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================ Ref. Queja nº ================ Asunto: demoras en la resolución de las solicitudes de reducción de jornada
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Elena Castilla Alarcón
1 ================ Ref. Queja nº ================ Asunto: demoras en la resolución de las solicitudes de reducción de jornada Hble. Sr.: Acuso recibo de su último informe en relación con la queja de referencia, iniciada a instancia de D. (...) y Dª. (...), delegados sindicales de CEMSATSE-Sección de Enfermería en el Departamento de Salud nº 20. De dicho escrito, de la información aportada por los interesados y de todo lo actuado resulta que el 28 de marzo de 2007 tuvo entrada el escrito de queja en el que, sustancialmente, se denunciaba que determinado cambio normativo había propiciado que las solicitudes de los permisos que contempla la legislación vigente para la conciliación de la vida laboral y familiar en lugar de resolverse en uno o dos días, tardaban en hacerlo meses, a veces cuando las circunstancias que justificaban las peticiones ya habían desaparecido. Admitida la queja, solicitamos el preceptivo informe a la Conselleria de Sanidad, el cual tuvo entrada en la Sindicatura el 30 de mayo de Remitido el mismo a los interesados, estos formularon alegaciones al mismo el 26 de junio de Con la información recabada hasta ese momento llegamos a la conclusión de que el cambio de normativa que había provocado los retrasos en la concesión de los permisos era de carácter presupuestario, así pues solicitamos datos al respecto a la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo el 26 de julio de 2007 en escrito que se transcribe parcialmente a continuación: La queja en esencia, consiste en denunciar que desde un tiempo a esta parte las solicitudes de reducción de jornada contempladas en la legislación vigente por cuidado de hijos menores de 12 años o de familiares discapacitados o enfermos ( art. 7 del Decreto 175/2006, de 24 de noviembre por remisión al mismo del art de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre y art c) de la Ley 7/2007, de 12 de abril) sufren una demora de uno a dos meses en su concesión. Hemos de hacer especial hincapié que se trata de un derecho subjetivo perfecto, sin que pueda ser denegado si concurren las circunstancias previstas legalmente y también que dichas circunstancias pueden ser previsibles o no (vgr. el diagnostico de una enfermedad terminal, un accidente, la
2 dimisión de la persona que cuidaba a los hijos...etc.). Las demoras en el disfrute de las reducciones son una carga que los interesados no tienen porque soportar y puede producir perjuicios de imposible reparación; piénsese en el diagnostico de una enfermedad fatal y en que durante uno o dos meses el interesado no puede acompañar al familiar en los momentos finales de su vida. En un primer momento hemos solicitado información a la Conselleria de Sanidad y de la misma se concluye que hasta mayo de 2006 las solicitudes se resolvían en el mismo o posterior día. A partir de dicha fechas y hasta ahora tardan entre uno y dos meses. Prima facie no entendimos la razón de ello, pues no ha habido ninguna modificación legislativa que avale el cambio en el modo de proceder la Administración. La práctica consistía en que la reducción de jornada era completada a través de contratos de sustitución/interinidad, que según las normas sobre gestión presupuestaria podía autorizar el Gerente del Departamento de Salud. Debe hacer notar que desde la entrada en vigor del Estatuto Marco del Personal Estatutario, 18 de diciembre de 2003, su art. 9 ya decía:...el nombramiento de carácter interino se expedirá para el desempeño de una plaza vacante de los Centros o Servicios de Salud, cuando sea necesario atender las correspondientes funciones. El nombramiento de carácter eventual se expedirá en los siguientes supuestos:... c) Para la prestación de servicios complementarios de una reducción de jornada ordinaria... Desde entonces la anterior norma ha permanecido invariable y, nos obstante, el procedimiento de gestión ha sido modificado. Al parecer se ha implantado una aplicación informática que solo permite cubrir las reducciones de jornadas mediante contratos eventuales, a través de la creación de puestos de trabajo ad hoc que exigen la solicitud de los Departamentos de Salud a la Dirección General de Recursos Humanos de la Conselleria de Sanidad, el visto bueno de la Dirección General de Asistencia Sanitaria y, finalmente, la autorización de la Dirección General de Presupuestos y Gastos que, según los informes que hemos recabado, se demora entre uno y dos meses. Por otra, parte la aplicación informática permite que las sucesivas autorizaciones puedan realizarse por vía telemática en uno o dos días. Así las cosas resulta que el Estatuto