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Timestamp: 2018-03-23 07:06:34+00:00

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Jorge André Irion Jobim: ESTUDOS JURISPRUDENCIAIS ANTES DA DECISÃO DO STF SOBRE NECESSIDADE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO NAS AÇÕES PREVIDENCIÁRIAS RURAIS: UM OLHAR CRÍTICO AO CARÁTER POLÍTICO DAS DECISÕES ADMINISTRATIVAS. Saulo Ramos Furquim
ESTUDOS JURISPRUDENCIAIS ANTES DA DECISÃO DO STF SOBRE NECESSIDADE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO NAS AÇÕES PREVIDENCIÁRIAS RURAIS: UM OLHAR CRÍTICO AO CARÁTER POLÍTICO DAS DECISÕES ADMINISTRATIVAS. Saulo Ramos Furquim
Mestre em Direito pela Universidade de Coimbra, Advogado
O presente trabalho tem por objeto o estudo das jurisprudências dos tribunais regionais federais e dos tribunais superiores acerca da (não) necessidade de prévio requerimento administrativo no ajuizamento de ações previdenciárias rurais. Trata-se também de analisar de forma crítica como a decisão do Supremo Tribunal Federal no RE 631.240 (03.09.2014) causou grande prejuízo ao pleito do direito de aposentadoria rural. Pois, como será evidenciado no trabalho, as decisões administrativas têm, na maioria das vezes, caráter político, o que dificulta a concessão do benefício.
Palavras-chave: Estudo das jurisprudências. Tribunais regionais federais. Tribunais superiores. Aposentadoria rural. Caráter político.
Sumário: Introdução. 1 Posicionamento majoritário na primeira instância. 2 Posicionamento jurisprudencial dos tribunais regionais federais. 2.1 Posicionamento do Tribunal Regional Federal da 1ª Região. 2.2 Posicionamento do Tribunal Regional da 2ª Região. 2.3 Posicionamento do Tribunal Regional da 3ª Região. 2.4 Posicionamento do Tribunal Regional da 4ª Região. 2.5. Posicionamento do Tribunal Regional da 5ª Região. 2.6 Posicionamento da Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais. 3 Posicionamento jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça. 4 Posicionamento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal. 5 O caráter político nas decisões sobre benefícios rurais pelo INSS. 6. O princípio do livre acesso ao Judiciário. Considerações finais. Referências bibliográficas. Referências legislativas.
No atual cenário jurídico previdenciário brasileiro, surge uma falta de uniformidade nas decisões de primeira instância, em que se encontram processos extintos, fundamentados na falta das condições de ação, devido à ausência de requerimento administrativo anterior ao ajuizamento da ação de benefício previdenciário.(1) Entretanto, o entendimento majoritário dos juízes a quo assenta-se no sentido de que a ausência de prévio requerimento administrativo acarreta a extinção do processo sem resolução do mérito, porque essa ausência descaracterizando, assim, o interesse de agir do requerente.(2)
Contudo, o presente artigo visa pormenorizar os diferentes entendimentos nos tribunais regionais federais e nas altas cortes de justiça brasileiras, por meio de um estudo jurisprudencial desses posicionamentos, a fim de tentar demonstrar se, dentre esses diferentes posicionamentos, existe um majoritário, pelos menos quanto à questão da (não) necessidade de prévio requerimento administrativo como condição de ajuizamento de ações previdenciárias rurais.
Ainda, passaremos a expor sobre o caráter político e burocrático das decisões na esfera administrativa, evidenciado pelo atual contexto previdenciário brasileiro, no qual os trabalhadores rurais se encontram em situação de vulnerabilidade.
1 Posicionamento majoritário na primeira instância
O principal marco para discussão do tema pode ser atribuído à Súmula 213 do antigo Tribunal Federal de Recursos. Por essa súmula, estabelecia-se que “o exaurimento da via administrativa não é condição para a propositura de ação de natureza previdenciária”. Partindo de uma interpretação literal, poder-se-ia dizer que o esgotamento da via administrativa era dispensado, inclusive o requerimento inicial do benefício. Não obstante a referida súmula, surge outro entendimento, de que o que se dispensa é o exaurimento da via administrativa, exigindo-se, assim, apenas a simples resistência administrativa à pretensão do requerente para o ingresso da ação.(3)
Todavia, o posicionamento da dispensa de requerimento administrativo nas ações de benefício previdenciário não teve maiores aceitações nos julgados de primeira instância, passando-se a discutir sobre essa questão. Destarte, a decisão do Superior Tribunal de Justiça ratificada no Agravo Regimental no Recurso Especial 1.310.042/PR, de maio de 2012, entendeu que não há interesse processual em ingressar com ação judicial para obter benefício sem que haja prévia resistência administrativa à pretensão do requerente.(4)
De tal sorte, as decisões de primeira instância se embasaram na extinção dos processos que não apresentavam requerimento administrativo sem a resolução do mérito, com fundamento no artigo 267, inciso VI, do Código de Processo Civil, por carência de ação por falta de interesse processual.(5) Ademais, de acordo com esse posicionamento da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, constantemente arguido pela maior parte dos julgados de primeira instância, não se impõe o exaurimento da via administrativa, pois “exaurir significa esgotar, portanto, o requerente não está obrigado a percorrer todas as instâncias administrativas para somente depois buscar em juízo o benefício assistencial”.(6) (7)
Dessarte, a maioria dos julgados de primeira instância entende como imprescindível a configuração do conflito de interesses para o ajuizamento de ações de concessão de benefício previdenciário, em síntese, visando à proteção do direito da parte. Derradeiramente, haverá conflito de interesses se o demandante, requerendo administrativamente o benefício de prestação continuada, tiver o seu pleito indeferido ou se a autarquia se negar a apreciá-lo.(8)
2 Posicionamento jurisprudencial dos Tribunais Regionais Federais
Contudo, cumpre ressaltar que o egrégio Tribunal Regional Federal da 1ª Região entende de maneira diversa dos argumentos majoritários na primeira instância. O referido tribunal pacificou o entendimento de que “a ausência de prévio requerimento administrativo não constitui óbice para que o segurado pleiteie, judicialmente, a revisão de seu benefício”,(9) em todas as causas previdenciárias, independentemente de o pleito tratar de benefícios para trabalhadores rurais ou urbanos.
2.1 Posicionamento do Tribunal Regional Federal da 1ª Região
A jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 1ª Região é pacífica acerca da ausência de prévio requerimento administrativo,(10) pois, nessa corte, isso não constitui óbice para que o segurado pleiteie, judicialmente, a revisão de seu benefício previdenciário, conforme os inúmeros julgados sobre o tema, senão vejamos(11):
“Ementa: Previdenciário. Aposentadoria por idade. Trabalhadora rural. Prévio requerimento administrativo. Desnecessidade. Início razoável de prova material a ser corroborada por prova testemunhal. Exigência de comprovação cabal das alegações iniciais. Indeferimento inicial. Impossibilidade. Sentença anulada. 1. O entendimento firmado nesta Corte e no colendo STJ é de que o exaurimento da via administrativa não é condição para propositura de ação de natureza previdenciária (Súmula 213/TFR). Vedação de tal exigência por aplicação do princípio constitucional da inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 5º, XXXV). 2. Deve ser garantido o livre acesso à Justiça e, sobretudo, à ordem jurídica justa, bem como ter-se em mira a prestação da tutela jurisdicional, direito fundamental do cidadão assegurado por expressa previsão constitucional (CF/88, art. 5º).”
As decisões dos acórdãos do TRF da 1ª Região embasam-se no principio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal.(12) Tais decisões comprovam a jurisprudência pacífica em todo o TRF da 1ª Região, não havendo divergência entre as turmas.
2.2 Posicionamento do Tribunal Regional da 2ª Região
Por sua vez, o Tribunal Regional da 2ª Região preleciona de maneira diversa: entende que o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário é inteiramente necessário para a configuração do interesse de agir e, portanto, a ação deve ser condicionada ao requerimento.(13) Derradeiramente, as decisões se embasaram na extinção dos processos sem a resolução do mérito, com fundamento no artigo 267, inciso VI, do Código de Processo Civil, por carência de ação por falta de interesse processual. Dessa forma:
“Ementa: Direito previdenciário. Pensão por morte. Ausência de prévio requerimento administrativo do benefício. Honorários advocatícios. Juros moratórios. Recebimento dos créditos pretéritos pelos herdeiros. Negado provimento ao recurso e à remessa. – A jurisprudência mais recente do Superior Tribunal de Justiça e desta Corte tem comungado o entendimento no sentido de que não cabe ao Poder Judiciário substituir a Administração Previdenciária, sendo necessário o prévio ingresso na via administrativa para o ajuizamento de demanda que objetive a concessão de benefício previdenciário, a fim de que possa restar configurada a composição da lide, caracterizada pela necessidade e pela utilidade do provimento jurisdicional e, portanto, presente o interesse de agir. Precedentes.”(14)
2.3 Posicionamento do Tribunal Regional da 3ª Região
Outrossim, o Tribunal Regional Federal da 3ª Região tem o seu entendimento sedimentado nos mesmo fundamentos do TRF da 1ª Região, no sentido de que “a ausência de prévio requerimento administrativo não constitui óbice para que o segurado pleiteie, judicialmente, a revisão de seu benefício”, em todas as causas previdenciárias. Tal entendimento tem como alicerce a não violação do princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no artigo 5º, XXXV, da CF. Senão vejamos:
“Ementa: Previdenciário. Processo Civil. Aposentadoria por idade. Agravo (CPC, art. 557, § 1º). Prévio requerimento administrativo do benefício. Contagem recíproca. Constituição da República, art. 201, § 9º. I – Para o ajuizamento de ação que visa à concessão de benefício previdenciário, não é necessária a comprovação de prévio requerimento na via administrativa (Súmula 09 do e. TRF da 3ª Região).”(15)
Ademais, o referido tribunal editou a Súmula de nº 9, com o intuito de elucidar o seu posicionamento quanto à questão. Dessa forma, pela presente súmula, “em matéria previdenciária, torna-se desnecessário o prévio exaurimento da via administrativa, como condição de ajuizamento da ação”.(16)
2.4 Posicionamento do Tribunal Regional da 4ª Região
No que insta ao entendimento do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, a regra quanto à exigência do prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário difere do entendimento dos tribunais anteriores. Para o referido tribunal, no caso de trabalhador urbano, a regra é que o requerimento administrativo é condição inegável para o ajuizamento da ação previdenciária, embasando-se no argumento de que sua ausência acarreta a carência de ação por falta de interesse de agir, assim, extinguindo o processo sem resolução do mérito.(17)
“Ementa: Previdenciário. Prévio requerimento administrativo. Benefício assistencial. Interesse de agir. Não demonstração. 1. Não comprovada a resistência da Administração quanto à pretensão formulada, deve ser indeferida a inicial por absoluta ausência de interesse de agir.”(18)
Contudo, há uma ressalva: no que concerne a trabalhadores rurais (diaristas, boias-frias e volantes), a regra é afastada, sob o entendimento do que, nessas situações, em que sistematicamente o INSS se nega a apreciar ou indefere de pronto a pretensão da parte, é possível a dispensa do prévio ingresso na esfera administrativa, pois a recusa da administração e o interesse processual, em casos tais, são evidentes.(19) Ademais, corrobora-se com o entendimento de que, quando se trata de trabalhador rural na condição de diarista/boia-fria, o interesse de agir será presumido, o que constitui exceção à regra da necessidade de prévio ingresso administrativo. Desse modo:
“Ementa: Previdenciário. Aposentadoria rural por idade. Boia-fria. Falta de prévio requerimento administrativo. Interesse de agir. Requisitos legais. Comprovação. Consectários. Tutela específica. 1. Quando se trata de trabalhador rural na condição de diarista/boia-fria, o interesse de agir será presumido, o que constitui exceção à regra da necessidade de prévio ingresso administrativo. 2. Caso em que a parte-autora não requereu o benefício na esfera administrativa. No entanto, não há falar em carência de ação por falta de interesse de agir, pois se está diante de trabalhador rural boia-fria.”(20)
2.5 Posicionamento do Tribunal Regional da 5ª Região
Na mesma esteira, a jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 5ª Região se assemelha aos julgados do TRF da 4ª Região. Entende-se pela extinção do processo sem resolução do mérito em decorrência da carência de ação diante da ausência de prévio requerimento administrativo nos casos de trabalhadores urbanos. Contudo, o referido tribunal posiciona-se no sentido de que não há lide que justifique a instauração de uma relação jurídica processual. A vinda ao Judiciário antes de qualquer tentativa de se obter o benefício administrativamente é uma tentativa de utilizá-lo como substitutivo da administração. No caso, para o presente tribunal, cabe ao INSS apreciar e conceder, se for o caso, benefícios previdenciários.(21) Eis o disposto nesse sentido:
