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Timestamp: 2019-03-26 02:31:56+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: El retorno voluntario de los inmigrantes ante el nuevo marco de las políticas de inmigración y los cambios en el mercado de trabajo (y V).
El retorno voluntario de los inmigrantes ante el nuevo marco de las políticas de inmigración y los cambios en el mercado de trabajo (y V).
V. LAS POLÍTICAS DE RETORNO VOLUNTARIO EN ESPAÑA.
Paso a explicar a continuación la regulación de las políticas de retorno voluntario en nuestro país, con especial atención al plan de retorno mediante la capitalización de las prestaciones por desempleo. Recuerdo de entrada la competencia de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes en las políticas de retorno, en virtud de lo dispuesto en el Real Decreto 1129/2008 de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo e Inmigración y se modifica el Real Decreto 438/2008, de 14 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales. En efecto, su artículo 7 regula las funciones de la DGII, y varias de ellas guardan relación directa o indirecta con las políticas de retorno: La gestión de las iniciativas, fondos y planes de acción de la UE dirigidos a inmigrantes, solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, personas acogidas al régimen de protección temporal y otros estatutos de protección subsidiaria; el diseño y gestión de planes y programas vinculados al retorno voluntario de inmigrantes y la reagrupación familiar, así como el apoyo a la acogida e integración de inmigrantes con visado de búsqueda de empleo; la promoción de programas de codesarrollo en cooperación con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo y otros organismos públicos y privados especializados en la materia; el seguimiento y evaluación de los planes, programas y actuaciones que tengan como destinatarios a los colectivos indicados en el párrafo primero.
1. Las modalidades de retorno voluntario asistido.
Según el estudio elaborado por el punto de contacto nacional de España de la red europea de migraciones sobre las políticas de retorno voluntario en España, al que me remito para un estudio detallado de todos los incentivos existentes para su promoción, en el retorno voluntario asistido pueden presentarse, tal como ya he explicado con anterioridad, tres modalidades
“A) Por causas humanitarias. Los beneficiarios serían personas extranjeras (no pertenecientes a la UE), sea cual sea su estatus legal, que, por distintas circunstancias, manifiestan su deseo de retornar a su país. En este grupo caben refugiados, desplazados, solicitantes de asilo, personas bajo la protección del Estado por razones humanitarias e inmigrantes en situación irregular o inmigrantes con autorización de residencia y/o trabajo. Además, estos individuos deben cumplir dos requisitos: encontrarse en situación de vulnerabilidad social y haber permanecido en España más de seis meses.
B) Por reintegración en el país de origen. Se trata en este caso de personas que desean volver a su país para desarrollar una actividad económica sostenible. Estaríamos hablando de individuos con capacidad emprendedora y conocimiento del entorno, pues el programa exige la presentación de un plan de negocio y de un estudio de viabilidad económica.
C) Para trabajadores no comunitarios desempleados. Beneficiarios de esta modalidad serían los trabajadores extranjeros (no comunitarios) en situación de desempleo que sean nacionales de uno de los países con los que España tiene suscrito un convenio bilateral en materia de Seguridad Social”
2. Plan de retorno voluntario mediante la capitalización de las prestaciones por desempleo.
Antes de entrar en el análisis de la normativa reguladora del Plan, deseo destacar la valoración positiva que efectuaba la Secretaria de Estado de Inmigración, Sra. Anna Terrón, en su comparecencia en la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso de los Diputados el 28 de abril. En el turno de réplica, y después de haber intervenido los portavoces de los distintos grupos parlamentarios, la Secretaria de Estado destacó que no era tan importante el número solicitudes aprobadas sino que las cifras sean sostenidas en el tiempo y enfatizó la importancia de buscar vías que vinculen a las personas que han retronado más estrechamente con sus países de origen, afirmando que “Creo que ahí hay margen, incluso trabajando con empresas españolas que en este momento están trabajando en países que han sido históricamente origen de la inmigración en actividades que ahora son importantes en estos países y han dejado de serlo aquí, como puede ser la construcción. Ahí hay un margen para hablar”. Cómo combinar las capacidades adquiridas en los países de acogida y utilizarlas de forma que reviertan positivamente en sus países de origen es uno de los retos del plan de retorno voluntario, y la Sra. Terrón manifestaba que “Creo, pues, que hay que poner realmente en valor esa sostenibilidad de acudir a los programas de retorno, que está -no hemos engañado nunca ni se han falseado las cifras- en torno a las 600 personas/mes. Eso son unas 8.000 personas al año. E insisto en que de manera sostenida”.
2.1. Real Decreto-Ley 4/2008, de 19 de septiembre, sobre abono acumulado y de forma anticipada de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros no comunitarios que retornen voluntariamente a sus países de origen.
A) El Consejo de Ministro aprobó en su reunión del viernes día 19 de septiembre de 2008, y el Boletín Oficial del Estado lo publicó al día siguiente el texto de la
norma que es objeto de comentario a continuación.
B) El RDL necesitaba de mayor concreción en algunos de su apartados: Por ejemplo, había que esperar a su desarrollo para conocer si además del abono acumulado de la prestación se establecían otras ayudas para facilitar el retorno (así lo permitía la disposición adicional única cuando dejaba esta puerta abierta al disponer que como complemento de la citada prestación, y dentro de los créditos disponibles, el Gobierno “podrá establecer ayudas directas que faciliten el traslado voluntario de los trabajadores extranjeros no comunitarios a sus países de origen, así como acciones preparatorias del retorno, en materia de información, orientación y formación para el emprendimiento de una actividad económica”), y también para saber si se establecía alguna coordinación entre las administraciones española y del país de origen para garantizar que las cantidades abonadas por el Servicio Público de Empleo Estatal se dedican, efectivamente, a la puesta en marcha de un proyecto emprendedor o al acceso al empleo asalariado con aprovechamiento de la cualificación profesional obtenida en España, en suma, como se afirma en la introducción del RDL, para fortalecer el desarrollo de los países de origen “con el retorno de trabajadores con una cualificación y experiencia laboral enriquecida y formativa”.
C) El apartado uno del artículo único del RDL 4/2008 dispone que “con la finalidad de facilitar el retorno voluntario a su país de origen a los trabajadores extranjeros desempleados, el Servicio Público de Empleo Estatal podrá abonar a aquéllos, anticipadamente y de forma acumulada, en dos veces, el importe de la prestación contributiva por desempleo a que tuviesen derecho”. Por su parte, el número cinco dispone que la cuantía será equivalente a la que corresponda “en función del número de días de prestación reconocidos en la fecha de nacimiento del derecho o que les reste por percibir hasta su agotamiento, desde la fecha de reanudación de la prestación o desde la fecha de solicitud de esta modalidad de abono”. La cuantía de la prestación será íntegra, y dado el objetivo perseguido por la norma, que es el de facilitar todo el montante económico a que tenga derecho el trabajador para poder retornar a su país, el número seis del citado artículo único especifica que no habrá cotización a la Seguridad Social española y que, por consiguiente, de la cuantía de la prestación, “no se realizará deducción por la aportación del trabajador en concepto de cotización”. Al estar en el ámbito de las prestaciones de Seguridad Social, el título competencial habilitante utilizado por el gobierno para dictar el RDL ha sido el art. 149.1.17 de la Constitución, en cuanto que atribuye la competencia exclusiva al Estado en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social.
D) Los números dos, tres y cuatro del artículo único, disponen quiénes pueden ser beneficiarios de la prestación y los requisitos, adicionales al previo de tener derecho a las prestaciones, que deben cumplir para poder acceder a la mismas, en el bien entendido que uno de ellos (retornar al país de origen en un plazo de treinta días naturales desde el reconocimiento de la prestación) se puede controlar inmediatamente, mientras que otro (el compromiso de no retornar a España en el plazo de tres años) sólo podrá controlarse con posterioridad. El texto de tales preceptos es el siguiente:
Como puede comprobarse, la norma va dirigida a los trabajadores de países con los que España tenga suscrito convenio bilateral en materia de Seguridad Social, con independencia, y me parece importante destacarlo, de que entre el ámbito objetivo de aplicación del convenio se incluya la protección por desempleo. De hecho, en ninguno de los convenios suscritos con los tres países de los que provienen los flujos mayoritarios de inmigración extracomunitaria a España (Marruecos, Ecuador y Colombia) se menciona dicha prestación, si bien para el país africano cabe tener en consideración el acuerdo de cooperación suscrito con la UE, y en el caso de los dos países de América del Sur el texto del convenio multilateral de Seguridad Social Iberoamericano aprobado en la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno el 13 de noviembre de 2007, y hay que recordar en este punto que la ratificación y entrada en vigor del Convenio se supedita esta última a la ratificación de, al menos, siete de los países que forman parte de la Comunidad iberoamericana, y que el Convenio producirá efectos una vez que los Estados suscriban el Acuerdo de Aplicación, cuya elaboración se confía a la Secretaría General de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social.
E) Como acabo de indicar, los países de los que provienen los mayores flujos migratorios son Marruecos, Ecuador y Colombia, y así se pone de manifiesto en los datos referenciados con anterioridad, bien tampoco podemos olvidar que la norma será de aplicación a países de un flujo migratorio no desdeñable (es el caso de Perú), o que aún siendo todavía reducido se ha incrementado en los últimos años (Paraguay, Ucrania). Además, hay convenios suscritos con Andorra, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile, República Dominicana, Estado Unidos, Filipinas, México, Rusia, Túnez, Uruguay y Venezuela.
F) En fin, el acceso de los trabajadores extranjeros extracomunitarios en situación de desempleo al abono acumulado y anticipado de la prestación, requerirá que estén inscritos como desempleados demandantes de empleo y que tengan derecho a percibir una prestación contributiva por desempleo cuando soliciten el abono de la prestación o acumulada. Si se considera que estamos en presencia de un supuesto parcialmente semejante al de los trabajadores (nacionales o extranjeros) que desean percibir de forma avanzada y acumulada su prestación en España, debería también cumplirse las reglas de disponer de tres meses de prestación pendientes aún de percibir, como mínimo (aunque ciertamente no alcanzo a ver cómo esa cuantía podría ayudar, por sí sola, a la puesta en marcha de una actividad empresarial en el país de origen), y de no haber obtenido ya el reconocimiento del percibo de las cantidades en pago único en los cuatro años anteriores (regla que sí me parece que debería respetarse, en cualquier caso, en los supuestos de acceso a la prestación acumulada).
2.2. Real Decreto 1800/2008, de 3 de noviembre, por el que se desarrolla el Real Decreto-ley 4/2008, de 19 de septiembre, sobre abono acumulado y de forma anticipada de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros no comunitarios que retornen voluntariamente a sus países de origen
A) El RD 1800/2008 de 3 de noviembre entró en vigor el día de su publicación y procede a concretar, tal como se expone en su introducción, “los requisitos y condiciones que han de cumplir los beneficiarios de la modalidad de pago de la prestación contributiva por desempleo señalada, así como a establecer las necesarias normas de procedimiento”. Con respecto al texto del RDL 4/2008 se concretan, efectivamente algunos aspectos y apartados que merecen reseñarse a continuación, recordando en primer lugar que los títulos competenciales en los que se sustenta son las competencias exclusiva del Estado en materia de inmigración y en legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social (art. 149.1 2ª y 17ª de la Constitución, respectivamente), y que en lo previsto en el RDL 4/2008 y en el RD objeto de comentario se estará a lo dispuesto en la normativa reguladora de la Seguridad Social, más concretamente en el Título III de la Ley General de Seguridad Social (texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994 de 20 de junio)
B) Se considerará como país de origen el que corresponda a la nacionalidad del trabajador que solicita el cobro anticipado de la prestación.
C) El trabajador extranjero desempleado deberá tener reconocido el derecho a la prestación contributiva por desempleo de acuerdo con lo dispuesto en el art. 208.1.1 de la LGSS y no podrá compatibilizarlo con un trabajo a tiempo parcial. Además, se concreta que el retorno debe ser “para residir y/o realizar una actividad lucrativa o profesional por cuenta propia o ajena”.
D) El plazo de tres años durante el que la persona que haya abandonado el país no podrá retornar a España se computará una vez que hayan transcurrido 30 días naturales desde la fecha del primer pago de la prestación, plazo que también es el que determina la extinción de la autorización de residencia de la que fuera titular el perceptor de la prestación. La posibilidad de retorno transcurrido dicho período se regula en el art. 3.2, reconociéndose al trabajador un derecho preferente para incorporarse al contingente de trabajadores no comunitario que, en su caso, apruebe el gobierno, pero ese derecho estará obviamente condicionado, y conviene recordarlo, a que la persona de referencia “acredite los requisitos establecidos para ello en la normativa vigente en materia de extranjería e inmigración, en el correspondiente Acuerdo del Consejo de Ministros y en las respectivas ofertas de empleo”. Justamente es ese mismo período de tres años el que se fija como plazo durante el que el trabajador extranjero no podrá acceder a prestaciones y subsidios por desempleo.
E) No parece que el legislador tenga mucha confianza sobre el correcto conocimiento de lo que implica la solicitud del abono anticipado de la prestación contributiva y la consiguiente obligación de abandonar España y no poder volver hasta un período mínimo de tres años, o si se quiere ver de otra forma quizás el legislador desea reforzar ese conocimiento, que ya tienen los trabajadores extranjeros, cuando presenten la solicitud en el modelo oficial establecido al efecto, ya que la norma dispone expresamente que “en el referido modelo de solicitud se deberá incluir la información necesaria para que el trabajador sea consciente de los compromisos que asume y de las consecuencias que vayan a derivarse por acogerse a la indicada modalidad de abono de la prestación contributiva por desempleo”. En el mismo sentido me parece que se dirige el número 2 de la disposición adicional primera, ya que prevé que el MTIN, de forma directa o en colaboración con otras entidades públicas privadas, prestará el asesoramiento necesario para que quienes deseen acogerse a esta posibilidad de abono anticipado “puedan adoptar voluntariamente la decisión de acogerse a la misma”.
F) La posibilidad de desistir de la solicitud se prevé y acepta por el RD mientras no se le haya notificado la resolución al trabajador. Por el contrario, esa posibilidad desaparece, lógicamente, una vez que se haya hecho efectivo el primer pago de la prestación. Parece, por consiguiente, que el trabajador extranjero tiene dos “posibilidades” de pensar si le interesa la opción legalmente establecida de cobrar anticipadamente la prestación y abandonar España durante tres años como mínimo: la primera, antes de la solicitud propiamente dicha, y la segunda durante el período que media desde la presentación hasta la aceptación de la solicitud.
G) Recordemos que la segunda parte del pago de la prestación se efectuará en el país de origen del trabajador, y la forma de pago será mediante cheque nominativo transferencia bancaria. El pago se efectuará en euros o, en su caso, “en la moneda en que la Tesorería General de la Seguridad Social efectúe el pago de las prestaciones en dicho país”. Para poder efectuarse dicho pago, el trabajador deberá comparecer personalmente en la representación diplomática o consular española de su país de origen “para acreditar su retorno al mismo”, y ese momento deberá proceder a la entrega de la tarje de identidad de extranjero de la que es titular, según dispone el art. 4.2 b).
H) Algo se concreta, pero no excesivamente, en el RD 1800/2008 por lo que respecta a la posibilidad de poner en marcha un proyecto emprendedor en el país de origen, dado que se prevé que el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación podrá prestar apoyo a los trabajadores “cuyo país de origen esté contemplado en el Plan de Director de Cooperación Española”, al objeto de poner en marcha iniciativas de empleo y desarrollo en su país que de común acuerdo “se impulsen y en el marco de los programas, proyectos y actuaciones de la cooperación española en dicho país”. La actuación del MAEC se llevará a cabo a través de la Agencia española de cooperación internacional para el desarrollo (AECID) o de otras entidades u organismos públicos o privados. En cuanto al abono de ayudas para facilitar el traslado, se insiste en la posibilidad que tiene el MTIN de concederlas “dentro de sus disponibilidades presupuestarias”, pero sin mayor concreción.
I) Por último, y modo de cláusula de cierre, cabe destacar que la norma comentada permite que el MTIN y el MAEC establezcan acuerdos de colaboración con entidades y organismos públicos y privados “con la finalidad de propiciar la mayor eficacia en la gestión de las ayudas y acciones a que se refieren los apartados anteriores”.
2.3. Resolución de 11 de marzo de 2010 por la que se convocan subvenciones para el retorno voluntario de personas inmigrantes, y en concreto ayudas complementarias para los trabajadores extracomunitarios que retornen a sus países en el marco del Plan de retorno voluntario.
Serán beneficiarios los trabajadores extracomunitarios que tengan reconocido el derecho al abono de la prestación por desempleo en forma de capitalización y que suscriban una declaración en la que aceptan el compromiso de no retornar a España durante tres años para realizar una actividad lucrativa. Las ayudas son las siguientes:
“Pago del billete internacional desde España hasta al país de procedencia del interesado y de sus familiares extracomunitarios (a excepción de los menores de edad), hasta segundo grado de afinidad y consanguinidad, y en caso necesario abono de los gastos de desplazamiento en España desde su lugar de residencia hasta el punto de salida. También en caso necesario, abono de los gastos de desplazamiento en España desde su lugar de residencia actual hasta el punto de salida. Se podrá incluir el abono de los gastos de alojamiento de una noche por motivos de tránsito.
Concesión de una ayuda económica de viaje de 50 euros por cada uno de los miembros de la unidad familiar hasta un máximo de 400 euros por unidad familiar, para facilitar la manutención durante el transcurso del viaje desde su domicilio actual hasta la ciudad de salida a su país de procedencia.
En caso de tener que cubrir el transporte desde la localidad de llegada del vuelo internacional hasta la localidad de destino en su país de procedencia, esta ayuda podrá aumentarse hasta 100 euros por persona, con un límite máximo de 600 euros por unidad familiar.
Gastos imprevistos de medicamentos u otros debidamente justificados por el solicitante e informados positivamente por la entidad que gestiona su retorno.
Pago de los gastos de acompañamiento necesario del solicitante de retorno o de sus familiares debido a enfermedad, discapacidad u otra circunstancia invalidante, que deberá justificar adecuadamente mediante informe sanitario y/o social y que la entidad deberá valorar en informe escrito”.
2.4. Datos sobre aplicación del plan de retorno.
Tras un año de su entrada en vigor, el Ministro de Trabajo e Inmigración, Sr. Celestino Corbacho, presentó los resultados de la puesta en marcha del Plan el 13 de noviembre de 2009. Según la nota de prensa oficial del MTIN, “Desde su entrada en vigor se han registrado un total de 8.724 solicitudes, fundamentalmente en la Comunidad de Madrid, 1.857, Cataluña, 1.432, y la Comunidad Valenciana, 1.234. En cuanto al origen, los países latinoamericanos son los principales receptores de inmigrantes amparados en este programa. Destacan Ecuador (44%) y Colombia (18%); a cierta distancia, Argentina (9,7%), Perú (8,6%) y Brasil (5,3%); y en menor medida Chile (4,1%) y Uruguay (3,6%). Junto a los trabajadores desempleados, también sus familiares han podido beneficiarse del Plan y 1.581 familiares han acompañado al titular del derecho en su retorno voluntario. La cuantía media de las prestaciones acumuladas reconocidas hasta el momento asciende a 9.148,27 euros, habiéndose abonado ya una cantidad cercana a 52 millones de euros desde el comienzo del Plan. Además se han concedido ayudas para financiar el viaje de retorno a 3.706 beneficiarios del programa. A estas ayudas para el viaje se han destinado 3.451.510,71 euros”.
Datos más recientes a los que he podido tener acceso, siempre de fuentes oficiales del MTIN, indican que a finales de abril se habían acogido al programa 11.440 extranjeros, es decir una media de 672 beneficiarios al mes.
Formulo unas breves consideraciones a modo de recapitulación de todo lo expuesto en las páginas anteriores.
He tratado de poner de manifiesto en primer lugar que las organizaciones internacionales que trabajan en los ámbitos sociales y económicos prestan especial atención a las relaciones entre las políticas de migración y las de desarrollo, desde la asunción de que una buena y coordinada relación entre ambas debe repercutir positivamente en todos los países y en todas las personas afectadas, y mucho más en el marco de un creciente proceso de globalización de la actividad económica, aunque no es menos cierto que los procesos migratorios se mueven con mucha lentitud si los comparamos con la rapidez con la que operan los procesos económicos. En esta misma línea, he analizado los documentos emanados de la UE para tratar de demostrar la importancia que ha adquirido el análisis primero, y posible regulación después, de las migraciones circulares y de retorno, con especial atención a las políticas de retorno voluntario como contraposición a las de retorno forzoso y no voluntario, que alcanzan su máxima expresión jurídica en la UE en la polémica Directiva de 2008 y que ya ha sido transpuesta a varios ordenamientos jurídicos nacionales, entre ellos el español con la LO 2/2009 de 11 de diciembre.
La atención a las políticas de retorno voluntario en España, ya sean por causas humanitarias, para facilitar la reintegración en el país de origen, o en virtud del plan de retorno por capitalización de la prestación por desempleo, no pueden ser objeto de estudio sin el conocimiento previo de cuáles son las cifras, los números, y detrás de ellos las personas inmigradas en España. Me ha parecido especialmente importante destacar algunas que afectan de manera especial a la nueva realidad de la inmigración en España (y que no parece previsible que cambie a medio plazo) cual es el descenso de la población procedente de algunos países de América del Sur, en especial Ecuador (tercer país en número de inmigrantes residentes en España, por detrás de Marruecos y de Rumanía), Bolivia y Argentina. Que ello tenga que ver con las políticas potenciadas por los poderes públicos de retorno voluntario, o responda simplemente a la salida silenciosa de muchas personas de nuestro país hacia su país de origen o hacia terceros Estados, o a algo más complejo como sería su “invisibilidad jurídica” por no cumplir los requisitos legales para residir y/o trabajar en España, es algo a lo que todavía no se puede dar una respuesta concluyente, aunque sin duda los datos sobre la aplicación del plan de retorno ponen de manifiesto que la población ecuatoriana se ha beneficiado en gran medida del mismo si la comparamos con la de otros países.
Concluyo. Con mi intervención, como expuse al iniciarla, he querido desbrozar el camino para que en otras ponencias se desarrollen de forma mucho más concreta y detallada en aquellas cuestiones y temática que he abordado en mi exposición. Espero haber conseguido el objetivo propuesto.

References: Real Decreto 
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 artículo 7
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 resolución 
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