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Timestamp: 2019-11-19 02:02:51+00:00

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DISPENSE CORSO BENI CULTURALI
1. 2. 3. 4. 5. 6. Concetto e partizione del diritto pubblico Lo Stato: elementi ed organi. Forme di Stato e forme di Governo Lordinamento costituzionale italiano. Gli organi costituzionali: il Parlamento Gli organi costituzionali: il Presidente della Repubblica Gli organi costituzionali: il Governo Il sistema delle fonti normative: legge formale, atti equiparati alla legge formale; regolamenti ed altri atti normativi 7. La funzione legislativa: il procedimento legislativo per la legge ordinaria e la legge costituzionale e di revisione costituzionale 8. La funzione giurisdizionale: struttura dellordinamento giudiziario. Poteri della Corte Costituzionale. 9. Lordinamento amministrativo. Concetto di Pubblica Amministrazione. I principi costituzionali dellattivit amministrativa. Organizzazione amministrativa interna. 10. LAmministrazione diretta centrale: organi attivi, organi consultivi ed organi di controllo 11. LAmministrazione indiretta: enti territoriali, enti non territoriali a carattere nazionale e locale. Le autorit indipendenti.
1. Concetto e partizione del diritto pubblico Il diritto pubblico costituito dal complesso di norme che disciplinano la formazione, lorganizzazione e lattivit dello Stato e degli Enti pubblici, e i loro rapporti con i privati nel caso in cui lo Stato e gli enti pubblici, in posizione di superiorit, agiscano nella veste di pubbliche autorit. Diritto pubblico dunque essenzialmente il diritto che regola i rapporti tra un soggetto dotato di un potere di comando e soggetti subordinati al primo, che pu vincolare i secondi in maniera unilaterale con un atto di volont. Diversamente da ci che accade nel diritto privato, dove domina il binomio lecito - libert ( possibile fare tutto ci che le norme non vietano), nel diritto pubblico domina il binomio legittimo autorit ( possibile fare solo ci che le norme permettono) 1. In altre parole, se linteresse tutelato dalla norma un interesse della collettivit come ad esempio la difesa dello Stato, il mantenimento dellordine pubblico, la repressione dei reati e lamministrazione della giustizia in genere, la funzione riequilibratrice delle disparit sociali le norme alle quali affidata tale protezione saranno di diritto pubblico. Se invece si tratta degli interessi dei singoli come la materia dei contratti e delle obbligazioni in genere, dei diritti reali, delle successioni le norme a tutela di tali interessi sono di diritto privato 2. Conseguentemente, le norme di diritto pubblico (cogenti) non possono essere derogate dalla volont dei singoli, mentre ci possibile per le norme di diritto privato (dispositive). 2. Lo Stato: elementi ed organi. Forme di Stato e forme di Governo Lo Stato pu definirsi come lorganizzazione politica di un popolo sopra un territorio. Una comunit di individui, dunque, stanziata su un determinato territorio e organizzata secondo un ordinamento giuridico indipendente ed effettivo. Lo Stato quindi un ordinamento: politico = a fini generali, poich nessuno degli interessi che possono emergere in un gruppo sociale gli potenzialmente estraneo, anche se in un determinato momento storico perseguir alcune finalit piuttosto che altre;
G.U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, Bologna, nona edizione 2005/2006, 651. M.MAZZIOTTI DI CELSO G.M. SALERNO, Manuale di diritto costituzionale, Padova, 2003, 12.
giuridico = il sistema delle norme che regolano la condotta dei consociati e degli stessi pubblici poteri ne costituisce elemento essenziale e indefettibile; originario = trova in s stesso il fondamento della sua validit e della sua legittimazione, non derivando dalla volont di un ordinamento superiore; indipendente = in quanto non riconosce alcuna autorit superiore che ne possa condizionare lattivit e si pone in posizione di parit con gli altri ordinamenti dello stesso tipo; sovrano = in quanto detiene la suprema potest dimperio, che si impone su tutto il territorio e nei confronti di tutti coloro che ad esso appartengono. Il termine Stato pu essere utilizzato per indicare la comunit statale nel suo complesso, gli organi di governo oppure lapparato amministrativo. Si parla infatti di: Stato amministrazione allorch si voglia fare riferimento al complesso degli organi amministrativi ed esecutivi che agiscono per il perseguimento delle concrete finalit dello Stato; di Stato apparato ove invece si voglia indicare il complesso degli organi costituzionali dello Stato che costituiscono il potere supremo (Stato governo) che rappresenta il momento dellautorit; di Stato comunit se si fa riferimento allinsieme dei soggetti appartenenti alla comunit statale cui sono riconosciuti ambiti diversi di autonomia, in questa accezione rappresenta il momento della libert; di Stato ordinamento allorch lo si intenda come lordinamento giuridico statale nel suo complesso. 2.1. Le forme di Stato Per forma di Stato si intende il complesso dei principi e delle regole che disciplinano il rapporto tra lo Stato apparato e la comunit dei cittadini, quindi, tra governanti e governati. Il concetto si riferisce alle caratteristiche fondamentali che individuano un certo tipo di ordinamento statale distinguendolo da tutti gli altri. In tal senso la forma di Stato sta ad individuare i rapporti che intercorrono tra i suoi elementi costitutivi (territorio, popolo e governo). La forma di Stato dunque strettamente correlata al concetto di costituzione materiale come complesso di principi e di valori dominanti caratterizzanti un ordinamento costituzionale 3. Differenti sono i criteri di classificazione delle forme di Stato: a) Il criterio che fa riferimento alla derivazione popolare o meno, e alla natura, ripartita o accentrata del potere politico, alla fonte di legittimazione, quindi, del potere e della sua distribuzione orizzontale tra diversi organi, e, secondo il quale si perviene alla bipartizione delle forme di Stato in Stato democratico e Stato autoritario. b) Il criterio del modo di produzione dominante, tipico dei teorici marxisti, con cui si intendono le modalit attraverso le quali una societ organizza i rapporti al suo interno (la struttura della societ formata dai rapporti economico-sociali, mentre la sua sovrastruttura costituita dai rapporti politico-giuridici). Secondo tale criterio si perviene alla tripartizione tra Stato feudale, Stato capitalista e Stato socialista. c) Il criterio del rapporto tra potere e dislocazione dello stesso sul territorio, in applicazione del quale si avr la bipartizione tra Stato unitario e Stato composto a seconda che il potere sia distribuito o meno al solo Stato centrale o a soggetti periferici da esso dipendenti (confederazione di Stati, Stato federale, Stato regionale). 2. Le forme di governo La nozione di forma di governo ha ad oggetto le forme e le modalit in base alle quali il potere supremo distribuito tra gli organi dello Stato apparato posti in condizione di pari sovranit e di reciproca indipendenza. Ove invece si voglia fare riferimento al concetto di Stato come corporazione formata dagli elementi popolo, territorio e governo, solo a questultimo elemento che bisogna guardare. La forma di governo, rispetto alla forma di Stato dunque pi limitata, ma anche strumentale rispetto alla seconda; la distinzione tra le due nozioni presuppone una separazione tra Stato e societ ed unarticolazionedistribuzione del potere politico; nello Stato democratico ad articolazione del potere il legame tra le due nozioni pi stretto, nel senso che la forma di Stato non indifferente rispetto alla conformazione della seconda; il collegamento tra le due nozioni si accentua ulteriormente nello Stato democratico contemporaneo allinterno del quale i soggetti espressione della societ civile e portatori degli interessi in essa presenti (partiti politici) hanno avuto un ruolo fondamentale nel funzionamento dello Stato apparato e dei suoi organi di vertice, quindi della forma di governo nel suo insieme4. Tra i vari criteri di distinzione delle forme di governo: a) quello che fa riferimento allorgano titolare della funzione di indirizzo politico, dove con indirizzo politico si intende lattivit destinata a fissare i fini fondamentali dellazione Statale che condizionano preventivamente lazione di tutti gli organi costituzionali. In applicazione di tale criterio si distinguono le
Cos M. VOLPI, Le forme di Stato, in , G. MORBIDELLI L. PEGORARO A. REPOSO M. VOLPI, Diritto costituzionale italiano e comparato, Bologna, 1997, 341.
M. VOLPI, Le forme di Stato, in , G. MORBIDELLI L. PEGORARO A. REPOSO M. VOLPI, Diritto costituzionale italiano e comparato, Bologna, 1997, 472 ss.
forme di governo in costituzionale pura (monarchica o presidenziale), costituzionale parlamentare (monarchica o repubblicana) e costituzionale direttoriale (repubblicana); b) quello che fa riferimento allesistenza o meno di un rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo e che permette di distinguere tra forma di governo parlamentare e forma di governo presidenziale; c) quello che fa riferimento al modo di elezione del capo dello Stato, che in realt integra il precedente, attraverso il quale si possono distinguere le quattro forme di governo parlamentare (presenza del vincolo fiduciario tra Parlamento e Governo e assenza dellinvestitura popolare del Capo dello Stato), presidenziale (assenza del vincolo fiduciario, elezione del Presidente della Repubblica da parte del popolo), direttoriale (assenza di entrambi gli elementi, Capo dello Stato eletto dal Parlamento, ma, non responsabile nei confronti di questo), semipresidenziale (compresenza dei due elementi in quanto il Governo politicamente responsabile nei confronti del Parlamento, ma, nello stesso tempo, il Presidente eletto a suffragio universale ed titolare di poteri considerevoli che gli consentono di partecipare alla determinazione dellindirizzo politico) 5. 3. Lordinamento costituzionale italiano. Gli organi costituzionali: il Parlamento 6 Alcuni fra gli organi si qualificano come costituzionali perch la loro esistenza ed il ruolo che essi svolgono contrassegnano la democraticit della forma di Stato. La forma di governo italiana parlamentare, il Governo responsabile politicamente nei confronti del Parlamento a cui legato dal rapporto di fiducia. Il Presidente della Repubblica il rappresentante dellunit nazionale e non responsabile politicamente: attraverso listituto della controfirma, la responsabilit dei suoi atti assunta dal ministro proponente (art.89, 1 c. Cost.), e dal Presidente del Consiglio allorch abbiano valore legislativo o se cos prescritto dalla legge (art. 89, 2 c. Cost.). 3.1. Il Parlamento un organo costituzionale complesso in quanto costituito da due organi interni principali (Camera dei deputati e Senato della Repubblica), operanti su di un piano di piena parit giuridica (bicameralismo perfetto) e le cui deliberazioni (attivit legislativa) derivano dalla confluenza della volont di entrambi. un organo rappresentativo in quanto, diversamente dagli altri organi costituzionali, rispecchia la volont del popolo inteso come corpo elettorale da cui eletto nella quasi totalit (630 deputati [617 + 12 circoscrizione Estero + 1 Valle dAosta] e 315 senatori elettivi) dei suoi membri (sono senatori di diritto e a vita gli ex Presidenti della Repubblica e il Capo dello Stato pu nominare a vita 5 senatori tra i cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti in campo sociale, scientifico, artistico e letterario art.59). Il Parlamento ha funzioni: a) legislative: ad esso spetta il potere di esprimere la volont politica del Paese trasfondendola in norme giuridiche aventi valore di legge; b) di controllo politico: esercita il controllo sul potere esecutivo, cio sul Governo e sugli organi da esso dipendenti (il Governo per poter svolgere le sue funzioni deve godere della fiducia delle Camere); c) di messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica, per i reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione (art. 90 Cost.); 3.2 Il sistema elettorale per lelezione della Camera dei deputati7 La legge 21 dicembre 2005, n. 270 ha introdotto un sistema per lelezione della Camera dei deputati di tipo interamente proporzionale, con leventuale attribuzione di un premio di maggioranza in ambito nazionale, che sostituisce quello misto precedentemente in vigore. I 617 deputati (per i 12 deputati della Circoscrizione estero si veda pi avanti) sono eletti nel territorio nazionale in proporzione ai voti ottenuti dalle liste concorrenti presentate nelle 26 circoscrizioni; un deputato viene eletto con metodo maggioritario nel collegio uninominale della Valle dAosta. Per quanto concerne le candidature, la nuova disciplina prevede che i partiti politici che intendono presentare liste di candidati possono collegarsi tra loro in coalizioni; i partiti che si candidano a governare depositano inoltre il loro programma e indicano il nome del loro leader. Quanto alle modalit di votazione, lelettore esprime un solo voto per la lista prescelta; non previsto alcun voto di preferenza.
M. VOLPI, op. cit., 474 478.
G.U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, Bologna, nona edizione 2005/2006, 352 ss.; M.MAZZIOTTI DI CELSO G.M. SALERNO, Manuale di diritto costituzionale, Padova, 2003, 295 ss.; M. VOLPI, Gli organi costituzionali: Parlamento, Governo, Capo dello Stato, in , G. MORBIDELLI L. PEGORARO A. REPOSO M. VOLPI, Diritto costituzionale italiano e comparato, Bologna, 1997, 570 ss.; R. BIN - G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Torino, 2005, 195 ss.
