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Timestamp: 2018-11-17 16:07:07+00:00

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APLICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN 60/251 DE LA ASAMBLEA GENERAL, DE 15 DE MARZO DE 2006, TITULADA "CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS" Adición * MISIÓN A COLOMBIA - PDF
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Eugenia Parra Agüero
1 NACIONES UNIDAS A Asamblea General Distr. GENERAL A/HRC/4/38/Add.3 24 de enero de 2007 ESPAÑOL Original: INGLÉS CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS Cuarto período de sesiones Tema 2 del programa provisional APLICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN 60/251 DE LA ASAMBLEA GENERAL, DE 15 DE MARZO DE 2006, TITULADA "CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS" Informe presentado por el Representante del Secretario General sobre los derechos humanos de los desplazados internos, Sr. Walter Kälin Adición * MISIÓN A COLOMBIA Resumen El Sr. Walter Kälin, representante del Secretario General sobre los derechos humanos de los desplazados internos, visitó Colombia en misión oficial entre el 15 y el 27 de junio de 2006 por invitación del Gobierno del país y de conformidad con su mandato, que se recuerda en la resolución 2005/46 de la ex Comisión de Derechos Humanos y se prorroga en la decisión 1/102 del Consejo de Derechos Humanos. El principal objetivo del Representante era entablar un diálogo con el Gobierno con el fin de mejorar la protección y lograr el pleno disfrute de los derechos humanos de las personas desplazadas en Colombia, cuyo número se estima en 3 millones. En el presente informe se recogen las conclusiones y recomendaciones del Representante. * El resumen del presente informe se distribuye en todos los idiomas oficiales. El informe propiamente dicho, que figura en el anexo del resumen, se distribuye únicamente en español e inglés. GE (S)
2 página 2 Anexo INFORME PRESENTADO POR EL REPRESENTANTE DEL SECRETARIO GENERAL SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS DESPLAZADOS INTERNOS, SR. WALTER KÄLIN MISIÓN A COLOMBIA ÍNDICE Párrafos Página INTRODUCCIÓN I. CONTEXTO GENERAL II. III. MAGNITUD, CAUSAS Y MODALIDADES DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO EN COLOMBIA REACCIONES AL DESPLAZAMIENTO INTERNO EN COLOMBIA A. Reacción de las autoridades nacionales B. Reacción de los agentes internacionales IV. NECESIDADES DE PROTECCIÓN DE LOS DESPLAZADOS INTERNOS EN COLOMBIA A. Registro B. Principio de la no discriminación C. Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada D. Prevención E. Atención humanitaria de emergencia F. Retorno G. Consolidación y estabilización socioeconómica H. Cese de la condición de desplazado interno I. Protección de los bienes abandonados V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
3 página 3 INTRODUCCIÓN 1. El Sr. Walter Kälin, Representante del Secretario General sobre los derechos humanos de los desplazados internos (el Representante), visitó Colombia en misión oficial entre el 15 y el 27 de junio de 2006 por invitación del Gobierno del país. Esta visita tuvo lugar de conformidad con el mandato del Representante, que se recuerda en la resolución 2005/46 de la ex Comisión de Derechos Humanos y se prorroga en la decisión 1/102 del Consejo de Derechos Humanos. 2. La misión se situó en el marco de dos misiones llevadas a cabo anteriormente por el predecesor del Representante, el Sr. Francis Deng, en 1994 y 1999 (véanse los documentos E/CN.4/1995/50/Add.1 y E/CN.4/2000/83/Add.1). Sus objetivos eran evaluar la situación del desplazamiento interno en Colombia; asesorar a las autoridades acerca del cumplimiento de su obligación de proteger y ayudar a los desplazados, tomando en consideración los desafíos a que se enfrenta el Gobierno, y de conformidad con sus obligaciones en materia de derechos humanos; así como formular propuestas a los organismos de las Naciones Unidas, y a las demás partes interesadas, sobre el modo de atender mejor las necesidades de protección de los desplazados. 3. Durante su estancia en Bogotá, el Representante se reunió con el Ministro y el Viceministro de Defensa; con el Director de Derechos Humanos y Relaciones Internacionales del Ministerio del Interior y de Justicia y con algunos de sus colaboradores; con el Sr. Alfonso Hoyos, Alto Consejero Presidencial para la migración, la política social y la cooperación internacional y director de Acción Social, así como con algunos de sus colaboradores; con el Sr. Edgardo Maya Villazón, Procurador General ; con el Sr. Volmar Pérez, Defensor del Pueblo; con miembros de la Corte Constitucional; y con el Sr. Eduardo Pizarro, Presidente de la Comisión Nacional de Reparación y Conciliación. También se reunió con organizaciones no gubernamentales (ONG), miembros de la Iglesia, miembros de la comunidad internacional, desplazados internos, y representantes de la población afrocolombiana e indígena. 4. Para tener una impresión directa de la situación, el Representante viajó a Villaviciencio, San José del Guaviare, Tumaco, Santander de Quilichao, Toribío, Curvaradó, San José de Apartadó, Cartagena, Valledupar y Soacha, donde se reunió con las autoridades locales, ONG y representantes de los organismos y órganos de las Naciones Unidas. En todos los lugares que vistió, el Representante procuró reunirse con las autoridades locales, con el comité local encargado de atender a los desplazados internos, con las ONG, y con representantes y dirigentes de las comunidades de desplazados, así como con los propios desplazados. 5. El Representante lamenta no haber podido entrevistarse con el Vicepresidente, como en un principio estaba previsto. No obstante, desea expresar su gratitud al Gobierno de Colombia por su cooperación y por el franco diálogo que pudo mantener con todos los interlocutores, que le permitió hacerse una idea más clara de la situación de los derechos humanos de los desplazados internos en Colombia. También agradece el apoyo que le prestaron el equipo de las Naciones Unidas en el país y los representantes de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH), de la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR) y de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH). El Representante da las gracias en particular a los muchos desplazados que quisieron compartir con él sus experiencias y se manifiesta impresionado por el coraje y dignidad de esas personas.
