Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-63-04
Timestamp: 2019-02-18 21:01:54+00:00

Document:
Pl.ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005
N 61/36 SbNU 663
Vyhláška města Prostějov (náhrada za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně)
pléna Ústavního soudu ve složení JUDr. Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný a JUDr. Eliška Wagnerová ze dne 22. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ve věci návrhu ministra vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Prostějova č. 8/2003 o náhradách za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně v majetku města Prostějova (nález byl vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.).
Návrhem ze dne 16. 11. 2004 splňujícím obsahové i formální náležitosti podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se ministr vnitra domáhá zrušení obecně závazné vyhlášky města Prostějova č. 8/2003 o náhradách za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně v majetku města Prostějova pro její rozpor se zákonem.
Citovaná vyhláška nabyla účinnosti dne 1. 1. 2004. Opatřením ze dne 12. 10. 2004 č. j. MS-1655/2-2004 zahájilo Ministerstvo vnitra správní řízení o pozastavení účinnosti tohoto právního předpisu. Rozhodnutí o pozastavení účinnosti citovaného právního předpisu ze dne 12. 10. 2004 č. j. MS-1655/2-2004 bylo doručeno městu Prostějovu dne 1. 11. 2004. Protože město Prostějov nezjednalo nápravu, podal navrhovatel Ústavnímu soudu návrh podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu na zrušení této vyhlášky. Znění citované obecně závazné vyhlášky je následující:
Navrhovatel ve svém podání tvrdí, že předmětná vyhláška je v rozporu se zákonem, neboť stanovuje povinnosti (zákazy) bez zákonného základu a nad rámec samostatné působnosti obce, což je v rozporu s čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též "Listina") a čl. 2 odst. 4 a čl. 104 odst. 3 Ústavy. Konkrétně namítá, že v žádném zákoně není stanoveno zákonné zmocnění, které by dávalo možnost obci upravit problematiku náhrady ekologické újmy závaznou vyhláškou, tedy obec v citované vyhlášce upravuje záležitosti nad rámec samostatné působnosti. Dále navrhovatel poukazuje na skutečnost, že definice obsažené ve vyhlášce ("ekologická újma", "dřevina rostoucí mimo les") se liší od zákonných definic daných termínů. K ustanovení čl. 3 odst. 1 a 2 vyhlášky pak navrhovatel uvádí, že dosud nebyl přijat zákon, který by závazně stanovoval způsob výpočtu ekologické újmy, a proto ani obec nemůže v tomto případě upravovat náhradu za způsobenou ekologickou újmu, neboť k tomu bude příslušný státní orgán. Poukazuje také na to, že obec nemůže v obecně závazné vyhlášce stanovovat smluvní podmínky soukromoprávního vztahu ani nemůže, není-li k tomu navíc zmocněna zákonem, stanovovat správní poplatky nebo občanskoprávní náhrady. Vzhledem k tomu ministr vnitra navrhuje, aby v záhlaví citovaná vyhláška byla nálezem Ústavního soudu zrušena.
Účastník řízení, město Prostějov, se k návrhu ministra vnitra vyjádřil tak, že s jeho argumentací nesouhlasí, neboť se domnívá, že přijetím uvedené vyhlášky nedošlo k překročení zákonné úpravy dané zákonem o obcích. Ke konkrétním námitkám navrhovatele uvádí, že pojem "ekologická újma" je sice definován v zákoně č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, ale to samo o sobě nemůže znamenat, že při použití tohoto sousloví mu nemůže být dán jiný širší či svým charakterem jinak specifikovaný obsah, když v konkrétním případě předmětná vyhláška tento pojem používá jako určitou specifikaci názvu vyhlášky, který má charakterizovat její předmět a náplň, a když dále ve svém textu již nijak nespecifikuje tento pojem. Stejně tak má za to, že pojem "kácení dřevin" je v zákoně č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, uváděn jako pojem zcela obecný, což je logické, pokud kácení dřevin chápeme jako lidskou činnost a nikoli činnost přírodní, která jde mimo lidskou vůli. Dále uvádí, že výše citovanou vyhláškou nedošlo k porušení čl. 2 odst. 4 Ústavy, resp. čl. 4 odst. 1 Listiny, protože tato vyhláška byla vydána v zákonem předvídané formě a v mezích pravomoci orgánu, který je k tomu ze zákona oprávněn, a takto upravuje vztahy mezi územní samosprávou a obyvatelstvem, které v rámci územní samosprávy žije, což jsou vztahy, respektive mohou být vztahy svým obsahem rozdílné ve smyslu vztahu občan - stát, občan - obec. Citovaná vyhláška neporušuje ani ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy, jelikož byla vydána v rámci ustanovení § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, když touto vyhláškou je realizováno oprávnění, že do samostatné působnosti obce patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů. Dle názoru města Prostějova nemůže obstát ani argument navrhovatele o zásahu do soukromoprávních vztahů, jelikož tato námitka nemá oporu v zákoně ani filozofii právního řádu České republiky, když jako příklad pro podporu tohoto argumentu je třeba uvést, že obec má právo v rámci vyhlášení záměru prodeje či pronájmu majetku patřícího obci stanovit různé podmínky, kterými může podmínit uzavření příslušné smlouvy, když rozhodně jediným kritériem nemusí být cena. Takto vyhlášený záměr prodeje či pronájmu je veřejnoprávním aktem a pokud by se přistoupilo na filozofii uvedenou navrhovatelem, pak by byl tento postup protiústavní. K námitce navrhovatele, že stanovení náhrady je formou správního poplatku, nemá dle města Prostějova tato námitka oporu ve výkladu tohoto pojmu, protože jde o stanovení priority penuciární (zřejmě zde myšleno "pekuniární") náhrady namísto restituční, když uvedená platba je zcela jednoznačně určena do zvláštní kapitoly rozpočtu obce, ze které za takto uhrazené poplatky je hrazen rozvoj veřejné zeleně v obci a podporována bioflóra. Vzhledem k uvedenému účastník navrhuje, aby Ústavní soud návrh ministra vnitra zamítl.
4. Přezkum obsahu vyhlášky z hlediska "nerozumnosti" (unreasonabless).
Ad 1.	Ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle kterého mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, byly obce nadány pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky. V tomto smyslu Ústavní soud navazuje na rozhodnutí, které učinil ve věci sp. zn. Pl. ÚS 5/99, publikované pod č. 216/1999 Sb. a uveřejněné ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 15, nález č. 112. Z uvedeného plyne, že na tuto normotvorbu obcí nutno pohlížet jako na originární tvorbu práva.
Ad 2.	Rozvedením shora zmíněného čl. 104 odst. 3 Ústavy ve smyslu stanovení působnosti obcí vydávat obecně závazné vyhlášky je ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Podle tohoto ustanovení se obec při výkonu samostatné působnosti (ve smyslu ustanovení § 35 odst. 1 zákona o obcích) řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Tomuto zákonnému příkazu odpovídá vymezení věcných oblastí, v nichž je obec oprávněna originárně, tj. bez zákonného zmocnění, v pravém smyslu (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/95, publikovaný pod č. 265/1995 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 4, nález č. 59) tvořit právo.
V daném případě měla být deklarovaným účelem obecně závazné vyhlášky ochrana a rozvoj veřejné zeleně v majetku města Prostějova, přičemž prostředkem k dosažení tohoto účelu bylo stanovení náhrady "za ekologickou újmu při záboru veřejné zeleně a kácení dřevin rostoucích mimo les, které jsou ve vlastnictví města Prostějova" (čl. 1 odst. 1 napadené obecně závazné vyhlášky). Jinými slovy, zákon [§ 10 písm. c) zákona o obcích] sice obci svěřuje ukládání povinností na poli životního prostředí a veřejné zeleně, avšak obsah těchto povinností nelze stanovit tak, že se dostane do rozporu s kogentními zákonnými normami nebo s ústavním pořádkem.
Jakkoli vyhláška nazývá finanční plnění "náhradou", stanoví zároveň, že tato "náhrada za zábor veřejné zeleně" není součástí nájemného z pozemku ani součástí kupní ceny za pozemek (čl. 4 odst. 1 napadené obecně závazné vyhlášky). Nejde-li tedy o součást smluvního plnění, je zřejmé, že jde o platbu odvedenou obci za účelem zabezpečení jejího zájmu, resp. zájmu jejích občanů, kteří mají (dle názoru obce - viz její vyjádření) prospěch ze zabezpečování tohoto zájmu. Adresát norem v obecně závazné vyhlášce obsažených tak má odvádět obci svou podstatou veřejnou dávku za účelem získání prospěchu, který je mu obcí poskytován, i když ne vždy půjde o zcela ekvivalentní vzájemné plnění. Platba má být vybírána jednorázově. Z této charakteristiky vyplývá, že platbu předvídanou napadenou obecně závaznou vyhláškou, která je samotnou vyhláškou označována jako náhrada, je třeba z povahy zaváděného právního institutu považovat za poplatek, který ovšem zákon (v daném případě zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů) nepředvídá (viz Slovník veřejného práva Československého, sv. III, Brno 1934, str. 204, nebo M. Bakeš a kol., Finanční právo, 3. vydání, C. H. Beck, Praha 2003, str. 21, 85, 195, 325).

References: SbNU 663
 zákona č. 182
 čl. 87
 § 64
 čl. 2
 čl. 4
 čl. 2
 čl. 104
 čl. 3
 čl. 2
 čl. 4
 čl. 104
 § 35
 zákona č. 128
 soud 
 čl. 104
 soud 
 čl. 104
 § 35
 zákona č. 128
 § 35