Gli aggiornamenti (l. n. 270 del 2005) sui sistemi elettorali per Camera e Senato sono tratti dal sito: www.parlamento.it
I seggi sono ripartiti proporzionalmente in ambito nazionale tra le coalizioni di liste e le liste che abbiano superato le soglie di sbarramento previste dalla legge. Sono ammesse alle ripartizione dei seggi soltanto le coalizioni che abbiano raggiunto almeno il 10% del totale dei voti validi e, al loro interno, le liste che abbiano ottenuto il 2% dei voti, le liste rappresentative di minoranze linguistiche con almeno il 20% dei voti della circoscrizione e la lista che abbia conquistato pi voti tra quelle che non hanno conseguito il 2% dei voti. Partecipano inoltre alla ripartizione dei seggi le liste che non fanno parte di alcuna coalizione, a condizione che abbiano avuto almeno il 4% dei voti a livello nazionale. Alla coalizione di liste (o alla lista non coalizzata) pi votata, qualora non abbia gi conseguito almeno 340 seggi, attribuito un premio di maggioranza tale da farle raggiungere il numero di seggi in questione. Le varie fasi della distribuzione dei seggi proporzionali sono le seguenti: a) si accerta, nelle circoscrizioni e in ambito nazionale, il totale dei voti conseguiti da ciascuna coalizione o singola lista non collegata e si individua quale di esse ha ottenuto a livello nazionale il maggior numero di voti ai fini dellattribuzione delleventuale premio di maggioranza; b) si individuano le coalizioni di liste e le liste non collegate che, superando le soglie di sbarramento, sono ammesse allassegnazione dei seggi; c) si determina su base nazionale il numero di seggi spettanti a ciascuna coalizione di liste o lista non collegata che ha superato la soglia di sbarramento. La ripartizione effettuata in proporzione ai voti ottenuti con il metodo dei quozienti interi e dei pi alti resti; d) si verifica se la coalizione di liste o la lista non collegata che ha ottenuto il pi alto numero di voti ha conseguito 340 seggi; e) in caso positivo, il premio di maggioranza non trova applicazione. I seggi spettanti a ciascuna coalizione sono assegnati alle liste ammesse al riparto che le compongono. Si procede quindi a distribuire in ogni circoscrizione i seggi assegnati in sede nazionale a ciascuna lista ammessa; f) se nessuna coalizione di liste o lista non collegata ha ottenuto almeno 340 seggi, si attribuisce a quella di esse pi votata il premio di maggioranza, consistente in un numero di seggi pari alla differenza tra 340 e il numero di seggi ad essa assegnati sulla base della ripartizione proporzionale. I 277 seggi rimanenti sono distribuiti tra le altre coalizioni o liste non collegate secondo il metodo dei quozienti interi e dei pi alti resti; g) si proclamano, nelle diverse circoscrizioni, i candidati eletti secondo l'ordine di successione fissato in ciascuna lista. Se la lista dei candidati esaurita, si attinge, nellordine, alla medesima lista in unaltra circoscrizione, ad unaltra lista della stessa coalizione presentata nella circoscrizione originaria, ovvero in unaltra circoscrizione. A seguito dell'istituzione della circoscrizione Estero e dell'approvazione, nel corso della XIV legislatura, della legge relativa all'esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all'estero, al prossimo rinnovo delle Camere, 12 deputati saranno eletti nell'ambito delle quattro ripartizioni di tale circoscrizione. Nella XV legislatura, perci, ai 618 deputati eletti nelle circoscrizioni nazionali si aggiungeranno 12 deputati eletti nella circoscrizione Estero secondo le modalit stabilite dalla legge n. 459 del 2001 e dal relativo regolamento di attuazione (D.P.R. n. 104 del 2003). .3 Le elezioni del Senato della Repubblica Le modalit di elezione del Senato sono analoghe a quelle concernenti la Camera dei deputati, in virt del rinvio alle relative disposizioni disposto dal T.U. Senato, la principale differenza riconducibile alla necessit di tener fermo il principio costituzionale secondo cui il Senato eletto su base regionale (articolo 57, primo comma, della Costituzione). Fatti salvi i seggi spettanti ai sei senatori eletti nella circoscrizione Estero, i seggi elettivi del Senato sono dunque assegnati a liste di candidati concorrenti nelle singole circoscrizioni regionali, mediante riparto proporzionale e attribuzione di un premio di coalizione regionale. Per le Regioni Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige e Molise, sono tuttavia previste discipline differenziate. Per la presentazione dei contrassegni e delle candidature nonch per l'autenticazione delle sottoscrizioni, opera uno specifico rinvio alla normativa del T.U. della Camera dei deputati, le cui norme in tema di indicazione del capo unico della coalizione o di capo della forza politica agiscono tuttavia in ambito nazionale e non - come per il Senato - su base regionale; resta quindi irrisolta la questione dell'ammissibilit o meno di programmi e leadership su base regionale (e quindi uno per ogni Regione). Per gli esoneri dalle sottoscrizioni la disciplina identica a quella per la Camera dei deputati, ma la normativa d indicazioni quantitative diverse per le forze politiche non esonerate. Quanto alla ripartizione dei seggi all'interno delle circoscrizioni, viene adottato il sistema dei quozienti naturali e dei pi alti resti (con abbandono del metodo d'Hondt) e i seggi spettano ai candidati della lista assegnataria secondo l'ordine di presentazione (lista bloccata). Tuttavia, anche sotto questo profilo, l'attribuzione dei seggi effettuata non in sede nazionale bens nell'ambito di ciascuna circoscrizione regionale.
E' previsto un articolato sistema di soglie di sbarramento applicato su base regionale per le coalizioni e le singole liste collegate e per le liste non coalizzate. Sono ammesse al riparto: 1) le coalizioni che abbiano ottenuto a livello regionale almeno il 20 per cento dei voti validi espressi, avendo al loro interno almeno una lista collegata che abbia conseguito il 3 per cento; 2) le singole liste non coalizzate che abbiano ottenuto a livello regionale almeno l'8 per cento dei voti validi espressi; 3) le singole liste facenti parte di coalizioni ''sotto soglia'' ma che abbiano ottenuto sul piano regionale almeno l'8 per cento dei voti espressi. Nella disciplina degli sbarramenti non sono previste norme specifiche a tutela delle minoranze linguistiche, a differenza del T.U. Camera. Inoltre, all'interno delle coalizioni sono ammesse al riparto le singole liste collegate che abbiano conseguito a livello regionale almeno il 3 per cento dei voti validi. Il riparto effettuato con il sistema dei quozienti naturali interi e dei pi alti resti. Il premio di coalizione o di lista regionale volto a garantire, analogamente a quello previsto per la Camera dei deputati, la formazione di una maggioranza regionale, che disponga almeno del 55 per cento dei seggi assegnati alla Regione. Tuttavia, non essendo previsto il raggiungimento di una soglia minima di consenso elettorale per ottenere il premio, oltre alle considerazioni gi esposte relativamente all'altro ramo del Parlamento, il sistema non assicura la maggioranza assoluta dei seggi del Senato alla coalizione che ha conseguito pi voti, per l'eventualit che i singoli premi regionali si neutralizzino a vicenda, n assicura che nei due rami del Parlamento si formi la stessa maggioranza. Del resto entrambi questi disallineamenti potevano verificarsi anche con la precedente disciplina elettorale. 3.4. Ulteriori specificit per talune regioni Il meccanismo del premio di maggioranza non opera, per espressa disposizione, per la Regione Molise, poich l'attribuzione dei due seggi senatoriali ad essa spettanti secondo l'articolo 57 della Costituzione avviene sulla base di un sistema proporzionale (con metodo dei quozienti naturali e dei pi alti resti), senza correttivo maggioritario. Anche per le Regioni Val d'Aosta e Trentino-Alto Adige stato introdotto un sistema particolare. La prima costituita in unico collegio elettorale uninominale (ex articolo 57 della Costituzione) e viene eletto il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi (in caso di parit prevale il candidato pi anziano), mentre la seconda suddivisa in sei collegi uninominali (per l'attribuzione della restante quota di seggi si ricorre al recupero proporzionale). Oltre a valere, in quanto applicabili, le disposizioni generali per l'elezione dei senatori, previsto, a pena di nullit dell'elezione, che nessun candidato possa accettare la candidatura in pi di un collegio uninominale e anche in questo caso viene eletto il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi (in caso di parit prevale il candidato pi anziano). Il nuovo articolo 21-bis del T.U. Senato stabilisce poi una procedura particolare per l'assegnazione dei seggi in ragione proporzionale, basata sul metodo d'Hondt e sullo scorporo dei voti gi conteggiati per i candidati gi eletti in ragione maggioritaria. 3.5. Circoscrizione estero Il sistema elettorale previsto per i sei senatori e per i dodici deputati della circoscrizione Estero proporzionale: al riparto dei seggi fra liste concorrenti "non bloccate" (si possono infatti esprimere due voti di preferenza nelle ripartizioni della circoscrizione alle quali sono assegnati due o pi deputati o senatori e un voto di preferenza nelle altre) si procede sulla base dei quozienti naturali e dei pi alti resti. Nell'ambito della circoscrizione Estero sono individuate le seguenti ripartizioni comprendenti Stati e territori afferenti a: 1) Europa (compresi i territori asiatici della Federazione russa e della Turchia); 2) America meridionale; 3) America settentrionale e centrale; 4) Africa, Asia, Oceania e Antartide. In ciascuna ripartizione eletto un senatore e un deputato, mentre gli altri seggi (due per il Senato, otto per la Camera) sono distribuiti tra le stesse ripartizioni in proporzione al numero di cittadini italiani che vi risiedono, secondo l'elenco aggiornato redatto dal Governo. 4. Gli organi costituzionali: il Presidente della Repubblica8 Secondo la Costituzione il Presidente della Repubblica il Capo dello Stato e rappresenta lunit nazionale (art. 87, co. 1 Cost.); Viene eletto dal Parlamento riunito in seduta comune, insieme a tre rappresentanti per ciascuna regione (solo uno per la Valle d'Aosta) in modo da garantire la rappresentanza delle minoranze. Per garantire un consenso il pi possibile esteso intorno ad unistituzione di garanzia, nelle prime tre votazioni necessaria l'approvazione dei 2/3 dell'assemblea; per le votazioni successive sufficiente la maggioranza assoluta (il 50% pi uno degli aventi diritto al voto). La carica dura sette anni; ci impedisce
G.U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, Bologna, nona edizione 2005/2006, 431 ss.; M.MAZZIOTTI DI CELSO G.M. SALERNO, Manuale di diritto costituzionale, Padova, 2003, 327 ss.; M. VOLPI, Gli organi costituzionali: Parlamento, Governo, Capo dello Stato, in , G. MORBIDELLI L. PEGORARO A. REPOSO M. VOLPI, Diritto costituzionale italiano e comparato, Bologna, 1997, 649 ss.; R. BIN - G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Torino, 2005, 226 ss.
che un presidente possa essere rieletto dalle stesse Camere, che hanno mandato quinquennale, e contribuisce a svincolarlo da eccessivi legami politici con l'organo che lo vota. La sede per la votazione quella della Camera dei Deputati. Il Presidente entra in carica dopo aver prestato giuramento al Parlamento al quale si rivolge tramite un messaggio presidenziale. La Costituzione esplicita tutti i compiti e i poteri del Presidente della Repubblica, che in dettaglio sono: in relazione alla rappresentanza esterna: accreditare e ricevere funzionari diplomatici; ratificare i trattati internazionali, su autorizzazione delle Camere; effettuare visite ufficiali all'estero, accompagnato da un esponente del Governo; dichiarare lo stato di guerra, deliberato dalle Camere; in relazione all'esercizio delle funzioni parlamentari: nominare fino a cinque Senatori a vita; inviare messaggi alle Camere, convocarle in via straordinaria, scioglierle salvo che negli ultimi sei mesi di mandato (semestre bianco), sempre che non coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi di legislatura); indire le elezioni e fissare la prima riunione delle nuove Camere; in relazione alla funzione legislativa: autorizzare la presentazione in Parlamento dei disegni di legge governativi; promulgare le leggi approvate in Parlamento, rinviare alle Camere con messaggio motivato le leggi approvate e chiedere una nuova deliberazione (essendo obbligato a promulgare se questa viene effettuata senza modifiche del testo); in relazione all'esercizio della sovranit popolare: indire i referendum e in caso di esito favorevole dichiarare l'abrogazione della legge ad esso sottoposta; in relazione alla funzione esecutiva e di indirizzo politico: nominare dopo opportune consultazioni il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su sua proposta, i ministri; accogliere il giuramento del Governo e le eventuali dimissioni; emanare i decreti-legge, gli atti amministrativi e i regolamenti del Governo; nominare alcuni funzionari statali di alto grado; presiedere il Consiglio Supremo della Difesa (CSD) e detenere il comando delle forze armate; decretare lo scioglimento di consigli regionali e la rimozione di presidenti di Regione; in relazione all'esercizio della giurisdizione: presiedere il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM); nominare un terzo dei componenti della Corte Costituzionale; concedere la grazia e commutare le pene. Conferisce inoltre le onorificenze della Repubblica Italiana tramite decreto presidenziale. La Costituzione prevede che ogni atto presidenziale debba essere controfirmato da un ministro o dal Presidente del Consiglio. Gli unici "atti" che il presidente pu compiere senza l'obbligo di controfirma, sono l'esercizio delle funzioni di presidenza del CSM e del CSD, le dichiarazioni informali (o esternazioni), le dimissioni. 4.1. Il mandato presidenziale Oltre che alla naturale scadenza, il mandato pu essere interrotto per: dimissioni volontarie; morte; impedimento temporaneo, per motivi di salute; impedimento permanente, dovuto a gravi malattie; destituzione, ovvero per reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione. Gli ex presidenti della Repubblica prendono il nome di Presidenti emeriti della Repubblica e sono nominati Senatori a vita. In caso di assenza del Presidente della Repubblica, inclusi i viaggi all'estero, le sue funzioni sono temporaneamente svolte dal Presidente del Senato. 4.2. Responsabilit Al fine di garantire la sua autonomia e libert, riconosciuta al Presidente della Repubblica l'irresponsabilit per qualsiasi atto compiuto nell'esercizio delle sue funzioni. Le uniche eccezioni a questo principio si configurano nel caso che abbia commesso due reati esplicitamente stabiliti dalla Costituzione: l'alto tradimento (cio la collusione con potenze straniere) o l'attentato alla Costituzione (cio una violazione delle norme costituzionali tale da stravolgere i caratteri essenziali dell'ordinamento).
In tali casi, il Presidente viene messo in stato di accusa dal Parlamento riunito in seduta comune e viene giudicato dalla Corte Costituzionale (integrata da 16 membri esterni) che nel frattempo ha la facolt di sospenderlo in via cautelare. Per i reati commessi al di fuori dello svolgimento delle sue funzioni istituzionali il Presidente responsabile come qualsiasi cittadino. Il Capo dello Stato/Presidente della Repubblica pu dar vita ad illeciti compiuti al di fuori dell'esercizio delle sue funzioni, ed in questi casi varr l'ordinaria responsabilit giuridica. In particolare, se difficile immaginare un vero e proprio illecito amministrativo (coincidente con un reato funzionale), non si pu invece escludere che il Presidente sia chiamato, sul piano civile, a risarcire un danno, ad esempio per un incidente stradale. 5. Gli organi costituzionali: il Governo 9 5.1. La struttura del Governo Il Governo l'espressione della maggioranza parlamentare, cio della coalizione di partiti che hanno ottenuto il maggior numero di seggi in Parlamento. Il Governo un organo costituzionale complesso, composto a sua volta da altri organi dotati di autonomia e di specifiche funzioni, ma che ne rappresentano gli elementi essenziali ed indispensabili. Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio e i Ministri da lui proposti. Il Consiglio dei Ministri costituisce un organo collegiale a s stante. I Ministri sono responsabili, individualmente, degli atti dei loro dicasteri e, collegialmente, di quelli deliberati dal Consiglio dei Ministri. L'organizzazione del Governo pu anche presentarsi pi articolata di quella essenziale definita in Costituzione. Tale struttura pu essere integrata dal Vicepresidente del Consiglio, da Ministri senza portafoglio (cos denominati perch non hanno la responsabilit di un ministero) e da Sottosegretari di Stato. Questi ultimi coadiuvano i Ministri nella loro attivit, esercitando le competenze dagli stessi espressamente delegate. Al contrario dei Ministri senza portafoglio, i quali fanno parte a pieno titolo del Consiglio dei Ministri, i Sottosegretari non prendono parte alle sedute del Consiglio con la sola eccezione del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, cui sono affidate le funzioni di segretario del Consiglio dei Ministri. 5.2. La formazione del Governo La Carta costituzionale disciplina la formazione del Governo con una formula semplice e concisa: "Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri". Stando a tale formula sembrerebbe che la formazione del Governo non sia frutto di un vero e proprio procedimento. Invece, nella prassi, la sua formazione si compie mediante un complesso ed articolato processo, nel quale si pu distinguere la fase delle consultazioni (fase preparatoria), da quella dell'incarico, fino a quella che caratterizza la nomina; a queste potrebbe aggiungersene una ulteriore che si risolve nell'effettuazione del giuramento prescritto dall'art. 93 e della fiducia dei due rami del Parlamento. La fase preparatoria Questa fase consiste essenzialmente nelle consultazioni che il Presidente svolge, per prassi costituzionale, per individuare il potenziale Presidente del Consiglio in grado di formare un governo che possa ottenere la fiducia dalla maggioranza del Parlamento. Questo meccanismo viene attivato, ovviamente, ogni qualvolta si determini una crisi di governo per il venir meno del rapporto di fiducia o per le dimissioni del Governo in carica. L'ordine delle consultazioni disciplinato dal galateo costituzionale e, difatti, tale ordine variato nel corso degli anni (in alcuni casi il Presidente della Repubblica ha omesso alcuni dei colloqui di prassi). In sostanza, questa fase pu ritenersi realmente circoscritta a quelle consultazioni che potrebbero essere definite necessarie e, cio, quelle riguardanti i Capi dei Gruppi parlamentari e dei rappresentanti delle coalizioni, con l'aggiunta dei Presidenti dei due rami del Parlamento, i quali devono essere comunque sentiti in occasione dello scioglimento delle Camere. A titolo esemplificativo pu dirsi che l'elenco attuale delle personalit che il Presidente della Repubblica consulta comprende: i Presidenti delle camere; gli ex Presidenti della Repubblica, le delegazioni politiche. L'incarico Anche se non espressamente previsto dalla Costituzione, il conferimento dell'incarico pu essere preceduto da un mandato esplorativo che si rende necessario quando le consultazioni non abbiano dato indicazioni significative. Al di fuori di questa ipotesi, il Presidente conferisce l'incarico direttamente alla personalit che, per indicazione dei gruppi di maggioranza, pu costituire un governo ed ottenere la fiducia dal Parlamento.
9 G.U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, Bologna, nona edizione 2005/2006, 396 ss.; M.MAZZIOTTI DI CELSO G.M. SALERNO, Manuale
di diritto costituzionale, Padova, 2003, 353 ss.; M. VOLPI, Gli organi costituzionali: Parlamento, Governo, Capo dello Stato, in , G. MORBIDELLI L. PEGORARO A. REPOSO M. VOLPI, Diritto costituzionale italiano e comparato, Bologna, 1997, 618 ss.; R. BIN - G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Torino, 2005, 166 ss.
L'istituto del conferimento dell'incarico ha fondamentalmente una radice consuetudinaria, che risponde ad esigenze di ordine costituzionale. L'incarico conferito in forma esclusivamente orale, al termine di un colloquio tra il Presidente della Repubblica e la personalit prescelta. Del conferimento dell'incarico da' notizia, con un comunicato alla stampa, alla radio e alla televisione, il Segretario Generale della Presidenza della Repubblica. Una volta conferito l'incarico, il Presidente della Repubblica non pu interferire nelle decisioni dell'incaricato, n pu revocargli il mandato per motivi squisitamente politici. La nomina L'incaricato, che di norma accetta con riserva, dopo un breve giro di consultazioni, si reca nuovamente dal capo dello Stato per sciogliere, positivamente o negativamente, la riserva. Subito dopo lo scioglimento della riserva si perviene alla firma e alla controfirma dei decreti di nomina del Capo dell'Esecutivo e dei Ministri. In sintesi il procedimento si conclude con l'emanazione di tre tipi di decreti del Presidente della Repubblica: quello di nomina del Presidente del Consiglio (controfirmato dal Presidente del Consiglio nominato, per attestare l'accettazione); quello di nomina dei singoli ministri (controfirmato dal Presidente del Consiglio); quello di accettazione delle dimissioni del Governo uscente (controfirmato anch'esso dal Presidente del Consiglio nominato) Il giuramento e la fiducia Prima di assumere le funzioni, il Presidente del Consiglio e i Ministri devono prestare giuramento secondo la formula rituale indicata dall'art. 1, comma 3, della legge n. 400/88. Entro dieci giorni dal decreto di nomina, il Governo tenuto a presentarsi davanti a ciascuna Camera per ottenere il voto di fiducia, voto che deve essere motivato dai gruppi parlamentari ed avvenire per appello nominale, al fine di impegnare direttamente i parlamentari nella responsabilit di tale concessione di fronte all'elettorato. E' bene precisare che il Presidente del Consiglio e i Ministri assumono le loro responsabilit sin dal giuramento e, quindi, prima della fiducia. 5.3. Le funzioni del Governo La legge 400/88 indica dettagliatamente le attribuzioni del Consiglio dei Ministri. Il Governo pu esercitare la funzione legislativa in due ipotesi previste e disciplinate in modo tassativo dalla Costituzione quando: a. il Parlamento stesso conferisce al Governo - con un'apposita legge di delega, secondo principi e criteri predeterminati e per un tempo definito - il compito di provvedere ad emanare decreti legislativi aventi forza di legge; b. pu adottare, autonomamente e sotto la sua responsabilit, decreti-legge per fronteggiare situazioni impreviste e che richiedono un intervento legislativo immediato. In questo caso, il Parlamento si riserva, nei sessanta giorni successivi, di convertire in legge, anche con modifiche, il decreto. In caso contrario, il decreto legge decade. Al Governo attribuita, in via ordinaria, la potest di emanare regolamenti, che costituiscono una fonte secondaria di produzione giuridica. Con essi il Governo pu dare attuazione ed integrare le disposizioni legislative, pu disciplinare l'organizzazione delle pubbliche amministrazioni e pu regolare materie che la Costituzione non riserva in via esclusiva alla legge. Il Governo non esercita soltanto poteri normativi ma ha anche il compito di deliberare la nomina dei soggetti che rivestono incarichi di massimo rilievo nell'amministrazione dello Stato e negli enti pubblici. Ad esempio, la nomina dei Segretari Generali dei Ministeri, o dei Capi dei dipartimenti, strutture articolate al loro interno in ulteriori uffici di rango dirigenziale generale, disposta con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Manifestazione tipica dei poteri di indirizzo e coordinamento si rinviene nelle "direttive" che il Presidente pu sottoporre all'attenzione del Consiglio dei Ministri per indirizzare l'attivit amministrativa verso obiettivi coerenti con l'azione di Governo. In tali casi le amministrazioni destinatarie risultano vincolate non tanto nei singoli adempimenti, bens nello scopo prefigurato in tali atti. 5.4. Le funzioni del Presidente del Consiglio Al Presidente del Consiglio, in quanto capo dell'Esecutivo, la Carta costituzionale conferisce un'autonoma rilevanza, facendone il centro nevralgico dell'intera attivit del Governo: egli, infatti, ne dirige la politica generale e ne il responsabile, mantiene l'unit di indirizzo politico e amministrativo, promuove e coordina l'attivit dei Ministri. Il Presidente del Consiglio , dunque, titolare di un potere di direzione dell'intera compagine governativa, il che lo abilita a svolgere ogni iniziativa volta a mantenere omogeneit nell'azione comune della coalizione, finalizzandola alla realizzazione del programma esposto in Parlamento al momento del voto di fiducia. Tali funzioni, per, non si spingono sino a determinare unilateralmente la politica
generale del Governo, compito questo assolto collegialmente dal Consiglio dei Ministri attraverso le sue deliberazioni. 5. Il Consiglio dei Ministri Il Consiglio dei Ministri, in quanto organo collegiale, riveste un ruolo di assoluto rilievo nell'ambito dell'organo complesso Governo. Esso , naturalmente, presieduto dal Presidente del Consiglio ed composto da tutti i Ministri con o senza portafoglio. Ad eccezione del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, che esercita le funzioni di segretario del collegio, nessun altro Sottosegretario di Stato ha titolo per partecipare alle sedute del Consiglio. In forza di specifiche disposizioni i Presidenti delle regioni statuto speciale (Val D'Aosta, Sardegna, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Trentino Alto Adige ) e delle due province autonome (Trento e Bolzano ) possono prendere parte alle sedute del Consiglio dei Ministri, con voto consultivo, qualora siano trattate materie di loro interesse. Attribuzioni In base all'art.2 della legge n.400/88, il Consiglio dei Ministri determina la politica generale del Governo e, ai fini della sua attuazione, l'indirizzo generale dell'azione amministrativa. Esso delibera, inoltre, su ogni altra questione relativa all'indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le Camere e provvede a dirimere i conflitti di attribuzione tra i Ministri. Infine, il Consiglio dei Ministri esprime l'assenso all'iniziativa del Presidente del Consiglio di porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere. La legge 400/88, al terzo comma dell'art. 2, individua, infine, puntualmente gli atti sottoposti alla deliberazione del Consiglio. Il funzionamento Il Consiglio dei Ministri convocato dal Presidente che ne stabilisce anche l'ordine del giorno. La verbalizzazione delle riunioni curata dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio, designato a svolgere le funzioni di Segretario; quest'ultimo tenuto anche a curare la conservazione del registro delle deliberazioni. In caso di assenza o impedimento temporaneo del Presidente, le riunioni del Consiglio sono presiedute dal Vicepresidente e, qualora vi siano pi Vicepresidenti, dal pi anziano secondo l'et. Qualora il Vicepresidente non venga nominato, trattandosi di figura eventuale nella composizione del Governo, tali funzioni sono svolte dal Ministro pi anziano per et. La disciplina del funzionamento interno del Consiglio dei Ministri contenuta in un apposito regolamento adottato con decreto del Presidente del Consiglio il 10/11/1993, previa deliberazione del Consiglio stesso, il 10/11/93 . Il regolamento disciplina sia la partecipazione alle riunioni del Consiglio, sia le modalit di convocazione dello stesso. 6. Il sistema delle fonti normative: legge formale, atti equiparati alla legge formale; regolamenti ed altri atti normativi Le fonti del diritto sono quegli atti o fatti produttivi di diritto riconosciuti come tali dallordinamento di cui fanno parte. Rientrano in questa categoria le fonti di produzione, (il procedimento, riconosciuto dall'ordinamento, atto a produrre il sistema normativo che concorre a formare la norma). Parallelamente alle fonti di produzione, si collocano le fonti sulla produzione, ossia fonti di norme che determinano gli organi e le procedure di formazione del diritto. Le fonti di produzione si distinguono a loro volta in fonti-atto e fontifatto. Le fonti di cognizione sono atti scritti privi di contenuto normativo formati dalle Pubbliche autorit con il solo scopo di portare a conoscenza della collettivit il diritto oggettivo vigente (es. Gazzetta Ufficiale). Non esiste in Costituzione una elencazione tassativa delle fonti, tuttavia una pi attuale loro classificazione impone di seguire il criterio che fa riferimento ai centri di produzione delle fonti atto del sistema costituzionale. In base a tale criterio possibile distinguere tra: - la Costituzione, le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, che si pongono al vertice della piramide delle fonti del diritto riconosciute dal nostro ordinamento; - le fonti comunitarie, vale a dire il diritto originario (Trattati istitutivi) ed il diritto derivato (regolamenti, direttive e decisioni). Si tratta di atti che, una volta immessi nellordinamento, occupano una posizione di preminenza rispetto alla legislazione ordinaria statale; - le fonti dellordinamento statale. Vi rientrano le leggi ordinarie e gli atti aventi forza di legge (decreti legge e decreti legislativi), il referendum abrogativo, i regolamenti interni degli organi costituzionali; ad un gradino inferiore si collocano i regolamenti dellesecutivo, che non possono essere in contrasto con le leggi ordinarie; - le fonti regionali. Gli statuti, le leggi regionali e i regolamenti regionali; - le fonti comunali. Gli Statuti comunali e provinciali e i regolamenti approvati dagli stessi enti.
La consuetudine (fonte fatto) si colloca allultimo posto della scala gerarchica delle fonti ed una regola di comportamento che si trae direttamente dai fatti, dagli stessi comportamenti medi tenuti dentro una collettivit. Fonti comunitarie Diritto originario (o convenzionale). I Trattati con cui la Comunit europea stata istituita e successivamente modificata e sviluppata. Nel Trattato CE sono disciplinati gli organi della Comunit e i loro poteri normativi: questi si esprimono attraverso atti normativi che costituiscono il diritto derivato. Diritto derivato. Le fonti del diritto derivato si distinguono in atti vincolanti (Regolamenti, direttive, decisioni) e non vincolanti (raccomandazioni e pareri). Regolamenti. Hanno portata generale, sono obbligatori in tutti i loro elementi e sono direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri. La diretta applicabilit significa che non necessario, n ammesso un atto dello Stato che ne ordini lesecuzione nellordinamento nazionale. Direttive. Sono atti normativi che hanno come destinatario lo Stato membro e lo vincolano per quanto riguarda il risultato da raggiungere e non la forma e i mezzi di competenza dello Stato membro. Nella prassi capita assai spesso che la direttiva CE non si limiti a fissare gli obiettivi, ma detti discipline particolareggiate (direttive dettagliate) in modo da limitare la discrezionalit degli Stati ed ottenere unattuazione uniforme in tutti gli ordinamenti. Decisioni. Hanno caratteristiche, tipiche nel nostro ordinamento dei provvedimenti amministrativi. Sono obbligatorie in tutti i loro elementi e direttamente applicabili come i regolamenti, ma, a differenza di questi hanno portata particolare. Gli atti aventi forza di legge Il decreto legislativo un atto normativo adottato dal Governo previa legge di delegazione del Parlamento, che deve contenere il termine entro il quale il Governo deve attuare la delega, il suo oggetto ed i principi e criteri direttivi che le Camere stesse determinano (art.76 Cost.). Il decreto emanato dal Presidente della Repubblica con la denominazione di decreto legislativo e con lindicazione, nel preambolo, della legge di delegazione e della deliberazione del Consiglio dei ministri (art. 14, l. 400/88). Il decreto legge adottato dal Governo, sotto la sua responsabilit, in casi straordinari di necessit e di urgenza. un atto provvisorio con forza di legge che il Governo deve presentare alle Camere per la conversione, (se sciolte debbono essere convocate e si devono riunire entro cinque giorni) il giorno stesso della sua approvazione. Se entro sessanta giorni il decreto legge non viene convertito, perde efficacia sin dallinizio(art. 77 Cost.). I regolamenti in quanto fonte secondaria 10 Sono disciplinati dalla legge n. 400 del 1988, e si possono raggruppare come segue: regolamenti di esecuzione. Fanno riferimento ad una specifica e nominata legge o atto avente forza di legge e contengono norme ulteriori che specificano le norme contenute nella legge oppure prescrivono il modo che i soggetti interessati dovranno seguire per attuare le norme della legge; regolamenti di attuazione e integrazione. Attuano ed integrano le norme di principio contenute nelle leggi e nei decreti legislativi. I regolamenti in oggetto si distinguono dai precedenti perch non si limitano a portare ad esecuzione la norma di legge, ma contribuiscono ad integrarla dettando la normativa di dettaglio. Tali regolamenti non sono ammissibili nelle materie coperte da riserva assoluta di legge, mentre sono leciti nei casi di riserva di legge relativa. regolamenti indipendenti. Sono emanati nelle materie in cui manca la disciplina da parte delle leggi o di atti avente forza di legge. Non possono comunque intervenire nelle materie riservate alla legge (sia che si tratti di riserve assolute che relative). Tali regolamenti non hanno pertanto alle spalle nessuna previa legge che soddisfi il principio di legalit sostanziale. Si molto dubitato in passato della legittimit costituzionale di tali regolamenti. Si tratta comunque di una tipologia regolamentare poco utilizzabile data la difficolt di trovare materie in cui manchi completamente una disciplina legislativa; regolamenti organizzativi. Provvedono allorganizzazione e al funzionamento delle pubbliche amministrazioni secondo le disposizione dettate dalla legge. Lart. 97 Cost. prescrive in tale materia una riserva di legge relativa, sicch tali regolamenti sono assimilabili ai regolamenti attuativi. Va sottolineato che a seguito della legge n. 59/97, art. 13, lorganizzazione e il funzionamento delle pubbliche amministrazioni non pi soggetta ai tradizionali regolamenti di organizzazione, essendo la materia stata delegificata (art. 17, comma 4 bis, legge 400/88). regolamenti di delegificazione. Disciplinano materie regolate precedentemente da norme di rango legislativo sostituendosi a queste secondo il modello stabilito dal comma 2, dellart. 17, legge 400/88. Condizioni per ladozione di tali regolamenti sono: a) che la materia non sia coperta da riserva assoluta di
G.U. RESCIGNO, Op.cit., Bologna, nona edizione 2005/2006, 265 ss.;
legge; b) che lesercizio di tale potest regolamentare sia autorizzato con legge; c) che, nelladottare la legge di autorizzazione, il Parlamento determini le norme generali regolatrici della materia; d) che nella legge di autorizzazione si indichino altres le norme di legge che risulteranno abrogate con lentrata in vigore delle norme regolamentari. La ratio sottesa a tale tipologia di regolamenti quella di diminuire lipertrofia legislativa. Mediante la delegificazione si sottraggono alla competenza delle Camere settori che da quel momento in poi possono essere disciplinati con regolamenti del Governo. Avviene perci un declassamento della materia dalla legge al regolamento. regolamenti di attuazione di direttive comunitarie. Sono una species dei regolamenti di delegificazione, ma a differenza di questi non possono intervenire nemmeno nelle materie coperte da riserva di legge relativa. E previsto che sulla base della legge comunitaria annuale (legge con cui si realizza il periodico adeguamento dellordinamento nazionale a quello comunitario) il Governo pu essere autorizzato ad attuare le direttive comunitarie mediante regolamento, purch non si tratti di materie coperte da riserva di legge (assoluta e relativa). regolamenti ministeriali e interministeriali. Lart. 17, comma 3, della legge n. 400/1988, attribuisce la potest regolamentare anche ai singoli organi del potere esecutivo. Tali regolamenti possono essere emanati esclusivamente se una legge di volta in volta lo autorizzi (nella prassi non infrequente che siano i regolamenti governativi a conferire tale potere). Possono essere adottati solo nelle materie di competenza del singolo ministro (compreso il Presidente del Consiglio) o di pi ministri insieme nel caso dei regolamenti interministeriali. Sotto il profilo procedimentale i regolamenti in oggetto si differenziano da quelli governativi perch non sono deliberati dal Consiglio dei ministri, ma semplicemente comunicati al Presidente del Consiglio e anzich essere emanati dal Presidente della Repubblica sono adottati con decreti ministeriali ovvero interministeriali (cfr. Corte cost., sent. n. 79/1970). I regolamenti regionali11 Sono previsti dallart. 123 della Costituzione che prescrive la loro pubblicazione legale come le leggi (quindi sul Bollettino ufficiale). Il nuovo articolo 121 non esige pi che i regolamenti siano deliberati dal Consiglio regionale. Spetta dunque agli statuti delle Regioni ordinarie (come gi accadeva per quelli delle Regioni speciali) stabilire la competenza e le modalit per la loro approvazione. I regolamenti comunali e provinciali12 Sono sempre stati una fonte del diritto italiano importante e diffusa. Oggi, insieme ai regolamenti delle Citt metropolitane, sono coperti da una garanzia di ordine costituzionale, per cui nessuna autorit pu togliere a Comuni, Province e Citt metropolitane la potest normativa ad essi conferita dalla Costituzione in materia di organizzazione e svolgimento delle funzioni loro attribuite. 7. La funzione legislativa: il procedimento legislativo per la legge ordinaria e la legge costituzionale e di revisione costituzionale I soggetti titolari dell'iniziativa legislativa sono fissati, per lo Stato italiano negli art. 71, 99, 121, e precisamente: a) il Governo: Il governo uno dei soggetti cui spetta l'iniziativa legislativa. Giuridicamente equiparabile per valore all'iniziativa degli altri soggetti, senz'altro per ben pi pesante sul piano politico, essendo il Governo organo istituzionale col compito di attuare un programma ben definito e disponendo di una maggioranza precostituita in parlamento: le proposte di legge governative, pertanto, vengono approvate molto pi facilmente delle altre. Questo vero in parte, dato che il bipolarismo italiano porta a maggioranze eterogenee e poco compatte, con il risultato dell'indebolimento della proposta di legge governativa e il favorire di leggi-omnibus o l'uso sconsiderato dei decreti legge. Il procedimento di formazione specifico: inizia con la proposta di uno o pi ministri all'interno del Consiglio dei Ministri di un progetto di legge; deliberazione del consiglio; decreto di autorizzazione del Presidente della Repubblica per la presentazione alle Camere. Il Presidente pu rifiutare l'autorizzazione in mancanza di requisiti essenziali dell'atto o per il configurarsi dei reati di alto tradimento e di attentato alla Costituzione previsti dall'art.90. b) ciascun parlamentare: L'iniziativa parlamentare, disciplinata dall'art.71 della Costituzione, quella che "appartiene a ciascun membro delle Camere". Titolare, quindi, dell'iniziativa ciascun membro del Parlamento , il quale per una
G.U. RESCIGNO, Op.cit., Bologna, nona edizione 2005/2006, 261-276ss.; G.U. RESCIGNO, Op.cit., Bologna, nona edizione 2005/2006, 265 ss.;
norma consuetudinaria ben consolidata, pu presentare il progetto di legge solo al proprio ramo del Parlamento. Le proposte parlamentari sono le pi numerose, ma anche le meno approvate: questo perch non hanno l'appoggio della maggioranza precostituita e perch spesso sono leggi di poca rilevanza, che tutelano interessi locali o ristretti. c) il popolo: Il popolo esercita l'iniziativa legislativa mediante presentazione di un progetto di legge. questo progetto deve essere firmato da 50.000 elettori. d) il CNEL: L'iniziativa del CNEL disciplinata dall'art.99 comma 3 della Costituzione, che delega la legge per fissare i limiti di esercizio di questo potere. L'attuale legge in vigore (L.30 dicembre 1986, n.936), tuttavia, non pone limiti ma pone l'organo in questione sullo stesso piano degli altri soggetti. e) le Regioni: L'iniziativa regionale disciplinata dall'art.121 della Costituzione, che attribuisce il relativo esercizio al Consiglio regionale. Essendo una norma di immediata applicazione, ogni regione pu esercitare l'iniziativa che le spetta a prescindere se il proprio Statuto lo preveda o meno. Le proposte di legge regionali vengono approvate dal Consiglio regionale e presentate ad un ramo del Parlamento dal Presidente della Giunta. Il ramo viene scelto dal Consiglio durante la deliberazione, o in mancanza, dal Presidente stesso. Il procedimento legislativo 13 Il procedimento di formazione della legge (il cos detto iter) si articola perci in fasi successive: - la presentazione del progetto (iniziativa legislativa) - l'approvazione della Camera a cui stato presentato per prima - la trasmissione del testo all'altra Camera e la sua approvazione nella medesima formulazione o con modifiche: se viene modificato, il progetto passa da una Camera all'altra, finch non venga approvato da entrambe nell'identica formulazione ( la cos detta navette) - la promulgazione da parte del Presidente della Repubblica (che pu rinviare la legge alle Camere per un riesame) e la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. Alla Camera, i testi presentati dal Governo vengono definiti disegni di legge, mentre tutti gli altri vengono denominati proposte di legge. Quando invece ci si riferisce indifferentemente a tutte le ipotesi di iniziativa legislativa si parla, nel linguaggio corrente, di progetti di legge. I progetti di legge una volta presentati, vengono annunciati all'Assemblea, stampati e distribuiti nel pi breve tempo possibile. Successivamente sono assegnati alla Commissione permanente competente per la materia trattata dal progetto. L'esame e l'approvazione della Camera Il procedimento ordinario si articola in due fasi: 1. esame da parte della Commissione permanente, incaricata di svolgere unistruttoria e una valutazione preliminare e di preparare un testo per la discussione in Assemblea (e che per ci viene detta Commissione in sede referente); 2. discussione e deliberazione da parte dell'Assemblea. Accanto al procedimento ordinario (che per alcuni tipi di legge va seguito obbligatoriamente) sono previsti due procedimenti abbreviati: 1. il primo (approvazione in Commissione in sede legislativa) comporta che il procedimento si concluda interamente all'interno di una Commissione: essa provvede insieme all'esame istruttorio e allapprovazione finale del progetto, con le stesse formalit previste per l'Aula; 2. il secondo, dutilizzo assai limitato alla Camera, detto in sede redigente e comporta l'approvazione in Assemblea di un progetto i cui articoli sono formulati in Commissione, senza che l'Aula possa modificarne il testo. Un progetto approvato dal Senato viene esaminato secondo la stessa procedura seguita per quelli che iniziano il proprio cammino alla Camera. Il messaggio del Presidente dell'altro ramo del Parlamento sar perci stampato come gli altri progetti: assegnato in Commissione in sede legislativa o referente, il progetto seguir tutte le tappe del procedimento ordinario o in sede legislativa. Se per si tratta di un progetto gi approvato dalla Camera e che torna a Montecitorio perch il Senato vi ha apportato delle modifiche, l'esame alla Camera riguarder le sole parti modificate. Nel nostro sistema di bicameralismo perfetto, la navette fra Camera e Senato continua fino a quando i due rami del Parlamento non concordano nell'approvare un testo perfettamente identico.
G.U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, Bologna, nona edizione 2005/2006, 222 ss.; R. BIN - G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Torino, 2005, 319 ss.; www.parlamento.it
La promulgazione e la pubblicazione La promulgazione l'atto con il quale il Capo dello Stato attesta che un certo testo stato approvato quale legge e ne ordina la pubblicazione e l'osservanza. La promulgazione deve avvenire entro il termine massimo di un mese dall'approvazione definitiva della legge. Ma il Presidente della Repubblica pu rinviare la legge alle Camere, con messaggio motivato, per chiedere una nuova deliberazione. Il rinvio presidenziale riapre il procedimento legislativo, e se la legge viene nuovamente approvata essa deve essere promulgata. Subito dopo la promulgazione, la legge pubblicata. La pubblicazione della legge avviene ad opera del Ministro della giustizia, e consiste tecnicamente nell'inserzione del testo nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e nella pubblicazione dello stesso nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. La legge entra in vigore - e diviene quindi obbligatoria per tutti - il quindicesimo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (vacatio legis), a meno che la legge stessa non prescriva un termine minore o maggiore. La data della legge quella del decreto di promulgazione, il numero quello della sua inserzione nella Raccolta ufficiale. Il procedimento legislativo di approvazione delle leggi costituzionali e di revisione costituzionale (procedimento aggravato) si differenzia dal procedimento previsto per le leggi ordinarie in quanto tali leggi sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi. Se nella seconda approvazione da parte delle due Camere si raggiunta la maggioranza dei due terzi, la legge promulgata e pubblicata. Se questa approvazione avvenuta a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, entro tre mesi dalla pubblicazione, 1/5 dei membri di una Camera, cinquecentomila elettori, 5 Consigli regionali possono presentare richiesta di Referendum. La legge sottoposta a Referendum viene promulgata se approvata dalla maggioranza dei voti validi (art. 138 Cost.). 8. La funzione giurisdizionale: struttura dellordinamento giudiziario 14. Poteri della Corte Costituzionale15 La giurisdizione una delle tre funzioni fondamentali dello Stato democratico, insieme alla funzione legislativa e alla funzione di governo e persegue il fine di dare applicazione concreta alle norme dell'ordinamento giuridico. Il sistema giudiziario italiano ripartisce la funzione giurisdizionale nel seguente modo: la giurisdizione ordinaria esercitata dai magistrati ordinari - istituiti e regolati secondo le norme sull'ordinamento giudiziario - per il settore civile e penale. la giurisdizione amministrativa, esercitata dai Tribunali Amministrativi Regionali (T.A.R.) e dal Consiglio di Stato nelle controversie contro la Pubblica Amministrazione; la giurisdizione contabile, esercitata dalla Corte dei Conti nelle materie di contabilit pubblica; la giurisdizione militare, esercitata dai Tribunali militari, dalle Corti militari di Appello e dai Tribunali militari di Sorveglianza, limitatamente ai reati militari commessi da appartenenti alle Forze Armate; la giurisdizione tributaria, esercitata dalle Commissioni tributarie provinciali e dalle Commissioni tributarie regionali in materia di imposte. Gli organi ai quali affidata l'amministrazione della giustizia ordinaria, civile e penale, sono: Giudice di Pace Tribunale Tribunale di sorveglianza Tribunale per i minorenni Corte di Appello Corte di Cassazione Vi sono poi alcune figure particolari: la Corte di assise - composta da 2 giudici togati e 6 giudici popolari, competente per i reati di maggiore gravit, il Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche ed il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche - competenti per le controversie in materia di demanio idrico. Il Pubblico Ministero un organo dello Stato istituito presso la Corte di Cassazione (Procura Generale), le Corti di Appello (Procure Generali), i Tribunali ordinari e per i minorenni (Procure della Repubblica).
G.U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, Bologna, nona edizione 2005/2006, 461 ss.; M.MAZZIOTTI DI CELSO G.M. SALERNO, Manuale di diritto costituzionale, Padova, 2003, 471 ss.; L. PEGORARO, La giustizia costituzionale in Italia, in , G. MORBIDELLI L. PEGORARO A. REPOSO M. VOLPI, Diritto costituzionale italiano e comparato, Bologna, 1997, 907 ss.; R. BIN - G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Torino, 2005, 404 ss.
Presso ogni ufficio del Pubblico Ministero dei Tribunali posti nei capoluoghi di distretto vi sono le Direzioni Distrettuali Antimafia, formate da magistrati specializzati nelle investigazioni riguardanti la criminalit organizzata. Nell'ambito della Procura generale presso la Corte di Cassazione stata collocata la Direzione Nazionale Antimafia, che coordina le indagini svolte dalle Direzioni Distrettuali. Gli uffici del Pubblico Ministero sono ricoperti da magistrati che appartengono all'ordine giudiziario, i quali esercitano le loro funzioni sotto la vigilanza del Ministro della Giustizia (art. 69 R.D. 30-1-1941 n.12, ordinamento giudiziario). Loro compito quello di curare l'osservanza delle leggi, la pronta e regolare amministrazione della giustizia, promuovere la repressione dei reati (sono titolari dell'esercizio dell'azione penale) e l'applicazione delle misure di sicurezza. Secondo l'art. 104 della Costituzione la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere. Questa autonomia istituzionale garantita dal Consiglio Superiore della Magistratura, organo autonomo presieduto dal Presidente della Repubblica e composto da 2 membri di diritto (Presidente della Corte di Cassazione e Procuratore Generale presso la Cassazione) e da 24 membri elettivi (16 dei quali eletti dai magistrati nell'ambito degli appartenenti alla categoria e 8 eletti dal Parlamento tra Professori universitari in materie giuridiche e Avvocati). Spettano al Consiglio Superiore della Magistratura le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni ed i provvedimenti disciplinari riguardanti i magistrati (art. 105 della Costituzione). La Corte Costituzionale Le norme sul suo funzionamento sono contenute nella Costituzione, nella legge costituzionale n. 1 del 1948, e nella legge n. 87 del 1953, nonch nelle norme integrative (1956, pi volte modificate) e nel regolamento generale (1966, anch'esso pi volte modificato) di cui la stessa Corte si dotata. Le competenze In base all'art. 134 della Costituzione, la Corte costituzionale giudica sulla legittimit costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni, sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra Regioni e sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione. Inoltre spetta alla Corte giudicare l'ammissibilit delle richieste di referendum abrogativo. Composizione L'art. 135 comma 1 della Costituzione afferma che la Corte costituzionale composta di quindici giudici nominati per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria ad amministrative (di questi, tre sono eletti da un collegio del quale fanno parte il presidente, il procuratore generale, i presidenti di sezione, gli avvocati generali, i consiglieri e i sostituti procuratori generali della Cassazione; uno da un collegio del quale fanno parte il presidente, i presidenti di sezione ed i consiglieri del Consiglio di Stato; uno da un collegio del quale fanno parte i presidente, i presidenti di sezione, i consiglieri, il procuratore generale ed i viceprocuratori generali della Corte dei conti - art. 2, comma 1, lettere a), b) e c) della legge n. 87 dell'11 marzo 1953). La nomina da parte del Capo dello Stato sicuramente un atto presidenziale in senso stretto per il quale prevista la controfirma del Presidente del Consiglio dei ministri, che pu essere negata nel caso di mancanza dei requisiti nei candidati o per gravi ragioni di opportunit. Quindi il contenuto del decreto deciso autonomamente dal Presidente della Repubblica, e la controfirma ha solo lo scopo di certificare la regolarit del procedimento seguito. Lelezione ad opera del parlamento in seduta comune avviene a scrutinio segreto e con la maggioranza dei due terzi dei componenti dellAssemblea. Per gli scrutini successivi al terzo sufficiente la maggioranza dei tre quinti. Lalto quorum ha spesso determinato ritardi pericolosi nellelezione dei giudici, perch la Corte per funzionare necessita di almeno 11 giudici. Lelezione da parte della magistratura avviene con una maggioranza assoluta dei componenti del collegio e in mancanza, in seconda votazione a maggioranza relativa con ballottaggio fra i candidati, in numero doppio di quelli da eleggere, pi votati. I giudici sono scelti tra magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinarie ed amministrative, i professori ordinari di universit in materie giuridiche e gli avvocati dopo venti anni di esercizio. In relazione a questa componente elettiva si posto il problema di stabilire che cosa si debba intendere per suprema magistratura: la tesi che ha prevalso di ritenere che il soggetto debba possedere requisiti formali (cio lessere magistrato) che sostanziali (cio esercitare effettivamente le funzioni). Accanto alla composizione ordinaria la Corte conosce una composizione integrata, che si ha ogni volta che la Corte chiamata a giudicare dei reati presidenziali di alto tradimento e di attentato alla costituzione, previa messa in stato di accusa del Capo dello Stato dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta dei suoi membri. In tal caso la Corte integrata con 16 membri tratti a sorte da un elenco di cittadini eleggibili a senatore che il Parlamento compila ogni nove anni mediante lelezione con le stesse modalit stabilite per la nomina dei giudici ordinari. In tal caso la Corte deve essere composta da almeno 21 giudici e quelli aggregati devono essere la maggioranza.
Gli elementi del giudizio costituzionale Il parametro In via del tutto astratta, qualsiasi disposizione costituzionale (sia essa contenuta nella Costituzione o in leggi costituzionali) idonea a svolgere la funzione di parametro in un giudizio di fronte alla Corte costituzionale. Pi concretamente, l'estensione del parametro varia a seconda del tipo di giudizio, nonch dell'oggetto dello stesso. Cos, se per i giudizi in via incidentale e in via principale esso consiste nelle disposizioni della Costituzione o delle leggi costituzionali che si assumono violate, in caso di conflitti tra poteri dello Stato o tra Stato e Regioni esso , rispettivamente, individuato dalla sfera di attribuzioni determinata tra i vari poteri da norme costituzionali e dalla sfera di competenza costituzionale. Inoltre, il parametro pu essere costituito sia da norme ricavabili da disposizioni espresse, sia da norme implicite, derivanti da combinati disposti, da principi o consuetudini costituzionali, nonch da consuetudini internazionali (immesse nel nostro ordinamento dalla clausola di adeguamento contenuta nell'art. 10 della Costituzione). Un ultimo cenno merita la cos detta elasticit del parametro che innanzi tutto composto non solo da elementi di natura normativa, ma anche da elementi di natura fattuale (si pensi alle questioni di fatto che influenzano - per la loro apertura strutturale - i principi costituzionali; ma si pensi anche al giudizio di ragionevolezza, che consiste in un giudizio sulla congruit delle norme rispetto ai fatti). Ma anche da sottolineare come, in relazione ad alcuni particolari oggetti, e per la peculiare natura della fonte o per la materia trattata, il parametro di costituzionalit possa stringersi o allungarsi. Cos, in relazione ai giudizi concernenti le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, le norme concordatarie (contenute nei Patti Lateranensi, cui fa espresso riferimento l'art. 7 della Costituzione) e le norme comunitarie (immesse nell'ordinamento nazionale in base al disposto dell'art. 11 della Costituzione) esso si riduce ai soli principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale. Al contrario, in relazione ai decreti legislativi, il parametro si amplia, secondo lo schema della norma interposta, anche alla legge di delegazione, la quale (pur rimanendo fonte pleno iure primaria) si pone cos, rispetto al decreto legislativo, su di un gradino intermedio tra piano costituzionale e piano legislativo, degradando, nel reciproco rapporto, il decreto legislativo stesso a fonte subprimaria. L'oggetto L'oggetto del giudizio costituzionale, in base ad uninterpretazione letterale dell'art. 23, comma 1, lettera a) della legge n. 87 del 1953, dovrebbe essere individuato nelle disposizioni di legge; Tuttavia, si pu affermare che l'oggetto vada ad abbracciare la situazione normativa nel suo complesso comprendendo le interconnessioni allinterno del sistema normativo e i fatti del processo a quo. I vizi Una legge o un atto avente forza di legge, quando contrario alla Costituzione, viziato, sub specie di invalidit; ci significa che quell'atto, pur violando una fonte sovraordinata, continua a produrre i suoi effetti fino al momento in cui non interviene una pronuncia che ne dichiara il vizio (principio cos detto del favor legis). I vizi di invalidit, a loro volta, possono essere distinti in formali e sostanziali. Formali: quando l'atto venga adottato in violazione della forma prescritta (ad esempio, una legge costituzionale che sia approvata con il procedimento legislativo ordinario, oppure una legge approvata in un testo differente dai due rami del Parlamento). Sostanziali: quando, pur nel rispetto delle norme procedurali, si abbia una violazione delle norme sostantive (ad esempio, una legge che ponga in essere delle discriminazioni basate sul sesso, sulla razza, su convinzioni religiose, filosofiche, politiche). I vizi sindacabili dalla Corte costituzionale possono consistere, tanto in una violazione diretta di una norma della Costituzione, quanto nella violazione di una norma implicita, dedotta da un combinato disposto, o dallo spirito complessivo della carta costituzionale. Quest'ultima violazione quella che, nella giurisprudenza della Consulta, viene indicata con il termine di irragionevolezza. La ragionevolezza rappresenta, quindi, il trait d'union tra il concetto metagiuridico di giustizia e quello giuridico di legittimit: non occorre la coerenza, basta la non contraddizione; non occorre la conformit, basta la compatibilit. Le decisioni della Corte Le decisioni della Corte costituzionale assumono la forma delle decisioni giurisdizionali tipiche: sentenze (decisioni di merito), ordinanze (decisioni processuali). Per quanto riguarda le decisioni processuali, esse si basano su considerazioni che non consentono di passare all'esame del merito della questione di legittimit costituzionale. Nella giurisprudenza della Consulta, si pu notare come esse assumano promiscuamente la forma delle sentenze o delle ordinanze, non contando tanto la
forma stessa, quanto il motivo che sta alla base della decisione di non passare al merito, e presentano in alcuni casi un carattere sostanzialmente decisorio. Pi complesso si presenta l'esame delle decisioni di merito. Esse possono essere, innanzi tutto, suddivise in sentenze di accoglimento, tramite le quali la Corte si pronuncia sia sulla questione sia sulla legge, e decisioni di rigetto (in forma di sentenza o di ordinanza), le quali invece si pronunciano solo sulla questione, in quanto non spetta alla Corte un generale potere di esternazione della costituzionalit o incostituzionalit delle leggi, ma solo un potere repressivo dell'incostituzionalit. Per quanto riguarda gli effetti tipici nel tempo, la pronuncia di rigetto costitutiva, avendo quindi efficacia ex nunc, mentre la sentenza di accoglimento, dichiarativa, ha rilevanti, anche se non assoluti, effetti ex tunc, che arretrano solo di fronte ai rapporti giuridici esauriti (con la rilevante eccezione del giudicato penale). Una questione di legittimit semplice, si risolver in una pronuncia di fondatezza o infondatezza. Una questione di legittimit costituzionale complessa, invece, ossia una questione per la quale non sufficiente un'operazione meramente ablatoria da parte della Corte, verr risolta con uno degli strumenti di cui la giurisprudenza della Consulta si dotata nella sua attivit, ossia con una decisione interpretativa oppure con una sentenza manipolativa. Nelle sentenze interpretative la Corte si pronuncia non sulla disposizione di legge nel significato normativo individuato dal giudice a quo, bens su un diverso significato normativo che essa stessa ritiene contenuto nella disposizione impugnata. Le sentenze interpretative di rigetto si dicono correttive quando la Corte corregge l'interpretazione fornita dal giudice a quo la quale si discosta dal diritto vivente; si dicono invece adeguatrici (o decisioni interpretative di rigetto in senso stretto) quando la Corte individua nella disposizione impugnata dal giudice a quo un diverso significato, eventualmente anche contrario al diritto vivente, ma conforme al dettato costituzionale. Le sentenze interpretative di accoglimento, vengono adottate soprattutto nelle ipotesi in cui si mantenga un diritto vivente difforme a una precedente decisione interpretativa di rigetto. Effetti delle decisioni interpretative: occorre distinguere tra le decisioni di rigetto in senso stretto, nelle quali l'interpretazione fornita dalla Corte individuabile sia nella motivazione sia nel dispositivo, dalle decisioni di rigetto interpretative, nelle quali invece l'interpretazione fornita dalla Corte presente nella sola motivazione. Le decisioni manipolative, invece, comportano un'alterazione del parametro (che viene esteso nella sua interpretazione e applicazione) oppure del testo di legge. Queste ultime, a loro volta, possono essere: riduttive: quando espungono, parte della norma oppure parte della disposizione; additive: quando aggiungono un contenuto normativo assente nella disposizione; sostitutive: quando, con una duplice componente (ablatoria e additiva) una norma o una disposizione viene sostituita con altra norma o altra disposizione. Le attribuzioni La Corte costituzionale dunque competente a giudicare delle controversie relative alla legittimit costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni; dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e tra Stato e Regioni; delle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento e di attentato alla Costituzione; competenze cui si aggiunto il sindacato sull'ammissibilit dei referendum. Si pu quindi affermare che essa svolga una funzione garantista (della legittimit e della legalit costituzionale) e una funzione arbitrale (per ci che concerne i conflitti). Il giudizio sulle leggi In via incidentale o d'eccezione Sono previste due sole vie di accesso al giudizio della Corte, col procedimento in via incidentale (o di eccezione) e col procedimento in via di azione (o principale): la questione di legittimit pu essere sollevata nel corso di un giudizio e davanti ad unautorit giurisdizionale; per laltro la facolt data unicamente allo Stato e alle Regioni (e alle province autonome di Trento e Bolzano) di presentare direttamente un ricorso di incostituzionalit avverso le leggi rispettivamente della Regione e dello Stato (o di altra Regione). La giurisprudenza ha poi aggiunto lipotesi del conflitto di attribuzioni tra i poteri dello Stato determinato da una legge o atto avente forza di legge. I cittadini non possono adire direttamente la Corte Costituzionale. Il giudice della causa (o giudice a quo) svolge la funzione di introduttore del processo costituzionale. La legge individua due parametri per fondare la legittimazione a proporre una questione di legittimit costituzionale: un dato soggettivo (l'essere un giudice) e un dato oggettivo-funzionale (l'esserci un giudizio); Alla luce di quanto affermato, si pu quindi distinguere una legittimazione in astratto (sussistente
in presenza dei dati soggettivo ed oggettivo sopra richiamati) e una legittimazione in concreto (sussistente quando il giudice che sottopone la questione di legittimit costituzionale alla Corte competente a giudicare la questione principale del processo. Il difetto di legittimazione determina linammissibilit della questione di legittimit costituzionale. La Corte Costituzionale ha riconosciuto la legittimazione degli arbitri a sollevare questioni di legittimit costituzionale, nella considerazione che larbitrato disciplinato dal codice di procedura civile e dunque un procedimento per lapplicazione obiettiva del diritto nel caso concreto, con le garanzie del contraddittorio e dellimparzialit. Mentre stata negata tale legittimazione al p.m. il quale non pu essere equiparato ad un giudice in quanto non emette provvedimenti decisori. Anche la stessa Corte pu sollevare questioni di legittimit costituzionale. Oltre alla legittimazione del giudice, i requisiti di ammissibilit della questione di legittimit costituzionale sono dati dalla rilevanza e dalla non manifesta infondatezza . Rilevanza: il giudizio non pu essere definito, se non risolta la questione di legittimit costituzionale. Non manifesta infondatezza: indica la funzione di filtro del giudice a quo, il quale deve sottoporre all'attenzione della Corte costituzionale questioni di legittimit costituzionale serie e non meramente dilatorie. Il giudice a quo deve rimettere alla Corte la stessa questione che stata sollevata dalla parte, mediante la sua istanza al giudice. Entro venti giorni dalla notificazione dell'ordinanza di rimessione, le parti possono costituirsi di fronte alla Corte costituzionale, esaminare gli atti, e presentare deduzioni. Entro lo stesso termine, possono costituirsi il Presidente del Consiglio dei Ministri (in caso di legge statale) o il Presidente della Giunta regionale (in caso di legge regionale). Mentre le parti del giudizio a quo, ove costituite, sono portatrici sia di un interesse personale e concreto (traendo un vantaggio dalla pronuncia della Corte costituzionale), sia dell'interesse generale alla legittimit delle leggi (potendo quindi, anche, la parte sostenere una posizione il cui accoglimento pregiudicherebbe la sua posizione sostanziale), il Presidente del Consiglio o il Presidente della Giunta regionale (i quali non possono essere qualificati, per ragioni formali e sostanziali, come parti, bens come interventori) rappresentano, di fronte al giudice delle leggi, il punto di vista degli organi di indirizzo politico. In via principale o d'azione Il procedimento in via principale o di azione pu essere attivato dallo Stato e dalle Regioni. L'art. 127 della Costituzione, cos come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, stabilisce infatti che il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, pu promuovere la questione di legittimit costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. La Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un'altra Regione leda la sua sfera di competenza, pu promuovere la questione di legittimit costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell'atto avente valore di legge. Sono state quindi parificate, con la riforma del titolo V della Costituzione, le armi processuali a disposizione dello Stato e delle Regioni, venendo meno la diversit di termini (trenta giorni per l'impugnazione regionale, sessanta per quella statale), di parametro (qualsiasi norma costituzionale per l'impugnazione statale, solo quelle sulla competenza per l'impugnazione regionale), nonch il visto del Commissario del Governo e la relativa disciplina (con impugnazione successiva della legge statale, e preventiva di quella regionale). Estremamente rilevante, poi, il disposto dell'art. 123 della Costituzione, il quale, dopo aver riconosciuto un'ampia autonomia statutaria alle Regioni, stabilisce che il Governo della Repubblica pu promuovere la questione di legittimit costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione. Organo competente a proporre l'impugnazione: va individuato - a livello statale - nel Consiglio dei Ministri, - a livello regionale - nella Giunta regionale. I conflitti di attribuzione a. Tra poteri dello Stato Dispone l'art. 37 della legge n. 87 del 1953 che il conflitto tra poteri dello Stato risolto dalla Corte costituzionale se insorge tra organi competenti a dichiarare definitivamente la volont del potere cui appartengono e per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali. Nozione di potere dello Stato. La giurisprudenza della Corte costituzionale, per riconoscere un potere dello Stato, richiede che esso sia almeno menzionato dalla Costituzione; che gli competa una sfera di attribuzioni costituzionali; che ponga in essere atti in posizione di autonomia e indipendenza; che questi atti siano imputabili allo Stato.
