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Timestamp: 2017-11-22 07:30:07+00:00

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FINANÇAS PÚBLICAS DE MACAU | JTM
HERNÂNI DUARTE* 7 Jul, 2016
Hernani Duarte*
Nos últimos dias, o JORNAL TRIBUNA DE MACAU apresentou nas suas páginas de opinião, um importante trabalho do Mestre Hernâni Duarte sobre as Finanças Públicas de Macau, desde o estabelecimento do Leal Senado de Macau, cerca de 1582/83, até aos dias presentes. É um trabalho exaustivo de investigação, largamente académico, que para além do diferente enquadramento legal que as Finanças Públicas foram tendo ao longo dos tempos, também aborda os princípios e regras de orçamentação e de contabilidade públicas, em uso em Macau, finalizando com uma breve análise quantitativa dos anos mais recentes, a partir dos dados extraídos das contas anuais. Segundo o autor, “numa linguagem simples pretende-se dar uma visão sobre as Finanças Públicas de Macau que interesse ao leitor comum, mas também que concite a atenção dos especialistas da área”. É com muita honra que agora, publicamos na íntegra, este trabalho no site do JTM
HERNÂNI DUARTE*
Este artigo trata das Finanças Públicas de Macau, desde o estabelecimento do Leal Senado de Macau [1], cerca de 1582/83, até aos dias presentes.
Para além do diferente enquadramento legal que as Finanças Públicas de Macau foram tendo ao longo dos tempos, cuja análise teve por base a legislação que foi sendo publicada sobre a matéria, também são abordados os princípios e regras de orçamentação e de contabilidade públicas, em uso em Macau.
O artigo finaliza com uma breve análise quantitativa das Finanças Públicas de Macau dos anos mais recentes, a partir dos dados extraídos das contas anuais.
Numa linguagem simples pretende-se dar uma visão sobre as Finanças Públicas de Macau que interesse ao leitor comum, mas também que concite a atenção dos especialistas da área.
As finanças públicas estudam a expressão financeira resultante das actividades (ou políticas) dos Governos[2], (quer a nível federal, central, regional ou local, neles se incluindo todos os serviços públicos, designadamente a Segurança Social), normalmente geradoras de despesa, e como estes financiam essas actividades.
Contrariamente ao sector privado os poderes públicos lançam impostos destinados a financiar a sua actividade, sendo esta, normalmente, a sua principal fonte de receita.
Modernamente defende-se que as actividades (ou políticas) do Governo, expressas monetariamente nas finanças públicas, devem desempenhar 3 diferentes funções[3]:
1. Afectação (ou alocação) de recursos para que os bens públicos[4] possam ser apropriados por toda a população que deles necessite evitando que aqueles que têm os meios financeiros deles se apropriem de modo exclusivo e, desse modo, obstaculizem a sua distribuição a toda a população. A afectação de recursos efectuada pelo mercado é ineficiente na medida em que nega a possibilidade de acesso a estes bens a uma parte importante da população que não possui meios económicos suficientes para os adquirir em mercado aberto. Esta função é materializada através de políticas orçamentais activas, mediante a opção que o Governo faz em prosseguir determinadas acções ou realizar investimentos em detrimento de outras opções, uma vez que os recursos financeiros são, por natureza, escassos.
2. Distribuição de rendimento de forma considerada socialmente mais justa, uma vez que o funcionamento do mercado não proporciona, por si só, essa distribuição. Há um conjunto alargado de população que não possui rendimento suficiente para viver em condições consideradas aceitáveis pelo resto da população. É o caso, por exemplo, de parte da população idosa, de certos doentes e de outros grupos de pessoas que não têm possibilidade de obter rendimentos suficientes para viver condignamente. A política de redistribuição de rendimentos é feita basicamente pelo sistema fiscal que recolhe os recursos financeiros para que o Governo possa prosseguir as políticas sociais de modo a corrigir a deficiente afectação de rendimentos proporcionada pelo mercado, designadamente através da atribuição de subsídios específicos. No caso de Macau a política prosseguida no âmbito da habitação, atribuindo alojamento a determinados estratos da população de baixo rendimento a preços inferiores aos praticados no mercado, é um exemplo típico de correcção à deficiente afectação do rendimento das famílias.
3. Estabilização da economia mantendo níveis de emprego, de inflação e de crescimento económico considerados aceitáveis bem como contas públicas equilibradas. Normalmente são as políticas orçamentais que se usam quando se pretende estabilizar a economia quer aumentando (ou diminuindo) os impostos quer diminuindo (ou aumentando) a despesa pública uma vez que, como é sabido, um superavit orçamental tem efeitos restritivos sobre a economia enquanto que um deficit tem efeitos expansivos. A política monetária deve complementar a política orçamental na estabilização da economia dados os efeitos a nível da inflação e preços que um desajustamento do crédito às necessidades da economia pode provocar se não houver um apertado controlo dos bancos centrais sobre o sistema bancário.
Como é fácil de verificar as três funções das finanças públicas a que atrás se fez uma ligeira referência são normalmente conflituantes quantos aos seus objectivos específicos, não sendo fácil, por isso, implementar um adequado mix de políticas que permita optimizar os seus efeitos cruzados.
A partir da definição de Finanças Públicas atrás adoptada pode-se ter uma ideia de quão abrangente é a matéria que pretendemos desenvolver.
Porém, a expressão monetária onde se reflectem as actividades ou políticas do Governo, cuja abordagem se privilegia neste estudo, converge em dois documentos base: (1) Orçamento e (2) Conta de Gerência (ou de Exercício), doravante chamada Conta[5].
O Orçamento é o documento, devidamente aprovado pela entidade competente para o efeito[6], onde estão reflectidas as receitas e as despesas que o Governo prevê arrecadar e despender no decurso de determinado ano.
A Conta apresenta o resultado da actividade do Governo, quantificando monetariamente as receitas e as despesas efectivamente arrecadadas e despendidas em determinado ano, evidenciando o saldo (superavit ou deficit) que resulta do confronto entre a totalidade das receitas e das despesas.
Se quisermos estabelecer um paralelo entre a Conta e o documento que mais se lhe assemelha no sector empresarial teremos de eleger a Demonstração de Resultados do Exercício[7].
Diz-se que a Conta é de Gerência quando a mesma apresenta as cobranças e as despesas realizadas apenas no ano a que respeita (também se designa por Conta de caixa porque apenas reflecte os recebimentos e os pagamentos do ano).
A Conta de Exercício regista as receitas e as despesas realizadas no ano a que respeita independentemente da data de cobrança daquelas ou de pagamento destas (também se designa por Conta de compromissos).
Até ao ano de 2007 este documento era denominado conta de gerência e do exercício. Após a entrada em vigor do Regulamento Administrativo n.º 6/2006, de 24 de Abril, passou a designar-se de Conta Geral da RAEM.
Como vimos, enquanto o Orçamento é uma previsão (de receitas e de despesas) a Conta expressa a execução daquele.
Destes dois documentos aquele que concita mais atenção dos especialistas e da opinião pública em geral é, sem dúvida, o Orçamento, ao contrário do que acontece com as organizações privadas onde se privilegia a informação contida no Relatório de Gestão e Contas do Exercício.
A razão para que o foco das atenções recaia no Orçamento é porque nele se encontram plasmadas as políticas públicas que os Governos se propõem realizar no respectivo ano.
É no Orçamento que se reflectem as opções de política nos vários sectores onde se desenvolve a actividade governativa, quer no domínio económico, quer financeiro ou social.
É no Orçamento que se expressam as políticas de incentivos à economia (fiscais ou de outra natureza), o aumento ou diminuição dos impostos, o desenvolvimento das obras públicas, as políticas de saúde, de educação, de habitação, de subsídios, etc.
Para além destes dois documentos é usual os Governos apresentarem conjuntamente com o Orçamento um terceiro onde constam as políticas públicas que se propõem realizar e que sustentam as previsões financeiras explícitas no orçamento[8].
III – A EVOLUÇÃO DO ENQUADRAMENTO HISTÓRICO-LEGAL DAS FINANÇAS PÚBLICAS DE MACAU
A inclusão e extensão desta matéria neste estudo parte do princípio de que o conhecimento do passado permite compreender o presente e melhor perspectivar o futuro; ou, no dizer de Confúcio, “Se queres prever o futuro estuda o passado”.
Para efeitos de análise subdividiu-se este capítulo em três períodos demarcados por acontecimentos que alteraram profundamente o enquadramento das Finanças Públicas de Macau: (1) Desde a fundação do Leal Senado (1582/83) até 1976; (2) Desde 1976 até à criação da RAEM; (3) Após a criação da RAEM. Necessariamente que a análise do primeiro período que nos propomos desenvolver, apesar da escassez de fontes históricas, terá uma maior extensão uma vez que abarca cerca de 4 séculos, enquanto que os dois períodos seguintes não chegam, conjuntamente, a 4 décadas. Daremos, contudo, uma maior profundidade ao desenvolvimento dos dois períodos mais recentes uma vez que explicam melhor a realidade actual.
1. PERÍODO DESDE A FUNDAÇÃO DO LEAL SENADO ATÉ À ENTRADA EM VIGOR DA LEI N.º 1/76, DE 17 DE FEVEREIRO (ESTATUTO ORGÂNICO DE MACAU)[9]
A história das Finanças Públicas de Macau[10] é quase tão antiga como o estabelecimento dos Portugueses em Macau. Os Portugueses aportaram pela primeira vez terras do Sudeste da China através de Jorge Álvares cerca de 1513, estabelecendo-se gradualmente em Macau a partir de 1553/54, vindo a assumir, progressivamente, uma importância crescente para a comunidade mercantil de origem portuguesa. Nesta fase os Portugueses estabeleceram algumas Feitorias[11] na região, uma das quais teria sido em Macau.
Até 1837 Macau deteve uma completa autonomia para gerir as suas finanças públicas através do Leal Senado.
