Source: http://www.mpil.de/en/pub/publications/archive/rspr/r86.cfm?fuseaction_rspr=act&act=r8693_5
Timestamp: 2018-02-22 05:04:29+00:00

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120. VÖLKERVERTRAGSRECHT
Nr.88/1 [a] Der Abbruch diplomatischer Beziehungen bringt völkerrechtliche Verträge nicht zum Erlöschen.
[b] Das Niederlassungsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und dem Kaiserreich Persien mit Schlußprotokoll vom 17.2.1929 (RGBl. 1930 II S.1006, 1012) stellt keinen "politischen" Vertrag dar. Es ist daher durch den Eintritt des Kriegszustandes zwischen dem Iran und dem Deutschen Reich nicht erloschen, sondern lediglich in seiner Anwendung suspendiert worden.
[c] Völkerrechtliche Verträge, die in ihrer Anwendung suspendiert worden sind, leben nach Fortfall des Suspensionsgrundes von allein wieder auf und sind innerstaatlich anwendbar, ohne daß es hierzu einer Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften bedürfte.
[a] The severance of diplomatic relations does not extinguish international treaties.
[b] The Agreement on Establishment between the German Reich and the Persian Empire and Final Protocol of 17 February 1929 (RGBl.1930 II p.1006, 1012) does not constitute a "political" treaty. Thus, it did not lapse when Iran and the German Reich entered into a state of war; rather its operation was suspended.
[c] International treaties whose operation was suspended will automatically be revived and become applicable again without any contribution by the legislative bodies when the reason for their suspension has ended.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27.9.1988 (1 C 52.87), BVerwGE 80, 233 (ZaöRV 50 [1990], 78)
Nach der Nr.II des Schlußprotokolls zum deutsch-iranischen Niederlassungsabkommen von 1929 darf die Bundesrepublik Iraner ohne vorherige Zustimmung der iranischen Regierung nicht einbürgern. Das Bundesverwaltungsgericht bejaht die Fortgeltung dieses Zustimmungserfordernisses (s. noch 610 [88/1]).
1. ... b) Das Niederlassungsabkommen [NAK] nebst Schlußprotokoll [SchlPr] galt bei Inkrafttreten des Grundgesetzes völkerrechtlich fort und ist auch zwischenzeitlich nicht erloschen.
aa) Zu Unrecht macht der Kläger in diesem Zusammenhang geltend, der Iran habe im Jahre 1941 die diplomatischen Beziehungen zum Deutschen Reich abgebrochen und damit das Abkommen konkludent gekündigt (vgl. Art. 10 Abs. 3 NAK). Der Abbruch diplomatischer Beziehungen hat nach den Regeln des Völkerrechts grundsätzlich keine Rückwirkungen auf die völkervertraglichen Beziehungen zwischen den beteiligten Staaten ..., kann aber für Verträge, die solche Beziehungen voraussetzen, das Ruhen ihrer Anwendung bis zur Wiederherstellung dieser Beziehungen bewirken ... Der Abbruch diplomatischer Beziehungen bildet danach keinen Erlöschungsgrund. In ihm allein kann deswegen auch keine Kündigung des Abkommens erblickt werden.
bb) Desgleichen greift das Vorbringen des Klägers nicht durch, das Abkommen sei dadurch erloschen, daß der Iran dem Deutschen Reich im Jahre 1943 den Krieg erklärt habe. In der Völkerrechtslehre wird die Frage, wie sich der Kriegszustand zwischen den Parteien eines bilateralen, nicht für den Kriegsfall abgeschlossenen völkerrechtlichen Vertrages auf den Vertrag auswirkt, nicht einheitlich beantwortet ... Die Auffassung, daß bilaterale Verträge mit dem Ausbruch des Krieges zwischen den Vertragsparteien erlöschen, entsprach seit dem 1. Weltkrieg nicht mehr einheitlicher Staatenpraxis. Danach ist für die Annahme eines entsprechenden Völkergewohnheitsrechts kein Raum; es gibt aber auch keinen völkerrechtlichen Rechtssatz dahin, daß Vorkriegsverträge schlechthin nicht erlöschen ... Weitgehende Einigkeit besteht darüber, daß Verträge erlöschen, deren Fortgelten sich nicht mit dem Kriegszustand vereinbaren läßt, namentlich sog. "politische" Verträge, wie z.B. Bündnis- und Garantieverträge. Im übrigen muß auf die Umstände des Einzelfalles abgestellt werden. Dabei ist dem Willen der Vertragsparteien wesentliche Bedeutung beizumessen. Wenn es nicht dem erkennbaren Willen der Vertragsparteien widerspricht, kann im Zweifel angenommen werden, daß die Vertragsparteien nach dem Kriege normale Beziehungen wiederherstellen wollen und demgemäß der Krieg auf die zwischen ihnen bestehenden Verträge nicht weitergehend einwirken soll, als es wegen des Krieges erforderlich erscheint. Danach sind Verträge, die - wie z.B. Niederlassungsverträge - während des Kriegszustandes nicht angewendet werden, im Zweifel nicht erloschen, sondern nur suspendiert. Das entspricht der überwiegenden Praxis nach dem 2. Weltkrieg. Das Auswärtige Amt ist regelmäßig in Übereinstimmung mit den Vertragspartnern von der bloßen Suspension der Vorkriegsverträge ausgegangenen ... Auch das Schrifttum teilt überwiegend diesen Standpunkt ...
