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Dictamen : 069 del 29/04/2013
C-069-2013
Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio número SP-453-2013, de fecha 12 de marzo de 2013 -recibido en este despacho el 13 del mismo mes y año-, por medio del cual, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicita emitir criterio sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del otorgamiento de la credencial de promotora de ventas otorgada a la señora xxx, cédula de identidad xxx, acto materializado en el oficio SP-474-2003, de fecha 28 de febrero de 2003, por presunto incumplimiento de los requisitos necesarios para su obtención –art. 29 del Reglamento sobre apertura y funcionamiento de las entidades autorizadas y el funcionamiento de los fondos de pensiones, capitalización laboral y ahorro voluntario previstos en la Ley de Protección al Trabajador, aprobado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, mediante artículo 5 del acta de la sesión 216-2001, celebrada el 19 de marzo de 2001; publicado en La Gaceta Nº 78, Alcance Nº 30 de 24 de abril de 2001, pues al momento de gestionarse dicha credencial no contaba con el título de bachillerato en Educación Media.
Se adjunta copia certificada del expediente administrativo 6-12-DJ llevado al efecto, conformado por un total de 185 folios debidamente numerados.
- Por oficio SP-1449-2002, de 10 de setiembre de 2002, la SUPEN le comunica a Popular Pensiones OPC el resultado de las pruebas aplicadas, señalando que la señora xxx obtuvo una nota de 55 puntos de un posible 100 y que por tanto, había reprobado dicha prueba (Folios del 17 al 19 Ibíd.).
- Mediante oficio SP-1905-2002, de 7 de noviembre de 2002, la SUPEN le comunica al Gerente de Popular Pensiones OPC la convocatoria para realizar nueva prueba de promotores durante el mes de noviembre y requiere la lista de las personas que realizarán dicha prueba (Folios 51 y 53 Ibíd.).
- Mediante oficio PV-1274-2002, de 18 de noviembre de 2002, Popular Pensiones OPC remite a la SUPEN la información requerida, incluyendo en ella a la señora xxx (Folios 54 y 55 Ibíd.).
- Mediante oficio PV-1208-2003, de 7 de febrero de 2002, Popular Pensiones OPC había remitido a la SUPEN la información requerida, indicando como nivel académico de la señora xxx “bachiller en educación media” (Folios 60 frente y vuelto Ibíd.).
- Por oficio SP-474-2003, de 28 de febrero de 2003, la SUPEN le comunica a Popular Pensiones OPC el resultado de las pruebas aplicadas, señalando que la señora xxx obtuvo una nota de 75 puntos de un posible 100 y se le asignaba la credencial de promotora número 1959 (Folio 61 y 62 Ibíd.).
- Mediante oficio PV-1721-2011, de 7 de junio de 2010, Popular Pensiones OPC suspende por tres días hábiles y sin goce de salario a la señora xxx por no contar con el título de Bachiller en Secundaria y le requiere firmar un compromiso de estudio (Folios 63 y 64 Ibíd.).
- Por oficio SP-2188-2011, de 21 de octubre de 2011, la División de Regímenes de Capitalización Individual de la SUPEN le comunica a Popular Pensiones OPC que realizará una visita de inspección in situ, con la finalidad de evaluar el proceso de afiliación, promoción y servicio al cliente (Folios del 25 y 26 Ibíd.).
- Mediante oficio PV-3060-2011, de 28 de noviembre de 2011, Popular Pensiones OPC solicita a la SUPEN la desactivación de la credencial de promotora a xxx, manifestando que dicha empleada había dejado de laborar para la operadora (Folio 27 Ibíd.).
- La División de Regímenes de Capitalización Individual de la SUPEN comunica a Popular Pensiones OPC el informe de resultados de la inspección in situ; esto mediante oficio SP-2533-2011, de 21 de diciembre de 2011, indicando como hallazgo que la señora xxx no contaba con el Bachillerato aprobado en Educación Media (Folios del 28 al 46 Ibíd.).
- Mediante resolución SP-2238-2012 de las 16:45 hrs. del 26 de noviembre de 2012 (Folios del 1 al 2 Ibíd.), con base en el informe 01-2012 de noviembre de 2012, de la División de Asesoría Jurídica (Folios del 3 al 11 Ibíd.), el Superintendente de Pensiones ordena la apertura de un procedimiento administrativo ordinario a fin de analizar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la credencial de promotora de ventas otorgada a la señora xxx y designa órgano director al efecto.
- Por resolución SP-2240-2012 de las 15:00 hrs. del 27 de noviembre de 2012, el órgano director dicta auto de apertura intimando el objeto y fin del procedimiento y convoca a audiencia oral y privada para el 22 de diciembre de 2012 (Folios del 66 al 70 Ibíd.).
- Dicho auto de apertura fue notificado personalmente a la señora xxx, el día 28 de noviembre de 2012 (Folio 65 Ibíd.).
- Por escrito de fecha 17 de diciembre de 2012, la señora xxx pide traslado de fecha de la comparecencia (Folio 92 Ibíd.) y por ello, el órgano director, mediante resolución SP-2373-2012 de 18 de diciembre de 2012, resolvió reprogramar la comparecencia y señaló el día 15 de enero de 2013 para ello (Folios del 93 al 95 Ibíd.).
- Mediante oficio SP-74-2013 de 11 de enero de 2013, ente imposibilidad acreditada de asistir de uno de los integrantes del órgano director, se reprograma la comparecencia para el 31 de enero de 2013 (Folios del 122 al 124 Ibíd.).
- La audiencia oral y privada se efectuó el 31 de enero de 2013, la señora xxx estuvo ausente injustificadamente y con base en lo dispuesto por el artículo 315 de la LGAP, llevó a cabo la comparecencia y recibió los testigos ofrecidos por la Administración (Folios del 158 al 175 Ibíd.).
- Mediante resolución SP-318-2013 de las 16:00 hrs. del 14 de febrero de 2013, se puso en formal conocimiento de la investigada la transcripción de la comparecencia (Folio 176 Ibíd.).
- Por oficio SP-391-2013 de las 11:00 hrs. del 5 de marzo de 2013, el órgano director rinde su informe, remite expediente administrativo a fin de que se solicite dictamen favorable a la Procuraduría General de la República (Folios del 182 al 185 Ibíd.).
Partiendo del hecho de que la declaratoria de dicha nulidad de pleno derecho debe estar sujeta a lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto se trate de un acto declaratorio de derechos -requisito "sine qua non" para que un acto administrativo pueda ser anulado en ésta vía- (Ver Dictamen C-245-2005 de 4 de julio de 2005 y en sentido similar a todo lo expuesto, el Dictamen C-249-2005 de 7 de julio de 2005), es importante indicar que la credencial de promotor de ventas que otorga la SUPEN con base en el Reglamento sobre apertura y funcionamiento de las entidades autorizadas y el funcionamiento de los fondos de pensiones, capitalización laboral y ahorro voluntario previstos en la Ley de Protección al Trabajador, aprobado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, si constituye un acto firme y declaratorio de derechos por su evidente contenido favorable, pues produce un efecto jurídico positivo ampliando la esfera jurídica del administrado, en el tanto le reconoce u otorga una habilitación para ejercer determinado tipo de funciones administrativas -un plus de titularidad o de actuación-; lo cual supone indudablemente una ventaja o beneficio para su destinatario. Y es casualmente en función de esa condición y de ese administrado, y en aras de asegurarle el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa – que comprende el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y el derecho a impugnar la decisión administrativa -, que se establece el carácter garantista del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas).
De la lectura del actual artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública se desprende que históricamente no a todos los órganos del Estado se les permite anular, en vía administrativa, un acto declarativo de derechos, sino que esa potestad se otorga a un número restringido de ellos. Así, anterior a la reforma introducida por el Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-, el criterio de distinción sobre el cual había que identificar al órgano competente para ordenar, tramitar o delegar, y resolver por acto final un procedimiento de anulación oficiosa en sede administrativa, era el de “jerarca respectivo” o “jerarca administrativo” (art. 173.2 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-).
Ahora bien, considerando, por un lado, que la fijación de un plazo de caducidad para el ejercicio oportuno de la potestad revisora-anulatoria administrativa está fundada en el propósito de dar estabilidad al acto administrativo no impugnado dentro de ese plazo, a fin de que las situaciones jurídicas derivadas de aquél no queden sujetas a la posibilidad de su anulación por tiempo indefinido, y procurar así seguridad jurídica; y que por el otro, la caducidad legalmente prevista de esa potestad pública opera oficiosamente, considerando únicamente el hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo fijado, prescindiendo de la razón subjetiva que motivó la inercia de su titular (dictámenes C-044-95, C-141-95, C-147-96 y C-004-2006, entre otros muchos), tal y como lo hemos hecho en otros precedentes (por ejemplo, en los dictámenes C-256-2010 de 13 de diciembre de 2010, C-046-2011 de 28 de febrero de 2011, C-125-2011 de 9 de junio de 2011 y C-127-2011 de 10 de junio de 2011), debemos indicar que en el presente caso, siendo que el acto que se pretende anular administrativamente (oficio SP-474-2003), es de fecha 28 de febrero de 2003, y por tanto, anterior al 1° de enero de 2008 -fecha de entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo-, el plazo de caducidad por aplicar era el cuatrienal (4 años), y por ende, vencía indefectiblemente el 28 de febrero de 2007. Por lo que es ostensible que aún antes de haber sido remitido por el despacho del Superintendente ya habría caducado la competencia anulatoria de la Administración en relación con aquel acto cuya validez aquí se cuestiona.
V.- Consideraciones finales atinentes a la debida conformación del expediente administrativo.
Si bien en el presente caso se aporta el expediente administrativo ordinario que al tenor de lo dispuesto en el ordinal 173.3 de la Ley General de la Administración Pública, se tramitó de previo a requerir nuestro dictamen favorable, lo cierto es que el mismo no está ordenado cronológicamente, lo cual dificulta su estudio y bien puede colocar innecesariamente en indefensión al investigado. Hacemos la indicación para evitar incurrir en el futuro en similares entuertos.

References: artículo 5
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 315
 resolución 
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173