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Timestamp: 2020-05-25 23:26:30+00:00

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UGUALE PER TUTTI: L’organizzazione del lavoro del giudice e la determinazione dei carichi esigibili massimi
L’organizzazione del lavoro del giudice e la determinazione dei carichi esigibili massimi
di Emilio Iannello
(Giudice del Tribunale di Messina)
2. I termini del dibattito sui carichi massimi esigibili (CME)
3. La determinazione dei CME e gli strumenti normativi esistenti in tema di standard medi di rendimento e analisi dei flussi e delle pendenze
4. Gli obiettivi della determinazione dei CME
4.1. Trasparenza e corretta imputazione delle responsabilità (unicuique suum)
4.2. Organizzazione del sistema, prima che del lavoro dei giudici
4.3. Corretta valutazione dell’operato dei magistrati
5. Le conseguenze del superamento dei limiti di esigibilità nella programmazione e nella gestione dei ruoli.
5.1. Impossibilità di pianificare il lavoro
5.2. Difficoltà di controllo del calendario delle decisioni
6. Il problema della pesatura del lavoro giudiziario e della determinabilità di limiti massimi di esigibilità
7. L’organizzazione del lavoro del giudice in contesti di inesigibilità del carico
7.1. Gestione informatizzata del ruolo
7.2. Attenzione alla dignità e alla centralità dell’udienza
7.3. Applicazione estesa del modello decisorio orale ex art. 281 sexies c.p.c..
7.4. Diffusa motivazione di ogni provvedimento che comporti la fissazione o il differimento d’udienza a data lontana.
Qualsiasi riflessione sui temi dell’organizzazione e del carico di lavoro non può prescindere da una preliminare operazione di trasparenza, che consiste nel dare una descrizione, sia pur sommaria, delle esperienze da cui si muove, di quali ruoli si è chiamati a gestire, in termini di sopravvenienze, pendenze, composizione qualitativa del contenzioso.
In mancanza si rischia che, pur apparentemente parlando degli stessi temi, non si riesca a intendersi e a comunicare.
Ritengo quindi necessaria questa breve personale presentazione, quanto meno perché ognuno possa avere la possibilità di raffrontare la propria esperienza (che, intendiamoci, non escludo affatto possa essere anche molto più gravosa) a quella che è presupposta a queste mie riflessioni.
Sono giudice del Tribunale di Messina: ufficio che conta due sezioni civili, una del lavoro, due penali, una sezione GIP/GUP, una corte d’Assise (fino all’anno scorso erano due).
Sono assegnato alla seconda civile da più di dieci anni ormai e mi avvio, pertanto, a lasciare il ruolo.
Alla prima sezione sono assegnati un presidente di sezione e sette giudici (tre dei quali addetti in via esclusiva alle esecuzioni forzate).
Alla seconda sono assegnati sei giudici, due dei quali addetti in via esclusiva alle procedure concorsuali (e dal 2004 alla materia societaria e dei contratti bancari), oltre che al contenzioso relativo, un altro anche alla materia tutelare.
Una grossa parte del contenzioso (obbligazioni e contratti, diritti reali, responsabilità extracontrattuale, tutela dei diritti) è comune alle due sezioni.
La prima, dal 2001, tratta in via esclusiva la materia della famiglia e delle successioni. La seconda la materia commerciale e societaria.
Gestisco un ruolo di contenzioso ordinario composto pressoché da tutte le materie – oltre 100 oggetti diversi – fatta eccezione, dal 2001, per le cause in materia di famiglia e di successioni ereditarie, con sopravvenienze medie annue oscillanti da un minimo di 300 (anno 2003, uno dei pochissimi in cui abbiamo operato a pieno organico) ad un massimo di ca. 700 cause (anni 1996, 1997, 1999, 2004, 2005, 2007 e sicuramente quello in corso). La pendenza media nel corso di questi dieci anni è di 1500 cause, con un minimo di 1400 (raggiunto negli anni di migliore congiuntura, 2003-2004, ove sono riuscito a raggiungere un quoziente di ricambio pari o di poco maggiore a uno) ed un massimo di 1700 cause (raggiunto nell’anno in corso, anche in ragione del fatto che negli ultimi due anni in sezione, due posti sono rimasti a lungo scoperti).
Fino a non molto tempo fa a tale carico si aggiungevano le cause di vecchio rito pendenti in fase decisoria (collegio): ciò prima della istituzione delle sezioni stralcio ma anche dopo per quelle, non poche, ad esse non devolute.
I ruoli degli altri giudici civili presentano, nella media, dati numerici non molto dissimili.
Mi occupo inoltre di procedimenti cautelari, possessori, reclami, volontaria giurisdizione, camerali contenziosi, decreti ingiuntivi.
Come tutti i giudici civili sono stato, negli anni, frequentemente destinato in supplenza
o in applicazione al penale (soprattutto riesame) e ad altri uffici.
Sono stato aggiunto in Assise, per lunghi mesi impegnato in un maxiprocesso.
Il mio inoltre è un ruolo “di Tribunale ante riforma giudice unico”: non ha mai trattato dunque cause pretorili risalenti a prima del 1999: anche se attualmente la differenza si sta quasi del tutto assorbendo, posto che di cause con iscrizione anteriore al 2 giugno 1999 me ne restano “solo” una sessantina.
Ho scritto, in questi anni, una media di 200 sentenze per anno (senza contare naturalmente tutti gli altri provvedimenti che sentenze non sono), incorrendo anche in ritardi nel deposito.
La durata media delle cause può stimarsi nell’ordine di cinque anni, ma negli ultimi anni essa si è progressivamente allungata.
2. I termini del dibattito sui carichi massimi esigibili (CME).
Già questi dati credo introducano in modo abbastanza concreto al tema.
Essi danno la misura di una gravissima crisi di efficienza, che certamente non è solo del Tribunale di Messina.
Crisi numericamente rappresentata dalla crescita, complessiva e media, anno per anno, delle pendenze ma anche delle sopravvenienze.
Anche la Cassazione civile ha da due anni superato la soglia, anche psicologica, dei
100.000 ricorsi pendenti, numero cui non si riesce a fare argine nonostante una produttività certamente in netta crescita.
Sul versante del merito l’esperienza di molti colleghi (a volte di impressionante capacità produttiva) e più ancora i dati riferiti nelle ultime inaugurazioni degli anni giudiziari, dimostrano che nonostante i pur importanti e necessari sforzi già compiuti e l’accresciuta comune sensibilità al tema dell’organizzazione, il problema dei carichi abnormi e dei tempi della giustizia persiste e anzi si aggrava.
Ne risente inevitabilmente anche la stessa qualità della giurisdizione.
In questo contesto, si rafforza e diffonde sempre di più – non solo a livello statistico ma ancor prima nella percezione oserei dire esistenziale che i magistrati hanno delle proprie condizioni di lavoro – la consapevolezza che il problema dell’efficienza è anche e soprattutto un problema di inadeguatezza delle risorse rispetto alla domanda di giustizia e, correlativamente, di sostenibilità del carico di lavoro.
Tale consapevolezza, tuttavia, non si è ancora tradotta in una visione comune e condivisa sui rimedi e sulle iniziative da intraprendere, a tutela del ruolo e della dignità del singolo giudice e della sua stessa funzione.
Il titolo dato al mio intervento coglie, a mio modo di vedere, uno dei nodi sui quali sembra essersi impantanato l’attuale dibattito sul tema.
Sia pure a prezzo di qualche eccessiva semplificazione, può dirsi infatti che il contrasto delle opinioni espresse si concentra essenzialmente proprio sul binomio organizzazione – esigibilità del lavoro ovvero su quale dei due termini debba avere la priorità nella ricerca delle strade da percorrere, quasi che essi siano alternativi l’uno all’altro.
Ad una impostazione secondo la quale la determinazione dei carichi massimi esigibili è da considerare ormai il primo passo indispensabile, non solo a scopo di autodifesa sindacale, ma anche per ogni discorso di razionale ed efficiente riorganizzazione del servizio giustizia, se ne contrappone un’altra secondo cui prima e al fine di poter dire quali siano i limiti di esigibilità del lavoro di ciascun giudice occorre compiere ogni sforzo possibile sul piano della conoscenza e dell’analisi dei flussi, della misurazione del carico ponderale specifico delle varie tipologie di affari, dell’organizzazione degli uffici e del lavoro dei singoli giudici.
I sostenitori di quest’ultimo orientamento (probabilmente anche nel comprensibile intento di sottrarsi a preconcette accuse di corporativismo) si preoccupano di sottolineare il rischio che, con una predeterminazione non adeguatamente argomentata sul piano scientifico del peso del lavoro giudiziario, si possa dar copertura a opacità, lassismi e si finisca comunque col porre freni inopportuni alla ricerca dei miglioramenti ottenibili con l’ausilio dell’organizzazione e delle tecnologie informatiche.
Tale preoccupazione, però, alla fine, compromette pesantemente la parte propositiva, che rimane oscura e non riesce a dare alcuna risposta pratica al problema della abnormità dei carichi gravanti su molti uffici e molti giudici, che pure a chiare lettere tutti ormai riconoscono, in molte realtà, innegabile e pressante.
Sia o meno esaustiva tale presentazione del tema, essa consente comunque di focalizzare alcuni equivoci che a mio parere rischiano di comprometterne la comprensione.
3. La determinazione dei CME e gli strumenti normativi esistenti in tema di standard medi di rendimento e analisi dei flussi e delle pendenze.
Un primo equivoco da sciogliere riguarda l’obiezione, opposta da alcuni per contestare l’utilità e l’urgenza della rivendicazione di un limite di esigibilità, secondo cui, in realtà, questo nulla aggiungerebbe agli strumenti già offerti dall’ordinamento in tema di individuazione e rilevanza degli standard medi di rendimento.
Il riferimento è:
a) all’art. 11, comma 3 lett. e) del D. Lgs. 5 aprile 2006, n. 160 (Nuova disciplina dell’accesso in magistratura, nonché in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera a), della legge 25 luglio 2005, n. 150), come sostituito dall’art. 2, comma 2, legge 30 luglio 2007, n. 111 (Modifiche alle norme sull’ordinamento giudiziario: c.d. legge Mastella) che, in tema di valutazione di professionalità, nel demandare al C.S.M. il compito di disciplinare con propria delibera «gli elementi in base ai quali devono essere espresse le valutazioni dei consigli giudiziari, i parametri per consentire l’omogeneità delle valutazioni» tra l’altro assegna all’organo di autogoverno il compito di «individuare per ciascuna delle diverse funzioni svolte dai magistrati, tenuto conto anche della specializzazione, di standard medi di definizione dei procedimenti, ivi compresi gli incarichi di natura obbligatoria per i magistrati, articolati secondo parametri sia quantitativi sia qualitativi, in relazione alla tipologia dell’ufficio, all’ambito territoriale e all’eventuale specializzazione» (1);
b) alle Commissioni Flussi (più esattamente Commissioni per l’analisi dei flussi e delle pendenze) istituite presso ogni Consiglio Giudiziario con la Circolare CSM prot. n. 27060/2005 in data 19.12.2005 sulla formazione delle tabelle di composizione degli uffici giudiziari per il biennio 2006/2007 (par. 8.2) al fine di valutare la correttezza dell’analisi dei flussi e delle pendenze che deve essere posta a fondamento del programma organizzativo contenuto nella proposta tabellare relativa ai singoli uffici;
c) alla preannunciata creazione in seno al C.S.M. di una struttura di supporto al Consiglio Superiore, denominata «Struttura Tecnica per l’Organizzazione», coordinata e diretta dalla settima commissione, con gli scopi indicati nella delibera del C.S.M. n. P 19047/2007 in data 02.08.2007 (Deliberazione generale e programmatica per la circolare sulle tabelle per il biennio 2008/2009), peraltro subordinata all’adozione delle necessarie modifiche regolamentari da parte del Consiglio Superiore della Magistratura, nonché della verifica della compatibilità economica, con gli scopi ivi indicati (2).
In realtà, a parte i limiti già rilevabili da quanto sopra esposto circa i tempi e le condizioni di attuazione delle previsioni di cui supra alle lettere a e c, solo con qualche forzatura questi strumenti normativi e organizzativi possono accostarsi al problema della determinazione dei carichi massimi esigibili.
L’art. 11 cit. si occupa, infatti, solo degli “standard medi di definizione dei procedimenti” che, letteralmente, e anche in considerazione dello scopo della norma, sono cosa diversa dalla determinazione di un tetto massimo di esigibilità.
Il superamento o meno di un tale limite, a ben vedere, non viene considerato neppure tra gli elementi da ponderare ai fini della determinazione degli standard medi.
Questi sono infatti indicati: a) nelle diverse funzioni; b) nella eventuale specializzazione; c) nella tipologia dell’ufficio; d) nell’ambito territoriale.
Al più la particolare quantità di affari gravante su un dato ufficio potrà essere registrata quale elemento per la determinazione aritmetica della durata media di un singolo procedimento, non anche per farne discendere rilievo scriminante sul piano della valutazione dell’operato dei giudici e, in particolare, del rispetto dei termini di deposito dei provvedimenti.
Quand’anche, dunque, trovasse ingresso il dato dell’abnormità dei carichi di lavoro, ciò avverrebbe in funzione meramente descrittiva (e non prescrittiva), inidonea dunque a stigmatizzare come tale una grave condizione di anomalia ed a farne discendere a cascata conseguenze di sistema.
In altre parole, se ci si limita a valorizzare detto elemento normativo, il forte rischio è che il problema del superamento di limiti massimi di esigibilità continui ad essere percepito come capace di determinare e semmai giustificare solo un allungamento dei tempi di definizione dei procedimenti (rinvii più lunghi) non anche gravi e insuperabili problemi di organizzazione e gestione del lavoro (dell’ufficio, della sezione e del singolo giudice), dimenticando che invece ad esso si accompagna il moltiplicarsi con progressione geometrica di attività e con esso anche un fattore costante di imprevedibilità del lavoro periodicamente da affrontare e di impossibilità di una seria, razionale e controllabile pianificazione.
Analoghe considerazioni possono svolgersi con riguardo agli altri strumenti.
Anch’essi hanno infatti scopo di analisi e organizzazione dell’esistente.
Limitarsi a fare affidamento a tali strumenti significa in buona sostanza supporre, contro ogni logica, che – quale che sia questo “esistente” (pari a 100, 1000, 2000) – comunque si possa trovare, un giorno, il modo di farvi fronte efficacemente e con le sole forze a disposizione.
4. Gli obiettivi della determinazione dei Carichi Massimi Esigibili.
Altra necessaria puntualizzazione riguarda gli obiettivi perseguiti da chi, come me, ritiene premessa indispensabile e indilazionabile il riconoscimento di tetti quantitativi massimi di esigibilità per ciascuna delle funzioni magistratuali e in ciascuno dei variegati contesti lavorativi (uffici di grandi/medie/piccole dimensioni, sezioni più o meno specializzate, sezioni che trattino anche cause seriali, sezioni che trattino tutte le materie, giudici con funzioni promiscue, etc.).
Nessuno di coloro che insegue tale obiettivo si è mai sognato di sostenere che, una volta superati questi limiti, ci si possa o si debba rifiutare di dare ingresso ad affari che superino il budget determinato dai limiti di esigibilità.
Né tanto meno si è mai da alcuno sostenuto che basta tale indicazione perché il sistema torni ad essere efficiente.
