Source: https://www.securitepublique.gc.ca/cnt/rsrcs/pblctns/vltn-ntnl-flggng/index-fr.aspx
Timestamp: 2019-07-23 23:11:55+00:00

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Évaluation 2016-2017 du programme du Système national de repérage
30 Au sujet de l’évaluation
4. Protocoles
5.2 Rendement — Efficacité
5.3 Rendement — Efficience et économie
Annexe A : Littérature et documents examinés
Annexe B : Ratio d’administration du programme
Le Système de national de repérage (SNR) a été établi en 1995 pour permettre aux procureurs de la Couronne des provinces et territoires d'avoir accès aux renseignements qui pourraient être en possession d'autres provinces ou territoires au cas où un délinquant continuerait de présenter un risque de violence élevé. Le SNR est à la fois une base de données et un réseau de représentants provinciaux/territoriaux, désignés sous le nom de coordonnateurs du SNR, qui doivent identifier les délinquants à haut risque aux fins de repérage.
Le Centre d'information de la police canadienne (CIPC) assure le fonctionnement du Système de national de repérage (SNR), hébergé dans les bureaux de la Gendarmerie royale du Canada (GRC). Le CIPC facilite la communication de fichiers de personnes à l'appui du Programme. Lorsqu'un délinquant récidive n'importe où au Canada, les coordonnateurs du SNR qui ont accès à la fonctionnalité de message sont avisés de la récidive par l'entremise du CIPC. Les coordonnateurs du SNR doivent demander l'accès au CIPC et l'obtenir avant de communiquer les renseignements concernant les fichiers de personnes.
Le SNR est un programme de subventions de 500 000 $/année destiné aux provinces, offrant un financement de base de 25 000 $/année, par province; le reste de l'argent est réparti entre les provinces en fonction de la population. Le financement est utilisé pour verser les salaires, pour payer l'équipement de stockage électronique et de distribution des dossiers et pour effectuer les communications et les déplacements à des fins de formation et de conférences qui améliorent l'expertise dans le domaine des délinquants à risque élevé. Bien qu'ils fassent partie du réseau, les territoires ne sont pas admissibles au financement parce que l'administration de la justice est la responsabilité du Service des poursuites pénales, organisme fédéral qui ne peut pas être financé au titre du programme de subventions.
Les délinquants à risque élevé sont une population mobile. Nombre d'entre eux passent du temps dans le système pénitentiaire fédéral et peuvent être déplacés partout au pays. Après leur incarcération, ils sont fortement tentés de déménager, car ils sont souvent connus dans leur collectivité. Une coordination est nécessaire entre les provinces et les territoires relativement à la gestion des délinquants à risque élevé. La collaboration entre provinces/territoires est essentielle dans le but de veiller à ce que les procureurs disposent des renseignements nécessaires pour les traiter de façon appropriée s'ils récidivent où que ce soit au Canada.
L'évaluation portait sur la pertinence et sur le rendement du programme du SNR sur la période qui s'étend de 2012-2013 à 2016-2017. Elle a permis d'examiner : 1) le besoin continu; 2) l'harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral; 3) la correspondance avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral; 4) les progrès réalisés en vue de l'obtention des résultats escomptés; et 5) l'efficience et l'économie.
Il existe un besoin continu relativement au SNR et à la collaboration entre provinces/territoires afin que les procureurs disposent des renseignements nécessaires pour s'assurer que les délinquants repérés sont traités de façon appropriée s'ils récidivent où que ce soit au Canada. La charge de travail augmente en raison du besoin de maintenir à jour les dossiers des délinquants à risque élevé qui ont habituellement une longue carrière criminelle. Compte tenu de la mobilité des délinquants à contrôler, la collaboration et l'échange de renseignements entre provinces/territoires sont cruciaux. Sans financement fédéral, certaines provinces sont susceptibles de devenir inactives, ce qui entraînerait une réduction des communications, de l'échange de renseignements et de la collaboration entre provinces.
Du fait qu'il désigne comme tels les délinquants à risque élevé, qu'il permet d'en faire le suivi et qu'il fournit des renseignements sur les délinquants repérés au cas où ils récidiveraient n'importe où au Canada, le programme est harmonisé avec l'objectif du gouvernement du Canada et de Sécurité publique (SP) de rendre le Canada sûr et sécuritaire.
L'administration de la justice est un domaine de responsabilité partagée entre le gouvernement fédéral et les provinces/territoires. Le programme est harmonisé avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral consistant à assurer un leadership national visant à encourager la collaboration et la coordination entre les provinces/territoires dans la gestion des délinquants à risque élevé. Le partage des coûts reflète la nécessité d'échanger les renseignements concernant cette population, car sa mobilité est accrue lorsque des transfèrements ont lieu au sein du système pénitentiaire fédéral.
Le SNR est un réseau unique n'ayant aucun équivalent. Il possède des synergies avec des systèmes de repérage provinciaux et avec la nouvelle banque de données concernant les agresseurs sexuels d'enfants à l'égard de laquelle les coordonnateurs du SNR ont récemment accepté d'agir comme intermédiaire entre la GRC et les organisations des provinces/territoires qui effectuent les notifications publiques.
Les données probantes tirées d'entrevues et d'examens de documents et de la littérature donnent à penser que le programme contribue à l'obtention des résultats énoncés dans son modèle logique.
Le programme aide les provinces à maintenir ou à accroître leur capacité de désigner en tant que tels les délinquants à risque élevé et d'en faire le suivi en fournissant un financement destiné aux ressources, à la formation et à l'équipement et en encourageant la création de réseaux entre les provinces/territoires et à l'intérieur de ceux-ci.
Même si les données donnent à penser que les délinquants qui présentent un risque plus élevé que la population de délinquants en général sont désignés en tant que tels, recommandés, repérés et suivis, il semble que des cas pourraient être omis et que les critères relatifs au repérage ne sont peut-être pas uniformes dans l'ensemble des provinces. Les travaux en cours dans certaines provinces donnent à penser que l'on devrait repérer deux fois plus de délinquants. Une étude menée en 2015 par SP indique une absence d'uniformité dans le repérage en soulignant que certaines provinces repèrent un nombre disproportionnellement plus élevé de délinquants, et ce, même si les cotes de risque ou les taux de récidive des provinces ne sont pas différentsFootnote 1. La même étude a conclu que le SNR permet d'identifier les délinquants dont le risque est le mêmeFootnote2. Les personnes interrogées ont laissé entendre que le programme pourrait être amélioré grâce à un examen des lignes directrices et des pratiques relatives au repérage.
Aucune norme ne s'applique à la rapidité de la transmission des renseignements entre provinces/territoires; toutefois, la plupart des personnes interrogées estimaient qu'elles s'étaient améliorées et que les dossiers étaient transmis de manière à respecter les délais des tribunaux.
L'amélioration des connaissances au sujet du SNR et des délinquants repérés chez les procureurs de la Couronne et d'autres partenaires de la justice est attribuable à l'éducation et à la formation, à de bonnes communications entre les coordonnateurs et les procureurs ainsi qu'aux connaissances des coordonnateurs et des membres du personnel et à leur accessibilité pour les personnes ayant des questions ou souhaitant obtenir de l'information.
On considère que les renseignements du SNR ont une incidence sur les résultats parce qu'ils sont facilement accessibles à l'échelle du pays et qu'ils sont complets et de grande qualité. Il serait difficile pour un procureur de la Couronne de trouver et d'obtenir des renseignements de ce calibre en temps opportun par ses propres moyens. Les renseignements du SNR sont utilisés pour que l'on puisse prendre des décisions à l'égard de mises en accusation, de stratégies de poursuite, de versements de caution, de négociations de plaidoyer et de recommandations relatives à la détermination de la peine et pour que l'on puisse alerter les procureurs quant à la nécessité d'envisager la présentation d'une demande de désignation de délinquant dangereux ou de délinquant à contrôler, et ils contribuent aux programmes offerts aux détenus par le Service correctionnel du Canada.
Le SNR facilite les demandes de désignation de délinquants dangereux et de délinquants à contrôler en fournissant les antécédents criminels complets à l'appui de ces demandes, en documentant les procédures judiciaires intensives et en réduisant de façon importante le nombre de ressources exigées des procureurs de la Couronne qui, dans le passé, pourraient avoir limité le nombre de demandes. Une étude menée en 2015 par SP a révélé que 14 % des délinquants repérés inclus dans l'étude avaient par la suite été désignés, comparativement à 1 % des récidivistes violents canadiens.
Le fait que du personnel soit affecté au SNR et qu'il soit financé en partie par des subventions fédérales facilite l'obtention des résultats et l'établissement d'un réseau et de relations solides qui sont encouragées dans le cadre des réunions des coordonnateursFootnote 3.
Certaines des personnes interrogées ont identifié deux facteurs qui nuisent à l'obtention des résultats du Programme à savoir, les difficultés liées à l'échange de renseignements avec le Service correctionnel du Canada et l'arriéré des travaux auquel la GRC se heurte pour la saisie au CIPC des renseignements relatifs au dossier criminel des délinquants. Toutefois, la GRC a indiqué que le CIPC n'a aucune accumulation de renseignements.
