Source: http://www.giurdanella.it/2017/11/08/accesso-agli-atti-della-pa-non-possibile-controllo-generalizzato/
Timestamp: 2017-11-24 11:12:15+00:00

Document:
Accesso agli atti della PA: non è possibile controllo generalizzato - Giurdanella.it
N. 04838/2017 REG.PROV.COLL.
sul ricorso numero di registro generale n. 1142 del 2017, proposto dal Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Dario De Blasi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Paganica, 13;
per la riforma della sentenza del T.A.R. per il LAZIO – ROMA - SEZIONE III TER, n. 11450/2016, resa tra le parti, concernente il diniego avverso l’istanza di accesso agli atti;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della dott.ssa -OMISSIS-;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2017 il consigliere Daniela Di Carlo e udito per la parte appellata l’avvocato D. De Blasi;
1. La controversia riguarda l’impugnazione, da parte della dott.ssa -OMISSIS-, del provvedimento del 23 novembre 2015 con cui il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale ha respinto la sua istanza di accesso ai curricula, all’elenco dei titoli di servizio e degli incarichi svolti dagli altri candidati e ai verbali della commissione contenenti i giudizi e le valutazioni dei suddetti candidati nell’ambito della procedura di promozione al grado di Consigliere d’Ambasciata.
2. Il Tar per il Lazio, Roma, sezione III Ter, con la sentenza n. 11450 del 17 novembre 2016 ha:
a) accolto il ricorso e, per l’effetto, annullato il provvedimento impugnato;
b) ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a. ordinato al Ministero resistente di consentire alla ricorrente l’accesso agli atti richiesti;
c) condannato il Ministero resistente al pagamento in favore della ricorrente delle spese di lite liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori di legge;
d) compensato le spese di lite tra la ricorrente e i controinteressati.
3. Il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale ha impugnato la sentenza ritenendo erroneo il ragionamento logico-giuridico seguito dal giudice di prime cure e ne ha domandato l’integrale riforma, vinte le spese di lite del doppio grado.
4. Si è costituita -OMISSIS- chiedendo dichiararsi l’irricevibilità, l’improcedibilità, l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza, nel merito, del ricorso, con il favore delle spese di lite.
5. La signora -OMISSIS- ha ulteriormente insistito nella propria tesi difensiva mediante il deposito di una memoria integrativa.
7.1. Col primo motivo sono dedotti: “Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione dell’art. 24, commi 1, 2 e 6, lettere a) e d), della legge n. 241/1990 – Violazione e falsa applicazione dei D.M. n. 604 del 1994 n. 311/2003 e del D.P.R. n. 184/2006 – Illogicità e contraddittorietà manifesta”.
7.2. Col secondo mezzo vengono lamentati: “Error in iudicando – Errata interpretazione della normativa sulle promozioni a Consigliere d’Ambasciata (art. 108 del d.p.r. n. 18 del 1967) – Mancanza del nesso di necessarietà e strumentalità tra pretese dell’interessata e accesso alla documentazione dei controinteressati – Mancanza del requisito dell’eminenza in capo all’interessata – Idoneità e sufficienza dei documenti già consegnati dall’amministrazione”.
7.3. Col terzo motivo vengono censurati: “Error in iudicando – Violazione della normativa in materia di promozione al grado di Consigliere d’Ambasciata (in particolare, art. 108 del d.p.r. n. 18/1967) – Procedura non specificamente comparativa”.
8. I motivi di appello possono essere scrutinati congiuntamente a motivo dell’unitarietà logico-giuridica sottesa alle questioni dedotte.
L’appellante premette che il Consigliere di Legazione -OMISSIS- ha proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato per l’annullamento del decreto ministeriale di promozione al grado di Consigliere d’Ambasciata del 2015, ricorso esitato in un decreto di respingimento, giusto parere di questo Consiglio di Stato, a motivo della riconosciuta non manifesta incoerenza e illogicità del giudizio, espresso dalla commissione giudicatrice ai sensi dell’art. 105, comma 1, del d.p.r. 5 gennaio 1967, n. 18, di non eminenza del profilo professionale della candidata.
Precisa l’appellante che l’anzidetta delibazione, da parte della commissione giudicatrice, ha riguardato in via esclusiva il profilo personale del consigliere -OMISSIS-, senza che sia intervenuta alcuna comparazione con gli altri funzionari scrutinati. La comparazione – ha aggiunto - avviene soltanto ex post, tra i soli candidati che hanno conseguito il giudizio di eminenza e al mero fine di potere stilare una graduatoria utile al loro posizionamento in bollettino.
Pertanto, conclude l’appellante, gli elementi considerati dalla commissione per giungere al giudizio di non eminenza sul Consigliere di Legazione -OMISSIS- erano tutti, fin dall’origine, immediatamente enucleabili dai documenti messi a disposizione da parte dell’amministrazione di appartenenza, senza alcuna necessità di richiesta di ulteriore acquisizione documentale che concernesse i curricula, l’elenco dei titoli di servizio e gli incarichi svolti dagli altri candidati, nonché i verbali della commissione contenenti i giudizi e le valutazioni dei suddetti candidati.
A parere dell’appellante, pertanto, erra il giudice di prime cure nel ritenere che la ricorrente sia titolare di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso, identificabile nella necessità di tutelare le pretese scaturenti dalla partecipazione della -OMISSIS- alla procedura per la nomina a consigliere di Ambasciata e dal mancato conseguimento dell’incarico che è stato, invece, ottenuto dai controinteressati.
9. L’appello è fondato e merita accoglimento per le seguenti ragioni.
Va premesso, per un migliore inquadramento giuridico della fattispecie all’esame, che l’art. 22, comma 2, della l. 7 agosto 1990, n. 241, definisce l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, quale principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza.
Accanto all’interesse di ogni cittadino al buon andamento dell’attività amministrativa, infatti, deve stagliarsi nitido un rapporto di necessaria strumentalità tra tale interesse e la documentazione di cui si chiede l’ostensione. L’interesse all’accesso, infatti, deve pur sempre configurarsi come diretto, concreto, attuale e corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso.
Nel caso di specie, l’anzidetto requisito appare difettare, sicché i richiamati arresti, pur autorevoli, di questo Consiglio di Stato, non si attagliano decisamente alla fattispecie all’esame e non possono, rispetto a questa, rivestire alcun valore di precedente.
I precedenti citati, infatti, sono stati pronunciati in relazione a casi pratici in cui è stata ravvisata come esistente una relazione di strumentalità, sia pure attenuata, tra l’interesse all’accesso (che deve pur sempre configurarsi come diretto, concreto, attuale e corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata) e il documento collegato rispetto al quale è chiesto l'accesso medesimo.
Nel caso de quo tale relazione non può dirsi sussistente.
Il Consigliere di Legazione -OMISSIS-, all’indomani della mancata promozione a Consigliere d’Ambasciata, ha presentato una prima istanza di accesso agli atti, volta ad ottenere copia del decreto ministeriale di promozione e della connessa documentazione.
In risposta all’istanza l’amministrazione ha consentito all’interessata l’accesso ai verbali redatti dalla commissione nel mese di luglio 2015, aventi ad oggetto il giudizio negativo espresso nei suoi riguardi (il cd. medaglione).
Non soddisfatta, l’istante ha presentato nuova richiesta di accesso volta a rendere ostensibili i nominativi, i curricula, l’elenco dei titoli di servizio, gli incarichi svolti relativi agli altri candidati e i verbali redatti dalla commissione contenenti i giudizi sugli anzidetti.
È avverso il diniego di accesso a tali ultimi atti che trae origine l’odierna controversia.
Al fine di escludere o affermare se la conoscenza di tali atti (che, pacificamente, riguardano i profili personali e professionali di terzi soggetti) è necessaria e strumentale per la tutela della posizione giuridica della -OMISSIS-, è fondamentale inquadrare sul piano giuridico la procedura di promozione al grado di Consigliere d’Ambasciata.
L’art. 105 del d.p.r. 5 gennaio 1967, n. 18, recante “Ordinamento dell’amministrazione degli affari esteri”, prevede che “Per l'avanzamento al grado superiore il funzionario diplomatico, oltre ad aver disimpegnato egregiamente le funzioni del proprio grado, deve possedere i requisiti di carattere, intellettuali e di cultura, di preparazione e di formazione professionale necessari alle nuove funzioni. Per la promozione al grado di consigliere di ambasciata e le nomine ai gradi superiori i predetti requisiti debbono essere posseduti in modo eminente, in relazione alle funzioni di alta responsabilità da esercitare”.
Pertanto, la commissione si è autodeterminata e vincolata a valutare, in un primo momento, i singoli profili personali e professionali degli aspiranti, onde verificare il possesso degli anzidetti requisiti in modo eminente; e, in un successivo momento, nella fase propriamente comparativa, a nominare in ordine di importanza e nei limiti dei posti disponibili nel grado a cui si deve accedere, coloro che, già in possesso di un giudizio di eminenza, presentassero una valutazione complessiva globale comparativamente migliore.
Il Consigliere di Legazione -OMISSIS-, nel mentre ricorreva dinanzi al giudice amministrativo avverso il diniego di accesso agli atti, proponeva ricorso straordinario al Capo dello Stato avverso il decreto ministeriale avente ad oggetto l'elenco dei consiglieri di legazione promossi al grado di consigliere di ambasciata dal 2 luglio 2015.
Questo Consiglio di Stato, adito per rendere il prescritto parere, non ha ravvisato profili di manifesta irragionevolezza o illogicità, d’immediata apprezzabilità, nel giudizio di “incompleta maturazione professionale” formulato dalla commissione, tenendo a precisare che il suddetto giudizio (che richiamava in primo luogo le valutazioni espresse dagli estensori dei rapporti informativi e delle schede di valutazione, nonché i giudizi complessivi attribuiti dal Consiglio d’amministrazione) esitava in una valutazione di non eminenza a motivo del fatto che la dott.ssa -OMISSIS- non aveva quasi mai conseguito il punteggio massimo nel grado di segretario di legazione, e aggiungendo, dopo il rilievo della mancata votazione per tre dei sette anni di servizio nel grado, la presenza di un giudizio attenuato (“molto positivo” rispetto al massimo di “particolarmente positivo”) nell’anno precedente lo scrutinio.
Del resto, lo stesso parere (reso nell’adunanza di sezione del 18 maggio 2016), non mancava di sottolineare che la ricorrente medesima si era riservata di formulare, in esito all’accesso agli atti richiesto all’amministrazione, motivi aggiunti integrativi, mai pervenuti.
Era in tale giudizio che la ricorrente avrebbe dovuto e potuto (disponendo, all’epoca, di tutti i documenti inerenti il proprio profilo personale e professionale) impugnare il giudizio di non eminenza contenuto nel proprio “medaglione”, trattandosi di giudizio – questo – eseguito dalla commissione in modo autonomo per tutti gli aspiranti consiglieri d’Ambasciata. La comparazione dei profili, infatti, si sarebbe resa necessaria, all’esito, attesa la limitatezza delle nomine, solo tra coloro che avessero positivamente conseguito il giudizio di eminenza.
L’esito del ricorso straordinario al Capo dello Stato, pertanto, avalla e conferma la conclusione della sostanziale irrilevanza e inconferenza dell’accesso ai documenti richiesti da parte della dott.ssa -OMISSIS-, giacché essi non risultano strumentali, nemmeno in modo mediato e indiretto, alla tutela di una sua qualsivoglia posizione giuridica soggettiva.
Difetta in capo alla medesima, infatti, la titolarità di quella posizione giuridica (l’acquisto della qualità di eminenza) che, unica, le avrebbe consentito di reclamare, in via successiva, il diritto di accedere ai documenti riguardanti altri aspiranti al fine dell’ottenimento di un’eventuale sua migliore collocazione in graduatoria.
Esito diverso, pertanto, avrebbe sortito la sua istanza di accesso agli atti ove, conseguito il giudizio di eminenza, avesse poi effettivamente concorso rispetto agli altri candidati, in via competitiva, per guadagnarsi un posto utile nella graduatoria di merito; ovvero, in ipotesi – come è accaduto - di diniego del giudizio di eminenza, avesse correttamente impugnato il proprio medaglione e dimostrato l’illogicità o l’irrazionalità della scelta di negarle tale positiva valutazione.
Nel caso di specie, invece, l’anzidetta illogicità o irrazionalità sono state definitivamente escluse, sicché difetta in assoluto quel nesso di necessaria strumentalità che deve avvincere la richiesta di ostensione rispetto al documento cui si intende accedere.
Del resto, come sopra ampiamente richiamato, pur essendo questo Consiglio di Stato giunto, negli anni, all’enucleazione di una nozione sempre più ampia del concetto della “strumentalità” del diritto di accesso, comunque non può essere obliterato il richiamo, positivamente stabilito, alla finalizzazione della domanda ostensiva alla cura di un interesse diretto, concreto, attuale e non meramente emulativo o potenziale, connesso alla disponibilità dell’atto o del documento del quale si richiede l’accesso (Consiglio di Stato, sez. VI, 15 maggio 2017, n. 2269).
10. L’accoglimento dell’appello importa la riforma della sentenza impugnata.
11. Le spese di lite del doppio grado possono essere equitativamente compensate in ragione della complessità ricostruttiva della vicenda in punto di fatto e di diritto.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la persona della parte appellata.
Amministrativo accesso agli atti, Consiglio di Stato, controllo generalizzato

References: sentenza 
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 art. 108
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