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Timestamp: 2020-08-09 19:48:35+00:00

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Politicas-Migratorias Del Mercosur | Migración humana | Política
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Cristina Zurbriggen Lenin Mondol
Título de la obra: Estado actual y perspectivas de las políticas migratorias en el MERCOSUR
© FLACSO Uruguay 2010 Paysandú 935-941 Oficina 303 Correo Postal 11200 Montevideo, Uruguay Teléfono: (598-2) 901 86 61 www.flacso.edu.uy
Impreso y hecho en Uruguay Printed and made in Uruguay
Queda hecho el depósito que ordena la ley Impreso en Uruguay - 2010 Tradinco S.A. Minas 1367 - Montevideo.
Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin previo consentimiento por escrito de FLACSO Uruguay.
Prefacio Julio Carranza Valdés
Políticas públicas migratorias: consideraciones preliminares para su discusión
Lenin Mondol López I. Importancia de la migración
Entre luces y sombras: La política pública
III. Las respuestas pendientes
Políticas migratorias en la Argentina: experiencias del pasado, reformas actuales y expectativas futuras Susana Novick
2. Experiencias del pasado
4. Expectativas futuras
Brasil: Estado actual de las políticas migratorias Helion Póvoa Neto - Marcia Anita Sprandel
1. Introducción y descripción del contexto migratorio
La migración en Bolivia Carmen Ledo García
1. Introducción y descripción del contexto migratorio en
2. La situación de Bolivia
3. La emigración internacional de bolivianos
4. Líneas estratégicas- Reflexionar sobre los siguientes aspectos:
5. Ejes de tensión y diálogo
Política Migratoria en Chile Carolina Stefoni
2. Características de la migración actual en Chile
3. Principales problemas que enfrenta la población migrante
Aspectos políticos de la inmigración y emigración internacionales en Paraguay al principio del siglo XXI Sylvain Souchaud
2. Las migraciones internacionales en Paraguay:
3. Características recientes de la inmigración internacional en Paraguay
4. La emigración paraguaya actual
5. La política migratoria de Paraguay
6. Conclusión: las nuevas modalidades migratorias y sus implicancias políticas
Antecedentes y desafíos de las políticas de migración en Uruguay Javier Taks
2. Antecedentes de los flujos migratorios en Uruguay
3. Pasado y presente de las políticas migratorias
4. Desafíos para el MERCOSUR peregrino
El desafío de la innovar en la gestión pública Cristina Zurbriggen
1. Las políticas migratorias: multidimensional, multinivel
2. Conceptualizando la transversalidad
3. Gestionando la transversalidad: Gestionando en Red
Políticas migratorias en la Argentina: experiencias del pasado, reformas actuales y expectativas futuras
Cuadro No. 1 Estrategias de desarrollo, políticas públicas, políticas de población y políticas migratorias.
Cuadro No. 2 Cantidad de ciudadanos extranjeros presentados al Decreto 1169/2004, ordenados por continente y región.
Cuadro No. 3 Patria Grande - Mercosur.
Cuadro No. 4 Radicaciones por trámite ordinario.
Cuadro No. 5 Total de Radicaciones 2006-2009 (al primer cuatrimestre) Trámites Ordinarios y Patria Grande.
Cuadro No. 6 Participación de argentinos residiendo en el exterior, en los procesos electorales (1993-2005).
Cuadro No. 7 Poblacion Inmigrante (no nativa) en Argentina 1869-2001.
Cuadro No. 8 Nacidos en los paises limitrofes, censados en Argentina por país de nacimiento. 1869-2001.
Cuadro No. 9 Entradas y salidas de pasajeros argentinos por el aeropuerto internacional de Ezeiza (Buenos Aires), 1999-2006.
La migración en Bolivia
Cuadro No. Bolivia: Población Total Según Condición Migratoria 1992 – 2001.
Cuadro No. 2 Bolivia: Condición Migratoria de la Población Según Grado de Urbanización y Contextos Ecológicos, 1992 – 2001.
Cuadro No. 3 Bolivia: Distribución de los Migrantes Según Región Ecológica de Nacimiento. Por Contexto Ecológico de Destino, 1992 – 2001.
Cuadro No. 4 Bolivia: Distribución de los Índices de Masculinidad de los Migrantes Según Región Ecológica de Nacimiento Por Contextos Ecológicos de Destino, 2001.
Cuadro No. 5 Bolivia: Distribución de la Población Inmigrante en Edad de Trabajar (PET). Según Grado de Urbanización por Región Ecológica de Residencia y Sexo, 1992 – 2001.
Cuadro No. 6 Bolivia: Distribución de la Población Inmigrante de 5 a 14 Años de Edad. Según Grado de Urbanización por Región Ecológica de Residencia y Sexo, 1992 – 2001.
Cuadro No. 7 Bolivia: Distribución de la Población Inmigrante Reciente. Según Grado de Urbanización y Grandes Grupos de Edad por Región Ecológica de Destino, 2001.
Cuadro No. 8 Saldo Neto Migratorio por Municipios de Residencia y Sexo, 1996 – 2001*.
Antecedentes y desafíos de las políticas de migración en Uruguay
Cuadro No. 1 Uruguay: Migración neta, 1950-2006.
Cuadro No. 2 Uruguayos en el MERCOSUR ampliado.
Cuadro No. 3 Uruguay: Población nacida en otros países del MERCOSUR, 1975-1996.
El desafío de la innovar en la gestión pública
Cuadro 1 Políticas migratorias. Requerimientos de la gestión transversal.
GrafiCo No. 1 Bolivia: Población Migrantes de 5 años y mas, 1976-2001.
GrafiCo No. 2 Inmigrantes según País de nacimiento, 2001.
GrafiCo No. 3 Población nacida en Bolivia, censada en Argentina. Periodo 1868-2001.
GrafiCo No. 4 Variaciones residenciales de Migrantes Bolivianos en España, 1995-2008.
Aspectos políticos de la inmigración y emigración internacionales en Paraguay al principio del siglo XXI
GráfiCo No. 1 Pirámides de los nacidos en Brasil residentes en Paraguay, segundo los censos de 1992 y 2002.
GráfiCo No. 1 Stock de retornantes por año (en porcentaje). Localidades de 5000 y más habitantes.
GráfiCo No. 2 Mapa esquemático de distribución espacial de los principales grupos de inmigrantes por nacionalidad.
Mapa No. 1 Saldo Neto Migratorio por sexo, 1996-2001.
Mapa No. 1 Inmigrantes brasileños y argentinos según distrito de residencia en 2000.
Mapa No. 2 Población nacida en Brasil según distrito de residencia en 2002.
Mapa No.3 Población nacida en Argentina. Según distrito de residencia en 2002.
Mapa No. 4 Población retornada de Paraguay según município de residencia en 2000.
Mapa No. 5 Población nacida en Paraguay. Según município de residencia en 2000.
Julio Carranza Valdés 1
A través de la historia, las migraciones han sido una actividad cons-
tante de la sociedad, motivaciones diversas han incentivado a los
hombres a moverse más allá de sus fronteras en busca de nuevos
horizontes, más motivados por razones de carácter económico
o político que por el espíritu de aventura y de exploración que también ha sido parte esencial de la naturaleza humana.
Como todo fenómeno social, las migraciones han dado lugar a fuertes conflictos y nuevas contradicciones, sobre todo cuando han sido motivas por las ambiciones de expansión o dominación de las naciones más po- derosas del planeta sobre otros territorios, pero también han sido fuente del mayor enriquecimiento cultural y la mayor integración de pueblos con orígenes diferentes que por diversas razones han coincidido en el mismo espacio en el mismo tiempo.
El impacto cultural de este proceso ha sido enorme, las culturas de mu- chos pueblos hoy son el resultado de la mezcla de civilizaciones distintas, sometidas a ese enriquecedor proceso que el gran historiador cubano, Fer- nando Ortiz, llamó transculturación. Inspirado en una vieja frase se pudiera decir que la historia de la huma- nidad ha sido también la historia de las migraciones.
Durante la etapa actual de la así llamada globalización, muchos fenó- menos han adquirido nuevas dimensiones e implicaciones, entre ellos el
1 Doctor en Economía, Consejero Regional de Ciencias Sociales y Humanas en América Latina y el Caribe – UNESCO.
de las migraciones. Los avances en la tecnología de las comunicaciones y el transporte han facilitado la movilidad internacional y han estimulado la migración como solución a situaciones difíciles que por razones económi- cas o políticas enfrentan las personas en sus países de origen.
Paralelamente la acentuada división del mundo en países ricos y países pobres, enfatiza las presiones migratorias cuyo signo fundamental no es el movimiento de personas de un régimen político a otro sino el movimiento desde países menos desarrollados a países altamente desarrollados donde suponen encontrar mayores posibilidades de inserción laboral.
Los refugiados políticos, a veces de manera masiva, han caracterizado también los movimientos migratorios de nuestra época en la mayoría de las regiones del mundo. También, como un fenómeno más reciente y menos estudiado, aparecen los desplazados por el efecto del cambio climático y la crisis medioambiental que afecta al planeta.
La globalización, impulsada fundamentalmente por las naciones más desarrolladas, ha promovido la libre movilidad de mercancías y capitales por el mundo pero no la libre movilidad de personas. Quizás las regula- ciones y restricciones legales a la migración son hoy más fuertes que nunca antes en la historia. Muchas fronteras se calientan y no aparecen soluciones suficientes a los conflictos que allí se presentan cotidianamente.
Obviamente, más allá de soluciones parciales que pudieran contribuir favorablemente a aliviar este problema, como la reforma migratoria que se demanda con fuerza en los Estados unidos, la solución definitiva pasa por reducir las desigualdades entre las naciones y avanzar en la lucha contra la pobreza y la marginalidad, lo cual supone importantes cambios en el actual orden internacional.
En la coyuntura de hoy estos problemas lejos de aliviarse parecen agu- dizarse, dado el impacto que sobre los países centrales tiene la actual crisis financiera internacional con fuertes reducciones en el empleo, tendencias a la desregulación de los mercados laborales y disminución de los recursos disponibles para gasto social. Situación que, como ha demostrado la histo- ria, es caldo de cultivo para la xenofobia, el racismo y la discriminación.
Los estados miembros de la UNESCO han considerado el tema de las migraciones, así como el del racismo la discriminación y la xenofobia, como temas relevantes que deben ser incluidos en su programa regular. Diversos proyectos se desarrollan.
Dado que se trata de fenómenos complejos, las ciencias sociales tienen una contribución importante que hacer para conocer mejor sus causas, sus manifestaciones, sus características especificas en cada región y proponer diferentes opciones para contribuir al diseño y la implementación de polí- ticas efectivas que contribuyan a aliviar las consecuencias negativas de las migraciones y estimulen sus consecuencias positivas referidas al encuentro de culturas, al enriquecimiento mutuo y al reforzamiento positivo de la diversidad que integra a la sociedad contemporánea.
Una de estas actividades, organizada conjuntamente con FLACSO- Uruguay, fue la realización de un seminario que tratara sobre la situación
actual y perspectivas de las migraciones en los países que integran el MER- COSUR. Se revisan los casos de los países miembros de este tratado (Uru- guay, Brasil, Paraguay y Argentina), así como los casos de los países vecinos Chile y Bolivia que tienen un impacto importante en la subregión. El se- minario realizó un abordaje integral de esta problemática para contribuir
a comprender mejor este fenómeno en toda su complejidad. Haciéndose
particular énfasis en las políticas migratorias de los estados miembros del MERCOSUR.
Se ha afirmado, con razón, que el MERCOSUR ha avanzado más en
sus dimensiones económicas y comerciales que en su dimensión social, de
la cual el movimiento libre de ciudadanos forma parte esencial. Esta cues-
tión es tratada cada vez con mayor acento por los gobiernos y por las más diversas organizaciones de la sociedad civil en la región. La relevancia del tema demanda también el aporte de la comunidad académica que con sus
análisis y propuestas deben contribuir al mayor conocimiento para el diseño
e implementación de políticas más adecuadas. El presente volumen, que re-
coge los principales trabajos presentados en el seminario, tiene el propósito
de servir a estos fines.
Cristina Zurbriggen 2
L os desplazamientos migratorios en América Latina y el Caribe han sido una constante socio-histórica que ha contribuido a la configuración de una base endógena plural para la innovación, la transformación y el desarrollo de nuestros territorios.
En las últimas décadas, las transformaciones políticas y económicas han generado un aceleramiento de la movilidad de personas en la región sud- americana. Esta dinámica condujo a su vez a nuevas formas y estructuras de las sociedades, repercutiendo directamente en los procesos de desarrollo de cada uno de los países y la región en su conjunto.
A partir de las transformaciones planteadas surge la necesidad de contar con políticas migratorias activas y coordinadas a nivel regional. Se trata, en definitiva, de construir iniciativas en la materia consistentes con la promo- ción de los derechos humanos y el desarrollo integral.
Sin embargo, y a pesar de la evidente repercusión que el fenómeno mi- gratorio ha tenido en las diferentes dimensiones de vida contemporánea, hay una brecha cada vez mayor entre el conocimiento de estas dinámicas y las decisiones expresadas en políticas públicas en el espacio geográfico continental.
Atendiendo la problemática planteada y, particularmente, aquella que hace referencia a las dificultades de articulación entre los encargados de
2 Doctora en Ciencia Política por la Universidad Eberhard-Karls (Tubingen, Alemania). Se desempeña como docente e investigadora en el área de Estado y Políticas Públicas en la Universidad de la Re- pública (Uruguay), y es Directora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Uruguay.
generar conocimiento científico social sobre el tema migratorio y las accio- nes que realizan los tomadores de decisión sobre política migratoria, es que FLACSO-Uruguay incorpora un área de investigación que enfatiza sobre procesos migratorios nacionales y regionales, con miras a fortalecer un co- nocimiento aplicado y contribuir a la participación de actores relevantes.
El presente libro es resultado de ese esfuerzo académico, expresado en
el seminario-taller “Estado Actual y Perspectivas de las Políticas de Migración en el MERCOSUR” (Montevideo, 12 y 13 de noviembre de 2009), una
instancia organizada por FLACSO Uruguay en conjunto con UNESCO que tuvo por objetivo central contribuir al diseño de políticas en el espacio MERCOSUR sobre el abordaje integral de la migración.
A partir de la promoción, comunicación y la reflexión conjunta sobre
las transformaciones institucionales y políticas, el taller buscó promover un debate entre académicos, especialistas, tomadores de decisión, y grupos organizados vinculados al fenómeno migratorio, para ensayar respuestas integrales a la problemática migratoria y repensar las nuevas formas de ges- tionar las políticas públicas complejas.
Esperamos que esta publicación contribuya también a un mejor conoci- miento de nuestra realidad y, en definitiva, a la construcción de sociedades más justas, diversas y libres.
Políticas públicas migratorias:
consideraciones preliminares para su discusión
Lenin Mondol López 3
A la luz del aporte realizado por expertos nacionales en el marco
del primer seminario- taller sobre políticas públicas migratorias
del MERCOSUR, y el cual fue organizado por la Facultad La-
tinoamericana de Ciencias Sociales en el Uruguay (FLACSO-
Uruguay) conjuntamente con la Consejería de Ciencias Sociales y Huma- nas para América Latina de la UNESCO 4 , el presente artículo pretende introducir algunas líneas generales para la discusión sobre la temática de la migración, las políticas públicas migratorias y su vinculación inexorable con el tema del desarrollo.
i. importancia de la migración
Quizás como nunca antes en la historia moderna, los procesos de mi- gración humana han sido tan fundamentales para el sostenimiento del sis- tema económico capitalista. Nos encontramos en un mundo cada vez más signado por la desigualdad y exclusión en sus más variadas formas, que denota repetidamente asime- trías en la distribución de los recursos capitales y una lógica de acumulación que finalmente termina por degradar al ser humano, abstrayéndolo de sus
3 Sociólogo costarricense, investigador adjunto del programa de Migración y Desarrollo de FLACSO- URUGUAY.
4 Dicho seminario, que a la vez da nombre al presente libro, se llevó a cabo los días 12 y 13 de noviem- bre del año 2009 en la ciudad de Montevideo.
condiciones históricas y sociales. Estamos pues, frente a la más depurada y racional cosificación de lo que hemos denominado condición humana, y es precisamente en este contexto que se desenvuelven las dinámicas migra- torias. Muchos son los factores que se le atribuyen al aumento de las migra- ciones en el siglo XX 5 , -particularmente de aquellas regiones a las cuales se les ha denominado como sub-desarrolladas- que van desde aquellas que comprenden las mismas como un fenómeno sociocultural, producto de una larga interacción entre pueblos más allá de las fronteras nacionales, hasta aquellas que tienen como impronta las situaciones coyunturales de política usualmente fuera de un contexto democrático y las que enfatizan en los cambios económicos que en el corto y mediano plazo favorecen nuevas configuraciones de mercados laborales.
Particularmente, América Latina registra variaciones demográficas por migración aunadas a todas las anteriores causas 6 , sin embargo, en estas tres últimas décadas los procesos migratorios obedecen fundamentalmente a desequilibrios y crisis económicas que han causado desempleo, bajos in- gresos percibidos y la búsqueda de mejores condiciones de vida. De esta manera, contingentes de familias latinoamericanas se han dado a la tarea de buscar los mejores destinos posibles para vender su fuerza de trabajo. En este sentido, los flujos migratorios en la subregión del Cono Sur, se han acelerado en correlación a la profundización de la crisis económica de inicios del presente siglo, siendo que la actual migración intrasubregional se basa mayoritariamente en dinámicas de atracción y expulsión de fuerza de trabajo caracterizada por una mayor proporción de personas con edad productiva 7 y una acelerada incorporación de la mujer a estas dinámicas 8 . Asimismo, en lo concerniente a aquellos países que comparten una mis- ma agenda política de integración subregional con la denominada platafor- ma MERCOSUR, observamos una clara distinción entre aquellos países que en mayor medida son receptores de migración (Argentina, Brasil, Chi- le), y aquellos que son expulsores (Bolivia, Paraguay, Uruguay) 9 .
5 Investigadores como César Aguiar señalan cifras importantes que respaldan la importancia del tema migratorio a nivel global: “estimaciones de la División de Población de las Naciones Unidas apoyadas centralmente en censos de población, se indica que el número total de migrantes internacionales au- mentó de 75 000 000 en 1965 a 120 000 000 en 1990, a una tasa del 1,9%” (Aguiar, 2007:119)
6 En el contexto actual estadísticas de organismos internacionales señalan que alrededor de 25 millones de latinoamericanos se encuentran en situación de migrantes alrededor del mundo.
7 Nos referimos en su mayoría al grupo etáreo que va de los 18 a los 44 años de edad.
8 Esta tendencia a la feminización de la migración ha sido observada en el aumento paulatino de la fuerza de trabajo de la mujer en los servicios domésticos y de la maquila principalmente.
9 Desde nuestro punto de vista las migraciones han demostrado afectar más por su dimensión cualita- tiva que cuantitativa, por lo que no necesariamente aquellos países que reciben menos migrantes son
Es claro que los retos y problemáticas de la migración son diferentes para cada país 10 , pero también es fundamental señalar que las medidas do- mésticas de política no son suficientes en tanto no estén insertas en una lógica de desarrollo subregional, que permita finalmente alcanzar las con- diciones básicas que potencien a sus habitantes como sociedades con mayor bienestar económico y equidad social.
ii. Entre luces y sombras: La política pública migratoria subregional
En los últimos años son múltiples las iniciativas bilaterales que promue- ven mecanismos intermedios para la solución de problemas domésticos y transfronterizos en materia migratoria. Iniciativas de regularización ciu- dadana entre Bolivia- Brasil (2005, 2006, 2007), Argentina- Brasil (2005), Brasil- Uruguay (2002, 2006) Paraguay y Brasil, así como los procesos de regularización implementados por el gobierno Chileno (2007, 2008), se podrían citar, entre muchas otras, como esfuerzos importantes que buscan resolver con urgencia el tema de la libre circulación. Otros programas a nivel social buscan complementar la falta de legis- lación migratoria que proteja a la niñez, a las mujeres y trabajadores en general. Programas de educación bilingüe entre Brasil y Paraguay, la fle- xibilización de las medidas de acceso a los servicios de salud y educación en Argentina y Uruguay son también ejemplos de acciones parciales que intentan salvaguardar derechos sociales fundamentales.
Paralelamente a estas iniciativas y programas, algunos gobiernos han ido un poco más lejos y han impulsado la creación de nuevas leyes migratorias que subsanen las carencias de perspectiva de derechos que arrastraban en su entramado. Citamos como ejemplo las recientes leyes de Argentina y Uruguay, las cuales incluyen además mecanismos para la inclusión ciuda- dana, ya sea a través de programas de vinculación o retorno dirigidos hacia compatriotas que se encuentran en el exterior 11 Tal y como se ha podido observar, las propuestas bilaterales, y naciona- les en algunos casos, buscan remediar la falta de un consenso efectivo por
los menos afectados. Citamos a modo de ejemplo la importancia cualitativa que ha tenido la migración brasileña al Paraguay, entre otras.
10 Aunque cualquiera de los temas a tratar sobre migración son válidos para todos los países que integran el MERCOSUR, se debe señalar que los temas sobre remesas, emigración calificada, desplazamientos familiares, desarraigo sociocultural, migración por asuntos comerciales, entre otros, tienen un rango de importancia muy diferente para cada uno de los países.
11 Dichas leyes incluyen mecanismos para la promoción de medidas de vinculación y estrategias de retorno a través del denominado “Departamento 20” en Uruguay ó la “Provincia 25” en Argentina.
parte de los estados miembros del MERCOSUR y asociados 12 , que no han encontrado punto de encuentro en temas prioritarios. Ahora bien, estas soluciones coyunturales, ó atomizadas si se quiere, ¿pueden remediar una situación estructural que afecta a todos los países del bloque?
La respuesta no es fragmentaria, pero sí se disemina. La respuesta la tienen las fuerzas sociales a nivel subregional. Los actores en el tema de migración son múltiples, y trascienden go-
biernos. Sin lugar a dudas todas estas iniciativas anteriormente señaladas, vienen en conjunto a connotar la fuerza propositiva de diversos actores so- ciales que buscan decididamente colocar en la agenda política subregional el tema de la migración, ya no solo como un tema vinculado a la creación de capital, sino a la fundamentación de los derechos humanos y sociales.
A medida que el avance de la globalización económica ha alcanzado
parámetros cada vez más utilitarios y deshumanizantes, las demandas ciu- dadanas también se han venido globalizando sin importar nacionalidad o país de origen.
Es en este sentido que el MERCOSUR, como instancia política su- pranacional, refleja las demandas y contradicciones de múltiples actores a nivel subregional, y comienza a ser una respuesta legítima en la medida que avanza consustancialmente hacia una mayor democratización e inclusión de los diversos sectores sociales.
Dentro de esta perspectiva, podríamos decir que los acuerdos multilate- rales de seguridad social del MERCOSUR (2006) así como de residencia del MERCOSUR ampliado (2009), son dos ejemplos del acervo de luchas ciudadanas y laborales por incluir mecanismos transnacionales para la vi- gencia de derechos fundamentales de los migrantes.
El devenir de otras iniciativas para la implementación de mecanismos
válidos de legislación y de política pública migratoria a través del MER- COSUR dependerá, desde luego, de todos estos actores que se niegan a desfallecer en sus demandas. Los mismos migrantes, ONGs, centrales sin- dicales y organizaciones de derechos humanitarios ya se están sumando a la búsqueda de soluciones consensuadas 13 , y se colocan como los principa-
12 Para cada caso de los países miembros del MERCOSUR se observarán medidas tendientes a buscar amnistías en materia laboral o de procesos de regularización con la figura de Residencia Temporaria, y que han tenido que reeditarse continuamente a falta de una legislación subregional. Al respecto véanse los casos de Brasil, Bolivia y Chile tratados con mayor detalle en los subsiguientes capítulos.
13 El profesor Javier Taks hace referencia a la importante participación de diversos sectores de la socie- dad civil en la lucha por los derechos de los migrantes, así como de la última reunión subregional de
les críticos de los programas sociales y laborales complementarios, que no ahondan en el problema de raíz y que denuncian una falsa inclusión migra- toria que finalmente ha terminado por transgredir normativas internacio- nales con obligación, como lo son la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención sobre los Derechos del Niño y la Convención internacional sobre la protección de los derechos de los trabajadores mi- grantes 14 .
Finalmente, ¿qué falta por hacer?, ¿hacia dónde debemos ir en materia migratoria?, ¿a qué tipo de retos nos enfrentamos para que pueda lograrse una efectiva implementación de los acuerdos de política pública migratoria en la subregión?, ¿qué rol pueden tener los diversos actores sociales en este proceso?
La siguiente puntuación expresa sucintamente algunos de los principa- les nodos ó retos identificados con relación a la problemática de la política pública migratoria en la subregión, y que de manera ampliada y con mayor detalle abordan los especialistas que aportan su criterio en cada uno de los apartados que contiene el presente libro.
• Superar la atomización: la política migratoria se mantiene la- tente en diversos programas y acciones que no dejan de ser paliativos. Una verdadera profundización en el tema migra- torio implica una perspectiva común desde la administración pública y más aún desde las instituciones encargadas de eje- cutar las políticas respectivas.
• Acceder a la transversalización: Se hace necesaria la inter- sección y correlación de las diversas políticas públicas con la política migratoria.
• Superar la falsa dicotomía externo-interno: A diferencia de otro tipo de políticas públicas, la política pública migratoria al estar armonizada con un sistema regional de políticas públi- cas de migración posee un alcance que supera lo doméstico.
sindicatos a raíz de la Declaración de Montevideo. Ver el caso de Uruguay.
14 Al respecto recomendamos leer el artículo de Carolina Stefoni, para el caso de Chile.
• Fomentar un orden de la política: La política migratoria es un asunto prioritario en la subregión que debe ser agendada como tal por los gobiernos, y más aún, ser operativa a través de reglamentaciones y programas.
• Armonización y profundización: La implementación de la política migratoria no solo corre a nivel de países sino funda- mentalmente a través de los gobiernos locales y provinciales. Para lograr una efectiva profundización de la política se debe avanzar en la participación multinivel incorporando a todos los sectores de la sociedad civil.
• Incorporar la lógica cultural: la política migratoria tiene el reto de incorporar las especificidades culturales, solo de esta manera puede conducir a una lógica de desarrollo generaliza- ble.
Más allá de cualquier disenso suscitado alrededor de los diversos enfo- ques sobre el tipo de política y gestión de la misma, no cabe duda que el tratamiento de la política migratoria pasa inexorablemente por la discusión sobre la estrategia de desarrollo a la cual se adscribe un país ó un grupo de ellos. De tal manera que para la subregión es imprescindible considerar y po- ner sobre la mesa la discusión sobre el tipo de sociedades que queremos construir, con quiénes y con qué recursos podremos lograrlo.
Esperemos que en el marco del MERCOSUR se avizoren tiempos polí- ticos y sociales de inclusión, en donde la connotación de lo migratorio sea la que nos signe no como errantes, sino como todo un pueblo que reencontró finalmente su camino.
Aguiar, César (2007): “Inmigración. Perspectivas y oportunidades para una política inmi- gratoria.” en: Calvo, Juan José; Mieres, Pablo (comp.) Importante pero urgente. Polí- ticas de población en Uruguay. Montevideo: UNFPA/Rumbos.
Castles, Stephen; Miller, Mark J. (2004): La era de la migración. Movimientos internacionales de población en el mundo entero, UAZ/Porrúa.
Delgado Wise, Raúl; Marquez Covarrubias, Humberto; Moctezuma Longoria, Miguel (2006): Dimensiones críticas de la problemática de la migración y el desarrollo en México. Revista Theomai, número 14, segundo semestre. En http://www.revista-theomai. unq.edu.ar/numero 14/ArtLongoria.pdf
Mármora, Lelio (2002): Las Políticas de Migración Internacional, Buenos Aires, OIM, Edi- torial Paidós.
Portes, Alejandro (2007): Migración y desarrollo: una revisión conceptual de la evidencia. En Castels, S. y Delgado, R., coordinadores: Migración y desarrollo: perspectivas desde el Sur. México: Universidad Autónoma de Zacatecas / Organización Internacional para las Migraciones.
Políticas migratorias en la Argentina:
experiencias del pasado, reformas actuales y expectativas futuras
Susana Novick 1
E ste artículo tiene por objetivo realizar una síntesis de la evolución de las políticas migratorias argentinas desde fines del siglo XIX hasta la actualidad, analizada a partir de la producción normativa del Estado. Asimismo, se reflexiona acerca del futuro de las mis-
mas, relacionando las tendencias de los flujos, el panorama político argen- tino y la evolución del proceso de integración regional.
Desde hace tiempo nos interesamos por indagar acerca de los aspectos político-sociales e ideológicos de los fenómenos poblacionales. Hemos uti- lizado la perspectiva histórica de largo plazo y con los años hemos podido
apreciar la fertilidad de este campo de estudio; fertilidad no exenta de in- convenientes, pues como afirman Funtowicz y Ravetz no es fácil compren- der los “problemas complejos, novedosos y variables”. El tema de las mi- graciones es uno de ellos. La complejidad esencial de esta temática abre “el camino para una nueva concepción de la ciencia, en la que el conocimiento y la ignorancia siempre interactúan de manera creativa”. Y en el caso espe- cífico del estudio de las políticas migratorias el horizonte se empaña aún
estatus científico de la investigación
más. Los mismos autores dicen: “
1 Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas –CONICET-, Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires. Esta ponencia resume algunos hallazgos del proyecto UBACYT titulado: “Dos dimensiones de la Argentina migratoria contemporánea: inmigran- tes mercosureños y emigrantes argentinos. Aspectos demográficos, políticos y sociales”.
sobre los problemas relacionados con la toma de decisiones públicas es, en el mejor de los casos, dudoso” (Funtowicz y Ravetz, 1993). En efecto, trabajar sobre textos - los jurídicos incluidos- no constituye una práctica obvia e inocente. El análisis del discurso tiene grandes dificul-
tades para dominar su objeto, pues un discurso no es una realidad evidente, un objeto concreto ofrecido a la intuición, sino el resultado de una cons- trucción (Mengueneau, 1980). El lenguaje y su uso no son neutros o trans- parentes, ni indiferentes al lugar desde el cual son realizados. Vasilachis de Gialdino, nos advierte sobre las posibilidades de los textos políticos, inclui-
dos los jurídicos. La autora dice: “
textos tanto para construir la realidad social como además y fundamental- mente, para proveer a los actores sociales de los modelos interpretativos con los que comprender esa realidad social, interrogarse acerca de la posibilidad de modificarla y, consecuentemente, orientar la propia acción (Vasilachis
de Gialdino, 1997). Por su parte, la teoría crítica alude al derecho como una práctica so- cial específica y como un discurso de poder, de allí que lo ideológico es considerado condición de producción necesaria del discurso jurídico (Ruiz, 1991; Cárcova, 1991). Adherimos a las teorías alternativas del derecho que afirman que las contradicciones profundas del sistema jurídico pueden ser- vir a una praxis emancipadora (Barcellona y Coturri, 1976; Tygar y Levy,
La legislación, como parte del derecho, constituye un objeto de estudio apto para la comprensión de las relaciones sociales y los cambios producidos en la sociedad. El estudio de la norma jurídica nos resulta un camino ade- cuado para responder a ciertos interrogantes: ¿Cuál es el conflicto social?, ¿Quiénes pujan por resolverlo? ¿Cómo logran hacerlo? La ley es un fruto social, un hecho público, el punto final de un camino que podemos recorrer y estudiar. La norma configura para nosotros un relevante objeto de análisis pues ella resume y transparenta -hace más visibles- aquellos factores llama- dos genéricamente ideológicos, de manera que nos permite aprehender la riqueza y sustancia de la dimensión jurídica de lo social. Nuestra perspecti- va considera al sistema jurídico como un sistema parcialmente incoherente, relativamente autónomo y paradójicamente contradictorio. En la actualidad, las políticas migratorias se presentan con un fenómeno más complejo, dado que la Argentina, país tradicionalmente receptor de flujos migratorios, se ha venido perfilando desde la década de 1990 como país de emigración, un flujo compuesto mayoritariamente por jóvenes con alta calificación educativa. La coexistencia de ambas tendencias así como la participación de nuevos flujos y el desarrollo del espacio de integración regional -que fue lentamente avanzando desde lo estrictamente comercial
cuenta de la capacidad de dichos
Políticas migratorias en la Argentina
hacia cuestiones sociales y culturales, incluidas las temáticas poblacionales -se reflejan en la política reciente. Pensar en las políticas migratorias en la Argentina, es pensar en uno de los temas esenciales de su historia como nación. Las migraciones consti- tuyeron un fenómeno que marcó a nuestra sociedad desde aun antes del proceso de consolidación institucional. El Estado, por su parte, comenzó muy tempranamente a preocuparse por los problemas poblacionales, y den- tro de su estrategia las migraciones fueron prioritarias: se necesitaba poblar rápidamente el país, modernizarlo y traer mano de obra indispensable para poner en marcha el proyecto dominante. Las migraciones internacionales constituyen así, uno de los procesos más importantes de nuestra historia y por ello uno de los más debatidos.
Partiendo de la hipótesis de que la evolución de los fenómenos demo- gráficos es una variable dependiente de los procesos políticos, desde hace tiempo venimos analizado las políticas migratorias en Argentina, en cinco dimensiones:
a) Legislación referida a fenómenos demográficos: migración, coloniza- ción, aborígenes, tierras fiscales;
b) Constitución Nacional (1853, 1949, 1994);
c) Convenios internacionales relacionados con la mujer y los inmigran- tes;
d) Planes Nacionales de Desarrollo;
e) Documentos, informes oficiales y discursos de funcionarios públicos.
Nos interesamos por explorar el tratamiento que los diferentes gobiernos le dieron a la temática migratoria. Nuestro objetivo consistió en analizar la relación entre las políticas públicas, las políticas migratorias, las estrategias de desarrollo y los procesos políticos tal como se presentan en el ámbito normativo –leyes- del Estado 2 .
1. Durante la etapa agroexportadora (1870-1930) si bien no existió una política de población global y expresa, sí existió una política implícita que tiene correlación con un fenómeno destacado: la inmigración europea de
2 Las limitaciones de nuestro trabajo son varias: a) las recopilación de normas no ha sido total; b) se analizaron básicamente leyes a nivel nacional; c) el análisis no ha sido exhaustivo, pues un texto -los jurídicos incluidos- ofrecen siempre muchas y no solo una lectura posible; d) se identifica leyes con políticas, decisión que claramente reduce y recorta el análisis de un fenómeno mucho más complejo; e) se trabaja en un plano jurídico formal.
características masivas. Estos inmigrantes produjeron cambios importan- tes e irreversibles en la sociedad; y simultáneamente fueron influidos por
fenómenos de índole económico, cultural, social y político. La política de “puertas abiertas” se estableció mediante la emblemática Ley Avellaneda, de1876, que impulsaba el ingreso de europeos que llegaban a transformar
en agrícolas nuestras extensas tierras. Ella define por primera vez qué es un inmigrante, especificando los derechos y deberes que ese estatus generaba.
A nivel normativo coexisten en el período dos imágenes del extranjero: el
civilizador y el subversivo. En relación con los derechos humanos, la ley de
Residencia de Extranjeros (1902) puede ser considerada como la primera norma que legitimó un accionar discrecional por parte de las autoridades, y la Ley de Defensa Social (1910) tuvo un claro carácter represivo hacia la población migrante en general.
2. Primera Fase Estrategia industrializadora sustitutiva de importacio- nes. Gobiernos conservadores (1930-1945). A lo largo de esta etapa no existió una política de población expresa. Sí observamos algunos fenóme- nos: declinación del flujo migratorio europeo y aumento de las migraciones internas. La política migratoria se torna restrictiva -en el plano normativo-; pero la disminución del flujo parece ser más el resultado de la nueva situa- ción económica internacional que consecuencia del cambio legal apunta- do. Sin embargo, la crisis no afectó la ideología que asociaba inmigración europea con progreso nacional, aún fuertemente arraigada en la sociedad argentina. En relación a los derechos humanos, las restricciones impuestas asociadas a la selección de inmigrantes implicó dejar de lado el régimen absolutamente liberal de ingreso propuesto por la ley Avellaneda.