Des études de SP publiées en 2005 et en 2015 ont donné l'assurance que les bonnes personnes sont repérées et ont aidé les coordonnateurs à comprendre l'incidence du programme. Cependant, aucune recherche additionnelle n'est prévue actuellement.
Un certain nombre d'améliorations potentielles relatives au programme ont été proposées, y compris l'examen des lignes directrices et des critères relatifs au repérage afin d'améliorer l'uniformité entre les provinces, la mise en œuvre de notifications automatiques du repérage de candidats à partir des bases de données provinciales afin de réduire au minimum le nombre de cas manqués, la préparation de résumés de cas afin d'améliorer l'utilité des dossiers de repérage pour les procureurs de la Couronne, l'accroissement de l'utilisation des fichiers électroniques, la mise sur pied d'une base de données nationale sur le Web afin de stocker les dossiers de délinquants repérés, un accès plus rapide et uniforme aux données du Service correctionnel du Canada, plus de formation pour les procureurs sur le processus de demande de désignation de délinquant dangereux et de délinquants à contrôler et une communication plus systématique à l'intérieur du réseau afin d'échanger les renseignements sur les questions et les difficultés liées aux délinquants à risque élevé.
Rendement — efficience et économie
Comme le recommandait l'évaluation précédente, une stratégie de mesure du rendement a été achevée en 2014 et mise en œuvre en 2015.
Le ratio d'administration du programme, qui est de 8 %, correspond à celui d'autres programmes de subvention et indique que le processus administratif est efficient. Soulignons que le ratio a augmenté, puisqu'il était de 4,5 % au moment de la dernière évaluation.
L'évaluation a permis de cerner un certain nombre de possibilités d'améliorations. À cette fin, les recommandations qui suivent sont formulées afin qu'elles soient prises en considération.
La Direction générale de la vérification interne et de l'évaluation recommande que le sous-ministre adjoint (SMA) du Secteur de la sécurité communautaire et de la réduction du crime (SSCRC) fasse ce qui suit :
En collaboration avec les provinces, élaborer des lignes directrices et des critères plus structurés relativement au repérage afin d'améliorer l'uniformité dans l'application de ces critères par les coordonnateurs du SNR et dans l'ensemble des provinces/territoires;
Travailler avec les coordonnateurs du SNR et les responsables du Service correctionnel du Canada afin d'améliorer l'uniformité, la rapidité et la facilité d'accès aux renseignements du SCC par les coordonnateurs du SNR et dans l'ensemble des provinces/territoires.
Le présent rapport présente les résultats de l'Évaluation en 2016-2017 du programme du Système national de repérage (SNR)Footnote 4 de Sécurité publique Canada (SP). Le SNR a été établi en 1995 dans le but de veiller à ce que les procureurs de la Couronne provinciaux/territoriaux soient au courant des renseignements détenus par d'autres provinces/territoires concernant les délinquants violents à risque élevé. En 2007, SP a mis en œuvre un programme de subventions visant à soutenir les provinces dans les efforts qu'elles déployaient pour créer un système national. Le volet de subvention du programme doit actuellement prendre fin le 31 mars 2017.
L'Évaluation est conforme à la Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor, qui exige que tous les programmes de subventions et de contributions en cours soient évalués tous les cinq ans afin d'appuyer l'amélioration des politiques et des programmes, la gestion des dépenses, le processus décisionnel du Cabinet et l'établissement de rapports publics. L'article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques exige également que les programmes de contribution soient évalués tous les cinq ans. La dernière évaluation a été effectuée en 2011-2012.
Le Système national de repérage (SNR) est à la fois une base de données et un réseau de coordonnateurs provinciaux/territoriaux. Les coordonnateurs travaillent en étroite collaboration avec les procureurs de la Couronne, les policiers et les responsables des services correctionnels pour s'assurer qu'en cas de récidive de candidat à des demandes de désignation de délinquants dangereux (DD) ou de délinquants à contrôler (DC), ceux-ci sont repérés et font l'objet d'un suivi dans une base de données nationale hébergée dans le Centre d'information de la police canadienne (CIPC). Les coordonnateurs recueillent et examinent les renseignements sur les délinquants transmis par des procureurs de la Couronne, des policiers et/ou des organismes correctionnels et prennent des décisions concernant le repérage des délinquants. Les coordonnateurs tiennent les dossiers des délinquants repérés et les mettent à jour, au besoin. Lorsqu'un délinquant repéré récidive où que ce soit au Canada, le coordonnateur du SNR est avisé par le truchement du CIPC.
Le CIPC assure le fonctionnement du Système de national de repérage (SNR), hébergé dans les bureaux de la Gendarmerie royale du Canada (GRC). Le CIPC est responsable du stockage et de la récupération des renseignements judiciaires partagés ainsi que de leur communication à tous les organismes agréés de justice pénale et aux autres organismes travaillant à la détection et à la prévention du crime ainsi qu'aux enquêtes.
Lorsqu'un délinquant récidive n'importe où au Canada, les coordonnateurs du SNR qui ont accès à la fonctionnalité de message du CPIC sont avisés de la récidive par l'entremise du CIPC, qui facilite la communication des fichiers au moyen d'un message de type « personne présentant un intérêt particulier pour la police – délinquant à risque élevé ». Les coordonnateurs du SNR doivent demander l'accès au CIPC et l'obtenir avant de communiquer les renseignements concernant les fichiers de personnes. À ce jour, le Nouveau-Brunswick et l'Alberta sont les seules provinces comptant des coordonnateurs du SNR qui suivent cette procédure de communication.
Cette notification permet la transmission des renseignements depuis la province/le territoire détenant le dossier du délinquant jusqu'au coordonnateur du SNR dans la province où la nouvelle infraction a eu lieu, lequel envoie à son tour le dossier du délinquant au procureur de la Couronne chargé des nouvelles accusations. Les renseignements au dossier du délinquant sont utilisés pour que l'on puisse prendre des décisions à l'égard de mises en accusation, de stratégies de poursuite, de versements de caution, de négociations de plaidoyer et de recommandations relatives à la détermination de la peine et pour que l'on puisse alerter les procureurs quant à la nécessité d'envisager la présentation d'une demande de désignation de DD ou de DC.
Le programme de subventions vise à améliorer la capacité des provinces de désigner en tant que tels les délinquants violents à risque élevé, d'en faire le suivi et de faciliter les poursuites et la détermination de leur peine s'ils récidivent. Les provinces reçoivent un financement de base de 25 000 $ par année, et le reste du budget annuel de 500 000 $Footnote 5 est réparti entre les provinces en fonction de la populationFootnote 6. Conformément aux modalités du programme de subventions, le financement est utilisé pour verser les salaires, pour payer l'équipement de stockage électronique et de distribution des dossiers et pour effectuer les communications et les déplacements à des fins de formation et de conférences qui améliorent l'expertise dans le domaine des délinquants à risque élevé.
La Direction de la prévention du crime et de la politique de sécurité des collectivités autochtones du Secteur de la sécurité communautaire et de la lutte contre le crime de SP est responsable de l'administration des subventions du SNR, et SP effectue les recherches à l'appui du programme. À l'échelon national, le SNR est supervisé par un groupe de travail composé de tous les coordonnateurs du SNR provinciaux/territoriaux, du coordonnateur national du SNR et de représentants de SP, du Service correctionnel du Canada (SCC) et du ministère de la Justice. À titre de gestionnaires du CIPC, des représentants de la GRC sont invités à participer aux réunions du groupe de travail, qui se réunit tous les 18 mois pour discuter des enjeux relatifs au programme.
Les provinces présentent une demande dans le but de toucher leur allocation de fonds. Les dernières demandes étaient pour la période de 2015-2016 à 2016-2017. Les demandes doivent comprendre une description des activités à mener grâce aux fonds de la subvention, les résultats escomptés des activités ainsi que des budgets par activité pour chaque exercice et un engagement à fournir des renseignements à l'appui de la stratégie de mesure du rendement du programme. À la suite d'un examen des demandes, des accords de subvention sont signés avec chacune des provinces qui touchent des versements annuels. Le versement de la deuxième année dépend de la réception de rapports annuels contenant une répartition des dépenses, les réalisations de la première année, une contribution à l'atteinte de résultats du programme et une évaluation de la capacité et de la détermination de chaque province à exécuter le programme.
Les activités et les extrants du programme du SNR devraient donner les résultats suivants :
Capacité provinciale accrue de désigner en tant que tels les délinquants à risque élevé et d'en faire le suivi
À l'échelon national, les délinquants à risque élevé sont constamment désignés en tant que tels, recommandés, repérés et suivis
Les renseignements sur les délinquants repérés seront transmis entre provinces en temps opportun
Connaissance améliorée au sujet des délinquants repérés chez les procureurs de la Couronne provinciaux/territoriaux qui appuie les poursuites
Décisions éclairées concernant les demandes de désignation de délinquant dangereux/à contrôler
Une société canadienne plus sécuritaire et plus résiliente
Il convient de souligner que le programme du SNR n'est pas censé empêcher les délinquants de récidiver et d'ainsi réduire la criminalité. Il vise plutôt à s'assurer que les policiers et les procureurs de la Couronne provinciaux/territoriaux disposent des renseignements nécessaires pour s'occuper adéquatement des délinquants, s'ils récidivent, et pour envisager de présenter une demande de désignation de DD ou de DC.
Les activités habilitantes de SP sont :
1) Tenue d'études, de recherches, d'enquêtes et d'analyses; 2) Élaboration de modalités négociation, administration et surveillance des fonds de subventions et 3) Capacité accrue des P/T de designer en tant que tels les délinquants à risque élevé et d'en faire le suivi.
Les activités/ extrants des provinces/ territoires sont les suivants :
Analyse : 1) Établir des critères et des protocoles de désignation et de proposition de délinquants à risque élevé par les procureurs de la Couronne, les services de police et/ou les services correctionnels locaux et 2) Les coordonnateurs P/T du SNR acceptent les propositions, examinent les renseignements et prennent des décisions concernant le repérage des délinquants.
Liaison : Les coordonnateurs P/T du SNR communiquent la décision de repérer un délinquant et échangent des renseignements avec le service de police, les services correctionnels, les procureurs de la Couronne et d'autres coordonnateurs P/T du SNR.
Tenue à jour: Les coordonnateurs P/T du SNR examinent les dossiers de délinquants repères, au besoin, et les tiennent à jour.
Les activités/ extrants des provinces/ territoires mènent au résultat immédiat suivant : À l'échelon national, les délinquants à risque élevé sont constamment identifiés, repérés et suivis.
Le résultat immédiat mène au résultat intermédiaire suivant : Les renseignements sur les délinquants repères sont échanges entre provinces en temps opportun.
Le résultat intermédiaire mène au résultat final suivant : De meilleures connaissances au sujet des délinquants repères chez les procureurs de la Couronne PT à l'appui des poursuites des décisions éclairées concernant les demandes de désignation de DD/CC.
Le résultat final mène au résultat stratégique suivant : Un Canada sécuritaire et résilient.
L'objectif de l'évaluation est d'établir de façon neutre et en se fondant sur des données probantes la pertinence et le rendement (l'efficacité, l'efficience et l'économie) du programme.
L'évaluation englobait la période quinquennale s'étendant de 2012-2013 à 2016-2017 et portait sur tous les aspects du programme du SNR, c'est-à-dire le programme de subventions, les activités menées par SP dans le but d'administrer le programme et les recherches du ministère portant sur le SNR. Le rendement du programme dans les territoires n'a pas été évalué, puisqu'ils n'ont pas reçu de subvention.
L'évaluation portait sur la pertinence et sur le rendement du programme du SNR et a permis de se pencher sur les cinq enjeux d'évaluation fondamentaux établis dans la Directive sur la fonction d'évaluation, soit : 1) le besoin continu; 2) l'harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral (y compris les liens entre les objectifs du programme et a) les priorités du gouvernement et b) les résultats stratégiques de SP; 3) la correspondance avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral; 4) les progrès réalisés en vue de l'obtention des résultats escomptés; et 5) l'efficience et l'économie.
Le risque associé au programme du SNR est considéré comme étant faible parce que les fonds sont versés aux provinces et que le programme a une faible valeur en dollars (500 000 $ par année). Le programme a été évalué en 2011-2012, et il a été conclu qu'il procurait les résultats escomptés et qu'il était administré de façon efficiente. Les évaluateurs ont recommandé qu'une stratégie de mesure du rendement (SMR) soit élaborée. Celle-ci a été élaborée et mise en place en octobre 2014. En conséquence du faible risque que pose le programme et dans le but d'utiliser efficacement les ressources d'évaluation, le degré d'effort déployé aux fins de l'évaluation a été réduit par une limitation de la recherche et de la collecte de données.
3.3.1 Enjeux d'évaluation fondamentaux et questions
Conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation, l'évaluation a permis d'examiner les questions et enjeux suivants :
Le programme du SNR est-il encore nécessaire?
Comment le programme du SNR est-il lié aux priorités actuelles du gouvernement et aux résultats stratégiques de SP?
Le programme du SNR est-il harmonisé avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?
Le programme du SNR reproduit-il ou complète-t-il d'autres initiatives de SP et du gouvernement fédéral?
Dans quelle mesure le programme du SNR a-t-il permis d'obtenir les résultats escomptés?
Quels facteurs ont nui à l'obtention des résultats ou l'ont facilitée?
En quoi la recherche sur le SNR a-t-elle contribué à l'obtention des résultats?
Y a-t-il des résultats imprévus (positifs ou négatifs)?
Les recommandations de l'évaluation précédente ont-elles été mises en œuvre?
Le nombre de ressources utilisées pour exécuter le programme du SNR a-t-il été réduit au minimum (économie)?
Y a-t-il d'autres approches possibles pour obtenir les résultats escomptés qui coûteraient moins cher (efficience)?
Des améliorations pourraient-elles être apportées au programme du SNR (efficience)?
La méthode d'évaluation comprenait les sources de données suivantes :
Des rapports de recherche sur le SNR produits par SP ont été examinés pour que l'on puisse obtenir de l'information sur le besoin continu du programme et sur son efficacité pour ce qui est d'obtenir les résultats escomptés. La liste des rapports analysés est présentée dans l'annexe A.
Des documents pertinents, comme des discours du Trône et des rapports sur les plans et les priorités ont été examinés; on a ainsi pu évaluer l'harmonisation du programme de subventions avec les priorités fédérales et les résultats stratégiques de SP. De plus, on a examiné des textes de loi et des documents de programme fondamentaux afin d'évaluer la correspondance avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral. Une liste des documents examinés est présentée dans l'annexe A.
Au total, 12 entrevues ont permis de recueillir des renseignements sur le besoin continu du programme et sur son succès pour ce qui est d'obtenir les résultats escomptés ainsi que sur son efficience et son économie. Parmi les personnes interrogées, mentionnons des membres du personnel du programme, un échantillon de coordonnateurs du SNR provinciaux et territoriaux et un représentant du SCC. Les entrevues ont été menées en personne ou par téléphone, à l'aide d'un guide d'entrevue standard pour chaque groupe de personnes interrogées. Les guides d'entrevue avaient été envoyés à ces personnes à l'avance.
Les renseignements recueillis sur les indicateurs de rendement établis dans la stratégie de mesure du rendementFootnote 7 du SNR ont été utilisés pour évaluer l'obtention des résultats escomptés. Plus particulièrement, on a demandé aux provinces de comparer l'obtention des résultats escomptés en 2013-2014 à ceux de 2014-2015. Ces renseignements ont été complétés par un examen des demandes de financement provincial et des rapports annuels présentés par les provinces. Les renseignements financiers obtenus ont permis de répondre à la question de l'efficacité et de l'économie.
L'équipe d'évaluation a interrogé des représentants d'un échantillon de coordonnateurs du SNR provinciaux/territoriaux dans le but de calibrer le degré d'efforts à déployer aux fins de l'évaluation par rapport au taux de dépense du programme. L'évaluation a pallié cette limite en complétant les renseignements obtenus dans le cadre des entrevues par les résultats d'une évaluation de la mesure du rendement entreprise en 2015 et menée par toutes les provinces. De plus, les évaluateurs ont utilisé des données tirées de deux rapports de recherche de SP abordant la mesure dans laquelle le SNR atteignait ses objectifs.
Bien que personne de la GRC n'ait été interrogé dans le cadre de cette évaluation, le présent rapport a été transmis à la GRC à des fins de validation des faits. Les commentaires de la GRC ont été, dans la mesure du possible, intégrés au rapport.
Les données sur les activités relatives au SNR présentées par les provinces dans les rapports annuels n'étaient pas uniformes dans l'ensemble des provinces. Ces données ont été utilisées en grande partie à des fins d'illustration et n'ont pas pu servir à des comparaisons ou à une analyse des tendances.
Le présent rapport a été remis aux gestionnaires de programme et au sous-ministre adjoint responsable afin qu'ils puissent l'examiner et l'approuver. Une réponse et un plan d'action de la direction ont été préparés pour donner suite aux recommandations de l'évaluation. Ces documents ont été présentés au Comité ministériel de la mesure du rendement et de l'évaluation (CMRE) de SP pour étude et approbation finale par le sous-ministre de Sécurité publique Canada.
Le Système national de repérage a été établi pour que l'on puisse s'assurer qu'en cas de récidive de candidats à des demandes de désignation de délinquants dangereux ou de délinquants à contrôler, ceux-ci sont repérés et font l'objet d'un suivi dans une base de données nationale hébergée dans le Centre d'information de la police canadienne. Lorsqu'un délinquant récidive n'importe où au Canada, les coordonnateurs du SNR sont avisés en conséquence. Pour évaluer la pertinence du programme, les évaluateurs ont examiné la mesure dans laquelle le besoin pour un tel système existait toujours. De plus, comme le gouvernement fédéral fournit 500 000 $ par année sous forme de subventions aux provinces afin qu'elles administrent le programme, l'évaluation a également permis de déterminer dans quelle mesure on avait toujours besoin de la contribution financière du gouvernement fédéral à ce programme.
