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Timestamp: 2020-08-03 15:47:58+00:00

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﻿ SENTENCIA 2005-00312 DE MARZO 1 DE 2018
SENTENCIA 2005-00312 DE 01 DE MARZO DE 2018
CONTENIDO:DENTRO DEL MARCO NORMATIVO QUE RIGE LA INSPECCIÓN Y CONTROL DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN, NO ES NECESARIO NOTIFICAR LAS DECISIONES MEDIANTE LAS CUALES SE ORDENEN VISITAS POR PARTE DE LA SUPERINTENDENCIA. LAS COMPETENCIAS ATRIBUIDAS A LA SUPERINTENDENCIA PARA SANCIONAR A LAS ENTIDADES O A SUS DIRECTIVOS, COMO ADOPTAR MEDIDAS CAUTELARES PARA LOGRAR EL CORRECTO FUNCIONAMIENTO DE LAS CAJAS E INTERVENIRLAS ADMINISTRATIVAMENTE PARA LIQUIDARLAS, SON POTESTADES AUTÓNOMAS DE DICHA AUTORIDAD QUE SE EJERCEN CON FINALIDADES ESPECÍFICAS. FRENTE AL PROCEDIMIENTO DE INTERVENCIÓN DE UNA CAJA DE COMPENSACIÓN PARA SER LIQUIDADA, LA LEY 25 DE 1998 ESTABLECIÓ LA FACULTAD DE ÉSTA PARA CANCELAR LA PERSONERÍA JURÍDICA DE LAS ENTIDADES SOMETIDAS A SU CONTROL Y VIGILANCIA, ASÍ COMO LA POSIBILIDAD EN EL EJERCICIO DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA, DE PRACTICAR VISITAS ORDINARIAS Y ESPECIALES, LA TOMA DE MEDIDAS CAUTELAR, LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES Y LA INTERVENCIÓN PARA LIQUIDACIÓN DE LOS SUJETOS A SU CONTROL. RESPECTO DE LAS VISITAS, SE PUEDEN EFECTUAR EN CUALQUIER MOMENTO, NO REQUIEREN ESTAR DENTRO DEL MARCO DE LA MEDIDA CAUTELAR DE VIGILANCIA ESPECIAL. ADEMÁS, LA NOTIFICACIÓN DE LAS MISMAS, NO ES EXIGIDA, YA QUE LA VISITA SEA ESPECIAL U ORDINARIA DEBE SER ADELANTADA EN LA SEDE DE LA CAJA, LO QUE IMPLICA QUE LA MISMA CONOCERÁ DE SU ADELANTAMIENTOY, TRATÁNDOSE DE UNA ACTIVIDAD DE CONTROL, EL NO AVISO PREVIO DE LA REALIZACIÓN DE LA VISITA, ES LO DESEABLE, PUES DE LO CONTRARIO SE PODRÍA PREVENIR AL SUJETO DE INSPECCIÓN Y ESTE A SU VEZ PODRÍA EVITAR QUE EN LA VISITA SE CONOCIERA EL VERDADERO ESTADO DE LA ENTIDAD CONTROLADA. ASÍ LAS COSAS, PARA LA INSPECCIÓN Y CONTROL DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN, NO ES NECESARIO NOTIFICAR LAS DECISIONES MEDIANTE LAS CUALES SE ORDENEN VISITAS POR PARTE DE LA SUPERINTENDENCIA, NI LAS ORDINARIAS, NI LAS ESPECIALES, ASÍ COMO TAMPOCO LAS QUE SE DESARROLLEN EN VIRTUD DE LA MEDIDA CAUTELAR DE VIGILANCIA ESPECIAL.NOTA: ESTA SENTENCIA HACE PARTE DEL PROCESO DESCONGESTIÓN SEGÚN EL ACUERDO 357 DEL 5 DE DICIEMBRE DE 2017, QUE FUE DECIDIDO(A) POR LA SECCIÓN QUINTA SIENDO COMPETENCIA DE LA SECCIÓN PRIMERA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, VIGILANCIA ESPECIAL, SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR, FUNCIÓN DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA
Rad.: 25000-23-24-000-2005-00312-02
Asunto: Nulidad y restablecimiento. Fallo de segunda instancia
De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y con el numeral 1º del Acuerdo Nº 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo dentro de los procesos de segunda instancia que sean remitidos por los despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del citado acuerdo, el despacho del doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, remitió el proceso de la referencia
La demanda recae sobre las resoluciones 00056 de 3 de marzo de 2004 “Por medio de la cual se ordena intervenir administrativamente para liquidar la Caja de Compensación Familiar de Girardot COMGIRARDOT” y 00083 de 29 de marzo de 2004 “Por medio dela cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 00056 de 3 de marzo de 2004” expedidas por la Superintendencia de Subsidio Familiar.
En el mismo sentido de las normas reseñadas, los artículos 90, 91, 92 y 96 del Decreto 341 de 1988, determinan el procedimiento aplicable a la imposición sanciones personales o institucionales, respecto de los directivos y las cajas de compensación.(24)
A su vez el numeral 23(25) del artículo 7 del Decreto 2150 de 1992, entrega al superintendente de subsidio familiar la competencia para adoptar medidas cautelares, tendientes a lograr la correcta operación de las cajas de compensación.
La decisión acusada se encuadra en las citadas medidas preventivas, las cuales deben diferenciarse de las de carácter sancionatorio que también se prevén en la misma normativa y que no son del caso comentar en este proceso, las que van desde la imposición de multas hasta la suspensión o cancelación de la personería jurídica de la respectiva entidad, pasando por la intervención administrativa de la misma (art. 15 de la L. 25/81).
Parte de ese poder de policía administrativa es justamente la facultad de hacer esa valoración, de modo que la Superintendencia del Subsidio Familiar es quien en primer orden debe calificar la situación de cada caso y obrar en consecuencia, pues la omisión o negligencia que en el ejercicio de esa facultad llegue a incurrir puede acarrearle tanto al titular como al Estado no sólo juicios de responsabilidad en su contra ( disciplinario, administrativo, patrimonial, etc.), sino graves perjuicios a los bienes e intereses colectivos o sociales que le han sido confiados a las respectivas cajas de compensación familiar, de modo que tratándose de medidas cautelares, léase preventivas o remediales, y por ende dirigidas a evitar perjuicios irreversibles a los beneficiarios de tales entidades, la oportunidad, conveniencia y necesidad de la medida depende primordialmente del juicio que la Superintendencia haga de la respectiva situación, y en este caso no emerge de los hechos y de las pruebas que militan en el proceso que la medida acusada obedezca a un juicio inadecuado o distorsionado de tales hechos o un fin distinto al señalado en la norma”.
ART. 93.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.18 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. La intervención a que se refiere el artículo 15 de la Ley 25 de 1981, tiene por objeto la adopción de las medidas administrativas que fueren necesarias para subsanar los hechos que hayan dado lugar a aquella.
ART. 94.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.19 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Superada la situación que dio lugar a la intervención, esta debe levantarse en forma inmediata, de oficio o a solicitud de parte.
ART. 95.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.20 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Si ordenada la intervención de una caja conforme a los artículos anteriores, fuere imposible superar las irregularidades presentadas, la Superintendencia del Subsidio Familiar podrá decretar la suspensión o cancelación de la personería jurídica de la correspondiente entidad vigilada.
En el expediente obran los informes de las visitas de seguimiento que con posteridad al oficio del 19 de junio de 2002 se realizaron a COMGIRARDOT, específicamente las ordenadas mediante Resoluciones 0544 de diciembre 18 de 2002(29), 0189 de julio 17 de 2002(30) y 0288 de septiembre 24 de 2003(31), en las cuales se puede corroborar que la superintendencia corroboró que la caja no adoptó los correctivos que le fueron exigidos, razón por la cual procedió a su liquidación.
Respecto de los anteriores disentimientos la Sala por orden metodológico se ocupara en primer lugar del que refiere a la alegación de que se encontraba probado que COMGIRARDOT era la única caja que prestaba servicios en el Municipio de Girardot.
Para sustentar su afirmación el apelante aduce que, la misma superintendencia en oficios que obran a folios 68 a 78 del cuaderno Nº 1, certificó que COMGIRARDOT era la única caja que funcionaba en el Municipio de Girardot, los cuales demuestran que la superintendencia debió aplicar el inciso final del artículo 17 de la Ley 789 de 2002, que establece que en dicho evento no es posible su liquidación, sino que debe ser intervenida hasta que se supere la causal que llevaría a su disolución.
El segundo de los documentos es el oficio 2146 del 23 de febrero de 2000, el mismo se dirige al director administrativo de COMGIRARDOT, por parte de la Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Subsidio Familiar y en su contenido se indica que “en el Municipio de Girardot solo existe la Caja de Compensación Familiar de Girardot, COMGIRARDOT”.
Igualmente consta el oficio 440 de 4 de octubre de 2001, en el cual el Secretario General de la Superintendencia de Subsidio Familiar, le manifiesta al jefe de la oficina jurídica de Colsubsidio que “COLSUBSIDIO, como cualquier otra de las cajas de compensación familiar que funcionan en el Departamento de Cundinamarca, podrá establecer en la ciudad de Girardot los programas no ofrecidos por la Caja de Compensación Familiar de Girardot, COMGIRARDOT y en el evento de producirse afiliaciones o desafiliaciones tendrá la obligación de acogerse a los lineamientos señalados en la Circular Nº 01 de 1997”.
Lo anterior resulta relevante, ya que páginas 12 y 13 de la Resolución 00083 de 2004, mediante la cual Superintendencia resolvió el recurso de reposición contra el acto administrativo en el que se ordenó la intervención para liquidación de COMGIRARDOT, respecto de la alegación consistente en que era la única caja que funcionaba en Girardot, establece fehacientemente que “no se puede negar que otras Cajas prestan sus servicios en dicha localidad”, aseveración esta última que no puede ser desvirtuada mediante documentos que datan de tres años antes de la expedición de dicho acto.
Revisado el documento contentivo de la experticia, llama la atención de la Sala que el perito a folio 0037 del mismo da como conclusión general que “la Caja de Compensación Familiar COMGIRARDOT si era viable financieramente, el proceso de intervención para su liquidación fue inapropiado”. Sin embargo de la lectura del auto que decretó(34) la prueba, así como de las preguntas(35) que fueron formuladas al perito, la Sala no encuentra que se le haya solicitado concepto sobre si la decisión de liquidación había sido apropiada o no, por lo cual dicha manifestación no será tenida en cuenta, por exceder ostensiblemente el objeto de la prueba.
De otra parte se a folio 024 de su dictamen, el perito da cuenta de que COMGIRARDOT dejó de prestar el servicio de supermercado y los servicios de salud del régimen subsidiado, lo que da cuenta de que dejo de ejecutar algunas actividades propias de las cajas de compensación.
En dicho aspecto resulta importante indicar, que el perito señala que la caja estaba en una recuperación buscando su punto de equilibrio, lo cual fuerza a concluir que no se trataba de una entidad con una capacidad financiera clara, que permitiera vislumbrar su sostenibilidad en el tiempo.
En la Resolución 0056 de 2 de marzo de 2004, se observa que la Superintendencia de Subsidio Familiar, fundamentó la decisión de intervenir para liquidar COMGIRARDOT, en las irregularidades en las áreas de servicios sociales y financiera, debiéndose precisar que el dictamen pericial solo se dirige a analizar lo relacionado con la segunda de estas, por lo cual el acto en lo que refiere a las falencias en la prestación de los servicios sociales de la caja no fue objeto de la prueba que el apelante considera demuestra la falsa motivación del acto demandado.
No obstante lo anterior sería suficiente para sostener la legalidad de los actos acusados, es pertinente señalar que tanto el perito, como la Resolución 0083 de 29 de marzo de 2004, coinciden en que algunos de los aspectos contables y financieros de COMGIRARDOT habían mejorado, sin embargo, ello no es suficiente para considerar que existía una estabilidad económica de la caja, lo que es claro cuando el mismo perito señala que la entidad estaba en un proceso de recuperación buscando su punto de equilibrio, lo que denota que para la fecha de la intervención no se encontraba en una situación que permitirá establecer claramente que su estabilidad financiera estaba garantizada, y en virtud de ella los servicios a sus afiliados.
18 Aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el literal c del numeral 1º del artículo 625 del Código General del Proceso c) Si en el proceso se hubiere surtido la etapa de alegatos y estuviere pendiente de fallo, el juez lo dictará con fundamento en la legislación anterior. Proferida la sentencia, el proceso se tramitará conforme a la nueva legislación. Por lo anterior, teniendo en cuenta que el término del traslado para alegar corrió entre el 28 de mayo el 10 de junio de 2009 (fl. 186 reverso cdno. Nº 3), el presente asunto se encuentra para fallo previó a la entrada en vigencia del Código General del Proceso (1º de enero de 2014, como lo dispone su artículo 627 y como lo definió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en auto de 25 de junio de 2014, expediente Nº 49.299, C.P. Enrique Gil Botero.
21 ART. 6º—El superintendente del subsidio familiar es un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y tendrá las siguientes atribuciones: [...]
22 ART. 15.—El superintendente del subsidio familiar está facultado para imponer multas desde quinientos pesos ($ 500) hasta treinta mil pesos ($ 30.000.oo) a los funcionarios de las entidades sometidas a su control, por violación de las normas legales o estatutarias, graduados de conformidad con la gravedad de la infracción. Además en los casos de grave reiterada violación de las normas legales o estatutarias, podrá decretar la suspensión o cancelación de la personería jurídica de la respectiva entidad o la intervención administrativa de la misma.
23 ART. 13.—Se aplicaran, en lo pertinente a los miembros de juntas o consejos directivos, revisores fiscales y gerentes o directores administrativos de las cajas o asociaciones de cajas, los artículos 62, 57, 200, 211, 214, 216, 255, 292 del Código del Comercio.
24 ART. 90.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.15 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Si del informe presentado se concluye que hay violación de normas legales o estatutarias, el jefe de la sección de visitaduría de la Superintendencia del Subsidio Familiar, dentro de los diez (10) días siguientes correrá pliego de cargos a los presuntos responsables, quienes dispondrán de un término de diez (10) días para presentar los respectivos descargos y las pruebas que pretendan hacer valer.
Recibidos los descargos y practicadas las pruebas que se considere conducentes, el jefe de la sección de visitaduría rendirá informe evaluativo al Superintendente del Subsidio Familiar, dentro de los diez (10) días siguientes, quien dentro de los quince (15) días siguientes tomará las medidas administrativas a que haya lugar, de conformidad con los artículos 13 del Decreto 2463 de 1981 y 15 de la Ley 25 de 1981. Si no hubiere mérito para imponer sanciones, ordenará el archivo del expediente.
ART. 91.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.16 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. El informe evaluativo que presente el jefe de la sección de visitaduría al superintendente del subsidio familiar, deberá contener:
ART. 92.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.17 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Son casos de grave violación los siguientes:
ART. 96.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.21 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Toda decisión que adopte la Superintendencia del Subsidio Familiar en relación con las entidades sometidas a su vigilancia deberá efectuarla mediante resolución debidamente motivada, de conformidad con el Código Contencioso Administrativo.
26 Rad. 11001-03-24-000-2000-06430-02 Actor: Ana María Caicedo Gómez y otro. Demandado: Superintendencia de Subsidio Familiar, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta
27 Fls. 100 A 116 del cdno. 1.
28 ART. 79.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.4 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Las visitas que practique la Superintendencia del Subsidio Familiar en cumplimiento de su función de inspección y vigilancia serán ordinarias y especiales.
ART. 80.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.5 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Durante las visitas ordinarias se verificarán entre otros aspectos, los relacionados con la situación general de la entidad vigilada, el cumplimiento de los porcentajes legales en el manejo de los recursos, la adecuada prestación de los servicios a su cargo y el acatamiento al régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
ART. 81.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.6 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Las visitas que efectúe la Superintendencia del Subsidio Familiar podrán realizarse de oficio o a petición de parte.
ART. 82.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.7 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Para ordenar la práctica de las visitas a las entidades vigiladas el superintendente del subsidio familiar expedirá un acto administrativo en el cual determinará:
ART. 83.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.8 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Cuando la Superintendencia del Subsidio Familiar adelante visitas en las entidades vigiladas, motivadas en quejas de parte interesada, se informará al representante legal de la entidad, de las peticiones, documentos allegados, y demás circunstancias que sirvieron de base para ordenar la visita.
29 Carpeta anexa Nº 20.
34 Fls. 307 y 308 del cdno. Nº 1.
ART. 84.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.9 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Para integrar la comisión de visitadores, la superintendencia, tendrá en cuenta la aptitud e idoneidad profesional de los funcionarios para analizar y decidir sobre los asuntos materia de la visita.
ART. 85.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.10 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Para la práctica de las visitas a los entes vigilados por la Superintendencia del Subsidio Familiar, los funcionarios comisionados se presentarán en horas hábiles ante el representante legal de la entidad y darán a conocer el objeto de su comisión.
ART. 86.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.11 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Los funcionarios comisionados por el Superintendente del Subsidio Familiar deberán limitarse estrictamente al objeto de la visita de conformidad con el acto administrativo que la ordene y mantendrán la reserva debida en el manejo de la información.
ART. 87.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.12 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. Las entidades vigiladas por la Superintendencia del Subsidio Familiar prestarán la debida colaboración para la práctica de las visitas que les sean ordenadas.
ART. 88.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.13 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. De las visitas practicadas por la Superintendencia del Subsidio Familiar a las entidades por ella vigiladas, se levantará acta en la que se especificarán las situaciones investigadas las constancias que quieran dejarse, y demás pormenores pertinentes de lo realizado. El acta será firmada por quienes hayan intervenido en la visita. Una copia de la misma deberá ser entregada al representante de la entidad visitada.
ART. 89.—<Artículo compilado en el artículo 2.2.7.7.14 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015>. De toda visita que practique la Superintendencia del Subsidio Familiar, los funcionarios comisionados deberán rendir un informe escrito dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de terminación de la misma.
35 Fls. 002,003, 004 y fl. sin número del cdno. anexo contentivo del dictamen pericial.

References: artículo 129
 Resolución 
 artículo 7
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 15
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 17
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 625
 artículo 627
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 resolución 
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3