Das deutsch-iranische Niederlassungsabkommen nebst Schlußprotokoll ist kein "politischer" Vertrag. Für die Annahme eines solchen Vertrages genügt nicht die jeder völkerrechtlichen Vereinbarung mehr oder weniger zukommende politische Bedeutung. Diese ist in einem engeren Sinne zu verstehen. Wie die erwähnten Beispiele verdeutlichen, sind namentlich solche Verträge gemeint, die die Machtstellung eines Staates anderen Staaten gegenüber in besonderem Maße berühren ... Dazu zählen Niederlassungsabkommen grundsätzlich nicht. Mit ihnen soll vor allem den eigenen Staatsangehörigen im Gebiet des Vertragspartners zu ihrem Schutze eine bestimmte Rechtsstellung, insbesondere bei der wirtschaftlichen Betätigung, gewährleistet werden. Sie stehen mit diesem Inhalt und Zweck außerhalb des genannten "politischen" Bereichs. Das gilt auch für das deutsch-iranische Niederlassungsabkommen, vor allem für den Zustimmungsvorbehalt in Nr.II SchlPr. Dieser Vorbehalt ist Teil der zwischenstaatlichen Bemühungen, Mehrstaatigkeit zu vermeiden oder zu begrenzen ... Dabei geht es nicht um die Machtstellung des Staates in dem dargelegten Sinne.
Es sind keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß die Vertragsparteien das Abkommen als erloschen angesehen haben. Insbesondere gibt entgegen Heldmann (InfAuslR 1984, 315 [316 f.]) die Vereinbarung über deutsch-iranische Vorkriegsverträge vom 4. November 1954 (Bekanntmachung vom 15. August 1955, BGBl. II S.829) dafür nichts her. In der Vereinbarung heißt es, die Regierungen der beiden Staaten "stellen fest, daß ihre Beziehungen sich ... so regeln, als ob die" im einzelnen ausgeführten, das Niederlassungsabkommen nebst Schlußprotokoll umfassenden "Verträge in Geltung wären", und treffen die weitere "Feststellung", daß die "erwähnten Vereinbarungen nicht nur de facto Anwendung finden, sondern vom Zeitpunkt der Unterzeichnung dieses Protokolls auch de jure gelten". Die Erklärungen lassen zumindest offen, ob und welche Verträge erloschen waren. Die Vertragsparteien waren sich einig, daß die aufgeführten Verträge jedenfalls künftig gelten und angewendet werden. Bezüglich suspendierter Verträge sind die Erklärungen zwanglos dahin zu verstehen, daß die Gründe für das Ruhen ihrer Anwendung fortgefallen seien mit der Folge künftiger uneingeschränkter Gültigkeit der Verträge. Es handelt sich bezüglich suspendierter Verträge nicht um einen Neuabschluß, sondern um eine einvernehmliche Klarstellung ihrer vollen Geltungskraft. Die erörterten Erklärungen sind danach nicht Ausdruck dafür, daß die Vertragsparteien das Niederlassungsabkommen nebst Schlußprotokoll als erloschen betrachtet haben.
cc) Das Niederlassungsabkommen ist mit dem gleichzeitig abgeschlossenen Freundschaftsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und dem Kaiserreich Persien vom 17. Februar 1929 (RGBl.1930 II S.1002) nicht so eng verbunden, daß es erloschen ist, wenn dieser infolge der iranischen Kriegserklärung an das Deutsche Reich erloschen sein sollte. Freundschaftsverträge werden zwar weitgehend zu den "politischen" Verträgen gerechnet ... Sollte demnach der deutsch-iranische Freundschaftsvertrag erloschen sein, so folgt daraus aber nicht, daß das Niederlassungsabkommen nebst Schlußprotokoll ebenfalls erloschen ist. Zwischen beiden Verträgen besteht nicht die vom Kläger angenommene Abhängigkeit. Zwar ist das Niederlassungsabkommen gewissermaßen ein Ausführungsvertrag zum Freundschaftsvertrag, in dessen Art.3 die Vertragsparteien übereingekommen sind, die Niederlassung und den Aufenthalt ihrer Staatsangehörigen im Gebiet des jeweils anderen Staates durch Vereinbarungen zu regeln. Demgemäß heißt es in der Präambel zum Niederlassungsabkommen, es sei entsprechend dem Freundschaftsvertrag abgeschlossen worden. Das verknüpft jedoch nicht den Freundschaftsvertrag und das Niederlassungsabkommen in der Weise, daß der Bestand des Freundschaftsvertrages Bedingung für das Fortgelten des Niederlassungsabkommens ist. Dafür ist den Verträgen auch sonst kein Anhalt zu entnehmen. Trotz des erwähnten Zusammenhangs handelt es sich um rechtlich selbständige Verträge. Das zeigt auch die Kündigungsklausel des Niederlassungsabkommens (Art.10 Abs.3 NAK), nach der sich die Vertragsparteien nach Ablauf einer fünfjährigen Geltungsdauer innerhalb von sechs Monaten von dem Abkommen lösen können. Danach sind die Belange der Vertragsparteien angemessen gewahrt. Es hätte deswegen einer eindeutigen Regelung bedurft, wenn das Abkommen außerdem bei Außerkrafttreten des Freundschaftsvertrages erlöschen sollte.
Anderes ergibt sich übrigens innerstaatlich auch nicht daraus, daß die parlamentarische Zustimmung zu den Verträgen vom 17. Februar 1929 zwischen dem Deutschen Reich und dem Kaiserreich Persien in einem einzigen Vertragsgesetz erteilt worden ist. Das Vertragsgesetz vom 26. Juli 1930 (RGBl.II S.1002) ist auf das rechtliche Verhältnis dieser Verträge zueinander ohne Einfluß. Sollte der Freundschaftsvertrag erloschen sein, so ist deswegen nicht zugleich das Niederlassungsabkommen einschließlich seines Schlußprotokolls als innerstaatliches Recht außer Kraft getreten.
Mangels gegenseitiger Abhängigkeit ist außerdem aus einem Erlöschen des ebenfalls am 17. Februar 1929 unterzeichneten, nach der Bekanntmachung vom 9. Mai 1936 (RGBl.II S.148) vom Iran bereits zum 10. Mai 1936 gekündigten Handels-, Zoll- und Schiffahrtsabkommen (RGBl.1930 II S.1002, 1013) nichts gegen das Fortgelten des Niederlassungsabkommens herzuleiten.
dd) Die innerstaatlichen Veränderungen in den Vertragsstaaten sind auf den völkerrechtlichen Bestand des Niederlassungsabkommens ohne Einfluß. Das gilt mit Rücksicht darauf, daß zwischen dem Deutschen Reich und der Bundesrepublik Deutschland Subjektidentität besteht, zum einen für die deutsche Seite [vgl. BVerfGE 77, 137 (153 ff.)], zum anderen aber ... trotz der Umwandlung des Kaiserreichs in eine Islamische Republik auch für die iranische Seite ...
ee) Zu Unrecht beruft sich der Kläger ferner darauf, bei der Aufnahme des Zustimmungsvorbehalts der Nr.II SchlPr in das Abkommen sei es dem Iran darum gegangen, in Deutschland lebende Oppositionelle zur Rückkehr veranlassen zu können; die Klausel sei durch die Entwicklung des Völkerrechts in der Nachkriegszeit, vor allem durch die Genfer Flüchtlingskonvention, gegenstandslos geworden. Die Vorschriften zum Schutz Asylberechtigter (Flüchtlinge) stehen jedoch dem Zustimmungserfordernis nach Nr.II SchlPr nicht entgegen. Die Vertragsvorschrift ist auch auf Asylberechtigte (Flüchtlinge) anwendbar ..., zu denen der Kläger ohnehin nicht gehört. Die clausula rebus sic stantibus, auf die der Kläger mit seinem Vorbringen abhebt, setzt zudem voraus, daß die von der angeblichen Änderung der für den Vertragsabschluß wesentlichen Umstände betroffene Partei ihre Rechte der anderen Vertragspartei gegenüber geltend macht ... Die Vertragsparteien halten aber an dem Abkommen einschließlich der Zustimmungsklausel in Nr.II SchlPr übereinstimmend fest und wenden es an ...
c) Das völkerrechtlich nicht erloschene, durch den Krieg lediglich in seiner Anwendung suspendierte Niederlassungsabkommen nebst Schlußprotokoll ist wieder anwendbar.
aa) Nach der überwiegenden Auffassung, der auch der erkennende Senat folgt, leben suspendierte Vorkriegsverträge nach Fortfall des Suspensionsgrundes völkerrechtlich von allein wieder auf. Zwischen den Vertragsparteien getroffene Wiederanwendungsvereinbarungen haben daher nur deklaratorische Bedeutung, und zwar unbeschadet dessen, daß sie zur Vermeidung von Zweifeln und wegen der besatzungsrechtlichen Vorbehalte für auswärtige Angelegenheiten unter der Geltung des Besatzungsstatuts (vgl. Nr.2c des Besatzungsstatuts vom 12. Mai 1949, ABlAHK S.13, i.d.F. vom 6. März 1951, ABlAHK S.792, in Verbindung mit der Direktive Nr.6 vom 19. März 1951, ABlAHK S.846) unentbehrlich gewesen sein mögen ... Mit Fortfall der Suspension auf der zwischenstaatlichen Ebene ist der Vertrag auch innerstaatlich wieder anwendbar, soweit nicht innerstaatliches Recht entgegensteht. Letzteres ist hier jedenfalls nach Wegfall der besatzungsrechtlichen Vorbehalte (vgl. Proklamation vom 5. Mai 1955, ABlAHK S. 3272) nicht der Fall. Die das Fortgelten der Vertragsgesetze über Vorkriegsverträge betreffenden Vorschriften des Grundgesetzes (Art.123ff. GG) nehmen nicht Verträge aus, die suspendiert worden sind. Eines Vertragsgesetzes gemäß Art.59 Abs.2 Satz1 GG bedurfte es danach für die Wiederanwendung des deutsch-iranischen Niederlassungsabkommens nicht. Die Vertragsparteien haben das Abkommen nicht neu abgeschlossen. Vielmehr führen sie das bereits bestehende und aufgrund des Vertragsgesetzes vom 26. Juli 1930 (RGBl.II S.1002) zu innerstaatlichem Recht gewordene Abkommen lediglich fort [BVerfGE77, 137 (150)]. Rechtsstaatlichen Anforderungen im Interesse der Rechtsklarheit ist durch die Bekanntmachung der Wiederanwendungsvereinbarung im Bundesgesetzblatt genügt.
bb) Eine Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften ist für die innerstaatliche Wiederanwendung des Niederlassungsabkommens nebst Schlußprotokoll auch dann nicht erforderlich, wenn der Freundschaftsvertrag und das Handels-, Zoll- und Schiffahrtsabkommen aus den erwähnten Gründen erloschen waren und demgemäß die Vereinbarung vom 4. November 1954 bezüglich dieser beiden Verträge einen unter Art.59 Abs.2 Satz1 GG fallenden neuen Vertragsabschluß darstellen sollte. Ist das Niederlassungsabkommen nach Fortfall des Suspensionsgrundes auch innerstaatlich wieder anwendbar und die entsprechende Vereinbarung der Vertragspartner nur deklaratorischer Natur, so ändert sich an der innerstaatlichen Wiederanwendbarkeit nichts, wenn mit dieser Vereinbarung zugleich erloschene Verträge erneut abgeschlossen worden sein sollten. Hinzu kommt, daß es sich, wie bereits ausgeführt, um rechtlich selbständige Verträge handelt. Die Regel, daß für einen Vertrag insgesamt die Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften erforderlich ist, wenn einzelne seiner Bestimmungen der Mitwirkung bedürfen, greift deswegen hier nicht ein. Dasselbe gilt im Hinblick darauf, daß die Vereinbarung vom 4. November 1954 zusätzlich die Verabredung enthält, Verhandlungen über die Änderung bestimmter Vorschriften der Vorkriegsverträge zu führen. Diese Verabredung erfüllt für sich ohnehin nicht die Voraussetzungen für eine parlamentarische Mitwirkung nach Art.59 Abs.2 GG, denn weder regelt sie die politischen Beziehungen des Bundes noch betrifft sie Gegenstände der Bundesgesetzgebung (vgl. dazu BVerfGE1, 372 [381, 388 ff.]).
Von der Fortgeltung und innerstaatlichen Anwendbarkeit des deutsch-iranischen Niederlassungsabkommens ist der erkennende Senat in seiner Rechtsprechung stets ausgegangen (vgl. z.B. ... [Urteil] vom 18. Dezember 1984 - BVerwG 1 A 73.83 - Buchholz 402.24 §2 AuslG Nr.64 [S.168]). Dasselbe gilt für die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Kammerbeschluß vom 25. September 1986 - 2 BvR 955/86 - InfAuslR1987, 37) und des Bundesgerichtshofs (Urteil vom 15. Januar 1986 - IV b ZR 75/84 - EZAR 711 Nr.2).

References: Art. 10
 Art.3
 Art.59
 Art.59
 Art.59
 §2