Source: https://open.karnovgroup.se/tullunionen/CELEX62005CC0254
Timestamp: 2020-07-08 22:39:30+00:00

Document:
Mål C-254/05: Europeiska kommissionen mot Konungariket Belgien. Förslag till avgörande av generaladvokat Mazák föredraget den 8 februari 2007. | Norstedts Juridik
föredraget den 8 februari 20071(1)
Mål C-254/05
”Automatiska brandvarningsssystem som inte bär märket CE – Krav på typgodkännande – Tester och kontroller som redan har utförts i en annan medlemsstat”
Kommissionen har i detta mål yrkat att domstolen med stöd av artikel 226 EG skall fastställa att Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 EG genom att kräva att automatiska brandvarningssystem som lagligen framställts eller saluförts i en annan medlemsstat och som inte bär märket ”CE”(2) skall 1) överensstämma med en specifik belgisk standard (”standard NBN S21-100”), 2) genomgå ett typgodkännande, som i detta fall utförs av en organisation som kallas ”BOSEC”, vilket är ett hinder som förvärras av de oproportionerliga kostnader som detta förfarande för med sig, och 3) genomgå tester och kontroller i samband med detta typgodkännande, vilket i själva verket utgör en upprepning av de kontroller som redan har utförts i andra förfaranden i en annan medlemsstat.
I – Gällande nationell lagstiftning
I den franskspråkiga gemenskapens regerings förordning av den 24 december 1990 fastställs de detaljerade bestämmelser och förfaranden för beviljande av skyddscertifikat för anläggningar som tillhandahåller logi som existerade den 1 januari 1991 och anges specifika brandskyddsnormer för anläggningar som tillhandahåller logi (”förordning av den 24 december 1990”).
Enligt artiklarna 2 och 3 i denna förordning, får en anläggning som tillhandahåller logi endast användas då den har erhållit ett skyddscertifikat, vilket förutsätter att de brandskyddsnormer som gäller specifikt för anläggningar som tillhandahåller logi, och som anges i bilaga 1 till förordningen, iakttas.
Enligt punkt 7.4.4 i bilaga 1 till denna förordning skall allmän installation av automatisk brandvarningsutrustning utföras och kontrolleras i enlighet med standard NBN S21-100, och utrustningen skall vara föremål för ett certifikat som intygar överensstämmelse med denna standard.
När det gäller regionen Vallonien upphävdes förordningen av den 24 december 1990 genom artikel 158 i ett dekret av regionen Vallonien av den 18 december 2003 om anläggningar som tillhandahåller turistlogi. Bestämmelserna i den förordningen gäller fortfarande i förhållande till Brysselregionen.
Genom den vallonska regeringens förordning av den 3 december 1998 införlivades ett dekret av den 5 juni 1997 om konvalescenthem, servicehem, och dagcentra för äldre, och skapades Valloniens pensionsråd (nedan kallad förordningen av den 3 december 1998).
I artikel 27 i den förordningen föreskrivs följande:
”De brand- och panikskyddsnormer som anges i bilaga I skall tillämpas på konvalescenthem, servicehem och dagcentra för äldre.”
I punkt 7.7.1 i bilaga I i förordningen av den 3 december 1998 anges följande:
”Allmänna automatiska brandvarningssystem skall kontrolleras i enlighet med den belgiska standarden NBN S21-100 ’Utförandet av automatiska brandvarningssystem med detektorer’. Kontrollerna måste emellertid gälla alla delar av systemet (detektorer, växlar, signalpaneler, servodrivsystem etc.).”
I den belgiska standarden NBN S21-100 föreskrivs bestämmelser avseende automatiska brandvarningssystem.
Punkt 4.2 i den standarden, som har rubriken ”Beskrivning”, har följande lydelse:
”Ett automatiskt brandvarningssystem skall i huvudsak omfatta följande:
– Sensorer som är känsliga för en av de för brand specifika egenskaperna, vilka kallas detektorer,
– ett nätverk av tråd och elektriska kablar,
– en kontrollpanel, utformad för att utlösa alarmet samt ange detektionsområdet och problemets art,
– strömförsörjning.
Denna utrustning skall vara sådan att den överensstämmer med normerna i europeiska CEN eller belgiska standarder och både installatören och systemet måste godkännas av BOSEC (belgisk organisation för säkerhetsgodkännande). Alla komponenter i ett och samma system måste vara kompatibla.
Systemet får utrustas med förstärkare, manuella varningssystem och andra servodrivsystem, under förutsättning att de uppfyller kraven i denna standard.
Brandvarningssystemet skall vara utrustat med en optisk larmsignal.”
Enligt punkt 4.3.1 i den belgiska standarden NBN S21-100 skall alla brandvarningssystem överensstämma med de belgiska normerna.
I punkterna 4.4.6 och 4.4.8.2 i standarden anges de egenskaper som krävs för reservkraft respektive kablarna för automatiska brandvarningssystem.
II – Det administrativa förfarandet
I januari 2003 sände kommissionen, med anledning av ett klagomål från en ekonomisk aktör i Förenade kungariket som hade erfarit svårigheter vid saluförandet av en särskild typ av brandvarningssystem i Belgien, en formell underrättelse till den belgiska regeringen, i vilken den angav att vissa belgiska bestämmelser kunde hindra import av vissa typer av brandvarningssystem till Belgien.
Den belgiska regeringen ingav sina synpunkter till kommissionen genom skrivelse av den 9 september 2003.
Kommissionen var av uppfattningen att Belgien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 EG. Den avgav den 7 juli 2004 ett motiverat yttrande, i vilket den anmodade Belgien att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter detta yttrande inom två månader efter dess delgivning.
Den belgiska regeringen svarade på det ovannämnda motiverade yttrandet genom skrivelse av den 9 september 2004.
Kommissionen lät sig inte övertygas av det svar som den erhöll från den belgiska regeringen och beslutade därför att väcka förevarande talan.
III – Parternas argument
Kommissionen har gjort gällande att förordningarna av den 24 december 1990 och av den 3 december 1998 utgör hinder för den fria rörligheten för automatiska brandvarningssystem som inte bär märket CE och som lagligen har framställts eller saluförts i en annan medlemsstat. På grund av kravet att dessa skall överensstämma med standard NBN S21-100, utesluts genom de belgiska bestämmelserna användningen av vissa automatiska brandvarningssystem som lagligen har framställts eller saluförts i en annan medlemsstat men som inte bär märket CE, från en del av den belgiska marknaden, om dessa inte överensstämmer med den belgiska standarden. Ingen anläggning som tillhandahåller logi eller servicehem för äldre kommer nämligen att köpa automatiska brandvarningssystem som lagligen har framställts eller saluförts i en annan medlemsstat och som garanterar en motsvarande säkerhetsnivå, men som inte överensstämmer med den belgiska standarden. Sådana produkter är därför uteslutna från den belgiska marknaden till förmån för varor som överensstämmer med den belgiska standarden.
Det krävs även enligt vissa kommunala förordningar rörande förebyggande av brand att brandvarningssystem överensstämmer med standard NBN S21-100. Då brandförsvaret skall fastställa brandskyddsåtgärder för en byggnad som inte lyder under någon särskild brandskyddsregel, används i regel även standard NBN S21-100, för detta ändamål. Denna praxis utgör åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner av anledningar liknande dem som angetts beträffande de två ovannämnda förordningarna.
Ekonomiska aktörer som producerar eller saluför automatiska brandvarningssystem som lagligen har framställts eller saluförts i en annan medlemsstat men som inte bär märket CE kan, till följd av såväl belgiska regionala och kommunala bestämmelser som brandförsvarets myndighetspraxis, antingen besluta att inte släppa ut sina produkter på den belgiska marknaden eller vara tvungna att ändra dem i syfte att få tillgång till marknaden i fråga.
Kommissionen har även gjort gällande att standard NBN S21-100, särskilt punkterna 4.2, 4.3.1, 4.4.6 och 4.4.8.2, innehåller krav beträffande de komponenter som används i automatiska brandvarningssystem. Tillverkare måste därför ändra sina produkter om de inte strikt överensstämmer med dessa krav. Tillämpningen av standard NBN S21-100 innebär en differentierad produktion beroende av produkternas destination och hindrar därför den fria rörligheten för varor som lagligen har framställts och saluförts i en annan medlemsstat, som inte bär märket CE och som inte motsvarar de specifika egenskaper som anges i standarden i fråga.
Vidare skall automatiska brandvarningssystem enligt standard NBN S21-100 i allmänhet godkännas av BOSEC. Förordningarna av den 24 december 1990 och av den 3 december 1998 medför, genom kravet på överensstämmelse med standard NBN S21-100, att automatiska brandvarningssystem som lagligen har tillverkats eller saluförts i en annan medlemsstat än Belgien och som inte bär märket CE skall genomgå ett godkännande av BOSEC, för det fall de skall användas i lokaler som omfattas av de två ovannämnda förordningarna.
Ett sådant godkännandeförfarande utgör inte bara i sig en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion som är förbjuden enligt artikel 28 EG, utan denna restriktion blir mer betydande genom den oproportionerliga tidsutdräkt och kostnad som detta förfarande medför och även genom den omständigheten att BOSEC inte beaktar de tester och kontroller som redan har utförts i en annan medlemsstat.
Slutligen är dessa hinder i den fria rörligheten inte motiverade, eftersom de belgiska myndigheterna inte har visat att de är nödvändiga och förenliga med proportionalitetsprincipen.
Belgien har gjort gällande att ändringsförslag, framför allt avseende borttagande av tvingande godkännande av BOSEC som attesterande myndighet, är under utarbetande och även var föremål för en offentlig utfrågning mellan den 30 mars 2005 och den 30 september 2005. Följaktligen är standard NBN S21-100 nu förenlig med artikel 28 EC och utgör inte längre något hinder för den fria rörligheten för automatiska brandvarningssystem som inte bär märket CE och som lagligen har framställts eller saluförts i en annan medlemsstat.
Den belgiska standarden utgör dessutom endast en upprepning av europeiska standarder, nämligen serie EN-54 med tekniska standarder som har upprättats av CEN.(3) Den överensstämmer med dessa standarder och omfattar inte några ytterligare krav som kräver anpassning eller ändring av de produkter som det färdiga brandvarningssystemet består av. De kontroller som krävs enligt standarden i fråga avser inte systemets komponenter, utan endast systemets funktion i dess helhet.
En sådan kontroll är under alla omständigheter motiverad med hänsyn till allmän säkerhet och skydd för hälsa och liv för människor, djur och växter. De belgiska myndigheterna har i detta avseende gjort gällande att bestämmelserna i standard NBN S21-100 gäller utan åtskillnad för alla automatiska brandvarningssystem som inte bär märket CE. Kontrollen av brandvarningssystem i enlighet med denna standard tillkommer utöver godkännandet av behörig myndighet, huruvida denna är nationell eller utländsk, av att de komponenter som ingår i installationen överensstämmer med europeiska, belgiska eller motsvarande standarder. Således säkerställs genom standard NBN S21-100 att brandvarningssystemets utförande i dess helhet är korrekt och att systemet, vilket består av komponenter som har testats separat och som kan ha köpts från olika tillverkare, fungerar väl. Den belgiska regeringen anser följaktligen att de tester som har utförts i enlighet med standard NBN S21-100 inte utgör en upprepning av kontroller som redan har utförts i andra medlemsstater. De är således nödvändiga och proportionerliga i förhållande till det eftersträvade syftet.
Den huvudsakliga invändning som kommissionen har framfört avseende de förordningar som antagits av regionen Vallonien och den franskspråkiga gemenskapen är hänvisningarna till standard NBN S21-100. Samma invändning gäller beträffande kommunala förordningar, i vilka det hänvisas till denna standard och till brandskyddstjänsternas förvaltningspraxis, enligt vilken denna standard tenderar att tillämpas i avsaknad av annan standard. Resultatet är att standard NBN S21-100 verkar som en bindande standard för tillverkare som önskar saluföra brandvarningssystem som inte bär märket CE på den belgiska marknaden.
De huvudsakliga problemen med standard NBN S21-100 är enligt kommissionen att det enligt denna krävs att brandvarningssystemen skall överensstämma med vissa detaljerade tekniska krav avseende brandvarningssystem som inte bär märket CE och att ett typgodkännande skall utföras av BOSEC, varvid den senare inte beaktar kontroller och tester som redan har utförts i ursprungsmedlemsstaten.
Det är följaktligen i förevarande mål nödvändigt att bedöma huruvida dessa inslag utgör åtgärder med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion, och därmed strider mot artikel 28 EG och, om detta är fallet, huruvida de kan motiveras av ett av de hänsyn grundade på allmänintresset som anges i artikel 30 EG eller av något av de tvingande hänsyn som har godtagits i domstolens rättspraxis när de nationella bestämmelserna gäller utan åtskillnad.
Innan jag påbörjar denna bedömning är det enligt min mening ändamålsenligt att göra följande två påpekanden.
För det första är de varor som avses i detta förfarande automatiska brandvarningssystem som lagligen har framställts eller saluförts i en annan medlemsstat men som inte bär märket CE. Det skall i detta sammanhang erinras om att märket CE medför presumtionen att produkter som bär märket överensstämmer med de ”väsentliga krav” som fastställts i fråga om de resultat som skall uppnås eller risker som skall hanteras i bilagorna till de direktiv som grundas på ”den nya metoden”. Varor som bär märket CE kan således omfattas av fri rörlighet inom gemenskapen.
De väsentliga krav som förekommer i bilagorna till de direktiv som grundas på den nya metoden innebär en definition av de resultat som skall uppnås eller de risker som skall hanteras. Enligt kraven specificeras eller förutsägs inte de tekniska lösningar som skall tillämpas för det ändamålet. Harmoniserade europeiska standarder (även kallade Europeiska normer eller EN) innehåller däremot de tekniska lösningar som, om de uppfylls, innebär att överensstämmelsen med de väsentliga krav som anges i de olika direktiven enligt den nya metoden säkerställs. Dessa standarder tas vanligtvis fram av de europeiska standardiseringsorganen, särskilt Europeiska standardiseringsorganisationen (CEN), enligt mandat från kommissionen. Medan de väsentliga krav som anges i de direktiv som grundas på den nya metoden är bindande, är det i princip frivilligt att följa standarder, och tillverkare kan välja en annan metod för att visa att deras produkter uppfyller de väsentliga krav som anges i de nämnda direktiven, och därigenom erhålla CE-märkning.(4)
Det andra påpekandet rör förekomsten av harmoniserade standarder för komponenter i brandvarningsanordningar och i vilken utsträckning detta område har harmoniserats. Harmonisering pågår för närvarande beträffande komponenter i brandvarningsanordningar men denna har ännu inte slutförts. Harmoniseringen av brandvarningsanordningar genomförs inom ramen för rådets direktiv 89/106/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter.(5) CEN har, på grundval av uppdrag från kommissionen för detta ändamål,(6) fastställt standarder inom ramen för serie EN‑54 vilken avser komponenter för brandvarningssystem.
Det bör också påpekas att direktiv 89/106 skiljer sig från de flesta andra direktiv som grundas på den nya metoden genom att harmoniserade standarder som upprättats enligt detta direktiv är avsedda att bli bindande för medlemsstater(7) efter att referensen för dessa har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning och övergångsperioden gått ut.(8) Vid utgången av övergångsperioden får medlemsstater inte längre tillämpa motstridande nationella standarder.(9)
När det gäller EN-54-standarder avsåg de övergångsperioder som först gick ut endast tre komponenter i brandskyddsanordningar.(10) Slutdatum för dessa standarder var den 30 juni 2005. Övergångsperioderna för andra standarder i serie EN-54 avseende ett antal andra komponenter i brandvarningsanordningar har fastställts till olika senare datum, medan harmoniserade standarder för vissa komponenter i brandvarningsanordningar ännu inte har upprättats. Harmoniseringsnivån avseende tekniska krav för komponenter för brandvarningsanordningar är följaktligen väldigt ojämn.
B – Överensstämmelse med den belgiska standarden
Utgör den belgiska bestämmelsen en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion?
Den första invändningen som kommissionen har framfört med hänsyn till standard NBN S21-100 är att det i denna anges ett antal detaljerade tekniska krav av vilka vissa, enligt kommissionen, rör komponenter i brandvarningssystem som inte bär märket CE. Följaktligen måste importerade brandvarningssystem som inte bär märket CE ändras för att kunna saluföras i Belgien.
Belgien har i huvudsak gjort gällande att de krav som omfattas av standard NBN S21-100 endast säkerställer att konceptionen av brandvarningssystemet i sin helhet är bra och att systemet i sin helhet fungerar väl. Den belgiska standarden hindrar således inte saluförandet av automatiska brandvarningssystem som lagligen har saluförts i en annan medlemsstat utan CE-märkning.
Enligt domstolens fasta rättspraxis avser förbudet mot åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner i artikel 28 EG alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan påverka handeln mellan medlemsstaterna.(11) Det väsentliga är följaktligen inte syftet, utan åtgärdens påverkan – huruvida den är faktisk eller potentiell – på handeln mellan medlemsstaterna.
Domstolen har vidare i rättspraxis som börjar med domen i målet ”Cassis de Dijon”(12) slagit fast att sådana hinder för den fria rörligheten för varor som i avsaknad av en lagstiftningsharmonisering följer av det förhållandet att det på varor från andra medlemsstater, där de lagligen tillverkas och säljs, tillämpas bestämmelser rörande de villkor som sådana varor skall uppfylla (till exempel avseende benämning, form, storlek, vikt, sammansättning, utformning, märkning och förpackning), utgör åtgärder med motsvarande verkan som är förbjudna enligt artikel 28 EG. Detta gäller även om bestämmelserna tillämpas utan åtskillnad på alla varor.(13)
Domstolen har även i sin dom i målet ATRAL slagit fast att villkoren att det skall intygas att de importerade larmsystemen och larmcentralerna överensstämmer med tekniska normer eller bestämmelser som garanterar en skyddsnivå motsvarande den som krävs av den importerande medlemsstaten, innebär att tillverkarna i andra medlemsstater tvingas att anpassa sina apparater och utrustningar till den importerande medlemsstatens krav. En sådan skyldighet strider således mot artikel 28 EG.(14)
I förevarande fall innehåller den belgiska standarden NBN S21-100 krav avseende installation och funktion av automatiska brandvarningssystem, såsom punkt 6.3 (”Eassais par foyers-types”/”Beproeving door type haarden”) och 6.4 (”Temps de réponse”/”Reactietijd”). Den förefaller emellertid också omfatta tekniska specifikationer beträffande de berörda brandvarningssystemens utformning, såsom punkt 4.4.5.2 avseende komponenter (”Equipements”/”Uitrusting”) och punkt 4.4.6 avseende strömförsörjning.
Importmedlemsstaten, i förevarande fall Belgien, kräver således inte endast att den importerade brandvarningsanordningen, som inte bär märket CE, uppfyller en viss säkerhetsnivå. Den kräver att denna brandvarningsanordning överensstämmer med vissa tekniska specifikationer i syfte att uppnå denna säkerhetsnivå. Genom att göra detta tvingar den tillverkare att uppnå en given säkerhetsnivå enbart på ett sätt. Det är i detta avseende av betydelse att det i standard NBN S21-100 tydligt i punkt 4.3.1 anges att ”alla typer av brandvarningsanordningar skall överensstämma med kraven i den belgiska standarden”.
Vad gäller den belgiska myndighetens argument att standard NBN S21-100 endast är grundad på existerande europeiska standarder, nämligen den så kallade serie EN-54 som upprättats av CEN, och att den av denna anledning inte kan avses utgöra ett hinder för fri rörlighet för varor inom gemenskapen, kan detta inte godtas. Ett sådant argument skulle endast kunna få framgång för det fall den standard som medlemsstaten åberopar var en harmoniserad, bindande standard och om alla medlemsstater kunde föreskriva skyldighet till strikt överensstämmelse med en sådan standard för alla tillverkare.
Som jag nämnt i mina inledande anmärkningar, pågår harmoniseringen av komponenter i brandvarningsanordningar och denna är följaktligen fortfarande mycket ojämn. I förevarande mål är den relevanta harmoniseringsnivån den som föreligger vid utgången av den frist som anges i det motiverade yttrandet, det vill säga två månader efter de belgiska myndigheternas mottagande av detta, vilket rimligen kan beräknas till omkring den 15 september 2004. Enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet.(15)
För standardserie EN-54, vilken gäller komponenter i brandvarningsanordningar, gick alla övergångsperioder ut långt efter den 15 september 2004.(16) Vid utgången av dessa perioder blev de harmoniserade standarder som upprättades enligt direktiv 89/106 bindande. Detta innebär att det vid den för denna bedömning avgörande tidpunkten inte fanns några tekniska specifikationer för brandvarnare som var bindande för alla EU-medlemsstater. Under sådana förhållanden är överensstämmelse med de relevanta standarderna i serie EN-54 frivilligt för tillverkare. Den leder endast till en presumtion att varan överensstämmer med de väsentliga krav som föreskrivs i direktiv 89/106. Tillverkare får, under sådana förhållanden, fritt välja en teknisk lösning som uppfyller de väsentliga kraven som föreskrivs i det tillämpliga direktivet.
Vidare är harmoniseringen för närvarande till sin materiella omfattning endast partiell, eftersom serie EN-54 hittills endast har avsett ett begränsat, om än växande antal komponenter i brandvarningsanordningar, såsom exempelvis akustiska larmdon,(17) strömförsörjning,(18) eller värmedetektorer.(19)
Dessutom föreskrivs, som de belgiska myndigheterna har medgivit i sina inlagor, i ett flertal fall i de tillämpliga standarderna ett antal möjligheter för medlemsstaterna att välja mellan. Detta förefaller ge medlemsstaterna ett visst bedömningsutrymme vid övergången till standarderna i CEN-serien, vilket således kan leda till skillnader mellan de nationella standarderna för brandvarningsanordningar.
Av det ovannämnda framgår att standard NBN S21-100 i sin helhet inte kan anses utgöra ett enkelt införlivande utan ändringar av en tvingande enhetlig EU-omfattande standard, som de belgiska myndigheterna tycks hävda. Ett krav på överensstämmelse med standard NBN S21-100 utgör följaktligen ett hinder för fri rörlighet för varor mellan medlemsstater.
Slutligen kan inte den omständigheten att förordning av den 24 december 1990 upphävdes genom artikel 158 i regionen Valloniens dekret av den 18 december 2003 om anläggningar som tillhandahåller turistlogi påverka denna bedömning, eftersom bestämmelserna i förordning av den 24 december 1990 fortfarande gäller för Brysselregionen.
Under sådana omständigheter utgör kravet att alla automatiska brandvarningssystem som inte bär märket CE skall överensstämma med standard NBN S21-100 en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 28 EG.
Domstolen har emellertid i fast rättspraxis slagit fast att nationella bestämmelser som utgör hinder för den fria rörligheten för varor kan motiveras av något av de hänsyn grundade på allmänintresset som anges i artikel 30 EG eller på tvingande hänsyn enligt domstolens rättspraxis när de nationella bestämmelserna tillämpas utan åtskillnad.(20)
Kan bestämmelsen vara motiverad?
Den belgiska regeringen har i förevarande mål gjort gällande att överensstämmelse med standard NBN S21-100 kan vara motiverad med hänsyn till allmän säkerhet och skydd för hälsa och liv för människor, djur och växter.
Båda dessa hänsyn anges i artikel 30 EG och det kan inte ifrågasättas att en åtgärd som säkerställer brandvarningsanordningars funktion spelar en roll i förebyggandet av materiella och fysiska skador och följaktligen kan bidra till att uppnå de angivna målsättningarna.
Det framgår av fast rättspraxis att det står medlemsstaterna fritt att i brist på harmoniseringsbestämmelser besluta i vilken omfattning de avser att säkerställa skydd för människors hälsa samt besluta om krav på tillstånd innan sådana produkter släpps ut på marknaden.(21)
Enligt fast rättspraxis kan emellertid ett undantag från principen om fri rörlighet för varor grundat på artikel 30 EG medges endast om de nationella myndigheterna visar att nämnda undantag är nödvändigt för att förverkliga en eller flera av de målsättningar som anges i denna artikel och att undantagen är förenliga med proportionalitetsprincipen.(22)
Det kan i förevarande mål, på grundval av de uppgifter som den belgiska regeringen har lämnat, ifrågasättas huruvida en strikt överensstämmelse med den belgiska standarden NBN S21-100 kan anses nödvändig och proportionerlig. Den belgiska standarden kräver särskild uppmärksamhet i den bemärkelsen att den inte är begränsad till en kontroll av brandvarningssystemets funktion i dess helhet i en given miljö. I standarden föreskrivs specifika tekniska krav, inklusive dem som gäller vissa komponenter, som skall uppfyllas av brandvarningssystem som är avsedda att saluföras på den belgiska marknaden. I standarden anges således de där uppställda specifika tekniska kraven som de enda genom vilka en tillräcklig säkerhetsnivå kan uppnås.
Detta innebär att den strikta skyldigheten att rätta sig efter standard NBN S21-100 inte ens tillåter ekonomiska aktörer att visa att de system som de importerar uppfyller, eventuellt genom andra tekniska medel, en motsvarande eller till och med högre säkerhetsnivå än den som föreskrivs i importmedlemsstatens förordningar.
En sådan skyldighet att uppfylla strikta tekniska krav avseende komponenter skulle endast kunna motiveras om de belgiska myndigheterna kunde visa att de tekniska krav som föreskrivs i standard NBN S21-100 var de enda genom vilka en viss säkerhetsnivå kunde uppnås. Som domstolen tidigare har slagit fast kan motiveringen av ett undantag från principen om fri rörlighet för varor enligt artikel 30 EG eller enligt tvingande hänsyn som har erkänts i gemenskapens rättspraxis endast styrkas på ett konkret sätt med hänvisning till omständigheterna i det enskilda fallet.(23) I förevarande mål skulle följaktligen de detaljerade kraven i den belgiska standarden ha motiverat en mer detaljerad bevisning för att sådana strikta och detaljerade krav på uppnående av allmän säkerhet och hälsa för människor, djur och växter är nödvändiga och proportionerliga. De belgiska myndigheterna har emellertid i förevarande mål inte förebringat sådan bevisning.
Under sådana omständigheter förefaller inte kravet på strikt överensstämmelse med standard NBN S21-100 kunna anses stå i proportion till målsättningarna allmän säkerhet och skydd för liv och hälsa för människor, djur och växter. Följaktligen är restriktionen för den fria rörligheten för brandvarningssystem inte motiverad av något av de hänsyn grundade på allmänintresset som anges i artikel 30 EG eller av något av de tvingande hänsyn som framgår av domstolens rättspraxis.
C – Krav på typgodkännande och det relevanta förfarandet
Utgör det en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion?
Enligt standard NBN S21-100 krävs, utöver ett antal detaljerade tekniska krav, att automatiska brandvarningssystem godkänns av BOSEC. Eftersom det i flera olika bestämmelser i den belgiska lagstiftningen föreskrivs att brandvarningssystem utan CE-märkning skall överensstämma med standard NBN S21-100, är ett godkännande av BOSEC nödvändigt för att kunna saluföra sådana brandvarningssystem, åtminstone för vissa ändamål som omfattas av de relevanta belgiska bestämmelserna, såsom exempelvis användningen av dessa i anläggningar som tillhandahåller turistlogi eller i äldreboenden.
De belgiska myndigheterna förnekar inte att det enligt standard NBN S21-100, vilken de flesta tillverkare måste rätta sig efter enligt de två kritiserade förordningarna, krävs ett typgodkännande av BOSEC. De anser emellertid inte att ett sådant godkännande utgör ett hinder för fri rörlighet för varor, eftersom det genom att endast syfta till att kontrollera att brandvarningssystemet i sin helhet fungerar inte utgör en upprepning av de tester som redan har utförts i den medlemsstat där varorna har sitt ursprung.
Det framgår av fast rättspraxis att en produkt som lagligen saluförs i en medlemsstat i princip måste kunna saluföras i alla medlemsstater utan att behöva underkastas ytterligare kontroller, såvida inte undantag föreskrivits eller godtagits i gemenskapsrätten.(24)
Domstolen har, i detta avseende, i fast rättspraxis slagit fast att en bestämmelse i en medlemsstats lagstiftning, enligt vilken det är förbjudet att utan föregående tillstånd omsätta, införskaffa, utbjuda, exponera eller saluföra, inneha, bereda, transportera, sälja, importera, använda och mot vederlag eller kostnadsfritt överlåta produkter, skall anses utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 30 EG.(25)
Vidare, vad beträffar saluföring i en medlemsstat av varor som lagligen tillverkas och saluförs i en annan medlemsstat när det inte har skett någon harmonisering på gemenskapsnivå, kan det konstateras att en nationell bestämmelse, som innebär att importerade varor skall genomgå samma kontroller som varor som släpps ut på marknaden för första gången och skall godkännas på förhand, utgör en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner i den mening som avses i artikel 28 EG.(26)
Underlåtenheten, i det sammanhanget, att erkänna likvärdigheten av intyg som utfärdats i en annan medlemsstat, begränsar närmare bestämt tillträdet till marknaden i importmedlemsstaten och skall därför anses utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 28 EG.(27)
I förevarande mål krävs enligt standard NBN S21-100 systematiskt godkännande för automatiska brandvarningssystem som inte bär märket CE, även om de lagligen har framställts eller saluförts i en annan medlemsstat. Enligt ett tillägg av den 2 augusti 1996 till standard NBN S21-100 föreskrivs i den senare i punkt 4.2 att ”systemet skall godkännas av BOSEC”.
Det är vidare ostridigt att de tester som har utförts i ursprungsmedlemsstaten i avsaknad av ett bilateralt avtal med godkännandemyndigheten i ursprungsmedlemsstaten inte beaktades av BOSEC inom ramen för ett godkännande enligt standard NBN S21-100. Följaktligen måste, inom ramen för förfarandet för typgodkännande av BOSEC, automatiska brandvarningssystem som lagligen har tillverkats eller saluförts i en annan medlemsstat men som inte bär märket CE genomgå tester och kontroller som redan har utförts i ursprungsmedlemsstaten.
Under dessa omständigheter utgör kravet på typgodkännande såsom det föreskrivs i den belgiska standarden NBN S21-100 en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 28 EG. Det är därför nödvändigt att fastställa huruvida detta krav på typgodkännande och det sätt på vilket detta genomförs kan vara motiverat av något av de hänsyn grundade på allmänintresset som anges i artikel 30 EG eller av något av de tvingande hänsyn som framgår av domstolens rättspraxis.
Kan typgodkännande av BOSEC vara motiverat?
Den belgiska regeringen har i förevarande mål hävdat att godkännandet av brandvarnare i enlighet med standard NBN S21-100 är motiverat med hänsyn till den allmänna säkerheten och skyddet för hälsa och liv för människor, djur och växter.
Det kan inte förnekas att de senare utgör hänsyn mot bakgrund av vilka åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner kan vara motiverade enligt artikel 30 EG, under förutsättning att de är nödvändiga och står i proportion till det eftersträvade syftet.
Även om det står en medlemsstat fritt att underkasta en produkt av ifrågavarande sort för vilken tillstånd redan erhållits i en annan medlemsstat ett nytt kontrollförfarande, åligger det emellertid inte desto mindre myndigheterna i medlemsstaterna att bidra till att underlätta kontrollerna inom gemenskapshandeln samt att beakta de tekniska eller kemiska analyser eller laboratorietester som tidigare utförts i en annan medlemsstat.(28) Således måste en bestämmelse som en medlemsstat infört emellertid anses gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas om den innebär att kontroller som redan har utförts inom ramen för andra förfaranden – antingen i samma stat eller i en annan medlemsstat – genomförs två gånger.(29)
Detta innebär att för att ett godkännandeförfarande skall anses vara proportionerligt måste importmedlemsstatens kontrollmekanism vara tillräckligt flexibel för att den omständigheten huruvida de verkliga effekterna av den kontroll som utförts i ursprungsmedlemsstaten uppfyller kraven på skydd för allmän säkerhet och hälsa i importmedlemsstaten skall kunna beaktas. Eftersom det godkännandeförfarande som utförs av BOSEC kräver strikt överensstämmelse med den belgiska standarden, vilken, som jag har redogjort för ovan, går längre än ett enkelt test av brandvarningsanordningens funktion i en bestämd miljö, och genom att inte beakta de tester som har utförts i en annan medlemsstat enligt andra nationella standarder, uppfyller det inte dessa krav på flexibilitet.
Enligt domstolens rättspraxis får inte ett förfarande för förhandstillstånd, om det skall vara förenligt med de grundläggande principerna om fri rörlighet för varor, vara sådant att det kan avskräcka de berörda operatörerna från att genomföra sina planer på grund av den tid det pågår, kostnaderna det medför eller otydligheter avseende de villkor som skall uppfyllas.(30)
Enligt kommissionen är kostnaderna, i förevarande mål, för att uppnå ett godkännande av BOSEC 24 800 euro. Sådana relativt höga kostnader har i praktiken en tendens att avskräcka en utländsk tillverkare från att saluföra sina produkter i Belgien. För en utländsk tillverkare tillkommer nämligen kostnader för att erhålla godkännande i Belgien till de kostnader som tillverkaren haft i den medlemsstat där brandvarningsanordningen tillverkades eller först salufördes. Följaktligen är den belgiska regeringens argument att kostnaderna för godkännande i Belgien är lägre än i andra medlemsstater, såsom Förenade kungariket, irrelevant.
Under alla omständigheter kan, som jag tidigare nämnt, ett undantag från principen om fri rörlighet för varor endast anses vara motiverat enligt artikel 30 EG, eller enligt något av de tvingande hänsyn som framgår av domstolens rättspraxis, om det är styrkt på ett konkret sätt med hänvisning till omständigheterna i det enskilda fallet.(31) Även om det i princip kan accepteras att det är nödvändigt att kontrollera ett brandvarningssystems övergripande funktion i en bestämd miljö innan det tas i användning, krävdes det att de belgiska myndigheterna på ett mer detaljerat sätt motiverade det ovannämnda förfarandet för att erhålla typgodkännandet från BOSEC för att detta eventuellt skulle kunna anses vara proportionerligt. De belgiska myndigheterna har inte förebringat någon konkret bevisning i detta avseende.
Slutligen, som svar på den belgiska regeringens argument angående pågående förändringar avseende nationella bestämmelser om krav på typgodkännande av BOSEC, är det tillräckligt att påpeka att enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och domstolen skall inte beakta senare förändringar.(32)
Under sådana omständigheter förefaller inte kravet att automatiska brandvarningssystem som lagligen har framställts eller saluförts i en annan medlemsstat men som inte bär märket CE skall genomgå ett typgodkännande av BOSEC, utan kontroller och tester som har utförts i ursprungsmedlemsstaten beaktas, stå i proportion till målsättningen om allmän säkerhet och skydd för hälsa och liv för människor, djur och växter. Detta krav kan följaktligen inte vara motiverat av något av de hänsyn grundade på allmänintresset som anges i artikel 30 EG eller av något av de tvingande hänsyn som godtagits i domstolens rättspraxis.
Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat ersättning för rättegångskostnaderna i målet.
Följaktligen anser jag att domstolen skall:
1. fastställa att Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 i EG‑fördraget genom att kräva att automatiska brandvarningssystem som lagligen har framställts eller saluförts i en annan medlemsstat men som inte bär märket CE skall: 1) överensstämma med en specifik belgisk standard (kallad standard NBN S21-100), 2) genomgå ett typgodkännande av BOSEC, ett hinder som förvärras av de oproportionerliga kostnader som detta förfarande medför, och 3) genomgå tester och kontroller i samband med detta typgodkännande, vilket i själva verket utgör en upprepning av de kontroller som redan har utförts i andra förfaranden i en annan medlemsstat,
2. förplikta Konungariket Belgien att ersätta rättegångskostnaderna.
2 –	CE‑märkningen skapar en presumtion för att produkterna uppfyller de ”väsentliga krav” som fastställts i fråga om de resultat som skall uppnås eller risker som skall hanteras i bilagorna till direktiven grundade på ”den nya metoden” och kan, således, omfattas av fri rörlighet inom gemenskapen. Dessa väsentliga krav utgör en definition av de resultat som skall uppnås eller de risker som skall hanteras, men specificerar eller föreskriver inte den tekniska lösning som skall tillämpas för det ändamålet. Se vidare kommissionens ”Riktlinjer för genomförandet av direktiv som grundar sig på den nya metoden och helhetsmetoden”, 2000, s. 27 och följande sidor.
3 –	Europeiska standardiseringsorganisationen. (Förkortningen “CEN” återspeglar det franska namnet Comité Européen de Normalisation.)
4 –	Se vidare, kommissionens ”Riktlinjer för genomförandet av direktiv som grundar sig på den nya metoden och helhetsmetoden”, 2000, s. 27 och följande sidor. Se även generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande av den 21 november 2006 i det pågående målet C-6/05, Medipac, fotnot 5.
5 –	EGT L 40, 1989, s. 12.
6 –	Brandvarningsanordningar omfattas av ett uppdrag som getts enligt artikel 7 i direktiv 89/106.
7 –	Se särskilt Riktlinjer för genomförandet av direktiv som grundar sig på den nya metoden och helhetsmetoden (ovan fotnot 4).
8 –	Kommissionen offentliggör regelbundet titlar och referenser till standarder enligt direktiv 89/106 i EUT under rubriken Kommissionens meddelande inom ramen för genomförandet av rådets direktiv 89/106/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggnadsprodukter. Se, som kommissionen har nämnt, EGT C 320, 2002, s. 5 och, för en senare uppdaterad version, EUT C 134, 2006, s. 1. I varje meddelande integreras och uppdateras det föregående.
9 –	I kommissionens periodiska meddelande inom ramen för genomförandet av rådets direktiv 89/106 anges konsekvent följande: ”Slutdatum för övergångstiden är samma som datum för återkallande av motstridande nationella tekniska specifikationer, efter vilket antagande om överensstämmelse måste grundas på harmoniserade europeiska specifikationer.” Se exempelvis EGT C 320, 2002, s. 5 och EUT C 134, 2006, s. 1.
10 –	De rör följande standarder: EN 54-3 (akustiska larmdon), EN 54-5 (värmedetektorer), EN 54-7 (rökdetektorer av punkttyp som utnyttjar spritt ljus, transmitterat ljus eller jonisation).
11 –	Se särskilt dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville (REG 1974, s. 837; svensk specialutgåva, volym 2, s. 343), punkt 5, av den 12 mars 1987 i mål 178/84, kommissionen mot Tyskland (REG 1987, s. 1227; svensk specialutgåva, volym 9, s. 37), (”Beer purity”), punkt 27, av den 24 november 1993 i de förenade målen C-267/91 och C-268/91, Keck och Mithouard (REG 1993, s. I-6097; svensk specialutgåva, volym 14, s. I-431), punkt 11, av den 23 september 2003 i mål C-192/01, kommissionen mot Danmark (REG 2003, s. I-9693), punkt 39, av den 5 februari 2004 i mål C-270/02, kommissionen mot Italien (REG 2004, s. I-1559), punkt 18, av den 24 november 2005 i mål C-366/04, Schwarz (REG 2005, s. I-10139), punkt 28, och av den 14 september 2006 i de förenade målen C-158/04 och C-159/04, Alfa Vita Vassilopoulos och Carrefour Marinopoulos (REG 2006, s. I-0000), punkt 15.
12 –	Dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral (REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4, s. 377) (”Cassis de Dijon”), punkt 14.
13 –	Se exempelvis dom av den 15 september 1994 i mål C-293/93, Houtwipper (REG 1994, s. I‑4249), punkt 11, och av den 14 juni 2001 i mål C-84/00, kommissionen mot Frankrike (REG 2001, s. I-4553), punkt 24.
14 –	Se dom av den 8 maj 2003 i mål C-14/02, ATRAL (REG 2003, s. I-4431), punkt 63.
15 –	Se bland annat dom av den 30 november 2000 i mål C-384/99, kommissionen mot Belgien (REG 2000, s. I-10633), punkt 16, av den 15 mars 2001 i mål C-147/00, kommissionen mot Frankrike (REG 2001, s. I-2387), punkt 26, och av den 15 juli 2004 i mål C-272/01, kommissionen mot Portugal (REG 2004, s. I-6767), punkt 29.
16 –	Se punkt 36 ovan.
17 –	Norm EN 54-3.
18 –	Norm EN 54-4.
19 –	Norm EN 54-5.
20 –	Se exempelvis domen i målet Alfa Vita Vassilopoulos och Carrefour Marinopoulos (ovan fotnot 11), punkt 20 och där angiven rättspraxis.
21 –	Se dom av den 27 juni 1996 i mål C-293/94, Brandsma (REG 1996, s. I-3159) punkt 11, och av den 10 november 2005 i mål C-432/03, kommissionen mot Portugal (REG 2005, s. I-9665), punkt 44.
22 –	Dom av den 30 november 1983 i mål 227/82, Van Bennekom (REG 1983, s. 3883), punkt 39, och av den 13 mars 1997 i mål C-358/95, Morellato (REG 1997, s. I-1431), punkt 14.
23 –	Se, för ett liknande resonemang, domen i målet ATRAL (ovan fotnot 14), punkt 67.
24 –	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 januari 2002 i mål C-390/99, Canal Satélite (REG 2002, s. I-607), punkt 37, och där nämnda rättspraxis.
25 –	Se exempelvis domen i målet Brandsma (ovan fotnot 21), punkt 6, och dom av den 17 september 1998 i mål C-400/96, Jean Harpegnies (REG 1998, s. I-5121).
26 –	Se, för ett liknande resonemang, domen i målet ATRAL (ovan fotnot 14), punkt 62, och domen i målet Canal Satélite (ovan fotnot 24), punkterna 12, 25 och 29.
27 –	Se domen i målet kommissionen mot Portugal (ovan fotnot 21), punkt 41.
28 –	Se dom av den 17 december 1981 i mål 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten (REG 1981, s. 3277; svensk specialutgåva, volym 5, s. 00257), punkt 14, och domen i målet Brandsma (se ovan fotnot 21), punkt 12.
29 –	Se domen i målet Canal Satélite (ovan fotnot 24), punkt 36, och domen i målet kommissionen mot Portugal (ovan fotnot 21), punkt 45.
30 –	Se för ett liknande resonemang domen i målet Canal Satélite (ovan fotnot 24), punkt 41.
31 –	Se domen i målet ATRAL (ovan fotnot 14), punkt 67.
32 –	Se bland annat domen i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 15), punkt 16, domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 15), punkt 26, och domen i målet kommissionen mot Portugal (ovan fotnot 15), punkt 29.

References: domstolen 

Domstolen 

Domstolen 

Domstolen 
 domstolen 

Domstolen 
 domstolen 
 domstolen