Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawo_oswiaty_prywatnej-ebook/p02034244i020
Timestamp: 2018-10-22 01:26:40+00:00

Document:
Prawo oświaty prywatnej [Jacek Pierzchała] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Autor: Jacek Pierzchała Liczba stron:
ISBN: 978-83-8092-870-1 Data wydania: 2017-09-13
SPIS TREŚCI Wykaz skrótów ............................................................................................ 9 Wstęp ............................................................................................................ 13 Rozdział I Zagadnienia wstępne .................................................................................. 19 1. Uwagi wprowadzające ........................................................................... 19 1.1. Współczesne definicje zadań publicznych ................................... 19 1.2. Prywatyzacja zadań publicznych w aspekcie prawnym ............... 24 1.3. Zlecanie funkcji a zlecanie zadań administracji publicznej ......... 30 2. Charakterystyka zadania oświatowego .................................................. 34 Istota zadania oświatowego .......................................................... 34 „Publiczność” zadania oświatowego ............................................ 36 2.1. 2.2. 2.3. Zadanie oświatowe jako zadanie własne samorządu terytorialnego ................................................................................ 45 2.4. Swoistość regulacji prawnej zadania oświatowego ...................... 52 2.5. Międzynarodowy i unijny charakter zadania oświatowego ......... 54 Rozdział II Konstytucyjne podstawy prywatyzacji zadania oświatowego ................ 59 Rozdział III Prywatyzacja zadania oświatowego w polskim ustawodawstwie ........... 65 1. Skala i tendencje prywatyzacji zadania oświatowego ........................... 65 2. Równoległe wykonywanie zadania oświatowego .................................. 70 3. Zakres prywatyzacji zadania oświatowego ............................................ 73 3.1. Uwagi wprowadzające .................................................................. 73 3.2. Zakres przedmiotowo-organizacyjny prywatyzacji zadania oświatowego ................................................................................. 76 3.3. Zakres podmiotowy prywatyzacji zadania oświatowego ............. 87 4. Współczesne determinanty prywatyzacji zadania oświatowego ............ 101 4.1. Determinanty ekonomiczne prywatyzacji zadania oświatowego . 101 4.2. Determinanty społeczne prywatyzacji zadania oświatowego ...... 106 4.3. Determinanty ustrojowe prywatyzacji zadania oświatowego ...... 108 6 SPIS TREŚCI Rozdział IV Współczesne formy prywatyzacji zadania oświatowego ......................... 111 1. Umowa jako forma prywatyzacji zadania oświatowego ........................ 111 1.1. Charakter prawny umowy o przekazanie zadania oświatowego do realizacji na podstawie art. 5 ust. 5g u.s.o. .............................. 116 1.2. Próba oceny umowy o przekazanie szkoły w trybie art. 5 ust. 5g u.s.o. jako instrumentu prawnego prywatyzacji wykonania zadania oświatowego ................................................. 122 2. Wpis do ewidencji działalności oświatowej .......................................... 125 3. Zezwolenie na założenie szkoły ............................................................. 130 4. Decyzja dyrektora szkoły zezwalająca na edukację domową ................ 135 5. Otwarty konkurs ofert jako nowa forma prywatyzacji zadania oświatowego ........................................................................................... 140 Rozdział V Finansowanie zadania oświatowego realizowanego przez podmioty prywatne ...................................................................................................... 144 1. Źródła finansowania zadania oświatowego – uwagi ogólne .................. 144 2. Pośrednia forma finansowania zadania oświatowego ............................ 145 3. Dotacja oświatowa udzielana przez jednostki samorządu terytorialnego jako bezpośrednia forma finansowania zadania oświatowego ........................................................................................... 151 3.1. Pojęcie dotacji oświatowej ........................................................... 151 3.2. Charakter prawny dotacji oświatowej .......................................... 152 3.3. Zakres podmiotowy dotacji oświatowej ....................................... 155 3.4. Zakres przedmiotowy dotacji oświatowej .................................... 156 3.5. Tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek prowadzonych przez podmioty niepubliczne ............................... 171 3.6. Problem wykorzystania dotacji oświatowej ................................. 174 4. Finansowanie zadania oświatowego przez użytkowników szkół i placówek prowadzonych przez podmioty niepubliczne ...................... 180 Rozdział VI Jednostka wobec prywatyzacji zadania oświatowego ............................. 185 1. Uwagi ogólne ......................................................................................... 185 2. Charakter prawny jednostki oświatowej założonej przez prywatny podmiot .................................................................................................. 187 3. Dualny charakter relacji prawnych wpływających na sytuację prawną użytkownika zakładu oświatowego ....................................................... 190 3.1. Uwagi wprowadzające .................................................................. 190 SPIS TREŚCI 7 3.2. Stosunki cywilnoprawne .............................................................. 191 3.3. Stosunki administracyjnoprawne .................................................. 194 Jednostka jako podmiot praw i obowiązków w ramach prywatnego zakładu oświatowego ............................................................................. 198 5. Ochrona praw jednostki w prywatnym zakładzie edukacyjnym ............ 205 6. Uwagi końcowe ...................................................................................... 214 Rozdział VII Kontrola zadania oświatowego realizowanego przez podmioty prywatne ...................................................................................................... 217 1. Uwagi wstępne ....................................................................................... 217 2. Kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli .......................... 