Source: http://www.beck-online.cz/bo/document-view.seam?documentId=onrf6mrqgeyv6mjxg4
Timestamp: 2020-07-05 18:52:57+00:00

Document:
177/2011 Sb. - Beck-online
177/2011 Sb.: od 29. 6. 2011
177/2011 Sb. znění účinné od 29. 6. 2011
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 46/10 dne 31. května 2011 v plénu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů,
Ústavnímu soudu byl dne 8. listopadu 2010 doručen návrh Nejvyššího správního soudu (dále též jen „navrhovatel“) na zrušení ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů.
Navrhovatel tak učinil dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o Ústavním soudu“), a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky a § 48 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále též jen „s. ř. s.“) dospěl k závěru, že ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, jehož má být při řešení věci sp. zn. 4 Ads 6/2010 použito, je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Navrhovatel úvodem poukazuje na základní argument odmítacího usnesení Městského soudu v Praze, jímž byl poukaz na ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, vylučující soudní přezkum ve věcech prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení. V dalším rekapituluje pro posouzení věci relevantní ustanovení podústavního práva, a to § 104ch zákona č. 582/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vyhlášku č. 161/1998 Sb., o promíjení penále správami sociálního zabezpečení, ve znění vyhlášky č. 329/2007 Sb., § 70 písm. f) s. ř. s. a § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatel upozorňuje na vývoj judikatury Ústavního soudu, kdy v judikatuře přijaté před účinností soudního řádu správního [usnesení sp. zn. I. ÚS 282/2000 ze dne 27. 9. 2000 (U 35/19 SbNU 311)] zaujal Ústavní soud zdrženlivé stanovisko k soudnímu přezkumu správního uvážení ve věcech prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení. Z pohledu ústavněprávního pak argumentuje aktuální judikaturou Ústavního soudu [nález sp. zn. III. ÚS 2556/07 ze dne 22. 7. 2009 (N 164/54 SbNU 93), usnesení sp. zn. III. ÚS 103/06 ze dne 23. 1. 2007 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu nepublikováno; dostupné na http://nalus.usoud.cz), usnesení sp. zn. IV. ÚS 2323/07 ze dne 13. 11. 2007 (U 11/47 SbNU 1047), usnesení sp. zn. IV. ÚS 1136/08 ze dne 17. 4. 2009 a usnesení sp. zn. I. ÚS 398/09 ze dne 17. 6. 2009 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu nepublikována; obě dostupná na http://nalus.usoud.cz)], v níž opakovaně vyjádřil nutnost soudního přezkumu rozhodnutí o prominutí daně podle § 55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „daňový řád“). Nejvyšší správní soud má přitom za to, že postup správního orgánu při promíjení penále podle zákona č. 582/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a podle § 1 odst. 1 vyhlášky č. 161/1998 Sb., o promíjení penále správami sociálního zabezpečení, ve znění vyhlášky č. 329/2007 Sb., se neliší od postupu správního orgánu při promíjení příslušenství daně z důvodu odstranění tvrdosti. V obou případech totiž představuje povinnost zaplatit příslušenství daně, resp. penále zásah do majetkové sféry účastníka, tedy do jeho vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny, a současně i zásah do práva na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, přičemž prominutí penále, obdobně jako prominutí příslušenství daně, znamená odvrácení tohoto zásahu. Vyhovění žádosti o prominutí daně (jejího příslušenství), jakož i penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení, spočívá dle navrhovatele na správním uvážení správního orgánu, pročež v obou případech je předmětem řízení posouzení jiných skutečností (tvrdosti zákona), než které vedly k vyměření příslušenství daně, resp. pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Úvodem svého vyjádření, doručeného Ústavnímu soudu dne 15. prosince 2010, jeho předseda Milan Štěch rekapituluje legislativní vývoj úpravy ustanovení § 104e zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Uvádí, že předmětné ustanovení bylo vtěleno do zákona č. 582/1991 Sb. při jeho první novelizaci provedené zákonem č. 590/1992 Sb., tedy ještě v době před ustavením Senátu. Uvedeným zákonem byla do části šesté, upravující řízení, vložena nová hlava čtvrtá (§ 104a až 104h) týkající se řízení ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. V ustanovení § 104e bylo stanoveno, že proti rozhodnutí ve věcech pojistného, které bylo vydáno v odvolacím řízení, lze podat opravný prostředek k soudu (s odkazem na § 244 a násl. občanského soudního řádu, jež zakotvovaly výluku, dle níž soudy nepřezkoumávaly rozhodnutí o žádostech na plnění, na něž není nárok, nebo o žádostech o odstranění tvrdosti zákona). V dalším období - již po ustavení Senátu - bylo ustanovení § 104e předmětného zákona změněno v souvislosti s přijetím zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v němž bylo reagováno na to, že Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/99 ze dne 27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.) zrušil část pátou občanského soudního řádu. V soudním řádu správním bylo nove upraveno též soudní přezkoumávání rozhodnutí správních orgánů, včetně úpravy, podle níž ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. Úprava obsažená v soudním řádu správním byla souběžně promítnuta do věcně souvisejících zákonných úprav, a to v rámci zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního. Byla v něm obsažena i novelizace zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (část patnáctá), jež zakotvila i situace, kdy určitá rozhodnutí jsou ze soudního přezkumu vyloučena, přičemž jedním z těchto případů (čl. XV bod 8) bylo zakotvení nového znění ustanovení § 104e písm. b), podle kterého ze soudního přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí o prominutí penále (§ 104ch). Vláda uvedenou koncepci vyloučení soudního přezkumu odůvodnila „mimořádností tohoto typu řízení“.
Jak bylo již uvedeno v naraci, ve věci sp. zn. 4 Ads 6/2010 je Nejvyšším správním soudem rozhodováno o kasační stížnosti proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. září 2009 č. j. 12 Cad 5/2009-13 o odmítnutí žaloby proti rozhodnutí Okresní správy sociálního zabezpečení Praha-západ ze dne 19. února 2009 č.j. 42010/220-9015-26.1.2009-1437/9/OM/3 o nevyhovění žádosti o prominutí penále uloženého dle zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.
Dle petitu návrhu se Nejvyšší správní soud domáhá, aby Ústavní soud nálezem „ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů,“ zrušil.
Dle ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, ze soudního přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí o „prominutí penále (§ 104ch)“.
Právní institut prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení byl do zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, vtělen jeho novelou provedenou zákonem č. 241/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon České národní rady č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon České národní rady č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a zákon České národní rady č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Důvodová zpráva vládního návrhu předmětné novely zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve prospěch zavedení právního institutu prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení argumentovala takto: „Zavádí se možnost z důvodu odstranění tvrdosti prominout penále jednotlivým plátcům pojistného na sociální zabezpečení. Vychází se přitom z obdobného institutu (prominutí příslušenství daně), který upravují předpisy o správě daní a poplatků. Zásady platné pro tento institut v oblasti daní se přebírají i do oblasti pojistného na sociální zabezpečení.“.
Předmětná judikatura vyústila v nález sp. zn. III. ÚS 2556/07 (viz výše), v němž Ústavní soud k ustanovení § 55a zákona č. 337/1992 Sb. (platného do 31. 12.2010) konstatoval, že daňový řád upravuje možnost podat proti rozhodnutí správce daně řádné opravné prostředky (část čtvrtá, § 48 a násl.) a tzv. „mimořádné opravné prostředky“ (část pátá, § 54 a násl.), mezi něž zákon zařadil i prominutí daně podle § 55a tohoto zákona, přičemž není rozhodné, že prominutí daně není typickým mimořádným opravným prostředkem. V tomto řízení ministerstvo může daň zcela nebo částečně prominout z důvodů nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů nebo u příslušenství z důvodů odstranění tvrdosti. Předmětem tohoto řízení je tedy posouzení skutečností jiných, než které vedly k vyměření daně, a nelze tak říci, že by v něm opakovaně byla posuzována správnost vyměření daně, a že by tak byla otevřena cesta k opakovanému soudnímu přezkumu stejných skutečností, jako byly či mohly být zkoumány k žalobě proti rozhodnutí o vyměření daně. Současně pak jsou stanoveny určité nové podmínky, za nichž lze žádosti vyhovět. Nejedná se tedy o dobrodiní rozhodujícího orgánu, které by spočívalo na jeho ničím nelimitované úvaze. Ustanovení § 55a tedy upravuje prominutí daně či jejího příslušenství, a to kombinací neurčitého právního pojmu a správního uvážení; neurčitý právní pojem, zde představovaný „důvody nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů“ a „důvodem odstranění tvrdosti“ přitom nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě. Zákonodárce tím vytvořil prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace je neurčitému právnímu pojmu podřaditelná či nikoli, přičemž s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný možný právní následek; je pak právě na uvážení správního orgánu - ve stanovených mezích - takový následek určit, jmenovitě zda žádosti daňového dlužníka vyhovět a daň či její příslušenství prominout. Právě dodržení těchto mezí -správního uvážení či jejich zneužití - však ve správním soudnictví přezkoumatelné dle právního názoru Ústavního soudu je, jak ostatně plyne výslovně z ustanovení § 78 odst. 1 s. ř. s.; je zde totiž oprávnění účastníka řízení požadovat, aby rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno v řádném řízení vymezeném normami hmotného i procesního („daňového“) práva a s vyloučením případné svévole. Právo na řádný proces je proto tím veřejným subjektivním procesním právem, jež by mohlo být dotčeno, resp. porušeno, a jehož ochrany se lze u soudu dovolat, i když zde subjektivní právo na poskytnutí posuzované úlevy není.
Jelikož ani daňový řád ani soudní řád správní neobsahovaly explicitní konkrétní úpravu vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí správce daně o prominutí daně či jejího příslušenství dle § 55a daňového řádu, právní závěr Ústavního soudu ve prospěch takového přezkumu v nastíněné judikatuře (zejména pak v nálezu sp. zn. III․ ÚS 2556/07) vyústil v ústavně konformní interpretaci relevantních ustanovení daňového řádu a soudního řádu správního - tato judikatura nebyla z uvedeného důvodu přijata v řízení o kontrole norem, nýbrž v řízení o ústavních stížnostech.
Je-li u právního institutu prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení -na rozdíl od situace u právního institutu prominutí daně a jejího příslušenství - v případě ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, dána výslovná zákonná překážka soudního přezkumu, tak naznačená analogie - na rozdíl od postupu obsaženého v nálezu sp. zn. III. ÚS 2556/07 - nemůže vést pouze k ústavně konformní interpretaci relevantního jednoduchého práva, nýbrž nutně ústí v derogační závěr v důsledku rozporu ustanovení § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s čl. 36 odst. 2 Listiny.
Souvislosti k 177/2011 Sb. bez vazby na §
§ 44 [Okruh věcí] 01.01.2013 -

References: soud 
 § 104
 zákona č. 582
 § 104
 zákona č. 582
 § 64
 zákona č. 182
 čl. 95
 § 48
 zákona č. 150
 § 104
 zákona č. 582
 čl. 36
 § 104
 zákona č. 582
 § 104
 zákona č. 582
 § 70
 § 104
 zákona č. 582
 SbNU 311
 soud 
 SbNU 93
 SbNU 1047
 § 55
 zákona č. 337
 soud 
 zákona č. 582
 § 1
 čl. 11
 čl. 1
 § 42
 § 69
 zákona č. 182
 soud 
 § 104
 zákona č. 582
 zákona č. 582
 § 104
 § 244
 § 104
 zákona č. 150
 soud 
 SbNU 329
 zákona č. 151
 § 104
 zákona č. 589
 soud 
 soud 
 § 104
 zákona č. 582
 § 104
 zákona č. 582
 zákona č. 582
 soud 
 § 55
 zákona č. 337
 § 48
 § 54
 § 55
 § 55
 § 78
 § 55
 § 104
 zákona č. 582
 § 104
 zákona č. 582
 čl. 36

§ 44