Source: https://www.scribd.com/document/65241087/AUDIENCIAS-PUBLICAS-PARTICIPACION-EN-DESARROLLO-Rebeca-Irene-Fuertes-Shanahan
Timestamp: 2018-03-22 14:22:40+00:00

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Rebeca Irene Fuertes Shanahan
AUDIENCIAS PÚBLICAS: PARTICIPACIÓN EN DESARROLLO
Sumario: I. Introducción. II. Entes Reguladores. Descripción. Funciones. III. Audiencias públicas. Surgimiento. Proceso. Finalidad. IV. Participación del usuario en las Audiencias públicas. ¿Puro formalismo? Nivel de la influencia de estos ante una decisión. V. ¿Cumple la Audiencia Pública con sus fines de proteger los derechos de los usuarios y asegurar la transparencia de las decisiones que se tomen en materia de servicios públicos? Comparación con otros procesos de participación ciudadana. VI. Medidas que tienen los usuarios ante aumentos indiscriminados del precio del servicio. Jurisprudencia. VII. Conclusión. I. INTRODUCCIÓN En la Argentina ha sucedido de todo, desde privatizaciones a re estatizaciones, de tarifas reguladas por “price cap”1, por “benchmarking”2 e inclusive hemos tenido tarifas, en clara ilegalidad, indexadas y además dolarizadas. Aquellos que descrean mis palabras tan solo deben leer lo sucedido en la época de las renegociaciones de los contratos entre la Administración Pública y las empresas privatizadas prestadoras de servicios para, sin exagerar, descubrir la oscuridad en que se llevaron a cabo sus contratos iniciales y la presión de los lobbies para que se mantenga así. Mi intención no es desarrollar las renegociaciones, ya que existe sinfín de bibliografía sobre el tema, sino, desarrollar aquel procedimiento llamado audiencia pública que trata de introducir al usuario en la toma de decisiones, permitiéndole a éste un espacio en donde puede defender sus intereses y recibir información de primera mano.
1 La regulación por price cap consiste en fijar un límite máximo a la variación del precio medio de los servicios que ofrece una empresa. La forma exacta en la que se deben actualizar los precios se anuncia al inicio del período regulatorio, y restan inamovibles hasta que éste termine.
2 La regulación por benchmarking consiste en fijar las tarifas de cada empresa de
acuerdo con los costos observados en las empresas del mismo sector ya sea de acuerdo a los costos promedios de la industria o respecto del subconjunto de las empresas que operan con los mismos costos.
II. ENTES REGULADORES. DESCRIPCIÓN. FUNCIONES. Estas entidades autárquicas fueron creadas, en su mayoría, a través de leyes, como por ejemplo el Ente Nacional Regulador de Gas (ley 20.076), el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ley 24.065); y como excepción, la Comisión Nacional de Comunicaciones, creada por el decreto 1185/1990, en la década del ‘90, a partir del proceso de privatización de los servicios públicos. Tienen dentro de sus funciones la defensa de los usuarios, asegurar la competitividad en el mercado, controlar y reglamentar la prestación de los servicios, con especial atención a los estándares mínimos de aptitud y control de calidad de cada uno de ellos, promover tarifas justas y razonables, entre otras. Para cumplir con sus funciones, pueden dictar reglamentos, pero sólo mientras se ubiquen dentro del encuadre del art. 76 de la CN, ya que si no se trataría de delegaciones legislativas inconstitucionales. Los entes pueden ser auditados por: la Comisión Bicameral de Seguimiento de la Reforma del Estado y las Privatizaciones, la Auditoría General de la Nación, y por el Defensor del Pueblo de la Nación. Con respecto al directorio de los mismos, está compuesto por personas capacitadas técnicamente y profesionalmente para su función, inclusive, como en el caso del ENRE se realizan concursos abiertos para llenar los puestos en busca de una mayor formación. Una de las características de los puestos es la permanencia, esto es así para que se pueda asegurar la imparcialidad con respecto al poder político que esté en el Poder Ejecutivo. Estos directorios no incluyen a los usuarios, si bien algunos entes (como por ej. ERAS, ENARGAS, ENRE) los incorporan a través de comisiones o sindicatura de usuarios integradas por representantes de asociaciones de consumidores. “Los entes constituyen organismos dentro de cuyas funciones se encuentra la defensa de los derechos de los usuarios, a través de su objetivo primordial que es la protección y fortalecimiento del interés público, dentro del cual se encuentran incluidos los derechos de los usuarios, y el ejercicio de la tutela de los mismos, es decir, la permanente observancia de la ley y los reglamentos por parte de los prestadores privados.”3, sin embargo, no se debe confundir a
3 CINCUNEGUI, Juan Bautista: “Los derechos de los usuarios de los servicios públicos”. Revista Argentina del Régimen de la Administración pública, octubre
estos, con las asociaciones de defensa de los usuarios, las cuales, tienen la función de defender, informar y educar al consumidor. Aunque los entes reguladores tienen como fin mejorar la calidad de vida de las personas y la protección de sus derechos como usuarios; son las asociaciones, quienes en base al art. 42 de la CN, pueden en defensa ya sea de derechos individuales como de incidencia colectiva, iniciar acciones de clase ante el avasallamiento de los derechos de los consumidores de servicios públicos (teniendo en cuenta las limitaciones del art. 22 de la CN). Los entes tienen competencia administrativa en toda controversia que se suscite con relación al servicio en virtud de la aplicación del régimen regulatorio y del funcionamiento y condiciones de los servicios “El aspecto jurídico quizás más interesante está dado por la facultad que se asigna a los entes o comisiones reguladoras, de llamar a una audiencia pública cuando, como consecuencia de procedimientos iniciados de oficio o por denuncia, se considerase que cualquier acto de un prestador infringe las garantías constitucionales, lo establecido en el marco regulatorio, decretos, reglamentos, reglamentaciones dictadas por los propios entes o los términos de las licencias.”4 Los entes reguladores como en el caso del ENRE, ENARGAS y CNC sostienen la obligatoriedad del procedimiento de audiencia pública, haciendo que su omisión declare nula la decisión tomada. Existen otros entes los cuales se encuentran facultados a realizarlas no siendo en esos casos obligatorios, si bien dada la actual jurisprudencia, se trata la posibilidad de que se realice este procedimiento en la mayor cantidad de casos posibles, ya que le otorga transparencia al proceso.
III. AUDIENCIAS PÚBLICAS. SURGIMIENTO. PROCESO. FINALIDAD.
1994, n° 193. 4 Neira, César Carlos, Entes reguladores de servicios. La defensa del usuario, Cap. I, Ad Hoc 1997 1° ed.
Surgidas en el derecho anglosajón, la audiencia pública cumple con la garantía del debido proceso al ser realizada antes de un aumento de tarifa, una prórroga en el contrato, o una renegociación del mismo que afecte a los usuarios del servicio, dándoles a estos un espacio para ser escuchados y defender sus derechos; haciendo que la decisión final sea fruto de un debate público. Como ha sostenido la justicia “Ha de tenerse en cuenta que en el art. 42 de la Constitución vigente se otorga a los usuarios de los servicios públicos una serie de derechos que resultan operativos y cuya concreción aparecería razonablemente canalizada a través del referido instrumento, esto es, de la audiencia pública”.5 “Los principios de la audiencia pública son el debido proceso, publicidad, oralidad, informalismo, contradicción, participación, instrucción e impulsión de oficio y economía procesal; a veces se agrega la gratuidad”.6 Este proceso tiene como finalidad que la decisión tomada sea lo más transparente posible, en el cual el organismo público que promueve el proyecto debe informar sobre aquel en detalle para que la discusión sea eficaz, no obstante, es de conocimiento común que los Estados son reacios a implementarlo. Se considera también que cumple la función de garantía del debido proceso, ya que ante la toma de una decisión por parte de la autoridad pública que imponga una resolución, se escuche a quienes puedan llegar a ser afectados por la misma. Las audiencias públicas tienen como partes al ente regulador, los usuarios, las empresas privatizadas prestadoras del servicio y en ocasiones al Defensor del usuario. Se considera que pueden participar todas aquellas personas que tengan un derecho subjetivo o un interés legítimo, se ha incluso aceptado a aquellas que tienen un interés difuso y a los titulares de derechos de incidencia colectiva. A nivel nacional la audiencia pública se encuentra regulada por el decreto 1.172/03. Previo al comienzo de la audiencia pública se realiza una pre-audiencia, que tiene por objetivo ordenar el procedimiento, determinar quienes van a participar, fijar los tiempos, etc. de manera que la audiencia tenga un programa
5 Sala IV, Youssefian, LL, 1997-F, 270, punto V, párrafo tercero. 6 GORDILLO, AGUSTÍN, Tratado de derecho administrativo, t. 2, La defensa del usuario y del administrado, Buenos Aires, FDA, 2009, 9ª ed., cap. XI, § 2.1., p.XI-11.
