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Mancata disponibilità alloggi di servizio - PDF
Mancata disponibilità alloggi di servizio
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Livia Franceschi
1 Segreteria Nazionale Via Farini, Roma Tel Fax: CONSIGLIO DI STATO IN SEDE GIURISDIZIONALE SEZIONE QUARTA Sentenza del 02 ottobre 2012 N /2012REG.PROV.COLL. N /2010 REG.RIC. ha pronunciato la presente R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 5391 del 2010, proposto da: Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall Avvocatura generale dello Stato, e presso gli uffici della medesima domiciliato per legge in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12; contro Salvatore Mazzella, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marco Napoli, Giorgio Cugurra e Laura Rainaldi, e presso lo studio di quest ultima elettivamente domiciliato in Roma, al viale XXI Aprile n. 11, per mandato a margine della memoria di costituzione nel giudizio d appello; per la riforma della sentenza del T.A.R. per l Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, n. 671 del 22 settembre 2009, resa tra le parti, con cui, in accoglimento del ricorso in primo grado n. 30/2006, proposto dall odierno appellato Salvatore Mazzella, è stata annullata la nota del Comando Regione Carabinieri Emilia Romagna sm/ufficio personale n. 2261/13-1-C di prot. del 15 febbraio 2005 ed è stato riconosciuto il diritto dell interessato al risarcimento del danno connesso alla mancata disponibilità dell alloggio di servizio dal 23 settembre 2003 sino a dicembre 2005, in misura pari a complessivi ,48 (di cui 6.229,44 per trasferte in autovettura, 4.958,04 per canoni locativi di immobile adibito ad abitazione in Ravarino e 8.948,00 per canoni locativi di immobile
2 adibito ad abitazione in Montecchio Emilia, spese d intermediazione, spese per il trasloco), nonché agli ulteriori canoni sino alla consegna dell alloggio di servizio Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell appellato Salvatore Mazzella; Vista l ordinanza di questa Sezione n del 21 luglio 2010, di accoglimento della istanza incidentale di sospensione dell efficacia esecutiva della sentenza impugnata, sotto il profilo comparativo del danno; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore, nell udienza pubblica del giorno 29 maggio 2012, il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi l avvocato di Stato Stefania Nicoli per l Autorità statale appellante e l avv. Laura Rainaldi per l appellato; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1.) Con appello notificato il 3 giugno 2010 e depositato il 15 giugno 2010 il Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, ha impugnato la sentenza del T.A.R. per l Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, n. 671 del 22 settembre Con la predetta sentenza, in accoglimento del ricorso cumulativo proposto in primo grado e ivi iscritto al n. 30/2006, annullata la nota del Comando Regione Carabinieri Emilia Romagna sm/ufficio personale n. 2261/13-1-C di prot. del 15 febbraio recante riscontro a istanza dell interessato-, è stato riconosciuto il diritto di Salvatore Mazzella, maresciallo ordinario dell Arma dei Carabinieri, al risarcimento dei danni cagionati dalla mancata assicurazione della disponibilità di alloggio di servizio, in relazione al suo trasferimento alla Stazione dei Carabinieri di Montecchio Emilia quale addetto alla stazione, con alloggio di servizio, liquidati in complessivi ,48 (di cui 6.229,44 per trasferte in autovettura, 4.958,04 per canoni locativi di immobile adibito ad abitazione in Ravarino e 8.948,00 per canoni locativi di immobile adibito ad abitazione in Montecchio Emilia, spese d intermediazione, spese per il trasloco), oltre agli ulteriori canoni locativi pagati a terzi sino alla consegna dell alloggio di servizio. Il giudice amministrativo emiliano, dopo aver minutamente ricostruito la vicenda amministrativa, ha ritenuto che, nel caso di specie, fosse stato violato l art. 2 comma 2 della legge n. 241/1990, in relazione al termine fissato dal d.m. n. 690/1996 per la conclusione del procedimento relativo alla concessione degli alloggi di servizio, per non aver l interessato conseguito la disponibilità dell alloggio, nonché dell art. 7 del decreto interministeriale 3 giugno 1989, per non aver provveduto l Amministrazione, scaduto il termine di cui al precedente art. 4 (tre mesi), improrogabile anche secondo circolare del Comando Generale dell Arma dell 8 gennaio 1998, all emanazione dell ordinanza di recupero coatto. Premessa quindi l illegittimità del comportamento dell Amministrazione, e richiamatane la responsabilità ex art cod. civ., la sentenza ha riconosciuto e liquidato i danni patrimoniali da essa cagionati al Mazzella, come supra meglio precisati. L appello, senza rubricazione di motivi, sostiene che la mancata consegna dell alloggio sarebbe dipesa non già da colpa d apparato sebbene da fatti obiettivi indipendenti dalla volontà dell Amministrazione, richiamando peraltro la circolare n. 27/21-2 del 5 dicembre 1990 che escluderebbe l applicazione delle disposizioni e dei termini di cui agli art. 4 e 7 del decreto interministeriale 3 giugno 1989 laddove il 2
3 personale trasferito ad altra sede con alloggio gratuito non abbia ricevuto dall Amministrazione la materiale disponibilità del nuovo alloggio ; ipotesi inveratasi nel caso di specie poiché entrambi gli alloggi di servizio presso la Stazione dell Arma dei Carabinieri di Montecchio Emilia erano occupati, l uno -riservato al vicecomandante- dal comandante della Stazione, maresciallo Carlo Chiuri, l altro -riservato al comandante- dal precedente comandante tenente Antonio Berardi, in un primo tempo a titolo di assegnazione temporanea sino al termine del ciclo addestrativo presso la Scuola Ufficiali dell Arma, successivamente, e ancorché trasferito alla Legione Carabinieri di Lodi quale Comandante del Nucleo Radiomobile, perché l alloggio ivi assegnatogli non si era ancora liberato, essendo stato alla fine consegnato l alloggio al Mazzella il 4 marzo L appellato, con la memoria di costituzione in giudizio e la successiva memoria depositata in vista dell udienza di discussione, ha a sua volta dedotto l infondatezza del gravame, rilevando come in effetti la protrazione dell occupazione dell alloggio da parte del Berardi riguardasse non già le esigenze abitative di quest ultimo sebbene il solo deposito di masserizie ed effetti personali, e che in ogni caso tanto il decreto interministeriale 3 giugno 1989, quanto la circolare dell 8 gennaio 1998, imponevano la liberazione dell alloggio, cui non poteva ostare la superata circolare del 5 dicembre Con ordinanza n del 21 luglio 2010 è stata accolta l istanza incidentale di sospensione dell efficacia esecutiva della sentenza impugnata, sotto il profilo comparativo del danno. All udienza pubblica del 29 maggio 2012 l appello è stato discusso e riservato per la decisione. 2.) L appello in epigrafe è destituito di fondamento giuridico e deve essere rigettato, con conseguente conferma della sentenza gravata, nei sensi di seguito precisati. 2.1) Giova premettere in punto di fatto, ad integrazione della narrativa che precede, che: - il maresciallo ordinario Salvatore Mazzella, già in servizio presso la Stazione dei Carabinieri di Ravarino, fu trasferito alla Stazione Carabinieri di Montecchio Emilia quale addetto alla Stazione, con alloggio di servizio, con nota n. 1543/ I di prot. del 4 luglio 2003, mente con provvedimento del 23 settembre 2003, notificatogli il 15 gennaio 2004, gli fu concesso il godimento dell alloggio di servizio; - presso la Stazione Carabinieri di Montecchio Emilia erano disponibili due alloggi di servizio, l uno per il Comandante della Stazione, l altro per l addetto (o vicecomandante in linea gerarchica); - l alloggio del Comandante della Stazione, già occupato da Antonio Berardi, già Comandante della Stazione, e nominato sottotenente del ruolo speciale nell ottobre 2002, rimase occupato da quest ultimo nel periodo di svolgimento del ciclo addestrativo presso la Scuola Ufficiali dei Carabinieri, con ciò sospendendosi l esecuzione