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Timestamp: 2018-09-20 07:08:50+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: 1985-2010. La progresiva laboralización de la política de extranjería en España y su adecuación a las necesidades del mercado de trabajo (VII).
1985-2010. La progresiva laboralización de la política de extranjería en España y su adecuación a las necesidades del mercado de trabajo (VII).
V. SOBRE LA REFORMA DEL REGLAMENTO DE EXTRANJERÍA.
1. En una reciente intervención de la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración, en concreto el pasado 12 de julio en un curso de verano de la UCM, la Sra. Terrón expuso algunas ideas que me sirven de punto de referencia para entrar a examinar por dónde puede ir la reforma del Reglamento.
La Secretaria de Estado afirmó que “El modelo español (de inmigración) deja clara la alta vinculación de la inmigración al mercado de trabajo.., es, precisamente, el eje central de nuestra política y la que define las consecuencias de este nuevo ciclo (de inmigración y crisis)”. Sobre la reforma del Reglamento de la Ley 2/2009, la Secretaria de Estado apunta tres ámbitos principales de debate/reflexión: prevenir la irregularidad sobrevenida (criticó la gestión burocrática y apostó por un marco de garantías procedimentales “simple pero eficiente”), y coincido con la inconveniencia de buscar, o mantener si ya existen, fórmulas jurídicas que eviten la irregularidad de quienes se encuentran desempleados; inclusión de mecanismos para fomentar y garantizar la movilidad (favorecer las migraciones circulares sin pérdida de derechos de residencia y potenciación de las políticas de retorno voluntario); simplificación de los trámites burocráticos, es decir facilitar que los trámites y procedimientos de residencia y trabajo “sean lo menos engorrosos posibles”.
2. En el ámbito parlamentario hay que referirse en primer lugar a la resolución sobre inmigración aprobada, a instancias de CiU, con ocasión del debate sobre el estado de la Nación que tuvo lugar los días 14 y 15 de julio. La tesis central de la resolución aprobada es la necesidad de reforzar la plena integración social y laboral de las personas inmigrantes en situación irregular y evitar un incremento de las personas inmigrantes en situación irregular. Se insta al Gobierno a “Promover, de común acuerdo con las Comunidades Autónomas, políticas activas de ocupación orientadas, de manera prioritaria, a la formación de los trabajadores extranjeros en situación de desempleo, incentivando el conocimiento de las lenguas oficiales reconocidas en la Comunidad Autónoma en la cual residen, como instrumento indispensable para la integración en la sociedad de acogida y la incorporación al mercado de trabajo. Proceder al desarrollo reglamentario de la Ley de Extranjería para incorporar todas aquellas previsiones introducidas por la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, especialmente las que hacen referencia a la participación activa de las Comunidades Autónomas en dicha política y las relativas a los mecanismos para prevenir la irregularidad sobrevenida”.
En el mismo sentido de lucha contra la irregularidad sobrevenida se aprobó un epígrafe en una proposición no de ley por la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso el día 18 de mayo de 2010, a partir de un texto presentado por ERC-IU-ICV; el Congreso insta al gobierno a “estudiar la situación de irregularidad sobrevenida de los trabajadores extranjeros que han perdido su puesto de trabajo, con el fin de dar una respuesta adecuada a su situación”. En otra proposición no de ley de la misma fecha, a propuesta del grupo popular, se insta al gobierno a estudiar la posibilidad, en el futuro Reglamento, de introducir la modificación normativa que sea necesaria “para regular la inmigración circular y el retorno voluntario, de manera que se suspenda el cómputo de la vigencia de la tarjeta de residencia durante el período en el que el inmigrante se encuentre en su país de origen como consecuencia de haberse acogido a un programa de retorno voluntario, salvo en los supuestos previstos en el Real Decreto-Ley 4/2008…, con el objeto de que, en caso de que vuelva a tener un contrato de trabajo en España, su tarjeta de residencia se active y siga vigente. Esta medida se extenderá a los familiares reagrupados”.
3. En el ámbito profesional hay que hacer mención obviamente de las conclusiones del XX encuentro de la abogacía sobre el derecho de extranjería y asilo celebrado en Barcelona del 27 al 29 de mayo. Sobre la relación entre inmigración y mercado de trabajo cabe decir lo siguiente:
A) La Mesa de trabajo nº 1 estuvo dedicada al nuevo marco legal del derecho de extranjería, con especial referencia al control de los flujos migratorios.
a) Sobre migración laboral, “para hacer posible la movilidad de los trabajadores en general – en su mayoría mano de obra – en las condiciones más favorables, deberá realizarse dentro del marco internacional de la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados y Acuerdos internacionales de protección de los derechos fundamentales”.
b) De la relación-conexión entre autorización para trabajar y autorización administrativa (de residencia), según artículo 36.1 LO 4/2000 (modificada), “nace un modelo de relación laboral de los extranjeros diferente al modelo de relaciones laborales de los españoles, por lo cual no existe un marco de igualdad entre trabajadores extranjeros y españoles”. A mi parecer, convendría matizar que esta desigualdad es en el acceso al mercado laboral, no en las condiciones de trabajo (al menos jurídicamente hablando).
c) “Deben establecerse mecanismos legales que permitan la movilidad de los residentes legales, sin que en ningún caso puedan perder sus derechos adquiridos”. Me parece una propuesta interesante que debe estudiarse para poderla incorporar, en su caso, al nuevo Reglamento.
d) Se constata la necesidad creciente de un mayor nivel de cualificación profesional, por lo que el XX Encuentro considera necesario “incrementar la formación especializada para los residentes y fomentar la llegada de ciudadanos extranjeros cualificados”.
e) Se llama a una aplicación de los derechos laborales y de protección para los trabajadores extranjeros que se encuentren en situación irregular, haciendo referencia a la Recomendación número 151 de la OIT (1975) que aconseja aplicar a estos trabajadores el principio de igualdad de trato. Recuerdo ahora que esa igualdad no se aplica en España respecto a la protección por desempleo y a la posibilidad de readmisión en la empresa en caso de declaración de improcedencia del despido.
f) Se propone que el control de flujos mediante los visados de búsqueda de empleo debería ampliarse en el nuevo Reglamento a “cuidadores de ancianos, niños y dependientes, toda vez que supondría una opción para que accedieran a puestos de trabajo en un sector donde se constata un elevado número de ofertas”.
B) La mesa de trabajo 6, en la que tuve la oportunidad de participar como ponente, estuvo dedicada a la libre circulación de trabajadores en la UE, residencia de larga duración y trabajadores altamente cualificados
a) Se constató que el vínculo entre inmigración y mercado de trabajo sigue siendo una de las características más significativas de la política comunitaria de inmigración, y también que dicha política no puede tener sólo una perspectiva a corto plazo, ya que en tal caso primarán los criterios restrictivos por la crisis económica en cuanto a admisión de inmigrantes, “y es indudable que tanto por razones económicas como demográficas la UE va a seguir necesitando la llegada de inmigrantes”.
b) Hay que potenciar la migración circular, posibilitando el abandono temporal del país de acogida “pero con posibilidades jurídicas de retorno sin necesidad de iniciar toda una nueva tramitación de acceso al Estado miembro de acogida”.
4. Procedo a continuación a efectuar un breve comentario de los primeros borradores del reglamento de extranjería que tuve oportunidad de conocer, en el bien entendido que el texto fue elaborado antes del cambio de la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración, y que hasta el momento de elaboración de esta ponencia desconozco si hay intención de introducir modificaciones sobre los textos a las que me referiré a continuación.
A) Cabe efectuar, en primer lugar, algunas consideraciones sobre el desarrollo reglamentario en materia de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena, en la actualidad regulado por los artículos 49 y siguientes del Real Decreto 2393/2004 (modificado)
El borrador incluye amplias referencias a las competencias de las CC AA que las hayan asumido en materia de autorizaciones iniciales de trabajo, siguiendo fielmente el texto de la LO 2/2009. Por cierto, habrá que unificar los ámbitos geográficos a los que se refiere el borrador antes de aprobar el texto definitivo, ya que en unas ocasiones se utiliza el término "provincias" mientras que en otros la mención (más correcta a mi entender) es la de "demarcación territorial".
B) En el artículo dedicado al procedimiento, en concreto el sexto párrafo del núm. 5, se dice:
"En dicho plazo de tres meses deberá producirse su afiliación, alta y posterior cotización, en los términos establecidos por la normativa de Seguridad Social que resulte de aplicación, y el trabajador podrá comenzar su actividad laboral o profesional. El alta en la Seguridad Social dotará de eficacia a la autorización de residencia y trabajo, y el empleador quedará obligado al registro del contrato de trabajo en los Servicios Públicos de Empleo".
