Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU1317
Timestamp: 2016-10-21 16:48:30+00:00

Document:
Odločba o ugotovitvi, da bi z zavrnitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi na referendumu nastale protiustavne posledice
Odločba o ugotovitvi, da bi z zavrnitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi na referendumu nastale protiustavne posledice : Uradni list RS, št. 91/09
Odločba o ugotovitvi, da bi z zavrnitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi na referendumu nastale protiustavne posledice (Uradni list RS, št. 91/09)
2009-01-3981
Številka: U-II-2/09-8
Ustavno sodišče je v postopku po prvem
odstavku 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list
RS, št. 15/94 in nasl.), začetem z zahtevo Državnega zbora, na seji 9. novembra
Z zavrnitvijo Zakona o spremembah in
dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (EPA 469-V) in Zakona o
spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (EPA 467-V) na referendumu
bi nastale protiustavne posledice.
1. Državni zbor je 22. 9. 2009 po
skrajšanem zakonodajnem postopku sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah
Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS-L) in Zakon o
spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS-I).
Skupina dvaintridesetih poslancev in poslank Državnega zbora je 29. 9. 2009
vložila zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma o ZSPJS-L in ZSS-I. Na
podlagi prvega odstavka 21. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi
(v nadaljevanju ZRLI) je Državni zbor na seji 5. 10. 2009 sprejel sklep, da bi
z odložitvijo uveljavitve oziroma z zavrnitvijo ZSPJS-L in ZSS-I na referendumu
lahko nastale protiustavne posledice, in zahteval, naj o tem odloči Ustavno
sodišče. Zahtevi prilaga zahtevo skupine poslancev za razpis zakonodajnega
referenduma, Sporazum o zaključku usklajevanja z dne 16. 6. 2009, mnenje
Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora, mnenje Vlade ter magnetogram seje,
na kateri je bil sprejet sklep.
2. Državni zbor utemeljuje nastanek
protiustavnih posledic s tem, da bi se zaradi morebitne zavrnitve ZSPJS-L in
ZSS-I na referendumu nadaljevalo protiustavno stanje, ugotovljeno z odločbo
Ustavnega sodišča št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08
in OdlUS XVII, 71). To naj bi bilo v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom
3. člena, s prvim odstavkom 23. člena in s 125. členom Ustave. Ustavno sodišče
je namreč v odločbi št. U-I-159/08 ugotovilo, da so v neskladju z Ustavo:
četrti odstavek 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list
RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04,
24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in
110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08 in 80/08 – v
nadaljevanju ZSPJS), kolikor se nanaša na sodnike; drugi odstavek 10. člena v
zvezi s Prilogo 3 ZSPJS, kolikor se nanaša na sodnike; in četrti odstavek 44.
člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/01,
67/02, 71/04, 23/05 – ur. p. b., 17/06 in 41/06 – ur. p. b., 127/06, 27/07 –
ur. p. b., 57/07 in 94/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZSS). Državni zbor meni,
da se s sprejetima ZSPJS-L in ZSS-I ugotovljene protiustavnosti odpravljajo, in
sicer na ustavnoskladen način in v skladu z omenjeno odločbo Ustavnega sodišča.
Z zavrnitvijo obeh sprejetih zakonov bi se protiustavno stanje nadaljevalo in
ga morebiti niti v roku enega leta (zaradi 25. člena ZRLI) ne bi bilo mogoče
odpraviti. Protiustavne posledice pa naj ne bi bile samo v tem, da bi se
nadaljevalo že z odločbo Ustavnega sodišča ugotovljeno protiustavno stanje,
temveč tudi v tem, da bi referendum sam po sebi pomenil nedopustno odločanje o
izvršitvi odločbe Ustavnega sodišča. Državni zbor meni, da se na zakonodajnem
referendumu ne more odločati o zakonih, s katerimi se izvršujejo odločbe
Ustavnega sodišča, saj bi bilo to v neskladju z načeli pravne države (2. člena
Ustave), ki zavezujejo Državni zbor, da na ustavnoskladen način uresničuje
ustavnosodne odločbe. Nazadnje naj bi bila protiustavna posledica zavrnitve
ZSPJS-L in ZSS-I na referendumu v tem, da bi nastala protiustavna pravna
praznina. Hkrati z ZSPJS-L in ZSS-I je Državni zbor namreč sprejel tudi Zakon o
spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem pravobranilstvu (EPA 466-V,
ZDPra-C) in Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem tožilstvu (EPA
468-V, ZDT-G). Vsi štirje zakoni naj bi bili vsebinsko povezani in bilo naj bi
nujno, da se uveljavijo sočasno. V primeru zavrnitve ZSPJS-L in ZSS-I bi prišlo
do različne ureditve položajev pravosodnih funkcionarjev, kar bi pomenilo
njihovo neenako obravnavanje. Vse zatrjevane protiustavne posledice naj bi
nastale že s tem, ko bi bila zaradi aktivnosti za razpis referenduma (12.a člen
ZRLI) in zaradi priprav na njegovo izvedbo odložena uveljavitev sprejetih
zakonov. Državni zbor zato predlaga Ustavnemu sodišču, naj v skladu z 21.
členom ZRLI prepreči, da bi lahko volivci na referendumu sprejeli odločitev, ki
bi onemogočila odpravo protiustavne zakonske ureditve.
3. Vlada v svojem mnenju prav tako meni, da
bi izvedba zahtevanega referenduma, in s tem odložitev uveljavitve ali celo
zavrnitev ZSPJS-L in ZSS-I, povzročila, da bi se protiustavno stanje
nadaljevalo. Referenduma ne podpira in v celoti soglaša z argumenti Državnega
zbora, zakaj bi moralo Ustavno sodišče referendum preprečiti. 4. Predlagatelji zakonodajnega referenduma
o ZSPJS-L in ZSS-I v odgovoru navajajo, da bo zaradi nove zakonske ureditve, ki
predvideva različen postopek usklajevanja višine plačnih razredov za javne
uslužbence in funkcionarje, ogrožena enotnost plačnega sistema. Menijo, da
Državni zbor navaja protiustavne posledice zgolj hipotetično in pavšalno ter
predlaganega dviga sodniških plač ne utemelji z nobenimi konkretnimi podatki.
Predlog dviga sodniških plač naj bi pomenil napako, saj so sodniške plače
osnova za določanje plačnih razmerij v javnem sektorju. Predlagani dvig ni bil
usklajen s sindikati javnega sektorja in naj bi povzročil nezadovoljstvo pri
drugih poklicih v javnem sektorju (npr. pri univerzitetnih profesorjih in
zdravnikih). Zatrjujejo tudi, da zgolj uresničevanje odločb Ustavnega sodišča
še ne pomeni, da sta predlagani dvig sodniških plač in uvedba načela fiksnosti
plače utemeljena, saj se sodni zaostanki ne bodo zmanjšali in se pravna varnost
ne bo povečala. Dvig plač in istočasna ukinitev dela plače za delovno uspešnost
naj bi pripeljala do destimulativnosti pri delu. Za zmanjševanje sodnih
zaostankov in ustvarjanje pogojev za uresničevanje pravice do sojenja v
razumnem roku naj bi bilo bolj primerno, če bi se sodniki nagrajevali po
delovni uspešnosti. Opozarjajo, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-60/06,
U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07 in OdlUS XV,
84 – v nadaljevanju odločba št. U-I-60/06) ugotovilo, da ni v neskladju z
Ustavo, če je del sodnikove plače odvisen od delovne uspešnosti. Predvidena
umestitev sodnikov v višje plačne razrede naj ne bi bila ustrezna tudi zato,
ker ne upošteva dejstva, da so sodniki v primerjavi z drugimi funkcionarji v
privilegiranem položaju, ker imajo trajen mandat. Sprememba sodniških plač naj
bi pomenila takšen poseg v plačni sistem, ki ruši vzpostavljena plačna razmerja
v javnem sektorju. S predvidenimi spremembami naj bi nastala drastična
nesorazmerja med sodniškimi, zdravniškimi plačami in plačami univerzitetnih
profesorjev. Po mnenju predlagateljev referenduma je sprejeta sprememba napačna
in neprimerna, še posebej v trenutnih ekonomskih razmerah, ko Vlada govori o
znižanju plač v javnem sektorju. Menijo, da zaradi odložitve uveljavitve ali
zaradi zavrnitve ZSPJS-L in ZSS-I na referendumu ne bi nastale protiustavne
B. – I. 5. Z odločbo št. U-I-159/08 je Ustavno
sodišče ugotovilo, da so v neskladju z Ustavo četrti odstavek 44. člena ZSS,
četrti odstavek 5. člena ZSPJS, kolikor se nanaša na sodnike, in drugi odstavek
10. člena v zvezi s Prilogo 3 ZSPJS, kolikor se nanaša na sodnike. Poudarilo
je, da ustavnopravna enakovrednost sodne oblasti v primerjavi z zakonodajno in
izvršilno oblastjo, ki izhaja iz drugega odstavka 3. člena Ustave, med drugim
zahteva, da se položaj sodne oblasti in sodnikov kot nosilcev te oblasti
obravnava in ureja ustrezno primerljivo z drugima vejama oblasti, tako da so
zagotovljeni neodvisnost sodnikov ter integriteta in dostojanstvo sodne
oblasti. To predvideva tudi primerljivo plačilo po statusu medsebojno
primerljivih funkcionarjev različnih vej oblasti; tri veje oblasti morajo biti
namreč enakopravne tudi glede materialnega statusa njihovih funkcionarjev.
Zakonodajalcu je na podlagi drugega odstavka 48. člena Zakona o Ustavnem
sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) določilo
kratek rok šestih mesecev za odpravo ugotovljene protiustavnosti, ker je
upoštevalo, da bo urejanje plač funkcionarjev sodne veje oblasti že tretjič
zaporedoma predmet zakonodajnega urejanja. Zakonska ureditev, ki jo je Ustavno
sodišče presojalo v navedeni odločbi, je bila namreč odziv zakonodajalca na že
dve leti prej ugotovljeno protiustavnost ureditve plač nosilcev sodne veje
oblasti (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-60/06). 6. Kadar Ustavno sodišče na podlagi 48.
člena ZUstS ugotovi protiustavnost zakona ter naloži Državnemu zboru, naj
ugotovljeno protiustavnost odpravi v določenem roku, mora Državni zbor, da bi
to protiustavnost odpravil, v tem roku sprejeti novo zakonsko ureditev.
Neizvršitev odločbe Ustavnega sodišča pomeni kršitev 2. člena in drugega
odstavka 3. člena Ustave, na kar je Ustavno sodišče že večkrat opozorilo (prvič
že v odločbi št. U-I-114/95 z dne 7. 12. 1995, Uradni list RS, št. 8/96 in
OdlUS IV, 120). Vse dokler se zakonodajalec ne odzove na ugotovljeno
protiustavnost, ta kršitev traja.
7. V odločbi št. U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009
(Uradni list RS, št. 35/09) je Ustavno sodišče razložilo, kaj pomeni prvi
odstavek 21. člena ZRLI za obseg ustavnosodne presoje v konkretnih primerih. Ob
ugotovitvi, da veljavna zakonska ureditev ni v neskladju z Ustavo, morebitna
zavrnitev sprememb te zakonske ureditve na referendumu, ne glede na njihovo
ustavno (ne)skladnost, ne bi mogla pomeniti nastanka protiustavnih posledic. Če
je veljavna zakonska ureditev protiustavna in je namen zakonodajalca s
sprejetim zakonom to protiustavnost odpraviti, je nastanek protiustavnih
posledic zaradi zavrnitve zakona odvisen od tega, ali je sprejeti zakon skladen
z Ustavo. Če bi bil zakon, s katerim bi želel Državni zbor odpraviti morebitne
obstoječe protiustavnosti, tudi sam v neskladju z Ustavo, potem ni mogoče
ugotoviti, da bi z njegovo zavrnitvijo na referendumu že same po sebi nastale
protiustavne posledice. Če pa bi sprejeti zakon na ustavnoskladen način
odpravljal obstoječe protiustavnosti, bi z njegovo zavrnitvijo protiustavnost
obstajala še naprej in je morebiti niti v roku enega leta (25. člen ZRLI) ne bi
bilo mogoče odpraviti. V tem primeru bi bilo mogoče ugotoviti nastanek
protiustavnih posledic, če bi te zanesljivo nastale zaradi zavrnitve zakona na
referendumu. Namen, ki je vodil zakonodajalca pri sprejemu prvega odstavka 21.
člena ZRLI, je očitno bil, da se z odločitvijo Ustavnega sodišča prepreči, da
bi volivci na referendumu lahko sprejeli odločitev, ki bi onemogočila
ustavnoskladno odpravo protiustavne zakonske ureditve. Te določbe pa seveda ni
mogoče razlagati tako, da bi zakonodajalcu omogočala zlorabo oziroma izigravanje
njegove pristojnosti, ki bi izničilo pravico do referenduma. Za tak primer bi
lahko šlo, če bi bilo razvidno, da je zakonodajalec v zakonsko ureditev, s
katero bi sicer želel odpraviti neko protiustavnost, vključil tudi ureditev
drugih vprašanj, ki z ugotovljeno protiustavnostjo niso v neposredni zvezi, z
namenom, da se o teh vprašanjih ne bi moglo odločati na referendumu. Zlorabe
zakonodajne pristojnosti oziroma njenega izigravanja Ustavno sodišče ne bi
dopustilo.
8. S prvim odstavkom 21. člena ZRLI je
Ustavnemu sodišču zaupano, da na zahtevo Državnega zbora oceni, "ali bi
bile z odložitvijo uveljavitve [...] zakona zaradi referenduma ali z njegovo
neuveljavitvijo res prizadete tako pomembne ustavne pravice, da bi bilo zaradi
tega – ob tehtanju prizadetih ustavnih dobrin – dopustno poseči v ustavno
pravico do referendumskega odločanja" (tako odločba Ustavnega sodišča št.
