Source: https://tc.vlex.es/vid/cpc-futures-146004
Timestamp: 2019-01-22 22:40:57+00:00

Document:
STC 242/1999, 21 de Diciembre de 1999 - Jurisprudencia - VLEX 146004
STC 242/1999, 21 de Diciembre de 1999
Número de Recurso: 2959/1992
CPC 2959/92, 3284/96 y 174/97 (acumulados). Promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña respecto de determinadas Órdenes y Resoluciones del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, que instrumentan ayudas del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES). Competencias sobre turismo y bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, así como sobre comercio e investigación científica y técnica.
Sentencia citada en: 145 sentencias, 14 artículos doctrinales, 9 resoluciones administrativas
Mediante escrito registrado en este Tribunal con el núm. 2.959/92, con fecha 30 de noviembre de 1992, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña promueve conflicto positivo de competencia contra los artículos 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y los Anexos de la Orden del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 19 de agosto de 1992, por la que se conceden incentivos para la mejora de la competitividad de las pequeñas y medianas empresas e instituciones turísticas de acuerdo con el Plan marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES), y contra los artículos 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y los Anexos de la Orden del mismo Ministerio de 19 de agosto de 1992, por la que se conceden incentivos a las pequeñas y medianas empresas y entidades turísticas para la realización de acciones de promoción de la oferta turística española de acuerdo con el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES).
El día 13 de agosto de 1996 tuvo entrada en el Registro del Tribunal un escrito del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, registrado con el núm. 3.284/96, mediante el cual se formalizó conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, contra las siguientes disposiciones: Orden de 25 de abril de 1996, del Ministerio de Comercio y Turismo, por la que se establecen subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica de la industria turística en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999; Orden de 25 de abril de 1996, del mismo Ministerio, por la que se establecen subvenciones para el desarrollo de nuevos productos turísticos en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999; y Resolución de 19 de abril de 1996, del Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA), por la que se convoca la oferta pública de servicios para la competitividad en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español, Plan FUTURES 1996-1999. En dicho escrito también se solicitó la acumulación de este conflicto con el que lleva por núm. 2.959/92.
El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, mediante escrito presentado en el Registro del Tribunal el día 15 de enero de 1997, promovió conflicto positivo de competencia, registrado con el núm. 174/97, frente al Gobierno de la Nación, contra las siguientes Resoluciones: Resolución de 2 de septiembre de 1996, de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y Pequeña y Mediana Empresa, por la que se convocan las ayudas reguladas en la Orden de 25 de abril de 1996, en la que se establecen las subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica de la industria turística; y Resolución de 2 de septiembre de 1996, de la misma Secretaría de Estado, por la que se convocan las ayudas reguladas en la Orden de 25 de abril de 1996, en la que se establecen las subvenciones dirigidas a promover la internacionalización de la empresa turística española, en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español 1996-1999. Se solicita en la demanda la acumulación de este conflicto con otros dos conflictos previamente acumulados, numerados como 2.959/92 y 3.284/96.
En relación con el conflicto positivo de competencia núm. 2.959/92, planteado contra las dos Órdenes de 19 de agosto de 1992 antedichas, se sintetizan a continuación las alegaciones de la representación procesal de la Generalidad de Cataluña:
En ellas se realiza primeramente un planteamiento general, consistente en manifestar que la abundante conflictividad competencial tradicionalmente existente en materia de subvenciones, podría haber encontrado una vía de solución, una vez recaída la STC 13/1992, que recopila la doctrina constitucional y contiene los criterios que permiten encuadrar cada tipo de subvención en el orden constitucional de distribución de competencias, de modo que cada Administración ejerza exclusivamente las que, constitucionalmente, le corresponden.
En cuanto al ámbito material en que se inscriben las Órdenes de 19 de agosto de 1992, la representación de la Generalidad de Cataluña manifiesta que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal, debe determinarse la finalidad de la norma, pues de ello se deriva el encuadramiento material pertinente. Considera, en tal sentido, que mediante ambas Órdenes se procede a la aplicación del denominado Plan FUTURES, cuya vigencia se extiende al período 1992 a 1995, y que tiene por objeto mejorar la competitividad del sector turístico, tanto en lo relativo a los recursos humanos como a sus infraestructuras, innovación, difusión de información y promoción de nuevos productos, así como a la cooperación interempresarial. Se trataría, en suma, de una regulación normativa tendente a cumplir objetivos económicos en el sector turístico por medio de las subvenciones correspondientes.