4 página 4 6. Las conclusiones y recomendaciones del Representante que figuran en el presente informe se basan en los Principios Rectores de los desplazamientos internos ("los Principios Rectores") (E/CN.4/1998/53/Add.2), que los Estados considera que "constituyen un importante marco internacional para la protección de los desplazados internos" 1. I. CONTEXTO GENERAL 7. Colombia, el cuarto país más grande de Sudamérica y con una población estimada en más de 43 millones de habitantes, ha sufrido los estragos de un conflicto de cuatro decenios que ha estado marcado por graves vulneraciones de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, tales como ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas, detenciones arbitrarias, torturas y otros tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes, en particular la violación. 8. Entre los principales agentes de este conflicto se contaban originalmente varios grupos guerrilleros (entre los que aún figuran las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, y el Ejército de Liberación Nacional, ELN); grupos paramilitares de la extrema derecha, muchos de ellos reunidos en las llamadas Autodefensas Unidas de Colombia (AUC); y las fuerzas de seguridad del Estado. El conflicto, que en un principio tuvo su origen en el descontento por la exclusión económica y política, la cuestión de la distribución de las tierras y, de manera más general, cuestiones relacionadas con la gestión política, se ha visto complicado por la influencia del narcotráfico y por las tentativas, por parte de importantes intereses económicos, de hacerse con el control de las tierras. II. MAGNITUD, CAUSAS Y MODALIDADES DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO EN COLOMBIA 9. La situación de desplazamiento forzado en Colombia es una de las más graves del mundo actual, y afecta a la mayor parte del país. El número oficial de desplazados internos registrados se eleva a , o hogares 2 (a 30 de septiembre de 2006), y aunque el ritmo de nuevos desplazamientos se ha ralentizado en los últimos años 3, la opinión generalizada es que resulta difícil determinar cuáles son las cifras exactas. La mayoría de los interlocutores del Representante, incluido el director de Acción Social, calculan que hay unos 3 millones de desplazados internos. 1 Véase el párrafo 8 de la resolución 60/168 de la Asamblea General. En los párrafos 34 a 85 del documento E/CN.4/2005/84, y 4 a 12 del documento E/CN.4/2006/71 se recoge el punto de vista del Representante sobre la protección. 2 Véanse los datos estadísticos acumulados en Registro _SUR_Acumulado.xls, visitado el 30 de octubre de hogares en 2002; en 2003; en 2004; en 2005; a 30 de septiembre de 2006 (ídem.).
5 página En la actualidad, el desplazamiento tiende a ser de personas o de grupos relativamente pequeños, en lugar de las grandes masas que se desplazaban hasta hace poco. En la mayoría de los casos las personas se desplazan de las zonas rurales a los pueblos y pequeñas ciudades rurales, o a las zonas urbanas de mayor tamaño. El desplazamiento interurbano e intraurbano es cada vez más frecuente entre los desplazados internos, y en particular entre sus dirigentes, que han huido a las zonas urbanas, convirtiéndose de nuevo en desplazados, debido principalmente a los intentos de los (reconstituidos) grupos paramilitares o delictivos de hacerse con el control de las zonas urbanas y semiurbanas pobres. 11. Las comunidades afrocolombianas e indígenas representan respectivamente el 8 y el 2% de los colombianos, y tradicionalmente han sido marginadas en una sociedad ya de por sí desigual. Con la propagación del conflicto desde las regiones centrales del país a las zonas remotas y fronterizas durante el último decenio, estas comunidades han pasado a constituir un porcentaje desproporcionado de los desplazados, pues han sufrido de manera especialmente aguda los años de hostilidades y de violencia generalizada o sistemática. 12. Aunque la actual "política de seguridad democrática" del Gobierno ha logrado reforzar el respeto de la legalidad en determinadas partes del país, proteger algunos sectores de la sociedad, y recobrar el control de algunas zonas que estaban sometidas al control o influencia de grupos armados ilegales, sigue habiendo demasiadas poblaciones en peligro, especialmente las más marginadas. 13. Las causas del desplazamiento forzado en Colombia son múltiples y complejas. Entre ellas figuran la falta de respeto de los distintos grupos armados hacia los civiles, la multiplicación de agentes armados y actividades delictivas a raíz del reciente proceso de desmovilización, el reclutamiento forzoso de niños en grupos armados, las amenazas y presiones para colaborar con los grupos armados, y el asesinato de dirigentes comunitarios a quienes se consideraba cabecillas del movimiento de resistencia de sus comunidades contra las diversas presiones que sufren. 14. Algunos defensores de los derechos humanos y dirigentes comunitarios informaron al Representante de que todos los agentes armados los habían amenazado directamente y los consideraban blanco de ataques, y que temían ser víctimas de ejecuciones sumarias, detenciones arbitrarias, desapariciones forzadas, limitaciones a su libertad de movimiento, acusaciones infundadas sobre la comisión de algún delito. Por todo ello, o ya habían huido, o temían verse forzados a huir. 15. Varias mujeres, víctimas importantes del desplazamiento, informaron al Representante de que se habían visto obligadas a desplazarse, entre otros motivos, porque sus maridos habían sido asesinados, porque debían protegerse a sí mismas o a sus hijos de la violencia sexual o de género, o porque debían proteger a sus hijos del reclutamiento forzoso en grupos armados. También hubo casos de niñas que tuvieron que huir de sus comunidades porque las obligaban a mantener relaciones sexuales con miembros de las fuerzas armadas o de los grupos armados. 16. El Representante concluyó que todas las partes en el conflicto y los grupos armados son responsables en mayor o menor grado del desplazamiento forzado, y que ninguna de las partes en conflicto estaba respetando el derecho fundamental y la obligación de los civiles de no participar en las hostilidades. El Representante tuvo conocimiento de varios casos en que se estaba presionando a campesinos, pertenecientes sobre todo a comunidades indígenas y
