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Timestamp: 2017-04-23 23:33:48+00:00

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Geomatik Schweiz / Géomatique Suisse / Geomatica Svizzera / Swiss Geomatics -Dossier ökologischer Ausgleich
Dossier ökologischer Ausgleich
Tagung Ökologischer Ausgleich; 20./21. August 1998 ETH Zürich
Ökologischer Ausgleich – freiwilliges Handeln oder schleichende Enteignung (VPK 11/98)
Rechtsfragen zum ökologischen Ausgleich im Spannungsfeld zwischen Naturschutz und Nutzungsfreiheit (VPK 11/98)
Ökologischer Ausgleich durch Direktzahlungen – Denkanstösse für eine zielgerechte Weiterentwicklung aus Sicht der Agrarökonomie (VPK 11/98)
Konzept des Bundes zur Förderung des ökologischen Ausgleichs in der Landwirtschaft (VPK 11/98)
Modell des Nationalen Forums für den ökologischen Ausgleich zur Förderung der Qualität ökologischer Ausgleichsflächen (VPK 11/98)
Das Öko-Beitrags-Stufenmodell des Kantons Solothurn (VPK 11/98)
Neuerungen zur Förderung des ökologischen Ausgleichs im Bereich der Strukturverbesserungen (VPK 11/98)
Ökologischer Ausgleich bei Meliorationen – neue Zwecke für eine (ver)alt(et)es Instrument? (VPK 11/98)
Gibt es Erfolgsrezepte für den Dialog zwischen NaturschützerInnen und LandwirtschaftsvertreterInnen (VPK 11/98)
Vollzug und Sicherung des ökologischen Ausgleichs in der Melioration Greifensee (VPK 11/98)
Ideen zur Erhöhung der Transparenz und Effizienz bei Vollzug und Sicherung des ökologischen Ausgleichs in der Landwirtschaft (VPK 11/98)
Ökologischer Ausgleich – freiwilliges Handeln oder schleichende Enteignung
Wie die Entstehungsgeschichte des ökologischen Ausgleichs in der Landwirtschaft zeigt, werden damit neben den ökologischen ebenso produktionsorientierte Ziele verfolgt. Anpassungen der Abgeltungen haben deshalb auf beide Bedürfnisse Rücksicht zu nehmen. Insbesondere ist bei einer kombinierten Abgeltung nach LwG und NHG die Flexibilität der BewirtschafterInnen nicht zu stark einzuschränken und ihnen die Möglichkeit der Anpassung der Bewirtschaftung an geänderte Randbedingungen nicht mit öffentlichrechtlicher Sicherung der ökologischen Ausgleichsflächen zu verbauen. Daniel Güttinger
1. Entstehung des ökologischen Ausgleichs
1.1 Agrarpolitische Randbedingungen
Die landwirtschaftliche Nutzung war jahrzehntelang durch die rund seit dem 2. Weltkrieg geltende Agrarpolitik geprägt, welche ein angemessenes Einkommen über die Produktepreise zu erzielen versuchte. Dementsprechend unternahmen die LandwirtInnen grösste Anstrengungen, die Erträge zu steigern und mit der Substitution von Arbeitskräften durch Kapital die Betriebe leistungsfähiger zu machen. Als Folge von Überproduktion und Exportsubventionen sind neben dem schweizerischen auch die internationalen Agrarmärkte in einer schlechten Verfassung. Die Uruguay-Runde des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens GATT regelte u.a. den Bereich Landwirtschaft neu und versuchte, diese Missstände zu beheben. Diese GATT-Verhandlungen spielten für die Schweiz eine zentrale Rolle beim Auslösen der Reformen der schweizerischen Agrarpolitik. Für die Schweiz war es dabei bedeutend, dass das Prinzip der Multifunktionalität in der Landwirtschaft im Abkommen verankert werden konnte, denn dadurch werden die sog. "Green-box-Massnahmen" vom GATT nicht tangiert. Bei diesen Massnahmen handelt es sich um allgemeine Beiträge für öffentliche Dienstleistungen, Strukturverbesserungsbeiträge, Ausgleichsbeiträge für erschwerte Produktionsbedingungen und Massnahmen der neuen Agrarpolitik, auf die in der Folge noch näher einzugehen sein wird.
Parallel zur Entwicklung auf dem schweizerischen Agrarmarkt hat sich auch das Verhältnis der schweizerischen Bevölkerung zur Landwirtschaft verändert. Einerseits ist die Wertschätzung der Nahrungsmittelproduktion gesunken und der Stellenwert der Versorgungssicherheit zurückgegangen, andererseits interessiert sich ein grösser werdender Teil der Bevölkerung für die Qualität, die Herstellungsmethoden und die Herkunft der Produkte. Vermehrt wird die Rolle der Landwirtschaft als Bewahrerin von Natur und Landschaft wahrgenommen. Die Bevölkerung erwartet von der Landwirtschaft eine besondere Rücksichtnahme auf die Umwelt und reagiert sensibel auf durch sie verursachte Störungen. So wird die Landwirtschaft mit verantwortlich gemacht für das Verschwinden von vielfältigen naturnahen Strukturen in der schweizerischen Kulturlandschaft.
1.2 Ökologische und ökonomische Ziele Unter den geschilderten Rahmenbedingungen stellt die Extensivierung der landwirtschaftlichen Nutzung das eigentliche gemeinsame Ziel der ökonomischen und ökologischen Diskussionen über die Landwirtschaft dar. Die Resultate, die damit erreicht werden sollen, unterscheiden sich jedoch stark. So sieht der 7. Landwirtschaftsbericht des Bundesrates die Extensivierung als Mittel zur Kompensation einer weiter zunehmenden Flächenproduktivität und zur Bekämpfung der Überschussprobleme beispielsweise auf dem Getreidemarkt.
Demgegenüber geht z.B. der Ökologe Haber von einem im Wort Extensivierung enthaltenen Anspruch nach ausgedehnten, grossen Flächen aus, wobei eine Extensivierung mit dem Ziel des Arten- und Biotopschutzes und der Erhaltung oder Verbesserung des Landschaftsbildes wie auch der Entlastung der Ressourcen Boden und Wasser zu fördern sei.
1.3 Neue Agrarpolitik
Die Umsetzung dieser Zielsetzungen hat in der schweizerischen Agrarpolitik mit dem 7. Landwirtschaftsbericht des Bundesrates 1992 begonnen und dauert heute noch an. Die Landwirtschaft wird "multifunktional" ausgerichtet.Preis- und Einkommenspolitik werden vermehrt getrennt. Die Produktepreise richten sich verstärkt nach dem Markt und nach aussenwirtschaftlichen Gesichtspunkten mit dem langfristigen Ziel einer EU-Angleichung.Leistungen für die Pflege und Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und der Kulturlandschaften werden mittels produktunabhängigen ergänzenden Direktzahlungen abgegolten. Die Landwirtschaft "erhält neben dem Versorgungsauftrag einen Pflegeauftrag im Sinne der Erbringung von Dienstleistungen für die Gemeinschaft".Alternative Flächennutzungen, unter die der ökologische Ausgleich neben anderen subsumiert wird und auf den ich mich anschliessend fokussieren möchte, werden mit wirtschaftlichen Anreizen gefördert.2. Ökologischer Ausgleich
2.1 Inhalt und Voraussetzungen
Abgeltungen für den ökologischen Ausgleich in der Landwirtschaft erfolgen über produktungebundene Flächenbeiträge und basieren auf dem Landwirtschaftsgesetz (LwG) oder auf dem Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG).
Bundesbeiträge für ökologische Ausgleichsflächen gemäss LwG Artikel 31 b können erlangt werden, wenn sich die Fläche auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche befindet und es sich bei den GesuchstellerInnen um bäuerliche BewirtschafterInnen eines Landwirtschaftsbetriebes handelt. Um beitragsfähig zu sein, muss eine ökologische Ausgleichsfläche nach LwG die natürliche Artenvielfalt fördern. Es ist zu beachten, dass unter den Begriff der ökologischen Ausgleichsflächen nach LwG nicht nur neu geschaffene, sondern auch bestehende Biotope fallen.
Gemessen an der gesamtschweizerischen landwirtschaftlichen Nutzfläche sollen die ökologischen Ausgleichsflächen mindestens 10% oder rund 100'000 ha betragen. Die Finanzierung der ökologischen Ausgleichsflächen nach LwG erfolgt durch den Bund. Die für die verschiedenen Objekte und Flächen des ökologischen Ausgleichs ausbezahlten Beiträge variieren beträchtlich und sind nicht nur von der Pflege- oder Unterhaltsleistung, sondern auch von der Höhe des Nutzungsverzichts abhängig.
Die Ausführungsverordnung für ökologische Ausgleichsflächen hat der Bund mit der Ökobeitragsverordnung (OeBV) erlassen. Den Kantonen obliegt der Vollzug. Dabei haben sie die Möglichkeit, für den Vollzug mitwirkungsbedürftige Verfügungen zu erlassen.
2.2 Mängel der geltenden Regelungen und Anpassungsmöglichkeiten
Die Förderung naturnaher Elemente im Agrarraum mit dem LwG und der OeBV wird grundsätzlich akzeptiert. Von verschiedenen AutorInnen werden jedoch unterschiedliche Verbesserungen der abgeltungswürdigen Flächen gefordert. a. Quantitative und qualitative Verbesserung
Die Erhaltung und Förderung der natürlichen Artenvielfalt kann mit den gesamtschweizerisch vorgesehenen 10% der landwirtschaftlichen Nutzfläche nicht gewährleistet werden. Gemäss Pro Natura wären dazu in der gesamten Schweiz rund 150'000 ha notwendig. Im Mittelland sollte der Wert von vorgesehenen 65'000 ha auf 75'000 ha aufgestockt werden.
Die Ökobeiträge werden heute nicht nach qualitativen Kriterien bemessen. Die verwendeten Bewirtschaftungsauflagen vermögen eine angemessene Qualität des ökologischen Ausgleichs nicht zu garantieren. Der betriebswirtschaftliche Gewinn steigt mit zunehmender Missachtung der Vorschriften, insbesondere durch den Düngereinsatz. Gemäss einer vom BUWAL in Auftrag gegebenen Untersuchung über drei Gemeinden in verschiedenen Regionen des schweizerischen Mittellandes mag die Qualität zahlreicher ökologischer Ausgleichsflächen den gestellten Anforderungen nicht gerecht zu werden. Ein Viertel der geförderten Wiesen, rund 60% der unterstützten Obstbäume und 30 % der Hecken wurde als qualitativ unbefriedigend charakterisiert. Deshalb sollte die Qualität der ökologischen Ausgleichsflächen aus naturschützerischer Sicht beurteilt und Ökobeiträge nicht aufgrund bestimmter Bewirtschaftungsformen sondern aufgrund resultatorientierter Kriterien gewährt werden. Dann wären die BewirtschafterInnen auch motiviert, die ökologische Qualität zu steigern, vor allem, wenn die Beiträge noch entsprechend abgestuft würden. Allerdings ist der Nachweis von Arten relativ schwierig und zeitintensiv und der Zusammenhang zwischen der Leistung der BewirtschafterInnen und dem Vorhandensein der gesuchten Arten nicht unbedingt gegeben.
b. Anbindung an bestehende naturnahe Elemente
Die für die Förderung der Artenvielfalt wesentlichen Fragen der Vernetzung, Anbindung an bestehende naturnahe Strukturen und günstige Lage werden von der OeBV nicht berücksichtigt. Ausschlaggebend für die Wahl der Standorte sind zum grossen Teil betriebliche und wirtschaftliche Kriterien (vgl. Beitrag von Priska Baur).
Ökologische Ausgleichsflächen sollen deshalb gemäss den Vorgaben kommunaler Landschaftsentwicklungskonzepte errichtet werden oder sich zumindest an bestehende Strukturen anbinden. Dazu müssen regionale Standortfaktoren berücksichtigt und somit eine differenziertere Förderung angestrebt werden. Von verschiedenen Kreisen wird deshalb empfohlen, das Sockelbeitrag-Bonus-Konzept, bei dem die Direktzahlungen nach Art. 31b LwG als Sockelbeitrag dienen und NHG-Gelder als zusätzlicher Anreiz für besonders wertvolle Flächen ausgeschüttet werden, zu differenzieren. c. Rechtliche Sicherung
Während für die ökologischen Ausgleichsflächen nach LwG nur das Instrument der Abgeltung zur Verfügung steht, können für den ökologischen Ausgleich nach NHG verschiedenste Instrumente eingesetzt werden. Die Kantone können mit raumplanerischen Instrumenten, Vereinbarungen mit GrundeigentümerInnen oder BewirtschafterInnen, Anordnung einer angepassten landwirtschaftlichen Nutzung, Anordnung der Nutzung durch Dritte, Enteignung, Kauf von Grundstücken oder generell-abstrakten Regelungen für den ökologischen Ausgleich sorgen. Die kantonalen und kommunalen Behörden sind somit ermächtigt, gemäss Art. 18b Abs. 2 NHG das Privateigentum einzuschränken. Allerdings sollen gemäss Art. 18c Abs. 1 NHG ökologische Ausgleichsflächen hauptsächlich mittels Vereinbarungen mit Privaten geschaffen und gesichert werden. Kann eine derartige Vereinbarung im Sinne eines verwaltungsrechtlichen Vertrags aber nicht abgeschlossen werden, darf das Gemeinwesen Pflegearbeiten auch in eigener Regie vornehmen. Damit steht beim ökologischen Ausgleich nach NHG der Verlust von Teilen der Verfügungs- und Nutzungsfreiheit für GrundeigentümerInnen oder BewirtschafterInnen, über die sie selber nicht entscheiden können, im Raum. 2.3 Konsequenzen
Wird also eine kombinierte Abgeltung nach dem Sockelbeitrag-Bonus-Konzept angewendet, können für den Sockelbeitrag die Regelungen nach LwG und für den Bonus diejenigen nach NHG zur Anwendung gelangen, was zu Situationen der Rechtsunsicherheit führen kann.
Neben dem Kauf, der auf einem zweiseitigen Willensakt basiert, lassen sich die Mittel, die das NHG zur Realisierung des ökologischen Ausgleichs zur Verfügung stellt, folgendermassen charakterisieren: Das Gemeinwesen gegenüber den Betroffenen hoheitlich und nimmt seine öffentlichen Interessen wahr. Die Interessen der Landwirtschaft müssen dabei berücksichtigt werden, doch werden in einem konkreten Fall dem öffentlichen Interesse entgegenstehende private Interessen meist weniger stark gewichtet. Die Mitwirkungsmöglichkeiten der Privaten sind unterschiedlich ausgeprägt und häufig nur eingeschränkt, allenfalls in einem Vernehmlassungsverfahren, vorhanden. Das Gemeinwesen schränkt die landwirtschaftliche Nutzung im Sinne des Schutzzieles langfristig ein, wobei aus privaten Interessen faktisch kaum Anpassungsmöglichkeiten auf geänderte Rahmenbedingungen vorgesehen sind.
Demgegenüber ist bei einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung nach der OeBV die Behörde zwar den Privaten hierarchisch übergeordnet, doch bedarf es für das Zustandekommen der Verfügung der Mitwirkung durch die Privaten. Eine Verpflichtung kann seitens der Privaten somit freiwillig eingegangen werden, da sie ihre Zustimmung für das Verfahren zum Erlass einer Verfügung geben müssen. Sie können ihrerseits mittels eines Gesuches die Vornahme durch die zuständige Behörde veranlassen. Das Gemeinwesen ist durch eine mitwirkungsbedürftige Verfügung gebunden. Die Privaten jedoch können sich durch die einseitige Rückgabe der ihrerseits schon bezogenen Leistungen von ihren Verpflichtungen befreien. Das Gemeinwesen kann im Falle einer Pflichtverletzung von den Privaten nicht mehr fordern als die bereits bezogene Leistung.
Wie gezeigt, weist der ökologische Ausgleich, der als ein Mittel zur Extensivierung in der Landwirtschaft betrachtet wird, neben dem naturschützerischen auch einen produktionlenkenden Aspekt auf. Zudem sind durch die Anpassung des Preisniveaus landwirtschaftlicher Produkte an den Markt auch die Direktzahlungen nach Art. 31b LwG einkommensrelevant. Ökologische Ausgleichsflächen können deshalb zwar auf das Ziel der biologischen Vielfalt ausgerichtet werden, weisen daneben aber auch soziale und produktionslenkende Ziele auf.
Eine mitwirkungsbedürftige Verfügung nach OeBV birgt gegenüber einem verwaltungsrechtlichen Vertrag nach NHG den Nachteil, dass sie keine starke Bindung der Privaten an die ökologische Verpflichtung bewirken kann. Die entsprechend der neuen Agrarpolitik anvisierte Marktorientierung braucht aber LandwirtInnen, die ihre Betriebe nach unternehmerischen Kriterien führen und die Kosten möglichst tief halten. LandwirtInnen müssen sich dem wandelnden Umfeld anpassen können, haben weniger Garantien und dafür mehr Freiheiten beim Verkauf der Produkte. Damit sie diese Freiheiten auch nutzen können, müssen sie in der Lage sein, über das von ihnen bewirtschaftete Land zu verfügen.
Die ökologischen Ausgleichsflächen, die nach dem LwG abgegolten werden, müssen auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche liegen und gehören somit zur landwirtschaftlichen Nutzung. Anstelle einer produktiven Nutzung nutzt einE LandwirtIn eine Fläche für den ökologischen Ausgleich. Der Bund leistet dafür wirtschaftliche Anreizbeiträge, die den Verzicht auf die produktive Nutzung und den Pflegeaufwand während einer bestimmten Zeit abgelten. Wenn ökologische Leistungen von der Öffentlichkeit für die BewirtschafterInnen nicht rentabel abgegolten werden, sollen letztere die Freiheit wahrnehmen können, darauf zu reagieren und eine rentablere Nutzung anstreben dürfen. Ein langfristiger Schutz von ökologischen Ausgleichsflächen nach LwG ist m.E. deshalb nur mit dem Einverständnis des Bewirtschafters resp. der Eigentümerin anzustreben.
Soll eine bestimmte Fläche aus ökologischen Gründen langfristig gesichert werden, soll eine Unterschutzstellung über die Nutzungsplanung angestrebt werden. Nicht richtig scheint es mir zu sein, wenn der ökologische Ausgleich nach LwG dazu verwendet wird, eine langfristige Sicherung ohne das Einverständnis der Eigentümer resp. Bewirtschafterinnen zu erzwingen, wobei dies nicht klar deklariert wird, sondern unter dem Deckmantel zusätzlicher Abgeltungen zu einer schleichenden Enteignung führen kann.
Daniel GüttingerInstitut für KulturtechnikETH Hönggerberg8093 Zürich
Vollständige Version siehe VPK 11/98Bestellung VPK: verlag@geomatik.chRechtsfragen zum ökologischen Ausgleich im Spannungsfeld zwischen Naturschutz und Nutzungsfreiheit
Naturschutzrecht wie Landwirtschaftsrecht tragen das Spannungsfeld zwischen Naturschutz und Nutzungsfreiheit in sich. Ob eine ökologische Ausgleichsfläche im Landwirtschaftsgebiet nach NHG oder nach LwG abgegolten wird, kann für EigentümerInnen und BewirtschafterInnen unterschiedliche Nutzungseinschränkungen nach sich ziehen. Eine Entschärfung dieses Konflikts kann am ehesten durch den frühzeitigen Einbezug der unterschiedlichen Interessen in die entsprechenden Verfahren erreicht werden.
1. Spannungsfeld zwischen Naturschutz und Nutzungsfreiheit
Ein Hauptziel des Naturschutzes ist es, der einheimischen Tier- und Pflanzenwelt genügend grosse Lebensräume zu erhalten (Art. 18 Abs. 1 erster Satz des Natur- und Heimatschutzgesetzes [NHG]). Bestehende Biotope von nationaler, regionaler und lokaler Bedeutung sollen geschätzt werden (Art. 18a und 18b Abs. 1 NHG). Zudem sollen mit dem Mittel des ökologischen Ausgleichs (Art. 18b Abs. 2 NHG; Art. 15 Abs. 1 der Natur- und Heimatschutzverordnung [NHV]) bestehende Naturwerte aufgewertet und neue Naturwerte geschaffen werden. Bei allen Biotopschutzmassnahmen ist allerdings gegenläufigen Interessen und insbesondere schutzwürdigen land- und forstwirtschaftlichen Interessen Rechnung zu tragen (Art. 18 Abs. 1 zweiter Satz NHG). Dies gilt nicht nur für die Unterschutzstellung an sich, sondern auch für die Beurteilung allfälliger (technischer) Eingriffe in Biotope (Art. 18 Abs. 1ter NHG). Gleiches gilt für die Anordnung von Massnahmen des ökologischen Ausgleichs in intensiv genutzten Gebieten (Art. 18b Abs. 2 zweiter Satz NHG).
Nutzungsfreiheit im Naturschutzrecht
1Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Bei diesen Massnahmen ist schutzwürdigen land- und forstwirtschaftlichen Interessen Rechnung zu tragen.
1terLässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst für angemessenen Ersatz zu sorgen.
Art. 18b NHG
2In intensiv genutzten Gebieten inner- und ausserhalb von Siedlungen sorgen die Kantone für ökologischen Ausgleich mit Feldgehölzen, Hecken, Uferbestockungen oder mit anderer naturnaher und standortgem‰sser Vegetation. Dabei sind die Interessen der landwirtschaftlichen Nutzung zu berücksichtigen.
Aufgrund des neuen Art. 31octies Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) hat die Landwirtschaft ihre Produktion einerseits auf Nachhaltigkeit und andererseits auf den Markt auszurichten. Erwartet wird also von der Landwirtschaft sowohl Naturschutz im Sinne der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 31octies Abs. 1 Bst. b BV) als auch Nutzungsfreiheit als notwendige Voraussetzung der Wettbewerbsfähigkeit. Die Landwirtschaft hat also multifunktionale Aufgaben zu erfüllen (Art. 31octies Abs. 3 erster Satz BV).
Naturschutz im Landwirtschaftsrecht
Art. 31octies BV
1Der Bund sorgt dafür, dass die Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion einen wesentlichen Beitrag leistet zur:
a. Er ergänzt das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen ..., unter der Voraussetzung eines ökologischen Leistungsnachweises.
Art. 31b LwG
2Der Bund gewährt Beiträge für die Verwendung von landwirtschaftlichen Nutzflächen als ökologische Ausgleichsflächen. Er fördert damit die natürliche Artenvielfalt.
Das Spannungsfeld zwischen Naturschutz und Nutzungsfreiheit darf also nicht gleichgesetzt werden mit einem Spannungsfeld zwischen Naturschutz- und Landwirtschaftsrecht. Vielmehr ist festzustellen, dass das Naturschutzrecht (mit der Verpflichtungen zur Berücksichtigung von Naturschutzinteressen und landwirtschaftlichen Interessen) und das Landwirtschaftsrecht (mit den Zielen der Nachhaltigkeit und der Marktkonformität) das Spannungsfeld zwischen Naturschutz und Nutzungsfreiheit beide in sich tragen.
2. Nutzungseinschränkungen durch ökologischen Ausgleich?
2.1 Drei Kategorien von ökologischen Ausgleichsflächen
Das Risiko von Nutzungseinschränkungen durchökologischen Ausgleich hängt zunächst davon ab, welcher naturschützerische Wert den landwirtschaftlichen Nutzflächen zukommt, die alsökologische Ausgleichsflächen nach Art. 31b Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes (LwG) und nach Art. 6 ff. der Öko-Beitragsverordnung (OeBV) verwendet werden sollen. Zu unterscheiden sind dabei drei Kategorien von Flächen:Flächen mit Biotopcharakter nach Art. 18a NHG (Biotope von nationaler Bedeutung) oder nach Art. 18b Abs. 1 NHG (Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung)Flächen des ökologischen Ausgleichs nach Art. 18b Abs. 2 NHGÖkologische Ausgleichsflächen nach Art. 31b Abs. 2 LwG2.2 Flächen mit Biotopcharakter (Art. 18a und 18b Abs. 1 NHG)
Biotope setzen eine bestimmte ökologische Qualität voraus, die es zu sch¸tzen gilt, nämlich eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften (Art. 18 Abs. 1bis NHG). Bei der Beurteilung der Schutzwürdigkeit ist allerdings nicht nur das zu berücksichtigen, sondern es sind dies auch die landwirtschaftlichen Interessen (Art. 18 Abs. 1 zweiter Satz NHG). Wird eine bestimmte Fläche danach als Biotop geschützt, so kann es nicht mehr beliebig bewirtschaftet werden. Vielmehr sind die Nutzungsmöglichkeiten von vornherein stark begrenzt. 2.3 Flächen des ökologischen Ausgleichs (Art. 18b Abs. 2 NHG)
Flächen des ökologischen Ausgleichs nach Art. 18b Abs. 2 NHG sind in intensiv genutzten Gebieten sowohl innerhalb als auch ausserhalb von Siedlungen und damit auch in der offenen Kulturlandschaft anzuordnen. Auf ihnen sollen wertvolle Naturwerte geschaffen werden. Dabei kann es beabsichtigt sein, Biotope entstehen zu lassen, eine naturnahe Bodennutzung zu erreichen oder auch das Landschaftsbild zu beleben (Art. 15 Abs. 1 NHV). Auch beim Entscheid über die Festlegung von solchen Massnahmen - d.h. ob solche Massnahmen zu treffen sind und welche - sind die landwirtschaftlichen Interessen zu berücksichtigen (Art. 18b Abs. 2 zweiter Satz NHG). Die Nutzungsmöglichkeiten sind ebenfalls beschränkt, je nach Ziel jedoch in unterschiedlicher Weise.
2.4 ökologische Ausgleichsflächen (Art. 31b Abs. 2 LwG)
Als ökologische Ausgleichsflächen im Sinne der Landwirtschaftsgesetzgebung kommen aber auch andere in Betracht. Vorausgesetzt ist einzig, dass sie so bewirtschaftet werden, dass die Artenvielfalt gefördert wird (Art. 31b Abs. 2 zweiter Satz LwG). Anders als Biotope und Flächen des ökologischen Ausgleichs sind solche Flächen nicht gesetzlich bzw. durch behördliche Anordnung geschützt. Die Nutzungseinschränkung erfolgt vielmehr auf Gesuch um Ökobeiträge hin (Art. 30 Abs. 1 OeBV). Wird auf die Beiträge verzichtet und werden bereits bezogene Leistungen zurückerstattet (im Falle der Aufgabe von extensiv genutzten Wiesen, wenig intensiv genutzten Wiesen, Streuflächen, Hecken, Feldgehölzen oder Buntbrachen vor Ablauf der Mindestdauer von sechs Jahren; Art. 8 Abs. 1, Art. 15 Abs. 4 und Art. 16 Abs. 2 OeBV), kann sich die betreffende Landwirtin oder der betreffende Landwirt von der Nutzungseinschränkung grundsätzlich auch wieder befreien und den Boden anders bewirtschaften. Grundsätzlich und damit nicht in jedem Fall deshalb, weil die ökologisch ausgleichende Bewirtschaftung auch dazu führen kann, dass die Fläche später zu einem Biotop wird oder die Weiterführung der extensiven Bewirtschaftung - in intensiv genutzten Gebieten - als Massnahme des ökologischen Ausgleichs nach NHG angesehen wird.
3.1 Frühzeitiger Einbezug der unterschiedlichen Interessen
Konflikte zwischen Naturschutz und Nutzungsfreiheit können sich auf ökologischen Ausgleichsflächen nach Art. 31b Abs. 2 LwG also ergeben. Dies meines Erachtens insbesondere dann, wenn unterschiedliche Interessen bestehen und diese nicht frühzeitig artikuliert und in den Entscheidungsprozessen mitberücksichtigt werden. Wie kann ein solcher Einbezug der Naturschutzinteressen und der Interessen der Nutzungsfreiheit zeit- und sachgerecht erfolgen? 3.2 Sicherung der Naturschutzinteressen
Sicherung der Naturschutzinteressen bedeutet Erhöhung des Schutzgrades (Bezeichnung einer Fläche des ökologischen Ausgleichs nach NHG zu einem Biotop oder Bezeichnung einer anderen ökologischen Ausgleichsfläche nach LwG zu einer Fläche des ˆkologischen Ausgleichs nach NHG oder zu einem Biotop) durch eine der nachstehenden Massnahmen:Ersatz einer Subventionsverfügung nach OeBV durch eine Vereinbarung nach Art. 18c Abs. 1 und 2 NHGErlass einer Schutzzone nach Art. 17 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes (RPG) oder einer anderen geeigneten Massnahme (Schutzverordnung oder -verfügung) nach Art. 17 Abs. 2 RPGErwerb einer Dienstbarkeit zugunsten eines anderen (benachbarten) Grundstücks (Grunddienstbarkeit; Art. 730 ff. des Zivilgesetzbuches [ZGB]) oder zugunsten einer bestimmten (nat¸rlichen oder juristischen) Person (Personaldienstbarkeit; Art. 781 ZGB)Grundstückerwerb (Art. 656 f. ZGB)Subsidiär und deshalb in letzter Linie: Enteignung nach Art. 18c Abs. 4 NHG 3.3 Sicherung der Interessen der Nutzungsfreiheit
Zur Sicherung der Interessen der Nutzungsfreiheit ist an folgende Schritte zu denken:Geltendmachung der landwirtschaftlichen Interessen bei der Bezeichnung von Biotopen und Flächen des ökologischen Ausgleichs nach NHG und bei der Bestimmung der entsprechenden Massnahmen (vgl. Ziff. 3.2. hievor), also etwa wenn die ökologische Ausgleichsfläche in eine Schutzzone nach Art. 17 RPG einbezogen werden soll. Es gilt hier natürlich für die Landwirtin oder den Landwirten abzuwägen, ob der Bezug höherer Subventionen dank einem Schutz der Fläche nach NHG oder die Nutzungsfreiheit vorzuziehen ist.Denkbar ist weiter eine Beratung durch die zuständigen Behörden mit dem Ziel von klaren, wenn möglich schriftlichen Absprachen zur Definition einer Bewirtschaftung, die zwar den Anforderungen des ökologischen Ausgleichs nach OeBV nachkommt, aber nicht zu einer Erhöhung des Schutzgrades der Fläche führt. Dieser Weg ist wohl etwas theoretisch.Im Interesse einer Klärung der Risiken ist es vorzuziehen, im Rahmen einer Landschaftsplanung Gebiete festzulegen, in denen ein vorrangiges Naturschutzinteresse besteht und solche, in denen dies nicht der Fall ist. Für die letzteren Gebiete wäre dann garantiert, dass die naturnahe Bewirtschaftung später wieder aufgegeben werden kann, auch wenn sich die betreffende Fläche zu einem naturschützerisch wertvollen Objekt entwickeln würde. Zwar läge dann objektiv ein schutzwürdiges Biotop oder eine geeignete Fläche des ökologischen Ausgleichs nach NHG vor. Sollte es zu einem Entscheid über die Unterschutzstellung kommen, m¸sste aber dann (wohl aufgrund des Vertrauensprinzips) dem Interesse an der Nutzungsfreiheit der Vorrang zukommen.In letzter Linie ist zu prüfen, ob in ein Biotop (nach Art. 18 Abs. 1bis NHG) allenfalls aufgrund eines überwiegenden Interesses an einer bestimmten landwirtschaftlichen Bewirtschaftung in Anwendung der Bestimmung von Art. 18 Abs. 1ter NHG eingegriffen und dieser Eingriff angemessen ersetzt werden kann. Dieser Weg verspricht aber deshalb nicht viel, weil er in den allermeisten Fällen daran scheitern wird, dass es geeignete Alternativen gibt, der Eingriff also vermieden werden kann. Denkbar ist die Bejahung eines überwiegenden Interesses an einem Eingriff in ein Biotop allenfalls im Rahmen einer Melioration.4. ZusammenfassungDas Spannungsfeld zwischen Naturschutz und Nutzungsfreiheit ist sowohl im Naturschutzrecht als auch im Landwirtschaftsrecht angelegt. Der Naturschutz soll nach NHG landwirtschaftliche Interessen berücksichtigen, die Landwirtschaft soll auch auf Nachhaltigkeit, d.h. auf die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen, ausgerichtet sein.Die Bewirtschaftung ökologischer Ausgleichsflächen und der Bezug entsprechender Subventionen birgt in der Tat die Möglichkeit in sich, dass sich damit der Schutzgrad der betreffenden Flächen erhöht und sich dementsprechend die Nutzungsfreiheit beschränkt.Die Lösung dieses Konflikts besteht insbesondere darin, dass die Interessen des Naturschutzes und der Nutzungsfreiheit frühzeitig offengelegt und in die entsprechenden Verfahren eingebracht werden. Wesentlich zur Entschärfung der Problematik beitragen könnte die Festlegung von Flächen mit vorrangigem Naturschutzinteresse und von Flächen mit Nutzungsfreiheitsinteresse im Rahmen der Landschaftsplanung.Peter M. KellerDr. iur., FürsprecherAdvokaturbüro Bolz & KellerEngestrasse 133000 Bern 26
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Ökologischer Ausgleich durch Direktzahlungen – Denkanstösse für eine zielgerechte Weiterentwicklung aus Sicht der Agrarökonomie
Eine Untersuchung der Beteiligung der Zürcher LandwirtInnen an den Öko-Ausgleichs-Programmen bestätigt, dass dieses von Wirtschaftlichkeitsüberlegungen bestimmt wird. Aus ökonomischer Sicht kann mit der heutigen Ausgestaltung der Programme das Ziel einer Förderung der landschaftsökologischen Qualität kaum erreicht werden. Die Vorschläge für eine zielgerechte Weiterentwicklung reichen von einer "Perfektionierung" des Vertragsnaturschutzes bis zu einer Neukonzeption der Öko-Ausgleichspolitik mit dem Ziel einer "Feinsteuerung von unten". Wegen der starken Abhängigkeit des Öko-Ausgleichs von der übrigen Agrarpolitik und angesichts der ungelösten Probleme im Bereich der Massnahmen- und Wirkungskontrolle ist vor einem weiteren Ausbau der Beiträge zu warnen.
1. Herausforderungen für die Politik
Seit 1993 wird der ökologische Ausgleich nicht nur durch die Natur- und Heimatschutz, sondern auch durch die landwirtschaftliche Gesetzgebung gefördert. Finanziell betrachtet hat der ökologische Ausgleich mit einem Anteil von 4.2% an allen Direktzahlungen (1997) allerdings einen insgesamt marginalen Stellenwert innerhalb der Agrarreform.
Trotz einer erfreulichen Zunahme beitragsberechtigter Flächen auf einen Anteil von rund 9% an der Landwirtschaftlichen Nutzfläche (1997) zeigen erste Evaluationen, dass die landschaftsökologische Qualität beitragsberechtigter Ausgleichsflächen oft unbefriedigend ist.
Herausforderungen aus agrarökonomischer Sicht:
1. Wie lässt sich die flächenmässige Ausscheidung von ökologischen Ausgleichsflächen erhöhen? ® quantitatives Effektivitätsziel
2. Wie lässt sich die landschaftsökologische Qualität der ausgeschiedenen Flächen verbessern? ® qualitatives Effektivitätsziel
3. Wie kann die Kostenwirksamkeit staatlicher Mittel zur Förderung des ökologischen Ausgleichs verbessert werden? ® Effizienzziel
Die ökonomische Theorie liefert hilfreiche Konzepte, um diese dreifache Herausforderung anzugehen.
2. Theoretische Überlegungen zum Vertragsnaturschutz
2.1 Eine Ausdehnung des ökologischen Ausgleichs ist nur zu Lasten der Produktion möglich
Der ökologische Ausgleich steht in einem Konkurrenzverhältnis zur landwirtschaftlichen Produktion. Im allgemeinen ist es nicht möglich, auf einer Fläche gleichzeitig die Produktion und die landschaftsökologische Qualität zu steigern. Solange die landschaftsökologische Qualität - im Unterschied zur Agrarproduktion - keinen Preis hat, ist sie für die LandwirtInnen ohne wirtschaftlichen Wert und bleibt nur insoweit erhalten, als sie einer wirtschaftlichen Nutzung nicht entgegensteht. Natur- und Landschaftsschutz haben deshalb nur dann eine Chance, wenn sich die relative Rentabilität von Agrarproduktion und landschaftsökologischer Qualität zu Gunsten letzterer ändert.
Diesem Wirtschaftlichkeitsaspekt tragen die Direktzahlungen für den ökologischen Ausgleich Rechnung. Die Politik setzt dabei beim zweiten Element an: landschaftsökologische Qualität soll einen Preis erhalten. Das grundsätzliche Problem bei diesem Vorgehen ist allerdings, dass der ökologische Ausgleich für die Schweizer SteuerzahlerInnen sehr teuer zu stehen kommt, denn die Agrarproduktpreise in der Schweiz sind bekanntlich im Vergleich zu Weltmarkt- oder auch EU-Preisen sehr hoch. Solange die Agrarproduktpreise nicht deutlich tiefer sind, ist nicht nur die Wirksamkeit einer freiwilligen auf wirtschaftlichen Anreizen basierenden Politik unsicher, eine solche Politik stellt auch eine ineffiziente Verwendung von Bundesmitteln dar.
2.2 Vertragsnaturschutz muss sich lohnen
Wie sieht diese Politik aus Sicht der LandwirtInnen aus? Wann sind sie am Abschluss von Naturschutzverträgen interessiert und unter welchen Voraussetzungen werden sie den Vertrag einhalten? Wenn wir wirtschaftliches Verhalten voraussetzen, so lassen sich zusammenfassend die folgenden beiden Hypothesen zum Beteiligungsverhalten der LandwirtInnen formulieren: Eine Beteiligung an einem Öko-Ausgleichs-Programm ist im allgemeinen nur zu erwarten, wenn Einkommenseinbussen und/oder Mehraufwand mindestens entschädigt werden.Eine Einhaltung der Bewirtschaftungsauflagen ist umso eher zu erwarten, je mehr eine Nichteinhaltung mit Nachteilen (Verlust eines möglichen Bonus, wirtschaftliche Sanktionen, gesellschaftliche Ächtung etc.) verbunden ist.Aus der ersten Hypothese lässt sich weiter schliessen, dass für eine Verhaltensänderung eine reine Kompensation kaum genügt. Eine solche dürfte im allgemeinen nur dann ausgelöst werden, wenn damit ein spürbarer Gewinn verbunden ist. Im Zusammenhang mit der zweiten Hypothese ist zu unterstreichen, dass den LandwirtInnen keineswegs a priori und pauschal opportunistisches Verhalten unterstellt werden soll, opportunistisches Verhalten ist jedoch zumindest nicht auszuschliessen. Dies umso mehr, als sowohl die Zielsetzungen des ökologischen Ausgleichs als auch bürokratisch ausgestaltete Bewirtschaftungsvorschriften - etwa den örtlichen Standortgegebenheiten nicht angepasste Schnitttermine - für die LandwirtInnen wenig einsichtig sein Können.
Je schwieriger die Kontrollierbarkeit und je weniger einsichtig die Bewirtschaftungsauflagen, desto höher ist der "Anreiz" für einen Vertragsbruch.
2.3 Notwendigkeit und Grenzen ergebnisorientierter Anreize für den ökologischen Ausgleich
In der derzeitigen Ausgestaltung stellen die Direktzahlungen für den ökologischen Ausgleich handlungsorientierte Anreize dar: Sie sind nicht an das Ergebnis - die landschaftsökologische Qualität -, sondern an Auflagen gebunden. Die Einhaltung der Auflagen kann jedoch im Einzelfall nicht garantieren, dass die gewünschte Qualität auch tatsächlich erreicht wird. Wieso werden die Direktzahlungen nicht einfach an die landschaftsökologische Leistung gebunden? Bei der Konzeption einer zielgerechten Anreizpolitik sind drei Probleme zu berücksichtigen:Negativauslese: Da dem Auftraggeber (Bund) vor der Vertragsunterzeichnung weder das ökologische Potential der Fläche, noch die Motivation der einzelnen LandwirtInnen zur "Produktion" von landschaftsökologischer Qualität bekannt ist, besteht das Problem, dass bei handlungsorientierten Direktzahlungen auch viele ungeeignete Flächen und unmotivierte LandwirtInnen ins Programm aufgenommen werden resp. sogar ein adverser Selektionsprozess (Negativauslese) ausgelöst wird (hohe Kompensationszahlungen, geringe ökologische Qualität).Moral Hazard: Hinzu kommt, dass die LandwirtInnen bei handlungsorientierten Direktzahlungen keinen direkten Anreiz haben, tatsächlich Anstrengungen zur Erhöhung der landschaftsökologischen Qualität zu unternehmen. Da gleichzeitig gilt, dass der Auftraggeber das Verhalten der LandwirtInnen nur beschränkt beobachten kann, ist der Spielraum für opportunistisches Verhalten während des laufenden Vertragsverhältnisses sehr gross.Beteiligungsrisiko für die LandwirtInnen: Im Fall rein ergebnisorientierter Direktzahlungen gehen die LandwirtInnen bei einer Vertragsunterzeichnung das Risiko ein, dass sich trotz bestehendem ökologischen Potential und trotz ihrer Anstrengungen ein artenreicher Lebensraum nicht einstellt. Das Risiko, trotz entsprechender Kosten keine Entschädigung zu erhalten, vermindert die Bereitschaft einer Vertragsunterzeichnung erheblich, umso mehr, wenn das wirtschaftliche Risiko anderer landwirtschaftlicher Aktivitäten vergleichsweise geringer ist. Ein wirtschaftliches Anreizsystem ist dann zielgerecht, wenn das Risiko auf beide VertragspartnerInnen (Bund und LandwirtInnen) verteilt wird.Für eine zielgerechte Ausgestaltung der Direktzahlungen für den ökologischen Ausgleich braucht es eine Kombination handlungs- und ergebnisorientierter Anreize.
3. Denkanstösse für die Agrarpolitik
3.1 Perfektionierung des Vertragsnaturschutzes
Mit einer Perfektionierung des Vertragsnaturschutzes ist eine anreizkompatible Ausgestaltung, d.h. die Kombination handlungs- und ergebnisorientierter Anreize gemeint. Welches Verhältnis von handlungsorientiertem zu ergebnisorientiertem Anreiz erfolgsversprechend ist, muss durch empirische Untersuchungen des Angebotsverhaltens, z.B. ausgehend von bestehenden Erfahrungen mit Sockelbeitrag-Bonus Modellen, weiter abgeklärt werden. Zur Perfektionierung des Vertragsnaturschutzes können die folgenden Überlegungen beitragen:Zu einem wirksamen Anreizsystem gehören nicht nur positive Anreize für mehr Qualität, sondern auch negative Anreize bei willentlichem Vertragsbruch. Vertragseinhaltung muss sich lohnen. Sanktionsdrohungen sind nur dann glaubhaft, wenn sie nicht nur genügend hoch angesetzt sind, sondern wenn auch tatsächlich mit regelmässigen Kontrollen gerechnet werden muss und die vereinbarten Auflagen überhaupt kontrollierbar sind. Im Gegenzug zu einer vermehrten Ergebnisorientierung und Risikoüberwälzung auf die LandwirtInnen könnte und müsste der Handlungsspielraum für die BewirtschafterInnen vergrössert werden. Mehr Handlungsspielraum heisst aber auch mehr Eigenverantwortung. "Weniger Auflagen und mehr Eigenverantwortung" lautet die Devise eines verstärkt ergebnisorientierten Vertragsnaturschutzes.Zu den grundsätzlichen Schwierigkeiten einer ergebnisorientierten Perfektionierung des Vertragsnaturschutzes zählen die Formulierung quantitativer Kriterien für die Beurteilung landschaftsökologischer Qualität und die konkrete Ausgestaltung von Kontrollen. Hier braucht es Offenheit aller Beteiligten und Raum für Experimente. Angesichts der grundsätzlich marktwirtschaftlichen Ausrichtung dieses Weges ist es naheliegend, Qualitätsbeurteilung und Kontrolle vollständig oder teilweise zu privatisieren.Noch einen Schritt weiter in Richtung einer marktwirtschaftlichen Perfektionierung gehen Vorschläge für Ausschreibeverfahren für ökologische Ausgleichsflächen oder für deren Handelbarkeit. Hier stehen weniger Effektivitäts- als Effizienzziele im Vordergrund. Im heutigen System sind die Direktzahlungen für den ökologischen Ausgleich fix vorgegeben. Dies erlaubt vielen LandwirtInnen, Renten zu erzielen. Durch eine flexible Preisgestaltung und eine räumlich beschränkte Handelbarkeit von Öko-Ausgleichsflächen können diese Renten tendenziell verkleinert und die Kostenwirksamkeit der Anreizpolitik kann verbessert werden.Eine ergebnisorientierte Weiterentwicklung der Direktzahlungen für den ökologischen Ausgleich führt dazu, dass der ökologische Ausgleich aus der Perspektive der LandwirtInnen von einem Neben- zu einem Hauptprodukt wird, dessen Produktion sie sich mit derselben Sorgfalt und demselben Fachwissen zuwenden wie der traditionellen Nahrungsmittelproduktion.3.2 ökonomisch begründete Alternativen
Mit den im folgenden skizzierten ökonomisch begründeten Alternativen können die Massnahmen zur Perfektionierung des Vertragsnaturschutzes ergänzt werden:Eine dauerhafte Sicherstellung von bereits heute landschaftsökologisch wertvollen Flächen ist grundsätzlich durch Realersatz oder durch Kapitalisierung von Entschädigungsansprüchen denkbar. In der heutigen Ausgestaltung stellen die Direktzahlungen regelmässige Einkommensübertragungen dar. Dadurch wird der Einkommensaspekt des ökologischen Ausgleichs in den Vordergrund geschoben. Anders bei einer Kapitalisierung von Entschädigungsansprüchen in Form einer einmaligen Entschädigungszahlung. Hier steht die Allokation von Nutzungsrechten im Mittelpunkt. Die beiden Alternativen Realersatz und Kapitalisierung stellen eine Klärung der Nutzungsrechte dar: Die LandwirtInnen verzichten freiwillig und langfristig auf ihre Nutzungsfreiheit. Beide Alternativen sind deshalb besonders geeignet, das Problem einer befürchteten schleichenden Enteignung zu entschärfen.Ein minimaler Anteil an Öko-Ausgleichsflächen ist seit 1997 Voraussetzung für die allgemeine Direktzahlungsberechtigung. Bei einer stärkeren Gewichtung von Natur- und Landschaftsschutz im Rahmen der Agrarpolitik ist eine Erhöhung des Öko-Pflichtanteils eine naheliegende Alternative. Damit würde der "ökologische Leistungsnachweis" (gemäss neuem Landwirtschaftsgesetz Art. 67) schärfer definiert. Eine solche Verschärfung lässt sich nicht nur ökonomisch, sondern vor allem auch politisch begründen, wird doch die Direktzahlungspolitik wesentlich mit "ökologischen Leistungen" der Landwirtschaft legitimiert.Eine weitere Alternative stellen auf den einzelnen Betrieb zugeschnittene Bewirtschaftungsverträge dar. Mittels einer "Individualisierung" von Naturschutzverträgen lässt sich einerseits das landschaftsökologische Potential gezielter ausschöpfen und andererseits lassen sich - allerdings unter Voraussetzung nicht fixer, sondern im Einzelfall auszuhandelnder Entschädigungszahlungen - Renten verkleinern.Ziel einer Beschränkung der Direktzahlungen auf ausgewählte Regionen oder Betriebe ist eine positive Auslese von Flächen, z.B. indem nur Flächen mit dem entsprechenden landschaftsökologischen Potential angemeldet werden Können. Dies lässt sich beispielsweise erreichen, indem die Direktzahlungen auf Flächen in Naturvorranggebieten beschränkt werden oder nur LandwirtInnen beitragsberechtigt sind, die auch bereit sind, gesamtbetriebliche Bewirtschaftungsverträge im Rahmen regionaler Landschaftsentwicklungskonzepte abzuschliessen. Derartige Einschränkungen ermöglichen auch am ehesten die notwendige Vernetzung von Lebensräumen.Gemäss heutiger Konzeption setzt die Öko-Ausgleichspolitik auf eine Grobsteuerung mittels handlungsorientierter Anreize "von oben". An zentraler Stelle werden Bewirtschaftungsauflagen und detaillierte Kriterien für die Beitragsberechtigung erarbeitet. Dieser Ansatz ist jedoch wegen der besonderen ökonomischen Eigenschaften von Öko-Ausgleichsflächen nur eingeschränkt erfolgsversprechend. Konsequenterweise ist zu fragen, wie eine "Feinsteuerung von unten" aussehen müsste. Eine Variante könnte darin bestehen, dass der Abschluss von Naturschutzverträgen privaten Organisationen des Natur- und Landschaftsschutzes übertragen würde. Bei einer anderen Variante könnte das Geld an regionale Organisationen gehen, die bestimmte prozessuale Anforderungen (partizipatives Vorgehen, vernetzte Planung, wirksame Kontrolle) erfüllen müssten. Solchen regionalen Organisationen würden mit Ausnahme dieser übergeordneten Richtlinien alle Kompetenzen für Planung, Durchführung und Kontrolle des ökologischen Ausgleichs übertragen.4. Zusammenfassung und Ausblick
Die Ergebnisse von empirischen Untersuchungen bestätigen, dass die Beteiligung an den Öko-Ausgleichs-Programmen vor allem von Wirtschaftlichkeitsüberlegungen abhängt. Gleichzeitig besteht ein ungenügender Zusammenhang zwischen der betriebswirtschaftlichen Rentabilität der Öko-Ausgleichsflächen und ihrer landschaftsökologischen Qualität. Um die drei eingangs formulierten Herausforderungen anzugehen, ist eine zielgerechte Weiterentwicklung der Öko-Ausgleichsprogramme angezeigt:
1. Eine Verbesserung der qualitativen Wirksamkeit bedingt, dass die Direktzahlungen für den ökologischen Ausgleich mehr ergebnis- und weniger handlungsorientiert ausgestaltet werden müssen, z.B. nach dem Vorbild von Sockelbeitrags-Bonus Modellen. Ist diese Voraussetzung gegeben, so wird auch eine weniger bürokratische Programmgestaltung möglich. Die heute eingeschränkten Handlungsspielräume und damit auch geringe Eigenverantwortung der LandwirtInnen vertragen sich schlecht mit der Idee einer marktwirtschaftlichen Politik. 2. Eine "Perfektionierung" der Direktzahlungen für den ökologischen Ausgleich durch eine stärkere Ergebnisorientierung ist notwendig, dürfte aber nicht ausreichen. Die Grenzen einer Grobsteuerung des Öko-Ausgleichs "von oben" ergeben sich aus den besonderen ökonomischen Charakteristika von Natur- und Landschaftsschutzleistungen. Mit der Verlagerung der Kompetenzen "nach unten" wird einerseits eine Ausrichtung auf die standörtlichen Besonderheiten wahrscheinlicher und andererseits ist eher eine Berücksichtigung der verschiedenen divergierenden Interessen gewährleistet. Beides trägt tendenziell zu einer Verbesserung der Effektivität und der Effzienz bei. Die Stichworte zur Konzeption einer Feinsteuerung von unten lauten: Delegation auf die regionale Ebene, partizipative Erarbeitung von Landschaftsentwicklungskonzepten, kleinräumige Umsetzung und Kontrolle.
Gleichzeitig gilt es zu berücksichtigen, dass der Erfolg einer auf Freiwilligkeit beruhenden Natur- und Landschaftsschutzpolitik mittels wirtschaftlicher Anreize in erster Linie von der übrigen Agrarpolitik abhängt. Der Öko-Ausgleich hat nur dann eine Chance, wenn die Nahrungsmittelproduktion weniger attraktiv wird und wenn die Politik einen extensiven Strukturwandel, d.h. eine Veränderung der Betriebs- und Produktionsstrukturen in Richtung einer weniger intensiven Landnutzung, nicht verhindert. Der Ausblick wird mit der Warnung vor einem "Überschiessen" der Öko-Ausgleichspolitik abgeschlossen. Die derzeit noch geringe Beteiligung an den Programmen vor allem im Talgebiet, die oft unbefriedigende Qualität der angemeldeten Flächen sowie der geringe Anteil an den gesamten Aufwendungen für die Landwirtschaft sollten nicht dazu verleiten, primär auf eine Erhöhung der Beiträge zu setzen. Mehrere Gründe sprechen für eine vergleichsweise höhere Attraktivität von ökologischen Ausgleichsflächen für landwirtschaftliche Betriebe in Zukunft:Immer mehr LandwirtInnen werden realisieren, dass ökologischer Ausgleich eine echte Produktionsalternative ist.Die relative Rentabilität des Öko-Ausgleichs wird zunehmen, da die Agrarproduktpreise voraussichtlich sinken und die Absatzbedingungen schwieriger werden.Da ökologische Ausgleichsflächen oft arbeitsextensiv bewirtschaftet werden Können, unterstützen die Direktzahlungen die ohnehin bestehende Tendenz zu einer arbeitsextensiven Betriebsorganisation.Sofern die Agrarreform (AP 2002) im Bereich der Deregulierung der Agrarproduktmärkte ihre Ziele erreicht, gilt zusammenfassend das Motto "Die Zeit arbeitet für den ökologischen Ausgleich".
Priska BaurInstitut für AgrarwirtschaftETH Zürich8092 Zürich
Vollständige Version siehe VPK 11/98Bestellung VPK: verlag@geomatik.chKonzept des Bundes zur Förderung des ökologischen Ausgleichs in der Landwirtschaft
Seit der Einführung der Öko-Beiträge für die Verwendung landwirtschaftlicher Nutzflächen als ökologische Ausgleichsflächen (öAF) im Jahre 1993 hat die Gesamtfläche der angemeldeten Flächen kontinuierlich zugenommen. 1997 betrug sie rund 8 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche. Trotzt dieser erfreulichen Entwicklung wurde das angestrebte Ziel der Förderung der natürlichen Artenvielfalt insbesondere wegen geringer Qualität und ungünstiger räumlicher Verteilung der öAF bisher kaum erreicht. Im Entwurf der neuen Direktzahlungsverordnung, in welche auch die bisherige Öko-Beitragsverordnung integriert wurde, sind daher eine Reihe von Bestimmungen zur Förderung der Qualität der öAF aufgenommen worden.
1. Bisheriges Förderungskonzept
Flächendeckende Förderung über das LWG: Basierend auf dem Artikel 31b des Landwirtschaftsgesetzes (LwG) werden seit 1993 Bundesbeiträge für die folgenden fünf Ökoprogramme ausbezahlt: Ökologische Ausgleichsflächen (öAF) auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche (LN), Integrierte Produktion (IP), Biologischer Landbau (Bio), besonders tierfreundliche Stallhaltungssystene, kontrollierte Freilandhaltung. Die mit Landwirtschaftsbeiträgen geförderte Gesamtfläche an öAF hat kontinuierlich zugenommen und betrug 1997 rund 86'000 Hektaren oder 8 Prozent der LN. Zu diesem quantitativen Zuwachs hat einerseits die Anreizstrategie beigetragen. Andererseits müssen seit 1993 als Beitragsvoraussetzung für die Programme IP und Bio mindestens 5 Prozent der LN als öAF genutzt werden. Seit 1996 wird zudem für die ergänzenden Direktzahlungen nach Artikel 31a ein Anteil von 5 % (Bergzonen) bzw. 7 % (Talzonen) Stillegungsfläche in Form von öAF oder nachwachsenden Rohstoffen vorausgesetzt. Für das Jahr 1997 wurden für öAF Beiträge von 107 Mio Franken ausgerichtet, was gemessen an den gesamten an die Landwirtschaft ausbezahlten Direktzahlungen von 2'540 Mio Franken einen Anteil von 4.2 % ausmacht.
Tab. 1: Flächenentwicklung der ökologischen Ausgleichsflächen und Gesamtsumme der Beiträge 1997Typen der öAF1993ha1994ha1995ha1996ha1997ha1997% der LN1997Mio Fr.Extensiv genutzte Wiesen, Hecken und Feldgehölze, Streueflächen19'31922'20623'27431'42137'2993.531.3Wenig intensiv genutzte Wiesen31'03930'42832'54738'48541'4863.818.7Extensiv genutzte Wiese auf Ackerland1'1032'0032'8044'8056'8410.619.5Buntbrachen077791542650.00.8Hochstamm-Feldobstbäume1.90 Mio2.14 Mio2.22 Mio2.40 Mio2.49 Mio 36.9Total öAF 7.9 Qualitätsförderung durch Bonus-Beiträge nach NHG: Das Bundesamt für Landwirtschaft stellt sich auf den Standpunkt, dass nebst der flächendeckenden Unterstützung des ökologischen Ausgleichs durch den Bund über das LwG die Qualität der öAF von den Kantonen mit gezielten Ergänzungsbeiträgen (Bonus) gemäss Artikel 18b des Natur- und Heimatschutzgesetzes (NHG) gefördert werden soll. Dieser Artikel verpflichtet die Kantone seit 1987, in intensiv genutzten Gebieten für ökologischen Ausgleich zu sorgen. Für dieses zweistufige Vorgehen hat sich der Begriff Sockelbeitrags-Bonus-Konzept etabliert. Beiträge für den ökologischen Ausgleich nach NHG können auch für Flächen ausserhalb der LN ausgerichtet werden.
2. Schwachstellen des heutigen Förderungskonzeptes
Es wurde festgestellt, dass die Öko-Beitragsverordnung in ihrem Grundsatz ein gutes Instrument ist. Kritisiert wird, dass das Ziel der Förderung der natürlichen Artenvielfalt mit den bisherigen Massnahmen nicht erreicht werden kann, weil die Flächenanteile zu gering und die Qualität und räumlichge Verteilung der öAF teilweise unbefriedigend ist2 . Verbesserungen des Beitrags-Systems müssen daher die folgenden Punkte berücksichtigen:öAF sind auf das Ziel Artenvielfalt auszurichten und nicht auf soziale und produktionslenkende Ziele;die Qualität ökologischer Ausgleichsflächen muss gefördert werden;in geeigneten Räumen soll der ökologische Ausgleich verstärkt werden.Ein weiterer Schwachpunkt liegt im sehr unterschiedlichen Engagement, mit welchem die Kantone den ökologischen Ausgleich über das NHG fördern.
3. Vorgesehene Neuerungen in der Direktzahlungsverordnung
Die Förderung des ökologischen Ausgleichs wird mit der Agrarpolitik 2002 zielgerichtet fortgeführt. Gemäss der Botschaft zur Agrarpolitik 2002 werden im Talgebiet 65´000 Hektaren öAF angestrebt (1997: 38'000 ha). Gestützt auf das neue Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998 enthält der zurzeit vorliegende Entwurf der neuen Direktzahlungsverordnung (DVZ), in welche auch die bisherige Öko-Beitragsverordnung integiert wird, bezüglich der Förderung des ökologischen Ausgleichs die folgenden Neuerungen:Ökologischer Leistungsnachweis als Voraussetzung für die allgemeinen und die ökologischen Direktzahlungen. Gemäss diesem wird verlangt, dass die öAF mindestens 3.5 Prozent der mit Spezialkulturen belegten LN und 7 Prozent der übrigen LN des Betriebes betragen.Wer öAF anmeldet, ist dafür verantwortlich, dass diese in einem Plan eingezeichnet werden.Als Rechtsgrundlage für die Förderung der Qualität von öAF wurde vorerst aufgenommen: "Er (der Bund) kann die Kantone bei der Förderung von ökologischen Ausgleichsflächen unterstützen". Die konkrete Umsetzung wird zusammen mit dem nationalen Forum für den ökologischen Ausgleich noch geprüft.Beitragsausschluss für Flächen, welche stark verunkrautet sind oder durch eine vorübergehende nichtlandwirtschaftliche Nutzung in ihrer Qualität beeinträchtigt werden;Möglichkeit, öAF innerhalb der sechsjährigen Verpflichtungsperiode auf andere Flächen zu verlegen, wenn damit die Biodiversität oder der Ressourcenschutz besser gefördert wird;starrer Schnittzeitpunkt für die Wiesen, mit der Möglichkeit zur Festsetzung individueller Nutzungszeitpunkte mit Naturschutzverträgen;Entfernen der Vegetation und Neuansaat bei unbefriedigender botanischer Qualität erlaubt;Erhöhung der Beiträge für extensiv genutzte Flächen in landwirtschaftlichen Gunstlagen;Beitragsmässige Gleichstellung der extensiv genutzten Wiesen auf stillgelegtem Ackerland mit den extensiv genutzten Wiesen auf Grünland;Rotationsbrache, und Ackerschonstreifen als neue abgegoltene Elemente;Rebflächen mit hoher Artenvielfalt als neues anrechenbares Element.Tab. 2: Bisherige und neu vorgesehene Beiträge für ökologische AusgleichsflächenBeitragsberechtigte öAFBeiträge pro ha und Jahr im Talgebiet bisher (1998)neu ab 1999Extensiv genutzte WieseA: Magere DauerwieseB: auf stillgelegtem Ackerland1'2003'0002'0002'000Wenig intensiv genutzte Wiese650650Streueflächen1'2002'000Hecken und Feldgehölze1'2002'000Buntbrachen3'0003'000bisher Grünbrache nach Art. 20 LwGneu Rotationsbrache3'0002'500Ackerschonstreifenkeine1'000Hochstamm-Feldobstbäume15 Fr. pro Baum15 Fr. pro BaumDie neue Direktzahlungserordnung wird voraussichtlich am 1. Januar 1999 in Kraft treten.
Conrad WidmerChef Sektion ökologische DirektzahlungenBundesamt für Landwirtschaft3003 Bern
Vollständige Version siehe VPK 11/98 Bestellung VPK: verlag@geomatik.chModell des Nationalen Forums für den ökologischen Ausgleich zur Förderung der Qualität ökologischer Ausgleichsflächen
1996 hatten die beiden Bundesämter BUWAL und BLW das Nationale Forum für den ökologischen Ausgleich (NFöA), bestehend aus 24 Fachleuten aus Landwirtschafts- und Umweltkreisen in paritätischer Zusammensetzung, ins Leben gerufen. Das Forum hat ein Modell zur Förderung der bisher ungenügenden Qualität der ökologischen Ausgleichsflächen entworfen und einstimmig verabschiedet! Für bestimmte ökologische Ausgleichstypen soll zusätzlich zu den geltenden Bewirtschaftungsauflagen als Einstiegshürde eine minimale Qualität (Struktur oder botanische Artenvielfalt) ausgewiesen werden.
F. Xaver Kaufmann
Das Anlegen und Pflegen von ökologische Ausgleichsflächen (öAF) wird bekanntlich seit 1993 mit Bundesbeiträgen gefördert (vgl. Artikel von Conrad Widmer). In mehreren Arbeiten wurden diese Förderungsmassnahmen evaluiert und nebst quantitativen Erfolgen auch Schwachstellen aufgezeigt (siehe Literaturverzeichnis). Die öAF beeinflussen zwar das Landschaftsbild sichtbar positiv und tragen ihren Teil bei zur Verhinderung von Erosion und Nitrateintrag in die Gewässer, tragen aber noch wenig bei zur angestrebten Artenvielfalt. Namentlich die Qualität der wenig intensiv genutzten Wiesen, der Hecken und Hochstammfeldobstbäume ist zum grösseren Teil ungenügend.
Wenig intensiv genutzte Wiese: Um die Nährstoffbilanz bei hohem Tierbesatz pro Hektare landwirtschaftlicher Nutzfläche ausgeglichen gestalten zu können, haben gerade viele kleine und mittlere Betriebe in den futterwüchsigen Gebieten der Voralpen die erforderlichen öAF fast ausschliesslich in Form von Hochstammobstbäumen und wenig intensiv genutzten Wiesen ausgeschieden. Aber wie überführt man eine bisher intensiv genutzte in eine artenreiche Wiese? Unsere Beobachtungen haben gezeigt, dass sich vorher intensiv genutzte Wiesen mit den geltenden Auflagen (Hofdünger erlaubt, später erster Schnitt) seit 1993 wenig bis überhaupt nicht verändert haben. Das rührt auch daher, dass viele Landwirte auch auf diesen Flächen dem Produktionsdenken verhaftet bleiben und sich praktisch nur auf die minimale Erfüllung der Bewirtschaftungsauflagen konzentrieren. Hecken: Hecken sind grundsätzlich geschützt und dürfen nicht gerodet werden. Aus Gründen der fehlenden Arbeitskräfte werden Hecken oft nicht mehr gepflegt oder höchstens alle paar Jahre auf den Stock gesetzt mit dem Ergebnis, dass langsam wachsende Sträucher vielerorts ganz verschwunden und eintönige Haselhecken entstanden sind.
Hochstammfeldobstbäume: Der grösste Teil unserer landschaftsprägenden Hochstammobstbäume ist überaltert und liefert so oder so nur Most- und Brennobst bei gleichzeitig sinkendem Absatz für Apfelsaft (agressive Werbung des Soft-drink-Produzenten, Wandel im Konsumverhalten) und inländische gebrannte Wasser (Liberalisierung des Imports im Rahmen des WTO). Für die Artenvielfalt sind Hochstammobstbäume aber von grösstem Interesse, allerdings nur bei gleichzeitig restriktivem Pflanzenschutzmitteleinsatz und wenn der Boden unter den Bäumen extensiv genutzt wird.
2. Von der Problemanalyse zur Lösung
Bei der Arbeit des Nationalen Forums für den ökologischen Ausgleich (NföA) ist die Qualität von ökologischen Ausgleichsflächen rasch zum wichtigsten Thema geworden. Zwei Lösungsansätze sind im NFöA diskutiert worden: Strikte Vorgaben bezüglich der Standortwahl oder die Festsetzung von direkt messbaren Qualitätskriterien. Das Forum hat aufgrund der bisherigen Erkenntnisse den zweiten Weg gewählt: Für bestimmte ökologische Ausgleichstypen soll zusätzlich zu den geltenden Bewirtschaftungsauflagen als Einstiegshürde eine minimale Qualität (Struktur oder botanische Artenvielfalt) ausgewiesen werden. In der Folge hat das NFöA einstimmig ein Modell zur Verbesserung der Qualität der ökologischen Ausgleichsflächen verabschiedet und dem BLW zu Handen der laufenden Revision der Landwirtschaftsverordnungen eingereicht. Das Forumsmodell unterscheidet drei Typen von ökologischen Ausgleichsflächen:
Typ A: Beitragsberechtigte öAF, bei denen die heute geltenden Auflagen ungenügend sind (z. B. Grünlandtypen, Hecken und Hochstammobstbäume) und mit Qualitätskriterien ergänzt werden sollen;
Typ B: Beitragsberechtigte öAF bei denen die Anlage- und Bewirtschaftungsauflagen indirekt und fast immer zu einer minimalen Qualität führen (z. B. Buntbrache, Streuefläche);
Typ C: Weitere öAF, die an die 7%-Bedingung für den Bezug von Direktzahlungen anrechenbar, jedoch nicht beitragsberechtigt sind.
Das vorgenannte Modell baut auf dem seit 1993 grundsätzlich bewährten System auf, bringt aber unter anderen die nachfolgenden Verbesserungen:Einführung des Typs "Ausmagerungswiese", bei welchem bisher intensiv genutzte Wiesen durch vollständigen Verzicht auf jegliche Düngung und durch einen frühen 1. Schnitt und mehrere Folgeschnitte der Nährstoffvorrat im Boden vermindert werden soll.Für Extensivwiesen, für die neu beitragsberechtigten extensiv genutzte Weiden sowie für wenig intensiv genutzte Wiesen soll auf eine kostenpflichtige und im Feld durchzuführende Qualitätsbeurteilung hin ein höherer Beitrag ausgerichtet werden können. Voraussetzung für einen solchen Qualitätsbonus ist je nach Typ eine minimale Arten- oder Strukturvielfalt. Für Hochstammfeldobstbäume auf extensiver Wiese und artenreiche Hecken soll ebenfalls ein Qualitätsbonus entrichtet werden können.3. Wie weiter?
Mit seinem Qualitätsförderungsmodell strebt das NFöA auf der Basis von Freiwilligkeit und finanziellem Anreiz rasch und flächendeckend eine minimale Qualität (Biodiversität) der ökologischen Ausgleichsflächen über die ganze Schweiz an. Besonders wertvolle Flächen von höherer Qualität und regionale Programme sollen weiterhin von den Kantonen und Gemeinden mit zusätzlichen Mitteln unterstützt werden können. Somit fügt sich der Vorschlag des NFöA in das schon heute angewandte Sockelbeitrags-Bonus-System ein. Auch wenn das vorgeschlagene Modell wenig grundsätzliche Neuerungen beinhaltet, so bedeutet es doch einen teilweisen Systemwechsel. Dieser Umstand hat das BLW zur Enttäuschung des NFöA bewogen, das Qualitätsförderungsmodell noch nicht in die laufende Revision der Agrargesetzgebung einzubeziehen. Das Modell tritt somit 1999 noch nicht in Kraft. Mit dem folgenden Wortlaut des Art. 33, Abs. 2 der in die Vernehmlassung geschickten Direktzahlungsverordnung tritt das BLW jedoch in allgemeiner Form auf den Vorschlag des Forums ein: "Er (der Bund) kann die Kantone bei der Förderung der Qualität von ökologischen Ausgleichsflächen unterstützen." Das BLW hat das NFöA mit einem umfassenden Test des Modells beauftragt, um die Qualitätskriterien festzulegen und eine einfache und effiziente Anwendung zu ermöglichen.
F. Xaver KaufmannPräsident des NFöALandwirtschaftsamt des Kantons LuzernBundesplatz 146002 Luzern
Vollständige Version siehe VPK 11/98Bestellung VPK: verlag@geomatik.chDas Öko-Beitrags-Stufenmodell des Kantons Solothurn
Der Kanton Solothurn bezahlt für das Anlegen und Erhalten von ökologischen Ausgleichsflächen zusätzlich zu den Beiträgen aus dem Landwirtschaftskredit des Bundes Bonus-Beiträge aus dem kantonalen Naturschutzkredit, die je nach Lage und Grösse der Flächen, Dauer der Vereinbarung, Bewirtschaftungserschwernissen sowie tatsächlich vorhandener Artenvielfalt abgestuft werden.
Das Beitrags-Stufenmodell des Kantons Solothurn hat Tradition. Es geht auf das Jahr 1983 zurück, als der Kanton erstmals und ausschliesslich mit Mitteln aus dem kantonalen Natur- und Heimatschutzfonds Landwirten Abgeltungen für die naturnahe Bewirtschaftung von Sömmerungsweiden im Jura ausrichtete. 1986 wurde dieses Modell auf blumenreiche Heumatten ausgedehnt. 1992 passte es der Regierungsrat an die neuen Direktzahlungen des Bundes für Wiesland an. Er stellte damit die Koordination von Abgeltungen einerseits aus dem kantonalen Naturschutzkredit und andererseits aus dem eidgenössischen Landwirtschaftskredit sicher. Eine weitere Anpassung steht mit der neuen Direktzahlungsverordnung unmittelbar bevor.
2. Das Stufenmodell als Teil des kantonalen Mehrjahresprogrammes Natur und Landschaft
Das solothurnische Stufenmodell ist Teil des kantonalen Mehrjahresprogrammes Natur und Landschaft (1992 – 2004). Mit diesem Programm will der Kanton den Verlust von naturnahen Lebensräumen und den Rückgang von wildwachsenden Pflanzen und wildlebenden Tieren stoppen. Im Landwirtschaftsgebiet umfasst das Mehrjahresprogramm Weiden, Heumatten, Hecken, Bachufer, Waldränder und (derzeit) wenige Pilotprojekte im Hochstamm-Obstbau sowie im Ackerbau. Finanziert wird das Programm mit Mitteln aus dem kantonalen Natur- und Heimatschutzfonds. Dieser wird zur Hauptsache aus dem jährlichen Ertrag der Grundstückgewinnsteuer gespiesen. Folgende Grundsätze sind für das Programm wegweisend:Zuerst Erhalten und Aufwerten der noch vorhandenen naturnahen Lebensräume. Die Neuschaffung soll aus Kosten-Nutzen-Überlegungen in dieser Programmetappe (bis ins Jahr 2004) eine untergeordnete Rolle spielen.Die Ziele des Programmes - mit klaren Flächenzielen - sollen freiwillig mit Vereinbarungen zwischen dem Kanton und dem Bewirtschafter oder Grundeigentümer erreicht werden. Dabei werden pragmatische Lösungen mit einem flexiblen Spielraum gesucht.Für die Bewirtschaftung und den Unterhalt der Vereinbarungsflächen gelten einfache, fachlich abgestützte Bestimmungen.Für besondere naturschützerische Leistungen im Interesse der Öffentlichkeit richtet der Kanton dem Bewirtschafter (in Ausnahmefällen dem Eigentümer) angemessene Abgeltungen aus. Im Landwirtschaftsgebiet werden diese Abgeltungen aus dem kantonalen Mehrjahresprogramm in einem Stufenmodell mit den landwirtschaftlichen Ökobeiträgen des Bundes (Direktzahlungen) koordiniert und in einem Beitrag ausbezahlt.Das dauernde Gespräch zwischen Naturschutz und Landwirtschaft wird in einer gemischten verwaltungsexternen/-internen Kommission, welche der Regierungsrat eingesetzt hat, geführt.Die Wirkung der vereinbarten Massnahmen wird mit einfachen Methoden laufend beobachtet. Falls nötig werden die Massnahmen angepasst.3. Das Beitrags-Stufenmodell des Kantons Solothurn am Beispiel der artenreichen, ungedüngten Wiesen (Heumatten)
Die gemäss Öko-Beitragsverordnung definierten "extensiv genutzten Wiesen" werden im Kanton Solothurn in zwei Typen von Heumatten unterteilt: "Rückführungswiesen" (bisher gedüngt) und "artenreiche, ungedüngte Wiesen".
Die Bonus-Beiträge für Heumatten können - im Gegensatz zu den Sockel-Beiträgen des Bundes - von den Landwirten nicht aufgrund einer Selbstdeklaration erlangt werden. Vor dem Abschluss einer Vereinbarung findet eine Begehung mit dem Landwirt und einer Kontrollperson des Kantons statt. Eine bisher gedüngte Wiese erhält in der Regel zuerst den Status der Rückführungswiese. Für die Ausrichtung des Zuschlags 1 müssen insbesondere alle der folgenden Bedingungen erfüllt sein:Richtige Lage: Das Kriterium richtige Lage ist nicht absolut definiert. Die zu fördernden Flächen sollen vorzugsweise im Vorranggebiet Natur und Landschaft gemäss kantonalem Richtplan sowie nach Möglichkeit am Rand oder in der Nähe bereits bestehender artenreichen Flächen ausgeschieden werden, um eine natürliche Artenausbreitung zu begünstigen.Grössere Flächen: Die Rückführungswiesem müssen eine Mindestfläche von einer Jucharte (36 Aren) aufweisen (für Sockel-Beitrag des Bundes: 5 Aren).Längere Vereinbarungsdauer: Vereinbarungen über Rückführungswiesen müssen über mindestens 10 Jahre abgeschlossen werden (für Sockel-Beitrag des Bundes: 6 Jahre).Speziell abgestimmter Schnittzeitpunkt: Bei Rückführungswiesen wird der Schnittzeitpunkt jährlich je nach Rückführungsgrad bestimmt. Zu Beginn der Rückführung muss man früher als am 15. Juni (frühester Schnittzeitpunkt gemäss OeBV) schneiden können, damit die Nährstoffe entfernt werden.Der Zuschlag 2 für Bewirtschaftungserschwernisse wird gewährt, wenn die Pflege der Fläche gegenüber einer ebenen, wohlgeformten Fläche durch erhaltenswerte Strukturen (Feldgehölze, Steinhaufen usw.) erheblich erschwert ist.
Sobald eine Rückführungswiese eine besondere Artenvielfalt erreicht hat, kann sie als "artenreiche, ungedüngte Wiese" angemeldet werden. Vor Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung mit Gewährung des Zuschlags 3 für besondere Artenvielfalt findet wiederum eine Begehung statt. Für die Gewährung des Zuschlags 3 bestehen keine absoluten Kriterien. Der Entscheid liegt vielmehr in der Hand des bisher einzigen kantonalen Gutachters, der aufgrund seiner langjährigen Erfahrung und aufgrund des Zustandes von vergleichbaren Referenzflächen entscheidet. Abb. 1: Das Beitrags-Stufenmodell für Rückführungswiesen (Zuschläge 1 und 2) und artenreiche, ungedüngte Wiesen (Zuschäge 1, 2 und 3)Leistungen des LandwirtenAbgeltungBeitragstypFinanzierungArtenvielfalt(Flora und Fauna)0 bis 900.-/haZuschlag 3 Bewirtschaftungs-erschwernisse0 bis 400.-/haZuschlag 2Mehrjahresprogramm Natur und Landschaft des Kantons SolothurnKumulativ:Richtige LageGrössere FlächeLängere VereinbarungsdauerSpeziell abgestimmter SchnittzeitpunktKeine chemische EinzelstockbehandlungHeuen und Emden (Ausschluss von Silage und Grasen) 200.-/ha (Rückführungswiese)
300.-/ha (artenreiche, ungedüngte Wiesen) Zuschlag 1kantonale Zuschläge aus Natur- und Heimatschutzfonds gestützt auf PBG § 128 Auflagen für extensive Wiesen(Art. 9 OeBV) 1200.-/700.-/450.-/ha
(je nach Zone)SockelbeitragLandwirtschaftskredit des Bundes gestützt auf Art. 31b LwG
(koordinierter Vollzug durch kantonale Begleitgruppe)4. Bisherige Erfahrungen
Mit dem Stufenmodell (vgl. Abb. 1) kommt ein Landwirt beispielsweise bei den Heumatten für seine umfassende naturschützerische Leistungen auf durchschnittlich einen doppelten Bundesbeitrag. Dies scheint ein genügender Anreiz zu sein, ist aber nicht der alleinige Grund für den Erfolg. Bis Ende 1997 konnten 573 Heumatten-Vereinbarungen abgeschlossen werden. Unter den Begriff Heumatten (vgl. Abb. 2) fallen nebst den bereits beschriebenen "artenreichen, ungedüngten Wiesen und den Rückführungswiesen auch die "leicht gedüngten Wiesen" (nach OeBV: wenig intensiv genutzte Wiesen), für welche nur leichte Mistgaben erlaubt sind. Zählt man alle einzelnen Vereinbarungsflächen zusammen, kommt man auf eine Gesamtfläche von 534 Hektaren. Dies entspricht über 70 % des im Mehrjahresprogramm bis zum Jahr 2004 angestrebten Flächenzieles von 750 Hektaren. Von rund 1'500 Haupterwerbsbetrieben machen über 400 Solothurner Bauern, also mehr als ein Viertel, im Programm mit.
Dieser hohe Stand hat mit Vertrauen zwischen dem Kanton und den Bewirtschaftern zu tun. Dieses konnte wesentlich dank dem Grundsatz der absoluten Freiwilligkeit – verbunden mit dem dauernden Gespräch - über nun 15 Jahre aufgebaut werden. Mit hoheitlichem Naturschutz - wie Verordnungen, Verfügungen oder Nutzungsplänen - wäre dies nie zu erreichen gewesen.
Hans BienzLieter Abteilung NaturschutzAmt für Raumplanung des Kantons SolothurnWerkhofstrasse 594509 Solothurn
Neuerungen zur Förderung des ökologischen Ausgleichs im Bereich der Strukturverbesserungen
Die neue Agrarpolitik AP 2002 ist bekanntlich auf das Ziel der nachhaltigen und am Markt orientierten Produktion ausgerichtet. Diesem neuen Leistungsauftrag stellen sich auch die Strukturverbesserungen. Gefragt sind einerseits eine Verbesserung der Produktivität (nicht zu verwechseln mit der unerwünschten Produktionssteigerung), andererseits aber auch mehr Umweltleistungen. Im Hinblick auf die sich abzeichnenden Änderungen der Agrarpolitik wurde schon 1993 das "Leitbild Moderne Meliorationen als Chance" verabschiedet, in welchem nebst den landwirtschaftlichen auch die ökologischen und raumplanerischen Ziele von Meliorationen formuliert wurden. Bei der Konzeption der neuen Strukturverbesserungsverordnung (SVV), wurde den Gedanken des Leitbildes Rechnung getragen.
Vorgesehene Neuerungen in der Strukturverbesserungsverordnung
Die Strukturverbesserungsverordnung (SVV), welche vom 15. Juni bis 15. September 1998 zur Vernehmlassung auflag, vereinigt neu die frühere Bodenverbesserungsverordnung (BoV) und die Verordnung über Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft (IBV). Zur Förderung des ökologischen Ausgleichs werden in der SVV die folgenden Neuerungen vorgeschlagen:Als beitragsberechtigte Bodenverbesserungen gelten nebst Landumlegungen, Erschliessungsanlagen usw. neu auch Massnahmen zur Aufwertung von Natur und Landschaft, insbesondere die Förderung des ökologischen Ausgleichs und die Vernetzung von Biotopen sowie der naturnahe Rückbau von Kleingewässern im Rahmen von anderen Bodenverbesserungsmassnahmen.Neu sind auch die Kosten für den Landerwerb im Zusammenhang mit Gewässerrevitalisierungen beitragsberechtigt.Für "umfassende gemeinschaftliche Massnahmen" werden um 3 bis 6 % höhere Bundesbeiträge gewährt als für nicht umfassende "gemeinschaftliche Massnahmen". Als umfassend gemeinschaftlich gelten Gesamtmeliorationen (Landumlegungen mit Infrastrukturanlagen), die sich grundsätzlich auf ein natürlich oder wirtschaftlich abgegrenztes Gebiet erstrecken und den ökologischen Ausgleich und die Vernetzung von Biotopen fördern.Für Bodenverbesserungen mit besonderen ökologischen Massnahmen können die Bundesbeitragssätze auch für nicht umfassende Massnahmen um bis zu 4 % erhöht werden.Zusammenwirken weiterer Bereiche
Unter dem Aspekt der naturgerechten Meliorationen sind auch die Arbeiten zur Erfassung der ökologischen Werte bei der Bonitierung zu erwähnen. Das Forschungsprojekt "Bonitierung naturnaher Flächen bei Gesamt- und Umweltmeliorationen" unter Federführung des Kantons Bern hat sich mit der Erfassung und Bewertung von naturnahen Flächen beschäftigt. Die Vorstellung der Resultate mit Feldarbeit am 14. Mai 1998 in Münsingen zeigte die verschiedenen Anwendungsmöglichkeiten. Eine direkte Gegenüberstellung der Ertragswerte der produktionsbezogenen Bodennutzung mit den betriebswirtschaftlich verzinsbaren, gemeinwirtschaftlichen und ökologischen Bodenwerten beinhaltet die Dissertation von Martin Calörtscher.
Im weiteren löst die Wegleitung 1998 "Meliorationen im Einklang mit Natur und Landschaft" im Sinne des Leitbildes das bisherige Dokument "Natur- und Heimatschutz bei Meliorationen" (1983) ab. Bei der Erarbeitung der neuen Wegleitung wurde festgestellt, dass für das gute Gelingen einer Melioration die beteiligten Personen und eine zweckmässige Projektorganisation wichtige Faktoren sind. Hierzu sind verschiedene Beispiele aufgeführt. Auch die neuen Rechtsgrundlagen für die Strukturverbesserungen erfahren mit der Wegleitung 1998 eine Illustration. Die Wegleitung wurde anlässlich einer Tagung des SIA in Freiburg am 24. September 1998 vorgestellt.
Die Strukturverbesserungen bieten interessante Instrumente zur Umsetzung des ökologischen Ausgleichs. Durch ihr Konzept als Hilfe zur Selbsthilfe können freiwillige Leistungen mit Anreizen wirkungsvoll gefördert werden. Die Strukturverbesserungsverordnung schafft den Rahmen hierfür. Die Durchführung der Projekte unterliegt kantonalen Verfahren. Die Initiative geht weiterhin von Privatpersonen, Genossenschaften und Gemeinden aus. Jörg AmslerBundesamt für LandwirtschaftAbteilung Strukturverbesserungen3003 Bern
Ökologischer Ausgleich bei Meliorationen – neue Zwecke für eine (ver)alt(et)es Instrument?
Mit Meliorationen können Flächen und Eigentum verschoben werden. Auf die Nutzung dieser Werte - z.B. in Form von ökologischen Ausgleichsflächen - kann hingegen nur bedingt Einfluss genommen werden. In der Praxis spielen dabei Projektmanagement -, arbeitstechnische, psychologische und andere Gesichtspunkte eine grössere Rolle als die fachlichen. Trotz innovativen, neuen Ideen sind heute aber Misserfolge nicht ausgeschlossen. Eine bescheidene Anpassung des klassischen Meliorationsinstrumentes wäre denkbar. Auch unter zeitgemässen Bedingungen ist es aber weiterhin voll funktionstüchtig und sinnvoll einsetzbar.
1. Meliorationen im Wandel
Meliorationen sind weder Ziel noch Zweck, sondern sie sind ein Instrument, um Ziele und Zwecke zu erreichen. Das grosse Problem dieses äusserst vielseitigen "Instrumentes" ist allerdings, dass man es nicht allein "spielen" kann. Vielleicht spräche man darum besser von Instrumentarium. Ganz praktisch ist eine Melioration denn eher mit einem Orchester oder einem Chor zu vergleichen als mit einem einzelnen Musikinstrument. Das heisst nun wiederum, dass die einzelnen Musikerinnen und Musiker koordiniert zusammenwirken müssen. Andernfalls kann eine einzige Person das ganze Instrumentarium und damit das Konzert in Frage, oder gar zu Fall bringen. - Bis vor etwa zwanzig Jahren, waren Meliorationen kleine Kammerorchester, nur mit Streichern besetzt. Dann kamen Blässer hinzu, und Sängerinnen, und Rhythmusinstrumente, und ... Was daraus entstehen kann, wenn Noten und Dirigent fehlen werden, braucht nicht geschildert zu werden!
Meliorationen sind "Verbesserungen". Früher "nur" für die Landwirtschaft. Heute sollten sie noch andere öffentliche Anliegen befriedigen und verbessern. Mit Unterstützung der Meliorationen wurden früher Landschaften "ausgeräumt". Können diese heute und in Zukunft mit dem gleichen Instrumentarium wieder "möbliert" werden ? Wir Kulturingenieure - aber je länger je mehr auch andere - glauben daran und Können Beispiele vorzeigen, die dies belegen. Die Förderung des ökologischen Ausgleiches ist ein nicht unwesentlicher Gesichtspunkt dabei.
Auch in diesem Rahmen ist der wichtigste Teil des Instrumentariums die Landumlegung, -zusammenlegung und -neuordnung. Allerdings geht es dabei nicht "nur" um das Eigentum, sondern auch um dessen Nutzung. Diese Tatsache muss berücksichtigt werden und macht den Erfolg unsicherer, da nicht nur kurz -, sondern langfristig auf das Eigentum Einfluss genommen werden soll. Es genügt demnach nicht wie früher, lediglich entweder Land oder Finanzen in eine Melioration einzuwerfen, sondern vor allem auch darum, bei Kosten-Nutzen-Überlegungen darzulegen, was der ökologische Ausgleich bringt. Und hier sind der Landwirtschaft immer engere Grenzen gesetzt mit der Liberalisierung des Marktes und durch die neue Gesetzgebung im Rahmen der Agrarpolitik 2002.
2. Neue Grundlagen im Kanton Zürich
Vor acht Jahren riefen wir im Kanton Zürich eine "Kommission Moderne Meliorationen" ins Leben. Darin sind alle kantonalen Ämter vertreten, die sich an Meliorationen beteiligen, daneben die Hauptexponenten in der Praxis, d.h. die Bauern (Zürcher Bauernverband) und die Naturschützer (Pro Natura, Vogelschutz und WWF). In harten Diskussionen einigten wir uns in konstruktiver Zusammenarbeit auf verschiedene Grundsätze bei der Durchführung von Meliorationen und leiteten zur Verabschiedung an die Volkswirtschaftsdirektion folgende Papiere weiter:Richtlinien über Bedeutung, Subventionierung und Unterhalt von EntwässerungenWegleitung für die Planung von ökologischen AusgleichsmassnahmenRichtlinien für die Planung von Feld- und WaldwegenWegleitung für die Anlage und Begrünung von BöschungenDiese Unterlagen machten viele Grundsatzdiskussionen in der Praxis unnötig oder verkürzten sie stark. Die Papiere können bei uns unentgeldlich bezogen werden.
Interessant ist in diesem Zusammenhang sicher folgende Beobachtung. Zu Beginn der Kommissionsarbeit erschienen jeweils die Vertreterinnen und Vertreter der Umwelt-Organisationen skeptisch und negativ vorbelastet. Ihre Erfahrungen hatten sie eben gelehrt, dass die Ökologie "immer" an zweiter Stelle kommt. In der jüngsten Vergangenheit hingegen erscheinen die Vertreter der Landwirtschaft immer reservierter. Die Gründe liegen auf der Hand: Einerseits haben sie ihr "Meliorations-Monopol" verloren, und andererseits sieht die Marktsituation der Landwirtschaft noch schlechter aus als vor ein paar Jahren, d.h. "ökologische Zusatzauflagen und Seitensprünge" können immer schwieriger verkraftet werden.
3. Ökologischer Ausgleich bei Meliorationen
Zwischen dem freiwilligen Handeln und der "schleichenden Enteignung" sind für die Realisierung des ökologischen Ausgleichs drei Stichworte anzuführen:fachliche Grundlagenmonetäre Abgeltungpsychologisches VorgehenDie fachlichen Grundlagen sind vorhanden und wurden bei uns in der erwähnten Wegleitung konkretisiert. Dabei muss einerseits unterschieden werden zwischen öffentlichem und privatem Land, und andererseits zwischen Grundstücken, die nicht oder extensiv, oder aber landwirtschaftlich voll genutzt werden. Auch über die Bewirtschaftungsbeiträge besteht theoretisch Klarheit. Praktisch müssen diese Zahlen aber - wie die fachlichen Grundlagen - an die Betroffenen übermittelt werden. Damit kommen wir zum psychologischen Vorgehen. Man muss sich bewusst sein, dass dieses eine zentrale Rolle spielt. So lässt sich der erfahrene, ältere Landwirt z.B. grundsätzlich nur widerwillig von einer jungen Ökologin frisch ab Universität informieren und Vorschläge machen. Ein ökologisch denkender Fachkollege könnte ihn einfacher vom Sinn des ökologischen Ausgleichs überzeugen!
