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Timestamp: 2018-06-19 23:54:40+00:00

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Sommaire : Chapitre IV : Le contrôle externe : passé, présent, avenir
Admin le Sam 27 Sep - 9:18
Chapitre IV : Le contrôle externe : passé, présent, avenir
1 INTRODUCTION : L'ORGANISATION POLICIÈRE ET LE CONTRÔLE
2 ABSOLUE NÉCESSITÉ DU CONTRÔLE DANS L'ETAT DE DROIT: CONTRÔLE INTERNE ET CONTRÔLE EXTERNE
3 CARACTERISTIQUES DU CONTRÔLE EXTERNE
3.1. Choix de l'organe qui effectue le contrôle
3.2. Objectifs assignés à l'organe de contrôle
4 LE CONTRÔLE EXTERNE PRÉVU PAR LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991
4.2. Critères destinés au fonctionnement optimal du Comité permanent P
4.3. Moyens octroyés par la loi pour exercer ses missions : les sources de renseignements du Comité permanent P
4.4. Traitement des sources de renseignements par le Comité permanent P
5 BILAN DE CINQ ANS D'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991
5.1. Missions
5.2. Moyens prévus par la loi pour exercer ces missions et mise en œuvre de ces moyens par le Comité permanent P
5.3. Critères destinés au fonctionnement optimal du Comité permanent P
6 DE LEGE FERENDA : LA REDÉFINITION DU SYSTÈME POLICIER AU TRAVERS DES PRINCPES DE LA PROPOSITION
DE LOI ORGANISANT LE SERVICE DE POLICE INTÉGRÉ STRUCTURÉ À DEUX NIVEAUX.
6.1. Développements
6.2. L'inspection générale
7 COMPARAISON ENTRE L'INSPECTION GÉNÉRALE ORGANISÉE PAR LA PROPOSITION DE LOI DU 14 JUILLET ET LE COMITÉ
PERMANENT P CRÉÉ PAR LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991.
INTRODUCTION : L'ORGANISATION POLICIÈRE ET LE CONTRÔLE
Admin le Sam 27 Sep - 9:19
1. INTRODUCTION : L'ORGANISATION POLICIÈRE ET LE CONTRÔLE
Depuis les années 1960, la Belgique est secouée par une succession d'événements tels que l'apparition de la criminalité organisée, les prises d'otages, puis les tueries du Brabant et les attentats CCC qui focalisent l'attention sur les problèmes de sécurité et donc de police. En quelques années, le Parlement a constitué plus de commissions d'enquête parlementaire qu'il ne l'a fait depuis l'indépendance de la Belgique ( [1] ).
C'est à la suite des conclusions de la Commission parlementaire chargée de l'enquête sur la manière dont la lutte contre le banditisme et le terrorisme est organisée que, le 5 juin 1990, le gouvernement adopta le Plan de Pentecôte : il esquissait avec détermination les lignes de force d'une politique policière nouvelle et dégageait des moyens conséquents.
Lors des travaux d'envergure de cette commission, les intervenants unanimes, experts et représentants du monde politique, aboutiront à la conclusion de l'impérieuse nécessité d'un contrôle externe des services de police et, dans la foulée, la loi organique du 18 juillet 1991 fut adoptée. Les conclusions des enquêtes parlementaires relatives à l'affaire DUTROUX, aux Tueries du Brabant bis, puis de la commission Huybrechts et des commissions réunies de la Justice et de l'Intérieur des Affaires générales et de la Fonction Publique ( [2] ) et de la Chambre, chargées de l'évaluation des services de police ne firent que confirmer et renforcer ce besoin et formuler les mêmes recommandations.
La notion même de police revêt des aspects multiples et complexes qu'il ne convient pas de développer ici. Il importe néanmoins de garder à l'esprit que la police occupe une place de choix au sein de l'Etat parce qu'elle fait partie des enjeux du pouvoir et constitue un mode essentiel d'expression de l'autorité.
"Qu'elle le veuille ou non, la police est, par nature, la gardienne d'une certaine conception sociale et politique. Elle ne fait pas la loi, elle la fait appliquer : mais s'il existe un divorce flagrant entre le gouvernement et l'opinion, ce n'est plus au nom du peuple et de l'intérêt général qu'agira la police, mais au bénéfice du pouvoir; ce peut être la marche vers un régime policier, tout différent d'un Etat policé". ( [3] )
"Sur le plan politique, la police est un sujet très tangible, délicat et ingrat qui revêt toutes les facettes de la société et que la contradiction des pensées et des théories tant idéologiques que philosophiques rend encore plus complexe. Elle comporte une multitude d'intérêts et de positions de pouvoir et fait l'objet, au gré des événements, des réactions émotionnelles de la population suscitées et cultivées par les média". ( [4] )
De même, la commission VAN TRAA insiste sur les mêmes principes :
"Dans l'Etat de droit démocratique, chaque intervention du gouvernement, de la justice et de la police exige une base légale aussi précise que possible. En matière d'application du droit pénal et de la procédure pénale dans l'Etat de droit démocratique, la fin ne justifie pas les moyens. La réglementation des méthodes de recherche est nécessaire, aussi bien en ce qui concerne leur contenu que leur contrôle et la procédure à appliquer. Il ne s'agit pas seulement de se demander ce qui peut se faire, mais également comment un contrôle pourra être opéré et quelle autorité en sera chargée... Toutes les actions d'enquêtes doivent être exécutées sous l'autorité du ministère public. Il ne saurait y avoir de domaine propre à la police ou à d'autres services de recherche" ( [5] ).
Lorsque le pouvoir politique prend conscience des difficultés qui se sont accumulées, il oscille entre deux attitudes : tout en aspirant à un système policier plus efficace, il craint de ne pouvoir le contrôler lui-même suffisamment; cela explique peut-être pourquoi le pouvoir exécutif a pris l'initiative législative de la loi organique du 18 juillet 1991, alors que la matière concerne le parlement au premier chef.
Le choix du système policier et de ses balises est dès lors un choix de société fondamental, de nature philosophique : on opte soit pour un système qui comporte des garde-fous conséquents (notamment par le biais des contrôles) et l'efficacité en est réduite d'autant, soit pour un système plus léger, plus efficace, mais qui comporte davantage de risques de dérive.
Dans tout pays démocratique, un contrôle réel des services de police s'impose nécessairement dans la mesure où la police est par essence toujours ambivalente : à la fois nécessaire pour assurer une protection de la société et du citoyen et dangereuse si les missions ne sont pas exécutées dans les conditions et les formes légales et déontologiques requises, constats auxquels les diverses commissions parlementaires ont abouti.
Par ailleurs, tout système policier se caractérise aussi par une volonté plus ou moins affirmée d'autonomisation pour échapper à toutes formes de pressions et de contrôle et être dès lors plus efficace.
Le risque potentiel auquel toute démocratie s'expose réside dans le fait que la police impose son point de vue et son pouvoir à la société. Il importe donc que tout Etat de droit mesure ce risque, en recourant aux garanties que constitue un contrôle réel des forces de l'ordre.
2. ABSOLUE NÉCESSITÉ DU CONTRÔLE DANS L'ETAT DE DROIT: CONTRÔLE INTERNE ET CONTRÔLE EXTERNE
Admin le Sam 27 Sep - 9:20
Traditionnellement, les premières formes de contrôle qui apparaissent dans une organisation policière sont internes : à côté d'un contrôle informel, né du souci de faire respecter la sous culture policière particulière et les normes qui y sont liées, un contrôle interne a été institutionnalisé dans chacun des trois grands services de police du Royaume depuis quelques années ( [6] ).
De façon générale, le contrôle interne repose essentiellement sur deux processus : le contrôle est exercé par l'intervention soit de l'autorité ou la ligne hiérarchique dont dépendent les services ou les fonctionnaires dont l'action est mise en cause, soit d'un organe interne d'inspection, généralement rattaché à la direction ou à l'état-major du service concerné ou encore considéré comme un service ministériel.
L'indiscutable atout d'un contrôle interne à l'organisation, c'est-à-dire exercé par des personnes impliquées à quelque niveau que ce soit dans l'organisation policière, réside dans sa capacité à appréhender la réalité d'une organisation spécifique caractérisée par l'opacité et le secret, grâce à l'expérience des contrôleurs et à la possible relation de confiance qu'ils peuvent avoir avec les contrôlés. Par contre, cette forme de contrôle présente très souvent l'inconvénient majeur de manquer de distance, d'objectivité et de transparence, en minimisant les faits dénoncés par le citoyen, à raison même de l'appartenance à une culture professionnelle spécifique ( [7] ).
Christian De Valkeneer explique avec pertinence pourquoi le contrôle des activités policières présente généralement des difficultés :
"La déviance policière prend plusieurs formes. Elle est dite occupationnelle lorsque les infractions pénales ou les transgressions disciplinaires sont commises au cours et à l'occasion de l'activité professionnelle. Elle prend aussi la forme d'abus d'autorité se manifestant par des comportements divers allant de la violence physique à la violence psychologique, en passant par les abus ou les détournements de pouvoir.
La découverte de telles irrégularités pose problème car elle ne peut se faire que soit par le biais des plaintes adressées par les particuliers, soit par le canal de la hiérarchie directe. De surcroît, il est souvent malaisé d'établir les responsabilités. Plusieurs raisons en sont la cause.
Tout d'abord, la police fonctionne dans une relative opacité. Se pose, dès lors, la question de la preuve des comportements incriminés.
Ensuite, une part non négligeable de l'activité policière, dans ses rapports quotidiens avec le public, porte sur des comportements, des états ou des situations évanescentes. Le caractère suspect d'un individu justifiant un contrôle d'identité, le trouble à l'ordre public débouchant sur une arrestation administrative ou un recours à la contrainte physique, sont des événements dont la réalité s'estompe l'espace de l'intervention policière. Cette particularité donne au travail policier une certaine fugacité qui rend son contrôle malaisé.
De plus, la police est, selon l'expression de J-J. Gleizal, un "appareil intellectuel", puisque sa fonction consiste, notamment, à appliquer et le plus souvent immédiatement, des concepts abstraits à des comportements ou des situations concrets.
La notion de suspect est, à cet égard, particulièrement exemplative. Elle renferme une part considérable d'appréciation subjective et échappe quasiment à toute objectivation. Par voie de conséquence, sa mise en œuvre se prête difficilement à un contrôle a posteriori. Ce concept constitue pourtant le fondement de nombre d'interventions policières.
Le recours à la contrainte physique soulève des problèmes identiques. Organisée abstraitement par le droit, sa mise en œuvre concrète doit se faire immédiatement. Le policier sera amené à apprécier, souvent sans délai, des comportements dénués de caractère durable et y réagir conformément à la loi.
Le fait que l'activité quotidienne de la police implique, en grande partie, des confrontations à des situations ayant un caractère instantané et appelant des réponses immédiates où la part d'appréciation individuelle est non négligeable, postule un rapport particulier au droit. Plus qu'ailleurs, la règle est équivoque et ouvre le champ à contestations, que vient compliquer la plus ou moins grande opacité du travail policier. La relation au droit y est plus élastique. Avec pour conséquence que le contrôle légal a posteriori demeurera toujours problématique." ( [8] )
L'étude des travaux préparatoires de la loi organique du 18 juillet 1991 et de la loi même permet de tenter de donner un contenu à la notion de contrôle externe. En effet, même si cette loi comporte des lacunes et des imprécisions, elle est le fruit d'une analyse approfondie et d'une longue réflexion par de nombreux acteurs, qui en font un outil tout à fait remarquable, digne d'un Etat de droit et très original.
Le contrôle externe y est défini comme étant le contrôle indirect du législateur sur le pouvoir exécutif.
Certains passages de l'exposé des motifs mettent en exergue les objectifs du contrôle
externe ( [9] ) :
"(...) Le contrôle que le Gouvernement entend instaurer par le présent projet de loi n'a pas pour but principal de constater, dans les services de police et de renseignements, des faits individuels à sanctionner, mais d'examiner les actes et les méthodes de ces services en vue de formuler des avis et des propositions politiques. Ces mesures doivent mener à un plus grand respect pour les droits démocratiques et libertés fondamentaux et à un fonctionnement plus efficace des services de police et de renseignements.
