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Timestamp: 2014-11-01 01:07:59+00:00

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O subsistema constitucional tribut�rio sob a �tica do federalismo cooperativo assim�trico - Tribut�rio - �mbito Jur�dico
Tribut�rio O subsistema constitucional tribut�rio sob a �tica do federalismo cooperativo assim�trico
Sum�rio: 1. Introdu��o 2. O Federalismo Cooperativo Assim�trico 2.1. Considera��es Preambulares sobre o Federalismo Brasileiro 2.2. Tipologias do Federalismo 3. O Federalismo Cooperativo e o Subsistema Constitucional Tribut�rio 4. O Federalismo Assim�trico e o Subsistema Constitucional Tribut�rio 5. Conclus�es 6. Bibliografia
Resumo: O presente artigo objetiva realizar uma an�lise do subsistema constitucional tribut�rio, sob a �tica do federalismo cooperativo assim�trico. Para tanto, aborda o conceito, as principais caracter�sticas e a tipologia do federalismo, enfatizando como a forma de Estado adotada no Brasil influencia as normas constitucionais em mat�ria tribut�ria. Palavras-chave: Subsistema Constitucional Tribut�rio. Federalismo Cooperativo. Assimetria.
Abstract: This article aims to proceed an analysis of the tributary constitutional subsystem, from the perspective of the asymmetric cooperative federalism. To this end, deals with the concept, the main characteristics and the types of federalisms, emphasizing how the state�s form of government adopted in Brazil affects the constitutional rules on tax matters.
Key-words: Tributary Constitutional Subsystem. Cooperative Federalism. Asymmetry.
O sistema do Direito Positivo � um conjunto harm�nico e unit�rio de normas jur�dicas que, por meio de uma linguagem prescritiva (l�gica de�ntica), veiculam princ�pios e regras concebidos pelo homem para disciplinar sua vida em sociedade.
Tal sistema n�o � formado simplesmente por um somat�rio de elementos. Antes, na defini��o de Geraldo Ataliba (1968, p. 20), representa uma composi��o hier�rquica e ordenada das normas que o integram. Como adverte Carlos Maximiliano (1951, p. 128), �o direito n�o � um conglomerado ca�tico de preceitos; constitui vasta unidade, organismo regular, sistema, conjunto harm�nico de normas coordenadas, em interdepend�ncia met�dica, embora fixada cada uma no seu lugar pr�prio (...)�.
Todas as normas que comp�em o sistema jur�dico nacional encontram seu fundamento �ltimo de validade na Constitui��o Federal, onde pairam normas que se aglutinam, por mat�ria, em subconjuntos ou subsistemas, como o subsistema constitucional tribut�rio, formado por um agrupamento de princ�pios e regras que versam sobre mat�ria tribut�ria, em n�vel magno.
A Constitui��o Federal consagra a forma federativa do Estado como um valor jur�dico-pol�tico intang�vel, outorgando-lhe o status de cl�usula p�trea (art. 60, �4�, CF/88). Tendo em vista a homogeneidade e a unidade �nsitas do sistema constitucional, por diversas vezes, o federalismo manifesta-se nos subconjuntos de normas que o comp�em, o que pode ser observado, nitidamente, no subsistema constitucional tribut�rio. Nesta senda, o presente artigo objetiva abordar o conceito e a tipologia do federalismo para, destarte, revelar as mais importantes manifesta��es do designado federalismo cooperativo assim�trico no subsistema constitucional tribut�rio. Objetiva, ademais, exemplificar extrapola��es cometidas pelo legislador infraconstitucional quanto aos limites previamente tra�ados pelo pacto federativo adotado na Lei Maior.
2. O Federalismo Cooperativo Assim�trico
2.1 Considera��es Preambulares sobre o Federalismo Brasileiro
Sob um enfoque substancial ou material (n�o meramente formal) e apartando-se do sentido amplo adotado pelas cartas contempor�neas, a Constitui��o � um conjunto de normas jur�dicas cujo conte�do d� ess�ncia ao Estado, o qual assume uma fisionomia consoante mandamentos magnos de organiza��o e estrutura, divis�o de poder e salvaguarda de direitos fundamentais. Quanto a esse aspecto, Uadi Lamm�go Bulos (2007, p. 06) anota: �nenhum Estado pode realmente existir sem uma constitui��o. � esse documento supremo que ir� estabelecer quem deve exercer o poder e quais os limites desse exerc�cio.�
No que concerne � organiza��o espacial ou territorial do poder do Estado � tema, como visto acima, afeto ao Direito Constitucional material � � imperioso aludir � quest�o da exist�ncia e grau de intensidade de descentraliza��o do poder pol�tico-administrativo dentro do territ�rio do Estado (forma de Estado). Destacam-se, nesse diapas�o, duas t�cnicas de distribui��o espacial de poder: o Estado unit�rio e a forma federativa de Estado. [1]
Na precisa li��o de Andr� Ramos Tavares (2007, p. 938), o Estado unit�rio � marcado pela centraliza��o do poder em um �nico ente intra-estatal. Salienta o autor que �O germe do Estado unit�rio est� na concentra��o do poder nas m�os de um �nico homem ou �rg�o.� Ao lado da figura pol�tico-institucional do Estado unit�rio puro [2], no qual o poder � fortemente centralizado, h� possibilidade de o Estado unit�rio promover a desconcentra��o [3] do poder pol�tico ou do poder pol�tico-administrativo, pela t�cnica da delega��o, em virtude da qual ficam as entidades inferiores completamente dependentes da vontade central.