De 1998 à 2014, le taux de criminalité au Canada a diminué de 35,2 %. Cependant, la réduction du taux de crimes violents a été plus discrète (22,8 %). Les taux de criminalité sont plus élevés dans l'Ouest et sont le plus élevés dans le Nord. Celui du Nunavut, du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest est six fois plus élevé que la moyenne nationaleFootnote 8.
Les délinquants à risque élevé sont une population mobile. Nombre d'entre eux passent du temps dans le système pénitentiaire fédéral et peuvent être déplacés partout au pays. En conséquence des programmes de semi-liberté et de foyers de transition associés aux établissements fédéraux où ils sont incarcérés, ils pourraient être réinsérés dans la société et mis en liberté à un autre endroit que celui où ils ont été reconnus coupables. C'est particulièrement le cas dans le Nord, où les prisonniers sous responsabilité fédérale sont habituellement envoyés dans le Sud. De plus, selon les personnes interrogées, les délinquants sexuels qui sont surveillés ou qui sont connus dans la collectivité ont particulièrement intérêt à déménager dans une autre province ou un autre territoire. En raison de la mobilité des délinquants à risque élevé, la collaboration entre provinces/territoires est essentielle afin que l'on puisse s'assurer que les procureurs disposent des renseignements nécessaires pour veiller à ce que ces délinquants soient traités de façon appropriée s'ils récidivent où que ce soit au Canada. Le SNR est un mécanisme permettant de s'assurer que les candidats aux demandes de désignation de DD ou de DC qui récidivent sont repérés et font l'objet d'un suivi dans une base de données nationale et que les renseignements sur leurs antécédents criminels sont à la disposition des procureurs.
Avant l'offre d'un financement fédéral, plusieurs provinces ne participaient pas activement au SNR. Selon les rapports annuels provinciaux, les fonds du programme de subventions sont utilisés pour embaucher du personnel, pour acheter de l'équipement (surtout des détecteurs) et pour payer les coûts liés aux déplacements et aux communications associés au SNR.
Pratiquement toutes les provinces ont été en mesure d'effectuer la conversion vers les fichiers numériques, et l'adoption de la technologie a aidé à limiter les coûts du programme.
La charge de travail du personnel affecté au SNR augmente à mesure que de nouveaux délinquants sont recommandés à des fins de repérage. Par exemple, le nombre de délinquants repérés en Ontario a augmenté de 18 % entre 2012-2013 et 2014-2015. La plupart des provinces déclarent des arriérés au chapitre de l'achèvement des dossiers des délinquants nouvellement repérés. En plus de documenter les délinquants nouvellement repérés, il faut tenir à jour le dossier des délinquants actuellement repérés. La plupart des délinquants repérés ont une longue carrière criminelle qui s'étend sur des décennies. Chaque nouvelle infraction doit être consignée, de même que les renseignements sur leur période d'incarcération.
La plupart des provinces contribuent de façon importante aux coûts du SNR, en plus du programme de subventions (p.ex. la Colombie-Britannique paie environ 80 % du coût, et l'Ontario consacre en moyenne 80 000 $ par année à l'achat de transcriptions des débats judiciaires). Les personnes interrogées étaient d'avis que, sans le programme de subventions du SNR, le taux de participation, de collaboration et d'échange de renseignements chuterait; certains des participants cesseraient de se présenter aux réunions en personne; et certaines provinces (plus particulièrement les petites) pourraient même cesser entièrement de participer au programme. Ce pourrait être particulièrement le cas des provinces qui n'ont décidé de se joindre au programme qu'après l'établissement du programme de subventions et en conséquence de son établissement. Dans ce cas, le programme perdrait sa qualité cohésive et ne serait plus considéré comme étant un programme national.
À la lumière des renseignements recueillis, les évaluateurs ont conclu qu'on a toujours besoin de disposer d'un Système national de repérage et que le financement fédéral au titre du SNR est important pour aider les provinces à maintenir la capacité d'atteindre un objectif de sécurité publique partagé et pour faciliter la collaboration entre provinces/territoires.
4.1.2 Harmonisation avec les résultats stratégiques de SP
Le Rapport sur les plans et les priorités 2012-2013Footnote 9 décrit la responsabilité du Ministère d'assurer un leadership et une coordination relativement aux politiques fédérales, d'appuyer les programmes et de travailler en étroite collaboration avec les provinces et les territoires et, en particulier, de superviser la gestion efficace du SNR, outil d'aide à la désignation avec exactitude des délinquants violents à risque élevé. De plus, le MinistèreFootnote 10 conserve une solide fonction de recherche à l'appui de l'élaboration de politiques dans des domaines prioritaires, notamment les délinquants violents/à risque élevé et les délinquants sexuels, pertinents par rapport au SNR.
4.1.3 Correspondance avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral
L'administration de la justice est un domaine de responsabilité partagée entre le gouvernement fédéral et les provinces. Ces dernières administrent la justice sur leur territoire, notamment en organisant et en maintenant les tribunaux provinciaux civils et pénaux et en établissant la procédure civile dans ces tribunaux. Le gouvernement fédéral a l'autorité exclusive sur la procédure dans les tribunaux qui instruisent des affaires pénales.
Les gouvernements provinciaux s'occupent de la plupart des poursuites intentées au titre du Code criminel, des accusations déposées en vertu d'une loi provinciale et des infractions commises contre des règlements administratifs municipaux. Les poursuites intentées au titre de lois fédérales autres que le Code criminel sont engagées par le Service de poursuites pénales du Canada (SPPC). Dans les territoires, le SPPC intente toutes les poursuites pénales, y compris celles qui sont intentées en vertu du Code criminel.
Le SNR appuie la responsabilité provinciale à l'égard des poursuites concernant des infractions au titre du Code criminel en fournissant aux procureurs des renseignements à utiliser pour formuler des recommandations au chapitre des cautions et des peines. Il permet de s'assurer que les délinquants récidivistes présentant un risque élevé sont traités de façon appropriée, à la lumière de renseignements complets sur leurs antécédents criminels. Les délinquants à risque élevé sont une population mobile à l'intérieur du système pénitentiaire fédéral; par conséquent, le gouvernement fédéral assume une certaine responsabilité à l'égard du soutien de l'échange de renseignements et des coûts connexes nécessaires pour gérer cette population et garder les Canadiens en sécurité.
En plus d'appuyer la responsabilité provinciale à l'égard des poursuites, le SNR contribue à la responsabilité fédérale envers la sécurité publique par l'amélioration de la gestion des délinquants les plus dangereux. Tout comme le gouvernement fédéral, qui assure un leadership relativement aux soins de santé et à d'autres domaines de responsabilité provinciale, un leadership national est nécessaire pour encourager la collaboration et la coordination entre provinces et territoires relativement à la gestion des délinquants à risque élevé.
4.1.4 Chevauchement ou complémentarité
Les personnes interrogées ont souligné que le SNR est un réseau unique. Même au sein des services de maintien de l'ordre de l'ensemble du pays, aucun mécanisme comme le SNR n'est en place. En conséquence, on utilise souvent le SNR lorsqu'on a besoin d'un point de contact dans une autre province ou un autre territoire relativement à des délinquants à risque élevé en général (pas seulement les délinquants repérés) et à divers autres enjeux.
Il existe des synergies entre les SNR et d'autres fonctions. Par exemple, dans plusieurs provinces, le SNR est situé au même endroit que les personnes responsables des ordonnances en vertu de l'article 810Footnote 11. Il y a également des synergies entre le SNR et le système de repérage de certaines provinces. Par exemple, la Colombie-Britannique est dotée d'un système de repérage depuis 1980. Habituellement, les délinquants sont repérés dans le système provincial d'abord, puis dans le SNR, à mesure que la criminalité augmente. La Saskatchewan a établi en 2012 un système d'intervention visant les délinquants violents (IVDV) qui est exploité dans le même bureau que le SNR et qui cible les jeunes et les jeunes adultes (« délinquants repérés en attente ») afin qu'on y prête une attention particulière. Le gouvernement du Yukon est doté d'un Programme de gestion des contrevenants récidivistes (SPPC), où les 25 principaux délinquants reçoivent une attention particulière de la part des services correctionnels, de la Couronne et de la GRC. Les renseignements du SNR sont communiqués aux responsables de ces programmes.
En plus des synergies avec les systèmes de suivi provinciaux, lors de la réunion de novembre 2015 des coordonnateurs du SNR, la GRC a demandé aux coordonnateurs de jouer un rôle dans l'établissement d'une nouvelle base de données publique sur les agresseurs sexuels d'enfants à risque élevéFootnote 12. Les coordonnateurs ont accepté d'agir à titre d'intermédiaire entre les divers organismes des provinces et des territoires qui effectuent des notifications publiques et la sous-direction des sciences du comportement de la GRC, qui tiendra la base de données.
