Source: https://frankbold.org/poradna/korupce-a-transparentnost/korupce-a-jednani-uredniku/zakladni-informace/rada/jake-jsou-typicke-nezakonne-uredni-postupy
Timestamp: 2020-05-31 00:00:53+00:00

Document:
Jaké jsou typické nezákonné úřední postupy? | Frank Bold
Jaké jsou typické nezákonné úřední postupy?
Vytvořeno dne 18. 7. 2018.
Níže je uvedeno několik oblastí, kde se nezákonné úřední postupy typicky objevují:
Právo na svobodný přístup k informacím je zakotveno v Listině základních práv a svobod (dále jen „Listina“), (1) přičemž státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti.(2) Podrobná úprava je v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále například v zákoně č. 123/1998 Sb. o poskytování informací o životním prostředí). Povinné subjekty (státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a další veřejné instituce a subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování v oblasti veřejné správy) mají dle zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, a to buď na základě žádosti, nebo aktivním zveřejněním. Při podání žádosti o poskytnutí informací není třeba prokazovat jakýkoli právní zájem.
Odmítnout či omezit poskytnutí informací lze pouze na základě důvodů uvedených v zákoně (např. ochrana utajovaných informací, ochrana obchodního tajemství, ochrana osobnosti a osobních údajů, ochrana důvěrnosti majetkových poměrů, ochrana duševního vlastnictví). Povinnost poskytovat informace se netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací.
Mezi typické nezákonné postupy úřadů v této oblasti patří
neposkytnutí požadovaných informací (případně pouze částečné poskytnutí) bez dostatečného odůvodnění,
odmítání poskytnutí informací ze správních spisů s odůvodněním, že jsou přístupné jen účastníkům řízení,
nečinnost povinných orgánů,
požadování neúměrně vysokých úhrad nákladů za poskytnutí informací.
Odmítání poskytování informací ze správních spisů je typické pro stavební úřady. Stavební úřady často odmítají poskytnout informace formou zaslání kopií nebo nahlédnutím do územního, stavebního či kolaudačního rozhodnutí s odůvodněním, že žadatel není účastníkem řízení, ani neprokázal právní zájem na poskytnutí těchto informací. Nejvyšší správní soud (NSS) v tomto typu případů opakovaně konstatoval, že správní řád nemůže vyloučit přístup k informacím obsaženým ve spise podle zákona č. 106/1999 Sb. Jako chybnou soud označil úvahu o tom, že žádost o kopii určitého rozhodnutí ze správního spisu není žádostí o informaci o skutečnostech v rozhodnutí obsažených, ale žádostí o nahlédnutí do spisu.
Obdobného pochybení se dopouštějí i orgány obcí v samostatné působnosti či orgány činné v trestním řízení (zákon č. 106/1999 Sb. výslovně vylučuje poskytovat pouze informace o probíhajících trestních řízeních, nikoli o ukončených).
Čtěte náš kompletní průvodce právem na informace>
V jednom z takovýchto případů žadatelka požádala město Černošice o poskytnutí kopií zápisů z jednání rady města. Městský úřad jí požadované informace neposkytl s odůvodněním, že schůze rady města jsou neveřejné a zápis z jednání rady není veřejnou listinou. NSS dovodil, že žádost o poskytnutí kopií zápisů z jednání rady města je jednoznačnou žádostí o poskytnutí informace v těchto zápisech obsažené dle zákona č. 106/1999 Sb. NSS dále jednoznačně konstatoval, že žadatelka měla právo na poskytnutí informací, které byly obsahem zápisů ze schůzí rady města. Pokud by žadatelka byla občankou města či vlastnicí nemovitosti na území obce, měla by právo přímo nahlížet do usnesení rady města, a to v jejich úplné a originální podobě. NSS konstatoval, že je nutno odlišit právo na přímý přístup k určitým informacím (originálním dokumentům), a to včetně údajů, které jsou jinak zákonem č. 106/1999 Sb., popřípadě zákonem č. 101/2000 Sb. chráněny, od obecného práva na informace o činnosti rady města, jež přísluší všem – toto právo pak podléhá omezením vyplývajícím z ustanovení § 9 a následujících zákona č. 106/1999 Sb., popřípadě ze zvláštních zákonů (rozsudek NSS ze dne 25. srpna 2005, č.j. 6 As 40/2004–62).
Právo na příznivé životní prostředí je zakotveno v čl. 35 odst. 1 Listině. Ochranu životního prostředí zajišťuje řada zákonů (mezi stěžejní patří zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a řada dalších).
Povinností příslušných krajů, obcí, vlastníků a správců pozemků by měla být snaha přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, šetrné hospodaření s přírodními zdroji, povinností orgánů územního plánování a ochrany přírody a krajiny pak zajistit uchování a reprodukci přírodního bohatství a vytvořit základy pro mnohostranné využívání krajiny.
Pro tuto oblast je typické, že zásah do životního prostředí často dopadá na široký okruh subjektů. Na rozdíl od ostatních oblastí zde často není jednoduché jasně určit konkrétní hranice odlišující zásah do práva konkrétního subjektu, a proto je obtížné určit, kdo je oprávněn se proti plánovaným či uskutečněným zásahům do životního prostředí bránit. I to je důvod, proč se v této oblasti uplatňuje princip, podle nějž jsou k uplatňování právních postupů a argumentů ve prospěch ochrany životního prostředí oprávněny specializované subjekty, zejména spolky. Typickým nezákonným postupem úřadů je časté odmítání podání spolků, jehož obsahem jsou i hmotněprávní námitky, s odůvodněním, že spolky jsou oprávněny pouze k hájení procesních práv. Tento názor byl však již judikaturou soudů překonán, kdy NSS od roku 2015 opakovaně judikuje, že spolky mohou namítat jak hmotněprávní, tak procesní stránku věci. (3)
Dále úřady často neinformují spolky o zahájených řízeních, ačkoli tyto spolky měly podanou žádost o informování podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. (4) V takovém případě je úřad měl o zahájených řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, informovat, aby se mohly řízení účastnit.
Stavba dálnice D8 přes Chráněnou krajinnou oblast České středohoří. Spory o podobu dálnice D8 probíhají již od roku 1994, kdy začal (neveřejný) proces SEA pro výběr koridorů dálnice. V roce 1997 bylo zahájeno územní řízení o umístění stavby. V rozporu se zákonem nebyly za účasti veřejnosti vyhodnoceny varianty stavby, které by se chráněnému území vyhnuly či se snažily významnějším způsobem ochránit krajinný ráz (varianty s dlouhými tunely). Územní řízení trvalo bezmála 6 let (!), především proto, že ŘSD ČR podalo žádost předčasně, v situaci, kdy nemělo všechny podklady, zejména výjimku ze zákazu stavět nové dálnice v CHKO. Správní orgány nedokázaly ani jednou vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Trasa dálnice byla podle Veřejného ochránce práv i Nejvyššího kontrolního úřadu vybrána v rozporu se zákonem. Ke stejnému závěru také došel odborný posudek Fakulty architektury ČVUT, který prokázal, že trasa negativně ovlivní krajinný ráz. Proti územnímu rozhodnutí z roku 2003 i proti několika stavebním povolením jsou podány správní žaloby. Soudy jim ovšem odmítly přiznat odkladný účinek, takže výstavba částí dálnice probíhá (k částečnému přerušení na několika místech došlo od jara roku 2009, kdy Městský soud v Praze zrušil dvě povolené výjimky k zásahu do biotopů zvláště chráněných druhů organismů, takže do vydání nových povolení na nejméně pěti místech nelze stavět). Pro řadu dalších stavebních objektů však nebylo stavební povolení vydáno přesto, že vůči nim nedošlo k žádnému odporu ze strany veřejnosti. V květnu 2012 byla také po zamítnutí odvolání proti stanovisku o posuzování vlivu stavby na životní prostředí v celé délce zahájena i výstavba zbývající části Bílinka – Řehlovice. Ke zprovoznění poslední části dálnice D8 došlo v prosinci 2016, nicméně na Prackovické estakádě je provoz z bezpečnostních důvodů sveden pouze na jeden ze dvou mostů a geologové varují před dalšími sesuvy půdy. Provoz dálnice se neobejde bez nákladného nepřetržitého monitoringu stability podloží.
Územní plánování a stavební řízení.
Z hlediska odpovědnosti úředníků patří oblast územního plánování a stavebního řízení k nejproblematičtějším. V mnoha případech je přes principy vázanosti úřadu zákonem, ochrany veřejného zájmu a nestrannosti zřejmá snaha stavebních úřadů vycházet vstříc sporným investičním záměrům bez ohledu na ochranu práv dotčených osob i veřejných zájmů.
Tyto tendence dále posiluje § 4 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), podle nějž stavební úřady přednostně využívají zjednodušující postupy, aby byly co nejméně zatěžovány dotčené osoby a aby v případě, pokud je možné vydat v dané věci, zejména u jednoduchých staveb, pouze jedno rozhodnutí, upustily od dalšího povolování záměru. Toto ustanovení, jakož i konkrétní právní úprava zjednodušených postupů jsou v praxi zneužívány k obcházení a poškozování práv osob dotčených stavební činností na sousedních pozemcích.
Při pořizování změn územních plánů dochází i k tomu, že místní politici či úředníci vlastnící zemědělské pozemky prosadí jejich změnu na pozemky stavební a tím mnohanásobně zvýší jejich hodnotu.
V rámci územního a stavebního řízení pak stavební úřady často odmítají účastníkům řízení poskytovat kopie projektové dokumentace zamýšleného záměru, nebo jim brání, aby si kopie pořídili sami, čímž je významně ztížená obrana účastníků řízení vůči povolovanému záměru. Tento přístup u některých stavebních úřadů nadále přetrvává, ačkoli byl správními soudy označen za nezákonný. (5)
Ve městě Černošice místostarosta a další zastupitel obce nakoupili zemědělské pozemky a následně došlo ke změně územního plánu na lukrativní stavební parcely. V obci byla navíc na ostatních pozemcích vyhlášena stavební uzávěra a za peníze města a ze státních dotací se na předmětné pozemky přivedl vodovod a kanalizace. V Karlových Varech zase vedoucí stavebního úřadu předložila zastupitelům návrh změny územního plánu, na které později vydělala přibližně 27 milionů korun – z jejích zemědělských pozemků se totiž staly stavební parcely.
Ochrana kulturních památek má základ v čl. 35 odst. 3 Listině. Podrobněji je upravena zákonem č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči. Stát má povinnost chránit kulturní památky jako nedílnou součást kulturního dědictví, přičemž péče státu o památky zahrnuje činnosti, jimiž orgány a odborné organizace státní památkové péče zabezpečují zachování, ochranu, zpřístupňování a vhodné společenské uplatnění kulturních památek.
Ochrana se vztahuje primárně na statky, které jsou za kulturní památky prohlášeny, pozornost si však zaslouží i nepamátkové objekty, které podléhají speciální „předběžné“ památkové ochraně – ta se týká věcí, o nichž bylo zahájeno řízení o prohlášení věci za kulturní památku. Věc za kulturní památku vyhlašuje ministerstvo kultury po vyjádření krajského úřadu a obecního úřadu obce s rozšířenou působností.
Úřady mohou nezákonnými rozhodnutími nebo naopak nečinností způsobit nevratné škody, které mají fatální důsledky pro budoucí existenci památek. V této oblasti nelze ani tak hovořit o typických nezákonných postupech úřadů, jako spíše o nedostatečné právní úpravě z pohledu veřejnosti ve formě spolků. Spolky se nemohou účastnit řízení týkajících se ochrany kulturních památek – na rozdíl od řízení, ve kterém hájí přírodu a krajinu a zákon jim v nich za určitých podmínek postavení účastníka přiznává.
Vila Tugendhat v Brně. Tato funkcionalistická stavba, zařazená do seznamu světového kulturního dědictví UNESCO, čekala na rekonstrukci od roku 1994. Zahájení oprav se však stále odkládalo, především díky špatně provedenému výběrovému řízení, které bylo po dlouhé anabázi stížností shledáno nezákonným (nebyly doloženy všechny zadavatelem požadované dokumenty), a to rozsudkem NSS dne 30. dubna 2008, č.j. 8 Afs 58/2007–247. Město tedy bylo odpovědné za stav, kdy hrozilo nevratné poškození památky. Dle posudku Národního památkového ústavu bylo nezbytné opravit některé části vily nejpozději do poloviny roku 2010. V lednu 2010 se uskutečnilo nové výběrové řízení, v němž zvítězila stejná firma (Unistav Brno) jako v prvním (zrušeném) řízení. Konečně tak mohla být zahájena rekonstrukce vily, která byla dokončena 24. ledna 2012.
Základy územní samosprávy jsou upraveny v čl. 99 Ústavě, na nějž navazují především zákony č. 128/2000 Sb., o obcích, č. 129/2000 Sb., o krajích a č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu, upravuje provádění referenda na místní úrovni.
Obce, stejně jako kraje a hlavní město Praha jsou podle těchto zákonů povinny pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, přičemž při plnění svých úkolů mají chránit veřejný zájem. (6)
Zákon o obcích vytváří silnou funkční a institucionální vazbu mezi obcí a obecním úřadem jako jedním z jejích orgánů. Úředníci obecního úřadu pak mají dvojí postavení, neboť mají na jednu stranu vykonávat nestranně a nezávisle státní správu v rámci tzv. přenesené působnosti obce, na stranu druhou se fakticky jedná o zaměstnance obce jako samosprávního celku. Konflikt zájmů plynoucí z této skutečnosti, nazýváme tzv. systémovou nebo generální podjatostí. Označujeme tak situaci, kdy úřady územních samosprávných celků v přenesené působnosti rozhodují o právu či povinnosti obce (kraje), jejímiž jsou orgány.
Úředníci, kteří jsou zaměstnanci obce, vydávají v těchto případech povolení svému zaměstnavateli. Jejich postavení se vyznačuje celou řadou vazeb charakteristických obecně právě pro vztah mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, mimo jiné například povinností zaměstnance dbát pokynů svých nadřízených. Bez významu není ani jejich ekonomická závislost na zaměstnavateli. Existence těchto skutečností může u úředních osob v případech rozhodování o žádosti jejich zaměstnavatele zakládat zájem na takovém výsledku řízení, který bude pro žadatele příznivý. Nezávislost jejich rozhodování tak může být ohrožena.
Fakticky obdobné situace však vznikají i tehdy, pokud obec či kraj sice nejsou žadateli o vydání rozhodnutí, ale z jednání jejich politických představitelů je zřejmé, že mají zájem na určitém výsledku řízení – například podporují určitou investici na území obce či kraje (dálnici, průmyslovou zónu apod.). K porušení nezávislého výkonu státní správy často dochází v případech, kdy se kraje či obce smluvně zavázaly investorům poskytnout součinnost a spolupráci při získání potřebných rozhodnutí a současně slibují zdržet se kroků, které by mohly být škodlivé pro projekt.
Rovněž v případě investice společnosti LG. Philips Displays v Hranicích obsahovala kupní smlouva mezi městem a společností závazek města poskytnout investorovi nezbytnou spolupráci pro získání veškerých potřebných územních rozhodnutí a stavebních povolení. Úředníci hranického stavebního úřadu následně povolili stavbu a provoz závodu LG. Philips na výrobu televizních obrazovek, aniž byl v rámci územního a stavebního řízení posouzen z hlediska prevence závažné havárie, což bylo v zásadním rozporu s tehdy účinným zákonem o prevenci závažných havárií.
Již „pouhý“ vstřícnější, rychlejší a přednostní postup úřadu vůči investorovi znamená ze strany samosprávy nemístné ovlivňování výkonu státní správy a ze strany úřadů neodůvodněné činění rozdílů mezi jednotlivými osobami, jejichž rovnost v právech je ústavně zakotvena.
Ochranu před nečinností upravuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. (7) O tzv. opatření proti nečinnosti může zažádat účastník řízení, pokud uplyne lhůta pro vydání rozhodnutí či lhůta pro zahájení řízení z moci úřední. Žalobu proti nečinnosti upravuje zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. (8) Žalobou je možno se domoci toho, aby byla soudem správnímu orgánu uložena povinnost vydat rozhodnutí.
Úprava soudní ochrany před nečinností správních orgánů však nepamatuje na situace, kdy příslušný orgán vůbec nezahájí řízení z moci úřední, ač je k tomu ze zákona povinen (stavební úřad v případě zjištění existence stavby provedené bez stavebního povolení nebo na základě povolení zrušeného soudem, orgán ochrany životního prostředí v případech hrozící újmy na některé z jeho složek a podobně).
Výklad, podle kterého se za této situace nelze domáhat, aby správní soud uložil nečinnému správnímu orgánu povinnost zahájit řízení, potvrzuje konstantní judikatura NSS. (9) NSS vesměs uvádí, že žalobou se nelze úspěšně domáhat ochrany v případě jakékoli pasivity správního orgánu, ale pouze v případech, kdy správní orgán má povinnost vydat ve správním řízení rozhodnutí ve věci samé nebo má povinnost vydat osvědčení, kdy je tedy žalobce nositelem veřejného subjektivního práva na vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, přičemž „mezi případy, kdy správní orgán nemá povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, patří i situace, kdy obdrží pouhý podnět k zahájení řízení, které nelze zahájit jinak než z úřední povinnosti“.
NSS v citovaných rozhodnutích opomíjí skutečnost, že v důsledku nezahájení správního řízení z moci úřední za situace, kdy je příslušný správní orgán povinen takovéto řízení zahájit, může dojít a v praxi také často dochází k závažným zásahům do veřejných subjektivních práv osob, která jsou primárně porušována či ohrožována právním stavem, na který by nečinný správní orgán měl – kdyby postupoval podle zákona – právě zahájením správního řízení z moci úřední reagovat.
Například v již zmíněné a v praxi zřejmě nejtypičtější situaci, tedy v případě, kdy stavební úřad v rozporu se zákonem nezahájí řízení o odstranění stavby provedené bez stavebního povolení, jsou vlastníci sousedních pozemků a staveb touto jeho nečinností zkracováni ve svém právu se alespoň dodatečně domáhat ochrany svého vlastnického práva, které mohlo být realizací „černé stavby“ dotčeno. Stejně tak jsou zkracováni ve svém právu na soudní ochranu před nezákonným postupem orgánů veřejné správy, neboť neexistuje žádný způsob, jak by se mohli domoci soudního přezkumu protiprávního stavu, v jehož důsledku jsou poškozována nebo ohrožována jejich vlastnická práva.
Ochrana před nečinností správního orgánu je tedy dle NSS soudním řádem správním koncipována jako ochrana před průtahy, v již zahájené činnosti správního orgánu, nikoli však před jeho „absolutní nečinností“, pokud správní řízení vůbec nezahájí. Paradoxně je tak poskytována ochrana pouze před (relativně) menším zásahem do veřejných subjektivních práv (tj. v situaci, kdy správní orgán sice pomalu, leč koná), před větším zásahem, kdy správní orgán nekoná vůbec, ačkoli by měl, již nikoli. Tato „absolutní nečinnost“ správních orgánů je přitom pro veřejnost silně demoralizující, protože proti ní není žádné účinné obrany a žádných účinných sankcí.
Přestavba historického domu v Olomouci. Jeden ze spolumajitelů historického domu v centru Olomouce bez stavebního povolení přistoupil k přestavbě jím vlastněného nebytového prostoru na bytový. Při úpravách mj. došlo k odstranění jedné nosné stěny a komína. Tyto stavební úpravy pochopitelně negativně ovlivnily vlastnická práva ostatních spoluvlastníků domu. Podali proto stavebnímu úřadu podnět k provedení místního šetření a k zahájení řízení o odstranění stavby. Stavební úřad po provedeném místním šetření řízení o odstranění stavby nezahájil, protože k tomu neshledal důvody, a to i přesto, že se jednalo o památkově chráněnou budovu. Dotčení spoluvlastníci se neúspěšně domáhali ochrany před nečinností žalobou ve správním soudnictví a následně kasační stížností k NSS. Ten v souladu se svojí judikaturou potvrdil, že se v takovém případě není možné domáhat, aby správní soud uložil stavebnímu úřadu povinnost zahájit řízení o odstranění stavby. Podle NSS „se nelze úspěšně domáhat ochrany v případě jakékoli pasivity správního orgánu, ale pouze v případech, kdy správní orgán má povinnost vydat ve správním řízení rozhodnutí ve věci samé nebo má povinnost vydat osvědčení, kdy je tedy žalobce nositelem veřejného subjektivního práva na vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Mezi případy, kdy správní orgán nemá povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, patří i situace, kdy obdrží pouhý podnět k zahájení řízení, které nelze zahájit jinak než z úřední povinnosti. Takovým řízením je i řízení podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona o odstranění stavby vydané bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním.“ (10)
(1) Čl. 17 odst. 1 Listiny
(2) Čl. 17 odst. 5 Listiny
(3) Rozsudky NSS, č. j. 1 As 13/2015-295 a 6 As 73/2015-40
(4) § 70 odst. 2 zákona č, 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
(5) Např. rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2013, č. j. 5 A 241/2011 – 69, nebo ze dne 29. 5. 2015, č. j. 9 A 219/2012.
(6) § 2 odst. 2 zákona o obcích
(7) § 80 a násl. správního řádu
(8) § 79 a násl. soudního řádu správního
(9) srov. například rozsudky ze dne 21.6.2006, č.j. 4 Ans 7/2005 – 74, ze dne 26. 6. 2007, č. j. 4 Ans 10/2006 – 59, ze dne 29.5.2008, č.j. 2 Ans 2/2008 – 57 nebo ze dne 23.3.2009, č.j. 2 Ans 1/2008 – 84
(10) zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)

References: soud 
 zákona č. 106
 soud 
 zákona č. 106
 § 9
 zákona č. 106
 čl. 35
 § 70
 soud 
 § 4
 zákona č. 183
 čl. 35
 čl. 99
 soud 
 soud 
 § 88
 Čl. 17
 Čl. 17
 § 70
 § 2
 § 80
 § 79