3. Primera Fase estrategia industrializadora sustitutiva de importacio- nes. Gobiernos peronistas (1946-1955). La experiencia planificadora del período (Primer y Segundo Plan Quinquenal) realizó diagnósticos previos
acerca de los problemas demográficos del país, pretendiéndose actuar sobre
la totalidad de los fenómenos. Asimismo, la variable población fue perci-
bida como parte integrante de la política global de desarrollo, y como un elemento clave para la concreción del proyecto político. La Constitución Nacional sancionada por el peronismo -vigente a partir de 1949 hasta 1956- contenía referencias explícitas a algunos fenómenos demográficos. En relación con las migraciones- su artículo 17 establecía que “el gobier- no federal fomentará la inmigración europea”. Por su parte, el artículo 31 disponía que los que entren al país sin violar las leyes gozan de todos los derechos civiles de los argentinos, y también de los derechos políticos luego de cinco años de haber obtenido la ciudadanía. El artículo 68 inciso 16 estipulaba como atribuciones del Congreso promover la inmigración. En
relación con la política migratoria, la idea de integración latinoamericana es uno de los argumentos que legitiman la política de amnistías iniciada por los gobiernos peronistas 3 . Las ideas de selección y encauzamiento orientan la nueva política.
4. Segunda Fase estrategia industrializadora sustitutiva de importacio-
nes. Etapa concentradora. Gobiernos militares (1955-1962 y 1966-1973). Durante este período, que muestra una profunda crisis y un clima de pro- testa social creciente, las normas elaboradas poseen una visión de los in- migrantes como actores peligrosos para la sociedad, normas que implican un aumento de la violencia contra los extranjeros, facultándose al Poder Ejecutivo a expulsarlos. La disminución y fluctuación del flujo migratorio desde los países limítrofes observada durante esta etapa es el resultado de varias circunstancias: la política restrictiva ejecutada, la disminución de los salarios, la recesión económica y la exclusión y represión de los migrantes limítrofes indocumentados.
5. Segunda Fase estrategia industrializadora (1963-1966 y 1973-1976).
Etapa distribuidora. Gobiernos democráticos. Esta etapa se caracteriza por una política generosa con los inmigrantes latinoamericanos (sendas amnis- tías), por una posición progresista en los ámbitos internacionales (Confe- rencia Mundial de Población de Bucarest, 1974) donde el fenómeno migra- torio es considerado un factor de progreso y desarrollo; y por la creación de nuevos espacios institucionales. La experiencia planificadora del peronismo (Plan Trienal para la Reconstrucción y la Liberación Nacional, 1973) for- mula cuatro proyectos básicos: a) orientación de las migraciones internas; b) recuperación de la emigración argentina a otros países; c) integración
de la inmigración latinoamericana; y d) promoción de la inmigración de ultramar 4 .
6. Estrategia de apertura y liberalización de la economía (1976-1999).
Comprende tres etapas. La primera de inicio y penetración (1976-1983) llevada a cabo por el gobierno militar del general Videla, acompañado de su Ministro Martínez de Hoz, la más enérgica y sangrienta; la segunda de transición (1984-1989) durante el gobierno del Dr. Raúl Alfonsín, donde algunos sectores aún resisten la desregularización y apertura, generando
3 Se dictaron decretos de amnistía en los siguientes años: 1949, 1951, 1958, 1964, 1965, 1974, 1984 y
4 El Embajador Benito Llambí, entonces Ministro del Interior, pronunció un discurso donde expresa- mente sostuvo que era necesario modificar las condiciones de una escasa inmigración europea. “No es exagerado entonces afirmar que la Argentina cuenta con tierras que, con los debidos trabajos de incorporación, pueden dar asentamiento a quince millones de habitantes adicionales en los próximos treinta años”.
un cierto impasse; y por último la tercera, de consolidación (1989-1999) durante el gobierno del Dr. Carlos S. Menem, donde ya no existe grupo alguno socialmente organizado, que pueda oponerse al nuevo proyecto neo- liberal instrumentado. Durante la primera etapa, el gobierno militar sanciona en 1981 una nueva ley de migraciones (Ley 22439), -derogando la histórica Ley Avella- neda-, mediante la cual persiste en incentivar la inmigración europea aso- ciada al proceso colonizador, dentro del objetivo de acelerar el crecimiento poblacional. La norma enuncia una política restrictiva, ampliándose las ac- tividades de control y expulsión. En la nueva legislación subyace la ‘doctrina de seguridad nacional’, observándose el fenómeno migratorio desde una óptica casi exclusivamente policial. Durante la segunda etapa, gobierno del Dr. Alfonsín, si bien se dictó un decreto de amnistía, tanto la normativa elaborada desde la Dirección Nacional de Migraciones, así como la reglamentación de la ley militar, nos muestran una posición ambivalente, poco respetuosa de los derechos de los inmigrantes limítrofes y que no coincidía con las expectativas genera- das con el advenimiento de la democracia. Por otra parte, se formuló una política expresa tendiente a lograr el retorno de los argentinos exiliados 5 . Durante este período varias legislaciones provinciales otorgan el derecho al voto a los extranjeros en las elecciones municipales y/o provinciales, de- biéndose cumplir algunos requisitos (mayoría de edad, saber leer y escribir en idioma nacional, años de residencia, poseer documento de identidad argentino, inscripción en un registro especial, etc.) 6 . Durante la tercera etapa, gobierno del Dr. Menem, la temática aparece reiteradamente en la agenda pública: un decreto de amnistía, un nuevo re- glamento de la ley militar, firma de convenios con países vecinos (Bolivia, Perú y Paraguay) y creación de nuevos espacios institucionales (Consejo Federal de Población y Comisiones de Población en las Cámaras de Sena-
5 Mediante el Decreto 1798/84, se crea la “Comisión Nacional para el retorno de los argentinos en el exterior” como órgano asesor del Poder Ejecutivo. En diciembre de 1984 se publican algunas instruc- ciones con el objeto de proporcionar información útil para quienes desean volver al país referida a:
documentación, estudios, transportes, aduana, trabajo y otros tópicos relacionados con el regreso y reinserción en el país . Se citan dos programas especiales administrados y financiados por organismos internacionales: (a) de asistencia para la repatriación voluntaria de refugiados argentinos, coordinado por el ACNUR; y (b) programa ROT (Retorno de talentos), argentinos refugiados o exiliados que por sus calificaciones profesionales podrían tener posibilidad de ocupación inmediata, a cargo del Comité Intergubernamental para las Migraciones (CIM).
6 Los residentes extranjeros no pueden votar en elecciones nacionales (presidente, vicepresidente y legisladores), pero les está permitido sufragar en las provincias cuya legislación así lo dispone: Buenos Aires (1994), Ciudad de Buenos Aires (1996),Catamarca (1988), Misiones (1999), Neuquen (1994), Córdoba (1987), Corrientes (1993); Chaco (1995); Chubut (1994); Formosa (2003); Jujuy (1986); La Pampa (1989); Mendoza (1997); Río Negro (1988); Salta (1997); Santa Fe (1985); Santiago del Estero (1987); San Juan (1986); San Luis (1987); Tucumán (1983) y Tierra del Fuego (1991).
dores y Diputados). Si bien se presentaron numerosos proyectos de leyes 7 sobre migraciones –algunos de ideología muy xenófoba- , los resultados fueron poco fructíferos en cuanto a la derogación de la ley sancionada por el régimen militar. En relación con los emigrados, al igual que otros países latinoamericanos 8 que poseen un creciente flujo emigratorio, en 1991 se aprueba la Ley 24.007 que concede el derecho al voto a los argentinos que viven en el exterior, previa inscripción en un Registro de Electores. La pri- mera vez que se aplicó esta norma fue en las elecciones legislativas de 1993, habiéndose empadronado 8.823 argentinos, de los cuales votó el 62%, dado que la ley establece un derecho voluntario 9 . El Cuadro N° 1 que agregamos, resume y sintetiza las políticas migra- torias elaboradas por el aparato estatal, desde fines del siglo XIX hasta el gobierno del Dr. Menem.
7 Estas experiencias legislativas fueron analizadas en: NOVICK, S. “Inmigrantes y refugiados”, Co-autor:
Enrique Oteiza, en: Derechos Humanos en Argentina. Informe Anual 2000. Eudeba, CELS, Buenos Aires, 2000, páginas 287 a 342; NOVICK, S. “Inmigrantes. Capitulo VII”, en :Derechos Humanos en
la Argentina. Informe anual enero-diciembre 1998, Eudeba, CELS, Buenos Aires, 1999, páginas 287
a 322; NOVICK, S. “Cambios en la política migratoria en el parlamento argentino”,en: CELS, Informe
sobre la situación de los Derechos Humanos en Argentina, 1997, CELS, Eudeba, Buenos Aires, 1998, páginas 227 a 233; NOVICK, S. “Política inmigratoria. Inmigración real y derechos humanos en la Argentina. Capítulo VI”, en: Informe Anual sobre la situación de los derechos humanos en la Argentina. 1995, CELS, Buenos Aires, 1996. Parte II de mi autoría, páginas 182 a 203.
8 Bolivia (2009), Brasil (1965), Colombia (1961), Ecuador (2002), Honduras (2001), México (2005), Panamá (2009), Perú (1979), Republica Dominicana (1997), Venezuela (1993), Puerto Rico (1977) y Belice (sólo para los diplomáticos) también han otorgado el voto a sus ciudadanos que residen en el extranjero.
9 El artículo 1 establece que “los ciudadanos argentinos que, residiendo en forma efectiva y permanente
fuera del territorio de la República Argentina, sean electores nacionales de acuerdo a lo dispuesto en
el Código Electoral Nacional y se inscriban en el Registro de Electores Residentes en el Exterior [ ]
podrán votar en las elecciones nacionales”. La ley fue reglamentada por Decreto 1138/93, con las modificaciones introducidas por el Decreto 2010/93.
Cuadro No. 1 Estrategias de desarrollo, políticas públicas, políticas de población y po- líticas migratorias
Estilo o estra- tegia de desa- rrollo
inversión extran-
1929 Radicales
jera (ferrocarri-
les, frigoríficos,
1930 Capitalista
- Inversión en
EE.UU. (In-
dustria textil y alimentos)
ción Sustitutiva
Pública (servi-
cios públicos,
-Inversión Pú-
blica. Control
- Desindustria-
liz. Concentra-
ción Extranjeri-
- Extranjeriza-
Continúa Cuadro No. 1
Ideología domi-
Inmigración masiva europea
Declina mortalidad por desa- rrollo económico y social
Promoción inmigra-
Se inicia declinación fecun- didad
Pirámide: población joven
ción europea asociada
a proceso colonizador
Exterminio pobla-
Temprana y rápida urbani- zación
ción aborigen
Concentración población
urbana zona Metropolitana
Aumento constante migracio- nes internas
Comienza proceso de vacia- miento de las provincias
Restricciones entra-
da migrantes europeos
Continúa declinación mor-
Continúa declinación fecun-
Aparece problema
Pirámide: población transición
migrantes limítrofes
Aumento población en la zona Metropolitana
Inmigración limítrofe nume-
Selección y encau-
zamiento migración
- Continúa declinación fecun-
Amnistía migrantes
- Aumento constante migración
Restricciones mi-
grantes limítrofes
Aumento constante población
Represión migrantes
- Pirámide: estrechamiento por
la base; ensanchamiento a partir grupo 55-59 años
Amnistías migrantes
Mortalidad estancada, Luego
breve decrecimiento
Promoción migra-
Erraticidad flujo migratorio migrantes limítrofes
Leve reducción migración interna
Probable leve repunte fecundi- dad de momento
Preferencia inmigra-
ción extranjera
Pirámide: envejecimiento de la población
Estancamiento descenso mor- talidad
Amnistía limítrofes
-Restricciones limí-
Probable aumento de emigra- ción de argentinos
-Retorno exiliados
Continúa envejecimiento
Desaceleración crecimiento de la población total
Tendencia declinante creci- miento migratorio
Fuente: Novick, S. 1992, 1997, 2000.
