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Timestamp: 2018-03-23 20:37:54+00:00

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Sex and the City – keine Ausstrahlung vor 20:00 Uhr › kanzlei.biz
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Mit der Ausstrahlung einer Folge der Serie „Sex and the City“ vor 20.00 Uhr hat ProSieben gegen jugendschutzrechtliche Vorschriften verstoßen, da diese geeignet gewesen sei, die Entwicklung von Kindern unter 12 Jahren im Sinne des Jugendmedienschutzstaatsvertrages (JMStV) zu beeinträchtigen. Mit dieser Begründung hat das Verwaltungsgericht Berlin die Klage des Fernsehsenders gegen einen Beanstandungsbescheid der Medienanstalt Berlin-Brandenburg (MABB) abgewiesen.
Az.: VG 27 A 61.07
hat das Verwaltungsgericht Berlin, 27. Kammer, auf die mündliche Verhandlung vom 28. Januar 2009 durch die Richter …
Die Klägerin ficht eine Beanstandung der Beklagten vom 7. Februar 2007 wegen der Ausstrahlung der (geschnittenen) Folge „Drei ist einer zuviel“ – Laufzeit 23 Minuten, 16 Sekunden – aus der Serie „Sex and the City“ (nachfolgend: SATC) am 20. Juli 2006 um 18.00 Uhr an.
Bereits ab Anfang 2002 bemühte sich die Klägerin, eine Ausstrahlung von Folgen der Serie um 6.00 Uhr zu ermöglichen und stellte bei der FSF entsprechende Prüfanträge. Zwischen Februar 2002 (Prüfentscheidung für die Folge „Wunder gibt es immer wieder“) und Juni 2006 erteilte die FSF auf entsprechende Anträge der Klägerin Freigaben für 42 Folgen – teilweise in verkürzter, geschnittener Fassung – der insgesamt 94 Folgen umfassenden Serie SATC für das Tagesprogramm, hierunter befand sich jedoch nicht die streitgegenständliche Folge.
Vielmehr wurde eine von der Klägerin im Wege eines Ausnahmeantrages für eine vorgesehene Sendezeit um 6.00 Uhr vorgelegte gekürzte Fassung der Folge – Länge 22 Minuten, 30 Sekunden – von der FSF mit Prüfentscheidung vom 8. Oktober 2003 nur für das Hauptabendprogramm um 20.00 Uhr zugelassen; in der Begründung heißt es unter anderem, „dass für die Altersgruppe unter 12 Jahren Wirkungsrisiken im Bereich einer solzialethischen Desorientierung sehr wahrscheinlich sei.“ Weiter heißt es: „… Jüngeren Kindern wird es nicht helfen, dass diese direkte Sprache und Vulgarität Teil des inhaltlichen Konzeptes der Serie ist. Was für sie bleibt, ist eine Welt voller Sexualität, mit ihren zahlreichen Problemen. Eine Verabsolutierung von ‚Sexualität als einzige Lebensäußerung und als einziger Lebenssinn‘ wird vermittelt, eine Wirklichkeit gezeigt, die von rauher und aggressiver, in der Wortwahl selten zärtlicher oder gefühlsbetonter Sexualität dominiert wird‘. Die in der Serie präsentierten Erlebnisse, Erfahrungen und Frustrationen der Erwachsenen könnten Mädchen und Jungen unter 12 Jahren nur schwer nachvollziehen und einordnen, da dieses einen bei ihnen nicht vorhandenen Erfahrungshorizont verlange. Das Risiko – verstärkt durch die Anwendung von Sarkasmus und Ironie – einer starken Verunsicherung für junge Pubertierende – bei Mädchen wird der Beginn dieser einschneidenden Lebensphase bereits mit 10 Jahren angesetzt -, was die eigene sexuelle Entwicklung und Ausrichtung, die eigene sexuelle Leistungsfähigkeit (Unsicherheiten, Versagensängste) und Geschlechterrollen und den Vorstellungen von diesen betrifft. … Bei jüngeren Zuschauern unter 12 Jahren kann angesichts der oben aufgeführten Einschätzungen der Serie das Wirkungsrisiko der sozialethischen Desorientierung nicht ausgeschlossen werden, vor allem hinsichtlich der Präsentation einseitiger Rollenbilder, die für Kinder Vorbildcharakter haben könnten sowie der erheblichen Irritationen für die Entwicklung der eigenen Sexualität, da die sexuellen Themen der Serie dem Entwicklungsstand von Kindern nicht entsprechen (§ 31 Abs. 3 PrO-FSF; vgl. auch Bewertungsleitfaden der GSJP). Die Entscheidung wurde einstimmig getroffen.“
Die Klägerin legte sodann die Folge „Drei sind einer zuviel“ mit einer Laufzeit von 23 Minuten und 16 Sekunden zusammen mit drei anderen Folgen der Serie SATC der FSK vor, die am 27. April 2006 eine Freigabebescheinigung „ab 12“ ohne weitere Begründung erteilte.
Daraufhin wurden ab Juli 2006 im Vorabendprogramm ab 18.00 Uhr von der Klägerin – nach der Sendung „Taff“ und vor „Die Simpsons“ – Folgen von SATC wiederholt, was in der Öffentlichkeit – etwa durch die bayerische Familienministerin (Presseerklärung vom 19. Juli 2006) – als jugendgefährdend beanstandet wurde. Nach der unbestrittenen Einlassung der Klägerin ist die Ausstrahlung einer Folge der Serie ab 18.00 Uhr am Freitag, 4. August 2006 zum letzten Mal erfolgt und danach bisher nicht wieder aufgenommen worden.
Mit Schreiben der Leiterin der KJM-Stabsstelle vom 7. August 2006 an den „Prüfausschuss der KJM zu Rundfunkfällen nach § 14 Abs. 5 JMStV“ teilte diese mit, dass „aufgrund der Vielzahl an aktuellen Beschwerden und Anfragen „die KJM entschieden habe“, den Fall „Sex and the City“ direkt an den Prüfausschuss zu geben“. Die Ausschussmitglieder wurden gebeten, „entgegen der üblichen Verfahrensweise zwischen der zunächst von der Medienanstalt Berlin-Brandenburg (MABB) eingereichten Vorlage unter der abweichenden Vorlage des Vorsitzenden abzustimmen“. Die angeschriebenen Mitglieder des Prüfausschusses D…, K… und K… beantworteten dies am 9. August 2006 jeweils durch Ankreuzen der in der „Fax-Antwort zum Prüffall ‚Sex and the City: Drei sind einer zuviel‘ (ProSieben, Folge vom 20. 07. 06)“ vorgedruckten Passage „Ich stimme der Vorlage des Vorsitzenden zu“; eine weitere Begründung erfolgte nicht.
Daraufhin bat der Vorsitzende der KJM mit Schreiben vom 21. August 2006 den Direktor der Beklagten, die Anhörung des Anbieters ProSieben durchzuführen; das Schreiben betraf noch drei weitere Folgen der Serie, bei denen in gleicher Weise verfahren wurde, die hier jedoch nicht streitgegenständlich sind. Der Direktor der Beklagten teilte der Klägerin mit Schreiben vom 8. September 2006 mit, dass „der Prüfausschuss der KJM zur Vorbereitung der Entscheidung der KJM“ die fragliche Folge geprüft und einen möglichen Verstoß gegen § 5 Abs. 4 Satz 3 i.V.m. Abs. 1 und 2 JMStV gesehen habe; er wiederholte hierfür die vom Vorsitzenden der KJM in seiner Vorlage vom 7. August 2006 angegebene Begründung und gab der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme bis 6. Oktober 2006. Die Klägerin führte in ihrer Stellungnahme aus, es gäbe keine Bindung an die ursprüngliche 20.00 Uhr-Bewertung der FSF, da der Beitrag um 1:12 Minuten gekürzt worden sei; sexuelle Themenbezüge seien auch im Tagesprogramm zulässig, die SATC-Episoden und auch die streitige Folge führten zu keiner Entwicklungsbeeinträchtigung. Bis auf eine einzige Folge hätten alle den Prüfausschüssen der FSF seit 2005 vorgelegten Schnittfassungen von Episoden der Serie SATC eine Empfehlung für die Tagesausstrahlung erhalten. Schließlich werde auch der Verfahrensablauf gerügt, da die vorgesehene Prüfgruppe nicht eingeschaltet worden sei.
Am 8. Januar 2007 verfasste die KJM-Stabsstelle eine Vorlage zum Prüffall „Sex and the City – Folge: Drei sind einer zuviel“ für den KJM-Prüfausschuss mit der Beschlussempfehlung, dass die Ausstrahlung der Folge „Drei sind einer zuviel“ am 20. Juli 2006 um 18.00 Uhr beanstandet werde, da diese gegen § 5 Abs. 4 Satz 3 i.V.m. Abs. 1, 2 JMStV verstoße, und für die vorliegende Folge eine Sendezeitbeschränkung auf den Zeitraum von 20.00 Uhr bis 6.00 Uhr verhängt werde. In der Anlage waren beigefügt die Prüfvorlage des KJM-Vorsitzenden, die Prüfvorlage der MABB, das Anhörungsschreiben der MABB und die Stellungnahme des Anbieters. Mit Schreiben vom 9. Januar 2007 wurden dem 35. Prüfausschuss diese Unterlagen sowie der Sendemitschnitt zur streitigen Folge sowie zu drei anderen Folgen aus SATC zugeleitet. Die Mitglieder des 35. Prüfausschusses – K…, H… und D… – sandten im Januar 2007 die vorgedruckte Fax-Antwort zurück, in deren allen Fällen der vorgedruckte Text „Ich stimme der Beschlussempfehlung der KJM-Stabsstelle zu“ angekreuzt worden war.
Die Klägerin hat am 7. März 2007 Klage erhoben. Diese begründet sie wie folgt: Der Beanstandungsbescheid sei aus verschiedenen Gründen bereits formell fehlerhaft. Es sei auf die in § 8 der Geschäftsordnung der KJM (GVO-KJM) vorgesehene Vorbereitung durch eine Prüfgruppe verzichtet worden und der Prüffall direkt an einen Prüfausschuss weitergeleitet worden. Eine Abweichung von der GVO-KJM im Einzelfall sei nach § 14 GVO-KJM nur durch die KJM – also nicht durch den Vorsitzenden allein – zulässig. Der Verzicht auf eine Entscheidung durch die Prüfgruppe und die Entscheidung im Umlaufverfahren durch den ersten Prüfausschuss habe dazu geführt, dass keine Präsenzprüfung durchgeführt worden sei. Die Befassung des Prüfungsausschusses mit den alternativen Prüfvorlagen der Beklagten bzw. des KJM-Vorsitzenden sei unzulässig, zumal die Geschäftsordnung es nicht vorsehe, dass der Vorsitzende der KJM eigene Stellungnahmen in Prüfgruppen einbringe oder Prüfausschüssen zur Entscheidung vorlegen dürfe. Die Besetzung des ersten Prüfausschusses sei nicht nachvollziehbar, da Frau K… nur Vertreterin von Frau W… sei, ein Vertretungsfall aber nicht nachgewiesen sei. Durch die Vorlage divergierender Prüfvorlagen an den Prüfausschuss und die damit korrespondierende Aufforderung auf dem Fax-Antwortblatt, entweder der Vorlage der Beklagten oder der Vorlage des KJM-Vorsitzenden zuzustimmen, sei der in § 8 Abs. 2 Satz GVOKJM verankerte Begründungszwang umgangen worden, denn diese Vorschrift sehe vor, dass Prüfungsausschussmitglieder, die von einer Prüfempfehlung abweichen wollten, diese Entscheidung begründen müssten. Die Ablehnung der einen Vorlage ziehe demzufolge automatisch eine Begründungspflicht nach sich. Zumindest hätte es aber wegen der alternativen Prüfvorlagen einen Austausch von Argumenten zwischen den Mitgliedern des Prüfausschusses geben müssen, der bei dem gewählten Umlaufverfahren nicht erfolgt sei. Ein weiterer Verfahrensfehler liege darin, dass die Vorsitzenden der Gremien nicht nach § 15 Abs. 1 Satz 2 JMStV einbezogen worden seien. Es handele sich um eine grundsätzliche Angelegenheit, da SATC als Leitserie ein neues Genre im Fernsehen anzusehen sei. Grundsätzlich sei die Angelegenheit auch wegen der vorangegangenen Tagesfreigaben durch die FSF, denn diese führten entsprechend § 4 der Vorlagesatzung FSF zu einer Freigabe der gesamten Serie. Von dieser Serienfreigabe habe die KJM nicht einfach abweichen dürfen. Für den Begriff der Grundsätzlichkeit sei allein die Bedeutung der einer Entscheidung der KJM zugrundeliegenden Problematik entscheidend. Bei Einbeziehung der Gremienvorsitzenden wäre es möglicherweise schon aufgrund des Votums der Beklagten zu einer anderen Entscheidung gekommen. Zugleich liege ein Verstoß gegen § 15 Abs. 2 JMStV vor, der der Einheitlichkeit des Jugendmedienschutzes diene. Da durch SATC ein völlig eigenes Weltbild gezeichnet werde, nämlich des von vier Singlefrauen im Alter zwischen 35 und 40, deren Leben sich in der glamurösen und zugleich artifiziellen Welt der der Metropole New York City abspiele, hätte es aber für die erforderliche vertiefte Befassung mit diesem neuen Format aus Gründen der Einheitlichkeit des Jugendschutzes einer Konsultation der Vertreter des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bedurft. Eine Entscheidung der beiden mit dem Prüffall befassten Prüfausschüsse der KJM im Umlaufverfahren sei unzulässig gewesen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setze eine Gremienentscheidung grundsätzlich einen Austausch von Argumenten unter den Mitgliedern des Gremiums voraus. In der von den Prüfausschüssen praktizierten Form des Umlaufverfahrens habe jedoch gerade nicht die Möglichkeit bestanden, untereinander Argumente auszutauschen, auch nicht in schriftlicher Form. Das Umlaufverfahren sei auch im Hinblick auf § 90 Abs. 1 Satz 2 VwVfG nicht zulässig, da ein Widerspruchsrecht in der Geschäftsordnung der KJM nicht vorgesehen sei, sondern es das Recht des Vorsitzenden der KJM sei, festzulegen, ob die Prüfung durch den Prüfausschuss im Umlaufverfahren oder als Präsenzprüfung erfolgt. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass die Ablehnung einer Beschlussvorlage durch ein Mitglied des Prüfausschusses zu einer Befassung der KJM führe. Vielmehr habe auch hier der Vorsitzende der KJM das Entscheidungsrecht darüber, ob das weitere Verfahren in der KJM als Präsenzprüfung oder im Wege des Umlaufverfahrens geführt wird. Ein Widerspruchsrecht für die Mitglieder der KJM bestehe nach der GVO-KJM nicht.