219 3. Kontrola sprawowana przez pozasądowe organy gwarancji praw 4. i wolności ............................................................................................... 221 4. Kontrola sprawowana przez Regionalną Izbę Obrachunkową .............. 225 5. Kontrola sprawowana przez samorząd terytorialny ............................... 226 6. Kontrola sądowa .................................................................................... 232 7. Kontrola i nadzór pedagogiczny ministrów ........................................... 238 8. Kontrola i nadzór pedagogiczny kuratora oświaty ................................ 241 9. Problem kontroli i nadzoru pedagogicznego zadania oświatowego sprawowanego przez dyrektora prywatnej jednostki oświatowej .............................................................................. 249 10. Uwagi końcowe ...................................................................................... 254 Zakończenie ................................................................................................. 257 Literatura .................................................................................................... 267 Orzecznictwo ............................................................................................... 287 Wykaz aktów prawnych ............................................................................. 291 Wykaz wykresów i tabel ............................................................................. 297 Wykaz źródeł internetowych ..................................................................... 299 WYKAZ SKRÓTÓW Źródła prawa EKPCz Konstytucja RP k.c. KN k.p. k.p.a. k.p.c. KPP k.s.h. p.p.s.a. – – – – – – – – – – europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwiet- nia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo- wania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępo- wania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1) ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępo- waniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) 10 p.s. p.sp. r.n.p. TFUE – – – – traktat amsterdamski – TUE u.d.j.s.t. u.d.p.p.w. u.f.p. u.g.k. u.i.r. u.o.k.k. u.r.i.o. – – – – – – – – WYKAZ SKRÓTÓW ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzy- szeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1393 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 21) rozporządzenie MEN z dnia 27 sierpnia 2015 r. w spra- wie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. poz. 1270) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 47) Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Eu- ropejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Euro- pejskie oraz niektóre związane z nimi akty (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 340 z 10.11.1997, s. 5) Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 13) ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jedno- stek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 198 z późn. zm.) ustawa dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 239) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicz- nych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komu- nalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 573 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1079 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 184 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 z późn. zm.) u.RPD u.RPO u.s.g. u.s.i.o. u.s.o. u.s.p. u.s.s. u.s.w. FK MSiG NZS ONSA ONSAiWSA OSN OSNC OSNP OSP OTK WYKAZ SKRÓTÓW 11 ustawa z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (tekst jedn.: Dz. U. 2015 r. poz. 2086 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Oby- watelskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1648 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 45 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powia- towym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach so- cjalnych (Dz. U. Nr 94, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie woje- wództwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.) Czasopisma i publikatory Finanse Komunalne Monitor Sądowy i Gospodarczy Nowe Zeszyty Samorządowe Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Pracy, Ubez- pieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – – – – – – – – – – – – – – – – – – 12 PiP ST SPE ETS GUS KRRIO j.s.t. NIK NSA RPD RPO SIO SN SOKiK TK WSA LEX NPM WYKAZ SKRÓTÓW Państwo i Prawo Samorząd Terytorialny Studia Prawno-Ekonomiczne Organy i instytucje – – – – Europejski Trybunał Sprawiedliwości (od 2009 r. Try- bunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) Główny Urząd Statystyczny Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych jednostka samorządu terytorialnego Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Rzecznik Praw Dziecka Rzecznik Praw Obywatelskich System Informacji Oświatowej Sąd Najwyższy Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Trybunał Konstytucyjny – – – – – – – – – – – – Wojewódzki Sąd Administracyjny Inne – – system informacji prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Mana- gement) WSTĘP Dynamika zmian we współczesnym świecie stawia przed administracją pub- liczną coraz to nowe wyzwania. Dążenie jej struktur do absorpcji nowych zjawisk i tendencji zachodzących w społeczeństwie powoduje konieczność stałej goto- wości do zmian prawa, zmian organizacyjnych, form działania czy też funkcji, jaką ostatecznie administracja publiczna ma spełniać. Dodatkowo pomimo zmia- ny ustrojowej państwa nie można uznać, że administracja publiczna została w sposób znaczący odciążona w realizacji obligatoryjnych zadań publicznych. Wręcz przeciwnie, rosnące oczekiwania obywateli wobec państwa pozwalają dostrzec dynamiczną naturę zadań publicznych, charakteryzującą się przede wszystkim zmianą warunków organizacyjno-prawnych ich wykonywania. Ad- ministracja publiczna także stale poddawana jest wpływom nowych trendów politycznych, gospodarczych i podążających za nimi poglądów doktryny prawa administracyjnego, ekonomii i zarządzania. Wolny rynek, prywatyzacja, kon- kurencja, decentralizacja, uspołecznienie, koncepcja New Public Management to zjawiska mające znaczący wpływ na sposób działania organów administracji publicznej. Ekspansywność tych zjawisk doprowadziła do wykształcenia się no- wego typu administracji, coraz odważniej w doktrynie nauki administracji okreś- lanej mianem usługowej1. Do głównych narzędzi organizacyjnych, prawnych i finansowych, którymi posługuje się administracja usługowa, należy „prywaty- zacja zadań publicznych”, rozumiana w literaturze jako wszelkie przejawy od- stępowania od wykonywania zadań przez podmioty administracji publicznej działające w formach prawa publicznego2. Powyższe tendencje nie omijają jed- nego z podstawowych zadań publicznych państwa, jakim jest zadanie oświatowe. Pojęcie zadania oświatowego należy do zagadnień ustawowo zdefiniowanych w art. 5a ust. 2 u.s.o. jako zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym 1 Zob. D. Sześciło, Rynek, prywatyzacja, interes publiczny. Wyzwania urynkowienia usług publicznych, Warszawa 2014, s. 48–51. 2 S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa–Kra- ków 1994, s. 25. WSTĘP 14 profilaktyki społecznej3. Jest to definicja lapidarna, wymagająca od interpreta- tora poszukiwania jej wyjaśnienia w wielu normach prawnych zarówno w ra- mach ustawy o systemie oświaty, jak i w innych aktach prawnych rangi ustawo- wej i podustawowej. Termin ten jest typowym homonimem, co komplikuje sto- sowanie prawa oraz jego wykładnię. W niniejszej dysertacji „zadanie oświato- we” będzie rozumiane jako pewna uniwersalna wartość. Praca stanowi próbę analizy zjawiska prywatyzacji zadania publicznego w odniesieniu do oświaty. Głównym celem badawczym jest analiza konstrukcji prawnych prywatyzacji zadania oświatowego obowiązujących w polskim po- rządku prawnym. W ten sposób sformułowany cel wpływa na strukturę i zakres pracy. Wpływ na wybór tematu miało kilka czynników. Po pierwsze, przekonanie o doniosłej roli oświaty w życiu każdego społe- czeństwa demokratycznego państwa, co potwierdza umieszczenie treści doty- czącej oświaty w Konstytucji RP i w przepisach prawa międzynarodowego. Do- datkowo ustawodawca w ustawie o systemie oświaty, dla podkreślenia znaczenia oświaty w życiu społeczeństwa, na samym jej wstępie umieścił uroczysty tekst preambuły. Po drugie, prywatyzacja zadania oświatowego stanowi instrument coraz in- tensywniej wykorzystywany przez organy administracji publicznej w celu za- pewnienia dostępu obywateli do edukacji, przy jednoczesnych próbach ograni- czania kosztów finansowych z tym związanych. Należy przy tym zauważyć, że prywatyzacja zadania oświatowego jest pod pewnymi względami zjawiskiem dość nowym. Oczywiście prywatne formy oświaty istniały już wcześniej, jed- nakże nigdy ani w takiej skali prywatyzacji omawianego zadania nie dokonywały przez swoje działania bezpośrednio organy władzy publicznej. W szczególności chodzi tu o jednostki samorządu terytorialnego, które poddane presji oszczędza- nia środków finansowych powierzają szkoły podmiotom prywatnym. Po trzecie, interesujący jest wymiar teoretyczny podejmowanego w pracy zagadnienia. Realizacja zadania oświatowego została bowiem poddana prywa- tyzacji funkcjonalnej, a co za tym idzie – podmiot publiczny przestał być jedy- nym faktycznym wykonawcą zadania oświatowego. W jego rolę wchodzi pod- miot prywatny, który posiada odmienną strukturę organizacyjną, finansową, prawną oraz odmiennie określone cele działalności. Zasadne jest w tym kon- tekście postawienie szeregu pytań dotyczących m.in. następujących zagadnień: 3 Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.). WSTĘP 15 czy istnieją w polskim porządku prawnym dostateczne podstawy prawne do pry- watyzacji zadania oświatowego, czy zadanie oświatowe nie utraciło w wyniku procesu prywatyzacji konstruktywnych cech zadania publicznego, czy istnieją odpowiednie środki ochrony prawnej użytkownika prywatnego zakładu eduka- cyjnego, czy ustawodawca zakreślił docelowo granice prywatyzacji zadania oś- wiatowego? Po czwarte, omawiane zagadnienie nie zostało kompleksowo opracowane przez doktrynę prawa administracyjnego. W piśmiennictwie brakuje monografii prawniczej zawierającej analizę prywatyzacji zadania oświatowego. Nieliczne publikacje występujące na polskim rynku wydawniczym odnoszą się do zagad- nienia prywatyzacji oświaty w ograniczonym zakresie, poruszając te kwestie w sposób wybiórczy4, lub wywodząc swe metody badawcze z innych dziedzin nauki5. Problematyka prywatyzacji zadania oświatowego wymaga analizy siatki po- jęć doktryny na temat rozumienia zadań publicznych oraz tematyki ich prywa- tyzacji. Dokonano również próby ogólnej charakterystyki zadania oświatowego, rozwijając znaczenie tego pojęcia, kontekst prawny z nim związany oraz jego swoiste cechy. Współcześnie bowiem dokładna charakterystyka zadania oświa- towego nie jest możliwa bez ukazania tej tematyki w szerszym kontekście. Poza normami prawa administracyjnego, bo do takich zalicza się prawo oświatowe, posłużono się w niniejszej pracy dorobkiem pedagogiki, ekonomii i socjologii. W rozdziale drugim przedstawiono konstytucyjne ramy prywatyzacji zadania oświatowego. Rozdział trzeci stanowią rozważania dotyczące de lege lata kon- strukcji prawnych prywatyzacji zadania publicznego. W tej części pracy przed- stawione zostały dwa podstawowe zakresy prywatyzacji zadania oświatowego. Jest to zakres podmiotowy, w którym omówiono podmioty mogące przejąć oświatowe zadanie publiczne do realizacji oraz zakres przedmiotowo-organiza- 4 Zob. J. Homplewicz, Polskie prawo szkolne, Warszawa 1984; A. Barański, J. Rozwa- dowska-Skrzeczyńska, Szkoły niepubliczne. Przepisy i wyjaśnienia, Warszawa 1996; D. Ku- rzyna-Chmiel, Oświata jako zadanie publiczne, Warszawa 2013; D. Sześciło, O wątpliwoś- ciach wokół powierzania prowadzenia szkół samorządowych, ST 2014, nr 3, s. 5–13; R. Ra- szewska-Skałecka, Szkoły niepubliczne a reforma systemu edukacji w Polsce, ST 2000, nr 7–8, s. 123 i n.; J. Korczak, Przekazywanie zespołu szkół prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, NZS 2010, z. 1, s. 56 i n. 5 Zob. W. Rabczuk, Szkolnictwo prywatne w Europie Zachodniej i w Polsce, Warszawa 1992. WSTĘP 16 cyjny – ukazujący typy jednostek organizacyjnych oświaty, w jakich to zadanie może być realizowane. Dodatkowo, w celu pełniejszej analizy, wskazano skalę i tendencję tego zjawiska z uwzględnieniem danych statystycznych zawierają- cych informacje ilościowe o charakterze prawnym organów prowadzących. Po- nadto na tle tych rozważań wyróżnione zostały współczesne determinanty, które mają bezpośredni wpływ na zachodzące procesy prywatyzacyjne. W rozdziale czwartym przeanalizowano współczesne formy prawne prywa- tyzacji zadania oświatowego. Problematyka form prawnych prywatyzacji została ujęta bardzo szeroko. Przedstawione zostały zarówno formy dwustronne, jak i formy jednostronne prywatyzacji zadania wraz z ich różnorodnością oraz przy- datnością konstrukcji w praktyce organów administracji publicznej. Szeroka analiza administracyjnoprawna form prywatyzacji umożliwiła omówienie jed- nego z celów opracowania, jakim jest ustalenie granic prywatyzacji zadania oś- wiatowego. Kolejny wątek badawczy został zakreślony w rozdziale piątym niniejszego opracowania. Została w nim zaprezentowana kwestia finansowo-prawna zadania oświatowego realizowanego przez podmiot niepubliczny. Poznanie źródeł fi- nansowania zadania publicznego wykonywanego przez podmioty niepubliczne stanowiło jeden z głównych celów badawczych publikacji. Wnikliwa analiza możliwości prawnych finansowania i konstrukcji związanych z pozyskiwaniem dofinansowania ze źródeł publicznych pozwoli uzyskać odpowiedź na posta- wione wcześniej pytania o istotę gwarancji zabezpieczających działalność tego typu podmiotów edukacyjnych i związanej z tym dostępności do oferowanych usług. Rozdział szósty skoncentrowany jest wokół zasadniczego zagadnienia po- zycji prawnej jednostki – użytkownika wobec prywatyzacji zadania oświatowe- go. Hybrydowy układ relacji prawnych pomiędzy jednostką a zakładem eduka- cyjnym określający wzajemne prawa i obowiązki, nieczytelna budowa organi- zacyjno-prawna oświatowego podmiotu prywatnego, dychotomiczny charakter dostępnych środków prawnych przysługujących użytkownikowi spowodowały potrzebę dogłębnej analizy i próby uporządkowania tej problematyki, zwłaszcza że ustalenia doktryny w tym zakresie są niejednolite. Następnym problemem, rozwijanym w rozdziale siódmym pracy, jest za- gadnienie kontroli i nadzoru sprawowanego nad wykonywaniem oświatowego zadania publicznego przez podmioty niepubliczne. Podkreślono, że podmioty prywatne jako wykonawcy zadań publicznych są poddane szczególnej kontroli organów władzy publicznej. W pierwszej kolejności dokonano analizy organów Zakończenie pracy stanowi reasumpcję i odpowiedź na postawione we wstę- pie problemy badawcze. W dalszej kolejności wskazano zalety i wady obecnych regulacji prawnych dotyczących prywatyzacji zadania oświatowego oraz zawar- to wnioski de lege ferenda. Podstawową metodą badawczą zastosowaną w pracy jest metoda prawno- dogmatyczna. Badania koncentrują się wokół konstrukcji prawnych regulują- cych zjawisko prywatyzacji zadania oświatowego w Polsce, stąd głównym przedmiotem badania jest polski materiał normatywny, dorobek doktryny, jak również orzecznictwo sądowe. WSTĘP 17 kontroli państwowej i zakresu ich uprawnień kontrolnych. Zwrócono uwagę na fakt, że podmioty te realizują zadanie publiczne uregulowane w aktach wysokiej rangi. W dalszej kolejności wskazano również szczególne cechy nadzoru peda- gogicznego sprawowanego przez organy administracji oświatowej. Monografia powstała na podstawie rozprawy doktorskiej opracowanej w Ka- tedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Śląskiego w Ka- towicach, złożonej w marcu 2015 r. Pragnę w tym miejscu wyrazić głęboką wdzięczność promotorom mojej rozprawy doktorskiej Pani Profesor Lidii Za- charko oraz Panu Doktorowi Marcinowi Janikowi (promotorowi pomocnicze- mu) za opiekę naukową oraz udzielone mi wsparcie. Dziękuję także recenzentom rozprawy Pani Profesor Zofii Duniewskiej oraz Panu Profesorowi Bogdanowi Dolnickiemu za cenne uwagi i wskazówki. Rozdział I ZAGADNIENIA WSTĘPNE 1. Uwagi wprowadzające 1.1. Współczesne definicje zadań publicznych Problematyka zadań publicznych wydaje się jednym z fundamentalnych za- gadnień nauki prawa administracyjnego. Podejmowana jest przez licznych przedstawicieli doktryny zarówno w Polsce, jak i w krajach europejskich. Wy- daje się, że szczególne zainteresowanie tą tematyką spowodowane jest jej atrak- cyjnością, która wyraża się poprzez brak elementów statycznych. Określenie za- dania publicznego jest zmienne w czasie i przestrzeni, zależy od określonego kontekstu prawnego, politycznego, społecznego oraz od przyjmowanego syste- mu wartości6. Poza ogólnym sformułowaniem, że zadanie publiczne jest prze- jętym przez państwo zaspokajaniem zbiorowych i indywidualnych potrzeb czło- wieka, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach, nie można określić tego pojęcia raz na zawsze. Pojęcie zadania publicznego ma bowiem charakter dynamiczny7. Jak zauważył R. Stasikowski, pojęcie zadania publicznego należy do jednych z najtrudniejszych do opisania w nauce prawa administracyjnego. Jednym ze skutków tego stanu rzeczy jest brak jego definicji legalnej, co wynika z trudności w jej stworzeniu (a raczej obiektywnej niemożliwości jej stworze- 6 M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 95. 7 S. Fundowicz, Dynamiczne rozumienie zadania publicznego (w:) J. Supernat (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa de- dykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocław 2009, s. 154. ROZDZIAŁ I 20 nia)8. Dodatkowo w literaturze przedmiotu termin „zadanie publiczne” używany jest zamiennie z terminami „kompetencja”, „zakres działania” czy „właści- wość”9. Na potrzeby niniejszych rozważań należy przytoczyć kilka poglądów współ- czesnych teoretyków prawa administracyjnego. A. Błaś dokonuje nominalnej definicji zadań publicznych, stwierdzając, że w Rzeczypospolitej Polskiej do zadań publicznych określonych konstytucyjnie należy zaliczyć m.in.: zapewnie- nie bezpieczeństwa obywateli, zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności granic państwa, udzielanie pomocy Polakom zamieszkałym za granicą, ochrona środowiska, zapewnienie obywatelom powszechnego i równego dostępu do wy- kształcenia10. Konstytucja RP nie określa wszystkich zadań władz publicznych (państwowych i samorządowych). Szereg zadań tych władz określonych jest w ustawach. Ten sam autor dodatkowo wskazuje, że zadania publiczne jednostek samorządu terytorialnego określane są w normach prawa powszechnie obowią- zującego w sposób bardziej jednoznaczny niż zadania innych podmiotów admi- nistracji publicznej. Ponadto art. 163 Konstytucji RP formułuje zasadę domnie- mania wykonywania zadań publicznych, niezastrzeżonych przez Konstytucję RP i ustawy dla innych władz publicznych, przez samorząd terytorialny11. Również TK w uchwale z dnia 27 września 1994 r. stwierdził, że „wszystkie zadania sa- morządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych, w tym znaczeniu, że służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wy- padku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w przypadku zadań zleconych”12. 8 R. Stasikowski, O pojęciu zadań publicznych (studium z zakresu nauki administracji i nauki prawa administracyjnego), ST 2009, nr 7–8, s. 5; R. Stasikowski, Funkcja regula- cyjna administracji publicznej. Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego oraz nauki administracji, Bydgoszcz 2009, s. 48–49. 