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Timestamp: 2019-11-20 19:19:16+00:00

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Para comenzar esta andadura debe partirse de que la jerarquía administrativa es un concepto claro y con un significado preciso en legislación y dogmática que no deja margen para muchas veleidades. Dice el art. 3 de la Ley 06/1.997, de 14 de Abril, sobre organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) que “1. La Administración General del Estado se organiza… de acuerdo con los… principios que a continuación se mencionan: 1. De organización; a) Jerarquía…”. Luego la jerarquía supone integración en una suborganización vertical diferenciada de otras suborganizaciones de la misma Administración por un criterio funcional (art. 8/1 Ley 06/1.997). Así el Ministro de Justicia es superior jerarquico de la Directora General de los Registros, pero no de la de Hidrocarburos, si es que hubiere tal Directora y el órgano existiese.
Pero es que, además, la jerarquización orgánica no es algo que pueda ser sobreentendido en base a unos indicios más o menos reveladores, no puede ser establecida al resolver con mero carácter particular, sino que ha de imponerse legalmente de forma clara e inequívoca. Así lo establece el legislador exigiendo en la creación de órganos administrativos la “…Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica…” (art. 11/2/a de la Ley 30/1.992).
Luego sin Ley que disponga la concreta integración en el aparato orgánico no hay jerarquía, lo que no se traduce en el caos autárquico de los órganos no integrados, pues el control de la Administración sobre ellos vendrá por derroteros diversos a los de la jerarquización orgánica.
Por razones obvias, que excuso justificar porque sería redundante evidenciar lo evidente, los Registradores prestan en los Registros un servicio público al ciudadano que, además, es de competencia exclusivamente estatal (art. 149/1/8ª CE), lo que pemite dejar al margen de las consideraciones que aquí interesan otras administraciones como la Autonómica, Local e Institucional (art. 2 de la Ley 30/1.992).
A este respecto establece la Ley Hipotecaria que “Cada Registro estará a cargo de un Registrador….- Los Registradores… tiene el carácter de funcionarios públicos para todos los efectos legales…” (art. 274) y que “Los Registros dependerán del Ministerio de Justicia. Todos los asuntos a ellos referentes están encomendados a la Dirección General de los Registros y del Notariado” (art. 259). Y el siguiente art. 260 da contenido a la dependencia mediante el reconocimiento de una serie de competencias encaminadas a articularla jurídicamente, y que no obsta a las restantes que resultan atribuidas por el legislador.
Centrados en la órbita estatal, procede comenzar diciendo que la Dirección General de los Registros y del Notariado es un órgano directivo de la Administración General del Estado, concretamente de sus servicios centrales, estando rígidamente jerarquizado dentro de ella. Y, así, tiene como superiores jerárquicos al Ministro de Justicia, al Secretario de Estado al Subsecretario y Secretarios Generales, y como subordinados a dos Subdirecciones Generales, de Nacionalidad y Estado Civil y de los Registros y del Notariado. Tal no es un invento de quien suscribe, sino que resulta expresamente del art. 6 de la citada Ley 06/1.997 y del art. 4 del Real Decreto 1.475/2.004, de 18 de Junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Justicia.
El silencio que guardan ambas normas jurídicas sobre los Registradores evidencia su marginación de la organización central de la Administración General del Estado, en la que ni siquiera tienen cabida como lo que la reiterada Ley 06/1.997 califica de “unidades administrativas”, a las que define como “1. … elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Las unidades comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Pueden existir unidades administrativas complejas, que agrupen dos o más unidades menores.- 2. Los jefes de las unidades administrativas son responsables del correcto funcionamiento de la unidad y de la adecuada ejecución de las tareas asignadas a la misma.- 3. Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo, que se aprobarán de acuerdo con su regulación específica, y se integran en un determinado órgano” (art. 7), precisando que “Tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo” (art. 5/2). Basta con la simple lectura de los arts. 356 y siguientes del Reglamento Hipotecario para hacer evidente lo manifiesto: la imposibilidad de configurar los Registros de la Propiedad como tales unidades administrativas básicas, por lo que huelgan otras justificaciones.
Ahora bien, resulta que la competencia del Registrador está territorialmente limitada a su distrito hipotecario (art. 1 RH) lo que, además de abundar en su exclusión orgánica de los servicios centrales, determina la necesidad de considerar lo que la referida Ley 06/1.997, en su Capítulo II del Título II, regula como “ÓRGANOS TERRITORIALES”, o con competencia delimitada a un territorio determinado, estructurando la normativa en tres secciones respectivamente denominadas: “Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas”, “Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y los Directores insulares de la Administración General del Estado” y “Estructura de los servicios perifericos”.