4. Spielregeln der "Meliorologie"
Überall anwendbare "Rezepte" gibt es keine. Im folgenden seien aber einige Hinweise gegeben, wie die Akzeptanz für eine Umsetzung des ökologischen Ausgleichs bei Meliorationen einfacher oder überhaupt möglich werden kann. Zum Befremden wohl vieler "Techniker" und Fachleute - sowohl der Ökologie als auch der Kulturtechnik - basieren fast alle Tips nicht auf neuen fachlichen Erkenntnissen, sondern auf "Spielregeln" im Umgang mit Menschen. Ich bin überzeugt, sie sind zusammen mit Arbeitspsychologie und -technik meistens ausschlaggebender als das Fachliche! So lauten denn die 13 wichtigsten "Spielregeln der Meliorologie":Betroffene zuerst einbeziehen und zu Beteiligten machen.Wenn immer möglich die "richtigen" und geeigneten Kontaktpersonen wählen.Andere bei ihnen, nicht bei den eigenen Anliegen "abholen".Informieren und gemeinsam erarbeiten.Spielregeln zu Beginn, nicht beim Spiel festlegen."Halbfabrikate" diskutieren, keine fertigen Lösungen.Grundsätzlich sind auch andere Interessen "schutzwürdig".Den einen zeigen, dass man für die anderen noch viel mehr machen könnte/müsste und umgekehrt.Vertrauen ist besser als Verträge.Zuerst probieren, erst später (wenn überhaupt) fixieren.Heute sind nur noch breit akzeptierte Kompromisse möglich, keine einseitigen Extremlösungen.Eile und Termine sind schlechte Wegweiser, Zeit und Geduld bedeutend bessere.Eine Melioration verdient ihre Bezeichnung nur dann, wenn sie für alle Beteiligten Verbesserungen bringt.5. Misserfolge trotz gutem Willen
Auch bei Meliorationen hat man es primär mit Menschen zu tun und sekundär mit Flächen, Pflanzen, Zahlen und anderem. Subjektivität und Emotionen unter dem Damoklesschwert der zukünftigen Marktsituation in der Landwirtschaft sind darum unvermeidlich. Mit welchen Waffen eine Melioration bekämpft werden kann, zeigt der folgende Ausschnitt des Leserbriefes in einer Lokalzeitung:
"Allein im Meliorations- und Vermessungsamt "verhocken" nicht weniger als 12 Dipl. Ing. ETH/HTL mit ihren Vorzimmern aufwendige Büroräume im Kaspar Escher-Haus und beziehen Gehälter der höchsten Lohnklassen. Das sind die Drahtzieher für derartige Projekte, damit sie den Weiterbestand ihrer kostspieligen Ämter rechtfertigen Können. Unsere Kommission mit ihrem Präsidenten sind nur deren Marionetten - und erst noch sehr folgsame Befehlsempfänger." Auch in die Fasnachtszeitung der Gemeinde wurden wir geschleppt:
"In ..... , da war ein Kampf,denn es versuchten einen Krampfbei einer Meliorationdie Leute vom Naturschutz schon.Die Bauernschaft hat Krieg gewonnen,und letztlich hat sich auch besonnender löbliche Gemeinderat,der beitrug sehr zum Resultat."
Mit bedeutend aufwendigeren Vorprojekten, einem Bauernrat oder einer Projektleitungskommission versuchten wir auch andere, angepasste Organisationsformen. Zum Teil mit Erfolg, zum Teil aber auch nicht, weil die Strukturen zu gross und vielgleisig geworden waren. Wir gingen einen Schritt - nur einen ? - vorwärts. Vielleicht war er zu gross, vielleicht ging er nicht ganz in die richtige Richtung. Eines aber scheint klar: Wir Können den gleichen Schritt nicht mehr zurück machen, denn Meliorationen im alten Stil werden von der Öffentlichkeit sicher nicht mehr akzeptiert.
Die Zeit der klassischen, und damit nur landwirtschaftlich und forstwirtschaftlich ausgerichteten Meliorationen ist abgelaufen. Moderne Meliorationen sind bedeutend komplexer, wenn auch nicht unbedingt teurer, weil weniger gebaut wird. Dafür spielt die - relativ billige - Ökologie eine immer wichtigere Rolle. Muss das Instrumentarium der Melioration angepasst werden ? Dazu einige wenige Stichworte:
Grundsätzliche Anpassungen: Insbesondere den juristischen Grundlagen könnte man "Zähne ziehen" (Beispiel: nicht Anwesende stimmen Ja). Dies würde die Möglichkeiten von Meliorationen schwächen. Der zusätzlich Einbau von Zähnen könnte andererseits bewirken, dass noch mehr Widerstand gegen das ganze Instrumentarium kommen könnte. Die Situation ist demnach sehr heikel!
Beschlussfassung: Ein Entscheid nicht mehr durch die Grundeigentümer, sondern durch die Gemeinde oder den Regierungsrat würde zwar das Verfahren erleichtern, sicher aber die Motivation der Betroffenen nicht erhöhen. Und auf diese ist man - gerade beim ökologischen Ausgleich - angewiesen!
Finanzierung: Immer noch werden Meliorationen zum weitaus grössten Teil aus Meliorationskrediten, d.h. aus der Landwirtschaftskasse getragen. Dies sollte dringend ändern. Wer seine Ziele erreichen will, soll dazu - auch finanziell - beitragen!
Organisationsformen: Das "klassische Organisationsdreieck" Staat-Genossenschaftsvorstand-Ingenieurbüro ist sicher nicht mehr aktuell und muss aufgeweicht werden. Dies kann durch zusätzliche Institutionen geschehen (Bauernrat, Projektleitung, Gemeindausschuss usw.), oder mindestens durch intensiven Beizug von "fremden" in diesem Dreieck.
Zeitliche Dauer: Sicher ist anzustreben, dass Meliorationen kürzer dauern als in der Vergangenheit. Gegenläufig muss aber gesagt werden, dass bedeutend mehr Zeit für Informationen in der Vorphase und für das Vorprojekt eingesetzt werden sollte. Hier wird die tragende Motivation der Betroffenen gelegt - oder eben nicht ...
Raumplanung, Naturschutz und Gewässerschutz haben erkannt, dass es nicht reicht, entweder Land oder/und Geld zu besitzen. Wenn man seine Bedürfnisse am richtigen Ort und vernetzt haben möchte, braucht es eine Landumlegung, eine Melioration. Mit einer solchen kann im besten Fall der ökologische Ausgleich realisiert, im mindesten aber dafür geworben und informiert werden. Moderne Meliorationen sind kein veraltetes Instrument, sondern im Gegenteil in der Zukunft vielleicht die einzige Möglichkeit, in unserer multifunktionalen Kulturlandschaft grössere, vernetzte, zusammenhängende Projekte irgendwelcher Art quantitativ (Flächen) und bedingt auch qualitativ (ökologischer Ausgleich) umzusetzen. Fritz ZollingerAmt für Landschaft und NaturAbt. LandwirtschaftKaspar Escher-Haus8090 Zürich
Gibt es Erfolgsrezepte für den Dialog zwischen NaturschützerInnen und LandwirtschaftsvertreterInnen
Die Frage stellen, heisst sie verneinen. Denn erstens: wenn es solche Rezepte gäbe, hätten sie schon lange Eingang in irgendwelche Verordnungen oder Verfahrensregeln gefunden. Ein zweiter Grund ist systembedingt: Rezepte werden vom Doktor verordnet oder sie sind so etwas wie die Anleitung zum Bedienen eines Apparates. Umfassende Aufgaben wie Meliorationen und der ökologische Ausgleich sind aber nicht nur ungleich komplizierter, sondern auch prozesshaft, und deshalb kann es keine Rezepte geben. Und schliesslich gibt es einen dritten sozusagen philosophischen Grund: Was heisst schon "Erfolg"?
Erfolgsrezepte? Erfolg für wen? Und woran gemessen? Das tönt nach Gerichtsverhandlung, bei der eine Partei erfolgreich, d.h. siegreich ist, oder wo der Erfolg darin besteht, dass die Parteien sich auf einen Kompromiss einigen konnten, der dann für die einen gut und für die andern weniger gut ist. Diese Schau ist nicht nur zu einfach, sie wird dem Wesen der Aufgabe nicht gerecht. Bei Meliorationen muss es uns allen um etwas anderes gehen, nämlich um die Frage, wie wir gemeinsam nicht irgendeinen, sondern unseren Lebensraum, der als solcher unteilbar ist, gestalten wollen, damit er unseren Bedürfnissen und denen der nächsten Generationen nachhaltig genügen kann. Das verlangt nach einer ganzheitlichen Betrachtungsweise.
Rezepte und Erfolgsgarantien gibt es also keine, aber man könnte umgekehrt eine Liste von Punkten aufstellen, die den Misserfolg garantieren:Jede Gruppe und jeder Akteur vertritt zunächst einmal Maximalforderungen.Man erklärt, nur im Sinn der Allgemeinheit oder der Mehrheit zu argumentieren und zu handeln. Nur die anderen vertreten "Interessen" oder "Sonderanliegen", was man aber nicht sagt.Man gibt vor, gut zuzuhören, wartet aber effektiv nur auf eine gute Gelegenheit um das, was man sich schon vorher vorgenommen hat, anzubringen.Man ficht mit Zahlen und Fakten, die Objektivität vorgeben. Aber im Grunde geht es einem um die eigenen Interessen, um Geltung und Einfluss.Diskussionen über Werte werden abgeblockt mit "nicht sachlich", "subjektiv" oder einfach mit: "Dafür haben wir jetzt keine Zeit."Wie kommen wir nun aber bei Meliorationen und Projekten des ökologischen Ausgleichs zu einem "Erfolg", der als Lösung innerlich überzeugt und nicht nur im Sinne von "Wenigstens haben wir die Kosten noch etwas heruntergemärtet oder noch etwas mehr herausgeholt".
Solche Aufgaben können nur gemeinsam gelöst werden. Eine entscheidende Voraussetzung ist dabei, dass man nicht die anderen zum besseren überzeugen oder gar eines besseren belehren will, sondern dass wir uns immer bewusst sind, dass wir alle Interessen, Bedürfnisse und Ansprüche haben - auch solche, die uns gar nicht bewusst sind. Dann können auch die anderen dazu stehen und sie klammern sich nicht an jene sterile Haltung der blossen "Besitzstandswahrung".
Erst mit einer solchen offenen Einstellung kann ermittelt werden, welche Ziele gemeinsam verfolgt werden können. Es braucht dafür nicht immer 100 prozentige Deckungsgleichheit. Divergenzen und Konflikte sind Teil de individuellen und gesellschaftlichen Leben. Die Erfahrung offenbart immer wieder eine Paradoxie: je mehr man Konflikte und eigene Interessen leugnet oder unbewusst verdrängt, desto stärker treten sie auf und verunmöglichen eine Lösung. Je eher man umgekehrt bereit ist, dazu zu stehen und auch den anderen Interessen zuzugestehen, desto eher zeichnen sich gangbare Wege ab.
Und noch etwas ist wichtig: Wir sollten uns in Diskussionen immer im voraus im Klaren darüber sein, ob es um Werte, Interessen oder Ziele geht? Z.B.: Welche Landschaft wollen wir in Zukunft? Welche Landwirtschaft? Für wen soll sie Nahrungsmittel produzieren und für wen den Lebensraum gestalten? Oder diskutieren wir über Fakten und Zahlen? Oder über Verfahrensfragen, die wenig mit den Werten und Zielen zu tun haben? Wenn wir die Ebenen in der Diskussion, die Wertebene, die Faktenebene und die Verfahrensebene vermischen, reden wir aneinander vorbei und ein Konsens ist nicht möglich.
Wenn wir umgekehrt obige Einsichten beherzigen, liegt im Dialog zwischen Beteiligten mit noch so grossen, vermeintlichen oder echten Gegensätzen noch ein grosses unausgeschöpftes Potential für die Konsensfindung.
Hans WeissFonds Landschaft Schweiz FLSThunstrasse 363005 Bern
Vollzug und Sicherung des ökologischen Ausgleichs in der Melioration Greifensee
Greifensee liegt im dichtbesiedelten, von Nutzungskonkurrenz geprägten Agglomerationsraum der Stadt Zürich. Die Seegemeinde ist von intensiv genutzten Wohn-, Gewerbe- und Landwirtschaftsgebieten geprägt. Am Seeufer hingegen liegen einige der grössten und wertvollsten naturnahen Gebiete des Kantons Zürich. Durch die Nähe zur Stadt Zürich kommt dem gesamten Gebiet um den Greifensee eine wichtige Funktion als Naherholungsgebiet zu. Diese kontrastreiche Situation führt immer wieder zu Nutzungskonflikten, was bei der Bearbeitung des Meliorationsprojektes speziell zu berücksichtigen war. Damit erhielten neben den landwirtschaftlichen Zielen auch die Anliegen des Natur- und Landschaftsschutzes sowie der Raumplanung einen besonders hohen Stellenwert. Mit der Landumlegung wurde eine möglichst grosse Nutzungsentflechtung und eine optimale Abstimmung von Grundeigentum und Nutzungsansprüchen angestrebt. Zur Erfüllung dieser multifunktionalen Aufgaben wurde ein umfangreiches, von den Bundesbehörden als "mustergültig" qualifiziertes Planungs- und Konfliktbereinigungsverfahren durchgeführt. Im Rahmen der Melioration wurden 9.2 ha ökologische Ausgleichsflächen neu angelegt, was einer Zunahme von 11 auf 20 Prozent der Perimeterfläche entspricht.
Roland Scheibli und Daniel Winter
1. Das Meliorationsprojekt
An der beschlussfassenden Versammlung vom 2. Mai 1988 haben die Grundeigentümer die Durchführung des Projektes beschlossen und die Meliorationsgenossenschaft Greifensee gegründet. Ein erstes, vorwiegend nach landwirtschaftlichen Prioritäten ausgearbeitetes Vorprojekt wurde mit Hilfe einer landschaftspflegerischen Begleitplanung überarbeitet, und mit einem Landschaftsplan, welcher den anzustrebenden Zustand nach der Melioration zeigte, koordiniert. Das bereinigte Vorprojekt lag im November 1991 auf. Nach dem weiteren etappenweisen Verlauf des Meliorationsverfahrens konnte der neue Besitzstand am 15. November 1997 angetreten werden. Der Ablauf der Landschaftsplanung ist im Kapitel 2.2 detailliert dargestellt.
Bei der Erarbeitung des Projekts und beim Neuzuteilungsentwurf waren u.a. noch folgende weitere öffentliche Interessen zu berücksichtigen:Bereich Naturschutzgebiete: Die Gemeinde Greifensee und der Kanton Zürich wollten Teile ihres recht grossen Landanspruches für die Zuteilung von Naturschutz- und ökologischen Ausgleichsflächen einsetzen. Der Kanton Zürich wünschte für sich die Zuteilung sämtlicher, in der "Verordnung zum Schutz des Greifensees" der Naturschutzzone I zugeordneten Flächen und zeigte grosses Interesse an der Übernahme der Riedflächen entlang des Greifensees. Die Gemeinde Greifensee war bereit, die im Vorprojekt bezeichneten ökologischen Ausgleichsflächen zu übernehmen, sofern diese nicht an interessierte private Grundeigentümer zugeteilt werden konnten.Bereich Verkehrswege: Rund um den Greifensee ist ein Radweg geplant, dessen bestehende Lücken in naher Zukunft geschlossen werden sollen. In Koordination mit den kantonalen Amtsstellen und der Gemeinde wurde die Linienführung festgelegt und das benötigte Land innerhalb des Meliorationsperimeters im Neuzuteilungsentwurf ausgeschieden.Bereich Erholungsplanung: Ausscheidung von seenahen, neu zu gestaltenden Erholungsflächen.1.3 Projektdaten
Am Meliorationsprojekt, welches eine Fläche von 106.9 ha einbezieht, sind 76 Grundeigentümer beteiligt. Mit dem Besitzesantritt im November 1997 wurde die Parzellenzahl von 282 Parzellen auf 120 reduziert. Gleichzeitig wurden die nicht in die Neuzuteilung übernommenen Wege, sowie ein Parkplatz an der Seestrasse rekultiviert und das Wegnetz durch die Anlage von ca. 3 km neuen Wegen optimiert. Neben der Neuanlage einzelner systematischer Röhrendrainagen wurden verschiedene bestehende Entwässerungssysteme ergänzt oder ersetzt, damit wesentliche Bewirtschaftungshindernisse eliminiert und Fruchtfolgeflächen sowie gute Futterbauböden erhalten werden konnten. Zusammen mit dem Bau des 1.2 ha grossen Biotopes in der "Chürzi" wurde die benachbarte, meist vernässte Geländemulde mit einem Teil des Aushubmaterials leicht (max. 80 cm) aufgefüllt, und drainiert.
2. Ökologische Massnahmen und landschaftspflegerische Begleitplanung
2.1 Zielsetzungen der ökologischen Begleitplanung
Die im Rahmen der Melioration Greifensee umgesetzten ökologischen Begleitmassnahmen orientieren sich, unter Berücksichtigung der naturräumlichen Gegebenheiten (Bodenverhältnisse, Wasserhaushalt, traditionelle Raumnutzung etc.), insbesondere an den folgenden Zielen:Erhalt und Aufwertung der vorhandenen naturnahen Lebensräume durch- gezielte, auf die vorhandenen Lebensgemeinschaften abgestimmte Pflege- und Gestaltungsmassnahmen- Ausscheidung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen- Regeneration von Hochstamm-ObstgärtenNeuschaffung von naturnahen Lebensräumen durch- Verzicht auf die Drainage vernässter Flächen und Renaturierung derselben als Feuchtwiesen- Extensivierung von flachgründigen, trockenen Hanglagen und Überführung in MagerwiesenErhalt und Förderung der Bestände von gefährdeten Tier- und Pflanzenarten durch- definitive Sicherung ihrer Lebensräume- gezielte Erweiterung und Aufwertung ihrer LebensräumeFörderung der Vernetzung von naturnahen Lebensräumen durch - Schaffung eines zusammenhängenden, offenen Grabennetzes, das die Verbindung zwischen Feucht- und Riedwiesen gewährleistet- Ausscheidung von Extensivgrünlandstreifen, die den Zusammenhang zwischen Wald und Hecken in der offenen Flur herstellenBewahrung von möglichst störungsarmen Landschaftsräumen und -kammern durch- sorgfältige Bedürfnisabklärung zur Planung einer zurückhaltenden Erschliessung- Verzicht auf die Erschliessung von besonders empfindlichen RäumenErhalt und Förderung des Erholungswertes der Landschaft durch- Bereicherung der Landschaft mit naturnahen Lebensräumen und Elementen (Einzelbäume, Hecken, Magerwiesen etc.)- Schaffung von Naturbeobachtungsmöglichkeiten und Sitzgelegenheiten an ausgewählten Stellen
2.2 Zeitlicher Ablauf der ökologischen Begleitplanung
Januar 1989: Verpflichtung der Melioration zur Durchführung einer Landschaftsplanung Frühjahr bis Herbst 1989: Erarbeiten von Detailinventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte, Landschaftsplan (Entwicklungskonzept Natur und Landschaft), Erholungsplanung
Herbst 1989 bis Herbst 90: Konfliktdarstellung und -bereinigung, Überarbeitung des Landschaftsplanes anlässlich von 8 Sitzungen, Vernehmlassung mit- der Gemeinde Greifensee- der lokalen Arbeitsgruppe Naturschutz- der kantonalen Fachstelle Naturschutz- dem kantonalen Tiefbauamt- der Arbeitsgemeinschaft für Zürcher Wanderwege
März 1990: Information der Grundeigentümer über die Landschaftsplanung an der Genossenschaftsversammlung
Frühjahr bis Sommer 1991: Bereinigen des Landschaftsplanes und Überarbeiten des Vorprojektes
November 1991: Vorstellen des Landschaftsplanes und Erläutern der geplanten ökologischen Ausgleichsmassnahmen anlässlich der Genossenschaftsversammlung
Juni 1992: Erstellen eines wildbiologischen Gutachtens, aufgrund des Gutachtens Bereinigung und örtliche Reduktion des Wegnetzes
Frühjahr 1993: Genehmigung durch den Regierungsrat und das eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement
Winter 1994/95: Information über geplante ökologische Ausgleichsflächen anlässlich der schriftlichen Wunschäusserung und im persönlichen Gespräch bei der mündlichen Wunschentgegennahme
Januar bis Februar 1996: Auflage Neuzuteilungsentwurf inkl. Plan mit der genauen Lage und einer tabellarischen Zusammenstellung über die geplante Gestaltung und Pflege, die möglichen Sicherungsmassnahmen (Schutzverordnung, Vertrag) sowie die Beitragssituation der ökologischen Ausgleichsflächen; Orientierung von interessierten Grundeigentümern an Auskunftstagen
März 1996 bis Juni 1997: Einsprachenerledigung.; weitere Optimierung der Landschaftsplanung durch Ausscheiden von zusätzlichen ökologischen Ausgleichsflächen
November 1997: Definitive Neuzuteilung, Besitzesantritt
Winter 1997/98: Neugestaltung der ökologischen Ausgleichsflächen im Zusammenhang mit den Wegebauarbeiten (Grabenöffnungen, Oberbodenabtrag etc.)
Februar bis Mai 1998: Anlage von Magerwiesen und Pflanzung von Hecken und Bäumen unter Einbezug der- ortsansässigen Landwirte- Schulen- lokalen Arbeitsgruppe Naturschutz
Sommer 1998: Ausarbeiten der Pflegeverträge und -pläne
Herbst 1998: Umsetzung weiterer Pflanzungen und Neugestaltungsmassnahmen
Winter 1998/99: Anpassen der überkommunalen Verordnung zum Schutz des Greifensees
2.3 Gestaltung der ökologischen Ausgleichsflächen
Die im Meliorationsverfahren ausgeschiedenen ökologischen Ausgleichsflächen wurden im Zuge der Wegebauarbeiten zum Teil neu gestaltet. Die Meliorationsgenossenschaft übernahm die Bauherrschaft, damit die Arbeiten optimal koordiniert werden konnten. Dank dieser Zusammenarbeit konnten die Kosten infolge geringerer Transportaufwendungen reduziert werden. Zudem konnte interessierten Landwirten durch die Übernahme kleinerer Gestaltungsarbeiten ein Nebenverdienst ermöglicht werden.
2.4 Sicherung der Naturschutz- und ökologischen Ausgleichsflächen
Der grösste Teil der ökologischen Ausgleichsflächen befindet sich im Besitz der Öffentlichkeit (Gemeinde, Kanton). Mit Ausnahme von zwei privaten Flächen mit zeitlich beschränkten Verträgen, sowie von fünf kommunalen Inventarobjekten und vier an die öffentliche Hand zugeteilten ökologischen Ausgleichsflächen ohne spezielle Sicherungsmassnahmen werden alle Flächen in die bestehende Schutzverordnung für den Greifensee aufgenommen und als Naturschutzgebiete definitiv geschützt (94,5 % der Naturschutz- und ökologischen Ausgleichsflächen).SchutzmassnahmeFläche (Aren)Anteil (%)Verordnung zum Schutz des GreifenseesZuteilung an Kanton oder Gemeinde1'95791.7Verordnung zum Schutz des GreifenseesZuteilung an Private602.8Kommunales Inventar-Objekt241.1Zuteilung an Gemeinde ohne spezielle Schutzverordnung552.6Vertrag mit privaten Grundeigentümern391.8Total2'135100.0Tabelle 1: Sicherung der Naturschutz- und ökologischen Ausgleichsflächen.
Das Biotop in der "Chürzi", welches ein Beitrag zum Naturschutzjahr war, wurde nach einem speziellen Kostenteiler durch Subventionen von Bund, Kanton und Gemeinde sowie Beiträgen der Fachstelle Naturschutz, dem Zürcher Naturschutzbund und dem Zürcher Vogelschutz finanziert. Die Kosten für die Gestaltung der ökologischen Ausgleichsflächen (Oberbodenabtrag, Bepflanzung etc.) betragen ca. Fr. 70'000.-- und werden von Kanton und Gemeinde übernommen. Einzelne Grabenöffnungen werden über das laufende Meliorationsprojekt abgerechnet.
Da sich praktisch das ganze Meliorationsgebiet innerhalb des überkommunalen Schutzgebietes Greifensee befindet, werden die Pflege- und Bewirtschaftungsbeiträge direkt durch den Kanton ausbezahlt (inkl. eines evtl. Bundesbeitrages). Die durch den Bund geleisteten Beiträge werden intern zwischen Bund und Kanton abgerechnet. Die Beiträge des Kantons, die sich auf ein kantonales Beitragsreglement abstützen, liegen deutlich über den Bundesbeiträgen der Öko-Beitragsverordnung.
2.6 Pflege und Unterhalt
Die Bewirtschaftung der sich im öffentlichen Besitz befindenden ökologischen Ausgleichsflächen wurde in erster Priorität ortsansässigen, aktiven Landwirten übertragen. Die Bewirtschaftung von ökologischen Ausgleichsflächen stiess auf ein sehr grosses Interesse, welches durch die ausgewiesenen Öko-Flächen nur teilweise abgedeckt werden konnte. Einzelne, vor allem kleinere Flächen werden durch auswärtige Landwirte oder Privatpersonen, sehr schwierig zu bewirtschaftende Riedparzellen durch die lokale Arbeitsgruppe Naturschutz gepflegt.
Aus den im Rahmen des Meliorationsverfahrens begonnenen Gesprächen zwischen Landwirten und Naturschutzvertretern ergeben sich zudem weitere Möglichkeiten für die Schaffung von zusätzlichen ökologischen Ausgleichsflächen. Zusätzliche Flächen sollen aber explizit nur auf freiwilliger Basis, im direkten Dialog und Konsens zwischen Bewirtschafter, Grundeigentümer und der zuständigen Naturschutzfachstelle verwirklicht werden. Durch eine gezielte Beratung der Bewirtschafter besteht auch die Möglichkeit, zukünftige Ökoflächen gemäss Öko-Beitragsverordnung des Bundes besser in den Lebensraumverbund einzubinden.
Die Möglichkeiten zur Durchführung einer Erfolgskontrolle in den Bereichen Natur- und Landschaftsschutz sollen während den Abschlussarbeiten der Melioration geprüft werden.
3. Anteil der Naturschutz- und ökologischen Ausgleichsflächen Die Melioration Greifensee zeigt, dass eine moderne Melioration neben der Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktions- und Arbeitsbedingungen auch beträchtliche ökologische Leistungen erbringen kann. So konnte doch der Anteil an Naturschutz- und ökologischen Ausgleichsflächen im Bearbeitungsperimeter um 9,2 Hektaren vergrössert werden, was einer Zunahme um 75 % entspricht. Tabelle 2 zeigt, dass eine wesentliche Vergrösserung des naturnahen Anteils im Rahmen der Ausarbeitung des Neuzuteilungsentwurfes resp. während der Einsprachenerledigung erfolgen konnte. Dies wurde möglich, weil den Grundeigentümern in verschiedenen Gesprächen aufgezeigt werden konnte, dass Landwirtschaft nicht mehr einfach Bewirtschaftung bedeutet. Denn eine zukunftsorientierte Landwirtschaft gewährleistet auch die Pflege der Kulturlandschaft, wodurch sich den Bewirtschaftern die Möglichkeit zum Aufbau eines eigenen Betriebszweiges durch Übernahme dieser Aufgaben bietet. Bereits bei der Wunschäusserung wurden die interessierten Eigentümer auf die sich bietenden Einkommensmöglichkeiten aufmerksam gemacht.MeliorationsgebietBearbeitungs-Flächenanteil ökologischer Ausgleich und Naturschutz Perimetervorhergeplantnachher ArenAren%Aren%Aren%östlich Kantonsstrasse9'1401641.84004.47097.8westlich Kantonsstrasse1'5461'05168.01'44493.41'42692.2Total 10'6861'21511.41'84417.32'13520.0Tabelle 2: Flächenanteil der Naturschutz- und ökologischen Ausgleichsflächen im Verlauf des Meliorationsprojektes, aufgeteilt in die vorwiegend landwirtschaftlich genutzten Geländekammern östlich der Kantonsstrasse und die seenahen Bereiche westlich der Kantonsstrasse.
Die einzelnen Biotoptypen und ihre anteilsmässige Verteilung sind in der nachfolgenden Zusammenstellung aufgeführt. Auffallend ist die grosse Zunahme an Magerwiesen, welche vor allem auch als Pufferstreifen um bestehende Inventarobjekte angeordnet werden konnten. Durch die im Rahmen der Neuzuteilungsarbeiten vorgenommene Ausscheidung von zusätzlichen ökologischen Ausgleichsflächen im Bereich vorhandener Bodenvernässungen, konnte das Drainageprojekt um ca. 60 Aren reduziert werden.TypvorhernachherBilanz ArenArenAren%Riedwiesen und Streueflächen8451'013+ 168+ 20Magerwiesen (Pufferzonen)27710+ 683+ 2'530Hecken und Kleingehölze216225+ 9+ 4Wassergräben, Tümpel, Teiche45105+ 60+ 133Wald und Waldränder828200Total 1'2152'135+ 920+ 76Tabelle 3: Anteilmässige Verteilung der verschiedenen Biotoptypen.
4. Wichtige Faktoren zur erfolgreichen Umsetzung der ökologischen Begleitmassnahmen
Die immer vielfältiger werdenden Ansprüche an eine Melioration sowie die unterschiedlichen, jeweils sehr projektspezifischen Randbedingungen lassen kaum standardisierte Lösungen zur erfolgreichen Umsetzung ökologischer Begleitmassnahmen zu. Daher seien an dieser Stelle nur die für das Meliorationsprojekt Greifensee wichtigen Faktoren und Realisierungsinstrumente aufgeführt:Konstruktive Zusammenarbeit zwischen Vorstand, Ingenieur und Landschaftsplaner. Intensive Diskussion und enge Mitwirkung des Vorstandes bei der Festlegung der ökologischen Begleitmassnahmen, unter wiederholter Beteiligung aussenstehender Kreise wie z. B. der lokalen Arbeitsgruppe Naturschutz.Klare Verpflichtung des Vorstandes zur Umsetzung einer landschaftspflegerischen Begleitplanung (z. B. durch Beschluss des Regierungsrates).Angemessene Berücksichtigung ökologischer Werte bei der Bodenbewertung (Bonitierung).Laufende Orientierung der Genossenschaftsmitglieder über die vorgesehenen Naturschutz-Massnahmen an Genossenschaftsversammlungen, in Kreisschreiben und Pressemitteilungen sowie bei Planauflagen (Landschaftsplan, Wunschäusserung, Neuzuteilungsentwurf).Frühzeitige, offene und konkrete Darstellung und Diskussion der geplanten Pflege-, Gestaltungs- und Sicherungsmassnahmen unter Angabe der zu erwartenden Beiträge.Frühzeitige Klärung und Sicherstellung der Finanzierung von Naturschutzmassnahmen (z. B. durch Zahlungsverpflichtung des Kantons mittels RRB). Erschliessen von neuen Finanzierungsquellen für ökologische Ausgleichsmassnahmen, damit die Restkosten der Grundeigentümer klein gehalten werden können.Grosser Anteil an öffentlichem Landbesitz (Gemeinde und Kanton) und frühzeitige Absichtserklärungen der öffentlichen Hand, Land für Naturschutzzwecke grosszügig einzuwerfen.Daniel Winter, dipl. phil. II, BiologeAquaTerraImSchatzacker 58600 Dübendorf
Roland Scheibli, dipl. Kulturing. ETHGossweiler Ingenieure AGNeuhofstrasse 308600 Dübendorf
Ideen zur Erhöhung der Transparenz und Effizienz bei Vollzug und Sicherung des ökologischen Ausgleichs in der Landwirtschaft
Das Institut für Kulturtechnik der ETH Zürich hat am 20./21. August 1998 eine Seminartagung zum Thema "Vollzug und Sicherung des ökologischen Ausgleichs" durchgeführt. In den breitgefächerten Referaten, den engagiert geführten Workshops und der illustrativen Besichtigung der Meliorationsgebiete Rheinau und Greifensee wurden viele Ideen zur Tagungsthematik vorgebracht. Eines scheint heute klar zu sein: ein Patentrezept für die Realisierung des ökologischen Ausgleichs (öA) gibt es nicht. Der Grund dazu liegt insbesondere darin, dass sich das Ziel, die Förderung der Artenvielfalt, nicht mit einer beliebigen Kombination von Massnahmen, dem Ausscheiden von ökologischen Ausgleichsflächen (öAF), erreichen lässt. Im Sinne einer erweiterten Zusammenfassung der Tagungsresultate werden hier Ansätze zur Weiterentwicklung des Förderungskonzepts für den ökologischen Ausgleich skizziert.
1. Klare Deklaration der Ziele
Im neuen Landwirtschaftsgesetz (LwG) vom 29. April 1998 wird der ökologische Ausgleich in Art. 76 beschrieben:
Art. 76 LwG
3 Der Bund fördert in Ergänzung zum Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz die natürliche Artenvielfalt. Er gewährt Beiträge für die Förderung eines angemessenen ökologischen Ausgleichs auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche.
4 Er kann die extensive Bewirtschaftung von landwirtschaftlichen Nutzflächen mit Beiträgen fördern.
5 Er bemisst die Beiträge so, dass sich die besondere ökologische Leistung lohnt. Er berücksichtigt dabei die am Markt erzielbaren Mehrerlöse.
Das Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG) bzw. die -verordnung (NHV) definieren die Ziele des öA in intensiv genutzten Landwirtschaftsgebieten umfassender:Förderung der Artenvielfalt durch Vernetzung und nötigenfalls durch Neuschaffung von Biotopen;Belebung des Landschaftsbildes mit Strukturelementen wie Feldgehölzen, Hecken, Uferbestockungen;Schonung der Ressourcen Boden und Wasser durch möglichst naturnahe Bodennutzung.Es muss also Klarheit geschaffen werden, welche Ziele mit dem öA in der Landwirtschaft verfolgt werden, zumal aus agrarökonomischer Sicht zwei weitere Ziele des öA hinzu kommen, nämlich die Senkung der (Über-)Produktion und der damit verbundenen Verwertungskosten, und die Stützung des bäuerlichen Einkommens durch lukrative Öko-Beiträge. Die Differenzierung der Ziele kann folgendermassen aussehen:
Die Wirkungsziele des ökologischen Ausgleichs (öA) in der Landwirtschaft sind:Förderung der Artenvielfalt,Belebung der Landschaft.Produktionslenkung und Ressourcenschonung sind positive Nebeneffekte des öA, wobei letztere effektiver nach den Bestimmungen der Gewässerschutzgesetzgebung gefördert wird. Die Einkommenssicherung ist eine Randbedingung des öA. Das heisst, das Anlegen und Pflegen von öAF muss sich für einen Landwirtschaftsbetrieb lohnen.
2. Wirksame Abstimmung der Massnahmen auf die Ziele
Auf Bundesebene wurden nebst dem Wirkungsziel (Förderung der Artenvielfalt) auch globale Umsetzungsziele definiert. Bis zum Jahr 2005 sollen gesamtschweizerisch 10 % (108'000 ha) der landwirtschaftlichen Nutzfläche (LN) als öAF genutzte werden, davon 65'000 ha im Talgebiet. Heute sind bereits 7.9 % der LN als öAF angemeldet. Bei Nichterfüllen von Qualitäts- und Lagekriterien erweist sich jedoch die Gesamtsumme der öAF als wenig aussagekräftig. Wenn beispielsweise der ökologisch wenig bedeutende Typ "wenig intensiv genutzten Wiesen", aus der Liste der öAF gestrichen wird, reduzieren sich die heutigen öAF gesamtschweizerisch auf 4.1 % der LN. Damit das Wirkungsziel mit grösserer Wahrscheinlichkeit erreicht wird, sind bei der Formulierung der Massnahmen nebst der Quantität namentlich drei Kriterien zu beachten.Qualitätspotential der öAF: Die verschiedenen Typen von öAF haben ein unterschiedlich hohes Potential an ökologischer Qualität. Es genügt beispielsweise nicht, die gesamte Fläche der öAF in Form von "wenig intensiv genutzten Wiesen" anzulegen.Typenvielfalt der öAF: Es genügt jedoch auch nicht, wenn alle öAF in Form von artenreichen Wiesen angelegt werden. Zur Förderung aller gefährdeten Tier- und Pflanzenarten braucht es auch Hecken, Wasserläufe, Streueflächen usw.Räumliche Lage/Vernetzung der öAF: Letzlich genügt es auch nicht, wenn die öAF auf beliebigen Flächen realisiert werden. Damit sich bestimmte Arten wieder ausbreiten können, braucht es eine gewisse räumliche Verteilung und Vernetzung der öAF.Die oben erwähnten Kriterien für die öAF können einzeln oder kombiniert beispielsweise mit den folgenden relativ einfachen und kontrollierbaren Massnahmen gefördert werden:
Empfehlungen für die Differenzierung des Öko-Beitrags-SystemsAn die Bedingung für den Bezug von Direktzahlungen, einen Anteil der landwirtschaftlichen Nutzfläche als öAF zu nutzten, sollen nur Typen angerechnet werden, die ein hohes Potential zur Förderung der Artenvielfalt aufweisen. Zum Beispiel: Wenig intensiv genutzte Wiesen aus der Liste der nach Art. 76 Abs. 3 LwG anrechenbaren Typen von öAF streichen, dafür 7 %-Bedingung allenfalls reduzieren.Die Qualität und Vielfalt der öAF kann zudem gefördert werden, wenn zusätzlich zur generellen %-Bedingung die Bedingung formuliert wird, dass ein gewisser Anteil der angemeldeten öAF speziell förderungsbedürftige Typen sein müssen (extensive Wiesen, Streueflächen, Hecken).Mindererträge für weitere extensiv genutzte Flächen, die primär der Ressourcenschonung (z.B. wenig intensiv genutzte Wiesen) dienen, können nach Art. 76 Abs. 4 LwG und/oder nach Art. 62a GSchG abgegolten werden.3. Transparente Vollzugs- und Sicherungsstrategie
Die bisherige Strategie für den Vollzug des ökologischen Ausgleichs wird von vielen LandwirtInnen als wenig transparent erlebt. So ist beispielsweise unklar, ob die freiwillig angemeldeten öAF nach LwG gegen den Willen der Betroffenen zu Flächen des ökologischen Ausgleichs nach NHG erklärt und entsprechend mit dauerhaftem Schutz belegt werden können, oder ob die BewirtschafterInnen die Freiheit haben, extensiv genutzte Flächen nach Ablauf der Vereinbarungsdauer wieder intesiver zu nutzen. Noch etwas pointierter formuliert Heinz Aebersold diese Verunsicherung der LandwirtInnen in seiner unglaublichen (aber wahren) Geschichte des Landwirt A (siehe Kasten).
Der Fall des Landwirt A.: Eine unglaubliche Geschichte
Landwirt A. pflegt im Auftrag einer Alpgenossenschaft Sömmerungstiere auf einer Juraweide. Für diese Tiere werden vom Bundesamt für Landwirtschaft Sömmerungsbeiträge ausgerichtet (Basis: LwG, Art. 77). Die Verordnung über Sömmerungsbeiträge an die Landwirtschaft (SöBV) regelt in Art. 6 die Anforderungen an die Bewirtschaftung. Abs. 1 lautet: Sömmerungsbeiträge werden nur ausgerichtet, wenn der Sömmerungs-, Hirten- und Gemeinschaftsweidebetrieb sowie die Weiden sachgerecht und umweltschonend bewirtschaftet und allfällige kantonale, kommunale oder genossenschaftliche Vorschriften eingehalten werden.
Bei der periodischen Überprüfung der sachgerechten Bewirtschaftung kritisiert der Bundesexperte die Weidepflege wegen starker Verbuschung. Der Alpvogt gibt A. den Auftrag, die Weide entsprechend zu säubern. Dem Wildhüter passt diese "Säuberungsaktion" nicht; er zeigt A. kurzerhand an wegen illegalen Eingriffen an sogenannten Landschaftselementen. Was für den Landwirt Dornengestrüpp und Büsche sind, sind für den Wildhüter Wildunterstände. Die Alpgenossenschaft orderte den landw. Berater auf den Platz. Dieser nahm Kontakt auf mit der kantonalen Landwirtschaftsdirektion. Diese fühlte sich nicht zuständig und verwies auf das Bundesamt für Landwirtschaft. Dort wusste auch niemand Rat, wie das Problem konkret anzupacken sei; man solle sich doch an das Naturschutzinspektorat des Kantons wenden...
Bauer A. versteht die Welt nicht mehr. Fast dreissig Jahre hat er nun diese Juraweiden gepflegt, 20 Prozent seiner bewirtschafteten Flächen sind als Ökoflächen anerkannt. "Um meinen Betrieb herum verbuschen und verwalden ehemalige artenreiche Alpweiden hektarweise und hier wird mir mit Busse oder Haft gedroht, allein, weil ich meine Weidefläche korrekt nach SöBV pflegen, in der ursprünglichen Grösse erhalten und damit meine Existenz sichern will".
Vielleicht lässt Bauer A. nun die Weide verbuschen, baut dafür den Parkplatz und seine Buschwirtschaft aus. Er würde damit der Forderung nach "mehr Markt" im Rahmen der Agrarpolitik 2002 bestens nachkommen und erst noch auf eine zuverlässigere Einkommensquelle setzen, als auf (ökologische) Direktzahlungen, welche ohnehin auf Gedeih und Verderb dem Willen und der Willkür des Parlaments ausgesetzt sind und somit einkommensmässig einen Risikofaktor darstellen.
Die Vollzugs- und Sicherungsstrategie des öA wird transparenter, wenn die Bedingungen, an welche die Beiträge gemäss LwG und NHG gebunden sind, einander gegenübergestellt und klarer voneinander abgegrenzt werden. Die Forderung nach Transparenz des Beitragssystems spricht für eine konsequente Anwendung des Sockelbeitrags-Bonus-Systems: Für Minderertrag und Mehraufwand (Leistung) im Zusammenhang mit öAF wird gesamtschweizerisch ein Sockelbeitrag nach LwG bezahlt, um den ökologischen Ausgleich flächendeckend zu fördern. Für den Nachweis besonderer Qualität der öAF (Artenvielfalt, Lage- und Vernetzungsqualität) wird ein Bonus nach NHG gemäss kantonalen Anforderungen ausgerichtet.
Abgrenzung der Auflagen für Öko-Beiträge nach LwG und nach nach NHG nach dem Sockelbeitrags-Bonus-Prinzip Sockelbeitrag für öAF nach LwGRevitalisierungsbonus für öAF nach NHGBeiträge fürBiotope nach NHGEntstehung auf Anmeldung/Beitragsgesuchdurch Anerkennung des Kantons (nach Gesuch)durch Anordnung/ Anerkennung Höhe der BeiträgeAbgeltung von Minderertrag und MehraufwandBonus mit Lenkungscharakterhöherer Bonus oder Kapitalabgeltung oder RealersatzDauer der Vereinbarungz.B. 6 Jahrez.B. 12 Jahredauerhaft planungsrechtlichLagekriteriumauf der gesamten landwirtschaftlichen Nutzflächein revitalisierungsbedürftigen bzw. -fähigen Gebieten Mindestgrössenach Bundesvorschriftin der Regel für grössere Flächentatsächlich vorhandene GegebenheitenQualitätsnachweisnur BewirtschaftungsauflagenArtenvielfalt, Vernetzung, oder Landschaftsbelebung Reversibilitätjasobald Qualität erreich gilt Wiederherstellungs- und ErsatzpflichtWiederherstellungs- und ErsatzpflichtIn der folgenden Modellskizze für die Differenzierung des Öko-Beitrags-Systems werden im wesentlichen zwei Typen von öAF unterschieden: Auf Zeit angelegte extensiv genutzte Flächen, für welche Beiträge nach LwG ausgerichtet werden (Typ E) und auf Bestand ausgelegte "Revitalisierungsflächen", welche zusätzlich nach NHG beitragsberechtigt sind (Typ R). Die Zahlen in Abb. 3 zeigen die relative Grösse der Beiträge. Sie gründen zwar auf quantitativen Überlegungen, sind jedoch hier illustrativ zu verstehen.
ÖAF Typ E: Extensiv genutzte landwirtschaftliche Nutzflächen
ÖAF Typ E sind Flächen, auf welchen die BewirtschafterInnen die Nutzung über die Mindestanforderungen der fachgerechten Bewirtschaftung z.B. ausgeglichene Düngerbilanz) hinaus freiwillig extensivieren, um eine allmähliche spontane Vergrösserung der Artenvielfalt zu fördern. Dabei stehen extensiv genutzte Wiesen und Weiden im Vordergrund. Dazu gehören auch Ackerbracheflächen, die zwar in der Regel rasch einen ökologischen Wert aufweisen, jedoch ihrer Funktion nach als Fläche in der Fruchtfolge nicht auf dauernden Bestand ausgelegt sind. Obschon Streueflächen und Hecken naturgemäss rasch zumindest eine landschaftliche Qualität aufweisen, können auch diese Typen vorerst als öAF Typ E angemeldet werden, wenn die längere Vertragsdauer des Typs R trotz höherer Beiträge nicht in Kauf genommen werden will. Die öAF Typ E werden mit dem Sockelbeitrag nach LwG abgegolten und entsprechende Vereinbarungen befristet.
ÖAF Typ R: Revitalisierungsflächen
Auf Revitalisierungsflächen wird die bisherige Nutzung in der Absicht geändert, einen der nachstehenden Flächentypen zu schaffen oder entstehen zu lassen.Biotope: Die bisherige Flächennutzung wird mit oder ohne landschaftsbaulichen Eingriff geändert, um ein Biotop zu schaffen oder entstehen zu lassen.Vernetzungselemente: Flächen, die einzeln beispielsweise aufgrund ihrer geringen Grösse nicht die Bedeutung von Biotopen aufweisen und selber unter Umständen nicht eine hohe Artenvielfalt aufweisen, können trotzdem die wichtige Funktion der Vernetzung von Biotopen erfüllen.Landschaftsstrukturelemente: Optisch in Erscheinung tretende neue Strukturelemente wie Hecken und Uferbestockungen erfüllen das Kriterium der Landschaftsbelebung in der Regel sofort.ÖAF Typ R müssen die folgenden Auflagen erfüllen:Sie müssen von den Kantonen auf Gesuch hin als solche anerkannt werden, d.h. Bonus-Beiträge nach NHG werden nicht für selbstdeklarierte Flächen ausgerichtet.Sie müssen innerhalb von revitalisierungsbedürftigen bzw. -fähigen Gebieten, die z.B. in einem LEK ausgewiesen werden, oder in Gebieten mit offensichtlicher Revitalisierungsbedürftigkeit liegen.Auf öAF Typ R müssen die bisherige Nutzung eingeschränkt oder Revitalisierungsmassnahmen ergriffen werden, d.h. es muss ein tatsächlicher Minderertrag oder Mehraufwand entstehen.ÖAF Typ R werden durch Vereinbarung auf längere Dauer (z.B. 12 Jahre) gesichert. Während dieser Zeit wird zum Sockelbeitrag nach LwG ein Bonus nach NHG ausgerichtet. Sobald die Flächen Biotopqualität erreicht haben, können sie auf Gesuch und mit Nachweis der BewirtschafterInnen oder GrundeigentümerInnrn als Biotope dauerhaft gesichert und mit höheren Beiträgen nach NHG abgegolten werden. Vernetzungselemente und Landschaftsstrukturelemente ohne Biotopcharakter behalten ihren Status als öAF Typ R.
Biotope (B)
Biotope nach NHG sind in der Regel ausgedehnte Flächen mit ausgewiesener ökologischer Qualität von nationaler, regionaler oder kommunaler Bedeutung. Sie sind in ihrem Bestand nach Möglichkeit mit planungsrechtlichen Mitteln im Rahmen der Ortsplanung zu sichern. Realersatz oder einmalige Kapitalabgeltung der Bewirtschaftungsbeschränkungen sind im Einzelfall zu prüfen.
Gewässerschutzgebiete (G)
Innerhalb der über die Gewässerschutzgesetzgebung zu definierenden Zuströmbereiche Z insbesondere von belasteten Wasserfassungen kann für alle Typen von öAF, bei welchen die bisherige Bewirtschaftung eingeschränkt wird, ein Gewässerschutzbonus nach Art. 62a GSchG ausgerichtet werden. Im Sinne einer Lenkungsmassnahme soll der Beitrag einen Bonuscharakter haben.
4. Weitere Förderungsmöglichkeiten
Kultur der Kommunikation: Eine ehrliche und offene Kommunikation unter allen Beteiligten ist eine zwingende Voraussetzung für den "Erfolg" des ökologischen Ausgleichs. Darauf angesprochen, ob es Erfolgsrezepte für den Dialog zwischen NaturschützerInnen und LandwirtschaftvertreterInnen gibt, antwortet Hans Weiss in seinem Artikel in pointierter Weise.
Grossräumigkeit und Grosszügigkeit: Der ökologische Ausgleich soll grossräumig und grosszügig betrachtet werden. Das kommunale oder regionale Landschaftsentwicklungskonzept (LEK) kann ein wichtiges Instrument insbesondere zur Planung dauerhafter Strukturelemente (z.B. Heckenpflanzungen, Bachöffnungen) sein. Beim Anlegen von naturnah genutzten landwirtschaftlichen Nutzflächen wie extensiv und wenig intensiv genutzten Wiesen sowie Bracheflächen im Ackerbau soll dagegen grössere Freiheit gelten. Anstelle von streng einzelbetrieblichen Betrachtungen könnte eine gewisse Handelbarkeit der Pflicht-Öko-Flächen in Betracht gezogen werden. Ausserdem soll die Möglichkeit gewahrt bleiben, naturnah genutzte Landwirtschaftsflächen nach Ablauf der Vereinbarungsdauer wieder intensiver zu nutzen.
Delegation nach unten: Daraus folgt die nächste Forderung, dass die Realisierung des ökologischen Ausgleichs nach unten delegiert werden soll, das heisst, die Ziele des ökologischen Ausgleichs müssen von den betroffenen GrundeigentümerInnen und BewirtschafterInnen mitgetragen werden. Ob gesamtschweizerische Richtlinien und Qualitätskriterien dieser Forderung gebührend Rechnung tragen können, ist noch im Detail abzuklären. Generell kann die Empfehlung formuliert werden, die Regelungsdichte eher ab- als auszubauen.
Mitwirkungsfreundliche Meliorationen: In stark ausgeräumten Landschaften bietet das Instrument Melioration gute Voraussetzungen, Flächen für die Revitalisierung von Fliessgewässern und das Neuanlegen und Vernetzen von dauerhaften ökologischen Ausgleichsflächen (Hecken, Feldgehölze, Feuchtgebiete) wieder bereitzustellen (siehe Beitrag von Roland Scheibli und Daniel Winter zu Melioration Greifensee). Es hat den entscheidenden Vorteil, dass die Leistungen Privater im Interesse des Naturschutzes nicht von unmotivierten, sondern durch Abtausch von Eigen- oder Pachtland von interessierten LandwirtInnen oder allenfalls von der Öffentlichkleit erbracht werden. Dass die Mitwirkung aller Beteiligten von zentraler Bedeutung für das Gelingen der Melioration ist, zeigt Fritz Zollinger in seinem Beitrag.
Dass auch die Landwirtschaft in bereits vor einiger Zeit meliorierten Gebieten noch einmal von einer Zweitmelioration profitieren könnte, gründet auf der Beobachtung, dass nach den letzten Meliorationen eine beträchtliche Anzahl kleiner Landwirtschaftsbetriebe aufgegeben wurde, eine Entwicklung, die auch in Zukunft noch andauern wird. Das dadurch für die Bewirtschaftung durch andere Betriebe freigewordene oder noch freiwerdende Land kommt nicht unbedingt in idealer Lage zu den sich vergrössernden Betrieben zu liegen.
Die Melioration - lange Zeit Inbegriff der Ausräumung der Landschaft - könnte mit einigen Anpassungen im Verfahrensablauf wieder zu dem werden, was sie eigentlich seit jeher wörtlich bedeutet: Verbesserung! Und zwar heute unter geänderten Zielvorgaben eine Verbesserung im Interesse sowohl der Landwirtschaft als auch des Naturschutzes und der Raumordnung.
Faktor Zeit und Dynamik: Zum Schluss sei noch etwas angemerkt: Lassen wir uns Zeit! Beständige Artenvielfalt lässt sich weder ansäen noch anpflanzen, abgesehen davon, dass die natürliche Artenvielfalt gar keine beständige Grösse, sondern einer natürlichen und dynamischen Sukzession unterworfen ist. Die landwirtschaftliche Nutzung wird sich in den nächsten Jahren auch ohne parzellenscharfe Planung des ökologischen Ausgleichs weiter extensivieren, und die nicht mehr gebrauchten Flächen, die nicht von Golfplätzen belegt werden, werden unter Umständen schneller verbuschen als uns lieb ist. Priska Baur (siehe Beitrag) sei mit ihrem Schlusswort zitiert: "Die Zeit arbeitet für den ökologischen Ausgleich!"
Hans BalmerInstitut für KulturtechnikETH Hönggerberg8093 Zürich

References: Art. 31
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 31
 Art. 15

Art. 18
 Art. 31

Art. 31

Art. 31
 Art. 31
 Art. 6
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 31
 Art. 18
 Art. 8
 Art. 15
 Art. 16
 Art. 31
 Art. 18
 Art. 17
 Art. 17
 Art. 730
 Art. 781
 Art. 18
 Art. 17
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 67
 Art. 20
 Art. 33
 § 128
 Art. 31
 Art. 76

Art. 76
 Art. 76
 Art. 76
 Art. 62
 Art. 77
 Art. 6
 Art. 62