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Timestamp: 2020-07-03 23:20:14+00:00

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Sentencia de Tutela nº 896/08 de Corte Constitucional, 16 de Septiembre de 2008 - Jurisprudencia - VLEX 51607093
Derecho a la seguridad social. El actor impetro una primera accion de tutela mediante la cual reclamo la indexacion de su primera mesada pensional y que fue concedida en primera y segunda instancia y se ordeno pagar, sin embargo el actor inconforme con la liquidacion y con los decuentos, promovio incidente de desacato contra la caja agraria pero los jueces consideraron que la entidad habia dado fiel cumplimiento a las ordenes de tutela, por lo que promovio una segunda accion de tutela en contra del acto administrativo expedido por la caja agraria y que fueron negadas por tratarse de cosa juzgada. No debe confundirse el incidente de desacato con el cumplimiento del fallo de tutela. La pretension del actor de revisar la indexacion de la mesada pensional es un intento de revivir un asunto que ya fue objeto de un pronunciamiento previo en sede de tutela. Cuenta con otro medio de defensa juicial. Negada.
Expediente T-1.828.684
Sentencia T-896/08
Referencia: expediente T-1.828.684
Acción de tutela instaurada por C.E.P.V. contra la Caja de Crédito Agrario, Industrial y M. en Liquidación.
B.D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil ocho (2008).
La S. Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados C.I.V.H., J.A.R. y H.A.S.P., quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
dentro del proceso de revisión de las decisiones dictadas por el Juzgado Diecisiete (17) Laboral del Circuito, en primera instancia, y la S. Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, en segunda instancia, en el trámite de la acción de tutela instaurada por C.E.P.V. contra la Caja de Crédito Agrario, Industrial y M. en Liquidación.
El peticionario impetró acción de tutela contra la Caja de Crédito Agrario Industrial y M. en liquidación porque considera vulnerado su derecho fundamental a la seguridad social específicamente en lo relacionado con la conservación del poder adquisitivo de las pensiones y el principio de favorabilidad en materia salarial. Fundamenta la acción impetrada en los siguientes:
1.1. El Sr. P.V. laboró en la Caja de Crédito Agrario Industrial y M. desde el 29 de diciembre de 1955 hasta el 27 de septiembre de 1961 y del 6 de octubre de 1961 al 30 de junio de 1976, es decir, trabajó durante 20 años y 166 días.
1.3. Al momento de retirarse de la entidad el Sr. P.V. no contaba con la edad convencionalmente establecida para el reconocimiento de la pensión de vejez (47 años), edad que cumplió en el 14 de enero de 1988.
1.5. Mediante la Resolución SGA-P 073 de veintitrés (23) de marzo de 1988 el subgerente administrativo de la Caja de Crédito Agrario reconoció al Sr. P.V. una pensión de jubilación por valor de diez mil setecientos veintitrés pesos con veintiséis centavos ($10.723,26), suma equivalente al 75% del salario que el actor devengó en el año de 1976. Debido a que la pensión reconocida era inferior al salario mínimo mensual vigente en el año 1988 en el mismo acto administrativo fue reajustada hasta ese monto, de conformidad con lo establecido en la Ley 4ª de 1976. Una vez reajustada la mesada pensional ascendía a veinticinco mil seiscientos treinta siete pesos con cuarenta centavos ($25.637,40).
1.5. Inconforme con la prestación reconocida, el Sr. P.V. inició proceso ordinario laboral con el fin de obtener el reajuste de la primera mesada pensional, a partir de la actualización del salario promedio devengado al momento de su retiro de la Caja de Crédito Agrario, con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor.
1.6. Mediante sentencia de cinco (5) de noviembre de 2004 el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá profirió sentencia denegatoria de las pretensiones del actor. Esta providencia fue confirmada por la S. Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, por medio de sentencia de treinta y uno (31) de marzo de 2005. La S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en proveído calendado el siete (7) de julio de 2006 decidió no casar la sentencia de segunda instancia.
1.7. El Sr. P.V. impetró acción de tutela contra la sentencia proferida por la S. Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. El veintidós (22) de septiembre de 2006 la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca concedió el amparo constitucional solicitado. En virtud de lo anterior dejó sin valor ni efecto la sentencia emitida el siete (7) de julio de 2006 por la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia e inaplicó las proferidas el cinco (5) de noviembre de 2004 y el treinta y uno (31) de marzo de 2005 por el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior de la misma ciudad, respectivamente. Así mismo, ordenó a la Liquidadora de la Caja de Crédito Agrario que procediera a reliquidar y tramitar el pago de lo debido al Sr. P.V. a partir de la primera mesada pensional. Impugnado el fallo de tutela de primera instancia, la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura lo modificó y en su lugar ordenó a pagador de la CAJA que, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la sentencia de tutela de segunda instancia, efectuara el pago de la primera mesada pensional debidamente indexada al accionante y a que dentro de los diez (10) días siguientes realizara las gestiones necesarias para cancelar el retroactivo del monto total adeudado por dicho concepto.