Por razones obvias el Registrador nada tiene que ver con los órganos que se regulan en las dos primeras secciones, y respecto de la tercera el art. 32 se refiere a las “Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno”, que también quedan al margen por las mismas y evidentes razones, por lo que solo resta considerar lo que denomina “servicios no integrados” y a los que dedica dos preceptos. En el primero de ellos, en el art. 34, dice: “1. Los servicios no integrados en las Delegaciones del Gobierno se organizarán territorialmente atendiendo al mejor cumplimiento de sus fines y a la naturaleza de las funciones que deban desempeñar. A tal efecto, la norma que determine su organización establecerá el ámbito idóneo para prestar dichos servicios.- 2. La organización de dichos servicios se establecerá por Real Decreto a propuesta conjunta del Ministro correspondiente y del Ministro de Administraciones Públicas, cuando contemple unidades con nivel de Subdirección General o equivalentes, o por Orden conjunta cuando afecte a órganos inferiores, en los términos referidos en el apartado 2 del artículo 10 de esta Ley”, lo que obviamente no supone derogar los servicios no integrados que pudieran existir con anterioridad, que continuarán sometidos a sus propias reglas.
Por su parte el art. 35 expresa: “Los servicios no integrados dependerán del órgano central competente sobre el sector de actividad en el que aquéllos operen, el cual les fijará los objetivos concretos de actuación y controlará su ejecución, así como el funcionamiento de los servicios…”.
Dos ideas básicas interesa destacar de ellos: 1ª) La circunstancia de tratarse de verdaderos y auténticos servicios públicos “no integrados” orgánicamente en la estructura de la Administración General del Estado, lo que excluye de raíz toda idea de jerarquía y subordinación jerárquica, en tanto aquél es un mero principio de organización (art. 3/1/a de la ley 06/1.997, antes trascrito) que agota su eficacia en ella, sin poder nunca trascenderla; y 2ª) La falta de integración orgánica no significa autarquía, pues nada escapa al control del Gobierno y la Administración (art. 97 CE) que ejerce sobre todos los servicios públicos lo que en la dogmática se denomina “tutela administrativa”, y que se traduce en la “dependencia” de un órgano central al que la Ley ha conferido las potestades necesarias para ejercerla. Quiere ello decir que la dependencia se da al margen de la jerarquía y solo en función de las competencias del órgano del que se depende, pues no debe olvidarse que “…Las potestades… administrativas que, en cada momento, tengan atribuidas la Administración General del Estado y sus Organismos públicos por el ordenamiento jurídico determinan la capacidad de obrar de una y otros…” (art. 2/4 Ley 06/1.997).
Llegados a este punto resulta preciso considerar que ni la legislación hipotecaria ni ninguna otra, administrativa o no, determinan la sumisión jerárquica del Registro ni del Registrador ni a la Dirección General ni a ningún órgano de la Administración General del Estado, en cuya estructura no están evidentemente integrados y por ello su vinculación con aquélla se describe legalmente conjugando el verbo “depender” por el citado art. 259 LH. Por ello los Registradores son como titulares del Registro los funcionarios encargadas por Ley de calificar “…bajo su responsabilidad…” (art. 18 LH), de prestar un “servicio público estatal y no integrado” en régimen de dependencia directa del Centro Directivo, que tendrá sobre ellos todas las competencias que le atribuya la Ley, que no son pocas, pero no las que el legislador reconoce a los órganos administrativos en base a la desnuda superioridad jerárquica, pues están al margen de la estructura orgánica administrativa y, por tanto, de jerarquía.
Queda así claro que la sumisión jerárquica del Registrador al Centro Directivo únicamente existe en los Fundamentos de Derecho de las Resoluciones de recurso gubernativo de los últimos años, y su proclamación únicamente supone la tautológica repetición de la previa “autoresolución” del carácter vinculante de la motivación contenida en tales pronunciamientos.
Son muchas las consecuencias fundamentales que comporta la ausencia de sumisión jerárquica, que no es ahora momento ni lugar adecuados para examinarlas exhaustivamente, pero la trascendencia de lo expuesto sí justifica aludir separadamente a tres de ellas.
1ª) En primer lugar la General Dirección no puede avocar la competencia de calificar, porque tal posibilidad la limita el art. 14 de la Ley 30/1.992 a los “…órganos superiores… -respecto de- sus órganos administrativos dependientes…” jerárquicamente, lo que obviamente solo comprende los integrados dentro de la misma organización administrativa, pero no los que, como Registros y Registradores, no lo están por ser la dependencia una manifestación de la “tutela administrativa” y no de inferioridad jerárquica.
Quiere ello decir que la competencia para resolver el recurso gubernativo (art. 260/3º LH) se limita a decidirlo, confirmando o revocando la concreta calificación negativa recurrida en todo o parte, pero sin que la revocación total pueda suponer una avocación implícita de manera que determine la automática inscripción del título ni, muchísimo menos, que la resolución pueda contener una explícita orden de inscripción dirigida al Registrador, como contiene la Resolución de 13 de Noviembre de 2.006, porque solo “Si la calificación es positiva, el Registrador inscribirá…” (art. 19bis/1 LH), por lo que la revocación únicamente le impide reiterar defectos revocados, pero no alegar otros de nueva planta (arts. 112/3º y 127 RH).
En tales términos ha de entenderse alguna expresión legislativa, como la del art. 327/11 LH (“…Habiéndose estimado el recurso, el registrador practicará la inscripción en los términos que resulten de la resolución…”) o del 126/3 RH (“…Si se resolviese que procede practicar la inscripción, por no adolecere el título de defecto alguno, el Registrador extenderá el asiento solicitado…”), pues el sentido de las normas jurídicas no solo se obtiene de su texto, sino también e imperativamente en función del contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, todo ello entendido según su espíritu y finalidad (art. 3/1 del Código Civil).
2ª) En segundo resulta incuestionable que la Dirección carece de la genérica potestad que a todo órgano superior reconoce el art. 21 de la Ley 30/1.992, en orden a “…dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes –de los Registradores- mediante instrucciones y órdenes de servicio…”. Ello no significa que no pueda incidir la actividad de los Registradores, pues podrá hacerlo al menos en los términos que resultan de los números 1º y 3º del art. 260 LH, pero no en los genéricos e indiscriminados del precepto común.
La cuestión es tan evidente que para posibilitar “instrucciones de calificación” ha hecho falta un especial pronunciamiento legislativo que así lo disponga expresamente, innecesario de haber mediado inferioridad jerárquica. En efecto dice el art. 103 de la Ley 24/2.001, de 27 de Diciembre, que “1. El Consejo General del Notariado y el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles podrán elevar consulta a la Dirección General de los Registros y del Notariado respecto de aquellos actos o negocios susceptibles de inscripción en cualquiera de los Registros a su cargo.- 2. Las consultas evacuadas de conformidad con lo dispuesto en este artículo serán vinculantes para todos los Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles, quienes deberán ajustar la interpretación y aplicación que hagan del ordenamiento al contenido de las mismas.-3. Reglamentariamente se establecerá el procedimiento mediante el cual se articularán las mencionadas consultas”. Y no debe olvidarse que tal es una mera instrucción u orden no basada en la jerarquía, sin eficacia normativa, por lo que no determina la ineficacia de la calificación que la infrinja sino tan solo la responsabilidad disciplinaria por falta grave del infractor (art. 313/B/k LH).
3ª) Finalmente, la ausencia de dependencia jerárquica también imposibilita configurar el recurso gubernativo como una alzada administrativa, que es precisamente lo que las resoluciones pretenden en estos últimos tiempos para acentuar una inexistente inferioridad jerárquica.
En efecto, la circunstancia de que lo resuelva el órgano del que “depende” el Registrador no supone la integración de éste en la organización de la Administración General del Estado, en la que sí lo está a todos los efectos la Dirección General de los Registros y del Notariado, y por ello sus resoluciones distintas de las del recurso gubernativo son recurribles ante la Secretaría de estado de Justicia, porque es su superior jerárquico y así lo imponen tanto el art. 114/1 de la ley 30/1.992, como el ya citado Real Decreto 1.475/2.004 (artículo 2/2), y si no media tal recurso el interesado no podrá acudir a la vía jurisdiccional.
Por el contrario en el recurso gubernativo faltan dos de las notas fundamentales para que un recurso administrativo pueda ser configurado como alzada (y ello solo en la legislación vigente y sin remontarme a la derogada, en que las diferencias son aún más evidentes): a) En primer lugar el gubernativo no tiene el carácter de “privilegio” de la Administración de todo recurso administrativo, de manera que supone para ella la posibilidad de revisar la legalidad de sus propias decisiones antes de ser cuestionadas en vía judicial en tanto su previa resolución condiciona el acceso a los Tribunales, y así lo prueba el art. 328/1 LH, en el que es un remedio alternativo con el puramente jurisdiccional; b) Y, en segundo lugar, porque la resolución gubernativa no admite el recurso potestativo de reposición, con el efecto de condicionar su interposición la tutela judicial, y así lo imponen los arts. 109/a y 116 de la Ley 30/1.992.
En lo anterior abunda la competencia para resolver cuando la nota recoge defectos que afectan a Derecho Foral en los que, de tratarse de una verdadera alzada administrativa, la potestad para resolverlo basada en la superioridad jerárquica no se vería alterada.
Y es que el legislador es muy, pero que muy raro, que se equivoque en cuestiones de principios, y si al suprimir la instancia presidencial en territorios de Derecho Común continúa denominando al recurso “gubernativo” y no “alzada”, es porque no se pueden identificar, y tal identificación resulta ya inviable cuando, trascendiendo el texto, la confirma el contexto, los antecedentes, no la excluyen las circunstancias sociológicas y resulta adecuada al espíritu y finalidad de la norma.

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 10
 resolución 
 Resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución