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Timestamp: 2020-01-26 17:06:44+00:00

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Subsidiaritätsrüge: Effektives Instrument ...
von Lukas Werner (Autor)
2. Vertragsrechtliche Ausgestaltung der Subsidiaritätsprüfung
2.1 Stellungnahmerecht der nationalen Parlamente
2.2 Berücksichtigungspflicht
2.3 Überprüfungspflicht: Yellow-Card-Verfahren
2.4 Überprüfungspflicht: Orange-Card-Verfahren
2.5 Auswertung der neuen Verfahren auf Grundlage des Vertragstextes
3. Implementierung und Anwendung der Subsidiaritätsprüfung
3.1 Strittige juristische Auslegung der Subsidiaritätsprüfung
3.2 Strukturelle Anforderungen an das Subsidiaritätsprüfungsverfahren
3.3 Politische Reichweite und Relevanz des Instrumentariums
Im Zuge der Vertragsreform von Lissabon haben die nationalen Parlamente im Gebilde der Europäischen Union (EU) einen deutlichen Bedeutungsgewinn erfahren. Mit dem neu eingeführten Art. 12 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) beschäftigt sich erstmals ein ganzer Artikel mit der Rolle der nationalen Parlamente und hebt hervor, dass diese "aktiv zur guten Arbeit der Union" beitragen. Herausragend ist vor allem, dass Art. 12 lit. b EUV die nationalen Parlamente zu den neuen Hütern des Subsidiaritätsprinzips[1] erklärt. Vor Lissabon wurde die Einhaltung des seit Maastricht im Vertragstext festgeschriebenen Prinzips ausschließlich durch die EU-Organe selber kontrolliert. Dies führte zu Kritik über eine zu nachlässige Überwachung des Subsidiaritätsgrundsatzes, da die EU-Organe naturgemäß wenig Anreize dafür haben, durch eine strenge Subsidiaritätskontrolle ihre eigenen Gestaltungsspielräume zu beschneiden (vgl. Becker/Kietz 2010: 9), anders als die nationalen Parlamente die sozusagen nun "Kontrolleure in eigener Sache" sind (ebd.).
Um die neue Aufgabe wahrzunehmen, wurden den Parlamenten zwei Kontrollinstrumente zur Hand gegeben: Zum einen haben sie ex ante die Möglichkeit im Rahmen des sogenannten Frühwarnmechanismus eine Subsidiaritätsprüfung von europäischen Legislativvorschlägen durchzuführen und bei festgestelltem Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip eine Subsidiaritätsrüge zu formulieren. Zum anderen besteht ex post die Möglichkeit einer Subsidiaritätsklage vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH).
Besonders die Subsidiaritätsrüge und die sich daraus ergebenen unmittelbaren national-parlamentarischen Partizipationsmöglichkeiten gelten als das "zentrale Instrument des Vertrags von Lissabon" (Becker 2013: 6) für die Parlamente. Die neuen Verfahren haben allerdings in der praktischen Anwendung bisher wenig Erfolg vorzuweisen und wurden im wissenschaftlichen Diskurs durchaus kritisch betrachtet.
Vor dem Hintergrund, dass die nationalen Parlamente lange als Verlierer des europäischen Integrationsprozesses galten (vgl. Töller 2008: 3; Auel/Benz 2005: 372) und die neuen Verfahren diesem Trend entgegenwirken sollen, kommt der Subsidiaritätsrüge und den sich daraus ergebenen Mitwirkungsmöglichkeiten eine wichtige Bedeutung zu. Gegenstand dieser Arbeit ist deshalb die Frage, inwieweit es sich bei der Subsidiaritätsrüge um ein effektives Instrument für national-parlamentarische Partizipation am EU-Politikprozess handelt.
Zur Beantwortung der Frage soll in einem ersten Schritt die vertragsrechtliche Ausgestaltung der Subsidiaritätsprüfung und der Ablauf der neuen Verfahren dargelegt und untersucht werden. In einem zweiten Schritt soll die Implementierung und praktische Anwendung des Instrumentariums problematisiert werden. Dabei soll es um strittige Fragen der juristischen Auslegung, der strukturellen Anforderungen, sowie der politischen Relevanz und Reichweite der Subsidiaritätsprüfung gehen.
Die Effektivität der Subsidiaritätsprüfung als Partizipationsinstrument ist zunächst davon abhängig, wie wirksam die Mitgestaltungsmöglichkeiten für die nationalen Parlamente im europäischen Vertragsschrifttum ausgestaltet wurden.
Die primärrechtliche Basis für den Frühwarnmechanismus stellt Art. 12 EUV dar. Konkretisiert werden die neuen Kontrollrechte der Parlamente im Protokoll über die Anwendung des Grundsatzes der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (Protokoll Nr. 2 zum Vertrag von Lissabon), gemeinhin als Lissabonner Subsidiaritätsprotokoll bekannt, und dem Protokoll über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union (Parlamentenprotokoll/Protokoll Nr. 1 zum Vertrag von Lissabon).
Das Kontrollrecht der Parlamente findet seine normative Verankerung in Art. 6 Subsidiaritätsprotokoll. Danach können die nationalen Parlamente "begründete Stellungnahmen" formulieren, in denen sie darlegen warum ihrer Meinung nach ein entworfener Gesetzgebungsakt das Prinzip der Subsidiarität verletzte. Diese negativen Stellungnahmen (Subsidiaritätsrügen) sind an den Präsidenten des Europäischen Parlaments (EP), des Rates und der Kommission gerichtet.
Die Überprüfung eines Gesetzesentwurfs wird für die Parlamente erleichtert durch die Tatsache, dass Abs. 5 Subsidiaritätsprotokoll die europäischen Institutionen und Organe dazu verpflichtet, ihren Legislativvorschlägen einen "Vermerk mit detaillierten Angaben" beizufügen, der eine Beurteilung ermöglicht, ob der Grundsatz der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit eingehalten wurde (der sogenannte Subsidiaritätsbogen).
Für die Prüfung des Gesetzesentwurfs, das Aufsetzen der Stellungnahme und der Übermittlung an die EU-Organe haben die Parlamente eine Frist von acht Wochen. Dieser Zeitrahmen kann jedoch in der Realität sowohl länger als auch kürzer ausfallen (vgl. Kiiver 2012: 541). Zum einen länger, weil die Acht-Wochen-Frist erst dann beginnt, wenn der letzten Parlamentskammer der Gesetzesentwurfs in ihrer Amtsprache vorliegt. Bei zurzeit 24 offiziellen Amtssprachen in der EU kann die Übersetzung des Gesetzesentwurfs in alle Sprachen einige Zeit in Anspruch nehmen und manche Sprachversionen liegen schon früher vor als andere. Die Parlamentskammern können sich dadurch theoretisch schon mit einem Entwurf auseinandersetzen, bevor sie ihn in ihrer Amtsprache erhalten haben, sofern die entsprechenden Zuständigen des Parlaments in der Lage sind, ihn eventuell in einer anderen Sprache zu lesen (z.B. Englisch oder Französisch). Darüber hinaus wird die Sommerpause der Parlamente berücksichtigt, sodass der Monat August nicht mit in die Acht-Wochen-Frist zählt.
Auf der anderen Seite kann der Zeitrahmen de facto und de jure kürzer ausfallen. Zwar wurde die Sommerpause der Parlamente berücksichtigt, Unterbrechungen wie über die Weihnachtstage oder der Zeit nach Neuwahlen, wenn ein Parlament sich erst neu konstituieren muss, wurden aber nicht berücksichtigt. Darüber hinaus ist durch Abs. 4 Parlamentenprotokoll die Möglichkeit einer Ausnahme gegeben "in dringenden Fällen" schon vor Ablauf der Frist eine "Einigung über den Entwurf eines Gesetzgebungsaktes" feststellen zu dürfen.
Generell besitzt jedes Land bei der Abgabe von Stellungnahmen zwei Stimmen. In einem parlamentarischen Zwei-Kammern-System steht jeder der beiden Kammern eine Stimme zu (Art. 7 Abs. 2 Subsidiaritätsprotokoll, vgl. auch Art. 8 Parlamentenprotokoll). Aus dem Normtext lässt sich ableiten, dass dabei keine Verpflichtung zu einer einheitlichen Stellungnahme besteht (vgl. Calliess 2011b: 196). Solch eine Verpflichtung wird auch nicht als zweckmäßig bewertet, da in einem Zwei-Kammern-System in der Regel zwischen den Kammern ein Repräsentationssplittung zwischen nationaler und regionaler Ebene besteht und es so zu unterschiedlichen Bewertungen der Auswirkungen eines Gesetzesvorschlags kommen kann (vgl. Schröder 2004: 12).
Nach Art. 7 Abs. 1 Subsidiaritätsprotokoll sind die abgegebenen Stellungnahmen der nationalen Parlamente lediglich von den EU-Organen zu berücksichtigen. Die Tatsache, dass die EU-Organe lediglich zu einer unverbindlichen Berücksichtigung der durch die Parlamente formulierten Subsidiaritätsrügen verpflichtet sind, lässt das Verfahren offensichtlich recht schwach erscheinen. Nicht verwunderlich ist, dass in der Literatur gefordert wird, die beteiligten EU-Institutionen sollen sich ausreichend mit den begründeten Stellungnahmen der Parlamente auseinanderzusetzen und schließlich die Ergebnisse den betreffenden Parlamenten mitteilen (vgl. Groh 2009: 89).
Eine weitreichendere Rechtsfolge ergibt sich nach Art. 7 Abs. 2 Subsidiaritätsprotokoll erst, wenn die Anzahl der negativen Stellungnahmen eine Mindestanzahl von einem Drittel der den Parlamenten zustehenden Stimmen erreicht. Ist dies der Fall, handelt es sich um die im Schrifttum gebräuchliche Versinnbildlichung der 'Yellow Card' - es muss zu einer zwingenden Überprüfung des Gesetzesentwurfs kommen. Bei zurzeit 28 Mitgliedstaaten und einer entsprechenden Gesamtzahl von 56 Stimmen, bedarf es einem Minimum von 19 Stimmen, um ein Überprüfungsverfahren herbeizuführen. Zum Erreichen des Quorums ist hingegen nicht erforderlich, dass in den negativen Stellungnahmen der verschiedenen Parlamente die gleichen Aspekte gerügt werden (vgl. Koch/Kullas 2010: 9).
[1] Das Subsidiaritätsprinzip, verankert in Art. 5 EUV, ist neben dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eines der drei Grundprinzipien der Zuständigkeitsordnung in der EU. "Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkung auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind." (Art. 5 Abs. 3 EUV)
9783656597889
9783656597810
v268828
EU Subsidiaritätsprinzip nationale Parlamente Lissabon-Reform Frühwarnmechanismus Subsidiaritätsrüge
Lukas Werner (Autor)
Engere Verschuldungsbegrenzungen des Bundes – effektives Instrument zur Haushaltskonsolidierung oder unnötige Einschränkung parlamentarischer Handlungsfähigkeit?

References: Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 6
 Art. 8
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 5