(...) Les organes en question ne remplacent pas les instances de contrôle existantes et ne reprennent pas leur mission. Il s'agit d'un contrôle, institué en particulier pour parvenir à une meilleure garantie du respect des droits des personnes, à plus d'efficacité et à une meilleure coordination et pouvant, dans ce but, soumettre aux autorités responsables des conclusions sur la politique à suivre.
Ce contrôle permettra aux différentes autorités responsables de mieux appréhender la réalité et de mieux comprendre le fonctionnement et les problèmes des services de police et de renseignements.
(...) Les organes de contrôle dont le Gouvernement propose la création ne se substitueront en rien au contrôle parlementaire, ni au contrôle par les ministres ou les autorités administratives et judiciaires responsables, et fonctionneront de façon indépendante. Il s'agit donc d'une institution ayant son propre caractère, qui est un complément utile et nécessaire aux systèmes de contrôle parlementaire et hiérarchique existants. (...)"
On peut en déduire que la différence entre le contrôle interne et le contrôle externe ne se situe pas au niveau de l'objet du contrôle, mais plus exactement au niveau de la nature de l'institution qui exerce le contrôle de même qu'au niveau de l'objectif du contrôle.
Le contrôle interne est organisé par des autorités qui assument également la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement des services à contrôler; son but est de remédier à des dysfonctionnements particuliers.
Le contrôle externe doit par contre être exercé par des autorités qui n'assument aucune responsabilité quant au fonctionnement des services contrôlés et jouissent dès lors d'une totale indépendance à leur égard; son but est de remédier à des dysfonctionnements d'ordre général.
Ce qui rend le contrôle interne imparfait, même s'il est exercé de manière absolument correcte, neutre et constructive, est qu'il doit en même temps assumer la responsabilité de l'exécution de tâches policières et les jauger, ce qui n'est autre qu'une mission d'autocritique.
Or, "on ne peut être contrôleur et contrôlé", ainsi que le dit le dicton.
3. CARACTERISTIQUES DU CONTRÔLE EXTERNE
Admin le Sam 27 Sep - 9:22
L'exposé des motifs de la proposition de loi du 14 juillet 1998 ( [10] ) restructurant les services de police rappelle avec pertinence que
"le contrôle démocratique des services de police est un élément fondamental de l'Etat de droit."
La fonction de police couvre des terrains aussi multiples que variés ; elle revêt une importance déterminante pour le développement d'une société harmonieuse. Il est dès lors indispensable que chacun des pouvoirs assure un contrôle spécifique répondant aux attributions qui lui sont propres et que chacun des pouvoirs - législatif, exécutif et judiciaire - dispose à cet effet d'un instrument approprié.
3.1.1. Contrôle du pouvoir judiciaire sur les services de police
Ce contrôle est plus nécessaire que jamais. La loi "Franchimont" ( [11] ) confie au magistrat la direction de l'information, de l'instruction et de la recherche proactive, ainsi que l'autorité qui s'y attache. Les velléités d'autonomie des enquêtes policières ne sont légalement plus de mise.
Cependant, autorité, direction et contrôle ( [12] ) sont des concepts à traduire concrètement et qui ne doivent pas être confondus.
Il convient d'attirer l'attention sur la nature du contrôle judiciaire et sur les limites qui en découlent.
En général, ce contrôle s'exerce uniquement sur les actes de police judiciaire. Prendre le recul nécessaire vis-à-vis des missions qu'il a lui-même prescrites n'est pas toujours tâche aisée pour le magistrat enquêteur, car une coopération de qualité entre les fonctionnaires de police et lui-même ne peut se concevoir sans une confiance mutuelle et des contacts réguliers.
Le contrôle du magistrat enquêteur se trouve également limité aux dossiers dont il est saisi.
Il en va de même pour les juridictions d'instruction et le juge du fond qui ne peuvent se prononcer de manière générale.
Quant au procureur du Roi, il peut, de par sa mission disciplinaire relative aux officiers de police judiciaire, dépasser le cadre pénal; notons que, tant qu'il conserve une responsabilité sur l'organisation et le fonctionnement de la police judiciaire près les parquets, il existe un antagonisme entre les missions d'exécution et de contrôle.
Par contre, parmi les différentes formes de contrôle relatives à l'exercice de la police judiciaire, c'est le procureur général qui garde la mission la plus importante. Investi de l'autorité sur tous les officiers de police judiciaire, il reçoit les rapports disciplinaires du procureur du Roi, il siège près la Chambre des mises en accusation, comme près la Chambre correctionnelle de la Cour d'Appel. Il n'est pas un magistrat enquêteur, et dès lors, le problème de la proximité ne joue pas.
De par les missions du Collège des procureurs généraux, la responsabilité de ces derniers en matière de politique criminelle a été renforcée.
Ce sont en définitive les seuls magistrats qui disposent de la faculté de tirer des conclusions d'ordre général.
3.1.2. Contrôle du pouvoir exécutif sur les services de police
Admin le Sam 27 Sep - 9:23
Le pouvoir exécutif a notamment pour fonction d'élaborer les différentes politiques et d'assumer la gestion des biens publics dans l'intérêt de la collectivité. Dans cette perspective, les services de police constituent un de ses instruments principaux et sont, à juste titre, considérés comme "bras armé de l'exécutif".
La proposition de loi du 14 juillet 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux prévoit que les services de police relèvent presque exclusivement du pouvoir exécutif. Il ne fait pas le moindre doute que le contrôle dont le pouvoir exécutif sera doté (l'inspection générale) sera nécessairement un contrôle interne.
Prétendre le contraire est un leurre.
3.1.3. Contrôle du pouvoir législatif sur les services de police ( [13] )
Le Parlement exerce une fonction législative qui implique une connaissance pointue des matières complexes dans lesquelles il est amené à intervenir.
Par ailleurs, il assume une fonction de contrôle sur l'action gouvernementale qui constitue la caractéristique même de la démocratie parlementaire : cette fonction primordiale implique la nécessité pour les chambres d'être parfaitement informées dans chaque domaine où s'exerce l'autorité gouvernementale.
Le contrôle du législateur s'exerce par des travaux en séance plénière qui ne sont autres que le résultat des travaux en commission.
Le travail en commission se fait soit en commission normale, soit en commission d'enquête.
Une commission normale se caractérise par le fait qu'elle est permanente, mais elle ne jouit toutefois pas de compétences d'enquête.
Par contre, une commission d'enquête est limitée tant par sa mission spécifique que par le délai fixé.
Des limitations de ces deux formes de commission, on peut déduire que ni l'une ni l'autre ne suffisent à elles seules à garantir une mission de contrôle permanent qui soit efficace par ses compétences d'enquête.
Ajoutons que, indépendamment de la forme, de plus en plus de commissions font appel à des experts externes.
C'est de ces éléments qu'était née la Cour des Comptes et c'est à l'image de celle-ci que le législateur a conclu à la nécessité d'une institution qui puisse, comme émanation du Parlement, constituer une présence permanente d'experts indépendants, nommés de façon pluraliste, et d'un service d'enquêtes à la disposition et sous l'autorité de ces experts.
Il n'est donc pas étonnant que les constatations et conclusions des enquêtes parlementaires récentes insistent sur la nécessité de cette institution.
Enfin, l'article 28 de la Constitution garantit la liberté de pétition qui peut notamment viser d'éventuelles violations des droits fondamentaux. En vertu de cette disposition constitutionnelle, le parlement a créé, au sein de chaque chambre, une commission des pétitions ( [14] ); ces commissions veillent à obtenir des explications du ministre compétent.
Ce droit constitutionnel se retrouve dans la possibilité pour chaque citoyen d'adresser des plaintes et dénonciations au Comité permanent P qui rend compte au Parlement des suites données à ces plaintes en y joignant éventuellement des avis pour remédier aux dysfonctionnements constatés.
Le fait de voir traiter ces plaintes ainsi est un élément positif pour assurer la confiance du citoyen dans les institutions.
De plus, pour venir en aide au citoyen qui se trouverait aux prises avec une telle situation, la loi du 22 mars 1995 ( [15] ) a instauré des "médiateurs fédéraux". Selon l'avis même du Conseil d'Etat, les médiateurs fédéraux constituent "une autorité quasi parlementaire qui exerce des activités collatérales à celles de la Chambre des Représentants" en matière de contrôle politique.
Dans les matières aussi complexes et sensibles que celles qui touchent aux forces de l'ordre, le législateur ne pouvait que se doter d'un organe adéquat, capable de mener au mieux un contrôle externe des services de police, afin d'être en mesure d'assumer ces missions.
La loi du 18 juillet 1991 a par conséquent instauré le Comité permanent P, destiné à l'éclairer efficacement dans l'exercice de ses fonctions.
Admin le Sam 27 Sep - 9:25
Circonscrire les missions attribuées aux différents pouvoirs permet de déterminer les objectifs que doivent poursuivre les organes de contrôle qu'ils ont à leur disposition. En l'occurrence, la caractéristique du contrôle dont le pouvoir législatif a besoin pour mener sa tâche à bien doit lui permettre de tirer des conclusions globales et générales des différents problèmes qui se posent.
Cet objectif implique que le contrôle externe n'a pas pour mission de citer des personnes déterminées ou des corps localisés géographiquement. La finalité du contrôle externe se situe à un autre niveau logique et c'est précisément en cela que le contrôle externe ne se confond pas avec toute autre forme de contrôle, et notamment avec le contrôle interne.
C'est pourquoi, le Comité permanent P doit pouvoir disposer des renseignements généraux contenus dans les dossiers judiciaires et disciplinaires, sans qu'il doive être doté de compétences judiciaires ou disciplinaires, sans qu'il s'ingère dans les compétences qui relèvent de ces autorités, ni ne franchisse les limites que lui imposent la loi.
Pour pouvoir être en mesure de mener une réflexion générale sur les services de police et dégager des conclusions pertinentes et valides, autrement dit, pour éclairer le Parlement et lui apporter une assistance efficace dans son travail, il est incontournable de constituer une banque de données unique fiable et performante dès lors que le volume des informations à traiter et les corrélations à établir sont considérables et complexes.
4. LE CONTRÔLE EXTERNE PRÉVU PAR LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991
Admin le Sam 27 Sep - 9:26
4.1. Missions ( [16] )
q garantir la protection des droits que la Constitution et la loi confèrent aux personnes
q assurer la coordination et l'efficacité des services de police
q enquêter sur les activités et méthodes des services de police, sur leurs règlements et directives internes ainsi que sur tous les documents réglant le comportement des membres des services de police (à l'exception de ce qui ressort de la compétence exclusive des autorités judiciaires, administratives et politiques).
Le législateur a retenu six critères devant permettre au contrôle externe d'accomplir ses missions dans les meilleures conditions. Ces critères sont, de principe, sans eux, l'exercice du contrôle est impossible dans la réalité.
L'indépendance des membres du Comité permanent P, tant à l'égard des services de police, des pouvoirs exécutif et judiciaire que de toute hiérarchie, est une condition sine qua non pour mener de manière probe et rigoureuse les missions dévolue à l'organe de contrôle : c'est au Parlement, et à lui seul, qu'ils doivent rendre compte. Malgré le fait que certaines garanties aient été prévues, elles devraient être renforcées.
ü Permanence
On ne peut imaginer qu'un travail de cette ampleur et de cette complexité ne soit assuré autrement qu'à plein temps et pendant une durée suffisante ; le contrôle externe est d'ailleurs destiné à être intégré dans la pratique courante et à assurer le suivi du contrôle.
ü Efficacité
"Les membres des organes de contrôle doivent avoir suffisamment d'autorité et disposer des moyens et des pouvoirs d'enquête nécessaires pour procéder à des investigations approfondies. Le contrôle doit être crédible pour les services de police ... qui sont en droit d'attendre des membres des organes de contrôle une parfaite compréhension de leur rôle et de leur mission, et une action positive sous forme d'avis et de recommandations. En effet, les plaintes qui sont fondées doivent mener à des propositions d'adaptation de l'organisation et des procédures" ( [17] ).
Ainsi qu'il le sera exposé, les moyens d'enquêtes ont été prévus dans la loi; dans la réalité, ils ne sont cependant pas exploités au mieux. Conscient de ce problème, le Comité permanent P agira à l'avenir pour remédier à ce problème.
On peut se poser la question de savoir de quelle crédibilité jouit le Comité permanent P auprès des services de police et s'il est parvenu à s'imposer.
Ainsi, par exemple, certains corps de police ont considéré l'attitude du Comité permanent P comme critique et négative à leur égard, sinon partisane.
Beaucoup d'autres acteurs ont refusé de reconnaître l'institution et certains se sont même conduits de façon inacceptable sur le plan des principes. C'est ainsi qu'une enquête portant sur un service de police mixte a abouti à des conclusions qui ont fortement déplu. Ce rapport, destiné à rester confidentiel, a malheureusement été diffusé sur Internet. Des fonctionnaires de police ont tenu de virulentes conférences de presse, faisant fi du principe de loyauté que toute personne au service de l'Etat a le devoir de respecter à l'égard des institutions.
La question cruciale qui se pose alors est de savoir si de telles prises de position ne traduisent pas le refus pur et simple de se conformer à un contrôle externe, qui ne soit pas d'ordre hiérarchique. Or, si l'autorité de l'organe de contrôle externe et du contrôleur est niée par les contrôlés, sans que les autorités dont dépendent les uns et les autres n'interviennent ou ne réagissent, il perd toute légitimité et les garanties de démocratie qu'il est sensé offrir.
ü Publicité
"Il faut garder un juste équilibre entre transparence et caractère confidentiel" ( [18] ) : cet objectif n'est pas réalisé dans la mesure où les enquêtes les plus médiatisées se retrouvent rapidement dévoilées dans la presse.
Une des dérives les plus importantes de cette pratique réside dans le fait que cette médiatisation à outrance dérange fortement les personnes éventuellement mises en cause, qui règlent alors leur compte au fonctionnaire de police qui a fourni des éléments utiles à l'enquête au Comité permanent P (rendant parfois la garantie de l'anonymat que la loi leur octroie théoriquement caduque) ( [19] ).
ü Spécificité
Le contrôle externe doit nécessairement être la seule mission à remplir par cet organe qui n'intervient toutefois que complémentairement aux autres formes de contrôle et ne peut s'y substituer. Mais il est alors évidemment impératif que les autres organes de contrôle existants transmettent les résultats de leurs investigations de manière à permettre à l'organe de contrôle externe d'avoir une vue globale sur l'état des services de police, ce qui n'est pas légalement prévu de façon systématique à l'heure actuelle.
ü Légalité
Le contrôle externe est créé par la loi qui en définit les modalités de fonctionnement et il va de soi que l'organe de contrôle externe doit respecter scrupuleusement ces modalités.
Le législateur a doté le Comité permanent P de six sources de renseignements qui doivent le mettre en état d'avoir une vision complète des problèmes susceptibles de se poser au sein des services de police. C'est à partir de ces renseignements que le Comité permanent P fonde sa réflexion et ses décisions, procède aux enquêtes de contrôle dont il dégage des conclusions et des recommandations.
Chacun de ces outils est essentiel.
4.3.1. Communication des jugements et arrêts relatifs aux crimes ou délits commis par les membres des services de police ( [20] )
Cette disposition doit permettre de procéder à une étude de la délinquance policière. Or, elle n'est appliquée que peu à peu et dans certains arrondissements judiciaires. Ces renseignements étant incomplets, le Comité permanent P ne peut pas réellement les exploiter à l'heure actuelle.
Par ailleurs, le Comité permanent P n'a jamais précisé ou décidé si la communication visait une décision coulée en force de chose jugée ou si toute décision, même frappée d'appel, devait être communiquée; compte tenu du délai important qui s'écoule entre les différents stades de la procédure, il paraît évident que tout jugement ou arrêt devrait être porté à la connaissance du Comité permanent P dans les meilleurs délais.
4.3.2. Communication des actes, documents ou renseignements relatifs aux procédures pénales à charge d'un fonctionnaire de police (à la demande)( [21] )
Cette source essentielle permet d'alimenter la réflexion de l'organe de contrôle externe et est nécessaire pour lui permettre d'enquêter en connaissance de cause dans son domaine de compétences.
Lorsque le Comité permanent P investigue au sujet de dysfonctionnements qui font aussi l'objet d'une procédure pénale, il peut demander l'autorisation au procureur général, avec l'accord du juge d'instruction si celui-ci est saisi, d'obtenir soit copie du dossier, soit la communication de tous les éléments susceptibles d'éclairer la problématique soulevée.
Cette passerelle légale entre ce qui relève du pouvoir judiciaire, (et qui n'est dès lors théoriquement pas accessible au Comité permanent P qui ne dispose d'aucune compétence judiciaire) et ce qui relève du contrôle externe revêt une importance capitale : il est indéniable que l'aspect judiciaire et l'aspect policier d'une affaire sont indissociables. Le procureur général a la faculté de sélectionner, s'il l'estime utile, les éléments qu'il transmet, ce qui constitue pour les Cours et Tribunaux une garantie, tandis que le Comité permanent P dispose d'informations sans lesquelles son enquête eut pu être lacunaire.
Cela suppose évidemment l'existence d'une relation de confiance entre la magistrature et le Comité permanent P, qui a été quelque peu ébranlée ces dernières années, notamment par l'affaire DUTROUX.
A ce jour, chaque demande adressée au procureur général sur la base de l'article 14 a généralement permis d'aboutir à des conclusions ou en tout cas de faire progresser le travail du Comité permanent P.
A titre d'exemples, citons le cas d'une plainte formulée à l'intervention du Délégué Général aux droits de l'enfant. Des parents avaient prétendu que leurs enfants, victimes d'éventuels faits de mœurs, avaient été entendus par les forces de l'ordre au mépris de toutes les dispositions prévues par la loi du 13 avril 1995 ( [22] ) contenant des dispositions en vue de la répression de la traite des êtres humains et celle relative aux abus sexuels à l'égard des mineurs.
Le rapport détaillé que le procureur général a adressé au Comité permanent P, à sa demande, reprenait tous les éléments utiles figurant dans les procès-verbaux; notamment les heures pendant lesquelles les mineurs avaient été entendus, les personnes présentes ou absentes lors des auditions. Ces renseignements ont permis de démontrer que les prescriptions légales avaient été scrupuleusement respectées et que la plainte était dénuée de fondement.
Dans le cadre d'une enquête de contrôle relative au fonctionnement d'un corps de police déterminé, le fait que le procureur général ait communiqué l'ensemble des très nombreux dossiers, fussent-ils classés sans suite, ouverts à charge de tous les fonctionnaires de police de ce corps, a aidé à cibler les problèmes récurrents de ce corps de police et a permis d'en tirer des considérations d'ordre général.
Jusqu'à présent, cet atout a été trop peu exploité par le Comité permanent P.
4.3.3. Rapport de fin de mission d'enquête du chef du Service d'enquêtes au Comité permanent P ( [23] )
L'exposé des motifs de la loi ( [24] ) est explicite et détaillé :
"Au terme de l'enquête, qu'elle ait été entreprise d'initiative ou sur décision du Comité permanent, le Service d'enquêtes établit un rapport qui est transmis par le Chef du Service d'enquêtes au Comité permanent. Le rapport qui est rédigé à l'issue d'une enquête judiciaire, laquelle est exécutée sous l'autorité des autorités judiciaires, se limite aux informations nécessaires à l'exercice par le Comité permanent P de ses missions, à savoir à l'information concernant les droits et libertés des personnes et à ce qui met en péril l'efficacité de la coordination entre les services de police. Les infractions commises doivent attirer l'attention du Comité permanent car elles peuvent révéler des situations plus générales.
L'intention n'est donc pas, lorsqu'une enquête préliminaire ou judiciaire est entreprise par le Service d'enquêtes, de transmettre le dossier dans son entier ou un rapport exhaustif au Comité permanent P. Il n'est pas nécessaire en effet que le Comité permanent en prenne connaissance pour l'exercice de sa mission. En outre, il est à craindre que s'il y a transmission systématique, les autorités judiciaires hésitent à faire appel au Service d'enquêtes si le secret de celle-ci est absolument nécessaire pour être efficace, même s'il est vrai que les membres du Comité permanent sont tenus au secret professionnel.
Il est clair que le chef du Service d'enquêtes ne peut déterminer de manière arbitraire quelles informations figureront dans les rapports visés au troisième alinéa. Le Comité permanent peut indiquer quel type d'information il souhaite.
Vu que le Service d'enquêtes exécute ses missions de police judiciaire sous l'autorité des autorités judiciaires, c'est aussi sous leur autorité que ces rapports doivent être établis. Si des problèmes devaient naître, un compromis peut être conclu entre les parties".
Malheureusement, le Service d'enquêtes a rarement respecté cette disposition.
Le Comité permanent P a perdu là de précieux renseignements qu'il n'a pu exploiter; cette obligation a été rappelée très récemment au Chef du Service d'enquêtes.
4.3.4. Faculté de requérir interprètes et experts ( [25] )
Cet article octroie au Comité permanent P et à son Service d'enquêtes la faculté de recourir à la compétence d'experts et d'augmenter la qualité de leurs performances et donc des résultats.
Au début de son existence, le Comité permanent P a fait appel sporadiquement à des experts mais cette faculté est quasiment tombée en désuétude.
Cette situation est paradoxale dès lors que généralement personne ne conteste la particulière complexité du système policier, tant en raison des multiples disciplines auxquelles il touche (juridique, sociologique, criminologique, psychologique, politique) que de la diversité des organisations policières actuelles (statuts, réseaux informatiques différents, cultures, habitudes de travail diversifiées, ...) sans compter les difficultés engendrées par le foisonnement et la diversité des dispositions législatives et réglementaires, (lois, arrêtés circulaires, directives, protocoles, etc.).
Le Comité permanent P ne peut fonctionner sans recourir aux compétences de certains professionnels particuliers.
C'est ainsi que les compétences d'un informaticien sont indispensables pour administrer et gérer le réseau informatique de manière efficace et efficiente.
L'exploitation scientifique des données nécessite le recours aux compétences d'un statisticien pour éviter les interprétations erronées; il convient de noter qu'une formation en matière de statistiques vient d'être dispensée à certains membres du Service d'enquêtes et du Comité permanent P.
Certaines enquêtes de contrôle nécessitent le recours à l'enquête par questionnaire. La complexité de celle-ci implique des connaissances scientifiques de sociologue, si l'on veut éviter des erreurs et des fautes systématiques (l'élaboration du questionnaire est une démarche de spécialiste; tout comme son exploitation).
Dans un rapport publié par le Conseil de l'Europe le 3 avril 1998, publié par le gouvernement belge le 18 juin 1998, le C.P.T. (Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants) fait remarquer qu'il serait souhaitable d'augmenter la proportion de personnes dûment formées et qualifiées, effectivement extérieures aux forces de l'ordre dans le Service d'enquêtes. Une telle situation contribuerait, entre autres, à renforcer la perception de l'indépendance tant de la part de l'opinion publique que des services soumis au contrôle ( [26] ).
On ne peut que se rallier à cet avis.
De même, la tenue à jour d'une documentation pointue et accessible sur-le-champ est un outil dont on ne peut se passer.
Il conviendra ultérieurement de réétudier les méthodes de travail du Comité permanent P.
Faire le choix de se dispenser de ces compétences équivaut à renoncer à produire un travail de qualité.
4.3.5. Rapport d'information à destination du chef du Service d'enquêtes chaque fois qu'un crime ou un délit est constaté à charge d'un fonctionnaire de police ( [27] )
Admin le Sam 27 Sep - 9:27
http://www.comitep.be/1998/fr/98chapitre4.htm#_ftn27
Cet article impose à tout membre d'un service de police qui constate un crime ou un délit commis par un membre d'un service de police de rédiger un rapport d'information et de le communiquer dans les quinze jours au chef du Service d'enquêtes.
Le contenu de ce "rapport d'information" n'est pas précisé par la loi; c'est pourquoi le chef du Service d'enquêtes a adressé le 16 juin 1995 une circulaire à tous les chefs de corps de police rappelant leur obligation légale d'informer, qui paraissait manifestement méconnue, et explicitant le contenu des renseignements attendus.
Malgré cela, cet article a continué à faire l'objet d'interprétations différentes et n'est pas appliqué de façon uniforme; en tout état de cause, ces nombreuses informations sont restées totalement inexploitées. De plus, l'issue de dossiers judiciaires est bien souvent inconnue, et ce qui est plus regrettable, des éléments ne constituant pas forcément une infraction pénale mais révélant des carences, des manquements déontologiques ou des dysfonctionnements ne nous sont pas révélés : or, par l'application de l'article 14, le Comité permanent P peut accéder à ces informations. (Voir supra).
4.3.6. Constatations, visites et saisies par les membres du Service d'enquêtes ( [28] )
En vertu de l'article 27, les membres du Service d'enquêtes peuvent visiter à tout moment les lieux dans lesquels les fonctionnaires de police exercent leur fonction pour constater tous les faits pertinents dans le cadre de leur mission de contrôle et y saisir les objets et documents utiles à leur mission.
A cet égard, il est étonnant de constater à quel point le Comité permanent P et son Service d'enquêtes font parfois preuve de timidité. Ils recourent rarement à cette possibilité qui relève de la compétence exclusive du Chef du Service d'enquêtes, lequel agit sous l'autorité du Comité permanent P.
Il convient de relever que si une visite est annoncée par courtoisie, ce qui, dans certains cas ponctuels est évidemment envisageable, elle risque néanmoins dans d'autres cas de perdre toute efficacité.
Cet avis est partagé par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (C.P.T.) ( [29] ) .
Il est cependant vrai que le statut des membres du Service d'enquêtes (détachement) est de nature à les placer dans une situation inconfortable et qu'ils ne peuvent pas nécessairement se permettre de manifester une totale indépendance à l'égard de leur corps d'origine dans la mesure où ils risquent d'y être réintégrés prochainement à l'issue de leur détachement. La perspective de la réforme des services de police et du Comité permanent P, en latence depuis longtemps, ne les rassure pas et il peut donc être compréhensible qu'ils évitent ce qui pourrait compromettre demain leur avenir professionnel.
4.3.7. Enquêtes menées d'initiative ou sur réquisition par le Service d'enquêtes ( [30] ) et ( [31] )
Les plaintes et dénonciations adressées au Comité permanent P ou à son Service d'enquêtes par un citoyen, par un fonctionnaire de police lui-même, par l'un des centres indépendants et les organisations veillant à la protection des droits de l'homme, constituent sans nul doute la source d'informations la plus enrichissante et la plus révélatrice.
L'exposé des motifs du projet de loi organique insiste d'abord sur le fait que, dans un pays démocratique, les services de police ont pour mission de contribuer à garantir la sécurité des citoyens et à assurer le fonctionnement démocratique de l'Etat de droit.
Cette philosophie sous-tendait déjà la loi sur la fonction de police ( [32] ).
Le raisonnement poursuivi est que pour remplir leurs missions, les services de police doivent inévitablement disposer d'importants pouvoirs leur permettant, dans des conditions strictement réglementées, d'entraver les droits et libertés fondamentaux.
Ces pouvoirs sont exercés tous les jours et probablement banalisés. Même quand ils sont exercés dans le respect rigoureux des règles, les actes posés sont toujours vécus très douloureusement par le citoyen. Qu'ils soient justifiés ou non, la vie du citoyen normal bascule lorsqu'il est confronté à l'application des menottes, à la fouille qui peut aller jusqu'au déshabillage intégral, au recours à la violence, au matraquage, à l'enfermement, aux perquisitions, sinon à la confrontation aux armes. Ces situations sont ressenties comme autant d'intrusions pénibles dans leur intimité et laissent des séquelles parfois indélébiles sur le psychisme de la personne qui y a été confrontée.
Or, notre pays se revendique avec force, tant sur le plan national qu'international, d'être un Etat de droit, de placer le respect et la dignité de l'homme au sommet de ses valeurs, de constituer un exemple de pays démocratique. Les nombreuses conventions internationales ratifiées ne laissent aucun doute à ce sujet.
Cependant, les plaintes et dénonciations que le Comité permanent P a traités battent en brèche cette image : des personnes sont trop souvent arrêtées et détenues dans les locaux de police pour des motifs aussi illégaux que futiles, des contrôles d'identité et des fouilles complètes sont menées en violation des dispositions de la loi sur la fonction de police et parfois au mépris de la dignité humaine.
Ces dérives réelles justifient complètement la nécessité du contrôle externe, dont la tâche consiste en outre à protéger le fonctionnaire de police des plaintes vexatoires et dilatoires visant à dédouaner un comportement fautif ou délinquant du citoyen déviant ou délinquant.
Ces mécanismes doivent évidemment aussi être démontés objectivement. Car le métier de policier est une tâche aussi noble qu'ingrate et l'organe de contrôle externe se doit également de rétablir cette vérité aux yeux du citoyen.
Le législateur avait parfaitement apprécié le problème, en confiant expressément cette mission au contrôle externe : en effet, le contrôle exercé par un organe impliqué dans la structure, dans la politique de l'institution policière et l'exécution de celle-ci, ne dispose pas toujours de l'indépendance et du recul indispensables pour examiner correctement ces plaintes et en tirer des conclusions de façon concrète, neutre et constructive.
En effet, l'expérience acquise par le Comité permanent P a mis en exergue que l'objectivité des enquêtes menées par les organes de contrôle interne, à qui le Comité avait confié le traitement de certaines plaintes et dénonciations, pouvait être mise en doute. Dans ces cas, le Comité permanent P a été amené à prescrire de nouveaux devoirs à son Service d'enquêtes.
On en arrive alors à une situation délicate , puisqu'il s'agit de remettre en cause le contenu des procès-verbaux établis par les enquêteurs du service de contrôle interne.
Le risque est majeur que, parvenue à ce stade, l'enquête n'aboutisse jamais à établir ce qui s'est réellement passé, et que l'on soit contraint de classer le dossier.
Précisons également que, parmi les plaintes et dénonciations, celles déposées par les fonctionnaires de police eux-mêmes (article 16 de la loi organique) revêtent un intérêt tout particulier : émanant du milieu professionnel même, ces dénonciations permettent parfois de mettre à jour des dysfonctionnements capitaux que personne n'avait envisagés jusque là.
Par conséquent, si l'on veut que les plaintes du citoyen soient traitées au mieux, il est vraiment indispensable que l'enquête soit confiée à des enquêteurs dépendant d'un contrôle externe.
Outre les enquêtes dont le Comité permanent P est chargé à la demande de la Chambre des représentants, du Sénat, du ministre compétent ou de l'autorité compétente (qui peuvent être générés par des motifs jusque là ignorés du Comité permanent P), le Comité permanent P peut agir d'initiative ( [33] ), sur la base des sources d'information analysées supra qui peuvent éveiller l'attention sur un problème récurrent.
Il existe deux types d'enquêtes, à savoir l'examen des plaintes et dénonciations (qualifiées d'enquêtes non judiciaires par le Comité permanent P) et les enquêtes de contrôle.
Il est clair que le concept de "missions spéciales" développé dans le rapport annuel 1997 est dépourvu de toute base légale et ne pouvait dès lors être retenu; cette problématique y a d'ailleurs été développée ( [34] ).
4.4.1. L'examen des plaintes et dénonciations
Après examen et, le cas échéant après enquête, les plaintes et dénonciations sont généralement classées sans suite.
Quatre motifs de classement sans suite sont énumérés de façon non limitative par le règlement d'ordre intérieur ( [35] ).
ü Le Comité permanent P peut estimer ne pas disposer de suffisamment d'éléments concrets pour décider l'ouverture d'une enquête : citons, à titre d'exemple, une plainte dénonçant le traitement particulièrement défavorable que subiraient de façon générale les personnes démunies, soit financièrement, soit intellectuellement, et faisant l'objet d'une privation de liberté. Aucune identité, aucun procès-verbal, aucun cas précis n'étant cité à l'appui de cette plainte, le dossier est (provisoirement) classé sans suite, faute d'éléments concrets.
ü Le Comité permanent P peut estimer, après avoir examiné les griefs du plaignant, que la plainte n'est manifestement pas fondée : ce peut être par exemple le cas de la personne qui s'offusque que son couteau "scout" lui a été "confisqué" par les forces de l'ordre sans raison, alors que l'enquête établit que ce couteau est classé dans la catégorie des armes prohibées par la loi et qu'à ce titre elle ne peut pas être portée, ce qui était le cas de ce couteau "scout" (muni d'un cran d'arrêt). En conséquence, le fonctionnaire de police l'avait saisi et déposé au greffe correctionnel dans le cadre d'un dossier judiciaire et dans le respect des dispositions légales.
ü Lors d'une enquête, le Comité permanent P peut découvrir qu'un dysfonctionnement s'est effectivement produit. Son intervention a permis d'attirer l'attention sur ce problème auquel la hiérarchie du service concerné remédiera à l'avenir. Ainsi, deux plaignants ont été placés dans des cellules contiguës pour la nuit, alors que le juge d'instruction avait spécifié qu'ils ne pouvaient avoir de contact l'un avec l'autre avant leur comparution devant lui; pour éviter qu'ils ne parviennent à communiquer d'une cellule à l'autre, le policier a branché une radio à tue-tête, ce qui a empêché les détenus de fermer l'œil de la nuit. L'enquête a établi la véracité des faits et a été portée à la connaissance des supérieurs hiérarchiques; ces derniers se sont engagés à prendre les mesures nécessaires pour que pareille situation ne se reproduise plus : la plainte n'étant plus fondée, le dossier est alors classé sans suite.
ü Le cas le plus fréquent est celui où le Comité permanent P se déclare incompétent, soit parce que l'affaire fait l'objet d'une information ou d'une instruction judiciaire, soit parce qu'elle ne concerne que des agissements individuels qui relèvent alors du domaine disciplinaire.
Si le raisonnement suivi trouve sa justification dans les limites de compétences fixées par l'article 2 de la loi organique ( [36] ), il est néanmoins regrettable de clôturer le dossier sans s'être assuré que les droits et libertés fondamentaux ont été respectés, que rien n'a entravé la coordination et l'efficacité des services de police, ou que les activités et méthodes de ces derniers ne sont pas en cause.
Par conséquent, si une personne porte plainte à la fois auprès du Comité permanent P et auprès des autorités judiciaires pour avoir été arrêtée arbitrairement et avoir subi des coups et blessures illégaux, le Comité permanent P classe généralement le dossier, abandonnant cette cause uniquement aux autorités judiciaires. En décidant ainsi, le Comité permanent P se privera des procès-verbaux établis, ignorera les versions des uns et des autres. Il s'avère dès lors impossible d'apprécier si la plainte était ou non fondée d'une part et d'établir ultérieurement si le service ou le fonctionnaire de police mis en cause "dysfonctionne" pour des motifs d'ordre structurel ou organisationnel.
Inversement, il sera impossible de conclure qu'un nombre déterminé de personnes portent des accusations non fondées à l'égard de policiers.
Par ailleurs, le citoyen qui s'est adressé au Comité permanent P en désespoir de cause ne comprend pas la décision prise, s'estime lésé et considère que le Comité permanent P ne remplit pas son rôle, ce qui ne fait qu'accentuer le manque de confiance envers les forces de l'ordre contre lequel le Comité permanent P est censé lutter.
Enfin, ce ne sont pas obligatoirement les mêmes éléments qui vont intéresser le pouvoir judiciaire et le Comité permanent P : lorsqu'un prévenu se plaint d'avoir été insulté, giflé, d'avoir subi des traitements inhumains ou dégradants portant atteinte à la dignité humaine et que les procès-verbaux sont établis dans le cadre d'un dossier répressif, il est évident que seules les circonstances de l'arrestation et de la détention du prévenu intéressent le Comité permanent P et non les éléments qui relèvent des préventions pénales.
L'appréciation des faits et les conséquences auxquelles ils donneront lieu seront donc d'une nature fondamentalement différente.
La loi organique donne pourtant au Comité permanent P la possibilité de remédier à cette situation en faisant application de l'article 14 puisque cette disposition lui permet de solliciter les procureurs généraux en leur demandant de communiquer les éléments du dossier répressif susceptibles d'alimenter la réflexion du Comité permanent P.
De temps à autre, certaines situations répétitives sont mises en évidence par la multiplication de plaintes et dénonciations et aboutissent à l'ouverture d'une enquête de contrôle, deuxième type d'enquête menée par le Comité permanent P.
Tel est le cas lorsque les plaintes formulées à l'encontre d'un même corps ou fonctionnaire de police se multiplient.
Dans cet ordre d'idées, les nombreuses protestations émises dans le cadre des privations de liberté ont décidé le Comité permanent P d'enquêter sur les questions soulevées par "Les amigos et les salles de sûreté" ( [37] ).
4.4.2. Les enquêtes de contrôle.
Admin le Sam 27 Sep - 9:28
Ces enquêtes sont essentiellement régies par les articles 8 et 9 de la loi organique du 18 juillet 1991; le règlement d'ordre intérieur des Comités permanents P et R (articles 44 à 67) les qualifie d'"enquêtes de contrôle".
L'exposé des motifs de la loi organique du 18 juillet 1991 précise que :
"la mission de l'organe de contrôle est donc principalement de vérifier si les responsables politiques doivent parfaire, d'une façon ou d'une autre, le fonctionnement des services de police ... qui relèvent de leur compétence ou si des modifications à la législation applicable aux services en question doivent être apportées" ; "Le contrôle organisé a pour but essentiel de faire, au législateur et au pouvoir exécutif, des recommandations sur la politique à suivre basées sur une analyse fiable de la réalité" ( [38] ).
Pendant les premières années, la plupart des enquêtes de contrôle du Comité permanent P ont essentiellement porté sur le fonctionnement des corps de police communaux (cette situation a néanmoins évolué au fil du temps). Remarquons que ces enquêtes ont souvent été demandées par l'autorité compétente. Ces enquêtes s'apparentent plutôt à des audits et les conclusions auxquelles elles ont abouti et les recommandations qui ont été formulées visaient uniquement à améliorer la gestion des corps, suggérant éventuellement une autre organisation, une autre répartition des tâches, et mettant en exergue les relations inadéquates entre certains acteurs.
Les résultats de ces enquêtes ne répondent pas à l'objectif assigné par le législateur au Comité permanent P dans la mesure où ces enquêtes correspondent en réalité aux missions qui incombent au contrôle interne. Telles qu'elles sont définies et menées, ces enquêtes n'apportent pas au pouvoir législatif ce qu'il est en droit d'attendre en priorité.
Par ailleurs, il est urgent que le Comité permanent P se donne pour objectif de mener une réflexion approfondie et une étude sérieuse sur les méthodes mises en œuvre par le Service d'enquêtes pour réaliser les enquêtes de contrôle. Cet objectif contribuera à augmenter l'autorité du Comité permanent P sur son Service d'enquêtes.
Ainsi, il est indéniable que les différentes techniques mises en œuvre : enquête par questionnaire, interviews, exploitation des données recueillies nécessitent des connaissances et un savoir-faire scientifique que, dans l'état actuel des choses, les enquêteurs ne maîtrisent peu ou pas du tout. Il s'imposait de recourir aux compétences et à l'expertise de spécialistes ou d'inciter certains enquêteurs à se former à des techniques particulières (ce qui arrive, mais trop rarement jusqu'à présent).
Une approche scientifique, nécessaire pour certaines enquêtes, ne peut par contre pas faire oublier que la mission essentielle du Comité permanent P est d'enquêter sur l'existence de dysfonctionnements dont il faut apporter la preuve. C'est pour cette raison que la mission première de l'enquêteur reste d'enquêter.
Ce n'est qu'à cette condition que les enquêtes de contrôle, menées avec les outils auxquels le Service d'enquêtes a généralement recouru, peuvent revêtir un caractère scientifique et la qualité requise. Le recours aux experts présente en outre l'avantage d'un regard extérieur, neutre et objectif sur le monde policier. Remarquons d'ailleurs que les cellules d'audit existant au sein des services opérationnels de la gendarmerie sont notamment composées d'un officier de gendarmerie mais aussi d'un civil dont le cursus universitaire l'a préparé à ces tâches spécifiques.
Actuellement, certaines des enquêtes réalisées font davantage penser à un sondage d'opinion qu'à une véritable enquête.
En tout état de cause, le contrôle externe ne peut se limiter à un contrôle de conformité de bon fonctionnement (qui peut d'ailleurs être mieux maîtrisé par le contrôle interne), mais doit traiter des problèmes plus ambitieux. On peut ainsi songer à une étude globale, pour chaque corps contrôlé, de l'ensemble des dossiers disciplinaires et judiciaires ouverts à l'encontre des fonctionnaires de police du corps considéré, à contrôler la manière dont la gestion de l'information et de l'informatique est assurée et notamment le respect des dispositions prévues dans les conventions internationales, à examiner la perception du corps de police par le citoyen, les associations, les institutions destinées à entretenir des contacts avec les services de police (Ligue des droits de l'homme, M.R.A.X., Centre pour l'Egalité des chances et la lutte contre le racisme, Délégué aux droits de l'enfant, médiateurs, ...).
Précisons toutefois que depuis peu certaines enquêtes répondant aux missions dévolues au contrôle externe ont été initiées: il en est, par exemple, ainsi de l'enquête de contrôle commune avec le Comité permanent R relative aux enquêtes et mesures de sécurité au sein du S.G.A.P. ( [39] ), de l'enquête de contrôle relative à la manière dont les services de police traitent les plaintes concernant les violences conjugales ( [40] ).
5. BILAN DE CINQ ANS D'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991
A la lumière de l'expérience du Comité permanent P, le temps est venu de dresser un bilan global et de s'interroger sur les aspects de la loi qui mériteraient d'être maintenus, modifiés ou améliorés.
Les missions attribuées au contrôle externe avaient été ébauchées par le législateur; il paraît toutefois plus pertinent de confier la mission consistant à assurer l'efficacité opérationnelle des services de police à un organe de contrôle interne.
Ainsi, le commandant de la gendarmerie s'est doté d'une cellule d'audit qui exécute annuellement une série d'audits de gestion, essentiellement auprès des unités opérationnelles, destinés à vérifier l'exécution correcte de la politique et, s'il échet, d'y apporter rapidement les corrections nécessaires.
Constituée d'officiers de gendarmerie et de civils ayant bénéficié d'une formation spécifique, elle passe au crible tous les aspects de la stratégie et de la gestion d'une unité.
Le rapport d'audit comporte un plan d'action destiné à corriger les problèmes constatés et est établi de commun accord entre l'unité auditée et la cellule d'audit; cette synergie semble efficace ( [41] ).
Aujourd'hui, les missions à attribuer à l'organe de contrôle externe peuvent être affinées et précisées, de manière telle qu'il est décrit dans les conclusions du présent chapitre.
Les moyens dévolus par la loi au Comité permanent P pour lui permettre d'exercer ses missions répondaient à une logique et devaient être suffisants. Jusqu'à présent, ils n'ont malheureusement pas été exploités efficacement.
En réalité, les déficiences ne se situent pas au niveau de la philosophie ou de l'économie de la loi, elles sont d'un tout autre ordre.
5.2.1. Relations avec les autres acteurs en interaction avec les acteurs du service public que constitue la police
Le Comité permanent P ne peut être performant que s'il parvient à travailler en étroite collaboration avec les autorités judiciaires, administratives et même hiérarchiques.
Cette collaboration implique nécessairement une relation de confiance à restaurer par un comportement transparent et juste, empreint de droiture et d'honnêteté.
Le Comité permanent P doit éviter de fustiger certains acteurs verbalement ou par l'intermédiaire de la presse ou d'émettre des critiques, fussent-elles fondées, sans la mesure, la pondération et la retenue qui s'imposent.
En fait, le Comité permanent P se situe à la croisée des chemins : sans interférer dans les compétences des autorités judiciaires et disciplinaires, il lui est nécessaire pour remplir ses missions de savoir ce qui a été porté à la connaissance de celles-ci et décidé par elles, ce qui implique des relations sereines et fructueuses.
5.2.2. Le Service d'enquêtes
Pour remplir ses missions et produire un travail de qualité irréprochable, le législateur a doté le Comité permanent P d'un service d'enquêtes qui devrait à son tour être en mesure de réaliser un travail de qualité. Il faut reconnaître que ce n'est malheureusement pas toujours le cas.. Le Comité permanent P devrait revoir attentivement les critères de recrutement des membres du Service d'enquêtes et formuler les exigences précises les plus élevées.
En effet, le Service d'enquêtes doit être en mesure de mener des enquêtes sérieuses et approfondies dans des domaines délicats et sensibles. Il est indispensable que les membres de ce service jouissent de garanties réelles d'indépendance qui favoriseraient leur objectivité et par conséquent, un statut particulier devrait leur être octroyé.
Rappelons que le Comité permanent P se doit d'exercer une autorité effective sur son Service d'enquêtes en lui donnant des directives précises.
5.2.3. Les plaintes et dénonciations
L'issue réservée aux plaintes et dénonciations n'est pas suffisamment performante. Dans un premier temps, il conviendrait que chaque dossier de plainte ou dénonciation contienne tous les paramètres nécessaires pour qu'une décision puisse intervenir en connaissance de cause; ensuite, si les faits révèlent un dysfonctionnement, il conviendrait, au lieu de classer le dossier, de les relater dans le rapport adressé périodiquement au Parlement (sans faire mention des éléments permettant d'identifier les personnes en cause) et aux autorités concernées, et de proposer les mesures destinées à y remédier si les dysfonctionnements révélés ne sont pas isolés.
Enfin, ces conclusions devraient également être adressées au plaignant sous une forme intelligible qui lui permette de constater que son cas a été traité sérieusement.
5.2.4. Les enquêtes de contrôle
La loi est limpide : si le Comité permanent P prescrit des enquêtes de contrôle circonscrites dans les objectifs assignés au contrôle externe, si l'enquête est menée sous l'autorité et la direction effective d'un membre du Comité permanent P, assisté d'un service d'enquêtes performant et indépendant et si le soutien scientifique nécessaire est acquis, il n'existe aucune raison de ne pas aboutir à des recommandations de qualité, utiles aux responsables politiques.
Jusqu'à présent, il faut malheureusement constater que ces conditions n'ont pas toujours été réunies.
Les six critères retenus par le législateur sont essentiels au fonctionnement de l'organe de contrôle externe et doivent être maintenus. Il conviendrait toutefois d'affiner et d'améliorer ce qui a trait à l'indépendance, à l'autorité et à la crédibilité des membres du Comité permanent P et du Service d'enquêtes.
Le profil de compétence requis, mais aussi la personnalité des individus choisis joue un rôle déterminant. Les hommes politiques gagneraient à prendre davantage conscience de l'intérêt de l'outil précieux dont ils disposent et doivent préserver la place de cet organe destiné à les aider dans les prises de décision dont ils sont chargés dans l'organisation de l'Etat : si le Comité permanent P n'obtient pas leur soutien indéfectible (tant qu'il agit dans le cadre qui a été fixé, c'est-à-dire dans le respect de la légalité, avec objectivité et dans un souci de qualité), si les hommes politiques préfèrent, au gré des circonstances, accorder leur soutien à des intérêts partisans plutôt qu'à l'institution qu'ils ont créée, l'organe de contrôle externe perd sa légitimité et ne peut plus remplir sa mission.
6. DE LEGE FERENDA : LA REDÉFINITION DU SYSTÈME POLICIER AU TRAVERS DES PRINCPES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANISANT LE SERVICE DE POLICE INTÉGRÉ STRUCTURÉ À DEUX NIVEAUX.
Admin le Sam 27 Sep - 9:29
L'examen approfondi de la proposition de loi du 14 juillet 1998 appelle d'emblée quelques observations ( [42] ).
Ce texte résulte d'un accord politique baptisé "Octopus" auquel certains partis de l'opposition se sont ralliés à la condition d'être associé à la réforme de la Justice. L'accord conclu résulte donc nécessairement d'un compromis.
Un groupe technique ( [43] ) a été chargé de traduire cet accord dans le texte faisant l'objet de la proposition de loi. L'initiative de constituer ce groupe technique a été prise par l'exécutif qui en a donc aussi fixé la composition.
Si l'on compare le contenu de l'exposé des motifs visant le contrôle externe et l'inspection générale, avec les articles du titre V qui concernent l'inspection générale, on relèvera une contradiction fondamentale au mieux, un leurre au pire : l'organe de contrôle externe demeure le Comité permanent P (dont la réforme était annoncée depuis longtemps et est rappelée ici sans toutefois que sa philosophie ne soit précisée). L'inspection générale est manifestement un organe de contrôle interne selon les critères développés précédemment.
Or, les missions et les compétences assignées par la proposition de loi à l'inspection générale coïncident étrangement parfaitement avec celles qui appartiennent au Comité permanent P en vertu de la loi organique du 18 juillet 1991.
6.1. Développements ( [44] )
"Enfin, un contrôle externe efficace doit être assuré. Le particulier dont les droits ont été lésés par l'intervention d'un fonctionnaire de police doit pouvoir faire appel à un organisme totalement indépendant, non seulement du service de police, mais aussi du pouvoir exécutif. Cet organisme doit disposer de moyens d'investigations performants également utilisables par les autorités judiciaires dans le cadre d'une enquête judiciaire suite à une infraction commise par un policier. Il a été convenu de réformer le Comité permanent de contrôle des services de police, qui est un organe de contrôle externe" ( [45] )
"Le Titre V concerne l'inspection générale, qui est autonome à l'égard des deux niveaux de police, local et fédéral.
Elle dépend des ministres de l'Intérieur et de la Justice et comprend des fonctionnaires de la police fédérale et de la police locale. Elle porte sur le fonctionnement de la police locale et de la police fédérale, et plus particulièrement sur l'exécution des ordres, instructions et directives internes, et celles des autorités judiciaires et administratives compétentes. Elle exerce aussi régulièrement une fonction d'audit des polices locales et de la police fédérale. L'inspection générale agit sans préjudice des contrôles et audits internes que peut organiser en son sein chaque service de police.
L'inspection n'est pas un organe disciplinaire, mais lorsqu'elle constate des faits qui pourraient donner lieu à une procédure disciplinaire, elle en donne connaissance à l'autorité compétente. Elle pourra agir d'initiative ou sera actionnée par les autorités judiciaires (procureur du Roi, magistrat national, et magistrats affectés dans la police fédérale) et administratives (bourgmestre, gouverneur), les ministres et le conseil fédéral de police, et remettra un rapport à l'autorité qui l'a saisi. Elle rendra compte de ses inspections de la police locale à l'autorité locale compétente et en informera le ministre compétent.
Une distinction nette doit être établie avec le contrôle externe, l'actuel Comité permanent de contrôle des services de police, le "Comité P", qui dépend directement du Parlement et qui doit être considéré comme un contrôle purement externe. La plupart des dispositions de ce titre sont inspirées de l'Arrêté royal du 30 mars 1995 établissant une inspection générale de la police judiciaire près les parquets" ( [46] ).
L'examen attentif permet de déduire que le Comité permanent P est un contrôle "purement externe" duquel se distingue nettement l'inspection générale. Ces concepts ne sont toutefois ni définis, ni explicités.
Par contre, il est clairement spécifié que c'est au Comité permanent P, organisme totalement indépendant, tant du service de police que du pouvoir exécutif, que le citoyen qui veut déposer plainte doit s'adresser.
6.2. L'inspection générale ( [47] )
"Article 142. Il est créé une inspection générale de la police fédérale et de la police locale.
L'inspection générale est placée sous l'autorité des Ministres de l'Intérieur et de la Justice qui sont conjointement compétents pour fixer les principes généraux de son organisation, de son fonctionnement et de son administration générale. La gestion quotidienne de l'inspection générale est confiée au Ministre de l'Intérieur. Lorsque le traitement de ces dossiers influence directement la direction générale de la police judiciaire, les services judiciaires ou la gestion de l'information, il y associe le Ministre de la Justice selon les règles qu'ils fixent en commun.
Article 143. L'inspection générale porte sur le fonctionnement de la police fédérale et de la police locale.
Elle inspecte en particulier l'application des lois, règlements, ordres, instructions et directives, ainsi que des normes et standards. Elle examine régulièrement l'efficacité et l'efficience de la police fédérale et des polices locales, sans préjudice des procédures internes à ces services.
Le Roi peut conférer à l'inspection générale des compétences en matière d'évaluation du personnel et de formation.
Article 144. L'inspection générale agit d'initiative, sur ordre du Ministre de l'Intérieur, du Ministre de la Justice, à la demande des autorités judiciaires et administratives, notamment les bourgmestres, du conseil fédéral de police, chacun dans le cadre de ses compétences.
Le commissaire général de la police fédérale peut demander une inspection sur la police fédérale. Le chef de corps d'une police locale peut agir de même pour sa police locale.
Sans préjudice des compétences de police judiciaire de ses membres et de l'application de la loi du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, elle donne suite aux plaintes et dénonciations qu'elle reçoit.
Article 145. L'inspection générale assure à l'égard des plaintes et dénonciations qui concernent des faits qui ne constituent pas une infraction la médiation requise.
Article 146. Pour l'accomplissement de leurs missions d'inspection, les membres de l'inspection générale possèdent le droit d'inspection général et permanent au sein de la police fédérale et locale.
Ils entendent librement les membres de la police fédérale et de la police locale et pénètrent dans les lieux dans lesquels et pendant le temps où ces fonctionnaires de police y exercent leurs fonctions et consultent sur place et, si nécessaire prennent copie de tous les documents et pièces nécessaires à leur inspection. Lorsque les documents et pièces concernent une information ou une instruction en cours, ils ne peuvent en prendre copie que de l'accord du magistrat compétent.
Article 147. L'inspection générale soumet les résultats de ses inspections au Ministre de l'Intérieur et au Ministre de la Justice, à l'autorité ou à l'instance qui l'a saisie et, lorsque l'inspection porte sur une police locale, également aux bourgmestres compétents.
Article 148. L'inspection générale est dirigée par l'inspecteur général et est composée de fonctionnaires de police de la police fédérale et de la police locale. Ils peuvent se faire assister par du personnel administratif et des experts.
Après avis du conseil fédéral de police, le Roi, sur proposition du Ministre de l'Intérieur et du Ministre de la Justice, détermine, le cadre, les conditions de désignation à l'inspection générale, le statut du personnel non policier et arrête des règles particulières relatives au statut des fonctionnaires de police de manière à garantir l'indépendance de l'inspection générale à l'égard des services de police.
Il arrête les modalités de fonctionnement de l'inspection générale.
L'inspecteur général est désigné à cet emploi par le Roi pour un terme de cinq ans renouvelable une fois sur proposition des Ministres de la Justice et de l'Intérieur et après avis motivé du conseil fédéral de police.
Le Roi fixe les conditions et la procédure de désignation à cet emploi, ainsi que la procédure d'évaluation. Il fixe également les modalités de constitution et de fonctionnement de la commission de sélection et de la commission d'évaluation".
7. COMPARAISON ENTRE L'INSPECTION GÉNÉRALE ORGANISÉE PAR LA PROPOSITION DE LOI DU 14 JUILLET ET LE COMITÉ PERMANENT P CRÉÉ PAR LA LOI ORGANIQUE DU 18 JUILLET 1991.
Admin le Sam 27 Sep - 9:30
On ne peut qu'être prodigieusement surpris dès lors que les articles 142 à 148 de la proposition de loi du 14 juillet 1998 sont en contradiction flagrante avec l'exposé des motifs. Ces articles attribuent toutes les compétences du Comité permanent P à l'inspection générale, placée sous l'autorité exclusive du pouvoir exécutif (article 142).
Les compétences du contrôle externe sont donc intégralement attribuées à un organe de contrôle interne.
L'article 143 de la proposition de loi reprend expressément les compétences visées par les articles 1 et 9 de la loi organique du 18 juillet 1991.
"Il est créé, d'une part, un Comité permanent de contrôle des services de police et, d'autre part, un Comité permanent de contrôle des services de renseignements, en particulier afin de garantir la protection des droits que la Constitution et la loi confèrent aux personnes et d'assurer la coordination et l'efficacité des services de police et des services de renseignements."
"Le Comité permanent P enquête sur les activités et les méthodes des services de police, sur leurs règlements et directives internes, ainsi que sur tous les documents réglant le comportement des membres des services de police à l'exception des directives en matière de politique de recherche et de poursuite des infractions et en matière de politique se rapportant à la police administrative.
Les services de police transmettent d'initiative au Comité permanent P les règlements et directives internes ainsi que tous les documents réglant le comportement des membres de ces services. Le Comité permanent P et le Service d'enquêtes des services de police ont le droit de se faire communiquer tous les textes qu'ils estiment nécessaires à l'accomplissement de leur mission."
Article 143. "L'inspection générale porte sur le fonctionnement de la police fédérale et de la police locale.
L'article 144 du projet de loi stipule qui peut saisir l'inspection générale; il correspond, actualisé, à l'article 8 de la loi organique du 18 juillet 1991, si ce n'est que le Parlement n'y figure pas.
"Le Comité permanent P agit soit d'initiative, soit à la demande de la Chambre des Représentants, du Sénat, du ministre compétent ou de l'autorité compétente."
Article 144. "L'inspection générale agit d'initiative, sur ordre du Ministre de l'Intérieur, du Ministre de la Justice, à la demande des autorités judiciaires et administratives, notamment les bourgmestres et du conseil fédéral de police, chacun dans le cadre de ses compétences."
Alors que l'exposé des motifs insiste sur le fait que le citoyen doit pouvoir disposer d'un organisme indépendant pour déposer plainte contre les services de police, l'article 144 attribue également à l'inspection générale, dépendant, tout comme les services de police, du pouvoir exécutif, le droit de traiter les plaintes et dénonciations.
Qui plus est, si les faits dénoncés ne constituent pas une infraction, l'inspection générale assure la médiation requise : il est permis de penser qu'une médiation n'aboutira jamais à dresser un constat objectif et général relatif à la protection des droits des citoyens. Tout au plus, le mécontentement de celui-ci pourra être apaisé tout en évitant qu'il n'existe un véritable recensement des dysfonctionnements constatés.
Mais peut-être est-ce là l'objectif poursuivi ?
Article 16(à combiner avec l'article 1)
Le Service d'enquêtes ..; "examine les plaintes et dénonciations des particuliers qui ont été directement concernés par l'intervention d'un service de police."
Article 144, ' 3 "Sans préjudice des compétences de police judiciaire de ses membres et de l'application de la loi du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, elle donne suite aux plaintes et dénonciations qu'elle reçoit."
Article 145. "L'inspection générale assure à l'égard des plaintes qui concernent des faits qui ne constituent pas une infraction la médiation requise."
L'article 146 attribue aux membres de l'inspection générale les mêmes compétences que celles attribuées par l'article 27 de la loi organique aux membres du Service d'enquêtes du Comité permanent P; si les uns ou les autres constatent des faits de nature à entraîner une procédure disciplinaire, ils doivent l'un et l'autre donner connaissance de ces faits à l'autorité disciplinaire compétente. L'article 147 de la proposition de loi est calqué sur l'article 27 de la loi organique.
"Les membres du Service d'enquêtes P font, en tous lieux, les constatations qui s'imposent.
Ils peuvent à tout moment, en présence de leur chef de service ou de son remplaçant et du chef de corps concerné ou de son remplaçant pénétrer dans les lieux dans lesquels des membres d'un service de police exercent leur fonction, afin d'y faire des constatations matérielles. Ils peuvent saisir dans ces lieux tous objets et documents utiles pour leur enquête, à l'exception de ceux qui concernent une information ou une instruction judiciaire en cours."
"Lorsqu'un membre du Service d'enquêtes P constate, à l'occasion d'une enquête, des faits qui pourraient constituer une faute disciplinaire, le chef du Service d'enquêtes P en donne immédiatement connaissance à l'autorité disciplinaire compétente."
Article 146. "Pour l'accomplissement de leurs missions d'inspection, les membres de l'inspection générale possèdent le droit d'inspection général et permanent au sein de la police fédérale et locale.
Ils entendent librement les membres de la police fédérale et de la police locale et pénètrent dans les lieux dans lesquels et pendant le temps où ces fonctionnaires de police y exercent leurs fonctions et consultent sur place et, si nécessaire prennent copie de tous les documents et pièces nécessaires à leur inspection. Lorsque les documents et pièces concernent une information ou une instruction en cours, ils ne peuvent en prendre copie que de l'accord du magistrat compétent."
Article 147 : "... Si, à l'occasion d'une inspection, sont constatés des faits de nature à entraîner une procédure disciplinaire, l'inspection générale en donne connaissance à l'autorité disciplinaire compétente."
La conclusion saute aux yeux : le Comité permanent P est réduit à une peau de chagrin mais n'est pas supprimé dans l'immédiat, probablement parce que sa suppression va manifestement à l'encontre des conclusions de toutes les commissions d'enquête et études menées jusqu'à présent. Mais le Comité permanent P risque d'être condamné à disparaître à plus ou moins brève échéance, en raison de son double emploi avec l'inspection générale, qui relève en réalité d'un contrôle interne.
Admin le Sam 27 Sep - 9:31
L'exposé des motifs de la proposition de loi organisant le service de police intégrée structurée à deux niveaux du 14 juillet 1998 rappelle à juste titre que
"le contrôle démocratique des services de police est un élément fondamental de l'Etat de droit".
Ce contrôle est la condition sine qua non pour concilier ordre et liberté, indispensables tous deux dans une société démocratique.
Une série de contrôles distincts, situés à des niveaux différents, et répondant à des objectifs distincts, est indispensable à la survie d'un Etat démocratique. Ces divers contrôles doivent s'articuler entre eux et former un système fonctionnel.
Comment circonscrire la notion de contrôle externe ?
Le contrôle externe peut être défini comme le contrôle indirect et permanent du législateur sur le pouvoir exécutif (ainsi que le décrivait déjà la proposition de loi organique).
ü le choix de l'organe chargé de l'effectuer : il doit être mis en œuvre par un organe indépendant de la structure, de la politique de l'institution policière et de l'exécution de celle-ci.
ü les objectifs qu'il poursuit :
- contribuer au respect des droits et libertés fondamentaux
- tirer des conclusions globales et générales des différents problèmes qui se posent
- élaborer des propositions concrètes et des recommandations destinées à éclairer les pouvoirs politiques sur la politique à suivre, par une meilleure appréhension des problèmes réels.
ü les missions qu'il est chargé d'accomplir pour réaliser ses objectifs :
- l'examen des plaintes et dénonciations doit rester de son ressort , afin d'assurer au citoyen le traitement objectif requis (voir supra).
Il serait également opportun d'organiser des relations entre l'organe de contrôle externe et les médiateurs fédéraux, car leurs missions se complètent : l'organe de contrôle doit enquêter sur les faits et tenter de déterminer comment ceux-ci se sont réellement déroulés, tandis que les médiateurs doivent apaiser le conflit entre le citoyen et les forces de l'ordre : le travail du premier doit s'inscrire dans l'exécution des missions du second.
Ces institutions sont complémentaires mais doivent nécessairement être autonomes sans quoi les effets pervers résultant de la confusion des rôles risquent d'apparaître rapidement.
Toute plainte déposée contre un service de police et traitée à un autre niveau doit d'office être portée à la connaissance du Comité permanent P.
- Le contrôle externe doit pouvoir superviser le contrôle interne et tirer des conclusions globales ( [48] ). Quant au contrôle interne, il devrait :
- exercer un contrôle sur le fonctionnement journalier des services de police (contrôle sur le terrain et sur les services administratifs, contrôle sur l'exécution des tâches des fonctionnaires de police, contrôle sur les services spécialisés);
- réaliser des audits opérationnels;
- reprendre la mission antérieurement confiée par la loi organique du 18 juillet 1991 au Comité permanent P concernant l'efficacité des services de police;
- Le contrôle externe doit mener des enquêtes de contrôle thématiques. A titre d'exemple :
- la façon dont les forces de l'ordre mènent les perquisitions;
- la façon dont les forces de l'ordre exécutent les saisies;
- la fouille des personnes privées de leur liberté;
- la problématique des dépannages des véhicules;
- la gestion des informations et leur communication;
- les problèmes relatifs à la détention des personnes provisoirement détenues dans les postes de police : cette enquête déjà initiée par le Comité permanent P est intitulée "Les amigos et les salles de sûreté" a fait l'objet d'un rapport intermédiaire en août 1998 - enquête de contrôle n° 9380/97.
- Le contrôle externe doit dégager des conclusions générales et globales à partir de l'examen du contenu des dossiers judiciaires et disciplinaires établis à charge des fonctionnaires de police
- La réorganisation des services de police en projet et la mise en œuvre des nouvelles structures nécessitent qu'une attention très particulière soit portée à la coordination. L'expérience acquise par le Comité permanent P a démontré à suffisance et sans la moindre équivoque que le contrôle externe est la seule forme de contrôle possible de la coordination dans la mesure où il est manifeste que ces problèmes sont insolubles de l'intérieur, parce que les conflits qu'ils génèrent sont notamment inhérents au pouvoir que les acteurs en présence tentent de s'approprier.
C'est pourquoi, la proposition de loi organisant le service de police intégré structuré à deux niveaux du 14 juillet 1998, devrait impérativement et explicitement confier le contrôle de la coordination des services de police à l'organe de contrôle externe.
ü Les critères retenus par le législateur :
Les critères retenus par le législateur étaient pertinents : indépendance, permanence, autorité, efficacité, publicité, spécificité, légalité.
Ces critères méritent simplement d'être affinés, en ne perdant plus de vue que c'est l'Homme qui donne à la fonction son image définitive :
"toute institution, aussi bien conçue soit-elle in abstracto, ne vit que grâce aux personnes qui l'incarnent", [49]
relevait déjà en 1990 le Plan de la Pentecôte.
Admin le Sam 27 Sep - 9:33
"Dis-moi quelle est ta police et je te dirai qui tu es" : ainsi, aurait pu s'adresser au premier magistrat de la cité un sage antique, curieux de connaître la nature du pouvoir. Aujourd'hui comme hier, police et pouvoir vivent dans l'intimité.
"Gouverner, c'est entre autres choses faire de la police. Il existe toujours un lien étroit entre un régime politique et un système policier et parfois même une confusion dangereuse qui a nom 'régime policier'". ( [50] )
Le législateur de 1991 a incontestablement érigé une excellente loi, s'inscrivant dans un courant d'idées né concomitamment dans plusieurs pays, dotée d'un caractère précurseur, novateur et non dépourvu d'une originalité dont la Belgique fait parfois preuve sur le plan législatif et qui ne manque pas d'éveiller l'attention de l'étranger.
Il serait dès lors dommage aujourd'hui d'en faire fi, alors qu'elle nécessite seulement d'être peaufinée par l'expérience de l'organe qu'elle a créé.
Celle-ci permet de préciser dorénavant dans la loi la définition du contrôle externe, ses caractéristiques et missions.
La proposition de loi organisant le service de police intégré, structuré à deux niveaux du 14 juillet 1998 renforce considérablement la raison d'exister du contrôle externe, car il est indéniable que sa mise en œuvre suscitera des problèmes qui ne pourront être résolus de l'intérieur même de la structure : si l'efficacité des services de police peut être gérée de façon plus efficiente par l'organe de contrôle interne, il n'en va pas de même en ce qui concerne le contrôle de la coordination des services de police qui devrait impérativement être confié à l'organe de contrôle externe. Peut-être augmenterions-nous alors les chances d'éviter certains dysfonctionnements constatés lors de la Commission DUTROUX. Par ailleurs, la protection des droits et libertés fondamentaux du citoyen doit rester l'apanage de l'organe de contrôle externe.
Par cette analyse critique, il est permis de tirer l'enseignement du passé du Comité permanent P et de circonscrire les bases sur lesquelles l'organe de contrôle externe peut s'appuyer pour prendre un nouveau départ constructif. Ainsi que le Comité permanent P l'avait déjà suggéré, la création d'une Commission police est susceptible d'y apporter une contribution positive.
Re: Sommaire : Chapitre IV : Le contrôle externe : passé, présent, avenir
Admin le Sam 27 Sep - 9:34
[1] Enquête parlementaire relative aux problèmes posés par le maintien de l'ordre et les milices privées (Sénat de Belgique, 1980-1981) ; Enquête parlementaire sur les livraisons d'armes et de munitions faites par la Belgique aux pays impliqués dans un conflit armé ou frappé d'embargo sur les armes (Chambre des Représentants, 1988-1989) ; Enquête parlementaire sur la manière dont la lutte contre le banditisme et le terrorisme est organisée (Chambre des Représentants, 1988-1990) ; Enquête parlementaire sur l'existence en Belgique d'un réseau de renseignements clandestin international (Gladio) (Sénat, 1991) ; Enquête parlementaire en vue d'élaborer une politique structurelle visant la répression et l'abolition de la traite des êtres humains (Chambre des Représentants, 1992-1993) ; Commission d'enquête parlementaire chargée d'élaborer une politique en vue de lutter contre les pratiques illégales des sectes et les dangers qu'elles représentent pour la société et les personnes, particulièrement les mineurs d'âge (Chambre des Représentants, 1996) ; Enquête parlementaire sur les adaptations nécessaires en matière d'organisation et de fonctionnement de l'appareil policier et judiciaire, en fonction des difficultés surgies lors de l'enquête sur "les tueurs du Brabant" (Chambre, 1996-1998) ; Enquête parlementaire sur la manière dont l'enquête, dans ses volets policiers et judiciaires a été menée dans l'affaire "Dutroux-Nihoul et consorts" (Chambre des Représentants, 1996-1997) ; Enquête parlementaire chargée d'enquêter sur la criminalité organisée en Belgique (en cours) (Sénat de Belgique, 1996).
[2] Doc. parl., Chambre, 1391/1-97/98, Discussion du plan gouvernemental sur la réorganisation des services de police, pp. 9, 23, 29 et 30, 81 et 82, 126 et 127.
[3] M. Leclère, La Police, Paris, PUF - 1972.
[4] F. DENIS, Voor een modern en efficiënt veiligheidsbeleid, in "De politiediensten in België, vier commentaren op het rapport van Team Consult", Kluwer rechtswetenschappen, 1989, cité par C. ELIAERTS, Controle op de politie : een knuppel in een hoenderhok ?, Panopticon, 1990, p. 89 (traduction libre).
[5] Enquêtecommissie Opsporingsmethoden - Inzake Opsporing, Eindrapport, SDU Uitgevers, 's Gravenhage, 1996, pp. 447-448, in "Journal des procès", n° 311, 4 octobre 1996, "Les services de police belges : spécialisation, répartition des tâches et coopération ne sont pas synonymes" par L. Van Outrive.
[6] Arrêté royal du 4 novembre 1987 relatif à l'inspection générale de la gendarmerie, M.B. du 24 novembre 1987, modifié par arrêté royal du 23 juin 1994, M.B. du 15 juillet 1994; circulaire ministérielle POL 48 du 7 juillet 1994 concernant l'instauration d'un service "Contrôle interne" auprès des corps de police communale, M.B. du 7 juillet 1994 - erratum M.B. du 16 décembre 1994; arrêté royal du 30 mars 1995 créant une inspection générale de la police judiciaire près les parquets M.B. du 28 avril 1995.
[7] J.-L. Loubet del Bayle, La police - approche socio-politique, Montchrestien, 1992.
[8] Ch. DE VALKENEER, Le droit de la police - la loi, l'institution et la société, De Boeck - Westmael, 1991, pp. 269-270; R. LEVY, Du suspect au coupable - Le travail de police judiciaire, Collection Déviance et Société - Edition Médecine et Hygiène, 1987.
[9] Projet de loi organique du contrôle des services de police et de renseignements, Exposé des Motifs, Chambre des Représentants de Belgique, 1305/1-90/91, p. 5
[10] Proposition de loi organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, Chambre des Représentants de Belgique, 1676/1 - 97/98.
[11] Loi du 12 mars 1998 relative à l'amélioration de la procédure pénale au stade de l'information et de l'instruction, M.B. du 2 avril 1998.
[12] Conseil d'Etat, avis n° L.25.362/2 et L.25.363/2 sur deux projets d'arrêté royal à la police judiciaire près les parquets.
[13] M. A. Lejeune, Introduction au droit et aux institutions de la Belgique fédérale, La Charte, 1994; R. ERGEC, Introduction au droit public, T. II, Les droits et libertés, Story Scientia, 1995
[14] Règlement de la Chambre des Représentants, articles 95 et 96; Règlement du Sénat, articles 20, 55 et 60.
[15] Loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux, M.B. du 7 avril 1995.
Voir aussi : Besluit van de Vlaamse Executieve van 9 december 1992 tot regeling van de ombudsfunktie in de diensten en instellingen van de Vlaamse Regering, M.B. du 15 décembre 1992; Décret du Conseil régional wallon portant création de l'institution de médiateurs de la Région wallonne, M.B. du 19 janvier 1995.
[16] Loi organique du 18 juillet 1991 du contrôle des services de police et de renseignements, M.B. du 26 juillet 1991, articles 1 et 9.
[17] Doc. parl., Chambre, 1305/1-90/91,o.c., p. 6.
[18] Doc. parl., Chambre, 1305/1-90/91, o.c., p. 6.
[19] Comité permanent P, Enquête de contrôle n° 9392/96.
[20] Loi organique du 18 juillet 1991, o.c., article 14, al. 1 : "Le procureur général et l'auditeur général adressent d'office au président du Comité permanent P copie des jugements et arrêts relatifs aux crimes ou délits commis par les membres des services de police".
[21] Loi organique du 18 juillet 1991, o.c., article 14, al. 2 : "A la demande du président du Comité permanent P, le procureur général ou l'auditeur général peut fournir copie des actes ou des documents ou les renseignements relatifs aux procédures pénales à charge des membres des services de police pour les crimes ou délits commis dans l'exercice de leurs fonctions."
[22] M.B. du 25 avril 1995, errata aux M.B. des 17 juin 1995 et 6 juillet 1995.
[23] Loi organique du 18 juillet 1991, o.c., article 19 : "Sauf dans les cas prévus aux articles 16, alinéa 3, et 22, le chef du Service d'enquêtes P informe le ministre compétent et l'autorité compétente qu'une enquête est effectuée. Il transmet un rapport au Comité permanent P, à la fin de chaque mission d'enquête."
[24] Doc. parl., Chambre, 1305/1 - 90/91, o.c., p. 26.
[25] Loi organique du 18 juillet 1991, o.c., article 24 §3 : "Le Comité permanent P et le Service d'enquêtes P peuvent requérir la collaboration d'interprètes et d'experts (...)".
[26] Conseil de l'Europe, Rapport au gouvernement de la Belgique relatif à la visite en Belgique effectuée par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, du 31 août au 12 septembre 1997, Strasbourg, Bruxelles, 1998, p. 24.
[27] Loi organique du 18 juillet 1991, o.c., article 26 : "Tout membre d'un service de police qui constate un crime ou un délit commis par un membre d'un service de police rédige un rapport d'information et le communique dans les quinze jours au chef du Service d'enquêtes P".
[28] Loi organique du 18 juillet 1991, o.c., articles 27 et 15 : "Les membres du Service d'enquêtes P font, en tous lieux, les constatations qui s'imposent. Ils peuvent à tout moment, en présence de leur chef de service ou de son remplaçant et du chef de corps concerné ou de son remplaçant pénétrer dans les lieux dans lesquels des membres d'un service de police exercent leur fonction, afin d'y faire des constatations matérielles. Ils peuvent saisir dans ces lieux tous objets et documents utiles pour leur enquête, à l'exception de ceux qui concernent une information ou une instruction judiciaire en cours. Si le chef de corps ou son remplaçant estime que la saisie risquerait de faire courir un danger physique à une personne, la question est soumise au président du Comité permanent P, qui statue. Les objets et documents saisis sont mentionnés dans un registre spécial tenu à cet effet."
"Le Comité permanent P exerce son autorité sur le Service d'enquêtes des services de police, lui confie des enquêtes et reçoit des rapports sur toutes les enquêtes qui sont effectuées.
Cependant, lorsqu'ils remplissent une mission de police judiciaire, le chef et les membres du Service d'enquêtes des services de police sont soumis à la surveillance du procureur général près la Cour d'appel ou de l'auditeur général près la Cour militaire."
[29] Il y a lieu de prendre acte des observations publiées le 18 juin 1998 par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, dans son rapport au gouvernement de la Belgique, o.c., p.24 :
"Les activités déjà réalisées par le Comité permanent P et son Service d'enquêtes au cours de ces premières années de fonctionnement doivent être soulignées. Cela étant, il semble au C.P.T. que les potentialités d'un tel organe de contrôle pourraient encore être davantage exploitées. En effet, un tel organe devrait effectuer d'office des inspections à la fois périodiques et inopinées de locaux de détention des forces de l'ordre, et s'entretenir sans témoin avec les personnes qui y sont détenues. A présent, il a semblé au C.P.T. que les déplacements sur les lieux prévus par la loi du 18 juillet 1991 instituant le Comité P, se limitent essentiellement au cadre des missions d'enquête effectuées, et ne sont pas, en soi, considérés comme une activité à part entière.
Il est également à noter que bien que les membres du Comité permanent P ne puissent être membres en exercice des services de police, il y a toutefois une forte représentation de membres des forces de l'ordre au sein de son Service d'enquêtes. A l'exception de deux membres (à savoir, le Chef du Service d'enquêtes, émanant du Parquet et un membre appartenant à l'Inspection Sociale du Ministère des Affaires Sociales), les treize autres sont détachés de différents services de police (police judiciaire, police communale, gendarmerie). De l'avis du C.P.T., il serait souhaitable d'augmenter la proportion de personnes dûment formées et qualifiées, effectivement extérieures aux forces de l'ordre dans le Service d'enquêtes. Un telle situation contribuerait, entre autres, à renforcer la perception de l'indépendance, tant de la part de l'opinion publique que des services soumis au contrôle."
[30] Loi organique du 18 juillet 1991, o.c., article 16 : "Sur décision du Comité permanent P ou d'initiative, auquel cas il en informe sans délai le président du Comité permanent P, le Service d'enquêtes des services de police, dénommé ci-après "le Service d'enquêtes P", contrôle, par des enquêtes, le fonctionnement des services de police dans les limites de l'article 1er.
Il examine les plaintes et dénonciations des particuliers qui ont été directement concernés par l'intervention d'un service de police. Tout fonctionnaire, toute personne exerçant une fonction publique et tout membre des forces armées directement concerné par des directives, des décisions ou des modalités d'application de celles-ci, ainsi que par des méthodes ou des actions, peut porter plainte ou faire une dénonciation sans devoir demander d'autorisation à ses chefs ou à ses supérieurs hiérarchiques.
D'initiative ou sur réquisition du procureur du Roi, de l'auditeur militaire ou du juge d'instruction compétent, il effectue, en concurrence avec les autres officiers et agents de police judiciaire et même avec un droit de prévention sur ceux-ci, les enquêtes sur les crimes et délits mis à charge des membres des services de police.
Si la personne qui fait une dénonciation le souhaite, son anonymat doit être garanti. Dans ce cas, son identité ne peut être révélée qu'au sein du Service et au Comité permanent P".
[31] Comité permanent de contrôle des services de police, règlement d'ordre intérieur, M.B du 7 octobre 1994, article 48 : "Les plaintes et dénonciations sont numérotées et inscrites par le chef du Service d'enquêtes dans un registre prévu à cette fin".
[32] G.L. BOURDOUX, Ch. DE VALKENEER, La loi sur la fonction de police, Maison Larcier S.A., Bruxelles, 1993, p. 13.
[33] Loi organique du 18 juillet 1991, o.c., article 8 : "Le Comité permanent P agit soit d'initiative, soit à la demande de la Chambre des Représentants, du Sénat, du ministre compétent ou de l'autorité compétente".
[34] Comité permanent P, rapport annuel 1997, 205 et 206.
[35] Comité permanent P, règlement d'ordre intérieur, o.c., article 63 : "Le Comité P peut notamment décider de classer sans suite pour les raisons suivantes :
- lorsque la plainte ou la dénonciation est manifestement non fondée ou sans objet;
- lorsque le plaignant ou le dénonciateur est introuvable, refuse de prêter son concours ou renonce à sa plainte;
- lorsque la plainte ou la dénonciation ne ressort pas de la compétence matérielle ou personnelle du Comité P.
Si des éléments neufs et graves le justifient, le Comité P peut rapporter une décision de classement.
Toute décision de classement sans enquête est prise par le Comité P à la majorité de quatre voix".
[36] Loi organique du 18 juillet 1991, o.c., article 2 : "Le contrôle organisé par la présente loi ne porte ni sur les autorités judiciaires ni sur les actes accomplis par celles-ci dans l'exercice de l'action publique. Le contrôle ne porte pas non plus sur les autorités de police administrative.
Il n'est pas substitué aux inspections ou aux contrôles organisés par d'autres lois ou en vertu de celles-ci".
[37] Comité permanent P, enquête de contrôle n° 9380/97.
[38] Doc. parl., Chambre, 1305/1-90/91, o.c., p. 9.
[39] Comité permanent P, enquête de contrôle n° 3677/98.
[40] Comité permanent P, enquête de contrôle n° 6783/96
[41] Gendarmerie, rapport annuel, 1996, p. 40.
[42] Proposition de loi, 1676/1 - 97/98, o.c..
[43] Arrêté royal du 8 juin 1998 portant création d'un groupe de travail officiel en matière de réforme des polices, M.B. du 23 juin 1998.
[44] Proposition de loi, 1676/1 - 97/98, o.c..
[46] Ibidem, pp. 9-10.
[47] Proposition de loi, 1676/1 - 97/98, o.c., articles 142 à 148.
[48] Doc. parl., o.c., 1391/1 - 97/98, o.c., pp. 138-139.
[49] Plan de Pentecôte, 5 juin 1990, Bruxelles, p. 2.
[50] Des Saussaies, La machine policière, Edition du Seuil, Paris, 1972, p. 87.
http://www.comitep.be/1998/fr/98chapitre4.htm

References: DE LEGE FERENDA
 l'article 28
 l'article 14
 l'article 14
 l'article 27
 l'article 2
 l'article 14
DE LEGE FERENDA

L'article 143

L'article 144
 l'article 8
 l'article 144
 l'article 1

L'article 146
 l'article 27
 L'article 147
 l'article 27
 §3
 l'article 1