Desde 1837 até à entrada em vigor da Lei n.º 1/76, de 17 de Fevereiro, que aprovou o Estatuto Orgânico de Macau (EOM), conferindo-lhe um elevado e alargado grau de autonomia, a legislação em matéria de finanças públicas evoluiu de acordo com as alterações promovidas pelo Governo Central de Portugal.
O Senado da Câmara foi fundado por volta de 1582/1583 por uma assembleia de moradores, convocada por iniciativa de D. Melchior Carneiro[12] ,tendo-lhe sido atribuídas competências de natureza administrativa, política e judicial.
Das competências administrativas atribuídas ao Senado fazia parte a gestão dos dinheiros públicos função que era exercida pelo Procurador[13], o qual acumulava essa função com o cargo de tesoureiro e de representação da Cidade perante as autoridades Chinesas.
Aquelas funções foram, entretanto, separadas passando o Senado a administrar e fiscalizar a Fazenda Pública de Macau.
Em 1837 foi criada a Junta de Fazenda Pública de Macau, Timor e Solor, a qual estava subordinada ao Conselho Ultramarino[14], na sequência da integração de Macau, Timor e Solor[15] numa só província.
O presidente da Junta da Fazenda passou a ser o Governador que integrava também 4 vogais[16], ficando o Senado, por conseguinte, desprovido dos seus poderes de gestão das finanças públicas[17].
Na sequência da reforma da administração financeira realizada em Portugal em 1889 a Junta da Fazenda dá origem à Repartição da Fazenda Provincial, a qual estava na alçada do Governador mas subordinada e controlada pela Direcção Geral do Ultramar e da Contabilidade Pública de Portugal.
De entre as funções da Repartição da Fazenda destaca-se a centralização da contabilidade das receitas e despesas públicas provinciais, a organização do orçamento do Território, e a remessa mensal das contas e documentos de despesa para a 7.ª Repartição e para a Secção Especial da Direcção Geral da Contabilidade Pública de Portugal.
No dealbar do século XX nova reforma da administração financeira do Estado foi efectuada com a aprovação do Regulamento Geral da Administração da Fazenda, da sua Fiscalização Superior e da Contabilidade Pública nas Províncias Ultramarinas.
Com a implementação da reforma da administração financeira e a consolidação do regime republicano o pendor marcadamente centralizador da Metrópole sobre a actividade financeira das províncias ultramarinas desvanece-se, tendo em conta a orientação emanada pelo art.º 67.º da Constituição de 1911[18].
Com a promulgação da Lei n.º 278, de 15 de Agosto de 1914, é criada a Direcção dos Serviços de Fazenda de Macau, reportando directamente ao Governador, competindo àquela, principalmente, a elaboração do orçamento, a classificação, lançamento e cobrança das receitas e o processamento, liquidação e pagamento das despesas, o registo do património, a organização das contas, etc..
O Orçamento descrevia minuciosamente as receitas e despesas devendo os orçamentos privativos dos serviços autónomos ser a ele anexados para que o diploma orçamental dê uma ideia exacta de todos os impostos e mais receitas e da sua aplicação[19].
Esta Lei, denominada Lei Orgânica da administração financeira das província ultramarinas, conferia um elevado grau de autonomia na administração e aplicação dos recursos, muito embora estabelecesse níveis de controlo por parte das entidades de Portugal (então denominado por Metrópole).
O controlo exercido pela Metrópole era, essencialmente de dois níveis:
a) Mediante a aprovação prévia de determinados documentos e operações – Era o caso do Orçamento[20], da obtenção e concessão de empréstimos, das propostas de modificação ou criação de receitas ou serviços, dos quadros de pessoal ou vencimentos dos funcionários;
b) Mediante a intervenção do Auditor Fiscal[21] – A proposta de orçamento era acompanhada do relatório do Auditor Fiscal confirmando a exactidão dos cálculos e a legitimidade das verbas inscritas. Periodicamente o Auditor Fiscal enviava relatórios ao Governo Central sobre a actividade de fiscalização da administração financeira que lhe competia exercer.
A actividade das Auditorias Fiscais foi objecto de inúmeras reclamações, muitas das quais se viriam a revelar justificadas, pelo que as mesmas foram extintas [22].
As suas competências regressaram à alçada das Direcções dos Serviços de Fazenda, perdendo-se, deste modo, o grau de independência que a acção fiscalizadora localmente exercida tinha relativamente aos Governos das Províncias, no domínio das Finanças Públicas, apesar do Governo Central manter essa prerrogativa através dos competentes serviços Centrais.
Com o advento do chamado Estado Novo a Constituição de 1911 viria a ser revogada tendo sido aprovada uma nova Constituição em 1933. Porém, dada a urgência em fixar o quadro legal das chamadas Províncias Ultramarinas todo o Capítulo V da Constituição de 1911 que tratava da sua Administração foi revogado pelo chamado Acto Colonial[23].
No que à Administração Financeira diz respeito não foram efectuadas grandes alterações ao quadro até então vigente[24].
Será de realçar apenas a impossibilidade das Colónias poderem recorrer directamente a empréstimos externos. Havendo necessidade de os contrair toda a operação financeira era realizada pelo Governo da Metrópole, ficando o Governo da Colónia obrigado perante aquele.
Na sequência da modificação do Acto Colonial em 1946 foi permitido ao Governo Macau, pela primeira vez, legislar sobre a orgânica e funcionamento da Direcção dos Serviços de Fazenda.
Com a revisão constitucional de 1951 o Acto Colonial foi revogado, instituindo-se, de novo, Cartas Orgânicas para as Províncias Ultramarinas, que, no caso de Macau, foi promulgada pelo Decreto n.º 40227, de 5 de Julho de 1955, designado por Estatuto da Província de Macau, posteriormente denominado por Estatuto Político-Administrativo da Província de Macau pelo Decreto n.º 45377, de 22 de Novembro de 1963.
No âmbito da administração financeira os referidos Estatutos reafirmavam a autonomia dos Governos provinciais mas sob superintendência[25] e fiscalização do Governo Central.
Em matéria de orçamento manteve-se a dependência dos Governos Locais relativamente ao Governo Central, designadamente, na administração financeira da Província (preparação do orçamento e respectiva execução), na aprovação de propostas de contratação de empréstimos[26], na organização geral dos serviços públicos locais, no estatuto dos funcionários públicos, etc. O Decreto-Lei n.º 125/72, de 20 de Abril, estabeleceu a organização dos Serviços de Finanças do Ultramar, sendo merecedor de uma particular atenção porque se pode considerar que constitui os alicerces do cerne da organização assente em 3 pilares (Contribuições e Impostos, Contabilidade Pública e Património) que ainda hoje existe na DSF[27].
Este diploma procedeu a uma profunda reforma dos Serviços de Fazenda e de Contabilidade das Províncias Ultramarinas.
A organização dos Serviços de Finanças de Macau passou a ter departamentos especializados de Contabilidade, Tesouro e Património e Contribuições e Impostos. Para além destas 3 áreas técnicas ainda tinha a Secretaria como serviço de suporte.
No que toca aos funcionários havia um quadro comum[28], cujo pessoal era, quase todo, nomeado pelo Ministro do Ultramar[29], e o quadro privativo, cujo pessoal era, normalmente, provido mediante concurso, sendo a respectiva dimensão aquela que o Governador decidisse em função das necessidades de cada Província.
A forma de provimento do principal pessoal dirigente, mediante a nomeação pelo Ministro do Ultramar, vincava o elevado grau de centralismo existente que se podia projectar na possibilidade de intervenção, praticamente directa, do Governo Central sobre a Administração Financeira dos Governos Locais.
O Estatuto Político-Administrativo da Província de Macau viria ser reformulado nos termos aprovados pelo Decreto n.º 546/72, de 22 de Dezembro[30] tendo aumentado o grau de autonomia conferido ao Governo de Macau em matéria de Finanças Públicas.
Com efeito Macau passou a deter competência em matéria orçamental, uma vez que os órgãos de Governo de Macau (Governo e Assembleia Legislativa) aprovavam o orçamento sem necessidade de o submeter previamente ao Governo Central[31].
Todavia, esta autonomia era mitigada dado que o Governo Central, sob proposta do Ministro do Ultramar, tinha a prerrogativa de impor restrições orçamentais quando houvesse fundadas dúvidas de que se viesse a verificar um desequilíbrio grave[32].
Neste longo período, que se estende por cerca de 4 séculos, podemos concluir que durante mais de 2,5 séculos Macau teve praticamente autonomia plena para administrar as suas finanças públicas, quando a sua gestão pertenceu, primeiramente ao Procurador (que integrava o Senado da Câmara de Macau), e depois ao Leal Senado.
Posteriormente a administração financeira de Macau passou para o Governador de Macau mas este tinha obrigações para com o Governo Central que lhe mitigava, em maior ou menor grau, a autonomia para gerir as finanças públicas locais.
2. PERÍODO ENTRE A ENTRADA EM VIGOR DA LEI N.º 1/76, DE 17 DE FEVEREIRO (Estatuto Orgânico de Macau – EOM) E A CRIAÇÃO DA RAEM
As prioridades do Movimento das Forças Armadas[33], que levou a cabo a denominada Revolução dos cravos em 25 de Abril de 1974, passavam pela descolonização das Províncias Ultramarinas.
No ano de 1975, antes mesmo de estar aprovada uma nova Constituição, o Governo Central aprovou, sob proposta do Governador de Macau, o Decreto n.º 729-C/75, de 22 de Dezembro, que prevê uma diferente classificação das receitas e das despesas, à semelhança do que já acontecia em Portugal.
A importância deste diploma radica no facto de, apesar de pequenas alterações ditadas pelas necessidades de gestão corrente, a classificação das receitas e das despesas, tal como foi definida naquele diploma, se manter praticamente inalterada nos dias de hoje[34].
Este diploma especifica as regras de classificação das receita e despesa públicas, elencando as várias contas a utilizar no seu registo, bem como as competências em matéria de elaboração do orçamento anual. Até à entrada em vigor deste diploma, em 1 de Janeiro de 1976, a classificação das receitas e das despesas públicas seguia a classificação administrativa (ou orgânica) e a partir de 1976 passou a privilegiar a classificação económico-administrativa e funcional [35].
As diferenças entre os dois tipos de classificação podem ser observadas no quadro seguinte:
A Constituição da República Portuguesa, aprovada em 10 de Abril de 1976, deu as bases para que o grau de autonomia de Macau face ao Governo Central de Lisboa fosse muito mais elevado do que até então, o que viria a acontecer com a aprovação do EOM [36].
O EOM conferiu ao Governo do Território um elevado grau de autonomia nos domínios administrativo, económico, financeiro e legislativo.
O artigo 54.º do EOM, a primeira norma do diploma que trata da Administração Financeira, estabelece que o território de Macau tem activo e passivo próprios e responde pelas dívidas e obrigações resultantes dos seus actos e contratos, nos termos da lei, competindo ao Governador a disposição dos seus bens e receitas.
A formulação do artigo 54.º do EOM, não é muito diferente do seu equivalente do Estatuto Político-Administrativo da Província de Macau aprovado pelo Decreto n.º 546/72, de 22 de Dezembro, a que atrás se fez referência[37].
Porém os poderes de superintendência e fiscalização que o Governo Central detinha sobre o Governo de Macau na vigência da anterior legislação deixaram de estar contemplados no novo enquadramento legal.
O controlo financeiro era exercido pelo Tribunal Administrativo de Macau na dupla vertente de fiscalização prévia[38] e sucessiva[39] nos termos seguintes[40]: (1) Emissão de visto prévio relativamente a actos e contratos administrativos[41]; (2) Julgamento de contas das entidades autónomas; e (3) Julgamento da Conta Geral do Território.
As únicas matérias de administração financeira de Macau que tinham algumas restrições à sua autonomia eram as relativas a empréstimos e à emissão de visto do Tribunal de Contas na sequência de recurso efectuado pelo Governador para este Tribunal[42].
Com a vigência do regime de administração financeira previsto no EOM o Governo de Macau passou a ter uma autonomia praticamente plena em matéria de finanças públicas, fruto dos novos ventos que sopravam em Portugal após a Revolução de 25 de Abril de 1974.
Ainda neste período importa analisar o Decreto-Lei n.º 41/83, de 21 de Novembro, parte substancial do qual ainda se encontra em vigor[43], que procedeu a uma profunda reforma quer do enquadramento do orçamento quer da contabilidade pública.
Este diploma regulamenta a elaboração e execução do Orçamento Geral do Território, a Contabilidade Pública Territorial, a elaboração das contas de Gerência e Exercício e a fiscalização da actividade financeira do sector público administrativo de Macau.
Pela primeira vez se consolida num só diploma legal as normas que regulamentam toda a actividade financeira da Administração Pública de Macau, desde a elaboração do orçamento, a sua execução, a prestação de contas e o controlo exercido sobre essa mesma actividade.
São 6 os princípios a que deve obedecer a elaboração do orçamento, conforme se encontra consagrado no Decreto-Lei n.º 41/83, de 21 de Novembro[44].
Anualidade – O orçamento é anual e coincide com o ano civil;
Unidade e Universalidade – O orçamento inclui todas as receitas e despesas do sector público;
Equilíbrio – O orçamento deve prever as receitas necessárias para cobrir todas as despesas; como corolário deste princípio resulta que o total da receita deve ser igual ou superior à totalidade da despesa;
Orçamento bruto – As receitas e despesas a inscrever no orçamento devem reflectir o respectivo valor bruto sem dedução de qualquer espécie;
Não consignação – O produto da receita não deve ser afectado a despesas determinadas[45];
Especificação – Quer as receitas quer as despesas previstas no orçamento devem ser especificadas[46].
No que toca à classificação da receita e da despesa este diploma não inovou relativamente ao que estava já previsto no Decreto n.º 729-C/75, de 22 de Dezembro, a não ser numa melhor especificação de algumas receitas e despesas e na codificação que passou a ser por pares de dígitos facilitando a informatização[47].
A actividade financeira das entidades autónomas[48] e dos municípios, designadamente em matéria de elaboração e execução do orçamento, era regida por diplomas próprios, devendo, todavia, seguir os princípios e regras aplicáveis ao orçamento do Território nos termos estabelecidos no Decreto-Lei n.º 41/83, de 21 de Novembro.
Note-se que era dada a prerrogativa às entidades autónomas, por despacho do Governador, de seguirem o sistema de contabilidade previsto no Plano Oficial de Contabilidade para as empresas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 34/83/M, de 16 de Julho, sempre que as suas características específicas da sua actividade tornem desaconselhável ou desajustado o sistema unigráfico (N.ºs 2 e 3 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 53/93/M, de 27 de Setembro)[49]. Esta prerrogativa foi utilizada por algumas entidades autónomas[50], circunstância que impediu a consolidação das contas públicas da totalidade do sector público num só documento uma vez que os dois sistemas de contabilidade obedecem a técnicas de escrituração diferentes que tornam impossível a respectiva consolidação[51].
O Orçamento[52] é enviado pelo Governo à Assembleia Legislativa que aprova a Lei que autorizava a Administração, até ao dia 15 de Dezembro de cada ano[53], a cobrar as receitas e a pagar as despesas públicas previstas para o ano seguinte[54]. Uma vez aprovado pela Assembleia Legislativa, o Orçamento era posto em execução através de um Decreto-Lei do Governo de modo a começar a ser executado a partir do primeiro dia do ano civil seguinte.
No que diz respeito à execução do orçamento há um conjunto de regras base que devem ser respeitadas.
As receitas só podem ser cobradas se estiverem previstas na lei e no orçamento, mediante a respectiva inscrição orçamental, de acordo com a classificação económica determinada em função da natureza da receita.
Os valores inscritos nas rubricas de classificação económica da despesa constituíam os tectos até ao qual os dirigentes poderiam autorizar a realização da despesa (constituem os créditos orçamentais).
Nenhuma despesa pode ser realizada sem que, previamente, se elabore uma informação onde se evidencie a existência de inscrição orçamental adequada à sua natureza e que a mesma tem dotação suficiente para suportar o valor previsto da despesa[55].
As despesas eram autorizadas pelo Governador[56], salvo as realizadas pelos organismos com autonomia administrativa e financeira que eram autorizadas pelos respectivos órgãos dirigentes.
Na prática os serviços sem autonomia[57] remetem os processos de despesa à DSF que, após conferência sobre a legalidade e regularidade financeira, ou devolvem o processo ao serviço respectivo para corrigir as anomalias detectadas ou emite o título de pagamento.
Relativamente aos serviços com autonomia administrativa e financeira o pagamento da despesa é efectuado mobilizando a receita própria[58] que os serviços arrecadam e, caso tenham dotações inscritas no Orçamento Geral do Território (actual Orçamento da RAEM), requisitando mensalmente à DSF os fundos por importâncias não superiores aos duodécimos vencidos.
A flexibilização na gestão do orçamento no que à despesa diz respeito é dada pelas revisões e alterações orçamentais[59].
Há revisão orçamental quando há necessidade de aumentar a despesa total prevista no orçamento. A contrapartida na receita que permite equilibrar o orçamento pode ser encontrada no excesso de cobrança da receita relativamente ao previsto, nos saldos positivos de anos anteriores ou pela emissão de dívida pública.
Há alteração orçamental quando o reforço de determinada rubrica deficitária é feito à custa da correspondente diminuição noutra rubrica da despesa.
A primeira efectuava-se mediante Decreto-Lei do Governador enquanto que as alterações orçamentais eram concretizadas mediante Portaria.
É normal incluir no Capítulo 12 – Despesas Comuns da classificação orgânica da despesa uma rubrica orçamental designada por “Dotação Provisional” a qual é gerida pela DSF e destina-se a suportar eventuais despesas não previstas e que não tenham cobertura orçamental noutras rubricas da despesa[60].
No que respeita ao sistema de contabilidade pública a utilizar a regra é de proceder aos registos de acordo com o sistema unigráfico para a relevação da receita e da despesa efectivamente arrecadadas ou despendidas, correspondendo a apenas um registo por cada recebimento ou por cada pagamento (Contabilidade de caixa ou unigráfica)[61].
O prazo para autorização da despesa a imputar a determinado ano terminava no dia 31 de Dezembro desse mesmo ano, devendo o processo ser remetido à DSF para verificação da legalidade e cabimento da respectiva despesa, até ao dia 10 do mês de Janeiro do ano subsequente, seguindo-se o pagamento que teria de ser efectuado até ao dia 31 de Janeiro, sob pena de caducidade dos títulos de pagamento.
Este período que decorria durante todo o mês de Janeiro era designado por período complementar onde se poderia proceder ao pagamento de despesas por conta do orçamento do ano anterior.
Com este mecanismo procurava-se não onerar o orçamento do novo ano com despesa realizada no ano anterior e, simultaneamente, corrigir o efeito da contabilidade de caixa, aproximando a Conta de gerência à Conta de exercício[62].
Importa ainda referir o tratamento contabilístico dado aos planos de investimento uma vez que tem procedimentos específicos, sendo uma matéria que concita sempre uma atenção do público em geral uma vez que tem uma visibilidade conferida pelas obras públicas que se vão realizando.
O plano de investimentos incluído no orçamento é conhecido pela sigla de PIDDA – Plano de Investimento e de Despesas de Desenvolvimento da Administração.
O PIDDA veio substituir os planos de fomento[63] tendo surgido em Macau apenas no orçamento do ano de 1983.
O PIDDA está estruturado por projectos e as receitas e despesas a ele inerentes têm a mesma classificação das demais receitas e despesas públicas.
Cada projecto é caracterizado numa ficha própria, onde também constam os objectivos e metas (físicas e financeiras) a atingir, e se evidenciam as projecções financeiras num horizonte de 3 anos. Note-se que, pelo Princípio da Anualidade, o Orçamento apenas contempla as receitas e despesas do ano a que respeita.
Os projectos de investimento integrados no PIDDA eram agrupados tendo em conta a codificação constante no Quadro 2 (ano de 1985):
As dotações orçamentais para suportar as despesas do PIDDA deveriam ser basicamente despesas de capital e estavam classificadas em termos semelhantes à demais despesa pública.
Foi aberta uma classificação orgânica específica para integrar as despesas do PIDDA que, actualmente, é o capítulo 40.
Ainda com relevância neste período importa salientar a publicação da Lei n.º 112/91, que instituiu a Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau, a qual criou o Tribunal de Contas integrado no sistema judiciário do Território.
No desenvolvimento subsequente desta Lei foi publicado o Decreto-Lei n.º 18/92/M, de 2 de Março, que regulamentava a organização, a competência, o funcionamento e o processo do Tribunal de Contas de Macau.
O Tribunal de Contas compreendia 2 secções especializadas, cada uma com um juiz, com competência em matéria de fiscalização prévia e fiscalização sucessiva[64].
Face às infracções detectadas o Tribunal de Contas poderia impor multas ou reposição de verbas indevidamente despendidas[65].
3. PERÍODO APÓS A CRIAÇÃO DA RAEM ATÉ À DATA ACTUAL
A Região Administrativa Especial de Macau foi estabelecida no dia 20 de Dezembro de 1999, na sequência de negociações realizadas entre as autoridades da República Popular da China e de Portugal sobre a transferência de poderes. Nesse mesmo dia entrou em vigor a Lei Básica da RAEM que tinha sido aprovada em 31 de Março de 1993, pela Primeira Sessão da Oitava Legislatura da Assembleia Popular Nacional da República Popular da China e promulgada pelo Decreto n.º 3 do Presidente da República Popular da China para entrar em vigor no dia 20 de Dezembro de 1999.
A Lei Básica define os princípios fundamentais que a RAEM deve seguir e respeitar, bem como o seu estatuto e o seu relacionamento com as Autoridades Centrais da RPC[66]. A redacção da Lei Básica respeitou o princípio “um país dois sistemas” expresso claramente por Deng Xiaoping, designadamente, no discurso proferido na reunião da Comissão da Redacção da Lei Básica de Hong Kong, realizada no dia 16 de Abril de 1966, nos termos seguintes: dentro do território da República Popular da China aplica-se o regime socialista na China Continental e o regime capitalista em Hong Kong e Taiwan[67].
O Capítulo V da Lei Básica da RAEM trata do enquadramento da economia e respectivas regras a vigorar após a transferência de poderes.
No que à matéria das Finanças Públicas diz respeito o artigo 104.º da Lei Básica é muito esclarecedor quanto à autonomia plena de Macau face ao Governo Central da República Popular da China ao prescrever que a Região Administrativa Especial de Macau mantém finanças independentes.
O conceito de independência é explicitado nos parágrafos seguintes desta norma ao estabelecer que Macau dispõe de todas as receitas sem qualquer obrigação de entregar qualquer parcela ao Governo Central e que este não arrecada quaisquer impostos na RAEM[68].
Relativamente ao orçamento apenas faz uma referência ao princípio de equilíbrio de forma a evitar o deficit das contas públicas[69].
No que toca ao controlo financeiro exercido sobre as Finanças Públicas a Lei Básica prevê a criação de um Comissariado de Auditoria, deixando, por conseguinte, de existir Tribunal de Contas[70].
Como vimos a Lei Básica da RAEM consagra o grau de autonomia que Macau já vinha a usufruir relativamente à gestão das suas Finanças Públicas, reforçando-o, até, em comparação com o que se encontrava contemplado no EOM em matéria de obtenção de empréstimos e controlo jurisdicional das Contas.
A legislação mais importante a ter em conta é o Regulamento Administrativo n.º 6/2006, de 24 de Abril, que estabelece o regime de administração financeira pública. Este diploma regulamenta a administração, a fiscalização e a responsabilidade pela actividade de todo o sector público administrativo da RAEM, incluindo as entidades autónomas.
A principal virtude deste diploma consiste no facto de reunir num só documento legal matérias que andavam dispersas por várias leis. Foi o caso do regime financeiro das entidades autónomas (regulado pelo Decreto-Lei n.º 53/93/M, de 27 de Setembro), do regime de reposição dos dinheiros públicos (regulado pelo Decreto-Lei n.º 59/94/M, de 5 de Dezembro), do regime dos fundos permanentes (regulado pelo Decreto-Lei n.º 30/98/M, de 13 de Julho) e as instruções para o processamento e liquidação de despesas com a aquisição de bens e serviços (aprovadas por Despacho do Governador n.º 49/85, de 26 de Fevereiro).
No que toca à autonomia dos serviços este diploma define claramente 3 níveis:
Serviços com autonomia administrativa – Os serviços e organismos cujos órgãos e dirigentes são competentes para praticarem actos necessários à autorização e pagamento de despesas por conta de créditos inscritos no Orçamento da RAEM;
Serviços e organismos com autonomia financeira – Os que dispõem de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Estes serviços têm um orçamento privativo onde constam as receitas e despesas previstas para o ano económico respectivo[71];
Os serviços integrados – Todos os restantes[72].
Independentemente dos diferentes níveis de autonomia todos os serviços devem utilizar um sistema de contabilidade unigráfica, tendo sido dado um prazo de 6 meses para as entidades autónomas se adaptarem a estas exigências[73]. De entre os serviços e organismos com autonomia podemos identificar um subconjunto, designado por Organismos Especiais, que podem continuar a desenvolver a sua contabilidade utilizando o método digráfico.
Relativamente à realização de despesas, reposição de dinheiros e alterações orçamentais no âmbito do Plano de Investimentos e de Despesas de Desenvolvimento da Administração (PIDDA) é aplicável o regime financeiro dos serviços integrados.
Isto quer dizer que, no âmbito do PIDDA, os serviços, independentemente do seu grau de autonomia, têm de proceder aos registos contabilísticos por projectos de investimento anteriormente aprovados.
Ainda no domínio da contabilidade pública deve ser relevado o facto deste diploma obrigar os serviços a manterem um registo de compromissos (também designado por contabilidade de compromissos).
Para além da competência própria atribuída ao Comissariado de Auditoria, a que mais à frente nos vamos referir, a responsabilidade pelas infracções cometidas no domínio da administração financeira compete à DSF na sequência de instauração de processo de infracção administrativa[74].
Note-se que, nos termos da sua Lei Orgânica, a DSF integra o Departamento de Auditoria, Inspecção e Justiça Tributária a quem compete, entre outras actividades, exercer de forma permanente e sistemática, por força de lei, determinação superior ou iniciativa própria, a auditoria e a inspecção nos domínios das finanças públicas[75].
Pelo Despacho n.º 66/2006,de 8 de Novembro, do Secretário para a Economia e Finanças foram aprovadas as Instruções para a classificação das receitas e despesas públicas (económica e funcional).
Apesar deste diploma não inovar sobre a matéria que pretende regular é de realçar a sua utilidade para os muitos funcionários que, nos diferentes serviços, têm de dar suporte técnico-contabilístico à execução do orçamento.
O Despacho do Chefe do Executivo n.º 121/2011, de 12 de Maio, aprovou as regras para a elaboração do Orçamento Geral da Região Administrativa Especial de Macau, bem como da sua estrutura e elementos e as regras para a elaboração da Conta Geral da Região Administrativa Especial de Macau[76] que constam, respectivamente, nos Anexos I e II do referido Despacho.
A publicação destas instruções introduz uma maior clareza e transparência ao processo orçamental na medida em que os profissionais que trabalham nos serviços de contabilidade de cada organismo público passaram a ter uma referência comum para o tratamento da informação financeira.
Os princípios a seguir na elaboração do orçamento mantém-se praticamente inalterados relativamente aos que se encontram previstos no Decreto-Lei 41/83/M, de 21 de Novembro, que passou a denominar-se como Lei de Enquadramento Orçamental (LEO).
Este despacho introduz, pela primeira vez, algumas denominações, designadamente na área do Orçamento. Para facilitar a sua compreensão construiu-se o quadro seguinte que se considera suficientemente explicativo:
O Orçamento Geral da RAEM resulta do agrupamento de dois sub-orçamentos: o Orçamento Central[77] e o Orçamento Privativo dos Organismos Autónomos e agrega as receitas e despesas previstas de todo o sector Público da RAEM.
Se ao Orçamento Central adicionarmos os orçamentos dos Organismos Autónomos que utilizam nos seus registos o regime de contabilidade de caixa teremos o Orçamento Ordinário Integrado do Governo. Para termos o Orçamento Geral da RAEM há que adicionar a este último o Orçamento dos Organismos Especiais os quais possuem uma contabilidade em regime de acréscimo, ou, dito de outra forma, contabilidade digráfica.
Uma vez que o plano de contas de cada Serviço Especial pode ser diferente de acordo com a natureza das actividades exercidas o Despacho 121/2011, de 12 de Maio, prevê a uniformização das designadas contas orçamentais uniformizadas[78] tendo em vista a apresentação de contas consolidadas deste subsector da Administração Pública e a sua integração no Orçamento Geral da RAEM.
Durante a execução do orçamento convém distinguir entre operações orçamentais e operações de tesouraria (também designadas por operações extra-orçamentais).
As operações orçamentais são as que aumentam o volume de receita ou de despesa de rubricas orçamentais que se encontram previstas no orçamento aprovado.
A arrecadação de um imposto ou a cobrança de uma taxa inscreve-se no conceito de operação orçamental; de igual modo o pagamento de vencimentos ao pessoal dos serviços ou a aquisição de um bem ou serviço que tem por objectivo garantir as condições de operacionalidade dos serviços também se considera como sendo operações orçamentais.
As operações de tesouraria reflectem os movimentos de fundos que passam pelos cofres públicos mas que não constituem receita ou despesa públicas.
É o caso de descontos que incidem sobre os vencimentos (por exemplo, descontos para o Fundo de Segurança Social ou outros determinados judicialmente) que constituem uma despesa do próprio funcionário mas que é retido na fonte para posteriormente ser entregue ao beneficiário que legalmente se encontra determinado.
Conforme atrás se referiu o Despacho 121/2011 também aprovou as instruções para a elaboração da Conta Geral da RAEM.
Esta, por sua vez, reflecte o resultado da execução orçamental de determinado ano, elencando as receitas arrecadadas e despesas incorridas no período, e mostrando quer o saldo orçamental quer a posição financeira à data de 31 de Dezembro.
O quadro seguinte mostra como interpretar alguns novos conceitos introduzidos pelo referido Despacho:
Na preparação da Conta Geral da RAEM há que eliminar as operações orçamentais realizadas entre serviços e organismos (operações internas ao sector público – receitas de um serviço que constituem despesas de outro serviço) para se ter uma verdadeira consolidação de contas.
O registo das operações segundo o regime de contabilidade de caixa não permite evidenciar os valores activos e passivos que resultam da execução orçamental pelo que, adicionalmente aos mapas de receita e despesas publicados na Conta Geral da RAEM, são prestadas informações sobre os principais agregados patrimoniais e obrigacionais tendo em vista proporcionar uma informação mais completa da situação financeira da RAEM.
Para além da discriminação das receitas e das despesas a Conta Ordinária Integrada inclui o Balanço Integrado e as Notas.
O Balanço Integrado reporta-se unicamente aos Serviços Centrais[79] e compreende o saldo de caixa, o saldo do exercício e os direitos (dívidas de terceiros) e obrigações (créditos de terceiros) decorrentes das operações de tesouraria.
As Notas têm por função uma maior explicação e justificação sobre os elementos que integram a Conta Ordinária Integrada.
A Conta Geral da RAEM também inclui as Contas Agregadas dos Organismos Especiais as quais evidenciam o resultado da exploração orçamental e a posição financeira reflectida na Demonstração Agregada de Resultados, o Balanço Agregado e Notas explicativas.
Até 2007 era elaborada a Conta de Gerência cuja configuração se apresenta no Quadro 5:
A Conta de Gerência apresentava a débito o saldo inicial e a receita arrecadada no período a que respeitava enquanto que a crédito evidenciava as despesas efectuadas e o saldo que transitava para a gerência seguinte. O total a débito igualava o total a crédito.
A apresentação das contas a partir de 2008 deixou de apresentar esta configuração. A título exemplificativo abaixo se reproduz esquematicamente o conteúdo da Conta Geral da RAEM de 2011, que, como vimos, apresenta contas separadas em regime de caixa e de acréscimo, as segundas das quais se referem aos serviços especiais.
A configuração da Conta Agregada dos Organismos Especiais, também para o ano de 2011, é a seguinte:
Analisada que está a legislação sobre o Orçamento e Conta passemos agora a tratar de um diploma que é inovador no ordenamento jurídico de Macau. Referimo-nos à Lei n.º 8/2011, de 29 de Agosto, que estabelece o regime jurídico da Reserva Financeira da RAEM e que entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2012.
A Reserva Financeira resulta dos saldos orçamentais positivos que se vão apurando ao longo dos anos. No caso de Macau a execução orçamental, ano após ano, tem-se revelado superavitária daí resultando a existência de saldos acumulados muito volumosos[80]. A Reserva Financeira da RAEM é composta pela Reserva Básica e pela Reserva Extraordinária. A primeira destina-se a garantir a capacidade de pagamento das Finanças Públicas quando não é possível recorrer a outras fontes; a segunda tem por objectivo principal a promoção das políticas de desenvolvimento socioeconómico[81].
A Reserva Básica corresponde a 150% da totalidade das dotações da despesa dos serviços centrais, constantes do último orçamento aprovado pela Assembleia Legislativa.
Uma vez satisfeito o nível previsto para a Reserva Básica os saldos remanescentes acrescerão à Reserva Extraordinária.
O quadro abaixo reflecte o que se acaba de dizer quanto à Reserva Financeira da RAEM:
No que diz respeito ao controlo financeiro exercido sobre as Finanças Públicas há duas entidades em Macau com competência para o exercer, o Comissariado de Auditoria, criado pela Lei n.º 11/1999, de 20 de Dezembro, na sequência do estatuído no artigo 60.º da Lei Básica e a DSF, nos termos da sua Lei Orgânica[82].
Enquanto que a DSF está subordinada, quer funcional quer hierarquicamente, ao Governo através do Secretário da Economia e Finanças, o Comissariado de Auditoria é totalmente independente do poder executivo[83], como é normal num órgão desta natureza[84].
O Comissário de Auditoria é nomeado pelo Governo Popular Central na sequência de indigitação efectuada pelo Chefe do Executivo.
As competências do Comissariado de Auditoria são as seguintes: (1) Proceder à auditoria financeira sobre a execução do orçamento do Governo da RAEM; (2) Elaborar o Relatório de Auditoria da Conta Geral da RAEM; (3) Realizar auditorias; e (4) Efectuar auditoria de resultados para verificar a racionalização da gestão pública dos serviços.
O campo de actuação do Comissariado de Auditoria abarca não só os serviços Públicos, mas também as entidades que recebem fundos públicos correspondentes a mais de metade da sua receita anual ou das que, recebendo menos, aceitem a sua sujeição à auditoria.
O Comissariado de Auditoria desenvolve a sua actividade de auditoria de acordo com o seu plano de actividades previamente aprovado pelo respectivo Comissário e apresentado ao Chefe do Executivo.
Nos termos do Regulamento Administrativo n.º 12/2007, de 28 de Maio, que define a Organização e Funcionamento do Comissariado da Auditoria, o Comissariado de Auditoria tem autonomia funcional, administrativa, financeira e patrimonial.
Antes de conclusão da auditoria o Comissariado submete o respectivo relatório provisório ao contraditório do serviço auditado. O relatório final inclui em anexo as respostas obtidas dos serviços auditados, as quais são tidas em conta na elaboração daquele.
Os relatórios de auditoria elaborados pelo Comissariado de Auditoria não são passíveis de recurso hierárquico face à independência funcional de que goza, todavia podem ser objecto de reclamação intentada pelo serviço interessado para o Comissário de Auditoria[85].
O Comissariado de Auditoria não tem competência no domínio sancionatório. As eventuais irregularidades detectadas que constituam matéria de procedimento criminal são comunicadas ao Ministério Público que instaura o processo adequado em função da situação concreta[86].
IV – AS FINANÇAS PÚBLICAS DE MACAU EM NÚMEROS – EVOLUÇÃO MAIS RECENTE
Completado que está o estudo sobre o enquadramento económico-legal das Finanças Públicas de Macau desde o terceiro quartel do século XVI até à presente data concluímos este artigo com a apresentação de uma ligeira análise financeira quantitativa efectuada a partir de valores extraídos das contas de gerência dos anos mais recentes.
Como base para esta análise elaborámos o quadro em anexo no final do presente artigo que denominámos por Evolução das Finanças Públicas de Macau. Este quadro contém os elementos da execução orçamental dos anos de 1999, último ano da Administração Portuguesa, 2000, 2005, 2010 e de 2011 a 2015, que foram obtidos a partir das contas de gerência e por consulta da página electrónica da DSF.
A análise apenas incidirá sobre os dados dos anos de 1999 e de 2011 a 2015.
A partir de documentação elaborada pela AMCM construímos o quadro “Reserva Financeira da RAEM”, que consta logo a seguir, o qual serviu de base para analisar este agregado.
O Regulamento Administrativo n.º 6/2006, de 24 de Abril, que regulamenta a administração, a fiscalização e a responsabilidade pela actividade financeira de todo o sector público administrativo da Região Administrativa Especial de Macau, introduziu alterações metodológicas na apresentação das contas de gerência pelo que apenas nos anos anteriores a 2007 se apresentam os valores das Contas de Ordem[87].
Para nos auxiliar na análise que se segue construíram-se vários gráficos, a partir dos elementos base constantes nos quadros referidos, que nos permitem ter uma visualização sobre as Finanças Públicas de Macau e a sua evolução nos anos mais recentes.
Começamos a análise pela evolução do saldo do exercíco que se vem verificando nos anos escolhidos.
O valor do saldo do exercício é calculado subtraindo o montante das despesas ao valor receitas de cada ano.
Se o saldo é persistentemente negativo ao longo dos anos haverá necessidade de recorrer a empréstimos internos ou externos para colmatar a insuficiência das receitas para cobrir as despesas. Neste caso a dívida pública tem tendência a subir.
No caso de Macau o saldo do exercício é cronicamente positivo, o que quer dizer que as receitas têm suplantado as despesas, razão pela qual a RAEM não tem necessidade de emitir dívida pública.
O gráfico 1 seguinte apresenta o valor e respectiva evolução e mostra de forma eloquente que a gestão das Finanças Públicas de Macau tem gerado saldos de exercício positivos que, nos últimos anos, têm sido de valor muito significativo.
O valor do saldo do exercício apresenta um montante muito modesto, de 306 milhões de patacas, no ano de 1999. Nos restantes anos o seu valor subiu para várias dezenas de milhões de patacas, reflectindo o enorme crescimento do sector do jogo verificado após a sua abertura à concorrência.
No ano de 2015 o valor do saldo do exercício apresentou o montante de 29.299 milhões de patacas que, apesar de ser um excelente resultado, apresenta uma quebra de 67,5% face ao ano imediatamente anterior.
O valor do saldo do exercício do ano de 2013 é o que apresenta o montante mais elevado, com 96.285 milhões de patacas, ultrapassando em cerca de 62,5% a totalidade da despesa efectiva realizada no mesmo ano.
A Reserva Financeira foi criada pela Lei n.º 8/2011, publicada em 29 de Agosto, que entrou em vigor no ano de 2012.
O regime jurídico da reserva financeira “visa providenciar uma melhor gestão dos saldos financeiros positivos da RAEM, a fim de obter o máximo proveito dos respectivos recursos e prevenir os riscos financeiros”[88]
A Reserva financeira é, assim, reforçada com os saldos positivos dos sucessivos exercícios anuais, pelo que tem conhecido um crescimento significativo desde o ano em que foi criada, conforme se pode observar no gráfico 2.
A Reserva financeira é administrada pela AMCM e está investida nos mercados internacionais de títulos e monetários, principalmente nas moedas USD, HKD e RMB, gerando rendimentos que acrescem à própria Reserva.
Como já se referiu a Reserva financeira é dividida em Reserva básica, que corresponde a 150% da totalidade das dotações da despesa dos serviços centrais da RAEM constante no último orçamento aprovado, e em Reserva extraordinária que é composta pelos valores remanescentes.
A Reserva financeira foi criada com o valor de 100,2 mil milhões de patacas[89] e atingiu, em 2015, o valor de 345,1 mil milhões de patacas. A taxa média de crescimento anual da Reserva financeira, desde a sua criação até final de 2015, foi de 51%.
Em Fevereiro de 2016 o saldo do exercício de 2014, no valor de 90.296 milhões de patacas, foi transferido para a Reserva Financeira, passando a mesma a apresentar o valor de 436,01 mil milhões de patacas, sendo 132,8 de Reserva Básica e 303,2 de Reserva Extraordinária.
Com a provável integração do saldo do exercício do ano de 2015 na Reserva financeira, cujo valor se elevou a 29.299 milhões de patacas, esta passará a ser de cerca de 465 mil milhões de patacas, sem contar com os rendimentos que, entretanto, as respectivas aplicações financeiras venham a gerar.
Este último valor representa cerca de 5 vezes e meia a despesa pública global anual prevista no orçamento de 2016.
.O gráfico 3 mostra como é que a despesa e a receita, e de entre esta o Imposto do Jogo (Jogos de fortuna ou azar), evoluíram nos anos considerados.
A receita total foi um pouco inferior a 10 mil milhões de patacas no ano de 1999. Nos demais anos constantes no gráfico o valor da receita total ultrapassou a do ano de 1999 em mais de 12 vezes em 2011, mais de 15 vezes em 2014 e mais de 10 vezes em 2015.
O seu comportamento está directamente relacionado com a evolução da receita com origem no Imposto sobre o jogo como é evidente na representação gráfica.
Também é evidente que a despesa pública, entre 2011 e 2014, apesar de crescente, fica sempre bastante abaixo da receita do Imposto sobre o jogo. No ano de 2015 estas duas variáveis quase que se igualam mas o Imposto sobre o jogo ainda cobriu a totalidade da despesa pública.
O peso da receita com origem no Imposto do jogo na Receita total subiu consideralvelmente com a abertura da indústria do jogo à concorrência. Em 1999 a receita do Imposto sobre o jogo representou 43% da receita total; de 2011 a 2015 esse peso passou, sucessivamente, para 76%, 73%, 81%, 82% e 77%.
O peso do imposto do jogo na totalidade da receita fiscal é ainda mais significativo, conforme se pode observar no gráfico 4.
Em 1999 o valor colectado a título de Imposto sobre o jogo representou 65% de toda a receita fiscal.
Nos anos compreendidos entre 2011 e 2014 esse peso ultrapassou os 90% e em 2015 representou 86%, muito acima do que se verificou em 1999.
Torna-se evidente que há uma grande dependência das receitas públicas da cobrança do Imposto sobre o jogo.
Antes da abertura da indústria do jogo à concorrência a receita pública assentava em 2 pilares essenciais:
Os impostos, com a preponderância do Imposto do Jogo;
Os rendimentos de propriedade oriundos, principalmente, das rendas e dos prémios de concessão de terrenos.
No gráfico 5 é ainda perceptível a importância relativa desta última origem de receita no ano de 1999; todavia, face ao extraordinário aumento do Imposto sobre o jogo a sua importância no contexto da receita tem vindo a perder o peso que conheceu no passado.
Como se vê de forma evidente nos gráficos atrás apresentados o grau de dependência das Receitas Públicas de Macau, relativamente ao Imposto sobre o jogo, tem aumentado nos últimos anos.
Relativamente à despesa pública verifica-se um crescimento muito acentuado conforme mostra o gráfico 6.
A taxa média de crescimento anual verificada no período compreendido entre 2011 e 2015 foi de 13,2%, sendo 15,8% a taxa correspondente às despesas correntes e 2,2% a relativa às despesas de capital.
Podemos considerar que tão elevado acréscimo nas despesas correntes só foi possível porque o mesmo foi financiado pelo grande volume das receitas com origem no Imposto sobre o jogo, que, como se viu, tem suplantado a totalidade da despesa pública.
Relativamente às despesas correntes, que são as que se destinam basicamente a prosseguir as políticas sociais e ao financiamento da actividade da Administração Pública, podemos observar no gráfico 6 que elas têm tido um crescimento constante e significativo no período de 2011 a 2015.
De entre as despesas correntes destaca-se a rubrica de transferências cuja taxa média de crescimento anual foi de 17,8%.[90]
Já relativamente às despesas com o pessoal a taxa média de crescimento anual elevou-se a 12,2%.
Quer a rubrica de aquisição de bens e serviços quer a de outras despesas correntes apresentam valores modestos quando comparados com as atrás referidas.
Ora levando em conta que a taxa de inflacção acumulada no período em análise se elevou a 24,1% (equivalente a uma taxa média anual de 5,55%) de acordo com dados da DSEC, podemos concluir que, mesmo em termos reais, o crescimento da despesa corrente tem sido muito elevado.
Apesar do grande crescimento observado nas despesas com o pessoal isso não se refletiu necessariamente no aumento do vencimento dos funcionários públicos. Sabendo que os aumentos dos vencimentos têm ficado abaixo do nível da inflacção só poderemos concluir pelo grande acréscimo do número de funcionários admitidos nestes anos. [91]
O gráfico 7 permite concluir pela grande preponderância que a rubrica de transferências assume na estrutura da despesa corrente.
Com efeito, nos anos em causa, o peso desta rubrica na despesa corrente variou entre 71% no ano de 2012 e 77% no ano de 2015.
Face ao grande acréscimo que a rubrica de transferências tem apresentado é natural que o peso das outras rubricas da despesa corrente venha a diminuir.
O peso das despesas com o pessoal na despesa corrente oscilou entre 18% no ano de 2012 e 15% no ano de 2015.
Desde a fundação do Leal Senado de Macau (1582/83) que podemos falar em Finanças Públicas uma vez que esta instituição, de cariz municipalista, passou a deter competências administrativas no âmbito das quais se inseria a gestão dos dinheiros públicos. Nesta fase Macau tinha autonomia plena para gerir as Finanças Públicas locais uma vez que não havia qualquer vínculo de subordinação ao Governo Central de Lisboa.
Com a criação da Junta de Fazenda Pública de Macau, Timor e Solor, em 1837, que passou a deter a competência de gerir as Finanças Públicas de Macau, o Leal Senado deixou de ter os poderes que, neste domínio, assumiu por cerca de dois séculos e meio. A Junta de Fazenda Pública de Macau, Timor e Solor respondia perante o Conselho Ultramarino, órgão da Administração Pública Central, perdendo-se a autonomia financeira plena de Macau face aos poderes de Lisboa. O enquadramento legal das Finanças Públicas de Macau passou, desde então, a evoluir de acordo com as directivas emanadas pelo Governo Central.
O Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei n.º 1/76, de 17 de Fevereiro, veio a conferir a Macau uma autonomia quase plena para a gestão das suas Finanças Públicas.
Com a criação da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China esse grau de autonomia, agora em relação ao Governo Central da China, ainda se alargou mais de tal modo que, curiosamente, se pode estabelecer algum paralelo com a autonomia financeira que o Leal Senado detinha nos séculos XVII a XIX.
As Finanças Públicas de Macau são caracterizadas pela inexistência de dívida pública e pela geração, anualmente, de superavits resultantes da execução orçamental.
As receitas públicas assentam num sistema fiscal de baixas taxas de tributação, constituindo o Imposto sobre o jogo a sua mais importante fonte de receita, situação que se vem verificando desde há largos anos[92]. Com a liberalização do sector do jogo, empreendida a partir do ano de 2004, a dependência das Finanças Públicas desta natureza de receita tem sido cada vez maior[93].
Com a abertura do jogo à concorrência o Imposto sobre ele incidente tem crescido enormemente gerando saldos orçamentais positivos de montante muito sigificativo.
Para melhor gerir a aplicação desses saldos orçamentais foi criada a Reserva Financeira da RAEM a qual se elevava, em finais de 2015, a 345,1 mil milhões de patacas.
Com a integração do saldo orçamental positivo apurado em 2015 na Reserva financeira, o seu valor ascenderá a cerca de 346 mil milhões de patacas, o que suplanta em cerca de cinco vezes e meia o total da despesa orçamentada em 2016.
A maior componente da despesa pública, nos anos mais recentes, concentra-se na rubrica de transferências correntes, onde se escrituram as despesas inerentes à política social concretizada através de transferências pecuniárias para as famílias mediante a atribuição de subsídios de vária natureza.
Em termos do sistema de contabilidade usado para o registo das operações de receita e despesa públicas prevalece o regime unigráfico.
Apesar dos desenvolvimentos positivos que a apresentação das contas públicas já conheceu depois da transferência de soberania, como atrás se deu conta, esta circunstância tem dificultado a consolidação num único documento das contas anuais de toda a Administração Pública. É por isso expectável e desejável que novos desenvolvimentos venham a ser feitos neste domínio tendo por objectivo alargar a todo o sector administrativo o sistema digráfico de contabilidade.
No domínio do controlo exercido sobre as Finanças Públicas o sistema evoluiu de um modelo em que as contas eram julgadas por um tribunal (o Tribunal de Contas) para o modelo anglo-saxónico com a criação do Comissariado de Auditoria.
Conforme vimos o Comissariado de Auditoria apenas tem competência para participar ao Ministério Público os ilícitos criminais que venha a apurar no âmbito do seu trabalho de auditoria. No que diz respeito às irregularidades de natureza administrativa que, no desenrolar das suas acções, venha a detectar, e que não tenham natureza criminal, o Comissariado de Auditoria apenas pode recomendar a correcção dos procedimentos adoptados pelo sujeito da respectiva auditoria, estando desprovido de um poder importante, normalmente ao dispor das autoridades administrativas, que consiste em sancionar esses procedimentos incorrectos, designadamente mediante a imposição de multas.
SIGLAS UTILIZADAS NO ARTIGO
RAEM – Região Administrativa Especial de Macau
EOM – Estatuto Orgânico de Macau
DSF – Direcção dos Serviços de Finanças de Macau
PIDDA – Plano de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração
LEO – Lei de Enquadramento Orçamental
DSEC – Direcção dos Serviços de Estatística e Censos
AMCM – Autoridade Monetária de Macau
Mestre em Administração Pública pela Universidade de Macau.
Auditor de Contas inscrito na DSF.
Director Financeiro da Universidade de Macau entre 1989 e 1993.
Chefe de Departamento das Contribuições e Impostos e Subdirector da DSF entre 1993 e 1998.
Vogal da Conselho Fiscal da AMCM entre 1993 e 1999.
Inspector de Finanças na Inspecção Geral de Finanças de Portugal até 2013.
[1] Presentemente Instituto para os Assuntos Cívicos de Macau.
[2] Essas actividades abarcam todos os níveis da orgânica do Governo, quer sejam as efectuadas a nível Federal, Central, Local e inclui as executadas por todas as entidades públicas, quer sejam serviços ou empresas públicas.
[3] Ver, entre vários autores, Public Finance in Theory and Practice de Richard A. Musgrave and Peggy B. Musgrave, Editado por McGraw-Hill International Editions, 5.ª edição de 1989.
[4] Bem público caracteriza-se pelo facto de o seu consumo por parte de um indivíduo não prejudicar o consumo por parte de outros. É por exemplo o caso da segurança pública, da qualidade do ar, da utilização de uma ponte, da iluminação pública, etc..
[5] Em Macau designa-se por Orçamento Geral da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) e Conta Geral da RAEM, respectivamente.
[6] Em Macau a entidade que tem a competência exclusiva para aprovar o Orçamento é a Assembleia Legislativa.
[7] A Demonstração de Resultados do Exercício é o documento que, a par do Balanço e relatório da gestão, integra os chamados documentos de prestação de contas que obrigatoriamente as empresas devem submeter, anualmente, à aprovação das respectivas Assembleias-Gerais. Ela descreve a maneira como se chegou ao resultado (lucro ou prejuízo) resultante das operações realizadas em determinado período, elencando os proveitos obtidos e os custos incorridos nesse mesmo período.
[8] São os planos de actividades que o Governo se propõe realizar no ano a que respeita. Em Macau este documento chama-se Linhas de Acção Governativa e em Portugal Grandes Opções do Plano.
[9] Para retratar sucintamente a evolução do enquadramento das finanças públicas de Macau até à entrada em vigor do EOM (Estatuto Orgânico de Macau) recorremos, principalmente, à informação colhida no Arquivo Histórico de Macau[9] , à legislação enquadradora da matéria promulgada ao longo dos anos, a alguns autores e à informação colhida na internet.
[10] Circunscrevemo-nos apenas ao período após o estabelecimento dos Portugueses em Macau. Não se podia falar em Finanças Públicas de Macau antes desse período porque, segundo fontes históricas, Macau não passava, à época, de uma pequena aldeia de pescadores e camponeses.
[11] As atribuições das Feitorias eram eminentemente comerciais tendo por objectivo principal a promoção de trocas. (Panorama da História Institucional e Jurídica de Macau, de António Manuel Hespanha – Fundação Macau – Agosto de 1995).
[12] O Leal Senado de Macau (1784-1884) – Margarida Saraiva e Tiago Quadros – Revista Macau de 15 de Dezembro de 2013.
[13] O Senado da Câmara de Macau era constituído por 3 Vereadores, 2 Juízes e o Procurador escolhidos anualmente por eleição popular.
[14] O Conselho Ultramarino foi criado em 1642, competindo-lhe, entre outras funções, a administração da Fazenda (Administração financeira) das Províncias Ultramarinas (Arquivo Nacional da Torre do Tombo -Lisboa).
[15] Por Decreto Régio de 20 de Setembro de 1844, Macau, Timor e Solor seriam integrados numa só província. Em cumprimento do disposto no Decreto de 16 de Janeiro de 1837 foi criada a Junta de Fazenda Pública de Macau, Timor e Solor que passou a deter a competência das finanças públicas de Macau.
Solor é uma ilha vulcânica das Pequenas Ilhas de Sunda, na Indonésia. Dá nome a um arquipélago, situado a leste da ilha das Flores, constituído igualmente pelas ilhas de Adonara e Lomblen (ou Lembata). Forças portuguesas estabeleceram-se na ilha em 1520, erguendo uma fortificação na aldeia costeira de Lamakera, no extremo leste da ilha, para apoio à navegação entre as Molucas e Malaca. A fortificação foi abandonada em meados do século XVII.
[16] Um Juiz de Direito, um Escrivão, um Tesoureiro e um Contador.
[17] A Junta da Fazenda passou a ter, posteriormente, uma contadoria (Repartição encarregue da contabilidade pública).
[18] Artigo 67.º – Na administração das províncias ultramarinas predominará o regime da descentralização, com leis especiais adequadas ao estado de civilização de cada uma delas.
[19] Base 12.ª da Lei n.º 278, de 15 de Agosto de 1914.
[20] O Orçamento era discutido e aprovado em Conselho de Governo (da respectiva Província Ultramarina) e remetido ao Governo da Metrópole para aprovação.
[21] A Lei n.º 278, de 15 de Agosto de 1914, criou o cargo de Auditor Fiscal, independente dos órgãos locais de governo, cujas principais funções eram servir de consultor ao Governo da Colónia em assuntos de administração financeira e de fiscalizar a legalidade dos actos de administração financeira e a regularidade da execução da contabilidade pública, enviando periodicamente ao Governo da Metrópole relatórios sobre a actividade desenvolvida. O Auditor Fiscal estava subordinado hierarquicamente ao Governador mas respondia funcionalmente perante a Auditoria Geral de Fazenda que funcionava em Lisboa junto do Ministério das Colónias.
[22] Preâmbulo do Decreto n.º 11745, de 16 de Junho de 1926.
[23] Aprovado pelo Decreto 18570, de 8 de Junho de 1930
[24] Registe-se, todavia, que nas Constituições de 1822 e de 1911 as possessões ultramarinas eram designadas por Províncias Ultramarinas enquanto que no Acto Colonial passaram a designar-se por Colónias.
[25] A relação de superintendência do Governo Central com o Governo de Macau conferia ao primeiro os poderes de definir os objectivos e orientar a actuação do segundo, deixando, todavia ao critério do Governo de Macau a decisão quanto aos meios para atingir os objectivos definidos (Prof. João Caupers).
[26] Dentro de determinados condicionalismos o Governo Provincial poderia contrair empréstimos sem autorização prévia do Governo Central.
[27] A actual Lei Orgânica da Direcção de Finanças de Macau (DSF), promulgada pelo Decreto-Lei n.º 30/99, de 5 de Julho, contempla o Departamento de Contabilidade Pública, a Repartição de Finanças e o Departamento de Gestão Patrimonial, responsáveis pelo exercício das actividades que constituem o chamado “core business” (Ver artigo 3.º).
[28] O quadro comum integrava o Quadro geral (Chefias superiores) e ao Quadros especiais (Serviço de Prevenção e Fiscalização Tributária e Gabinete de Estudos)
[29] Em Macau integravam este quadro apenas dois funcionários (inseridos no Quadro geral), o Chefe de Repartição Provincial e o respectivo Adjunto.
[30] Menos de 2 anos depois da entrada em vigor deste diploma ocorreu, em 25 de Abril de 1974, a chamada Revolução dos cravos que, com os subsequentes desenvolvimentos políticos, conduziu à independência das ex-colónias e à transferência de soberania do território de Macau para a República Popular da China.
[31] Artigo 49, n.º 1 do Decreto n.º 546/72 – O orçamento será anualmente organizado, votado e mandado executar pelos órgãos da província.
[32] Note-se que, nos termos do n.º 4 do artigo 15.º do Decreto n.º 546/72, o Governador de Macau deveria Manter o Governo (Central) ao corrente do estado dos assuntos que mais interessam à administração da província.
[33] O programa do Movimento das Forças Armadas assentava naquilo que ficou conhecido pelos 3 Dês. Democratizar, Descolonizar e Desenvolver.
[34] As receitas e as despesas eram classificadas em Correntes e de Capital. Os códigos de classificação económica da receita distribuíam-se por Capítulos, estes por Grupos e estes por Artigos. Os códigos de classificação económica da despesa distribuíam-se por Artigos, estes por Números e estes por Alíneas. A classificação funcional da despesa abarcava 9 diferentes códigos, numerados de 1 a 9; a título exemplificativo o código 1 agrupava as despesas referentes aos Serviços Gerais da Administração Pública, o 2 Segurança Pública, o 3 Educação, o 4 Saúde,etc. . Os códigos da classificação orgânica distribuíam-se por Capítulos, sendo reservado o Capítulo 40 para as despesas integradas no PIDDA.
[35] A classificação económica das receitas e das despesas distingue as correntes das de capital desenvolvidas por natureza (Encargos com o pessoal, aquisição de bens e serviços, etc), a funcional, separa-as por funções (económicas, sociais, segurança, etc.) e a orgânica reparte-as pelas Secretarias do Governo e serviços da administração pública.
[36] O n.º 4 do artigo 5.º da Constituição da República Portuguesa, aprovada por Decreto da Assembleia da República de 10 de Abril de 1976 estipulava: “4. O território de Macau, sob administração portuguesa, rege-se por estatuto adequado à sua situação especial.”
[37] Artigo 47.º do EOM – A Província tem activo e passivo próprios, competindo-lhe a disposição dos seus bens e receitas e a responsabilidade das suas despesas e dívidas e dos seus actos e contratos.
[38] A fiscalização prévia tem por fim verificar se os actos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas estão conforme às leis em vigor e se os respectivos encargos têm cabimento em verba orçamental própria.
[39] A fiscalização sucessiva, ou a posteriori, é exercida depois de terminada a gerência e elaboradas as contas anuais. É normalmente feita através de auditorias.
[40] Artigos 64.º e 65.º do EOM.
[41] Nem todos os actos e contratos estavam sujeitos a visto prévio.
[42] Artigo 61.º do EOM – Os empréstimos externos que exijam caução ou garantias especiais dependem de prévia autorização do Governo da República, dada em decreto-lei.
Artigo 66.º do EOM – Ao Tribunal de Contas da República compete decidir, por via de recurso, as divergências entre o Governo de Macau e o Tribunal Administrativo deste território, em matéria de exame ou visto.
[43] Apenas as matérias de autorização e contabilização das despesas, fiscalização e infracções foram revogadas pelo Regulamento Administrativo n.º 6/2006, de 24 de Abril, mantendo-se em vigor todas as demais.
[44] Com maior ou menor detalhe estes princípios orçamentais são observados na elaboração do orçamento da generalidade dos países.
[45] Este princípio admite excepções. É o caso do Imposto de Turismo que está consignado ao Fundo de Turismo.
[46] A classificação económica da receita e da despesa bem como as classificações orgânica e funcional da despesa representam a especificação a que se refere este princípio.
[47] Manteve-se a classificação da receita e da despesa estabelecida pelo Decreto n.º 729-C/75,de 22 de Dezembro (económica, orgânica e funcional) embora com alguns ajustes de pormenor. Na classificação económica da despesa foi acrescentado um novo par de dígitos para desenvolver os Artigos e que se designou por Número (Ver nota de rodapé 34).
[48] Institutos Públicos sob a forma de serviços personalizados e de fundos autónomos.
[49] O Plano oficial de Contabilidade prevê um sistema contabilístico digráfico ou de partidas dobradas (a cada operação comercial corresponde um registo a débito e outro a crédito de igual montante). O sistema de contabilidade unigráfico apenas prevê um registo por cada operação (recebimento ou pagamento).
[50] A título exemplificativo podemos referir os Serviços de Correios e Telecomunicações de Macau, a Autoridade Monetária e Cambial de Macau, o Fundo de Pensões de Macau e a Caixa Económica Postal.
[51] Circunstância que ainda hoje se mantém muito embora com um diferente enquadramento dado pelo Regulamento Administrativo n.º 6/2006, de 24 de Abril.
[52] Este documento era designado como Orçamento Geral do Território (OGT).
[53] Alínea g) do número 1 do artigo 30.º do EOM – Compete à Assembleia Legislativa: g) Autorizar a Administração, até 15 de Dezembro de cada ano, a cobrar as receitas e a efectuar as despesas públicas propostas pelo Governador para o ano seguinte, definindo no diploma de autorização os princípios e critérios a que devem subordinar-se a elaboração e a execução do Orçamento
[54] Era a designada Lei de Meios.
[55] Esta operação designa-se “Cabimento prévio”.
[56] Esta competência era, normalmente, delegada no Director dos Serviços de Finanças que, por sua vez, a poderia subdelegar.
[57] Agora denominados Serviços Integrados (Artigo 43.º do Regulamento Administrativo n.º 6/2006, de 24 de Abril).
[58] Receita própria corresponde aos recebimentos que estatutariamente o organismo autónomo pode arrecadar e que se destina a financiar as suas actividades.
[59] Não há necessidade de encontrar qualquer mecanismo de flexibilização no que toca à receita, a não ser que a mesma fique aquém das previsões de tal modo que se revele insuficiente para acomodar a despesa total prevista no orçamento. A verificar-se esta situação há sempre a possibilidade de suprimir ou reduzir dotações constantes no orçamento da despesa (quer diminuindo os créditos orçamentais anteriormente autorizados quer através das denominadas cativações tão profusamente utilizadas em Portugal).
[60] Nos Orçamentos para os anos de 2012 e 2013 estavam previstos 700 milhões de patacas para a Dotação Provisional.
[61] Conforme já atrás se referiu havia organismos autónomos que foram autorizados a adoptar o Plano Oficial de Contabilidade para as Empresas que é um sistema de contabilidade digráfico.
[62] Por isso se chamava Conta de Gerência e de Exercício.
[63] Em 1975 estava em execução o IV Plano de Fomento (1974-79). As verbas afectas ao seu desenvolvimento eram registadas como receitas e despesas extraordinárias.
[64] A Fiscalização sucessiva era exercida através de inquéritos e auditorias específicas ou temáticas.
[65] O Tribunal de Contas apurava e decidia sobre as responsabilidades sancionatórias ou reintegratórias.
[64] A Lei Básica prevê um alto grau de autonomia que se expressa pelo exercício de forma independente dos poderes executivo, legislativo e judicial, incluindo o de julgamento em última instância.
[67] A transferência de poderes sobre Hong Kong da Inglaterra para a República Popular da China ocorreu no dia 1 de Julho de 1997. Embora no discurso Deng Xiaoping não fizesse referência expressa a Macau tal estava implícito dada a similitude das situações de Macau e Hong Kong.
[68] O artigo 106.º da Lei Básica vem confirmar a independência do sistema fiscal de Macau atribuindo aos órgãos próprios da RAEM a competência para legislar em matéria tributária.
[69] Artigo 105.º da Lei Básica.
[70] Artigo 60.º da Lei Básica – A Região Administrativa Especial de Macau dispõe de um Comissariado da Auditoria que funciona como órgão independente. O Comissário da Auditoria responde perante o Chefe do Executivo.
[71] Em regra estes serviços possuem contabilidade de caixa. Todavia alguns organismos autónomos que, pela especificidade das suas funções, exerçam actividades especiais, são autorizados a adoptar o regime de acréscimo na elaboração do seu orçamento e contas. Estes últimos designam-se por Serviços Especiais.
[72] Anteriormente estes serviços eram designados por Serviços Simples.
[73] N.º 1 do artigo 64.º do Regulamento Administrativo n.º 6/2006 – Os organismos autónomos adoptam, obrigatoriamente, a classificação orçamental de receitas e despesas dos serviços e organismos sem autonomia financeira.
[74] Anteriormente essa era uma competência dos Tribunais Administrativo e, posteriormente, de Contas.
[75] Ver n.º 1 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 30/99, de 5 de Julho e artigo 78.º do Regulamento Administrativo n.º 6/2006, de 24 de Abril, com a redacção introduzida pelo Regulamento Administrativo n.º 28/2009, de 10 de Agosto.
[76] A Conta Geral da RAEM tem vindo a ser elaborada desde 2007, na sequência da entrada em vigor do Regulamento Administrativo n.º 6/2006, de 24 de Abril.
[77] Os Serviços que integram o Orçamento Central também são designados por Serviços Centrais.
[78] Estas contas orçamentais dividem-se em Contas Orçamentais de Rendimentos e Contas Orçamentais de Gastos e têm uma codificação própria distinta da usada na contabilidade digráfica para as empresas.
[79] Exclui, portanto, os Organismos Especiais.
[80] Segundo a AMCM a Reserva Financeira da RAEM foi constituída em 2012 com o valor de 98,8 mil milhões de Patacas, passando para 100,2 e 168,9 mil milhões de Patacas, no final de 2012 e 2013, respectivamente.
[81] A Reserva Extraordinária pode ser aplicada em caso de ocorrer défice orçamental anual.
[82] Artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 30/99/M, de 5 de Julho.
[83] Artigo 2.º da Lei 11/1999, de 20 de Dezembro.
[84] Em muitas jurisdições é comum encontrar uma estrutura de controlo financeiro dependente do Parlamento Nacional.
[85] A reclamação é feita para o autor do acto administrativo com o objectivo de obter a revogação ou modificação do referido acto.
[86] N.º 6 do artigo 6.º da Lei n.º 11/1999, de 20 de Dezembro.
[87] O valor das Contas de Ordem constante nas contas de Gerência nos anos anteriores a 2007 reflectia a receita e a despesa dos organismos com autonomia financeira na Conta Geral do Território. Na elaboração da Conta Geral da RAEM a partir de 2007 desapareceu a designação “Contas de Ordem” uma vez que as contas daqueles organismos são integradas na Conta Geral da RAEM.
[88] Artigo 2.º da Lei 8/2011.
[89] Os saldos orçamentais dos anos económicos anteriores, no valor de 154,4 mil milhões de patacas, foram transferidos para a Reserva Cambial (54,2 mil milhões de patacas) e Reserva Financeira (100,2 mil milhões de patacas), nos termos estabelecidos no artigo 14.º da Lei n.º 8/2011.
[90] Nesta rubrica são contabilizadas as transferências sociais como as pensões de velhice e invalidez, os diversos subsídios atribuídos nomeadamente o designado “Plano de comparticipação pecuniária no desenvolvimento económico”.
[91] Em abono da verdade o acréscimo nos custos com o pessoal também reflete os aumentos verificados com a promoção dos funcionários pelo que aquele acréscimo não pode ser imputado apenas a novos recrutamentos.
[92] A partir da década de 90 do século passado esta natureza de receita tem crescido significativa e sustentadamente ao longo dos anos, representando 31,6% da receita total em 1990, 39,8% em 1997 (ver pág. 129 do livro “Os Impostos – Uma abordagem económica – O sistema fiscal de Macau do autor deste artigo) e 76,9% em 2015 No ano de 2011 chegou a assumir o valor de 83,5%.
[93] Em abono da verdade também se deve sublinhar que os Orçamentos anualmente aprovados vêm consagrando um generoso esquema de isenções fiscais que reduzem o peso específico das outras naturezas de impostos quer na receita fiscal quer na receita global.

References: artigo 54
 artigo 54
 artigo 22
 artigo 104
 artigo 60
 Artigo 67
 artigo 3
 Artigo 49
 artigo 15
 artigo 5
 Artigo 47
 Artigo 61

Artigo 66
 artigo 30
 artigo 106
 Artigo 105
 Artigo 60
 artigo 64
 artigo 23
 artigo 78
 Artigo 23
 Artigo 2
 artigo 6
 Artigo 2
 artigo 14