Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Partycypacja_obywateli_i_podmiotow_obywatelskich_w_podejmowaniu_rozstrzygniec_publicznych_na_poziomie_lokalnym-ebook/p0206157i020
Timestamp: 2019-09-20 03:31:04+00:00

Document:
Partycypacja obywateli i podmiotów obywatelskich w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych na poziomie lokalnym [Marek Mączyński] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00086 006691 15374312 na godz. na dobę w sumie
Autor: Marek Mączyński Liczba stron: 261
ISBN: 978-83-264-5149-2 Data wydania: 2012-09-10
PARTYCYPACJA OBYWATELI I PODMIOTÓW OBYWATELSKICH W PODEJMOWANIU ROZSTRZYGNIĘĆ PUBLICZNYCH NA POZIOMIE LOKALNYM redakcja naukowa Mirosław Stec Marek Mączyński Warszawa 2012 Publikacja doﬁ nansowana przez Uniwersytet Jagielloński. Stan prawny na 1 stycznia 2012 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Ewa Fonkowicz Opracowanie redakcyjne Agata Walkowska Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typograﬁ czny Marta Baranowska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN 978-83-264-3789-2 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wprowadzenie / 13 Stanisław Mazur Uwarunkowania i wzorce obywatelskiego zaangażowania w sprawy publiczne / 19 Wprowadzenie / 19 Presje strukturalne i ich konsekwencje / 21 Strategie adaptacyjne państwa / 23 Sfera publiczna / 28 Pomiędzy agregacją, transakcją a deliberacją / 30 Uwagi końcowe / 32 1. 2. 3. 4. 5. 6. Bibliografia / 34 Paweł Swianiewicz Partycypacja społeczna w realizacji polityk miejskich / 36 1. 2. Koncepcje teoretyczne i narzędzia analityczne / 36 Partycypacja społeczna w praktyce samorządów lokalnych w Polsce / 44 Bibliografia / 55 Kazimierz Bandarzewski Kierunki zmian ustroju samorządu terytorialnego na kanwie prezydenckiego projektu ustawy dotyczącej społeczności lokalnych i jednostek samorządu terytorialnego / 58 1. 2. Wprowadzenie / 58 Zmiany konstytucyjnej pozycji samorządu terytorialnego / 60 5 Spis treści 3. Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego na różnych szczeblach / 80 Podsumowanie / 93 4. Bibliografia / 96 Wiesław Kisiel Udział jednostki w procedurze uchwałodawczej rady gminy (pytania de lege ferenda) / 97 Bibliografia / 112 Bogdan Dolnicki Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza jako nowa forma partycypacji obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych na poziomie lokalnym / 113 1. 2. 3. Wprowadzenie / 113 Praktyczne formy wykorzystania inicjatywy uchwałodawczej / 123 Projektowane rozwiązania ustawowe / 126 Stefan Płażek Organizacje pozarządowe a samorząd terytorialny / 131 1. 2. Regulacje w ustawach ustrojowych / 131 Regulacje w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie / 133 Regulacje w innych ustawach / 139 Nowe propozycje legislacyjne / 140 Inne postulaty / 143 Podsumowanie / 144 3. 4. 5. 6. Bibliografia / 145 Wojciech Gonet Zasady nawiązywania współpracy pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym w partnerstwie publiczno-prywatnym / 146 Wybór partnera prywatnego – uwagi de lege lata / 146 Partnerstwo publiczno-prywatne de lege ferenda / 155 1. 2. Bibliografia / 162 6 Spis treści Arkadiusz Talik, Aleksandra Ciąglewicz-Miśta Finansowanie przez jednostki samorządu terytorialnego działalności pożytku publicznego / 164 Mariusz Kotulski Udział społeczeństwa w planowaniu przestrzennym / 175 Bibliografia / 190 Jakub H. Szlachetko Uwagi na temat współpracy podmiotów spoza systemu administracji publicznej przy stanowieniu aktów planistycznych przez organy administracji zdecentralizowanej / 192 1. 2. Planowanie jako funkcja organów administracji zdecentralizowanej / 192 System planistyczny z pozycji prawa administracyjnego / 197 Współpraca przy sporządzaniu aktów planistycznych / 204 Podsumowanie / 213 3. 4. Bibliografia / 214 Elżbieta Ura Konsultacje w sprawie zmiany granic gminy jako forma partycypacji obywateli w rozstrzyganiu spraw publicznych (na przykładzie Rzeszowa – miasta na prawach powiatu) / 216 Bibliografia / 229 Bogusław Przywora Negocjacje społeczne jako dobrowolna forma partycypacji społeczeństwa obywatelskiego w wykonywaniu władzy publicznej na przykładzie procesu aktualizacji strategii rozwoju województwa małopolskiego / 230 1. 2. 3. Uwagi ogólne / 230 Ramy prawne procesu konsultacji społecznych projektu Strategii Rozwoju Województwa Małopolskiego / 231 Przebieg konsultacji / 235 7 Spis treści 4. Znaczenie konsultacji społecznych w procedurze aktualizacji Strategii Rozwoju Województwa Małopolskiego / 238 Bibliografia / 240 Monika Augustyniak Partycypacja społeczna w jednostkach pomocniczych – wnioski de lege lata i postulaty de lege ferenda / 241 1. 2. Wstęp / 241 Konsultacje społeczne w ujęciu problematyki jednostek pomocniczych gminy / 242 Inicjatywa mieszkańców / 249 Inicjatywa uchwałodawcza / 251 Zadania przekazywane jednostkom do realizacji / 252 Podsumowanie / 255 3. 4. 5. 6. Bibliografia / 257 Wykaz skrótów Akty prawne Europejska Karta Samorządu Lokalnego spo- rządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost. i poz. 608) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj- nymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) projekt z 2011 r. ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powia- tów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw, http://www.prezydent.pl/dialog/fdp/ s a m o r z a d - t e r y t o r i a l n y - d l a - p o l s k i / inicjatywa-ustawodawcza/ (22 maja 2012 r.) ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo za- mówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasy- 9 EKSL k.p.a. Konstytucja RP p.p.s.a. projekt ustawy o wzmocnieniu sa- morządu p.z.p. rozp. MF z dnia 2 marca 2010 r. Wykaz skrótów fikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowie- dzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) u.d.i.p. u.d.p.p.w. u.f.p. u.g.n. u.k.r.b. u.o.n.d.f.p. u.p.p.p. u.p.z.p. u.s.g. u.s.p. 10 Wykaz skrótów u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) BIP Biul. NDFP Dz. U. Dz. Urz. Woj. Lu- bus. Dz. Urz. Woj. Łódz. Dz. Urz. Woj. Mało- pol. Dz. Urz. Woj. Podk. Dz. Urz. Woj. Śląsk. GSP–Prz.Orz. ONSAiWSA OTK OTK–A OwSS Publikatory Biuletyn Informacji Publicznej Biuletyn orzecznictwa w sprawach o narusze- nie dyscypliny finansów publicznych Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Dziennik Urzędowy Województwa Małopol- skiego Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpac- kiego Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego i Wojewódzkich Sądów Administracyj- nych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Inne CBJŻ NSA PiP Centrum Badania Jakości Życia Naczelny Sąd Administracyjny Państwo i Prawo 11 Wykaz skrótów PPP RIO TK WSA partnerstwo publiczno-prywatne Regionalna Izba Obrachunkowa Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny 12 Wprowadzenie Partycypacja obywateli i podmiotów obywatelskich w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych na poziomie lokalnym to temat kolejnego, już piątego, Seminarium Naukowego Katedry Prawa Samorządu Teryto- rialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, które odbyło się w dniu 17 listo- pada 2011 r. w Krakowie. Tak sformułowany tytuł nawiązuje do trwa- jącej obecnie bardzo ożywionej dyskusji, zintensyfikowanej prezydenc- kim projektem ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działa- niach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw, prowadzonej zarówno w środowisku naukowym, wśród praktyków samorządności, jak i w kręgach politycznych, na temat uczestnictwa obywateli i instytucji obywatelskich w procesach decyzyjnych, jako warunku sine qua non dalszego rozwoju samorządów lokalnych oraz budowy autentycznego społeczeństwa obywatelskiego. W ramach toczonego dyskursu do rangi kluczowych zagadnień urastają nie tylko kwestie odnoszące się do istoty oraz pożądanych form i zakresów tegoż uczestnictwa, ale stawiane są pytania bardziej funda- mentalne, dotyczące samej instytucji partycypacji obywatelskiej czy koncepcji obywatelstwa, państwa i demokracji. Koncepcji, które będą bardziej odpowiadały wyzwaniom XXI w., aniżeli dotychczas przyjęte, uznane i stosowane. Dzieje się tak między innymi dlatego, że partycy- pacja obywatelska jest pojęciem w uniwersalny sposób związanym z demokracją. I podobnie jak demokracja nie jest fenomenem raz na zawsze określonym i ustalonym, lecz każdorazowo na nowo definiowa- nym, w zależności od tego, na ile rzeczywiście obywatele angażują się w proces publiczny. Jednak przez wzgląd na swój z reguły fakultatywny charakter, możliwość oddolnego podejmowania decyzji oraz zdolność przybliżania władzy do obywatela partycypacja obywateli częściej traktowana jest jako instytucja służąca decentralizacji funkcji państwa 13 Wprowadzenie subsydiarnego aniżeli rzeczywistej materializacji społeczeństwa obywa- telskiego. Częściej mówi się o niej w odniesieniu do legitymizacji działań władzy w procesach konsultacyjnych aniżeli w związku z faktycznym angażowaniem obywateli w procesy decyzyjne. Jednakże w demokra- tycznym państwie proces publiczny powinien przebiegać w taki sposób, by władza państwowa znajdowała przeciwwagę we władzy organów samorządowych oraz w aktywności społeczeństwa obywatelskiego, które nie stoją jednak w opozycji do państwa, ale stają się jego trwałym komponentem. Prowadzi to wprost do stawiania także pytań o obecne relacje między społeczeństwem obywatelskim a społeczeństwem poli- tycznym. Zwłaszcza w kontekście traktowania partycypacji obywatelskiej jako takiego sposobu informowania i angażowania mieszkańców do pracy nad projektem publicznym, by był on dla nich nie tylko atrakcyjny ekonomicznie, ale również akceptowalny politycznie. Do rangi szczególnej urastają wówczas mechanizmy konsultacyjne. Jednakże i w tym przypadku nie ulega wątpliwości, że zasadniczą mo- tywacją obywateli do uczestnictwa w konsultacjach jest z reguły chęć realnego, a nie tylko formalnego, oddziaływania na podejmowane de- cyzje i podnoszenia ich jakości. Oczywiście twierdzenie takie jest prawdziwe głównie w odniesieniu do poziomu lokalnego i – w nieco mniejszym stopniu – regionalnego, zaś relatywnie mniej trafne może ono być w odniesieniu do poziomu centralnego, gdzie obywatele zdają się zainteresowani raczej tylko wówczas, gdy przedmiotem konsultacji jest regulacja zmieniająca w istotny sposób ich pozycję prawną lub ekonomiczną. Wydaje się bowiem, że na tym poziomie jednak obywatel w istocie nie tyle chce rządzić (podejmować rozstrzygnięcia), co woli – z zasady – oceniać i rozliczać rządzących. Generalizując, można powiedzieć, że im mniejsza jednostka tery- torialna, tym większa jest potrzeba poinformowania i oddziaływania na sprawy publiczne. Można by to też przekuć na dość zaskakujące twierdzenie, że im większe upolitycznienie wyborów, tym mniejsze poczucie skutecznej partycypacji. Z drugiej strony im bliżej poziomu centralnego, tym większe jest zainteresowanie podmiotów zinstytucjo- nalizowanych, co również bierze się stąd, że głównym powodem party- cypacji obywateli w procesach publicznych nie jest wcale chęć legitymi- zowania władzy, ale zwykły, egoistycznie pojmowany interes, który na wyższych szczeblach może być skutecznie zaspokajany głównie poprzez formy zorganizowane. Same zaś konsultacje, zwłaszcza na poziomie 14 Wprowadzenie lokalnym, wydają się natomiast często traktowane przez obywateli jako nieatrakcyjne i mało wiarygodne. Głównie przez wzgląd na ich trady- cyjne i nieinnowacyjne sposoby przeprowadzania (rozciągnięcie w czasie, trudność weryfikacji, a niekiedy także brak wyczerpującej in- formacji zwrotnej o ich efekcie). Dlatego też niebagatelną częścią toczonej dyskusji nad formami i zakresem partycypacji obywatelskiej jest próba zaproponowania roz- wiązań instytucjonalnych, które będą przyczyniały się do wypracowania takiego modelu konsultacji, który będzie rzeczywistym (a nie tylko formalnym) omówieniem z obywatelami bądź z reprezentującymi ich organizacjami zmian i wyrażeniem przez nich opinii o skonkretyzowa- nym projekcie publicznym, tak w kontekście jego atrakcyjności, jak i akceptowalności (w ujęciu społecznym, ekonomicznym bądź politycz- nym). I to w taki sposób, aby można było mówić jednocześnie o: a) pozyskiwaniu informacji od obywateli, rozumianym jako działanie zwrotne w stosunku do poczynań informacyjnych władz publicz- nych; b) aktywizowaniu obywateli w procesie decyzyjnym poprzez włączanie ich do akumulowania danych, zwłaszcza na temat swoich preferen- cji, oczekiwań i interesów; c) negocjowaniu rozwiązań lub kierunków planowanych działań; d) prowadzeniu dialogu, zwłaszcza wtedy, gdy między obywatelami a organami władz publicznych nie ma konsensusu, ale obie strony mają wolę dyskusji, zmiany stanowiska i osiągania kompromisu; e) rzeczywistym zaangażowaniu obywateli w opracowaniu rekomen- dacji lub ostatecznego kształtu rozstrzygnięcia, a niekiedy także f) faktycznym podejmowaniu przez obywateli konkretnych rozstrzy- gnięć w sprawach publicznych (tych, które zgodnie z prawem w taki sposób mogą być podejmowane). W związku z powyższym muszą padać pytania nie tylko o zakładane skutki proponowanych zmian, ale też o ich przyczyny i uzasadnienie, a przede wszystkim możliwość skutecznego wdrożenia. Sens stawianych pytań leży bowiem w tym, aby w ślad za prowadzonym dyskursem, jako jego naturalna konsekwencja, pojawiały się konkretne propozycje umożliwiające nie tylko wysnuwanie wniosków de lege lata, ale również formułowanie postulatów de lege ferenda, wyznaczających kierunki ewolucji przepisów prawa w tym zakresie. 15 Wprowadzenie W celu przeprowadzenia usystematyzowanej i merytorycznej dys- kusji nad zakresem partycypacji obywateli w podejmowaniu rozstrzy- gnięć publicznych zorganizowane przez Katedrę Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego seminarium naukowe zostało pomyślane jako panel dyskusyjny praktyków i teoretyków sa- morządności, w trakcie którego deliberowano m.in. na temat możliwości skutecznego oddziaływania obywateli na lokalne procesy decyzyjne współdziałania obywateli i instytucji obywatelskich w inicjowaniu, tworzeniu i realizowaniu projektów publicznych, współpracy z organi- zacjami pozarządowymi i organizacjami pożytku publicznego, aktyw- ności mieszkańców w ramach jednostek pomocniczych, a także efek- tywności procesów konsultacyjnych i negocjacyjnych, rozumianych także jako forma legitymizacji działań władz samorządowych, zwłaszcza w procesach planistycznych i działalności prawodawczej w zakresie prawa miejscowego. Intencją organizatorów seminarium było nie tylko skoncentrowanie uwagi referentów i dyskutantów nad wybranymi, najbardziej istotnymi przejawami aktywności obywateli w sferze publicznej, ale także na krytycznej analizie stosowanych i możliwych do wykorzystania instytucji partycypacji obywateli w lokalnych procesach decyzyjnych, a przede wszystkim na ocenie proponowanych nowych rozwiązań i instrumentów mających na celu zwiększanie zakresu upodmiotowienia obywateli, zwiększanie ich zainteresowania problemami publicznymi, a w konse- kwencji ich dalszą aktywizację. Dlatego też zarówno wygłoszone podczas seminarium referaty, jak i będąca ich następstwem dyskusja miały na celu nie tyle dokonanie pełnego przeglądu i rekapitulacji dotychczaso- wych doświadczeń (związanych z uczestniczeniem bądź nieuczestnicze- niem mieszkańców w samorządowym procesie decyzyjnym bądź dialogu publicznym, mającym sprzyjać wynegocjowaniu najbardziej aprobo- walnych rozwiązań lub wyznaczeniu najbardziej akceptowalnych kie- runków działań), co wskazanie pożądanych kierunków zmian w procesie legislacyjnym, tudzież dokonanie wstępnej oceny propozycji, które zostały w tym zakresie już przedstawione. W seminarium wzięło udział 60 osób, w tym pracownicy naukowi Uniwersytetu Warszawskiego, Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, Uniwersytetu Wrocławskiego, Uniwersytetu Rzeszowskiego, Uniwer- sytetu Gdańskiego, Uniwersytetu w Białymstoku, Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, Uniwersytetu Ekonomicznego w Kra- kowie, Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, Krakowskiej Akademii 16 Wprowadzenie im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, Uczelni Łazarskiego w Warszawie, Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, Gdańskiej Wyższej Szkoły Humanistycznej i Wyższej Szkoły Humanitas w Sosnow- cu, a także Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Mało- polskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji w Kra- kowie oraz Ośrodka Analiz Polityczno-Prawnych w Straszynie. Jak zwykle licznie reprezentowany był Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, a w szczególności katedry: Prawa Admi- nistracyjnego, Postępowania Administracyjnego, Prawa Ustrojowego Porównawczego, Prawa Konstytucyjnego oraz Prawa Samorządu Tery- torialnego. Szeroko reprezentowane było też środowisko praktyków, gdzie prym wiedli przedstawiciele Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, Krajowej Rady Samorządowych Kolegiów Odwo- ławczych oraz pracownicy Regionalnych Izb Obrachunkowych w Bia- łymstoku, Bydgoszczy, Łodzi, Kielcach, Krakowie, Opolu i Rzeszowie, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. Gościem honorowym był prof. dr hab. Michał Kulesza, doradca społeczny Prezydenta RP ds. samorządu terytorialnego. Media reprezentowali dziennikarze Rzeczpospolitej, Finansów Komunalnych, Samorządu Terytorialnego i Przeglądu Prawa Publicz- nego oraz Wydawnictwa Wolters Kluwer Polska. Koordynatorem me- rytorycznym seminarium był dr Marek Mączyński. W trakcie seminarium, które prowadził prof. Mirosław Stec, wygło- szono sześć referatów, a ich autorami byli: dr Kazimierz Bandarzewski z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego UJ, prof. dr hab. Wiesław Kisiel – kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego i Sądowo- administracyjnego w Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Mo- drzewskiego, dr Monika Augustyniak z Katedry Prawa Administracyj- nego i Nauk o Administracji Publicznej Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, dr Stefan Płażek z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, dr Wojciech Gonet z Katedry Prawa Gospodarczego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie oraz dr Stanisław Mazur z Katedry Gospodarki i Admini- stracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. W niniejszym tomie zamieszczone zostały zarówno referaty wygło- szone w trakcie tego seminarium, jak i artykuły przygotowane przez 17 Wprowadzenie uczestników seminarium jako rezultat dyskusji, która odbyła się podczas konferencji, i dalszych inspirowanych nią przemyśleń. Redaktorzy 18 Stanisław Mazur Uwarunkowania i wzorce obywatelskiego zaangażowania w sprawy publiczne 1. Wprowadzenie W ostatnich dziesięcioleciach obserwujemy proces intensywnego poszukiwania nowych koncepcji urządzenia państwa oraz odkrywania użytecznych reguł zarządzania sprawami publicznymi. Jak się zdaje, ich zasadniczym powodem jest nie tyle radykalna niezgoda na te już istniejące, co raczej poszukiwanie czegoś, co byłoby czymś lepszym w stosunku do tego, co już istnieje. Melioryzm społeczny, wartości postmaterialne oraz narastające przeświadczenie o powinnościach władzy publicznej mocno osadziły się w umysłach obywateli współcze- snych państw. Poszukiwania te prowadzą do przekształcania normatywnych fundamentów demokratycznego państwa prawa. Równocześnie skut- kują poszerzaniem i zmianą instrumentarium, za pomocą którego za- rządza ono sprawami publicznymi. Te normatywne i instrumentalne przeobrażenia wywołują, między innymi, erozję dominujących wzorców i praktyk obywatelskiego zaangażowania w sprawy publicznej, a zarazem prowadzą do wytwarzania ich nowych form. Zmiany te wykraczają poza mechanicznie pojmowaną substytucję jednych mechanizmów przez inne mechanizmy. Przekształcenia te są zakorzenione w głębokich pokładach życia społecznego – w sferze kultury, ładów instytucjonal- nych i struktur społecznych. Nie sposób ich zrozumieć bez odniesienia się do nich. Objaśnienie ewolucji wzorców i praktyk obywatelskiego zaangażo- wania w sprawy publiczne wymaga odwołania się do paradygmatów państwa, typów sfery publicznej, modeli aktywności obywatelskiej oraz 19 Stanisław Mazur uchwycenia występujących między nimi zależności. Bez tego zrozumie- nie tej ewolucji byłoby powierzchowne i ułomne, jeśli w ogóle byłoby możliwe. Próba nakreślenia podstawowych konturów tych relacji jest przyczyną powstania tego tekstu. Zakres problemowy tekstu został za- wężony do sfery stanowienia i wykonywania polityk publicznych, za- sadniczo pominięto w nim aspekty związane z aktywnością wyborczą. Mierząc się z wyjaśnieniem tych ewolucyjnych przeobrażeń, za celowe uznałem posłużenie się dziewięcioma kategoriami, które orga- nizują konceptualną strukturę mojego wywodu. W oparciu o nie określam istotę tych zmian oraz opisuję ich konsekwencje dla charak- teru obywatelskiego zaangażowania w sprawy publiczne. Do kategorii tych zaliczam: agregację, deliberację, emancypację, integrację, dyferen- cjację, komodyfikację, presje strukturalne, proceduralizację, sferę pub- liczną. Ogólna logika mojego wywodu jest oparta na założeniu, że presje strukturalne wywierane na współczesne państwo wywołują dwa zasad- nicze (dla analizowanego zagadnienia) efekty, a mianowicie: dyferen- cjację i emancypację. Państwo, reagując na te efekty, przyjmuje trzy podstawowe strategie adaptacyjne, tj. proceduralizację, komodyfikację i integrację. W ramach każdej z tych strategii istnieje specyficzna kon- wencja włączania obywateli w sprawy publiczne. I tak, w przypadku proceduralizacji konwencją tą jest agregacja, z komodyfikacją związana jest transakcja, integracja implikuje deliberację. Silny wpływ na kształt tych konwencji wywiera charakter sfery publicznej. Logikę tę obrazuje poniższy schemat. Jego rozwinięcie przedstawiam na kolejnych stro- nach1. Schemat 1. Logika przeobrażeń obywatelskiego zaangażowania w sprawy publiczne Źródło: opracowanie własne. 1 Opis ten ma charakter typizujący i modelowy. Jego celem jest rekonstrukcja logiki ewolucji wzorców obywatelskiego zaangażowania w sprawy publiczne w kontekście przeobrażeń współczesnego państwa i strategii jego działania. 20 Uwarunkowania i wzorce obywatelskiego zaangażowania... 2. Presje strukturalne i ich konsekwencje 2.1. Czynniki strukturalne Presje strukturalne pojmuję jako czynniki egzogenne i endogenne wywołujące przeobrażenia normatywnych fundamentów współczesnego państwa oraz zmianę charakteru pozostających w jego gestii instrumen- tów zarządzania sprawami publicznymi. Do presji tych zaliczam między innymi: a) policentryczność i kontyngencję świata społecznego, b) problemy legitymizacji władzy publicznej, c) heterogenizację systemów wartości, celów i interesów aktorów d) postępującą erozję władzy hierarchicznej, e) narastający deficyt zaufania względem władzy publicznej, f) rozwój mechanizmów wielopoziomowego zarządzania sprawami społecznych, publicznymi, g) niesprawność państwa, h) ograniczone możliwości imperatywnego i hierarchicznego rozwią- zywania przez władze publiczne problemów społecznych i ekono- micznych, i) wzrost oczekiwań obywateli i ich zbiorowości wobec jakości oraz dostępności dóbr i usług publicznych. Istotą przeobrażeń współczesnych systemów rządzenia jest rozpra- szanie monocentrycznej i scentralizowanej władzy publicznej i integro- wanie zróżnicowanych zasobów zawiadywanych przez różnorodnych aktorów społecznych dla potrzeb realizowania celów publicznych. Wynika to zarówno z narastających aspiracji i krystalizujących się inte- resów różnorodnych aktorów w ten proces zaangażowanych, jak i nie- zdolności władzy publicznej do sprawnego, efektywnego i skutecznego sterowania procesami programowania rozwoju. Rządzenie coraz częściej przebiega w przestrzeni wytyczonej i determinowanej przez wiele zja- wisk zależnych w coraz mniejszym stopniu od władzy publicznej. Państwo musi dzielić się swoją władzą z coraz większą liczbą aktorów społecznych, działających zarówno na poziomie lokalnym, jak i trans- narodowym – bowiem potrzebuje ich zasobów do realizacji swoich konstytutywnych celów. 21 Stanisław Mazur 2.2. Konsekwencje presji strukturalnych – dyferencjacja i emancypacja Presje strukturalne wywołują dwa zjawiska społeczne – istotne dla zmiany wzorców obywatelskiego zaangażowania w sprawy publiczne. Są nimi: 1) dyferencjacja, 2) emancypacja. Dyferencjację pojmuję w sposób zbliżony do tego, w jaki opisywał ją N. Luhmann2, czyli jako mechanizm różnicowania schematów kogni- tywnych i interpretacyjnych systemów i podsystemów społecznych. Konsekwencją jego występowania jest nabywanie przez systemy i ich składowe autonomicznych aksjologii, odrębnych tożsamości, heteroge- nicznych celów oraz odmiennych wzorców komunikacyjnych i różnych sposobów interpretowania zjawisk społecznych. Istotą dyferencjacji jest różnicowanie się systemów normatywnych, zbiorów celów i intere- sów oraz autonomizowanie się jednostek i ich wspólnot. Nowoczesne społeczeństwo składa się z funkcjonalnych podsystemów, które posia- dają znaczną autonomię i ograniczoną zdolność komunikowania się między sobą. Z kolei kategorię emancypacji definiuję jako proces tranzycji jed- nostek i ich zbiorowości ze stanu istotnego ograniczenia ich autonomii przez struktury i instytucje społeczne (np. państwo, rynek, religię, tra- dycję, ograniczenia technologiczne) do stanu, w którym poziom ze- wnętrznego ograniczenia ich autonomii jest relatywnie niewielki, a co za tym idzie, potencjał do realizacji ich zindywidualizowanych strategii życiowych jest relatywnie wysoki. Ten sposób rozumienia jest bliski temu, jak A. Giddens pojmował politykę emancypacji: „(...) nastawienie na wyzwolenie jednostek i grup społecznych z ograniczeń, które ciążą na ich szansach życiowych”3. Zjawisko emancypacji, z jednej strony, wiąże się z poszerzaniem zakresu niezależności jednostek i ich wspólnot od zewnętrznych struktur i instytucji (np. władzy publicznej). Z drugiej zaś strony pro- wadzi do wzrostu oczekiwań obywateli wobec tych struktur i instytucji. 2 N. Luhmann, Systemy społeczne. Zarys ogólnej teorii, Kraków 2008. 3 A. Giddens, Nowoczesność i tożsamość, Warszawa 2007. 22 Uwarunkowania i wzorce obywatelskiego zaangażowania... Istotą tych oczekiwań jest tworzenie warunków do realizacji zindywi- dualizowanych strategii życiowych. Obywatele i ruchy społeczne przyjmują specyficzną postawę względem państwa – stając się jego su- rowymi recenzentami, a nierzadko kontestatorami, równocześnie do- magając się od niego coraz szerszego zakresu praw i świadczeń służących ich dalszej szeroko pojętej emancypacji (w pewnych okolicznościach przybiera to postać napięcia pomiędzy paternalistyczną wygodą a ego- centryczną emancypacją). 3. Strategie adaptacyjne państwa Państwo poddane presji czynników strukturalnych i wynikających z nich konsekwencji, przede wszystkim dyferencjacji i emancypacji, przyjmuje trzy zasadnicze strategie adaptacyjne, tj.: 1) proceduralizację, 2) komodyfikację, 3) integrację. Dla zrozumienia istoty strategii adaptacyjnych zasadne jest opisanie stojącej za nimi logiki działania państwa oraz wyeksponowanie właści- wych dla nich konwencji włączania obywateli w sprawy publiczne. 3.1. Strategia proceduralizacji Termin ten rozumiem jako sposób zorganizowania życia społecz- nego w oparciu o racjonalnie i instrumentalnie pomyślane reguły, me- chanizmy i struktury koordynacji działań zbiorowych, skodyfikowane i opisane w postaci procedur i praktyk operacyjnych. Logika działania państwa Państwo posługujące się strategią proceduralną jest oparte na zasa- dzie reprezentacji oraz technokratycznych wzorców działania. Na za- chodzący w jego ramach proces polityczny składa się identyfikacja po- trzeb obywateli przez partie i ruchy polityczne, prezentacja ofert pro- gramowych przez konkurujących i ubiegających się o poparcie wyborcze kandydatów. Obywatele dokonują wyboru w oparciu o oferty kandyda- 23 Stanisław Mazur tów, kierując się kryterium jednostkowych celów, korzyści i interesów. Wybór określonych kandydatów, a co za tym idzie – wybór ich ofert, stanowi przesłankę do powierzenia im mandatu demokratycznego. Wybory to podstawowy mechanizm weryfikacji stopnia wypełnienia wyborczych obietnic. Aktywność obywatelska ogranicza się do cyklicz- nego wyrażenia aprobaty lub dezaprobaty dla programów politycznych i sposobów ich realizacji4. W tym podejściu mamy do czynienia z reifi- kacją procedur, a osiąganiu celów społecznych oraz respektowaniu reguł ekonomiczności i skuteczności działań publicznych nie nadaje się wartości zasadniczej. Podstawowymi mechanizmami koordynacji działań zbiorowych – inherentnymi dla tej logiki działania państwa – są hierarchia i procedura. Spiritus movens państwa proceduralnego jest biurokracja. Jej inte- lektualny fundator – W.M. Weber – upatrywał w niej signum temporis czasów nowożytnych. Była ona dla niego wyodrębnioną, zawodową, wyspecjalizowaną służbą cywilną, rekrutowaną i mianowaną w oparciu o kompetencje zawodowe, politycznie neutralną, wykonującą swoje zadania w sposób ciągły i systematyczny. Jej działanie, w ujęciu ideali- zującym, opiera się na hierarchii urzędowej, racjonalności instrumen- talnej, formalnych bezosobowych przepisach, dokumentowaniu podej- mowanych decyzji5. Konwencja włączania obywateli w sprawy publiczne W strategii proceduralizacji dominuje mechanizm agregacji jako podstawowy sposób włączania obywateli w sprawy publiczne. Agregację rozumiem jako formalny, proceduralny i zinstytucjonalizowany sposób przekładania preferencji obywateli na działania podejmowane przez władzę publiczną. Istotą agregacji jest współzawodnictwo o poparcie obywateli dla określonych rozstrzygnięć politycznych. Poparcie to uzyskuje się przez zastosowanie reguł sumowania głosów obywateli postrzeganych przede wszystkim jako wyborcy. Protagoniści tej tradycji koncentrują się na poszukiwaniu matematycznych formuł zapewniają- cych optymalizację procedur sumowania głosów. W tej konwencji rola 4 J. Schumpeter, Kapitalizm, socjalizm, demokracja, Warszawa 1995. 5 W.M. Weber, Gospodarka i społeczeństwo. Zarys socjologii rozumiejącej, Warszawa 2002. 24 Uwarunkowania i wzorce obywatelskiego zaangażowania... aktywności obywatelskiej zasadniczo ogranicza się do aktu wyborczego. U podstaw mechanizmu agregacji znajduje się wyraźny sceptycyzm co do zdolności i gotowości obywateli do aktywnej troski o to, co wspólne. 3.2. Komodyfikacja Zjawisko komodyfikacji pojmuję, w kontekście tego tekstu, jako postrzeganie działań publicznych poprzez pryzmat ekonomicznie poj- mowanej efektywności i skuteczności. W tym porządku związek państwa i obywateli jest ujmowany w relacji wymiany opartej o rynkowo pojmo- wane transakcje. Utowarowienie, rachunek ekonomiczny i kalkulacja nadają treść tym relacjom6. Cechami dystynktywnymi strategii komo- dyfikacji są: państwo urynkowione, nowe zarządzanie publiczne oraz transakcje. Logika działania państwa Państwo sięgające do strategii komodyfikacji nadaje prymat ekono- micznej efektywności i skuteczności działań publicznych. To reguły ekonomizacji determinują sposób jego funkcjonowania. Promuje się, na jego gruncie, metodologiczny indywidualizm i atomistyczny model życia społecznego. Postuluje się radykalne ograniczenie zakresu inter- wencji publicznych. Relacje państwa i obywateli są lokowane w norma- tywnie determinowanej przestrzeni wymiany dóbr i usług. Podstawo- wym mechanizmem działania tego państwa są rynkowo pojmowane transakcje. Państwo to jest konceptualnie zakorzenione w teoriach monetarystów, poglądach przedstawicieli szkoły austriackiej, ekonomii podażowej oraz teorii racjonalnego wyboru. Ten model państwa był promowany szczególnie intensywnie w okresie ostatnich 30 lat przez badaczy i polityków utożsamiających się z koncepcjami neoliberalnymi. W państwie rynkowym dominuje typ administracji określany mianem Nowego Zarządzania Publicznego. Jego podstawą jest zarówno pragmatycznie, jak i ideologicznie warunkowane przekonanie o koniecz- ności wprowadzenia do sektora publicznego logiki charakterystycznej dla wolnego rynku. Oszczędność, efektywność i skuteczność działań 6 G. Lukacs, Historia i świadomość klasowa, Warszawa 1988. 25 Stanisław Mazur podmiotów sektora publicznego oraz oparcie ich funkcjonowania na mechanizmach zarządzania rynkowego to normatywne credo tej admi- nistracji. Konwencja włączania obywateli w sprawy publiczne Dominującą konwencją włączania obywateli w sprawy publiczne w przypadku komodyfikacji jest transakcja. Pojęcie transakcji w tym kontekście pojmuję jako relację wymiany określonych dóbr między obywatelem (pojmowanym w sposób atomistyczny) a państwem (rozu- mianym na ogół w sensie kontraktualistycznym). Podstawowym dobrem oferowanym przez państwo są usługi publiczne. Podstawą ich nabycia jest danina ponoszona przez obywateli na rzecz państwa. To co odróżnia mechanizm transakcji od mechanizmu agregacji, to między innymi wyższy poziom zindywidualizowania relacji między państwem i obywa- telem (logika kontraktu) oraz wyższa responsywność państwa wobec oczekiwań obywateli (permanentna kontrola jakości usług świadczonych przez państwo). 3.3. Integracja Termin integracja pojmuję jako sytuację, w której do realizacji in- teresu publicznego i tworzenia warunków do wysokiej jakości rozwoju społeczno-gospodarczego konieczne jest współdziałanie i wymiana zasobów rozwojowych zróżnicowanych aktorów społecznych. Bez wy- miany i integracji tych zasobów osiąganie celów zarówno publicznych, jak i partykularnych jest obarczone bardzo wysokimi kosztami społecz- nymi i ekonomicznymi. Wyróżnikami tego zjawiska są: państwo wspólnotowe, współzarządzanie oraz deliberacja. Logika działania państwa Państwo działające w oparciu o logikę integracji w interakcjach między aparatem państwa a obywatelami i ich zbiorowościami wykracza poza konwencję uzgadniania decyzji dotyczących spraw publicznych. Tak pomyślane państwo działa w kompleksowej rzeczywistości społecz- nej, w której realizacja interesu publicznego wymaga otwartości na 26
Autor: Marek Mączyński
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Partycypacja_obywateli_i_podmiotow_obywatelskich_w_podejmowaniu_rozstrzygniec_publicznych_na_poziomie_lokalnym-ebookRO/p0206157i020" target="_blank" title="Partycypacja obywateli i podmiotów obywatelskich w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych na poziomie lokalnym [Marek Mączyński] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Partycypacja obywateli i podmiotów obywatelskich w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych na poziomie lokalnym [Marek Mączyński] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: de lege ferenda
de lege lata
de lege ferenda
de lege lata
de lege ferenda
de lege lata
de lege ferenda