Qualsiasi atto idoneo ad essere impugnato in sede di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, e il parametro pu essere individuato in qualsiasi norma costituzionale (o anche in norme subcostituzionali concernenti la competenza). Il conflitto, oltre alle ipotesi-limite di vindicatio potestatis, pu pi frequentemente assumere le forme di conflitto da menomazione o da interferenza. La pronuncia della Corte costituzionale riguarda sia l'atto impugnato sia, per il tramite di esso, la competenza e l'attribuzione. b. Tra Stato e Regione e tra Regioni Perch si instauri un conflitto di attribuzione tra Stato e Regione (o tra Regioni) si richiede la presenza di un atto che invada la sfera di competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato e alle Regioni. La tipologia del conflitto simile a quella presentata in sede di analisi di conflitto tra poteri dello Stato: esso potr quindi consistere in una rivendicazione, ovvero in un conflitto da menomazione, interferenza od omissione. Competente a sollevare il conflitto, come per il giudizio in via principale, il Consiglio dei Ministri o la Giunta regionale, con unimpugnazione sempre successiva, e caratterizzata da elementi politici oltre che giuridici. La Corte costituzionale, d'altronde, pu sospendere il giudizio e rimettere di fronte a se stessa questione di legittimit costituzionale della legge in base alla quale stato adottato l'atto impugnato, cos come potr sospendere l'esecuzione del medesimo atto impugnato. Anche nel giudizio che risolve un conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni, cos come quello tra poteri dello Stato, oggetto del giudizio, per il tramite dell'atto, la competenza, sia in astratto che in concreto. L'ammissibilit del referendum 16 Mentre, a norma dell'art. 32 della legge n. 352 del 1970, lUfficio centrale per il referendum, istituito presso la Corte di Cassazione, competente a pronunciarsi circa la legittimit del referendum, a norma del successivo art. 33 della stessa legge n. 352/1970, nonch dell'art. 2 della legge costituzionale n. 1 del 1953, la Corte costituzionale competente a pronunciarsi circa l'ammissibilit del referendum. La giurisprudenza della Consulta, sul punto, stata notevolmente innovativa, rispetto alle scarne disposizioni costituzionali. L'unico limite espresso, infatti, riguarda l'oggetto del quesito referendario che, a norma dell'art. 75 della Costituzione, non pu riguardare leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. Accanto a queste limitazioni espresse, la Corte ne ha individuate altre, avendo riguardo a propriet formali o sostanziali della legge oggetto di referendum (escludendo, in questo modo, le disposizioni di rango costituzionale, le leggi dotate di una forza passiva rinforzata, le norme a contenuto costituzionalmente vincolato). Per ci che, inoltre, riguarda la domanda, la Corte ha precisato che essa deve rispondere a criteri di razionalit, omogeneit e coerenza. Iter Il Presidente della Corte costituzionale, ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum che dichiara la legittimit di una o pi richieste di referendum, fissa il giorno della deliberazione in camera di consiglio non oltre il 20 gennaio dell'anno successivo a quello in cui la predetta ordinanza stata pronunciata, e nomina il giudice relatore. Nella camera di consiglio sono ammessi al contraddittorio per essere sentiti i promotori e il Governo. Ma la Corte ha escluso la partecipazione di altri soggetti in quanto "la richiesta di estendere il contraddittorio ad altri cointeressati all'esito della vicenda referendaria trova insuperabili ostacoli nella stessa complessiva strutturazione del procedimento referendario, caratterizzato da precise scansioni temporali, e nella conseguente esigenza che pure la fase del controllo di ammissibilit si mantenga in stretta connessione cronologica con le fasi che la precedono e le fasi che la seguono, restando contenuta entro rigorosi limiti di tempo, che rischierebbero di venire superati per effetto di un diffuso ed indiscriminato accesso di soggetti, i quali potrebbero poi chiedere di esporre anche oralmente le proprie ragioni"(Sentenza Corte costituzionale 47/1991). Il giorno della deliberazione comunicato ai delegati o presentatori e al Presidente del Consiglio dei Ministri. Entro tre giorni prima della deliberazione i delegati o i presentatori e il Governo possono depositare alla Corte memorie sulla legittimit costituzionale del referendum. La Corte deve decidere con sentenza da pubblicarsi entro il 10 febbraio, indicando le richieste ammesse e quelle respinte. Della sentenza data d'ufficio comunicazione al Presidente della Repubblica, ai presidente delle Camere, al Presidente del consiglio dei ministri, all'Ufficio centrale per il referendum e ai delegati e presentatori entro cinque giorni dalla pubblicazione della sentenza e il dispositivo della sentenza pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
I reati presidenziali La Corte costituzionale, infine, competente a giudicare del Presidente della Repubblica per i reati funzionali di alto tradimento e di attentato alla Costituzione (rimanendo la competenza dell'autorit giudiziaria ordinaria per i reati comuni, e l'irresponsabilit presidenziale - cui si affianca un obbligo morale di dimissioni, posto che, a norma dell'art. 54 secondo comma della Costituzione i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore [...] - per i restanti reati commessi nell'esercizio delle sue funzioni). In tale ipotesi, il Presidente della Repubblica messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune e giudicato dalla Corte costituzionale, integrata nella sua composizione da sedici membri estratti a sorte da un elenco di cittadini aventi i requisiti per l'eleggibilit a senatore. 9. Lordinamento amministrativo. Concetto di Pubblica Amministrazione. I principi costituzionali dellattivit amministrativa. Organizzazione amministrativa interna. amministrativa lattivit posta in essere dalle persone giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno competenza alla cura degli interessi dei soggetti pubblici. Amministrazione in senso soggettivo lorganizzazione della pubblica amministrazione. Amministrazione in senso oggettivo la cura di interessi ultraindividuali e, dunque, pubblici. Secondo lart. 97 Cost. i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialit dell'amministrazione. La disposizione pone una riserva di legge in materia di organizzazione pubblica di guisa che questultima rimane riservata - per quanto attiene alla fissazione dei principi - alla fonte primaria. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilit proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, e dunque in base ai meriti dimostrati in una procedura pubblica e trasparente. Nellart. 97 si individuano due principi fondamentali alla base del diritto amministrativo. Il principio di imparzialit e il principio di buon andamento. Il principio di imparzialit si declina nei due risvolti dellorganizzazione e dellattivit. Nel primo significato quello della lettera dellart. 97 (imparzialit nellorganizzazione) la Costituzione impone che lamministrazione sia organizzata in modo da assicurare una condizione oggettiva di aparzialit. In tal senso, una prima applicazione di questo principio quella che dispone il pubblico concorso per laccesso agli impieghi nella pubblica amministrazione. Nel secondo risvolto (imparzialit nellattivit), la Costituzione esprime il dovere di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti nel perseguimento degli interessi affidati alla sua cura. La pubblica amministrazione ha, dunque, lobbligo di ponderare e comporre tutti gli interessi in gioco; predeterminare i criteri a cui si ispira; applicare trattamenti diversi a situazioni diverse e trattamenti uguali a situazioni uguali. Imparzialit non significa per assenza di un orientamento dellamministrazione. Il principio di buon andamento impone allamministrazione di agire nel modo pi adeguato e conveniente possibile. Il buon andamento un canone da riferire alla pubblica amministrazione nel suo complesso e, in particolare, alla sua attivit. Esso si declina nei criteri di efficacia (rapporto tra risultati e obiettivi); efficienza (rapporto tra risultati e risorse impiegate per raggiungerli); economicit (misura degli sforzi e costi economici e giuridici dellattivit); adeguatezza. I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione (articolo 98, cost.). Ci significa che i pubblici dipendenti devono agire in base al principio di legalit e nellinteresse dei cittadini. Una descrizione attendibile di cosa possa essere considerata amministrazione in senso soggettivo si pu trarre dallart. 1, comma 2, d. lgs. 165 del 2001: Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunit montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. A questa lista bisogna aggiungere gli enti pubblici economici e le Autorit indipendenti. Il diritto amministrativo la disciplina giuridica della pubblica amministrazione nella sua organizzazione, nei beni e nellattivit ad essa peculiari e nei rapporti che si instaurano con gli altri soggetti dellordinamento.
Negli Stati a diritto amministrativo lattivit della pubblica amministrazione non si esaurisce nella sola attivit di diritto pubblico. Si assiste infatti alla espansione dellattivit di diritto privato della pubblica amministrazione stessa. In tal senso, lattivit amministrativa pu essere esercitata dai soggetti pubblici tanto nelle forme del diritto pubblico, quanto nelle forme del diritto privato. 10. LAmministrazione diretta centrale: organi attivi, organi consultivi ed organi di controllo Le amministrazioni pubbliche svolgono attivit funzionalizzate, rivolte al perseguimento dellinteresse pubblico, stabilito dallindirizzo politico, nel rispetto dei principi costituzionali. LAMMINISTRAZIONE DIRETTA CENTRALE Nellamministrazione dello Stato si possono riconoscere e distinguere organi attivi, consultivi e di controllo. Amministrazione attiva Provvede alla cura degli interessi, operando le scelte (funzionalizzate) rivolte al perseguimento di interessi pubblici. Il modello principale di amministrazione statale LAMMINISTRAZIONE PER MINISTERI. I ministeri sono soggetti di diritto che svolgono funzioni di spettanza statale. A seguito della legge di riforma 300/99 sullorganizzazione dei ministeri, essi sono articolati in direzioni generali o in dipartimenti. Organizzazione dei ministeri. I Ministri sono gli organi politici di vertice dei vari dicasteri. Per lesercizio delle funzioni di indirizzo politico amministrativo il ministro si avvale di uffici di diretta collaborazione, con esclusive competenze di supporto e di raccordo con lamministrazione. Si tratta di uffici di alta amministrazione. Il ministro inoltre pu essere coadiuvato da uno o pi sottosegretari, nominati con DPR su proposta del Presidente del Consiglio, di concerto con il Ministro interessato. Dipartimenti e direzioni generali. I ministeri sono organizzati normalmente - in dipartimenti, cui sono attribuiti compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee, compresi quelli di indirizzo e coordinamento, organizzazione, gestione delle risorse. Questo tipo di organizzazione non conosce la figura del segretario generale, le cui funzioni sono distribuite tra i capi dei dipartimenti. Soltanto alcuni Ministeri (Affari Esteri, Attivit produttive, Difesa, Comunicazioni, Ambiente e territorio, Lavoro) sono organizzati in Direzioni generali (struttura di primo livello). Qui sopravvive la figura del segretario generale che opera alle dirette dipendenze del ministro: assicura il coordinamento dellazione amministrativa, provvede allistruttoria per lelaborazione degli indirizzi e dei programmi del ministro, coordina gli uffici e le attivit del ministero, vigila sulla loro efficienza, riferisce periodicamente al ministro. Agenzie tecniche. Sono strutture che svolgono attivit a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, che prima erano gestite dai ministeri ed enti pubblici. La loro previsione vuole snellire lorganizzazione ministeriale e favorire il decentramento delle attivit tecniche, per rafforzare il ruolo di governo del ministero. Amministrazione statale periferica. I ministeri sono inoltre organizzati in amministrazione centrale e periferica (sistema del doppio binario). Si tratta di un modello di decentramento burocratico, di carattere non omogeneo. Normalmente, gli ambiti territoriali di decentramento sono quelli provinciali e regionali. Tuttavia, si deve tenere ben presente la distinzione tra provincia e regioni in quanto autonomie locali e ambito provinciale- regionale, in quanto articolazioni periferiche dei ministeri. Alcuni ministeri difettano di organizzazione periferica (es Commercio con lestero). Altri hanno unorganizzazione periferica per loro stessa natura decentrata nei paesi esteri (Affari Esteri). Lesempio pi emblematico di decentramento burocratico rappresentato dal prefetto, organo del ministero dellinterno, preposto allUfficio Territoriale del Governo, chiamato a rappresentare il potere esecutivo nella provincia nonch a svolgere una funzione di tramite tra il centro e la periferia. Altri esempi si trovano nelle Direzioni regionali e provinciali del Ministero del Lavoro, nei Provveditorati del Ministero dellistruzione etc. Il Governo un organismo costituzionale che svolge altres una funzione amministrativa. Il Governo ha un doppio carattere, perch : a) organo costituzionale, svolge funzione di indirizzo politico; b) organo amministrativo, svolge funzione di indirizzo amministrativo, cio ha funzioni interne alla PA. Altra parte dellamministrazione svolge funzioni ausiliarie, cio di sostegno alle scelte che sono operate dalla pubblica amministrazione attiva. Si tratta delle amministrazioni con funzione consultiva e con funzione di controllo. Amministrazione di controllo Lamministrazione di controllo consiste in apparati con funzioni ausiliarie, cio di sostegno alle funzioni di amministrazione attiva. Svolge quella particolare attivit con lo scopo di verificare la conformit dellazione degli organi di amministrazione sulla base di regole amministrative e tecniche.
I controlli possono riguardare gli atti di amministrazione o lattivit nel suo complesso, gli organi (quando si vuole verificare ladempimento dei doveri delle persone operanti in nome degli organi). Il controllo pu essere interno o esterno in relazione alla posizione dei controllori e controllati. QUALI ORGANI SVOLGONO QUALI CONTROLLI In sintesi: Corte dei conti (esterno) - Controllo preventivo di legittimit (atti non aventi forza di legge); - Controllo successivo di gestione (referto al parlamento). Uffici centrali di bilancio (interno) ex Ragioneria dello Stato (un ufficio in ogni ministero) - controllo preventivo di ragioneria (controllo contabile); Uffici di diretta collaborazione con il ministro (interno) Verifica leffettiva attuazione delle scelte di indirizzo politico - Controllo strategico ( una forma di controllo di gestione sullattivit dei dirigenti generali) Uffici dirigenziali generali (interno) - controllo di gestione (sullattivit dei dirigenti) Amministrazione consultiva Partecipa allattivit amministrativa, arricchendo il panorama di informazioni utile alla migliore scelta. Fornisce allamministrazione attiva ulteriori informazioni che le derivano dalla conoscenza di regole giuridiche e regole tecniche di cui lamministrazione attiva potr o dovr tenere conto. Apparati autonomi. Gli apparati di amministrazione consultiva sono spesso diversi e differenziati da quelli di amministrazione attiva. Tuttavia, non escluso che anche unamministrazione attiva possa dare pareri ad unaltra amministrazione. Apparati tecnici. Esistono, inoltre, allinterno della amministrazione attiva degli apparati tecnici composti da esperti di diverse discipline che forniscono attivit di consulenza. Gli organi di consulenza possono essere interni quando fanno parte delle stesse amministrazioni che dovranno prendere la decisone ed esterni, se sono invece autonomi. A) Organi di attivit consultiva esterni a) Consiglio di Stato Il principale organo consultivo esterno dellamministrazione statale il Consiglio di Stato. Storicamente, il Consiglio di Stato deriva dallomologo Conseil dEtat dello Stato francese monarchico ed era un ramo del Consiglio del Re. Svolge funzioni consultive in materie giuridiche, fornisce pareri al Governo e ha una speciale funzione consultiva per i regolamenti e i disegni di legge. b) Altri organi consultivi esterni Lavvocatura di Stato svolge funzioni consultive in materie giuridiche. Vi accedono avvocati per pubblico concorso. Si occupa principalmente della difesa in giudizio della pubblica amministrazione, ma pu fornire pareri per orientare lattivit. Le amministrazioni indipendenti svolgono funzioni consultive e di proposta nei confronti del Parlamento e dei Ministeri. B) Organi di attivit consultiva interna In alcuni ministeri vi sono degli organi tecnici costituiti di tecnici delle materie interessate e di giuristi competenti in un particolare ramo (competenze tecniche specialistiche, tecnico- giuridiche o miste). Tra questi, sono particolarmente rilevanti: Consigli superiori (Consiglio superiore dei lavori pubblici, Consiglio superiore di sanit). Presso i ministeri omonimi forniscono pareri obbligatori. Consigli di amministrazione dei ministeri: sono organi consultivi che si occupano normalmente di questioni attinenti al personale e allorganizzazione. Nei ministeri economici sono invece prevalenti altri organi consultivi che hanno funzioni di rappresentanza degli interessi di settore. 11. LAmministrazione indiretta: enti territoriali, enti non territoriali a carattere nazionale e locale. Le autorit indipendenti. Una grande partizione allinterno della pubblica amministrazione quella che distingue: Enti territoriali (art. 114 Cost.) La Costituzione riconosce e promuove la presenza delle Regioni, espressione delle autonomie locali (art. 5).
Comuni, Province, Citt Metropolitane, Unioni di Comuni, Comunit Montane e isolane, Regioni, Stato. Sono enti per i quali il territorio uno degli elementi costitutivi. Il territorio consente di individuare gli enti stessi nonch le persone che vi appartengono necessariamente per il solo fatto della residenza. Caratterizzati dalla rappresentanza di interessi generali di tutti i soggetti che agiscono in un determinato territorio, gli enti territoriali sono dunque politicamente rappresentativi del gruppo che risiede sul territorio. Gli enti territoriali esercitano le loro funzioni (e il loro potere) nei limiti del loro territorio. Solo gli enti territoriali possono essere titolari di beni demaniali, che sono beni al servizio di tutta la collettivit. Le Regioni sono 20, articolate in regioni ad autonomia ordinaria e regioni ad autonomia speciale. La riforma costituzionale 3/2001 ha inciso profondamente sullautonomia delle regioni, conferendo loro ampie potest normative. Le regioni sono dotate di autonomia statutaria, di indirizzo politico, legislativa, amministrativa, finanziaria. Le norme di organizzazione della Regione derivano dalle disposizioni costituzionali e statutarie (123 Cost.). In sintesi, si rileva che: il consiglio regionale esercita potest legislative e altre funzioni ad esso conferite dalla Costituzione e dalla legge; la giunta regionale lorgano esecutivo, esercita potest regolamentare (che, per, pu essere anche affidata al Consiglio) e dispone di poteri di impulso e di iniziativa legislativa; il presidente della giunta regionale rappresenta la regione, dirige la politica della giunta e ne responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del governo della Repubblica (121 Cost.). La forma di governo di ciascuna regione determinata dallo Statuto. Lo statuto latto fondamentale dellordinamento regionale. Anche la Regione, come lo Stato, dispone di funzioni amministrative: dispone di un apparato amministrativo proprio che si distingue in centrale (strutturato di norma in assessorati e dipartimenti) e periferico. Oltre allamministrazione diretta (centrale e periferica) e il conferimento di funzioni agli enti locali (118 Cost.) la Regione pu avvalersi di Enti pubblici dipendenti, soggetti di diritto pubblico affidatari della cura di un interesse pubblico particolare (es. Consorzi di bonifica, Aziende di promozione turistica e, in particolare, Aziende sanitarie locali). Sui gradi di autonomia degli enti locali ha inciso, inoltre, la riforma operata dalla l. cost. 3/2001, intervenuta per modificare il tit. V della parte II della Cost., volta a valorizzare i principi dellart. 5 Cost. (la Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali). Tale riforma risulta ispirata al principio di sussidiariet. A seguito della riforma, lautonomia degli enti locali riconosciuta nella Costituzione secondo una logica di tendenziale equiparazione con lo Stato. Gli enti locali, al pari delle Regioni, rappresentano un grado inferiore di autonomia e sono riconosciuti dalla costituzione nella categoria dei governi locali - quali enti dotati di propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione (114). Le principali norme in tema di autonomia, organizzazione e potest degli enti locali nellItalia repubblicana sono state dettate dalla riforma organica del 1990 (l. 142/90), successivamente novellata e, dopo numerose modifiche, confluita nellattuale Testo unico, d.lgs. 18/08/00 n. 267 (cd. Testo unico enti locali). Il T.U. riconosce che le comunit locali sono autonome e dispone che comuni e province hanno autonomia statutaria, organizzativa e amministrativa, nonch impositiva e finanziaria nellambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica (art. 3). Il TUEL disciplina gli organi del Comune e della provincia. Esso qualifica organi di governo il sindaco (o il presidente della provincia), il consiglio e la giunta (art. 36). In seno alle autonomie esistono tuttavia altri organi (amministrativi) quali il direttore generale (ove previsto), i dirigenti e i revisori dei conti. Nella legge sono dettate norme sullelezione dei consigli, sul numero dei consiglieri e sulla loro posizione giuridica. Il mandato degli organi di governo dura cinque anni (art. 51). In questo quadro, il sindaco (o il presidente della provincia) lorgano responsabile dellamministrazione dellente. Esso rappresenta lente, convoca e presiede la giunta e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e allesecuzione degli atti. Sovrintende allespletamento delle funzioni statali attribuite o delegate allente. Non rieleggibile oltre i due mandati. Sulla base degli indirizzi del consiglio, provvede alla nomina, designazione e revoca dei rappresentanti dellente presso aziende e istituzioni.
Il consiglio comunale (o il consiglio provinciale) lorgano di indirizzo e di controllo politicoamministrativo. Ha competenza rispetto ad alcuni atti fondamentali (statuti, regolamenti, piani territoriali e urbanistici, indirizzi delle aziende pubbliche, etc). E presieduto da un presidente eletto tra i consiglieri nella prima seduta, il quale gode di alcuni poteri di convocazione e direzione dei lavori. Lavora in seduta plenaria o in commissioni costituite con criterio proporzionale. La giunta comunale (o provinciale) lorgano esecutivo dellente locale, di cui fanno parte gli assessori. Collabora con il sindaco (o con il presidente della provincia) nellamministrazione dellente. Attua gli indirizzi generali del consiglio, svolge attivit propositiva e di impulso nei confronti del consiglio. I componenti della giunta sono nominati dal sindaco (o dal presidente della provincia). I dirigenti degli enti locali svolgono la propria attivit sulla base di incarichi a tempo determinato. Sono responsabili, in relazione agli obiettivi dellente, della correttezza amministrativa e dellefficienza della gestione. Ad essi spetta ladozione dei provvedimenti in attuazione degli obiettivi. Al vertice dellamministrazione il sindaco (o il presidente della provincia) pu nominare un direttore generale, organo fiduciario del sindaco con compiti di collegamento tra il livello politico e il livello gestionale. Altri Enti non territoriali (definizione residuale) Vi rientrano gli Enti di scopo (EPE= Enti pubblici Economici), Enti di funzioni (Universit, Camere di commercio, Ordini professionali), Enti parastatali. Perseguono interessi settoriali, pur se esponenziali di particolari gruppi sociali. Nella categoria degli Enti non territoriali rientrano: Enti pubblici economici sono quegli enti di cui si serve lo Stato (o altra pa) per intervenire nel governo delleconomia. Tali enti sono detti pertanto enti strumentali. Il sistema economico italiano infatti un sistema cd misto, caratterizzato dallintervento di imprese pubbliche e private. Gli Enti pubblici economici operano dunque nel campo della produzione di beni e servizi e svolgono attivit prevalentemente economiche. Agiscono nel mercato in concorrenza con altri soggetti, privati e pubblici, ed operano in regime di economia, pur realizzando fini pubblici. Svolgono attivit imprenditoriale, ma tuttavia sono enti autarchici, ovvero godono della capacit di adottare provvedimenti amministrativi. Rivestono, infatti, un minimum di potest pubblica. Esempi di Enti pubblici economici sono lEnac, lIri, lEni: la gestione di molti di questi enti transitata verso il regime della Societ per azioni (cd privatizzazione). Enti funzionali. Sono caratterizzati da particolari forme di autonomia e destinati alla realizzazione di una determinata funzione. Non rappresentano interessi generali, ma particolari di una attivit o categoria (ricerca scientifica, imprese, professionisti etc). Esempi di questi enti sono le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (CCIAA). Le autorita indipendenti Inquadramento del tipo Sono un nuovo modello di amministrazione che rientra nella classificazione degli Enti pubblici, accanto agli Enti territoriali, Enti pubblici economici, Amministrazione dello Stato, Autonomie funzionali; Enti parastatali. Svolgono un ruolo di controllo e regolazione. Operano spesso in mercati regolamentati, allinsegna dello slogan meno Stato, pi mercato. Tra le principali autorit indipendenti si possono segnalare la Banca dItalia, la Consob, lAutorit garante per la concorrenza, lIsvap. Le autorit amministrative indipendenti sono caratterizzate da un alto grado di indipendenza e dalla settorialit della loro attivit. Lindipendenza Lindipendenza si esprime in pi sensi: - indipendenza dal Governo Le autorit sono enti ad alta competenza tecnica pertanto non sono soggette alle indicazioni politiche del Ministro e sono al riparo dai mutamenti periodici di orientamento politico (governo come potere politico). Sono generalmente legate al Parlamento al quale riferiscono annualmente della loro attivit, mentre le nomine dei vertici provengono da decisioni congiunte e di larga maggioranza. Le autorit sono inoltre indipendenti dal potere amministrativo, dagli organi burocratici, di carriera della amministrazione statale e delle amministrazioni locali (governo come potere amministrativo); - indipendenza dalleconomia e dalle imprese controllate Le autorit sono destinate al controllo di aree di mercato in settori particolarmente sensibili. Sono caratterizzate da unalta competenza tecnica e dalla mission del controllo del mercato. Sono predisposti appositi meccanismi di indipendenza affinch il controllore non sia catturato dal controllato, cio affinch si eviti in tutti i modi la sopraffazione delle imprese private sulle decisioni dellamministrazione. Le autorit intervengono in ambiti dove si devono gestire le relazioni con i potentati economici.
La settorialit Le autorit indipendenti sono autorit ad hoc quasi sempre finalizzate alla tutela di un solo valore, di un solo interesse pubblico. Hanno una tendenziale vocazione monista. Il modello proviene dal sistema delle agenzie di common law. Il ruolo delle autorit molto diverso a seconda del tipo di autorit di cui si tratta. Tuttavia esse si possono riassumere in due modelli principali, sulla base di alcuni aspetti comuni: a) Autorit di garanzia. Le autorit preposte a presidio del mercato, dove viene in evidenza il mercato in cui domina una logica imprenditoriale che deve essere regolata, controllata; b) Autorit di regolazione. Le autorit preposte alla regolazione di servizi, ove il mercato di riferimento quello della prestazione dei servizi (spesso ex servizi pubblici) e dove devono essere curati e tutelati gli interessi degli utenti e dei fruitori del servizio.
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References: art.59
 articolo 57
 articolo 21
 art. 13
 articolo 121
 art. 71
 art. 2
 sentenza 
 sentenza 
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e contrario
 art. 33
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