del provvedimento di revoca della concessione dell alloggio, emanato il 3 dicembre 2002; - il nuovo Comandante della Stazione, maresciallo Carlo Chiuri occupò quindi l altro alloggio di servizio dal 24 dicembre 2002; - pur dopo il termine del periodo di addestramento, il Berardi continuò ad occupare l alloggio di servizio, ancorché destinato alla Legione dei Carabinieri di Lodi quale Comandante del Nucleo operativo radiomobile, onde il Mazzella, per lo svolgimento del servizio, continuò a occupare dapprima un alloggio in locazione a Ravarino, sobbarcandosi i relativi trasferimenti giornalieri a Montecchio sino all ottobre del 2004, quindi prese in locazione, a proprie spese, un immobile in Montecchio Emilia; - l alloggio di servizio presso la Stazione dei Carabinieri di Montecchio fu consegnato al maresciallo Mazzella soltanto il data 4 marzo
4 2.3) Come ricordato nella narrativa in fatto, la disciplina relativa alla concessione e al rilascio degli alloggi di servizio per i militari dell Arma dei Carabinieri, applicabile ratione temporis, è costituita dal decreto del Ministro della Difesa, emanato di concerto con il Ministro dell Interno, del 3 giugno Trattasi di disposizioni di natura regolamentare, emanate in attuazione della previsione dell art. 9 comma 2 del d.l. 21 settembre 1987, convertito con modificazioni nella legge 20 novembre 1987, n. 472, che estese, al primo comma, al personale della Polizia di Stato, dell Arma dei carabinieri e del Corpo forestale dello Stato la disciplina recata all art. 7 della legge 1 dicembre 1986, n. 831 (relativa alla classificazione e concessione degli alloggi di servizio della Guardia di Finanza). Ciò posto, è pienamente condivisibile l assunto da cui muove la sentenza del giudice amministrativo emiliano: a seguito della scadenza della sospensione del provvedimento di revoca della concessione dell alloggio di servizio al Berardi, ossia alla scadenza del ciclo addestrativo -che la stessa Avvocatura generale riconosce nell atto d appello essere intervenuta sin dal 25 luglio 2003, in epoca anteriore alla concessione dell alloggio al Mazzella-, l Arma avrebbe dovuto procurare il rilascio dell unità immobiliare, in modo da consentirne l utilizzazione da parte del nuovo Comandante maresciallo Chiuri, che a sua volta era stato costretto ad occupare dal 24 dicembre 2002 il secondo alloggio di servizio, destinato all addetto o vicecomandante. In ogni caso, a far tempo dalla concessione dell alloggio di servizio al Mazzella (23 settembre 2003), questi avrebbe dovuto essere messo in condizione di assumere la detenzione dell immobile, procurandosi al Berardi altro alloggio di servizio nella sede di destinazione, e se del caso esercitando i poteri di autotutela esecutiva previsti dal combinato disposto degli artt. 4 e 7 del decreto interministeriale. Né è casuale che il termine di novanta giorni per il rilascio dell alloggio da parte del militare che non abbia più titolo a detenerlo coincida con quello (tre mesi) per il quale, ai sensi del comma 2 dell art. 47 del d.p.r. 18 giugno 2002, n. 164 (recante Recepimento dell accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e dello schema di concertazione per le Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo ed al biennio economico ), è ammesso che il personale trasferito con diritto ad alloggio di servizio possa ottenere il rimborso del canone di locazione per un importo massimo di euro 775,00 mensili, fino all'assegnazione dell alloggio di servizio e, comunque, per un periodo non superiore a tre mesi ; disposizione quest ultima riprodotta anche dall art. 14 comma 2 del successivo d.p.r. 16 aprile 2009, n. 51, relativo al quadriennio normativo e al biennio economico E evidente, infatti, che le richiamate disposizioni hanno contemplato l ipotesi in cui l alloggio di servizio concesso non sia ancora disponibile, autorizzando il rimborso del canone locativo entro il limite temporale nel quale l alloggio deve essere rilasciato da chi lo occupa. Sotto tale profilo, nessuna indicazione derogatoria rispetto a disposizioni di rango