Source: https://tc.vlex.es/vid/-435681314
Timestamp: 2019-10-14 05:48:08+00:00

Document:
STC 85/2013, 11 de Abril de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 435681314
Número de Recurso: 9451-2006
STC 085/2013
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el 18 de junio de 2006, don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, en representación de más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad respecto de los arts. 1 c); 9 e); 41 a 52; 55 n), o) y q) y 56.3 y las disposiciones adicional sexta y transitoria tercera de la Ley del Parlamento Vasco 1/2006, de 23 de junio, de aguas. A todos estos preceptos se les imputa vulneración de los arts. 9.3; 31.1 y 3; 45, 133.1, 2 y 3; 140; 142; 157.1 b), 2 y 3; y 149.1.13, 18, 22 y 25, y la disposición adicional primera de la Constitución, por las razones que seguidamente se resumen.
El escrito se inicia con la constatación de que la ley controvertida se dicta con el objeto de regular el régimen del agua, su protección, utilización, régimen sancionador, planificación, régimen tributario y obras hidráulicas, así como para proceder a la creación de una Agencia Vasca del Agua al amparo de la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, conocida como “Directiva marco del agua”. Se deja constancia igualmente de que la Ley no cita ninguna fuente competencial ni apela a habilitación legal alguna, excepción hecha de la propia norma europea. De entre los contenidos de la Ley, los recurrentes llaman la atención acerca de la regulación del canon del agua que figura en sus arts. 42 y ss.
Como primer motivo del recurso se invoca el quebrantamiento del principio de prohibición de doble imposición, proclamado en el art. 6 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas. Pese a que, al decir de los recurrentes, este principio excluye que los tributos autonómicos puedan recaer sobre hechos o materias imponibles ya gravadas, lo cierto es que el nuevo tributo autonómico vasco tiene como hecho imponible el consumo real o potencial de agua (art. 45), que coincide exactamente con las tasas municipales que regulan el suministro y saneamiento de aguas. A título de ejemplo se cita la Ordenanza del servicio de abastecimiento y depuración de agua de la ciudad de Vitoria-Gasteiz de 7 de septiembre de 2001, que regula el servicio público de captación, depuración y distribución de agua potable, así como la depuración de aguas residuales a través de una empresa municipal que presta servicios no sólo en el término municipal vitoriano sino también en otras localidades, de modo que más del 90 por 100 de los alaveses están sujetos a esta ordenanza. También se menciona el caso del Consorcio de aguas Bilbao Bizkaia, que comprende más del 80 por 100 de la población vizcaína y cuya Ordenanza fiscal reguladora de las tasas por la prestación a los usuarios de los servicios de abastecimiento y saneamiento en el ámbito del Consorcio de aguas Bilbao Bizkaia recoge los elementos de la tasa de abastecimiento de agua, la tasa de saneamiento, la tasa de ejecución de acometidas de abastecimiento y la tasa de contadores de abastecimiento. Además, el Ayuntamiento de Bilbao cuenta con una ordenanza fiscal reguladora de la tasa por prestación del servicio de alcantarillado. De acuerdo con la primera de estas normas locales, el hecho imponible de la tasa de abastecimiento de agua está constituido por “la disponibilidad de las redes de abastecimiento y consumo de agua desde las mismas, bien directamente desde la red primaria, o desde las secundarias”.
En el epígrafe que lleva por rúbrica “Invasión competencial”, apuntan los recurrentes que los preceptos legales impugnados también vulnerarían los arts. 140, 142 y la disposición adicional primera de la Constitución “porque en materia fiscal y financiera en la Comunidad Vasca rige la legislación especial contemplada en la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del país Vasco, que en su Sección XV, Haciendas Locales, en el artículo 42, establece la competencia de los Territorios Históricos para establecer cualquier tributo propio de las Entidades locales, atendiendo a la estructura general del régimen común y sin repercusión fuera del territorio del País Vasco.” De acuerdo con la disposición adicional primera de la Constitución, la potestad tributaria en materia de haciendas locales corresponde a los territorios históricos, que sustituyen al Estado, y deben actuar de acuerdo con el principio de coordinación y atendiendo a la estructura impositiva del régimen común.
Se reprocha igualmente a los preceptos legales autonómicos controvertidos el haber incurrido en “vulneración del principio de capacidad económica y de la Directiva marco del agua”.
Finalmente, denuncian los parlamentarios recurrentes la vulneración del principio de legalidad. Este reproche se dirige, en particular, contra el art. 47 de la Ley, en el que se advertiría plena discrecionalidad a la hora de fijar las bonificaciones de hasta el 95 por 100, discrecionalidad que alcanza incluso a la decisión sobre si la bonificación se efectuará sobre la cuota o sobre la base imponible del tributo; además, no se aclara en qué debe concretarse la contribución al ahorro de agua, o a la mejora de la calidad del recurso, para acceder a la bonificación, no se explicitan las mejores técnicas disponibles para uso agrícola o industrial ni a quién corresponde otorgar este calificativo y nada se dice, en su letra c), sobre cómo se puede conseguir beneficiarse de la bonificación por el uso de aguas pluviales o de escorrentía. Se trata de aspectos verdaderamente capitales, como demuestra la posibilidad de abonar la totalidad del impuesto o tan solo un 5 por 100 del mismo, que es tanto como quedar exento.
Mediante providencia de 8 de noviembre de 2006, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, así como dar traslado de la demanda y documentos presentados, de conformidad con el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno a través del Ministro de Justicia, así como al Gobierno y al Parlamento Vasco por conducto de sus respectivos Presidentes, al objeto de que en el plazo de quince días pudiesen personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes; y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial del País Vasco”.
El día 22 de noviembre de 2006 se registró en este Tribunal escrito del Presidente del Senado dando por personada a la Cámara en el presente proceso constitucional y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. A su vez, el 27 de noviembre de 2006 se registró escrito del Presidente del Congreso de los Diputados de contenido sustancialmente idéntico.
Por escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el 29 de noviembre de 2006 las Letradas de los servicios jurídicos centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma Vasca, actuando en nombre del Gobierno Vasco, solicitaron que se les tuviera por personadas, en la representación que ostentan, en este proceso, y que se les concediera una ampliación del plazo otorgado para formular alegaciones.
El 4 de diciembre de 2006 el Abogado del Estado comunicó que no formularía alegaciones en este proceso, en el que se personaba únicamente a fin de que, en su día, se le notifiquen las resoluciones que en él se dicten.
Por nuevo proveído de 11 de diciembre de 2006, la Sección Cuarta accedió a lo solicitado por las representaciones procesales del Gobierno Vasco y del Parlamento Vasco, prorrogando en ocho días más el plazo concedido por providencia de 8 de noviembre de 2006.
El escrito de alegaciones del Parlamento Vasco se presentó en el Registro General de este Tribunal el día 20 de diciembre de 2006. En él se solicita la íntegra desestimación del recurso de inconstitucionalidad promovido frente a la Ley 1/2006, de 23 de junio, de aguas, por las razones que seguidamente se resumen.
Tras dar sucinta cuenta de los antecedentes de este proceso constitucional, la parte argumentativa del escrito se inicia con un epígrafe rubricado “Consideraciones generales (examen del ámbito competencial)”. En él se sostiene que la ley impugnada se incardina en el ámbito del art. 45 CE pues representa un instrumento a través del cual las instituciones comunes del País Vasco dan cumplimiento al mandato constitucional de protección del medio ambiente, articulando el reconocimiento y desarrollo del principio rector con relación a un recurso natural capital, como es el agua.
Seguidamente defiende la representación del Parlamento Vasco que los preceptos legales impugnados no vulneran la prohibición de doble imposición. A este respecto indica que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, en cuya relevancia se hace hincapié, “no se agota en la titularidad y el ejercicio de competencias sobre el gasto público sino que, también, ha de comprender las potestades públicas necesarias relativas a los ingresos”. De modo que las haciendas autonómicas han de disponer de las competencias de regulación y gestión de sus ingresos y ordenarlos y aplicarlos conforme a una orientación política propia.
Se niega, a continuación, que la Ley del Parlamento Vasco 1/2006, de 23 de junio, de aguas, invada competencias municipales o forales.
La Ley de aguas del País Vasco es una norma de carácter sectorial dictada en ejercicio de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma, que le facultan para regular servicios municipales como los de abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas (arts. 33 a 35, no impugnados en esta litis ) y definir un régimen económico-financiero como el establecido en la Ley, que no invade ninguna competencia local.
Para el Parlamento autonómico, la Ley de aguas del País Vasco no vulnera el principio de capacidad económica ni es contraria a la Directiva marco del agua. Según su parecer, el tributo extrafiscal introducido, al añadir un coste adicional consumo, incentiva el uso eficiente del agua, contribuyendo así a lograr los objetivos de la Directiva. Toda vez que su producto se afecta a fines ambientales, facilita la realización de obras e infraestructuras que mejoren la calidad ambiental de las aguas. Además, las exenciones previstas en el art. 46 incentivan el uso racional del recurso. En consecuencia, “el canon del agua es un gravamen de finalidad extrafiscal reconocida en su regulación, por la propia configuración de sus elementos determinantes (artículos 42 y 49) y de carácter finalista, como se recoge en su artículo 43. Que establece medidas disuasorias como es patente en su artículo 46 que recoge conductas y situaciones que dan lugar a la exención, o en su caso a la bonificación (artículo 47)”. Por lo que se refiere a la infracción de la Directiva marco del agua, se destaca que no es canon de enjuiciamiento y que no se ha especificado qué norma de Derecho interno se ha infringido.
Concluye su escrito la representación del Parlamento Vasco sosteniendo que no existe vulneración del principio de legalidad porque la literalidad del art. 47 de la Ley de aguas del País Vasco contempla todos los elementos esenciales configuradores de la bonificación, “no existe margen de arbitrariedad alguno para la Administración, ni se hurta a la ley ningún elemento esencial del tributo, ni genera situación de inseguridad a los ciudadanos y es respetuoso con los preceptos constitucionales alegados de contrario.”
El escrito de alegaciones del Gobierno Vasco se presentó en el Registro General del Tribunal el 26 de diciembre de 2006 y en él se defiende la constitucionalidad de los preceptos legales controvertidos en este proceso con fundamento en las razones que ahora se resumen y que se abren con una referencia al objeto del recurso de inconstitucionalidad. En ella se destaca el hecho de que el escrito rector de este proceso se refiere genéricamente a los preceptos legales cuya constitucionalidad se discute, sin concretar la concurrencia de los vicios de constitucionalidad en cada uno de los preceptos legales impugnados.
Rechaza en primer lugar la representación del Gobierno Vasco que la Ley de aguas del País Vasco vulnere los apartados 2 y 3 del art. 6 LOFCA, relativos a la doble imposición. El art. 6.2 LOFCA excluye la duplicidad respecto de hechos impositivos ya gravados por el Estado, y no puede ser interpretado de modo tal que llegue a equipararse la materia estatal con la local, por más que hayan sido las Cortes Generales quienes hayan aprobado las leyes de bases de régimen local y de haciendas locales. No existe ningún impuesto estatal que tenga el mismo hecho imponible que el canon del agua pues no hay ningún tributo estatal que grave el consumo del agua, por lo que no puede hablarse de infracción del art. 6.2 LOFCA.
Defiende seguidamente la representación del Gobierno Vasco que la Ley de aguas del País Vasco no invade competencias municipales ni forales. Recuerda, a este respecto, que el canon del agua controvertido no coincide con ningún tributo local y, por lo que atañe al ámbito tributario foral, califica como “indicio altamente revelador de la nula incidencia” en el mismo del canon del agua la decisión del Pleno de la Comisión Arbitral relativo a las cuestiones de competencia planteadas por las Juntas Generales de Álava y la Diputación Foral en relación con el proyecto de ley de aguas (“Boletín Oficial del País Vasco” núm. 40, de 28 de febrero de 2005).
Para la representación del Gobierno Vasco, la Ley del agua del País Vasco no vulnera la Directiva marco del agua ni el principio de capacidad económica. Con respecto al primer reproche, se recuerda que, conforme a la doctrina sentada por este Tribunal, la normativa de Derecho europeo no es canon de contraste en el examen de constitucionalidad.
En relación con el principio de legalidad tributaria, la representación del Gobierno Vasco recuerda que la doctrina constitucional ha precisado que la reserva de ley en materia tributaria no tiene la misma proyección sobre todos los elementos del tributo. El grado de concreción es máximo respecto de la regulación del hecho imponible y la reserva de ley también cubre el establecimiento de beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado (art. 133.3 CE), pero el alcance de esa reserva es inferior cuando se trata de regular otros elementos de los tributos. Concretamente, a la vista de la doctrina sentada en la STC 150/2003, la representación del Gobierno Vasco concluye que “resulta evidente que el art. 47 de la Ley 1/2006, de 23 de junio, no vulnera el principio de legalidad tributaria y, por ende, en modo alguno incurre en la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que consagra el art. 9.3 CE.”
Por providencia de 9 de abril de 2013 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 11 del mismo mes y año, trámite que ha finalizado en el día de hoy.
Según se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de esta resolución, los Diputados promotores del recurso de inconstitucionalidad postulan la anulación de los siguientes preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 1/2006, de 23 de junio, de aguas: arts. 1 c), en el que se incluye entre los objetos de la Ley el establecimiento de “los regímenes de planificación y tributario de aguas y obras hidráulicas”; 9 e), conforme al cual, entre los recursos económicos de la Agencia Vasca del Agua se encuentran “los ingresos procedentes de la recaudación de los tributos en materia de aguas”; 41 a 52, que integran la práctica totalidad del capítulo VIII de la Ley, dedicado al “régimen económico financiero”; 55 n), o) y q), donde se tipifican diferentes infracciones leves y 56.3, donde se especifican los supuestos en los cuales “la falta de inclusión del canon del agua en el documento de la factura por parte de las entidades suministradoras de agua” tendrá la consideración de infracción grave o muy grave, así como las disposiciones adicional sexta (“de conformidad con lo establecido en el artículo 41, las entidades suministradoras deberán imputar, en sus tarifas, como mínimo los costes de inversión, mantenimiento y explotación de su red de abastecimiento y saneamiento en alta a más tardar el 31 de diciembre de 2007”) y transitoria tercera (“en el plazo de un año, a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, las personas o entidades usuarias deberán poner en funcionamiento los sistemas de medición directa del consumo previstos en ella, momento a partir del cual será de aplicación lo previsto en el artículo 55.n de esta ley”). Sostienen los actores que estos preceptos legales transgreden los límites a las potestades tributarias de las Comunidades Autónomas que figuran en los apartados 2 y 3 del art. 6 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA); invaden las competencias forales y locales, infringiendo con ello los arts. 140, 142 y la disposición adicional primera de la Constitución y desconocen el principio de capacidad económica. A ello se añade un reproche específico exclusivamente dirigido contra el art. 47 de la Ley, relativo a las posibles bonificaciones del canon, cual es el de haber contravenido el principio de legalidad en materia tributaria. Las representaciones del Gobierno Vasco y del Parlamento Vasco han defendido la plena constitucionalidad de los preceptos legales autonómicos controvertidos, interesando, en su consecuencia, la íntegra desestimación del recurso.
Antes de entrar a examinar el fondo de las distintas cuestiones planteadas en este proceso constitucional hemos de efectuar algunas precisiones acerca de su objeto y las normas integrantes del canon de enjuiciamiento.
En cuanto a lo primero, la representación del Gobierno Vasco ha apuntado que el escrito rector de este proceso adolece de una cierta imprecisión al limitarse a hacer una referencia genérica a los preceptos de la Ley de aguas del País Vasco cuya validez se controvierte, pero sin llegar a precisar qué concretos vicios de constitucionalidad aquejan a cada uno de esos preceptos legales. Ciertamente, la representación procesal del Ejecutivo autonómico se limita a dejar constancia de este hecho y no llega a derivar de este alegato una pretensión autónoma de inadmisión, siquiera parcial, del recurso. Pero es igualmente cierto que de la conducta observada por una de las partes personadas en el proceso constitucional no puede erigirse en obstáculo para que este Tribunal despeje las dudas que pudieran existir en torno a la concurrencia de los requisitos procesales habilitantes del ejercicio de su pretensión. En particular, debemos recordar que pesa sobre quien solicita la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal la carga no sólo de identificar la norma o normas con valor de ley cuya anulación se postula, sino también de ofrecer los motivos en los que funda esa pretensión. Esta carga no se satisface, como hemos tenido ocasión de señalar en la STC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 4, con la mera identificación formal de los preceptos en la demanda, ni tan siquiera con la expresa solicitud de su declaración de inconstitucionalidad, siendo preciso, además, que el escrito del recurso “contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de éstos con la Norma fundamental”. Se trata de una exigencia consustancial a la esencia misma del proceso pues sólo si la impugnación de las normas viene acompañada de la que hemos denominado, en las diversas resoluciones de las que se hace eco la STC 158/2011, “preceptiva fundamentación y precisión” será factible el ejercicio del “derecho de defensa” por quien sostenga la constitucionalidad de la norma legal impugnada (aquí, las representaciones del Gobierno y el Parlamento Vasco) y permitirá a este Tribunal “conocer las razones por las que los recurrentes entienden que las disposiciones impugnadas transgreden el orden constitucional (SSTC 118/1996, FJ 2; y 118/1998, FJ 4). Cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, ‘es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan’ (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2).”
Debemos precisar, por otro lado, el canon de enjuiciamiento del presente recurso, habida cuenta de que examinada la estructura del denominado “canon del agua” se comprueba que en su hecho imponible no aparece ningún servicio administrativo u ocupación del dominio público con carácter principal sino que lo que se grava, primordialmente, es la capacidad económica puesta de manifiesto por el uso del agua junto al daño ambiental. Tratándose, como es el caso, de un impuesto, forman parte del canon de nuestro enjuiciamiento los apartados 2 y 3 del art. 6 de la LOFCA, cuya redacción se ha visto modificada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre. Es esta nueva redacción la que habrá de servirnos de parámetro de control pues, como hemos declarado reiteradamente, el control de las disposiciones normativas a las que se reprocha infracción del orden constitucional de distribución de competencias debe efectuarse de acuerdo con las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes en el momento de dictar Sentencia [por todas, SSTC 35/2012, de 15 de marzo, FJ 2 c); y 215/2012, de 14 de noviembre, FJ 1 a)].
Siguiendo la sistemática empleada en el escrito rector de este proceso, iniciaremos nuestro análisis de motivos de fondo en los que se sustenta la impugnación del canon del agua creado por la Ley del Parlamento Vasco 1/2006, de 23 de junio, de aguas, con el relativo a la infracción de los apartados 2 y 3 del art. 6 LOFCA. Conforme a lo expuesto en el fundamento jurídico anterior, efectuaremos dicho examen mediante el contraste de las disposiciones de la Ley autonómica con el texto del precepto de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas actualmente vigente.
En consecuencia, y como hemos afirmado en nuestra reciente STC 122/2012, anteriormente citada, en relación con el apartado 3 del art. 6 LOFCA, doctrina que ahora debemos trasladar también al apartado 2, para determinar si se han vulnerado las prohibiciones de doble imposición contenidas en dicho precepto, el examen de los tributos que se reputan coincidentes no puede ceñirse a la mera comparación de la definición legal de sus hechos imponibles, de manera que ‘no es posible afirmar si existe una coincidencia de hechos imponibles de dos impuestos tan sólo porque su definición sea o no gramaticalmente idéntica, ya que será preciso atender a las circunstancias que ha seleccionado el legislador para dar lugar a los hechos imponibles de ambos impuestos’ (STC 122/2012, FJ 4). Por tanto, el método de comparación deberá tomar el examen del hecho imponible como punto de partida, pero abarcando también ‘los restantes elementos del tributo que se encuentran conectados con el hecho imponible, es decir, los sujetos pasivos, que constituyen el aspecto subjetivo del tributo, la base imponible, que representa la cuantificación del hecho imponible, la capacidad económica gravada ... o los supuestos de no sujeción y exención’, extendiéndose lógicamente también a los elementos de cuantificación del hecho imponible (STC 122/2012, FJ 7). Entre los elementos a comparar se encuentra lógicamente la posible concurrencia de fines extrafiscales en el tributo o, en alguno de sus elementos, (STC 122/2012, FJ 4), si bien teniendo en cuenta, como también hemos reiterado, que para que la finalidad extrafiscal tenga consecuencias en la comparación no bastará con que el correspondiente preámbulo de la norma declare dicho objetivo, sino que es preciso que dicha finalidad encuentre reflejo en los elementos centrales de la estructura del tributo (por todas, STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 5). En definitiva, para apreciar la coincidencia o no entre hechos imponibles, que es lo prohibido en el art. 6 LOFCA, se hace preciso atender a los elementos esenciales de los tributos que se comparan, al objeto de determinar no sólo la riqueza gravada o materia imponible, que es el punto de partida de toda norma tributaria, sino la manera en que dicha riqueza o fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo.
Para los Diputados que han promovido el presente recurso de inconstitucionalidad, el canon del agua creado por la Ley del Parlamento Vasco 1/2006 incurre en inconstitucionalidad mediata, por contravención de los apartados 2 y 3 del art. 6 LOFCA, al gravar una actividad —el consumo de agua— coincidente con el hecho imponible de las tasas municipales por prestación del servicio de agua.
Se aduce, como segundo motivo del recurso, la invasión por la Ley de aguas del País Vasco de competencias municipales y forales. La fundamentación de este motivo se despliega en una doble línea argumental. Por una parte denuncian los Diputados recurrentes que la ley autonómica versa sobre una materia de competencia municipal, como es la distribución de agua, cuya financiación por vía impositiva corresponde regular a los territorios históricos conforme a lo dispuesto en el art. 42 del concierto económico aprobado por la Ley 12/2002, de 23 de mayo. Por otra, dirigen una serie de reproches específicos a los arts. 9 e), 41, 48.3, 49.2 a), 52 y 56.3 de la Ley del Parlamento Vasco 1/2006, de aguas. Las representaciones del Parlamento y el Gobierno Vasco rebaten la argumentación empleada al efecto por los actores y defienden la plena conformidad de los preceptos legales controvertidos con el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.
En la primera vertiente de este motivo impugnatorio se ha denunciado tanto la infracción de la autonomía local de la que constitucionalmente gozan los municipios del País Vasco, cuanto la indebida limitación de las potestades normativas de los territorios históricos en materia tributaria. Al respecto debemos comenzar recordando que, como ya afirmó este Tribunal en la STC 252/2005, de 11 de octubre, FJ 4, entonces con ocasión del enjuiciamiento de diversos preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 2/1993, de 19 de febrero, de cuerpos docentes, la autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 de la Constitución “se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el ‘derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias…’ (STC 32/1981, FJ 4).” Sin embargo, la Constitución no asegura a los entes locales un determinado ámbito competencial, sino que “más allá del contenido mínimo consistente en un derecho de intervención en los asuntos de su competencia, ‘la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional’ (STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 9), correspondiendo a la ley la determinación concreta del contenido de la autonomía local, respetando el núcleo esencial de la garantía institucional de dicha autonomía (SSTC 259/1988, de 22 de diciembre; 214/1989, de 21 de diciembre; y 46/1992, de 2 de abril) y sin romper con la ‘imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace’ (STC 32/1981, FJ 3).”
Con respecto a la relevancia constitucional de los territorios históricos del País Vasco, en la STC 76/1988, de 26 de abril, al hilo del examen de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus territorios históricos, este Tribunal hizo hincapié en que la garantía constitucional de la existencia de un régimen foral que dimana de la disposición adicional primera CE “supone que el contenido de la foralidad debe preservar tanto en sus rasgos organizativos como en su propio ámbito de poder la imagen identificable [del] régimen foral tradicional” (FJ 4). En esa misma resolución y fundamento jurídico se añade que “es al proceso de actualización previsto en la Disposición adicional primera C.E. al que corresponde precisar cuál es el contenido concreto que, en el nuevo marco constitucional y estatutario, se da al régimen foral de cada uno de los territorios históricos, garantizado por la C.E.”, para poner posteriormente de relieve que “es el Estatuto de Autonomía el elemento más decisivo de actualización en lo que a los regímenes forales de los tres territorios históricos integrados en la Comunidad Autónoma del País Vasco se refiere.” (FJ 5).
El primero de los preceptos legales a los que se dirige un reproche específico por vulneración de la autonomía local es el art. 9 e) de la Ley de aguas del País Vasco, conforme al cual la Agencia Vasca del Agua contará, para el cumplimiento de sus fines, entre otros medios, con “los ingresos procedentes de la recaudación de los tributos en materia de aguas”. Para los Diputados recurrentes, el precepto incluye una clara extralimitación competencial al no excepcionar del ámbito subjetivo comprendido en esta previsión los tributos locales. Debemos convenir con los recurrentes en que la literalidad de esta disposición legal no salvaguarda suficientemente la autonomía financiera de los entes locales. Sin embargo, de ello no se deriva de manera insoslayable que hayamos de proceder a la declaración de su inconstitucionalidad y consiguiente nulidad, toda vez que el precepto es susceptible de una lectura conforme con la Constitución, en la medida en que se interprete que el producto de los tributos a los que se refiere el art. 9 e) de la Ley de aguas del País Vasco es exclusivamente el de aquellos cuya gestión corresponda a la Agencia Vasca del Agua, porque así lo disponga la legislación aprobada por la Comunidad Autónoma en ejercicio de sus competencias (caso del canon de aguas) o porque resulte de lo dispuesto en la normativa estatal de aguas (cánones de utilización del dominio público hidráulico y de control de vertidos), pero sin comprender aquellos tributos en materia de aguas de los que sean sujetos activos los entes locales. Así interpretado, el precepto impugnado es conforme con la Constitución, lo que se reflejará en el fallo de la presente resolución.
Al art. 41 de la Ley le reprochan los recurrentes el imponer a los municipios el modo como han de regular sus tasas en materia de aguas. El motivo no puede prosperar en relación con ninguno de los tres primeros apartados de este precepto legal pues en ellos el legislador autonómico no hace sino reiterar una serie de principios de protección ambiental que deben informar el régimen tributario del agua que, con independencia de su enunciación por la Ley autonómica, vinculan a los entes locales del País Vasco al haber sido incorporados al Derecho europeo de aguas (en particular, porque figuran en la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, conocida como Directiva marco del agua, como el propio art. 42.2 de la Ley de aguas del País Vasco reconoce explícitamente). Así sucede con los principios de sostenibilidad, recuperación de costes y contaminador-pagador, siendo el principio de progresividad (art. 41.3 in fine ), una concreción de los dos primeros.
Se impugna el art. 48.3 de la Ley porque se obliga a las entidades suministradoras de agua, entre ellas los Ayuntamientos, a cobrar el canon por cuenta de la Agencia Vasca del Agua. Se trata, sin embargo, de un típico instrumento de colaboración en la gestión tributaria que no merece, de suyo, tacha alguna de inconstitucionalidad. Por lo mismo, debemos desestimar la impugnación de los arts. 52, que concreta esa colaboración en cuanto a la facturación y cobro del nuevo impuesto, y 56.3, que tipifica como infracción grave o muy grave el incumplimiento de los deberes que el establecimiento de esta fórmula de cooperación hace recaer sobre las entidades suministradoras de agua.
Procede tratar conjuntamente los dos últimos motivos del recurso en los que se denuncia la vulneración del principio de capacidad económica y de la reserva de ley en materia tributaria.
La queja relativa a la eventual vulneración del principio de capacidad económica se formula en conjunción con la infracción de la Directiva marco del agua. Los recurrentes únicamente identifican una hipotética vulneración del art. 9.1 de esta norma de Derecho europeo, al afirmar que el canon contradice el principio contaminador-pagador puesto que no paga más quien más contamina sino quien más consume. Abstracción hecha de que no precisan los recurrentes en qué medida esa posible infracción de una norma de Derecho europeo derivado tiene su correlato en las disposiciones integrantes del bloque de constitucionalidad a las que debemos atender al enjuiciar la validez de las disposiciones con rango de ley sometidas a nuestro análisis, debemos poner de relieve que el principio “quien contamina paga” no es el único que informa las normas relativas al régimen tributario integrante del Derecho ambiental de aguas de la Unión Europea, existiendo otros principios, como el de sostenibilidad y eficiencia de uso, a los que están llamados a atender los legisladores nacionales al actuar en este sector del ordenamiento jurídico.
Denuncian finalmente los recurrentes que el art. 47 de la Ley remita al reglamento la concreción de un elemento esencial del impuesto, como es el régimen de bonificaciones. En su opinión, este precepto no respeta las exigencias del principio de legalidad tributaria (arts. 31.3 y 133.3 CE) y desconoce la proscripción de interdicción del art. 9.3 CE.
Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y declarar, en su consecuencia; A) que el art. 41.4 de la Ley del Parlamento Vasco 1/2006, de 23 de junio, de aguas, es inconstitucional y nulo; y B) que el art. 9 e) no es inconstitucional interpretado en los términos fijados en el fundamento jurídico 5 b).
Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad 9451-2006.
Mi primer argumento es de orden procesal, porque, a mi juicio, la declaración de inconstitucionalidad que se sienta va más allá de las alegaciones de los recurrentes. El recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley vasca de aguas se dirige básicamente contra el canon del agua previsto en dicha Ley, única perspectiva desde la que impugnan los recurrentes una larga serie de preceptos, entre otros, los arts. 41 a 52. Sobre el art. 41, en particular, los recurrentes se limitan a señalar en su escrito de interposición del recurso que “su art. 41 les dice a los Ayuntamientos como (sic) deben regular sus tasas” (pág. 19); más tarde, afirman que “la competencia para fijar los principios y los tributos locales corresponde al Estado y a los Territorios Históricos, en ningún caso a la Comunidad Autónoma Vasca” (pág. 20). Nada se alega sobre la vulneración de la reserva legal instituida en el art. 41 del Estatuto de Autonomía, que es justamente, en la presente Sentencia, la ratio decidendi de la declaración de inconstitucionalidad del art. 41.4. Tal escueta referencia en las alegaciones resulta claramente insuficiente para levantar la carga procesal que recae sobre los recurrentes en cuanto a la exigencia de una suficiente argumentación de los motivos de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, pues, como regla general, sólo cumplida dicha carga se abre la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse.
Mi segundo argumento es de orden sustantivo. No comparto el presupuesto de partida de la Sentencia para declarar la vulneración de la reserva legal estatutaria, ni tampoco el análisis que se realiza a partir de tal premisa. La Sentencia da por supuesto, sin razonamiento al efecto, que el precepto impugnado versa sobre armonización fiscal y que atribuye al Gobierno Vasco “el ejercicio de una función armonizadora” a este respecto [FJ 5 c)]. Sin embargo, ni la finalidad de la Ley ni el contexto sistemático de la norma, ni el contenido literal del precepto avalan dicho presupuesto.
La Ley 1/2006, de 23 de junio, de aguas, del Parlamento Vasco, señala en su exposición de motivos que una de sus dos finalidades es “establecer los mecanismos necesarios para la ejecución de la política europea” (la otra es “dotar a esta materia de un marco normativo adecuado para la intervención de las diferentes administraciones implicadas”) y que su punto de partida es la “Directiva marco del agua” (Directiva 2000/60/CE), cuya terminología y definiciones se recogen ampliamente en el art. 2 de la Ley. Para ello, la Ley de aguas modifica expresamente el reparto competencial entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco y los órganos forales de los territorios históricos, en aspectos relacionados con la política de aguas: sintéticamente, obras públicas, desarrollo agrario y policía de aguas (disposición final primera de la Ley impugnada). Además, se crea un nuevo organismo, la Agencia Vasca del Agua, que es clave en el nuevo modelo o política del agua. Esa Agencia, adscrita al departamento de medio ambiente del Gobierno Vasco, planifica y realiza obras públicas, autoriza vertidos, se ocupa del canon del agua, etc. (art. 7).
El precepto impugnado no atribuye al Gobierno Vasco el ejercicio de una función de armonización fiscal. Para constatar esta afirmación puede acudirse como norma de contraste a lo establecido en la Ley 3/1989, de 30 de mayo, de armonización, coordinación y colaboración fiscal, que es una especie de Ley marco del Parlamento Vasco para ordenar la actividad legislativa en ese ámbito. El art. 7 a).5 de esa Ley contempla expresamente que, de entre los “elementos sustanciales” de los tributos locales susceptibles de armonización, se puede armonizar el “tipo de gravamen o cuota de tarifa”. El precepto impugnado, que la Sentencia declara inconstitucional, no se refiere en ningún momento al “tipo de gravamen o cuota de tarifa”. La propia Sentencia reconoce que “no podemos entender acreditada la equivalencia plena” [FJ 5 c)] entre los “conceptos” a los que se refiere el precepto impugnado, por una parte, y el “tipo de gravamen o cuota de tarifa” de los que habla el art. 7 a).5 de la Ley 3/1989, por otra. Pues bien, si no existe equivalencia plena, como se reconoce expresamente, es sorprendente que, inmediatamente después, sin aportar argumento alguno, la Sentencia concluya rotundamente que el art. 41.4 atribuye al Gobierno Vasco el ejercicio de una función de armonización fiscal.
Incluso si se aceptara como hipótesis que el apartado declarado inconstitucional realiza de forma específica o puntual alguna clase de armonización fiscal, no puedo compartir la tesis de la Sentencia de que el apartado impugnado contiene una “simple remisión en blanco” al reglamento y que “deslegaliza la materia”. A mi juicio, el apartado 4 del art. 41 de la Ley vasca de aguas no puede leerse aisladamente sino conjuntamente con el resto de los apartados del mismo precepto. En particular el apartado 2 del citado precepto legal establece diversos criterios sustantivos (principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, en especial el coste total de la inversión, de la amortización y de su mantenimiento y explotación, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos, así como el principio de que quien contamina paga) y se remite expresamente al art. 9 de la Directiva marco del agua: dichas disposiciones, junto al anexo III de la Directiva, establecen el marco en el que se tiene que mover el Gobierno Vasco cuando apruebe los conceptos que deben incluirse en la tarificación del agua. Por tanto, el apartado declarado inconstitucional no contiene una remisión “en blanco”, sino que abre paso a una regulación reglamentaria subordinada y dependiente del marco legal y europeo indicado.
Una última consideración, de orden institucional, que asimismo fue expuesta en mi intervención en el Pleno. La presente Ley 1/2006, en su fase de elaboración fue objeto de examen por la Comisión Arbitral del País Vasco, respecto a su conformidad con la distribución interna de competencias en la Comunidad Autónoma del País Vasco. La Comisión Arbitral, como institución estatutaria contemplada en el art. 39 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, tiene atribuida la decisión de “los conflictos de competencia que se puedan suscitar entre las instituciones de la Comunidad Autónoma y las de cada una de sus Territorios Históricos”; en su composición está formada por “un número igual de representantes designados libremente por el Gobierno Vasco y por la Diputación Foral del Territorio interesado y presidida por el Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco”. Según la doctrina más autorizada, la Comisión Arbitral es un órgano supra partes , independiente y sujeto exclusivamente a la Ley, que actúa a solicitud de parte y que, sin ser órgano judicial, tiene funciones, formas y garantías de actuación materialmente jurisdiccionales. Pues bien, la presente impugnación es la primera vez que hace llegar a este Tribunal una norma que previamente ha sido ya analizada en dicha Comisión Arbitral, lo cual lógicamente no puede prejuzgar nuestra decisión, pero es un dato que tampoco puede ignorarse.
SAP Alicante 270/2005, 13 de Julio de 2005
STSJ Comunidad de Madrid 842/2009, 22 de Diciembre de 2009
STSJ Canarias , 14 de Abril de 1998

References: artículo 42
 artículo 43
 artículo 46
e contrario
 artículo 41
 artículo 55
 resolución 
in fine