Marco incurre en dos contradicciones: la primera condicionar el derecho a la reducción de jornada a la creación de un puesto de trabajo y la segunda definir el contrato de interinidad con las características propias de la reducción de jornada y, pese a ello, hacer obligatorio acudir al contrato eventual, contrato que, tanto en el derecho del trabajo, como en el derecho del empleo publico, esta reservado a circunstancias excepcionales. Las normas sobre procedimiento de gestión presupuestaria son establecidas por esa Conselleria (la última es la Orden de 31 de marzo de 2005), por ello le ruego que en un plazo máximo de 15 días remita informe sobre la realidad de los hechos a que se refiere la investigación y en especial sobre:
3 - el tiempo de respuesta a la Conselleria de Sanidad a las solicitudes de autorización de contratos eventuales para cubrir reducciones de jornada. - la posibilidad de autorizar/denegar telemáticamente las solicitudes de autorización presupuestaria para los contratos eventuales por reducciones de jornada. - la posibilidad de modificar y/o adaptar la Orden de gestión presupuestaria de modo que la cobertura de las reducciones de jornada puede autorizarla la Conselleria de Sanidad. A la citada petición contestó el Hble. Sr. Conseller de Economía, Hacienda y Empleo trasladando escueto informe del Ilmo. Sr. General de Presupuestos y Gastos de 25 de octubre de 2007 según el cual: Esta Dirección General, a tenor de los previsto en la Orden de 22 de marzo de 2005, por la que se regula el procedimiento de gestión del presupuesto de la Generalitat, emite informe preceptivo correspondiente a los nombramientos de funcionarios interinos y/o contratación de laborales temporales, a las solicitudes que por tal motivo remiten los correspondientes departamentos y, en este caso, las solicitudes efectuadas por la Conselleria de Sanidad. No existe en la actualidad ningún proceso telemático para este tipo de autorizaciones. Las propuestas de modificaciones de la normativa vigente en materia presupuestaria, en general, se solicitan por los departamentos correspondientes. No consta en esta Dirección General ninguna propuesta relativa a la autorización de cobertura en el supuesto de reducciones de jornada.. Así las cosas y con tales antecedentes fácticos pasamos a resolver el expediente. Hasta el 24 de mayo de 2006 todas las reducciones de jornada solicitadas, se habían tramitado y resuelto desde el mismo momento de la petición del trabajador, ya que el lapso de tiempo en el que el trabajador solicitante no prestaba servicios se cubría con un contrato de sustitución parcial en el su mismo puesto de trabajo (contrato de interinidad). Es a partir del 25 de mayo de 2006 cuando se modifica la modalidad contractual para reclutar a aquellas personas que hayan de realizar sustituciones por causa de las reducciones de jornada, optándose por contratos eventuales, que a diferencia de los de sustitución no tiene puesto en la plantilla, conforme a lo dispuesto en el art. 9.3.c) del Estatuto Marco para el del personal estatutario de los servicios de salud. Esta nueva modalidad contractual tarda en surtir efectos varios meses desde la solicitud de la persona interesada, porque comienza con la tramitación del expediente desde el propio centro, se remite a los Servicios Centrales de la Conselleria de Sanidad (Direcciones Generales de Recursos Económicos y de Recursos Humanos) para que se informe acerca de la suficiencia financiera y de la necesidad de cubrir el defecto de jornada por tratarse de puestos de atención directa sanitaria y, por último, se remite a la Dirección General de Presupuestos y Gastos, dependiente de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, para la emisión del preceptivo informe favorable. El
4 cambio de modalidad se plasmó en el cambio de aplicación informática desde el PERSA al MASTIN Las reducciones de jornada a las que nos referimos nacieron con la Ley 39/1999 de 5 de noviembre, sobre Conciliación de la Vida Familiar y Laboral de las personas trabajadoras, esta normativa modificó el Estatuto de los Trabajadores (artículo 37). El artículo 2 de esta Ley dice que "Quien por razones de guarda legal tenga a su cuidado directo algún menor de seis años o un minusválido físico, psíquico o sensorial, que no desempeñe una actividad retribuida, tendrá derecho a una reducción de la jornada de trabajo, con la disminución proporcional del salario entre, al menos, un tercio y un máximo de la mitad de la duración de aquélla". "La reducción de jornada constituye un derecho individual de los trabajadores, hombres o mujeres ". En concordancia con el objeto y contenido de la mencionada Ley, la Ley 55/2003 del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, estableció, en su artículo 60.4, que "Resultarán aplicables al personal estatutario los supuestos de reducciones de jornada establecidas para los funcionarios públicos en las normas aplicables en la correspondiente comunidad autónoma, para la conciliación de la vida familiar y laboral. Con anterioridad el Decreto 137/2003, regulador de la jornada y horario de trabajo, permisos, licencias y vacaciones del personal al servicio de las Instituciones Sanitarias de la Generalitat dependientes de la Conselleria de Sanidad, ya establecía en su art. 17 los siguientes permisos: Para cuidar, por razones de guarda legal, de algún menor de seis años, o de un disminuido físico o psíquico, o de un familiar hasta segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad que no pueda valerse por sí mismo, y que no desempeñen actividad retribuida, el personal tendrá derecho a una reducción de hasta la mitad de la jornada de trabajo, con disminución proporcional del salario. En mismo ámbito de la Comunidad Valenciana, el artículo 7 del Decreto 175/2006 de 24 de noviembre, del Consell de la Generalitat, por el que se regulan las condiciones de trabajo del personal al servicio del Consell se refiere a las reducciones de jornada y dice: 1. Tendrá derecho a una disminución de hasta la mitad de su jornada de trabajo, con reducción proporcional de sus retribuciones: a) El personal que, por razones de guarda legal, tenga a su cargo algún niño o niña de 12 años o menor, o familiares que requieran especial dedicación, previa resolución o informe del órgano correspondiente de la administración sanitaria. A estos efectos, tendrá la consideración de familiar el cónyuge o pareja de hecho. b) El personal que por razones de convivencia tenga a su cuidado directo algún disminuido físico, psíquico o sensorial con una minusvalía igual o superior al 33 por 100, acreditada por órgano competente y no desempeñe actividades retribuidas que superen el salario mínimo interprofesional.
5 c) El personal que por razón de larga o crónica enfermedad no pueda realizar su jornada laboral completa, previa certificación de este extremo por la Unidad de Valoración de Incapacidades El personal que deba atender el cuidado del cónyuge, pareja de hecho o de un familiar de primer grado por razón de enfermedad muy grave que requiera hospitalización en institución sanitaria o domiciliaria, podrá disfrutar de una reducción de hasta el 50% de la jornada laboral, de carácter retribuido, durante el plazo de un mes Las empleadas víctimas de violencia sobre la mujer, para hacer efectivo su derecho a la asistencia social integral, tendrán derecho a la reducción de su jornada, con disminución proporcional de la retribución, previa acreditación de la situación de Artículo 49. Permisos por motivos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral y por razón de violencia de género. Ley 7/2007, de 12 abril, que aprobó Estatuto Básico del Empleado Público, también se refiere a las medidas para conciliar la vida laboral y familiar y en concreto en su art. 48, 1, i) dispone que los funcionarios tendrán derecho, como mínimo, a un permiso: h) Por razones de guarda legal, cuando el funcionario tenga el cuidado directo de algún menor de doce años, de persona mayor que requiera especial dedicación, o de una persona con discapacidad que no desempeñe actividad retribuida, tendrá derecho a la reducción de su jornada de trabajo, con la disminución de sus retribuciones que corresponda. Tendrá el mismo derecho el funcionario que precise encargarse del cuidado directo de un familiar, hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, que por razones de edad, accidente o enfermedad no pueda valerse por sí mismo y que no desempeñe actividad retribuida i) Por ser preciso atender el cuidado de un familiar de primer grado, el funcionario tendrá derecho a solicitar una reducción de hasta el cincuenta por ciento de la jornada laboral, con carácter retribuido, por razones de enfermedad muy grave y por el plazo máximo de un mes. Si hubiera más de un titular de este derecho por el mismo hecho causante, el tiempo de disfrute de esta reducción se podrá prorratear entre los mismos, respetando en todo caso, el plazo máximo de un mes. El artículo 39 de la Constitución Española establece que, "los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia". Y, "los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos ". Como corolario, nuestro Estatut de Autonomía, que tras su reciente reforma se refiera a la cuestión analizada:
6 Artículo 10. 3: En todo caso, la actuación de la Generalitat se centrará primordialmente en los siguientes ámbitos: defensa integral de la familia;... protección específica y tutela social del menor; la no discriminación y derechos de las personas con discapacidad y sus familias a la igualdad de oportunidades,...asistencia social a las personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social; igualdad de derechos de hombres y mujeres en todos los ámbitos...protección social contra la violencia, especialmente de la violencia de género y actos terroristas... ; Artículo 11, "La Generalitat, conforme a la Carta de Derechos Sociales, velará en todo caso para que las mujeres y los hombres puedan participar plenamente en la vida laboral, social, familiar y política sin discriminaciones de ningún tipo y garantizará que lo hagan en igualdad de condiciones. A estos efectos se garantizará la compatibilidad de la vida familiar y laboral". Articulo 13.3: 3. Las familias que incluyan personas mayores o menores dependientes, o que alguno de sus miembros esté afectado por discapacidad que exija cuidados especiales, tienen derecho a una ayuda de la Generalitat, en la forma que determine la Ley. En cuanto a la normativa presupuestaria que regula la cobertura de las porciones de jornada no realizadas por el personal fijo esta constituida por la Orden de 22 de marzo de 2005 de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, de la cual reproducimos, a lo que aquí interesa, lo siguiente: Artículo 3. De la autorización de contrataciones de personal temporal y nombramiento de funcionarios interinos. En el marco de lo previsto al efecto en la Ley de Presupuestos, no se procederá a la contratación de personal temporal, ni al nombramiento de funcionarios interinos en el ámbito del Sector Público Valenciano, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, para ello se requerirá la previa autorización de las Consellerias de Economía, Hacienda y Empleo, y de Justicia y Administraciones Públicas. No obstante lo anterior, no se requerirá la autorización de la Conselleria de Justicia y Administraciones Públicas, y, en consecuencia, sólo será necesaria la autorización de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, para la contratación de personal temporal o el nombramiento de funcionario interino en los siguientes supuestos: Contrataciones en el ámbito de aplicación de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre Artículo 4. Del régimen jurídico administrativo de la autorización. 1. A efectos de la autorización prevista en el artículo anterior los órganos con competencias en materia de personal de las diferentes Secciones presupuestarias justificarán el carácter excepcional de la contratación y/o nombramiento mediante informe que recoja las circunstancias o hechos que determinan el carácter urgente e inaplazable de aquélla.
7 El citado informe deberá remitirse, con carácter simultáneo, a la Dirección General de Administración Autonómica y a la Dirección General de Presupuestos y Gastos, salvo en los siguientes supuestos:... b) En el ámbito de aplicación de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre. El informe se remitirá a la Dirección General de Recursos Económicos de la Conselleria de Sanidad que, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo siguiente, deberá remitirlo, junto con un informe favorable sobre la adecuación presupuestaria, a la Dirección General de Presupuestos y Gastos. Cuando las contrataciones y/o nombramientos tengan su origen en sustituciones distintas de las de incapacidad temporal o licencias por maternidad y siempre que sean para la cobertura de puestos de atención directa, será la dirección del departamento sanitario correspondiente la que directamente emitirá las correspondientes autorizaciones en el marco de un Plan de Actuación que previamente deberá ser aprobado por la Dirección General de Presupuestos y Gastos. Con carácter mensual la Dirección General de Recursos Económicos de la Conselleria de Sanidad, remitirá a la Dirección General de Presupuestos y Gastos informe sobre la ejecución del Plan de Actuación por programa presupuestario y centro gestor. Por último, en cuanto al marco normativo se refiere, es de cita el art. 43 de la Constitución que garantiza el derecho a la salud de los ciudadanos. De lo hasta ahora expuesto se deduce que: - existe el derecho subjetivo al disfrute de determinadas reducciones de jornada para conciliar la vida familiar y laboral con el fin constitucional y estatutario de garantizar el principio de igualdad, fundamentalmente, propiciando que no sean las mujeres las que soporten exclusivamente determinadas cargas familiares. - no existe un régimen jurídico sobre la forma en que se debe ejercer el derecho a los permisos y licencias. El Derecho del Trabajo, en ocasiones, diferencia entre el permiso ha de solicitarse y concederse y el que solo hay que preavisarlo y justificarlo. - si existe, sin embargo, un régimen jurídico sobre los plazos para resolver las peticiones de reducción de jornada. El Decreto 166/1994, de 19 agosto, sobre adecuación a Ley 26 noviembre 1992, de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común de los procedimiento en cuanto al sentido del silencio administrativo, dispone que transcurrido el plazo de un mes las peticiones podrán entenderse estimadas. - en la práctica de los empleados públicos todos los permisos se solicitan y/o comunican. La respuesta de las distintas Administraciones también tiene un patrón fáctico común. Así, a título de ejemplo, cuando se comunica el fallecimiento o la enfermedad grave de un familiar, el traslado de domicilio, la reducción de jornada por lactancia o la celebración de un matrimonio, se da
8 por hecho que el permiso es concedido y así es. Sin embargo, cuando se comunica la asistencia a cursos de formación o el deseo de disfrutar de licencias por asuntos propios, se espera a la autorización. - tanto en ámbito privado como en el público la cuestión que analizamos pone de manifiesto una colisión de derechos: el del trabajador a disfrutar de los permisos y licencias legalmente reconocidos y el del empleador a dirigir y organizar la actividad productiva (en el presente supuesto el especialísimo de garantizar la salud de los ciudadanos). Tal colisión debe resolverse acudiendo a las normas hermenéuticas y, concretamente a las dispuestas en el Código Civil acerca de la aplicación e interpretación de las normas jurídicas. Su art. 3 dispone:1. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas. 2. La equidad habrá de ponderarse en la aplicación de las normas, si bien las resoluciones de los Tribunales sólo podrán descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley expresamente lo permita. - La constitución garantiza el principio de jerarquía normativa (art. 9.3), según el cual una Orden (Orden de 22 de marzo de 2005 de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo), departamental no puede ir en contra y/o impedir lo establecido en reglamentos de rango superior, ni de las Leyes, ni de la Constitución(Artículo 51 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo común:.1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes). - La Ley 30/1992, citada, dice en su art. 45: Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes. Conclusiones de los anteriores razonamientos fácticos, legales y hermenéuticos son las siguientes: - el empleado público tiene derecho a las reducciones de jornada legalmente previstas y siempre si la Administración no resuelve la petición en el plazo de un mes. - tales reducciones no son totalmente disponibles, sino que, según los casos, se encuentran supeditadas a garantizar derechos constitucionalmente de rango superior, como el de la salud. - las normas reglamentarias no pueden de modo genérico y arbitrario establecer criterios uniformes para el ejercicio de tales derechos. - en la aplicación del derecho a la reducción de jornada deben contemplarse las circunstancias concretas del hecho que da lugar a las mismas. La diligencia en la concesión de las reducciones debe ser extrema en casos en los que el
9 supuesto de hecho aparezca de forma súbita (vgr. accidente, diagnostico de enfermedad grave, bien en el familiar o allegado, bien el cuidador del mismo) y puede ser mas laxa, sin superar el plazo del mes para resolver en los restantes casos (vgr. familiar que ya necesita cuidados, dedicación a los hijos menores,..). - los medios telemáticos deben ser utilizados para reducir al máximo los plazos de resolución de las peticiones. Así pues, en atención a lo expuesto y en evitación de hechos como los que ya anticipábamos cuando en julio pasado solicitamos informe a la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo y que recientemente se han dado (Una empleada del Hospital de Villajoyosa recibe el permiso tres meses después de haberlo solicitado y un mes después de fallecer su madre. Diario Levante del ) Recomiendo a las Consellerias de Economía, Hacienda y Empleo y de Sanidad, en base al principio de coordinación a que se refiere el art de la Constitución, que adopten las iniciativas normativas y de gestión necesarias para que las reducciones de jornada tendentes a conciliar la vida personal y laboral sean efectivas en el plazo mas inmediato posible. De acuerdo con lo dispuesto en el art. 29 de la Ley 11/1988, de 26 de diciembre, solicitamos a esa Administración que nos remita, en el plazo de un mes, el preceptivo informe en el cual nos manifieste la aceptación del recordatorio que se realiza o las razones que considere para no hacerlo. Para su conocimiento, le comunicamos que a partir del mes siguiente a la fecha en al que se ha dictado resolución, ésta se insertará en la página Web de la Institución. Agradeciéndole de antemano el envío de su informe, le saluda atentamente Atentamente la saluda, Carlos Morenilla Jiménez Adjunto Segundo del Síndic de Greuges

References: resolución 
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 artículo 60
 artículo 7
 resolución 
 Artículo 49
 artículo 39
 Artículo 10
 Artículo 11
 Artículo 3
 Artículo 4
 resolución