Partiendo de este planteamiento, la representación autonómica expone el alcance que, en su criterio, tienen las competencias de la Generalidad y del Estado que resultan afectadas.
Tras ello, entra a considerar los artículos concretos que vulneran, en su opinión, las competencias de la Generalidad de Cataluña.
El Abogado del Estado se opone a las alegaciones formuladas por la Generalidad de Cataluña en el conflicto de competencia núm. 2.959/92, con base en los argumentos que a continuación se resumen:
Comienza manifestando su discrepancia con el planteamiento contenido en el escrito de alegaciones de la Generalidad de Cataluña, acerca del incumplimiento general por parte del Estado de la doctrina constitucional existente en relación con las subvenciones. Considera que no puede sostenerse la equiparación de este conflicto con otros que están también en tramitación ante el Tribunal, por lo que dichas alegaciones autonómicas, por su carácter genérico y abstracto, adolecen de la falta del necesario rigor. Las dos Órdenes impugnadas son las normas necesarias para aplicar el Plan FUTURES, Plan marco de competitividad del turismo español, el cual tiene carácter nacional y se deriva de la aprobación el 18 de noviembre de 1991, por el Congreso de los Diputados del Dictamen de la Comisión de Industria, Obras Públicas y Servicios correspondiente al Informe elaborado por la Ponencia para el análisis de la situación del Turismo en España.
Tras ello, se centra en el análisis de los elementos normativos de las Órdenes impugnadas, discrepando de que las mismas vulneren las competencias, asimismo normativas, de la Generalidad de Cataluña. A tal fin pone de relieve que no se concretan los aspectos en que se produce la invasión competencial, pues sólo se aduce una tacha genérica de vaciamiento competencial. En realidad, en su opinión, la impugnación se sustenta en los aspectos relativos a la ejecución del Plan.
En cuanto a la gestión centralizada del Plan, para el Abogado del Estado, también resulta de la propia doctrina constitucional contenida en la STC 13/1992, teniendo en cuenta que se trata, en este caso, de un plan de reestructuración general de todo un sector de la economía española.
En relación con el conflicto positivo de competencia núm. 3.284/96, relativo a las tres Órdenes del Ministerio de Comercio y Turismo de 25 de abril de 1996 y a la Resolución del Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) de 19 de abril de 1996, anteriormente citadas, la representación de la Generalidad de Cataluña, expone lo siguiente:
Tras poner de relieve que en el trámite del previo requerimiento al Gobierno de la Nación, previsto en el art. 63.1 LOTC, la Generalidad de Cataluña no obtuvo respuesta de aquél, la representación autonómica recuerda que se encuentra pendiente de resolución por el Tribunal el conflicto de competencia núm. 2.959/92, que afecta a dos Órdenes de 19 de agosto de 1992, mediante las cuales se aplicaba el Plan FUTURES 1992-1995. El presente conflicto positivo de competencia se traba sobre tres Órdenes y una Resolución, a través de la cual se implementa el Plan FUTURES en su nueva etapa, 1992-1996.
En cuanto a la Orden de 15 de abril de 1996, por la se establecen subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica de la industria turística en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999, se pone de relieve que, según su artículo primero, constituyen actividades subvencionables "los proyectos de ámbito nacional o que afecten al territorio de más de una Comunidad Autónoma que tengan por objeto la tecnificación o introducción de actividades tecnológicas que incidan en la mejora de la competitividad empresarial, ya sean proyectos de I + D turísticos o que supongan incorporación de nuevas tecnologías a productos existentes para la mejora en la eficiencia y racionalización de la gestión interna o externa de las empresas". Dichos proyectos deberán plantearse como sistemas integrales o globales para su aplicación en las empresas o con carácter general en el sector. También se destaca que la citada Orden invoca los apartados 13 y 15 del art. 149.1 C.E. como títulos habilitantes.
En cuanto a la Orden de 25 de abril de 1996 por la que se establecen las subvenciones dirigidas a promover la internacionalización de la empresa de la empresa turística española en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999, la Generalidad destaca que, según su artículo primero, las subvenciones tienen como finalidad financiar proyectos de internacionalización de empresas turísticas, tendentes a su instalación en mercados exteriores, promoviendo su acceso a concursos internacionales u otras acciones, destinándose las subvenciones a cubrir los costes de estudios de viabilidad de los proyectos, elaboración de anteproyectos, gastos de constitución y primer establecimiento, etc. También expone que la Orden cita en su preámbulo, exclusivamente, el art. 149.1.13 C.E. como título que justifica la competencia del Estado. Reproduce también aquí la representación autonómica lo ya expuesto en el caso de la Orden anterior sobre las insuficiencias formales y materiales del art. 149.1.13 C.E.
También se impugna la Orden de 25 de abril de 1996, por la que se establecen las subvenciones para el desarrollo de nuevos productos turísticos en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999.
El Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones correspondiente al conflicto positivo de competencia núm. 3.284/96 señala, en lo esencial, lo siguiente:
Desde una perspectiva general, discrepa de que en las Órdenes y en la Resolución objeto del conflicto haya que partir de la idea simplista de que resulta automáticamente aplicable la doctrina constitucional sobre las subvenciones en materia turística. El Plan FUTURES 1996-1999 fue aprobado por el Consejo de Ministros, previo acuerdo con las Comunidades Autónomas, y se caracteriza por dos notas: la supraterritorialidad de la acción prevista y la finalidad de estudio e investigación de los problemas derivados de un mercado especialmente competitivo. Sólo con carácter posterior a la definición de las soluciones que el Plan busca, se arbitraran las mismas y se llevarán a la práctica. Por tanto, las medidas objeto del procedimiento no persiguen tanto la ejecución de un Plan, sino la obtención de datos para su diseño. De este modo, lo que está en cuestión es la competencia para planificar. Admite que si se tratara de la ejecución misma de un Plan diseñado en todos sus aspectos, podría alegarse el vaciamiento de la competencia autonómica, pero se trata realmente de una acción prospectiva previa a la acción planificadora, en la que están llamadas a colaborar las Comunidades Autónomas, y la cual se desarrollará mediante convenios de colaboración.
El Abogado del Estado, en relación con la Orden de 25 de abril de 1996 por la que se establecen las subvenciones dirigidas a promover la internacionalización de la empresa turística española en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999, comienza señalando que, en este caso, la medida de estímulo tiene la máxima relevancia y se desdibuja al carácter de actividad instrumental previa a la planificación. La proyección de la norma ya no es la supraterritorialidad sino algo diferente: la internacionalización de las empresas a través de la penetración en mercado exteriores.
En cuanto a la Orden de 25 de abril de 1996, por la que se establecen subvenciones para el desarrollo de nuevos productos turísticos, resalta la representación estatal que los proyectos subvencionables han de ser de ámbito nacional o que afecten al territorio de más de una Comunidad Autónoma, que diseñen o desarrollen nuevos productos basados en la integración de la oferta turística que se desea potenciar, aunque esté dispersa o separada geográficamente.
Por último, el Abogado del Estado también sostiene que la Resolución de 19 de abril de 1996, del Instituto de Turismo de España, por la que se convoca oferta pública de servicios para la mejora de la competitividad en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES 1996-1999) ha sido dictada en el marco de las competencias del Estado y no conlleva invasión alguna de las competencias de la Generalidad de Cataluña.
Las alegaciones formuladas por la Generalidad de Cataluña en el conflicto positivo de competencia núm. 174/1997, trabado frente a dos Resoluciones de 2 de septiembre de 1996, de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y Pequeña y Mediana Empresa, puedan sintetizarse del modo siguiente:
Tras constatar que el Gobierno de la Nación no contestó tampoco en este caso al previo requerimiento de incompetencia formulado, ex art. 63.1 LOTC, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, lo que denota la falta de argumentos del Gobierno para justificar su competencia, se indica que ambas Resoluciones reproducen el contenido de dos de las dos Órdenes de 25 de abril de 1996, también impugnadas (conflicto positivo núm. 3.284/96), limitándose a concretar el plazo de presentación de solicitudes y a realizar las necesarias adecuaciones derivadas de la reorganización administrativa estatal, ya que el Ministerio de Economía y Hacienda ha asumido las competencias estatales en materia de turismo.
La representación procesal de la Generalidad de Cataluña insiste de nuevo en sus argumentaciones anteriores respecto a tres cuestiones que afectan a las Resoluciones de 2 de septiembre de 1996 sobre las que se anuda este último conflicto de competencias: la incardinación en la materia "investigación", el carácter supraautonómico de los proyectos subvencionables y la incidencia del título "comercio exterior".
El Abogado del Estado se opone a la demanda en el conflicto de competencia núm. 174/1997, con base en los siguientes argumentos:
Dada la conexión existente entre este conflicto y los conflictos núms. 2.959/92 y 3284/1996, remite también a lo ya alegado en los mismos para evitar reiteraciones, máxime cuando las dos Resoluciones ahora impugnadas desarrollan, en parte, dos Órdenes de 25 de abril de 1996, que han resultado impugnadas y se incluyen en el segundo de los conflictos citados.
En relación con la Resolución de 2 de noviembre de 1996, en la que se establecen subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica de la industria turística, destaca que concurren tres elementos cuya relevancia debe ponderarse: el objetivo tecnológico, el ámbito supraterritorial de los proyectos y el ámbito del turismo a que se refieren las ayudas.
En cuanto a la Resolución de 2 de septiembre de 1996 por la que se establecen subvenciones dirigidas a promover la internacionalización de la empresa turística española, insiste también en los mismos argumentos formulados en el conflicto precedente, es decir, en que la materia que resulta específicamente afectada es la "comercio exterior", de exclusiva competencia del Estado, según el art. 149.1.10 C.E., ya que se fomentan aspectos relativos a la instalación de empresas turísticas en mercados exteriores, con el fin de captar turismo hacia España. Cita en su apoyo la STC 125/1984.
Por último rechaza que el Real Decreto 2346/1996, que establece un régimen de ayudas en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español 1996-1999, constituya, como sostiene la representación de la Generalidad, un reconocimiento de la competencia autonómica, ya que no afecta a las decisiones anteriormente tomadas ni impide que en el futuro se adopten otras distintas. De otro lado, argumenta que dicho Real Decreto se circunscribe a la formación, tecnificación e innovación, no afectando su regulación a la promoción de la internacionalización de la empresa.
Por providencia de 20 de diciembre de 1999, se señaló el día 21 para deliberación y votación de la presente Sentencia.
En los presentes conflictos positivos de competencia acumulados, núms. 2.959/92, 3.284/96 y 174/97, promovidos todos ellos por la Generalidad de Cataluña, se debate, una vez más, la adecuación al orden constitucional de competencias de ocho normas estatales, que regulan el otorgamiento de subvenciones incardinadas en el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES), correspondiendo dichas subvenciones, unas de ellas, al período 1992-1995 y, las otras, al de 1996-1999.
- Resolución de 2 de septiembre de 1996, de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y Pequeña y Mediana Empresa, del Ministerio de Economía y Hacienda, por la que se convocan las ayudas reguladas en la Orden de 25 de abril de 1966, en la que se establecen subvenciones dirigidas a promover la internacionalización de la empresa turística española, en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español 1996-1999.
Para situar esta controversia en su contexto, debemos comenzar indicando que el día 13 de noviembre de 1991 fue aprobado, por el Pleno del Congreso de los Diputados, el Dictamen de la Comisión de Industria, Obras Públicas y Servicios correspondientes al Informe elaborado por la Ponencia para el Análisis de la situación actual del Turismo en España, Dictamen que fue publicado en el "Boletín Oficial del Congreso de los Diputados" del día 18 de noviembre de 1991.
La representación procesal de la Generalidad de Cataluña considera que las disposiciones impugnadas tienen como finalidad promover la modernización y desarrollo del sector turístico, promoción que pretende alcanzarse mediante un sistema de subvenciones tendentes al cumplimiento de los distintos objetivos del Plan FUTURES. Como consecuencia de ello, incardina dichas subvenciones en la materia "turismo", en la cual corresponde a la Generalidad de Cataluña la competencia exclusiva (art. 9.12 E.A.C.). Matiza, no obstante, el carácter exclusivo de tal competencia, admitiendo que, conforme a la doctrina de este Tribunal en relación con las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (art. 149.1.13 C.E.), el Estado tiene una competencia de "dirección" de los distintos sectores y subsectores de la economía, siempre que las medidas tengan la suficiente relevancia económica, lo que no se discute en este caso.
Por su parte, el Abogado del Estado rechaza que las normas impugnadas invadan las competencias de la Generalidad de Cataluña. Indica que la representación autonómica realiza una interpretación sesgada de la jurisprudencia constitucional sobre las subvenciones, pues en la misma y, específicamente, en la STC 13/1992, se contienen otros criterios diferentes a los esgrimidos por aquélla, que permiten deducir que el Estado ha actuado en el ámbito de sus propia competencias.
Una vez que han quedado expuestas sintéticamente las posiciones de las partes, antes de entrar a valorarlas debemos ponderar la incidencia que en los presentes conflictos acumulados de competencia pudiera tener el hecho de que la representación procesal de la Generalidad de Cataluña haya alegado que la publicación del Real Decreto 2346/1996, de 8 de noviembre, por el que se establece un régimen de ayudas y se regula un sistema de gestión, en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español 1996-1999, al establecer la gestión autonómica respecto de unas ayudas que guardan indudable conexión material con las que constituyen el objeto de estos conflictos, realiza un reconocimiento tardío de las competencias de gestión que reivindica la Generalidad de Cataluña.
Han quedado expuestas las posiciones más generales de las partes enfrentadas en estos conflictos, posiciones que se complementan con otros argumentos, singularizados para cada línea subvencional, y que serán expuestos en el momento del análisis de la subvención de que se trate. Tratándose de una discusión de naturaleza competencial así centrada, debemos recordar que en relación con las subvenciones contenidas en los Presupuestos Generales del Estado, tendentes a la aplicación de políticas sectoriales concretas, este Tribunal ha dictado ya numerosas resoluciones que contienen una doctrina que, en su momento, se recogió en la STC 13/1992 y que, de nuevo, constituirá el canon de decisión en estos procedimientos acumulados. Los criterios a tener en cuenta son los siguientes:
En primer lugar, hemos venido insistiendo en que "no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado", o, lo que es lo mismo, "que el Estado ... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial" (STC 13/1992, fundamentos jurídicos 4º y 6º).
También "conviene recordar ... que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas viene definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto público ... que por relación a la existencia y desarrollo de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficiente para cubrir las necesidades financieras de las Comunidades Autónomas" (STC 13/1992, fundamento jurídico 7º).
Por tanto, las diversas "instancias territoriales" ejercerán sobre las subvenciones las competencias que tienen atribuidas, de modo que "si estas instancias son exclusivamente estatales, por ser también de competencia exclusiva del Estado la materia o sector de la actividad pública, no se plantea ningún problema en cuanto a la delimitación competencial. Cuando, por el contrario, tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las Comunidades Autónomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a que se destinan los recursos deberán respetar el orden constitucional y estatuario de competencias", pues, de no ser así, "el Estado estaría restringiendo la autonomía política de las Comunidades Autónomas y su capacidad de autogobierno" (STC 13/1992, fundamento jurídico 7º).
Por tanto, en caso de que la materia directamente implicada sea de la exclusiva competencia estatal, el Estado podrá regular y gestionar completamente las subvenciones correspondientes. Por el contrario, cuando las Comunidades Autónomas tienen atribuidas competencias sobre la materia objeto de la subvención, el fundamento jurídico 8º de la STC 13/1992 sintetiza los cuatro supuestos que pueden darse, según el alcance e intensidad de las competencias autonómicas, sin que sea necesario aún hacer referencia al supuesto que resultaría de aplicación a estos conflictos.
Tras ello, el primer paso que debemos dar para la resolución de la controversia, ha de ser el del encuadramiento de estas subvenciones en la materia pertinente desde la perspectiva de la distribución de competencias.
Antes de enfrentarnos al examen de las distintas líneas de ayuda, resta por hacer una precisión. La representación de la Generalidad de Cataluña ha planteado que las Órdenes ministeriales y las Resoluciones impugnadas, además de conculcar materialmente sus competencias en materia de "turismo", carecen de los requisitos formales exigidos para su validez por la doctrina constitucional. Habiendo sido dictadas dichas Órdenes y Resoluciones al amparo del art. 149.1.13 C.E., deberían, en su opinión, cumplir las formalidades exigibles a toda normativa básica, es decir, contenerse en normas con rango legal o, al menos, de Decreto.
Si bien las Órdenes Ministeriales sobre las que se traba la controversia, por su rango normativo, no se avienen con la doctrina expuesta sobre la dimensión formal de las normas básicas, en este caso concurren ciertas circunstancias específicas que no pueden ser ignoradas. De un lado se patentiza que, aunque no exista la cobertura legal que, en principio, es exigible a las bases, lo cierto es que las Cortes se han pronunciado al respecto, puesto que fue precisamente el Pleno del Congreso de los Diputados quien aprobó en su día el Dictamen de la Comisión de Industria, Obras Públicas y Servicios correspondiente al Informe de la Ponencia para el Análisis de la situación actual del Turismo en España, que contiene un diagnóstico detallado sobre este sector en el año 1991 y enuncia en sus conclusiones las medidas que han de adoptarse por parte de las Administraciones competentes a través de un "Plan de mejora de la competitividad turística". La aplicación de la decisión del Congreso de los Diputados se llevó a cabo mediante el llamado Plan FUTURES, que se extendió hasta 1995 y fue aprobado por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos el día 6 de febrero de 1992. Una vez culminado el Plan, el Gobierno aprobó un segundo Plan FUTURES para el período 1996-1999. En ambos Planes se concretan, pues, las medidas de ordenación del sector turístico que han de ponerse en práctica, las cuales se contienen en las Órdenes que constituyen el objeto de estos procedimientos acumulados.
Examinaremos, en primer lugar, las "acciones de promoción e información de la oferta turística". Las mismas se regulan en la Orden de 19 de agosto de 1992 por la que se conceden incentivos a las pequeñas y medianas empresas y entidades turísticas para la realización de acciones de promoción de la oferta turística española, de acuerdo con el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES).
En este caso, pues, las partes no discrepan respecto al encuadramiento material de las subvenciones, pues ambas sostienen que son propias de la materia "turismo". La Generalidad acepta, incluso, que las finalidades objeto de financiación puedan ser reguladas por el Estado, en razón a sus competencias de ordenación y dirección de dicho sector turístico. A su juicio, las subvenciones turísticas son reconducibles, en principio, desde la perspectiva competencial, al segundo supuesto descrito en el fundamento jurídico 8º b) de la STC 13/1992:
El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.
La segunda línea de subvenciones objeto de nuestro análisis será la dirigida a la "mejora de la competitividad" de las empresas turísticas. Se regula en la Orden de 19 de agosto de 1992 por la que se conceden incentivos para la mejora de la competitividad de las pequeñas y medianas empresas turísticas, de acuerdo con el Plan marco de competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES).
Corresponde ahora analizar las subvenciones a la "tecnificación e innovación tecnológica". Estas subvenciones se regulan en el art. 2.4, a), b), c) y d) de la Orden de 19 de agosto de 1992, sobre "mejora de la competitividad" de las empresas turísticas, que se acaba de estudiar, y en la Orden de 25 de abril de 1996, por la que se establecen subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica de la industria turística en aplicación del Plan FUTURES 1966-1969. También se incluye en este bloque, en la medida que desarrolla la Orden anterior, la Resolución de 2 de septiembre de 1996, de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y Pequeña y Mediana Empresa, por la que convocan las ayudas reguladas en la Orden de 25 de abril de 1996 en la que se establecen subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español 1996-1999.
Para la Generalidad de Cataluña, la inclusión de estas subvenciones en el ámbito de la "investigación" es un "invento o ingenio" del legislador estatal, pues no existe la figura del "investigador turístico". La genuina investigación se revela, en su opinión, por la presencia del criterio orgánico, es decir, se relaciona con competencias propias del Ministerio de Educación. Descarta también el carácter supraterritorial de las ayudas; considera que constituye una simple formulación retórica, ya que deben financiar proyectos que se aplican a empresas concretas de su territorio.
En el art. 2.4 a), b), c) y d), de la Orden de 19 de agosto de 1992 se relacionan una serie de actuaciones subvencionables de naturaleza o características muy diversas.
Procede examinar ahora las subvenciones para la tecnificación e innovación tecnológica contenidas en la Orden de 25 de abril de 1996 y en la Resolución de 2 de septiembre de 1996 que convoca las ayudas reguladas en dicha Orden. Estas subvenciones, según hemos expuesto, tienen por objeto los "proyectos de ámbito nacional o que afecten al territorio de más de una Comunidad Autónoma que tengan por objeto la tecnificación o introducción de innovaciones tecnológicas que incidan en la mejora de la productividad empresarial, ya sean proyectos de I + D turísticos o que supongan incorporación de nuevas tecnologías a productos existentes". También en este caso debemos rechazar que estas subvenciones puedan incardinarse en el ámbito del art. 149.1.15 C.E., con la salvedad referida a los proyectos I + D, pues, se trata de mejorar el nivel tecnológico de las empresas del sector mediante la incorporación de sistemas como los que ya hemos valorado u otros que, como el diseño e implantación de sistemas informáticos, formación tecnológica de los profesionales o asistencia técnica, no pueden ser calificados, desde la perspectiva del sistema de distribución de competencias, como "investigación científica y técnica".
Corresponde examinar ahora las subvenciones a la "internacionalización de la empresa turística". Se regulan en el art. 2.4 e) de la Orden de 19 de agosto de 1992, por la que se conceden incentivos para la mejora de la competitividad de las pequeñas y medianas empresas turísticas, de acuerdo con el Plan marco de competitividad del turismo español (Plan FUTURES), en la Orden de 25 de abril de 1996 por la que se establecen las subvenciones dirigidas a promover la internacionalización de la empresa turística española en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999 y en la Resolución de 2 de septiembre de 1996, de la Secretaría de Estado de Comercio, Turismo y Pequeña y Mediana Empresa, por la que se convocan las ayudas reguladas en la Orden de 25 de abril citada.
Analizaremos, en primer lugar, el encuadramiento competencial de la línea relativa a la instalación de empresas turísticas o asociaciones de las mismas y de servicios turísticos en mercados exteriores, "tanto para captar turismo hacia España como para vender servicios o explotar instalaciones". Debemos examinar, según lo plantean las partes, si en relación con estas subvenciones debe prevalecer la competencia autonómica sobre el "turismo" o la competencia estatal sobre el "comercio exterior", e incluso si existe concurrencia de cualquier otro título competencial.
En nuestra doctrina ya hemos puesto de relieve que el régimen jurídico atinente a los diversos productos, bienes o servicios es susceptible de un encuadramiento competencial diverso, según cuales sean los aspectos de dicho régimen jurídico que presentan mayor relevancia en cada caso. Así, "hemos distinguido, a efectos de precisar el orden constitucional de competencias, entre el objeto y el contenido de la actividad pública de establecimiento y control de los requisitos que deben cumplir los productos, y el objeto y contenido de la actividad pública de mediación o de cambio que constituye el núcleo fundamental, aunque no único, de la actividad comercial: lo primero --hemos concluido-- debe encuadrarse en las materias de los títulos sectoriales específicos relativos a los productos comercializados", precisando, complementariamente, que el establecimiento de regímenes de importación, la regulación de los mercados y la configuración de instrumentos de una determinada política comercial son, todas ellas, actividades "encuadrables, sin duda, en la materia comercio" (STC 21/1999, fundamento jurídico 9º, con cita de las SSTC 313/1994, 100/1991, 236/1991, 203/1992 y 14/1994).
Desde otra perspectiva, no puede desconocerse que el Estado, al amparo de su competencia de ordenación económica del sector turístico (art. 149.1.13 C.E.) puede, además de regular las ayudas, gestionarlas, en el caso de que concurran las circunstancias excepcionales a que hace referencia el fundamento jurídico 8º d) de la STC 13/1992. Por tanto, debemos verificar si se cumplen o no los citados requisitos que justificarían la gestión centralizada y, por tanto, la no distribución de los fondos correspondientes a la partida presupuestaria entre las Comunidades Autónomas.
Por tanto, la regulación normativa y la ejecución de las subvenciones relativas a la "instalación de empresas turísticas o asociaciones de las mismas y de servicios turísticos en mercados exteriores, tanto para captar turismo hacia España como para vender servicios o explotar instalaciones" corresponden al Estado por inscribirse en las competencias que le atribuye el art. 149.1.10 y 13 C.E.
La siguiente línea de subvenciones objeto de análisis será la relativa al "desarrollo de nuevos productos turísticos". Estas subvenciones están reguladas en el art. 2.5 de la Orden de 19 de agosto de 1992, por la que se conceden incentivos para la mejora de la competitividad de las pequeñas y medianas empresas e instituciones turísticas, de acuerdo con el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES) y en la Orden de 25 de abril de 1996 por la que se establecen subvenciones para el desarrollo de nuevos productos turísticos en aplicación del Plan FUTURES 1996-1999.
Como se ha expuesto, el objeto subvencionable lo constituyen proyectos de ámbito superior a una Comunidad Autónoma relativos a "nuevos productos turísticos", productos que se caracterizan porque los mismos atienden a "una diversidad de la demanda de destino" (art. 2.5 de la Orden de 19 de agosto de 1992), es decir, se basan "en la integración y potenciación de una oferta turística, que aun dispersa o separada geográficamente reúne unos atributos y características comunes que se desean potenciar", bien sea "promoviendo la aparición de una oferta complementaria", bien estructurando "una oferta de calidad" (artículo primero de la Orden de 25 de abril de 1996). En definitiva, sustancialmente, se trata de incidir en una demanda diversificada mediante la creación de una nueva oferta de productos turísticos dispersos geográficamente y de calidad, para lo cual se subvencionarían actividades que puedan contribuir a tales objetivos: el inventario y la definición de estos productos, la cooperación empresarial necesaria para ello, la elaboración de las correspondientes estrategias comerciales e, incluso, la participación en proyectos de ámbito internacional.
Queda por examinar la Resolución de 19 de abril de 1996, del Instituto de Turismo de España, por la que se convoca la oferta pública de servicios para la mejora de la competitividad en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES 1996-1999),
De entrada, debemos poner de manifiesto que la Resolución de 19 de abril de 1996, que hemos de examinar, no conlleva la regulación o aplicación de ninguna línea de subvenciones relativa al Plan FUTURES. La citada resolución regula una acción administrativa diferente, pues realiza la convocatoria de un concurso público a fin de que los solicitantes puedan obtener la participación de Turespaña en determinados proyectos y actuaciones mediante la prestación de servicios y asistencia técnica. Por tanto, no resulta de aplicación aquí la doctrina general sobre las subvenciones con la que hemos resuelto las controversias anudadas a las restantes Órdenes Ministeriales y Resoluciones objeto de estos conflictos positivos de competencia acumulados.
Antes de pronunciar el fallo, debemos realizar dos puntualizaciones sobre el alcance del mismo. En primer lugar, partiendo de que en cada norma impugnada se contiene una diversidad de proyectos de actuación subvencionables que, en su mayor parte, vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña, se constatará este hecho con carácter general, salvando expresamente los proyectos en que dicha vulneración no se produce. A tal fin, se explicitará el precepto en que el proyecto de actuación se describe y se hará una referencia genérica a los artículos "conexos" o "concordantes", pues al contener cada norma impugnada una normativa común para todas las líneas de subvención que engloba, no resulta dicha normativa vulneradora del orden de competencias en la medida que sólo sea de aplicación a los proyectos que se declaran de competencia estatal. En segundo lugar, al igual que en otros procedimientos (SSTC 75/1989, 13/1992, 79/1992, 148/1998, etc.) "se puede estar afectando a situaciones jurídicas internas consolidadas", por lo que la pretensión de la Generalidad de Cataluña puede estimarse satisfecha mediante la declaración de la competencia controvertida, sin necesidad de anular las normas estatales correspondientes.
Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 2.959/92, declarando que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña:
Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 3.284/96 y, en consecuencia:
Declarar que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña:
Declarar que no vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña, interpretada en el sentido que se contiene en el fundamento jurídico 20, la Resolución de 19 de abril de 1996, de TURESPAÑA por la que se convoca oferta pública de servicios para la mejora de la competitividad en aplicación del Plan Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES 1996-1999).
Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 174/97, declarando que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña:
SAP Madrid 273/2011, 7 de Junio de 2011
STS, 2 de Junio de 2006
STS 662/2014, 12 de Noviembre de 2014
STS, 4 de Diciembre de 2004

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución