Source: http://avrk.de/info-hh/
Timestamp: 2017-10-21 23:14:35+00:00

Document:
Info – HH | Aktionsgemeinschaft zur Verwirklichung der Rechte des Kindes e.V.
Info – HH
Zielbild 1996/97
Amt für Jugend, Hamburg
Behörde für Schule, Jugend und Berufsausbildung
I.Vorbemerkung3
II.Fachliche Ziele und Entwicklungen4
A.Fachliche Ziele 4
B.Fallzahlenentwicklung bei stationären Hilfen 8
C.Entwicklung der Haushaltsmittel für Hilfen 10
zur Erziehung/Volljährigenhilfe 10
III.Veränderung der Rechtsgrundlagen: Ablauf der Übergangsfristen – 12
IV.Veränderung der administrativen Rahmenbedingungen 13
VI.Zum Zusammenhang von Hilfebedarf und Angebotsstruktur 15
A.Hilfebedarf von Kindern und ihren Familien 16
1.Ergebnisse einer Aktenauswertung 16
2.Einelternfamilien im Rahmen der Aktenauswertung 21
3.Fazit 22
B.Hilfebedarf von älteren Jugendlichen und jungen Volljährigen 23
VII.Quantitative Inanspruchnahme von Hilfen zur Erziehung – 24
A.Bevölkerungsentwicklung 25
B.Quantitative Inanspruchnahme von Hilfen zur Erziehung in Einrichtungen 25
1.Entwicklung der Neu-Aufnahmen 25
2.Entwicklung des Wanderungssaldos 27
3.Entwicklung der Verweildauer 27
C.Angebote, Hilfearten 29
VIII.Integrierte Fach- und Budgetsteuerung 30
A.Handlungsnotwendigkeiten 31
B.Steuerung mit Hilfe eines Kennziffernsystems 34
Das „Zielbild 1996/97“ (vormals „Zielbild 96“) wurde im September 1995 als Diskussionsentwurf veröffentlicht. Bezirkliche Jugendhilfeausschüsse, die Landes-, Bezirks- und Regional-Arbeitsgemeinschaft „Hilfen zur Erziehung“, andere Gremien, Fachausschüsse und Institutionen haben sich mit dieser Vorlage auseinandergesetzt. Die sich daraus ergebenden Anregungen, Ergänzungen und Kritikpunkte wurden, soweit die plausibel und nachvollziehbar waren, in die vorliegende Fassung eingearbeitet. Da der Diskussionsprozeß sowie die Einarbeitung von Korrekturen und Ergänzungen sich über einen längeren Zeitraum erstreckt haben, mußte der Text an die Erkenntnisse der neueren Entwicklung angepaßt und das Datenmaterial fortgeschrieben werden 1).
Insbesondere die sich aus der zum 1. Januar 1996 vollzogenen Bündelung der Zuständigkeiten für die Hilfebewilligung und -ausführungen (einschl. Kostenabrechnung mit den Trägern und Kosteneranziehung) in der Bezirksverwaltung hat vom Ergebnis her in einer bereits sehr kurzen Frist das Geschehen in den Hilfen zur Erziehung verändert: War vordem eine ständig einseitig steigende Inanspruchnahme der Hilfe in Einrichtungen über Tag und Nach gem. § 34 KJHG (sog. stationäre Hilfen) feststellbar (bei stagnierender Entwicklung der ambulanten Hilfen), ist seitdem ein Fallzahlrückgang (bzw. eine Fallzahlstagnation) zu verzeichnen und gleichzeitig ein deutlicher Anstieg der ambulanten Hilfen. Ohne damit Friktionen aufgrund der organisatorischen Umstellung relativieren zu wollen, ist schon jetzt darauf hinzuweisen, daß die Kompetenzbündelung zu einer Veränderung der Praxis der Hilfebewilligungen führen wird: Die Hilfeentscheidung kann nicht mehr die entlastenden Nebenwirkungen bewirken, wie es bei der früheren Aufgabenteilung zwischen den Bezirken und dem Amt für Jugend der Fall war, sondern die Hilfe wird nach fachlichen Gesichtspunkten unter Berücksichtigung der Kostenfolgen bewilligt.
Diese Situation kann aber auch Rückwirkungen auf den bisher planerisch ausgewiesenen Aus- und Umbau bestimmter Hilfearten haben: Einerseits zeigt sich die Richtigkeit der immer wieder postulierten Bedarfe an weiteren ambulanten Angeboten (möglicherweise liegen diese Bedarfe sogar über den bisherigen Annahmen), andererseits führt der Rückgang bei den stationären Hilfen partiell auch dort zu Nachfragerückgängen, wo bisher alle Fakten die Notwendigkeit eines Platzausbaus anzeigten. Letzteres wird zunächst im Sinne eines temporären Anpassungsprozesses als Folge der Neuordnung der Zuständigkeiten gedeutet.
Vor diesem Hintergrund, und auch weil mit der Kompetenzbündelung die Aufgaben gemäß § 80 SGB VIII (Jugendhilfeplanung) bei der Bezirksverwaltung angesiedelt wurden, wird im überarbeiteten Zielbild 96/97 auf Ausführungen zu konkreten Aus- und Umbauplanungen verzichtet.
Die hiermit vorgelegte Fassung des Zielbildes 96/97 beschäftigt sich mit der Struktur der Hilfen zur Erziehung (einschl. Volljährigenhilfe) in Hamburg. Ausgangspunkt ist ein Resümee der in den letzten Jahren formulierten Ziele sowie der fachlichen und finanziellen Entwicklungen. Absicht ist, die mittelfristig angelegten Handlungsnotwendigkeiten im Kontext einer integrierten Fach- und Budgetplanung in ihren Grundzügen vorzustellen und empirisch-theoretisch zu fundieren. Damit dies eine praxisrelevante Wirkung entfalten kann, verfolgt das Amt für Jugend die Absicht -unter Einbeziehung der Daten aus dem neuen EDV-gestütztem Berichswesen- im Rahmen gemeinsamer Fachdiskussionen mit Bezirken und Durchführungs-Trägern, die im Zielbild 96/97 skizzierten Konzepte und Handlungsnotwendigkeiten in konkrete Verabredungen über gezielte, systematisch zu verfolgende Um- und Ausbaumaßnahmen umzusetzen.
II.Fachliche Ziele und Entwicklungen
A.Fachliche Ziele
Nach dem KJHG lassen sich Hilfen zur Erziehung definieren als Leistungsangebote für solche Situationen, in denen Familien einer von außen kommenden pädagogischen Hilfe bedürfen, weil sonst eine dem Wohl des Kindes angemessene Erziehung nicht gewährleistet ist: „Eine Gefährdung des Wohls des Kindes liegt vor, wenn durch die soziale, psychosoziale oder individuelle Sozialisationssituation, in der sich der Minderjährige befindet, konkret benennbare Schädigungsfolgen wahrscheinlich eintreten werden, so daß bei Nichtveränderung der Situation eine Gefahr für das persönliche Wohl des Kindes bedeutet 2)“. Wird eine solche Situation festgestellt, haben die Personensorgeberechtigten einen Rechtsanspruch auf dine Hilfe, die nach Art und Umfang auf den jeweiligen individuellen Hilfebedarf ausgerichtet sein muß.
Hilfen zur Erziehung unterscheiden sich vor allem in zweierlei Hinsicht von anderen Jugendhilfeleistungen: es handelt sich um individuelle, personengebundene Hilfe, die auf Antrag im Rahmen eines geregelten Verwaltungsverfahrens geprüft und bewilligt werden, zudem ist ein Großteil von ihnen sehr betreuungsintensiv. 3)
Insbesondere die bekannten Hilfen außerhalb der eigenen Familie -Heimerziehung und Pflegefamilien- können auf eine sehr lange Tradition zurückblicken. Im Zuge des gesellschaftlichen Wandels haben diese Angebote tiefgreifende Veränderungen erfahren. Waren es früher im Wortsinne große Heime, in denen die Kinder und Jugendlichen betreut wurden, so sind diese überwiegend kleinen, überschaubaren Einrichtungen gewichen.
In den zurückliegenden Jahren und Jahrzehnten hat ein Prozeß der Erweiterung und Ausdifferenzierung von Hilfearten stattgefunden. Im Bereich der Hilfen außerhalb der eigenen Familie haben sich im Zuge der Auflösung traditioneller Großeinrichtungen (Heime) vielfältige Leistungsangebote entwickelt, um den individuell sehr unterschiedlichen Betreuungsbedarfen von Kindern und Jugendlichen angemessen entsprechen zu können. Das Feld sozialpädagogischer Handlungsmöglichkeiten wurde zudem erweitert um solche Hilfen, die abzielen auf die Unterstützung und Entlastung im Alltag von Familien, die ein soziales Lernen in kleineren Gruppen ermöglichen oder die die Lebenssituation einzelner junger Menschen verbessern sollen 4).
Diese Entwicklung hat in rechtlicher Hinsicht mit dem am 1. Januar 1991 in Kraft getretenen Kinder- und Jugendhilfegesetzes (KJHG) als Achtes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VIII) ihren vorläufigen Abschluß gefunden. Abgelöst wurde dadurch -nach ungefähr 20-jähriger Reformdiskussion- das bis dahin gültige Jugendwohlfahrtsgesetz (JWG).
Vor diesem Hintergrund wurde in Hamburg seitens des Senats ein Prozeß zur Weiterentwicklung der Hilfen zur Erziehung eingeleitet 5), der ausgerichtet auf folgende strategische Ziele 6):
(1)Die Angebotsstruktur soll auf gesamtstädtischer und regionaler Ebene bedarfsgerecht und flexibel ausgestaltet werden, so daß auf die unterschiedlichsten Hilfebedarfe angemessen reagiert werden kann und jungen Menschen und ihren Familien wohlortnah die Hilfen vermittelt werden können, die fachlich als notwendig und geeignet angesehen werden (Stichwort: Regionalisierung).
(2)Die administrativen Rahmenbedingungen sollen sicherstellen, daß die Zuständigkeiten für die Bewilligung und Ausführung der Hilfen sowie die Budgetverantwortund regional vor Ort gebündelt werden. Durch die Verknüpfung von fachlicher „Fallverantwortung“ sowohl für die jungen Menschen als auch für ihre Familien bei gleichzeitiger Verfügung über ein bestimmtes regionales Budget, sollcher gleichermaßen der Hilfeprozeß wie der bedarfsangemessene Mitteleinsatz optimiert werden (Stichworte: Kompetenzbündelung und bedarfsgerechter Ressourceneinsatz).
Diesen strategischen Zielen sind die folgenden Maßnahmen zuzuordnen: b
Der Ausbau der ambulanten Erziehungshilfen: Dadurch soll es bei einer Erziehungshilfe für Familien mit Kindern möglich sein, daß nicht mehr -wegen des Fehlens solcher Angebote- auf außerfamiliäre Hilfen zurückgegriffen werden muß: In den letzten Jahren wurden in ca. 20 Hamburger Stadtteilen sog. Stützpunkte für ambulante Hilfen zur Erziehung (im Schwerpunkt Sozialpädagogische Familienhilfe) mit insgesamt rd. 70 Stellen für sozialpädagogische Fachkräfte ausgebracht. Zusätzlich stehen bei den Hamburger Bezirksämtern Honorarmittel in Höhe von rd. 500.000,– DM zur Verfügung. Allerdings kann dies noch nicht als ein bedarfsgerechter Ausbaustand angesehen werden 7). Nach der zum 1. Januar 1996 erfolgten Kompetenzenbündelung zeigt sich jedoch ein deutlicher Trend zur verstärkten Nutzung -im Rahmen bestehender Ressourcen der Flexiblen Betreuung und durch Umbau stationärer Angebote- ambulanter Hilfen.
Der Regionalisierung sowie weitere Dezentralisierung der Heimerziehung und anderer betreuter Wohnformen, damit bei einer notwendigen Hilfe außerhalb der eigenen Familie gewachsene und zu erhaltende soziale Bezüge von Kindern und Jugendlichen durch „milieunahe“ Unterbringung beibehalten werden können 8). In diesem Kontext hat es in den letzten Jahren eine Ausweitung des Angebots an Plätzen in sozialpädagogischen Lebensgemeinschaften bzw. Außenwohngruppen und Wohngruppen für die Kinder gegeben, die auf Dauer in Einrichtungen über Tag und Nacht betreut werden müssen (Hilfe gemäß § 34 KJHG). Außerdem konnten Standardangleichungen in den einrichtungsbezogenen Erziehungshilfen bei Trägern der freien Jugendhilfe realisiert werden. Insgesamt gesehen gibt es jedoch noch Ausbau- und Umschichtungsnotwendigkeiten, weil in einer Reihe von Stadtteilen Disproportionalitäten zwischen der Nachfrage und dem Angebot an Plätzen in der Heimerziehung und anderen Formen betreuten Wohnens bestehen.
Die Umsetzung der Erkenntnisse aus der Durchführung eines Modellversuchs zur „Erziehung in einer Tagesgruppe“ 9). Dieser hatte u.a. die Fragestellungen nach der Bedarfslage, der Substitution von Heimerziehung und der Gefahr von Abschiebeprozessen aus dem Hortbereich zum Gegenstand. Die Ergebnisse zeigen, daß in schwierigen Familienkonstellationen (die eine regelhafte, tägliche Betreuung von Kindern in einem sozial stabilen Rahmen und an einem verläßlichen Ort verlangen) Gruppenkontexte ein unverzichtbarer Bestandteil der Handlungsmöglichkeiten der Hilfen zur Erziehung sind. Diese Arbeit muß jedoch begleitet sein von einer intensiven „Elternarbeit“ in unterschiedlicher Form, damit in der Perspektive die häuslichen Erziehungsbedingungen nicht nur stabilisiert, sondern auch verbessert werden können. Sonst ist nicht auszuschließen, daß auch derartige Hilfen letztlich „Durchgangsstationen“ für außerfamiliäre Hilfen sind. Im Rahmen eines abschließenden Fachgesprächs (im April 1995) zum Modellversuch wurde auch deutlich, daß die organisatorische Gestaltung der Hilfeart „Tagesgruppe“ von zentraler Bedeutung für dessen Wirksamkeit ist: Von der Entwicklung institutionalisierter Spezialdienste ist abzusehen, weil diese häufig der Tendenz unterliegen, sich voneinander abzugrenzen und abzuschotten sowie „Problemverschiebungen“ zu begünstigen. Deshalb sollten gruppenbezogene Hilfen eingebunden werden in die organisatorische Struktur bestehender oder neu zu schaffender ambulanter Angebote (im Sinne der Konzeption „Flexibel organisierte Erziehungshilfen“ 10), wie sie beispielshaft in Mecklenburg-Vorpommern entwickelt worden ist).
Der weitere Ausbau und die Qualifizierung von Pflegestellen, damit den Kindern, die auf Dauer oder für längere Zeit nicht in ihrer Herkunftsfamilie leben können, das Leben in einer Familie (Vollzeitpflege gemäß § 33 KJHG) anstatt in einer Einrichtung ermöglicht wird: Hier ist auf die Einführung der Bereitschaftspflege zu verweise sowie auf die Einrichtung einer Pflegeelternschule. Die Zuständigkeiten sowie die Aufgabenverteilung und Organisation im Pflegekinderwesen werden im Zusammenhang mit der Neuordnung der bezirklichen Jugendhilfe reorganisiert.
Die Ausweitung und Verbesserung der Angebote für Kinder und Jugendliche in Grenzsituationen 11); u.a. durch erweiterte Handlungsmöglichkeiten bei bestehenden Angeboten (bspw. die Übernachtungsplätze im „Cafè Sperrgebiet“) sowie -als ergänzende Angebote der Erziehungshilfe- die Anlaufstelle „KIDS“ am Hauptbahnhof und das sog. Statt-Haus.
Die Entwicklung eines einheitlichen Systems außerfamiliärer und ambulanter Hilfen im Sinne der Prämisse „Hilfen aus einer Hand und unter einem Dach“ 12), damit einerseits eine ausreichende Durchlässigkeit zwischen den einzelnen Hilfearten gewährleistet ist, andererseits ein unnötiges Weiterreichen bei Hilfeartwechsel von Träger zu Träger vermieden werden kann: Dies wird dadurch gewährleistet, daß die Ressourcen für ambulante Hilfen bei Trägern ausgebracht sind bzw. werden, die gleichfalls Hilfen in Einrichtungen über Tag und Nacht durchführen 13). Die weitere Entwicklung der ambulanten Hilfen sollte sich an dem Konzept „Flexibel organisierte Erziehungshilfen“ orientieren.
Die Neuorganisation der Zuständigkeiten für die Bewilligung und Ausführung der Hilfen: Die Bündelung für die Bewilligung und Ausführung aller Hilfen zur Erziehung und der Hilfen für junge Volljährige sowie die Bildung bezirklicher Finanzbudgets für Hilfen zur Erziehung mit der entsprechenden Wahrnehmung der Finanzverantwortung durch die Bezirke ist zum 1. Januar 1996 vollzogen worden (näheres siehe Seite 14 ff.).
Die Qualifizierung der Entscheidungsprozesse durch die Einführung der „Erziehungskonferenzen“ 14), damit die Vorschriften des § 36 KJHG zur Mitwirkung und Hilfeplanung im Verwaltungshandeln zum Zuge kommen: Dieses Vorhaben wurde in 1991 umgesetzt. Verbesserungsnotwendigkeiten gibt es jedoch noch bei der Partizipation von Betroffenen und der verstärkten Einbeziehung der freien Träger sowie bei der Durchführung von sogenannten Verlaufskonferenzen für die Kinder und Jugendlichen, die in außerfamiliären Hilfen (insbesondere in Einrichtungen) betreut werden.
Die Verbesserung der Kommunikation und Abstimmung zwischen den Trägern der freien und öffentlichen Jugendhilfe durch die Gründung von Arbeitsgemeinschaften gemäß § 78 KJHG: Die Konstituierung auf Landes- und Bezirksebene ist schon seit längerem abgeschlossen, die Arbeitsgemeinschaften haben ihre Tätigkeit aufgenommen. Daneben gibt es eine Vielzahl von regional und landesweit tätigen Arbeitsgruppen, die sich mit verschiedensten Aspekten der Hilfen zur Erziehung befassen.
Im Ergebnis geht es auch darum, die einrichtungsbezogenen Hilfen über Tag und Nacht gemäß § 34 KJHG auf das fachlich notwendige Maß zu begrenzen. Und in diesem Kontext -bspw. durch die Bündelung von Hilfen 15)- den überproportional hohen Anteil von Kindern alleinerziehender Fragen in diesen Hilfen (siehe dazu Seite 17) durch ein bedarfsgerechtes Angebot deutlich und dauerhaft zu senken.
B.Fallzahlenentwicklung bei stationären Hilfen
Die Inanspruchnahme der Hilfen zur Erziehung in Einrichtungen über Tag und Nacht ist im Zeitraum 1992 bis 1995 stark gestiegen. Einen Überblick über diese Entwicklung gibt die folgende Tabelle „Eckdatenentwicklung“, sie zeigt
die Fallzahl, wie sie jeweils am Stichtag 15. Dezember registriert wird,
die Anzahl aller jährlichen Neu-Aufnahmen und Entlassungen 16),
den relativen Anteil (ausgedrückt in einer Quote) von Fallzahlen und Neu-Aufnahmen an der Bevölkerungsgruppe der 0 bis unter 21-jährigen,
die Belegungstage und die sich rechnerisch daraus ergebende Fallzahl im Jahresdurchschnitt (durchschnittliche Inanspruchnahme der Hilfen zur Erziehung).
Tabelle: Eckdatenentwicklung
Wegen der zum 01.01.1996 erfolgten Kompetenzbündelung der Aufgaben bei den Hilfen zur Erziehung/Volljährigenhilfe in der Bezirksverwaltung und dem in diesem Zusammenhang in 1996 neu entwickelten EDV-gestützten Berichtswesen können Datenauswertungen für 1996 erst später vorgelegt werden.
Die Daten der Tabelle lassen mit Blick auf die Entwicklung der einzelnen Eckwerte folgende Schlußfolgerungen zu, wobei auf eine Bewertung der Daten aus 1995 -wegen der erweiterten Zählung (siehe Fußnote 18)- verzichtet wird:
Gemessen am jeweiligen Vorjahr hat es -bis auf die Jahre 1987 und 1991- jedes Jahr einen Anstieg der Belegungstage gegeben.Besonders stark ausgefallen ist diesem im Jahre 1989 (rd. 5 %) und seit 1992: Der prozentuale Anstieg gegenüber dem Vorjahr betrug in 1992 rd. 6 %, in 1993 rd. 7 % und in 1994 rd. 8 % 19). Die Belegungstage sagen etwas aus über die durchschnittliche Inanspruchnahme, zudem sind sie relevant für die Kostenberechnung, weil jeder Belegungstag die Zahlung eines bestimmten Pflegesatzes (in 1995 knapp 208,– DM pro Tag) auslöst.
Die Tabelle zeigt auch den Anstieg der Fallzahlen an, wie sie am Stichtag 15. Dezember registriert werden. Diese Steigerung geht jedoch über demographisch bedingte Zuwächse deutlich hinaus, das ergibt sich aus der sogenannten „Fallzahl-Quote“, die den prozentualen Anteil der Betreuten an der altersgleichen Bevölkerung abbildet. Ursachen dieser Entwicklung können sein: der Anteil der Neu-Aufnahmen übersteigt den der Entlassungen und/oder die Verweildauer in den Einrichtungen hat sich verlängert.
Der wichtigste quantitative Faktor für die Fallzahlentwicklung ist die Anzahl der jährlichen Neu-Aufnahmen und Entlassungen. Neu-Aufnahmen und Entlassungen miteinander verrechnet ergeben ein sogenanntes Wanderungssaldo. Sofern sich dies bei annähernd Null bewegt, besteht ein ausgeglichenes Verhältnis, die Fallzahl bleibt stabil. Geraten Neu-Aufnahmen und Entlassungen jedoch aus dem Gleichgewicht, verläßt also das Wanderungssaldo den „Null-Bereich“, steigt die Fallzahl entweder oder sie sinkt. Der im Diagramm „Wanderungssaldo von Aufnahmen und Entlassungen“ angestellte Vergleich zeigt, daß dies ein Prozeß ist, der in Hamburg 1992 eingesetzt hat. Er ist gekennzeichnet durch den Anstieg der Neu-Aufnahmen bei einem wellenförmig verlaufenden Rückgang der Entlassungen.
In Bezug auf die Entwicklung der Verweildauer ergeben die Auswertungen, daß diese im Zeitraum 1986 bis 1990 deutlich zurückgegangen ist. Seit 1991 befindet sie sich jedoch wieder in einem leichten Anstieg, der sich in den einzelnen Altersgruppen sehr unterschiedlich darstellt. Überdurchschnittliche Steigerungsraten hatten die Altersgruppen 4- bis unter 6-jährige (22,6 %), 12- bis unter 14-jährige (16 %) und 16- bis unter 18-jährige (11,2 %) zu verzeichnen 20).
Die bisher hier präsentierten Daten zeigen, daß der Fallzahlanstieg mehrdimensional zu erklären ist: er ergibt sich aus dem Zusammenspiel eines leichten Anstiegs der Verweildauer, demographisch bedingter Zuwächse und vor allem aus der überproportionalen Steigerung bei den Neu-Aufnahmen.
c)Entwicklung der Haushaltsmittel für Hilfen zur Erziehung /Volljährigenhilfe
Das Haushaltsvolumen für Hilfen zur Erziehung/Volljährigenhilfe hat sich im Zeitraum 1991 bis 1996, wie die nachstehende Tabelle zeigt, nahezu verdoppelt. Diese Entwicklung ist wesentlich von zwei Faktoren beeinflußt worden: einerseits durch von der gestiegenen Inanspruchnahme stationärer Hilfen, andererseits vom stetigen Ausbau ambulanter Hilfen.
Entwicklung des Finanzvolumens bei Hilfen zur Erziehung, Hilfe für junge Volljährige und Hilfe für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche
Die „Mio-Beträge“ drücken DM aus.
III. Veränderung der Rechtsgrundlagen: Ablauf der Übergangsfristen
Hilfen zur Erziehung nach dem KJHG sind rechtlich gleichrangig und in einem Abschnitt (§§ 27 ff KJHG) zusammengefaßt. Der Katalog der verschiedenen Hilfearten ist nicht abschließend. Das Gesetz geht davon aus, daß die einzelnen Hilfearten mit dem Inkrafttreten bedarfsgerecht zur Verfügung stehen bzw. zu stellen sind. Für die Hilfe gemäß § 31 (Sozialpädagogische Familienhilfe) und § 32 (Erziehung in einer Tagesgruppe) gab es bis zum 31.12.1994 eine Übergangsfrist, seitdem sind auch diese Hilfen bedarfsgerecht vorzuhalten.
Personensorgeberechtigten haben bei Vorliegen der Vorausetzungen einen Rechtsanspruch auf Hilfe zur Erziehung, dessen Realisierung vom öffentlichen Träger der Jugendhilfe zu gewährleisten ist. Im § 27 Abs. 1 KJHG heißt es: „Ein Personensorgeberechtigter hat bei der Erziehung eines Kindes oder eines Jugendlichen Anspruch auf Hilfe (Hilfe zur Erziehung), wenn eine dem Wohl des Kindes oder des Jugendlichen entsprechende Erziehung nicht gewährleistet ist und die Hilfe für seine Entwicklung geeignet und notwendig ist“. Insofern ist der Umfang der Inanspruchnahme der einzelnen Hilfearten abhängig von der Anzahl und den konkreten Problemlagen der Leistungsempfänger.
Eine wesentliche Veränderung betrifft die Hilfen für junge Volljährige (§ 41 KJHG). In der Vergangenheit hat es sich bei dieser Personengruppe in der Jugendhilfe um eine begrenzte Anzahl Betreuter gehandelt 24). Mit dem § 41 KJHG hat der Gesetzgeber jedoch die Möglichkeit geschaffen, unter bestimmten Bedingungen Leistungen der Jugendhilfe auch jungen Volljährigen zu gewähren. bis zum 31.12.1994 handelte es sich dabei um eine sogenannten „Kann-Leistung“, deren Ausgestaltung in Hamburg in einer Fachlichen Weisung geregelt war, die von vielen Seiten als zu restriktiv beklagt wurde, da sie -wie in den Zeiten des Jugendwohlfahrtsgesetzes- eine Hilfebewilligung verknüpfte mit dem Vorliegen von schulischen oder beruflichen (Bildungs-)Maßnahmen. Seit dem 01.01.1995 besteht nun eine Leistungsverpflichtung, wenn eine Hilfe zur Persönlichkeitsentwicklung und eigenverantwortlichen Lebensführung notwendig ist und diese von dem Volljährigen gewünscht wird. In der Regel soll die Hilfe längstens bis zur Vollendung des 21. Lebensjahres gewährt werden, eine Fortsetzung in begründeten Einzelfällen für einen begrenzten Zeitraum ist möglich.
Die seit dem 01.01.1995 gültige Fachliche Weisung für Hilfen für junge Volljährige sieht u.a. vor, daß die Hilfe gemäß § 41 KJHG vorrangig in ambulanter Form zu gewähren ist. Hintergrund ist die fachliche Herausforderung, mit Blick auf die Unterstützung bei der Persönlichkeitsentwicklung und bei der Entwicklung der Fähigkeit zur eigenverantwortlichen Lebensführung (Stichwort: Verselbständigung), vor allem lebensweltorientierte Hilfe zu leisten. Dies heißt, den jungen Volljährigen solche Hilfen und Unterstützung in ihren Lebenszusammenhängen zu geben, die darauf abzielen, daß der Alltag und seine Probleme angemessen bewältigt werden können, daß bspw. die angemietete Wohnung oder der Arbeits- bzw. Ausbildungsplatz nicht durch inadäquate Verhaltensweisen geführdet werden. In der Praxis bedeutet dies, daß ein Umsteuern von den bisher dominanten Hilfen in Einrichtungen (Hilfen in der Ausgestaltung gemäß § 34 KJHG) auf ambulant betreute Wohnangebote notwendig ist. In diesem Zusammenhang haben freie Träger insgesamt 80 neue „Plätze“ ambulant betreuten Wohnens mit einem Betreuungsschlüssel 1:5 ausgebracht 25). Außerdem erweitert der Landesbetrieb Erziehung und Berufsbildung seine derzeitige Angebotspalette für die Zielgruppe ältere Jugendliche und junge Volljährige -das sind die Jugendwohnungen und die Flexible Betreuung- um das Angebot „Ambulante Jugendbetreuung“. Diese Maßnahme wird im Rahmen der vorhandenen finanziellen Ressourcen umgesetzt. Sie zielt in der ersten Phase ausschließlich auf diejenigen jungen Menschen, die bereits in den vorstehend genannten Angeboten betreut werden und die aufgrund ihrer persönlichen Entwicklung nur noch einer Hilfe mit geringerer Intensität bedürfen. Eine quantitative Ausweitung dieses Angebotes ist geplant.
Veränderung der administrativen Rahmenbedingungen
In Hamburg war bis Ende 1995 die Organisation im Bereich der Hilfen zur Erziehung gekennzeichnet durch:
eine auseinanderfallende Zuständigkeit für ambulante und stationäre Hilfen zur Erziehung zwischen Fachbehörde und Bezirken,
eine verwaltungsmäßige Trennung von Entscheidungsfindung, Hilfedurchführung, Beendigungsentscheidung zwischen Fachbehörde und Bezirken bei Hilfen in der Ausgestaltung gemäß §§ 34/35 SGB VIII.Daraus ergeben sich u.a. folgende Probleme:
Entscheidungen über die Bewilligung von Hilfen zur Erziehung in Einrichtungen der Jugendhilfe (Hilfen gem. § 34 KJHG) waren entkoppelt von der Resultats- und Haushaltsverantwortung.
Die Entwicklung flexibler Angebote auf örtlicher Ebene war stark erschwert, der Ausbau und die Weiterentwicklung der Hilfen folgte eher der Trennungslinie ambulant und stationär.
Die Arbeitsteilung innerhalb eines Hilfeprozesses für ein Kind und seine Familie führte zu Doppelarbeit, Informationsverlusten, Unstimmigkeiten oder „Problemweitergabe“.
Da die Bewilligung und Ausführung von Hilfen zur Erziehung nach Maßgabe des § 85 SGB VIII eine jugendamtliche Aufgabe ist und Jugendämter im Sinne des Gesetzes in der Freien und Hansestadt Hamburg die Bezirksämter sind, jedoch (bis zum 31.12.1995) die Behörde für Jugend, Schule und Berufsbildung zuständig war für die Ausführung der Hilfen zur Erziehung in der Ausgestaltung gemäß § 33 (außerhamburgische Pflegestellen sowie hamburgische und außerhamburgische Erziehungsstellen) sowie § 34 und § 35 SGB VIII, war diese Situation zu ändern und der Gesetzeslage anzupassen.
Das Ziel der Übertragung dieser Aufgaben von der Fachbehörde auf die Bezirksverwaltung war -kurz gefaßt- die Bündelung von Kompetenzen bei den örtlich zuständigen Dienststellen, damit im Interesse der Leistungsbezieher von Hilfen zur Erziehung möglichst sachgerecht und gleichzeitig kostengünstig Hilfen im Rahmen gegebener Haushaltsmittel gewährt werden können. Diese Kompetenzbündelung durch Zusammenführen der Zuständigkeiten auf der Ebene der Bezirksverwaltung (einschließlich der Abrechnung mit den Trägern und der Kostenheranziehung), ist zum 01. Januar 1996 vollzogen worden 26).
Damit ein fachlich-ressourcenmäßiges Handeln in einer Hand im Rahmen gegebener Haushaltsmittel gewährleistet ist, hatte der Senat auch beschlossen, daß „…für den Vollzug des Haushalts 1996 im Bereich der Hilfen zur Erziehung Budgetvorgaben für die Bezirke als Steuerungsinstrument zu entwickeln“ sind. Dies ist u.a. in Form sog. bezirklicher Budgets geschehen. Daß heißt, die für die finanzielle Abwicklung der Kosten von Hilfen zur Erziehung, Hilfen für junge Volljährige und Hilfen für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche zur Verfügung stehenden Ansätze in den entsprechenden Haushaltstiteln sind anhand verschiedener Kriterien (bezirkliche Fallzahlen und regionale Standorte von Projekten als Verteilungsschlüssel) auf die Bezirksverwaltung aufgeteilt worden 27). Bei der BSJB sind lediglich verblieben die Mittel
für die außerhamburgischen durch das Amt für Jugend betreuten Pflegekinder,
für die Zahlungen an auswärtige Kostenträger (Kostenerstattung gemäß §§ 89 ff SGB VIII) sowie
für investive Vorhaben (Zuschüsse für Wohnraumbeschaffung, Umbau- und Einrichtungsmaßnahmen).
Auf die ersten Ergebnisse dieser Änderung der administrativen Rahmenbedingungen ist bereits in der Vorbemerkung eingegangen worden. Dies macht deutlich, daß Strukturen und Rahmenbedingungen einen erheblichen Einfluß auf die Praxis der Hilfebewilligung und -ausführung auszuüben. In diesem Sinne zeigt sich, daß die vom Senat getroffenen Entscheidungen zur Kompetenzbündelung und Bildung bezirklicher Budgets für Hilfen zur Erziehung den notwendigen strukturellen Rahmen geschaffen haben, die die vorstehend skizzierten Probleme bearbeitbar machen. Die bisherigen Entwicklungen in 1996 bestätigen dies.
V.Lebens- und Sozialisationsbedingungen – Armutsentwicklung
Auch wenn es zwischen der Notwendigkeit einer Hilfe zur Erziehung und der allgemein konstatierten Armutsentwicklung keinen unmittelbar statistisch nachweisbaren Zusammenhang gibt, kann davon ausgegangen werden, daß die Entwicklung der Lebens- und Sozialisationsbedingungen von Familien mit niedrigem Einkommen wesentlich auch das Ausmaß der Inanspruchnahme von staatlicher Unterstützung bei der Erziehung beeinflußt. In diesem Zusammenhang ist die Entwicklung des Sozialhilfebezugs, als Indikator für temporär oder gar dauerhaft benachteiligte Lebenslagen, von Bedeutung. Die entsprechenden Daten dazu zeigen, daß sich im Zeitraum von 1980 bis 1993 die Anzahl von Ehepaaren mit Kindern, die Sozialhilfe beziehen, mehr als vervierfacht und die der alleinerziehenden Sozialhilfeempfänger beinahe verdreifacht hat.
Dies ist der Hintergrund, vor dem die überproportionale Inanspruchnahme außerfamiliärer Hilfe durch alleinerziehende Frauen einzuordnen ist. Empirische Untersuchungen sowie eine in 1994/1995 durch die Angebots- und Bedarfsplanung der Hilfen zur Erziehung vorgenommene Auswertung von 92 Akten von Kindern 28) lassen deutlich werden, daß die Lebenssituation alleinerziehender Frauen die Hilfen zur Erziehung häufig durch Merkmale wie Einkommensarmut, Arbeitslosigkeit, Abhängigkeit von Sozialhilfe, knappen Wohnraum u.d. Mängellagen gekennzeichnet ist. Zwar sind diese Faktoren weder unmittelbarer Anlaß noch ausschlaggebend für die Art der Hilfe, gleichwohl aber erweisen sie sich derartig prägend für die Lebens- und Sozialisationsbedingungen, daß -auf der Zeitachse betrachtet- ein längeres Verharen in derartigen Lebenssituationen wesentlich zum Entstehen von Erziehungsproblemen beigetragen hat. So hat die genannte Aktenauswertung gezeigt:
In 80 % der Familien (74 Fälle) beziehen ein oder beide Elternteile zeitweise oder dauernd Sozialhilfe.
In ca. zwei Drittel der Familien (60 Fälle) sind ein oder beide Elternteile zeitweise oder dauerhaft arbeitslos.
In mehr als der Hälfte der Familien (52 Fälle) gibt es finanzielle Probleme bzw. war die Familie verschuldet.
In etwa jeder zweiten Familie werden enge Wohnverhältnisse bzw. eine verwahrloste Wohnung festgestellt.Ähnliche Ergebnisse hat eine Studie 29) aus dem Jahre 1994 zu Tage gefördert, die vom Amt für Jugend im Kontext der Angebots- und Bedarfsplanung der Hilfe für ältere Jugendliche und junge Volljährige in Auftrag gegeben worden ist. Hinsichtlich der persönlichen bzw. familiären Problemhintergründe ergab sich, daß
eine Scheidungsproblematik in 66 %,
beengte Wohnverhältnisse in 16 %,
finanzielle Not in 42 %,
Alkoholmißbrauch bzw. Drogenkonsum im Elternhaus in 30,5 %,
Gewalt im Elternhaus in 28,5 %,
sexueller Mißbrauch (bei Mädchen) in 16,3 % der Fälle eine Rolle spielte.
Diese Fakten zeigen, daß die Sozialisationsbedingungen eines großen Teils der in Hilfen zur Erziehung betreuten Kinder und Jugendlichen gekennzeichnet sind von Lebenslagen, die ein Aufwachsen unter den Bedingungen von Armut und Benachteiligung prägen. Daraus resultieren Probleme in gesundheitlichen sozialen, zwischenmenschlichen, kulturellen, beruflichen, bildungs- und einkommensmäßigen Bereichen. Sogenanntes Schulversagen, fehlende bzw. mangelhafte Schul- oder berufliche Ausbildungsabschlüsse sind typische Merkmale, die dazu führen können, daß manch einer über weitreichende Zeiträume auf staatliche Transferleistungen wie bspw. Sozialhilfe angewiesen ist. Pädagogische Fachkräfte konstatierten bei von ihnen betreuten Kindern, Jugendlichen und Familien teilweise Phänomene wie Fehl- oder gar Unterernährung, manchmal einen schlechten gesundheitlichen Zustand, häufig soziale Isolation, Ängste zu versagen, z.T. auch gepaart mit einer schnellen Bereitschaft zur Gewaltanwendung.
Jugendhilfe kann zwar nicht die Armuts- und Benachteiligungsproblematik strukturell angehen, damit würde sie sich völlig übernehmen, sie hat jedoch die Aufgabe, sich im Rahmen ihrer Möglichkeiten fachlich und parteilich für die betroffenen jungen Menschen und ihre Familien einzusetzen. Dazu ist es auch notwendig, die eigenen Strukturen, Konzepte und Angebote ständig daraufhin zu überprüfen, wie sie so gestaltet und weiterentwickelt werden können, daß ein Optimum an Hilfeleistung möglich ist 30).
VI. Zum Zusammenhang von Hilfebedarf und Angebotsstruktur
Hinsichtlich des Hilfebedarfs von Familien, Kindern und Jugendlichen solles in diesem Kapitel darum gehen, ob und ggfls. welche Zusammenhänge zwischen Hilfebedarf und Hilfemaßnahmen (Angebote) -auch im Sinne von Handlungsalternativen- ausgemacht werden können. anders gefragt: Gibt es einen objektiven Maßstab für die richtige Hilfe oder ist die Wahl der geeigneten und notwendigen Hilfe in erster Linie ein Verständigungs- und Aushandlungsprozeß zwischen den Beteiligten?
Zur Beantwortung dieser Frage werden vor allem zwei empirische Studien als Grundlage herangezogen:
Eine im Amt für Jugend durchgeführte Aktenauswertung für die Zielgruppe Kinder in Hilfen zur Erziehung sowie
eine als Auftragsarbeit vergebene Aktenauswertung, die sog. „GEWOS-Studie“ (siehe dazu Fußnote 29) für die Zielgruppe altere Jugendliche/junge Volljährige.
Ergänzende Hinweise ergeben sich aus den Ergebnissen der
wissenschaftlichen Begleitung zum Modellversuch „Tagesgruppen“ (siehe dazu Fußnote 9),
„ISP-Studie“ zur Verweildauer von Kleinstkindern im Landesbetrieb Erziehung und Berufsbildung (siehe dazu Fußnote 20) und
„ISP-Studie“ zu den Erziehungskonferenzen von Bedeutung (siehe dazu Fußnote 14).
A.Hilfebedarf von Kindern und ihren Familien
1.Ergebnisse einer Aktenauswertung
Die Beurteilung des Hilfebedarfs von Kindern speist sich wesentlich aus den Befunden der vorstehend aufgelisteten empirischen Studien. Im Mittelpunkt steht dabei die im Amt für Jugend durchgeführte Auswertung der Fallakten von 92 Kindern im Alter bis zu 12 Jahren, die in verschiedenen Angeboten der Hilfen zur Erziehung betreut werden (siehe dazu auch die Tabelle „Fälle nach Problemlagen und Hilfeangeboten“). dies ist eine empirische Studie, mit der der Versuch unternommen wird, für Hamburger Kinder in Hilfen zur Erziehung systematisch den Zusammenhang von Hilfebedarf und Hilfemaßnahmen (Angebote) näher auszuleuchten. In den Blick zu nehmen ist dabei, daß
es sich nicht um eine repräsentative Aktenauswertung handelt und insofern die Ergebnisse nicht überinterpretiert werden dürfen und
die Ergebnisse naturgemäß die Sichtweise widerspiegeln, die sich in den Akten niedergeschlagen hat.
Gleichwohl lassen sich daraus substantielle Hinweise auf den qualitativen Hilfebedarf ableiten, weil es im Kern um die Auseinandersetzung mit der Frage geht, ob Hilfemaßnahmen (Angebote) sich quasi aus der „Diagnose“ der Problemstellung des Einzelfalls relativ eindeutig ableiten lassen oder ob es sich nicht vielmehr um einen Aushandlungs- und Zuschreibungsprozeß handelt, in den hinein auch die Wertvorstellungen, Erfahrungen, Wünsche und Hoffnungen der Beteiligten projiziert werden. Kann letzteres empirisch belegt werden, zeigt dies auch, daß die mittlerweile erreichten quantitativen Dimensionen an sog. stationären Hilfen nicht etwa eine Art naturwüchsiges Ereignis sind, sondern -je nach Handlungsmöglichkeiten, Wertvorstellungen, Erfahrungen, Wünsche und Hoffnungen der Beteiligten- in einem gewissen Umfang auch andere (sprich ambulante) Hilfen möglich sind.
Im Rahmen einer Aktenauswertung wurden zur Erfassung des Problemhintergrundes der Familien acht Kategoriengruppen („Problemdimensionen“) gebildet (die z.T. noch untergliedert sind). In jeder Kategoriengruppe wird das Vorkommen einzelnen Variablen (i.d.R. deren Nennungen durch die aktenführende Stelle) festgehalten. Zu jeder Kategoriengruppe wird eine Bewertung vorgenommen, die die Problembelastung in der jeweiligen Kategoriengruppe einschätzt. Die einzelnen „Problemdimensionen“ sind:
Materielle Probleme der Familie, also die allgemeine soziale Lage, die wirtschaftliche Situation und die Wohnverhältnisse.
Die gesundheitliche Situation der Eltern.
Strukturelle Probleme in der Familie, das heißt, der Zustand bzw. die Entwicklung des Familiensystems insgesamt, insbesondere die Beziehung der Eltern zueinander und die Außenbeziehungen der Familie.
Die Situation und die Entwicklung des Kindes, die Beziehung zwischen Kind und Eltern sowie die Geschwister-Situation.
Der bisherige Hilfeprozeß und das Hilfepotential der Familie (ob und wie die Hilfe von der Familie akzeptiert bzw. angenommen wurde, wie sich die Kooperation mit den „Helfern“ gestaltet, wie die Umsetzung der Hilfe verläuft).
Alltagskompetenzen und Veränderungspotential: Die Erziehungssituation in einer Familie ist häufig abhängig von der Fähigkeit der Eltern, kontinuierlich einen für alle Familienmitglieder befriedigenden Alltag zu organisieren. Umgekehrt erwachsen viele Erziehungs- und auch Beziehungsprobleme in Familien aus den mangelnden Kompetenzen bei der Alltagsbewältigung.
Erziehungssituation und Erziehungspotential, das heißt, hier geht es um die eigentliche Erziehungssituation sowie die Erziehungskompetenzen in der Familie. Dabei wird differenziert in bezug auf die Erziehungspersonen (Schwerpunkt Alleinerziehende), die vorhandenen Erziehungskompetenzen und die Wahrnehmung der Elternfunktionen (Versorgung, Betreuung und Erziehung).
Von großer Bedeutung für die Beurteilung des Problemhintergrundes einer Familie ist die bisherige Dauer der Probleme, bei denen geholfen werden soll.
Eine differenzierte Betrachtung der Bedeutung der acht Problemdimensionen hinsichtlich ihrer Relevanz für die Auswahl einer Hilfe zur Erziehung macht Unterschiede deutlich, als dafür zentrale Problemdimensionen anzusehen sind:
Die Erziehungssituation, das heißt, teilweise nicht zur Verfügung stehende Erziehungspersonen, überwiegend defizitäre Erziehungskompetenzen, häufig eingeschränkte bzw. fehlende Wahrnehmung der Elternfunktionen.
Die Situation des Kindes, das heißt, v.a. dauernde Vernachlässigung, Redardierung, Verhaltensauffälligkeiten und Mißhandlung sowie konfliktreiche und häufig durch Ablehnung gekennzeichnete Beziehungen zu den Eltern.
Die Problemdauer, das heißt, die für die aktuelle Familiensituation konstitutiven Probleme bestehen bereits über einen längeren Zeitraum (2 bis 5 Jahre, z.T. noch länger), und sie haben sich im Laufe der Zeit weiter zugespitzt.
In diesem Kontext läßt sich aus den Akten ableiten, daß für Kinder, deren Familien gleichzeitig eine hohe bzw. extreme Belastung in den drei vorstehenden zentralen Problemdimensionen aufweisen, i.d.R. außerfamiliäre Hilfen (entweder in Einrichtungen über Tag und Nacht oder in Form von Pflegestellen) bewilligt werden. Dieses Handlungsmuster wird noch verstärkt, wenn die genanten Probleme zudem in Kombination mit weiteren schweren Belastungen, die in den anderen Problemdimensionen aufgelistet sind, zusammentreffen.
Eine mittlere Relevanz für die Bestimmung der Hilfeauswahl haben die Problemdimensionen:
Alltagsbewältigung bzw. Veränderungspotential, das heißt, mangelnde, zumindest aber eingeschränke Kompetenzen der Alltagsbewältigung und ein häufig nur unzureichendes Veränderungspotential.
Hilfeprozeß bzw. Hilfepotential, das heißt, häufig schwierige Kooperationsbeziehungen zwischen Familie und „Helfer“ und geringe Akzeptanz der Hilfe.
Gesundheitliche Situation der Eltern, das heißt, v.a. das Vorliegen von psychischen Krankheiten und Suchtproblemen.
In Verbindung mit schweren Belastungen in den eingangs genannten drei zentralem Problemdimensionen sind hohe bzw. extreme Belastungen in den „mittleeren Problemdimensionen“ in vielen Familien ein weiterer gewichtiger Grund für eine außerfamiliäre Hilfe. Für sich genommen erscheinen dagegen diese Problematiken auch im Rahmen von ambulanten Hilfen bearbeitbar. Jedoch gibt es in den Akten deutliche Hinweise, daß in Fällen beispielsweise von extremer gesundheitlicher Belastung der Eltern oder bei völligem Widerstand gegenüber Hilfeangeboten, bevorzugt auf außerfamiliäre Hilfen zurückgegriffen wird.
Die geringste Bedeutung im Zusammhang mit der Wahl der Hilfeart haben die Problemdimensionen:
Strukturelle Probleme der Familie, das heißt, ein hoher Anteil an getrennt lebenden Eltern, erheblich belastete Partnerschaften, z.T. in Auflösung befindliche Familiensysteme, soziale Isolation.
Materielle Situation, das heißt, Sozialhilfebezug, Arbeitslosigkeit, finanzielle Probleme.
Für sich genommen führen diese Probleme nicht zu einer außerfamiliären Hilfe, sie können sich jedoch verschräfend auf andere Problematiken auswirken und so insgesamt zu einer Zuspitzung der Lebenssituation beitragen.
Bei den Merkmalen, in denen in den Akten die Situation der Kinder, ihre Entwicklungen und Auffälligkeiten beschrieben werden, zeigt sich eine Häufung der Nennungen vor allem bei:
längerer / häufiger Vernachlässigung (annähernd 60 %),
Verhaltensauffälligkeiten und Retardierung (je ca. 50 %),
„wechselnde Bezugspersonen“ und „Verwahrlosungstendenzen“ (ca. 40 % bzw. 30 %),
„tiefe Ängste“, „Kind steht zwischen den Eltern“ und „Mißhandlung des Kindes“ (je ca. 25 – 30 %),
In gut 70 % der Fälle werden 3 bis 5 Merkmale zur Kennzeichnung der Entwicklung der Kinder herangezogen. Die Eltern-Kind-Beziehung ist in gut jeder dritten Familie durch Ablehnung des Kindes bzw. durch das Fehlen einer emotionalen Beziehung gekennzeichnet. In etwa jeder zweiten Familie finden sich konfliktreiche, ambivalente oder symbiotische Eltern-Kind-Beziehungen.
Die bisherigen Ergebnisse der Aktenauswertung lassen sich folgendermaßen zusammenfassen:
1.Bei der überwiegenden Mehrzahl der Familien, die Hilfen zur Erziehung in Anspruch nehmen, scheint die Lebenssituation durch eine „hohe Problembelastung“ gekennzeichnet zu sein. Die Problemhintergründe eines Großteils der Familien deuten auf schwere, z.T. auch extreme Defizite in den Lebenssituationen hin, die sich insgesamt zu erheblichen Belastungen in den Familien verdichten.
2.In etwa vier von fünf Fällen zeigen die Akten, daß in diesen Familien offenbar gleichzeitig „hohe“ bzw. „extreme“ Belastungen bei etwa der Hälfte oder mehr der acht „Problemdimensionen“ auftreten. Eine große Anzahl von Familien lebt also augenscheinlich in einer sogenannten „Multi-Problem-Konstellation“. Daneben gibt es aber auch Familien, deren Lebenssituation zumindest in einzelnen Teilbereichen deutlich weniger belastet zu sein scheint.
3.In allen außerfamiliären Hilfeformen werden Kinder betreut, bei denen die Lebenssituation der Familien als „hoch problembelastet“ bewertet wurde. Daneben finden sich in diesen Hilfen auch Kinder aus Familien, deren Lebenssituation eher der Bewertung „mittlere Problembelastung“ zuzuordnen ist.
4.Die Lebenssituation der im Rahmen der Sozialpägagogischen Familienhilfe betreuten Familien konnten durchgängig der Bewertung „mittlere Problembelastung“ zugeordnet werden.
Tabelle: Fälle nach Problemlagen und Hilfeangeboten
LGM – Lebensgemeinschaften
SPFH = Sozialpädagogische Familienhilfe
Die in der Tabelle präsentierte Verteilung der Problemhintergründe von Familien zeigt, daß von denen, deren Lebenssituation der Kategorie „mittlere Belastung“ zugeordnet wurde, mehr als die Hälfte (14 von 25 Fällen) außerfamiliäre Hilfen in Anspruch nimmt. Eine Binnendifferenzierung der Kategorie „hohe Belastung“ hat außerdem erbracht, daß das „Belastungsniveau“ von weiteren 26 Familien (von insgesamt 67) sich im Grenzbereich zur Kategorie „mittlere Belastung“ bewegt.
Diese Ergebnisse geben Hinweis darauf, daß sich einerseits Kriterien bzw. Lebensumstände analytisch herauskristiallisieren lassen, die relativ eindeutig auf die Notwendigkeit einer außerfamiliären Hilfe verweisen. Andererseits machen sie deutlich, daß es ein breites Spektrum von Lebenssituationen gibt, das hinsichtlich der notwendigen und geeigneten Hilfen und Unterstützungsmaßnahmen qualitativ unterschiedliche Antworten zuläßt. Damit zeigt sich erneut, daß es in der Jugendhilfe eindeutige „Diagnosen“ und „Therapien“ nicht gibt. Die Entscheidung für eine bestimmte Hilfeart wird auch immer durch das Zurückgreifenkönnen auf bestimmte Angebote beeinflußt 31). Im übrigen sind diese Entscheidungen das Ergebnis eines gesetzlich gewollten Verständigungs- und Aushandlungsprozesses, „…der sich an den subjektiven _Einschätzungen und Einsichten der beteiligten Kinder, Erwachsenen und Fachkräfte ebenso orientiert wie an ihren individuellen Potentialen und Ressourcen. Notwendig ist ein Verständigungs- und Aushandlungsprozeß darüber, was von Unterstützung und Hilfe erhofft und was durch Eingriff und Kontrolle bedürchtet, was von Fachkräften für „notwendig und geeignet“ gehalten wird sowie darüber, was praktisch realisierbar und durchsetzbar ist. Es gibt keinen objektiven Maßstab für die richtige Hilfe…“ 32).
2.Einelternfamilien im Rahmen der Aktenauswertung
Seit geraumer Zeit wird in der Literatur 33) wie auch in der Jugendhilfepraxis vermehrt die Lebenssituation von Einelternfamilien -überwiegend alleinerziehende Mütter, teilweise Väter mit ihren Kindern- in den Blick genommen, dies besonders unter Hinweis auf eine Überrepräsentanz von Kindern aus Einelternfamilien in den Erziehungshilfen über Tag und Nacht. Hinter dem Begriff „Einelternfamilie“ bzw. „Alleinerziehende“ verbergen sich unterschiedliche Familienkonstellationen; ledige Frauen, geschiedene oder in Trennung befindliche Frauen und Männer, verwitwete Frauen und Männer sowie Lebensgemeinschaft und neu zusammengesetzte Familien („Stieffamilien“) mit ihren Kindern.
Die Lebenssituation von alleinerziehenden Eltern birgt -so das Fazit in der Fach- und Forschungsliteratur- eine Reihe von spezifischen Belastungsmomenten v.a. in Hinblick auf die Situation und die Entwicklung der Kinder. Als die zentralen, die Aufwuchsbedingungen von Kindern und die Erziehungssituation in Einelternfamilien beeinflussenden und belastenden Merkmale wird v.a. auf eine häufig anzutreffende materielle Benachteiligung bzw. Unterversorgung, auf z.B. dramatische und/oder langwierige Auseinandersetzungen zwischen den Eltern in Zusammenhang mit Trennung und Scheidung sowie auf (häufig daraus resultierende) physische und psychische Beeinträchtigungen und Überforderungssituationen hingewiesen.
Diese Befunde werden durch die Ergebnisse der Aktenauswertung im vollen Umfang bestätigt. Die Alleinerziehenden machen auch in dieser Stichprobe einen Großteil der Familien aus, die Hilfen zur Erziehung -insbesondere in Hilfen über Tag und Nacht- in Anspruch nehmen. In der Gesamt-Stichprobe beträgt der Anteil alleinerziehender Eltern 34) knapp 75 %. Deren schwierige Lebenssituation drückt sich in den acht genannten Problemdimensionen in vielfacher Hinsicht aus bzw. kann z.T. als ursächlicher oder als problemverschärfender Faktor in diesem Zusamenhang gesehen werden.
Im wesentlichen geht es dabei um
eine zugespitzte materielle Situation (geringes Familieneinkommen, Arbeitslosigkeit, Sozialhilfebezug, beengte Wohnverhältnisse),
Beeinträchtigungen durch psychische Krankheiten oder Suchtprobleme,
z.T. heftige Auseinandersetzungen zwischen den Eltern bzw. in neuen Partnerbeziehungen,
Isolation der Familie und Konflikte im Nahbereich,
mangelnde Kompetenzen der Alleinerziehenden im Hinblick auf die Alltagsbewältigung und die angemessene Erziehung ihrer Kinder,
die zeitweise oder auch dauerhafte Abwesenheit der (einzigen) Erziehungsperson und
im Ergebnis dessen um häufig länger andauernde Überforderungskonstellationen mit den Folgen der Vernachlässigung, mangelnden Förderung und z.B. auch Mißhandlung der Kinder.
Gleichwohl berücksichtigen die in den Akten niedergelegten Problembeschreibungen zur Familiensituation die Lebenssituation von Alleinerziehenden nur in Ausnahmefällen als gesondertes und eigenständiges Problemmerkmal. Das Faktum „alleinerziehende Mutter“ bzw. „alleinerziehender Vater“ wird zwar i.d.R. erwähnt; es steht aber überwiegend als eines unter etlichen anderen in der Problembeschreibung.
Eine weitere Erhellung der Bedeutung der spezifischen Lebenssituation von Alleinerziehenden läßt sich im Rahmen einer Aktenauswertung nicht vornehmen. Die Problembeschreibungen in den Akten sind vorrangig symptom- und nicht lebenslageorientiert. Im Vordergrund stehen eher einzelne Problemfaktoren (z.B. Drogenabhängigkeit, Mißhandlung des Kindes, häufige Abwesenheit des Vaters), nicht aber Problembeschreibungen vor dem Hintergrund von bzw. unter bezug auf besondere Lebenslagen.
Die Ergebnisse der Aktenauswertung geben hinsichtlich des Zusammenhangs von Hilfebedarf und Hilfemaßnahmen (Angebote) Hinweise: Sieht man von Lebenssituationen ab, die man auf einer Bewertungsskala (von gering bis extrem belastet) den jeweiligen Endpunkten zuordnen würde, läßt sich feststellen, daß es ein relativ breites Spektrum von Sozialisationsbedingungen und Problemkonstellationen gibt, die qualitativ unterschiedliche Angebote -familienersetzende und familienergänzende Hilfen- gleichermaßen geeignet erscheinen lassen. Immerhin sind rd. 25 % der in der Aktenauswertung einbezogenen Fälle der Kategorie „mittlere Belastung“ zugeordnet worden und nochmals weitere 25 % bewegen sich an der Grenze zu dieser Kategorie. Von diesen insgesamt 51 Familien (N = 92) werden aber nur 11 Familien im Rahmen der Sozialpädagogischen Familienhilfe betreut (also gut 20; dies hat möglicherweise auch etwas damit zu tun, daß Hilfen zur Erziehung bis 1990 ausschließlich in Form außerfamiliärer Hilfen durchgeführt wurden und die Sozialpädagogische Familienhilfe erst ab 1991 aufgebaut wurde).
Dieses Ergebnis wird auch durch die Befunde der wissenschaftlichen Begleitung des Modellversuchs „Tagesgruppen“ (siehe dazu Fußnote 9) bestätigt. Vergleichend zu den Analysen der Lebenssituation der „Tagesgruppenkinder“ wurden von der Forschergruppe einige Fälle aus der Aktenauswertung herangezogen. Es hat sich gezeigt, daß es keine grundsätzlichen Unterschiede in den Lebenslagen und Problemsituationen von Familien zu geben scheint, deren Kinder einerseits in Tagesgruppen, andererseits in Einrichtungen über Tag und Nacht betreut werden.
Im Ergebnis wird damit die vorstehend zitierte Einschätzung von Christian Schrapper bestätigt, daß es keinen objektiven Maßstab für die richtige Hilfe gibt und ein Verständigungs- und Aushandlungsprozeß notwendig ist, um im Interesse des Kindeswohls zu einer akzeptablen Hilfewahl zu kommen.
Daß unterschiedliche Hilfen in ähnlichen bzw. vergleichbaren Problemkonstellationen quasi gleichberechtigt nebeneinander stehen können, gleichwohl die außerdamiliären Hilfen dominieren, mag aber auch daran liegen, daß Hilfen zur Erziehung vielfach erst in krisenhaft zugespitzten Situationen zum Tragen kommen und dann beinah zwangsläufig in eine außerfamiliäre Hilfe führen 35). Da der Dauer der Problemlagen, wie die Aktenauswertung gezeigt hat, eine entscheidende Rolle zukommt, ist der rechtzeitige Einsatz von ambulanten Hilfen von zentraler Bedeutung. Hierin liegt ein Handlungspotential, daß es zukünftig stärker zu nutzen gilt.
B.Hilfebedarf von älteren Jugendlichen und jungen Volljährigen
1993 wurde eine empirische Studie -die sog. „GEWOS-Studie“ (siehe dazu Fußnote 29)- mit dem Ziel in Auftrag gegeben, vor dem Hintergrund des Ende 1994 zu erwartenden Ablaufs der Übergangsfrist für die Hilfen für junge Volljährige, rechtzeitig eine bedarfsangemessene Weiterentwicklung der Angebote für diese Zielgruppe einleiten zu können. Die Aktenerhebung erfolgte zum Stichtag 15.09.1993. In die Auswertung wurden 105 Akten einbezogen, die Grundgesamtheit betrug 936 Einzelfälle. Die Auswahl der Fälle erfolgte als geschichtete Stichprobe.
Im Rahmen der Studie mußten zielgruppenbezogene Differenzierungen der Bedarfsstrukturen festgestellt werden, um Grundlagen für die Feststellung zahlenmäßiger Verteilungen zu schaffen. Da keine Anhaltspunkte für systematische Verzerrungen vorliegen, können die quantitativen Ergebnisse der Untersuchung vorsichtig (also in den groben prozentualen Verteilungen), verallgemeinert werden. Insofern lassen sich zwar nich repräsentative quantitative Ergebnisse für die Gesamtheit der 16- bis unter 21-jährigen daraus ableiten, jedoch ergeben sich Hinweise auf das Potential an sehr unterschiedlichen Betreuungsbedarfen.
Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß im Rahmen der untersuchten Stichprobe insbesondere unter denjenigen, die erst im Jugendlichenalter (ab dem 16. Lebensjahr) in Hilfen zur Erziehung gelangen und bei deren Ausgangssituation Ablösungskonflikte im Zentrum stehen, ca. 40 % über einen Elternkonflikt hinaus scheinbar keine massiven Belastungen aufweist. Für diese Zielgruppe dürften ambulant betreute Wohnangebote angemessen sein, die v.a. im Hinblick auf die spezifische Problemlage dieser Altersgruppe (den frühzeitigen Auszug von Zuhause) konzipiert werden. Tatsächlich wird das entsprechend konzipierte Angebot in Hamburg, die Bezirklichen Jugendwohnungen, auch weitestgehend für diese Gruppe in Anspruch genommen 36). Es wurde auch deutlich, daß es keinen zwingenden Zusammenhang gibt zwischen bestimmten Problemlagen und familiären Konfliktsituationen einerseits und der Wahl einer bestimmten Hilfeart andererseits. Vielmehr spielt auch hier das Zurückgreifenkönnen auf ein bestimmtes Angebot eine nicht unwesentliche Wolle.
Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, daß mehr Plätze als bisher nach dem Konzept 37) der Bezirklichen Jugendwohnungen benötigt werden, weil in vielen Fällen ein Verbleib im Elternhaus häufig nicht möglich erscheint und Jugendhilfe in einer derartigen Konstellation für Minderjährige Erziehungshilfen leisten muß, gleichwohl der dicht betreute Rahmen einer Jugendwohnung bzw. Wohngruppe nicht für alle Jugendliche das richtige Angebot ist.
Jedoch sollte bei ambulant betreuten Wohnangeboten die Möglichkeit gegeben sein, daß auch im Einzelfall temporär dichter betreut werden kann. Damit wird erreicht, daß einerseits Jugendliche, die in eine Krisensituation geraten, im bisher bewährten Betreuungs- und Lebenskontext verbleiben können. Andererseits können dann in diesen Angeboten auch sole Jugendliche leben, für die der übliche Betreuungsumfang einer Jugendwohnung oder einer Wohngruppe gemäß § 34 KJHG zu dicht sind, der einer Bezirklichen Jugendwohnung zu gering wäre.
VII.Quantitative Inanspruchnahme von Hilfen zur Erziehung
Die Analyse der quantitativen Inanspruchnahme von Hilfen zur Erziehung muß sich aus verschiedenen Gründen auf die Hilfenin Einrichtungen über Tag und Nacht konzentrieren. Dies ist einerseits der Bedeutung dieser Hilfeart geschuldet, andererseits auch aus Gründen der Datenzugriffsmöglichkeiten notwendig. Denn eine der Folgen der zwischen dem Amt für Jugend und den Bezirksämtern geteilten Zuständigkeit für die Hilfen zur Erziehung war in der Vergangenheit ein nur partielles Verfügen über statistische Daten zur Inanspruchnahme der einzelnen Hilfearten (dies betraf vor allem die ambulanten Hilfen und das bezirkliche Pflegekinderwesen).
Zur Bestimmung der quantitativen Inanspruchnahme sind folgende Faktoren relevant:
Die zukünftige Bevölkerungsentwicklung, weil nennenswerte Veränderungen in diesem Bereich i.d.R. auf die Höhe der Fallzahlen auswirken.
Die Anzahl der Neu-Aufnahmen, sowohl als eine absolute Größe, weil dies die Höhe des jährlichen Zugangs zum Hilfesystem signalisiert, als auch in Relation zur altersgleichen Bevölkerung, um festzustellen, ob Zugangsschwankungen ggf. durch Veränderungen in der Bevölkerungsanzahl bedingt sind.
Das Verhältnis von Neu-aufnahmen und Entlassungen, also das sogenannte Wanderungssaldo, weil diese beiden Größen eine entscheidende Bedeutung für die Höhe der Fallzahl haben.
Die Verweildauer, weil eine erhebliche Veränderung dieses Faktors i.d.R. das Entlassungsgeschehen und damit die Fallzahlhöhe beeinflußt. Darüber hinaus ist die Verweildauer wichtig, weil sie als Indiz dafür genommen werden kann, ob es eher um Hilfen für längere Zeiträume oder sogar auf Dauer (also tendenziell bis ins Volljährigenalter) geht, dafür sind längere Verweildauern typisch, oder ob stärker die Krisenintervention im Vordergrund steht, dies signalisieren kürzere Verweildauern.
Zur Hamburger Angebotsstruktur an Hilfen zur Erziehung wird das vorhandene statistische Material über Anzahl und Qualität (sprich Art des Angebots) der Kapazitätebn („Plätze“) herangezogen.
A.Bevölkerungsentwicklung
Bis zum Jahre 2000 sind Bevölkerungszuwächse nur bei den Jahrgängen der 9- bis unter 14-jährigen zu erwarten. Bei allen anderen Jahrgängen muß dagegen in diesem Zeitraum von einer relativ stabilen bzw. -bei den unter 6-jährigen- sogar rückläufigen Bevölkerungsentwicklung ausgegangen werden. Auf die sich daraus ergebenden Konsequenzen wird weiter hinten eingegangen. Erst gfegen Ende des Prognosezeitraums ist bei den älteren Jahrgängen (ab dem 14. Lebensjahr) wieder mit einem Bevölkerungszuwachs zu rechnen.
B.Quantitative Inanspruchnahme von Hilfe zur Erziehung inEinrichtungen
1.)Entwicklung der Neu-Aufnahmen
Das nebenstehende Diagramm zeigt, daß der Anstieg der Neu-Aufnahmen bei den Jahrgängen ab dem 14. Lebensjahr (Jugendliche) eine kontinuierliche Entwicklung darstellt. In den anderen Altersgruppen (Kinder) sind eher leicht schwankende, tendenziell stabile Entwicklungen feststellbar, bei den unter 6-jährigen ein Abwärtstrend.
In welcher Relation sich das Neu-Aufnahmegeschehen zur altersgleichen Bevölkerung verhält, ergibt sich aus dem Diagramm „Quote der Neu-Aufnahmen“, das den relativen Anteil der Neu-Aufnahmen an der altersgleichen Bevölkerung verdeutlicht.
Das Diagramm macht deutlich:
In der Altersgruppe der 16- bis unter 18-jährigen hat ein erheblicher Anstieg der Quote stattgefunden (vor allem von bis unter 18-jährige hat ein erheblicher Anstieg der Quote stattgefunden (vor allem von 1993 auf 1994). Die Aufnahmen haben sich, in Relation zur altersgleichen Bevölkerung, in 4 Jahren nahezu verdoppelt.
Bei den 14- bis unter 16-jährigen ist die Quote im Betrachtungszeitraum ebenfalls angestiegen, dabei ist das Ausgangsniveau -anders als bei den älteren Jugendlichen- jedoch bereits deutlich höher.
Bei den 0- bis unter 6-jährigen zeigt die Quote insgesamt einen deutlichen Abwärtstrend.
Bei den 6- bis unter 12-jährigen ist die Quote trotz leichter Schwankungen insgesamt gesehen eher stabil.
Bei der Altersgruppe der 12- bis unter 14-jährigen hat es von 1992 auf 1993 einen deutlichen Rückgang der Quote gegeben, dem von 1993 auf 1994 ein Anstieg auf das frühere Niveau folgte, das auch in 1995 gehalten wurde. Insgesamt gesehen ist der Trend eher stabil.Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der Bevölkerungsentwicklung kann das zahlenmäßige Neu-Aufnahmegeschehen in den einzelnen Altersgruppen wie folgt bewertet werden:
Bei den 0- bis unter 6-jährigen ist von 1991 auf 1992 ein deutlicher Rückgang der Zugangszahlen feststellbar. Zwischen 1992 und 1994 war die Aufnahmesituation stabil, in 1995 ist sie wieder rückläufig.
Bei den 6- bis unter 12-jährigen ist seit 1992 -bei leichten Schwankungen- die Anzahl der Neu-Aufnahmen insgesamt relativ stabil, sie bewegt sich jährlich zwischen 130 und 140 Fällen.
Bei den 12- bis unter 14-jährigen ist die Anzahl der Neu-Aufnahmen -bei leichten Schwankungen- insgesamt eher stabil.
Bei den 14- bis unter 16-jährigen ist die Anzahl der Neu-Aufnahmen stetig angewachsen (im Betrachtungszeitraum von 125 auf rd. 200 Fälle). Da es bei der Bevölkerungsentwicklung in diesem Zeitraum keine Veränderungen gegeben hat, muß dies als überproportionale Zunahme bewertet werden, wie auch die Entwicklung der Quote zeigt.
In der Altersgruppe der 16- bis unter 18-jährige ist eine vergleichbare Entwicklung feststellbar. Jedoch war das Ausgangsniveau deutlich geringer und die Anzahl der Neu-Zugänge hat sich von 1991 auf 1995 mehr als verdoppelt (sowohl von der Quote als auch von den absoluten Fallzahlen her betrachtet). Auch dieser Verlauf ist vor dem Hintergrund einer stabilen Bevölkerungsentwicklung als überproportionale Zunahme zu bewerten.
2.)Entwicklung des Wanderungssaldos
Die vorstehend skizzierte Entwicklung -ein eher stabiles Neu-Aufnahmegeschehen im Bereich der Kinder und starke Zuwächse bei den Jugendlichen- läßt sich auf im sogenannten Wanderungssaldo beobachten, das das zahlenmäßige Verhältnis von Neu-Aufnahmen zu Entlassungen verdeutlicht. In allen Altersgruppen ausschlaggebender Faktor für den Anstieg des Wanderungssaldos ist ein höher als die Entlassungen liegender Anteil der Neu-Aufnahmen, dagegen spielen Entlassungsrückgänge eine eher untergeordnete Rolle.
Betrachtet man das Wanderungssaldo in der Zusammenfassung (einerseits Kinder, andererseits Jugendliche), zeigt sich, daß der Kurvenverlauf bei den Jugendlichen linear ansteigt, während er bei den Kindern stark schwankend ist. Dies spiegelt sehr eindeutig die schon bei den Neu-Aufnahmen festgestellte Entwicklung wider, daß es die überproportionalen Neuaufnahmen der älteren Jahrgänge sind (insbesondere ältere Jugendliche), die in erster Linie den erheblichen Fallzahlanstieg bei den Hilfen in Einrichtungen über Tag und Nacht -statistisch gesehen- verursacht haben.
3.)Entwicklung der Verweildauer
Bei der Verweildauer 38) hat es insgesamt gesehen keine zahlenmäßig allzu großen Veränderungen gegeben. Nach deutlichen Rückgängenin den Vorjahren ist zwar seit 1991 wieder ein Anstieg zu verzeichnen, dieser kann jedoch als eher moderat bewertet werden. Unterschiede lassen sich dabei in bezug auf einzelne Altersgruppen ausmachen:
0- bis unter 6-jährige, Anstieg um rd. 8 %,
6- bis unter 12-jährige, Anstieg um rd. 0,4 %,
12- bis unter 14-jährige, Anstieg um rd. 16 %,
14- bis unter 16-jährige, Anstieg um rd. 5 %,
16- bis unter 18-jährige, Anstieg um rd. 11 %.
Insgesamt gesehen hatte die Verweildauer für die quantitative Inanspruchnahme von stationären Hilfen in den letzten Jahren eine eher untergeordnete Rolle.
Mit Blick auf die Angebotsstruktur ist die Anzahl der Hilfebeendigungen innerhalb bestimmter Zeiträume relevant. Soe kann bspw. eine hohe Anzahl von Hilfebeendigungen noch mit kurzer Hilfedauer als Indiz dafür genommen werden, daß hierbei Kriseninterventionen und nicht Schaffung neuer Lebensorte im Vordergrund gestanden hat 39).
Das folgende Diagramm zeigt die Anzahl von Hilfebeendigungen in 1994 nach Altersgruppen, wobei -im Gegensatz zur Betrachtungsweise im Verweildauer-Diagramm- das Eintrittsalter und nicht das Alter bei Hilfebeendigung Grundlage der Altersgruppenbildung ist. Hier wird also der Frage nachgegangen, wie lange ein Kind oder Jugendlicher üblicherweise in einer Einrichtung bleibt, wenn die Hilfe mit dem soundsovielten Lebensjahr beginnt.
Aus dem Diagram wird deutlich, daß bei den Hilfebeendigungen in 1994 in den einzelnen Altersgruppen folgende Hilfedauer feststellbar ist:
In der Altersgruppe der unter 6-jährigen dominiert die kurzzeitige Betreuung: 41 % aller Hilfebeendigungen wurden noch vor Ablauf eines ½ Jahres vorgenommen, weitere 22 % vor Ablauf eines Jahres und 14 % vor Ablauf von 1 ½ Jahren. Diese kurzfristige Hilfedauer findet ihren Ausdruck auch in der durchschnittlichen Verweildauer pro Kopf, diese liegt bei knapp einem Jahr (1,18).
In der Altersgruppe 6- bis unter 14-jährige herrschen längerfristige Betreuungen vor: Bis zu einer Betreuungsdauer von 3 Jahren ist eine relativ gleichmäßige Verteilung der Hilfebeendigungen über die einzelnen Zeitzkategorien feststellbar, noch vor Ablauf eines halben Jahres sind 15 % Beendigungen zu verzeichnen, nach einem Jahr weitere 14 %, nach 1 ½ Jahren nochmals 11 % und nach 2 Jahren dann weitere 10 %. Jedoch weisen 34 % aller Hilfebeendigungen eine Betreuungsdauer von 3 und mehr Jahren auf. Dieser Schwerpunkt bei den längerfristigen Betreuungsarrangements spiegelt sich auch in der durchschnittlichen Verweildauer pro Kopf wider, die bei den 6- bis unter 14-jährigen ca. 2 ¾ Jahre (2,77) beträgt.
In der Altersgruppe 14- bis unter 16-jährige sind vor allem mittelfristige Betreuungsdauern festzustellen. Die Unterschiede gegenüber den 6- bis unter 14-jährigen sind vor allem in 2 Bereichen gegeben: Zum einen ist die Anzahl der kurzfristig beendeten Hilfen deutlich höher (bis zu einem halben Jahr 16 % Beendigungen und bis zu einem Jahr weitere 18 %). Zum anderen ist mit 24 % die Anzahl derjenigen, für die erst nach 3 und mehr Jahren die Hilfe beendet werden kann, deutlich geringer. Dies zeigt sich auch bei der durchschnittlichen Verweildauer pro Kopf, die knapp 2 Jahre (1,95) beträgt.
In der Altersgruppe 16- bis unter 18-jährige zeigt sich, daß die Betreuungsdauer wieder deutlich kürzer wird. Der Durchschnitt liegt pro Kopf bei 1,21 Jahren. Dies liegt insofern in der Natur der Sache, weil eine Hilfe zur Erziehung mit Volljährigkeit endet. Gleichwohl ist bemerkenswert, daß die Schwerpunkte (mit je 27 % aller Beendigungen) die Hilfedauer bis zu einem Jahr und bis zu 1 ½ Jahren sind. Jedoch ist zu beachten, daß sich eine ab dem 16./17. Lebensjahr begonnene Hilfe häufig über das Volljährigkeitsalter hinaus fortsetzt. Die statistischen Auswertungen aus der Volljährigenhilfe zeigen, daß rd. 1/3 der Leistungsempfängerinnen sich seit dem 16./17. Lebensjahr im Hilfesystem befinden, das heißt, vor der Volljährigenhilfe eine Hilfe zur Erziehung stattgefunden hat.Zusammenfassend können aus dem Vorstehenden folgende Schlüsse gezogen werden:
Bei kleineren Kindern steht die Krisenintervention im Vordergrund. Erst mit zunehmendem Alter konstituieren die Hilfen in Einrichtungen einen neuen Lebensort auf Zeit. Dies sollte Anlaß sein, das Netz ambulanter Maßnahmen deutlich dichter zu knüpfen, weil mit hoher Wahrscheinlichkeit eine Vielzahl von kurzfristigen Betreuungen in Einrichtungen dadurch vermieden werden können.
Wo Hilfe auf mittlere oder längere Perspektive zu leisten ist, sollten für außerfamiliäre Hilfen vor allem geeignete Pflegestellen zur Verfügung stehen. Wo das nicht möglich ist, sollten Unterbringung und Betreuung im Rahmen kleiner, überschaubarer Einrichtungen geschehen.
Für ältere Jugendliche steht die Orientierung auf eine selbständige Lebensführung im Vordergrund. Wer ein bis eineinhalb Jahre im Rahmen einer Wohngruppe oder Wohngemeinschaft (wie bspw. in einer Bezirklichen Jugendwohnung) gelebt hat, wird eher seine Orientierung im weiteren Zusammenleben mit Gleichaltrigen suchen als in die Herkunftsfamilie zurückzugehen. Deshalb sollte der Blick, sowohl was das betreute als auch das anschließend unbetreute Wohnen angeht, auf solche Wohnmöglichkeiten gerichtet werden, die es den jungen Menschen erlauben, Kontakt untereinander zu halten, so daß sie nicht vereinzelt oder gar isoliert in einer für sie eher anonymen Nachbarschaft leben müssen.
C.Angebote, Hilfearten
Die verschiedenen Angebote der Hilfen zur Erziehung zielen sowohl auf ein breites Altersspektrum -vom Säugling bis zum jungen Volljährigen- als auch auf die unterschiedlichsten Problemlagen: geholfen werden soll seelisch behinderten Kindern ebenso wie jugendlichen Trebegängern. Evident ist, daß für Kinder die Verbesserung familiärer Lebens- und Sozialisationsbedingungen genauso notwendig ist wie die Bereitstellung neuer Lebensorte und daß ältere Jugendliche oder junge Volljährige auf ein selbständiges Leben vorzubereiten sind.
Entsprechend den unterschiedlichen Aufgabenstellungen lassen sich die Angebote an Hilfen zur Erziehung auffächern in:
a)lebenswelt- und familienorientierte (ambulante) Hilfen, die in Form von Einzelfall-, familien- und gruppenbezogenen Angeboten geleistet werden. Für Kinder hat dabei im Mittelpunkt des Ausbaus der ambulanten Hilfen in den letzten Jahren vor allem die Sozialpädagogische Familienhilfe gestanden;
b)ambulant betreute Wohnangebote für ältere Jugendliche und junge Volljährige mit dem Schwerpunkt auf den Bezirklichen Jugendwohnungen;
c)außerfamiliäre Hilfen, also Hilfen in Einrichtungen über Tag und Nacht (sog. stationäre Hilfen), Hilfen in Pflegefamilien (Vollzeitpflege) sowie die sogenannte Flexible Betreuung. Die verschiedenen Angebote an außerfamiliären Hilfen werden von allen Altersgruppen in Anspruch genommen, wobei die Vollzeitpflege vor allem eine Hilfe für Kinder ist, die Flexible Betreuung dagegen für Jugendliche und junge Volljährige. Hilfen in Einrichtungen umfassen sämtliche Altersgruppen, insofern ist diese angebotsform auch quantitativ diejenige, die die größten Kapazitäten aufweist.
Das im Diagramm „Kapazitäten („Plätze“) bei Hamburger Trägern“ ausgewiesene Angebotsspektrum zeigt, daß die Kapazitäten in außerfamiliären Hilfen (insbesondere stationäre Hilfen) gegenüber den ambulanten Hilfen – im Verhältnis von rd. 80 : 20 – deutlich dominieren 40). Anzumerken ist, daß die Kapazitäten in der Vollzeitpflege und bei den ambulanten Hilfen nicht als Plätze im Sinne der stationären Hilfen zu verstehen sind (also im Sinne von Vereinbarungen darüber, wer wieviel Kapazitäten -sprich Betten- vorhält), sondern es handelt sich dabei um die Anzahl der Betreuten im Jahresdurchschnitt. Die einzige Ausnahme in der Vollzeitpflege stellt die Bereitschaftspflege dar, weil dort mit den Pflegeeltern in der Tat „Platzvereinbarungen“ getroffen werden. Dies mit dem Ergebnis, daß Bereitschaftspflegestellen sowohl bei der Platzbelegung als auch während der sog. Freihaltezeit finanziert werden. Dies gilt nicht bei allen anderen Formen der Vollzeitpflege.
Die Entwicklung des Anteils Betreuter bei auswärtigen Trägern -der von knapp 7 % Ende 1991 auf knapp 20 % Ende 1995 gestiegen ist- zeigt aber auch, daß nicht für alle Hamburger Kinder und Jugendlichen, die einer Hilfe in einer Einrichtung über Tag und Nacht bedürfen, in der Stadt selbst ein entsprechender Platz gefunden werden kann. Dieser Fakt muß bei der weiteren Angebotsgestaltung angemessen berücksichtigt werden. Aufgrund der Entwicklungen in 1996 stellt sich dabei aber die Frage, ob es nicht auch möglich ist, die Zurückführung des Anteils Betreuter bei auswärtigen Trägern auf eine fachlich angemessene Größe vor allem durch die Ausweitung der ambulanten Kapazitäten innerhalb des Stadtgebietes zu erreichen. Durch welche Maßnahmen dies letztlich herbeigeführt wird und wie dabei die „Mischung“ des Kapazitätsausbaus aussieht, wird eine der Aufgaben sein, die sich der bezirklichen Jugendhilfeplanung stellt.
VIII.Integrierte Fach- und Budgetsteuerung
Mit der integrierten Fach- und Budgetsteuerung werden Inhalte und eine Begrifflichkeit eingeführt, die es in der bisherigen Fassung des Zielbildes so nicht gab. In dem hier benutzten Zusammenhang meint dies, daß das fachliche Handeln abgestimmt sein muß auf die zur Verfügung stehenden Ressourcen bzw. das entsprechende Budget, und zwar sowohl im Einzelfall als auch im Zusammenhang mit generellen Um- und Ausbaumaßnahmen. Im Kern geht es darum Steuerungsinstrumente zu entwickeln, damit für einen möglichst großen Adressatenkreis die notwendigen und geeigneten Hilfen geleistet werden können (Gewährleistung der individuellen Rechtsansprüche) und gleichzeitig der Einsatz der Haushaltsmittel zielgerichtet und planvoll (also auch auskömmlich) verläuft. Ein wesentlicher Faktor in diesem Zusammenhang ist das in 1996 entwickelte EDV-gestützte Berichtswesen für die Hilfen gem. §§ 27 ff., 35a und 41 SGB VIII 41).
A.Handlungsnotwendigkeiten
Angesichts der Fallzahlsteigerungen der letzten Jahre und der damit verbundenen Ressourcenbindung wird vielfach die Frage gestellt, wie die Aus- und Umbaumaßnahmen finanziert werden können und wo Anknüpfungspunkte für geeignete Umsetzungsstrategien liegen. Dabei sind zunächst einmal folgende grundsätzliche Erwägungen in den Blick zu nehmen:
Die Fallzahl zeigt nur die Anzahl der Leistungsempfängerinnen an, ihre Aussagekraft über den Hilfebedarf ist begrenzt, weil es einenobjektiven Maßstab für die richtige Hilfe nicht gibt. Daraus resultiert, daß die Fachkräfte bei der Bewilligung der notwendigen und geeigneten Hilfe Wahlmöglichkeiten haben (ob diese umgesetzt werden können, hängt natürlich von Art und Umfang der vorhandenen Angebote ab). Daraus ergeben sich ganz grundsätzlich sehr unterschiedliche Handlungsoptionen für die die Hilfen bewilligenden Dienststellen. Dies hat sich durch die Entwicklungen im Anschluß an die Kompetenzbündelung vor Ort und die Bildung bezirklicher Budgets für Hilfen zur Erziehung in 1996 bereits bestätigt: die Inanspruchnahme der Hilfen in Einrichtungen ist zurückgegangen, gleichzeitig ist die Anzahl ambulanter Hilfen deutlich gestiegen. Die Finanzmittel werden nicht mehr entlang der Zuständigkeit „stationär“ (Amt für Jugend) und „ambulant“ (Bezirksämter), sondern nach Maßgabe des Einzelfalls eingesetzt.
Insofern darf die zahlenmäßige Inanspruchnahme einzelner Hilfearten -auch wenn sich dies über längere Zeiträume verstetigt hat und sich damit scheinbar als Abbild des Hilfebedarfs erweist- nicht verwechselt werden mit dem tatsächlichen (qualitativen) Hilfebedarf. Die faktischen Handlungsmöglichkeiten des ASD bei der Bewilligung von Hilfen zur Erziehung werden -außer von der Gewöhnung an ein bestimmtes System und von individuellen Wertmaßstäben -vor allem geprägt durch die gegebene Angebotspalette 42). Dabei ist auch in den Blick zu nehmen, daß eine generelle Nachfragezunahme nach Hilfen zur Erziehung im „stationären System“ nach „außen“ weitergegeben werden kann, weil hier nicht -wie bspw. bei den ambulanten Hilfen- ein nur regional nutzbares Angebot besteht: Heimplätze existieren in der gesamten Bundesrepublik und können überall belegt werden, ambulante Hilfen dagegen finden am Wohnort der Menschen statt, also in ihren alltäglichen Lebenszusammenhängen. Insofern hat die in den letzten Jahren gestiegene Nachfrage -auch wegen der Stagnation beim Ausbau klassischer ambulanter Hilfen für Familien mit Kindern und ambulant betreuter Wohnangebote für ältere Jugendliche 43)- zwangsläufig zu einer verstärkten Inanspruchnahme der Hilfen in Einrichtungen über Tag und Nacht bei Trägern außerhalb Hamburgs geführt, und zwar bei allen Altersgruppen.
Ein zentraler Ansatzpunkt sowohl für die Entwicklung bedarfsgerechter Angebote als auch für die Ressourcenplanung und -steuerung -besonders bei den Hilfen in einrichtungen- liegt in den Neu-Aufnahmen und sog. Entlassungen, dies betraf in 1995 knapp 1.600 Betreute (verteilt auf knapp 900 Neu-Aufnahmen und knapp 700 sog. Entlassungen). Diese Zahlen zeigen, daß es im Verlaufe eines Jahres insgesamt eine erhebliche „Fallzahl-Dynamik“ gibt, die für eine gezielte, systematisch sich vollziehende Veränderung der Angebotsstrukturen- auch im Rahmen gegebener Haushaltsmittel- genutzt werden kann.
Die Haushaltsmittel stehen für die Finanzierung der einzelnen Hilfeleistung zur Verfügung. Mit Blick auf die Hilfe-Kosten bedeutet dies, daß diese sich ergeben aus der gewählten Hilfeart, multipliziert mit der Dauer der Leistung. Die bedarfsgerechte Ressourcensteuerung bedeutet auch, daß die angebote, die im Vergleich zu den stationären Hilfen fach gleichwertig, aber kostengünstiger sind, zielgerichtet ausgebaut werden müssen bzw. die existierende Angebotsstruktur der Bedarfslage entsprechend umzustrukturieren ist. Mit Blick auf die verschiedenen Altersgruppen sollten dabei folgende Aspekte in den Blick genommen werden:
Hilfen für kleinere Kinder
Angesichts des überproportional hohen Anteil von Kindern alleinerziehender Frauen bei den Neuaufnahmen in den stationären Hilfen und der eher kurzfristigen Dauer der stationären Hilfen in dieser Altersgruppe (41 % der in dieser Altersgruppe in 1994 beendeten Hilfen hat weniger als ½ Jahr gedauert) erscheint es plausibel, daß durch die Ausweitung und Vernetzung entlastender und unterstützender Angebote positive Wirkungen -sowohl für die Familien und Kinder als auch im Sinne einer bedarfsgerechten Budgetsteuerung- erzielt werden können 44). Deshalb sollten im Rahmen der Kinder- und Familienhilfezentren verstärkt präventive Hilfen geleistet werden (auch wenn dieses Angebot nicht flächendeckend vorhanden sein wird). Zudem muß geprüft werden, ob nicht auch durch gezielte spezifische ambulante Hilfen (wie bspw. durch die Adaption der Konzeption „Families First Program“, siehe dazu Fußnote 35) ein Umsteuern möglich ist.
Bei Hilfen, die für längere Zeit einen neuen Lebensort konstituieren sollen, geht es vor allem um eine Ausweitung von Erziehungs- und Pflegestellten. Dies wirkt sich kostenmäßig erheblich aus, da eine Pflegestelle im Durchschnitt weniger als 1/5 der Jahreskosten eines Platzes in einer Einrichtung verursacht 45). Voraussetzung dafür ist allerdings, daß die zu leistenden Vermittlungs- und Beratungstätigkeiten in der Vollzeitpflege durch eine Reorganisation der jetzigen Arbeitsstruktur -wie dies auch im Rahmen der Schaffung des „Einheitlichen Jugendamtes“ auf Bezirksebene vorgesehen ist- eine höhere Priorität erhalten.
Hilfen für ältere Schulkinder und jüngere Jugendliche Für diese Altersgruppe erscheint vor allem der bedarfsgerechte Ausbau ambulanter Hilfen notwendig (im Schwerpunkt einzelfall- und gruppenbezogen). 46). Dies ist angesichts der Ausbauschwerpunkte der letzten Jahren (Sozialpädagogische Familienhilfe, die eher auf Familien mit jüngeren Kindern zielt) auch eine quantitativ-konzeptionell notwendige Ergänzung der vorhandenen Angebotspalette.
Da für die 9- bis 14-jährigen (als einziger Altersgruppe unter 21 Jahre) bis zum Jahre 2000 ein Bevölkerungszuwachs prognostiziert wird, ist nicht auszuschließen -auch mit Blick auf die in den letzten Jahren erheblich gestiegenen Unterbringungszahlen bei auswärtigen Trägern-, daß dafür weitere Plätze in Einrichtungen auf Hamburger Stadtgebiet ausgebracht werden müssen. Die Herausarbeitung von Zielgrößen ist eine der Aufgabenstellungen bezirklicher Jugendhilfeplanung.
Hilfen für ältere Jugendliche und junge Volljährige Die Altersgruppe der 16- bis 21-jährigen hat in den letzten Jahren einen immer größer werdenden Anteil in den stationären Hilfen gestellt. In 1995 hat es an die 200 Neuaufnahmen allein bei den älteren Jugendlichen (16- bis unter 18-jährige, also bei 2 von 18 Jahrgängen) gegeben. Eine Analyse der Betreuungsbedarfe („GEWOS-Studie“) hat gezeigt, daß für einen gewissen Anteil dieser jungen Leute ambulant betreute Wohnangebote fachlich die angemessene Hilfe darstellen. Dem soll mit dem Ausbauprogramm Bezirkliche Jugendwohnungen (planerisch im Unfang von rd. 90 Plätzen) Rechnung getragen werden. Die Wahl eines bedarfsangemessenen Angebots ist zudem auch unter dem Blickwinkel der Volljährigenhilfe relevant. Die statistischen Auswertungen der in 1995 erhobenen Daten zeigen, daß ca. ein Drittel aller jungen Volljährigen erstmalig mit dem 16./17. Lebensjahr eine Hilfe zur Erziehung gemäß § 34 KJHG bewilligt bekommen haben. Angesichts der in diesem Alter gegebenen pädagogischen Aufgabenstellung der systematischen Vorbereitung auf eine selbständige Lebensführung unterstreicht dies die Notwendigkeit, auf ambulant betreute Wohnangebote sowohl bei der Volljährigenhilfe als auch für ältere Jugendliche zurückgreifen zu können.
Als Fazit zeigt sich, daß es unerläßlich ist, systematisch eine Strategie der bedarfsdeckenden Steuerung der Inanspruchnahme nach Hilfen zur Erziehung über die infrastrukturelle Angebotsgestaltung und den regional gezielten Einsatz der Ressourcen zu entwickeln. Diese Strategie bedingt auch, daß die die Hilfe bewilligenden bezirklichen Dienststellen -bei Leistungen in der Ausgestaltung gemäß § 34 KJHG- vorrangig die Kapazitäten der Hamburger Träger nutzen und nur in fachlich begründeten Fällen auf das Angebot auswärtiger Träger zurückgreifen.
B.Steuerung mit Hilfe eines Kennziffernsystems
In der Diskussion über Fach- und Budgetsteuerung wird darauf verwiesen, daß dafür mindestens zwei Voraussetzungen notwendig sind:
ein laufender systematischer Informationsfluß über die Entwicklung der Inanspruchnahme der Hilfen (einschließlich Kostenfolgen),
Orientierungswerte, mit denen im Sinne eines Soll-Ist-Vergleiches die entsprechenden Informationen bewertet werden können.
Das neue EDV-gestützte Berichtswesen ermöglicht es, die notwendigen Informationen zeitnah, regional sowie angebots- und altersgruppenspezifisch differenziert zu erlangen. Es bedarf aber noch der Herausarbeitung von Orientierungswerten -im folgenden Kennziffern genannt- und einer Konsensbildung über die anhand dieser Kennziffern zu verfolgenden fachlichen Ziele.
Kennziffern für den hier interessierenden Zusammenhang haben also zwei Fundamente: zum einen fachlich anzustrebende, quantifizierbare Zielsetzungen, zum anderen die konkreten Daten, die das Berichtswesen liefert 47). Kennziffern in diesem Zusammenhang können sein:
Anzahl betreuter junger Menschen (sog. Fallzahl, entweder über alle Hilfen oder pro Hilfeart bzw. Angebot),
Belegungstage (im Durchschnitt pro Fall, pro Hilfeart bzw. Angebot),
Anzahl betreuter junger Menschen im Verhältnis zur gleichaltrigen Bevölkerung (sog. Betreuungsquote, über alle Hilfen sowie pro Hilfeart bzw. Angebot),
Dauer der Inanspruchnahme der Hilfe pro Fall (sog. Verweildauer, im Durchschnitt pro Fall, pro Hilfeart bzw. Angebot),
Pro-Kopf-Kosten der Hilfe (im Durchschnitt pro Fall, pro Hilfeart bzw. Angebot).Je nach Anwendungsbereich und Aggregationsebene der Kennziffern können die verschiedenen Hilfearten bzw. Angebote auch -wie im folgenden Beispiel- zu „Steuerungsbereichen“ zusammengefaßt werden:
Ambulante Hilfen zur Erziehung / Hilfen in Gruppen (§§ 28-32 KJHG).
Ambulant betreute Wohnangebote (§ 30 KJHG).
Vollzeitpflege (§ 33 KJHG).
Hilfen in Einrichtungen über Tag und Nacht (sog. stationäre Hilfen zur Erziehung gem. §§ 34/35 KJHG).
In der Zusammenschau läßt sich demnach beispielhaft die folgende Matrix bilden:
Damit eine sachgerechte Gesamt-Steuerung mit Blick auf die übergreifenden (aber auch hilfeartspezifischen) Kennziffern möglich wird, sind -auf der Detail-Steuerungsebene- angebots- und ggf. regionsspezifische Kennziffern unerläßlich. Diese müsser aber vor Ort (dabei mit Blick auf die Gesamt-Steuerung) entwickelt und vereinbart werden, da damit unmittelbar die Handlungsebenen angesprochen sind und insofern auch die regionalen Bedingungen Berücksichtigung finden müssen. Regionsspezifische Kennziffern könnten bspw. bei stationärer Hilfe sein 48).:
Die Begrenzung der Aufenthaltsdauer in Einrichtungen bei unter 6jährigen (auf max. 12 Monate).
Bei unter 12-jährigen die Rückführung in die Herkunftsfamilie oder die Vermittlung in andere Familien für eine bestimmte Anzahl von Kindern innerhalb eines definierten Zeitraums (bspw. für 50 % in dieser Altersgruppe bis max. zwei Jahre nach Aufnahme in der Einrichtung).
Die Begrenzung von erneuter Unterbringung bei den Kindern und Jugendlichen, die in den zurückliegenden drei Jahren aus Heimerziehung entlassen wurden (auf höchstens 20 % dieser Gruppe).
Bei über 17-jährigen Maßnahmen zur Verselbständigung durch Einzug in die eigene Wohnung, ggf. unter Einschaltung des Projekts „Jugend & Wohnen“ (bei mind. 70 % dieser Altersgruppe).
Ein Abgleich der Ausgangswerte (die das Berichtswesen liefert) mit den Ziel-Kennziffern bildet quasi die Strecke ab, die in quantitativer Hinsicht in einem bestimmten Zeitraum zurückzulegen ist, um die anvisierten fachlichen Ziele zu erreichen (bspw. die vereinbarte Umsteuerung einer bestimmten Fallzahl von stationäre auf ambulante Hilfe innerhalb eines Haushaltsjahres). Von Bedeutung dabei ist, daß die fachlichen Ziele und die darauf basierenden Kennziffern realierbare Zielgrößen für die die Umsetzung betreibenden Fachkräfte sind.
Ein Kennziffernsystem ermöglicht es (im Sinne eines Soll-Ist-Vergleichs) zu erkennen, in welchem Verhältnis sich die Ausgangswerte, das tatsächliche Geschehen und die Zielwerte zueinander verhalten. Es kann überprüft werden, inwieweit vereinbarte Zielvorstellungen bereits umgesetzt sind oder wie groß der Grad der Abweichung ist. Mit Hilfe eines Kennziffernsystems besteht die Chance, abweichende Entwicklungen rechtzeitig zu erkennen und -basierend auf einer Ursachenanalyse- frühzeitig die Entwicklung angemessener Gegenstrategien zu ermöglichen (Stichwort: fachliches Controlling.)
C.Globale fachliche Steuerungsziele
Mittelfristig sind mehrere blobale fachliche Steuerungsziele zu verfolgen:
1.Die Umsteuerung von familienersetzenden (hier: stationäre Hilfen) auf familienergänzende (ambulante) Hilfen: Das quantitative Verhältnis dieser Hilfearten beträgt in Hamburg momentan etwa 80 : 20 49). (bundesweit etwa 75 : 25), in den familienersetzenden Hilfen werden knapp 2/3 in stationärer Hilfe und ca. 1/3 in Pflegefamilien betreut.
In diesem Zusammenhang sollte eine Umsteuerung in folgender Größenordnung angestrebt werden: Ende Mai 1996 wurden in stationären Hilfen insgesamt 2.392 junge Menschen betreut, die Altersstruktur und Verteilung der Betreuten stellte sich dabei folgendermaßen dar:
Gelingt es bei den
jungen Volljährigen 20 % ( = 82 Fälle)
Jugendlichen ab 16 Jahre 10 % ( = 66 Fälle)
Kinder und Jugendlichen zwischen 6 und 15 Jahren 10 % ( = 118 Fälle)entsprechend dem vorstehend genannten Ziel umzusteuern, könnten -in diesem Beispiel- im Ergebnis die stationären Hilfen um 266 Fälle auf 2.126 Betreute zurückgefahren werden und die ambulanten Hilfen um die gleiche Anzahl aufwachsen. Damit würde das quantitative Verhältnis von familienersetzenden gegenüber familienergänzenden Hilfen auch in Hamburg dem Bundesdurchschnitt von 75 : 25 entsprechen. Bis zu welcher Größenordnung die Gewichte zwischen familienersetzenden und familienergänzenden Hilfen verschoben werden können, wird noch im Zusammenspiel zwischen den verschiedenen Ebenen unter Einbeziehung der Fach- und Planungsbereiche zu ermitteln sein.Weitere Umsteuerungsziele sind:2.Innerhalb der familienersetzenden Hilfen sollte eine Umbau zu Gunsten der Vollzeitpflege erfolgen. In den Fällen, in denen eine Hilfe für einen längeren Zeitraum gewährt werden muß, bzw. mit der Hilfe ein neuer Lebensort zu konstituieren ist, müssen für Kinder im verstärkten Maße Erziehungs- und Pflegestellen zur Verfügung gestellt werden 50). Voraussetzung dafür ist allerdings, daß die zu leistenden Vermittlungs- und Beratungstätigkeiten in der Vollzeitpflege durch eine Reorganisation der jetzigen Arbeitsstruktur -wie dies auch im Rahmen der Schaffung des „Einheitlichen Jugendamtes“ auf Bezirksebene vorgesehen ist- eine höhere Priorität erhalten.3.Innerhalb der stationären Hilfen wird zu prüfen sein, welche Möglichkeiten zur Verkürzung der Verweildauer bestehen. Die längsten Betreuungszeiten in den Einrichtungen haben Kinder im Alter zwischen 6 und 14 Jahren; bei 34 % aller Hilfebeendigungen in 1994 in dieser Altersgruppe hat eine Betreuungsdauer von 3 und mehr Jahren vorgelegen. Dies sollte Anla´ß sein, entweder durch den Einsatz ambulanter Hilfen, die auch zur Stützung der Erziehungsfunktion in der Herkunftsfamilie dienen sollten, die Unterbringungsdauer in Einrichtungen zu verkürzen oder durch frühzeitige Überleitung in Erziehungs- bzw. Pflegestellen oder / und -wo dies fachlich nicht angezeigt ist bzw. sich nicht realisieren läßt- im Rahmen sozialpädagogischer Lebensgemeinschaften alternative Lösungen zu entwickeln.4.Insgesamt ist darauf zu achten, daß der prozentuale Anteil der in Hilfen zur Erziehung / Volljährigenhilfe betreuten jungen Menschen an der altersgleichen Gesamtbevölkerung möglichst das in 1996 erreichte Niveau nicht übersteigt. Ggf. entsteht hierbei die Notwendigkeit der Feinsteuerung bezirklicher Budgets, falls die demographische bedingte Bevölkerungsentwicklung Ungleichzeitigkeiten zwischen einzelnen Regionen zeigt.Erläuterungen / Erklärungen
1.Letzteres konnte nicht für alle in der Vorlage präsentierten Daten gemacht werden (entsprechende Kennzeichnungen sind im Text vorhanden), weil einiges davon sehr umfangreiche und damit langwierige Analysen voraussetzt, was die Überarbeitung der Vorlage auf einen nicht mehr verantwortbar fernen Zeitpunkt verschoben hätte.
2.Münder, J. u. a.: Frankfurter Lehr- und Praxis-Kommentar zum KJHG. Münster 1993, Rn. 4 zu § 27.
3.So ist für die Betreuung von zwei Kindern bzw. Jugendlichen, die in einer Wohngruppe leben, eine Fachkraft zuständig (der statistisch exakte Betreuungsschlüssel beträgt 1 : 2, 15).
4.Begrifflich charaktierisiert handelt es sich also um lebenswelt- und familienorientierte (ambulante) Hilfen.
5.Siehe dazu die Mitteilungen des Senats an die Bürgerschaft: „Weiterentwicklung der Hilfen zur Erziehung in Hamburg“ (Drucksache 13/6683 vom 04.09.1990), „Weiterentwicklung der Hilfen zur Erziehung außerhalb der eigenen Familie“ (Drucksache 14/2233 vom 28.07.1992) und „Weiterentwicklung der Hilfen zur Erziehung in Hamburg (Teil II)“ (Drucksache 14/3583 vom 16.02.1993).
6.Zum Begriff siehe Fred Wohlert: „Handbuch zur Jugendhilfeplanung in Hamburg (Teil I)“, Hamburg 1995.
7.Vgl. die Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft „Weiterentwicklung der Hilfen zur Erziehung in Hamburg (Teil II)“, Drucksache 14/3583 vom 16.02.1993.
8.Wenn nicht aufgrund fachlich plausibler Gesichtspunkte eine Betreuung in einem anderen Stadtteil oder außerhalb Hamburg erfolgen muß. Dazu hat eine vom Amt für Jugend in Auftrag gegebene empirische Studie (Cornelia Weber-Winter: „Analyse der Jugendhilfeakten der Heimaufnahmen aus dem Zuständigkeitsbereich der Sozialen Dienste Billstedt des Jahrtes 1991“) belegt, daß die überwiegende Anzahl der in Einrichtungen betreuten Kinder/Jugendlichen im Rahmen „milieunaher Heimerziehung“ in der Region und nicht andernorts betreut werden kann. Dies ist zudem im Sinne der betroffenen Kinder/Jugendlichen, weil dann der Freundeskreis, die sozialen Netze etc. erhalten bleiben können und nicht neu zu knüpfen sind.
9.Die wissenschaftliche Begleitung lag in den Händen von Frau Prof. Dr. M.-L. Karsten von der Universität Lüneburg, der Endbericht ist vom Amt für Jugend in der sog. „Roten Reihe“ veröffentlicht.
10.Vgl. dazu Thomas Klatetzki (Hrsg.): „Flexible Erziehungshilfen – Ein Organisationskonzept in der Diskussion“, Münster 1994.
11.Dies meint sowohl Lebenslagen als auch subjektive Befindlichkeiten, die ihren Ausdruck finden in vielfältigen Formen des Ausagierens und die häufig mit Selbst- und Fremdgefährdung verbunden sind. Zu diesem Themenkomplex hat es über einen längeren Zeitraum einen regelhaft tagenden Arbeitskreis zwischen freien Trägern und dem Amt für Jugend gegeben.
12.Dies meint, daß ein Träger von Hilfen zur Erziehung möglichst die gesamte Palette außerfamiliärer und ambulanter Hilfen flexibel durchführt und die ambulanten Hilfen aus einem Team heraus geleistet werden, das seinen Standort im Stadtteil hat, im Sinne einer „Jugendhilfestation“ oder eines „Jugendhilfezentrums“.
13.In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Durchführung von Hilfen zur Erziehung zukünftig ausschließlich in den Händen freier Träger oder des Landesbetriebs Erziehung und Berufsbildung liegen soll und insofern die Kapazitäten für die Sozialpädagogische Familienhilfe sowie die sozialpädagogische Betreuung der Bezirklichen Jugend- und Krisenwohnungen, die z.Zt. noch bei der Bezirksverwaltung eingegliedert sind, sukzessive auf diese verlagert werden.
14.Die Regularien der Erziehungskonferenz sowie ihre Stellung im Gesamtprozeß einer Hilfe zur Erziehung ist Bestandteil der seit dem 01.07.1991 geltenden Fachlichen Weisung „Hilfe zur Erziehung“, herausgegebenen von der Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung -Amt für Jugend-. Eine Fachliche Weisung regelt das verwaltungsmäßige Handeln der örtlich zuständigen Bezirksämter (die in Hamburg Jugendämter im Sinne des KJHG sind) und trägt somit zu einer gleichmäßigen Ausführung des KJHG im gesamten Stadtgebiet bei. Fachliche Weisungen sind nach dem Bezirksverwaltungsgesetz von allen Fachbehörden in Hamburg zu erlassen. Zur Praxis der Erziehungskonferenzen siehe auch die empirische Studie vom Institut des Rauhen Hauses für Soziale Praxis (ISP): „Funktion, Leistung und Problembezug von Erziehungskonferenzen, Untersuchung zur Anwendung der Fachlichen Weisung des Amtes für Jugend in der sozialpädagogischen Praxis“. Bearbeitet von Th. Klatetzki und C. Weber-Winter, Hamburg 1993. Es wurden insgesamt 228 Erziehungskonferenzen und Hilfepläne aus der ersten Jahreshälfte 1992 ausgewertet.
15.Siehe dazu das Konzept „Hamburger Kinder- und Familienhilfezentren“ von Günter Finke und Klaus-Dieter Müller, Hamburg 1995.
16.Der Begriff Neu-Aufnahmen meint nur die Aufnahmen, bei denen ein Kind, ein Jugendlicher oder ein junger Volljähriger im jeweiligen Betrachtungsjahr neu in das Hilfesystem gekommen ist (dies berührt nicht die Frage, ob schon früher einmal eine Hilfe zur Erziehung bestanden hat). Trägerwechsel, Versetzungen, der Wechsel von einer einrichtungsbezogenen Hilfe in eine Pflegestelle (oder umgekehrt) sind also nicht gemeint und wurden nicht gezählt.
17.einschließlich der Anzahl der unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge; dies sind jährlich ca. 200 Fälle, eine separate Zählung erfolgt seit 1989.
18.einschließlich der Hilfen für junge Volljährige gem. § 41 SGB VIII in der Ausgestaltung gem. §§ 34/35 SGB VIII. Diese Hilfen wurden vor 1995 im hamburger Hilfesystem faktisch durch die Sozialhilfe (gem. § 72 BSHG) geleistet. Insofern liegt der Statistik ab 1995 -gegenüber den Vorjahren- eine erweiterte Zählung zugrunde.
19.Die Steigerungsrate der Belegungstage von 1988 auf 1994 betrugt rd. 33 %.
20.Hinsichtlich der Verweildauer von Kleinkindern hat es eine Studie vom Institut des Rauhen Hauses für Soziale Praxis (ISP) gegeben (Thomas KlaTETZKI; Timm Kunstreich, Doris Pleiger; „Die Verweildauer von Kleinstkindern im Landesbetrieb Erziehung und Berufsbildung“, Hamburg, März 1994).
21.1991 – 1995 = Haushaltsergebnisse, 1996 = Ansätze lt. Haushaltsplan
22.In den Jahren 1991 bis 1993 waren den bezirklichen Jugendwohnungen auch Einrichtungen für minderjährige unbegleitete Flüchtlinge zugeordnet, die ab 1994 aus systematischen Gründen in einem anderen Haushaltstitel veranschlagt sind.
23.Enthalten sind darin auch die Kosten für die Kinder in Pflegefamilien, für die Hamburg weiter zu zahlen hat, wenn ein Kind zwei Jahre bei einer Pflegeperson lebt und sein Verbleib dort auf Dauer zu erwarten ist und die Zuständigkeit auf das örtliche Jugendamt überwechselt (§ 86 Abs. 6 KJHG).
24.Im Rahmen der Hamburger Hilfesysteme wurden junge Volljährige, die heute eine Hilfe gemäß § 41 SGB VIII bekommen, innerhalb des Sozialhilfesystems betreut, und zwar auf der Rechtsgrundlage § 72 BSHG. In diesem Bereich gibt es eine Reihe von Einrichtungen, die speziell für diese Zielgruppe Angebote (betreutes Wohnen) durchführen.
25.Das heißt, eine pädagogische Fachkraft betreut 5 junge Menschen. Außen jungen Volljährigen können in diesem Rahmen auch ältere Jugendliche ab dem 16. Lebensjahr betreut werden.
26.Die BSJB hat nach wie vor noch die Zuständigkeit für die außerhamburgische Pflege- und Erziehungsstellen. Dies wird im Zusammenhang mit der Neuordnung der bezirklichen Jugendhilfe ebenfalls neu geregelt.
27.Weil noch nicht bei sämtlichen Hilfen eine einzelfallbezogene Kostenabrechnung existiert, hat die Behörde für Jugend, Schule und Berufsbildung Aufgaben übernommen, temporär -bis alle Hilfearten einzelfallbezogen abgerechnet werden können- die noch notwendige Abwicklung der Zuwendungsfinanzierung für die ambulanten und teilstationären Projekte zu gewährleisten.
28.Gezogen nach dem Prinzip der geschichteten Stichprobe. D.h., anstelle der üblichen Zufallsstichprobe wird eine anhand bestimmter Merkmalskriterien zusammengesetzte Stichprobe gezogen. Ein solches Verfahren ist -abhängig von der Größe der Stichprobe- angezeigt, um auch für Merkmale, die in der Grundgesamtheit ungleich verteilt sind, eine für die Analyse ausreichende Besetzung aller Gruppen sicherzustellen. I.d.R. wird für jedes Kriterium eine möglichst gleichgewichtige Verteilung der Ausprägungen angestrebt.
29.GEWOS (Institut für Stadt-, Regional- und Wohnforschung): „Hilfebedarf und Angebotsstruktur für 16- bis unter 21-jährige in Hamburg“, Projektbearbeitung: Klaus Wieland, Tom Krause, Hamburg, März 1994. Auch hierbei handelt es sich um eine geschichtete Stichprobe, basierend auf 105 Einzelfallakten.
30.Zum Thema „Jugendhilfe und Armut“ siehe auch das Mitteilungsblatt Intern Nr. 14, vom Februar 1995, herausgegeben von der Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung -Amt für Jugend-.
31.Auf diesen Zusammenhang wird auch in der ISP-Studie über die Erziehungskonferenzen hingewiesen.
32.Schrapper, Christian: „Vom Plan zur Planung“. In: Blätter der Wohlfahrtspflege – Deutsche Zeitschrift für Sozialarbeit, Heft 5/1995, 142. Jahrgang. Vgl. außerdem: Hansbauer, Peter: „Fortschritt durch Verfahren oder Innovation durch Irritation?“. In: Neue Praxis, Heft 1/1995.
33.Vgl. v.a. Arbeiten aus dem Institut für soziale Arbeit e.V. in Münster (z.B. Jordan, Erwin, Trauernicht, Gitta: „Alleinerziehende im Brennpunkt der Jugendhilfe“, Münster 1989.)
34.Unterteilt nach möglichen Varianten von Einelternfamilien handelt es sich um 38,2 % ledige, um 30,8 geschiedene, um 26,5 % getrennt lebende und um 4,4 % verwitwete alleinerziehende Mütter bzw. Väter.
35.In den USA gibt es allerdings eine spezielle Form der Familienhilfe, bei der in Krisensituationen -zur Vermeidung von Fremdplazierung- die sozialpädagogischen Fachkräfte für einen gewissen Zeitraum zusammen mit den Familien leben (quasi in die Wohnung einziehen), um Entlastung zu schaffen und Krisen aufzufangen. Dieses Konzept nennt sich „Homebuilding“ bzw. „Families First Program“ (siehe dazu: Gehrmann, G. / Müller, K.-D.: „Sozialarbeit, nicht Therapie! Eine Krisenintervention zur Vermeidung der Fremdplazierung „gefährdeter“ Kinder“. In: Sozialmagazin, Heft 5/1994, 19. Jahrgang.)
36.Bezirkliche Jugendwohnungen sind ein Angebot, das für die jungen Menschen gedacht ist, die trotz eines Hilfebedarfs über einen relativ hohen Grad an Selbständigkeit verfügen. Insofern besteht dort die Betreuung aus dem sogenannten internen Betreuerpaar, für die Alltagsprobleme und aus der sozialpädagogischen Betreuung im Rahmen einer sogenannten ¾ Stelle für durchschnittlich 8 Jugendliche.
37.Dies meint die spezifische Verbindung von interner Betreuung (für die vielen kleinen und manchmal doch großen Probleme des Alltags) und externer sozialpädagogischer Betreuung.
38.Die Daten der Verweildauer wurden für das Jahr 1995 nicht fortgeschrieben, weil dies sehr umfangreiche Analysen erfordert hätte. Dies hätte im Ergebnis eine erhebliche Zeitverzögerung bei der Überarbeitung dieser Vorlage nach sich gezogen. Da auch bei den anderen Daten zur Inanspruchnahme der Hilfen in 1995 sich der Trend der Vorjahre fortsetzt, erscheint dies vertretbar, d.h., auch für die Verweildauer wird eine Trendfortschreibung angenommen.
39.In diesem Zusammenhang sprechen Fachkräfte (in den Einrichtungen und im ASD) auch vom „Drehtür-Effekt“. Das heißt, die Situation in der Familie (überwiegend sind es alleinerziehende Frauen) spitzt sich zu, das Kind wird für einige Monate in einer Einrichtung untergebracht; nachdem sich die häuslichen Bedingungen verbessert (besser gesagt: beruhigt) haben, kommt das Kind zurück, möglicherweise ist jedoch -weil grundlegendere Schritte zur Verbesserung der Lebens- und Sozialisationsbedingungen nicht eingeleitet wurden bzw. werden konnten- über kurz oder lang eine erneute außerfamiliäre Unterbringung angezeigt.
40.Bei den ambulanten Hilfen werden die Hilfen, die im Rahmen kommunaler Erziehungsberatungsstellen geleistet werden, aus statistisch-systematischen Gründen nicht gezählt. Dies hat seine Ursache in der nach wie vor definitorisch-statistisch schwierigen Trennung dort geleisteter offener Hilfen zu den Hilfen zur Erziehung gem. § 28 SGB VIII.
41.Dabei handelt es sich um eine sog. relationale Datenbank, mit deren Hilfe wesentliche Strukturdaten des Einzelfalls (einschl. der hilfe- und kostenbezogenen Daten) in den zuständigen Dienststellen der Bezirksverwaltung erfaßt und -durch eine spezielle Applikation- für Zwecke der Jugendhilfeplanung und der Budgetsteuerung ausgewertet werden können.
42.Dies hat auch die ISP-Studie zu den Erziehungskonferenzen gezeigt.
43.An neuen Kapazitäten wurden in Hamburg in den letzten Jahren geschaffen: von 1991 bis 1993 insgesamt 68 Fachstellen für Sozialpädagogen (zzgl. rd. 800.000,– DM Honorarmittel) bei ambulanten Hilfen, damit werden ca. 250 Betreuungen realisiert. Im Rahmen der Umsetzung der Drucksache 14/2233 -vor allem in 1994 ausgebracht- rd. 140 Plätze in Kleinsteinrichtungen sowie in sozialpädagogischen Lebensgemeinschaften bzw. Außenwohngruppen. Für junge Volljährige bis 1995 ca. 80 Plätze ambulant betreutes Wohnen.
44.Hierbei sind auch die positiven Wirkungen -im Sinne der Absicherung von Betreuung im Alltag berufstätiger und sozial besonders geforderter Mütter- zu sehen, die durch den enormen Ausbau der Kindertagesbetreuung entstehen.
45.Anstatt rd. 73.000,– DM nur rd. 14.000,– DM (bezogen auf das Jahr 1995).
46.Bei einer notwendigen außerfamiliären Hilfe verstärkt Pflegestellen in Anspruch nehmen zu können, wird mit zunehmendem Alter der Kinder eher unwahrscheinlich. Insofern ist dies in dieser Altersgruppe keine Handlungsoption, die im nennenswerten Umfang als bedarfsgerechte Alternative zur Einrichtungshilfe in den Blick genommen werden kann.
47.Hinter den konkreten Kennziffern bzw. den dadurch ausgedrückten Zielwerten stehen i.d.R. bestimmte gesellschaftliche und/oder fachliche Wertvorstellungen (wie bspw. der im KJHG posulierte Vorrang von familienergänzenden vor familienersetzenden Hilfen), die durch die spezifische Gestalt als Kennziffer in einer oprationalisierbaren Größe ausgedrückt werden.
48.Dies wären fachliche Steuerungsziele, die bezirksweise angepaßt mit den vor Ort zuständigen Dienststellen zu vereinbaren wären und die dann innerhalb eines bestimmten Zeitraums zu erreichen sind.
49.Im Vergleich dazu: 1990 betrug das quantitative Verhältnis 87 : 13.
50.Dies wird mit zunehmendem Alter der Kinder jedoch eher unwahrscheinlich. Insofern ist dies eine Handlungsoption, die für die Kinder i.d.R. nur bis zum Grundschulalter von Bedeutung ist.
Jugendhilfe – Informationen, Standpunkte, Empfehlungen
1.Konsequenzen aus dem Kinder- und Jugendhilfegesetz in Hamburg *
2.Wohnungsprobleme junger Menschen *
3.Handreichungen für den Umgang mit der Jugendhilfestatistik *
4.Sexuelle Gewalt gegen Kinder
5.Im Gespräch: Hilfen zur Erziehung *
6.Jugendhilfeausschuß und Landesjugendhilfeausschuß im AG KJHG *
7.Sozialpädagogische Familienhilfe in der Diskussion *
8.Informationen zur Kindertagesbetreuung *
9.Kindertagesstättenbedarfsplan III *
10.Grenzfälle zwischen Heimen und Psychiatrie *
11.Elternbeiträge zur Kindertagesbetreuung im AG KJHG *
12.Amtspflegschaft – „Zwangspflegschaft?“
13.Szenenahe Übernachtungsangebote und Elternbenachrichtigung *
14.Jugend und Sucht *
15.Integration oder Ausgrenzung *
16.Erstes Gesetz zur Ausführung des SGB VIII (Ag KJHG)-Referentenentwurf *
17.Hilfen zur Erziehung
18.Schulische Erziehungshilfe *
19.Kindertagespflege in Hamburg
20.Tagespflegebörsen
21.Hilfen zur Erziehung – Zielbild 96/97
*)= Bereits vergriffen

References: § 34
 § 80
 § 34
 § 33
 § 36
 § 78
 § 34
 § 31
 § 32
 § 27
 § 41
 § 41
 § 34
 § 34
 § 85
 § 33
 § 34
 § 35
 § 34
 § 34
 § 34
 § 27
 § 41
 § 72
 § 41
 § 72
 § 28