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Timestamp: 2018-04-19 22:54:33+00:00

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Las competencias territoriales - Apuntes UNED
Las competencias territoriales
Concepto y naturaleza jurídica del territorio
El territorio es la base física o espacial en la que ejerce su autoridad y, por tanto, sus poderes y competencias, un Estado determinado.
La teoría de la competencia es la que mejor nos permite comprender la naturaleza jurídica del territorio. Esta teoría considera el territorio estatal como el límite de las competencias estatales y el área geográfica de aplicación de las mismas.
El territorio estatal comprende:
El territorio terrestre propiamente dicho.
Las aguas que se encuentran en el territorio terrestre, como los ríos, lagos, lagunas, etc.
El subsuelo correspondiente.
Ciertos espacios marítimos adyacentes a sus costas (aguas interiores y mar territorial).
En el supuesto de un Estado archipelágico, las aguas archipelágicas.
El espacio aéreo suprayacente al territorio terrestre.
Aquellas que tengan un alcance extraterritorial.
Las competencias del Estado pueden tener también una base y alcance extraterritorial. Por ejemplo:
Sobre buques y aeronaves. El Estado ejerce su jurisdicción exclusiva sobre los buques y aeronaves que ostentan su pabellón, y que poseen su nacionalidad cuando navegan o sobrevuelan por alta mar.
Sobre normas internas. El Estado puede dar a sus normas internas efectos extraterritoriales, sobre todo en el orden penal. En particular, los Estados dictan normas con un alcance extraterritorial para proteger algunos de sus intereses fundamentales y aun los de la comunidad internacional, sancionando ciertos delitos, con independencia de la nacionalidad de su autor y del lugar de su comisión, como los delicta iuris gentium (delitos contra el Derecho de gentes) que engendran la responsabilidad penal de los individuos (por ejemplo: piratería marítima, delitos relacionados con la navegación aérea y marítima, crimen de genocidio, crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad, crimen de agresión o aquellos delitos relacionados con el tráfico de drogas o el terrorismo internacional).
Sobre espacios marítimos. El Estado ejerce ciertas competencias especializadas sobre otros espacios marítimos que no pertenecen estrictamente a su territorio. Se trata de los espacios correspondientes a la zona económica exclusiva y la plataforma continental, en los cuales al Estado ribereño corresponden sólo ciertos derechos soberanos a efectos fundamentalmente económicos.
Modos de adquisición del título de soberanía sobre el territorio
Tradicionalmente se puede hacer referencia a dos formas de adquisición de la competencia territorial:
Modos originarios. Aquellos que se utilizan cuando el territorio sobre el que se establece la competencia no está sometido a la de otro Estado, tratándose, por tanto, de un territorio sin dueño, de una terra nullius (ocupación, accesión).
Modos derivativos. Aquellos que actúan sobre un territorio que está sometido a la competencia de otro Estado en el momento en que se establece sobre él la competencia de un nuevo Estado (cesión, conquista).
Algunos de los modos anteriores han perdido en la actualidad toda relevancia práctica, como es el supuesto de la ocupación, o la validez internacional, como en el caso de la conquista.
La ocupación. Se entiende por ocupación la adquisición de un territorio nullius basada sobre la toma de posesión efectiva del mismo y acompañada de la intención de adquirir sobre él la competencia territorial. Es el modo más importante dentro de los llamados originarios.
La ocupación ha perdido en la actualidad toda relevancia práctica, ya que no es posible hablar hoy en día de la existencia de territorios nullius, de territorios sin dueño. Sin embargo, su estudio sigue teniendo interés ya que, actualmente, para la resolución de litigios de carácter territorial (especialmente de atribución y delimitación de territorios) habrá que valorar el derecho en vigor en el momento en el que se consolidó el título histórico.
Ante todo, la ocupación exigía que se tratase de un territorio nullius (un territorio sin dueño), tal como ha venido a destacarlo la jurisprudencia internacional. El TIJ ha advertido que los territorios habitados por tribus o pueblos que tenían una organización social y política no eran considerados terra nullius. De ahí que la adquisición de soberanía sobre dichos territorios no se pudiese adquirir unilateralmente a través de la ocupación de terra nullius como título original, sino mediante acuerdos concluidos con los jefes locales.
Sobre esta base, para que la ocupación tenga consecuencias internacionales es necesario, además, que se den dos requisitos o elementos:
El elemento psicológico o animus occupandi. Se expresa a través de la propia práctica seguida por los órganos del Estado ocupante.
El elemento material de la efectividad de la ocupación. Este requisito se traduce en el ejercicio de la autoridad del Estado sobre el territorio ocupado, autoridad que habrá de ser manifestada de manera continuada, en forma notoria y a través de actos de administración perfectamente individualizados. En todo caso, este requisito resultará relativizado (en cuanto al carácter continuado e intensidad del ejercicio de las competencias que se exige) en función de las propias características físicas del territorio de que se trate y, en particular, por ejemplo, de que se trate de territorios desérticos, inaccesibles, etc. en los que no es posible practicar en todo momento y con igual intensidad la soberanía territorial.
Frente a las tesis invocadas en los primeros momentos de los grandes descubrimientos geográficos, no se puede considerar como verdadero título de adquisición de territorios su descubrimiento y la simple exploración de los mismos, sin que estén seguidos de una necesaria ocupación efectiva.
La accesión. Consiste en el título para extender la competencia a aquellas formaciones terrestres que hayan acrecido al propio territorio del Estado, bien por causas naturales (aluvión, formación de islas, etc.) bien por la propia actividad del hombre (construcción de diques, muelles, etc.).
Generalmente se considera que en estos casos la extensión de la competencia territorial se produce automáticamente sin que sea necesario ningún acto jurídico del Estado tendente a consolidar la ampliación, aunque algún sector doctrinal entiende que sería necesaria la ocupación seguida de animus occupandi.
La cesión. Es un modo derivativo de adquisición de territorios y está basada en un acuerdo entre dos o más Estados para llevar a cabo una transferencia territorial, mediante la renuncia por parte del Estado cedente a favor de la adquisición de esa parte del territorio por otro Estado.
La cesión no se perfecciona jurídicamente hasta la ocupación efectiva del territorio y el consiguiente ejercicio de las competencias por el Estado beneficiario de la cesión.
Las cesiones se pueden realizar a título gratuito o a título oneroso, bien por permuta o por compraventa.
La prescripción adquisitiva. Se busca aplicar a aquellos casos en que un Estado se ha posesionado de un territorio que, en principio, pertenece a la soberanía de otro Estado, ejerciendo durante un cierto tiempo una ocupación efectiva que consolidaría su título, en el supuesto de que no se produzcan actos de protesta por parte de aquel otro Estado.
La conquista. Es considerada también como un modo derivativo de adquisición territorial. Conforme al Derecho internacional clásico, suponía la transferencia al vencedor de parte del territorio del Estado vencido al terminar una guerra.
Para que la conquista se considerase como un título válido por el Derecho internacional era necesario que, básicamente, concurriesen los siguientes requisitos:
Que hubiese terminado el conflicto armado (las anexiones realizadas en plena guerra eran consideradas como inválidas).
