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Timestamp: 2019-01-24 09:35:49+00:00

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﻿ SENTENCIA C-608 DE OCTUBRE 3 DE 2017
SENTENCIA C-608 DE 03 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:CONSEJO NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACIÓN Y CONVIVENCIA. REVISIÓN Y ANÁLISIS DE LA CREACIÓN, NOMBRE, NATURALEZA, CONFORMACIÓN Y PERIODO DE SUS INTEGRANTES. SE DECLARA EXEQUIBLE EL DECRETO-LEY 885 DE 26 DE MAYO DE 2017, POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA LA LEY 434 DE 1998.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD, CONSEJO NACIONAL DE PAZ
Sentencia C-608 de octubre 3 de 2017
Ref.: Expediente RDL-020
Revisión de constitucionalidad del Decreto-Ley 885 de 26 de mayo de 2017, “Por medio del cual se modifica la Ley 434 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”
EXTRACTOS: «I. Texto del decreto-ley objeto de control
DECRETO-LEY 885 DE 2017
“Por medio del cual se modifica la Ley 43 4 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”.
Que el contenido de este decreto-ley tiene una naturaleza instrumental, ya que facilita la implementación y el desarrollo normativo del punto 2.2.4 relativo a las garantías para la reconciliación, la convivencia, la tolerancia y la no estigmatización, especialmente por razón de la acción política y social en el marco de la civilidad; el punto 3.4.7.4.4 en relación con la ejecución del programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización y; y el punto 6.1.7.1 sobre CSIVI ampliada del Acuerdo Final. En consecuencia, este decreto ley cumple los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo Final, así como el requisito de necesidad estricta para su expedición. Tal como se expondrá a continuación:
Que el presente decreto se expide dentro del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5º de ese mismo acto legislativo es partir de la refrendación popular, la cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política del 30 de noviembre de 2016.
Que, como parte de los requisitos formales trazados por la jurisprudencia constitucional, el presente decreto ley cuenta con una motivación adecuada y suficiente, en el siguiente sentido:
Que el Acuerdo Final establece en el punto 2.2.4, sobre garantías para la reconciliación, el compromiso por parte del Gobierno Nacional de crear el Consejo Nacional para la Reconciliación y la Convivencia y que tendrá como función asesorar y acompañar al gobierno en la puesta en marcha de mecanismos y acciones para la convivencia y el respeto de la construcción de paz y la reconciliación. Para el desarrollo de este eje, el presente decreto ley dispone en sus artículos 1º - 6º unas modificaciones a la Ley 434 de 1998 para ampliar el alcance del Consejo Nacional de Paz, en términos de la política de reconciliación, paz convivencia y no estigmatización, sus principios rectores, naturaleza, conformación, funcionamiento y funciones y de esta manera habilitar las herramientas necesarias para la implementación del Acuerdo Final, por lo cual se cumple con el requisito de conexidad objetiva en la medida en que dicha modificación asegura la entrada en funcionamiento del Consejo Nacional de Reconciliación integrado al Consejo Nacional de Paz, creado mediante la Ley 434 de 1998.
Que el Acuerdo Final establece en el punto 6.1.7.1 la participación de la sociedad civil en el seguimiento y verificación de la implementación del acuerdo, para lo cual el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia podrá ser una de las instancias invitadas para presentar los avances en la implementación en el marco de la CSIVI ampliada, por lo cual el presente decreto en su artículo 6º modifica el numeral 3º del artículo 6º de la Ley 434 de 1998 y se le atribuye al consejo la función de conformar la CSIVI ampliada cuando así lo solicite dicha comisión.
Que el Acuerdo Final en el punto 2.2.4 señala la creación de los consejos territoriales de reconciliación y convivencia con el fin de asesorar y acompañar a las autoridades locales en la implementación en materia de reconciliación, convivencia y no estigmatización como tema trasversal del desarrollo del punto 2 sobre participación política, del punto 3 sobre fin del conflicto y el punto 5 sobre víctimas, por lo cual el artículo 1º del presente decreto adiciona dos parágrafos al artículo 13 de la Ley 434 de 1998, para que los ciudadanos promuevan la creación de los consejos territoriales de paz, reconciliación y convivencia y se les atribuyan funciones a los consejos territoriales para materializar el enfoque territorial en la política de reconciliación y convivencia.
Que en cumplimiento del requisito de necesidad estricta, el presente decreto-ley crea como instrumento indispensable y ampliamente reconocido como una necesidad para mantener el fin del conflicto y la efectiva construcción de una paz estable y duradera del Acuerdo Final, el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, en desarrollo de la implementación a corto plazo del Acuerdo Final, para lo que no es imprescindible agotar el trámite legislativo ordinario ni el procedimiento legislativo especial del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 en razón a que la creación de dicha institución corresponde a un deber del Gobierno Nacional en cumplimiento del artículo 22 y del numeral 6º del artículo 95 de la Constitución. Asimismo, es necesaria la expedición de esta norma porque se requiere de manera inmediata la primera sesión del consejo para que se inicie el diseño y la ejecución del programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización con la participación de las entidades territoriales y como parte del proceso de reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC-EP en tránsito a la legalidad, lo cual demanda un grado de urgencia institucional superlativa conforme a la Sentencia C-174 de 2017 de la honorable Corte Constitucional.
Que la puesta en funcionamiento del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia debe ser regulada por medio de un decreto-ley, por cuanto dicha jerarquía normativa cumple con el objetivo del Acto Legislativo 01 de 2016 de brindar un marco normativo estable y democrático con medidas instrumentales necesarias para la implementación a corto plazo.
Que la regulación del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, así como sus instancias territoriales no versa sobre asuntos expresamente excluidos por el acto legislativo: actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que requieren mayoría calificada o absoluta para su aprobación, decretar impuestos, o temas de reserva legal.
“PAR. 1º—Si existiere conflicto armado interno, podrán igualmente participar los actores armados irregulares, siempre y cuando, a juicio del consejo, hayan manifestado su voluntad expresa de participar en un proceso de paz”.
— Tres senadores de la República. Teniendo en cuenta que uno de ellos sea de algún partido político declarado en oposición y que uno de ellos sea mujer;
— Tres representantes a la Cámara. Teniendo en cuenta que uno de ellos sea de algún partido político declarado en oposición y que uno de ellos sea mujer;
— Un representante designado por la Conferencia Episcopal de Colombia;
— Un representante elegido por las otras iglesias y confesiones religiosas,
— Dos representantes elegidos por las confederaciones de sindicatos de trabajadores;
— Dos en representación de los sectores económicos escogidos por las asociaciones nacionales que agremien a los empresarios del sector comercial y de servicios;
— Dos en representación de los sectores económicos escogidos por las asociaciones nacionales que agremien a los empresarios de los sectores industrial y agropecuario;
— Dos representantes del sector solidario de la economía;
— Dos representantes del sector empresarial independiente: micro, pequeños y medianos empresarios;
— Dos representantes del sector de productores agropecuarios independientes: micro, pequeños y medianos;
— Dos en representación de las organizaciones campesinas nacionales;
— Tres representantes elegidos por las organizaciones indígenas nacionales;
— Dos representantes elegidos por las organizaciones nacionales de las comunidades afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales;
— Dos representantes del pueblo Rom;
— Tres representantes elegidas por las organizaciones cuyo objeto sea la protección y defensa de los derechos de la mujer;
— Dos representantes por las organizaciones no gubernamentales que trabajan por la promoción y la defensa de los derechos humanos;
— Dos representantes elegidos por las organizaciones cuyo objetivo sea la protección y defensa de los derechos del niño;
— Dos representantes por las organizaciones que trabajan para el logro de la paz;
— Dos representantes de las plataformas nacionales de acción por la paz;
— Dos representantes de las universidades y establecimientos de educación superior;
— Dos representantes elegidos por las organizaciones jurídicamente reconocidas que agrupen a los miembros desmovilizados de movimientos guerrilleros que hayan suscrito acuerdos finales de paz con el Gobierno Nacional;
— Tres representantes de víctimas del conflicto armado;
— Dos representantes de organizaciones acompañantes de víctimas;
— Dos representantes de población en condición de discapacidad;
— Dos representantes del sector LGBTI;
— Dos representantes de las organizaciones juveniles;
— Dos representantes ambientalistas;
— Dos representantes de colombianos en el exterior;
— Un representante de medios de comunicación masivos y uno de medios de comunicación populares y comunitarios;
— Dos representantes de movimiento estudiantil;
— Dos representantes de las organizaciones de jueces y funcionarios judiciales;
— Dos representantes de la organización de acción comunal;
— Dos representantes elegidos por las organizaciones de oficiales y suboficiales en retiro de la fuerza pública;
— Dos representantes del sector arte y cultura;
— Dos representantes de movimientos socio políticos;
— Dos representantes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica;
PAR. 1º—El Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia podrá empezar a sesionar cuando hayan sido elegidos o designados las dos terceras partes de sus miembros. Quienes hayan sido elegidos como miembros del Consejo Nacional de Paz terminarán su período de manera normal. En caso de controversia acerca de la elección de algún miembro de la sociedad civil, el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia podrá nombrar hasta por un periodo de seis (6) meses a su representante. El Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos de elección del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, garantizando la autonomía de los sectores y organizaciones en la elección de sus representantes.
“ART. 5º—Funcionamiento. El Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencias reunirá cada tres (3) meses, sin perjuicio de que el Presidente de la República, la secretaría técnica o el 40% de los miembros que conforman el consejo lo convoque a reuniones extraordinarias, cuando las circunstancias lo aconsejen, o la conveniencia pública lo exija.
ART. 6º—Adiciónese un numeral y un literal al artículo 6º de la Ley 434 de 1998, modifíquese el numeral 4º y reenumérense los numerales 3º, 4º y 5º de la siguiente manera:
“ART. 6—Funciones. El Consejo Nacional de Paz tendrá las siguientes funciones:
ART. 7º—Modifíquese el artículo 7º de la Ley 434 de 1998, el cual quedará así: “ART. 7º—Comité Nacional de Paz para la Reconciliación y la Convivencia. El Consejo Nacional de Paz para la Reconciliación y la Convivencia, designará un Comité Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia de entre sus propios miembros, compuesto por trece (13) de ellos de los cuales al menos siete (7) serán representantes de las organizaciones de la sociedad civil, tres (3) de los organismos del Estado, y los tres (3) restantes de libre escogencia de quienes integran el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia. Se debe garantizar la participación de las mujeres.
“ART 10.—Secretaría técnica. La secretaría técnica del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia será ejercida por dos representantes del mismo, de los cuales uno será la Oficina del Alto Comisionado para la Paz de la Presidencia de la República y el otro un representante de la sociedad civil, elegido por el Comité Nacional en los términos que el reglamento del consejo determine. Son funciones de la secretaría técnica, entre otras, las siguientes:
e) Las demás que le asigne el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”.
PAR. 1º—Los ciudadanos podrán recurrir a los mecanismos de participación establecidos en la Constitución y la ley para promover la creación de los consejos territoriales de paz, reconciliación y convivencia.
PAR. 2º—Para todos los efectos, los consejos departamentales y municipales de paz serán también denominados como consejos territoriales de paz, reconciliación y convivencia.
ART. 11.—Aclaración. Sustitúyase para todos los efectos legales y reglamentarios la expresión “Consejo Nacional de Paz” contenida en la Ley 434 de 1998 por la expresión “Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”.
Dado en Bogotá, a los 26 días del mes de mayo de 2017.
Guillermo Abel Rivera Flórez”.
37. Esta Corte es competente para conocer y decidir sobre la constitucionalidad del Decreto-Ley 885 de 26 de mayo de 2017, por cuanto fue expedido en ejercicio de las facultades presidenciales para la paz. Estas facultades, así como la competencia de esta Corte para ejercer control de constitucionalidad sobre los decretos-ley que se expiden en virtud de ellas, están previstas por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016.
38. Los problemas jurídicos en el presente asunto son los siguientes:
a. ¿El Decreto-Ley 885 de 26 de mayo de 2017 cumple con los requisitos, formales y de competencia, dispuestos por la jurisprudencia constitucional para este tipo de actos normativos?
b. ¿La regulación prevista en este decreto-ley vulnera la Constitución?
39. Para abordar y responder estos problemas jurídicos, la Corte seguirá la siguiente metodología. Primero, se determinará el contenido y el alcance de los requisitos, formales y de competencia, para la expedición de decretos-leyes en ejercicio de las facultades dispuestas por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Segundo, se examinará si el decreto-ley sub examine cumple con tales requisitos. Tercero, se estudiará si para su expedición ha debido agotarse el requisito relativo a la consulta previa. Finalmente, se analizará materialmente su articulado, para determinar si está conforme con la Constitución.
40. Dada su unidad temática, para efectos del análisis de constitucionalidad, se analizarán los artículos del decreto-ley sub examine agrupados bajo los siguientes ejes temáticos: (i) la política de paz, reconciliación, convivencia, no estigmatización y principios; (ii) la creación, el nombre, la naturaleza, la conformación y el periodo de los integrantes del CNPRC; (iii) el funcionamiento y las funciones de este órgano; (iv) el Comité Nacional y secretaría técnica; y, finalmente, (v) los consejos regionales.
C. Los decretos-leyes dictados con fundamento en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Contenido y alcance de su control de constitucionalidad
41. El Acto Legislativo 1 de 2016 tiene por objeto crear instrumentos jurídicos para “facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Con tal propósito, en sus dos primeros artículos crea, respectivamente, los denominados procedimiento legislativo especial para la paz y las facultades presidenciales para la paz.
42. Estas últimas son una facultad del Presidente para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. El artículo 2º del referido acto legislativo dispone que dicha facultad: (i) se ejerce “dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo”, y, (ii) no puede “ser utilizada para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”. El mismo artículo prevé que los decretos-leyes dictados en ejercicio de esta facultad están sometidos a control de constitucionalidad automático, posterior y único, a su entrada en vigencia.
43. El Acto Legislativo 1 de 2016 fue declarado exequible en la Sentencia C-699 de 2016. En esta sentencia, la Corte concluyó que la habilitación al Presidente de la República para expedir estos decretos leyes es constitucional, en la medida en que (i) no sustituye el principio de separación de poderes, (ii) el Congreso conserva su competencia legislativa general, dado que la habilitación al Presidente es limitada en relación con su finalidad (facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final), (iii) tiene un preciso ámbito temporal de ejercicio (180 días después de la entrada en vigencia del acto legislativo), (iv) solo puede ser utilizada cuando sea estrictamente necesaria, y (v) no suprime los controles interorgánicos.
44. Esta declaratoria de exequibilidad es consecuente con la jurisprudencia constitucional sobre la habilitación al Presidente de la República para la expedición de normas con fuerza material de ley. En múltiples pronunciamientos, la Corte ha establecido que esta habilitación es siempre de carácter excepcional, temporal y limitada. Es excepcional, en la medida en que en un sistema de Estado social de derecho, con división y separación del poder público, es el Congreso de la República el titular de la competencia general para la elaboración de normas con fuerza material de ley(18). Es temporal, dado que puede ser ejercida por una sola vez y durante el término fijado en el acto de habilitación o en la Constitución(19). Es limitada, por cuanto mediante decreto ley únicamente es posible regular aquellas materias respecto de las cuales se ha otorgado la habilitación al Presidente, no puede versar sobre ciertas materias excluidas de su competencia (leyes estatutarias y leyes orgánicas, entre otras), y, finalmente, está sometida a control de constitucionalidad(20).
45. El control de constitucionalidad de los decretos leyes expedidos con fundamento en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 es: (i) jurisdiccional, en la medida en que es un control jurídico de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional(21); (ii) automático, porque se activa con el envío del -ley por el Presidente de la República; (iii) posterior, por cuanto se realiza después de su expedición; (iv) participativo, dado que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso de constitucionalidad; (v) único, en virtud del principio de cosa juzgada constitucional(22); (vi) formal, en tanto verifica que el decreto-ley cumpla con los requisitos de procedimiento y competencia, y (vii) material, porque implica un análisis constitucional de fondo de su articulado. Además, este control de constitucionalidad parte de dos presupuestos. Primero, su objetivo es, como en todos los demás asuntos, garantizar la supremacía e integridad de la Constitución. Segundo, parte del reconocimiento de que los actos normativos objeto de control son producto del ejercicio de una especial habilitación legislativa al Presidente en el contexto y para lograr los objetivos propios de la transición política(23).
46. Bajo estas premisas, la Corte Constitucional ha diseñado una metodología para ejercer control de constitucionalidad a los decretos-leyes expedidos con fundamento en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. La aplicación de esta metodología por parte de la Corte no ha sido del todo uniforme; es posible identificar ciertas variaciones en relación con: (i) su esquema(24), (ii) las denominaciones de los requisitos(25), y (iii) el orden de su análisis(26). A pesar de estas variaciones formales, la Corte resalta que esta metodología y su aplicación en estas sentencias de control de constitucionalidad se ha fundado en (i) idénticas premisas normativas, (ii) consideraciones análogas en relación con el carácter excepcional, temporal y limitado de estos decretos-leyes, y (iii) en requisitos y conceptos materialmente equivalentes.
47. A partir de las sentencias C-174 y C-224, ambas de 2017, la Corte Constitucional ha señalado que los decretos leyes expedidos con fundamento en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 deben cumplir con los siguientes requisitos formales: (i) que sea adoptado por el Presidente de la República y el ministro o director de departamento administrativo del ramo correspondiente, (ii) que el título corresponda al contenido, (iii) que se invoque expresamente la facultad que se ejerce, y, finalmente, (iv) que esté motivado.
a. Primero, el decreto-ley deberá estar suscrito por el Presidente de la República y el ministro o director de departamento administrativo del ramo correspondiente. Si bien el artículo 2º del acto legislativo dispone literalmente que se trata de una facultad del Presidente de la República, a partir de la Sentencia C-160 de 2017, la Corte ha señalado que, habida cuenta de su carácter gubernamental, estos decretos-leyes deben ser suscritos por el Presidente de la República y el ministro o director de departamento administrativo del ramo correspondiente. Esta exigencia se ha justificado en lo previsto por el artículo 115 de la Constitución Política(27).
b. Segundo, el decreto-ley debe tener un título que corresponda a su contenido. El artículo 169 de la Constitución prevé que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Según la Sentencia C-174 de 2017, habida cuenta de su fuerza material de ley y de la habilitación legislativa extraordinaria con base en la cual son expedidos, los decretos-leyes de que trata el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 deben cumplir con los requisitos previstos en la Constitución para las leyes, siempre que le sean compatibles. Pues bien, entre estos requisitos está tener un título que se corresponda con su contenido.
c. Tercero, el decreto-ley debe invocar expresamente la facultad prevista en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Este requisito, incluido en la Sentencia C-174 de 2017, se estima necesario por esta Corte para precisar, de manera inequívoca, la naturaleza normativa de este tipo de actos y, de contera, su competencia para ejercer el control de constitucionalidad que le corresponde.
d. Finalmente, el decreto-ley debe tener una motivación suficiente. Así, debe cumplir con una carga argumentativa que permita justificar, de un lado, el uso de la habilitación legislativa extraordinaria, y del otro, la adopción de las medidas que contiene.
Requisitos formales de los decretos-leyes expedidos con fundamento en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016
Expedido por el gobierno Firma del Presidente y del ministro o director de departamento administrativo.
Título del decreto-ley Que corresponda su contenido.
Enunciación expresa de la facultad especial que se ejerce Invocar expresamente la facultad del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016.
Motivación del decreto-ley Carga argumentativa suficiente.
48. Del mismo modo, según la jurisprudencia constitucional, estos decretos-leyes deben cumplir con los siguientes requisitos de competencia(28): (i) la temporalidad; (ii) que no verse sobre algún asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido de su competencia; (iii) la conexidad objetiva, estricta y suficiente; y, finalmente, (iv) la necesidad estricta.
a. Primero, el decreto debe ser expedido dentro del término de 180 días después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. Al respecto, en la Sentencia C-160 de 2017, la Corte determinó que el proceso de refrendación popular del Acuerdo Final concluyó en el Congreso de la República, “mediante la aprobación mayoritaria de las proposiciones 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre de 2016, respectivamente, y mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el artículo 1º de esta normativa” y, por lo tanto, “debe entenderse que el término de 180 días de vigencia de las facultades legislativas para la paz comenzó a contarse a partir del 1º de diciembre de 2016”. En la Sentencia C-331 de 2017, habida cuenta de que las facultades del Presidente para la paz pueden ser ejercidas en días hábiles y en días no laborales, la Corte concluyó que este término debía contarse en días calendario y, en consecuencia, “las facultades legislativas para la paz solo podrán ser ejercidas hasta el día 29 de mayo de 2017”.
b. Segundo, el decreto-ley expedido con fundamento en la facultad presidencial para la paz no puede versar sobre algún asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido. En este sentido, el propio artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 dispuso que las facultades allí previstas no podían ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas, ni para decretar impuestos.
c. Tercero, el decreto-ley debe guardar una relación de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final. La conexidad objetiva implica que entre el Acuerdo Final y la materia del decreto-ley exista un vínculo cierto, verificable y específico. Por esta razón, mediante estos decretos leyes no es posible regular materias ajenas al Acuerdo Final, que carezcan de relación con su contenido, o que excedan el límite de los asuntos allí previstos.
d. La conexidad estricta, por su parte, exige que exista un vínculo directo entre el decreto-ley y un aspecto específico y concreto del Acuerdo Final, esto es, que el primero sea un instrumento para alcanzar el fin dispuesto en el Acuerdo Final. Habida cuenta de la generalidad de los puntos que contiene el Acuerdo Final(29), esta Corte ha establecido que el vínculo con el decreto-ley no puede ser etéreo, abstruso ni accidental; por el contrario, se requiere de una relación directa, cierta y precisa, entre la regulación del decreto-ley y el Acuerdo Final. La valoración de la conexidad estricta se realiza en dos niveles, a saber: (i) externo, esto es, la identificación del contenido específico del acuerdo que se pretende implementar normativamente por medio del decreto-ley, y (ii) interno, es decir, la identificación del vínculo concreto entre la regulación del decreto-ley y el Acuerdo Final, para lo cual se verifica la relación entre las motivaciones y su articulado.
e. La conexidad suficiente implica que el vínculo antes demostrado baste por sí solo, de manera indiscutible y sin necesidad de colaterales o accesorios desarrollos argumentativos, para evidenciar la relación entre el contenido del decreto-ley y el Acuerdo Final.
f. Finalmente, la necesidad estricta es consecuencia del carácter excepcional y limitado de la habilitación normativa al Presidente de la República para expedir normas con fuerza material de ley. El Acto Legislativo 1 de 2016 no distingue materialmente las competencias del legislador ordinario, previstas en su artículo 1º, y la facultad presidencial para la paz, creada en su artículo 2º, ni tampoco contiene regla alguna que permita distinguir las competencias del uno o del otro por defecto(30). No obstante, desde la Sentencia C-699 de 2016, la Corte ha establecido que el carácter extraordinario de esta habilitación legislativa al Presidente exige que el gobierno fundamente que el decreto ley es un medio idóneo y que, por lo tanto, no resulta procedente recurrir al trámite legislativo ordinario o al trámite legislativo ordinario previsto por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, por cuanto, por ejemplo, (i) la materia que se regula no exige mayor deliberación democrática habida cuenta, por ejemplo, de su carácter técnico; (ii) se trata de un asunto meramente instrumental; (iii) tiene por objeto adoptar medidas de estabilización normativa de corto plazo, o (iv) se necesita adoptar la regulación sub examine de manera urgente e imperiosa para la efectiva implementación del acuerdo. Según la jurisprudencia constitucional, a la luz de tales criterios, le corresponde a esta Corte determinar si la escogencia del decreto-ley como vía para regular una determinada materia resulta razonable para la implementación normativa de la transición política. Este estándar de razonabilidad permite justamente articular la naturaleza excepcional y limitada de la habilitación legislativa extraordinaria, de un lado, y la implementación normativa, oportuna y adecuada del Acuerdo Final, del otro.
Requisitos de competencia para la expedición de los decretos-leyes expedidos con fundamento en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016
Temporalidad Expedición antes del 29 de mayo de 2017.
Asuntos excluidos Actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas, ni que decreten impuestos.
Conexidad objetiva Vínculo cierto, verificable y específico con el AF.
Conexidad estricta Vínculo directo entre el decreto-ley y un aspecto específico y concreto del AF.
Conexidad suficiente Que dicho vínculo baste por sí solo para evidenciar la relación con el AF.
Necesidad estricta Urgencia / Que no demandan amplia deliberación democrática / Naturaleza instrumental / Medidas de estabilización normativa a corto plazo / Versa sobre asuntos técnicos. Criterio: razonabilidad.
49. Por lo demás, la Corte advierte que determinar la intensidad del control constitucional en un contexto de justicia transicional(31) supone tener en cuenta que cuando la exequibilidad de una medida dependa del resultado de una ponderación entre los principios constitucionales en que ella se fundamente, por una parte, y los principios constitucionales que ella limite, por otra, el principio constitucional y derecho fundamental a la paz suma su peso a aquellos. Por efecto de esta adición, en un contexto de justicia transicional pueden resultar exequibles algunas medidas que de ordinario —es decir, sin el efecto del principio y derecho a la paz— serían inexequibles. Desde luego, dado que los propósitos transicionales son temporales, debe entenderse que así también es la naturaleza del efecto del principio y derecho a la paz en la ponderación(32). Por tanto, cuantas más previsiones incluyan las medidas transicionales para ajustarse al estándar ordinario de constitucionalidad —es decir, el que resulta de la ponderación entre principios sin incluir el principio y derecho a la paz— tantas más razones habrá para considerarlas exequibles.
50. Asimismo, en un contexto de justicia transicional, cuando resulte justificado, la Corte Constitucional puede flexibilizar la intensidad de su control en lo que concierne a la fiabilidad de las consideraciones empíricas asociadas a la idoneidad y necesidad de las medidas transicionales. En este sentido, el legislador transicional disfruta de un margen de acción que, aunque no es ilimitado, sí le otorga una competencia más amplia para elegir entre los diversos medios alternativos disponibles para conseguir los fines de la transición.
D. Contenido y alcance del Decreto-Ley 885 de 26 de mayo de 2017. Verificación de los requisitos formales y de competencia
51. El Decreto-Ley 885 de 26 de mayo de 2017 tiene por objeto modificar la Ley 434 de 1998 y crear el CNPRC. Este decreto-ley contiene doce (12) artículos que, en su orden, (i) definen la política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización; (ii) incorporan los principios de participación, enfoque territorial y de género; (iii) crean y delimitan la naturaleza del CNPRC; (iv) determinan su conformación; (v) regulan su funcionamiento y principales funciones; (vi) instituyen el Comité Nacional de Paz y la secretaría técnica del citado consejo; (vii) prevén el periodo de los miembros de este consejo; (viii) autorizan a las asambleas departamentales y a los concejos municipales a crear estos consejos a nivel territorial; y, finalmente, (ix) sustituye la expresión “Consejo Nacional de Paz”, contenida en la Ley 434 de 1998, por “Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”.
D.1. Análisis de los requisitos formales
52. El Decreto-Ley 885 de 26 de mayo de 2017 cumple con los requisitos formales para la expedición de este tipo de actos normativos.
53. Primero, según se acredita con la copia enviada a esta Corte, este decreto fue suscrito por el Presidente de la República y el viceministro de relaciones políticas del Ministerio del Interior, quien obró en su calidad de encargado del despacho del Ministro del Interior(33). En tales términos, este decreto cumple con la exigencia prevista por el artículo 115 de la Constitución Política.
54. Segundo, el título del decreto-ley corresponde a su contenido y, por lo tanto, cumple con la exigencia prevista por el artículo 169 de la Constitución Política. El Decreto-Ley 885 de 26 de mayo de 2017 se titula “por medio del cual se modifica la Ley 434 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”. Por su parte, su articulado tiene por objeto único adoptar múltiples modificaciones a la mencionada ley con el objeto de crear y regular este consejo. En estos términos, el título del decreto-ley sí describe de manera precisa su contenido.
55. Tercero, el decreto-ley invoca expresamente las facultades dispuestas por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, según se insertó tras el epígrafe de este acto normativo. En efecto, este decreto fue expedido expresamente “en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Así las cosas, para la Corte resulta claro que el decreto-ley sub examine fue expedido en ejercicio de las denominadas facultades presidenciales para la paz, previstas en este acto legislativo.
56. Cuarto, el decreto-ley contiene una motivación suficiente. En efecto, en sus considerandos, el Gobierno Nacional da cuenta del contexto normativo en el cual se expide este decreto-ley, así como de la manera en que este último cumple con los requisitos formales y materiales de validez constitucional. En particular, los considerandos del decreto-ley contienen múltiples argumentos con los que el Gobierno Nacional justifica la conexidad de este acto normativo con el documento denominado Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Finalmente, los considerandos del decreto-ley también dan cuenta del cumplimiento del requisito relativo a la necesidad estricta de ejercer las facultades presidenciales para la paz, previstas por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Tras revisar estos considerandos, la Corte encuentra que el decreto-ley cumple con una carga argumentativa que permite justificar, de un lado, el uso de la habilitación legislativa extraordinaria por parte del gobierno, y del otro, la adopción de las medidas que contiene en relación con el documento Acuerdo Final. En estos términos, este decreto-ley cumple con el requisito de motivación suficiente.
D.2. Análisis de los requisitos de competencia
57. Este decreto-ley cumple con los requisitos de competencia para la expedición de este tipo de actos normativos.
(a) Fue expedido oportunamente
58. El Decreto-Ley 885 fue expedido el 26 de mayo de 2017, esto es, tres días antes de que expirara el término para el uso de las facultades presidenciales para la paz, previstas en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Como se señaló en el párrafo 30 (a) de esta providencia, según lo previsto por las sentencias C-160 y C-331, ambas de 2017, dichas facultades expiraron el día 29 de mayo de 2017, de lo cual se colige claramente que el decreto-ley sub examine fue expedido oportunamente.
(b) No versa sobre algún asunto excluido de su competencia
59. El Decreto-Ley 885 de 2017 no versa sobre los asuntos expresamente excluidos de la competencia prevista por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Este decreto-ley no contiene reforma alguna a la Constitución Política, por lo que su contenido no ha debido someterse al trámite propio de un acto legislativo o cualquier otro mecanismo de reforma constitucional. Tampoco está relacionado con ninguna de las materias respecto de las cuales los artículos 151(34) y 152(35) de la Constitución Política prevén las reservas de las leyes orgánicas y estatutarias, respectivamente.
60. El contenido de este decreto-ley tampoco es el propio de una ley código(36) ni de aquellas leyes que tienen mayorías calificadas(37) o absolutas(38) para su aprobación. Por el contrario, el objeto de este decreto-ley es la modificación de la Ley ordinaria 434 de 1998, la cual sí puede ser adoptada por el Presidente de la República mediante un decreto-ley. Finalmente, el articulado de este acto normativo no establece impuesto alguno.
61. En tales términos, esta Corte concluye que el Decreto Ley sub examine no versa sobre los asuntos expresamente excluidos por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 y, por lo tanto, su expedición corresponde a un ejercicio válido de la competencia prevista en este artículo para el Presidente de la República.
(c) Relación de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final
62. El Decreto-Ley 885 de 2017 guarda una relación de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el documento titulado Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito por el Gobierno Nacional y los representantes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP), el día el 24 de noviembre de 2016.
63. Primero, esta Corte advierte que el referido decreto-ley guarda una relación de conexidad objetiva, es decir, un vínculo cierto, verificable y específico con el mencionado Acuerdo Final. En efecto, desde el primer considerando del decreto-ley, el Gobierno Nacional señala explícitamente que su objeto es adoptar medidas para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Además, en los considerandos de este decreto-ley, el gobierno también manifiesta que este acto normativo facilita la implementación y el desarrollo normativo “del punto 2.2.4 relativo a las garantías para la reconciliación, la convivencia, la tolerancia y la no estigmatización, especialmente por razón de la acción política y social en el marco de la civilidad; el punto 3.4.7.4.4 en relación con la ejecución del programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización; y el punto 6.1.7.1 sobre CSIVI Ampliada del Acuerdo Final”. Como se verificará a continuación, dicha relación entre el articulado del decreto-ley y los puntos del Acuerdo Final es cierta, verificable y específica.
64. Segundo, esta Corte estima que el decreto-ley sub examine cumple con el requisito de conexidad estricta externa, en la medida en que se evidencia un vínculo directo entre su contenido y algunos compromisos concretos previstos por el Acuerdo Final. La Corte encuentra acreditada la conexidad estricta externa en dos niveles, a saber: (i) en relación con compromisos concretos e inmediatos del Acuerdo Final y (ii) respecto de compromisos globales y generales de este documento.
65. En relación con los compromisos concretos e inmediatos del Acuerdo Final, la Corte resalta que, de manera evidente, el Decreto-Ley 885 de 2017 guarda conexidad con los puntos 2.2.4(39), 3.4.7.4.4(40) y 6.1.7.1(41). En efecto, este decreto-ley responde claramente a los específicos compromisos previstos en estos puntos y relativos a: (i) crear el Consejo Nacional para la Reconciliación y la Convivencia; (ii) garantizar su composición amplia, diversa y participativa; (iii) otorgarle a este órgano las funciones de asesoría y acompañamiento al gobierno en los programas descritos en el punto 2.2.4; (iv) encargarlo de la misión relativa a propender por la reconciliación, la convivencia y la prevención de la estigmatización; (v) promover la creación de estos consejos a nivel territorial; y, finalmente, (vi) participar de las sesiones ampliadas de la CSIVI, cuando así se lo solicite esta última. En estos términos, el Decreto-Ley 885 de 2017 incorpora fielmente estos compromisos específicos al ordenamiento jurídico por medio de la reforma a la Ley 434 de 1998 y, por lo tanto, su conexidad externa con el Acuerdo Final está acreditada.
66. Ahora bien, el decreto-ley sub examine también guarda relación concreta con los objetivos globales y transversales del Acuerdo Final. En efecto, además de responder de manera precisa a los específicos compromisos previstos en el Acuerdo Final antes señalados, la Corte concluye que su articulado guarda estrecha y específica relación con objetivos globales y transversales del Acuerdo Final como la reconciliación, la convivencia, la no estigmatización, el mantenimiento de la paz, la apertura democrática, el pluralismo y la inclusión de los miembros de las FARC EP. Esta relación se deriva de la naturaleza, composición y funciones del CNPRC, previstas en el Decreto-Ley 885 de 2017.
67. Adicionalmente, la Corte encuentra que el decreto-ley cumple con el requisito de conexidad estricta interna, por cuanto es evidente la coherencia entre sus motivaciones y su articulado. En este sentido, los considerandos del decreto-ley resultan coherentes con su articulado e incluso motivan, de manera específica, la relación entre los artículos adoptados y los puntos del Acuerdo Final, así: (i) para el desarrollo del punto 2.2.4 “el presente decreto-ley dispone en sus artículos 1º a 6º unas modificaciones a la Ley 434 de 1998 para ampliar el alcance del Consejo Nacional de Paz, en términos de la política de reconciliación, paz, convivencia y no estigmatización, sus principios rectores, naturaleza, conformación, funcionamiento y funciones y de esta manera habilitar las herramientas necesarias para la implementación del Acuerdo Final (...)”; (ii) en relación con el punto 6.1.7.1, “el presente decreto en su artículo 6º modifica el numeral 3º del artículo 6º de la Ley 434 de 1998 y se le atribuye al Consejo la función de conformar la CSIVI ampliada cuando así lo solicite dicha comisión (...)”; y, (iii) sobre los puntos 2 y 3, “el artículo 10 del presente Decreto adiciona dos parágrafos al artículo 13 de la Ley 434 de 1998, para que los ciudadanos promuevan la creación de los consejos territoriales de paz, reconciliación y convivencia y se les atribuyen funciones a los consejos territoriales para materializar el enfoque territorial en la política de reconciliación y convivencia”. En estos términos, además de la coherencia general entre la motivación del decreto-ley y su articulado, los considerandos contienen argumentos específicos y concretos relacionados con el contenido de sus propios artículos, con lo cual, la Corte encuentra que este acto normativo sí cumple con el requisito de conexidad estricta interna.
68. Tercero, y como corolario de lo anterior, la Corte concluye que el vínculo demostrado entre el Decreto-Ley 885 de 2017 y el Acuerdo Final basta por sí solo, sin necesidad de argumentos adicionales, para evidenciar la proximidad y conexidad entre el articulado objeto de estudio y los compromisos específicos y globales del Acuerdo Final. Para esta Corte resulta evidente que este decreto-ley regula de manera concreta específicos compromisos previstos por el Acuerdo Final y relativos a la creación, composición y funcionamiento del Consejo Nacional de Reconciliación y Convivencia.
69. Por último, se advierte que el parágrafo 1º del artículo 3º del Decreto-Ley 885 de 2017 amerita especiales consideraciones relacionadas con el criterio de conexidad, las cuales se presentarán al momento de analizar la constitucionalidad de esta disposición en los párrafos 98 y siguientes.
(d) Requisito de necesidad estricta
70. Finalmente, la Corte también encuentra que la expedición del decreto-ley sub examine satisfizo el requisito de estricta necesidad. En efecto, la expedición de este decreto-ley estuvo motivada por (i) la urgencia de adoptar esta regulación, y (ii) su naturaleza puramente instrumental y de estabilización normativa a corto plazo.
71. Primero, la expedición del Decreto-Ley 885 de 2017 estuvo motivada por la urgencia de crear el CNPRC, en aras de poner en marcha e impulsar “la política de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización a través de una instancia habilitada a nivel nacional y territorial”. La urgencia de la adopción de esta regulación resulta razonable si se tienen en cuenta las específicas funciones de asesoría de este consejo en el marco de la política de reconciliación, tolerancia, convivencia y no estigmatización, previstas en el artículo 6º del decreto-ley sub examine, de cara a la inminencia y el acelerado ritmo de los procesos de desmovilización, reincorporación y reintegración de los integrantes de las FARC EP. Al respecto, en los considerandos del decreto, el gobierno señaló que: “es necesaria la expedición de esta norma porque se requiere de manera inmediata la primera sesión del consejo para que se inicie el diseño y la ejecución del programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización con la participación de las entidades territoriales y como parte del proceso de reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC-EP en tránsito a la legalidad”.
72. Segundo, la regulación adoptada en el Decreto-Ley 885 de 2017 es de naturaleza instrumental y de estabilización normativa a corto plazo. La Corte coincide con los considerandos de este decreto-ley al señalar que “el presente decreto-ley es instrumental a la realización de los compromisos del Acuerdo Final”. En efecto, este decreto-ley modifica la Ley 434 de 1998 y rediseña el Consejo Nacional de Paz, lo adecúa a las funciones y los fines previstos en el Acuerdo Final para el Consejo Nacional de Reconciliación y Convivencia. En estos términos, este decreto-ley tiene por objeto regular un instrumento, y adecuar la normativa existente, para alcanzar las finalidades propias de la denominada política de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización. Además, habida cuenta de la urgencia verificada en el párrafo anterior, esta Corte advierte que la regulación adoptada en el decreto-ley sub examine ostenta el carácter de “estabilización normativa de corto plazo”, dado que adecuó y armonizó la institucionalidad existente (el Consejo Nacional de Paz, creado y regulado por la Ley 434 de 1998) para responder a compromisos de corto plazo, e incluso, de inmediato cumplimento, previstos en el Acuerdo Final. Estos compromisos se reflejan en las funciones del CNPRC, relativas al diseño y ejecución de los programas de reincorporación y reintegración de los miembros desmovilizados de las FARC-EP.
73. En suma, la Corte concluye que la expedición del Decreto-Ley 885 de 2017 satisfizo el requisito de necesidad estricta, dado que, de manera razonable, el ejercicio de las facultades presidenciales para la paz del Presidente de la República, previstas por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, (i) respondieron a la urgencia de crear y poner en funcionamiento el CNPRC; y (ii) se utilizaron para adoptar una regulación instrumental y de estabilización normativa de corto plazo.
E. Consulta previa
74. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la consulta previa es un derecho fundamental de las comunidades indígenas, tribales, afrodescendientes, raizales y del pueblo Rom. Este reconocimiento tiene como fundamento normativo el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el cual integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto(42), así como los derechos de participación, reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de tales comunidades, previstos por la Constitución Política(43).
75. En atención a lo dispuesto por el artículo 6.1 (a) del citado convenio(44), la Corte ha señalado que la consulta previa es obligatoria, siempre que se demuestre una “afectación directa” a los sujetos titulares de este derecho, es decir, a las comunidades indígenas, tribales, afrodescendientes, raizales y al pueblo Rom(45). Además, en la Sentencia C-389 de 2016, la Corte señaló que (i) la consulta previa tiene por objetivo alcanzar el consentimiento previo, libre e informado de estas comunidades sobre medidas que las afecten (esto es, normas, políticas, planes, programas, etc.)(46); (ii) la afectación que da lugar a la obligatoriedad de la consulta previa debe ser directa(47), que no accidental o circunstancial, es decir, de una entidad que altere “el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”(48); y (iii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo tanto, para la eficacia de la consulta.
76. En esta sentencia, la Corte también concluyó que (iv) por medio de las consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados. “Que la participación sea activa significa que no equivale a la simple notificación a los pueblos interesados o a la celebración de reuniones informativas, y que sea efectiva, indica que su punto de vista debe tener incidencia en la decisión que adopten las autoridades concernidas”(49). Asimismo, la Corte señaló que (v) la consulta constituye un proceso de diálogo entre iguales; no constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las comunidades destinatarias del Convenio 169 de la OIT.
77. Finalmente, la Corte ha resaltado que (vi) “la consulta debe ser flexible, de manera que se adapte a las necesidades de cada asunto, y a la diversidad de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes”(50); (vii) debe ser previa a la medida objeto de examen; (viii) es obligatorio que los Estados definan junto con las comunidades el modo de realizarla (pre consulta o consulta de la consulta); (ix) “debe adelantarse con los representantes legítimos del pueblo o comunidad concernida”(51); y, (x) si no se llega a acuerdo alguno, “las decisiones estatales deben estar desprovistas de arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad”(52); y (xi) según la naturaleza de la medida, “es obligatorio realizar estudios sobre su impacto ambiental y social”(53).
78. Dado lo anterior, la Corte también ha reconocido que, en ejercicio del control de constitucionalidad a su cargo, tanto por vía de acción como automático, le corresponde verificar el cumplimiento del requisito de la consulta previa, siempre que las medidas adoptadas impliquen una “afectación directa” en los términos descritos en el párrafo anterior. Por esta razón, y porque algunos intervinientes solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto-Ley 885 de 26 de mayo de 2017, por cuanto, en su opinión, para su adopción ha debido agotarse el procedimiento de consulta previa a las comunidades afro-descendientes, esta Sala se pronunciará al respecto.
79. Tras revisarse el Decreto-Ley 885 de 26 de mayo de 2017, la Corte concluye que no contiene regulación alguna que implique una “afectación directa” a las comunidades indígenas, tribales, afrodescendientes, raizales y al pueblo Rom. En efecto, la Corte no encuentra que este acto normativo despliegue efectos, concretos y específicos, que resulten claramente diferenciables de aquellos que el mismo acto normativo surte en relación con la población colombiana en general. Es más, el decreto-ley sub examine no adopta regulación alguna que contenga tratamiento diferencial alguno respecto de tales comunidades.
80. Como se mencionó párrafos atrás, este decreto-ley tiene por objeto modificar la Ley 434 de 1998 y crear el CNPRC. Su articulado define la política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización; introduce algunos principios que guiarán la actividad de este consejo; regula su naturaleza, composición, estructura, funcionamiento y principales funciones. El decreto no contiene medida alguna que implique una afectación directa, concreta, específica y diferenciable para los sujetos titulares del derecho a la consulta previa. Su objeto es la creación de dicho órgano asesor y consultivo del Gobierno Nacional, cuya función principal es propender por el logro y mantenimiento de la paz, de la cual no se deriva un efecto diferenciado en relación con las comunidades étnicas y raciales referidas ni una afectación directa a sus derechos.
81. Es más, la única referencia del decreto-ley sub examine a tales comunidades es justamente para garantizar su participación en el CNPRC. En efecto, su artículo 4º dispone que este órgano estará integrado, entre muchas otras entidades, organizaciones, grupos y movimientos, por tres representantes elegidos por las organizaciones indígenas nacionales, dos representantes elegidos por las organizaciones nacionales de las comunidades afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales, y dos representantes del pueblo Rom. En estos términos, lejos de acarrear una afectación directa en el ejercicio de sus derechos, el decreto-ley asegura la participación de estas comunidades en este consejo.
82. La garantía de participación de estas comunidades en el CNPRC, en los términos referidos en el párrafo anterior, no implica un gravamen, afectación o restricción en sus derechos, así como tampoco un beneficio diferenciado. De un lado, su participación en este órgano, en las condiciones descritas, lejos de implicar una restricción, limitación o gravamen, propicia y garantiza su participación en esta instancia asesora y consultiva del Gobierno Nacional. De otro lado, la regulación dispuesta en el decreto-ley no otorga privilegio o beneficio alguno en el ejercicio de sus derechos, por cuanto, si bien garantiza la participación de las comunidades étnicamente diferenciadas, lo hace de la misma manera y en la misma medida en que se garantiza la participación de más de treinta (30) organizaciones de la sociedad civil, grupos y movimientos que integran el CNPRC.
83. En conclusión, para la adopción del Decreto-Ley 885 de 26 de mayo de 2017 no resultaba obligatorio adelantar el proceso de consulta previa, habida cuenta de que en su contenido no se prevén obligaciones, gravámenes o beneficios a cargo de las comunidades indígenas, tribales, afrodescendientes, raizales y del pueblo Rom, ni medidas concretas que impliquen un afectación directa, específica y particular de las mismas.
F. Análisis material de constitucionalidad del articulado del Decreto-Ley 885 de 26 de mayo de 2017
84. Como se señaló en el párrafo 40, dada su unidad temática, para efectos del análisis de constitucionalidad, se analizarán los artículos del decreto-ley sub examine agrupados bajo los siguientes ejes temáticos: (i) la política de paz, reconciliación, convivencia, no estigmatización y sus principios; (ii) la creación, el nombre, la naturaleza, la conformación y el periodo de los integrantes del CNPRC; (iii) el funcionamiento y las funciones de este órgano; (iv) el Comité Nacional y la secretaría técnica; y, finalmente, (v) los consejos regionales.
F1. La política de paz, reconciliación, convivencia, no estigmatización y sus principios orientadores
85. La política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización, así como los principios orientadores del Consejo Nacional y de los consejos territoriales de paz, reconciliación y convivencia, están definidos en los artículos 1º y 2º del Decreto-Ley 885 de 2017, los cuales modifican los artículos 1º y 2º de la Ley 434 de 1998, en los siguientes términos:
Ley 434 de 1998 Decreto-Ley 885 de 2017
ART. 1º—De la política de paz. La política de paz es una política de Estado, permanente y participativa. En su estructuración deben colaborar en forma coordinada y armónica todos los órganos del Estado, y las formas de organización, acción y expresión de la sociedad civil, de tal manera que trascienda los períodos gubernamentales y que exprese la complejidad nacional.
c) Responsabilidad. Como la consecuencia de la paz es una finalidad del Estado y a la cabeza de este está el Presidente de la República, será él quien responda por los resultados; en los términos de la presente ley, responderán igualmente las comisiones y los comités que aquí se crean, y los gobernadores y los alcaldes en lo departamental y municipal respectivamente;
g) Enfoque territorial: Se propenderá porque las políticas de paz incorporen un reconocimiento a la diversidad y a las características territoriales y poblacionales, las necesidades y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades; una comprensión diferenciada de los impactos del conflicto armado interno en los territorios, de sus conflictividades y sus visiones de paz;
86. El artículo 1º del Decreto-Ley 885 de 2017 define la expresión “política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización” y, para ello, reitera, en términos generales, la definición prevista en el artículo 1º de la Ley 434 de 1998. Así, define esta política (i) como de Estado, permanente y participativa; (ii) que se estructura con la colaboración, coordinada y armónica, de todos los órganos del Estado y la sociedad civil; (iii) que transciende los periodos gubernamentales; y (iv) que refleja la complejidad nacional. Este artículo también dispone que cada gobierno propenderá por el cumplimiento de “los fines, fundamentos y responsabilidades del Estado” en relación con la paz, la reconciliación, la convivencia y la no estigmatización.
87. Además, el artículo 1º del decreto-ley señala los fines de dicha política, a saber: (i) avanzar en la construcción de una cultura de reconciliación, convivencia, tolerancia y no estigmatización; (ii) promover un lenguaje y comportamiento de respeto y dignidad en el ejercicio de la política y la movilización social, y, (iii) generar las condiciones para fortalecer el reconocimiento y la defensa de los derechos constitucionales.
88. La definición de política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización, así como sus finalidades incluidas en el artículo 1º del Decreto-Ley 885 de 2017, son compatibles con la Constitución. Esta premisa se funda particularmente en tres razones. Primera, desde temprana jurisprudencia la Corte ha reconocido una amplia libertad de configuración al legislador en la escogencia de los mecanismos tendientes a la solución del conflicto armado en Colombia(54). Bajo esta premisa, la Corte encuentra que tanto la definición de esta política como sus finalidades previstas en esta disposición son ejercicios razonables de esta libertad de configuración.
89. Segunda, la definición de la política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización, así como sus finalidades, son desarrollos del fin del Estado relativo a asegurar la convivencia pacífica y del derecho a la paz previstos por el preámbulo y por los artículos 2º y 22 de la Constitución Política(55). A partir de estos referentes, la Corte ha señalado que la paz es a su vez, “(i) un valor fundante y sustento de los derechos fundamentales; (ii) un fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico; (iii) un principio que rige las actuaciones de las autoridades públicas; y (iv) un derecho y deber de todos los habitantes y las autoridades del Estado”(56).
90. Tercera, las finalidades que persigue la política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización son indispensables, en su condición de cometidos de la transición política, de un lado, y de fines esenciales de la Constitución Política de 1991, del otro. En efecto, la convivencia pacífica, la tolerancia, la no estigmatización, el respeto por la dignidad, la protección del ejercicio de la política y la movilización social, así como la defensa de los derechos fundamentales, además de fines de la política de paz, en los términos del artículo 1º del Decreto-Ley 885 de 2017, son todos principios fundamentales de la Constitución Política.
91. El artículo 2º del decreto-ley sub examine incluye dentro de los principios que orientan el Consejo Nacional y los consejos territoriales de paz, reconciliación y convivencia, los siguientes: (i) participación, (ii) enfoque territorial, y, (iii) enfoque diferencial. El primero exige la participación democrática de los ciudadanos, “el compromiso de la sociedad y la concertación de las políticas y estrategias para su consecución”, en un marco de pluralismo político, debate democrático y “participación especial de mujeres, jóvenes y demás sectores excluidos de la política”. El segundo implica que la política de paz incorpore un reconocimiento a la diversidad, a las características territoriales y poblacionales de las distintas regiones y comunidades, así como un entendimiento diferenciado del conflicto armado en los distintos territorios. El tercero dispone que la política de paz cuente con un enfoque diferencial de “género, mujer, edad, grupos étnicos y condición de discapacidad”, con especial énfasis en mujeres, niños, niñas y adolescentes.
92. La Corte advierte que estos tres principios del CNPRC son desarrollos concretos de principios constitucionales. Primero, la participación, a la luz del cual la Corte ha señalado que “la democracia garantiza que las decisiones más importantes dentro del Estado se tomen por parte del cuerpo de ciudadanos, la participación profundiza y desarrolla el principio democrático a través de la especificación de aquellos mecanismos o aquellas vías por las cuales los ciudadanos podrán hacerse partícipes del proceso decisorio”(57). Así las cosas, la participación, en los términos previstos en el artículo 2º del decreto-ley sub examine, en el marco del CNPRC, es un desarrollo concreto del principio constitucional de participación.
93. Segundo, los enfoques territorial y diferencial previstos en la misma disposición suponen el reconocimiento de características, particularidades y necesidades de las distintas comunidades, regiones o grupos de sujetos, el cual resulta altamente compatible con la Constitución Política, en especial con el reconocimiento a la diversidad y sus deberes de protección especial de los sujetos en condiciones de debilidad manifiesta. En los términos del artículo 2º del decreto-ley sub examine, la Corte estima razonable que dichos principios orienten al CNPRC, en la medida en que constituyen desarrollos concretos de los principios constitucionales antes mencionados. Por último, contrario a lo señalado por la coordinación étnica nacional de paz en su escrito de intervención, la Corte los verbos utilizados en dichas disposiciones y, en general, el lenguaje empleado en las mimas, se ajustan a la Constitución.
F.2. Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia. Creación, nombre, naturaleza, conformación y periodo de sus integrantes
94. El CNPRC es creado y definido por el artículo 3º del Decreto-Ley 885 de 2017, el cual modifica el artículo 3º de la Ley 434 de 1998. A su vez, el artículo 4º del decreto-ley sub examine modifica el artículo 4º de la Ley 434 de 1998 y determina la composición del consejo. El artículo 9º del decreto-ley modifica el artículo 12 de la citada ley y dispone el periodo de los integrantes de este órgano. Finalmente, el artículo 11 de este decreto-ley dispone el cambio de nombre del consejo.
ART. 3º—Creación y naturaleza. Créase el Consejo Nacional de Paz con participación de la sociedad civil, como órgano asesor y consultivo del Gobierno Nacional. Su misión será propender por el logro y mantenimiento de la paz, y facilitar la colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado, otorgando prioridad a las alternativas políticas de negociación del conflicto armado interno, en orden a alcanzar relaciones sociales que aseguren una paz integral permanente.
PAR. 1º—Si existiere conflicto armado interno, podrán igualmente participar los actores armados irregulares, siempre y cuando, a juicio del consejo, hayan manifestado su voluntad expresa de participar en un proceso de paz”.
ART. 4º—Composición. El Consejo Nacional de Paz estará conformado de la siguiente manera:
— Dos representantes de las universidades y establecimiento de educación superior.
— Dos elegidos por las organizaciones jurídicamente reconocidas que agrupen a los miembros desmovilizados de movimientos guerrilleros que hayan suscrito acuerdos finales de paz con el Gobierno Nacional.
— Dos representantes de movimientos socio-políticos.
— Dos representantes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
ART. 12.—Período. Los servidores públicos serán miembros del Consejo Nacional de Paz mientras ocupen sus respectivos cargos. Los miembros de la sociedad civil lo serán hasta tanto sean reemplazados por las organizaciones que representan. ART. 9º—Modifíquese el artículo 12 de la Ley 434 de 1998, el cual quedará así: “ART. 12.—Período. Los servidores públicos serán miembros del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia mientras ocupen sus respectivos cargos. Los miembros de la sociedad civil lo serán hasta tanto sean reemplazados por las organizaciones que representan y en todo caso no podrán permanecer más de cuatro (4) años en este cargo”.
95. El artículo 3º del Decreto-Ley 885 de 2017 reitera, en términos generales, la definición del Consejo Nacional de Paz prevista por el artículo 3º de la Ley 434 de 1998. En este sentido, lo define como (i) un “órgano asesor y consultivo del Gobierno Nacional”, (ii) con participación de la sociedad civil, y (iii) con el mandato de facilitar la colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado, para lo cual otorgará “prioridad a las alternativas políticas de negociación del conflicto armado interno, en orden a alcanzar relaciones sociales que aseguren una paz integral”. El inciso 1 del artículo 1º del decreto-ley incorpora un mandato nuevo para este órgano consistente en “generar una cultura de reconciliación, tolerancia, convivencia y no estigmatización”.
96. En estos términos, la Corte Constitucional no advierte ningún reparo de constitucionalidad en relación con el primer inciso del artículo 1º del Decreto-Ley 885 de 2017 por las siguientes razones. Primero, es competencia del legislador, ordinario y extraordinario, crear y reformar los órganos asesores y consultores del Gobierno Nacional, como es el caso del CNPRC. En efecto, además de la cláusula general de competencia del legislador, de conformidad con el artículo 150.7 de la C.P., le corresponde al Congreso “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar (...) otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”(58). De allí, que el parágrafo 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 dispone que funcionarán como “organismos consultivos (...) los que la ley determine”.
97. Segundo, en ejercicio de la amplia libertad de configuración que le corresponde al legislador en esta materia, nada obsta para que disponga, tal como lo hace en el artículo sub examine, que dicho órgano tendrá participación de la sociedad civil. Es más, en concordancia con lo mencionado en el párrafo 87, la promoción de la participación amplia y extendida de la sociedad civil en instancias asesoras y consultoras, como la que se examina, persigue fines constitucionales imperiosos que la justifican. Además de materializar la participación y “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”, prevista por el artículo 2º de la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional ha señalado que garantizar la participación ciudadana en este tipo de órganos optimiza la democracia y el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder público(59).
98. Tercero, las misiones que prevé el artículo 1º del Decreto-Ley 885 de 2017 para el CNPRC tampoco despiertan dudas de constitucionalidad. Por el contrario, propender por el logro y mantenimiento de la paz, generar una cultura de reconciliación, tolerancia y convivencia y no estigmatización, así como facilitar la colaboración armónica entre las actividades y los órganos del Estado, dando prioridad a las alternativas políticas de negociación del conflicto armado interno, no solo son fines importantes dentro de la transición política, sino que constituyen, en sí mismos, cometidos imperiosos fijados en la propia Constitución Política de 1991. En este sentido, lejos de lo sostenido por la intervención del Colectivo de Abogados, las misiones del CNPRC, previstas en el artículo 1º del Decreto-Ley 885 de 2017, son desarrollos concretos del derecho a la paz (art. 22 de la C.P.), el principio de igualdad (art. 13 de la C.P.), la convivencia pacífica (preámbulo y arts. 2º y 95.4 de la C.P.) y el principio de colaboración armónica (art. 113 de la C.P.), entre muchos otros.
99. Ahora bien, en relación con las alternativas de negociación y solución del conflicto armado, la Corte Constitucional ha reconocido que la Constitución le otorga amplía libertad de configuración al legislador(60). Sin embargo, desde temprana jurisprudencia, la Corte también ha señalado que “es claro que la búsqueda de soluciones pacíficas a los conflictos internos desarrolla la filosofía humanista de la Constitución de 1991 y legitima la acción de las autoridades públicas en un Estado democrático”(61). Es más, la propia Corte ha concluido que del derecho a la paz se deriva directamente la obligación para las partes en controversia de esforzarse por encontrar soluciones pacíficas que “vean al individuo como fin último del Estado”(62) y, de contera, “un deber social de preferir a la solución pacífica como mecanismo exclusivo y constitucionalmente admisible de resolución de las controversias”(63). En estos términos, el mandato al CNPRC de dar prioridad a las alternativas políticas de negociación del conflicto armado, previsto por el artículo 1º del Decreto-Ley 885 de 2017, es conforme con la Constitución Política.
100. El segundo inciso del artículo 1º del Decreto-Ley 885 de 2017 incorpora una disposición nueva que cambia la denominación del Consejo Nacional de Paz, inicialmente prevista por la Ley 434 de 1998, por Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, propia del decreto-ley sub examine. Este cambio de nombre del órgano también se incluye en el artículo 11 del decreto-ley. Al respecto, la Corte no advierte reparo de constitucionalidad alguno en relación con el cambio de nombre de este órgano. Por el contrario, encuentra al menos dos razones que justifican su constitucionalidad. Primero, la Corte estima razonable que el legislador extraordinario hubiere optado por incluir las palabras “Reconciliación y Convivencia” dentro del nombre de este órgano, las cuales describen, de manera apropiada, su nuevo diseño institucional. En este sentido, este cambio de nombre resulta razonable por cuanto da cuenta, de forma adecuada, de la nueva estructura, composición, mandatos y funciones de este consejo.
101. Segundo, la Corte encuentra razonable y constitucionalmente plausible no solo el cambio en la denominación de este órgano, sino también la filosofía que lo inspiró. Habida cuenta del compromiso de la creación del “Consejo Nacional para la Reconciliación y Convivencia” previsto expresamente por el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, el Gobierno Nacional optó por la reforma y adecuación institucional de un órgano ya existente (el Consejo Nacional de Paz, creado mediante la Ley 434 de 1998), que no por la creación de un nuevo órgano. Esta decisión se fundó, según lo expresó la Presidencia de la República, en los principios de “profundización de la democracia” y “construir sobre lo construido” previstos en el Acuerdo Final. En tales términos, para esta Corte, el cambio de nombre descrito resulta constitucionalmente admisible en la medida en que se funda en un ejercicio de diseño institucional inspirado en el principio constitucional de eficiencia administrativa, del cual se deriva el mandato de aprovechamiento racional de los recursos e institucionalidad existentes.
102. Finalmente, el parágrafo 1º del artículo 3º del Decreto-Ley 885 de 2017 incluye el texto originalmente previsto por el parágrafo del artículo 3º de la Ley 434 de 1998, según el cual, en caso de conflicto armado interno, los actores armados irregulares que, a juicio del consejo, manifiesten su voluntad expresa de participar en un proceso de paz, podrán hacer parte del CNPRC.
103. La Corte estima que esta disposición no amerita reparo alguno de constitucionalidad. Lejos de lo sostenido en la intervención presentada por los representantes de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, para esta Corte, esta disposición guarda conexidad con los puntos del Acuerdo Final referidos en los párrafos 60 a 67. Asimismo, esta medida contribuye a la terminación del conflicto y a la generación de una paz estable y duradera, por cuanto permite la apertura del espacio institucional CNPRC en aras de propiciar la inclusión de aquellos actores armados irregulares que manifiesten su voluntad de participar en un proceso de paz. Por lo demás, la Corte advierte por completo razonable supeditar la participación de tales actores en el CNPRC a la aprobación de este órgano, habida cuenta de su naturaleza y funciones, así como de la necesidad de incentivar a los actores armados irregulares a hacer tránsito a la vida civil y política por medio de soluciones negociadas y pacíficas al conflicto armado.
104. La composición del CNPRC está prevista por el artículo 4º del Decreto-Ley 885 de 2017. La Corte verifica que con este artículo: (i) se aumenta la participación, por número de representantes, de varias entidades y organizaciones incluidas en el artículo 4º de la Ley 434 de 1994, como el Senado de la República, los concejos municipales y las asambleas departamentales; (ii) se incluye a otros funcionarios, tales como el Presidente de la República y el Ministro de Educación, así como los delegados de los ministros enlistados; (iii) se aumenta, de manera considerable, la participación de las organizaciones de la sociedad civil: desde empresariales y de producción hasta grupos de defensa y protección de derechos humanos, minorías étnicas y raciales, víctimas, población LGBTI y ambientalistas, entre muchas otras; y, (iv) dentro de las organizaciones de la sociedad civil, se incluye a un representante del partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal.
105. Al respecto, la Corte advierte que la composición del CNPRC no genera reproche alguno de constitucionalidad. Por el contrario, (i) la ampliación del listado de funcionarios y organizaciones que integran este órgano y (ii) en particular, la extensión de la participación a múltiples y diversas organizaciones de la sociedad civil resultan constitucionalmente plausibles en la medida en que materializan los principios constitucionales de participación y deliberación. Sobre este particular, la Corte ha reconocido que “la adopción de normas que establecen una institucionalidad específica para la promoción de la participación cuenta con un apoyo constitucional directo. En efecto, la protección efectiva de los derechos de participación reconocidos en la Carta Política exige la concreción normativa y fáctica de posibilidades institucionales para su realización (...) constituye una forma de optimizar no solo el principio de la democracia sino el derecho subjetivo a participar en la conformación, ejercicio y control del poder público”(64).
106. Para esta Corte, tan amplia participación en el CNPRC se ajusta a la Constitución, en la medida en que (i) garantiza que este órgano sea un escenario plural, diverso e incluyente de debate y deliberación sobre la política de paz; y (ii) materializa la participación de la sociedad civil en esta instancia asesora y consultora del Gobierno Nacional. En este sentido, la Corte Constitucional concluyó que “la creación de un órgano asesor del gobierno con una amplia participación ciudadana y que deberá reunirse periódicamente asegura la vigencia de un escenario plural para debatir las más importantes cuestiones en relación con la forma de profundizar la democracia en el sistema constitucional vigente (...) permite un adecuado diálogo no solo entre las diferentes entidades nacionales y territoriales sino también entre diversos representantes de las organizaciones sociales”(65).
107. Además de las anteriores consideraciones, la inclusión de un representante del partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal dentro del CNPRC resulta razonable a la luz de la Constitución, habida cuenta de las siguientes razones. Se trata de un particular actor del conflicto armado que (i) suscribió el Acuerdo de Paz con el Gobierno Nacional; (ii) asumió compromisos relativos a la terminación del conflicto y la contribución al sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición; (iii) se encuentra en proceso de reincorporación ciudadana y política; y (iv) respecto del cual, el gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, se comprometió a propiciar y facilitar su participación en distintos escenarios políticos e institucionales. Estas razones adicionales resultan suficientes para justificar su inclusión en el CNPRC.
108. Por lo demás, la representación de las organizaciones de la sociedad civil en el CNPRC tampoco genera reparo de constitucionalidad alguno. En efecto, dada la amplia participación de este tipo de organizaciones en dicho órgano, el legislador extraordinario decidió, razonablemente, a juicio de esta Corte, otorgar cabida a tres, dos o un representante de cada tipo de organización, según sea el caso. Salta a la vista también que, por regla general, en tratándose de organizaciones compuestas o representantes de sujetos de especial protección constitucional, el artículo 4º opta por reconocer la participación de dos o tres representantes, como ocurre con las organizaciones indígenas, afrocolombianas, de defensa de las mujeres, víctimas y sector LGBTI, entre otros. En estos términos, lejos de lo sostenido en la intervención de la Coordinación Étnica Nacional de Paz, la Corte advierte que la regulación sobre la participación del número de representantes de las organizaciones de la sociedad civil es proporcionada, acorde con el principio de igualdad y con el deber de protección de los sujetos de especial protección constitucional.
109. Por último, esta Corte advierte que la sección (b) del artículo 6º del Decreto-Ley 885 de 2017 enlista los integrantes del CNPRC provenientes de la Rama Legislativa del poder público, dentro de los cuales incluye a “cinco diputados” y “cinco concejales”. En concordancia con el concepto del Procurador General de la Nación, la Corte aclara que, según los artículos 113, 114, 132 y siguientes de la Constitución Política, la Rama Legislativa del poder público únicamente está integrada por el Congreso de la República. Las asambleas departamentales y los concejos municipales son corporaciones político administrativas de los niveles departamental y municipal, respectivamente, que no integran la rama legislativa del poder público, según lo previsto en los artículos 299 y 312 de la Constitución Política.
110. Los cinco parágrafos del artículo 4º disponen, además, que (i) el Consejo comenzará a sesionar cuando hayan sido elegidas las dos terceras partes de sus miembros; (ii) quienes hayan sido elegidos miembros del Consejo Nacional de Paz terminarán sus periodos de manera normal; (iii) el CNPRC podrá nombrar hasta por un periodo de seis meses a algún representante de la sociedad civil, en caso de controversia acerca de su elección; (iv) el gobierno reglamentará los mecanismos de elección de este órgano; (v) el CNPRC podrá ampliarse como lo estime conveniente; (vi) este órgano podrá invitar a funcionarios del Estado, miembros de organizaciones y sectores de la sociedad civil o voceros de la comunidad internacional; (vii) la participación de los miembros de la sociedad civil no impide su participación en otras instancias de trabajo por la paz; y, finalmente, (viii) que la asistencia a dicho órgano, al Comité Nacional de Paz y a los consejos territoriales de paz, es indelegable.
111. A juicio de la Corte, estas disposiciones no generan reproche alguno de constitucionalidad. Por el contrario, su constitucionalidad se justifica en las siguientes razones. Primera, como se señaló en párrafos anteriores, en relación con la creación y regulación de los órganos asesores y consultores del Gobierno Nacional, el legislador, ordinario y extraordinario, cuenta con amplia libertad de configuración. Segunda, esta regulación resulta razonable, habida cuenta de que prevé dispositivos que (i) garantizan que el CNPRC comience a sesionar solo cuando cuente con la mayoría de sus miembros elegidos, y con ello se fortalece la participación y deliberación en el mismo; (ii) viabilizan los procesos de conformación del órgano e impiden que se obstaculice su conformación y el ejercicio de sus funciones, por ejemplo, mediante la autorización al consejo para nombrar un representante temporal de la sociedad civil, en caso de controversia sobre su elección; (iii) aseguran que dicho órgano adapte su composición a futuras vicisitudes o cambios sociales, al permitírsele que se amplíe como lo estime conveniente; (iv) afianzan su rol como un foro participativo y deliberativo, al facultársele para invitar a funcionarios, miembros de la sociedad civil y voceros de la comunidad internacional; (v) incentiva la participación de los miembros de la sociedad civil en este órgano, al prever que ello no impide su participación en otras instancias de trabajo por la paz; y (vi) garantiza la presencia de los representantes de las entidades públicas y de las organizaciones que hacen parte del consejo, dado que dispone que la asistencia al consejo, al comité o a la secretaría técnica es indelegable. Por último, reconoce razonablemente que el gobierno tiene la facultad de reglamentar los mecanismos de elección de este órgano, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales.
112. El artículo 9º del decreto-ley prevé que el periodo de los miembros del consejo será (i) en el caso de los servidores públicos, el que corresponda al término en el que ocupen sus respectivos cargos, y (ii) en el caso de los particulares miembros de la sociedad civil, hasta tanto sean reemplazados por las organizaciones que representan, “y en todo caso, no podrán permanecer más de cuatro años en este cargo”.
113. Esta regulación tampoco despierta duda alguna sobre su constitucionalidad. Además de la libertad de configuración del legislador en esta materia, para la Corte resultan razonables las limitaciones diferenciales previstas en relación con el periodo de los miembros del consejo. Primero, en respecto de los servidores públicos, su periodo en el consejo se extiende hasta tanto ocupen sus respectivos cargos. En efecto, resulta por completo razonable que tras su retiro del cargo, el funcionario que le reemplace también le suceda en su condición de integrante del CNPRC. Ello por cuanto su pertenencia a tal órgano se justifica en razón de su condición de representante de la entidad de la que se trate, condición que se extingue una vez se retira del cargo. Segundo, en el caso de los miembros de la sociedad civil, también resulta razonable que su pertenencia se limite hasta tanto (i) sean reemplazados por las organizaciones que representan y que (ii) en todo caso, no puedan permanecer más de cuatro años en este cargo. Esta última restricción se justifica además en la renovación de los integrantes del consejo y la alternancia en su integración, lo cual redunda en la inclusión de nuevas visiones, discursos, planes y estrategias relativas a la política de paz.
F.3. Funcionamiento y funciones
114. El funcionamiento y las funciones del CNPRC están reguladas en los artículos 5º y 6º del Decreto-Ley 885 de 2017, que modifican los artículos 5º y 6º de la Ley 434 de 1998, respectivamente.
ART. 5º—Funcionamiento. El Consejo Nacional de Paz se reunirá cada dos (2) meses, sin perjuicio de que el Presidente de la República lo convoque a reuniones extraordinarias, cuando las circunstancias lo aconsejen, o la conveniencia pública lo exija.
(...). 3. Como asesor y colaborador del gobierno en:
115. El artículo 4º del decreto-ley determina que el CNPRC se reunirá (i) cada tres meses, (ii) cuando el Presidente de la República, la secretaría técnica o el 40 % de los miembros que conforman el consejo convoquen a reuniones extraordinarias, o (iii) cuando las circunstancias lo aconsejen, o la conveniencia pública lo exija. Además, prevé que, en el caso de los funcionarios públicos, la inasistencia sin justa causa a las reuniones del consejo será causal de mala conducta.
116. Para la Corte, las reglas sobre el funcionamiento del CNPRC no dan lugar a cuestionamiento de constitucionalidad alguno. La periodicidad de las reuniones del CNPRC, esto es, que se reúna cada tres meses, garantiza la permanencia, la regularidad y el seguimiento del ejercicio de las funciones de este órgano. Por su parte, la posibilidad de que el Presidente de la República, la secretaría técnica o el 40 % de los miembros convoquen a sesiones extraordinarias, así como la reunión del consejo siempre que las circunstancias lo aconsejen o la conveniencia lo exija, le permiten a este órgano ejercer sus funciones sin limitación temporal para sus reuniones. En tales términos, estas medidas y sus correspondientes finalidades no resultan contrarias a la Constitución.
117. Finalmente, a juicio de esta Corte, la última disposición, según la cual la inasistencia, sin justa causa, de los funcionarios públicos a las reuniones del consejo será causal de mala conducta es (i) idónea, para asegurar su efectiva participación en dicho consejo; (ii) necesaria, por cuanto es la medida que mejor permite alcanzar esta finalidad sin sacrificar derechos de los funcionarios; y, por último, (iii) proporcional, dado que, por un lado, trae consigo un alto grado de satisfacción de la participación de los funcionarios públicos que integran el CNPRC, y, por el otro, no reporta sacrificio alguno de derechos. En estos términos, esta medida no amerita reproche de constitucionalidad.
118. El artículo 6º de la Ley 434 de 1998 disponía que el Consejo Nacional de Paz tenía fundamentalmente dos grupos de funciones, a saber: (i) como asesor y consultor del Gobierno Nacional y (ii) como facilitador de la colaboración armónica de las entidades y los órganos del Estado. Este artículo es modificado por el artículo 6º del Decreto-Ley 885 de 2017, en el cual se adiciona una específica función de este órgano como facilitador de la colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado y se incluye otro grupo de funciones: aquellas que ejerce el consejo (iii) “como asesor y colaborador del gobierno” en relación con las dieciséis materias allí enlistadas. Además, respecto de la obligación de presentar el informe anual al Congreso de la República, el artículo 6º del decreto-ley dispone que su objeto es dar cuenta de “las acciones desarrolladas en el marco de sus funciones” y que, en todo caso, “deberá socializarse con la sociedad civil”.
119. La Corte no advierte cuestionamiento de constitucionalidad alguno en relación con la regulación de las funciones prevista por el artículo 6º del Decreto-Ley 885 de 2017. Además de fundarse en la amplía libertad de configuración del legislador en esta materia, lo cierto es que el CNPRC está encargado de funciones propias de esta clase de órganos, esto es, funciones de asesoría. En efecto, la sección (g) adicionada al numeral 2º del artículo 6º de la Ley 434 de 1998 se corresponde con el rol de este órgano en su condición de facilitador de la colaboración armónica de las entidades del Estado, la cual resulta compatible con la Constitución Política.
120. Por su parte, el numeral 3º del artículo 6º del Decreto-Ley 885 de 2017 adiciona dieciséis funciones relativas al diseño y ejecución de un programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización, promoción del respeto por la diferencia, la crítica y la oposición política, y la puesta en marcha de programas de capacitación para funcionarios públicos y líderes de las organizaciones y movimientos sociales para garantizar la no estigmatización, entre otras. Al respecto, la Corte advierte que si bien dichas secciones describen actuaciones como “el diseño y ejecución”, “la promoción”, “la puesta en marcha”, “el impulso de programas”, “la creación de un programa especial”, y, “la capacitación”, lo cierto es que todas están agrupadas en el numeral tercero bajo la premisa según la cual el Consejo Nacional de Paz y Reconciliación actuará “como órgano asesor y colaborador del gobierno”.
121. En tales términos, para la Corte resulta claro que la función de asesoría y colaboración del CNPRC en relación con el Gobierno Nacional, respecto de las actuaciones descritas en el numeral 3º del artículo 6º del Decreto-Ley 885 de 2017, no implica la adopción de decisiones y la definición de políticas, funciones propias de los órganos decisorios, que no asesores. Por el contrario, de este artículo, en relación con estas específicas actuaciones, se desprende claramente que el consejo tendrá un mero rol de “asesoría y colaboración”, el cual resulta compatible con su naturaleza de órgano asesor y consultor y, por lo tanto, se ajusta a la Constitución(66).
122. Por último, la Corte advierte que la obligación del CNPRC de presentar un informe anual al Congreso de la República sobre sus actividades así como de socializarlo con la sociedad civil se ajusta plenamente al marco general de mecanismos de rendición de cuentas y controles públicos previsto en la Constitución y desarrollados por la Ley 5ª de 1992.
F.4. El Comité Nacional y la secretaría técnica
123. El Comité Nacional de Paz para la Reconciliación y la Convivencia y la secretaría técnica del CNPRC están regulados por los artículos 7º y 8º del Decreto-Ley 885 de 2017, que modifican los artículos 7º y 10 de la Ley 434 de 1998, en los siguientes términos:
ART. 7º—Comité Nacional de Paz. El Consejo Nacional de Paz designará un Comité Nacional de Paz de sus propios miembros, agencia del Estado, como órgano ejecutor de las funciones que le delegue el Presidente de la República y aquellas que le asigne o delegue el Consejo Nacional de Paz, de conformidad con su reglamento.
ART. 10.—Secretaría técnica. La secretaría técnica será ejercida por la Oficina de Alto Comisionado para la Paz de la Presidencia de la República en los términos que el reglamento del consejo determine.
“ART. 10.—Secretaría técnica. La secretaría técnica del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia será ejercida por dos representantes del mismo, de los cuales uno será la Oficina del Alto Comisionado para la Paz de la Presidencia de la República y el otro un representante de la sociedad civil, elegido por el Comité Nacional en los términos que el reglamento del consejo determine. Son funciones de la secretaría técnica, entre otras, las siguientes:
124. El artículo 7º del decreto-ley señala que el CNPRC designará un Comité Nacional de Paz(67), Reconciliación y Convivencia de entre sus propios miembros, el cual estará compuesto por trece (13) de ellos, de los cuales al menos siete (7) serán representantes de las organizaciones de la sociedad civil, tres (3) de los organismos del Estado, y los tres (3) restantes de libre escogencia de quienes integran el CNPRC. Este artículo dispone también que (i) se garantizará la participación de mujeres, (ii) la elección de los miembros del comité se regulará en el reglamento del consejo, y, (iii) los particulares que ejerzan las funciones del comité estarán sometidos a control por parte del Ministerio Público.
125. El artículo 8º del decreto-ley regula la secretaría técnica del CNPRC, para lo cual modifica el artículo 10 de la Ley 434 de 1998. Esta secretaría será ejercida por dos representantes del Consejo, uno será la Oficina del Alto Comisionado para la Paz de la Presidencia de la República y, el otro, un representante de la sociedad civil elegido por el Comité Nacional. Las funciones de esta secretaría técnica no fueron modificadas por el decreto-ley. En este sentido, sus funciones son: (i) coordinar, canalizar y acompañar el desarrollo e implementación de los acuerdos, disposiciones, proyectos y sugerencias que emanen del consejo; (ii) desarrollar y promover la coordinación interinstitucional; y, (iii) las demás que le asigne el consejo.
126. Para la Corte, la regulación dispuesta por estos dos artículos en relación con la composición del Comité Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia y la secretaría técnica no genera cuestionamiento alguno de constitucionalidad. Por el contrario, la Corte advierte varias razones que justifican su exequibilidad. Primera, esta regulación se justifica en la amplía libertad de configuración sobre esta materia, en ejercicio de la cual, el legislador ostenta la competencia para determinar la estructura y composición de los órganos que ejercen funciones de asesoría y consultoría. Segunda, la composición del Comité Nacional de Paz se advierte razonable en la medida en que asegura la representación de los órganos que integran el consejo de manera proporcional a su participación, esto es, en mayor medida a las organizaciones de la sociedad civil y, en todo caso, garantiza la participación de los organismos del Estado. Además, se garantiza la participación de las mujeres en dicha instancia, lo cual resulta compatible con el deber del Estado de promoción de sus derechos. Finalmente, también se aprecia razonable que los particulares que ejerzan las funciones del comité estén sometidos a control por parte del Ministerio Público habida cuenta de sus funciones previstas en el artículo 8º de la Ley 434 de 1998.
127. Por su parte, en relación con la secretaria técnica, la Corte estima razonable (i) su composición, habida cuenta de que garantiza paridad entre los órganos estatales y las organizaciones de la sociedad civil, y (ii) sus funciones, dado que son compatibles con las tareas de seguimiento de proyectos y coordinación interinstitucional, propias de las funciones de asesoría y consultoría del CNPRC. Por tal razón, declarará su exequibilidad.
F.5. Los consejos regionales
128. Los consejos regionales o territoriales de paz, reconciliación y convivencia están regulados en el artículo 10 del Decreto-Ley 885 de 2017, que adiciona el artículo 13 de la Ley 434 de 1998, en los siguientes términos:
ART. 13.—Consejos regionales. Las asambleas departamentales y concejos municipales están autorizadas para crear, a iniciativas del respectivo gobernador o alcalde los consejos departamentales o municipales de paz.
“ART. 13.—Consejos regionales. Las asambleas departamentales y concejos municipales están autorizados para crear, a iniciativas del respectivo gobernador o alcalde, los consejos departamentales o municipales de paz.
PAR. 2º—Para todos los efectos, los consejos departamentales y municipales de paz serán también denominados como Consejo Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia.
129. El artículo 10 del Decreto-Ley 885 de 2017 modifica el artículo 13 de la Ley 434 de 1998. Con esta modificación, este artículo (i) autoriza a las asambleas departamentales y a los concejos municipales a crear, por iniciativa del gobernador o del alcalde, respectivamente, los consejos departamentales o municipales de paz; (ii) dispone que, por medio de los mecanismos de participación, los ciudadanos podrán promover la creación de tales consejos; y, finalmente, (iii) señala que estos órganos también se denominan consejos territoriales de paz, reconciliación y convivencia.
130. Contrario a lo sostenido por el Colectivo de Abogados, la Corte encuentra que, en estos precisos términos, el artículo 10 del Decreto-Ley 885 de 2017 es constitucional por las siguientes razones. Primero, esta disposición respeta las competencias constitucionales de las asambleas departamentales y de los concejos municipales relativas a determinar la estructura de la administración y las funciones de sus dependencias en sus respectivos entes territoriales (arts. 300(68) y 313(69) de la C.P.). En efecto, dichas corporaciones político-administrativas conservan absoluta autonomía para decidir sobre la creación de los consejos territoriales de paz, reconciliación y convivencia en sus entes. Segundo, esta disposición habilita a los ciudadanos para promover la creación de dichos órganos al interior de cada ente territorial, con lo cual se incentiva el uso de los mecanismos participación y fomenta la cultura de participación democrática.
131. Resta solo mencionar que el artículo 12 del decreto-ley sub examine, el cual dispone que “El presente decreto-ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”, no da lugar a reparo alguno de constitucionalidad. La Corte simplemente advierte que aquellas disposiciones de la Ley 434 de 1998 que no hubieren sido derogadas, expresa o tácitamente, por este decreto-ley conservan su vigencia.
Declarar EXEQUIBLE el Decreto-Ley 885 de 26 de mayo de 2017, “por medio del cual se modifica la Ley 434 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”.
Notifíquese y comuníquese».
(18) Corte Constitucional. Sentencias C-366 de 2012 y C-331 de 2017.
(19) Art. 150.10 de la C.P. “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”. Corte Constitucional. Sentencias C-634 de 2012 y C-253 de 2017.
(21) Corte Constitucional. Sentencia C-160 de 2017. “(ii) Es objetivo: tiene como parámetro de control la Constitución Política, que es preexistente al acto analizado y se convierte en referente obligatorio para el escrutinio que adelanta esta Corte (art. 4º superior). Se trata de un cotejo entre el decreto emitido y el parámetro normativo de control, por eso es un juicio estrictamente jurídico en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la validez de la normativa sometida a control. La objetividad del control no cambia porque se trate de medidas que tengan que ver con la implementación y el desarrollo normativo de un documento tan complejo como lo es un acuerdo de paz, que sin duda involucra aspectos jurídicos, políticos e incluso éticos. Efectivamente, esta situación no impide que el tribunal constitucional pueda acudir a criterios objetivos de interpretación porque el parámetro de control es la Constitución”.
(22) El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 no dispuso expresamente que el control de constitucionalidad de los decretos-Leyes es único, como sí lo hizo en su artículo 1º, en relación con los actos legislativos y las leyes. Sin embargo, en la Sentencia C-699 de 2016, la Corte Constitucional señaló que el control de estos decretos-leyes también era único. “Lo anterior no obsta para que un decreto-ley especial sujeto a control automático, luego sea objeto de ulterior revisión por vicios sobrevinientes, como por ejemplo los que resulten de una reforma constitucional, o de una modificación del decreto-ley. Tampoco se opone a que, en el control de estos decretos, se presenten subsiguientes demandas por problemas objetivos y transcendentales cubiertos con cosa juzgada aparente”.
(23) Corte Constitucional. Sentencia C-160 de 2017. “(vii) Debe considerar especificidades derivadas del escenario en el que se conceden las facultades legislativas, pues se trata de un mecanismo diseñado para una situación particular con características igualmente especiales, por esta razón: a. deberá considerar el establecimiento de límites que tomen en consideración que el objeto y fin de la habilitación con la que cuenta el ejecutivo es la búsqueda de la paz; b. esa finalidad debe ser alcanzada en un contexto complejo como el de la justicia transicional, escenario en el que habrán de implementarse los acuerdos de paz”.
(24) Ver el distinto esquema metodológico seguido en las sentencias C-160 y C-174 de 2017, por ejemplo.
(25) Solo a manera de ejemplo, mientras que en la Sentencia C-160 de 2017, la Corte hace referencia a límites formales y materiales, en la Sentencia C-174 del mismo año, la Corte se refiere a vicios de forma y vicios de competencia dentro de una categoría más amplia denominada vicios de procedimiento.
(26) De la misma manera, mientras que en la Sentencia C-160 de 2017 se incluye la temporalidad dentro de los límites formales, en la Sentencia C-174 del mismo año, por su parte, se enlista dentro de los vicios de competencia.
(27) Art. 115 de la C.P. “Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento de ministros y directores de departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe de Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor y fuerza alguna mientas no sea suscrito y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables”.
(28) Corte Constitucional, sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-174 de 2017, C-253 de 2017 y C-331 de 2017, entre otras.
(29) Como se señaló en el párrafo 30.2, el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 solo excluye de la competencia del Presidente para expedir decretos-leyes las materias que deban ser reguladas por medio de actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas, y el decretar impuestos.
(30) Es decir, que determine la competencia de un órgano y, por lo tanto, por defecto, se entiendan delimitadas las competencias de otro órgano.
(31) En el cual se espera recuperar la confianza ciudadana y sobre esta base crear o restablecer una organización política democrática legítima, basada en los principios del Estado de derecho, y que pueda ayudar a instaurar condiciones sociales y políticas que conduzcan a la reconciliación, a la paz, a la estabilidad, a la protección de los derechos humanos de todos los individuos, condiciones en las que no se repitan los hechos ominosos del pasado.
(32) Un proceso de justicia transicional persigue la introducción de cambios al marco institucional vigente, en aras de crear soluciones a profundos problemas políticos que no ha podido superarse mediante políticas públicas aplicadas dentro del marco constitucional imperante. De allí que se exija una comprensión transicional del estándar de constitucionalidad.
(33) Decreto 867 de 25 de mayo de 2017 “Por medio del cual se acepta una renuncia y se realiza un encargo”. Para la fecha de suscripción del Decreto-Ley 885 de 2017, el doctor Guillermo Abel Ribera Flórez estaba encargado del despacho del Ministerio del Interior.
(34) Artículo 151 de la C.P. “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”.
(35) Artículo 152 de la C.P. “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; b. administración de justicia; c. Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales; d. Instituciones y mecanismos de participación ciudadana; e. Estados de excepción. f. Adicionado por el art. 4º, Acto Legislativo 2 de 2004. La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley. g. Adicionado por el art. 2º, Acto Legislativo 2 de 2012. Las materias expresamente señaladas en los artículos 116 y 221 de la Constitución, de conformidad con el presente acto legislativo.
PAR. TRANS.—Adicionado por el art. 4º, Acto Legislativo 2 de 2004, con el siguiente texto: El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1º de marzo de 2005, un proyecto de ley estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.
(36) Corte Constitucional. Sentencia C-745 de 2012. “La jurisprudencia constitucional ha señalado que por ‘código’ debe entenderse “la unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total”, o todo cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo revestido de fuerza obligatoria “que regula de forma metódica sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho”. Tal y como lo sintetiza la Sentencia C-340 de 2006, “8. Se puede afirmar en consecuencia, que en el concepto de código, confluyen varios elementos a saber: (i) la existencia de un cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que se refiera a una rama específica del derecho; (iii) que involucre una pretensión de regulación sistémica, de integralidad, y plenitud; y (iv) que exista la manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código””. Cfr. Sentencias C-655 de 2007 y C-577 de 2006.
(37) Por ejemplo, las leyes sobre presupuesto o planes de desarrollo (art. 150.3 de la C.P.).
(38) Por ejemplo, las leyes que otorgan amnistías o indultos (art. 150.17 de la C.P.).
(39) 2.2.4. Garantías para la reconciliación, la convivencia, la tolerancia y la no estigmatización, especialmente por razón de la acción política y social en el marco de la civilidad. “En un escenario de fin del conflicto, todos y todas, incluidas las partes de este acuerdo, deben contribuir a avanzar en la construcción de una cultura de reconciliación, convivencia, tolerancia y no estigmatización, lo que implica un lenguaje y comportamiento de respeto y dignidad en el ejercicio de la política y la movilización social, y generar las condiciones para fortalecer el reconocimiento y la defensa de los derechos consagrados constitucionalmente. Con ese objetivo el gobierno creará un Consejo Nacional para la Reconciliación y la Convivencia, el cual estará integrado por representantes del gobierno, el Ministerio Público, quienes designen los partidos y movimientos políticos, incluido el que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, organizaciones y movimientos sociales, en particular de mujeres, campesinos y campesinas, gremios, minorías étnicas, iglesias, confesiones religiosas, organizaciones basadas en la fe y organizaciones del sector religioso, el sector educativo, entre otros. El consejo tendrá como función asesorar y acompañar al gobierno en la puesta en marcha de mecanismos y acciones que incluyen: - Diseñar y ejecutar un programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización, con la participación de las entidades territoriales. - Promoción del respeto por la diferencia, la crítica y la oposición política. - Promoción del respeto por la labor que realizan en pro de la construcción de la paz y la reconciliación, diferentes movimientos y organizaciones políticas y sociales. - Promoción del respeto por la labor que realizan las organizaciones sociales y de derechos humanos, en particular aquellas que fiscalizan la gestión del gobierno y las que se opongan a sus políticas. - Promoción de la no estigmatización a grupos en condiciones de vulnerabilidad o discriminados como las mujeres, los pueblos y comunidades étnicas, población LGBTI, los jóvenes, niños y niñas y adultos mayores, las personas en condición de discapacidad, las minorías políticas y las minorías religiosas. - Capacitar a funcionarias y funcionarios públicos y a líderes y lideresas de las organizaciones y movimientos sociales para garantizar la no estigmatización. - Pedagogía y didáctica del Acuerdo Final: impulso de programas de formación y comunicación para la apropiación de este acuerdo, en especial sobre los diseños de participación política y social acordados. Se creará un programa especial de difusión que se implementará desde el sistema de educación pública y privada en todos sus niveles. Se garantizará la difusión del acuerdo en todos los niveles del Estado. - Diseño y ejecución de campañas de divulgación masiva de una cultura de paz, reconciliación, pluralismo y debate libre de ideas en desarrollo de la democracia. - Promover la reconciliación, la convivencia y la tolerancia, especialmente en las poblaciones más afectadas por el conflicto, teniendo en cuenta el impacto desproporcionado del conflicto sobre las mujeres. - Capacitar a organizaciones y movimientos sociales, así como a funcionarias y funcionarios públicos en cargos de dirección, en los niveles nacional, departamental y municipal, en el tratamiento y resolución de conflictos. - Creación de una cátedra de cultura política para la reconciliación y la paz.
Se establecerán consejos para la reconciliación y la convivencia en los niveles territoriales, con el fin de asesorar y acompañar a las autoridades locales en la implementación de lo convenido de tal manera que se atiendan las particularidades de los territorios”.
(40) 3.4.7.4.4. Ejecución del programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización. “En concordancia con lo establecido en el Acuerdo de Participación Política (2.2.4) se pondrá en marcha, a la firma del Acuerdo Final, el Consejo Nacional para la Reconciliación y la Convivencia que deberá diseñar y ejecutar el programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización, con la participación de las entidades territoriales. Lo anterior sin perjuicio de las medidas inmediatas que se deban adoptar”.
(41) 6.1.7.1. CSIVI ampliada. “Con el fin de asegurar la participación de la sociedad civil en el seguimiento y verificación de los acuerdos, la CSIVI realizará de manera periódica sesiones ampliadas a las que podrá invitar al Consejo Nacional para la Reconciliación y la Convivencia y a cualquier representación de la sociedad civil que se acuerde. La CSIVI presentará al consejo y a otros representantes de la sociedad civil los avances en la implementación y recibirá toda la información que quieran aportarle”.
(42) Arts. 93 y 94 de la C.P.
(43) Arts. 1º, 7º y 330 de la C.P.
(44) Convenio de la OIT. Art. 6.1. “Al aplicar las disposiciones del presente convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. Cfr. Sentencia C-389 de 2016. “En ese marco, el artículo 40 constitucional, en su numeral 2º, establece el derecho de participación de todos los ciudadanos en los asuntos que los afecten, garantía que se ve reforzada en el caso de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, por su relación con otros mandatos constitucionales. El artículo 330 de la Constitución Política prevé, a su turno, la obligación estatal de garantizar la participación de las comunidades indígenas previa la explotación de recursos naturales en sus territorios, enmarcando esa obligación dentro de un amplio conjunto de potestades asociadas a la protección y promoción de la autonomía en materia política, económica y social, y al ejercicio del derecho a la propiedad colectiva sobre las tierras y territorios colectivos”.
(45) Corte Constitucional. Sentencias C-615 de 2009, C-915 de 2010 y C-187 de 2011. Cfr. Sentencia C-389 de 2016. “(…) el artículo 6º del convenio no constituye una disposición aislada. Debe leerse en armonía con el conjunto de disposiciones del convenio que se dirigen a asegurar la participación de las comunidades indígenas en toda decisión que les concierna, y a fomentar relaciones de diálogo y cooperación entre los pueblos interesados y los Estados parte del convenio, algunas de las cuales se destacan a continuación: el artículo 5º, ordena reconocer y proteger los valores sociales, culturales y religiosos de los pueblos interesados y tomar en consideración sus problemas colectivos e individuales, y adoptar medidas para “allanar” sus dificultades al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo, con su “participación y cooperación”; el artículo 7º, plantea la obligación de garantizar su participación en los planes de desarrollo nacionales y regionales, propendiendo al mejoramiento de sus condiciones de salud, trabajo y educación, y la de realizar estudios sobre el impacto de las medidas en la forma de vida y el medio ambiente de sus territorios, con la participación y cooperación directa de los pueblos interesados; el artículo 4º, establece la obligación genérica de adoptar medidas para la protección de los derechos e intereses de los pueblos interesados sin contrariar sus deseos “expresados de forma libre”. En relación con sus territorios, el artículo 15, hace referencia a la obligación de consultar a los pueblos concernidos, con el propósito de determinar si sus intereses serán perjudicados antes de emprender programas de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras, al derecho a participar de los beneficios que reporten esas actividades, y recibir indemnizaciones equitativas por los daños que les ocasionen, en tanto que el artículo 16 establece la obligación de obtener el consentimiento de los pueblos siempre que el Estado pretenda efectuar un traslado desde su territorio ancestral, y concertar las medidas de reparación adecuadas ante tales eventos”.
(46) Corte Constitucional. Sentencia C-767 de 2012.
(47) Corte Constitucional. Sentencia C-389 de 2016. “La Corte ha desarrollado un conjunto de estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o proyecto afecta directamente a los pueblos indígenas: (i) la afectación directa hace alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciado”.
(48) Corte Constitucional. Sentencias C-030 de 2008, C-461 de 2008, C-750 de 2008 y C-175 de 2009.
(49) Corte Constitucional. Sentencia C-389 de 2016.
(54) Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2001.
(55) Corte Constitucional. Sentencia C-408 de 2017. “La paz ocupa un lugar principalísimo en el orden de valores protegidos por la Constitución. Dentro del espíritu de que la Carta Política tuviera la vocación de ser un tratado de paz, la Asamblea Constituyente protegió el valor de la paz de diferentes maneras en varias disposiciones. Por ejemplo, en el Preámbulo la paz figura como un fin que orientó al constituyente en la elaboración de toda la Constitución. En el artículo 2º dicho propósito nacional cardinal se concreta en un fin esencial del Estado consistente en “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Además, el artículo 22 va más lejos al establecer que “la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”.
(56) Corte Constitucional. C-048 de 2001 y C-408 de 2017.
(57) Corte Constitucional. Sentencia C-577 de 2014.
(58) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-663 de 2013. “8.3.2.1. De conformidad con el artículo 114 de la Carta Política, al Congreso de la República, como representante de la Rama Legislativa del poder público, le corresponde, dentro de sus funciones, hacer las leyes. En esta medida y en ejercicio de dicha facultad, el legislador es el titular de la llamada “potestad organizatoria cuya manifestación primordial es la formulación del modo de ser y de actuar de una determinada organización administrativa, en sus elementos configurativos y en el conjunto de estos”. En particular, el artículo 150 de la Constitución, en su numeral 7º, dispone que le corresponde al Congreso “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”. En relación con esta atribución del Congreso, la Corte ha precisado que al legislador le corresponde tanto la determinación de la estructura de la administración nacional, como la de sus elementos definiendo así las tipologías de las entidades y organismos que la conforman y sus interrelaciones respectivas. Aunado a lo anterior, se ha dicho que “también corresponde al Congreso de la República la creación de los distintos organismos y entidades y la definición, respecto de cada uno de ellos, de sus objetivos generales y de la correspondiente estructura orgánica y dentro de ella la previsión de las relaciones entre órganos y elementos internos. Así mismo, asisten al Congreso las consecuentes potestades de fusión, transformación y supresión de los organismos que él mismo crea. Ahora bien, este tribunal ha considerado que la función de determinar la estructura de la administración nacional, no comprende únicamente la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, “‘sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control’, así como también ‘regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras’”. En igual forma, en desarrollo de esta misma función, el Congreso también se encuentra habilitado para fijar las características de los órganos creados, esto es, para establecer “la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y aun para suprimirlas”.
(59) Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2015.
(60) Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2001.
(61) Corte Constitucional. Sentencia C-047 de 2001.
(63) Corte Constitucional. Sentencia C-379 de 2016.
(64) Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2015.
(65) Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2015.
(66) Corte Constitucional. Sentencia C-889 de 2006. “Examinado el lenguaje empleado en el artículo 6º del proyecto, encuentra la Corte que para la definición de las funciones señaladas en los literales a), b), c), g), i), k) y l) el legislador usó los verbos y expresiones “dictar”, “recomendar”, “proponer”, “dar concepto técnico”, y “promover” que claramente son compatibles con la función asesora y consultora que cumple el Consejo Nacional de Talento Humano en Salud, según lo que establece el parágrafo 3º del artículo 6º del proyecto. Por lo que las objeciones presidenciales a estos literales y al parágrafo 3º del artículo 6º del proyecto resultan infundadas (…) Por el contrario, el lenguaje empleado en los literales d), e), f), g), h), y j), en los cuales el legislador utilizó las expresiones “definir”, “escoger”, “establecer”, “participar”, y “concertar”, no son compatibles con la función meramente asesora y consultiva del Consejo Nacional de Talento Humano en Salud (…). Estas funciones, así enunciadas y configuradas, implican la adopción de una decisión, la definición de un elemento de la política o, la designación de un funcionario, lo que corresponde al ámbito de funciones propias del Ministerio de la Protección Social. Por lo cual, la asignación de estas funciones al Consejo Nacional de Talento Humano en Salud sí constituye una modificación de la estructura de la administración nacional para la cual se requería de la iniciativa o el aval del gobierno”.
(67) A la luz del artículo 8º de la Ley 434 de 1998 —el cual no fue objeto de modificación o adición por el Decreto-Ley 885 de 2017 y, por lo tanto, su texto original continúa vigente— el Presidente de la República podrá delegar en el Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia las funciones previstas por las secciones (a), (b) y (c) del artículo 14 de la Ley 104 de 1993 y 17 de la propia Ley 434 de 1998. Dichas funciones son, en su orden, “realizar actos tendientes a entablar los diálogos a que se refiere este capítulo”; “adelantar diálogos con los voceros o representantes de los grupos guerrilleros, tendientes a buscar la reinserción de sus integrantes a la vida civil”; “firmar acuerdos con los voceros o representantes de los grupos guerrilleros, dirigidos a obtener la desmovilización y reincorporación a la vida civil de sus integrantes. Los acuerdos y su contenido serán los que a juicio del gobierno sean necesarios para adelantar y culminar el proceso de paz”; y determinar “las zonas en las cuales deberán adelantarse programas prioritarios de inversión social para los fines de la política de paz a que se refiere esta ley. Las mismas deberán ser tenidas en cuenta en la elaboración y ejecución del presupuesto de la Nación y de las entidades descentralizadas del orden nacional”.
(68) Artículo 300 de la C.P. El nuevo texto es el siguiente: Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas: 7. Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
(69) Artículo 313 de la C.P. Corresponde a los concejos: 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

References: artículo 5
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 22
 artículo 95
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 115
 artículo 169
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 115
 artículo 169
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 10
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 12
 artículo 11
 artículo 12
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 38
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 1
 resolución 
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 11
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 10
 artículo 8
 artículo 10
 artículo 13
 artículo 10
 artículo 13
 artículo 10
 artículo 12
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 Artículo 151
 Artículo 152
 artículo 152
 resolución 
 artículo 40
 artículo 330
 artículo 6
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 4
 artículo 15
 artículo 16
 artículo 2
 artículo 22
 artículo 114
 artículo 150
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 14
 Artículo 300
 Artículo 313