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Timestamp: 2020-04-06 19:27:56+00:00

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Capítulo XXII EL PROCESO ADMINISTRATIVO | Ley procesal | Jurisdicción
Capítulo XXII EL PROCESO ADMINISTRATIVO
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I. Concepto y clases Si un particular es afectado en su derecho subjetivo o inters legtimo por un acto, hecho, contrato o reglamento administrativo, podr interponer contra ellos, en sede administrativa, los recursos o reclamos que le permite el ordenamiento jurdico. Si el recurso o reclamo satisface las pretensiones del administrado, se agota all la impugnabilidad del obrar pblico. Ahora bien, si la decisin administrativa es desestimatoria, contraria a las pretensiones del particular, a ste le queda la posibilidad de acudir a la va judicial. 1. Nocin. Las garantas judiciales de los administrados han sido consideradas y denominadas de diversas maneras. As, se las llama contencioso administrativo o proceso administrativo, representando en ambos casos las seguridades institucionales generales o especiales que titularizan los administrados para la defensa de sus derechos. En ese sentido puede representar una garanta ms, una especie del gnero, o a la inversa, el propio gnero con algunas especies, emplendose en el primer caso una nocin restringida especfica, y en el segundo, una nocin amplia-genrica. Aqulla es la nocin clsica; sta, la moderna. Clsicamente se ha dicho que el contencioso administrativo importa la solucin judicial al conflicto jurdico que crea el acto de la autoridad administrativa que vulnera derechos subjetivos o agravia intereses legtimos de algn particular o de otra autoridad administrativa, por haber infringido aqulla, de algn modo, la norma legal que regla su actividad y a la vez protege tales derechos o intereses. Modernamente se expresa que el proceso administrativo significa un medio para dar satisfaccin jurdica a las pretensiones de la Administracin y de los administrados afectados en sus derechos por el obrar pblico. 2. Sistemas. En cuanto a la fiscalizacin de la actividad administrativa existen tres sistemas clsicos de organizacin tribunalicia: 2.1. Tribunales administrativos. Los rganos que ejercen la funcin jurisdiccional en materia procesal administrativa, renen las siguientes caractersticas: 1) no forman parte del Poder Judicial sino de la Administracin; 2) carecen enteramente de vinculacin con el Poder Judicial, sus decisiones tienen carcter final, no siendo revisables por los tribunales judiciales; 3) actan separados de los rganos que cumplen las funciones propiamente administrativas y que en su conjunto se denominan administracin activa, y 4) son verdaderos tribunales de derecho comn en materia administrativa. En otros trminos, el sistema de tribunales administrativos se caracteriza porque dentro de la misma Administracin tenemos la jurisdiccin. La Administracin jurisdiccional resuelve por s las pretensiones de las partes, sin intervencin de la Administracin activa. Esta Administracin jurisdiccional est confiada generalmente a un Consejo de Estado y a los Consejos Provinciales o de Prefectura. Es el sistema imperante en Francia. 2.2. Tribunales judiciales. Por este sistema se confa a un rgano imparcial e independiente, el Poder Judicial, la competencia procesal administrativa. El carcter judicial del sistema procesal administrativo argentino fluye de la Constitucin (arts. 18, 23, 29, 109, 116, 117 y concs.,
Constitucin Nacional [CN]). Las atribuciones del Poder Judicial son indelegables, y ponen a los habitantes a cubierto de posibles abusos del gobierno. Sin embargo, el proceso administrativo federal es de origen legal, pues la Constitucin Nacional no contiene norma expresa sobre la materia. En cambio, el proceso administrativo provincial es de origen constitucional, pues casi todas las constituciones provinciales se refieren a l (v.gr., Constituciones de Mendoza, arts. 144, inc. 5, y 162; Buenos Aires, art. 166; La Rioja, art. 141, inc. 3; Neuqun, art. 171; Salta, art. 149, III, d; Santiago del Estero, art. 194.1, inc. c). En nuestro pas los rganos competentes en la materia procesal administrativa son, en el orden nacional, los juzgados federales con una segunda instancia ante las Cmaras respectivas (arts. 116 y 117, CN y arts. 32 decr. ley 1285/58 de organizacin de la Justicia nacional, modificado por ley 24.050, y 4 ley 21.628). Por su parte, en el orden provincial debe distinguirse entre aquellas provincias que establecen una instancia nica a cargo de los respectivos Tribunales Superiores de provincia (por ejemplo, Corrientes, art. 6 ley 4106; Mendoza, art. 1 ley 3918; La Pampa, art. 1 ley 952; Neuqun, art. 1 ley 1305) y aquellas que establecen una instancia nica ordinaria ante una Cmara del fuero Contencioso Administrativo (Chaco, art. 1, ley 4051; Santa Fe, con la particularidad en este caso de que si es un municipio quien acciona entiende la Corte Suprema de la Provincia, art. 1, ley 11.330). Finalmente, hay provincias que establecen una doble instancia ordinaria, como Buenos Aires (arts. 163 y 166, Const. de la Provincia; arts. 1, 58 y 83, ley 12.008 [CPA]). 2.3. Tribunales mixtos. Es aquel sistema en el que se dividen los asuntos entre tribunales judiciales ordinarios y tribunales administrativos. En Italia, por ejemplo, las cuestiones relativas a derechos subjetivos corresponden a la jurisdiccin ordinaria, y las concernientes a los intereses legtimos y derechos subjetivos debilitados se atribuyen a los tribunales administrativos. En Blgica tambin se aplica un sistema mixto. 3. Denominacin. La expresin contencioso administrativo es, sin duda, clsica en esta materia. La doctrina ha formulado severas crticas a esta denominacin, diciendo que "contencioso" deriva de contendere e implica litigio, conflicto de intereses, en que dos partes acuden a un tercero imparcial para que solucione sus diferencias. Pero lo cierto es que en materia de control judicial de la Administracin no siempre existe conflicto de intereses ni hay dos partes; por ejemplo, en algunos Cdigos en el caso de la accin de anulacin o ilegitimidad en que a veces slo es parte el particular accionante o en el proceso de lesividad en que slo es parte la Administracin que acciona. El vocablo contencioso tuvo su origen en los tribunales administrativos franceses, que se caracterizan por ser rganos de la propia Administracin que resuelven los litigios entre ella y los administrados, sin revisin judicial posterior. Es de destacar que en el concepto francs de la divisin de poder, la justicia no debe inmiscuirse para nada en los asuntos relativos a la Administracin Pblica, que los decide en ltima instancia y por s sola. En cambio, en nuestro sistema no se puede negar a los administrados el acceso a una instancia judicial propiamente dicha, siendo inconstitucional toda pretensin de la Administracin que intente ejercer funciones propias de los jueces (art. 109, CN). El empleo de la expresin "contencioso administrativo" es errnea, si de lo que se pretende hablar es de jurisdiccin o de proceso. Ambos vocablos indican ya de por s que se trata de una actividad de naturaleza jurisdiccional. Sera tambin superfluo interponer la palabra contencioso entre las de
jurisdiccin administrativa o proceso administrativo. Es as porque a nadie se le ocurrira decir jurisdiccin contencioso civil o jurisdiccin contencioso penal; proceso contencioso civil o proceso contencioso penal. Tampoco cabe hablar, en consecuencia, de jurisdiccin contencioso administrativa o proceso contencioso administrativo. Por otra parte, contencioso administrativo es un trmino confuso, que comprende un conjunto de ideas e instituciones perimidas para el actual Estado de derecho. La expresin lingstica correcta es proceso administrativo. Pero no olvidemos que la expresin contencioso administrativo, est incorporada a nuestra tradicin jurdica. No obstante, siempre nos referimos al proceso administrativo como el medio por el cual se controla jurisdiccionalmente a la Administracin. 4. Proceso administrativo y proceso civil. Esencialmente, la diferencia entre los modelos procesales, administrativos y civiles est dada por la necesidad de articular distintas tcnicas o instrumentos para dirimir diferentes conflictos jurdicos. Mien tras que en el proceso administrativo una de las partes es una entidad pblica (estatal o no estatal), en el civil las partes sern siempre personas privadas. Adems, en el proceso administrativo se impugna actividad administrativa pblica, y en el proceso civil la cuestionada es la actividad privada, pues en el fondo, en un caso est en juego la justicia distributiva, y en el otro est en juego la justicia conmutativa, respondiendo a la diversa naturaleza relacional, pblica y privada, social e individual, de distribucin o de conmutacin de poderes, respectivamente. En suma, siendo parte procesal el Estado, el proceso debiera en buen principio ser siempre administrativo. 5. Contenido. El proceso administrativo comprende todos los conflictos jurdicos que se generan en ejercicio de la relacin administrativa y que integran la bilateralidad Administracin-administrados. En este sentido, los conflictos jurdicos pblicos constituyen la materia procesal administrativa, siempre que uno de los sujetos involucrados actor o demandado sea un sujeto pblico (estatal o no estatal). Es decir que en el proceso administrativo se produce una heterogeneidad formal en cuanto a las acciones que pueden articular los sujetos procesales, y sustancial, por el contenido que ellas canalizan. 5.1. Heterogeneidad formal. De acuerdo con la situacin procesal del ente pblico, como demandante o demandado, los remedios procesales especficos para la tutela de derechos subjetivos pblicos pueden ser: a) Administrado actor. a) Hbeas corpus (arts. 18 y 43, CN y ley 23.098); b) accin de amparo (art. 43, CN, ley 16.986); c) hbeas data (art. 43, CN); d) amparo por mora administrativa (art. 28, ley 19.549, modificado por ley 21.686); e) recurso extraordinario contra actos administrativos (art. 31, CN; art. 14, ley 48; arts. 256 y 257, Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin [CPCCN]); f) accin de inconstitucionalidad (en el derecho pblico local, v.gr., Mendoza, art. 144, inc. 3, Constitucin y art. 223, CPC); g) accin de retrocesin (art. 35, ley 21.499); h) accin civil (demandas contra el Estado, leyes 3952; 11.634 y Ley Nacional de Procedimientos Administrativos [LNPA] 19.549); i) expropiacin indirecta o irregular (art. 51, ley 21.499); j) medidas y procesos cautelares (arts. 1132 y 2499, Cdigo Civil [CC] y Cdigos Procesales Administrativos [CPA]); k) accin de repeticin [art. 784, CC, ley 11.683 y modificatorias (t.o.)]; l) acciones e interdictos posesorios (arts. 2468 a 2501, CC y arts. 606 a 623, CPCCN); m) suspensin judicial de la ejecucin (CPA); n) acciones o recursos procesales o Contencioso administrativos (plena jurisdiccin, anulacin e interpretacin). b) Persona pblica actora. a) Lesividad; b) expropiacin; c) servidumbre y restricciones; d) ocupacin tempornea; e) defensa o excepcin de caducidad; f) defensa o excepcin de prescripcin; g) accin de
inconstitucionalidad (en el derecho local a cargo del fiscal del Estado); h) acciones civiles; i) acciones o recursos procesales o Contencioso administrativos. 5.2. Heterogeneidad sustancial. La materia procesal administrativa, como contenido del proceso administrativo, presenta un diverso matiz sustantivo en razn del reparto poltico del poder (nacional, provincial y municipal) y la naturaleza jurdica de las vas procesales (constitucional, civil y administrativa). En ese sentido podemos decir que el proceso administrativo se clasifica: a) Por razn poltica en: a) federal o nacional (leyes 11.683 y modif., 19.549, arts. 23 a 32); b) provincial (los CPA de cada provincia); c) municipal (v.gr. leyes orgnicas municipales). b) Por razn jurdica en: a) vas constitucionales (hbeas corpus, amparo, hbeas data, amparo por mora, recurso extraordinario, accin de inconstitucionalidad, recurso extraordinario por salto de instancia); b) vas civiles (accin de repeticin, retrocesin, procesos cautelares, acciones e interdictos posesorios); c) vas administrativas (suspensin judicial de la ejecucin de decisiones administrativas, acciones procesales administrativas). 6. Clases. El proceso administrativo se clasifica segn diversos criterios: 6.1. Por la forma de organizacin poltica. Este criterio tiene como base la forma federal adoptada por nuestra Constitucin. As, existen organizaciones administrativas federal, provincial, municipal o por departamentos. La actividad de cada una de ellas puede resultar materia judiciable (arts. 1, 121 y 122, CN). La Repblica Argentina es un Estado federal; de all que haya administracin y justicia nacionales y administracin y justicia provinciales. La Nacin no puede ser llevada a juicio ante un tribunal provincial; por eso existe la justicia nacional con competencia federal incluso en las provincias, para entender en todos los casos en que est involucrado el inters de la Nacin. En la actualidad en la Capital Federal hay una divisin entre la justicia nacional, que conoce en las cuestiones ordinarias (de derecho comn, no federal) y tambin en aquellas en que media un inters nacional (federal); el conocimiento de estas ltimas se asigna a tribunales nacionales con especfica competencia federal. Al respecto existe un reclamo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires sobre el traspaso de la justicia nacional a su rbita, el que todava no tiene resolucin final. El control de la Administracin nacional es judicial con sistema de unidad de jurisdiccin y tendencia a la especializacin. Segn la materia, conocen los tribunales en lo federal, en lo contencioso administrativo, en lo penal econmico, en lo laboral, etctera. Han proliferado los tribunales administrativos, con facultades de decisin, que resuelven en ltima instancia administrativa cuestiones de su competencia. Contra sus decisiones procede accin o recurso ante un tribunal judicial, determinando la ley, en cada caso, su forma, extensin, plazos y competencia. Buena parte de la doctrina les reconoce facultades jurisdiccionales, pero en realidad no son sino organismos de aplicacin sometidos a ulterior control jurisdiccional por parte del Poder Judicial. El control de la Administracin provincial es tambin de carcter judicial, pudiendo plantearse las causas en una instancia nica, ante los Tribunales Superiores o Cortes Supremas de las provincias, o ante la Cmara del fuero Contencioso Administrativo, segn lo dispongan las leyes respectivas. Tambin existen provincias que fijan una doble instancia. En cuanto al control de la administracin de la ciudad de Buenos Aires, ha continuado siendo de competencia de la Cmara Nacional en lo Civil, aunque su Estatuto contempla la creacin de un fuero
en lo contencioso administrativo, conforme lo autoriza el art. 8 de la ley 24.588, de Garanta de los Intereses Federales en la Ciudad de Buenos Aires. El proceso administrativo federal est legislado por las leyes 3.952, 11.634, 11.683 y modif., LNPA, el decr. ley 1285/58 y leyes modif. y por el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin [CPCCN]. Son procesos diversos y la competencia corresponde a varios rganos judiciales. Esta diversidad legislativa pone de manifiesto la necesidad de unificar la regulacin procesal a travs de un Cdigo Procesal Administrativo nacional. El proceso administrativo provincial est contemplado en la mayora de las Constituciones provinciales. Todas ellas prevn un sistema judicialista, que es regulado por leyes especficas del proceso administrativo, que generalmente constituyen un cuerpo unificado en forma de cdigo. 6.2. Por la pretensin. Los procesos administrativos pueden ser de cognicin, de ejecucin y de represin. Los procesos de cognicin o de conocimiento pueden tener diverso alcance en razn de la accin ejercida: plena jurisdiccin, legitimidad o anulacin, interpretacin, lesividad. En los procesos de ejecucin la pretensin procesal puede darse para la ejecucin de sentencias condenatorias contra el Estado y dems personas pblicas (v.gr., art. 7, ley 3952, en el orden nacional, y arts. 40 y 162, Constitucin de Mendoza, en el orden local, que se completa con el art. 230, CPC de esa provincia) o por va de apremio como medio de ejecucin fiscal (v.gr., arts. 604 y 605, CPCCN). En los procesos de represin, en muchos casos la Administracin Pblica, por medio de varios rganos, aplica sanciones creadas por normas penales administrativas, susceptibles de enjuiciamiento en procesos administrativos especiales, represivos, por va de recursos o de demandas. Por ejemplo, ley 11.683 y modificatorias. 6.3. Por la estructura del proceso. Pueden ser: a) Ordinarios. El proceso federal reglado por las leyes 3.952, CPCCN y LNPA, y los procesos provinciales, ordenados en las leyes especiales provinciales y en los Cdigos Procesales Administrativos, pueden considerarse arquetipos de procesos administrativos. A los procesos administrativos normales, se los denomina ordinarios. Aqu los demandantes formulan sus pretensiones mediante demandas. Pueden desenvolverse en instancia nica, como sucede en general en las provincias, o en una doble instancia ordinaria, como sucede en el proceso federal y en el de la pro vincia de Buenos Aires. Y pueden estructurarse de distinta forma, segn que las pretensiones sean de plena jurisdiccin, de ilegitimidad, etctera. b) Extraordinarios. Como procesos extraordinarios o excepcionales para enjuiciar la actividad administrativa existen el recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48. c) Sumarios. Entre otros estn comprendidos los juicios ejecutivos, los de apremio y el de expropiacin. d) Sumarsimos. Con trmites mnimos se han reglado juicios como los de amparo, hbeas corpus y los interdictos. e) Especiales. Por distintos motivos, de idoneidad del rgano competente para juzgar, necesidad de solucin rpida, etc., se han legislado diversos procesos especiales, algunos de los cuales tramitarn por la va sumaria. Entre ellos encontramos el disciplinario, reglado en el art. 40 de la ley 22.140 (empleo pblico). 6.4. Por el inters defendido. Para actuar en el proceso de plena jurisdiccin es condicin indispensable invocar un derecho subjetivo lesionado.
Para promover un proceso objetivo o de ilegitimidad, el peticionante debe acreditar un inters legtimo, directo y actual, o un inters personal y directo, o un inters legtimo o derecho difuso de carcter administrativo, o un inters legtimo, de conformidad a lo establecido en los Cdigos Procesales Administrativos provinciales. Existe un tipo de proceso judicial para iniciar al cual al administrado le basta ser titular de un inters simple, aun careciendo de un inters particular. Tal vez el ms comn sea el proceso de hbeas corpus, en el cual no se hace valer un derecho propio, y la accin popular para proteccin de intereses difusos prevista en las Constituciones de las provincias de San Juan (art. 58), Salta (arts. 88 y 89) y La Rioja (art. 66). En el orden nacional, el art. 43 de la Constitucin contempla la posibilidad de interponer la accin de amparo "en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos de incidencia colectiva en general", con lo que se abre el camino para la defensa de los intereses difusos. Consecuentemente, otorga legitimacin activa no slo al afectado, sino tambin a las asociaciones que propenden a estos fines, y estn debidamente registradas, y al Defensor del Pueblo. La ley 24.240, de Defensa del Consumidor, en lnea con tal principio reconoce legitimacin activa a las asociaciones de consumidores reconocidas y al Ministerio Pblico. Las leyes de demandas contra la Nacin 3952 y 11.634 protegen el derecho subjetivo pblico de los particulares, derecho que, por otra parte, es reconocido por la Constitucin (art. 14). Adems, el mismo estatuto fundamental asegura la defensa de esos derechos ante el rgano judicial (art. 18). La LNPA, en su art. 24 que regula la impugnacin judicial de los actos administrativos de alcance general, se refiere expresamente a los derechos subjetivos. En el orden provincial, en algunas provincias se protegen solamente los derechos subjetivos (Salta), mientras que en otras se protegen, adems de los derechos subjetivos, los intereses legtimos (Corrientes, Formosa, Buenos Aires, Tierra del Fuego). 6.5. Legitimacin supraindividual o colectiva. La defensa de los derechos de los usuarios y consumidores adquiere mayor importancia a partir del proceso de privatizacin de los servicios pblicos, se consolida progresivamente con la ley de defensa del consumidor 24.240, y con la ley del Defensor del Pueblo de la Nacin 24.284, y culmina con la reforma constitucional de 1994, con las previsiones de sus arts. 42 y 43. Con esta normativa, la representacin en juicio de los intereses difusos pasa a ocupar un captulo trascendente. En este sentido, en los trminos del art. 52 de la ley 24.240, de defensa del consumidor, la Asociacin "Consumidores Libres Cooperativa Limitada de Provisin de Servicios de Accin Comunitaria" inici demanda contra la Presidencia de la Nacin, Secretara de Comunicaciones, Telecom Argentina StetFrance Telecom SA y Telefnica de Argentina SA, en la que solicit que se decretara la nulidad e inconstitucionalidad de los aumentos a las tarifas telefnicas, fijados en el decr. 92/97. En el mismo escrito se requiri una medida cautelar. Con fecha 12 de febrero de 1997, la jueza hizo lugar a lo solicitado, reconociendo de este modo la legitimacin supraindividual o colectiva a la Asociacin accionante (Juzgado ContAdmFed. N 10, 12/2/97, "Consumidores Libres Coop. Ltda. de Serv. de Acc. Com. c/ Telefnica de Argentina SA y otros s/ Amp. Proc. Sumarsimo (art. 321 inc. 2 CPCC)"). En el mismo orden, el Defensor del Pueblo de la Nacin, quien tiene legitimacin supraindividual para representar al conjunto de habitantes, otorgada constitucionalmente, inici accin de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional a efectos de que declarara la inconstitucionalidad del decreto arriba mencionado. Tambin solicit en dicho proceso una medida cautelar. La medida cautelar requerida fue otorgada en primera instancia (Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal n 11, 7/2/97, "Defensor del Pueblo de la Nacin c/ Estado Nacional -PEN s/
amparo"), siendo confirmada por la Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala III, con fecha 14 de febrero de 1997 (en ADP, n 5, Bs. As., sept.-dic. 1996, p. 76 y ss.). Si bien la Corte Suprema, al entender en los recursos extraordinarios interpuestos contra la medida precautoria, dej sin efecto la cautelar apelada y desestim liminarmente la demanda (CSJN, 7/5/98, "Defensor del Pueblo de la Nacin c/ Estado Nacional Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo ley 16.986", D.218.XXXIII), no desconoci la legitimacin esgrimida, por lo que consideramos que la jurisprudencia ha reconocido legitimacin en materia procesal administrativa en defensa de derechos colectivos, o supraindividuales. Cabe observar que, si bien en lneas generales el criterio de interpretacin de las normas constitucionales se orienta en el sentido de que la falta de reglamentacin no puede constituirse en bice del ejercicio de los derechos constitucionalmente reconocidos, en el caso particular de entidades cuyo objeto es la defensa de un inters colectivo, resulta razonable concluir que al iniciar la accin tales entidades deben acreditar mnimamente el alcance de su representacin. Ciertamente, no puede considerarse que su accionar involucra en forma indiscriminada a toda la comunidad, puesto que es lgico pensar que sus intereses no son homogneos, en tanto puede haber otros usuarios no asociados con intereses individuales, diferentes o contrarios a los pretendidos. 6.6. Por el acto inicial. Comprende las siguientes acciones: a) Demanda. En el proceso administrativo ordinario los particulares tienen acciones administrativas para formular las pretensiones. Ellas confieren al titular la facultad de iniciar el juicio con una demanda. b) Recurso. En el derecho procesal comn est claramente diferenciado el recurso de la accin (arts. 23 a 25, LNPA). La legislacin nacional ha previsto recursos judiciales contra decisiones de rganos administrativos sobre diversas materias, ante distintos fueros o instancias. Se les ha llamado "excepcionales"; algunos ejemplos son los siguientes: leyes nacionales, 14.878, arts. 28 y 29; 15.265, art. 50; 22.140, art. 40; 24.065, art. 76; 24.076, art. 70, entre otros. 7. Regulacin procesal: evolucin. En nuestro pas, desde 1905 en adelante, las provincias vienen legislando sobre el proceso administrativo, clsicamente llamado contencioso administrativo. En esta materia no hay una legislacin uniforme, sino que los Cdigos responden a distintas orientaciones procesales. Se observa una creciente apertura en tutela de los derechos de los administrados, con aumento de los objetos y sujetos de control y, tambin, una aptitud ms dinmica conferida a las vas procesales. As, podramos reconocer una evolucin de la legislacin vigente, sealando: - En una primera etapa, slo se protegen derechos subjetivos, mediante la accin procesal administrativa de plena jurisdiccin. No se prev la admisin del proceso, la competencia del juez es revisable en la sentencia. Por otra parte, el proceso es ordinario (no hay alternativas rpidas, sumarias o sumarsimas) y el sujeto demandado es siempre el Estado por actos del Poder Ejecutivo. Este perodo est representado por el Cdigo de Procedimientos en lo Contencioso-administrativo de Salta (ley 793, ao 1908). - En una segunda etapa, se ampla el mbito subjetivo de proteccin, tutelndose tambin los intereses legtimos, y al efecto se genera otra accin especfica llamada de anulacin o ilegitimidad. No se prev tampoco admisin del proceso, y la tramitacin de ste es ordinaria. El sujeto demandado es el Estado por actos de los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Los Cdigos correspondientes a esta etapa son los de las provincias de Santiago del Estero (ley 2297, ao 1951) y Jujuy (ley 1888, ao 1948, modif. por ley 4141).
- En una tercera etapa se unifican las acciones. Se las llama, sin aditamentos, acciones procesales administrativas. Se cambia recurso por accin y se muda tambin lo de contencioso administrativo por procesal administrativo. Se mantiene el desdoblamiento de situaciones subjetivas (derecho subjetivo e inters legtimo) con pretensin plural (p. ej., anulacin, indemnizacin, etctera). Como novedad se incorpora la admisin del proceso y la consecuente irrevisibilidad de la competencia del juez en la sentencia, y la demandabilidad del Estado por acto de cualquiera de sus rganos (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial), incluso de otros rganos (por ejemplo, Tribunal de Cuentas) y de las entidades pblicas no estatales. Este perodo est representado por los Cdigos de Mendoza (ley 3918, ao 1973) y Crdoba (ley 7182, ao 1984). - En una cuarta etapa, se mantienen las acciones unificadas. Incluso, la llamada lesividad pasa a ser una accin procesal ms. En suma, la accin procesal administrativa es nica y con pretensiones plurales, tanto subjetivas (para el administrado y para el Estado) como objetivas (anulacin con indemnizacin y el restablecimiento del derecho lesionado). Tambin se prevn dos procesos o procedimientos: ordinario y sumario, a opcin del actor, confirindole una celeridad que es dispositivo del administrado lesionado. Por lo dems, la demanda procede contra entes pblicos estatales y no estatales, y se contempla la admisin del proceso. En esta etapa se sita el Cdigo de Formosa (ley 584, ao 1978), La Rioja (ley 4243, ao 1983) y Corrientes (ley 4106, ao 1986). - En una quinta etapa, se mantienen los avances logrados: unidad de accin; pluralidad de pretensiones; irrevisibilidad de la competencia en la sentencia; demandabilidad del Estado y entidades pblicas no estatales. Se incorpora la tutela de una situacin subjetiva pblica (derecho subjetivo pblico), como categora nica, abandonando la concepcin tripartita de las situaciones jurdicas subjetivas (derecho subjetivo, inters legtimo, inters simple) y se mantienen los dos procedimientos (ordinario y sumario). En esta etapa situamos al CPA del Neuqun (ley 1305, ao 1981). Sintetizando, en la realidad institucional argentina se observa la siguiente evolucin de la legislacin local vigente: 7.1. Por la actividad impugnable. El objeto impugnable en el proceso administrativo no ha sido siempre el mismo, sino que podemos advertir una evolucin de la actividad administrativa que comprende tres etapas: a) Administracin ejecutiva. En los Cdigos de Salta y Santa Fe, slo se impugna el obrar del Poder Ejecutivo. b) Administracin estatal. En los Cdigos de La Pampa y Santiago del Estero, la actividad administrativa impugnable puede emanar de cualquier rgano del poder (Ejecutivo, Legislativo o Judicial). c) Administracin pblica. En los Cdigos de Buenos Aires, Mendoza, Crdoba, Corrientes, La Rioja, Formosa, Neuqun y Tierra del Fuego, la actividad administrativa impugnable puede emanar de cualquier poder u rgano estatales o de entidades pblicas no estatales que han recibido potestades pblicas por transferencia del Estado. 7.2. Por las situaciones subjetivas. Tambin puede sealarse una evolucin en razn de las situaciones protegidas o de los derechos tutelados. En ese sentido, en una primera etapa (Cdigo de Salta) slo se tutelan derechos subjetivos por accin de plena jurisdiccin. En una segunda etapa (Cdigos de Crdoba, Santa Fe, Santiago del Estero, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Formosa, La Pampa, Tucumn) se agregan al mbito subjetivo de proteccin los intereses legtimos, por accin de anulacin o ilegitimidad, o por accin procesal nica que tutele pretensiones amparadas en derechos subjetivos e intereses legtimos. En una tercera etapa (Cdigo del Neuqun) se unifican las situaciones jurdicas subjetivas en una categora nica: derechos subjetivos pblicos.
Por lo expuesto, consideramos que la nueva legislacin procesal administrativa deber: - Mantener los avances conseguidos: unidad de accin, pluralidad de pretensin, admisin del proceso, irrevisibilidad de la competencia en la sentencia, demandabilidad del Estado y entidades pblicas no estatales. - Incorporar todos los juicios o tcnicas de tutela de situaciones jurdicas que se generen en las relaciones jurdico-pblicas (estatales y no estatales). Aunque puedan mantenerse algunas diferencias especficas entre ellos, la utilidad que brindara el "Cdigo nico" justificara el esfuerzo ms all de las ventajas tcnicas. De ese modo, bajo el rtulo de accin procesal administrativa, se unificaran todas, desde el hbeas corpus hasta el clsico contencioso, pues el hbeas corpus, el amparo, etc., son acciones pblicas especficas que slo difieren de las clsicas contenciosas por la pretensin. Esta unidad, que puede parecer una concepcin simplemente metodolgica, est inspirada en la simplificacin, en la celeridad procesal y en la seguridad de la situacin procesal de la relacin Administracin-administrados en el proceso administrativo. II. El tribunal y las partes En este acpite veremos el tribunal en cuanto a la competencia tanto federal como constitucional, la actuacin y representacin de las partes (administrados y Administracin) y la intervencin de los terceros. 1. El tribunal. En nuestro pas se asigna al Poder Judicial el control y la justiciabilidad de todas las causas y entre ellas, tambin, las administrativas (arts. 18, 109 y 116, CN). En el derecho pblico local, por clusulas constitucionales, en general, se ha dispuesto directamente conferir a los Superiores Tribunales de provincias o Supremas Cortes provinciales la competencia exclusiva y en nica instancia de todos los casos de jurisdiccin contencioso-administrativa. Tambin se regula la competencia del tribunal judicial que entiende en lo procesal administrativo, en las normas provinciales que reglamentan el proceso administrativo. Sin embargo, progresivamente se va imponiendo la modalidad de establecer instancias, nicas o dobles, especializadas en lo procesal administrativo. As pueden citarse los Cdigos de Chaco, Santa Fe y Tucumn. Por su parte, el Cdigo Contencioso Administrativo de Crdoba ley 7182 de 1984, en el art. 10 dispone una doble instancia en los siguientes trminos: "La Cmara Contencioso administrativa conoce y resuelve en primera instancia las causas en que la provincia sea parte. En las dems causas lo hace en nica instancia, sin perjuicio de los recursos establecidos en la presente ley, cuyo conocimiento y decisin es competencia del Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de la Sala Contencioso administrativa, integrada por tres de sus vocales. "El Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de la Sala Contencioso administrativa, conoce y resuelve en segunda instancia en las causas en que la provincia sea parte. Asimismo, conoce y resuelve de los recursos establecidos en la presente ley". En sentido similar instaura una doble instancia ordinaria el Cdigo Procesal Administrativo de la Provincia de Buenos Aires. En el derecho pblico nacional, la Constitucin no contiene previsiones de este tipo, y por aplicacin general de los principios que resultan de sus arts. 116 y 117, la competencia procesal administrativa radica en los tribunales de primera instancia. El rgimen legal de competencias lo establecen las leyes
3954, 11.634, 11.683, el CPCCN, y las normas de organizacin de la justicia nacional. Del rgimen legal que antecede resulta en el orden federal una doble instancia en materia procesal administrativa, primero ante el juez con apelacin ante la Cmara. En algunos casos, la instancia es nica y se recurre directamente ante la Cmara Federal en lo Contencioso administrativo (v.gr., art. 40, ley 22.140). La Corte Suprema de Justicia de la Nacin no tiene competencia originaria en lo procesal administrativo y entiende slo en grado de apelacin extraordinaria (art. 14, ley 48), salvo los casos enumerados en el art. 117 de la Constitucin. Las atribuciones jurisdiccionales conferidas a los rganos judiciales competentes, tanto en lo nacional como en lo provincial, son improrrogables, aunque el tribunal podr comisionar a otros rganos judiciales la realizacin de diligencias procesales. 1.1. La competencia federal. Como nuestro pas es un Estado federal, el orden jurisdiccional o administracin de justicia corresponde tanto a la Nacin como a las provincias. Ahora bien, por justicia federal debe entenderse la organizacin de justicia que se ocupa de tutelar y resguardar los intereses y derechos de las instituciones federales. La competencia de la justicia federal surge as de la Constitucin Nacional. La doctrina ha entendido que es excepcional, privativa y excluyente. Por ejemplo, podemos citar que la regulacin del "comercio ... de las provincias entre s" corresponde de modo exclusivo al gobierno central (art. 75, inc. 13, CN). El sistema de comunicaciones interprovinciales ha sido considerado como comprendido en el vocablo "comercio", empleado por nuestra Constitucin ya que el mismo abarca adems del trfico mercantil y la circulacin de efectos visibles y tangibles para todo el territorio de la Nacin, la conduccin de personas y la transmisin por telgrafo, telfono u otro medio, de ideas, rdenes o convenios. De este modo se ha pronunciado la jurisprudencia. Dijo la Corte: "Las comunicaciones telefnicas interestatales estn sujetas a jurisdiccin nacional, pues ellas constituyen el ejercicio del comercio, forman parte integrante del sistema de postas y correos a que hace referencia el artculo 67 inciso 13 actual art. 75, inc. 14 de la Carta Constitucional, y tienden a promover la prosperidad, adelanto y bienestar general del pas" (CSJN, 10/11/77, "CAT c. Provincia de Salta"). Adems, la jurisprudencia en forma unnime se ha pronunciado en numerosas sentencias de un modo categrico a favor de la competencia federal en materia de telecomunicaciones. Desde antiguo, la Corte ha dicho que "el servicio telefnico, una vez que se nacionaliza, es inescindible, puesto que se trata de una misma empresa, un mismo material y un mismo personal, destinados todos a las comunicaciones provinciales e interprovinciales y, por tanto, resulta muy difcil concebir la coexistencia de (facultades) reconocidas al Gobierno de la Nacin y al de cada provincia... El Congreso no puede devolver a las provincias las facultades que ellas le delegaron, porque, de lo contrario, quedara librado a su voluntad destruir el sistema federal de gobierno tal como lo establecieron los constituyentes" (CSJN, 31/7/67, "CAT c. Provincia de Santiago del Estero"). Este criterio se ha mantenido luego de la privatizacin del servicio telefnico bsico. En "Telefnica de Argentina c. Municipalidad de Quilmes", la Cmara Federal de La Plata, en su fallo del 15 de marzo de 1991, expres: "Las compaas de telfonos de jurisdiccin nacional que ligan un territorio federal con una provincia; dos provincias entre s o un punto cualquiera de la Nacin con un Estado extranjero como concesionarias de un servicio pblico, se encuentran sujetas a las normas federales que regulan especficamente tal servicio; es decir, que al margen de quien preste el servicio (sea directamente el Estado nacional o a travs de una empresa total o parcialmente propia o de un concesionario, aqul se encuentra regulado por normas de carcter federal. Lo mencionado, y fuera de la existencia de ENTEL, se encuentra establecido en la Ley Nacional de Telecomunicaciones 19.798... Resulta competente el fuero federal para entender en el dictado de una medida cautelar en esta causa.
Ello es as, ya que al margen de las personas eventualmente litigantes (ratione personae), el fuero de excepcin surge por razn de la materia (ratione materiae), y por tal, resulta improrrogable aun contra la voluntad expresa o tcita de aquellas". En este mismo sentido, la Corte Suprema, en "Chaar, David c. CAT", en su fallo del 20 de agosto de 1991, luego de reiterar su interpretacin anterior de la aplicacin a las telecomunicaciones de los incs. 12 y 13 del histrico art. 67 de la Constitucin actual art. 75, incs. 13 y 14, expres: "Cuando la Nacin acta como poder concedente del servicio pblico, no lo hace en virtud de una gracia, o permiso revo cable de la provincia, sino con plena jurisdiccin y en ejercicio de un derecho emanado de su naturaleza constitucional, dado a su vez en el deber de `promover el bienestar general' y ms concretamente en el de cumplir los objetivos enunciados en los incisos 12, 13, 16 y 28 de la Constitucin Nacional". En este sentido, el Tribunal se declar competente para entender en la causa "CTI c/ Telecom Argentina y otro-amparo", por tratarse de una actividad de evidente carcter interjurisdiccional (Juzgado Federal de Catamarca, 5/6/96). 1.2. La competencia constitucional. Debe diferenciarse la competencia contencioso-administrativa por la responsabilidad que surge de la ejecucin de un contrato, y que por lo tanto puede haber sido convenida entre las clusulas del mismo, de la competencia constitucional que se invoca por la vulneracin de los derechos con amparo constitucional. En estos casos se excepciona la prrroga de jurisdiccin del contrato, ya que el conflicto no deriva del contrato mismo, sino de la violacin de la norma fundamental del ordenamiento jurdico. "En este sentido, se plantea un caso de jurisdiccin constitucional, entendida como todo procedimiento jurisdiccional que tiene como fin directo garantizar la observancia de la Constitucin" (CmFedApel. de La Plata, Sala III, 29/4/97, "Telefnica de Argentina SA c/ Nacin Argentina s/ amparo"). 2. Las partes. El proceso administrativo contiene una relacin jurdica bilateral sustancial entre una entidad administrativa y un administrado. Esa relacin de poder y deber impone siempre, en el caso concreto, una situacin individual en cada una de las partes, de derecho subjetivo (para el actor) y de deber jurdico (para el demandado). La norma jurdica de derecho pblico genera una relacin jurdica bilateral, en la que Administracin Pblica y administrado son partes intervinientes como sujetos titulares de derechos y deberes recprocos. En consecuencia, pueden ser actor o demandado el administrado o la Administracin Pblica, segn la situacin jurdica de que se trate. Los administrados, personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, pueden ser accionantes en el proceso administrativo, cuando se les hubieren afectado sus derechos subjetivos pblicos, pretendiendo la anulacin total o parcial de la disposicin administrativa impugnada, el restablecimiento o reconocimiento del derecho vulnerado, desconocido o incumplido, y el resarcimiento de los perjuicios sufridos. La Administracin Pblica, es decir, la Nacin, provincias, municipios, entidades descentralizadas estatales, no estatales, mixtas y privadas, que ejerzan funcin administrativa por autorizacin o delegacin estatal, podrn ser accionantes. 2.1. Actuacin y representacin de las partes. El ordenamiento jurdico reglamenta las formas de actuacin y representacin de las partes: administrados y Administracin en el proceso administrativo.
a) De los administrados. Los administrados pueden actuar por s o por medio de representantes. Por tratarse de una presentacin judicial, siempre deben ser patrocinados por un abogado. La representacin se rige por las reglas del mandato del derecho comn. La capacidad procesal se rige por los principios del Cdigo Civil, sin perjuicio de las derogaciones expresas que estableciera la legislacin. As, por ejemplo, los menores tendrn capacidad para actuar directamente, sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad o tutela, en defensa de los derechos cuyo ejercicio est permitido por el ordenamiento administrativo (v.gr., asuntos relativos al trnsito, carn de conductor, libreta de ahorro, asuntos universitarios, etctera). No pueden ser apoderados de los particulares, empleados de la misma autoridad administrativa demandada; ni tampoco pueden ser empleados de la autoridad administrativa demandada y apoderado de la demandante y a la inversa. Los entes intermedios, colegios, sindicatos, cmaras, asociaciones de usuarios o consumidores y dems entidades constituidas para velar por intereses profesionales o econmicos determinados, estarn legitimados como parte en defensa de esos intereses o derechos, cuando el ordenamiento jurdico expresamente en su acto de creacin, legal o contractual, le confiera la representacin individual o colectiva de esos derechos. b) De la Administracin Pblica. La ley atribuye la representacin legal del Estado (nacional, provincial o municipal) a determinados funcionarios. Tal competencia representativa no puede ser ejercida sino por los rganos que la ley prev. La representacin legal de los entes pblicos es de orden pblico, razn por la cual la falta de personera o representacin no puede ser consentida por la parte contraria; es ms, debe ser declarada de oficio en cualquier estado del juicio. Las dems autoridades administrativas que comparezcan ante el tribunal en el proceso administrativo, sern representadas por los abogados titulares que tuviesen o por representantes ad hoc nombrados en cada caso. La representacin de las municipalidades, se har mediante apoderado que se designar de acuerdo con las leyes orgnicas municipales. Respecto de las dems entidades administrativas (entidades autrquicas, empresas del Estado, etc.) se requerir poder otorgado por el rgano directivo colegiado. En el orden nacional la defensa de la Administracin central est confiada al Cuerpo de Abogados del Estado, dirigido por el Procurador del Tesoro (ley 12.954). Estos funcionarios no tienen disposicin de la accin, no pudiendo desistir, renunciar ni transigir, sino por el procedimiento legal previsto al efecto, sin perjuicio de la intervencin procesal del Ministerio Pblico que participa en el proceso en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, y en representacin del inters pblico en todas las causas que conforme a la ley se requiera. En este orden, la ley orgnica del Ministerio Pblico (n 24.946) dispone que el Estado Nacional y sus entes descentralizados sern representados y patrocinados ante los tribunales judiciales y organismos jurisdiccionales y administrativos, por los letrados integrantes del Cuerpo de Abogados del Estado (art. 66). Ante la superacin de la capacidad de atencin respecto de las causas judiciales en trmite por parte de los servicios jurdicos permanentes, y de los Procuradores fiscales o la Procuracin del Tesoro de la Nacin, en su caso, la Administracin debi recurrir a la contratacin de Estudios profesionales privados a travs de la locacin de servicios.
Para ello, y considerando que la representacin y patrocinio del Estado en juicio es una funcin estatal de naturaleza pblica, se decidi que esta contratacin deba realizarse en el marco de una privatizacin, conforme a los criterios establecidos por la legislacin. Se unificaron las condiciones para atender el exceso de causas y se estableci el marco regulatorio para la privatizacin de la representacin y patrocinio judicial del Estado Nacional, el que fue aprobado mediante el decr. 202/97. En la generalidad de las provincias la representacin del Estado la ejerce el Fiscal de Estado, con jerarqua constitucional, funcionario que no debe ser confundido con el Ministerio Pblico Fiscal. En otras, se contempla tambin, y con igual jerarqua, un Asesor de Gobierno, producindose una representacin promiscua del Estado. En los Cdigos que regulan la accin de lesividad es el fiscal el encargado de promoverla para demandar la anulacin judicial del acto contrario a derecho. Los representantes de las autoridades administrativas en los juicios procesales administrativos, tendrn los mismos derechos y obligaciones que los particulares que intervengan en ellos, sin otra excepcin que la de que el fiscal de Estado y el asesor de Gobierno debern ser notificados en su despacho oficial. Es reconocida la igualdad procesal de los derechos y obligaciones de las partes en el juicio. Los representantes de las autoridades estn obligados tambin a respetar los trminos y los trmites establecidos por las leyes. 2.2. Los terceros. Sucede a veces que un acto administrativo reconoce derechos a un particular en detrimento de los pretendidos por otro. Es indudable que, en esos casos, los perjudicados por la resolucin administrativa tienen inters jurdico en acudir ante el tribunal en lo procesal administrativo para demandar la anulacin del acto que vulnera el derecho que pretenden. Tambin tendran inters los favorecidos por la resolucin impugnada para sustentar su legitimidad; como lo sera el tercero a quien le fuera reconocido un derecho preferente al del impugnante del acto administrativo; o el concesionario, si se hubiese demandado la anulacin del acto que acord la concesin. El inters pblico afectado por la actividad administrativa ha justificado la creacin de la figura del coadyuvante, que no se identifica como una parte del juicio como ocurre con el tercerista. El coadyuvante interviene espontneamente y no se obliga como parte, porque no tiene, a diferencia del tercerista, ninguna pretensin jurisdiccional. Es un interviniente que adhiere a favor de cualquiera de las partes procesales. Los antiguos Cdigos establecen que ste slo puede intervenir en el proceso para colaborar con la Administracin Pblica; los Cdigos modernos de terminan que puede colaborar con cualquiera de las dos partes en el litigio. No es condemandado ni litisconsorte, pues no puede modificar las relaciones procesales creadas entre el recurrente y la Administracin. Se le acuerda el derecho de hacerse parte, como particular favorecido o afectado por el acto administrativo que se controvierte en la demanda; pero como esa intervencin tiene el carcter de voluntaria, y no de parte obligada, a ello se debe que no haya sido impuesta su citacin al juicio para que comparezca a contestar la demanda, y que su tarda comparecencia no tenga el efecto de retrotraer o interrumpir la marcha del juicio, por lo cual se producira para l la preclusin de los actos procesales cumplidos antes de su presentacin. Por otra parte, se atribuye al coadyuvante litisconsorcial el carcter de parte en el juicio, con la consiguiente personalidad para oponer excepciones o defensas propias, en resguardo o ataque del acto administrativo impugnado segn el caso. Por ello cabe diferenciar el coadyuvante adhesivo y el litisconsorcial. El coadyuvante adhesivo, por actuar una pretensin accesoria, no puede hacer alegaciones distintas de las formuladas por la parte principal, y por lo tanto se comprende que la decisin, salvo en lo que se refiera a la imposicin de las costas (fallo accesorio), no puede contener
declaraciones para l distintas de las que se refieren al coadyuvado. No ocurre lo mismo con el coadyuvante litisconsorcial. Cierto que su pretensin, por el fin perseguido, es paralela a la actuada por la parte a la que coadyuva, pero por lo mismo que en el proceso ocupa una posicin autnoma, en cuanto realiza actos que considera convenientes; as tambin es posible que la sentencia contenga o pueda contener declaraciones distintas para uno y otro. La nica limitacin, a este respecto, la impone la identidad fundamental del objeto de las pretensiones de ambos, que es el mantenimiento o impugnacin del acto administrativo controvertido. La intervencin del coadyuvante litisconsorcial no es de simple adhesin, de modo que su intervencin es activa, autorizndolo a oponer excepciones o defensas que hubiera omitido la parte demandada, si compareci en tiempo para poder hacerlo. En suma, los terceros que tuvieren un derecho subjetivo o un inters legtimo en relacin al acto que se impugna, podrn intervenir como coadyuvantes adhesivos o adheridos y como coadyuvantes litisconsortes. En efecto, cuando la sentencia pueda afectar derechos de terceros, stos a pedido de parte o de oficio podrn ser citados a tomar intervencin en el proceso en calidad de litisconsortes. Cuando tuvieren un derecho en relacin al acto impugnado podrn intervenir voluntariamente en cualquier estado del proceso. El coadyuvante adhesivo tomar los procedimientos en el estado en que se encuentren sin que su intervencin pueda hacer retrotraer, interrumpir o suspender los trmites procesales, debiendo en su primera presentacin cumplir, en lo pertinente, con los recaudos exigidos por la demanda. Cuando hubiere ms de un coadyuvante de una misma parte, el tribunal podr ordenar la unificacin de su representacin. En cuanto a los efectos de la sentencia, el Cdigo de Jujuy (art. 38) expresa textualmente: "La sentencia tendr efecto y har cosa juzgada para el coadyuvante litisconsorcial, pero no para el coadyuvante adherido". Otros Cdigos provinciales guardan silencio sobre este tema, y otros (v.gr. Mendoza, arts. 15 y 16, y Buenos Aires, art. 10.3) indican que la sentencia tendr efectos y har cosa juzgada contra el coadyuvante, sin hacer distincin entre coadyuvante adhesivo y litisconsorcial. III. Materia La materia, objeto o contenido de los procesos administrativos la constituyen los diversos conflictos jurdico-administrativos que se plantean entre una entidad pblica estatal o no estatal y un particular u otra entidad pblica. 1. Principio. Los casos procesales administrativos tienen por finalidad primaria verificar la legitimidad del obrar administrativo (estatal y no estatal) y de todos los rganos estatales (ejecutivo, legislativo y judicial). Es el control judicial de legitimidad. El concepto de ilegitimidad comprende todo tipo de vicios que pueden afectar al acto, sea en su competencia, objeto, voluntad, procedimiento, forma. Igualmente quedan comprendidos los vicios relativos al fin o a la causa del acto, como son la desviacin, abuso o exceso de poder, arbitrariedad y violacin de los principios generales del derecho. La llave maestra de todo Cdigo Procesal Administrativo radica en la determinacin del objeto del proceso: la materia procesal administrativa, constituida por el conflicto jurdico que crea el ejercicio de la funcin administrativa al vulnerar derechos subjetivos e infringir, de algn modo, los lmites de la legalidad. La especificidad de la materia est dada por la presencia de la Administracin Pblica, ente pblico estatal o no estatal o privado en ejercicio de la funcin administrativa y el cuestionamiento de normas de derecho pblico particularmente aplicables al caso (normas de derecho administrativo, constitucional, fiscal o financiero).
La competencia del tribunal se determina en forma amplia y plena para entender en todos los aspectos atinentes a la legitimidad de la conducta administrativa. El principio que determina la competencia judicial establece que lo que atae a la legitimidad es fiscalizable judicialmente y todo lo que concierne a la oportunidad no es materia procesal administrativa. Obviamos el lenguaje clsico de actividad reglada y actividad discrecional por entender que la categora de la legitimidad, adems de ser ms amplia, precisa y de rigor jurdico, ofrece la conveniencia prctica de su propia definicin y determinacin legal. Las constituciones provinciales se han limitado a sealar las reglas de competencia, sin definir la materia procesal administrativa, dejando a la ley su delimitacin y determinacin. El contenido del proceso administrativo es obra exclusiva del legislador, no del constituyente. As, el legislador puede incluir en el proceso administrativo materia propia del proceso civil; por ejemplo, la posesin veinteaal de la tierra pblica y, a la inversa, excluir del proceso administrativo casos que, por su naturaleza, corresponden indiscutiblemente a esa jurisdiccin, v.gr., las controversias sobre expropiacin. De lo expuesto se infiere que la materia procesal administrativa puede serlo: - Por su naturaleza, cuando el caso ocurrente rene los caracteres que la ley seala como pautas determinantes de la materia, objeto o contenido del proceso administrativo. - Por determinacin de la ley, por motivos prcticos, sealados por la costumbre administrativa, o de inters pblico, por ejemplo el proceso expropiatorio, si bien pueden o no concurrir las pautas y criterios tericos de determinacin ya sealados. 2. Alcance. Las normas procesales administrativas, adems de sealar los principios determinantes de la materia conflictiva entre Administracin Pblica y administrados, indican casusticamente y de modo expreso, materia especialmente incluida y especialmente excluida. En ese sentido: - Materia especialmente incluida, se considera: 1) control de legitimidad; 2) impugnacin judicial de los actos separables de la contratacin administrativa; 3) asuntos de empleo pblico; 4) daos originados en una relacin de derecho pblico; 5) acciones deducidas por entes no estatales o mixtos, en caso de intervencin y dictado de instrucciones por parte del Poder Ejecutivo; 6) ejecucin de actos administrativos cuando la ley o la naturaleza del acto requieran la intervencin judicial; 7) medidas judiciales que fueran necesarias para el ejercicio de las prerrogativas y competencias administrativas, y 8) anulacin de los actos irrevocables administrativamente. - Materia especialmente excluida, se considera: 1) control de mrito u oportunidad; 2) juicio ejecutivo, de apremio, desalojo, interdictos, acciones posesorias y expropiacin; 3) actos regidos por el derecho privado; 4) daos ocasionados a la Administracin Pblica, y 5) actos que son reproduccin de otros consentidos. IV. Acciones El particular afectado por un acto administrativo recurre contra l administrativamente, y agotada esa va, puede acceder a la judicial, interponiendo una accin. Quien titulariza una situacin jurdica administrativa (derecho subjetivo, inters legtimo), puede defenderla en juicio, en virtud del principio constitucional consagrado por el art. 18. Este derecho de acudir al rgano jurisdiccional se ejerce por medio de la accin procesal administrativa que tutela situaciones jurdicas subjetivas.
1. Accin administrativa y recurso judicial. De la sede administrativa a la sede judicial no hay recursos sino acciones, pues no se trata de una simple revisin de lo actuado sino de la jurisdiccin plena del tribunal para revisar, para repasar en todo su alcance y plenitud el acto administrativo cuestionado o impugnado. El uso del trmino recurso, de origen francs y tambin de cuo espaol, se justificaba, pues indicaba solamente un repaso de algunos aspectos del alcance de la decisin. En cambio, creemos que la palabra accin abre una perspectiva de amplia revisin, teniendo en cuenta que ha sido, en este sentido, utilizada un poco como sinnimo del derecho que invoca o que dice invocar, o tener, o titularizar el accionante, en la emergencia administrado. De todos modos, en la realidad normativa se han legislado por separado las acciones procesales o Contencioso administrativas y los recursos judiciales contra actos de la Administracin. As tenemos leyes procesales en lo contencioso administrativo provinciales (v.gr., ley 11.330 de Santa Fe) que hablan de recursos Contencioso administrativos. Por su parte, en el orden nacional, la LNPA (arts. 23 a 27) distingue un rgimen procesal diverso para las acciones procesales administrativas y para los recursos judiciales contra la Administracin. Adems, en el mbito nacional existe una diversidad de normas legales y reglamentarias que prevn casusticamente slo recursos judiciales contra actos administrativos, en algunas oportunidades susceptibles de ser interpuestos en primera instancia, ante el juez federal (v.gr., arts. 28 y 29, ley 14.878); a veces slo en segunda instancia, ante la Cmara Federal (v.gr., art. 40, ley 22.140). No obstante, en principio slo cabe hablar de acciones procesales administrativas (como lo hacen los Cdigos de Corrientes, Formosa, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Neuqun) y no de recursos judiciales o recursos Contencioso administrativos. La nomenclatura recursos debe limitarse a los trmites que se realizan dentro de una misma sede funcional. As, en sede administrativa tenemos el recurso jerrquico y en sede judicial el recurso de apelacin; en ambos casos similarmente se interponen ante la autoridad superior. Los recursos se refieren a las impugnaciones que se realizan dentro y ante un mismo rgano estatal. Por ello y en tanto el proceso administrativo importa la impugnacin por los particulares de los actos de la Administracin, ante el rgano jurisdiccional, de acuerdo con el sistema judicialista es ms propio hablar de accin y no de recursos, como los antiguos Cdigos Contenciosos provinciales. La demanda y el recurso son formas procesales de ejercicio de la accin; la primera es la forma ordinaria y la segunda extraordinaria. El recurso presupone una instancia por lo menos anterior, lo que no ocurre en el proceso administrativo, pues la gestin administrativa previa (recursos administrativos, reclamaciones, etc.) no tiene entidad jurisdiccional (art. 109, CN). Recurso es el acto procesal por el cual se formula una pretensin y con el que se inicia un proceso administrativo especial o extraordinario. Tiene un mbito ms limitado que la demanda y, a diferencia de sta, es creacin del legislador, siendo los actos administrativos susceptibles de ellos nicamente cuando aqul lo dispone; ejemplos son los recursos de apelacin (art. 1, ley 18.499; art. 1132, ley 22.415, Cdigo Aduanero). No debe confundirse el recurso judicial considerado en este captulo con el que sirve para mantener en juicio la pretensin formulada en la demanda (p. ej., recursos de aclaratoria, nulidad, apelacin, revisin, etctera). Estos ltimos son recursos que se dan dentro de un proceso, pero no lo promueven ni inician. 2. Accin administrativa y recurso administrativo. Las acciones se integran al denominado proceso administrativo de carcter judicial, en tanto que, en principio, los recursos son parte del llamado procedimiento administrativo de carcter administrativo. La diferencia entre estos medios de tutela jurdica radica en:
- La naturaleza de la funcin estatal que se ejerce. En el caso de los recursos administrativos, la funcin estatal ejercida es precisamente la funcin administrativa, en tanto que con las acciones administrativas se pone en movimiento la funcin jurisdiccional del Estado. - El carcter en que acta el que decide. En los recursos administrativos quien decide es la autoridad administrativa, que acta como parte en el procedimiento. Por el contrario, en las acciones procesales administrativas decide un rgano judicial, que acta como tercero imparcial en el proceso. - La extensin del control. Con los recursos se promueve un control amplio de legalidad, es decir de legitimidad y oportunidad, en tanto que con las acciones el control judicial est limitado a verificar la legitimidad del obrar estatal, esto es, una parcela de la legalidad. - Las situaciones jurdicas tuteladas. Con los recursos administrativos, en sentido amplio, se tutelan derechos subjetivos, intereses legtimos e intereses simples o intereses supraindividuales. Las acciones judiciales o procesales administrativas tutelan nicamente derechos subjetivos e intereses legtimos, en principio. - Las facultades procedimentales del rgano que decide. En el procedimiento administrativo hay impulsin de oficio por parte de la autoridad administrativa, e impera el principio de la verdad material. En el proceso administrativo, en cambio, la impulsin es a instancia de la parte interesada, e impera el principio de la verdad formal. - La naturaleza del acto que decide. La decisin que recae en los recursos administrativos presenta forma jurdica de acto administrativo, en tanto que la decisin que recae en sede judicial, reviste forma jurdica de acto judicial o sentencia. - La eficacia y recurribilidad de la decisin. La decisin que recae en los recursos administrativos es impugnable por otros recursos administrativos y, despus de agotada la va administrativa, por acciones judiciales. Adems, la Administracin est parcialmente limitada por la decisin, pues su poder de revocacin, modificacin o sustitucin est supeditado a la inexistencia de estabilidad. En el caso de las acciones administrativas la decisin final es impugnable, en algunos casos, por recursos judiciales (v.gr., nulidad, apelacin, extraordinario) dentro de la misma sede. La decisin se transforma en inmutable o cosa juzgada judicial una vez agotados los recursos judiciales. La sentencia tiene fuerza de verdad legal y es vinculante incluso para el juez. 3. Accin administrativa y pretensin procesal administrativa. Cuando los titulares de una situacin jurdico-administrativa ejercen su accin procesal, lo hacen para obtener una tutela o satisfaccin jurdica particular. Lo reclamado al rgano judicial constituye el objeto del juicio. Lo pretendido aparece posibilitado y limita do por la accin. La doctrina llama a este reclamo pretensin procesal. La accin agota la voluntad de reclamo y pretensin. La pretensin es el requerimiento de un sujeto de la tutela jurdica de sus supuestos derechos. La pretensin no es la accin. La accin es el poder jurdico de hacer valer la pretensin. Ese poder jurdico existe en el individuo, aun cuando la pretensin sea infundada. Los requisitos de la pretensin procesal administrativa se clasifican en: 1) subjetivos: que a su vez comprenden jurisdiccin y competencia del rgano jurisdiccional y la legitimacin activa y pasiva de las partes; 2) objetivos: que los actos administrativos cuestionados sean susceptibles de impugnacin, y 3) de la actividad: que la pretensin se formule en la sede del rgano competente (lugar), dentro de los plazos sealados (tiempo) y cumpliendo los requisitos formales (forma). El contenido de la pretensin procesal vara de acuerdo con la accin ejercida. Comnmente la pretensin procesal contiene un pedido de anulacin del acto, y la peticin del reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la indemnizacin de daos y perjuicios.
La accin puede perseguir la anulacin de un acto o la ejecucin de un acto, segn sea la pretensin de anulacin o imposicin. Tambin si el acto da lugar a divergencias interpretativas, la accin puede perseguir un pronunciamiento judicial respecto de la interpretacin que se considere correcta. 4. Accin administrativa y demanda administrativa. La demanda es el acto procesal en el cual se formula la pretensin y por el que se inicia un proceso administrativo. Todos nuestros Cdigos Procesales llaman as a este escrito inicial. La demanda se diferencia claramente de la pretensin. En la demanda, el actor incluye la peticin que formula, precisando con claridad la pretensin que deduce. De lo expuesto, se infiere que la demanda contiene la pretensin. 5. Accin de plena jurisdiccin. En la pretensin procesal denominada de plena jurisdiccin, se solicita del rgano jurisdiccional no slo la anulacin del acto sino el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada, restaurando las cosas a su primitivo estado, o bien en su caso atendiendo una demanda de indemnizacin. Para interponer esta accin, no basta invocar un inters, sino que es necesario tener como base la lesin de un derecho subjetivo. La decisin final tiene un campo de accin ms amplio que en las otras acciones, ya que para dar satisfaccin al derecho subjetivo vulnerado puede anular el acto y resarcir los daos y perjuicios. En consecuencia, la accin de plena jurisdiccin procede cuando invocndose agravio a un derecho subjetivo, se persigue la anulacin de algunos de los actos impugnables, el consiguiente restablecimiento del derecho que se dice agraviado y la reparacin del dao ocasionado. El juez, en el conocimiento de esta accin tiene jurisdiccin plena; de ah el nombre de esta va jurisdiccional. Se basa en una pretensin que, como dijimos, persigue el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada en forma exclusiva. El procedimiento en la accin de plena jurisdiccin es similar al ordinario: demanda, contestacin, apertura a prueba, etctera. La Administracin y el administrado tienen carcter de parte y las facultades del juez son las usuales; no puede actuar de oficio, resuelve segn verdad formal, etctera. Por otra parte, el juicio es contradictorio, y de carcter escrito. 6. Accin de nulidad. Es un medio de defensa del derecho violado y slo persigue la anulacin del acto lesivo. Con esta accin se discute exclusivamente la legalidad del obrar administrativo, con abstraccin de los derechos subjetivos que pudiera tener el recurrente y de los daos que pudieran habrsele causado con la actividad ilcita. En consecuencia, el juez debe resolver nicamente si el acto administrativo es o no contrario al derecho objetivo; en caso negativo rechazar la demanda, y en caso afirmativo se limitar a declarar que el acto impugnado es nulo. El proceso administrativo de anulacin est constituido por el recurso por exceso de poder, contencioso objetivo, proceso de legalidad o jurisdiccin objetiva, que se da contra actos, no contra la persona administrativa propiamente dicha. No provoca indemnizacin o la restauracin de un derecho, sino que trata de asegurar la buena y legal administracin. El fallo que se pronuncia anula el acto, pero no lo sustituye con otro. Procede la accin de nulidad contra los actos, contratos y reglamentos que adolezcan de un vicio que provoque su ilegitimidad cuando se invoque lesin de un inters legtimo del actor. As el Cdigo de Santiago del Estero (arts. 1 y 13), que equivocadamente denomina recursos a las dos acciones que prev: subjetiva o de plena jurisdiccin y objetiva de anulacin o ilegitimidad.
