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Timestamp: 2019-02-23 08:42:09+00:00

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Stellungnahme des StGB Brandenburg zum Entwurf eines Artikelgesetzes zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften: Städte- und Gemeindebund Brandenburg
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MITTEILUNGEN 11/2007, Seite 377, Nr. 222
Stellungnahme des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg zum Entwurf eines Artikelgesetzes zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften (Landtagsdrucksache 4/5052)
Seit mehr als 10 Jahren mahnt der Städte- und Gemeindebund Brandenburg eine Änderung des Wassergesetzes des Landes Brandenburg insbesondere dahingehend an, endlich die untragbare rechtliche Dreieckskonstruktion zwischen den Wasser- und Bodenverbänden als Leistende, den Städte und Gemeinden als Pflichtmitglieder der WuB und den Grundstückeigentümern als Leistungsempfänger aufzulösen. Bei mehrfachen Änderungen des Wassergesetzes, so aufgrund der Notwendigkeit der Umsetzung von EU-Recht in nationales Recht, wurde vom Umweltministerium, dem heutigen Ministerium für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz des Landes Brandenburg, versprochen, eine diesbezügliche Gesetzesänderung bei der jeweils nächsten Novellierung vorzunehmen. Gekommen ist es dazu bis heute nicht. Vielfältige Gespräche mit dem Ministerium, so zuletzt auch mit Herrn Minister Dr. Woidke, im Zusammenhang mit der nunmehr erneuten Novellierung des Gesetzes, brachten bedauerlicherweise keinen Durchbruch.
Neben der vielfältigen Befassung unseres Präsidiums, so zuletzt am 3. September 2007 (vgl. mitteilungen 09-10/2007, Seite 304 ff) hatte sich auch eine zeitweilige Arbeitsgruppe im Städte- und Gemeindebund Brandenburg mit dem Gesetzentwurf befasst. Die daraus erarbeiteten Stellungnahmen zu den jeweiligen Gesetzentwürfen durch die Geschäftsstelle wurden einvernehmlich durch das Präsidium beschlossen.
In der Anhörung im Landtag Brandenburg durch den Ausschuss für ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz am 24. Oktober 2007 wurde durch Herrn Geschäftsführer Karl-Ludwig Böttcher die nachfolgende Stellungnahme abgegeben und auf Nachfragen der Landtagsabgeordneten entsprechend ergänzt:
„Begleitend zur Anhörung zum Gesetz zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften am 24. Oktober 2007 möchten wir im Folgenden die Positionen des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg nochmals umfänglich darlegen.
Vorab möchten wir darauf hinweisen, dass im vorliegenden Gesetzgebungsverfahren mehrfach gegen die verfassungsmäßigen Rechte unseres kommunalen Spitzenverbandes der Städte, Gemeinden und Ämter gemäß Artikel 97 Abs. 4 der Landesverfassung Brandenburg und § 23 i. V. m. Anlage 11 der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes vom 8. August 2006 verstoßen worden ist. Die uns eingeräumten Fristen für die Stellungnahmen zu den beiden Referentenentwürfen des zuständigen Ministeriums waren extrem kurz bemessen und teilweise in die Ferienzeit gelegt, so dass uns eine qualifizierte Beteiligung wesentlich erschwert wurde.
Der in den Landtag eingebrachte Entwurf weicht insbesondere in der Regelung des § 80 Abs. 2 BbgWG erheblich von der Fassung des letzten Referentenentwurfes Stand Juli 2007 ab. Wir hätten es begrüßt, wenn wir unsere Bedenken gegen diese Regelung zunächst in bilateralen Gesprächen mit dem zuständigen Ministerium hätten vorbringen können.
Der vorliegende Entwurf und die damit verbundenen Änderungen insbesondere des Brandenburgischen Wassergesetzes und des Gesetzes über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden werden vom Städte- und Gemeindebund Brandenburg schärfstens abgelehnt.
Die nachfolgende Stellungnahme wurde vom Präsidium unseres kommunalen Spitzenverbandes der Städte, Gemeinden und Ämter im Land Brandenburg am 22. Oktober 2007 einstimmig beschlossen.
Unsere Kritik bezieht sich dabei im Besonderen auf
1.) die weiterhin unbefriedigende Struktur der Mitglieder der Wasser- und Bodenverbände, das daraus resultierende „Inkassoverhältnis“ zwischen Gemeinden und Eigentümern (§ 2 Abs. 1 GUVG) und die Abwälzung des Verwaltungsaufwandes sowie des Prozessrisikos auf die Gemeinden,
2.) die geplante Veranlagung des Grundsteuerpflichtigen anstelle des Eigentümers (§ 80 Abs. 2 Nr. 1 BbgWG),
3.) die Deckelung der Verwaltungskosten auf 15% (§ 80 Abs. 2 Satz 2 BbgWG),
4.) die ausdrücklich eingeräumte Möglichkeit der Umlage über die Erhöhung der Grundsteuer (§ 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG),
5.) die Anknüpfung an die Bestandskraft des Bescheides des Wasser- und Bodenverbandes (§ 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG),
6.) die erforderliche Genehmigung von Altanlagen (§ 71 Abs. 1 BbGWG)
Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg setzt sich seit Jahren dafür ein, dass die Gemeinden aus der Pflichtmitgliedschaft für alle Grundstücke im Gemeindegebiet herausgenommen werden und die Eigentümer der Grundstücke selbst Mitglieder der Wasser- und Bodenverbände werden. Diese direkte Mitgliedschaft hätte den Vorteil, dass das bestehende Dreiecksverhältnis zwischen den Gewässerunterhaltungsverbänden, den Gemeinden und den Eigentümern (oder wie im Entwurf: Grundsteuerpflichtigen) endlich aufgelöst wird und die bisher bestehende Abwicklung „über Eck“ entfällt.
Zu erinnern sei an dieser Stelle, dass Anfang der 90er Jahre die Pflichtmitgliedschaft der Gemeinde entstand, da vielfältig ungeklärte Eigentumsverhältnisse an den Grundstücken in den neuen Bundesländern bestanden. Darauf hinzuweisen ist auch, dass z. B. in Niedersachsen, Bremen und Schleswig-Holstein die direkte Mitgliedschaft der Eigentümer besteht. In Schleswig-Holstein gibt es zwar mehr Verbände, die die Aufgaben der Gewässerunterhaltung betreiben, es gibt aber auch z.B. den großen Verband Hamburger Umland mit mehr als 40.000 Eigentümern als Mitglieder. Das Argument des MLUV, bei einer direkten Mitgliedschaft der Grundstückseigentümer in den Wasser- und Bodenverbänden müsste man für deren Mitgliederversammlung das Olympiastadion anmieten, erweist sich also als nicht haltbar (in der weiteren Anhörung bestätigte der Geschäftsführer des Landeswasserverbandstages Brandenburg, Turgut Pencereci, dass der Deichverband in Bremen, der die Aufgaben der Gewässerunterhaltung wahrnimmt, annähernd 90.000 direkte Mitglieder habe und dafür auch nicht das Bremer Weserstadion anmieten müsste, d. Verf.).
Der vorgelegte Entwurf ändert jedoch an dem bestehenden „Inkassoverhältnis“ nichts. Die bestehende, wie auch die geplante Gesetzeslage verursacht eine Dreiecksbeziehung zwischen dem Wasser- und Bodenverband, den Gemeinden und den Eigentümern der grundsteuerpflichtigen Grundstücke (oder wie im Entwurf: Grundsteuerpflichtigen). Dieses Grundproblem blendet das Ministerium aus.
Die Abwicklung erfolgt „über Eck“: Der Wasser- und Bodenverband bekommt seine Mitgliedsbeiträge von den (relativ wenigen) Gemeinden im Verbandsgebiet und die Gemeinden müssen dann die Beiträge auf eine Vielzahl von Eigentümern umlegen. Es entsteht eine Art „Inkassoverhältnis“, infolgedessen die Gemeinden das Ausfallrisiko ihrer Forderungen gegenüber den Grundstückseigentümern tragen. Einzelne Gemeinden und Ämter haben bis zu 30 % Einnahmeausfälle aufgrund von Widerspruchs- und Klageverfahren.
Der Verwaltungsaufwand der 26 Gewässerunterhaltungsverbände im Land Brandenburg beläuft sich im Jahr auf zirka 1.800 Bescheide, von denen weniger als 1% in das Mahn- bzw. Widerspruchsverfahren gehen. Demgegenüber sind von den Gemeinden jährlich 900.000 Bescheide zu erstellen, von denen mehr als 10 % (also ca. 90.000 Bescheide!) in das Mahn- beziehungsweise Widerspruchsverfahren gehen. Sämtliche Kosten, die im Mahnverfahren, im Widerspruchsverfahren und bei der Vorbereitung und Durchführung von Klageverfahren anfallen, gehen zulasten der Gemeinden und können nicht gegenüber den Umlagepflichtigen weiter berechnet werden, insofern wird auch auf eine Veröffentlichung in der Märkischen Allgemeinen Zeitung, Ausgabe für das Havelland, vom 23. Oktober 2007 verwiesen.
Diese Konstellation trägt dazu bei, dass die Umlage der Beiträge der Gewässerunterhaltungsverbände für die Gemeinden eine hochdefizitäre Angelegenheit ist.
a) Aus diesem Grunde ist eine Änderung der Struktur der Wasser- und Bodenverbände erforderlich, so insbesondere die direkte Mitgliedschaft der Eigentümer. Die direkte Mitgliedschaft der Grundstückseigentümer hat folgende Vorteile:
- sie entlastet die Gemeinden finanziell,
- verbessert Transparenz,
- mindert Verwaltungsaufwand insgesamt und insbesondere bei den Gemeinden und
- trägt dem Äquivalenzprinzip Rechnung
b) Alternativ dazu wäre die Mitgliedschaft der Gemeinden ohne Umlageverpflichtung, analog Trink- und Abwasser- bzw. Abfallzweckverbände, denkbar. Auch hier entstünde eine direkte Beziehung zwischen Leistungserbringung durch die Wasser- und Bodenverbände und den bevorteilten Grundstückseigentümern.
c) - direkte Mitgliedschaft der Grundsteuer A-Pflichtigen
- Gemeinden für die Grundsteuer B-Pflichtigen
In der geplanten Novelle ist vorgesehen, dass der Grundsteuerpflichtige der Umlageschuldner sein soll. Nach der bisherigen Rechtslage ist der Eigentümer der Umlageschuldner. Diese geplante Änderung bringt für die Gemeinden erhebliche Nachteile und erhöht den zu leistenden Verwaltungsaufwand immens.
Der Eigentümer einer Fläche ist für die Gemeinden aus dem Grundbuch relativ unkompliziert zu ermitteln. Zwar gibt es noch einige ungeklärte Fälle, in denen verschiedenen Flächen keine Eigentümer zugeordnet werden können und damit keine Umlage erhoben werden kann, dies sind heute jedoch Einzelfälle.
Demgegenüber ist insbesondere bei den Flächen, die der Grundsteuer A unterfallen, oft ein Auseinanderfallen von Eigentümer und Grundsteuerpflichtigen zu beachten. Grundsteuerpflichtiger ist nämlich nicht der Eigentümer, sondern der Nutzer dieser Flächen. Somit müsste von den Gemeinden ermittelt werden, welche der Grundsteuer A unterfallenden Flächen an wen verpachtet sind und der Pächter zur Umlage veranlagt werden. Dieses würde für die Gemeinden einen erheblichen Mehraufwand bedeuten, da die vom Finanzamt erstellten Grundsteuermessbescheide die einzelnen Flächen nicht ausweisen und lediglich auf Angaben der Pächter beruhen. Der Gemeinde wird vom Finanzamt lediglich die Gesamthektarzahl und der daraus resultierende Grundsteuermessbetrag mitgeteilt. Auf Grundlage dieser Informationen ist die Gemeinde nicht in der Lage, festzustellen, welche Flächen für die Umlage veranlagt sind und welche nicht. Hinzukommt, dass der Eigentümer, der seine eigenen Ländereien nicht verpachtet, meistens aus der Bewertung der Grundsteuer herausfällt, da der Ersatzwirtschaftswert zu gering ist.
Weiterhin muss beachtet werden, dass viele Landwirte und Agrargenossenschaften jährlich untereinander Flächen tauschen, um eine optimierte Fruchtfolge zu erreichen. Dieser Flächentausch führt dazu, dass bei bestimmten Grundstücken unter Umständen jährlich der Nutzer wechseln kann, und somit jährlich eine Ermittlung der Nutzer erforderlich sein wird, um die Veranlagung durchzuführen. Die Wahrscheinlichkeit, dass Nutzer landwirtschaftlicher Flächen von der Gemeinde fehlerhaft zur Umlage veranlagt werden, würden in der Folge sehr hoch werden. Damit steigt das Prozessrisiko für die Gemeinden in diesem Bereich weiter an.
Im Ergebnis ist festzustellen, dass auf der Grundlage der Grundsteuermessbescheide der Finanzämter keine rechtssichere Veranlagung der Umlagen für die Gewässerunterhaltungsverbände möglich ist. Herr Minister Dr. Woidke hat mir gegenüber angekündigt, dass es Absicht sei, hier Veränderungen herbeizuführen, nach unseren Erkenntnissen und Rücksprachen mit den Finanzbehörden wäre dieses jedoch erst längerfristig überhaupt denkbar.
Die Deckelung der Verwaltungskosten auf 15% verletzt die Gemeinden in ihren Selbstverwaltungsrechten und ist unangemessen. Grundsätzlich sind die Verwaltungskosten so zu bemessen, dass der von der Gemeinde erforderliche Verwaltungsaufwand gedeckt werden kann. Zudem geht weder aus dem Gesetzestext noch aus der Begründung hervor, ob sich die 15% auf das Gesamtvolumen der Umlage oder auf den einzelnen Bescheid beziehen. In der Gesetzesbegründung ist ausgeführt, dass die Gemeinden zu beachten haben, „dass bei großen Flächen der Verwaltungsaufwand nicht zwingend größer oder gleich ist wie bei kleineren Flächen.“ Dies liegt die Auslegung nahe, das die Gemeinden den für jeden einzelnen Bescheid anfallenden Verwaltungsaufwand zu ermitteln haben und diesen dann umlegen können. Damit würde die bisher erfolgte Umlage der Verwaltungskosten nach dem Flächenmaßstab entfallen. Zudem würde der Fall eintreten, sollte eine Beschränkung der Verwaltungskosten von 15% pro Bescheid einzuhalten sein, dass gerade bei kleineren Grundstücken nie der tatsächlich anfallende Verwaltungsaufwand geltend gemacht werden kann. Dies führt zu einer weiteren Unwirtschaftlichkeit der schon jetzt defizitären Aufgabe.
Darüber hinaus lehnen wir die nunmehr im Entwurf ausdrücklich eingeräumte Möglichkeit der Umlage der Beiträge über die Grundsteuer aus folgenden Gründen entschieden ab:
a) Verstoß gegen den abgabenrechtlichen Grundsatz des Vorrangs von speziellen Entgelten vor Steuern
Nach § 80 Abs. 2 Satz 1 des Entwurfes BbgWG sollen sowohl § 75 Abs. 2 Nr. 1 GO als auch § 3 Abs. 2 KAG keine Anwendung finden. In den beiden zitierten Paragrafen ist der allgemeine abgabenrechtliche Grundsatz normiert, dass Steuern nur erhoben werden sollen, wenn spezielle Entgelte nicht in Betracht kommen. Diese Rangfolge der speziellen Entgelte vor Steuern folgt aus dem Gedanken, dass grundsätzlich derjenige, dem eine öffentliche Einrichtung besondere wirtschaftliche Vorteile bringt, die dadurch entstehenden Kosten tragen soll.
Aus unserer Sicht ist hier durch die beabsichtigte Durchbrechung dieses Grundsatzes ein „Dammbruch“ im Kommunalabgabenrecht nicht auszuschließen. Bisher ist der Grundsatz des Vorrangs der speziellen Entgelte die Legitimation für alle Arten von speziellen Entgelten. Wenn nun in diesem einen Fall der Grundsatz gebrochen wird, so könnte man mit Recht alle anderen Erhebungen von speziellen Entgelten hinterfragen, ob denn nicht auch hier eine Finanzierung über Steuern möglich wäre.