Que se produjese una ocupación efectiva.
Que se diese en el Estado vencedor animus possidendi, no siendo necesaria la existencia de animus transferendi por parte del Estado vencido o una manifestación expresa del consentimiento por parte de este último.
Actualmente la conquista es una figura condenada por el Derecho internacional contemporáneo, en base al principio de prohibición de amenaza o uso de la fuerza. Así lo contempla la Resolución 2625 (XXV) de la AGNU.
El principio de efectividad. Este principio desempeña un papel destacado en los distintos modos de adquisición de la competencia territorial. Sin embargo, pierde toda o casi toda significación y relevancia en los casos de territorios que han estado sujetos a dominación colonial. En estos supuestos rige el principio del uti possidetis iuris.
El principio del uti possidetis iuris supone que la delimitación fronteriza de los Estados nacidos de la descolonización se produce conservando como límites territoriales los derivados tanto de los propios tratados internacionales fronterizos concluidos por las potencias coloniales como de las antiguas divisiones administrativas fijadas por una potencia colonial sobre un determinado territorio, y otorgando al título jurídico de la época colonial preeminencia sobre la posesión efectiva como base de la soberanía. El principio utti possidetis iuris ha encontrado, sobre todo, un firme reconocimiento en Hispanoamérica.
Caracteres generales de las competencias territoriales
Las competencias que en virtud de la soberanía corresponden al Estado sobre su territorio se caracterizan, en cuanto a su contenido y ejercicio, por las notas fundamentales de plenitud y exclusividad:
La plenitud de las competencias territoriales. Significa que el Estado puede ejercer con absoluta discrecionalidad el conjunto de funciones propiamente estatales, de naturaleza básicamente legislativa, ejecutiva y judicial.
La exclusividad de las competencias territoriales. Implica que los Estados ejercen sus competencias dentro de un determinado ámbito territorial, con exclusión, en principio, de los demás Estados.
Obligaciones y límites relacionados con el ejercicio de las competencias territoriales
El derecho que en virtud de su soberanía e independencia tiene todo Estado a ejercer con plenitud y exclusividad sus competencias territoriales, conlleva, a su vez, una serie de obligaciones y límites impuestos, fundamentalmente, por normas generales del Derecho internacional, al objeto de salvaguardar los derechos de los demás Estados y los intereses de la Comunidad internacional en su conjunto.
Obligaciones. Tienen por objeto garantizar los derechos de los demás Estados sobre sus respectivos territorios. Conforme al propio principio de igualdad soberana de los Estados, tal como se formula en la Resolución 2625 (XXV) de la AGNU “cada Estado tiene el deber de respetar la personalidad de los demás Estados”, siendo inviolables la integridad territorial y la independencia política del Estado.
Límites. Existe también la obligación para cualquier Estado de respetar los derechos que sobre su territorio puedan tener otros Estados y de evitar causar perjuicios a otros Estados y a la comunidad internacional por las actividades realizadas desde su propio territorio, así como evitar causar perjuicios en el territorio de otros Estados o a sus nacionales y a la Comunidad internacional en su conjunto.
En conclusión, se trata de que el ejercicio de las competencias territoriales por el Estado no sea abusiva o arbitraria, lo que implica una utilización “razonable” y “útil” de la soberanía territorial, ejercida sin perjudicar los intereses de los Estados vecinos y los de la Comunidad internacional.
Las modificaciones en el ejercicio de las competencias territoriales
La práctica internacional nos ofrece ciertos supuestos particulares de modificaciones del contenido de la competencia territorial en virtud de los cuales un Estado consiente importantes limitaciones a sus competencias soberanas a favor de otro u otros Estados o, en su caso, de una o varias Organizaciones Internacionales. Esto se realiza normalmente a través de la formalización de acuerdos bilaterales o multilaterales restringidos o de la adopción de una Resolución por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, siempre con un carácter transitorio o provisional y sin que conlleve una pérdida de soberanía para el Estado territorial. En estos casos, las limitaciones de las competencias soberanas se producen con el consentimiento del Estado territorial.
Junto a los casos anteriores, trasciende también un supuesto como el de la ocupación militar en virtud del cual la potencia ocupante pasa a ejercer una autoridad transitoria sobre el territorio ocupado sin el consentimiento del Estado, quedando, sin embargo, el poder del ocupante limitado por las normas contenidas básicamente en el Derecho Internacional Humanitario.
En la actualidad los supuestos que a la vista de la práctica internacional despiertan mayor interés y a los que dedicaremos una atención particular, son fundamentalmente los siguientes:
Por un lado, los territorios bajo administración internacional, es decir, los supuestos en que la gestión de un territorio se confiere a una Organización Internacional y los territorios bajo administración de uno o varios Estados como consecuencia de un fenómeno de ocupación militar.
Por otro, la utilización de bases militares en territorio extranjero.
Supuestos de cesiones de uso, de administración y en arriendo. Estos supuestos son claramente expresivos de un contexto histórico dominado por las situaciones coloniales y la posición de hegemonía y dominio de las grandes potencias, siendo difícilmente imaginables en el actual sistema internacional. En estas cesiones se escondían muchas veces auténticas dejaciones de soberanía a favor del Estado cesionario y, por tanto, verdaderas anexiones disimuladas, sobre todo cuando atribuían a las autoridades del Estado cesionario facultades exorbitantes en el ámbito territorial del Estado cedente y aun, de manera más clara, cuando se estipulaban, no con carácter temporal o transitorio, sino a perpetuidad.
Figura del protectorado. La figura del protectorado nos acerca también a un supuesto de inspiración colonial. Constituye hoy una institución que ha desaparecido, en tanto incompatible con la concepción moderna de independencia.
Conforme a un régimen de protectorado, el Estado protector asumía fundamentalmente la representación internacional del protegido, pudiendo llegar a ser también muy amplia su participación en las competencias internas del protectorado. En todo caso, la extensión de los poderes de un Estado protector sobre el territorio del Estado protegido va a depender del particular tratado de protectorado que se hubiese celebrado en cada caso.
El condominio. El condominio se nos presenta hoy como una institución prácticamente en desuso. Se trata de un régimen en virtud del cual dos o más Estados deciden ejercer sus competencias soberanas sobre el mismo territorio de manera compartida. Recientemente el TIJ ha dicho que la palabra “condominio”, en tanto término técnico utilizado en Derecho internacional, designa, en general, un sistema organizado, por acuerdo entre los Estados implicados, con el fin de ejercer en común poderes gubernamentales soberanos sobre un territorio, situación que sería más acertado denominar co-imperium.
Esta técnica se ha empleado tradicionalmente por los Estados como medio de resolver o congelar las situaciones de conflicto territorial existentes entre ellos, pudiendo tener éstas un origen colonial o bien un carácter fronterizo.
Supuestos de territorios bajo administración internacional. Estos supuestos son los que acaparan un mayor interés.
Los supuestos de territorios bajo administración internacional se refieren a supuestos de territorios en los que la gestión del poder público va a ser ejercida transitoriamente por una o varias Organizaciones Internacionales.
Adquieren también una atención renovada, a raíz del conflicto iraquí, los casos de territorios administrados por uno o varios terceros Estados como consecuencia de una situación de ocupación militar.
La institución de la administración territorial internacional nace como consecuencia de la existencia en un territorio de una controversia de carácter territorial o de graves situaciones de carácter humanitario. En estos supuestos de extrema urgencia y necesidad, una o varias organizaciones internacionales intervienen mediante la articulación en dicho territorio de un régimen de administración temporal. El objetivo de esta intervención, básicamente, es el de contribuir al mantenimiento de la paz y seguridad internacional y procurar la reconstrucción nacional tras un conflicto armado o una emergencia humanitaria que genere graves problemas de gobernabilidad en el territorio objeto de administración internacional.
Se trata de una figura en la que trasciende un fenómeno que la doctrina moderna ha calificado como de “soberanía suspendida”, en la medida en que la ausencia de poder para administrar el propio territorio sólo tendrá un carácter temporal o transitorio hasta que se alcance una solución definitiva y las instituciones encargadas de la administración internacional cumplan sus objetivos y funciones.
Corresponde a la Organización de Naciones Unidas desarrollar el papel más activo en materia de administración internacional. NU va a cumplir una misión de suma relevancia en este ámbito en colaboración, en ocasiones, con otras Organizaciones internacionales, en cumplimiento de su función de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales y bajo la articulación de complejas operaciones de mantenimiento y consolidación de la paz, a la que se atribuirán mandatos de intensidad variable.
En la práctica de la administración territorial internacional podríamos distinguir diversos modelos según el grado de autoridad ejercido por la institución encargada de tales funciones: desde aquellos casos en los que se realiza una labor de mera “asistencia” gubernamental a las autoridades locales, pasando por aquellos casos intermedios en los que se ejercen poderes compartidos con las autoridades locales o, incluso, llegando al extremo del control de la totalidad de los poderes gubernamentales mediante el ejercicio de competencias plenas de carácter legislativo, ejecutivo y judicial. Ejemplo de esta institución con competencias plenas fue la intervención en el territorio de la antigua Yugoslavia como consecuencia de los graves conflictos étnicos que allí se produjeron.
Supuestos de ocupación militar. Han adquirido también en la actualidad una atención renovada, sobre todo a raíz del conflicto iraquí, los casos de territorios administrados por uno o varios terceros Estados como consecuencia de una ocupación militar. La ocupación militar se nos presenta, ante todo, como una situación de hecho que resulta del control efectivo del territorio de un Estado por un ejército extranjero y de la que se derivan consecuencias jurídicas reguladas por el Derecho internacional.
El Derecho internacional, aunque condena la figura de la ocupación militar en tanto incompatible con el principio de prohibición del recurso a la fuerza, busca regular, a la vista de una situación de facto como ésta, las competencias que podrán ser ejercidas por la potencia ocupante, al objeto de atender, al tiempo que los intereses de la población del territorio ocupado, a las exigencias derivadas de la acción militar. La ocupación militar implica el ejercicio de una autoridad meramente transitoria o provisional sobre el territorio ocupado, que se ha de resolver finalmente por medio de la restitución del mismo o de otras soluciones que ofrece el Derecho internacional. La situación jurídico- internacional del Estado ocupado permanece inalterada, y, en consecuencia, el territorio ocupado sigue siendo de dicho Estado.
En la práctica internacional más reciente trasciende el supuesto de la ocupación militar de Irak, tras su invasión por las fuerzas armadas de Estados Unidos, Gran Bretaña y otros Estados aliados y la posterior derrota y disolución del régimen de Sadam Hussein, procediendo los miembros de la Coalición a crear la Autoridad Provisional de la Coalición (la “Autoridad”), encargada de ejercer poderes de gobierno de forma temporal.
En el Acuerdo alcanzado en 2003 entre el Consejo de Gobierno iraquí y la Autoridad se fijaba el calendario y programa de transición de Irak hacia un gobierno elegido democráticamente. Dicha elección se efectuó el 28 de junio de 2004, asumiendo este Gobierno provisional soberano de Irak sus plenas funciones y autoridad y poniéndose fin a la ocupación. De esta forma se disolvió la Autoridad Provisional de la Coalición.
Ahora bien, desde la formación de este Gobierno provisional soberano de Irak, el C. de S. decidió mantener:
La presencia de la fuerza multinacional establecida en la Resolución 1511, a la vista de la solicitud realizada por el propio Gobierno, hasta la expiración de su mandato el 31 de diciembre de 2008.
La Misión de Asistencia de las Naciones Unidas para Irak (MANUI/UNAMI), con funciones renovadas y tras sucesivas prórrogas, hasta agosto de 2009.
La administración territorial de Irak, durante el tiempo de su ocupación, ha generado polémicas y complejas cuestiones jurídicas, derivadas no sólo de las posibles desviaciones o incumplimientos por parte de las instancias administradoras, sino también del papel desempeñado por Naciones Unidas. El C. de S. de Naciones Unidas, mediante la adopción de las Resoluciones 1483 y 1511, va a producir un doble fenómeno paradójico y de dudosa legalidad internacional: en un contexto de ocupación militar, se convierte a las fuerzas de ocupación en una fuerza multinacional bajo mando unificado, autorizada por Naciones Unidas para contribuir al mantenimiento de la seguridad y la estabilidad en Irak y se crea una Misión de Asistencia de las Naciones Unidas para Irak (MANUI/UNAMI) encargada de prestar asistencia a los propios Estados ocupantes para la gestión efectiva del territorio iraquí; elemento este último en virtud del cual se vendría a articular en Irak un régimen de administración territorial singular y realmente inédito y que la doctrina ha calificado como de sui generis o inucum o como de híbrido mixto (al operar, en una situación de ocupación militar junto a las instituciones administradoras de las potencias ocupantes, una administración territorial internacional).
Utilización de bases militares en territorio extranjero. En este supuesto un Estado autoriza a otro el uso en su propio territorio de bases militares y, por tanto, el estacionamiento de fuerzas armadas de ese Estado con fines de seguridad y defensa en un contexto de cooperación militar. Estos supuestos, por su propia naturaleza, pueden ser incluidos en la categoría de cesiones de administración o en arriendo a las que antes hacíamos referencia, aunque con la diferencia básica de que no tienen lugar en aquel contexto hegemónico y de corte colonialista.
El uso de bases militares en territorio extranjero suele estipularse a través de tratados multilaterales o bilaterales entre las partes, lo que pone de relieve el valor del consentimiento del Estado territorial:
En el caso de tratados multilaterales, se trata normalmente de tratados de alianza que institucionalizan sistemas de legítima defensa colectiva, como el Convenio entre los Estados parte en el Tratado del Atlántico Norte relativo al estatuto de sus fuerzas, suscrito en Londres en 1951.
En cuanto a los tratados bilaterales, pueden operar autónomamente o en estrecha relación funcional con la pertenencia de los dos Estados que se conciertan a una alianza multilateral. Es el caso, por ejemplo, de los convenios adoptados por EEUU y ciertos Estados del Mediterráneo (España, Grecia, Italia, Portugal y Turquía), con el fin de facilitar a esta superpotencia el uso de distintas instalaciones y dispositivos de defensa en cada uno de los territorios de estos Estados. En este contexto cabe destacar que España desde el año 1953 autorizó a EEUU a establecer en suelo español bases aéreas y navales a través de un régimen convencional, que se caracterizó, al menos durante la etapa que se desarrolló hasta 1982, por la articulación de una relación desigual entre ambas partes, en detrimento de la plena soberanía española.
El territorio y la frontera. Ideas generales
El territorio estatal se caracteriza por tener unos límites precisos y fijos, en el interior de los cuales el Estado ejerce sus poderes y competencias. Por tanto, el ámbito de ejercicio de las competencias estatales dentro del territorio del Estado requiere una delimitación de éste, mediante el trazado de fronteras.
La frontera representa el límite del territorio de un Estado, la línea determinante donde comienzan y acaban los territorios de los Estados vecinos. Ahora bien, en el medida en que el territorio estatal comprende no sólo el territorio terrestre, sino también ciertos espacios marítimos y el espacio aéreo suprayacente a todos ellos, las fronteras podrán ser terrestres, marítimas y aéreas. Se debe precisar también que la frontera delimita no sólo el territorio de dos Estados, sino también el de un Estado y otros espacios internacionales.
En todo caso, vamos a centrarnos ahora en el análisis de la frontera por relación exclusivamente al territorio terrestre, dejando para otros epígrafes el estudio de la delimitación de otros espacios, como los marítimos y aéreo.
Además, la frontera se presenta no sólo como línea de separación entre soberanías territoriales, sino también como línea o zona de contacto entre territorios y poblaciones vecinas.
La frontera tiene una doble naturaleza: es una línea que separa, que divide, que opone, que permite a los grupos humanos identificarse unos con relación a los otros y es también una zona de transición, un punto de paso, una vía de comunicación entre dos Estados: frontera-línea y frontera-zona conforman así dos aspectos indisociables de una misma realidad.
Para el análisis de las fronteras terrestres procederemos, en primer lugar, desde la perspectiva de la frontera-línea a fijar los criterios por los que se rige la operación de delimitación de las fronteras, para a continuación, y desde la perspectiva de la frontera-zona, estudiar las cuestiones relativas a las relaciones de vecindad y los regímenes fronterizos.
La frontera y los criterios de su delimitación
La dimensión que destaca ante todo en la figura de la frontera es la de línea de delimitación de los respectivos ámbitos territoriales de los Estados. El TIJ ha dicho que definir un territorio significa definir sus fronteras. El trazado de las fronteras representa una operación de extraordinaria importancia, en tanto fenómeno básico en torno al que se ordena y estabiliza el juego de las relaciones internacionales.
El trazado de las fronteras estatales se realiza a través de una operación compleja en la que cabe distinguir dos fases principales:
La fase de delimitación, de naturaleza política y jurídica, en virtud de la cual los Estados implicados fijan, a través normalmente de un tratado internacional, la extensión espacial de sus respectivos poderes estatales, conforme a unos determinados criterios.
La fase de demarcación, de naturaleza estrictamente técnica y en virtud de la cual se procede a ejecutar materialmente y, sobre el terreno, la delimitación anteriormente formalizada, interviniendo generalmente, a tal efecto, las denominadas Comisiones de demarcación.
Criterios o procedimientos para el trazado de las fronteras. Para el trazado de las fronteras se suele recurrir a una serie de criterios o procedimientos entre los que cabe destacar, fundamentalmente, los siguientes:
Son aquellas basadas en un elemento geográfico. Así, hay fronteras delimitadas sobre la base de un accidente orográfico, como la cresta de las montañas. También puede tomarse como punto de referencia un río o un lago. Para la delimitación de los ríos entre dos Estados, la norma de Derecho internacional general aplicable, salvo estipulaciones particulares en contrario, es que en los ríos no navegables la frontera se traza por la línea media del río mismo y en caso de ser navegables, sobre la línea media del canal de navegación principal (delimitación por el procedimiento de thalweg).
Establecimiento de límites basándose en elementos técnicos
Es el consistente en tomar dos puntos geográficos precisos sobre el mapa y trazar entre ellos una línea recta que sirva de frontera. Este procedimiento suele utilizarse en zonas preferentemente desérticas. Las fronteras de Siria con Jordania y las de Egipto con Libia, entre otras, obedecen a este procedimiento.
Límites preexistentes
Cabe también utilizar como línea fronteriza unos límites preexistentes. Éste es el caso de Suecia y Noruega, que tomaron como frontera en 1905, al deshacerse la Unión entre ellas, los antiguos límites territoriales anteriores a la referida Unión.
Antiguas divisiones administrativas o los trazados fronterizos
Otras veces se utilizan como límites las antiguas divisiones administrativas o los tratados fronterizos establecidos por las potencias coloniales. El principio en que se basan es el del uti possidetis iuris, tal y como ha sido confirmado por una importante jurisprudencia internacional.
El principio del uti possidetis iuris rige para la determinación de las fronteras de Estados nacidos de la descolonización, mediante la aceptación y conservación por éstos de los límites territoriales derivados, como de fronteras internacionales que previamente separaban la colonia de un Estado de la de otro o el territorio de una colonia del de un Estado independiente o del de un Estado bajo protectorado que hubiese conservado su personalidad internacional, tal y como vendría a afirmarlo el TIJ. En todo caso, la aplicación del principio uti possidetis iuris no tendría sentido y resultaría inútil si la delimitación fronteriza entre Estados descolonizados ha sido establecida por medio de un tratado internacional.
El principio del uti possidetis, si bien encuentra su origen en Hispanoamérica, con ocasión de la emancipación en 1810 y 1821, de las colonias españolas, ha sido afirmado también durante el presente siglo en el continente africano por numerosos Estados de reciente independencia y por la Organización de la Unidad Africana (OUA), actualmente denominada Unión Africana.
Ahora bien, este principio no reviste, a juicio del TIJ, el carácter de una regla particular inherente a un sistema determinado de Derecho internacional (cuyo valor estaría limitado a Hispanoamérica y al continente africano), sino que constituye un principio general, ligado al fenómeno de la accesión a la independencia allá donde se manifieste. La posición del TIJ en este asunto adquiere así una extraordinaria trascendencia, en la medida en que procederá a situarlo expresamente entre los principios jurídicos más importantes del Derecho internacional.
En estos últimos años se ha buscado extender el principio del uti possidetis iuris a contextos, no ya relacionados con la descolonización, sino con la desmembración de Estados de estructura federal, como es el caso de algunos Estados de la antigua Europa socialista (URSS, República Socialista Federativa de Yugoslativa, Checoslovaquia).
Principio de estabilidad de las fronteras. Con independencia de los criterios o procedimientos que se hayan seguido para el trazado de una frontera, una vez que ésta ha sido establecida rige, con carácter sumamente firme, el principio de estabilidad de las fronteras. La jurisprudencia internacional ha insistido en repetidas ocasiones en el carácter estable y permanente de las fronteras ya establecidas, representando la sentencia de 1962 del TIJ uno de los precedentes más significativos.
El principio de estabilidad y permanencia domina la vida de la frontera, sobre todo en aquellos casos en que su delimitación ha tenido lugar por vía convencional. No obstante, lo señalado no significa que los Estados implicados no puedan de común acuerdo modificar su frontera, es decir, por medio del consentimiento mutuo.
Las fronteras españolas en el territorio peninsular limítrofe con Francia, Portugal, Gibraltar y Andorra están delimitadas mediante acuerdos.
Se incluyen fronteras con Marruecos y Plazas, peñones e islas de soberanía española en el norte de África.
Relaciones de vecindad y regímenes fronterizos
Ideas generales sobre la frontera-zona. Coexistencia y cooperación transfronteriza
La frontera se nos presenta no sólo como línea de separación entre soberanías territoriales, sino también como línea o zona de contacto entre territorios y poblaciones vecinas. La figura de la frontera nos aproxima también al fenómeno de la contigüidad que se produce entre los Estados vecinos, lo que tiende a desencadenar el juego de unas relaciones de vecindad entre los Estados limítrofes, por las que se persigue no sólo evitar los conflictos que son propios de las situaciones de contigüidad geográfica, sino también avanzar en la defensa de los intereses comunes que esa misma situación genera.
Ante todo, la existencia de la frontera, como línea de separación de las respectivas soberanías territoriales, no impide que ciertas actividades ejercidas a un lado de la raya o línea fronteriza dejen sentir sus efectos y consecuencias sobre el Estado vecino y, sobre todo, en los territorios y poblaciones estrictamente fronterizos. Por ejemplo, actividades industriales con un efecto de contaminación o la incorrecta y abusiva utilización y aprovechamiento de los recursos de un espacio fronterizo (ríos o lagos fronterizos, etc.). De ahí que, ante una realidad como ésta, tienda a adquirir un alto grado de reconocimiento la regla de buena vecindad por la cual un Estado está obligado a impedir en su territorio el ejercicio de actividades que puedan causar perjuicios en un Estado vecino.
El fenómeno de vecindad suscita unas relaciones de cooperación transfronteriza que se proyectan sobre un espacio físico que se concreta en la frontera y en una “zona fronteriza” (faja territorial adyacente a uno o ambos lados de la línea divisoria) para la que se establece un régimen convencional o legal especial y en el que se determinan los participantes o beneficiarios de ese concreto régimen fronterizo. Esta actuación de cooperación puede producirse atendiendo tanto a los intereses de la colectividad estatal en su conjunto, como, más particularmente, a los intereses de las poblaciones estrictamente fronterizas.
Ámbitos materiales de la cooperación transfronteriza
Entre los ámbitos materiales que, generalmente, ocupan las relaciones de cooperación transfronteriza, cabría destacar los siguientes:
Cooperación aduanera. Se persigue básicamente una simplificación de las formalidades aduaneras y de vigilancia en los pasos fronterizos.
Vías de comunicación. Creación de puentes internacionales, túneles y carreteras, así como el establecimiento de líneas y estaciones internacionales de ferrocarril.
Asistencia mutua y gestión de servicios públicos. Está orientada a la cooperación en materia de higiene y seguridad, lucha contra las calamidades, seguridad de instalaciones nucleares, servicios de aguas o de transportes entre municipios limítrofes, etc.
Uso y aprovechamiento común de espacios fronterizos con sus respectivos recursos (ríos y lagos internacionales, espacios marítimos, pastos, etc.).
Protección del medio ambiente (contaminación en sus distintas vertientes fluvial, marítima, aérea y subterránea).
Cooperación en los órdenes cultural, educativo, de investigación, etc.
Desarrollo regional y ordenación del territorio. En este ámbito se persigue la planificación de una política global y común de administración de los territorios fronterizos.
Niveles de actuación e institucionalización progresiva de la cooperación transfronteriza
La cooperación transfronteriza, que se suele materializar normalmente por vía convencional, puede ejercerse tanto a nivel interestatal (órganos centrales del Estado) como a nivel regional o municipal. Ahora bien, estas relaciones de cooperación han venido desarrollándose, fundamentalmente, a nivel de los gobiernos centrales de los Estados, lo que no habrá evitado el desarrollo por las colectividades locales y regionales vecinas de una cierta práctica en la materia a través de contactos privados e informales de muy distinto signo y la conclusión de “acuerdos” y “contratos” que habrán venido suscitando delicados problemas relativos a la determinación de su naturaleza jurídica y el Derecho aplicable.
En cualquier caso, el Estado, a través de un convenio internacional de cobertura, o por medio de su propia legislación interna, puede habilitar a las estructuras territoriales intermedias a concluir acuerdos con otros Estados o entidades territoriales extranjeras, tal como se viene propugnando desde ciertas instancias como la Comunidad Europea y, fundamentalmente, desde el Consejo de Europa,.
Los tratados interestatales de cooperación dan lugar también a la creación de Comisiones intergubernamentales de gestión, con el fin de asegurar una cierta permanencia y una mayor eficacia en la cooperación, y para atender cuestiones tanto de orden general como particular. Sin embargo, en estas Comisiones las autoridades territoriales fronterizas no suelen estar plenamente representadas, lo que ha motivado que la concertación transfronteriza a nivel local y regional haya venido desarrollándose, fundamentalmente, a través de la actuación de Comunidades, Grupos de trabajo o Asociaciones de carácter puramente informal y privado, al estilo, por ejemplo, de las que sucesivamente se han ido estableciendo en el área alpina.
España y las relaciones de cooperación transfronteriza
Con Francia y Portugal
Entre los ámbitos materiales de las relaciones de cooperación transfronteriza mantenidas por España con nuestros vecinos Francia y Portugal, destaca, en primer lugar, la cooperación aduanera. Se trata de un campo que ya desde el siglo pasado ha sido objeto de una importante regulación en distintos instrumentos convencionales. No obstante, el ingreso de España en la Comunidad Europea abrió una nueva dimensión en el juego de las relaciones fronterizas con nuestros vecinos, desde la perspectiva de la consecución del mercado interior único en el orden comunitario y, por tanto, de la supresión de las fronteras interiores mediante la libre circulación de personas y mercancías.
Vías de comunicación y otros aspectos
Sobresalen también los ámbitos relativos a las vías de comunicación abiertas con Francia y Portugal (líneas y estaciones internacionales de ferrocarril, puentes internacionales, etc.); asistencia mutua en distintas esferas (higiene y sanidad pecuarias, servicios contra incendios y de socorro, etc.); uso y aprovechamiento común de espacios fronterizos (uso común de pastos, sobre todo en nuestras relaciones con Francia, y uso y aprovechamiento común de ríos fronterizos y espacios marítimos); protección del medio ambiente y, más recientemente, el desarrollo regional y ordenación del territorio.
Con Gibraltar y Marruecos
La práctica es escasa, al resultar transcendida y condicionada desde antiguo por las diferencias de orden territorial existentes entre las partes.
Hay que destacar, sobre todo, el Tratado de Buena Vecindad, Amistad y Cooperación entre el Reino de España, la República Francesa y el Principado de Andorra, que entró en vigor en diciembre de 1994.
Las relaciones de cooperación transfronteriza desarrolladas por España han venido ejerciéndose tradicionalmente a un nivel fundamentalmente interestatal, habiéndose reducido la acción de las autoridades regionales y locales a contactos informales y oficiosos con las colectividades vecinas. Sin embargo, la ratificación por España en 1990 del Convenio europeo sobre cooperación transfronteriza entre comunidades o autoridades territoriales vendría a abrir ciertas expectativas en orden al reconocimiento oficial del ejercicio directo por las colectividades fronterizas de las relaciones de cooperación transfronteriza y a la determinación de los instrumentos jurídicos (acuerdos, convenios, contratos…) que facilitarían dicha actividad.
Los avances técnicos experimentados en el dominio del espacio aéreo, desde principios del siglo XX (y, más concretamente, con ocasión de las dos guerras mundiales), por efecto del desarrollo de las ciencias y conocimientos aerodinámicos, motivaron la necesidad de regular jurídicamente las distintas actividades que los Estados comenzarían a desarrollar en dicho espacio.
Ante un fenómeno como éste, vendría a producirse un creciente interés y preocupación de los Estados para proteger su seguridad nacional y, más tarde, sus intereses económicos, dada la extraordinaria importancia que adquiriría la aviación comercial, generándose, respecto de la navegación aérea, fundamentalmente, una progresiva práctica unilateral de los Estados centrada en las regulaciones contenidas en sus legislaciones internas y en las convenciones internacionales. En cuanto a las Convenciones internacionales destacan la Convención de París sobre Navegación aérea de 1919 y la vigente Convención de Chicago sobre Aviación Civil Internacional, de diciembre de 1944, que establece los principios que rigen la navegación aérea, al tiempo que constituye la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI).
Concepto y delimitación del espacio aéreo
Ni la Convención de París de 1919 ni la vigente Convención de Chicago de 1944 contienen una definición y delimitación precisas del espacio aéreo. De acuerdo con estas disposiciones, el espacio aéreo medido horizontalmente tiene la misma extensión longitudinal que la suma del terrestre y el marítimo sometido a la soberanía estatal, abarcando, por tanto, la tierra, las aguas interiores y el mar territorial. Pero, si de acuerdo con ello, el límite horizontal del espacio aéreo resulta suficientemente preciso (sobre todo una vez que se ha conseguido fijar, en el marco de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y en el nuevo Convenio de 1982, una extensión uniforme para el mar territorial de doce millas marinas), no ocurre lo mismo respecto a su límite vertical, es decir, con relación a la delimitación del espacio aéreo con el espacio ultraterrestre.
La indeterminación del límite vertical del espacio aéreo ha suscitado numerosas teorías a nivel doctrinal:
Parte de la doctrina entiende que la fijación de tales límites podría deducirse de la definición del término “aeronave”, contenida en los Anexos de la Convención de Chicago, comprendiendo el espacio aéreo hasta donde un aparato de vuelo puede sustentarse en la atmósfera merced a las reacciones del aire.
Otro sector doctrinal ha estimado que los autores de la Convención no tuvieron la intención de establecer una delimitación del espacio aéreo. Además, los criterios técnicos introducidos por dicha Convención en relación con la capacidad aerodinámica de los aparatos de vuelo no fueron criterios estables: la tecnología fue paulatinamente ampliando esa capacidad aerodinámica, de modo que la frontera técnica del espacio aéreo ha ido extendiéndose en proporción al avance operativo de la aeronáutica.
Hoy día subsiste la cuestión de determinar el límite vertical del espacio aéreo o, lo que es lo mismo, la delimitación entre el espacio aéreo y el espacio ultraterrestre, lo que no ha impedido, sin embargo, que ambos espacios hayan sido perfectamente definidos en cuanto a su régimen jurídico: el espacio aéreo sujeto a soberanía estatal plena y exclusiva, y el espacio exterior o ultraterrestre dominado por el principio de no apropiación nacional.
Régimen jurídico del espacio aéreo. Soberanía del Estado y “Libertades del aire”
Tradicionalmente el régimen jurídico del espacio aéreo ha venido suscitando en la doctrina posiciones contrapuestas, centradas, fundamentalmente, en torno a las dos tendencias siguientes:
Aquella que considera el espacio aéreo como una res nullius no susceptible de apropiación y regido por el principio de libertad de navegación.
La que considera que el Estado subyacente es el titular exclusivo de la soberanía sobre el espacio aéreo que se encuentra sobre su territorio.
Esta última posición es la que prevalece en el Derecho internacional, tal como lo pone de manifiesto la práctica unilateral desarrollada por los Estados y según se reconoce en la Convención de París de 1919 y en la actual Convención de Chicago de 1944. Se dispone en el art. 1 de esta última Convención que “Los Estados contratantes reconocen que todo Estado tiene soberanía plena y exclusiva sobre el espacio aéreo situado sobre su territorio”, y en su art. 2 se concreta que, a efectos de dicha Convención, el territorio del Estado abarca tanto las áreas terrestres como los espacios marítimos sujetos a su soberanía (aguas interiores y mar territorial).
Régimen de navegación aérea y tráfico comercial: “libertades del aire” y bilateralismo
El régimen jurídico de la navegación aérea y de tráfico comercial se articula conforme al principio de soberanía de los Estados sobre su espacio aéreo. En la Convención de Chicago se diferencia la siguiente regulación:
Con respecto a las aeronaves que no se utilicen en servicios internacionales regulares.
Se admite que cada Estado contratante convenga que tengan derecho a penetrar sobre su territorio o sobrevolarlo sin escalas, y a hacer escalas en él con fines no comerciales, sin necesidad de obtener permiso previo (a reserva del derecho del Estado sobrevolado de exigir aterrizaje).
Con respecto a las aeronaves que se utilicen en servicios internacionales regulares.
Se dispone que ningún servicio de este tipo podrá explotarse en el territorio o sobre el territorio de un Estado contratante si no es con el permiso especial u otra autorización de dicho Estado y de conformidad con las condiciones de dicho permiso o autorización. Los servicios aéreos regulares son los que resultan de mayor trascendencia por los intereses comerciales y económicos en juego.
Además, resultando de aplicación la Convención de Chicago solamente a las aeronaves civiles, se dispone también que ninguna aeronave de Estado (*) de un Estado contratante podrá volar sobre el territorio de otro Estado o aterrizar en el mismo sin haber obtenido autorización para ello, por acuerdo especial o de otro modo y de conformidad con las condiciones de la autorización (*Aeronaves de Estado son las utilizadas en servicios militares, de aduanas o de policía).
La reglamentación de los servicios aéreos regulares, es decir, de los servicios aéreos internacionales sujetos a itinerario fijo, es lo que suscitó una mayor polémica en el marco de la Conferencia internacional de 1944 en la que se adoptó la Convención de Chicago, como consecuencia de los intereses económicos tan importantes que genera la aviación comercial internacional y, por tanto, de las distintas posiciones mantenidas por diferentes grupos de Estados en torno a lo que ha venido en denominarse las cinco “libertades del aire”, a saber:
Sobrevolar el territorio de un Estado sin aterrizar.
