Source: https://tc.vlex.es/vid/9-1-28-26-13-181341
Timestamp: 2020-02-26 03:58:24+00:00

Document:
STC 63/2003, 27 de Marzo de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 181341
STC 63/2003, 27 de Marzo de 2003
Número de Recurso: 249/1995
Cuestión de inconstitucionalidad 249/95. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en relación con el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, que modifica la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos, y con el art. 26 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos Vulneración de la reserva de ley tributaria y sobre prestaciones patrimoniales: cuantía del canon de concesión administrativa para ocupar el dominio público portuario. Nulidad del precepto.
Sentencia citada en: 544 sentencias, 11 artículos doctrinales, 3 resoluciones administrativas
El día 24 de enero de 1995 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, al que se acompaña, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala de 27 de diciembre de 1994, mediante el que se acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, que modifica la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos, y con el art. 26 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos, por entender que dichos preceptos vulneran los arts. 31.3 y 133 CE.
Dicha cuestión de inconstitucionalidad trae causa del recurso contencioso-administrativo núm. 41/93 planteado por la entidad Frigoríficos Hispano Suizos, S.A., contra varias Resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Canarias de 30 de noviembre de 1992, desestimatorias de las reclamaciones económico-administrativas instadas contra diversas liquidaciones (que sumaban un total de 8.938.436 pesetas) en concepto del canon por concesiones administrativas, correspondientes al primer y segundo semestres de 1991, por la ocupación del dominio público en el Puerto de La Luz y de Las Palmas.
Una vez conclusos los autos y señalado día para la votación y fallo, la Sala, al amparo del art. 35.2 LOTC, acordó, mediante providencia de 26 de octubre de 1994, oír a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo de diez días acerca de la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, y sobre el art. 26 de la Ley 8/1989, por supuesta contradicción con los arts. 31.3 y 133 de la Constitución. Dentro del plazo conferido, tanto el recurrente como el Ministerio Fiscal estimaron oportuno que se elevase la correspondiente cuestión, no habiendo formulado el Abogado del Estado alegación alguna al respecto.
En el Auto de planteamiento de la cuestión la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias razona, en síntesis, en los siguientes términos:
Comienza la Sala cuestionante justificando en qué medida la decisión del proceso contencioso-administrativo núm. 41/93 depende de la validez del art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, así como del art. 26 de la Ley 8/1989. A este respecto pone de manifiesto el Auto de planteamiento que la parte actora en el proceso contencioso-administrativo solicita que se anulen las liquidaciones que le fueron giradas en concepto de canon por ocupación de superficie de dominio público y utilización de instalaciones en el Puerto de La Luz y de Las Palmas, con fundamento en que en dichas liquidaciones se aplicó sobre el valor imputable al suelo ocupado y el coste de las instalaciones el tipo de gravamen del 6 por 100, en lugar del porcentaje del 5 por 100 previsto en el art. 15 de la Ley 1/1966. Sin embargo, entiende la Sala que, tal y como señala la Administración demandada en el recurso contencioso-administrativo, el citado art. 15 de la Ley 1/1966 debe entenderse derogado por la Ley 18/1985, norma al amparo de la cual el Gobierno aprobó el Real Decreto 2546/1985, cuyo art. 8 establece el tipo del 6 por 100 aplicado a la actora. En efecto, conforme al art. 9 de la Ley 18/1985, las "tarifas por servicios generales y específicos y los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas se fijarán y actualizarán anualmente con sujeción a la política económico-financiera y de tarifas portuarias determinadas por el Gobierno, y a la normativa general y objetivos anuales de gestión que, en ejecución de esa política, se establezcan por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo", debiendo señalar dicho departamento "los límites máximos y mínimos de las tarifas correspondientes". Por su parte, la disposición transitoria de la misma Ley dispone que "el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, determinará la política económico-financiera y de tarifas de los puertos a cargo de organismos o entidades dependientes de la Administración Central", debiendo fijar el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo "las normas generales de aplicación de las mismas". Y el Real Decreto 2546/1985, por el que el Gobierno determinó la "política económico-financiera y de tarifas portuarias" a que se refieren los citados preceptos legales, en su artículo 2 fijó en "el 6 por 100 el rendimiento de la inversión neta en activos fijos, para el conjunto del sistema portuario", y en su artículo 8 dispuso que "los cánones anuales por ocupación de superficie y por utilización de obras e instalaciones del puerto se fijarán inicialmente sumando a la anualidad contable de amortización un mínimo del 6 por 100 del valor de los terrenos, y del valor contable de las obras e instalaciones". De lo anterior se deduce, a juicio de la Sala, que la decisión del proceso depende, en gran medida, de la validez del art. 9 y de la disposición transitoria de la Ley 18/1985, normas que, en cuanto aquí interesa, habrían venido a producir una especie de deslegalización de los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas, para atribuir cualquier decisión relevante al respecto, bien al Gobierno, bien incluso al entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo.
Entiende la Sala que también depende la decisión del proceso contencioso-administrativo de la validez del art. 26 de la Ley 8/1989. Y ello, no sólo porque dicho precepto refuerza y confirma el "sentido deslegalizador" de los citados preceptos de la Ley 18/1985, sino también porque, en el supuesto de que dichos preceptos fueran invalidados por inconstitucionales, sería en el referido art. 26 de la Ley 8/1989 donde podría encontrar apoyo una actividad puramente administrativa, no sometida a normas de rango legal, de fijación de la cuantía del canon.
Una vez expresada la relevancia que para el fallo que haya de emitirse en el proceso tienen el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, así como el art. 26 de la Ley 8/1989, en el Auto de planteamiento se exponen las razones por las que las citadas disposiciones legales pudieran ser contrarias a la Constitución, concretamente a sus arts. 31.3 y 133, preceptos que, según se señala, formulan el principio de reserva de ley, no sólo en materia tributaria, sino, más genéricamente, en relación con cualesquiera "prestaciones personales o patrimoniales de carácter público". En su razonamiento, la Sala de la Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias parte de que el Tribunal Constitucional viene afirmando la "flexibilidad de la reserva de ley en materia tributaria", de manera que dicha reserva hay que entenderla referida únicamente a "los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria", concretamente, "la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo" (cita las SSTC 6/1983, FJ 4; 179/1985, FJ 3; 19/1987, FJ 4; y 221/1992, FJ 7). Sin embargo, pese al carácter flexible de la reserva de ley tributaria, entiende la Sala que con la remisión que los preceptos legales cuestionados hacen a la potestad reglamentaria del Gobierno e incluso a simples decisiones ministeriales para la fijación de la cuantía del canon, tasa o precio público de que aquí se trata, el legislador no se ha atenido a las exigencias mínimas de dicha reserva legal, tal y como han sido precisadas por el propio Tribunal Constitucional en algunas de sus decisiones.
Por providencia de 14 de febrero de 1995, la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, por supuesta inconstitucionalidad del art. 9 y disposición transitoria de la Ley 18/1985, y del art. 26 de la Ley 8/1989, por posible vulneración de los arts. 31.3 y 133 CE; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, las partes mencionadas pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen pertinentes y, finalmente, publicar la incoación de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado". La expresada cuestión de inconstitucionalidad recibió el número de registro 249/95.
Mediante escrito registrado de entrada el día 22 de febrero de 1995, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica que, aun cuando la Cámara no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones, pone a disposición del Tribunal las actuaciones de aquélla que pueda precisar, remitiéndose a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. Asimismo, en escrito presentado el 13 de marzo de 1995, el Presidente del Senado traslada el acuerdo de la Mesa por el que se ruega se tenga por personada a la Cámara y ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
El Abogado del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito presentado el 7 de marzo de 1995, en el que suplica que se dicte Sentencia en la que se desestime la cuestión de inconstitucionalidad planteada. Comienza dicho escrito transcribiendo los preceptos legales cuestionados en el presente proceso -el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, y el art. 26 de la Ley 8/1989- y subrayando que la Sala cuestionante considera que dichos preceptos podrían infringir el principio de reserva de ley que establecen los arts. 31.3 y 133 CE, no sólo para los tributos, sino también en relación con cualesquiera "prestaciones personales o patrimoniales de carácter público". Seguidamente, tras recordar que en el proceso contencioso-administrativo del que conoce la Sala la parte actora impugna la exigibilidad del canon reclamado por la Administración al titular de diversas concesiones administrativas en el Puerto de La Luz y de Las Palmas por ocupación del dominio público durante el año 1991, al considerar indebido el aumento de su importe (del 5 al 6 por 100) por el Real Decreto 2546/1985, el Abogado del Estado pone de manifiesto que, como reconoce el propio Auto de planteamiento de la cuestión, en el momento en que dicho canon se exige éste tiene la consideración legal de precio público.
El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado de entrada el día 9 de marzo de 1995, en el que interesa que se dicte Sentencia que declare que el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, así como el art. 26 de la Ley 8/1989, no son contrarios a los arts. 31.3 y 133.1 CE, en cuanto establecen el principio de legalidad en materia tributaria. En dicho escrito, después de transcribir los preceptos cuestionados, pone de manifiesto que, en síntesis, la Sala proponente de la cuestión de inconstitucionalidad considera que tales preceptos son contrarios a los arts. 31.3 y 133.1 CE, que consagran el principio de legalidad tributaria, extendido por el primero de ellos al establecimiento de "prestaciones personales y patrimoniales de carácter público". La posible inconstitucionalidad -expresa el Fiscal General del Estado- se fundamenta en el hecho de que las Leyes 18/1985 y 8/1989 han establecido un mecanismo de "deslegalización" de las tarifas. En efecto, conforme a la Ley 18/1985, es el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo el que las fija, atendiendo a la política económico-financiera y de tarifas portuarias, y con informe preceptivo de otros departamentos ministeriales. De acuerdo con la Ley 8/1989, la fijación de los precios públicos se realiza por el departamento ministerial del que dependa el órgano o ente que haya de percibirlos, y a propuesta de éste, e incluso por el propio organismo autónomo de carácter comercial, industrial o financiero, previa autorización del Ministerio de que dependan. La única limitación que en la tarea de dichos entes impone la citada Ley 8/1989 es la necesidad de que la propuesta de fijación o modificación de los precios públicos vaya acompañada de una memoria económico-financiera de los costes correspondientes, costes que deben concretarse con los criterios previstos en el art. 25 de la misma Ley, a saber: cuando se trata de precios públicos por servicios o actividades, éstos "se establecerán a un nivel que cubra como mínimo los costes económicos originados por la realización de las actividades o la prestación de los servicios, o que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos"; cuando, en cambio, se esté ante precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, su "importe se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el de la utilidad derivada de aquéllos".
Seguidamente, el Fiscal General del Estado analiza la denunciada contradicción de los preceptos cuestionados con el art. 31.3 CE -en virtud del cual sólo "podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley"-, para lo cual comienza fijando el alcance y contenido de la reserva de ley que se contiene en el mismo. A este respecto, pone el acento en primer lugar en que el párrafo que recoge la reserva de ley para las prestaciones patrimoniales de carácter público está incluido en el art. 31 CE y, por tanto, en la Sección dedicada a los derechos y deberes de los ciudadanos, carentes de la cualidad de derechos fundamentales susceptibles de amparo. El apartado primero de dicho precepto -recuerda- establece el deber de contribuir al "sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio". Y, a su juicio, dada su ubicación, el número 3 del art. 31 CE no se refiere a todas las prestaciones personales o patrimoniales de carácter público, sino únicamente a aquéllas cuyo cumplimiento puede ser exigido por los poderes públicos y directamente relacionadas con los ingresos públicos, bien de forma directa (prestaciones patrimoniales), bien sustitutiva (personales). Siendo esto así, dado que, conforme establece la Ley 8/1989, los precios públicos -a diferencia de las tasas- tienen carácter voluntario, quedarían excluidos del citado art. 31.3 CE, pues uno de los significados del verbo "establecer" es "prescribir" u "ordenar" imperativamente, lo que no sucede con los precios públicos, que únicamente se aplican a quienes voluntariamente obtienen de los entes públicos alguna de las prestaciones previstas en el art. 24 de la Ley 8/1989.
Por providencia de fecha 25 de marzo de 2003 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 27 del mismo mes y año.
La presente cuestión de inconstitucionalidad, promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, se plantea en relación con el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, que modifica la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos, así como también respecto del art. 26 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos (en adelante, LTPP), por la presunta vulneración de los arts. 31.3 y 133.1 CE.
Como se ha expuesto detenidamente en los antecedentes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias considera que la remisión en blanco que las normas cuestionadas hacen a los reglamentos del Gobierno y a las decisiones ministeriales para la fijación de la cuantía de las tarifas y de los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas vulnera el principio de reserva de ley recogido en los arts. 31.3 y 133.1 CE, tal y como dicho principio ha sido interpretado por este Tribunal en algunas Sentencias que, aun cuando dictadas en relación con tributos, cánones o tarifas de las corporaciones locales y de las Comunidades Autónomas, expresan una doctrina que también debe entenderse aplicable mutatis mutandis a los ingresos públicos de carácter estatal. Doctrina que, a juicio de la Sala, no pierde eficacia por el hecho de que, en virtud de la Ley de tasas y precios públicos, el canon por concesión administrativa aplicado a la actora en el proceso contencioso-administrativo sea susceptible de ser calificado como "precio público" y no como "tasa" -y, por tanto, como tributo-, no sólo porque, de lo contrario, bastaría con alterar la denominación de cualquier tributo para sustraerlo a exigencias constitucionales como la reserva de ley, sino también porque, con independencia de que el canon impugnado tenga o no naturaleza tributaria, constituye sin duda una de las "prestaciones patrimoniales de carácter público" a que se refiere el art. 31.3 CE.
Antes de abordar el examen de las posibles infracciones constitucionales que se suscitan en el Auto de planteamiento de la cuestión, es necesario determinar con precisión el objeto del mismo. Como se ha señalado, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, norma que fue desarrollada por el Real Decreto 2546/1985, de 27 de diciembre, en aplicación del cual se practicaron a la parte actora en el proceso contencioso-administrativo las liquidaciones impugnadas en concepto de canon por concesiones administrativas en el Puerto de la Luz y de Las Palmas. Pero, además de los preceptos citados (únicos a los que aludieron tanto la actora como la Administración demandada durante el proceso contencioso en sus escritos de alegaciones), la Sala plantea asimismo sus dudas de constitucionalidad sobre el art. 26 LTPP, precepto que establece la competencia para la fijación o modificación de los llamados precios públicos. En esencia, el órgano judicial fundamenta la relevancia de este último precepto para resolver el proceso a quo en que, cuando se liquidaron los cánones por concesiones administrativas impugnados, éstos constituían precios públicos en virtud de la entonces vigente Ley de tasas y precios públicos, dado que, conforme al art. 24.1 a) de la misma, tienen la consideración de tales, entre otras, las contraprestaciones pecuniarias satisfechas por la "utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público".
Como hemos señalado en la reciente STC 67/2002, de 21 de marzo, conforme a reiterada doctrina de este Tribunal "es a los Jueces y Tribunales ordinarios que plantean las cuestiones de inconstitucionalidad a quienes, en principio, corresponde comprobar y exteriorizar la existencia del llamado juicio de relevancia, de manera que el Tribunal Constitucional no puede invadir ámbitos que, primera y principalmente, corresponden a aquéllos, adentrándose a sustituir o rectificar el criterio de los órganos judiciales proponentes, salvo en los supuestos en los que ‘de manera notoria, sin necesidad de examinar el fondo debatido y en aplicación de principios jurídicos básicos se desprenda que no existe nexo causal entre la validez de los preceptos legales cuestionados y la decisión a adoptar en el proceso a quo, ya que en tales casos sólo mediante la revisión del juicio de relevancia es posible garantizar el control concreto de constitucionalidad que corresponde a la cuestión de inconstitucionalidad y evitar que los órganos judiciales puedan transferir al Tribunal Constitucional la decisión de litigios que pueden ser resueltos sin acudir a las facultades que este Tribunal tiene para excluir del ordenamiento las normas inconstitucionales’ (SSTC 189/1991, de 3 de octubre, FJ 2; 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 4.a); 174/1998, de 23 de julio, FJ 1; 203/1998, de 15 de octubre, FJ 2; ATC 14/1993, de 19 de enero)" (FJ 2; en el mismo sentido, STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 2).
Pues bien, sin necesidad de examinar el fondo, y a la luz del propio criterio expresado por la Sala proponente -que, no siendo irrazonable, este Tribunal no puede sustituir o modificar (entre las últimas, SSTC 203/1998, de 15 de octubre, FJ 2; 37/2002, de 14 de febrero, FJ 2; y 113/2002, de 9 de mayo, FJ 2)-, debe concluirse que, tras la declaración de inconstitucionalidad del art. 24.1 a) LTPP por nuestra STC 185/1995, de 14 de diciembre, no existe conexión alguna entre la validez del art. 26 LTPP y la decisión a adoptar en el proceso contencioso-administrativo núm. 41/1993. En efecto, como hemos señalado, el órgano judicial fundamentaba el carácter de norma decidendi del citado art. 26 LTPP, por una parte, en que dicho precepto regula el procedimiento de "fijación" de los "precios públicos" y, por otra, en que los cánones por ocupación del dominio público como los impugnados en el proceso en el que se ha suscitado la cuestión de inconstitucionalidad constituyen "precios públicos" conforme al art. 24.1 LTPP. Ciertamente, el apartado a) de dicho precepto establecía que "tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por ‘la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público’". Pero, declarada la inconstitucionalidad del art. 24.1 a) LTPP por la STC 185/1995, declaración que, obviamente, determina la exclusión del concepto de precio público contenido en dicho precepto de las contraprestaciones satisfechas por la ocupación del dominio público estatal, es evidente que el art. 26 LTPP cuestionado, en tanto que regulaba la "fijación" de los precios públicos definidos en el art. 24 LTPP, conforme al razonamiento de la propia Sala, ya no resulta de aplicación a los llamados "cánones" por la ocupación del dominio público portuario, razón por la cual, en virtud de los arts. 163 CE y 35.1 LOTC, debemos excluir cualquier pronunciamiento sobre el mismo.
Asimismo, antes de entrar en el análisis de las normas citadas, hay que advertir que durante el curso de las actuaciones de las que deriva la presente cuestión, los preceptos mencionados han sido derogados por la disposición derogatoria única, 2, de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del estado y de la marina mercante (que reguló la fijación del canon por la ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario en su art. 69), norma que, a su vez, como consecuencia de la doctrina sentada en la STC 185/1995, fue modificada por el artículo único, apartado 26, de la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de puertos del estado y de la marina mercante. De este modo, resulta preciso pronunciarse acerca de los efectos que el cambio sobrevenido haya podido tener sobre el recurso.
Y en este sentido debe recordarse que, conforme a reiterada doctrina constitucional -que resume la STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 3-, "no cabe dar una respuesta unívoca y general a la cuestión relativa a los efectos de la modificación, derogación o pérdida de vigencia de una disposición legal, ulterior a su impugnación, sobre la eventual desaparición del objeto de los diversos procesos constitucionales, la cual ha de venir determinada ‘en función de la incidencia real de la modificación o derogación, no de criterios abstractos’ (STC 111/1983, FJ 2 ; STC 199/1987, FJ 3; STC 385/1993, FJ 2; STC 196/1997, FJ 2)". A tal respecto, este Tribunal ha señalado que en las cuestiones de inconstitucionalidad "los efectos extintivos sobre el objeto del proceso como consecuencia de la derogación o modificación de la norma cuestionada vienen determinados por el hecho de que, tras esa derogación o modificación, resulte o no aplicable en el proceso a quo y de su validez dependa la decisión a adoptar en el mismo. (STC 111/1983, FJ 2; STC 199/1987, FJ 3; STC 168/1993, FJ 7; STC 168/1993, FJ 7; STC 385/1993, FJ 2)".
Centrado ya el objeto de este proceso constitucional, debemos comenzar por exponer ante todo algunos aspectos de la reserva de ley que establece el citado art. 133 CE para el estricto ámbito de los tributos y el art. 31.3 CE para las "prestaciones patrimoniales de carácter público" que, tal y como dijimos en las SSTC 185/1995, de 14 de diciembre (FJ 3), y 182/1997, de 28 de octubre (FJ 15), constituyen una categoría jurídica más amplia en la que se integran los tributos. Recordábamos con carácter general en el fundamento jurídico 5 de la STC 185/1995 que este Tribunal ha afirmado ya que la reserva de ley en materia tributaria "exige que ‘la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo’ debe llevarse a cabo mediante ley (SSTC 37/1981, 6/1983, 179/1985, 19/1987 y 185/1995). También hemos advertido que se trata de una reserva relativa en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, siempre que ‘sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley’ y siempre que la colaboración se produzca ‘en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad’ (entre otras, SSTC 37/1981, 6/1983, 79/1985, 60/1986,19/1987, 99/1987)".