An dieser Stelle möchten wir daran erinnern, woher diese Präferenz der Idee von der Umlageerhebung über Steuern stammt.
Im November 2006 prüften Hogan & Hartson Raue und Steria Mummert Consulting die im Land Brandenburg praktizierten Formen der Umlage der Beiträge zu den Gewässerunterhaltungsverbänden durch die Gemeinden. Dabei war der Gutachtenauftrag ausdrücklich darauf beschränkt, die praktizierten Umlagemodelle von der Kostenseite zu betrachten und die Effizienz der Verwaltungsverfahren zu vergleichen.
Bei den zu prüfenden Umlagemodellen waren im Ergebnis drei grundsätzliche Modelle zu betrachten:
Umlage per Einzelbescheid
Umlage per Sammelbescheid (mit Grundsteuer u.a.)
Umlage über Grundsteuer
Es überraschte keinesfalls, dass die Erhebung der Umlage über die Grundsteuer aus Sicht des Verwaltungsaufwandes diejenige ist, die die geringsten Kosten in der Verwaltung verursacht. Letztlich werden bei der Umlage über die Grundsteuer „lediglich“ die Hebesätze der Grundsteuer derart erhöht, dass der von der Gemeinde an den GUV zu zahlende Beitrag refinanziert wird.
Dass diese Art der Umlage gegenüber jedweder Umlage per Bescheid, ob nun Einzel- oder Sammelbescheid, aus reiner Kostensicht vorteilhafter ist, liegt auf der Hand. Nun könnte man hinsichtlich jeder anderen beliebigen Gebühren oder Beiträge bzw. Abgaben, welche die Gemeinden erheben, eine vergleichbare Untersuchung anstellen. Man würde mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu dem Ergebnis kommen, dass die Erhebung von speziellen Entgelten höhere Verwaltungskosten verursacht, als eine Erhöhung einer beliebigen Steuer!
In der Folge müsste man bei konsequenter Anwendung der Ergebnisse des Gutachtens von Hogan & Hartson Raue und Steria Mummert Consulting sämtliche speziellen Entgelte abschaffen und den gemeindlichen Haushalt ausschließlich über Steuern finanzieren. Da dies nicht richtig sein kann, ist aus unserer Sicht konsequenterweise auch im Falle der Umlagen der Beiträge der GUV eine Veranlagung über die Grundsteuer unzulässig.
Dabei sollte nochmals darauf Wert gelegt werden, dass Hogan & Hartson Raue und Steria Mummert Consulting in Bezug auf ihren Gutachtenauftrag ein zutreffendes Ergebnis vorgelegt haben, dass aber die vermeintliche Effizienz der Beitragsumlage nicht der alleinige Maßstab staatlichen Handelns sein darf.
b) Erhebliche Erhöhung der Grundsteuer in ländlich geprägten Gemeinden
Gegen die Refinanzierung der Umlage über die Grundsteuer spricht auch, dass in eher ländlich geprägten Gemeinden die Erhöhung der Grundsteuer zur Finanzierung der Umlage im dreistelligen Bereich ausfallen müsste. Beispielrechnungen aus unserer Mitgliedschaft hätten Erhöhungen der Grundsteuer auf Hebesätze bis zu 600 % zur Folge. Für diese meist strukturschwachen Regionen würde dies bedeuten, dass z. B. dringend notwendige Gewerbeansiedlungen auch aus dem Grund der dann deutlich höheren Grundsteuer scheitern könnten. Aus unserer Sicht wäre die Erhöhung der Grundsteuer aus diesem Grunde auch strukturpolitisch das falsche Signal. Die Argumentation des Ministeriums und auch von Herrn Minister Dr. Woidke, bei etlichen Gemeinden hätte sich das Verfahren über die Grundsteuerveranlagung bewährt, greift u. E. nicht, da es sich bei diesen überwiegend um Gemeinden mit städtischen Strukturen handle, nicht aber um ländliche Flächengemeinden.
c) Nivellierung der Verbandsbeiträge, wenn die Gemeinde Mitglied in mehreren Gewässerunterhaltungsverbänden ist
Aufgrund der Gemeindegebietsreform sind viele Gemeinden in Brandenburg Mitglieder in mehreren Gewässerunterhaltungsverbänden. Bei der bisher praktizierten Form der Umlage haben die Gemeinden die unterschiedlichen Beitragssätze der einzelnen Wasser- und Bodenverbände auch getrennt auf die Eigentümer im Gebiet der jeweiligen Wasser- und Bodenverbände umgelegt. Dies führt dazu, dass die jeweiligen Eigentümer im Verbandsgebiet mit den Kosten veranlagt wurden, die der für ihr Grundstück zuständige Wasser- und Bodenverband verursacht hat.
Bei einer Veranlagung über die Grundsteuer ist dies nicht mehr möglich, da letztlich durch die Aufsummierung der Beiträge für mehrere Wasser- und Bodenverbände und Umlage der Gesamtsumme der Verbandsbeiträge auf die Grundsteuer eine Nivellierung der Unterschiede der Verbandsbeiträge stattfinden wird. Dann zahlt der Eigentümer aus dem Verbandsgebiet A genauso viel wie der Eigentümer aus dem Verbandsgebiet B, obwohl beide Gewässerunterhaltungsverbände erheblich verschiedene Beitragshöhen haben können!
Uns sind aus der Mitgliedschaft Beispiele bekannt, wonach im Gebiet einer Gemeinde die Beiträge der zwei zuständigen Wasser- und Bodenverbände um 80 % differieren können. Wasserverband A hatte einen Beitrag von 9,00 €/ha, der Beitrag zum Wasserverband B betrug 5,00 €/ha.
Wenn man nun beispielsweise annimmt, dass beide Verbände je 50 % des Gemeindegebietes bewirtschaften, so werden bei einer Umlage über die Grundsteuer auf jeden Eigentümer 7,00 €/ha umgelegt, was für die Eigentümer im Gebiet des Wasser- und Bodenverbandes B eine Quasi-Umlageerhöhung von 50 % zur Folge hätte.
Wenn man davon ausgeht, dass die differierenden Beitragshöhen in den unterschiedlichen wasserwirtschaftlichen Verhältnissen der Verbandsgebiete begründet sind und somit objektiv einen unterschiedlichen Unterhaltungsaufwand verursachen, werden die Eigentümer in den unterschiedlichen Verbandsgebieten trotz der Existenz eines sachlichen Grundes für eine unterschiedliche Veranlagung gleich veranlagt. Dies würde gegen den Äquivalenzgrundsatz verstoßen und dürfte insbesondere bei den Eigentümern, die aufgrund der Umlage über die Grundsteuer letztlich einen wesentlich höheren Anteil zahlen müssen als bei einer Umlage per Einzelbescheid, auf Widerstand stoßen.
Dabei ist zu befürchten, dass diejenigen Grundstückseigentümer, die bereits flächendeckend gegen die Umlagebescheide gerichtlich vorgehen, dann auch gegen den Grundsteuerbescheid vorgehen werden. Zudem besteht eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass bei einer „Erhöhung“ der Umlage über die Grundsteuer um 50 % auch Eigentümer kleinerer Flächen gegen die Grundsteuerbescheide vorgehen werden.
Die anfallenden Widerspruchsverfahren und die zu führenden Verwaltungsrechtsstreitigkeiten müssen von den Gemeinden in personeller wie in finanzieller Hinsicht allein geschultert werden, obwohl die Gemeinden selbst nur „Inkassobüros“ der Wasser- und Bodenverbände sind.
Es ist zu befürchten, dass der „Sekundäraufwand“, der bei den Gemeinden durch Widerspruchsverfahren und Rechtsstreitigkeiten entsteht, auch zukünftig und vermehrt für die Gemeinden höchst defizitär sein wird. Insofern ist auf das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Potsdam am 22. Oktober 2007 (vgl. MAZ) zu verweisen.
d) Auswirkung auf Schlüsselzuweisungen und Kreisumlage
Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg geht weiterhin davon aus, dass entgegen den Aussagen des Rundschreibens des Ministeriums des Innern vom 10.03.2005 die Umlage über die Grundsteuer Auswirkungen auf Kreisumlage und Schlüsselzuweisungen haben wird. Das Ministerium führte einerseits aus, dass sich durch die Anhebung des Grundsteuerhebesatzes „keine unmittelbare Konsequenz“ in Bezug auf die Steuerkraftzahl der einzelnen Gemeinde ergebe.
Im nächsten Absatz des Rundschreibens wird ausgeführt, dass zu berücksichtigen sei, „dass es bei einem landesweit regen Gebrauch der Möglichkeit zur Erhöhung des Hebesätze der Grundsteuer zu einer Anhebung des Durchschnittssatzes aus den landesweit ermittelten Hebesätzen kommen wird.“
Diese Auffassung teilen wir und im Ergebnis würde dies zu der paradoxen Situation führen, dass jede Gemeinde, die nicht von der Umlagemöglichkeit über die Grundsteuer Gebrauch macht, letztlich dafür bestraft wird, weil sie nicht von einer eigenen höheren Grundsteuer profitiert, sie aber aufgrund einer erhöhten Steuerkraftzahl aufgrund der Grundsteuererhöhungen in anderen Gemeinden eine erhöhte Kreisumlage und verminderte Schlüsselzuweisungen angelastet bekäme.
Des Weiteren würden die Auswirkungen auf die Steuerkraftzahl und die damit verbundenen Änderungen von Kreisumlage und Schlüsselzuweisungen die Gemeinden dahingehend schlechter stellen, als dass selbst die Gemeinden, die über die Grundsteuer umlegen, tatsächlich keine höheren Einnahmen haben, da sie lediglich die Beiträge an die Wasser- und Bodenverbände umlegen. Bei der einzelnen Gemeinde würde somit die Erhöhung der Grundsteuer die Beitragszahlung an den Gewässerunterhaltungsverband refinanzieren, durch die Änderungen von Kreisumlage und Schlüsselzuweisungen tritt bei der Gemeinde letztlich jedoch ein negativer Saldo auf, der nicht gerechtfertigt ist.
Von einzelnen ländlich geprägten Gemeinden sind Beispielrechnungen durchgeführt worden, die eindrucksvoll belegen, dass die Aussage des Innenministeriums, die Änderungen bezüglich Schlüsselzuweisungen und Kreisumlage wären nur marginal, schlichtweg unzutreffend sind.
Eine Gemeinde hat 120.000 € an den Wasser- und Bodenverband zu zahlen. Werden diese 120.000 € über die Grundsteuer vereinnahmt, so sind die Hebesätze in der Gemeinde bei der Grundsteuer A von 250% auf 400% und bei der Grundsteuer B von 350 auf 430% anzuheben. Aufgrund der erhöhten Steuereinnahmen über die Grundsteuer vermindert sich die Schlüsselzuweisung an die Beispielgemeinde um 90.000 €, die Kreisumlage steigt um 21.000 € an. Die über die Grundsteuer realisierten Mehreinnahmen in Höhe von 120.000 € werden an den Wasser- und Bodenverband abgeführt; bei der Gemeinde entsteht ein negativer Saldo von 111.000 €. Dass eine Summe von 111.000 € keine marginale Veränderung darstellt, bedarf keiner weiteren Erläuterung.
e) Vorbehalte des Bundesverwaltungsgerichts
In seiner Entscheidung vom 11.7.2007 (Aktenzeichen 9 C 1.07) hat das Bundesverwaltungsgericht auf S. 18 ff. der Entscheidungsgründe ausgeführt: „Ob durch Grundstücke verursachte Lasten für die Gemeinde als Rechtfertigung für die Grundsteuer angeführt werden können, ist wachsenden Zweifeln ausgesetzt. Vorrang hat jedenfalls der Gedanke, dass traditionell die Ertragsfähigkeit des Wirtschaftsguts „Grundbesitz“ eine zulässige Steuerquelle darstellt, weil damit Zugriff auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des „fundierten Einkommens“ genommen wird. Im Unterschied dazu soll die Umlage innerhalb des für die Gewässerunterhaltung in Sachsen-Anhalt geltenden Finanzierungssystems auf der zweiten Stufe eine Refinanzierung der Mitgliedsgemeinden auf Kosten der Nutznießer dieser Gewässerunterhaltung ermöglichen.“ Auf der Grundlage dieser Entwicklungen in der Rechtsprechung der obersten Gerichte ist dringend davon abzuraten, eine Veranlagung über die Grundsteuer zuzulassen. Es besteht eine erhebliche Wahrscheinlichkeit, dass gegen die Grundsteuerbescheide vorgegangen wird und die Umlage über die Grundsteuer von den Gerichten letztlich als unzulässig angesehen werden könnte.
Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass die Gemeinden erst nach Bestandskraft der Bescheide die Umlage erheben dürfen. Dies hat einerseits zur Folge, dass die vom Entwurf angestrebte Fertigung von Sammelbescheiden beispielsweise mit der Grundsteuer nicht möglich sein wird, da die Gemeinden regelmäßig erst nach dem für die Versendung der Grundsteuerbescheide einzuhaltenden Termin die Bescheide von den Wasser- und Bodenverbänden erhalten.
Des Weiteren soll durch den Verweis auf § 12 b Abs. 2 KAG den Gemeinden die grundsätzliche Möglichkeit von Mehrjahresbescheiden eingeräumt werden. Dies ist jedoch mit der Regelung zur Bestandskraft des Bescheides des Wasser- und Bodenverband nicht vereinbar, da durch die Anknüpfung an die Bestandskraft in jedem Fall eine jährliche Umlage erfolgen muss.
Ein weiteres Problem besteht darin, dass einige Gemeinden per Widerspruch und Klageverfahren gegen die Bescheide der Wasser- und Bodenverbände vorgehen und die Bescheide somit nicht bestandskräftig werden. Da nach allgemeiner Erfahrung Verfahren vor den Verwaltungsgerichten mindestens zwei bis drei Jahre in der ersten Instanz beanspruchen ist die Gemeinde insoweit gehindert, die Umlage gegenüber dem Umlageschuldner zu erheben. Dies führt zu einer erheblichen finanziellen Belastung der Gemeinden, da diese ihre Beiträge an den Wasser- und Bodenverband sofort bezahlen muss. Des Weiteren kann es nicht angehen, dass die Gemeinde gegen einen offensichtlich unrichtigen Bescheid des Wasser- und Bodenverbandes nicht vorgeht, allein um nicht in finanzielle Nöte zu geraten.
In der Begründung zum Gesetzesentwurf ist ausgeführt, dass die Anknüpfung an die Bestandskraft des Bescheides dem so genannten Einwendungsdurchgriff, welcher vom Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg und zuletzt auch vom Bundesverwaltungsgericht (Entscheidung vom 11.7.2007, Aktenzeichen 9 C 1.07) bestätigt worden ist, entgegenwirken soll. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht in der oben angeführten Entscheidung auf S. 20 wie folgt ausgeführt: „Die Zweistufigkeit des Finanzierungssystems führt aus diesem Grunde dazu, dass die Grundsteuerpflichtigen einer Umlegung der Verbandsbeiträge den Einwand entgegenhalten können, die auf der ersten Stufe erfolgte Veranlagung der Mitgliedsgemeinde sei rechtswidrig, weil die dafür geltenden Maßstäbe verfehlt worden seien. Dieser Einwand wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Mitgliedgemeinde ihr gegenüber erlassene Beitragsbescheide hat unanfechtbar werden lassen.“ Somit ist die Anknüpfung an die Bestandskraft des Bescheides in Bezug auf den Einwendungsdurchgriff wirkungslos, so bestätigt durch Rücksprachen mit federführenden Verwaltungsrichtern am 23. Oktober 2007, und erschwert zudem den Gemeinden ein Vorgehen gegen rechtswidrige Beitragsbescheide der Wasser und Bodenverbände.
Die nach wie vor erforderliche Genehmigung von bestehenden Altanlagen der Abwasserentsorgung stellt die Städte und Gemeinden im Land Brandenburg vor erhebliche Probleme. Von den zuständigen Behörden werden im Rahmen des Genehmigungsverfahrens Unterlagen verlangt, die weder in den Städten und Gemeinden vorhanden sind, noch von diesen mit einem zumutbaren Aufwand beschafft werden können. Nach unserer Auffassung sollten im Jahre 17 nach der deutschen Einheit Anlagen, die zu DDR-Zeiten errichtet wurden, als genehmigt gelten. Die zurzeit von den Genehmigungsbehörden an den Tag gelegte Verwaltungspraxis nötigt viele Gemeinden, nachträgliche Planungs-, Bau- und Bestandsunterlagen zu erstellen, was in den Gemeinden einerseits einen erheblichen Verwaltungsaufwand produziert und andererseits erhebliche Kosten verursacht. Nach unserer Auffassung ist es ein unhaltbarer Zustand, dass Anlagen, die seit Jahrzehnten in Betrieb sind und funktionieren, nachträglich mit einem erheblichen bürokratischen Aufwand noch genehmigt werden müssen, obwohl dies keinesfalls erforderlich ist. Für ältere Straßen und Gebäude käme wohl auch niemand auf die Idee, komplett neue Planungs- und Bauunterlagen zu fordern.
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass in diesem Entwurf die Interessen der Städte und Gemeinden völlig unzureichend berücksichtigt worden sind.
Die bereits bestehenden Probleme der Städte und Gemeinden z. B. bei der Erhebung der Umlage würden weiter verschärft und die Städte und Gemeinden würden weiter durch die völlig missratenen Regelungen in finanzielle Notlagen geraten, von den Ärgernissen ganz zu schweigen. Es bedarf einer grundsätzlichen Änderung der Struktur der Wasser- und Bodenverbände.“
Ergänzend zu unserer Stellungnahme in der Landtagsanhörung hat die Geschäftsstelle auf Anforderung aus der Mitte des Landtages kurzfristig eine schriftliche Ergänzung dem Ausschuss für ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz zugeleitet. Hierin haben wir überschlägig aber durchaus belastbar ermittelt, welche finanziellen Ausfälle den Städten und Gemeinden alleine in den Jahren 2006 und 2007 im Zusammenhang mit verwaltungsgerichtlichen Auseinandersetzungen zwischen den Gemeinden und Grundstückeigentümern entstanden sind. Dieses Schreiben vom 26. Oktober 2007 geben wir nachfolgend wieder:
„In der Nachbereitung der Anhörung zum Gesetz zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften am 24. Oktober 2007 sind uns nochmals einige wichtige Aspekte aufgefallen, auf die wir hiermit gesondert hinweisen wollen:
1.) Verwaltungsaufwand bei direkter Mitgliedschaft
In der Anhörung ist wiederholt vorgetragen worden, dass nur die Einführung der direkten Mitgliedschaft der Eigentümer die strukturellen Probleme der Wasser- und Bodenverbände lösen kann. Gegen dieses Modell werden regelmäßig zwei Argumente vorgetragen:
a) Bei der direkten Mitgliedschaft aller Eigentümer in den Wasser- und Bodenverbänden entstehen Verbände, die teilweise bis zu 30.000 Mitglieder haben. Dies sei insbesondere in der Verbandsversammlung nicht händelbar.
Stellungnahme: In Schleswig-Holstein wird die direkte Mitgliedschaft der Eigentümer in den Wasser- und Bodenverbänden sei Jahren praktiziert. Trotz der insgesamt über 500 Wasser- und Bodenverbände in Schleswig-Holstein gibt es auch dort Verbände, die 30.000 und mehr Mitglieder haben. Dennoch muss für die Verbandsversammlung kein Fußballstadion angemietet werden. Die Teilnahme der Mitglieder an den Verbandsversammlungen hält sich sehr in Grenzen. Diejenigen Eigentümer, welche für ihre Wohngrundstücke lediglich einen sehr geringen Beitrag bezahlen, gehen grundsätzlich nicht zu den Versammlungen. Lediglich einige aktive Landnutzer bringen sich in den Verbandversammlungen ein. Durch die geringe Beteiligung an den Verbandsversammlungen haben die Verbände in Schleswig-Holstein eher das Problem, dass sie die Beschlussfähigkeit der Verbandsversammlung herstellen können.
Diesbezüglich darf auch auf die Ausführungen von Herrn Geschäftsführer Pencerenci (Landeswasserverbandtag Brandenburg) verwiesen werden, der auf den Weser-Deichverband mit ca. 90.000 Direktmitgliedern verwies, der auch nicht das Bremer Weserstadion in Anspruch nehmen müsse.
Insofern ist das Argument a) nicht tragfähig.
b) Die direkte Mitgliedschaft verursacht hohe Kosten, da in den Wasser- und Bodenverbänden die Verwaltungen aufgestockt werden müssten, um die Beitragserhebung durchzuführen.
Stellungnahme: Für die Grundstückeigentümer sind bisher durch die Gemeinden über 900.000 Einzelbescheide zu erstellen. Auf diese Gesamtzahl hat eine Strukturveränderung hin zu den Wasser- und Bodenverbänden keinen Einfluss. Es entfallen jedoch die Beitragsbescheide der Wasser- und Bodenverbände an die Gemeinden für diejenigen Grundstücke, die nicht im Eigentum der Gemeinde stehen.
Für die Städte und Gemeinden im Land Brandenburg ist es durchaus vorstellbar, die bisherige Erstellung der Beitragsbescheide der Eigentümer auch bei einer direkten Mitgliedschaft zumindest übergangsweise wahrzunehmen. Im Unterschied zur derzeitigen rechtlichen Situation wird die Gemeinde dann als Dienstleister für den Wasser- und Bodenverband tätig und kann ihren Verwaltungsaufwand bei dem Wasser- und Bodenverband liquidieren. Die Bearbeitung der Widerspruchs- und Klageverfahren erfolgt bei den Wasser- und Bodenverbänden. Dies hätte auch den Vorteil, dass nicht wie bisher die über 400 Städte und Gemeinden im Land Brandenburg, sondern nur noch 26 Gewässerunterhaltungsverbände Widerspruchsgegner wären. Dies würde zu einer erheblichen Hebung von Synergien auch in den Klageverfahren beitragen.
Abschließend möchten wir noch einmal zahlenmäßig unterlegen, welche finanziellen Nachteile durch die derzeitige Regelung bei den Städten und Gemeinden im Land Brandenburg eintreten. Wie bereits mehrfach vorgetragen, verbleiben die Kosten der Widerspruchsverfahren und der Klageverfahren in Gänze bei den Gemeinden hängen. Es besteht für die Gemeinden keine Möglichkeit, diese Kosten bei den Eigentümern oder bei den Wasser- und Bodenverbänden geltend zu machen.
Durch Nachfrage bei Verwaltungsgerichten und Rechtsanwaltskanzleien konnten wir in der Kürze der Zeit folgende Zahlen ermitteln:
In den Jahren 2006 und 2007 wurden von den Verwaltungsgerichten im Land Brandenburg circa 1200 Klageverfahren bezüglich der Umlagen der Wasser- und Bodenverbände verhandelt. Von diesen 1200 Klageverfahren wurden etwa 50% verglichen und 50% zulasten der Gemeinden ausgeurteilt. Von den ausgeurteilten Verfahren gingen wiederum ca. 50% zum Oberverwaltungsgericht.
Die Streitwerte bei den Klageverfahren bewegen sich zwischen 4,00 € und 25.000,00 €. Ein durchschnittliches repräsentatives Klageverfahren hat einen Streitwert von circa 2.300,00 €.
Bei einem solchen durchschnittlichen Klageverfahren fallen folgende durchschnittliche Kosten an:
Anwaltskosten für das Widerspruchsverfahren und den Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung (Gegenseite) 350,00 €
Anwaltskosten für das Klageverfahren (Gegenseite) 350,00 €
Anwaltskosten für das Klageverfahren (Anwalt der Gemeinde) 350,00 €
Gerichtskosten bei Urteil 250,00 €
Summe 1300,00 €
Somit ergeben sich für die ausgeurteilten Verfahren folgende Kostenpositionen für die Gemeinde:
- 2300,00 € nicht refinanzierbarer Beitrag
- 1300,00 € Anwalts- und Gerichtskosten
Folglich kostet ein durchschnittliches Klageverfahren, bei dem die Gemeinde unterliegt, 3.900 €.
Bei den ermittelten 600 Klageverfahren, welche die Gemeinde in Brandenburg in den Jahren 2006 und 2007 verloren haben, ergibt sich ein Betrag in Höhe von 2.340.000,00 €.
Bei den verglichenen Verfahren, bei denen im Regelfall der Beitrag hälftig gezahlt wird und die Gemeinden sämtliche Kosten übernehmen, fallen folgende Kostenpositionen an:
Gerichtskosten bei Urteil 80,00 €
Summe 1130,00 €
Somit ergeben sich für die verglichenen Verfahren die folgenden Kostenpositionen für die Gemeinde:- 1150,00 € nicht refinanzierbarer Beitrag- 1130,00 € Anwalts- und GerichtskostenIn Summe kostet ein durchschnittliches Klageverfahren, das vergleichsweise beigelegt wird, die Gemeinden 2280,00 €.Bei den ermittelten 600 Klageverfahren, die vergleichsweise in den Jahren 2006 und 2007 beigelegt wurden, ergibt sich ein Gesamtbetrag von 1.368.000,00 €.Im Ergebnis ist festzustellen, dass bei den Städten und Gemeinden im Land Brandenburg in den Jahren 2006 und 2007 ein Defizit von ca. 3.700.000,00 € entstanden ist. Dieses Defizit von 3.700.000,00 € ist allein dem derzeit bestehenden Dreiecksverhältnis zwischen Wasser- und Bodenverbänden, Gemeinden und Grundstückseigentümern geschuldet. Weiterhin ist zu konstatieren, dass die Gemeinden diese 3.700.000,00 € von niemandem erstattet bekommen. Es bleibt festzustellen, dass die von uns erhobene Forderung nach der direkten Mitgliedschaft der Eigentümer in dem Wasser- und Bodenverbänden die Gemeinden von einer hoch defizitären Aufgabe entlasten würde und letztlich die seit langem erforderliche Beziehung zwischen dem Leistenden (Wasser- und Bodenverband) und dem Leistungsempfänger (Eigentümer) herstellen würde.Allein der Wegfall des „zweistufigen“ Verwaltungsverfahrens der bestehenden Dreiecksbeziehung und das transparentere Mitwirkungsrecht der Grundstückseigentümer in den Gremien der Wasser- und Bodenverbände würde das Widerspruchs- und Klagerisiko auf ein Minimum reduzieren. Weitergehend verweisen wir auf unsere dezidierte schriftliche Stellungnahme vom 23.10.2007, die Ihnen vorliegt und die Ausführungen und Vorschläge in der Ausschussanhörung am 24.10. 2007.Für weitere Rückfragen stehen wir Ihnen gerne zur Verfügung.Mit freundlichen GrüßenBöttcher“Az: 610-00

References: § 23
 § 80
 § 80
 § 75
 § 3
 § 12