4.2.1 Obtention des résultats escomptés
Renforcement de la capacité des provinces de désigner en tant que tels les délinquants à risque élevé et d'en faire le suivi
Le programme aide les provinces à conserver ou à accroître leur capacité de désigner en tant que tels les délinquants à risque élevé et d'en faire le suivi. La plupart des personnes interrogées estimaient que la capacité avait augmenté. Les coordonnateurs provinciaux/territoriaux ont mentionné que l'accessibilité des ressources, la formation, l'équipement, l'accès au Système de gestion des délinquant(e)s et l'établissement de réseaux à l'intérieur des provinces et entre les provinces avaient contribué au renforcement des capacités. En Alberta, on a décrit les dossiers portant sur les délinquants récemment repérés comme étant plus solides. Au Manitoba et à Terre-Neuve et Labrador, on a laissé entendre que, sans le financement fédéral, la participation au SNR serait difficile. Au Québec, on a décrit la subvention comme permettant aux provinces de mettre sur pied une équipe consacrée au suivi des délinquants présentant un risque élevé de récidive.
Désignation, recommandation, repérage et suivi constants des délinquants à risque élevé
Les données donnent à penser que les délinquants à risque élevé sont désignés en tant que tels, recommandés, repérés et suivis. Même si chaque province déclare ses données différemment, tous les rapports annuels provinciaux sur le SNR ont fourni des renseignements sur les activités de désignation, de recommandation, de repérage et de suivi. Au Manitoba, on a déclaré 198 recommandations de repérage sur quatre exercices, allant de 35 recommandations en 2012-2013 à 42 en 2015-2016. Huit provinces ont fourni des données sur le nombre de cas repérés. L'Ontario, où plus de 1 000 personnes ont été déclarées sur une période de quatre ans, comptait le plus grand nombre de cas, alors qu'aucune n'a été déclarée à l'Île-du-Prince-Édouard. Au Nouveau-Brunswick, on a déclaré avoir repéré 58 cas en 2013-2014 et 25, en 2014-2015. Huit provinces ont également fourni des données sur le nombre de délinquants à risque élevé faisant l'objet d'un suivi. En 2013-2014, la Colombie-Britannique a fait le suivi de 886 délinquants à risque élevé, la Saskatchewan, de 381, le Québec, de 316, et l'Ontario, de 4 864.
Une étude entreprise en 2004-2005Footnote 13 a révélé que le SNR permettait bel et bien de désigner les bonnes personnes, c'est-à-dire celles qui obtenaient des notes plus élevées que la population de délinquants en général relativement aux indices de risque. Les auteurs d'une étude de suivi récenteFootnote 14 ont souligné que, dans l'ensemble, le SNR semblait fonctionner comme un mécanisme approprié pour le suivi des délinquants présentant un risque accru de récidive violente ou sexuelle. Ce rapport tirait également les conclusions suivantes relativement aux délinquants :
Comme les délinquants repérés sont jeunes et purgent de courtes peines, le SNR pourrait servir de système d'avertissement approprié en désignant tous les délinquants à risque élevé qui sont susceptibles de poursuivre un cheminement violent.
Même si les délinquants repérés pourraient ne pas présenter un risque aussi élevé que les DD et les DC, ils posent clairement un risque plus élevé que la moyenne des délinquants sous responsabilité fédérale, selon les échelles de risque.
Même si les études de SP montrent que le SNR permet de désigner les bonnes personnes, rien ne nous assure que toutes celles qui devraient être repérées sont désignées. Les représentants de deux ou trois provinces ont souligné qu'ils examinaient actuellement les renseignements dans leur base de données afin de déterminer comment des délinquants qui auraient dû être repérés ont pu passer entre les mailles du filet.
Les personnes interrogées ont affirmé que les activités de sensibilisation et de formation des agents de police et des procureurs de la Couronne entreprises par les coordonnateurs du SNR ont été des facteurs importants de l'amélioration de la recommandation et du suivi des délinquants à risque élevé, mais elles ont souligné un besoin continu d'éducation. Les coordonnateurs de quatre provinces ont déclaré qu'ils avaient mis en œuvre ou qu'ils étaient en train de mettre en œuvre la notification automatique relativement aux candidats à repérer depuis les bases de données provinciales. Cette initiative devrait réduire le nombre de cas omis, puisque le SNR ne dépendra plus seulement des procureurs de la Couronne et des agents correctionnels pour les recommandations.
Les personnes interrogées ont souligné que les critères de repérage et d'autres processus, comme le contenu des dossiers du SNR, ne sont pas normalisés dans l'ensemble des provinces. Une étude menée en 2015 par SP mentionnait que certaines provinces (p. ex. l'Ontario) repèrent un nombre disproportionnellement élevé de délinquants, même si les cotes de risque ou les taux de récidive des provinces n'étaient pas différents, et qu'il n'y avait aucun consensus quant aux renseignements que devraient contenir les dossiers du SNR.Footnote 15La même étude a conclu que le SNR permet d'identifier les délinquants dont le risque est le même. Footnote 16
Transmission de renseignements entre provinces en temps opportun
Même si aucune norme n'est liée à la rapidité, la plupart des coordonnateurs interrogés estimaient qu'elle s'était améliorée. Ceux qui n'étaient pas certains ont affirmé qu'ils répondaient aux demandes le plus rapidement possible et qu'ils avaient été en mesure de respecter les délais des tribunaux concernant les renseignements demandés par leurs collègues d'autres provinces. Les représentants des provinces où l'information est hautement numérisée ont déclaré qu'il s'agissait d'un facteur majeur dans l'amélioration de la rapidité. Toutefois, même dans les cas où les dossiers des délinquants repérés n'avaient pas été compilés en raison d'arriérés (et la plupart des provinces en ont), les personnes interrogées ont affirmé que les renseignements peuvent généralement être réunis en deux ou trois jours. Le fait de disposer de dossiers complets, une communication fréquente entre provinces/territoires, le stockage et la transmission de fichiers électroniques et l'accès au Système de gestion des délinquant(e)s étaient perçus comme des facteurs contribuant à une rapidité accrue. Les représentants de deux ou trois provinces en particulier ont souligné que la rapidité de l'échange des renseignements et la valeur de ces renseignements avaient augmenté tous les ans en conséquence du financement fédéral.
Les représentants de l'Ontario ont déclaré qu'en 2014-2015 le délai de réponse pour fournir les renseignements sur les délinquants repérés étaient de 4,5 jours et que le temps requis pour fournir les renseignements sur d'autres délinquants était de 12,2 jours, soit une légère augmentation par rapport aux délais de réponse déclarés pour 2013-2014.
Meilleures connaissances au sujet des délinquants repérés chez les procureurs de la Couronne provinciaux pour appuyer les poursuites
Les procureurs de la Couronne provinciaux et d'autres partenaires de la justice, comme les policiers et la Commission des libérations conditionnelles, connaissent mieux le SNR et les délinquants repérés. Une personne interrogée a affirmé que les gens sont plus conscients du fait que le SNR a un rôle à jouer en ce qui a trait à la prévention. Les coordonnateurs et les membres du personnel du SNR offrent une formation et présentent des exposés, assistent à des réunions et à des conférences et sont accessibles pour les personnes qui ont des questions ou qui souhaitent obtenir de l'information. Une autre personne interrogée a décrit la subvention comme un élément permettant aux procureurs d'avoir accès à une source de connaissances précieuse.
Les bonnes communications entre les membres du personnel du SNR et les procureurs ont été désignées comme des facteurs contribuant à l'amélioration des connaissances. Par exemple, une personne interrogée a souligné qu'un plus grand nombre de procureurs de la Couronne connaissent le programme et communiquent avec le SNR lorsqu'ils estiment qu'un délinquant devrait être repéré. Une autre a décrit l'équipe du SNR comme jouant un rôle consultatif auprès des procureurs, qui profitent de l'expertise qu'a acquise l'équipe.
Les renseignements du SNR sont utilisés pour que l'on puisse prendre des décisions à l'égard de mises en accusation, de stratégies de poursuite, de versements de caution, de négociations de plaidoyer et de recommandations relatives à la détermination de la peine et pour que l'on puisse alerter les procureurs quant à la nécessité d'envisager la présentation d'une demande de désignation de DD ou de DC, et ils contribuent aux programmes offerts aux détenus par le SCC. Les personnes interrogées étaient d'avis que les renseignements du SNR ont une incidence sur les résultats. Ces renseignements sont complets et peuvent, par exemple, aider un juge à déterminer le risque et à choisir une peine appropriée. Si un délinquant n'a pas été repéré, il incombe à chaque procureur de la Couronne de trouver les dossiers, de les passer au peigne fin et de recueillir les renseignements pertinents par rapport à la poursuite et à la détermination de la peine, et ils pourraient ne pas être en mesure de le faire assez rapidement pour respecter les délais des tribunaux.
Décisions éclairées concernant les demandes de désignation de DD/DC
Les personnes interrogées ont mentionné que le financement fédéral aide les unités du SNR à recueillir et à établir des dossiers plus complets et à fournir de meilleurs renseignements aux fins des demandes de désignation de DD/DC. Une personne interrogée a décrit ces demandes comme exigeant davantage de renseignements et de documents que tout autre processus de détermination de la peine. L'étude préparée en 2005 par SP soulignait qu'un nombre relativement petit de personnes sont déclarées DDFootnote 17 et formulait l'hypothèse selon laquelle cela pourrait être dû en partie au nombre élevé de ressources exigées des procureurs de la Couronne qui doivent préparer les demandes de désignation de DD. Une unité du SNR a déclaré qu'en 2014-2015 le délai moyen requis pour préparer un dossier de délinquant repéré était de 69 jours. Les dossiers du SNR facilitent la préparation des demandes de désignation de DD/DC en réduisant l'effort requis de la part des procureurs de la Couronne pour réunir les renseignements nécessaires.
Une étude de suivi publiée en 2015 par SP a montré que le SNR semblait faciliter l'application de la détention préventive (désignations de DD/DC)Footnote 18. L'étude a révélé que 14 % des délinquants repérés inclus dans l'étude avaient par la suite été désignés. En comparaison, le récidiviste canadien violent (y compris le délinquant sexuel) moyen a une probabilité de 1 % d'être visé par une désignation de DD ou de DC. Pour ce qui est de la façon dont le SNR facilite le processus, les auteurs de l'étude ont formulé une hypothèse selon laquelle il est possible que le SNR crée un parti pris faisant en sorte que les procureurs n'envisagent de présenter une demande qu'après avoir découvert que le délinquant avait été repéré.
Certaines provinces attribuent les résultats favorables quant aux demandes à l'accessibilité des renseignements du SNR. Les représentants de l'Ontario ont déclaré que le nombre de désignations de DD/DC sanctionnées était passé de 19 (en 1999) à 40 (en 2015); environ la moitié des demandes de désignation de DD/DC concernent des délinquants repérés. Les données fournies par la Colombie-Britannique et l'Alberta montraient que le pourcentage des désignations où le délinquant avait été repéré avait augmenté entre 2013-2014 et 2014-2015, passant de 40 % à 50 %, dans le cas de la Colombie-Britannique, et de 14 % à 62 %, dans le cas de l'Alberta.
Facteurs qui nuisent à l'obtention des résultats ou qui facilitent leur obtention
Les personnes interrogées ont formulé des observations selon lesquelles le fait que des gens se consacrent au SNR et qu'ils soient financés au moins en partie par les subventions du SNR facilite l'obtention des résultats. Il est inefficace de tenter de faire le travail « en dilettante ». Les personnes interrogées ont également souligné que les relations qui avaient été nouées grâce au réseau du SNR et dans le cadre des réunions des coordonnateurs sont précieuses pour ce qui est de générer une collaboration améliorée entre provinces/territoires relativement aux délinquants repérés, mais aussi de façon plus générale.
L'accès aux renseignements du SCC a été l'obstacle le plus mentionné. Les personnes interrogées ont souligné que les règles d'accès P/T n'arrêtent pas de changer et ne sont pas uniformes d'une province à une autre et d'une région à une autre à l'intérieur des provinces. Dans une province, la réception de fichiers électroniques du SCC peut prendre jusqu'à trois mois. Dans d'autres régions, où on ne fournit que des dossiers papier, la réception peut prendre jusqu'à un an. L'obtention des lots de diffusion de date d'expiration du mandatFootnote 19 est également problématique dans de nombreuses provinces. Il y a eu des exemples où le coordonnateur du SNR a appris qu'un délinquant repéré avait été mis en liberté dans la province seulement après qu'il a été appréhendé par la police. Au total, quatre personnes interrogées ont également désigné les limites du Centre d'information de la police canadienne comme étant un obstacle. Toutefois, selon l'information fournie par la GRC, le CIPC n'a aucune accumulation de renseignements. En conséquence, les fichiers qui se trouvent dans la file d'attente à des fins de mise à jour sont liés au Répertoire national des casiers judiciaires dont la responsabilité incombe au Service canadien d'identifications criminelles en temps réel de la GRC. Alors que l'accès au Répertoire s'effectue au moyen du système du CIPC, les renseignements qu'il contient ne sont pas tenus à jour par les administrateurs du CIPC.
Contribution de la recherche à l'obtention des résultats
En 2005, la Division de la recherche de SP a publié un rapport sur une étude de l'efficacité du SNR pour ce qui est de détecter les délinquants potentiellement dangereuxFootnote 20 et d'intervenir auprès d'eux. L'étude a révélé que les délinquants repérés affichaient des caractéristiques de criminalité moins graves et persistantes que les délinquants à risque élevé connus et que les deux groupes étaient composés de cas présentant un risque relativement élevé par rapport à la population de délinquants en général. L'étude a conclu que le SNR semblait fructueux pour ce qui est de détecter adéquatement les délinquants qui posent un risque pour la collectivité.
Une étude de suivi a été publiée en 2015 afin de déterminer si le SNR permettait encore de détecter les délinquants violents ou sexuels à risque élevé et s'il améliore l'application appropriée de la détention préventiveFootnote 21. L'étude a conclu que les délinquants repérés présentaient un risque élevé et étaient beaucoup plus susceptibles de récidiver avec violence comparativement aux DC et à d'autres récidivistes sous responsabilité fédérale. De plus, l'étude a révélé que le SNR réussissait à faciliter l'application de la détention préventive.
Les résultats de ces études ont été présentés à l'occasion de réunions des coordonnateurs du SNR. Les personnes interrogées ont souligné que les coordonnateurs avaient manifesté un vif intérêt à l'égard de la recherche, laquelle donnait l'assurance que les bonnes personnes étaient repérées et aidait les coordonnateurs à comprendre l'incidence du programme.
Auparavant, la recherche était un point permanent à l'ordre du jour des réunions des coordonnateurs, mais ce n'est plus le cas. Aucune recherche n'a été menée sur le SNR depuis 2015, et la Division de la recherche de SP ne prévoit aucune recherche supplémentaire dans un avenir prévisible. Les personnes interrogées ont mentionné un certain nombre de sujets à des fins de recherche ultérieure, notamment les suivants : 1) des recherches sur la prédiction du risque, surtout en ce qui a trait aux délinquants autochtones, afin de valider les outils et les critères; 2) des recherches sur les résultats des demandes de désignation de DD et une comparaison des taux de DD entre les provinces/territoires; et 3) une évaluation de l'efficacité des ordonnances en vertu de l'article 810, dont le ministère de la Justice est responsable.
Le SNR a créé un réseau dont on peut tirer profit si on a besoin de conseils sur des questions ne se limitant pas aux délinquants repérés et ai on désire communiquer des leçons retenues. Les coordonnateurs du SNR échangent régulièrement des courriels sur diverses questions.
On utilise souvent le SNR lorsqu'on a besoin d'un point de contact dans une autre province ou un autre territoire. Par exemple, l'agent responsable des ordonnances en vertu de l'article 810 en Colombie-Britannique compte souvent sur le coordonnateur du SNR pour entrer en communication avec une autre province ou un autre territoire. Les personnes interrogées ont affirmé qu'il n'existe au sein des services de police aucun réseau semblable qui compte constamment sur les coordonnateurs du SNR pour entrer en communication avec d'autres provinces ou territoires.
Le SNR est également utilisé par divers autres partenaires de la justice. Par exemple, le SCC a communiqué avec le coordonnateur du Manitoba au sujet de plans de libération conditionnelle, et celui de l'Ontario a reçu des appels d'autres partenaires de la justice, comme des agents de libération conditionnelle et des forces policières.
Suggestions pour l'amélioration du SNR
Les personnes interrogées ont proposé un certain nombre d'améliorations à apporter au SNR. Même si les subventions ont pour but de faciliter des communications améliorées, on a laissé entendre que les lignes directrices relatives au repérage devraient être examinées et que des pratiques exemplaires devraient être établies pour les avocats et les techniciens juridiques appuyant le programme. Cette suggestion est appuyée par les conclusions de l'étude de 2015, qui soulignait que certains des délinquants repérés présentaient en fait un faible risque, d'après les échelles de risqueFootnote 22 et qui laissait entendre que cela pourrait indiquer que les coordonnateurs du SNR devraient examiner des lignes directrices plus structurées au moment de prendre des décisions relatives au repérage. Le SNR a pour but de repérer les délinquants qui sont des candidats aux fins des demandes de désignation de DD ou de DC, au cas où ils récidiveraient; toutefois, comme le faisait observer l'étude, les critères législatifs applicables à ces désignations sont vagues. Les tribunaux sont tenus de faire évaluer le risque par un expert lorsqu'ils étudient des demandes de désignation de DD/DC, mais pas dans le cas du repérage. L'étude soulignait que certaines provinces (p. ex. l'Ontario) repèrent un nombre disproportionnellement plus élevé de délinquants, et ce, même si les cotes de risque ou les taux de récidive des provinces ne sont pas différents.
En raison de la très grande quantité de renseignements sur certains délinquants repérés, certaines provinces préparent des résumés de cas afin de rendre les renseignements plus utiles pour les procureurs de la Couronne. Même s'il s'agit d'un processus chronophage, les personnes interrogées estimaient qu'il améliorerait l'utilité des renseignements de repérage.
Les personnes interrogées ont laissé entendre que des systèmes de recommandation automatique aux fins du repérage, comme ceux qui sont actuellement mis en œuvre dans certaines provinces, amélioreraient l'uniformité du repérage et aideraient à réduire au minimum le nombre de cas omis.
Les personnes interrogées ont proposé une utilisation accrue des fichiers électroniques. Même si plusieurs provinces ont effectué la conversion aux fichiers électroniques, elles ne l'ont pas toutes fait. Il a également été proposé qu'une base de données nationale soit établie sur le Web pour les dossiers de délinquants repérés afin de faciliter la transmission des renseignements et de réduire le nombre de données entrées en double. Les personnes interrogées ont souligné que le site Web actuel est trop lent pour le téléversement et le téléchargement de documents.
L'amélioration la plus souvent mentionnée était un accès meilleur et plus rapide aux renseignements du SCC. Les personnes interrogées ont souligné que les règles d'accès changent fréquemment et qu'elles ne sont pas uniformes d'une province à une autre et même d'une région à une autre à l'intérieur des provinces.
Enfin, on a laissé entendre qu'il serait utile que davantage de cours de formation soient offerts aux procureurs de niveaux intermédiaire et supérieur au sujet du processus relatif aux demandes de désignation de DD/DC. On a laissé entendre qu'une meilleure compréhension du processus et des exigences améliorerait l'uniformité dans la présentation des demandes.
4.3.1 Rendement — Efficience et économie
Les évaluateurs précédents ont recommandé qu'une stratégie de mesure du rendement (SMR) soit élaborée et qu'elle soit axée sur la surveillance continue des capacités provinciales découlant du financement au titre du SNR et de l'utilisation de la recherche par les provinces dans le cadre de l'élaboration des politiques de SP. Les documents de suivi de la mise en œuvre indiquaient que la SMR avait été achevée en 2014 et mise en œuvre en 2015. La réponse et le plan d'action de la direction s'engageaient également à l'égard de la tenue d'une évaluation du SNR et de la présentation aux divisions des politiques et des programmes correctionnels d'un rapport final sur les résultats, de la tenue bisannuelle d'une évaluation des capacités provinciales/territoriales et d'une surveillance annuelle du projet. Le rapport d'évaluation du SNR, intitulé « an Examination of a National Initiative in Tracking and Managing High Risk Offenders: A Canadian Perspective », a été présenté à l'occasion de la réunion des coordonnateurs du SNR, en avril 2014. Lors de la même réunion, la première évaluation des capacités a également été entreprise, et un premier rapport sur la surveillance annuelle du projet a été présenté en 2014.
4.3.2 Ratio d'administration du programme
Le ratio d'administration du programme a augmenté; il est passé de 4,5 % au moment de la dernière évaluation à 8 %. Néanmoins, le ratio d'administration du SNR continue de correspondre à celui d'autres programmes de subventions de SP, ce qui dénote que le processus administratif est efficient. Le calcul du ratio d'administration est présenté à l'annexe C. Soulignons que le calcul du ratio d'administration du programme ne comprend pas les coûts liés aux recherches sur la SNR menées par SP.
En raison de la mobilité des délinquants à risque élevé, on a toujours besoin du SNR et de la collaboration entre provinces/territoires afin que les procureurs disposent des renseignements nécessaires pour s'assurer que les délinquants repérés sont traités adéquatement s'ils récidivent où que ce soit au Canada.
La charge de travail du personnel affecté au SNR augmente à mesure que de nouveaux délinquants sont recommandés à des fins de repérage. En plus de documenter les délinquants nouvellement repérés, il faut tenir à jour le dossier des délinquants actuellement repérés tout au long de leur longue carrière criminelle.
Avant que le financement fédéral soit offert, plusieurs provinces ne participaient pas activement au SNR. On a continuellement besoin du financement fédéral pour maintenir un système national. Sans ce financement, certaines provinces sont susceptibles de devenir inactives, et il y aurait moins de communication, d'échange de renseignements et de collaboration entre les provinces.
Harmonisation avec les objectifs stratégiques de SP
Le SNR est harmonisé avec les résultats du Ministère grâce à la désignation et au suivi des délinquants à risque élevé et à la transmission de renseignements entre provinces pour que l'on puisse s'assurer que les délinquants repérés sont traités adéquatement s'ils récidivent où que ce soit au Canada.
Correspondance avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral
L'administration de la justice est un domaine de responsabilité partagée entre le gouvernement fédéral et les provinces. Le SNR appuie la responsabilité provinciale à l'égard des poursuites concernant des infractions au titre du Code criminel en fournissant aux procureurs des renseignements à utiliser pour formuler des recommandations concernant les cautions et les peines. Il permet de s'assurer que les délinquants récidivistes présentant un risque élevé sont traités de façon appropriée, à la lumière de renseignements complets sur leurs antécédents criminels. Le gouvernement fédéral est en partie responsable de la création du besoin d'échange de renseignements, car il augmente la mobilité de la population de délinquants à risque élevé en les déplaçant à l'intérieur du système pénitentiaire fédéral; par conséquent, il devrait participer au SNR et contribuer à ses coûts.
En plus d'appuyer la responsabilité provinciale à l'égard des poursuites, le SNR contribue à la responsabilité fédérale envers la sécurité publique par l'amélioration de la gestion des délinquants les plus dangereux.
Chevauchement ou complémentarité
Le SNR est un réseau unique. Même au sein des services de maintien de l'ordre de l'ensemble du pays, aucun mécanisme comme le SNR n'est en place. Il existe des synergies entre le SNR et un certain nombre d'autres fonctions, notamment les systèmes de repérage provinciaux. Les coordonnateurs du SNR ont récemment accepté d'agir à titre d'intermédiaire entre les divers organismes des provinces et des territoires qui effectuent des notifications publiques et la Sous-direction des sciences du comportement de la GRC, qui tiendra la nouvelle base de données sur les agresseurs sexuels d'enfants à risque élevé.
Des données probantes indiquent que le programme donne les résultats énoncés dans son modèle logique. Les entrevues et l'examen des documents donnent à penser que le programme aide les provinces à maintenir ou à accroître leur capacité de désigner en tant que tels les délinquants à risque élevé et d'en faire le suivi en offrant des fonds destinés aux ressources, à la formation et à l'équipement et en encourageant l'établissement de réseaux entre les provinces/territoires et à l'intérieur de ceux-ci.
Même si les données donnent à penser que les délinquants qui présentent un risque plus élevé que la population de délinquants en général sont désignés en tant que tels, recommandés, repérés et suivis, il semble que des cas pourraient être manqués et que les critères relatifs au repérage ne sont peut-être pas uniformes dans l'ensemble des provinces. Dans certaines provinces, on pourrait avoir repéré deux fois plus de délinquants que dans d'autres. La mise en œuvre dans certaines provinces de systèmes de recommandations automatiques du repérage de candidats devrait réduire le nombre de cas omis. L'étude menée en 2015 par SP soulignait que certaines provinces repèrent un nombre disproportionnellement plus élevé de délinquants, et ce, même si les cotes de risque ou les taux de récidive des provinces ne sont pas différents. Les personnes interrogées ont laissé entendre que le programme pourrait être amélioré grâce à l'examen des lignes directrices relatives au repérage.
Aucune norme ne régit la rapidité de la transmission des renseignements entre provinces/territoires; toutefois, la plupart des personnes interrogées estimaient qu'elle s'était améliorée et que les dossiers étaient transmis de manière à respecter les délais des tribunaux. Le fait de disposer de dossiers complets, une communication fréquente entre provinces/territoires, le stockage et la transmission de fichiers électroniques et l'accès au Système de gestion des délinquant(e)s ont été désignés comme étant des facteurs contribuant à une rapidité accrue.
Les données probantes donnent à penser que les procureurs de la Couronne provinciaux et d'autres partenaires de la justice connaissent mieux le SNR et les délinquants repérés en conséquence de l'éducation et de la formation offertes par les coordonnateurs et les membres du personnel du SNR, des bonnes communications entre le SNR et les procureurs et de l'accessibilité des coordonnateurs et des membres du personnel du SNR pour les personnes ayant des questions ou souhaitant obtenir de l'information.
Les renseignements du SNR sont utilisés pour que l'on puisse prendre des décisions à l'égard de mises en accusation, de stratégies de poursuite, de versements de caution, de négociations de plaidoyer et de recommandations relatives à la détermination de la peine et pour que l'on puisse alerter les procureurs quant à la nécessité d'envisager la présentation d'une demande de désignation de DD ou de DC, et ils contribuent aux programmes offerts aux détenus par le SCC. Les personnes interrogées étaient d'avis que les renseignements du SNR ont une incidence sur les résultats.
