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Timestamp: 2018-06-23 07:49:28+00:00

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N° 36 - Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (première lecture) N° 36 - Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 juillet 2002.
d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure,
La sécurité est un droit fondamental et une condition essentielle de l'exercice des libertés individuelles et collectives. Or, l'insécurité s'est fortement aggravée en France entre 1981 et 2001, les crimes et délits constatés par la police nationale et la gendarmerie nationale ayant augmenté de 40 % en vingt ans. L'aggravation de l'insécurité a été encore plus rapide dans les cinq dernières années, avec une augmentation de 16 % des faits constatés entre 1997 et 2001.
Le présent projet de loi approuve deux annexes qui présentent, respectivement, les orientations de politique intérieure et les moyens nouveaux qui seront mis en œuvre entre 2003 et 2007 pour inverser cette tendance et parvenir à un recul de l'insécurité.
Il modifie en outre les règles relatives aux constructions immobilières de la police nationale et de la gendarmerie nationale afin de permettre la passation d'un marché global pour la conception, la réalisation et l'aménagement de ces constructions et d'autoriser le recours à la maîtrise d'ouvrage privée, au crédit-bail, à la formule des baux emphytéotiques et à la maîtrise d'ouvrage des collectivités locales.
Le projet de loi contient par ailleurs une disposition permettant aux militaires de la gendarmerie parvenus à l'âge de la retraite d'être maintenus en activité pendant un an sur leur demande et sous réserve de l'intérêt du service.
Enfin, il prévoit une évaluation annuelle des résultats obtenus rapportés aux moyens engagés et autorise le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures de nature législative permettant de rendre applicable, avec les adaptations nécessaires, les dispositions immobilières prévues par la loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre et Miquelon.
L'article 1er du projet de loi approuve le rapport sur l'orientation de la politique de sécurité intérieure annexé au projet de loi.
Ce rapport décrit la nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure et précise les missions du Conseil de sécurité intérieure, du ministre chargé de la sécurité intérieure, des conférences départementales de sécurité, des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, des offices centraux de police judiciaire et des groupes d'intervention régionaux. Il décrit la réforme de la doctrine d'emploi des forces qui sera mise en œuvre par le gouvernement : utilisation des forces mobiles en appui des missions de sécurité quotidienne, redéploiement entre les zones de compétence de la police nationale et de la gendarmerie nationale, réduction des tâches administratives confiées aux personnels de statut actif, consolidation de la police de proximité et développement de l'action judiciaire.
Le rapport décrit également les adaptations de l'organisation et de l'administration des services qui seront mises en œuvre par le Gouvernement pour parvenir à un meilleur emploi des moyens disponibles et à une modernisation des modes de gestion, ainsi que les mesures qui seront mises en œuvre pour donner à la France un rôle moteur dans la coopération internationale et européenne en matière de sécurité intérieure. Il prévoit la création d'une réserve civile dans la police nationale et annonce les mesures qui seront prises pour développer l'accompagnement social au sein de la police et de la gendarmerie. Il fixe des objectifs en matière de lutte contre l'insécurité routière et en matière de prévention.
Enfin, la deuxième partie du rapport décrit les nouveaux moyens juridiques qui seront proposés au Parlement ou adoptés par décret afin de donner aux forces de sécurité intérieure les moyens de lutter plus efficacement contre la délinquance : nouveaux pouvoirs d'intervention et de recherche de preuves, accès réciproque aux fichiers de la gendarmerie nationale et de la police nationale, amélioration de la protection des témoins et victimes, adaptation de certaines sanctions à l'évolution de la délinquance.
L'article 2 approuve le rapport sur la programmation des moyens de la police nationale et de la gendarmerie nationale annexé au projet de loi. Ce rapport décrit l'utilisation qui sera faite de l'enveloppe de 5,6 milliards d'euros de moyens nouveaux supplémentaires qui sera ouverte entre 2003 et 2007 au bénéfice des deux forces.
7 000 emplois seront créés dans la gendarmerie nationale et 6 500 dans la police nationale, où les 2 162 surnombres existants à ce jour seront en outre consolidés. Ces emplois seront principalement affectés à l'achèvement de la police de proximité, au renforcement des capacités d'investigation, à la lutte contre le terrorisme et la délinquance organisée, à la protection des frontières, à la lutte contre l'insécurité routière et au renforcement des capacités d'administration, de formation et de contrôle.
En outre, un programme d'équipement sera lancé au cours de la période pour améliorer l'état du parc immobilier, achever la mise en place du programme ACROPOL de transmissions de la police et préparer l'interconnexion des réseaux de transmission des deux forces, améliorer l'emploi des technologies de l'information, mettre à niveau le parc automobile et améliorer l'équipement individuel et de protection des personnels.
L'article 3 prévoit plusieurs innovations relatives à la gestion immobilière de la gendarmerie nationale et de la police nationale.
Le I prévoit que l'Etat pourra passer avec une personne ou un groupement de personnes un marché portant à la fois sur la conception, la construction, l'aménagement, l'entretien et la maintenance d'immeubles affectés à la police nationale ou à la gendarmerie nationale. Cette disposition déroge à l'article 18 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique, qui fixe des conditions restrictives à la passation de marchés communs pour la conception et la réalisation des travaux et ne prévoit pas d'étendre cette possibilité à l'aménagement ou à l'entretien. Elle peut conduire aussi à déroger à l'article 7 de la même loi, qui prévoit que la mission de maîtrise d'œuvre doit être distincte de celle d'entrepreneur. Le projet de loi précise que ces marchés globaux ne peuvent pas être passés dans le cas où l'immeuble est financé par location avec option d'achat précédée d'une autorisation temporaire d'occupation du domaine public, par crédit-bail ou dans le cadre d'un bail emphytéotique avec une collectivité territoriale. Il indique également que, dans le cas où le marché portant sur l'ensemble de ces missions est divisé en plusieurs lots, l'administration conserve le droit de choisir son ou ses co-contractants en tenant compte de l'équilibre économique de l'ensemble du marché, et non pas lot par lot.
Le II crée deux nouveaux articles dans le code du domaine de l'Etat :
L'article L. 34-3-1 nouveau autorise l'Etat et le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public à conclure un bail portant sur des bâtiments à construire pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales et comportant, au profit de l'Etat, une option d'achat. Il prévoit que le bail doit comporter des clauses permettant de préserver les exigences du service public. Enfin, il renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour préciser les modalités de mise en œuvre de ce dispositif, notamment les conditions de passation du bail et les conditions dans lesquelles l'amortissement financier peut être pris en compte dans la détermination du loyer.
L'article L. 34-7-1 nouveau autorise à financer les constructions mentionnées à l'article L. 34­3-1 par la voie du crédit-bail. Cette disposition déroge à l'article L. 34-7 du même code, qui interdit le recours au crédit-bail pour les ouvrages affectés à un service public et aménagés à cet effet ou affectés directement à l'usage du public, ainsi que pour les travaux exécutés pour une personne publique dans un but d'intérêt général. Le contrat de crédit-bail devra comporter des clauses permettant de préserver les exigences du service public.
Le III modifie la rédaction de deux articles du code général des collectivités territoriales et insère un nouvel article dans ce même code :
L'article L. 1311-2, qui autorise une collectivité territoriale à passer un bail emphytéotique sur un bien immobilier lui appartenant en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence, est modifié pour permettre également, jusqu'au 31 décembre 2007, le recours à la formule du bail emphytéotique en vue de réaliser une opération immobilière liée aux besoins de la justice, de la police nationale ou de la gendarmerie nationale.
En outre, le projet de loi insère dans le code général des collectivités territoriales un article L. 1311-4-1 qui autorise les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à réaliser, jusqu'au 31 décembre 2007, y compris sur leur domaine public, des opérations immobilières relatives à des bâtiments affectés à l'usage de la police nationale ou de la gendarmerie nationale. Une convention entre l'Etat et la collectivité ou l'établissement propriétaire précise notamment les engagements financiers des parties, le lieu d'implantation de la ou des constructions projetées, le programme technique de construction, la durée et les modalités de la mise à disposition des constructions. Ces constructions peuvent donner lieu à un contrat de crédit-bail, qui devra comporter des clauses permettant de préserver les exigences du service public.
Cette disposition ne remet pas en cause les procédures existantes de construction par les collectivités territoriales suivies d'une location à l'Etat à titre onéreux, notamment pour les besoins de la gendarmerie nationale.
Enfin, le projet de loi insère un alinéa supplémentaire à l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales afin d'ouvrir aux collectivités le droit à une attribution du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée pour les travaux prévus par le nouvel article L. 1311-4-1, à condition que les bâtiments soient mis à disposition de l'Etat à titre gratuit.
L'article 4 étend à certains officiers et sous-officiers de la gendarmerie la possibilité offerte par l'article 88 de la loi de finances rectificative pour 2001 à certains fonctionnaires des corps de surveillance de l'administration pénitentiaire et des corps actifs de la police nationale de bénéficier d'une prolongation d'activité lorsqu'ils atteignent la limite d'âge de leur grade. Cette prolongation d'activité est limitée à un an. Elle peut être accordée aux militaires sur leur demande et sous réserve de l'intérêt du service et de l'aptitude physique. Comme pour les fonctionnaires de l'administration pénitentiaire et de la police nationale, l'effet de cette prolongation d'activité sur le montant de la pension de retraite est neutralisé par une réduction à due concurrence de la bonification prévue à l'article L. 12 i du code des pensions civiles et militaires de retraite (« bonification du cinquième »).
L'article 5 prévoit que les résultats obtenus par la police et la gendarmerie nationales en application de la présente loi seront évalués chaque année par une instance extérieure aux services concernés et rapportés aux moyens engagés.
Enfin, l'article 6 autorise le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures de nature législative permettant de rendre applicable, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de l'article 3 de la présente loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre et Miquelon. Il prévoit que les ordonnances seront soumises pour avis aux assemblées territoriales compétentes.
Tel est l'objet du présent projet de loi qui contribuera à améliorer de façon significative la sécurité de nos concitoyens.
Le présent projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté à l'Assemblée nationale par le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales qui est chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.
Les crédits prévus pour l'exécution de la programmation prévue par la présente loi sont fixés à 5,6 milliards d'euros sur cinq ans. Ils couvrent le coût des créations d'emplois et des programmes d'équipement de la gendarmerie nationale et de la police nationale, les mesures relatives à la situation des personnels et les mesures urgentes prises pour rétablir la capacité opérationnelle des forces. Ils s'ajoutent à la reconduction annuelle des moyens ouverts en 2002, à l'évolution du point fonction publique et aux effets du glissement-vieillesse-technicité sur le coût des rémunérations.
I.- Par dérogation aux dispositions des articles 7 et 18 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée, l'Etat peut confier à une personne ou à un groupement de personnes, de droit public ou privé, une mission portant à la fois sur la conception, la construction, l'aménagement, l'entretien et la maintenance d'immeubles affectés à la police ou à la gendarmerie nationales.
II.- Le code du domaine de l'Etat est ainsi modifié :
« Article L. 34-3-1.- L'Etat et le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public peuvent conclure un bail portant sur des bâtiments à construire par le titulaire pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales et comportant, au profit de l'Etat, une option lui permettant d'acquérir, avant le terme fixé par l'autorisation d'occupation, les installations ainsi édifiées. Dans ce cas, le bail comporte des clauses permettant de préserver les exigences du service public.
« Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article. Il précise les conditions de passation du bail ainsi que les conditions suivant lesquelles l'amortissement financier peut être pris en compte dans la détermination du montant du loyer ».
« Article L. 34-7-1.- Par dérogation aux dispositions du premier alinéa de l'article L. 34-7, le financement des constructions mentionnées à l'article L. 34-3-1 peut donner lieu à la conclusion de contrats de crédit-bail. Dans ce cas, le contrat comporte des clauses permettant de préserver les exigences du service public.
III.- Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa de l'article L. 1311-2 est remplacé par les dispositions suivantes :
« Article L. 1311-4-1. - Jusqu'au 31 décembre 2007, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent construire, y compris sur les dépendances de leur domaine public, acquérir ou rénover des bâtiments destinés à être mis à la disposition de l'Etat pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales.
« Constituent également des opérations ouvrant droit à une attribution du Fonds de compensation pour la taxe pour la valeur ajoutée, les constructions mises en chantier, acquises à l'état neuf ou ayant fait l'objet d'une rénovation, mentionnées à l'article L. 1311-4-1, pour lesquelles les travaux ont reçu un commencement d'exécution au plus tard le 31 décembre 2007 et qui sont mises à disposition de l'Etat à titre gratuit. »
Nonobstant les dispositions des articles L. 10 et L. 26 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite, cette prolongation d'activité est prise en compte dans la liquidation du droit à pension. Toutefois, la bonification obtenue au titre du i) de l'article L. 12 du même code est réduite à due concurrence de la durée des services accomplis au-delà de la limite d'âge.
L'application de la présente loi fera l'objet d'une évaluation annuelle par une instance extérieure aux services concernés permettant de mesurer les résultats obtenus par la police et la gendarmerie nationales et de les rapporter aux moyens engagés.
Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution et sous réserve de la compétence de la loi organique, le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnance, les mesures de nature législative permettant de rendre applicable, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de l'article 3 de la présente loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre et Miquelon.
2° Lorsque leurs dispositions sont relatives aux îles Wallis et Futuna ou à Saint-Pierre et Miquelon, respectivement à l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna et au conseil général de Saint-Pierre et Miquelon. L'avis est alors émis dans le délai d'un mois ; ce délai expiré, l'avis est réputé avoir été donné.
Or de 1981 à 2001, l'ensemble des faits constatés par la police nationale et la gendarmerie nationale ont augmenté de 40 % et pour la première fois, la barre des quatre millions de crimes et de délits a été franchie en 2001.
- la montée de la délinquance des mineurs dont la part dans la délinquance de voie publique est passée de 28 % en 1995 à 36 % en 2001. Cette délinquance dont les auteurs sont de plus en plus jeunes et de plus en plus violents s'alimente du sentiment d'impunité. Il importe de donner aux services enquêteurs les moyens nécessaires pour mettre un terme à cette situation inacceptable ;
- le développement du trafic de drogues qui génère en amont comme en aval, de multiples formes de délinquance et constitue un fléau sanitaire qui frappe en priorité les jeunes. Dans ce contexte, la nocivité de toutes les drogues doit être reconnue et la dépénalisation de l'usage de certains produits stupéfiants doit être rejetée.
Derrière les faits constatés de criminalité et de délinquance, il y a d'abord des victimes. Lorsqu'on indique que les faits constatés ont globalement progressé de 13,92 % entre 1998 et 2001, cela signifie qu'il y a eu 487 267 victimes supplémentaires, soit plus que la population de la ville de LYON. La prise en compte par l'Etat de cette dimension humaine de la délinquance, à tous les stades de la procédure, est aussi un devoir. L'accueil, l'information et l'aide aux victimes sont donc pour les services de sécurité intérieure une priorité. Une « charte de qualité » en fixant les modalités sera établie pour la police nationale et pour la gendarmerie nationale.
En effet, la création, voulue par le Président de la République d'un ministère en charge de la sécurité intérieure, donne à l'Etat des moyens d'action nouveaux dont il importe de tirer les conséquences.
Cette spécificité permet à la gendarmerie nationale de constituer, au sein des forces de sécurité intérieure un élément de continuité de l'action de l'Etat avec le domaine de la défense.
Le ministre en charge de la sécurité intérieure bénéficie du concours d'autres services de l'Etat, notamment de la direction générale des douanes et des droits indirects, de la direction générale des impôts et de la direction générale de la concurrence et de la consommation.
Les orientations qui sont présentées ci-après constituent le programme d'action en matière de sécurité intérieure que le Gouvernement se propose, avec le concours du Parlement de mettre en œuvre dans les cinq prochaines années.
- celui de donner aux services de sécurité intérieure un cadre juridique rénové leur permettant de lutter plus efficacement contre certaines formes de criminalité et de délinquance. Certaines des dispositions correspondant à cet objectif figurent dans la loi d'orientation et de programmation relative à la justice.
1ère partie : PRINCIPES GÉNÉRAUX
I.- Fixer la nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure
Au niveau national, le Conseil de Sécurité Intérieure, présidé par le Président de la République, détermine les orientations générales de la politique menées dans le domaine de la sécurité intérieure et fixe les grandes priorités.
Les objectifs nationaux, approuvés par le Gouvernement, sont définis et mis en œuvre par le ministre en charge de la sécurité intérieure.
Les objectifs nationaux sont déclinés par les conférences départementales de sécurité co-présidées par le Préfet et le Procureur de la République, en tenant compte des caractéristiques de chaque département.
Enfin, l'ancrage des forces de sécurité intérieure dans la démocratie locale sera assuré grâce à la mise en place de conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, qui constituent l'instance de concertation sur les priorités de la lutte contre l'insécurité. Informés régulièrement des indicateurs de la délinquance et de l'ensemble des moyens mis en œuvre par les services de police et les unités de gendarmerie, ils seront en mesure d'exprimer les attentes de la population en matière de sécurité de proximité. En matière de prévention de la délinquance, cette action de proximité sera conduite en coordination avec le conseil départemental de prévention.
- d'autre part, au niveau local, grâce aux groupes d'interventions régionaux (GIR), destinés à lutter contre la délinquance violente, les trafics illicites et l'économie souterraine, en particulier dans les zones sensibles. Ces groupes permettront de conjuguer l'action des services de police et de gendarmerie avec celle des douanes, des services fiscaux et des services de la concurrence et de la répression des fraudes ainsi que des directions du travail et de l'emploi.
Par ailleurs, il appartient aussi à l'Etat de veiller à ce que les maires et leurs services exercent leurs fonctions dans un cadre qui organise la complémentarité avec les services de l'Etat.
La conclusion de conventions de coopération entre le représentant de l'Etat et le Maire au sujet des rapports entre les services de la police nationale et les unités de la gendarmerie nationale d'une part et les polices municipales d'autre part sera encouragée.
II.- Utiliser de manière plus cohérente et efficace les forces de sécurité intérieure pour faire face aux nouvelles exigences de la sécurité
Le présent programme d'action gouvernementale vise à mieux garantir le droit des citoyens à la sécurité en faisant reculer la délinquance. Tous les moyens humains et matériels nécessaires seront mis en œuvre pour faire disparaître les zones de non-droit du territoire français.
A- Définir la nouvelle doctrine d'emploi des forces mobiles
Les orientations présentées prévoient que, sans rien perdre de leur identité, ni de leur spécialisation dans le maintien de l'ordre, la plus grande partie des forces mobiles, compagnies républicaines de sécurité et escadrons de gendarmerie mobile, sera employée en appui des missions de la direction centrale de la sécurité publique et de la gendarmerie départementale, dans leurs régions d'implantation. Les CRS et EGM seront prioritairement déployés dans les zones de compétence respective des deux forces.
B- Parvenir à un redéploiement rationnel et équilibré, d'une part, entre les zones de compétence de la police nationale et de la gendarmerie nationale, d'autre part, au sein même de celles-ci.
Cet effort de rationalisation aura pour objectifs d'assurer une meilleure qualité du service offert à la population et d'améliorer les performances des deux forces, notamment, s'agissant du taux d'élucidation des crimes et délits.
C- Mettre un terme à l'emploi des policiers et des gendarmes dans des fonctions qui ne sont pas strictement liées à la sécurité.
L'efficacité des forces de gendarmerie et de police impose qu'elles se consacrent à leurs métiers et ne soient pas immobilisées par des tâches administratives. Les dispositions nécessaires seront prises pour que les tâches administratives et techniques actuellement remplies par des policiers et des gendarmes soient confiées à des agents relevant d'autres statuts. Certaines de ces tâches techniques telles que l'entretien du parc automobile, seront, à chaque fois que possible, transférées au secteur privé.
III.- Mieux équilibrer la police de proximité et l'action judiciaire des forces de sécurité intérieure
A- Consolider la police de proximité
L'objectif d'instaurer une police de proximité, initialement fixé par la loi d'orientation pour la sécurité du 21 janvier 1995, sera maintenu. Cependant, sa mise en œuvre ne doit pas se faire au détriment des capacités d'action judiciaire et de la présence nocturne des forces. Ces capacités, affaiblies au cours des dernières années, doivent être remises à niveau.
De même, la doctrine d'emploi de la gendarmerie nationale, qui a toujours été marquée par l'importance de la proximité, sera confirmée, adaptée et poursuivie.
B- Développer l'action judiciaire
Le nombre des agents ayant la qualification d'officiers de police judiciaire sera sensiblement augmenté sur la durée de la loi de programmation, notamment dans le corps de maîtrise et d'application de la police nationale. A cet effet, le dispositif de formation à la qualification d'officier de police judiciaire sera rénové. Cette qualification sera mieux prise en compte dans la progression de carrière. Dans les deux corps les indemnités liées à cette qualification seront revalorisées.
Les fonctionnaires affectés au service de sécurité des transports de la région Ile-de-France recevront une habilitation correspondant à la compétence géographique de leur service.
Les moyens de la police technique et scientifique seront renforcés. Le développement d'outils d'investigation performants sera poursuivi afin d'obtenir par la généralisation de nouveaux modes d'administration de la preuve, une amélioration du taux d'élucidation des faits constatés.
Des brigades de recherches seront constituées dans chaque compagnie de gendarmerie et des plates-formes judiciaires dans chaque groupement. Dans chaque région seront développées des capacités d'appui aux unités de recherche et notamment à la section de recherche, spécialisée dans la lutte contre la moyenne et la grande délinquance.
IV.- Adapter l'organisation, l'administration et la gestion aux nouveaux enjeux de la sécurité
L'adaptation du maillage territorial des services relevant de la direction centrale de la police judiciaire par le regroupement des dix-neuf services régionaux de police judiciaire existants autour de neuf directions interrégionales, permettra d'élargir la compétence territoriale des enquêteurs, de répondre aux défis de la coopération transfrontalière, et par la mutualisation de certains effectifs et équipements, d'accroître le potentiel opérationnel à la disposition des enquêteurs.
Un renforcement et une réorganisation des unités de gendarmerie situées en zone périphérique des agglomérations, seront mis en œuvre afin de permettre à ces unités d'adapter leurs structures et leurs modes de fonctionnement aux attentes spécifiques de la population ainsi qu'à l'évolution de la délinquance et de l'urbanisation.
e) Adapter et moderniser la formation des personnels
La formation tant initiale que continue, constitue un outil de management indispensable dans toute organisation moderne, d'autant plus que les technologies progressent à une vitesse sans précédent. C'est pourquoi la formation devra constamment évoluer et s'adapter aux nécessités opérationnelles.
Les règles de déontologie, le perfectionnement des connaissances en matière de droit et de procédure, les techniques d'intervention dans les quartiers sensibles, le renseignement, les technologies nouvelles, ainsi que la gestion des ressources humaines et budgétaires constituent les grands axes de cette action de formation.
Ces nouveaux pouvoirs de gestion s'accompagneront d'une responsabilisation accrue des gestionnaires : à ce titre, le dialogue de gestion sera rénové entre le niveau central et les niveaux déconcentrés, et des outils de contrôle de gestion seront mis en place.
Dans les deux services l'accent sera mis sur un management des ressources humaines qui engage fortement la hiérarchie, en permettant la participation des agents à la détermination des objectifs comme aux méthodes de travail.
V.- Donner à la France un rôle moteur dans la coopération européenne et internationale en matière de sécurité intérieure
Le terrorisme, le crime organisé et le blanchiment, les filières criminelles qui exploitent les candidats à l'immigration clandestine sont par nature des phénomènes transnationaux contre lesquels on ne peut lutter efficacement que grâce à la coopération entre les Etats.
Le réseau des attachés de sécurité intérieure à l'étranger, formé de policiers et de gendarmes sera développé.
Elle prendra des initiatives pour parvenir à l'adoption de règles communes aux Quinze en matière d'immigration et d'asile et participera activement au développement des autres réalisations de l'Union européenne telles qu'EUROPOL, la composante police de gestion civile des crises, le collège européen de police, la gestion intégrée des frontières extérieures, les accords de coopération transfrontalière créant les centres de coopération policière et douanière, et la future police européenne aux frontières.
VI.- Créer une réserve civile de la police
- soit du soutien social de proximité en assurant une permanence dans des services notamment pour faciliter l'insertion locale de leurs collègues, particulièrement les plus jeunes ;
Un texte réglementaire précisera les modalités d'organisation et de mise en œuvre de la réserve civile de la police nationale.
VII.- Développer l'accompagnement social au sein de la police et la gendarmerie
Il convient d'assurer aux forces de police et de gendarmerie, la reconnaissance et le soutien dont elles ont besoin en tenant compte de la pénibilité des métiers.
VIII.- Mieux lutter contre l'insécurité routière
Dans un souci d'efficacité le ministère de l'intérieur, dont relève l'ensemble des forces chargées des contrôles et de la constatation des infractions, doit renforcer la politique qui est la sienne dans ce domaine.
IX.- Prévention et insertion sociale
La prévention situationnelle qui recouvre l'ensemble des mesures d'urbanisme, d'architecture ou techniques visant à prévenir la commission d'actes délictueux, où à les rendre moins profitables, a déjà connu une large application pratique dans de nombreux pays européens. Il est, en effet, désormais admis que certains types de réalisations urbaines ou d'activités économiques peuvent se révéler criminogènes et qu'il est possible d'y prévenir ou d'y réduire les sources d'insécurité en agissant sur l'architecture, et l'aménagement de l'espace urbain.
Le dialogue entre les travailleurs sociaux et les forces de l'ordre demeure essentiel dans un souci d'approche globale et cohérente des problèmes de prévention et d'insertion. Aussi, est-il nécessaire de renforcer au sein des instances locales le partenariat initié au travers des contrats locaux de sécurité.
2ème PARTIE : MOYENS JURIDIQUES
I.- Achever la mise en application des dispositions de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995
Un certain nombre de dispositions de la loi précitée, notamment parmi celles relatives à la prévention de l'insécurité n'ont toujours pas été mises en œuvre, faute de textes en précisant les modalités d'application.
Par ailleurs, les articles 1er et 23-1 de la loi du 21 janvier 1995 modifiée seront rendus applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et à Mayotte.
II.- Donner aux services de sécurité intérieure les moyens juridiques nouveaux dont ils ont besoin pour lutter plus efficacement contre certaines formes de criminalité et de délinquance
La délinquance a changé ces dernières années. Si elle a évolué quantitativement d'une manière inacceptable, elle a également changé de nature en devenant toujours plus violente, plus mobile, plus organisée. C'est ainsi que le droit élémentaire de nos concitoyens à la sûreté est trop souvent bafoué.
Le trafic de produits stupéfiants quant à lui, a continué à se développer et s'étendre à de nouvelles substances. Il a contribué à la montée en puissance dans certains quartiers de l'économie souterraine, à l'exaspération de leurs habitants et à un grand nombre de dommages sociaux et sanitaires.
Enfin l'implication de mineurs de plus en plus nombreux dans la commission d'infractions graves ne peut qu'inquiéter.
Sans préjudice des dispositions contenues dans la loi d'orientation et de programmation relative à la justice, les présentes orientations prévoient de mettre à la disposition des forces de sécurité intérieure les nouveaux moyens juridiques nécessaires à l'accomplissement de leur mission, à savoir rétablir et garantir la sécurité des français dans le respect des lois.
3° De moderniser notre droit afin de mieux appréhender certaines formes nouvelles de délinquance, causes de graves dommages à notre société, et mal supportées par nos concitoyens.
1- Mesures tendant à restaurer l'autorité et la capacité des agents de l'Etat à agir
L'Etat se doit de renforcer la protection et la crédibilité de ceux qui travaillent dans des conditions souvent difficiles au service de la communauté. L'importance de la mission assignée aux forces de sécurité suppose que celles-ci ne soient pas distraites de leur mission par d'autres tâches. Elle suppose aussi que la protection des personnels soit assurée plus efficacement.
De trop nombreux délinquants sont recherchés sans succès dans le cadre d'une enquête, d'une instruction ou pour exécuter une peine. Il paraît évident que la crédibilité de notre système répressif dépend notamment de notre capacité à faire exécuter ses décisions. C'est pourquoi, la mission de rechercher activement les criminels et délinquants en fuite sera confiée à un office central. De nouvelles dispositions de procédure pénale seront mises en place afin de lui permettre d'exécuter ses missions.
Enfin, les sanctions pénales pour non respect des arrêtés municipaux seront aggravées.
2- Mesures tendant au renforcement de l'efficacité des investigations policières
2° Un trop grand nombre d'enquêtes judiciaires est paralysé par l'incapacité des institutions publiques ou privées (établissements financiers, opérateur de téléphonie, administrations ...) à répondre dans des délais raisonnables aux réquisitions effectuées par les officiers de police judiciaire à la demande de l'autorité judiciaire. Le plus souvent, la raison invoquée par les personnes requises pour justifier ce retard est la difficulté d'extraire, de traiter et de faire parvenir les renseignements demandés au service de police ou de gendarmerie requérant. C'est pourquoi, il sera élaboré un texte permettant aux officiers de police judiciaire, agissant dans le cadre d'une enquête judiciaire, sur autorisation d'un magistrat, d'accéder directement à des fichiers informatiques et de saisir à distance par la voie télématique ou informatique, les renseignements qui paraîtraient nécessaires à la manifestation de la vérité ;
3° Dans le but d'augmenter les moyens mis à disposition des services d'enquête et d'éviter le gaspillage des deniers de l'Etat, un cadre juridique permettant l'utilisation des biens saisis appartenant directement ou indirectement aux auteurs de certaines infractions sera mis en place sous le contrôle de l'autorité judiciaire qui pourra, en cas de condamnation définitive, attribuer définitivement l'objet saisi à l'administration qui a mené l'enquête ou, en cas de déclaration d'innocence, décider de procéder à la restitution et à l'indemnisation du propriétaire ;
Par ailleurs, le Gouvernement se fixe pour objectifs de donner plus d'efficacité aux investigations des officiers de police judiciaire, notamment pendant la phase de flagrant délit et d'enquête préliminaire.
b) La mise en place de moyens nouveaux pour lutter contre les formes nouvelles de délinquance et améliorer le taux d'élucidation des enquêtes
- le rôle de la police technique et scientifique sera étendu et développé notamment pour permettre de découvrir les responsables des faits de petite et moyenne délinquance. C'est pourquoi, afin d'augmenter l'utilité du fichier national automatisé des empreintes dans l'élucidation des enquêtes, celui-ci sera étendu aux empreintes palmaires ;
- afin de favoriser l'échange de renseignement, les possibilités d'accès réciproque des policiers et des gendarmes aux fichiers mis en place de manière spécifique par le ministère de l'intérieur ou le ministère de la défense seront améliorées ;
3- Une meilleure prise en compte des formes nouvelles de criminalité
Certains types de comportements apparus depuis quelques années dans notre pays sont de moins en moins supportés par nos concitoyens. Le développement de l'utilisation des téléphones portables a entraîné une augmentation très importante des vols dits «à l'arraché». L'ouverture de nos frontières a facilité le vol de véhicules. L'utilisation d'enfants dans le cadre de la mendicité, le racolage en nombre dans des lieux paisibles d'habitations, la commission d'infractions sous l'emprise de la drogue ou de l'alcool se sont malheureusement généralisées.
- le développement de la téléphonie mobile a été assorti d'une augmentation très importante du vol et du trafic de téléphones portables. Les discussions entamées avec les opérateurs et les constructeurs n'ont pas permis en l'état d'aboutir à la mise en place des dispositifs techniques permettant de bloquer l'usage des téléphones volés. C'est pourquoi, il appartiendra au Gouvernement de prendre si besoin est les mesures nécessaires pour obtenir à bref délai ce résultat ;
- le dispositif permettant la localisation des véhicules volés reste une nécessité du fait de l'augmentation de ce type délinquance. Sa mise en place sera opérée dans les meilleurs délais en partenariat avec les constructeurs et les compagnies d'assurances ;
- les infractions commises avec l'utilisation d'arme se développent. L'usage et la détention d'armes par des personnes malhonnêtes ou qui ne peuvent pour diverses raisons en détenir favorisent le climat d'insécurité. C'est pourquoi la législation actuelle, souvent obscure et ancienne, sera actualisée. Un fichier national automatisé des personnes interdites d'acquisition ou de détention d'armes sera mis en place. Des propositions d'amnistie seront faites aux détenteurs irréguliers d'armes qui les remettront aux autorités. Une obligation d'information sera expressément prévue afin de permettre aux personnels soumis au secret professionnel d'informer les autorités qu'une personne dangereuse pour elle-même ou la société détient une arme ;
- l'explosion du trafic portant sur les drogues synthétiques demande une adaptation de notre dispositif de lutte contre le trafic de stupéfiant. C'est pourquoi les objectifs de la Mission Nationale de Contrôle des Précurseurs Chimiques (MNCPC) seront précisés et étendus à la lutte contre le commerce illicite des produits précurseurs des drogues ;
- le développement de la violence routière relève d'un traitement insuffisant et trop complexe de ce type de délinquance. L'amélioration du dispositif réglementaire sera entreprise afin d'augmenter le déploiement des moyens automatiques de constatations des infractions et d'accélérer leur traitement pénal ;
- l'abandon d'une politique dynamique de lutte contre l'usage de certaines drogues a conduit à brouiller le message sur la nocivité de celle-ci. Une politique ambitieuse de prévention sera menée dans ce domaine. Des actions coordonnées avec l'autorité judiciaire seront par ailleurs menées notamment pour enrayer l'usage de stupéfiants chez les mineurs ;
- afin de lutter contre l'absentéisme scolaire qui contribue à faciliter le passage à la délinquance, les sanctions encourues par les parents qui ne respectent pas l'obligation scolaire afin de lutter contre l'absentéisme seront aggravées. Il en sera de même pour les responsables de lieux publics qui accueillent les mineurs pendant les horaires scolaires ou pour les personnes qui les emploient ou les rémunèrent illégalement pendant ces mêmes horaires. A cet égard le partenariat entre les services de l'éducation nationale, l'institution judiciaire et les forces dépendant du ministère de la sécurité intérieure sera étendu et développé ;
- dans le cadre de la lutte contre le développement du proxénétisme, les auteurs de racolage actif ou de racolage passif feront l'objet de mesures systématiques d'éloignement lorsqu'ils seront de nationalité étrangère;
Par ailleurs, le Gouvernement se fixe pour objectifs de mieux réprimer des comportements qui affectent particulièrement la vie quotidienne de nos concitoyens et se sont multipliés au cours des dernières années tels que la mendicité agressive, les regroupements dans les parties communes des immeubles et l'envahissement des propriétés privées par des gens du voyage agissant en réunion, ainsi que le défaut de permis de conduire et le refus d'obtempérer.
RAPPORT SUR LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE
DE LA POLICE NATIONALE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALE POUR LES ANNÉES 2003 à 2007
Les orientations de la politique de sécurité intérieure présentées à l'annexe I exigent, pour être mises en œuvre, de doter la gendarmerie nationale et la police nationale des effectifs et des équipements adaptés à leurs missions.
La programmation des moyens décrite dans le présent rapport correspond à des moyens supplémentaires fixés à 5,6 milliards d'euros pour les années 2003 à 2007, y compris les mesures urgentes nécessaires pour rétablir le budget de la gendarmerie nationale au niveau nécessaire à ses besoins (700 M€) et pour contribuer au rétablissement des capacités opérationnelles de la police nationale (230 M€).
Les moyens décrits dans le présent rapport s'ajoutent à la reconduction annuelle des crédits 2002, à l'effet du point fonction publique et à l'effet du glissement-vieillesse-technicité sur les dépenses de rémunération.
I.- Le bon accomplissement des missions de la police nationale et de la gendarmerie nationale exige de fixer leurs effectifs au niveau que justifient les besoins de sécurité.
1° Réduire les charges administratives des agents actifs et les tâches non prioritaires de l'ensemble des agents
Grâce aux créations d'emplois administratifs prévues par la présente programmation, au moins 1 000 emplois actuellement occupés par des personnels de statut actif de la police nationale, pourront être transférés à des agents administratifs. Les personnels actifs seront redéployés sur des postes opérationnels.
2°) Garantir la sécurité de proximité
L'augmentation des effectifs au titre de la sécurité de proximité représentera environ 2.000 emplois dans la police nationale et 4.800 emplois dans la gendarmerie nationale.
3°) Renforcer les capacités d'investigation
Les services de la police judiciaire (services d'investigation et de recherche, sûretés départementales, services interrégionaux et régionaux de police judiciaire, services de documentation et d'identité judiciaires), ainsi que les unités de recherche et les plates-formes techniques judiciaires de la gendarmerie nationale, seront renforcés. Un plan de formation, visant à accroître le nombre de gardiens et gradés accédant à la qualification d'officier de police judiciaire et à perfectionner les connaissances des agents en procédure pénale, sera mis en œuvre.
L'augmentation des effectifs au titre du renforcement des capacités d'investigation représentera environ 1.000 emplois dans la police nationale et 400 emplois dans la gendarmerie nationale.
4°) Renforcer la lutte contre la menace terroriste et la criminalité organisée
5°) Protéger plus efficacement les frontières
6°) Lutter contre l'insécurité routière
7°) Renforcer les capacités d'administration, de formation et de contrôle
La police nationale et la gendarmerie nationale souffrent d'une insuffisance des fonctions d'administration, de formation et de contrôle. Il en résulte, pour les deux forces, une inadéquation des compétences juridiques, budgétaires, de contrôle de gestion et de gestion des ressources humaines, ainsi que l'immobilisation d'effectifs opérationnels qui se voient assigner des tâches d'administration et de formation. Les groupements de la gendarmerie nationale souffrent tout particulièrement des vacances d'emplois provoquées par l'affectation à la formation de sous-officiers et d'officiers.
II.- Donner aux forces de sécurité intérieure les moyens matériels de l'efficacité
1°) Moderniser la gestion immobilière
La gendarmerie nationale et la police nationale connaissent toutes deux des besoins immobiliers importants : réhabilitation d'un parc dégradé, mise à niveau des écoles et unités de formation, amélioration des conditions d'hébergement des gendarmes et des compagnies républicaines de sécurité, amélioration des conditions de garde à vue, augmentation du nombre de places dans les centres de rétention administrative.
Pour la police nationale, dont le parc immobilier atteint plus de 3,5 millions de mètres carrés, les principales priorités seront la mise en œuvre du plan de rénovation et de construction du parc immobilier de la préfecture de police de Paris, l'intensification de l'effort de réservation de logements pour les agents en zone urbaine, la rénovation et l'augmentation des capacités des écoles de formation, l'amélioration des conditions d'hébergement des CRS en Ile-de-France et la mise à niveau des crédits de maintenance immobilière. Au cours de la période de programmation, les surfaces mises en chantier seront progressivement portées de 45.000 m2 à 100.000 m2 par an.
Pour la gendarmerie nationale, le principal objectif est de fournir à tous les gendarmes et à leurs familles des conditions de logement conformes aux normes actuelles. A cette fin, 3.500 unités de logement seront remises à niveau et la capacité de logement domaniale sera augmentée d'environ 4.000 équivalent-unités de logement à l'horizon 2007. Un effort particulier sera par ailleurs engagé en faveur des unités de formation.
Les adaptations législatives proposées au Parlement par la présente loi ont pour objet d'accélérer l'exécution des opérations immobilières nécessaires à la sécurité intérieure. En particulier, le recours aux maîtrises d'ouvrage privées ou de collectivités locales, la passation de marchés avec des groupements d'entreprise couvrant l'ensemble des phases de conception, de réalisation et d'exploitation, le conventionnement avec les collectivités territoriales souhaitant participer aux investissements, seront encouragés et leur régime juridique sera précisé.
Les crédits supplémentaires destinés à ce programme immobilier représenteront, en moyenne annuelle et en crédits de paiement, environ 75 M€ pour la police nationale et 95 M€ pour la gendarmerie nationale.
2°) Déployer et mettre en cohérence les systèmes de transmissions
Le déploiement du programme de transmission ACROPOL est une priorité opérationnelle pour la police nationale. Il doit être entièrement achevé en 2008, avec un rythme moyen de déploiement de 14 départements par an. Or, les crédits prévus au démarrage de l'opération en 1999 sont désormais insuffisants pour couvrir les besoins des services utilisateurs et notamment pour garantir une couverture de zone suffisante pour assurer en toute circonstance la sécurité des personnels. Des besoins complémentaires en postes mobiles et portatifs sont ainsi apparus avec la mise en place de la police de proximité et l'augmentation du parc de véhicules.
Enfin, le programme actuel n'intègre pas le déploiement et l'utilisation d'ACROPOL dans les lieux souterrains et couverts, qui sont parfois très sensibles en matière de sécurité et de délinquance : réseaux de transports urbains souterrains, centres commerciaux par exemple. Les travaux nécessaires seront engagés, en concertation avec les exploitants, pour assurer la couverture de ces lieux. Pour l'avenir, une disposition législative sera présentée au Parlement afin d'intégrer le pré-équipement nécessaire dans les constructions dont l'importance et la sensibilité en matière de sécurité le justifient.
Les crédits supplémentaires destinés à ce programme représenteront, en moyenne annuelle et en crédits de paiement, 45 M€.
3°) Moderniser les services et mieux utiliser les technologies de traitement de l'information
Dans le domaine de l'informatique, la gendarmerie nationale et la police nationale ont accumulé un retard incompatible avec les exigences de la sécurité intérieure. Pour permettre l'accès des personnels habilités aux fichiers de police, accélérer la prise et le traitement des plaintes et permettre la mise en œuvre d'outils de suivi et de contrôle de l'activité, l'équipement informatique des services doit être complété et renouvelé à un rythme suffisant. La première priorité sera donc d'achever dans les meilleurs délais le câblage des bâtiments et la mise en réseaux de postes de travail.
Les centres d'information et de commandement de la police et de la gendarmerie seront modernisés et informatisés afin d'améliorer significativement l'efficacité et la qualité des interventions et la sécurité des fonctionnaires. Cette modernisation repose notamment sur le développement d'outils de traitement des appels au numéro d'urgence, d'une cartographie associée à des systèmes experts et de gestion de ressources déployées sur le terrain et de la radiolocalisation des unités engagées dans des opérations.
La modernisation des laboratoires de police technique et scientifique nécessite également une remise à niveau des matériels contribuant aux analyses et aux expertises dans le domaine de la physique, de la chimie, de la biologie et du traitement informatique des données recueillies. L'accroissement des capacités de traitement des traces et indices est la condition première de l'alimentation des fichiers (fichier national des empreintes génétiques, fichier automatisé des empreintes digitales) et de leur efficacité.
Les nouvelles technologies devront également être développées dans le domaine de la maîtrise du flux migratoire et de la lutte contre la fraude documentaire (lecture automatique de passeports et CNI, mise en œuvre des technologies de biométrie aux contrôles transfrontières...).
Afin de faciliter le déroulement des investigations, une architecture intégrée des systèmes d'information sera mise en place. A terme, tous les fonctionnaires et militaires, dans la limite de leur habilitation, doivent avoir accès dans le cadre de leurs missions de sécurité, à tout endroit et dans toutes circonstances, à toutes les applications de sécurité intérieure. Des adaptations juridiques aux règles législatives et réglementaires pourront être nécessaires pour permettre l'utilisation efficace de ce système d'information.
Les crédits supplémentaires destinés à la modernisation des services atteindront, en moyenne annuelle en dépenses ordinaires et crédits de paiement, 40 M€ pour la police nationale et 30 M€ pour la gendarmerie nationale.
4°) Mettre à niveau le parc automobile et améliorer sa gestion
Les crédits supplémentaires destinés aux moyens en véhicules atteindront, en moyenne annuelle en dépenses ordinaires et crédits de paiement, 20 M€ pour la police nationale et 40 M€ pour la gendarmerie nationale.
5°) Adapter l'équipement et la protection individuelle des personnels
Les crédits supplémentaires destinés à l'équipement et à la protection des personnels atteindront, en moyenne annuelle en dépenses ordinaires et crédits de paiement, 55 M€ pour la police nationale et 40 M€ pour la gendarmerie nationale.
6°) Développer les programmes logistiques communs à la police nationale et à la gendarmerie nationale
7°) Développer le soutien aux personnels et l'action sociale
Crédits supplémentaires (M€)
Programme d'équipement (DO + CP)
N° 36 - Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (première lecture)

References: L'article 1

L'article 2

L'article 3
 l'article 18
 l'article 7

L'article 4
 l'article 88

L'article 5
 l'article 6
 l'article 3
 l'article 38
 l'article 3