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Timestamp: 2017-07-22 23:03:53+00:00

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Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Verfassungsmäßigkeit der Stichtagsregelung des VermG § 4 Abs 2: vertretbarer Ausgleich zwischen Wiedergutmachungsinteresse der Alteigentümer und Vertrauensschutzinteresse der Erwerber - Auslegung des Erwerbsbegriffs mit Eigentumsgarantie vereinbar
Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94
L e i t s a t z zum Urteil des Ersten Senats vom 23. November
1999 - 1 BvF 1/94 - Der Restitutionsausschluß wegen redlichen
Erwerbs und seine Beschränkungen in § 4 Abs. 2 des
Vermögensgesetzes sind mit dem Grundgesetz vereinbar. BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 1 BvF 1/94 - Verkündet am 23. November 1999 Achilles Amtsinspektorin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
Im Namen des Volkes In dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des § 4 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung
offener Vermögensfragen (Vermögensgesetz - VermG) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 3. August 1992 (BGBl I S.
1446) -
Antragstellerin: Regierung des Landes Brandenburg, vertreten durch das Ministerium der Justiz und für Bundes- und Europaangelegenheiten, Heinrich-Mann-Allee 107, Potsdam - hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung des Vizepräsidenten Papier, der Richter Grimm, Kühling, der Richterinnen Jaeger, Haas, der Richter Hömig, Steiner Richterin Hohmann-Dennhardt aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. Mai
1999 durch Urteil für Recht erkannt: § 4 Absatz 2 des Gesetzes zur Regelung
Fassung der Bekanntmachung vom August 1992 (Bundesgesetzblatt
I Seite 1446) ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Gründe: A. 1 Das Normenkontrollverfahren betrifft die
Regelung des redlichen Erwerbs in § 4 Abs. 2 des
Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen
(Vermögensgesetz - VermG). I. 2 1. Das Vermögensgesetz gewährt Personen, denen
in der Vergangenheit Vermögenswerte in der Deutschen
Demokratischen Republik in rechtsstaatswidriger Weise
entzogen wurden, einen Anspruch auf Rückübertragung (§ 3
Abs. 1 VermG). Der Rückübertragungsanspruch ist nach § 4
Abs. 2 Satz 1 VermG ausgeschlossen, wenn natürliche Personen,
Religionsgemeinschaften oder gemeinnützige Stiftungen nach
dem 8. Mai 1945 in redlicher Weise an dem Vermögenswert
Eigentum oder dingliche Nutzungsrechte erworben haben. Dies
gilt bei der Veräußerung von Grundstücken und Gebäuden gemäß
§ 4 Abs. 2 Satz 2 VermG allerdings im Regelfall nicht,
wenn das dem Erwerb zugrundeliegende Rechtsgeschäft nach dem
18. Oktober 1989 geschlossen worden ist. Am 18. Oktober 1989
trat Erich Honecker von dem Amt des Vorsitzenden des
Staatsrats der Deutschen Demokratischen Republik zurück. Ein
redlicher Erwerb nach diesem Stichtag ist grundsätzlich nicht
geschützt. 3 2. Die Behörden der Deutschen Demokratischen
Republik griffen zwischen 1949 und 1989 auf das Grundvermögen
vor allem solcher Personen zu, die das Gebiet der Deutschen
Demokratischen Republik nach deren Recht legal oder illegal
verlassen hatten und in den Westen übergesiedelt waren. Das
Vermögen von "Republikflüchtlingen" und "Nichtrückkehrern"
wurde in den Anfangsjahren der Deutschen Demokratischen
Republik "beschlagnahmt", was einer entschädigungslosen
Enteignung gleichkam. Später wurde im Falle illegaler
Ausreise das Vermögen unter "treuhänderische Verwaltung" des
Staates gestellt, der keinerlei Rechenschaft über seine
Verwaltungsmaßnahmen ablegte. Seit 1969 fand - auf der
Grundlage der sogenannten Verwalterverordnung vom 11.
Dezember 1968 (GBl 1969 II S. 1) - ein staatlicher Zugriff
auf dieses Vermögen im Wege einer rechtsgeschäftlichen
Veräußerung statt. Im Falle legaler Ausreise wurde die
Erteilung der Ausreisegenehmigung oftmals davon abhängig
gemacht, daß die Betroffenen ihre Grundstücke oder Gebäude an
den Staat oder an Dritte verkauften. Ferner wurde Grund und
Boden nach seiner Überführung in Volkseigentum vielfach mit
Nutzungsrechten Dritter belastet. 4 Die Bundesrepublik Deutschland vertrat zwar
stets den Rechtsstandpunkt, daß die auf diesem
"Teilungsunrecht" beruhenden offenen Vermögensfragen durch
Wiedergutmachung gelöst werden müßten. In einem
Protokollvermerk zum Grundlagenvertrag vom 21. Dezember 1972
wurde ausdrücklich festgestellt, daß die unterschiedlichen
Positionen zu den Vermögensfragen unberührt blieben (BGBl
1973 II S. 426; vgl. BVerfGE 36, 1 <31>). Eine reale
Chance auf Wiedergutmachung eröffnete sich aber erst nach der
politischen Wende in der Deutschen Demokratischen Republik,
als die Bundesregierung und die Regierung der Deutschen
Demokratischen Republik im Dezember 1989 eine Gemeinsame
Kommission zur Lösung der offenen Vermögensfragen einsetzten
(Bulletin des Presse- und Informationsamtes der
Bundesregierung vom 20. Dezember 1989, S. 1249
<1251>). 5 Bevor die Kommission über die Fragen der
Vermögensrestitution und der Entschädigung beriet, hatten die
Behörden der Deutschen Demokratischen Republik bereits damit
begonnen, in wachsendem Umfang volkseigene Gebäude und
Grundstücke an Privatleute zu verkaufen. Dies geschah
zunächst aufgrund von Verwaltungsanweisungen des
Ministerrates und nachgeordneter Behörden vom 5. und 14.
Dezember 1989. Auf der Grundlage des Gesetzes über den
Verkauf volkseigener Eigenheime, Miteigentumsanteile und
Gebäude für Erholungszwecke vom 19. Dezember 1973 (GBl I S.
578; im folgenden: Verkaufsgesetz) war dies allerdings nur in
begrenztem Umfang zulässig. Insbesondere war eine Übertragung
von volkseigenem Grund und Boden rechtlich nicht möglich. Zu
einer erheblichen Ausweitung der Verkaufsaktivitäten kam es,
als die Volkskammer am 7. März 1990, kurz vor der ersten
freien Volkskammerwahl, eine Neufassung des Verkaufsgesetzes
(GBl I S. 157) beschloß. Deren Ziel war es, den privaten und
gewerblichen Mietern oder Nutzern volkseigener Gebäude und
Grundstücke den Erwerb dieser Vermögenswerte zu ermöglichen.
Die §§ 1, 2 und 4 Verkaufsgesetz lauteten in der
Neufassung: 6 § 1 7 Verkauf volkseigener Gebäude für
Gewerbezwecke 8 Volkseigene Gebäude können für Gewerbezwecke an
private Handwerker und Gewerbetreibende, die Bürger der DDR
oder Ausländer mit ständigem Wohnsitz in der DDR sind
(nachstehend als Handwerker und Gewerbetreibende bezeichnet),
verkauft werden. 9 § 2 10 Verkauf volkseigener Ein- und
Zweifamilienhäuser sowie Gebäude für Erholungszwecke 11 Volkseigene Ein- und Zweifamilienhäuser und für
persönliche Erholungszwecke genutzte volkseigene Gebäude
(nachstehend als Gebäude bezeichnet) können an Bürger der DDR
und Ausländer mit ständigem Wohnsitz in der DDR (nachstehend
als Bürger bezeichnet) verkauft werden. 12 § 4 13 Übergang des Eigentums am Gebäude 14 (1) Für die verkauften Gebäude ist auf Ersuchen
des Rates des Kreises ein Gebäudegrundbuchblatt anzulegen,
auf dem der Käufer als Eigentümer des Gebäudes einzutragen
ist. Mit der Eintragung des Käufers als Eigentümer des
Gebäudes geht das Gebäude in das Eigentum des Käufers
über. 15 (2) Für das zum Gebäude gehörende volkseigene
Grundstück ist dem Käufer ein Nutzungsrecht zu verleihen,
soweit in Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist.
Beim Kauf volkseigener Ein- und Zweifamilienhäuser oder zur
Errichtung von Eigenheimen kann das volkseigene Grundstück
erworben werden. Das gilt auch für volkseigene Grundstücke,
für die im Zusammenhang mit dem Kauf von Ein- und
Zweifamilienhäusern oder der Errichtung von Eigenheimen vor
Inkrafttreten dieses Gesetzes ein Nutzungsrecht verliehen
worden ist. 16 (3) ... 17 Die Neufassung des Verkaufsgesetzes trat einen
Tag nach den ersten freien Volkskammerwahlen am 19. März 1990
in Kraft. In den Folgemonaten wurden rund 300.000
Kaufverträge über Grundstücke und Gebäude abgeschlossen. Die
hohe Zahl der Erwerbswünsche führte bei den wenigen
staatlichen Notariaten und bei den Grundbuchämtern zu
erheblichen Engpässen und dementsprechend langen Wartezeiten.
Es entstand zunächst ein Beurkundungs-, dann ein
Eintragungsstau. Von diesem Massenverkauf volkseigener
Immobilien waren auch Gebäude und Grundstücke betroffen, in
Ansehung derer Rückübertragungsansprüche von Alteigentümern
denkbar waren. 18 Im Sommer 1990 verständigte sich die
Gemeinsame Kommission auf Eckwerte zur Lösung der offenen
Vermögensfragen. Zu diesen Eckwerten gehörte der Grundsatz,
daß in den Fällen des Teilungsunrechts eine Restitution
erfolgen sollte. Dabei wurden nicht nur entschädigungslose
Enteignungen und Anordnungen staatlicher Zwangsverwaltung
berücksichtigt, sondern auch Fälle, in denen Personen
aufgrund justitiellen Unrechts, unlauterer Machenschaften
oder infolge ökonomischen Zwangs Vermögenswerte verloren
hatten. Diese Eckwerte wurden in einer Gemeinsamen Erklärung
zur Regelung offener Vermögensfragen der beiden deutschen
Regierungen vom 15. Juni 1990 niedergelegt (Bulletin des
Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung vom 19.
Juni 1990, S. 661-663), die später als Anlage III des
Einigungsvertrages vom 31. August 1990 Gesetzeskraft erlangte
(BGBl II S. 889 <1237 f.>). Darin heißt es: 19 3. Enteignetes Grundvermögen wird grundsätzlich
unter Berücksichtigung der unter a) und b) genannten
Fallgruppen den ehemaligen Eigentümern oder ihren Erben
zurückgegeben. 20 a) ... 21 b) Sofern Bürger der Deutschen Demokratischen
Republik an zurückzuübereignenden Immobilien Eigentum oder
dingliche Nutzungsrechte in redlicher Weise erworben haben,
ist ein sozial verträglicher Ausgleich an die ehemaligen
Eigentümer durch Austausch von Grundstücken mit
vergleichbarem Wert oder durch Entschädigung
herzustellen. 22 Entsprechendes gilt für Grundvermögen, das
durch den staatlichen Treuhänder an Dritte veräußert wurde.
Die Einzelheiten bedürfen noch der Klärung. 23 ... 24 13. Zur Abwicklung: 25 a) Die Deutsche Demokratische Republik wird die
erforderlichen Rechtsvorschriften und Verfahrensregelungen
umgehend schaffen. 26 b) Sie wird bekanntmachen, wo und innerhalb
welcher Frist die betroffenen Bürger ihre Ansprüche anmelden
können. Die Antragsfrist wird sechs Monate nicht
überschreiten. 27 c) ... 28 d) Die Deutsche Demokratische Republik wird
dafür Sorge tragen, daß bis zum Ablauf der Frist gemäß Ziffer
13.b) keine Verkäufe von Grundstücken und Gebäuden
vorgenommen werden, an denen frühere Eigentumsrechte
ungeklärt sind, es sei denn, zwischen den Beteiligten besteht
Einvernehmen, daß eine Rückübertragung nicht in Betracht
kommt oder nicht geltend gemacht wird. Veräußerungen von
Grundstücken und Gebäuden, an denen frühere Eigentumsrechte
ungeklärt sind und die dennoch nach dem 18. Oktober 1989
erfolgt sind, werden überprüft. 29 In Umsetzung der Gemeinsamen Erklärung erließ
die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik am 11.
Juli 1990 im Rahmen der Verordnung über die Anmeldung
vermögensrechtlicher Ansprüche (GBl I S. 718) einen
Genehmigungsstop. In der Anmeldeverordnung (AnmeldeVO) wurde
bestimmt, daß bei ungeklärten Eigentumsrechten künftig keine
Grundstücksverkehrsgenehmigungen mehr erteilt würden und daß
anhängige Genehmigungsverfahren solange auszusetzen seien,
bis abschließend geklärt sei, daß durch die vorgesehene
Rechtsänderung kein Grundstück betroffen sei, an dem frühere
Eigentumsrechte ungeklärt seien. Ferner sollten in den Fällen
bereits erteilter Genehmigungen die Verfahren auf Antrag des
früheren Berechtigten wieder aufgegriffen werden, sofern das
Rechtsgeschäft nach dem 18. Oktober 1989 geschlossen worden
war und nach der Anmeldeverordnung nicht mehr hätte genehmigt
werden dürfen. Ohne eine Grundstücksverkehrsgenehmigung war
eine Eintragung in das Grundbuch nicht möglich. Die
Vorschriften wurden von der Regierung der Deutschen
Demokratischen Republik durch die Zweite Verordnung über die
Anmeldung vermögensrechtlicher Ansprüche vom 21. August 1990
(GBl I S. 1260) noch geringfügig modifiziert. Sie lauteten in
den hier maßgeblichen Teilen: 30 § 6 31 Versagungs- und Aussetzungsgründe 32 (1) Im Genehmigungsverfahren nach der
Verordnung über den Verkehr mit Grundstücken -
Grundstücksverkehrsverordnung - vom 15. Dezember 1977 (GBl. I
1978 Nr. 5 S. 73) geändert durch Verordnung vom 14. Dezember
1988 (GBl. I Nr. 28 S. 330) ist die Genehmigung zu versagen,
wenn durch die vorgesehene oder mit der vorgesehenen
Rechtsänderung oder Rechtsbegründung ein Grundstück in
treuhänderischer oder staatlicher Verwaltung betroffen ist
und die Zustimmung des Eigentümers nicht vorliegt. 33 (2) Das Genehmigungsverfahren nach der
Grundstücksverkehrsverordnung ist solange auszusetzen, bis
abschließend geklärt ist, daß durch die vorgesehene oder mit
der vorgesehenen Rechtsänderung oder Rechtsbegründung kein
Grundstück betroffen ist, an dem frühere Eigentumsrechte
ungeklärt sind. Als ungeklärt gelten Fälle, in denen
Grundstücke nach dem 6. Oktober 1949 durch Beschlagnahme, aus
vorläufiger staatlicher Verwaltung oder staatlicher
Treuhandverwaltung in Volkseigentum überführt oder an Dritte
veräußert worden sind sowie Fälle, in denen Ansprüche
Berechtigter angemeldet worden sind. Die Genehmigung kann
erteilt werden, wenn der Berechtigte sein Einverständnis mit
der Rechtsänderung oder Rechtsbegründung in notariell
beglaubigter Form oder zu Protokoll der Genehmigungsbehörde
erklärt oder wenn ein Anspruch auf Rückübertragung vom
Berechtigten bis zum 13. Oktober 1990 nicht geltend gemacht
worden ist. 34 § 7 35 Wiederaufgreifen des
Genehmigungsverfahrens 36 (1) Das Genehmigungsverfahren nach der
Grundstücksverkehrsverordnung ist auf Antrag des früheren
Eigentümers oder des durch die vorläufige staatliche bzw.
treuhänderische Verwaltung betroffenen Berechtigten
wiederaufzugreifen, sofern das Rechtsgeschäft nach dem 18.
Oktober 1989 geschlossen worden ist und nach § 6 Absätze
1 und 2 nicht hätte genehmigt werden dürfen. Der Antrag kann
nur bis zum 13. Oktober 1990 gestellt werden. Die
Vertragspartner sind an dem Verfahren zu beteiligen. 37 (2) Der Antrag auf Wiederaufgreifen des
Genehmigungsverfahrens hat aufschiebende Wirkung. 38 (3) Ist die Eintragung im Grundbuch bereits
erfolgt, so hat das zuständige Genehmigungsorgan die
Eintragung eines Widerspruchs gegen die Richtigkeit des
Grundbuches von Amts wegen zu veranlassen, wenn der
Antragsteller sein früheres Eigentumsrecht an dem betroffenen
Grundstück glaubhaft macht und das Rechtsgeschäft nach dem
18. Oktober 1989 abgeschlossen wurde. Die Löschung des
Widerspruchs ist zu veranlassen, wenn im Falle einer
Beschwerde gegen das Wiederaufgreifen des
Genehmigungsverfahrens eine abschließende Entscheidung
zugunsten des Beschwerdeführers ergangen ist. 39 Aufgrund dieser Regelungen und des
Eintragungsstaus bei den Grundbuchämtern blieb die Mehrzahl
der 1990 getätigten Kaufgeschäfte über restitutionsbelastete
Grundstücke gleichsam im Vollzug stecken. Nach Schätzungen
der Landesregierung von Brandenburg wurden etwa 95 vom
Hundert der Käufer nicht in das Grundbuch eingetragen. 40 3. Gesetzlich geregelt wurden die offenen
Vermögensfragen im Rahmen des Einigungsvertrages. Die beiden
deutschen Regierungen einigten sich darauf, das Gesetz zur
Regelung offener Vermögensfragen in den Einigungsvertrag
aufzunehmen. Darin sollten nicht nur die Fälle des
Teilungsunrechts, sondern auch die Fälle des NS-Unrechts
geregelt werden. Die Deutsche Demokratische Republik hatte
Personen, die in der Zeit vom 30. Januar 1933 bis zum 8. Mai
1945 aus rassischen, politischen, religiösen oder
weltanschaulichen Gründen verfolgt worden waren und deshalb
Vermögenswerte verloren hatten, überwiegend keine
Wiedergutmachung gewährt. Das Vermögensgesetz wurde als
Anlage II Kapitel III Sachgebiet B Abschnitt I Nr. 5 des
Einigungsvertrages von den gesetzgebenden Körperschaften der
Deutschen Demokratischen Republik und der Bundesrepublik
Deutschland verabschiedet. Der Einigungsvertrag trat am 29.
September 1990, also vier Tage vor dem Beitritt am 3. Oktober
1990, in Kraft (vgl. BGBl 1990 II S. 1360; GBl 1990 I S.
1988). 41 a) Die ursprüngliche gesetzliche Regelung über
den redlichen Erwerb in § 4 Abs. 2 VermG a.F. (BGBl 1990
II S. 889 <1159>; GBl 1990 I S. 1629 <1899>)
lautete: 42 Die Rückübertragung ist ferner ausgeschlossen,
wenn natürliche Personen, Religionsgemeinschaften oder
gemeinnützige Stiftungen in redlicher Weise an dem
Vermögenswert Eigentum oder dingliche Nutzungsrechte erworben
haben. Dies gilt bei Grundstücken und Gebäuden nicht, sofern
das dem Erwerb zugrundeliegende Rechtsgeschäft nach dem 18.
Oktober 1989 geschlossen worden ist und nach § 6 Abs. 1
und 2 der Anmeldeverordnung nicht hätte genehmigt werden
dürfen. 43 Damit war bereits nach der Erstfassung des
Vermögensgesetzes die Restitution von Grundstücken und
Gebäuden wegen redlichen Erwerbs nicht ausgeschlossen, wenn
der zugrundeliegende Kaufvertrag nach dem Stichtag 18.
Oktober 1989 abgeschlossen worden war. Diese Regelung wirkte
sich vor allem zu Lasten von "Mieterkäufern" aus, die das von
ihnen zuvor gemietete Gebäude oder Grundstück nach dem 18.
Oktober 1989 gekauft hatten. Hingegen waren Personen, die
schon vor dem Stichtag Gebäudeeigentum oder dingliche Rechte
erworben und danach lediglich das Grundeigentum hinzuerworben
hatten, nicht betroffen ("Komplettierungsfälle"). Diese Käufe
waren nach dem Willen des Gesetzgebers von der
Stichtagsregelung ausgenommen (vgl. Bundesministerium der
Justiz, Stichtagsregelung des § 4 Abs. 2 Satz 2 VermG -
Darstellung der geltenden Rechtslage, VIZ 1992, S.
102 ff.). Da die Stichtagsregelung des § 4 Abs. 2
Satz 2 VermG nur den Erwerb von Grundstücken und Gebäuden
regelt, fand sie von Anfang an auch auf den Erwerb
beweglicher Sachen ("Mobiliarerwerbsfälle") und auf die
Erlangung von Nutzungsrechten keine Anwendung, die der Staat
zum Zwecke der Errichtung eines Eigenheims verliehen hatte
("Häuslebauerfälle"). Diese drei Ausnahmegruppen hatten
erhebliche praktische Bedeutung. Nach Schätzungen der
Bundesregierung machten insbesondere die sogenannten
Komplettierungsfälle 80 bis 90 vom Hundert der nach dem
Verkaufsgesetz getätigten Vertragsabschlüsse aus. 44 b) Die Stichtagsregelung blieb in der
Folgezeit politisch umstritten. Im Rahmen des Gesetzes zur
Änderung des Vermögensgesetzes und anderer Rechtsvorschriften
(Zweites Vermögensrechtsänderungsgesetz - 2. VermRÄndG) vom
14. Juli 1992 (BGBl I S. 1257) nahm der Gesetzgeber
nachträgliche Korrekturen vor. Die Stichtagsregelung findet
nunmehr keine Anwendung, wenn der Käufer das Erwerbsgeschäft
schon vor dem 19. Oktober 1989 angebahnt ("Anbahnungsfälle"),
ein Gebäude für gewerbliche Zwecke erworben
("Unternehmensschutzfälle") oder in bezug auf das Objekt
erhebliche Investitionen vorgenommen hat
("Investititionsschutzfälle"). Die zur Überprüfung gestellte
Vorschrift des § 4 Abs. 2 VermG lautet in der Fassung
der Bekanntmachung vom 3. August 1992 (BGBl I S. 1446): 45 Die Rückübertragung ist ferner ausgeschlossen,
gemeinnützige Stiftungen nach dem 8. Mai 1945 in redlicher
Weise an dem Vermögenswert Eigentum oder dingliche
Nutzungsrechte erworben haben. Dies gilt bei der Veräußerung
von Grundstücken und Gebäuden nicht, sofern das dem Erwerb
zugrundeliegende Rechtsgeschäft nach dem 18. Oktober 1989
ohne Zustimmung des Berechtigten geschlossen worden ist, es
sei denn, daß 46 a) der Erwerb vor dem 19. Oktober 1989
schriftlich beantragt oder sonst aktenkundig angebahnt worden
ist, 47 b) der Erwerb auf der Grundlage des § 1
des Gesetzes über den Verkauf volkseigener Gebäude vom 7.
März 1990 (GBl. I Nr. 18 S. 157) erfolgte oder 48 c) der Erwerber vor dem 19. Oktober 1989 in
einem wesentlichen Umfang werterhöhende oder
substanzerhaltende Investitionen vorgenommen hat. 49 4. In der praktischen Umsetzung erlangten die
drei nachträglich geschaffenen Ausnahmetatbestände allerdings
keine große Bedeutung. Denn ein Erwerb im Sinne des § 4
Abs. 2 VermG liegt nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts nur vor, wenn der Käufer bis zum
Inkrafttreten des Vermögensgesetzes in das Grundbuch
eingetragen worden ist (vgl. BVerwG, NJW 1994, S. 470). Dazu
kam es in der Mehrzahl der Erwerbsvorgänge, in denen der
Kaufvertrag nach dem 18. Oktober 1989 abgeschlossen worden
war, nicht mehr. Noch relativ häufig wurden diejenigen, die
den Kaufvertrag vor dem 19. Oktober 1989 angebahnt hatten,
vor dem Inkrafttreten des Vermögensgesetzes in das Grundbuch
eingetragen. Den Erwerbern, die Gebäude gewerblich genutzt
oder erhebliche Investitionen vorgenommen hatten, gelang dies
jedoch nur selten. 50 5. Die Interessen der Käufer, bei denen eine
Grundbucheintragung vor dem Inkrafttreten des
Vermögensgesetzes nicht mehr erfolgte, hat der Gesetzgeber
später im Rahmen des Sachenrechtsbereinigungsgesetzes
(SachenRBerG) berücksichtigt, das als Art. 1 des Gesetzes zur
Änderung sachenrechtlicher Bestimmungen
(Sachenrechtsänderungsgesetz - SachenRÄndG) vom 21. September
1994 (BGBl I S. 2457) beschlossen wurde. § 121 Abs. 1
und 2 SachenRBerG lautet: 51 § 121 52 Ansprüche nach Abschluß eines Kaufvertrags 53 (1) Dem Nutzer, der bis zum Ablauf des 18.
Oktober 1989 mit einer staatlichen Stelle der Deutschen
Demokratischen Republik einen wirksamen, beurkundeten
Kaufvertrag über ein Grundstück, ein Gebäude oder eine
bauliche Anlage abgeschlossen und aufgrund dieses Vertrages
oder eines Miet- oder sonstigen Nutzungsvertrages Besitz
erlangt oder den Besitz ausgeübt hat, stehen die Ansprüche
nach Kapitel 2 gegenüber dem jeweiligen Grundstückseigentümer
auch dann zu, wenn das Grundstück, das Gebäude oder die
bauliche Anlage nach dem Vermögensgesetz zurückübertragen
worden ist. Satz 1 findet keine Anwendung, wenn der Vertrag
aus den in § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 und 2 genannten
Gründen nicht erfüllt worden ist. Die Ansprüche aus Satz 1
stehen dem Nutzer auch dann zu, wenn der Kaufvertrag nach dem
18. Oktober 1989 abgeschlossen worden ist und 54 a) der Kaufvertrag vor dem 19. Oktober 1989
ist, 55 b) der Vertragsschluß auf der Grundlage des
§ 1 des Gesetzes über den Verkauf volkseigener Gebäude
vom 7. März 1990 (GBl. I Nr. 18 S. 157) erfolgte oder 56 c) der Nutzer vor dem 19. Oktober 1989 in einem
wesentlichen Umfang werterhöhende oder substanzerhaltende
Investitionen vorgenommen hat. 57 (2) Die in Absatz 1 bezeichneten Ansprüche
stehen auch dem Nutzer zu, 58 a) der aufgrund eines bis zum Ablauf des 18.
Oktober 1989 abgeschlossenen Miet-, Pacht- oder sonstigen
Nutzungsvertrages ein Eigenheim am 18. Oktober 1989 genutzt
hat, 59 b) bis zum Ablauf des 14. Juni 1990 einen
wirksamen, beurkundeten Kaufvertrag mit einer staatlichen
Stelle der Deutschen Demokratischen Republik über dieses
Eigenheim geschlossen hat und 60 c) dieses Eigenheim am 1. Oktober 1994 zu
eigenen Wohnzwecken nutzt. 61 Nach dieser Vorschrift steht den
nichteingetragenen Käufern ein Wahlrecht zwischen der
Einräumung eines Erbbaurechts und dem Ankauf des Grundstücks
zum halben Verkehrswert zu. Dies ergibt sich aus der in
Absatz 1 Satz 1 enthaltenen Verweisung auf Kapitel 2 des
Sachenrechtsbereinigungsgesetzes. Darin sind das Ankaufsrecht
(§ 61 SachenRBerG), der Anspruch auf Bestellung eines
Erbbaurechts (§ 32 SachenRBerG) und das Wahlrecht
(§ 15 SachenRBerG) im einzelnen geregelt. II. 62 Die Regierung des Landes Brandenburg hat beim
Bundesverfassungsgericht einen Antrag auf Durchführung eines
abstrakten Normenkontrollverfahrens gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr.
2 GG gestellt. 63 1. Sie hält die Stichtagsregelung beim
redlichen Erwerb für verfassungswidrig und beantragt,
§ 4 Abs. 2 Satz 2 VermG für nichtig zu erklären. Die
Vorschrift bewirke eine echte Rückwirkung, da die auf der
Grundlage des Verkaufsgesetzes vom 7. März 1990 entstandenen
Rechtspositionen mit ihrem Inkrafttreten am 29. September
1990 ex tunc beseitigt worden seien. Die Voraussetzungen,
unter denen das Bundesverfassungsgericht ausnahmsweise eine
echte Rückwirkung zugelassen habe, seien nicht erfüllt. Bei
der Neuregelung im Vermögensgesetz handele es sich weder um
eine Bagatelle noch sei die Rechtslage aufgrund des
Verkaufsgesetzes unklar oder verworren gewesen. Ebensowenig
habe § 4 Abs. 2 Satz 2 VermG eine Rechtslage abgelöst,
auf deren Fortbestand der Bürger zu keiner Zeit habe
vertrauen dürfen. 64 Ein Vertrauenstatbestand ergebe sich durch den
Erlaß und die fortdauernde Anwendung des Verkaufsgesetzes.
Das Verkaufsgesetz sei zwar noch von der alten, nicht frei
gewählten Volkskammer der Deutschen Demokratischen Republik
verabschiedet worden. Inhaltlich beruhe es aber auf dem
Willen und den Vorstellungen aller am "Runden Tisch"
vertretenen politischen Kräfte. Daher sei das am 19. März
1990, also am Tag nach den ersten freien Volkskammerwahlen in
der Deutschen Demokratischen Republik, in Kraft getretene
Verkaufsgesetz auch von den Behörden einer demokratisch
legitimierten Regierung vollzogen worden. Da das
Verkaufsgesetz vom breitesten Konsens der Parteien und der
Bevölkerung getragen worden sei, hätten die Käufer auch auf
den Bestand ihrer Rechtspositionen vertrauen dürfen. Dieses
Vertrauen sei zudem durch die Garantie der Eigentums- und
Erwerbsfreiheit im Vertrag über die Schaffung einer
Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18. Mai 1990
(BGBl II S. 537) und im Verfassungsgrundsätzegesetz vom 17.
Juni 1990 (GBl I S. 299) gefördert worden. 65 Die Regelung des § 4 Abs. 2 Satz 2 VermG
weiche ferner von der Gemeinsamen Erklärung ab, die unter
Ziffer 13 d) eine Überprüfung der nach dem 18. Oktober 1989
abgeschlossenen Verkaufsgeschäfte vorsehe. Darunter sei eine
Überprüfung der Redlichkeit des Erwerbers im Einzelfall zu
verstehen, nicht aber ein allgemeiner Ausschluß des redlichen
Erwerbs. 66 2. Die Regierung des Landes Brandenburg
beantragt ferner eine verfassungskonforme Auslegung des
§ 4 Abs. 2 VermG. Der Begriff des Erwerbs dürfe -
entgegen der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung - nicht
eng im Sinne einer sachenrechtlichen Übertragung verstanden
werden, sondern müsse aus verfassungsrechtlichen Gründen
weit, unter Einbeziehung des zugrundeliegenden
schuldrechtlichen Rechtsgeschäfts, ausgelegt werden. Diese
weite Auslegung sei aus Gründen des Vertrauensschutzes und
wegen des Willkürverbots geboten. Die redlichen Erwerber
hätten auf der Grundlage des Verkaufsgesetzes davon ausgehen
können, mit dem Abschluß des notariellen Vertrags alles getan
zu haben, um das Eigentum zu erwerben. Daß diese Verträge nur
dann Bestand haben könnten, wenn sie durch Eintragung im
Grundbuch vollzogen würden, sei für niemanden vorhersehbar
gewesen, solange die Deutsche Demokratische Republik als
selbständiger Staat existiert habe. In der Rechtspraxis der
Deutschen Demokratischen Republik sei unter dem Erwerb von
Grundstücken und Rechten an Grundstücken der Abschluß eines
wirksamen notariellen Vertrags verstanden worden. Der
Eintragung in das Grundbuch habe man nur geringe Bedeutung
beigemessen. Wirksame notarielle Verträge seien auch ohne
Grundbucheintragung beachtet worden. 67 Eine andere Auslegung verstoße auch gegen das
Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG. Die redlichen
Käufer würden je nachdem unterschiedlich behandelt, ob die
Eintragung in das Grundbuch bei Inkrafttreten des
Vermögensgesetzes vollzogen gewesen sei oder nicht. Für diese
Differenzierung fehle ein einleuchtender Grund. Ob es noch
während des Bestehens der Deutschen Demokratischen Republik
zu einer Eintragung gekommen sei, sei für den Käufer weder
vorhersehbar noch beeinflußbar gewesen. Unberechenbare
Zufälle hätten oft den Zeitpunkt der Eintragung bestimmt.
Unter diesen Umständen sei die Auslegung des § 4 Abs. 2
VermG durch die verwaltungsgerichtliche Judikatur an
zufälligen, nicht jedoch an sachlich einleuchtenden Kriterien
orientiert. 68 3. Für den Fall, daß eine verfassungskonforme
Auslegung des § 4 Abs. 2 VermG nicht möglich ist,
beantragt die Regierung des Landes Brandenburg hilfsweise,
§ 4 Abs. 2 VermG insoweit für unvereinbar mit dem
Grundgesetz zu erklären, als die Rückübertragung nicht auch
in den Fällen ausgeschlossen ist, in denen bereits ein nach
den Vorschriften der Deutschen Demokratischen Republik
wirksamer Kaufvertrag abgeschlossen worden ist. Wenn auch
dieser Antrag keinen Erfolg hat, soll das
Bundesverfassungsgericht den Bundesgesetzgeber zum Erlaß
einer Regelung auffordern, nach der die Rückübertragung in
den Fällen ausgeschlossen ist, in denen bereits ein nach den
Vorschriften der Deutschen Demokratischen Republik wirksamer
Kaufvertrag abgeschlossen worden ist. III. 69 Zu den Anträgen haben sich die
Bundesregierung, die Sächsische Staatsregierung, die
Landesregierung von Sachsen-Anhalt sowie das
Bundesverwaltungsgericht geäußert. 70 1. Die Bundesregierung hält die
Stichtagsregelung und die verwaltungsgerichtliche Auslegung
des Erwerbsbegriffes in § 4 Abs. 2 VermG für
verfassungsmäßig. 71 a) Die Stichtagsregelung des § 4 Abs. 2
Satz 2 VermG stelle eine zulässige Inhalts- und
Schrankenbestimmung des Eigentums dar. Der Gesetzgeber habe
mit der Regelung des § 4 Abs. 2 VermG einen
sozialverträglichen Ausgleich zwischen den Interessen der
redlichen Erwerber und der Alteigentümer gefunden. Die
Vorschrift lasse redlichen Erwerb bis zu einem Stichtag zu
und schließe auch danach den redlichen Erwerb in vielen
Fällen nicht aus. Würde man den redlichen Erwerb zeitlich
unbegrenzt schützen, führte dies zu einer Aushöhlung des
Restitutionsgrundsatzes. Zwar sei am 18. Oktober 1989 die
Wiedervereinigung noch nicht absehbar gewesen, jedoch habe
sich zu diesem Zeitpunkt bereits eine tiefgreifende Umwälzung
aller staatlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der
Deutschen Demokratischen Republik abgezeichnet. Für "staats-
und parteinahe" Bürger der Deutschen Demokratischen Republik
sei dies bereits relativ früh erkennbar gewesen. Schon vor
Inkrafttreten des Verkaufsgesetzes vom März 1990 seien
Immobilien aufgrund interner Anordnungen vom November und
Dezember 1989 in größerem Umfang vor allem an Mitarbeiter
verschiedener Ministerien und Mitglieder der SED-Parteispitze
verkauft worden. Daher hätten die Vertreter der Deutschen
Demokratischen Republik in der Gemeinsamen Kommission den 18.
Oktober 1989 als Stichtag vorgeschlagen. Der Tag des
Rücktritts Honeckers sei daher keinesfalls ein willkürlich
gewähltes Datum. 72 b) Die beantragte weite Auslegung des
Erwerbsbegriffes würde in unzulässiger Weise den normativen
Gehalt des Gesetzes neu bestimmen und das gesetzgeberische
Ziel in wesentlichen Punkten verändern. § 4 Abs. 2 Satz
1 VermG könne nur so ausgelegt werden, daß ein
Restitutionsausschluß allein bei vollzogenem Erwerb des
Eigentums in Betracht komme. Einer anderen Auslegung sei die
Vorschrift weder nach ihrem Wortlaut noch nach ihrer
Entstehungsgeschichte noch nach ihrem Zweck zugänglich. Auch
nach dem Recht der Deutschen Demokratischen Republik sei der
Erwerb von Grund- und Gebäudeeigentum stets von der
Eintragung im Grundbuch abhängig gewesen (§§ 297, 295
ZGB, § 4 Abs. 1 Verkaufsgesetz). 73 § 4 Abs. 2 Satz 1 VermG sei in der
dargelegten - engeren - Auslegung auch verfassungsgemäß. Der
Gesetzgeber sei nicht verpflichtet, den Restitutionsausschluß
über die Fälle des vollzogenen Erwerbs hinaus auf
schuldrechtliche Kaufvertragsansprüche auszudehnen, um
Käufern außerordentlich günstige Kaufgelegenheiten zu
erhalten. Dem könne nicht entgegengehalten werden, daß die
Anknüpfung an die Grundbucheintragung rein zufällig sei. Denn
angesichts des damaligen Antragsstaus bei den Notariaten
führe auch die Anknüpfung an den Abschluß der Kaufverträge zu
rein zufälligen Ergebnissen und zu damit verbundenen Härten.
Schließlich sei den berechtigten Interessen der Käufer im
Rahmen des § 121 SachenRBerG Rechnung getragen
worden. 74 2. Die Sächsische Staatsregierung teilt zwar
die Auffassung der Antragstellerin, daß der Begriff des
Erwerbs in § 4 Abs. 2 VermG verfassungskonform ausgelegt
werden müsse, hält die Stichtagsregelung des § 4 Abs. 2
Satz 2 VermG aber für verfassungsmäßig. 75 a) Die enge, von den Verwaltungsgerichten
vertretene Auslegung des Erwerbsbegriffes bewirke sachlich
nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlungen. Ob jemand vor
dem Inkrafttreten der Anmeldeverordnung in das Grundbuch
eingetragen und damit Eigentümer geworden sei oder nicht, sei
weitgehend vom Zufall abhängig gewesen. Auch wenn der
Gesetzgeber grundsätzlich typisierende Regelungen treffen
dürfe, sei eine derartige Regelung nicht mehr vertretbar.
Denn eine Typisierung sei nur zulässig, wenn die durch sie
eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten lediglich eine
verhältnismäßig kleine Zahl von Personen beträfen. 76 b) Die Festlegung des Stichtags in § 4
Abs. 2 Satz 2 VermG sei hingegen nicht verfassungswidrig und
verstoße nicht gegen das Rückwirkungsverbot. Da das
Vermögensgesetz bereits vor dem 3. Oktober 1990 in der
Deutschen Demokratischen Republik in Kraft getreten sei, habe
der Bundesgesetzgeber durch die Übernahme der Regelungen die
Betroffenen nicht schlechter gestellt, als sie vor dem 3.
Oktober 1990 standen. Eine Rückwirkung im Sinne einer
Rückbewirkung von Rechtsfolgen liege abgesehen davon auch
deswegen nicht vor, weil kein Verfügungsberechtigter
rückwirkend seine Rechte verliere, sondern diese erst mit der
Unanfechtbarkeit der Restitutionsentscheidung auf den
Berechtigten übergingen. 77 Die Vorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 2
VermG stelle eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung
des Eigentums dar. Die Stichtagsregelung sei mit den im
Rahmen des Art. 14 Abs. 1 GG zu beachtenden Grundsätzen der
Rechtssicherheit, der Verhältnismäßigkeit und des
Vertrauensschutzes vereinbar. Ein vorrangiges schutzwürdiges
Vertrauen der Käufer liege nicht vor. Bei Abschluß der
Kaufverträge im Frühjahr 1990 hätten sie nicht mehr vom
fortdauernden Bestand der Staats-, Rechts- und
Gesellschaftsordnung der Deutschen Demokratischen Republik
ausgehen können. Nach dem Rücktritt Honeckers sei die
Annahme, es werde bei den bestehenden politischen und
rechtlichen Verhältnissen bleiben, nicht mehr berechtigt
gewesen. Der Gesetzgeber habe dieses Ereignis als sichtbares
Zeichen der bevorstehenden Umwälzung aller staatsrechtlichen
und gesellschaftlichen Verhältnisse zum Anknüpfungspunkt für
die beabsichtigte Stichtagsregelung nehmen dürfen. 78 3. Die Landesregierung von Sachsen-Anhalt
unterstützt die Hauptanträge der Regierung des Landes
Brandenburg und führt ergänzend aus: 79 a) Mit der Stichtagsregelung sei eine
Entziehung der durch das Verkaufsgesetz geschaffenen
Rechtspositionen verbunden. Darin liege eine unzulässige
Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG. Es gehe nicht bloß
um die generell-abstrakte Ausformung eigentumsrechtlicher
Positionen, sondern um deren Beseitigung. Selbst wenn Art. 14
Abs. 3 GG nicht unmittelbar zur Anwendung käme, sei das darin
zum Ausdruck kommende Gewicht des Eigentumsschutzes zu
beachten. Die vollständige, übergangs- und ersatzlose
Beseitigung einer Rechtsposition könne nur aus Gründen des
öffentlichen Interesses in Betracht kommen, die so
schwerwiegend seien, daß sie Vorrang vor dem Vertrauen des
Bürgers auf den Fortbestand seiner Rechte hätten. Derartige
schwerwiegende Gründe lägen nicht vor, weil der Staat den
Alteigentümern auch durch finanzielle Entschädigung
Wiedergutmachung leisten könne. Es erscheine weder vertretbar
noch begründet, bei den Rechtsgeschäften nach dem 18. Oktober
1989 den Globalvorwurf einer unlauteren Bereicherung zu
erheben. Unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG
enthalte die Stichtagsregelung Ungleichheiten, die sachlich
nicht begründet seien. 80 b) Schließlich sei die enge Auslegung des
Erwerbsbegriffs in § 4 Abs. 2 VermG mit dem
Eigentumsschutz der Käufer und dem rechtsstaatlichen Gebot
einer willkürfreien Auslegung unvereinbar. Die mangelnde
Eintragung der Käufer beruhe auf der staatlichen Aussetzung
der Genehmigungsverfahren. Diese Aussetzung habe nur den
verfahrensrechtlichen Zweck einer vorläufigen Sicherung
etwaiger Restitutionsansprüche gehabt. Soweit nunmehr die
materielle Beurteilung der Rechtslage von der Eintragung im
Grundbuch abhängig gemacht werde, stehe dies in einem
unaufhebbaren Widerspruch zum rein verfahrenssichernden Zweck
des Genehmigungsstops und verlasse in nicht mehr
verständlicher Weise die selbst statuierte
Sachgesetzlichkeit. 81 4. Der 7. Revisionssenat des
Bundesverwaltungsgerichts teilt die Rechtsauffassung der
Bundesregierung und betont unter Bezugnahme auf seine
bisherigen Entscheidungen (BVerwGE 94, 279; BVerwG, NJW 1995,
S. 2738) insbesondere: 82 a) Die Anwendung des Rückwirkungsverbots auf
die Stichtagsregelung sei schon im Ansatz verfehlt. Das
Rückwirkungsverbot könne nur eingreifen bei Normlagen, die
dadurch gekennzeichnet seien, daß der parlamentarische
Gesetzgeber mit Wirkung für die Vergangenheit gesetztes Recht
ändere. Die Regelung des § 4 Abs. 2 Satz 2 VermG sei
aber bereits am 29. September 1990 durch den demokratisch
legitimierten Gesetzgeber der Deutschen Demokratischen
Republik vor dem Beitritt zur Bundesrepublik erlassen und in
Kraft gesetzt worden. 83 Die Aufrechterhaltung dieser Regelung sei auch
mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar. Der gesamtdeutsche
Gesetzgeber habe nicht nur das Vertrauen der "Neubürger" in
den Bestand überkommener rechtlicher Verhältnisse aus Zeiten
der Deutschen Demokratischen Republik, sondern auch die
Wahrung der Kontinuität mit der Rechtsordnung der
Bundesrepublik berücksichtigen müssen. Die Bundesrepublik
habe die rechtsstaatswidrigen Entziehungen von Eigentum nie
anerkannt und sich insbesondere in einem Protokollvermerk zum
Grundlagenvertrag vorbehalten, diese Fälle bei einer
Wiedervereinigung einer rechtsstaatlichen Lösung zuzuführen.
Dieses Ziel hätte bei einer undifferenzierten Anerkennung der
Verkaufsfälle nach dem Verkaufsgesetz nicht erreicht werden
können. 84 b) Auch der Antrag auf verfassungskonforme
Auslegung des Erwerbsbegriffes könne keinen Erfolg haben.
Eine solche Auslegung sei ausgeschlossen, weil der Begriff
des "Erwerbs" bei Immobilien auch nach dem Recht der
Deutschen Demokratischen Republik und nach dem Verständnis
des Vermögensgesetzes zwingend eine Eintragung voraussetze.
Ein anderes Ergebnis könne nur durch eine ausdrückliche
Gesetzesänderung erzielt werden. IV. 85 Das Bundesverfassungsgericht hat am 12. Mai
1999 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der die
antragstellende Regierung des Landes Brandenburg, die
Bundesregierung und die Landesregierung von Sachsen-Anhalt
ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft haben. B. 86 Die Anträge der Regierung des Landes
Brandenburg sind unbegründet. § 4 Abs. 2 VermG ist mit
dem Grundgesetz vereinbar. I. 87 1. Gegenstand der verfassungsrechtlichen
Prüfung ist die Regelung des § 4 Abs. 2 VermG in der
Gestalt, die sie durch das Zweite
Vermögensrechtsänderungsgesetz erfahren hat. Die
verfassungsrechtliche Prüfung hat von dem
Regelungszusammenhang der Sätze 1 und 2 des § 4 Abs. 2
VermG auszugehen. Der Regelungsgehalt der beiden Sätze ist
derart eng miteinander verbunden, daß die von der Regierung
des Landes Brandenburg beantragte getrennte Behandlung des in
beiden Sätzen verwendeten Erwerbsbegriffs einerseits und der
Stichtagsregelung andererseits nicht möglich, vielmehr eine
gemeinsame verfassungsrechtliche Beurteilung beider Sätze
geboten ist. § 4 Abs. 2 VermG bildet insofern einen
einheitlichen Prüfungsgegenstand. Für eine weitergehende
Prüfung der Vorschrift gibt das Verfahren keinen Anlaß. 88 2. Der Umfang der verfassungsgerichtlichen
Kontrolle wird im wesentlichen durch zwei Grundsätze
bestimmt: 89 a) Die abstrakte Normenkontrolle ist ein
objektives Verfahren, bei dem eine Rechtsnorm unabhängig vom
Willen des Antragstellers unter allen rechtlichen
Gesichtspunkten zu prüfen ist (vgl. BVerfGE 37, 363
<397>; 52, 63 <80>). Daher hat das
Bundesverfassungsgericht gleichermaßen zu kontrollieren, ob
die Vorschrift des § 4 Abs. 2 VermG mit den Grundrechten
der Grundstückskäufer (II.) und mit den Grundrechten der
Alteigentümer vereinbar ist (III.). 90 b) Das Bundesverfassungsgericht ist bei der
abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 1.
Alternative GG auf eine verfassungsrechtliche Kontrolle
beschränkt. Es prüft in diesem Verfahren die förmliche und
sachliche Vereinbarkeit von Bundes- oder Landesrecht mit dem
Grundgesetz. Die Auslegung des einfachen Rechts ist hingegen
grundsätzlich Sache der dafür allgemein zuständigen Gerichte
und einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle weitgehend
entzogen (vgl. BVerfGE 18, 85 <92 f.>). Daher hat
das Bundesverfassungsgericht auch bei der abstrakten
Normenprüfung gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 1. Alternative GG
die Auslegung zugrundezulegen, welche die Vorschrift in der
fachgerichtlichen Rechtsprechung erfahren hat. Es kann nur
dann einschreiten und eine andere Auslegung vorgeben, wenn
die fachgerichtliche Interpretation der Norm die Tragweite
verfassungsrechtlicher Grundsätze nicht hinreichend
berücksichtigt oder im Ergebnis zu einer unverhältnismäßigen
Beschränkung von Verfassungsrechten führt (vgl. BVerfGE 85,
248 <258>). 91 3. Vorrangiger Prüfungsmaßstab ist die
verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie. In ihrem Rahmen ist
auch der Schutz gegenüber rückwirkenden Gesetzen zu erörtern,
der in Art. 14 Abs. 1 GG eine eigenständige Ausprägung
erfahren hat (vgl. BVerfGE 36, 281 <293>; 75, 78
<105>; 95, 64 <82>; stRspr). 92 Die Prüfung des Rückwirkungsverbots ist nicht
deswegen entbehrlich, weil die Bestimmungen des
Vermögensgesetzes bereits am 29. September 1990 in der
Deutschen Demokratischen Republik in Kraft getreten sind und
im Einigungsvertrag als fortgeltendes Recht der Deutschen
Demokratischen Republik bezeichnet werden. Bei fortgeltendem
Recht der Deutschen Demokratischen Republik kann zwar
grundsätzlich nicht geprüft werden, ob es zum Zeitpunkt der
Inkraftsetzung durch die Deutsche Demokratische Republik
gegen das Rückwirkungsverbot verstieß. Denn das
Rückwirkungsverbot des Grundgesetzes erstreckte sich nicht
auf das Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik (vgl.
BVerfGE 84, 90 <122 f.>; 97, 89 <98>). Daher
können insbesondere die Anmeldeverordnungen vom 11. Juli und
21. August 1990 nicht an diesem Maßstab gemessen werden. Für
das Vermögensgesetz trifft das allerdings nicht zu, weil ihm
als Teil des Einigungsvertrages nicht nur die Volkskammer,
sondern auch der Deutsche Bundestag gemäß Art. 23 Satz 2 a.F.
in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 GG zugestimmt hat. Solche
Zustimmungsgesetze müssen grundsätzlich mit dem Grundgesetz
vereinbar sein (vgl. BVerfGE 4, 157 <168 f.>; 95,
39 <46>). Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht die
Regelungen des Einigungsvertrages in ständiger Rechtsprechung
am Grundgesetz gemessen. II. 93 Die Vorschrift des § 4 Abs. 2 VermG
verletzt keine Grundrechte der Käufer. 94 1. Sie verstößt insbesondere nicht gegen die
Eigentumsgarantie des Art. 14 GG. 95 a) Unter den Schutz des Eigentumsgrundrechts
fallen im Bereich des Privatrechts grundsätzlich alle
vermögenswerten Rechte, die dem Berechtigten von der
Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, daß er die damit
verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher
Entscheidung zu seinem privaten Nutzen ausüben darf (vgl.
BVerfGE 83, 201 <209>). Art. 14 GG schützt gegenüber
hoheitlichen Eingriffen der Bundesrepublik Deutschland selbst
solches Eigentum, das aufgrund einer fremden Rechtsordnung
besteht, sofern diese Rechtsordnung insoweit nicht der
deutschen öffentlichen Ordnung (Vorbehalt des ordre public
der Bundesrepublik Deutschland) widerspricht (vgl. BVerfGE
45, 142 <169>). Die unter der Rechtsordnung der
Deutschen Demokratischen Republik erworbenen Rechte
(Grundeigentum, Gebäudeeigentum, Nutzungsrechte etc.) stehen
demgemäß seit dem Beitritt unter dem Schutz des Art. 14 Abs.
1 GG (vgl. BVerfGE 91, 294 <307 f.>; 95, 267
<300>; stRspr). 96 b) Die Regelung des § 4 Abs. 2 VermG
verändert die Rechtspositionen der Käufer. Sie führt zum
Erlöschen der kaufvertraglichen Erfüllungsansprüche und
gegebenenfalls zur Rückabwicklung des dinglichen
Rechtserwerbs. Eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG
liegt indes nicht vor. Enteignung ist der staatliche Zugriff
auf das Eigentum des Einzelnen. Ihrem Zweck nach ist sie auf
die vollständige oder partielle Entziehung konkreter
subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter
Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher
Aufgaben gerichtet (vgl. BVerfGE 52, 1 <27>; 72, 66
<76>; 79, 174 <191>; BVerfG, EuGRZ 1999, S. 415
<419>). Demgegenüber geht es bei der Regelung des
§ 4 Abs. 2 VermG um die rechtliche Korrektur von
Erwerbsvorgängen mit dem Ziel, divergierende private
Interessen zu einem Ausgleich zu bringen. Die angegriffene
Regelung steht im Zusammenhang mit der Neuordnung der durch
staatliche Unrechtsmaßnahmen beeinträchtigten
Eigentumsverhältnisse. § 4 Abs. 2 VermG stellt eine
Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vgl. BVerfGE 95, 48
<58 f.>). 97 c) Der Inhalt und Schranken bestimmende
Gesetzgeber genießt keine unbeschränkte Gestaltungsfreiheit
(vgl. BVerfGE 95, 64 <84>). Vielmehr muß er bei der
Verwirklichung seines Regelungsauftrags die Anerkennung des
Privateigentums in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG beachten und sich
im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten (vgl.
BVerfGE 14, 263 <278>; 74, 203 <214>;
stRspr). 98 aa) Er ist, wenn er von der Ermächtigung zur
Inhalts- und Schrankenbestimmung Gebrauch macht, insbesondere
verpflichtet, die Interessen der Beteiligten in einen
bringen (vgl. BVerfGE 95, 48 <58>; stRspr). Eine
einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht mit der
verfassungsrechtlichen Vorstellung eines sozialgebundenen
Privateigentums nicht in Einklang (vgl. BVerfGE 52, 1
<29>; stRspr). Diesen Anforderungen wird die Regelung
des § 4 Abs. 2 VermG gerecht. 99 Der Gesetzgeber stand bei der
Wiedervereinigung vor der Aufgabe, im Interesse des
Rechtsfriedens einen sozial verträglichen Ausgleich
herzustellen zwischen einerseits dem Interesse der früheren
Eigentümer und ihrer Rechtsnachfolger, Wiedergutmachung für
den während der Teilung Deutschlands erfolgten
rechtsstaatswidrigen Verlust von Vermögenswerten zu erlangen,
und andererseits dem Interesse der Erwerber solcher
Vermögenswerte oder ihrer Rechtsnachfolger, die
Vermögenswerte zu behalten (vgl. BVerfGE 95, 48 <58>).
Die Eigentümer forderten eine möglichst weitgehende
Wiedergutmachung in Form der Rückübertragung. Die Erwerber
forderten den Schutz der unter der Rechtsordnung der
Deutschen Demokratischen Republik erworbenen Rechte und den
Verweis der Alteigentümer auf eine staatliche Entschädigung.
Bei der Lösung dieses Interessenkonfliktes gab es kein
Mittel, das beiden Interessen gleichermaßen und in jeder
Hinsicht gerecht geworden wäre. Eine Rückübertragung in allen
Fällen wäre mit dem Bestandsinteresse der Erwerber
unvereinbar gewesen. Die reine Entschädigungslösung hätte das
Wiedergutmachungsinteresse der Alteigentümer nur unzureichend
befriedigt. Zum einen wäre in finanzieller Hinsicht eine
Entschädigung zum vollen Verkehrswert nach der Lage der
öffentlichen Haushalte nicht zu erwarten gewesen, und zum
anderen hätte selbst eine wertgleiche Entschädigung den
ideellen Verlust nicht ausgleichen können. 100 Der Gesetzgeber mußte folglich abwägen
zwischen dem Wiedergutmachungsinteresse der Alteigentümer und
dem Vertrauensschutzinteresse der Erwerber. Dabei sprach der
Gedanke der materialen Gerechtigkeit mehr für die
Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands. Denn durch
eine Rückübertragung wäre das von den Alteigentümern
erlittene Unrecht in materieller und immaterieller Hinsicht
weitgehend ausgeglichen worden. Hingegen sprach der Gedanke
der Rechtssicherheit und Verläßlichkeit des Rechtsverkehrs
mehr für den Schutz des Erwerbers. Die unveränderte
Beibehaltung der in der Deutschen Demokratischen Republik
entstandenen Eigentumsverhältnisse hätte zudem in
volkswirtschaftlicher Hinsicht den Vorteil der höheren
Investitionssicherheit gehabt. Da in verfassungsrechtlicher
Hinsicht weder die Vorteile der einen noch die Vorteile der
anderen Lösung klar überwiegen, war eine bestimmte
gesetzgeberische Entscheidung dieses Interessenkonflikts vom
Grundgesetz nicht vorgegeben. 101 Vielmehr hatte der Gesetzgeber einen weiten
Gestaltungsspielraum. Er konnte sich zugunsten der früheren
Eigentümer und ihrer Rechtsnachfolger für den Grundsatz
entscheiden, teilungsbedingt entzogene oder erzwungenermaßen
veräußerte Vermögenswerte seien vom Erwerber in Natur
zurückzugeben, brauchte diesen Grundsatz jedoch nicht
ausnahmslos zu verwirklichen. Vielmehr konnte er den
Ausschluß der Restitution im Fall des redlichen Erwerbes
vorsehen, um einen sozial verträglichen Ausgleich zu
erreichen (vgl. BVerfGE 95, 48 <58 f.>). 102 Der Gesetzgeber durfte zur Sicherung des
Vorrangs der Restitution auch einen Stichtag festlegen, bis
zu dem der Vertrauensschutz Vorrang genießt und ab dem die
Restitution zugunsten des früheren Eigentümers oder seines
Rechtsnachfolgers uneingeschränkt zum Zuge kommt. Auf diese
Weise konnte er einerseits dem Vertrauensschutzinteresse der
Erwerber Rechnung tragen, die aufgrund ihres gesetzestreuen
Verhaltens beim Erwerb und aufgrund einer regelmäßig schon
länger ausgeübten Rechtsinhaberschaft besonders schützenswert
erschienen. Andererseits konnte er in den Fällen
manipulativen Erwerbs oder erst kurzfristig ausgeübter
Rechtsherrschaft dem Restitutionsinteresse der früheren
Eigentümer den Vorrang einräumen. Ein allgemeiner Vorwurf
unredlichen Erwerbs nach dem Stichtag ist mit der
gesetzlichen Regelung nicht verbunden. Vielmehr geht es
allein um eine Beurteilung der Schutzwürdigkeit
gegensätzlicher Interessen zu verschiedenen Zeiten. Eine
solche in sachlicher und zeitlicher Hinsicht differenzierende
Lösung stellt keine unangemessene Bevorzugung oder
Benachteiligung dar und führt zu einem vertretbaren Ausgleich
der unterschiedlichen Interessen. 103 bb) Auch die Auslegung des Erwerbsbegriffes
durch die Verwaltungsgerichte verstößt nicht gegen Art. 14
Abs. 1 GG. Die Interpretation des § 4 Abs. 2 VermG
beruht nicht auf einer grundlegenden Verkennung der
verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie. Vielmehr vollzieht
sie die im Gesetz auf verfassungsmäßiger Grundlage zum
Ausdruck gekommene Interessenabwägung nach und ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 68,
361 <372 f.>; 89, 1 <9 f.>). Die
Annahme, daß unter dem Erwerb nicht nur der Abschluß des
Kaufvertrages, sondern die Erlangung des Eigentums oder des
dinglichen Rechts zu verstehen ist, findet im Gesetz eine
ausreichende Stütze. Der Wortlaut des § 4 Abs. 2 Satz 2
VermG unterscheidet zwischen dem Erwerb eines Grundstücks
oder Gebäudes und dem zugrundeliegenden Rechtsgeschäft.
