Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2007/A013-07.htm
Timestamp: 2017-11-21 02:21:39+00:00

Document:
A013-07
Auto 013/07
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Línea jurisprudencial
La inclusión del proyecto aludido no constituye cumplimiento del mandato superior a que se ha hecho referencia, pues éste supone un conocimiento previo y cierto por parte de los Congresistas de la fecha en que se efectuará la votación de determinado proyecto, circunstancia que en el presente caso no se presentó. El subsecretario se limitó al final de la sesión del 27 de septiembre de 2005, a señalar el “anuncio de proyectos”, entre los cuales se encontraba el proyecto No. 069/05 Cámara y 244/05 Senado, sin que para el efecto hubiese indicado, como tampoco lo hizo el presidente de la Comisión, fecha alguna o la sesión para la cual se programaba la votación de dicho proyecto de ley. Tampoco es posible deducir del contexto de la deliberación, la fecha en la cual tal votación tendría lugar. Para la Corte es clara, entonces, la configuración en el presente caso de un vicio de procedimiento en cuanto no se dio cumplimiento al preciso mandato contenido en el último inciso del artículo 160 tal como quedó modificado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.
VICIO SUBSANABLE DE TRAMITE LEGISLATIVO-Configuración por incumplimiento del requisito de anuncio previo de votación en la Cámara de Representantes
La Corte encuentra que i) el vicio identificado se produjo durante el trámite del proyecto de Ley sub examine en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, ii) es el único vicio de procedimiento identificado por la Corte en relación con el trámite del referido proyecto, iii) sin que se alteren los principios y reglas propios de la función legislativa y en especial los mandatos contenidos en la Constitución sobre la aprobación de los proyectos de ley, así como el principio de consecutividad, puede retrotraerse la actuación para enmendar la falla en el trámite en que se ha incurrido en el presente caso-, por lo que ha de concluirse que el vicio identificado en el presente caso resulta subsanable y permite en consecuencia que se proceda, no a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1037 de 2006 sino a su devolución a la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes para que se rehaga el trámite respectivo.
EXHORTACION AL CONGRESO-Cumplimiento del requisito de anuncio previo de votación
La Sala constata que, en el último tiempo, se ha incrementado el número de leyes aprobatoria de tratados internacionales que han sido declaradas inexequibles por el incumplimiento del aviso dispuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. Así, -como se desprende del recuento jurisprudencial efectuado en el punto 3.1 de este auto- mientras en el año en 2004, se presentó un solo caso ; al año siguiente, fueron proferidas tressentencias de inexequibilidad y en el año 2006 4 declaratorias de inexequibilidad por esta misma razón. Los vicios de procedimiento aludidos han afectado la vigencia de compromisos internacionales asumidos por el Estado colombiano en temas tan diversos e importantes como la lucha contra el terrorismo, la extradición, la protección de bienes culturales durante situaciones de conflicto armado, las sustancias contaminantes y la cooperación técnica y científica. Extraña además que no obstante la abundante jurisprudencia constitucional existente en materia del requisito del anuncio, aunado al tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Reforma Política, todavía se incurran en los mismos vicios procedimentales. Por lo que la Corte considera pertinente en la parte resolutiva de la sentencia exhortar a los secretarios generales de las Plenarias y las Comisiones del Senado de la República y la Cámara de Representantes para que, en lo sucesivo, den cumplimiento estricto al requisito del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, de manera clara, precisa y explícita
Revisión de constitucionalidad de la “Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial”, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su 32ª reunión, celebrada en París y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003) y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003), y de la Ley 1037 de 2006, aprobatoria de aquélla.
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil siete (2007).
La “Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial”, fue aprobada en la 32ª Conferencia General de la UNESCO, en su reunión celebrada en París y clausurada el diecisiete ( 17 ) de octubre de 2003 con el voto favorable de la señora Ministra de Cultura, en representación de la República de Colombia, en su condición de Estado Miembro de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNESCO, de conformidad con el reglamento de la Conferencia, y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003).
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio recibido el 27 de julio del año 2006, remitió a esta Corporación copia auténtica de la “Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial”, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su 32ª reunión celebrada en París y clausurada el diecisiete ( 17 ) de octubre de dos mil tres (2003), y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003), así como de la Ley 1037 de 2006, aprobatoria de aquélla.
La ponencia respectiva sometida a consideración de la Sala Plena no fue aprobada, por lo que se designó como nuevo ponente al Magistrado Álvaro Tafur Galvis[1].
Revisado el trámite legislativo seguido para la aprobación de la Ley 1037 de 2006 “por la cual se aprueba la ‘Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial’, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su 32ª reunión, celebrada en París y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003) y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003)”, la Sala Plena de esta Corporación encontró que efectivamente no se cumplieron en su totalidad los requisitos previstos en la Carta Política en materia de aprobación de las leyes, pero que el vicio de procedimiento identificado por la Sala resulta subsanable, como pasa a analizarse.
En armonía con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Corte el examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. La Corte ha afirmado en forma reiterada que el mencionado control de constitucionalidad, comprende la totalidad del contenido de esos actos jurídicos, tanto en sus aspectos formales como de fondo[2]. En el presente auto, la Corte se pronuncia exclusivamente en relación con el examen de constitucionalidad de la Ley 1037 de 2006 “por la cual se aprueba la ‘Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial’, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su 32ª reunión, celebrada en París y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003) y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003)”, por sus aspectos formales, respecto de los cuales ha identificado, como pasa a explicarse, un vicio que debe ser subsanado por el Congreso de la República.
Con fundamento en las certificaciones remitidas a la Corte por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, así como en los antecedentes legislativos y en las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República, se pudo determinar que el trámite surtido en esa Corporación para la expedición de la Ley No. 900 de 2004, fue el siguiente:
2.1.2.1. El proyecto de ley junto con la exposición de motivos fue presentado al Senado de la República por el Gobierno Nacional a través de la Ministras de Relaciones Exteriores, doctora Carolina Barco Isakson, y de Cultura, doctora María Consuelo Araujo Castro, el 4 de abril de 2005, y fue radicado bajo el No. 244 de 2005 –Senado- y publicado en la Gaceta del Congreso No. 148 del lunes 11 de abril de 2005 (págs. 1 a 20).
2.1.2.2. Dicho proyecto con su correspondiente exposición de motivos fue repartido a la Comisión Segunda Constitucional del Senado donde se surtió el primer debate siendo ponentes los Senadores Luís Alfredo Ramos Botero y Habid Merheg Marún. La ponencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 284 del 24 de mayo de 2005 (Págs. 1 y 3) fue debatida y aprobada con un quórum deliberatorio y decisorio de trece (13) votos a favor y ninguno en contra de los trece (13) miembros que integran la Comisión, en sesión del primero de (1) de junio de 2005 según consta en el Acta No. 36 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 827 de 2005 y según certificación del veintinueve (29) de agosto de 2006, expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República (Folio 1, Cuaderno de Pruebas 1).
Ahora bien, según consta en el Acta No. 35 de la sesión ordinaria del treinta y uno (31) de mayo de 2005 publicada en la Gaceta del Congreso No. 850 de 2005, y según certificación del veintinueve (29) de agosto de 2006, expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República (Folio 1, Cuaderno de Pruebas 1), el anuncio de la discusión y votación del proyecto de Ley 244 de 2005 –Senado- se efectuó en los siguientes términos: “Sigue el señor Secretario: Proyectos para anunciar (…)- Proyecto de Ley No. 244/05 Senado “Por medio de la cual se aprueba la convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial”, aprobada por la Conferencia General de la UNESCO en su 32ª. Reunión, celebrada en París y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003), y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003)(…) Toma la palabra el señor Presidente, Senador MANUEL RAMIRO VELÁSQUEZ ARROYAVE: señor secretario, quedamos en que mañana en la sesión al iniciar nos informa qué habla usted hoy por la tarde con cada senador con respecto a esos proyectos, para saber qué determinación tomamos de aquí al mes de junio. Muchas gracias, quedamos convocados para mañana a las 7:30 en la embajada Americana, sesión informal en la residencia del señor Embajador. 10:00 a.m. aquí la sesión formal. Se levanta la sesión”. El proyecto de Ley 244 de 2005 fue efectivamente discutido y votado al día siguiente en la sesión del primero de junio de 2005 como ya se anotó. Así las cosas, la Corte constata que en este caso se dio cumplimiento al mandato contenido en el último inciso del artículo 160 constitucional.
2.1.2.3. La plenaria del Senado adelantó el segundo debate con base en la ponencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 372 del 15 de junio de 2005 (págs. 15 y 16) siendo ponentes los Senadores Luís Alfredo Ramos y Habid Merheg Marún. El proyecto fue aprobado en sesión ordinaria del día dos (2) de agosto de 2005 con un quórum deliberatorio y decisorio de noventa y ocho (98) de los ciento dos (102) Senadores que conforman la Plenaria, según consta en el Acta No. 03 de la misma fecha publicada en la Gaceta del Congreso No. 563 del jueves 25 de agosto y según certificación del Secretario General del Senado de la República del veinte y cuatro de (24) de agosto de 2006. (Folios 1 y 2, Cuaderno de Pruebas 7).
Ahora bien, según consta en el Acta No. 02 de la sesión ordinaria del veintiséis (26) de julio de 2005 publicada en la Gaceta del Congreso No. 542 del viernes diez y nueve (19) de agosto de 2005, (pág. 3), y según certificación del Secretario General del Senado de la República del veinticuatro (24) de agosto de 2006 (Folio 1, Cuaderno de Pruebas 7), dentro de los proyectos de ley cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Corporación para la sesión del dos (2) de agosto de 2005 figuró el proyecto de ley 244 de 2005 –Senado-, “Por medio de la cual se aprueba la convencion para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial”. Así las cosas, la Corte constata que en este caso igualmente se dio cumplimiento al mandato contenido en el último inciso del artículo 160 constitucional.
2.1.2.4. Una vez radicado el proyecto de ley en la Cámara de Representantes bajo el No. 069 de 2005 -Cámara-, la Comisión Segunda Constitucional Permanente adelantó el primer debate con fundamento en la ponencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 613 del 13 de septiembre de 2005(págs. 3 a 5), siendo ponente el Representante Hector Ospina Avilés. Dicho proyecto fue discutido y aprobado con la asistencia de dieciocho (18) Representantes, en forma unánime, en sesión ordinaria del cinco (5) de octubre de 2005, según consta en la certificación aportada por el secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente el día lunes veintiocho (28) de agosto de 2006, y en el Acta No. 009 del cinco (5) de octubre de 2005, publicada en la Gaceta del Congreso No. 170 del miércoles 7 junio de 2006.
Ahora bien, según consta en el Acta No. 008 de la sesión ordinaria del 27 de septiembre de 2005, publicada en la Gaceta del Congreso No. 169 del siete (7) de septiembre de 2006, (pág. 27) (Folio 159, Cuaderno de Pruebas 2), y según certificación del Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes expedida el veintiocho (28) de agosto de 2006 (Folio 1, Cuaderno de Pruebas 2), se anunció por la Secretaria de la Corporación, el proyecto de ley 069 de 2005 –Cámara- y 244 de 2005 –Senado-, así: “Anuncio de proyectos. Proyecto de ley número 069 de 2005 Cámara, 244 de 2005 Senado, por medio de la cual se crea la “Convención para la Salvaguardia del patrimonio cultural y material aprobado por la Conferencia General de la Unesco en su 32ª reunión celebrada en París y clausurada el 17 de octubre de 2003”. (…)Hace uso de la palabra el Presidente honorable Representante Efrén Antonio Hernández Díaz: Se convoca para el día de mañana a las 10:00 a.m., tenemos la intervención del Señor Ministro de comercio frente a las medidas restrictivas de acceso a textiles y calcetines originarios de la China y vienen también funcionarios de la Embajada de China a participar, proyectos de ley y luego la elección de Secretario General de la Comisión, el jueves tenemos audiencia pública en la hermosa ciudad de Pereira a las 7:00 a.m., mañana es la elección del Secretario, el regreso a la ciudad de Santa fe de Bogotá es a las 4:30 p. m. El Presidente, Efrén Antonio Hernández O. El Subsecretario (E.), Benjamín Niño Flórez. Cabe precisar que en la sesión del día siguiente, es decir el 27 de septiembre de 2005 el proyecto sub examine no fue discutido ni votado. Dicha votación y discusión se produjo solamente el 5 de octubre de 2005.
2.1.2.5. La plenaria de la Cámara de Representantes adelantó el segundo debate del proyecto de ley, a partir de la ponencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 755 de 1º de noviembre de 2005, (págs. 27 y 28) (Folios 53 a 54, Cuaderno de Pruebas 9), siendo ponente el Representante Héctor Ospina Avilés, dicha ponencia fue discutida y aprobada en sesión plenaria del 15 de diciembre de 2005 por mayoría de los presentes ciento cincuenta y un (151) Representantes de la Corporación, según consta en el Acta No. 222 de la misma fecha publicada en la Gaceta del Congreso No 28 del 3 de febrero de 2006, (pág. 42.) (Folio 123, Cuaderno de Pruebas 4) y según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes del trece (13) de septiembre de 2006 (Folio 3 Cuaderno de Pruebas 9).
Ahora bien, según consta en el Acta No. 221 de la sesión ordinaria del quince (15) de diciembre de 2005 publicada en la Gaceta del Congreso No. 31 del jueves 16 de febrero de 2006, (pág. 71), (Folio 204, Cuaderno de Pruebas 4), y según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes del trece (13) de septiembre de 2006 (Folio 3 Cuaderno de Pruebas 9), dentro de los proyectos de ley cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Corporación para la sesión del 15 de diciembre de 2005, figuró el proyecto de ley 069 de 2005 –Cámara- y 244 de 2005 –Senado-, “Por medio de la cual se aprueba la convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial”. Así las cosas, la Corte constata que en este caso igualmente se dio cumplimiento al mandato contenido en el último inciso del artículo 160 constitucional.
2.1.2.6. Por cuanto se identificó una diferencia entre los textos votados por una y otra Cámara debido a que “por error mecanográfico en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y la Plenaria de la Cámara de Representantes se excluyó la frase “y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003), y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003).” las Mesas Directivas del Senado y la Cámara de Representantes designaron una comisión de conciliación, integrada por los Senadores Fabio Granada Loaiza, Habib Mereg Marún e Isabel María Figueroa y por los Representantes Héctor Ospina Avilés, Juan Hurtado Cano y Carlos Ramiro Chavarro, los cuales rindieron el correspondiente informe de mediación al proyecto de ley 244 de 2005 Senado y 069 de 2005 Cámara, texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 115 del viernes 12 de mayo de 2006 (Pág. 4) (Folio 101, Cuaderno de Pruebas No.8).
2.1.2.7. La Cámara de Representantes aprobó el informe de mediación en sesión plenaria del martes 6 de junio de 2006 con la asistencia de ciento cincuenta y cinco (155) Representantes, según certificación expedida el trece (13) de septiembre de 2006, por el Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes y el acta No. 233 del 6 de junio de 2006, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 228 de 2006 (pág. p. 11) (Folio 65, Cuaderno de Pruebas 9).
2.1.2.8. El Senado de la República aprobó el informe de conciliación en sesión plenaria del martes treinta (30) de mayo de 2006, con la asistencia de ciento doce (112) Senadores, según consta en el acta No. 006 del 31 de agosto de 2005, publicada en la Gaceta del Congreso No. 188 del 12 de julio de 2006 (Pág.7).
2.1.2.9. El Presidente de la República doctor Álvaro Uribe Vélez sancionó la Ley aprobatoria del Convenio sub exámine, el 25 de julio de 2006, -Ley 1037 de 2006- y la remitió a esta Corporación, siendo recibida el 27 de julio de 2006, es decir, dentro del término previsto en artículo 241-10 de la Constitución Política para su revisión.
Teniendo presente el anterior recuento, la Corte constata que el trámite observado para la aprobación de la Ley sub examine, se surtió de conformidad con los requisitos establecidos en la Constitución Política, con la excepción del aspecto que se señala más adelante. En efecto, el proyecto inició su trámite en el Senado de la República conforme lo ordena el último inciso del artículo 154 superior; cumplió con los requisitos a que alude el artículo 157 constitucional respecto de i) la publicación inicial del proyecto, ii) la aprobación en la Comisión II Constitucional Permanente y en la Plenaria de cada Cámara, y iii) la sanción por el Gobierno. Así mismo fueron presentados en las Comisiones Segundas Permanentes de cada Cámara los informes de ponencia que exige el artículo 160 superior, de la misma manera que fue respetado, el plazo allí establecido que debe mediar entre el primero y el segundo debate en cada Cámara, así como entre la aprobación del proyecto en una de ellas y la iniciación del debate en la otra Corporación. De la misma manera se cumplió en la Comisión Segunda del Senado y en las Plenarias de Cámara y Senado el requisito señalado en el mismo artículo a partir de la aprobación del Acto legislativo No. 01 de 2003 en relación con el anuncio previo de que el proyecto sería sometido a discusión y votación. Siendo finalmente sancionada por el Presidente de la República, también dentro del término constitucional.
3.1 El alcance del requisito señalado en el artículo 160 superior -tal como quedó modificado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 y los criterios señalados por la jurisprudencia sobre su cumplimiento.
Al respecto cabe recordar que a partir del 3 de julio de 2003, fecha en que entró en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2003, debe darse cumplimiento al mandato contenido en el artículo 8 de dicho Acto Legislativo, el cual adicionó con un último inciso el artículo 160 constitucional con el siguiente texto: “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
La finalidad de dicho precepto constitucional es, tal como lo ha explicado esta Corporación, “permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas.”[3]
Así, cabe recordar que en la sentencia C-533 de 2004, donde se efectuó el control de constitucionalidad del “Tratado sobre cooperación judicial mutua entre el Gobierno de la República de El Salvador y el Gobierno de la República de Colombia”, y de su ley aprobatoria, la Corte señaló que la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 consistía en que los congresistas pudiesen conocer previamente cuáles proyectos de ley serán sometidos a votación “sin que pueda sorprendérseles con votaciones intempestivas”; que igualmente, aunque no se determinase con exactitud la fecha para adelantar la votación, se trataba de un término cierto y determinable. De igual manera, en Auto 038 de 2004, el juez constitucional consideró que el nuevo requisito de procedimiento legislativo previsto en el Acto Legislativo No. 01 de 2003, se acreditaba con “anunciar en sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada”.
Ese mismo año, en sentencia C-557 de 2004 esta Corporación declaró exequible el “Convenio de Tampere sobre el suministro de recursos de telecomunicaciones para la mitigación de catástrofes y las operaciones de socorro en casos de catástrofe”, al igual que su ley aprobatoria, por cuanto el proyecto de ley había sido sometido a votación en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes y en la Plenaria de ésta en sesión previamente anunciada, en tanto que dicho requisito no resultaba aplicable al trámite en el Senado, por haberse desarrollado el mismo en su totalidad con anterioridad a la iniciación de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003. Otro tanto sucedió en sentencia C- 619 de 2004, referente al control de constitucionalidad sobre el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal” y su ley aprobatoria, por cuanto la Corte estimó que el proyecto de ley había sido previamente anunciado a su votación en las correspondientes comisiones y Cámaras.
En sentencia C-644 de 2004 donde se examinó la constitucionalidad de la Ley 846 de noviembre 6 de 2003, “por medio de la cual se aprueba el‘Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena’, ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia’, hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998)”, esta Corporación hizo las siguientes precisiones sobre el alcance del requisito aludido:
“Esta Corporación ha reconocido que la finalidad pretendida por la citada norma constitucional, es permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[4].
Bajo esta perspectiva, la Corte ha establecido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable” [5]. ( negrillas originales ).
Luego, en sentencia C-780 de 2004 la Corte revisó la constitucionalidad del “Protocolo modificatorio a la ‘Convención de Extradición entre la República de Colombia y el Reino de España’, y de su correspondiente ley aprobatoria. Esta Corporación encontró que el anuncio para la votación del proyecto en el primer debate en la Cámara de Representantes no indicaba una fecha cierta y precisa, habiéndose indicado que el mismo sería votado “la próxima semana”.
Mediante la Sentencia C-333 de 2005, la Corte revisó la constitucionalidad de la Ley 898 2004, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos”, encontrando que se había presentado un vicio de procedimiento insubsanable por cuanto en la Plenaria del Senado de la República “se anunció el debate y votación del Proyecto de Ley No. 206 de 2003, en la misma sesión en que fue aprobado”.
Posteriormente, en sentencia C-400 de 2005, la Corte adelantó la revisión oficiosa de la Ley 899 de julio 21 de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el ´Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado´, hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)”, y la declaró inexequible, ya que en las Comisiones Segundas constitucionales del Senado de la República y la Cámara de Representantes no se cumplió con los anuncios previos que debían darse, en los términos de certeza señalados por dicha norma, tanto a los congresistas como a la ciudadanía en general, respecto a la fecha de las sesiones en que se iban a llevar a cabo las votaciones correspondientes a los diferentes debates.
Por el contrario, la Corte en providencia C- 930 de 2005 declaró inexequible la Ley 943 del 8 de febrero de 2005, por medio de la cual se aprobó el “Convenio de reconocimiento y validez de títulos, diplomas y certificados académicos de estudios parciales de educación superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia, suscrito en la ciudad de La Paz a los veinte (20) días del mes de agosto del año dos mil uno (2001)”, por cuanto el requisito del anuncio de la votación se dejó de cumplir en la Plenaria del Senado de la República al haberse roto la secuencia de anuncios efectuados en diferentes sesiones, por lo que la votación se llevó a cabo en una sesión distinta de la que fue anunciada. De igual manera, se estimó que la omisión del anuncio para la votación era un vicio de procedimiento que afectaba el trámite subsiguiente puesto que, en atención del principio de consecutividad, la validez de cada una de las etapas del procedimiento para la formación de las leyes depende, a su vez, de la validez de las actuaciones antecedentes.
Posteriormente, esta Corporación, en sentencia C-241 de 2006 declaró inexequible la Ley 968 del 13 de julio de 2005 "Por medio de la cual se aprueba el Estatuto Migratorio Permanente entre Colombia y Ecuador”, ya que en el trámite de la ley de la referencia no se cumplió con la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, toda vez que en una ocasión no existió claridad acerca del anuncio de la votación del proyecto en la siguiente sesión, motivo por el cual los congresistas no pudieron tener la certeza del momento en que se iban a realizar las votaciones. En esa oportunidad, la Corte sistematizó las reglas jurisprudenciales referentes al requisito del anuncio en los siguientes términos:
“Con fundamento en el anterior análisis jurisprudencial, para el cumplimiento de lo señalado en el Acto Legislativo se puede afirmar que (i) se hace necesario que así no esté exactamente determinada, la fecha de votación sea determinable; (ii) se hace imposible el cumplimiento de lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, si el anuncio para la votación se da el mismo día que ésta; (iii) la contextualización que se da con la mención de que se está cumpliendo con los requisitos del Acto Legislativo fortalece el que el anuncio de votación sea válido a la luz de la Carta; (iv) no existe una fórmula textual específica para realizar el anuncio. Lo esencial es verificar si se cumplió la finalidad del anuncio, para lo cual se deben atender las circunstancias de cada caso; (vi) si bien la omisión del requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 es, en principio, subsanable, tal posibilidad no se da si las graves irregularidades en el anuncio se presentan en el primero de los debates de todo el trámite de aprobación de la ley.
Ahora bien, el incumplimiento del requisito constitucional del anuncio establecido por el Acto Legislativo 01 de 2003 se volvió a presentar en la sentencia C- 420 de 2006 mediante la cual la Corte declaró inexequible la ley por medio de la cual se aprueba el "Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”. En este punto, la Corte llama la atención sobre el hecho de que mediante Auto 88 de 2005 la Sala Plena había devuelto la misma ley aprobatoria al Congreso de la República para efectos de que “se subsane el vicio en que se incurrió y en consecuencia se rehaga la votación en segundo debate en la Plenaria de dicha cámara legislativa, dando cumplimiento al requisito establecido en el artículo 8º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, cuyo desconocimiento es el que precisamente ha sido identificado por la Corte”. Empero la Cámara de Representantes al rehacer el trámite incurrió en el mismo vicio que se había identificado inicialmente, por lo que la Corte declaró la inexequibilidad de la ley respectiva.
De igual manera, la Corte en sentencia C-576 de 2006[6] declaró inexequible la Ley 994 de 2005, por medio de la cual se aprueba el “Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes”, debido a que no se anunció la sesión en la cual se votaría el proyecto debido al rompimiento de la cadena de anuncios. En tal ocasión, la Corporación precisó que “una falencia en el cumplimiento el requisito del anuncio previo establecido en el artículo 160 C.P. hasta la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite legislativo insubsanable que desencadenará la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de un tratado internacional. De otro lado, una falencia en el cumplimiento del mencionado requisito en un momento posterior a la votación en la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad”
La Corte en sentencia C- 649 de 2006, mediante la cual declaró inexequible la Ley 992 de 2005 por medio de la cual se aprobó el "Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayuu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", consideró que “la palabra utilizada y el contexto en el que se dio, no permiten inferir, el cumplimiento del mandato contenido en el último inciso del artículo 160 constitucional tal como quedó modificado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003”. Así mismo que “Como se estableció en la sentencia C-576 de 2006[7] en materia de leyes aprobatorias de tratados se tiene que el vicio mencionado tiene un carácter subsanable siempre que se reúnan ciertas características.” “La condición esencial de subsanabilidad, establecida en la mencionada sentencia, es que el Senado se haya pronunciado de tal forma que la cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado haya expresado de manera completa su voluntad.”
3.2. El análisis del trámite surtido en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y la evidencia del vicio señalado
Ahora bien, la Corte constata que en el presente caso, según el Acta No. 008 de la sesión ordinaria del 27 de septiembre de 2005, publicada en la Gaceta del Congreso No. 169 del siete (7) de septiembre de 2006, (pág. 27) (Folio 159, Cuaderno de Pruebas 2), y según certificación del Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes expedida el veintiocho (28) de agosto de 2006 (Folio 1, Cuaderno de Pruebas 2), dicha Secretaría efectuó el anuncio del proyecto de ley 069 de 2005 –Cámara- y 244 de 2005 –Senado-, en los siguientes términos: “Anuncio de proyectos. (…) Proyecto de ley número 069 de 2005 Cámara, 244 de 2005 Senado, por medio de la cual se crea la “Convención para la Salvaguardia del patrimonio cultural y material aprobado por la Conferencia General de la Unesco en su 32ª, reunión celebrada en París y clausurada el 17 de octubre de 2003”. (…)Hace uso de la palabra el Presidente honorable Representante Efrén Antonio Hernández Díaz: Se convoca para el día de mañana a las 10:00 a.m., tenemos la intervención del Señor Ministro de comercio frente a las medidas restrictivas de acceso a textiles y calcetines originarios de la China y vienen también funcionarios de la Embajada de China a participar, proyectos de ley y luego la elección de Secretario General de la Comisión, el jueves tenemos audiencia pública en la hermosa ciudad de Pereira a las 7:00 a.m., mañana es la elección del Secretario, el regreso a la ciudad de Santa fe de Bogotá es a las 4:30 p. m. El Presidente, Efrén Antonio Hernández O. El Subsecretario (E.), Benjamín Niño Flórez.”
Ahora bien al día siguiente es decir el 27 de septiembre de 2005 el proyecto sub examine no fue discutido ni votado. Dicho proyecto fue discutido y aprobado solamente en la sesión ordinaria del cinco (5) de octubre de 2005, según consta en la certificación aportada por el secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del día lunes veintiocho (28) de agosto de 2006, y en el Acta No. 009 del cinco (5) de octubre de 2005, publicada en la Gaceta del Congreso No. 170 del miércoles 7 junio de 2006.
Así las cosas, la inclusión del proyecto aludido en los términos atrás referidos no constituye cumplimiento del mandato superior a que se ha hecho referencia, pues éste supone un conocimiento previo y cierto por parte de los Congresistas de la fecha en que se efectuará la votación de determinado proyecto, circunstancia que en el presente caso no se presentó[8]. El subsecretario se limitó al final de la sesión del 27 de septiembre de 2005, a señalar el “anuncio de proyectos”, entre los cuales se encontraba el proyecto No. 069/05 Cámara y 244/05 Senado, sin que para el efecto hubiese indicado, como tampoco lo hizo el presidente de la Comisión, fecha alguna o la sesión para la cual se programaba la votación de dicho proyecto de ley.
En el presente caso en efecto, -contrario a lo que sucedió por ejemplo en el mismo trámite en la Comisión Segunda del Senado de la República donde se utilizaron términos similares pero del contexto de la deliberación si se podía establecer que se convocaba la discusión y votación de los proyectos para el día siguiente como efectivamente se realizó- aún tomando en cuanta el contexto de la deliberación y de las expresiones del Presidente y del Secretario de la Comisión no es posible concluir que haya existido certeza sobre la fecha para la cual se convocaba la discusión y votación del referido proyecto. El cual, por lo demás, terminó siendo aprobado solamente en la sesión ordinaria del cinco (5) de octubre de 2005 sin que previamente en relación con dicha fecha los miembros de la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes hubieran sido advertidos de que en la misma se efectuaría la discusión y votación aludida.
3.3 El carácter subsanable del vicio de procedimiento identificado por la Corte y la actuación a seguir para el saneamiento del mismo
Ahora bien, frente al vicio de procedimiento identificado debe recordarse que de acuerdo con reiterada jurisprudencia[9] no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad.
Al respecto cabe recordar que las reglas constitucionales sobre formación de las leyes con las que se busca preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente, así como asegurar que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional[10], no tienen un valor en sí mismas y deben interpretarse teleológicamente al servicio de los valores materiales que esas reglas pretenden realizar (art. 1°, 2° y 228 de la Constitución) [11].
Dicho parágrafo establece expresamente que “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”. Texto que fue desarrollado por el Decreto- ley 2067 de 1991 que en su artículo 45 establece lo siguiente:
Artículo 45: Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que dentro del término que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido el término, la Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del acto.
En el mismo sentidos el artículo 202 de la ley 5ª de 1992 señala que:
Artículo 202: Vicios Subsanables. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cámaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dará prioridad en el Orden del Día. Subsanado el vicio dentro de los treinta (30) días siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte para que decida definitivamente sobre su exequibilidad.
Dicha posibilidad, tal como lo ha señalado esta Corporación,[12] constituye no sólo una concreción del principio de conservación del derecho, sino también del principio democrático en la medida en que permite que sea directamente el Congreso, órgano representativo por excelencia, quien subsane los posibles yerros constitucionales en los que haya incurrido. Sin embargo, esta posibilidad se ha de ejercer en forma razonable, esto es, no puede implicar la repetición completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal[13].
Cabe precisar que en aplicación de tales criterios, específicamente en relación con la configuración de un vicio por el incumplimiento del requisito señalado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 la Corte ha concluido -como se recordó en la síntesis jurisprudencial efectuada en el punto 3.1 de este auto- que “una falencia en el cumplimiento el requisito del anuncio previo establecido en el artículo 160 C.P. hasta la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite legislativo insubsanable que desencadenará la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de un tratado internacional. De otro lado, una falencia en el cumplimiento del mencionado requisito en un momento posterior a la votación en la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad”[14]
En armonía con los criterios enunciados, en el presente caso la Corte encuentra que i) el vicio identificado se produjo durante el trámite del proyecto de Ley sub examine en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, ii) es el único vicio de procedimiento identificado por la Corte en relación con el trámite del referido proyecto, iii) sin que se alteren los principios y reglas propios de la función legislativa y en especial los mandatos contenidos en la Constitución sobre la aprobación de los proyectos de ley, así como el principio de consecutividad[15], puede retrotraerse la actuación para enmendar la falla en el trámite en que se ha incurrido en el presente caso-, por lo que ha de concluirse que el vicio identificado en el presente caso resulta subsanable y permite en consecuencia que se proceda, no a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1037 de 2006 “por la cual se aprueba la ‘Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial’, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su reunión 32ª reunión, celebrada en París y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003) y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003)”, sino a su devolución a la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes para que se rehaga el trámite respectivo.
La Sala constata que, en el último tiempo, se ha incrementado el número de leyes aprobatoria de tratados internacionales que han sido declaradas inexequibles por el incumplimiento del aviso dispuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. Así, -como se desprende del recuento jurisprudencial efectuado en el punto 3.1 de este auto- mientras en el año en 2004, se presentó un solo caso ; al año siguiente, fueron proferidas tressentencias de inexequibilidad y en el año 2006 4 declaratorias de inexequibilidad por esta misma razón. Los vicios de procedimiento aludidos han afectado la vigencia de compromisos internacionales asumidos por el Estado colombiano en temas tan diversos e importantes como la lucha contra el terrorismo, la extradición, la protección de bienes culturales durante situaciones de conflicto armado, las sustancias contaminantes y la cooperación técnica y científica. Extraña además que no obstante la abundante jurisprudencia constitucional existente en materia del requisito del anuncio, aunado al tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Reforma Política, todavía se incurran en los mismos vicios procedimentales.
Por lo que la Corte considera pertinente en la parte resolutiva de la sentencia exhortar a los secretarios generales de las Plenarias y las Comisiones del Senado de la República y la Cámara de Representantes para que, en lo sucesivo, den cumplimiento estricto al requisito del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, de manera clara, precisa y explícita
Primero.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, devuélvase a la Presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1037 de 2006 “por la cual se aprueba la ‘Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial’, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su 32ª reunión, celebrada en París y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003) y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003)”, con el fin de que tramite el saneamiento del vicio de procedimiento detectado en esta providencia.
Segundo.- La Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes tendrá 30 días, contados a partir de la notificación de este auto en la Presidencia de la misma, para subsanar el vicio detectado en esta providencia.
Tercero.- Una vez subsanado el vicio a que se refiere la parte considerativa de esta providencia, la Cámara de Representantes dispondrá hasta el 20 de junio de 2007 para cumplir las etapas posteriores del proceso legislativo. Luego, el Presidente de la República tendrá el plazo establecido en la Carta para sancionar el proyecto de ley, el cual deberá conservar la misma numeración de la ley aprobatoria que se devuelve.
Cuarto.- Una vez cumplido el trámite anterior, el Presidente del Congreso remitirá a la Corte la Ley 1037 de 2006, para decidir definitivamente sobre su exequibilidad.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO AL AUTO A 13 DE 2007
REFORMA POLITICA-Finalidad (Salvamento de voto)
TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos constitucionales/TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos legales/VICIO INSUBSANABLE DE TRAMITE LEGISLATIVO-Configuración por incumplimiento de requisito constitucional/VICIO INSUBSANABLE DE TRAMITE LEGISLATIVO-Configuración por incumplimiento del requisito de anuncio previo de votación (Salvamento de voto)
Los presupuestos y requisitos constitucionales son de ineludible cumplimiento por el Congreso de la República; materializan principios esenciales como son, el principio democrático, la publicidad, la participación política y la transparencia del debate parlamentario. Su transgresión afecta la validez del acto jurídico adoptado, constituyendo no sólo una irregularidad formal, sino un vicio insubsanable de procedimiento en la formación de la ley. De tal suerte que la ausencia de un requisito procedimental de rango constitucional, como es caso del anuncio previo de la votación de un proyecto ley, constituye una infracción directa de la Constitución, un vicio de carácter insubsanable, así todos los miembros de la respectiva Comisión o Plenaria hubiesen votado afirmativamente el proyecto de ley. A su vez, la ley orgánica está llamada a dotar, a lo largo de su articulado, de contenido y alcance a los presupuestos y requisitos del procedimiento legislativo. Se trata, en consecuencia, de requisitos formales de carácter sustancial, cuya omisión puede dar lugar, según la entidad de la misma, a simples irregularidades, tomando en cuenta el contexto y las circunstancias en las cuales tiene lugar; o a vicios de procedimiento, en la medida en que se vulneren principios constitucionales. De allí que puedan ser saneables o insaneables.
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Línea jurisprudencial (Salvamento de voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento del requisito de anuncio previo de votación/VICIO INSUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento del requisito de anuncio previo de votación en Comisión de Senado (Salvamento de voto)
El examen de la manera como se llevaron a cabo los anuncios durante el trámite de la Ley 1037 de 2006 evidencia que se incurrió en vicios de procedimiento insubsanables, por las razones que pasan a explicase. Durante el trámite en la Comisión II del Senado del proyecto de ley 244 de 2005 Senado, el aviso fue realizado por el Secretario de la misma, de la siguiente manera “Proyectos para anunciar”. Adviértase que el anuncio no cumplió con los requisitos constitucionales mínimos, en el sentido de determinar una fecha exacta, o al menos determinable como hubiera sido aquella de “próxima sesión” para llevar a cabo la votación del proyecto de ley. De hecho, ni siquiera se emplearon expresiones tales como “votación” o “asuntos que serán sometidos a consideración”. En efecto, la lapidaria fórmula empleada no cumple con las finalidades constitucionales de ( i ) brindar transparencia al trámite legislativo; ( ii ) evitar votaciones intempestiva; y ( iii ) facilitar la participación ciudadana. Otro tanto sucedió en la Comisión II de la Cámara de Representantes. Una vez constatada la presencia de tales vicios de procedimiento, tampoco se encontró, dentro de las pruebas remitidas por el Congreso de la República, que aquéllos hubiesen sido saneados durante el trámite de la ley. De igual manera, considero que, de conformidad con lo decidido en sentencia C-576 de 2006, se está en presencia de un vicio no saneable, dado que en este caso, como en aquel entonces, se trata de “una falencia en el cumplimiento el requisito del anuncio previo establecido en el artículo 160 C.P. hasta la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite legislativo insubsanable que desencadenará la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de un tratado internacional.
Referencia: expediente LAT 290.
Revisión de constitucionalidad de la “Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial”, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su reunión celebrada en París y clausurada el diecisiete ( 17 ) de octubre de 2003, y de la Ley 1037 de 2006, aprobatoria de aquélla.
Control de constitucionalidad de los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias.
Requisito del anuncio previo a la discusión y votación de un proyecto de ley.
Vicios insubsanables en el trámite legislativo.
Con el acostumbrado respeto, paso a exponer las razones por las cuales no comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en Auto A 13 de 2007, mediante el cual esta Corporación decidió devolver a la Presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1037 de 2006, por medio de la cual se aprueba el texto de la “Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial”, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su reunión celebrada en París y clausurada el diecisiete ( 17 ) de octubre de 2003, y de la Ley 1037 de 2006, aprobatoria de aquélla.”, con el fin de que tramite el saneamiento del vicio de procedimiento detectado en esta providencia. En efecto, por las razones que paso a exponer, no comparto la argumentación de la Sala Plena según la cual, en el presente caso, ( i ) se identificó un único vicio durante el trámite del proyecto de ley, el cual tuvo lugar en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes; y ( ii ) se trataba de un vicio subsanable, por cuanto no se estaban alterando los principios y reglas propios de la función legislativa, “y en especial los mandatos contenidos en la Constitución sobre la aprobación de los proyectos de ley, así como el principio de consecutividad”. Por el contrario, a mi juicio, la Corte debió haber declarado inexequible la ley aprobatoria del tratado internacional, por las razones que paso a exponer.
1. Antecedentes del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.
Un examen atento de los antecedentes del Acto Legislativo 01 de 2003 evidencia que, con la Reforma Política se perseguían los siguientes objetivos principales ( i ) fortalecer el sistema democrático; ( ii ) establecer condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos; ( iii ) listas únicas avaladas por estos últimos; ( iv ) cifra repartidora para asignar curules; y ( v ) racionalizar la actividad del Congreso de la República mediante el establecimiento de un régimen severo de bancadas, e igualmente, por medio de la introducción de ciertas reglas procedimentales como lo es aquella del anuncio previo de la votación de un proyecto de ley.
Así las cosas, en lo que concierne al tema del anuncio previo a la votación, en el texto del “Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2002 Senado, por el cual se adopta una reforma política” [16], no se aludía expresamente a aquél sino a otras reformas al trámite legislativo como son, entre otras, aquella de retirar la exclusividad de la iniciativa del Ejecutivo en lo relacionado con las leyes del Banco de la República y la regulación del Comercio Exterior; que el Presidente concurriera, por invitación del Congreso, a por lo menos un debate anual con las bancadas parlamentarias; modificar el régimen de la moción de censura a efectos de hacerla operante y fortalecer los instrumentos de control político.
El texto del proyecto de Acto Legislativo núm. 01 de 2002 fue aprobado en la Comisión Primera Constitucional del Senado el 16 de octubre de 2002, según Acta 10 de 2002 y aparece publicado en la Gaceta del Congreso 103 del 11 de marzo de 2003, p. 33. En lo que se refiere al requisito del anuncio de votación de proyectos de ley, el texto aprobado fue el siguiente:
Artículo 160. Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación de un proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince (15) días.
Ningún proyecto será sometido a votación en sesión diferente de aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta de aquella en la cual se realizará la votación. Siempre deberá dejarse constancia del número de votos emitidos a favor o en contra de todo proyecto. El voto será público. Igual procedimiento se seguirá con aquellos temas nuevos que se pretendan someter a votación. ( negrillas agregadas ).
Adviértase de qué manera, desde el primer texto aprobado de la Reforma Política existió claridad acerca de la regulación del aviso, en el sentido de que éste debía ser previo a la votación del proyecto de ley, acto que debía ser llevado a cabo en sesión distinta a aquella del anuncio, e igualmente, ser realizado por la Presidencia de la respectiva Comisión o Cámara.
El día 28 de octubre de 2002, en la plenaria del Senado de la República, se dio inicio al debate en torno al proyecto de Acto Legislativo núm. 1 de 2002 Senado, el que continuó durante las sesiones de los días 29 y 30 de octubre de 2002[17]. A lo largo de los debates se insistió en el hecho de que la Reforma Política debía ser entendida como un todo armónico encaminado a democratizar y racionalizar la actividad del Congreso de la República, para lo cual era necesario contar con unos partidos políticos fuertes, representativos, que contasen con unos programas claros; regular de manera más adecuada la financiación de la actividad política, modificar el sistema electoral introduciendo la figura del voto preferente, introducir cambios en el régimen de los Congresistas, modificar la composición del Senado y la Cámara de Representantes, establecer un sistema de bancadas estricto, e igualmente, introducir ciertos cambios en la regulación constitucional del trámite legislativo, entre ellos, la introducción del requisito del anuncio previo a las votaciones.
La ponencia para primer debate del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002- Senado y 136 de 2002- Cámara, en la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes se publicó, junto con el pliego de modificaciones, en la Gaceta del Congreso 540 de noviembre 22 de 2002. Durante la sesión del 25 de noviembre de 2002, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes dio debate al proyecto de reforma política, tal y como consta en el Acta núm. 010 de 2002, publicada en la Gaceta núm. 305 de 2003. A lo largo del mismo, se discutieron, en especial, ciertas reformas al trámite parlamentario, entre ellas, el carácter público de las votaciones, la inconveniencia de reglamentar en detalle en el Texto Fundamental en lo relativo a la elaboración de las leyes, así como la necesidad de incrementar la participación ciudadana en los debates parlamentarios.
La Cámara de Representantes en sesiones plenarias realizadas los días 9 y 11 de diciembre de 2002, aprobó el proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002- Senado y 136 de 2002- Cámara, habiendo sido publicado en la Gaceta del Congreso No. 592 del 16 de diciembre de 2002. En materia de aviso previo a la votación de un proyecto de ley, se aprobó un texto esencialmente igual al que lo fue en la Plenaria del Senado de la República.
Ya durante la segunda vuelta, se tiene que en la Gaceta del Congreso No. 146 del 3 de abril de 2003 se publicó la ponencia para primer debate del proyecto de Acto Legislativo No. 136 de 2002 Cámara 01 de 2002 Senado, acumulado con los proyectos de Acto Legislativo 03 y 07 de 2002. En dicho texto se deja claro que los propósitos fundamentales de la reforma política eran los siguientes: (i) fortalecimiento de los partidos políticos; (ii) financiación transparente de la política; (iii) fortalecimiento de la oposición; (iv) despolitización de la organización electoral; (v) acceso por méritos a la administración pública; (vi) fortalecimiento del control político; (vii) transparencia en corporaciones públicas e instrumentos contra la corrupción; y, (viii) racionalización de la labor legislativa mediante la introducción de ciertas reformas al trámite de las leyes, entre ellas, aquella del anuncio previo a la votación de los proyectos.
Pues bien, en materia de avisos previos a votaciones, en el texto del “INFORME DE PONENCIA PRIMER DEBATE PROYECTO ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2002 SENADO, 136 DE 2002 CÁMARA”, publicado en la Gaceta 220 de 2003, se afirma lo siguiente:
“Ahora bien, del texto aprobado en la primera vuelta, se retoman las disposiciones referentes a la institucionalización de los períodos (artículo 125 C.P.), la publicidad sobre la convocatoria para votar los proyectos de ley (artículo 160), la conciliación de los proyectos de ley (artículo 161) y la inefectividad de la renuncia para enervar la inhabilidad cuando haya coincidencia temporal de períodos entre dos cargos (artículo 179). ( negrillas agregadas ).
Durante el segundo debate en la Plenaria del Senado[18] no se presentó mayor discusión sobre el tema del aviso. Otro tanto sucedió a lo largo del primer debate llevado a cabo en la Cámara de Representantes[19].
Finalmente, con ocasión del debate que se adelantó en la Plenaria de la Cámara de Representantes[20] se insistió en la necesidad de racionalizar la actividad del Congreso de la República mediante la implantación de un régimen de bancadas severo, acompañado de mecanismos que permitieran una mayor transparencia y publicidad en el trámite de formación de las leyes, como es el caso del anuncio previo y determinado sobre las votaciones.
En este orden de ideas, el nuevo requisito que consagra el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, referente al aviso previo y determinado de votación de los proyectos de ley, no sólo fue un tema sobre el cual existió un amplísimo consenso en el Congreso de la República desde los primeros debates que llevaron a la adopción de la actual Reforma Política, a diferencia de otros tópicos que fueron objeto de posiciones divergentes ( vgr. el voto preferente, la financiación previa de las campañas electorales, las votaciones públicas, la creación de una Corte Electoral, el régimen de bancadas, el umbral, la cifra repartidora, etcétera ); sino que además, debe ser entendido en el contexto de los propósitos fundamentales perseguidos con la adopción de la Reforma constitucional de 2003, en especial, el fortalecimiento y la racionalización de la actividad del Congreso de la República, mediante la introducción de mecanismos que, como aquel del aviso previo, garanticen una mayor transparencia, publicidad y respeto de los derechos de las minorías políticas en el proceso de formación de las leyes en Colombia.
2. Diferencias entre los requisitos constitucionales y legales en el proceso de formación de la ley.
En el proceso de formación de la ley concurren unos presupuestos del procedimiento legislativo[21], es decir, unos elementos que deben presentarse con anterioridad al inicio del trámite legislativo, tales como la competencia del Congreso y la debida conformación de las Cámaras legislativas; unos requisitos procedimentales establecidos directamente en el Texto Fundamental ( arts. 157 a 160 ) junto a otros regulados en la Ley 5ª de 1992 ( Ley Orgánica del Congreso), reformada por Ley 974 de 2005 ( Ley de Bancadas ).
En tal sentido, los presupuestos y requisitos constitucionales son de ineludible cumplimiento por el Congreso de la República; materializan principios esenciales como son, el principio democrático, la publicidad, la participación política y la transparencia del debate parlamentario. Su transgresión afecta la validez del acto jurídico adoptado, constituyendo no sólo una irregularidad formal, sino un vicio insubsanable de procedimiento en la formación de la ley. Se trata, como lo reconoció la Corte en sentencias C-551 de 2003 y C-1040 de 2005, de límites a las competencias normativas ordinarias del Congreso, y por ende, “deben aparecer de manera clara y expresa en la Carta”. De tal suerte que la ausencia de un requisito procedimental de rango constitucional, como es caso del anuncio previo de la votación de un proyecto ley, constituye una infracción directa de la Constitución, un vicio de carácter insubsanable, así todos los miembros de la respectiva Comisión o Plenaria hubiesen votado afirmativamente el proyecto de ley.
A su vez, la ley orgánica está llamada a dotar, a lo largo de su articulado, de contenido y alcance a los presupuestos y requisitos del procedimiento legislativo. Se trata, en consecuencia, de requisitos formales de carácter sustancial, cuya omisión puede dar lugar, según la entidad de la misma, a simples irregularidades, tomando en cuenta el contexto y las circunstancias en las cuales tiene lugar; o a vicios de procedimiento, en la medida en que se vulneren principios constitucionales. De allí que puedan ser saneables o insaneables.
3. Líneas jurisprudenciales sobre el requisito del anuncio previo en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales.
Desde la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2003, la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse en numerosos fallos sobre el cumplimiento del requisito del anuncio en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales, estableciendo así diversas líneas jurisprudenciales, como pasa a explicarse.
En sentencia C-533 de 2004, referente al control de constitucionalidad sobre el texto del “Tratado sobre cooperación judicial mutua entre el Gobierno de la República de El Salvador y el Gobierno de la República de Colombia”, y de su ley aprobatoria, la Corte señaló que la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 consistía en que los congresistas pudiesen conocer previamente cuáles proyectos de ley serán sometidos a votación “sin que pueda sorprendérseles con votaciones intempestivas”; que igualmente, aunque no se determinase con exactitud la fecha para adelantar la votación, se trataba de un término cierto y determinable. De igual manera, en Auto 038 de 2004, el juez constitucional consideró que el nuevo requisito de procedimiento legislativo previsto en el Acto Legislativo No. 01 de 2003, se acreditaba con “anunciar en sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada”.
Ese mismo año, en sentencia C-557 esta Corporación declaró exequible el “Convenio de Tampere sobre el suministro de recursos de telecomunicaciones para la mitigación de catástrofes y las operaciones de socorro en casos de catástrofe”, al igual que su ley aprobatoria, por cuanto el proyecto de ley había sido sometido a votación en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes y en la Plenaria de ésta en sesión previamente anunciada, en tanto que dicho requisito no resultaba aplicable al trámite en el Senado, por haberse desarrollado el mismo en su totalidad con anterioridad a la iniciación de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003. Otro tanto sucedió en sentencia C- 619 de 2004, referente al control de constitucionalidad sobre el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal” y su ley aprobatoria, por cuanto la Corte estimó que el proyecto de ley había sido previamente anunciado a su votación en las correspondientes comisiones y Cámaras.
En sentencia C- 644 de 2004 esta Corporación examinó la situación que se presenta cuando en una sesión inicial se produce el anuncio pero finalmente se deja una constancia en el sentido de que el proyecto será discutido y aprobado en una sesión distinta:
“Esta Corporación ha reconocido que la finalidad pretendida por la citada norma constitucional, es permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[22].
Bajo esta perspectiva, la Corte ha establecido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable. ( negrillas originales ).
En dicha oportunidad, como se indicó, la votación del proyecto no pudo ser realizada durante la sesión anunciada, habiendo sido votado en sesión posterior, durante la cual se indicó que se agotaría el orden del día de la sesión anterior. La Corte consideró que se había configurado en tal caso un vicio en el procedimiento pero que había sido subsanado por el Congreso, dadas las especificidades del caso concreto.
Mediante fallo 333 de 2005, la Corte revisó la constitucionalidad de la Ley 898 2004, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos”, encontrando que se había presentado un vicio de procedimiento insubsanable por cuanto “se anunció el debate y votación del Proyecto de Ley No. 206 de 2003, en la misma sesión en que fue aprobado”. En dicha providencia, se dejó sentado que ( i ) se trataba de un vicio de procedimiento con significación constitucional evidente; ( ii ) el anuncio es un requisito impuesto por norma fundamental del Estado; ( iii ) los incumplimientos del mismo, generan invalidez de la ley; y ( iv ) los fines del anuncio son los siguientes: afianzamiento del principio democrático, respeto por las minorías parlamentarias, la publicidad y transparencia del proceso legislativo.
Posteriormente, en sentencia C- 400 de 2005, la Corte adelantó la revisión oficiosa de la Ley 899 de julio 21 de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el ´Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado´, hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)”, declarándola inexequible, ya que no se cumplió con los anuncios previos que debían darse, en los términos de certeza señalados por dicha norma, tanto a los congresistas como a la ciudadanía en general, respecto a la fecha de las sesiones en que se iban a llevar a cabo las votaciones correspondientes a los diferentes debates. En la mencionada providencia, el juez constitucional consideró en relación con el requisito señalado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 que ( i ) las fórmulas utilizadas para el anuncio deben dar certeza, respecto de las fechas de realización de las sesiones para las cuales se dio aviso; ( ii ) a la luz de lo dispuesto por la Constitución, el anuncio debe hacerse para la votación del proyecto de ley, aunque, en ocasiones, el contexto en el que aquél se realiza da a entender que se cumplió lo dispuesto en el artículo 160 Superior; ( iii ) resulta inadmisible el anuncio realizado sin especificar la razón del mismo o llevado a cabo para la discusión y no para la votación del proyecto; y ( iv ) la naturaleza de estos yerros no permite su subsanación, dado que se está en presencia de un vicio de procedimiento con una significación constitucional evidente, así el proyecto de ley haya sido votado por unanimidad.
Por el contrario, esta Corporación en providencia C- 930 de 2005 declaró inexequible la Ley 943 del 8 de febrero de 2005, por medio de la cual se aprobó el “Convenio de reconocimiento y validez de títulos, diplomas y certificados académicos de estudios parciales de educación superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Bolivia, suscrito en la ciudad de La Paz a los veinte (20) días del mes de agosto del año dos mil uno (2001)”, por cuanto el requisito del anuncio de la votación se dejó de cumplir debido al rompimiento de la secuencia de citaciones y anuncios, es decir, la votación se llevó a cabo en una sesión distinta a la que fue anunciada. De igual manera, se estimó que la omisión del anuncio para la votación era un vicio de procedimiento que afectaba el trámite subsiguiente puesto que, en atención del principio de consecutividad, la validez de cada una de las etapas del procedimiento para la formación de las leyes depende, a su vez, de la validez de las actuaciones antecedentes.
De igual manera, esta Corporación, en sentencia C- 241 de 2006 declaró inexequible la Ley 968 del 13 de julio de 2005 "Por medio de la cual se aprueba el Estatuto Migratorio Permanente entre Colombia y Ecuador”, ya que en el trámite de la ley de la referencia no se cumplió con la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, toda vez que en una ocasión no existió claridad acerca del anuncio de la votación del proyecto en la siguiente sesión, motivo por el cual los congresistas no pudieron tener la certeza del momento en que se iban a realizar las votaciones. En esa oportunidad, la Corte sistematizó las reglas jurisprudenciales referentes al requisito del anuncio en los siguientes términos:
El incumplimiento del requisito constitucional del anuncio se volvió a evidenciar en la sentencia C- 420 de 2006 mediante la cual la Corte declaró inexequible la ley por medio de la cual se aprueba el "Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”. Sobre el particular, la Corte llama la atención sobre el hecho de que mediante Auto 88 de 2005 la Sala Plena había devuelto la misma ley aprobatoria al Congreso de la República para efectos de que “se subsane el vicio en que se incurrió y en consecuencia se rehaga la votación en segundo debate en la Plenaria de dicha cámara legislativa, dando cumplimiento al requisito establecido en el artículo 8º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, cuyo desconocimiento es el que precisamente ha sido identificado por la Corte”. En otras palabras, el mismo instrumento internacional ha sido indebidamente tramitado por el Congreso en dos ocasiones, debido al incumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003.
De igual manera, la Corte en sentencia C- 576 de 2006 declaró inexequible la Ley 994 de 2005, por medio de la cual se aprueba el “Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes”, debido a que no se anunció la sesión en la cual se votaría el proyecto debido al rompimiento de la cadena de anuncios. En tal ocasión, el Tribunal Constitucional llevó a cabo un cambio en la jurisprudencia en cuanto a la subsanabilidad de un vicio relativo a la omisión del anuncio previo a la votación de una ley que aprueba un tratado internacional, en el sentido de considerar que “una falencia en el cumplimiento el requisito del anuncio previo establecido en el artículo 160 C.P. hasta la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite legislativo insubsanable que desencadenará la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de un tratado internacional. De otro lado, una falencia en el cumplimiento del mencionado requisito en un momento posterior a la votación en la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad”
Por último, en materia de anuncios de votaciones, la Corte en sentencia C- 649 de 2006, mediante la cual declaró inexequible la Ley 992 de 2005 por medio de la cual se aprobó el "Acuerdo para el desarrollo integral y asistencia básica de las poblaciones indígenas Wayuu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", consideró que “la palabra utilizada y el contexto en el que se dio, no permiten inferir, el cumplimiento del mandato contenido en el último inciso del artículo 160 constitucional tal como quedó modificado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003”.
4. En el caso concreto, no se presentó un único vicio de procedimiento, ni tampoco éste era saneable.
Según lo expuesto en el texto del auto del cual me aparto, durante el trámite de la ley 1037 se incurrió en un único vicio de procedimiento, consistente en anunciar indebidamente la votación del proyecto de ley durante la sesión que tuvo lugar durante la Comisión II de la Cámara. Por el contrario, según paso a exponer, se cometió igualmente otro vicio, éste de carácter insubsanable, durante el primer debate al que fue sometido el mencionado proyecto, es decir, en la Comisión II del Senado. En respaldo a tal afirmación se presenta el siguiente cuadro en el que se relacionan la Comisión o Plenaria del Congreso, los números de las Gacetas del Congreso, las fechas y textos de los correspondientes anuncios, al igual que las fechas de las correspondientes votaciones.
Gaceta núm. 850 del 2 de diciembre de 2005, p. 14.
El anuncio fue realizado el 31 de mayo de 2005. El texto del anuncio es el siguiente:
“Sigue el señor Secretario: Proyectos para anunciar.”
“Proyecto de ley número 244 de 2005 Senado, por medio de la cual se aprueba la convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial…”
“Informo a la Presidencia que esos son todos los proyectos de honores más los otros ya anunciados”.
La votación fue realizada el 1 de junio de 2005. ( Gaceta núm. 827 de 2005 ).
Gaceta del Congreso núm. 542 del 19 de agosto de 2005, p. 3.
El anuncio fue realizado el 26 de julio de 2005, con el siguiente texto:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión:
El proyecto fue aprobado el 2 de agosto de 2005 ( Gaceta núm. 563 de 2005 ).
Gaceta del Congreso núm. 169 del 7 de junio de 2006, p. 27.
El anuncio fue realizado el 27 de septiembre de 2005, de la siguiente manera:
“Hace uso de la palabra el Subsecretario ( E ), doctor Benjamín Niño Flórez:
Proyecto de ley número 069 de 2005 Cámara, 244 de 2005 Senado, “por medio de la cual se aprueba la convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial…”
La proyecto fue aprobado el 5 de octubre de 2005.
Gaceta del Congreso núm. 31 del 16 de febrero de 2006, p. 70.
El anuncio fue realizado el 15 de diciembre de 2005, de la siguiente forma:
“El Secretario General informa:
Señor Presidente la Secretaría le informa que se ha disuelto el quórum decisorio, hay quórum deliberatorio, si usted ordena empezamos a anunciar los temas de mañana, la Plenaria de la diez de la mañana.
Sírvase señor Secretario anunciar los proyectos de ley que se tratarán mañana en la sesión que se convoca desde ahora para la diez de la mañana, en el mismo orden que está el Orden del día de hoy…”
Proyecto de ley número 069 de 2005 Cámara, 244 de 2005 Senado”
El proyecto de ley fue votado el 16 de diciembre de 2005. ( Gaceta núm. 28 de 2006 ).
No se aportó la correspondiente prueba.
El texto conciliado fue aprobado por la Plenaria el 6 de junio de 2006 (Gaceta del Congreso núm. 228 de 2006, p. 6.)
El texto conciliado fue aprobado por la Plenaria el 30 de mayo de 2006 (Gaceta del Congreso núm. 188 de 2006, p. 17.)
El examen de la manera como se llevaron a cabo los anuncios durante el trámite de la Ley 1037 de 2006 evidencia que se incurrió en vicios de procedimiento insubsanables, por las razones que pasan a explicase.
Durante el trámite en la Comisión II del Senado del proyecto de ley 244 de 2005 Senado, el aviso fue realizado por el Secretario de la misma, de la siguiente manera “Proyectos para anunciar”. Adviértase que el anuncio no cumplió con los requisitos constitucionales mínimos, en el sentido de determinar una fecha exacta, o al menos determinable como hubiera sido aquella de “próxima sesión” para llevar a cabo la votación del proyecto de ley. De hecho, ni siquiera se emplearon expresiones tales como “votación” o “asuntos que serán sometidos a consideración”. En efecto, la lapidaria fórmula empleada no cumple con las finalidades constitucionales de ( i ) brindar transparencia al trámite legislativo; ( ii ) evitar votaciones intempestiva; y ( iii ) facilitar la participación ciudadana. Otro tanto sucedió en la Comisión II de la Cámara de Representantes.
Una vez constatada la presencia de tales vicios de procedimiento, tampoco se encontró, dentro de las pruebas remitidas por el Congreso de la República, que aquéllos hubiesen sido saneados durante el trámite de la ley. De igual manera, considero que, de conformidad con lo decidido en sentencia C-576 de 2006, se está en presencia de un vicio no saneable, dado que en este caso, como en aquel entonces, se trata de “una falencia en el cumplimiento el requisito del anuncio previo establecido en el artículo 160 C.P. hasta la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite legislativo insubsanable que desencadenará la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de un tratado internacional.
Las razones expuestas por la Sala Plena para considerar que, en el caso concreto, se había incurrido en un único vicio de procedimiento, además saneable, en materia de anuncio de un proyecto de ley aprobatoria de un tratado internacional, evidencia una preocupante tendencia de la Corte a flexibilizar el entendimiento de un requisito de rango constitucional en la formación de la ley en Colombia. En efecto, a pesar de la claridad que ofrece el artículo 8º del Acto Legislativo 03 de 2003, a cuyo tenor “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”; y de las finalidades constitucionales que con su cumplimiento se persiguen, la Corte ha venido relativizando indebidamente la comprensión del requisito del anuncio de votación del proyecto de ley. En efecto, han hecho carrera tesis según las cuales, lo importante es que la fecha sea determinable; luego, que lo importante no eran las expresiones empleadas sino el “contexto” en el cual se realizó el anuncio, para llegar incluso a sostener que así se hubiese aludido a que el proyecto sería “considerado” tal vocablo abarca “tanto la discusión como la votación” del proyecto de ley.
Por supuesto, no se trata de idear fórmulas sacramentales para realizar el anuncio, por cuanto ello implicaría una supremacía de la forma sobre el fondo, pero tampoco se puede caer en un juego de palabras y en argumentaciones artificiosas encaminadas a no declarar la inexequibilidad de proyectos de ley aprobados en manifiesta violación de la Constitución. Es más, el camino que ha emprendido la Corte en la materia, caracterizado por los matices y las excepciones, lejos de hacer primar los contenidos del debate parlamentario sobre las ritualidades, genera una enorme incertidumbre, nociva para el trámite de las leyes en Colombia. Aunado a lo anterior, como se dejó plasmado en el proyecto inicial y se repite en el texto del auto, se advierte con preocupación que, de unos años para acá, se ha incrementado el número de leyes aprobatorias de tratados internacionales que han sido declaradas inexequibles por el incumplimiento del aviso dispuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. Así, en 2004, se presentó un solo caso; al año siguiente, tres; y en lo que va corrido de este año, incluyendo el presente fallo, 5 declaratorias de inexequibilidad. Los vicios de procedimiento han afectado la vigencia de compromisos internacionales asumidos por el Estado colombiano en temas tan diversos e importantes como la lucha contra el terrorismo, la extradición, la protección de bienes culturales durante situaciones de conflicto armado, las sustancias contaminantes y la cooperación técnica y científica. Extraña además que no obstante la abundante jurisprudencia constitucional existente en materia del requisito del anuncio, aunado al tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Reforma Política, todavía se incurran en los mismos vicios procedimentales.
AL AUTO 013 DEL 24 DE ENERO DE 2007
En el presente caso, el presidente de la Comisión Segunda del Senado no indicó al Secretario que procediera a realizar el anuncio de los proyectos que se votarían en la próxima sesión, sino que se limitó a solicitarle que “informe” acerca de los proyectos que “tenemos pendientes para el día de mañana y para las fechas futuras”, lo cual es demostrativo de la inexistencia de una fecha determinada o al menos determinable, al referir de manera simultánea al día siguiente y a las sesiones futuras, y además que se trataba de informar los proyectos para votación y no solo los que quedaban pendientes. Por consiguiente, en palabras de la Corte se está ante un vicio en el trámite legislativo que resulta insubsanable y desencadena la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de la convención internacional, por cuanto el vicio de inconstitucionalidad se dio en el primero de los debates de todo el trámite de aprobación de la ley
Revisión de constitucionalidad de la “´Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial´, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su 32ª reunión, celebrada en París y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003), y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003)”, y de la Ley aprobatoria 1037 de 2006.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, me permito hacer explícitos los argumentos que me llevaron a salvar el voto en esta oportunidad respecto a la decisión contenida en el Auto 013 del 24 de enero de 2007, que dispuso devolver a la presidencia de la Cámara de Representantes la Ley aprobatoria del Convenio, con el fin de que tramite el saneamiento del vicio de procedimiento detectado.
En efecto, considero que en esta específica ocasión no se cumplió con el requisito exigido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 y, por lo tanto, no es posible sustentar su cumplimiento en la jurisprudencia de la Corte sobre este punto, la cual he compartido en ocasiones anteriores.
En el asunto bajo revisión constitucional no sólo la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes incumplió la exigencia prevista en el inciso final del artículo 160 constitucional, como bien lo consideró la Corte, sino que igualmente se incurrió en el mismo vicio de inconstitucionalidad por la Comisión Segunda del Senado, pues como se verá, el presidente de esta Comisión se limitó a solicitar al secretario de la misma, información sobre los proyectos de ley pendientes para su estudio en las sesiones del día siguiente y futuras, expresión que no permite establecer que se hubiere hecho un anuncio del proyecto para votación en una fecha determinada o determinable, y mucho menos existió certeza sobre cuáles de los once (11) proyectos pendientes se estudiarían al día siguiente y cuáles en las fechas futuras, pues, solamente se solicitó que “informe que proyectos de ley tenemos pendientes para el día de mañana y para las fechas futuras”; y, en consecuencia, el secretario solo expresó “proyectos para anunciar”.
De esta manera puede concluirse como lo sostuve en salvamento de voto al Auto 311 de 2006[23], que se anunciaban proyectos pendientes pero no se hacía el anuncio de los proyectos que serían sometidos a votación en una futura sesión en fecha determinada o determinable a fin de dar cumplimiento a la norma constitucional en referencia. Vicio que al presentarse en el primer debate resulta insubsanable, como lo ha sostenido esta Corporación[24], haciendo por ello inexequible la Ley 1037 de 2006, aprobatoria de la Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial, como pasa a explicarse.
Respecto al trámite que cumplió el proyecto de ley 244 de 2005, “Por medio de la cual se aprueba la Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial, aprobada por la Conferencia General de la UNESCO en su 32ª reunión, celebrada en París y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003) y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003)”, en la Comisión Segunda del Senado, consta en el Acta No. 35 de mayo 31 de 2005, lo siguiente:
Proyecto de ley número 244 de 2005 Senado, por medio de la cual se aprueba la Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial, aprobada por la Conferencia General de la UNESCO en su 32ª Reunión, celebrada en París y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003), y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de dos mil tres (2003)
Para la mayoría de la Sala se cumplió “en la Comisión Segunda del Senado…el requisito señalado en el mismo artículo a partir de la aprobación del Acto Legislativo No. 01 de 2003, en relación con el anuncio previo de que el proyecto será sometido a discusión y votación”, lo cual no comparto por cuanto la Corte flexibiliza la interpretación del requisito exigido por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, al punto de terminar haciéndolo inoperante por privarlo de todo contenido e importancia como requisito constitucional.
Cabe recordar que si bien he participado de considerar cumplido el requisito en referencia cuando se usan algunas expresiones análogas a las de citación para votación de un determinado proyecto de ley, así como de valorar determinadas circunstancias como el contexto en que se efectúo el anuncio y la no exigencia de fórmulas sacramentales, lo ha sido bajo ciertos lineamientos como se sostuvo en la sentencia C-576 de 2006[25], en la que se consideró: “La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable.[26]… el procedimiento legislativo previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. obliga a que en las células legislativas sean anunciados, de manera cierta y determinada, o, al menos, determinable en razón del contexto en que se efectuó el anuncio,...”.
En el presente caso, el presidente de la Comisión Segunda del Senado no indicó al Secretario que procediera a realizar el anuncio de los proyectos que se votarían en la próxima sesión, sino que se limitó a solicitarle que “informe” acerca de los proyectos que “tenemos pendientes para el día de mañana y para las fechas futuras”, lo cual es demostrativo de la inexistencia de una fecha determinada o al menos determinable, al referir de manera simultánea al día siguiente y a las sesiones futuras, y además que se trataba de informar los proyectos para votación y no solo los que quedaban pendientes.
Por consiguiente, en palabras de la Corte se está ante un vicio en el trámite legislativo que resulta insubsanable y desencadena la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de la convención internacional, por cuanto el vicio de inconstitucionalidad se dio en el primero de los debates de todo el trámite de aprobación de la ley[27]. En efecto, “la Corte ha estimado que existen ciertos vicios usualmente insubsanables. Esto porque si el vicio ocurrió en el momento inicial del trámite, la subsanación sería irrazonable puesto que implicaría rehacer todo el procedimiento.”[28]
Esta Corporación, entonces, ha debido proceder a declarar la inexequibilidad de la Ley 1037 de 2006, “Por la cual se aprueba la ´Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial´, aprobada en la Conferencia General de la UNESCO, en su 32ª reunión, celebrada en Parías y clausurada el diecisiete (17) de octubre de dos mil tres (2003) y hecha y firmada en París el tres (3) de noviembre de 2003 (2003)”.
[1] Cabe precisar que en el presente auto se conservan los principales elementos del proyecto original en materia de síntesis del trámite legislativo, así como lo esencial de la síntesis jurisprudencial efectuada en el mismo (pags 34 a 39 de la ponencia original) a propósito del respeto del requisito establecido por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.
[2] Según la sentencia C-468 de 1997, dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Cort0e Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.
En cuanto al control por vicios de procedimiento que la Corte ejerce sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, según lo prescrito en el artículo 241 numeral 10 Superior, éste se dirige tanto a examinar la validez de la representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento y la competencia de los funcionarios en la negociación y firma del tratado, como el cumplimiento de las reglas sobre la formación de la ley aprobatoria en el Congreso. Ver en el mismo sentido, entre muchas otras, las sentencias C-400/98 M.P Alejandro Martínez Caballero; C-834/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-363/00, y C-718/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis; y C-333/05 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil, S.V. Rodrigo Uprimny Yepes. En el mismo sentido ver, entre otras las Sentencias C-333/05 M.P.Jaime Córdoba Triviño y C-533 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Jaime Araujo Rentaría; y el Auto 038 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] Véase: Auto 038 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil, S.V. Rodrigo Uprimny Yepes
[6] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.P.V. Jaime Araujo Rentaría.
[7] Sentencia C-576 de 2006 MP: Manuel José Cepeda Espinosa. S.P.V. Jaime Araujo Rentaría
[8] No sobra precisar que las circunstancias específicas a que aludió la Corte en las sentencias C-553/04 y C-661 de 2004, no se reúnen en el presente caso, pues en las mismas hubo efectivamente bien un anuncio para la sesión plenaria siguiente (Sentencia C-553/04 MP. Álvaro Tafur Galvis. S.V. Jaime Araujo Rentería) bien el conocimiento previo y cierto de los Congresistas sobre la realización de la votación (Sentencia C-661 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. S.V. Jaime Araujo Rentería).
[9] Ver, entre otras las sentencias C-737/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett.; C- 872/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett A.V. de los Magistrados Alfredo Beltran Sierrra y Jaime Araujo Rentería. Así mismo el Auto de 24 de Septiembre de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[10] Al respecto, ver sentencia C-737 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
[11] Ver la Sentencia C-872/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett A.V. de los Magistrados Alfredo Beltran Sierrra y Jaime Araujo Rentería.
[12] Ver entre otras las sentencias C-500 de 2001, MP: Álvaro Tafur Galvis, C-579 de 2001, MP: Eduardo Montealegre, con AV: Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett, relativo a vicios subsanables; C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett y C-760 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-760 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra, AV: Jaime Araujo Rentería sobre inexistencia de ciertos vicios; SV Rodrigo Escobar Gil, sobre consecuencias de ciertos vicios detectados y S.V. parcial de Clara Inés Vargas Hernández, en relación con afectación de la totalidad de la ley por los vicios detectados en su trámite. Ver también la sentencia C-1248 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en donde la Corte afirmó que no es constitucionalmente válido presentar como “subsanación de un vicio en el procedimiento legislativo” lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley que no se surtieron
[14] Sentencia C-576 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.P.V. Jaime Araujo Rentería.
[15] Sobre el principio de consecutividad ver, entre otras, las sentencias C-702/99 M.P. Fabio Morón Díaz, C-087/01 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-501/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-044/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-198/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-1113/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[16] Gaceta del Congreso núm. 344 del 20 de agosto de 2002.
[17] Actas nos. 18, 19 y 20, de 28, 29 y 30 de octubre de 2002. Gacetas 479, 509 y 526 del 8, 18 y 20 de noviembre de 2002.
[18] Gaceta núm. 221 de 2003.
[19] Gaceta del Congreso núm. 220 de 2003.
[20] Gaceta 271 del 11 de junio de 2003.
[21] Carlo Esposito, Invalitá Della legge e di disposizioni di legge, Giurisprudenza Constituzionale, 1957, citado por A. Palacios T., Concepto y control del procedimiento legislativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005.
[22] Véase: Auto 038 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[23] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En dicha oportunidad la Corte revisó la constitucionalidad de la Ley 1017 de 2006, “Por medio de la cual se aprueba el ´Convenio sobre blanqueo, detección y confiscación de los productos de un delito´, hecho en Estrasburgo el 8 de noviembre de 1990”, encontrando un vicio subsanable en la Comisión Segunda de la Cámara respecto a la exigencia constitucional del artículo 8º del Acto Legislativo No. 01 de 2003. Salve el voto por considerar que el vicio también se presentó en la Comisión Segunda del Senado (proyecto de ley 245 de 2005), lo cual hacía inexequible la ley aprobatoria por darse en el primero de los debates, según lo consignado en el Acta No. 35 de mayo 31 de 2005, Gaceta del Congreso 850 de 2005, que corresponde igualmente a la sesión en la que se aludió a la convención que nos ocupa (proyecto de ley 244 de 2005).
[24] En la sentencia C-576 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se sostuvo: “En otras palabras, una falencia en el cumplimiento el requisito del anuncio previo establecido en el artículo 160 C.P. hasta la votación en la Plenaria del Senado se considera como un vicio en el trámite legislativo insubsanable que desencadenará la declaratoria de inexequibilidad de la ley aprobatoria de un tratado internacional.”
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil, SV: Rodrigo Uprimny Yepes.
[27] Sentencias C-576 de 2006, C-322 de 2006 y C-241 de 2006.
[28] Auto 089 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

References: artículo 160
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 241
 artículo 160
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 artículo 241
 artículo 154
 artículo 157
 artículo 160
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 artículo 8
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 artículo 160
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 artículo 8
 artículo 45

Artículo 45
 artículo 202

Artículo 202
 artículo 8
 artículo 160
 artículo 8
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 artículo 241
 artículo 8
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