9 Zob. na temat terminów „kompetencja”, „zakres działania” czy „właściwość” L. Za- charko, Prywatyzacja zadań publicznych gminy. Studium administracyjnoprawne, Katowice 2000, s. 13 i powołana tam literatura. 10 Zob. szerzej A. Błaś, J. Boć (red.), J. Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2003, s. 141. 11 Tamże, s. 142. 12 Zob. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46 oraz uzasadnienie do wyroku SN z dnia 27 września 1996 r., III ARW 64/95, Wspólnota 1996, nr 43, s. 26, w którym przyjęto, że wszystkie zadania j.s.t. mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności. ZAGADNIENIA WSTĘPNE 21 Normatywne ujęcie zadań publicznych prezentuje M. Stahl, określając je jako zadania państwa, które są wykonywane przez państwo samodzielnie, za pomocą swoich organów albo przekazywane na rzecz innych podmiotów administracji publicznej. W rozumieniu autorki określenie „zadania publiczne” oznacza za- dania państwa jako pierwotnego podmiotu władzy publicznej, które państwo ustala na płaszczyźnie prawnej, państwo przesądza też, kto będzie je wykonywał i w jakiej formie prawnej oraz określa zadania innych podmiotów władzy pub- licznej, którym państwo przekazało część swoich zadań i związanego z nimi władztwa13. W piśmiennictwie można zauważyć też inne podejście do omawianej pro- blematyki. E. Knosala i R. Stasikowski dokonują próby systematyzacji zadań publicznych nie tylko na podstawie kryterium prawnego, ale uwzględniają rów- nież ogólną problematykę teorii funkcji państwowych oraz rzeczywistości ad- ministracyjnej. Mając na uwadze powyższe czynniki, proponują wyodrębnić na- stępujące kompleksy zadań publicznych: bezpieczeństwo publiczne, świadcze- nia, nadzór, rozstrzygnięcie sporów, jawność, podtrzymanie systemu14. Według T. Skocznego zadania administracji publicznej oraz jej organów wy- nikają z potrzeb społecznych i norm prawnych. Aby uznać, że jakieś zadanie jest zadaniem administracji publicznej, konieczne jest więc stwierdzenie: 1) istnienia celu państwa, którego urzeczywistnieniu zadanie ma służyć, 2) że podmiotem odpowiedzialnym za jego wykonanie jest administracja, 3) że zadaniu temu służą określone środki jego wypełniania w sensie preskryp- tywnym, 4) że dla wykonania zadań podejmowane są faktyczne środki lub działania w sensie deskryptywnym15. Ze względu na cel badawczy pracy nie sposób pominąć poglądów S. Biernata, który wyróżnił trzy ujęcia zadań publicznych. W pierwszym zadania są rzeczy- wiście wykonywane przez organy państwowe lub samorządowe. W tym ujęciu chodzi o ustalenie stanu faktycznego, realnego zasięgu i rodzaju zadań publicz- nych. W drugim znaczeniu są to zadania swoiste i charakterystyczne dla państwa. 13 Por. M. Stahl, Zagadnienia ogólne (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja..., s. 32–33. 14 E. Knosala, R. Stasikowski, Typologia zadań publicznych (w:) J. Supernat (red.), Między tradycją a przeszłością..., s. 334. 15 T. Skoczny, O niektórych problemach teorii zadań administracji państwowej, Orga- nizacja–Metody–Technika 1985, nr 11–12, s. 20–21. ROZDZIAŁ I 22 W trzecim ujęciu zadania państwa i samorządu wynikają z całego obowiązują- cego w danym czasie porządku prawnego, a więc nie tylko konstytucji, ale także ustaw zwykłych i aktów normatywnych niższej rangi16. Z kolei L. Zacharko proponuje rozumienie zadania jako „obowiązku admi- nistracyjnego stanowiącego konkretyzację celu działania organu administracji, natomiast kompetencje są jednym z instrumentów wykonywania zadań. Termin publiczny jest przeciwieństwem prywatnego, to coś przeznaczonego do użytku zbiorowego, powszechnego”17. K. Bandarzewski przyjmuje, że zadania publiczne to zakres prawnie dozwo- lonej działalności podmiotu publicznego wykonywanej w interesie podmiotu lub podmiotów zewnętrznych, znajdujących się poza strukturą podmiotu publiczne- go18. Na szczególną uwagę zasługują poglądy doktryny niemieckiej. E. Schmidt-Assman zdefiniował zadania publiczne jako zakresy rzeczowe, któ- rych sprawowanie służy bezpośredniemu wspieraniu interesów ogólnych przez zaspokajanie potrzeb kolektywnych19. H. Maurer dokonał systematyzacji zadań według niżej przedstawionego mo- delu: 1) administracja porządku publicznego (Ordnungsverwaltung) służy utrzyma- niu bezpieczeństwa i porządku publicznego, broni przed grożącymi niebez- pieczeństwami; 2) administracja świadcząca (Leistungsverwaltung) poprzez ukierunkowane wsparcie jednostki (pomoc społeczna, zasiłki studenckie), a z drugiej strony – przygotowanie urządzeń publicznych, takich jak: przedsiębiorstwa drogowe i zaopatrzeniowe, przedszkola, szkoły, szpitale itd., ma za zadanie zabezpie- czyć i polepszyć warunki życia obywateli; 16 S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych..., s. 15–16. 17 L. Zacharko, Prywatyzacja zadań..., s. 16. 18 K. Bandarzewski, Prywatyzacja zadań publicznych (w:) J. Zimmermann (red.), Kon- cepcja..., s. 331. 19 E. Schmidt-Assmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordunungsidee. Grund- lagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, Heidelberg 2006, s. 156; E. Schmidt-Assmann, Ogólne prawo administracyjne jako idea porządku, Warszawa 2011, s. 344–346. ZAGADNIENIA WSTĘPNE 23 3) administracja kierująca (Lenkungsverwaltung) ma na celu szerokie poparcie rozwoju i kierowanie całymi obszarami życia społecznego, gospodarczego i kulturalnego poprzez instrumenty zagospodarowania przestrzennego, wspieranie słabszych strukturalnie gałęzi gospodarki, wspieranie rozwoju kultury; 4) administracja podatkowa (Abgabenverwaltung) ma na celu przysparzanie państwu koniecznych środków pieniężnych przez nakładanie podatków i uzyskiwanie środków od obywateli; 5) administracja zaopatrzeniowa (Bedarfsverwaltung) ma troszczyć się o do- starczenie materiałów i rozporządzenie odpowiednim personelem w celu realizowania zadań administracyjnych20. Słowo „publiczny” dookreśla cele, zadania i kompetencje państwa i podmio- tów, na rzecz których przekazało ono ich wykonanie. Jest też uznawane za dy- rektywę kierowania się dobrem ogólnym, a nie dobrem indywidualnym. Służy ono także określeniu formy organizacyjnej wykonywania określonych zadań, ustaleniu zasad dostępu do usług świadczonych w ramach tych zadań, a szerzej dostępu do określonych dóbr21. Nie bez znaczenia dla zrozumienia tematu będzie również próba wyjaśnienia zagadnienia działania administracji w interesie pub- licznym oraz troski o dobro wspólne. Coraz częściej doktryna prawa admini- stracyjnego stawia te dwa bliskoznaczne cele działania władzy wykonawczej jako podstawowe czynniki twórcze zadań publicznych oraz kierunki działania administracji publicznej22. Rozumienie pojęcia zadania publicznego w kontekście jednej definicji lub jednego poglądu byłoby obarczone poważnym błędem metodologicznym. Jed- noznaczna, rozstrzygająca definicja dokonana na podstawie rozwiązań norma- tywnych i współczesnej doktryny wydaje się niemożliwa do ustalenia. Obecnie pojęcie zadania publicznego nie ma jasno określonych granic znaczeniowych, tak jak w przeszłości („w państwie stróża nocnego”). Przyczyny można upatry- wać w braku jednoznacznych kryteriów umożliwiających przeprowadzenie gra- 20 H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wrocław 2003, s. 25–26. 21 M. Stahl, Zagadnienia ogólne (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja..., s. 32. 22 Zob. J. Boć, Z refleksji nad dobrem wspólnym (w:) J. Boć, A. Chajbowicz (red.), Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, Wrocław 2009, s. 151–154; M. Stahl, Dobro wspólne w prawie administracyjnym (w:) J. Boć, A. Chajbowicz (red.), Nowe prob- lemy..., s. 47–60. ROZDZIAŁ I 24 nicy między tym, co publiczne, a tym, co prywatne23. Dynamika zmian społecz- nych, kontekst polityczny oraz gospodarczy, ale również niedoceniana przez li- teraturę przedmiotu motywacja indywidualna jednostki, która świadomie, przy wykorzystaniu instrumentów prawnych władzy publicyzuje zadania, powodują trudności z jednoznacznym ustaleniem zakresu pojęcia i katalogu zadań pub- licznych. Dodatkowo z pojęciem zadania publicznego zamiennie funkcjonują pojęcia zadań państwa24 oraz zadań administracji. Nie bez znaczenia dla anali- zowanego problemu jest również wiązanie znaczenia zadania publicznego z „ce- lami publicznymi” i „interesem publicznym”25. Jest to problem, którego – i tu doktryna jest zgodna – nie da się rozwiązać poprzez jednoznaczne definicje. Pojęcia zadań publicznych, celów publicznych i interesu publicznego (dobra ogółu, dobra wspólnego) nie tracą przy tym na znaczeniu, nadal są niezbędne, pojawiają się jedynie nowe nazwy, mające lepiej lub bardziej precyzyjnie odda- wać „ducha” przemian26. 1.2. Prywatyzacja zadań publicznych w aspekcie prawnym Współcześnie prywatyzacja zadań publicznych stanowi przedmiot ożywio- nej dyskusji w nauce prawa, ekonomii i zarządzania. Inspiracją były koncepcje wywodzące się z nauki anglosaskiej, przyjmujące, że administracja publiczna wykonuje zadania publiczne niewydajnie i nieefektywnie. W koncepcjach ame- rykańskich podkreślano, że agendy administracji publicznej mają skłonność do marnotrawstwa zasobów, którymi zarządzają, wykazują niższy poziom spraw- ności działania, przyczyniają się do wzrostu zadłużenia wewnętrznego27. Do- 23 Zob. E. Knosala, Zadania publiczne, formy organizacyjnoprawne ich wykonywania i nowe pojęcia – zakres niektórych problemów do dyskusji nad koncepcją systemu prawa administracyjnego (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja..., s. 119. 24 H. Peters, Offentliche Und staatliche Aufgaben..., s. 878–879, cyt. za R. Stasikowski, Funkcja regulacyjna administracji publicznej..., s. 51; uważa, że kategoria zadań publicz- nych jest pojęciem nadrzędnym względem zadań państwowych. 25 Na ten temat zob. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja..., s. 95 i n. 26 Tamże, s. 574. 27 A. Błaś, J. Boć (red.), J. Jeżewski, Administracja..., s. 141. W myśl koncepcji ame- rykańskich zadania państwa, administracji państwowej i samorządowej powinny być zredu- kowane do: ochrony praw własności, ochrony przed przestępstwami i wymierzania spra- wiedliwości przestępcom, zapewnienia ochrony narodowej, zapewnienia powszechnej ZAGADNIENIA WSTĘPNE 25 niosłość tej problematyki zauważył na gruncie nauki polskiej już w 1859 r. F. Skarbek, który pisał, że „wszelka rządowa produkcja jest kosztowniejsza od prywatnej, ponieważ rząd, będąc istotą moralną, musi poruczyć przemysłowe i gospodarcze działania osobom przez siebie płatnym, niemającym bezpośred- niego udziału w powodzeniu lub w stratach przemysłowego przedsięwzięcia, ponieważ nie są właścicielami kapitałów onemuż poświęconych i nie pobierają zysków z niego płynących. Stąd pochodzi brak starania, troskliwości i tej rządnej oszczędności, które sam tylko udział w przedsięwzięciu przemysłowym i włas- ności włożonych kapitałów, wzbudzić mogą”28. Idea wyrażona przed dwoma wiekami, pomimo że z biegiem czasu ulegała ewolucji stosownie do dynamiki zmian ustrojowych, społecznych i gospodarczych, nie straciła zbyt wiele na swojej aktualności. Skala zadań publicznych i zjawisko ich prywatyzacji są jed- nak nieporównywalne. Dlatego też państwo podejmuje próby regulacji prawnej prywatyzacji zadań publicznych adekwatnej do zaistniałych zjawisk społecz- no-gospodarczych. Równocześnie problematyka ta stanowi przedmiot badań doktryny prawa administracyjnego. Warto podkreślić także dokonania teoretyków nauki niemieckiego prawa ad- ministracyjnego29, którzy dali podwaliny klasycznej myśli prywatyzacji zadań publicznych. W.R. Kutx w omawianym kontekście twierdzi, że „publiczne za- oświaty, ustanowienia stabilnego systemu pieniężnego, stabilizowania gospodarki przez działania regulacyjne – głównie dla ograniczenia poziomu bezrobocia, kontroli wykorzys- tania środowiska naturalnego, wydawania przepisów prawnych zapobiegających monopo- lizacji produkcji i usług, wydawania przepisów prawnych zapobiegających monopolizacji produkcji i usług, wydawania przepisów prawnych dla ochrony konsumentów przed nad- użyciami konkurencyjnego procesu rynkowego, zabezpieczenia dochodów i opieki zdro- wotnej. Zob. także cyt. tam literatura: E. Luttwak, Turbokapitalizm – zwycięzcy i przegrani światowej gospodarki, przeł. E. Kania, Wrocław 2000; L.C. Thurow, Przyszłość kapitaliz- mu – jak dzisiejsze siły ekonomiczne kształtują świat jutra, przeł. L. Czyżewski, Wrocław 1999. 28 F. Skarbek hr., Ogólne zasady nauki gospodarstwa narodowego, czyli czysta teoria ekonomii politycznej, wyd. pełne oprac. K. Krzeczkowski, Warszawa 1926, s. 180; cyt. za A. Błaś, Administracja publiczna w warunkach gospodarki rynkowej, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo CCXCV, Wrocław 2005, s. 73. 29 Zob. K. Konig, Kritik offentlicher Aufgaben, Speyer 1998, nr 72, tenże, Kritik offent- licherAufgaben, Baden-Baden 1989; Idem, Die Ubertragung offentlicher Aufgaben. Eine europasche Sicht, Verwaltungsarchiv 1990; R. Stober, Wirtschafts – Verwaltungsrecht.8 Aufl, Stuttgart–Berlin–Köln 1993; F. Schoch, Die Privatisierung der Betriebe des Staates bzw. Der Gemeinden – Kommunalrechtliche Grenzen der wirtschaftlichen Betätigung kom- munaler, Selbstverwaltung skorperschaften, referat na VIII Polsko-Niemieckie Kolokwium ROZDZIAŁ I 26 dania spełniają nie tylko podmioty państwowe, ale także społeczne (niepublicz- ne). Muszą one mieć oparcie w regulacjach ustawowych i w tylko takim zakresie można je wiązać z zadaniami publicznymi. W sytuacji realizacji zadań przez podmioty niepubliczne odpowiedzialność państwa czy samorządu terytorialnego pozostaje aktualna”30. Na gruncie współczesnej nauki polskiej kluczowa jest praca S. Biernata. Au- tor dokonał pierwszej kompleksowej próby opisu zjawiska prywatyzacji zadań publicznych. Jego istota może polegać na: 1) zmianie cech podmiotu wykonującego zadanie – miejsce podmiotu prawa publicznego zajmuje podmiot prawa prywatnego (cywilnego lub handlowe- go). Zmiana ta może polegać na tym, że zadania publiczne są przekazywane podmiotowi prawa prywatnego, albo że wykonujący zadania podmiot zmie- nia swój dotychczasowy charakter prawny, 2) zmianie form wykonywania zadań z form prawa publicznego (administra- cyjnego) na formy prawa prywatnego oraz zmianie charakteru stosunków łączących podmioty wykonujące zadania publiczne z obywatelami. Dalej podkreśla, że prywatyzacja zadań publicznych nie stanowi jednolitej instytucji prawnej. Jest to zbiorcze określenie dla zróżnicowanej grupy rozwią- zań prawnych, które odzwierciedlają ogólną tendencję przemian występujących w administracji publicznej31. Niewątpliwie S. Biernat proponuje otwarty sposób pojmowania omawianej problematyki. Konsekwencją takiego podejścia jest przedstawione wyróżnienie prywatyzacji sensu stricto i prywatyzacji sensu lar- go. Pierwsza polega na rezygnacji z zajmowania się niektórymi sprawami i od- powiedzialności za wykonanie zadań, które dotąd do niego należały. Druga do- tyczy sytuacji, gdy organy państwowe lub samorządowe zachowują rolę inicja- torów pewnych zadań, natomiast bezpośrednie wykonanie tych zadań jest prze- jmowane przez podmioty publiczne32. Podstawową cechą opisywanego zjawiska jest redukcja zadań administracji. Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd E. Knosali, że „są dwie drogi ograni- czania zadań administracji. Pierwszą można określić jako ścieżkę deregulacyjną, Prawa Administracyjnego, Kraków 1992; R. Schmitdt, Die Privatisierung öffentlicher Auf- gaben als Problem des Staats und Verwaltungsrechts, referat na VIII Polsko-Niemieckie Kolokwium Prawa Administracyjnego, Kraków 1992. 30 W.R. Kutx, Ansatze zur Privatisierung offentlicher Aufgaben, S. Augustin 1976, s. 1–3; za L. Zacharko, Prywatyzacja zadań..., s. 19. 31 S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych..., s. 26. 32 Tamże, s. 30. ZAGADNIENIA WSTĘPNE 27 drugą jako ścieżkę prywatyzacyjną. Ta druga polega na tym, że państwo rezyg- nuje bezpośrednio z realizacji pewnych zadań, przekazując je podmiotom pry- watnym, które są w tym zakresie kontrolowane przez administrację publiczną”33. Z kolei A. Błaś twierdzi, że „proces redukowania zadań państwa dokonuje się zwykle trzema metodami. Po pierwsze przekazywanie zadań samorządom terytorialnym (także samorządom zawodowym oraz tak zwanym organizacjom pozarządowym), druga metoda to sprzedaż podmiotom prywatnym przedsię- biorstw i instytucji państwowych (wykonujących zadania państwa), wreszcie trzecia metoda polega na zawieraniu kontraktów na realizację zadań jako usług publicznych z prywatnymi spółkami”34. Niezwykle ważną próbę uporządkowania rozważań podjęły L. Zacharko i B. Wartenberg-Kempka. Autorki proponują, żeby termin „prywatyzacja” ko- jarzyć z następującymi okolicznościami: – po pierwsze, prywatyzacja łączy w sobie element deetatyzacji czy odpań- stwowienia i dekomunalizacji, – po drugie, proces prywatyzacji wykonywania zadań publicznych wiąże się zwykle z powstawaniem nowych powiązań ekonomicznych o dość elastycz- nym charakterze, – po trzecie, prywatyzacja wiąże się z powiększeniem zakresu podmiotów rea- lizujących zadania administracji publicznej, w ten sposób procesy prywaty- zacji ściśle się wiążą z procesami decentralizacji i dekoncentracji zadań, – po czwarte, w procesie prywatyzacji wykonywania zadań publicznych za- pewne stanie się niemożliwe zastosowanie w pełni tradycyjnych form i metod działania stosowanych dotąd powszechnie35. W kontekście wyżej przedstawionych okoliczności należy podzielić pogląd L. Zacharko, że „prywatyzacja oznacza twórczy proces w zakresie sposobu wy- konywania zadań publicznych przez podmioty niepubliczne przejmujące zadania dobrowolnie, a prowadzące je w interesie wyższym, «ogólny», a nie w interesie jednostkowym”36. 33 E. Knosala, Zadania współczesnej administracji publicznej (w:) M. Baron-Wiaterek (red.), Ustrojowo-prawne instrumenty polityki społecznej, Gliwice 2005, s. 46. 34 A. Błaś, Prywatyzacja zadań samorządu terytorialnego (w:) A. Błaś (red.), Studia nad samorządem terytorialnym, Wrocław 2002, s. 360. 35 L. Zacharko, B. Wartenberg-Kempka, Stosunki prawne w procesie prywatyzacji za- dań publicznych (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 348. 36 L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych..., s. 27. 28 ROZDZIAŁ I Z kolei według P. Tamowicza „prywatyzacja jest to działanie zmierzające do transferu prawa własności od majątku przedsiębiorstw państwowych na rzecz osób prywatnych lub instytucji niepaństwowych. Również można mówić o pry- watyzacji działalności, tj. o delegowaniu przez władze (lokalne) na rzecz przed- siębiorstw prywatnych prawa dostarczania pewnych produktów lub usług. W przypadku prywatyzacji działalności władze zatrzymują sobie prawo do kon- troli ilości i jakości dostarczonych towarów i usług”37. Interesujący pogląd na temat prywatyzacji reprezentują H. Izdebski i M. Ku- lesza, iż „w państwach demokratycznych, w których decentralizacja zadań pub- licznych należy do podstawowego kanonu myślenia praktycznego widoczna jest tendencja do szerokiej prywatyzacji wykonywania zadań publicznych i ich uspo- łeczniania – właśnie w różnych formach zlecania tych zadań rozlicznym pod- miotom gospodarczym, instytucjom, organizacjom społecznym, a także osobom fizycznym, a z drugiej strony jest istotne, że procesowi temu towarzyszy umac- nianie istoty administracji publicznej. W rezultacie chodzi o dwie fale zlecania zadań publicznych wewnątrz administracji publicznej miedzy jej różnymi seg- mentami najczęściej podmiotom administracji zdecentralizowanej oraz na ze- wnątrz administracji (prywatyzacja administracji publicznej)”38. Warto również powtórzyć za T. Rabską, że „prywatyzacja zadań publicznych jest szczególnym kierunkiem przeobrażeń w zakresie administracji publicznej. W wyniku tego