Ähnliche Unterscheidungen sind auch in anderen
zivilrechtlichen Bestimmungen der Bundesrepublik und der
Deutschen Demokratischen Republik zu finden (vgl. § 873
BGB, §§ 26 Abs. 2, 297 Abs. 2 ZGB, § 4 Abs. 1
Verkaufsgesetz). Die verwaltungsgerichtliche Auslegung des
Erwerbsbegriffs führt weder zu einer einseitigen Beschränkung
des Vertrauensschutzprinzips noch zu einer Aushöhlung des
Restitutionsgrundsatzes. Schließlich trägt sie der
Entscheidung des Gesetzgebers Rechnung, die Interessen der
nichteingetragenen Käufer im Rahmen des § 121 Abs. 1
SachenRBerG zu berücksichtigen (vgl. BTDrucks 12/7668, S. 3;
12/8204, S. 2). 104 cc) Die Vorschrift des § 4 Abs. 2 VermG
verletzt auch nicht das im Gewährleistungsbereich des Art. 14
Abs. 1 GG zu berücksichtigende Vertrauensschutzprinzip. Sie
enthält insbesondere keine verfassungsrechtlich unzulässige
Rückwirkung. 105 (1) Das grundsätzliche Verbot rückwirkender
belastender Gesetze beruht auf den Prinzipien der
Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes (vgl. BVerfGE 45,
142 <167 f.>). Es schützt das Vertrauen in die
Verläßlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des
Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer
Grundlage erworbenen Rechte. Da für Rechtspositionen, die in
der Deutschen Demokratischen Republik vor Inkrafttreten des
Grundgesetzes erworben wurden, gleichfalls ein Bedürfnis nach
Rechtssicherheit besteht, wird auch das Vertrauen in die
Fortgeltung von Gesetzen geschützt, die vor Inkrafttreten des
Grundgesetzes Gültigkeit besaßen. Allerdings konnte sich ein
schützenswertes Vertrauen in den Fortbestand alter Rechte
nicht allgemein bilden, sondern nur dort, wo besonderer Anlaß
für die Erwartung bestand, daß Recht der Deutschen
Demokratischen Republik ausnahmsweise weiterhin in Kraft
bleiben würde (vgl. BVerfGE 88, 384 <404 f.>). Das
Vertrauen in die grundsätzliche Anerkennung der vor
Inkrafttreten des Grundgesetzes erworbenen
Eigentumspositionen und Eigentumsverschaffungsansprüche kann
daher nicht denselben weitgehenden Schutz beanspruchen wie
das Vertrauen in den Fortbestand der unter dem Grundgesetz
erworbenen Rechte (vgl. auch BVerfGE 41, 126
<150 ff.>). Jedenfalls kann für den Schutz dieses
Vertrauens nur die Sach- und Rechtslage maßgeblich sein, die
der bundesdeutsche Gesetzgeber am Ende der staatlichen
Existenz der Deutschen Demokratischen Republik vorgefunden
hat und die im Zuge der Wiedervereinigung gleichsam als
normativer Bestand in den Geltungsbereich des Grundgesetzes
eingebracht worden ist. 106 In diesen Bestand greift die Regelung des
§ 4 Abs. 2 VermG nicht in verfassungsrechtlich
unzulässiger Weise ein. Die Vorschrift des § 4 Abs. 2
VermG ist mit den Anforderungen des rechtsstaatlichen
Rückwirkungsverbots vereinbar. Dieses Verbot enthält für
verschiedene Fallgruppen unterschiedliche Anforderungen. 107 Eine unechte Rückwirkung ist
verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor,
wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene
Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt
und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich
entwertet. Allerdings können sich aus dem Grundsatz des
Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip
Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese sind erst
überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte
überwiegen (vgl. BVerfGE 95, 64 <86>; stRspr). 108 Eine echte Rückwirkung ist dagegen
verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor,
wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der
Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (vgl. BVerfGE
11, 139 <145 f.>). Auch in diesem Fall gibt es
aber Ausnahmen. Das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im
Vertrauensschutz hat, tritt zurück, wenn sich kein
schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden
Rechts bilden konnte (vgl. BVerfGE 95, 64
<86 f.>). Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht
in Betracht, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die
dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende
Beseitigung von Normen erfordern (vgl. BVerfGE 13, 261
<272>; 88, 384 <404>). 109 (2) Soweit das Vermögensgesetz
nichteingetragenen Käufern Rechtspositionen entzieht, liegt
eine unechte Rückwirkung vor. Dasselbe gilt, wenn noch
das Genehmigungsverfahren gemäß § 7 AnmeldeVO
wiederaufgegriffen worden ist. Der Restitutionsgrundsatz
(§ 3 Abs. 1 VermG) wirkt in diesen Fällen nicht auf
bereits abgeschlossene Lebenssachverhalte ein, die nach der
alten Rechtslage eine endgültige Rechtsposition begründet
haben. Ein solcher abgeschlossener Vorgang lag nach dem Recht
der Deutschen Demokratischen Republik nicht schon dann vor,
wenn ein notariell beurkundeter Kaufvertrag geschlossen war.
Das Privatrecht der Deutschen Demokratischen Republik hatte
die das Bürgerliche Gesetzbuch beherrschende Trennung von
Verpflichtungs- und Verfügungsgeschäft aufgegeben und das
sogenannte Abstraktionsprinzip abgeschafft (vgl. Westen/
Schleider, Zivilrecht im Systemvergleich, 1984, S.
315 f.). Kaufvertrag und Rechtserwerb wurden als
einheitlicher rechtlicher Vorgang gewertet. Der Erwerb eines
Grundstückes oder Gebäudes setzte nach dem Zivilrecht der
Deutschen Demokratischen Republik neben dem notariell
beurkundeten Abschluß eines Kaufvertrages die staatliche
Grundstücksverkehrsgenehmigung und die Eintragung in das
Grundbuch voraus (§§ 26 Abs. 2, 285, 297 ZGB). Erst nach
Erfüllung dieser Voraussetzungen erlangte der Käufer das
Eigentum am Grundstück oder Gebäude und war der einheitliche
rechtliche Vorgang abgeschlossen. Da bis zum Inkrafttreten
des Vermögensgesetzes etwa 95 vom Hundert der nach dem
Stichtag 18. Oktober 1989 getätigten Kaufgeschäfte entweder
im Genehmigungs- oder im Eintragungsverfahren gleichsam
stecken geblieben waren, der Erwerbsvorgang als Voraussetzung
des Restitutionsausschlusses also nicht abgeschlossen war,
liegt in der Mehrzahl der umstrittenen Fälle nur eine
verfassungsrechtlich regelmäßig zulässige unechte Rückwirkung
vor. 110 Diese von § 4 Abs. 2 VermG ausgehende
unechte Rückwirkung ist auch nicht deswegen ausnahmsweise
unzulässig, weil das Vertrauen der nichteingetragenen Käufer
in die Abwicklung der Verträge vorrangigen Schutz verdiente
(vgl. BVerfGE 67, 1 <15>; 78, 249 <284>). Der
Gesetzgeber konnte davon ausgehen, daß das
Vertrauensschutzinteresse der nichteingetragenen Käufer
jedenfalls im Regelfall nicht das Restitutionsinteresse der
früheren Eigentümer überwiegt. Denn die Käufer hatten nach
der Rechtsordnung der Deutschen Demokratischen Republik vor
der Grundbucheintragung keine Eigentümerstellung erlangt und
regelmäßig keine besonderen Dispositionen im Hinblick auf den
erwarteten Rechtserwerb getroffen. Auch war seit dem Erlaß
der Anmeldeverordnung vom 11. Juli 1990 erkennbar, daß alle
bereits abgeschlossenen Verträge überprüft werden würden
(vgl. dazu unten B II 1 c cc <3>). Demgegenüber war in
die Abwägung einzustellen, daß die früheren Eigentümer oder
deren Rechtsnachfolger ein besonderes materielles und
immaterielles Interesse an der Rückgabe in Natur hatten und
daß die Rückübertragung in vielen Fällen bereits aus anderen
Gründen, zum Beispiel wegen grundlegender Veränderungen des
Restitutionsobjekts oder wegen Investitionsvorrangs,
ausschied. Da das Rückgabeprinzip somit in einer größeren
Zahl von Fällen bereits zurücktreten mußte, konnte der
Gesetzgeber dem Restitutionsinteresse der Alteigentümer in
den Fällen besonderes Gewicht beimessen, in denen das
Rückgabeprinzip noch relativ einfach verwirklicht werden
konnte, weil der Rechtserwerb Dritter noch nicht vollendet
war. Bei Abwägung der unterschiedlichen Interessen kann somit
nicht festgestellt werden, daß das Vertrauensschutzinteresse
der nichteingetragenen Käufer im Regelfall überwiegt. Soweit
einzelne Käufer ausnahmsweise besondere Dispositionen im
Hinblick auf den gekauften Gegenstand getroffen hatten, hat
der Gesetzgeber diesem Vertrauensschutzinteresse durch die
Regelung des § 121 Abs. 1 Satz 3 Buchstabe c
SachenRBerG, der den nichteingetragenen Käufern ein Wahlrecht
zwischen einem Erbbaurecht und dem Ankauf des Grundstückes
zum halben Verkehrswert einräumt, ausreichend Rechnung
getragen. 111 (3) Die Regelung des § 4 Abs. 2 VermG ist
auch in den Fällen, in denen sie ausnahmsweise zu einer
echten Rückwirkung führt, verfassungsmäßig. Eine echte
Rückwirkung liegt vor, wenn ein in das Grundbuch
eingetragener Käufer nach den Bestimmungen der §§ 3 Abs.
1, 4 Abs. 2 VermG dem früheren Eigentümer oder dessen
Rechtsnachfolger das bereits erworbene Eigentumsrecht
zurückübertragen muß. Dies ist der Fall, wenn der Käufer
entweder unredlich erworben hat oder wenn der Kaufvertrag
erst nach dem 18. Oktober 1989 angebahnt und abgeschlossen
worden ist. In beiden Fallgruppen durfte der Gesetzgeber eine
Regelung mit echter Rückwirkung treffen. 112 Die Anordnung der Restitution unredlich
erworbener Grundstücke und Gebäude ist verfassungsrechtlich
unbedenklich. Denn das Rückwirkungsverbot findet im Grundsatz
des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch
seine Grenze (vgl. BVerfGE 13, 261 <272>; 88, 384
<404>; stRspr). Das Vertrauen in den Fortbestand
unredlich erworbener Rechte ist grundsätzlich nicht
schutzwürdig (vgl. BVerfGE 27, 231 <239>; 32, 311
<319>). Dies gilt besonders bei den von § 4 Abs. 3
VermG umschriebenen Fällen unredlichen Verhaltens. Sie sind
dadurch gekennzeichnet, daß auf seiten der Erwerber stets ein
manipulatives Verhalten vorliegt (vgl. BVerwG, VIZ 1993, S.
250 f.). Dieses kann auch den Erben unredlicher Erwerber
entgegengehalten werden, da die Erben als gesetzliche
Rechtsnachfolger nicht besser gestellt werden müssen als ihre
Rechtsvorgänger (vgl. Beschluß der 1. Kammer des Ersten
Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 3. März 1995, NJW
1995, S. 1884). 113 Der Gesetzgeber konnte aber auch in den Fällen
eine echte Rückwirkung zulassen, in denen die in das
Grundbuch eingetragenen Käufer zwar redlich gehandelt, den
Kaufvertrag aber erst nach dem 18. Oktober 1989 angebahnt und
abgeschlossen hatten. Denn im Zeitpunkt des Inkrafttretens
des Vermögensgesetzes war in den Fällen des Teilungsunrechts
und damit in der ganz überwiegenden Zahl der vom
Vermögensgesetz erfaßten Sachverhalte schon auf der Grundlage
des Rechts der Deutschen Demokratischen Republik ein
schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand dieser
Eigentumsrechte nicht mehr gegeben. Dabei kann es
offenbleiben, inwieweit das Vertrauen in den Fortbestand der
auf der Grundlage der Verkaufsgesetze von 1973 und 1990
erworbenen Rechte bereits durch die Gemeinsame Erklärung vom
15. Juni 1990 erschüttert wurde. Denn jedenfalls wurde es
durch die von der Regierung der Deutschen Demokratischen
Republik am 11. Juli 1990 erlassene Anmeldeverordnung
zerstört. Nach dieser Verordnung waren nicht nur die noch
anhängigen Genehmigungsverfahren bis zur Klärung etwaiger
Restitutionsansprüche auszusetzen (§ 6 Abs. 2
AnmeldeVO); § 7 AnmeldeVO bestimmte überdies, daß die
Genehmigungsverfahren für alle nach dem 18. Oktober 1989
geschlossenen Kaufverträge wieder aufzugreifen und zugleich
Amtswidersprüche gegen den Rechtserwerb ins Grundbuch
einzutragen seien. Diese von der Regierung der Deutschen
Demokratischen Republik erlassenen Regelungen sind - wie oben
ausgeführt - nicht an den Maßstäben des grundgesetzlichen
Rückwirkungsverbots zu messen. Für die verfassungsrechtliche
Beurteilung des vom bundesdeutschen Gesetzgeber
mitverantworteten Vermögensgesetzes ist allein entscheidend,
daß am Ende der staatlichen Existenz der Deutschen
Demokratischen Republik und vor Inkrafttreten des
Vermögensgesetzes ein auf gesetzliche Vorschriften der
Deutschen Demokratischen Republik gestütztes Vertrauen in den
Fortbestand der nach dem Stichtag erworbenen Rechte nicht
mehr bestehen konnte. 114 (4) Es gibt allerdings Fallgestaltungen, bei
denen eine Rückabwicklung des Eigentumserwerbs nach dem Recht
der Deutschen Demokratischen Republik bis zum Inkrafttreten
des Vermögensgesetzes nicht vorherzusehen war. Die Gemeinsame
Kommission hatte zwar über die Restitutionsansprüche von
Opfern des Nationalsozialismus beraten, aber insoweit keine
Einigkeit erzielt. Während die bundesdeutsche Delegation auch
in diesen Fällen eine Restitutionslösung befürwortete,
hielten die Vertreter der Deutschen Demokratischen Republik
eine Entschädigung der NS-Opfer für ausreichend (vgl.
Wasmuth, in: Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der
ehemaligen DDR, Band II, Stand 1999, Einf VermG Rn. 319,
380). Dementsprechend sahen weder die Anmeldeverordnung noch
sonstige gesetzliche Bestimmungen der Deutschen
Demokratischen Republik eine Überprüfung der diesbezüglichen
Erwerbsvorgänge vor. 115 In vergleichbarer Weise bestand vor dem
Beitritt keine vollständige Einigkeit zwischen den beiden
Staaten über die Behandlung der sogenannten
Rehabilitierungsfälle (vgl. Wasmuth, a.a.O., Rn. 382 f.,
412 f.). Das von der Volkskammer der Deutschen
Demokratischen Republik verabschiedete Rehabilitierungsgesetz
vom 6. September 1990 (GBl I S. 1459) sah zwar für Personen,
die von der sowjetischen Besatzungsmacht oder von Gerichten
und Behörden der Deutschen Demokratischen Republik unter
Verletzung ihrer Menschenrechte strafrechtlich verfolgt,
diskriminiert oder in anderer Weise schwerwiegend
beeinträchtigt wurden, die Rückerstattung von entzogenen
Vermögenswerten vor. Die §§ 6 Abs. 2, 23 Abs. 2
Rehabilitierungsgesetz schlossen aber den Rückgabeanspruch
bei redlichem Erwerb stets aus. 116 In beiden Fällen rechtfertigen allerdings
überragende Belange des gemeinen Wohls eine Ausnahme vom
Rückwirkungsverbot (vgl. BVerfGE 88, 384 <404>; 97, 67
<81 ff.>). Denn die Wiedergutmachung
nationalsozialistischen Unrechts stellt ein besonders
gewichtiges Gemeinwohlziel dar. Es ist zu berücksichtigen,
daß der rechtsstaatswidrige Entzug von Vermögenswerten nur
Teil eines weit größeren Unrechts gewesen ist. Die Opfer des
Nationalsozialismus haben oftmals nicht nur Hab und Gut
verloren. Viele haben schwere persönliche Verfolgung erlitten
und Leib und Leben eingebüßt. Da die Deutsche Demokratische
Republik über Jahrzehnte hinweg die Wiedergutmachung dieses
Unrechts im vermögensrechtlichen Bereich verweigert hatte,
bildete die Restitution der NS-Opfer ein besonders
vordringliches Gemeinwohlziel und ein zentrales Gebot der
Gerechtigkeit. 117 Nichts anderes kann für die Fälle gelten, in
denen von der sowjetischen Besatzungsmacht oder von Gerichten
und Behörden der Deutschen Demokratischen Republik schwere
Menschenrechtsverletzungen verübt und in diesem Zusammenhang
Vermögenswerte eingezogen wurden. Auch in diesen Fällen
konnte der Gesetzgeber das Restitutionsinteresse der
Verfolgten als überragenden Gemeinwohlbelang ansehen und
ausnahmsweise das Vertrauensschutzinteresse der redlichen
Erwerber als nachrangig einstufen, die nur relativ kurze Zeit
Eigentümer der Grundstücke oder Gebäude waren und regelmäßig
kein besonderes Vertrauen in den Erhalt des Sacheigentums
betätigt hatten. Soweit diese Erwerber ausnahmsweise
besonders schutzwürdig waren und ihr Vertrauen beispielsweise
durch erhebliche Investitionen in besonderer Weise ins Werk
gesetzt hatten, hat der Gesetzgeber dem durch die
Ausnahmeregelungen des § 4 Abs. 2 Satz 2 VermG n.F.
Rechnung getragen und insoweit keine echte Rückwirkung
zugelassen. 118 2. Die Vorschrift des § 4 Abs. 2 VermG
verletzt auch nicht das Gleichbehandlungsgebot. 119 a) Die Schlechterstellung der bis zum
Inkrafttreten des Vermögensgesetzes nicht mehr eingetragenen
Käufer im Vergleich zu den eingetragenen Erwerbern verstößt
nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. 120 Der allgemeine Gleichheitssatz ist verletzt,
wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen
Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden
Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung
rechtfertigen könnten (vgl. BVerfGE 55, 72 <88>; 88, 87
<96 f.>; stRspr). Eine solche
Grundrechtsverletzung kann nicht nur vom Gesetzgeber begangen
werden. Sie liegt auch dann vor, wenn die Gerichte im Wege
der Gesetzesauslegung oder der Lückenfüllung zu einer dem
Gesetzgeber verwehrten Differenzierung gelangen (vgl. BVerfGE
84, 197 <199>). 121 Mit dem Abschluß des Kaufvertrages erwarben
die Käufer nicht viel mehr als eine Erwerbschance und nach
Erteilung der Grundstücksverkehrsgenehmigung allenfalls eine
Anwartschaft. Die in das Grundbuch eingetragenen Käufer
hatten hingegen Eigentum am Grundstück oder Gebäude erworben.
Zwischen diesen Rechtspositionen bestehen Unterschiede von
solcher Art und solchem Gewicht, daß sie eine ungleiche
Behandlung rechtfertigen. Denn nur der Eigentümer hat eine
gegenüber jedermann gesicherte und durchsetzbare Stellung,
auf deren Bestand er grundsätzlich vertrauen kann. Der
nichteingetragene Käufer hat hingegen nur einen im Verhältnis
zum Verkäufer bestehenden Erwerbsanspruch. Er kann nicht
uneingeschränkt darauf vertrauen, daß er den verkauften
Gegenstand tatsächlich erlangt und daß er vor allem seine
Käuferrechte gegenüber Dritten verteidigen kann.
Dementsprechend konnte auch der vor dem Inkrafttreten des
Vermögensgesetzes am 29. September 1990 nicht mehr
eingetragene Käufer keineswegs in vergleichbarer Weise darauf
vertrauen, daß er seine Rechte gegenüber dem früheren
Eigentümer oder dessen Rechtsnachfolger behaupten könnte. 122 Eine Gleichbehandlung war auch nicht deswegen
geboten, weil es oftmals vom Zufall abhing, ob die Eintragung
noch vor dem 29. September 1990 erfolgte oder nicht. Denn der
dem allgemeinen Gleichheitssatz verpflichtete Gesetzgeber
mußte auf diese praktischen Schwierigkeiten, die nicht nur in
bezug auf die Grundbucheintragungen, sondern wegen der
Überlastung der wenigen Notariate auch für die
Kaufvertragsabschlüsse bestanden, nicht eingehen, sondern
durfte bei den von ihm zu schaffenden Interessenausgleich den
Rechtszustand zugrundelegen, den er im Zeitpunkt des
Inkrafttretens des Vermögensgesetzes vorfand. 123 b) Es ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar,
daß der Gesetzgeber den Restitutionsausschluß wegen redlichen
Erwerbs in § 4 Abs. 2 Satz 2 VermG durch eine
Stichtagsregelung eingeschränkt hat. 124 Ungleichheiten, die durch einen Stichtag
entstehen, müssen hingenommen werden, wenn die Einführung
eines solchen notwendig und die Wahl des Zeitpunktes,
orientiert am gegebenen Sachverhalt, vertretbar ist (vgl.
BVerfGE 75, 78 <106>; 87, 1 <43>). Angesichts der
gegen Ende des Jahres 1989 einsetzenden und im Frühjahr 1990
massenhaft vorgenommenen Erwerbsgeschäfte konnte der
Gesetzgeber die Befürchtung hegen, eine uneingeschränkte
Geltung der Vorschriften über den Ausschluß der
Rückübertragung wegen redlichen Erwerbs würde zu einer
weiteren Zurückdrängung des Restitutionsgrundsatzes führen
(vgl. Bundesministerium der Justiz, Stichtagsregelung des
§ 4 Abs. 2 Satz 2 VermG - Darstellung der geltenden
Rechtslage, VIZ 1992, S. 102 ff.). Aus diesem Grund
durfte er die Einführung eines Stichtags für erforderlich
halten. 125 Der Gesetzgeber hat auch bei der Wahl des
Stichtags seinen Einschätzungsspielraum nicht überschritten.
Der 18. Oktober 1989 stellt ein vertretbares Anknüpfungsdatum
für die Trennung der weniger schützenswerten kurzzeitigen
Rechtsinhaberschaft von der stärker schützenswerten länger
währenden Rechtsherrschaft dar. Bei der Wahl eines erheblich
späteren Datums als maßgeblicher Stichtag hätte die Gefahr
bestanden, daß das Restitutionsprinzip angesichts des
eingeleiteten Massenverkaufs von Immobilien in erheblichem
Umfang weiter eingeschränkt worden wäre. Dieser Massenverkauf
von Grundstücken und Gebäuden kam nicht erst durch das
Verkaufsgesetz vom 7. März 1990 in Gang. Vielmehr wurde auf
der Grundlage des Gesetzes vom 19. Dezember 1973 der Verkauf
in beachtlichem Umfang bereits durch die richtlinienartigen
Verkaufsanordnungen vom 5. und 14. Dezember 1989 eingeleitet,
wobei gerade "staats- und parteinahe" Personen der Deutschen
Demokratischen Republik ersichtlich im Vorteil waren. Der
Gesetzgeber konnte daher als Stichtag ein Datum wählen, das
zeitlich eindeutig vor dem Einsetzen dieser ersten
"kleineren" Verkaufswelle lag und nicht erst die mit dem
Verkaufsgesetz vom 7. März 1990 einsetzende "größere"
Verkaufswelle erfaßte. Insoweit bot sich der 18. Oktober 1989
an, weil der Tag des Rücktritts von Erich Honecker vom Amt
des Staatsratsvorsitzenden eine Zäsur in der Geschichte der
Deutschen Demokratischen Republik darstellte und weil dieser
Stichtag nicht nur in der Gemeinsamen Erklärung, sondern auch
in der Anmeldeverordnung der Deutschen Demokratischen
Republik als Eckdatum verwendet worden war und damit bereits
in das Recht der Deutschen Demokratischen Republik Eingang
gefunden hatte. 126 c) Schließlich steht die Entscheidung des
Gesetzgebers, in § 4 Abs. 2 Satz 2 Buchstabe b VermG
ausnahmsweise rechtsgeschäftlich betätigtes Vertrauen selbst
dann zu schützen, wenn es sich erst nach dem Stichtag
bildete, mit dem allgemeinen Gleichheitssatz in Einklang.
Denn die Stichtagsregelung hätte ohne diese Ausnahme die
Gruppe der gewerbetreibenden Käufer besonders hart getroffen.
Einerseits konnten Gewerbetreibende erstmals nach dem
Verkaufsgesetz vom 7. März 1990 Immobilieneigentum erwerben,
andererseits hatten sie hierauf ihre wirtschaftliche Existenz
gegründet (vgl. BTDrucks 12/2944, S. 51). Zudem bestand ein
gesamtwirtschaftliches Interesse daran, den Aufbau und die
Fortführung selbständiger Handwerks- und Gewerbebetriebe in
den neuen Bundesländern zu erleichtern. 127 3. Die Wahl des 18. Oktober 1989 als Stichtag
ist - entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin - auch mit
dem Inhalt der Gemeinsamen Erklärung vereinbar. Einer
Entscheidung der Frage, welche Rechtsfolgen eine
Unvereinbarkeit mit dieser Erklärung hätte, bedarf es daher
nicht. Die Gemeinsame Erklärung regelt den
Restitutionsausschluß nur für redliche Erwerbe, bei denen das
zugrundeliegende Rechtsgeschäft bis zum 18. Oktober 1989
abgeschlossen worden ist, und sieht für später erfolgte
Veräußerungen in Ziffer 13 d) eine "Überprüfung" vor. Das
Ergebnis dieser Überprüfung ließ die Gemeinsame Erklärung
ihrem Charakter als Eckwerte-Papier entsprechend offen.
Demzufolge bestand auch die Möglichkeit, bei den nach dem 18.
Oktober 1989 abgeschlossenen Kaufverträgen vom
Restitutionsausschluß wegen redlichen Erwerbs ganz oder
teilweise abzusehen. Soweit die Regierung des Landes
Brandenburg vorträgt, daß die in Ziffer 13 d) der Gemeinsamen
Erklärung vorgesehene "Überprüfung" nur eine Überprüfung der
Redlichkeit im Einzelfall sichern sollte, überzeugt dies
nicht. Denn der Grundsatz des redlichen Erwerbs ist bereits
in Ziffer 3 b) der Gemeinsamen Erklärung enthalten und setzt
stets eine Überprüfung der Redlichkeit im Einzelfall voraus.
Würde Ziffer 13 d) der Gemeinsamen Erklärung ebenfalls nur
eine Einzelfallprüfung in bezug auf die Redlichkeit
verlangen, wäre die Regelung inhaltlich überflüssig. Die
darin enthaltene Beschränkung der Überprüfung auf die nach
dem 18. Oktober 1989 abgeschlossenen Rechtsgeschäfte hätte
keinen Sinn. III. 128 Die Stichtagsregelung verletzt auch nicht die
Grundrechte der Alteigentümer und ihrer Rechtsnachfolger. 129 1. Die ursprüngliche Stichtagsregelung in
§ 4 Abs. 2 Satz 2 VermG a.F. beeinträchtigt die
verfassungsmäßigen Rechte der früheren Eigentümer schon
deswegen nicht, weil der Anspruch der Alteigentümer auf
Wiedergutmachung des ihnen zugefügten Unrechts jedenfalls vor
seiner gesetzlichen Ausgestaltung im Vermögensgesetz nicht
von Art. 14 Abs. 1 GG geschützt ist. Da die früheren
Eigentümer de facto keine vermögenswerten Rechte mehr
innehatten, kann der Anspruch auf Wiedereinräumung entzogener
Rechtspositionen seine Wurzeln nur im Rechts- und
Sozialstaatsprinzip haben (vgl. BVerfGE 84, 90
<125 f.>). Demzufolge hatte der Gesetzgeber bei
der Ausgestaltung dieses Rechtsanspruchs im Vermögensgesetz
einen besonders weiten Gestaltungsspielraum. Daß er diesen
Gestaltungsspielraum bei der Regelung des § 4 Abs. 2
VermG a.F. überschritten hätte, ist nicht ersichtlich. 130 2. Die nachträgliche Beschränkung des
Rückübertragungsanspruchs in § 4 Abs. 2 Satz 2 VermG
n.F. verletzt die verfassungsmäßigen Rechte der Alteigentümer
ebenfalls nicht. 131 Selbst wenn man davon ausgeht, daß der
Anspruch auf Rückübertragung nach seiner gesetzlichen
Ausgestaltung im Vermögensgesetz unter dem Schutz des Art. 14
Abs. 1 GG steht (vgl. BVerfGE 95, 48 <58>), müssen die
nachträgliche Änderung der Stichtagsregelung und die daraus
folgende Erweiterung des Restitutionsausschlusses wegen
redlichen Erwerbs als eine zulässige Inhalts- und
Schrankenbestimmung des Eigentums angesehen werden. Die
Eigentumsgarantie gebietet es nicht, einmal ausgestaltete
Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt
unangetastet zu lassen (vgl. BVerfGE 83, 201 <212>).
Vielmehr kann der Gesetzgeber im Rahmen des Art. 14 Abs. 1
Satz 2 GG durch angemessene und zumutbare
Überleitungsregelungen individuelle Rechtspositionen
umgestalten (vgl.BVerfGE 70, 191 <201 f.>;
stRspr). 132 Die Änderung des § 4 Abs. 2 Satz 2 VermG
n.F. verfolgte den Zweck, eine in der ursprünglichen
Stichtagsregelung übersehene relativ kleine Gruppe von
besonders schutzwürdigen Erwerbern nachträglich zu
berücksichtigen und die mit der Stichtagsregelung verbundenen
Härten zu korrigieren. Bei den "Anbahnungsfällen" wurde die
Stichtagsregelung eingeschränkt, weil es unbillig erschien,
sie auch dann anzuwenden, wenn dem Erwerbsanliegen aus
Gründen, auf die der Käufer keinen Einfluß hatte, nicht
rechtzeitig entsprochen wurde (vgl. BTDrucks 12/2480, S. 44).
In den "Unternehmensschutzfällen" sprachen
volkswirtschaftliche Gründe dafür, bei Handwerkern und
anderen Kleingewerbetreibenden von einer die betrieblichen
Grundlagen berührenden Restitutionslösung abzusehen.
Schließlich war bei den "Investitionsschutzfällen" eine
außergewöhnliche Vertrauensbetätigung zu berücksichtigen. 133 Der Gesetzgeber konnte im Interesse dieser
Gemeinwohlziele eine Einschränkung des
Rückübertragungsanspruchs für erforderlich und
verhältnismäßig im engeren Sinne ansehen, weil die Interessen
der Alteigentümer durch diese eng umrissenen
Ausnahmetatbestände nur in sehr beschränktem Umfang
zurückgestellt und mit der Gesetzesänderung auch
Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes ausreichend
berücksichtigt wurden. Die Neuregelung fand nach Art. 14 Abs.
4 des 2. VermRÄndG nur Anwendung auf Restitutionsverfahren,
die bei Inkrafttreten des Änderungsgesetzes noch nicht durch
eine das behördliche Verfahren abschließende
Verwaltungsentscheidung beendet waren (vgl. BVerwGE 94, 279
<280 f.>). Ferner konnten die im Einigungsvertrag
enthaltenen Regelungen des Vermögensgesetzes im Hinblick auf
die Unübersichtlichkeit der Sach- und Rechtslage in den neuen
Bundesländern nicht als auf Dauer und in allen Einzelheiten
feststehend angesehen werden. Diese Regelungen stellten eher
einen "legislatorischen Pilotversuch" dar, der im Hinblick
auf später gewonnene Erfahrungen und Einsichten latent auf
Änderung, Anpassung und Umgestaltung angelegt war (vgl.
BVerwG, NJW 1996, S. 1767 <1768>). Schließlich wurde
den Alteigentümern der Rückgabeanspruch nicht ersatzlos
entzogen, sondern in einen Entschädigungsanspruch
übergeleitet. C. 134 Erweist sich die Vorschrift des § 4 Abs.
2 VermG in der Fassung des Zweiten
Vermögensrechtsänderungsgesetzes - auch bei Zugrundelegung
der verwaltungsgerichtlichen Auslegung des Erwerbsbegriffes -
als mit dem Grundgesetz vereinbar, erübrigt sich ein näheres
Eingehen auf die von der Antragstellerin verfolgten weiteren
Anträge, einschließlich der Hilfsanträge. Papier Grimm Kühling Jaeger Haas Hömig Steiner Hohmann-Dennhardt Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:1999:fs19991123.1bvf000194Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 - Rn. (1-134),http://www.bverfg.de/e/fs19991123_1bvf000194.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 123/1999 vom 23. November 1999Fundstelle(n)BVerfGE 101, 239 - 274PDF-Download

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 Art. 1
 § 121
 § 121
 § 3

§ 1
 Art. 93

§ 4
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 Art. 3
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§ 4
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 § 4
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 § 4
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 § 121
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 § 4
 § 4
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 3
 § 4
 § 4
 Art. 14
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 Art. 93
 Art. 93
 Art. 14
 Art. 23
 Art. 59
 § 4
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 § 4
 Art. 14
 Art. 14

§ 4
 § 4

Art. 14
 Art. 14
 § 4
 Art. 14
 § 4
 § 4
 § 873
 § 4
 § 121
 § 4
 Art. 14

§ 4
 § 4
 § 7
 § 4
 § 121
 § 4
 § 4
 § 7
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 Art. 3
 Art. 3
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