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Timestamp: 2018-05-25 12:36:59+00:00

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DERECHO CONTRAVENCIONAL: La Violencia Social en la Provincia de Buenos Aires.Entropía y Sintropía en un sistema convivencial
La Violencia Social en la Provincia de Buenos Aires.Entropía y Sintropía en un sistema convivencial
La Violencia Social en la Provincia de Buenos Aires. Entropía y Sintropía en un sistema convivencial.
“No sabemos lo que nos pasa: eso es precisamente lo que nos pasa.”J. Ortega y Gasset.
Desde un punto de vista filosófico, o por sus efectos, un problema es algo que altera la paz, el equilibrio y la armonía de quién lo tiene. Como toda definición, es imperfecta, pero sin duda puede incluirse dentro de ella, en la actualidad, la convivencia social.
Existe una percepción generalizada de un incremento de violencia física, psicológica o verbal en la Sociedad, individual y colectivamente, y también de la impunidad de tales conductas. Asimismo, se nota un elevado grado de incumplimiento ciudadano, y del propio Estado en muchísimos casos, de cualquier normativa, sea esta racional o inconsecuente. Podrá decirse que esa percepción, en algunos casos, es errónea, pero sin embargo, al menos en términos generales, resulta a estas alturas indudable.
Esta violencia social se materializa en las relaciones de pareja, entre vecinos, en el tránsito, en eventos deportivos, en política, en la escuela, y, en definitiva, en todas las áreas interactivas comunitarias, y ello dejando al margen la actividad delictiva, aunque ésta se vea notoriamente influida o determinada por aquella. Se ha conocido recientemente un informe estadístico de nueve hospitales provinciales bonaerenses, en donde se comprueba que el 24 por ciento de los ingresos por lesiones, desde 2010 a la fecha, corresponden a accidentes de tránsito, seguido por el 23 por ciento de ingresos por agresiones de todo tipo. Es decir, casi la mitad de las intervenciones del sistema hospitalario provincial tienen como causal directa la violencia social imperante, y en esto no se cuentan las autoagresiones como el alcohol, la droga y los suicidios. Sólo por el tránsito, mueren en nuestro país alrededor de 25 personas por día, y la Provincia aporta aproximadamente un poco más de la tercera parte de esa cantidad. Incluyo al problema del tránsito porque es también, reitero, una manifestación de violencia, el uso de un vehículo agresivamente, en desmedro del resto de los usuarios de la vía pública.
Al mismo tiempo, el problema aludido no sólo afecta la salud de los bonaerenses, o sus bienes, sino que también son afectados otros valores jurídicos importantes, aunque menos tangibles: la paz social, o si se quiere el vivir en paz, no es en sí mismo la felicidad, pero sin dudas es una condición sine qua non para su existencia, y posibilita un desarrollo de valores, éticos y personales, esenciales para el progreso de una sociedad. La paz social posibilita pensar el futuro, porque nadie puede pensar el futuro en medio de la violencia.
No pretendo aquí hacer un estudio sociológico profundo de la violencia, pero sí señalar que el problema existe, se incrementa gradualmente, no se avizora mejoría, y además es complejo, lo que significa que tiene numerosos elementos permanentes o variables a considerar, para solucionarlo o morigerarlo sensiblemente. También implica que la solución no será fácil y necesitará de un conjunto de medidas y políticas públicas con continuidad en el tiempo para hacerla posible.
EL SISTEMA Y SUS LABERINTOS
Para ello, se requiere de un sistema abierto, basado en la inmediatez y celeridad en la resolución, pensado para conseguir el objetivo buscado, que es la protección de un bien común, en este caso la pacífica convivencia comunitaria, la defensa de la calidad de vida, el cuidado y mejora del hábitat, la prevención en conductas que puedan poner en riesgo este fin, el estímulo a valores culturales tales como la solidaridad, el trabajo, y el respeto al derecho de todos.
Ahora bien, existe un principio de termodinámica del cual deriva la teoría del caos, pero aplicable por analogía a nuestro caso, que establece que todo sistema, sea una máquina, una partícula de azufre, o una comunidad, tiende a descontrolarse, y en ese proceso gran parte de la energía que hace funcionar al sistema se va perdiendo, hasta agotarse, si no se le suministra nueva energía. El principio es válido para un sistema social, en cuyo caso esa pérdida es de vidas, trabajo humano , recursos, bienes, etcétera, y se denomina entropía, que determina, cuanto mayor sea su porcentaje, la propensión del proceso a paralizarse, tornándose caótico su funcionamiento: el caos le gana al sistema, volviéndolo ineficiente. Un sistema cerrado siempre se inutiliza por la entropía producida, como un reloj de arena que, a medida que cae la arena hacia abajo, va perdiendo energía, hasta que esta desaparece, y para hacerlo funcionar nuevamente, se requiere dar vuelta el reloj, es decir más trabajo. De manera que, en resumen, el sistema debe buscar el orden (Sintropía), en el concepto de aprovechamiento útil de todos los esfuerzos y recursos, oponiéndose a la entropía, que es el esfuerzo desperdiciado. Cuanto menor es el desperdicio, más eficiente es el sistema.
El proceso sistémico, entonces, debe ser idóneo para adaptarse rápidamente a las eventuales variables que se produzcan y que puedan inutilizarlo (por ejemplo contingencias políticas, económicas, sociales, siniestros o hechos de violencia de gran impacto mediático, modificaciones tecnológicas, culturales, aumento de la población, nuevas costumbres, etc.) , evitando el progresivo quiebre de las relaciones entre los distintos elementos, que lleve a la imposibilidad de cumplir su fin.
Para su construcción, lo primero es el estudio medular del conflicto, basado en datos verificables e interdisciplinarios, pero además del conocimiento, en cualquier caso, los componentes más importantes, alguno de los cuáles son un sistema en sí mismo, serán la educación permanente, la publicidad, la prevención, el control, la lucha contra la corrupción, la coordinación y cooperación, la legislación, y, por último, ante una eventual infracción, la intervención del sistema Contravencional y de Faltas municipales, que en rigor es un subsistema, con un mecanismo de conciliación en los casos en que sea factible y preferible esta solución, o el juzgamiento , la sanción si correspondiera, el cumplimiento de la misma y el control judicial suficiente.
Dichos componentes están estrechamente relacionados y deben, para su plena eficacia, funcionar coherente y cooperativamente. Además, como el sistema es abierto e interactúa con otros sistemas (normativa, infraestructura, territorio, presupuesto, etc.) también debe guardar congruencia con éstos…y viceversa. Esta congruencia, obviamente, es esencial, ya que el mal funcionamiento de uno de los componentes hará ineficaces o menos eficaces a los otros.
En la provincia de Buenos Aires, los componentes del sistema existen desde hace mucho, pero el sistema en sí es ineficiente, en términos de decrecimiento de la violencia social. Y el primer responsable-aunque no el único- de este fracaso, por ser el encargado de diseñarlo, hacerlo funcionar, y controlarlo, y por ser el que más entropía le aporta al sistema, es el Estado. O más precisamente, los representantes estatales.
Si partimos de las premisas de que lo que no se estudia, no se aprende; lo que no se publicita, no se conoce; lo que se legisla mal, no se respeta; lo que no se previene, se padece; lo que no se controla, no se cumple, y lo que no se corrige, se repite, resulta claro cuáles son los elementos entrópicos que limitan o enervan el Sistema Contravencional y de Faltas: cada uno de los componentes aludidos más arriba, que en rigor conforman el conjunto sistémico , en mayor o menor medida le aportan entropía, en grado creciente, desperdiciando los recursos utilizados para cumplir su objetivo, pero es peor lo que la falta absoluta de coordinación entre todos ellos provoca: holísticamente para el caso, el todo es mayor que la suma de las partes. Reflexionemos brevemente sobre cada uno de ellos, proponiendo cambios en el rumbo seguido.
EL ESTUDIO Y EL MERO PARECER.
Expresaba más arriba que lo primero es el estudio del problema, basado en datos verificables, comparativos e interdisciplinarios. Hay estudios serios, con sólidos fundamentos de todo tipo sobre el problema de la violencia, pero también muchos otros que parten de adaptar la realidad a una visión subjetiva, y así se proponen soluciones que resultan impracticables o poco efectivas, cuando no delirantes. Sobre todo en esta época de opinantes mediáticos que malentienden y repiten. Para no opinar sobre lo que se desconoce, se requiere contar con datos crudos, fundamentalmente estadísticas globales con un alto grado de certeza. Para ello, si bien hay organizaciones no gubernamentales y publicaciones muy solventes en este tema, paralelamente existen otras que, aunque en su origen puedan haber tenido buenas intenciones, o quizás todavía las tengan, actualmente sólo son parte de campañas políticas que reciben subsidios o prebendas encubiertas para su subsistencia, a cambio de no criticar a quién las provee, lo que las vuelve poco transparentes. Vemos entonces como se patrocinan proyectos legislativos, campañas y cursos, que poco tienen que ver con la solución y mucho con el marketing. Mucho tiene que ver en esto el ego personal de sus directivos. Se requiere entonces, sin descartar ninguna fuente de información adicional, que el Estado realice y comparta libremente la información y estadísticas que elabora, y que estas sean completas y no parciales. Luego de ello, es posible planificar y luego monitorear los resultados concretos de las políticas instrumentadas y eventuales correcciones, reuniendo a especialistas reconocidos, y recibiendo la opinión y aportes del mayor espectro social posible, por medio de audiencias públicas. La solución para cada tipo de violencia ciertamente necesita herramientas adecuadas y específicas, pero todas tienen una base común, por lo que debe apuntarse a ella.
EDUCACIÓN VERSUS CONTENCIÓN
La formación permanente, desde temprana edad, además del conocimiento académico, debe enseñar y transmitir valores, uno de los cuáles, por supuesto, en el de la convivencia en armonía. Hoy, el objetivo de la escuela primaria y secundaria pasa casi con exclusividad por la contención, palabra esta convertida en paradigma desde hace dos décadas, pero no se advierte que la tarea docente enseñe a pensar, a relacionar distintas ideas con su entorno individual y grupal, a cuestionarlas racionalmente, a expresarse con claridad, y en definitiva se encamine a lograr que los alumnos reconozcan con facilidad la relación entre los conocimientos que adquieren y el contexto que los rodea, que puedan adaptarse a situaciones nuevas, que vean una posibilidad en cada crisis para obtener una solución creativa para problemas reales, por sí mismos y en grupo, y aceptar que, en una sociedad, no hay soluciones unipersonales para un problema de todos. Vale decir, un aprendizaje reflexivo, porque la reflexión y la cooperación son una importante barrera contra la violencia. Se trata de cumplir aquel pensamiento de Mariano Moreno, quién decía que el hombre debe saber lo que vale, lo que puede y lo que debe. Resulta necesario, en este aspecto, que la actividad pedagógica remarque permanentemente el respeto al prójimo como una condición humana esencial para su propia identidad individual y su libertad. Debe formar personas capaces no de rebelarse, sino de revelarse en todo su potencial, es decir cuestionando, proponiendo e intentando soluciones
Actualmente, la propia realidad en las escuelas nos dice que este objetivo no se cumple. Un chico de 10 años seguramente, no podrá comprender el concepto de defraudación en perjuicio de la Administración Pública (aunque algunos funcionarios tampoco), pero sí que no debe escupir a su compañerito de clase, o tirarle basura al vecino, o destruir una señal de tránsito. Sin embargo, no se realizan a la fecha, en términos generales, programas específicos sobre el problema de la violencia que tengan la continuidad necesaria y que involucre a la comunidad educativa, de manera que alumnos, maestros y padres no la visualizan como un problema a resolver, sino más que nada como una realidad con la que hay que convivir, ante la cual no hay sino dos caminos: o se espera tener la suerte de no ser la víctima, o se enfrenta a la misma con una fuerza igual o mayor. En realidad es una falsa alternativa, porque ambos caminos son la misma cosa. Una clase anual de la policía de tránsito o funcionarios, o una charla de un docente preocupado, aunque pueda tener alguna utilidad, aisladamente no son más que esfuerzos desperdiciados. Pedro Barcia, presidente de la Academia Argentina de Letras, sostenía, con plena justeza que la violencia también se genera en la discapacidad para comunicar lo que se quiere, y esa incapacidad alcanza a los dirigentes.
LA PUBLICIDAD DE LO QUE IMPORTA
La publicidad de los actos de gobierno es un mandato constitucional y legal, pero resulta además del más elemental sentido común: si no se conoce lo ordenado (o se lo conoce mal) no se puede esperar su cumplimiento. En nuestro país en general, en la provincia de Buenos Aires, y particularmente en las intendencias, suele ignorarse o malinterpretarse la obligatoriedad publicista, de manera que existen, de facto, decretos u ordenanzas secretas, puesto que su contenido íntegro no trasciende de la oficina del Ejecutivo. Algunos de ellos actos suelen ser ilegítimos, y otros disparatados o desopilantes. Son varios los casos en que no existe siquiera un boletín oficial, a nivel comunal, como también numerosas las ocasiones en que se ocultan expedientes completos, o se los manda de gira por todas las dependencias comunales.(1) Eso sí: abundan la cartelería, pintadas, afiches, aviones con altoparlante, televisión, etc., seguramente sufragado con recursos municipales, en dinero , en especies o con ocultos favores, consistiendo éstos últimos, generalmente, en el cumplimiento de un tipo penal.
La falta de conocimiento concreto y circunstanciado de normas de alcance general o particular conlleva su incumplimiento, porque como tiene dicho gran parte de la doctrina judicial, lo que se presume conocido son las leyes que sanciona el Congreso, y no cualquier resolución inferior, como sería el caso, por ejemplo, de una resolución de un subdirector de una dependencia de A.F.I.P. u otro organismo estatal de cualquier nivel, pero como la Administración igual pretende hacerlas cumplir, se da el caso de poner en marcha todos los recursos para ese fin, para que finalmente, en el mejor de los casos, todo quede anulado en el ámbito jurisdiccional, administrativo o judicial, con el consecuente esfuerzo mal gastado.
