Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU168
Timestamp: 2020-04-02 08:15:00+00:00

Document:
Odločba o razveljavitvi tretjega odstavka 40. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije, kolikor se nanaša na razlog nevarnosti za javni red, določen v 8. točki 10. člena tega zakona
Odločba o razveljavitvi tretjega odstavka 40. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije, kolikor se nanaša na razlog nevarnosti za javni red, določen v 8. točki 10. člena tega zakona : Uradni list RS, št. 59/99 Odločba o razveljavitvi tretjega odstavka 40. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije, kolikor se nanaša na razlog nevarnosti za javni red, določen v 8. točki 10. člena tega zakona (Uradni list RS, št. 59/99) Odločba o razveljavitvi tretjega odstavka 40. člena zakona o državljanstvu Republike Slovenije, kolikor se nanaša na razlog nevarnosti za javni red, določen v 8. točki 10. člena tega zakona (Uradni list RS, št. 59/99)
Naslov ang. Constitutional Court Decision repealing Article 40, Paragraph 3 of the Citizenship of Slovenia Act relating to the public order risk, laid down in Article 10(8) of the mentionned Act
SOP 1999-01-2823
Tretji odstavek 40. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I, 38/92, 61/92 - odlUS in 13/94) se razveljavi, kolikor se nanaša na razlog nevarnosti za javni red, določen v 8. točki 10. člena tega zakona.
1. Pobudnik je zaprosil za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije po 40. členu Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju: ZDRS). Upravni organ je njegovo prošnjo zavrnil iz razlogov po tretjem odstavku 40. člena ZDRS, odločbo pa je potrdilo tudi Vrhovno sodišče v upravnem sporu.
Pobudnik je na Ustavno sodišče vložil ustavno pritožbo. V njej je med drugim navedel, da je vlogo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije vložil pred spremembo 40. člena ZDRS, torej v času, ko Zakon v tretjem odstavku ni določal posebnih pogojev za pridobitev državljanstva in je za sprejem zadoščalo, da je imel prosilec na dan plebiscita v Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče in je v njej tudi dejansko živel. Glede na načelo pravne varnosti in zakonitosti, ki zahteva, da predpisi veljajo za naprej, se po pobudnikovem mnenju izpodbijani odločbi ne bi smeli opirati na določbo tretjega odstavka 40. člena ZDRS. Ob tem je pobudnik smiselno predlagal tudi vprašanje skladnosti tretjega odstavka 40. člena ZDRS.
3. Vlada v mnenju z dne 20. 5. 1999 navaja, da mednarodno pravo določa, da je državljanstvo domena suverene države, zato je vsaka država samostojna pri opredeljevanju, koga šteje za svojega državljana, pri čemer je suverena tako pri določanju načinov kot tudi pogojev pridobivanja njenega državljanstva. Ker ob osamosvojitvi Republike Slovenije ureditev državljanstva z mednarodno pogodbo, sklenjeno z državo predhodnico, ni prišla v poštev, je bilo to področje urejeno z Zakonom o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I, 38/92, 61/92 - odlUS in 13/94 - v nadaljevanju: ZDRS), ki je stopil v veljavo 25. 6. 1991. Vprašanje državljanstva državljanov drugih republik je bilo urejeno z določbo 40. člena ZDRS (izjemna naturalizacija kot posledica razpada nekdanjih držav). Ta člen ZDRS je kot prehodna določba omogočal pridobitev državljanstva brez omejitvenih okoliščin. Zaradi znanih dogodkov, ki so sledili neposredno po osamosvojitvi (oborožena agresija na Republiko Slovenijo), je bil z Zakonom o dopolnitvi ZDRS dodan tretji odstavek 40. člena, ki se sklicuje na 8. točko 10. člena zakona. Izpodbijana določba zajema tiste elemente, ki predstavljajo zaščito nacionalnega interesa bodisi iz razlogov obrambe bodisi varnosti ali javnega reda države, za katere državljanstvo prosilec prosi. Državljanstvo kot razmerje med državo in posameznikom je status, ki ga ni mogoče pridobiti, če prosilec ne izpolnjuje zakonsko določenih pogojev. Po mnenju Vlade novela zakona ne določa učinka za nazaj. Novela je začela veljati z dnem objave v Uradnem listu, zato je bilo Ministrstvo za notranje zadeve dolžno pri vseh odločitvah o 40. členu, sprejetih po 14. 12. 1991, ugotavljati tudi dejanski stan določbe izpodbijanega tretjega odstavka. Pravilnost take odločitve je potrdilo tudi Ustavno sodišče v sklepih št. U-I- 147/92 z dne 6. 5. 1993 (OdlUS II, 45) in št. Up - 115/94 z dne 2. 12. 1996.
5. ZDRS (Uradni list RS, 1/91-I), ki je stopil v veljavo dne 25. 6. 1991, je v prvem odstavku 40. člena določil, pod kakšnimi pogoji lahko državljani drugih republik pridobijo slovensko državljanstvo: "Državljan druge republike, ki je imel na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije, dne 23. decembra 1990, prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in tukaj tudi dejansko živi, pridobi državljanstvo Republike Slovenije, če v šestih mesecih od uveljavitve tega zakona vloži vlogo pri za notranje zadeve pristojnem upravnem organu občine, na območju katere ima stalno prebivališče."
6. Z novelo Zakona (Uradni list RS, št. 30/91), ki je stopila v veljavo 14. 12. 1991, je zakonodajalec naknadno, z dodanima drugim in tretjim odstavkom, določil izjeme od primerov iz prvega odstavka. Po drugem odstavku 40. člena ZDRS se vloga za pridobitev državljanstva Republike Slovenije zavrne, če je oseba po 26. 6. 1991 storila kaznivo dejanje iz petnajstega ali šestnajstega poglavja Kazenskega zakona SFRJ, uperjeno zoper Republiko Slovenijo oziroma druge vrednote, ki jih v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91- v nadaljevanju: UZITUL) varuje kazenska zakonodaja Republike Slovenije, ne glede na to, kje je bilo to dejanje storjeno. Če je za to kaznivo dejanje sprožen kazenski postopek, se postopek za pridobitev državljanstva prekine, dokler kazenski postopek ni pravnomočno končan. Po izpodbijanem tretjem odstavku 40. člena ZDRS se, ne glede na izpolnjene pogoje iz prvega odstavka tega člena, vloga lahko zavrne tudi osebi, za katero so podani razlogi iz 8. točke prvega odstavka 10. člena tega Zakona. Točka 8 prvega odstavka 10. člena ZDRS, ki določa enega izmed pogojev za pridobitev državljanstva z naturalizacijo, se glasi: "Z naturalizacijo lahko pridobi državljanstvo Republike Slovenije oseba, ki prosi za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, če izpolnjuje naslednje pogoje: ... 8. da njen sprejem v državljanstvo Republike Slovenije ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države."
10. Še pred osamosvojitvijo Slovenije oziroma pred plebiscitom, izvedenim dne 23. 12. 1990, na katerem so stalni prebivalci Republike Slovenije izrazili skupno voljo, da postane Republika Slovenija samostojna država, so parlamentarne stranke na skupni seji parlamenta z "Izjavo o dobrih namenih"(Uradni list RS, št. 44/90-I) zagotovile tistim stalnim prebivalcem, ki so imeli državljanstvo drugih republik bivše SFRJ, možnost pridobitve državljanstva: "... Prav tako zagotavlja (op. slovenska država) vsem pripadnikom drugih narodov in narodnosti pravico do vsestranskega kulturnega in jezikovnega razvoja, vsem s stalnim prebivališčem v Sloveniji pa, da lahko pridobijo državljanstvo Slovenije, če to želijo." UZITUL je v 13. členu posebej določil, da so državljani drugih republik, ki so imeli na dan plebiscita o samostojnosti in neodvisnosti (23. 12. 1990) prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in so tukaj tudi dejansko živeli, izenačeni v pravicah in dolžnostih z državljani Republike Slovenije (razen v primerih iz 16. člena - glede pridobivanja stvarnih pravic na nepremičninah v Sloveniji) do pridobitve državljanstva Republike Slovenije po 40. členu ZDRS oziroma do preteka rokov po 81. členu Zakona o tujcih (Uradni list RS, 1/91-I, 44/97, 50/98 - odlUS in 14/99 - odlUS. Ustavno sodišče je v odločbi Up-38/93 z dne 6. 7. 