presupuestales, sin que ello configure indebida destinación de dineros públicos.
1.3.4. Desestimó el razonamiento planteado por el demandante sobre la afectación al patrimonio público, por haber pagado los honorarios de los concejales con un sobrecosto de un peso ($1,oo), dado que dicha diferencia es irrisoria y, por ello, no resulta lesiva la conducta para el patrimonio público.
1.3.5. Sumado a lo anterior, el a quo advirtió que no se encontraba probado en el proceso el elemento subjetivo de la culpabilidad, que demuestra que los concejales tenían conocimiento sobre la vulneración de la ley, más aún cuando dentro del expediente obra el acto administrativo mediante el cual se ordenó el pago de sus honorarios por la suma pagada.
1.3.6. El tribunal tampoco encontró que el demandante hubiera precisado con argumentos claros y concisos la supuesta irregularidad en el pago de los honorarios de los concejales.
1.4.1. Insiste en que la Presidenta del Concejo de Morales –Bolívar– para el año 2013, Sandra Patricia Cáceres, le pagó al señor David Rodríguez, Secretario de la corporación, la suma de un millón de pesos ($1’000.000,oo) por concepto de salario, cuando el realidad le correspondía pagar setecientos cincuenta mil pesos ($750.000,oo), por tratarse de un municipio de sexta categoría, incurriendo así en indebida destinación de dineros públicos.
1.4.2. Reitera que las señoras Sandra Patricia Cáceres y Osmeida Manrique Caviedes, respectivamente, como presidentas del Concejo de Morales –Bolívar– para el año 2013 y 2014, no pagaron los aportes a la seguridad social y a parafiscales del señor David Rodríguez, Secretario del Concejo, apropiándose de ese dinero.
1.4.3. Asegura que la señora Osmeida Manrique Caviedes, siendo Presidenta de esa corporación en el año 2014, trasladó recursos de un presupuesto a otro para pagarle a los concejales la asistencia a unas sesiones que no habían sido programadas inicialmente, incurriendo en peculado por apropiación oficial diferente, apropiación y prevaricato.
1.4.4. Por último, insiste en que la Presidenta Manrique Caviedes pagó a los concejales valor de noventa y nueve mil ciento cinco pesos ($99.105,oo) por cada sesión asistida, cuando el precio establecido en la ley para las sesiones del año 2014 era de noventa y nueve mil ciento cuatro pesos ($99.104,oo), realizando el reajuste desde el mes de febrero, cuando lo correspondiente era hacerlo en julio de cada año una vez la Contraloría General de la República informara los ingresos corrientes de libre destinación de cada municipio, situación que constituye indebida destinación de dineros públicos.
1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del agente del Ministerio Público.
1.5.1. El demandante, mediante apoderado, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación y, adicionalmente, sostuvo que el señor David Rodríguez, en su condición de ex secretario del Concejo de Morales –Bolívar–, presentó ante la Procuraduría Provincial de Ocaña –Norte de Santander– queja disciplinaria en contra de los concejales del municipio de Morales, por no pagar los aportes a seguridad social y parafiscales durante los años 2012, 2013 y 2014.
1.5.2. Los demandados, mediante apoderado, reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso judicial.
1.5.3. El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa intervino en esta instancia, mediante escrito de 11 de agosto de 2017, solicitó, luego de un estudio integral del proceso judicial, confirmar la sentencia de primera instancia, de acuerdo con los siguientes argumentos:
Advirtió que, si bien es cierto que cuando la ciudadana Osmeida Manrique Caviedes ostentó la condición de Presidenta del Concejo de Morales durante el año 2014, no se realizaron aportes a la seguridad social en salud durante el mes de octubre, así como a salud y pensión durante noviembre y diciembre, lo cierto es que no quedó probado que dichos recursos públicos se hubieran destinado a propósitos diferentes para aquellos para los cuales fueron asignados, máxime si se tiene en cuenta que mediante certificación expedida por la Nueva EPS se señala que el Concejo Municipal de Morales –Bolívar– se encuentra a paz y salvo desde el 1º de agosto de 2008 hasta el 15 de marzo de 1017, por concepto de cotización y aportes cancelados al sistema de seguridad social y que menciona como a uno de sus usuarios al señor David Rodríguez Vásquez.
En cuanto a la conducta de la señora Osmeida Manrique Caviedes, relacionada con el traslado de gastos de un presupuesto a otro, manifiesta que, si bien mediante Resolución 61 de 2004, se ordenaron unos traslados del presupuesto de gasto del concejo, afectando los rubros destinados al pago de pensión, seguridad social en salud, riesgos profesionales, caja de compensación familiar e instituto técnico en la suma de un millón ochenta y nueve mil pesos ($1’089.000,oo) con el fin de destinarlos al pago de los honorarios de los concejales, en la parte considerativa de ese acto administrativo se señala que: “[…] la ejecución presupuestal, muestra que existen unos rubros en su disponibilidad insuficientes para cumplir su objetivo y otros saldos por encima de lo cual se requiere para su funcionamiento a 31 de diciembre de 2014 […]”.