a seguir. La audiencia pública se puede desarrollar de diferentes formas, ya sea mediante el desarrollo simultáneo de las posiciones, intercalando de esta forma las pruebas (que no deben estar regladas de forma alguna) dadas por los usuarios, las preguntas a los mismos hechas por el órgano dirigente de la audiencia y las réplicas a lo dicho por los usuarios; ó, que luego de que los usuarios agoten su actividad probatoria sea el tiempo de que el órgano dirigente sostenga su postura. Los usuarios en este procedimiento son sujetos activos, ya que son quienes participarán en el debate y la discusión tendiente a dar a conocer las objeciones que ellos puedan llegar a tener sobre el proyecto en cuestión. Como mencionamos antes, la forma del procedimiento es oral (en algunas preaudiencias, puede llegar a ocurrir que la forma de presentar prueba sea escrita) e informal, permitiendo de esta forma un debate abierto en el que no se afecten la franqueza de las ponencias. Con respecto a la gratuidad, ésta no es total, ya que si bien, los usuarios no abonan las costas, sí abonan los gastos para poder asistir. Con respecto a la publicidad, su función es aquella de informar sobre el avance del proceso a quienes no asistieron o bien fiscalizar el mismo, se puede dar que los costos recaigan en una de las partes como se da en el caso de la CABA en el que recae sobre quien impulsa el proyecto7 La omisión de la audiencia pública provoca la nulidad absoluta de la decisión tomada de acuerdo con el art. 14 del decreto-ley 19.549/72. Y como se había sostenido en el caso Youssefian, la omisión de la audiencia era causal suficiente para otorgar una medida cautelar, “la sola omisión de dar participación al usuario, en la forma indicada, configura el perjuicio que, en las condiciones enunciadas, satisface adecuadamente el requisito de actualidad y certidumbre de un daño que no podría subsanarse con el dictado de una sentencia que hiciera lugar a la pretensión del actor.”8 AUDIENCIAS EN LA CSJN.
7 Ley 6, art. 53. 8 Sala IV, Youssefian, LL, 1997-F, 270
Con el fin de demostrar la finalidad del aumento de la participación ciudadana, me pareció interesante resaltar la inclusión de este procedimiento en la justicia. Según la acordada 30/07, la Corte Suprema de Justicia ha establecido el régimen de audiencias públicas para las causas que tramitan ante ella, ya que se ha sostenido que el proceso por audiencias garantiza la satisfacción de los principios de inmediación, concentración, celeridad, economía, buena fe, publicidad, flexibilidad y libre convicción judicial9, con el fin de elevar su calidad institucional y de "profundizar el estado constitucional de derecho vigente en la República”. De acuerdo con esta acordada, la finalidad de las audiencias que se convocadas puede llegar a responder a distinta naturaleza, estableciendo tres situaciones en su art. 2; que los jueces del Alto Tribunal obtengan mejor conocimiento de la causa ("escuchar e interrogar a las partes sobre aspectos del caso") (es decir, se informe. art. 2. inc. I), concilien a las partes ("instar a las partes en la búsqueda de soluciones no adversariales") (art. 2. inc. II), u optimicen la tramitación de aquélla ("tomar las medidas que permitan encauzar el procedimiento a fin de mejorar la tramitación de la causa") (llamada ordenatoria. art. 2. inc. III). Una de las más relevantes audiencias públicas fue en el caso de la privatización de los servicios aeroportuarios10, la cual pudo ser presenciada por el público, y donde participaron activamente los letrados de ambas partes, con la presentación directa del Jefe de Gabinete; y sustanciada por los actores y el Defensor del Pueblo de la Nación11. Al comparar el modelo argentino de audiencias públicas en el proceso con los “oral arguments” de la Corte Suprema norteamericana, o con las audiencias
9 Masciotra, Mario. La audiencia preliminar, LL 2004-B, 1079. 10 R. 420. XXXIII. PVA. "Rodríguez, J. - Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación s/plantea cuestión de competencia e interponen apelación extraordinaria directa en autos: Nieva, A. y otros c. P.E.N. - Dto. 842/97 (medida cautelar)", con fallo publicado en Fallos: 320:2851 (1997); en el respectivo fallo no se hizo mención de la audiencia pública celebrada. 11 Ver "La Alianza no logró convencer al alto tribunal. Aeropuertos: la Corte respaldará al Gobierno", nota de Adrián VENTURA, en La Nación, jueves 11/12/97.
públicas del Supremo Tribunal Federal de Brasil, se revela que lo que nos diferencia de aquellos es el carácter de excepcionalidad del procedimiento, el cual se permite con el voto de tres de los jueces de la CSJN.
IV. PARTICIPACIÓN DEL USUARIO EN LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS. ¿PURO FORMALISMO? NIVEL DE LA INFLUENCIA DE ESTOS ANTE UNA DECISIÓN. Si bien en el punto anterior mencioné que los usuarios son sujetos activos, quienes en el proceso de la audiencia pública presentan pruebas y defienden sus alegatos frente al organismo que propone el proyecto, y se trata de un debate plural, oral e informal; en lo que me gustaría hacer énfasis es en qué grado estas pruebas y opiniones son al final consideradas para la toma de la decisión, teniendo en cuenta que la norma reglamentaria del proceso sostiene que las opiniones y propuestas vertidas no son vinculantes12. En la etapa de renegociación de los contratos en el período 2002/03 los usuarios fueron básicamente ignorados al momento de la toma de decisiones, ya que no solo no se realizaron audiencias públicas, sino que en los casos en donde estaba expreso se buscó la forma de no realizarlas queriendo utilizar a la consulta pública como medio supletorio. Ante aquello uno podría sostener que estamos mejor que antes, ya que las audiencias, al menos, se llevan a cabo y desde el punto de vista formal los usuarios son escuchados, y existe la pena de nulidad en el caso en que aún presentadas las pruebas por parte de los usuarios, no son tomadas en cuenta, y la desestimación de las opiniones no son fundamentadas13. Pero este último caso solo se cumpliría en donde es muy obvia la contradicción, a considerar, se presentaron análisis de impactos ambientales negativos sobre la construcción de una obra pública y ésta se realizó igual sin importar lo demostrado. El tema es en aquellos en donde no es tan obvio, como en el caso de aumentos de tarifas, en donde se encuentran
12 Decreto 1.172/03, art. 6. 13 La autoridad se encuentra obligada a explicitar las razones por las que desestima o admite los argumentos brindados por los participantes de la audiencia, ver CCAyT CABA, sala II, "in re" "Comercio de Maderas S.A. y Denali S.A.", de fecha 08-XI-2001 (LA LEY, 2002-A, 984).
enfrentados los derechos patrimoniales de los usuarios con los de las empresas, y en donde unos y otros sostienen por la negativa o por la positiva la necesidad del aumento. En ese caso, pensar que la audiencia pública es capaz de superar la presión de los lobbies empresariales, es irreal. Otra dificultad a mencionar, es la desinformación de los usuarios, a lo que se puede inferir que “no hay audiencia sin convocatoria y no hay efectiva convocatoria si la información que se expresa a través de ella es insuficiente y, mucho menos, si es confusa o indescifrable.”14 Sobre lo que podemos argumentar que para que se dé un debate en la audiencia pública, esta debe haber sido publicitada, permitiéndole al usuario que se interiorice sobre los temas a discutir y tenga la oportunidad de preparar sus alegatos.
