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Timestamp: 2019-07-16 02:41:28+00:00

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Cons. St., A. P., 14 dicembre 2018, n. 18 - Ius in itinere
di redazione · Pubblicato 16 Marzo 2019 · Aggiornato 14 Marzo 2019
00018/2018 REG.PROV.COLL.
00018/2018 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 18 di A.P. del 2018, proposto dalla Signora Elisa Denaro, rappresentata e difesa dagli avvocati Agatino Cariola, Carmelo Floreno, domiciliata presso il Consiglio Di Stato Segreteria in Roma, piazza Capo di Ferro 13, rappresentato e difeso dall’avvocato con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Agatino Cariola in Roma, c/o Cds, piazza Capo di Ferro, 13;
Ministero della Giustizia, Sottocommissione per gli esami di abilitazione alla professione di Avvocato presso la Corte di Appello di Catania – Sessione 2017, prima Sottocommissione per gli Esami di abilitazione presso la Corte di Appello di Salerno – Sessione 2017, Commissione centrale per gli Esami di abilitazione all’ esercizio della professione di Avvocato – Sessione 2017, non costituitisi in giudizio;
per la riforma dell’ ordinanza cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta) n. 585/2018. Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti tutti gli atti della causa; Vista la impugnata ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale di reiezione della domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente in primo grado; Vista la ordinanza collegiale n. 718 del 14 novembre 2018 con la quale il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana all’esito della discussione tenutasi alla camera di consiglio del 14 novembre 2018 ha rimesso la controversia all’esame di questa Adunanza plenaria; Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2018 il consigliere Fabio Taormina e udito per l’appellante l’avvocato Cariola Agatino; Considerato in fatto che:
a) provvedimento di non ammissione della originaria ricorrente alla prova orale dell’esame di abilitazione alla professione di avvocato (sessione 2017/2018), pubblicato in data 29 giugno 2018 dalla Sottocommissione per l’esame di avvocato presso la Corte di appello di Catania a seguito della trasmissione degli elaborati ad opera della sottocommissione presso la corte di appello di Salerno;
b) verbale della Commissione centrale presso il Ministero della giustizia per esame di avvocato, sessione 2017, n. 1 del 7 dicembre 2017 e dell’allegata nota della Commissione centrale per l’esame di Stato per l’abilitazione all’esercizio della professione forense nominata con D.M. 22 novembre 2017, sempre datata 7 dicembre 2017;
c) verbale della prima sottocommissione di esame per l’abilitazione alla professione di avvocato – sessione 2017/2018 – presso la Corte di appello di Salerno, incaricata per la correzione degli elaborati scritti, del 26 gennaio 2018, nella parte in cui aveva espresso giudizi negativi sugli elaborati della predetta originaria ricorrente e, per l’effetto, ne aveva comportato la non ammissione alle prove orali, nonché ogni altro atto preliminare o presupposto, anche non noto e, di conseguenza, per la ricorrezione degli elaborati della originaria ricorrente.
b) piena fungibilità dei componenti della Commissione d’esame (C.G.A. ordinanze nn. 488/2018 e 142/2018, e sentenza n. 109/2018);
c) carenza di interesse del motivo con il quale si era dedotta l’illegittimità del decreto ministeriale di nomina della Commissione di esame in quanto l’eventuale suo accoglimento avrebbe implicato la ripetizione delle prove scritte e non una nuova correzione degli elaborati già realizzati, siccome prospettatosi nel ricorso.
6. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana all’esito della discussione tenutasi alla camera di consiglio del 14 novembre 2018 ha trattenuto la causa in decisione e, con la ordinanza collegiale n. 718 del 14 novembre 2018, dopo avere richiamato il quadro legislativo applicabile, e gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa, ha deferito all’Adunanza plenaria l’esame del primo motivo di ricorso.
7. In data 7 dicembre 2018 la Signora Elisa Denaro ha depositato una memoria puntualizzando e ribadendo le proprie difese
9. Le questioni sottoposta dall’ordinanza di rimessione devono essere risolte affermando i seguenti principi di diritto:
b) da quanto sopra discende che il bando di esame ed il d.m. di nomina della commissione centrale e delle sottocommissioni – laddove è stata fatta applicazione dell’art. 47 l. n. 247/2012 invece che della disposizione di cui all’art. 22, r.d.l. n. 1578/1933 – siano immuni da qualsivoglia vizio in tal senso;
c) dalla immediata applicazione dell’art. 47 della legge n. 247/2012 discende altresì il venir meno del principio c.d. di fungibilità dei componenti delle commissioni giudicatrici degli esami di abilitazione all’esercizio delle professioni forensi in passato applicabile ai sensi del quinto comma dell’ art. 22 del r.d.l. n. 1578/1933;
10.1. Nella ordinanza di rimessione sono state testualmente citate le affermazioni contenute nella motivazione della decisione dell’Adunanza plenaria n. 7/2017 (“la lettera dell’articolo 49 -laddove si fa riferimento “all’ esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato” indistintamente inteso, e si richiama espressamente che ciò concerne sia “le prove scritte che le prove orali”- conduce alla univoca conclusione che il Legislatore abbia voluto procrastinare l’entrata in vigore della legge di riforma, complessivamente considerata, con riferimento a tutti gli aspetti che disciplinano lo svolgimento dell’esame suddetto (…)appare evidente che il Legislatore abbia dettato la norma transitoria con l’intento di procrastinare l’entrata in vigore di tutti gli aspetti innovativi della riforma (…) proprio in quanto l’art. 49 della legge non introduce in proposito alcuna distinzione, né espressa, né implicita.”) ma (considerato che la questione sulla quale detta decisione era chiamata a pronunciarsi concerneva il limitato aspetto dalla immediata applicabilità – o meno – della disposizione di cui all’art. 46 della comma 5 della legge n. 247 del 2012), si è chiesto a questa Adunanza plenaria di precisarne la portata ed in particolare di specificare se anche le disposizioni in materia di composizione delle commissioni e sottocommissioni di esame contenute sub art. 47 della legge n. 247/2012 siano ricomprese nel differimento temporale previsto ex art. 49 della legge medesima.
10.2. Osserva in proposito l’Adunanza plenaria innanzitutto che deve senz’altro riconoscersi che la legge 31.12.2012 n. 247, recante la “nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense”, ha introdotto plurime e rilevanti modifiche ai precedenti meccanismi di accesso alla professione di avvocato previsti dal R.D. n. 1578/1933 e dal R.D. n. 37/1934.
In particolare, un semplice raffronto tra le dette discipline, consente di rilevare che con riferimento alle “prove scritte ed orali”, le innovazioni introdotte riguardano:
a) il numero delle materie oggetto dell’esame orale (sei, secondo il R.D.22 gennaio 1934 n. 37; sette, secondo la legge 247/2012);
b) le modalità di scelta delle materie orali, in quanto secondo la previgente disciplina sarebbe rimessa al candidato la scelta delle cinque materie (di cui almeno una di diritto processuale) mentre secondo la nuova disciplina 1’esame ha necessariamente ad oggetto tutte le seguenti materie: ordinamento e deontologia; diritto civile; diritto penale; diritto processuale penale; diritto processuale civile, oltre ad altre due materie scelte preventivamente dal candidato;
d) la votazione minima per 1’ammissione all’orale (secondo la legge previgente sarebbe stato sufficiente conseguire la sufficienza -pari a 30 punti di merito- in almeno due delle tre prove scritte, mentre secondo le recenti disposizioni del 2012 è necessario raggiungerla in tutte e tre le prove);
e) il punteggio minimo per l’idoneità in quanto: secondo la disciplina previgente occorrevano non più di 180 punti complessivi e non meno di 30 punti per almeno cinque prove, mentre secondo la nuova legge sarebbero necessari almeno 30 punti per ciascuna materia;
10.2.2. La disciplina transitoria dettata dall’art. 49 della legge 31.12.2012 n. 247 così, testualmente dispone: “per i primi sette anni dalla data di entrata in vigore della presente legge l’esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato si effettua, sia per quanto riguarda le prove scritte e le prove orali, sia per quanto riguarda le modalità di esame, secondo le norme previgenti”.
10.3. Ritiene l’Adunanza plenaria che dalla lettera del citato art. 49 possa ricavarsi il convincimento che il differimento della entrata in vigore della nuova normativa ivi contemplato si applichi – non soltanto, come espressamente deciso nella sentenza dell’Adunanza plenaria n. 7/2017, all’obbligo di corredare con motivazione esplicita l’espressione numerica del voto ma, anche – a tutte le prescrizioni contenute nel citato art. 46.
a) l’argomento sistematico compendiato nella ordinanza di rimessione non possiede portata decisiva: una volta che si conviene sulla circostanza che la “novella” del 2012, nella parte di interesse, è composta soltanto da quattro articoli (artt.46-49) e che uno di essi (l’art. 48) contiene al proprio interno una disciplina transitoria autonoma, potrebbe fondatamente sostenersi che se il Legislatore avesse voluto differire l’entrata in vigore anche dell’art. 47 (oltre che dell’art. 46) avrebbe potuto indicare espressamente detta disposizione, ovvero comunque strutturare l’art. 49 in modo da non inserire ivi la perimetrazione “per materie” che vi è invece contenuta (“per i primi sette anni … l’esame.. si effettua, sia per quanto riguarda le prove scritte e le prove orali, sia per quanto riguarda le modalità di esame, secondo le norme previgenti”);
a) l’art. 47 della legge 31.12.2012 n. 247 non è ricompreso nel differimento previsto dal successivo art. 49 della legge medesima;
c) il bando ed il decreto ministeriale di nomina delle commissioni, nella parte in cui si conformano alle prescrizioni contenute sub 47 della legge 31.12.2012 n. 247, sono immuni da vizi.
11. Così risolta la questione preliminare, occorre adesso soffermarsi in ordine alla conseguenze dalla stessa discendenti, ed in particolare sulla problematica esposta al capo 14 dell’ordinanza di rimessione (id est: permanente vigenza – o meno- del principio c.d. “della fungibilità dei commissari d’esame”).
11.2. Alla luce, invece, di quanto si è fin qui affermato in ordine immediata entrata in vigore dell’art. 47 della legge 31.12.2012 n. 247 risulta indispensabile dirimere – con riferimento alle controversie pendenti- il contrasto interpretativo concernente la possibilità di applicare il c.d. “principio di fungibilità dei commissari di esame” anche nella vigenza dell’art. 47 della legge 31.12.2012 n. 247.
a) numerose sentenze (Cons. St., IV, nn. 973/2017;4408/2018; 1142/2018; 76/2018; 5732/2017, 5731/2017, 5730/2017, 5725/2017, 5684/2017, 5679/2017, 5678/2017, 5191/2017, 1873/2017, 265/2017, 4406/2016) della Quarta Sezione del Consiglio di Stato che – muovendo dall’avviso che l’art. 47 l. n. 247/2012 fosse immediatamente applicabile- hanno comunque affermato che tale norma non avrebbe impedito il permanente dispiegarsi del principio (già) contenuto sub comma V dell’ art. 22 del r.d.l. n. 1578/1933, che consentirebbe la piena fungibilità, anche infracategoriale, dei commissari di esame;
a) un argomento letterale, fondato sul dato testuale dell’art. 47 della l. n. 247 del 2012, che non imporrebbe la regola della infungibilità delle tre categorie professionali né avrebbe espressamente vietato la fungibilità;
b) un argomento sistematico, rappresentato dal convincimento che il comma V dell’art. 22 del r.d.l. n. 1578/1933 possieda portata generale, ma anche incentrato sulla previsione contenuta nell’art. 65 della legge n. 247 del 2012, secondo cui “fino alla data di entrata in vigore dei regolamenti previsti nella presente legge, si applicano se necessario e in quanto compatibili le disposizioni vigenti non abrogate, anche se non richiamate”;
c) un argomento teleologico, fondato sulla ratio dell’istituto della supplenza, volto ad assicurare lo svolgimento delle funzioni della Commissione in termini di effettività e tempestività, nel rispetto dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa, fissati dall’art. 97 della Costituzione.
E’ agevole rilevare che la previsione della necessità di partecipazione e di voto da parte di tutti i componenti dell’organo può talora costituire una limitazione alla funzionalità dell’organo ed alla celerità delle decisioni, posto che l’assenza anche di un solo componente rischierebbe di paralizzare l’attività del collegio; per tale ragione, quando la legge regola la formazione di collegi perfetti prevede che, accanto ai componenti effettivi, siano nominati dei componenti supplenti che possano garantire che il collegio possa operare con il plenum anche in caso di impedimento di taluno dei membri effettivi; ed anzi, non sembra superfluo aggiungere che, sin da tempo risalente, la consolidata giurisprudenza amministrativa (tra le tante, Consiglio di Stato sez. IV 14 maggio 2014 n. 2500, Consiglio di Stato sez. IV 22 febbraio 2001 n. 938, Consiglio di Stato sez. V 1 ottobre 2002 n. 5139) suole affermare che “nel silenzio della legge, il criterio più sicuro per individuare un collegio perfetto è costituito dalla previsione, in aggiunta ai componenti elettivi, di componenti supplenti, potendosi unicamente trarre, in questa ipotesi, il convincimento circa l’univoca volontà del legislatore che il valido funzionamento dell’organo richieda la presenza di tutti i membri del collegio.”.
Si è detto, in particolare che “lo scopo della supplenza è proprio quello di garantire che il Collegio possa operare con il plenum anziché con la sola maggioranza, in caso di impedimento di taluno dei membri effettivi, senza che il suo agire sia impedito o ritardato dall’impedimento di taluno dei suoi componenti.” (Consiglio di Stato sez. V, 31 gennaio 2007, n. 400 ma anche Consiglio di Stato sez. VI, 21 marzo 2005, n. 1112; Consiglio di Stato sez. VI, 10 febbraio 2006 n. 543).
11.5.3. Alla stregua di tale consolidata giurisprudenza, non è dubitabile – ad avviso dell’Adunanza plenaria – che la scelta legislativa sia stata quella di strutturare la sottocommissione degli esami di avvocato quale c.d. “collegio perfetto”.
11.6. Sempre sotto un profilo di inquadramento generale, da quanto si è finora esposto, ed in particolare dalla coessenziale presenza di tutti i componenti, dovrebbe discendere che -per rispettare la volontà del Legislatore, il quale a monte ha ritenuto indispensabile l’apporto di soggetti provenienti da differenti categorie – di regola negli organi collegiali perfetti debba operare il c.d. “ principio di corrispondenza” il quale impone che ogni titolare debba essere sostituito da un supplente della medesima categoria.
Si rammenta in proposito che la strutturazione di un organo collegiale di natura amministrativa quale collegio perfetto, sebbene integri opzione a più riprese prescelta dal Legislatore, non risponde ad un interesse di carattere assoluto: la giurisprudenza amministrativa è consolidata nello statuire che il collegio perfetto non è un modello indispensabile per gli organi collegiali amministrativi, dovendosi avere riguardo alle peculiarità della relativa disciplina (Consiglio di Stato sez. IV,14 maggio 2014, n. 2500, Consiglio di Stato sez. VI, 6 giugno 2011 n. 3363); anche la giurisprudenza costituzionale e quella di legittimità civile (cfr. Corte cost. 12 marzo 1998 n. 52 Cass. S.U. 24 agosto 1999, n.603; Cass. S.U 5 febbraio 1999, n.39, Cass., Sez. lav., n. 8245 del 26 aprile 2016) non hanno mai ritenuto necessario, a fini di rispetto dell’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, che organi con attribuzioni amministrative fossero collegi perfetti.
Riveste inalterata attualità sul punto, l’insegnamento della giurisprudenza amministrativa secondo il quale “il collegio perfetto è un modello necessario soltanto per gli organi collegiali giurisdizionali, mentre per quelli amministrativi ben può essere previsto un quorum strutturale inferiore al plenum del collegio in relazione alla peculiarità della disciplina da dettare. Trattandosi, quindi, di scelta discrezionale del legislatore e in assenza di qualsiasi regola o principio costituzionale, deve ritenersi manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 61 d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761 e dell’art. 10 l. reg. Veneto 7 aprile 1982 n. 13 nella parte in cui configurano le commissioni di disciplina alla stregua di collegi imperfetti “(Cons. St., sez. V, 11 aprile 1991, n. 539).