1.8. Mediante Resolución No.04820 del veintinueve (29) de septiembre de 2006 la CAJA en liquidación dio cumplimiento al anterior fallo de tutela, para calcular el monto de la primera mesada pensional indexada dio aplicación a la siguiente formula, de conformidad con lo establecido en el fallo de tutela de primera instancia:
Vp = Vh I.P.C. Final
I.P.C. Inicial
Donde Vp es el valor presente del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional, Vh el valor histórico de la primera mesada pensional, I.P.C. Final es el índice de precios al consumidor correspondiente a la fecha del reconocimiento de la primera mesada pensional y el I. P.C. Inicial es el Índice de Precios al Consumidor correspondiente a la fecha del retiró del servicio.
Estas variables en el caso el Sr. V. correspondían a los siguientes valores:
Vh = $10.763,26; esto es el 75% del promedio del salario devengado por el Sr. V. durante su último año de servicios.
I.P.C.F. = 10.115 correspondiente a la fecha en que el Sr. P.V. adquirió el derecho a la pensión (enero de 1988)
I.P.C.I. = 0,90 correspondiente a la fecha en que el Sr. P.V. se retiró del servicio de la CAJA (junio de 1976).
Aplicada la anterior fórmula, la mesada pensional inicialmente reconocida al Sr. P.V. fue indexada a la suma de ciento veintiún mil doscientos sesenta y un pesos con ochenta y seis centavos ($121.261,86) al catorce (14) de enero de 1988. Valor que, actualizado con base en el aumento del salario mínimo de 1988 a 1993 y con base en el I.P.C. a partir de 1994, ascendió en el año 2006 a un millón ochocientos cuarenta mil trescientos setenta y ocho pesos con cincuenta y dos centavos ($1.840.378.52). En el mismo acto administrativo se ordenó el pago de un retroactivo por valor de ciento un millones veintiséis mil ochocientos treinta y siete pesos con siete centavos ($101.026.837,07) a favor del demandante.
1.9. El veintiséis (26) de octubre de 2006 el Sr. P.V. promovió, ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, incidente de desacato de la sentencia de tutela proferida por la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. A su juicio la Caja de Crédito Agrario Industrial y M. en Liquidación había indexado incorrectamente su mesada pensional en la Resolución No. 04820 de 2006, pues los valores aplicados a las distintas variables eran erróneos. En su opinión el valor histórico que debió ser aplicado era la suma de veinticinco mil seiscientos treinta siete pesos con cuarenta centavos ($25.637,40) correspondiente a la primera mesada efectivamente reconocida en el año 1988; el I.P.C.F. era de 24,02% correspondiente al 31 de diciembre de 1987 y el I. P.C. Inicial era 17,49% correspondiente a la fecha en que se causó el retiro, junio 30 de 1976. Aplicada la formula de indexación el valor de la primera mesada pensional que debió serle reconocida -siempre según el Sr. P.V.- era de trescientos cincuenta y dos mil noventa y dos pesos con ochenta y dos centavos ($352.092.82), suma que actualizada al año 2006 arrojaba un valor de cinco millones setecientos setenta y cinco mil seiscientos noventa siete pesos ($5.775.697). De conformidad con este cálculo el valor del retroactivo debido al peticionario era de trescientos noventa y siete millones sesenta y cinco mil quinientos un pesos con setenta centavos ($397.065.501,70), suma que reclamaba en el escrito mediante el cual promovía el incidente de desacato. También solicitaba la devolución de las sumas descontadas por el FOPEP del monto del retroactivo reconocido en la Resolución 04820 de 2006 en favor de la EPS SALUDCOOP, de ASOAGRO y de CREDICOOP Caja Cooperativa.
1.10. Mediante providencia de veintitrés (23) de marzo de 2007, la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca denegó la petición de incidente de desacato formulada por C.E.P.V.. Consideró el Tribunal que el actor erraba cuando proponía como valor histórico para el cálculo de la primera mesada pensional indexada la suma de veinticinco mil seiscientos treinta siete pesos con cuarenta centavos ($25.637,40) porque este no era el valor reconocido por concepto de mesada pensional mediante la Resolución 23 de 1988. La prestación reconocida en dicho acto administrativo ascendía a diez mil setecientos sesenta y tres pesos con veintiséis centavos ($10.723,26) y esa era la suma que correspondía al valor histórico en la fórmula aplicada para indexar la primera mesada pensional. Cosa distinta era que dicha mesada en el mismo acto administrativo hubiera sido reajustada al valor del salario mínimo mensual legal vigente en el año 1988, en cumplimiento de lo señalado por la Ley 4ª de 1976. Según el parecer del órgano colegiado el reclamante pretendía una doble indexación de su primera mesada pensional, a la cual no tenia derecho, y en vista de que la CAJA mediante la Resolución 04820 de 2006 había dado pleno cumplimiento a lo dispuesto en sede de tutela se abstuvo de ordenar el inicio del incidente de desacato propuesto por el Sr. P.V..
1.11. La anterior decisión fue confirmada mediante providencia de nueve (09) de mayo de 2007 por la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Inconforme con las anteriores providencia judiciales el Sr. P.V. impetra acción de tutela contra la Resolución No.04820 de 2006 por considerarla vulneradora de sus derechos fundamentales.
En el escrito de tutela presentado reitera el peticionario los argumentos expuestos en el incidente de desacato, en el sentido que la Resolución 04820 de 2006 indexó erróneamente su mesada pensional. Insiste en que la primera mesada pensional que le fue efectivamente reconocida por la Caja de Crédito Agrario en Liquidación, mediante la Resolución SGA-P 073 de 1988, ascendía a la suma de veinticinco mil treinta y siete pesos con cuarenta centavos ($25.637,40) y por lo tanto este era el valor histórico (Vh) que debía aplicarse en la correspondiente fórmula de actualización. Por consiguiente el valor de la primera mesada pensional indexada -siempre según el Sr. P.- es de trescientos cincuenta y dos mil noventa y dos pesos con ochenta y dos centavos ($352.092.82), suma que actualizada al año 2006 arroja un valor de cinco millones setecientos setenta y cinco mil seiscientos noventa siete pesos ($5.775.697). De conformidad con este cálculo el valor del retroactivo debido al actor era de trescientos noventa y siete millones sesenta y cinco mil quinientos un pesos con setenta centavos ($397.065.501,70). Adicionalmente solicita el demandante el reintegro de las sumas descontadas por el FOPEP del monto del retroactivo reconocido en la Resolución 04820 de 2006 en favor de la EPS SALUDCOOP, de ASOAGRO y de CREDICOOP Caja Cooperativa. Afirma que ''tales descuentos no deben realizarse, porque como es cosa lógica no puedo pagar por un servicio que no se me va a prestar con retroactividad, pues como ustedes pueden comprender los descuentos van dirigidos a la prestación de servicios a futuro y no al pasado'' y agrega que nunca autorizó que se realizaran los mencionados descuentos sobre mesadas adicionales o sobre retroactivos, razón por la cual considera que la actuación de la CAJA y del FOPEP contravino lo señalado por las Leyes 71 y 79 de 1988 así como la Ley 100 de 1993 y los Decretos 1073 de 2002 y 994 de 2003, disposiciones que supeditan los descuentos a la previa autorización del empleado o jubilado.
Ø Copia simple de escrito presentado por C.E.P.V. ante la S. jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca (folios 2-3 Cuaderno 1).
Ø Copia simple de la Resolución SGA-P 073 de 23 de marzo de 1988 por la cual se reconoce la pensión de jubilación de C.E.P.V. (folios 4-6 Cuaderno 1).
Ø Copia simple de la Resolución No.04820 de 29 de septiembre de 2006 por la cual se indexa la mesada pensional de C.E.P.V. (folios 7-9 Cuaderno 1).
Ø Copia simple de escrito suscrito por C.E.P.V. mediante el cual propone incidente de desacato contra la Caja Agraria en Liquidación (folios 33-34 Cuaderno 1).
Ø Copia simple del Cupón No. 33.572 expedido por el FOPEP (folio 38 Cuaderno 1).
Ø Copia de certificación expedida por el Departamento Nacional de Estadística -DANE- del Índice de Precios al Consumidor 1975-2006 (folios 42-50 Cuaderno 1).
Ø Copia simple de escrito presentado por el representante de la Caja Agraria en Liquidación en el trámite del incidente de desacato promovido por C.E.P.V. contra la Caja Agraria en Liquidación (folios 64-68 Cuaderno 1).
Ø Copia simple de la sentencia Radicación 2006-3384 de fecha 22 de septiembre de 2006, proferida por la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, M.P.J.F.C.G., en el trámite de la acción de tutela promovida por C.E.P.V. contra la Caja de Crédito Agrario Industrial y M. en Liquidación.
Ø Copia simple de la sentencia Radicado No.11001112000200603384 01/242.III.6, de fecha 25 de octubre de 2006 proferida por la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, M.P.F.C.V., en el trámite de la segunda instancia de la acción de tutela promovida por C.E.P.V. contra la Caja de Crédito Agrario Industrial y M. en Liquidación (folios 71-85 Cuaderno 1).
Ø Copia simple del Auto Radicado No. ID2006-3384 de fecha 23 de marzo de 2007 proferido por proferido por la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, M.P.J.F.C.G., mediante el cual se decide el Incidente de Desacato promovido por C.E.P.V. contra la Caja de Crédito Agrario Industrial y M. en Liquidación (folios 123-165 Cuaderno 1).
Ø Copia simple del Auto Radicado No. 11001112000200603384 02/350.I.07 de fecha 9 de mayo de 2007 proferido por la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, M.P.F.C.V., mediante el cual se decide la segunda instancia del Incidente de Desacato promovido por C.E.P.V. contra la Caja de Crédito Agrario Industrial y M. en Liquidación (folios 179-188 Cuaderno 1).
Mediante escrito suscrito por el Liquidador la CAJA intervino en el trámite de la acción de tutela. Expone el representante de la entidad accionada que en la Resolución No.04820 de 2006 se indexó la mesada pensional del Sr. P.V. ''aplicando en estricto sentido la fórmula indicada en los fallos de tutela proferidos por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y por el Consejo Superior de la Judicatura''. Explica que el valor inicial o valor histórico en la formula aplicada para indexar la prestación corresponde a la primera mesada pensional reconocida en la Resolución SGA-P 073 del 23 de marzo de 1988, esto es la suma de $10.763.26, equivalente al 75% del salario total devengado por el actor en el último año de servicios. Agrega que ''cuestión muy distinta es que en el año de 1988, la Caja de Crédito Agrario Industrial y M., en cumplimiento de la Ley 4 de 1976, hubiera reajustado la mesada reconocida es decir $10.763,26 al salario mínimo legal vigente en 1988, esto es, $25.637,40''. Consigna igualmente que la primera mesada pensional indexada fue actualizada desde 1988 hasta 1993 con base en la variación del salario mínimo de conformidad con lo señalado por el artículo 1º de la Ley 71 de 1988, y a partir de ese año aplicando el IPC del año inmediatamente anterior, en virtud de lo consignado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
El Magistrado Sustanciador decidió vincular al trámite de revisión de tutela a los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura y al Gerente General del FOPEP, quienes presentaron escritos en los cuales solicitaban la denegación del amparo solicitado por el Sr. P.V..
Mediante sentencia proferida el catorce (14) de noviembre de dos mil siete (2007) el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá denegó el amparo solicitado. Respecto de la solicitud de reajuste de la primera mesada pensional encuentra el juez de primera instancia que se configura cosa juzgada respecto de lo decidido en la acción de tutela No.2006-3384, tramitada ante el Consejo Seccional de Judicatura, por existencia de identidad de partes, de pretensiones y de hechos. Respecto de la pretensión consistente en el reintegro de los aportes descontados por el FOPEP, considera el a quo que el actor contaba con otro medio de defensa judicial para hacerla efectiva, pues podía acudir a la jurisdicción ordinaria laboral y que no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente el amparo transitorio.
Impugnada la anterior decisión, conoció la S. Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, la cual mediante sentencia de dieciocho (18) de diciembre de dos mil siete (2007) confirmó el fallo de primera instancia. Luego de examinar la petición de tutela encuentra el ad quem que las pretensiones del actor se dirigen realmente contra las decisiones adoptadas en el trámite del incidente de desacato promovido por el actor contra la Caja de Crédito Agrario en Liquidación. Luego de examinar las reglas jurisprudenciales sentadas por la Corte Constitucional en materia de la procedencia de la acción de tutela en el trámite del incidente de desacato, concluye que en este caso en concreto la acción impetrada es improcedente porque no se configura una vía de hecho en esa instancia procesal. Encuentra, así mismo, que la entidad estatal tampoco vulneró los derechos fundamentales del actor pues en la Resolución No. 04820 de 2006 dio estricto cumplimiento a lo decidido en las sentencia proferidas por las salas jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y el Consejo Superior de la Judicatura en el trámite de la acción de tutela impetrada por C.E.P.V..
Remitido el fallo a esta Corporación, la S. de Selección numero 3, mediante auto de veinticuatro (24) de marzo de dos mil ocho (2008), dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto proferido el veintiocho (28) de julio de 2008, ordenó que la Secretaría General de la Corte Constitucional pusiera en conocimiento a la sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, a la sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y al Consorcio FOPEP -Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional-, de la acción incoada por el Sr. P.V. con el propósito de que se pronunciaran acerca de las pretensiones formuladas por el demandante. Mediante providencia proferida en la misma fecha se solicitó a la S. Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura la remisión de la sentencia de tutela proferida el veintidós (22) de septiembre de 2006, dentro de la acción de tutela promovida por C.E.P.V. contra la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
Mediante Oficio No. 9782 recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el cuatro (04) de agosto de 2008 fue remitida la sentencia de tutela fechada el veintidós (22) de septiembre de 2006 proferida por la S. jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca. Igualmente el veinticinco (25) de julio fueron recibidos en el despacho del Magistrado sustanciador los escritos de intervención suscritos por el Presidente de la sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y por el Gerente general del FOPEP.
Es competente esta S. de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro del trámite de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
El demandante impetró una primera acción de tutela contra la Caja Agraria en Liquidación mediante la cual reclamó la indexación de su primera mesada pensional. Esta acción fue fallada mediante sentencias proferidas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, en primera instancia, y del Consejo Superior de la Judicatura, en segunda instancia; decisiones que concedieron el amparo solicitado y ordenaron al ente demandado indexar la primera mesada pensional del Sr. Para V.. Esta orden fue cumplida por medio de la Resolución No.04820 de 2006, acto administrativo en el cual se indexó la prestación en cuestión desde 1976 hasta 1988, se actualizó la mesada pensional indexada hasta el año 2006, y se ordenó pagar al demandante el retroactivo debido desde el 20 de junio de 2000, así como girar los aportes en materia de salud a la entidad promotora de salud seleccionada por el pensionado a través del Consorcio FOPEP.
Inconforme con la fórmula utilizada por la Caja Agraria en liquidación para indexar su mesada pensional, al igual que con los descuentos en salud que se hicieron de la suma pagada como retroactivo, el Sr. P.V. promovió un incidente de desacato en contra de la Caja Agraria en Liquidación, no obstante tanto el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca en primera instancia, como el Consejo Superior de la Judicatura en segunda instancia, encontraron que la entidad estatal había dado fiel cumplimiento a las órdenes de tutela proferidas y denegaron la apertura del incidente. Por tal razón C.E.P.V. impetra una segunda acción de tutela esta vez dirigida contra la Resolución No.04820 de 2006, esto es contra el acto administrativo expedido por la Caja Agraria en Liquidación en cumplimiento de las sentencia de tutela que ampararon su derecho a la indexación de la primera mesada pensional, igualmente solicita la devolución de los aportes descontados por el FOPEP del monto del retroactivo reconocido en la Resolución 04820 de 2006, en favor de la EPS SALUDCOOP, de ASOAGRO y de CREDICOOP Caja Cooperativa.
La segunda acción de tutela instaurada por el actor fue fallada de manera desfavorable a sus pretensiones en ambas instancias. Estimó el a quo que se configuraba cosa juzgada respecto de la primera acción promovida por el Sr. P.V. debido a la identidad de partes, de hechos y de pretensiones existente entre ambos procesos y que el demandante contaba con otro medio de defensa judicial para reclamar las sumas descontadas del retroactivo recibido; mientras que el ad quem confirmó la decisión de primera instancia por considerar que la tutela realmente se dirigía contra las providencias judiciales emitidas en el trámite del desacato, decisiones que a su juicio se ajustaban a derecho y no constituían una vía de hecho susceptible de ser atacada en sede de tutela.
Realizado el anterior recuento fáctico encuentra esta S. de Revisión que en el presente caso deben ser analizadas distintas cuestiones procesales y sustanciales. En primer lugar debe pronunciarse sobre el derecho a la indexación de la primera mesada pensional y su alcance a la luz de la jurisprudencia constitucional. En segundo lugar debe analizar la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos y específicamente contra un acto administrativo mediante el cual se indexa una mesada pensional expedido en virtud de las órdenes proferidas en una sentencia de tutela, debido a que tal es el supuesto de la Resolución No.04820 atacada por el actor. Esta segunda cuestión implica a su vez una reflexión sobre el incidente de desacato como mecanismo idóneo para el cumplimiento de los fallos de tutela y sobre la procedencia de la acción de tutela contra las providencia dictadas durante su trámite, pues si bien la acción de tutela impetrada por el Sr. Para V. aparentemente se dirige sólo contra un acto administrativo expedido por la Caja Agraria en Liquidación sus reclamos en definitiva también involucran las providencias proferidas en el trámite del incidente de desacato por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Conejo Superior de la Judicatura y el Consejo seccional de la Judicatura de Cundinamarca, pues estos órganos judiciales encontraron que el acto administrativo cuestionado se ajustaba a las órdenes proferidas en el trámite de la primera tutela incoada.
En este orden de ideas corresponde a la S. Octava de Revisión abordar las siguientes cuestiones: (i) el derecho a la indexación de la primera mesada pensional, (ii) la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos proferidos para dar cumplimiento a una orden de tutela, (iii) la procedencia de la acción de tutela contra las providencias proferidas en el trámite de un incidente de desacato, y por último (iv) resolver el caso concreto.
No obstante, antes de examinar los asuntos antes referidos y únicamente con el propósito de reiterar la jurisprudencia constitucional en la materia, esta S. de revisión se pronunciará brevemente sobre la improcedencia del recurso de apelación contra los autos mediante los cuales se deniega la apertura de un incidente de desacato debido a que del examen del expediente se constata que la S. jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y la S. jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dieron trámite a un recurso de apelación interpuesto por el Sr. P.V. contra el auto emitido el veintitrés (23) de marzo de 2007 por la S. jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca mediante la cual se resolvió denegar la petición de iniciación de incidente de desacato.
Al respecto cabe señalar que el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 al regular la figura del desacato señala textualmente que ''[l]a sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción''.
De los apartes antes trascritos se deduce con extrema claridad que contra el auto que deniega la apertura del incidente de desacato no caben recursos razón por la cual no debió darse trámite a la apelación interpuesta por el Sr. P.V. contra auto emitido el veintitrés (23) de marzo de 2007 por la S. jurisdiccional disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.
