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Regulierung der Verteilnetzpreise zu Beginn der Marktöffnung
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Samuel Achim Dittmar
1 Forschungsprogramm Energiewirtschaftliche Grundlagen EWG Programme de recherche Fondements de l économie énergétique Bundesamt für Energie BFE Regulierung der Verteilnetzpreise zu Beginn der Marktöffnung Erfahrungen in Norwegen und Schweden Ausgearbeitet durch M. Filippini, J. Wild, C. Luchsinger, CEPE, ETH Zürich Im Auftrag des Bundesamtes für Energie August 20012 Auftraggeber: Forschungsprogramm Energiewirtschaftliche Grundlagen des Bundesamtes für Energie Auftragnehmer: CEPE, Centre for Energy Policy and Economics, ETH Zürich Autoren: Prof. Dr. Massimo Filippini, CEPE, ETH Zürich und Università della Svizzera italiana Dr. Jörg Wild, CEPE, ETH Zürich Cornelia Luchsinger, CEPE, ETH Zürich 2001 Diese Studie wurde im Rahmen des Forschungsprogrammes Energiewirtschaftliche Grundlagen des Bundesamtes für Energie erarbeitet. Für den Inhalt ist alleine der/die Studiennehmer/in verantwortlich. Bundesamt für Energie BFE Worblentalstrasse 32, CH-3063 Ittigen Postadresse: CH-3003 Bern Tel , Fax Vertrieb: BBL/EDMZ, 3003 Bern, BBL/EDMZ Bestellnummer: d3 Regulierung der Verteilnetzpreise zu Beginn der Marktöffnung i Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung der Erfahrungen in Norwegen und Schweden... iii Résumé des expériences faites en Norvège et en Suède... v 1. Ausgangslage und Ziel der Untersuchung Anforderungen an die Regulierung zu Beginn der Marktöffnung Restriktionen für bzw. Anforderungen an das Modell Ausgangslage in der Schweiz Längerfristige Regulierungsmethode in der Schweiz Regulierungsmodelle Renditeregulierung (Rate-of-Return) Regulierung mit einer Preisobergrenze (Price-Cap) Regulierung mit einer Erlösobergrenze (Revenue-Cap) Yardstick-Competition (Benchmarking) Grobanalyse verschiedener Länder Vergleichbarkeit der Struktur der Elektrizitätswirtschaft Vergleichbarkeit der langfristigen Regulierungsmethode Auswahl von zwei Ländern für die vertiefte Analyse Länderstudie: Norwegen Branchenstruktur Stufen der Deregulierung Hauptmerkmale der Deregulierung zu Beginn der Marktöffnung Regulierung der Netzpreise zu Beginn der Marktöffnung Erfahrungen Länderstudie Schweden Branchenstruktur Stufen der Deregulierung Hauptmerkmale der Deregulierung zu Beginn der Marktöffnung Regulierung der Netzpreise zu Beginn der Marktöffnung Erfahrungen Quellen...41 Anhang: Liste der -Kontakte Centre for Energy Policy and Economics4 ii CEPE5 Regulierung der Verteilnetzpreise zu Beginn der Marktöffnung iii Zusammenfassung der Erfahrungen in Norwegen und Schweden Sowohl Norwegen als auch Schweden haben sich zu Beginn der Marktöffnung für eine kostenorientierte Regulierung der Netzpreise basierend auf der Rate-of- Return-Methode entschieden. Allerdings haben die zu schwachen Effizienzsteigerungen in Norwegen dazu geführt, dass diese durch eine anreizorientierte Regulierung (Erlösobergrenze mit Benchmarking) ersetzt wurde. In Schweden wurde bisher grundsätzlich am kostenorientierten Konzept mit ex-post-monitoring festgehalten, wobei die Regulierungsbehörde Preissenkungen von den Netzbetreibern fordert. Von Fachleuten wird das schwedische Modell kritisiert, weil zu geringe Effizienzanreize davon ausgehen. In beiden Ländern wird die Festlegung der Struktur der Netzpreise den Netzbetreibern überlassen; es werden lediglich allgemeine Vorgaben bezüglich Verursachergerechtigkeit und Nichtdiskriminierung gemacht. In Norwegen sind die Vorgaben etwas strenger. Die Regulierungsbehörde ist sowohl in Norwegen als auch in Schweden ins Energiedepartement der öffentlichen Verwaltungen eingegliedert. 1 Unabhängig von der gewählten Regulierungsmethode werden in beiden Ländern rund Personen zur Regulierung der Netzpreise eingesetzt, was etwa einer Person pro 10 Werke entspricht. Die Hauptaufgabe des Personals besteht in der Auswertung der von den Elektrizitätswerken eingereichten Jahresberichte. Bezüglich Unbundling und Daten, die an die Regulierungsbehörde geliefert werden müssen, haben sich Schweden und Norwegen für zwei unterschiedliche Philosophien entschieden. Norwegen verlangt lediglich buchhalterisches Unbundling von den Elektrizitätswerken, dafür müssen sie getrennte Jahresberichte für alle Geschäftsfelder einreichen. In Schweden ist die Unbundling-Vorschrift strenger: die Netze müssen juristisch und managementmässig von den übrigen Aktivitäten getrennt sein. Allerdings müssen nur die Netzbetreiber der Regulierungsbehörde einen Jahresbericht einreichen. Die geänderten Anforderungen ans Rechnungswesen durch die Deregulierung stellen die betroffenen Werke oft vor beträchtliche Herausforderungen. In Schweden wurde die Phase bis zum Beginn der Marktöffnung von einem Jahr auf zwei Jahre verlängert, indem der Beginn der Marktöffnung um ein Jahr auf den verschoben wurde. Die norwegischen Netzbetreiber mussten ihre Buchhaltungsdaten erstmals und nicht schon zu Beginn der Marktöffnung bei der Regulierungsbehörde (NVE) einreichen. 1 In anderen Ländern wurden unabhängige Regulatoren eingesetzt z.b. in England (Ofgem, Office of the Gas and Electricity Markets) und Österreich (Elektrizitäts-Control GmbH).6 iv Zusammenfassung der Erfahrungen in Norwegen und Schweden7 Regulierung der Verteilnetzpreise zu Beginn der Marktöffnung v Résumé des expériences faites en Norvège et en Suède Au début de l ouverture du marché, la Norvège et la Suède avaient toutes deux opté pour une régulation des prix du réseau orientée en fonction des coûts, selon la méthode rate of return. Toutefois, l amélioration insuffisante des rendements a conduit la Norvège à lui préférer une régulation centrée sur des incitations (plafond des recettes, benchmarking). Quant à la Suède, elle a bien maintenu une orientation en principe en fonction des coûts avec évaluation «ex-post», où les autorités de régulation exigent des exploitants de réseaux qu ils abaissent leurs prix. Mais les spécialistes critiquent le modèle en place pour son manque d incitations à optimiser les rendements. Les deux pays laissent les exploitants de réseaux établir la structure des prix d acheminement. Les directives en vigueur, un peu plus strictes en Norvège, ont un caractère général et ne concernent que l imputation équitable des coûts et la nondiscrimination. Les autorités de régulation relèvent des départements de l énergie respectifs des administrations norvégienne et suédoise. 2 Leurs méthodes de régulation des prix des réseaux ont beau différer, les deux pays emploient 20 à 25 personnes, soit en gros une personne pour dix entreprises. Leur tâche principale consiste à dépouiller les rapports annuels des entreprises électriques. Concernant la séparation des activités (unbundling) et les données à remettre aux autorités de régulation, les philosophies diffèrent. La Norvège exige seulement la séparation comptable des activités des entreprises électriques, qui rédigent un rapport annuel par champ d activité. Les prescriptions suédoises en la matière sont plus sévères: les réseaux doivent être séparés des autres activités tant sur le plan juridique que pour la gestion. Toutefois, seuls les exploitants de réseaux sont tenus de remettre un rapport annuel aux autorités de régulation. Les entreprises concernées ont souvent subi un important surcroît de travail du fait des nouvelles exigences comptables. C est pourquoi la phase préalable à l ouverture du marché a été prolongée en Suède: le début de la libéralisation a été retardé d un an, au 1 er janvier Quant aux exploitants norvégiens de réseaux, ils ont commencé à remettre leurs données comptables aux autorités de régulation (NVE) en 1993, et non au début de l ouverture du marché en D autres pays ont institué des régulateurs indépendants. C est notamment le cas de la Grande- Bretagne (Ofgem, Office of the Gas and Electricity Markets) et de l Autriche (Elektrizitäts-Control, GmbH).8 vi Résumé des expériences faites en Norvège et en Suède9 Regulierung der Verteilnetzpreise zu Beginn der Marktöffnung 1 1. Ausgangslage und Ziel der Untersuchung Falls das Elektrizitätsmarktgesetz (EMG) in der Volksabstimmung angenommen wird, dürfte es gegen Ende 2002 in Kraft treten. In Artikel 6 des EMG wird die Vergütung der Durchleitung geregelt, welche sich nach den notwendigen Kosten eines effizient betriebenen Netzes und eines angemessenen Betriebsgewinnes richten soll. Absatz 3 des Artikels verlangt vom Bundesrat das Erlassen von Grundsätzen für eine transparente Berechnung der Durchleitungsvergütung. Da das geplante langfristige Konzept zur Regulierung der Durchleitungspreise nicht schon zu Beginn der Marktöffnung eingesetzt werden kann, werden die Durchleitungspreise für die ersten Jahre mit einer Übergangslösung geregelt werden. Ziel dieser Studie ist es, europäische Erfahrungen mit der Regulierung der Netzbenutzungspreise zu Beginn der Marktöffnung aufzuzeigen und als Entscheidungsgrundlage für eine schweizerische Lösung aufzubereiten. Im folgenden Kapitel werden zuerst kurz die Anforderungen diskutiert, die an die Regulierung der Durchleitungspreise zu Beginn der Marktöffnung zu stellen sind. Im anschliessenden 3. Kapitel wird ein knapper Überblick über verschiedene mögliche Regulierungsmodelle gegeben, bevor im 4. Kapitel jene europäischen Länder kurz vorgestellt werden, deren Elektrizitätsmärkte mit dem schweizerischen vergleichbar sind. Aufgrund der begrenzten finanziellen und zeitlichen Ressourcen werden aus diesen Ländern zwei - Norwegen und Schweden - ausgewählt, deren Erfahrungen für die Schweiz besonders interessant scheinen. In den beiden folgenden Kapiteln 5 und 6 werden dann die Erfahrungen in Norwegen und Schweden während der Anfangsphase der Deregulierung beschrieben.10 2 1. Ausgangslage und Ziel der Untersuchung11 Regulierung der Verteilnetzpreise zu Beginn der Marktöffnung 3 2. Anforderungen an die Regulierung zu Beginn der Marktöffnung In diesem Arbeitsschritt wird die Ausgangslage in der Schweiz kurz dargestellt. Dabei muss zuerst abgeklärt werden, von welchen Restriktionen, die für das Regulierungsmodell im ersten Jahr gelten, ausgegangen werden muss. Unter Einbezug der Restriktionen werden Anforderungen definiert, die das Modell erfüllen muss. 2.1 Restriktionen für bzw. Anforderungen an das Modell In Absprache mit dem Auftraggeber wurden die folgenden Anforderungen definiert, die das Modell für das 1. oder 2. Jahr der Öffnung des Elektrizitätsmarktes erfüllen muss: Im Zentrum der Untersuchung stehen die Verteilnetze (Hoch-, Mittel- und Niederspannung). Das Höchstspannungsnetz wird in dieser Untersuchung ausser Acht gelassen. Das Modell zu Beginn sollte Rücksicht nehmen auf das anreizorientierte Modell für die spätere Phase der Öffnung. Rechtssicherheit für die Marktakteure muss gewährleistet sein. Einfachheit und Akzeptanz: Das Modell muss allgemein verständlich sein. Eine lange Erklärungsphase für das Modell würde die Akzeptanz senken. Es soll nach Möglichkeit keine Datenerhebung bei den Unternehmen nur für die Übergangsphase durchgeführt werden. 