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﻿ SENTENCIA C-483 DE JUNIO 25 DE 2002
SENTENCIA C-483 DE 25 DE JUNIO DE 2002
CONTENIDO:LEY DE PRESUPUESTO Y APROPIACIONES. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO. SE VULNERA MEDIANTE LOS LLAMADOS "CONTRACRÉDITOS": VARIAR EL DESTINO DEL GASTO ENTRE DIFERENTES ENTIDADES O ENTRE RUBROS ASIGNADOS A UNA MISMA ENTIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:CRÉDITO, PRINCIPIO DE LEGALIDAD, LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO, LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO, LEY DE APROPIACIONES, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD
Sentencia C-483 de junio 25 de 2002
Sentencia C-483 de 2002
Exp. OP-062
Objeción presidencial del artículo 3º, del proyecto de ley 225/00 Senado - 102/00 Cámara, “por medio del cual la Nación se asocia a los 200 años de la fundación del municipio de Sonsón”.
Bogotá, D.C., veinticinco de junio de dos mil dos.
EXTRACTOS: «II. Texto del proyecto de ley.
A continuación, se transcribe el proyecto de ley 225/00 Senado - 102/00 Cámara, “Por medio del cual la Nación se asocia a los 200 años de la fundación del municipio de Sonsón”, y se resalta el artículo 3º objetado.
“Ley …
“por medio del cual la Nación se asocia a los 200 años de la fundación del municipio de Sonsón.
ART. 1º—La Nación y el Congreso de Colombia se asocian a la celebración del bicentenario de fundación del municipio de Sonsón, departamento de Antioquia, y rinden reconocimiento a sus fundadores y a todos aquellos que le han dado lustre y brillo en sus 200 años.
ART. 2º—De conformidad con el artículo 288 de la Constitución Política de Colombia, y para que ésta (sic) conmemoración no pase desapercibida, se autoriza al Gobierno Nacional para que bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y mediante el sistema de cofinanciación, participe en la financiación y ejecución de las siguientes obras de utilidad pública y de interés social en el municipio de Sonsón.
— Terminación de la terminal de transporte.
— Terminación de la circunvalar.
— Construcción de 50 viviendas de interés social.
— Construcción de la línea de conducción de acueducto.
ART. 3º—El Gobierno Nacional expresamente facultado para realizar los traslados presupuestales, elaborar los créditos y contracréditos para el cabal cumplimiento de la presente ley.
ART. 4º—Esta ley rige desde la fecha de su promulgación.
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, según lo disponen los artículos 167 y 241, numeral 8º, de la Constitución Política.
2. Trámite de las objeciones presidenciales e insistencia del Congreso y lo que se discute por el Gobierno Nacional y el Congreso.
2.1. El trámite dado por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional a las presentes objeciones y a la insistencia del Congreso, se ciñó al procedimiento establecido en la Constitución y la ley, tal como se desprende de la enumeración de cada uno de los pasos surtidos, que se hizo en el capítulo correspondiente a los antecedentes de esta providencia.
Entonces, no habiendo duda sobre el cumplimiento del trámite formal de las objeciones constitucionales, la Corte pasa a examinar si se encuentra fundada o no la objeción presidencial.
2.2. Para tal efecto, se recuerda que el Gobierno Nacional presentó objeción por inconstitucionalidad al considerar que el artículo 3º del proyecto de ley en mención, viola el artículo 345 de la Constitución, que establece que el presupuesto sólo puede ser reformado por el Congreso de la República, en desarrollo del principio de la legalidad del gasto. Señala el gobierno que no puede el Congreso, a través de una ley ordinaria, autorizar al ejecutivo para realizar créditos y contracréditos o traslados adicionales en el presupuesto, pues esta posibilidad fue eliminada en la Constitución de 1991.
2.3. Las dos cámaras del Congreso consideraron el anterior argumento, y en los informes que rindieron los parlamentarios designados para estudiarlo, recomendaron no acoger tal objeción presidencial, pues, consideran que el estatuto orgánico de presupuesto, en el artículo 67 de la Ley 38 de 1989 (D. 111/96, art. 81), admite la posibilidad de abrir créditos sin que se incrementen los ingresos, porque tal modificación no constituye técnicamente una adición y está permitida en el mencionado estatuto. Explicaron este punto así: “cuando se financia mediante una operación de contracrédito porque tal modificación presupuestal no constituye técnicamente una adición, que es precisamente de lo que trata el artículo 3º del proyecto de ley en cuestión. Esta última posibilidad tiene su justificación en el hecho de que el traslado, que es lo que en el fondo constituye una operación de contracrédito, no modifica la relación global de las rentas y las apropiaciones, pues no se está adicionando el presupuesto” (fls. 4 a 6 y 9 a 11).
2.4. Para el señor procurador, el Gobierno Nacional tiene razón en la objeción constitucional contra el artículo 3º, pues el artículo 345 de la Constitución no permite facultar al ejecutivo, en tiempos de paz, para realizar unilateral y directamente operaciones de traslados presupuestales, elaborar créditos y contracréditos que modifiquen el presupuesto general de la Nación, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-685 de 1996.
2.5. Presentado el asunto de esta manera, es claro que el punto de debate se centra en determinar si el artículo 3º objetado faculta al ejecutivo a modificar el presupuesto general de la Nación sin intervención del Congreso, en violación del principio de legalidad del gasto. Si ello es así, la objeción resulta fundada.
3. Principio de legalidad del gasto. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. Para examinar el punto de discusión del presente caso, hay que recordar el contenido del artículo 3º objetado del proyecto de ley 225/00 Senado - 102/00 Cámara, “por medio del cual la Nación se asocia a los 200 años de la fundación del municipio de Sonsón”. Este artículo dice: “El Gobierno Nacional expresamente facultado para realizar los traslados presupuestales, elaborar los créditos y contracréditos para el cabal cumplimiento de la presente ley”.
3.2. Queda claro del texto acabado de citar, que en él se incurrió en una omisión del verbo al que se refiere la facultad otorgada al gobierno, lo que no puede corregir la Corte. Pero aun así, el contenido del artículo 3º resulta inconstitucional, y la objeción del Gobierno Nacional es fundada, básicamente por la violación del artículo 345 de la Constitución, por las razones que se expondrán:
En efecto, tal como lo señalan el Presidente de la República y el señor procurador, el artículo objetado desconoce el principio de legalidad del gasto público, principio ampliamente examinado por esta corporación y que ha sido resumido de la siguiente manera: “corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al ejecutivo y una expresión del principio democrático” (Sent. C-685/96)
Este principio de la legalidad del gasto público ha sido reiterado una y otra vez por esta corporación, y está suficientemente estudiado en las sentencias C-685 de 1996; C-1997 de 2001; C-859 de 2001; C-442 de 2001; C-1065 de 2001, entre muchas otras, por lo que en el presente examen sólo se hace reiteración de ellas.
3.3. No obstante, el Congreso, en su insistencia, estima que no hay violación de este principio de legalidad porque en el estatuto orgánico de presupuesto, artículo 81 del Decreto 111 de 1996, admite la posibilidad de abrir créditos sin que se incrementen los ingresos, que es lo que ocurre, según el Congreso, cuando se financia mediante una operación de contracrédito, porque en este caso, no hay técnicamente una adición. Y por esto no se aceptó la objeción del Presidente.
Frente a esta interpretación del Congreso respecto de lo que dice el artículo 81 del Decreto 111 de 1996, la Corte no entrará a examinar si la excepción allí dispuesta es como lo dice el Congreso, y, mucho menos, si ella encaja en el tema en discusión, pues, el examen de la Corte se hace desde la posible violación de la Constitución, concretamente, del artículo 345, que consagra el principio de legalidad del gasto público.
3.4. Entonces, la Corte examinará si en cada una de las facultades que el Congreso le está dando al Gobierno Nacional en el citado artículo 3º, se permite modificar, por vía administrativa, el presupuesto general de la Nación.
En la disposición en cuestión se faculta al ejecutivo para “realizar traslados presupuestales”, “elaborar los créditos y contracréditos”, para el cumplimiento de esta ley. En cuanto a estas facultades, la Corte ha señalado que implican, necesariamente, modificación por vía administrativa del presupuesto vigente, y en ello, radica su inconstitucionalidad por violación directa de lo dispuesto en el artículo 345 de la Carta.
En reciente sentencia, en la que reiteraron todos estos criterios sobre las facultades para traslados presupuestales, y la de elaborar créditos y contracréditos, la Corte explicó:
“La disposición objetada, con todo, además de autorizar al Gobierno Nacional para incluir el gasto en el proyecto de presupuesto, le faculta para hacer los “traslados presupuestales que fueren necesarios en el desarrollo de lo dispuesto en la presente ley”. Dicha autorización, nada tiene que ver con la posibilidad de incluir el gasto en el proyecto de presupuesto, sino que, tal como lo afirma el Gobierno Nacional, implica el consentimiento del Congreso de la República para que el gobierno modifique el presupuesto vigente. En efecto, el traslado presupuestal, que consiste en que “se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones” (1) , implica necesariamente la modificación del presupuesto vigente. Una variación del destino del gasto no tiene sentido en el proyecto de presupuesto, simplemente porque no ha sido aprobado y, en estricto rigor, no sería necesaria. Se trataría de modificar el proyecto para ajustarlo a un nuevo gusto” (Sent. C-196/2001, M.P. Dr. Eduardo Montealegre Lynett) (se resalta).
(1) Sentencia C-261 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara.
3.5. Es decir, en la objeción bajo estudio (que en este punto es semejante a la facultad que la Corte examinó la Sent. C-196/2001, que se acaba de hacer referencia), para la Corte resulta indudable que con el traslado presupuestal “se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones”, implica necesariamente la modificación del presupuesto vigente” (ibíd.). En otras palabras se modifica el presupuesto vigente.
3.6. Finalmente, sólo para despejar una interpretación expresada en las ponencias presentadas con ocasión de esta objeción, en el sentido de que con las facultades que se otorgan al ejecutivo en materia de créditos y contracréditos, pues, estas expresiones corresponden a meras transferencias horizontales, lo que no implica técnicamente una adición presupuestal, conviene citar lo expresado por la Corte en la Sentencia C-685 de 1996:
“11. En ese orden de ideas, si debido a naturales cambios económicos o de prioridades, el gobierno necesita modificar la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados créditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original (créditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito), por lo cual esta corporación ya había indicado que en estas operaciones “simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones” (2) ” (Sent. C-685/96, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
(2) Sentencia C-206 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Consideración de la Corte 4.3.4.
3.7. En conclusión: el artículo 3º es inconstitucional porque pretende facultar al ejecutivo para introducir modificaciones al presupuesto vigente sin que el propio Congreso haya aprobado la ley correspondiente, y, de esta facultad no puede desprenderse motu proprio el Congreso, en tiempo de paz, pues, su naturaleza es constitucional, según el artículo 345 de la Carta.
3.8. Sólo resta señalar, que si el Gobierno Nacional así lo considera, en otra ley anual de presupuesto puede incorporar los gastos autorizados por el Congreso con motivo de los 200 años de fundación del municipio de Sonsón, convirtiéndose lo establecido en este proyecto de ley, en un título jurídico, en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta, para su posterior inclusión del gasto correspondiente, pero que ella en sí, no puede constituir una orden para llevar acabo esta inclusión, por las razones expuestas. Así lo ha interpretado la Corte en varias providencias (Sent. C-197/2001, entre otras).
1. Declarar fundadas las objeciones formuladas por el Presidente de la República, y, en consecuencia, inconstitucional el artículo 3º del proyecto de ley 225/00 Senado - 102/00 Cámara, “por medio del cual la Nación se asocia a los 200 años de la fundación del municipio de Sonsón”.
2. Dése cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

References: artículo 3
 artículo 3
 artículo 288
 artículo 3
 artículo 345
 artículo 67
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 345
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 345
 artículo 81
 artículo 81
 artículo 345
 artículo 3
 artículo 345
 artículo 3
 artículo 345
 artículo 3
 artículo 167