Source: http://www.senat.fr/commission/fin/pjlf2017/np/np08/np08_mono.html
Timestamp: 2020-03-31 16:35:46+00:00

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1. Hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits de la mission « Défense » passeront de 31,8 milliards d'euros en CP à 32,4 milliards d'euros entre 2016 et 2017, soit une progression de 600 millions d'euros (+ 1,9 % par rapport à 2016 et + 6 % par rapport à 2015).
2. Cette hausse résulte en particulier de la mise en oeuvre des mesures annoncées par le président de la République devant le Parlement réuni en Congrès au lendemain des attentats de Paris du mois de novembre 2015 et entérinées lors du conseil de défense du 6 avril dernier.
3. Les ressources totales (crédits budgétaires et ressources issues de cessions) du ministère de la défense font ainsi l'objet d'un rehaussement pour atteindre 32,7 milliards d'euros en 2017, soit une augmentation de plus de 400 millions d'euros par rapport à la trajectoire inscrite dans la loi de programmation militaire actualisée.
4. En dépit du coût significatif des mesures annoncées par le président de la République, estimé à 775 millions d'euros en 2017, 996 millions d'euros en 2018 et 1,2 milliard d'euros en 2019, la loi de programmation militaire n'a pas fait l'objet d'une nouvelle actualisation.
5. Les dépenses de personnel (titre 2) augmenteront à hauteur de 621 millions d'euros en 2017 (contribution au CAS « Pensions » et crédits issus de fonds de concours et d'attributions de produits compris).
6. Cette hausse résulte tout d'abord de la décision de geler les déflations d'effectifs, laquelle se traduira par l'augmentation du plafond d'emplois du ministère, qui passera de 271 510 ETPT à 273 294 ETPT, soit une hausse de 1 784 ETPT. 464 postes seront ainsi créés en 2017, dont 64 postes au titre du service industriel de l'aéronautique (SIAé). Par ailleurs, les effectifs de la réserve devraient être portés à 40 000 d'ici la fin de l'année 2018. Ces effectifs supplémentaires, qui seront intégrés dans la future « garde nationale » qui inclura les réserves de la gendarmerie et de la police nationale, permettront de réduire les tensions sur les personnels d'active très fortement mobilisés dans le cadre des OPEX et des OPINT.
7. L'augmentation des dépenses de titre 2 résulte en outre de la mise en oeuvre de mesures catégorielles et générales dont le coût s'élèvera à 275 millions d'euros en 2017. Au total, le plan d'amélioration de la condition du personnel devrait se traduire par une dépense de plus d'un milliard d'euros sur la période 2017-2019.
8. Conformément aux dispositions de la loi de programmation militaire actualisée, les dépenses d'équipement progresseront pour atteindre 17,3 milliards d'euros en 2017, contre 16,9 milliards d'euros en 2016 et 16,7 milliards d'euros en 2015. Cet effort devrait, en particulier, permettre le renforcement de certaines capacités critiques (avions de transport tactique, renseignement, hélicoptères).
9. En 2017, les dépenses consacrées à la politique immobilière s'élèveront à 1,72 milliard d'euros en AE et à 1,33 milliard d'euros en CP (+ 6,58 % en AE et + 14,39 % en CP par rapport à la loi de finances pour 2016). Ces crédits permettront le lancement ou la poursuite de projets immobiliers destinés à accompagner le développement des principaux programmes du ministère de la défense prévus dans le cadre de la loi de programmation militaire.
10. L'augmentation des ressources du ministère de la défense reposera en partie sur des financements non pérennes voire incertains : recettes issues de cession, évolution du coût des facteurs, gain de pouvoir d'achat lié aux modifications des échéanciers de paiement.
11. Ces ressources seront complétées par un prélèvement sur la trésorerie du compte de commerce 901 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers, autres fluides et produits complémentaires », à hauteur d'une cinquantaine de millions d'euros.
12. Cette année encore, la sincérité du budget de la mission « Défense » est sujette à caution compte tenu de la non-inscription de dépenses certaines (« surcoûts » OPEX et OPINT, dépenses liées aux dysfonctionnements du logiciel Louvois, etc.).
13. La soutenabilité de la mission « Défense » en 2017 dépendra dans une large mesure de la fin de gestion de l'année 2016 et, en particulier, du dégel des crédits mis en réserve ou reportés.
À la date du 10 octobre 2016, date limite fixée par l'article 49 de la LOLF, votre rapporteur spécial avait reçu 96 % des réponses du ministère de la défense à son questionnaire budgétaire.
Hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits de la mission « Défense » passeront de 31,8 milliards d'euros en CP à 32,4 milliards d'euros entre 2016 et 2017, soit une progression de 600 millions d'euros (+ 1,9 % par rapport à 2016 et + 6 % par rapport à 2015).
hors contribution de l'État au CAS pensions
Le montant des CP de la mission « Défense » excèdera donc à hauteur de 2,4 milliards d'euros le plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 20191(*), qui s'établissait à 30,05 milliards d'euros.
Au total, les crédits de la mission « Défense » s'élèveront à 42,2 milliards d'euros en AE et à 40,6 milliards d'euros en CP, soit une diminution de 3,3 milliards d'euros en AE (- 7,3 %) et une hausse de 902 millions d'euros en CP (+ 2,27 %).
La diminution des AE de la mission constatée en 2017 concerne le programme 178 « Préparation et emploi des forces » (- 811,4 millions d'euros) et surtout le programme 146 « Équipement des forces » (-3,5 milliards d'euros).
Évolution des crédits de la mission « Défense » par programme
(y compris fonds de concours et attributions de produits)
1 335,9
9 183,1
- 811,4
7 277,2
21 451,1
21 468,0
22 201,1
21 375,7
21 907,3
10 140,2
- 3 473,2
- 25,51 %
10 051,4
42 025,1
45 560,3
42 244,8
- 3 315,4
- 7,28 %
39 689,4
40 591,6
Les diminutions d'AE constatées au titre des programmes 178 et 146 expliquent l'essentiel de la baisse en AE des dépenses de titres 3 (-259 millions d'euros) et 5 (- 3,7 milliards d'euros).
L'augmentation des dépenses de personnel (+ 621 millions d'euros) résulte du gel des déflations d'effectifs et de la mise en oeuvre des mesures annoncées par le président de la République en matière d'amélioration de la condition du personnel (cf. infra).
Hors contribution au CAS « Pensions », les crédits de la mission « Défense » seront ventilés selon la répartition figurant dans le graphique ci-dessous. Les dépenses d'équipement et de masse salariale représenteront à elles-seules 88 % des crédits de la mission.
Répartition des crédits de la mission par nature
Le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » rassemble, « les actions contribuant à éclairer le ministère sur son environnement présent et futur, dans le but d'élaborer et de conduire la politique de défense de la France ». Son périmètre couvre notamment les activités de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), le financement des études en amont du lancement de programmes d'armement, ainsi que les activités de la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS).
Les crédits du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » progresseront à hauteur de 236 millions d'euros en AE (+ 18,22 %) et de 44,7 millions d'euros en CP (+ 3,5 %).
Si les trois actions de ce programme seront concernées par cette hausse, les actions 03 « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » et 07 « Prospective de défense » en concentrent l'essentiel, traduisant l'effort budgétaire consenti en faveur du renseignement, conformément aux dispositions de la loi de programmation militaire actualisée2(*).
Évolution des crédits du programme 144 « Environnement et prospective
de la politique de défense »
03 - Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France
07 - Prospective de défense
08 - Relations internationales et diplomatie de défense
Total programme 144
En 2017, les dépenses de titre 3 (fonctionnement) progresseront de 2,4 % en CP. Cette hausse est imputable à l'augmentation des moyens dédiés aux services de renseignement (+ 2,6 millions d'euros), des dépenses en faveur des études amont (+ 14,4 millions d'euros) et de l'augmentation de la subvention pour charges de service public versée aux opérateurs.
Les CP consacrés à l'investissement (titre 5) progresseront de 13,4 %. Cette augmentation permettra de financer des investissements en faveur des services de renseignement et, en particulier, le lancement de deux nouvelles opérations immobilières destinées à accompagner, d'une part, la montée en puissance des effectifs et, d'autre part, le développement des capacités de collecte et de traitement du renseignement.
Évolution des crédits du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense »
Le programme 178 « Préparation et emploi des forces » porte les crédits liés à la préparation opérationnelle des armées, à la logistique et au soutien opérationnel et aux opérations extérieures (hors dépenses de personnel).
Les crédits du programme 178 diminueront à hauteur de 811 millions d'euros en AE (- 8,8 %) et seront quasi stables en CP (+ 0,27 %) par rapport à 2016.
La diminution des AE résulte pour l'essentiel de la diminution des crédits liés à l'opération « Entretien programmé des matériels de la flotte navale » de l'opération stratégique « Dissuasion ». En effet, le marché pluriannuel de maintien en condition opérationnelle (MCO) courant des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins ayant été renouvelé en 2016, le niveau d'engagement diminuera de 86 % en 2017, passant de 961,7 millions d'euros à 133,5 millions d'euros.
Évolution des crédits du programme 178 « Préparation et emploi des forces »
01 - Planification des moyens et conduite des opérations
02 - Préparation des forces terrestres
03 - Préparation des forces navales
- 1 017,6
- 35,08 %
1 999,8
04 - Préparation des forces aériennes
2 957,3
05 - Logistique et soutien interarmées
06 - Surcoûts liés aux opérations extérieures
07 - Surcoûts liés aux opérations intérieures
Total programme 178
Cette diminution explique la majeure partie de la baisse des AE de l'action 03 « Préparation des forces navales » et des dépenses de titre 3 (fonctionnement).
Les CP consacrés à l'entretien programmé des matériels, essentiellement portés par les actions 02, 03 et 04, seront maintenus à leur niveau de 2016, soit 3,4 milliards d'euros.
Évolution des crédits du programme 178
« Préparation et emploi des forces » par nature
Le programme 212 « Soutien de la politique de défense » rassemble les fonctions « support » du ministère de la défense (finances, ressources humaines, immobilier, action sociale, etc.). Il porte l'ensemble des dépenses de personnel.
En 2017, les crédits du programme 212 progresseront à hauteur de 733 millions d'euros en AE (+ 3,4 %) et de 739 millions d'euros en CP (+ 3,5 %).
Évolution des crédits du programme 212
« Soutien de la politique de défense »
04 - Politique immobilière
05 - Systèmes d'information, d'administration et de gestion
06 - Politiques des ressources humaines
08 - Politique culturelle et éducative
- 21,80 %
- 20,97 %
10 - Restructurations
- 56,04 %
11 - Pilotage, soutien et communication
50 - Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France - Personnel travaillant pour le programme « Environnement et prospective de la politique de défense »
51 - Prospective de défense - Personnel travaillant pour le programme « Environnement et prospective de la politique de défense »
52 - Relations internationales
121,75 %
53 - Préparation et conduite des opérations d'armement - Personnel travaillant pour le programme « Équipement des forces »
54 - Planification des moyens et conduite des opérations - Personnel travaillant pour le programme « Préparation et emploi des forces »
1 217,2
55 - Préparation des forces terrestres - Personnel travaillant pour le programme « Préparation et emploi des forces »
56 - Préparation des forces navales - Personnel travaillant pour le programme « Préparation et emploi des forces »
57 - Préparation des forces aériennes- Personnel travaillant pour le programme « Préparation et emploi des forces »
58 - Logistique et soutien interarmées - Personnel travaillant pour le programme « Préparation et emploi des forces »
- 670,8
- 21,57 %
59 - Surcoûts liés aux opérations - Personnel travaillant pour le programme « Préparation et emploi des forces »
60 - Politique immobilière - Personnel travaillant pour l'action « Politique immobilière »
61 - Action sociale, chômage et pensions
62 - Politique culturelle et éducative - gestion et communication des archives historiques de la défense - Personnel travaillant pour l'action "Politique culturelle et éducative"
- 24,02 %
63 - Restructurations - RH (libellé modifié)
- 25,87 %
64 - Pilotage, soutien - Personnel travaillant pour l'action « Pilotage, soutien »
65 - Journée défense et citoyenneté - Personnel travaillant pour le programme "Liens entre la Nation et son armée »
- 18,69 %
66 - Rayonnement et contribution extérieure
67 - Pilotage, soutien et communication - dépenses de personnel des cabinets et des organismes rattachés / RH
Total programme 212
L'essentiel de cette hausse est imputable à une augmentation des dépenses de personnel (+ 621 millions d'euros en AE et en CP) résultant de la mise en oeuvre des décisions prises par le président de la République en matière d'amélioration de la condition du personnel militaire (cf. infra).
La hausse des dépenses de titre 3 à hauteur de 78,1 millions d'euros en CP résulte, notamment, de la montée en puissance de la phase d'exploitation du projet Balard.
151,92 millions d'euros en AE et 214,75 millions d'euros en CP sont inscrits sur le programme 212 au titre des redevances du contrat de partenariat et le traitement des modifications du programme fonctionnel du projet Balard.
