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Timestamp: 2016-10-22 21:37:05+00:00

Document:
1A.191/2006 (03.04.2007)
1A.191/2006 /col
Arr�t du 3 avril 2007
recourant, repr�sent� par Me J�rn-Albert Bostelmann, avocat,
TDC Suisse S.A.,
intim�e, repr�sent�e par Me Christophe Piguet, avocat,
Municipalit� de Sion, H�tel de Ville, 1950 Sion,
installation d'�quipements de t�l�phonie mobile,
recours de droit administratif contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton du Valais du 13 juillet 2006.
Le 19 avril 2004, la soci�t� TDC Suisse SA/Sunrise (ci-apr�s: TDC) a d�pos� une demande d'autorisation de construire visant � installer des �quipements de t�l�phonie mobile sur le toit de l'immeuble d'habitation sis sur la parcelle n� 13844 du registre foncier de Sion, en zone � b�tir ("zone d'habitats collectifs A" au sens de l'art. 95 du r�glement communal des constructions). Le projet consiste en l'�dification d'un m�t supportant trois antennes GSM 1800 de 1070 watts et trois antennes UMTS de 770 watts. Il comprend �galement l'installation d'une armoire technique.
Mis � l'enqu�te publique par avis paru au Bulletin officiel du canton du Valais du 23 avril 2004, ce projet a notamment suscit� l'opposition de A.________, dont le domicile se trouve � une cinquantaine de m�tres de l'immeuble susmentionn�. Cet opposant faisait part de ses craintes quant aux cons�quences de ce type d'installations sur la sant�. Il invoquait aussi une violation du principe de pr�vention au sens de l'art. 1 al. 2 de la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et demandait la mise en oeuvre d'une expertise.
Par d�cision du 22 juillet 2004, le Conseil municipal de la Ville de Sion a rejet� les oppositions et a d�livr� l'autorisation de construire requise, en se r�f�rant notamment au pr�avis positif du Service cantonal de la protection de l'environnement, qui a consid�r� que le projet �tait conforme � l'ordonnance f�d�rale sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 d�cembre 1999 (ORNI; RS 814.710).
A.________ a recouru contre cette d�cision devant le Conseil d'Etat du canton du Valais, qui a admis le recours par d�cision du 22 mars 2006. Le Conseil d'Etat a notamment consid�r� que des mesures de contr�le conformes � l'ORNI �taient irr�alisables en ce qui concerne les signaux UMTS, car il n'existait pas d'instrument fiable et �prouv� permettant de le faire. De plus, le syst�me d'assurance qualit� - qui devait �tre introduit � la fin de l'ann�e 2006 - n'�tait qu'� l'�tat de projet et il n'�tait pas �tabli qu'un tel syst�me puisse remplacer le calcul math�matique du respect des valeurs limites de l'installation.
TDC a recouru contre cette d�cision aupr�s de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s: le Tribunal cantonal). Par arr�t du 13 juillet 2006, le Tribunal cantonal a admis le recours et annul� la d�cision attaqu�e, consid�rant en substance que le Conseil d'Etat ne pouvait pas refuser l'autorisation requise en raison de doutes sur les limites admissibles en mati�re d'antennes UMTS. Il n'y avait en effet aucune raison de douter de la fiabilit� des mesures du rayonnement de ce type d'installations et il n'appartenait pas aux autorit�s cantonales d'�valuer elles-m�mes les donn�es et r�sultats scientifiques, en s'�cartant de la pratique des Offices f�d�raux comp�tents. De plus, la mise en oeuvre du syst�me de l'assurance de qualit� (syst�me AQ) permettait un contr�le continu des �missions des installations litigieuses. Le Tribunal cantonal a d�s lors r�tabli l'autorisation de construire d�livr�e en premi�re instance et l'a assortie de la condition que TDC se soumette pour ce projet � la r�glementation de contr�le du syst�me AQ, de mani�re � sauvegarder les droits du voisinage au respect des valeurs limites de l'ORNI.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler cet arr�t. Il reproche au Tribunal cantonal d'avoir arbitrairement refus� d'administrer un moyen de preuve qu'il avait requis et d'avoir viol� le principe de pr�vention au sens de la LPE et de l'ORNI. Le Tribunal cantonal du canton du Valais et la Ville de Sion ont renonc� � se d�terminer. L'Office f�d�ral de l'environnement (ci-apr�s: l'OFEV) a pr�sent� des observations. TDC en a fait de m�me; elle conclut au rejet du recours. A.________ a formul� des observations compl�mentaires.
La d�cision attaqu�e ayant �t� rendue avant le 1er janvier 2007, la loi f�d�rale d'organisation judiciaire (OJ) demeure applicable � la pr�sente proc�dure de recours (art. 132 al. 1 LTF). L'ancien art. 34 de la loi sur l'am�nagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 2006, demeure lui aussi applicable dans la pr�sente proc�dure (cf. art. 53 al. 1 de la loi sur le Tribunal administratif f�d�ral [LTAF; RS 173.32], en relation avec le ch. 64 de l'annexe de cette loi).
2.1 L'arr�t attaqu�, rendu en derni�re instance cantonale, concerne une autorisation de construire en zone � b�tir. Contre une telle d�cision, seule la voie du recours de droit public est en principe ouverte en vertu de l'art. 34 al. 3 LAT dans son ancienne teneur. La jurisprudence admet cependant qu'une d�cision relative � une telle autorisation de construire fasse l'objet d'un recours de droit administratif lorsque le litige porte notamment sur l'application du droit f�d�ral de la protection de l'environnement; cette voie de recours permet alors de soulever �galement des griefs concernant l'application du droit constitutionnel f�d�ral ou des normes cantonales autonomes, pour autant qu'il existe un rapport suffisamment �troit avec l'application du droit f�d�ral (ATF 132 II 209 consid. 2 p. 211; 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 234; 121 II 72 consid. 1b p. 75 et les arr�ts cit�s).
En l'occurrence, l'arr�t du Tribunal cantonal est fond� sur la l�gislation f�d�rale sur la protection de l'environnement et, plus particuli�rement, sur les normes f�d�rales en mati�re de protection contre le rayonnement non ionisant. Le recourant s'en prend � l'�valuation des immissions provenant des antennes projet�es et conteste la pertinence des valeurs limites fix�es par l'ORNI au regard du principe de la pr�vention consacr� � l'art. 11 al. 2 LPE. C'est bien par la voie du recours de droit administratif que ces griefs doivent �tre invoqu�s (cf. ATF 126 II 399 consid. 4a p. 404).
2.2 Selon l'arr�t attaqu�, le recourant habite � l'int�rieur du rayon fix� par la jurisprudence pour lui reconna�tre la qualit� pour agir en vertu de l'art. 103 let. a OJ (ATF 128 II 168 consid. 2.3 p. 171; arr�t 1A.78/2003 du 20 juin 2003 consid. 2.2 in DEP 2003 p. 697). Il est donc touch� plus que quiconque dans ses int�r�ts dignes de protection au sens de cette disposition et est habilit� � recourir.
2.3 Le Tribunal cantonal a admis le recours form� par l'intim�e et a r�tabli la d�cision de la Commune de Sion octroyant l'autorisation de construire, l'assortissant toutefois d'une condition suppl�mentaire. L'arr�t attaqu� constitue donc une d�cision finale. D�pos� dans les trente jours suivant la notification de l'arr�t, le recours a �t� form� en temps utile (art. 106 al. 1 OJ). Les autres conditions de recevabilit� du recours de droit administratif �tant par ailleurs r�unies, il y a lieu d'entrer en mati�re sur le fond.
2.4 A titre de moyen de preuve, le recourant demande la mise en oeuvre d'une "expertise confi�e � un organisme neutre". L'arr�t attaqu� �manant d'une autorit� judiciaire, le Tribunal f�d�ral est li� par les faits constat�s - sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris des r�gles essentielles de la proc�dure - (art. 105 al. 2 OJ), ce qui exclut pratiquement l'all�gation de faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve (ATF 125 II 217 consid. 3a p. 221 et les r�f�rences). Le recourant n'explique du reste pas en quoi ce moyen de preuve serait utile ni quel serait son objet, de sorte qu'il n'y a pas lieu de donner suite � cette requ�te. Au demeurant, � supposer qu'elle se rapporte � la n�cessit� all�gu�e de prendre en compte les rayonnements cumul�s des diff�rents op�rateurs de t�l�phonie mobile, il y aurait lieu de la rejeter pour les motifs expos�s ci-apr�s (cf. infra consid. 4.3).
