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Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods Bonn 2005/26. Voice over IP. Wettbewerbspolitik und Marktrecht. - PDF
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1 Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods Bonn 2005/26 Voice over IP Wettbewerbspolitik und Marktrecht Christoph Engel M A X P L A N C K S O C I E T Y
2 Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods Bonn 2005/26 Voice over IP Wettbewerbspolitik und Marktrecht Christoph Engel December 2005 Max Planck Institute for Research on Collective Goods, Kurt-Schumacher-Str. 10, D Bonn
3 Voice over IP Wettbewerbspolitik und Marktrecht Christoph Engel I. Vorbemerkungen 3 II. Der Gegenstand 7 1. Technische Grundlagen 7 2. Wirtschaftliche Voraussetzungen von Voice over IP Voice over IP als Prozessinnovation und als Produktinnovation 12 III. Die Vision der reinen Internettelefonie Technische Voraussetzungen Opportunitätsstruktur Verhalten eines vertikal integrierten Monopolisten Effekte von Wettbewerb 22 a) Angebote 22 b) Wechsel des Anbieters 22 c) Zahlungsströme 24 d) Vertikale Desintegration Interventionen zum Schutz des Wettbewerbs 27 a) Marktabgrenzung 27 b) Funktionsfähigkeit des aktuellen Wettbewerbs 29 c) Marktzutritt 31 d) Zugang zu Vorleistungen 33 e) Zusammenschaltung 37 f) Marktstruktur 38 g) Entbündelte Angebote 38 h) Internationale Dimension 40 IV. Der Übergang zur reinen Internettelefonie Einleitung Strategien der Anbieter von geschalteter Telefonie 42 a) Strategie eines Doppelmonopolisten 42 b) Strategien im Wettbewerb zwischen diagonal integrierten Anbietern 45 c) Strategien im Wettbewerb zwischen integrierten und disintegrierten Anbietern 48 d) Die wirklichen Marktverhältnisse 49 Dem Text liegt ein Gutachten zu Grunde, das ich der Monopolkommission erstattet habe. Der Kommission bin ich für zwei intensive Gespräche dankbar. Weitere Anregungen habe ich erhalten von Dr. Cara Schwarz- Schilling (Bundesnetzagentur), Dr. Wolf Osthaus (EBay), Hannah Seiffert (eco), Dr. Silvia Rottenbiller und Ernst Czerwinski-Wevers (beide T-Com), Bodo Theissen (Deutsche Telekom AG), Dr. Stefan Bechtold und Dr. Felix Höffler (beide Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern). 1
4 3. Interventionen zum Schutz des Wettbewerbs 51 a) Funktionsfähigkeit des aktuellen Wettbewerbs 51 b) Zugang zu Vorleistungen 56 c) Terminierung vom Internet in das geschaltete Netz 56 d) Terminierung vom geschalteten Netz in das Internet 62 e) Transit 63 V. Wiederherstellung der Ausschließbarkeit Das wirtschaftspolitische Problem Adressierung 68 a) Nummern als Verfügungsrechte an der Kundenbeziehung 68 b) Der Kampf der Standards 74 c) Zusammenschaltung 78 d) Kostentransparenz für Endkunden 79 e) Portierung ohne Wechsel des Anbieters 81 f) Wettbewerb der Telefonnummern? Gesprächsmanagement Sprachqualität 85 a) Technische Lösungen 85 b) Wettbewerbspolitische Effekte 86 c) Folgen für die Ausgestaltung von Vorleistungen 87 d) Folgen für die Zusammenschaltung Volumenabhängige Tarifierung von Internetzugang 88 VI. Differenzierte Produkte 89 VI. Mobile Nutzung 90 VIII. Regulierung im öffentlichen Interesse Qualifikation als Lösung de lege lata Prinzipien de lege ferenda Disaggregierter Ansatz 95 IX. Ergebnisse 96 X. Abkürzungen 103 XI. Literatur 104 2
5 I. Vorbemerkungen Angekündigte Revolutionen bleiben meist aus. Beim Platzen der dot.com Blase haben viele Anleger diese Einsicht teuer bezahlt. Nun ziehen neue Propheten durch die Lande. In zehn Jahren wird es kein separates Telefonnetz mehr geben! Das Telefonieren sinkt herab zu einer IP Anwendung unter vielen! Alle Telekommunikation geht auf im Internet 1! Das klingt den Lockrufen vom Ende des vorigen Jahrtausends gefährlich ähnlich. Auch damals sollte die Welt ja über Nacht ganz anders aussehen. Die alten Gesetze des Wirtschaftens sollten keine Gültigkeit mehr haben. Wer nicht sofort handelte, würde auf immer zu den Verlierern gehören. Gegenüber solchen Endzeitprophezeiungen ist Skepsis angebracht, damals wie heute. Doch auch Skepsis kann blind machen. Das Internet hat zwar nicht die ganze Wirtschaft umgekrempelt. Aber der Buchhandel und die Apotheken sind wirklich unter Druck gekommen. Das Internet hat auch nicht alle nationale Regulierung von Kommunikationsvorgängen fruchtlos gemacht. Aber den Zugang zu Nazipropaganda und Pornografie kann Deutschland wirklich nicht mehr verhindern 2. Ähnlich verhält es sich mit Voice over IP. Manche Veränderungen der Kommunikationsmärkte wird es mit hoher Wahrscheinlichkeit bewirken. So werden die Auslandstarife kaum noch zur Quersubventionierung von Universaldienstleistungen taugen. Andere Veränderungen sind jedenfalls nicht unwahrscheinlich. So wird es vermutlich flat rate Angebote für das Telefonieren geben. Die Veränderungen der Technik und der Märkte werden schließlich nicht ohne Wirkung auf das Telekommunikationsrecht bleiben. Insbesondere wird sich auf die Dauer die Vorstellung der Technologieneutralität regulierender Interventionen 3 kaum halten lassen 4. Hinter dem harmlos klingenden Wort verbirgt sich folgende Vorstellung: wenn etwas aus der Sicht der Nutzer ein funktionelles Äquivalent zu einem jetzt schon regulierten Dienst darstellt (etwa Telefonie), dann soll es auch den gleichen Regeln unterworfen sein. Das scheint gerecht. Doch die heutigen Regeln sind von den vergangenen technischen und wirtschaftlichen Bedingungen geprägt. Wenn sich diese Bedingungen grundlegend ändern, müssen sich auf Dauer nicht nur die einzelnen Regeln anpassen, sondern auch die Strukturprinzipien, auf denen sie beruhen. Gibt es Substitutionskonkurrenz zwischen der überkommenen Telefonie und Voice over IP, treten zwei Produkte gegeneinander an, die in ganz verschiedenen technischen, wirtschaftlichen und regulatorischen Umfeldern entstanden sind. Das Prinzip der Technologieneutralität verlangt, dass eines dieser beiden Produkte in konzeptionell unangemessener und wirtschaftspolitisch unbefriedigender Weise reguliert wird. Entweder man zementiert die alte Telekommunikationsregulierung auf Dauer. Das wäre der Heizer auf der E-Lok, zu dem die Gewerkschaften die britischen Eisenbahnen viele Jahre gezwungen haben. Oder man presst die herkömmliche Telekommunikationsregu- 1 DAME, GUETTLER et al. 2003:74; public_consult/voip/nl.pdf, Seite 1. 2 Näher ENGEL 2000; ENGEL 2003a. 3 S. etwa European Regulators Group: Common Statement for VoIP Regulatory Approaches, Dokument ERG (05) 12, 5, 4 Näher unten VIII.2. 3
6 lierung in einen regulatorischen Rahmen, der nur für die geschichtete, paketvermittelte Welt passt, aus der Voice over IP entstammt. Die vorhersehbaren Folgen von Voice over IP für die Telekommunikationsregulierung sind das Thema dieser Untersuchung. Manches wird mit den Mitteln juristischer Dogmatik bewirkt werden müssen. Das ist vor allem dann erforderlich, wenn sich die wirtschaftlichen Verhältnisse schneller ändern als der Regulierungsrahme. Dann sind die Juristen bei ihrer angestammten Aufgabe: der Bewältigung pathologischer Fälle mit einem dafür eigentlich nicht gedachten Normenmaterial. Zunächst einmal wird dann um die Qualifikation der neuen Sachverhalte gekämpft werden 5. Gegenwärtig lautet die praktisch wichtigste Streitfrage: unter welchen Bedingungen führt Voice over IP zum Anschluss an das öffentliche Telefonnetz und dessen Nutzung an bestimmten festen Standorten im Sinne von Anhang 1 der EG-Rahmenrichtlinie 6? Wenn ja, fällt Voice over IP unter die Märkte 1 bis 6 der Empfehlung der EG-Kommission über die Vorabregulierung 7. Nach Auffassung der Bundesnetzagentur trifft das in der Tat zu für die Märkte 3 bis 6 8. Dieser Standpunkt bedarf nach Art. 15 Abs. 3 Satz 2, Art. 6 Rahmenrichtlinie allerdings noch der Abstimmung mit der EG-Kommission. Nach Art. 16 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie sind die Nationalen Regulierungsbehörden verpflichtet, auf der Grundlage der Empfehlung der EG-Kommission eine Marktanalyse durchzuführen. Stellen sie fest, dass auf dem jeweiligen räumlich relevanten Markt tatsächlich kein wirksamer Wettbewerb herrscht, so ermitteln sie nach Art. 16 Abs. 4 Rahmenrichtlinie, welche Unternehmen über beträchtliche Marktmacht im Sinne von Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie verfügen. Diesen Unternehmen erlegen sie Verpflichtungen nach Art der Universaldienstrichtlinie 9 sowie nach Art der Zugangsrichtlinie 10 auf. Diese Normen regeln die Standardinstrumente der Telekommunikationsregulierung: Endnutzertarife (Art. 17 Universaldienstrichtlinie); Zugang zu Mietleitungen (Art. 18); Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl (Art. 19); Transparenz (Art. 9 Zugangsrichtlinie); Gleichbehandlung (Art. 10); getrennte Buchführung (Art. 11); Zugang und Zugangspreise (Art ). In der rechtspolitischen Diskussion steht eine andere, normativ weniger wichtige Frage im Vordergrund: unter welchen Bedingungen stellt Voice over IP einen öffentlich zugänglichen Tele- 5 Näher unten VIII.1. 6 Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste vom , ABl L 108/33. 7 Anhang zur Empfehlung der Kommission über relevante Produkt- und Dienstemärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen, vom , ABl L 114/45. 8 Bundesnetzagentur: Eckpunkte der regulatorischen Behandlung von Voice over IP vom , Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten vom , ABl L 108/ Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung vom , ABl L 108/7. 4
7 fondienst im Sinne von Art. 2 c der Universaldienstrichtlinie dar 11? Daran hängen folgende Rechte: Anspruch auf Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl (Art. 19 Universaldienstrichtlinie); Anspruch auf die Portierung von herkömmlichen Telefonnummern (Art. 30); Anspruch auf Aufnahme der von ihnen vergebenen Telefonnummern in öffentliche Telefonregister (Art. 25). An der Qualifikation hängen umgekehrt die folgenden Pflichten: Notruf (Art. 26); Gewährung der Portierung von Telefonnummern (Art. 30); Integrität und Verfügbarkeit des Telefonanschlusses in Notsituationen (Art. 23); Transparenz der eigenen Tarife (Art. 21); Pflicht, dafür zu sorgen, dass die Nummern der eigenen Kunden in öffentliche Telefonregister eingetragen werden (Art. 25) 12. Wenn es nicht zu einer Änderung des Regulierungsrahmens oder zu spezifischen Regeln für Voice over IP kommt, werden diese Qualifikationsfragen schließlich entschieden werden müssen. Die aus der Welt der herkömmlichen Telekommunikation herrührenden und dort auch passenden Tatbestandsmerkmale werden dann zu Kampfbegriffen 13. Der Systemwettbewerb zwischen herkömmlicher Telefonie und Voice over IP wird nur noch zum Teil auf den Märkten ausgetragen. Über die Durchsetzung der neuen Technik entscheiden maßgeblich auch die Bundesnetzagentur und die Verwaltungsgerichte. Die Rechtslage kann sperrig sein. Der Text gibt die wettbewerbspolitisch vernünftige Lösung einfach nicht her. Das mag bei der einen oder anderen Rechtsfrage schließlich wirklich so sein. Auch dann bleibt das Bewusstsein aber wichtig, dass die Bindung an das geltende Recht zu einem wettbewerbspolitisch unerwünschten Ergebnis führt. Und oft steckt in der Dogmatik doch so viel Beweglichkeit, dass das angemessene Ergebnis nicht am positiven Recht scheitert. Zumindest werden die dogmatischen Spielräume meist so groß sein, dass der Rechtsanwender zu Lösungen näher am wettbewerbspolitisch gewollten Ergebnis finden kann. Vor allem lassen sich dogmatische Fragen angemessen aber nur anhand konkreter Konflikte, an praktischen Fällen also lösen. Zu solchen Rechtsstreitigkeiten ist es bislang noch nicht gekommen. Viele aktuelle oder potenzielle Beteiligte wissen noch nicht einmal, welche Strategien sie verfolgen sollen und worin ihre Interessen bestehen. Wenn die Unsicherheit über die Fakten, vor allem aber über die Entwicklung so groß ist, ist Zurückhaltung angebracht. Nicht ohne Grund denken die Europäischen Regulierungsbehörden intensiv darüber nach, wie sie sich in gerade erst entstehenden Märkten verhalten sollen 14 ; Voice over IP ist dafür im Moment das beste Anschauungsbeispiel. Doch ein Wissenschaftler muss ja nicht gleich intervenieren. Sein komparativer Vorteil besteht darin, dass er vorausdenken kann. 11 S. dazu vor allem Commission Staff Working Document on The Treatment of Voice over Internet Protocol under the EU Regulatory Framework vom , _consult_paper_v2_1.pdf; s. auch die Anhörung der RegTP [jetzt Bundesnetzagentur] zu Voice over IP, 12 S. auch COM Working Document (vorige FN) Annex A zu den Folgen einer Qualifikation als elektronischer Kommunikationsdienst isv Art. 2 c Rahmenrichtlinie (FN 3). 13 Näher zu den Wirkungen von Kampfbegriffen ENGEL 2002a: Anstoß bietet vor allem die folgende, von der niederländischen Regulierungsbehörde in Auftrag gegebene Studie LEWIN und WILLIAMSON
8 Die folgende Untersuchung konzentriert sich deshalb darauf, den wettbewerbspolitischen Handlungsbedarf abzuschätzen. Zu diesem Zweck entwickelt sie eine Vorstellung, wohin sich die Märkte entwickeln könnten (III). Sie beginnt bewusst mit einem Idealtypus. Ob er tatsächlich Wirklichkeit werden wird, ist notwendig ungewiss. Dafür lässt sich in dieser idealisierten Welt klar sagen, welche staatlichen Interventionen erforderlich und welche entbehrlich sind. Auch die wettbewerbspolitischen Probleme des Übergangs von der gegenwärtigen Struktur der Telekommunikationsmärkte zu diesem gedachten Endzustand lassen sich präzise bestimmen (IV). Auf diese doppelte Weise gewinnt man einen normativen Maßstab, an dem weniger tiefgreifende Veränderungen gemessen werden können. Manche Unternehmen könnten ein Interesse daran haben, das Eintreten des gedachten Endzustands zu verhindern (V). Eine hinreichend große Zahl an Kunden könnte ein Angebot wünschen, das von der Standardlösung des gedachten Endzustands abweicht (VI). Im Verhältnis zum Mobilfunk liegen die wettbewerbspolitischen Probleme so anders, dass diesem Gegenstand ein eigener Abschnitt gewidmet ist (VII). Im Zentrum dieser Untersuchung steht die Wettbewerbspolitik. Das entspricht dem Auftrag der Monopolkommission, die um diese Untersuchung gebeten hat. Das entspricht aber auch der praktischen Bedeutung der Probleme. Dass sich die politische und die beginnende juristische Diskussion einstweilen scheinbar auf andere Fragen konzentriert, widerlegt diese Einschätzung nicht. Manche dieser Fragen sind in Wahrheit wettbewerbspolitischer Natur. Das gilt vor allem für die Zuteilung von Telefonnummern. Solche Fragen werden hier im Rahmen der wettbewerbspolitischen Überlegungen behandelt. Bei anderen Fragen werden Stellvertreterkriege geführt. Ein Musterbeispiel ist der Notruf. Notruf ist teuer. Die überkommenen Telefonanbieter fürchten eine Verzerrung des Systemwettbewerbs, wenn Anbieter von Voice over IP dazu nicht verpflichtet sind. Bestimmte Eigenschaften der vorhandenen Notruftechnik sind in Voice over IP kaum oder gar nicht zu realisieren. Man kann sich im Prinzip von jedem Ort der Welt mit der eigenen IP-Adresse ins Internet einloggen. Das macht es sehr schwierig, der Notrufzentrale zusammen mit dem Anruf mitzuteilen, von welchem Ort er ausgegangen ist. Verlangt man das, wird Voice over IP aus einem jedenfalls wettbewerbspolitisch ganz nachrangigen Grund in die Nische von Angeboten gedrängt, die sich nicht an eine allgemeine Öffentlichkeit richten. Beide Ergebnisse sind sachwidrig. Gebraucht werden Lösungen, die dem berechtigten öffentlichen Interesse an einem gut funktionierenden Notruf entsprechen, ohne deshalb Voice over IP im Keim zu ersticken. Der letzte Abschnitt der Untersuchung skizziert Lösungen, die auch wettbewerbspolitisch akzeptabel sind (VIII). Das Stichwort Voice over IP ist in aller Munde. Oft sind die Vorstellungen darüber jedoch wenig präzise, was mit diesem Stücke Sciencefiction gemeint ist. Diese Untersuchung beginnt deshalb mit einer knappen Skizze des technischen und des wirtschaftlichen Hintergrunds (II). 6
9 II. Der Gegenstand 1. Technische Grundlagen Für die Wettbewerbspolitik ist vor allem ein Unterschied zwischen der herkömmlichen Telefonie und Voice over IP 15 wichtig: Bei der herkömmlichen Telefonie wird im Einzelfall zwischen dem Anrufer und dem Angerufenen eine Verbindung geschaltet. Für die Zeit des Gesprächs ist ein Leitungsweg (oder ein definierter Teil davon) reserviert 16. Deshalb ist es technisch einfach, die Sprachqualität zu garantieren. Auch das Abbrechen von Verbindungen und ungewolltes Abhören sind leicht zu verhindern. Die technische Kern des herkömmlichen Telefonnetzes sind die Vermittlungsstellen. An ihnen werden Verbindungen hergestellt und gelöst. Voice over IP ist dagegen ein paketvermittelter Dienst. Auf Paketvermittlung beruht nicht nur das öffentliche Internet. Vielmehr wird sie auch für (virtuelle) private Netze verwendet. Zu solchen Netzen haben nur bestimmte Nutzer Zugang, etwa die Angehörigen eines multinationalen Unternehmens. Bei der Paketvermittlung wird der Inhalt in einzelne Einheiten zerschnitten. Diese Pakete müssen ihr Ziel nicht auf dem selben physischen Weg erreichen. Wenn das nicht der Fall ist, braucht man eine Technik, die die Datenpakete beim Empfänger wieder zusammensetzt. Im öffentlichen Internet übernimmt das Transfer Control Protocol / Internet Protocol TCP/IP diese Aufgabe. Bildlich gesprochen wird jedes Datenpaket in einen Umschlag gesteckt. Auf diesem Umschlag steht, an welchen Empfänger das Paket geschickt und in welcher Reihenfolge es dort mit den übrigen Paketen zusammengesetzt werden soll 17. Der technische Kern paketvermittelter Netze sind nicht Vermittlungsstellen, sondern Router. Diese Computer interessieren sich ausschließlich für die Aufschrift der Datenpakete. Ihre Aufgabe ist es, den Weg zu bestimmen, auf dem eingehende Datenpakete weiter geschickt werden. Dabei erfüllen sie eine technische und eine ökonomische Funktion. Paketvermittelte Netze sind mit Bedacht redundant. Die Router suchen sich jeweils den besten Weg. Dabei kann es durchaus vorkommen, dass Datenpakete zuerst auf einen anderen Kontinent geschickt werden, bevor sie den Empfänger in der gleichen Stadt erreichen. Funktionell kann man von jedem Internetanschluss aus jeden (öffentlichen) Internetserver der Welt erreichen. Das heißt aber nicht, dass jedes Datenpaket jeden beliebigen Weg durch das Netz nehmen könnte. Vielmehr stehen dem Datenpaket nur Wege offen, für deren Nutzung der jeweilige Internet Service Provider bezahlt hat. Dass man jeden Server erreichen kann, beruht also nur auf der hinreichenden Redundanz des backbone Netzes. Damit ist auch die zweite, wirtschaftliche Funktion der Router bestimmt. Sie senden die eingehenden Datenpakete nur auf solchen Wegen weiter, für die ein Nutzungsrecht besteht. 15 Mehr zur Technik etwa in den folgenden Quellen history=yes&querytext=%28voice+over+ip%29; s. auch BRANDL 2001; JUNEJA Bei ISDN gibt es neben dem eigentlichen Leitungsweg noch einen zweiten, viel schmalbandigeren Weg. Auf diesem Weg werden Steuersignale transportiert. 17 Einzelheiten 7
10 Paketvermittlung eignet sich besonders gut für Dienste, bei denen kleine Verzögerungen nicht stören. Da sich die Datenpakete getrennte Wege suchen, kann es nämlich vorkommen, dass einzelne Pakete erst mit merklicher Verzögerung eintreffen. Das klassische Anwendungsfeld sind Abrufdienste wie das World Wide Web oder . Seit langem ist das Internet darauf aber nicht mehr beschränkt. Man kann im Internet etwa Filmsequenzen betrachten. Wenn Datenpakete fehlen, würde der Eindruck bewegter Bilder nicht mehr entstehen. Das Problem wird gelöst, indem die ersten Pakete in einem Puffer zwischengespeichert werden. Die Filmsequenz wird erst abgespielt, wenn ein hinreichender Vorrat an Paketen angelegt ist. Seit langem gibt es auch die Möglichkeit, im Internet gleichzeitig mit anderen Nutzern zu kommunizieren. Das geschieht etwa in Chat Rooms oder beim Instant Messaging. Der Nutzer erfährt, welcher seiner Freunde gerade online sind und kann ihnen über die Tastatur Textnachrichten schicken. Von hier ist es nur ein kurzer Schritt zu Voice over IP. An Stelle von Textnachrichten werden nun Sprachsequenzen ausgetauscht. Die technischen Voraussetzungen für diese paketvermittelte, quasi gleichzeitige Kommunikation werden noch näher zu entfalten sein 18. Auch wenn die Gleichzeitigkeit prinzipiell gewährleistet ist, bleiben in einem paketvermittelten Netz doch technische Herausforderungen. Einzelne Pakete können ganz verloren gehen. Andere können erst mit erheblicher Verzögerung eintreffen. Da die akustische Information eines Gesprächs in erheblichem Umfang redundant ist, können sich die Gesprächspartner trotzdem verständigen. Auch sonst ist es ja oft erforderlich, den gestörten akustischen Eindruck zu korrigieren. Das geschieht etwa bei einem Gespräch im Restaurant. Aber die subjektive Empfindung ist doch, dass die Gesprächsqualität vermindert ist 19. Es gibt technische Möglichkeiten, über diese Qualität einer best efforts Verbindung hinauszugehen. Manche der denkbaren technischen Lösungen sind wettbewerbspolitisch aber höchst problematisch. Das wird im Einzelnen darzustellen sein 20. Ein zweiter Unterschied zwischen der herkömmlichen Telefonie und Voice over IP hat aus technischer Sicht nur noch historische Bedeutung. Er bleibt einstweilen aber wirtschaftlich und regulatorisch relevant. Ursprünglich war das Telefonnetz ein analoges Netz. Der Begriff beschreibt, dass die Schallwellen des Gesprächs in analoge elektrische Wellen übersetzt wurden. Das Fax wurde erst möglich, als man einen Weg gefunden hatte, auch optische Information in analoge elektrische Wellen zu übersetzen. Mittlerweile ist der Großteil des Telefonnetzes längst digitalisiert. Sprache wird für die Zwecke der Übermittlung in Ja/Nein-Informationen übersetzt. Das Gleiche geschieht in dem Scanner, der zum technischen Kern moderner Fax-Geräte geworden ist. Dass man über die Leitungswege des herkömmlichen Telefonnetzes beliebige digitale Informationen versenden kann, zeigt sich an dem normalen Weg, auf dem deutsche Haushalte Zugang zum Internet haben. Sie nutzen dafür die Telefonleitung, sei es über Modem oder über die Digital Subscriber Line DSL 21. Über das Internet konnte man von jeher beliebige digitalisierte Inhalte übermitteln. Gleichwohl werden Telefon und Fax nach wie vor anders wahrgenommen 18 S. unten V Näher SHIN, WEISS et al. 2004:363 f. 20 S. unten V Näher unten III.5.d). 8
11 und vermarktet als Datenkommunikation 22. Vor allem unterscheiden sich aber die Regulierungstraditionen. In den Vereinigten Staaten ist das sogar explizit gemacht. Die Telekommunikation ist eine relativ hoch regulierte public utility. Das Internet soll nach dem erklärten Willen des Kongresses dagegen möglichst von jeder Regulierung frei bleiben 23. Mit Voice over IP fällt auch der letzte funktionale Unterschied zwischen geschalteten und paketvermittelten Verbindungen, zwischen analoger und digitaler Übermittlung. Voice over IP ist deshalb der sichtbarste Ausdruck dessen, was mittlerweile gern Next Generation Networks genannt wird. Gemeint ist die technische Möglichkeit zur vollständigen Verschmelzung der historisch getrennten Netze für Sprache und Fax einerseits sowie Datenkommunikation andererseits 24. Man braucht ziemlich große Datenmengen, um Sprache zu digitalisieren. Man kann die Rohdaten anschließend zwar komprimieren. Wenigstens 40 kbit/s sind aber erforderlich, wenn man mit Voice over IP telefonieren will 25. Notfalls geht das mit einem Modem. Die maximale Kapazität beträgt bei dem Standard-Internet Zugang der Deutschen Telekom 56 kbit/s. Für ein Telefongespräch in guter Qualität sind aber wenigstens 100 kbit/s erforderlich 26. Denn je größer die Kapazität, desto weniger wirken sich Verzögerungen und andere Störungen aus 27. Die maximale Kapazität eines ISDN-Anschlusses beträgt 128 kbit/s. In der Branche heißt es allerdings meist, Voice over IP mache im Grunde nur für Kunden Sinn, die breitbandigen Zugang zum Internet haben. Auf den ersten Blick steht dann Kapazität im Übermaß zur Verfügung. Denn schon die Kapazität des Standard-DSL-Anschlusses beträgt ja 1 MBit/s. Gegen ein relativ kleines Entgelt lässt sich diese Kapazität verdoppeln oder sogar versechsfachen. Typischerweise sind DSL- Anschlüsse jedoch asymmetrisch ausgelegt. Die große Kapazität steht nur downstream zur Verfügung; upstream sind es auch nicht mehr als die 128 kbit/s eines ISDN-Anschlusses 28. Trotzdem gibt es einen praktisch bedeutsamen Unterschied zu ISDN. Die vollen 128 kbit/s kann man für Voice over IP nur nutzen, wenn man die beiden Kanäle bündelt, die im Haushalt ankommen. Dann kann gleichzeitig niemand mehr ins Internet gehen. 22 Ein Indiz ist etwa die Definition von VoIP in dem Arbeitsdokument der EG Kommission (FN 11) 1 FN 1: VoIP is used here as the generic term for the conveyance of voice, fax and related services partially or wholly over packet-switched, IP-based networks. Microsoft hat irritiert geantwortet: In the IP context, it is not clear what a fax is, for instance. Use of the word seems superfluous if not confusing., information_society/policy/ecomm/doc/info_centre/public_consult/voip/microsoft.pdf (Seite 4). 23 It is the policy of the United States [...] to preserve the vibrant and competitive free market that presently exists for the Internet and other interactive computer services, unfettered by Federal or State regulation. 47 U.S.C. 230(b); s. außerdem Vonage v. Minnesota Public Utilities Commission, 290 F.2d 993, 997 (2003 U.S. Dist.): deshalb keine Regulierung von Voice over IP durch State Public Utilities Commissions; Southwestern Bell Tel. Co. v. FCC, 153 F.3d 523, 544 (8th Cir. 1998): deshalb keine interstate access charges für Internet Service Provider; Zeran v. America Online, Inc., 129 F.3d 327, 330 (4th Cir. 1997); aus der europäischen Diskussion s. etwa public_consult/voip/colt.pdf (Seite 6). 24 DAME, GUETTLER et al RegTP VoIP Anhörung am.html, Siemens 3; ebd. Telefonica Die Angaben schwanken. Meine Interviewpartner bei der Telekom haben mir 100 kbit/s genannt. Siemens spricht von 124 kbit/s, RegTP VoIP Anhörung (FN 25) Siemens Näher unten V Beim Tarif T-DSL 6000 sind es upstream bis zu 576 kbit/s ; diese Bandbreite ist upstream jedoch nicht garantiert. Ein Überblick über die Tarife anderer Anbieter findet sich unter Auch andere Anbieter bieten upstream jeweils nur 128 kbit/s. 9
12 Angefangen hat Voice over IP bei Computerbegeisterten, die entdeckt hatten, dass man den Computer auch zum Telefonieren benutzen kann. Sie verwendeten ein Headset. Sprechen konnten sie nur mit anderen Technikverliebten, die auch vorm Bildschirm anzutreffen waren. Das sind nicht die Bedingungen für einen Massendienst, der dem herkömmlichen Telefon Konkurrenz machen könnte. Doch schrittweise sind die Endgeräte komfortabler geworden. Zugleich kommen sie den Gewohnheiten der Nutzer stärker entgegen. Adapter machen es möglich, die gewohnten Endgeräte zu verwenden 29. Außerdem werden Anrufbeantworter angeboten, die im Netz, nicht beim Endverbraucher eingesetzt sind. Dann braucht der Endverbraucher seinen Computer nicht mehr ständig am Netz zu lassen, um telefonisch erreichbar zu sein Wirtschaftliche Voraussetzungen von Voice over IP Damit ein Kunde über IP telefonieren kann, müssen drei Voraussetzungen erfüllt sein: er muss Zugang zu einem Telekommunikationsnetz haben; er muss einen Vertrag mit einem Internet Service Provider geschlossen haben; die technischen Voraussetzungen für Voice over IP müssen gegeben sein. Man kann das als drei Wertschöpfungsstufen beschreiben. Sie können, müssen aber nicht aus einer Hand bereitgestellt werden 31. Ein Komplettangebot gibt es etwa von freenet. Dieser Anbieter bietet auch Voice over IP zusammen mit Zugang zum Internet, aber ohne Netzanschluss 32. Es gibt auch Angebote für Voice over IP allein, etwa von skype 33. Attraktiv ist Voice over IP für einen Kunden vor allem dann, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt sind: der Kunde hat den Netzzugang und die Leistungen des Internet Service Providers ohnehin bereits bezahlt 34 ; er will mit jemandem telefonieren, der Kunde des selben Anbieters von Voice over IP ist. Das ist das Geschäftsmodell von skype. Skype richtet sich an Personen, die aus anderen Gründen bereits über einen pauschal bezahlten Zugang zum Internet mit hinreichend großer Bandbreite verfügen. In Deutschland sind das regelmäßig DSL Kunden 35. Üblich sind flat rates, und zwar sowohl für den Netzzugang wie für die Dienste des Internet Service Providers. Gegenwärtig ist der Anteil von Voice over IP am Telefonmarkt noch klein. Deshalb erreicht man innerhalb des paketvermittelten Netzes nur eine relativ kleine Zahl von Personen. Die Zahl der Anbieter wächst 29 S. etwa Es werden auch schnurlose Telefone angeboten, RegTP VoIP Anhörung (FN 25) Siemens S. etwa das Angebot von sipgate 31 Näher zu den tatsächlich praktizierten Geschäftsmodellen Bundesnetzagentur: Anhörung zu Voice over IP Themensweise Auswertung, Etwa Solche Angebote können weiter danach unterschieden werden, ob Gespräche nur zwischen den Nutzern desselben Dienstes möglich sind so bei skype oder auch mit Personen, die über das feste oder mobile Telekommunikationsnetz erreichbar sind. 34 Vgl. European Regulators Group (FN 3) 6 FN 4: The rapid growth of broadband access penetration enables new IP-based business models and services. The currently most prominent such new service is Voice over IP (VoIP). 35 In anderen Ländern sehen die Märkte ganz anders aus. So hat DSL in den USA meinen Anteil von etwa 30 Prozent an dem Markt für breitbandigen Internetzugang. Die restlichen 70 Prozent halten die Betreiber von Fernsehkabelnetzen, HWANG und MUELLER 2003:1. 10
13 aber schnell 36. Nach den Schätzungen der Bundesnetzagentur gibt es in Deutschland etwa aktive Nutzer. Etwa die selbe Anzahl von Haushalten hätte die technischen Möglichkeiten, Voice over IP zu nutzen 37. Der Marktführer skype hat weltweit immerhin 14 Millionen Nutzer 38. Für Gespräche zu anderen Nutzern von skype verlangt das Unternehmen keinerlei Entgelt 39. Für solche Kunden wird Telefonieren also zum kostenlosen Zusatznutzen zu einer Leistung, für die sie aus anderen Gründen eine hinreichend hohe Zahlungsbereitschaft haben. Die Attraktivität von Voice IP lässt nach, wenn man eine dieser beiden Bedingungen abschwächt. Technisch ist es möglich, ein Telefongespräch vom paketvermittelten Netz in das klassische geschaltete Netz weiterzugeben. Dann wird das Gespräch im geschalteten Netz terminiert. Die Einzelheiten werden noch zu entfalten sein 40. Dafür fallen dann aber Terminierungsentgelte an 41. Je nach technischer Ausgestaltung wäre es auch möglich, ein Terminierungsentgelt für die Terminierung zwischen paketvermittelten Angeboten zu erheben, oder für die Terminierung eines Gesprächs aus dem geschalteten in das paketvermittelte Netz. Auch davon wird noch näher zu reden sein 42. Einstweilen tauschen die Anbieter von Voice over IP den Verkehr ihrer Kunden aber regelmäßig einfach aus. Sie berechnen sich dafür selbst kein Entgelt, und sie stellen dafür auch ihren Kunden kein Entgelt in Rechnung. Voice over IP wird auch dann weniger reizvoll, wenn der Nutzer die Kosten von Zugang und Internet Service Provision konkret abrechnen muss 43. Denn die Datenmengen sind relativ hoch. Ein Gespräch von einer Stunde nimmt etwa 80 MBit in Anspruch 44. Schließlich ist die akustische Qualität vor allem bei Gesprächen über das öffentliche Internet niedriger als bei geschalteten Verbindungen, jedenfalls dann, wenn der Anbieter von Voice over IP nicht weitere Anstrengungen unternimmt 45. Auch das dämpft die Attraktivität. Die aktuelle Verbindung zu einem Gesprächspartner ist nicht die einzige Leistung des herkömmlichen Telefonnetzes. Vielmehr macht es den Nutzer auch für Anrufe beliebiger Dritter erreichbar. Außerdem hat er selbst die Möglichkeit, jeden Teilnehmer jedes öffentlichen Telefonnetzes der Welt zu erreichen. Ein herkömmlicher Telefonanschluss vermittelt also einen erheblichen Optionsnutzen, der zu dem Nutzen des einzelnen Gesprächs hinzutritt. Voice over IP stellt diesen zusätzlichen Optionsnutzen nicht ohne weiteres bereit. Würde eines fernen Tages der gesamte 36 Einzelheiten finden sich in der folgenden Übersicht der Bundesnetzagentur 37 Bundesnetzagentur: Eckpunkte (FN 8) Präziser: die proprietäre Software von skype ist 14 Millionen mal heruntergeladen worden, RegTP VoIP Anhörung (FN 25) skype 1; für die neueste Zahl der downloads s S. unten IV.3.c). 41 Tatsächlich sind diese Entgelte in der momentanen Zeit des Übergangs ein wesentliches Element im Geschäftsmodell der Anbieter von Voice over IP. Sie geben die Entgelte, die sie selbst entrichten müssen, mit einem Aufschlag an ihre Kunden weiter. Das erlaubt eine Mischfinanzierung. Dazu noch näher bei der Betrachtung der Wettbewerbsverhältnisse im Übergang von geschalteter Telefonie zu Voice over IP. 42 S. unten IV.3.d). 43 European Regulators Group (FN 3) 4 rechnet damit, dass künftig Telefon als reine flat rate angeboten wird. 44 Diese Information verdanke ich einem Gespräch mit CARA SCHWARZ-SCHILLING, Bundesnetzagentur. 45 Näher unten V.4. 11
14 Telefonverkehr über das paketvermittelte öffentliche Internet abgewickelt, wäre der Optionsnutzen allerdings ohne besondere Schwierigkeiten zu gewährleisten. Der Zweck des Internets besteht ja gerade darin, jeden mit dem Internet vernetzten Computer der Welt erreichbar zu machen 46. Wenn das herkömmliche Telefonnetz und Voice over IP nebeneinander bestehen bleiben, muss dagegen der Übergang zwischen beiden Netzen technisch und ökonomisch bewältigt werden. Das ist jedenfalls in der Zeit des Übergangs zum paketvermittelten Telefonieren unvermeidlich. Vom Problem der Terminierungsentgelte war ja bereits die Rede. Die quantitativen Effekte dieser Einschränkungen 47 zeigen sich in einer ökonometrischen Untersuchung für den amerikanischen Markt. Ein repräsentatives Sample an Haushalten war gefragt worden, bei welchem monatlichen Entgelt sie bereit wären, vom herkömmlichen Telefon zu einem Voice over IP Anschluss zu wechseln. Die akustische Qualität sollte dabei nicht aufgebessert werden. Bei einem Preis von 30 $ waren das 2,7 Millionen Haushalte. Bei einem Preis von 40 $ waren es 2,1 Millionen. Bei einem Preis von 50 $ waren es noch Haushalte 48. All diese Relativierungen haben Voice over IP aber nicht daran gehindert, in anderen Ländern bereits beachtliche Marktanteile zu erringen. So gab es in Japan im Jahre 2003 bereits 3,93 Millionen Endkunden. Für 2007 werden 27,88 Millionen vorhergesagt 49. Der gesamte Voice over IP Verkehr der Welt wird für das Jahr 2002 auf 47,5 Mrd. Minuten geschätzt, gegenüber 8 Bio. Minuten im herkömmlichen Telefonnetz 50. Ein weiteres Indiz ist die relativ hohe Zahl von Breitbandanschlüssen. In der Bundesrepublik gibt es etwa 40 Millionen Telefonanschlüsse; 7 Millionen davon sind mit DSL versehen 51. Die Bundesnetzagentur schätzt, dass es Ende 2004 in Deutschland Voice over IP Anschlüsse gab Voice over IP als Prozessinnovation und als Produktinnovation Wenn Kunden teilweise oder vollständig zu Voice over IP wechseln, vermindert das die Erlöse der Anbieter geschalteter Telefonverbindungen. Ist die Zahl dieser Kunden hinreichend groß, werden die traditionellen Anbieter reagieren müssen. Es ist zu erwarten, dass sie die Preise für das einzelne Gespräch senken und im Gegenzug Angebote mit pauschalen Elementen machen. Damit ist aber noch nicht gesagt, dass diese Entwicklung auch wünschenswert wäre. Die ökonomische Attraktivität von Voice over IP beruht ja darauf, dass die Kunden aus anderen Gründen 46 Das setzt allerdings voraus, dass diese Computer auch richtig adressiert werden. Die spezifischen Probleme einer Adressierung für die Zwecke von Voice over IP werden noch zu behandeln sein. 47 S. zum deutschen Markt auch BÜLLINGEN und RÄTZ 2005; dort finden sich aber keine Schätzungen zur Entwicklung des gesamten Markts. 48 RAPPOPORT, TAYLOR et al. 2004:79. Erstaunlicherweise spielte die Höhe der Entgelte für die Terminierung von Gesprächen in das Festnetz bei der Frage keine Rolle. Bis 30 $ war die aggregierte Nachfrage preiselastisch (10 $ -0,55; 20 $ -0,79, 30 $ -1,07), darüber war sie preisinelastisch (40 $ -1,76, 50 $ -2,78), ebd Ministry of Public Management, Home Affairs, Post und Telecommunications, Brüssel , zit.n. RegTP VoIP Anhörung (FN 25) eco FCC Notice of Proposed Rulemaking in the Matter of IP-Enabled Services, FCC Doc , , R 10 FN 34 mwn., s. auch ebd. R zur qualitativen Marktentwicklung, und Annex A, R 9-71 zu benachbarten Märkten. 51 Diese Information verdanke ich einem Gespräch mit CARA SCHWARZ-SCHILLING, Bundesnetzagentur. 52 RegTP Jahresbericht 2004, 49, 12
15 bereits das Recht erworben haben, IP-Verkehr zu senden und zu empfangen. Deshalb ist folgende Entwicklung vorstellbar: nur ein Teil der DSL-Kunden nutzt auch Voice over IP. Diese Kunden nehmen das Zugangsrecht und die Kapazität des Internet viel intensiver in Anspruch als andere DSL-Kunden. Um die höheren Kosten zu decken, müssen die Zugangsanbieter und die Internet Service Provider die Preise erhöhen. Kunden, die Voice over IP nicht nutzen, subventionieren die Kunden der selben Unternehmen, die zu Voice over IP gewechselt sind. Zu einer solchen Quersubventionierung zwischen verschiedenen Kundengruppen kann es auch dann kommen, wenn einzelne Kunden viel mehr telefonieren als andere. Ob es aus diesem Grunde angezeigt ist, auch beim IP-Verkehr zur nutzungsabhängigen Tarifierung überzugehen, wird noch zu untersuchen sein 53. An dieser Stelle interessiert nur der Vergleich zwischen der herkömmlichen Telefonie und Voice over IP. Je größer der Subventionseffekt ist, desto eher könnte es sein, dass der Wechsel zu Voice over IP volkswirtschaftlich gar nicht wünschenswert ist. Das müsste noch kein Grund für regulatorische Interventionen zum Schutz der herkömmlichen Telefonie sein. Jedenfalls würden sich dann aber umgekehrt regulatorische Interventionen verbieten, die den Übergang zu Voice over IP noch beschleunigen. In der Tat ist Voice over IP nicht in jeder Konstellation vorzugswürdig. Eine amerikanische Untersuchung aus der Zeit vor 2000 nennt die folgenden Kosten für ein Telefongespräch von einer Minute 54 : Kosten in $/min vermittelt VoIP best effort VoIP höhere Qualität % von herkömmlich % von herkömmlich Küste zu Küste 0,0147 0, % 0, % Regional 0,0027 0, % 0, % Voice over IP führt nach dieser Tabelle also nur auf langen Strecken zu einer Ersparnis. Die Ersparnis beruht anscheinend vor allem auf der besseren Ausnutzung der Netzkapazität. Das Ausmaß dieser Ersparnis ergibt sich aus der folgenden Tabelle 55. Sie gibt an, wie dicht der Verkehr auf einer Leitung mit 2 MBit sein kann S. unten V MERTENS 2000:80, leider ist dort die Quelle nicht genannt. 55 DAVIES, HARDT et al. 2004: Die Dichte ist dabei in der Maßeinheit erlang gemessen, s. dazu erlang.html, 13
16 Kapazität Störungswahrscheinlichkeit 1 % Störungswahrscheinlichkeit 0,1 % Verkehrsdichte % von vermittelt Verkehrsdichte % von vermittelt vermittelt 20,1 16,7 paketvermittelt 0,1 % Paketverlust paketvermittelt 1 % Paketverlust 46,0 229 % 39,9 239 % 53,3 265 % 46,7 280 % Weil paketvermittelte Verbindungen nicht im einzelnen Fall geschaltet werden müssen, sind auch die Kosten des Verbindungsaufbaus niedriger 57. Weil die Verbindungen nicht geschaltet wird, kann auch eine Spitzenlast auf mehr Leitungswege verteilt werden 58. Deshalb können die Reservekapazitäten kleiner gehalten werden. Langfristig entfällt die doppelte Infrastruktur der Vermittlungsstellen und der Router 59. Schließlich verschafft Voice over IP den Festnetzen wieder mehr Auslastung. Sie hatten nicht wenig Verkehr an die Mobilnetze abgeben müssen 60. Voice over IP bringt jedoch nicht nur Prozess-, sondern auch Produktinnovationen. Die Marktteilnehmer erwarten, dass dieser zweite Aspekt für die Entscheidung von Geschäftskunden ganz im Vordergrund stehen wird 61. Ihnen wird es vor allem darum gehen, dass nach dem Wechsel zu Voice over IP ein einziges hausinternes Netz genügt 62. Auch die standortübergreifende Vernetzung im Unternehmen wird einfacher 63. Von der Website eines Unternehmens kann ein Link direkt zum Call Center führen 64. Es spielt keine Rolle mehr, wo in der Welt das Call Center steht. Mit einem Gespräch können gesteuerte Informationen zum Adressaten gehen. Ihm wird etwa die Nummer eines Call Centers mitgeteilt, nicht die Nummer des Anrufers 65. Das ist zusätzlich attraktiv, weil Computer mittlerweile auch ganze Gespräche mit den Anrufern führen können 66. All das ist attraktiv, weil die Kosten eines Anrufes bei Paketvermittlung nicht nach der Distanz berechnet werden 67. Telearbeitsplätze werden einfacher und zugleich leistungsfähiger 68. Mitarbeiter und Kunden können besser auf Distanz geschult werden. Hotlines können nicht mehr 57 RegTP VoIP Anhörung (FN 25) BT RegTP VoIP Anhörung (FN 25) Telefonica Vgl. European Regulators Group (FN 3) 3: lower infrastructure deployment cost. 60 RegTP VoIP Anhörung (FN 25) Hansenet RegTP VoIP Anhörung (FN 25) BT RegTP VoIP Anhörung (FN 25) Telecom e.v. 1; info_centre/public_consult/voip/colt.pdf (Seite 5). 63 HOLZNAGEL und BONNEKOH 2005: RegTP VoIP Anhörung (FN 25) level 3, 30 f. 65 RegTP VoIP Anhörung (FN 25) Tenovis Sog. Voice controlled assistants, HOLZNAGEL und BONNEKOH 2005: MERTENS 2000:81; genaugenommen kommt es natürlich nicht auf die Preise an, sondern auf die Kosten. In paketvermittelten Netzen wachsen die Kosten zwar mit der Distanz, aber sehr viel langsamer als in vermittelten Netzen. 68 RegTP VoIP Anhörung (FN 25) Telecom e.v. 1; ebd., level 3,
17 bloß telefonisch Rat und Hilfe geben. Es entstehen neue Möglichkeiten für die Telemedizin und den Teleunterricht 69. Die gleichen Möglichkeiten könnte sich auch die öffentliche Verwaltung zu Nutze machen 70. Für Privatkunden ist zwar keine killer application in Sicht 71. Auch für sie entstehen aber zahlreiche neue Möglichkeiten. Sie gründen vor allem in dem Umstand, dass das Telefon und andere Formen der Kommunikation dann nicht mehr voneinander getrennt sind 72. Viele Chancen dieser Konvergenz werden sich erst in der Zukunft herausstellen 73. Manches ist aber bereits jetzt absehbar. Ein und dasselbe Endgerät kann von mehreren Nutzern verwendet werden 74. Umgekehrt kann ein Nutzer gleichzeitig und mit derselben Adresse auf verschiedenen Endgeräten erreichbar sein 75. Wenn der Angerufene das zulässt, kann der Anrufer herausbekommen, ob der Angerufene gerade ins Netz eingeloggt ist und wo er sich gerade befindet 76. Dies kann auch nur temporär geschehen, etwa wenn der Nutzer verreist ist 77. Jedermann braucht im Grunde nur noch eine einzige Mailbox für alle Arten von Telekommunikation 78. Noch vielfältiger sind die neuen Dienstemerkmale. Man kann Telefonnummern im Computer oder im Personal Digital Assistant PDA speichern und mit einem Klick wählen. Man kann sich von seinem elektronischen Kalender Nachrichten schicken lassen. Man kann Filter verwenden, und dadurch etwa seinen Kindern Zugang zu bestimmten Inhalten verwehren. Man kann sich Nachrichten aus s vorlesen lassen. Umgekehrt kann man Sprachnachrichten an - Adressen versenden 79. Wer möchte, kann als Anrufer wie als Angerufener anonym bleiben 80. Man kann gleichzeitig mit mehreren Personen verbunden sein. In Chatrooms kann künftig also wirklich gesprochen werden. Bei solchen Sitzungen können auch alle anderen Inhalte ausgetauscht werden, etwa Bilder oder Dateien 81. Auf die gleiche Weise lassen sich interaktive Spiele spielen 82. Diese neuen Möglichkeiten erhalten dadurch zusätzlichen Auftrieb, dass für die stärkere Inanspruchnahme des Netzes kein zusätzliches Entgelt fällig wird. So wie viele DSL-Kunden ihren Computer heute schon den ganzen Tag am Netz haben, könnten sie künftig auch den ganzen Tag eine Sprachverbindung offen halten. Auf diese Weise könnte etwa eine arbeitende Mutter den ganzen Tag mit dem Kinderzimmer verbunden sein. Sie könnte in dem Zimmer sogar 69 FCC Doc (FN 50) R 17; public_consult/voip/microsoft.pdf (Seite 4). 70 S. (Seite 4) 71 DAME, GUETTLER et al. 2003: FCC Doc (FN 50) R 16; European Regulators Group (FN 3) FCC Doc (FN 50) R 3 f. 74 S. noch näher unten 0 zu dem Standard Session Initiation Protocol SIP, der das möglich macht. 75 Technisch präziser: die Adresse, unter der der Nutzer erreichbar ist, muss nicht mit der Adresse identisch sein, die die einzelnen Geräte identifiziert. Näher SIP RFC 3261 (FN 74) point SIP RFC 3261 (FN 74) point Ebd. 78 FCC Doc (FN 50) R RegTP VoIP Anhörung (FN 25) Telefonica 3; FCC Doc (FN 50) R SIP RFC 3261 (FN 74) point FCC Doc (FN 50) R 17; RegTP VoIP Anhörung (FN 25) level 3, 30 mit weiteren Einzelheiten. 82 S. (Seite 4); info_centre/public_consult/voip/ecta.pdf (Seite 2) 15
18 eine Webcam installieren und sich einen Eindruck von dem Chaos verschaffen, das die Kinder in ihrer Abwesenheit anrichten. III. Die Vision der reinen Internettelefonie Die Geschichte hält sich selten an Visionen. Deshalb sind Visionen aber nicht ohne geschichtliche Bedeutung. Auch wenn es schließlich anderes kommt, geben Visionen der Entwicklung doch oft eine andere Richtung. Eine Welt der reinen Internettelefonie ist eine solche Vision 83. Im Moment wird sie am ehesten von denen erträumt, die das Internet geschaffen haben oder die in ihm leben 84. Gefürchtet wird die Vision wohl vor allem von den etablierten Anbietern. Denkt man die Vision zu Ende, ist gar nicht sicher, ob die Sieger und die Verlierer einer solchen Entwicklung richtig benannt sind. Vor allem lohnt es sich aber deshalb, der Vision näher nachzugehen, weil dann der wettbewerbspolitische Handlungsbedarf sichtbar wird. Im folgenden werden zunächst die technischen Voraussetzungen dafür benannt, dass die Vision Wirklichkeit wird (1). In einer Welt der reinen Internettelefonie ändert sich die Opportunitätsstruktur für die Anbieter fundamental (2). In einem Gedankenexperiment soll zunächst bestimmt werden, wie ein vertikal integrierter Monopolist auf diese Opportunitätsstruktur reagieren würde (3). Vor dieser Folie werden die Effekte von Wettbewerb deutlich (4). Damit ist Grund gelegt für die Abschätzung des wettbewerbspolitischen Handlungsbedarfs (5). 1. Technische Voraussetzungen Wenn der gesamte Telefonverkehr über das Internet abgewickelt werden soll, müssen drei Voraussetzungen erfüllt sein: alle Endgeräte müssen Zugang zu einem paketvermittelten Telekommunikationsnetz haben; die Endgeräte müssen Adressen haben, an die die Datenpakete versandt werden; es muss einheitliche oder wenigstens hinreichend kompatible Standards für den Aufbau (quasi) gleichzeitiger Verbindungen und für die digitale Codierung von Sprache geben. Keine dieser Voraussetzungen ist einfach zu erfüllen. Jede dieser Voraussetzungen hat erhebliche wettbewerbspolitische Implikationen. Das wird noch zu betrachten sein 85. Technisch ist all das aber bereits heute möglich. Von der ersten Voraussetzung war schon die Rede. Man kann mit einem Headset vom Computer aus telefonieren. Über einen Adapter kann man auch herkömmliche Endgeräte internettauglich machen. Die zweite Voraussetzung ist durch die Verknüpfung von IP-Adressen und Uniform Resource Identifiers URI erfüllt 86. Letztlich beruht der gesamte Internetverkehr auf IP-Adressen 87. URI sorgen dafür, dass auf den so addressierten Endgeräten 83 Vgl. HOLZNAGEL und BONNEKOH 2005:585: Aus heutiger Sicht besteht sogar die Wahrscheinlichkeit, dass innerhalb der nächsten Jahre eine weitgehende Migration der Sprachtelefonie in die IP-Netze erfolgen wird. 84 Einen Einblick in die Mentalität gibt DERTOUZOS 1997; s. auch ENGEL 2003b. 85 S. unten V. 86 Näher
19 die notwendigen Ressourcen genutzt werden können 88. Für die dritte Voraussetzung werden zwei verschiedene Familien von Standards verwendet. In einer Welt der reinen Internettelefonie läge es nahe, für den Verbindungsaufbau den Internetstandard Session Initiation Protocol SIP einzusetzen 89. Für die digitale Kodierung von Sprache gibt es sowohl Standards der International Telecommunications Union ITU wie den Open Source Standard Speex Opportunitätsstruktur In der herkömmlichen Telefonie besaß ein Anbieter zwei Verfügungsrechte 91 : er konnte darüber entscheiden, ob jemand einen Telefonanschluss bekam. Und er konnte darüber entscheiden, ob ein Gespräch zu Stande kam. Das erste Verfügungsrecht ergab sich aus dem Eigentum am Leitungsnetz. Das zweite Verfügungsrecht ergab sich aus dem Eigentum an den Vermittlungsstellen. Wird über das Internet telefoniert, gibt es keine Vermittlungsstellen mehr. Im öffentlichen Internet beschränkt sich die Aufgabe der Router darauf, Datenpakete weiterzureichen. Router kontrollieren nur, ob der Internet Service Provider für die Nutzung eines bestimmten Kommunikationsweges bezahlt hat. Ob jemand dem konkreten Anrufer oder dem konkreten Angerufenen gestattet hat, diesen Kommunikationsweg zu nutzen, wird nicht geprüft. Es wird nicht einmal festgestellt, welche Art von Inhalten sich in den Datenpaketen befinden. Text wird behandelt wie Code, Bild wie Musik, Film wie Telefongespräch. Das hat Folgen für die Nachfrager und für die Anbieter. Die Nachfrager erhalten keine Knappheitssignale mehr. Sie werden ihre Nutzung bis zum Grad der individuellen Sättigung erhöhen. Ja sie werden sich auf die Suche nach qualitativ neuen Nutzungsmöglichkeiten begeben, bei denen die variablen Kosten keine Rolle mehr spielen. Manche der denkbaren Möglichkeiten sind unter dem Stichwort der Produktinnovation bereits vorgeführt worden. Gleichzeitig verlieren die Anbieter die Möglichkeit, von solchen Nutzern ein höheres Entgelt zu erhalten, die mehr telefoniert haben. Außerdem entfällt die Möglichkeit, den Preis der konkreten Verbindung nach der Distanz zu unterscheiden. Der Preis kann auch keine Rücksicht mehr auf den Zeitpunkt der Verbindung nehmen. Der Preis für Verbindungen in der Grundlast und in der Spitzenlast unterscheidet sich nicht mehr. Auch die Kontrolle über das Leitungsnetz ist viel beschränkter. Die Internet Service Provider erwerben von ihrem backbone Provider nur das Recht zur Übergabe von Verkehr bis zu einer bestimmten Datenmenge. Untereinander tauschen die backbone Provider den Verkehr nach Maßgabe von peering Abkommen einfach aus 92. Dabei werden die Datenmengen nicht einmal gemessen. Tatsächlich beschränkt sich die Entscheidung von Anbietern und Nachfragern deshalb darauf, wie weit oder eng der Zugang eines Nutzers zum Internet ist. Gegenwärtig gibt es in Deutschland zeitabhängige und volumenabhängige Angebote. Bei den Angeboten für Nutzer mit Einzelheiten und Nachweise 91 Grundlegend zum Konzept der Verfügungsrechte EGGERTSSON Peering Abkommen könnten künftig aber nicht mehr so selbstverständlich sein wie bisher, 17
20 niedriger Zahlungsbereitschaft wird konkret nach Zeit oder Volumen abgerechnet. Nutzer mit höherer Zahlungsbereitschaft erhalten zwar pauschale Angebote. Auch hier gibt es aber ein volumenabhängiges Element. Üblich sind downstream-bandbreiten von 1, 2 oder 6 MBit/s und upstream-bandbreiten von 128 kbit/s oder Vielfachen davon. Gemessen wird also nicht das konkret genutzte Volumen. Es gibt aber eine Obergrenze für das Volumen pro Zeiteinheit. Voice over IP ist nur für diese letzte Gruppe von Kunden von Interesse. Damit gibt es nur noch ein einziges Verfügungsrecht. Die Nutzer müssen das Recht erwerben, innerhalb einer definierten Bandbreite Daten aus dem Internet zu empfangen und an das Internet zu senden. Präzisere Verfügungsrechte wären allerdings nicht unmöglich. Das Volumen ist relativ einfach zu messen. In Grenzen wäre es auch möglich, aus der Kennzeichnung der Datenpakete nach dem TCP/IP Protokoll Angaben oder wenigstens Vermutungen über den übermittelten Inhalt abzuleiten. Diese Möglichkeit besteht gerade für den Telefonverkehr. Denn paketvermittelte Netze sind eigentlich nicht für gleichzeitige Kommunikation gemacht. Wenn sie dennoch weitgehend störungsfrei ablaufen soll, braucht man zusätzliche Steuerinformationen für das Gesprächsmanagement. Die Einzelheiten werden noch zu entfalten sein 93. Noch einfacher ist es, wenn die Gesprächspartner mit Hilfe klassischer Telefonnummern adressiert werden. Auch davon wird noch zu reden sein 94. Dass es einstweilen in der paketvermittelten Telefonie keine differenzierteren Verfügungsrechte gibt, ist also weniger der Technik geschuldet. Wichtiger ist, dass bislang niemand den beträchtlichen Aufwand zu ihrer Aufrichtung getrieben hat. Außerdem widerspräche der Ausschluss von konkreten Kommunikationsvorgängen fundamental der Internet- Philosophie des offenen Zugangs. Ob die Nutzer die Lösung akzeptieren würden, ist fraglich. Darauf deutet auch die Entwicklung in der geschalteten Telefonie hin. Auch dort geht die Tendenz zu pauschalen Angeboten, jedenfalls für Personen mit hohem Gesprächsaufkommen 95. Aus der Sicht der Nutzer stiftet Telefonie den schon erwähnten dreifachen Nutzen: man kann aktuell mit einer bestimmten Person sprechen; man ist selbst für beliebige Personen erreichbar; man kann jede Person erreichen, die an ein öffentliches Telefonnetz angeschlossen ist. Bislang ließen die Verfügungsrechte zu, für diese Güter getrennte Preise zu verlangen. Die Grundgebühr war das Entgelt für die beiden Optionsgüter. Die Verbindungspreise richteten sich nach dem Ausmaß der konkreten Nutzung des Telefonanschlusses. Diese Möglichkeit entfällt in einer Welt der reinen Internettelefonie. Die Nutzer erhalten einen Anreiz, die Grenze zwischen dem Telefon als normalem Gut und als Optionsgut verfließen zu lassen. Auch dazu waren praktische Beispiele ja bereits als Produktinnovationen vorgeführt worden. Bislang waren geschaltete und paketvermittelte Verbindungen technisch getrennt. Das war auch dann so, wenn sich ein Endverbraucher über die Teilnehmeranschlussleitung TAL in das Internet eingewählt hat. Bei der Nutzung eines Modems wurde der paketvermittelte Verkehr in der nächsten Vermittlungsstelle abgesondert. Die Digital Subscriber Line DSL nutzt bereits im 93 S. unten V S. unten V S. etwa das folgende Angebot von Netcologne: ( ). 18
Working Paper Voice over IP: Wettbewerbspolitik und Marktrecht. Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods, No.
econstor www.econstor.eu Der Open-Access-Publikationsserver der ZBW Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft The Open Access Publication Server of the ZBW Leibniz Information Centre for Economics Engel,

References: de lege lata
de lege ferenda
 Art. 15
 Art. 6
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 2