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Timestamp: 2018-09-20 17:22:16+00:00

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﻿ Concepto 2011 de junio 10 de 2010
CONCEPTO 2011 DE 10 DE JUNIO DE 2010
CONTENIDO:APLICABILIDAD DE LAS RESTRICCIONES CONTEMPLADA EN LA LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES A LAS ENTIDADES TERRITORIALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:NÓMINA ESTATAL, PROHIBICIONES AL SERVIDOR PÚBLICO, ENTIDAD PÚBLICA, ENTIDAD TERRITORIAL, CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, GARANTÍAS ELECTORALES, EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Concepto 2011 de junio 10 de 2010
Rad. 11001-03-06-000-2010-00066-00
Referencia: Ley 996 de 2005. Sobre garantías electorales.
“La anterior petición tiene asidero en el hecho de que la mencionada ley estatutaria (se refiere a la L. 996/2005), contentiva de restricciones al ejercicio de las funciones públicas, fue expedida en cumplimiento de lo dispuesto por el Acto Legislativo 2 de 2004, por medio del cual el honorable Congreso de la República varió la Constitución Política Nacional, en el sentido de permitir y por tanto, introducir, la figura de reelección presidencial; circunstancias de hondas repercusiones para el equilibrio político, que demandó el establecimiento de garantías especiales para su salvaguarda, las cuales no serían trasladables a eventos como el presente, en los cuales el proceso electoral no involucra la participación como candidato del Presidente o Vicepresidente de la República y por tanto, hacen no solo innecesarias la aplicación de dichas restricciones, sino más allá de ello, eventualmente ilegal su aplicación.
“Dicha consideración, no excluye que tengamos pleno conocimiento de que no todas las restricciones contenidas en la citada norma estatutaria aludan a las elecciones presidenciales, por cuanto es claro que la misma incluye restricciones y prohibiciones para certámenes electorales diferentes; de acuerdo con lo anterior las inquietudes que requerimos formular ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, se limitan a aquellas que aplican previo al certamen electoral para la elección de presidente y vicepresidente.
“Adicionalmente, la presente solicitud tiene asidero en el hecho cierto de que gran parte de las funciones que constitucional y legalmente compete ejecutar al departamento, tales como la subsidiariedad, complementariedad e intermediación, se cumplen a través de la suscripción de convenios y contratos interadministrativos con otros departamentos, con sus municipios, con entidades descentralizadas del orden territorial, entre otras que no involucran al nivel nacional; por lo que, restringir este tipo de actuaciones afecta gravemente el desarrollo regional”.
El ministro cita como antecedentes de la consulta el artículo 152 con su literal f) y su parágrafo transitorio, adicionados por el artículo 4º del Acto Legislativo 2 de 2004, y el artículo 355 de la Constitución; los artículos 32, 33 y 38 parágrafo de la Ley 996 de 2005; los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998; y algunos apartes de la Sentencia C-1153 de 2005 de la Corte Constitucional, de revisión previa de exequibilidad de los mencionados artículos de la Ley 996, y del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1720 de 2006 sobre tales normas.
“1. ¿Tratándose de elecciones presidenciales en las cuales no se presenta como candidato el Presidente de la República ni su Vicepresidente, son aplicables las restricciones a la contratación pública contenidas en los artículos 32, 33 y el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005? ¿Son aplicables para el nivel territorial aún correspondiente (sic) a las elecciones de carácter nacional y no para la escogencia de autoridades locales o seccionales?
3. ¿Las restricciones a la suscripción de contratos y convenios interadministrativos, en caso de ser aplicables, cobijan la suscripción de dichos acuerdos entre entidades del nivel territorial, sin que se involucren organismos o entidades del nivel nacional?”
3.1. La Ley 996 de 2005 de garantías electorales y las restricciones a la vinculación a la nómina estatal y a la contratación pública contenidas en los artículos 32 y 33 y el parágrafo del artículo 38.
La Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades acerca de la aplicación y el alcance de la Ley Estatutaria 996 del 24 de noviembre de 2005, “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 2 de 2004, y se dictan otras disposiciones”, comúnmente llamada la ley de garantías electorales.
PAR.—Para efectos de proveer el personal supernumerario que requiera la organización electoral, la registraduría organizará los procesos de selección y vinculación de manera objetiva a través de concursos públicos de méritos”.
Queda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”.
La nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá modificar dentro de los cuatro meses anteriores a las elecciones a cargos de elección popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas, con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente aceptada, y en los casos de aplicación de las normas de carrera administrativa” (resalta la Sala).
3.2. La aplicación de las restricciones en las elecciones presidenciales, en las cuales el Presidente y el Vicepresidente de la República no son candidatos.
La Sala observa que las restricciones contenidas en los artículos 32 y 33 de la Ley 996 de 1995 rigen “durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la segunda vuelta, si fuere el caso” sin que las dos normas hagan distinción acerca de si la elección presidencial es con la participación o no del Presidente y el Vicepresidente de la República como candidatos, de manera que claramente se refieren a cualquier elección presidencial.
En cuanto al parágrafo del artículo 38, éste dispone que las restricciones ahí consignadas rigen “dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones” de modo general, lo cual significa que se refiere a las elecciones tanto territoriales como nacionales y dentro de éstas, las presidenciales, máxime que luego la norma alude a “candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, el Congreso de la República, gobernaciones departamentales, asambleas departamentales, alcaldías y concejos municipales o distritales” y en el inciso final reitera el término de los cuatro (4) meses anteriores a “las elecciones a cargos de elección popular”, con lo cual se reafirma que la expresión “elecciones” utilizada por esta norma comprende los dos tipos de elecciones (territoriales y nacionales) y es claro que por su generalidad, al tratarse de elecciones presidenciales no se hace la distinción de si participan o no el Presidente y el Vicepresidente en ejercicio como candidatos.
La Sala en el Concepto 1717 del 17 de febrero de 2006, señaló:
“De la lectura del texto del parágrafo del artículo 38 se concluye que cuando en él se habla de cuatro meses anteriores a las elecciones, ha de entenderse que el término “elecciones” es genérico, es decir, comprende las correspondientes a todos los cargos de elección popular a que se refiere la ley, incluido el de Presidente de la República, de ahí que de acuerdo con el mencionado parágrafo, en todos los procesos electorales subsisten para gobernadores, alcaldes y demás autoridades locales allí mencionadas, la prohibición para inaugurar obras públicas o dar inicio a programas de carácter social en los cuales participen candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, al Congreso, gobernaciones y asambleas departamentales, alcaldías y concejos municipales o distritales”.
3.3. Las restricciones mencionadas se aplican a las entidades territoriales, ya sea que las elecciones sean territoriales o nacionales.
Adicionalmente, las restricciones del artículo 33 a la contratación directa comprenden a “todos los entes del Estado“, con lo cual quedan incluidas las entidades territoriales.
Precisamente, sobre este tema, la Sala en el Concepto 1727 del 20 de febrero de 2006 sostuvo:
“Siguiendo la doctrina expuesta por esta Sala de Consulta y Servicio Civil, se tiene que la expresión todos los entes del Estado hace referencia a los sujetos o destinatarios de la prohibición, que son los organismos o entidades autorizados por la ley para suscribir contratos, y en consecuencia, comprende a la totalidad de los entes del Estado, sin que resulten relevantes su régimen jurídico, forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía. Dada la finalidad de la Ley 996 de 2005, es claro que esta locución debe ser entendida dentro de su propio contexto, que consiste en evitar que mediante la contratación directa, cualquier ente público pueda romper el equilibrio entre los partidos y los candidatos a elecciones.
Reitera la Sala que la locución en comento, debe entenderse dentro del contexto de la ley de garantías y de la especial finalidad que ella busca, la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia, de suerte que si el legislador no utilizó la expresión “rama ejecutiva” en el artículo 33 de esta ley, como sí lo hizo en la prohibición del artículo 32, y enunció como obligados por la prohibición a todos los entes del Estado, es claro que no fue su intención excepcionar aquellas que no encajaran dentro de la noción de rama ejecutiva, desarrollada por el artículo 38 de la Ley 489 de 1998. La frase que se interpreta coincide con la definición legal de ‘administración pública’ del artículo 39 de la misma Ley 489, según la cual ‘se integra por los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano’“.