V. ¿CUMPLE LA AUDIENCIA PÚBLICA CON SUS FINES DE PROTEGER LOS DERECHOS DE LOS USUARIOS Y ASEGURAR LA TRANSPARECIA DE LAS DECISIONES QUE SE TOMEN EN MATERIA DE SERVICIOS PÚBLICOS? COMPARACIÓN CON CONSULTA PÚBLICA E INFORMACIÓN PÚBLICA. CONSULTA PÚBLICA. El proceso de consulta pública tiene como objetivo adecuar las propuestas de normas, modificaciones en el reglamento, tarifas, obras a realizar, etc. desarrolladas por los entes, o las empresas privatizadas, a las necesidades de los sectores de la sociedad directamente interesados, así como obtener sugerencias de personas y organizaciones de defensa al consumidor, con el fin de que se tengan en cuenta a las partes. El proceso de consulta proporciona a los diversos sectores de la sociedad la oportunidad de manifestarse sobre las propuestas de forma previa a su aprobación. El proceso deberá divulgar públicamente los proyectos de forma tal que las personas interesadas puedan conocer sobre el tema, aquellas deberán enviar sus comentarios y sugerencias a donde se indique en el llamado a consulta pública, ya sea al ente regulador o a la empresa misma, la cual, en función de la naturaleza de los comentarios
14 Aletti, Daniela Toia, Leonardo M. Audiencias públicas: Sólo para entendidos. LA LEY 2007-C, 993
recibidos y la propuesta presentada decidirá aprobar el proyecto con o sin modificaciones. El Ministerio de Economía de acuerdo a la Resolución N° 576/02, reemplazó el proceso de audiencia por la consulta pública, ya que, como se señala en la norma citada “resulta conveniente la adopción de un mecanismo de consulta pública, cuya incorporación constituya una herramienta idónea para favorecer el intercambio de criterios y opiniones entre los distintos sectores involucrados en el proceso de renegociación”15. Ante lo cual Daniel Azpiazu y Martín Schorr sostienen que “Nada más lejano del debate y del “intercambio de criterios y opiniones” que la simple remisión por parte de los “sectores involucrados” de opiniones y comentarios (por carta, nota o correo electrónico) que, como tales pasarían a ser simplemente recepcionados por las autoridades designadas a tal efecto, sin posibilidad de entablar un debate real –y público – en torno de los temas en cuestión. Más aún, es indudable que la fragmentación de las posibles observaciones por parte de los usuarios y consumidores, de las asociaciones que los nuclean y del conjunto de los “sectores involucrados” constituye la antítesis de un dialogo como el que se supone la convocatoria a audiencias públicas. En ese marco, asimilar el concepto de consulta al de audiencia pública aparece como un deliberado intento oficial por minimizar –sino menoscabar- la activa participación de la ciudadanía en un tema crucial a sus intereses.”16, opinión a la que adhiero. INFORMACIÓN PÚBLICA Otro medio semejante a la consulta pública es el llamado procedimiento de información pública, el cual previo a la emisión de normas de alcance general (respecto de creación de normas en ejercicio de funciones materialmente legislativas por parte de los entes administrativos), funciona como un medio por el cual se somete a publicidad y discusión el proyecto o sus pautas básicas,
15 Resolución ME 0576/2002. Boletín Oficial n° 30.024, martes 12 de noviembre de 2002, pp. 10-12. párrafo 13. 16 Azpiazu, Daniel y Schorr, Martín, Crónica de una sumisión anunciada. Las renegociaciones con las empresas privatizadas bajo la administración Duhalde, pág. 72. Siglo XXI Editores, 2003 1° ed.