Aterrizar por motivos no comerciales (escalas técnicas para abastecimiento de combustible, reparaciones, etc).
Desembarcar pasajeros, correo y mercancías embarcadas en el territorio del Estado cuya nacionalidad tiene la aeronave.
Embarcar pasajeros, correo y mercancías con destino al territorio del Estado cuya titularidad tiene la aeronave.
Embarcar pasajeros, correo y mercancías con destino al territorio de cualquier Estado y desembarcar los procedentes de cualquiera de dichos territorios.
Las dos primeras representan libertades de tránsito, en tanto que las tres últimas constituyen libertades de tráfico con una dimensión auténticamente comercial. El reconocimiento de estas cinco libertades no pudo ser incluido en la Convención de Chicago, encontrando sólo su manifestación en un Acuerdo sobre el transporte aéreo internacional concluido por algunos Estados.
En definitiva, la soberanía del Estado sobre su espacio aéreo es exclusiva, en el sentido de que el Estado subyacente podrá negar el acceso de aeronaves de terceros Estados, pudiendo sólo ejercerse las libertades anteriormente referidas sobre la base de un permiso previo del Estado, formalizándose así acuerdos bilaterales en los que se puntualizan las condiciones específicas en que aquellas libertades habrán de ser practicadas (líneas aéreas, rutas o tarifas negociadas).
La práctica bilateral ha alcanzado un importante desarrollo con el objeto de proceder a reconocer las referidas “libertades del aire” en las que interviene una dimensión comercial, aunque sujetas a unas condiciones de ejercicio que cada vez se han visto más limitadas. Frente a este régimen de bilateralismo, en ciertos ámbitos regionales, como el que representa la Comunidad Europea, se ha producido un proceso de liberalización del transporte aéreo.
Soberanía estatal y “zonas prohibidas”
En la Convención de Chicago se dispone que cada Estado contratante puede, por razones de necesidad militar o de seguridad pública, restringir o prohibir uniformemente los vuelos de las aeronaves de otros Estados sobre ciertas zonas de su territorio (zonas prohibidas), siempre que:
No se establezcan distinciones a este respecto entre las aeronaves del Estado de cuyo territorio se trate.
Que se empleen en servicios internacionales regulares.
Que las aeronaves de los otros Estados contratantes que se empleen en servicios similares.
Dichas zonas prohibidas deberán ser de extensión y situación razonables, a fin de no estorbar innecesariamente a la navegación aérea. La descripción de tales zonas prohibidas situadas en el territorio de un Estado contratante y todas las modificaciones ulteriores deberán comunicarse lo antes posible a los demás Estados contratantes y a la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI).
Cada Estado contratante se reserva igualmente el derecho, en circunstancias excepcionales y durante un período de emergencia o en interés de la seguridad pública, a restringir o prohibir temporalmente y con efecto inmediato los vuelos sobre todo su territorio o parte del mismo, a condición de que esta restricción o prohibición se aplique, sin distinción de nacionalidad, a las aeronaves de todos los demás Estados.
Tanto en este último supuesto como en el de “zonas prohibidas”, los Estados pueden exigir, de acuerdo con las reglamentaciones que establezcan, que toda aeronave que penetre en esas zonas aterrice tan pronto como le sea posible en un aeropuerto designado dentro de su territorio.
Régimen de navegación aérea sobre ciertos espacios particulares
La exclusividad con que el Estado puede ejercer su soberanía sobre el espacio aéreo se deduce igualmente de las reglamentaciones jurídico-marítimas. De acuerdo con el Convenio sobre el Derecho del Mar de 1982, por el mar territorial de cualquier Estado y por las aguas archipelágicas de un Estado archipelágico, a los terceros Estados corresponde un derecho de paso inocente. No obstante, este derecho de paso inocente regirá sólo para los buques y no para las aeronaves. Ahora bien, el régimen jurídico articulado por el Convenio de 1982 para algunos espacios marítimos (estrechos utilizados para la navegación internacional y Estados archipelágicos) ha introducido ciertas limitaciones al principio de soberanía.
Aunque las aguas que forman los estrechos utilizados para la navegación internacional pertenecen a la soberanía de los Estados ribereños, los buques y aeronaves de todos los Estados gozan de un derecho de paso en tránsito consistente en el ejercicio de la libertad de navegación y sobrevuelo exclusivamente para los fines de tránsito rápido e ininterrumpido. De acuerdo con el Convenio sobre Mar Territorial y Zona Contigua de 1958, ni siquiera el derecho de paso inocente que regía en estos espacios para los buques era de aplicación a las aeronaves.
Por lo que se refiere a los Estados archipelágicos, que extienden su soberanía sobre las aguas archipelágicas, todos los buques y aeronaves gozarán de un derecho de paso similar al reconocido en los estrechos utilizados para la navegación internacional.
En la Convención de Chicago se incluyen también:
Ciertas disposiciones relativas a la nacionalidad de las aeronaves
Se afirma que las aeronaves tendrán la nacionalidad del Estado en el que estén matriculadas y que ninguna aeronave podrá estar válidamente matriculada en más de un Estado (Capítulo III).
Normas para facilitar la navegación aérea
Simplificación de formalidades en la aplicación por el Estado de sus leyes sobre inmigración, sanidad, aduana y despacho; derechos de aduana; asistencia a aeronaves en peligro; investigación de accidentes; instalaciones y servicios y sistemas normalizados para la navegación aérea (Capítulo IV).
Una detallada regulación sobre las condiciones que deben cumplirse con respecto a las aeronaves
Documentos que deben llevar, equipo de radio, certificados de aeronavegación, reconocimiento de certificados y licencias, restricciones sobre la carga, etc. (Capítulo V)
Seguridad de la navegación aérea y protección internacional
La aviación civil se ha visto gravemente afectada durante los últimos años por actos de violencia y ataques cometidos por individuos contra las personas a bordo de aeronaves, contra las propias aeronaves, así como contra las instalaciones o servicios de la navegación. Con el fin de prevenir y sancionar estos actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil (actos de terrorismo internacional), los Estados han venido adoptando ciertas medidas y reglamentaciones internacionales particulares. Destacan en este ámbito tres importantes convenios internacionales auspiciados por la OACI: el Convenio de Tokio de 1963, el Convenio de la Haya de 1970 y el Convenio de Montreal de 1971.
En particular, el Convenio de Montreal de 1971 se ocupa de aquellos delitos que implican no sólo actos de violencia contra las personas a bordo de aeronaves, contra las propias aeronaves (destruyéndolas o causándoles daños) o contra las instalaciones o servicios de la navegación aérea, sino también de la emisión de informes falsos que pongan en peligro la seguridad de una aeronave en vuelo (art. 1), previéndose que los Estados contratantes quedan obligados no sólo a establecer penas severas para los delitos mencionados en el art. 1, sino también a tomar las medidas necesarias para establecer su jurisdicción sobre tales delitos. Además, el Estado contratante, en cuyo territorio sea hallado el presunto delincuente, si no procede a la extradición del mismo, someterá el caso a sus autoridades competentes a efectos de enjuiciamiento, sin excepción alguna y con independencia de que el delito haya sido o no cometido en su territorio.
Junto a los anteriores instrumentos convencionales, también el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en el marco de atención general que viene prestando al terrorismo internacional, ha procedido a condenar expresamente todos los actos de injerencia ilícita cometidos contra la seguridad de la aviación civil, exhortando a todos los Estados a que cooperen en la elaboración y aplicación de medidas para prevenir los actos de terrorismo y considerando estos actos, incluidos aquellos en que participan directa o indirectamente Estados, como una amenaza a la paz y la seguridad internacionales.
Ahora bien, a raíz de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, los objetivos de seguridad preventiva y operativa para hacer frente a los actos de interferencia ilícita a la aviación civil han adquirido una renovada y especial relevancia a nivel internacional. Los graves acontecimientos del 11-S vendrían a poner de manifiesto que cualquier avión puede ser desviado desde cualquier aeropuerto y ser utilizado como arma de destrucción contra objetivos civiles o militares en cualquier parte del mundo, evidenciándose así que las medidas preventivas relacionadas tanto con la seguridad en tierra(*) como con la seguridad a bordo(*) interesan a toda la comunidad internacional y ya no se pueden confiar únicamente a la discreción de las autoridades locales, ni de las autoridades nacionales de que depende dicho aeropuerto.
(* Seguridad en tierra: Seguridad en los aeropuertos y acceso a las aeronaves (control de los equipajes facturados y su seguimiento; clasificación de las armas; control de calidad de las medidas de seguridad aplicadas por los Estados…)).
(* Seguridad a bordo: Formación técnica de las tripulaciones; protección de la accesibilidad a la cabina de pilotaje… Desde esta perspectiva, dada la naturaleza global del transporte aéreo, las medidas de seguridad de la aviación civil para ser eficaces deben coordinarse internacionalmente a través de las directrices marcadas al respecto por los organismos internacionales especializados en la materia como la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI)).
Como consecuencia de los ataques terroristas del 11-S se convocó la Conferencia ministerial sobre seguridad de la aviación, celebrada en Montreal el 19 y 20 de febrero de 2002, en la que se acordó una estrategia global dirigida a reforzar la seguridad aérea en todo el mundo y a sentar las bases de un Plan de acción de seguridad de la aviación, aprobado en la 40ª reunión del Consejo de la OACI, el 14 de junio de 2002.
España, Unión Europea y espacio aéreo
Normativa española e internacional. En España se aprobó la Ley 48/1960 sobre navegación aérea, en la que se afirma que “el espacio aéreo situado sobre el territorio español y su mar territorial está sujeto a la soberanía del Estado español” (art. 1). Esta disposición es un fiel reflejo de los arts. 1 y 2 de la Convención de Chicago de 1944, de la que España es parte.
De acuerdo con la anterior declaración de soberanía, y en la línea igualmente de lo regulado en la Convención de Chicago de 1944, se dispone en el art. 2 que “(…) El Estado español, por Tratados o convenios con otros Estados, o mediante permiso especial, podrá autorizar el tránsito inocuo sobre su territorio a las aeronaves extranjeras”, estableciéndose, con carácter general, que “para que una aeronave pueda volar dentro del espacio aéreo español deberá ser debidamente autorizada (…)” (art. 145).
Además, el Gobierno podrá no sólo “fijar las zonas en que se prohíbe o restrinja el tránsito de aeronaves sobre territorio español, los canales de entrada y salida en el mismo y los aeropuertos aduaneros”, sino también “suspender total o parcialmente las actividades aéreas en su territorio por causas graves”; lo que implica, de acuerdo con el art. 146, que toda aeronave “seguirá en su vuelo los canales o zonas de navegación que le sean impuestos y respetará las zonas” . Cualquier aeronave en vuelo dentro del espacio aéreo español queda obligada “a aterrizar en el aeropuerto que se le indique por la autoridad que vigile la circulación aérea, así como a variar la ruta primitivamente elegida a requerimiento de dicha autoridad” (art. 147).
Nuestra legislación aeronáutica general se ha venido complementando con la aprobación de nuevas normas, derivadas de las prescripciones y recomendaciones de la Organización de Aviación Civil Internacional y de las disposiciones de ejecución necesarias para la aplicación de las normas comunitarias, adoptando, además, como reglas de Derecho interno los códigos y decisiones más relevantes acordados por Eurocontrol (Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea) y por las Autoridades Aeronáuticas Conjuntas (organismo asociado a la Conferencia Europea de Aviación Civil).
Los avances y desafíos que la navegación aérea ha venido planteando durante estos últimos años parecen exigir una revisión completa y general de la Ley 48/1960. Hasta el momento ésta ha sido sólo complementada y modificada parcialmente por la Ley 21/2003, de Seguridad Aérea, con el fin de preservar la seguridad, el orden y la fluidez del tráfico y del transporte aéreos, de acuerdo con los principios y normas de Derecho Internacional reguladores de la aviación civil.
Debemos recordar también que España es parte de los siguientes Convenios: Convenio de Chicago de 1944, Convenio de Tokio de 1963, Convenio de La Haya de 1970 y Convenio de Montreal de 1971.
Proceso de liberalización en la Unión Europea y medidas de seguridad. Es obligado destacar las importantes repercusiones que se derivan de la política común en materia de transporte aéreo desarrollada en el seno de la Comunidad Europea. Frente al régimen de acuerdos bilaterales sobre el que se sustenta la regulación de la aviación comercial, en la Comunidad Europea se ha producido un proceso de liberalización y desregulación del transporte aéreo, que ha conducido, entre otras cosas, a garantizar la libre prestación de servicios en todo el espacio territorial comunitario. A estos efectos destaca en la actualidad el Reglamento 1008/2008.
Dado que la liberalización crea un verdadero mercado único del transporte aéreo, la Comunidad ha armonizado un gran número de reglas y normas para situar a todas las compañías aéreas en un plano de estricta igualdad competitiva. Además, el buen funcionamiento del mercado interior ha puesto de manifiesto la necesidad de optimizar la gestión del tráfico aéreo mediante la creación del denominado “cielo único europeo”, iniciativa que habrá dado lugar, hasta el momento, a la adopción de un importante paquete de medidas legislativas.
En cuanto a las relaciones bilaterales entre los Estados miembros de la Comunidad y terceros países en el sector del transporte aéreo, hay que destacar que, en virtud del Reglamento de la Comunidad europea 847/2004, todos los acuerdos bilaterales existentes entre Estados miembros de la Comunidad y terceros países que contengan disposiciones contrarias al Derecho comunitario, deben modificarse o sustituirse por nuevos acuerdos que sean plenamente compatibles por dicho ordenamiento, hasta el momento en que entre en vigor el acuerdo celebrado por la Comunidad regulador en la materia.
Adquieren también especial relevancia las medidas de seguridad que en el ámbito de la política del transporte aéreo viene impulsando y aprobando la Comunidad Europea tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001.

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 Resolución 
 Resolución 
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sui generis