Source: http://kraken.slv.cz/1As8/2009
Timestamp: 2018-09-19 00:31:49+00:00

Document:
1As8/2009
1 As 8/2009-56
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní vìci ¾alobkynì: ZAPA beton a. s., se sídlem Vídeòská 495, 142 00 Praha 4, zastoupené JUDr. Ludmilou Ma¹kovou, advokátkou se sídlem Øímanská 7, 101 00 Praha 10, proti ¾alovanému: Krajskému úøadu Zlínského kraje, se sídlem tøída Tomá¹e Bati 21, 761 90 Zlín, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 2. 5. 2007, è. j. KUZL 15415/2007, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Brnì ze dne 30. 10. 2008, è. j. 31 Ca 113/2007-26,
Návrhem doruèeným dne 21. 3. 2006 Magistrátu mìsta Zlína (dále jen stavební úøad ) zahájila ¾alobkynì územní øízení o umístìní stavby Betonárna Zlín na pozemcích parc. è. 413, 388, 1094, 1095, 412/1, 1166, 1177/7, 461/3, 457/3, 457/5, 457/4 a 462/6 v katastrálním území Pr¹tné. Jeliko¾ návrh nebyl úplný, vyzval stavební úøad dne 23. 3. 2006 ¾alobkyni, aby návrh do devadesáti dnù doplnila o ètrnáct potøebných podkladù, a souèasnì územní øízení usnesením z tého¾ dne na stejnou dobu pøeru¹il. ®alobkynì ve stanoveném termínu sedm po¾adovaných dokladù nedodala, a proto stavební úøad usnesením ze dne 10. 7. 2006 územní øízení zastavil podle § 35 odst. 3 zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon). K odvolání ¾alobkynì ¾alovaný rozhodnutím ze dne 6. 10. 2006 usnesení stavebního úøadu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. Své rozhodnutí zdùvodnil nepøimìøeností lhùty devadesáti dnù k dolo¾ení podkladù, jmenovitì k pøedlo¾ení závìru zji¹»ovacího øízení podle zákona è. 100/2001 Sb. o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (zákon o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí).
Stavební úøad tedy pokraèoval v øízení a dne 18. 10. 2006 vyzval ¾alobkyni k doplnìní pùvodního návrhu o celkem osm podkladù (èást chybìjících podkladù byla sice dolo¾ena v prùbìhu odvolacího øízení, nìkteré dal¹í v¹ak ji¾ pozbyly platnosti) a stanovil jí k tomu opìt lhùtu devadesáti dnù. Usnesením z tého¾ dne pak územní øízení pøeru¹il. ®alobkynì v¹ak ve stanovené lhùtì, která uplynula dne 22. 1. 2007, nedodala dva po¾adované dokumenty, a to projektovou dokumentaci obsahující øe¹ení dopravní obslu¾nosti a souhlasné stanovisko Magistrátu mìsta Zlína, odboru dopravy a silnièního hospodáøství. Stavební úøad proto usnesením ze dne 2. 2. 2007, è. j. MMZL 9808/2007, územní øízení opìt zastavil. Odvolání ¾alobkynì ¾alovaný rozhodnutím ze dne 2. 5. 2007, è. j. KUZL 15415/2007, zamítl a napadené usnesení stavebního úøadu potvrdil.
Proti rozhodnutí ¾alovaného brojila ¾alobkynì ¾alobou, kterou krajský soud rozsudkem ze dne 30. 10. 2008, è. j. 31 Ca 113/2007-26, zamítl.
Ve vèas podané kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì namítla, ¾e délka lhùty pro doplnìní po¾adovaných podkladù v územním øízení je v § 35 odst. 3 stavebního zákona omezena pouze tak, ¾e nesmí pøekroèit 12 mìsícù. Podle ¾alobkynì tedy ve slo¾itìj¹ích pøípadech, jako je posuzovaný, není devadesátidenní lhùta odpovídající a v takto nepøimìøenì stanovené lhùtì ¾alobkynì spatøuje poru¹ení stavebního zákona.