La durée du partenariat public privé Balard est de trente ans, pour un coût total évalué à 3,54 milliards d'euros constants hors taxes. En phase de pleine exploitation, le site rassemblera 9 300 personnes issues des états-majors et des directions et services centraux du ministère de la défense.
La plupart des travaux ont été achevés en 2015. 8 667 personnes ont ainsi rejoint le site entre le 2 mars et le 10 novembre 2015. Les travaux de rénovation de certains bâtiments de la parcelle Est se poursuivront jusqu'en 2018.
Par ailleurs, en 2017, des opérations de sécurisation à l'intérieur du site seront menées pour un coût estimé à 10 millions d'euros.
Les personnels rencontrés par votre rapporteur spécial se sont dits satisfaits de ce déménagement, qui a permis de regrouper sur un site unique la plupart des services du ministère de la défense.
L'augmentation des crédits de titre 5 tant en AE (+ 107,3 millions d'euros) qu'en CP (+ 44,4 millions d'euros) doit permettre d'accompagner la poursuite des grands projets engagés depuis le début de la loi de programmation militaire, en particulier les programmes MRTT (multi role transport tanker), Tigre, NH90, Rafale, A400M, FREMM (frégates multi-missions), Barracuda (sous-marin d'attaque de nouvelle génération) et Scorpion (véhicule blindé de l'armée de terre).
L'augmentation des crédits du programme 212 permettront également de financer le volet « infrastructures » de l'opération Sentinelle, le renforcement des dépôts d'armes et de munitions et la réhabilitation des installations de protection passive.
Évolution des crédits du programme 212 « Soutien de la politique de défense » par nature
Le programme 146 « Équipement des forces » « vise à mettre à disposition des armées les armements et matériels nécessaires à la réalisation de leurs misions. Il concourt par ailleurs au développement et au maintien des savoir-faire industriels français ou européens ».
La diminution des AE du programme 146 entre 2016 et 2017 tient au fait que la majorité des opérations majeures nouvelles de la loi de programmation militaire devraient être lancées d'ici la fin de l'année 2016.
Évolution des crédits du programme 146 « Équipement des forces »
06 - Dissuasion
2 377,2
- 1 343,8
- 36,11 %
2 889,7
3 162,2
07 - Commandement et maîtrise de l'information
- 683,9
- 31,63 %
- 172,0
08 - Projection - mobilité - soutien
- 2 218,3
- 78,27 %
09 - Engagement et combat
10 - Protection et sauvegarde
- 464,9
- 53,29 %
- 8,77 %
11 - Préparation et conduite des opérations d'armement
12 - Parts étrangères et programmes civils
Total programme 146
La diminution du nombre d'opérations majeures lancées en 2017 par rapport à 2016 se traduira par une diminution significative des dépenses d'investissement (titre 5) du programme 146 à hauteur de -3,8 milliards d'euros en AE (- 30,8 %) et de - 686 millions d'euros en CP (-9 %).
La baisse des CP liée au calendrier de lancement d'opérations est cependant compensée par une augmentation des dépenses de titre 3 à hauteur de 779 millions d'euros (+ 35,2 %). En effet, celles-ci rassemblent, outre des dépenses de fonctionnement, les crédits consacrés au soutien initial et au développement des équipements.
Évolution des crédits du programme 146 « Équipement des forces » par nature
La loi du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 20193(*) (LPM) prévoyait qu'une part importante des ressources du ministère de la défense provienne de recettes exceptionnelles issues, en particulier, à partir de 2015, du produit de la cession de la bande des 700 MHz libérée par les évolutions de format de la télévision terrestre numérique (TNT).
Hors contribution au CAS « Pensions », la loi de programmation militaire initiale fixait donc une annuité pour 2017 s'élevant à 30,65 milliards d'euros de crédits budgétaires et 0,907 million d'euros de ressources exceptionnelles, soit un budget total de 31,56 milliards d'euros.
Trajectoire des ressources de la mission « Défense »
selon la LPM 2014-2019 (avant actualisation)
En conformité avec les annonces du président de la République lors du conseil de défense du 29 avril 2015, l'essentiel des recettes exceptionnelles prévues pour la programmation 2014-2019 ont été remplacées par des crédits budgétaires dans le cadre de la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019.
La loi de programmation militaire actualisée prévoyait un montant de ressources exceptionnelles ne s'élevant plus qu'à 930 millions d'euros sur la période couverte.
Elle fixait en outre l'annuité pour 2017, hors charges de pensions, à 32,11 milliards d'euros de crédits budgétaires et 150 millions d'euros de ressources issues de cessions immobilières, soit un total de 32,26 milliards d'euros.
Trajectoire actualisée des ressources de la mission « Défense »,
hors charges de pensions
Majoration des crédits initiaux
Ressources totales actualisées
Ces crédits supplémentaires avaient vocation à financer :
- la moindre déflation des effectifs du ministère à hauteur de 18 750 postes ;
- la priorité donnée aux besoins opérationnels immédiats des forces ;
- le renforcement des moyens d'action des services de renseignement ;
- un effort supplémentaire en faveur de la réserve opérationnelle.
Sur la période 2016-2019, la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 prévoyait un surcroît de ressources de 3,88 milliards d'euros, dont 2,8 milliards d'euros au titre de la protection du territoire national, 0,5 milliard d'euros au titre de l'entretien des matériels et 0,5 milliard d'euros au titre des opérations d'armement.
Le ministère de la défense a en outre été autorisé à conserver les bénéfices liés à l'évolution favorable du prix des indices, ces gains de « pouvoir d'achat », estimés à un milliard d'euros, ayant vocation à être mobilisés dans le cadre d'opérations d'équipement.
L'augmentation des ressources du ministère de la défense prévue en 2017 repose en partie sur des financements incertains ou non-pérennes.
Ainsi, les mesures nouvelles liées aux annonces du président de la République de novembre 2015, dont le coût est estimé à 775 millions d'euros pour 2017, seront financées par des crédits budgétaires dont le montant est supérieur de 317 millions d'euros au plafond inscrit dans la loi de programmation militaire actualisée, par un montant de ressources issues de cessions supérieur de 100 millions d'euros à celui inscrit dans la loi de programmation militaire actualisée et par un surcroît de ressources de 358 millions d'euros lié à l'évolution favorable des indices, aux gains issus de la modification des échéanciers de paiement et à un prélèvement sur la trésorerie du service des essences des armées.
Le montant attendu des recettes issues de cessions s'élève à 250 millions d'euros en 2017, soit un niveau équivalent à celui inscrit en loi de finances pour 2016.
Ces crédits seront répartis à hauteur de 200 millions d'euros au titre du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », qui permettront, en particulier, le financement d'infrastructures, et de 50 millions d'euros au titre du programme 178 « Préparation et emploi des forces » pour le financement des dépenses liées à l'accroissement de l'activité des forces.
Il convient de noter que ce niveau de crédits est supérieur de 100 millions d'euros au montant prévu dans le cadre de la loi de programmation actualisée (150 millions d'euros).
L'article 47 de la loi de finances pour 20068(*), qui a créé le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » prévoyait que les produits de cessions de biens immobiliers soient affectés au désendettement de l'État à hauteur d'un minimum de 15 %, porté à 20 % en 2012, 25 % en 2013 et 30 % à partir de 2014. Il prévoyait cependant que cette contribution ne s'appliquait pas aux produits de cession des immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014.
L'article 38 de la loi de finances pour 20159(*) a prorogé ce dispositif jusqu'au 31 décembre 2019, conformément au 5.1 de l'annexe à la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 201910(*).
En 2017, 200 millions d'euros de recettes seront issus du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » (+ 100 millions d'euros par rapport à ce qui était prévu dans le cadre de la loi de programmation militaire actualisée).
Sur ce montant, 168 millions d'euros seront issus de produits de cessions d'emprises immobilières appartenant au ministère de la défense : 107 millions d'euros au titre d'emprises parisiennes et 61 millions d'euros au titre d'emprises situées hors de Paris. Les cessions envisagées en 2017 concernent notamment Saint-Thomas d'Aquin et le Val-de-Grâce. Les montants attendus de ces deux opérations ne sont cependant pas encore fixés.
Prévisions de produits d'encaissements 2015-2019
Le montant des recettes qui seront effectivement perçues est cependant difficilement évaluable.
Ainsi, en 2015, les encaissements des produits des cessions immobilières se sont élevés à 184 millions d'euros - dont 118,5 millions d'euros au titre de la cession du centre marine de la Pépinière situé dans le 8e arrondissement de Paris - soit un montant proche des crédits effectivement consommés (186 millions d'euros).
Opérations intervenues sur le CAS « Immobilier »
dont autres (versement depuis le budget général, loyer d'avance versé par la société nationale immobilière, etc.)
Consommation (exécution et cible de la LPM pour 2016 et au-delà)
La probabilité qu'une telle situation se reproduise en 2016 est néanmoins plus faible. En effet, la loi de finances pour 2016 prévoyait un niveau de ressources s'établissant à 292 millions d'euros dont 186 millions de reports, 7 millions d'autres ressources et 99 millions d'euros issus de cessions immobilières. La cible d'exécution était quant à elle fixée à 200 millions d'euros.
Or le montant des encaissements au 30 septembre 2016 ne s'élevait qu'à 32,85 millions d'euros.
Ainsi, selon le ministère de la défense, « la totalité des recettes attendues pour 2016 n'a pas encore été encaissée à ce jour. En effet, les décisions de remise à France Domaine des biens inutiles ne sont pas nécessairement suivies dans la même année d'une cession et d'un encaissement intégral du produit. De plus, les contraintes calendaires et les appels d'offres infructueux contribuent au décalage des encaissements constatés jusqu'en 2018. Le décalage de certaines opérations, notamment à Paris, est également susceptible de reporter les encaissements correspondants sur les prochains exercices budgétaires ». Sur 2015 et 2016, l'écart aux prévisions constaté ou prévu résulte de l'annulation de la cession prévue d'une partie de la caserne Lourcine (- 15 millions d'euros) afin de faire face au besoin d'hébergement des militaires en Île-de-France et aux reports des cessions concernant l'Hôtel de l'Artillerie et l'Ilot Saint-Germain.
Si cette situation ne semble pas devoir susciter d'inquiétude particulière pour 2016, les reports (186 millions d'euros) devant permettre de couvrir une partie importante des besoins du ministère, un tel schéma pourrait cependant présenter un risque s'il devait se prolonger dans la durée.
La diminution du montant attendu au titre des cessions immobilières en 2018 et 2019 (100 millions d'euros), si cette trajectoire était respectée, et la perspective d'importantes opérations sur ces années (cession de l'îlot Saint-Germain notamment) en réduisent cependant la portée.
La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite loi « Duflot », et le décret n° 2013-315 du 15 avril 2013 pris pour son application ont institué un mécanisme de décote pouvant atteindre 100 % de la valeur d'un bien11(*).
Ce montant est calculé par le directeur départemental des finances publiques en fonction du nombre et de la nature des logements prévus par l'acquéreur, des carences dans l'offre locale de logements, etc.
Pour garantir les recettes prévues, la loi actualisant la programmation militaire a plafonné, à l'initiative du Sénat, la décote à 30 % de la valeur vénale des immeubles cédés par le ministère de la défense.
L'article 55 de la loi de finances pour 2015 introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale est cependant revenu sur ce plafonnement, l'amendement du Sénat qui prévoyait son maintien n'ayant pas été retenu par cette dernière.
Or le risque d'une diminution sensible des ressources de la défense liée à ce dispositif est loin d'être théorique. Ainsi, selon le ministère de la défense, la mobilisation du foncier public en faveur de la production de logements sociaux a ainsi concerné cinq cessions entre 2014 et 2016, pour une perte de recettes exceptionnelles totale de 22,8 millions d'euros, selon la répartition suivante :
- 0,23 million d'euros au titre de la cession du service local de psychologie appliquée de Bordeaux conclue le 27 novembre 2014 pour un prix de vente de 0,15 million d'euros, soit une décote de 60 % ;
- 13,13 millions d'euros pour la cession du quartier Mellinet à Nantes intervenue le 19 décembre 2014 pour un montant de 6,30 millions d'euros, soit une décote de 67 % ;
- 0,04 million d'euros pour la cession du terrain dépendant de la villa Paraire située à Rodez, intervenue le 27 mars 2015 pour un montant de 0,07 million d'euros, soit une décote de 38 % ;
- 0,22 million d'euros pour un bâtiment de la direction du service des essences des armées situé à Marseille, cédé le 21 avril 2015 pour un montant de 0,70 million d'euros, soit une décote de 24 % ;
- 9,18 millions d'euros pour la caserne Gardanne à Roquebrune-Cap-Martin, cédée le 15 juin 2016 pour un montant de 21,4 millions d'euros (décote de 30 %).
Si aucune cession parisienne du ministère de la défense n'a été réalisée en application de ce dispositif, le ministère a indiqué à votre rapporteur spécial qu'il pourrait être appliqué dans le cadre de la cession d'une fraction de l'îlot Saint-Germain à un bailleur social de la Ville de Paris. Or cette opération doit constituer une part significative des recettes attendues en 2017 au titre des cessions immobilières.
