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Timestamp: 2020-08-10 19:43:37+00:00

Document:
BVerfGE 110, 199 (199):
In dem Verfahren über den Antrag festzustellen, dass das Verlangen der Antragsgegner nach Vorlage a) des Haushaltsvoranschlages des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur mit Begründungen zum Landeshaushalt 2001, b) des Entwurfs des Ministeriums für Finanzen und
BVerfGE 110, 199 (200):
Energie für den Haushalt des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur für das Jahr 2001 vor der Kabinettsberatung, c) der Haushaltsverhandlungsvermerke des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur und des Ministeriums für Finanzen und Energie zum Landeshaushalt 2001 und d) der Verhandlungsvermerke zur Nachschiebeliste zum Landeshaushalt 2001 gegen die Bestimmungen der Art. 2, Art. 26 Abs. 1 Satz 1 und Art. 23 Abs. 3 Satz 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein verstößt -- Antragstellerin: Landesregierung des Landes Schleswig-Holstein, vertreten durch die Ministerpräsidentin, Düsternbrooker Weg 70, 24105 Kiel, -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Wolfgang M. Weißleder und Koll., Walkerdamm 4 -- 6, 24103 Kiel -- Antragsgegner: 1. MdL E..., 2. MdL J..., 3. MdL S..., 4. MdL S... -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Prof. Dr. Konrad Redeker und Koll., Mozartstraße 4 -- 10, 53115 Bonn.
Im Juli 2000 hatte die Antragstellerin im Zusammenhang mit der Aufstellung des Haushaltsplans für das Jahr 2001 beschlossen, entgegen der zuvor geübten Praxis nunmehr die Lehrer grundsätzlich als Beamte zu beschäftigen, um auf diese Weise Einsparungen für den Haushalt zu erzielen. Die errechneten Einsparungen wurden in der von der Antragstellerin am 14. November 2000 beschlossenen Nachschiebeliste zum Haushalt aktualisiert. Anfang Mai 2001 wurde offenbar, dass der Haushalt 2001 für die Lehrerpersonalausga
BVerfGE 110, 199 (201):
ben eine Deckungslücke von 35,1 Mio. DM aufwies. In der Diskussion über die Verantwortung hierfür erklärte die Ministerin für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur, die Fehleinschätzung beruhe vor allem darauf, dass für 800 Stellen versehentlich Einsparungen durch den Wechsel vom Angestellten- in den Beamtenstatus doppelt berechnet worden seien; allein dies habe im Rahmen der -- ohnehin schwierigen -- Berechnungen zu einer Überschätzung der Einsparungen um 20 Mio. DM geführt. Daneben habe sich in Bezug auf 184 weitere Stellen eine Verbeamtung aufgrund von Eignungsmängeln oder fehlender Bereitschaft der Stelleninhaber als nicht möglich erwiesen. Hinzugekommen seien eine ungewöhnliche Abweichung in einer für die Prognose maßgeblichen Hochrechnung sowie eine im Vergleich zu vorausgegangenen Jahren insgesamt erhöhte Prognoseunsicherheit. Der Fehlbetrag sei erst entdeckt worden, nachdem sich im März 2001 Abweichungen zwischen Prognosewerten und Ist-Ausgaben herausgestellt hätten. Die Ministerpräsidentin erklärte gegenüber der Presse, der maßgebliche Berechnungsfehler sei einer "armen Seele" im Bildungsministerium unterlaufen. Aus den Reihen der Opposition wurden Zweifel an der Richtigkeit dieser Erklärungen geäußert.
Art. 23 LV in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Landessatzung für Schleswig-Holstein vom 13. Juni 1990 (GVOBl S. 391),
BVerfGE 110, 199 (202):
zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Februar 2004 (GVOBl S. 54), lautet:
1. a) Mit Schriftsatz vom 27. Dezember 2001 hat die Landesregierung beim Bundesverfassungsgericht beantragt, festzustellen, dass das Verlangen der Antragsgegner zu 1. bis 4. sowie einer Reihe wei
BVerfGE 110, 199 (203):
terer Mitglieder des Landtages nach Vorlage der im Rubrum bezeichneten Unterlagen gegen die Bestimmungen der Art. 2, Art. 26 Abs. 1 Satz 1 und Art. 23 Abs. 3 Satz 1 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein verstoße. Soweit der Antrag sich gegen weitere Mitglieder des Landtages richtete, wurde er zwischenzeitlich zurückgenommen.
Für die Entscheidung des vorliegenden Falles komme es nicht auf allgemeine Überlegungen zum Rang des parlamentarischen Aktenvorlagerechts, sondern auf die in Art. 23 Abs. 3 Satz 1 LV getroffene Regelung an. Mit dieser Bestimmung sei der Schutz der Landesregierung relativ stark ausgestaltet. Sie nehme nicht auf den Kernbe
BVerfGE 110, 199 (204):
reich der Eigenverantwortung der Regierung Bezug, sondern auf deren Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung überhaupt, und schütze diese, anders als Art. 54 Abs. 4 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt und Art. 24 Abs. 3 der Niedersächsischen Verfassung, nicht nur vor wesentlichen Beeinträchtigungen, sondern vor jeder Beeinträchtigung. Die Regelung des Art. 23 Abs. 3 Satz 4 LV, nach der im Fall eines Streits über die Vorlage von Akten die Klagelast bei der Landesregierung liege, sei rein prozessualer Natur; eine materiellrechtliche Verstärkung des Aktenvorlagerechts sei darin nicht zu sehen. Das allgemeine parlamentarische Aktenvorlagerecht weise nur ein im Verhältnis zu den Rechten
Die Begrenzung des Aktenvorlagerechts gelte grundsätzlich auch für abgeschlossene Vorgänge. Der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Flick-Untersuchungsausschuss (BVerfGE 67, 100 [139]) lasse sich für das Verhältnis zwischen abgeschlossenen und noch laufenden Vorgängen nur eine gewisse graduelle Abstufung des Schutzes entnehmen, nicht dagegen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis derart, dass bei abgeschlossenen Vorgängen eine Verweigerung der Vorlage grundsätzlich nicht in Betracht komme. Aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift ergebe sich, dass der Schutz des Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV auch in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge eingreife. In den Beratungen des Sonderausschusses für die Verfassungs- und Parlamentsreform sei eine ursprünglich vorgesehene Klausel, die den Schutz auf die Phase der Entscheidungsvorbereitung begrenzt hätte, mit Blick auf die Notwendigkeit, eine freie und offene Willensbildung innerhalb der Regierung auch gegen
BVerfGE 110, 199 (205):
nachträgliche Ausforschung zu sichern, gestrichen worden. Dem Anliegen der Landesregierung, die Anwendbarkeit der Schutzbestimmung auf abgeschlossene Vorgänge ausdrücklich zu regeln, sei nur im Interesse einer möglichst knappen Fassung der Bestimmung nicht entsprochen worden.
BVerfGE 110, 199 (206):
2. Die Antragsgegner machen geltend, der Antrag sei bereits unzulässig. Als Ausschussminderheit, die gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 LV die Vorlage der Unterlagen verlangt habe, seien sie weder parteifähig noch passiv prozessführungsbefugt, da es sich bei dem Recht auf Aktenvorlage nicht um ein eigenes Recht der Antragsgegner, sondern um ein Recht des Parlaments handele und eine Prozessstandschaft hier nicht vorgesehen sei. Der Antrag sei im Übrigen unstatthaft, weil das von der Antragstellerin als verfassungsverletzend
BVerfGE 110, 199 (207):
beanstandete Vorlagebegehren keine rechtserhebliche Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG sei. Denn selbst wenn die Antragstellerin berechtigt wäre, die Vorlage zu verweigern, werde dadurch das Vorlagebegehren nicht verfassungswidrig.
In das für die parlamentarische Kontrollfunktion überragend wichtige Aktenvorlagerecht dürfe nur unter ganz besonderen Umständen eingegriffen werden. Speziell in der Haushaltspolitik dürfe
BVerfGE 110, 199 (208):
wegen des Grundsatzes der Budgetöffentlichkeit eine Offenlegung nur aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls unterbleiben. Schon der Wortlaut des Art. 23 LV mache deutlich, dass nach Ansicht des Verfassungsgebers der Aktenvorlageanspruch der Regelfall, die Verweigerung der Vorlage dagegen die begründungsbedürftige Ausnahme sein sollte. Dies folge nicht nur aus der Begrenzung der Gründe, die allein zur Verweigerung der Aktenvorlage berechtigten, sondern auch aus der Regel des Art. 23 Abs. 3 Satz 4 LV, nach der in Abweichung von der üblichen Klagelastverteilung die Regierung sich an das Verfassungsgericht wenden müsse, wenn sie einem Vorlageverlangen nicht entsprechen wolle.
Bei abgeschlossenen Vorgängen sei der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung in der Regel nicht berührt, weil hier eine Mitentscheidung des Parlaments ausgeschlossen sei. Die von der Antragstellerin herangezogene Feststellung in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Flick-Untersuchungsausschuss (BVerfGE 67, 100 [139]), es gebe einen auch von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich, beziehe sich dem Zusammenhang nach gerade nicht auf abgeschlossene Vorgänge. Die Entstehungsgeschichte des Art. 23 Abs. 3 LV bestätige, dass auch nach dieser Vorschrift eine Vorlageverweigerung bei abgeschlossenen Vorgängen im Regelfall ausscheide. Die Aufnahme eines anderslautenden Zusatzes sei abgelehnt worden. Der Verfassungsgeber habe
BVerfGE 110, 199 (209):
sich an der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Flick-Untersuchungsausschuss und an der Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs vom 1. März 1989 orientiert, wonach bei abgeschlossenen Vorgängen ein Verweigerungsrecht nur in absoluten Ausnahmefällen in Betracht komme. Auch die These, hinsichtlich der Reichweite des Aktenvorlagerechts müsse zwischen Untersuchungsausschüssen und sonstigen Ausschüssen unterschieden werden, werde durch die Entstehungsgeschichte der Landesverfassung widerlegt.
a) Für die Bundesregierung hat das Bundesministerium des Innern Stellung genommen. Es verweist auf die Grundsätze der Flick-Entscheidung (BVerfGE 67, 100 [139]) zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Nach den Ausführungen der Antragstellerin dokumentierten die Unterlagen, deren Vorlage begehrt werde, einen Teil der internen Willensbildung der Landesregierung bei der ihr obliegenden Vorbereitung und Aufstellung des Landeshaushalts 2001. Demnach handele es sich um Informationen aus abgeschlossenen Vorgängen, die gegenständlich dem Kernbereich der Exekutive zuzuordnen seien. Das parlamentarische Kontrollinteresse habe, jedenfalls außerhalb eines besonderen Untersuchungsverfahrens,
BVerfGE 110, 199 (210):
nicht von vornherein Vorrang gegenüber dem Schutzinteresse der Exekutive. Ressortabstimmungen und Erörterungen im Kabinett fänden regelmäßig nicht-öffentlich statt, um im Interesse der Einheitlichkeit des Regierungshandelns nach außen eine möglichst offene und ungestörte Willensbildung im Innern sicherzustellen. Unter diesen Umständen könne es nicht darauf ankommen, ob mit der Offenlegung von Informationen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung erst nach Abschluss der Willensbildung oder bereits vorher gerechnet werden müsse. Die Gefahr einer solchen Offenlegung wirke sich auf die künftige Bereitschaft der Regierungsmitglieder aus, in Ressortabstimmungen und Kabinettserörterungen zunächst noch kontroverse und nicht abschließend geklärte fachliche Einschätzungen oder politische Standpunkte einzubringen. Bestünde eine Offenlegungspflicht auch im Rahmen der Anwendung der allgemein üblichen parlamentarischen Kontrollmechanismen, so wäre, weil mit der Ausübung der allgemeinen Kontrollrechte stets gerechnet werden müsste, die Gefahr einer nachteiligen Rückwirkung auf künftige Entscheidungsprozesse im Bereich der Regierung ungleich größer als bei einer Offenlegungspflicht nur gegenüber parlamentarischen Untersuchungsausschüssen. Der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung müsse sich daher jedenfalls dann auch auf abgeschlossene Vorgänge erstrecken, wenn das Parlament von seinen Informationsrechten außerhalb eines Untersuchungsverfahrens Gebrauch mache.
b) Der Thüringer Landtag hat ausgeführt, die Regierung verfüge nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts über einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich. Kabinettserörterungen wie auch die Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen seien diesem Bereich zuzuordnen. Voraussetzung für eine selbständige Regierungsgewalt sei, dass in einem nicht ausforschbaren Beratungsbereich vor den Regierungsentscheidungen freimütig beraten werden könne. Die erforderliche Unbefangenheit und Offenheit der Entscheidungsfindung werde wesentlich beeinträchtigt, wenn die Entscheidungsträger befürchten müssten, dass ihre im Rahmen der Regierungsberatungen abgegebenen Stellungnahmen in Parlamentsaus
BVerfGE 110, 199 (211):
schüssen publik würden. Mitglieder der Regierung würden dann in einen der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung abträglichen Zwang geraten, zu rechtfertigen, weshalb sie Ratschlägen und Auffassungen ihrer Mitarbeiter nicht gefolgt seien. Danach könne zwar eine abschließende Kabinettsentscheidung ein verfassungsrechtlich zulässiger Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle sein, nicht aber etwa das Protokoll einer Kabinettssitzung, in dem die Entscheidungsfindung dokumentiert werde. Auch nach Abschluss eines Vorgangs gehöre die vorgelagerte regierungsinterne Beratung zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, der parlamentarischer Kontrolle nicht zugänglich sei. Die Möglichkeit einer späteren Offenlegung würde sich negativ auf die Unbefangenheit und die Offenheit aktueller Willensbildungsprozesse der Regierung auswirken und unter Umständen die Bereitschaft reduzieren, auch kontroverse Auffassungen in die Entscheidungsfindung einzubringen.
1. Der Antrag ist zulässig; insbesondere fehlt es, wie bereits im Verfahren der einstweiligen Anordnung festgestellt, nicht an der Parteifähigkeit und Prozessführungsbefugnis der Antragsgegner (BVerfGE 106, 51 [55 ff.]). Die Zulässigkeit des Antrags scheitert auch nicht an deren Einwand, das von der Antragstellerin als verfassungsverletzend beanstandete Vorlagebegehren sei keine rechtserhebliche Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG. Der Antrag der Landesregierung ist darauf gerichtet, das Vorlagebegehren der Antragsgegner abzuwehren. Aus Art. 23 Abs. 3 Satz 4 LV folgt, dass sie dazu eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeiführen muss. Nach dieser Vorschrift ist die Landesregierung verpflichtet, dem Informationsverlangen unverzüglich zu entsprechen, es sei denn, dass sie eine gegenteilige einstweilige Anordnung des Bundesverfassungsgerichts erwirkt. Damit hat die Landesverfassung in zulässiger Umkehr der üblichen Klagelastverteilung (vgl. BVerfGE 106, 51 [56]) zum Gegenstand des Streits vor dem Bundesverfassungsgericht auch für das Hauptsacheverfahren die -- den Anforderungen des § 64 Abs. 1 BVerfGG entsprechend konkret um
BVerfGE 110, 199 (212):
strittene -- Frage bestimmt, ob die Landesregierung zur Vorlage der begehrten Unterlagen verpflichtet ist. Der von der Antragstellerin in Anlehnung an § 64 Abs. 1 BVerfGG formulierte Antrag zielt demgemäß auf die Feststellung, dass die von den Antragsgegnern geltend gemachte Vorlagepflicht nicht bestehe. Er ist daher auch hinsichtlich seines Gegenstandes zulässig.
Unter den im Aktenvorlagebegehren der Antragsgegner vom Juli 2001 genannten Haushaltsverhandlungsvermerken des Bildungsministeriums und des Ministeriums für Finanzen und Energie waren und sind die als unmittelbare Grundlage der Haushaltsverhandlungen zwischen den beiden Ministerien zur beiderseitigen Kenntnis erstellten Vermerke sowie die Protokolle dieser Verhandlungen zu verstehen. Neben Unterlagen, für die bereits nach dem Schriftsatz der Antragstellerin vom 9. Dezember 2003 außer Streit steht, dass sie als "Haushaltsverhandlungsvermerke" qualifiziert werden können -- die Protokolle der Referentenverhandlungen sowie die im Fi
BVerfGE 110, 199 (213):
nanzministerium als Grundlage der Chefverhandlungen gefertigten und dem Bildungsministerium übermittelten Unterlagen --, zählt dazu das Protokoll des zwischen Finanz- und Bildungsministerium geführten Chefgesprächs. Entsprechendes gilt für die Verhandlungsvermerke zur Nachschiebeliste.
Dass schließlich unter den zur Vorlage verlangten Haushaltsverhandlungsvermerken des Bildungs- und des Finanzministeriums nicht sämtliche im Hinblick auf die Verhandlungen zwischen diesen Ministerien gefertigten Unterlagen verstanden werden können, sondern nur diejenigen, die den ressortinternen Bereich verlassen haben und auch der Verhandlungsgegenseite als Verhandlungsgrundlage zugänglich gemacht wurden, ergibt sich ebenfalls aus einer den Zusammenhang berücksichtigenden Interpretation. Alle im Zusammenhang mit der Verhandlungsvorbereitung ressortintern erarbeiteten oder auch nur zusammengestellten Unterlagen als "Verhandlungsvermerke" zu bezeichnen, läge schon angesichts der unbe
BVerfGE 110, 199 (214):
stimmten Fülle derartiger Unterlagen nicht nahe. Dass auch die Antragsgegner ein so weites Begriffsverständnis weder subjektiv zugrundegelegt noch objektiv zum Ausdruck gebracht haben, ergibt sich auch daraus, dass in ihrem Vorlagebegehren vom Juli 2001 neben den Unterlagen, um die es im vorliegenden Verfahren geht, zahlreiche weitere Dokumente aufgeführt waren, deren gesonderter Aufführung es bei einem derart weiten Begriffsverständnis nicht bedurft hätte.
Eine Pflicht der Regierung, parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht danach in der Regel nicht, wenn die Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen. Diese Möglichkeit besteht bei Informationen aus dem Bereich der
BVerfGE 110, 199 (215):
Vorbereitung von Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die Entscheidung noch nicht getroffen ist. Schon ein so wesentlicher Teil jeder politischen Entscheidung wie die Bestimmung des Zeitpunkts, zu dem sie fallen soll, könnte der Regierung weitgehend aus der Hand genommen werden, wenn das Parlament schon vor diesem Zeitpunkt auf den Stand der Entscheidungsvorbereitung innerhalb der Regierung zugreifen könnte. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts erstreckt sich daher die Kontrollkompetenz des Parlaments grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge. Sie enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen (BVerfGE 67, 100 [139]; vgl. auch HessStGH, DÖV 1967, S. 51 [55 f.]; Bayer. VerfGH, DVBl 1986, S. 233 [234]; BremStGH, NVwZ 1989, S. 953 [956]; BbgVerfG, NVwZ 1998, S. 209 [211]; Böckenförde, AöR 103 [1978], S. 1 [17]).
Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende Schutz vor informatorischen Eingriffen in den Bereich exekutiver Entscheidungsvorbereitung erschöpft sich jedoch nicht in dieser Abschirmung gegen unmittelbare Eingriffe in die autonome Kompetenzausübung der Regierung. Auch dem nachträglichen parlamentarischen Zugriff auf Informationen aus der Phase der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen setzt der Gewaltenteilungsgrundsatz Grenzen. Zwar gebietet dieser Grundsatz gerade im Hinblick auf die starke Stellung der Regierung eine Auslegung des Grundgesetzes dahin, dass parlamentarische Kontrolle wirksam sein kann (vgl. BVerfGE 67, 100 [130]). Dies wäre nicht der Fall, wenn die dazu nötigen Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen dem Parlament grundsätzlich verschlossen blieben. Andererseits würde aber ein -- sei es auch erst nach Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses einsetzender -- schrankenloser parlamentarischer Anspruch auf Informationen aus diesem Bereich vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die das Gewaltenteilungsprinzip ihr zuweist. Das Bundesverfassungsgericht hat daher bereits im Urteil zum Flick-Untersuchungsausschuss deutlich gemacht, dass Informationen aus dem Vorfeld von Regierungsent
BVerfGE 110, 199 (216):
scheidungen zwar nach Abschluss der jeweiligen Entscheidung nicht mehr im selben Maße geschützt sind wie in der Phase, in der die Kenntnisnahme Dritter diesen einen unmittelbaren Einfluss auf die Entscheidung verschaffen würde, dass aber das parlamentarische Informationsrecht auch dann noch Grenzen hat: Auch bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, in denen die Regierung aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung geheimzuhaltende Tatsachen mitzuteilen nicht verpflichtet ist (BVerfGE 67, 100 [139]).
BVerfGE 110, 199 (217):
Der Umstand, dass eine vom Innenminister und von einer Ausschussminderheit vorgeschlagene Ergänzung "Dies gilt auch für zeitlich abgeschlossene Vorgänge" (Protokolle, a.a.O., 30. Sitzung, S. 35) nicht in den Verfassungstext aufgenommen wurde, spricht vor dem Hintergrund dieser Klarstellung nicht für die Annahme, damit
BVerfGE 110, 199 (218):
sei die Möglichkeit einer Informationsverweigerung in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge prinzipiell verneint worden (vgl. Protokolle, a.a.O., 30. Sitzung, S. 36). Der im Sonderausschuss gefundene Kompromiss fand Eingang in den Verfassungstext (vgl. LTDrucks 12/826).
4. a) Die Frage, ob die Vorlage von Akten aus dem Bereich der Vorbereitung abgeschlossener Regierungsentscheidungen, aus denen Aufschluss über die Willensbildung der Regierung und ihrer Mitglieder gewonnen werden kann, die Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Landesregierung beeinträchtigen würde, kann demnach nicht pauschal verneint werden. Ebensowenig ist sie aber pauschal zu bejahen. Würde sie, in der Annahme, dass jeder der Regierung unerwünschte parlamentarische Einblick in das Zustandekommen von Regierungsentscheidungen die Offenheit des Willensbildungsprozesses und damit die Funktionsfähigkeit der Regierung beeinträchtigt, grundsätzlich bejaht, so unterlägen die Entscheidungen der Regierung dem parlamentarischen Kontrollrecht nur hinsichtlich des verlautbarten Entscheidungsinhalts und solcher Entscheidungsgrundlagen, die keine Rückschlüsse auf die Willensbildung innerhalb der Regierung zulassen. Weitere Hintergründe -- auch solche, ohne deren Kenntnis die getroffene Entscheidung politisch nicht beurteilt und die politische Verantwortung der Regierung für Fehler, die gerade das Zustandekommen ihrer Entscheidungen betreffen, nicht zur Geltung gebracht werden kann -- könnten dagegen nach Belieben unzugänglich gehalten werden. Das Aktenvorla
BVerfGE 110, 199 (219):
gerecht, sofern es dem Parlament Zugriff gerade auch auf von der Regierung nicht freiwillig bereitgestellte Informationen über die Regierungstätigkeit verschaffen soll, liefe insoweit leer; die parlamentarische Kontrolle bliebe unwirksam. Dies wäre mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz nicht vereinbar und widerspräche der Intention des schleswig-holsteinischen Verfassungsgebers, mit Art. 23 LV eine wirksame parlamentarische Kontrolle des Regierungshandelns zu ermöglichen.
b) Anhaltspunkte dafür, dass die schleswig-holsteinische Landesverfassung parlamentarischen Informationsbegehren unterschiedliches Gewicht beimäße je nachdem, ob sie von einem Untersuchungsausschuss oder von einem sonstigen Ausschuss ausgehen, sind nicht ersichtlich. Art. 18 Abs. 4 Satz 2 LV verweist für das Aktenvorlagerecht von Untersuchungsausschüssen auf die für isolierte
BVerfGE 110, 199 (220):
Aktenvorlagebegehren geltende Regelung des Art. 23 Abs. 3 LV und sieht damit die Geltung ein und desselben inhaltlichen Maßstabes vor. Hierdurch vermeidet die schleswig-holsteinische Verfassung, dass für Aufklärungszwecke, denen mit einer einfachen Aktenvorlage entsprochen werden könnte, der Bedarf, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen, nur deshalb entsteht, weil das Aktenvorlagerecht der Mitglieder regulärer Ausschüsse inhaltlich weniger weit reicht als das der Mitglieder eines Untersuchungsausschusses.
d) Auch aus der in Art. 23 Abs. 3 Satz 4 LV vorgesehenen Umkehr der Klagelast lassen sich allgemeine Schlüsse auf das abwägungsrelevante Gewicht der parlamentarischen Informationsinteressen
BVerfGE 110, 199 (221):
nicht ziehen. Diese Klagelastumkehr dient zwar dem Anliegen, die parlamentarischen Informationsrechte zu stärken; Art. 23 LV folgt damit einer auf nationaler wie internationaler Ebene zu beobachtenden allgemeinen Tendenz zur Transparenzverstärkung, die gerade für den Bereich der Exekutive ein Gegengewicht gegen deren oft beklagten Machtzuwachs im Gewaltengefüge bildet. Dass die beabsichtigte Stärkung der parlamentarischen Informationsrechte über die ausdrücklich geregelte verfahrensrechtliche Seite hinaus auch eine materiellrechtliche sein, dem parlamentarischen Informationsinteresse also grundsätzlich ein Übergewicht eingeräumt werden oder sein Gewicht über das in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum "Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung" (BVerfGE 67, 100 [130 ff., 139]) Vorgezeichnete hinaus verstärkt werden sollte, folgt daraus jedoch nicht.
Auf der anderen Seite ist das Gewicht des parlamentarischen Informationsinteresses in Anschlag zu bringen. Müsste in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge jedem beliebigen parlamentarischen Informationsinteresse allein deshalb, weil es angemeldet wurde, Zugang zum innersten Bereich der Willensbildung der Regierung verschafft werden, so liefe die in Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV auch für abgeschlossene Vorgänge vorgesehene Möglichkeit der Informa
BVerfGE 110, 199 (222):
tionsverweigerung leer. Je weiter ein parlamentarisches Informationsbegehren in diesen innersten Bereich eindringt, desto gewichtiger muss daher das parlamentarische Informationsinteresse sein, um sich gegen ein von der Regierung geltend gemachtes Interesse an Vertraulichkeit durchsetzen zu können.
2. Die im Antrag aufgeführten Unterlagen stehen in engem Bezug zu der Entscheidung über den Haushaltsentwurf, die der Landesregierung als Kollegium obliegt (vgl. Art. 50 Abs. 3 LV), und geben unmittelbar Aufschluss über den Verlauf der Abstimmung zwischen den beteiligten Ressorts. Die Sicherung der Freiheit und Offenheit der Willensbildung in derartigen Abstimmungsprozessen hat hohes
BVerfGE 110, 199 (223):
Gewicht. Sie wird durch die Vorlage der im Antrag bezeichneten Akten jedoch nicht in einer der Funktionsfähigkeit der Regierung abträglichen Weise bedroht.
Auch soweit die Antragstellerin geltend macht, die an den verlangten Unterlagen ablesbaren ressortspezifischen Durchsetzungserfolge könnten von der Opposition zum Maßstab der Durchsetzungsfähigkeit einzelner Ressortmitglieder genommen, die Regierung so "auseinanderdividiert" und die Haushaltsverhandlungen
BVerfGE 110, 199 (224):
zu einem "öffentlichen Kräftemessen" umfunktioniert werden, kann darin eine Gefahr für die Freiheit und Offenheit der Willensbildung innerhalb der Regierung nicht gesehen werden. Die Vorlage des Haushaltsvoranschlages des Bildungsministeriums und des Haushaltsentwurfs des Finanzministeriums würde es zwar ermöglichen, durch Vergleich dieser Dokumente untereinander und mit dem schließlich von der Regierung beschlossenen, ins Parlament eingebrachten Haushaltsentwurf Feststellungen darüber zu treffen, inwieweit das Bildungs- im Verhältnis zum Finanzministerium und letzteres im Verhältnis zur Regierung ihren Voranschlag oder Entwurf durchsetzen konnten oder sich Abstriche gefallen lassen mussten. Die Möglichkeit, dass Beobachter diese Informationen zu Rückschlüssen auf die Durchsetzungsfähigkeit der beteiligten Regierungsmitglieder nutzen könnten, begründet jedoch keine Gefahr für Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Landesregierung. Das Interesse der einzelnen Regierungsmitglieder daran, dass das Ausmaß ihrer Durchsetzungsfähigkeit innerhalb der Regierung dem Parlament und damit auch einer weiteren Öffentlichkeit verborgen bleibt, ist verfassungsrechtlich nicht per se geschützt.
b) Eher als die Vorlage des Haushaltsvoranschlags und des Haushaltsentwurfs könnte die Vorlage der unter c) und d) des Antrags aufgeführten Unterlagen -- Haushaltsverhandlungsvermerke des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur und des Ministeriums für Finanzen und Energie sowie Verhandlungsvermerke zur Nachschiebeliste -- die von Art. 23 Abs. 3 Satz 1, 4. Alt. LV geschützte Freiheit und Offenheit der Willensbildung im die Regierungsentscheidung vorbereitenden Abstimmungsprozess berühren. Diese Unterlagen geben nicht nur Aufschluss über den größeren oder geringeren Verhandlungserfolg der Beteiligten. In den haushaltsbezogenen Verhandlungen des Finanzministeriums mit den anderen Ressorts geht es letztlich darum, welche Anmeldungen des jeweiligen Ressorts in den vom Finanzministerium ins Kabinett einzubringenden Haushaltsentwurf aufgenommen werden. Die über diese Verhandlungen -- oder als Grundlage dafür -- gefertigten Vermerke können aber Informationen enthalten, die über diesbezügliche Verhandlungsergebnisse hinausgehen. So enthalten nach
BVerfGE 110, 199 (225):
Auskunft der Antragstellerin die Protokolle über die auf Referentenebene geführten Verhandlungen Arbeitsaufträge des Finanzministeriums an das jeweilige Fachressort, die auf die Prüfung von Einsparungsmöglichkeiten zielen, und benennen Konfliktpunkte sowie Maßnahmen von besonderer finanzieller Bedeutung, über die nach beiderseitiger Auffassung eine Einigung auf der Ebene der politischen Führung der beteiligten Ressorts herbeigeführt werden muss. Die als Grundlage der Chefgespräche gefertigten Unterlagen und die Protokolle dieser Gespräche geben ebenfalls Aufschluss unter anderem über zum jeweiligen Zeitpunkt noch offene Verhandlungspunkte. Die Beantwortung der Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Pflicht zur Offenlegung dieser Dokumente besteht, kann daher von Bedeutung sein für die Bereitschaft der Beteiligten, die Verhandlungen offen zu führen.
Nach Abwägung mit dem Gesichtspunkt wirksamer parlamentarischer Kontrolle überwiegt jedoch auch hier das Informationsinteresse der Antragsgegner. Ihr Interesse, das Zustandekommen der aufgetretenen Deckungslücke von 35,1 Mio. DM im Haushalt des Jahres 2001 aufzuklären, hat deshalb besonderes Gewicht, weil es dabei um die Frage geht, ob das Parlament im Verfahren der Haushaltsaufstellung seitens der Regierung nach bestem Wissen informiert wurde oder ob ihm Informationen über eine zu erwartende oder sich abzeichnende Unterdeckung, die auf Regierungsebene bereits vorhanden waren, vorenthalten worden sind. Es handelt sich also darum, ob eines der wichtigsten Rechte des Parlaments, das Budgetrecht (Art. 50 Abs. 2 LV), missachtet wurde. Das Budgetrecht des Parlaments schließt einen Anspruch des Parlaments wie der einzelnen Abgeordneten darauf ein, dass ihnen die für eine sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans erforderlichen Informationen nicht vorenthalten werden (BVerfGE 70, 324 [355]). Die Gründe, aus denen die Antragsgegner vermuten, dass dies geschehen sei, sind nicht aus der Luft gegriffen. Sie sind auch nicht durch die von der Landesregierung abgegebenen Erklärungen für das Zustandekommen der Haushaltslücke erledigt. Ob diese Erklärungen zutreffen, ist die Frage, um deren Klärung es geht. Mit ihrem Aktenvorlagebegehren nehmen die Antragsgegner das parlamenta
BVerfGE 110, 199 (226):
rische Kontrollrecht in seiner wichtigsten Funktion, nämlich als Instrument präventiver Sicherung verfassungskonformen Verhaltens der Regierung und ihrer einzelnen Mitglieder, wahr.

References: Art. 2
 Art. 26
 Art. 23

Art. 23
 Art. 2
 Art. 26
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 54
 Art. 24
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 § 64
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 § 64
 Art. 23
 § 64
 § 64
 Art. 23
 Art. 18
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 50
 Art. 23