®alobkynì nesouhlasí s tvrzením ¾alovaného, ¾e zpracování dokumentace mohlo být zadáno ji¾ od poèátku øízení (tj. od 21. 3. 2006). Podle ¾alobkynì je toti¾ tøeba brát do úvahy v¾dy pouze rozsah a komplikovanost po¾adované dokumentace uvedené v tom opatøení správního orgánu, ve kterém je tato lhùta stanovována. Opatøení stavebního úøadu ze dne 18. 10. 2006, kterým byla devadesátidenní lhùta stanovena, po¾adovalo dolo¾it celkem ¹est podkladù (pozn. soudu: správnì osm), mimo jiné i projektovou dokumentaci uvedenou do souladu se stanoviskem k posouzení vlivù provedení zámìru na ¾ivotní prostøedí (EIA) a øe¹ení dopravní obslu¾nosti. Jednalo se tedy o rozsáhlou dokumentaci, která pøedpokládala provedení èasovì nároèných zkou¹ek a mìøení vèetnì ovìøení reálnosti studie s vlastníky dotèených pozemkù, a proto mìla být ¾alobkyni poskytnuta del¹í lhùta.
®alobkynì pøipomíná, ¾e pøedmìtné územní øízení ji¾ bylo jednou usnesením ze dne 10. 7. 2006 zastaveno proto, ¾e ¾alobkynì nebyla schopna vèas pøedlo¾it èasovì a odbornì nároèné stanovisko k posouzení vlivù provedení zámìru na ¾ivotní prostøedí (EIA). I v tomto pøípadì byla ¾alobkyni k pøedlo¾ení stanoviska stavebním úøadem urèena lhùta pouze v délce devadesáti dnù. Územní øízení pak pokraèovalo a¾ po ukonèení odvolacího øízení, které probíhalo od èervence do øíjna, a proto ¾alobkynì objektivnì musela zbrzdit práce na zpracování tak finanènì nákladné studie øe¹ení dopravní obslu¾nosti po dobu, ne¾ jí byl znám výsledek tohoto odvolacího øízení. Jeliko¾ tato dokumentace byla stavebním úøadem vy¾adována ji¾ ve výzvì ze dne 23. 3. 2006, sna¾ila se ji ¾alobkynì zajistit u projektanta v pøedstihu. Práce v¹ak byly zbrzdìny právì odvolacím øízením a poté èásteènì i nevyjasnìností personálního obsazení Magistrátu mìsta Zlína, kdy¾ projektant nemohl získat potøebné podklady a informace k podmínkám øe¹ení dopravní studie tak, aby mohlo být vydáno kladné stanovisko Magistrátu mìsta Zlína, odboru dopravy a silnièního hospodáøství.
Postup ¾alovaného pova¾uje ¾alobkynì za úèelový a ¹ikanózní, nebo» ¾alobkynì zahájila pøípravy stavby (vèetnì koupì pozemkù) na základì sdìlení vedoucího stavebního úøadu ze dne 13. 12. 2004, podle nìj¾ byly potøebné pozemky urèeny mimo jiné i pro umís»ování prùmyslových areálù. Nicménì po zahájení územního øízení bylo na stavebním úøadì zapoèato s projednáváním zmìn územního plánu v daném území s cílem zmìnit úèel vyu¾ití pøedmìtných pozemkù. I z tohoto dùvodu bylo stanovisko dotèeného orgánu na úseku dopravy (které ¾alobkynì obdr¾ela a¾ 22. 2. 2007, a tedy je ve stanovené lhùtì objektivnì pøedlo¾it nemohla) ne zcela jednoznaèné, by» umístìní stavby z hlediska dopravní obslu¾nosti nevyluèuje.
®alobkynì závìrem navrhla, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il napadený rozsudek Krajského soudu v Brnì a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti odkázal na své rozhodnutí a vyjádøení k ¾alobì. Dále uvedl, ¾e ¾alobkynì mìla námitku nepøimìøenosti lhùty k doplnìní studie øe¹ení dopravní obslu¾nosti uplatnit ji¾ v prvoinstanèním øízení pøípadnì jako dùvod prvního odvolání. ®alobkynì v¹ak v tomto prvním odvolání namítala nepøimìøenost stanovené lhùty jen ve vztahu k dolo¾ení stanoviska EIA a skuteènosti týkající se dal¹ích dokladù vùbec nezmiòoval. Takový postup není podle ¾alovaného v souladu s § 82 odst. 4 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, zakotvujícím zásadu koncentrace odvolacího øízení. Slo¾itost uvedení projektové dokumentace do souladu se závìry EIA pak ¾alobkynì uplatnila a¾ v kasaèní stí¾nosti. Z tìchto dùvodù ¾alovaný navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl.
®alobkynì v kasaèní stí¾nosti namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem [§ 103 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, s. ø. s.], konkrétnì pøimìøenosti lhùty k dolo¾ení podkladù podle § 35 odst. 3 stavebního zákona.
Ustanovení § 35 odst. 3 stavebního zákona ve znìní úèinném v rozhodné dobì zakotvovalo povinnost stavebního úøadu vyzvat navrhovatele, aby návrh na zahájení územního øízení v pøimìøené lhùtì, maximálnì v¹ak 12 mìsícù, doplnil potøebnými údaji nebo podklady, pokud pøedlo¾ený návrh neposkytoval dostateèný podklad pro posouzení umístìní navrhované stavby nebo jiného opatøení v území, zejména vlivù na ¾ivotní prostøedí. Pokud navrhovatel návrh na vydání územního rozhodnutí po¾adovaným zpùsobem ve stanovené lhùtì nedoplnil, stavební úøad územní øízení zastavil. Lhùtu o pøeru¹ení územního øízení pøitom nebylo lze prodlou¾it dal¹ím rozhodnutím.
Smyslem tohoto ustanovení bylo øe¹it ne¾ádoucí stav, kdy spolu s návrhem na zahájení územního øízení nebyly pøedlo¾eny ve¹keré podklady potøebné pro rozhodnutí. Aby nedocházelo ke zbyteènému prodlu¾ování øízení, stanovil zároveò zákon sankci ve formì zastavení územního øízení, pokud nebyly potøebné dokumenty dolo¾eny vèas (ve stanovené lhùtì). Ji¾ na tomto místì je nicménì nutno zdùraznit, ¾e podklady potøebné pro rozhodnutí v územním øízení byly specifikovány v § 3 vyhlá¹ky Ministerstva pro místní rozvoj è. 132/1998 Sb., kterou se provádìjí nìkterá ustanovení stavebního zákona. Jeliko¾ povinnost pøedlo¾it bezvadný návrh s po¾adovanými pøílohami pøitom byla primárnì povinností úèastníka øízení (správní orgán naopak nebyl povinen chybìjící dokumenty za úèastníka dohledávat), mìlo dojít k pøedlo¾ení potøebných podkladù pro rozhodnutí souèasnì s podáním návrhu. Z tohoto pohledu byla lhùta pøedpokládaná v § 35 odst. 3 stavebního zákona lhùtou náhradní.
Zmiòovaná lhùta k pøedlo¾ení chybìjících podkladù nebyla zákonem pøímo stanovena: její délka byla omezena pouze maximální hranicí (12 mìsícù). Správní orgán tak pøi jejím stanovení mohl volit z relativnì ¹iroké ¹kály èasových úsekù od lhùty v øádu dnù a¾ po jeden rok. Úvaha správního orgánu o délce lhùty v¹ak nebyla zcela neomezená, naopak správní orgán musel dostát po¾adavku pøimìøenosti. Pøimìøenost lhùty pak bylo tøeba posuzovat ve vztahu k okolnostem daného pøípadu, resp. k charakteru podkladù, které jsou správním orgánem po¾adovány k doplnìní.
Úvahy správního orgánu musely vycházet z objektivních èasových mo¾ností úèastníka územního øízení obstarat si po¾adované podklady. Pøitom bylo tøeba vzít v potaz lhùty, které jsou k získání jednotlivých konkrétních dokumentù obvyklé, a které by mìly být správnímu orgánu alespoò rámcovì známy z jeho èinnosti. Pokud bylo po¾adováno dolo¾ení správních rozhodnutí èi jiných aktù dal¹ích správních orgánù musel rozhodující správní orgán rovnì¾ zvá¾it zákonné lhùty pro vydání tìchto aktù, jako¾ i lhùty vytvoøené ve správní praxi pøíslu¹ných správních orgánù. Naopak pro stanovení lhùty nebyly urèující pøípadné subjektivní problémy úèastníka øízení, tedy napøíklad jím zavinìná neèinnost, èi jiné dùvody le¾ící výluènì na stranì úèastníka øízení
Objektivní pøístup ke stanovení lhùty k dolo¾ení chybìjících podkladù nicménì neznamenal, ¾e by mìl správní orgán pøi stanovení lhùty postupovat mechanicky. Naopak po¾adavek pøimìøenosti lhùty smìøoval právì k tomu, ¾e bylo tøeba vá¾it specifika konkrétního pøípadu. Koneènì správní orgán musel vzít do úvahy i skuteènost, ¾e stavební zákon neumo¾òoval prodlou¾ení ji¾ stanovené lhùty a její nedodr¾ení striktnì spojoval se sankcí zastavení øízení: ji¾ z toho dùvodu bylo na místì stanovovat spí¹e lhùtu del¹í se zapoèítáním mo¾ných nepøedvídaných situací, které pøi získávání podkladù mohly nastat.
Pøi aplikaci vý¹e uvedených úvah na projednávaný pøípad musel Nejvy¹¹í správní soud nejprve vyøe¹it, ve vztahu ke kterým po¾adovaným podkladùm bude pøimìøenost stanovené devadesátidenní lhùty zkoumat. Z usnesení stavebního úøadu o zastavení øízení jako¾ i z rozhodnutí ¾alovaného vyplývá, ¾e ¾alobkynì v pøedmìtné lhùtì nepøedlo¾ila dva dokumenty-konkrétnì projektovou dokumentaci obsahující øe¹ení dopravní obslu¾nosti a souhlasné stanovisko Magistrátu mìsta Zlína, odboru dopravy a silnièního hospodáøství. Z této skuteènosti jako¾ i ze správního spisu vyplývá, ¾e ostatní stavebním úøadem po¾adované podklady byly ve stanovené lhùtì ¾alobkyní pøedlo¾eny: devadesátidenní lhùta tedy byla v jejich pøípadì dostateèná, resp. pøimìøená. Z tohoto dùvodu nepova¾oval zdej¹í soud za nutné zabývat se pøimìøeností lhùty k tìmto podkladùm, a to vèetnì projektové dokumentace uvedené do souladu se stanoviskem EIA-ostatnì skuteènosti týkající se tohoto podkladu uvedla ¾alobkynì a¾ v kasaèní stí¾nosti a jedná se proto o nepøípustná skutková nova (§ 109 odst. 4 s. ø. s.).
Nejvy¹¹í správní soud se zabýval zejména pøimìøeností stanovené lhùty ve vztahu ke studii øe¹ení dopravní obslu¾nosti, její¾ vypracování a pøedlo¾ení bylo v plné dispozici ¾alobkynì (narozdíl od souhlasného stanoviska Magistrátu mìsta Zlína, odboru dopravy a silnièního hospodáøství, které v¹ak mohlo být vydáno a¾ v návaznosti na zpracování studie). S ¾alobkyní lze souhlasit v tom, ¾e vypracování pøedmìtné studie bezpochyby vy¾aduje provedení mìøení a dal¹ích èasovì relativnì nároèných èinností. Z toho v¹ak samo o sobì nevyplývá, ¾e by devadesátidenní lhùta byla nedostateèná. Nejvy¹¹í správní soud pak po prostudování správního spisu neshledal ¾ádné objektivní dùvody, které by svìdèily o nepøimìøenosti této lhùty.
®alobkynì pøedlo¾ila ke svému druhému odvolání nìkolik dokumentù, které se týkaly vypracování zmiòované studie. Z nich vyplývá, ¾e ¾alobkynì uzavøela ji¾ dne 15. 5. 2006 smlouvu o dílo s Ing. J. S., jejím¾ pøedmìtem bylo právì vypracování studie øe¹ení dopravní obslu¾nosti. Termín vyhotovení byl stanoven od 15. 5. 2006 do 30. 6. 2006. Ve spisu je dále zaøazena objednávka vypracování studie ze dne 6. 6. 2006 objednatelem Ing. J. S. u dodavatele Ing. J. H. s termínem dodání 10. 11. 2006. Nicménì ji¾ dne 25. 6. 2006 byl podepsán dodatek k citované smlouvì o dílo, podle nìj¾ bude studie vypracována subdodavatelem, spoleèností S-projekt plus, a. s., a to nejpozdìji do 31. 3. 2007. A¾ po pùl roèní pauze v¹ak byla dne 16. 1. 2007 (tj. ¹est dní pøed koncem devadesátidenní lhùty stanovené stavebním úøadem) uzavøena smlouva mezi Ing. J. S. (resp. jeho spoleèností OSTAP Kolín, spol. s r. o.) a spoleèností S-projekt plus, a. s., která mìla studii vypracovat ve lhùtì pìti týdnù.
Série tìchto smluvních ujednání vzbuzuje v soudu znaèné pochybnosti o tom, ¾e by studie nemohla být vypracována ve stanovené lhùtì devadesáti dnù. ®alobkynì sice tvrdí, ¾e ji¾ v záøí roku 2006 probíhala mìøení, resp. sèítání dopravy vèetnì zji¹tìní dal¹ích podkladù (co¾ dokládá zápisem z jednání mezi spoleèností S-projekt plus, a. s., a Ing. S. datovaným 13. 2. 2007) a ¾e tyto a dal¹í èinnosti byly èasovì nároèné, nicménì z nabídky projektových prací ze dne 16. 1. 2007 vyplývá, ¾e zmiòovaná mìøení a dal¹í èinnosti teprve budou spoleèností S-projekt plus, a. s., provedeny ( práce zahájíme po doruèení Va¹í objednávky ), a to v pomìrnì krátké lhùtì pìti týdnù. Nejvy¹¹í správní soud proto uzavírá, ¾e byla-li studie realizovatelná v prùbìhu pìti týdnù (a skuteènì v tomto termínu byla dodána), pak devadesátidenní lhùta stanovená stavebním úøadem k jejímu pøedlo¾ení byla pøimìøená. Pokud ¾alobkynì pøedlo¾ila studii a¾ poté, co uplynula stanovená lhùta a øízení bylo zastaveno, bylo to dùsledkem smluvních ujednání mezi ¾alobkyní a jejími subdodavateli, nikoliv kvùli objektivní nemo¾nosti vypracovat studii ve stanovené lhùtì.
Ostatnì skuteènost, ¾e sama ¾alobkynì byla pøesvìdèená o tom, ¾e stanovený termín pro dolo¾ení po¾adované studie øe¹ení dopravní obslu¾nosti je reálný, vyplývá i z jejího postupu v prvním odvolacím øízení. ®alobkynì toti¾ byla k pøedlo¾ení studie øe¹ení dopravní obslu¾nosti vyzvána stejnou výzvou a ve stejné devadesátidenní lhùtì jako k pøedlo¾ení stanoviska EIA. Ve svém prvním odvolání v¹ak pova¾ovala lhùtu devadesáti dnù za nepøimìøenou pouze ve vztahu k pøedlo¾ení stanoviska EIA a jakékoliv problémy se studií øe¹ení dopravní obslu¾nosti nezmiòovala. Pøitom je tøeba uvést, ¾e na stanovisku EIA nebylo vypracování studie øe¹ení dopravní obslu¾nosti nijak závislé.
I kdyby pøíprava studie vy¾adovala období del¹í ne¾ devadesát dnù, o èem¾ v¹ak zdej¹í soud pochybuje, je tøeba pøihlédnout právì k tomu, ¾e ¾alobkynì byla vyzvána k pøedlo¾ení pøedmìtné studie ji¾ ve výzvì ze dne 23. 3. 2006. ®alobkynì tak mìla k vypracování studie de facto deset mìsícù. Tvrdí-li ¾alobkynì, ¾e pøípravy studie zbrzdilo odvolací øízení probíhající od èervence do øíjna 2006, pak i po odeètení této doby mìla ¾alobkynì k pøedlo¾ení studie k dispozici období del¹í ne¾ pùl roku. Nejvy¹¹í správní soud v tomto ohledu nesouhlasí s argumentací ¾alobkynì, ¾e stavební úøad pøi novém stanovení lhùty ve výzvì ze dne 18. 10. 2006 nemohl pøihlédnout k pùvodní výzvì a k dobì, která od ní uplynula. Jak bylo uvedeno vý¹e, pøimìøenost lhùty smìøuje právì k tomu, aby správní orgán pøi rozhodování o její délce vzal v potaz konkrétní okolnosti pøípadu-tedy napøíklad i to, ¾e úèastník øízení ji¾ byl v minulosti k pøedlo¾ení shodných dokumentù vyzván, a lze tudí¾ pøedpokládat, ¾e s jejich opatøováním ji¾ zapoèal.
Pokud jde o námitku ¾alobkynì týkající se ¹ikanózního jednání ze strany stavebního úøadu spoèívající ve zmìnì územního plánu a námitku nevyjasnìnosti personálního obsazení Magistrátu mìsta Zlína, je¾ mìly mít za následek obtí¾e se získáváním souhlasného stanoviska Magistrátu mìsta Zlína, odboru dopravy a silnièního hospodáøství, pak se jedná o tvrzení, která ¾alobkynì nepodepøela ¾ádnými (by» nepøímými) dùkazy. Ani ze správního spisu nelze vyèíst, ¾e by tyto otázky byly nìjakým zpùsobem øe¹eny nebo ¾e by ovlivòovaly rozhodování stavebního úøadu a ¾alovaného.
Nejvy¹¹í správní soud proto uzavírá, ¾e ¾alovaný ani krajský soud nepochybili, pokud lhùtu devadesáti dnù k dolo¾ení podkladù v územním øízení pova¾ovali v daném pøípadì za pøimìøenou.

References: soud 
 § 35
 soud 
 § 35
 soud 
 § 82
 soud 
 § 35
 § 35
 § 3
 § 35
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud