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Timestamp: 2020-01-21 10:58:12+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: UE. Derecho de residencia de un nacional de un tercer Estado ascendiente directo de ciudadanos de la Unión menores de edad. El TJUE acepta que los recursos del progenitor provengan de un empleo ejercido sin permiso de residencia y de trabajo. Notas a la sentencia de 2 de octubre de 2019 (asunto C-93/18).
UE. Derecho de residencia de un nacional de un tercer Estado ascendiente directo de ciudadanos de la Unión menores de edad. El TJUE acepta que los recursos del progenitor provengan de un empleo ejercido sin permiso de residencia y de trabajo. Notas a la sentencia de 2 de octubre de 2019 (asunto C-93/18).
1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala primera delTribunal de Justicia de la Unión Europea el 2 de octubre (asunto C-93/18), con ocasión de la cuestión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, por el Tribunal de Apelación de Irlanda del Norte, Reino Unido mediante resolución de 15 de diciembre de 2017.
El interés de la resolución judicial radica a mi entender en cómo interpreta el TJUE el concepto de “recursos suficientes” al que se refiere el art. 7.1 b) de la Directiva2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.
El fallo de la sentencia acogerá las tesis expuestas por el abogado general, Maciel Szpunar, en lasconclusiones presentadas el 19 de junio, en las que se pronunció postulando que el citado precepto debía interpretarse “en el sentido de que un menor de corta edad ciudadano de la Unión dispone de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia cuando, en circunstancias como las del litigio principal, estos recursos proceden de ingresos obtenidos a raíz de la actividad ejercida de manera ilegal, sin permiso de residencia ni de trabajo, en dicho Estado miembro por su padre, nacional de un tercer país”.
El resumen oficial de la sentencia es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión — Directiva 2004/38/CE — Derecho de residencia de un nacional de un tercer Estado ascendiente directo de ciudadanos de la Unión menores de edad — Artículo 7, apartado 1, letra b) — Requisito relativo a la suficiencia de recursos — Recursos constituidos por ingresos procedentes de un empleo ejercido sin permiso de residencia y de trabajo”
2. No es la primera vez, desde luego, que el TJUE aborda qué debe entenderse por “recursos suficientes”, uno de los requisitos requeridos por el art. 7.1 b) de la Directiva 2004/38 para que un ciudadano de la Unión adquiera el derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses, debiendo destacarse ahora, dado que será objeto de atención en la sentencia, que tiene tal derecho “un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c)”. Una sentencia anterior de 19 de octubre de 2004 (asunto C-200/02), el TJUE ya se pronunció sobre cómo podía acreditarse la existencia de recursos suficientes y de dónde podían provenir, si bien, tal como subraya acertadamente el abogado general en sus conclusiones, es la primera ocasión en la que se aborda la “cuestión específica” de la disponibilidad de ingresos, para su consideración como “recursos suficientes”, obtenidos por un ciudadano de un tercer Estado que reside forma irregular en el de acogida, junto con su esposa y sus hijos, y que trabaja también de forma irregular al no disponer de permiso de trabajo, en el bien entendido, como comprobarán los lectores y lectoras cuando procedan al estudio de la sentencia, que tales irregularidades ciertamente existen pero no son obstáculo, y por tanto el Estado de acogida no se vio perjudicado a efectos económicos, para que el trabajador y la empresa cumplieran con sus obligaciones tributarias y de Seguridad Social.
2. En apretada síntesis, el litigio encuentra su origen en sede judicial con la presentación de un recurso por parte de una ciudadana albanesa, residente en Irlanda del Norte desde 2012, casada con un ciudadano de la misma nacionalidad y que dispuso de tarjeta de residencia en el Reino Unido desde mayo de 2009 a mayo de 2014, siendo progenitores de tres hijos y dos ellos habiendo obtenido un certificado de nacionalidad irlandesa. Consta en los antecedentes de hecho del litigio que el padre trabajó de forma regular durante el período que dispuso de tarjeta de residencia, y que con posterioridad lo siguió haciendo pero de forma irregular, siendo sus ingresos los únicos recursos de los que dispone la familia, y reseñándose que ninguno de los miembros de esta se había trasladado a otro Estado miembro ni residido en él.
Fue con ocasión del nacimiento del primer hijo cuando la madre solicitó al Ministerio del Interior británico el reconocimiento de su derecho de residencia, argumentándolo por su condición de persona a cargo de un menor ciudadano de la Unión y por el hecho de que la denegación de dicho permiso impediría al menor “disfrutar de sus derechos” como tal ciudadano comunitario. La solicitud fue denegada, amparándose las autoridades británicas en que la solicitante no tenía la condición de “miembro de la familia” en los términos a los que se refiere la Directiva 2004/38, y también porque su hijo no cumplía el requisito de autonomía económica, es decir la disposición de recursos suficientes. Por el contrario, no fue cuestionado el requisito regulado en la citada normativa de disposición de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos.
Los sucesivos recursos presentados ante el Tribunal de Primera Instancia C-A y el Tribunal Superior fueron desestimados, llegando el asunto al Tribunal de Apelación de Irlanda del Norte, Reino Unido. En su análisis del caso, este tribunal recordó la jurisprudencia del TJUE respecto a que la disposición de recursos suficientes se da cuando estos están a disposición del ciudadano de la Unión, no exigiéndose requisito alguno respecto a la procedencia de dichos recursos, si bien, y al igual que manifestó el abogado general en sus conclusiones, manifestó que el TJUE no se había pronunciado aún específicamente sobre la cuestión de “si procede tener en cuenta los ingresos derivados de un empleo que es ilegal con arreglo al Derecho nacional”. En consecuencia, elevó la cuestión prejudicial al TJUE en los siguientes términos:
“1) ¿Pueden los ingresos procedentes de un empleo que es ilegal con arreglo a la legislación nacional demostrar, total o parcialmente, la disposición de recursos suficientes con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra b), de la [Directiva 2004/38]?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿puede considerarse cumplido el requisito del artículo 7, apartado 1, letra b), [de dicha Directiva] si el empleo se califica de precario únicamente por razón de su carácter ilegal?”.
3. Para responder a las preguntas formuladas, el TJUE pasa primeramente revista a la normativa europea aplicable. Son referenciados el considerando 10 de la Directiva 2004/38 y los art. 2 (definiciones), 3 (beneficiarios), 7 (derecho de residencia por más de tres meses), 14 (mantenimiento del derecho de residencia), y 27, apartados 1 y 2 (limitaciones al derecho de entrada y residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública).
Al entrar en la resolución del conflicto el TJUE debe dar respuesta en primer lugar a la alegación del gobierno británico de estar en presencia de un litigio hipotético, dado que se había retirado la nacionalidad irlandesa a los dos hijos mayores de la solicitante del permiso de residencia. Consta que la afectada había interpuesto recurso contra tal decisión, y que esta aún no había adquirido firmeza, por lo que se procedió a desestimar la citada alegación del gobierno británico y se declaró admisible la cuestión prejudicial.
4. La respuesta conjunta a las dos preguntas formuladas parte de la constatación previa de que aquellos ciudadanos de la Unión, caso de los dos hijos, que han nacido en un Estado de la UE y que nunca han ejercido su derecho a la libre circulación, “tienen derecho a invocar el art. 21 TFUE, apartado 1 (“Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación”).
En este punto el TJUE se apoya en su sentencia de 13 de septiembre de 2016 (asunto C-165/14), que fue objeto de atención en una entrada anterior del blog, y de la que conviene transcribir dos de sus apartados. En primer lugar, el apartado 51 (“ Sin embargo, la negativa a permitir que el progenitor, nacional de un tercer Estado, que se ocupa del cuidado efectivo de un ciudadano de la Unión menor de edad resida con éste en el Estado miembro de acogida privaría de todo efecto útil al derecho de residencia del menor, dado que el disfrute de un derecho de residencia por un menor implica necesariamente que éste tenga derecho a ser acompañado por la persona que se encarga de su cuidado efectivo y, por tanto, que esta persona pueda residir con él en el Estado miembro de acogida durante su estancia en éste (véanse las sentencias de 19 de octubre de 2004, Zhu y Chen, C 200/02, EU:C:2004:639, apartado 45, y de 10 de octubre de 2013, Alokpa y Moudoulou, C 86/12, EU:C:2013:645, apartado 28)”; en segundo término, el apartado 62 (“ Así pues, para apreciar si una medida de expulsión es proporcionada al objetivo legítimo perseguido, en este caso la protección del orden público o de la seguridad pública, deben tenerse en cuenta los criterios del artículo 28, apartado 1, de la Directiva 2004/38, a saber, la duración de la residencia del interesado en el territorio del Estado miembro de acogida, su edad, estado de salud, situación familiar y económica, su integración social y cultural en el Estado miembro de acogida y la importancia de los vínculos con su país de origen. En el marco del principio de proporcionalidad, es importante tomar en consideración igualmente el grado de gravedad de la infracción”).
Siguiendo con apoyo en la citada sentencia de 13 de septiembre de 2016, el TJUE recuerda que no hay ninguna exigencia en el Derecho de la Unión sobre la procedencia de los recursos suficientes de que debe disponer un ciudadano para poder residir en el Estado de acogida, señalando entonces que, por ejemplo, podrían provenir “de un ciudadano de un tercer Estado, progenitor de los ciudadanos de la Unión, menores de edad de que se trate”. Tal sería, en efecto, el supuesto en el que el progenitor trabaja de forma regular en el Estado de acogida.
Pero, una vez llegados aquí, es cuando el TJUE se pregunta, y dará respuesta, a las cuestiones planteadas, respuesta que sin duda merecerá, así lo creo, especial atención tanto por los distintos Estados como por las personas trabajadoras nacionales de terceros Estados y que residan de forma irregular. La conclusión anterior, se cuestiona el TJUE, ¿puede aplicarse también cuando quien aporta los recursos suficientes no dispone de permiso de residencia y de trabajo en el Estado miembro de acogida?
5. Primera afirmación tajante del TJUE (apartado 33): “nada en el texto del artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 permite considerar que, a efectos de esta disposición, solo puedan tomarse en consideración los recursos derivados de un empleo ejercido al amparo de un permiso de residencia y de trabajo por un nacional de un tercer Estado, progenitor de un ciudadano de la Unión menor de edad”.
Pero, una vez realizada esta afirmación, el TJUE pasa inmediatamente a recordar que los requisitos recogidos en el art. 7. 1 b) deben interpretarse, de acuerdo a su consolidada jurisprudencia, “respetando los límites impuestos por el Derecho de la Unión y el principio de proporcionalidad”; es decir, que las medidas nacionales que se adopten para aplicar los requisitos y limitaciones establecidos en dicha disposición deben ser “apropiadas y necesarias para alcanzar la finalidad perseguida”, cual es “la protección del erario de los Estados miembros”.
No se le oculta al TJUE, y supongo que será un argumento que algunos Estados utilizarán cuando se planteen casos semejantes por parte de ciudadanos de terceros Estados, que cuando se está en situación irregular, careciendo tanto de permiso de residencia como de trabajo, “el riesgo de pérdida de recursos suficientes y de que dicho ciudadano de la Unión menor de edad se convierta en una carga para la asistencia social es mayor, dada la precaria situación del referido progenitor debido al carácter ilegal de su residencia”. Parece avanzar entonces la sentencia en la línea de considerar admisible que un Estado miembro excluya a tales ingresos del concepto de recursos suficientes (irregularidad + precariedad abocarían pues a la imposibilidad de ejercicio del derecho de libre circulación y de la obtención de un permiso de residencia) al objeto de evitar que la desprotección en que pudiera encontrar quien percibe ingresos de forma irregular pudiera abocarle en cualquier momento a la solicitud de prestación de asistencia pública.
Pero, inmediatamente matiza tal criterio y sostiene que la normativa vigente ya permite que cualquier Estado que se vea afectado por una situación como la del presente litigio pueda actuar en el caso de pérdida efectiva de recursos económicos por aquel trabajador, “para evitar que el titular del derecho de residencia se convierta en una carga para el erario de dicho Estado”, refiriéndose concretamente al art. 14.2 de la Directiva 2002/38 y a su interpretación por su jurisprudencia, precepto que dispone que “ Los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias gozarán del derecho de residencia establecido en los artículos 7, 12 y 13 mientras cumplan las condiciones en ellos previstas”.
Dando un salto adelante en su argumentación protectora del derecho de libre circulación, un principio fundamental del Derecho de la Unión, el TJUE considerará desproporcionado el requisito de que el art. 7.1 b) debe ser interpretado en términos que excluya que la disponibilidad de recursos suficientes no incluya a aquellos obtenidos cuando se resida y trabaje de forma irregular en el Estado de acogida, sin olvidar en este caso, recuerdo ahora por mi parte, que quien estaba en situación irregular había estado con anterioridad en situación jurídica plenamente conforme a derecho según la normativa de dicho Estado.
6. En efecto, los apartados 43 a 45 de la sentencia, así como la amplia exposición que realiza el abogado general en sus conclusiones de la situación en que se encontraba el progenitor que obtenía los recursos suficientes, van a ser a mi parecer aquellos en los que se basará en gran medida el TJUE para llegar a la conclusión del carácter desproporcionado del supuesto requisito de obtención regular de los recursos.
Así, consta que el trabajador “siempre ha tenido un trabajo en el Reino Unido, primero como jefe de cocina en un restaurante y después, desde febrero de 2018, como encargado en una estación de lavado de coches”; que en la vista pública la recurrente confirmó, y no fue rebatido por el gobierno británico, que los ingresos derivados del empleo que su marido había seguido ejerciendo, “… a pesar de la expiración de su tarjeta de residencia, estaban sujetos a las cotizaciones fiscales y al sistema de seguridad social”. En fin, no hay constancia alguna en los autos de que “durante los últimos diez años, los hijos de la Sra. … hayan recurrido a la asistencia social en el Reino Unido”, por no añadir, y ya se ha reseñado con anterioridad, que las autoridades no cuestionaron en ningún momento la disponibilidad del seguro de enfermedad.
Conviene en este punto recordar cuáles son los términos recogidos en las citadas conclusiones y que sin duda alguna han tenido una influencia determinante en la decisión del TJUE. En el apartado 65 expone que “la supuesta ilegalidad del empleo del esposo de la Sra. … trae causa, en principio, del mero hecho de que su tarjeta de residencia ha expirado. Además, el empleo que este ejerció antes de la expiración de su tarjeta de residencia y que continuó ejerciendo después de la expiración de esta no es, en sí, ilegal, tanto más cuanto que, en mi opinión, los ingresos obtenidos a raíz de dicho empleo han estado sujetos al pago de los impuestos y las cotizaciones al régimen de seguridad social exigidos por el Derecho nacional. En consecuencia, considero que una situación en la que un trabajador paga impuestos y cotiza a la seguridad social, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente, no puede considerarse contraria a la protección del erario de los Estados miembros”. Por otra parte, en el apartado 67 expone que “a pesar de la pérdida de su permiso de residencia y trabajo como consecuencia de la expiración de su tarjeta de residencia el 12 de mayo de 2014, no solo el Estado miembro de acogida permitió la presencia del esposo de la Sra. …durante cinco años, período en el que este, he de recordar, siguió pagando impuestos y cotizando al régimen de seguridad social, sino que, como se confirmó asimismo en la vista, a su segundo hijo le fue concedido en este período, el 26 de julio de 2016, un certificado de nacionalidad irlandesa”.
De todas las consideraciones fácticas anteriores, y a fin de proteger el derecho de libre circulación y la obtención del permiso de residencia cuando se requiera en relación el cuidado de un menor, el TJUE concluye que la obligatoriedad de obtener regularmente los recursos suficientes “va claramente más allá de lo necesario para proteger el erario de dicho Estado miembro”. Qué ocurriría si no se hubieran dado todas estas circunstancias fácticas es algo que queda en el aire, si bien es cierto que el TJUE refuerza considerablemente a mi parecer con esta sentencia una interpretación harto amplia del concepto de recursos suficientes y más exactamente de su forma de obtención, concluyendo que una interpretación restrictiva como la postulada por el gobierno británico “sería contraria al objetivo perseguido por la Directiva 2004/38, a saber, según reiterada jurisprudencia, facilitar el ejercicio del derecho fundamental e individual de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, directamente conferido a los ciudadanos de la Unión por el artículo 21 TFUE, apartado 1, y reforzar ese derecho”.
6. Ciertamente, cabría invocar, y así lo hace el gobierno británico, razones vinculadas con el mantenimiento del orden público para justificar la restricción, dado que nos encontramos ante un supuesto de incumplimiento de la normativa del Estado de acogida y que pudiera tener, si se tratara de un número importante de casos, posibles efectos nocivos para dicho Estado, pero no es menos cierto que la consolidada jurisprudencia del TJUE aboga en el sentido de una interpretación muy estricta del concepto de orden público, de tal manera que, cuando se pretenda aplicar a una situación como la ahora examinada, además de que su alcance “no puede ser determinado unilateralmente por los Estados miembros sin el control de las instituciones de la Unión”, requiere con carácter general “aparte de la perturbación del orden social que constituye cualquier infracción de la ley, que exista una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad”. Tales requisitos no se dan en absoluto para el TJUE, que acoge la misma tesis que las conclusiones del abogado general, en atención a todo lo anteriormente expuesto.
7. Concluyo. Buena lectura, y a esperar las consecuencias de la sentencia en su aplicación por los distintos Estados miembros.
Etiquetas: libre circulación, TJUE

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 resolución 
 Artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 resolución 
 artículo 28
 artículo 7
 artículo 21