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﻿ SENTENCIA 11001-03-24-000-2003-00118-01 DE AGOSTO 31 DE 2006
SENTENCIA 11001-03-24-000-2003-00118-01 DE 31 DE AGOSTO DE 2006
CONTENIDO:FUNCIONARIOS DE EMISORAS DE VALORES RESPONDEN POR VIOLAR NORMAS DEL MERCADO. NO HAY RAZÓN CONSTITUCIONAL O LEGALMENTE VÁLIDA PARA QUE LOS ADMINISTRADORES Y FUNCIONARIOS DE LAS SOCIEDADES EMISORAS, EN SU CONDICIÓN DE PERSONAS NATURALES, NO PUEDAN SER SUJETOS PASIVOS DE SANCIONES PECUNIARIAS POR VIOLAR LAS NORMAS DEL MERCADO PÚBLICO DE VALORES.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUPERINTENDENCIA FINANCIERA, MERCADO DE VALORES
Sentencia 2003-00118 de agosto 31 de 2006
Ref.: Exp. 11001-03-24-000-2003-00118-01
Se decide en única instancia la acción de nulidad ejercida por Germán Cavelier Gaviria contra el numeral 11 del artículo 6º del Decreto 1608 de 2000 “por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Valores” expedido por el Gobierno Nacional.
Fue presentada el 14 de marzo de 2003 en los siguientes términos:
1. La disposición parcialmente acusada.
Es la que figura en negrillas en la transcripción del artículo 6º del Decreto 1608 de 2000, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44114 del martes 29 de agosto de 2000.
DECRETO 1608 DE 2000 (1)
“Por el cual se modificada estructura de la Superintendencia de Valores”.
De la Superintendencia de Valores naturaleza, objetivos y funciones.
ART. 2º—Funciones. A la Superintendencia de Valores corresponde ejercer las funciones establecidas en el artículo 3º del Decreto 2739 de 1991, además de las que las normas vigentes le otorgue.
El actor sostiene que la expresión acusada viola los artículos 54 de la Ley 489 de 1998 y 69 de la Ley 510 de 1999, pues las atribuciones conferidas al Presidente de la República en desarrollo del numeral 16 del artículo 189 C.P. para modificar la estructura de la Superintendencia de Valores no le habilitaban a sancionar con multa a los administradores y funcionarios de las sociedades emisoras cuando no observen las disposiciones por cuyo cumplimiento debe velar. Las sociedades emisoras son los sujetos activos de cumplimiento de las normas de valores. No sus administradores y funcionarios, que son personas naturales.
Se violó también el artículo 9º de la Ley 27 de 1996, pues si bien el literal a) faculta a la Comisión Nacional de Valores para imponer multas “a las entidades sujetas a su inspección y vigilancia” en ningún caso contempla que pueda ejercerla respecto de los administradores y funcionarios de las sociedades emisoras.
II. Contestaciones.
Los apoderados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Superintendencia de Valores coincidieron en poner de presente que la potestad sancionatoria de la Superintendencia de Valores se remonta al artículo 6º de la Ley 270 de 1990, y que la norma parcialmente acusada se limita a reproducir el contenido normativo del artículo 40, numeral 7º del Decreto 2115 de 1992 que en términos expresos preveía que esta se ejerce no solamente respecto de las sociedades emisoras sino en relación con sus administradores, funcionarios y demás personas que participen en el mercado de valores e infrinjan las normas que lo regulan.
III. Concepto del Ministerio Público.
La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado solicitó denegar las pretensiones de la demanda por no advertir violación de las normas invocadas en tanto el decreto acusado se aviene en todo su contenido a las facultades del Presidente de la República y fue dictado con estricta sujeción a los principios y reglas generales que rigen la modificación de las entidades estatales y en desarrollo de la competencia asignada en los artículos 189, numeral 16, C.P., 54 de la Ley 489 de 1998, 69 de la Ley 510 de 1999 y 6º de la Ley 27 de 1990.
Sostuvo que el gobierno no se excedió en el ejercicio de sus facultades al incluir a los administradores y funcionarios de las entidades emisoras de valores como sujetos pasivos de la sanción de multa puesto que ya el Decreto 2115 de 1992 había dispuesto que compete a la Superintendencia de Valores ejercer inspección, vigilancia y control sobre las actuaciones de los emisores, sus administradores y empleados, que afecten el mercado público de valores, o que se encuentren directamente relacionadas con el cumplimento de las funciones atribuidas a la entidad e imponerles multas cuando contravengan las disposiciones por cuyo cumplimiento debe velar.
Concluyó que la disposición censurada no adolece de vicio alguno que afecte su legalidad, pues al asignar al ejecutivo la función de imponer las multas previstas en la Ley 270 de 1990 lo mismo a las sociedades emisoras que a los administradores y funcionarios de estas no hizo más que reproducir en términos idénticos la regulación normativa consignada sobre la materia por los artículos 6º, literal a) de la Ley 270 de 1990 y 4º, numeral 7º del Decreto 2115 de 1992.
El actor reafirmó lo expuesto a lo largo del debate acerca de la incompetencia de la para imponer(sic)
En sentencia de 15 de enero de 2003 (2) la Sala expuso las siguientes consideraciones sobre la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo y las secciones respectivas, respecto de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra decretos dictados por el Gobierno Nacional:
“El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 97-7 del CCA (según fue modificado por el artículo 33 de la L. 446) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con el ordenamiento jurídico, y (iii) que no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la sección respectiva.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-560 de 1999, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena...”.
Como el decreto fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la atribución conferida por el numeral 16 del artículo 189 C.P., con fundamento en lo preceptuado en los artículos 54 de la Ley 489 de 1998 y 69 de la Ley 510 de 1999 cuya naturaleza es administrativa, el fallo compete a la respectiva sección, en este caso, la Sección Primera.
5.2. El pronunciamiento de fondo, pese a la derogación del Decreto 1608 de 2000.
Pese a que el Decreto 1608 de 2000 a que pertenece la expresión impugnada del artículo 6º fue derogado por el artículo 32 del Decreto 203 de 2004 (ene. 27), la Sala, siguiendo su reiterada jurisprudencia se pronunciará de fondo, en atención a los posibles efectos que pudo producir durante su vigencia.
La Sala reitera el criterio jurisprudencial consignado en sentencia de 23 de febrero de 1996 (C.P. Dr. Libardo Rodríguez) que prohijó la tesis sobre la sustracción de materia que consignó la Sala Plena en sentencia de 14 de enero de 1991 (3) , (C.P. doctor Gustavo Arrieta Padilla) al precisar:
“Si bien esta corporación tradicionalmente aplicó la teoría de la sustracción de materia como fundamento del correspondiente fallo inhibitorio que de ella se derivaba, esa posición jurisprudencial fue modificada en forma radical por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de dictar sentencia, pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continua amparado por la presunción de legalidad que lo protege, la que solo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente...” (4) .
5.3. Los fundamentos constitucionales y legales de la potestad sancíonatoria de la Superintendencia de Valores.
Para determinar si los administradores y funcionarios de las sociedades emisoras pueden ser sujetos pasivos de sanciones pecuniarias imponibles por la Superintendencia de Valores, debe la Sala comenzar por una breve reseña de los orígenes de la entidad y de la regulación constitucional y legal de sus funciones, por ser el contexto normativo bajo el cual deben examinarse las censuras.
En el artículo transitorio 52, C.P., el Constituyente de 1991 dispuso que la Comisión Nacional de Valores (5) tendría en adelante el carácter de superintendencia y que el gobierno dispondría lo necesario para adecuar la entidad a su nueva naturaleza, sin perjuicio de cuanto pudiese disponer con arreglo al artículo transitorio 20 ídem (6) .
Así, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 20, C.P., el Presidente de la República expidió el Decreto 2115 de 1992 (dic. 29), “por el cual se reestructura la Superintendencia de Valores (7) ”. El artículo 1º de este decreto dispuso que la Superintendencia de Valores continuaría ejerciendo las funciones de inspección y vigilancia permanente sobre las bolsas de valores, los comisionistas de bolsa, los comisionistas independientes de valores, las sociedades administradoras de fondos de inversión, las sociedades administradoras de depósitos centralizados de valores, las sociedades calificadoras de valores y los fondos de garantía que se constituyan en el mercado público de valores, en los mismos términos y con las mismas facultades previstas en las disposiciones vigentes.
El artículo 2º determinó que la Superintendencia de Valores velaría por la calidad, oportunidad y suficiencia con que los emisores de valores deben suministrar y presentar su información al público, y porque quienes participen en el mercado público de valores ajusten sus operaciones a las normas que lo regulan. Advirtió así mismo que la actividad de la Superintendencia de Valores no implicaría un control subjetivo sobre entidades distintas a aquellas a que alude el artículo 1º y que las funciones de inspección y vigilancia que ejerce la Superintendencia de Valores no constituyen garantía de la solvencia del emisor ni sobre la bondad del valor que se emite al mercado. Su tenor literal es el siguiente:
“ART. 2º—Emisores de valores. La Superintendencia de Valores velará por la calidad, oportunidad y suficiencia con que los emisores de valores deben suministrar y presentar su información al público y porque quienes participen en el mercado público de valores ajusten sus operaciones a las normas que lo regulan.
Por su parte, el artículo 4º preceptuó:
“Además de las atribuciones que se le confieren en otras disposiciones, para efectos de cumplir con los objetivos de que trata el artículo 2º, el Superintendente de Valores tendrá las siguientes:
1. Convocar las asambleas o juntas de socios a reuniones extraordinarias, en los siguientes casos:
b) Cuando se hubieren cometido irregularidades graves en la administración que deban ser conocidas o subsanadas por la asamblea o junta de socios, y
2. Dictar las normas sobre preparación, presentación y publicación de los informes que se requieran para el cabal desarrollo de sus funciones.
3. Solicitar a las sociedades, a sus administradores, funcionarios o apoderados las informaciones que estime necesarias para la transparencia del mercado de valores, pudiendo ordenar su publicación a la sociedad emisora, cuando lo considere pertinente.
4. Con el fin de allegar las informaciones de que trata el literal anterior o confirmar su veracidad, el superintendente podrá decretar y practicar visitas, en las cuales podrá examinar todos los libros y papeles de las sociedades emisoras, los cuales deberán ser colocados a su disposición.
5. Solicitar la remoción de los administradores o empleados de las sociedades emisoras cuando, por causas atribuibles a dichos funcionarios, ocurran irregularidades graves que afecten el mercado público de valores.
6. Exigir de las sociedades emisoras, cuando lo considere necesario, los estados financieros de fin de ejercicio y sus anexos antes de ser considerados por la asamblea o por la junta de socios, pudiendo formular observaciones a los mismos.
7. Imponer las multas a que se refiere la Ley 27 de 1990 (8) , a las sociedades emisoras y a los administradores y funcionarios de las mismas, cuando no observen las disposiciones por cuyo cumplimiento deba velar la Superintendencia de Valores.
8. Ordenar la inscripción de acciones en el libro correspondiente, cuando la sociedad se niegue a realizarla sin fundamento legal.
9. Ordenar la venta de las acciones, cuotas o parte de interés que puedan llegar a adquirir las sociedades subordinadas en las sociedades que las dirijan o las controlen.
10. Interrogar bajo juramento a cualquier persona cuyo testimonio se requiera para el examen de los hechos relacionados con la administración, fiscalización y actuaciones de los emisores en el mercado público de valores, y exigir su comparecencia.
11. Autorizar la solemnización de las reformas estatutarias relativas a la reorganización de la sociedad, tales como la fusión, la transformación, la conversión de acciones y la disolución anticipada, así como la reducción del capital social cuando implique reembolso efectivo de aportes. Igualmente aprobar los avalúos de los aportes en especie.
12. Decretar la disolución de la sociedad en los casos previstos en el Código de Comercio.
13. Autorizar los reglamentos de suscripción de acciones para lo cual podrá expedir regímenes de autorización general”.
5.1.(sic) El examen de los cargos.
En lo esencial la acusación se controvierte la competencia del gobierno para hacer de los administradores y funcionarios de las sociedades emisoras sujetos pasivos de las multas por inobservancia de las normas que rigen el mercado público de valores.
No advierte la Sala que al expedir la norma a que pertenece el aparte impugnado, el Presidente de la República violara el numeral 16 del artículo 189, C.P., o los artículos 54 de la Ley 489 de 1998 y 69 de la Ley 510 de 1999, pues el aparte acusado se limita a reproducir textualmente el contenido normativo del numeral 7º del artículo 4º del Decreto 2115 de 1992 que, en congruencia con las funciones de inspección y vigilancia que compete ejercer a la Superintendencia de Valores en relación con las sociedades emisoras de valores y respecto de quienes participen en el mercado público de valores para asegurar que ajusten sus operaciones a las normas, en forma expresa contempló a los administradores y funcionarios de las sociedades emisoras como sujetos pasivos de las sanciones pecuniarias que le compete imponer en caso de inobservancia de las normas que regulan el mercado público de valores, según quedó expuesto.
Para la Sala no existe razón constitucional o legalmente válida para qué los administradores y funcionarios de las sociedades emisoras, en su condición de personas naturales, no puedan ser sujetos pasivos de las sanciones pecuniarias por violación de las normas que rigen el mercado público de valores. Es sabido que el artículo 6º, C.P., hace “responsables a los particulares por infringir la Constitución y las leyes”.
De excluirse a las personas naturales que participan en el mercado público de valores de la potestad sancionatoria que ejerce la Superintendencia de Valores, sería imposible para la entidad asegurar el cumplimiento de los objetivos que explican sus funciones y atribuciones. Se haría nugatoria la protección del interés público y, particularmente de los inversionistas, y no podría garantizarse la calidad, oportunidad y suficiencia de la información, menoscabándose así la seguridad y transparencia del mercado bursátil, en que participan personas naturales como jurídicas.
La intervención de la Superintendencia de Valores en el mercado público de valores, tiene entre otras finalidades, velar porque la negociación de valores se realice en condiciones de transparencia y seguridad y porque los inversionistas puedan concurrir al mercado en forma oportuna y en condiciones de igualdad, para preservar el interés público económico del mercado y la confianza de los inversionistas.
El mercado de valores cuenta con su propio sistema de publicidad e información, el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, de carácter público. Elemento de primordial importancia para el mercado de valores es la “información” que suministran los emisores, y por tanto, el ordenamiento legal ha exigido reiteradamente que esta satisfaga exigencias de calidad, suficiencia y oportunidad, y ha dotado a la Superintendencia de Valores de amplias facultades para que mediante el ejercicio de las funciones de control, inspección y vigilancia garantice la transparencia y confiabilidad del mercado público.
Es precisamente para alcanzar este cometido por lo que la norma acusada asigna a la superintendencia la función de velar porque las sociedades emisoras, sus administradores y funcionarios cumplan las disposiciones que regulan el mercado público de valores y especialmente las relacionadas con el suministro y presentación de información al público.
Así lo precisó en sentencia de 22 de octubre de 1999 la Sección Cuarta de la Sala Administrativa al resolver una acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra actos administrativos con que la Superintendencia de Valores sancionó con multa al revisor fiscal de una sociedad emisora. En ese pronunciamiento dejó claramente definido que la potestad sancionatoria por inobservancia de las normas que rigen el mercado público de valores comprende a los administradores y funcionarios de las sociedades emisoras, incluidos sus revisores fiscales, cuando incumplan las normas contables. Puesto que los razonamientos expuestos en la ocasión en cita son enteramente aplicables a la cuestión que en esta oportunidad se examina, es del caso reiterarlos. Se sostuvo (9) :
“Advierte la Sala que según lo dispuesto por el numeral 7º del artículo 4º del Decreto 2115 de 1992, además de otras atribuciones corresponde a la superintendencia la imposición de multas, a que se refiere la Ley 27 de 1990, a las sociedades emisoras y a los administradores y funcionarios de las mismas, cuando no observen las disposiciones por cuyo cumplimiento deba velar la Superintendencia de Valores”.
La superintendencia tiene competencia para imponer sanciones pecuniarias respecto de las conductas que afecten la estabilidad, transparencia y seguridad del mercado, al establecerse que la información suministrada no cumple con la normatividad (sic) que la regula, multas que está facultada para deducir, no solamente a las entidades emisoras sino en general “a quienes” desconozcan las normas legales relacionadas con el suministro de información al público, como se desprende también de lo previsto en el literal a) del artículo 6º de la Ley 27 de 1990.
a) Imponer, a quienes desobedezcan sus decisiones o violen las normas legales que regulen el mercado de valores o las entidades sujetas a su inspección y vigilancia, multas sucesivas hasta por cinco millones de pesos o hasta por un monto igual al valor de la operación realizada, si este último fuere superior a cinco millones de pesos. Para efectos de determinar, la sanción se tendrá en cuenta la gravedad de la infracción y/o el beneficio pecuniario obtenido.
Reitera la Sala que la facultad sancionatoria que respecto de las entidades sujetas a su inspección, control y vigilancia ejerce la Superintendencia de Valores, comprende a todas las personas que infrinjan las normas legales que rigen e inciden en el mercado público de valores. Así, pues, lejos de contrariar las disposiciones que se estiman violadas, el aparte impugnado constituye cabal concreción del literal a), artículo 6º de la Ley 27 de 1990.
No prosperan los cargos de la demanda.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 31 de agosto de 2006.
(1) Derogado según Decreto 203 de 2004 “por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Valores.
(2) Expedientes acumulados 6414/6424/6447/6452/6453/6522/6523/6693/6714/7057, Actor: Franky Urrego Ortiz y otros.
(3) Expediente S-157.
(4) Expediente 3366.
(5) Por la Ley 32 de 1979 se “crea la Comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones. En Sentencia C-397 de 1995(5), la Corte Constitucional al decidir en esa oportunidad precisamente sobre la exequibilidad de una norma contenida en esta ley constató que la Corte Suprema de Justicia habla declarado en su totalidad la exequibilidad de las normas integrantes de esa ley. Adicionalmente, verificó que estas normas seguían vigentes, pues pese a la previsión del artículo transitorio 52 C.P., el Decreto 2739 de 1991 dispuso que esa normativa fuera incorporada al sistema jurídico que estructuró la superintendencia, en cuanto no fuera contraria a las nuevas normas.
(6) “ART. TRANS. 20.—El Gobierno Nacional, durante el término de dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de esta Constitución y teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una comisión conformada por tres expertos en administración pública o derecho administrativo designados por el Consejo de Estado; tres miembros designados por el Gobierno Nacional y uno en representación de la Federación Colombiana de Municipios, suprimirá, fusionará o reestructurará las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece”.
(7) D.O. 40703, jueves 31 de diciembre de 1992.
(8) “Por la cual se dictan normas en relación con las bolsas de valores, el mercado público de valores, los depósitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto”. D.O. 39195 de 20 de febrero de 1990. En lo pertinente, dispuso:
“ART. 6º—De ciertas sanciones pecuniarias que puede imponer la Comisión Nacional de Valores. La Comisión Nacional de Valores, sin perjuicio de las facultades que le asignan las leyes vigentes, tendrá además las siguientes:
b) Imponer multas hasta de cinco millones de pesos cada una, según la gravedad de la infracción, a quienes directamente o a través de interpuestas personas realicen operaciones que no sean suficientemente representativas de la situación del mercado”.
(9) C.P. Dr. Julio E. Correa Restrepo, Exp. 25000-23-27-000-7950-01-946, actor: Gustavo Avendaño Luque.

References: artículo 6
 artículo 6
 artículo 3
 artículo 189
 artículo 9
 artículo 6
 artículo 40
 artículo 97
 artículo 33
 artículo 33
 artículo 189
 artículo 6
 artículo 32
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 189
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 6
 artículo 6