2.2 Ausgangslage in der Schweiz Um einen internationalen Vergleich durchführen zu können, der für die Schweiz aussagekräftig ist, sollte die Struktur der Elektrizitätswirtschaft der untersuchten Länder mit der schweizerischen vergleichbar sein. Die wichtigsten Strukturmerkmale der schweizerischen Elektrizitätswirtschaft werden hier deshalb kurz zusammengefasst: Rund 1000 Elektrizitätswerke betreiben Verteilnetze. Geringe Konzentration der Werke: die grössten zehn Werke haben zusammen lediglich einen Marktanteil von rund 40%. Beträchtliche regionale Unterschiede (Ecoplan, 1999 und Wild, 2001). ein Grossteil der Verteilwerke befindet sich im Besitz der öffentlichen Hand (Kantone und Gemeinden). Eher geringer Anteil der Grossverbraucher am Gesamtverbrauch (~33%).12 4 2. Anforderungen an die Regulierung zu Beginn der Marktöffnung 2.3 Längerfristige Regulierungsmethode in der Schweiz Eine Vorgabe für die Regulierung während der Übergangsphase besteht darin, dass ein Übergang zum langfristigen Regulierungsmodell problemlos möglich sein muss. Da das langfristige Regulierungsmodell noch nicht vollständig definiert ist, gehen wir von der folgenden Arbeitshypothese aus: Die Regulierung wird längerfristig auf einem Effizienzvergleich von gleichartigen Netz-Unternehmen (Benchmarking) basieren. Dazu können verschiedene Methoden (parallel) verwendet werden: Statistische Kennwerte Ökonometrische Methoden (Regressionsanalyse, Stochastic Frontier) Data Envelopment Analysis (Operations Research) Ein zentraler Punkt bei allen genannten Methoden besteht in der Bestimmung von vergleichbaren, gleichartigen Unternehmen ( Peer-Group ). Vergleiche sollten grundsätzlich nur innerhalb der Peer-Group durchgeführt werden. Zur Definition der Peer-Group wird ausschliesslich die nicht (oder kurzfristig nicht) beeinflussbare Umgebung berücksichtigt. Das Übergangsmodell sollte deshalb eine Weiterentwicklung in Richtung Benchmarking ermöglichen. Basierend auf den hier dargelegten Überlegungen wird im 4. Kapitel eine Grobanalyse verschiedener europäischer Länder bezüglich Vergleichbarkeit mit der Schweiz durchgeführt. Zuerst wird jedoch im folgenden Kapitel ein kurzer Überblick über die wichtigsten Regulierungsmethoden gegeben.13 Regulierung der Verteilnetzpreise zu Beginn der Marktöffnung 5 3. Regulierungsmodelle In diesem Kapitel werden Regulierungsmodelle vorgestellt, die häufig zur Regulierung von Elektrizitätsnetzen verwendet werden. Dieser Überblick soll einige Begriffe klären, wodurch die Diskussion der Modelle in den untersuchten Ländern vereinfacht wird. Zuerst wird die Rendite- bzw. Rate-of-Return-Regulierung vorgestellt, dann folgt die Regulierung mit einer Preisobergrenze (Price-Cap) bzw. einer Erlösobergrenze (Revenue-Cap), bevor schliesslich die Yardstick-Competition Methode (auch Benchmarking genannt) präsentiert wird. Einen ausführlichen Überblick über die verschiedenen Regulierungsmodelle geben beispielsweise Jamasb und Pollitt (2000), Hill (1995) oder Armstrong, Cowan und Vickers (1994). 3.1 Renditeregulierung (Rate-of-Return) Die Renditeregulierung (Rate-of-Return- bzw. RoR-Regulierung) stellt die traditionelle kostenorientierte Regulierungsmethode dar, die besonders in den Vereinigten Staaten zur Regulierung privater Monopole und Versorgungsunternehmen angewendet wurde. Bei der RoR-Regulierung wird der regulierten Unternehmung erlaubt, dass sie ihre Betriebs- und Kapitalkosten decken und eine angemessene Rendite auf das investierte Kapital erwirtschaften kann. 1 Die folgende Gleichung gibt die Formel an, mit der aus den (erwarteten) Kosten der notwendige Erlös ( Required Revenue ) berechnet werden kann, damit die vorgegebene Rendite erreicht wird: NE = BK + AB + ST + (KS * RoR) (3.1) mit: NE: BK: AB: ST: KS: RoR: Notwendiger Erlös Betriebskosten Abschreibungen Steuerausgaben Kapitalstock (Rate Base) Rendite (Rate of Return) Zur Ermittlung des Kapitalstocks (der Rate Base) können verschiedene Methoden verwendet werden. Üblicherweise wird das Gesamtkapital (Anlagenwert abzüglich kumulierte Abschreibungen) als Berechnungsgrundlage verwendet. 