U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995, Uradni list RS, št. 13/95 in OdlUS IV, 4).1
Ustava v prvem stavku drugega odstavka 3. člena kot temeljno načelo državne
ureditve določa, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Državljanke in državljani
jo izvršujejo neposredno in z volitvami. Kot sodobno obliko neposrednega
izvrševanja oblasti Ustava v 90. členu predvideva zakonodajni referendum, ki ga
Državni zbor lahko razpiše na svojo pobudo, mora pa ga razpisati, če to zahteva
najmanj tretjina poslancev, Državni svet ali štirideset tisoč volivcev. Določbe
90. člena Ustave so pretežno organizacijske in procesne narave, ki naj
omogočijo uresničitev pravice državljanov do neposrednega in posrednega
sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Čeprav v
Sloveniji oblast izvršujejo državljani posredno prek svojih predstavnikov v
Državnem zboru ali neposredno na zakonodajnem referendumu, pa noben od teh dveh
načinov demokratičnega izvrševanja oblasti ni brez omejitev. V Sloveniji je
namreč vzpostavljena ustavna demokracija, katere bistvo je v tem, da vrednote,
ki jih varuje Ustava, prevladajo tudi nad demokratično sprejetimi odločitvami
večine (prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-111/04 z dne 8. 7. 2004, Uradni
list RS, št. 77/04 in OdlUS XIII, 54).2 Vsaka oblast se lahko izvaja
samo v okviru Ustave in vsaka oblastna odločitev se mora gibati v okviru
ustavno dopustnih možnosti. Za primere, ko Državni zbor kot splošno
predstavniško telo sprejme protiustavne zakonske rešitve, že Ustava določa
mehanizem, prek katerega se lahko take določbe izločijo iz pravnega reda – z
odločitvijo Ustavnega sodišča v postopku za oceno ustavnosti zakona. 9. Ustava in odločbe Ustavnega sodišča ne
zavezujejo samo Državnega zbora kot zakonodajalca, temveč tudi državljane,
kadar oblast izvršujejo neposredno z odločanjem o posameznem zakonu na
referendumu (sklep Ustavnega sodišča št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003, OdlUS XII,
101). Na naknadnem zakonodajnem referendumu volivci odločajo o potrditvi
oziroma zavrnitvi sprejetega zakona v celoti (po načelu vse ali nič – 9. člen
ZRLI). Posameznih zakonskih vprašanj ni mogoče ločevati in odločitev, sprejeta
na referendumu, pomeni, da je zakon kot celota bodisi potrjen bodisi zavrnjen.3
Kadar se pri ureditvi, ki odpravlja ugotovljeno protiustavnost, ustavnopravni
vidiki prepletajo z vidiki primernosti, morajo pri ustavnosodni presoji
ustavnopravni vidiki, če ne gre za zlorabo oziroma za izigravanje zakonodajne
pristojnosti, prevladati. Zato mora razlaga drugega odstavka 3. člena Ustave,
ki jo je dalo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-159/08, zavezovati tudi
državljane, kadar oblast izvršujejo z odločanjem na referendumu. Ustavno sodišče
pa mora pri presoji na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI v takšnem primeru
ob tehtanju prizadetih ustavnih vrednot oceniti, ali je dopustno poseči v
človekovo pravico do referenduma. 10. Ustava v drugem stavku drugega odstavka
3. člena opredeljuje načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno.
V primerjavi z drugimi sodišči, ki izvršujejo sodno funkcijo, ima Ustavno
sodišče v sistemu delitve oblasti poseben položaj (pristojnosti, določene v
160. in 161. členu Ustave).4 Je tisti državni organ, ki presoja
ustavnost predpisov zakonodajne veje oblasti, kot tudi ustavnost in zakonitost
predpisov izvršilne veje oblasti in tako najbolj neposredno vstopa v medsebojna
razmerja s temi organi. Z vidika varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin
presoja tudi akte sodne oblasti, zlasti akte Vrhovnega sodišča kot najvišjega
sodišča v državi (prvi odstavek 127. člena Ustave).5 Iz ustavno
opredeljenega položaja izhaja pooblastilo Ustavnemu sodišču, da pri izvrševanju
svojih pristojnosti s pravno obvezujočimi učinki razlaga ustavne določbe (tako
že v odločbi št. U-I-114/95). V tej funkciji varuha Ustave je Ustavno sodišče v
odločbi št. U-I-159/08 razložilo ustavnopravni pomen drugega stavka drugega
odstavka 3. člena Ustave. Ob tem, ko je presojalo zakonsko ureditev plač
sodnikov rednih sodišč, je predvsem poudarilo, da iz navedenega ustavnega
načela izhaja ustavnopravna enakovrednost vseh treh vej državne oblasti pri
urejanju materialnega statusa njihovih funkcionarjev. Primerljivost plač
sodnikov rednih sodišč s plačami nosilcev zakonodajne in izvršilne oblasti je v
ospredju tudi v tej zadevi.
11. Zakonodajalec se je s sprejemom ZSPJS-L
in ZSS-I odzval na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-159/08. Predlagatelji
zakonodajnega referenduma so vložili zahtevo za razpis referenduma o navedenih
zakonih. Državni zbor zatrjuje, da bi z odložitvijo uveljavitve oziroma z
zavrnitvijo ZSPJS-L in ZSS-I na referendumu lahko nastale protiustavne
posledice, in na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI zahteva, naj o tem
odloči Ustavno sodišče. Naloga Ustavnega sodišča je, da presodi, ali so trditve
Državnega zbora o nastanku protiustavnih posledic utemeljene.
12. Rok, ki ga je za odpravo ugotovljene
protiustavnosti določilo Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-159/08, je že
potekel. Zakonodajalec je sicer sprejel ZSPJS-L in ZSS-I, vendar zakona zaradi
vložene zahteve za zakonodajni referendum še ne veljata. To pomeni, da je že s
1. 7. 2009 nastopilo protiustavno stanje, v katerem zakonodajalec krši 2. člen
in drugi odstavek 3. člena Ustave. Hkrati se nadaljuje protiustavno stanje, ki
je bilo ugotovljeno že z odločbo št. U-I-60/06, kajti iz odločbe št. U-I-159/08
je jasno razvidno, da zakonodajalec protiustavnega stanja, ugotovljenega z
odločbo št. U-I-60/06, z zakonsko ureditvijo dotlej ni odpravil. Kot je bilo že
poudarjeno, iz drugega odstavka 3. člena Ustave izhaja, da mora biti položaj
sodne oblasti in sodnikov kot nosilcev te oblasti urejen primerljivo z drugima vejama
oblasti, tako da sta zagotovljena neodvisnost sodnikov (125. člen Ustave) in
avtoriteta sodne oblasti. Ti dve ustavnopravni vrednoti nista sami sebi namen.
Sta v pomembni vlogi zagotavljanja človekove pravice do sodnega varstva iz
prvega odstavka 23. člena Ustave in sta dva izmed temeljnih pogojev delovanja
demokratične in pravne države (1. in 2. člen Ustave). Zato gre za spoštovanje
odločbe Ustavnega sodišča, kar je že samo po sebi pomembna ustavnopravna
vrednota,6 kot tudi za zagotovitev enega izmed temeljnih pogojev za
učinkovito izvrševanje sodne oblasti in s tem za učinkovito varstvo človekovih
pravic in temeljnih svoboščin, na katerih slonijo sami temelji ustavne
ureditve.7 Kadar se v sodnih postopkih varujejo tudi človekove
pravice in temeljne svoboščine, je pravico do sodnega varstva že Ustava
povzdignila na raven temeljnih načel, ki jih določa v 15. členu v zvezi z
uresničevanjem človekovih pravic (četrti odstavek 15. člena Ustave). 13. Ustavnim vrednotam, navedenim v
prejšnji točki, stoji nasproti pravica do referenduma, ki je kot človekova
pravica posebej ustavno varovana (90. člen v zvezi s 44. členom Ustave). Zato
je moralo Ustavno sodišče soočiti navedene ustavne vrednote in pri tem
presoditi tudi, kakšno težo pomenijo v prid pravici do referenduma razlogi, ki
jih navajajo predlagatelji zahteve za razpis referenduma.
14. Predlagatelji zahteve za razpis
referenduma menijo, da dvig sodniških plač pomeni napako, saj naj bi bile
sodniške plače osnova za določanje plačnih razmerij v javnem sektorju, Vlada pa
naj se tudi ne bi usklajevala s sindikati javnega sektorja. Plače nosilcev
sodne oblasti ne morejo biti same po sebi osnova za določanje plačnih razmerij
v javnem sektorju. Osnova za določanje razmerij so lahko le plače vseh
funkcionarjev v primerjavi s plačami javnih uslužbencev. Medsebojno neposredno
primerljive morajo biti, kot je poudarilo Ustavno sodišče že v odločbi št.
U-I-159/08, le plače nosilcev posameznih vej državne oblasti. Zato uskladitev
plač nosilcev sodne oblasti s plačami nosilcev drugih dveh vej oblasti ne more
vplivati na določanje plačnih razmerij v javnem sektorju, predvsem ne na
določanje plač javnih uslužbencev. Kot je razvidno iz zakonodajnega gradiva k
ZSPJS-L in ZSS-I, je v zakonodajnem postopku potekalo usklajevanje s sodniki.8
Na to zahtevo je izrecno opozorilo Ustavno sodišče v obeh odločbah o sodniških
plačah. Ker gre za urejanje materialnega položaja sodnikov, mora biti ureditev
usklajevana z njimi in ne s sindikati javnega sektorja, katerih člani sodniki ne morejo biti. Nasprotno, kot je Ustavno sodišče že poudarilo v odločbi št.
U-I-159/08, se položaj sodnikov ne more urejati na podlagi kolektivnega
dogovarjanja v javnem sektorju, temveč le z zakonom in po poprejšnjem
usklajevanju s sodniki. Predvidena zakonska ureditev glede mehanizma za
usklajevanje višine plačnih razredov sodnikov, na kar prav tako opozarjajo
predlagatelji zahteve za razpis referenduma, z ustavnopravnega vidika
zagotavlja spoštovanje navedenih bistvenih elementov pri urejanju sodniških
plač.9 Predvideno je sicer, da morata biti višini uskladitve,
dogovorjeni s kolektivno pogodbo in z zakonom, enaki. Vendar pa zahteva po
enotnem plačnem sistemu v javnem sektorju iz Ustave ne izhaja. Pričakovanje, da
bo morala Vlada vložiti večje napore v kolektivno dogovarjanje in v
usklajevanje s sodniki, da bo navedeno zakonsko določbo lahko izvajala, pa tudi
ne sega na ustavnopravno raven. Zato pri tej ustavnopravni presoji trditev
predlagatelja zahteve za razpis referenduma o ogroženosti enotnega plačnega sistema
ne more imeti posebne teže.
15. Predlagatelji zahteve za razpis
referenduma nasprotujejo uveljavitvi fiksnosti plače nosilcev sodne funkcije.
Res je, da je Ustavno sodišče tako v odločbi št. U-I-60/06 kot tudi v odločbi
št. U-I-159/08 dopustilo kot ustavnoskladno ureditev, po kateri je del
sodnikove plače lahko odvisen od sodnikovega dela. Vendar je hkrati opozorilo
na to, kdaj bi takšna ureditev presegla ustavnopravne okvire. V odločbi št.
U-I-159/08 pa tudi ni presojalo ustavnosti te ureditve v celoti, saj se v
ustavnost meril za povečan obseg dela, določenih s podzakonskim predpisom, ni
spuščalo. Iz Ustave ne izhaja zahteva po tem, da bi moral biti del plače
nosilcev posameznih vej oblasti, in s tem tudi sodnikov, odvisen od
opravljenega povečanega obsega dela. Zato ureditev, ki tega ne predvideva, ne
more biti v neskladju z Ustavo. Tudi predlagatelji sami poudarjajo, da gre za
vprašanje primernosti ureditve. Primernost ureditve pa ne more biti predmet
ustavnosodne presoje. Poleg tega mora biti učinkovito izvrševanje sodne oblasti
zagotovljeno ne le s tem, da nosilci te oblasti odgovorno izvršujejo zaupano
jim funkcijo, temveč tudi z ustrezno organizacijo sodstva, svoj del naloge pri
zagotavljanju tega pa morata opraviti tudi zakonodajna veja oblasti s
sprejetjem ustreznih zakonov in izvršilna veja oblasti (predvsem) z
zagotavljanjem ustreznih materialnih in drugih pogojev za delo sodne veje
oblasti.10
16. Predlagatelji zahteve za razpis
referenduma menijo, da predvidena ureditev ne upošteva instituta trajnega
sodniškega mandata, zaradi česar naj bi privilegirala nosilce sodne funkcije. V
odločbi št. U-I-159/08 je Ustavno sodišče ugotovilo, da znašajo razlike med
najnižje uvrščeno funkcijo okrajnega sodnika in najnižje uvrščeno funkcijo
poslanca oziroma ministra 15 oziroma 22 plačnih razredov. Presodilo je, da so
takšne razlike z vidika ustavne zahteve po ustavnopravni enakovrednosti vseh
treh vej oblasti nesprejemljive. Prav tako je ugotovilo, da je z vidika drugega
odstavka 3. člena Ustave nedopustno, da je plačni razred funkcije vrhovnega
sodnika izenačen s plačnim razredom funkcije najnižje uvrščenega poslanca.
Nazadnje je ugotovilo tudi, da so neupravičene tako velike razlike med
izhodiščnimi plačnimi razredi sodnikov posameznih sodišč v primerjavi s
plačnimi razredi predsednikov teh sodišč, ki znašajo od 10 do 15 plačnih
razredov, ter razlike med izhodiščnimi plačnimi razredi sodnikov v primerjavi s
plačnimi razredi podpredsednikov sodišč, ki znašajo od 10 do 13 plačnih
razredov (razen na Vrhovnem sodišču, kjer ima podpredsednik 5 plačnih razredov
višji plačni razred, kot je izhodiščni plačni razred vrhovnega sodnika).
Ustavno sodišče je sprejelo stališče, da so določene razlike iz naslova vodenja
lahko utemeljene, ne more pa biti utemeljeno toliko višje vrednotenje
vodstvenih funkcij od same funkcije sojenja, ki je temeljna naloga sodnikov in
bistvo sodne veje oblasti.
17. Na podlagi predvidenega 16. člena
ZSPJS-L (ki spreminja Prilogo 3 iz drugega odstavka 10. člena ZSPJS) bi se
navedene protiustavne razlike med plačnimi razredi nosilcev funkcij v različnih
vejah oblasti zmanjšale. Razlika med najnižje uvrščeno funkcijo okrajnega
sodnika in najnižje uvrščeno funkcijo poslanca oziroma ministra bi bila po
novem 8 oziroma 15 plačnih razredov. Plačni razred funkcije vrhovnega sodnika
je postavljen 5 razredov višje od plačnega razreda funkcije najnižje uvrščenega
poslanca. Popravljene so tudi razlike med sodniki ter predsedniki in
podpredsedniki sodišč – razlike med izhodiščnimi plačnimi razredi sodnikov posameznih
sodišč v primerjavi s plačnimi razredi predsednikov oziroma podpredsednikov teh
sodišč bi znašale po novem od 2 do 9 plačnih razredov. Iz tako določenih
plačnih razredov sodnikov je očitno, da sta v predvideni ureditvi upoštevana
trajni sodniški mandat in organizacija sodišč, kajti v nasprotnem primeru bi
načelo enakopravnosti vseh treh vej oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave
zahtevalo ne le primerljivost nosilcev funkcij, ampak njihovo izenačenost,
zlasti na ravni najvišjih nosilcev funkcij. Zato ni mogoče govoriti o
privilegirani ureditvi materialnega položaja sodnikov. Ustavno sodišče se pri
tem ne more spuščati v presojo večje ali manjše ustreznosti sprejete zakonske
ureditve, saj ta sodi na raven primernosti.
18. Predlagatelji zahteve za razpis
referenduma opozarjajo na nesprejemljivost zvišanja sodniških plač v sedanjih
ekonomskih razmerah. Težke ekonomske razmere ne morejo biti ustavnopravno
upošteven razlog za neurejanje razmerij med plačami funkcionarjev treh vej
oblasti, ker je treba izhajati iz načela enakopravnosti vseh treh vej oblasti.
To načelo in tudi 125. člen Ustave sicer dopuščata, da na višino sodniških plač
lahko vplivajo le izjemne ekonomske razmere, vendar mora to veljati za nosilce
vseh treh vej oblasti. To izhodišče je zakonodajalec upošteval pri sprejemu
Zakona o začasnem znižanju plač funkcionarjev (Uradni list RS, št. 20/09 –
ZZZPF), s katerim je prav iz navedenih razlogov enako znižal plače nosilcev
vseh treh vej oblasti.11 Pri tem ni mogoče spregledati tega, da je zakonodajalec
to storil, ne da bi poprej odpravil z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-159/08
ugotovljeno protiustavnost, zaradi česar je še poglobil protiustavna razmerja
med plačami nosilcev sodne oblasti ter nosilcev zakonodajne in izvršilne
oblasti. To je še dodaten razlog, da je treba čim prej odpraviti ugotovljeno
protiustavnost. V tej zvezi je treba upoštevati tudi to, da naj bi bila ZSPJS-L
in ZSS-I uveljavljena za nazaj s 1. 7. 2009, s čimer zakonodajalec odpravlja
vsaj ugotovljeno kršitev 2. člena in drugega stavka drugega odstavka 3. člena
Ustave, do katere je prišlo zaradi nepravočasnega odziva na odločbo Ustavnega
sodišča. B. – III.
19. Za odločitev o tem, ali bi z
posledice, je torej treba na eni strani upoštevati pravico iz 90. člena v zvezi
s 44. členom Ustave, to je pravico do referenduma, ki je varovana kot človekova
pravica, na drugi strani pa ustavne vrednote, navedene v 12. točki obrazložitve
te odločbe. Pri tehtanju ustavnih vrednot je treba upoštevati, da zakonodajalec
s predvideno ureditvijo odpravlja protiustavnost, ugotovljeno z odločbama
Ustavnega sodišča št. U-I-60/06 in št. U-I-159/08, in da pri tem ni mogoče
govoriti o tem, da bi šlo za zlorabo oziroma za izigravanje zakonodajne
pristojnosti. Iz razlogov, navedenih v tej obrazložitvi, je treba ustavnim
vrednotam iz 12. točke te obrazložitve nedvomno dati prednost pred pravico do
referenduma. Zakonodajalec še niti po dveh odločbah Ustavnega sodišča, s
katerima je bilo ugotovljeno nespoštovanje enega izmed temeljnih načel Ustave,
to je načela delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave),
protiustavnosti ni odpravil. Nadaljevanje protiustavnega stanja, ki bi ga
povzročila zavrnitev zakonov na referendumu, bi bilo zato ustavnopravno
nevzdržno, še posebej z vidika vloge, ki jo ima sodna oblast v pravni državi,
in posebej pri varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Zato je
Ustavno sodišče pritrdilo predlagatelju, da bi z zavrnitvijo zakonov na
referendumu nastale protiustavne posledice. C.
20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 21. člena ZRLI in tretje alineje drugega odstavka 46. člena
Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik
Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer,
mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna
Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik
Mozetič je dal pritrdilno ločeno mnenje. Jože Tratnik l. r.
1 Prim. tudi I. Kaučič, Neposredna demokracija in
volilni sistem, v: I. Kaučič (ur.), Zbornik 15 let uresničevanja Ustave
Republike Slovenije, Pravna fakulteta, Ljubljana 2007, str. 46.
2 "V pojmu ustavne demokracije pridevnik
'ustavna' ni le okrasni pridevek ali blaga sprememba samostalniškega pomena
besede (...). Pridevnik 'ustavna' v pojmu ustavne demokracije predstavlja pravi
poseg v sam samostalnik. Določa nič manj in nič več kot mejo demokratičnega
načela; izraža, da je presoja, ali so odločitve večine pravilne, odslej
podvržena temeljnemu zadržku, namreč zadržku, ali so te odločitve v skladu z
ustavo." Tako nekdanji podpredsednik ustavnega sodišča Zvezne republike
Nemčije W. Hassemer v referatu "Ustavna demokracija", Pravnik, št.
4–5 (2003), str. 214.
3 Naknadni zakonodajni referendum v takšni obliki
odloži uveljavitev zakona, zato se v teoriji imenuje tudi zakonodajni
referendum s suspenzivnim učinkom. O tem I. Kaučič, Zakonodajni referendum s suspenzivnim
učinkom – de lege ferenda, Zbornik znanstvenih razprav, LX. letnik (2000), str.
4 Prvi odstavek 1. člena ZUstS določa: "Ustavno
sodišče je najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti
ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin."
5 Na podlagi tretjega odstavka 160. člena Ustave
odloča Ustavno sodišče o ustavni pritožbi zaradi kršitve človekovih pravic in
temeljnih svoboščin le, če je bilo izčrpano pravno varstvo.
6 Boštjan M. Zupančič poudarja, da je
"spoštovanje odločitev ustavnih sodišč po svetu zanesljiv znak stabilne
demokratičnosti določene družbe, briskiranje njegovih odločitev pa očiten
simptom določene bolezni …". B. M. Zupančič, Prvine pravne kulture,
Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 1995, str. 152.
7 Že Preambula kot eno izmed izhodišč Ustave določa
temeljne človekove pravice in svoboščine. V tem smislu morajo biti temeljne
človekove pravice in svoboščine razlagalno orodje vsega normativnega dela
Ustave. Prim. P. Jambrek v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike
Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana
2002, str. 35.
8 S predstavniki sodnikov je bil 16. 6. 2009
sklenjen Sporazum o zaključku usklajevanja.
9 Protiustavni četrti odstavek 5. člena ZSPJS se
spreminja z 2. členom ZSPJS-L, ki med drugim določa, da se četrti in peti
odstavek 5. člena ZSPJS spremenita tako, da se glasita: "(4) Vrednosti
plačilnih razredov se usklajujejo praviloma enkrat letno. Višina uskladitve
mora biti enaka za javne uslužbence in funkcionarje. (5) Višina uskladitve
vrednosti plačnih razredov za javne uslužbence se določi s kolektivno pogodbo
za javni sektor. Višina uskladitve vrednosti plačnih razredov za funkcionarje
pa se, po predhodnem usklajevanju s funkcionarji, določi s tem zakonom."
10 Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice je v
vrsti svojih odločitev opozorilo, da iz Konvencije o varstvu človekovih pravic
in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP)
neposredno izhaja dolžnost držav članic, da svoj pravni sistem organizirajo
tako, da bodo sodišča lahko zagotavljala učinkovito sodno varstvo (sojenje v
razumnem roku) v poštenem sodnem postopku. Glej npr. sodbe v zadevah Zimmermann
in Steiner proti Švici (sodba z dne 13. 7. 1983), Guincho proti
Portugalski (sodba z dne 10. 7. 1984), Delić proti Hrvaški (sodba z
dne 27. 6. 2002), Pavlyulynets proti Ukrajini (sodba z dne 6. 9. 2005), Sürmeli
proti Nemčiji (sodba z dne 8. 6. 2006), Salmanov proti Rusiji (sodba
z dne 31. 7. 2008) in Kharitonov proti Rusiji (sodba z dne 16. 7. 2009).
11 Prvi odstavek 2. člena tega zakona določa, da se
plače funkcionarjev v obdobju dvanajstih mesecev od začetka uporabe zakona
znižajo za znesek v višini 4 % njihove osnovne plače. Ustavnemu sodišču se v
tej zadevi v ustavnost tega zakona ni bilo treba spuščati.
(ZRLI) Poslovnik
(ZSPJS-L) Zakon
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi
(ZSS-I) EUROVOC deskriptorji
referendum Postopek priprave in sprejema tega predpisa

References: sodišče 
 sodišče

 sodišče 
 sodišče 

sodišče 

sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče

sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
de lege ferenda

sodišče 
 sodišče 
 sodišče