1995 - OdlUS IV, 130 sprejelo stališče, da je, ker 13. člen UZITUL govori o pridobitvi državljanstva pod povsem enakimi pogoji kot hkrati z njim uveljavljeni 40. člen ZDRS, s tem pravica do pridobitve državljanstva pod temi pogoji pridobila ustavni značaj oziroma je bila povzdignjena na raven pravice, zagotovljene s predpisom ustavnega ranga. Vendar je treba poudariti, da je šlo v citirani zadevi za oceno povsem drugega vprašanja in sicer za presojo kriterija dejanskega prebivanja v Sloveniji kot enega od osnovnih kriterijev za pridobitev državljanstva, ker vsebuje najmočnejši mednarodnopravno priznan element pristne zveze med državo in posameznikom. Ta element vsebuje tudi 13. člen UZITUL kot kriterij za jamstvo pridobljenih pravic, ki jih vsebuje. Iz dejstva, da je pogoj stalnega prebivališča skupen kriterij tako za uživanje pravic po 13. členu UZITUL kot za pridobitev državljanstva po 40. členu ZDRS, pa še ne izhaja, da je pravica do pridobitve državljanstva povzdignjena na raven pravice, zagotovljene s predpisom ustavnega ranga. UZITUL in ZDRS sta takoimenovana osamosvojitvena akta in sodita med predpise, ki jih je Slovenija morala sprejeti za vzpostavitev samostojnosti. Ob razpadu države in s trenutkom neodvisnosti je bilo potrebno urediti tudi vprašanje državljanstva, saj je prebivalstvo eden od konstitutivnih elementov za nastanek državnosti. To je država storila z ZDRS, v katerem je opredelila bistven element suverenosti države - svoje državljansko telo, hkrati pa določila tudi način in pogoje za pridobitev in izgubo državljanstva. Za tiste stalne prebivalce Republike Slovenije, ki so imeli državljanstvo drugih republik nekdanje SFRJ, je država določila možnost pridobitve državljanstva pod izjemnimi pogoji v 40. členu ZDRS. Določba 13. člena UZITUL, ki je po svoji naravi prehodnega značaja, pa je uredila zgolj status navedene skupine ljudi v času do pridobitve državljanstva Republike Slovenije po 40. členu ZDRS oziroma do izteka rokov po 81. členu Zakona o tujcih. S tem, ko jih je v pravicah in dolžnostih izenačila z državljani Republike Slovenije do pridobitve državljanstva Republike Slovenije po 40. členu ZDRS oziroma do izteka rokov po 81. členu Zakona o tujcih, jim je v tem prehodnem obdobju zagotovila socialne, ekonomske in politične pravice, razen možnosti pridobivanja lastninske pravice ali drugih stvarnih pravic na nepremičninah na območju Slovenije (16. člen), ne pa pravice do pridobitve državljanstva.
11. Prvotna določba 40. člena ZDRS, ki je bila oblikovana na podlagi zgoraj citirane Izjave o dobrih namenih, je torej dala možnost državljanom drugih republik bivše SFRJ s stalnim prebivališčem v Sloveniji na dan 23. 12. 1990, ki so dejansko prebivali tukaj, pridobitev državljanstva Slovenije pod edinim pogojem, da pravočasno (to je v roku šestih mesecev od uveljavitve Zakona) vložijo predpisano vlogo. Navedeni skupini ljudi, med katere sodi tudi pobudnik, je država zaradi posebnega položaja, v katerem so se znašli ob razpadu bivše skupne države, priznala pravico do pridobitve državljanstva z enkratno izjemno naturalizacijo. Ti ljudje so se na tako, z zakonom določeno ureditev, mogli zanesti in so tudi glede na to utemeljeno uravnavali svoja ravnanja in pričakovanja. Z novelo Zakona je država tako ureditev naknadno in to šele po tem, ko so mnogi prizadeti že vložili vloge za pridobitev državljanstva in s tem zahtevani pogoj izpolnili, spremenila in v njihovo škodo določila dodatne pogoje (izpodbijani tretji odstavek 40. člena). S tem je posegla v načelo varstva zaupanja v pravo, vendar pa to ne pomeni nujno, da je bil poseg protiustaven. Presoditi je treba, ali obstajajo za tako spremembo prevladujoči razlogi javnega interesa, ali pa bi bilo treba dati prednost ustavnemu načelu varstva zaupanja v pravo.
17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Sodnika Čebulj in Ude sta dala odklonilni ločeni mnenji.
Za odločbo večine, s katero je Ustavno sodišče razveljavilo tretji odstavek 40. člena ZDRS, kolikor se nanaša na razlog nevarnosti za javni red, določen v 8. točki 10. člena istega zakona, nisem mogel glasovati, ker sem mnenja, da razveljavljena določba ni v nasprotju z načelom varstva zaupanja v pravo kot ene od vsebin pravne države iz 2. člena Ustave.
Strinjam se seveda z interpretacijo 13. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije v večinski odločbi. Tudi sam sem mnenja, da je smisel določbe 13. člena UZITUL v priznanju pravic tistim državljanom drugih republik razpadle SFRJ, ki so imeli na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije 23. decembra 1990 prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in so tukaj tudi dejansko živeli. Ustavni zakon je te osebe v pravicah in dolžnostih "do pridobitve državljanstva Republike Slovenije po 40. členu ZDRS" izenačil z državljani Republike Slovenije, razen v primerih iz 16. člena tega ustavnega zakona. S tako določbo ustavodajalec ni na ustavnem nivoju "obljubil" državljanom drugih republik pridobitve državljanstva Republike Slovenije, temveč jim je do morebitne pridobitve zagotovil enake pravice in dolžnosti, kot sicer pripadajo in zadevajo državljane Republike Slovenije.
Mnenja pa sem, da določba tretjega odstavka 40. člena ZDRS, ki govori o zavrnitvi vloge za pridobitev državljanstva RS, kadar bi podelitev državljanstva predstavljala "nevarnost za javni red", ni v nasprotju z načelom zaupanja v pravo. Res je bil ta razlog za zavrnitev vloge za pridobitev državljanstva uveljavljen šele z novelo ZDRS, ki je stopila v veljavo 14. 12. 1991, medtem ko prvotno besedilo ZDRS, ki je stopil v veljavo na dan osamosvojitve, to je 25. 6. 1991, take določbe ni vsebovalo. Vendar velja ista ugotovitev tudi za nov razlog za zavrnitev vloge za pridobitev državljanstva, ki se nanaša na "varnost ali obrambo države". Tudi tega razloga za zavrnitev vloge za pridobitev državljanstva zakon v prvotnem besedilu ni vseboval.
Drži sicer ugotovitev, da so prav dogodki ob osamosvojitvi in ravnanje posameznikov v oboroženem spopadu predstavljali nove okoliščine, ki jih je zakonodajalec pri podeljevanju državljanstva državljanom drugih republik razpadle SFRJ upošteval zaradi javnega interesa zagotoviti varnost in obrambo države. Vendar tudi v primeru oseb, na katere se nanaša odklonitveni razlog "javnega reda", ni izključeno, da so tudi po osamosvojitvi in pred odločanjem o priznanju državljanstva RS storili dejanja, ki predstavljajo nevarnost za javni red. Na drugi strani pa je tudi javni interes, da državljanstva ne pridobijo tisti, katerih ravnanje predstavlja nevarnost za javni red. Res sicer zakon ZDRS v prvotnem besedilu tega zavrnilnega razloga ni vseboval, vendar besedilo 40. člena ZDRS pred novelo zakona ne more predstavljati dokončne "obljube" države, da bo tudi takim osebam priznala državljanstvo. Novela ZDRS ne velja za nazaj, v skladu s splošnimi pravili pa se v upravnem postopku uporablja materialno pravo, ki velja v času izdaje upravne odločbe. Zaradi tega po mojem mnenju ne drži ugotovitev v 11. točki obrazložitve večinske odločbe, da so se državljani drugih republik razpadle SFRJ na
tako zakonsko ureditev "mogli zanesti in so tudi glede na to utemeljeno uravnavali svoja ravnanja in pričakovanja". Iz takih opredelitev izhaja, kot da materialno-pravnih pogojev za priznanje določenih pravic skorajda ne bi bilo mogoče spreminjati.
Proti sprejeti odločitvi sem glasoval, ker se nisem strinjal z deseto točko obrazložitve. V njej sprejeto stališče pa je bilo odločilno za vrsto in način ustavnosodne presoje tretjega odstavka 40. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS).
Ustavni zakon za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91- v nadaljevanju: UZITUL) je v 13. členu posebej določil, da so državljani drugih republik, ki so imeli na dan plebiscita o samostojnosti in neodvisnosti (23. 12. 1990) prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in so tukaj tudi dejansko živeli, izenačeni v pravicah in dolžnostih z državljani Republike Slovenije (razen v primerih iz 16. člena - glede pridobivanja stvarnih pravic na nepremičninah v Sloveniji) do pridobitve državljanstva Republike Slovenije po 40. členu ZDRS oziroma do preteka rokov po 81. členu Zakona o tujcih.
Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-38/93 z dne 6.7.1995 (OdlUS IV,130) sprejelo stališče, da je, ker 13. člen UZITUL govori o pridobitvi državljanstva pod povsem enakimi pogoji, kot hkrati z njim uveljavljeni 40. člen ZDRS, s tem pravica do pridobitve državljanstva pod temi pogoji pridobila ustavni značaj oziroma je bila povzdignjena na raven pravice, zagotovljene s predpisom ustavnega ranga.
V deseti točki obrazložitve odločbe v zadevi št. U-I-89/99 je Ustavno sodišče od tega odstopilo, ker "je šlo v citirani zadevi za oceno povsem drugega vprašanja in sicer za presojo kriterija dejanskega prebivanja v Sloveniji kot enega od osnovnih kriterijev za pridobitev državljanstva, ker vsebuje najmočnejši mednarodnopravno priznan element pristne zveze med državo in posameznikom. Ta isti element vsebuje tudi 13. člen UZITUL kot kriterij za jamstvo pridobljenih pravic, ki jih vsebuje. Iz dejstva, da je pogoj stalnega prebivališča skupen kriterij tako za uživanje pravic po 13. členu UZITUL kot za pridobitev državljanstva po 40. členu ZDRS, pa še ne izhaja, da je pravica do pridobitve državljanstva povzdignjena na raven pravice, zagotovljene s predpisom ustavnega ranga". Takšna trditev po mojem mnenju ne drži. Ne gre namreč za to, da oba člena vsebujeta isti (pravzaprav vse iste kriterije: prijavljeno stalno prebivališče na dan 23.12.1990 in dejansko prebivanje; 40. člen ZDRS je določal le še 6 mesečni rok za vložitev vloge), temveč zato, da je po 13. členu UZITUL pridobitev državljanstva vezana na 40. člen ZDRS, ki je veljal v času uveljavitve UZITUL. S sklicevanjem na 40. člen ZDRS je po mojem mnenju ustavodajalec inkorporiral pogoje tega člena za pridobitev državljanstva v normo ustavnega ranga (13. člen UZITUL). S tem pa je pravica do pridobitve državljanstva pod prav temi pogoji dobila rang ustavne pravice. S tem se seveda ne opredeljujem do vprašanja, ali je zakonodajalec smel ali ne naknadno predpisati še dodatne pogoje za pridobitev državljanstva. Menim pa, da bi moralo Ustavno sodišče o tem odločiti na način, ki je sicer običajen pri ustavnosodni presoji posegov v ustavne pravice.
Prav tako se ne strinjam s 16. točko obrazložitve. Ta se sicer sklicuje na sklep št. U-I-147/92 z dne 6. 5. 1993, s katerim je Ustavno sodišče odločilo, da ni razlogov, da bi uporabo novele ZDRS v postopku odločanja o državljanstvu, začetem z vlogo, ki je bila vložena pred njeno uveljavitvijo, označili kot retroaktivno. V bistvu torej ni odločalo o retroaktivnosti z novelo uveljavljenega tretjega odstavka 40. člena ZDRS (po mojem retroaktivnosti sploh ni), temveč je odločalo o tem, ali se sme novela uporabiti pri izdaji odločbe o državljanstvu, če je bila vloga vložena pred njegovo uveljavitvijo. Ravno to, da se ne sme, je zatrjeval pobudnik. O tem vprašanju, bi moralo po mojem mnenju (zlasti zaradi stališč v odločbi št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998; Uradni list RS, št. 50/98) Ustavno sodišče presoditi tako, da bi ugotovilo, ali obstajajo prevladujoči razlogi javnega interesa, ki terjajo, da se novela uporabi tudi za tiste prosilce, ki so vloge za pridobitev državljanstva vložili pred njeno uveljavitvijo, ali ne, in če ne, ali tudi za takšne primere načelo varstva zaupanja v pravo terja, da se za tiste, ki so v trenutku vložitve vloge izpolnjevali pogoje iz 40. člena ZDRS, uporabi ta člen in ne njegova novela, še posebej, če je ob uveljavitvi novele že iztekel rok, predpisan za izdajo odločbe.

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče