Source: http://prawo.pwa.edu.pl/?page=publikacja&id=1267
Timestamp: 2018-05-24 17:17:09+00:00

Document:
Prokuratura w "demokratycznym państwie prawnym" (refleksje sceptyczne)
prof. dr hab. Romuald Kmiecik
Wkrótce minie 10 lat od wejścia w życie normy konstytucyjnej, stanowiącej, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" 1. Chociaż przepis ten został w niezmienionej postaci recypowany w nowej Konstytucji RP z 1997 r. (art. 2), niewiele wskazuje na to, aby idea "państwa prawnego" znalazła pełne odzwierciedlenie w sferze instytucjonalnych gwarancji, chroniących społeczeństwo przed przestępczością. Ostatnie dziesięciolecie - to okres zmian ustawowych nie tylko liberalizujących zasady odpowiedzialności karnej i postępowania karnego, ale również w dużym stopniu marginalizujących rolę prokuratury jako organu państwowego. Jest to o tyle zastanawiające, że nie ma w państwie prawnym innego organu, który byłby w stanie zapewnić ochronę konstytucyjnego porządku prawnego w sposób porównywalny do prokuratury; oczywiście prokuratury wyposażonej w odpowiednie uprawnienia i wykazującej wolę korzystania z tych uprawnień w sposób zgodny z prawem, nie zaś z doraźnym interesem politycznym. Prawo prokuratora do działania z urzędu, połączone z możliwością wykonywania efektywnego nadzoru nad policją i inicjowania postępowania karnego przed sądem - stanowi optymalny z punktu widzenia porządku konstytucyjnego mechanizm kontroli państwa prawnego nad przestępczością. Nawet w Anglii - która w przeciwieństwie do Stanów Zjednoczonych wykazywała zawsze nadmierne przywiązanie do feudalnej tradycji Common Law, zwlekając niezwykle długo z ustanowieniem urzędu prokuratorskiego - ostatecznie powołano w 1985 r, koronną służbę oskarżycielską 2, uzupełniającą utworzony w drugiej połowie XIX w. urząd Dyrektora Ścigania Publicznego.
Współczesne "państwo prawne" nie może funkcjonować bez sprawnej prokuratury, związanej bardziej z sądownictwem niż z administracją państwową i tym samym mniej podatnej na oddziaływanie czynników politycznych i administracyjnych (rządowych). Podporządkowanie prokuratury Radzie Ministrów za pośrednictwem ministra sprawiedliwości pełniącego funkcję prokuratora generalnego (w następstwie zmian norm konstytucyjnych w 1989 r.) nie zapowiadało jeszcze stopniowej atrofii uprawnień urzędu prokuratora. Oznaczało jedynie utratę niezależności od administracji rządowej, której można by uniknąć w wypadku podporządkowania prokuratury jedynie parlamentowi (albo sejmowi lub senatowi) bądź tei prezydentowi RP. Każdy z tych wariantów ustrojowo-organizacyjnych byłby bardziej odpowiedni, zarówno z punktu widzenia społeczeństwa, jak i samej prokuratury, której podporządkowanie rządowi nie stwarza odpowiednich warunków dla realizacji jej zadań ustawowych w dziedzinie zwalczania przestępczości.
AUTORYTET "WŁADZY PROKURATORSKIEJ" NA RÓWNI POCHYŁEJ
W 1996 r. zdecydowano się na pozbawienie prokuratora prawa stosowania tymczasowego aresztowania w postępowaniu przygotowawczym. Było to przedsięwzięcie dość ryzykowne, zwłaszcza wobec braku w Polsce instytucji sędziego śledczego, czyli funkcjonariusza sądowego profesjonalnie przygotowanego do działania we wstępnej fazie procesu karnego. Prawo do stosowania tymczasowego aresztowania w postępowaniu przygotowawczym powierzono sądom, całkowicie nieprzygotowanym do tego rodzaju aktywności procesowej. Trzeba pamiętać, że stosowanie aresztowania tymczasowego w pierwiastkowej fazie procesu wymaga doświadczenia śledczego (zwłaszcza w dziedzinie psychologii zeznań, metodyki śledztwa oraz taktyki i techniki kryminalistycznej), a więc i umiejętności innych niż te, które są wymagane od sędziego orzekającego w rozpoznawczym stadium procesu. Wydaje się, że pozbawienie prokuratora prawa tymczasowego aresztowania w 1996 r. zmierzało bardziej do osłabienia pozycji tego urzędu, niż do zadośćuczynienia wymaganiom prawnomiędzynarodowym. Wymagania europejskiej Konwencji Praw Człowieka (art. 5 pkt 3) lub Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (art. 9 pkt 3), na które chętnie się powoływano, zmierzają przecież jedynie do tego, aby osoba zatrzymana lub tymczasowo aresztowana została postawiona bez uzasadnionej zwłoki przed sędzią w celu zbadania legalności i zasadności detencji. Skoro aresztowany ma być - w świetle unormowań prawnomiędzynarodowych - dopiero doprowadzony do sędziego, to nie ma takiej reguły wykładni, która pozwalałaby z tego wysnuć wniosek, iż to właśnie sędzia ma decydować o uprzednim zatrzymaniu lub aresztowaniu (skoro najpierw trzeba aresztować, a potem doprowadzić do sędziego). Sędzia powinien nie tyle decydować, co niezwłocznie rozważyć w trybie kontroli, czy utrzymać w mocy czy też uchylić decyzję o aresztowaniu podjętą przez inny podmiot, który doprowadza aresztowanego (zatrzymanego) do sądu. Podmiotem zatrzymującym lub aresztującym i doprowadzającym aresztowanego do sądu wcale zatem - w świetle standardów międzynarodowych - nie musi być inny sędzia. Zresztą sędzia (sąd), który sam aresztuje tymczasowo (nie zaś aprobuje lub uchyla aresztowanie) przed wniesieniem aktu oskarżenia włącza się zbyt aktywnie w sferę ścigania, które powinno być raczej domeną organów ścigania (prokuratora i policji), a nie sądu.
Konstytucja RP z 1997 r. oraz ustawodawstwo karne z 1997 r. (zwłaszcza k.p.k. i k.k.w.) utrwalają zasygnalizowaną tendencję legislacyjną, w sposób całkowicie irracjonalny deprecjonując nie tylko prokuraturę, ale również - pośrednio - ideę "demokratycznego państwa prawnego". Negatywne doświadczenia okresu PRL, kiedy prokuratura formalnie nadzorująca postępowanie organów MO w sprawach karnych faktycznie pozbawiona była realnych możliwości egzekwowania poleceń (pozycja polityczna prokuratury była dużo słabsza niż MO i resortu MSW), nie zostały w żadnym stopniu wykorzystane w pracach legislacyjnych po 1989 r. Przeciwnie, osłabienie pozycji ustrojowej prokuratury czyni nadzór procesowy nad działalnością policji jeszcze bardziej iluzorycznym niż ten, który funkcjonował w okresie PRL, kiedy realizowany byt raczej model państwa "policyjnego". Może więc warto przypomnieć, dla kontrastu, iż według rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dn. 6 III 1928 r. o Policji Państwowej (DzU nr 28, poz. 257) "władze sądowe i prokuratorskie" ponosiły w II Rzeczypospolitej wyłączną odpowiedzialność za treść poleceń wydawanych Policji Państwowej, ale "organa Policji Państwowej" były obowiązane wykonać polecenia "nie wchodząc w ich ocenę" (art. 10). Nie pomyślano o tym, aby tego rodzaju przepis znalazł się we współczesnych ustawach policyjnych. Wprowadzono natomiast przepis zezwalający policjantowi odmówić wykonania polecenia prokuratora, jeśli wykonanie polecenia "łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa" (art. 58 ustawy o Policji). Chociaż ustawa taktownie przemilcza podobne polecenia wydawane przez sąd, autor komentarza do ustawy policyjnej proponuje rozszerzenie tego przepisu również na polecenie sądu 3. Tak więc policjant będzie oceniał, czy polecenie przeszukania wydane przez sąd lub prokuratora narusza np. mir domowy czy też nie, bo jeżeli narusza bezpodstawnie - to odmówi wykonania decyzji sądu lub prokuratora. Nie będzie przecież popełniał przestępstwa, do którego nakłania go sąd lub prokurator. W taki oto sposób ustawodawca zadbał o autorytet sądu i prokuratora w "państwie prawa". Można zatem oczekiwać - w wyniku dalszego obniżenia autorytetu prokuratury - że nawet iluzoryczny nadzór prokuratury nad działalnością policji, jaki utrzymał się w okresie PRL-u w stosunku do MO, będzie ulegał dalszemu ograniczeniu.
Inną godną uwagi kwestią może być zagadnienie wpływu tzw. "konsensualizmu" wprowadzonego do ścigania przestępstw publicznoskargowych przez k.p.k. z 1997 r. Konsensualizm nie podniesie moim zdaniem prestiżu prokuratora "targującego się" z oskarżonym o wynik rozstrzygnięcia sądowego. Nie trzeba dodawać, że właśnie ów konsensualizm, rodem z procedury amerykańskiej (instytucja plea bargaining), przyczynił się w niemałym stopniu do obniżenia autorytetu prokuratora w USA. Stanowi bowiem symptom nieudolności prokuratury amerykańskiej, działającej skądinąd w warunkach wyjątkowo trudnych, a to z uwagi na system ograniczeń (wyłączeń) dowodowych "wymuszających" negocjacje z obrońcą. Trudno zakładać, że polski ustawodawca świadomie zamierza sprowadzić prestiż społeczny prokuratury do poziomu obserwowanego w USA. Warto więc może przytoczyć wypowiedź B. Davidsona, wykorzystaną jako motto znanej pracy na temat prokuratury amerykańskiej4: "Prokurator - lżony, nielubiany i na ogół nieznany społeczeństwu, z wyjątkiem sporadycznych wypadków (...) W telewizji i beletrystyce przedstawiany jako bezlitosny Cromwell niszczący króla Karola. W filmach najczęściej występuje jako niezbyt rozgarnięty Watson przy superdetektywie Sherlocku Holmesie (zwykle policjancie FBI - przyp. R.K.). Według amerykańskiej prasy przegrywa dziesięć do jednego ze swym przeciwnikiem adwokatem pod względem znajomości prawa... " 5.
Wzorce amerykańskie przyjmowane są zresztą w naszym ustawodawstwie w sposób selektywny i ograniczają się do tych głównie, które obniżają efektywność i prestiż wymiaru sprawiedliwości oraz spotykają się z krytyką lub traktowane są w literaturze amerykańskiej jako "zło konieczne" (np. plea bargaining). Mniej chętnie stawia się za wzór te unormowania prawa angloamerykańskiego, które rzeczywiście zasługują na uznanie i recepcję w prawie polskim, gdyż służą rzeczywistemu, a nie pozorowanemu zwalczaniu przestępczości.
DEKONSTYTUCJONALIZACJA PROKURATURY
Przejawem dysfunkcjonalności6 obecnie obowiązującej Konstytucji RP z 1997 r. jest sposób unormowania tej sfery działalności państwa, która należy do ustawowych kompetencji prokuratora generalnego oraz podległych mu organów prokuratury. "Dekonstytucjonalizacja" prokuratury, dla której zabrakło miejsca w ustawie zasadniczej, skądinąd deklarującej, iż Rzeczpospolita Polska jest "państwem prawnym" (art. 2), stanowi jedną z licznych wad tej Konstytucji i nie znajduje żadnego racjonalnego wytłumaczenia 7. Tym bardziej, że w tejże Konstytucji rangę organów konstytucyjnych uzyskało kilka nowych podmiotów państwowych, (nieznanych ani Konstytucji marcowej ani Konstytucji kwietniowej), których funkcje pod żadnym względem nie są bardziej doniosłe w "państwie prawnym", niż funkcje powierzone prokuraturze.
Obowiązujący obecnie system prawny (por. ustawę o prokuraturze) ukształtowany przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. , a zakładający całkowite podporządkowanie prokuratury władzy wykonawczej, jest systemem naruszającym zasadę trójpodziału władzy. Nie gwarantuje on niezależności prokuratury, a pośrednio - sądownictwa, od wpływów czysto politycznych (władzy wykonawczej) w sferze ścigania, a także nieścigania przestępstw, zarówno "pospolitych" jak i "politycznych". System ten jest zresztą sprzeczny z obowiązującą Konstytucją z 1997 r. , która - być może wbrew intencji autorów jej projektu - wyklucza możliwość łączenia funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości. Do tego rodzaju łączenia funkcji upoważniał w przeszłości przepis art. 64 ust. 2 uprzednio obowiązującej konstytucji, której przepis utrzymał w mocy art. 77 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. ("Małej Konstytucji"). Przepis ten stanowił, że "Prokuratura podlega Ministrowi Sprawiedliwości, który sprawuje funkcje Prokuratora Generalnego". To już jest jednak przeszłość. Obecnie Konstytucja z 1997 r. nie zawiera odpowiednika tego przepisu, a co więcej, w dwu różnych przepisach wymienia odrębnie zarówno ministra sprawiedliwości (art. 187) jak i prokuratora generalnego (art. 191), traktując oba podmioty jako dwa różne organy o zróżnicowanych kompetencjach. Z żadnego zaś przepisu Konstytucji RP nie wynika, że wymieniony w art. 191 prokurator generalny i wymieniony w art. 187 minister sprawiedliwości to ten sam podmiot. Byłoby zresztą czymś zupełnie irracjonalnym i niezgodnym z wszelkimi zasadami techniki legislacyjnej, gdyby w tej samej ustawie zasadniczej użyto dwu określeń ustawowych dla tego samego podmiotu. Z kolei nie jest pewne, czy w świetle Konstytucji prokurator generalny jest w ogóle prokuratorem i może być traktowany jako "prokurator" 8 (w rozumieniu art. 103 ust. 2). Jeśli tak, to nie mógłby "sprawować mandatu poselskiego". Z kolei minister sprawiedliwości może sprawować mandat poselski jako "członek Rady Ministrów" (art. 103 ust. 1). Najwyraźniej więc chodzi o podmioty spełniające dwie różne funkcje, i to na tyle różne, iż można przyjąć konstytucyjną niepołączalność tych funkcji w jednej osobie (incompatibilitas). Jeśli bowiem ustawa zasadnicza zezwala na łączenie funkcji podmiotów przewidzianych w tejże ustawie, to daje temu wyraz w odpowiednim przepisie kompetencyjnym (np. art. 147 ust. 3, który przewiduje łączenie funkcji ministra z funkcją prezesa lub wiceprezesa Rady Ministrów). W świetle Konstytucji minister sprawiedliwości mógłby pełnić rolę prokuratora generalnego tylko na tej samej zasadzie, co każdy inny członek Rady Ministrów, nie wyłączając ministra spraw wewnętrznych, ministra obrony narodowej lub ministra spraw zagranicznych. Brak jest bowiem upoważnienia konstytucyjnego do wykonywania funkcji prokuratora generalnego przez którykolwiek organ władzy wykonawczej, a więc prezesa Rady Ministrów lub ministra, nie wyłączając ministra sprawiedliwości. Jeśli się zważy, że do kompetencji Rady Ministrów należy kierowanie "administracją rządową" (art. 146 ust. 3), natomiast działalność prokuratury nie ma nic wspólnego z działalnością administracji rządowej, to brak konstytucyjnego upoważnienia ministra sprawiedliwości do wykonywania funkcji prokuratora generalnego staje się oczywisty. Gdyby uznać jednak, że Konstytucja nie wyklucza pełnienia funkcji prokuratora generalnego przez ministra, ponieważ "członek Rady Ministrów nie może prowadzić (tylko) działalności sprzecznej z jego obowiązkami publicznymi" (art. 150), to i w takim wypadku brak jest odpowiedzi, kto (jaki organ) miałby powierzyć ministrowi sprawiedliwości lub innemu ministrowi pełnienie funkcji prokuratora generalnego - podmiotu o uprawnieniach konstytucyjnych (art. 191). W ciągu dwóch lat od dnia wejścia w życie Konstytucji (art. 236 ust. 1) powinno więc nastąpić dostosowanie rozwiązań przyjętych w ustawie o prokuraturze do wymagań Konstytucji. Jeśli zaś obecnie minister sprawiedliwości jest posłem i wykonuje funkcje prokuratora generalnego, to powinien raczej zawiesić działalność poselską, aby nie stwarzać wrażenia, iż narusza przepisy Konstytucji, które stosuje się bezpośrednio (art. 8 ust. 2). Ponadto niezbędne może okazać się określenie w samej Konstytucji statusu prokuratora generalnego wymienionego w art. 191 ust. 1. Z przepisu Konstytucji nie wynika bowiem, kto powołuje prokuratora generalnego oraz jakie są jego kompetencje (oprócz kompetencji wymienionej w art. 191 ust. 1 pkt 1). Nie tylko nie wiadomo więc, kto powierza funkcję prokuratora generalnego innemu podmiotowi (nawet przy bardzo wątpliwym założeniu, że mógłby nim być także minister sprawiedliwości), ale również w jakiej relacji pozostaje prokuratura do sądownictwa.
W rozdziale VII Konstytucji "Sądy i Trybunały" sugerowałbym zatem de lege ferenda - wprowadzenie następujących zmian: Art. 173 powinien być uzupełniony o ust. 3: "w sprawach karnych - w zakresie funkcji ścigania przestępstw - oraz w innych sprawach określonych w ustawie uczestniczą organy podległe Prokuratorowi Generalnemu". Art. 176 ust. 2 powinien otrzymać brzmienie: "ustrój i właściwość sądów i prokuratury oraz postępowanie przed sądami określają ustawy". Art. 179 powinien być uzupełniony o ust. 2 i ust. 3; ust. 2: "Prokuratora Generalnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej (lub Sejm albo Senat) na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (i Prokuratury), spośród dwóch kandydatów zgłoszonych przez Radę, na okres 5 lat. Za zgodą Rady lub na jej wniosek Prezydent może odwołać Prokuratora Generalnego przed upływem kadencji". Ust. 3: "Prokuratorów powoduje i odwołuje Prokurator Generalny po uzyskaniu zgody Krajowej Rady Sądownictwa (i Prokuratury)" .
Powiązanie funkcjonalne prokuratury i sądownictwa przy zachowaniu de lege ferenda niezależności od władzy wykonawczej jest niezbędnym warunkiem sprawnego działania prokuratury w zakresie powierzonych jej zadań. Natomiast wewnętrzna struktura organów prokuratury nie wymaga nowych unormowań konstytucyjnych lub ustawowych. Tradycyjne zasady hierarchicznego podporządkowania, jednoosobowego kierownictwa, substytucji i dewolucji zasługują moim zdaniem na utrzymanie w przyszłości. "Niezależność" indywidualna poszczególnych funkcjonariuszy (prokuratorów) nie jest wcale rozwiązaniem gwarantującym sprawne realizowanie zadań tego urzędu, który pomimo ścisłego związku z sądownictwem opiera się przecież na zupełnie innych założeniach funkcjonalnych. Tylko niezależność prokuratury w wymiarze ustrojowym (w szczególności niezależność od władzy wykonawczej) jest postulatem, który powinien być traktowany jako zadanie legislacyjne pierwszorzędnej wagi. Nie popieram zatem postulatu odstąpienia od zasad jednolitości i hierarchicznego podporządkowania na rzecz indywidualnej "niezależności" poszczególnych prokuratorów 9, choć oczywiście prokuratorzy nie powinni w żadnym wypadku wchodzić w skład "pracowników administracji rządowej" w rozumieniu art. 148 pkt 7 Konstytucji.
PROKURATOR "RAŻĄCO NARUSZAJĄCY OBOWIĄZKI PROCESOWE" I PRZESZUKUJĄCY POMIESZCZENIA I ODZIEŻ OSKARŻONEGO
Kodeks postępowania karnego z 1997 r. zawiera kilka charakterystycznych przepisów odzwierciedlających specyficzny stosunek ustawodawcy do prokuratury. K.p.k. przewiduje, że prokurator jako "oskarżyciel publiczny" może być sprawcą "rażącego naruszenia obowiązków procesowych" uzasadniających zawiadomienie przez sąd bezpośredniego przełożonego prokuratora (por. art. 20 § 2 k.p.k.). Jak się wydaje, tego rodzaju wypadki, jeśli się zdarzają w praktyce postępowania karnego, nie są chyba na tyle powszechne, aby należało eksponować je w kodeksie postępowania karnego. Bądź co bądź kodeks ten normuje postępowanie w sprawach o przestępstwa zarzucane oskarżonym i nie musi sugerować, że oskarżenie jest wynikiem "rażącego naruszenia obowiązków procesowych" przez oskarżyciela publicznego. Można odnieść wrażenie, że twórcy k.p.k. znaleźli się pod przemożnym wpływem fabularnych filmów amerykańskich (tych niewysokiego lotu), w których zazwyczaj sędzia lub prokurator (oczywiście, o ile nie jest "Afroamerykaninem") jawi się jako psychopata lub degenerat, natomiast z reguły każdy oskarżony o zabójstwo jest niewinny bądź co najmniej skrzywdzony przez okrutny, skorumpowany i bezduszny wymiar sprawiedliwości. Jeżeli rzeczywiście istnieje prokurator, który zamiast strzec praworządności, dopuszczałby się umyślnie "rażącego naruszenia obowiązków procesowych", to szanse jego zatrudnienia w prokuraturze powinny być żadne. Przepis art. 20 § 2 k.p.k. powinien znaleźć się raczej w ustawie o prokuraturze, nie zaś w k. p. k.
Z kolei art. 220 ~ 1 k.p.k. stanowi, że czynności przeszukania (pomieszczeń, przeszukania osobistego, a także przeszukania "podręcznych przedmiotów") może dokonywać nie tylko policja, ale również prokurator. A fortiori można by przyjąć, że nie tylko prokurator, ale również sędzia wyznaczony lub sąd w całym składzie mógłby przeszukiwać osobę i jej odzież, a być może także pomieszczenie, w którym mieszka oskarżony 10. W dążeniu do deprecjacji pozycji prokuratora i upodobnienia go do funkcjonariusza policji twórcy kodeksu zapomnieli zapewne, że przeszukanie jest skomplikowaną taktycznie i technicznie czynnością procesowo-kryminalistyczną, którą wykonywać powinna tylko policja lub inne organy wyspecjalizowane, tym bardziej że przeszukanie wymaga niekiedy zbrojnego ubezpieczenia, gdyż jest po prostu czynnością niebezpieczną dla osoby przeszukującej. Nie wydaje się zatem, aby prokuratorzy skorzystali z tego kuriozalnego upoważnienia ustawowego i zaczęli w praktyce dokonywać przeszukań osób bez udziału funkcjonariuszy policji, czego - o ile mi wiadomo - nigdy dotychczas nie czynili. Oczywiście nie wyklucza to nadzoru bezpośredniego prokuratora nad czynnością przeszukania dokonywaną przez policję i uczestniczenia w tej czynności.
FIKCJA "NADZORU" PROKURATORSKIEGO W POSTĘPOWANIU WYKONAWCZYM
W sposób najbardziej spektakularny uprawnienia prokuratora zredukowane zostały w stadium postępowania wykonawczego. Nie ulega wątpliwości, iż "strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw", które należy do podstawowych zadań prokuratury (art. 2 ustawy o prokuraturze), obejmuje nie tylko stadium postępowania karnego przygotowawczego i rozpoznawczego, ale również, a może przede wszystkim, postępowanie wykonawcze. W interesie publicznym realizowanym w procesie karnym przez prokuratora leży nie tylko skazanie (orzekanie kary) ale również wykonywanie kar i środków karnych prawomocnie orzeczonych. Wszelkie przejawy patologii występujące na etapie wykon5rwania orzeczeń sądowych niweczą trud i wysiłki organów ścigania i organów wymiaru sprawiedliwości włożone w poprzednie stadia procesu karnego. Było więc rzeczą całkowicie zasadną i w pełni racjonalną, iż prokurator jako rzecznik interesu publicznego miał - bo powinien mieć w państwie prawnym - możliwość sprawowania w interesie publicznym "nadzoru nad wykonywaniem wyroków w sprawach karnych, postanowień o tymczasowym aresztowaniu oraz innych decyzji o pozbawieniu wolności" (tak jak to normował art. 3 ust.1 pkt 4 ustawy o prokuraturze). Tymczasem przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 1 września 1998 r. Co prawda art. 257 § 2 pkt 2 nowego k.k.w. z 1997 r. uchyla wprost ("w szczególności") jedynie art. 36 i art. 37 ustawy o prokuraturze (dot. "nadzoru penitencjarnego"), pośrednio oznacza to jednak uchylenie, a w każdym razie poważną modyfikację art. 3 ust. 1 pkt 4 oraz art. art. 35 i 38 tej ustawy, które dotyczą innych form "nadzoru" prokuratorskiego. Od 1 września 1998 r. nie obowiązują zatem przepisy przewidujące "nadzór penitencjarny prokuratora nad zakładami, w których przebywają osoby pozbawione wolności". Nadzór ten obejmował dotychczas nie tylko kontrolę legalności osadzenia w nich tych osób, ale również kontrolę legalności decyzji dotyczących wykonywania kary pozbawienia wolności (a więc również zwalniania tych osób) wydawanych zarówno w trybie orzeczeń, jak i w innym trybie. W związku z uchyleniem art. 37 u.o.p. od 1 września 1998 r. prokurator nie ma już prawa wstępu w każdym czasie do pomieszczeń zakładu, w którym przebywają osoby pozbawione wolności; pozbawiony został też prawa przeglądania dokumentów i żądania wyjaśnień od administracji zakładu, przeprowadzania rozmów z osobami osadzonymi w zakładzie oraz badania ich skarg i wniosków. Wydaje się zdumiewające, że oto organ państwowy, który w "państwie prawnym" ma za zadanie strzec praworządności i "czuwać nad ściganiem przestępstw" nie może obecnie zażądać od administracji (dyrektora) zakładu karnego wyjaśnień, dlaczego np. wielokrotnemu recydywiście zezwolono na opuszczanie zakładu na 14 dni bez zgody organu, do którego dyspozycji skazany pozostaje (a więc wbrew przepisowi art. 139 § 2 k.k.w.). Jednocześnie w świetle art. 2 k.k.w. z 1997 r. w katalogu dziesięciu rodzajów organów wykonujących orzeczenia znalazł się m.in. "sądowy kurator zawodowy", a nawet "odpowiedni terenowy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego", zabrakło natomiast miejsca dla prokuratora. Oznacza to, że jedynie prokurator - w przeciwieństwie do owych dziesięciu innych organów wykonawczych - nie ma prawa podejmowania rozstrzygnięć o charakterze imperatywnym (postanowień, zarządzeń lub innych decyzji) w postępowaniu wykonawczym. Skoro prokurator przestał być organem postępowania wykonawczego, nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy art. art. 35 i 38 ustawy o prokuraturze jako sprzeczne z k.k.w. (trudno mówić o "nadzorze" i możliwości "wstrzymania decyzji administracji zakładu" przez podmiot nie będący organem procesowym) 11.
Osobliwością jest nie tylko zniesienie prokuratorskiego nadzoru penitencjarnego i pozbawienie prokuratora roli organu procesowego w postępowaniu wykonawczym, ale przede wszystkim sprowadzenie prokuratora do roli wyłącznie "strony" (por. art. 21 k.k.w.), choć wydaje się oczywiste, że postępowanie wykonawcze nie jest żadnym kontradyktoryjnym "procesem stron". Jest to postępowanie, które toczy się po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy co do meritum, nie jest więc postępowaniem, którego główną cechą miałby być konflikt interesów (spór) wymagający równości "stron". Oczywiście, w tych kwestiach wykonawczych, które rzeczywiście wymagają kontradyktoryjnego wydania rozstrzygnięcia przez sąd I instancji lub sąd penitencjarny - prokurator mógłby występować jako strona. W pozostałym zakresie jednak powinien pozostać organem postępowania wykonawczego (jak wiadomo, w świetle k.p.k. z 1928 r. prokurator był głównym organem wykonawczym, zarządzał wykonanie kary, decydował o przerwie i odroczeniu wykonania kary). Nie ulega wątpliwości, że po pozbawieniu prokuratora prawa wstępu do zakładów karnych, a nawet dostępu do akt ("przeglądania dokumentów" w rozumieniu uchylonego art. 37 ustawy o prokuraturze) - efektywność działań prokuratora jako "strony" w postępowaniu wykonawczym będzie znikoma. Nie można oczekiwać od organu państwowego realizacji powierzonych mu zadań, jeżeli pozbawia się go niezbędnych uprawnień. Jest unormowaniem więcej niż niezrozumiałym, że prokurator - nawet jako strona postępowania wykonawczego - nie może zaskarżać do sądu decyzji organów administracji zakładów karnych, nie mówiąc o prawie do ich uchylania lub zawieszenia ich wykonalności (skoro przestał być organem nadzorującym - nie ma żadnych możliwości decyzyjnych). W świetle art. 21 k.k.w. z 1997 r. prokurator może wnosić "zażalenia na postanowienia wydane w postępowaniu wykonawczym", a zatem nie może zaskarżać zarządzeń sędziego penitencjarnego ani decyzji innych organów wykonawczych, zwłaszcza np. decyzji dyrektorów zakładów karnych o udzieleniu zezwoleń na opuszczenie przez skazanych zakładów w trybie tzw. "nagród i ulg" (art. 138 i nast. k.k.w.). K.p.k. nie może mieć tu zastosowania, skoro k.k.w. wyraźnie przewiduje tylko zaskarżalność postanowień. Zachowany został w k.k.w. jedynie "sądowy nadzór penitencjarny" sprawowany przez sędziego penitencjarnego (art. 32 k.k.w.). Jest on z pewnością niezbędny, jednakże nie jest w stanie zastąpić nadzoru prokuratorskiego, ponieważ nadzór sądowy dokonywany jest w zupełnie innym aspekcie (w świetle k.k.w.). Sędzia penitencjarny, stwierdzając nawet "rażące uchybienie w funkcjonowaniu zakładu karnego", może wystąpić - i zapewne wystąpi w praktyce do właściwego organu nadrzędnego z wnioskami o usunięcie uchybień, a jeśli uchybienia nie zostaną usunięte - z wnioskiem o zawieszenie działalności lub likwidację "określonego zakładu, aresztu lub miejsca" (art. 35 § 3 k.k.w.).
Oto efekt nadzoru! Jeżeli się zważy, że są w Polsce przedstawiciele szacownych instytucji, którzy z całą powagą twierdzą, że liczebność populacji więziennej powinna być dostosowana do liczby miejsc w zakładach karnych, nie zaś odwrotnie, to likwidacja zakładów karnych "w trybie nadzoru" może doprowadzić do tego, że skazani będą odbywać kary w domu lub w sanatoriach. Prokurator, stwierdzając uporczywe popełnianie uchybień w działalności administracji zakładu, skłonny byłby raczej wszcząć z urzędu postępowanie karne lub spowodować postępowanie dyscyplinarne przeciwko sprawcom "rażących uchybień". I w tym się wyraża ujęta lapidarnie i w sposób najprostszy różnica między efektywnością i charakterem sądowego nadzoru penitencjarnego a zniesionego przez nowy k.k.w. nadzoru prokuratorskiego. Jeśli więc zjawiska patologiczne w sferze wykonywania kary będą się nasilać, to niewątpliwie jedną z przyczyn, wcale nie drugorzędną, stanowić będzie zupełnie niepotrzebna, a wręcz szkodliwa społecznie marginalizacja roli prokuratora w wykonawczym stadium procesu.
kierownik Zakładu Kryminalistyki i Prawa Dowodowego
1. Stosownie do treści art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. (Dz.U. nr 75. Poz. 444) zmieniającej przepisy dawnej Konstytucji PRL i przywracającej dawną nazwę państwa polskiego � Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Zob. Ch. J. Emmins: "A Practical Approach to Criminal Procedure", ed. III, London 1985, s. 5.
3. T. Hanausek: "Ustawa o Policji - komentarz", Kraków 1996, s. 88.
4. Zob. J.E. Jacoby "The American Prosecutor - a Search for Identity", Toronto 1980.
5. Tamże, s. XXVI.
6. " Dysfunkcjonalność Konstytucji może być m.in. konsekwencją wadliwie ujętej struktury naczelnych organów państwowych, a także nieodpowiednio określonych form działalności państwa, zwłaszcza zaś w sferze norm kompetencyjnych. Por. S. Wronkowska: "Kilka uwag w sprawie funkcjonalności i dysfunkcjonalności Konstytucji" Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1995, z. 1. s. 3 i nast.
7. Por. R. Kmiecik: "Uwagi krytyczne o trybie przygotowania i uchwalenia ustawy zasadniczej (w związku z uchwaleniem projektu Konstytucji RP z 16 stycznia 1997 r.)" Annales UMCS 1997, vol. XLIV, sec. G, s. 55. Trzeba stwierdzić jednak, że "dekonstytucjonalizację" prokuratury przeprowadzono niekonsekwentnie, przewidując w Konstytucji jedno z uprawnień urzędu prokuratora generalnego (art. 191 ust. 1); nie określono natomiast ani jego kompetencji ani trybu powołania co czyni z tego podmiotu organ pozakonstytucyjny.
8. Zdaniem S.J. Jaworskiego przyjęcie de lege ferenda takiej koncepcji "byłoby fundamentalnym i pożądanym rozstrzygnięciem ustrojowym" natomiast de lege lata jest poglądem "mocno dyskusyjnym". Zdaniem autora prokurator generalny nie jest prokuratorem w rozumieniu art. 103 ust. 2 Konstytucj, gdyby zaś "ustrojodawca zamierzał ustanowić wyraźny zakaz łączenia tego stanowiska z mandatem poselskim, to wymieniłby prokuratora generalnego wśród podmiotów określonych w art. 103 ust. 1". Nie rozwijając argumentów polemicznych, wypada zauważyć, iż art. 103 ust. 1 Konstytucji nie wymienia też takich organów konstytucyjnych jak prezesi SN, TK lub NSA, trudno byłoby jednak uznać. iż mogą oni "sprawować" mandaty poselskie. Wystarczy, że Konstytucja RP wymienia w art. 103 ust. 2 "sędziego", aby zgodnie z zasadą ,,minimum słownika" uznać, iż chodzi także o prezesów poszczególnych magistratur sądowych. Zapewne prokurator generalny nie jest, a na pewno nie identyfikuje się - jak to określa S.J. Jaworski - z "szarym prokuratorem"; skoro jednak wspólnie z podległymi prokuratorami stanowi prokuraturę (art. 1 ustawy z 20 VI 1985 r. o prokuraturze), a nawet przysługują mu typowe kompetencje prokuratorskie (por. art. 3 tej ustawy) trudno nie uważać go również za "prokuratora" (zob. S.J. Jaworski: "Konstytucjonalizacja prokuratury - problem nadal aktualny czy już definitywnie zamknięty?"[w:] "Konstytucja - ustrój, system finansowy państwa, Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl". Warszawa 1999, s. 95 i nast.).
9. Inaczej S. Iwanicki: "Prokuratura w nowej Konstytucji", Prokuratura i Prawo 1995 nr 2, s. 9.
10. Nie jest jasne, dlaczego - zdaniem R.A. Stefańskiego - przeszukania nie mógłby dokonywać sąd, skoro podobnie jak prokurator sąd ma również prawo wydać polecenie policji (por. art. 220 § 1 k.p.k.) Jeżeli według k.p.k. kierowniczy organ procesowy może zarówno wydać decyzję, jak i ją wykonywać co wynika wyraźnie z tego przepisu - to trudno przyjąć, aby sąd miał węższe uprawnienie procesowe niż prokurator. Inna sprawa, czy unormowanie przewidujące "prokuratorskie przeszukanie" osobiste (np. odzieży) ma w ogóle sens ( por. R.A. Stefański [w:] "Komentarz k. .k.", praca zbiorowa pod red. Z. Gostyńskiego, tom I, Warszawa 1998 r., s. 580).
11. " W taki oto sposób tracą moc wyraźnie nie uchylone przepisy ustawy o prokuratuorze dotyczące innych form nadzoru penitencjarnego (art. 3 ust. 1 kt 4 w zw. z art. art. 35 i 38 ustawy o prokuraturze). Nie dostrzegają tego autorzy komentarza (zob. T. Szymański, Z. Świda: Kodeks karny wykonawczy - Komentarz". Warszawa 1998 r., s. 59). Obecnie, nie będąc organem postępowania wykonawczego, prokurator niczego już nie "zarządza" ani "postanawia". Jest tylko "stroną"!

References: art. 64
 art. 77
 art. 191
 art. 187
 art. 103
 art. 147
 art. 191
 art. 191
de lege ferenda
 Art. 173
 Art. 176
 Art. 179
de lege ferenda
 art. 148
 art. 20
 art. 20
 art. 220
 art. 3
 art. 257
 art. 36
 art. 37
 art. 3
 art. 35
 art. 37
 art. 139
 art. 2
 art. 35
 art. 21
 art. 37
 art. 21
 art. 1
de lege ferenda
de lege lata
 art. 103
 art. 103
 art. 103
 art. 103
 art. 3
 art. 220
 art. 35