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Timestamp: 2020-04-07 08:05:39+00:00

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BVerfG, Urteil vom 06.03.2007 - 2 BvR 556/04 - openJur
Urteil vom 06.03.2007 - 2 BvR 556/04
BVerfG, Urteil vom 06.03.2007 - 2 BvR 556/04
openJur 2010, 3137
A. Der Beschwerdeführer, ein Beamter der Besoldungsgruppe A 13, begehrt die Gewährung einer "Ballungsraumzulage" zum Ausgleich der erhöhten Lebenshaltungskosten in München. Da eine gesetzliche Anspruchsgrundlage hierfür nicht besteht, wirft die Verfassungsbeschwerde die Frage auf, ob der Gesetzgeber verpflichtet ist, bei der Beamtenbesoldung regionale Unterschiede in den Lebenshaltungskosten durch die Gewährung einer Ortszulage oder andere Maßnahmen auszugleichen.
I. Von 1873 bis 1972 wurden regionale Unterschiede in den Lebenshaltungskosten bei der Bemessung der Bezüge berücksichtigt. Durch das Erste Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern - 1. BesVNG - vom 18. März 1971 (BGBl I S. 208) ist die regionale Besoldungsdifferenzierung aufgehoben worden. Seitdem wird den finanziellen Mehrbelastungen örtlicher Sonderlagen im Besoldungsrecht des Bundes nur noch dann Rechnung getragen, wenn der Beamte seinen dienstlichen und tatsächlichen Wohnsitz außerhalb des Bundesgebiets hat (vgl. § 7, § 57 Bundesbesoldungsgesetz - BBesG -). Örtliche Preisunterschiede innerhalb der Bundesrepublik Deutschland werden nicht mehr berücksichtigt.
Obwohl ein Ortszuschlag damit tatsächlich nicht mehr gewährt wurde, hielt auch die Neufassung des Bundesbesoldungsgesetzes aus dem Jahr 1975 an der überkommenen Terminologie fest (vgl. § 39 Abs. 1 BBesG i.d.F. des Gesetzes vom 23. Mai 1975, BGBl I S. 1183). Für die Bestimmung der Höhe des Ortszuschlags wurde jedoch nicht mehr auf die Ortsklasse Bezug genommen; folgerichtig war in der entsprechenden Anlage eine Ortsklasseneinteilung nicht mehr enthalten. Erst das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) vom 24. Februar 1997 (BGBl I S. 322), ersetzte "Ortszuschlag" durch "Familienzuschlag" (vgl. Art. 3 Nr. 13 des Reformgesetzes). In der heute gültigen Fassung lautet § 39 Abs. 1 BBesG: >>> "Der Familienzuschlag wird nach der Anlage V gewährt. Seine Höhe richtet sich nach der Besoldungsgruppe und der Stufe, die den Familienverhältnissen des Beamten, Richters oder Soldaten entspricht. Für Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst (Anwärter) ist die Besoldungsgruppe des Eingangsamtes maßgebend, in das der Anwärter nach Abschluss des Vorbereitungsdienstes unmittelbar eintritt." <<<
2. Die tatsächliche Entwicklung entsprach im Folgenden jedoch nicht der angenommenen Nivellierung, vielmehr waren bereits in den 80er Jahren deutlich höhere Lebenshaltungskosten in den Ballungsräumen zu verzeichnen. Im Jahr 1990 beantragte die Bundestagsfraktion der SPD daher die Einführung einer Verordnungsermächtigung zur Gewährung einer Ballungsraumzulage. Zur Begründung wurde ausgeführt (BTDrucks 11/6835, S. 53): >>> "In den letzten Jahren ist das Mietpreisniveau in örtlichen Sonderlagen, insbesondere in einigen städtischen Gebieten mit höherer Bevölkerungsdichte, weit überdurchschnittlich gestiegen. So liegt z.B. das Mietpreisniveau der Stadt München deutlich um mehr als 25 v.H. über dem Bundesdurchschnitt. Aufgrund dieser Entwicklungen wurde im Bereich des Wohngeldrechts ab 1. Januar 1990 eine neue Mietenstufe VI eingerichtet (BGBl I S. 2148). ? Die weit überdurchschnittlichen Wohnkosten im Großraum München, wie auch im Raum Frankfurt, bringen für Beamte und Soldaten, vor allem im unteren und mittleren Einkommensbereich, erhebliche finanzielle Mehrbelastungen. Beträchtliche personalwirtschaftliche Schwierigkeiten sind die Folge. Es ist zunehmend schwieriger geworden, qualifizierte und motivierte Beamte für örtliche Sonderlagen zu gewinnen. In Gebieten mit extrem hohem Mietpreisniveau lässt sich ein ordnungsgemäßer Dienstbetrieb zum Teil nur noch mühsam aufrechterhalten. Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit des öffentlichen Dienstes müssen aber auch bei schwierigen örtlichen Verhältnissen gewährleistet sein. Der Dienstherr hat, soweit dafür erforderlich, das familiengerechte Wohnen zu sichern. Deshalb ist die Gewährung einer entsprechenden alimentativen Fürsorgeleistung zum Ausgleich der Mehrbelastungen geboten. Auch privaten Arbeitgebern ist es selbstverständlich, sich Personal für schwierige Ortslagen notfalls durch finanzielle Nebenleistungen zu sichern." <<<
Den tarifvertraglichen Regelungen folgend wurde schließlich für den Bereich der Landesbeamten eine Regelung getroffen. Auf Antrag der CSU-Fraktion (LTDrucks 11/17236) wurde durch § 1 Nr. 6a des Elften Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften vom 24. Juli 1990 (GVBl S. 237) in Art. 86b des Bayerischen Beamtengesetzes - BayBG - eine Vorschrift eingefügt, die die Staatsregierung ermächtigte, durch Rechtsverordnung eine ergänzende Fürsorgeleistung zum Ausgleich der außerordentlich hohen Lebenshaltungskosten in München für Beamte und Richter mit dienstlichem Wohnsitz in München zu regeln. Die Vorschrift lautete: >>> "Ausgleich für erhöhte Lebenshaltungskosten (1) Die Staatsregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung eine ergänzende Fürsorgeleistung zum Ausgleich der außerordentlich hohen Lebenshaltungskosten in München für Beamte und Richter mit dienstlichem Wohnsitz in München zu regeln. Die Fürsorgeleistung beträgt für Beamte der Besoldungsgruppen A 1 bis A 10 bis zu 150 Deutsche Mark monatlich und für entsprechende Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst bis zu 75 Deutsche Mark monatlich. Für jedes zu berücksichtigende Kind erhalten Beamte der Besoldungsgruppen A 1 bis A 13 und C 1, Richter der Besoldungsgruppe R1 bis zur vierten Lebensaltersstufe sowie Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst ferner eine Fürsorgeleistung bis zu 40 Deutsche Mark monatlich. (2) Regelungen auf Grund dieser Ermächtigung gelten bis 31. Dezember 1995." <<<
II. 1. Der 1955 geborene Beschwerdeführer steht als Erster Kriminalhauptkommissar (BesGr A 13) mit Dienstort München im Dienst des Freistaats Bayern. Er ist geschieden und Vater von drei Kindern. Die beiden älteren Kinder leben in seinem Haushalt; für das bei der Mutter wohnende jüngste Kind leistet er Barunterhalt. Der Beschwerdeführer stammt aus Bayreuth und absolvierte seine Ausbildung für den mittleren Dienst in der für dieses Gebiet zuständigen Ausbildungsstätte in Nürnberg. Nach Beendigung der Ausbildung wurde er im Jahr 1975 gegen seinen Willen nach München versetzt. Im Oktober 1981 und damit nach knapp sieben Jahren wurde ihm eine Rückkehr in seine Heimat nach Bayreuth ermöglicht. Im Jahr 1985 wechselte er erneut nach München, weil ihm hier die Möglichkeit eines Laufbahnwechsels in den gehobenen Dienst eröffnet wurde. Seine Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 erfolgte im Jahr 1992, nach A 12 wurde er im Jahr 1999 befördert, und die gegenwärtige Besoldungsgruppe A 13 erreichte er im Jahr 2003.
III. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seiner Rechte aus Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.
IV. Zu der Verfassungsbeschwerde haben die Bundesregierung, der Freistaat Bayern und das Bundesverwaltungsgericht Stellung genommen.
V. In der mündlichen Verhandlung haben der Beschwerdeführer, die Bundesregierung und der Freistaat Bayern ihr schriftsätzliches Vorbringen wiederholt und vertieft. Als sachverständige Auskunftspersonen haben sich Prof. Dr. von der Lippe von der Universität Essen sowie der Geschäftsführer der Gesellschaft für Konsum-, Markt- und Absatzforschung Dr. Stegner zur Ermittlung und Bewertung regional unterschiedlicher Lebenshaltungskosten und Prof. Dr. Pechstein von der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt/Oder zu Hintergründen und Anforderungen des Alimentationsprinzips geäußert.
B. Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Ein Ortszulagensystem der Beamtenbesoldung ist nicht gemäß Art. 33 Abs. 5 GG in der hier maßgeblichen Ursprungsfassung als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums geschützt (I.). Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Besoldungsgesetzgeber in der gegenwärtigen Lage nicht, den erhöhten Lebenshaltungskosten in München durch einen spezifischen Ausgleich Rechnung zu tragen (II.). Eine derartige Handlungspflicht folgt auch nicht aus dem Leistungsgrundsatz (III.). Die Vorlagepflicht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ist nicht verletzt (IV.).
I. Dass die Bezüge der Beamten keine regional differenzierte Komponente enthalten, begegnet hinsichtlich Art. 33 Abs. 5 GG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es existiert kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, der den Gesetzgeber verpflichtete, bei der Festsetzung der Bezüge einen spezifischen Ausgleich für regional erhöhte Lebenshaltungskosten zu gewähren.
Der Gesetzgeber ging davon aus, dass sich die Lebenshaltungskosten in Stadt und Land zwischenzeitlich dergestalt angeglichen hätten, dass eine regionale Gehaltsdifferenzierung nicht mehr erforderlich sei. In der Gesetzesbegründung wurde ausgeführt (BRDrucks 72/68, S. 16): >>> "An dem wiederholt ins Auge gefassten Vorhaben, die Gehaltsunterschiede nach Ortsklassen zu beseitigen, soll festgehalten werden. Die Lebenshaltungskosten in Stadt und Land haben sich allgemein so angeglichen, dass Gehaltsdifferenzierungen unter diesem Gesichtspunkt sachfremd wären. Allein bei den Wohnungsmieten sind noch Unterschiede feststellbar. Hierfür lassen sich aber keine zuverlässigen Abgrenzungsmerkmale mehr aufstellen, zumal Beamte mit dienstlichem Wohnsitz in einer Großstadt heute zunehmend in ländlichen Randgebieten wohnen. Gesichtspunkte der Raumordnung sprechen darüber hinaus gegen eine höhere Besoldung in Verdichtungs-(Ballungs-) gebieten." <<<
II. Der Besoldungsgesetzgeber ist durch das Alimentationsprinzip nicht verpflichtet, die erhöhten Lebenshaltungskosten in München durch einen spezifischen Ausgleich abzufedern. Er überschreitet gegenwärtig nicht die Grenzen des ihm bei der Ausgestaltung der Beamtenbesoldung zukommenden Gestaltungsspielraums.
III. Eine Handlungspflicht des Gesetzgebers ergibt sich auch nicht aus dem Leistungsgrundsatz.
2. Da die Bezüge so zu bemessen sind, dass sie dem Beamten eine Lebenshaltung ermöglichen, die der Bedeutung seines jeweiligen Amtes entspricht, muss sich die Stufung der Ämter auch in der Realität wieder finden. Dies besagt aber nicht, dass, wie der Beschwerdeführer meint, die realen Lebensverhältnisse eines Beamten der Besoldungsgruppe A 13 in München mit denen eines Beamten der Besoldungsgruppe A 12 oder A 11 an einem anderen Ort zu vergleichen wären. Einem Vergleich zugänglich sind insoweit allein die Beamten der verschiedenen Besoldungsgruppen am selben Ort. Der Gesetzgeber geht ? wie dargelegt, zulässigerweise - davon aus, dass die Beamten den unterschiedlichen Lebensverhältnissen in München und an Orten außerhalb dieses Ballungsraums durch entsprechende Lebensgestaltung Rechnung tragen. Bereits von daher verbietet sich ein überörtlicher Vergleich, so dass der Stichhaltigkeit des Beschwerdevorbringens im Übrigen nicht nachgegangen werden muss.
IV. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht verletzt. Für die Annahme eines Verstoßes gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG wegen unterlassener Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG genügt es nicht, dass eine Rechtsvorschrift möglicherweise verfassungswidrig ist. Vielmehr muss sich dem Fachgericht die Verfassungswidrigkeit der Norm in einer Weise aufdrängen, dass es willkürlich wäre, von einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG abzusehen. Diese Voraussetzungen liegen offenkundig nicht vor.
C. Diese Entscheidung ist mit sechs gegen zwei Stimmen ergangen.
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 § 39
 § 1
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 Art. 3
 Art. 33
 Art. 101
 Art. 33
 Art. 100
 Art. 33
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