El gobierno del Dr. de la Rúa (alianza del Partido Radical y Frepaso) accede al gobierno mediante elecciones libre en diciembre de 1999. A partir de la profundización de la crisis económica y del creciente endeudamiento externo, la protesta social aumenta de tal forma que en diciembre de 2001 el presidente se ve obligado a renunciar a su cargo 10 . En relación con el tema migratorio, la ley sancionada por los militares en 1981, tenía ya más de 20 años y no resultaba fácil lograr su derogación. Fue el proyecto unificado consensuado en diciembre de 1999 en la Comisión de Población y Recur- sos Humanos de la Cámara de Diputados, la base que tuvo en cuenta el Diputado Giustiniani al redactar su proyecto, presentado en el Congreso en diciembre del 2001 y nuevamente en marzo de 2003. Luego de dife- rentes avatares, como ya no daban los tiempos para obtener los dictámenes de todas las comisiones y los plazos legislativos se acortaban, se acordó el tratamiento del proyecto sobre tablas en la última sesión ordinaria del año 2003. Allí todos los diputados la votaron sin objeciones. Pocos días después -en diciembre- fue aprobada en la Cámara de Senadores, bajo el número 25.871. De la lectura de los Principios Generales de la nueva ley surge que la norma apunta a formular una nueva política demográfica nacional, a
10 Caracterizan el período: altas tasas de desempleo, escasez de recursos estatales para políticas so- ciales, mayor dependencia de los centros financieros internacionales, sucesivos planes de “ajuste eco- nómico”, retroceso de la participación del Estado en áreas vitales de la sociedad, crecimiento de la pobreza, etc. Un nuevo actor social, los desocupados -piqueteros- comienzan a movilizarse en reclamo de sus derechos.
fortalecer el tejido sociocultural del país, y a promover la integración socio- laboral de los inmigrantes, manteniendo en alto la tradición humanitaria y abierta de la Argentina con relación a los migrantes y sus familias. Una de las más importantes reformas introducidas por la ley, es el reconocimiento del derecho humano a migrar. El artículo 4º dice: “El derecho a la migra- ción es esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad”. Este artículo no sólo reconoce e introduce en el derecho interno lo establecido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, sino que establece la obligación del Estado de garantizar ese derecho. Esta circunstancia de- termina un límite fundamental en las políticas migratorias a nivel general e individual (Ceriani Cernadas, 2004). La nueva ley, a diferencia de la normativa militar, consagra diferentes derechos a los inmigrantes. El esquema que se observa los resume:
Derechos iguales para nacionales y extranjeros
Derecho al debido proceso en situaciones de detención y expulsión
Artículo 61º y 70º
Derecho a la asistencia de un intérprete
Derecho a la participación en las decisiones relativas a la vida pública y a la administración de las comunidades locales
Asimismo, se introduce el principio del control judicial eficaz de todos los actos administrativos emanados de la autoridad de aplicación, poniendo punto final a “una situación denigrante para la condición humana”, como era la anterior ley, doblemente inconstitucional dado que traicionaba los principios de nuestra Constitución Nacional y de los textos internacionales de protección de los derechos fundamentales (Chausovsky, 2004) 11 . Por otra parte, el artículo 17º invierte el criterio relacionado con la ra- dicación de extranjeros. Mientras en la legislación militar el énfasis estaba
11 Con la nueva normativa, en el caso de expulsión, el inmigrante puede interponer recurso administrativo y por vía judicial. Así, la detención a los efectos de su expulsión solo puede ser decidida por el juez competente. Según la ley militar la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) y la Policía Auxiliar podían detener y expulsar inmigrantes sin intervención alguna del Poder judicial.
colocado en el control policial de los inmigrantes indocumentados e inclu- so se los empujaba a la irregularidad al obstaculizar trámites, en la nueva ley se propende a su regularización. En relación con el Mercosur, la nueva norma cita, por primera vez en la historia de la legislación migratoria en la Argentina, un proceso de in- tegración regional, y otorga a los ciudadanos de los países miembros de la región un trato diferenciado. Esta nueva perspectiva queda confirmada en el decreto de amnistía elaborado por el Poder Ejecutivo 12 , mediante el cual se otorga a los extranjeros nativos de países fuera de la órbita del Mercosur, que al 30 de junio de 2004 residan de hecho en el territorio de la Argenti- na, la posibilidad de regularizar su situación migratoria en un plazo de 180 días. Así, se otorga la posibilidad de obtener una residencia temporaria por dos años, que luego puede convertirse en residencia permanente. Igualmen- te, las expulsiones para hacer abandono del país quedan suspendidas para aquellos extranjeros que puedan encuadrarse en los beneficios otorgados por este decreto. Se cita a la nueva ley migratoria como fundamento jurí- dico en el sentido de que el Estado debe proveer lo conducente para lograr la regularización de los extranjeros. El Cuadro No.2 que a continuación agregamos, muestra que 12.065 personas se acogieron a los beneficios de esta amnistía. Obsérvese que la mayoría proviene del continente asiático, seguida por los latinoamericanos. Efectivamente, el grupo más numeroso está formado por personas origi- narias de China, al que siguen en importancia los ciudadanos coreanos y luego los colombianos y dominicanos.
12 En los Considerandos del Decreto 1169/2004, -publicado en el Boletín Oficial el 13 de septiembre de 2004-, se manifiesta que la nueva ley de migraciones -Ley Nº 25.871-, crea los mecanismos de solu- ción a los nativos de países parte del Mercosur ampliado; pero que existe un considerable número de extranjeros, -nativos de países fuera del espacio integrado-, que se encuentran residiendo de manera irregular en nuestro país, y que resulta un imperativo ético normalizar esa situación dado que ellos realizan actividades útiles y se encuentran arraigados desde hace largo tiempo. Por otra parte, la norma instaura una medida de carácter excepcional pues expresamente pretende elaborar una nueva política migratoria “realista que evite la generación de bolsones de irregularidad migratoria, encontrando el equilibrio entre control y facilitación en los controles fronterizos”.
Cuadro No. 2 Cantidad de ciudadanos extranjeros presentados al decreto 1169/2004, ordenados por continente y región
Fuente: Dirección Nacional de Migraciones, octubre 2005.
Posteriormente, la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) creó el Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria el que tiene como objetivos: a) la regularización de la situación de los inmigrantes; y b) la creación de nuevas políticas tendientes a la inserción e integración de la población inmigrante (Decreto 836/2004). En junio de 2005, un nuevo decreto prorroga la emergencia administrativa de la DNM y se dispone la regularización migratoria de los extranjeros nacionales del Mercosur y países asociados (Decreto 578/2005). Este proceso implementado a partir de abril de 2006, conocido como Decreto Patria Grande, le posibilita a las personas provenientes de países del Mercosur obtener, con requisitos simplificados, una radicación temporaria por el plazo de dos años. Luego
de transcurrido ese plazo, las personas pueden optar por solicitar una ra- dicación permanente en la Argentina si acreditan “medios de vida lícitos” (Cels, 2007). Entre el 17 de abril de 2006 y 30 de abril de 2009, mediante el Progra- ma Patria Grande han accedido a la residencia legal 423.712 inmigrantes. Como se observa, son los ciudadanos paraguayos la colectividad más activa, seguidos por los bolivianos y los peruanos.
Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria Estado de Trámites de la Primera Etapa - Período 16/02/2006 hasta 30/04/2009 Aplicable a migrantes ingresados al país con anterioridad al 17 de Abril de 2006
Fuente: Elaborado por Oficina Temas Internacionales. Dirección Nacional de Migraciones, septiembre 2009.
Según se desprende del Cuadro No.4, los inmigrantes radicados por trámite de nacionalidad, ascienden a 257.123, pero aquí son los bolivianos los más activos, seguidos por los paraguayos y peruanos.
Cuadro No. 4 radicaciones por trámite ordinario
Período 2006-2009 (excluye trámites por Patria Grande)
Período 2006-2009 (excluye trámi- tes por Patria Grande)
Finalmente, la sumatoria de ambos procesos nos da un total de 680.834 inmigrantes regularizados, constituyendo los paraguayos la primer colecti- vidad, seguidos por los bolivianos y peruanos.
Cuadro No. 5 Total de radicaciones 2006-2009 (al primer cuatrimestre) Trámites ordinarios y patria Grande
T. Iniciados
680.834
A diferencia de los decretos de amnistía que se fueron dictando en la Argentina desde 1949 por todos los gobiernos democráticos, este Progra- ma plantea la regularización permanente de inmigrantes. Ha sido un plan ideado por el gobierno con la colaboración, por primera vez en este tipo de trámites, de organismos municipales, asociaciones de inmigrantes y de la sociedad civil. El gobierno enfatiza el éxito de la iniciativa 13 y lo exhibe como un modelo en América Latina. Sin embargo, existen críticas sobre la implementación del mismo, así como sobre su contradictorio fundamento ideológico (Nejamkis y Rivero Sierra, 2007; Doménech, 2009). Por nuestra parte consideramos que el Programa es un paso hacia ade- lante, a pesar de los obstáculos y problemas acaecidos. No obstante resulta esencial señalar que oculta una omisión que el propio Poder Ejecutivo se resiste a cumplir: reglamentar la nueva ley migratoria. Ya han pasado más de cinco años desde su sanción, y aún está pendiente esta tarea. Con el Programa Patria Grande el Ministerio del Interior – a través de la DNM- se reserva un poder concentrado que lo convierte en actor principal de la política migratoria.
3.1. acuerdos Mercosur
La maduración en el proceso de integración regional influyó para que en el año 2002 se firmara entre los cuatro países del Mercosur, más Bolivia y Chile, un acuerdo sobre la regularización permanente de nacionales, que tendía a “procurar en instrumentos jurídicos de cooperación la facilitación de los trámites migratorios”, en el sentido de permitir su regularización sin la necesidad de regresar a su país de origen (Acta No. 02/02-Anexo IV, octubre del 2002). Unos meses después, el 6 de diciembre del 2002, se firma en Brasilia un acuerdo sobre residencia para nacionales de los Estados partes del Mer- cosur ampliado. Este instrumento fue aprobado por la Argentina el 9 de junio de 2004, mediante la Ley 25.902. Dicho acuerdo reafirma “el deseo de los Estados Partes y Asociados del Mercosur de fortalecer y profundi-
13 “El programa tiene como pilar fundamental la intervención directa en la toma de las inscripciones a tres organismos sociales, las provincias, los municipios y las organizaciones sociales, quienes los remiten
a la Dirección Nacional de Migraciones. Hoy interactúan con el gobierno 98 bocas de tomas de datos
directamente en contacto con el inmigrante. Es de destacar que para que ello sucediera fue necesario
una convocatoria gubernamental y la respuesta colaborativa de la Iglesia, sindicatos, organizaciones representativas de los inmigrantes y ONG nacionales que dejaron de actuar como meros denunciantes
o defensores de los derechos de los inmigrantes para pasar a ser actores fundamentales del proceso.
Sin la intervención de las instituciones mencionadas en el párrafo anterior la Dirección Nacional de Migraciones no hubiera podido legalizar en 60 días a las 184.351 personas ya regularizadas bajo el Programa Patria Grande, hubiera necesitado aproximadamente 667 días”. Discurso del Director de la DNM en el Encuentro Iberoamericano sobre Migraciones y Desarrollo, Madrid, julio 2006. Disponible:
http://www.mininterior.gov.ar/migraciones/Patria_Grande; 12 de octubre de 2007.
zar el proceso de integración así como los fraternales vínculos existentes entre ellos”. Y sostiene “que la implementación de una política de libre circulación de personas en la región es esencial para la consecución de esos objetivos”. Asimismo, se pretende “solucionar la situación migratoria de los nacionales de los Estados Partes y Asociados en la región a fin de fortalecer los lazos que unen a la comunidad regional”. El acuerdo procura establecer reglas comunes para la tramitación de la autorización de residencia de los nacionales de los diferentes países citados. Se permite a los ciudadanos de un Estado parte que se encuentra en su país, o ya viviendo en otro Estado, solicitar una residencia temporaria por dos años, cumpliendo algunos re- quisitos (presentación de pasaporte válido, partida de nacimiento, certifica- do que acredite la carencia de antecedentes judiciales, penales o policiales, certificado médico y pago de una tasa). La residencia temporaria podrá transformarse en permanente mediante la presentación del peticionante ante la autoridad migratoria del país de recepción, dentro de los noventa días anteriores al vencimiento de la temporaria. El 20 de mayo de 2004 el Congreso Brasilero aprobó este histórico Acuerdo 14 . El Acuerdo excede la simple libre circulación de bienes e inicia una trayectoria rumbo a la libre circulación de personas, y busca asimismo
ampliar el concepto de derechos humanos. Se intenta simplificar trámites para alentar un intercambio entre los países a fin de crear una real forma- ción comunitaria, facilitando la entrada y garantizando los derechos funda- mentales de los migrantes de un país a otro. Aparte de las libertades cívicas –derecho de ir y venir, de trabajo, de asociación, de cultos, etc.- se consagra
el derecho a la reunificación familiar y a la transferencia de recursos. En el
caso del derecho de los trabajadores, se define claramente la igualdad en la aplicación del derecho laboral, además del compromiso de acuerdos recí- procos en relación con la legislación previsional. Asimismo, los hijos de los inmigrantes gozarán de idénticas condiciones respecto de la educación. La
misma garantía que un Estado otorga a sus ciudadanos deberá extenderla a cualquier ciudadano perteneciente a los países del Mercosur que habiten
su país. El artículo 11º incluye un criterio de interpretación general: ante
la duda, siempre se aplicará la norma más favorable para el inmigrante 15 .
Finalmente, el acuerdo está vigente desde agosto de 2008. Fue aprobado
en Argentina 2004; Brasil 2004; Bolivia 2004; Uruguay 2005; Chile 2005
y Paraguay 2008 16 .
14 Decreto Legislativo Nº 210, de 2004, que aprueba el Acuerdo fue publicado en el Diario Oficial el 24 de mayo de 2004, Sección 1, página 1, columna 3.
15 João Paulo Santos “O Brasil firma compromisso pela integração humana no MERCOSUL”, Instituto Migrações e Direitos Humanos – IMDH, Brasilia, www.migrante.org.br
16 Asimismo, por Ley N° 25.900 sancionada el 9 de junio de 2004 y promulgada de hecho el 13 de julio de ese mismo año, se aprueba el Acuerdo sobre exención de la traducción de documentos administrativos
3.2. programa raíces
En octubre de 2003, en el ámbito del Ministerio de Educación, se ela- boró un programa denominado R@ICES (Red de Argentinos Investiga- dores y Científicos en el Exterior), con el propósito de impulsar políticas de vinculación con investigadores argentinos en el exterior, así como acciones destinadas a promover su permanencia en el país y el retorno de aquellos interesados en desarrollar sus actividades en la Argentina. En noviembre de 2008, mediante la Ley 26.421, dicho programa adquiere el estatus de política de Estado, ubicado ahora en el recientemente creado Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva 17
Desde su inicio se repatriaron aproximadamente 600 investigadores –mayoritariamente de las ciencias exactas– por medio de los Subsidios de Retorno y las Becas de Reinserción del CONICET. Francia, Estados Uni- dos de Norteamérica y Gran Bretaña son los principales países desde don- de regresan, siguiéndoles en importancia Italia, Alemania y Canadá 18 .
3.3. Nueva ley de refugiados
Desde hacía tiempo el ACNUR y las ONG relacionadas con la protec- ción de los inmigrantes y los refugiados solicitaban la aprobación de una ley sobre refugio, puntualizando la necesidad de un marco normativo claro y concreto que sitúe legalmente a los refugiados y los peticionantes. La san- ción de la nueva Ley General de Reconocimiento y Protección al Refugia- do, la N* 26.165, aprobada por el Congreso Nacional el 8-11-2006, legisla generosamente acerca del refugio, basándose en el derecho internacional
para efectos de inmigración entre los Estados partes del Mercosur y las Repúblicas de Bolivia y Chile, suscripto en Florianópolis el 15 de diciembre de 2000.
17 El artículo 2º de la Ley 26421, dice: “El Programa RAICES, en su carácter de política de Estado, tendrá los siguientes objetivos principales: a) Desarrollar redes de vinculación con investigadores argenti-
nos residentes en el exterior, incrementando así la vinculación con los investigadores residentes en el país; b) Difundir las actividades científicas y tecnológicas del país en el exterior; c) Mejorar la calidad
y disponibilidad de la información acerca de los investigadores y profesionales argentinos altamente
capacitados que residen en el exterior; d) Integrar a investigadores argentinos, residentes en el exterior a las actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación promovidas por el Gobierno nacional a través del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica, el CONICET y los restantes organismos públicos de
promoción científica y tecnológica; e) Facilitar el retorno al país de aquellos investigadores, tecnólogos
y profesionales altamente capacitados que deseen reintegrarse y continuar su actividad profesional en
instituciones del país; f) Involucrar al sector productivo del país, fundaciones y ONG en las acciones del
18 El Programa ha realizado seminarios y conferencias, convocatoria para la conformación de redes, contactos con fundaciones de empresas privadas, llamados a concursos, publicación de un Boletín, vinculaciones con las embajadas y consulados argentinos en el exterior, etc. Fuente: http://www.secyt. gov.ar/noti_raices.htm
de los derechos humanos. Asimismo, crea en el ámbito del Ministerio del Interior, la Comisión Nacional para los Refugiados, organismo de aplica- ción de la ley. Resulta interesante señalar que si bien esta institución estará formada por 5 miembros pertenecientes al gobierno nacional 19 , también es- tarán allí -con voz pero sin voto- un miembro del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y otro de las asociaciones (ONG) de refugiados.
3.4. Convención internacional
Un hecho trascendente, ha sido la reciente aprobación –el 13 de di- ciembre de 2006, mediante la Ley 26.202– de la Convención Internacional sobre la Protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares 20 . Culmina así un largo proceso en que el Estado argentino busca coherencia ideológica con la consagración del derecho a migrar como un derecho humano esencial. En cuanto a los alcances internacionales de la convención, debemos aclarar que en la actualidad 57 países la ratificaron, pero los industrializados, receptores de inmigrantes aún no la han hecho. No obstante, en América Latina, son 15 países los que la han ratificado y resulta significativa la adhesión de Chile y Argentina, dado que aún son países receptores 21 .
3.5. iniciativas del Ministerio del interior
El 12 de marzo de 2007, por Resolución 452, se crea en el ámbito del Ministerio del Interior un ambicioso Programa, denominado Provincia 25
- a cargo de la Secretaría de Provincias- , con el objeto de fortalecer los vín-
culos y la comunicación del Estado con los argentinos residentes en el ex- terior, “asistiéndolos en todo lo relacionado con el ejercicio de sus derechos políticos, con la generación de espacios de representación política sectorial
y con la optimización de los trámites y gestiones que le corresponden a este Ministerio”. La normativa se legitima en el incremento de este flujo, que
19 Ellos son: un representante del Ministerio del Interior, un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, un representante del Ministerio de Justicia y Derechos Hu- manos, un representante del Ministerio de Desarrollo Social y un representante del Instituto Nacional Contra la Discriminación y Xenofobia. Ejercerán sus funciones en el ámbito del Ministerio del Interior. Todos los integrantes de la Comisión Nacional para los Refugiados deberán ser personas de alta auto- ridad moral y reconocida idoneidad en la materia (artículo 18).
20 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 45/158 del 18 de diciem- bre de 1990. El proyecto de ley solicitando esta adhesión fue presentado en julio de 2004 por los se- nadores Rubén H. Giustiniani, perteneciente al Partido Socialista (Santa Fe) y los senadores radicales Miriam B. Curletti (Chaco) y Carlos Prades (Santa Cruz).
21 Hasta el 2009 la habían ratificado los siguientes países latinoamericanos: Argentina, Belice, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay.
calcula -según estimaciones de la Dirección Nacional de Migraciones- en 1.053.000 personas “cifra muy superior al padrón electoral de varias pro- vincias argentinas”. Sin embargo, la participación electoral de éstos ha sido escasa y decreciente como se percibe en el siguiente cuadro:
Cuadro No. 6 participación de argentinos residiendo en el exterior, en los procesos electorales (1993-2005)
Votos emi-
% de concu- rrencia
Fuente: Resolución 452/07, Ministerio del Interior
Por otra parte, la Resolución sostiene que el sistema, como está plantea- do, representa un alto costo operativo para el Estado, retrasos en el cómpu- to electoral y a la vez, implica un significativo esfuerzo para los electores. Por ello, se sostiene la necesidad de crear la institucionalidad política que los represente y dé cuenta de los intereses que le son propios. Coincidente con esta perspectiva, en agosto de 2009, se presentó a la Cámara de Diputados un Proyecto de Ley de “Creación del Distrito Ex- terior y Representación Parlamentaria“ 22 . La iniciativa establece que los ciudadanos argentinos residentes en el exterior tienen derecho a elegir 5 diputados para ser representados en la Cámara. Los partidos políticos que cuenten con la personería jurídica como partido nacional, podrán presen- tar candidatos por el Distrito Exterior. De esta forma, los argentinos no solo pueden votar en las elecciones, sino que también tienen representación en el Parlamento. En los fundamentos, se citan las legislaciones europeas (Francia, Italia y Suiza) y latinoamericanas (Colombia y Ecuador) que ya han otorgado este derecho a sus emigrados, como experiencias positivas. Y asimismo, se manifiesta que si bien se ha reconocido el derecho al voto en la década de 1990, “en la práctica tuvo un carácter casi testimonial dado la
22 Expediente 3841-D-2009.
poca cantidad de ciudadanos que efectivamente ejercieron ese derecho”. La causa, entre otras, residiría en la falta de una representación propia de aque- llos ciudadanos; “carencia que el proyecto de ley intenta enmendar”. En
la actualidad, la iniciativa se encuentra en trámite ante las Comisiones de
Asuntos Constitucionales y Relaciones Exteriores y Culto. Para nosotros constituye un paso notable en el reconocimiento de derechos políticos.
¿Cómo evolucionarán los flujos migratorios? ¿Continuará siendo la Ar- gentina un foco de atracción para los ciudadanos de países vecinos? ¿Se- guirá creciendo el flujo de emigrados argentinos? ¿La legislación referida
a migraciones extenderá su protección y amparo de los derechos de los
Antes de contestar, resulta necesario recurrir a la perspectiva demográ- fica, que nos permite observar un panorama de la evolución a largo plazo. Los estudios sostienen que la actual dinámica demográfica argentina se
caracteriza por: un crecimiento total bajo, una temprana reducción de la fe- cundidad, un temprano envejecimiento de la población, un estancamiento en el descenso de la mortalidad, una declinación del aporte inmigratorio (Mazzeo, 1993), un incremento de la emigración de población joven y una fuerte concentración urbana. Si bien esta descripción presenta profundas diferencias por regiones y clase social, nos da una idea sobre la importancia que las migraciones han tenido y aún tienen en nuestro país. La variable migratoria puede constituir en el futuro un recurso asociado al desarrollo del país. Obsérvese el Cuadro No.7, donde se consigna el porcentaje de extran- jeros sobre el total de la población, profundizándose en la actualidad la tendencia decreciente. En efecto, la población extranjera disminuye censo
a censo a partir de 1914, de forma continua, hasta llegar a un 4,2 % en el
2001. Esto es consecuencia de la interrupción del flujo europeo -a pesar del leve repunte observado en la postguerra-, su envejecimiento y muerte. En
relación con los extranjeros provenientes de países limítrofes, su aporte ha sido estable, pero no han podido compensar la pérdida citada. Su peso sobre
el total de la población extranjera alcanza hoy a un 60%
Cuadro No. 7 poblacion inmigrante (no nativa) en argentina 1869-2001
(Porcentaje de extranjeros sobre la población total y de originarios de los países limítrofes sobre el total de extranjeros)
Porcentaje de Extranjeros sobre la Po- blación Total
Porcentaje de los paí- ses limítrofes sobre la Población Total
Porcentaje de los paí- ses limítrofes sobre el total de extranjeros
Obsérvese el Cuadro No.8, donde se consigna la evolución de los di- ferentes países limítrofes: los bolivianos han aumentado su aporte, posi- blemente a causa de la grave crisis que vive su país, mientras los chilenos, brasileños y uruguayos han disminuido su presencia. Los paraguayos, por su parte, continúan representando el grupo más numeroso.
Cuadro No. 8 Nacidos en los paises limitrofes, censados en argentina por país de na- cimiento. 1869-2001
Paragua-
Urugua-
En relación con la emigración, si bien a principios de la década de 1960 el flujo de emigrantes aparecía relacionado a los avatares políticos de nues- tro país –sucesivos golpes de Estado- y podía considerarse como un fenó- meno meramente coyuntural, en la actualidad los movimientos migratorios de argentinos hacia el exterior parecen adquirir un carácter estructural. Una tendencia de este flujo se observa en el Cuadro No. 9 que agregamos.