“Ementa: Previdenciário. Processo Civil. Aposentadoria por invalidez. Ausência de prévio requerimento administrativo. Contestação do mérito da demanda. Interesse processual. Configuração. Sentença anulada. A presente controvérsia diz respeito à possibilidade ou não de se ingressar com ação judicial para percepção de benefício previdenciário, ainda que tal benefício não tenha sido postulado na seara administrativa. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º, XXXV, consagrou o princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional. No entanto, em se tratando de benefício previdenciário, é necessário que o interessado, inicialmente, requeira a sua concessão na via administrativa. Sendo assim, apenas com o indeferimento administrativo é que nasce o direito de ação. Em não havendo qualquer oposição por parte do INSS, portanto, inexiste lide. 4. Ainda que não tenha havido o prévio requerimento administrativo, tendo sido contraditado o mérito da demanda pela administração pública, resta configurada a pretensão resistida e, consequentemente, a efetiva existência de um interesse processual a justificar a submissão da questão ao Poder Judiciário.”(22)
No que se refere aos trabalhadores rurais, o TRF da 5ª Região também se posiciona no sentido da desnecessidade do prévio requerimento administrativo para a propositura da ação de benefício previdenciário. Segue-se o entendimento de que a análise do requerimento do benefício de aposentadoria aos segurados especiais não pode ser obstaculizada ou condicionada a prévio requerimento administrativo, mesmo quando não há contestação de mérito na demanda judicial, dada a situação de hipossuficiência intrínseca à natureza desses trabalhadores, que em geral não possuem qualquer registro nos órgãos oficiais ou documentação que comprove sua condição, conforme vem exigindo o instituto previdenciário(23).
“Ementa: Previdenciário. Processual Civil. Trabalhador rural. Aposentadoria por idade. Requerimento administrativo. Desnecessidade. Extinção do processo. Art. 267, VI do CPC. Impossibilidade. Processo em condições de julgamento. Aplicação do parágrafo 3º do art. 515 do CPC. Segurado especial. Regime de economia familiar. Comprovação – Hipótese de apelação de sentença que, em ação ordinária em que o autor objetivava a concessão do benefício de aposentadoria por idade, na qualidade de segurado especial, julgou extinto o feito, com fulcro no art. 267, VI, do CPC. – Consoante entendimento desta colenda Turma e dos egrégios STF e STJ, é desnecessário o prévio requerimento administrativo para a propositura de ação que visa à percepção de benefício previdenciário. Ressalvado o entendimento do relator. – Possibilidade de aplicação do parágrafo 3º do art. 515 do CPC.”(24)
Outra hipótese de desnecessidade de requerimento administrativo está presente também no caso de não haver, na contestação da autarquia-ré, arguição do pedido de extinção do processo sem resolução do mérito por falta de requerimento administrativo, independentemente da condição do trabalhador (urbano ou rural).(25) Vejamos o julgado:
“Ementa: Previdenciário e Processual Civil. Não providenciado prévio requerimento administrativo. Não contestada a ação em seu mérito. Caracterizada a falta de interesse de agir. Confirmada a sentença que extinguiu o processo sem resolução do mérito. – O exercício do direito de ação, para ser legítimo, pressupõe um conflito de interesses (art 3º do CPC), cuja composição se solicita ao Estado, de tal sorte que, sem uma pretensão resistida, não há lugar à invocação da atividade jurisdicional. –. Dispensa o exaurimento, ou seja, o esgotamento da via administrativa, com os recursos cabíveis, para o ingresso em juízo, ou, em outra hipótese, dá como suprida a falta de interesse jurídico-processual do litigante, em situação na qual, embora não tivesse o segurado requerido o benefício na via administrativa, com seu consequente indeferimento, contestara o INSS a pretensão deduzida em juízo, no mérito, tornando inócuo remeter-se a autora à via administrativa, já que restara demonstrada a existência de pretensão resistida. – No presente caso, porém, a autarquia-ré não contestou o pedido em seu mérito, de modo que não se pode falar em pretensão resistida, impondo-se a manutenção da sentença que extinguiu o feito, sem resolução do mérito, reconhecendo a falta de interesse processual. Nesse sentido, precedentes do STJ.”(26)
2.6 Posicionamento da Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais
A problemática da (não) necessidade de prévio requerimento administrativo no âmbito da Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Federais esbarra em decisões diversas. Conforme cita Ribeiro, embasando-se na jurisprudência da referida corte, o requerimento é condição necessária para propositura da ação, salvo nas hipóteses: “i) em que houver contestação de mérito apresentada pelo INSS; ii) em que a ação for proposta por ocasião de juizado especial itinerante”.(27) Nessas situações, a TNU entende que há a violação do citado artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal. Senão vejamos os julgados nesse sentido:
“Ementa – Constitucional – Acesso à justiça – Ausência de prévio requerimento administrativo – Interesse de agir caracterizado pela apresentação de contestação específica pelo INSS e por tratar-se de pedido de revisão de benefício – Incidente da parte-autora conhecido e provido. 1. Ofende a garantia do acesso à justiça a extinção do feito sem resolução de mérito decorrente da ausência de prévio requerimento administrativo quando há contestação específica do réu. 2. Incidente de uniformização conhecido para firmar a tese de que ofende a garantia do acesso à justiça a extinção do feito sem resolução de mérito decorrente da ausência de prévio requerimento administrativo quando há contestação específica do réu, anulando o acórdão e a sentença para que outra seja proferida como o julgador entender de direito, afastada a exigência de prévio requerimento administrativo.”(28)
Nos casos em que a ação for proposta por ocasião de juizado especial itinerante:
“Ementa: Previdenciário. Aposentadoria por idade. Trabalhadora rural. Preliminar de falta de interesse de agir. Ausência de requerimento administrativo. Ação proposta por ocasião de juizado especial itinerante. Exame do caso concreto. Pedido de uniformização improvido. 1. Proposta a ação por ocasião de juizado especial itinerante, caracterizado por atender pessoas de baixa instrução e renda, sem qualquer familiaridade com os procedimentos administrativos e judiciais, e se reconhecendo, ademais, a natural publicidade da realização da Justiça Itinerante na comunidade envolvida, não se afigura exigível o prévio requerimento administrativo para caracterizar o interesse processual na demanda visando à obtenção de benefício previdenciário, mesmo sem prévio requerimento perante o INSS.”(29)
Entretanto, esse não é um entendimento pacífico dentro do referido órgão. No atinente à divergência com a jurisprudência de turmas recursais de regiões diversas, também nessa seara, restou demonstrada a existência de dissídio jurisprudencial. Isso porque a Turma Recursal de Santa Catarina, ao exigir a prévia existência de requerimento administrativo para o ingresso com ação judicial, manifestou entendimento diverso do preconizado pela 2ª Turma Recursal de Minas Gerais, a qual entendeu pela desnecessidade de prévio requerimento administrativo para a propositura de ação judicial previdenciária.
De tal sorte, o TNU já prelecionou o entendimento albergado pela 2ª Turma Recursal de Minas Gerais, pois que em consonância com a posição já pacificada no âmbito do e. Superior Tribunal de Justiça, no sentido da desnecessidade de prévio requerimento administrativo.
“Ementa: Previdenciário. Processual Civil. Desnecessidade de prévio requerimento administrativo para ingresso de ação judicial visando à concessão de benefício previdenciário. I – Na esteira do entendimento da jurisprudência dominante no egrégio Superior Tribunal de Justiça, não há necessidade de prévio requerimento administrativo no âmbito da autarquia previdenciária para o posterior ajuizamento de ação judicial previdenciária.”(30)
De tal forma, a questão não tem um entendimento pacífico nessa corte, partindo os seus julgados sempre de diferentes vieses. Consequentemente, os entendimentos são diversos. Assim, cabe às cortes superiores a pacificação da questão.
3 Posicionamento jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça
Não obstante, o tema sobre a necessidade do prévio requerimento administrativo não tem um posicionamento majoritário no Superior Tribunal de Justiça. Há decisões de primeira instância afirmando a necessidade de requerimento administrativo, sob pena extinção do processo sem julgamento do mérito, embasadas no REsp 1.310.042/PR. Entretanto, em outras decisões da mesma corte, em especial a da Quinta Turma do STJ, entendeu-se que a ausência de prévio requerimento administrativo não constitui óbice para que o segurado pleiteie, judicialmente, seu benefício previdenciário,(31) com base no argumento superficial de que tal exigência violaria o princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no artigo 5º, XXXV, da CF.(32) vejamos:
“Ementa: Previdenciário. Requerimento administrativo prévio. Exigência. Desnecessidade. Agravo desprovido. I – De acordo com o entendimento pacificado no âmbito desta Corte, a ausência de prévio requerimento administrativo não constitui óbice para que o segurado pleiteie, judicialmente, a revisão de seu benefício previdenciário. Precedentes.”
Com base em uma análise jurisprudencial das decisões sobre o tema no Superior Tribunal de Justiça, este ostenta dois entendimentos distintos, a depender do órgão prolator da decisão. De um lado, a Terceira Seção e suas respectivas Turmas (Quinta e Sexta)entendem que o ajuizamento de ação objetivando a concessão de benefício previdenciário independe de prévio requerimento administrativo no INSS.(33) Assim o seguinte aresto(34):
“Ementa: Agravo regimental no agravo em recurso especial. Previdenciário. Matéria com repercussão geral. Reconhecimento pelo Supremo Tribunal Federal. Sobrestamento do feito por esta instância. Não previsão, no caso. Benefício. Prévio requerimento administrativo. Desnecessidade. É firme a compreensão da Terceira Seção no sentido da desnecessidade de prévio requerimento administrativo como condição para a propositura de ação que vise à concessão de benefício previdenciário. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”
De outro lado, a Segunda Turma (integrante da Primeira Seção) entende que, via de regra, o prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário é condição essencial para o ajuizamento de ação de benefício previdenciário. Entretanto, ele é dispensável nos casos de recusa de seu recebimento pelo INSS e nas situações em que houver a negativa de concessão do benefício previdenciário pela notória resistência da autarquia à tese jurídica esposada. Por este entendimento, há decisões de primeira instância que se embasam nessa decisão. Vejamos precedente que bem retrata esse entendimento(35):
“Ementa: Previdenciário. Ação concessória de benefício. Processo Civil. Condições da ação. Interesse de agir (arts. 3º e 267, VI, do CPC). Prévio requerimento administrativo. Necessidade, em regra. A presente controvérsia soluciona-se na via infraconstitucional, pois não se trata de análise do princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da CF). Precedentes do STF. O interesse de agir ou processual configura-se com a existência do binômio necessidade-utilidade da pretensão submetida ao juiz. A necessidade da prestação jurisdicional exige a demonstração de resistência por parte do devedor da obrigação, já que o Poder Judiciário é via destinada à resolução de conflitos. Em regra, não se materializa a resistência do INSS à pretensão de concessão de benefício previdenciário não requerido previamente na esfera administrativa. O interesse processual do segurado e a utilidade da prestação jurisdicional concretizam-se nas hipóteses de a) recusa de recebimento do requerimento ou b) negativa de concessão do benefício previdenciário, seja pelo concreto indeferimento do pedido, seja pela notória resistência da autarquia à tese jurídica esposada. A aplicação dos critérios acima deve observar a prescindibilidade do exaurimento da via administrativa para ingresso com ação previdenciária, conforme Súmulas 89/STJ e 213/ex-TFR. 7. Recurso especial não provido.”
Analisados os diferentes posicionamentos acerca do tema no Superior Tribunal de Justiça, vimos que a matéria é controversa. Dessa forma, cabe ao Supremo Tribunal Federal um entendimento pacífico sobre a questão do prévio requerimento administrativo nas ações de benefício previdenciário.
4 Posicionamento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal pacificou a questão, decidindo, em sede de repercussão geral (portanto, com caráter vinculante), que é preciso requerer previamente na via administrativa os benefícios previdenciários, como condição para poder questioná-los na
Justiça. Por maioria de votos, o Plenário deu parcial provimento ao recurso do INSS, afirmando que, para o acesso à Justiça, é necessário que o segurado questione previamente o direito no INSS. Milhares de processos aguardavam sobrestados a decisão do Supremo.(36)
Todavia, anteriormente à decisão imperava o entendimento pela não necessidade de prévio requerimento administrativo, no que havia um posicionamento uniforme. Nesse sentido(37):
“Ementa: Agravo regimental em recurso extraordinário. Desnecessidade de requerimento administrativo prévio de concessão de benefício previdenciário para o acesso ao Judiciário. Precedentes. 1. A jurisprudência desta nossa Corte firmou-se no sentido de ser desnecessário para o ajuizamento de ação previdenciária o prévio requerimento administrativo do benefício à autarquia federal. Precedentes. 2. Agravo regimental desprovido.”
A presente questão teve seu entendimento mudado no Supremo Tribunal Federal, haja vista a existência de um anterior posicionamento sobre a dispensa de requerimento administrativo no caso de pedido de benefício previdenciário na via judicial, entendendo como uma ofensa constitucional a negação à prestação jurisdicional com o indeferimento da ação por falta de pressuposto administrativo, senão vejamos(38):
“Ementa: Agravo regimental no recurso extraordinário. Auxílio-acidente. Prévio requerimento administrativo. Controvérsia infraconstitucional. Ofensa constitucional indireta. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”
Entretanto, até então, o posicionamento do Supremo tinha se inclinado pela não necessidade de requerimento administrativo como pressuposto essencial para ação. Ademais, entende-se que o novo posicionamento constituirá óbice para que o segurado pleiteie, judicialmente, seu benefício previdenciário, uma vez que, além dos pressupostos do princípio da inafastabilidade da jurisdição, também existe caráter político nas decisões de concessão de benefícios pelo INSS.
5 O caráter político nas decisões sobre benefícios rurais pelo INSS
O Instituto Nacional do Seguro Social – INSS é uma autarquia do Governo Federal do Brasil vinculada ao Ministério da Previdência Social, que recebe as contribuições para a manutenção do Regime Geral da Previdência Social, sendo responsável pelo pagamento de aposentadoria, pensão por morte, auxílio-doença, auxílio-acidente e outros benefícios para aqueles que adquirirem o direito a eles segundo o previsto em lei.
A autarquia é um órgão político de administração indireta e está diretamente relacionada à administração central, visto que não pode legislar em relação a si, mas deve obedecer à legislação da administração à qual está submissa, nesse caso a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Contudo, os pedidos de aposentadoria rural, que se encaixam no regime de aposentadoria especial, sobre os quais dispõem o art. 11, inc. VII, o art. 26, inc. III, o art. 39, inc. I, e o art. 57 da referida lei, não dependem de comprovação de período de carência de contribuições mínimas para ter o direito ao benefício previdenciário atendido.(39)
Em face dessa condição especial garantida no nosso ordenamento jurídico e levando-se em consideração o caráter político desse órgão, que tem suas políticas traçadas pelo Poder Executivo, cria-se um caráter político nas decisões sobre concessão de benefícios previdenciários rurícolas. Derradeiramente, as decisões da autarquia, na maioria das vezes, não são imparciais, pois o requerente ao benefício se depara com a necessidade de comprovação da atividade rural por meio da apresentação de inúmeros documentos, tais como:
“Contrato de arrendamento, parceria ou comodato rural; declaração fundamentada de sindicato que represente o trabalhador rural ou, quando for o caso, de sindicato ou colônia de pescadores, desde que homologada pelo INSS; comprovante de cadastro do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra, por meio do Certificado de Cadastro de Imóvel Rural – CCIR ou qualquer outro documento emitido por esse órgão que indique ser o beneficiário proprietário de imóvel rural ou exercer atividade rural como usufrutuário, possuidor, assentado, parceiro ou meeiro outorgado, comodatário ou arrendatário rural; bloco de notas do produtor rural; notas fiscais de entrada de mercadorias, de que trata o § 24 do art. 225 do RPS, emitidas pela empresa adquirente da produção, com indicação do nome do segurado como vendedor; documentos fiscais relativos à entrega de produção rural a cooperativa agrícola, entreposto de pescado ou outros, com indicação do segurado como vendedor ou consignante; comprovantes de recolhimento de contribuição à Previdência Social decorrentes da comercialização da produção; cópia da declaração de imposto de renda, com indicação de renda proveniente da comercialização de produção rural; cópia da declaração do Imposto Territorial Rural – ITR; licença de ocupação ou permissão outorgada pelo Incra; ou certidão fornecida pela Funai, certificando a condição do índio como trabalhador rural.”(40)
No atual contexto rural brasileiro, a maioria dos boias-frias, dos diaristas e dos trabalhadores rurais braçais não tem mais do que a cédula de identidade e a certidão de casamento. Entretanto, para a concessão do benefício previdenciário na via administrativa, a existência de prova material (certidão de casamento constando qualificação rurícola) mais a comprovação por testemunhas não bastam para a concessão, deve-se preencher uma infinidade de requisitos comprovados pelos documentos acima.
Outrossim, seria de imensa valia a disponibilização de números pela autarquia, de quantos pedidos de aposentadoria especial são pleiteados e o total de pedidos deferidos. Não se afirma isso no sentido de que deva haver um denominador comum de quantos pedidos devam ser deferidos, mas no sentido de comparar esses números com o de pedidos indeferido administrativamente e deferidos no Judiciário. Com base nesses números, tornar-se-ia evidente que as decisões da autarquia não são equitativas, pois essas causas só são julgadas imparcialmente no Judiciário.
Dessarte, fica evidenciado o caráter político das decisões sobre a concessão de benefícios rurais, pois entende o Poder Executivo que, quanto menos pedidos de benefícios rurais sejam concedidos, menor será o prejuízo para os cofres da Previdência, pensamento esse implícito nas negativas de concessão de muitos benefícios que repousam em pleno direito, como garante o § 7º do art. 201 da Constituição Federal.
Cabe ressaltar que um dos motivos determinantes para a não necessidade de exaurimento da via administrativa é a maior celeridade e imparcialidade proporcionadas pelo Poder Judiciário: a“Justiça é muito mais confiável que o INSS, e o postulante pretende receber logo a palavra definitiva a respeito do benefício”.(41) Ademais, nesse mesmo contexto, deve-se destacar o descrédito da população na análise administrativa, uma vez, que historicamente, os administrados expressam uma desilusão com o Poder Executivo, pois a atuação desse poder é vista como insatisfatória.(42)
Sustenta-se que os rurícolas fazem parte da população em situação de vulnerabilidade, pois sequer conseguem ter acesso às informações necessárias para postular judicialmente o benefício assistencial, já que, conforme sugere Araújo, não conseguem suplantar empecilhos (comparecimento ao exame pericial, apresentação de comprovante de residência atualizado),(43) e aos demais documentos exigidos pela autarquia federal.
6 O princípio do livre acesso ao Judiciário
Sobre o assunto, eis a lição de Alexandre de Moraes em Direito Constitucional(44):
“inexiste a obrigatoriedade de esgotamento da instância administrativa para que a parte possa acessar o Judiciário. A Constituição Federal de 1988, diferentemente da anterior, afastou a necessidade da chamada jurisdição condicionada ou instância administrativa de curso forçado, pois já se decidiu pela inexigibilidade de exaurimento das vias administrativas para obter-se o provimento judicial, uma vez que exclui a permissão, que a Emenda Constitucional nº 7 à Constituição anterior estabelecera, de que a lei condicionasse o ingresso em juízo à exaustão das vias administrativas, verdadeiro obstáculo ao princípio do livre acesso ao Poder Judiciário.”Em face disso, a corrente que defende a necessidade do prévio requerimento administrativo, no sentido de que deve existir o interesse de agir ou processual e de que a necessidade da prestação jurisdicional exige a demonstração de resistência por parte do devedor da obrigação, já que o Poder Judiciário é via destinada à resolução de conflitos, não deve prevalecer. Pois a Constituição Federal preconiza os denominados direitos fundamentais, que, em uma definição sintética, podem ser entendidos como as prerrogativas e instituições universais, históricas, inalienáveis, imprescritíveis, indisponíveis, constitucionais, vinculativas dos poderes públicos e de aplicação imediata que constituem princípios básicos da ordem constitucional e concretizam o ordenamento jurídico em garantia de uma convivência livre, igual e digna de todas as pessoas.(45)
Com relação a esses direitos protegidos, destaca-se o direito ao livre acesso ao Poder Judiciário, ou seja, o princípio da inafastabilidade da jurisdição ou da proteção judicial efetiva, o qual é previsto no inciso XXXV do artigo 5° da Constituição Federal. Trata-se, pois, nas palavras do ilustre Ministro Gilmar Ferreira Mendes,(46) da consagração da tutela judicial efetiva, esta garantidora da proteção judicial contra lesão ou ameaça a direito.
Com base na doutrina e na jurisprudência expostas, o argumento maior para a desnecessidade de prévio requerimento administrativo tem o posicionamento embasado no inciso XXXV do artigo 5° da Constituição Federal, visando à garantia da proteção judicial contra lesão, uma vez que, como suscitado, as decisões administrativas sobre o tema carecem de equidade e imparcialidade.
Contudo, tratando-se da (não) necessidade de prévio requerimento administrativo para segurados especiais, a maioria dos tribunais e a Terceira Seção (Quinta e Sexta Turmas do STJ entendem pela sua desnecessidade, ora por lesão ao artigo 5º, inciso XXXV, da Carta Magna, ora pela situação de hipossuficiência intrínseca à natureza desses trabalhadores, que em geral não possuem qualquer registro nos órgãos oficiais ou documentação que comprove sua condição.
A exceção desse entendimento se encontra somente na jurisprudência do TRF da 2ª Região e da Segunda Turma do STJ, a entender que o interesse de agir ou processual configura-se com a existência do binômio necessidade-utilidade da pretensão submetida ao juiz, e que a necessidade da prestação jurisdicional exige a demonstração de resistência por parte do devedor da obrigação, já que o Poder Judiciário é via destinada à resolução de conflitos.
Dessarte, cabe à Suprema Corte o entendimento sobre a questão, que até então tem o posicionamento inclinado pela não necessidade de requerimento administrativo como pressuposto essencial para a ação, restando assim aguardar o julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG.
Entretanto, entendo, sobre a problemática em pauta, que esta gira em torno de uma questão de economia processual para os tribunais. As decisões que versam sobre a necessidade do requerimento como condição da ação, intrinsecamente no meu entendimento, são pautadas para que os conflitos sejam dirimidos pela autarquia federal. Esta, contudo, conforme o caráter burocrático e político das suas decisões, nada mais do que empurra esses mesmos conflitos para o Judiciário.
Derradeiramente, no meu entendimento, o Judiciário, ao julgar lides previdenciárias mesmo antes de serem analisadas nas instâncias administrativas, não está metaforicamente se transformando em agência do INSS, mas sim dando ao pleito a lisura de que o processo de conhecimento do benefício necessita.
ARAÚJO, Tatiana Sada Jordão. O acesso ao benefício de prestação continuada pela via judiciária. Rio de Janeiro: Lumén Juris, 2013.
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BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3ª Região. Apelação Cível n. 1937594, Processo n. 0002369-30.2014.4.03.9999/SP, Décima Turma, Relator Desembargador Federal Sergio Nascimento, julgado em 22 jul. 2014. e-DJF3 Judicial, 30 jul. 2014.
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BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Processo n. 0014074-32.2013.404.9999/PR, Quinta Turma, Relator Desembargador Ricardo Teixeira do Valle Pereira, decisão em 10 set. 2013. D.E., 27 set. 2013.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 5ª Região. Apelação Cível AC545551/CE, Processo n. 00033498820124059999, Segunda Turma, Relator Desembargador Federal Rubens de Mendonça Canuto, julgado em 21 ago. 2012.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 5ª Região. Apelação Cível AC548655/PE, Processo n. 00042756920124059999, Quarta Turma, Relator Desembargador Federal Edílson Nobre, julgado em 23 out. 2012.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 5ª Região. ApelReex 00042505620124059999/AL, Quarta Turma, Relator Desembargador Federal Ivan Lira de Carvalho.
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 5ª Região. ApelReex 200885000043040/SE, Primeira Turma, Relator Desembargador Federal Cíntia Menezes Bruneta, 04 ago. 2014.
BRASIL. Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais. Pedido de Uniformização de Interpretação da Lei Federal n. 2005.72.95.005903-5. Origem: Seção Judiciária de Santa Catarina. Relator: Juiz Federal Joel Ilan Paciornik.
BRASIL. Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais. PEDILEF 05041086220094058200, Relator Juiz Federal Paulo Arena. DOU, 21 out. 2011.
BRASIL. Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais. PEDILEF 200638007243544, Relatora Juíza Federal Rosana Noya Alves Weibel Kaufmann. DOU, 21 out. 2011.
1. Para que seja uma ação exercida validamente, é necessário que o demandante preencha determinadas condições. São as chamadas condições da ação, definidas como requisitos exigidos para que o processo possa levar a um provimento final de mérito. CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual. v. 1. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. p. 107.
2. A doutrina enumera três condições de ação: legitimidade das partes, interesse de agir ou processual e possibilidade jurídica do pedido. “A ausência de qualquer delas leva à prolação de sentença terminativa, ou seja, sentença que não contém resolução do mérito da causa, o que acarreta a chamada extinção anômala do processo”. Ibid., 2001, p. 109.
3. ARAÚJO, Tatiana Sada Jordão. O acesso ao benefício de prestação continuada pela via judiciária. Rio de Janeiro: Lumén Juris, 2013. p. 66.
4. O relator do processo, Herman Benjamin, afirmou que o Poder Judiciário é a via destinada à resolução dos conflitos, o que também indica que, enquanto não houver resistência do devedor, carece de ação aquele que judicializa sua pretensão. E, ainda, o Judiciário está assumindo, ao afastar a obrigatoriedade de prévio requerimento administrativo, atividades de natureza administrativa, transformando-se – metaforicamente, é claro – em agência do INSS. ARAÚJO, Tatiana Sada Jordão. O acesso ao benefício de prestação continuada pela via judiciária. Rio de Janeiro: Lumén Juris, 2013. p. 67.
5. Vide decisão de primeira instância do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, processo nº 0004392-77.2013.8.13.0878. Ainda, acerca do interesse processual, o qual é configurado pelo binômio necessidade-utilidade, para Nelson Nery existe interesse processual quando a parte tem necessidade de ir a juízo para alcançar a tutela pretendida e, ainda, quando essa tutela jurisdicional pode trazer-lhe alguma utilidade do ponto de vista prático. NERY JÚNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria Andrade. Código de Processo Civil comentado e legislação processual extravagante em vigor. 6. ed. São Paulo: RT, 2007. p. 594.
6. ARAÚJO, Tatiana Sada Jordão. O acesso ao benefício de prestação continuada pela via judiciária. Rio de Janeiro: Lumén Juris, 2013. p. 67.
7. Cabe esclarecer que a possibilidade de o juiz extinguir o processo sem resolver o mérito da causa, caso o demandante não tenha ingressado anteriormente com requerimento administrativo perante o INSS, alcança não apenas ações envolvendo benefício de prestação continuada, mas também qualquer ação de natureza previdenciária.
8. ARAÚJO, Tatiana Sada Jordão. O acesso ao benefício de prestação continuada pela via judiciária. Rio de Janeiro: Lumén Juris, 2013. p. 68.
9. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 0018618-42.2011.4.01.0000/MG.
10. Sobre a diferença entre prévio requerimento administrativo e exaurimento da via administrativa, insta esclarecer que o primeiro se refere ao pedido prévio do benefício previdenciário na esfera administrativa (provocação da instância administrativa, sem, contudo, ser necessário o seu esgotamento), ao passo que o segundo se relaciona ao esgotamento recursal da seara administrativa (necessidade de percorrer todas as instâncias da esfera administrativa).
11. Processo: AC 0035315-89.2011.4.01.9199/MT; Apelação Cível; Relator: Desembargador Federal Francisco de Assis Betti; Publicação: e-DJF1m, p. 131, de 18.08.2011; data da decisão: 20.07.2011.
12. “Art. 5º – Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”
13. Cfr. RIBEIRO, Francisco Wendson Miguel. A exigibilidade do prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ajuizamento de ação: uma abordagem jurisprudencial. Jus Navigandi, Teresina, 17, n. 3449, 2012. Disponível em: . Acesso em 31 jul. 2014.
14. TRF da 2ª Região, ApelReex – Apelação/Reexame Necessário – 562274; Processo: 201202010161956 UF: RJ; Órgão Julgador: Segunda Turma Especializada; Data Decisão: 22.05.2014.
15. TRF da 3ª Região, Apelação Cível – 1937594; Processo: 0002369-30.2014.4.03.9999; UF: SP; Órgão Julgador: Décima Turma; Data do Julgamento: 22.07.2014. Fonte: e-DJF3 Judicial 1, data: 30.07.2014. Relator: Desembargador Federal Sergio Nascimento.
16. Cfr. Súmula 09 do Tribunal Regional Federal da 3ª Região.
17. Cfr. a disposição do artigo 267, inciso VI, do Código de Processo Civil.
18. TRF da 4ª Região, AC 0014939-89.2012.404.9999/RS, Relator Desembargador Federal Ricardo Teixeira do Valle Pereira, Quinta Turma, in D.E. de 09.11.2012.
19. TRF da 4ª Região, AC 0001107-13.2012.404.0000/PR, Quinta Turma, Relatora Desembargadora Federal Vivian Josete Panteleão Caminha, in D.E. de 04.08.2014.
20. TRF da 4ª Região, Processo: 0014074-32.2013.404.9999/PR, Data da Decisão: 10.09.2013, Quinta Turma, Relator Desembargador Federal Ricardo Teixeira do Valle Pereira, in D.E. 27.09.2013.
21. Cfr. TRF da 5ª Região no ApelReex 200885000043040/SE, Primeira Turma, Relatora Desembargadora Federal Cíntia Menezes Bruneta, in 04.08.2014.
22. TRF da 5ª Região, Apelação Cível – AC571672/AL, Processo: 00022605920144059999, Data do Julgamento:
17.07.2014, Primeira Turma, Relator: Desembargador Federal Manoel Erhardt.
23. TRF da 5ª Região, ApelReex 00042505620124059999/AL, Relator Desembargador Federal Ivan Lira de Carvalho, Quarta Turma.
24.TRF da 5ª Região, Apelação Cível – AC545551/CE, Processo: 00033498820124059999, Data do Julgamento: 21.08.2012, Segunda Turma, Relator: Desembargador Federal Rubens de Mendonça Canuto.
25. Cfr. RIBEIRO, Francisco Wendson Miguel. A exigibilidade do prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ajuizamento de ação:uma abordagem jurisprudencial. Disponível em: . p. 10.
26. TRF da 5ª Região, Apelação Cível – AC548655/PE, Processo: 00042756920124059999, Data do Julgamento: 23.10.2012, Quarta Turma, Relator Desembargador Federal Edílson Nobre. E também conforme exemplo deRIBEIRO, Francisco Wendson Miguel. A exigibilidade do prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ajuizamento de ação: uma abordagem jurisprudencial. Disponível em:
3Odr>. p. 11 e ss.
27. RIBEIRO, Francisco Wendson Miguel.Op. cit., p. 13 e ss.
28. TNU, Pedilef 05041086220094058200, Rel. Juiz Federal Paulo Arena, in DOU de 21.10.2011. Conforme exemplo deRIBEIRO, Francisco Wendson Miguel. A exigibilidade do prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ajuizamento de ação: uma abordagem jurisprudencial. Disponível em: . p. 13 e ss.
29. TNU, Pedilef 200638007243544, Rel. Juíza Federal Rosana Noya Alves Weibel Kaufmann, in DOU de 21.10.2011. Conforme exemplo deRIBEIRO, Francisco Wendson Miguel. A exigibilidade do prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ajuizamento de ação: uma abordagem jurisprudencial. Disponível em: . p. 14 e ss.
30. Pedido de Uniformização de Interpretação da Lei Federal, Processo nº: 2005.72.95.005903-5, Origem: Seção Judiciária de Santa Catarina, Relator: Juiz Federal Joel Ilan Paciornik.
31. Processo: AgRg no Ag 1318909 PR 2010/0109731-8, Relator(a): Ministro Gilson Dipp, Julgamento: 09.11.2010, Órgão Julgador: T5 – Quinta Turma, Publicação: DJe 22.11.2010
32. Art. cit.
33. RIBEIRO, Francisco Wendson Miguel. A exigibilidade do prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário para o ajuizamento de ação:uma abordagem jurisprudencial. Disponível em .
34. STJ, AgRg no AREsp 41.465/PR, Sexta Turma, Rel. Min. Og Fernandes, in DJe de 26.09.2012.
35. STJ, REsp 1.310.042/PR, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, in DJe de 28.05.2012.
36. Leading case RE 631240, Relator Min. Roberto Barroso.
37. STF, RE 549055 AgR/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Ayres Britto, in DJe de 10.12.2010.
38. STF, RE 271880 AgR/RJ, Relator(a): Min. Cármen Lúcia, Julgamento: 22.05.2007.
39. Analisemos como se faz a contagem de tempo de serviço. Conta-se como tempo de contribuição o tempo do serviço prestado como empregado, ou trabalhador avulso, urbano ou rural, mesmo que o empregador não tenha recolhido a contribuição para a Previdência Social, o serviço militar obrigatório, o tempo prestado como servidor público, empregado público ou, ainda, em cargo de comissão, na administração pública direta ou indireta, de qualquer ente federativo, trabalho como autônomo, equiparado a autônomo, eventual ou empresário. CHAMON, Omar. Introdução ao Direito Previdenciário. Barueri, SP: Manole, 2005. p. 120.
40. Conforme documentos para comprovação do exercício de atividade rural exigidos pelo site da Previdência Social. Disponível em: . Acesso em 04 ago. 2014.
41. ARAÚJO, Tatiana Sada Jordão. O acesso ao benefício de prestação continuada pela via judiciária. Rio de Janeiro: Lumén Juris, 2013. p. 68.
42. Cf. Op. cit., p. 68.
43. ARAÚJO, Tatiana Sada Jordão. O acesso ao benefício de prestação continuada pela via judiciária. Rio de Janeiro: Lumén Juris, 2013. p. 71.
44. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17. ed. 2005. p. 72.
45. Cfr. RIBEIRO, Francisco Wendson Miguel. Op. cit., p. 03.
46. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 494.
FURQUIM, Saulo Ramos. Estudos jurisprudenciais antes da decisão do STF sobre necessidade de requerimento administrativo nas ações previdenciárias rurais: um olhar crítico ao caráter político das decisões administrativas. Revista de Doutrina da 4ª Região, Porto Alegre, n.70, fev. 2016. Disponível em:
http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/index.htm?http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/artigos/edicao070/Saulo_Furquim.html

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