Establecido lo anterior, hay que aclarar, no obstante, que, como indicamos en la STC 233/1999, de 16 de diciembre, "la mayor flexibilidad de la reserva de ley tributaria respecto de las tasas -y, en general, respecto de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público a que se refiere el art. 31.3 CE- no opera de la misma manera en relación con cada uno de los elementos esenciales del tributo. Así lo dijimos en la STC 221/1992 al expresar que ‘la reserva de ley en materia tributaria no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo. El grado de concreción exigible a la ley es máximo cuando regula el hecho imponible’. ‘Pero la concreción requerida a la ley es menor cuando se trata de regular otros elementos’, como el tipo de gravamen y la base imponible (FJ 7). Y, en la misma línea, hemos dicho en la tantas veces citada STC 185/1995 que en el caso de las prestaciones patrimoniales de carácter público que se satisfacen por la prestación de un servicio o actividad administrativa, la colaboración del reglamento ‘puede ser especialmente intensa en la fijación y modificación de las cuantías -estrechamente relacionadas con los costes concretos de los diversos servicios y actividades- y de otros elementos de la prestación dependientes de las específicas circunstancias de los distintos tipos de servicios y actividades. En cambio, esta especial intensidad no puede predicarse de la creación ex novo de dichas prestaciones ya que en este ámbito la posibilidad de intervención reglamentaria resulta sumamente reducida, puesto que sólo el legislador posee la facultad de determinar libremente cuáles son los hechos imponibles y qué figuras jurídico-tributarias prefiere aplicar en cada caso’ (FJ 5)" (FJ 9).
Sobre esta base, y dado que la reserva de ley de los arts. 133.1 y 31.3 CE se establece únicamente para los tributos y las "prestaciones de carácter público", es preciso dilucidar cuál es la naturaleza del canon enjuiciado para comprobar si, como afirma la Sala proponente de la cuestión, le son aplicables los citados preceptos constitucionales. Y, a este respecto, hay que indicar que, frente a lo que mantienen el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado, el canon por ocupación de superficie y por utilización de obras e instalaciones del puerto, en tanto que se exige por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, tal y como concluíamos en las SSTC 185/1995 y 233/1999, constituye una de las prestaciones patrimoniales de carácter público para cuyo establecimiento el art. 31.3 CE exige ley. En efecto, como señalamos en la primera de las Sentencias citadas, los "bienes que componen el demanio son de titularidad de los entes públicos territoriales y su utilización privativa o su aprovechamiento especial están supeditados a la obtención de una concesión o una autorización que corresponde otorgar exclusivamente a esos entes. Existe, por tanto, una situación que puede considerarse de monopolio ya que si un particular quiere acceder a la utilización o al aprovechamiento citados para realizar cualquier actividad debe acudir forzosamente a los mismos. La única alternativa que le cabe al particular para eludir el pago del precio público es la abstención de la realización de la actividad anudada a la utilización o aprovechamiento del demanio, pero ya hemos dicho que la abstención del consumo no equivale a libre voluntariedad en la solicitud. Esto significa que estamos en presencia de una prestación de carácter público en el sentido del art. 31.3 CE, que, en cuanto tal, queda sometida a la reserva de ley" [FJ 4 a); en el mismo sentido, STC 233/1999, FJ 16].
Pero aún podemos precisar más: "si, como decíamos en la STC 182/1997, los ‘tributos, desde la perspectiva constitucional, son prestaciones patrimoniales coactivas que se satisfacen, directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos’ (FJ 15), no cabe la menor duda de que, con independencia de la calificación formal que les otorga" (STC 233/1999, FJ 18) la Ley 18/1985, los llamados cánones por "concesiones administrativas" o, lo que es igual, por ocupación el dominio público portuario, constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público de naturaleza tributaria.
Sentado lo anterior, debe señalarse que la circunstancia de que los cánones enjuiciados constituyan prestaciones "de carácter público" de naturaleza tributaria no implica por sí misma inconstitucionalidad alguna. Como declaramos en la STC 233/1999, FJ 16, la norma suprema únicamente resultará vulnerada en la medida -y sólo en la medida- en que la regulación que de los citados cánones contiene la Ley 18/1985 no respete las exigencias derivadas de la reserva de ley establecida en los arts. 31.3 y 133.1 CE. Y esto último es, precisamente, lo que mantiene la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que cuestiona el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985 en cuanto que, frente a las exigencias de la citada reserva de ley, tal y como ha sido interpretada por este Tribunal, atribuyen la fijación de los cánones por concesiones administrativas al Gobierno e, incluso, al entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, sin establecer límite alguno.
Conviene iniciar el examen de la infracción constitucional denunciada con una aclaración. Como se desprende del art. 9 de la Ley 18/1985, cuando este precepto señala que los cánones por concesiones administrativas se "fijarán" con sujeción a la política económico-financiera determinada por el Gobierno y a la normativa establecida por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, no está autorizando que el Gobierno y dicho Ministerio "establezcan" los citados cánones, sino que únicamente permite que tales órganos fijen la cuantía de la prestación tributaria previamente establecida en la ley, concretamente, en el art. 14 de la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen de financiación de los puertos.
Hecha esta aclaración, es de recordar, como señalamos en las citadas SSTC 185/1995 y 233/1999, que el hecho de que la ley permita que normas reglamentarias fijen la cuantía de la prestación patrimonial de carácter público no vulnera por sí misma el principio de reserva de ley. Concretamente, según dijimos en la STC 185/1995, en relación con el art. 26.1 LTPP [que atribuía la competencia para fijar o modificar la cuantía de los precios públicos mediante Orden al "Departamento Ministerial del que dependa el Órgano o Ente que ha de percibirlos" -apartado a)- o directamente a "los Organismos Autónomos de carácter comercial, industrial o financiero, previa autorización del Ministerio de que dependan" -apartado b)], aunque es cierto que la cuantía "constituye un elemento esencial de toda prestación patrimonial con lo que su fijación y modificación debe ser regulada por ley", ello no significa, sin embargo, "que siempre y en todo caso la ley deba precisar de forma directa e inmediata todos los elementos determinantes de la cuantía; la reserva establecida en el art. 31.3 CE no excluye la posibilidad de que la ley pueda contener remisiones a normas infraordenadas, siempre que tales remisiones no provoquen, por su indeterminación, una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador (STC 19/1987)" [FJ 6 c); en el mismo sentido, STC 233/1999, FJ 19].
En efecto, conforme al art. 9 de la Ley 18/1985, las "tarifas por servicios generales y específicos y los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas se fijarán y actualizarán anualmente con sujeción a la política económico-financiera y de tarifas portuarias determinadas por el Gobierno, y a la normativa general y objetivos anuales de gestión que, en ejecución de esa política, se establezcan por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo", debiendo establecer dicho departamento "los límites máximos y mínimos de las tarifas correspondientes". Por su parte, la disposición transitoria de la misma Ley dispone que "el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, determinará la política económico-financiera y de tarifas de los puertos a cargo de organismos o entidades dependientes de la Administración Central", debiendo fijar el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo "las normas generales de aplicación de las mismas".
Es necesario, sin embargo, precisar el alcance concreto que debe atribuirse a dicha declaración. El art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985 regulan el sistema de fijación tanto de las tarifas por sus servicios generales y específicos como de los "cánones por concesiones y autorizaciones administrativas". La cuestión planteada se refiere únicamente a estos últimos, de suerte que la declaración de inconstitucionalidad se proyecta sobre los preceptos cuestionados sólo en cuanto se refieren a los cánones por concesiones administrativas y no establecen, en relación con los mismos, criterios que circunscriban la decisión de los órganos administrativos que, conforme a dichos preceptos, deben fijar el quantum de la prestación.
STSJ Castilla y León 765/2005, 10 de Noviembre de 2005
STS 513/2008, 4 de Junio de 2008

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 2
 artículo 8
 Real Decreto 
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