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Timestamp: 2018-02-22 07:12:52+00:00

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Corte dei conti – del. N. 10/2006 – sezione regionale di controllo per la Lombardia – legge finanziaria per l’anno 2006 – enti locali – comune di Settala – inosservanza in relazione alla spesa corrente e per la gestione di competenza delle prescrizioni di
Con la deliberazione n. 10/2006, la Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia della Corte dei Conti, all’esito dell’esame della relazione sul bilancio di previsione dell’esercizio di competenza e sul rendiconto dell’esercizio medesimo del Comune di Settala, trasmessa all’A.G. contabile ai sensi dell’art. 1, comma 166, della L. 23/12/2005 n. 266 (Legge finanziaria per l’anno 2006) (quale incombente previsto dal Legislatore al fine di tutelare l’unità economica della Repubblica e per assicurare il coordinamento della finanza pubblica), demanda all’ente locale di osservare, in relazione alla spesa corrente e per la gestione di competenza, le prescrizioni di cui al comma 140 della succitata Legge Finanziaria prevedendo, in difetto, la sanzione delle limitazioni previste dal comma 33, dell’art. 1 della legge n. 311 del 2004.
Sul punto è utile ricordare che il comune, in conformità a quanto previsto dall’art. 1, comma 167, della legge di cui sopra, deve dare conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’art. 119, ultimo comma, della Costituzione e di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria, in ordine alle quali l’amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall’organo di revisione.
I giudici del controllo rammentano che,dopo la riforma del Titolo V, Parte Seconda della Costituzione di cui alla legge 5 giugno 2003, n. 131, si afferma il riconoscimento del ruolo delle Sezioni regionali di controllo della magistratura contabile quali garanti della corretta gestione delle risorse pubbliche nell’interesse, contemporaneamente, dei singoli enti territoriali e della comunità che compone la Repubblica (posizione già riconosciuta alla Corte dei Conti dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza 27 gennaio 1995, n. 29).
Il Legislatore ha affidato, quindi, alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti il compito di vigilare sul rispetto della normativa relativa al Patto di Stabilità, con lo specifico compito di indirizzare alle Amministrazioni interessate apposite e specifiche segnalazioni in modo che ciascuna di esse possa assumere, nella sua autonomia e nel rispetto dei vincoli di solidarietà con le altre entità che costituiscono la Repubblica, ogni più opportuna decisione.
Il collegio sottolinea che la verifica affidata alla Corte dei Conti non è invasiva dell’autonomia degli enti ma, nel solco della funzione collaborativa della funzione di controllo, è diretta, nell’interesse della singola realtà territoriale nonchè della comunità nazionale, a rappresentare agli organi elettivi la reale ed effettiva situazione finanziaria in modo che gli stessi possano responsabilmente assumere le decisioni più confacenti, sia nell’interesse dell’ amministrazione locale amministrata che della più vasta Comunità cui essa appartiene.
Il contributo dell’organo di controllo assume, pertanto, carattere peculiare atteso che la relativa attività è rivolta a conciliare interessi di natura particolare con obiettivi economici e finanziari a livello nazionale e sovranazionale; la Corte – in sostanza – nell’espletamento della funzione di controllo si pone quale guida nel corretto esercizio delle attività economiche degli enti avendo essa stessa contezza che tali interventi rientrano in un ambito generale e che i relativi effetti non si limitano ad intervenire in microsistemi ancorchè consolidati ma si spiegano in un macrosistema dinamico i cui parametri non sono suscettibili di possibili interpretazioni e conseguenti deroghe.
Appare pertanto condivisibile la posizione assunta dalla Sezione Lombarda che, pur riconoscendo una corretta gestione finanziaria dell’ente fino a quel momento, ritiene ineludibile il rispetto dei parametri del patto di stabilità prescritti dal Legislatore nazionale.
D’altra parte, la legittimità dell’intervento di quest’ ultimo in subiecta materia è stata riconosciuta dalla Corte costituzionale, la cui giurisprudenza riconosce che, in relazione ai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea, possono ed anzi devono essere stabilite a livello nazionale i principi che gli enti sono tenuti ad osservare (da ultimo, sentenza n. 417 del 2005) e, pertanto, non può essere posto in dubbio dagli enti territoriali che, in sede di predisposizione dei bilanci preventivi e nella successiva gestione, essi siano tenuti ad osservare i vincoli in questione.
Ciò premesso è evidente che l’azione dell’AG contabile deve qualificarsi come necessaria in tale contesto, così come definita normativamente, ed essa, attraverso strumenti di persuasione e di raccordo, costituisce indiscutibile volano per il rispetto dei criteri legislativi ed economici che regolano la finanza pubblica ed il mercato.
Il Collegio, pertanto – ai sensi del comma 168 dell’art. 1 della legge 266/2005 che dispone che le Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti, qualora accertino, anche sulla base delle relazioni di cui al comma 166, comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria od il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano specifica pronuncia e vigilano sull’adozione da parte dell’ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità interno – segnala al Consiglio comunale di Settala che ove non assuma le iniziative necessarie per variare gli stanziamenti contenuti nel bilancio preventivo relativo all’esercizio 2006, in modo da ricondurre la spesa pubblica di parte corrente al rispetto della soglia di cui al patto di stabilità, che il Comune nel corso dell’esercizio 2007 potrà incorrere nelle limitazioni previste dal comma 33, dell’art. 1 della legge n. 311 del 30/12/2004 ossia:
a) effettuare spese per acquisto di beni e servizi in misura superiore alla corrispondente spesa dell’ultimo anno in cui si è accertato il rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno, ovvero, ove l’ente sia risultato sempre inadempiente, in misura superiore a quella del penultimo anno precedente ridotta del 10 per cento. Per gli enti locali soggetti al patto di stabilità interno dall’anno 2005 il limite è commisurato, in sede di prima applicazione, al livello delle spese dell’anno 2003;
c) ricorrere all’indebitamento per gli investimenti.
Deliberazione n. 10/2006
dott. Giancarlo Astegiano Referendario (relatore)
nell’adunanza dell’11 ottobre 2006;
vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti.
Udito il relatore, dott. Giancarlo Astegiano;
1) Dall’esame della relazione redatta, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg. della legge 23 dicembre 2005, n. 266, dal Collegio dei Revisori dei conti del Comune di Settala si evince che l’impostazione del bilancio preventivo del Comune di Settala per l’anno 2006 non è tale da garantire il rispetto del Patto di stabilità interno con riferimento alla spesa corrente.
Infatti, a fronte di un obiettivo di spesa pari ad euro 2.281.150,16, le spese previste ammontano ad euro 3.508.022,00.
2) Il magistrato istruttore, pertanto, con comunicazione in data 21 luglio 2006, chiedeva al Presidente del Collegio dei revisori di indicare se e quali provvedimenti fossero stati adottati dal Consiglio comunale o dalla Giunta comunale al fine di addivenire al rispetto dei limiti previsti dalla normativa sul Patto di stabilità interno.
3) Il Presidente del Collegio dei revisori inviava una nota in data 25 luglio 2006, con la quale metteva in luce che il Consiglio comunale, disattendendo uno specifico invito proveniente dal Collegio dei revisori, con deliberazione n. 6, in data 30 marzo 2006, da un lato, aveva preso atto che le previsioni contenute nel bilancio di previsione non erano idonee a garantire il rispetto delle previsioni contenute nei commi 138 e seguenti, dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, e, dall’altro, aveva invitato gli uffici comunali nell’attività di esecuzione del bilancio stesso “a prescindere dal rigoroso rispetto di quanto stabilito” dalla disciplina sul Patto di stabilità interno.
4) A seguito della posizione assunta dal Consiglio Comunale, così come illustrata dal Presidente del Collegio dei revisori e messa in luce dalla delibera allegata alla predetta comunicazione, il Magistrato Istruttore riteneva sussistenti i presupposti per l’attivazione della procedura prevista dal comma 168, dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, e, pertanto, al fine di completare l’istruttoria, invitava il Sindaco del Comune di Settala a trasmettere copia conforme all’originale del bilancio di previsione dell’esercizio 2006, delle (eventuali) delibere di approvazione di varianti allo stesso, nonché copia dei rendiconti relativi agli esercizi 2004 e 2005, corredati dei pareri del Collegio dei Revisori dei conti.
5) Il Presidente della Sezione, con ordinanza n. 10, in data 19 settembre 2006, fissava l’adunanza dell’11 ottobre 2006 per l’esame della questione, concedendo termine al Comune di Settala sino al 6 ottobre per il deposito di eventuali note illustrative.
6) Con nota del 25 settembre 2006, il Comune di Settala, ottemperando all’invito del Magistrato Istruttore, trasmetteva i documenti richiesti per il completamento dell’istruttoria.
7) Il Sindaco del Comune, inoltre, inviava una memoria, datata 3 ottobre 2006, con la quale illustrava la situazione amministrativa e finanziaria dell’ente, al fine di mettere in luce le ragioni che avevano indotto l’Amministrazione comunale ad approvare un bilancio di previsione non in linea con i dettami della normativa sul Patto di stabilità interno per l’anno 2006.
In particolare segnalava che la situazione finanziaria dell’ente era positiva da molti anni poiché aveva un elevato grado di autonomia finanziaria (intorno al 97%), non aveva istituito l’addizionale IRPEF, i bilanci presentavano elevati avanzi di amministrazione anche perché il Comune di Settala – a differenza di altri – iscriveva in bilancio ogni anno una quota di ammortamento dei beni e realizzava numerose opere pubbliche ricorrendo unicamente all’autofinanziamento, senza ricorrere all’indebitamento.
Lamentava, poi, che la normativa sul Patto di stabilità interno non presentava un grado di continuità tale da consentire agli enti territoriali di effettuare un’adeguata programmazione poiché mutava di anno in anno.
In relazione alla specifica situazione dell’ente amministrato rilevava che la legge finanziaria per l’anno 2005 (l. n. 311 del 2004) aveva stabilito che gli enti territoriali nel 2005 potessero effettuare spese correnti sommate a quelle per investimenti in misura non superiore alla media di quelle sostenute nel triennio 2001 – 2003, aumentata del 10%. La stessa legge conteneva la previsione che, per l’anno 2006, gli enti potessero prevedere spese in misura pari a quella sostenuta nel 2005, aumentate sino ad un massimo del 2%.
Proseguiva specificando che, rispettando le previsioni normative, il Comune di Settala aveva approvato un bilancio di previsione per l’anno 2005 che conteneva un aumento di spesa, rispetto all’esercizio 2004, pari a circa 1.000.000 di euro.
Aggiungeva che in data 22 dicembre 2005 il Consiglio comunale aveva approvato il bilancio preventivo per l’anno 2006, rispettando le previsioni contenute nella legge finanziaria allora vigente (legge n. 311 del 2004), poiché non solo non aveva aumentato del 2% le previsioni di spesa rispetto a quelle sostenute nel 2005, ma le aveva ridotte.
Specificava che a seguito della legge finanziaria per l’anno 2006 il quadro era mutato improvvisamente e che il rispetto del nuovo tetto per la spesa corrente fissato dalla legge n. 266 del 2005 avrebbe comportato l’interruzione o la riduzione di numerosi servizi comunali, cosicché l’Amministrazione, considerata anche la rigidità di alcune voci di spesa, aveva deciso di rispettare per quanto possibile le indicazioni contenute nella legge finanziaria del 2006, senza però interrompere o ridurre in modo significativo l’erogazione dei servizi ai cittadini.
Concludeva affermando che un’applicazione rigida ed automatica della normativa finanziaria avrebbe comportato una vanificazione degli sforzi fatti nel corso degli anni per costruire una buona e sana amministrazione al servizio della Comunità amministrata.
8) All’adunanza dell’11 ottobre 2006, intervenivano il Sindaco del Comune di Settala, sig. Enrico Sozzi e il Segretario comunale, sig. Massimo Liveroni Minzoni, i quali, dopo la relazione del Magistrato relatore, intervenivano per ribadire le argomentazioni già svolte nella memoria 3 ottobre 2006.
1) La legge 23 dicembre 2006, n. 266 ha delineato una nuova e significativa modalità di verifica del rispetto degli obiettivi previsti dalla normativa sul Patto di stabilità interno, stabilendo una specifica competenza in capo alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.
Proseguendo in un disegno legislativo avviato dopo la riforma del Titolo V, Parte seconda della Costituzione con la legge 5 giugno 2003, n. 131 che vede il progressivo riconoscimento del ruolo delle Sezioni regionali di controllo della magistratura contabile di garanti della corretta gestione delle risorse pubbliche nell’interesse, contemporaneamente, dei singoli enti territoriali e della comunità che compone la Repubblica (posizione già riconosciuta alla Corte dei conti dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla nota sentenza 27 gennaio 1995, n. 29), il legislatore ha ritenuto di rafforzare ulteriormente questo ruolo. Ha affidato, quindi, alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti il compito di vigilare sul rispetto della normativa relativa al Patto di stabilità, con lo specifico compito di indirizzare alle Amministrazioni interessate apposite e specifiche segnalazioni in modo che ciascuna di esse possa assumere, nella sua autonomia e nel rispetto dei vincoli di solidarietà con le altre entità che costituiscono la Repubblica, ogni più opportuna decisione.
La verifica affidata alla Corte dei conti non è invasiva dell’autonomia degli enti ma, nel solco della funzione collaborativa della funzione di controllo, è diretta, nell’interesse del singolo ente e della comunità nazionale, a rappresentare agli organi elettivi la reale ed effettiva situazione finanziaria in modo che gli stessi possano responsabilmente assumere le decisioni più opportune, sia nell’interesse dell’ente amministrato che della più vasta Comunità cui l’ente appartiene.
2) L’esame della relazione predisposta dai revisori dei conti del Comune di Settala, ai sensi del comma 166 dell’art. 1, della legge finanziaria per il 2006, mette in luce che l’ente ha approvato un bilancio di previsione per l’anno 2006 che, se integralmente eseguito, comporterà la violazione delle regole relative al Patto di stabilità interno.
A seguito dell’attività istruttoria compiuta dal Magistrato relatore la circostanza è risultata confermata.
3) La verifica di competenza della Corte dei conti, a seguito della specifica disposizione contenuta nel comma 168 dell’art. 1, della legge n. 266 del 2005 deve avere riguardo alle previsioni contenute nel bilancio preventivo, anche se l’effettivo scostamento è accertabile solo al termine dell’esercizio. Infatti, compito della Magistratura contabile è quello di segnalare il possibile scostamento agli organi elettivi dell’ente in modo che possano intervenire in tempo utile per porre rimedio.
Al riguardo, peraltro, è bene precisare che se anche è vero che nella pratica, in base a quanto accade in molte situazioni, non sempre le previsioni contenute nel bilancio vengono eseguite integralmente, occorre rilevare che il vincolo del rispetto degli obiettivi previsti dal Patto di stabilità deve essere contenuto sin dal documento di previsione e ciò perché il bilancio deve essere predisposto in base ai criteri della veridicità e dell’attendibilità (art. 162, d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267), che impongono – anche se il principio proprio dei bilanci civilistici, non sembra essere stato ancora completamente assimilato nella pratica – che al momento della predisposizione gli amministratori locali prevedano di effettuare i soli interventi che effettivamente sono in grado di porre in essere. Anche perché i bilanci degli enti pubblici e, in particolare quelli degli enti territoriali, anche se sono ancora predisposti in termini finanziari debbono essere formulati in relazione ai programmi che l’ente intende perseguire. Significativamente le norme in materia di bilancio sono inserite nel Testo Unico sugli enti locali nel Titolo II, riferito alla “Programmazione e bilanci”, al capo I diretto a disciplinare la “Programmazione”.
Nessun rilievo può essere attribuito all’interpretazione della normativa sul Patto di stabilità interno, fornita anche da fonti autorevoli, secondo la quale gli enti territoriali potrebbero approvare il bilancio preventivo anche in violazione della normativa citata, purchè rispettino i vincoli a consuntivo. In proposito basti osservare che se anche è vero che le limitazioni all’attività amministrativa dell’ente per il mancato rispetto del vincolo debbono essere applicate al termine dell’esercizio, non può essere trascurato che se sin dall’inizio della gestione l’ente non ha presente i limiti finanziari entro i quali può spingersi in base ai programmi ed alle iniziative che intende effettuare, non potrà programmare in modo coerente la sua attività.
4) L’esame dei rendiconti del Comune di Settala relativi agli esercizi 2004 e 2005, regolarmente approvati dal consiglio comunale, mette in luce che le considerazioni svolte dal Sindaco in ordine alla situazione finanziaria dell’ente sono fondate.
Risulta, infatti, che l’ente abbia un indebitamento non elevato (tanto che la percentuale di incidenza degli interessi passivi sulle entrate correnti risulta pari all’1,74% in relazione all’esercizio 2004 e all’1,50% in relazione all’esercizio 2005), che gli investimenti, perlomeno negli ultimi due esercizi sono stati effettuati con risorse proprie. Inoltre, il Comune negli ultimi esercizi non ha accertato alcun debito fuori bilancio (salvo uno, di importo estremamente modesto, pari a 9.530 euro) e dal rendiconto si evince che la gestione dei residui è corretta e non influenza negativamente la situazione finanziaria dell’ente.
In conclusione, in base ai dati risultanti dai documenti contabili dell’ente, la gestione finanziaria del Comune di Settala appare corretta e rispondente ai principi di sana gestione.
5) In ragione delle considerazioni svolte sopra, le motivazioni addotte dall’Amministrazione a giustificazione del comportamento sembrano difficilmente contestabili.
Dette motivazioni non possono essere ignorate o pretermesse nella valutazione che la Corte dei conti deve svolgere nell’esercizio dei poteri ad essa conferiti quale organo posto a garanzia di tutti gli enti costituenti lo Stato comunità.
E’ fuor di dubbio che lo Stato abbia poteri normativi anche nei confronti degli altri enti che costituiscono la Repubblica nella materia dei rapporti con l’Unione europea e che, in particolare, i poteri normativi si esplichino attraverso il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, così come previsto espressamente dagli artt. 117 e 119 Cost., al fine di consentire alla Repubblica il rispetto del Patto di stabilità interno nei confronti dell’Unione europea e degli altri Paesi che ne fanno parte.
Il rispetto di tale vincolo è elemento fondante della partecipazione dell’Italia all’Unione europea e di esso è garante lo Stato.
Nei limiti fissati dalla Corte costituzionale nessun ente costituente la Repubblica può, pertanto, sottrarsi ai vincoli fissati dal legislatore statale. Il rispetto dei vincoli è inteso, anzi, ad assicurare il principio di buon andamento dell’amministrazione pubblica, di cui all’art. 97 Cost., da intendersi oggi esteso a tutti gli enti indicati nell’art. 114 Cost. (Stato, Regioni, Province, Città Metropolitane e Comuni), il principio di parità di trattamento di tutti i cittadini, di cui all’art. 3 Cost., nonché al rispetto degli equilibri di bilancio di cui all’art. 81 Cost.
Purtuttavia, anche lo Stato, nell’esercizio delle funzioni di coordinamento, deve rispettare i principi costituzionali di cui sopra, con la conseguenza che tendenzialmente le regole fissate debbono essere rispettose dell’autonomia ed assicurare, nell’osservanza del principio del buon andamento, una corretta gestione delle risorse pubbliche da parte dei singoli enti.
Allora non si può non rilevare che, ferma restando la sovranità del legislatore e la necessità che le finanze dell’amministrazione pubblica, intesa nel suo complesso, rispettino i parametri di disavanzo e di debito pubblico stabiliti a livello europeo, nell’interesse di tutti i paesi e quindi anche dell’Italia, suscita notevoli perplessità la circostanza che i vincoli ed i parametri da osservare siano stati cambiati dal legislatore nazionale di anno in anno, impedendo così agli enti di perseguire un’efficace programmazione (Art. 28 della l . 448 del 1998, art. 30 della l. 488 del 1999, art. 53 della l. 338 del 2000, art. 24 della l. 448 del 2001, art. 29 della l. 289 del 2002, art. 1, commi 21 – 41 della l. 311 del 2004 e art. 1, commi 138 – 150 della l. 266 del 2005).
Sintomatico è, in particolare, il riferimento alla legge finanziaria per l’anno 2006 che ha stabilito nuove e più stringenti regole, utilizzando quale parametro le spese effettuate in un periodo precedente, oltretutto prevedendo un doppio limite in relazione alla spesa corrente e a quella in conto capitale.
In proposito sarebbe auspicabile un intervento legislativo definitivo che permettesse agli enti territoriali di effettuare una programmazione di medio periodo in relazione alle risorse dell’ente, responsabilizzando così gli amministratori locali sia nei confronti della comunità amministrata che della comunità nazionale.
La legittimità dell’intervento del legislatore nazionale in questa materia è stata riconosciuta dalla Corte costituzionale, la cui giurisprudenza riconosce che, in relazione ai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea, possono ed anzi devono essere stabilite a livello nazionale i principi che gli enti sono tenuti ad osservare (da ultimo, sentenza n. 417 del 2005) e, pertanto, non può essere posto in dubbio dagli enti territoriali che, pertanto, nella predisposizione dei loro bilanci preventivi e nella successiva gestione sono tenuti ad osservare i vincoli in questione.
6) A questo proposito, come evidenziato sopra, dall’esame specifico delle risultanze gestionali del Comune di Settala sembra alla Sezione, che le regole fissate in funzione di coordinamento dovrebbero prendere in esame le tendenze della situazione dei conti economici degli enti, attestanti la positività o negatività della gestione, la correttezza delle poste attive di bilancio, il grado di realizzazione dei residui attivi, le variazioni del patrimonio per stabilire regole coerenti con la necessità che nel rispetto dei vincoli derivanti dal Patto di stabilità non vengano “penalizzati” enti virtuosi.
Non si può non sottolineare ancora la necessità che vengano attentamente valutate le tipologie di intervento e di esclusione dal rispetto degli obblighi, in modo da evitare il rispetto formale attraverso modalità surrettizie, con un sostanziale aggravio per la finanza pubblica.
7) Ne consegue che il Comune di Settala, anche in presenza di una sana gestione finanziaria deve osservare i vincoli posti dai commi 138 e seguenti dell’art. 1, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e, pertanto, ove il Consiglio comunale non assuma le iniziative necessarie per variare gli stanziamenti contenuti nel bilancio preventivo relativo all’esercizio 2006, in modo da ricondurre la spesa pubblica di parte corrente al rispetto della soglia di euro 2.281.150,16, il Comune nel corso dell’esercizio 2007 potrà incorrere nelle limitazioni previste dal comma 33, dell’art. 1 della legge n. 311 del 2004.
segnala al Consiglio comunale di Settala che ove non assuma le iniziative necessarie per variare gli stanziamenti contenuti nel bilancio preventivo relativo all’esercizio 2006, in modo da ricondurre la spesa pubblica di parte corrente al rispetto della soglia di euro 2.281.150,16, il Comune nel corso dell’esercizio 2007 potrà incorrere nelle limitazioni previste dal comma 33, dell’art. 1 della legge n. 311 del 2004.

References: sentenza 
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 art. 1
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 art. 30
 art. 53
 art. 24
 art. 29
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