2 DIe Bestimmung des Kapitalstocks ist mit verschiedenen Bewertungsproblemen verbunden. Eine weitere Schwierigkeit kann die Abgrenzung des betriebsnotwendi- 1 Die Berechnung der Kosten - vor allem der Kapitalkosten- ist wegen unterschiedlicher Rechnungslegungsmethoden oft nicht eindeutig. Besonders bei Aktiva mit langer Nutzungsdauer ergeben sich Bewertungsprobleme (z.b. historischer Wert vs.wiederbeschaffungswert). Die Bewertungsprobleme werden in der Schweiz durch die - im internationalen Vergleich - relativ starke Trennung zwischen dem (internen) betrieblichen Rechnungswesen und der Finanzbuchhaltung verstärkt.14 6 3. Regulierungsmodelle gen Kapitals darstellen: Falls die RoR genügend hoch liegt, haben die Firmen einen Anreiz, möglichst viel Kapital als betriebsnotwendig auszuweisen. Das Hauptproblem der RoR-Regulierung wurde bereits in den 1960er-Jahren von Averch und Johnson präsentiert: 3 Da alle ausgewiesenen Kosten auf die Verbraucher überwälzt werden können, haben RoR-regulierte Firmen keinen Anreiz, ihre Kosten zu senken oder die Effizienz zu erhöhen. Falls die zulässige RoR zu hoch (d.h. über dem risikoangepassten Kapitalzinssatz) festgesetzt wird, haben die Firmen gar einen Überinvestitions-Anreiz. Um die Probleme der kostenorientierten Regulierungsmethoden zu lösen, wurden verschiedene anreizorientierte Methoden entwickelt, die in den folgenden Abschnitten vorgestellt werden. 3.2 Regulierung mit einer Preisobergrenze (Price-Cap) Die Price-Cap-Regulierung (PCR) wurde von Littlechild 1983 vorgeschlagen und vor allem in Grossbritannien und einigen anderen Ländern zur Regulierung von Netzen eingesetzt. Die Hauptidee der PCR besteht darin, dass der Gewinn einer regulierten Firma von ihren Kosten entkoppelt wird, indem der Preis, der ihr zugestanden wird, unabhängig von ihren jährlich realisierten Kosten festgelegt wird. Für jede Regulierungsperiode - die üblicherweise zwischen 3 und 5 Jahren dauert - wird der Firma eine Preisobergrenze vorgegeben, die sich basierend auf dem Konsumentenpreisindex und einem vorgegebenen Effizienzsteigerungsfaktor entwickelt. Dieser Preispfad ist unabhängig von der Kostenentwicklung der regulierten Firma; d.h. diese profitiert direkt von ihren Effizienzverbesserungen, indem sie höhere Gewinne realisieren kann. Die PCR-Formel lautet: PC = PC(t-1) * (1 + KPI - X) +/- Z (3.2) mit: PC Preisobergrenze (Price-Cap) t-1 Vorjahreswert KPI Konsumentenpreisindex X Vom Regulator vorgegebene jährliche Effizienzsteigerung Z Anpassungsfaktor für Kostenveränderungen, die von der Firma nicht beeinflusst werden können 2 Eine Beschränkung auf das Eigenkapital hätte Verzerrungen der Finanzierungsstruktur zur Folge: wenn die entsprechende RoR genügend hoch festgesetzt wird, ist es für die Unternehmen attraktiv zu viel teures Eigenkapital einzusetzen. Eine Definition der RoR auf das Gesamtkapital bietet sich deshalb an. 3 vgl. Averch und Johnson (1962).15 Regulierung der Verteilnetzpreise zu Beginn der Marktöffnung 7 Die Preisobergrenze wird somit basierend auf der Preisobergrenze des Vorjahres, der Inflation, der geforderten Effizienzsteigerung und des Korrekturfaktors jedes Jahr neu berechnet. Bei der praktischen Anwendung stellt die Festlegung der Anfangs-Preisobergrenze das grösste Problem dar. Oft wird die erste Preisobergrenze basierend auf den Kosten im Ausgangszeitpunkt (oder vor Beginn der Regulierung) - analog zur RoR- Methode - festgelegt. 