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Timestamp: 2018-07-16 06:59:49+00:00

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Ao CONAMA Propostas do Fórum Nacional da Reforma Urbana, do Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos (COHRE) e Instituto POLIS - PDF
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Valentina Santiago Lombardi
1 1 Ao CONAMA Propostas do Fórum Nacional da Reforma Urbana, do Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos (COHRE) e Instituto POLIS À Resolução do CONAMA que dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública ou interesse social, que possibilitam a supressão de vegetação e intervenção em área de preservação permanente Porto Alegre, Setembro de 2005 Oitivas Públicas O Fórum Nacional da Reforma Urbana (FNRU) é uma coalizão da sociedade civil onde atuam movimentos sociais, organizações não-governamentais, cooperativas habitacionais, associações profissionais, professores, pesquisadores nos temas relativos à cidade, habitação, transporte urbano, saneamento, gestão e participação popular. 1 O FNRU atua no Brasil desde 1987 e tem como objetivos a implementação da reforma urbana no Brasil, com vistas ao cumprimento das funções sociais da propriedade urbana e da cidade; à efetivação da gestão e planejamento participativos; ao reconhecimento e integração dos assentamentos informais de baixa renda à cidade; à democratização e universalização do acesso aos serviços e transportes públicos de qualidade; e ao fortalecimento dos movimentos e organizações sociais como sujeitos da construção de cidades mais justas, democráticas e participativas. A Resolução do CONAMA, objeto de discussão nas oitivas públicas organizadas pelo Conselho no mês de Setembro de 2005, nos município de Porto Alegre, representa o acúmulo de posições de seus membros sobre a possibilidade de supressão de vegetação e de intervenção excepcional em áreas de preservação permanente (APPs) em casos de utilidade pública 2 ou de interesse social. 3 Seu conteúdo expressa as diretrizes, critérios e procedimentos para a obtenção de autorização para supressão de vegetação ou intervenção excepcional em casos de utilidade pública ou interesse social em APPs. 4 1 O FNRU é coordenado pelas seguintes entidades e movimentos: FASE - Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional, CONAM Confederação Nacional de Associações de Moradores, MNLM Movimento Nacional de Luta pela Moradia, UNMP União Nacional por Moradia Popular, CMP - Central de Movimentos Populares, FENAE Federação Nacional das Associações de Empregados da Caixa Econômica, FISENGE Federação Interestadual dos Sindicatos de Engenharia, POLIS Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais, FNA Federação Nacional dos Arquitetos e Urbanistas, IBAM Instituto Brasileiro de Administração Municipal, IBASE Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas, ANTP Associação Nacional de Transportes Públicos,COHRE Américas Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos, AGB Associação dos Geógrafos Brasileiros, FENEA Federação Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil,CAAP Centro de Assessoria à Autogestão Popular, ABEA Associação Brasileira de Ensino de Arquitetura e Urbanismo, Bento Rubião - Centro de Defesa dos Direitos Humanos, Observatório das Metrópoles, Action Aid do Brasil. 2 De acordo com a Resolução do CONAMA, são consideradas de utilidade pública as atividades relacionadas a: a- segurança nacional e proteção sanitária; b- a obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; c- à pesquisa e extração de substâncias minerais, outorgadas pela autoridade competente em conformidade com o que dispõem a legislação ambiental e mineral, exceto em remanescente florestal de mata atlântica primária; d- à implantação de área verde pública em zona urbana; e- à pesquisa arqueológica. 3 De acordo com a Resolução do CONAMA são consideradas de interesse social as atividades: a- imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, de acordo com o estabelecido pelo órgão ambiental competente; b- o manejo agroflorestal, ambientalmente sustentável, praticado na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterize a cobertura vegetal nativa, ou impeça sua recuperação, e não prejudique a função ecológica da área; e c- o ordenamento territorial ambientalmente sustentável de ocupações habitacionais consolidadas em áreas de preservação permanente, nos termos do artigo 2 o inciso XIII da resolução 303/02. 4 O conceito de APPs é definido pelo Código Florestal (Lei 4771/65), art. 1 o, II como área protegida por essa Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.
2 2 Neste aspecto, é importante ressaltar que há tempo o movimento pela reforma urbana reivindica o diálogo com o movimento ambientalista tendo em vista a necessidade de compatibilizar a aplicação do código florestal nas cidades, considerando a necessidade de reconhecer direitos sociais fundamentais da população de baixa renda que vive em áreas impróprias à moradia, quanto à habitação, água, e acesso à infra-estrutura básica. A incorporação do direito à moradia como direito social à CF pela Emenda Constitucional 26/2000 e o direito à regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas reconhecidos pelo Estatuto da Cidade (Lei 10257/2002) estabelecem a necessidade/obrigatoriedade dos municípios adotarem medidas para solucionar os conflitos decorrentes de ocupações para fins habitacionais de interesse social em áreas destinadas à preservação ambiental nas cidades. 5 Essas soluções devem partir do reconhecimento da cidade real, onde o mercado informal da habitação é responsável pela acomodação de cerca de 30% a 70% da população dos municípios em áreas em geral impróprias à moradia e que causam risco à saúde ou à segurança dos moradores. A solução de conflitos urbano-ambientais é relevante para contribuir à reversão do padrão excludente de urbanização que tem resultado na ocupação de áreas ambientais para fins de moradia da população pobre, gerando um passivo ambiental que afeta a qualidade de vida de todos os habitantes das cidades. De acordo com a CF, os planos diretores são o instrumento básico de elaboração da política de desenvolvimento e expansão urbana (art. 182). Nesse aspecto, os planos diretores devem prever as regras específicas para o uso e ocupação do solo de áreas urbanas de ocupação habitacional consolidadas em APPs, mediante a instituição de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Na delimitação das ZEIS deverão ser também demarcadas as áreas de proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, com vistas à inclusão do componente de sustentabilidade na regularização de assentamentos informais em APPs. Os programas de regularização fundiária e urbanização de assentamentos informais de baixa renda têm por objetivo criar condições para as municipalidades agir de forma a ampliar o acesso de grupos de baixa renda à terra urbanizada e legalizada, e para esse propósito é necessário a criação de novas políticas de habitação de interesse social e de diretrizes inclusivas para o planejamento urbano. Dada a extensão do problema da irregularidade habitacional no Brasil, além de medidas curativas visando à regularização fundiária, é necessária à adoção de programas e ações de promoção do acesso à terra e de produção de habitação de interesse social, a serem implementadas pelos poderes públicos e privados. O efetivo cumprimento dos direitos humanos nas cidades para garantir a qualidade de vida da população e o meio ambiente sadio e equilibrado requer a promoção, proteção e implementação do direito à moradia adequada e do direito ao meio ambiente como previsto nas normas internacionais de direitos humanos das quais o Brasil é signatário, como o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Portanto, o direito à moradia e o direito a cidades sustentáveis são os fundamentos para a promoção de uma política urbana que tenha como meta e prioridade a urbanização e regularização dos assentamentos precários, visando a melhoria das condições de vida tanto no aspecto da moradia como ambiental (implantação de rede de esgoto e tratamento dos resíduos, tratamento de córregos, educação ambiental, recuperação e reposição de áreas verdes), bem como a titulação da posse, visando a conferir uma segurança jurídica à população dos assentamentos informais. Nos casos de haver risco à segurança ou à saúde da população, estas terão direito ao reassentamento habitacional, atendidos determinados requisitos previstos na legislação. Entretanto, a Resolução do CONAMA e o conjunto de emendas até agora apresentadas, no aspecto de prever a supressão de vegetação e/ou a intervenção em APP para possibilitar a regularização fundiária e a solução de conflitos urbano-ambientais das populações de baixa renda vivendo em assentamentos informais para fins de moradia, não refletem os avanços contidos na Constituição Federal e Estatuto da Cidade, no que se refere aos seguintes aspectos: 1 Competência municipal A CF tornou como exigência a formação de um sistema de normas urbanísticas, composto pela CF, normas federais, estaduais e municipais que expressem as responsabilidades e competências constitucionais atribuídas às entidades federadas sobre política urbana, como a da competência legislativa, concorrente entre a União e os Estados para legislar sobre o direito urbanístico, e a do Município ter a competência preponderante para exercer as funções do planejamento 5 O artigo 4 o, XIV do Estatuto da Cidade estabelece que a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por populações de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação sócio-econômica da população e as normas ambientais.
3 3 urbano, disciplinar os critérios para o exercício do direito de propriedade urbana por meio do plano diretor e promover o adequado ordenamento (art. 30, VII, CF). As competências previstas na Resolução para o caso de intervenção em APPs em área urbana para fins de regularização fundiária, privilegiam a esfera estadual órgãos estaduais do meio ambiente e Conselhos Estaduais de Meio Ambiente como instância deliberativa das autorizações e licenciamentos para esse fim. A Resolução, nesse aspecto, não respeita nem dialoga com as competências municipais para o ordenamento urbano-ambiental, ignorando o papel dos conselhos municipais de habitação, do plano diretor e/ou de ordenamento territorial. Alem disso, a Resolução do CONAMA não dialoga com o conteúdo, atualmente em revisão pelo Congresso Nacional, da Lei 6766/79 que trata do uso, ocupação e parcelamento do solo urbano no Brasil, que justamente está inserindo novos dispositivos que tratam da competência municipal para gestão do uso do solo, licenciamentos urbanísticos e ambientais. 2 Regularização fundiária de assentamentos informais de baixa renda o processo de autorização para intervenção em APPs com base no interesse social, desconsidera as normas urbanísticas aplicáveis no caso de haver a incidência de ocupação precária para fins habitacionais consolidada. Além disso, o processo informal de produção da habitação social deve ser reconhecido como parte do processo de urbanização e, portanto, como parte integrante da cidade e sujeito de direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais. 3 Critérios e requisitos para intervenção em APPs para regularização fundiária a Resolução deveria reconhecer o direito à regularização da população que vive em áreas assentamentos informais existentes na data de 10 de julho de 2001 e definidos como ZEIS nos planos diretores e/ou leis municipais de uso e ocupação do solo. Além disso, nos casos da ocupação representar risco à saúde ou à segurança da população, o seu direito de moradia deverá ser exercido em outro lugar, nos termos do Estatuto da Cidade e MP 2220/2001. POSSIBILIDADE DE APRESENTAÇÃO DE NOVAS EMENDAS À RESOLUÇÃO Mesmo tendo conhecimento de que a Resolução já está em processo de votação pelo CONAMA e que no momento atual não é mais admitida a apresentação de emendas, o FNRU solicita ao plenário do CONAMA, que reunir-se-á nos dias 18 e 19 de Outubro de 2005, para adotar decisão no sentido de possibilitar às entidades e organizações que participaram das plenárias de debate público promovidas pelo MMA/CONAMA a apresentação de novas emendas. O FNRU sugere as seguintes emendas: 1) Art. 2º (agente competente para a autorização de intervenção em APPs) Redação original: Art. 2 o - O órgão ambiental competente somente poderá autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em área de preservação permanente - APP, devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo autônomo e prévio, e atendidos os requisitos previstos nesta resolução e noutras normas federais, estaduais e municipais aplicáveis, bem como no plano diretor e zoneamento ecológico-econômico, se existentes, nos seguintes casos: Emenda do FNRU: Os municípios ou os órgãos ambientais, de acordo com as competências estabelecidas na legislação vigente, somente poderão autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em área de preservação permanente - APP, devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo autônomo e prévio, e atendidos os requisitos previstos nesta resolução e noutras normas federais, estaduais e municipais aplicáveis, bem como no plano diretor e zoneamento ecológico-econômico, se existentes, nos seguintes casos: 2) Art. 2 o, inciso I, alínea c (casos de interesse social) Redação original: Art. 2 o - O órgão ambiental competente somente poderá autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em área de preservação permanente (APP), devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo autônomo e prévio, e atendidos os requisitos previstos nesta resolução e noutras normas federais, estaduais e municipais aplicáveis, bem como no plano diretor e zoneamento ecológico-econômico, se existentes, nos seguintes casos (inciso I) de interesse social:... c) o ordenamento territorial ambientalmente sustentável de ocupações habitacionais consolidadas em áreas de preservação permanente, nos termos do artigo 2 o inciso XIII da resolução 303/02.
4 4 Emenda do FNRU - c) a implementação do plano de regularização fundiária e urbanização sustentável de ocupações habitacionais consolidadas em áreas de preservação permanente, nos termos do artigo 2 o, inciso XII da Resolução 303/2002 e artigo 20, incisos I, IV e XIV do Estatuto da Cidade. 3) Art. 3 o, Inciso II (casos de intervenção ou supressão de vegetação em APPs) Redação original: Art. 3º - A intervenção ou supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada quando o requerente, dentre outras exigências, comprovar:... II A imprescindibilidade da intervenção na APP para a viabilidade econômico-financeira total do empreendimento. Emenda do FNRU - Caso for mantido o referido inciso (o Governo de SP propõe a sua supressão), deverá ter a seguinte redação: II A imprescindibilidade da intervenção na APP para a viabilidade econômicofinanceira ou social total do empreendimento. Justificativa: Os atendimentos sociais são fundamentais, superiores aos atendimentos financeiros já que caracterizam direitos fundamentais. 4) Art. 4 o (enquadramento de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto) Redação original: Art. 4 o O enquadramento de cada obra, plano ou atividade como sendo de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto, nos termos previstos nesta resolução, deverá ser feito pelo órgão ambiental competente, em processo administrativo próprio, no âmbito do processo de licenciamento ou autorização, motivado tecnicamente, observadas as normas ambientais aplicáveis. Emenda do FNRU - Art. 4 o O enquadramento de cada obra, plano ou atividade como sendo de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto, nos termos previstos nesta resolução, deverá ser feito pelo município ou órgão ambiental competente, em processo administrativo próprio, no âmbito do processo de licenciamento ou autorização, motivado tecnicamente, observadas as normas ambientais aplicáveis. 5) Art. 4 o, parágrafo 1 o (regulamentação do enquadramento da obra/atividade) Redação original: 1º. O órgão licenciador deverá encaminhar cópia de licenças emitidas para as obras, planos e atividades enquadradas como de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto para o Conselho Estadual de Meio Ambiente e para o CONAMA. [NÃO APROVADO - DESTACADO PARA A PLENÁRIA] Emenda do FNRU - 1º. O órgão licenciador, respeitadas as competências estabelecidas no ordenamento jurídico vigente, deverão encaminhar cópia de licenças emitidas para as obras, planos e atividades enquadradas como de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto para os conselhos municipais, estaduais ou federais competentes. 6) Art. 4 o, parágrafo 2 o (regulamentação do enquadramento da obra/atividade) Redação original: 2º. A intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o Município possua Conselho de Meio Ambiente com caráter deliberativo e Plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente, fundamentada em parecer técnico. Emenda do FNRU - suprimir esse parágrafo. 2º. A intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do município ou órgão ambiental competente, fundamentada em parecer técnico com base no plano diretor municipal, ouvidos os conselhos municipais e estaduais competentes. 7) Art 9 o Implantação de área verde de domínio público em zona urbana Redação original: Art. 9 o Nas APPs localizadas em Área Urbana Consolidada, a implantação de área verde pública pode ser declarada de utilidade pública pelo órgão ambiental competente no procedimento de licenciamento, uma vez atendidos, dentre outros, os seguintes requisitos e condições: Emenda do FNRU - Art. 9 o Nas APPs localizadas em Área Urbana Consolidada, a implantação de área verde pública pode ser autorizada pelo município ou pelos órgãos ambientais competentes, uma vez atendidos, dentre outros, os seguintes requisitos e condições:
5 5 8) Art 9 o, parágrafo 1 o (conceito de área verde) Redação original: 1º. Considera-se área verde pública, para efeito desta Resolução, espaço de domínio público, que desempenhe função ecológica, paisagística e recreativa, propiciando a melhoria da qualidade estética, funcional e ambiental da cidade, sendo dotado de vegetação e espaços livres de impermeabilização. Emenda do FNRU - 1º. Considera-se área verde pública, para efeito desta Resolução, espaço de domínio público ou de domínio privado que diante da aplicação de instrumentos jurídicos passe a ser de domínio público, que desempenhe função ecológica, paisagística e recreativa, propiciando a melhoria da qualidade estética, funcional e ambiental da cidade, sendo dotado de vegetação e espaços livres de impermeabilização, bem como as áreas de lazer e uso institucional definidos pelo plano diretor. 9) Art 10 (intervenção em APPs para fins de regularização fundiária) Redação original: Art O órgão ambiental competente poderá enquadrar, excepcionalmente, como de interesse social o plano de ordenamento territorial sustentável de ocupações consolidadas por população de baixa renda, em APPs inseridas em Áreas Urbanas Consolidadas, definidas na Resolução CONAMA nº 303/02, no processo de licenciamento ambiental, desde que atendidos, dentre outros, os seguintes requisitos e condições: Emenda do FNRU - Art. 10 O município ou o órgão ambiental, de acordo com as competências estabelecidas na legislação vigente, ouvido o conselho competente, poderá autorizar a intervenção em área de preservação permanente (APP) para fins de regularização fundiária e urbanização desde que a mesma encontre-se com ocupações habitacionais consolidadas de baixa renda, localizada em área urbana declarada como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) pelo plano diretor ou lei municipal de uso e ocupação do solo, objetivando a implantação de plano de regularização fundiária e urbanização sustentável, desde que atendidos, dentre outros, os seguintes requisitos e condições: 10) Art 10, inciso III (requisitos) Redação original: III apresentação pelo poder publico e aprovação pelo órgão ambiental competente de plano de ordenamento territorial sustentável que contemple, dentre outros: Emenda do FNRU - III aprovação pelo poder publico municipal do plano de regularização fundiária e urbanização sustentável que contemple, dentre outros: 11) Art 10, inciso III, letra i (requisitos) Redação original: Art i) realização de Audiência Pública e oitiva do Conselho de Meio Ambiente competente. Emenda do FNRU - supressão desse inciso, pois a realização de audiência pública para cada caso contraria o procedimento legal, que é a instituição de ZEIS pelo plano diretor ou lei de uso e ocupação do solo, e dificulta a regularização fundiária. Além disso, a competência para análise dessa matéria não é exclusiva do Conselho do Meio Ambiente, mas também de outros conselhos municipais (plano diretor, gestão urbana, cidades, habitação, etc.). 12) Art 10, parágrafo 1 o (impedimento de regularização em área de risco) Redação original: 1º. É vedada a regularização de ocupações que, no plano de ordenamento territorial sustentável, sejam identificadas como localizadas em áreas consideradas de risco de inundações e de movimentos de massa rochosa, tais como, deslizamento, queda e rolamento de blocos, corrida de lama, e aquelas áreas definidas como de risco. Emenda do FNRU - 1º. O Poder Público garantirá o exercício do direito à moradia das famílias residentes em ocupações habitacionais consolidadas de baixa renda de que trata o art. 10 no caso de a ocupação em APP acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, nos termos do Estatuto da Cidade e artigo 4 o da MP 2220/ ) Art 10, parágrafos 2 o e 3 o (critérios para regularização fundiária em APPs)
6 6 Redação original: 2º. As áreas objeto do plano de ordenamento territorial sustentável devem estar previstas na legislação municipal que disciplina o uso e a ocupação do solo como zonas especiais de interesse social, tendo regime urbanístico específico para habitação popular, nos termos do disposto na Lei nº , de 10 de julho de Redação original: 3º. O plano de ordenamento territorial sustentável deve garantir a implantação de instrumentos de controle e monitoramento. Emenda do FNRU - 2º. As áreas objeto do plano de regularização fundiária e urbanização sustentável devem estar previstas na legislação municipal que disciplina o uso e a ocupação do solo como zonas especiais de interesse social, tendo regime urbanístico específico para habitação popular, nos termos do disposto na Lei nº , de 10 de julho de Emenda do FNRU - 3º. O plano de regularização fundiária e urbanização sustentável deve garantir a implantação de instrumentos de gestão democrática e demais instrumentos para o controle e monitoramento ambiental. 14) Art 12, inciso VI (critérios para supressão de vegetação de baixo impacto em APPs) Redação original: VI construção de moradia de agricultores familiares, remanescentes de comunidades quilombolas e outras populações extrativistas e tradicionais em áreas rurais da região amazônica ou do Pantanal, onde o abastecimento de água se de pelo esforço próprio dos moradores. Emenda do FNRU - VI construção de moradia de agricultores familiares, remanescentes de comunidades quilombolas e outras populações extrativistas e tradicionais em áreas rurais ou de expansão urbana, onde o abastecimento de água se de pelo esforço próprio dos moradores. Contatos: Letícia Osório (COHRE) - Fone: Karina Uzzo (POLIS) Fórum Nacional da Reforma Urbana (Regina)
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INSTRUMENTOS PARA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM APP'S VANDRÉA PEREIRA DA COSTA (*) RESUMO: Na regularização fundiária de assentamentos humanos em áreas urbanas, o tema ambiental costumava ser tratado de forma

References: artigo 2
 artigo 4
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 artigo 20
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