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Timestamp: 2019-10-14 04:54:28+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 03.12.1969 - 1 BvR 624/56 - openJur
Beschluss vom 03.12.1969 - 1 BvR 624/56
BVerfG, Beschluss vom 03.12.1969 - 1 BvR 624/56
openJur 2011, 118182
Die Beschwerdeführer haben in den Jahren 1945 bis 1947 infolge der Besetzung deutschen Gebietes durch die alliierten Streitkräfte Sachschäden erlitten. Sie fühlen sich dadurch in ihren Grundrechten verletzt, daß sie hierfür nach dem Gesetz über die Abgeltung von Besatzungsschäden vom 1. Dezember 1955 - BGBl. I S. 734 - (im folgenden: Abgeltungsgesetz oder BSAG) keinen vollen Wertersatz erhalten haben, weil dieses Gesetz für vor der Währungsreform vom 21. Juni 1948 verursachte Sachschäden eine Entschädigung vorsieht, die grundsätzlich nur ein Zehntel des festgestellten Schadensbetrages ausmacht, unter bestimmten Voraussetzungen höher ist, jedoch höchstens 80 v.H. des Schadensbetrages erreicht.
Die Besetzung deutschen Gebietes bei Kriegsende und in der Nachkriegszeit durch fremde Truppen beeinträchtigte zwangsläufig die Bewohner erheblich in ihrer privaten Rechtssphäre und führte in vielen Fällen zu Vermögensnachteilen oder sogar zu Personenschäden. Die zur Regulierung solcher Schäden erlassenen Vorschriften des Besatzungsrechts und des deutschen Rechts unterscheiden regelmäßig zwischen den Requisitionen und den Personen- und Sachschäden außerhalb des Requisitionsrechts. Zu den Requisitionen (Besatzungsleistungen) werden die Nutzungs-, Sach- und Werkleistungen gerechnet, die auf ordnungsgemäße Anforderung der Besatzungsmacht für deren Zwecke zu erbringen waren. Die Personen- und Sachschäden außerhalb der Requisitionen werden nach der üblich gewordenen Terminologie als Besatzungsschäden im engeren Sinne oder schlicht als Besatzungsschäden bezeichnet; in diesem Sinne wird der Begriff auch im folgenden gebraucht. Diese Schadensgruppe umfaßt zum einen die durch Maßnahmen der Besatzungsmächte und des ihnen zuzurechnenden Personenkreises unmittelbar verursachten Schäden deliktischer Natur, zum anderen die sogenannten Belegungsschäden, d.s. Schäden an Sachen, die von der Besatzungsmacht ordnungsgemäß zur Nutzung oder zum Gebrauch in Anspruch genommen wurden, besonders an Grundstücken und deren Inventar. Bei den Belegungsschäden kommt es grundsätzlich nicht darauf an, ob sie durch deliktische Handlungen oder auf andere Weise verursacht sind; nur die normale Abnutzung der in Anspruch genommenen Sache fällt im Regelfall nicht darunter, weil sie eine Besatzungsleistung darstellt und durch die Nutzungsvergütung abgegolten wird.
1. Über die Entschädigung für Besatzungsschäden gab es zunächst nur voneinander abweichende Vorschriften der einzelnen Besatzungsmächte, meist in der Form interner Anweisungen. Auf Grund des Vorbehaltes in Ziffer 2 e des Besatzungsstatutes in der Fassung vom 12. Mai 1949 (ABlAHK S. 13) erließ der Rat der Alliierten Hohen Kommission für die britische, amerikanische und französische Besatzungszone das Gesetz Nr. 47 über Entschädigung für Besatzungsschäden vom 8. Februar 1951 (ABlAHK S. 767) - im folgenden: AHK-Gesetz Nr. 47 - sowie die Durchführungsverordnungen Nr. 1 und Nr. 2 hierzu vom 6. Februar und 6. März 1952 (ABlAHK S. 1498 und 1548). In Art. 1 des Gesetzes "genehmigen die Besatzungsbehörden die Zahlung einer Entschädigung in Deutscher Mark für Besatzungsschäden", und zwar "nach Maßgabe der nachstehenden Vorschriften" (vgl. Art. 2 bis 4, Art. 5 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 a des Gesetzes und Art. 3 der DVO Nr. 1). Für Schäden aus der Zeit vor der Währungsreform ist bestimmt:
2. Die Entschädigung für Verlust oder Schaden durch Handlungen oder Unterlassungen, die vor dem 21. Juni 1948 erfolgt sind, ist nach dem Werte im Zeitpunkt der Handlung oder Unterlassung in Reichsmark festzusetzen und ist,
a) wenn Tod oder Körperverletzung mit dauernden Folgen verursacht worden ist, in Höhe von einer Deutschen Mark für jede Reichsmark auszuzahlen, und
b) bei sonstigen Verlusten oder Schäden im Verhältnis von einer Deutschen Mark für jede zehn Reichsmark umzustellen.
In Ergänzung der besatzungsrechtlichen Vorschriften sah der Bundesminister der Finanzen durch Verwaltungserlasse vom 19. März und 28. Juli 1954 (II C-BL 1514 - 3/54 und 16/54) bei Schäden an Hausrat und Gegenständen des persönlichen Bedarfs die Gewährung eines Härteausgleichs vor.
Die Entschädigungen wurden ausschließlich von deutscher Seite finanziert, teils aus Mitteln des Besatzungskosten- und Auftragsausgaben-Haushalts, der zur Disposition der Besatzungsmächte stand, teils aus allgemeinen Bundesmitteln.
In dem zur Ablösung des Besatzungsregimes mit den Vereinigten Staaten, Großbritannien und Frankreich abgeschlossenen Vertragswerk übernahm die Bundesrepublik Deutschland die Verantwortung für die Regulierung der Besatzungsschäden. Im Neunten Teil des Vertrages zur Regelung der aus Krieg und Besatzung entstandenen Fragen vom 26. Mai 1952 (BGBl. 1955 II S. 405 - sogenannter Überleitungsvertrag -) ist bestimmt:
2. Zur Ausführung dieser Vertragsbestimmung erging das Abgeltungsgesetz, das mit seinem Inkrafttreten (4. Dezember 1955) die einschlägigen besatzungsrechtlichen Vorschriften aufhob (§§61, 62 BSAG). Es betrifft die in der Zeit vom 1. August 1945 bis zum 5. Mai 1955 12 Uhr (Aufhebung des Besatzungsregimes) entstandenen Besatzungsschäden. Schäden, die nach diesem Zeitpunkt durch die in der Bundesrepublik stationierten Streitkräfte der nunmehr verbündeten Mächte verursacht sind (sogenannte Stationierungsschäden), fallen nicht hierunter. Das Gesetz sieht für Besatzungsschäden unter den dort näher geregelten Voraussetzungen Entschädigungen vor, auf die ein Rechtsanspruch besteht. Der Anspruch auf Entschädigung für Belegungsschäden ergibt sich aus §5 BSAG. Außerdem kann der Bundesminister der Finanzen einen Härteausgleich und unter bestimmten Umständen Bundesdarlehen zur Instandsetzung oder Wiederbeschaffung beschädigter Sachen gewähren (§§40, 41 BSAG). Die Entschädigung wird nur auf Antrag gewährt (§42 BSAG); die Bescheide der zur Durchführung zuständigen Behörden der Verteidigungslastenverwaltung - früher Besatzungslastenverwaltung - können mit der Beschwerde und im Verwaltungsrechtsweg angefochten werden (§§49, 52 BSAG).
Die nähere Regelung der Entschädigung unterscheidet systematisch zunächst zwischen
a) den Schadensfällen, in denen das Verfahren zur Abgeltung des Besatzungsschadens auf Grund der besatzungsrechtlichen Vorschriften bei Inkrafttreten des Gesetzes endgültig abgeschlossen war,
b) den Schadensfällen, in denen dies nicht der Fall war (§§22, 23 BSAG).
In beiden Fallgruppen wird bei Sachschäden grundsätzlich unterschieden, ob sie vor oder nach der Währungsreform verursacht worden sind. Bei Sachschäden aus der Zeit nach der Währungsreform wird regelmäßig der volle Schadensbetrag ersetzt. Bei den noch nicht abgeschlossenen Fällen führen §§7 bis 11 BSAG, bei den schon abgeschlossenen Fällen die Aufrechterhaltung der nach den Art. 6 Abs. 1 AHK-Gesetz Nr. 47 sowie Art. 1 bis 4 und 11 der Durchführungsverordnung Nr. 1 hierzu ergangenen Entschädigungsbescheide zu diesem Ergebnis. Dagegen wird bei Sachschäden aus der Zeit vor der Währungsreform grundsätzlich nur eine Entschädigung von 10 v.H. des Schadensbetrages gewährt, lediglich unter den Voraussetzungen der §§26 ff. BSAG eine nach sozialen Gesichtspunkten gestaffelte höhere Entschädigung, jedoch nicht mehr als 80 v.H. des Schadensbetrages. Das Ergebnis für abgeschlossene und noch nicht abgeschlossene Fälle ist dabei wirtschaftlich im wesentlichen das gleiche - abgesehen von hier nicht interessierenden Unterschieden in der Bemessung des Schadens. Dies ergibt sich für die abgewickelten Schadensfälle (oben a) daraus, daß es grundsätzlich bei den auf Grund der besatzungsrechtlichen Vorschriften ergangenen Entschädigungsbescheiden verbleibt und lediglich eine zusätzliche Entschädigung nach den unmittelbar anwendbaren §§26 ff. BSAG vorgesehen ist, für die noch nicht abgewickelten Fälle (oben b) aus §21 Abs. 3 und 4 BSAG und der darin vorgeschriebenen sinngemäßen Anwendung der §§26 ff. BSAG. Diese Vorschriften lauten:
(3) Für Besatzungsschäden an Sachen der in §26 genannten Art wird eine Entschädigung in sinngemäßer Anwendung der §§26 bis 30 gewährt.
(4) Für Besatzungsschäden, für die in den Absätzen 2 und 3 die Zahlung einer Entschädigung nicht vorgesehen ist, wird eine Entschädigung in Höhe von 10 vom Hundert des Schadensbetrags gewährt.
Sind Entschädigungen für Besatzungsschäden
1. an Wohnungseinrichtungsgegenständen und Gegenständen des notwendigen persönlichen Bedarfs,
2. an betriebsnotwendigen Einrichtungsgegenständen gewerblicher Kleinbetriebe,
3. an lebendem und totem Inventar bäuerlicher Familienbetriebe,
4. an Wohngrundstücken mit einem Einheitswert bis zu 30 000 Deutsche Mark, die vor dem 21. Juni 1948 verursacht worden sind, im Verhältnis von 1 Deutsche Mark für 10 Reichsmark umgestellt worden,
so wird eine Entschädigung gewährt, soweit der Geschädigte den Schaden wirtschaftlich noch nicht überwunden hat und der Schaden nicht bereits vor dem 21. Juni 1948 behoben worden ist.
Im Sinne der Vorschrift des §26 sind
1. als gewerbliche Kleinbetriebe Betriebe mit einem Jahresumsatz bis zu 100 000 Deutsche Mark oder einem steuerlichen Jahresgewinn bis zu 10 000 Deutsche Mark,
2. als bäuerliche Familienbetriebe Betriebe mit einem Einheitswert bis zu 30 000 Deutsche Mark anzusehen.
(1) Schäden sind in der Regel insoweit als wirtschaftlich überwunden anzusehen, als der Schadensbetrag (§29) 75 vom Hundert des durchschnittlichen steuerpflichtigen Jahreseinkommens des Geschädigten in den Jahren 1949 bis 1954 nicht übersteigt. Der Vomhundertsatz ermäßigt sich für den nicht dauernd von ihm getrennt lebenden Ehegatten um 10 vom Hundert und für jedes unterhaltsberechtigte Kind um 5 vom Hundert; er beträgt jedoch mindestens 50 vom Hundert.
(2) Absatz 1 gilt nicht, wenn das durchschnittliche steuerpflichtige Jahreseinkommen des Geschädigten unter 6000 Deutsche Mark liegt.
(1) Die Entschädigung wird nach einem Vomhundertsatz des Schadensbetrags bemessen.
(2) Ist ein Teil des Schadens als wirtschaftlich überwunden anzusehen, so wird die Entschädigung nach einem Vomhundertsatz des Schadensbetrags bemessen, der dem wirtschaftlich nicht überwundenen Teil des Schadens entspricht.
(3) Schadensbetrag ist der in Reichsmark festgestellte Entschädigungsbetrag. Dieser ist zu berichtigen, wenn er unter offenbarem Verstoß gegen die im Zeitpunkt des Eintritts des schädigenden Ereignisses geltenden Preisvorschriften ermittelt worden ist. Dabei können die im Zeitpunkt der Berichtigung bestehenden Preis- und Wertverhältnisse zugrunde gelegt werden.
(1) Die Entschädigung beträgt für Beträge bis 2000 Reichsmark 80 v.H.,
für 2000 Reichsmark übersteigende Beträge bis 5000 Reichsmark 60 v.H.,
für 5000 Reichsmark übersteigende Beträge bis 10 000 Reichsmark 50 v.H.,
für 10 000 Reichsmark übersteigende Beträge bis 15 000 Reichsmark 40 v.H.,
für 15 000 Reichsmark übersteigende Beträge bis 20 000 Reichsmark 30 v.H.
des nach §29 entschädigungsfähigen Schadensbetrags.
(2) Übersteigt der nach §29 entschädigungsfähige Schadensbetrag 20 000 Reichsmark, so wird für den übersteigenden Betrag eine Entschädigung nicht gewährt.
Auf die Entschädigungen nach §30 BSAG werden früher gezahlte Entschädigungen und Härteausgleichszahlungen angerechnet (§31 BSAG). Soweit Teilzahlungen in Reichsmark vor der Währungsreform geleistet sind, sieht die Verwaltungspraxis den Schaden insoweit als getilgt an und gewährt für diesen Teil des Schadens keine zusätzliche Entschädigung mehr (vgl. Nr. 122 der Richtlinien des Bundesministers der Finanzen vom 28. März 1956 - MinBlFin. S. 320). Das Rundschreiben des Bundesministers der Finanzen vom 21. Februar 1956 (MinBlFin. S. 144) sieht aber in den Fällen, in denen die Reichsmarkentschädigung erst nach dem 31. Mai 1948 gezahlt worden ist, einen Härteausgleich in Höhe des zusätzlichen Betrages vor, der bei Anwendung der §§26 ff. BSAG zu zahlen wäre; dabei wird die Reichsmarkzahlung im Verhältnis 10 RM : 1 DM angerechnet. Ausnahmsweise kann ein bereits abgewickelter Schadensfall im ganzen neu aufgerollt werden, wenn die Entscheidung der Besatzungsdienststellen falsch war; auch in diesem Fall gilt jedoch für Sachschäden aus der Zeit vor der Währungsreform das gleiche wie oben dargelegt (vgl. §§24, 25 BSAG in Verbindung mit der darin vorgeschriebenen Anwendung des §21 BSAG).
Am 1. April 1945 beschlagnahmte die britische Besatzungsmacht den Beschwerdeführern oder ihren Rechtsvorgängern gehörende Einfamilienhäuser und Wohnungen, um ein Lager für sogenannte Displaced Persons einzurichten. Häuser und Wohnungen wurden im Laufe des Monats Mai 1947 wieder freigegeben. Im Zusammenhang mit der Beschlagnahme gingen Mobiliar und persönliche Gegenstände der Beschwerdeführer oder ihrer Rechtsvorgänger verloren; ferner entstanden Schäden an den Häusern und Grundstücken. Für die Schäden am Mobiliar erteilte die Kreisfeststellungsbehörde des Landkreises Münster in den Jahren 1947/48 den Geschädigten Bescheinigungen über die Festsetzung der Entschädigung. Der Entschädigungsbetrag wurde ganz oder zum größten Teil in Reichsmark ausgezahlt, in den meisten Fällen erst kurz vor der Währungsreform, der Restbetrag nach der Währungsreform, umgestellt im Verhältnis 10 RM : 1 DM, beglichen. Wegen der Schäden an Gegenständen des persönlichen Bedarfs stellten die Geschädigten Anträge auf zusätzliche Entschädigung bei den Besatzungsbehörden, die jedoch wegen Versäumung der Frist des Art. 8 des AHK-Gesetzes Nr. 47 abgelehnt wurden. Sie erhielten aber für diese Schäden und - mit Ausnahme des Beschwerdeführers zu 3) - auch für die durch die Währungsumstellung bedingten Härten auf Anordnung des Besatzungskostenamtes Münster Härteausgleich nach den oben erwähnten Verwaltungserlassen des Bundesministers der Finanzen. Für die Schäden an den Häusern und Grundstücken wurden einigen Geschädigten außerdem Beträge aus dem sogenannten Wohnungsnotprogramm zugewendet.
Nach Inkrafttreten des Abgeltungsgesetzes setzte das Amt für Verteidigungslasten in Münster die Entschädigungen auf Grund der Bestimmungen des Gesetzes unter Anwendung der §§21 und 26 ff. BSAG neu fest, wobei die Behörde in allen Fällen die Voraussetzungen einer zusätzlichen Entschädigung für gegeben hielt. Sie legte den Schadensbetrag zugrunde, der nach Abzug der vor der Währungsreform geleisteten Zahlungen verblieb; je nach der Schadenshöhe berechnete sie gemäß §30 BSAG Entschädigungen zwischen 60 und 80 v.H. dieses Betrages und setzte nach Abzug der nach der Währungsreform geleisteten Entschädigungs- und Härteausgleichszahlungen die noch zu zahlende Entschädigung fest. Im einzelnen ergingen an die Beschwerdeführer folgende Bescheide:
1. Beschwerdeführer zu 1:
Festsetzung einer Entschädigung von 1065 DM durch Bescheid vom 20. Mai 1957;
2. Beschwerdeführerin zu 2:
Festsetzung einer Entschädigung von 403 DM durch Bescheid vom 11. Juni 1957;
3. Beschwerdeführer zu 3:
Festsetzung einer Entschädigung von 1765 DM durch Bescheid vom 28. März 1957;
4. Beschwerdeführerin zu 4:
Festsetzung einer Entschädigung von 580 DM durch Bescheid vom 8. November 1956;
5. Beschwerdeführerin zu 5:
Festsetzung einer Entschädigung von 847 DM durch Bescheid vom 20. März 1957 unter Abänderung des Bescheids vom 20. August 1956, der nur einen Teil der Entschädigung zugebilligt hatte;
6. Beschwerdeführer zu 6:
Festsetzung einer Entschädigung von 474 DM durch Bescheid vom 2. November 1956.
Alle Beschwerdeführer haben gegen die Bescheide Beschwerde eingelegt. Auf ihren Wunsch sind die Beschwerdeverfahren bis zur Entscheidung über ihre Verfassungsbeschwerden zurückgestellt worden.
Mit den Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer
a) unmittelbar gegen §21 Abs. 3 und 4 BSAG, weil danach vor der Währungsreform entstandene Besatzungsschäden an Sachen nicht voll entschädigt werden,
b) zugleich auch gegen die auf diesen Vorschriften beruhenden Verwaltungsbescheide.
Die Beschwerdeführer fühlen sich in ihren Grundrechten aus Art. 14 und Art. 3 Abs. 1 GG verletzt und begründen dies im wesentlichen wie folgt:
1. Nach Völkerrecht und nach deutschem Recht hätten ihnen sowohl gegen die Besatzungsmächte als auch gegen die Bundesrepublik Deutschland Ansprüche auf vollen Ausgleich für den erlittenen Schaden zugestanden, die das Gesetz, besonders §21 Abs. 3 und 4 BSAG, unter Verstoß gegen Art. 14 GG geschmälert habe. Nach Art. 52 der Haager Landkriegsordnung (HLKO) seien die Besatzungsmächte den durch die Besetzung betroffenen Staatsbürgern zur Entschädigung verpflichtet gewesen; sie hätten diese Verpflichtung nicht nachträglich einseitig und rückwirkend abwerten dürfen. Da die genannte Vorschrift als allgemeine Regel des Völkerrechts gemäß Art. 25 GG unmittelbare Rechte für die deutschen Bürger erzeuge, ergebe sich hieraus auch ein Anspruch gegen die Bundesrepublik. Überdies sei die Bundesrepublik im Überleitungsvertrag in die Verpflichtungen der Besatzungsmächte eingetreten.
Die schädigenden Ereignisse, die als Enteignung, enteignungsgleicher Eingriff, jedenfalls als Auferlegung eines Sonderopfers zu qualifizieren seien, hätten ferner entsprechende Ansprüche unmittelbar gegen die deutsche öffentliche Hand begründet. Die Besatzungsgeschädigten hätten im öffentlichen Interesse ein Sonderopfer erbringen müssen, weil der deutsche Staat seine völkerrechtliche Verpflichtung, die feindlichen Truppen unterzubringen, nicht selbst erfüllt habe. Die Allgemeinheit habe immer dann einzustehen, wenn der Einzelne sich dem Opfer für sie nicht entziehen könne.
Die Bundesrepublik müsse auch deswegen vollen Schadensausgleich gewähren, weil sie ihrer innerstaatlichen Rechtspflicht, die Ansprüche der Besatzungsgeschädigten gegen die Besatzungsmächte durchzusetzen, nicht nachgekommen sei, sondern im Überleitungsvertrag ausdrücklich auf diese Ansprüche verzichtet habe. Wenn sie die sich auch aus Art. 14 GG ergebende Pflicht zum Schutz des privaten Eigentums ihrer Bürger hinter das allgemeine Interesse an dem ungestörten Fortbestand der staatlichen Existenz zurückgestellt habe, so sei auch hierdurch den Besatzungsgeschädigten von der deutschen Staatsgewalt und im deutschen öffentlichen Interesse ein Sonderopfer auferlegt worden, das einen entsprechenden Aufopferungsanspruch gegen die Bundesrepublik begründet habe.
Die Entziehung oder Beschränkung dieser Ansprüche durch das Abgeltungsgesetz sei eine Enteignung, die zum Wohl der Allgemeinheit nicht erforderlich sei. Die Bemessung der Entschädigung verletze Art. 14 Abs. 3 GG, weil eine Entschädigung unter dem gemeinen Wert nicht als eine Entschädigung unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten angesehen werden könne.
2. Die verschiedene Behandlung der Schäden aus der Zeit vor und nach der Währungsreform verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, da für die Differenzierung kein sachlicher Grund erkennbar sei und die Entschädigungen der beiden Fälle in auffälligem Mißverhältnis zueinander stünden. Der Währungsreform könne insoweit kein Einfluß zukommen, weil der Schadensersatzanspruch im Sinne der herrschenden Lehre und der Rechtsprechung zum Umstellungsgesetz kein sogenannter Geldsummenanspruch, sondern ein Geldwertanspruch sei, der nicht der Umstellung 10 RM : 1 DM unterliege. Dies gelte sowohl für (bürgerlich-rechtliche) Schadensersatzansprüche wie für vergleichbare öffentlich-rechtliche Ansprüche auf Enteignungsentschädigung.
Der Rechtsgedanke, daß Eingriffe in das Privateigentum einen Entschädigungsanspruch auslösten, stehe noch über den Währungsgesetzen; er finde sich im Völkerrecht ebenso wie im Recht aller an der Besetzung beteiligten Staaten. Dabei setze eine "Entschädigung" begrifflich voraus, daß hierdurch eine Beseitigung des Schadens ermöglicht werde. Dazu stehe auch die Behandlung der vor der Währungsreform geleisteten Abschlagszahlungen in Reichsmark in Widerspruch, da es für die Bemessung der Entschädigung nur darauf ankommen könne, ob und inwieweit der Schaden tatsächlich durch Wiederbeschaffung verlorener Gegenstände behoben worden sei.
Besonders willkürlich sei es, wenn das Gesetz bei der Differenzierung auf den zufälligen Zeitpunkt der Freigabe der beschlagnahmten Sachen durch die Besatzungsmacht abstelle (§12 BSAG). Auch bei einer Freigabe und Schadensregulierung vor der Währungsreform sei den Geschädigten eine Behebung des Schadens regelmäßig nicht möglich gewesen. Daher sei auch die Beschränkung des Härteausgleichs nach dem Rundschreiben des Bundesministers der Finanzen vom 21. Februar 1956 auf die im Monat Juni 1948 geleisteten Zahlungen grob unbillig.
Die Differenzierung zwischen vor und nach der Währungsreform entstandenen Schäden lasse sich auch nicht mit finanziellen Gründen rechtfertigen. Bundestag und Bundesregierung hätten sich in den Jahren 1950 und 1951 selbst nachdrücklich gegen eine Umstellung der Entschädigung im Verhältnis 10 RM : 1 DM gewandt. Die für eine angemessene Entschädigung der Schäden aus der Zeit vor der Währungsreform notwendigen Aufwendungen - insgesamt höchstens rund 400 Millionen DM - seien für die Bundesrepublik tragbar gewesen.
Der deutsche Gesetzgeber habe das Besatzungsrecht nicht zum Maßstab der eigenen Regelung nehmen dürfen; eine Wiederaufnahme sämtlicher abgeschlossenen Fälle mit dem Ziele des vollen Schadensausgleichs sei auch praktisch möglich gewesen. Besatzungsschäden aus der Zeit nach dem 31. Juli 1945 dürften den Kriegs- und Kriegsfolgeschäden nicht gleichgestellt werden; sie seien keine Folge der allgemeinen Kriegseinwirkungen, sondern Leistungen, die Privatpersonen anstelle des Staates und für ihn als Sonderopfer erbracht hätten.
Umgekehrt verstoße die verschiedene Behandlung der Besatzungsschäden und der - voll zu entschädigenden - Stationierungsschäden gegen den Gleichheitssatz, da zwischen diesen beiden Schadensgruppen weder vom Standpunkt der Geschädigten noch in bezug auf die betroffenen Objekte ein sachlicher Unterschied bestehe.
Zur Ergänzung ihres Vorbringens berufen sich die Beschwerdeführer auch auf Gutachten, die für andere Fälle, zumeist für Requisitionsgeschädigte, erstattet wurden und in denen unmittelbare Ansprüche gegen die deutsche öffentliche Hand wegen besatzungsrechtlicher Eingriffe bejaht werden, namentlich auf Gutachten der Professoren Schack, Laun, Erich Kaufmann, Jahrreiß, Friedrich Klein, Georg Erler, des Instituts für Völkerrecht an der Universität Göttingen (Erler-Kruse), des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg, (Mosler), sowie ein Gutachten des Reichsrichters a. D. Pabst.
Für die Bundesregierung hat sich der Bundesminister der Finanzen geäußert. Er hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, jedenfalls für unbegründet.
Da das Abgeltungsgesetz zu seiner Durchführung Vollziehungsakte erfordere, seien die Beschwerdeführer durch die angefochtenen gesetzlichen Vorschriften nicht unmittelbar betroffen. Soweit die Verfassungsbeschwerden sich gegen die Verwaltungsbescheide richteten, seien die Voraussetzungen einer Vorabentscheidung nach §90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG nicht gegeben.
Art. 14 GG könne schon deswegen nicht verletzt sein, weil den Besatzungsgeschädigten vor dem Inkrafttreten des Abgeltungsgesetzes noch keine Ansprüche gegen die Bundesrepublik zugestanden hätten.
Aus Völkerrecht hätten Ansprüche wegen der Besatzungsschäden nur im Verhältnis zwischen den Besatzungsmächten und der Bundesrepublik bestanden, da das Völkerrecht weder eine unmittelbare Berechtigung von Individuen aus Handlungen eines Staates noch das Einstehen eines Staates für die Handlung eines anderen kenne. Auch die Übernahme der Zahlungspflichten der Besatzungsmächte durch die Bundesrepublik im Überleitungsvertrag habe nur Bedeutung für die Verantwortlichkeit der Staaten untereinander.
Ansprüche gegen die deutsche öffentliche Hand auf Grund des schädigenden Ereignisses bestünden nicht, da die Rechtsgedanken des Enteignungs- und des Aufopferungsanspruches nur für die Folgen normaler Handlungen der deutschen Staatsgewalt, aber nicht für Folgen außergewöhnlicher Vorgänge wie der Kriegführung oder für Folgen von Eingriffen ausländischer Staaten gälten.
Der von der Bundesrepublik im Überleitungsvertrag ausgesprochene Verzicht habe die Rechte der Besatzungsgeschädigten nicht geschmälert. Das Abgeltungsgesetz gewähre den Besatzungsgeschädigten sowohl durch die Begründung eines Rechtsanspruches wie hinsichtlich der Höhe der Entschädigung mehr als die besatzungsrechtliche Regelung.
Die Regelung des Abgeltungsgesetzes sei im Hinblick auf die vom Gesetzgeber vorgefundene Sach- und Rechtslage auch mit Art. 3 GG vereinbar. Nach dem AHK-Gesetz Nr. 47 und den im wesentlichen übereinstimmenden vorausgegangenen Regelungen der Besatzungsmächte sei der größte Teil der Sachschäden aus der Zeit vor der Währungsreform im Verhältnis 10 RM : 1 DM entschädigt worden. Hiervon habe der deutsche Gesetzgeber bei der Regulierung der restlichen Sachschäden aus der Zeit vor der Währungsreform ausgehen müssen, um Ungleichheiten im Verhältnis zu dem großen Komplex der bereits erledigten Schadensfälle zu vermeiden. Eine zusätzliche Entschädigung darüber hinaus habe nur vorgesehen werden können, soweit sie auch für die bereits abgewickelten Schadensfälle gewährt wurde, d. h. als eine objektivierte Härteausgleichsregelung nach den Grundsätzen sozialer Gerechtigkeit. Eine Wiederaufnahme sämtlicher abgeschlossenen Fälle wäre zudem schon an technischen Schwierigkeiten gescheitert, mindestens hätte der erforderliche Verwaltungsaufwand in keinem Verhältnis zu dem erreichbaren Erfolg gestanden.
Ein voller Ausgleich sei finanziell nicht tragbar und nicht gerechtfertigt gewesen; die Besatzungsschäden gehörten als Folgen des letzten Krieges in den Gesamtkomplex der Kriegs- und Kriegsfolgeschäden, die nicht voll entschädigt werden könnten, sondern sachgerecht unter Berücksichtigung der finanziellen Leistungsfähigkeit und sozialer Gesichtspunkte reguliert werden müßten.
Gegenstand sämtlicher Verfassungsbeschwerden ist die Frage, ob die Regelung des Abgeltungsgesetzes über die Entschädigung der vor der Währungsreform entstandenen Sachschäden mit der Eigentumsgarantie und dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 14 und Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar ist. Die Beschwerdeführer greifen diese Regelung sowohl unmittelbar an als auch mittelbar, insofern sie sich gegen bestimmte Verwaltungsakte wenden, weil diese auf der nach ihrer Ansicht verfassungswidrigen Regelung beruhen.
Zulässig sind jedenfalls die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 4) und 6), soweit sie die gegen diese Beschwerdeführer erlassenen Verwaltungsbescheide betreffen. Die Frist des §93 Abs. 1 BVerfGG, die auch bei Erhebung einer Verfassungsbeschwerde vor Erschöpfung des Rechtsweges beachtet werden muß (vgl. BVerfGE 13, 284 [288 f.]), ist gewahrt. Der Zulässigkeit steht nicht entgegen, daß die Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht erschöpft haben. Der Sachverhalt und die Anwendung des maßgeblichen einfachen Rechts sind durch die Verwaltungsverfahren hinreichend geklärt, um die Entscheidung der verfassungsrechtlichen Fragen zu ermöglichen. Ferner besteht eine gefestigte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, welche die Berechnung der Entschädigung für Sachschäden aus der Zeit vor der Währungsreform auf der Basis 10 RM : 1 DM als verfassungsmäßig ansieht (vgl. BVerwGE 10, 290; Buchholz, 409.2, §26 Abgeltungsgesetz Nr. 4, S. 7; Urteile vom 5. Mai 1961, - BVerwG V C 94.60 und 133.60). Unter diesen Umständen ist die Erschöpfung des Rechtsweges den Beschwerdeführern nicht zuzumuten (vgl. BVerfGE 10, 302 [308 f.]).
Da die Sachentscheidung über die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 4) und 6) gegen die Verwaltungsbescheide notwendig eine materielle Prüfung der mittelbar angegriffenen gesetzlichen Regelung erfordert, bedarf es keiner Erörterung, ob die Verfassungsbeschwerden dieser Beschwerdeführer auch insoweit zulässig sind, als sie sich unmittelbar gegen das Abgeltungsgesetz richten.
Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 4) und 6) gegen die Verwaltungsbescheide sind unbegründet. Die gesetzliche Regelung, die diesen Verwaltungsbescheiden zugrunde liegt, verletzt die Beschwerdeführer nicht in ihren Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 GG.