4 Auch die Festsetzung der geforderten jährlichen Effizienzsteigerung ist mit Schwierigkeiten verbunden. Oft orientiert man sich dabei an der erwarteten Veränderung der totalen Faktorproduktivität (TFP) der Branche. Falls ein Benchmarking-Vergleich verschiedener Firmen durchgeführt wird (vgl. auch Abschnitt 3.4), können den Unternehmen - basierend auf dem Benchmarking - individuelle Vorgaben bezüglich des geforderten Effizienzsteigerungsfaktors X gemacht werden. Unter der Annahme, dass die regulierten Firmen gewinnorientiert sind, ergibt sich ein Anreiz zu Kosteneffizienz aus der Entkoppelung von Erlösen und Kosten: die Firmen haben auch über die Effizienzvorgabe hinaus einen Anreiz ihre Kosten zu senken, wenn sich dadurch der Gewinn erhöhen lässt. Mehrproduktunternehmen / Regulierung der Preisstruktur Oftmals verkaufen Firmen mehrere Produkte bzw. beliefern unterschiedliche Kundengruppen. In diesem Fall kann entweder der Preis jedes einzelnen Produkts - bzw. der Preis für jede Kundengruppe - reguliert werden, oder die PCR kann mit Hilfe eines Preisindexes implementiert werden, wobei der regulierten Firma ein Spielraum beim Setzen der Preisstruktur bleibt. Armstrong, Cowan und Vickers (1994, S. 66ff.) stellen verschiedene Möglichkeiten vor, wie der Preisindex berechnet werden kann. Sie nennen einen Preisindex mit fixen Gewichten, wobei die Gewichte gemäss den nachgefragten Mengen bei einem hypothetischen Ausgangspreisniveau P 0 gesetzt werden, eine Regulierung des Durchschnittserlöses, die dann besonders interessant ist, wenn dasselbe Produkt an verschiedene Kundengruppen verkauft wird und optionale Preismodelle, d.h. den Firmen wird die Verwendung verschiedener Preismodelle freigestellt, solange kein Kunde (keine Kundengruppe) dadurch schlechter gestellt wird als durch die Wahl eines Einheitspreises. 5 4 Wenn bei einer Rate-of-Return-Regulierung der erlaubte Erlös bzw. Preis nicht jährlich angepasst wird, sondern für mehrere Jahre fixiert wird ( Freezing ), wird diese zur anreizorientierten Regulierung, die vergleichbar ist mit der Price-Cap-Regulierung. Der Anreiz zur Effizienzverbesserung ergibt sich durch die Entkopplung der Preise von den jährlich realisierten Kosten.16 8 3. Regulierungsmodelle Grundsätzlich kann eine Wohlfahrtssteigerung erreicht werden, wenn den regulierten Firmen eine gewisse Freiheit bei der Wahl der Preisstruktur gewährt wird. Allerdings können sich auch gewisse unerwünschte Effekte ergeben. Eine Vertiefung dieser Fragestellung bezüglich theoretischer Konzepte und internationaler Erfahrungen könnte interessante Erkenntnisse über die Chancen und Risiken eines Verzichts auf eine Strukturregulierung liefern. 3.3 Regulierung mit einer Erlösobergrenze (Revenue-Cap) Ähnlich wie die Price-Cap-Regulierung gibt der Regulator bei der Revenue-Cap- Regulierung (RCR) den Firmen eine Erlösobergrenze vor, die - unabhängig von den Kosten - maximal erreicht werden darf. Durch die Entkopplung der Erlöse von den Kosten sollen die Firmen wiederum einen Anreiz haben, ihre Kosten zu senken. Die RCR lässt sich durch die folgende Formel darstellen: RC = (RC(t-1) + KUWF * KU) * (1 + KPI - X) +/- Z (3.3) mit: RC KUWF KU Erlösobergrenze (Revenue Cap) Anpassungsfaktor für das Kundenwachstum (CHF / Kunde) Veränderung der Kundenzahl Durch den Anpassungsfaktor für die Kundenzahl wird sichergestellt, dass Firmen mit stärkerem Kundenwachstum nicht benachteiligt werden. Die RCR ist allerdings mit Problemen verbunden: Crew und Kleindorfer (1996) haben darauf hingewiesen, dass Firmen bei der RCR einen Anreiz haben können, ihre Preise anzuheben und den Output zu reduzieren. Durch den resultierenden Nachfragerückgang kann die Erlösobergrenze eingehalten werden. Zusätzlich sinken aber - bei der kleineren Outputmenge - die Kosten der Firma, d.h. sie macht höhere Gewinne. Diese ergeben sich nicht infolge gesteigerter Effizienz sondern durch die Preiserhöhungen. Mit diesem - aus Wohlfahrtssicht - unerwünschten Ergebnis ist zu rechnen, wenn die Nachfrage empfindlich auf den Preis reagiert (hohe Preiselastizität) und die Kosten zu einem grösseren Teil variabel sind. Eine RCR sollte deshalb nur eingesetzt werden, wenn die regulierte Firma einen sehr geringen Einfluss auf die Höhe der Nachfrage hat und wenn sich die Kosten durch einen Rückgang der nachgefragten Menge nicht senken lassen. Da die beiden oben genannten Punkte für Elektrizitätsnetze eher nicht gegeben sind 6, scheint die Kritik von Crew und Kleindorfer in diesem Bereich von geringer Relevanz zu sein. Die RCR könnte somit zur Regulierung von Elektrizitätsnetzen 5 Diese Forderung kann dadurch sichergestellt werden, dass Kunden die Wahl zwischen dem Einheitspreis und anderen Preismodellen haben.17 Regulierung der Verteilnetzpreise zu Beginn der Marktöffnung 9 eingesetzt werden, wodurch die Netzbetreiber einen Anreiz erhalten, ihre Effizienz zu erhöhen. 7 Eine Variante der RCR stellt die Begrenzung der Durchschnittserlöse, d.h. des Erlöses pro Kunden, dar. Auch für diese Regulierungsform gelten die oben genannten Überlegungen. 3.4 Yardstick-Competition (Benchmarking) Bei der Yardstick-Regulierung wird jede regulierte Firma mit ähnlichen Firmen verglichen. Oft werden die Durchschnittskosten vergleichbarer Firmen (der sogenannten Peer-Group) für einen Leistungsvergleich (Benchmarking) herangezogen. Der Benchmark kann bei der Regulierung berücksichtigt werden, indem die Preise einer Firma basierend auf den Kosten der effizientesten vergleichbaren Firma festgelegt werden. Durch diese von Shleifer (1985) vorgeschlagene Methode kann indirekt Wettbewerb zwischen Monopolisten geschaffen werden, die in verschiedenen Regionen tätig sind. Yardstick-Wettbewerb kann auch als Sonderform der Price-Cap-Regulierung ausgestaltet werden, bei der der Regulator die Kosteninformationen aller vergleichbaren Unternehmen verwendet, um die Preisobergrenze für eine bestimmte Firma festzulegen. Dies lässt sich durch die folgende Formel ausdrücken: PC i = a i * DK i + (1 - a i ) * (f j * DK j ) (3.4) mit: i j = 1,... J PC i DK a i f j j regulierte Firma alle vergleichbaren Firmen in der Peer-Group Preisobergrenze der regulierten Firma i Durchschnittskosten Gewichtungsfaktor zwischen Kosteninformation der regulierten Firma i und Kosten der Peer-Group Umsatz- oder Mengengewichte der Firmen in der Peer-Group Verschiedene Varianten der Yardstick-Regulierung sind denkbar: so können die Benchmarking-Ergebnisse dazu verwendet werden, um bei der Price-Cap-Regulierung individuelle Vorgaben bezüglich geforderter Effizienzsteigerung (X-Faktor in Gleichung (3.2)) zu machen, oder bei der RoR-Regulierung können je nach Effizienz der verschiedenen Firmen unterschiedliche zulässige Renditen definiert werden: Je effizienter eine Firma ist, desto höher darf die Rendite auf das eingesetzte Kapital 6 Die Netzkosten bestehen zum grössten Teil aus Fixkosten. Zudem kann von einer geringen Preiselastizität der Stromnachfrage ausgeangen werden (vgl. z.b. Filippini, 1999). 7 Der englische Übertragungsnetzbetreiber National Grid Company wurde beispielsweise mit einer Erlösobergrenze reguliert.18 10 3. Regulierungsmodelle sein. Auch in diesem Fall wandelt sich die eigentlich kostenorientierte RoR-Regulierung zu einer anreizorientierten Regulierungsform, da die Erlöse und Gewinne von den realisierten Kosten entkoppelt werden: Die Gewinne können durch eine Kostensenkung erhöht werden, da die Preise (bzw. Erlöse) dadurch nicht beeinflusst werden. Ein wichtiger Punkt bei der Yardstick-Regulierung ist die Frage, wie gut verschiedene Firmen miteinander vergleichbar sind. Verschiedene Untersuchungen haben gezeigt, dass die Kosten der Elektrizitätsverteilung z.b. von der Kundendichte, der Kundenstruktur und der Topologie des Versorgungsgebietes abhängig sind. Filippini und Wild (2001) und Wild (2001) zeigen, wie die unterschiedlichen Charakteristika beim Benchmarking der schweizerischen Elektrizitätsverteiler berücksichtigt werden könnten. Erfahrungen mit der Yardstick-Methode konnten bereits bei der Regulierung der Wasserversorger