Es cierto que este (futuro) precepto encuentra su razón de ser en la LO 2/2009, pero me siguen surgiendo las mismas dudas que cuando estudié la tramitación parlamentaria del proyecto de ley sobre la viabilidad jurídica de que la autorización de la autoridad competente (en Cataluña de dos administraciones) pueda quedar condicionada (suspendida) en su eficacia hasta el cumplimiento de un trámite administrativo. Repárese en la importancia de esta cuestión y en cómo afecta a las competencias asumidas por las CC AA, hasta el momento sólo la catalana, en materia de autorizaciones iniciales de trabajo. Dicha importancia no es baladí, ya que en muchos preceptos del futuro Reglamento se insiste en que dicha autorización está condicionada en su eficacia al alta del trabajador, por cuenta ajena o propia, en el régimen correspondiente de la Seguridad Social.
C) El artículo relativo a los medios económicos del empleador “para hacer frente a las obligaciones dimanantes del contrato de trabajo”, es completamente nuevo, y dispone que el percibo del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (IPREM) sea considerado como "suficiente ingreso" para poder contratar a un trabajador extranjero. En cualquier caso, aquí no se plantea sólo una cuestión estrictamente jurídica, sino de saber con qué recursos pueda vivir dignamente una persona y, además, poder contratar los servicios de otra. Por otra parte, creo que el último párrafo (“La disponibilidad de estos medios no podrá acreditarse mediante la referencia ingresos procedentes de subvenciones, prestaciones, subsidios y ayudas otorgadas por las Administraciones Públicas españolas, salvo en el ámbito de la asistencia domiciliaria y en el cuidado de menores o personas dependientes”) está pensando en una realidad ciertamente compleja, como es el hecho de que las personas dependientes disponen de muy pocos recursos y que una gran parte de los cuidadores son extranjeros.
D) En la regulación de la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena me interesa destacar el énfasis puesto en los informes que emitan las CC AA (tal como se aprobó en la LO 2/2009); en especial, subrayo la posibilidad que prevé la futura norma de renovar la autorización de residencia y trabajo (núm. 9) a quienes incumplan algunos de los requisitos previstos para la renovación, “pero puedan certificar su esfuerzo de integración mediante informe positivo de la Comunidad Autónoma que acredite su participación en acciones formativas destinadas a procurar dicha integración”. La redacción es prácticamente idéntica en el artículo relativo a la renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta propia.
E) Me ha sorprendido que en el número 4 se entienda por "búsqueda activa de empleo" la participación en acciones organizadas por el servicio público de empleo o en programas de inserción laboral. Y digo que me sorprende, no porque no considere válidas dichas acciones o la participación en tales programas, sino porque una Instrucción de la Dirección General de Inmigración de 2009, en concreto la núm. 6 de 18 de junio, a la que ya me he referido con anterioridad, dispuso que por búsqueda activa de empleo se entendía estar inscrito como demandante de empleo. O dicho en sus términos literales: "la acreditación del cumplimiento del requisito de la búsqueda activa de empleo se producirá mediante la inscripción del extranjero como demandante de empleo en los servicios públicos de empleo correspondientes".
Soy del parecer que debería incorporarse el texto de la Instrucción al futuro Reglamento, dado que las previsiones de mejora de la situación de empleo en España, y su consiguiente impacto sobre la población trabajadora extranjera, todavía tardarán un cierto tiempo en concretarse si hemos de hacer caso a los informes económicos tanto internacionales como españoles.
F) Me detengo brevemente a continuación en la propuesta de regulación de la residencia temporal y trabajo por cuenta propia, actualmente recogida en los artículos 58 y siguientes del RD 2393/2004.
b) Me parece positiva la inclusión en el artículo relativo a la renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta propia de la posibilidad de renovación cuando el trabajador autónomo perciba una prestación económica por cese de actividad, a imagen y semejanza de la prestación por desempleo que puede percibir el trabajador por cuenta ajena. Tal como he explicado con anterioridad, la Ley 32/2010 de 5 de agosto ha dado ya cobertura jurídica a dicha situación.
G) Abordo a continuación la regulación de la gestión colectiva de contrataciones en origen, es decir del anterior contingente regulado en los artículos 77 y siguientes del RD 2393/2004.
Mi duda es la siguiente: ¿cómo se tendrá constancia por la autoridad competente (en el caso de Cataluña, el Departamento de Trabajo de la Generalitat), de que el trabajador no ha sido dado de alta por la Seguridad Social? ¿Se ha puesto ya en marcha el mecanismo de coordinación entre las Administraciones, y entre los distintos departamento de una Administración, que permita tener conocimiento de la situación, a efectos de Seguridad Social, de cada trabajador al que se le conceda, por vía de gestión colectiva, la autorización inicial de trabajo? Y en caso afirmativo, ¿esa información se facilita a título individual para cada trabajador, o bien cada cierto tiempo y a instancia de la autoridad competente laboral o de la propia Seguridad Social? Esta duda, por cierto, es extrapolable a todos los artículos del actual borrador de reforma del Reglamento de la normativa de extranjería en el que se incluye el mismo texto, y son varios.
Hago la pregunta porque la autoridad competente (la laboral) a la que se refiere el último párrafo deberá saber que no se ha dado de alta al trabajador en la Seguridad Social para iniciar las actuaciones previstas en dicho texto (actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social), y para que ello sea posible deberá haber un control periódico de las autorizaciones concedidas y un seguimiento de si el trabajador al que se le ha concedido la autorización inicial de trabajo ha sido dado de alta en la Seguridad Social. Por consiguiente, también es muy importante, y habrá que coordinar los aplicativos informáticos, que la Seguridad Social disponga de la adecuada información sobre los trabajadores extranjeros a los que se ha concedido (aún cuando sea condicionada) la autorización inicial y la fecha de su entrada en España (para el transcurso del plazo de tres meses de los que se dispone para dar el alta).
H) El borrador del reglamento incluye otros capítulos o apartados dedicados a la residencia temporal y de trabajo de profesionales altamente cualificados, el procedimiento para autorizar la entrada en España de profesionales cuya actividad sea especialmente valorada por razones de interés económico, social o laboral, y la residencia temporal y de trabajo para investigación. Por cierto, a diferencia de otros apartados del borrador, no he encontrado en los citados referencia alguna a las competencias de las CC AA que hayan asumido competencias en materia de autorizaciones iniciales de trabajo, referencias que deberán incorporarse sin duda en fase posterior, aún cuando la no mención no afectaría en nada a dichas competencias (si bien, no se entendería por qué se incluye la referencia a las autoridades autonómicas en unos preceptos y no en otros).
I) Con respecto a la futura normativa sobre trabajadores altamente cualificados, el borrador se inspira, y no podría ser de otra forma a mi parecer, en la Directiva de la UE 2009/50/CE del Consejo de 25 de mayo de 2009 relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado.
En la introducción de la Directiva se explica que pretende contribuir a combatir la escasez de mano de obra en Europa “mediante la admisión y la movilidad —para fines de empleo altamente cualificado— de nacionales de terceros países para estancias superiores a tres meses, a fin de que la Comunidad se convierta en un destino más atractivo para estos trabajadores procedentes de todo el mundo, y contribuir a la competitividad y el crecimiento económico. Para alcanzar estos objetivos es necesario facilitar la admisión de trabajadores altamente cualificados y de sus familias mediante el establecimiento de un procedimiento de admisión abreviado y reconociéndoles unos derechos económicos y sociales iguales a los que disfrutan los nacionales del Estado miembro anfitrión en una serie de ámbitos. Asimismo es necesario tener en cuenta las prioridades, las necesidades del mercado laboral y las capacidades de acogida de los Estados miembros. La presente Directiva se entiende sin perjuicio de la competencia de los Estados miembros de mantener o crear nuevos permisos de residencia nacionales con cualquier fin de empleo. Los nacionales de terceros países interesados deben disponer de la posibilidad de solicitar la tarjeta azul UE o un permiso de residencia nacional. Asimismo, la presente Directiva no debe afectar a la posibilidad de que el titular de la tarjeta azul UE disfrute de otros derechos y beneficios que pueda otorgarle el Derecho nacional y que sean compatibles con la presente Directiva”. Igualmente se enfatiza que “Las condiciones favorables de reagrupación familiar y de acceso al trabajo para los cónyuges deben ser un elemento fundamental de la presente Directiva, dirigida a atraer trabajadores altamente cualificados de terceros países”. La Directiva debe ser transpuesta a los ordenamientos jurídicos nacionales “antes del 19 de junio de 2011”.
La futura normativa española reproduce en gran medida buena parte de la Directiva, con algunas matizaciones que no afectan, a mi parecer, al fondo de la regulación sobre qué debe entenderse por trabajador altamente cualificado y sus condiciones salariales y de empleo. La concreción con respecto a la normativa comunitaria puede venir por el hecho de la manifestación expresa de que la formación de enseñanza superior debe tener una duración mínima de tres años y que debe proporcionar el nivel de cualificación necesario “para ejercer una profesión que exija un alto nivel de capacitación o para ingresar en un programa de investigación avanzada”.
Me interesa nuevamente destacar el énfasis que pone la (futura) normativa en vincular la eficacia de la autorización concedida a que el trabajador sea dado de alta en la Seguridad Social en el plazo máximo de 3 meses desde su entrada legal en España.
J) Sobre la autorización para acceder a España de personal cualificado por la realización de trabajos de especial interés económico, social o laboral, para cuya prestación de servicios no se tomará en consideración la situación nacional de empleo, el texto del borrador se basa en gran medida en la “Resolución de de 28 de febrero de 2007, de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros, de 16 de febrero de 2007, por el que se aprueban las Instrucciones por las que se determina el procedimiento para autorizar la entrada, residencia y trabajo en España, de extranjeros en cuya actividad profesional concurran razones de interés económico, social o laboral, o relativas a la realización de trabajos de investigación y desarrollo, o docentes, que requieran alta cualificación, o de actuaciones artísticas de especial interés cultural”.
La STS (C-A) de 14 de mayo (nº de recurso 248/2007)estima parcialmente el recurso interpuesto por la C.S. de CC OO pero mantiene la validez de la mayor parte del texto. Recuerda, con referencia a la normativa vigente, que la actividad lucrativa, laboral o profesional, en España, se sujeta a determinadas exigencias, como que “para la concesión inicial del permiso de trabajo, y tratándose de trabajadores por cuenta ajena, ha de tener en cuenta la situación nacional de empleo, según señala con carácter general el artículo 38.1 de la LO 4/2000”…; ello quiere decir que en España “no hay trabajadores que pueden realizar el trabajo de que se trata”, si bien esa norma tienen unas excepciones (arts. 40 y 41). No deja de ser curioso, aunque pueda ser acertado, el razonamiento sociológico y no jurídico de la STS cuando afirma que en una sociedad globalizada para aumentar la competitividad y el crecimiento económico y el bienestar social se puede acudir, por ser útil, a “la captación de la inmigración cualificada”…. según se destaca en las conclusiones alcanzadas por el grupo de reflexión encargado por el Consejo Europeo”.
K) Por último, con respecto a la residencia temporal y trabajo para investigación, sólo quiero hacer constar algunas breves observaciones.
a) En primer lugar, la regulación adaptada a los términos de la LO 2/2009, con expresa referencia a que la persona que va a ser contratada, en el marco de un proyecto de investigación puesto en marcha por una entidad u organismo reconocido al efecto, debe estar en posesión de una titulación superior, debidamente homologada o reconocida, “que le permita el acceso a programas de doctorado, relacionada con el proyecto de investigación para cuyo desarrollo se solicita la autorización de residencia temporal y trabajo”.
b) En segundo término, que el plazo de tres meses que se fija en los restantes preceptos del borrador que he tenido oportunidad de consultar (y que es ciertamente el establecido en la LO 2/2009) para que la autorización surta eficacia, se reduce a un mes en el caso de los investigadores, ya que si no hay constancia de que en dicho período de tiempo desde su entrada en España se ha cumplido con este trámite por parte de la entidad u organismo responsable de la contratación, la autoridad competente “podrá resolver la extinción de la autorización…”. Está por ver cómo se relaciona este precepto con otro que dispone que dicho plazo será computado “a partir de la fecha de la notificación de la resolución por que la que le sea concedida la autorización de residencia temporal y trabajo para investigación”, y con el que dispone que a partir de la entrada legal del investigador en España “este podrá comenzar su actividad y se producirá su afiliación, alta y cotización en los términos establecidos por la normativa de Seguridad Social que resulte de aplicación”.
c) Por fin, y como manifestación clara del principio comunitario de libre circulación de trabajadores en el seno de la UE, se permite a un investigador extranjero que esté llevando a cabo un proyecto de investigación en otro Estado de la UE que pueda continuarlo en España “por un período de hasta tres meses”.

References: resolución 
 resolución 
 artículo 36
 Real Decreto 
 artículo 38
 resolución