J� a forma federativa de Estado, na sua acep��o cl�ssica [4], teve origem nos EUA, em 1787 (o 2� dos �Artigos da Confedera��o�) e foi idealizada pelos constituintes da Filad�lfia. Para Georg Jellinek, o federalismo � a unidade na pluralidade. Assim, observa Andr� Ramos Tavares (2007, p. 955): �O Estado denominado federal apresenta-se como o conjunto de entidades aut�nomas que aderem a um v�nculo indissol�vel, integrando-o.� E prossegue: �Dessa integra��o emerge uma entidade diversa das entidades componentes, e que incorpora a federa��o�.
Na li��o de Konrad Hesse (1998, p. 178), federa��o � �uma uni�o de v�rias organiza��es estatais e ordens jur�dicas, e, precisamente, aquelas dos �Estados-membros�, e aquelas do �estado total�, em que estado-total e Estados-membros s�o coordenados mutuamente na forma que as compet�ncias estatais entre eles s�o repartidas, que aos Estados-membros, por meio de um �rg�o especial, s�o concedidas determinadas possibilidades de influ�ncia sobre o estado-total, ao estado-total determinadas possibilidades de influ�ncia sobre os Estados-membros e que uma certa homogeneidade das ordens do estado-total e dos Estados-membros � produzida e garantida.�
Nessa ordem de id�ias, cumpre diferenciar federalismo de federa��o. Para Jos� Alfredo de Oliveira Baracho (1994, p. 32): "O termo federalismo, em uma primeira perspectiva, vincula-se �s id�ias, valores e concep��es do mundo, que exprimem uma filosofia compreensiva da adversidade na unidade. Quanto � federa��o, � entendida como forma de aplica��o concreta do federalismo, objetivando incorporar as unidades aut�nomas ao exerc�cio de um governo central, sob bases constitucionais rigorosas".
S�o caracter�sticas comuns das federa��es: a) alian�a entre unidades aut�nomas dotadas de capacidade de auto-organiza��o (princ�pio da autonomia); b) veda��o � secess�o (princ�pio da indissolubilidade do v�nculo federativo); c) descentraliza��o pol�tico-administrativa fixada pela Constitui��o; e e) exist�ncia de um �rg�o representativo dos Estados-membros (no Brasil, o Senado Federal) (princ�pio da participa��o das vontades parciais na vontade geral). Ademais, como requisitos para a manten�a do pactum foederis, a doutrina costuma elencar: a) rigidez constitucional (na hip�tese brasileira, maximizada pelo status de cl�usula p�trea outorgado � forma federativa do Estado � art. 60, �4�, inc. I, CF/88); b) possibilidade de interven��o federal; e c) exist�ncia de um �rg�o de c�pula do Poder Judici�rio incumbido de exercer controle de constitucionalidade (no caso p�trio, o Supremo Tribunal Federal).
Sobre as caracter�sticas que identificam um Estado Federal, Raul Machado Horta (1999, p. 483), entretanto, alerta: �Essas caracter�sticas, que servem para identificar o Estado Federal, podem n�o ser encontradas, no seu conjunto, na totalidade das formas reais de Estado Federal. A aus�ncia de caracter�sticas poder� significar a falta de amadurecimento da experi�ncia federal, a resist�ncia de tradi��es que dificultam a implementa��o de um federalismo racionalizado. A atua��o desses fatores negativos, quando n�o removidos no texto da Constitui��o, dar� lugar a um federalismo incompleto, a um federalismo n�o aut�ntico, sem que essa defici�ncia possa acarretar a rejei��o do respectivo Estado no conjunto dos Estados Federais. A inclus�o, em aten��o ao preenchimento de requisitos parciais, ser� sempre acompanhada do registro identificador da ocorr�ncia de modalidade do federalismo incompleto.�
No Brasil, a forma federativa de Estado foi adotada provisoriamente com a Proclama��o da Rep�blica, pelo Decreto no 1, de 15 de novembro de 1889. Veio a ser consolidada pela Constitui��o Republicana de 1981 [5], perdurando at� hoje. O federalismo brasileiro formou-se de dentro para fora (movimento centr�fugo), com a descentraliza��o das antigas prov�ncias do Estado unit�rio em unidades federadas aut�nomas (federalismo por segrega��o); algo diametralmente oposto das federa��es americana (1787), alem� (1871) e su��a (1848), formadas de fora para dentro (movimento centr�peto do federalismo por agrega��o). Assim, ao contr�rio da experi�ncia brasileira, nos EUA, para resistirem �s investidas da metr�pole, os Estados soberanos cederam parcela de sua soberania � Uni�o Federal, que passou a deter poderes enumerados. Conservaram, por�m, compet�ncias residuais, o que explica, por raz�es de jaez hist�rico, a maior autonomia dos Estados norte-americanos em rela��o aos Estados-membros brasileiros.
2.2 Tipologias do Federalismo
A doutrina costuma classificar o federalismo, quanto � separa��o das atribui��es a cada ente federativo, em integrativo, dual e cooperativo. O federalismo integrativo � marcado pela superioridade hier�rquica da Uni�o Federal em rela��o aos Estados-membros. No federalismo dual, exemplificado pelo modelo cl�ssico adotado pelos EUA at� a segunda d�cada no s�culo XX, ocorre uma separa��o bem delineada das compet�ncias de cada ente federativo. Nesse aspecto, nos dizeres de Bernard Schwartz (1984, p. 26): �A doutrina baseou-se na no��o de dois campos de poder mutuamente exclusivos, reciprocamente limitadores, cujos ocupantes governamentais se defrontavam como iguais e absolutos�
Com o surgimento do Estado do Bem-Estar Social, mais precisamente ap�s a crise de 1929, ganhou espa�o o designado federalismo cooperativo, o qual, ao contr�rio do federalismo dual, n�o se funda numa separa��o bem precisa das atribui��es e compet�ncias de cada ente que comp�e o pacto federativo. Segundo Reinhold Zippelius (1997, p. 512), o federalismo cooperativo � �aquele que acarreta uma �obriga��o ao entendimento�, quer dizer, o dever das partes no sentido de se harmonizarem entre elas e, caso necess�rio, aceitarem compromissos. O envolvimento funcional dos Estados membros (e eventualmente at� dos corpos territoriais a n�vel aut�rquico) nos processos centrais de planejamento e regula��o, pode servir de exemplo a esse respeito.�
Em 1891, com o advento da Constitui��o Republicana, o Brasil adotou, no texto magno, um federalismo dual (espelhado no nome �Estados Unidos do Brazil�), embora, na pr�tica, o per�odo tenha sido marcado pela excessiva utiliza��o do instituto da interven��o federal nas �unidades aut�nomas�. O modelo dual foi logo substitu�do pelo cooperativo com a Constitui��o de 1934, que promoveu uma maior centraliza��o do poder em favor da Uni�o, subsistindo at� a atualidade. Como observa Celso Ribeiro Bastos (2002, p. 487), sobre a Constitui��o de 1988: �O Estado brasileiro na nova Constitui��o ganha n�veis de centraliza��o superiores � maioria dos Estados que se consideram unit�rios e que, pela via de uma descentraliza��o por regi�es ou por prov�ncias, consegue um n�vel de transfer�ncia de compet�ncias tanto legislativas quanto de execu��o muito superior �quele alcan�ado pelo Estado brasileiro.�
Finalmente, quanto � sistematiza��o das reparti��es das compet�ncias constitucionais, o federalismo pode ser classificado em sim�trico ou assim�trico. O primeiro � caracterizado pelo equil�brio ou homogeneidade na reparti��o das compet�ncias aos entes federativos, o que se materializa, por exemplo, com a presen�a do poder legislativo federal bicameral, do poder judici�rio dual e do poder constituinte decorrente. A simetria, em mat�ria de federalismo, � assim conceituada por Dirc�o Torrecillas Ramos (2000, p. 62): �n�vel de conformidade e do que tem em comum nas rela��es de cada unidade pol�tica separada do sistema para com o sistema como um todo e para com as outras unidades componentes. Isso em outras palavras, significa a uniformidade entre os Estados-membros dos padr�es destes relacionamentos dentro do sistema federal. O ideal no sistema federal sim�trico � que: cada Estado mantenha, essencialmente, o mesmo relacionamento para com a autoridade central; a divis�o de poderes entre os governos central e dos Estados seja virtualmente a mesma base para cada componente pol�tico e o suporte das atividades do governo central seja igualmente distribu�do.�
J� no federalismo assim�trico, h� um distanciamento da homogeneidade tradicional do federalismo sim�trico, objetivando a manuten��o do equil�brio e a redu��o das desigualdades regionais. Segundo Uadi Lamm�go Bulos (2007, p. 716), �Diz-se federalismo assim�trico a busca do equil�brio, da coopera��o, do entendimento entre as ordens jur�dicas parciais perante o poder central, dentro de uma realidade naturalmente contradit�ria e nebulosa, em que o interesse de uns sobrep�e-se �s necessidades de muitos. Por isso, s�o depositadas nas constitui��es normas destinadas a minorar essas diferen�as�. O Brasil adota o modelo sim�trico, fazendo expressivas concess�es ao federalismo assim�trico. Procedidas essas anota��es sobre o federalismo brasileiro, far-se-�, nas linhas que seguem, uma an�lise objetiva das principais manifesta��es do modelo federativo no subsistema constitucional tribut�rio inaugurado pela Constitui��o de 1988, enfatizando seu tra�os cooperativos e as pontuais concess�es � assimetria no pactum foederis.
3. O Federalismo Cooperativo e o Subsistema Constitucional Tribut�rio
� poss�vel perceber manifesta��es bem contundentes do federalismo cooperativo no subsistema constitucional tribut�rio.
A primeira e, qui��, mais clara dessas manifesta��es encontra-se inserta no artigo 24, caput, inciso I e par�grafo 1o, da Lei Maior, que versa sobre a designada compet�ncia legislativa concorrente, ao estabelecer que compete � Uni�o, aos Estados-membros e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito tribut�rio. O �1� do referido dispositivo magno, entretanto, giza que �No �mbito da legisla��o concorrente, a compet�ncia da Uni�o limitar-se-� a estabelecer normas gerais� (�1�). Na hip�tese de in�rcia da Uni�o quanto � elabora��o das normas gerais, poder�o os Estados e o Distrito Federal exercer a compet�ncia legislativa plena (art. 24, caput, c/c o art. 32, �1�, CF/88).
Conforme comentado anteriormente, o federalismo cooperativo op�e-se ao chamado federalismo dual, pois n�o se baseia �na no��o de dois campos de poder mutuamente exclusivos, reciprocamente limitadores� (SCHWARTZ, 1984, p. 26), caracterizando-se, na feliz defini��o de Andr� Ramos Tavares (2007, 956), como um �modelo de margens difusas�.
O que se v� na compet�ncia legislativa concorrente, preconizada no artigo 24 da Constitui��o Federal, � justamente o sobredito modelo de margens difusas. A Carta Magna conferiu a cada pessoa pol�tica compet�ncia tribut�ria privativa para instituir tributos, em abstrato, mediante lei, como decorr�ncia da autonomia pol�tico-administrativa delineadora do pactum foederis. Por�m, conferiu � Uni�o o poder pol�tico de estabelecer normas gerais em mat�ria tribut�ria, ditando as diretrizes nacionais para o exerc�cio da compet�ncia tribut�ria por parte dos entes que comp�em a federa��o, condicionando a validade de suas leis, residindo a�, justamente, a manifesta��o do federalismo cooperativo.
Nesta senda, disp�e o artigo 146, inciso III, da Lei Maior, que cabe � Uni�o, mediante lei complementar, estabelecer normas gerais em mat�ria de legisla��o tribut�ria, em especial, sobre �a) defini��o de tributos e de suas esp�cies, bem como, em rela��o aos impostos discriminados nesta Constitui��o, a dos respectivos fatos geradores, bases de c�lculo e contribuintes; b) obriga��o, lan�amento, cr�dito, prescri��o e decad�ncia tribut�rios; c) adequado tratamento tribut�rio ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas; (d) defini��o de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte (omissis)�.
Entretanto, a lei complementar prevista no artigo 146, inciso III, da Constitui��o Federal, longe de servir como um �cheque em branco� � Uni�o, deve ser interpretada em harmonia com os postulados consagrados no Texto Magno, em especial, o princ�pio federativo e a decorrente autonomia pol�tica dos entes da Federa��o, pois j� lecionava Carlos Maximiliano (1954, p. 133) que �A Constitui��o n�o destr�i a si pr�pria. Em outros termos, o poder que ela confere com a m�o direita, n�o retira, em seguida, com a esquerda�.
Isso significa que a compet�ncia para editar normas gerais em mat�ria de legisla��o tribut�ria, segundo Roque Antonio Carrazza (2007, p. 735), �desautoriza a Uni�o a descer ao detalhe, isto �, ocupar-se com peculiaridades da tributa��o de cada pessoa pol�tica. Entender o assunto de outra forma poderia desconjuntar os princ�pios federativos, da autonomia municipal e da autonomia distrital.� Com a mesma ordem de id�ias, Paulo de Barros Carvalho assevera (2007, p. 221): �... na medida em que fosse deferida � legisla��o complementar produzir, indiscriminadamente, regras jur�dicas que penetrassem o recinto das compet�ncias outorgadas aos Estados-Membros, ainda que sob o pretexto de faz�-lo mediante normas gerais, estar-se-ia trincando o postulado federativo, encarnando, juridicamente, na autonomia rec�proca da Uni�o e dos Estados, sob o p�lio da Constitui��o.�
Se a Uni�o pudesse, sob o pretexto de estabelecer normas gerais em mat�ria tribut�ria, descer ao detalhe, invadindo prerrogativas constitucionais alheias, ocorreria o inevit�vel esvaziamento da autonomia pol�tica dos entes federativos e, conseq�entemente, a subordina��o desses � Uni�o, hip�tese que configuraria um federalismo de subordina��o, um centralismo, que a doutrina convencionou chamar de federalismo org�nico. [6] N�o � por outro motivo que Paulo Bonavides sustenta que o federalismo cooperativo � aquele que melhor �se amolda aos intuitos autorit�rios�. (TAVARES, 2007, p. 956)
Assim, quanto ao exerc�cio da compet�ncia legislativa concorrente em mat�ria tribut�ria, pela Uni�o (edi��o de normas tribut�rias gerais), h� poss�vel transgress�o aos limites magnos do federalismo cooperativo nos seguintes dispositivos complementares, aqui trazidos em car�ter exemplificativo, em que se vislumbra o centralismo caracter�stico do federalismo org�nico:
a) artigo 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), que contraria o princ�pio da facultatividade do exerc�cio da compet�ncia tribut�ria, ao determinar ser requisito essencial da responsabilidade na gest�o fiscal a institui��o, previs�o e efetiva arrecada��o de todos os tributos da compet�ncia constitucional dos entes federativos. Imp�e a estes a obrigatoriedade de institui��o de todos os impostos de sua compet�ncia, sob pena de ser-lhes vedada a realiza��o de transfer�ncias volunt�rias. A lei complementar em quest�o nitidamente adentra a �economia interna� das pessoas pol�ticas, impingindo, m�xime aos pequenos e pobres Munic�pios, a institui��o e cobran�a de tributos economicamente invi�veis (quando o custo de administra��o do tributo � superior ao montante de sua arrecada��o);
b) artigo 20 da Lei do SIMPLES Nacional (LC 123/2006), que contraria a autonomia pol�tico-administrativa dos Munic�pios e do Distrito Federal, ao impor a estes, quanto ao recolhimento do imposto sobre servi�os de qualquer natureza (ISS), o mesmo limite diferenciado de receita bruta anual adotado pelos Estados-membros, nos termos do artigo 19 da mesma lei complementar;
c) artigo 155-A, �4�, do C�digo Tribut�rio Nacional, inserido pela LC 118/2005, que malfere a autonomia pol�tico-administrativa dos Estados-membros, Distrito Federal e Munic�pios, ao determinar que, caso n�o haja a edi��o de lei espec�fica do ente federativo sobre o parcelamento de cr�dito tribut�rio do devedor em recupera��o judicial, dever� ser aplicado a sua lei geral de parcelamento, n�o podendo, neste caso, ser o prazo de parcelamento inferior ao concedido pela lei federal espec�fica; e
d) artigo 152, inciso I, al�nea �b�, do C�digo Tribut�rio Nacional, que transborda os limites do federalismo cooperativo ao autorizar a Uni�o a conceder morat�ria geral heter�noma, ou seja, quanto a tributos de compet�ncia dos Estados, do Distrito Federal ou dos Munic�pios, �quando simultaneamente conceda quanto aos tributos de compet�ncia federal e �s obriga��es de direito privado�.
Ao lado da compet�ncia legislativa concorrente (art. 24 c/c art. 146, inc. III, da CF/88), a segunda manifesta��o marcante do federalismo cooperativo no subsistema constitucional sob an�lise � a estipula��o de regras de reparti��o de receitas tribut�rias (arts. 157 a 162, CF/88).
Como j� dito anteriormente, a autonomia administrativa das pessoas pol�ticas � uma caracter�stica indispens�vel para a exist�ncia de um efetivo pacto federativo. Para tanto, as unidades aut�nomas necessitam de um m�nimo de recursos financeiros, sem o qual n�o seriam verdadeiramente aptos a, com autonomia, prestar seus pr�prios servi�os, executar pol�ticas p�blicas e investimentos, bem como administrar seus pr�prios bens e funcionalismo.
A Lei Maior confere �s pessoas pol�ticas compet�ncia tribut�ria para instituir e cobrar, privativamente, mediante lei, seus pr�prios tributos. Por�m, como indiscutivelmente houve maior concentra��o de poder de tributar nas m�os da Uni�o, menor poder nas m�os dos Estados-membros e do Distrito Federal, e menor ainda nas dos Munic�pios, a solu��o encontrada pelo constituinte para promover maior equil�brio no pacto federativo foi adotar o mecanismo de reparti��o de receitas tribut�rias. Segundo esse mecanismo, por exemplo, da arrecada��o do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre produtos industrializados, a Uni�o entregar� 21,5% ao Fundo de Participa��o dos Estados e do Distrito Federal (art. 159, I, �a�, CF/88); o percentual de 23,5% ao Fundo de Participa��o dos Munic�pios (art. 159, I, �b� e �d�, CF/88); e tamb�m 3% para aplica��o em programas de financiamento ao setor produtivo das Regi�es Norte, Nordeste e Centro-Oeste (art. 159, I, �c�, CF/88). Por outro lado, dentre outras receitas, pertencem aos Munic�pios 50% do produto da arrecada��o do imposto estadual sobre a propriedade dos ve�culos automotores (IPVA) licenciados em seus territ�rios.
Trata-se de uma n�tida manifesta��o do federalismo cooperativo porque a outorga de compet�ncia tribut�ria privativa aos entes pol�ticos n�o impediu que os Estados-membros e o Distrito Federal, por ordem magna, participassem da arrecada��o tribut�ria federal, nem que os Munic�pios fossem contemplados com parcela da arrecada��o tribut�ria estadual. V�-se a�, justamente, o sistema de �margens difusas� de que se falou alhures.
Sucede que esse sistema de reparti��o de receitas tribut�rias acabou por estabelecer um federalismo de subordina��o. Sujeitou os entes federativos � arrecada��o tribut�ria federal e, assim, �s prioridades fiscais da Uni�o, ao inv�s de simplesmente outorgar a cada ente pol�tico compet�ncia para instituir e arrecadar seus tributos em patamar suficiente para garantir sua autonomia pol�tico-administrativa. [7] Nesse aspecto, desde 1988, salta aos olhos a prioridade que a Uni�o vem dando � institui��o e arrecada��o de contribui��es federais especiais, cujo produto de sua arrecada��o n�o est� sujeito � reparti��o com os demais entes federativos, em detrimento dos impostos sujeitos ao comentado compartilhamento.
Nas palavras de Dirc�o Torrecillas Ramos (2000, p. 75), observa-se que tal mecanismo aproxima-se do federalismo de integra��o, j� comentado no in�cio deste trabalho, que �conduz mais a um Estado unit�rio descentralizado constitucionalmente, do que a um verdadeiro Estado Federal�. [8] Conforme anota Andr� Ramos Tavares, o federalismo de integra��o �Seria modalidade na qual as caracter�sticas do federalismo cooperativo seriam acentuadas, levando � preponder�ncia do Governo federal�. (2007, p. 957)
Derradeiramente, conv�m ainda registrar a presen�a do federalismo cooperativo, em mat�ria tribut�ria, nos seguintes dispositivos da Carta Magna, dentre outros: a) artigo 155, �1�, inciso III, que reserva � lei complementar da Uni�o dispor sobre compet�ncia para instituir o imposto estadual sobre a transmiss�o causa mortis e por doa��o, se o doador tiver domic�lio ou resid�ncia no exterior, ou se o de cujus possu�a bens, era residente ou domiciliado ou teve o seu invent�rio processado no exterior; b) artigo 155, �2�, inciso XII, al�neas �a� a �i�, que giza caber � lei complementar da Uni�o definir, em mat�ria de ICMS, seus contribuintes, substitui��o tribut�ria, regime de compensa��o, isen��o heter�noma na exporta��o de servi�os e mercadorias, base de c�lculo, a forma de concess�o de incentivos fiscais, dentre outros assuntos ali elencados; e c) artigo 156, �3�, incisos I a III, segundo o qual cabe � lei complementar da Uni�o fixar as al�quotas m�ximas e m�nimas do imposto sobre servi�os, de compet�ncia dos Munic�pios; estabelecer isen��o heter�noma de tal imposto nas exporta��es de servi�os; bem como regular a forma e as condi��es como isen��es, incentivos e benef�cios fiscais ser�o concedidos e revogados.
4. O Federalismo Assim�trico e o Subsistema Constitucional Tribut�rio
Consoante a j� transcrita li��o de Dirc�o Torrecillas Ramos, o federalismo sim�trico, como ideal, pressup�e uniformidade nas rela��es de cada ente federativo para com o sistema como um todo e para com as outras unidades da federa��o. Isso significa a equ�nime distribui��o de poderes entre os governos central e os das unidades descentralizadas, e os destes entre si. Entretanto, o federalismo sim�trico � algo intang�vel e uma contraditio in terminis porque, conforme anota Uadi Lamm�go Bulos, a diversidade � caracter�stica inerente �s partes que comp�em a unidade (pluribus in unum). O citado autor adverte: �A assimetria � um caractere imanente a toda e qualquer federa��o, porque no atual est�gio evolutivo da humanidade o esquema de configura��es institucionais do processo governamental encontra-se pejado de desequil�brios diversos.� (2007, p. 717)
No federalismo assim�trico h� um distanciamento da homogeneidade tradicional do federalismo sim�trico, objetivando a manuten��o do equil�brio e a redu��o das desigualdades regionais. � a busca da compreens�o dos desn�veis ou �balanceamento emp�rico das diferen�as naturalmente existentes� (ZIMMERMANN, 1999, p. 61). O Brasil adota o modelo sim�trico, fazendo expressivas concess�es ao federalismo assim�trico. H� importantes manifesta��es de assimetria no subsistema constitucional tribut�rio. A primeira delas, sem d�vida, concerne ao status dos Munic�pios como entes integrantes do elo federativo (federa��o tridimensional), dotados de compet�ncia tribut�ria, bem como � grande discrep�ncia na reparti��o do poder de tributar entre as pessoas pol�ticas. Verdadeiramente, � Uni�o foi outorgado o poder de instituir todas as poss�veis esp�cies tribut�rias (impostos, taxas, contribui��o de melhoria, empr�stimo compuls�rio e contribui��es especiais), dentre elas oito impostos sobre as mais variadas materialidades de grande relev�ncia econ�mica (importa��o, exporta��o, renda, produtos industrializados, opera��es financeiras, propriedade territorial rural, grandes fortunas e guerra � artigos 153 e 154, II, CF/88). Ademais, foi � Uni�o outorgada compet�ncia residual para, mediante lei complementar e emprego do mecanismo da n�o-cumulatividade, instituir impostos e contribui��es previdenci�rias novas, assim entendidos, os primeiros, os que n�o tenham a mesma hip�tese de incid�ncia e base de c�lculo pr�prios dos impostos j� discriminados na Lei Maior; e as segundas, que representem fontes de custeio diversas daquelas j� elencadas no rol do artigo 195 do texto constitucional (art. 154, I, c� 195, �4�, CF/88). Obviamente, n�o houve simetria na distribui��o magna das compet�ncias tribut�rias. Aos Estados-membros, Distrito Federal e Munic�pios, foi atribu�do o poder de instituir impostos, taxas e contribui��es de melhoria, ficando-lhes vedada implicitamente a institui��o de empr�stimos compuls�rios, impostos novos pela t�cnica da compet�ncia residual e contribui��es especiais, salvo, estas �ltimas, para o custeio dos seus respectivos regimes previdenci�rios. Quanto �s contribui��es especiais, autorizou a Carta Magna aos Munic�pios, ademais, a institui��o de contribui��o para o custeio do servi�o de ilumina��o p�blica (art. 149-A, CF/88).
Portanto, h� simetria na reparti��o constitucional de compet�ncias tribut�rias do ponto de vista do cotejo entre as unidades federativas de uma mesma esfera de descentraliza��o pol�tica. Todos Estados-membros recebem a mesm�ssima carga de compet�ncias tribut�rias, o mesmo ocorrendo como os Munic�pios. Por�m, h� assimetria do ponto de vista do cotejo entre as unidades aut�nomas de diferentes esferas de descentraliza��o.
Em virtude de seus tra�os pr�prios, em mais uma manifesta��o de assimetria no federalismo brasileiro, o Distrito Federal, por ser vedada a sua divis�o em Munic�pios, recebeu tanto as compet�ncias tribut�rias dos Estados-membros como as dos Munic�pios (artigo 32, �1�, CF/88).
De mais a mais, considerando que a compet�ncia para instituir tributos em abstrato consiste num poder pol�tico e, portanto, legiferante, observa-se uma assimetria no que tange � participa��o do povo e das unidades aut�nomas na forma��o da vontade nacional (Poder Legislativo Federal), inclusive em mat�ria tribut�ria. Em primeiro lugar, n�o h� representa��o dos Munic�pios, como entes federativos, no Senado Federal.
Em segundo, registra-se que a representa��o popular na C�mara dos Deputados d�-se, nos termos de lei complementar, proporcionalmente � popula��o de cada Estado, do Distrito Federal e de eventuais Territ�rios. Por�m, como tra�o de assimetria, o pr�prio texto magno estabeleceu que nenhum Estado-membro ou o Distrito Federal ter�, independentemente da sua popula��o, menos de oito ou mais de setenta deputados (art. 45, �1�, CF/88); e preceituou que os Territ�rios eleger�o um n�mero fixo de quatro deputados (art. 45, �2�, CF/88). Tendo em vista a heterogeneidade econ�mica, pol�tica e social das unidades aut�nomas que comp�em o elo federativo brasileiro, bem como os tra�os peculiares das diferentes regi�es do Pa�s, � poss�vel, ainda, avistar sinais de assimetria nos seguintes dispositivos magnos, inseridos no subsistema constitucional tribut�rio, dentre outros: a) artigo 151, inciso I, que autoriza a Uni�o a conceder tratamento tribut�rio privilegiado, mediante a concess�o de incentivos fiscais destinados a promover o equil�brio do desenvolvimento s�cio-econ�mico entre as diferentes regi�es do Pa�s; b) artigo 158, par�grafo �nico, ao determinar que as parcelas de receita de ICMS pertencentes aos Munic�pios ser�o creditadas em tr�s quartos, no m�nimo, na propor��o do valor adicionado nas opera��es relativas � circula��o de mercadorias e nas presta��es de servi�os, realizadas em seus territ�rios; c) artigo 159, inciso I, al�nea �c�, segundo o qual a Uni�o entregar� 3% da arrecada��o do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, bem assim do imposto sobre produtos industrializados, para aplica��o em programas de financiamento ao setor produtivo das Regi�es Norte, Nordeste e Centro-Oeste; e d) artigo 159, �2�, que pro�be a Uni�o de destinar a qualquer unidade federada exportadora parcela superior a 20% do montante do produto da arrecada��o do imposto sobre produtos industrializados (artigo 159, II), independentemente de expressiva participa��o da unidade federada nas exporta��es de produtos industrializados.
Ressalta-se que n�o � dado ao legislador infraconstitucional ampliar as concess�es que o constituinte fez, expressamente, no texto magno, ao federalismo assim�trico, sob pena de viola��o do equil�brio no pacto federativo e subordina��o e superioridade de umas unidades em rela��o a outras, em preju�zo da autonomia dos entes.
Destarte, quanto ao equil�brio no elo federativo, h� poss�vel transgress�o aos limites magnos do federalismo assim�trico nos seguintes dispositivos tribut�rios infraconstitucionais, aqui trazidos em car�ter exemplificativo, nos quais se vislumbra tratamento privilegiado de uma unidade aut�noma em detrimento das demais: a) artigo 187, par�grafo �nico, do CTN, c/c artigo 29, par�grafo �nico, da Lei 6830/80, os quais preceituam que, na cobran�a judicial do cr�dito tribut�rio, o concurso de prefer�ncia ocorre entre pessoas jur�dicas de direito p�blico, na seguinte ordem: primeiro Uni�o e suas autarquias; depois os Estados-membros, Distrito Federal e Territ�rios e suas autarquias, conjuntamente e pro rata; e por �ltimo, os Munic�pios e suas autarquias, conjuntamente e pro rata; e b) artigo 2� da LC 123/2006, que cria o Comit� Gestor de Tributa��o das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, vinculado ao Minist�rio da Fazenda, composto por quatro representantes da Uni�o, e apenas dois representantes dos Estados e do Distrito Federal, e dois representantes dos Munic�pios, assegurando, ainda, a coordena��o e presid�ncia do Comit� � Uni�o (�1� do mesmo artigo).
A federa��o � uma alian�a, insuscet�vel de secess�o, entre unidades aut�nomas dotadas de capacidade de auto-organiza��o, que possui como principais caracter�sticas a descentraliza��o pol�tico-administrativa fixada pela Constitui��o, bem como a participa��o das vontades parciais na forma��o da vontade geral, por meio de um �rg�o representativo dos Estados-membros (Senado). A forma federativa do Estado, adotada no Brasil desde 1889, encontra-se consagrada na atual Constitui��o Federal como um valor jur�dico-pol�tico intang�vel (art. 60, �4�, CF/88: cl�usula p�trea), demais de render influ�ncias importantes sobre os subconjuntos que comp�em a trama normativa constitucional, inclusive sobre o subsistema constitucional tribut�rio.
O Brasil adota o chamado federalismo cooperativo desde a Constitui��o de 1934, o qual se op�e ao federalismo dual. Proveniente do surgimento do Estado do Bem-Estar Social, referido federalismo caracteriza-se por ser um sistema de �margens difusas�, ou seja, pela inexist�ncia de uma separa��o bem precisa das atribui��es e compet�ncias de cada ente que comp�e o pactum foederis.
V�rias s�o as manifesta��es do federalismo cooperativo no subsistema constitucional tribut�rio. As mais contundentes s�o, em primeiro lugar, a outorga, � Uni�o, de compet�ncia legislativa concorrente para estabelecer normas gerais em mat�ria tribut�ria (arts. 24 e 146, inciso III, da CF/88), ditando as diretrizes nacionais para o exerc�cio da compet�ncia tribut�ria pelos entes federativos; e, em segundo lugar, as regras constitucionais de reparti��o de receitas tribut�rias (art. 157 a 162, CF/88). No primeiro caso, eventual invas�o das prerrogativas constitucionais alheias, pela Uni�o, a pretexto de estipular normas gerais em mat�ria tribut�ria, ocasionaria inevit�vel esvaziamento da autonomia pol�tico-administrativa dos entes da federa��o, dando azo a um federalismo org�nico inconstitucional. Neste aspecto, � poss�vel encontrar, no plexo normativo infraconstitucional, algumas manifesta��es desse centralismo, tais como o artigo 11 da LC 101/00, que torna obrigat�rio o exerc�cio da compet�ncia tribut�ria, pelos entes federativos, quanto � institui��o de impostos; artigo 20 da LC 123/06, que imp�e aos Munic�pios e ao Distrito Federal, quanto ao recolhimento do imposto sobre servi�os de qualquer natureza (ISS), o mesmo limite diferenciado de receita bruta anual adotado pelos Estados-membros; e outras hip�teses comentadas ao longo deste trabalho.
No segundo caso, a sujei��o de um ente federativo � arrecada��o tribut�ria alheia ocasiona perigoso estado de subordina��o, o qual, por infirmar a autonomia pol�tico-administrativa dos entes federativos e criar preponder�ncia do governo federal e de suas prioridades fiscais, conduz mais para um Estado unit�rio descentralizado constitucionalmente do que para um leg�timo pacto federativo.