Le SNR semble faciliter l'application de la détention préventive (demandes de désignation de DD/DC). L'étude de 2015 a révélé que 14 % des délinquants repérés avaient par la suite été désignés, comparativement à 1 % des récidivistes violents canadiens. Le SNR fournit des antécédents criminels complets à l'appui des demandes de désignation de DD/DC. Cela facilite les procédures judiciaires et réduit de façon importante le nombre de ressources exigées des procureurs de la Couronne qui, dans le passé, pourraient avoir limité le nombre de demandes de DD/DC.
L'affectation d'employés au SNR, financée en partie par des subventions fédérales, a facilité l'obtention des résultats, en plus d'appuyer l'établissement de relations dans le cadre des réunions des coordonnateurs.
L'échange de renseignements avec le SCC et les délais de mise à jour du Centre d'information de la police canadienne ont été désignés comme des obstacles au suivi des délinquants repérés et à l'achèvement des dossiers de ces délinquants.
Les études sur le SNR publiées par SP en 2005 et en 2015 ont donné l'assurance que les bonnes personnes sont repérées et ont aidé les coordonnateurs à comprendre l'incidence du programme. Aucune recherche sur le SNR n'a été menée depuis 2015, et aucune nouvelle étude n'est actuellement prévue. Un certain nombre de sujets potentiels de recherches additionnelles ont été mentionnés, notamment les suivants : 1) des recherches sur la prédiction du risque, surtout en ce qui a trait aux délinquants autochtones, afin de valider les outils et les critères; 2) des recherches sur les résultats des demandes de désignation de DD et une comparaison des taux de DD entre les provinces/territoires; et 3) une évaluation de l'efficacité des ordonnances en vertu de l'article 810, dont le ministère de la Justice est responsable.
Suggestions d'améliorations à apporter au SNR
Les personnes interrogées ont proposé un certain nombre d'améliorations à apporter au programme, notamment l'examen des lignes directrices pour le repérage, qui est une responsabilité provinciale, et des critères connexes afin d'améliorer l'uniformité entre les provinces; la mise en œuvre de la notification automatique du repérage des candidats depuis les bases de données provinciales afin de réduire au minimum le nombre de cas omis; la préparation de résumés de cas afin d'améliorer l'utilité des dossiers de repérage pour les procureurs de la Couronne; l'utilisation accrue des fichiers électroniques; la mise sur pied d'une base de données nationale Web pour stocker les dossiers des délinquants repérés; un accès plus rapide et constant aux données du SCC; davantage de formation pour les procureurs au sujet du processus de demande de désignation de délinquants dangereux et de délinquants à contrôler; et une communication plus systématique à l'intérieur du réseau afin que l'on puisse échanger des renseignements sur les questions et les difficultés relatives aux délinquants à risque élevé.
Une stratégie de mesure du rendement a été achevée en 2014 et mise en œuvre en 2015. Dans le cadre du plan d'action de la direction, un rapport sur le SNR qui portait sur le suivi et la gestion des délinquants à risque élevé a été présenté à l'occasion de la réunion d'avril 2014 des coordonnateurs du SNR. En même temps, une évaluation des capacités provinciales/territoriales a été entreprise, et une surveillance annuelle a été amorcée.
Même si le ratio d'administration du programme a augmenté pour passer de 4,5 % au moment de la dernière évaluation à 8 %, il continue de correspondre à celui d'autres programmes de subventions de SP, ce qui indique que le processus administratif est efficient.
La Direction de la vérification interne et de l'évaluation recommande que le sous-ministre adjoint (SMA) du Secteur de la sécurité communautaire et de la réduction du crime (SSCRC) fasse ce qui suit :
La Direction générale de la prévention du crime, des affaires correctionnelles et de la justice pénale a examiné l'évaluation et a accepté les recommandations. Étant donné que la mise en œuvre du Système national de repérage (SNR) est de compétence provinciale et territoriale (PT), les mesures prévues seront prises et les produits seront livrés en collaboration avec les PT et devront être communiqués au groupe de travail fédéral‑provincial‑territorial (FPT) sur les délinquants à risque élevé.
Le sous-ministre adjoint du Secteur de la sécurité communautaire et de la réduction du crime, en collaboration avec les provinces, élabore des critères et des lignes directrices plus structurées qui s'appliquent au repérage afin d'améliorer l'uniformité dans l'application de ces critères par les coordonnateurs du SNR et dans les diverses administrations. Acceptée
Réunions par téléconférence avec les coordonnateurs du SNR afin :
d'évaluer la portée du travail exigé pour réviser les lignes directrices et les critères de repérage actuels;
d'examiner les lignes directrices et les critères de repérage actuels pour déterminer les approches, les pratiques exemplaires et les lacunes communes;
de déterminer une marche à suivre proposée en ce qui a trait à l'élaboration de lignes directrices et de critères plus structurés;
de proposer des lignes directrices et des critères adoptés d'un commun accord;
de créer des procédures visant à appuyer la collecte de données, la surveillance et la rédaction de rapports.
Collaborer avec les coordonnateurs du SNR et des représentants du Service correctionnel du Canada (SCC) pour améliorer l'uniformité, la rapidité et la facilité d'accès à l'information du CSC pour les coordonnateurs du SNR et dans les diverses administrations. Acceptée
Réunions par téléconférence avec les coordonnateurs du SNR et des représentants du SCC afin d'examiner les démarches actuelles pour l'échange d'information, de cerner les problèmes et d'élaborer des options pour les régler.
Faciliter les discussions avec les PT et le SCC dans le but d'élaborer des protocoles uniformes pour l'échange de données.
J. Blais, et J. Bonta, Tracking and managing high risk offenders: A Canadian initiative. Law and Human Behavior, 2015, 39(3), 253-265. http://psycnet.apa.org/journals/lhb/39/3/253.html
J. Bonta, et A. K. Yessine. Système national de repérage : Identification des délinquants violents à risque élevé et intervention, Rapport pour spécialistes, Ottawa : Sécurité publique Canada, 2005. http://www.publicsafety.gc.ca/cnt/rsrcs/pblctns/trckng-ffndrs/index-fr.aspx
Sécurité publique Canada, Aperçu statistique : Le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, Rapport annuel 2015, 2016. http://www.publicsafety.gc.ca/cnt/rsrcs/pblctns/ccrso-2015/ccrso-2015-fr.pdf
Budget 2014 – Sur la voie de l'équilibre : Créer des emplois et des opportunités, févr. 2014 http://www.budget.gc.ca/2014/docs/plan/toc-tdm-fra.html
Sécurité publique Canada, Performance Measurement Strategy, National Flagging System Class Grant Program, 2014.
Lettre de mandat du ministre de Sécurité publique Canada http://pm.gc.ca/fra/lettre-de-mandat-du-ministre-de-la-securite-publique-et-de-la-protection-civile
Rapports sur les plans et les priorités 2012-2013, 2013-2014, 2014-2015, 2015-2016 et 2016-2017 de Sécurité publique CanadaModalités du programme de subventions du Système national de repérage.
Communiqué de presse http://nouvelles.gc.ca/web/article-fr.do?nid=966369
Discours du Trône, 4 déc. 2015, 42e législature du Canada http://discours.gc.ca/sites/sft/files/discours_du_trone.pdf
Discours du Trône, 3 juin 2011, 41e législature du Canada http://www.cbc.ca/news/canada/the-speech-from-the-throne-1.1057204 (en anglais)
Discours prononcés par le ministre de la Sécurité publique, 2011, 2012, 2013, 2014 et 2015 https://www.securitepublique.gc.ca/cnt/nws/spchs/2011/index-fr.aspx
Secrétariat du Conseil du Trésor, Illustration de la perspective pangouvernementale http://www.tbs-sct.gc.ca/ppg-cpr/framework-cadre-fra.aspx?Rt=1038
Le ratio d’administration du programme désigne le coût total de l’administration du programme sous la forme d’un pourcentage des subventions versées. Soulignons que le calcul du ratio d’administration du programme ne comprend pas les coûts liés aux recherches sur le SNR menées par SP.
De 2010-2011 à 2015-2016
Personnel du programme — jusqu’à l’échelon du directeur
Salaires 19 019 $
Fonctionnement et entretien 0 $
Sous-total 19 019 $
Salaires 2 113 $
Sous-total 2 113 $
COÛT TOTAL DU PROGRAMME 21 132 $
Salaires 8 453 $
Sous-total 8 453 $
Régime d’avantages sociaux des employés (20 % des dépenses salariales) 5 917 $
Allocation de loyer de TPSGC (13 % des dépenses salariales) 3 846 $
COÛT TOTAL LIÉ À L’ADMINISTRATION DU PROGRAMME 39 348 $
Subventions versées 500 000 $
Annuel 8 %

References: L'article 42
 l'article 810
 l'article 810
 l'article 810
 l'article 810
 CSC