Die Zusammensetzung der hier befassten Prüfausschüsse sei verfassungswidrig. Ihre Zusammensetzung widerspreche dem rundfunkrechtlichen Gebot der Staatsferne, da beide Prüfausschüsse gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 GVO-KJM zu zwei Dritteln aus Vertretern des Bundes und der Länder beständen. Eine derartige Zusammensetzung widerspreche dem rundfunkrechtlichen Gebot der Staatsferne, insbesondere auch deswegen, weil die Entscheidung der Ausschüsse im Falle der Einstimmigkeit abschließend sei. Die Weisungsfreiheit der Mitglieder der KJM schließe nicht aus, dass dennoch ein faktischer Einfluss durch die Behörden erfolge, bei denen die Ausschussmitglieder beschäftigt seien. Schließlich habe es für die hier erfolgte Abweichung des Verfahrensablaufs von der eigenen Verfahrensordnung der KJM keinen Grund gegeben. Insbesondere sei die Entscheidung nicht eilbedürftig gewesen, da weitere 42 Folgen der Serien von der FSF für das Tagesprogramm freigegeben worden seien; darüber hinaus sei bereits bei Beginn des Verwaltungsverfahrens im Zeitpunkt der Vorlage des KJM- Vorsitzenden am 7. August 2006 die Ausstrahlung der Serie im Vorabendprogramm bereits eingestellt gewesen, was durch Presseveröffentlichungen bekannt gewesen sei.
Der Beanstandungsbescheid sei auch materiell rechtswidrig. Die Ausstrahlung der streitigen Folge im Vorabendprogramm verstoße nicht gegen Bestimmungen des Jugendmedienschutzes. Am 20. Juli 2006 sei die von der FSK am 27. April 2006 „ab 12 Jahren“ freigegebene Schnittfassung ausgestrahlt worden; diese sei nicht identisch mit der Fassung, die zur FSF-Prüfentscheidung vom 8. Oktober 2003 für das Hauptabendprogramm geführt habe. Zudem sei nicht berücksichtigt worden, dass die FSF für 42 Folgen der Serie Tagesfreigaben erteilt habe, dies bewirke eine Tagesfreigabe für die gesamte Serie, die für die Beklagte bindend sei. Zudem entspreche die streitige Folge thematisch und gestalterisch den freigegebenen Folgen. Dass die FSF eine einzige Folge der Serie – nämlich die Folge „Models und Menschen“ – im Jahre 2006 nicht für das Tagesprogramm freigegeben habe, sei allein durch die spezielle Thematik und Gestaltung dieser einen Serienfolge bedingt gewesen. Inhaltlich habe die gezeigte Fassung der streitigen Folge keine beeinträchtigende Wirkung i.S.v. § 5 Abs. 4 Satz 3 JMStV zur Folge. Der KJM komme für die Beurteilung dieser Frage kein Beurteilungsspielraum zu, sondern der unbestimmte Rechtsbegriff der „beeinträchtigenden Wirkung“ unterliege voller gerichtlicher Überprüfbarkeit. Die KJM habe bei der Subsumtion der hier zu beurteilenden Serienfolge nicht nur ein unzutreffendes Weltbild der zu schützenden Kinder, sondern insbesondere auch eine völlig unzutreffende Beurteilung der konkreten Ausgestaltung der Serie und des dort vermittelten Weltbildes zugrunde gelegt. Sie habe dabei ihre eigenen „Kriterien für die Aufsicht in Rundfunk und in den Telemedien“ missachtet, da die beanstandete Serienfolge weder auf der inhaltlichen Ebene noch auf der Gestaltungsebene Angebotseigenschaften aufweise, die die psychosoziale und psychosexuelle Entwicklung der Kinder beeinträchtigen oder gefährden könnten. Insbesondere finde keine Visualisierung der sexuellen Thematik statt, die Verbalisierung sei zwar flapsig, aber in der Jugendsprache geläufig.
Eine zuvor von der FSF beanstandete Bemerkung sei in der gesendeten Fassung herausgeschnitten worden.
Zur Begründung trägt sie vor: Durch den Ablauf des Verwaltungsverfahrens sei die Klägerin jedenfalls nicht in eigenen Rechten verletzt. Prüfgruppen seien in der GVO-KJM zur Vereinfachung des Prüfverfahrens vorgesehen und hätten rein vorbereitende und interne Funktionen zur Entlastung der in § 14 Abs. 5 Satz 1 JMStV gesetzlich vorgesehenen Prüfausschüsse. In jedem Falle erfolge eine Entscheidung durch die KJM, entweder in großer Besetzung oder durch einstimmige Entscheidung des Prüfungsausschusses. Durch eine Nichtbeteiligung der Prüfgruppe könne es daher nicht zu einer Rechtsverletzung der Klägerin kommen, denn ihr würden keine Rechte abgeschnitten. Unbeachtlich sei dabei, dass die Prüfgruppe in der Regel aufgrund einer Präsenzprüfung, die allerdings gesetzlich nicht vorgegeben sei, eine Empfehlung abgebe. Denn stimme nur ein Mitglied des Prüfungsausschusses nicht für ein schriftliches Umlaufverfahren, könne eine abschließende Entscheidung durch den Prüfungsausschuss nicht erfolgen. Auch die Einleitung des Prüfungsverfahrens durch eine höherrangige Stelle – hier des ersten Prüfungsausschusses – stelle keine Rechtsverletzung der Klägerin dar. Die in der GVO-KJM enthaltenen Regeln dienten vielmehr ausschließlich der Gewährleistung sachgerechter Verfahrensabläufe, der Aufrechterhaltung der inneren Ordnung und gehörten daher dem Organisationsrecht der KJM an. Maßgeblich sei allein, dass am Ende der verwaltungsinternen Vorbereitung vorliegend der zutreffend ermittelte Sachverhalt zu den zuständigen Entscheidungsgremien gelangt und Mitwirkungsrechte des Betroffenen gewahrt worden seien.
Die Herbeiführung einer Entscheidung über die jugendschutzrechtliche Zulässigkeit der Sendung im Vorabendprogramm sei eilbedürftig gewesen, weil die Ausstrahlung weiterer Folgen der Serie zu erwarten gewesen sei. Da deshalb die nächste Sitzung der Prüfgruppe nicht hätte abgewartet werden können, habe es der KJM freigestanden, unter Ausnutzung der eigenen Ressourcen die für die Entscheidung des Prüfausschusses erforderlichen Sachverhalte zu ermitteln und zusammenzustellen. Bei der Befassung des ersten Prüfausschusses sei es nur darum gegangen, darüber zu entscheiden, ob aus der Sicht des Prüfungsausschusses eine Verletzung von § 5 JMStV vorliege; wäre dies verneint worden, wäre das Verfahren beendet gewesen. Eine solche Vorprüfung sei angesichts der unterschiedlichen Vorvoten der Beklagten bzw. des Direktors der KJM sachgerecht und erforderlich gewesen. Der erste Prüfungsausschuss sei auch zutreffend besetzt gewesen, denn Frau W… sei in Urlaub gewesen und sei deshalb durch ihre Vertreterin vertreten worden. Ein Verstoß gegen § 15 JMStV liege nicht vor, da es nur um Einzelfallentscheidungen bezüglich einzelner Folgen der Serien gegangen sei. Im Übrigen komme dieser Vorschrift keine Außenwirkung zu, denn es gehe nur um interne Informationsgewinnung. Auch das in den Ausschüssen gewählte Umlaufverfahren sei zulässig. Die GVO-KJM stelle eine abweichende Rechtsvorschrift im Sinne von § 88 VwVfG dar. Jedes Mitglied des Prüfungsausschusses bekomme die Beschlussvorlage samt aller Anlagen, also auch die Stellungnahme des Betroffenen, und nehme den Fernsehbeitrag in Augenschein. Bereits hierdurch sei gesichert, dass die ausgetauschten Argumente berücksichtigt würden; bestehe weiterer Argumentationsbedarf, könne das Ausschussmitglied seine Stimme im Umlaufverfahren verweigern, damit der Prüffall in der Sitzung der KJM im gesamten Gremium diskutiert werde. Auch sei die Zusammensetzung der Prüfausschüsse verfassungsmäßig. Für die erforderliche Staatsferne rundfunkrechtlicher Gremien genüge es, dass die Mitglieder der KJM aufgrund gesetzlicher Regelung ausdrücklich weisungsunabhängig seien. Im Übrigen sei die Zusammensetzung der Prüfausschüsse gesetzlich vorgegeben, wobei eine Dreierbesetzung vom Gesetzgeber nicht ausgeschlossen worden sei und damit in Kauf genommen worden sei, dass zwei Ausschussmitglieder von den obersten Jugendschutzbehörden des Bundes bzw. eines Bundeslandes zur KJM entsandt worden seien. Zudem gehe es hier nicht um die Sicherung der Meinungsvielfalt vor staatlichen Einflüssen, sondern um den Schutz von Kindern und Jugendlichen, bei dem die KJM als sachverständiges Gremium für die Landesmedienanstalt tätig werde.
Der Beanstandungsbescheid sei auch materiell rechtmäßig. Der KJM komme die abschließende Beurteilung von Sendungen in Bezug auf den JMStV zu. Die gesetzliche Regelung sei wörtlich identisch mit der im Rundfunkstaatsvertrag für die KEK getroffenen Regelung. Damit stehe auch der KJM ein Beurteilungsspielraum zu, zumal der Begriff der entwicklungsbeeinträchtigenden Angebote einer konkretisierenden Bestimmung durch ein sachverständiges Gremium bedürfe. Beurteilungsfehler lägen nicht vor. Insbesondere sei die KJM nicht an die Tagesfreigaben der FSF gebunden, da gerade die hier streitige Folge keine Tagesfreigabe von der FSF erhalten habe.
Nach § 20 Abs.1 und 2 des Staatsvertrags über den Schutz der Menschenwürde und den Jugendschutz in Rundfunk und Telemedien – JMStV – (mit Zustimmungsgesetz vom 11. Februar 2003 veröffentlicht in GVBl. 2003,69) trifft die zuständige Landesmedienanstalt – bei der Zuständigkeit wird stillschweigend an die nach §§ 38 Abs. 1, 20 RStV eröffnete Zuständigkeit aufgrund der auf den Zulassungsantrag des Veranstalters erteilten Zulassung angeknüpft – „durch die KJM“ entsprechend den landesrechtlichen Regelungen die erforderlichen Maßnahmen gegen den Anbieter, wenn ein Verstoß gegen den JMStV festgestellt wird. Die KJM ist also Teil der zuständigen Landesmedienanstalt, deren Beschlüsse sind aber gegenüber den anderen Organen der Landesmedienanstalt bindend und deren Entscheidungen zugrundezulegen (§ 17 Abs. 1 Sätze 5 und 6 JMStV). Stellt die KJM einen Verstoß gegen den JMStV durch einen Anbieter fest, was als mehrheitliche Gremienentscheidung (§ 17 Abs. 1 Satz 2 JMStV) oder – wie hier – durch die einstimmige Entscheidung eines Prüfungsausschusses (§ 14 Abs. 5 Satz 3 JMStV) erfolgen kann, muss die Beklagte daher diesen Verstoß durch Beanstandung nach §§ 38 Abs. 1 Satz 2 RStV, 58 Abs. 1 MedienstV ohne weitere Prüfung gegenüber dem Anbieter verfolgen; andere Aufsichtsmaßnahmen sind nicht gegeben. Zuständig zum Erlass des Beanstandungsbescheides ist der Direktor der Beklagten in „Vollziehung der laufenden Geschäfte“ im Sinne von § 14 Abs. 1 MedienStV.
Aus der Bindung der Beklagten an die Entscheidung der KJM über das Vorliegen eines Verstoßes gegen Bestimmungen des JMStV folgt, dass die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Beanstandungsbescheides in derartigen Fällen sich darauf richtet, ob die KJM den von ihr geltend gemachten Verstoß gegen jugendmedien-schutzrechtliche Regelungen frei von rechtlichen Fehlern angenommen hat – dazu nachfolgend 2. – und ob die KJM im Rahmen des ihr obliegenden Prüfungsverfahrens keine zur Rechtswidrigkeit der Beanstandung führenden Verfahrensfehler begangen hat – dazu nachfolgend 3. -.
a) Primärer Einwand der Klägerin gegen die Rechtmäßigkeit der Beanstandung ist, dass durch die Freigabe von 42 Folgen der Serie durch die FSF im Zeitraum von Februar 2002 und Juni 2006 zur Ausstrahlung im Tagesprogramm – also in der Zeit zwischen 6.00 und 20.00 Uhr – die gesamte Serie für das Tagesprogramm freigegeben worden sei. Wäre dies der Fall, wären nach § 20 Abs. 3 JMStV Maßnahmen der KJM im Hinblick auf die Einhaltung des JMStV wegen des Vorliegens einer Entscheidung der FSF als einer anerkannten Einrichtung der Freiwilligen Selbstkontrolle, die der Veranstalter vor der Ausstrahlung eingeholt hat, nur dann zulässig, wenn die Einrichtung der Freiwilligen Selbstkontrolle bei ihrer Entscheidung „die rechtlichen Grenzen des Beurteilungsspielraums überschritten“ hat. Die Klägerin bezieht sich insoweit auf § 4 der Vorlagesatzung der FSF (Hartstein/Ring, RStV-Kommentar, Anhang Nr. 4 zu § 19 JMStV [S. 71 ff]), wonach bei Serien „mindestens drei für sie typische Folgen“ vorzulegen sind und vorhandene Inhaltsangaben ebenfalls einzureichen sind, um den Prüfern eine Gesamteinschätzung der Serie zu erleichtern (Abs. 1 a.a.O).
Der von der Klägerin gezogene Rückschluss, dass eine Freigabe von 42 Folgen der Serie für das Tagesprogramm zu einer entsprechenden Freigabe für alle Folgen der Serie führe, ist jedoch verfehlt. Die Vorlagepflicht bei Serien nach § 4 der Vorlagesatzung der FSF – die nach § 4 Abs. 5 der Vorlagesatzung offenbar immer besteht, wenn eine zuvor im Hauptabendprogramm ausgestrahlte Serie im Vorabendprogramm wiederholt werden soll – soll es dem Anbieter ermöglichen, eine Entscheidung über die jugendschutzrechtliche Zulässigkeit der gesamten Serie – hier für die Ausstrahlung im Vorabendprogramm – zu erreichen. Ein solches Begehren ist augenscheinlich jedoch von der Klägerin niemals an die FSF gerichtet worden und von dieser demzufolge auch nicht geprüft worden. Vielmehr hat die Klägerin – lediglich – einzelne Episoden der Serie bei der FSF in geschnittener Fassung erneut eingereicht und für diese in der vorgelegten Fassung eine Entscheidung hinsichtlich der „Tagesfreigabe“ erwirkt; für mehr als die Hälfte der Folgen der Serie ist dies indes nicht erfolgt, darunter insbesondere auch nicht für die am 20. Juli 2006 ausgestrahlte Fassung der streitigen Folge.
(1) Der KJM kommt allerdings hinsichtlich der Frage, ob eine Sendung gegen § 5 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 3 JMStV verstößt, kein Beurteilungsspielraum zu. Der in § 5 Abs. 1 JMStV tatbestandlich verwendete Begriff „geeignet … die Entwicklung von Kindern oder Jugendlichen … zu beeinträchtigen“, setzt allerdings eine Bewertung des jeweiligen Angebots auf eine mögliche Entwicklungsbeeinträchtigung und damit einen spezifischen Sachverstand voraus, so dass es sich hier – anders als in den Fällen der unzulässigen Angebote nach § 4 JMStV – nicht nur um einen schlicht auslegungsfähigen und – bedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff handelt.
Bei der Anerkennung eines Beurteilungsspielraums ist Zurückhaltung geboten, weil der Beurteilungsspielraum zu einer wegen Art. 19 Abs. 4 GG problematischen Einschränkung der Überprüfbarkeit von Verwaltungsentscheidungen führt. Ein Beurteilungsspielraums ist nur in den Fällen anzuerkennen, in denen eine wertende Prüfung eines sachverständigen Gremiums zeitgebunden und unwiederholbar ist, so dass durch die Besonderheiten der Entscheidung selbst oder durch die Art und Weise, wie sie getroffen wurden, ein eigenes Urteil einer diese Entscheidung überprüfenden Stelle ausgeschlossen ist (vgl. BVerfGE 84, 34 [50f]; 84, 59 [77] – beides zum Prüfungsrecht – ; allgemein zu den Voraussetzungen des Beurteilungsspielraums vgl. Kopp-Schenke, VwGO. 15. Aufl., RdNr. 24 – 25 zu § 114 VwGO). Diese Voraussetzungen liegen bei der Bewertung von Filmen auf ihre Jugendgefährdung jedoch schon aufgrund deren jederzeitiger Reproduzierbarkeit nicht vor. Dass eine Bewertung einen besonderen Sachverstand voraussetzt, macht die Einräumung eines Beurteilungsspielraums oder einer Entscheidungsprärogative für die erstentscheidende, sachkundig besetzte Verwaltungsbehörde ebenfalls nicht erforderlich, weil sich das Gericht bei fehlender eigener Sachkunde diese über einen Sachverständigen verschaffen kann. Es ist auch nicht so, dass die Bewertung der Einhaltung der Bestimmungen des JMStV stets besondere Sachkunde erfordern würde; vielmehr ist beispielsweise bei der Frage, ob ein Angebot nach § 4 JMStV unzulässig ist, lediglich der unbestimmte Rechtsbegriff im Tatbestandsteil der Verbotsvorschrift anhand einschlägiger weiterer Rechtsvorschriften zu subsumieren. Die Auslegung eines derartigen unbestimmten Rechtsbegriffs ist daher vom Gericht voll überprüfbar (vgl. VG München, Urteil vom 4. November 2004 – M 17 K 02.5297 – zu § 4 Abs. 2 Nr. 3 JMStV [Leitsatz in juris], offengelassen von der Beschwerdeentscheidung des VGH München – Beschl. vom 22. März 2005, 7 CS 05.79 [juris]).
(2) Auch das BVerwG hat im Jugendschutzrecht inzwischen seine frühere Auffassung aufgegeben, die Entscheidung der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften unterliege einem Beurteilungsspielraum, und hat den Gehalt sowohl der wertenden Einschätzung eines Kunstwerks als auch – hier relevant – die Beurteilung des von ihm ausgehenden schädigenden Einflusses auf Jugendliche durch die Bundesprüfstelle als sachverständige Äußerung angesehen (BVerwGE 91, 211, 215). Zur Begründung hat das BVerwG ausgeführt, die Annahme eines Beurteilungsspielraums sei nicht mehr haltbar, nachdem das BVerfG (BVerfGE 83,130 [137 f] – Mutzenbacher -) davon ausgegangen sei, dass sich Fachgerichte auf Seiten des Kinder- und Jugendschutzes im Rahmen des verfahrensrechtlich Möglichen Gewissheit darüber zu verschaffen hätten, welchen Einfluss die konkrete Schrift ausüben könne. Andererseits sei die Bundesprüfstelle durch das Gesetz aus unabhängigen und sachverständigen Personen besetzt, mit diesem Element ließe es sich nicht vereinbaren, wenn die Feststellungen und Wertungen dieses Gremiums immer schon mit dem Zwang zu einer gerichtlichen Beweisaufnahme durch bloßes Gegenvorbringen erschüttert werden könnten. Die der Indizierungsentscheidung der Bundesprüfstelle zugrundeliegenden Erwägungen und Wertungen müssten daher als sachverständige Aussagen begriffen werden, die im Verwaltungsprozess wirksam in Frage zu stellen denselben Aufwand erfordern, der notwendig ist, um die Tragfähigkeit fachgutachtlicher Äußerungen zu erschüttern.
(3) Diesem Ansatz ist auch für die hier maßgebliche Frage, ob die Ausstrahlung der streitigen Folge im Vorabendprogramm um 18.00 Uhr geeignet ist, die Entwicklung von Kindern unter 12 Jahren zu beeinträchtigen, zu folgen. Es handelt sich vorliegend – anders als bei § 4 Abs. 2 Nr. 3 JMStV, bei dem die Offensichtlichkeit der Gefährdung der unbestimmte Rechtsbegriff ist – um eine Wertungsfrage. Der KJM – und damit auch den aus Mitgliedern der KJM besetzten Prüfausschüssen – ist nach dem Gesetz die Stellung eines unabhängigen (vgl. § 14 Abs. 6 Satz 1 JMStV) und sachverständigen (§ 14 Abs. 3 Satz 1 JMStV) Gremiums zuzuerkennen. Es spricht daher nichts dagegen, die für die Bewertung der Sendung als für Jugendliche unter 12 Jahren entwicklungsbeeinträchtigend abgegebene Begründung des angefochtenen Bescheides als sachverständige Äußerung anzusehen. Eine Verwertung einer derartigen sachverständigen Äußerung ist insbesondere dann unzulässig, wenn
entweder diese Begründung unvollständig, widersprüchlich oder aus anderen Gründen nicht überzeugend ist – fehlende Plausibilität – oder die Begründung von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht (vgl. zu den Voraussetzungen für eine Nichtverwertbarkeit eines Sachverständigengutachtens z.B. BVerwG, Beschl. vom 26.06.1992 – 4 B 1 – 11.92, juris).
Als maßgeblicher Grund für eine mögliche Gefährdung jüngerer Kinder ist sowohl von der FSF – für die noch kürzere Fassung – als auch von der KJM für die hier streitige Sendefassung die mögliche sozialethische Desorientierung von Kindern unter 12 Jahren gesehen worden, weil Kinder dieser Altersgruppe die in der streitigen Folge von den Akteuren mit vulgären Ausdrücken thematisierten Sexualpraktiken und deren ironische Überzeichnung noch nicht nachvollziehen und begreifen könnten. Dem ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten. Soweit sie sich darauf beruft, dass die KJM eine „völlig unzutreffende Ausgestaltung der Serie und des dort vermittelten Weltbildes“ zu Grunde gelegt habe, ist dieses Argument schon deshalb ungeeignet, weil es vorliegend nur um die Auswirkungen der streitigen Folge in der gesendeten Schnittfassung für jüngere Kinder geht, gerade nicht um die Bewertung der gesamten Serie. Weiter führt die Klägerin aus, die KJM habe bei der Bewertung der streitigen Folge „ein unzutreffendes Weltbild der zu schützenden Kinder“ zugrundegelegt; hierfür bezieht sie sich auf die Leitlinien zur inhaltlichen Ausgestaltung von Talkshows, die in den „Verhaltensgrundsätzen der VPRT zu Talkshows im Tagesprogramm“ (Hartstein/Ring, Anl. 8 zu § 19 JMStV) enthalten sind, wonach auch „außergewöhnliche und abweichende Einstellungen zu gesellschaftlich anerkannten Normen und Werten“ verbreitet werden könnten, wenn darauf geachtet wird, dass „des Außergewöhnliche nicht als das Durchschnittliche und das Abweichende nicht als das Normale erscheint“. Auch dieser Einwand ist nicht geeignet, die Plausibilität der von der KJM und zuvor von der FSF getroffenen Wertung zu erschüttern. Denn die Klägerin lässt unberücksichtigt, dass gerade der Umstand, dass in der streitigen Folge – wie von der FSF gut formuliert – „Sexualität als einzige Lebensäußerung und als einziger Lebenssinn“ vermittelt wird, das von der gesellschaftlichen Normalität abweichende Verhalten als „Normalität“ dargestellt wird, weil Kinder der Altersgruppe unter 12 Jahren nicht verstehen, dass dieser Darstellung eine sarkastische oder ironische Überzeichnung zugrundeliegt. Die weiteren Einwände der Klägerin – dargestellte Personen seien nicht auf der Altersebene der Kinder, sexuelle Vorgänge seien in der Folge nicht visualisiert, die verwendeten Ausdrücke seien in der Jugendsprache durchaus gebräuchlich – sind nur als eigene Wertungen der Klägerin anzusehen, denen kein hinreichend sachkundiger Beleg zugrundeliegt und die damit nicht geeignet sind, die Plausibilität der Bewertung im Bescheid zu widerlegen. Dies insbesondere auch deshalb, weil es für die Beurteilung der Beeinträchtigung nicht auf den Durchschnitt, sondern auf die „schwächeren und nicht so entwickelten Kinder“ der jeweiligen Altersgruppe ankommt und die mögliche Wirkung auf bereits gefährdungsgeneigte Kinder angemessen zu berücksichtigen ist (vgl. 3.1.2 JuSchRL) und ein Nachweis für die Beeinträchtigung nicht erforderlich ist, sondern bereits die Eignung zur Entwicklungsbeeinträchtigung von Kindern einer bestimmten Altersgruppe ausreicht (vgl. 3.1.3 JuSchRL); es bedarf keiner besonderen Sachkunde, um festzustellen, dass im Sinne des Jugendschutzes die zuletzt genannten Aussagen in der JuSchRL richtig sind. Hiermit setzt sich die Klägerin in ihren Einwendungen jedoch nicht auseinander, sie lässt unberücksichtigt, dass es beispielsweise hinsichtlich der verwendeten Jugendsprache nicht auf Zwölfjährige, sondern – auch – auf weit jüngere Kinder abzustellen ist. Im Ergebnis ist daher die im angefochtenen Beanstandungsbescheid getroffene Wertung, dass die Sendung der streitigen Folge am 20. Juli 2006 um 18.00 Uhr geeignet war, die Entwicklung von Kindern unter 12 Jahren zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu beeinträchtigen, als plausible Äußerung eines sachverständigen Gremiums anzusehen und damit der Entscheidung auch zugrundezulegen. Damit ist die Sendung zu Recht von der Beklagten wegen Verstoßes gegen § 5 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 3 JMStV beanstandet worden.
a) Nach Auffassung der Kammer ist die Besetzung des im vorliegenden Verfahren für die KJM entscheidenden 35. Prüfausschusses nicht deshalb verfassungswidrig, weil ihm neben D… als Direktor einer Landesmedienanstalt mit Herrn K… und Herrn H… zwei weitere Personen angehört haben, die die Klägerin aufgrund ihrer beruflichen Stellung bei einer Bundes- bzw. einer Landesbehörde nicht als „staatsfern“ ansieht. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erfordert im Bereich des Jugendmedienschutzes nicht, dass die nach § 14 Abs. 3 Nr. 3 JMStV von den obersten Bundes- oder Landesbehörden stammenden Mitglieder der KJM diesen Behörden nicht angehören, sondern nur von diesen entsandt werden und die Zusammensetzung der Prüfausschüsse nur dann verfassungsgemäß ist, wenn sie zu weniger als 50 % aus Staatsvertretern bestehen (so aber: Hartstein/Ring, RdNr. 13 ff , 19 zu § 14 JMStV).
„…Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. jüngst: Urteil vom 12. März 2008 – 2 BvF 4/03 -, DVBl. 2008, 507 = NVwZ 2008, 658 m.w.Nachw.) enthält Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit, der auf eine Ordnung zielt, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet. … Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks bezieht sich nicht nur auf die manifesten Gefahren unmittelbarer Lenkung oder Maßregelung des Rundfunks; es sollen auch, weitergehend, alle mittelbaren und subtilen Einflussnahmen des Staates verhindert werden. Damit wird aber kein absolutes Trennungsgebot zwischen Staat und Rundfunk aufgestellt; gleichwohl sind Einflussmöglichkeiten insoweit auszuschalten, als sie nicht der Herstellung oder Erhaltung der Rundfunkfreiheit dienen und durch Schranken des Grundrechts nicht gedeckt sind. Es geht nicht um eine vollständige Freiheit des Rundfunks von jeglicher staatlicher Berührung; vielmehr ist eine weit gehende Staatsferne zur Verwirklichung der freien Meinungsbildung anzustreben.
Nach Maßgabe dessen bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Zusammensetzung des … Prüfausschusses der KJM gegen das rundfunkrechtliche Gebot der Staatsfreiheit im o.g. Sinne verstößt. Denn schon der Zweck des Staatsvertrages über den Schutz der Menschenwürde und den Jugendschutz in Rundfunk und Telemedien, wie er in § 1 JMStV Ausdruck gefunden hat, zielt nicht auf eine Beherrschung eines Rundfunkunternehmens oder auf eine politische Instrumentalisierung des Rundfunks. Zweck des Staatsvertrages ist der einheitliche Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Angeboten in elektronischen Informations- und Kommunikationsmedien, die deren Entwicklung oder Erziehung beeinträchtigen oder gefährden, sowie der Schutz vor solchen Angeboten, die die Menschenwürde oder sonstige durch das Strafgesetzbuch geschützte Rechtsgüter verletzen. Dieser Zweck und die ihn umsetzenden Regelungen schränken nach Art. 5 Abs. 2 GG zulässig die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Rundfunkfreiheit ein und dienen u.a. dem Schutz des bereits grundgesetzlich gesicherten Gebots, die Menschenwürde zu achten. Dem weitergehenden Gebot, diesen Zweck durch eine Rundfunkordnung zu erreichen, die den Grundsatz der Staatsfreiheit wahrt, ist dadurch genügt, dass einerseits nach § 14 Abs. 4 JMStV u.a. Mitglieder und Bedienstete der Institutionen der Europäischen Union und der Verfassungsorgane des Bundes und der Länder nicht der KJM angehören dürfen. Dadurch wird eine Einflussnahme der Verfassungsorgane des Bundes und der Länder auf die Tätigkeit der KJM vermieden. Andererseits sind nach § 14 Abs. 6 Satz 1 JMStV die Mitglieder der KJM bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach dem Staatsvertrag an Weisungen nicht gebunden. Diese, den Mitgliedern der KJM zustehende und nicht verzichtbare Unabhängigkeit gewährleistet in einer den Anforderungen des Grundsatzes der Staatsfreiheit hinreichenden Weise, dass ein Einfluss des Staates auf Rundfunkunternehmen weitgehend ausgeschlossen ist. Unter diesen Voraussetzungen ist die Entsendung der von der Klägerin bezeichneten Prüfer in die KJM und deren Tätigkeit im Rahmen der Prüfausschüsse kein Verstoß gegen das Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks. Die Klägerin hat in diesem Zusammenhang auch nicht aufgezeigt, dass es in der bisherigen Praxis der Prüftätigkeit der KJM zu einer staatlichen Einflussnahme auf Entscheidungen der KJM gekommen sein könnte oder auch nur der Versuch einer solchen Einflussnahme unternommen worden ist. Unter diesen Umständen besteht kein Anlass zu Zweifeln, dass die rundfunkordnungsrechtlichen Vorkehrungen, die der Staatsvertrag über den Schutz der Menschenwürde und den Jugendschutz in Rundfunk und Telemedien gegen staatliche Einflussnahme getroffen hat, wirkungslos sein oder der Forderung nach Staatsfreiheit im Rundfunk nicht genügen könnten…“
b) Ein Verfahrensfehler liegt auch nicht darin, dass es die KJM unterlassen hat, die Vorsitzenden der Gremien der Landesmedienanstalten bei der Entscheidung mit einzubeziehen. Eine derartige Einbeziehung sieht § 15 Abs. 1 Satz 2 JMStV nur in „grundsätzlichen Angelegenheiten“ vor. Hierzu gehören alle Angelegenheiten, die über den Einzelfall hinaus Bedeutung haben (vgl. Schulz/Held in Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 2. Aufl. 2008, RdNr. 16 zu § 15 JMStV). Um eine solche Angelegenheit handelte es sich indes bei der Prüfung der Frage, ob die Ausstrahlung der streitgegenständlichen Folge am 20. Juli 2006 gegen Bestimmungen des JMStV verstößt, nicht. Insbesondere ging es – was die Klägerin mit ihrer Einwendung verkennt – hierbei nicht um eine Bewertung der gesamten Serie SATC, sondern nur um die Bewertung von einzelnen Episoden und damit um Einzelfälle, auch wenn zu denen noch drei weitere Einzelfolgen dieser Serie gehören, die ebenfalls zu einer – vor Gericht anhängigen – Beanstandung geführt haben. Die Frage, ob § 15 Abs. 1 Satz 2 JMStV über den Zweck hinaus, den Gremien der Landesmedienanstalten die Entwicklung eigener Wertvorstellungen im Jugendmedienbereich zu ermöglichen (vgl. Hartstein-Ring, RdNr. 2 zu § 15 JMStV), auch dem Schutz des Anbieters dient und eine Verletzung der Vorschrift zu einer Rechtswidrigkeit einer Beanstandungsverfügung führen kann, bedarf daher keiner Entscheidung.
(1) Zu Unrecht wendet die Klägerin allerdings ein, dass eine Entscheidung des Prüfausschusses in einem schriftlichen Verfahren unzulässig sei. Ob für das Verfahren der KJM, die vorliegend als Teil der Beklagten anzusehen ist, und insbesondere der Prüfausschüsse das Verwaltungsverfahrensrecht des Landes Berlin – also § 1 Abs. 1 VwVfG Berlin in Verbindung mit §§ 88 ff. VwVfG – anwendbar ist, ist allerdings schon deswegen nicht zweifelsfrei, weil die Beklagte keine Berliner Behörde, sondern eine von zwei Bundesländern errichtete Anstalt ist. Sieht man die Regelungen der §§ 88 ff. VwVfG als Ausdruck allgemeinen Verfahrensrechts an, wird ein schriftliches Verfahren für die Prüfausschüsse der KJM nicht ausgeschlossen: Die Subsidiaritätsklausel des § 88 VwVfG gilt wegen § 17 JMStV zwar für die KJM als Gremium – insbesondere für das nach § 17 Abs. 1 Satz 2 JMStV notwendige Quorum für die Beschlussfassung -, jedoch nicht für die Prüfausschüsse. Zwar ist nach § 14 Abs. 5 JMStV hinsichtlich der Prüfausschüsse „das Nähere“ in einer Geschäftsordnung festzulegen, jedoch stellt die Geschäftsordnung der KJM keine Rechtsvorschrift im Sinne der Subsidiaritätsklausel dar, da sie keine Satzung ist. Damit kann jedenfalls für die Prüfausschüsse dem § 90 Abs. 1 Satz 2 VwVfG entnommen werden, dass diese Gremien Beschlüsse auch im schriftlichen Verfahren fassen können, wenn kein Gremienmitglied widerspricht.
Das vom 35. Prüfausschuss vorgenommene – im Tatbestand dargestellte – Verfahren erfüllt jedoch nicht die Anforderungen an eine Gremienentscheidung. Diese setzt stets einen Austausch von Argumenten unter den Mitgliedern voraus, was nicht nur mündlich, sondern auch durch „Übersendung eines Entscheidungsentwurfs im Umlaufverfahren“ erfolgen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 1992 – 7 C 21/92 -, BVerwGE 91, 217, hier Randnummer 15 [juris]). Keine kollegiale Entscheidung, also die Entscheidung des Gremiums selbst, ist dagegen ein Verfahren, das sich als „Summe von parallelisierten Einzelentscheidungen“ darstellt (BVerwG a.a.O). Die Besonderheit des Verfahrens bei dem 35. Prüfausschuss besteht allerdings darin, dass kein Anhaltspunkt dafür vorliegt, dass sich die Mitglieder des Ausschusses mündlich verständigt oder durch gremieninterne Weiterleitung ihrer „Faxantwort“ über die Zustimmung zu der von der Stabsstelle der KJM übersandten Beschlussempfehlung Kenntnis von der Entscheidung der anderen Gremienmitglieder erlangt haben. Vielmehr sind nach Aktenlage die den einzelnen Mitgliedern des Ausschusses übersandten „Faxantworten“ von diesen nach Ankreuzen des Kästchens für „Zustimmung“ direkt an den Vorsitzenden der KJM zurückgesandt worden. Damit liegt jedoch – was das OVG Lüneburg (Beschl. vom 20. Oktober 2008 – 10 LA 101/07 -, S. 6/7 des amtlichen Umdrucks [juris: RdNr.10,11]) in seinen Ausführungen zur Zulässigkeit des „Umlaufverfahrens“ im KJM-Prüfausschuss nicht berücksichtigt – gerade kein „Umlaufverfahren“ vor. Denn mit dem Begriff „Umlaufverfahren“ wird die Übersendung eines Entscheidungsentwurfs innerhalb eines Gremiums umschrieben, denn die kollegiale Entscheidung erfordert, dass jedes Gremienmitglied Kenntnis davon hat, für welche Entscheidung die anderen Gremienmitglieder votieren. Denn nur durch diese gegenseitige Kenntnis kann es zu einer gegenseitigen Beeinflussung der Gremienmitglieder hinsichtlich der Entscheidung kommen, die – mit den Worten des BVerwG (a.a.O.) – „gerade Sinn der kollegialen Entscheidungsfindung“ ist. Dagegen ist das tatsächlich vom Prüfausschuss praktizierte Verfahren – Rücksendung der „Faxantworten“ mit angekreuzter Einzelentscheidung durch jedes Ausschussmitglied an den KJM-Vorsitzenden ohne Kenntnis der Entscheidungen der anderen Ausschussmitglieder – geradezu das Paradebeispiel für das Vorliegen von parallelisierten Einzelentscheidungen. Schon deshalb liegt hier keine Gremienentscheidung des 35. Prüfausschusses vor.
Zweifelhaft – ebenfalls vom OVG Lüneburg a.a.O. nicht gesehen – ist zudem, ob die Verfahrensweise des Prüfausschusses durch den Vorsitzenden der KJM, der dem 35. Prüfausschuss nicht angehört hat, vorgegeben werden durfte. Denn nach § 6 Abs. 3 Satz 1 der Geschäfts- und Verfahrensordnung der KJM – GVO-KJM – (diese zitiert in ihrer ursprünglichen Fassung vom 8. Dezember 2003 ohne die zumindest teilweise erst nach Erlass des angefochtenen Bescheides eingeführten Änderungen im Jahre 2006) legt der Vorsitzende der KJM fest, ob die Prüfung im Prüfausschuss im Umlaufverfahren oder durch Präsenzprüfung erfolgt; von dieser Festlegung ist nach Satz 2 der Vorschrift die Anzahl der Fälle abhängig, für die der Prüfausschuss zuständig ist. Die „externe“ Vorgabe der schriftlichen oder mündlichen Verfahrensweise im Prüfausschuss steht allerdings im Widerspruch dazu, dass einem Entscheidungsgremium gerade zur Wahrung der kollegialen Entscheidungsfindung das Recht zukommen muss, eigenständig darüber zu befinden, ob der gremienintern erforderliche Argumentationsaustausch eine mündliche Behandlung erfordert oder die Übersendung eines schriftlichen Entscheidungsvorschlags an die anderen Gremienmitglieder ausreicht. Denn die Möglichkeit des einzelnen Mitglieds des Prüfausschusses, durch Verweigerung seiner Zustimmung zur Beschlussempfehlung die Einstimmigkeit der Ausschussentscheidung zu verhindern und damit die Entscheidung des Plenums der KJM herbeizuführen (vgl. § 6 Abs. 6 Satz 3 GVO-KJM), ersetzt die notwendige gremieninterne Abstimmung über die Verfahrensweise nicht: Vielmehr wird die Entscheidung dann vom Prüfausschuss weg in ein anderes Gremium verlagert, dem das einzelne Mitglied des Prüfausschusses zwar ebenfalls angehört (§ 6 Abs. 1 Satz 3 GVOKJM), das aber bereits von der Mitgliederzahl und dem erforderlichen Quorum anders strukturiert ist als der Prüfausschuss (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2 GVO-KJM einerseits, §§ 14 Abs. 3, 17 Abs. 1 JMStV andererseits).
(1) Da die KJM nach § 17 Abs. 1 Satz 1 JMStV von Amts wegen tätig wird, bedarf es keiner weiteren Klärung, weshalb es zur Einleitung eines Prüfverfahrens wegen der streitigen Folge gekommen ist. Allerdings ist in der Vorlage der Beklagten vom 31. Juli 2006 kein Antrag auf Einleitung des Prüfverfahrens zu sehen, weil ja ein Verstoß gegen JMStV verneint wurde, diese Vorlage selbst dürfte ihrerseits allerdings durch herangetragene Beschwerden veranlasst worden sein. Nach § 8 GVO-KJM sind die Entscheidungen der Prüfausschüsse und der KJM durch Prüfgruppen vorzubereiten, das Ergebnis dieser Vorbereitung ist eine Entscheidungsempfehlung. Hiervon ist der Vorsitzende der KJM wegen eines angenommenen Eilbedürfnisses – das Abwarten der nächsten Sitzung der Prüfgruppe dauere zu lange – abgewichen und hat die Aufgabe der Prüfgruppe dem aktuellen Prüfausschuss übertragen, der somit an die Stelle der Prüfgruppe getreten ist. Eine Abweichung von der Regelung des § 8 GVO-KJM sah die Geschäftsordnung zum maßgeblichen Zeitpunkt – August 2006 – noch nicht vor, § 10 Abs. 1 GVO-KJM neuer Fassung ist unstreitig erst später in Kraft getreten.
– Es ist weder ersichtlich noch von der Beklagten hinreichend dargelegt, dass wegen Eilbedürfnisses eine Abweichung von der Geschäftsordnung geboten war. Ein Eilbedürfnis ist bereits mit Sicht auf die vorliegende, aber einen Verstoß gegen JMStV verneinende Stellungnahme der Beklagten vom 31. Juli 2006 schwer nachzuvollziehen. Hinzu kommt, dass die Klägerin – unstreitig – die Ausstrahlung der Folgen von SATC im Vorabendprogramm nur bis 4. August 2006 (Freitag) vorgenommen hat. Zeitlich ist die Ausstrahlung von Folgen der Serie also schon vor der am nachfolgenden Montag (7. August 2006) gefertigten Vorlage des KJM-Vorsitzenden und der Weiterleitung an den (ersten) Prüfausschuss eingestellt worden. Die Beklagte trägt auch nichts dafür vor, dass die Serie im Vorabendprogramm plötzlich und ohne weitere programmliche Ankündigung gestoppt worden wäre – was kaum vorstellbar ist, da Fernsehprogramme üblicherweise Wochen zuvor festgelegt werden – oder nach den entsprechenden Programmankündigungen eine Wiederaufnahme der Serie nach nur kurzzeitiger Unterbrechung zu erwarten gewesen wäre. Ohne „Eilbedürfnis“ kann jedoch auch keine Kompetenz des Vorsitzenden der KJM zur Abweichung von der eigenen Verfahrensordnung bestehen.
– Selbst wenn das Vorliegen eines Bedürfnisses für eine eilige Entscheidung über die jugendmedienschutzrechtliche Zulässigkeit der Ausstrahlung von Folgen der Serie SATC im Vorabendprogramm anzunehmen wäre, ist das Vorgehen des Vorsitzenden der KJM, einen Prüfausschuss zur Vorbereitung einer Entscheidungsempfehlung zu bestellen, offensichtlich verfehlt: Denn nach § 14 Abs. 5 Satz 2 JMStV sind Prüfausschüsse im Falle der Einstimmigkeit Entscheidungsträger anstelle der KJM, sie wirken also bei der Entscheidungsfindung in den Fällen des § 16 JMStV mit und nicht bei der Vorbereitung einer solchen Entscheidung durch eine Entscheidungsempfehlung. Im Eilfall hätte es damit für den Vorsitzenden der KJM nahegelegen, die eigene Entscheidungsempfehlung an den Prüfausschuss zur Entscheidung vorzulegen – wie jetzt auch in der Neufassung des § 10 Abs. 1 GVO-KJM vorgesehen ist – und damit zu einer zeitnahen Entscheidung über die Zulässigkeit der Sendung zu kommen.
Eine innere Rechtfertigung dafür, im Eilfall einen Prüfausschuss darüber entscheiden zu lassen, welchem Entscheidungsvorschlag – dem der Beklagten, dem des Vorsitzenden der KJM – nun für die Entscheidungsempfehlung gefolgt werden soll, ist nicht ersichtlich. Denn dieses Verfahren führt zu einer zeitlichen Verzögerung der Entscheidungsfindung, weil – wie auch tatsächlich geschehen – der Entscheidungsvorschlag dann einem Prüfausschuss zur Entscheidung über den Entscheidungsvorschlag vorgelegt werden muss.
(2) Das geschäftsordnungswidrige Verhalten des Vorsitzenden der KJM in Zusammenhang mit der Einsetzung des (ersten) Prüfungsausschusses zur Findung eines Entscheidungsvorschlags stellt jedoch keinen Fehler im Verwaltungsverfahren dar. Die Tätigkeit der Prüfgruppe nach § 8 GVO-KJM – und damit auch die Tätigkeit des an die Stelle der Prüfgruppe getretenen (ersten) Prüfungsausschusses – gehört noch nicht zum Verwaltungsverfahren, sondern dient allein der Vorbereitung der Entscheidungsfindung. Dies wird zum einen daraus deutlich, dass die erforderliche Anhörung (§ 28 VwVfG) des Betroffenen erfolgt, wenn die Entscheidungsempfehlung der Prüfgruppe vorliegt. Zum Anderen ist die Entscheidungsempfehlung der Prüfgruppe nach § 8 Ab. 2 GVO-KJM in jedem Fall – also selbst dann, wenn die Prüfgruppe in ihrer Empfehlung einen Verstoß des Anbieters gegen Jugendschutzregelungen verneinen sollte – einem Prüfausschuss vorzulegen; erst dieser kann eine – einstimmige – Entscheidung treffen. Die Prüfgruppe kann damit keine Verfahrenshandlungen mit Außenwirkung treffen, so dass in diesem Verfahrensstadium noch kein Verwaltungsverfahren im Sinne von § 9 VwVfG begonnen hat.
(3) Damit ist auch der Einwand der Klägerin gegen die Besetzung des (ersten) Prüfausschusses gegenstandslos, in dem Frau K… als Vertreterin von Frau W… mitgewirkt hatte; darüber hinaus hat der Beklagte das Vorliegen eines Vertretungsfalles unter Beweisangebot dargelegt.
Ausstrahlung Fernsehprogramm Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft FSK Jugendschutz Jugenmedienschutzstaatsvertrag Landesmedienanstalten Medienanstalten ProSieben Sex and the City

References: § 14
 § 5
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 § 8
 § 14
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 § 15
 § 4
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 § 90
 § 6
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 § 88
 § 20
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 § 19
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 § 5
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 Art. 19
 § 114
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 Art. 5
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 § 1
 § 88
 § 17
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 § 90
 § 6
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 § 8
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