Das Abgeltungsgesetz hat den Beschwerdeführern weder Ansprüche auf vollen Wertersatz für die erlittenen Sachschäden entzogen, die ihnen ohne die gesetzliche Regelung zugestanden hätten, noch hat es solche Ansprüche verkürzt. Die Bundesrepublik war nicht verpflichtet, für diese Schäden in gleicher Weise voll einzustehen, wie wenn sie von deutschen Staatsorganen oder Staatsbediensteten verursacht worden wären; sie hat auch keine entsprechende Ersatzpflicht des Schädigers übernommen. Soweit die Schicksalsgemeinschaft aller Bürger und die soziale Gerechtigkeit verlangen, daß Lasten, die aus einem von der Gesamtheit zu tragenden Schicksal entstanden sind und nur zufällig einen bestimmten Personenkreis treffen, von den anderen mitgetragen werden, kann hieraus angesichts der besonderen Situation, die durch den totalen Zusammenbruch des Deutschen Reiches herbeigeführt war, nicht die Forderung nach Abwälzung der Schäden auf das neu begründete Staatswesen hergeleitet werden; berechtigt ist lediglich das Verlangen nach einem innerstaatlichen Lastenausgleich, für dessen Gestaltung dem Gesetzgeber unter den gegebenen Umständen ein sehr weiter Spielraum zuzubilligen ist. Die Besatzungsschäden gehören zum Gesamtbereich der Kriegs- und Kriegsfolgelasten, die das nationalsozialistische Regime bei seinem katastrophalen Ende dem Träger der staatlichen Neuordnung hinterließ. Die Regelung eines Teilgebietes mußte auf das kaum übersehbare Gesamtausmaß dieser Lasten Bedacht nehmen und zugleich die Aufgaben, die sich aus dem Wiederaufbau des staatlichen und wirtschaftlichen Lebens ergaben, sowie die Grenzen der finanziellen Leistungsfähigkeit der Bundesrepublik berücksichtigen. Der Gesetzgeber durfte auch die von den Besatzungsmächten geschaffene rechtliche und tatsächliche Lage zugrunde legen und sozialen Gesichtspunkten den Vorzug geben. Danach ist die gesetzliche Regelung der vor der Währungsreform entstandenen Sachschäden trotz unverkennbarer Härten insgesamt verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Es verstößt nicht gegen Art. 14 GG, daß das Abgeltungsgesetz die vor der Währungsreform verursachten Sachschäden nicht nach dem Verhältnis von 1 RM zu 1 DM entschädigt, sondern grundsätzlich nur eine Entschädigung im Verhältnis 10 RM : 1 DM, unter den besonderen Voraussetzungen der §§26 ff. BSAG eine sozial gestaffelte höhere Entschädigung bis höchstens 80 v.H. des Schadensbetrages vorsieht.
Der von den Beschwerdeführern geltend gemachte Verstoß gegen diese Grundrechtsvorschrift setzt voraus, daß das Gesetz den Besatzungsgeschädigten eine vermögenswerte Position entzogen oder diese geschmälert hat, daß dieser Eingriff einen dem Schutz des Art. 14 GG unterliegenden Vermögenswert betraf und als Enteignung zu qualifizieren ist, sowie daß eine etwaige Enteignung nicht den Erfordernissen des Art. 14 Abs. 3 GG entsprach. Im vorliegenden Fall fehlt es schon an der ersten Voraussetzung, so daß es nicht mehr der Erörterung bedarf, ob die anderen Voraussetzungen gegeben sein könnten. Denn den Besatzungsgeschädigten standen vor Erlaß des Gesetzes keine Rechtsansprüche auf vollen Wertersatz gegen die Bundesrepublik zu, die durch die angegriffene Regelung hätten beeinträchtigt werden können.
1. Zunächst haben die von den Beschwerdeführern erlittenen Schädigungen selbst keine derartige Verpflichtung der Bundesrepublik begründet.
a) Die Beschwerdeführer meinen hierzu, die Zerstörung oder Beschädigung ihres Sacheigentums habe neben Ansprüchen gegen die Besatzungsmacht zugleich auch Ansprüche aus Enteignung, enteignungsgleichem Eingriff, Aufopferung oder Amtspflichtverletzung unmittelbar gegen die deutsche öffentliche Hand entstehen lassen. Dem könnte bereits entgegengehalten werden, daß die schädigenden Ereignisse in den hier zugrunde liegenden Fällen vor der Entstehung der Bundesrepublik eingetreten sind, so daß allenfalls die Verpflichtung eines anderen Trägers deutscher Staatsgewalt (Deutsches Reich, Länder) und deren Übergang auf die Bundesrepublik in Betracht käme. Hierauf kommt es aber nicht an, weil die schädigenden Ereignisse unter keinem der genannten rechtlichen Gesichtspunkte Entschädigungsansprüche gegen die deutsche öffentliche Gewalt begründet haben. Zwar ist den durch einen Belegungsschaden Betroffenen im Verhältnis zu anderen Bürgern ein besonderes Opfer auferlegt worden; jedoch setzen so begründete Ansprüche voraus, daß das Sonderopfer auf dem Eingriff einer deutschen Stelle beruht. Die Besatzungsschäden sind aber allein durch Handlungen oder Unterlassungen der alliierten Streitkräfte einschließlich des ihnen zuzurechnenden Personenkreises verursacht. Diese unterstanden nicht der deutschen Rechtsordnung; für sie war vielmehr das Völkerrecht und das von den Alliierten gesetzte Besatzungsrecht maßgebend, welches das deutsche Recht überlagerte. Für ihre Eingriffe kann die deutsche öffentliche Hand grundsätzlich nicht verantwortlich gemacht werden (vgl. BVerfGE 3, 4 [11 f.]; BGHZ 12, 52 [56 ff.]; BGH, NJW 1970, S. 191 [192]; BVerwGE 8, 4 [6, 8]).
Eine Verpflichtung der deutschen Seite zum Einstehen für diese Eingriffe kann auch nicht damit begründet werden, die Besetzung Deutschlands habe nicht allein den Charakter einer occupatio bellica, sondern auch den einer politischen Intervention gehabt und die Alliierten hätten neben ihren völkerrechtlichen Befugnissen als Besatzungsmächte zugleich als Treuhänder die deutsche Staatsgewalt ausgeübt (vgl. dazu Stoedter, Deutschlands Rechtslage, 1948, S. 185 ff.; Schmoller-Maier-Tobler, Handbuch des Besatzungsrechts, 1957, §7, S. 1 ff.). Denn eine solche treuhänderische Wahrnehmung der Befugnisse des besetzten Staates, die diesem selbst zuzurechnen wäre, könnte allenfalls in Betracht kommen, soweit es sich um die "normale" Ausübung staatlicher Gewalt im ausschließlichen Interesse des vertretenen Staates und für dessen Zwecke handelte, z. B. bei Maßnahmen zur Sicherstellung der Ernährung und Unterbringung der Bevölkerung (vgl. BGH, NJW 1970, S. 191 [193] und die dort zitierten Entscheidungen). Die Beschlagnahme von Häusern und Wohnungen für Zwecke der alliierten Streitkräfte und die dadurch verursachten Schäden fallen aber in den Bereich der Hoheitsbefugnisse, die den Alliierten als Besatzungsmächten kraft der occupatio bellica nach Völkerrecht zustanden (vgl. auch BVerfGE 6, 290 [296] für andere Zwangseingriffe der Alliierten).
Ebensowenig kann eine unmittelbare Verantwortlichkeit der deutschen öffentlichen Hand für die Schädigungen daraus entnommen werden, daß bei der Belegung von Grundstücken sowie der Festsetzung und Auszahlung der Entschädigungen nach dem AHK- Gesetz Nr. 47 zum Teil deutsche Stellen eingeschaltet waren. In jedem Falle wurden die deutschen Behörden nur als Ausführungsorgane der Besatzungsmächte tätig; ihre Einschaltung veränderte den besatzungsrechtlichen Charakter des Vorganges nicht.
Schließlich können die schädigenden Handlungen auch nach Völkerrecht nicht der deutschen Staatsgewalt als eigene zugerechnet werden. Es gibt keinen Rechtssatz des Völkerrechts, wonach der besetzte Staat unabhängig von der innerstaatlichen Rechtslage verpflichtet ist, für die durch die Besetzung seines Gebietes den Bewohnern verursachten Schäden einzustehen (vgl. Scheuner, DÖV 1957, S. 681 [683]; BGH, NJW 1970, S. 191 [194]).
Auch aus Art. 25 GG und aus dem Vorläufer dieser Bestimmung, Art. 4 der Weimarer Verfassung, ergibt sich nichts anderes. Erler-Kruse (Rechtsgutachten des Instituts für Völkerrecht an der Universität Göttingen, herausgegeben vom Bund der Landesverbände der Besatzungsverdrängten und Besatzungsgeschädigten der US-Zone, Seeheim a. d. Bergstraße, S. 15 ff.) und Laun (Gutachten über die Berechtigung von Vergütungsansprüchen der Besatzungsgeschädigten gegen die Bundesrepublik Deutschland, herausgegeben vom Bund der Landesverbände der Besatzungsverdrängten und Besatzungsgeschädigten der US-Zone, Heidelberg- Rohrbach, S. 16 ff.) vertreten die These, bei Schädigungen im internationalen Bereich, die auf Grund einer allgemeinen Regel des Völkerrechts, hier der Vorschriften der Haager Landkriegsordnung, und damit gemäß Art. 25 GG auch auf Grund innerstaatlichen Rechts grundsätzlich geduldet werden müßten, sei ein Ersatzanspruch aus den genannten völkerrechtlichen Vorschriften in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 GG herzuleiten. Diese Ansicht trifft nicht zu. Art. 25 GG verschafft den allgemeinen Regeln des Völkerrechts Geltung in der Bundesrepublik mit Vorrang vor den deutschen Gesetzen und gibt den Bewohnern des Bundesgebietes das Recht, sich auf diese innerstaatliche Geltung der Regeln zu berufen. Sie verändert aber nicht den Inhalt der Völkerrechtsregel und der daraus etwa herzuleitenden Ansprüche, insbesondere nicht deren Adressaten (vgl. BVerfGE 18, 441 [448]). Soweit die völkerrechtlichen Vorschriften Ansprüche auf Ersatz der im Zusammenhang mit der Unterbringung des Besatzungsheeres entstandenen Schäden begründen, richten sich diese aber allein gegen die besetzende Macht (vgl. dazu unter C I 3 a).
b) Die Beschwerdeführer ziehen als weitere Rechtsgrundlage eines unmittelbaren Ersatzanspruches die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die ungerechtfertigte Bereicherung und die Geschäftsführung ohne Auftrag heran. Nach ihrer Ansicht hat die Inanspruchnahme der Häuser und Wohnungen von Privatpersonen den nach Völkerrecht zur Unterbringung der Besatzungstruppen verpflichteten deutschen Staat entlastet und insoweit bereichert; zugleich hätten die betroffenen Personen damit ein Geschäft der deutschen Staatsorgane besorgt.
Ein Anspruch aus unmittelbarer oder sinngemäßer Anwendung der §§812 ff. BGB scheitert jedoch bereits daran, daß die schädigenden Handlungen lediglich eine Vermögenseinbuße bei den betroffenen Eigentümern zur Folge hatten, aber auf deutscher Seite keine Bereicherung, d. h. keine Verbesserung der Vermögenslage bewirkten. Ebenso scheiden Ansprüche aus Geschäftsführung ohne Auftrag schon deswegen aus, weil in der bloßen Duldung einer Beeinträchtigung keine "Besorgung eines Geschäfts" gesehen werden kann. Zudem handelt es sich weder bei der Duldung der Belegung noch bei der Duldung der Schädigung um ein "Geschäft" der deutschen öffentlichen Hand, sondern um Vorgänge, die in den Bereich der Besatzungsgewalt fallen.
2. Unmittelbare Ansprüche der Besatzungsgeschädigten auf vollen Wertsatz für die erlittenen Sachschäden lassen sich auch nicht damit begründen, daß die Bundesrepublik in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 des Neunten Teils des Überleitungsvertrages die Verantwortung für die Regulierung der dort näher bezeichneten Besatzungsschäden übernommen hat. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob aus dieser Vertragsbestimmung vermöge einer "Drittwirkung" Individualansprüche der Besatzungsgeschädigten abgeleitet werden können oder ob sie nur Rechte und Pflichten zwischen den vertragschließenden Staaten erzeugt hat. Denn die Verpflichtung der Bundesrepublik bezieht sich nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung, abgesehen von der hier nicht relevanten zeitlichen Begrenzung, nur auf die im AHK-Gesetz Nr. 47 vorgesehenen Entschädigungen. Darüber hinaus ermächtigt Abs. 3 Satz 2 dieses Vertragsartikels die Bundesrepublik ausdrücklich, zu "bestimmen, welche weiteren der in Abs. (2) dieses Artikels genannten und im Bundesgebiet entstandenen Ansprüche (wegen eines Besatzungsschadens usw.) zu befriedigen angemessen ist". Die angegriffene Regelung des Abgeltungsgesetzes genügt jedenfalls der vertraglichen Vereinbarung, weil der Umfang der Entschädigungen nicht hinter den Leistungen nach Besatzungsrecht zurückbleibt. Das AHK-Gesetz Nr. 47 sah in Art. 6 Abs. 2 b für Sachschäden aus der Zeit vor der Währungsreform ebenso wie §21 Abs. 4 BSAG nur eine Entschädigung im Verhältnis 10 RM : 1 DM vor, ebenso Art. 1 Nr. 2 Abs. 2 Satz 2 der Durchführungsverordnung Nr. 1 zum AHK-Gesetz Nr. 47. Demgegenüber hat das Abgeltungsgesetz die Position der Geschädigten durch die zusätzlichen Entschädigungen nach den §§24, 26 ff. erheblich verbessert. Daher kann die streitige Frage, ob das AHK-Gesetz Nr. 47 dem einzelnen Geschädigten einen Rechtsanspruch gegen die Besatzungsmacht gewährte, hier offenbleiben.
3. Schließlich geht es fehl, wenn die Beschwerdeführer aus dem Verhalten der Bundesrepublik beim Abschluß des Überleitungsvertrages, besonders aus dem in Art. 3 Abs. 2 des Neunten Teils des Vertrages erklärten Verzicht auf alle Ansprüche wegen der Besatzungsschäden die Verpflichtung der Bundesrepublik herleiten wollen, sie nunmehr durch Leistung des vollen Wertersatzes für die erloschenen Ansprüche gegen die Besatzungsmächte schadlos zu halten. Zunächst mögen Zweifel bestehen, ob die von den Beschwerdeführern für einen solchen Anspruch herangezogenen Rechtsgrundlagen der Amtshaftung, Enteignung und Aufopferung, die im Hinblick auf innerstaatliche Vorgänge entwickelt worden sind, sich ohne weiteres auf die Betätigung der auswärtigen Gewalt beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge anwenden lassen. Dies bedarf jedoch keiner Entscheidung, weil der von der Bundesrepublik erklärte Verzicht, soweit er sich auf Individualansprüche der ihrer Herrschaftsgewalt unterliegenden Personen erstreckte, diesen keine vermögenswerten Rechtspositionen entzogen hat. Beim Abschluß des Überleitungsvertrages standen den Geschädigten allenfalls durchsetzbare Entschädigungsansprüche gegen die Alliierten im Rahmen des AHK-Gesetzes Nr. 47 zu; diese Ansprüche hat die Bundesrepublik aber, wie erörtert, übernommen und ihnen mit dem Erlaß des Abgeltungsgesetzes in vollem Umfange Rechnung getragen.
a) Nach Völkerrecht kamen als Grundlage einer Entschädigungspflicht der Besatzungsmächte das Vierte Haager Abkommen betreffend die Gesetze und Gebräuche des Landkriegs vom 18. Oktober 1907 (RGBl. 1910 S. 107) und die Anlage dazu, die Haager Landkriegsordnung (HLKO) in Betracht. Art. 52 HLKO bestimmt für den Fall einer kriegerischen Besetzung:
Naturalleistungen und Dienstleistungen können von Einwohnern nur für die Bedürfnisse des Besetzungsheers gefordert werden ... Die Naturalleistungen sind so viel wie möglich bar zu bezahlen. Anderenfalls sind dafür Empfangsbestätigungen auszustellen; die Zahlung der geschuldeten Summen soll möglichst bald bewirkt werden.
Art. 3 des Vierten Haager Abkommens lautet:
Die Kriegspartei, welche die Bestimmungen der bezeichneten Ordnung (gemeint ist die HLKO) verletzen sollte, ist gegebenen Falles zum Schadensersatze verpflichtet. Sie ist für alle Handlungen verantwortlich, die von den zu ihrer bewaffneten Macht gehörenden Personen begangen werden.
Art. 3 des Vierten Haager Abkommens gilt für alle völkerrechtswidrigen Schädigungen der in Art. 46 HLKO genannten Rechtsgüter, zu denen auch das Eigentum gehört, durch Angehörige der kriegführenden Macht. Über die Anwendung der zitierten Vorschriften auf die hier vorliegenden Belegungsschäden bestehen grundsätzlich und im einzelnen eine Reihe von Meinungsverschiedenheiten, z. B. darüber, ob sie ohne weiteres für die Besetzung Deutschlands galten (vgl. dazu Hedwig Maier, Besatzungsregime nach dem zweiten Weltkrieg, in Strupp-Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, Bd. 1, 1960, S. 190 ff.; Zinn-Stein, Verfassung des Landes Hessen, Ausgabe 1963, Einf. S. 54 ff.) und ob sie entsprechend der herrschenden Lehre (vgl. Partsch, Individuum im Völkerrecht, in Strupp-Schlochauer, a.a.O., Bd. 2, 1961, S. 12 ff.) nur Ansprüche von Staat zu Staat oder auch Individualansprüche der betroffenen Personen begründen, wie die Beschwerdeführer meinen. Diese Fragen sind aber für die Entscheidung über die Verfassungsbeschwerden nicht erheblich.
Zunächst ist davon auszugehen, daß die Alliierten mit dem Erlaß des AHK-Gesetzes Nr. 47 und dessen Vorläufern ihre Verpflichtung zum Ersatz der Besatzungsschäden mindestens faktisch anerkannt haben und durch diese Regelungen konkretisieren wollten. Soweit die Schäden danach vor der Währungsreform reguliert worden sind, entsprach die Bemessung des Umfangs der gewährten Entschädigung auch nach Ansicht der Beschwerdeführer im Grundsatz den völkerrechtlichen Vorschriften: Der Schadenswert wurde in der damals geltenden Währung in Reichsmark festgesetzt und die Entschädigung in dieser Höhe gezahlt.
Die Beschwerdeführer meinen jedoch, die für Schadensregulierungen nach der Währungsreform im AHK-Gesetz Nr. 47 getroffene Umstellungsregelung habe evident die genannte völkerrechtliche Pflicht der Besatzungsmächte zum vollen Ersatz des angerichteten Schadens verletzt. Zugleich verstoße sie gegen allgemeine Prinzipien des Völkerrechts, besonders den Grundsatz der bona fides und des Schutzes des Privateigentums. Es habe daher trotz der Regulierung nach Besatzungsrecht weiter ein völkerrechtlicher Anspruch gegen die Besatzungsmächte auf Ergänzung der Entschädigungen bestanden, den die Bundesrepublik bei Abschluß des Überleitungsvertrages hätte respektieren müssen.
Dem kann in erster Linie entgegengehalten werden, daß die beanstandete besatzungsrechtliche Umstellungsvorschrift nach Ansicht der Alliierten eine zulässige, durch die allgemeine Währungsreform gebotene Regelung darstellte. Gegenüber den Vorstellungen von deutscher Seite, die auf eine Entschädigung auch der Sachschäden im Verhältnis 1 : 1 drangen, erklärte die Alliierte Hohe Kommission, daß die im AHK-Gesetz Nr. 47 vorgesehene Umstellung im Verhältnis 10 RM : 1 DM
"mit den Grundsätzen und grundlegenden Ideen der Gesetze über die Währungsumstellung durchaus vereinbar ist, und daß jede Art des Vorgehens, die diesen Grundsätzen und Gedanken nicht entsprechen würde, schwerwiegende Rückwirkungen hätte, welche die finanziellen Schwierigkeiten der Bundesrepublik verschlimmern würden" (zitiert in BTDrucks. I/3017).
Entsprechend heißt es in einem Schreiben des Hohen Kommissars der Vereinigten Staaten vom 24. Juli 1953 an den Bund der Landesverbände der Besatzungsverdrängten und Besatzungsgeschädigten der US-Zone (abgedruckt bei Laun, a.a.O., S. 4 f.):
"Der Rechtscharakter für Entschädigungen durch Besatzungsschäden wird nicht durch das deutsche Recht, sondern durch das internationale Recht bestimmt. Beim Erlaß der Vorschrift, über die Sie sich beschweren, ging die Alliierte Hohe Kommission davon aus, daß nach internationalem Recht die Entschädigungen für Besatzungsschäden in Geld festzusetzen sind, so daß also die hier in Frage kommenden Verbindlichkeiten nach den vor dem Inkrafttreten des Währungsgesetzes in Geltung gewesenen Vorschriften in Reichsmark zu erfüllen gewesen wären (§13 Abs. 3 des UmstG). Unseres Erachtens ist die Unrichtigkeit dieser Rechtsauffassung nicht bewiesen worden."
Die allgemeine Währungsreform von 1948 kann insgesamt sicherlich nicht als ein völkerrechtswidriger Eingriff der Besatzungsmächte angesehen werden. Sie sollte als Mittel staatlicher Geldpolitik wieder ein sinnvolles Verhältnis zwischen Geldmenge und Geldumlauf einerseits, dem Güterangebot andererseits herstellen und diente damit dem Ziel, die Grundlagen für einen wirtschaftlichen Wiederaufbau und gesunde staatliche Finanzen zu schaffen (vgl. BVerfGE 23, 153 [176 ff.]). Die Währungs- und Umstellungsgesetzgebung der Alliierten stand daher grundsätzlich in Einklang mit Art. 43 HLKO, wonach die Besatzungsmacht Maßnahmen treffen kann, um "die öffentliche Ordnung und das öffentliche Leben (in dem besetzten Gebiet) wiederherzustellen und aufrechtzuerhalten".
Die Umstellungsgesetze enthalten keine besonderen Vorschriften für die Entschädigung von Besatzungsschäden. Nach der allgemeinen Regelung für die im Zeitpunkt der Währungsreform bestehenden Geldforderungen (vgl. §§13, 16 des Umstellungsgesetzes vom 20. Juni 1948 - WiGBl. Beil. 5 S. 13 -) werden alle von vornherein auf Zahlung einer Geldsumme gerichteten schuldrechtlichen Ansprüche im Verhältnis 10 RM : 1 DM umgestellt. Die deutsche Literatur und Rechtsprechung hat hieraus die systematische Unterscheidung zwischen "Geldsummenansprüchen" und "Geldwertansprüchen" entwickelt, wobei unter den letzteren Ansprüche verstanden werden, die in Geld zu erfüllen sind, deren Umfang aber nicht durch eine bestimmte Zahl von Geldeinheiten festgelegt ist. Schadensersatzansprüche werden regelmäßig zu den Geldwertansprüchen gerechnet, wenn sie nicht bereits durch Umwandlung in einen Geldsummenanspruch "verfestigt" sind oder aus sonstigen Gründen auf Leistung einer Geldsumme gehen (vgl. Harmening-Duden, Die Währungsgesetze, Kommentar zum Umstellungsgesetz, 1949, §13, Anm. 13 und 16). Die Behandlung von nach deutschem Recht begründeten Entschädigungsansprüchen aus Enteignung oder enteignungsgleichem Eingriff war zunächst streitig. Erst durch eine Entscheidung des Großen Senats für Zivilsachen des Bundesgerichtshofes vom 16. November 1953 wurde geklärt, daß solche Ansprüche als Geldwertansprüche nicht der Umstellung unterlägen, da nach Ansicht des Gerichts eine Befriedigung nur im Verhältnis 10 RM : 1 DM den Grundsatz der ausgleichenden Gerechtigkeit in unerträglicher Weise verletzen würde (BGHZ 11, 156 [166]; vgl. auch BGHZ 7, 96 [103]; a. A. BGHZ 6, 91 [96 f.]).
Wenn die Alliierten demgegenüber eine andere Auffassung vertraten und die Entschädigungen für Besatzungsschäden, die den erwähnten Entschädigungsansprüchen nach deutschem Recht in gewisser Hinsicht vergleichbar sind, rechtlich und tatsächlich als Geldsummenansprüche behandelten, so kann hierin jedenfalls kein Verstoß gegen grundlegende Prinzipien des Völkerrechts gesehen werden. Die Neuordnung des Geldwesens mußte notwendig auch die Geldforderungen und geldwerten Ansprüche gegen die Besatzungsmächte selbst erfassen; diese waren auch befugt, die allgemeinen Vorschriften durch eine - übrigens vor der genannten Entscheidung des Bundesgerichtshofes getroffene - Spezialregelung zu ergänzen. Wie der Meinungsstreit zu den in gewisser Hinsicht vergleichbaren Entschädigungsansprüchen nach deutschem Recht zeigt, läßt sich nicht sagen, daß schon die Natur des zu regelnden Sachverhalts die Ausnahme von der allgemeinen Umstellung verlangte, zumal die sehr summarischen und eher konkret ausgerichteten Umstellungsgesetze der Alliierten selbst nicht zwischen Geldsummen- und Geldwertansprüchen unterscheiden. Die Entscheidung der Besatzungsmächte war ferner möglicherweise von Rechtsvorstellungen aus dem eigenen nationalen Recht beeinflußt (vgl. Pabst, Gesetztes und gesprochenes Recht im Widerstreit mit höheren Rechtsgrundsätzen bei der währungsmäßigen Behandlung von Besatzungsschäden und ähnlichen Schäden, 1952, S. 7 ff.). Es konnte auch ins Gewicht fallen, daß ein großer Teil der vor der Währungsreform entstandenen Schäden bereits in Reichsmark entschädigt worden und daß für einen weiteren Teil die Entschädigung bereits in Reichsmark festgesetzt und insoweit zu einem Geldsummenanspruch "verfestigt" war. Vor allem aber ist wesentlich, daß die spezielle Umstellungsregelung, die zweifellos in vielen Fällen erhebliche Härten mit sich brachte, nicht etwa einem eigenen fiskalischen Interesse der Alliierten diente, sondern in ihrer Sicht den deutschen Finanzen zugute kam, weil die Mittel für die Entschädigungen in jedem Falle von der Bundesrepublik aufzubringen waren.
Alle diese Umstände sprechen dafür, daß die besatzungsrechtliche Umstellungsregelung für Sachschäden dem Grundsatz nach nicht nur mit den allgemeinen Prinzipien des Völkerrechts, sondern im Hinblick auf Art. 43 HLKO auch mit den speziellen Vorschriften zum Schutz des Privateigentums bei einer Besetzung fremden Gebiets in Einklang stand.
b) Selbst wenn man dies nicht anerkennen wollte, ergibt sich doch aus der dargestellten Sachlage, daß auch vor der Verzichtserklärung im Überleitungsvertrag keine Aussicht bestand, etwaige weitergehende Entschädigungsansprüche - gleichgültig, ob sie dem einzelnen Besatzungsgeschädigten zustanden oder nur von der Bundesrepublik geltend gemacht werden konnten - gegen die Besatzungsmächte durchzusetzen. Die wiederholten Demarchen der Bundesregierung, des Bundestages, der Interessentenverbände und anderer Stellen waren erfolglos geblieben. Die Alliierten hatten ausdrücklich eine über die Regelung des AHK-Gesetzes Nr. 47 hinausgehende Entschädigung abgelehnt; noch weniger waren sie bereit, hierfür eigene Mittel einzusetzen. Nach der tatsächlichen politischen Situation beim Vertragsabschluß stand die Bundesrepublik zudem als besiegter und unterworfener Staat den Siegermächten gegenüber. Sie sollte erst durch das Vertragswerk, von dem der Überleitungsvertrag einen wesentlichen Bestandteil bildete, ihre Souveränität und damit den Status eines gleichgeordneten Vertragspartners erlangen. An dem Zustandekommen der Verträge bestand ein überragendes Interesse der deutschen staatlichen Gemeinschaft, besonders an der Ablösung des Besatzungsregimes und der Befreiung des deutschen Gesetzgebers von den besatzungsrechtlichen Schranken. Es liegt aber auf der Hand, daß die Alliierten in der Verzichtserklärung eine wesentliche Voraussetzung für die Beendigung der Besatzungsherrschaft sahen. Unter diesen Umständen kann den deutschen Staatsorganen kein Vorwurf daraus gemacht werden, wenn sie den Verzicht auf möglicherweise bestehende, praktisch aber nicht durchsetzbare Ansprüche in Kauf nahmen, um durch Abschluß des Vertragswerkes insgesamt einen Rechtszustand zu erreichen, der wesentlich "näher zum Grundgesetz" war als die Ausgangslage (vgl. BVerfGE 4, 157 [168 ff.]). Es kann aber auch keine Rede davon sein, daß dieser Verzicht den Besatzungsgeschädigten im Gesamtinteresse ein besonderes Opfer auferlegte, da ihre Lage im Verhältnis zu den Besatzungsmächten hierdurch mindestens faktisch nicht verschlechtert wurde. Außerdem kam ihnen der Abschluß der Verträge innerstaatlich zugute: Erst hierdurch wurde der Weg für eine deutsche gesetzliche Regelung frei, die für den gesamten Personenkreis der Besatzungsgeschädigten im Verhältnis zu der besatzungsrechtlichen Regelung erhebliche Verbesserungen brachte und auch für die vor der Währungsreform entstandenen Sachschäden in bestimmtem Umfang zusätzliche Leistungen ermöglichte, die bei Fortdauer des Besatzungsregimes nicht gewährt worden wären.
4. Insgesamt ergibt sich danach, daß den Besatzungsgeschädigten vor Erlaß des Abgeltungsgesetzes wegen der vor der Währungsreform verursachten Sachschäden keine Ansprüche auf vollen Wertersatz gegen die Bundesrepublik zustanden. Vielmehr sind unmittelbar gegen die Bundesrepublik gerichtete Entschädigungsansprüche für diese Schäden, jedenfalls soweit es sich um Leistungen handelt, die über die Entschädigung nach dem AHK- Gesetz Nr. 47 hinausgehen, erst durch das Abgeltungsgesetz begründet worden. Schon damit entfällt ein Verstoß gegen Art. 14 GG.
1. Dies besagt freilich nicht, daß es im Belieben des deutschen Gesetzgebers stand, ob er überhaupt eine solche Regelung erlassen wollte, oder daß er bei der Gestaltung ihres Inhalts völlig frei war. Die Verpflichtung zum Erlaß einer Regelung ergab sich bereits aus der vertraglichen. Vereinbarung in Art. 3 Abs. 3 des Neunten Teils des Überleitungsvertrages; sie ließe sich darüber hinaus aber auch mit allgemeinen Rechtsgedanken begründen. Die Wertordnung des Grundgesetzes, die den freien, sich in der Gemeinschaft entfaltenden Menschen in den Mittelpunkt der staatlichen Ordnung stellt, verlangt besonders im Hinblick auf das in Art. 20 Abs. 1 GG zum Ausdruck gekommene Sozialstaatsprinzip, daß die staatliche Gemeinschaft in der Regel Lasten mitträgt, die aus einem von der Gesamtheit zu tragenden Schicksal, namentlich durch Eingriffe von außen, entstanden sind und mehr oder weniger zufällig nur einige Bürger oder bestimmte Gruppen getroffen haben. Dies bedeutet keine automatische Abwälzung solcher Lasten auf den Staat mit der Wirkung, daß dieser nunmehr den Betroffenen unmittelbar zum vollen Ausgleich verpflichtet wäre; vielmehr kann sich aus den genannten Rechtsgrundsätzen zunächst nur die Pflicht zu einer Lastenverteilung, zu einem innerstaatlichen Ausgleich der Belastung nach Maßgabe einer gesetzlichen Regelung ergeben. Erst eine solche gesetzliche Regelung kann konkrete Ausgleichsansprüche der einzelnen Geschädigten begründen (vgl. BVerfGE 11, 50 [56]; s.a. BVerfGE 17, 210 [216]; 19, 354 [368]). Wie ein solcher Ausgleich zu gestalten ist, hängt von den jeweiligen Umständen ab, besonders von Art und Umfang der Sonderbelastung und davon, in welchem Ausmaß eine Beteiligung der Gesamtheit durch die soziale Gerechtigkeit gefordert wird und im Gesamtinteresse vertretbar erscheint. Die Beurteilung dieser Faktoren ist in weitem Maße dem Gesetzgeber überlassen.
2. Für die hier in Frage stehende Regelung ist vor allem von Bedeutung, daß der innerstaatliche Ausgleich für die Besatzungsschäden zu der allgemeinen Abwicklung der Kriegs- und Kriegsfolgeschäden gehört, welche die Bundesrepublik bei ihrer Entstehung als Hinterlassenschaft der nationalsozialistischen Herrschaft vorfand. Die Beschwerdeführer möchten dies leugnen, weil ihre Besatzungsschäden erst geraume Zeit nach Beendigung der militärischen Kampfhandlungen entstanden sind. Dieser Einwand ist jedoch nicht stichhaltig. Zwar ist es menschlich verständlich, daß ein Bürger eine Beeinträchtigung seines Eigentums durch eine unmittelbare Kriegshandlung, z. B. durch Bombenabwurf, anders empfindet als einen Eingriff durch Besatzungstruppen, der mehrere Jahre nach dem Ende der militärischen Auseinandersetzungen und der Wiederherstellung geordneter Verhältnisse erfolgt. Dennoch standen die Besatzungsschäden in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Kriege und der politischen und militärischen Niederlage des Deutschen Reiches. Die Besetzung deutschen Gebietes geschah zunächst im Zuge der unmittelbaren Kampfhandlungen; sie diente dem Zweck, den Krieg militärisch zu beenden, eine Fortsetzung oder Wiederaufnahme der Feindseligkeiten von deutscher Seite zu verhindern und sicherzustellen, daß das nationalsozialistische Regime durch eine neue staatliche Ordnung ersetzt wurde, die ein friedliches Zusammenleben des deutschen Volkes mit den anderen europäischen Völkern garantierte.
Die im Zusammenhang mit der Besetzung entstandenen Schäden gehören daher zu dem großen Komplex der Kriegs- und Kriegsfolgeschäden (vgl. BVerwGE 8, 4 [8 f.]; vgl. auch BGHZ 12, 52 [60 f.]), der u. a. die Versorgung der Kriegsopfer, den Lastenausgleich für die Vertriebenen und Kriegssachgeschädigten und die Entschädigung der Heimkehrer umfaßt. Das gewaltige Ausmaß dieser Schäden und die durch den völligen Zusammenbruch des Deutschen Reiches entstandene wirtschaftliche und finanzielle Situation machten von vornherein einen vollen Schadensausgleich unmöglich. Die Rechtsgrundsätze, die das Bundesverfassungsgericht für die Erfüllung bereits rechtlich begründeter Verbindlichkeiten, nämlich der Schulden des Deutschen Reiches, durch die Bundesrepublik entwickelt hat (vgl. BVerfGE 15, 126 [140 ff.]; 19, 150 [163 ff.]; 23, 153 [166, 188]), müssen sinngemäß erst recht für den hier in Frage stehenden innerstaatlichen Lastenausgleich gelten. Danach war der Bundesgesetzgeber nur gehalten, die Schäden im Rahmen des Möglichen zu berücksichtigen, d. h. soweit die notwendige staatliche Konsolidierung und der Wiederaufbau des wirtschaftlichen, sozialen und privaten Lebens eine finanzielle Belastung zuließ. Der Gesetzgeber durfte und mußte bei den Einzelregelungen zum einen das Gesamtvolumen der Kriegs- und Kriegsfolgeschäden sowie der sonstigen durch das nationalsozialistische Regime verursachten Verpflichtungen, insbesondere zur Wiedergutmachung, berücksichtigen, zum anderen auf die Erfüllung der neuen Aufgaben Bedacht nehmen, die sich aus dem Wiederaufbau von Staat und Wirtschaft ergaben; dabei stand die Entscheidung über die Priorität grundsätzlich in seinem Ermessen (vgl. BVerfGE 15, 126 [141 f.]). Für die Besatzungsschäden kann in dieser Beziehung kein Sonderrecht gelten. Die Auffassung, daß im Hinblick auf Art. 14 Abs. 3 GG Schäden an Eigentum oder anderen Sachwerten unter allen Umständen voll entschädigt werden müßten, würde zu dem mit dem Wertsystem des Grundgesetzes unvereinbaren Ergebnis führen, daß angesichts der nicht in unbegrenzter Höhe zur Verfügung stehenden Mittel der Ausgleich solcher meßbaren materiellen Schäden den Vorrang vor dem Ausgleich nicht meßbarer immaterieller Schäden (an Leben, Gesundheit, Freiheit usw.) beanspruchen könnte.
Auch aus dem allgemeinen Auftrag zu einem innerstaatlichen Lastenausgleich folgt daher nicht die Verpflichtung, sämtliche Besatzungsschäden in voller Höhe zu entschädigen. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber nur für bestimmte Schadensarten eine Entschädigung vorsah und deren Umfang verschieden bemaß. Es bleibt lediglich zu prüfen, ob die getroffene Auswahl und Differenzierung vor dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) Bestand haben kann (vgl. BVerfGE 15, 126 [145]; 23, 153 [166]).
Die angegriffene Regelung des Abgeltungsgesetzes verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Ergibt sich aus der dargestellten katastrophalen Situation nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches schon allgemein, daß dem Gesetzgeber für die Regelung der Kriegs- und Kriegsfolgelasten ein sehr weites Gestaltungsermessen zugestanden werden muß (vgl. BVerfGE 15, 167 [201]; 23, 153 [168]), so gilt dies auch für die Ausgestaltung der in den Teilregelungen gewährten Ausgleichs- oder Entschädigungsansprüche nach ihrer Art und Höhe. Der Krieg und seine Folgen haben in Millionen verschiedenartiger Fälle zu materiellen und immateriellen Schäden geführt. Es ist nicht möglich, für diesen Gesamtbereich gesetzliche Regelungen zu finden, die im Ergebnis jeden Bürger gleichstellen und Schicksalsschläge in jedem Einzelfall gerecht ausgleichen. Vielmehr muß es genügen, wenn die gesetzliche Regelung in großen Zügen dem Gerechtigkeitsgebot entspricht. Namentlich durfte sich der Gesetzgeber angesichts des Ausmaßes des "Staatsbankrotts" beim Ausgleich von Schäden an Eigentum oder Vermögen darauf beschränken, gewisse äußerste Folgen auszugleichen, um die unbedingt erforderliche Grundlage für die wirtschaftliche Existenz der Betroffenen zu gewährleisten oder wiederherzustellen, er durfte also sozialen Erwägungen den Vorrang geben.
1. Die grundsätzliche Unterscheidung zwischen vor und nach der Währungsreform entstandenen Schäden verletzt Art. 3 Abs. 1 GG nicht.
a) Bei allen Geld- oder geldwerten Ansprüchen, deren Entstehungsgrund vor der Währungsreform liegt, stellt sich die Frage der Umstellung. Dies gilt auch für Entschädigungsansprüche, die der Staat nach der Währungsreform wegen eines vor diesem Zeitpunkt eingetretenen schädigenden Ereignisses gewährt. Gewiß erscheint es für den Betroffenen als eine große Härte, daß ein nach der Währungsreform verursachter Sachschaden zum vollen Schadenswert entschädigt wird, während für einen gleichartigen Schaden, der vor der Währungsreform entstanden ist, nur ein Bruchteil des Schadenswertes in Deutscher Mark gewährt wird. Andererseits ist es nicht gerechtfertigt, vor der Währungsreform entstandene Sachschäden, die mehr oder weniger zufällig erst nach diesem Zeitpunkt reguliert werden, höher zu entschädigen, während sich die Geschädigten in den früher regulierten Fällen mit der Leistung in Reichsmark und deren Entwertung durch die Währungsreform abfinden müssen, soweit ihnen eine wertbeständige Verwendung wegen der damaligen Wirtschaftslage nicht möglich war. Die entstehenden Härten sind daher im Grunde keine anderen, als sie auch sonst bei den typischen Währungsschäden infolge der grob schematischen Natur der Umstellungsregelung eingetreten sind.
Es mag dahingestellt bleiben, ob die Anknüpfung an den Währungsstichtag, besonders die daraus folgende relative Begünstigung der später entstandenen Schäden sachgerecht gewesen wäre, wenn der deutsche Gesetzgeber die Besatzungsschäden erstmalig und nach freiem Ermessen hätte regeln können. Er mußte jedoch, ebenso wie auf anderen Gebieten, zwangsläufig von den Maßnahmen der Besatzungsmächte und derem wirtschaftlichen Ergebnis ausgehen (vgl. BVerfGE 23, 153 [177]) und war auch durch die Vereinbarung im Überleitungsvertrag gehalten, die durch Besatzungsrecht geschaffene und viele Jahre praktizierte Entschädigungsregelung zu berücksichtigen. Nach dieser Regelung waren bereits die meisten Schadensfälle aus der Zeit vor der Währungsreform reguliert - nach Angaben des Bundesministers der Finanzen bis zum 5. August 1955 rund 150 000 Fälle -, nur ein relativ kleiner Restbestand - nach Angaben des Bundesministers der Finanzen rund 7000 Fälle - war noch unerledigt. Schon dieser Umstand konnte es rechtfertigen, daß der deutsche Gesetzgeber grundsätzlich die Umstellungsregelung des AHK-Gesetzes Nr. 47 übernahm. Er war nicht verpflichtet, die Folgen von Maßnahmen der Besatzungsmächte nachträglich voll auszugleichen, selbst wenn diese evident dem Grundgesetz widersprochen hätten (vgl. BVerfGE 2, 181 [193]); eine Entschädigung allein der restlichen Fälle auf der Basis 1 RM : 1 DM wäre aber im Verhältnis zu den schon abgeschlossenen Fällen offenbar ungerecht gewesen. Einer Gleichbehandlung aller Schadensfälle aus der Zeit vor der Währungsreform in der Weise, daß auch die schon regulierten Fälle nachträglich im Verhältnis 1 RM : 1 DM entschädigt wurden, standen zudem beachtliche finanzielle Erwägungen entgegen. Nach Angaben des Bundesministers der Finanzen hat der Bund für die Abgeltung der Besatzungsschäden seit 1950 (dem Zeitpunkt der Übernahme dieser Belastungen von den Ländern) bis 1960 1,125 Milliarden DM zur Verfügung gestellt, davon aus dem Besatzungskostenhaushalt bis zur Beendigung des Besatzungsregimes am 5. Mai 1955 rund 808 Millionen DM. Danach war es jedenfalls nicht willkürlich, daß die zuständigen deutschen Stellen eine solche Neuregulierung der abgeschlossenen Fälle zum Zwecke einer Vollentschädigung finanziell nicht für tragbar hielten.
Dies steht nicht unbedingt im Widerspruch zu den früheren deutschen Bemühungen bei den Alliierten. Denn diese Schritte konnten in erster Linie darauf abzielen, daß die von deutscher Seite aufgebrachten, aber der Disposition der deutschen Verfassungsorgane entzogenen Mittel des Besatzungshaushalts soweit wie möglich unmittelbar der deutschen Bevölkerung zugute kamen. Im übrigen kommt es hierauf nicht an; vielmehr ist entscheidend, daß die deutschen Gesetzgebungsorgane nach Übernahme der Verantwortung in legitimer Weise finanzielle Gesichtspunkte berücksichtigt haben und die darauf gestützte Entscheidung jedenfalls in der damaligen Situation nicht offensichtlich sachwidrig war (vgl. BVerfGE 3, 4 [11]).
Die Beschwerdeführer können sich auch nicht darauf berufen, daß die damalige Beurteilung der Finanzlage sich rückwirkend als zu pessimistisch erwiesen habe und daß die Bundesrepublik jedenfalls inzwischen durch ihre günstige wirtschaftliche Entwicklung in den Stand gesetzt sei, die Schäden aus der Zeit vor der Währungsreform höher zu entschädigen. Selbst wenn dies zuträfe, ergibt sich hieraus noch nicht die Pflicht zur nachträglichen Änderung der vom damaligen Standpunkt nicht sachwidrigen Regelung. Eine andere Auffassung würde zu dem unerträglichen Ergebnis führen, daß der Gesetzgeber gezwungen wäre, bei jeder Besserung der Finanzlage sämtliche in der Vergangenheit abgeschlossenen Entschädigungsregelungen von neuem aufzurollen; damit wäre eine wirksame Planung der staatlichen Tätigkeit für die Zukunft ausgeschlossen. Eine Einschränkung könnte in Betracht kommen, wenn es sich um unmittelbar die persönliche Existenz betreffende, dauernd fortwirkende Schäden handelt wie etwa bei den Kriegsopfern; ein Schaden solcher Art liegt bei den Besatzungssachschäden aber nicht vor.
b) Es ist auch nicht willkürlich, daß die Stichtagsregelung für Schäden an Sachen, die von der Besatzungsmacht zur Nutzung oder zum Gebrauch in Anspruch genommen waren, gemäß §12 BSAG nicht an den Zeitpunkt der Schädigung, sondern an die Freigabe der Sache anknüpft. Es liegt in der Natur solcher Schäden, daß der genaue Zeitpunkt der Schädigung oft nicht feststellbar ist, besonders bei Schäden durch eine dauernde, über das Normale hinausgehende Abnutzung.
c) Die Frage, ob das Gesetz zwingend gebietet, bei einer Regulierung nach der Währungsreform den Schaden als behoben anzusehen, soweit Entschädigungen in Reichsmark gezahlt worden sind, oder ob auch eine andere Auslegung möglich wäre, betrifft die Anwendung einfachen Rechts, die nicht der verfassungsgerichtlichen Prüfung unterliegt. Verfassungsrechtlich ist auch die erste Auslegung nicht zu beanstanden, weil sie sich in die allgemeine, an den Währungsstichtag anknüpfende Konzeption des Gesetzgebers einfügt. Es ist auch nicht willkürlich, wenn typisierend unterstellt wird, daß Zahlungen vor der Währungsreform mindestens in gewissem Umfang schon zur Behebung des Schadens benutzt wurden oder doch benutzt werden konnten. Soweit dem tatsächliche Schwierigkeiten entgegenstanden, besonders die Verknappung der Baumaterialien und anderer Wirtschaftsgüter, handelt es sich um durch die allgemeine Wirtschaftslage bedingte Nachteile, von denen alle, die nur über Geldmittel verfügten, in gleicher Weise betroffen wurden.
d) Es unterliegt auch nicht der verfassungsgerichtlichen Prüfung, ob der Bundesminister der Finanzen von seiner Befugnis, Härteausgleich zu gewähren, den richtigen Gebrauch gemacht hat, besonders ob die zeitliche Begrenzung der Vergünstigungen im Rundschreiben vom 21. Februar 1956 (vgl. oben A I 2) angemessen oder zu eng war.
2. Da sachlich einleuchtende Gründe dafür bestanden, daß der Gesetzgeber grundsätzlich das System der besatzungsrechtlichen Regelungen einschließlich der speziellen Umstellungsvorschriften übernahm, ist es nicht von Bedeutung, ob vergleichbare Entschädigungsansprüche nach deutschem Recht von der deutschen Praxis und Rechtsprechung als Geldwertansprüche angesehen und demgemäß von der Umstellung 10 RM : 1 DM ausgenommen wurden (vgl. oben C I 3 a). Überdies weisen die beiden Anspruchsgruppen wesentliche Unterschiede auf, die eine differenzierende Behandlung zulassen (vgl. auch BVerwGE 10, 290 [291 f.]; BGHZ 12, 52 [56 ff.]). Schädigungen des privaten Eigentums im Krieg und durch eine damit unmittelbar zusammenhängende Besetzung lassen sich generell weder qualitativ noch quantitativ mit den Einzelfällen vergleichen, in denen im Frieden unter normalen Verhältnissen für einen Eingriff der öffentlichen Hand aus dem Rechtsgrund der Enteignung, des enteignungsgleichen Eingriffs oder der Aufopferung Entschädigung zu leisten ist. Auch hier ist vor allem wesentlich, daß die Besatzungsschäden gerade nicht auf Eingriffen deutscher Stellen, sondern auf Handlungen oder Unterlassungen der Besatzungsmächte beruhen und daß sie zu den Kriegs- und Kriegsfolgeschäden gehören.
3. Art. 3 Abs. 1 GG ist auch nicht dadurch verletzt, daß das Gesetz die vor der Währungsreform entstandenen Besatzungsschäden im Verhältnis zueinander nicht gleichstellt, sondern bestimmte Schadensarten voll entschädigt und innerhalb der Sachschäden gewisse Fälle wesentlich günstiger behandelt.
a) Die Privilegierung der Personenschäden (vgl. §21 Abs. 2, §§15 bis 20 BSAG) ergab sich schon aus der vom deutschen Gesetzgeber aus nicht sachwidrigen Erwägungen übernommenen Konzeption des Besatzungsrechts. Sie ist überdies sachgerecht, weil solche Schäden nach der Art des Eingriffs und wegen der häufig gegebenen Dauerwirkung typischerweise weit schwerer wiegen als Sachschäden (vgl. auch BVerfGE 15, 126 [150 unter Nr. 4 b]).
b) Die Gewährung einer erhöhten oder zusätzlichen Entschädigung für die in §26 BSAG bezeichneten Sachschadensfälle beruht wesentlich auf sozialen Erwägungen, zu denen der Gesetzgeber im Rahmen einer innerstaatlichen Lastenverteilung sowohl berechtigt als auch verpflichtet ist (vgl. oben C II; s.a. BVerfGE 15, 126 [150 ff.]; 13, 248 [259]).
Soweit Schäden an Wohnungseinrichtungen, Gegenständen des notwendigen persönlichen Bedarfs oder Wohngrundstücken bis zu einem bestimmten Einheitswert begünstigt werden (§26 Nr. 1 und 4 BSAG), betrifft dies die Sicherung elementarer Lebensbedürfnisse. Den Geschädigten soll geholfen werden, für verlorene oder beschädigte Sachen, die sie zu einer ihren Verhältnissen angemessenen Lebens- und Haushaltsführung dringend benötigen, Ersatz zu schaffen. Die höhere Entschädigung für Schäden an betriebsnotwendigen Einrichtungsgegenständen gewerblicher Kleinbetriebe sowie an lebendem oder totem Inventar bäuerlicher Familienbetriebe (§26 Nr. 2 und 3 BSAG) dient ersichtlich dem Ziel, in diesen Fällen die unentbehrliche wirtschaftliche Existenzgrundlage für den Geschädigten und seine Familie zu sichern. Dabei war es nicht sachwidrig, wenn der Gesetzgeber diese Hilfe auf die kleineren Betriebe beschränkte, weil er diese generell für schutzwürdiger hielt als die größeren; insbesondere war er nicht verpflichtet, die Entschädigung auf alle Fälle des Verlustes einer früheren Existenzgrundlage auszudehnen. Die auf diesem Grundgedanken beruhende Abgrenzung der Betriebe im einzelnen (§27 BSAG) liegt im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit.
Auch die Bemessung der Entschädigung wird maßgebend von sozialen Gesichtspunkten bestimmt. Zunächst wird die höhere Entschädigung nur gewährt, wenn und soweit der Schaden wirtschaftlich noch nicht überwunden ist; hierfür kommt es auf die Einkommensverhältnisse des Geschädigten, besonders auf die Relation zwischen Schaden und Jahreseinkommen an (§26 i.V.m. §§28, 29 BSAG). Vor allem aber ist die Höhe der Entschädigung nach dem Prinzip der sogenannten sozialen Degression gestaffelt, das auch den Entschädigungen nach dem Lastenausgleichsgesetz weitgehend zugrunde liegt (vgl. §246 LAG): d. h. die Entschädigung ist bei ansteigenden Schadensbeträgen zwar absolut höher, aber prozentual niedriger (§30 BSAG). Der tragende Gedanke dieser Regelung geht dahin, daß die minderbemittelten Bevölkerungskreise zwar in der Masse der Fälle nur Schäden geringeren Umfanges erlitten haben, hierdurch aber in der Regel relativ schwerer betroffen worden sind als wirtschaftlich stärkere durch absolut größere Schäden. Zugleich soll möglichst vielen sozial schwächeren Geschädigten ein gewisser Mindeststandard gesichert werden, während eine gleichmäßige prozentuale (quotale) Entschädigung die zur Verfügung stehenden begrenzten Mittel weitgehend für die Einzelfälle höherer Schäden aufgebraucht hätte. Insgesamt dient die Regelung also in zulässiger Weise der Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit (vgl. BVerfGE 11, 50 [54]; 23, 288 [301]).
4. Die Besatzungsgeschädigten werden schließlich nicht sachwidrig gegenüber anderen Personengruppen schlechter gestellt, die ebenfalls Ausgleichsleistungen für Kriegs- oder Kriegsfolgeschäden erhalten.
a) Die gleichen Erwägungen, welche die grundsätzliche Unterscheidung der Schadensfälle vor und nach der Währungsreform rechtfertigen (oben C III I), vermögen auch die Abweichungen dieser Regelung von der des Lastenausgleichsgesetzes hinreichend zu begründen. Da der Gesetzgeber bei den Besatzungsschäden eine schon vorgeformte Rechtsmaterie vorfand, deren Anwendung Fakten geschaffen hatte, die nicht wieder rückgängig zu machen waren, konnte er nicht die grundlegend andere Systematik des Lastenausgleichsgesetzes übernehmen. Zudem unterscheiden sich die beiden Regelungen so weitgehend voneinander, daß ein wirklicher Vergleich nicht möglich ist. Es läßt sich nicht sagen, daß das Lastenausgleichsgesetz die Berechtigten durchgängig besser stelle als das Abgeltungsgesetz. So wird bei der Hauptentschädigung zwar grundsätzlich der nicht umgestellte Reichsmark-Wert zugrunde gelegt, jedoch ist dieser nur bei geringen Schäden voll in Deutscher Mark zu erstatten, bei höheren Schäden nimmt der zu ersetzende Prozentsatz des Schadens ab und liegt bei sehr hohem Schaden wesentlich unter 10 v.H. der Schadenssumme (§246 LAG). Für die Hausratsentschädigung gelten Sondervorschriften, die überhaupt nicht auf die Schadenshöhe abstellen, sondern auf die jährlichen Einkünfte und das Vermögen (§295 LAG). Die verschiedene Systematik beider Entschädigungsregelungen rechtfertigt es auch, daß im Lastenausgleichsgesetz Zahlungen aus der Zeit vor der Währungsreform grundsätzlich nur im Verhältnis 10 RM : 1 DM angerechnet werden (vgl. §249 Abs. 2, §296 Abs. 1 LAG).
b) Auch ein Vergleich mit der Regelung nach dem Allgemeinen Kriegsfolgengesetz vom 5. November 1957 (BGBl. I S. 1747 - im folgenden: AKG -) ergibt keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Allerdings sind nach §19 Abs. 2 Nr. 2 AKG Ansprüche gegen das Deutsche Reich und ihm gleichgestellte Rechtsträger zu erfüllen, wenn sie auf einer nach dem 31. Juli 1945 erfolgten Beeinträchtigung oder Verletzung des Eigentums oder anderer Rechte an Sachen beruhen. Für diese Ansprüche gelten die allgemeinen Umstellungsvorschriften. Sie werden also, wenn die Beeinträchtigung vor der Währungsreform erfolgte, nach der oben erwähnten Rechtsprechung als Geldwertansprüche behandelt, soweit sie noch nicht zu einem Geldsummenanspruch verfestigt waren. Diese Regelung geht aber davon aus, daß in den bezeichneten Fällen keine unmittelbare oder notwendige Verbindung mit dem Zusammenbruch des Reiches mehr besteht, sondern Handlungen von deutschen behördlichen Stellen nach einer gewissen Konsolidierung der deutschen Staatsgewalt vorliegen. Entscheidend für den hier vorzunehmenden Vergleich ist demgegenüber, daß §19 Abs 2 Nr. 2 AKG ausdrücklich die Fälle ausnimmt, in denen die Beeinträchtigung oder Verletzung "auf Veranlassung der Besatzungsmächte erfolgt ist". Für diese Fälle gilt der allgemeine Grundsatz des Erlöschens der Ansprüche nach §1 Abs. 1 AKG, so daß die Betroffenen allein auf die Entschädigung nach dem Abgeltungsgesetz angewiesen sind (vgl. §1 Abs. 2 AKG). Die Regelungen nach dem Allgemeinen Kriegsfolgengesetz und nach dem Besatzungsschädenabgeltungsgesetz stimmen somit für die vergleichbaren Fälle im Ergebnis überein.
Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 4) und 6) sind daher unbegründet.
Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1), 2), 3) und 5) stimmen nach dem Gegenstand ihres Angriffs und den dafür vorgetragenen Argumenten wörtlich mit den oben behandelten Verfassungsbeschwerden überein. Sie können demnach aus den gleichen Gründen keinen Erfolg haben.
Dr. Müller Dr. Stein Ritterspach Dr. Haager Rupp-v. Brünneck Dr. Böhmer Dr. Brox Dr. Zeidler
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