Cuadro No. 9 Entradas y salidas de pasajeros argentinos por el aeropuerto internacio- nal de Ezeiza (Buenos aires), 1999-2006
1.540.390
1.745.295
-74.810
1.546.591
946.852
1.066.398
1.096.219
-29.821
-159.695
1.349.458
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INDEC, Buenos Aires, 2004. Dirección Nacional de Migraciones, abril de 2006, abril 2007. *Cifra en cantidad de personas.
La incertidumbre del futuro nos lleva a preguntarnos si las transforma- ciones demográficas que hemos detallado, han sido una consecuencia de las políticas aplicadas. Respecto del período 1900-1929, los historiadores nos han señalado que a pesar de existir legislación restrictiva –ley de Re- sidencia y ley de Defensa Social- estas normas parecen no haber influido, dado que el flujo migratorio alcanza para esa época sus cifras más altas (Halperín Donghi, 1976). Durante la etapa posterior (1930-1945), si bien la política se vuelve restrictiva, -pero ya no contra las ideologías subversivas que portaban los inmigrantes, sino intentando defender el mercado interno caracterizado por una gran desocupación-, la disminución del flujo parece ser más el resultado de la nueva situación económica internacional que con- secuencia del cambio legal. Durante los dos primeros gobiernos peronistas (1945-1955), el incremento del flujo migratorio procedente de Europa se debió más a la situación bélica internacional –finalizaba a Segunda Guerra Mundial- que a la nueva política migratoria que dejaba de ser de “puertas abiertas” para convertirse en una política más selectiva y dirigista. Durante los gobiernos militares posteriores, la disminución y fluctuación del flujo de inmigrantes –ya claramente de origen latinoamericano- se debió en parte a la política aplicada –control policial, expulsiones, etc.- pero también a la re- cesión económica acaecida y a la disminución de los salarios internos. Du- rante los gobiernos democráticos de Illia y Perón, las políticas hospitalarias de amnistía y promoción migratoria parecen no haber afectado la tendencia del flujo que continúa descendiendo. Durante la etapa de liberalización económica, la política restrictiva formulada por los militares influyó en el crecimiento de los migrantes “indocumentados”, pero no en la tendencia del flujo. Según los demógrafos -dentro de los países del Mercosur- la Argentina es la única que en la dos últimas décadas no perdió población, gracias al aporte de los migrantes latinoamericanos (Maguid, 2005). Circunstancia que se explicaría por la mayor crisis socio-económicas de los países vecinos, mientras la aplicación del plan económico menemista (un peso argentino igual a un dólar) alentaba la migración y el envío de remesas. Las política más reciente, -a partir del 2004, con la sanción de la nueva ley migratoria- que consagra del derecho a migrar, no nos garantiza un incremento en el flujo. Por el contrario, los efectos de la mundialización/ globalización traen como consecuencia que en la actualidad un número creciente de latinoamericanos migre hacia Europa, destino más tentador que la Argentina. No obstante, las restricciones crecientes en las políticas migratorias europeas, podrían ser un obstáculo al incremento del flujo hacia ese destino; en forma coincidente hacia Estados Unidos de Norteamérica, a partir de 2001.
Por otra parte, a pesar de que las recientes transformaciones legislativas han avanzado en relación a la protección y respeto de los derechos de los in- migrantes, estudios puntuales realizados nos muestran que los inmigrantes en la Argentina son discriminados y explotados; en muchos casos persegui- dos y maltratados. Existen cuestiones culturales, económicas e ideológicas que explican ese fenómeno. Lo que aún está en debate es en qué medida los inmigrantes sufren ese trato por ser extranjeros o por ser pobres. Serían necesarios nuevos estudios que profundizaran la relación entre ambos as- pectos y sus mutuas influencias. Asimismo, los cambios en la legislación no se reflejan mecánicamente en los actores sociales que deben aplicar cotidianamente esas normas. Por
el contrario, décadas de ideología autoritaria influyen en las contradiccio-
nes que a diario ocurre entre lo normado por la ley y las prácticas de la política.
No obstante el extraordinario impulso que la nueva ley migratoria signi-
fica para nuestro país, quedan aún obstáculos. El primero de ellos es obtener
la sanción de un Reglamento de la ley –el Director de la DNM ha enviado
un proyecto de decreto, pero aún no ha sido firmado -, que respete puntual- mente el espíritu amplio de la nueva norma. Asimismo, será un reto para
la sociedad toda transformar la mentalidad de los actores sociales encarga-
dos de aplicar cotidianamente la nueva ley. El Estado deberá implementar programas de capacitación laboral adecuados para los agentes de las DNM
y su policía auxiliar, campañas de información y difusión. Asimismo, se
deberán eliminar obstáculos legales derogando aquellas normas nacionales,
provinciales y municipales que se contradicen con la nueva ley. Y el tercer reto lo constituye el convencer a algunos sectores de nues- tra sociedad de las bondades de la nueva norma, y así neutralizar algunos proyectos de ley presentados ante la Cámara de Diputados que pretenden modificarla restringiendo derechos y garantías 23 .
23 Como antecedentes, el proyecto de ley presentado el 16 de junio de 2004. Solicita la modificación de varios artículos de la ley 25871 -Expediente 3573-D-, firmado por los diputados: Roberto R. Iglesias, Aída Maldonado, Silvina Leonelli y Gracia Jaroslavsky. De la lectura de los fundamentos presentados por los legisladores se concluye que ellos entienden que la ley otorga demasiadas garantías y dere- chos a los inmigrantes, y que el Estado asume demasiados compromisos. Los autores citados en los fundamentos: Gordillo, Ekmekdjian, etc. poseen una clara perspectiva conservadora, que sostiene el tradicional “peligro” representado por los extranjeros: perturbar el orden público, competir con la mano de obra argentina, etc. Todo el proyecto de ley –en cada una de las modificaciones propuestas- recorta y restringe derechos y garantías y nos remite a la ideología militar que ha estado vigente por déca- das. El 12 de marzo de 2007, se presenta un proyecto de ley, firmado por el diputado Diego Horacio Sartori, -Expediente 0510-D-2007-, quien solicita se arancelen los servicios de salud que se prestan en los hospitales públicos. Dice: “Existe un alto porcentaje de extranjeros sin ningún tipo de recursos econó- micos que ingresan al país “exclusivamente” para acceder a su atención médica en nuestros hospitales públicos generando por tal motivo no sólo la situación de dejar sin lugares a nuestros ciudadanos sino también el agotamiento de los recursos del gobierno destinados a la salud”.
Sin embargo, ya hay avances concretos en la aplicación de la nueva ley. Un ejemplo lo constituye la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de la ciudad de Paraná, Provincia de Entre Ríos, que dispuso la inmediata libertad de tres ciudadanas chinas que habían sido detenidas en Concordia, en un operativo realizado por personal de la Subprefectura Naval Argen- tina 24 .
La nueva ley migratoria aprobada por el Congreso Nacional en diciem- bre de 2003 representa una transformación substancial en la política mi- gratoria argentina y un logro histórico: derogar la ley de la dictadura militar después de veinte años de gobiernos democráticos. La aprobación de la Convención Internacional que protege los dere- chos de los trabajadores inmigrantes, la nueva ley de refugiados que viene a llenar un vacío legal largamente pedido por los organismos involucrados y las asociaciones de refugiados, la amnistía a inmigrantes extra-Mercosur, la implementación del programa de regularización permanente Patria Gran- de, la aprobación del acuerdo sobre residencia en el Mercosur, la participa- ción de las asociaciones de inmigrantes y refugiados previstas en la nueva legislación, los discursos de los funcionarios a cargo de la política migrato- ria, son todos referencias que nos muestran un giro ideológico en el plano formal. No obstante, existe un panorama contradictorio que de algún modo ero- siona esos logros apuntados. Una de las cuestiones es la tensión que existe entre el Ministerio del Interior y el Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulación y aplicación de la política, especialmente la relacionada con los emigrados. Esta tensión, agudizada durante la década de 1990, refleja la posición de cada uno de esos espacios y sus tradicionales posturas. Podemos apuntar, que con la sanción de la nueva ley, la balanza se ha inclinado hacia el Ministerio político. La norma incluye por primera vez la temática emi- gratoria y como la autoridad de aplicación de la ley es la DNM, pertene-
24 Sentencia de fecha 10 de diciembre de 2004, en autos caratulados ALI YUN, LINGYAN ZHENG Y YU JUNYUN S/HABEAS CORPUS, Expediente. N° 4-15.201-14.318-2.004. La sentencia, basada en las
disposiciones de la nueva ley dice: “Téngase en cuenta que las ciudadanas chinas (que, cabe recordar,
no son indocumentadas dado que portaban sus pasaportes aparentemente en regla)
cuentes ni deben ser tratadas como tales. A todo evento, obsérvese la situación paradojal que se pro- duce, quienes están involucrados en causa penal por delitos migratorios pueden ser excarcelados en la mayoría de los supuestos tipificados (ver artículos. 116 a 121), mientras que a quienes a lo sumo puede achacárseles una infracción puramente administrativa, se pretende retenerlas para su expulsión en base a un procedimiento administrativo con serios signos de estar viciado, apartado del cumplimiento de las reglas del debido proceso y derecho de defensa, sin causa alguna que justifique su retención”.
No son delin-
ciente a este último ministerio, Cancillería se ve de algún modo afectado en un área que era de su exclusiva competencia 25 . Esta circunstancia podría re- presentar una puja coyuntural entre áreas políticas dentro del Poder Ejecu- tivo o quizá una contradicción estructural de la organización institucional. Nos inclinamos por la primera opción, dado que muy recientes experiencias muestran una tendencia al trabajo en conjunto entre ellas. Asimismo, la política se ha vuelto más compleja, en varios sentidos: a) en relación al origen de los flujos, al regular procedente de países vecinos
y Corea, se suma ahora el de China, fantasma que agita la mente de los
funcionarios; b) en relación al doble carácter de país receptor y expulsor que caracteriza hoy a la Argentina, circunstancia que implica una doble
y novedosa mirada sobre el fenómeno; c) en relación a los nuevos actores
involucrados en la formulación y aplicación de las políticas: creciente parti- cipación de sectores sociales –organizaciones de la sociedad civil- y también
de otros gobiernos de países donde residen argentinos, de donde provienen los inmigrantes, o con los cuales se construye un espacio de integración regional. El Estado y sus funcionarios especializados ya no son los únicos encargados de la cuestión. Por último, sabemos que la política migratoria argentina ha sufrido los avatares de los gobiernos y su relación con el poder. No existe una tradi- ción en la clase dirigente argentina que respete las políticas formuladas por los gobiernos que le antecedieron. Lo habitual es gestionar en sentido contrario. Así, no resultará extraño que si accede al gobierno un grupo de diferente extracción, se produzca un cambio en la política migratoria. La retórica de los derechos humanos y la regularización e integración de los inmigrantes puede ser reemplazada.
25 El Ministerio se
mostró activo para la resolución de los problemas concretos de los argentinos en
España, no sólo firmando convenios con otros ministerios, sino también llevando adelante gestiones diplomáticas.
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Brasil: Estado actual de las políticas migratorias 1
Helion Póvoa Neto 2 Marcia Anita Sprandel 3
B rasil, tal como los demás países vecinos del MERCOSUR, se
constituye social, económica y demográficamente, a lo largo de su
historia, con la contribución de grandes flujos migratorios inter-
nacionales. Tales flujos fueron fuertemente apoyados y subsidia-
dos por el gobierno, a lo largo de un período histórico que se extiende desde
el siglo XIX hasta aproximadamente la Segunda Guerra.
Durante el período llamado “histórico” de la inmigración en el Brasil, este proceso contó con el apoyo oficial, con políticas de direccionamiento de los inmigrantes para el mercado de trabajo y para áreas de colonización. Había una directriz, muchas veces explícita, de promover la “europeización” de una sociedad salida de una situación colonial donde se contara con el trabajo esclavo de africanos e indígenas.
Traducción realizada por Jessieh Toledo. El análisis contenido en este texto retoma muchas informa- ciones de Póvoa y Sprandel (2009), un texto de evaluación de la política migratoria brasilera en los últimos años.
Profesor del Instituto de Investigación y Planificación Urbana y Regional de la Universidad Federal de Rio de Janeiro (IPPUR-UFRJ); coordinador del Núcleo Interdisciplinario de Estudios Migratorios (Niem) y de GT de Migraciones Internacionales de la Asociación Nacional de Pos-Graduación e Investigación en Ciencias Sociales (Anpocs).
Consultora de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); asesora técnica en el Senado Federal; integrante de GT de Migraciones Internacionales de la Asociación Brasilera de Antropología (ABA).
La promoción de la inmigración europea puede ser entendida, así, también desde una perspectiva de promoción de una mayor influencia de la civilización de elementos culturales tenidos como más “deseables” en términos de la composición étnica y cultural de la población brasilera. La única excepción importante de inmigración no- europea promovida por el Estado fue la de la venida de inmigrantes japoneses, inicialmente para la labranza del café y atendiendo a los problemas de carencia de fuerza de trabajo debido a la caída de otros flujos de inmigrantes europeos.
Cerrada la etapa de las políticas explícitas de atracción, promoción y re- gulación de la venida de los inmigrantes, después de la Segunda Guerra, las leyes dedicadas explícitamente a este proceso se redujeron en lo que se refe- ría a la explicitación de los objetivos específicos de la política inmigratoria.
A partir de los años 1950 y 1960, la inmigración tendió a ser, cada vez
más, de carácter espontáneo y direccionada para las áreas urbanas. También los inmigrantes llegados comienzan a tener, progresivamente, un predomi- nio de trabajadores calificados, insertos en sectores específicos de la econo- mía nacional, para los cuales había todavía carencias debido a los problemas de la formación de la mano de obra nacional.
Las modificaciones de la pos-Guerra en las áreas tradicionales de emi- gración para Brasil, sujetas a los nuevos procesos de desarrollo económico, reducían sensiblemente la venida de inmigrantes. Al mismo tiempo, en el plano nacional, los flujos migratorios internos, en especial aquellos de la Región Noreste para el Sureste, fueron paulatinamente suplantando la de- manda de esta rap por fuerza de trabajo menos calificada.
A partir de la segunda mitad del Siglo XX, la inmigración dejó de tener,
para Brasil, el peso demográfico y económico que tuviera en el período
anterior. Las políticas
de Estado no apostaban más a la venida de inmigrantes como estrategia
de desarrollo o de atención a las prioridades de la economía nacional.
En la vigencia del régimen autoritario militar, a partir de los años 1960, la presencia del extranjero pasó a ser preferentemente tomada como rela- cionada a la esfera de la seguridad nacional. En concordancia con tal situa- ción, la legislación referente al inmigrante destacó más los aspectos rela- cionados a su organización como trabajador, y organización política, que a la atención a sectores de la economía nacional donde su presencia pudiese representar un activo importante.
Brasil: Estado actual de las políticas migratorias
La preocupación por la seguridad afectó no solo a los llamados “mi- grantes económicos” sino también a los exilados y solicitantes de asilo, en su mayoría provenientes de otros países del Cono Sur dirigidos por regí- menes autoritarios. El refugio a los mismos fue hecho principalmente por organizaciones caritativas y religiosas, en sociedad con misiones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Tal recepción se dio, con la rebeldía del régimen militar brasilero, al menos con su omisión, ya que mantenía relaciones de colaboración y complicidad con los gobiernos vecinos. En la mayoría de las veces, los necesitados de protección hu- manitaria no pudieron contar con el apoyo de las autoridades brasileras, sufriendo la hostilidad de las mismas.
Posteriormente, la legislación brasilera en cuanto a refugiados y solici- tantes de asilo pasó – como se verá más adelante- por importantes refor- mulaciones en referencia al refugio humanitario. El mismo no se dio, en la misma medida, que la legislación que regula la venida de inmigrantes, la llamada Ley de los Extranjeros, la cual, todavía hoy en vigor, es heredera del período autoritario, en la que la presencia del inmigrante, además de no ser más explícitamente estimulada, llegaba a ser objeto de preocupaciones en cuanto a la seguridad nacional. Tal ley se encuentra, en el momento, en proceso de reformulación.
Aproximadamente a partir de los años 1980, tres cambios importantes se hacen sentir, en cuanto a la inserción de Brasil en el contexto migratorio internacional. Son ellos: nuevos flujos inmigratorios distintos geográfica y culturalmente de la inmigración “histórica”; la llegada de refugiados y solicitantes de asilo; el inicio y consolidación de un inédito movimiento migratorio de brasileros para el exterior.
El primero de estos cambios se refiere a la creciente, en los últimos treinta años, inmigración de latinoamericanos, asiáticos y africanos. La lle- gada de trabajadores con perfil cultural diferenciado (comparado con la inmigración europeos), originados geográficamente en el llamado “Sur” del mundo, sugiere repensar los significados tradicionalmente atribuidos a la inmigración en el país, como a las políticas a ella volcadas.
No se trata de una inmigración de carácter supuestamente para “civili- zar”, como postulado, desde el XIX, por los defensores de la venida de los europeos. La recepción, por Brasil, de migrantes oriundos de países fron- terizos de América, como la de asiáticos y, en menor medida, de africanos, presenta un significado bastante diferente. Pues parece indicar, en primer
lugar, la creciente permeabilidad de las fronteras sudamericanas, asociada a la complementariedad de las economía de los países del continente. Indica también, aparentemente, el ascenso, de una nueva escala de la inmigración internacional sustentada por grandes redes familiares y comerciales, como sugiere el ascenso, en el país, de la inmigración china y coreana. Finalmen- te, la presencia africana apunta tanto a un fenómeno de ascenso de redes comerciales de la inmigración en cuanto a la imbricación con flujos de des- plazamiento forzado asociado a guerras civiles y situaciones de conflicto étnico. 4
El segundo cambio en los flujos recibidos por Brasil durante las tres úl- timas décadas representa una expresión numérica inferior a la inmigración antes referida, pero merece destacarse por su carácter nuevo en términos de la historia migratoria brasilera y de las medidas del gobierno que las acompañan. Se trata de la llegada de refugiados y solicitantes de asilo, con mayor expresión del continente africano y, con importancia creciente, de la propia América Latina.
La experiencia histórica brasilera contó con la llegada de desplazados, refugiados e inmigrantes forzados desde los años treinta, casi exclusivamen- te desde el continente europeo. En la pos-Guerra, hubo una acentuación de tales flujos, en consonancia con el contexto internacional. En los años 1960 y 1970, el cierre político en diversos países sudamericanos provocó nuevos flujos de exilados, para los cuales Brasil fue uno de los destinos, aún padeciendo también de un régimen políticamente autoritario. La aceptación de la llegada de refugiados, con la opción gubernamental por acogerlos, no solo de llegadas espontáneas de países limítrofes, sino igualmente de desplazados por conflictos localizados en otros continentes, parece representar cambios simbólicamente significativos. El país asume progresivamente, en la recepción de desplazados por conflictos próximos y en el reasentamiento de refugiados venidos de otros continentes, un nuevo protagonismo condecente con su dimensión económica y demográfica 5 . El tercer y último cambio aquí señalado en cuanto a la inserción de Bra- sil en la realidad migratoria internacional es el hecho de que el país pasó a
4 La bibliografía sobre los “nuevos inmigrantes” en Brasil ya cuenta con una producción significativa, que viene creciendo en la misma medida que el fenómeno en sí. Algunos títulos pueden der citados, como los de Aydos (2009), Buechler (2004), Petrus (2001), Petrus (2005), Silva (2006), Souchaud &CArmo
5 El análisis de la llegada y recepción de angolanes, el grupo numéricamente mas significativo de re- fugiados en Brasil, pero también integrando el contingente de inmigrantes (documentados e indocu- mentados) se encuentra en Aydos, Baeninger y Dominguez (2008) y en las obras ya citadas de Petrus
(2001,2005).
presentar, a partir de los años 1980, una emigración rumbo al exterior como elemento marcado de su dinámica poblacional.
Al contrario de lo que ocurrió en algunos países sudamericanos durante los períodos autoritarios, en el caso brasilero el número de exiliados por ra- zones políticas no llegó a constituir un contingente significativo en térmi- nos de población nacional. Mucho menos, dio origen a un movimiento que se articuló con una migración posterior de motivaciones migratorias. Brasil pasó a tener una emigración, en el período señalado, en volumen creciente, y definida claramente por razones ligadas a la perspectiva de aumento del desempleo y del deseo de ascenso social.
Aunque se hable, genéricamente, de “brasileros en el exterior”, es posible distinguir situaciones bastante diversificadas, tanto en términos de las causas de la emigración, como en cuanto al punto de vista de las modalidades concretas asumidas por cada movimiento, así como en lo que se refiere al carácter documentado o indocumentado.
Así, existe desde la emigración que se articula con un mercado de tra- bajo en situación de plena legalidad (aunque con problemas de otras natu- ralezas), como es el caso de los brasileros en Japón, hasta la emigración con fuerte presencia y predominancia de individuos en situación irregular, como el verificado en el caso norteamericano y en el de muchas comunidades en Europa Occidental.
De la misma manera, cabe destacar la emigración de escala transconti- nental, dinamizada por las redes sociales (legalizadas o no) para el despla- zamiento a larga distancia del movimiento migratorio que representa una prolongación, más allá de la frontera terrestre, de los procesos de expan- sión poblacional situados en el interior mismo del territorio brasilero. Ese principio permite una clara distinción entre los procesos migratorios con destino a América del Norte, Europa y Asia, por un lado, y aquellos que implican atravesar la frontera, como en los casos de la expansión brasilera para Paraguay, Bolivia y países de la frontera norte amazónica 6 .
6 La lista de los trabajos ya publicados al respecto de la emigración brasilera es extensa. Dos investi- gaciones inaugurales sobre los emigrantes en EUA son las de Margolis (1994) y Sales (1999). Sobre la emigración transfronteriza, en el caso de los brasileros en Paraguay, está los trabajos de Souchad 82007) y Sprandel (2000). Para un análisis de la promoción de la emigración brasilera para la provincia canadiense de Qeubec, ver Accioly (2009).
2.1. Estado de situación y rumbos estratégicos en materia de políticas de migración
Las políticas migratorias son frecuentemente analizadas, en el plano internacional, en su aspecto de medidas de intervención y control estatal en cuanto al ingreso de inmigrantes o ciudadanos extranjeros en los diver- sos territorios nacionales. Es más común su comprensión en cuanto a las políticas inmigratorias, no obstante del hecho de que numerosos Estados implementaran, en el pasado, pero con continuidad y algunas innovaciones en el presente, políticas de intervención también en referencia a la salida de sus territorios nacionales, o sea, más propiamente emigratorias que in- migratorias. Si se prefiere una comprensión menos restricta a los sentidos de los movimientos, y más atenta a las realidades de tránsito por los territorios, habrá que admitir también que las políticas de Estado pueden interferir en las migraciones internacionales mismo cuando éstas no tienen como origen
o destino un territorio en cuestión, sino que apenas hacen uso del mismo como punto de pasaje o estrategia para alcanzar otros espacios.
El concepto de política migratoria, en un sentido amplio, se refiere a la prerrogativa estatal de ejercer control sobre los flujos que llegan a, se originan en, o atraviesan un determinado territorio. Coherentemente con
la ausencia de correspondencia entre los derechos de emigración y de in-
migración, afirmada en el párrafo anterior, son también asumidas como de diferentes grados de legitimidad las iniciativas estatales conforme interven- gan al ingreso o a la salida de migrantes. En cuanto a esta última, aunque con el reconocimiento, de la mayoría de los Estados, del derecho de dejar el territorio nacional y de a él retornar, caben acciones de política migratoria en términos de apoyo a los ciudadanos en el exterior, de la defensa de sus derechos y del apoyo en el caso de su regreso a la sociedad de origen.
Para los objetivos de este texto, se entiende como política migratoria, en su ámbito internacional, como el conjunto de actividades del Estado que buscan intervenir en los flujos migratorios con origen o destino en un país, en cuanto a la regulación del ingreso, permanencia e integración a la sociedad de inmigrantes, así como en el apoyo a los ciudadanos emigrantes en su permanencia en el exterior, o en los casos de retorno.
Cabe observar que también las políticas no explícitamente volcadas al fenómeno migratorio pueden actuar para favorecer, direccionar o contex-

References: artículo 17
 artículo 31
 artículo 68
 artículo 1
 artículo 4

Artículo 61
 artículo 17
 artículo 11
 artículo 2
 Resolución 
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