6 página 6 afrocolombianas, para que colaborasen con los grupos guerrilleros. El miedo a las represalias por parte de estos grupos si se negaban a colaborar, o de las fuerzas armadas si lo hacían, ha llevado a muchos de ellos a adentrarse más en sus territorios o a huir a pueblos situados en el mismo municipio. Además, muchos campesinos se quejaron de que cuando las fuerzas armadas toman el control de sus pueblos, éstas los consideran partidarios de los grupos armados ilegales y que, en algunos casos, se ven obligados a huir de sus hogares a causa del hostigamiento a que los someten los militares. 17. El Representante considera paradójico que, al parecer, sea más peligroso para un civil mantener su neutralidad respecto del conflicto que participar en él. Una y otra vez escuchó a personas decir que no deseaban "participar en este conflicto armado", que no era "su conflicto" y que se sentían indefensos y atrapados entre las distintas partes e intereses beligerantes. Una persona resumió acertadamente la situación: "Si miramos a la izquierda, vemos a los insurgentes. Si miramos a la derecha, vemos a los paramilitares. Si levantamos al vista al cielo para rogar a Dios, vemos los helicópteros del Gobierno". 18. Aunque el Representante supo de personas que se sentían protegidas por la proximidad de las fuerzas armadas, también tuvo conocimiento de varios testimonios corroborados sobre gente que había sido presionada directamente por las fuerzas armadas para que les facilitaran información, comida y cobijo. En otros casos, el riesgo de convertirse en víctima del conflicto armado se ve acentuado por la presencia física de las fuerzas armadas entre la población civil. En Toribío (Cauca), por ejemplo, el Representante vio que las fuerzas armadas habían instalado su cuartel general en el centro del pueblo, junto a una escuela primaria, y habían colocado puestos en la plaza mayor, justo al lado de un parque de recreo y de un centro parroquial. El Representante es consciente de las dificultades inherentes a las actividades de contrainsurgencia, pero señala que estas actividades ponen en peligro a los ciudadanos porque los exponen al riesgo de represalias, y que son contraproducentes porque, en última instancia, la gente prefiere huir antes que quedarse y sufrir nuevas presiones o represalias del bando contrario. En particular, el deseo legítimo de las fuerzas armadas colombianas de proteger a los civiles con su presencia no debería engendrar situaciones en las que precisamente su presencia entre ellos los exponga al fuego enemigo, pues ello tendría un efecto contrario al deseado. 19. Las actividades relacionadas con el narcotráfico son otro factor del desplazamiento forzado, toda vez que este tipo de delincuencia está vinculado a la obtención del control sobre territorios y personas, o contribuyen a crear un clima general de violencia. La combinación de medidas de carácter militar y punitivo empleadas para erradicar el cultivo ilícito de plantas narcógenas, y las repercusiones negativas de la fumigación aérea en la seguridad alimentaria de las zonas afectadas, podrían acentuar el sentimiento general de inseguridad e indefensión que, a su vez, propicia los desplazamientos individuales y en masa. En varios de los lugares visitados, se informó al Representante de que los grupos económicos relacionados con el desarrollo de las actividades agroindustriales (cultivo del banano, la palma de aceite, etc.), y con la explotación de recursos minerales, tenían presuntamente interés en despojar a los campesinos y pequeños agricultores de sus tierras 4. En otros casos, los desastres naturales y las actividades de 4 El anterior Representante, el Sr. Francis Deng, ya calificó este desplazamiento de "medio para adquirir tierras en beneficio de los grandes terratenientes, narcotraficantes y empresas privadas que elaboran proyectos en gran escala para la explotación de los recursos naturales" (E/CN.4/2000/83/Add.1, párr. 23)
7 página 7 desarrollo, que también suponen la apropiación ilegal de tierras, provocan el desplazamiento involuntario de los damnificados. III. REACCIONES AL DESPLAZAMIENTO INTERNO EN COLOMBIA A. Reacción de las autoridades nacionales 20. Colombia tiene una larga tradición jurídica de la que han surgido excelentes juristas, y cuenta con instituciones que se remontan a la proclamación de su independencia. En línea con esta tradición, se aprobaron leyes, decretos y políticas que tienen por objeto atender las necesidades de los desplazados internos en el país. El Representante felicita al Gobierno por su legislación ambiciosa, en particular la Ley Nº 387 de 1997 y el Decreto Nº 250 de 2005 por el cual se expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. 21. El marco de medidas resultantes es una muestra de que el Gobierno está resuelto a plantar cara al desafío de esta enorme crisis causada por el desplazamiento. Dentro de dicho marco se establece el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SINAIPD), cuya coordinación y, en cierta medida, aplicación dependen de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, conocida con el nombre de Acción Social. El Alto Consejero depende directamente del Presidente de la República y del Vicepresidente. En tanto que órgano coordinador, la Agencia Presidencial tiene poca capacidad operacional, pero para cubrir las necesidades humanitarias de los desplazados puede recurrir a programas más amplios de bienestar social llevados a cabo por el Gobierno. 22. El Representante también toma nota de la innovadora labor de la Corte Constitucional de Colombia para lograr el respeto y aplicación de los derechos de los desplazados internos. Por ejemplo, en la sentencia T-025/04, de diciembre de 2004, la Corte determinó la existencia de un estado de cosas inconstitucional en cuanto a la asistencia y protección de los desplazados internos en Colombia, e instó al Estado a ocuparse sin demora de las causas estructurales de esta situación (entre otras, la insuficiencia de recursos presupuestarios, la falta de capacidad institucional, los obstáculos administrativos inventados para entorpecer el acceso a los servicios y subvenciones, la poca prioridad que otorgan los ministerios y otras entidades a la atención de los derechos de los desplazados internos, y la escasez de oportunidades de participación puestas al alcance de las organizaciones que representan a los desplazados), así como a presentar periódicamente información actualizada sobre las medidas que se estén aplicando para corregir la inconstitucionalidad de la situación. En el momento de redactarse el presente informe, la Corte Constitucional había resuelto en el Auto 218 de 2006, en relación con la aplicación de la sentencia, que los informes del Gobierno eran insuficientes y le ordenó que presentara informes más exhaustivos y analíticos sobre el grado de cumplimiento de la sentencia T-025/04, y en particular que elaborara unos indicadores de resultado que demostraran los avances realizados en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Impresionó al Representante el nivel de orgullo y conocimiento que muestra la gente de a pie, incluso en las zonas alejadas del país, en relación con la Corte Constitucional y la protección de sus derechos. En sus reuniones con representantes de la Corte Constitucional, el Representante también subrayó el alto prestigio de que goza este órgano entre los especialistas en derecho constitucional de todo el mundo.
8 página La Defensoría del Pueblo y sus representantes en todos los departamentos cumplen una misión importante en la protección de los desplazados. Además, la Defensoría dispone de una red de 21 representantes locales (los defensores comunitarios) que están presentes en las comunidades de riesgo, y abarcan 77 municipios en 13 departamentos. En la actualidad, este programa no se financia con cargo al presupuesto ordinario del Estado, como sucede con el resto de la Defensoría del Pueblo, sino que sus fondos proceden principalmente de donantes. El Representante pudo conocer a algunos destacados defensores comunitarios que, a menudo con gran riesgo para su integridad física, dan lo mejor de sí para proteger a las personas que se encuentran en su jurisdicción. 24. El Procurador General también tiene una función supervisora que abarca a los desplazados internos, especialmente en lo que se refiere al modo en que los funcionarios públicos ayudan a los desplazados. El Representante acoge con agrado el informe publicado por la Procuraduría en junio de 2006 acerca de la reinserción y desmovilización de miembros de los grupos paramilitares, y sobre sus consecuencias para los desplazados internos en particular 5. Preocupó concretamente al Representante la observación del Procurador General de que los recursos destinados a los desmovilizados y a sus familias excedían en diez veces los dedicados a la población desplazada. B. Reacción de los agentes internacionales 25. Varios órganos y organismos de las Naciones Unidas se ocupan de los problemas relacionados con el desplazamiento interno. En 1997 el Gobierno de Colombia pidió a uno de ellos, el ACNUR, que ayudara a sus instituciones a atender las necesidades de asistencia y protección de la población desplazada en Colombia. A lo largo de los años, el ACNUR ha adquirido una sólida capacidad para atender las necesidades de protección de los desplazados. Por su parte, al ACNUDH le ha sido encomendado que vigile el respeto por los derechos humanos y el derecho internacional humanitario en el país; que asesore a la autoridades y sociedad civil sobre la formulación y aplicación de políticas, programas y medidas para promover y proteger los derechos humanos; y que preste asistencia técnica en estos ámbitos. Aunque no sea el objetivo principal de su labor, el ACNUDH también vigila la situación del desplazamiento interno y de las personas que lo sufren. La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) colaboran con Acción Social prestando asistencia humanitaria a los desplazados internos. 26. Una misión del Comité Permanente entre Organismos enviada a Colombia en septiembre de 2006 sugirió que, para mejorar la coordinación y dar mayor coherencia a los esfuerzos de colaboración destinados a atender las necesidades de protección y asistencia de los desplazados, se crearan tres grupos temáticos en el marco del equipo humanitario en el país: a) protección de los desplazados internos, dirigido por el ACNUR; b) asistencia y servicios básicos, bajo la dirección conjunta del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), y la Organización Mundial de la Salud (OMS), y c) primeras 5 Proyecto "Control preventivo y Seguimiento a las Políticas Públicas en materia de Reinserción y Desmovilización", tomo1_reinsertados.pdf y tomo2_reinsertados.pdf.
9 página 9 actividades de recuperación, dirigido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la OIM. Se ha pedido a los grupos que establezcan claramente metas, referencias, indicadores y calendarios para acometer las cuestiones de su competencia. El Representante acoge con agrado estas recomendaciones y el hecho de que ya se estén aplicando. IV. NECESIDADES DE PROTECCIÓN DE LOS DESPLAZADOS INTERNOS EN COLOMBIA 27. El Representante expresa su preocupación por el claro desfase entre las políticas adoptadas en la capital, Bogotá, y su aplicación, a menudo ineficaz, en los departamentos y municipios. Al parecer, la aplicación efectiva de las políticas nacionales depende demasiado de los esfuerzos que cada funcionario esté dispuesto a hacer para que el sistema funcione. Si bien reconoce que la estructura administrativa de Colombia es muy compleja y que algunos de los problemas subyacentes son sistémicos y no sólo se refieren a los desplazamientos, estima que la particular vulnerabilidad de los desplazados internos justifica la adopción de medidas especiales destinadas a corregir ese desfase. 28. En general, se considera que la respuesta humanitaria inicial a los desplazamientos en masa funciona más o menos bien. No obstante, preocupa al Representante que, en los casos de desplazamientos individuales, los desplazados tengan muchas más dificultades para recibir asistencia y protección. El Representante es consciente de que, en la lógica de las cantidades, que es uno de los problemas a los que se enfrenta Colombia, resulta difícil reparar en la persona a título individual. No obstante, recuerda a las autoridades que el enfoque basado en los derechos humanos exige precisamente que se preste atención al individuo y anima a encontrar el modo más adecuado de atender sus necesidades de asistencia y protección. 29. Habida cuenta del avanzado marco jurídico e institucional establecido en Colombia para atender las necesidades de las personas desplazadas dentro del país, la estructura de la siguiente parte del informe se basa en la Ley Nº 387. A. Registro 30. El Representante valora los esfuerzos del Gobierno de Colombia por registrar a los desplazados internos mediante el Sistema Unificado de Registro (SUR) con el fin de atender sus necesidades. Entiende que es necesario contar con un registro central y que el Gobierno trata de que ese registro sea lo más completo posible. Asimismo, subraya que el registro debe seguir siendo un instrumento para identificar a las personas que pueden recibir ayuda y prestaciones de otro tipo, pero no debe utilizarse para definir una condición jurídica específica para los desplazados. Por lo tanto, no debería utilizarse como requisito previo para conceder la condición de desplazado interno. No se defenderían los derechos de los desplazados si el SUR se convirtiera en el único marco de referencia del Gobierno para todas las personas desplazadas dentro de Colombia, ya que ese sistema siempre estará incompleto. Por ejemplo, los desplazados que tienen medios suficientes para mantenerse a sí mismos, o que cuentan con la ayuda de su familia, no solicitan ayuda al Estado y, por lo tanto, no figuran en el registro. No obstante, esas personas están desplazadas dentro de su propio país y tienen derecho a ser consideradas víctimas de esa situación. Estén o no registradas, tienen derecho a recibir una indemnización y una restitución, según lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley Nº 387.
10 página El propio sistema de registro tiene también algunas deficiencias. En primer lugar, la categoría de personas que pueden registrarse no tienen en cuenta, por ser demasiado limitada, las complejas causas de los desplazamientos en Colombia. La definición de desplazado que figura en el artículo 1 de la Ley Nº 387 se centra en el desplazamiento provocado por actos violentos y es más limitada que la de los Principios Rectores 6 ya que excluye el desplazamiento como consecuencia de catástrofes naturales, algo frecuente en Colombia, o proyectos de desarrollo. Aunque la Ley Nº 387 no se refiere a ellos de manera explícita, el Representante oyó mencionar en varias ocasiones que las medidas para la prevención de los desplazamientos y el reconocimiento de los desplazados únicamente se referían a "grupos armados ilegales", y no a las fuerzas armadas ni a la violencia causada por la ausencia de un estado de derecho en zonas en las que operan las bandas criminales organizadas y los grupos paramilitares reconstituidos. El Representante escuchó muchos testimonios de campesinos que habían huido tras ser obligados a cooperar con las fuerzas armadas o con los grupos armados, o con ambos, y que no querían seguir siendo objeto de más presiones y amenazas, pero que no podían registrarse. Por último, se informó al Representante de que las personas que huían a otro lugar dentro de su propio municipio o, en el caso de los pueblos indígenas, de su reserva, o las víctimas de múltiples desplazamientos, en particular en zonas urbanas, tenían que hacer frente a obstáculos insuperables para registrarse o volver a registrarse. 32. En segundo lugar, existen problemas en cuanto al modo de tramitar el registro. El Representante recibió muchas quejas de desplazados en todo el país sobre las numerosas dificultades que habían tenido para registrarse en el SUR debido a los imprevisibles horarios de atención de las oficinas, los problemas de transporte, y la actitud de funcionarios maleducados o indiferentes, o quejas de desplazados cuya solicitud había sido rechazada porque supuestamente había sido presentada demasiado tarde, pese a que existían pruebas de que habían sido forzados a desplazarse. Por otro lado, también se reunió con algunos representantes de Acción Social de los departamentos que expresaron su frustración por la falta de orientación o la orientación contradictoria dada por la capital; el envío por parte de las autoridades municipales de formularios de registro incompletos en los que falta información fundamental; o los estrechos criterios impuestos por sus superiores, en particular en relación con los grupos armados que causan desplazamientos forzados pero que no son oficialmente reconocidos como tales. Por último, se informó al Representante de que en la práctica no se aceptaba el registro una vez transcurrido más de un año desde el desplazamiento forzado, lo que era contrario a la legislación vigente de Colombia Se informó al Representante en las reuniones que mantuvo con Acción Social, de las lagunas en materia de registro y del objetivo de lograr que todos los desplazados internos estuvieran registrados para finales de Esto podría resolver el problema de las personas que 6 Según los Principios Rectores, se entiende por desplazados internos las personas "que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida". 7 Véase el artículo 18 del Decreto Nº 2569/00.
11 página 11 no pudieron registrarse pese a reunir las condiciones para hacerlo, pero deja de lado a las numerosas personas que son desplazadas en el sentido de los Principios Rectores, pero que no pueden registrarse debido a la estricta interpretación de la ley por parte de las autoridades de Colombia. B. Principio de la no discriminación 34. El Representante acoge con satisfacción los principios generales establecidos en el artículo 2 de la Ley Nº 387, que incorporan partes importantes de los Principios Rectores en la legislación interna. Con relación al principio de no discriminación de los desplazados, el Representante oyó decir en varias ocasiones que los propios desplazados se sentían discriminados debido a que la población no desplazada y algunas autoridades consideraban que si se habían visto obligados a huir era porque habían hecho algo malo o porque habían actuado en connivencia con los grupos armados, y ese desplazamiento era una especie de castigo por no haber actuado correctamente. Como le explicó uno de los desplazados, "por algo ha de ser". Si bien esos sentimientos no resultan sorprendentes en un país en el que durante décadas se ha ido acumulando la desconfianza y el miedo, es importante recordar que esas personas no desean desplazarse, sino que son víctimas de desplazamientos forzados, hecho que se considera delito en virtud del derecho penal de Colombia. 35. El requisito de la no discriminación exige también distintos enfoques para atender las necesidades humanitarias y de protección específicas de las distintas categorías de desplazados, en particular las mujeres, las personas mayores, los indígenas y los afrocolombianos. Debido a la falta de datos desglosados por sexo, edad y grupo étnico en las estadísticas sobre los desplazados internos resulta sumamente difícil responder adecuadamente a las necesidades de los distintos sectores. Faltan también planes de acción específicos para la protección y la ayuda de las comunidades indígenas y afrocolombianas, que deberían elaborarse en estrecha colaboración con esas comunidades. C. Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada 36. El Representante felicita a los sucesivos gobiernos de Colombia por sus esfuerzos por establecer un sistema amplio y coherente para atender las necesidades de los desplazados internos mediante la creación de un Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD). Está de acuerdo en que la única manera de poder responder realmente y de forma integral a las necesidades de los desplazados es mediante la combinación de diversos servicios y organismos. 37. Según la legislación, el SNAIPD es el órgano encargado de aplicar esta política. Está formado por autoridades de distintas entidades. Las ONG y las organizaciones de desaparecidos también pueden participar pero no tienen voz ni voto. 38. El Representante entiende que en cualquier país en conflicto es sumamente difícil que el gobierno actúe de intermediario neutral entre las personas desplazadas dentro del país y los responsables de ese desplazamiento. Esto es sin embargo lo que debe hacer un gobierno para cumplir las obligaciones contraídas en virtud de las normas internacionales de derechos humanos y el derecho internacional humanitario. El Representante expresa su asombro por el hecho de que en todos los proyectos y las políticas estatales que le han presentado, las actividades de las
12 página 12 fuerzas armadas de Colombia, independientemente de lo legítimas que sean, no se consideran en ningún caso un riesgo potencial o una causa de desplazamiento. Mientras esto no se tenga en cuenta en el análisis de los riesgos a los que están expuestas las comunidades y la procedencia de esos riesgos, el SNAIPD no podrá aplicar plenamente lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 4 de la Ley Nº 387 en el que se indica la necesidad de "neutralizar y mitigar los efectos de los procesos y dinámicas de violencia que provocan el desplazamiento, mediante el fortalecimiento del desarrollo integral y sostenible de las zonas expulsoras y receptoras, y la promoción y protección de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario". 39. El Representante acoge con satisfacción los esfuerzos del Gobierno por aumentar considerablemente el presupuesto destinado a la ayuda para los desplazados ordenado en varias sentencias de la Corte Constitucional. No obstante, observa que, en particular, los recursos destinados a proteger los derechos humanos de los desplazados, por ejemplo, mediante la red de defensores comunitarios y las medidas adoptadas para fortalecer las "comunidades de riesgo" o para proteger las propiedades de las personas desplazadas, siguen sin contar con la financiación adecuada. D. Prevención 40. El párrafo 7 del artículo 2 de la Ley Nº 387 pone de relieve el derecho de los colombianos a no ser desplazados forzadamente. Aunque el desplazamiento forzado se considera un delito con arreglo al derecho de Colombia, al parecer se enjuician menos del 1% de todos los casos. La mayoría de las veces los desplazamientos forzados se examinan junto con otros delitos tipificados en el derecho penal de Colombia y no por sí solos. El Representante estima que en esta práctica no se tiene en cuenta el hecho de que la única violación de los derechos humanos que han sufrido muchos desplazados es la de haber sido desplazados forzadamente. La Corte Constitucional determinó en su sentencia T-025 de 2004 que las víctimas del delito de desplazamiento forzado en virtud de la legislación de Colombia, tenían derecho, entre otras cosas, a que se revelara la verdad de los hechos, se hiciera justicia y se le concediera una reparación. 41. El artículo 8 de la Ley Nº 387 establece que corresponde principalmente a los municipios la responsabilidad de prevenir y responder a los desplazamientos forzados. El Representante está de acuerdo con este enfoque ya que acerca la respuesta a los desplazados. No obstante, para cumplir con su tarea, los municipios deberían tener obligaciones más claras y contar con medios más adecuados para poder proponer otras formas de resolver los conflictos y otras medidas efectivas para reducir al mínimo o erradicar los procesos incipientes de persecución o violencia. 42. En el ámbito nacional, el sistema de alerta temprana (SAT), único en su género, es el principal instrumento de prevención de los desplazamientos. Los representantes del Defensor del Pueblo vigilan de cerca la situación de los civiles en cinco zonas clave de Colombia y elaboran informes en los que analizan los riesgos a los que pueden enfrentarse esos civiles en función de los movimientos militares, las posibles hostilidades armadas y otros factores. La Defensoría del Pueblo en Bogotá transmite los informes a un Comité interinstitucional de alerta temprana (CIAT) presidido por el Ministerio del Interior y formado por representantes del Ministerio de Defensa, la Vicepresidencia, el Ejército, la Dirección Operativa de la Policía Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y Acción Social. Basándose en los informes y demás información disponible, el CIAT decide emitir una alerta temprana, y
13 página 13 libera los recursos presupuestarios y de otro tipo necesarios para responder preventivamente a amenazas concretas. Según la información recabada por el Representante sobre el terreno, las medidas adoptadas pueden ir desde la distribución de teléfonos móviles a los líderes de la comunidad amenazada hasta el despliegue de tropas militares para proteger bienes nacionales. 43. El Representante, aunque celebra el propósito progresista de la Ley Nº 387 de prevenir los desplazamientos, indica que a menudo no se cumple ese objetivo. En muchos lugares las autoridades locales y los representantes locales de la Defensoría del Pueblo subrayaron el desfase existente entre los informes sobre la evaluación del riesgo elaborados a nivel local y las medidas adoptadas en consecuencia por las autoridades nacionales o la ausencia de esas medidas. Este desfase se debe principalmente a causas sistémicas, como los criterios utilizados para evaluar los riesgos, o la composición del CIAT en el que la Defensoría del Pueblo no está invitada a participar cuando se examinan sus informes de evaluación. Por otro lado, las evaluaciones del riesgo sólo se refieren a agentes ilegales, sin tener en cuenta la dinámica general de un conflicto armado, en el que la causa de los desplazamientos forzados pueden ser las hostilidades o la preparación para ellas en general, y la anarquía reinante en zonas en que la delincuencía está generalizada, pero también los efectos colaterales no deseados de las actividades de lucha contra las drogas. Todos estos factores pueden explicar la prioridad que se concede a las estrategias militares, como las supuestamente adoptadas durante las hostilidades que se produjeron en Nariño en 2006 cuando las fuerzas armadas respondieron a tiempo, pero en vez de ayudar a las personas que se encontraban atrapadas en medio de las hostilidades protegieron importantes enclaves militares estratégicos. 44. Además del SAT, Acción Social coordina también programas de asistencia y desarrollo para las comunidades de riesgo, destinados a fortalecer la estructura social y los mecanismos de solución de problemas de las comunidades, así como otro proyecto para defender la tenencia de tierras de los desplazados durante su ausencia determinando cuáles son las tierras abandonadas a nivel comunitario y municipal. Estos proyectos se financian principalmente con los fondos aportados por los Estados Unidos al "Plan Colombia", por lo que despiertan recelo en algunos círculos. El Representante acoge con satisfacción el enfoque centrado en las comunidades de riesgo, pero no puede evaluar la eficacia global del actual programa. Al mismo tiempo, le sigue preocupando que no se mantengan las suficientes consultas con esas comunidades y que éstas no participen en la planificación de las respuestas a los riesgos a los que se enfrentan. Expresa también su inquietud por que las comunidades indígenas o afrocolombianas no sean una prioridad en esos programas, pese a estar desproporcionadamente afectadas por los desplazamientos. 45. Por último, los actuales mecanismos de prevención no abordan el creciente fenómeno de los desplazamientos interurbanos e intraurbanos (véase el párrafo 15). Esos desplazados, además de verse obligados a pasar de nuevo por la experiencia traumática de la huída, siguen estando al parecer muy desprotegidos contra esas continuas amenazas. E. Atención humanitaria de emergencia 46. Según el artículo 15 de la Ley Nº 387, la atención humanitaria de emergencia se concede por un período de tres meses y, en caso necesario, es prorrogable por otros tres. El Representante elogia al Gobierno de Colombia por tratar de atender las necesidades humanitarias más urgentes. No obstante, en algunos de los lugares que visitó, oyó decir que la
14 página 14 mayoría de las veces la ayuda no llegaba a tiempo, que las cantidades recibidas eran insuficientes para las grandes familias, y que las raciones eran uniformes y no estaban adaptadas a las necesidades específicas de las grandes familias, las personas vulnerables como los ancianos, o las tradiciones culturales de las comunidades indígenas. Además, debido a las deficiencias del proceso de registro antes mencionadas, las familias y las víctimas de desplazamientos interurbanos e intraurbanos que no logran registrarse de nuevo a menudo tienen problemas para beneficiarse de la ayuda de emergencia. 47. Tras numerosas reuniones con las comunidades indígenas y afrocolombianas en distintas partes del país, el Representante llegó a la conclusión de que era necesario aplicar un enfoque distinto para ayudar a esas comunidades con miras a garantizar una ayuda adecuada y compatible con sus estructuras sociales, su estilo de vida tradicional y sus valores culturales. El tipo de productos que se distribuyen como parte de la ayuda humanitaria (por ejemplo, alimentos que esas comunidades no comen normalmente) así como el modo de distribución (a las personas y las familias en vez de a la comunidad) no satisface a menudo las necesidades de esas comunidades. 48. Preocupa al Representante que no exista una política nacional que aborde la violencia contra las mujeres y, en particular, contra las mujeres desplazadas dentro del país, y ofrezca a las víctimas de esa violencia el apoyo y los servicios que precisan. Según su experiencia, en cualquier país en el que se produce un conflicto armado, la violencia en el hogar aumenta bruscamente, al igual que las demás formas de violencia sexual y de género, y cabe suponer que las mujeres desplazadas también se vean afectadas. 49. Un problema de carácter más limitado, aunque grave, es la situación de los ancianos desplazados que, como consecuencia de ese desplazamiento, han perdido el apoyo familiar debido a que sus hijos les han abandonado o se han empobrecido tanto que no los pueden ayudar. No parece existir ningún programa que trate las necesidades específicas de los desplazados de edad avanzada. 50. Por último, algunos desplazados sufren traumas y padecen trastornos mentales. Se informó al Representante de las lagunas existentes en la ayuda psicológica prestada para tratar las necesidades específicas de los desplazados. F. Retorno 51. El párrafo 5 del artículo 2 de la Ley Nº 387 dispone que el desplazado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación. Según el artículo 16, el Gobierno apoya y protege a los desplazados que quieren retornar a sus lugares de origen. El Representante desearía recordar que el retorno de los desplazados debe estar basado en una decisión libre e informada, ser una opción segura y sin riesgo, permitir que la persona viva dignamente, y ser sostenible. La Policía Nacional tiene en cuenta en cierta medida esos elementos, pero es preciso prestar más atención a la forma de aplicarlos. La aplicación de esos principios supone un reto importante en un contexto en el que es poco probable que la paz mundial pueda lograrse en un futuro próximo y donde, sin embargo, han de encontrarse soluciones duraderas para los millones de desplazados internos.
15 página Aunque aún no se han establecido las condiciones para que se produzcan retornos en masa, un número limitado de desplazados ha regresado a sus lugares de origen. El Representante se reunió con algunos desplazados que, tras haber retornado en grupo en vez de por separado, por considerar que era más seguro permanecer juntos, indicaron que tenían miedo de perder sus tierras si las abandonaban durante demasiado tiempo. Todos ellos habían recibido muy poca o ninguna ayuda para su retorno. En San José de Apartadó, Antioquia, los retornados se quejaron de que, pese a las promesas de las autoridades locales, seguía sin existir infraestructura básica y persistía la situación de inseguridad. En Valledupar, Cesar, los retornados explicaron que se habían visto obligados a reconstruir sus propiedades con sus propias manos ya que ni siquiera recibieron herramientas básicas. Al parecer, no existían incentivos económicos, como el acceso a microcréditos o préstamos sin intereses, que les permitiesen salir adelante hasta que su tierra volviera a ser productiva. 53. El Representante reconoce que algunas de las causas subyacentes de los desplazamientos y de muchos de los obstáculos para encontrar soluciones duraderas guardan relación con cuestiones relativas a la propiedad de la tierra y a títulos de propiedad que no han sido solucionadas adecuadamente durante décadas. Los desplazados tienen la impresión generalizada de que no hay voluntad de devolverles la tierra y demás bienes y, en algunas regiones del país, sospechan que aunque la causa original de los desplazamientos podía haber sido el conflicto armado, la apropiación de las tierras por parte de grandes empresas era, cuando menos, un efecto colateral, si no parte de una política de desplazamiento forzado. Se denunció ante el Representante la ocupación ilegal de tierras, bien mediante la transferencia de títulos bajo coacción por una compensación financiera mínima o mediante su falsificación. Asimismo, se denunciaron muchos casos de adquisición de tierras indígenas y propiedades colectivas afrocolombianas en violación del artículo 60 de la Constitución de Colombia y la Ley Nº 70. De hecho, en el informe de la Procuraduría 8 se indica que Acción Social informó de que durante los últimos diez años se habían abandonado más de 6 millones de hectáreas de tierra agrícola. 54. Es necesario tratar con rigor la cuestión de la apropiación de las tierras por terceros durante el desplazamiento de la población original. Los retornos únicamente podrán ser sostenibles si las personas afectadas tienen la oportunidad de restablecer sus medios de vida. Como la inmensa mayoría de los desplazados son agricultores de subsistencia, el uso de sus tierras es un elemento fundamental que debería formar parte de una política amplia que ofrezca soluciones duraderas. El Representante encomia los esfuerzos realizados por Acción Social para registrar las tierras de los desplazados internos, pero lamenta que esas medidas solo se adopten en el caso de los desplazados registrados y no de todas las personas que se han visto obligadas a abandonar sus tierras pero que no han podido o no han querido registrarse en el SUR (véanse los párrafos 30 a 33). 55. El Representante reconoce que el sistema nacional de registro de tierras está muy anticuado y necesita una profunda revisión. Esta revisión debería tener un carácter prioritario, al igual que las medidas y los programas de prevención emprendidos actualmente por Acción Social, cuyo objetivo es preservar la propiedad de las tierras abandonadas y de las comunidades de riesgo. 8 Véase la nota 5.
16 página A la luz de la sentencia C-370/2006 de la Corte Constitucional sobre la Ley de justicia y paz, habría que obligar a las personas que desean beneficiarse de medidas de amnistía a que revelaran toda la verdad, incluida su participación en desplazamientos forzados, las tierras y propiedades que confiscaron durante sus actividades y, en caso de que no se quedaran con ellas, las personas a quienes fueron transferidas. Esto permitiría reconstruir la cadena de propietarios ilícitos o ilegales, o incluso de los que actuaron de buena fe. 57. Además, a la vista del proceso de desmovilización, el Representante recuerda al Gobierno de Colombia que existe un claro vínculo entre la reintegración de las personas desmovilizadas, su posible impunidad y el escaso número de desplazados que retornan a sus lugares de origen. Cuando los responsables de los desplazamientos forzados permanecen en los lugares donde cometieron sus delitos, las personas tienen miedo a retornar, ya que no se sienten seguras. El Representante expresa también su inquietud por la información recibida de que a muchas personas desmovilizadas se les asignan tierras confiscadas de forma ilegal a los desplazados. Le preocupa el hecho de que las personas desmovilizadas estén recibiendo más ayuda y apoyo para la integración que sus víctimas, las personas desplazadas, como se indica en el informe del Procurador de la Nación que se menciona en el párrafo 23. G. Consolidación y estabilización socioeconómica 58. Además de las preocupaciones sobre la seguridad, las principales quejas de muchos desplazados internos con quienes el Representante se reunió en entornos urbanos se referían a sus dificultades para disfrutar de sus derechos económicos y sociales, en particular, la falta de vivienda adecuada y de medios de vida disponibles. En ese contexto, el Representante celebra el artículo 17 de la Ley Nº 387 que establece que las autoridades adoptarán medidas para promover condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada independientemente de que regresen a las zonas rurales de origen o se integren en otras partes del país. 59. Las disposiciones del artículo 17 están en conformidad con los principios básicos de la libre elección entre el retorno, la integración local en el lugar de desplazamiento o el reasentamiento en otro país, y las obligaciones de los Estados de hacer todo lo posible para encontrar soluciones duraderas para los desplazados (Principio Rector Nº 28). Para poder elegir entre una opción u otra, los desplazados deben tener acceso a la información sobre la situación en los lugares de su elección. Las soluciones duraderas comprenden como mínimo los siguientes tres elementos: seguridad y protección, la restitución de los bienes o el acceso a ellos, y un entorno que les permita vivir en condiciones normales, en particular acceso a infraestructuras y servicios básicos, como agua, escuelas y servicios de salud, así como oportunidades económicas y medios de vida dignos. Las soluciones duraderas también traen consigo la necesidad de mantener consultas estrechas con los interesados. En los párrafos anteriores se ha analizado la necesidad de hacer más en las zonas rurales de retorno, por lo que esta sección se centra en la integración en las zonas urbanas y semiurbanas. 60. Acción Social incluye en sus estrategias de mitigación de la pobreza a las familias desplazadas que en un plazo de seis meses no logran hacer la transición a una vida autosuficiente en las zonas de desplazamiento. El apoyo consiste en el alargamiento de subsidios de alquiler durante dos años, la planificación de programas de vivienda que permitan su acceso a una nueva

References: RESOLUCIÓN 
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 resolución 
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 artículo 1
 artículo 18
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 15
 artículo 2
 artículo 16
 artículo 60
 artículo 17
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