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22 novembre 2012 : Budget - Politique des territoires ( rapport général - première lecture )
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IV. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE » (FACÉ)
A titre liminaire, votre rapporteure spéciale précise qu'elle rapporte les crédits de la présente mission pour la première fois et qu'elle a conduit en 2012, au nom de la commission des Finances, un contrôle budgétaire sur l'utilisation des aides aux collectivités pour l'électrification rurale, en application de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)20(*). Elle a donc eu l'occasion, dans ce cadre, d'approfondir sa connaissance de l'histoire du dispositif, de sa réforme et du fonctionnement de ce nouveau compte d'affectation spéciale Et elle a également pu s'interroger sur ses priorités21(*).
A. UNE MISSION NOUVELLE POUR UN DISPOSITIF ANCIEN
1. Les origines du FACÉ
a) Sa création en 1936
Sous l'impulsion notable de Paul Ramadier, alors sous-secrétaire d'Etat aux Travaux publics, le « fonds d'amortissement des charges d'électrification » (FACÉ) a été créé par l'article 108 de la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l'exercice 1937.
Ce fonds, toujours dépourvu de personnalité morale, a été confirmé dans sa mission par l'article 38 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz, sa nouvelle organisation étant définie par le décret n° 47-1997 du 14 octobre 1947. Ces dispositions ont été codifiées à l'article L. 2224-31 du CGCT.
b) Un système de financement des travaux d'électrification rurale
Ce fonds avait à l'origine vocation à assumer une partie des charges d'intérêts et d'amortissement des emprunts en cours ou futurs relatifs à l'électrification rurale, contractés par les collectivités publiques, régies ou société d'intérêt collectif agricole d'électrification (SICAE), ainsi qu'une fraction des charges des départements résultant des subventions allouées aux collectivités pour des travaux d'électrification rurale.
Il était alors alimenté par une contribution annuelle, perçue sur les recettes des consommations annuelles des distributeurs d'électricité en basse tension, ainsi que par un crédit d'un montant égal inscrit au budget de l'Etat. Les contributeurs sont aujourd'hui les gestionnaires de réseaux de distribution, essentiellement Électricité Réseau Distribution France (ERDF).
Dès l'immédiat après-guerre, le décret de 1947 précité a prévu une organisation relativement collégiale, le fonds étant « placé sous l'autorité du ministre chargé de l'électricité et sous le contrôle des collectivités dont il allège les charges afférentes à l'électrification rurale », et la gestion de ses opérations étant « confiée à « Electricité de France, service national ».
Depuis 1947, le compte du fonds, auparavant placé auprès de la caisse des dépôts et consignation (CDC), a donc été géré sur un compte d'Électricité de France (EDF).
Ce décret a également prévu que le fonds était « administré » par un « conseil du FACÉ », comprenant 15 membres, dont des représentants des autorités organisatrices de la distribution d'électricité, des représentants des distributeurs et des représentants de l'administration. Aux termes de l'article 13 du décret du 14 octobre 1947 précité, la composition du conseil du fonds est la suivante :
- cinq représentants de l'Etat ;
- quatre représentants des collectivités territoriales et des établissements de coopération compétents en la matière ;
- trois représentants d'EDF ;
- un représentant des départements destinataires des financements ;
- un représentant des organisations agricoles ;
- et un représentant des régies d'électricité ou des sociétés d'intérêt agricole d'électrification.
c) Les règles de fonctionnement des aides du FACÉ
Concrètement, aux termes de l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales, les aides financières consenties par le FACÉ sont réparties par département sous forme de dotations affectées à l'électrification rurale. Cette répartition s'effectue, selon des critères précisés par voie d'arrêté, par le ministre chargé de l'énergie, après avis du conseil du fonds.
Puis, sur la base des propositions présentées par les collectivités, la répartition de ces dotations est effectuée sur un plan départemental entre les collectivités territoriales ou leurs groupements et les maîtres d'ouvrage des travaux d'électrification rurale pouvant bénéficier des participations du fonds.
Il est à noter que quand, dans un département, existe un établissement public de coopération constitué dans le domaine de l'électricité et réunissant tous les maîtres d'ouvrage pouvant bénéficier des participations du FACÉ, la répartition des dotations de ce fonds est alors réglée par cet établissement public.
Le regroupement des « autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité » ou AOD (qui peuvent être des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale, en particulier des syndicats d'électrification), et donc de la maîtrise d'ouvrage, au niveau départemental, a été mis en place par le législateur (article L. 2224-31 du CGCT). Il a nettement progressé au cours des dernières années. Trois cas de figure doivent être distingués :
- le regroupement des AOD, y compris de la maîtrise d'ouvrage, est réalisé au niveau départemental : il y a un seul bénéficiaire des aides du FACÉ par département ;
- le regroupement des AOD est effectif au niveau départemental, mais pas le regroupement de la maîtrise d'ouvrage : il y a alors plusieurs bénéficiaires par département ;
- l'absence de regroupement des AOD et de la maîtrise d'ouvrage est constatée : il y a dans ce cas également plusieurs bénéficiaires par département.
Le système du FACÉ intervient donc en faveur des AOD qui, ayant conservé en zone rurale la maîtrise d'ouvrage, entreprennent elles-mêmes des travaux sur les réseaux de distribution d'électricité.
Aux termes de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, le FACÉ participe au financement :
- de travaux d'électrification rurale dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération en matière de distribution publique d'électricité et de gaz ;
- d'opérations de maîtrise de la demande d'électricité ou de production d'énergie par les énergies renouvelables dont la maîtrise d'ouvrage est assurée dans les mêmes conditions, si ces opérations permettent d'éviter des extensions ou des renforcements de réseaux ;
- d'installations de production de proximité à la double condition que ces installations évitent l'extension ou le renforcement des réseaux et qu'elles se situent dans des zones non interconnectées au réseau métropolitain.
En pratique, les taux d'aide ont varié selon les périodes, et entre 2007 et 2012, les aides du fonds représentaient pour la métropole 65 % du montant TTC des travaux menés par les collectivités territoriales ou leurs groupements, propriétaires des réseaux.
Affectées dans différents programmes, dont les montants sont fixés chaque année par le conseil du fonds (jusqu'en 2011, le budget du FACÉ a été présenté par tranches et programmes, et chiffré en « montants de travaux aidés »), ces aides sont principalement utilisées pour financer des dépenses de renforcement et de sécurisation de réseaux, ainsi que des dépenses liées à l'environnement, avec l'enfouissement des lignes en particulier.
Ce système s'apparente à un dispositif de péréquation, puisqu'il s'agit de rééquilibrer les coûts de renforcement et de sécurisation des réseaux d'électricité au bénéfice des collectivités rurales (moins de 2 000 habitants) par rapport aux communes urbaines. Il s'en distingue cependant dans la mesure où il ne s'agit pas d'un transfert de charges entre les distributeurs (comme celui réalisé au sein du fonds de péréquation de l'électricité ou FPE22(*)), mais de l'attribution d'aides aux collectivités maîtres d'ouvrage.
Au total, les collectivités interviennent de deux manières dans l'attribution des aides versées au titre du FACÉ :
- par l'intermédiaire de leurs représentants au conseil du Fonds qui joue un rôle consultatif sur le montant des dotations et leurs critères d'attribution ;
- directement sur la répartition des aides du programme, en procédant par le biais du conseil général à une sous-répartition entre bénéficiaires, lorsqu'il n'y a pas de regroupement des AOD et de la maîtrise d'ouvrage au niveau départemental.
Conformément au décret de 1947, le FACÉ a été régulièrement soumis au contrôle de la Cour des comptes ; cette dernière, dans le cadre d'un contrôle de gestion23(*), a ainsi jugé que les comptes du FACÉ étaient réguliers et sincères. Il convient d'observer que la Cour ne s'est pas prononcée sur l'existence d'un système d'aide à l'électrification rurale prenant la forme d'un fonds hébergé sur un compte géré par EDF. A cet égard, elle n'a recommandé ni la création d'un compte spécial ni d'un établissement public.
2. La réforme conduite en 2012
La création, par l'article 7 de la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011 du 28 décembre 2011, d'un compte d'affectation spéciale (CAS), reprenant l'acronyme de « FACÉ », mais en changeant la signification - « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » au lieu de « Fonds d'amortissement des charges d'électrification » - répondait à plusieurs enjeux et poursuivait différents objectifs.
a) L'absence de comptabilité publique et le risque de gestion de fait
Le régime du FACÉ était non seulement ancien mais surtout devenait de plus en plus risqué pour les élus qui participaient à sa gouvernance. Les recettes étaient des impositions de toute nature mais n'étaient pourtant pas fixées par la loi (cf. infra) ; quant à ses dépenses, elles s'apparentaient à des dépenses publiques, or il n'y avait pas de respect des règles de comptabilité publique24(*). Le risque d'accusation de gestion de fait était donc patent.
La sécurisation juridique du dispositif à cet égard constituait donc une priorité, ce qui justifiait le choix de réformer ce fonds.
b) L'absence de contrôle parlementaire et de respect du droit budgétaire
Le cadre issu de la loi de 1947 sortait du cadre normal de la gestion publique sur plusieurs points importants.
Le statut du FACÉ, fonds géré au sein d'EDF, faisait de cette société, qui a désormais un statut de société anonyme, le collecteur d'une imposition de toutes natures d'un montant proche de 400 millions d'euros, hors du contrôle du Parlement.
En outre, le cadre régissant cette contribution apparaissait dérogatoire à l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel la loi « fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». En l'espèce, la contribution reposait sur l'article 11 du décret du 14 octobre 1947 précité, ainsi rédigé : « Afin de lui permettre de faire face aux obligations du présent décret, le fonds d'amortissement des charges d'électrification est alimenté par des prélèvements sur les recettes des services et des exploitations d'électricité provenant de la vente d'énergie dont le taux et les modalités de perception sont fixés périodiquement par arrêté conjoint du ministre chargé de l'électricité, du ministre chargé des affaires économiques et du ministre du budget ». Cela représentait un fondement très léger, susceptible d'être remis en cause, notamment en cas de contentieux.
Il convenait donc de remettre la loi et le Parlement à la place qui doit leur revenir. Et de proposer, de ce point de vue, un dispositif qui respecte les principes de la Constitution et ceux de la LOLF, selon laquelle « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » (article 21). Cette option était l'une des options possibles pour faire évoluer le statut de l'ancien FACÉ, l'autre étant la création d'un établissement public dédié. Quoiqu'il en soit, la création d'un compte spécial constituait un progrès en matière de transparence budgétaire et de contrôle du Parlement.
c) La réflexion conduite par le Gouvernement
Lors des réunions du conseil du FACÉ de fin 2010 et début 2011, a été abordée la question de la modernisation de la gestion du fonds et sa soumission, compte tenu de la nature des recettes et des dépenses, aux principes budgétaires et comptables. Le conseil a ainsi acté la mise en place d'un groupe de travail technique entre les représentants de l'Etat et les services du FACÉ afin d'envisager de nouvelles conditions d'établissement d'un budget et de comptes.
Ce groupe de travail s'est réuni à plusieurs reprises et a conclu au bien fondé de la création d'un CAS reprenant les missions du précédent « FACÉ ». Le projet de création d'un CAS-FACÉ a été présenté au conseil du FACÉ le 25 octobre 2011. Sa consécration législative est intervenue par un vote à l'unanimité par les deux assemblées lors de l'adoption de l'article 7 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 (LFR).
Comme l'a indiqué le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie à votre rapporteure spéciale, la création d'un CAS a donc bien permis, d'une part, « de rendre la procédure de répartition des fonds du FACÉ conforme à la LOLF. Il s'agissait d'une obligation dans la mesure où les recettes et les dépenses du fonds devaient être considérées comme des ressources et des dépenses publiques et figurer à ce titre au budget de l'Etat ». Elle a permis, d'autre part, de « sécuriser le dispositif existant au plan juridique et comptable en garantissant l'intervention du comptable public lors du maniement de crédits qui constituent des deniers publics ».
Le Gouvernement a préféré cette solution à celle de la création d'un établissement public pour les raisons suivantes :
- tout d'abord, en termes de gouvernance, la création d'un établissement public aurait nécessité de revoir les règles de fonctionnement du conseil du FACÉ, en raison de la présence des représentants des collectivités, par ailleurs bénéficiaires des aides25(*) ;
- ensuite, en termes de pérennité, un CAS présente plus de garanties qu'un établissement public 26(*);
- enfin, en termes de sécurisation des crédits versés, un CAS permet l'affectation de la contribution des gestionnaires de réseaux aux seules dépenses fixées par le législateur, soit, en l'occurrence, le financement de l'électrification rurale. Le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a fait ainsi valoir à votre rapporteure spéciale que « le Gouvernement était très réticent à la création d'un établissement public bénéficiant de taxes affectées. Il aurait vraisemblablement résulté de la création d'un tel établissement un mécanisme en deux temps : tout d'abord le versement des contributions au budget général, puis le reversement à l'établissement d'une subvention qui aurait alors été soumise aux règles de mise en réserve et d'annulation, applicables aux crédits du budget général ».
L'économie du dispositif adopté a cependant pu apparaître, aux yeux de nombreuses collectivités :
- soit comme une tentative de remettre en cause les règles de gestion du FACÉ, en particulier le rôle que les collectivités exercent au travers du conseil du fonds ;
- soit comme une possibilité offerte au pouvoir réglementaire d'exercer aisément une régulation budgétaire sur les sommes dévolues à l'électrification rurale, du fait de l'existence et de l'ampleur de la fourchette des taux de la contribution des distributeurs.
Votre rapporteure spéciale partage ces préoccupations mais elle considère que ces craintes ont été largement levées au cours du débat parlementaire : elle prend ainsi acte des engagements pris par le Gouvernement, lors de la séance publique à l'Assemblée nationale27(*), d'en rester au fonctionnement actuel pour ce qui concerne la répartition des aides du FACÉ, d'assurer que le CAS qui prend le relais du fonds disposera de recettes d'un niveau équivalent et que la répartition de la charge entre les communes rurales et les communes restera inchangée.
* 20 Article 57 de la LOLF : « Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet effet ».
* 21 Dans le cadre de ce contrôle et de l'examen du présent PLF, votre rapporteure spéciale a auditionné plusieurs personnes concernées par la gestion du présent compte spécial. Les noms et fonctions de l'ensemble des personnes auditionnées figurent en annexe du présent rapport.
* 22 La loi du 8 avril 1946 précitée a créé ce fonds dans le but de compenser en partie l'hétérogénéité des conditions d'exploitation résultant de la disparité des réseaux et de la structure des consommations, alors que les tarifs sont les mêmes sur tout le territoire. La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité a confirmé et redéfini le rôle du FPE. Sa fonction est de répartir entre les distributeurs les charges qui découlent des missions d'exploitation des réseaux. Un décret du 14 janvier 2004 précise les modalités de fonctionnement du fonds ainsi redéfini. La formule de péréquation réactualisée en 2004 est fondée, pour chaque gestionnaire de réseau de distribution, sur l'écart entre l'évaluation des recettes liées à l'exploitation des réseaux, nette des reversements aux gestionnaires de réseaux amonts, et l'évaluation des charges d'exploitation de ces réseaux. Le profil de charges repose sur une formule normative basée sur les caractéristiques du réseau (longueur de lignes et nombre de postes) et de la clientèle (nombre d'abonnements). Les distributeurs ayant des charges excessives perçoivent, selon cette clé de répartition, ce que versent les distributeurs les mieux lotis. Le fonds est administré par un conseil de 12 membres nommés par arrêté du ministre chargé de l'énergie. Il est présidé par un conseiller d'Etat en activité ou honoraire. Outre son président, le conseil comprend trois représentants de l'Etat (Intérieur, Budget, Industrie), trois représentants d'EDF, trois représentants des distributeurs non nationalisés, deux représentants des autorités concédantes de la distribution publique d'électricité. Ce conseil a pour principale fonction d'approuver les paramètres de la formule de péréquation appliquée à chaque distributeur. Après avis du conseil, un arrêté conjoint des ministres chargés de l'énergie, du budget et de l'intérieur, fixe chaque année la valeur de ces paramètres. La gestion comptable du FPE demeure confiée à EDF depuis 1946.
* 23 Rapport particulier de la Cour des Comptes pour les exercices 2002 à 2007, juillet 2009.
* 24 Il n'y avait pas de comptabilité des engagements, ce qui ne permettait pas de retrouver la distinction entre AE et CP.
* 25 A ce sujet, un parallèle peut être établi avec la création du compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural » (CASDAR) par la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. L'option de création d'un compte spécial a alors été préférée à celle d'une agence de développement agricole et rural (ADAR), en raison du risque de mise en cause de son conseil d'administration, puisqu'il aurait eu à se prononcer sur l'attribution de financements à des projets intéressant certains de ses membres.
* 26 Suite aux recommandations de la Cour des comptes et des corps d'inspection, le nombre d'établissements publics tend à se réduire. En effet, parce qu'ils n'atteignaient pas une taille critique suffisante, certains ont ainsi été supprimés ou fusionnés ces dernières années.
* 27 Compte-rendu des débats de l'Assemblée nationale, première séance du 30 novembre 2011.

References: l'article 57
 l'article 108
 l'article 38
 l'article 13
 l'article 7
 l'article 34
 l'article 11
 l'article 7