Source: http://michel-lascombe.pagesperso-orange.fr/CDVR68.html
Timestamp: 2017-05-25 06:51:25+00:00

Document:
Application des articles 68 à 68-1 de la Constitution de 1958
[Accueil][Plan du site][Cours][Droit Constitutionnel][Documents Dt Constitutionnel][V° République : texte et navigation][V° Rép. Art. 67 à 68-3]
ARTICLE 67 - ARTICLE 68 - ARTICLE 68-1 - ARTICLE 68-2 - ARTICLE 68-3
Texte de l'article 67 :
- Le Président de la République n'est pas responsable des actes accomplis en cette qualité, sous réserve des dispositions des articles 53-2 et 68.
- Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l'objet d'une action, d'un acte d'information, d'instruction ou de poursuite. Tout délai de prescription ou de forclusion est suspendu.
- Les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engagées contre lui à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation des fonctions.
Ancien texte de l'article 68 al 1er :
- Le Président de la République n'est responsable des actes
accomplis dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute trahison. Il ne
peut être mis en accusation que par les deux assemblées statuant par un vote
identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant
; il est jugé par la Haute Cour de Justice.
Liste des documents disponibles relatifs à l'ancien texte de l'article 68
RESPONSABILITE PENALE DES MINISTRES / APPLICATION DE L'ARTICLE 68 al. 2 (avant sa suppression par la loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juill. 1993).
RESPONSABILITE PENALE DU PREMSIDENT DE LA REPUBLIQUE
- Cons. const. 22 janvier 1999, 98-408 DC (extrait du § 16)
- Communiqué de presse du Conseil Constitutionnel du 10 oct. 2000.
- Cass. plén. 10 oct. 2001, Breisacher : Bull. n° 11.
RAPPORT DE LA "COMMISSION AVRIL"
Resposabilité pénale du Président de la République
Cons. Const. 22 janv. 1999, n° 98-408 DC § 16 (extrait)
qu'il résulte de l'article 68 de la Constitution que le Président de la
République, pour les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions et hors
le cas de haute trahison, bénéficie d'une immunité ; qu'au surplus,
pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise
en cause que devant la Haute Cour de Justice, selon les modalités fixées par le
Communiqué de presse du Conseil Constitutionnel du 10 octobre 2000
Le Conseil constitutionnel, dont les décisions s'imposent, en vertu de l'article 62 de la Constitution, à toutes les autorités administratives et juridictionnelles, ne réagit qu'à titre exceptionnel aux commentaires publics le concernant. Tel est le cas aujourd'hui en raison de déclarations qui mettent en cause l'honneur de l'institution et de chacun de ses membres en présentant comme résultant d'un "marché" entre le Président du Conseil constitutionnel alors en fonctions et le Président de la République la partie de la décision du22 janvier 1999 portant sur la responsabilité pénale du Chef de l'Etat. Aussi le Conseil estime-t-il nécessaire de rappeler que : 1) Les délibérations du Conseil constitutionnel sont collégiales. Il est inadmissible de présenter ses membres comme susceptibles de céder aux prétendus calculs de l'un d'entre eux. 2) Le Conseil constitutionnel a eu à répondre, en 1999, à une demande conjointe du Président de la République et du Premier ministre relative à la compatibilité avec la Constitution du traité sur la Cour pénale internationale. Il a donc procédé, comme il en a la mission, à une analyse exhaustive de ce texte pour dire précisément en quoi il contredisait la Constitution, en particulier son article 68. 3) Conforme au texte de l'article 68 de la Constitution, la décision du 22 janvier 1999 précise que le statut pénal du Président de la République, s'agissant d'actes antérieurs à ses fonctions ou détachables de celles-ci, réserve, pendant la durée de son mandat, la possibilité de poursuites devant la seule Haute Cour de justice. Le statut pénal du Président de la République ne confère donc pas une "immunité pénale", mais un privilège de juridiction pendant la durée du mandat. Ainsi est assuré, selon la tradition constitutionnelle de la France, le respect des principes républicains.
Michel Lascombe : De l'obiter Dictum au "communiqué de presse de réglement" (RAJF)
Cass. plén. 10 oct. 2001, Breisacher : Bull. n° 11 suivi des conclusions de M. de Grouttes.
Cass. plén. 10 oct. 2001, Breisacher : Bull. n° 11 ; RD publ. 2001. 1613, note Chagnollaud et note Prétot ; RFD
adm. 2001. 1169, note Jouanjan et note Wachsmann ; RFD const. 2002. 51,
concl. de Gouttes ; Petites affiches, 30 oct. 2001 p. 11, note Avril et
Giquel.
Vu l'article 575, alinéa 2, 4°, du Code de procédure pénale et les articles L.2132-5 et L.2132-7 du Code général des collectivités territoriales ;
Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué (Paris, chambre de l'instruction, 29 juin 2001) qu'au vu d'un rapport de la Chambre régionale des comptes, une information a été ouverte contre personne non dénommée pour favoritisme, détournement de fonds publics, abus de biens sociaux, prise ou conservation illégale d'intérêt, complicité, recel, concernant des irrégularités dans les marchés publics passés par la Société
d'économie mixte parisienne de prestations, dissoute le 22 juillet 1996, dont la ville de Paris, le département de Paris et d'autres sociétés d'économie mixte étaient les actionnaires ; Que, s'étant constitué partie civile en lieu et place de la ville de Paris en vertu d'une autorisation donnée le 7 juillet 2000 par le tribunal administratif, M. Michel Breisacher a saisi le 21 novembre 2000 les juges d'instruction d'une requête motivée en vue de l'audition, en qualité de témoin, de M. Jacques Chirac, à l'époque des faits maire de Paris et aujourd'hui Président de la République ;
Que, par ordonnance du 14 décembre 2000, les juges d'instruction se sont déclarés incompétents pour procéder à l'acte d'information sollicité, aux motifs que la demande d'audition est formulée en des termes tendant à la mise en cause pénale de M. Jacques Chirac, qu'aux termes de l'article 68 de la Constitution, le Président de la République n'est responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions
qu'en cas de haute trahison, et que, selon l'interprétation que donne de ce texte la décision du 22 janvier 1999 du Conseil constitutionnel, "au surplus, pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant la Haute Cour de justice, selon les modalités fixées par le même article" ;
Attendu que, pour confirmer l'ordonnance entreprise, l'arrêt retient que ce dernier membre de phrase est un des motifs qui fondent la décision du Conseil constitutionnel, dont, en vertu de l'article 62 de la Constitution, les décisions s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et judiciaires, et que, dès lors, tant l'article 68 de la Constitution que la décision du 22 janvier 1999
du Conseil constitutionnel excluent la mise en mouvement, par l'autorité judiciaire de droit commun, de l'action publique à l'encontre d'un Président de la République dans les conditions prévues par le Code de procédure pénale, pendant la durée du mandat présidentiel, les juges d'instruction restant néanmoins compétents pour instruire les faits à l'égard de toute autre personne, auteur ou complice ;
1°/ que, n'ayant statué que sur la constitutionnalité de l'article 27 du traité portant statut de la Cour pénale internationale, la décision du Conseil constitutionnel du 22 janvier 1999 ne dispose d'aucune autorité de chose jugée à l'égard du juge pénal agissant en application des dispositions du Code de procédure pénale, qui n'ont fait l'objet d'aucune décision du Conseil constitutionnel portant sur la question de l'immunité du chef de l'État ;
2°/ qu'en vertu du principe constitutionnel de l'égalité des citoyens devant la loi, l'immunité instituée au profit du Président de la République par l'article 68 de la Constitution ne s'applique qu'aux actes qu'il a accomplis dans l'exercice de ses fonctions et que, pour le surplus, il est placé dans la même situation que tous les citoyens et relève des juridictions pénales de droit commun ;
Mais attendu que, si l'autorité des décisions du Conseil constitutionnel s'attache non seulement au dispositif, mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire, ces décisions ne s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives et juridictionnelles qu'en ce qui concerne le texte soumis à l'examen du Conseil ; qu'en l'espèce, la décision du 22 janvier 1999 n'a statué que sur la possibilité de
déférer le Président de la République à la Cour pénale internationale pour y répondre des crimes de la compétence de cette Cour ; qu'il appartient, dès lors, aux juridictions de l'ordre judiciaire de déterminer si le Président de la République peut être entendu en qualité de témoin ou être poursuivi devant elles pour y répondre de toute autre infraction commise en dehors de l'exercice de ses fonctions ;
Attendu que, rapproché de l'article 3 et du titre II de la Constitution, l'article 68 doit être interprété en ce sens qu'étant élu directement par le peuple pour assurer, notamment, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État, le Président de la République ne peut, pendant la durée de son mandat, être entendu comme témoin assisté, ni être mis en examen, cité ou renvoyé pour une
infraction quelconque devant une juridiction pénale de droit commun ; qu'il n'est pas davantage soumis à l'obligation de comparaître en tant que témoin prévue par l'article 101 du Code de procédure pénale, dès lors que cette obligation est assortie par l'article 109 dudit Code d'une mesure de contrainte par la force publique et qu'elle est pénalement sanctionnée ;
Attendu que, si c'est à tort que la chambre de l'instruction, au lieu de constater l'irrecevabilité de la requête de la partie civile, a déclaré les juges d'instruction incompétents pour procéder à l'audition de M. Jacques Chirac, l'arrêt, néanmoins, n'encourt pas la censure, dès lors que les magistrats instructeurs, compétents pour instruire à l'égard de toute autre personne, n'avaient pas le pouvoir de procéder
à un tel acte d'information ; D'où il suit que le moyen ne peut être accueilli ;
Concl. de M. de Grouttes, Premier avocat général.
RAPPORT "AVRIL"
Introduction : Résumé du rapport
Chapitre 1 : Le statut présidentiel sous trois républiques
Section 1 : Le principe d'irresponsabilité
Section 2 : La responsabilité à raison des actes étrangers aux fonctions
Section 3 : Privilège de juridiction ou inviolabilité temporaire ?
Section 4 : D'autres incertitudes demeurent
Chapître 2 : Responsabilité du chef de l'Etat en droit
Section 1 : Une protection en rapport avec les fonctions
Section 2 : Une protection temporaire pour les actes non liés à
Section 3 : Une protection fondée sur des principes
Chapitre 3 : La démarche de la Commission
Section 1 : Pourquoi la fonction présidentielle doit être protégée
Section 2 : Une protection proportionnée aux exigences de la fonction
Section 3 : Eviter de confondre la logique judiciaire et la logique politique
Section 4 : Une proposition compatible avec les obligations internationales de la France
Chapitre 4 : La rédaction constitutionnelle et ses compléments organiques
NDLR. Ce plan n'est pas dans le rapport d'origine. Il a été établi par nous pour faciliter la navigation.
Rapport de la Commission "Avril"
Rapport remis le 12 décembre 2002 au Président de la République
par la Commission de réflexion sur le statut pénal du Président de la
Le statut pénal du Président de la République est aujourd'hui régi
par les articles 67 et 68 de la Constitution. Issues des Républiques
antérieures, ces dispositions sont à la fois ambiguës dans leur rédaction et
inadaptées dans leur esprit, car elles concernent une présidence traditionnelle
sans commune mesure avec la mission du premier des représentants de la nation
qu'est le Président de la Ve République.
Appelés tour à tour à en connaître, le Conseil constitutionnel et la Cour de
cassation ont livré des interprétations qui, si elles convergeaient dans leur
résultat, divergeaient suffisamment dans leur démarche et leurs implications
pour témoigner d'une difficulté réelle.
C'est pour tenter de la résoudre, d'une manière objective, que la Commission,
constituée par un décret du 4 juillet 2002, a été invitée, par le Président de
la République, à formuler des propositions.
Celles-ci s'inscrivent dans une réflexion générale sur l'équilibre à trouver
entre deux préoccupations essentielles l'une et l'autre, et cependant
antinomiques : comment, d'un côté, éviter aux responsables d'un pouvoir
exécutif d'être l'objet d'attaques judiciaires incessantes, qui mettraient en
péril l'exercice de leurs fonctions au service de la collectivité ? Comment, d'un
autre côté, éviter qu'ils puissent bénéficier d'une impunité, de fait ou de
droit, finalement aussi intolérable dans son principe et insupportable aux
citoyens que le harcèlement judiciaire ?
Ces questions ont revêtu d'autant plus d'acuité que, depuis une vingtaine
d'années au moins, l'actualité est agitée « d'affaires » dans les genres les
plus variés, qui n'ont en commun que de mettre en cause des responsables
politiques. Des pratiques jadis considérées comme tolérables - allant des «
cabinets noirs » aux écoutes téléphoniques, en passant par les fonds spéciaux -
ont cessé de l'être. Des habitudes anciennes et souterraines - le financement
occulte de la vie politique - sont apparues au grand jour. Et certains faits de
corruption ont été révélés et sanctionnés.
Alors que les activités politiques ont longtemps été abritées parce que
l'autorité judiciaire n'en était pas saisie, il n'en va plus du tout de même
aujourd'hui. A la révérence a succédé le soupçon, souvent de manière excessive
dans les deux cas. Le recours à la justice pénale est plus systématique en
France que dans d'autres démocraties, pour des raisons de fond mais aussi
tenant au système procédural. Il en a résulté un foisonnement de poursuites,
parfois infondées, toujours longues, ce qui a favorisé, s'agissant des
responsables politiques, une suspicion ambiante et persistante, alors même que
plusieurs réformes ont déjà réussi à provoquer les changements souhaités de
Ce mouvement général ne pouvait s'arrêter aux portes du palais de l'Elysée et,
en franchissant ce seuil, la question des relations entre le politique et le
pénal a pris un relief particulier, parce que touchant à la magistrature
Jadis cantonné au domaine des controverses académiques, ce sujet a fait
irruption sur la scène publique par l'effet conjugué de ces deux phénomènes que
sont, d'une part, l'étendue des pouvoirs exercés par le Président de la Ve
République et, d'autre part, la « judiciarisation » de la société en général et
de la vie publique en particulier. La rencontre de ces deux facteurs est à
l'origine de débats, mais aussi de polémiques et de passions dans les médias,
puis dans l'opinion publique.
Le débat, ancien et confidentiel, a pris ainsi un relief nouveau, que
l'inadéquation des textes constitutionnels a rendu plus aigu.
Il en est résulté une situation incertaine qui réclame d'être clarifiée pour
l'avenir. Elle ne peut l'être qu'à la lumière de principes éprouvés (I),
conduisant à des solutions adaptées (II), traduites dans une rédaction appropriée
I. - Nulle part, ou presque, le chef de l'Etat n'est un
justiciable comme les autres. Pour s'en tenir aux seules institutions
républicaines - car la comparaison avec les monarchies est dénuée de pertinence
-, la fonction place celui qui l'exerce dans une position unique, caractérisée
comme telle dans la plupart des textes constitutionnels, ceux qui ont régi la
France dans le passé comme ceux qui, désormais, organisent la majorité des
démocraties dans le monde.
Ici comme ailleurs, aujourd'hui comme hier, tout Président détient un mandat de
représentation nationale, garantit la continuité de l'Etat et s'inscrit dans la
1. A ce triple titre, sa fonction doit être protégée contre ce qui
pourrait abusivement l'atteindre, de bonne ou de mauvaise foi.
D'une part, en effet, rien ne paraît justifier qu'un sort différent soit
réservé au Président de la République française, par lequel il se trouverait
plus exposé que ses homologues étrangers, au risque de porter atteinte à l'image
D'autre part, à ceux qui s'inquiètent d'une dérive du système politique vers
l'irresponsabilité, il est aisé de répondre que la solution à ce problème, s'il
se pose, ne passe sans doute pas par le recours systématique à l'autorité
judiciaire, qui n'a ni vocation ni ambition de s'ériger en arbitre des
désaccords politiques.
Enfin, le Président de la Ve République se distingue par le rôle éminent qui
est le sien, en particulier en matière de politique étrangère et de défense. Il
est significatif à cet égard qu'il soit le seul chef d'Etat à participer
régulièrement aux sommets européens (au demeurant, les chefs de gouvernement
participant à ceux-ci sont généralement protégés par les immunités attachées au
mandat parlementaire, qu'ils conservent le plus souvent).
2. En revanche, et justement parce que la protection nécessaire
trouve sa source dans la fonction, elle doit être strictement proportionnée aux
exigences de celle-ci. Deux conséquences en résultent aussitôt.
Premièrement, parce que l'immunité vise à protéger la fonction et non son
titulaire, elle doit être absolue aussi longtemps que dure le mandat, mais elle
doit aussi prendre fin avec lui, l'intéressé redevenant alors le justiciable
comme les autres, qu'il n'avait cessé d'être qu'à titre temporaire. C'est pour
être sûr qu'il en aille bien ainsi que tous les délais de prescription ou de
forclusion doivent être suspendus de droit : le fait de pouvoir normalement
reprendre ou engager des poursuites à l'issue du mandat est le corollaire de
l'impossibilité existant durant l'exercice de la fonction.
Deuxièmement, le souci de protéger la fonction peut exiger, comme l'ont prouvé
des précédents notamment étrangers, de la protéger aussi contre son titulaire
lui-même, au cas où celui-ci manquerait à ses devoirs, en quelque manière ou
circonstance que ce soit, d'une façon telle qu'elle se révèle manifestement
incompatible avec la poursuite de son mandat. Alors, il faut que ce mandat
puisse prendre prématurément fin, par une destitution.
En d'autres termes, les principes démocratiques, instruits par l'expérience et
secondés par le bon sens, donnent à penser que plus est stricte la protection
dont bénéficie la présidence de la République - les immunités -, plus est
nécessaire la « soupape de sûreté » - la procédure de destitution - toujours
disponible pour une crise extrême qu'elle permettrait de résoudre.
II. - C'est l'ensemble de ces principes juridiques, consacrés par
l'histoire et la géographie, que la proposition de la Commission devait mettre
simultanément en œuvre, d'abord en assurant une protection efficace de la
fonction, ensuite en imaginant une procédure indiscutable de destitution.
1. Pour être efficace, la protection se doit d'être sans brèches.
Elle reprend le principe traditionnel et universel de deux immunités
distinctes, l'irresponsabilité et l'inviolabilité, qui, d'ailleurs, s'applique
également aux parlementaires, sans discontinuité depuis 1789.
L'irresponsabilité est celle, traditionnelle et indispensable, dont jouit le
chef de l'Etat pour tous les actes qu'il a accomplis en cette qualité, et qu'il
appartient à l'autorité judiciaire de faire respecter en tant que de besoin.
Elle ne connaît de limites que, d'une part, dans les compétences de la Cour
pénale internationale, explicitement prises en compte par l'article 53-2 de la
Constitution, et, d'autre part, dans la procédure de destitution.
L'inviolabilité vise à ce que, pendant le mandat, aucun subterfuge ne puisse
permettre à quiconque de mettre juridiquement en cause le chef de l'Etat devant
aucune autorité administrative ou juridictionnelle. En revanche, pour celles
des procédures qui seraient légitimes, elles doivent pouvoir être reprises ou
engagées à l'issue du mandat. C'est à une loi organique qu'il revient de
prévoir le nécessaire à cette fin.
Dans un cas comme dans l'autre, la proposition est proche du droit existant,
tel que l'ont interprété le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation.
Elle tend avant tout à le clarifier et à le systématiser, en même temps qu'à
institutionnaliser cette contrepartie indispensable de l'inviolabilité qu'est
la suspension des délais de prescription.
2. S'agissant de la destitution, la Commission a voulu rompre avec
la mauvaise pratique par laquelle des procédures en réalité politiques tentent
de parodier les procédures judiciaires, au besoin en créant des juridictions
Choquante en soi en même temps qu'inutile, cette tentation va aussi à l'encontre
des principes fondamentaux de la représentation politique. En vertu de ces
principes, le titulaire d'un mandat représentatif ne peut être privé de
celui-ci (hors les cas où il a pu l'acquérir ou le conserver frauduleusement)
que par d'autres titulaires d'un mandat représentatif. Ces derniers, alors,
n'ont nul besoin de se travestir en juges qu'ils ne sont pas. Ils doivent
siéger pour ce qu'ils sont - des représentants - et assumer leurs décisions
pour ce qu'elles sont - des décisions à caractère politique et non
Sur les faits, il est proposé de ne pas les enfermer dans une définition a
priori tenant à leur nature (pénalement répréhensibles ou constitutifs d'une «
haute trahison »...) ou à leur degré (graves, très graves, exceptionnellement
graves...). Le seul critère qui doive être retenu est celui de
l'incompatibilité manifeste avec la dignité de la fonction, car lui seul, qui
relève d'une appréciation évidemment politique, peut justifier, voire exiger,
que le mandat prenne fin. De plus, cette formulation présente l'avantage de
pouvoir être évolutive : des comportements admis ou tolérés hier ne le sont
plus aujourd'hui ; des comportements admis ou tolérés aujourd'hui peuvent ne
plus l'être demain ; la rédaction proposée laisse toute sa place à l'évolution
inévitable des mœurs et des mentalités.
Sur la procédure, elle peut être lancée par l'Assemblée nationale ou le Sénat,
indifféremment. La proposition adoptée par l'une est aussitôt transmise à
l'autre qui peut choisir de l'adopter ou non.
Si elle la refuse, la procédure s'arrête, mais le débat, public, s'est tenu
dans les deux assemblées du Parlement et a donné lieu à des votes, également
publics, par lesquels tous les élus de la nation ont été invités à se
Si, au contraire, la seconde assemblée adopte la proposition de réunion de la
Haute Cour qui lui est soumise, cela provoque deux conséquences automatiques.
Premièrement, le Président de la République, mis en cause par un vote des deux
assemblées, est considéré comme empêché, ce qui signifie que ses fonctions lui
échappent provisoirement et sont exercées, ainsi qu'il est prévu à l'article 7
de la Constitution, par le président du Sénat. Deuxièmement, la Haute Cour (qui
n'est plus « de Justice ») est appelée à se réunir. Elle est formée par tous
les députés et sénateurs siégeant conjointement et doit, dans les deux mois et
à bulletins secrets, se prononcer par oui ou par non sur la destitution.
Si cette dernière est décidée, elle prend effet immédiatement, en conséquence
de quoi une élection présidentielle est organisée (à laquelle, au demeurant, le
Président destitué peut être candidat). Si la destitution est rejetée, le chef
de l'Etat exerce à nouveau la plénitude de ses pouvoirs.
III. - Cette logique d'ensemble appelle quelques précisions.
Certaines figurent dans le texte proposé pour les articles constitutionnels (en
particulier sur les conditions de recensement des votes). D'autres sont
renvoyées à deux lois organiques, dont la Commission a suggéré le contenu
souhaitable à ses yeux.
Si la Commission était suivie, c'est tout le titre IX de la Constitution qui
serait modifié, avec des articles 67 et 68 très différents de ce qu'ils sont
aujourd'hui. Il serait alors rédigé comme suit :
Le Président de la République n'est pas responsable des actes
accomplis en cette qualité, sous réserve des dispositions des articles 53-2 et
Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité
administrative françaises, être requis de témoigner non plus que faire l'objet
d'un acte d'information, d'instruction ou de poursuite. Les conditions dans
lesquelles ces procédures pourraient être engagées ou reprises après la
cessation des fonctions sont fixées par une loi organique.
Le Président de la République ne peut être destitué qu'en cas de
manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son
mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour.
Parlement est aussitôt transmise à l'autre qui se prononce dans les quinze
La décision de réunir la Haute Cour emporte empêchement du Président de la
République dont les fonctions sont exercées dans les conditions prévues au
quatrième alinéa de l'article 7. Cet empêchement prend fin au plus tard à
l'expiration du délai prévu à l'alinéa suivant.
La Haute Cour est présidée par le président de l'Assemblée nationale. Elle
statue dans les deux mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Sa décision
est d'effet immédiat.
des membres composant l'assemblée concernée ou la Haute Cour. Seuls sont
recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à
Cela posé, la Commission a estimé nécessaire d'entrer dans le
détail de ce que furent ses réflexions et de ce qui justifie et complète sa
proposition. C'est l'objet des propos qui suivent qui traiteront successivement
Chapitre 1. - Le statut présidentiel sous trois Républiques ;
Chapitre 2. - La responsabilité du chef de l'Etat en droit comparé ;
Chapitre 3. - La démarche de la Commission ;
Chapitre 4. - La rédaction constitutionnelle et ses compléments organiques.
Enfin, des annexes documentaires accompagnent le présent rapport, notamment en
donnant quelques exemples de textes français anciens ou de textes étrangers en
vigueur. (non reproduit).
Chapitre 1 : Le statut présidentiel sous trois
Les articles 67 et 68 de la Constitution du 4 octobre 1958
reprennent, souvent mot à mot, les dispositions en vigueur sous la IIIe et la
IVe République de sorte qu'on peut affirmer qu'il existe une tradition républicaine
en la matière. Identique pour ce qui concerne l'irresponsabilité des actes
accomplis dans l'exercice des fonctions, le régime est cependant plus ambigu
pour les actes antérieurs ou extérieurs à celles-ci.
I. - Le principe d'irresponsabilité
1. L'article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875
relative à l'organisation des pouvoirs publics pose, en son premier alinéa, le
principe de la responsabilité des ministres devant les chambres et précise, au
second alinéa, que « le Président de la République n'est responsable qu'en cas
de haute trahison ». Cette disposition a été reprise quasiment mot à mot par le
premier alinéa de l'article 42 de la Constitution du 27 octobre 1946 : « Le
Président de la République n'est responsable que dans le cas de haute trahison
», et l'article 68 de la Constitution du 4 octobre 1958 s'est borné à ajouter
une précision quant à l'objet de l'irresponsabilité présidentielle : « Le
Président de la République n'est responsable des actes accomplis dans l'exercice
de ses fonctions qu'en cas de haute trahison. ».