Por una parte del artículo 48 constitucional precepto según cuyo tenor ''[l]a ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante''. Este precepto, aunque por su indeterminación normativa tiene la típica estructura de principio En efecto debido a su indeterminación normativa y semántica, este precepto puede ser interpretado en diversos sentidos. Así puede entenderse que la expresión ''recursos destinados a pensiones'' hace referencia a los recursos que financian el sistema de seguridad social en pensiones, tanto los recursos públicos como los recursos depositados en los fondos privados, y por lo tanto el mandato de actualización tendría por objeto garantizar el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de tales recursos considerados como partidas globales; pero la misma expresión puede ser entendida de una manera mucho más individualizada y concreta, es decir, como las mesadas pensionales, y en esa medida el mandato del artículo 48 iría dirigido a establecer legalmente mecanismos específicos de actualización de estas obligaciones dinerarias. La jurisprudencia constitucional ha acogido ambas posibilidades y ha sostenido que el artículo constitucional en comento prevé el incremento periódico de las pensiones pero también se refiere a la totalidad de los recursos destinados a financiar el sistema de seguridad social en pensiones. Así por ejemplo en la sentencia C-630 de 2006 la garantía de una rentabilidad mínima de las cotizaciones depositadas en las cuentas de ahorro pensional individual prevista en el Art. 101 de la Ley 100 de 1993, ''es uno de los posibles medios, aunque no el único, que consagra la regulación legal del Sistema de Seguridad Social Integral para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, como lo exige el Art. 48 superior''; en el mismo sentido se ha entendido que las previsiones legales que ordenan la actualización periódica de las pensiones son una realización de este mandato constitucional. Por otra parte la jurisprudencia ha reiterado que el derecho a la actualización de las mesadas pensionales encuentra fundamento también en el artículo 48 constitucional y en esta medida se adopta la segunda interpretación a la que se ha hecho referencia (Ver sentencia SU-120 de 2003, T-906 de 2005 entre otras)., señala explícitamente un deber constitucional en cabeza del Congreso de la República y por lo tanto sirve de parámetro de control de las medidas adoptadas por el poder legislativo en la materia. El artículo en comento fue adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual introdujo el deber adicional en cabeza del Estado colombiano de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, sin embargo, este añadido no desvirtúa el mandato cuya realización incumbe al Legislador, de definir los medios para mantener el poder adquisitivo constante de los recursos destinados a pensiones, simplemente señala expresamente un factor que ha de ser ponderado por la ley, cuya importancia por otra parte ha sido puesta de relieve por la jurisprudencia constitucional de tiempo atrás Así por ejemplo en la sentencia C-569 de 1996 sostuvo esta Corporación: ''El Estado debe garantizar el reajuste periódico de las pensiones y que los recursos en este campo mantengan su poder adquisitivo (CP. arts. 48 y 53). Sin embargo, lo cierto es que la concesión de estos reajustes debe tener en cuenta una realidad de gran trascendencia en este examen: los recursos económicos para satisfacer ese pago de las pensiones no son infinitos sino que son limitados. Por ello, la Corte tiene bien establecido que, dentro de ciertos límites, el Legislador tiene cierta libertad para determinar el monto y los alcances de estos reajustes a fin de lograr el mejor uso de los recursos en este campo''..
Por otra parte, el artículo 53 constitucional señala que ''[e]l Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales'', según ha sostenido esta Corporación:
Igualmente para la configuración del derecho constitucional de los pensionados al mantenimiento del poder adquisitivo de la mesada pensional resultan relevantes principios y derechos fundamentales consagrados en la Carta de 1991, algunos de los cuales encuentran aplicación específica en derecho laboral, tales como la especial protección constitucional a las personas de la tercera edad (Art. 46 de la C. P.), el derecho fundamental a la igualdad (Art. 13 de la C. P. ) y el derecho al mínimo vital. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la mesada pensional es un mecanismo que garantiza el derecho al mínimo vital de las personas de la tercera edad, porque esta prestación periódica dineraria permite a los pensionados acceder al conjunto de prestaciones constitutivas del mínimo vital, en esa medida se han establecido presunciones tales como que el no pago de la mesada pensional vulnera el derecho al mínimo vital, en esa medida la actualización periódica de esta prestación es simultáneamente una garantía del derecho al mínimo vital y una medida concreta a favor de los pensionados, por regla general adultos mayores o personas de la tercera edad y por lo tanto sujetos de especial protección constitucional.
Las anteriores consideraciones resultan relevantes en lo que hace referencia al contenido del derecho a mantener el poder adquisitivo de las pensiones porque éste no se limita a la actualización de las mesadas pensionales una vez han sido reconocidas por la entidad competente, sino que también incluye la actualización del salario base para la liquidación de la primera mesada. Al respecto cabe destacar que las numerosas decisiones de tutela Ver entre otras la sentencias SU-120 de 2003, T-1169 de 2003, T-663 de 2003, T-805 de 2004, T-815 de 2004, T-098 de 2005. proferidas por esta Corporación en las cuales se ha ocupado de la indexación del salario base para liquidar la pensión de jubilación se ha entendido que esta pretensión en concreto esta cobijada por el derecho a la actualización de las mesadas pensionales.
En definitiva esta Corporación ha entendido que la indexación es un mecanismo idóneo -aunque no el único- para garantizar la actualización de la primera mesada pensional -o mejor del salario base para liquidación de esta prestación económica- cuando ha mediado un tiempo sustancial entre el momento en que el trabajador se retira o es retirado de una empresa y el reconocimiento de la pensión. Pretensión que como se ha dicho tiene sustento en el derecho constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de la pensión y que ha sido protegido tanto en sede de constitucionalidad como en sede de tutela en numerosas oportunidades.
Desde sus comienzos la Corte Constitucional al pronunciarse sobre estas disposiciones ha señalado que una de las características más importantes de la acción de tutela es su carácter subsidiario y residual Ver las siguientes sentencias: T-408 de 2002, T-432 de 2002, SU-646 de 1999 y T-007 de 1992.. Es decir, no procede como un mecanismo alterno de defensa judicial Sobre el tema, en la sentencia T-1022 de 2002, se indicó: ''Esta característica pretende mantener incólume las competencias que de acuerdo a la naturaleza de cada asunto la Constitución y a ley consagran para las distintas jurisdicciones. Sostener lo contrario, esto es, la cobertura absoluta e indiscriminada de la acción de tutela para la protección de derechos de cualquier índole, ocasionaría la deslegitimación del amparo constitucional y rompería la estructura funcional del ordenamiento jurídico, presupuesto del Estado Social y Democrático de Derecho''. y no puede convertirse en un instrumento adicional o supletorio al que se puede acudir cuando se han dejado de ejercer los medios ordinarios de defensa en su oportunidad, o cuando se ejercieron extemporáneamente, o para obtener un pronunciamiento con mayor prontitud sin el agotamiento de las instancias ordinarias dentro de la jurisdicción correspondiente Sobre el tema, pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias: T-329 de 1996, T-026 de 1997, T-272 de 1997, T-273 de 1997, T-331 de 1997, T-235 de 1998, T-414 de 1998, T-057 de 1999 y T-618 de 1999. .
Cuando se trata de actos administrativos de contenido particular, expedidos en virtud de las órdenes proferidas por un juez de tutela, en principio las reglas de procedencia del mecanismo de protección de los derechos fundamentales no varían, es decir, debido a la existencia de otros medios de defensa judicial previstos por el ordenamiento jurídico -como la acción de nulidad y restablecimiento dentro de cuyo trámite cabe la solicitud de suspensión provisional del acto- habría que examinar en cada caso particular y concreto la eficacia y la idoneidad del otro medio de defensa judicial para establecer la procedencia de la acción de tutela.
No obstante, a los medios judiciales ordinarios se aúna una vía excepcional en estos casos: En efecto, por tratarse de actos administrativos expedidos para dar cumplimiento a órdenes contenidas en una sentencia de tutela, proferida a su vez para amparar derechos fundamentales en juego, cabe la posibilidad de acudir al juez competente para velar por el cumplimiento del fallo de tutela en el caso que la Administración no subsane de manera idónea la vulneración constatada por la autoridad judicial. En otras palabras, como el juez de tutela conserva la competencia para velar el cumplimiento del fallo, esta competencia se extiende al examen de las medidas adoptadas por el responsable de la vulneración en ejecución de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela, pues de no entenderse así se haría nugatoria la protección constitucional de los derechos fundamentales ya que no se garantizaría su efectivo restablecimiento.
Se tiene entonces que la víctima de una vulneración iusfundamental que haya sido amparada por un juez de tutela, en principio debe acudir ante la autoridad judicial competente Cabe recordar que la autoridad judicial encargada de hacer cumplir la sentencia de tutela es el juez de primera instancia, aun cuando el amparo haya sido concedido por el juez de segunda instancia o incluso por la Corte Constitucional en sede de revisión. para cuestionar las medidas adoptadas para la ejecución de la sentencia de tutela cuando considere que éstas no se ajustan a los parámetros establecidos en la decisión judicial, aun cuando tales medidas hayan sido adoptadas mediante un acto administrativo.
''En el evento de presentarse el desconocimiento de una orden proferida por un juez constitucional, el sistema jurídico tiene prevista una oportunidad y una vía procesal específica, con el fin de obtener que las sentencias de tutela se cumplan y, para que en caso de no ser obedecidas, se impongan sanciones que pueden ser pecuniarias privativas de la libertad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 52 y 53 del decreto 2591 de 1991'' (negrillas añadidas).
Ahora bien, aunque como ha reiterado esta Corporación no debe confundirse el incidente de desacato con el cumplimiento del fallo de tutela Ver entre otras las sentencias T-733 de 2003, T-458 de 2003 y T-632 de 2006., pues el incidente de desacato es un mecanismo para hacer cumplir cualquier orden proferida por el juez de tutela, no sólo las contenidas en la sentencia, y por otra parte las medidas que puede adoptar el juez de tutela para hacer cumplir una sentencia no se agotan en el trámite de dicho incidente, no cabe duda que el incidente de desacato es un instrumento idóneo para hacer cumplir las órdenes contenidas en una sentencia de tutela.
''El incidente respectivo, al que se ha referido esta Corporación en varios fallos, tiene lugar precisamente sobre la base de que alguien alegue ante el juez competente que lo ordenado por la autoridad judicial con miras al amparo de los derechos fundamentales no se ha ejecutado, o se ha ejecutado de manera incompleta o tergiversando la decisión del fallador.
No admite la Corte como plausible la posibilidad de la "cascada de tutelas", menos en relación con asuntos claramente definidos por las instancias competentes, pues ello comportaría innecesario y peligroso factor de perturbación en la actividad judicial y en la misma función de defensa de los derechos fundamentales.'' (N. fuera del texto original).
Sólo cuando excepcionalmente el juez encargado del cumplimiento del fallo y del trámite del incidente de desacato no adopta las medidas necesarias para restablecer los derechos vulnerados sería procedente acudir a la acción de tutela, pues como ha dicho esta Corporación ''en el caso de desacato, opera la misma regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tutela, salvo que en el trámite de ellas se presente una vía de hecho que afecte derechos constitucionalmente protegidos. En estos excepcionales casos, el juez constitucional puede romper esta regla general y conceder la protección pedida'' Sentencia T-533 de 2003..
Como se recapituló en el acápite inicial de las Consideraciones de presente providencia, el Sr. P.V. impetró inicialmente una acción de tutela contra la Caja Agraria en Liquidación mediante la cual reclamó la indexación de su primera mesada pensional. Esta acción fue fallada mediante sentencias proferidas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, en primera instancia, y del Consejo Superior de la Judicatura, en segunda instancia; decisiones que concedieron el amparo solicitado y ordenaron al ente demandado indexar la primera mesada pensional del actor. Esta orden fue cumplida por medio de la Resolución No.04820 de 2006, acto administrativo en el cual se indexó la prestación en cuestión desde 1976 hasta 1988, se actualizó la mesada pensional indexada hasta el año 2006, y se ordenó pagar al demandante el retroactivo debido desde el 20 de junio de 2000 así como girar los aportes en materia de salud a la entidad promotora de salud seleccionada por el pensionado a través del Consorcio FOPEP. En desacuerdo con la fórmula utilizada por la Caja Agraria en liquidación para indexar su mesada pensional, al igual que con los descuentos en salud que se hicieron de la suma pagada como retroactivo el Sr. P.V. promovió un incidente de desacato en contra de la Caja Agraria en Liquidación, no obstante el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y el Consejo Superior de la Judicatura encontraron que la entidad estatal había dado fiel cumplimiento a las órdenes de tutela proferidas y denegaron la apertura del incidente. Razón por la cual C.E.P.V. impetra una segunda acción de tutela esta vez dirigida contra la Resolución No.04820 de 2006, esto es contra el acto administrativo expedido por la Caja Agraria en Liquidación en cumplimiento de las sentencia de tutela que ampararon su derecho a la indexación de la primera mesada pensional, igualmente solicita la devolución de los aportes descontados por el FOPEP del monto del retroactivo reconocido en la Resolución 04820 de 2006, en favor de la EPS SALUDCOOP, de ASOAGRO y de CREDICOOP Caja Cooperativa.
En efecto, aunque el Sr. P.V. en la nueva solicitud de amparo alegue dirigir sus reclamos de manera exclusiva contra la Resolución No.04820 de 2006, dicho acto administrativo fue expedido por la Caja de Crédito Agrario Industrial y M. en liquidación en cumplimiento de las órdenes proferidas por las salas disciplinarias administrativas del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca en primera instancia y del Consejo Superior de la Judicatura en segunda instancia y, adicionalmente, los jueces de tutela se pronunciaron sobre el cumplimiento de sus decisiones cuando examinaron la resolución ahora impugnada y decidieron no abrir a trámite el incidente de desacato propuesto por el demandante, porque consideraron que la entidad accionada -la Caja Agraria en liquidación- había dado pleno cumplimiento a las órdenes proferidas en los fallos de tutela relacionadas con la indexación de la primera mesada pensional.
En esa medida encuentra esta S. de Revisión que la pretensión del actor de revisar la indexación de la mesada pensional efectuada mediante la Resolución No.04820 de 2006, es un intento de revivir un asunto que fue objeto de un pronunciamiento previo en sede de tutela y por lo tanto no puede volver a ser examinado pues ya fue resuelto de manera definitiva por las autoridades judiciales competentes; máxime cuando el Sr. P.V. no funda su nueva solicitud de amparo en actuaciones vulneradoras de sus derechos fundamentales que hubieran tenido lugar en el trámite del incidente de desacato o en el incumplimiento de las órdenes proferidas por los jueces que conocieron el trámite de la tutela inicial.
Resta por analizar las pretensiones dirigidas al reembolso de las sumas descontadas por el FOPEP cuando le fue reconocido el retroactivo ordenado en la Resolución No.04820 de 2006. Al respecto considera esta S. de Revisión que le cabe razón al juez de primera instancia quien sostuvo que el demandante cuenta con otro medio de defensa judicial para hacer este reclamo -éste si originado en un hecho nuevo ocurrido con ocasión del cumplimiento del fallo de tutela- a saber: las acciones ante la jurisdicción ordinaria laboral. Adicionalmente encuentra esta S. que tal mecanismo es idóneo y eficaz para adelantar la controversia sobre la devolución de las sumas que el actor considera descontadas de manera injustificada y tampoco se está ante los supuestos que configuran un perjuicio irremediable, que hiciera procedente de manera transitoria el amparo constitucional solicitado.
Segundo. CONFIRMAR, por las razones expuestas en la presente decisión, la sentencia proferida por la S. Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá el dieciocho (18) de diciembre de dos mil siete (2007), en la acción de tutela impetrada por C.E.P.V. contra la Caja de Crédito Agrario, Industrial y M. en liquidación.
Sentencia nº 250002327000200700181-01 de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección cuarta, de 17 de Marzo de 2010

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 artículo 1
 artículo 14
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 artículo 52
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 53
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