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Timestamp: 2020-08-11 03:17:29+00:00

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Conteúdo Jurídico | Análise da interrupção do prazo prescricional no Direito Disciplinar
Análise da interrupção do prazo prescricional no Direito Disciplinar
20 dez 2016, 04:45
RESUMO: O objeto do presente artigo é analisar e estudar a interrupção do prazo prescricional nos processos administrativos disciplinares, trazida no § 3º, do artigo 142, da Lei nº 8.112/90, o qual, em sua literalidade, conduz-se ao entendimento de que a interrupção pode perdurar por prazo indeterminado, gerando insegurança jurídica. Para tanto, faz-se um estudo da doutrina e jurisprudência sobre o tema, fazendo-se uma releitura do dispositivo em comento, com o fim de harmonizá-lo com o ordenamento jurídico pátrio, em especial com a sua relativização com o fundamento previsto no inciso LXXVIII, do artigo 5º, da CF/88, estabelecendo um prazo determinado para essa interrupção em cada caso, com o fim de apaziguar eventuais inconsistências e interpretações contrárias à segurança jurídica dos servidores.
Palavras-Chave: Prescrição. Interrupção. Prazo. Direito Disciplinar. Artigo 142, § 3º, da Lei nº 8.112/90.
O tema da interrupção do prazo prescricional nos processos administrativos disciplinares necessita de estudo e interpretação consonante com os princípios constitucionais, no intuito de preservar a segurança jurídica e a estabilização do tempo como elemento essencial da paz social.
O cerne da questão surge da disposição trazida no § 3º, do artigo 142, da Lei nº 8.112/90, o qual, a partir de uma leitura literal e isolada, conduz-se ao entendimento de que a interrupção poderia perdurar até a finalização do procedimento, ou seja, por prazo indeterminado.
Na realidade, é que, por diversos motivos, o procedimento disciplinar se prolonga no tempo, acarretando uma situação de grande insegurança jurídica, gerando prejuízos de ordens diversas, principalmente ao servidor indiciado.
A Lei nº 8.112/90 tratou do assunto, mas a redação do dispositivo legal relativo à matéria não é suficiente para que se compreenda o tema em sua plenitude.
Diante dessa situação, a partir de estudos da doutrina e jurisprudência, faz-se uma releitura do dispositivo em comento, harmonizando-o com o ordenamento jurídico pátrio, notadamente com a sua relativização com o relevante fundamento previsto no inciso LXXVIII do artigo 5º, da CF/88 (duração razoável do processo), em busca de apaziguar eventuais inconsistências e interpretações contrárias à segurança jurídica dos servidores.
O instituto jurídico da prescrição no Direito Disciplinar tem por objetivo estabelecer um prazo durante o qual a Administração Pública pode punir um servidor, no caso de constatação de prática de um ilícito administrativo disciplinar. A prescrição, então, delimita um prazo para o exercício da pretensão punitiva do Estado em face do servidor que tenha praticado uma infração funcional, qual seja, a aplicação de uma penalidade disciplinar. Passado este prazo, a Administração Pública perde o direito de fazê-lo.
No entanto, o ordenamento jurídico pátrio não permite que o servidor aguarde indefinidamente que a Administração resolva apurar o fato, para, então, responsabilizá-lo pela infração cometida. Portanto, o instituto da prescrição, também presente em outros ramos jurídicos, visa garantir a segurança jurídica e a estabilização do tempo como elemento essencial da paz social.
Os prazos de prescrição para o Processo Administrativo Disciplinar se encontram previstos na Lei n° 8.112/90 e variam conforme a gravidade da infração praticada e a consequente penalidade aplicada. Dispõe a referida lei:
“Artigo 142 – A ação disciplinar prescreverá:
Da leitura do artigo 142 supra, pode-se extrair que o prazo prescricional no direito disciplinar é dividido em dois interregnos: o primeiro, a partir do conhecimento dos fatos pela Administração até o momento da publicação da portaria inaugural de instauração do processo administrativo disciplinar válida, a qual interrompe a contagem do prazo prescricional; e o segundo, entre o marco interruptivo e a decisão final a ser prolatada efetivamente pela autoridade julgadora.
Conforme determina o § 3º, do referido artigo, somente com a instauração de sindicância com contraditório, também chamada de sindicância punitiva, ou de processo administrativo disciplinar, seja no rito ordinário ou sumário, é que a prescrição será interrompida. A doutrina é pacífica no entendimento de que as sindicâncias investigativas não são capazes de interromper o andamento do prazo prescricional.
Corroborando esse entendimento, eis o Enunciado CGU nº 01, in verbis:
PRESCRIÇÃO. INTERRUPÇÃO. O processo administrativo disciplinar e a sindicância acusatória, ambos previstos pela Lei nº 8.112/90, são os únicos procedimentos aptos a interromper o prazo prescricional.
Assim, o prazo prescricional é interrompido com a publicação da portaria válida que determina a instauração de procedimento disciplinar com contraditório. Portanto, a interrupção apaga o tempo transcorrido desde o conhecimento do fato, zerando a contagem do prazo prescricional, a partir da publicação da portaria de instauração do PAD.
O cerne da questão surge da interpretação literal e isolada do § 3º, do artigo 142, de que a interrupção poderia perdurar até a finalização do procedimento (até decisão final pela autoridade competente). O que acontece na realidade, é que, por diversos motivos, o procedimento disciplinar se prolonga no tempo, acarretando uma situação de grande insegurança jurídica, gerando prejuízos de ordens diversas, principalmente ao servidor acusado.
A Advocacia-Geral da União tratou do assunto em seu Parecer AGU nº GQ-1441, não vinculante, cujo entendimento foi confirmado no Parecer AGU nº. GQ-159 – vinculante, abaixo transcritos:
“Parecer AGU nº GQ-144, não vinculante: [...] 7. Em harmonia com os aspectos de que o art. 142 destina-se a beneficiar o servidor e o respectivo instituto da prescrição objetiva imprimir estabilização às relações que se estabelecem entre a administração e os servidores públicos, obstando que se perpetue a viabilidade da sanção disciplinar, é válido asserir que:
a) interrupção do curso do prazo prescricional, como estatuída no § 3º, ocorre uma só vez quanto ao mesmo fato. Na hipótese em que a comissão não tenha concluído seus trabalhos no prazo estipulado e, por esse motivo ou outro qualquer, imponha-se a continuidade da investigação, a instauração de outro processo não terá o condão de novamente interromper o prazo prescricional;
b) a ´decisão final´, capaz de fazer cessar a interrupção do prazo, é adstrita ao primeiro processo disciplinar válido, não se aproveitando a proferida noutro que, por qualquer razão, se tenha instaurado para dar seguimento à apuração do mesmo fato. Não ultimada a averiguação da falta, na data do término do prazo, incluído o dilatório, portanto, carecendo o processo de ´decisão final´, exaurem-se os efeitos da instauração e cessa a interrupção do transcurso do período prescricional, recomeçando a contagem de novo prazo, por inteiro [...].
Parecer AGU nº GQ-159, vinculante. [...] 9. Assim sendo, torna-se apropriado realçar os fundamentos da juridicidade da orientação supra (...). É ilação indutiva do raciocínio de que o término dos prazos de averiguação da falta, incluído o dilatório, e de julgamento, destarte, carecendo o processo de ´decisão final´, cessa a interrupção do transcurso do período prescricional, reiniciando a contagem de novo prazo, por inteiro.
Diante dessa situação, a Controladoria Geral da União2 adverte que se deve fazer uma releitura do artigo acima, harmonizando-o com o ordenamento jurídico como um todo, sobretudo com os ditames da Constituição Federal de 1988, na qual se encontra um relevante fundamento para a relativização do contido no § 3º, do artigo 142, da Lei nº 8.112/90. Com efeito, a Emenda Complementar nº 45/2004 incluiu o inciso LXXVIII ao artigo 5º, com o seguinte teor:
Para se fazer cumprir o disposto no supracitado inciso, necessário se faz que os prazos prescricionais não permaneçam interrompidos indefinidamente. Assim, é preciso que o prazo de prescrição volte a correr. Isso contribui para que a Administração Pública seja mais célere e adote as medidas necessárias visando finalizar a apuração e eventual responsabilização dos envolvidos.
Portanto, o conteúdo do artigo 142, § 3º, da Lei nº 8.112/90 deve ser relativizado, para que sua interpretação esteja em harmonia com todo o sistema jurídico. Assim, a interrupção do prazo prescricional não deve se operar indefinidamente até a finalização do procedimento, e sim por um prazo considerado razoável.
Cumpre-nos, então, identificar tal prazo.
É pacífico na doutrina e na jurisprudência o entendimento de que é razoável que o prazo prescricional permaneça “congelado” em seu marco inicial durante o prazo máximo da portaria instauradora, somado ao prazo máximo da portaria de prorrogação e ao tempo dado pela lei para que a autoridade julgue o processo.
Tal conclusão dos tribunais se baseia na redação do caput do artigo 152 da Lei nº 8.112/90, que assim dispõe:
“Art. 152 – O prazo para a conclusão do processo disciplinar não excederá 60 (sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem.”
O entendimento acima é, atualmente, o que prevalece no Supremo Tribunal Federal, no Superior Tribunal de Justiça e na Controladoria Geral da União – CGU. Cita-se trecho do voto do Exmo. Ministro Marco Aurélio de Melo, relator do Acórdão do STF no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança nº 23.436-2/DF:
“Inconcebível é que se entenda, interpretando os preceitos da Lei nº 8.112/90, de 11 de dezembro de 1990, que, uma vez aberta a sindicância ou instaurado o processo disciplinar, não se cogite mais, seja qual for o tempo que se leve para a conclusão do feito, da incidência da prescrição. É sabido que dois valores se fazem presentes: o primeiro, alusivo à Justiça, a direcionar à possibilidade de ter-se o implemento a qualquer instante; já o segundo está ligado à segurança jurídica, à estabilidade das relações e, portanto, à própria paz social que deve ser restabelecida num menor espaço de tempo possível. Não é crível que se admita encerrar a ordem jurídica verdadeira espada de Dâmocles a desabar sobre a cabeça do servidor a qualquer momento.”
Assim, o Ministro Relator Marco Aurélio passou a discorrer sobre qual seria a melhor interpretação da norma em comento, chegando à conclusão de que tal dispositivo deveria ser interpretado em consonância com o disposto no artigo 152, no qual disciplina o prazo máximo para a conclusão do processo administrativo disciplinar sob o rito ordinário:
“A teor do disposto no artigo 152 da Lei nº 8.112/90, ‘o prazo para conclusão do processo disciplinar não excederá 60 dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem’. Nota-se já aqui período igual a 120 dias para ter-se a conclusão do processo. A ele deve-se somar o prazo para a autoridade julgadora vir a proferir decisão, ou seja, os 20 dias previstos no artigo 167. Chega-se, assim, ao total de 140 dias, período que encerra, no tempo, a projeção da interrupção prevista no § 3º do artigo 142. Consubstancia menosprezo ao sistema jurídico pátrio entender-se que, mesmo fixados os prazos para conclusão do processo disciplinar e prolação de decisão, a alcançarem no total 140 dias, tem-se, mesmo assim, o afastamento definitivo da prescrição.”
Devemos ressaltar que esse prazo de 140 (cento e quarenta) dias acima citado, se refere ao processo administrativo disciplinar regido sob o rito ordinário, aplicando os dispositivos do artigo 152 e 167 da Lei nº 8.112/90.
Por óbvio que o prazo, no qual o processo disciplinar fica com a prescrição “congelada” no marco inicial, depende do tipo de procedimento instaurado.
Em se tratando do rito sumário, deve-se observar os dispositivos a seguir:
“Artigo 133, § 7° - O prazo para conclusão do processo administrativo disciplinar submetido ao rito sumário não excederá trinta dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por até quinze dias, quando as circunstâncias o exigirem.”
“Art. 133, § 4° - No prazo de cinco dias, contados do recebimento do processo, a autoridade julgadora proferirá sua decisão, aplicando-se, quando for o caso, o disposto no § 3° do art. 167.”
Logo, o prazo em que permanece a prescrição congelada é o prazo de 50 (cinquenta) dias. O prazo prescricional permanece “congelado” em seu marco inicial durante o prazo máximo da portaria inaugural (que, no rito sumário, corresponde a 30 (trinta) dias), somado ao prazo máximo da portaria de prorrogação (que, no rito sumário, corresponde a 15 (quinze) dias), e ao tempo dado pela lei para que a autoridade julgue o processo (que, no rito sumário, corresponde a 5 (cinco) dias).
Continuando neste raciocínio, o prazo máximo para a portaria inaugural da sindicância com contraditório é de 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual período (mais 30 trinta) dias), somado ao tempo dado pela lei para que a autoridade julgue (mais 20 (vinte) dias, nos termos do artigo 167), conforme se depreende da leitura do artigo 145, parágrafo único: “O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior.”
Findo este intervalo temporal de: 80 (oitenta) dias na sindicância com contraditório, 50 (cinquenta) dias, no rito sumário ou 140 (cento e quarenta) dias, no rito ordinário, a contagem prescricional começa a correr novamente do marco zero, cabendo à Administração o dever de observar os prazos prescricionais previstos no artigo 142 da Lei nº 8.112/90 para a aplicação da penalidade cabível (por exemplo, no caso da pena de demissão, esse prazo corresponde a 5 (cinco) anos).
O Superior Tribunal de Justiça também tem seguido esse mesmo entendimento em seus julgados, consoante se verifica no Mandado de Segurança nº 14.446/DF, de Relatoria do Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, onde restou consignado:
“Conforme estabelece o § 3º do art. 142 da Lei 8.112/90, a instauração de Processo Administrativo Disciplinar interrompe a prescrição até a decisão final proferida por autoridade competente. Ocorre que, ao considerar a prescrição como instituto jurídico concebido a fim de viabilizar a segurança jurídica, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento em torno da matéria, segundo a qual interrompida a prescrição, a fluência desta é obstada tão somente por 140 dias, tendo em vista que esse seria o prazo legal para término do Processo Disciplinar.”
Por fim, vale destacar, algumas informações adicionais sobre a interrupção do prazo prescricional no Direito Disciplinar. Primeiro, que a interrupção ocorre uma única vez, ou seja, no momento da instauração do primeiro procedimento disciplinar com contraditório. E segundo, que o procedimento instaurado não contenha nenhum vício, ou seja, o procedimento deve ser validamente instaurado, por meio de portaria inaugural sem mácula que possa vir a acarretar sua nulidade.
A Lei nº 8.112/90 tratou do assunto da interrupção do prazo prescricional nos processos administrativos disciplinares, no seu artigo 142, § 3º, no entanto, a redação deste dispositivo legal não é suficiente para que se compreenda o tema em sua plenitude.
Apesar da interpretação literal e isolada, do dispositivo em comento, levar ao entendimento de que a interrupção do prazo prescricional poderia se dar, até a finalização do procedimento (até decisão final pela autoridade competente), ou seja, por prazo indeterminado, o presente artigo, a partir de estudos da doutrina e jurisprudência, por meio da relativização da norma em análise e da interpretação sistemática e harmônica com o ordenamento jurídico pátrio, chegou-se à conclusão de que referida interrupção se dá por prazo determinado.
Portanto, a interrupção dos prazos prescricionais nos processos administrativos disciplinares, prevista no artigo 142, § 3º, será por prazo determinado, nos seguintes termos: de 80 (oitenta) dias a partir da abertura da sindicância com contraditório, de 50 (cinquenta) dias, a partir da abertura do processo administrativo disciplinar sob o rito sumário ou de 140 (cento e quarenta) dias, da abertura do processo administrativo disciplinar sob o rito ordinário, reiniciando a contagem prescricional novamente do marco zero, observando-se os prazos prescricionais previstos no artigo 142, da Lei nº 8.112/90, para a aplicação da penalidade cabível.
Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Acesso: http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/atividade-disciplinar/arquivos/manual-pad.pdf
MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Tratado de Direito Administrativo Disciplinar. 2ª ed., Rio de Janeiro: FORENSE, 2010.
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: GOMES, Ana Carolina Mendonça. Análise da interrupção do prazo prescricional no Direito Disciplinar Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 11 ago 2020. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/48196/analise-da-interrupcao-do-prazo-prescricional-no-direito-disciplinar. Acesso em: 11 ago 2020.

References: artigo 142
 artigo 5
 Artigo 142
 artigo 142
 artigo 5
 artigo 142
 artigo 142
 artigo 142
 artigo 5
 artigo 142
 artigo 152
 artigo 152
 artigo 152
 artigo 167
 artigo 142
 artigo 152
 artigo 167
 artigo 145
 artigo 142
 artigo 142
 artigo 142
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