procesu może zaistnieć swoista konkurencja między różnymi drogami przemian – mianowicie między decentralizowaniem administracji pub- licznej z jednej strony a prywatyzowaniem zadań publicznych z drugiej – co może mieć również wpływ na pozycję samorządu terytorialnego. Prywatyzowa- nie powinno prowadzić do kurczenia się aparatu administracji publicznej oraz polegać na wyprowadzeniu określonego zadania (czy jego części) ze struktur administracyjnych (przykładem tu mogą być szkoły prywatne, lecznice prywat- ne)”39. Choć poglądy te zostały wyrażone u progu przemian ustrojowych, poli- tycznych i gospodarczych w kraju, należy się zgodzić, że tendencja konkuren- cyjności kierunku przemian jest nadal aktualna. Ustawodawca nie przesądził de- finitywnie o wyborze drogi „odchudzania struktur administracji publicznej” oraz „racjonalizowania wykonywania zadań publicznych”. Co do wyrażonego przez 37 P. Tamowicz, Prywatyzacja usług komunalnych – przegląd doświadczeń zagranicz- 38 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa nych, Gdańsk 1990, s. 12. 1988, s. 128 i n. 39 T. Rabska, Możliwości zmian ustawy samorządowej, ST 1994, nr 10, s. 24–25. ZAGADNIENIA WSTĘPNE 29 autorkę przypuszczenia o kurczeniu się aparatu administracji należy zaznaczyć, że pomimo prywatyzowania zadań państwa, struktura administracji państwowej ulega co najwyżej zmianom. Jest to konsekwencją publicyzacji nowych zadań oraz wyznaczenia granic ich prywatyzacji40. Oryginalną koncepcję przedstawił K. Bandarzewski, dokonując rozróżnienia zjawiska prywatyzacji zadań publicznych w ujęciu statycznym i dynamicznym. Według niego statyczne pojmowanie omawianej problematyki oznacza pełne przeniesienie realizacji danego zadania, obejmujące etap konkretyzacji aktu ad- ministracyjnego w zakresie danego zadania oraz etap wykonania tego aktu przez podmiot niepubliczny przy braku w tym zakresie nadzoru (lub kontroli) ze strony podmiotów publicznych. Z kolei prywatyzacja zadań publicznych w ujęciu dy- namicznym rozumiana jest jako proces polegający na częściowym odstępowaniu od pełnego wykonywania zadania publicznego przez organ administracyjny w drodze czynności prawa administracyjnego41. Zmierzając do podsumowania przedstawionych poglądów na temat zjawiska prywatyzacji zadań publicznych, trzeba zgodzić się na ogólną konstatacją wy- rażoną przez J. Posłusznego. Według niego „prywatyzacja wyraża jedynie nową ideę (wizję), która determinuje rozwiązania prawne, mające na celu ograniczenie roli państwa i jego administracji, poprzez wycofanie się z aktywności w zakresie zaspokajania potrzeb społecznych oraz stwarzania warunków prawnych do po- dejmowania działalności przez podmioty niepubliczne. U podstaw tej idei (wizji) leży potrzeba efektywniejszego zaspokajania potrzeb społecznych odpowiada- jącego oczekiwaniom społecznym, w tym skutecznego wykonywania zadań publicznych”42. Analiza poglądów przedstawionych przez teoretyków prawa administracyj- nego nasuwa pewne refleksje. Po pierwsze, należy stwierdzić, że zagadnienie prywatyzacji jest materią często podejmowaną w literaturze przedmiotu. Powody zainteresowania leżą zapewne w ewolucyjnym charakterze problematyki. Ba- dacze dobitnie potwierdzają tę tezę. Po drugie, prywatyzację zadań publicznych 40 Na temat granic prywatyzacji S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych..., s. 42 i n. Tam dokonał typologii zakresu prywatyzacji na prywatyzację całych dziedzin zadań pub- licznych, poszczególnych zadań publicznych czy równoległe wykonywanie zadań publicz- nych przez podmioty publiczne i niepubliczne. 41 K. Bandarzewski, Prywatyzacja zadań publicznych..., s. 333. 42 J. Posłuszny, O nowej koncepcji administracji świadczącej (w:) J. Posłuszny (red.), Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego, Przemyśl–Rzeszów 2003, s. 308. ROZDZIAŁ I 30 należy rozumieć szeroko. Jest to usankcjonowany prawem konglomerat rozwią- zań mających na celu usprawnienie działania administracji publicznej przez przekazywanie zadań publicznych do realizacji podmiotom prawa prywatnego. Należy brać pod uwagę nie tylko treściowe granice prywatyzacji zadań okreś- lonych w aktach normatywnych, ale również sposoby i metody ich prywatyzo- wania. Po trzecie, pełne poznanie problematyki nie jest możliwe bez oderwania się od kontekstu prawnego. Podkreślić trzeba również, że wpływ poszczególnych dziedzin nauki, takich jak: ekonomia, zarządzanie, socjologia, nie pozostaje dla zjawiska prywatyzacji bez znaczenia. 1.3. Zlecanie funkcji a zlecanie zadań administracji publicznej Na potrzeby niniejszego opracowania konieczne wydaje się wyjaśnienie i rozróżnienie instytucji zlecania wykonania funkcji administracji publicznej i zlecania zadań administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego bardzo często zdarza się, że oba te zagadnienia traktowane są identycznie. Nie- wątpliwie wspólnym mianownikiem instytucji zlecania funkcji i instytucji zle- cania zadań jest fakt, że stanowią one przejaw odformalizowania i uproszczenia działania administracji publicznej. Są one przejawem wykonywania administra- cji w ramach szeroko pojętych procesów prywatyzacyjnych43. Instytucje te różnią się jednak dość znacznie. Zlecanie funkcji to przede wszystkim przekazanie zdolności do załatwienia spraw w drodze władczych aktów administracyjnych, a zlecanie zadań to przekazanie obszaru właściwości rzeczowej wewnątrz (ad- ministracja rządowa zleca administracji samorządowej) lub na zewnątrz struk- tury administracyjnej (prywatyzacja), bez wskazania, kto konkretnie będzie rea- lizował sprawy w ramach tego zadania. W nauce prawa administracyjnego moż- na również dostrzec pogląd, że zlecanie funkcji publicznych administracji okreś- lane jest jako prywatyzacja w ujęciu funkcjonalnym, a zlecanie zadań nazywane jest prywatyzacją w sensie organizacyjnym44. Zlecanie funkcji administracji publicznej podmiotom prywatnym ma cha- rakter węższy aniżeli zlecanie zadań publicznych. Zlecanie zadań rozwija się bowiem na polu usług publicznych, a nie w obrębie wydawania decyzji admini- 43 A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyj- nym, Warszawa 2012, s. 143. 44 K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2007, s. 134.
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawo_oswiaty_prywatnej-ebookRO/p02034244i020" target="_blank" title="Prawo oświaty prywatnej [Jacek Pierzchała] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Prawo oświaty prywatnej [Jacek Pierzchała] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 5
 art. 5
 art. 5
de lege lata
de lege ferenda
 art. 163