Le maintien d'une telle disposition fait donc peser un risque supplémentaire sur les ressources du ministère de la défense dans un contexte budgétaire déjà tendu.
Le IV de l'article 17 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF)12(*), prévoit que « peuvent donner lieu à rétablissement de crédits dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé des finances : les recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires et les recettes provenant de cessions entre services de l'État ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires ».
Dans son analyse de l'exécution 2015 du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », la Cour des comptes relève une utilisation irrégulière des crédits issus de ce CAS, lesquels ont permis de rembourser au ministère de la défense des dépenses engagées et payées en 2012 en ayant recours à la procédure de rétablissement de crédits.
Selon la Cour des comptes, une telle procédure « est irrégulière pour les cinq motifs suivants. En premier lieu, elle contourne le principe de spécialité budgétaire puisqu'elle fait supporter par deux programmes différents une même dépense. En deuxième lieu, elle contrevient aux principes de sincérité et d'annualité budgétaire puisque les dépenses prises en charge par les crédits de paiement du CAS permettent de rembourser au ministère de la défense en 2015 des paiements déjà effectués en 2012. Troisièmement, cette procédure est contraire aux règles relatives au rétablissement de crédit prévues au 2° de l'article 17-IV de la LOLF qui prévoit que le rétablissement de crédits s'opère entre services de l'État et non au profit d'un seul et même service. Quatrièmement, cette procédure revient à contourner l'interdiction de faire un versement au budget général à partir d'un compte d'affectation spéciale. Enfin, elle conduit à contourner la norme de dépenses. Le recours à ce procédé, fondé sur une simple lettre ministérielle en violation des textes législatifs, a déjà été critiqué par la Cour depuis 2013. Il a pourtant été sciemment renouvelé en 2015 ».
Par ailleurs, la Cour des comptes estime que les ressources du CAS « Immobilier » ont contribué au financement de dépenses non prévues par l'article 47 de la loi de finances pour 2006 (dépenses directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'État). Elle note ainsi que « le champ des emplois possibles des ressources du CAS a été élargi au profit du ministère de la défense par lettre du ministre du budget du 18 septembre 2008 afin d'autoriser des dépenses d'entretien lourd et des opérations d'aménagement qui relèvent normalement du programme 309 - Entretien des bâtiments de l'État. La coexistence de deux programmes budgétaires finançant des opérations similaires nuit au respect du principe de spécialité. Cette pratique permet en outre d'effectuer des dépenses en dehors du champ de la norme de dépenses ».
La réforme du CAS « Immobilier » prévue par l'article 20 du présent projet de loi de finances, qui élargit la liste des dépenses pouvant être imputées sur ce compte aux « dépenses d'investissement ou d'entretien du propriétaire réalisées par l'État sur les infrastructures opérationnelles de la défense nationale » et plus seulement aux dépenses directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'État, devrait permettre de répondre aux irrégularités constatées par la Cour des comptes.
Conformément au 5.1 du rapport annexé à la loi de programmation militaire actualisée, les ressources du ministère de la défense sont complétées par des recettes issues de cessions de matériels.
En 2017, il est prévu que ces recettes représentent un montant de 50 millions d'euros.
Interrogé par votre rapporteur spécial, le ministère a cependant indiqué ne pas être en mesure de garantir la réalisation de ces cessions.
L'actualisation de la loi de programmation militaire intervenue en juillet 2015 était construite sur la base des échéanciers de paiement des programmes d'équipement constatés en début d'année 2015.
Or certains d'entre eux ont été revus depuis, engendrant ainsi une dépense pour l'annuité 2017 inférieure à ce qui avait été envisagé en 2015. Ces « gains » de pouvoir d'achat, estimés à un peu plus de 100 millions d'euros en 2017, seront mobilisés pour le financement des mesures nouvelles annoncées par le président de la République en novembre 2015. Le ministère de la défense a indiqué à votre rapporteur spécial que ces modifications des échéanciers de paiement n'auront aucun impact sur les commandes et les livraisons de matériels.
Par ailleurs, ces ressources seront complétées par un prélèvement sur la trésorerie du compte de commerce 901 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers, autres fluides et produits complémentaires », à hauteur d'une cinquantaine de millions d'euros, qui interviendra en 2017.
Votre rapporteur spécial considère que cette décision répond à une logique de court-terme discutable.
Dans son analyse de l'exécution 2015 du compte de commerce 901, la Cour des comptes notait ainsi que « la trésorerie positive à + 60,9 M€ fin décembre 2015 ne doit pas être considérée comme disponible. Lorsque que les cours du pétrole remonteront, la mécanique des coûts unitaires moyens pondérés conduira à un solde négatif sur le compte de commerce, le différentiel entre les tarifs et les prix d'achat devenant négatif ».
La loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 est la première à avoir été construite en euros courants. De ce fait, le ministère de la défense a assumé le risque des hausses des indices économiques dans une logique d'auto-assurance.
En effet, les marchés d'opérations d'équipement incluent des dispositifs de révision des prix, en raison de la durée de réalisation des marchés d'équipement et afin de ne pas faire porter sur les seuls fournisseurs le risque exogène de volatilité des coûts concourant à l'établissement des prix.
Or il s'est avéré que les indices économiques ont enregistré une hausse plus faible que celle prévue lors de la construction de la loi de programmation militaire.
Selon une étude réalisée en 2015 par l'inspection générale des finances et le commissariat général aux armées, les moindres dépenses liées à l'évolution favorable du coût des facteurs s'élèveraient à un milliard d'euros au-delà des gains déjà pris en compte dans le référentiel de programmation du ministère de la défense et mobilisés face aux dépenses additionnelles que supporte la mission « Défense » (1,4 milliard d'euros sur la période). Dans un réponse à une question écrite de notre collègue député Jean-François Lamour13(*), le ministère explique ainsi que « cet impact favorable résulte d'une moindre augmentation prévisionnelle des coûts des matières premières, des produits manufacturés, des services et des salaires dont bénéficient les fournisseurs du ministère de la défense et qui sont pour la plupart répercutés dans les formules de révision des prix des contrats. La situation engendrée par la baisse du coût des facteurs de production n'implique en principe aucun effort de productivité particulier de la part des industriels mais la simple répercussion des baisses de prix internationaux qu'ils constatent ».
Ces gains de pouvoir d'achat se répartissent à hauteur de :
- 461 millions d'euros sur les opérations stratégiques « programmes à effet majeur » (PEM) et « autres opérations d'armement » (AOA). Ces marges de manoeuvre seront réaffectés sur les mêmes opérations stratégiques ;
- 533 millions d'euros sur les opérations stratégiques autres. Sur ce montant, l'actualisation de la loi de programmation militaire prévoit que 494 millions d'euros seront transférés au profit des opérations d'armement et 39 millions d'euros seront réalloués au profit de l'entretien programmé des matériels.
Les gains liés à l'évolution du coût des facteurs en 2017 sont estimés à 200 millions d'euros environ (prévision de mai 2016).
La part des financements supplémentaires consacrés aux dépenses d'équipements et à l'entretien programmé des matériels liée aux gains de pouvoir d'achat résultant de l'évolution des indices - de l'ordre des deux tiers de l'effort supplémentaire - apparaît excessive.
En effet, une évolution plus défavorable que prévue se traduirait par une baisse du pouvoir d'achat du ministère et une remise en cause des opérations envisagées. Ce choix constitue donc un pari risqué compte tenu des importantes tensions sur les matériels résultant de la forte activité opérationnelle en OPEX et en OPINT.
Au-delà des incertitudes pesant sur certaines sources de financement rappelées précédemment, les dépenses liées aux opérations extérieures, aux dysfonctionnements du logiciel Louvois et aux opérations intérieures ne sont pas budgétées à un niveau sincère.
La provision inscrite en loi de finances au titre des OPEX n'a pas vocation à prendre en charge l'intégralité du coût supporté par le ministère de la défense mais uniquement les « surcoûts » liés à ces opérations.
Les dépenses relatives au « surcoût OPEX sont retracées, au sein du budget général, sur le budget opérationnel de programme (BOP) OPEX, ainsi que sur les BOP organiques pour ce qui concerne les dépenses dites « ex post », c'est-à-dire celles qui ne peuvent être constatées qu'a posteriori.
La loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019, qui s'appuyait sur les contrats opérationnels inscrites dans le livre blanc sur la défense nationale de 2013 qui reposaient sur l'hypothèse d'un retour à deux voire trois théâtres d'opération dont un pour lequel la France serait contributeur majeur, en lien avec le désengagement des troupes françaises d'Afghanistan.
L'article 4 de la loi de programmation militaire 2014-2019 dispose ainsi que « la dotation annuelle au titre des opérations extérieures est fixée à 450 millions d'euros ».
Bien que reposant sur des hypothèses obsolètes avant mêmes l'entrée en vigueur de la loi de programmation militaire - l'opération Serval au Mali ayant été lancée en janvier 2013 - ce montant est celui inscrit chaque année an loi de finances.
Or celui-ci a été systématiquement dépassé depuis 2014, première année de mise en oeuvre de la loi de programmation militaire, à hauteur de 668 millions d'euros en 2014 et de 666 millions d'euros en 2015.
Évolution de l'écart entre exécution et prévision du surcoût OPEX
De manière prévisible, en 2016, le surcoût lié aux OPEX sera très significativement supérieur à la provision inscrite en loi de finances. En commission élargie à l'Assemblée nationale14(*), le ministre de la défense a indiqué que le surcoût non pris en charge par la dotation inscrite en loi de finances s'élèverait à 685 millions d'euros, pour un surcoût total s'élevant à 1,14 milliard d'euros.
En 2017, malgré la fin de l'opération Sangaris en République centrafricaine, le surcoût des OPEX devrait être très nettement supérieur à la provision inscrite dans le présent projet de loi de finances.
Surcoût prévisionnel des OPEX en 2016 au 30 juin 2016
Forces/opérations
LICORNE-CORYMBE-CALAO-ONUCI
SANGARIS-EUFOR-RCA
EUNAVFOR-ATALANTE-EPE
FINUL-DAMAN
PAMIR-HERACLES MER-EPIDOTE
L'article 4 précité prévoit qu'« en gestion, les surcoûts nets, hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l'objet d'un financement interministériel ». Concrètement, le ministère de la défense bénéficie d'ouvertures de crédits via un décret d'avance pris en fin d'année. Une telle situation est contraire au principe de sincérité posé par l'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
À la suite du contrôle qu'il a effectué au cours de l'année 2016 sur ce sujet, votre rapporteur spécial a formulé différentes recommandations visant, notamment, à améliorer la sincérité de la provision inscrite chaque année au titre du « surcoût OPEX ».
Il estimait en particulier nécessaire que soit inscrite une provision plus juste calculée à partir des dépenses constatées au cours des cinq dernières années.
En effet, au-delà de la question de droit budgétaire, l'insincérité du montant inscrit en loi de finances au titre de la provision OPEX fait peser un risque sur les capacités opérationnelles de nos armées.
Si les annulations de crédits intervenant en fin d'année, majoritairement supportées par le programme 146 « Équipement des forces », se sont jusqu'à présent traduites par des retards de paiement des fournisseurs du ministère de la défense, situation déjà contestable en soi, il est à craindre que des annulations plus importantes qu'envisagées pourraient donner lieu à des reports ou à des redimensionnements de programmes d'équipement, créant ainsi un effet de ciseau dangereux avec, d'un côté, des matériels subissant une usure accélérée et, de l'autre, de nouveaux équipements livrés avec délais ou dans des volumes insuffisants.
Le surcoût lié aux opérations intérieures « OPINT » comprend deux composantes :
- les dépenses de titre 2 imputées sur le BOP 0212-0093 OPEX-MISSINT comprenant l'indemnité pour services en campagne (ISC) et l'indemnité pour sujétion spéciale d'alerte opérationnelle (AOPER) dont le bénéfice a été ouvert aux militaires participant à Sentinelle par arrêté du 10 juillet 2015.
- les dépenses hors titre 2 supportées sur les BOP d'armée ou de service pour les dépenses imputables à leur activité propre, le BOP 0178-0068 « Soutien des forces » pour les prestations relevant du périmètre du soutien commun assuré par le SCA et les bases de défense et le BOP 0212-0075 « Crédits de la politique immobilière » pour les dépenses d'infrastructure.
À la fin du premier semestre 2016, le montant lié au surcoût « OPINT » pour 2016 était évalué par le ministère de la défense à 183 millions d'euros, dont 105 millions de dépenses de titre 2 et 78 millions d'euros de dépense hors titre 2. Néanmoins, comme le note le ministère, « la décision prise à la suite à l'attentat de Nice de prolonger le déploiement à hauteur de 10 000 hommes sur le territoire national au-delà de la date initialement prévue, comme l'évolution des modalités de mise en oeuvre retenues (mobilité et renforcements provinciaux) après les événements de Saint-Etienne-du-Rouvray, conduiront certainement à une majoration des surcoûts nets à couvrir ».
Dans le cadre de l'actualisation de la loi de programmation militaire intervenue en juillet 201515(*), il n'a pas été prévu que le surcoût lié aux « OPINT » fasse l'objet d'une dotation spécifique en loi de finances initiale.
La provision inscrite en loi de finances pour 2016 au titre des missions intérieures s'élevait ainsi à 26 millions uniquement sur le titre 2, correspondant au socle historique des missions intérieures (Vigipirate, Harpie, Titan en Guyane, etc.) auquel ont été ajoutés 15 millions d'euros destinés au financement de l'indemnité d'alerte opérationnelle (AOPER) versée au titre de Sentinelle. Il en va de même pour 2017.
La majeure partie du surcoût OPINT fait donc l'objet d'un financement en gestion via un mécanisme de solidarité interministérielle sur le modèle de ce qui existe pour le financement du surcoût « OPEX », conformément aux dispositions de l'article 4.1 de la loi du 28 juillet 2015 actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2015 à 201916(*).
Ainsi, le décret d'avance 2015-1545 du 27 novembre 2015 a prévu une ouverture de crédits au bénéfice du ministère de la défense titre des OPINT à hauteur de 170,65 millions d'euros.
Si, jusqu'en 2015, le poids budgétaire des OPINT s'est avéré limité, le déploiement dans la durée de troupes sur le territoire national depuis les attentats de janvier 2015 celui-ci s'est considérablement alourdi. Selon le ministre de la défense, le montant du surcoût OPINT s'élèverait à 145 millions d'euros en 2016.
En 2017, la provision au titre du « surcoût OPINT » a été portée à 41 millions d'euros (+ 15 millions d'euros) uniquement sur du titre 2.
Dès lors votre rapporteur spécial considère, ainsi qu'il l'a indiqué dans son rapport sur le financement des OPEX, que le surcoût OPINT devrait faire l'objet d'une provision sincère en loi de finances, quitte à ce que celle-ci soit ajustée en cours de gestion, le cas échéant par décret d'avance ou dans le cadre d'une loi de finances rectificative.
L'inscription d'une provision sincère suppose en outre que les modalités de calcul du « surcoût OPINT » soient clairement établies, ce qui n'est pas le cas actuellement.
Le projet Louvois (logiciel unique à vocation interarmées de la solde) résulte d'une décision du ministre du 26 octobre 1996 confiant au commissariat de l'armée de terre le pilotage de l'élaboration d'un logiciel de calcul de la solde commun aux trois armées et à la gendarmerie, avec extension ultérieure à la délégation générale pour l'armement. Il visait à remplacer le système antérieur, dans lequel la collecte des informations avait lieu via des formulaires papier, tandis que le décompte des soldes était effectué séparément, grâce à des applications informatiques de paye.
À la suite d'un audit de modernisation réalisé par l'inspection générale des finances et le commissariat général aux armées, une nouvelle phase d'études a été lancée en 2006 devant aboutir au déploiement de Louvois en 2009.
D'importantes difficultés ont cependant été constatées conduisant à reporter ce délai d'un an. La couverture des personnels a été progressive : services de santé des armés en avril 2011, armée de terre en octobre 2011 et marine en mars 2012. Le « raccordement » de l'armée de l'air, initialement prévu pour le printemps 2013 a finalement été abandonné compte tenu des importants dysfonctionnements constatés.
En effet, depuis sa mise en place, Louvois présente des anomalies affectant les montants des soldes versées et les imputations budgétaires de la masse salariale des personnels pris en charge.
En particulier, l'utilisation de Louvois a donné lieu au versement d'indus.
Si différentes mesures ont été prises pour essayer de corriger ces anomalies (création de la cellule « solde assistance », mise en place de procédures de contournement, création du groupe utilisateurs, et mise en place d'une gouvernance de la chaîne soldes, versements d'avances de trésorerie dans le cadre du plan d'urgence ministériel, etc.), le 3 décembre 2013, le ministre de la défense a pris la décision de remplacer Louvois dans le cadre du programme Source Solde.
Le lancement de la procédure de passation de contrat a eu lieu le 1er février 2014, le contrat a été notifié à la société Sopra Steria le 22 avril 2015.
Le coût total de la mise en oeuvre du projet Source Solde est estimé à 122,2 millions d'euros, dont 22,5 millions d'euros en AE et 34,7 millions d'euros en CP au titre de 2017. Ce coût est inchangé par rapport à l'évaluation de départ.
En revanche, la durée de réalisation a été portée de 60 mois à 68 mois. La dernière bascule devrait ainsi intervenir en décembre 2019 (armée de l'air et service de santé des armées).
État d'avancement du projet Source Solde
Le développement de Source Solde de déroule en trois incréments. Le premier englobe toutes les fonctions nécessaires au calcul de la solde et les interfaces avec les systèmes d'information de ressources humaines qui envoient les informations de gestion administrative. Le deuxième traite des fonctions dites post clôture de la solde, c'est-à-dire toutes les fonctions qui garantissent l'auditabilité du système (contrôles, restitutions...) ainsi que les interfaces avec les systèmes d'information auxquels Source Solde envoie des informations. Le troisième incrément couvre principalement les fonctions d'archivage et d'entrepôt de données.
La réalisation du premier incrément est terminée et est actuellement en phase de test. La réalisation du deuxième incrément est terminée et les tests vont débuter début septembre. La réalisation du troisième incrément est en cours.
En parallèle, une mesure de la qualité des informations des SIRH concourant au calcul de la solde est effectuée avec l'assistance d'un prestataire informatique. Les corrections éventuelles sont faites par les gestionnaires RH des armées.
L'année 2016 est presque intégralement consacrée aux tests, consistant d'abord en la qualification du système, c'est-à-dire la vérification de sa conformité aux exigences de l'administration. Dès que le résultat des tests de qualification sera satisfaisant débuteront les phases de solde à blanc et de solde en double de la marine pour comparer en conditions réelles les résultats de l'ancien et du nouveau système.
La mise en service va se dérouler de façon incrémentale. Sauf si la qualification devait prendre du retard, il est prévu de commencer par la Marine au deuxième semestre 2017, suivie de l'armée de terre un an plus tard puis du service de santé des armées et de l'armée de l'air au deuxième semestre 2019.
Le marché principal est conclu pour une période de dix ans et comprend une tranche ferme, couvrant la réalisation du système et sa mise en service, et des tranches conditionnelles couvrant la maintenance du système et les évolutions nécessaires pour rester en phase avec les évolutions de la réglementation. Le montant maximum du marché est de 128 millions d'euros, dont 54 millions d'euros ont déjà été engagés à fin août 2016.
Le montant du marché comprend la réalisation de Source Solde, à savoir l'achat des licences d'exploitation des progiciels, le travail de développement et de paramétrage, ainsi que tous les tests et la conduite du changement (dont la formation des utilisateurs). Il comprend aussi la mise en service et la maintenance corrective et évolutive du système jusqu'en 2025. En 2015, le montant des indus liés aux dysfonctionnements du logiciel Louvois se sont élevées à 40 millions d'euros. Bien que prévisible, cette dépense n'avait fait l'objet d'aucune inscription de crédits dans le cadre de la loi de finances pour 2015.
En 2015, les indus versés par le ministère de la défense du fait des dysfonctionnements du logiciel Louvois se sont élevés à 41 millions d'euros. Une diminution de leur montant peut cependant être constatée, de l'ordre de - 36 millions d'euros entre 2014 et 2015.
Si le ministère de la défense a indiqué à votre rapporteur spécial que les difficultés liées au logiciel Louvois étaient globalement maîtrisées, il estime cependant que « seul le remplacement de Louvois par Source solde permettra d'obérer le risque de dysfonctionnement de la solde » laissant entendre qu'un dérapage pourrait à nouveau être constaté en 2017.
Or le coût des dysfonctionnements de Louvois est financé par le mécanisme de l'auto-assurance et vient en déduction des ressources du ministère de la défense.
L'inscription de crédits à ce titre dès le présent projet de loi de finances aurait pu être envisagée dans la mesure où la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » et la création de l'indemnité d'absence cumulée se traduiront par d'importantes modifications dans Louvois et donc par un risque plus élevé de dysfonctionnements.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial estime inacceptable, dans un contexte de très forte mobilisation des militaires, que les indemnités dues soient versées avec plusieurs mois de retard, compte tenu des délais nécessaires à leur intégration dans Louvois.
L'exécution 2015 a été moins défavorable pour les ressources du ministère de la défense que celle de 2014. En particulier, sa contribution à la solidarité interministérielle a été limitée à 200 millions d'euros et les annulations de crédits ont été compensées par :
- l'activation en 2014 de l'article 3 de la loi de programmation militaire (financement interministériel du déficit de ressources exceptionnelles) et l'abondement de crédits en provenance du programme d'investissement d'avenir (à hauteur de respectivement 118 millions d'euros et 250 millions d'euros) ;
- la mobilisation en 2015 de la trésorerie disponible à l'OCCAR à hauteur de 170 millions d'euros ;
- la réactualisation du besoin de paiement en 2014 et 2015, notamment au regard du déroulement des programme MdCN17(*), drone MALE18(*) et A400M ;
- un effet positif de l'évolution du coût des facteurs.
La soutenabilité de la mission « Défense » en 2016 dépend dans une large mesure du calendrier et de l'ampleur des opérations qui interviendront en fin de gestion. Elle repose sur des hypothèses fortes :
- le « dégel » de près de 1,9 milliard d'euros de crédits, dont 800 millions d'euros au titre de la réserve de précaution, 470 millions d'euros au titre du « surgel » et 590 millions d'euros au titre des reports de crédits de 2015 gelés en 2016 ;
- le financement interministériel des « surcoûts » OPEX et OPINT ;
- des rétablissements de crédits à hauteur de 85 millions d'euros en CP via le CAS « Immobilier » ;
- l'obtention des crédits issus de la fongibilité asymétrique (41 millions d'euros).
Lors de son audition par la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement19(*) a ainsi indiqué que « si tous les gels étaient levés (gel, surgel et mise en réserve), le report de charges dépasserait légèrement 1,3 milliard d'euros en 2016, mais si tous les crédits gelés étaient annulés ou reportés, le report de charges pourrait approcher 3,2 milliards d'euros, montant compromettant l'équilibre de la LPM ».
Il a par ailleurs estimé que « le niveau sans précédent de ces gels de crédits conduit aujourd'hui même à une rupture de paiement, c'est-à-dire que depuis ce matin, les demandes de paiement que nous émettons vers le comptable ne sont plus couvertes en crédits de paiement. Cela arrive un peu précocement, car, l'an dernier, nous n'étions dans cette situation qu'à la fin du mois d'octobre. Je compte sur la représentation nationale pour nous aider à obtenir de Bercy le dégel de la réserve ».
Cet enjeu dépasse cependant la seule année 2016. En effet, selon le ministère, « à défaut de l'obtention de ces crédits, ce report de charges serait dégradé à due concurrence, toute chose égale par ailleurs. Il remettrait alors en cause la soutenabilité financière de la programmation 2017 et ne permettrait pas la mise en oeuvre de tout ou partie des décisions prises par le Président de la République lors du Conseil de défense du 6 avril dernier ».
- Mme Christine MOUNAU-GUY, conseillère politique et parlementaire ;
- M. Julien MIFSUD, conseiller social ;
- M. Gilles LARA-ADELAÏDE, conseiller technique budgétaire.
- Général Jean-Pierre BOSSER, chef d'état-major de l'armée de terre ;
- Colonel Damien de MARSAC ;
- Lieutenant-colonel Pierre DESQUESSES.
- Amiral Christophe PRAZUCK, chef d'état-major de la marine ;
- Capitaine de vaisseau Éric VERNET ;
- Capitaine de vaisseau Dominique CAILLE ;
- Capitaine de frégate Julien LALANNE de SAINT QUENTIN.
* 1 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
* 2 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019.
* 3 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019.
* 9 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 10 « Afin d'atteindre le montant prévu de ressources exceptionnelles affectées à la mission " Défense ", seront notamment, et sans que cette liste soit exhaustive, mobilisés au bénéfice de celle-ci : l'intégralité du produit de cession d'emprises immobilières utilisées par le ministère de la défense. Les dispositions prévues à l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, pour les immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, seront prorogées jusqu'au 31 décembre 2019 dans la loi de finances pour 2015 ».
* 11 Article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publique.
* 12 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
* 13 Question écrite n° 90310 du 10 octobre 2015.
* 14 Audition du mercredi 2 novembre 2016.
* 15 Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.
* 16 « Le premier bilan relatif aux missions intérieures en cours précise les conditions dans lesquelles ces surcoûts peuvent faire l'objet d'un financement interministériel ».
* 17 Missile de croisière naval.
* 18 Moyenne altitude longue endurance.
* 19 Audition de M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement, sur le projet de loi de finances pour 2017, mercredi 12 octobre 2016.

References: l'article 49

L'article 47

L'article 38

L'article 55
 l'article 17
 l'article 17
 l'article 47
 l'article 20

L'article 4

L'article 4
 l'article 32
 l'article 4
 l'article 3
 l'article 47