Dans ses dispositions g�n�rales, la LPE pr�voit un concept d'action � deux niveaux pour la limitation des �missions (art. 11 al. 2 et 3 LPE; cf. notamment, � propos de ce concept, ATF 128 II 378 consid. 6.2 p. 384). Les art. 4 et 5 ORNI reprennent ce concept, en prescrivant d'une part une limitation pr�ventive des �missions (titre de l'art. 4 ORNI; cf. art. 11 al. 2 LPE) et d'autre part une limitation compl�mentaire et plus s�v�re des �missions (titre de l'art. 5 ORNI; cf. art. 11 al. 3 LPE).
3.1 Dans le domaine du rayonnement non ionisant, la limitation dite pr�ventive - qui doit �tre ordonn�e en premier lieu, ind�pendamment des nuisances existantes - fait l'objet d'une r�glementation d�taill�e � l'annexe 1 de l'ORNI (par renvoi de l'art. 4 al. 1 ORNI), laquelle fixe notamment, pour les "stations �mettrices pour t�l�phonie mobile et raccordements t�l�phoniques sans fils" (ch. 6 annexe 1 ORNI), des "valeurs limites de l'installation" (ch. 64 annexe 1 ORNI). Dans le cas d'esp�ce, la valeur limite de l'installation � respecter dans les lieux � utilisation sensible du voisinage (principalement les locaux dans lesquels des personnes s�journent r�guli�rement - art. 3 al. 3 ORNI), compte tenu des gammes de fr�quence utilis�es, est de 6.0 V/m (ch. 64 let. b annexe 1 ORNI). La jurisprudence a d'embl�e retenu que les principes de la limitation pr�ventive des �missions (art. 11 al. 2 LPE, art. 4 ORNI) �taient consid�r�s comme observ�s en cas de respect de la valeur limite de l'installation dans les lieux � utilisation sensible, o� cette valeur s'applique (ATF 126 II 399 consid. 3c p. 403; arr�t 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2 in DEP 2004 p. 228).
3.2 Par ailleurs, une limitation compl�mentaire ou plus s�v�re des �missions doit, en vertu de l'art. 11 al. 3 LPE, �tre ordonn�e s'il appert ou s'il y a lieu de pr�sumer que les atteintes, eu �gard � la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes. L'art. 5 al. 1 ORNI exprime cette r�gle en ces termes: "S'il est �tabli ou � pr�voir qu'une installation entra�nera, � elle seule ou associ�e � d'autres installations, des immissions d�passant une ou plusieurs valeurs limites d'immissions de l'annexe 2, l'autorit� impose une limitation d'�missions compl�mentaire ou plus s�v�re". Ces valeurs limites d'immissions sont tr�s sensiblement sup�rieures aux valeurs limites de l'installation (58 V/m pour le GSM 1800 et 61 V/m pour l'UMTS - cf. Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage, Stations de base pour t�l�phonie mobile et raccordement sans fil (WLL) - Recommandation d'ex�cution de l'ORNI, Berne 2002, p. 22).
Invoquant le principe de pr�vention, le recourant craint que le rayonnement des installations projet�es, cumul� avec celui d'autres installations existantes, ne d�passe les valeurs limites de l'ORNI. Il reproche � cet �gard au Tribunal cantonal d'avoir omis d'ordonner une expertise visant � contr�ler le rayonnement des installations de t�l�phonie mobile qui existent d�j� dans la r�gion concern�e.
4.1 En l'occurrence, la valeur limite de l'installation (6.0 V/m; cf. supra consid. 3.1) est respect�e, le rayonnement dans les lieux � utilisation sensible les plus charg�s �tant de 5.4 V/m, 2.38 V/m, 1.7 V/m et 0.76 V/m. De plus, compte tenu de la valeur la plus �lev�e - que le Service cantonal de la protection de l'environnement a relev� sur une parcelle voisine n� 9282 - l'autorisation de construire a �t� assortie d'une obligation d'effectuer des mesures de contr�le au sens de l'art. 12 ORNI dans les six mois suivant la mise en service de l'installation. Concernant la valeur limite d'immissions (cf. supra consid. 3.2), la fiche de donn�es indique que sur "l'�dicule ascenseur" (lieu de s�jour momentan� le plus charg�), le niveau du rayonnement atteint 25.65 V/m, soit 43 % de la valeur limite d�terminante.
4.2 La valeur limite de l'installation est une limitation des �missions qui ne concerne que le rayonnement �mis par une installation donn�e (art. 3 al. 6 ORNI). Selon le ch. 62 al. 1 de l'annexe 1 � l'ORNI, on entend par installation toutes les antennes �mettrices de radiocommunication au sens du ch. 61, fix�es sur un m�t ou se trouvant � proximit� les unes des autres, notamment sur le toit d'un m�me b�timent. L'ordonnance ne pr�cise pas la notion de "proximit� les unes des autres". Le Tribunal f�d�ral a jug� qu'il appartenait au Conseil f�d�ral de d�terminer la distance minimale � partir de laquelle deux antennes devaient �tre consid�r�es comme une seule installation du point de vue de la limitation des �missions, tout en admettant que deux antennes �loign�es de 40 m l'une de l'autre se trouvaient dans un rapport �troit de proximit�, qu'elles soient ou non exploit�es par le m�me op�rateur (ATF 128 II 340 consid. 4.2 p. 351; arr�t 1A.10/2001 du 8 avril 2002 consid. 3 in ZBl 103/2002 p. 429, confirm� dans un arr�t 1P.562/2001 du 13 juin 2002 consid. 5 in RDAT 2002 II n� 56 p. 203). La recommandation d'ex�cution de l'ORNI susmentionn�e a pr�cis� cette notion � l'aide du crit�re du p�rim�tre de l'installation, dont l'amplitude d�pend de la puissance �mettrice des antennes et des services de radiocommunication des antennes du m�t ou du toit consid�r�; ce p�rim�tre n'exc�de pas 70 m pour les puissances �mettrices requises et autoris�es � ce jour (Recommandation ch. 2.1.2 p. 13). Dans un arr�t du 1er septembre 2004, le Tribunal f�d�ral ne s'est pas prononc� sur la validit� de cette recommandation au regard de sa jurisprudence, qui d�finit la notion de proximit� en fonction de la grandeur d'un toit moyen, car l'antenne la plus proche de l'installation projet�e, situ�e � 500 m, �tait suffisamment �loign�e pour ne pas devoir en tenir compte dans l'�valuation des immissions, selon l'un ou l'autre des crit�res choisis (arr�t 1A.72/2004 consid. 2.3.2). Il en a fait de m�me dans un arr�t du 3 mai 2005, l'antenne la plus proche de l'installation litigieuse �tant situ�e � 280 m (arr�t 1A.162/2004 consid. 2).
En l'occurrence, il ressort de la fiche de donn�es sp�cifique au site qu'il n'y a pas d'autres antennes dans le p�rim�tre de l'installation, dont le rayon a �t� arr�t� � 50 m�tres. Le recourant ne pr�tend d'ailleurs pas que d'autres antennes seraient sises � proximit� du lieu d'implantation du projet litigieux et rien de tel ne ressort du dossier. Dans ces circonstances, il y a lieu de consid�rer que l'installation se compose exclusivement des six antennes projet�es, et seules ces derni�res sont � prendre en compte pour s'assurer du respect de la valeur limite de l'installation.
4.3 Il pourrait en aller diff�remment en ce qui concerne les valeurs limites d'immissions, dans la mesure o� une limitation compl�mentaire ou plus s�v�re s'impose lorsqu'il est �tabli ou � pr�voir que l'installation en cause entra�nera un d�passement "� elle seule ou associ�e � d'autres installations" (art. 5 ORNI). Toutefois, selon l'OFEV, si le rayonnement cumul� de toutes les sources de rayonnement est certes d�terminant, l'exp�rience montre que c'est pratiquement toujours une seule installation qui est responsable du fait que l'intensit� s'approche de la valeur limite d'immissions, la contribution de stations �mettrices plus �loign�es �tant g�n�ralement situ�e en dessous de 1 V/m. De m�me, aux termes de la recommandation d'ex�cution de l'ORNI pr�cit�e, la pratique montre que la charge de fond n'est � prendre en compte que si les antennes �trang�res � l'installation se trouvent sur le m�me site que l'installation de t�l�phonie mobile (Recommandation ch. 2.2.1 p. 21).
Dans le cas particulier, le niveau du rayonnement n'atteint que 43 % de la valeur limite d'immissions d�terminante dans le lieu de s�jour momentan� le plus charg�. Le recourant n'all�gue pas que d'autres antennes seraient situ�es sur le m�me site que l'installation litigieuse et rien de tel ne ressort du dossier. Il ne mentionne pas non plus l'existence d'autres antennes dans les environs de l'installation projet�e, qui pourraient avoir une incidence significative sur le respect de la valeur limite d'immissions. Dans ces conditions, il n'est nullement �tabli ou � pr�voir que l'installation litigieuse entra�nera un d�passement de la valeur limite d'immissions; les faits constat�s � cet �gard par l'autorit� intim�e n'apparaissent en tout cas pas manifestement inexacts ou incomplets (art. 105 al. 2 OJ; cf. supra consid. 2.4). La n�cessit� d'administrer une expertise � cet �gard n'est donc nullement d�montr�e, un tel moyen de preuve n'ayant au demeurant pas �t� requis devant le Tribunal cantonal.
L'autorit� intim�e a r�tabli l'autorisation de construire d�livr�e en premi�re instance, en l'assortissant de la condition que l'intim�e se soumette � la r�glementation de contr�le AQ. Le syst�me de l'assurance de qualit� (syst�me AQ), mis en oeuvre par une circulaire de l'OFEV du 16 janvier 2006, vise � garantir le respect durable des valeurs limites de l'ORNI. Le recourant semble craindre qu'un tel syst�me de contr�le ne soit pas suffisant pour garantir le respect des valeurs limites. Le Tribunal f�d�ral consid�re toutefois que ce syst�me est conforme aux exigences pos�es par la jurisprudence en mati�re de contr�le effectif des immissions et qu'il constitue en principe une garantie suffisante du respect des valeurs limites de l'ORNI (arr�ts 1A.140/2006 du 1er f�vrier 2007 consid. 2.3; 1A.129/2006 du 10 janvier 2007 consid. 3.3; 1A.57/2006 du 6 septembre 2006 consid. 5.2).
Enfin, le recourant conteste la fiabilit� des mesures de contr�le du rayonnement UMTS. Le Tribunal f�d�ral s'est prononc� r�cemment sur le contr�le de ce type de rayonnement et a consid�r� qu'il existait aujourd'hui des syst�mes de mesures fiables (arr�ts pr�cit�s 1A.129/ 2006 consid. 4; 1A.57/2006 consid. 6). Ce point de vue a �t� confirm� derni�rement par le rapport du 15 janvier 2007 de l'Office f�d�ral de m�trologie (METAS), publiant les r�sultats d'une �tude men�e courant 2006 (METAS-Bericht Nr. 2006-218-598). Il en ressort que les signaux �mis par des antennes UMTS peuvent �tre mesur�s de mani�re fiable. Les r�sultats confirment que la mesure � s�lection de code propos�e en 2003 dans la recommandation m�trologique du METAS et de l'OFEV pour �valuer le rayonnement UMTS des stations de base �tait appropri�e. Dans ces conditions, les doutes du recourant quant � la fiabilit� de ces mesures s'av�rent infond�s.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit �tre rejet�. Le recourant, qui succombe, doit supporter un �molument judiciaire (art. 156 al. 1 OJ). L'intim�e, qui s'est d�termin�e, a droit � des d�pens (art. 159 al. 1 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux mandataires des parties, � la Municipalit� de Sion, � la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'� l'Office f�d�ral de l'environnement.

References: art. 34
 art. 53
 ATF 
 ATF 
 art. 4
 art. 11
 art. 11
 art. 3
 art. 4