Nemmeno, ancora, coloro i quali sperano in una prossima rivendicazione di tetti massimi di esigibilità, si propongono di incrociare le braccia il giorno dopo che un tale risultato sia ottenuto (allorquando risulterà manifesto che in moltissimi casi quel limite è di gran lunga superato), né di smettere di sperimentare modi di organizzare il proprio lavoro per raggiungere gli obiettivi massimi possibili nelle condizioni date.
L’indicazione di tetti massimi di esigibilità ha altri scopi che possono compendiarsi essenzialmente nei seguenti tre:
1) Trasparenza e corretta imputazione delle responsabilità (unicuique suum): l’obiettivo cioè di rendere consapevoli tutti delle vere cause dell’ormai gravissima crisi del servizio giustizia, e per tutti intendo anche e soprattutto gli utenti, i cittadini, coloro insomma i quali hanno tutto il diritto di aspettarsi un servizio efficiente e qualitativamente adeguato; l’obiettivo cioè di far comprendere – dico per estremizzare – che si potrà dire e fare tutto quello che si vuole del nostro statuto (ridurci lo stipendio, punirci disciplinarmente ogni tot anni o mesi, metterci alla gogna, vietarci di dormire, rimuoverci e sostituirci in blocco o uno alla volta, a scelta, con altri nuovi magistrati), ma se non si interviene sui dati strutturali di fondo la qualità e i tempi della giustizia non cambieranno di una virgola, anzi sono destinati di anno in anno a peggiorare;
2) Organizzazione del sistema, prima che del lavoro dei giudici: altro correlato ma fondamentale obiettivo è quello di mettere gli organi di governo e di autogoverno, secondo i vari livelli (Ministro, CSM, dirigenti, presidenti di sezione), di fronte alla ineludibile necessità di dare una risposta organizzativa non ipocrita ma razionale e trasparente alla domanda che viene posta dalla collettività; che non guardi solo all’ultimo anello della catena né solamente alle norme processuali come origine e soluzione di tutti i mali, ma a tutto ciò che deve stare a monte dell’operato del singolo giudice; che guardi insomma all’amministrazione della giustizia da parte dei singoli giudici e dei singoli uffici non come una monade capace di esaurire ogni discorso su risorse e produttività, come un buco nero nel quale il peso della domanda e i flussi di sopravvenienze siano una variabile indipendente e irrilevante, ma come «una tessera che fa parte di un mosaico che richiede, alle spalle, un’organizzazione dell’amministrazione della giurisdizione ed un momento insopprimibile di pianificazione e programmazione» (3);
3) Corretta valutazione dell’operato dei magistrati: terzo ma non meno importante obiettivo è quello di creare dei riferimenti precisi per una corretta e obiettiva valutazione dell’operato dei magistrati, sia sul piano disciplinare che su quello della valutazione di professionalità, tutte le volte in cui questa venga in considerazione sia ai fini della progressione in carriera sia per una corretta comparazione tra vari aspiranti ai fini dei tramutamenti e/o della nomina a posti direttivi o semidirettivi.
Come detto, pericoloso retropensiero di molti tra coloro che nutrono dubbi sul se e come rivendicare la determinazione di CME è forse quello per cui, in fin dei conti, l’eccesso, rispetto al carico esigibile, di assegnazioni si traduce solo nel (ed in ogni caso può “solo” produrre) l’allungamento dei tempi di definizione del procedimento, sicché altro problema non esiste se non quello di vagliare le misure processuali ed organizzative che possano consentire di trattare i procedimenti celermente e definire in tempi ragionevoli. In altre parole, secondo questa impostazione, quali che siano le pendenze e le sopravvenienze, buona organizzazione, tecnologia informatica, prassi virtuose potranno ugualmente consentire il controllo del ruolo e risultati accettabili, salvo solo un qualche allungamento dei tempi medi di definizione.
È, questo, un grave errore di prospettiva.
Chi abbia effettiva esperienza di ruoli civili di 2000 o anche 1500 cause e di sopravvenienze di 500, 600 cause l’anno sa bene che questi numeri comportano, in qualsiasi contesto, gravi e insuperabili problemi di gestione e programmazione rendendo praticamente impossibile o comunque scarsamente efficace anche qualsiasi opera di pianificazione.
Quand’anche fosse poi vero che, anche in tali contesti, controllo e programmazione sono sempre possibili, ciò lo sarebbe a prezzo di gravi forzature di tempi e scansioni processuali ai quali sempre e comunque resterebbe esposto solo e unicamente il giudice.
Occorre invece considerare che la crescita numerica di sopravvenienze e pendenze porta con sé, come detto, il moltiplicarsi con progressione geometrica di attività e adempimenti e con esso anche un fattore costante di imprevedibilità del lavoro periodicamente da affrontare, tanto più alto quanto più si tratti di sezioni o ruoli promiscui o non specializzati e quanto più alto sia il numero delle materie trattate e delle tipologie di procedimenti.
Vi sono procedimenti che, per definizione, si sottraggono a qualsiasi tipo di previsione e programmazione: si pensi ai ricorsi per decreto ingiuntivo, alle domande cautelari, ai reclami ex art. 669 terdecies c.p.c., alle richieste di modifica delle condizioni di separazione e divorzio.
Quando vengono assegnati, non si potrà certo dire alle parti: “guardi devo rispettare il calendario, per i prossimi mesi ho già le udienze bell’e stracolme, ho pure in calendario 200 o 300 sentenze da scrivere, quindi ci vediamo tra un anno …”.
Ma si pensi anche alle istanze cautelari, istruttorie o di vario altro tipo formulate dalle parti, dai consulenti tecnici d’ufficio, dai custodi.
A volte anche questi adempimenti, per la maggior parte non prevedibili e non programmabili, risultano complessi ed impegnativi.
Spesso, poi, sono pure urgenti (o, comunque, presentati come tali) e, conseguentemente, impongono una diversa programmazione del lavoro quotidiano del giudice, che è costretto, quindi, a dedicarsi prioritariamente ad un’attività diversa dalla redazione delle sentenze, in massima parte destinata a non emergere da nessuna statistica o rilevamento di produttività.
5.2. Difficoltà di controllo del calendario delle decisioni.
Ma anche se il nostro lavoro fosse fatto solo di sentenze da scrivere il discorso non sarebbe molto diverso.
È evidente, infatti, che una mole incontrollata, nel suo andamento dinamico, di assegnazioni anno per anno, in ruoli ove comunque siano costantemente trattati gli incombenti processuali prodromici alla decisione (mi riferisco ai provvedimenti ordinatori, alla comparizione delle parti ed alle altre attività d’udienza, ai provvedimenti istruttori o sulle richieste di inibitoria, ai cautelari in corso di causa, alle assunzioni di prova, etc.) determina inevitabilmente l’accumularsi nella fase decisoria di un numero di cause notevolmente maggiore rispetto a qualsiasi esigibile capacità di smaltimento per anno.
Un ruolo di 1500 cause comporta la presenza (pur nel costante ricambio di sopravvenienze e definizioni) di ca. 600¬700 cause pronte per la decisione.
Pur postulando uno standard medio di produttività di 200 sentenze l’anno, è semplice aritmetica concludere che tali cause andrebbero distribuite in un arco temporale di oltre tre anni, che cioè dovrebbero aversi rinvii di tre anni per la precisazione delle conclusioni.
Quel che forse, però, è meno evidente è che, almeno in primo grado, è tutt’altro che facile – e anzi è spesso impossibile – rinviare di tre o quattro anni una causa per la precisazione delle conclusioni: si pensi alle cause in materia di famiglia e stato delle persone, ma anche a quelle in cui si pongano questioni preliminari di competenza o giurisdizione.
Il singolo giudice spesso non ci pensa nemmeno, conscio che sarebbe certamente e giustamente aggredito (lui, non il sistema) se solo avanzasse alle parti proposte di tal fatta.
D’altro canto, vede bene le caselle del suo calepino (informatico o meno che sia) già più che colme: studia e ristudia ordini di precedenza (famiglia, stato delle persone, anzianità di iscrizione), ma alla fine i nodi vengono al pettine e, destinato a soccombere, finisce spesso col preferire di moltiplicare il carico di sentenze da scrivere che sa già (per essere ben più di duecento l’anno) di non poter depositare in termini.
È ovvia constatazione che la pressione verso il collo di bottiglia della decisione di una quantità di cause superiore alle capacità di definizione, non può che trovare due valvole di sfogo: a) rinvii proporzionalmente lunghi dell’udienza di precisazione delle conclusioni, ossia anche di tre, quattro anni da un’udienza all’altra; b) ritardi (crescenti) nel deposito delle sentenze.
A parità di condizioni di partenza, tertium non datur.
Quanto più si riesce a far funzionare la prima valvola di sfogo, tanto meno si incorre in rischi di ritardo e, viceversa, quanto più si registrano ritardi, tanto più ciò dimostra l’incapacità o l’impossibilità di prudentemente calendarizzare gli impegni decisori (ossia di far rinvii anche di tre o quattro anni).
Giova però a questo punto rammentare che – per il processo civile di primo grado, cui, come anticipato, in particolare si riferisce l’esperienza di chi scrive – una delle più note caratteristiche del nuovo rito civile, introdotto dalla riforma del 1990-95, è l’eliminazione dalla fase decisoria dell’udienza collegiale.
Tutte le cause – siano a decisione monocratica o collegiale – trovano da allora nell’udienza di precisazione delle conclusioni davanti al giudice monocratico (o istruttore) l’ultimo momento di contatto tra tribunale e parti (artt. 189, 281 quinquies c.p.c.).
È da tale momento che scattano i termini fissi e predeterminati per lo scambio delle comparse conclusionali e delle memorie di replica e, alla scadenza di questi, quelli per il deposito della sentenza.
È, dunque, evidente che è questo l’incombente che occorrerebbe poter calendarizzare, da parte del singolo magistrato, mantenendo un rapporto di compatibilità con la produttività media esigibile.
Il che è però tutt’altro che facile e tanto meno lo è quanto maggiore è il peso del ruolo affidato al singolo.
Anche senza voler scomodare il problema degli incarichi aggiuntivi e delle applicazioni in altri settori (che pure c’è e in certe realtà del sud è di peso spesse volte determinante), diverse e ben intuibili sono le variabili che ostano a tale obiettivo: a) varietà e imprevedibilità degli adempimenti legati a tipologie di affari non suscettibili di calendarizzazione; b) attribuzione, non sempre preventivabile, di priorità a cause con determinato oggetto; c) la pressione del Foro che, in udienza, non tenuto a occuparsi dei problemi organizzativi dell’ufficio e delle condizioni di lavoro del singolo giudice, giustamente e legittimamente pressa (di regola) per rinvii quanto più contenuti per la precisazione delle conclusioni.
Nel vecchio sistema, il singolo giudice, all’udienza di precisazione delle conclusioni, era invece di fatto totalmente sollevato da ogni preoccupazione di calendarizzazione e da ogni rischio al riguardo: il suo rapporto dialettico con il foro si risolveva nel “rinvio al collegio” e nella fissazione di un’udienza collegiale che, però, in sostanza, non impegnava affatto la sua responsabilità.
Era poi il collegio, infatti, in un contesto anche spaziale e temporale ben definito e distinto, a gestire il calendario degli introiti: la “pressione” del foro e del numero di cause trovava nel collegio un interlocutore maggiormente capace di gestirla e governarla (il presidente, se il relatore aveva già introitato troppe sentenze per quella settimana, lo spiegava agli avvocati e questi, anche per il contesto, ne avevano immediata e diretta percezione).
Se, secondo ordini di priorità, una certa causa non poteva essere assunta in decisione, era rinviata ad altra udienza collegiale.
La differenza è evidente ed è fondamentale.
Per intuirla, si ponga mente a quante cause civili di vecchio rito ed in quanti tribunali hanno “galleggiato” anche per decenni alle udienze collegiali prima di essere assunte in decisione e ci si domandi quanto, invece, si può pretendere che altrettanto facciano le cause civili tra un’udienza di precisazione delle conclusioni e l’altra davanti al giudice monocratico (o istruttore) chiamato ad assegnare i termini per le comparse conclusionali e le memorie di replica (si pensi a cause in materia di famiglia, minori, stato delle persone, ma a tante altre urgenze non preventivabili note alla nostra esperienza quotidiana).
Ci si renderà conto che quel galleggiamento che prima, per anni, senza responsabilità di alcuno, gravava sull’udienza collegiale, adesso grava, senza rimedio ma anche senza effettive possibilità di governo e autodifesa, sulle spalle del singolo giudice, in termini di rinvii per precisazione delle conclusioni e/o di ritardi nel deposito.
Si aggiunga ancora quanto deleterio, in una prospettiva di razionalizzazione e organizzazione della propria agenda, si riveli nei fatti (con ruoli abnormi quali quelli di cui discutiamo) il sistema del modello decisorio scritto con i termini (60+20) per lo scambio di comparse e di memorie: si è davvero capaci di prevedere – ripeto, soprattutto, nei contesti predetti – cosa mai potrà accadere, in termini di impegni lavorativi, negli ottanta giorni che seguono all’“introito” in udienza?
Senza dire dell’altrettanto deleterio effetto (psicologico) che, anche per giudici con maggiore esperienza, ha la sensazione di impegnarsi per una sentenza che, tanto, si dovrà scrivere solo dopo ottanta giorni (sembrano tanti, ma maturano presto, quando nel frattempo sarà arrivato altro lavoro urgente e ci si sarà pure dimenticato di che si trattava ...).
6. Il problema della pesatura del lavoro giudiziario e della determinabilità di limiti massimi di esigibilità.
L’obiezione di fondo opposta alla rivendicazione di tetti massimi di esigibilità concerne la difficoltà di operare una preventiva necessaria pesatura dei vari affari e correlativamente del lavoro del magistrato nelle sue molteplici espressioni e nei suoi possibili vari contesti.
Occorre premettere al riguardo che, a quanto risulta, remore di tal genere ad una rivendicazione dei tetti massimi di esigibilità sono propri solo della nostra categoria.
La scienza dell’organizzazione non ha mai dubitato che limiti di compatibilità vi siano e che vadano prima di ogni altra cosa considerati (4).
La dottrina processualcivilistica li va affermando – non da oggi, ma da quasi dieci anni – anche con dati numerici precisi (5).
L’esistenza di un tetto massimo di esigibilità del lavoro è concetto già ben presente e contenutisticamente anche abbastanza determinato nella giurisprudenza disciplinare, sia della S.D. del C.S.M. che delle Sezioni Unite della Cassazione.
Non sarà difficile trovare precedenti che chiaramente definiscono come ingestibili carichi di lavoro quali quelli descritti e che escludono in contesti siffatti rilevanza disciplinare di ritardi anche gravi, numerosi e sistematici nel deposito dei provvedimenti (6).
Anche il Ministero della Giustizia ne è consapevole se è vero che gli stessi ispettori ministeriali, pur rilevando, ormai pressoché sistematicamente nelle ispezioni quinquennali, diffusi, generalizzati e gravi ritardi nei depositi dei provvedimenti, nondimeno chiedono l’archiviazione ogni qual volta (ed è la massima parte dei casi) risulti che questi dipendono da condizioni di grave sottodimensionamene strutturale de visu acclarate.
Non ultima pure l’A.N.M. al congresso nazionale di Roma del 24/26 febbraio 2006 ha sostanzialmente già indicato – almeno per il settore civile – il “giusto carico di lavoro”, individuandolo in un ruolo composto da non più di 400/500 cause per ciascun magistrato (7).
Eppure, a fronte di tali indicazioni corali ed eterogenee, nondimeno si fatica ancora a porre al centro dell’azione rivendicativa e propositiva dell’A.N.M. e dell’attenzione delle istituzioni di governo e autogoverno l’importanza di un ragionamento concreto sul problema dei carichi (in)esigibili.
Come detto, si muove in proposito un’obiezione di fondo: la difficoltà di “misurare” il lavoro del giudice e stabilire quindi, per ciascuna funzione, per ciascun contesto lavorativo, un tetto massimo di esigibilità scientificamente misurato e argomentato.
L’obiezione in realtà è solo in parte ragionevole (nella parte cioè in cui si fa carico di
tradurre la rivendicazione in proposte positive di riforma e revisione dell’organizzazione giudiziaria sulla base di unità lavorative scientificamente calibrate), ma per altro profilo, più propriamente sindacale, essa esprime – al di là degli enunciati di principio – una posizione di sostanziale sottovalutazione della gravità del problema.
Se non altro è il mutato contesto ordinamentale a rendere necessaria e urgente la distinzione di due livelli di proposta e di azione, bensì connessi tra di loro ma non al punto da impedirne una considerazione separata.
Un primo, per così dire di segno negativo o, se si vuole, meramente difensivo (ma non c’è nulla di male in questa parola, proprio perché parliamo non di nostri interessi privati ma di un servizio pubblico, anzi di una funzione dello Stato) è quello dell’individuazione e denuncia di situazioni di palese e indiscutibile abnormità dei carichi di lavoro, la cui evidenza si impone da sé, lapalissianamente, senza alcuna necessità di aspettare l’esito dei lavori di commissioni miste e delle interminabili riflessioni sulle molte variabili che concorrono a definire i limiti, minimo e massimo, qualitativo e quantitativo, di esigibilità del lavoro giudiziario.
Ruoli di contenzioso civile ordinario non specialistico di 2000 cause, o anche di 1600, di 1400, di 1000 cause, sono – per esperienza comune – certamente non gestibili in tempi ragionevoli; costituiscono essi stessi, già in partenza, garanzia di ritardata (ossia, denegata) giustizia.
Non dirlo, timorosi di nascondere nostre opacità e strumentalizzazioni, non solo non fa un buon servizio al singolo giudice, ma prima ancora non fa un buon servizio alla verità e agli utenti.
Altro discorso è quello di individuare, in positivo, parametri numerici e qualitativi che aiutino a definire, in termini elastici e rapportati alle singole realtà, livelli di gestibilità dei carichi di lavoro.
Un conto è discutere e magari ragionevolmente dubitare se un dato ruolo (perché magari composto solo da determinate materie piuttosto che altre) possa tollerare 300 piuttosto che non 600 pendenze; 250 piuttosto che non 350 sopravvenienze. Altro è però non rendersi conto che comunque, quel ruolo, non potrà mai costituire una razionale unità lavorativa se composto da 2000 cause e 500 sopravvenienze annue.
In altre parole, non riuscire a trovare un tetto massimo di gestibilità scientificamente misurabile, non significa dubitare che un tetto massimo non ci sia e non ci debba essere nella realtà.
Tra l’una domanda e l’altra (ossia tra il chiedersi quale tetto massimo si possa pretendere e se si possa attendere dal tal giudice che gestisca con la massima puntualità 2000 e passa cause) vi è una differenza che la realtà stessa dimostra essere abissale: per rispondere alla seconda non è affatto necessario attendere di rispondere alla prima.
La ricerca di questi anni – sia sul piano associativo sia, e a maggior ragione, sul piano istituzionale – si è invece inevitabilmente impantanata sul primo aspetto, perdendo del tutto di vista il secondo e, con esso, la drammatica e vieppiù insostenibile situazione di molte realtà giudiziarie.
Senza nulla togliere alla opportunità del primo piano d’indagine non è pensabile che il secondo fronte di impegno (associativo, istituzionale) possa ancora attendere per molto.
Occorre por mano a soluzioni razionali, condivise e costituzionalmente compatibili per far sì che, quanto meno, un limite di abnormità dei ruoli possa essere – qui e ora – riconosciuto come tale ad ogni livello.
Del resto, di gruppi misti o commissioni paritetiche tra CSM e Ministero per la individuazione degli indicatori del lavoro giudiziario si parla già dall’ormai lontano 1999 e non risulta che si sia ancora giunti a risultati di prossimo impiego applicativo.
Né è dato sapere quanto ancora si debba attendere.
Il rischio incombente è che la discussione sulla pesatura del lavoro dei giudici finisca con l’assomigliare molto a quella sul flogisto di cui narra una favola medievale: avendo la casa di alcuni contadini preso fuoco, «gli sventurati si rivolgono, disperatamente, al barone che ha giurisdizione sul luogo; ma il barone invece di suggerir loro di prendere l’acqua per spegnere l’incendio, aiutandoli semmai con un gesto di solidarietà umana e sociale, li blocca perché si mette a discutere se c’è o non c’è il «flogisto» – espressione dei secoli XVII e XVIII per indicare l’elemento comburènte e combustibile successivamente riconosciuto del tutto inesistente. Ecco il nostro problema: discutiamo del flogisto che non c’è, mentre la casa continua a bruciare?» (8).
7. L’organizzazione del lavoro del giudice in contesti di inesigibilità del carico.
Parlare di organizzazione e prassi virtuose in contesti strutturali quali quelli descritti è operazione che richiede cautela e molta umiltà.
È profondamente sbagliato, infatti, pensare di poter porre a modello esperienze organizzative positivamente realizzate altrove senza prima con la massima onestà e trasparenza contestualizzarle rispetto alle risorse disponibili ed ai problemi che nelle varie realtà ci si trova ad affrontare. Non solo perché è certo più facile aspettarsi risultati visibili in contesti di minore pesantezza dei ruoli, ma ancor prima perché la pesantezza dei ruoli è inversamente proporzionale allo spazio temporale, logistico e anche mentale che è possibile dedicare (sia da parte dei giudici che da parte del foro) a prassi innovative.
È stato assai condivisibilmente avvertito che “l’indagine sull’efficienza del servizio giustizia deve necessariamente tenere conto e prendere le mosse dalla distinzione dei profili di efficienza degli uffici giudiziari come strutture organizzative strumentali all’esercizio della giurisdizione da quelli relativi all’efficienza del lavoro del giudice civile, rilevandosi come debba correttamente distinguersi tra il problema dell’efficienza nel tribunale civile e il problema dell’efficienza dell’organizzazione del giudice civile, ciascuno di essi investendo distinti ambiti di analisi e di intervento” (9).
Non può immaginarsi che tra i due livelli di analisi non esista un punto di inevitabile interferenza e condizionamento.
Un confine di là dal quale le carenze del piano più generale non possano tutte e pesantemente condizionare ogni sforzo compiuto sull’altro (10).
Come detto, tuttavia, rivendicare limiti massimi di esigibilità del lavoro giudiziario non significa rinunciare a ricercare funzionali modalità organizzative. Direi anzi che, a maggior ragione, questa si presenta come esigenza imprescindibile, per non soccombere letteralmente sotto una montagna di carte.
Significa però realisticamente prendere atto dei limitati obiettivi che una simile ricerca può perseguire, che non potranno certamente essere quelli di recupero di efficienza, ma solo quelli della trasparenza della gestione, del contenimento massimo possibile dei disservizi, dell’autodifesa.
Ciò peraltro nella consapevolezza che gli sforzi organizzativi richiesti nei contesti descritti, per quanto destinati a grami risultati, risultano comunque più gravosi e dispendiosi di quelli che contesti lavorativi più “compatibili” richiedono.
Ferme dette riserve, tratteggio di seguito i criteri guida che ispirano l’organizzazione e la gestione del mio ruolo, evidenziandone tuttavia – nell’ottica predetta – non solo i vantaggi ma anche i molti limiti.
7.1. Gestione informatizzata del ruolo.
Sin dal 1997 mi avvalgo per la gestione del ruolo di un database da me realizzato con Microsoft Access.
Strutturato su una base di diverse tabelle e queries, attraverso una serie di maschere, report, macro, caselle di riepilogo esso consente:
- notevoli potenzialità di costante analisi delle pendenze per numero e anno di iscrizione, per oggetto, per udienza, per fascia oraria, per adempimenti;
- la strutturazione per ciascuna causa di apposita cartella “agganciata” al corrispondente record del database ove possono inserirsi appunti e copie di atti acquisite dalle parti o dai ctu su supporto informatico, per essere quindi facilmente ricercati e visualizzati;
- l’inserimento nella stessa maschera e quindi la visualizzazione contestuale di diverse caselle di riepilogo che forniscono una agenda completa e dettagliata degli impegni (udienza per udienza indicano quali e quanti cause sono fissate, in totale e per i vari adempimenti), con la possibilità anche di aprire altre sottomaschere o report per una visualizzazione più dettagliata degli impegni calendarizzati;
- la programmazione di udienze il più possibile omogenee (per numero di cause fissate, per adempimenti previsti, per fasce orarie, per oggetti).
In correlazione con Microsoft Word, e con i vantaggi offerti dal glossario e dalle macro di quest’ultimo programma, attraverso la funzione “stampa unione”, consente la redazione automatica dei provvedimenti routinari in udienza (concessione termini, nomine ctu, convalide sfratto) e il contestuale relativo aggiornamento immediato, in tempo reale, del database; ma anche la redazione di provvedimenti anche più complessi nel pur breve spazio temporale ricavabile durante l’udienza; l’intestazione dei verbali d’udienza per la contestuale decisione ai sensi dell’art. 281 sexies c.p.c.; la redazione delle comunicazioni di cancelleria per i differimenti d’ufficio e per i rinvii delle cause per inattività delle parti ex artt. 181 e 309 c.p.c..
Anche prima dell’avvento del SICC, tale sistema ha tra l’altro sollevato anche le cancellerie di molteplici incombenti (stampa del ruolo d’udienza, prospetti statistici, redazione delle più frequenti comunicazione: es. rinvii ex art. 309) ed è stato successivamente utilizzato anche per la gestione dei ruoli devoluti alle Sezioni Stralcio, grazie a tale sistema sin dall’inizio completamente informatizzata.
Lo stesso database ed altro analogo realizzato per l’archiviazione delle sentenze emesse, oltre che un massiccio utilizzo di funzioni e macro di Word, riduce al minimo l’attività di ricerca dei precedenti, di intestazione e redazione dei provvedimenti.
Tutto ciò, però, non basta e non può bastare fintanto che si prescinda da un criterio di compatibilità tra input ed output.
Una gestione informatizzata del ruolo può bensì giovare molto ad avere una conoscenza approfondita del proprio ruolo. Può giovare anche ad accrescere il numero delle definizioni.
Questo, però, sarà pur sempre finito. Anche il magistrato più produttivo al mondo, troverà pur sempre un limite.
Sia o meno questo limite adeguato alla domanda non può più essere affidato al caso.
Senza dire che nemmeno è giusto che sia la buona o cattiva sorte a decidere se un dato magistrato sia costretto a spingere al massimo le proprie capacità ed energie nell’interminabile ricerca di superare i propri record di quantità e altri invece possano, come è pure giusto e doveroso che sia, dedicarne una parte più o meno ampia all’approfondimento scientifico o, perché no, ad altri interessi.
Inoltre, la gestione informatizzata lascia comunque irrisolti i persistenti problemi di calendarizzazione creati dalla mole delle sopravvenienze e da una certa inevitabile imprevedibilità degli impegni (crescente in proporzione diretta con la prima).
Io conosco benissimo il mio ruolo.
So che nella prossima settimana dovrei scrivere in udienza ben 7 sentenze fissate ai sensi dell’art. 281 sexies (così calendarizzate non per tendenze masochistiche, ma per la loro anzianità, per averne fissate già oltre 220 da qui a oltre un anno, per averne fissate già oltre 320 per la precisazione delle conclusioni da qui ai prossimi tre anni; per avere ancora distribuito da qui a un anno oltre 50 altre cause per la decisione in udienza secondo il rito del lavoro … insomma, per non avere avuto alcuna effettiva alternativa).
Per farlo dovrò provare a triplicare il mio tempo e le mie energie, ricordandomi di dare a qualcuno dei miei cloni le altre sentenze nel frattempo introitate con il modulo scritto; i reclami ex art. 669 terdecies pur fissati per questa settimana; gli altrettanti provvedimenti cautelari in calendario; a qualcun altro me stesso il compito di scrivere quelli andati in riserva nella settimana precedente; ad un altro me stesso ancora la solita media di 15-20 decreti ingiuntivi a settimana; di controllare le 20-30 nuove assegnazioni della settimana; di liquidare le consulenze nel frattempo depositate, di controllare le istanze proposte.
L’analisi e la gestione informatica del ruolo, dunque, aiuta bensì e molto nell’operazione di distribuzione delle controversie meno urgenti e nell’associazione – ove possibile – di cause analoghe in periodi determinati, ma non può aiutare a calendarizzare quello che non è possibile calendarizzare.
Aiuta insomma a conoscere i propri mali, a fare una diagnosi precisa delle origini e dei prevedibili sviluppi, forse anche a lenire le conseguenze più gravi, non a trovare rimedi alla quantità sovradimensionata di affari né a invertire il deficit inevitabile tra le crescenti sopravvenienze e le definizioni.
7.2. Attenzione alla dignità e alla centralità dell’udienza.
Obiettivo di fondo cui da sempre oriento i miei sforzi è quello di preservare comunque dignità e centralità all’udienza. Per far ciò cerco di attenermi, rigorosamente, ad un tetto massimo di cause per udienza, non superiore a 25, massimo 30, conformemente del resto alle prescrizioni del Protocollo per lo svolgimento delle udienze civili approvato a Messina da magistrati, Foro e personale nel dicembre del 2005.
Mi attengo abbastanza rigorosamente al criterio di fissare una causa ogni dieci minuti, dalla 9.00 alle 13.00. Per questo, ovviamente, i rinvii e le fissazioni d’udienza sono sempre ad ora fissa.
In tal modo ottengo:
a) di interloquire realmente con le parti, sia pure contingentando i tempi;
b) di poter redigere tendenzialmente quasi tutti i provvedimenti istruttori nella stessa udienza e limitarne quanto più è possibile l’assunzione in riserva;
c) di limitare fortemente i disagi per l’utenza, non essendo le parti e i testimoni costretti a lunghe attese nei corridoi e trovando effettivamente spazio e attenzione per la loro causa.
Come debbano distribuirsi 1700 cause nel tempo in modo da non superare tale soglia è facile intuire, ma tra il male di rinvii lunghi anche di un anno e oltre e quello di udienze con 70 o più cause ho sempre reputato il primo sia di gran lunga più accettabile: un rinvio breve ad una prossima udienza di 70 cause (nella quale è ovvio che né il giudice né gli avvocati avranno nemmeno la possibilità di comunicare realmente tra di loro e meno ancora di sapere di cosa parlano) finisce peraltro con l’essere fattore moltiplicatore di ritardi, assai più che un rinvio ad un’udienza anche molto lontana ma nella quale il giudice e l’avvocato abbiano la possibilità di svolgere appieno il proprio ruolo.
Tutto ciò comporta però inevitabili forzature che, nella prospettiva cui si ispira questo intervento, non vanno taciute ma vanno anzi rimarcate.
Esse consistono anzitutto nell’utilizzo del potere di differimento della prima udienza ex art. 168 bis, comma 5, c.p.c., di cui continuo ad avvalermi, anche forzando di molto il limite temporale indicato dalla norma, essenzialmente proprio al fine di una razionale calendarizzazione delle udienze.
In secondo luogo nella lunghezza dei rinvii, che riguardata in sé e per sé – astratta cioè dalla mole del ruolo e dai necessari criteri di calendarizzazione – non può non risultare comunque difficilmente accettabile ed espone pur sempre a responsabilità ex lege Pinto.
In terzo luogo nella inevitabile fissazione di numerose udienze straordinarie (dedicate per lo più ai cautelari o ad incombenti spiccioli – es. giuramento di consulenti – che risulti impossibile accodare agli ordinari criteri di calendarizzazione) ma che certamente sottraggono tempo alla redazione dei provvedimenti.
Importanza centrale nell’organizzazione del lavoro assume, nella esperienza di chi scrive, ormai da più di cinque anni, il massiccio utilizzo della decisione in udienza secondo il modello orale di cui all’art. 281 sexies c.p.c..
L’importanza assegnata a questo strumento non è però quasi per nulla legata alla semplificazione della tecnica redazionale (che in realtà non è possibile enfatizzare (11)), quanto piuttosto alla possibilità che esso consente di un più stretto controllo del calendario delle decisioni e della compatibilità tra ciò che viene introitato per la decisione e ciò che può essere deciso. Controllo che invece, per le ragioni spiegate sopra (par. 5.2),
la decisione secondo il modello scritto ex artt. 190 e 281 quinquies primo comma c.p.c. non consente appieno.
Anche questa scelta organizzativa porta con sé però non marginali controindicazioni, tutte legate all’essere essa adottata in un contesto di abnormità del carico di lavoro.
La stessa premessa fatta circa i vantaggi ad essa connessi esprime però una evidente (ancorché consapevole e inevitabile) forzatura della norma.
L’essere essa piegata alla funzione di vero e proprio strumento di programmazione e calendarizzazione delle decisioni comporta infatti:
- la necessità di estenderne l’utilizzo tendenzialmente ad ogni causa a decisine monocratica, indipendentemente dalla complessità: la quantità delle decisioni secondo il modulo in udienza sarebbe infatti comunque tale da assorbire le energie e il tempo dedicabile, nella settimana, a tale parte del nostro lavoro, non restandone altro per lo studio e la redazione delle sentenze secondo altro modello;
- la calendarizzazione dell’incombente anche per date molto lontane rispetto a quella di precisazione delle conclusioni;
- la necessaria fissazione di udienze straordinarie dedicate a tale incombente, proprio allo scopo di accorciare tale calendario, con l’inevitabile effetto però anche di renderlo più fitto (12).
Fondamentale momento di trasparenza ma anche di autodifesa è rendere pubbliche, il più dettagliatamente possibile, le condizioni strutturali del ruolo che giustificano e anzi impongono un organizzazione del lavoro articolata su un calendario lungo anni.
Come è stato efficacemente detto solo la trasparenza permette di “rinviare al mittente le accuse di inefficienza”.
Si tratta del resto di una doverosa e necessaria condivisione dei modi di gestione di un servizio pubblico, con i reali destinatari e fruitori.
È ovvio però che, per quanto doverosa, la trasparente motivazione di rinvii inevitabilmente lunghi anche di anni, non toglie dall’imbarazzo.
Comunque certamente costituisce una assai grama consolazione sia per il giudice sia, soprattutto, per gli utenti.
Alla luce delle riflessioni che precedono, dovrebbe apparire evidente che la determinazione e la rivendicazione dei carichi massimi esigibili è tutt’altro che operazione oziosa e priva di conseguenze pratiche.
Di più, dovrebbe apparire chiaro che ogni indugio, ogni ritardo al riguardo non è affatto neutro, ma costituisce già esso stesso una precisa scelta di campo.
Tra il sì e il no, in questo caso, non c’è spazio, né c’è più tempo per il “non so”.
Fintanto che non si arrivi a rivendicare nelle sedi associative e in quelle istituzionali, con forza, chiarezza e decisione, un limite di esigibilità del lavoro giudiziario, le colpe delle disfunzioni del sistema inevitabilmente continueranno sempre e solo ad essere avvertite – certamente dall’opinione pubblica ma, ahimé, anche da chi giudica il nostro operato – come colpe dei singoli giudici.
Non saranno colpe di chi (Ministro della Giustizia, Esecutivo, Parlamento) ha il potere e il dovere di intervenire su geografia delle circoscrizioni giudiziarie e piante organiche secondo criteri razionali di compatibilità tra domanda e risposta giudiziaria e secondo un disegno unitario e complessivo che tenga conto di tutte le variabili che concorrono a determinare la domanda di giustizia (società complessa, realtà locali, fenomeni criminali, giungla normativa, pletora di avvocati) e persegue con decisione obiettivi di riduzione del contenzioso.
Non saranno nemmeno del C.S.M. che – anche in casi di patente abnormità dei carichi gravanti sui giudici – continuerà ad approvare tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari che, dove va bene, si limitano a distribuire la coperta troppo corta secondo scelte di politica giudiziaria – più o meno razionali, più o meno trasparenti – ma comunque inevitabilmente orientate, per forza di cose, a privilegiare questo o quel settore, senza però mai dare copertura di alcun tipo ai settori (e ai giudici) maggiormente sacrificati da quelle scelte.
Non saranno dei dirigenti degli uffici, né dei presidenti di sezione, che magari lo stesso giorno in cui riconoscono e denunciano ai giornali l’insostenibilità del carico gravante sull’ufficio, invitano i giudici a dare giustificazione dei ritardi o li sollecitano alla definizione delle cause pendenti da più tempo sul ruolo, in molti casi però senza preoccuparsi di dotarli delle risorse per farlo (ad esempio inserendo l’invito nel più ampio ma doveroso contesto di un programma di smaltimento che preveda l’esonero, per un certo tempo, da nuove assegnazioni o da un certo tipo di affari o, quanto meno, la dilazione obbligatoria della trattazione di affari di più recente iscrizione).
A risponderne sarà sempre e comunque il singolo giudice (oltre che naturalmente l’utente vittima della lentezza ed inefficienza del sistema), senza che possa ad alcuno mai importare il fatto che egli:
- se studia un fascicolo, non può occuparsi contemporaneamente degli altri che stazionano sui suoi scaffali;
- se scrive in una settimana tre, quattro, dieci sentenze, non potrà scrivere contemporaneamente gli altrettanti o più provvedimenti che pure quella settimana avrebbe dovuto scrivere;
- se lo farà la settimana successiva, lo farà sacrificando qualcuno degli altri calendarizzati per essa;
- se viene applicato ad altra sezione, non si potrà giovare di alcuna sospensione dei termini nel frattempo correnti per il deposito dei provvedimenti assunti in decisione (così anche, ovviamente, se prende un’influenza o se decide di portare la famiglia fuori città per un weekend);
- se, insomma, riesce a scrivere 150-200 sentenze l’anno, non può scrivere le altre 300-350 che per quell’anno erano o avrebbero dovuto essere calendarizzate;
- se riesce a definire in un anno 250-300 procedimenti, non può evitare che il suo ruolo progressivamente aumenti di peso per aver sopravvenienze a volte superiori al doppio;
- se, secondo coscienza, si aggiornerà su una data questione perché è chiamato a pronunciarsi su di essa, lo farà rubando tempo prezioso ad altri fascicoli da studiare e ad altri provvedimenti da scrivere e rischiando di far saltare ogni pianificazione e calendarizzazione.
Di tutto ciò attualmente non altri risponde, se non il singolo magistrato, l’ultimo anello della catena.
E rischia di farlo, secondo certa interpretazione della nuova normativa, per responsabilità oggettiva, nelle non poche e varie occasioni offerte dal campo minato del nuovo ordinamento giudiziario.
(1) La Circolare approvata dal C.S.M. il 4 ottobre 2007 in prima attuazione di tale mandato (Circ. C.S.M. n. 20691 dell’8 ottobre 2007: Nuovi criteri per la valutazione di professionalità dei magistrati a seguito della legge 30 luglio 2007, n. 111, recante Modifiche alle norme sull’Ordinamento giudiziario), avverte al riguardo che “nella fase di prima applicazione della presente Circolare ai richiamati indicatori di rendimento deve essere assegnata una valenza che non può risultare ex se decisiva, rispetto alla valutazione di professionalità del magistrato; ciò, sino a che gli standard medi di definizione dei procedimenti non saranno definiti d’intesa con il Ministero della giustizia, all’esito dei lavori che uno specifico gruppo misto è chiamato a svolgere, sulla base di aree omogenee individuate in relazione al territorio, alla tipologia dei procedimenti e alla dimensione degli uffici. Infatti, occorre adeguatamente considerare le molteplici difformità quantitative e qualitative che traggono origine dalla natura del procedimento, dalle specifiche realtà territoriali nonché dalla dimensione degli uffici. In tali termini, gli indicatori relativi alla laboriosità acquisiranno piena valenza solo con l’entrata a regime del richiamato sistema di monitoraggio”.
(2) Detta struttura dovrebbe:
- acquisire ed analizzare informazioni sia a livello nazionale sia provenienti dalla Commissioni Flussi distrettuali, utili al CSM per indirizzare il sistema della magistratura ed adeguare le strategie e le regole alle esigenze emergenti, provvedendo, poi, ad un’opera di diffusione ed informazione sulle strategie e piani operativi realizzati dal CSM e promuovendo attività di confronto e crescita della cultura organizzativa e di analisi in sede locale, d’intesa con le strutture dell’autogoverno centrale e decentrate a ciò preposte;
- favorire l’analisi delle “buone prassi metodologiche ed operative”, per verificarne l’efficienza e l’efficacia e, se ritenute idonee dal CSM, favorirne la diffusione, al fine di garantire omogeneità e qualità delle attività a livello nazionale;
- supportare il CSM nella realizzazione degli interventi stabiliti dal Consiglio stesso e nelle attività di analisi e valutazione dei risultati operativi ottenuti grazie alla attività di indirizzo e regolamentazione;
- supportare, quindi, il CSM nella definizione periodica del fabbisogno informativo e formativo in tema di organizzazione, analisi dei carichi di lavoro, dei flussi e delle pendenze, sia a livello centrale che locale;
- promuovere una diffusione e gestione omogenea delle attività e delle strumentazioni anche informatiche sottese al presidio locale dei processi di organizzazione e di analisi dei flussi, delle pendenze e dei carichi di lavoro;
- offrire servizi di assistenza e “consulenza” a specifiche richieste di intervento locali;
- supportare il CSM nell’interscambio informativo, nel confronto e nelle deliberazioni comuni con il Ministero della Giustizia, in particolare con la Direzione Generale di Statistica e con la Direzione Generale dei Sistemi Informativi Automatizzati;
- diffondere gli indirizzi e le deliberazioni del CSM a tutti i responsabili di riferimento a livello locale;
- attivare e diffondere nei singoli uffici giudiziari, la sperimentazione e l’utilizzazione di tecniche di case management, capaci di assecondare la crescita e l’evoluzione professionale di tutti gli attori del processo (magistrati, avvocati, cancellieri) verso obiettivi di programmazione condivisa degli interventi e di governo delle risorse, anche in attuazione dei principi e degli obiettivi di cui all’art. 47 quater O.G..
(3) V. Carbone, Processo civile e centralità dell’impegno organizzativo, in “Processo e organizzazione: le riforme possibili per la giustizia civile”, a cura di G. Gilardi, 2004, p. 267 ss..
(4) S. Zan (Fascicoli e tribunali, Il Mulino, Bologna, 2003, pagg. 107 ss.): «ho potuto rilevare come siano moltissimi i giudici con più di 7-800 cause iscritte a ruolo ogni anno quando addirittura non superano le 1000. Gli stessi interessati indicano in un range tra le 200 e le 500 il numero di cause che un giudice può umanamente “governare”. Probabilmente con una diversa e migliore organizzazione del lavoro, può aumentare sensibilmente il numero di cause che ciascun magistrato può normalmente “processare”, ma anche il più ottimista degli organizzativisti fatica a pensare che si possano raggiungere cifre eccessivamente elevate». Quale che sia il rimedio che si preferisca perseguire (aumento dei giudici e, quindi, delle capacità di output o, più realisticamente, riforme in grado di ridurre il contenzioso o di incanalarlo verso altre più appropriate risposte in senso lato di giustizia (ADR)), certo è – conclude l’Autore – che «i tribunali, come qualsiasi altra organizzazione, non possono rinunciare a esercitare un qualche “controllo” o, quantomeno, una qualche forma di governo sui flussi in entrata perché questo avrebbe e ha riflessi pesantissimi anche sulla capacità di trasformazione degli stessi input in output».
(5) V. Lazzaro, La ragionevole durata del processo civile e la terzietà del giudice nella riforma dell’art. 111 della Costituzione, in Giust. Civ. 2000, fase. 6, parte II, p. 293 ss.. V. anche Cipriani-Civinini-Proto Pisani, Una strategia per la giustizia civile nella XIV legislatura, in Foro it. 2001, fase. 4, parte V, c. 81, ove testualmente si osserva: “solo facendo in modo che ogni giudice non abbia più di cinquecento processi sul ruolo è pensabile che si possa assicurare il rispetto del principio internazionale e oggi anche interno della ragionevole durata dei processi”. V. da ultimo, ancora, Proto Pisani, Intervento sconsolato sulla crisi dei processi civili a cognizione piena, in Foro it. 2008, V, c. 11
(6) Salvo solo il superamento di una certa soglia in cui il ritardo diviene comunque irragionevole e ingiustificabile: v. Cass., sez. un., 23.8.2007 n. 17916.
(7) Si legge, in proposito, nella relazione di M. Fresa sulla Giurisdizione civile approvata dalla Giunta dell’ANM il 14.2.2006: «È stato, per esempio, da più parti evidenziato in 400-550 il numero di procedimenti che consentono di ritenere gestibile ed efficiente il ruolo del giudice civile, permettendogli di avere una conoscenza effettiva delle cause, una memoria di provvedimenti adottati ed il controllo concreto delle attività espletate. Questa stima, che garantisce appunto il giusto rapporto tra efficienza e qualità, rende peraltro assolutamente improrogabile un serio progetto di revisione della geografia giudiziaria che possa fronteggiare l’annosa persistenza di inadeguatezza di organico e l’assenza di programmatiche direttive per acquisire dati statistici significativi con contestuale monitoraggio dei flussi di lavoro. In assenza di questo razionale riallocamento delle strutture e delle relative risorse, l’ANM esprime la condivisione di quei tentativi che in varie sedi distrettuali si stanno compiendo per meglio individuare il “giusto carico di lavoro” esigibile per ciascun giudice, prevedendo ad esempio il numero di procedimenti (relativi a ricorsi da decidere nel merito) che in ciascun mese dovrebbe essere assegnato (con un minimo ed un massimo), il numero di udienze (opportunamente intervallate), il numero di sentenze per anno solare, nonché l’eventuale “compensazione” nei tre mesi successivi qualora, eccezionalmente, sia richiesto al magistrato un impegno maggiore» (pag. 7, ultimo periodo, e pag. 8, primo e secondo periodo).
(8) V. Carbone, Processo civile e centralità dell’impegno organizzativo, cit., p.272.
(9) M. Sciacca, Gli strumenti di efficienza del sistema giudiziario, i nodi critici e l’incidenza della capacità organizzativa del giudice (Relazione tenuta all’incontro di studio CSM relativo al tirocinio ordinario in materia ordinamentale riservato agli uditori giudiziari nominati con D.M. 19.10.2004 – Roma 3-5 ottobre 2005).
(10) Realisticamente R. Braccialini (Le prassi virtuose al bivio tra metodo e inutilità, in “Processo e organizzazione”, cit., p. 86): “la precondizione assoluta, la questione pregiudiziale per cominciare a dibattere sulle prassi acceleratorie e/o virtuose riguarda la consistenza dei ruoli che amministriamo: di fronte a 900, 1000, 1200 fascicoli non è possibile alcun governo del ruolo, ma l’unica prassi percorribile sensatamente è alzare bandiera bianca”.
(11) Si rimanda sul punto alle osservazioni di G. Di Benedetto, La decisione, relazione tenuta all’incontro di studio n. 1515 “Il punto sul rito civile” organizzato in Roma dal C.S.M. dal 18 al 20.04.2005 pagg. 30 ss..
(12) Attualmente sul mio ruolo sono fissate ben 222 cause per discussione e decisione in udienza ex art. 281 sexies c.p.c., da qui a un anno, con una media di 5-6 cause a settimana, distribuite in tre udienze settimanali.
Pubblicato da "Uguale per tutti" a 06:30
Ottimo contributo, è una questione che spesso non viene ben compresa nella sua reale rilevanza
16 giugno 2008 06:56
me lo stampo per leggermelo con clama più tardi.
La "produttività" (non so se il termine è correttissimo e quindi lo "virgoletto") è tema molto caldo ...
Un contributo meditato farebbe senz'altro bene
16 giugno 2008 08:31
Sono davvero grato al Collega che si è sobbarcato un lavoro complesso e molto ben ragionato.
E non lo ha fatto certo per sé.
16 giugno 2008 15:21
Sulla produttività: chi è il "produttore"?
Esistono in Italia oltre 2.000 Giudici Onorari di Tribunale.
Attenzione, NON parlo dei Giudici di Pace. Parlo, invece, dei Giudici Onorari DI TRIBUNALE (G.O.T.), quelle persone che spessissimo sono scambiate dai non addetti ai lavori per Giudici Ordinari, in quanto lavorano negli stessi loro uffici e trattano, con qualche eccezione, le stesse loro cause, ad esempio risarcimenti per oltre due milioni di euro di valore. Nel penale, pene comportanti anni e anni di reclusione, per delitti di gravità rilevante, sono inflitte in buona parte dai Giudici Onorari.
Costoro sono stati scelti dal C.S.M. con una selezione tra i giovani con i miglori punteggi di laurea e sono stati sottoposti, prima di entrare in servizio, ad un tirocinio di sei mesi presso l'ufficio cui sono addetti.
Eppure risultano nettamente SOTTOUTILIZZATI rispetto alle loro potenzialità, evidentemente per il timore che possano pretendere qualcosa in più della miseria di soli 72 euro netti a udienza che percepiscono adesso (poco più di 700 euro al mese netti!), SENZA previdenza e SENZA pensione, ovvero possano pretendere di superare un ipotetico concorso a loro riservato per entrare in ruolo, concorso pienamente legittimo dal punto di vista costituzionale ma che non è mai stato indetto.
Eppure nessuno sa che vi sono stati già tre reclutamenti straordinari di magistrati onorari nella magistratura ordinaria. Allora i magistrati onorari si chiamavano "Vice Pretori Onorari". Con il decreto luogotenenziale n° 352/1946e con le leggi n° 217/1974, n° 516/1977, e n° 417/1984, i Vice Pretori Onorari allora in servizio vennero difatti immessi "tout court" nei ranghi della magistratura ordinaria. Addirittura senza alcun concorso e senza che nessuno protestasse! Qualcuno di loro è probabilmente ancora in servizio.
Forse la resistenza a parlare dei Magistrati Onorari serve anche ad evitare la dimostrazione che non è necessario (almeno in Italia) vincere un "concorso pubblico" per saper far bene il giudice! In effetti, quel che conta veramente, oltre alla preparazione di base, è soltanto un poco di esperienza. Poi il livello si uniforma, quasi sempre.
La cosa grave è che nessuno sa che in certi Tribunali E' ESPRESSAMENTE VIETATO ai giudici onorari addetti al civile di trattare PIU' DI UN DECIMO delle cause di un giudice ordinario. Pertanto, anche se il giudice onorario CHIEDE di poter avere più cause, avendo il tempo di trattarle, queste gli sono negate!
Alzi la mano chi lo sapeva. E spiegate ai cittadini, che magari attendono decenni per una sentenza, perché!
E' una cosa veramente paradossale, quando tutti si lamentano della lentezza dei processi. E illogica: se le sentenze emesse da un giudice onorario di Tribunale hanno lo stesso, identico, "valore" di quelle emesse da un giudice ordinario, non si vede perché, potendolo fare, i giudici onorari non possano trattare più cause.
Se si volesse, basterebbe semplicemente assegnare più cause ai giudici onorari e il problema dello smaltimento dell'arretrato civile sarebbe, se non risolto, almeno grandemente attenuato.
Invece accade il contrario.
Retoricamente, potrei chiedere a chi lo sapesse di spiegare il perché di questa sottoutilizzazione, di questo "sfruttamento" (questo sì anticostituzionale: una COLF ha la pensione, UN GIUDICE che condanna a pagare due milioni di euro NO!) e di questi "strani" divieti.
Molto retoricamente.
16 giugno 2008 17:52
Scusate la domanda OT. 8)
Vorrei avere un vostro parere sulle lettere e i memoriali di Vincenzo Calcara che Salvatore Borsellino sta pubblicando sul suo sito.
A me sembrano molto, molto interessanti, però mi piacerebbe sentire anche la vostra opinione.
Anche perchè su quei carteggi regna un silenzio di tomba.
Penso che in un Paese normale, una pubblicazione del genere susciterebbe come minimo un po' di curiosità.
Invece niente, zero, il nulla. 8/
Siamo noi (quelli che visitano quotidianamente il sito di Salvatore) che ci aspettiamo troppo da quelle carte o sono i "gremlins" (come definire ormai i nostri politici?) che fanno finta di niente?
16 giugno 2008 20:38
Per Anonimo delle 17.52.
Gentile Lettore Anonimo,
rispondo ai quesiti che pone.
Prima di farlo, però, Le segnalo che, come abbiamo scritto più volte, questo è un luogo di confronto franco e sincero.
I toni polemici e ostili per un verso non si spiegano e per altro verso nuocciono anche alle ragioni di chi li usa.
Dunque, il mio invito è: provi a non essere così inutilmente polemico.
E vengo al merito delle questioni che Lei pone.
Lei chiede retoricamente:
"Retoricamente, potrei chiedere a chi lo sapesse di spiegare il perché di questa sottoutilizzazione, di questo "sfruttamento" (questo sì anticostituzionale: una COLF ha la pensione, UN GIUDICE che condanna a pagare due milioni di euro NO!) e di questi "strani" divieti.
Molto retoricamente".
Avendo studiato diritto, dovrebbe sapere che la risposta alla Sua domanda inutilmente polemica si trova nella Costituzione.
Infatti, l'art. 106 DISPONE:
"Le nomine dei magistrati hanno luogo PER CONCORSO".
Sulle importantissime ragioni di questa norma assolutamente fondamentale per assicurare competenza tecnica e indipendenza della magistratura, La rinvio per brevità ai lavori preparatori della Costituzione dove troverà risposte a ogni Suo dubbio.
Quanto ai G.O.T., premetto che io ho con tutti i G.O.T. che operano nel mio ufficio rapporti eccellenti.
Li considero miei colleghi e sono a loro disposizione per tutto ciò che serva loro.
Dopo di che credo che:
1. le leggi che disciplinano il loro servizio impediscano che si facciano decidere loro delle cause e scrivere delle sentenze (su questo c'è un articolato dibattito tecnico che risparmio ai lettori del blog, ma che Lei conoscerà certamente);
2. penso che le leggi attuali consentano solo che essi tengano delle udienze quando i giudici sono impediti a farlo e solo questo consento che essi facciano nel mio ruolo;
3. penso - e in questo sono confrotato dalla sottrina sostanzialmente unanime - che qualunque altro uso sia allo stato illegittimo e andrebbe assolutamente impedito;
4. d'altra parte dovrà riconoscere che sono gli stessi G.O.T. a volere fare i lavori che non dovrebbero fare perchè ciò consente loro di ottenere una qualche ulteirore remunerazione.
Quanto agli argomenti da Lei usati per prospettare come "ingiusto" ciò che accade ai G.O.T., Le segnalo che:
1. se i G.O.T. ritengono di essere sfruttati, la cosa che devono assolutamente fare è porre fino allo sfruttamento, dimettendosi;
2. se un G.O.T. ritiene di avere le stesse capacità di un giudice vincitore di un concorso, partecipi al concorso; lo vincerà certamente e il problema sarà risolto;
3. se e finché non ha vinto il concorso, dire che è uguale a un giudice che lo ha vinto è un'affermazione illogica e contraria all'evidenza;
4. nel tribunale dove lavoro io hanno operato G.O.T. che erano stati bocciati al concorso di avvocato.
Concludo dicendo: è indispensabile - non utile, proprio INDISPENSABILE - che il governo tratti la giustizia come una cosa seria.
L'Alitalia non assume piloti precari, prendendoli fra i più bravi diplomati del liceo aeronautico. Non si vede perchè si debbano affidare a persone che non hanno passato la verifica di un concorso lavori tanto impegnativi quali quelli che deve fare un giudice.
Dopo di che, se ci sono - come, purtroppo, ci sono - magistrati ordinari professionalmente non adeguati, che si licenzino quelli, ma ciò non può essere un alibi per fare scrivere sentenze a giovani laureati con nessun'altra qualifica che questa laurea.
Consideri che oggi, dopo la riforma Castelli/Mastella il concorso di magistratura non è più neppure accessibile ai semplici laureati, essendo diventato un concorso di secondo grado.
Così stando le cose è semplicemente assurdo che ci siano (e confermo che effettivamente ci sono) tribunali nei quali sentenze da due milioni di euro vengono decise e redatte da "un giovane laureato".
Perchè resti chiaro, ribadisco ancora che questo non toglie nulla all'oggettivo valore di tanti G.O.T. (come d'altra parte alla palese inadeguatezza di tanti altri).
Il problema non è di chi sia più bravo o più simpatico, ma di una Costituzione da rispettare e della necessità che la giustizia venga trattata come una cosa seria.
Dopo di che che Lei si indigni mi pare davvero un fuor d'opera, perchè chi si dovrebbe indignare sono i cittadini trattati così dall'amministrazione che dovrebbe assicurare loro un sistema efficente.
16 giugno 2008 23:31
proseguiamo con la difesa della corporzione, poi risalta come "notizia" la rimozione dall'ordine del giudice che operava a Gela e gli 8 anni necessari per le motivazioni della sentenza.
In qualsiasi altro settore sarebbe stato cacciato prima e senza grandi complimenti, oltre che condannato al risarcimento.
Dire dei got che se a loro non sta bene potrebbero dimettersi è il risultato della visione limitata che non tiene in considerazione come, a differenza dei magistrati, l'80% degli altri operanti nel settore giustizia faccia la fame e si accontenti anche di 700 euro al mese, per essere sbeffeggiati in udienze penali al monocratico dai colleghi e non solo.
Ripeto, proseguiamo così che andiamo benissimo....
All'anonimo delle 17,52.
Sono in parte d'accordo con lei.
Risale a tre anni fa questo mio studio sul tema, volto a favorire una gestione non manichéa della questione. Noterà, in ciò differenziandomi dal pensiero di Felice, che il problema non è nella legge, ma nella testa di chi la applica.
Per un mutamento di prospettiva nel concreto impiego della
Magistratura onoraria.
L’ampia ed articolata disamina sul reclutamento, sulla formazione,
sulla complessiva gestione della magistratura onoraria, testimonia
l’importanza dell’impegno richiesto al CSM ed ai Consigli
Occorre che questo sforzo, apprezzabile e necessario, dia i massimi
frutti sul piano dell’efficiente utilizzazione di una risorsa che non
deve essere sottovalutata. Sarebbe, infatti, miope investire preziose
energie per una ordinata selezione della magistratura onoraria, per
la sua formazione ed aggiornamento professionale, se poi il suo
concreto impiego venisse guardato alla stregua di un male da evitare.
Il nostro Paese è spesso convenuto dinanzi alla Corte di Giustizia
Europea per rispondere della violazione del principio della
ragionevole durata del processo e di rado riesce ad evitare la
condanna. Per di più il principio della ragionevole durata del
processo risulta da poco “costituzionalizzato” nell’art. 111 Cost. e
questo non può lasciare indenne il piano dell’organizzazione
giudiziaria; è richiesto, con norma cogente, il razionale impiego
di tutte le risorse a disposizione del sistema allo scopo di
avvicinarsi agli obiettivi posti dal quel principio.
Ecco perché una lettura delle norme aggiornata alla luce dei
parametri costituzionali sconsiglia di conservare posizioni di
“chiusura” in materia di concreto impiego della magistratura onoraria
I riferimenti normativi.
Di seguito, ed in estrema sintesi, i riferimenti normativi
fondamentali sulla figura del magistrato onorario.
Art. 106, 2° comma, Cost.
La legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche
elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a
giudici singoli.
Art. 108, 1° comma, Cost.
Le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono
stabilite con legge.
L’art. 42 bis, 2° comma, O.G.
Al tribunale ordinario possono essere addetti giudici onorari
L’art. 43 bis O.G.
Funzioni dei giudici ordinari ed onorari addetti al tribunale
I giudici ordinari ed onorari svolgono presso il tribunale ordinario
il lavoro giudiziario loro assegnato dal presidente del tribunale o,
se il tribunale è costituito in sezioni, dal presidente o altro
magistrato che dirige la sezione.
I giudici onorari di tribunale non possono tenere udienza se non nei
casi di impedimento o di mancanza dei giudici ordinari.
Nell'assegnazione prevista dal primo comma, è seguito il criterio di
non affidare ai giudici onorari:
a) nella materia civile, la trattazione di procedimenti cautelari e
possessori, fatta eccezione per le domande proposte nel corso della
causa di merito o del giudizio petitorio;
b) nella materia penale, le funzioni di giudice per le indagini
preliminari e di giudice dell'udienza preliminare, nonché la
trattazione di procedimenti diversi da quelli previsti dall'articolo
550 del codice di procedura penale
Esame dell’art. 43 bis O.G..
Questa è la norma che pone la disciplina fondamentale sulle attività
demandabili ai giudici onorari e merita un’attenzione particolare.
E’ certo, innanzitutto, che i GOT svolgano il “lavoro giudiziario”
loro assegnato dal presidente del Tribunale; è la loro funzione
naturale quella di essere adibiti al lavoro giudiziario. La
constatazione perde di ovvietà scorrendo al secondo comma che vieta ai
giudici onorari di tenere udienza, formula che legittima
l’interrogativo su quale e quanto sia il “lavoro giudiziario” che da
quella prescinde.
Vengono intuitivamente in considerazione, in primo luogo, i
procedimenti nei quali il contatto tra il giudice e le parti è
relegato ad una fase eventuale e successiva rispetto a decisioni
assunte normalmente con la forma del decreto; l’esempio più agevole è
quello del procedimento per decreto ingiuntivo, la cui emissione
avviene su ricorso dell’interessato senza la celebrazione
dell’udienza; anche i procedimenti disciplinati dagli art. 737 e ss.
c.p.c. prescindono solitamente dall’attività di udienza in senso
proprio e risultano delegabili ai GOT quelli di competenza del
tribunale in composizione monocratica; analogamente, i provvedimenti
del Giudice Tutelare sono di solito adottati nella forma del decreto o
del parere, entrambi prescindenti dall’udienza (anche se il settore
del tutelare, come sottospecificazione di quello della famiglia,
risulta escluso dalle materie delegabili ai GOT: così il CSM in una
risposta a specifico quesito del 24 ottobre 2001).