No mais, ponderou-se neste trabalho que o Brasil adota o federalismo sim�trico, fundado na inexist�ncia de hierarquia entre os entes que o comp�em. Por�m, a Carta Magna faz preciosas concess�es � assimetria, distanciando-se da homogeneidade que caracteriza o federalismo sim�trico, tendo em vista a diversidade das partes que comp�em o todo. Tal se d�, inclusive, em mat�ria tribut�ria, objetivando o equil�brio e a redu��o das desigualdades regionais (artigo 151, inciso I; artigo 158, par�grafo �nico; artigo 159, inciso I, al�nea �c�; e artigo 159, �2�, todos da CF/88). O tratamento dos Munic�pios como unidades integrantes do pacto federativo (federa��o tridimensional), sem participa��o na forma��o da vontade nacional (Senado); e a grande discrep�ncia na reparti��o do poder de tributar entre as pessoas pol�ticas, com concentra��o de compet�ncia tribut�ria nas m�os da Uni�o, tamb�m s�o contundentes manifesta��es de assimetria no plano constitucional. Alerta-se, por derradeiro, que n�o � dado ao legislador infraconstitucional ampliar as concess�es que a Carta Magna fez, expressamente, ao federalismo assim�trico, sob pena de viola��o do equil�brio no pacto federativo e subordina��o e superioridade de umas unidades em rela��o a outras, em preju�zo da autonomia dos entes.
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[1] Segundo Luiz A. D. Ara�jo e Vidal S. Nunes Jr., �as formas de Estado referem-se � proje��o do poder dentro da esfera territorial, tomando como crit�rio a exist�ncia, a intensidade e o conte�do de descentraliza��o pol�tico-administrativa de cada um� (Curso de direito constitucional, 2. ed. rev. e atual., S�o Paulo: Saraiva, 1999, p. 170)
[2] Sobre o chamado �Estado unit�rio puro�, registram Leda Pereira Mota e Celso Spitzcovsky: �esta forma, que se caracteriza por uma absoluta centraliza��o do exerc�cio do Poder, tendo em conta o territ�rio do Estado, n�o encontra exemplo hist�rico, evidentemente, por n�o ter condi��es de garantir que o Poder seja exercido de maneira eficiente� (Curso de Direito Constitucional, 4.ed. atual., S�o Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 1999. [3] Nesse aspecto, vide: KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. Tradu��o de Lu�s Carlos Borges, S�o Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 451.
[4] Numa acep��o mais ampla, a doutrina aponta as tribos israelenses do s�culo XIII a.C. como a primeira express�o do federalismo.
[5] Sob a influ�ncia de Ruy Barbosa, o artigo 1� da Constitui��o Republicana estabeleceu: �A na��o Brazileira adopta como f�rma de governo, sob o regimen representativo, a Rep�blica Federativa proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por uni�o perpetua e indissol�vel das suas antigas prov�ncias, em Estados Unidos do Brazil.�
[6] Consoante Augusto Zimmermann, no federalismo org�nico: As leis estaduais acabam ent�o sem relev�ncia alguma, subordinadas que est�o ao princ�pio sufocante da hierarquiza��o das normas jur�dicas. Assim, transforma-se a autonomia estadual nesta esp�cie de princ�pio desmoralizado, assistindo-se, ademais, � marcha centralizadora que p�e termos finais �s vantagens democr�ticas da descentraliza��o pol�tica (in Teoria do Federalismo Democr�tico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 65).
[7] Nessa ordem de id�ias, Alexandre de Moraes leciona: �completando a tr�plice capacidade garantidora da autonomia dos entes federados, os Estados-membros se auto-administram no exerc�cio de suas compet�ncias administrativas, legislativas e tribut�rias definidas constitucionalmente. Saliente-se que est� impl�cito no exerc�cio da compet�ncia tribut�ria, a exist�ncia de um m�nimo de recursos financeiros, obtidos diretamente atrav�s de sua pr�pria compet�ncia tribut�ria.� (in Direito Constitucional. 4.ed., S�o Paulo: Atlas, 1998, p. 246).
[8] Nesse mesmo sentido � a li��o de Hugo de Brito Machado (2007, p. 55), para quem: �O Brasil � um exemplo de Estado Federal, ou Federa��o, embora a centraliza��o do poder pol�tico e especialmente a centraliza��o das rendas tribut�rias, antes da Constitui��o de 1988, fossem de tal ordem a caracterizar o Brasil como Estado Unit�rio. Com a Constitui��o de 1988 deu-se um passo significativo rumo ao federalismo, embora a depend�ncia dos Estados e Munic�pios ainda tenha ficado bastante acentuada, posto que a distribui��o das quotas nos fundos de participa��o continua a ser administrada pelo Governo central. Desde que entrou em vigor, todavia, a Constitui��o de 1988 vem sendo objeto de emendas que implicaram verdadeiro retrocesso, de sorte que, praticamente, voltamos a ser um Estado Unit�rio, tamanha � a concentra��o do poder de tributar em m�os da Uni�o.�
Mestrando em Direito Negocial pela Universidade Estadual de Londrina. Especialista em Direito Tribut�rio pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tribut�rios (IBET). Professor de Direito Tribut�rio da Universidade Norte do Paran� (Unopar). Procurador da Fazenda Nacional.
SANTOS, Alessandro Lucas. O subsistema constitucional tribut�rio sob a �tica do federalismo cooperativo assim�trico. In: �mbito Jur�dico, Rio Grande, XI, n. 51, mar 2008. Dispon�vel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2647>. Acesso em out 2014.

References: artigo 24
 artigo 24
 artigo 146
 artigo 146
 artigo 11
 artigo 20
 artigo 19
 artigo 155
 artigo 152
 artigo 155
 artigo 155
 artigo 156
 artigo 195
 artigo 151
 artigo 158
 artigo 159
 artigo 159
 artigo 187
 artigo 29
 artigo 2
 artigo 11
 artigo 20
 artigo 158
 artigo 159
 artigo 159
 artigo 1