regolamentare può essere riconosciuta alla circolare del Comando Generale dell Arma n. 27/21-2 del 5 dicembre 1990, che deve essere intesa, logicamente, nel senso che sia consentito permanere nell alloggio di servizio qualora il personale trasferito ad altra sede non abbia conseguito la disponibilità di altro alloggio, ma beninteso se ed in quanto l alloggio occupato non sia stato assegnato ad altro personale. In ogni caso, poi, le previsioni recate dalla suddetta circolare sono state superate, secondo quanto pure esattamente opinato dal giudice amministrativo emiliano, da quelle contenute nella successiva circolare dell 8 gennaio 1998 per la quale in nessun caso può prorogarsi il rilascio dell alloggio di servizio oltre il periodo massimo di tre mesi ex art. 4 del decreto interministeriale. 4
5 2.4) Deve invece revocarsi in dubbio il titolo della responsabilità dell Amministrazione in ordine alle conseguenze dannose della propria inerzia nel procurare la disponibilità dell alloggio di servizio all appellato, che la sentenza gravata riconduce all art cod. civ. La concessione dell alloggio di servizio, pur inquadrandosi nel genus delle concessioni amministrative del godimento di un bene pubblico (nella specie appartenente al patrimonio indisponibile dello Stato) è indissolubilmente correlata con il rapporto d impiego nelle peculiari connotazioni che esso assume in ambito militare, con la necessità di pronta e immediata presenza nel luogo di svolgimento dei servizi d istituto. In tale prospettiva, il godimento dell immobile, una volta intervenuta la concessione, è causalmente connesso al rapporto, con una valenza economica specifica integrativa del trattamento economico di attività, e l Amministrazione ha il dovere di procurarne la disponibilità, secondo quanto rilevato, in fattispecie analoga dalla giurisprudenza di questo Consiglio (Sez. VI, 8 maggio 2006, n. 2506). Ne consegue che la responsabilità dell Amministrazione ha natura contrattuale e non già extracontrattuale, soggiacendo alle relative regole, ivi compresa quella enunciata dall art cod. civ. Nel caso di specie l Amministrazione non ha dimostrato che la mancata assicurazione della disponibilità dell alloggio di servizio sia riconducibile a causa non imputabile, ovvero a factum principis o a caso fortuito, i cui estremi non possono ovviamente ravvisarsi in una sorta di catena causale (l omessa riconsegna di alloggi da parte dei loro detentori trasferiti di sede e/o destinati ad altri impieghi operativi) che rinvia, in effetti, a disfunzioni organizzative connesse ad una difettosa programmazione di trasferimenti con concessione di alloggi di servizio, e quindi, comunque e in ogni caso a defaillance d apparato. Nessuna contestazione è stata avanzata, invece, dall appellante in ordine alla misura della liquidazione dei danni, che appare, peraltro, ragionevole e coerente alla documentazione probatoria esibita nel giudizio di primo grado. 3.) In conclusione, l appello in epigrafe deve essere rigettato, con conferma della sentenza impugnata, salva la precisazione che precede in ordine al titolo della responsabilità, e con conseguente condanna alla rifusione delle spese ed onorari del giudizio d appello, liquidati come da dispositivo. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) rigetta l appello di cui al ricorso n. 5391/2010 e condanna il Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, alla rifusione, in favore dell appellato Salvatore Mazzella, delle spese ed onorari del presente giudizio, liquidati in complessivi 3.000,00 (tremila/00), oltre I.V.A. e C.A.P. nella misura dovuta. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall Autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2012 con l intervento dei magistrati: Sergio De Felice, Presidente FF Diego Sabatino, Consigliere Guido Romano, Consigliere Andrea Migliozzi, Consigliere Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore L'ESTENSORE DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 02/10/2012 IL PRESIDENTE 5

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