in Grossbritannien gesammelt werden.19 Regulierung der Verteilnetzpreise zu Beginn der Marktöffnung Grobanalyse verschiedener Länder In diesem Abschnitt werden europäische Länder, die bereits eine Marktöffnung durchgeführt haben, grob analysiert. Weiter sollen zwei Länder gefunden werden, deren Erfahrungen für die Schweiz besonders aussagekräftig sind. Beim Grobvergleich werden vor allem zwei Gesichtspunkte im Zentrum stehen: Vergleichbarkeit der Struktur der Elektrizitätswirtschaft vor der Marktöffnung der betrachteten Länder mit der Schweiz; Vergleichbarkeit der voraussichtlich langfristig implementierten Regulierungsmethode mit dem in der Schweiz geplanten Vorgehen. 4.1 Vergleichbarkeit der Struktur der Elektrizitätswirtschaft In Tabelle 4.1 sind alle europäischen Länder aufgelistet, in denen mehr als 40 Elektrizitätsverteiler tätig sind. Die sehr grosse Anzahl Netzbetreiber in der Schweiz dürfte zu Beginn der Liberalisierung für den Regulator vermutlich das Hauptproblem darstellen. Deshalb wurden Länder mit nur wenigen Netzbetreibern nicht berücksichtigt. Tabelle 4.1 Europäische Länder mit einer der Schweiz vergleichbaren Struktur Land Anzahl Verteiler Marktanteil der 3 (10) grössten Verteiler Konsumanteil Grossverbraucher (Industrie) Anteil Privateigentum Heterogene Topologie Dänemark % (50%) 30%? Inseln / flach Deutschland % (40%) 44% 7 teilw. ähnlich Finnland 110 9% (40%) 55% 20 teilw. ähnlich Italien % (99%) 49% gering teilw. ähnlich Norwegen % (40%) 47% ~CH ähnlich Österreich % (79%) 37% 10 sehr ähnlich Schweden % (47%) 39% ~CH ähnlich Schweiz % (40%) 33% 23.5 Quelle: Unipede (1997), Statistical Panorama 1997, S. 20 und 24; Eurelectric/Unipede (1999), Regulation of Distribution, S. 14ff. Von den sieben europäischen Ländern mit mehr als 40 Verteilnetzbetreibern dürfte sich ein Vergleich mit Italien wegen der hohen Konzentration (die grössten20 12 4. Grobanalyse verschiedener Länder drei Verteiler haben einen Marktanteil von 96%) am wenigsten anbieten. Die Topologie Dänemarks unterscheidet sich von der Schweiz vermutlich zu stark, als dass die Erfahrungen für die Schweiz von besonderem Interesse wären. Finnland steht ebenfalls nicht im Zentrum des Interesses, da mehr als die Hälfte der Elektrizität an Grossverbraucher geliefert wird. Sowohl in Finnland als auch in Dänemark sind zudem im Vergleich zur Schweiz relativ wenige Netzbetreiber tätig. 4.2 Vergleichbarkeit der langfristigen Regulierungsmethode Von den sieben europäischen Ländern, in denen mehr als 100 Netzbetreiber tätig sind, gibt es vier (Deutschland, Finnland, Norwegen und Schweden), deren Reform bereits vor mehreren Jahren begonnen hat (vgl. Tabelle 4.2). 8 Tabelle 4.2 Deregulierung der Elektrizitätswirtschaft in ausgewählten europäischen Ländern Land Regulierungsmodell Benchmarking Start der Reform Grad der Marktöffnung Dänemark rtpa in Vorbereitung 2000 > 1 GWh seit 2001 Deutschland ntpa nein % seit 1998 Italien SB/rTPA ja % in 2002 Finnland rtpa ab % seit 1997 Norwegen rtpa im Einsatz % seit 1995 Österreich rtpa in Diskussion % ab Schweden rtpa light handed % seit 2000 Schweiz rtpa in Vorbereitung 2002 ~33% in 2002 rtpa: regulierter Netzzugang ntpa: ausgehandelter Netzzugang SB: Alleinabnehmer Quelle: Jamasab und Pollitt (2000), S. 18ff. Insbesondere Österreich, das bezüglich Branchenstruktur mit der Schweiz sehr gut vergleichbar ist, wird erst im laufenden Jahr die Marktöffnung einführen. Die 8 Grundsätzlich sind alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union aufgrund der Strom-Binnenmarktrichtlinie aus dem Jahre 1996 zu einer stufenweisen Marktöffnung verpflichtet. Bezüglich Art der Umsetzung und Grad der Marktöffnung haben sich die Mitgliedstaaten für unterschiedliche Vorgehen entschieden. Mehr anzeigen
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