Manifestó que, tampoco se demostró que la asignación mensual del Secretario del Concejo por la suma de un millón de pesos ($1’000.000,oo) para los años 2013 y 2014, y un millón cuarenta y cinco mil pesos ($1’045.000.oo) para el año 2015, no se ajustaran a las previsiones legales, dado que de acuerdo con el concepto del Departamento Administrativo de la Función Pública, el salario del funcionario no sobrepasó el tope fijado de acuerdo con la categorización establecida en la Ley 617 y los decretos 1015 de 2013 y 185 de 2014.
Estimó que el pago de los honorarios a favor de los concejales del Municipio de Morales –Bolívar–, con la diferencia de un (1) peso a lo debido, resulta insignificante y desde esta perspectiva, se considera que la afectación al patrimonio público resulta superflua para una pérdida de investidura.
Esta Sección es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales: por una parte, en virtud del artículo 48, parágrafo 2, de la Ley 617, que establece la segunda instancia para tales procesos y, por la otra, atendiendo el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 25 de enero de 1995(3), según el cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.
En el expediente(4) se encuentra copia del formato E-27 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el cual se declaró electos a los concejales del Municipio de Morales –Bolívar–, para el período 2012-2015 de acuerdo con los resultados de las elecciones que se llevaron a cabo el 30 de octubre de 2011, dentro de los que se encuentra los ciudadanos Sandra Patricia Cáceres, Osmeida Manrique Caviedes, Yenis Badillo Gulloso y Jesús Augusto Alfonso Piñeros, lo cual los hace sujetos pasivos de la acción de pérdida de investidura.
Corresponde a la Sala determinar, si los concejales demandados incurrieron en la causal de pérdida de investidura, prevista en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617, esto es, por indebida destinación de dineros públicos: i) por haberle pagado al Secretario de la Corporación una asignación mensual superior al establecido por la Ley 617, durante el año 2013, por tratarse de un municipio de sexta categoría; ii) por no pagar los aportes a la seguridad social y parafiscales a las entidades correspondientes, a favor del Secretario del Concejo Municipal del Morales –Bolívar–, apropiándose de ellos; iii) por haber traslado los recursos de un presupuesto a otro, para pagarle a los concejales las sesiones que no se habían programado durante el año 2014 y, iv) por haber reajustado y pagado el valor de la asistencia a cada sesión del Concejo antes de que la Contraloría General de la República informara los ingresos corrientes de libre destinación de cada municipio.
“[…] Artículo 48. Pérdida de Investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […]
En relación con la configuración de esta causal de pérdida de investidura, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado(5) ha señalado lo siguiente:
En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 2012(6), señaló que aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura. Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos”.
Respecto a los elementos constitutivos de este tipo disciplinario, la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 2003(7) también señaló: “ ‘Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ ”.
En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin. La Sentencia del 1º de noviembre de 2005(8) señaló: “Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin”.
El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc. […].”
A su turno, esta Sección(9), siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de esta causal de pérdida de investidura, que:
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente AC-9877, C. P. Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas”.
Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo(10) y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente 2003-00194, C. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 2005-01133, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente 2009-00012 (Expediente 2009-00012, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente 2011-00009, C. P. María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente 2012-00151, C. P. María Elizabeth García González) […]”.
2.4. El análisis de los cargos planteados por la parte demandante en el recurso de apelación y de las pruebas allegadas al proceso.
Como bien lo puso de presente el Agente del Ministerio Público, el demandante en su solicitud afirma que las señoras Sandra Patricia Cáceres y Osmeida Manrique, en su condición de presidentas del Concejo Municipal de Morales –Bolívar–, incurrieron en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. Sin embargo, la parte demandante no explicó con argumentos claros y concisos la forma como los concejales Yenis Badillo Gulloso y Jesús Augusto Alfonso Piñeros se encontrarían incursos en la causal de pérdida de investidura, incumpliendo unos de los requisitos previsto en el artículo 4º de la Ley 144 de 13 de julio de 1994(11), aplicable a este tipo de procesos, esto es, invocar la causal y su debida explicación.
2.4.1. El cargo Nº 1 consistente en pagar el salario del Secretario del Concejo de Morales –Bolívar– por un valor superior al establecido en la Ley 617 para los municipios de sexta categoría.
El actor afirma que la Presidenta del Concejo de Morales –Bolívar– para el año 2013, Sandra Patricia Cáceres, le pagó al señor David Rodríguez, Secretario de la corporación, la suma de un millón de pesos ($1’000.000,oo) por concepto de salario, cuando el realidad le correspondía pagar por ese concepto la suma de setecientos cincuenta mil pesos ($750.000,oo), por tratarse de un municipio de sexta categoría, incurriendo en indebida destinación de dineros públicos.
En efecto, el artículo 12 de la Ley 4ª de 18 de mayo de 1992(12), que desarrolla la norma constitucional citada, establece que “[…] el régimen prestacional de los servidores públicos de la entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad […]”.
Con fundamento en lo anterior, el Presidente de la República, mediante Decreto 1015 de 21 de mayo de 2013(13), norma aplicable al caso sub lite, dispuso en sus artículos 7 y 8 lo siguiente:
“[…] Artículo 7º. El límite máximo de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales para el año 2013 queda determinado así:
Artículo 8º. Ningún empleado público de las entidades territoriales podrá percibir una asignación básica mensual superior a los límites máximos establecidos en el artículo 7º del presente decreto. En todo caso, ningún empleado público de las entidades territoriales podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al Gobernador o Alcalde respectivo […]”.
El artículo 12 ibidem señala que “[…] el Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional. Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia […]”.
En ese orden de ideas, el Secretario del Concejo de Morales –Bolívar– no puede recibir una asignación básica mensual superior a los límites fijados en la norma transcrita; así como tampoco puede recibir una remuneración total mensual superior a la que le corresponde al Alcalde del Municipio de Morales.
Obra en el expediente el concepto rendido por el Director de Desarrollo Organizacional de la Dirección del Departamento Administrativo de la Función Pública(14), dentro del proceso de la referencia, en donde informa que para el año 2013, el límite máximo salarial mensual que deberán tener en cuenta los Concejos Municipales para establecer el salario mensual del Alcalde de los municipios de sexta categoría, como el de Morales –Bolívar–, es de dos millones novecientos setenta y ocho mil trescientos noventa y ocho pesos ($2.978.398,oo).
En efecto, el Secretario General del Municipio de Morales –Bolívar–, el 15 de marzo de 2017(15), certificó que el Alcalde de este municipio elegido para el periodo 2012-2015, devengó un salario mensual durante el año 2013 de dos millones novecientos setenta y ocho mil trecientos noventa y ocho pesos ($2.978.398) y durante el año 2014 de tres millones sesenta y cinco mil novecientos sesenta y tres pesos ($3.065.963,oo).
Asimismo, obra en el expediente la certificación de 31 de diciembre de 2014(16) expedida por el Secretario del Concejo de Morales –Bolívar–, en la cual se señala que el señor David Rodríguez Vásquez, se desempeñó en el cargo de Secretario del Concejo, en el período 2012, 2013 y 2014, iniciando su período desde el 2 de enero de 2012 y sucesivamente siendo reelegido en el cargo, terminando su período hasta el 31 de diciembre de 2014, de acuerdo con la siguiente escala salarial:
“[…] Para el año 2012: asignación salarial de $1.000.000
— Para el año 2013: asignación salarial de $1.000.000
— Para el año 2014: asignación salarial de $1.045.000 […]”.
Las pruebas allegadas demuestran que el Secretario del Concejo de Morales, para el año 2013, tenía una asignación básica mensual de un millón de pesos ($1’.000.000,oo), valor que no supera los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional en el Decreto 1015 de 2013, es decir, no supera el valor de la remuneración del Alcalde del Municipio de Morales.
2.4.2. El cargo nro. 2 consistente en la apropiación de los recursos que, como presidentas del Concejo de Morales –Bolívar–, las señoras Sandra Patricia Cáceres y Osmeida Manrique Caviedes, debían pagar por concepto de seguridad social y aportes parafiscales a las entidades correspondientes a favor del funcionario público.
En cumplimiento de este mandato constitucional, el legislador creó, mediante la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993(17), el Sistema de Seguridad Social Integral. Este sistema está conformado por Subsistemas, entre ellos el de pensiones, salud, riesgos laborales, complementado con otra serie de instituciones y mecanismos como las Cajas de Compensación, el SENA y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Esta Sección(18) ha precisado que una misma conducta puede ser causal para adelantar una acción disciplinaria, una pérdida de investidura y aún una acción penal, pero son objeto de procesos independientes, que la autoridad competente debe examinar de conformidad con las normas que gobiernan la respectiva acción. De ahí que las consecuencias de la prosperidad de cada una de estas acciones sean diferentes. En esa oportunidad, la Sección sostuvo lo siguiente:
“[…] Ahora bien, la acción disciplinaria es independiente de la acción de pérdida de investidura, siendo la primera de carácter administrativo y la otra de naturaleza jurisdiccional, lo cual ha reiterado en diferentes fallos, como lo expresa el del 22 de abril de 2004, referencia 2002-09494-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, que dice: “La jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han puesto de presente la autonomía de la acción de pérdida de la investidura frente a las demás acciones que puedan originarse por los hechos que se encuadren en las causales previstas para ella, de modo que en lo concerniente a la acción disciplinaria conserva esa autonomía, más cuando ésta se da en sede administrativa y por ende no hace tránsito a cosa juzgada, mientras que aquélla es de carácter jurisdiccional y su decisión produce efecto de cosa juzgada. (…)”. Una misma conducta puede ser causal para adelantar una acción disciplinaria, una pérdida de investidura y aún una acción penal pero son objeto de procesos independientes, que la autoridad competente debe examinar de conformidad con las normas que gobiernan la respectiva acción. Las consecuencias de la prosperidad de cada una de estas acciones son diferentes y en el presente caso es la pérdida de la investidura. […]”.
En ese sentido, la Sala mediante sentencias de 23 de junio y de 13 de julio de 2017(19), sostuvo que la Constitución de 1991 al establecer la institución de pérdida de investidura no consideró la infracción a las normas disciplinarias como causal que diera lugar a dicha sanción, así como tampoco fue el propósito del legislador prever que las faltas disciplinarias, en que pudieran incurrir los miembros de corporaciones públicas, tuvieran como consecuencia la pérdida de su investidura. Así sostuvo la Sala:
“[…] Así mismo, al revisar los antecedentes de la Ley 734, se advierte que no fue propósito del legislador prever que las faltas disciplinarias gravísimas en que incurrieran los miembros de corporaciones públicas tuvieran como consecuencia la pérdida de su investidura. Conforme aparece en el texto del proyecto de ley número 19 de 2000 Senado (artículo 43)(20) y número 129 Cámara (artículo 44)(21), las sanciones disciplinarias a las que estarían sometidos los servidores públicos serían las siguientes: destitución e inhabilidad general, suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, suspensión, multa, y amonestación escrita, atendiendo cada una de ellas a la gravedad de la falta disciplinaria cometida, siendo la sanción de destitución e inhabilidad general la aplicable tratándose de faltas gravísimas. En las ponencias para primero y segundo debate en Senado(22) y Cámara(23), así como en la Conciliación en Plenaria(24), no se hace ninguna modificación a ese proyecto que esté dirigida a incluir la pérdida de investidura como sanción por la comisión de faltas gravísimas.
De otro lado, el artículo 33 de la Ley 617, que contiene el régimen de inhabilidades de los diputados, no dispone en ninguno de sus numerales en forma expresa que no podrá ser inscrito ni elegido en ese cargo de elección popular quien haya cometido una falta disciplinaria. Los antecedentes legislativos de esta norma dan cuenta igualmente que el legislador no consideró incluir en la ley tal circunstancia como causal de pérdida de investidura de los disputados de las asambleas departamentales, según se puede apreciar en el Acta de Plenaria 07 del 29 de agosto de 2000, relativa a la conciliación de los proyectos de ley números 46 de 1999 Cámara y 199 de 1999 Senado(25).
En el informe de la ponencia sobre el Estatuto del Congresista presentado ante la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente por los constituyentes Alfonso Palacio Rudas, Hernando Yepes Arcila, Álvaro Echeverri Uruburu, Antonio Galán Sarmiento, Arturo Mejía Borda, Roisembrer Pabón Pabón y Luis Guillermo Nieto Roa(26), en el que, entre otros temas, se incluye la pérdida de investidura, se propusieron solamente como causales que daban lugar a ella las siguientes: la violación del régimen de incompatibilidades, inhabilidades y conflictos de intereses; la inasistencia en un mismo periodo de sesiones a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten proyectos de actos legislativos o de ley o mociones de censura a los ministros; y no posesionarse dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la instalación de la cámara respectiva o de la fecha en que fueren llamados a ocupar el cargo (art. 7º)(27). Dentro de las inhabilidades, no se incluyó norma alguna que considerara como tal la comisión de faltas disciplinarias de ninguna clase (arts. 1º a 3º).
En las sesiones de la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente(28), se incluyeron con posterioridad como causales de pérdida de investidura de los Congresistas, además, la indebida destinación de dineros públicos y el tráfico de influencias debidamente comprobado. En estos debates tampoco se hizo mención a la comisión de faltas disciplinarias como causal de pérdida de investidura.
Por ende, es evidente que carece de sustento jurídico la causal de pérdida de investidura que se aduce contra los demandados. […]”
Teniendo en cuenta lo anterior, el solo hecho de que las señoras Sandra Patricia Cáceres y Osmeida Manrique Caviedes, respectivamente, como presidentas del Concejo de Morales –Bolívar– y ordenadoras del gasto para el año 2013 y 2014, hubieran incurrido en mora por el no pago de los aportes al sistema de seguridad social y a parafiscales del Secretario del Concejo o no los hubieran pagado, no constituye per se una indebida destinación de dineros públicos sino una presunta causal de mala conducta disciplinaria.
Mediante Resolución 001 de 2 de enero de 2013(29), la Presidenta del Concejo de Morales –Bolívar– realizó una distribución de la apropiación asignada al Concejo para la vigencia fiscal de 2013, de conformidad con los siguientes rubros presupuestales del gasto así:
Total transferencias de nómina $4.416.000
ICBF (3%) $330.000
Mediante Resolución 03 de 17 de enero de 2014(30), la Presidenta del Concejo de Morales –Bolívar– realizó una distribución de la apropiación asignada al Concejo Municipal de Morales –Bolívar– para la vigencia fiscal de 2014, de conformidad con los siguientes rubros presupuestales del gasto así:
Código Descripción Apropiación inicial
03.23.3 ICBF (3%) 360,000
Asimismo, obran copias de las constancias de pago(31) de los aportes en pensión y salud para los períodos de julio a diciembre de 2013, los cuales se realizaron hasta el 9 de febrero de 2016 por parte del Concejo de Morales –Bolívar–.
También obran copias de las planillas y comprobantes de pago(32) de los aportes de salud y pensión efectuados por el Concejo de Morales –Bolívar– desde diciembre de 2013 hasta octubre de 2014, los cuales se hacen a favor de entidades como Porvenir, Nueva EPS, ARP Positiva Compañía de Seguros, Caja de Compensación Familiar de Cartagena, SENA, ICBF, ESAP y el Ministerio de Educación:
La Nueva EPS certificó el 15 de marzo de 2017(33) que: “[…] el aportante CONCEJO MUNICIPAL DE MORALES, identificado con NT Nº 829001905 se encuentra a PAZ y SALVO desde el 01 de agosto de 2008 hasta el 15 de marzo de 2017, por concepto de cotización y/o aportes, cancelados al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) con la NUEVA EPS […]”, y dentro del listado de usuarios de esta entidad figura el señor David Rodríguez Vásquez.
De la misma manera, la Compañía de Seguros POSITIVA certificó el 10 de marzo de 2017(34) que el “[…] CONCEJO MUNICIPAL DE MORALES BOLIVAR NIT: 829.001.905. De acuerdo con la información registrada en la base de datos a la que tiene acceso esta Gerencia, el aportante en mención realizó los aportes al Sistema General de Seguridad Social - Riesgos Laborales, por los períodos cuyo detalle se anexa a la presente certificación […]”.
Las pruebas allegadas al proceso demuestran que, si bien el Concejo Municipal de Morales –Bolívar– como entidad empleadora, incurrió en mora o falta de pago de los aportes al sistema de seguridad social y a parafiscales del Secretario de esa corporación a las entidades correspondientes, también es cierto como quedó expuesto anteriormente, que dicha conducta no genera por si sola la ocurrencia de la causal alegada como pérdida de investidura sino una causal de mala conducta que genera consecuencias disciplinarias.
En ese orden de ideas, las pruebas allegadas al plenario demuestran que las presidentas del Concejo Municipal de Morales –Bolívar– efectuaron el pago de los aportes al sistema de seguridad social y a parafiscales del Secretario de esa corporación a las entidades correspondientes y, por el contrario, no está demostrado que las funcionarias públicas hubieran destinado el dinero de esos recursos para obtener un beneficio para ellas o para terceros.
2.4.3. El cargo Nº 3 consistente en el traslado de los recursos de un presupuesto a otro, con el fin de pagar los honorarios de los concejales, correspondientes a las sesiones que no habían sido programadas durante el año 2014.
En virtud del artículo 110 del Decreto 111 de 15 de enero de 1996(35), el presidente del concejo municipal es competente para contratar y comprometer a la corporación administrativa a la que pertenece, así como también es competente para ordenar el gasto con el fin de atender las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto de esa corporación. El tenor del artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto es el siguiente:
“[…] ARTÍCULO 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica […]”. (Negrilla fuera de texto)
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado(36) tuvo la oportunidad de pronunciarse acerca de la capacidad que tiene el presidente del concejo municipal para contratar y comprometer a los concejos municipales y para ordenar el gasto de dicha corporación. Esa Sala sostuvo lo siguiente:
“[…] 7. Ordenación del gasto y celebración de contratos por parte de los concejos y las asambleas.
7.2. Para los efectos de la Ley 80 de 1993, el artículo 2º denomina "entidades estatales" a los departamentos y municipios, otorga además a otros organismos o dependencias del Estado capacidad para celebrar contratos. Para los mismos fines, denomina servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas, "que tengan capacidad para celebrarcontratos en representación de éstas".
El inciso 3º de la citada disposición extendió la capacidad para ejercer las citadas atribuciones a las asambleas y a los concejos, y en general a "todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica". Su ejercicio debe ceñirse a las normas del Estatuto General de Contratación Administrativa y a las disposiciones legales vigentes.
Esta competencia le está asignada por la misma ley (art. 110 del Decreto 111 de 1996); no requiere de reglamentación del concejo o de la asamblea; no obstante, su ejercicio puede reglamentarse por acto administrativo mediante el cual la entidad territorial ajuste las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto a las normas previstas en la ley orgánica del mismo, a lo cual debe procederse a más tardar el 31 de diciembre de 1996 (art. 104 decreto 111 de 1996) […]”. (negrilla fuera de texto)
El artículo 3º de la Ley 617 establece que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
El artículo 12 de la Ley 179 de 30 de diciembre de 1994(37), modificado por el artículo 2º de la Ley 225 de 1995, modificado por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, define las contribuciones parafiscales como aquellos “[…] recursos públicos creados por ley, originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la participación de los beneficios que se proporcionen. […] estas contribuciones se establecerán para el cumplimiento de funciones del Estado o para desarrollar actividades de interés general […]”.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-261 de 1993, precisó que “[…] en el traslado presupuestal simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones […]”.
En relación con las modificaciones al presupuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación(38) sostuvo lo siguiente:
“[…] El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica. El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”. Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe será refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. […]
Conforme a lo anterior, la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto. […]” (Negrilla fuera de texto)
Reitera la Sala que los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que solo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
La Sala, en sentencia de 14 de agosto de 2014(39), sostuvo que no se incurre en la conducta reprochable cuando se realizan cambios presupuestales, siempre que estos cambios se realicen por la autoridad competente, dado a que en determinados eventos se hace necesario producir variaciones presupuestales, lo cual es posible según lo imponen los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84 de Estatuto Orgánico del Presupuesto.
En el caso sub lite, se encuentra probado que, en virtud de la Resolución 03-2014 de 17 de enero de 2014(40), la presidenta del Concejo de Morales –Bolívar– distribuyó la apropiación presupuestal asignada al concejo para la vigencia fiscal 2014 del presupuesto general de ingresos corrientes de libre destinación, gastos e inversiones del municipio de Morales, aprobado mediante Acuerdo 15 de noviembre de 2013.
Asimismo, se encuentra probado que la Presidenta del Concejo de Morales –Bolívar– para el año 2014, señora Osmeida Manrique Caviedes, mediante Resolución 61-2014 de 25 de noviembre de 2014(41), realizó un traslado presupuestal de una partida en el presupuesto de gastos del Concejo para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2014(42) así: de la partida denominada “[…] transferencias de nómina parafiscales […] a la partida “[…] honorarios concejales […]”, la suma de un millón ochenta y nueve mil ciento sesenta y cinco pesos ($1.089.165,oo).
Teniendo en cuenta lo anterior y en virtud de lo previsto por la Ley 617 y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la Sala observa que los recursos del presupuesto del Concejo provienen de los ingresos corrientes de libre destinación del presupuesto del municipio de Morales –Bolívar–. Cabe advertir que el hecho de que se trate del traslado de una partida presupuestal denominada “transferencia parafiscal” no significa que se trate de recursos parafiscales sino que la partida se titula de esa manera por el pago que la entidad debe efectuar por este concepto.
2.4.4. El cargo Nº 4 consistente a la extemporaneidad y el mayor valor en el reajuste de los honorarios de los concejales por la asistencia a las sesiones durante el año 2014.
El demandante manifiesta que la Presidenta del Concejo de Morales –Bolívar– para el año 2014, señora Osmeida Manrique Caviedes, pagó a los concejales las sesiones asistidas por valor de noventa y nueve mil ciento cinco pesos ($99.105,oo) cada una, cuando el precio establecido en la ley para las sesiones del año 2014 era de noventa y nueve mil ciento cuatro pesos ($99.104,oo), realizando el reajuste desde el mes de febrero y no desde julio de cada año cuando la Contraloría General de la República informe los ingresos corrientes de libre destinación de cada municipio, situación que, a su juicio, constituye indebida destinación de dineros públicos.
En relación con los periodos de sesiones y la causación de honorarios por cada sesión de los concejales, la Ley 136 de 2 de junio de 1994(43) dispone:
“[…] ARTÍCULO 23. Periodo de sesiones. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así:
PARÁGRAFO 1º. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo.
PARAGRAFO 2º. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración […]”.
“[…] ARTÍCULO 66. Causación de honorarios. (Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, cuyo texto es el siguiente) Los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde.
PARÁGRAFO. Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992". (Negrilla fuera de texto)
“[…] Encuentra la Corte que la finalidad de la norma es limitar el número de sesiones que los municipios pueden remunerar a sus concejales, lo cual tiene dos propósitos básicos: 1) garantizar que los concejos utilicen en debida forma las oportunidades en que se reúnen a debatir los asuntos de interés del municipio y 2) evitar que los concejales dilaten la toma de decisiones para presionar la prórroga de las sesiones ordinarias o la convocatoria a sesiones extraordinarias para aprobar los proyectos de acuerdo que les compete. En ambos sentidos la finalidad de la norma se enmarca dentro de los principios de eficacia y economía de la función administrativa, además del cumplimiento de los fines esenciales del Estado y de la prevalencia del interés general (C.P., arts. 1º, 2º y 109). Así mismo, el trato diferente se manifiesta en el señalamiento de límites distintos a las sesiones ordinarias y extraordinarias de los concejos que anualmente se pueden remunerar, en consideración a la categoría a la que pertenezca el municipio […]”.(44)
En cuanto a la liquidación de los honorarios de los concejales, en razón a las sesiones asistidas, el artículo 1º de la Ley 1368 de 29 de diciembre de 2009(45) estableció:
“[…] Artículo 1º. El artículo 66 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
Sexta $ 86.862 […]”
Esta misma norma dispone que: “[…] a partir del primero (1º) de enero de 2010, cada año los honorarios señalados en la tabla anterior se incrementarán en un porcentaje equivalente a la variación del IPC durante el año inmediatamente anterior […]”.
Obra en el expediente el CD contentivo de la certificación expedida por el Secretario General del Concejo del Municipio de Morales –Bolívar– de 6 de marzo de 2017(46), en la que se hace constar la siguiente información:
“[…] Durante el 2013 se realizaron 67 sesiones ordinarias y 20 sesiones extraordinarias, por las cuales se les pagó a los concejales la suma de $97.000,oo como honorarios.
Durante el 2014 se realizaron 66 sesiones ordinarias y 10 sesiones extraordinarias, por las cuales se les pagó a los concejales la suma de $99.015,oo como honorarios […]”.
Según certificación allegada por el Secretario General del Municipio de Morales –Bolívar– el 15 de marzo de 2017(47), el alcalde de este municipio elegido para el periodo 2012-2015, devengó un salario de dos millones novecientos setenta y ocho mil trecientos noventa y ocho pesos ($2.978.398) mensualmente, lo que corresponde a un salario diario de noventa y nueve mil doscientos ochenta pesos ($99.280,oo) durante el año 2013, y de tres millones sesenta y cinco mil novecientos sesenta y tres pesos ($3.065.963,oo) mensualmente, durante el año 2014, lo que corresponde a un salario diario de ciento dos mil ciento noventa y nueve pesos ($102.199,oo).
Lo anterior pone de manifiesto que el valor pagado a los Concejales de Morales –Bolívar– por cada sesión realizada durante el año 2014, no supera el salario devengado por el alcalde de ese municipio durante ese mismo año.
Resulta importante recordar, que tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Sección(48), el ejercicio de una función constitucional no puede conllevar a indebida destinación de dineros públicos, cosa distinta es que si al ejercerla se incurre en violación de la Constitución Política o de la ley, los actos respectivos sean susceptibles de la acción de nulidad y acarrean responsabilidad disciplinaria o fiscal.
1. CONFÍRMASE la sentencia apelada de 23 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. REMITIR copias de la presente actuación a la Procuraduría General de la Nación para lo de su cargo, en los términos del numeral 2.4.2 contenido en la parte considerativa de esta providencia.
Magistrados: Hernando Sánchez Sánchez, Presidente—María Elizabeth García González—
Oswaldo Giraldo López—Roberto Augusto Serrato Valdés.
2 Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […]
3 Auto de enero 25 de 1.995, Expediente AC-2220, M. P. Carlos Betancur Jaramillo.
4 Folios 30-33, cuaderno 1.
5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P. Enrique Gil Botero, Bogotá D. C., seis (6) de mayo de dos mil catorce (2014), Rad. 11001-03-15-000-2013-00865-00(PI), actor: Carlos Mario Isaza Serrano, Demandado: Roy Leonardo Barreras Montealegre.
6 Rad. 2010-00352, C. P. María Claudia Rojas Lasso.
7 Rad. 2002-1007, C. P. Olga Inés Navarrete Barrero.
8 Rad. 2004-01673, C. P. Tarsicio Cáceres Toro.
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C. P. Guillermo Vargas Ayala, Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014), Radicación 63001-23-33-000-2013-00148-01(PI), actor: Jesús Antoni Obando Roa, Demandado: César Londoño Villegas y otro, Referencia: apelación sentencia - pérdida de investidura.
10 En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente AC-11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente 0063-01).
11 Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas.
12 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.
13 “Por el cual se fijan los límites máximos salariales de los gobernadores, alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales y se dictan disposiciones en materia prestacional”.
14 Folios 137-139, cuaderno 1
15 Folio 178, cuaderno 1
16 Folio 178, cuaderno 1
17 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
18 Sentencia de 30 de octubre de 2008, Radicación número: 63001-23-31-000-2007-00148-01(PI), Actor: Jaime Leonidas Zapata Henao, M. P. Martha Sofía Sanz Tobón.
19 Expediente 88001-2333-000-2016-00075-01, Actor: Miguel García Urueta, M. P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E1), y Expediente 6600123300020160036101, Actor: Guelmer Augusto Ruiz Martínez, M. P. Hernando Sánchez Sánchez.
20 Gaceta del Congreso número 291 de 27 de julio de 2000.
21 Gaceta del Congreso número 263 de 4 de junio de 2001.
22 Gacetas del Congreso 315 de 10 de agosto de 2000 y 474 de 27 de noviembre de 2000.
23 Gacetas del Congreso 263 de 4 de junio de 2001 y 626 de 6 de diciembre de 2001.
24 Gaceta del Congreso número 74 de 3 de abril de 2002.
25 Gaceta del Congreso número 358 del 8 de octubre de 2000.
26 Gaceta Constitucional número 51, de 16 de abril de 1991, páginas 25 y s.s.
27 La Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente continuó con el estudio de este mismo tema en sesión celebrada el 29 de abril de 1991, sin introducir modificación alguna relativa a tener como causal de pérdida de investidura de los congresistas la infracción de las normas disciplinarias.
28 Celebradas los días 25 y 28 de mayo y 6 de junio de 1991. Sesiones digitalizadas por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República.
29 Por la cual se distribuye la apropiación presupuestal para la vigencia fiscal del primero (1º) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de 2013. Folios 83 y 84, cuaderno 1.
30 Por la cual se distribuye la apropiación asignada al concejo municipal de Morales de Morales Bolívar para la vigencia fiscal del primero (1º) de enero al treinta y uno (31) de diciembre de 2014”. Folios 86-87, cuaderno 1.
31 Folios 88-94, cuaderno 1.
32 Folios 49-58, cuaderno 1.
33 Folio 176, cuaderno 1.
34 Folio 184, cuaderno 1.
35 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto.
36 Concepto 908 de 11 de octubre de 1996, M. P. Roberto Suárez Franco.
37 Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica de Presupuesto.
38 Concepto de 5 de junio de 2008, C. P. William Zambrano Cetina, Expediente 2008-00022.
39 Consejero Ponente Guillermo Vargas Ayala, Radicación 13001-23-33-000-2013-00477-01(PI), Actor: Rafael Teheran Lora.
40 Folio 86, cuaderno 1.
41 Folios 18-20, cuaderno 1.
42 Folio 83-84, cuaderno 1.
43 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
44 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-540-01 del 22 de mayo de 2001. M. P. Jaime Córdoba Triviño, en los términos expuestos en la parte motiva en relación con el cargo de vulneración del derecho a la igualdad.
45 Por medio de la cual se reforman los artículos 66 y 67 de la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones.
46 Folio 154, cuaderno 1.
47 Folio 178, cuaderno 1.
48 Sentencia del 14 de agosto de 2014. C. P. Marco Antonio Velilla Moreno. Actor: Gonzalo Enrique Vergara Gómez. Rad. 2002 02209 01.

References: artículo 48
 artículo 48
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 48
 artículo 48
 Artículo 48
 artículo 183
 artículo 298
 artículo 4
 artículo 12
 Artículo 7

Artículo 8
 artículo 7
 artículo 12
 artículo 33
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 110
 artículo 110
 ARTÍCULO 110
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 12
 artículo 2
 artículo 81
 resolución 
 Resolución 
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 ARTÍCULO 23
 ARTÍCULO 66
 artículo 20
 artículo 1
 Artículo 1
 artículo 66
 Artículo 48
 artículo 150