concediendo un plazo a los interesados para presentar sus observaciones por escrito. El principio en el que se basa el proceso denominado de regulación negociada (negotiated rulemaking) consiste en que aquellos que participen en la creación de una norma regulatoria, estén incentivados para asegurar su validez, y que la regla que emerja de una negociación entre todas las partes interesadas, sea mejor que aquella que surge de una serie de situaciones de conflicto adversarial.17 Este procedimiento constituye una garantía que afianza no sólo la legalidad sino también la oportunidad de la disposición reglamentaria, pero cae ante la misma crítica que se le hace a la consulta pública ya que no existe ningún tipo de intercambio de ideas ni opiniones, tan solo se le informa a la sociedad sobre el proyecto de una normativa, permitiendo que ésta opine y comente sobre aquella, y dando con ese accionar la pauta de validez y transparencia ante el solo hecho de que la comunidad opinó, sin analizar cuanto de las opiniones remitidas al organismo fueron tomadas en cuenta. Aunque también resulta difícil establecer cuál es el nivel de incidencia de los usuarios ante la decisión tomada luego de una audiencia pública, al menos, en ese procedimiento los usuarios se encuentran “cara a cara” con quien emitió la propuesta a considerar, haciendo que deba refutar las pruebas presentadas por los usuarios o al menos justificar ante ellos la necesidad de realizar lo propuesto. VI. MEDIDAS QUE TIENEN LOS USUARIOS ANTE AUMENTOS INDISCRIMINADOS DEL PRECIO DEL SERVICIO. JURISPRUDENCIA. La tarifa es una de las maneras de retribuir el pago de los servicios públicos de uso facultativo, es el precio que se paga como contraprestación por su uso, conforme un listado en que se discriminan los distintos tipos de usuarios.18 Las tarifas deben ser justas y razonables y ajustarse a los principios que prevé por ejemplo, la ley 24.065 (Energía Eléctrica) en su artículo 40. La conjugación entre costo mínimo y seguridad en el abastecimiento procura la eficiente
17 Ver Lerer, Silvio, "Democracia, participación y regulación negociada", LA LEY, 1997-B, 1159 y sus citas 18 DROMI, Roberto, "Derecho Administrativo", ed. Ciudad Argentina, Bs. As. 1996, p. 539/540, MAIRAL, Héctor, "Control judicial de la Administración", ed. Depalma, Tomo 1, p. 101.
prestación del servicio. A su vez existen otros principios sobre las tarifas respecto de los cuales hay consenso en la doctrina: igualdad, certeza, proporcionalidad, irretroactividad, suficiencia y realidad.19 La tarifa del servicio público es uno de los aspectos más complejos de la mecánica de prestación. La potestad de fijarla ha variado en la historia. La doctrina señala dos grandes modelos: 1) de "tarifa paccionada": que rigió hasta la primera guerra mundial, basado en el carácter contractual de la concesión, circunstancia que obliga al respeto incondicional de lo convenido ("pacta sunt servanda"), por sobre lo reglamentario. 2) de "tarifa reglamentada": el cambio progresivo en la estructura económica de los países de las post guerra generó un progresivo abandono de la regla mencionada en el punto anterior, iniciándose una etapa de descontractualización tarifaría y su transferencia a los poderes reguladores del Estado. Este es el sistema imperante hoy.20 En cuanto a los sistemas tarifarios más utilizados para la aplicación de las metodologías de cálculo de tarifas, podemos señalar los siguientes: Regulación por: tasa de retorno, por price cap (precios tope o regulación por incentivos) y por benchmarking.21 Ante el aumento de la tarifa, los usuarios, dependiendo de la forma en que dicho aumento fue realizado, tendrán diferentes alternativas para cuestionar dicha modificación. Ante un aumento realizado sin previa audiencia pública se podrá presentar: AMPARO
19 Ver CATALANO, Mariana y GONZALEZ RODRIGUES, Lorena. Nuevo cuadro
tarifario de energía eléctrica. Participación de los usuarios, LL, 2010-A, 414. 20 Ampliar en ARIÑO ORTIZ, Gaspar, "Las tarifas de los servicios públicos. Poder tarifario, poder de tasación y control judicial" Instituto García Oviedo, Sevilla, 1973. 21 Ver ÁVALOS GOROSTIAGA, Raúl F. “Servicios Públicos y Tarifas” en Tarifas Públicas, en homenaje al Dr. Alberto E. Biagosch. Varios Autores Coordinadores A. Gonzalez Arzac y F. A. Biagosch, 2006 1° ed.