La publicidad estatal, como acto administrativo, en muchas ocasiones contiene, cuanto menos, el vicio de irrazonabilidad, o pero una desviación de poder, ya que la normativa autoriza a incurrir en tal gasto para que una ley, ordenanza o disposición sea conocida por el público, propiciar su cumplimiento, y asegurar la transparencia de la gestión, no para el sostenimiento económico de campañas publicitarias políticas auto laudatorias ni para hacer conocido al gobernante. Los cuantiosos medios que se destinan a este objeto dejan otros objetivos verdaderamente importantes sin cumplimentar (2). Si como consecuencia de una decisión de política presupuestaria, se dejó de colocar un cartel en una curva peligrosa, o en una obra pública en construcción, o no se reparó un semáforo, y cuya consecuencia mediata es la muerte de un menor, el recurso publicitario se usó para beneficio del funcionario y no para el Bien Común. Es más: esos fondos fueron malversados, en sentido lato, aunque no necesariamente el hecho encuadre como delito. Es que en la Argentina se gobierna para la tapa de los diarios, y por ende espasmódicamente.
Estos casos se repiten por cientos, se hicieron costumbre contra legem, y, otra vez, le aportan caos al sistema. Si se piensa cuantas balizas, lámparas para semáforo, cestos de residuo, cámaras de seguridad, cursos de capacitación en protección al ambiente, u otros insumos necesarios se podrían obtener con sólo dos gigantografías publicitarias, cuyo costo mensual es de $250.000,- cada una, y casi seguramente pagadas directa o indirectamente con fondos públicos, nítidamente se aprecia el despropósito de la situación planteada. Quizás la solución sea que determinados recursos, en este y otros casos, sean administrados directamente por los organismos encargados, en cada caso y lugar, del problema, con controles externos públicos y comunitarios del gasto. En los países de la Unión Europea existen macro controles supranacionales-perfomance audit - del gasto. Si bien el desarrollo alcanzado allí no es equiparable en Latinoamérica, bien podría instrumentarse aquí un organismo público no estatal, con amplios poderes de contralor sobre las cuentas e inversiones públicas, asegurando la imparcialidad, independencia y capacidad de sus miembros.
LA PREVENCIÓN…O MUERTE
Para acercarse, a veces hay que alejarse.
La prevención debe ser otro componente esencial del sistema, y aquí permítase una breve digresión: voy a reivindicar el irse al carajo. Antes de que me acusen de mal educado, les recuerdo que el carajo era esa endeble bolsa de lona, cuero o precario armazón de madera, instalada en lo alto del palo mayor que, en los viejos veleros, servía de peligroso puesto de observación, a quince o veinte metros de altura, en alta mar. Generalmente ese servicio se reservaba a un joven grumete con buena vista, porque en realidad nadie quería ir a ese lugar, donde se soportaba el frío, la lluvia, los mareos y otros placeres de la vida marinera. Sin embargo, era esencial para la navegación de aquellos tiempos, porque aportaba una visión que no se tenía desde cubierta, y permitía observar desde lejos escollos poco visibles como arrecifes, bloques de hielo, buques enemigos, náufragos, o divisar tierra. Por ir al carajo, Rodrigo de Triana fue el primer español que contempló el nuevo mundo (lo cual evitó que a Colón lo arrojaran a los tiburones), y el propio Cervantes ocupó alguna vez ese lugar. En definitiva, el encargado del puesto tenía un panorama más amplio del que se observaba en la cubierta, advertía los peligros, los venía venir de lejos, daba el aviso,…y se tomaban las medidas para evitarlos, de lo contrario su vida peligraba.
Quiero indicar con esto que, análogamente, resulta imprescindible repensar los riesgos, la mayoría de los cuales son perfectamente predecibles y evitables, optando por anticiparse y proteger, aún a costa de la limitación de algún derecho particular, un bien que el Estado debe tutelar por sobre cualquier otro: la vida. Actualmente, el antiguo carajo perdió su utilidad práctica, empero debe ser reemplazado por la reflexión, el estudio del problema, la legislación adecuada, la eficiencia de los órganos encargados de su aplicación y los medios tecnológicos existentes. El principio precautorio aplicable al tema ambiental, debe regir también en esta materia. La prevención de los problemas generados por la violencia, en muchos sentidos, tiene mucho más importancia que la sanción, porque cuando ésta llega ya se produjo el hecho, de manera que hay que volcar recursos y esfuerzos en esta intervención temprana. (3)
Otra variante violenta, entre muchos ejemplos mencionables, es el conflicto vecinal. En muchas ocasiones, por falta de una intervención, ordenamiento o contención rápida y oportuna de las autoridades comunales, policiales o judiciales, una pelea entre vecinos por un árbol mal plantado, el arrojo de basura, una medianera, ruidos molestos o una zanja tapada, conflictos que en general reconocen antecedentes previos que se ignoraron, ha derivado en una o más víctimas fatales. Insisto, una solución posible en que los funcionarios responsables (también el que esto escribe), figuradamente se vayan, de vez en cuando al carajo, tomen cierta distancia de su realidad cotidiana, y pongan atención y acción en la prevención.
EL CONTROL Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION
“Nos, que valemos, cada uno, tanto como Vos, y que juntos, valemos mucho más que Vos, hueso elegimos como Nuestro Rey y Señor, cómo y en cuanto defiendas Nuestros fueros y libertades, y si no, Non!” (Juramento de los vasallos a los reyes de Aragón)
El control tiene un papel crítico para todo sistema que, como ya señalé, tiende naturalmente al caos. El mejor sistema teórico fracasa con estrépito si no se lo controla, pero no hablo del control en el sentido de métodos tales como “Ley y Orden”, “Mano Dura”, “Tolerancia Cero” o “Cristales Rotos”, en los cuales no creo en absoluto solucionen ningún tipo de violencia, porque ese tipo de control es, casi por antonomasia, el descontrol, ya que por lo general son adoptados circunstancialmente para posicionarse políticamente, buscando impacto mediático, y además resulta caro. Quizás se logren con esos métodos algún éxito parcial, cazando en el zoológico, hasta que la violencia mute rápidamente de forma y se vuelva a fojas cero. Hablo del control que nace del consenso, que es mayoritariamente aceptado, reconocido y legitimado por la comunidad como necesario para su seguridad, y que incluye ciertamente el autocontrol, porque el ejemplo bien entendido comienza por uno mismo. Este control es, en definitiva, una permanente construcción individual y colectiva.
El mismo debe ser real, igualitario, suficiente y continuo, no bastando que alguien se limite a efectuar alguna actuación administrativa, para salvar su responsabilidad, si luego nadie verifica que se haya cumplido. Mucho menos sirve que los encargados de controlar miren para otro lado, generalmente a cambio de una coima o por desidia, porque la corrupción, desde los más altos niveles a los más bajos, es la variable que más entropía le aporta al sistema.(4). Los romanos decían: ¿quién custodia a los custodios? Por supuesto es difícil, pero el control no sólo debe ser del Estado a los ciudadanos, sino también de éstos a los gobernantes y funcionarios, pues sólo así será legítimo…y efectivo. Más para ello, es imperioso que el hombre común se involucre (y esto está profundamente ligado íntimamente al conocimiento y educación, la transparencia y el combate contra la impunidad) y a que se provean los medios legales para que ese contralor sea facilitado, cumpliendo con la manda del artículo 12 apartado 4 de la Constitución provincial, y no entorpecido o impedido. En esta batalla, las O.N.G. pueden asumir un protagonismo importante, dadas ciertas condiciones, pero más esencial es la valoración, cooperación, honestidad y capacitación de los empleados públicos.
En relación a este último punto, algo se hace, pero resulta insuficiente, si partimos de una dura realidad: en muchas comunas, gran parte del personal que ingresa no ha terminado la escuela primaria o secundaria, y tiene problemas de comprensión de textos sencillos. Ni siquiera se toman ya los exámenes de ingreso obligatorios en la Administración Pública, porque su ingreso se produce apadrinado por el poder político de turno, de manera que no hay selección por capacidad, sino por fidelidad…al conductor. A su vez, el “militante” pretende y exige de su dirigente que le proporcione un puesto, o trabajo, que le pague su “militancia”, lo cual explica porqué ante un cambio de gobierno, se despide a una gran cantidad de empleados llamados políticos o de planta temporaria, cuya precariedad laboral los convierten en obligados colaboracionistas al no tener estabilidad en el empleo, para ser reemplazados por otros nuevos, en las mismas condiciones, sin beneficio de inventario. Así, es usual encontrar muchos empleados administrativos que no pueden redactar una nota simple, o comprenderla, lo que va en paralelo con el estado de la educación actual. Pero lo que agrava la situación, es que el lugar de trabajo al que son destinados no condice a menudo con su capacidad real. Así por ejemplo, gracias a una conexión política, bien pueden ser destinados a una tarea de supervisión administrativa, incluso científica, porque como dice un amigo, si a cierta gente le ofrecen la dirección de la N.A.S.A.,…agarran viaje. Esta audacia mal entendida se observa en todos los niveles del Estado, en puestos de supervisión y dirección.
Esta costumbre, si bien ancestral en la política argentina, se incrementó exponencialmente en los últimos tiempos, e impide contar con un cuerpo de agentes estatales, en este caso distritales, a tono con el desafío de conducir la administración estatal. A ello, le sumamos otra apostilla del empleado público, al momento de tener que adaptarse a algún cambio en la manera de hacer un trabajo: “tengo 30 años de experiencia y siempre se hizo así”, aunque esa manera no sea más que el resultado de un año de experiencia haciendo las cosas mal, multiplicada por treinta. Quizás lo que digo suene políticamente incorrecto, pero creo, a estas alturas, que lo políticamente “correcto “muy frecuentemente es administrativamente inconveniente.
De manera que la capacitación obligatoria y permanente, dictada por personal competente, con evaluación y reconocimiento del conocimiento adquirido, resulta imprescindible para la jerarquización de los agentes públicos, de cualquier nivel, para que adquieran o recuperen el sano orgullo de ser empleado del Estado, y el respeto propio, de sus compañeros y de sus vecinos. Agrego que un agente creativo, honesto y capacitado como los muchos que existen en el sector público, es el elemento esencial en el control de la corrupción y la inopia administrativa. Él es testigo presencial e involuntario, y también, en tanto ciudadano, víctima de irregularidades graves, o delitos contra la administración, pero para su colaboración es imprescindible que el sistema le otorgue confianza, porque el común de la gente no es un superhéroe, y en ese ámbito se convive con el delito. No creo por supuesto que toda la actividad estatal sea ilícita, pero sí que en todos los ámbitos estatales hay organizaciones ilícitas, que no podrían subsistir en el tiempo sin la aceptación pasiva de los agentes no involucrados. Es que dentro de nuestro sistema de códigos secretos, en nuestro querido país tenemos una premisa carcelaria: la de no ser “buchón”. Tomamos al pié de la letra aquello que Cervantes, quizás por su propia experiencia personal, decía:”no es bueno que los hombres honrados sean el verdugo de otros, si no le va nada en ello”. La corrupción ha ganado tanto espacio, que resulta muy difícil hacerles entender a muchos agentes públicos que lo que hacen o ven hacer habitualmente es un delito, y ese es precisamente parte del problema: la habitualidad. También es cierto que, salvo raras excepciones, el nivel salarial actual de los agentes municipales no está acorde con la gran responsabilidad de cuidar un patrimonio de todos, ni hay un reconocimiento de la capacitación alcanzada. Es imprescindible, por lo expresado, jerarquizar la carrera administrativa. Como dicen los chicos, “estaría bueno” que los gobiernos, los que tanto uso hacen de la “emergencia”, propendieran a que los buenos agentes “emerjan” y obtengan reconocimiento. Un agente que trabaja en un marco de seguridad, seriedad y servicio cordial lo transmite al administrado y lo contiene. Así, la impotencia, la ira y el resentimiento, que son las campanas de la violencia, no se escucharán.
Un párrafo para el organismo de control de las cuentas municipales, que es el Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia. Este tribunal administrativo, con reconocimiento constitucional, tiene competencia amplia de asesoramiento y auditoría del erario municipal y los concejos escolares, y competencia administrativa para sancionar las irregularidades que se verifiquen en este aspecto. Sin embargo, las conclusiones finales del análisis de las cuentas se realizan, sobre todo en grandes municipios, con un atraso de uno o dos años, a veces más. Así, las irregularidades, que en ocasiones pueden además constituir delitos contra la Administración, recién se sancionan luego de un lapso prolongado, o nunca. Tampoco se publican los informes completos a los que el público pueda acceder. (5) De hecho, la mitad de las penas establecidas para los delitos contra la Administración Pública, no superan los tres años de máximo para que opere la prescripción.
De modo que la tarea práctica que realiza el H.T.C. casi se asimila al antiguo Juicio de Residencia, que se efectuaba en el Virreinato una vez que el funcionario terminaba su mandato, nunca durante su transcurso, y algo parecido pasa en la Justicia Penal cuando de investigar y juzgar al Poder se trata: se espera a que el poderoso ya no lo sea. Por esto se evidencia en muchos políticos, del pasado inmediato y también actual, la desesperación por mantener fueros que le permitan sortear tranquilos las inseguras batallas de fin de mandato.
Por lo tanto, en la medida que no se le suministren los medios al H.T.C. para que su tarea sea efectuada en tiempo real y forma correcta, el organismo, necesario desde luego, pierde gran parte de su importancia, o toda. En este sentido, el organismo, salvo denuncias de particulares, o de otros funcionarios, es el primero que advierte, o debería advertir, graves anomalías fuera del espacio donde se producen, y en su caso denunciarlas ante la Justicia. Lo importante es que se prevengan estas conductas a tiempo, o al menos cuando el daño no es grave, y no cuando no hay remedio.
LA COORDINACION Y COOPERACION…O SE CAYÓ EL SISTEMA
La argamasa que le debe dar integralidad al sistema son la coordinación, cooperación y coherencia entre los distintos componentes. Sin ellos, todo lo que se intente fracasará, y como señalé anteriormente, le sumará caos. Un ejemplo de falta de coordinación es la situación entre el Registro Nacional de Antecedentes de Tránsito, que depende de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, y el Registro Único de infractores de tránsito de la Provincia de Buenos Aires (R.U.I.T.), entre los que es casi nula o incompleta la transmisión de datos, como asimismo es casi inexistente la comunicación entre la Agencia y el Registro Nacional de Reincidencia criminal. Dentro de la provincia (mucho menos a nivel nacional), la justicia correccional rara vez comunica al R.U.I.T. las inhabilitaciones para conducir, o lo hace tarde, o no se consulta el R.U.I.T., y a nivel municipal, la comunicación informática entre comunas no existe, por lo que, en la práctica, la pena de un condenado a inhabilitación para conducir, resulta incontrolable, y en su mayoría, siguen conduciendo a pesar de la pena, que no se cumple. Coexisten, de esta manera, cuatro sistemas de registro de antecedentes de tránsito: el Judicial, el de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, el R.U.I.T provincial y los comunales. De tal modo, el sistema tiene tantos huecos que es inevitable que en numerosas oportunidades los Jueces penales y administrativos desconozcan, al momento de sentenciar, antecedentes condenatorios importantes, e incluso quebrantamiento de penas, y también se dan casos en que se renueva la licencia para conducir a personas que están o deberían estar inhabilitados para ello.
También a nivel comunal existe desconexión entre las diversas dependencias, y es común que ninguna sepa exactamente que hizo otra en determinado caso. Así, se superponen controles, inspecciones, resoluciones contradictorias y un sinfín de inconvenientes, cuando podría solucionarse el problema con un buen sistema informático unificado y de libre acceso, cuanto menos, a todas las dependencias y organismos del municipio. Porque se supone que los registros públicos son precisamente para eso. Es que muchos gobernantes y funcionarios creen que la información es poder…mientras no la compartan.
“Con las leyes pasa como con las salchichas, es mejor no ver como se hacen”. O. Bismark
Autorizadas voces como Agustín Gordillo (La Administración Paralela) y Carlos Nino (¿Un país al margen de la ley?) han señalado la distancia existente dentro de nuestra administración, entre el poder formal y el poder real, entre la norma y la praxis. Sin llegar ni por asomo a esa claridad de conceptos, con exageración pero no exento de poder de síntesis, un colega sostiene que en la Argentina no se cumple ni la ley de gravedad, modificando un viejo chiste.
En los últimos lustros, las comunas han pasado a ocupar, ante la deserción o delegación del estado nacional y provincial, roles para los que no estaban preparadas, ni legalmente ni por su estructura. Es que, ante cualquier situación grave de violencia social, la gente por lo general acude con sus demandas y reclamos a la autoridad que tiene más cerca, aunque tal autoridad no tenga ninguna responsabilidad o injerencia alguna en el tema, porque el ciudadano común identifica a cualquier autoridad como el responsable, por lo que los intendentes salen a dar la cara, ya que La Plata está lejos, y el impacto lo reciben ellos.
Así, hoy se ocupan de mantener patrulleros y proveerlos de combustible, de la policía propia, de las escuelas, del sostenimiento de comedores, hospitales, de campañas de vacunación, espectáculos, subsidios a las artes, y otros varios menesteres, sin los medios económicos, sin infraestructura suficiente, y hasta sin capacitación para afrontar el desafío, salvo, como siempre, honrosas excepciones. No es una crítica a las comunas: mal o bien, se hicieron cargo de una falencia ajena, y todo ello, sin que se les haya reconocido en la Constitución Provincial la autonomía que establece la Constitución Nacional.
Paralelamente, la Nación y la Provincia avanzan permanentemente, no obstante la pretendida descentralización(6), sobre incumbencias y recursos antaño comunales, y los ejecutivos municipales, por razones políticas, presupuestarias o de otro tipo, han ido consintiendo esta realidad, con contadas excepciones, de manera que , para poder cumplir los nuevos roles señalados, necesitan la ayuda monetaria del Estado , nacional o provincial, por lo que las comunas quedan sumamente expuestas y en calidad de rehenes del poder de turno, que con sólo no entregarles esa ayuda dineraria para permitirles hacer lo que en verdad corresponde a la provincia, le puede generar a los gobernantes distritales un enorme problema político y de gestión. Y esto no es una posibilidad teórica y remota, sino que sucede usualmente en nuestro país. En rigor, el esquema se repite a su vez en la relación entre la Nación y las provincias. Lejos estamos pues de la noción de federalismo, pero tampoco existen las ventajas de un sistema centralista. Acertado aparece el concepto de Eugenio Zaffaroni: en la Argentina copiamos instituciones de otros lados, pero todas convenientemente destruidas. Roberto Gargarella se preguntaba, en un artículo reciente aparecido en un matutino, por qué razón antes de seguir agregando derechos a nuestra Constitución, no comenzamos a cumplir los que ya existen. Y es verdad que muchos derechos allí establecidos no se cumplen, ni siquiera los mecanismos de democracia semidirecta, que nuca fueron reglamentados, a pesar de la enorme crisis de representación que tiene el país.
Es que ¿quiénes son los que hacen las leyes, y cómo las hacen? De acuerdo al diseño constitucional, ello debería estar clarísimo, pero, otra vez, debemos hablar ya no de la Administración paralela, sino de la Constitución paralela, porque lo cierto es que todas las leyes importantes, en la práctica, son redactadas por el poder administrador, cualquiera sea este, y no por los legisladores, que sólo la aprueban o se oponen. No es que el Ejecutivo no pueda proponer legislación, y defenderla: lo que no debería hacer es imponerla, porque con el debate de ideas, se asegura la transparencia y la posibilidad que los proyectos sean mejorados, aunque sean buenos. No obstante, son escasas las ocasiones en que la legislación importante nace en los parlamentarios. Además, los proyectos son redactados muchas veces de apuro, y habitualmente no por los funcionarios electos, sino por sus asesores, que tienen el trabajo de tratar de dar forma legal y encuadrar jurídicamente a cualquier idea que se le ocurra necesaria a su jefe. Pero claro, depende de la calidad del asesor, más allá que la primigenia idea sea buena o mala, que el proyecto no termine siendo un retroceso. A lo dicho hay que añadir que, luego del envío de los proyectos a la legislatura, intervienen algunos legisladores con suficiente poder político o conocimiento en la materia para que se les permita emitir opinión, siempre los mismos y no más de cuatro o cinco en bloques numerosos, y, también por lo general, actuando a través de sus propios asesores, a los que también eligen, en muchos casos, no por su capacidad, sino por confianza personal o favor político. También muchas de las negociaciones y los quid pro quo se realizan fuera del ámbito propiamente legislativo, y a las comisiones, que es la instancia donde debería debatirse en primer término, se llega con una posición ya establecida. Hay que agregar a esto, casi siempre, la imposición de la disciplina partidaria que obliga a los congresistas a pesar de su opinión particular. Todo ello es conocido y aceptado en el terreno parlamentario, como forma de hacer política. De tal manera, es raro que un ochenta por ciento de los legisladores conozca seria y documentadamente lo que está votando, en el eventual caso de que existiera algún interés, o haya tenido tiempo de estudiarlo. Y a veces ocurre que, aprovechando esta realidad, se negocie el voto de un paquete de leyes, sobre todo en la última sesión legislativa del año, sancionándose así decenas de normas hasta entonces trabadas por distintas razones.
Casi lo mismo ocurre, aunque más crudamente, con las leyes locales a nivel comunal, y aquí se adiciona otra dificultad, pues la composición en muchos distritos de los Concejos deliberantes, en gran medida es de punteros políticos con poca instrucción, y el escaso porcentual sobre el presupuesto que las normas otorgan para el manejo de las legislaturas locales, a duras penas soporta las erogaciones por dietas, sueldos, servicios, etcétera, necesarias para el mantenimiento, por lo que no hay dinero para asesoramiento. Con esto no quiero decir que los legisladores no puedan pensar por su cuenta, ni que en muchos casos no elaboren anteproyectos valiosos, o que no hagan aportes que mejoren los mismos, sino que el sistema paralelo, dentro del cual se encuentra el proceso de formación de las leyes, impide que sus esfuerzos se materialicen, o fructifiquen en medida adecuada. Por ello, el viejo axioma que sostiene “la inconsecuencia del legislador no se presume”, concepto bastamente utilizado por los operadores jurisdiccionales de todo nivel que termina limitando el alcance del confronte constitucional que deben efectuar, no puede sostenerse en muchos casos.
Asimismo se practica con asiduidad la mala técnica de delegar a la vía reglamentaria, es decir al Ejecutivo, cuestiones que no deberían serlo, como las sanciones contravencionales o de Faltas. (7)
Así también la legislación contravencional resulta confusa, profusa, contradictoria, y muy a menudo opuesta al fin pretendido (basta ver en alguna normativa que la exposición de motivos, si la hay, declama una finalidad , el texto legal apunta para otro lado, pero el objetivo real buscado es otro)(8).Existen muchos procedimientos diferentes(9), con proliferación de organismos de aplicación, de control y de juzgamiento, con competencias concurrentes o superpuestas , abarcando éstos últimos fueros y poderes distintos , que aplican principios encontrados para la funcionalidad del sistema, lo que dificulta y a veces impide la actuación de los operadores jurisdiccionales, deja enormes lagunas legales y lo más importante, se hace incomprensible para los ciudadanos comunes.
Según la doctrina de la Corte Suprema, al Derecho Contravencional y de Faltas municipales deben aplicarse las mismas garantías que al proceso penal, la Corte Interamericana ha sostenido lo mismo en numerosos casos, y en el derecho comparado , en América latina, (excepto Cuba, que sigue un concepto administrativo) y en casi toda Europa, se ha adoptado idéntico principio. Sin embargo, son permanentes los intentos de buena parte de los legisladores administrativistas para reformar la legislación, en el caso el Decreto-Ley 8751/77, que consisten en la pretensión de quitarle a la normativa vigente la aplicación supletoria del Código Penal, sacándole la competencia de Alzada en esta materia al fuero correccional, en beneficio del Contencioso Administrativo, lo que traería aparejado la afectación de la defensa en juicio, porque los principios aplicables al derecho sancionatorio y su rito ya no serían los mismos, aunque por supuesto para la Administración sería mucho más conveniente: para el derecho penal predomina la presunción de inocencia, para el administrativo la presunción de legitimidad del acto administrativo, aunque en rigor en el Derecho administrativo, también debería aplicarse el principio de inocencia.
Quizás deba adunarse que, además , algunos fallos de los Jueces Contencioso-Administrativos suelen ser laxos en la apreciación de la prueba a favor del Estado provincial o Municipal, y lo mismo puede decirse con más certeza, de muchos fallos de la Suprema Corte de la provincia, en donde parece aplicable el principio in dubio pro Fisco. Este criterio judicial, aún cuando el presupuesto sea la defensa de los intereses del Estado, que supone una expresión del bien común, termina favoreciendo la continuidad del estado de cosas al que me referí anteriormente, porque licúa la responsabilidad política y personal de los funcionarios y agentes. A lo expresado debe adicionarse el hecho que, aunque se prevea en esos anteproyectos un control judicial suficiente y amplio, comprensivo de la revisión del derecho y de los hechos, tal como dijo la Corte Suprema en el caso Ángel Estrada y Cía. S.A.,(10) son muy pocos los casos en relación al número de sentencias condenatorias administrativas de los Juzgados de Faltas que llegan a una instancia judicial por apelación (que además supone para el interesado , en muchas ocasiones, un costo superior al monto de la condena, por los honorarios y gastos judiciales), en un porcentaje que no debe pasar del 0,2%, es decir que se apelan 20 causas de cada 10.000. En términos generales, es posible sostener que en la realidad, el 90 % de los imputados cometieron efectivamente la falta (11), aunque puedan existir atenuantes, pero al otro 10% les resulta al cabo, de ser condenados, más económico acatarlas, por no hablar del tiempo que demandaría el proceso judicial, y por añadidura debemos considerar el crecimiento exponencial de la tarea del Poder Judicial si todos esos casos se judicializaran, suponiendo que se les diera el trámite debido. Es que la visión administrativista más extendida, aunque no la más autorizada, al menos en Argentina, prioriza la facilidad de la recaudación fiscal, incluso como ya dije, sobre principios propios de ese Derecho.
Otro aspecto de la técnica legislativa que parece desacertado, sobre todo en esta materia, pero no sólo en ella, es el abuso de la derogación tácita. Como los proyectos son elaborados apresuradamente, muchas veces se omite el acabado estudio de la legislación ya existente, así como la que está directamente relacionada con el tema. Como tal premura y falta de lectura genera una gran inseguridad en los autores de la nueva norma, creen poder salvar las contradicciones con el consabido artículo:”Derogase toda otra legislación que se oponga a la presente”. Entonces, la tarea de descubrirlas y tratar de arreglarlas por vía de la interpretación, se la dejan a los operadores jurisdiccionales administrativos o judiciales para que se hagan cargo, si fuera posible. En cuanto a las leyes locales, en muchos casos no existe siquiera un Digesto municipal en donde consultar la legislación vigente. La dificultad consiste en que no siempre es posible, por medio de la exégesis, corregir un estofado rancio. Sostenía A. France, que el árbol de las leyes ha de podarse continuamente, pero en nuestro caso es un bosque lleno de malezas y árboles secos, en donde acaban perdiéndose también los magistrados.
Por esta causa, se van acumulando, por no ser derogadas expresamente, viejas leyes, decretos y ordenanzas, sin que se sepa que existieron, cabalgando a medias entre la desuetudo y la vigencia, sin desaparecer del todo pero sin reglar nada, salvo que algún funcionario astuto encuentre alguna que por alguna disposición que contenga la antigua norma le sea útil, y la rescate del inframundo para contribuir a la confusión general.
Todo lo expresado me lleva a una conclusión: el método legisferante en esta materia no funciona con eficacia porque todo el esfuerzo se lo lleva el sistema paralelo, en donde, por supuesto, no hay leyes escritas, ni procedimientos reglados, ni derechos, ni garantías, y, por sobre todo, nada es lo que parece. Aquello de “lex praevia, stricta, scripta et certa” queda como latinazgo de valor relativo, y no como canon constitucional. En la medida en que no se respete entonces el sistema legal, y se mejore la técnica legislativa, no hay una solución sustentable.
(1)Animus Jocandi: tal como lo establecen las reglas del Manual del funcionario piola, del Dr. José Lefalta Elsellado, la responsabilidad se salva dando un pase de expediente a otra dependencia, y en la mayoría de los casos jamás regresa o lo hace luego de varios meses o años. Es copiado de este Manual el clásico proveído “visto, remítase a la Dirección de…a los efectos que corresponda”. Por cuál razón un expediente donde se pide la prescripción de un tributo termina en el Departamento de Señalamiento Vial, nadie lo sabe, pero pasa. Bien podría resumirse en una sigla muy usada por los informáticos españoles, sin duda muy poco formal, pero infinitamente más verídica: N.P.I. (que significa “ni p… idea”) cuando el funcionario no sabe qué hacer y se desprende del problema, o bien: N.P.C. (ni p… caso), cuando el funcionario sabe perfectamente lo que correspondería hacer por derecho, pero no le conviene o no puede hacerlo.
(2)Por citar un solo ejemplo, no es un misterio que la inversión en señalización vial, considerada ésta como publicidad (ya que una de sus finalidades es comunicar simbólicamente actos administrativos), dista enormemente de los recursos publicitarios empleados en publicitar la inauguración de una escuela aún no construida, o un operativo veraniego.
(3)Un buen ejemplo de lo contrario es la instalación de radares de control de velocidad máxima en la autopista a Mar Del Plata. Aquí, por el sistema meramente recaudatorio implementado, la prevención no existe, ya que no se detiene al conductor que comete la infracción para asegurar el cese de la falta, y éste se entera quizás luego de varios meses. Emparentado con este caso, vale recordar el luctuoso accidente provocado por un conductor ebrio, con la muerte de otro conductor, a pesar que desde un coche que venía siguiendo al alcoholizado, que conducía zigzagueando durante más de media hora, advirtieran a la policía para su detención, y no lo hicieron. Ignoro si no había el personal policial disponible, o no quisieron arriesgarse en detener un rodado a 90 km/hora, o no tenían barrera de púas para frenar la camioneta, o no funcionaba correctamente la comunicación, o no tenían combustible los móviles policiales y/o gendarmería, o una conjunción de todo esto, pero… ¿cuánto dinero se gasta en publicitar operativos veraniegos, u obras públicas que otros hicieron o nunca se harán? Cuando los administradores invocan una emergencia por problemas que hace décadas que existen, y que solo ellos se empeñan en ignorar, generalmente aumentan la “emergencia”, y hunden el Titanic en una pelopincho.
(4)Tres ejemplos son válidos: las discotecas Kheyvins en V. López, República Cromagnon en C.A.B.A., y la puerta 12 en la cancha de River. Aunque fueron en distintas épocas, circunstancias, lugares y con gobiernos distintos, los tres sucesos, con decenas de muertos, presentan un elemento común: en todos, había un notorio exceso de público para la capacidad autorizada, que fue obviamente tolerada por las autoridades. Como consecuencia de la tragedia de Cromagnon, se dictó una ley bonaerense apresuradamente, que obligó a instrumentar controles antisiniestrales, desde una pizzería hasta un gran boliche, con inspecciones bianuales necesariamente a cargo del cuerpo de Bomberos de la Provincia. En aquél momento, para un sector del conurbano del tamaño de Bélgica, con más de cuatro millones de habitantes, sólo había seis bomberos que podían hacer la tarea, según me comentó el oficial que los comandaba, pero el poder político tenía que mostrarse “proactivo”, y no se reflexionó si se tenían los medios para efectuar el control. Aquí la entropía resultante hizo que el sistema ideado se “equilibrara”. ¿Cómo se equilibró? Por supuesto, la mayor parte de los controles no se hicieron, o se realizaron años después, y gran parte de la revisión técnica terminó siendo delegada, “paralelamente” en personal de bomberos voluntarios, o municipal de cada comuna, éstos casi sin preparación alguna. Obviamente, la culpa no fue de los bomberos ni de las comunas. Lo grave es que este tipo de siniestros no es un hecho futuro e incierto, sino que va a repetirse indefectiblemente a corto plazo, porque la situación referida no ha tenido demasiadas variaciones. Hoy mismo, existen infinidad de lugares públicos y de acceso al público con fallas de estructura, seguridad, capacidad, etcétera.
(5)En el caso de un Concejo Escolar, se determinó que los gastos, por alrededor de siete millones de pesos, no contaban siquiera con facturas falsas, directamente no había comprobantes, esto es que desapareció la cifra señalada. Por el hecho fueron sancionados dos o tres funcionarios, pero el cargo consistió en alrededor de cuatro mil pesos, y si bien se ordenó efectuar la denuncia penal al finalizar todas las actuaciones, dudo que haya habido alguna condena efectiva, o siquiera que se haya abonado el cargo impuesto, y ya habían pasado tres años.
(6) Los gobiernos provinciales y nacionales nos tienen acostumbrados a la creación de los denominados “Registros únicos”, que abarcan materias diversas. Así se instituyeron varios, cuya utilidad práctica, en la mayoría de los casos, es o fue escasa. Pero un caso curioso es el Registro único de conductores de remises, que hasta el momento de generarse el Registro, debían ser controlados por los municipios. La nueva normativa estableció que las comunas sólo debían controlar la habilitación de las agencias, y la Provincia se ocupa de controlar a los choferes autorizados por esas agencias, exigiéndoles acreditar licencia habilitantes, seguros, y otros requisitos. Hasta ahí ninguna novedad, pero la propia norma termina delegando en las comunas la obligación que algunos artículos antes se había atribuido, por lo que, al fin, son estas últimas las que deben poner los recursos para el control, e informarle a la Provincia. Control sobre control , nadie termina controlando, por lo que hay miles de remiseros que no están habilitados para conducir transporte de pasajeros, o tienen antecedentes penales, o sus vehículos no están en regla, o son robados, y si tienen seguro, al prestar el servicio irregularmente, no están cubiertos los pasajeros .
(7)En un punto muy importante que hace al Derecho Contravencional, como es la determinación de las sanciones concretas, en donde rige el principio de legalidad y reserva constitucional, y las normas y principios que conforman el bloque de constitucionalidad federal, tanto la legislatura federal como la provincial delegaron la determinación de las penas pecuniarias de cada tipo Contravencional en materia de infracciones de tránsito a la vía reglamentaria, es decir los correspondientes ejecutivos, cuando tal delegación es opuesta a nuestra propia Constitución. Sólo estableció la ley nacional una pena mínima y una máxima para todas las infracciones en general, sin estipular la pena para cada una de ellas. Otro caso específico de no aplicación del principio de legalidad, se refiere a la Ley Nacional de Tránsito 24449, artículo 40. Allí se establece como requisito para circular, portar la cédula verde del automotor. El texto original de la ley agregaba la expresión “vencida o no, o documento”, pero fue vetada por el Poder Ejecutivo, de manera que, legalmente y a pesar del veto parcial del artículo, sólo resulta exigible la portación de la cédula de identificación. En este aspecto, respecto a la provincia, se modificaba el criterio de la Ley provincial 11430, que penalizaba circular con cédula verde vencida. Hasta aquí, más allá del probable error legislativo, ante la literalidad de la norma, era clara la despenalización por el vencimiento del documento. Pero el gobierno provincial, por el decreto reglamentario de la Ley 13927, no sólo estableció una sanción para un tipo de infracción inexistente, creando una prohibición, sino que amplió el alcance sancionando otra conducta prohibida, no establecida por la ley actual, y ni siquiera por la precedente, como es el incumplimiento de las normas de transferencia del vehículo. En general, numerosos fallos ya sean de los Juzgados Municipales de Faltas, o Correccionales y de la Justicia de Paz como Alzada, resuelven el sobreseimiento, por vía de apelación, por falta de tipicidad, aunque no tantos han resuelto la inconstitucionalidad parcial del art. 18 del decreto reglamentario 532/09 de la ley provincial 13927, y mientras esto no ocurra en forma generalizada y contundente, se oculta el hecho de que si se resolviera instituir prohibiciones por medio de la manera descripta, la libertad se vería seriamente afectada. Considero entonces que las miles de multas cobradas por esta presunta falta, muy frecuente, son ilegítimas, y sus importes, al menos, deberían ser devueltos a los imputados. Si ello no sucede, es porque la gente opta por no perder tiempo recurriendo la condena, o por desconocimiento de la situación jurídica, y paga la multa. Así, el artículo 15 de la Constitución provincial pasa a ser nada más que una postura de lege ferenda.
(8)El criterio que parece primar en la Administración provincial, en materia de sanciones-pero no sólo en ellas- es la necesidad de proveer al Erario, o bien la de generar impactos políticos mediáticos, que se agotan en el corto plazo. Veamos algunos ejemplos, entre tantos que se podrían citar.
El primero es el caso de un Gobernador provincial (no el actual), que por “decreto de necesidad y urgencia” resolvió derogar la ley de tránsito 11.430, vigente desde hacía mucho tiempo , reemplazando su normativa y estableciendo contravenciones y penalidades, alegando una supuesta emergencia vial, lo que, incidentalmente, le permitió adquirir sin licitación un importante número de patrulleros y otros enseres. El mandatario iba por su segundo mandato al frente de la provincia, cuando lo asaltó la necesidad y urgencia. Este decreto, el 40/07, se mantuvo en vigencia por dos años, hasta que el nuevo gobernador adhirió a la Ley Nacional de Tránsito. La normativa citada tenía escasas diferencias con la ley anterior( y esas diferencias no constituían una mejora), todos los funcionarios provinciales “off de record”, convenían en que el Decreto era claramente inconstitucional, por cuatro razones: porque no podía derogarse una ley por decreto, porque el decreto de necesidad y urgencia no está contemplado en la Constitución Provincial, porque el Congreso provincial funcionaba, y porque el Ejecutivo no puede, por manda constitucional y por el pacto de San José de Costa Rica, legislar sobre penalidades, tarea reservada exclusivamente al Poder Legislativo. Aún así la Suprema Corte Bonaerense no se expidió sobre el tema, de gravedad institucional, y en cierto modo lo avaló; el congreso provincial nada dijo, salvo para confirmar con la Ley 13927, con otras autoridades, todo lo actuado durante la vigencia del Decreto 40/07, y sólo algunos Jueces correccionales inferiores se pronunciaron por la ilegalidad de la norma, en los pocos casos que llegaron a su tratamiento.
El segundo caso, ya con nuevo gobernador, se trata, además de aludir a una nueva emergencia vial, de la creación de los llamados “juzgados administrativos de infracciones de tránsito”, aunque están a cargo de funcionarios provinciales que pueden ser nombrados o removidos por un simple decreto y no tienen estabilidad en su cargo, ni sus remuneraciones son intangibles, por lo que no poseen independencia funcional, ni puede exigírseles imparcialidad alguna. Como siempre, la emergencia permitió adquirir móviles para distintas dependencias, y la adquisición e instalación de radares fijos para penalizar excesos de velocidad en todas la rutas provinciales, aunque tales aparatos se concentraron en las autopistas a Mar del Plata, Rosario, y Panamericana, porque, obviamente, el propósito o finalidad real, o por lo menos el más importante de la ley 13927 , por la que la provincia adhirió parcialmente al Código de Tránsito nacional, era la recaudación de multas que, hasta ese momento, se compartía con las comunas, aumentando exponencialmente la cantidad de actas de infracción. Como colorario de esta situación, casi lo único que se “controla” en estas autopistas es el exceso de velocidad, en un 90% de los casos.
Otro caso, o varios similares, es el de intendentes que pretendieron, y en su caso lograron, con una ley u ordenanza que declaraba una emergencia administrativa o económica, despedir a personal municipal, bajar sueldos y paralelamente nombrar a otros agentes.
(9)Como ejemplo, sólo para la competencia que ejerce el Organismo provincial ambiental (O.P.D.S.) existen más de una decena de procedimientos administrativos distintos, en las distintas áreas de aplicación. El resultado es que ninguno de estos procedimientos se cumple totalmente, y los funcionarios encargados de su aplicación terminan “legislando” lo que les parece más razonable o conveniente, a su arbitrio.
(10)Entiendo que está bien la revisión suficiente y amplia, y que la misma comprenda no sólo el derecho aplicado, sino los hechos. Pero muchos jueces de Alzada, en función de esta nueva doctrina pretoriana, admiten la incorporación de prueba o la alegación de hechos que no fueron ofrecidos ni producidos ante el Juez de Faltas, y por tanto no pudieron ser considerados por éste al resolver, de manera que en estos casos no se puede hablar de un control judicial sobre una cuestión resuelta en sede administrativa, sino de casos distintos, obviándose el principio de congruencia, al expedirse sobre cuestiones no planteadas oportunamente por el imputado, en exceso de sus potestades. Algunos Juzgados de Paz, además, luego de la radicación de la causa en el Juzgado, permiten la mejora de los fundamentos de la apelación, que en rigor debe presentarse ante el Juzgado de Faltas, situación ésta no prevista por el procedimiento.
(11)En esos casos existe un reconocimiento expreso de la infracción, o bien la demostración de que no tenían la documentación exigida.
Publicado por Horacio Jorge Fernández Azcoytia en 18:01

References: resolución 
 resolución 
 artículo 12
in dubio
 artículo 40
 artículo 15
de lege ferenda