11.6.2. Ciò è quello che è accaduto –ad avviso del Collegio- nella fattispecie oggetto di analisi: il quinto comma dell’art. 22 del r.d.l. 1578/1933 ha codificato il principio della fungibilità dei componenti delle commissioni giudicatrici degli esami di abilitazione all’esercizio delle professioni forensi (probabilmente in considerazione degli alti profili professionali che caratterizzano le varie categorie dalle quali vengono tratti i commissari); da ciò si è fatto discendere che neppure in sede di funzionamento delle singole sottocommissioni occorrerebbe una specifica motivazione in ordine agli impedimenti che hanno resa necessaria la sostituzione dei vari membri.
11.7. L’Adunanza plenaria è quindi persuasa della portata derogatoria del quinto comma dell’art. 22 del r.d.l. 1578/1933, rispetto alla regola generale (c.d. “principio di corrispondenza”) che disciplina il funzionamento dei c.d. “organi collegiali perfetti”.
a) a seguito della entrata in vigore l’art. 47 della l. n. 247 del 2012 non possa affermarsi la sopravvivenza del principio di “fungibilità dei commissari d’esame” contenuto nel quinto comma
dell’art. 22 del r.d.l. 1578/1933, in quanto:
II) la nuova disciplina del 2012 è concepita come legge generale che regola l’intera materia: e tale doveva parimenti considerarsi la disciplina dettata dal r.d.l. 1578/193; ne consegue che nel contrasto tra le due norme – il cui contenuto è evidentemente incompatibile – non si può far ricorso al principio di specialità che postula l’equivalenza tra le norme stesse, ma deve necessariamente applicarsi il criterio cronologico, in base al quale la legge successiva prevale su quella precedente: in altre parole, facendo corretta applicazione della disposizione dell’art. 15 delle preleggi – in presenza di una nuova legge che regola l’intera materia già regolata da una legge generale anteriore – non può che sussistere l’abrogazione tacita della norma precedente incompatibile (di recente, si veda Cassazione civile, sez. un., 19 luglio 2018, n. 19282 secondo cui – unicamente- lex posterior generalis non derogat priori speciali);
III) in contrario senso a quanto sinora affermato, neppure potrebbe sostenersi la valenza di principio generale della prescrizione dettata dal quinto comma dell’art. 22 del r.d.l. 1578/1933: invero, come si è detto, il principio ivi cristallizzato costituisce deroga a quello, generale ed opposto, della c.d. “corrispondenza” il quale impone che ogni titolare debba essere sostituito da un supplente della medesima categoria;
c) sembra infine pacifico (tra le tante Consiglio di Stato sez. IV, 4 maggio 2010 n. 2544) che non potrebbe utilmente essere invocato in senso opposto a quanto sinora affermato il d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 – il cui art. 9 comunque non prevede alcuna deroga al principio della c.d. “corrispondenza”- in quanto la legislazione in materia di esame di abilitazione all’esercizio della professione forense integra previsione speciale rispetto ai principi statuiti dal predetto d.P.R. che contiene il regolamento sui pubblici concorsi.
12. Conclusivamente, alla stregua dei superiori rilievi, l’Adunanza plenaria enuncia i seguenti principi di diritto e rimette la causa al CGARS per la definizione del segmento cautelare della causa e per la regolamentazione delle spese:
c) dalla immediata applicazione dell’art. 47 della legge n. 247/2012 discende che è venuto meno il principio c.d. di fungibilità dei componenti delle commissioni giudicatrici degli esami di abilitazione all’esercizio delle professioni forensi in passato applicabile ex art. 22 comma V del r.d.l. n. 1578/1933;
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza plenaria), enuncia i seguenti principi di diritto e rimette la controversia al CGARS per la definizione del segmento cautelare della causa e per la regolamentazione delle spese:
L’ESTENSORE Fabio Taormina IL PRESIDENTE Filippo Patroni Griffi IL SEGRETARIO
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 art. 49
 art. 49
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 art. 49
 art. 22
 Cass. 
 Cass. 
 art. 9
 art. 22