La acción de amparo incorporada por la Constitución reformada en 1994 en su art. 43, permite lograr una tutela inmediata y útil contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley ... para determinar si el accionar de los demandados es manifiestamente ilegítimo o arbitrario y si lesiona los derechos constitucionales que se dicen conculcados, basta, en el caso, con examinar desde el punto de vista constitucional las normas objeto de la litis22. Igualmente, que frente a la ocurrencia de actos que afecten derechos fundamentales corresponde que los jueces reestablezcan inmediatamente el derecho restringido por la vía pronta del amparo, sin remitir el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios23 Así se ve reflejado en un fallo24 en dónde se hace lugar al amparo peticionado, declarándose la nulidad de una resolución que implicaba el aumento de la tarifa de la prestación del servicio de comunicaciones, ante la omisión de la convocatoria a audiencia pública obstando de esta forma la legalidad del acto, citándose en el fallo la línea de pensamiento que establece que “La realización de una audiencia pública no solo importa una garantía de razonabilidad para el usuario y un instrumento idóneo para la defensa de sus derechos, sino asimismo un mecanismo de formación de consenso de la opinión pública, una garantía de transparencia de los procedimientos y un elemento de democratización del poder.”25 Junto con el amparo se podrán presentar: MEDIDAS CAUTELARES Éstas permitirán, que hasta que se decida sobre la cuestión de fondo, no se
22 Fallos: 322-1028 (La Ley, 1999-E, 276). 23 Fallos: 252-64 (La Ley, 109-873); 262-475. 24 CAUSA 40032/99 - “DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES C/SECRETARÍA DE COMUNICACIONES- RESOL. 2926/99 S/AMPARO LEY 16986 – CNFed. CA – SALA V -30/08/2000. elDial.com AA5A6 25 Sala IV, Youssefian, LL, 1997-F, 270
vean dañados los intereses privados26. Las medidas cautelares para su despacho favorable, deberán cumplir con los recaudos legales generalmente exigidos: la verosimilitud del derecho, el peligro en la demora y la contracautela. En aquellos casos en donde el aumento no fue implementado se podrá interponer una cautelar de no innovar, impidiendo que la medida que implica el aumento produzca efectos, en cambio, si estos aumentos ya están vigentes, se podrá presentar una cautelar innovativa. El primer caso se implementó en un fallo27 en el cual se solicita una medida cautelar para que, hasta tanto recaiga resolución sobre el fondo de la cuestión, la demandada se abstenga de decidir cualquier aumento tarifario o reducción de las obligaciones concernientes a las empresas incluidas en la resolución atacada. Otro ejemplo de la cautelar de no innovar se puede encontrar en el fallo Youssefian, en donde se consideró procedente tal medida contra la Secretaría de Comunicaciones, que ordenó que se abstenga de dictar acto alguno con respecto del pedido de extensión de la exclusividad del servicio efectuado por los prestadores hasta tanto se dicte resolución en el juicio de amparo. Con respecto a la cautelar innovativa, se pude citar un fallo28 en el que se solicita dicha cautelar, para que se ordene “…la inmediata suspensión de los efectos de la citada Resolución y, por tanto, que continúe vigente el cuadro tarifario existente con anterioridad a su dictado, hasta tanto recaiga sentencia en esto obrados…” ya que de lo contrario implicaría que los usuarios continuasen pagando una tarifa, que en caso de recaer sentencia favorable a la pretensión deducida en el fallo, sería ilegítima.
26 Ver CHINCHILLA MARIN, Carmen “La tutela cautelar en la nueva justicia
administrativa”, pág. 29, ed. Civitas SA, Madrid, España. 27 “Unión de Usuarios y Consumidores y otros c. EN -Ministerio de Economía e Infraestructura- Resol. 20/02 s/amparo” Juzgado en lo Contencioso Administrativo Federal N°3 24/09/2002. elDial.com AA1244
28 “Defensor del Pueblo de la Nación c. PEN -Ministerio de Economía Resol. 1006/00
–Ministerio de Infraestructura y Vivienda resol. 17/00 s/amparo ley 16986”- Juzgado Contencioso Administrativo N°6 6/12/2000. elDial.com AA6A5
VII. CONCLUSIÓN. Para concluir con el presente trabajo, me gustaría exponer algunas opiniones personales sobre el tema. Con respecto a la audiencia pública en sí, considero que la finalidad para la que fue creada es muy loable, ya que es necesario un proceso que permita a los usuarios su participación en las decisiones, puesto que es un derecho que ellos tienen de raigambre constitucional, establecido por no solo el artículo 42 sino también en el artículo 18 de nuestra Constitución Nacional ya que se puede pensar a la audiencia como una forma de garantizar el debido proceso, que les permite expresarse sobre las decisiones que las empresas tomarán y por las cuales se verán afectados; pero que no cumple con ella en su totalidad. La participación de los usuarios, como mencioné antes, es limitada, ya que si bien intervienen en la audiencia pública, las opiniones o presentaciones de éstos no son vinculantes, detalle que creo es esencial, ya que de serlo importaría que su calidad de parte en la decisión se viera reforzada o ciertamente considerada. La audiencia pública significa un avance en la participación de los usuarios, y su implementación tanto en el ámbito de los servicios públicos como en el ámbito judicial es relativamente nueva, es por ello que considero que todavía se encuentra en desarrollo, y a medida que sea más frecuente su uso, se podrá observar que grado de efectividad tiene en sus respectivos ámbitos, y de acuerdo a los resultados, deberemos plantearnos si es suficiente o si el modelo necesita reajustes. Con respecto a la participación de los usuarios en el sistema de los servicios públicos, creo que su posición se está reivindicando, gracias al esfuerzo de las asociaciones de defensa de los mismos, ya que la visión que se tiene de ellos está cambiando, no se lo ve al usuario ya sólo como el último eslabón de la cadena de la prestación del servicio, a quien sólo se le debe prestar el mismo, sino que, se lo está empezando a considerar como alguien que puede exigir las condiciones de la prestación, para que esta sea la mejor posible, y que al tener medidas a su alcance, puede hacer valer sus derechos y no estar desprotegido como estuvo años atrás.
