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Timestamp: 2017-09-22 18:58:38+00:00

Document:
SICUREZZA PUBBLICA Guardie particolari e istituti di vigilanza e di investigazione privata
Consiglio di stato , sez. VI, 08 maggio 2008, n. 2118
sul ricorso in  appello  n.  6477  del  2003,  proposto  dall'Ufficio
Territoriale del Governo di Brindisi, in persona del  Prefetto  p.t.,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso  i
cui uffici è per legge domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
M. A., rappresentato e difeso dall'Avv. Nico Cerana ed  elettivamente
domiciliato presso lo studio dell'avv.  Romano  Cerquetti,  in  Roma,
piazza Adriana n. 15;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale  della  Puglia,
Sezione I di Lecce, n. 7164/2002, resa tra le parti;
visto  il  ricorso  incidentale  e  vista  la  memoria  dal  medesimo
all'udienza del 5 febbraio 2008,  relatore  il  Consigliere  Domenico
Cafini, uditi l'avv. dello Stato Cesaroni;
1. Con il ricorso di primo grado - originariamente proposto al T.A.R. Lombardia e, poi, trasferito al Tribunale Amministrativo per la Puglia, sezione di Lecce, a seguito di regolamento di competenza proposto dalla difesa erariale e del conseguente accordo delle parti - il sig. A. M. chiedeva l'annullamento del decreto con il quale il Prefetto di Brindisi aveva respinto l'istanza, dal medesimo presentata il 22.9.1997, volta ad ottenere l'autorizzazione a gestire un istituto di vigilanza privata e un istituto d'investigazioni, nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi comprese, le "valutazioni"del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, richiamate nel decreto predetto.
Esponeva il ricorrente che aveva presentato l'istanza indicata al Prefetto di Brindisi, per ottenere l'autorizzazione alla gestione di un istituto di vigilanza e di trasporto valori per conto di privati, nonché di un istituto d'investigazioni, istanza che, dopo una fase interlocutoria, veniva tuttavia respinta con l'impugnato decreto prefettizio, sulla base, in particolare, dei seguenti elementi motivazionali: a) notevole numero degli istituti di vigilanza già autorizzati nella provincia interessata e loro sufficienza a soddisfare le esigenze della clientela; b) inopportunità di una "esasperazione della concorrenza" nel settore della vigilanza privata; c) squilibrio possibile nel rapporto tra forze di polizia e guardie giurate e difficoltà conseguente, per la competente autorità, di controllare l'attività svolta dagli istituti di vigilanza; d) preferenza, rispetto al rilascio di nuove autorizzazioni, per le licenze già concesse e per la loro l'estensione territoriale; e) carattere ostativo - in relazione alla specifica richiesta dell'interessato di essere autorizzato a gestire un istituto d'investigazioni - della circostanza che il sig. M. risultava già titolare di autorizzazione analoga in provincia di Milano, dal che l'impossibilità dell'esercizio, per ragioni logistiche, della detta attività da svolgere in luogo molto distante.
Avverso tale provvedimento, impugnato col ricorso predetto, questi erano i motivi di diritto dedotti: "violazione dell'art. 41 Cost.; eccesso di potere per difetto d'istruttoria e motivazione, illogicità, travisamento dei fatti, contraddittorietà, sviamento; violazione e falsa applicazione dell'art. 136 T.U.L.P.S, dell'art. 257 del Regolamento d'attuazione T.U.L.P.S. e della circolare ministeriale n. 559 dell'11.7.1988"; e ciò in quanto nel provvedimento impugnato sarebbe mancata una motivazione convincente circa le ragioni del diniego opposto, idonea a contemperare le esigenze di sicurezza pubblica con la libertà d'iniziativa economica, sancita dall'art. 41 Cost. e in quanto lo squilibrio nel rapporto tra forze di polizia e istituti di vigilanza era soltanto affermata e non dimostrata, come non era dimostrata nemmeno l'asserita opportunità di estendere l'efficacia territoriale delle autorizzazioni già rilasciate, anziché ricorrere a nuovi soggetti imprenditoriali; peraltro - con riguardo alla reiezione della domanda volta a gestire un'agenzia d'investigazioni private - la presenza fisica del titolare in sede, considerata necessaria nel provvedimento impugnato, non sarebbe stato l'unico modo per garantire l'efficace svolgimento dell'attività predetta.
Nel giudizio si costituiva il Prefetto di Brindisi, che chiedeva la reiezione del ricorso in quanto infondato.
1.1. L'adito Tribunale, con la sentenza in epigrafe specificata, accoglieva, parzialmente, il proposto gravame, e, conseguentemente, annullava il decreto prefettizio impugnato nella sola parte in cui veniva negata all'interessato l'autorizzazione a svolgere attività di vigilanza privata per la provincia di Brindisi, ritenendo fondate le censure di eccesso di potere per difetto di motivazione e di violazione di legge (art. 41 Cost.), dedotte nel ricorso introduttivo; mentre respingeva il ricorso stesso nella parte in cui veniva contestato il diniego opposto alla domanda volta a gestire un'agenzia d'investigazioni private.
1.2. Contro tale sentenza, ritenuta erronea, l'Ufficio territoriale del Governo di Brindisi ha interposto l'odierno appello nel quale è stato dedotto essenzialmente:
A) che il vaglio giurisdizionale si sarebbe dovuto limitare ad un esame circa la sussistenza dei presupposti idonei a far ritenere che le valutazioni effettuate non fossero irrazionali o incoerenti, esame non effettuato, però, nella sentenza impugnata;
B) che tale esame, se effettuato, avrebbe consentito di riconoscere la legittimità dell'operato dell'amministrazione, la quale nella specie avrebbe ritenuto nell'atto impugnato la non sussistenza dei requisiti di capacità imprenditoriale necessari per autorizzare l'esercizio di un'attività di vigilanza in una zona in cui risultavano già autorizzati ad operare ben diciotto istituti di vigilanza (oltre ad altri due autorizzati solo per la scorta e altri tre in quanto consorzi ex art. 133 del citato TULPS), tutti in condizione, per disponibilità e mezzi, di corrispondere adeguatamente alla domanda attuale;
C) che il rilascio al sig. M. dell'autorizzazione in questione avrebbe determinato, al momento, una grave situazione di disagio sul territorio ai fini della tutela della sicurezza pubblica.
Nel giudizio di secondo grado si è costituito l'originario ricorrente, il quale, dopo avere eccepito l'inammissibilità del gravame dell'Amministrazione, ha chiesto la reiezione dell'appello in quanto ritenuto infondato, proponendo, quindi, ricorso incidentale limitatamente alla statuizione del TAR riferita alla rigetto del gravame originario nella parte in cui non veniva accolta la domanda diretta a gestire un'agenzia d'investigazioni private.
Con memoria in data 21.1.2008, la parte appellata ha ribadito poi le proprie tesi e conclusioni, concludendo per la reiezione dell'appello principale e per l'accoglimento di quello incidentale.
Alla pubblica udienza del 5 febbraio 2008 la causa è stata, infine, trattenuta per la decisione.
2. Ritiene, innanzitutto, il Collegio di prescindere dall'esame della proposta eccezione di inammissibilità dell'appello principale, essendo lo stesso nel merito infondato.
2.1. Ed invero, il R.D. 18.6.1931, n. 773, concernente l'approvazione del TULPS (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), dispone, all'art. 136, che la licenza è "ricusata" a chi non dimostri di possedere la capacità tecnica ai servizi che intende esercitare e che la stessa licenza può, altresì, essere negata in considerazione "del numero o dell'importanza degli istituti già esistenti", ovvero per "ragioni di sicurezza pubblica o d'ordine pubblico".
2.2. In relazione a ciò, va rilevato, peraltro, che l'attività di vigilanza privata costituisce attività d'impresa, la cui libertà è riconosciuta e garantita da apposita disposizione costituzionale, purché non contrasti con l'utilità sociale o rechi danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana; sicché si è affermato - con un orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato ormai costante dal quale il Collegio non intende discostarsi - che i provvedimenti di diniego dell'autorizzazione di polizia all'esercizio dell'attività di vigilanza privata, ai sensi dell'art. 134 del R.D. n. 773/1931, non possono essere motivati soltanto in base al numero degli istituti, delle guardie e dei sistemi di vigilanza esistenti, ma devono dare ragione di come e perché l'interesse pubblico sarebbe danneggiato dal rilascio di una nuova autorizzazione, a giustificazione del restringimento della sfera di libertà costituzionalmente garantita e della limitazione delle dinamiche concorrenziali legislativamente tutelate e promosse; dal che la conseguenza che il diniego di autorizzazione o di ampliamento della propria attività per un istituto privato di vigilanza non può legittimamente fondarsi su un mero giudizio generico di non necessità, poiché la motivazione, che deve essere adeguatamente resa dall'autorità di polizia, va condotta in termini di giudizio concreto di eccessività e di negatività di una nuova autorizzazione sotto il profilo del turbamento che potrebbe derivare all'ordine pubblico da un eccesso di concorrenza (cfr., in tal senso: Cons. St., Sez.VI, 14.3.2006, n. 1309; 15.11. 2005, n. 6351; 4.10. 2005, n. 5282; Sez. IV, 26.11.2001, n. 5938; 29.10.1999, n. 1643).
Sulla base dei principi costantemente affermati da questo Consiglio, che il Collegio condivide, l'amministrazione non deve limitarsi, in altri termini, a constatare il numero degli istituti di vigilanza esistenti e dei loro dipendenti, ma deve valutare se l'interesse pubblico sia in concreto danneggiato dal rilascio di una nuova autorizzazione, perché la concorrenza in effetti può alimentare le migliori condizioni di fruibilità del servizio e una più idonea e razionale organizzazione e gestione delle risorse, con incremento dei posti di lavoro e aumento della sicurezza dei cittadini (cfr., in particolare: Sez. VI, 29.1.2007, n. 336; 19.1. 2007, n. 104; 14.11.2006, n. 6699; Sez. IV, 18.11. 2003, n. 5076).
2.3. Ora, nel caso in esame, il provvedimento del Prefetto di Brindisi si è limitato a richiamare soltanto il numero degli istituti di vigilanza già operanti nell'ambito provinciale e ad affermarne, in maniera apodittica la loro sufficienza con riguardo alle esigenze della clientela; con altra giustificazione espressa a sostegno del diniego opposto, lo stesso Prefetto ha fatto riferimento, poi, all'eccessività della concorrenza nel settore in questione, quale causa di riduzione degli ambiti di utenza ed incidenza negativa sia in ordine all'affidabilità dei servizi offerti, sia in ordine al rispetto, da parte degli istituti di vigilanza, degli obblighi di legge in materia tributaria e previdenziale.
Trattasi, invero, di motivazioni inadeguate, se si tiene conto dei sopra riportati principi giurisprudenziali, motivazioni che, giustamente, il TAR non ha potuto ritenere idonee a sorreggere gli atti impugnati.
Più specificamente, va osservato che il rischio che l'autorità prefettizia avrebbe inteso evitare con il diniego opposto nella specie, sarebbe consistito nel fatto, evidenziato nella sentenza impugnata, che, per effetto dell'ingresso di un nuovo operatore nel settore, si sarebbero verificati fenomeni di concorrenza sleale tra le imprese, i quali avrebbero ridotto, anche sotto i costi di gestione, i prezzi delle prestazioni, con riflessi sulla qualità del servizio offerto; considerazione questa ipotetica ed aliena da riferimenti concreti (circa la realtà dei vari istituti in questione già esercenti la vigilanza nel territorio provinciale e circa le specifiche caratteristiche del servizio proposto dall'interessato), la quale si poneva, anzi, in contrasto con l'obiettivo essenziale, quello di evitare cioè, nella materia della vigilanza, il formarsi di monopoli.
Da parte del Prefetto è mancata nella specie, in definitiva - come evidenziato correttamente dai primi giudici - la verifica concreta (previa dettagliata ricognizione della situazione del settore della vigilanza privata in ambito provinciale per individuare possibili deficienze nell'offerta di tale servizio) del fatto se il ricorrente era, o meno, in possesso dei requisiti, d'idoneità morale e di capacità tecnica e finanziaria, necessari per assicurare un prodotto soddisfacente all'utenza, ai fini del rilascio, in caso positivo, dell'autorizzazione richiesta; giacché le preoccupazioni emergenti dall'atto impugnato in prime cure, circa eventuali effetti negativi, derivanti da un eccessivo affollamento del mercato, non possono determinare il rigetto della domanda, trattandosi di problemi indipendenti dal tipo di valutazione che l'Amministrazione è chiamata a compiere.
2.4. Ciò posto, possono essere esaminati specificamente i rilievi mossi nell'appello e come sopra descritti.
2.4.1. Quanto a quelli sopra specificati ai punti 1.2. A) e B), il Collegio osserva che il vaglio operato dai primi giudici risulta essersi limitato effettivamente all'esame della sussistenza dei presupposti idonei a far ritenere che le valutazioni effettuate non fossero irrazionali o incoerenti e al riconoscimento dell'illegittimità della valutazione dell'Amministrazione espressa nel non autorizzare un'attività di vigilanza nella zona suddetta, in quanto ritenuta fondata sul presupposto che erano stati già autorizzati "ad operare ben diciotto istituti di vigilanza, in condizione, per disponibilità e mezzi, di corrispondere adeguatamente alla domanda attuale" e che il rilascio al sig. M. dell'autorizzazione stessa avrebbe determinato una grave situazione di disagio sul territorio ai fini della tutela della sicurezza pubblica.
Ed invero, le pur diffuse deduzioni, secondo le quali le esigenze di sicurezza sarebbero state soddisfatte dalla organizzazione in atto, mentre il rilascio dell'autorizzazione avrebbe comportato un eccesso di concorrenza, con possibili ripercussioni negative sulla qualità del servizio e disagio sul territorio nella tutele della sicurezza pubblica, risultano, in realtà, non sorrette da ragioni adeguate e, in definitiva, apodittiche.
L'istruttoria svolta dall'Amministrazione al riguardo si è riferita prevalentemente, in definitiva, all'accertamento del numero dei preesistenti istituti di vigilanza e dei loro dipendenti, ma non si è occupata specificamente degli aspetti del mercato più meritevoli di attenzione, ai fini della valutazione dell'opportunità di nuove iniziative imprenditoriali nel settore; vale a dire delle concrete caratteristiche tecniche del servizio che sarebbe stato svolto nel caso di accoglimento della domanda dell'originario ricorrente (sotto i profili dell'organizzazione e della consistenza degli impianti nonché della peculiarità delle soluzioni prospettate), in rapporto a quelle riscontrabili nelle imprese attualmente operanti. E tutto ciò appare in evidente contrasto con il principio già accennato, costantemente affermato da questo Consiglio di Stato, per il quale l'amministrazione non deve limitarsi a constatare il numero degli istituti di vigilanza esistenti (e dei loro dipendenti), ma deve valutare se l'interesse pubblico possa essere effettivamente danneggiato dal rilascio di una nuova autorizzazione, tenuto conto che la concorrenza può alimentare le migliori condizioni di fruibilità del servizio e una più idonea e razionale organizzazione e gestione delle risorse, costringendo, oltre tutto, le imprese già sul mercato a confrontarsi con le innovazioni tecniche e stimolandone, di conseguenza, la competitività sotto il profilo qualitativo, con incremento dei posti di lavoro, miglioramento delle prestazioni e, in definitiva, aumento della sicurezza dei cittadini (cfr. Cons. St., Sez. IV, 163. 2004, n. 1386; Sez. IV, 18.11. 2003, n. 5076).
2.4.2. Quanto, infine, all'ultimo rilievo dell'appello (sopra specificato al punto 1.2 C)) - secondo cui il rilascio dell'autorizzazione de qua al sig. M. avrebbe determinato una situazione di disagio sul territorio ai fini della tutela della sicurezza pubblica, atteso che il previsto assestamento degli istituti di vigilanza era favorito dalla graduale riduzione del numero degli stessi a seguito di fusioni commerciali - osserva la Sezione che quanto rilevato, rientrante, semmai, nell'ambito dei criteri di una specifica politica amministrativa, non è di per sé idoneo a giustificare il provvedimento di diniego impugnato e a precludere il rilascio dell'autorizzazione richiesta dall'interessato, ponendosi in evidente contrasto con l'interesse fondamentale nella materia di cui trattasi, volto ad impedire il formarsi di posizioni dominanti con riguardo al mercato in questione.
Non possono, dunque, ritenersi sufficienti le ulteriori motivazioni dell'impugnato decreto prefettizio, secondo cui si sarebbe alterato, con il rilascio di una nuova autorizzazione, il rapporto tra forze di polizia e guardie giurate, con conseguente difficoltà di controllo, da parte delle prime, sull'attività delle seconde, trattandosi, anche in tal caso, di generiche asserzioni prive di concreta dimostrazione e non comprendendosi la ragione per cui proprio il rilascio dell'autorizzazione riferita al sig. M., ponendosi in contrasto con l'ordine pubblico, sarebbe stato tale da determinare la rottura dell'equilibrio nel settore considerato.
2.5. Alla stregua delle considerazioni che precedono le censure avanti esaminate non possono essere condivise e l'appello principale deve essere, conseguentemente, respinto.
2.6. L'appello incidentale come sopra proposto deve essere, invece, accolto nei sensi di seguito esposti.
Ed invero, l'affermazione del decreto impugnato in prime cure circa l'impossibilità materiale di esercitare, da parte dell'interessato, attività investigativa in zona geograficamente lontana è stata ritenuta legittima dal TAR che, come sopra rilevato, ha respinto il ricorso originario nella parte in cui è stato contestato il diniego del Prefetto di Brindisi a gestire anche un istituto di investigazione privato, avendo ritenuto i primi giudici "ragionevole - in considerazione dell'intuitus personae che caratterizzano le autorizzazioni de quibus - richiedere una presenza in sede - se non continua - almeno assai più assidua di quella che potrebbe essere assicurata, ragionevolmente, dal ricorrente, che risiede al Nord, e risulta titolare d'altra, analoga autorizzazione per la provincia di Milano".
Tale statuizione viene ora criticata, con il proposto appello incidentale dal sig. M., il quale osserva, in particolare, che:
- la titolarità dell'autorizzazione in parola non comporta la presenza costante ed assidua in sede del soggetto cui la stessa è stata attribuita, essendo sufficiente a tal fine che questi svolga un'attenta attività di direzione, demandando compiti esecutivi ad altri soggetti, del cui operato rimane comunque responsabile;
- la rotta Milano-Brindisi risulta coperta da più voli giornalieri;
- la titolarità in capo al sig. M. di altra analoga autorizzazione era già nota (dal 6.10.1997) alla Prefettura di Brindisi e ritenuta di non impedimento alcuno, da parte della stessa, durante la fase istruttoria;
- sarebbe stata pertanto illegittima l'affermazione del provvedimento impugnato, sopra specificata, e condivisa dal TAR per la Puglia, sezione di Lecce, non essendo riconducibile ad alcuna delle ipotesi delineate dalla normativa vigente (art. 136 TULPS n. 737/1931).
Tali rilievi sono, nella loro essenza, meritevoli di essere positivamente apprezzati.
Ed invero il cumulo di più licenze in capo ad uno stesso soggetto, nonché la possibilità riconosciuta al titolare della licenza in questione cui avvalersi della collaborazione di addetti deve ritenersi ammissibile, qualora vi sia stato, preventivamente, come sembra avvenuto nella specie, il positivo accertamento della esistenza delle condizioni, nel richiedente, di seguire adeguatamente tali attività, per essere in grado di garantire la propria opera di direzione e sorveglianza sul loro andamento.
Reputa il Collegio, infatti, che, pur se non può porsi in discussione il principio della personalità delle autorizzazioni di polizia, la personalità dell'autorizzazione non può certo risolversi - innanzi al diffuso fenomeno della gestione delle attività economiche attraverso organismi con propria personalità, e, soprattutto, innanzi al disposto dell'art. 134 del TULPS n. 773/1931 - in un esercizio diretto e prevalentemente personale dell'attività medesima.
Allorché l'art. 134 cit. consente che l'attività di custodia e di investigazione sia espletata non soltanto da persone fisiche, ma anche da enti, prende atto, in effetti, dell'esistenza sul mercato di riferimento di soggetti che non hanno la dimensione della persona fisica, e, contemporaneamente, assoggetta le due figure ad una disciplina unitaria, dimostrando di conoscere il fenomeno che intende disciplinare, contemperando di conseguenza la personalità delle autorizzazioni con il necessario ricorso ad organismi particolari.
Da quanto precede deriva la conseguenza che il principio della personalità delle autorizzazioni di polizia, che risponde all'esigenza di individuare un soggetto responsabile, possa ben conciliarsi con l'affidamento dell'attività autorizzata ad una organizzazione di una certa complessità ed articolazione ed, inoltre, che non possa escludersi, nella normativa in materia, la possibilità che siffatta organizzazione, alla quale è affidata in concreto l'esercizio dell'attività, si articoli in più strutture operative, delle quali una, avendo sede in altra provincia, abbia necessità di una nuova licenza.
Non appare, pertanto, legittimo fondare il diniego di autorizzazione all'esercizio di un istituto di investigazioni sulla sola circostanza che il richiedente sia già titolare di un'analoga autorizzazione, relativa all'esercizio di un istituto in altra provincia lontana (nella specie, nella provincia di Milano), sicché ne sarebbe derivato un impedimento, per motivi logistici, ad esercitare la stessa attività nella provincia di Brindisi.
D'altra parte, osserva la Sezione, in mancanza di una norma di carattere generale che precisi quali siano gli elementi che consentirebbero il rilascio dell'autorizzazione di cui trattasi, non si può certo attribuire al richiedente l'onere di dimostrare le circostanze, non definite, come tali variabili nella valutazione amministrativa, al di la di una qualsiasi regola prestabilita, dovendo, al contrario, far carico, all'autorità prefettizia la dimostrazione, a seguito di apposita idonea istruttoria e attraverso adeguata motivazione, della non adeguata organizzazione e della insufficienza "logistica" all'esercizio della nuova attività del richiedente, con riguardo anche alle responsabilità personali derivanti dalla titolarità delle diverse licenze (nella specie, rispettivamente nel territorio di Milano e in quello di Brindisi).
Entro tali limiti, pertanto, il ricorso incidentale deve essere accolto per difetto di motivazione, con conseguente annullamento della gravata pronuncia e della parte censurata del decreto impugnato in prime cure, salvi restando gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione.
2.7. Dalle considerazioni che precedono discende, in conclusione, che l'appello principale deve essere respinto e, per l'effetto, deve essere confermata la statuizione del TAR con cui è stato annullato l'impugnato diniego prefettizio, nella parte in cui si riferisce alla domanda di autorizzazione, presentata dal ricorrente, al fine d'esercitare l'attività di vigilanza nella provincia di Brindisi; mentre il ricorso incidentale deve essere accolto e, per l'effetto, deve essere riformata, nei sensi innanzi specificati, la sentenza appellata nella parte in cui non ha annullato, anche, il diniego relativo alla richiesta d'autorizzazione a gestire un istituto d'investigazioni private.
In relazione alla particolarità della controversia, sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare integralmente, tra le parti, le spese di giudizio
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI), pronunciando definitivamente sul ricorso in epigrafe specificato, respinge l'appello principale ed accoglie quello incidentale nei sensi di cui in motivazione.
Così deciso in Roma, il 5 febbraio 2008, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI) in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 08 MAG. 2008.
LS 18 giugno 1931 n. 773 art. 134 R.D.

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 133
 sentenza 
 sentenza 
 art. 134