Il s'ensuit que, depuis 1875, la responsabilité politique du chef
de l'Etat ne peut être mise en cause devant les assemblées parlementaires à
raison des actes qu'il accomplit en cette qualité : c'est le Gouvernement qui
en endosse la responsabilité politique à travers la règle traditionnelle du
contreseing. Si cette règle s'appliquait sans exception avant la Ve République,
l'article 19 de la Constitution de 1958 en a dispensé la nomination du Premier
ministre, la dissolution de l'Assemblée nationale, le recours au référendum,
les pouvoirs exceptionnels de l'article 16, les messages au Parlement et les
nominations au Conseil constitutionnel ainsi que la saisine de celui-ci ; mais
il faut observer que le Gouvernement se trouve impliqué par les trois premières
décisions, tandis que celles qui intéressent le Conseil constitutionnel sont
exercées, chacun pour sa part et personnellement, par les présidents des
Il n'y a donc, outre les messages, que la décision de recourir à l'article 16
et ses mesures d'application qui relèvent exclusivement de la responsabilité
personnelle du chef de l'Etat ; aussi bien, l'article 16 prévoit-il que le
Parlement se réunit de plein droit, ce qui ménage la possibilité d'une sanction
éventuelle par le renvoi en Haute Cour de Justice pour haute trahison.
2. Précisément, l'exception au principe de l'irresponsabilité
présidentielle réside dans la possibilité de mettre le chef de l'Etat en
accusation et de le juger pour haute trahison. L'article 12 de la loi
constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics
adopta la procédure classique inspirée de l'impeachment des ministres en
Grande-Bretagne et étendue au Président des Etats-Unis par la Constitution américaine
: mise en accusation par les députés et jugement par les sénateurs constitués
en Haute Cour de Justice. La Constitution de 1946 écarta l'intervention de la
seconde assemblée (remplacée par le Conseil de la République) : la mise en
accusation était décidée par l'Assemblée nationale qui élisait en son sein les
deux tiers des membres de la Haute Cour de Justice, le dernier tiers était
choisi en dehors de l'Assemblée. Avec le rétablissement du Sénat en 1958, le
système adopté combine les deux formules dans un esprit pleinement bicaméral,
tant dans la mise en accusation, qui résulte d'un vote identique des deux
assemblées, que dans la composition de la Haute Cour de Justice dont les juges
sont élus par elles en leur sein et à parité.
II. - La responsabilité à raison des actes étrangers aux fonctions
Si l'irresponsabilité du Président de la République pour les actes
accomplis dans l'exercice de ses fonctions a été étendue par la jurisprudence
aux domaines pénal et civil, car elle constitue une immunité de fond, la
situation est plus complexe en ce qui concerne sa responsabilité à raison des
actes étrangers à celles-ci, soit parce qu'ils sont antérieurs, soit parce
qu'ils sont sans rapport avec elles. Les difficultés d'interprétation de
l'article 68 de la Constitution proviennent d'une formulation qui emprunte à la
fois à la rédaction de 1875 et à celle de 1946.
1. Après avoir confirmé les immunités parlementaires, la loi
disposait en son article 12, alinéa premier : « Le Président de la République
ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés, et ne peut être
jugé que par le Sénat », et l'alinéa suivant déclarait cette procédure
applicable aux ministres « pour crimes commis dans l'exercice de leurs
fonctions ». Il en résultait qu'à la différence des ministres, le privilège de
juridiction du Président ne concernait pas seulement la haute trahison
mentionnée à l'article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 mais
qu'il était général et s'étendait donc aux actes étrangers à la fonction. La
pertinence de cette lecture littérale avait été contestée par certains éminents
auteurs, mais la doctrine dominante comme les autorités politiques de la IIIe
République s'y tenaient.
2. La Constitution de 1946 a supprimé ce privilège de juridiction.
D'une part, elle a regroupé dans le même article 42 la disposition relative à
l'irresponsabilité sauf au cas de haute trahison avec celle concernant la mise
en accusation, les deux phrases se trouvant dans un rapport de conséquence ;
d'autre part, elle a remplacé la rédaction exclusive de 1875 (« il ne peut être
mis en accusation que... ») par : « il peut être mis en accusation... ». Les
commentateurs en tirèrent la conclusion que les actes étrangers à la fonction
ressortissaient désormais au droit commun puisque la mise en accusation devant
la Haute Cour de Justice ne concernait plus que la haute trahison.
3. En 1958, l'article 68 a repris la formulation de 1946, mais en
rétablissant la rédaction restrictive de 1875 pour la seconde phrase (« il ne
peut être mis en accusation que... »), de sorte que le régime des actes
étrangers à la fonction présidentielle est susceptible de deux interprétations
opposées selon que l'on privilégie l'enchaînement logique des propositions
hérité de 1946 ou que l'on procède à une lecture qui distingue les deux
premières phrases en attribuant une portée autonome et pas seulement
stylistique à l'énoncé exclusif de la seconde.
III. - Privilège de juridiction ou inviolabilité temporaire ?
1. L'ambiguïté de l'article 68, longtemps négligée, s'est révélée
dans la jurisprudence récente. Ayant à statuer sur la compatibilité avec la
Constitution des stipulations du traité portant statut de la Cour pénale internationale,
le Conseil constitutionnel a retenu la thèse du privilège de juridiction. En
effet, après avoir rappelé dans son seizième considérant qu'aux termes de
l'article 68 le Président de la République bénéficie de l'irresponsabilité
couvrant les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions, hors le cas de
haute trahison, la décision n° 99-408 DC du 22 janvier 1999 ajoute « qu'au
surplus, pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut
être mise en cause que devant la Haute Cour de Justice selon les modalités
fixées par le même article ».
Les juges judiciaires en tirèrent la conséquence que les magistrats sont
incompétents pour connaître de faits reprochés au Président de la République et
même, en raison des sanctions attachées au refus de témoigner, pour le
convoquer en qualité de témoin.
2. Saisie précisément d'une ordonnance d'incompétence, l'assemblée
plénière de la Cour de cassation a adopté la lecture « IVe République » dans
son arrêt du 10 octobre 2001 en estimant qu'il n'y a pas de privilège de
juridiction parce que la Haute Cour de Justice n'est compétente qu'en cas de
haute trahison et qu'en conséquence les juridictions de droit commun le sont en
dehors de cette hypothèse. Mais elle n'a pas pour autant cassé l'arrêt attaqué.
Elle a en effet interprété l'article 68 en le rapprochant des autres
dispositions de la Constitution relatives à la fonction présidentielle pour
conclure à l'inviolabilité temporaire du chef de l'Etat. Dès lors qu'il ne
s'agit plus d'une incompétence mais d'une irrecevabilité temporaire, les
poursuites sont suspendues jusqu'à la fin du mandat et la prescription l'est
également (alors que dans l'hypothèse du privilège de juridiction, seule la
saisine de la Haute Cour de Justice peut, non la suspendre, mais
l'interrompre).
Si le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation aboutissent à un même
résultat - le Président de la République n'est pas un justiciable comme les
autres -, c'est par la voie d'interprétations distinctes de l'article 68 qui ne
vont pas sans soulever des questions.
IV. - D'autres incertitudes demeurent
1. Le privilège de juridiction affirmé par le Conseil
constitutionnel reconnaît compétence à la Haute Cour de Justice pour connaître
de l'ensemble de la responsabilité pénale du Président de la République, tandis
que cette compétence est, selon la Cour de cassation, limitée à la haute
trahison. La différence pourrait n'être pas sans conséquences sur le
fonctionnement de la Haute Cour de Justice. Certes, la mise en cause de la responsabilité
pénale du chef de l'Etat pour des actes étrangers à ses fonctions, et donc sans
rapport avec la haute trahison, demeure ouverte aux assemblées, parce qu'il
n'appartient pas à la Cour de cassation de se prononcer sur les compétences du
Parlement pour saisir la Haute Cour de Justice. Cependant, ce sont des
magistrats de la Cour de cassation qui composent le parquet et la commission
d'instruction de la Haute Cour de Justice ; la commission d'instruction se
borne, il est vrai, pour rendre son ordonnance de renvoi, à l'existence des
faits énoncés par la résolution adoptée par le Parlement sans se prononcer sur
leur qualification, mais on peut craindre qu'il en résulte de sérieuses
difficultés dès lors que ces magistrats estimeront la saisine contraire à
l'article 68 tel qu'interprété par la Cour de cassation.
2. Il est donc nécessaire de clarifier la compétence de la Haute
Cour de Justice. Mais à cette occasion, on rencontre d'autres difficultés.
En ce qui concerne le privilège de juridiction, qui implique la compétence de
juger au pénal des actes étrangers à la fonction, la doctrine s'est interrogée
sur le point de savoir si la « judiciarisation » de la procédure devant la
Haute Cour de Justice opérée par l'ordonnance organique n° 59-1 du 2 janvier 1959
suffit à satisfaire pleinement aux exigences de l'article 6, paragraphe 1, de
la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales en matière de « procès équitable ».
En ce qui concerne la haute trahison, il s'agit d'une notion politique plus que
d'une qualification juridique, car ce « crime » n'a jamais été défini. Une
seule Constitution a tenté d'en préciser les éléments constitutifs (à l'instar
des causes d'abdication de plein droit du roi énumérées en 1791) en prévoyant «
toute mesure par laquelle le Président de la République dissout l'Assemblée
nationale, la proroge ou met obstacle à l'exercice de son mandat » : c'est
l'éphémère Constitution du 4 novembre 1848. Le précédent ne fut pas heureux et
les constitutions suivantes en revinrent au laconisme antérieur.
En pratique, les hautes cours de justice qui eurent à juger des ministres pour
haute trahison (les ministres de Charles X après la révolution de 1830 et Malvy
en 1918) s'estimèrent compétentes pour qualifier souverainement les faits
reprochés et pour décider en conséquence la peine qui leur est applicable.
Cette indétermination jette un doute sur le caractère réellement « pénal » d'un
crime dont les éléments matériels ne sont pas précisés, qui n'est pas défini
avant d'être commis et dont la peine n'est pas prévue. Aussi bien s'agit-il de
justice politique : le rapprochement de ces deux termes évoque la figure de
rhétorique qu'on appelle un oxymore.
La Commission a tiré de ces observations la conclusion qu'il
convenait de revoir l'ensemble du dispositif. Elle a jugé utile de le faire à
la lumière des enseignements du droit comparé.
Chapitre 2 : Responsabilité du chef de l'Etat en droit
L'étude à laquelle la commission a procédé lui a permis de
constater qu'aucun Etat ne fait exception à un principe de protection
fonctionnelle du chef de l'Etat à l'égard de la plupart sinon de toutes les
procédures juridictionnelles pendant son mandat.
Hormis les monarchies européennes, dans lesquelles le chef de l'Etat bénéficie
en droit d'une immunité absolue, les Etats établissent un lien soit matériel,
soit chronologique entre la protection juridictionnelle et l'exercice des
Immunités constitutionnelles et privilèges de juridiction dans les sept républiques de l'Union européenne (2002)
PRIVILEGE DE JURIDICITION
Violation délibérée de la Constitution ou de la loi
Initiative et saisine parlementaire
Fautes non intentionnelles
Vote parlementaire pour autoriser les poursuites
Violation de la Constitution ou de la loi pénale
Destitution et sanctions de droit commun
Actes accomplis dans l'exercice des fonctions (*)
Haute trahison et crime contre l'humanité
Non traité par la Constitution
Organe ad hoc
Suspension automatique des poursuites jusqu'à la fin du mandat
"Mauvaise conduite spécifiée"
haute trahison ou attentat contre la constitution
"Crimes" définis par une loi spéciale
(*) Autres que les actes donnant lieu à mise en cause de la responsabilité dans le cadre du prévilège de juridicition
I. - Une protection en rapport avec les fonctions
Les chefs d'Etat bénéficient de privilèges de juridiction et
d'immunités pour les actes liés à l'exercice de leurs fonctions.
1. Le chef de l'Etat ne répond que de certains actes commis dans
Le critère des fonctions intervient soit pour définir la
compétence de l'organe dont relève le chef de l'Etat comme au Portugal, soit,
plus couramment (par exemple en Italie, en Autriche ou en Grèce), pour définir
l'étendue de la responsabilité du chef de l'Etat. Les textes constitutionnels
définissent rarement de manière précise et exhaustive les actes dont celui-ci
pourrait être rendu responsable. Ils se bornent à des notions comme la trahison
ou la haute trahison ou encore les « hauts crimes et délits » comme aux
Etats-Unis, voire à des formules parfois plus larges comme la « violation de la
L'autonomie du droit constitutionnel, comme le fait que certains de ces
concepts sont inconnus du droit pénal commun, ont conduit la doctrine, dans ces
hypothèses, à des tentatives de définition plus opératoires. Ces efforts sont
inspirés par la volonté de respecter le principe de légalité des délits et des
peines (« nullum crimen, nulla poena, sine lege ») que mettent à mal des
possibilités de mise en cause sur la base de notions non ou mal définies a
Ces tentatives ont pour point commun de retenir l'idée que le chef de l'Etat
n'est en réalité responsable qu'en cas de manquement aux devoirs de sa charge,
dont la gravité est diversement appréciée. Elles sont confortées par les cas
dans lesquels la procédure de mise en cause du chef de l'Etat a été
effectivement engagée.
Les exemples des Etats-Unis et du Brésil sont à cet égard trèssignificatifs :
- Andrew Johnson fut, en 1868, principalement accusé d'avoir renvoyé le
secrétaire d'Etat à la guerre sans l'accord du Sénat, violant ainsi une loi
votée quelque temps auparavant et qui interdisait au Président de se séparer de
ses collaborateurs sans le consentement du Sénat. Le Président Johnson
considérait cette loi, qui mettait gravement en cause la séparation des
pouvoirs, comme inconstitutionnelle ;
- la procédure lancée contre Richard Nixon en 1974 qui trouvait son origine
dans l'affaire du Watergate fut engagée au sein de la Chambre des représentants
pour entrave à la justice, violation des droits constitutionnels des citoyens
et refus d'obéir aux citations à comparaître délivrée par la commission de
cette chambre en vue de l'impeachment ;
- le texte de mise en accusation voté en 1998 par la Chambre des représentants
à l'encontre de William J. Clinton comprenait deux articles, l'un stigmatisant
parjure et faux témoignage, l'autre, de manière plus générale, des obstructions
à la justice ;
- le Président brésilien Fernando Collor de Mello a vu sa responsabilité mise
en cause en 1992 sur la base de faits de corruption.
Ces exemples soulignent deux aspects :
- le débat porte sur des faits qui ne sont pas nécessairement liés à la
- l'évidence institutionnelle l'emporte sur les clivages politiques : c'est un
Congrès hostile au Président Clinton qui a refusé l'impeachment et c'est un
Congrès favorable au Président Collor qui a voté sa destitution.
2. Ce rapport avec les fonctions conduit à ce que la sanction
encourue en cas de mise en jeu de la responsabilité soit tout d'abord politique
: reconnu responsable, le chef de l'Etat est destitué de son mandat. C'est
d'ailleurs la seule sanction que peuvent prononcer par exemple la Cour constitutionnelle
fédérale allemande et, dans la procédure d'impeachment, le Sénat américain.
Mais, dans la plupart des Etats, des sanctions pénales ou civiles de droit
commun peuvent également être prononcées, soit par l'organe d'exception, soit
par le juge de droit commun, après destitution comme aux Etats-Unis.
En général, l'institution d'une responsabilité pour certains actes devant une
juridiction particulière entraîne l'irresponsabilité tant pénale que civile
pour les autres actes. Il est donc exclu que l'intéressé(e) ait à en répondre à
l'issue de son mandat devant une juridiction de droit commun.
En matière pénale, le texte constitutionnel règle très souvent la question ou
peut être interprété dans ce sens. C'est ce que disposent dans des termes assez
proches de la Constitution française les constitutions italienne (« Le
Président de la République n'est pas responsable des actes accomplis dans
l'exercice de ses fonctions, sauf en cas de haute trahison ou d'attentat à la
Constitution. » article 90) ou hellénique (« Le Président de la République
n'est aucunement responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses
fonctions sauf en cas de haute trahison ou de violation délibérée de la
Constitution. », article 49, §1).
En matière civile, les constitutions sont généralement muettes mais
l'irresponsabilité est communément admise. Aux Etats-Unis, la Cour suprême a
tranché depuis longtemps et à plusieurs reprises dans le sens de l'immunité
dans le cas de poursuites civiles à raison d'actes « effectués dans l'intérêt
3. C'est un organe dont la composition ou le mode de saisine est
politique qui décide de la responsabilité ainsi circonscrite du chef de l'Etat.
Les Etats considérés ont, généralement, soit institué une juridiction spéciale,
soit investi un organe juridictionnel ou non pour connaître de ces actes. Les
traditions culturelles, politiques ou constitutionnelles ont inspiré des
formules variées : assemblée politique (chambre « haute » aux Etats-Unis ou au
Brésil), juge constitutionnel, cour suprême ou juridiction ad hoc.
L'engagement de la procédure est soumis à un contrôle de nature politique que
rend nécessaire la destitution éventuelle du chef de l'Etat.
Dans tous les Etats, l'initiative appartient aux représentants de la nation dans
leur ensemble ou à l'une des chambres. En outre, cette initiative est encadrée
pour éviter que le chef de l'Etat ne puisse faire l'objet d'une mise en cause
de nature partisane : la proposition doit souvent être présentée par un nombre
minimal de parlementaires qui varie entre le cinquième (Portugal, Hongrie,
Irlande), le quart (Allemagne, Bulgarie) et le tiers (Grèce) des membres d'une
assemblée. Le renvoi devant l'organe compétent est fréquemment décidé à une
majorité qualifiée (deux tiers ou trois quarts des votants).
Sauf exception, la mise en cause du chef de l'Etat devant l'organe compétent a,
dans la plupart des cas, pour conséquence la possibilité ou l'obligation de le
suspendre de ses fonctions, la mesure étant soit automatique comme en Pologne ou
en Roumanie, soit à la discrétion de la juridiction comme en Allemagne.
II. - Une protection temporaire pour les actes non liés à
1. Les Etats ont généralement aménagé des procédures qui écartent
temporairement l'application au chef de l'Etat du droit pénal commun, sans
qu'il y ait lieu de distinguer selon que les actes ont été accomplis pendant le
mandat ou antérieurement à celui-ci.
Il est intéressant de relever que, parmi les constitutions les plus récentes,
celles de la Grèce et du Portugal ont expressément prévu le cas de figure : «
Pour ce qui est des actes qui n'ont pas de rapport avec l'exercice de ses
fonctions, la poursuite pénale est suspendue jusqu'à l'expiration du mandat
présidentiel » dispose la première (article 49, §1) ; « le Président de la
République répond des crimes qu'il commettrait en dehors de l'exercice de ses
fonctions devant les tribunaux ordinaires et une fois son mandat terminé »
prévoit la seconde (article 133, §4). Les poursuites peuvent également être
suspendues sur décision parlementaire jusqu'à l'expiration du mandat.
Bien que les textes constitutionnels ne le précisent pas, il paraît aller de
soi que de telles garanties, en théorie applicables à l'ensemble des actes
répréhensibles, ne le seraient pas pour des infractions tels, par exemple, le
crime de sang ou d'autres cas d'écoles souvent étudiés. Il est généralement
admis, en pareille hypothèse, même si aucun des Etats étudiés ne s'est trouvé
devoir régler une telle situation, que seraient mis en oeuvre les mécanismes
soit destinés à constater l'empêchement du chef de l'Etat, soit à engager sa
responsabilité « constitutionnelle ». Ce type d'infractions peut d'autant plus
facilement donner lieu à l'engagement de cette responsabilité que les actes
répréhensibles à ce titre ne sont pas, on l'a vu, très clairement ou
précisément définis. En fait, le bon sens commande que le chef de l'Etat ne
puisse se maintenir en fonction, quel que soit le mécanisme mis en oeuvre pour
les lui faire abandonner.
2. Pas plus qu'elles ne règlent la question de la responsabilité
civile pour les actes officiels du chef de l'Etat, les constitutions n'évoquent
celle des litiges civils - au sens large - auxquels celui-ci pourrait être
confronté au cours de son mandat pour des faits privés.
En pratique, la question s'est principalement posée aux Etats-Unis, avec
l'affaire « Jones ». Elle a été résolue dans le sens d'une soumission au droit
commun par un arrêt de la Cour suprême, qui n'a pas été accueilli sans
controverse. Comme l'a montré la suite des événements, l'affaire « Jones » a
marqué la fragilité de la distinction entre le civil et le pénal lorsque est en
cause le chef de l'Etat : il n'a pas été très difficile au procureur Starr,
averti des démêlés du Président Clinton avec Mlle Jones, et qui enquêtait sur
l'affaire « Whitewater », d'obtenir une extension de son champ d'investigations
et ainsi de transformer un litige civil en affaire politique nationale.
III. - Une protection fondée sur des principes
Les fondements de la protection juridictionnelle des chefs d'Etat
en droit interne n'ont pas fait l'objet de débats doctrinaux récents, ne
serait-ce que parce que, là où les dispositions constitutionnelles
correspondantes n'ont jamais trouvé à s'appliquer, une justification théorique
des immunités et privilèges n'a pas été recherchée. En raison des procédures
lancées contre MM. Nixon et Clinton, les Etats-Unis font de ce fait exception.
1. Il est souvent avancé en premier lieu que l'irresponsabilité
constitue une survivance du principe de l'inviolabilité de la personne royale,
lui-même tiré de ce que « Le roi ne peut mal faire », cette inviolabilité
couvrant tous les actes du monarque, qu'ils soient « publics » ou privés. Cette
explication de l'existence d'un statut juridictionnel spécial du chef de l'Etat
ne saurait servir de justification dans des Etats républicains.
2. Deux principes sont généralement invoqués au soutien de ce
- le principe de la séparation des pouvoirs exprime la nécessité de préserver
la sphère de compétences de chaque organe de l'Etat, notamment les juridictions
d'un côté et le pouvoir exécutif de l'autre ;
L'irruption d'autorités judiciaires dans l'action du chef de l'Etat conduit, en
fait, à mettre en cause une responsabilité politique qui, lorsqu'elle est
prévue, obéit à des conditions différentes. La Cour suprême des Etats-Unis a
ainsi reconnu dans la décision Nixon v. Fitzgerald (457 US 731-1982) que
l'immunité présidentielle est ancrée dans « la tradition constitutionnelle de
séparation des pouvoirs » ;
- le principe de la continuité, consubstantiel à l'Etat, implique que celui qui
l'incarne soit toujours en mesure de le faire. Cette continuité s'exprime ou se
traduit de différentes façons : « Le Président, constitutionnellement parlant,
ne dort jamais », disent les Américains. La Cour suprême a eu l'occasion de
préciser à de nombreuses reprises que l'immunité dont bénéficient les agents
publics à l'égard des poursuites civiles pour les actes liés à leurs fonctions
a pour objet de « conférer à [des] personnages officiels un maximum de
capacités pour remplir sereinement et impartialement leurs missions vis-à-vis
du public (...) pour leur épargner une atmosphère d'intimidation qui pourrait
contrarier leur détermination à accomplir leurs missions (...) » (Ferri v.
Ackerman, 444 US 193-1979).
Les immunités au sens large, notamment l'inviolabilité, ont pour fondement et
pour but de permettre aux titulaires des fonctions publiques d'exercer
pleinement celles-ci ; elles ne sont pas personnelles mais fonctionnelles, d'où
l'impossibilité pour les intéressés d'y renoncer. C'est en cela qu'elles ont un
fondement constitutionnel qui doit être recherché dans la source même de leurs
compétences puisqu'elles sont indispensables à l'exercice de celles-ci.
Ces différentes explications ou justifications ont vocation à éclairer l'état
du droit dans les pays considérés. Elles se combinent très souvent, dans des
proportions qui varient essentiellement en fonction du rôle constitutionnel du
chef de l'Etat : ainsi, par exemple, la justification par le respect du
principe de séparation des pouvoirs sous-entend que le chef de l'Etat dispose
réellement d'une partie du pouvoir exécutif.
Ces considérations générales sur la protection du chef de l'Etat ont en commun
de faire apparaître la nécessité d'un lien entre la nature et l'étendue de
cette protection et son fondement juridique.
C'est donc en s'inspirant, comme elle y avait d'ailleurs été invitée,
des solutions retenues dans les démocraties comparables que la Commission est
parvenue aux solutions qu'elle formule.
La Commission est parvenue aux propositions qui ont été présentées
en introduction et qui seront précisées dans le chapitre 4 au terme d'une
démarche qui s'est développée en quatre étapes.
1° La fonction présidentielle exige une protection spécifique : le Président de
la République n'est pas un justiciable ordinaire ;
2° Cette protection ne saurait être ni absolue ni générale : elle doit être
proportionnée aux exigences de la fonction ;
3° La logique judiciaire et la logique politique doivent être dissociées :
seule la représentation nationale peut prononcer la destitution du Président de
4° La solution doit être compatible avec les engagements internationaux de la
France : le Président de la République est justiciable de la Cour pénale
internationale et les exigences du droit au procès équitable doivent être prises
I. - Pourquoi la fonction présidentielle doit être protégée
La fonction du chef de l'Etat fait l'objet d'une protection spécifique dans
toutes les démocraties contemporaines et l'histoire constitutionnelle française
conduit à la même constatation. Ces évidences empiriques ne sont cependant pas
suffisantes, non plus que les justifications générales telles la continuité de
l'Etat ou la séparation des pouvoirs, parce que les propositions de la
Commission doivent avoir un fondement précis, à la fois incontestable au regard
de nos principes constitutionnels et compréhensible par tous les citoyens
aujourd'hui. Ce fondement est clair et simple : le Président de la République,
représentant de la nation, bénéficie des immunités qui s'attachent à cette
Les autres justifications avancées s'inscrivent dans ce fondement :
- la continuité de l'Etat, parce que la mission de l'assurer est au coeur du
mandat constitutionnel dont le peuple a investi le Président de la République ;
- la séparation des pouvoirs, parce que l'indépendance nécessaire à l'exercice
de ce mandat exige qu'il ne puisse être mis en cause ni par les assemblées ni
1. Aux termes de l'article 3 de la Constitution, « la souveraineté nationaleappartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du
référendum », ce qui signifie qu'en dehors des cas où le peuple exprime
directement sa volonté, ce sont les représentants habilités par la Constitution
qui exercent la souveraineté nationale. Cette habilitation est définie en ce
qui concerne le Président de la République par l'article 5 :
« Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics
ainsi que la continuité de l'Etat.
« Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et
du respect des traités. »
La qualité de représentant de la nation a pu être discutée du temps où lePrésident « inaugurait les chrysanthèmes » ; elle ne saurait l'être aujourd'hui
en raison du rôle que lui confèrent la Constitution et son élection au suffrage
universel direct. Les textes comme leur application effective l'attestent et la
jurisprudence le confirme. Ayant à interpréter l'article 68 de la Constitution
dont on a vu la rédaction ambiguë, l'assemblée plénière de la Cour de cassation
l'a fait à la lumière de l'article 3 (« la souveraineté nationale appartient au
peuple qui l'exerce par ses représentants...) et du titre II (« Du Président de
la République ») où figure l'article 5 précité, pour en conclure dans son arrêt
du 10 octobre 2001 « qu'étant élu directement par le peuple pour assurer,
notamment, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la
continuité de l'Etat », le Président de la République bénéficie en matière
pénale et durant son mandat de l'inviolabilité qu'exige l'exercice de ce
2. La protection dont il s'agit ne concerne qu'indirectement la personneprésidentielle et seulement dans la mesure où est en cause, à travers elle, le
mandat que lui a confié le peuple français. C'est une protection fonctionnelle
et non personnelle, comme le prouve d'ailleurs le fait que l'inviolabilité
cesse avec le mandat.
Il faut souligner à cet égard que la situation du Président est radicalement
différente de celle d'un monarque à laquelle une approximation simpliste
l'identifie parfois en méconnaissance non seulement de la logique
constitutionnelle mais aussi de l'histoire. La distinction entre
l'inviolabilité traditionnelle de la personne du roi et la protection
fonctionnelle du représentant de la nation apparaît en effet dès l'aube de la
Révolution, et en 1791, la première Constitution française déclare que « les
représentants sont le Corps législatif et le roi », et précise qu'après son
abdication « le roi sera dans la classe des citoyens et pourra être accusé et
jugé comme eux pour les actes postérieurs à son abdication ».
3. Le statut du Président de la République s'inscrit dans le cadre classiquedes immunités.
Celles-ci sont apparues dès le 23 juin 1789 et ont été constamment réaffirmées
depuis lors par toutes nos constitutions (à l'exception du Second Empire).
Ces immunités ont été détachées de la personne pour ne plus concerner que la
fonction. Parce que le représentant participe à l'exercice de la souveraineté,
il doit pouvoir exercer en toute indépendance le mandat dont il est investi et
sa responsabilité à ce titre ne peut être mise en cause devant les tribunaux.
Parce qu'il doit aussi être soustrait aux intimidations ou pressions qui
s'exerceraient sur sa personne ainsi qu'aux mesures coercitives qui
l'empêcheraient de remplir sa fonction, les procédures de droit commun sont ou
peuvent être suspendues en matière pénale. L'étendue de cette inviolabilité a
pu varier selon les circonstances ; en 1995 par exemple, l'instauration d'une
session unique d'octobre à juillet s'est ainsi accompagnée de la suppression de
l'autorisation de poursuites contre un parlementaire pendant la durée des
sessions tout en maintenant la nécessité d'une autorisation pour toute mesure
privative ou restrictive de liberté ainsi que la possibilité de requérir la
Alors que l'irresponsabilité pour les actes du mandat est permanente et
absolue, la dérogation au droit commun que constitue l'inviolabilité n'est que
temporaire et relative ; elle doit toujours être proportionnée aux exigences du
mandat et il est bien évident qu'elle ne saurait être la même pour les 577
députés et les 321 sénateurs dont le mandat s'exerce collectivement pendant les
sessions du Parlement que pour le Président de la République dont la fonction
est unique et permanente.
4. La qualité de représentant de la nation justifie encore la différence destatut qui existe entre le Président de la République et les membres du
Gouvernement sous le double rapport de l'inviolabilité et de
En premier lieu, l'article 23 de la Constitution édictant l'incompatibilité des
fonctions de membre du Gouvernement avec le mandat parlementaire, les ministres
doivent démissionner de leur mandat s'ils sont député ou sénateur au moment de
leur nomination : ils cessent alors d'être représentants et perdent leur
inviolabilité, un régime particulier s'appliquant aux crimes et délits.
En second lieu, la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement est la
contrepartie de la traditionnelle irresponsabilité présidentielle, parce que la
continuité de l'Etat que le Président a la mission d'assurer exclut qu'il soit
contraint de démissionner. Ses actes sont ainsi contresignés par le Premier
ministre et un ou plusieurs ministres, à l'exception des pouvoirs énumérés à
l'article 19, mais la responsabilité politique du Gouvernement s'étend à toutes
les décisions présidentielles qu'il assume, y compris celles qui sont dispensées
du contreseing : faut-il rappeler que la seule motion de censure adoptée par
l'Assemblée nationale le fut en 1962 au motif que le Gouvernement avait proposé
au Président le référendum instituant son élection au suffrage universel ?
Quant à la dissolution qui s'ensuivit (autre décision sans contreseing), elle
donnait au peuple le dernier mot...
Ainsi le fondement des immunités attribuées au Président de la République n'est pas contestable. Au demeurant, le débat qui s'est ouvert à ce propos en a moins
contesté le principe qu'il n'a porté sur les modalités de sa mise en oeuvre.
II. - Une protection proportionnéeaux exigences de la fonction
Une fois acquis le principe d'une protection, il va de soi qu'elle ne saurait
être ni absolue ni générale, car les principes qui la fondent ne l'exigent
Deux situations existent, nettement distinctes dans leur essence, donc dansleurs conséquences.
- La première concerne les actes que le chef de l'Etat accomplit en cette
qualité. Ceux-ci relèvent de sa seule appréciation, dans le respect de la
Constitution, et ils ne peuvent jamais engager sa responsabilité, sous la seule
réserve de l'article 53-2 de la Constitution et de l'article 68 tel qu'il est
proposé ici de le rédiger.
Cette irresponsabilité, traditionnelle et quasi absolue, est en réalité la même
que celle qui protège chaque parlementaire, conformément au premier alinéa de
l'article 26, pour les « opinions ou votes émis... dans l'exercice de ses
fonctions ». Sans elle, les représentants du peuple ne jouiraient pas de la
liberté qui est indispensable à l'exercice de la souveraineté nationale et
indissociable de cette dernière.
- La seconde situation concerne tous les autres actes, ceux qui peuvent être
détachés des fonctions, soit parce qu'ils lui sont antérieurs, soit parce
qu'ils lui sont extérieurs. La frontière n'est pas toujours aisément tracée
dans la réalité, mais au moins l'est-elle assez clairement dans le principe
pour permettre l'adoption de règles opérationnelles, celles qui renvoient les poursuites
à une date à laquelle elles ne pourront plus nuire à l'accomplissement, par le
Président de la République, des devoirs de sa charge, sans pour autant léser
les intérêts légitimes des tiers.
Cette inviolabilité, également traditionnelle, est une protection rendue
indispensable par les principes qui ont déjà été rappelés. Mais parce que,
contrairement à l'irresponsabilité, elle n'est pas absolue, il faut déterminer
l'étendue, la durée et la hauteur de cette protection, afin que chacun de ces
éléments corresponde aux exigences qui la rendent légitime et indispensable.
1. S'agissant, en premier lieu, de l'étendue de la protection, il est très vite apparu qu'elle ne pouvait, sauf à manquer son but, se limiter au seul champ
Ce dernier est évidemment le terrain privilégié de toutes sortes de mises en
cause auxquelles peuvent être exposés les responsables politiques, et le
premier d'entre eux plus que quiconque. Aussi bien est-ce à la procédure pénale
que l'on songe tout d'abord.
Pour autant, régler le cas de celle-ci est nécessaire mais insuffisant.
Nécessaire car c'est sur ce terrain que sont déjà intervenues les décisions du
Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation. Insuffisant car l'actuel
article 68 laisse sans réponse la question d'autres procédures, devant d'autres
juridictions, qui pourtant pourraient poser en fait des problèmes de même type
que ceux que peut soulever le contentieux répressif.
A quoi bon, en effet, prémunir le chef de l'Etat contre des procédures pénales
durant son mandat si, dans le même temps, et éventuellement à seule fin de le
mettre en difficulté politique, l'on peut engager des poursuites contre lui,
par exemple, devant le juge administratif ou financier, devant le juge civil en
demande de dommages et intérêts pour des faits susceptibles, ou non, de
qualification pénale, ou devant le juge commercial pour un litige concernant
une entreprise qu'il aurait dirigée, devant le juge prud'homal pour rupture
d'un contrat de travail, ou encore pour toutes sortes d'autres hypothèses que
l'on sait à peu près sans limites. Il pourrait alors être conduit à se défendre
dans maints contentieux, dont certains pourraient n'être provoqués que par la
volonté de nuire à son image ou sa réputation, mais dont tous le placeraient alors
dans une situation incompatible avec l'exercice normal de sa charge. Il suffit,
à cet égard, de rappeler que les premiers démêlés qui ont marqué les mandats du
Président Clinton ont résulté d'un procès civil et non pénal.
C'est la raison pour laquelle les protections envisagées doivent couvrir non
point le seul statut pénal du chef de l'Etat, mais bien l'ensemble de son
statut juridictionnel.
Une fois opéré ce constat, il faut encore lui apporter un ultime complément en
évoquant aussi les autorités administratives. Bien qu'il ne s'agisse pas de
juridictions, il serait très dommageable pour la fonction que son titulaire
puisse être attrait, par exemple, devant la Commission des opérations de bourse
où serait examiné un éventuel délit d'initié.
Ainsi, puisque la protection est destinée à garantir l'exercice de la fonction,
pour les raisons qui ont été exposées, il lui faut être efficace et, pour être
efficace, il lui faut être complète, ne laisser subsister aucune brèche.
Naturellement, doivent être prévues dans la loi organique, parce que c'est
impératif, les dispositions destinées à protéger effectivement et immédiatement
les droits des tiers qui pourraient être lésés par l'impossibilité d'engager
des poursuites. L'existence d'assurances obligatoires doit normalement suffire
à régler l'essentiel des problèmes, grâce à l'intervention des compagnies
d'assurance (pour des cas aussi variés et prosaïques que des dommages
accidentels tels que des dégâts des eaux trouvant leur origine dans
l'appartement privé du chef de l'Etat...). En revanche, pour ce qui n'est pas
normalement couvert par une assurance ni réglé par une transaction, sans doute
serait-il sage de prévoir un dispositif particulier, tel que, par exemple,
l'obligation faite au Président de la République, dès après son élection, de
transférer à un tiers tout contrat de travail dans lequel il serait employeur,
afin d'éviter des contentieux prud'homaux, ou de désigner un mandataire.
2. S'agissant, en deuxième lieu, de la durée de la protection celle-ci ne peutqu'être liée au mandat. C'est ce dernier, et lui seul, qui justifie la
protection. C'est donc à cette durée et à elle seule qu'elle doit être limitée.
Si le Président de la République n'est pas un justiciable comme les autres,
l'ancien Président de la République le redevient, faute de quoi les immunités
destinées à la fonction deviendraient des privilèges attribués à la personne.
C'est aussi la raison pour laquelle la loi organique doit organiser la
suspension de tous les délais de prescription ou de forclusion - tels qu'ils
sont prévus par le droit aujourd'hui en vigueur, quelque critique que celui-ci
suscite par ailleurs - afin que, s'il y a lieu, des poursuites rendues
impossibles durant le mandat puissent prendre ou reprendre un cours normal à l'issue
de celui-ci. Tout au plus paraît-il souhaitable de faire en sorte que les
délais ne recommencent à courir qu'un mois après la cessation des fonctions, à
la fois pour prémunir contre ce que la précipitation pourrait avoir
d'inconvenant, et pour sauvegarder les droits des tiers.
3. S'agissant en troisième lieu de la hauteur de la protection, il est apparu àla Commission qu'elle devait être élevée sans être infranchissable.
Parce que c'est sa qualité qui protège le Président de la République contre toute
poursuite durant son mandat, il faut prévoir - comme d'ailleurs le fait déjà
l'actuel article 68 mais dans des conditions controversées - que cette qualité
puisse, dans une situation extrême, être retirée à l'intéressé lequel, alors,
redeviendrait un justiciable comme les autres, susceptible d'être, comme eux,
poursuivi s'il y a lieu devant les juridictions ordinaires.
L'idée n'est certes pas d'introduire une sorte de responsabilité politique, à
l'image de celle à laquelle est assujetti le Gouvernement. Elle est, au
contraire, de prévoir une procédure exceptionnelle qui permette, à l'instar de
ce qui existe dans des démocraties incontestables, de faire face à une
situation elle-même exceptionnelle.
Cette procédure doit être exigeante et solennelle, afin qu'elle ne puisse être
engagée inconsidérément. Ceux qui auraient à la faire jouer ne pourraient y
être conduits que si la situation l'exigeait avec la force de l'évidence et ils
engageraient eux-mêmes ainsi leur responsabilité propre devant le peuple français,
qui pourrait désavouer, par-delà les clivages politiques habituels, ceux qui
auraient la tentation ou la légèreté d'user d'une telle procédure à des fins
Cette « soupape de sûreté », comme on l'a déjà dénommée, ne risquerait donc
pas, en fait, d'être détournée de son objet. En revanche, s'il y avait un jour
matière à ce qu'elle jouât, elle permettrait de dénouer une crise extrême, qui
s'achèverait alors par la sentence souveraine du seul arbitre légitime, le
Encore convient-il, à cette fin, d'imaginer un mécanisme cohérent, c'est-à-direqui ne mélange pas indûment les genres.
III. - Eviter de confondre la logique judiciaire et la logique politique
1. La Commission est arrivée à la conclusion, au vu notamment des exemples
étrangers, que la responsabilité du Président de la République, mise en cause
devant la Haute Cour, ne peut être une responsabilité pénale. Plus exactement,
si elle peut avoir à l'origine une approche pénale, elle se transforme
rapidement en une responsabilité d'une autre nature, dès qu'est enclenché le
processus de jugement par la représentation nationale. C'est ce qu'ont montré
les procédures engagées contre les Présidents Clinton aux Etats-Unis ou Collor
au Brésil. Il a donc paru plus sain, à la fois pour la Justice et pour la
politique, de distinguer les deux registres et de situer d'abord la
responsabilité du chef de l'Etat dans le registre politique.
La question qui est posée à la représentation nationale est alors celle de
savoir si le chef de l'Etat doit ou non le rester : ce qui est essentiel n'est
pas de le condamner pour des infractions qu'il aurait commises mais d'apprécier
si, compte tenu de son comportement ou de ses agissements - que ceux-ci soient
pénalement répréhensibles ou non -, il reste en mesure d'exercer dignement ses
fonctions. C'est en quelque sorte une « soupape de sûreté » qui, dans des cas
exceptionnels et graves, préserve la continuité de l'Etat en mettant fin, par
des mécanismes présentant toutes garanties, à une situation devenue intenable.
2. Dans le système actuel, cette « soupape de sûreté » ne peut jouer qu'en cas de « haute trahison », formule qui n'a jamais été définie clairement, bien
qu'elle prenne souvent une tonalité pénale.
En fait, cette expression est soit trop restrictive, soit trop large. Trop
restrictive, en ce sens qu'évidemment on ne peut limiter la mise en cause du
Président de la République au cas de trahison au profit d'une puissance
étrangère ; trop large, en revanche, si l'on y englobe tout agissement
politique pouvant être regardé comme un cas de violation de la Constitution par
omission ou par action. Il importe, en effet, de ne pas entamer, de quelque
façon que ce soit, le principe d'irresponsabilité du chef de l'Etat pour les
actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions (hors la compétence de la Cour
pénale internationale) afin de préserver son indépendance et sa liberté
Il est utile de rappeler, à cet égard, d'une part, que la responsabilité du
Gouvernement est, de toute façon, engagée par la proposition ou le contreseing
qui lui reviennent dans la plupart des cas, d'autre part, qu'il serait sans
doute souhaitable qu'un jour soit examinée la possibilité de soumettre au
Conseil constitutionnel ce qu'il est convenu d'appeler en droit constitutionnel
comparé les « conflits de compétence entre organes ».
Enfin, il en va de même des décisions prises en matière internationale, qui
engagent la responsabilité du Gouvernement.
Dans toutes ces hypothèses, point n'est besoin d'envisager la compétence de laHaute Cour.
3. Ne pourront être reprochés au chef de l'Etat que des actes ou comportements accomplis ou révélés pendant son mandat, qui apparaissent à la représentation
nationale comme manifestement incompatibles avec la dignité de sa fonction au
point de rendre impossible la poursuite de son exercice.
Ainsi, par exemple : le cas souvent évoqué de meurtre ou autre crime grave ou
d'autres comportements contraires à la dignité de la fonction ; l'utilisation
manifestement abusive de prérogatives constitutionnelles aboutissant au blocage
des institutions comme les refus cumulés de promulguer les lois, de convoquer
le conseil des ministres, de signer les décrets en conseil des ministres, de
ratifier les traités, voire la décision de mettre en oeuvre l'article 16 alors
que les conditions n'en seraient pas réunies, etc.
Il s'agit en quelque sorte de savoir si celui qui incarne un pouvoir politique
en est arrivé à rompre le lien qui l'identifiait à ce pouvoir. La réponse ne
peut être donnée par un enchaînement de déductions logiques, tant les bases de
ces déductions peuvent faire l'objet d'appréciations différentes adaptées au
mouvement de la vie politique.
4. C'est pourquoi l'appréciation du comportement du Président de la République ne peut être faite que par l'autre autorité constitutionnelle également issue
du suffrage universel : le Parlement siégeant en Haute Cour.
Ce ne peut être la Haute Cour de Justice telle qu'elle est composée
actuellement, compte tenu de l'orientation générale retenue : dans la mesure,
en effet, où il ne s'agit plus d'une procédure juridictionnelle, point n'est
besoin de continuer à imiter les institutions juridictionnelles. C'est la
raison pour laquelle la Commission n'a pas souhaité faire sienne la solution de
la proposition de loi constitutionnelle n° 3091 adoptée par l'Assemblée
nationale le 19 juin 2001.
La Haute Cour sera donc composée des deux assemblées réunies. Le caractère
exceptionnel et la solennité de cette réunion des deux assemblées sont à la
mesure de la gravité de la décision à prendre : destituer ou ne pas destituer
celui qui a été élu par l'ensemble du peuple français. Les représentants de la
nation sont appelés à prendre leurs responsabilités, en toute clarté, devant
La procédure doit être aménagée de telle manière qu'elle ne puisse être
utilisée pour engager la responsabilité du Président de la République à des
fins partisanes. C'est en ce sens que sont exigés les consentements de la
majorité des membres composant chacune des assemblées pour renvoyer le
Président devant la Haute Cour et la majorité des membres composant la Haute
Cour pour prononcer la destitution.
Les précautions devront être prises dans la loi organique pour que, d'une part,
la procédure se déroule dans de brefs délais - ceci afin d'éviter que ne dure
trop longtemps la période de mise en cause du chef de l'Etat - et, d'autre
part, pour que celui-ci puisse assurer sa défense.
5. Le Président de la République est élu par le peuple pour assurer, notamment, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de
l'Etat (article 5 de la Constitution). Justifiant la protection du Président de
la République pendant la durée du mandat, cette mission doit, si elle est mise
en péril, pouvoir être protégée y compris contre son titulaire. C'est de cela,
et uniquement de cela, que les parlementaires constitués en Haute Cour doivent
débattre, quelle que soit la nature des faits constitutifs du manquement
reproché au Président de la République.
Politique, la procédure de destitution ne constitue pas une condamnation de
l'homme, mais une mesure de protection de la fonction dont celui-ci a mis la
dignité en cause. C'est la raison pour laquelle la Haute Cour se prononce par
oui ou par non sur l'incompatibilité manifeste du manquement avec l'exercice de
6. La décision de la Haute Cour est d'effet immédiat. Deux hypothèses sont doncenvisageables.
Dans la première hypothèse, la majorité absolue des voix n'est pas atteinte et
la destitution n'est pas décidée. L'empêchement du Président de la République
prend fin aussitôt. La méthode retenue pour le décompte des voix permet de
mettre un terme définitif au débat. Le vote des représentants de la nation
rétablit donc l'autorité et la dignité de la fonction exercée par le Président
Dans la seconde hypothèse, la majorité absolue des voix est atteinte et la
destitution est décidée. Il est donc mis fin au mandat en cours du Président de
la République qui, par le fait même, redevient un justiciable ordinaire. Si le
manquement manifestement incompatible avec l'exercice de la fonction qui a
justifié la destitution est susceptible de donner lieu à une procédure devant
une juridiction ou une autorité administrative, celle-ci pourra être engagée
dans les conditions du droit commun, la Haute Cour n'ayant, à aucun titre, eu à
se prononcer sur ce sujet. Si, en revanche, le manquement n'est pas de nature à
donner lieu à des poursuites ultérieures, la destitution, protectrice de la dignité
de la fonction présidentielle, en sera la seule sanction. A la différence du
système actuel, la Haute Cour n'a pas à se prononcer sur la « culpabilité » du
Président de la République, non plus que sur la détermination et l'application
d'une peine.
Bien évidemment, si les faits reprochés au Président de la République
relevaient d'une instance internationale, celle-ci resterait compétente aux
termes mêmes de la Constitution.
IV. - Une proposition compatible avec les obligations internationales de la France
La proposition de la Commission mérite d'être examinée au regard des
obligations internationales de la France.
Deux textes, en particulier, doivent, à des titres différents, être envisagés :la Convention de Rome du 18 juillet 1998 portant statut de la Cour pénale
internationale et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme
et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950.
1. Concernant la Convention de Rome du 18 juillet 1998, dans l'hypothèse où lesfaits reprochés au Président de la République relèveraient de la compétence de
la Cour pénale internationale, la proposition de la Commission ne fait pas
obstacle à l'application du droit international. En effet, l'article 53-2 de la
Constitution, en autorisant la reconnaissance de la juridiction de ladite cour,
réserve les cas dans lesquels le Président de la République se rendrait
coupable de génocide ou de crimes contre l'humanité dès aujourd'hui, de crimes
de guerre, lorsque la France aura levé sa réserve ou, lorsqu'il sera défini, de
On doit en outre rappeler que si la compétence de la Cour pénale internationale
est complémentaire, supposant en cela l'intervention préalable des juridictions
nationales, elle ne fait pas obstacle à ce que le droit national, conformément
aux règles de droit international concernant les immunités des chefs d'Etat,
prévoie un régime d'irresponsabilité et d'inviolabilité du Président de la
République. La Cour pénale internationale est alors conçue comme un organe
complémentaire des juridictions nationales, n'exerçant sa compétence que
lorsque les Etats sont dans l'incapacité ou n'ont pas manifesté la volonté de
poursuivre eux-mêmes les responsables des crimes en cause (à la différence du
Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie et du Tribunal pénal
international pour le Rwanda qui sont régis par un principe de primauté sur les
tribunaux nationaux).
Seule demeure la question de l'éventuel concours que les autorités nationales
pourraient devoir apporter à la Cour pénale internationale si des poursuites
étaient engagées contre le Président de la République.
2. Les exigences résultant de la Convention européenne des droits de l'homme,
en particulier de son article 6 relatif au droit à un procès équitable, sont
d'une autre nature et conduisent à deux observations.
Premièrement, s'agissant de la procédure de destitution proposée par la
Commission, sa nature non juridictionnelle la fait échapper à l'application des
dispositions relatives au procès équitable. La Haute Cour ne décide ni d'une «
contestation sur des droits et obligations de caractère civil », ni « du
bien-fondé » d'une « accusation en matière pénale ». A cet égard, la compétence
de la Haute Cour de Justice actuelle aurait pu placer cette juridiction
d'exception dans une situation différente.
Deuxièmement, s'agissant des tiers, l'inviolabilité du Président de la
République pendant la durée de son mandat (dans sa forme actuelle comme dans
les termes de la proposition de la Commission) conduit à s'interroger sur la
violation du droit au juge, droit auquel peuvent prétendre ceux qui se
considèrent légitimement comme victimes de faits ou agissements imputables au
chef de l'Etat. En particulier, le report de la prescription pourrait être
considéré comme méconnaissant l'exigence d'un recours effectif dans un délai
Mais cet argument ne semble pas déterminant.
D'une part, le cas des préjudices pouvant être indemnisés a été directement
D'autre part, il a semblé à la Commission que la non-indemnisation éventuelle
d'autres préjudices n'étant que temporaire, elle ne dérogerait pas au droit à
réparation de toute victime d'un acte fautif (décision du Conseil
constitutionnel n° 99-419 DC du 9 novembre 1999) et ne serait pas incompatible
avec les stipulations de la Convention européenne. En effet, à ce dernier
égard, la jurisprudence montre que ne sont pas condamnées les restrictions
d'accès à un tribunal, dès lors qu'elles tendent à un but légitime et sont
proportionnées à ce but (voir, par exemple, arrêt Fogarty c/Royaume-Uni du 21
novembre 2001 ; le droit d'accès à un tribunal peut faire l'objet de
restrictions à condition que les limitations « tendent à un but légitime et
s'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens
employés et le but visé (Waite et Kennedy c. Allemagne [GC], n° 26083/94, CEDH
1999-I, § 59) »).
Ainsi, en tout état de cause, la procédure de destitution proposée par laCommission apparaît pleinement compatible avec les obligations résultant pour
la France de ses engagements internationaux.
Chapitre 4 : La rédaction constitutionnelle et ses
compléments organiques
La mise en œuvre des propositions de la Commission exige deux
articles constitutionnels. Leur contenu les fait participer au statut du chef
de l'Etat. De ce fait, ils trouveraient leur place logique dans le titre
consacré à celui-ci, c'est-à-dire le titre II, auquel cas ils pourraient y être
introduits en articles 19-1 et 19-2. Toutefois, cette formule obligerait soit à
laisser vides le titre IX et les actuels articles 67 et 68, soit à renuméroter
tous les titres et articles venant après l'actuel titre VIII.
Pour éviter ces changements, il est possible de conserver la structure
actuelle, en donnant simplement un nouvel intitulé au titre IX et un nouveau
contenu aux articles 67 et 68. C'est la formule qui, parmi d'autres possibles,
sera retenue ici :
« TITRE IX : « LA HAUTE COUR »
Cet intitulé ne couvre en réalité qu'une partie des sujets traités
par les deux articles. Mais, en sens inverse, il convient de remarquer que
c'est déjà le cas dans la rédaction actuelle (« La Haute Cour de Justice »).
Celle proposée en reste donc extrêmement proche.
« Art. 67 (premier alinéa). - Le Président de la République n'est
pas responsable des actes accomplis en cette qualité, sous réserve des
dispositions des articles 53-2 et 68. »
Cet article commence par réaffirmer, dans ce premier alinéa, le
principe traditionnel de l'irresponsabilité.
Le caractère amphibologique de la préposition « dans », que l'article 68 actuel
applique à l'exercice des fonctions, peut renvoyer indifféremment à la durée du
mandat ou à la nature des actes accomplis, et l'on sait que cette incertitude a
pu alimenter des interrogations. C'est pour les réduire qu'il est suggéré de
viser les actes accomplis par le Président de la République « en cette qualité
», ce qui peut certes laisser place à des interprétations mais qui dirige
suffisamment celles-ci pour que, au moins, il n'y ait pas d'équivoque sur le
sens général de la disposition et de l'intention qu'elle traduit.
Par ailleurs, cette irresponsabilité de principe connaît déjà une exception,
celle qui résulte de l'article 53-2, par lequel la Constitution a accepté que
soit reconnue la juridiction de la Cour pénale internationale, laquelle
pourrait s'étendre au chef de l'Etat dans l'hypothèse où il aurait pu se rendre
coupable de l'un des crimes spécifiques que cette juridiction a vocation à
poursuivre et sanctionner. Dans le même esprit, il semble logique de prévoir
également la réserve de l'article 68, car si l'objet de celui-ci est d'une tout
autre nature, il n'en est pas moins vrai que la procédure qu'il prévoit
pourrait s'appliquer aux situations les plus variées, y compris, donc, des
actes accomplis par le chef de l'Etat en cette qualité (par exemple, une
utilisation manifestement abusive de l'article 16).
« Art. 67 (deuxième alinéa). - Il ne peut, durant son mandat et
devant aucune juridiction ou autorité administrative françaises, être requis de
témoigner non plus que faire l'objet d'un acte d'information, d'instruction ou
de poursuite. Les conditions dans lesquelles ces procédures pourraient être
engagées ou reprises après la cessation des fonctions sont fixées par une loi
Tandis que le premier alinéa traitait de l'irresponsabilité, le
second est consacré à l'inviolabilité. La Commission, comme elle l'a déjà
expliqué, a voulu ici poursuivre simultanément deux objectifs : d'une part,
assurer une protection efficace au mandat présidentiel, d'autre part, garantir
le retour au droit commun après l'expiration du mandat.
a) Cette protection est apportée dans la Constitution elle-même, par la
première phrase du second alinéa de l'article 67, qui exclut expressément toute
action, quels qu'en soient l'objet ou la finalité, devant toute juridiction,
quelle qu'en soit la nature. A également été prévu le cas des autorités
administratives puisque certaines (comme la Commission des opérations de
bourse, par exemple) peuvent avoir un rôle très proche, dans les effets
institutionnels ou politiques éventuels de leurs décisions, de celui d'une
juridiction. Dans un cas comme dans l'autre, il a paru utile de préciser que
cette inviolabilité ne concernait que les autorités françaises, afin que la
Cour pénale internationale demeure exclue du champ d'application de cet
En ce qui concerne le témoignage, il ne peut être requis, mais cela laisse
entière la possibilité d'un témoignage spontané que le chef de l'Etat voudrait
apporter. Il peut également remettre de sa propre initiative des documents ou
objets en sa possession, toute perquisition étant exclue.
b) Le retour au droit commun à l'expiration du mandat soulève des questions
techniques complexes. Faute de vouloir les régler en détail dans la
Constitution elle-même, la Commission propose de les renvoyer à la loi
organique, non sans avoir indiqué leur objet : permettre que des procédures
puissent normalement être engagées ou reprises après la fin du mandat, ce qui
suppose que soient aménagées les règles de prescription ou de forclusion.
A cette fin, cette loi organique devrait mettre en œuvre les orientations
suivantes en matière pénale :
- pour les procédures déjà ouvertes ou engagées, la prescription est suspendue
à l'égard du Président de la République et ne reprendra son cours qu'un mois
après la cessation des fonctions ;
- pour les procédures relatives à des faits commis ou apparus après le début du
mandat, la prescription ne commencera à courir à l'égard du Président de la
République qu'un mois après la cessation des fonctions.
S'agissant d'éventuels dommages civils, les candidats à la
Présidence de la République sont, comme tous leurs concitoyens, assujettis à
souscrire des assurances obligatoires, lesquelles couvrent les dommages les
plus nombreux, les plus variés, comme les plus plausibles. De ce fait,
l'inviolabilité ne pourrait retarder le règlement que de dommages autres que
ceux couverts par les assurances, lesquels sont a priori très rares. Il n'a
donc pas paru déraisonnable à la Commission que leur indemnisation éventuelle
soit renvoyée à l'issue du mandat.
Toutefois, il est des domaines dans lesquels un régime particulier mériterait
d'être prévu. Il en va ainsi notamment du droit du travail. Il faut en effet
éviter, par exemple, qu'un ancien employé du chef de l'Etat puisse se plaindre
d'un licenciement abusif et ne puisse en obtenir indemnisation. Qu'une telle
action soit fondée ou non, il serait très dommageable, soit pour le chef de
l'Etat soit pour son ancien salarié, qu'elle ne puisse être exercée. Pour
exclure radicalement ce type de problème, la loi organique n° 62-1292 du 6
novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage
universel pourrait être complétée (précisément au quatrième alinéa du I de son
article 3) en prévoyant que tous les candidats, en même temps qu'ils
souscrivent une déclaration de patrimoine et prennent l'engagement d'en
souscrire une nouvelle en cas d'élection, prennent aussi l'engagement, dans le
même cas, de transférer sans délai à un tiers tous les contrats de travail
qu'ils ont pu signer en qualité d'employeur. De ce fait, tout contentieux
ultérieur se déroulerait normalement, et sans que le chef de l'Etat puisse être
Au-delà, la loi organique prévue par l'article 67 pourrait disposer que, dans
les matières autres que pénales, les instances déjà engagées sont interrompues
de droit et donneront lieu aux formalités de la reprise d'instance après la
cessation des fonctions. Pour les procédures susceptibles d'être engagées et
soumises à un délai de prescription ou de forclusion, ce délai ne court qu'un
mois après la cessation des fonctions.
« Art. 68 (premier alinéa). - Le Président de la République ne
peut être destitué qu'en cas de manquement à ses devoirs manifestement
incompatible avec l'exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le
Parlement constitué en Haute Cour. »
Cette première phrase pose, en termes négatifs, un principe, celui
de la possibilité de destitution, mais il en limite l'hypothèse à une seule
situation, qui n'est plus la haute trahison.
En ce qui concerne les faits, l'expression de « haute trahison » est trop
incertaine, voire trompeuse puisqu'elle peut donner à penser qu'elle ne vise
que le cas d'intelligence avec une puissance étrangère.
La présente rédaction, au contraire, se garde bien de définir le manquement par
sa nature ou par sa gravité, le critère pertinent tenant exclusivement au fait
que ce manquement serait incompatible avec la poursuite du mandat, c'est-à-dire
avec la dignité de la fonction qui serait ainsi compromise. Si la Commission,
après discussion, a tenu à ajouter l'adverbe « manifestement », c'est afin de
souligner que la reconnaissance de cette incompatibilité doit transcender les
clivages partisans habituels, s'imposer pratiquement à tous comme une évidence
objective et non à quelques-uns comme une appréciation uniquement politique.
Bref, il s'agit bien de ménager une issue à une situation exceptionnelle, et à
En ce qui concerne la sanction, la Commission a écarté le mélange des genres
entre l'institutionnel et le juridictionnel. Le manquement est incompatible
avec la poursuite du mandat, c'est cette incompatibilité, et elle seule, que la
sanction doit résoudre par la destitution. S'il devait y avoir lieu à d'autres
sanctions, en particulier pénales, elles relèveraient ensuite de la justice de
droit commun et, concernant celui que la destitution aurait rendu au statut de
justiciable comme les autres, elles ne concerneraient plus la marche des
Il va de soi que la destitution serait un cas de vacance entraînant
l'organisation d'une élection présidentielle, conformément au cinquième alinéa
de l'article 7. Cela, au demeurant, diminue encore l'hypothèse d'une
utilisation partisane de la destitution, car celui qui en serait alors
injustement frappé pourrait être candidat à sa propre succession, ce qui, en
cas de réélection, infligerait à ses censeurs un désaveu qui ne resterait
peut-être pas sans conséquences pour eux.
En ce qui concerne l'organe, la Commission a considéré, pour les raisons qui
ont été explicitées, qu'il ne pouvait être composé que de représentants de la
nation, principalement parce qu'il s'agit bien de retirer son mandat de
représentant à celui qui l'a reçu du peuple lui-même.
Après avoir envisagé, par une référence à la IIIe République et au système
américain, que la Haute Cour soit le Sénat, la commission y a renoncé. Il lui
est apparu que la représentation nationale dans son ensemble devait être
associée à une procédure qui la concerne tout entière. Comme, en outre, cet
organe ne serait appelé qu'à émettre un seul vote, sur la destitution, un
nombre élevé de membres ne présente aucun inconvénient. Ainsi s'est imposée la
formule consistant à faire statuer le Parlement tout entier.
Comme l'exercice de cette attribution est spécial, il lui faut une autre
dénomination que celle de Congrès, qui est utilisée à l'article 89. Mais comme
la destitution n'a non plus rien à voir avec une procédure judiciaire,
l'appellation de Haute Cour de Justice ne peut être conservée. Aussi a-t-il été
fait le choix de dénommer cet organe « la Haute Cour ».
« Art. 68 (deuxième alinéa). - La proposition de réunion de la
Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est aussitôt transmise à
l'autre qui se prononce dans les quinze jours. »
Ce deuxième alinéa détermine la procédure suivant laquelle la
Haute Cour sera appelée à se réunir.
Il a paru souhaitable à la Commission qu'elle soit de bout en bout
parlementaire, bicamérale, égalitaire.
Seule une assemblée peut prendre l'initiative, mais ce peut être indifféremment
l'Assemblée nationale ou le Sénat. Dans un cas comme dans l'autre, la loi
organique devra prévoir les conditions de dépôt et d'inscription à l'ordre du
jour de la proposition de réunion de la Haute Cour.
Mais c'est le texte constitutionnel lui-même qui prévoit que cette proposition
de réunion, si elle est adoptée par une assemblée, soit aussitôt transmise à
l'autre qui doit, dans les quinze jours, l'adopter à son tour ou la rejeter. Le
choix de cette formule - « réunion de la Haute Cour » - tend à éviter que les
deux assemblées aient déjà adopté, à la majorité, le principe de la destitution
avant même que la Haute Cour ne soit constituée et que le Président ait eu
l'occasion de s'y exprimer. En refusant d'adopter la proposition de réunion, la
seconde assemblée met fin à la procédure, mais, en l'approuvant, elle
n'approuve pas du même coup la destitution ; elle considère seulement que,
selon elle, le sujet mérite que la Haute Cour en soit saisie. De ce fait, un
membre de la seconde assemblée (comme d'ailleurs de la première) pourrait très
bien, sans manquer de cohérence, voter pour la réunion de la Haute Cour puis,
le moment venu, voter contre la proposition de destitution sur laquelle il ne
se sera jamais prononcé auparavant.
Par ailleurs, précisément parce que la situation créée doit être manifestement
incompatible avec la poursuite du mandat, le délai prévu est suffisant pour
apprécier ce caractère manifeste, qui seul peut justifier la poursuite de la procédure.
Si la condition fait défaut, ce délai est suffisant pour que la seconde
assemblée saisie refuse la réunion de la Haute Cour. Si la condition est
présente, il y a urgence à ce que la procédure avance, quelle que doive être
son issue.
Dans l'hypothèse où les deux assemblées prendraient la même initiative en même
temps, c'est naturellement la proposition de réunion adoptée en premier qui
serait transmise à l'autre assemblée.
En tout état de cause, et c'est sans doute le plus important, la procédure ne
pourrait se poursuivre que si elle était approuvée par une assemblée et
autorisée par l'autre, tandis que, dans le cas contraire, elle serait aussitôt
interrompue, mais après que le débat aurait eu lieu et aurait été sanctionné
par un ou deux scrutins.
« Art. 68 (troisième alinéa). - La décision de réunir la Haute
Cour emporte empêchement du Président de la République dont les fonctions sont
exercées dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l'article 7. Cet
empêchement prend fin au plus tard à l'expiration du délai prévu à l'alinéa
Si les deux assemblées, dans deux scrutins majoritaires
convergents, décident de réunir la Haute Cour, il est clair que la situation
est assez grave pour que, d'ores et déjà, l'autorité du Président de la
République soit sérieusement atteinte. Il paraît donc nécessaire alors que
s'appliquent les dispositions relatives à l'exercice de ses fonctions par le
président du Sénat, comme pour toute autre situation d'empêchement.
En revanche, pour éviter que cette situation se prolonge abusivement et que la
Haute Cour s'abstienne de se réunir, il est utile de prévoir que la situation
d'empêchement doit prendre fin, au plus tard, à l'expiration du délai de deux
mois imparti à la Haute Cour pour statuer.
Lorsque celle-ci se sera prononcée, soit la destitution est adoptée et «
l'intérim » se prolonge jusqu'à l'élection d'un nouveau Président de la
République, soit la destitution est rejetée et le titulaire de la fonction
recouvre les pouvoirs qui sont les siens.
« Art. 68 (quatrième alinéa). - La Haute Cour est présidée par le
président de l'Assemblée nationale. Elle statue dans les deux mois, à bulletins
secrets, sur la destitution. Sa décision est d'effet immédiat. »
Lorsque la Haute Cour est saisie, le président du Sénat est appelé
à exercer les fonctions de Président de la République. Indépendamment même de
toute autre considération, il va donc de soi d'une part qu'il ne doit pas
prendre part au vote de la Haute Cour, d'autre part que la présidence de la
Haute Cour doit revenir au président de l'Assemblée nationale. C'est donc lui
qui doit contribuer à faire en sorte que la Haute Cour respecte le délai prévu.
Il est proposé de le fixer à deux mois au plus, ce qui permet à l'intéressé de
se faire entendre et de se préparer à cela, tout en évitant que se prolonge
l'incertitude sur les institutions.
Lorsque viendrait l'instant ultime et solennel où la Haute Cour aurait à
statuer sur la destitution, il serait normal que les votants puissent faire ce
choix décisif en leur âme et conscience, sans pression d'aucune sorte. C'est
pourquoi il est précisé que la Haute Cour statue à bulletins secrets, ce qui
signifie également, a contrario, que les scrutins antérieurs sont publics.
Si la destitution est décidée, celui qu'elle frappe ne saurait être maintenu en
fonction un instant de plus.
« Art. 68 (cinquième alinéa). - Les décisions prises en
application du présent article le sont à la majorité des membres composant
l'assemblée concernée ou la Haute Cour. Seuls sont recensés les votes
favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à la destitution. »
Trois scrutins, au plus, sont possibles : l'adoption de la
proposition de réunion de la Haute Cour par la première assemblée, puis par la
seconde assemblée, enfin la décision sur la destitution par la Haute Cour. Dans
les trois cas, l'engagement de la procédure, l'autorisation de sa poursuite et
la destitution ne doivent pouvoir être acquis qu'à la majorité absolue.
Celle-ci doit être calculée non par rapport au nombre des votants ou des
présents, mais par rapport à celui, toujours plus élevé, des inscrits,
c'est-à-dire à la majorité des membres composant l'organe concerné.
Rien ne serait plus fâcheux que la situation dans laquelle, à n'importe lequel
des trois stades, cette majorité ne serait pas atteinte mais ferait cependant
apparaître que les partisans de la destitution sont plus nombreux que ses
adversaires (par exemple, devant la Haute Cour où la majorité absolue sera de
450 : 440 pour la destitution, 400 contre et 58 abstentions). Dans une telle
situation, certes la procédure prendrait aussitôt fin et le chef de l'Etat ne
serait pas destitué, mais son autorité serait à ce point entamée qu'il
risquerait de ne plus pouvoir l'imposer normalement. C'est pourquoi, à l'instar
de ce qui existe déjà, pour les mêmes raisons, en matière de motion de censure,
il est proposé que seuls soient recensés les votes favorables à la proposition,
à sa prise en considération, à la destitution, c'est-à-dire hostiles à la
poursuite du mandat. Si, aux trois étapes, ces votes sont majoritaires, la
destitution sera adoptée. Si, dans n'importe laquelle des trois étapes, cette
majorité n'est pas atteinte, fût-ce à quelques voix seulement, force sera d'en
déduire que l'incompatibilité du manquement avec la poursuite du mandat n'est
pas apparue assez manifeste à l'un des trois organes saisis, et il est alors
juste que la procédure prenne fin.
Enfin, les parlementaires qui proposeraient ou provoqueraient la saisine de la
Haute Cour doivent assumer pleinement leur responsabilité propre, et donc agir
Une procédure particulière devra être mise au point pour rendre matériellement
compatibles le recensement des seuls votes favorables à la destitution et le
vote à scrutin secret (par exemple, que tous les membres de la Haute Cour,
après être passés par un isoloir, fassent l'objet d'un appel nominal, glissent
dans l'urne une enveloppe contenant, ou non, un bulletin favorable à la
destitution, le résultat du vote n'indiquant que le nombre de ces bulletins).
« Art. 68 (sixième et dernier alinéa). - Une loi organique fixe
les conditions d'application du présent article. »
Les dispositions qui précèdent appellent quelques compléments qui
ressortissent à une nouvelle loi organique. La Commission propose de mettre en
oeuvre les orientations suivantes :
1. Aucune proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour n'est
recevable si elle n'est motivée et signée par le dixième des membres de
l'assemblée concernée. Un membre du Parlement ne peut être signataire que d'une
seule proposition de réunion de la Haute Cour au cours du même mandat
Ces dispositions, dont certaines figurent aujourd'hui dans les règlements des
assemblées, ont plutôt leur place dans la loi organique afin de garantir
qu'elles soient les mêmes pour l'une et l'autre chambres. Il paraît naturel que
la proposition doive être motivée, à charge pour ses auteurs de donner à ces
motifs le contenu de leur choix.
De plus, pour éviter qu'il ne soit fait un usage abusif de la proposition de
réunion de la Haute Cour, il semble raisonnable de prévoir que ses signataires
ne puissent en présenter qu'une seule par mandat présidentiel. Si elle aboutit
à la destitution, un nouveau mandat présidentiel débutera et les parlementaires
recouvreront leur droit de signature. Si la motion initiale n'aboutit pas mais
que des circonstances ultérieures justifient une nouvelle proposition de
réunion, celle-ci restera possible, à condition d'être signée par d'autres que
ceux qui avaient pris la première initiative infructueuse.
2. Le vote d'une proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute
Cour est inscrit de droit à l'ordre du jour de l'assemblée concernée au plus
tard le quatorzième jour qui suit son dépôt.
Lorsqu'une proposition sera ainsi déposée, son inscription obligatoire à
l'ordre du jour devra intervenir dans un délai suffisamment impératif pour que
la question soit tranchée, et suffisamment bref pour qu'elle le soit sans
alourdir inutilement le climat institutionnel.
3. En cas de saisine de la Haute Cour, le bureau de celle-ci se réunit
aussitôt. Il est formé de la réunion des bureaux de l'Assemblée nationale et du
Sénat, à l'exception du président de ce dernier. Il est présidé par le
président de la Haute Cour.
Le bureau a tout pouvoir pour organiser le débat et le vote, ainsi que pour
prendre toute décision utile à l'accomplissement, par la Haute Cour, de la
mission qui lui est confiée par l'article 68 de la Constitution, dans les
délais et conditions prévus par celui-ci. Ses décisions ne sont susceptibles
d'aucun recours.
Plutôt que d'élaborer un règlement de procédure, il semble préférable de s'en
remettre à l'expérience considérable acquise par les bureaux des deux
assemblées et d'instituer la réunion de ceux-ci en bureau de la Haute Cour, ce
qui permet de confier à celui-ci le soin de pourvoir à toutes les décisions
(convocation de la Haute Cour, organisation du débat, répartition des temps de
parole, surveillance du scrutin...) ainsi, le cas échéant, que de régler tout
4. En cas de saisine de la Haute Cour, les vice-présidents des deux assemblées
se réunissent en une commission qui élit son président et examine la
La commission procède à tous les actes qu'elle juge utiles à l'accomplissement
de sa mission. Elle peut exercer les mêmes prérogatives que celles reconnues
aux commissions d'enquête. Elle entend, sur sa demande, le Président de la
République. Il peut se faire assister ou représenter. Elle veille à achever sa
tâche, présentée par un rapport écrit, dans des délais permettant à la Haute
Cour de statuer dans les conditions prévues par l'article 68 de la
La Haute Cour peut avoir besoin de compléter son information. C'est le rôle
qu'il est proposé de confier à une commission ad hoc. Afin d'éviter que la
formation de celle-ci puisse être source de difficultés ou de retards, il est
proposé qu'y siègent, de droit, les vice-présidents des deux assemblées, ce qui
présente le double avantage, d'une part, de garantir le pluralisme politique de
cette commission, d'autre part, de faire que ses membres aient été désignés
indépendamment de leurs relations avec le Président de la République.
Cette commission pourra, si elle le juge utile, procéder à des auditions. Le
Président de la République pourra, seulement s'il le souhaite, être entendu par
elle, seul ou accompagné, personnellement ou en se faisant représenter.
Enfin, il appartiendra à la commission d'achever ses travaux, qui seront
retracés dans un rapport écrit, dans le délai de deux mois maximum imparti à la
Haute Cour pour statuer.
5. Les débats de la Haute Cour sont publics. Seuls peuvent y prendre la parole
le Président de la République ou son représentant, le Gouvernement et les
membres de la Haute Cour. Le temps de parole est limité. Le Président de la
République ou son représentant peut prendre ou reprendre la parole en dernier.
Le vote doit commencer au plus tard quarante-huit heures après l'ouverture de
Ces précisions tendent à affirmer les droits du principal intéressé, tout en
assurant par ailleurs la dignité du débat et en garantissant son achèvement
rapide par le vote prévu.
Fait à Paris, le 10 décembre 2002.
Le rapporteur général, Nicolas Boulouis
Le président, Pierre Avril
Texte de l'article 68 :
- Le Président de la République ne peut être destitué qu'en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour.
- La proposition de réunion de la Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est aussitôt transmise à l'autre qui se prononce dans les quinze jours.
- La Haute Cour est présidée par le Président de l'Assemblée nationale. Elle statue dans un délai d'un mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Sa décision est d'effet immédiat. - Les décisions prises en application du présent article le sont à la majorité des deux tiers des membres composant l'assemblée concernée ou la Haute Cour. Toute délégation de vote est interdite. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à la destitution. - Une loi organique fixe les conditions d'application du présent article.
Texte de l'article 68-1 :
- Les membres du gouvernement sont pénalement responsables des
actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou
délits au moment où ils ont été commis.- Ils sont jugés par la Cour de justice de la République.- La Cour de justice de la République est liée par la
définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des peines
telles qu'elles résultent de la loi.
APPLICATION DE L'ARTICLE 68-1 :
Responsabilité pénale des ministres :
Liste des propositions portant mise en accusation de ministres devant la Haute Cour de justice et suites données
Ancien texte de l'alinéa 2 de l'article 68 C. avant la révision du 27 juill. 1993 :
- Les membres du gouvernement sont pénalement responsables desactes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou
délits au moment où ils ont été commis. La procédure définie ci-dessus leur
est applicable ainsi qu'à leurs complices dans le cas de complot contre la
sûreté de l'Etat. Dans les cas prévus au présent alinéa, la Haute Cour est liée
par la définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des
peines telles qu'elles résultent des lois pénales en vigueur au moment où les
faits ont été commis. (supprimé par la loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juill. 1993)
Application de l'art. 68 al. 2 ancien (avant la révision de 1993)
Decicions de recevabilité
15 avr. 1980
Ballanger (PC)
Defferre (PS)
M. poniatovski
Recevabilités 17 avr. 1980
Réjet par la commission spéciale
Labbé (RPR)
C. Fiterman
J. Ralite
irrecevabilité 30 juin 1983
7 juill. 1983
irrecevabilité 7 juill. 1983
Messmer (RPR)
Recevabilité 3 juin 1987
Adoption AN 7 oct. et S 10 déc. 1987
Arrêt de la commission d'instruction mettant fin au poursuites 4 avr. 1990
Joxe (PS)
irrecevabilité 10 juin 1987
R. Pandreau
Irrecevabilités 24 juin 1987
Pons (RPR)
G. Dufoix
Irrecevabilité 14 oct. 1992
Millon (UDF)
Sourdille (RPR
Huriet (UC)
Recevailité 17 nov. 1992
Adoption S le 10 déc. (pour G. dufoix et E. Hervé) ; rejet AN le 16 déc. 1992
18 déc; 1992
Fabius (PS)
Emmanuelli (PS)
auroux (PS)
Recevabilité 18 déc. 1992
Adoption an le 19 déc. et S le 20 déc. 1992
Arrêt de la commission d'instruction constatant la prescription des faits le 5 févr. 1993

References: Art. 67
 l'article 67
 l'article 68
 l'article 68
 L'ARTICLE 68
 § 16
 § 16
 l'article 68
 l'article 62
 l'article 68
 l'article 575
 l'article 68
 l'article 62
 l'article 68
 l'article 27
 l'article 68
 l'article 3
 l'article 68
 l'article 101
 l'article 109
 l'article 53
 l'article 7
 l'article 7
 L'article 6
 l'article 42
 l'article 68

l'article 19
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 16
 L'article 12

l'article 68
 l'article 6
 l'article 68
 l'article 68

l'article 68
 l'article 68
 l'article 68

l'article 68
 l'article 6
 §1
 §1
 §4
 l'article 3
 l'article 5
 l'article 68
 l'article 3
 l'article 5
 l'article 23

l'article 19
 l'article 53
 l'article 68

l'article 26
 l'article 16
 l'article 53
 § 59
 Art. 67
 l'article 68
 l'article 53
 l'article 68
 l'article 16
 Art. 67
 l'article 67
 l'article 67
 Art. 68
 l'article 7
 l'article 89
 Art. 68
 Art. 68
 l'article 7
 Art. 68
 Art. 68
 Art. 68
 l'article 68
 l'article 68
 l'article 68
 l'article 68
 L'ARTICLE 68
 l'article 68