Quanto al settore penale l’ipotesi principale è quella del decreto
penale di condanna, ma essa si scontra con l’impossibilità per i Got
di svolgere funzioni di GIP.
Per quanto ci si sforzi di rinvenire, qua e là, altre e diverse
ipotesi sembra inevitabile giungere alla conclusione che il “lavoro
giudiziario”, per sua natura, non prescinde, se non in casi
marginali, dall’attività di udienza; lo impone lo stesso principio
del contraddittorio.
Di qui l’idea che la proposizione contenuta nel secondo comma
dell’art. 43 bis dell’ordinamento giudiziario assuma il carattere di
una “linea guida”, piuttosto che la portata di un divieto in senso
proprio; il principio che in esso si afferma è quello della preminenza
del giudice professionale. Di ciò si ha conferma dalla lettura del
terzo comma dell’art. 43 bis nella parte in cui esclude dal “lavoro
giudiziario” assegnabile ai Got in forza “del primo comma “ - e cioè
l’assegnazione cosiddetta autonoma - talune materie, tutte
implicanti lo svolgimento dell’udienza. E’ logico osservare che tale
previsione non avrebbe ragione di porsi se davvero ai giudici onorari
fosse preclusa l’attività di udienza, in quanto i procedimenti ivi
indicati (cautelari e possessori nel civile, l’udienza preliminare ed
i procedimenti diversi da quelli previsti dall’art. 550 c.p.p.)
presentano una sola caratteristica comune, ravvisabile proprio
nella necessità di svolgimento dell’udienza.
Particolarmente significativo, poi, è l’esordio del terzo comma
dell’art. 43 bis (“Nell’assegnazione prevista dal primo comma …”) da
quale si desume l’esistenza di due le tipologie di assegnazione di
affari ai GOT: la prima è autonoma in quanto prescinde dalla mancanza
o dall’impedimento dei giudici professionali e non deve includere i
procedimenti elencati nel terzo comma; la seconda è collegata alla
mancanza o all’impedimento dei giudici professionali e, per tale
categoria di assegnazioni, sembrerebbe non vigere quel limite
espresso, per di più, non in termini di divieto inderogabile, ma con
formula piuttosto elastica (“…è seguito il criterio di non
affidare…”). L’impostazione appena suggerita è avvalorata dalla
natura di norma “imperfetta” dell’art. 43 bis O.G., priva di
sanzione, tanto che “…la (sua) violazione non si traduce in
un'incapacità del giudice, ma costituisce una mera inosservanza … di
una disposizione di natura ordinatoria ed amministrativa” (Cass. pen.,
sez. II, 28/01/2002, n.21831, Giur. It., 2003, 322).
LA MANCANZA E L’IMPEDIMENTO DEI GIUDICI PROFESSIONALI
La mancanza dei giudici ordinari.
Il sostantivo usato è privo di precisi significati tecnici;
diversamente dal concetto di assenza, categoria ampiamente conosciuta
ed esplorata nel diritto pubblico, quello di “mancanza” non
suggerisce, ad una prima lettura, significati univoci; quel che
sicuramente può dirsi è che esso include quello di assenza.
Si ha mancanza dei giudici ordinari, in primo luogo, se uno o più
posti della pianta organica dei giudici ordinari dell’ufficio
giudiziario risultano scoperti. La mancanza può anche prescindere
dalla scopertura nella pianta organica e dipendere dalla temporanea
assenza del giudice per cause legittime (ferie, aspettativa per
malattia, per motivi di famiglia, per frequenza di corsi di
aggiornamento) o ingiustificate (anche l’assenza non consentita
richiede un provvedimento che disponga la supplenza).
In questa categoria, tolte le ipotesi di assenza già ricadenti nel
concetto di “mancanza”, devono farsi rientrare tutti i casi di
incompatibilità del giudice rispetto alla trattazione di un
determinato procedimento; possono indicarsi le ipotesi delle
incompatibilità previste dai codici di procedura civile e penale , le
astensioni, le ricusazioni, la contestualità di impegni
Una interpretazione estensiva dei concetti di mancanza e di
impedimento è, tuttavia, possibile alla luce delle novità introdotte
dal principio della ragionevole durata del processo.
Questi i parametri normativi
1) art. 111 Cost. (principio della ragionevole durata del processo);
2) Art. 6 e 41 (Convenzione europea diritti dell’uomo: ragionevole
durata e equa soddisfazione in caso di violazione);
3) LEGGE 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso
di violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile).
Alla luce dei principi contenuti nella normativa sopra richiamata, del
più elevato rango, un sistema giudiziario che non è in grado di
garantire la ragionevole durata del processo è in disarmonia con i
principi costituzionali e con gli impegni derivanti da convenzioni
Non è qui il caso di ricordare quanto numerose siano le condanne
riportate dall’Italia per la violazione dell’art. 6 della Convenzione
Europea, e di rilevare che, sul piano dei rimedi interni, spesso
l’istruttoria tesa a verificare le responsabilità dell’eccessiva
durata del processo sfoci nella presa d’atto dell’assenza di colpa
del magistrato, dato che il livello della sua operosità non presta il
fianco a rilievi, segnalandosi, spesso, in positivo per impegno e
“produttività”. La causa dei ritardi, dunque, è il più delle volte
collegata al carico del ruolo del magistrato di consistenza tale da
rendere impossibile la conclusione dei processi nei tempi voluti.
Per sottrarsi alle censure in sede internazionale occorre, allora,
che il sistema dimostri di essere capace di utilizzare al meglio tutte
le risorse di cui dispone. Tra queste risorse un peso non secondario
può essere attribuito alla magistratura onoraria che, se impiegata
per svolgere quel lavoro che i giudici ordinari non possono espletare
per umana inesigibilità di una prestazione migliore, velocizzerebbe il
flusso degli affari negli uffici giudiziari.
I criteri oggettivi capaci di guidare nel corretto impiego dei giudici
onorari non mancherebbero.
Non è raro, infatti, che persino in uffici giudiziari a pieno
organico il numero dei procedimenti sopravvenuti superi quello dei
procedimenti esauriti; se i magistrati di quell’ufficio giudiziario
mostrano una “produttività” nella media, che in ogni caso non si
segnala in termini negativi, deve constatarsi una oggettiva
condizione d’impedimento (cioè di incapacità) perché la struttura non
riesce – pur dando fondo a tutte le energie lavorative - a
rispondere in tempi adeguati alle istanze di giustizia che le
competono. Non appare un salto logico il pensiero che la condizione
d’incapacità e d’impedimento propria dell’ufficio si comunichi a
ciascun magistrato che vi appartenga, dato che egli non è in grado di
sorreggere, nei tempi voluti dall’ordinamento, il peso del ruolo
assegnatogli.
La compresenza di queste due condizioni (numero delle sopravvenienze
superiore al numero dei procedimenti esauriti e operosità dei giudici
esente da rilievi) potrebbe dare ingresso a più estese possibilità di
utilizzo dei giudici onorari.
Nessuno esiterebbe a definire “gravi” le esigenze di servizio di un
ufficio in queste condizioni e l’art. 174 c.p.c. consente, ad
esempio, la sostituzione del giudice istruttore, anche con un
giudice onorario, senza peraltro che ciò comporti l’assegnazione al
GOT del relativo ruolo. Ferma restando l’inclusione del procedimento
nel ruolo del magistrato professionale non si ravvisano ostacoli a
che singole udienze istruttorie (ad es. una a settimana) siano tenute
dal giudice onorario il cui impiego avverrebbe in funzione
collaborativa nella gestione del ruolo di cui resta titolare il
magistrato ordinario.
Un’indiretta conferma della praticabilità della soluzione
interpretativa suggerita si trae dalla disciplina delle applicazioni
posta dall’art. 110 dell’ordinamento giudiziario; l’applicazione
consiste nel temporaneo distacco di un magistrato dal suo ad altro
ufficio giudiziario gravato da esigenze di servizio “imprescindibili e
prevalenti” ed il ricorso a tale istituto non è precluso
dell’integrale copertura dell’organico dell’ufficio destinatario
dell’applicazione. E’ normativamente ammessa, quindi, l’ipotesi che,
nonostante la copertura dell’organico, l’ufficio giudiziario non sia
in grado di far fronte alle esigenze di servizio. Se si concorda che
nelle “esigenze di servizio” rientra, oggi - ed a pieno titolo -
anche quella di assicurare la ragionevole durata dei processi, civili
e penali, può concludersi che molti uffici giudiziari potrebbero
figurare quali potenziali destinatari di applicazioni; ovvia, però, è
la considerazione della difficoltà di reperire gli uffici in grado di
“prestare” i magistrati. Sembrerebbe logico pensare, allora, che prima
di ricorrere ad un istituto “radicale” qual è l’applicazione, che
distoglie, per quanto temporaneamente, un magistrato dall’ufficio
nel quale è incardinato, sia necessario dar fondo a tutte le risorse
di cui l’ufficio richiedente l’applicazione già dispone, in esse
comprese l’impiego dei giudici onorari nella massima estensione che
la legge, già oggi, consente.
Le direttive del Consiglio Superiore della Magistratura.
E’ opportuna una premessa sull’attività normativa del Consiglio
Superiore della Magistratura nella specifica materia.
Il potere normativo esercitato dal CSM si estrinseca nell’emanazione
di risoluzioni, delibere o circolari, che operano, laddove contengano
previsioni generali ed astratte, quali fonti subordinate rispetto
alla legge; si legge sul sito web pubblico del CSM che “circolari,
risoluzioni e direttive sono dirette alla essenziale funzione di
autodisciplinare l’esercizio della discrezionalità amministrativa
riconosciuta dalla Costituzione e dalle leggi ordinarie all’organo di
autogoverno e di proporre e attuare l’applicazione di norme di
ordinamento giudiziario secondo un’interpretazione sistematica delle
fonti.”.
E’ altresì utile ricordare che in materia di ordinamento giudiziario
opera la riserva di legge (art. 108 Cost.), sicché l’attività
normativa del CSM è assoggettata a limiti rigorosi.
La legge conferisce il potere di assegnazione degli affari ai
magistrati onorari a soggetti ben individuati: il presidente del
tribunale o il presidente della sezione (se l’ufficio risulti
suddiviso in sezioni) che figurano quali diretti destinatari dei
precetti normativi di carattere primario e secondario disciplinanti
l’assegnazione degli affari ai GOT.
Nell’art. 7 ter O.G. si scorge la fonte dell’attività normativa del
Consiglio, anche in materia di Giudici onorari, laddove prevede che
l’assegnazione degli affari ai singoli giudici sia disposta secondo
criteri obiettivi e predeterminati indicati in via generale dal CSM ed
approvati contestualmente alle tabelle degli uffici e con la medesima
Le disposizioni concernenti i GOT contenute nel paragrafo 58 della
vigente circolare sulla formazione delle tabelle per il biennio
2004-2005 ( Circolare n. P-25138/2003 del 22 dicembre 2003 –
Deliberazione del 18 dicembre 2003, con correzioni di cui alla
Circolare n. P-892/2004 del 21 gennaio 2004 – Deliberazione del 14
gennaio 2004) si inseriscono proprio in tale alveo, alla stregua di
“criteri obiettivi e predeterminati indicati in via generale dal CSM”
ai quali i presidenti di tribunale ed i presidenti di sezione devono
attenersi nell’assegnare gli affari ai giudici addetti all’ufficio che
dirigono. Se questa è la fonte del potere normativo esercitato dal
Consiglio in materia, sembra da escludere che l’organo di
autogoverno, per questa via, circoscriva, in via generale, la
stessa potestas judicandi di determinate categorie di giudici, pur se
onorari. La predeterminazione di criteri obiettivi di assegnazione
degli affari, infatti, risponde principalmente ad un’esigenza di
trasparenza e rafforza il principio del giudice naturale precostituito
per legge e solo la legge può limitare l’ambito della giurisdizione
di ciascun giudice.
La circolare sopra citata, muovendosi nel solco già tracciato dalle
precedenti, introduce ed estende le limitazioni alla concreta
possibilità di assegnazione di affari ai GOT, restrizioni che non è
possibile ricavare dall’art. 43 bis dell’Ordinamento Giudiziario.
Ciò è avvenuto sia indicando, in positivo, gli affari e le materie
assegnabili sia, in negativo, escludendo espressamente la delegabilità
di affari in settori particolari.
Così è prevista la possibilità di assegnare nel settore civile:
le esecuzioni mobiliari;
gli affari ex Pretura ancora pendenti presso i singoli uffici;
l’assunzione di prove delegate;
le cause di locazione ad uso abitativo, limitatamente alle
controversie aventi ad oggetto la determinazione dell’equo canone e le
accessorie richieste di pagamento e restituzione di somme;
la materia del condominio.
Nel settore penale: gli affari ex Pretura ancora pendenti, purché si
tratti dei procedimenti relativi ai reati previsti dall’art. 550
Le materie sopra elencate possono costituire oggetto di assegnazione
“autonoma” ai GOT, quella, cioè, che prescinde dall’impedimento o
dalla mancanza dei giudici professionali. .
L’impiego in supplenza dei giudici onorari, oltre a quanto previsto
dall’art. 43 bis O.G., viene escluso, quanto al settore civile:
in materia di lavoro e previdenza;
in materia societaria e fallimentare;
in materia di diritto di famiglia, ivi compresi gli affari di
competenza del giudice tutelare;
in materia di immigrazione, con esclusione dei provvedimenti di
convalida previsti dall’art. 13 comma 5° bis del D.lvo 286/1998;
relativamente agli affari devoluti alle sezioni stralcio;
relativamente agli affari di competenza delle sezioni specializzate in
materia di proprietà intellettuale ed industriale.
Quanto al settore penale è escluso l’impiego dei GOT nei procedimenti
diversi da quelli previsti dall’art. 550 cpp; nella trattazione dei
reati in materia ambientale, urbanistica, alimenti e prevenzione degli
infortuni; nei procedimenti che si trovino nella fase che comporti
l’esercizio delle funzioni di giudice delle indagini preliminari o di
giudice dell’udienza preliminare.
Un limite di carattere generale all’impiego in supplenza dei GOT è
dato dalla previsione secondo cui l’assegnazione degli affari a tale
categoria di giudici è residuale rispetto alla supplenza interna o
infradistrettuale con magistrati professionali.
Il paragrafo si chiude con l’espresso divieto di supplenza dei giudici
professionali nei collegi.
Il confronto tra la circolare in vigore e quelle precedenti pone in
risalto un primo dato: nella materia dell’assegnazione degli affari ai
giudici onorari il CSM esercita un’ampia discrezionalità. Affari che
oggi risultano preclusi ai GOT in passato potevano invece essere loro
assegnati; la supplenza nei collegi, oggi proibita in modo assoluto,
era in passato ammessa (sia pure ricorrendo esigenze di servizio
giustificative); gli stessi criteri della supplenza risultano oggi
diametralmente opposti rispetto a quelli indicati nella circolare
sulle tabelle per il biennio 2002-2003, par. 86.3, nel quale era
previsto che “alla mancanza ed all’impedimento temporaneo del
magistrato ordinario deve porsi rimedio mediante la supplenza interna,
provvedendo, per le funzioni monocratiche, mediante magistrati onorari
e, soltanto qualora ciò non sia possibile, mediante magistrati
professionali.”. Ancora, la delibera del 20.4.2000 (in relazione al
biennio 2000/1) ammetteva che i GOT potessero essere
“tabellati” (testualmente) come titolari di autonome assegnazioni di
ruolo in ipotesi di posti vacanti.
L’attività normativa del CSM in questa materia perde, dunque, i
connotati di stretta attuazione di disposizioni normative di rango
superiore per assumere essa stessa la veste di fonte legittimante la
potestas judicandi dei giudici onorari.
Per effetto delle disposizioni sopra citate, infatti, il CSM con atto
normativo secondario, ha disegnato una sorta di “statuto” particolare,
elaborato su misura per una categoria di giudici prevista dalla legge
sull’ordinamento giudiziario.
Se non urta contro particolari disposizioni normative il
“suggerimento” di impiegare i GOT in determinate materie (par.
58.3), destano invece serie perplessità, alla luce del principio
della riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario posto
dagli artt. 106 e 108 Cost., le disposizioni della circolare che
escludono dagli affari che i GOT possono trattare materie diverse da
quelle espressamente previste dalla legge (art. 43 bis O.G.). Non può
esservi dubbio alcuno che la normazione del CSM debba muoversi nel
rispetto delle fonti sovraordinate e, come detto, poiché in materia di
ordinamento giudiziario vige una riserva di legge, l’esercizio della
discrezionalità dovrebbe essere confinato in ambiti piuttosto
Del resto l’esperienza giudiziaria propone con una certa frequenza
l’impugnativa di decisioni giurisdizionali sul presupposto della
violazione dei criteri di assegnazione degli affari ai giudici
onorari. La giurisprudenza della Suprema Corte è pressoché costante
nell’affermare alcuni importanti principi sulla figura del giudice
La Sezioni Unite Penali della S.C. (Sentenza 15 dicembre 2004-13
gennaio 2005 n. 292) hanno affermato in epoca molto recente che
l’art. 11 c.p.p., che pone una competenza territoriale speciale per i
magistrati, si applica anche ai giudici e vice procuratori onorari di
tribunale perché “… a livello ordinamentale, i magistrati onorari sono
formalmente definiti magistrati e appartenenti “all’ordine
giudiziario” (artt. 4, comma 2, R.D. 31 gennaio 1941, n. 12, e 106,
comma 2, Cost.).”
La Cassazione Civile evidenzia che il Giudice onorario è previsto
dall’ordinamento giudiziario e può legittimamente sostituire il
magistrato ordinario in tutte le sue funzioni: è dunque legittimo che
egli svolga le funzioni di giudice istruttore (Cass. Civ., sez. III,
28 ottobre 2004 n. 20926), così come quelle di componente del
Collegio (Cass. Civ., Sez. Sez. II, 30/07/2004, n. 14538; Id., sez.
2, 2506.2004, n. 11871).
La Cassazione, sezione Lavoro ha chiarito, con riferimento
all’abrogata disposizione del 2° comma, dell'art. 34 dell'ordinamento
giudiziario - secondo la quale il vice-pretore onorario non può, di
regola, tenere udienza se non nei casi di mancanza o impedimento del
titolare della pretura o dei magistrati in sottordine – che tale norma
non riguarda la potestas judicandi di detto magistrato onorario, ma
soltanto la ripartizione dei compiti fra giudici di uno stesso
ufficio, senza avere carattere di assolutezza (in quanto derogabile
allorché le esigenze dell'ufficio lo richiedano) e senza che la sua
inosservanza possa, in ogni caso, indurre la nullità della sentenza e
del procedimento (Cass. civ., sez. lav., 27/02/1990, n.1531, Mass.
Giur. It., 1990).
Merita un vaglio approfondito la scelta espressa dal CSM nel paragrafo
58.5 della circolare sulla formazione delle tabelle in vigore, laddove
ha posto, in termini di assolutezza, il divieto di impiegare i GOT nei
collegi.
La materia, prima dell’introduzione del Giudice Unico, risultava
disciplinata dall’art. 105 dell’ordinamento giudiziario in forza del
quale il vice pretore onorario poteva essere delegato dal presidente
del tribunale a integrare il collegio. Quest’ultima norma è stata
abrogata dall'art. 30 del d.lg. 19 febbraio 1998, n. 51; si è
trattato di mera abrogazione non accompagnata da una disciplina
sostitutiva. Dall’abrogazione della norma permissiva si è desunta
l’introduzione di un corrispondente e simmetrico divieto, nel senso
che il giudice onorario non può più figurare tra i componenti di un
collegio giudicante. Di qui la tranciante disciplina posta sullo
specifico punto dall’ultima circolare che non ammette, peraltro,
possibilità di deroga (si veda la risposta dell’8 aprile 2004 ad un
quesito di un presidente di tribunale).
La soluzione interpretativa trasfusa nella circolare, però, non è
l’unica ammissibile, né la più coerente con i parametri
costituzionali. Ad affermarlo con autorevolezza è la Corte di
Cassazione (Cass. Pen., sez. II, 28/01/2002, n.21831, in Riv. Pen.,
2003, 172) nell’esaminare la questione dell’impiego dei GOT nei
collegi, pur dopo l’abrogazione dell’art. 105 dell’ordinamento
giudiziario. Lucidamente la Corte, spiega che, per effetto
dell’unificazione delle preture e dei tribunali, “[I GOT], …
vengono destinati a far parte delle sezioni in cui il tribunale è
eventualmente suddiviso…. Peraltro, giova puntualizzare che
l'abrogazione dell'art. 105 Ord. Giud. - che prevedeva espressamente
la possibilità di delegare anche un pretore onorario come supplente
nelle sezioni del tribunale ordinario, ricorrendo le condizioni
indicate dalla norma - costituisce nient'altro che un effetto della
istituzione del giudice unico che ha comportato l'automatico ingresso
dei giudici onorari nell'organico relativo, e non esprime certamente
la volontà legislativa di escludere categoricamente l'evenienza di una
loro partecipazione individuale alla composizione del tribunale
collegiale, fino al punto da doversi configurare una sorta di
incapacità del collegio, ponendosi in tal caso addirittura un problema
di legittimità costituzionale in riferimento all'art. 106, cm 1, Cost.
che invece ammette la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari
"per tutte le funzioni attribuite ai giudici singoli".
E’ appena il caso di notare che il dubbio sull’incostituzionalità di
un atto di normazione secondaria, non potendo essere portato
all’esame del Giudice delle leggi, deve essere risolto ad opera di
chi è chiamato a farne applicazione.
Del resto l’abrogato art. 105 O.G. aveva agevolmente superato i dubbi
di costituzionalità prospettati in relazione all’art. 106 Cost.: per
quanto tale norma riservi al giudice onorario le “funzioni attribuite
a giudici singoli” è stato ben evidenziato che il giudice onorario,
in quanto legittimato a sostituire il magistrato ordinario
nell'espletamento di tutte le funzioni, può svolgere non soltanto
quelle ordinarie, ma anche quelle temporanee ed eccezionali, derivanti
da un incarico di supplenza, e quindi partecipare come componente ad
un collegio giudicante, senza che ciò ne infici la costituzione e la
capacità. (Cass. civ., sez. III, 19/10/1994, n.8518, Mass. Giur. It.,
1994). In precedenza anche la Corte Costituzionale, nell’escludere
il contrasto tra l’art. 105 dell’O.G e l’art. 106 Cost., aveva
sottolineato che la supplenza del giudice onorario risponde ad
esigenze eccezionali dell'amministrazione della giustizia, che si
verificano sopratutto nei piccoli Tribunali, nei quali non é possibile
talvolta comporre il collegio giudicante per mancanza di un giudice
(Corte Cost., sent. n. 99 del 1964).
Anche questa breve disamina delle decisioni di legittimità conforta, a
nostro sommesso avviso, l’opportunità di un cambiamento di direzione
verso una più estesa possibilità di impiego dei giudici onorari. Siamo
convinti, fermo l’attuale assetto ordinamentale caratterizzato dalla
temporaneità delle funzioni, che la magistratura onoraria possa
aiutare a definire quella porzione del contenzioso che i magistrati
professionali non possono affrontare, con rifiuto del “sospetto” che i
GOT ed i VPO sottraggono il magistrato professionale allo sforzo
che egli deve sostenere.
16 giugno 2008 23:32
Perdoni innanzitutto se ha trovato dei toni particolarmente accesi. Sappia che non erano certo diretti contro alcuno in particolare.
Lei ha ragione, la polemica può, in effetti, essere inutile, ma si tratta sempre di giudizi soggettivi. L'importante è che questa polemica non diventi offensiva, né volgare.
Vorrei poterLa assicurare, inoltre, che non ho mai partecipato ad alcuna prova del concorso in Magistratura. Ovviamente può non credermi, ma Le assicuro che è così. Ho la fortuna di avere uno Studio ed alcuni Colleghi collaboratori che mi consentono di sobbarcarmi questo lavoro "extra", che accettai sia per mera curiosità, sia perché sollecitato da un caro amico dei tempi dell'Università, diventato poi Magistrato Ordinario. Per questo motivo preferisco non usare il mio nome, per non farmi indebita pubblicità.
Quanto sopra premesso, vorrà permettermi di non condividere, garbatamente, la Sua tesi, ove afferma che "le leggi che disciplinano il loro servizio impediscono che si facciano decidere loro delle cause e scrivere delle sentenze".
Lei sa benissimo che l'utilizzo dei G.O.T. varia molto di Tribunale in Tribunale. Talvolta, persino dai Tribunali alle Sezioni Distaccate. Il fatto è che in moltissimi Tribunali i G.O.T. scrivono sentenze e ordinanze, seguendo la causa civile dalla prima udienza sino alla fine. Conosco personalmente alcuni G.O.T. che hanno scritto, dall’anno 2000 ad oggi, oltre 400 sentenze civili di merito, pur avendo sul loro personale ruolo soltanto un massimo di 100 fascicoli, man mano reintegrati.
In particolare, se il potere di decidere le cause fosse illegittimamente esercitato, ne deriverebbe la radicale nullità, anzi, l'inesistenza (per carenza originaria di potere) di tutti i provvedimenti decisori emanati sinora da tutti i G.O.T., a far data dal 1998! Ora, sebbene ogni interpretazione, purché debitamente motivata, sia lecita e sostenibile, la tesi per cui i G.O.T. dovrebbero limitarsi a fare rinvii quando il giudice è in ferie o ha un impedimento non mi sembra proprio la migliore, visto lo stato attuale della giustizia nel nostro Paese.
Riguardo, poi, al fatto che alcuni G.O.T. non abbiano superato l’esame per diventare avvocato, conosco molti validissimi avvocati, che lavorano presso Studi prestigiosi, "bocciati" almeno una volta all'esame da Procuratore, semplicemente perché l'avevano sostenuto a Milano nel 1987, quando "passò" soltanto il 5% dei candidati, mentre a Catanzaro, negli stessi anni, "passava" allo stesso esame il 99,7% dei candidati! Catanzaro (Lei lo sa, ma forse non tutti) è la fonte prima dell' "inflazione" di avvocati degli ultimi quindici anni. E, in fin dei conti, anche molti Suoi Colleghi sono diventati Magistrati dopo esser stati “bocciati” due volte di seguito!
Da avvocato amministrativista, quale in realtà sono, temporaneamente "prestato" alla giustizia civile, conosco bene la realtà dei concorsi pubblici in Italia e Le posso assicurare che nessuno di questi è immune dai "soliti" fenomeni tipicamente italiani, dei quali l'esame di cui sopra è solo un esempio. Ho avuto solo fortuna quando riuscii a superare, unico del mio Foro, l'esame da Procuratore "alla prima" (e non a Catanzaro...). Pensi che il voto più alto lo ebbi in diritto tributario, che a suo tempo avevo scartato dal piano di studi universitario e che avevo preparato solo per sostenere quell'esame, per giunta sovra un sunto di poche pagine! Sarà in definitiva una deformazione professionale, ma proprio non mi fido troppo dei concorsi in Italia, sia che si chiamino nominalmente “esami”, sia che siano veri concorsi pubblici, perché, in sostanza, sempre di prove e di voti si tratta.
Tornando ora alle Sue tesi, ne risulterebbe che anche le fonti che ho citato, riguardanti la stabilizzazione dei Vice Pretori, sarebbero illegittime. Pure, le leggi sono state promulgate e i Vice Pretori "reggenti" sono stati stabilizzati, senza che nessuno rilevasse alcuna illegittimità.
Lei, infine, afferma l'assurdità del fatto che cause del valore di due milioni di Euro siano decise da "giovani" laureati. Però vi sono anche i giovani Magistrati, del tutto privi di esperienza forense, se si eccettua il periodo di uditorato.
La differenza tra le due categorie non risiede tanto, a mio avviso, nell'aver superato il "concorso".
Il fatto è che il giovane magistrato ordinario, semplicemente, lavora almeno dieci volte di più di un giovane magistrato onorario. E matura esperienza dieci volte più in fretta. Questa è la grande differenza! Ed è per questo motivo che taluni G.O.T., privi di una pregressa ed effettiva esperienza professionale, possono sembrarle "inadeguati", come forse, in effetti, lo sono. Difatti, mentre un giovane magistrato in due o tre anni raggiunge già una ragguardevole esperienza, un G.O.T., nonostante possa esser in servizio anche da dieci anni, molto difficilmente potrà superarlo nella quantità di provvedimenti emessi.
La maggior omogeneità di preparazione che si riscontra nella magistratura "professionale"
è quindi, e sempre a mio avviso, dovuta principalmente al maggior carico di lavoro, che fa maturare esperienza assai più in fretta.
Ma non vorrei esser prolisso. Mi basta aver esposto il succo delle mie tesi. Naturalmente, anche le mie sono soltanto opinioni, ma ho voluto sfruttare l'occasione di esporle ad una persona della Sua preparazione giuridica e, soprattutto, della Sua cultura extragiuridica. E, voglia credermi, non lo dico per piaggeria!
Soltanto, ho avuto negli anni del mio servizio quale G.O.T. il piacere di conoscere così tanti validissimi giovani magistrati onorari che mi sembrava doveroso spendere due parole e usare un poco di spazio per prendere le loro "difese". Non che ne avessero bisogno, ma desideravo, prima di tornare definitivamente alla mia professione, far conoscere agli utenti di questo pregevole sito anche questa realtà, senza la quale la Giustizia sarebbe definitivamente morta e sepolta.
Spero di esservi, almeno in parte, riuscito.
Cordialissimi saluti e Grazie per la Sua particolare attenzione.
P.S. - Mi rendo conto di non aver parlato dei Vice Procuratori Onorari, ma per ogni ulteriore informazione rimando al sito: www.federmot.it.
16 giugno 2008 23:51
Per Anonimo delle 23.31.
Mi dispiace doverLa contraddire ancora.
Lei scrive, infatti:
"In qualsiasi altro settore sarebbe stato cacciato prima e senza grandi complimenti, oltre che condannato al risarcimento".
Se mi fa la cortesia di indicarmi in quale altra amministrazione pubblica Le risulta una cosa come quella che dice Lei, Le sarò grato. Perchè i dati che ho io sono, purtroppo, che nelle amministrazioni pubbliche ciò che dice Lei non accade proprio.
Quanto poi alla Sua affermazione ancora una volta polemica secondo la quale "proseguiamo così che andiamo benissimo...", è ovvio che così non va per niente bene, ma, secondo il mio modesto parere, non sarebbe per niente una buona soluzione appaltare ancora più sentenze e lavoro giudiziario a persone la cui unica qualifica sia "laureato in legge". Punto. Senza alcuna altra verifica di nulla.
Sarebbe come incaricare di fare operazioni chirurgiche una bravissima persona con la qualifica di: "laureato in medicina".
Lei vorrebbe essere operato da una persona così?
Il problema italiano è che procediamo proprio come fa Lei: indichiamo una malattia e poi pretendiamo come cura quella che fa comodo a noi (nella specie a Lei).
In realtà il fatto che ci sia una grave malattia non significa che qualunque medicina vada bene.
La medicina sbagliata uccide il malato invece di guarirlo.
Mi dispiace che il mio discorso Le appia "duro", ma purtroppo è banalmente realista.
Se la giustizia trova più soldi, invece di darli ai G.O.T., assuma degli altri magistrati ordinari.
Fa un bel concorso e li assume.
Lei vuole un concorso speciale per i G.O.T..
Io Le chiedo: secondo Lei per i cittadini, è meglio fare un concorso normale e assumere i migliori in graduatoria oppure fare un concorso speciale e assumere i migliori G.O.T.?
Sembra evidente che la cosa migliore è assumere i migliori in assoluto.
Perchè si dovrebbe fare un concorso speciale?
Glielo dico io: per fare contenti i G.O.T. che ci sperano.
Ma i G.O.T. hanno assunto l'incarico sapendo che era un incarico "onorario" (la "o" di G.O.T. vuole dire questo) e temporaneo e non l'unico loro lavoro.
Dunque perchè sarebbe "ingiusto" che questo venisse semplicemente rispettato?
E se Lei trova questo ingiusto, con quali criteri giudica le cose che come G.O.T. è chiamato ogni giorno a giudicare (fermo restando che io, come ho detto, penso che i G.O.T. non debbano scrivere sentenze)?
Non ce l'abbia con me.
Non sono ostile. E' solo che credo che l'Italia dovrebbe smetterla di ragionare in questi termini di assunzioni precarie da stabilizzare, di decisioni prese "per compassione", di amministrazioni che vanno avanti con soluzioni di emergenza.
17 giugno 2008 00:22
Genitilissmo Avvocato,
se Lei avesse esposto le Sue tesi con il garbo e la cortesia con cui lo ha fatto nel commento delle 23.31, Le avrei risposto anche io con il sorriso sulle labbra.
Lei, invece, ha scelto un taglio, come ho già detto, polemico e aggressivo.
Per questo Le ho risposto con quel tono.
Ciò posto, Le dico che conosco giudici onorari di eccellente preparazione e di eccellente virtù, come conosco magistrati ordinari che, se dipendesse da me, destituirei.
Ma, come ho già detto, credo che non sia per niente un buon metodo di governo quello di raccontarci tutti i casi personali.
Ci sono impeigati di banca che sarebbero ottimi giudici, massaie che sarebbero ottime assistenti sociali, assistenti sociali che sarebbero otti vigili urbani.
Il problema mi sembra fare le cose per bene, senza dovere sempre per forza passare per assunzioni di precari da stabilizzare.
Ancora oggi paghiamo a caro prezzo e con il sangie (metaforicamente) le immissioni fatte così fra il personale di cancelleria.
Grazie, comunque, per il tono cortese del Suo ultimo commento e mi scusi per le mie risposte, che, ne converrà, erano a tono con le Sue domande.
Come ho già scritto ho con tutti i giudici onorari del mio ufficio rapporti splendidi.
Ci trattiamo da colleghi in tutto e per tutto.
Credo che il contributo che una persona come Lei può dare ai nostri dibattiti sia prezioso e, dunque, mi auguro che vorrà continuare a stare fra noi, esponendo il Suo pensiero e le Sue ragioni (sperando sempre nel tono cortese usato da ultimo).
Ci tengo a dire - non a Lei, ma a chi altri ci leggesse - che cortesia non significa "essere d'accordo", sicchè chi di noi dà vita a questo blog non solo non auspica consenso, ma gradisce molto anche dissenso.
Cortesia significa solo dire tutto quello che si vuole, ma con un modo che consenta un confronto costruttivo.
Un caro saluto e scusi ancora.
17 giugno 2008 00:37
Gentile Avvocato (Anonimo delle 17.52),
ho riletto il nostro scambio di opinioni e vorrei aggiungere un paio di altre considerazioni alle mie risposte alle Sue osservazioni.
Lei ha scritto, fra l'altro, dei G.O.T.:
"Eppure risultano nettamente SOTTOUTILIZZATI rispetto alle loro potenzialità, evidentemente per il timore che possano pretendere qualcosa in più della miseria di soli 72 euro netti a udienza che percepiscono adesso (poco più di 700 euro al mese netti!), SENZA previdenza e SENZA pensione".
1. il fatto che i G.O.T. sono pagati a udienza conferma la mia (e non solo mia) tesi che il loro compito debba e possa essere solo quello di tenere alcune udienze quando il magistrato che doveva farlo è impedito (nel mio ruolo i G.O.T. mi sostituiscono in non più di quattro/cinque udienze all'anno, in corrispondenza di eventi del tutto imprevedibili: breve malattia, corso al C.S.M., applicazione ad altro ufficio);
2. i G.O.T. sono giudici "onorari", NON SONO ASSUNTI COME DIPENDENTI dell'aministrazione, sicchè mi sembra del tutto normale che non abbiano la "pensione" che lei vorrebbe per loro (a momenti la pensione non ce l'hanno neppure i dipendenti) e mi sembra assolutamente non corrento e del tutto fuorviante che Lei ne ricalcoli in compensi su base mensile. L'occasionalità della prestazione è assolutamente intrinseca al ruolo dei G.O.T. e, dunque, la prospettazione del loro lavoro come stabile e retribuito mensilmente viola nella sostanza, a mio modesto parere, la costituzione;
3. essendo un compito "ONORARIO", esso non dovrebbe essere il lavoro con il quale vivono i G.O.T.;
4. i G.O.T. dovrebbero essere persone che hanno un loro lavoro e che OCCASIONALMENTE collaborano con l'amministrazione della giustizia, perchè trovano costruttivo e utile per loro fare questa esperienza;
5. quindi, diversamente da ciò che sostiene Lei, non solo NON SONO SOTTOUTILIZZATI, ma, al contrario, in certi posti sono decisamente e secondo me illegalmente SOVRAUTILIZZATI;
6. nell'ottica delle cose regolari e giuste 72 euro NETTI a udienza non sono pochi;
7. la ragione per la quale a Lei appaiono pochi e l'intera ricostruzione che Lei ci ha offerto della cosa si fondano sul fatto che Lei evidentemente ha perso di vista le caratteristiche intrinseche di questa figura e ciò che in sostanza propugna è, come ho già detto, l'ennessima assunzione per stabilizzazione dei precari, che deve necessariamente passare per un abuso dei precari medesimi che, così, potranno lamentare uno "sfruttamento".
In quest'ottica - e non in un'ottica cinica - vanno lette le cose che ho scritto a proposito del fatto che se i G.O.T. si sentono sfruttati, ciò che devono fare è dimettersi.
In definitiva, ciò che emerge dai Suoi interventi è che Lei dice "ci fate lavorare troppo poco, vogliamo lavorare di più" e, paradossalmente e, mi permetta, illogicamente, dice contemporaneamente "per quello che ci fate fare siamo sfruttati" e ancora "vogliamo una immissione straordinaria o almeno un concorso riservato".
Gentile Avvocato, io non mi stupisco e non biasimo che chi è in cerca di una occupazione e non ne ha una adeguata cerchi di ottenerla anche con i metodi da Lei prospettati. Quello che mi addolora e mi induce alla reazione è che questo obiettivo venga perseguito gridando all'ingiustizia e trasformando quello che nient'altro sarebbe che l'ennesimo pasticcio assistenzialista e clientelare (perchè a turno gruppi di politici sponsorizzano questa o quella categoria di precari) addirittura in un DIRITTO.
Per favore, parliamo dell'amministrazione della giustizia e ne parliamo da giudici - ordinari e onorari - e avvocati. Almeno noi proviamo a far vedere che distinguiamo un diritto da una speranza.
17 giugno 2008 08:57
In linea di principio sono perfettamente d'accordo con il Suo intervento delle 8,57.
L'anomalia, tutta italiana, sta proprio nel fatto dell'esistenza dei G.O.T. e dei V.P.O.
Quando esisteva ancora la Pretura, nessun Vice Pretore (tranne i "reggenti" di cui ho già parlato) pensava non solo ad essere "assunto", ma neppure ad esser retribuito per la sua funzione, tanto è vero che solo agli inizi degli anni '90, se non ricordo male, si iniziò a corrispondere una "indennità di udienza".
L'incarico era, difatti, veramente "onorario", nel senso che era finalizzato soltanto alle sostituzioni in caso di impedimento del Pretore. Questo consentiva ad alcuni avvocati di tenere udienza come Vice Pretore e quindi, magari nella stessa giornata, di togliersi la toga interamente argentata e di indossare quella con le striature nere, per andare a svolgere la loro funzione di Avvocati ... nello stesso Palazzo di Giustizia!
Più importante, tale incarico era dato solo agli avvocati e non importava un grave dispendio di tempo e di energie da sottrarre alla professione.
Nel corso degli anni '90, e con il crescente numero di nuovi fascicoli che giungevano in Cancelleria, proporzionato al crescente numero di avvocati ( prodotti dalla "fucina" di Catanzaro), il ruolo e le funzioni del Vice Pretore iniziarono a crescere.
Si iniziò, in particolare, a delegare al Vice Pretore intere materie, quali ad esempio le esecuzioni mobiliari, non potendo più il personale "togato" far fronte, da solo, al sempre crescente numero di cause.
La vera crisi è però iniziata da un lato con il nuovo rito penale, dall'altro con l'abolizione delle Preture, che hanno comportato l'utilizzo degli ex Vice Pretori, ora denominati G.O.T. e V.P.O., nei Tribunali, ove la competenza civile per valore non ha limiti e dove in materia penale sono trattati reati di particolare gravità.
La funzione di "supplenza" dei G.O.T. e dei V.P.O. ha quindi assunto ben altra importanza. L'enorme numero di avvocati e l'altrettanto rilevante carico di lavoro giunto sulle spalle del "povero" Magistrato Ordinario ha reso lo strumento del Magistrato Onorario, originariamente occasionale, assolutamente indispensabile alla sopravvivenza di una pur agonizzante giustizia.
In realtà, come dicevo, non dovrebbe esser così. Le cause assegnate a ciascun Giudice dovrebbero essere in numero inferiore, il rito civile dovrebbe essere unificato e non disperso in mille sotto-procedimenti, il numero di avvocati dovrebbe essere di gran lunga ridotto ... insomma, sappiamo entrambi bene come "dovrebbe" funzionare la giustizia.
Resta il fatto che la realtà è molto diversa dalla fantasia e, in Italia, anche dalle legittime speranze di ciascuno.
Si continua quindi a usare la "fictio" dell'onorarietà. In realtà questa è appunto una finzione, che serve solo, dal mio modesto punto di vista, da un lato a continuare lo "sfruttamento" di giovani non fortunati, dall'altro a risparmiare alcuni milioni sul bilancio delle spese della giustizia.
Mi spiego meglio: è facile dire "dimettiti" ad un giovane che, magari laureato con lode, non ha avuto la fortuna (e parlo veramente di fortuna, non volendo esser malizioso...) di superare un concorso, né può permettersi di investire un notevolissimo capitale per aprire uno Studio legale, per giunta oggi che la professione è così inflazionata.
Il sottoscritto lavora in una Sezione distaccata di un piccolo Tribunale di provincia. Nella mia Sezione vi sono, per darle un'idea, un Giudice Coordinatore e soltanto tre Magistrati ordinari. Ho avuto recentemente l'occasione di vedere quante domande sono state presentate per un posto di G.O.T. nella mia Sezione. Vuol sapere quante sono? Oltre 700!
Dieci anni fa sarebbero forse state una ventina, al massimo.
La realtà è, quindi, che i G.O.T. e i V.P.O. non si dimettono perché per molti di loro il misero "pseudo-stipendio" che percepiscono è la loro unica fonte di reddito. Non si tratta del mio caso, come Le avevo già riferito, ma per molti di loro è così.
Questo nulla ha a che fare, ovviamente, con la necessità che i Magistrati siano selezionati in base al merito e non presi o assunti "pietatis causa". In questo concordo perfettamente con Lei.
Ma se da un lato sarebbe ora che tutti comprendessero in quali miserrime condizioni devono lavorare i magistrati onorari, ché di "lavoro" vero e proprio ormai si tratta, dall'altro lato non pare equo liquidare soltanto con un calcio ... nel sedere (scusi il termine!) chi ha effettivamente scritto in dieci anni centinaia e centinaia di sentenze, dimostrando con i fatti, che valgono più di qualsiasi esame e qualsivoglia concorso, di aver saputo ben svolgere le funzioni di un vero e proprio Magistrato di Tribunale. Ho notizia certa che diverse di tali sentenze hanno validamente resistito ai gravami, Cassazione compresa.
Per costoro, e solo per costoro, forse non sarebbe una cattiva idea assegnare una "corsia preferenziale" per l'accesso alla Magistratura Ordinaria, ad esempio mediante un concorso riservato o, meglio, un corso-concorso che tenga conto dell'effettiva pregressa esperienza, quella che un giovane neolaureato non ha e non può avere.
In tal modo i più meritevoli tra questi Giudici Onorari potrebbero veder riconosciuto il loro impegno e la loro capacità, già dimostrata "sul campo", mentre dovrebbe in ogni caso cessare l'attuale, eternamente precaria, situazione dei G.O.T. e dei V.P.O., con la loro eliminazione definitiva e la creazione di un Giudice di Pace con maggior competenza, ove i magistrati onorari meno titolati possano alfine confluire. Non si vede, difatti, perché le cause di del valore di 3.000 o 4.000 Euro, che ancora ingolfano assurdamente il ruolo di ciascun giudice civile, non possano essere smistate defintivamente al Giudice di Pace. Figura, quest’ultima, che potrebbe esser “rinforzata”, in funzione del suo auspicabile maggior impegno, proprio dagli ex magistrati onorari di Tribunale.
Nel ringraziarla nuovamente per l’attenzione, vorrei infine estendere i ringraziamenti anche al Dott. Saracino, per aver pubblicato la Sua dettagliatissima e pregevole relazione.
17 giugno 2008 13:51
sono io che ringrazio di cuore Lei per la Sua pazienza e per le utilissime riflessioni afferte ai lettori del blog.
Spero davvero che Lei continui a contribuire a questa nostra esperienza.
17 giugno 2008 14:01
La presente soltanto per chiarire che l'anonimo delle 23.31 del 16 giugno non era il sottoscritto, ma altra persona.
I miei interventi sono, precisamente, soltanto quelli del:
1) 16 giugno, ore 17.52;
2) 16 giugno, ore 23.51;
3) 17 giugno, ore 13,51.
Per evitare ogni ulteriore possibilità di equivoco mi firmerò da questo post con la sigla: "giudice onorario".
17 giugno 2008 19:09

References: art. 281
 art. 669
 sentenza 
 art. 309
 art. 669
 art. 168
 art. 281

Art. 106

Art. 108
 art. 737
 art. 111
 Art. 6
 sentenza 
 art. 105