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Timestamp: 2016-10-23 09:48:57+00:00

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116 Ib 24933. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 1er ao�t 1990 dans la cause M. Daenzer et cst. contre canton de Neuch�tel (recours de droit administratif)
Art. 5 et art. 64 LEx; comp�tence pour statuer sur la prescription d'une demande d'indemnit�. Le refus de l'expropriant de faire ouvrir une proc�dure devant la Commission f�d�rale d'estimation peut �tre attaqu� par la voie du recours de droit administratif (consid. 1). La Commission f�d�rale d'estimation est comp�tente pour statuer en premi�re instance sur la prescription d'une pr�tention relevant du droit f�d�ral de l'expropriation, notamment en mati�re de droit de voisinage pour les immissions dues aux travaux de construction d'une route nationale (consid. 2). Faits � partir de page 250
Le projet d�finitif de la route nationale N5, concernant la travers�e de Neuch�tel en tunnels, a �t� soumis � l'enqu�te publique du 19 septembre au 18 octobre 1978. Il comprend notamment une jonction � la sortie est des tunnels, au lieu dit "Nid-du-Cr�". Le Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel a statu� sur les oppositions en 1979 et le D�partement f�d�ral de l'int�rieur a approuv� le projet d�finitif le 18 mars 1980, en application de l'art. 28 de la loi f�d�rale sur les routes nationales du 8 mars 1960 (LRN).
Les premiers travaux, dans le secteur "Nid-du-Cr�", ont commenc� en novembre 1980, par la cr�ation d'une digue et d'un terre-plein destin�s � l'am�nagement des installations de chantier et � la construction des deux d�viations successives de la route cantonale. Les travaux de la premi�re d�viation ont d�but� en juin 1983 et ceux de la deuxi�me d�viation en octobre 1986. L'installation du chantier des tunnels a eu lieu au printemps 1984 et le percement de la galerie pilote a d�but� le 2 mai 1984. L'ouverture des tunnels au trafic est pr�vue pour 1992.
Les diff�rents chantiers ont caus� de nombreuses nuisances (poussi�re, bruit) aux habitants du quartier r�sidentiel voisin, situ� entre l'avenue du Mail et la rue des Saars. Une Association contre BGE 116 Ib 249 S. 251les nuisances de la nationale 5 ("ANNA 5"), cr��e en octobre 1985, a eu des contacts r�guliers avec les autorit�s cantonales. Des s�ances ont r�uni, en 1986 et 1987, les repr�sentants de l'association et du canton. Lors d'une s�ance du 6 novembre 1987, le repr�sentant du canton s'est d�termin� sur la question d'un �ventuel paiement d'indemnit�s. D'apr�s lui, la condition d'impr�visibilit�, requise par la jurisprudence du Tribunal f�d�ral (ATF 110 Ib 346 consid. 2), n'�tait pas remplie.
Madeleine Daenzer, Alo�s Schindler, Ebba Bertram et Marie-Ernestine Schenk sont propri�taires de b�timents d'habitation � la rue des Saars et � l'avenue du Mail. Ils ont demand� au Conseil d'Etat, en septembre 1989, le versement d'indemnit�s en compensation des immissions provenant des chantiers. A titre subsidiaire, ils ont demand� que la commission d'estimation soit saisie en vue de l'ouverture d'une proc�dure d'expropriation formelle. Par quatre d�cisions distinctes du 5 f�vrier 1990, le Conseil d'Etat a refus� d'ouvrir une proc�dure d'expropriation. Il a estim� que les pr�tentions des propri�taires �taient prescrites en raison de l'�coulement du d�lai de cinq ans fix� par la jurisprudence du Tribunal f�d�ral en mati�re d'immissions caus�es par une route nationale.
Agissant par la voie de quatre recours de droit administratif s�par�s, les propri�taires requi�rent le Tribunal f�d�ral d'annuler les d�cisions du Conseil d'Etat et d'inviter celui-ci � ouvrir une proc�dure d'expropriation. Le Tribunal f�d�ral a admis les recours.
1. a) Le droit d'expropriation est conf�r� aux cantons pour la construction des routes nationales (art. 1, 3 al. 2 LEx en relation avec l'art. 39 al. 1 seconde phrase LRN). Le canton de Neuch�tel est habilit� � exercer son droit en requ�rant l'ouverture d'une proc�dure d'expropriation aupr�s du pr�sident de la commission f�d�rale d'estimation, pour le projet de la RN 5, approuv� par le D�partement f�d�ral de l'int�rieur au sens de l'art. 28 LRN (art. 39 al. 2 LRN; ATF 114 Ib 145 consid. 3a et les arr�ts cit�s). Il est constant que le canton de Neuch�tel n'a pas fait ouvrir une proc�dure ordinaire d'expropriation comportant la mise � l'enqu�te publique des plans par la municipalit� (conseil communal), conform�ment � l'art. 30 LEx, et qu'il n'a pas fait BGE 116 Ib 249 S. 252usage non plus de la proc�dure sommaire qui permet de remplacer le d�p�t public des plans par des avis personnels (art. 33 LRN). Les divers propri�taires touch�s, dont les recourants, n'ont ainsi pas eu la possibilit� de faire valoir leurs droits dans une proc�dure d'expropriation.
En pareil cas, les propri�taires qui se pr�tendent victimes d'une expropriation de droits r�sultant des dispositions sur la propri�t� fonci�re en mati�re de rapports de voisinage (art. 5 al. 1 LEx), ne peuvent agir directement aupr�s de la commission d'estimation; ils doivent demander au canton d'ouvrir une proc�dure qui leur permette de soumettre leurs pr�tentions au juge de l'expropriation (ATF 115 Ib 412 consid. 2a, ATF 114 Ib 145, ATF 112 Ib 126 consid. 2).
b) Le recours de droit administratif est ouvert contre des d�cisions au sens de l'art. 5 PA (art. 97 OJ). Dans la mesure o� ils se prononcent sur la prescription, les actes attaqu�s ne sont pas des d�cisions susceptibles de recours; ils ont seulement la port�e d'une d�termination de l'autorit� au sujet de pr�tentions qui doivent encore �tre exerc�es par voie d'action (art. 5 al. 3 PA; ATF 115 Ib 414 consid. 3a).
Constitue en revanche une d�cision au sens de l'art. 5 al. 1 PA, le refus oppos� par le Conseil d'Etat aux diff�rents propri�taires de faire ouvrir une proc�dure d'expropriation par le pr�sident de la commission d'estimation. Emanant d'une autorit� cantonale de derni�re instance (art. 98 let. g OJ) et fond�e sur le droit public f�d�ral, une telle d�cision peut �tre attaqu�e par la voie du recours de droit administratif lorsqu'aucun des motifs d'exclusion pr�vus aux art. 99 � 102 OJ n'est r�alis�, ce qui est le cas en l'esp�ce; en particulier, s'agissant d'une expropriation, le recours de droit administratif serait ouvert m�me s'il fallait admettre que les d�cisions contest�es concernent un plan (art. 99 let. c OJ). Les recourants, dont la requ�te a �t� rejet�e par l'autorit� intim�e, sont propri�taires de biens-fonds pr�tendument expos�s � des immissions excessives; ils ont donc un int�r�t digne de protection � l'annulation des d�cisions attaqu�es (art. 103 let. a OJ). D�pos�s en temps utiles et motiv�s de mani�re suffisante (art. 106 et 108 OJ), leurs recours sont ainsi recevables. La motivation des quatre recours �tant identique, il sied de statuer � leur sujet par une d�cision unique.
2. a) Les droits r�els immobiliers, notamment les droits r�sultant des dispositions sur la propri�t� fonci�re en mati�re de droits de voisinage, peuvent faire l'objet de l'expropriation et �tre BGE 116 Ib 249 S. 253supprim�s ou restreints temporairement ou d�finitivement (art. 5 LEx). Les actions fond�es sur les art. 679, 684 � 686 CC et, dans certains cas particuliers, celles qui r�sultent des dispositions du droit cantonal r�serv� par l'art. 702 CC, font partie des droits susceptibles d'�tre expropri�s au sens de l'art. 5 LEx (ATF 106 Ib 235 ss et arr�ts cit�s). Si les immissions, ou autres effets pr�tendus excessifs, proviennent de la construction, conforme au droit applicable, d'un ouvrage d'int�r�t public pour lequel il est recouru � l'expropriation, ou sont la cons�quence de l'utilisation d'un tel ouvrage conforme � sa destination, les actions du droit priv� tendant � la cessation du trouble ou � la r�paration du dommage ne peuvent �tre exerc�es. La pr�tention en versement d'une indemnit� pour expropriation se substitue alors aux actions de droit priv� et doit �tre soumise au juge de l'expropriation, lequel est comp�tent pour se prononcer non seulement sur l'indemnit� mais �galement sur l'existence du droit (ATF 113 Ib 37 ss).
b) La jurisprudence a d�duit de la garantie de la propri�t�, avant m�me l'adoption de l'art. 22ter Cst., que le droit � une juste indemnit� en cas d'expropriation, ou de restrictions �quivalentes � une expropriation (expropriation mat�rielle), comprend, pour le propri�taire, le droit de soumettre sa pr�tention � une autorit� judiciaire, que les cantons doivent pr�voir pour les expropriations de comp�tence cantonale (ATF 101 Ib 283, 98 Ia 33, ATF 81 I 347 consid. 3, ATF 80 I 224 consid. 2). La situation n'est pas diff�rente en mati�re d'expropriation f�d�rale. La commission d'estimation ne pouvant agir qu'� la requ�te de l'expropriant, celui-ci doit donner aux propri�taires touch�s, la possibilit� de faire valoir leurs pr�tentions. Le refus de l'expropriant de faire ouvrir une proc�dure peut �tre attaqu�, en derni�re instance, par la voie du recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral (ATF 112 Ib 177 consid. 3a).
Le droit de soumettre � un tribunal les pr�tentions relatives � une expropriation a trouv� ult�rieurement son fondement dans la Convention europ�enne des droits de l'homme. Les contestations portant sur l'admissibilit� d'une expropriation et le montant de l'indemnit� - qui sont consid�r�es comme ressortissant au droit public selon le droit interne - constituent "des contestations sur des droits et des obligations de caract�re civil" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, pour lesquelles l'acc�s � un tribunal ind�pendant est garanti (ATF 115 Ib 414 consid. 3c, ATF 115 Ia 67 consid. 2a, ATF 112 Ib 178 consid. 3a).
c) La question de savoir si une pr�tention peut �tre soumise au juge de l'expropriation, ou si cette pr�tention est p�rim�e (art. 41 LEx) ou prescrite, rel�ve de la comp�tence du juge de l'expropriation (cf. art. 64 al. 2 LEx). La d�cision sur ces points ne peut �tre laiss�e � l'administration, qui n'est pas un tribunal ind�pendant au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH et qui, de plus, est souvent directement partie � la proc�dure d'expropriation, comme c'est le cas en l'esp�ce. En revanche, la commission d'estimation est une commission d'arbitrage au sens de l'art. 98 let. e OJ; elle a la qualit� d'un tribunal administratif sp�cial, dont le pr�sident exerce des fonctions juridictionnelles (cf. art. 76 al. 2, 64 let. g LEx, et art. 19 de l'ordonnance du Tribunal f�d�ral du 24 avril 1972 concernant les commissions f�d�rales d'estimation, RS 711.1; ATF 112 Ib 421 consid. 2b). Dans la r�gle, la commission d'estimation doit statuer en premi�re instance sur les pr�tentions qui rel�vent du droit f�d�ral de l'expropriation, sous r�serve d'un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral (ATF 110 Ib 380 consid. 3b).
Il est vrai que dans certains cas particuliers, essentiellement pour des raisons pratiques et d'�conomie de proc�dure (ATF 110 Ib 379 consid. 3a), le Tribunal f�d�ral s'est substitu� � la commission d'estimation en examinant directement et en instance unique si la pr�tention pour laquelle l'expropriant refusait d'ouvrir une proc�dure �tait p�rim�e ou prescrite, ou encore, si elle relevait de la comp�tence ratione materiae de l'autorit� de premi�re instance. Dans le cas Brandenberger (ATF 105 Ib 11 consid. 3), le Tribunal f�d�ral a statu� sur la p�remption et la prescription d'une pr�tention, question sur laquelle le pr�sident de la commission d'estimation s'�tait toutefois d�j� prononc� avant que l'autorit� cantonale ne prenne sa d�cision. Dans les cas Fondation Schnorf (ATF 108 Ib 485 ss) et Sch�r (arr�t non publi� du 22 mai 1984), le Tribunal f�d�ral a tranch� la question de la prescription d'une pr�tention pr�sent�e de longues ann�es apr�s l'ach�vement des travaux de correction des eaux du Jura. Dans un autre cas (ATF 112 Ib 124 ss), il a statu� sur la comp�tence ratione materiae de la commission d'estimation.
Mais dans la pr�sente esp�ce, rien ne justifie de d�roger � l'ordre des comp�tences �tabli par le l�gislateur et de priver les recourants du double contr�le judiciaire exerc� par la commission d'estimation en premi�re instance et par le Tribunal f�d�ral sur recours.
d) Le d�lai de prescription de cinq ans, calcul� d�s la naissance de la pr�tention � l'indemnit�, a �t� fix� par le Tribunal f�d�ral BGE 116 Ib 249 S. 255pour les �missions de bruit provenant de l'exploitation d'une route nationale (ATF 105 Ib 13 /15 consid. 3c, d). L'objet du litige, dans la pr�sente esp�ce, concerne les immissions provenant des travaux de construction d'une route nationale. Le Tribunal f�d�ral ne s'est plus prononc� dans ce domaine depuis l'arr�t Galizia (ATF 93 I 295 ss), qui remonte � 1967 et ne traite pas de la prescription. La jurisprudence civile du Tribunal f�d�ral, � propos du pr�judice provenant de travaux de construction, a d�velopp� ult�rieurement ses propres crit�res en ce qui concerne la prescription (cf. ATF 109 II 418, 114 II 232). Il n'est pas certain que ces crit�res puissent �tre transpos�s sans autre au domaine de l'expropriation; par ailleurs, il est probable que des mesures d'instruction destin�es � clarifier la situation de fait doivent �tre ordonn�es pr�alablement. Il convient, en pareil cas, conform�ment � l'ordre des comp�tences fix� par la loi, que la commission d'estimation traite la question en premi�re instance. Que l'acc�s � la commission ainsi facilit� puisse conduire � une multiplication des proc�dures devant cette instance et ouvrir la porte � des proc�s abusifs, non s�rieux ou t�m�raires, n'est pas �tabli ni d'ailleurs pr�tendu (cf. ATF 112 Ib 179 consid. 3c). D'un autre c�t�, si le Tribunal f�d�ral devait syst�matiquement se substituer � l'autorit� de premi�re instance, en de tels cas, il ne pourrait qu'en r�sulter une aggravation de la situation pour l'instance de recours d�j� surcharg�e.
115 IB 412 suite... ,
80 I 224,
110 IB 380,
Art. 5 et art. 64 LEx,
art. 1, 3 al. 2 LEx suite... ,
art. 28 LRN,
art. 33 LRN,
art. 5 al. 3 PA,
art. 64 al. 2 LEx,
art. 76 al. 2, 64 let

References: Art. 5
 art. 64
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 99
 art. 679
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 64
 art. 76
 art. 19
 ATF 
 ATF 
 ATF 

Art. 5
 art. 64

art. 1

art. 28

art. 33

art. 5

art. 64

art. 76