Por lo que puedo concluir, que en comparación con años anteriores la participación de los usuarios se ha visto reforzada gracias a las audiencias públicas y otros procesos ya mencionados, pero a la vez, considero que la participación no ha alcanzado su punto máximo, es decir, no nos tenemos que conformar con la audiencia pública, sino seguir buscando la forma en que la finalidad de la misma sea totalmente alcanzada, ya sea por medio de ese mismo procedimiento modificado o por la creación de uno nuevo.
Bibliografía consultada: • • • Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo Tomo I, Lexis Nexis (Abeledo Perrot), 2006, 8° ed., Capítulo VI. Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, Ciudad Argentina, 1998, 7° ed. Capítulo XIV Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo: Tomo I Parte General, F.D.A, 2009, 10° ed. Capítulo XV (Los Entes reguladores). Tomo II La defensa del usuario y del administrado, F.D.A., 2009 9° ed. Capítulo VI (Servicios Públicos) y Capítulo XI (El procedimiento de Audiencia Pública) • • • Sarmiento García, José, Concesión de Servicios Públicos, Ciudad Argentina, 1999 2° ed. Tarifas Públicas, en homenaje al Dr. Alberto E. Biagosch. Varios Autores Coordinadores A. Gonzalez Arzac y F. A. Biagosch, 2006 1° ed. Azpiazu, Daniel y Schorr, Martín, Crónica de una sumisión anunciada. Las renegociaciones con las empresas privatizadas bajo la
administración Duhalde, Siglo XXI Editores, 2003 1° ed. • Varela, Eduardo J., Problemas y soluciones para el usuario ante probables aumentos de tarifas de las concesionarias de servicios particularmente de las licenciatarias telefónicas. Catalano, Mariana y Gonzalez Rodrigues, Lorena, Nuevo cuadro tarifario de energía eléctrica. Participación de los usuarios, LL, 2010-A, 414. Neira, César Carlos, Entes reguladores de servicios. La defensa del usuario, Ad Hoc 1997 1° ed.
Legislación. • • • • Ley 15336 Ley 24065 Ley 24076 Decreto 1172/03
Sentencia de Sala IV, 23/VI/1998 (caso Youssefian, Martín C/ Estado Nacional - Secretaría de Comunicaciones s/ Amparo Ley 16.986 Causa: 22.776/97), LL, 1997-F, 270 CAUSA 40032/99 - “DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES C/SECRETARÍA DE COMUNICACIONES- RESOL. 2926/99 S/AMPARO LEY 16986 – CNFed. CA – SALA V -30/08/2000. elDial.com AA5A6 “Unión de Usuarios y Consumidores y otros c. EN -Ministerio de Economía e Infraestructura- Resol. 20/02 s/amparo” Juzgado en lo Contencioso Administrativo Federal N°3 24/09/2002. elDial.com AA1244 “Defensor del Pueblo de la Nación c. PEN -Ministerio de Economía Resol. 1006/00 –Ministerio de Infraestructura y Vivienda resol. 17/00 s/amparo ley 16986”- Juzgado Contencioso Administrativo N°6 6/12/2000. elDial.com AA6A5
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