La accin de nulidad o ilegitimidad, tiene por fin hacer declarar la nulidad del acto y con ello conseguir la observancia de las normas jurdicas. El juez juzga slo la legitimidad del acto en su confrontacin externa con las normas positivas. Por ello, la accin tambin se llama de ilegitimidad. No es una accin popular, pues se requiere algo ms que un inters simple para interponerla; el accionante debe titularizar un inters legtimo motivado en: 1) violacin de una norma que estatuye la competencia de los rganos pblicos; 2) violacin de una norma que impone al acto de la Administracin ciertos requisitos de forma; 3) violacin de la finalidad establecida por ciertas normas, y 4) violacin de la ley o de los derechos adquiridos. El procedimiento en la accin de anulacin es sumario e instructorio. La Administracin no tiene procesalmente el carcter de parte; no hay normalmente apertura a prueba y las facultades del juez son ms amplias: puede impulsar el proceso de oficio y resolver segn verdad material. 7. Accin de interpretacin. Esta accin procede contra todo acto, decreto, ordenanza, reglamento, resolucin, contrato, etc., que, interpretados equivocadamente por la autoridad administrativa, lesionan un inters legtimo o un derecho subjetivo (arts. 55, inc. d, y 88 a 93, CPA de Corrientes; arts. 17, inc. d, y 73, CPA de Formosa; arts. 15, inc. d, y 70, CPA de La Rioja). Su tramitacin es sumaria y breve; no requiere cumplir con la reclamacin administrativa previa. Pero antes de quedar expedita la va judicial, el recurrente deber pedir a la autoridad superior la interpretacin que corresponde de la norma de que se trate. Transcurridos diez das desde la fecha de esa peticin sin que recayere resolucin, o desde que sta recayera y es desfavorable, quedar habilitada la va judicial. Cumplimentados los recaudos de competencia y forma, se considera que la accin est bien planteada y se corre traslado a la autoridad que corresponda por el trmino de treinta das. Esta podr contestarla, pero no ser parte en el juicio. Respecto de la sentencia, el tribunal establecer la interpretacin que corresponda, que ser obligatoria para los organismos de la provincia, sus municipalidades y entes autrquicos. Por lo expuesto, la tramitacin de la accin de interpretacin se rige por un procedimiento especial. En suma, la interpretacin est cercana a la consulta, puesto que se exige del juez que realice una labor de investigacin de la regla de derecho, sealando el sentido de un acto o contrato que adolece de oscuridad. Trtase de una pretensin de sentencia meramente declarativa de certeza sobre la interpretacin jurdica correcta. 8. Accin de lesividad. El proceso administrativo es promovido por un particular contra un acto estatal susceptible de ser impugnado en va jurisdiccional; pero la Administracin puede tambin hacerlo en ejercicio de la accin de lesividad. Esta accin conforma un proceso administrativo especial, entablado por la propia Administracin en demanda de que se anule un acto administrativo que declar derechos a favor de un particular, pero que es, adems de ilegal, lesivo al bien comn. La accin de lesividad se relaciona con la estabilidad de los actos administrativos. La Administracin no puede, en principio, revocar sus decisiones, por cuanto debe declararlas lesivas e impugnarlas judicialmente.
Esta pretensin se refiere a un acto de una entidad pblica que no puede revocarlo "per se". La interposicin de la accin de lesividad da lugar a un proceso jurisdiccional en el que se examina la pretensin deducida por un sujeto de derecho frente a otro. La aparicin de la Administracin demandante, supone la derogacin de algunas reglas procesales comunes del proceso administrativo ordinario, cuyas disposiciones se le aplicarn si no son incompatibles con la naturaleza especfica de la accin mencionada. La entidad pblica demandante es la Administracin autora del acto que no puede revocarlo. Tal entidad deber tener, para deducir la pretensin, inters directo, es decir, ser titular de un derecho derivado del ordenamiento que considere infringido por el acto. La contienda se entabla entre la Administracin que pretende que no prevalezca una resolucin que estima ilegal y lesiva a sus intereses, y el administrado que obtuvo en su provecho, beneficio o favor del derecho acordado, el acto supuestamente lesivo. El demandado, en sntesis, en el proceso de lesividad es el afectado por la resolucin recurrida. Los actos impugnables en el proceso de lesividad no son los mismos que en el proceso administrativo ordinario de plena jurisdiccin. En este ltimo se puede impugnar la ley, decreto, ordenanza, reglamento, resolucin, acto, contrato o cualquier disposicin administrativa anterior. Por el contrario, en virtud de la accin de lesividad slo se puede impugnar un acto administrativo irrevocable en sede administrativa, o sea que debe tratarse de un acto administrativo estable. La declaracin administrativa previa de lesividad es un presupuesto esencial y especialsimo que atae a la naturaleza de la institucin. Importa un acto administrativo previo mediante el cual, y con miras a un proceso judicial ulterior, la Administracin declara que un acto suyo anterior es lesivo de sus intereses por ilegtimo. Al ser la declaracin de lesividad un presupuesto procesal, no tiene ms valor que el de autorizar la admisin y tramitacin de la accin, pero es el rgano jurisdiccional el que tendr que declarar si efectivamente existe lesin y, en consecuencia, anular el acto objeto de ella. Por tanto, si la declaracin de lesividad padece de algn vicio que afecte el objeto, competencia, voluntad o forma del acto administrativo, no producir sus efectos normales y, de este modo, el tribunal deber declarar la inadmisibilidad de la accin procesal administrativa, de oficio o a instancia de la parte demandada. Tal defecto procesal har inadmisible el proceso. La peticin esgrimida por el actor es la anulacin por ilegitimidad de actos administrativos, ya que carece de facultades para disponerlo en sede administrativa. Estimamos impropio que la Administracin pueda peticionar la modificacin o sustitucin del acto, pues ello violara el principio de la divisin de poderes. Los Cdigos modernos establecen como plazo para que la Administracin pueda impugnar el acto administrativo estable, el trmino establecido para la prescripcin del vicio. La accin de lesividad est prevista en la LNPA (art. 27) y en diversos Cdigos Procesales provinciales (v.gr., Corrientes, art. 60, inc. d, ; Chaco, art. 7; La Rioja, art. 50, inc. d; Mendoza, arts. 3, 21, 43, inc. d; Salta, art. 4; Formosa, arts. 1 y 17, inc. e; Neuqun, arts. 1 y 19, inc. d; La Pampa, art. 65; Tierra del Fuego, arts. 82-83). 9. Unidad de la accin procesal administrativa. En la prctica se confunden los recursos Contencioso administrativos o acciones procesales administrativas de plena jurisdiccin y las de anulacin. La regulacin independiente de ambas acciones implica dificultades procesales por la complejidad de los propios institutos procesales, an hoy discutidos en el proceso administrativo (reconvencin, caducidad de instancia, coadyuvantes, etc.), y por la inseguridad jurdica que genera el exigir presupuestos procesales y sustanciales distintos
para cada accin, que puede determinar desgastes procesales intiles, v.gr., demandar por anulacin creyendo que slo tiene inters legtimo cuando en realidad al final del proceso prob su derecho subjetivo?, o a la inversa, interponer la accin de plena jurisdiccin pretendiendo nulidad e indemnizacin porque se cree titular de un derecho subjetivo, y despus no logr probar ms que su inters legtimo? La dicotoma de tales remedios jurisdiccionales conduce obligadamente a la diferenciacin de ambos procesos y, consecuentemente, a la interdiccin de acumular dichas acciones, con la consiguiente prohibicin de deducirlas conjunta o subsidiariamente, aunque algunos Cdigos por excepcin admiten su interposicin conjunta. En suma, la divisin de las acciones debe ceder, admitiendo la unidad procesal, en beneficio de los administrados. Por ello es ms prctico unificar las acciones procesales administrativas, excluyendo incluso su nomenclatura, y sobre la base de un trmite comn, habilitarlas en todos los casos para la defensa de un derecho subjetivo o inters legtimo; y basados en la pretensin procesal y la prueba sustanciada sern los efectos y alcances de la sentencia. La formulacin de una unidad de accin, que es coincidente o concurrente terminolgicamente con la categora genrica que se utiliza en derecho procesal, terminara con la caracterizacin o tipificacin de los recursos. 10. Pluralidad de pretensiones. Pero esta unidad procesal de la accin va acompaada de una pluralidad de pretensiones. Las acciones procesales administrativas permiten una pluralidad de pretensiones, en el sentido de que el actor puede invocar o pretender la anulacin total o parcial del acto impugnado, o puede invocar o pretender, concurrentemente, la indemnizacin por la conducta lesiva o daosa. Tambin puede requerir la interpretacin, si fuere un problema conflictivo de alcance interpretativo jurdico de la norma o, en su caso tambin, la nulidad de actos administrativos estables. Tal criterio ha sido receptado por los CPA de Corrientes, Formosa, La Pampa, La Rioja, Mendoza y Neuqun. Salvo la posible tramitacin ordinaria o sumaria de la accin, se tramitan en un mismo y nico proceso las distintas pretensiones que puedan ser el objeto material de la accin. Por este medio procesal se tramitar por tanto la pretensin de la Administracin de que sea declarada judicialmente la nulidad de su propio acto (antes accin de lesividad), la pretensin de los particulares o de la Administracin de que se d una interpretacin obligatoria erga omnes a determinado acto de la Administracin (antes accin de interpretacin), as como tambin las dos pretensiones clsicas del proceso administrativo: la de plena jurisdiccin y la de anulacin. La importancia de esta asimilacin a un mismo proceso de las pretensiones subjetiva y objetiva excede a su vez el aspecto puramente procesal, ya que la excesiva formalizacin de los distintos procesos obliga a buscar definiciones formales de cundo existe un derecho subjetivo del accionante y cundo un inters legtimo. La misma opcin que dicha distincin entre proceso objetivo y subjetivo obliga a hacer en cuanto a las pretensiones, se refleja despus en las atribuciones del tribunal en la sentencia, que debe considerarse limitado en su plena jurisdiccin en la accin de anulacin. El tribunal tiene en todos los casos jurisdiccin plena, y decide ampliamente lo que considera que en derecho corresponde respecto de las pretensiones del accionante. Una de las posibles consecuencias tericas de esta asimilacin procesal, ya sealada por la doctrina, es el progresivo acercamiento de los conceptos de derecho subjetivo e inters legtimo. Habr, entonces, menos necesidad terica en
muchos casos de resolver si se est en presencia de un derecho subjetivo o de un inters legtimo lesionado, siendo suficiente la razonable valoracin de la prueba producida y del derecho aplicable para resolver sobre la legitimidad de la conducta administrativa y la reparacin anulatoria, modificatoria, interpretativa, resarcitoria, etc., que se estime procedente. Esta simplificacin es tambin directamente beneficiosa para los accionantes. Todas las partes en el proceso podrn de este modo concentrar su esfuerzo probatorio y argumental sobre el fondo de las cuestiones debatidas, dejando un poco de lado los espinosos aspectos procesales de los Cdigos clsicos. Corresponder as a la sentencia determinar qu pretensiones acoge, y si produce efectos slo entre las partes, o erga omnes, de conformidad con la clase de tutela jurdica que considere ha sido invocada y otorgada. Este es el criterio que, concordante con la unidad de accin, siguen, por ejemplo, los Cdigos de Mendoza (arts. 59, 60, 61); Formosa (art. 17); Neuqun (art. 19); La Rioja (arts. 67 a 70); Corrientes (arts. 83 a 87); Buenos Aires (art. 12). V. Presupuestos Antes de iniciar las acciones procesales administrativas los interesados deben cumplimentar ciertos recaudos procesales. 1. Concepto y clases. Trtase de circunstancias anteriores a la decisin del juez sin las cuales ste no puede dar curso a la demanda ni acoger la pretensin o la defensa. Operan como condiciones de procedibilidad o procesabilidad. Son los presupuestos previos que permiten habilitar la instancia procesal administrativa, es decir, explican la admisin del proceso. Los presupuestos de admisibilidad de la demanda son procesales y extrnsecos, por oposicin a los presupuestos sustanciales e intrnsecos de admisibilidad de la accin. Los presupuestos procesales de admisibilidad de la demanda que se verifican con la admisin del proceso o la habilitacin de la instancia son: a) agotamiento de la va administrativa; b) denegacin expresa o tcita; c) pago previo; d) interposicin de la demanda dentro del plazo legal, y e) ausencia de recurso paralelo. Los presupuestos sustanciales de admisibilidad de la pretensin que se verifican con la sentencia son: a) legitimacin, y b) formulacin administrativa previa de la pretensin. 2. Agotamiento de la va administrativa. Como recaudo formal previo a la interposicin de la accin, se exige el agotamiento de la va administrativa que se produce cuando sobre la pretensin del administrado recae una decisin administrativa definitiva que causa estado. Tal agotamiento de la va administrativa se puede obtener, segn la legislacin procesal de que se trate, por medio de la reclamacin administrativa previa, del recurso de reconsideracin o de revocatoria o de la verificacin previa del control de legitimidad. La resolucin administrativa, adems de definitiva y denegatoria, debe presentar el carcter de irrevisible, irrecurrible e irreclamable y final dentro de las instancias administrativas. La exigencia del acto que cause estado es una carga procesal, que condice con el principio de que slo se puede llevar a la justicia aquello planteado en sede administrativa. La decisin impugnable debe ser definitiva y causar estado. No debe ser un acto firme, que es consecuencia de su consentimiento o de la caducidad de la accin por expiracin del plazo. Debe tratarse de una resolucin sobre el fondo de la peticin.
Recordemos que, tratndose de la Administracin centralizada, la resolucin administrativa definitiva y que causa estado debe provenir del Poder Ejecutivo o de la mxima autoridad del Poder Legislativo o Poder Judicial, en el caso de que estos rganos hayan ejercido funcin administrativa. En cuanto a la Administracin descentralizada, la legislacin determinar el rgimen procedimental administrativo pertinente. Pero no toda la doctrina est de acuerdo; para algunos en todos los casos deben agotarse los recursos incluso ante el Poder Ejecutivo, contra los actos definitivos emitidos por la autoridad superior del ente descentralizado. Para otros, la accin judicial o procesal administrativa es directa. Para nosotros, hay que distinguir el mbito nacional del provincial. En el mbito nacional, la accin judicial es directa, dado el carcter optativo del recurso de alzada. En el mbito provincial, en principio, para lograr la definitividad de la resolucin contra actos de entidades descentralizadas debe interponerse el recurso de alzada, y sustanciado o denegado l, promover entonces la accin judicial. Tal es el principio respecto de los entes descentralizados creados por ley o decreto. Slo los entes descentralizados de creacin constitucional (v.gr., en la Constitucin de Mendoza, Direccin General de Escuelas, Departamento General de Irrigacin, etc.) estarn excluidos del agotamiento recursivo previo ante el Poder Ejecutivo, y cabr la accin judicial directa contra el acto del ente descentralizado. La forma procesal de obtener el agotamiento de la va administrativa puede ser, como dijimos, por reclamo administrativo previo o por recurso de revocatoria o reconsideracin. El empleo de uno u otro depende de la particularidad reglamentaria del trmite administrativo e incluso de la diversa legislacin en el orden nacional y provincial. Lo cierto es que siempre como recaudo formal previo a la interposicin de la accin, se exige la solicitud de revocacin o modificacin del acto respecto del cual se agravia. La reclamacin debe ser hecha por el interesado de manera formal, directa y concreta. Es una reclamacin prejudicial, similar al recurso de revocacin, que suele completarse con el urgimiento, idntico al pronto despacho. La razn jurdico-poltica que justifica la exigencia de un acto administrativo previo que cause estado o, por lo menos, una reclamacin previa, est dada por la conveniencia de filtrar las contiendas que lleguen a pleito, sea provocando una especie de conciliacin administrativa, sea dando la oportunidad al Estado de reconsiderar el asunto. Es un remedio administrativo previo a la demanda judicial. A veces se la consider como una cuestin previa, como un recurso de revocacin, una especie de litispendencia, y tambin como equivalente a las tramitaciones extrajudiciales que son comunes antes de someter una controversia a los tribunales. La LNPA, en su art. 23, incs. a y b, exige expresamente para la impugnacin judicial de los actos administrativos de alcance particular que revistan calidad de definitivos y que se hayan agotado a su respecto las instancias administrativas; en sus arts. 24 y 25, inc. b, para la impugnacin de los actos administrativos de alcance general, exige el reclamo administrativo previo, a fin de obtener el acto expreso que agote la instancia administrativa. Por lo comn, la LNPA prev el agotamiento de la va por medio de recursos; el reclamo administrativo es necesario contra reglamentos, hechos, omisiones y contratos, a fin de obtener, por el procedimiento que prevn los arts. 30 y 31, el acto impugnable judicialmente. Para la impugnacin de actos administrativos de entidades descentralizadas, estatales o no estatales, o de personas privadas, que hayan ejercido funcin administrativa por autorizacin o delegacin estatal, tambin es necesario el agotamiento de la va administrativa. A ese efecto, hay que promover el control administrativo de legitimidad que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo. Tal control se puede obtener por medio del recurso de alzada o del recurso jerrquico impropio a los fines de que se verifique previamente en sede administrativa la legitimidad del acto a impugnar judicialmente (art. 8, Cdigo de Mendoza; arts. 1 y 6, Cdigo del Neuqun; arts. 1 y 14, Cdigo de Buenos Aires).
3. Excepciones al agotamiento de la va administrativa previa. Existen situaciones en las que obtener una decisin administrativa que causa estado como condicin que habilite la instancia judicial se convierte en un intil formalismo. Consecuentemente, las leyes y los cdigos administrativos contemplan algunos casos en los que la exigencia del agotamiento de la va administrativa se considera innecesaria. En este sentido, los arts. 23, 24 y 32 de la LNPA prevn diversos supuestos en los que se prescinde de este recaudo, segn se trate en cada caso de la vertiente recursiva o de la reclamacin previa, respectivamente. As, la ley considera que es posible obviar la instancia administrativa cuando el acto impida la tramitacin del reclamo; si media silencio o ambigedad de la Administracin; se trate de accionar por vas de hecho (art. 9 LNPA); o se trate de un acto dictado de oficio que pudiere ejecutarse antes de transcurridos los plazos para que la Administracin se pronuncie sobre la reclamacin interpuesta; o se trate de un acto dictado de oficio por la Administracin, mediando una presentacin previa del administrado expresando una pretensin en sentido contrario o se reclamaran daos y perjuicios, o desalojo contra la Administracin, o existiese una clara con ducta del Estado que haga presumir la ineficacia del reclamo o se tratara de repetir lo pagado (arts. 23 y 32, LNPA). Tambin en relacin a la naturaleza del sujeto pblico demandado es posible obviar el recaudo de la instancia administrativa previa, como en el caso de entes autrquicos, empresas y sociedades del Estado, sociedades mixtas o de economa mixta o con participacin estatal mayoritaria y entes descentralizados con facultades para estar en juicio (art. 32, f, LNPA). Si bien la tendencia general mantiene la exigencia del agotamiento de la instancia administrativa previa, como condicin de habilitacin de la va judicial, a fin de facilitar el acceso a la jurisdiccin se precisa un rgimen con ms claridad. En este sentido, el CPA de la Provincia de Buenos Aires mantiene la exigencia, aunque en el tratamiento de las excepciones se utilizan trminos que dan espacio para una interpretacin jurisdiccional amplia de las mismas (art. 14.2, ley 12.008). 4. Denegacin expresa o tcita. La resolucin impugnable debe ser la resultante de una reclamacin denegada, la consecuencia adversa de una reclamacin previamente interpuesta que justifica el agotamiento de la va administrativa. El carcter revisor de la jurisdiccin administrativa explica la necesaria existencia previa de un acto, llmeselo decisin, resolucin o acto administrativo, que sea producto de un procedimiento administrativo con participacin de la Administracin y los administrados. El acto administrativo es el presupuesto obligado de la accin judicial, pues determina el objeto de la litis. Adems de la reclamacin administrativa previa, es necesario acreditar su denegacin por parte de la Administracin. El reclamo o pedido de revocatoria ante la Administracin debe ser denegado expresamente mediante acto definitivo, generalmente mediante un decreto que cierra la instancia administrativa y agota los medios de impugnacin ante la ms alta autoridad administrativa competente. El acto denegatorio puede contener una denegacin total o parcial. De no producirse la resolucin decisoria del reclamo dentro de los plazos sealados por la ley, se configura la retardacin prevista como presupuesto sustitutivo de la denegacin. El silencio administrativo o el retardo, en su caso, habilitan para demandar por denegacin tcita. Transcurridos los plazos de ley sin que el rgano competente dicte resolucin sobre el reclamo administrativo, hay una denegacin tcita que habilita la accin procesal administrativa.
Se entiende que hay denegacin tcita cuando: a) formulada alguna peticin, no se resolviera definitivamente dentro de cierto plazo de estar el expediente en estado de ser resuelto, y b) el rgano competente no dicte las providencias de trmite, en asunto que d lugar a las acciones procesales, en los plazos establecidos por las normas que regulan el procedimiento administrativo y haya transcurrido cierto plazo procesal. 5. Pago previo. El pago previo a la demanda es otro requisito de admisibilidad, en algunos supuestos expresamente previstos por la ley. En principio, para la interposicin de las acciones o recursos contra decisiones que impongan obligaciones de dar sumas de dinero, no ser necesario el pago previo, salvo las del derecho tributario. Algunas provincias lo exigen solamente para repetir impuestos; otras, para liquidaciones de cuentas o multas fiscales. Como regla general, cabe sealar que para el ejercicio de las acciones o recursos que se interpongan contra decisiones derivadas del derecho tributario, ser necesario el pago previo de la obligacin, salvo si el plazo para su cumplimiento no estuviese vencido. Esta carga de acreditar el pago previo, conocida como principio o regla solve et repete, es un privilegio de la Administracin, que no se puede sustituir haciendo un depsito o consignacin en pago. En realidad se podra llamar: "paga y demanda o recurre", que sera traduccin del solve et repete. El pago previo tiene como fundamento la regularidad de la gestin fiscal. En general, los CPA modernos excluyen del pago previo las multas, recargos o intereses que sean accesorios a la obligacin que motiva la accin (arts. 14 y 15, Cdigo de Corrientes; art. 10 de Mendoza; art. 7 del Neuqun; art. 9 de Formosa; art. 17 de La Pampa; art. 8 de La Rioja; art. 19 de Buenos Aires). Otros, en cambio, exigen el pago previo de multas, recargos o intereses, o, en su defecto, aval o fianza suficiente (art. 11, de Jujuy), indicando en algunos casos que el pago previo o el afianzamiento sern exigibles cuando impliquen denegacin de justicia (art. 19.3, Cdigo de Buenos Aires; art. 14, de Tierra del Fuego). Adems, algunas legislaciones de procedimiento fiscal requieren complementariamente que el pago previo se haga bajo protesta. En uno u otro caso, el pago previo es la exigencia de que el demandante abone previamente las cantidades que adeude a la Administracin Pblica, a consecuencia de una relacin jurdico-tributaria o de una infraccin administrativa, cuando se impugna la legitimidad del acto de liquidacin o sancin. Al aceptar la validez constitucional de la exigencia del pago previo como requisito para demandar o recurrir, la Corte Suprema ha hecho excepcin a la regla en casos de monto excepcional, en que el requisito en cuestin pudiera constituir obstculo insalvable para la revisin de la pena por los tribunales de Justicia, fundndose en el derecho de defensa del art. 18 de la Constitucin. Esta doctrina excepcional es aplicable cuando "las constancias de autos no permitan descartar, por caprichosa, la dificultad alegada para la satisfaccin inmediata de la multa impuesta". En otras ocasiones la Corte exigi que tal imposibilidad encuentre apoyo en elementos objetivos de criterio agregados a los autos, o la demostracin satisfactoria de la imposibilidad del pago, o la falta inculpable de los medios pertinentes para enfrentarlo, estimando insuficientes a estos efectos las manifestaciones en abstracto del interesado (cfr. CSJN, Fallos, 225:201; 243:425; 249:221; 250:208; 256:38). De igual modo se ha expedido en el sentido de que el principio "solve et repete" no cede ante la operatividad del art. 8, inc. 1, de la Convencin Americana de Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica), en la medida en que no se de muestre la imposibilidad del depsito debido a su excesivo monto (CSJN, 21/12/89, "Micromnibus Barrancas de Belgrano SA", JA, 1990-IV-615; en igual sentido STJ Entre Ros, 23/6/93, "Crculo de Inversores SA de Ahorro v. Estado provincial y Direccin General de Rentas", JA, 14/9/94, n 5898, p. 60).
6. Plazo. Las normas reglamentarias del proceso administrativo, al menos en el orden provincial, han fijado un plazo legal para el ejercicio de la accin, que va desde los quince a los noventa das (por ejemplo, los Cdigos de Jujuy, art. 8; Salta, art. 12; Santa Fe, art. 9; Santiago del Estero, art. 6; Mendoza, arts. 19 y 20; Catamarca, art. 7; La Rioja, art. 17; Buenos Aires, art. 18; Tierra del Fuego, art. 24). En general, cuando se demanda el resarcimiento de los daos y perjuicios sufridos, el plazo ser el de prescripcin del Cdigo Civil. Sobre la constitucionalidad de las reglamentaciones procesales provinciales, la Corte Suprema de la Nacin ha declarado que "las normas provinciales que establecan trminos para la iniciacin de demandas Contencioso administrativas son constitucionalmente vlidas, en cuanto se limitan a la reglamentacin del ejercicio de las acciones acordadas en el orden local, si de esta manera no se restringen derechos acordados por las leyes de la Nacin" (CSJN, "Antonelli Hnos. c/Provincia de Mendoza", Fallos, 209:451; "Shell Mex Argentina Ltda. c/Poder Ejecutivo de Mendoza", Fallos, 200:444). En el orden nacional la LNPA (art. 25) ha fijado un plazo de treinta das hbiles para la impugnacin del acto por va de recurso judicial y de noventa das hbiles para la impugnacin del acto por va de accin judicial. Cuando el Estado es actor, no hay plazo para accionar (art. 27, LNPA; art. 11, ley 6205, Tucumn) salvo lo que corresponda en materia de prescripcin (art. 21, ley 3918 de Mendoza). La fijacin de un trmino de caducidad para el ejercicio de la accin procesal administrativa est fundada en el propsito de dar estabilidad al acto administrativo no impugnado dentro de ese trmino. Para que los actos de la Administracin no queden a la eventualidad de su revocacin o anulacin por tiempo indefinido, se fijan trminos perentorios ms all de los cuales el inters de los particulares no puede hacerse valer. Estos plazos limitativos del trmino para ejercer la accin procesal administrativa son de caducidad de la accin, tienen naturaleza procesal y se refieren a la interposicin de la demanda. "Sin embargo, si se tratara de un acto administrativo que ha sido declarado inconstitucional, al estar afectado por un vicio grave que determina su nulidad absoluta, la accin para demandar su nulidad, en tanto imprescriptible, no se encontrara sujeta al plazo de caducidad del art. 25 LNPA" (CNFed. Cont. Adm., Sala V, 23/3/97, "Nobile, Jorge c/ ANSSAL", SJDA, Bs. As., La Ley , 27/6/97, p. 40). Este trmino es de caducidad y no de prescripcin de la accin, porque no ha sido establecido para consolidar la adquisicin o la extincin de un derecho por el transcurso del tiempo, como ocurre con la prescripcin, sino para dar estabilidad y firmeza a una situacin jurdica que la necesita. El fin de la prescripcin es tener por extinguido un derecho, que por no haberse ejercido se puede presumir que el titular lo ha abandonado; mientras que el fin de la caducidad es preestablecer el tiempo en el cual el derecho debe ser tilmente ejercitado. Por regla general la accin debe interponerse dentro de cierto plazo y, dada su naturaleza procesal, se computa por das hbiles, pero algunos Cdigos locales (v.gr., el de Mendoza, ley 3918, art. 20) derogan expresamente esa regla procesal y establecen el cmputo del plazo por das corridos. El art. 25 de la LNPA establece que el plazo que fija para la accin de impugnacin es perentorio. Igual principio cabe aplicar al plazo para ejercer la va del recurso. La doctrina ha sostenido que se trata de un plazo de caducidad, diferencindolo de los plazos de prescripcin. El carcter perentorio de un plazo significa: 1) que sin requerirse pedido de parte ni declaracin judicial, por el solo transcurso del tiempo, se produce la caducidad del derecho que ha dejado de
usarse, y 2) que el plazo no es, en principio, susceptible de interrumpirse o suspenderse, salvo cuando circunstancias de fuerza mayor o causas graves hagan imposible la realizacin del acto. Para evitar las controversias, acerca de los plazos de caducidad que con trminos usualmente breves introducen varios Cdigos provinciales en materia procesal administrativa, consideramos conveniente hablar de prescripcin. En efecto, una de las primeras cuestiones en tales Cdigos es la posible inconstitucionalidad que puede reconocerse a la norma, al cercenar en breve plazo el derecho del particular a pedir la tutela judicial de su derecho; una segunda cuestin es la interpretacin que corresponde otorgar a dichos plazos, por ejemplo, considerando que implican una caducidad de la accin, pero no del derecho, o distinguiendo entre caducidad y prescripcin de la accin y del derecho. Por ello, es preferible, por una parte, extender el plazo otorgado para la iniciacin de la accin procesal administrativa, llevndolo a un ao a partir de la notificacin del acto; por otro, denominarlo prescripcin y no caducidad. Al referirse a la prescripcin de la accin, no se trata el tema de la prescripcin del derecho invocado, el cual queda remitido al plazo de prescripcin del Cdigo Civil, y podr o no, en su caso, intentarse por otras vas, segn sea la pretensin que haya de invocarse. Posiblemente, tratndose de la pretensin de nulidad o la de interpretacin, o la de lesividad, no existir ya otra va idnea para requerirla; en cambio, en la pretensin de resarcimiento de daos y perjuicios, podr eventualmente intentarse una accin civil si el derecho pertinente no est prescripto segn el Cdigo Civil. La circunstancia de que en una actuacin administrativa se haya expedido la Administracin Pblica con anterioridad, desestimando recursos administrativos, no significa la prdida de los derechos de los administrados, para ocurrir a la misma sede, presentando un reclamo de esa naturaleza y formulando peticiones en base a nuevas razones de hecho y de derecho. Los plazos administrativos son ordenatorios, pero no extintivos de derechos sustantivos; la finalidad de que caduquen remedios y recursos contra un acto, significa dar a ese acto cierta estabilidad y seguridad jurdica, pero no importa el derecho a reclamar antes de la prescripcin el dictado de nuevos actos adminis trativos, ms aun cuando estos ltimos se peticionan con motivo de nuevos hechos y derechos no considerados en anteriores oportunidades. El criterio sugerido es seguido por el Cdigo de Formosa (art. 19), que unifica en un ao el plazo de caducidad y prescripcin de las acciones que interpongan los administrados, y en cuatro aos el plazo cuando la Administracin Pblica es demandante. En trminos anlogos, la legislacin del Neuqun (art. 171, LPA y art. 10, CPA) prev un plazo de caducidad de treinta das, vencido el cual podr impugnarse el acto mediante reclamacin antes de la prescripcin, para obtener as el acto judicialmente impugnable y poder accionar siempre dentro del plazo de prescripcin. 7. Ausencia de recurso paralelo. La ausencia de recurso paralelo tiende a establecer la utilizacin de un solo medio de defensa judicial. El art. 13 del Cdigo de Salta dispone que "la parte que hubiese intentado su accin por la va ordinaria, no podr abandonarla para seguir la contencioso-administrativa". Por su parte, el art. 4, inc. f, del Cdigo de Jujuy tambin recepta este concepto de recurso paralelo, al establecer que no corresponde la va Contencioso administrativa contra actos susceptibles de otra accin o recurso en distinta competencia (dem art. 3, inc. f, Cdigo de Santiago del Estero). Como otra expresin de esta regla, el Cdigo de Salta (art. 13) establece la exclusin de la va contencioso administrativa, cuando se ha recurrido a la va ordinaria. En los Cdigos Procesales de Corrientes, Formosa, La Pampa, La Rioja, Mendoza y Neuqun y en la legislacin nacional, a tenor de lo prescripto por la LNPA (arts. 23 a 32), este recaudo no es exigible,
dadas la naturaleza ordinaria del proceso administrativo y la plenitud de la revisin judicial sobre los actos de la Administracin Pblica. 8. Legitimacin. Las pretensiones en materia procesal administrativa deben estar sustentadas o legitimadas sustancialmente en defensa de un derecho subjetivo o de un inters legtimo. 9. Formulacin administrativa previa de la pretensin. Las acciones procesales debern limitarse a las cuestiones que fueron debatidas previamente en las reclamaciones o recursos administrativos. Tal principio se explica obviamente en virtud del carcter prejudicial de la reclamacin. En su caso la demandada puede articular tal aspecto como defensa sobre el fondo de la cuestin. La ley exige que la reclamacin se refiera al derecho controvertido. Esto no significa una necesaria identidad entre el reclamo y la pretensin procesal. Lo que s se requiere es que sta no exceda a aqul, en virtud del carcter revisor de la jurisdiccin procesal administrativa, que veda a los tribunales resolver pretensiones sobre las que previamente no se haya pronunciado la Administracin expresa o tcitamente. La jurisdiccin es revisora en tanto requiere la existencia previa de un acto administrativo emitido expresamente o por va legal presuntiva ante el silencio ad ministrativo (cfr. art. 10, CPA de Formosa; art. 18, La Pampa; art. 11, Mendoza; art. 8, Neuqun; art. 12, Corrientes). 10. Administracin Pblica accionante: presupuestos. Los presupuestos procesales y sustanciales precedentemente enunciados son requisitos de admisibilidad de la demanda y de la pretensin cuando el accionante es un administrado. Cuando el accionante es la Administracin Pblica, debe cumplimentar requisitos especficos, segn la accin promovida: a) en la accin de lesividad o de anulacin de actos administrativamente irrevocables, debe acreditar el plazo y la declaracin de lesividad (arts. 3 y 21, CPA de Mendoza; art. 17, inc. e, Formosa; arts. 12 y 13, Neuqun; arts. 15, inc. e, y 50, inc. d, La Rioja); b) en la accin en defensa de sus prerrogativas o competencias administrativas, no debe acreditar el plazo en razn de la imprescriptibilidad de la accin, pero s debe acreditar la titularidad de la competencia invocada, la fuente normativa de la que emanan sus atribuciones y las medidas judiciales necesarias para la ejecucin de sus actos y/o el ejercicio de su competencia (cfr. arts. 12 y 14, CPA del Neuqun; arts. 64 a 68, La Pampa). VI. Iniciacin El proceso administrativo se inicia con la demanda, la admisin y la opcin procesal. 1. Demanda. La demanda por la que se promueve la accin procesal debe cumplir ciertos requisitos: 1.1. Requisitos formales. Son los siguientes: a) Individualizacin del actor. Nombre completo, mencin de los datos de identificacin, domicilio real, edad, nacionalidad, estado civil y profesin. Si se trata de entidades pblicas o privadas, los datos de los socios o representantes legales y la razn social o designacin en su caso. b) Individualizacin del demandado. Nombre y domicilio de la demandada. Si no fueren conocidos, las diligencias realizadas para conocerlos, los datos que puedan servir para individualizarlos y el ltimo domicilio conocido.
c) Individualizacin del acto impugnado. La individualizacin y contenido del acto impugnado, indicando la lesin del derecho subjetivo o inters legtimo (testimonio de la resolucin administrativa que ha dado lugar a la demanda). d) Hechos. Los hechos en que se funde, explicados con claridad y precisin. e) Derecho. El derecho sucintamente expuesto. f) Competencia. La justificacin de la competencia del tribunal. g) Prueba. El ofrecimiento de toda prueba, acompaando los pliegos de posiciones, interrogatorios para testigos y puntos necesarios para las informaciones y pericias. h) Pretensin procesal. La peticin o peticiones, en trminos claros, precisos y positivos. Es el petitorio o splica de exhortacin dirigida al tribunal. La estructura de la demanda procesal administrativa es similar a la del proceso ordinario. Por principio debe fundar su petitorio en hechos y derecho, invocando expresamente ste, a modo de motivacin y fundamento legal de la accin promovida (cfr. art. 34, Cdigo de Mendoza. En trminos similares, ver art. 27, Buenos Aires; art. 29, Salta; art. 38, La Rioja; arts. 23 y 24, Jujuy; art. 10, Santa Fe; art. 23, Santiago del Estero; art. 35, Neuqun; art. 25, La Pampa; art. 56, Corrientes; art. 28, Tucumn; art. 26, Tierra del Fuego). 1.2. Requisitos fiscales. Respecto del impuesto de justicia, sellos y aportes jubilatorios, la demanda es un acto imponible con un sujeto contribuyente y responsable. La legislacin tributaria aplica una tasa judicial al acto de demandar que debe abonar el actor. El monto de la tasa lo determina la ley impositiva en un porcentaje sobre el valor pecuniario que se reclame, y si es de monto indeterminado abonar una tasa fija o mnima si no se hubiere fijado aqulla. En el proceso administrativo provincial los accionantes estn exentos de tributar el impuesto de justicia y sellado de actuacin por aplicacin de las normas procesales civiles que confieren a un accionante los mismos derechos que tiene la contraparte (cfr. arts. 95 y 97, inc. V, CPA de Mendoza, aplicable supletoriamente al proceso administrativo. As lo ha resuelto la SC de Mendoza, 1973, "Baudizzone, M. A. c/Municipalidad Capital de Mendoza p/accin procesal administrativa" autos 34.015). 1.3. Documentacin adjunta. Debe acompaarse con el escrito de demanda: - El instrumento que acredite la representacin invocada. Cuando en la demanda se invoque la representacin del titular del derecho, sea convencional o legal, deber tambin acreditarse el carcter de esa representacin. As lo dispone el CPCCN (art. 46), permitindose la invocacin de la personera y su acreditacin en trmino. - La prueba documental que acredite su derecho. Al respecto, como toda prueba debe ofrecerse, y por ser instrumental, debe acompaarse o indicar dnde se encuentra. - Testimonio del acto impugnado, mediante ejemplar de su publicacin en el Boletn Oficial; testimonio de la resolucin (copia ntegra de la resolucin); certificado de la resolucin (constancia breve o minuta del acto), o individualizacin del expediente, si se acciona mediando denegacin tcita. La documentacin administrativa es necesaria para la admisin del proceso, pero como la Administracin tiene en su poder la documentacin original, el accionante debe invocar y referir con precisin los antecedentes administrativos para que el tribunal pueda requerirlos a la demandada.
- Copias para traslado de la demanda instaurada y de la documentacin adjunta. El propsito es que la accionada pueda reconocer o negar todos los hechos invocados y toda la documentacin que se le atribuye. En todos los casos debe probar el accionante la reclamacin previa denegada, expresa o tcitamente. Es un insalvable requisito de forma, por lo cual hay que individualizar el acto impugnado que constituye la decisin administrativa definitiva y que causa estado, susceptible de impugnacin judicial (art. 35, Mendoza; art. 36, Neuqun; art. 27.3, Buenos Aires; art. 57, Corrientes; art. 22, Chaco; art. 42, Formosa; art. 24, Jujuy; art. 26, La Pampa; art. 39, La Rioja; art. 29, Salta; art. 12, Santa Cruz; art. 10, Santa Fe; art. 23, Santiago del Estero). 1.4. Subsanacin de defectos. El tribunal verificar si la demanda rene los presupuestos procesales comunes. Si no es as, intimar para que se cumplan subsanndose los defectos u omisiones en el plazo que seale. Si as no se hace, la presentacin ser desestimada sin ms sustanciacin (v.gr., art. 30, Tucumn; art. 31.3, Buenos Aires; art. 28, Tierra del Fuego). Los Cdigos establecen un verdadero deber de saneamiento a cargo del tribunal respecto de las demandas irregulares, por aplicacin del principio informalista al proceso administrativo. Si se desestima la demanda, el accionante, para la salvaguarda de su derecho, deber promover otra, cumpliendo al efecto todos los presupuestos procesales y requisitos previos. Si hubiere caducado el plazo, podr reclamar administrativamente y contra el nuevo acto denegatorio accionar judicialmente, siempre antes de la prescripcin (cfr. art. 10, CPA del Neuqun; art. 171, LPA del Neuqun). 2. Admisin del proceso. La legislacin y la doctrina han llamado admisin del proceso o habilitacin de instancia a la primera etapa del proceso administrativo. Habilitacin o admisin de la instancia significa declarar que el demandante puede utilizar la va judicial y ejercitar sus facultades procesales. Presentes los presupuestos de admisibilidad antes sealados, el juez atiende la demanda y, declarando su procedencia, le da curso, ordena su notificacin al demandado y emplaza a ste para que la conteste. El demandante entonces obtiene la citacin y emplazamiento del demandado y el impulso inicial del trmite del juicio. El trmite de admisin de la demanda concluye con una resolucin especial que en forma de auto se expide sobre la competencia (ver CSJN, 6/10/92, "Construcciones Tadda S.A. v. Estado Nacional (Ministerio de Educacin y Justicia)", JA, 1993-III-396; CSJN, 13/3/90, "Cohen, Rafael v. Instituto Nacional de Cinematografa", JA, 1992-IV-Indice-49-sntesis). La etapa de habilitacin o admisin de la instancia puede calificarse como incidente, ubicado entre los que la doctrina procesal clasifica como nominados, con regulacin propia, y que por su naturaleza es dilatorio, en relacin con el principal. 2.1. Requerimiento y remisin del expediente. Presentada la demanda en forma o subsanadas las deficiencias formales, el tribunal requerir los expedientes administrativos directamente relacionados con la accin. Estos debern ser remitidos en los plazos legalmente establecidos bajo apercibimiento de tener a la demandada por conforme con los hechos que resultarn de la exposicin del actor a los efectos de la admisin del proceso, sin perjuicio de acordar lo dems que procediere para exigir a quien corresponda la responsabilidad a que diere lugar la desobediencia. Es carga procesal de la demandada la remisin del expediente. Tampoco puede alegar que est en tal o cual oficina, rgano o entidad subalterna, pues su deber es remitir y no dar noticias del expediente administrativo. Frente a la prdida o extravo del expediente administrativo, la situacin procesal es idntica a la no remisin del expediente. Es decir, que si el expediente no es remitido despus del requerimiento, el tribunal debe dar por terminados los procedimientos tendientes a preparar la accin y pronunciarse
sobre la habilitacin o admisin sobre la base de los hechos expuestos por el actor. La rebelda en la remisin del expediente administrativo produce automticamente la sancin procesal. Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, civil, penal y poltica que la desobediencia al mandato judicial pueda generar. 2.2. Sentencia de admisin. Recibido el expediente administrativo o vencido el plazo de requerimiento, el tribunal se pronunciar sobre la admisin del proceso o procedencia de la demanda. Se declara inadmisible el proceso por: a) incompetencia del tribunal; b) no ser susceptible de impugnacin el acto o decisin objeto del proceso, y c) haber caducado el plazo de interposicin. La incompetencia del tribunal puede ser por la materia, por el tiempo y por el territorio. As, respecto de la materia, por ser el acto no judiciable por la va procesal administrativa, sino por la va procesal civil, o por no estar agotada la va administrativa, en mrito a lo cual el acto no causa estado ni es definitivo y es hasta susceptible de control administrativo jerrquico. En tanto el acto no es susceptible de impugnacin judicial por esta va, el tribunal examina los presupuestos de admisibilidad: acto definitivo; acto que causa estado; pago previo; plazo legal; acto no consentido, etctera. El procedimiento preliminar concluye con una resolucin que declara habilitada o inhabilitada la instancia. Puede dictarse de oficio, a pedido de parte o del coadyuvante. En el caso de declaracin de oficio, las costas deben imponerse por su orden. Es una sentencia interlocutoria. Con dicha sentencia se decide dar o no curso a la demanda. Esta decisin obsta al nuevo examen de los presupuestos procesales atendidos al habilitarse la instancia, en el momento de la sentencia final. 2.3. Alcance de la declaracin de admisin. Contra la declaracin que hace lugar a la admisin del proceso no se da recurso alguno y ella es irrevisible en el curso de la instancia, como tambin en la sentencia (art. 39, Cdigo del Neuqun; art. 6, La Pampa; arts. 47 y 48, Formosa; art. 44, La Rioja), a menos que, cuestionada en etapas posteriores, se produzca prueba no considerada al pronunciarla y se demuestre concluyentemente que los supuestos de hecho en que se la fund no existan (art. 40, Cdigo de Mendoza). En ello radica precisamente la seguridad jurdica que determina ese pronunciamiento del tribunal, como ventaja para el demandante, que elimina la mala prctica de pasar por alto lo ya resuelto en este pronunciamiento previo y que bajo color de incompetencia material del tribunal, puede ser declarada en cualquier momento. La resolucin que recaiga en la admisin o habilitacin de la instancia es irrevocable. Declarada la procedencia de la va contenciosa, no se puede ya volver sobre tal declaracin. La competencia ha quedado radicada definitivamente. Slo por excepcin y en algunos Cdigos podr revrsela por nuevas pruebas que acrediten la falsedad o inexistencia de los hechos en que se bas la admisin. El tribunal podr declarar de oficio su incompetencia por razn de la materia slo en oportunidad de pronunciarse sobre la admisin del proceso. El demandado podr plantear esa incompetencia nicamente como excepcin de pronunciamiento previo. Pasadas tales oportunidades, la competencia del tribunal quedar radicada definitivamente. Declarada la inadmisibilidad del proceso por incompetencia, se remitirn las actuaciones al rgano jurisdiccional competente. Admitida la excepcin de incompetencia, se ordenar el archivo de las actuaciones producidas. La sentencia de admisin se ha considerado definitiva por la Corte Suprema, a los efectos del recurso extraordinario (25/8/52, "SATA c/Nacin Argentina", Fallos, 223:353; 30/3/60, "Cajida, Arturo c/Instituto Nacional de Accin Social", Fallos, 246:132, entre otros). Adems, la resolucin que rechaza la admisin es recurrible por recurso de reposicin. 2.4. "In dubio" pro admisin del proceso. Para afianzar la sumisin de la Administracin a la jurisdiccin, sin reservas, en principio, como garanta de defensa de los administrados frente al Estado, cabe sealar principios interpretativos generales. En tal sentido, la doctrina y jurisprudencia han consagrado el principio in dubio pro admisin del proceso, in dubio pro habilitate instantiae o in dubio pro actione (CSJN, 27/6/89, M-150-XXII).
3. Opcin procesal. Es conveniente, en vista de la celeridad procesal, permitir al actor la posibilidad de omitir la produccin procesal de pruebas y dems actos procesales conexos, atenindose, exclusivamente, a la prueba existente en el expediente administrativo. La experiencia demuestra, en efecto, que muchas veces lo sustancial de la prueba a tener en cuenta es, precisamente, la ya producida por la Administracin Pblica y el particular durante el trmite administrativo previo a la demanda. En algunas pretensiones procesales, que no suponen fijacin de una eventual reparacin pecuniaria, tales como las relativas a la interpretacin o a la anulacin de un acto, podra evitarse la innecesaria tramitacin que supone seguir todos los pasos ordinarios del proceso. En dichas pretensiones, en efecto, lo sustancial de la peticin suele ser, en definitiva, requerir un pronunciamiento judicial respecto de los mismos hechos tomados en cuenta por la Administracin Pblica, sobre la base de una nueva valoracin de la prueba e interpretacin jurdica por la justicia. En esos supuestos, tampoco se justifica seguir todas las etapas ordinarias del proceso. En ese sentido, los Cdigos de Formosa (arts. 49 a 51), La Rioja (arts. 46 a 48), Neuqun (arts. 43 a 45), Buenos Aires (arts. 67 a 70) y Tierra del Fuego (arts. 61 a 63), incorporan la opcin procesal excluyente, a favor del actor, entre el procedimiento ordinario y el procedimiento sumario de tramitacin del proceso. En consecuencia, una vez recibida la demanda, enviados los expedientes por la Administracin Pblica y resuelto por el tribunal lo atinente a la admisin del proceso, el actor debe formular la opcin por la va ordinaria o la sumaria. Si opta por el procedimiento ordinario, debe ofrecer toda la prueba de que ha de intentar valerse. Si opta por la va sumaria, renuncia automticamente a la produccin de prueba por impulso de parte, y se atiene a la que resulta del expediente administrativo, dndose traslado por diez das para contestar la demanda. A efectos de asegurar el derecho de defensa, se otorga a la demandada la posibilidad de ofrecer prueba con la contestacin, pero, con el fin de no desnaturalizar el carcter sumario del proceso, debe tratarse de documental o instrumental que no necesite diligencias complementarias para su produccin. De dicha contestacin no se da traslado a la actora, corrindose directamente vista al fiscal y llamndose a autos para sentencia. De este modo, cualquiera que sea su pretensin, el actor tiene la alternativa de evitar un largo proceso y atenerse con exclusividad a las constancias del expediente administrativo, obteniendo en breve plazo una sentencia definitiva que decida en primera y nica instancia acerca de la valoracin de la prueba y del derecho aplicable. La celeridad procesal con que puede producirse el pronunciamiento judicial otorga tambin un mayor grado de seguridad jurdica a los administrados y a la Administracin Pblica, al evitar o por lo menos tratar de evitar la dilatacin de procesos y la consiguiente incertidumbre sobre la legitimidad de la conducta administrativa, lo que tambin se logra con el procedimiento acelerado que prevn los Cdigos de Corrientes (art. 22), La Rioja (art. 61), Formosa (arts. 64 y 65) y Neuqun (arts. 58 y 59) con abreviacin de plazos y exclusin de audiencias. VII. Desarrollo Pasada la etapa de la admisin del proceso, y de la opcin procesal en los Cdigos que lo prevn, se corre traslado a la demandada con citacin y emplazamiento para que comparezca y responda. 1. Traslado y contestacin. Si son dos o ms los demandados, el plazo ser comn. Si procede la suspensin o ampliacin respecto de uno, se suspender o ampliar respecto de todos. La demanda se notifica al: - Poder Ejecutivo, cuando se accione contra la provincia o la Nacin. Si el acto impugnado emana de rgano legislativo, judicial o Tribunal de Cuentas, en el caso de las provincias, se notificar tambin al presidente del rgano de que se trate.
- Presidente del directorio o representante legal cuando se accione contra un ente descentralizado. - Intendente cuando se accione contra una municipalidad. - Beneficiario del acto impugnado cuando se accione por lesividad. - Afectado cuando se pretende la ejecucin judicial de actos o dictado de medidas judiciales para el ejercicio de prerrogativas y competencias administrativas. Las notificaciones previstas se hacen sin perjuicio de las que necesariamente deben efectuarse al fiscal de Estado, en el orden provincial por imperativo constitucional. La contestacin de la demanda debe formularse por escrito y contener, en lo pertinente, los requisitos establecidos para aqulla. En esta oportunidad, la demandada debe ofrecer toda la prueba y reconocer o negar en forma categrica cada uno de los hechos expuestos en el escrito de demanda, la autenticidad de los documentos que se le atribuyen y la recepcin de las cartas y telegramas a ella dirigidos, cuyas copias se le entregaron con el traslado. El silencio, la contestacin ambigua o evasiva o la negativa meramente general, pueden estimarse como reconocimiento de la verdad de los hechos pertinentes, de la autenticidad de los documentos y de su recepcin. 2. Rebelda. Sobre esta materia en general los Cdigos Procesales Administrativos no legislan y remiten su regulacin a las normas del proceso civil (v.gr., art. 77 CPA de Buenos Aires y art. 17 CPA de Mendoza). Entre las excepciones, que tienen normas expresas para el instituto de la rebelda, considrense el art. 16, Santa Fe, y arts. 20 y 23, Crdoba. 3. Prrroga. Algunos Cdigos como el de Jujuy (art. 35) admiten prrroga del trmino para contestar demanda a pedido de la autoridad administrativa, pero la gran mayora no la admite por considerar que se trata de plazos improrrogables por aplicacin de las normas procesales civiles. La prrroga es un privilegio procesal ilegtimo, que debe ser desechado de la prctica legislativa, pues no lo tiene el actor. 4. Acumulacin de acciones. Cuando se promueven varias acciones motivadas por una misma decisin administrativa o por varias cuando son reproduccin, confirmacin o ejecucin de otra o existe entre ellas cualquier otra conexin, el tribunal puede, de oficio o a peticin de parte, resolver la acumulacin de ellas. Esta medida puede disponerse hasta el llamamiento de autos para sentencia. Si la acumulacin de acciones no es pertinente, el tribunal emplazar a la parte para que las interponga por separado, bajo apercibimiento de tener por desistida la que se seale. 5. Ampliacin de la demanda. Si antes de llamarse los autos para sentencia se emite una nueva decisin administrativa conexa con la impugnada, el demandante podr solicitar, sin necesidad de agotar las instancias administrativas, la ampliacin de la demanda respecto de aqulla. Pedida la ampliacin, se suspender el trmite del proceso hasta que se remita el expediente administrativo relacionado con la nueva decisin. Remitido el expediente o vencido el plazo para su remisin, continuar el trmite procesal segn su estado. 6. Reconvencin.
Es una forma especial de acumulacin de acciones, mediante la insercin de pretensiones procesales al contestar la demanda. La reconvencin importa una demanda autnoma que el demandado, al contestar la demanda, introduce en el proceso, contra el actor, independientemente de la suerte de la pretensin de ste. Significa la incorporacin de otra litis al proceso. En el proceso administrativo provincial pueden tipificarse tres regulaciones al respecto: - Admisibilidad de la reconvencin, en los Cdigos de Jujuy (art. 48), Santiago del Estero (art. 44), Chaco (art. 46), Corrientes (art. 68), Tucumn (art. 41), Buenos Aires (art. 39), Tierra del Fuego (art. 44), que la aceptan expresamente. - Inadmisibilidad de la reconvencin, en los Cdigos de Mendoza (art. 45); Neuqun (art. 49); Formosa (art. 55); La Pampa (art. 36), que la prohben expresamente. - Ausencia de norma legal, que expresamente acepte o prohba la reconvencin, v.gr. ley 11.330 de Santa Fe. Hay que considerar, de todos modos, que la base del proceso administrativo es la impugnacin de una resolucin administrativa en la demanda, de manera que el pleito slo puede versar sobre las cuestiones all debatidas y el tribunal no podra pronunciarse sobre otras pretensiones que las que fueron materia de instancia y de resolucin administrativas poniendo trmino al procedimiento administrativo previo a la accin judicial. Es decir, las acciones procesales debern limitarse a las cuestiones que fueron debatidas previamente en las reclamaciones o recursos administrativos. En una palabra, se limita la pretensin del demandante a lo reclamado en sede administrativa. Este principio, sealado por los Cdigos Procesales, se explica en virtud del carcter prejudicial de la reclamacin. En su caso la demandada puede articular tal aspecto como defensa sobre el fondo de la cuestin. 7. Excepciones previas. Dentro del plazo para contestar la demanda, el demandado puede oponer las siguientes excepciones de pronunciamiento previo: a) prescripcin y caducidad; b) incompetencia; c) cosa juzgada; d) falta de personera en los litigantes o en quienes los representan, por carecer de capacidad para estar en juicio, o de representacin suficiente; e) litispendencia; f) transaccin; g) renuncia del derecho, y h) defecto legal en el modo de proponer la demanda. En el escrito en que se oponen excepciones, se debe ofrecer toda la prueba correspondiente. La interposicin de excepciones previas suspende el plazo para la contestacin de la demanda. Del escrito en que se interponen excepciones, se corre traslado al actor. Evacuado el traslado o vencido el plazo para hacerlo, y no ofrecindose prueba, el tribunal, previa vista al fiscal, llamar autos para resolver, debiendo pronunciarse en el plazo legal. Si se ofrece prueba, el tribunal fijar audiencia para producirla. Producida la prueba, se procede segn lo dispuesto en el prrafo anterior. Desestimadas las excepciones, se ordena que rija el plazo para contestar la demanda. Si se admiten las excepciones de falta de personera o de defecto legal, el tribunal fijar plazo dentro del cual deben subsanarse los defectos, bajo apercibimiento de caducidad de la accin promovida. Subsanados los defectos, se ordena regir el plazo para contestar la demanda. Si se admiten las excepciones de prescripcin, caducidad, cosa juzgada, litispendencia, transaccin, renuncia del derecho, el tribunal ordenar el archivo de las actuaciones.
Si se admite la excepcin de incompetencia, el tribunal remitir el expediente al tribunal que se considera competente, si pertenece a su misma jurisdiccin, de lo contrario, ordenar el archivo de las actuaciones (cfr. Cdigos Procesales Administrativos del Neuqun, arts. 51 a 53; Mendoza, arts. 47 a 49; La Pampa, arts. 38 a 42; Formosa, arts. 57 a 59; Buenos Aires, arts. 8 y 36; Corrientes, arts. 61 a 66; La Rioja, arts. 54 a 56). 8. Prueba. El rgimen de la prueba en el proceso administrativo se rige casi ntegramente por las reglas del proceso civil. Los Cdigos Procesales Administrativos contienen por lo comn una norma especfica de reenvo legislativo a los Cdigos Procesales Civiles y algunas disposiciones particulares referentes a los procesos en que interviene el Estado. Proceder la produccin de pruebas siempre que se hubieren alegado hechos conducentes acerca de los cuales no mediare conformidad entre los litigantes, aplicndose al respecto, por regla general, las disposiciones pertinentes de los Cdigos Procesales Civiles en tanto no se opongan a los Cdigos Procesales Administrativos. Despus el tribunal se pronunciar sobre la admisin de la prueba y adoptar las medidas de sustanciacin. Toda denegatoria de prueba deber ser motivada. El auto que lo resuelva ser susceptible de impugnacin por el recurso de reposicin. La limitacin recursiva se justifica por la instancia nica, en el proceso provincial. Algunos Cdigos han incorporado el procedimiento acelerado. Por el mismo se prev la posibilidad de la abreviacin de los plazos procesales, tratndose de excluir en lo posible cualquier clase de convocatoria a audiencia, salvo la de la vista de la causa. Tambin se podr disponer el diligenciamiento urgente de medidas anticipadas para la comprobacin de los hechos causas del litigio, en forma de poder dictar sentencia en breve tiempo. Tal aceleracin procesal requiere: a) peticin de parte; b) irregularidad prima facie en la decisin administrativa, y c) posibilidad de daos graves si se procede a su ejecucin. Incorporan el procedimiento acelerado los Cdigos provinciales de Corrientes, art. 22; Formosa, arts. 64 y 65; Neuqun, arts. 58 y 59; La Rioja, art. 61, previsto tambin cuando la Administracin Pblica es actora, para la ejecucin del acto o ejercicio de competencias y prerrogativas administrativas que urgen por razones de inters pblico. 8.1. Prueba pericial. Los cdigos establecen limitaciones a la facultad de recusacin. No ser causal de recusacin para los peritos la circunstancia de que sean agentes estatales, salvo cuando se encontraren bajo dependencia jerrquica directa del rgano autor del acto origen de la accin. El funcionario puede ser perito y producir por tanto dictamen independiente de toda autorizacin administrativa. Por ello las causales de recusacin deducida contra un perito que es a la vez agente estatal, deben ser estrictamente las de la ley procesal civil. Por tal motivo la legislacin procesal administrativa limita la recusacin propiamente a que exista vnculo de subordinacin jerrquica entre el empleado perito y el funcionario que, con poder de decisin, haya generado el acto objeto de la accin (cfr. art. 78, CPA de Corrientes; arts. 47 y 50, Chaco; arts. 49, 52 y 53, Jujuy; art. 59, La Rioja; art. 52, Mendoza; art. 62, Formosa; art. 35, Catamarca; art. 45, La Pampa; art. 56, Neuqun; art. 44, Buenos Aires; art. 48, Tierra del Fuego). 8.2. Prueba instrumental. Las actuaciones administrativas gozan de presuncin de legitimidad. Los actos emanados de agentes estatales en ejercicio de sus funciones hacen fe de su contenido mientras no se acredite lo contrario. Trtase de una aplicacin del principio de la instrumentalidad pblica de los actos estatales, por lo cual su virtud probatoria hace plena fe hasta que sea argido de falso por accin civil o criminal. La tipificacin de las actuaciones administrativas como instrumento pblico no significa la legitimidad del contenido del acto. La plena fe (art. 993, Cd. Civil) se refiere a la instrumentalidad de un acto jurdico, no a los hechos que sirven de base, circunstancia o contenido. La instrumentalidad pblica del acto certifica slo su celebracin, su firma, su fecha, pero no certifica su contenido.
8.3. Prueba confesional. Los agentes estatales no podrn ser citados para absolver posiciones por la entidad a la que estn incorporados; slo podrn concurrir al litigio como testigos. La improcedencia e ineficacia de la confesin de los funcionarios radica en que su admisin destruira la base institucional de la competencia de los rganos administrativos, y el valor y la eficacia de las formas esenciales de los actos administrativos. La Administracin se obliga, formalmente, por actos emitidos segn el procedimiento legal. La voluntad estatal no es puramente psicolgica, pues la voluntad orgnica est tambin integrada por un contenido objetivo procedimental, y sin ste, es realmente absurdo que un funcionario pueda comprometer por va confesional volitiva subjetiva la responsabilidad del Estado en juicio. Las personas pblicas no estatales y las privadas prestan confesin por medio de sus representantes legales o por s mismas, segn corresponda. 9. Alegato. Si no hay hechos controvertidos y el tribunal considera innecesario disponer medidas de prueba, ordenar correr un nuevo traslado a las partes por un plazo determinado, para argumentar en derecho. Generalmente los Cdigos prevn diez das. Producido el vencimiento del plazo, previa vista por igual trmino al fiscal, el tribunal llamar autos para sentencia. Ahora bien, sustanciada la prueba o vencido el plazo de prueba, los autos se ponen en la oficina para alegar, contando cada parte con un plazo para retirar los expedientes y presentar el alegato correspondiente. Presentados los alegatos o vencido el plazo para hacerlo, previa vista al fiscal, se llama a autos para resolver (cfr. arts. 66 y 67, CPA de Formosa; arts. 55 y 56, Men doza; arts. 48 y 49, La Pampa; arts. 60 y 61, Neuqun; art. 80, Corrientes; art. 64, La Rioja; art. 48, Buenos Aires; art. 53, Tierra del Fuego). 10. Suspensin de la ejecucin. Opera como una verdadera medida de no innovar contra la Administracin Pblica. Puede pedirse previa, simultnea o posteriormente a la interposicin de la accin. El tribunal debe resolver la solicitud, previa vista a la demandada. Este incidente se sustancia por cuerda separada sin interrumpir los principales. Procede la suspensin, cuando prima facie la disposicin sea nula o pueda producir dao irreparable si aparece como anulable; no se requiere la acreditacin del dao si el acto es nulo. En cuanto a la contracautela, es criterio facultativo del tribunal, quien podr exigirla, y en su caso fijar modo y monto. La suspensin del acto debe tratarse separadamente de las medidas precautorias. En la mayora de ellas se exige, entre otros recaudos, que haya posibilidad de un grave perjuicio, o de prdida o frustracin del derecho, y la verosimilitud prima facie del derecho invocado. En el caso de la suspensin del acto se distingue segn: a) se trate de un acto nulo, en el cual el tribunal, ante la mayor verosimilitud del derecho invocado, puede disponer la suspensin (CNContAdmFed Sala 1, 2/6/92, "Centro Capitanes de Ultramar y Oficiales de Marina Mercante v. Estado Nacional", JA, 1993-I-132), y b) se trate de un acto anulable, supuesto en el cual ante la menor verosimilitud del derecho invocado, se exige, adems, que la ejecucin del acto pueda producir un dao grave (SCBA, 9/11/93, "Nieto, Emilio v. Municipalidad de Gral. Pueyrredn", JA, 1994-I-526). De este modo, nos apartamos del rigorismo de los Cdigos clsicos, que exigen la irreparabilidad del perjuicio, o la nulidad manifiesta del acto, o ambos requisitos a la vez. La importancia de eliminar del tema de la suspensin del acto el concepto de dao irreparable, reside en que, de acuerdo con la jurisprudencia de muchos tribunales, se ha considerado que un dao no es irreparable si hay posibilidad de indemnizarlo. De este principio ha resultado la imposibilidad de
obtener la suspensin del acto, lo cual, no slo causa un perjuicio al accionante sino tambin, y fundamentalmente, al inters pblico comprometido, porque le interesa que no haya, o si los hay no se ejecuten, actos que contravengan en forma total al orden jurdico vigente, como en el caso de los actos nulos. Sin perjuicio de las medidas cautelares, las partes, previa, simultnea o posteriormente a la interposicin de la accin, pueden solicitar al tribunal la suspensin de la ejecucin de las disposiciones administrativas involucradas en ella. Procede la suspensin cuando prima facie la disposicin es nula o puede producir un dao grave si aparece como anulable. Por el contrario no sera procedente en los supuestos de: - Decisiones administrativas que ordenan la clausura o demolicin de locales, construcciones o instalaciones o la destruccin de casas, por razones de seguridad, moralidad o higiene pblicas, siempre que aqullas se funden en dictmenes tcnicos y jurdicos de rganos competentes y que no se trate de un acto nulo. - Cesantas o exoneraciones de agentes pblicos. Al resolver la suspensin, el tribunal puede disponer que el peticionante presente caucin y, en su caso, modo y monto. La incidentada, en cualquier estado de la causa, puede solicitar que se deje sin efecto la suspensin, cuando sta produce grave dao al inters pblico o ste impone su urgente cumplimiento. Si el tribunal estima procedente la peticin, revocar la suspensin, declarando a cargo del peticionante la responsabilidad por los perjuicios que ocasione la ejecucin, para el caso de que prospere la demanda, los que debern establecerse y valuarse en el mismo incidente. La suspensin dispuesta antes de la interposicin de la accin caducar automticamente y de pleno derecho, si sta no se deduce en plazo. 11. Medidas cautelares y preliminares. Las partes pueden solicitar al tribunal, en cualquier estado del juicio y aun antes de que se declare expedita la va judicial, las medidas cautelares y preliminares idneas para asegurar la conservacin de los bienes motivo de la causa, producir anticipadamente la prueba o garantizar la ejecucin de la sentencia. La decisin administrativa que origina la accin es suficiente para decretar las medidas anteriores cuando las solicita la Administracin Pblica. En los dems casos debe cumplirse con los presupuestos del CPCCN. La sustanciacin, resolucin y cumplimiento de las medidas cautelares y preliminares se debe efectuar conforme a lo dispuesto en el CPCCN. Un punto aparte merece la suspensin de las medidas cautelares por las que se dispuso la suspensin de la ejecucin del acto. Al respecto se pronunci la Procuracin del Tesoro, ante la consulta planteada sobre si tiene carcter suspensivo la resolucin de la Corte Suprema por la que se confiere "traslado" del recurso extraordinario directo (per saltum), interpuesto contra la resolucin de primera instancia que hiciera lugar a la medida cautelar autnoma. El citado organismo asesor manifest que "la apelacin no suspende el cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas, requirindose un acto jurisdiccional expreso que las suspenda o deje sin efecto. Cuando la ley quiso sentar una conclusin diferente, la estableci en forma expresa, tal como ocurre en los recursos relativos a medidas cautelares dispuestas en el marco de la ley de amparo que se
conceden con efectos suspensivos (art. 15, ley 16.986)" (dict. n 158/97, 5/11/97, Expte. 1321/97, Ministerio de Defensa, PTN, Dictmenes, 223:158, por consulta planteada por el traslado a responder en autos "Nieva, Alejandro y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ medida cautelar" planteada contra la licitacin relativa a la concesin de la administracin, explotacin y funcionamiento de un conjunto de aeropuertos). La legislacin procesal regula las medidas cautelares y preliminares por reenvo en los Cdigos de Mendoza (arts. 22 y 76), Neuqun (arts. 27 a 30); regula de modo casustico o con reenvo parcial los Cdigos de Corrientes (arts. 23 a 30), Formosa (arts. 27 a 34), La Rioja (arts. 24 a 31), Tierra del Fuego (arts. 17 a 23) y Buenos Aires (arts. 22 a 26). VIII. Conclusin La terminacin del proceso administrativo puede operarse por alguno de los siguientes medios: a) sentencia; b) desistimiento; c) allanamiento; d) transaccin; e) satisfaccin extraprocesal de la pretensin; f) caducidad de instancia; g) hechos impidientes, y h) arbitraje. Se suele clasificar estos medios en: normales (v.gr., sentencia) y anormales (los dems); administrativos (v.gr., satisfaccin extraprocesal); jurisdiccionales (sentencias definitivas, sentencias homologatorias) y no jurisdiccionales (v.gr., hechos impidientes). En rigor cientfico, las clasificaciones que preceden tienen slo valor relativo, ms bien explicativo que sustantivo. El calificativo de anormal, administrativo y no jurisdiccional es inapropiado, porque en todos los casos el proceso administrativo debe concluir con un pronunciamiento judicial de mrito, homologacin o interlocutorio de simple constatacin. 1. Caducidad de instancia. La perencin o caducidad de instancia es un medio anormal de extincin del proceso, por el cual ste queda sin efecto alguno despus de transcurrido el perodo de inactividad establecido por la ley. La inactividad de las partes importa una presuncin de abandono de la instancia, as como la prescripcin se funda en una presuncin de abandono del derecho. La perencin es una pena al litigante negligente. Cuando las partes dejan paralizado el proceso por un tiempo prolongado, es porque no tienen inters en su prosecucin y desisten tcitamente de la instancia, lo que autoriza al Estado a liberar a sus propios rganos de todas las obligaciones derivadas de la existencia de una relacin procesal. Todos los Cdigos fijan como trmino meses o un ao, por lo que deben computarse los das corridos sin tener en cuenta los das inhbiles ni las vacaciones del tribunal. El cmputo comienza a correr desde la interposicin de la demanda, ya que con ella se pide el control judicial de la decisin administrativa impugnada, aunque no se haya habilitado la instancia en el proceso administrativo. Cuando la perencin se declara de oficio es sin sustanciacin (art. 62, Buenos Aires; art. 38, Corrientes; art. 316, CPCCN). En cambio, cuando es a pedido de parte, es necesario correrle vista a la actora (art. 315, CPCCN; art. 56, Crdoba; art. 31, Mendoza; art. 31, Neuqun y art. 35, La Rioja), debiendo cumplirse un procedimiento previo a la declaracin judicial de perencin. La perencin tiene por finalidad terminar con el proceso administrativo. En algunos casos tambin extingue la accin, ya que el actor no podr interponerla nuevamente si ha prescripto su derecho.
Declarada la perencin, el efecto es hacer firme respecto de la actora la resolucin administrativa objeto de la accin; en otros trminos, se tratara de la cosa juzgada para el actor y producira el mismo efecto extintivo que si el actor hubiera desistido del proceso. Algunos Cdigos Crdoba, art. 58 y Mendoza, art. 33 disponen que la resolucin administrativa objeto de la accin se convierte en "vlida y firme" para el actor. Adems, por reenvo legislativo, la caducidad operar los dems efectos procesales civiles. 2. Allanamiento, desistimiento y transaccin. Como principio general, cabe sealar que los Cdigos Procesales Administrativos remiten o reenvan a la legislacin procesal civil en lo atinente a desistimiento, allanamiento y transaccin, exigindose en todos los casos que los representantes de entidades estatales estn expresamente autorizados por la autoridad competente, agregndose a los autos testimonio de la decisin respectiva. El allanamiento implica un reconocimiento por el demandado de las pretensiones del demandante. Slo puede emanar de la parte demandada que es, en general, la Administracin, o los particulares en el caso especial del proceso de lesividad. Trtase de un acto procesal de la parte demandada, por el cual abandona o declina su oposicin a las pretensiones del demandante y se ajusta a lo pedido por l. Contiene una declaracin de voluntad del demandado de sumisin a la pretensin del demandante. En tal sentido, la resolucin 473/90 de la Subsecretara de Justicia de la Nacin, autoriz a los letrados del Estado nacional a allanarse a las demandas iniciadas por jubilados y pensionados por la percepcin de incrementos salariales otorgados a los activos. El desistimiento es un acto unilateral de voluntad del demandante, que no implica poner trmino al litigio, pues se necesitar: a) una decisin judicial (homologacin) que no tiene carcter de sentencia, en la que el tribunal habr de apreciar el alcance de la renuncia, y b) la notificacin al demandado, quien puede tener inters legtimo en que el rgano judicial resuelva la situacin planteada en el proceso, aunque frente al desistimiento incondicional del derecho del demandante, el demandado no podr formular oposicin. La transaccin es un convenio que realizan las partes hacindose recprocas concesiones a fin de eliminar las diferencias de carcter litigioso o dudoso que existieran entre ellas. Importa tambin, en principio, un modo excepcional o atpico de terminar el proceso. Puede ser extrajudicial (cuando evita el pleito) o judicial (cuando, iniciado el juicio, las partes convengan su terminacin). Tiene los efectos de un contrato del que derivan derechos y obligaciones para las partes. La solucin transaccional sustituye a la solucin que podra obtenerse mediante el juicio. La ley 23.982 dispone que los acuerdos transaccionales y los laudos arbitrales que reconozcan la existencia de las obligaciones alcanzadas por la consolidacin, que la norma dispone, tendrn carcter meramente declarativo, con relacin a los sujetos que indica, limitndose al reconocimiento del derecho que se pretenda (art. 3); asimismo establece que la nica va para su cumplimiento es la que prev la ley. Como principio general, la Administracin Pblica, para concluir el proceso por las vas indicadas, debe estar autorizada por acto expreso de rgano competente y es imperativa, en el derecho pblico provincial, la participacin procesal del fiscal de Estado en esos actos. 3. Satisfaccin extraprocesal de la pretensin. Tiene lugar cuando la demandada, unilateralmente, hace desaparecer las causas que motivaron la pretensin del demandante. En estos supuestos cesa la materia litigiosa, desaparece el objeto de la accin, pues la satisfaccin de la pretensin del demandante se ha logrado fuera del cauce procesal; por ejemplo, si la Administracin reconoce en va administrativa las pretensiones del demandante, dejando sin efecto el acto o la disposicin impugnada en va procesal administrativa, accede as extraprocesalmente a la pretensin deducida ante un rgano judicial. La Administracin reconoce las razones que asisten al actor, pero no a travs del allanamiento judicial (procesal), sino en va administrativa (fuera del proceso). El accionante habr logrado, por medio de la
revocacin, igual resultado que si hubiera obtenido una sentencia anulatoria del tribunal procesal administrativo. Mediante la decisin administrativa, el demandante ha logrado en la va administrativa exactamente lo mismo que habra podido lograr en la va judicial, vale decir la extincin del acto administrativo ilegtimo y, en su caso, la indemnizacin de daos. La resolucin administrativa, en tal caso, equivale al acto judicial de sentencia (cfr. art. 6 in fine, CPA de Mendoza). La satisfaccin extraprocesal puede lograrse formalmente por la va de la transaccin o del reconocimiento de reclamaciones administrativas. 4. Hechos impidientes. La terminacin del proceso puede tambin operarse por hechos jurdicos naturales o humanos. Con respecto al demandante, en principio su muerte no implica la extincin del proceso. No obstante, si el inters que lo legitimaba para impugnar el acto es de naturaleza estrictamente personal y no puede transmitirse a los herederos, su muerte determinar la extincin del proceso. En todos los casos en que la pretensin procesal sea intransmisible, la muerte del demandante acarrea la extincin del proceso. Tratndose de personas jurdicas pblicas, su transformacin no impide la continuacin del proceso. La entidad acta como demandada y el proceso continuar con la nueva entidad. Si la entidad fuese disuelta, se sujetar a las disposiciones especficas que se hubieren previsto para la liquidacin. De todos modos, siempre existir la responsabilidad indirecta del Estado central y, en su caso, por extincin del sujeto demandado, como responsable subsidiario deber drsele participacin procesal al Estado para la continuacin del juicio. El tribunal siempre habr de recabar el envo del expediente administrativo donde conste el acto o contrato contra el que se recurre. Por tal motivo, la desaparicin del expediente y la imposibilidad de su reconstruccin provocaran la terminacin del proceso, sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario encargado de su trmite. 5. Arbitraje. Sirve para solucionar problemas conflictivos entre las partes. Constituye un procedimiento por medio del cual las partes acuerdan someter sus diferencias a rbitros y se comprometen a aceptar la decisin arbitral, considerndola obligatoria. Es posible que exista una situacin conflictiva entre la Administracin y un particular y que las partes resuelvan ocurrir a la va arbitral, en lugar de someter las diferencias a la decisin del rgano judicial. En este caso no podramos hablar de terminacin anormal del proceso, ya que el proceso no existe, sino de un medio para solucionar un conflicto existente entre el Estado y los administrados. Por otra parte, las cuestiones que no puedan ser sometidas a transaccin tampoco pueden ser objeto de arbitraje. Como principio general, el arbitraje debe aceptarse para la resolucin de cuestiones de carcter puramente patrimonial, como son las sobrevinientes en la ejecucin de contratos. Algunas leyes lo imponen expresamente; por ejemplo, la ley 13.064 dice que el contratista podr convenir con la autoridad administrativa la constitucin de un tribunal arbitral que decida en ltima instancia cuestiones de carcter patrimonial (art. 55 in fine). La Nacin puede ser parte en el juicio arbitral. La Constitucin en el art. 116 se limita a establecer un deslinde de jurisdicciones pero no excluye la aplicacin de instituciones tradicionales del derecho, ni el ejercicio de derechos inherentes a toda persona jurdica capaz de obligarse legalmente por contrato, como es el arbitraje. Por ello, la Nacin, las provincias y sus entes jurdicos pueden someter a decisin arbitral la solucin de cuestiones de carcter patrimonial. El arbitraje implica un contrato y el Estado no puede estar en inferioridad de condiciones respecto de los particulares. Desde ya, no puede someterse a arbitraje todo lo que implique prerrogativas de la Administracin, v.gr., lo referente a la organizacin y funcionamiento de los servicios pblicos, ejercicio de su polica, determinacin de la
legitimidad o ilegitimidad de los actos administrativos, caso ste que corresponde exclusivamente al rgano judicial cuando en el acto surgen derechos subjetivos o intereses legtimos a favor de los particulares y otras actividades que caractericen el ejercicio de prerrogativas de la Administracin. 6. Sentencia. La sentencia es el acto propiamente jurisdiccional del proceso que de modo tpico, normal y regular declara el derecho para el caso concreto con fuerza de verdad legal. Se caracteriza porque pone trmino al proceso administrativo, por decisin que debe emanar necesariamente de un rgano jurisdiccional. 6.1. Clasificacin. Esa declaracin del derecho que contiene la sentencia puede ser originaria y autnoma, como en el caso de la sentencia de mrito, o derivada, como en los casos de las sentencias homologatorias e interlocutorias. Por ello, la sentencia podr presentar diversos caracteres, segn sea: a) Sentencia de mrito. Es el acto jurisdiccional autnomo y tpico que pone fin al proceso por el que se declara el derecho con fuerza de verdad legal y posibilita constitutivamente su ejecucin. La sentencia de mrito o definitiva propiamente dicha puede ser en cuanto a sus efectos: 1) Declarativa. Cuando consolida o fija una situacin jurdica ya existente. Por ejemplo, la sentencia que rechaza la accin, confirmando el acto administrativo, deja inalterable el estado de hecho o de derecho generado por la decisin administrativa impugnada. 2) Constitutiva. Es aquella que cambia un estado preexistente y constituye precisamente otro nuevo; por ejemplo, acogiendo las pretensiones del demandante. Las sentencias constitutivas pueden ser de anulacin o de condenacin. De anulacin, cuando privan de eficacia jurdica al acto impugnado y de condenacin en el caso del reconocimiento de indemnizacin de daos y perjuicios. La sentencia puede anular el acto administrativo y disponer todas las medidas necesarias para el restablecimiento de la situacin jurdica reconocida en ella, condenando a la Administracin: 1) a dar alguna cosa; 2) a hacer algo o a emitir un acto administrativo; 3) a declarar desobligado al administrado de cumplir lo que aqulla le exiga en el acto impugnado; no puede convertir, modificar, reformar ni sustituir el acto, y 4) a no hacer algo, a abstenerse, a no trabar el hecho de su contraparte. b) Sentencia homologatoria. Es el acto jurisdiccional derivado y sustancial que pone fin al proceso, ratificando la actividad de las partes: desistimiento, allanamiento y transaccin. Decimos sustancial porque la extincin del proceso depende en ltima instancia de la voluntad del juez. c) Sentencia interlocutoria. Es el acto jurisdiccional derivado y formal que pone fin al proceso, declarando la operacin de hechos impidientes, por ejemplo: muerte del demandante. Decimos derivado porque presupone un acto o hecho de tercero, no propio del rgano jurisdiccional, y formal porque no se conforma a aqul, no le agrega ni quita nada. Simplemente constata y declara, en su caso, la conclusin del proceso. 6.2. Fundamentos. Las razones jurdicas que fundamentan la decisin deben ser: a) Derecho positivo. La sentencia debe decidir el litigio aplicando las normas pertinentes de derecho positivo. Tratndose de un proceso administrativo, en el cual se controla jurisdiccionalmente un acto administrativo, deben aplicarse, en primer trmino, las disposiciones y principios jurdicos del derecho
constitucional, administrativo y fiscal y, en segundo lugar, los principios generales de aquellas ramas o sectores del derecho, sin perjuicio de la aplicacin de los principios generales de este ltimo. Las normas positivas y los principios del derecho privado y del penal slo se aplican subsidiariamente. b) Costumbre. En cuanto a la costumbre, en ausencia de texto expreso, rige el principio general que recepta la legislacin civil (art. 17, CC). Por ello, la costumbre administrativa no ser admitida como fundamento de las decisiones sino subsidiariamente, cuando se conforme con los principios generales del derecho, no abrogue directa ni indirectamente normas positivas, sea de carcter general y necesario y establezca derechos para los particulares o administrados. Debido a esto, no puede aplicarse la norma consuetudinaria si lesiona derechos adquiridos. 6.3. Requisitos. Los recaudos legales de forma y fondo de la sentencia son: a) Subjetivos. La sentencia debe emanar de rgano jurisdiccional con aptitud para fallar: jurisdiccin (poder jurisdiccional); competencia (capacidad procesal en el caso concreto en razn de la materia) y ausencia de causal de abstencin, excusacin o recusacin. b) Objetivos. En virtud del principio de congruencia, la sentencia debe ajustarse a las pretensiones deducidas en el proceso y formuladas en la demanda. Objetivamente la sentencia se debe conformar a las pretensiones de las partes. c) Formales. La sentencia es un acto escrito, cuyo contenido procesal (visto, resultado, considerando, fallo) est integrado por: a) la designacin de los litigantes; b) la relacin sucinta de las cuestiones planteadas; c) la consideracin de las cuestiones, bajo sus aspectos de hecho y de derecho, merituando la prueba y estableciendo concretamente cul o cules de los hechos conducentes controvertidos se consideran probados; d) la decisin expresa y precisa sobre cada una de las acciones y defensas deducidas en el proceso: anulacin, reconocimiento de derechos, resarcimiento de perjuicios, interpretacin, medidas de ejecucin de prerrogativas administrativas, y e) la resolucin sobre costas. d) Temporales. En cuanto a la oportunidad procesal en que debe dictarse la sentencia, todos los Cdigos establecen que, sustanciada la prueba o vencido su plazo, las actuaciones se ponen en la oficina para alegar, disponiendo cada parte de cierto plazo para retirarlas y presentar el correspondiente alegato. Presentados los alegatos o vencido el plazo para hacerlo, previa vista al fiscal o ministerio pblico, se llama a autos para sentencia, debiendo pronunciarse en el plazo de ley, a contar desde la fecha en que el proceso qued en estado. 6.4. Alcance subjetivo. Los efectos de la sentencia tienen siempre alcance individual. Cuando est interesada la propia comunidad tendr efectos erga omnes relativos, pues la declaracin de nulidad o ilegitimidad del acto habilita a los administrados afectados por el mismo acto de alcance general, para que se dicte similar declaracin a su favor. Todo ello sin perjuicio de lo relacionado con la prescripcin de la accin. Los efectos son limitados en principio a las partes y en algunos casos, con alcance erga omnes. Generalmente son efectos inter partes en el contencioso subjetivo, y erga omnes en el contencioso objetivo (v.gr., art. 50.2, Cdigo de Buenos Aires, y art. 60, Tierra del Fuego), aunque hay Cdigos que tambin limitan, en este caso, los efectos a la parte demandante nicamente (cfr. CPA de Formosa, arts. 71 y 72; Mendoza, arts. 60 y 61; Corrientes, arts. 83 a 87; La Rioja, arts. 68 y 69; Neuqun, arts. 64 y 65). 6.5. Alcance objetivo. El Poder Judicial no puede sustituir, so pretexto de discrecionalidad, las competencias propias del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo. La competencia judicial revisora de la ley, por va de inconstitucionalidad, slo alcanza a su inaplicacin al caso concreto, y respecto del acto administrativo, por va procesal administrativa, a su anulacin. En principio no puede el rgano
judicial modificar, reformar, sustituir o convertir el acto legislativo o administrativo sujeto a fiscalizacin. No se admite la modificacin, sustitucin o conversin judicial del acto administrativo en ningn caso. La jurisdiccin slo confirma o anula, total o parcialmente, el acto impugnado. La competencia judicial es revisora, no sustitutiva; slo comprueba o controla lo actuado dentro del marco jurdico. En ningn caso puede convertirse en una instancia administrativa ms. Si as fuera, el rgano jurisdiccional invadira competencias que no son suyas. El juez no tiene que juzgar la oportunidad de las decisiones administrativas. Si el juez no observase ese lmite, y se arrogara tal derecho, traspasara las fronteras que existen entre los poderes, convirtindose en un legislador o en un administrador. En sede judicial el control es slo de legitimidad. Es decir, que el juez slo puede confirmar el acto o anularlo y obligar a la Administracin a emitir el acto debido. "La revisin judicial de los actos dictados por el Poder Ejecutivo y sus rganos y entes subordinados slo proceder cuando haya existido alguna violacin normativa que ubique tales actos fuera de lo establecido en el ordenamiento jurdico, lo que traduce un tpico control de legalidad que excluye el referente a la oportunidad, mrito o conveniencia de los actos, salvo que estos ltimos ingresen en la hiptesis de arbitrariedad o irrazonabilidad manifiesta" (CmNacAdmFed, Sala 1, 15/9/95, "Edenor SA v. Estado Nacional (Secretara de Energa"), en JA, 7/8/96). 6.6. Alcance formal. Las pretensiones procesales y las reclamaciones administrativas constituyen los presupuestos procesales del control judicial. En virtud de ello y por el principio de congruencia, la sentencia debe limitarse a lo reclamado ante la Administracin y a lo pretendido ante la jurisdiccin. La sentencia debe adecuarse a las pretensiones contenidas en las acciones procesales deducidas y hacer mrito de los hechos alegados. La congruencia tiene que darse entre el petitorio de la demanda y el fallo resolutorio de la sentencia. Es decir, debe guardar correspondencia el splico de la demanda y la parte dispositiva de la sentencia. Los hechos y el derecho de la demanda como los resultados y considerandos de la sentencia, no tienen ms valor que explicar, fundamentar y motivar la pretensin o la resolucin, en su caso. En consecuencia, en el fallo no deben existir ni ms, ni menos, ni distintos elementos que los contenidos en la pretensin, pues los presupuestos a resolver por la sentencia deben ser los que emergen de la relacin procesal (litis contestatio). La sentencia slo puede pronunciarse sobre las cuestiones que fueron previamente debatidas ante autoridad administrativa. La accin contra la actividad administrativa tiene siempre como presupuesto una denegacin administrativa y se deduce en funcin revisora. Por tratarse de una funcin revisora, es dable pensar que el rgano jurisdiccional la ejerce respecto de aquellas cuestiones que han sido propuestas y sometidas a la decisin administrativa, sin extenderse a las que pretendan traerse ex novo a la instancia judicial. Una consecuencia del principio de congruencia o de limitacin formal del pronunciamiento judicial es la inadmisin de la reformatio in peius. La sentencia revi sora no puede ir ms all del perjuicio o lesin que el acto impugnado causa a los derechos subjetivos. As pues, si el acto impugnado es de suspensin, no puede el tribunal convertirlo en separacin o cesanta, agravando de esa manera la situacin subjetiva inicial del accionante.
6.7. Alcance material. Cuando la sentencia acoja favorablemente la accin, deber en su caso, de acuerdo con la pretensin procesal formulada, disponer: 1) anular total o parcialmente el acto impugnado; 2) reconocer el derecho subjetivo o situacin jurdica individualizada y adoptar las medidas necesarias para su restablecimiento, cumplimiento o ejercicio; 3) pronunciarse sobre el resarcimiento de los daos y perjuicios reclamados; 4) formular la interpretacin que corresponda adecuada a la norma, y 5) ordenar la ejecucin de actos administrativos y disponer las medidas necesarias para el ejercicio de las prerrogativas y competencias pblicas (cfr. Cd. Proc. Administrativo del Neuqun, art. 64; Mendoza, art. 59; La Rioja, art. 67; Corrientes, art. 83; Formosa, art. 70; La Pampa, art. 52). 6.8. Alcance temporal. Los efectos de la sentencia en cuanto al tiempo dependen de la gravedad de los vicios del acto impugnado y de las consecuencias jurdicas de ellos. Si el vicio es grave y el acto es nulo, la declaracin de nulidad tendr efectos para el pasado. Si el vicio es leve y el acto es anulable, la declaracin de nulidad tendr slo efectos para el futuro. 6.9. Recursos. Los recursos, regulados por los Cdigos locales, contra las sentencias en el proceso administrativo, dictadas en una sola y nica instancia como lo prev el derecho pblico provincial argentino, que ha adjudicado a los Superiores Tribunales de provincia la competencia procesal administrativa, son: aclaratoria, revisin y nulidad. Tales recursos son los que se interponen contra la sentencia definitiva y ante el mismo tribunal competente en lo procesal administrativo. Por otra parte, en el orden provincial la competencia se atribuye al ms alto tribunal local (Suprema Corte, Superior Tribunal, etc.), como jurisdiccin ordinaria y exclusiva. Siendo as, no hay apelacin ni casacin, sino solamente el recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, previsto por el art. 14 de la ley 48. Cuando se prev ms de una instancia, como en el proceso administrativo federal, los recursos contra la sentencia definitiva son los ordinarios de aclaratoria y apelacin y el recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48, ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. El recurso de aclaratoria, como su nombre lo indica, sirve para el esclarecimiento de cuestiones de carcter material, errores materiales, conceptos oscuros u omisiones simples. En realidad, y conforme a principios de rigor tcnico, la aclaracin no es un recurso, pues no contiene una pretensin de reforma de una resolucin judicial, sino meramente la aclaracin de puntos ambiguos u oscuros (cfr. CPA de Buenos Aires, art. 52; Catamarca, art. 55; Jujuy, art. 83; Chaco, art. 75; Corrientes, art. 102; La Rioja, art. 72; Mendoza, art. 63; La Pampa, art. 54; Formosa, art. 75; Tucumn, art. 76). El recurso de revisin proceder: - Si despus de dictada la sentencia se recobran o descubren pruebas decisivas que la parte ignoraba que existan o no pudo presentarlas por fuerza mayor, o porque las tena la parte en cuyo favor se ha dictado el fallo. - Si la sentencia ha sido dictada apoyndose en documentos cuya falsedad ha sido declarada en un fallo, y este hecho no se denunci en el juicio, o se resolvi despus de la sentencia. - Si la sentencia de ha dictado fundndose en la prueba testimonial y los testigos son condenados posteriormente por falso testimonio en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia. - Si se prueba con sentencia firme que existi prevaricato, cohecho o violencia al dictarse la sentencia (CPA de Tierra del Fuego, art. 64 c; Catamarca, art. 55; Corrientes, art. 104; Jujuy, arts. 85 a 88;
Mendoza, art. 65; Formosa, art. 77; La Pampa, art. 55; Neuqun, art. 68; Salta, arts. 67 a 71; La Rioja, art. 74). El recurso de nulidad procede: - Cuando la sentencia resuelve cosas que son antitticas, dispone en la parte resolutiva lo contrario de lo que en los considerandos expresa o en stos incurre en contradiccin. - Cuando los representantes de la Administracin Pblica han procedido a hacer reconocimientos o transacciones sin la autorizacin respectiva. - Cuando en el procedimiento se han omitido trmites sustanciales que inciden sobre los resultados del fallo, pero que no han sido consentidos por las partes. - Cuando la sentencia presenta defectos esenciales de forma, o no decide sobre cuestiones expresamente planteadas en la relacin procesal. Si el tribunal declara la nulidad de la sentencia, dictar un nuevo fallo dentro de cierto plazo procesal (cfr. Catamarca, art. 55; Corrientes, art. 103; Chaco, arts. 82 a 85; Neuqun, art. 67; La Pampa, art. 56; Formosa, art. 76; Mendoza, art. 66; Salta, arts. 72 y 73; La Rioja, art. 73; Jujuy, arts. 89 a 92). Por ltimo, procede el recurso de reposicin o revocatoria respecto de las providencias simples y sentencias interlocutorias, a fin de que se las deje sin efecto o se las modifique por contrario imperio. Su trmite se rige generalmente por las normas del CPCCN (cfr. Cdigos de Corrientes, art. 101; La Rioja, art. 71; Tucumn, arts. 77 a 79; Buenos Aires, art. 53; Tierra del Fuego, art. 64 a). La sentencia definitiva no es susceptible de reposicin (cfr. CPA del Neuqun, art. 66). 6.10. Ejecucin. La garanta de que la sentencia debe ser ejecutada ha sido consagrada en las Constituciones provinciales. La autoridad administrativa vencida en juicio gozar de cierto plazo, contado desde la notificacin de la sentencia condenatoria, para dar cumplimiento a las obligaciones en ella impuestas (v.gr., Cdigo de Mendoza, art. 68; Buenos Aires, art. 63; Catamarca, art. 52; Corrientes, art. 108; Chaco, art. 86; Jujuy, art. 93; Santa Fe, art. 33; Salta, art. 74; Misiones, art. 85; Formosa, art. 79; La Pampa, art. 59; Neuqun, art. 69; La Rioja, arts. 75 y 76; Tierra del Fuego, arts. 70 y 71). Vencido el plazo sin que la sentencia haya sido cumplimentada, a peticin de parte, el tribunal ordenar la ejecucin directa, mandando que el o los agentes correspondientes, debidamente individualizados, procedan a dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia, determinando concretamente lo que deben hacer y el plazo en que deben realizarlo, bajo apercibimiento de hacer efectiva la responsabilidad constitucional. En previsin de la desobediencia, la responsabilidad de los funcionarios incumplientes del mandato judicial tiene arraigo legal dentro del marco civil-patrimonial (art. 1112, CC) y penal (arts. 248 a 252, Cdigo Penal). La Suprema Corte podr adoptar, incluso de oficio, todas las providencias y resoluciones que estime convenientes para poner en ejercicio las atribuciones constitucionales, sin que puedan oponerse a aquellas providencias o resoluciones las disposiciones que figuren en leyes o en actos de administracin; pero no podr trabarse embargo en los bienes afectados al uso pblico o a un servicio pblico ni sobre las contribuciones fiscales afectadas por ley a servicios pblicos. Al contrario de lo que ocurre en el proceso civil ordinario, en que despus de la sentencia declarativa de los derechos se promueve con frecuencia otro juicio para la ejecucin de la sentencia, en el juicio procesal administrativo no se admite que, obtenido un fallo de condena al Estado, tenga que seguirse
otro juicio Contencioso administrativo o civil ordinario para hacer efectiva aquella condena. La sentencia se ejecuta ntegramente ante el mismo Superior Tribunal. El mandamiento de ejecucin y embargo no puede librarse sino pasado el plazo constitucional de inejecutabilidad o inembargabilidad, a fin de que legal y contablemente se arbitre el modo y forma de verificar el pago. Pasado el plazo de la franquicia constitucional, cesa de pleno derecho, siendo posibles su ejecucin y embargo por los modos ordinarios. Tal prerrogativa constitucional es slo aplicable al Estado provincial y a sus municipios, no as a las dems entidades autrquicas y descentralizadas, aunque posean forma de empresa o sociedad del Estado (cfr. CPA de Formosa, arts. 79 a 81; Mendoza, arts. 69 a 71; La Pampa, arts. 60 y 61; Neuqun, arts. 70 a 72). Empero, en ciertas provincias se prev un procedimiento especial si se trata de ejecutar sentencias que disponen dar sumas de dinero que no sean de carcter alimentario (CPA de Tierra del Fuego, arts. 73 a 77). Por otro lado la ley 23.982 establece que las sentencias judiciales que reconozcan la existencia de las obligaciones alcanzadas por esta ley tendrn carcter meramente declarativo. La nica va para su cumplimiento es la que dispone la ley (art. 3). La ejecucin de la sentencia contra entidades pblicas no estatales, entidades privadas o personas de existencia visible, se cumplir conforme a las disposiciones pertinentes en el CPCCN (cfr. CPA de Formosa, art. 82; Mendoza, art. 72; Neuqun, art. 73; La Rioja, art. 79; Corrientes, art. 111). 6.11. Suspensin. Notificada la sentencia, podr solicitarse por parte de la autoridad administrativa que se suspenda su ejecucin con la declaracin de estar dispuesto el peticionante a indemnizar los daos y perjuicios que cause. No se puede hablar de suspensin de la sentencia sino de suspensin o sustitucin de sus efectos. No es la sentencia la que se suspende, sino su ejecucin. Incluso puede sustituirse por otra prestacin a favor del vencedor en el proceso. No es que la sentencia sea declarativa, sino que se suspende o sustituye su ejecucin por razones de inters pblico (v.gr., servicio pblico), como en los procesos civiles se suspende su ejecucin por razones de inters privado (v.gr., inejecutabilidad del bien de familia). La suspensin de los efectos de la sentencia puede ser temporaria o definitiva. Generalmente los Cdigos reglan el primer supuesto, que se trata de la indemnizacin compensatoria durante el plazo de suspensin. Otro es el rgimen para el caso de inejecucin definitiva, porque realmente se trata de sustitucin de los efectos totales de la sentencia, pues se sustituye el mandato ejecutorio de la sentencia por otra clase de objeto jurdico. Notificada la sentencia, la Administracin Pblica puede solicitar: - La suspensin de su ejecucin, con la declaracin de estar dispuesta a indemnizar los daos y perjuicios que la suspensin causa. - La sustitucin de su ejecucin cuando su cumplimiento puede suplirse por el pago de una indemnizacin. Puede disponerse la suspensin cuando la ejecucin de la sentencia: - Determina la supresin o suspensin prolongada de un servicio pblico. - Motiva peligros de trastornos al orden pblico.
- Determina la privacin del uso colectivo de un bien afectado a ese uso, siendo ste real y actual, siempre que no medie inters pblico mayor. - Traba la percepcin de tributos fiscales regularmente establecidos que no han sido declarados inconstitucionales por sentencia firme. - Provoca graves inconvenientes al tesoro pblico por la magnitud de la suma que debe abonarse, caso en el cual el tribunal debe establecer el pago por cuotas, con actualizacin por desvalorizacin monetaria e intereses legales. Del pedido de suspensin o sustitucin se corre traslado a la contraria; si sta al contestar no se allana, el tribunal fijar audiencia para que se agregue, realice y alegue sobre las pruebas, las que deben ofrecerse en los respectivos escritos. El tribunal, antes o despus de la audiencia, puede decretar las medidas para mejor proveer que considere pertinentes, debiendo dictar la resolucin previa vista al fiscal. Si resuelve la suspensin, el tribunal fijar su plazo mximo y el monto de la indemnizacin. Si resuelve la ejecucin sustitutiva, fijar el monto de la indemnizacin. Las indemnizaciones que el tribunal determine deben abonarse dentro del plazo legal. En caso de no depositarse en plazo el importe de la indemnizacin, a la orden del tribunal y para su pago sin ms trmite, la suspensin o sustitucin quedan sin efecto (cfr. CPA de La Rioja, arts. 80 a 82; Jujuy, arts. 105 y 106; Santiago del Estero, arts. 87 y 93; Mendoza, arts. 74 y 75; Formosa, arts. 83 a 85; Corrientes, arts. 112 a 114; Crdoba, arts. 52 y 53; La Pampa, arts. 62 y 63; Neuqun, arts. 74 a 76). La ley 23.696 dispuso la suspensin de la ejecucin de sentencias y laudos arbitrales dictados contra el Estado Nacional y sus entes centralizados y descentralizados por el plazo de dos aos a partir de su entrada en vigencia (B. O. 23/8/89), determinando el procedimiento a seguir para su cobro con posterioridad a dicha suspensin (arts. 50 y 52). El art. 54 fijaba las exclusiones al rgimen precedente. El decr. 34/91 estableci tambin esta suspensin por el trmino de ciento veinte das desde su publicacin amplindola a los supuestos exceptuados anteriormente, y asimismo tornndola aplicable a la tramitacin de los juicios contra la Administracin nacional, centralizada y descentralizada, a la presentacin y sustanciacin de reclamos administrativos y al cumplimiento de medidas cautelares. El decr. 53/91 especificaba que quedaban exceptuados de la suspensin los juicios respecto de los cuales la Procuracin del Tesoro de la Nacin o la Sindicatura General de Empresas Pblicas no tuvieran objeciones que formular. A su vez el decr. 383/91 expresa que la suspensin comprende incluso los procedimientos de laudos arbitrales, acuerdos transaccionales o conciliatorios. Pero establece la facultad para los magistrados intervinientes de eximir de la suspensin a los juicios en aquellos casos en que no adviertan prima facie irregularidades manifiestas en la defensa ejercida. Tambin aclara que el plazo se computa en das hbiles administrativos o judiciales (PTN, Dictmenes, 196:71; 197:13; 197:18). 6.12. Ejecucin sustitutiva. A raz del rgimen de consolidacin de deudas del Estado nacional establecido por la ley 23.982 y su decr. reglamentario 2140/91, que en los hechos implic una suspensin a travs de la sustitucin del modo de ejecucin de las sentencias contra la Nacin respecto de las obligaciones alcanzadas (art. 1, inc. c), la Corte Suprema de la Nacin se expidi respecto del requisito de temporalidad de tal suspensin. La jurisprudencia reiterada por la Corte indicaba que las leyes de polica o de limitacin de derechos constitucionales son vlidas cuando: a) han sido dictadas para paliar una grave situacin de emergencia; b) ha suspendido slo temporalmente los efectos de sentencias firmes y, por lo tanto, ha salvado la sustancia de los derechos reconocidos por la sentencia (CSJN, 27/12/90, "Peralta, Luis A. v. Estado nacional", Fallos, P-137-XXIII; 27/12/90, "Videla Cuello", Fallos, V-61-XX). Sin embargo, ha considerado que el cambio de modalidad de cumplimiento de la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada no puede significar el
desconocimiento de la misma cuando no es posible, sin forzar la letra y el espritu de la ley (23.982), efectuar una interpretacin compatible con el art. 17 de la Constitucin, en cuyo caso corresponde declarar su inconstitucionalidad [CSJN, 29/4/93, "Iachemet, Mara L. v. Estado Nacional (Armada Argentina)", JA, 1993-III-59]. Asimismo la Corte resolvi que "las indemnizaciones expropiatorias no estn incluidas dentro del rgimen de consolidacin previsto por la ley 23.982" (CSJN, 18/7/95, "Estado Nacional c. Textil Escalada S.A.", en SJDA, Bs. As., La Ley, 25/10/96, p. 22). ------------------------------------------------------------------------------- 1998 - EDICIONES CIUDAD ARGENTINA
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