A este respecto, la Sala mediante el Concepto 1720 del 17 de febrero de 2006, manifestó:
“En este orden de ideas, la interpretación sistemática de las disposiciones consagradas en los artículos 32, 33 y el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 lleva a concluir que dichas normas contienen restricciones y prohibiciones para períodos preelectorales diferentes; las dos primeras, de manera específica para los cuatro meses anteriores a la elección presidencial; el último, de manera más genérica para los cuatro meses anteriores a las elecciones para cualquier cargo de elección popular a que se refiere la ley —incluido el de Presidente de la República—; de manera que dichas restricciones no se excluyen sino que se integran parcialmente, lo que permite concluir que en período preelectoral para elección de Presidente de la República, a todos los entes del Estado, incluidos los territoriales, se aplican las restricciones de los artículos 32 y 33 con sus excepciones, así como las del parágrafo del artículo 38. En cambio, para elecciones en general, excluyendo las correspondientes a Presidente de la República, a las autoridades territoriales allí mencionadas sólo se aplican las restricciones contenidas en el parágrafo del artículo 38(1).
El hecho de que los artículos 32 y 33 de la Ley 996 de 2005 contengan prohibiciones y restricciones aplicables, las primeras en la rama ejecutiva; las segundas a todos los entes del Estado, específicamente para el período que precede las elecciones presidenciales, mientras que el parágrafo del artículo 38 ibídem, abarca un período preelectoral más genérico, con prohibiciones aplicables sólo a autoridades territoriales, hace que en sana hermenéutica no sea posible hacer extensivas las excepciones que el artículo 33 consagra para las prohibiciones y restricciones de los artículos 32 y 33, a las prohibiciones del artículo 38 parágrafo, pues no sólo se refiere a dos postulados de conducta diferentes, sino que se trata de normas de carácter negativo cuya interpretación es restrictiva; y además no puede olvidarse que el legislador en el artículo 32 de la ley en comento, expresamente extendió la excepción a las restricciones contenidas en el artículo 33, únicamente para los casos de prohibición enunciados por dicho artículo 32”.
3.4. La aplicación de las mencionadas restricciones a las asociaciones entre entidades públicas.
“ART. 95.—Asociación entre entidades públicas(2). Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.
PAR.—Parágrafo declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-671 de 1999”.
Adicionalmente, en el caso específico de los departamentos, el artículo 25 de la Ley 617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”, conocida comúnmente como la ley de saneamiento fiscal, establece:
“ART. 25.—Asociación de los departamentos. Los departamentos podrán contratar con otro u otros departamentos o con la Nación, la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal que su atención resulte más eficiente e implique menor costo. Con el mismo propósito, los departamentos podrán asociarse para la prestación de todos o algunos de los servicios a su cargo”.
Ahora bien, como se indicó, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 se refiere a “todos los entes del Estado” y la Sala encuentra que las asociaciones entre entidades públicas entran dentro del concepto de “Administración pública” establecido por el artículo 39 de la Ley 489 de 1998, cuando en su inciso primero dispone que aparte de los organismos de la rama ejecutiva del poder público, la integran “todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano”, con lo cual engloba claramente a las asociaciones entre entidades públicas que cumplen actividades y funciones administrativas, y por tanto se aplican a éstas, las restricciones existentes en época preelectoral.
“ART. 355.—Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
El gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia” (destaca la Sala).
“ART. 96.—Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares(3). Las entidades estatales, cualquiera que sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de Constitución Política, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley.
Magistrados: Enrique J. Arboleda Perdomo, Presidente de la Sala—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—William Zambrano Cetina
(1) Como se deduce del contexto del Concepto 1720 de 2006 y de lo expresado en el presente concepto, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 incluye las elecciones presidenciales, pero las restricciones ahí establecidas se refieren sólo a las entidades territoriales.
(2) La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-671 del 9 de septiembre de 1999, declaró el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 exequible “bajo el entendido de que ‘las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género’, sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias”.
(3) El artículo 96 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-671 de 1999.

References: artículo 152
 artículo 4
 artículo 355
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 152
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 32
 artículo 38
 artículo 39
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 33
 artículo 38
 artículo 32
 artículo 33
 artículo 32
 artículo 25
 artículo 33
 artículo 39
 artículo 209
 artículo 38
 artículo 95
 artículo 96