Source: https://iudictum.cz/305/8-ca-269-2009-95
Timestamp: 2020-04-10 18:18:46+00:00

Document:
8 Ca 269/2009 - 95 — Městský soud v Praze — Iudictum.cz
8 Ca 269/2009 - 95 - Loterie: pravomoc obce regulovat provoz výherních hracích přístrojů
04. 12. 2012, Městský soud v Praze
Z § 18 odst. 1 písm. c) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, a § 50 odst. 4 téhož zákona nevyplývá žádný přímý důvod pro to, aby pravomoc obce regulovat provoz výherních hracích přístrojů (VHP) byla omezena jen na VHP mimo kasina, neboť taková výluka či výjimka není ani v jedné z citovaných norem výslovně stanovena. Naopak má-li mít pravomoc obce regulovat provoz VHP na jejím území smysl, pak se musí vztahovat i na VHP provozované v kasinech. Pokud by tomu tak nebylo, pak by jednak obec ztratila možnost provoz VHP v kasinech jakkoliv regulovat, aniž by pro takový stav byl zřejmý důvod, a jednak by tím byla založena nerovnost mezi provozovateli VHP umístěných v kasinech a mezi provozovateli VHP mimo kasino.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 04.12.2012, čj. 8 Ca 269/2009 - 95)
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň JUDr. Hany Pipkové a JUDr. Marcely Rouskové v právní věci žalobkyně: American game s.r.o., se sídlem Komořany 146, 683 01 Vyškov, zastoupena JUDr. M. D., obecným zmocněncem, bytem XXX, proti žalovanému: Ministerstvo financí, Letenská 525/15, Praha 1, zastoupen JUDr. Alanem Korbelem, advokátem se sídlem Vodičkova 17, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 29. 7. 2009, č.j. 34/12752/2009-RK,
Žalobkyně se podanou žalobou domáhal zrušení shora označeného rozhodnutí ministra financí ze dne 29. 7. 2009, jakož i jemu předcházejícího rozhodnutí Ministerstvo financí č. j. 34/101298/2008 ze dne 30. 12. 2008, kterými byla zamítnuta žádost žalobkyně o povolení provozování výherního hracího přístroje v kasinu na adrese Mladá Boleslav, Staroměstské náměstí 27. Ministr financí odmítl námitky vznesené žalobkyní v rozkladu a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
Proti tomuto rozhodnutí směřovala žaloba, v níž žalobkyně především poukázala na rozdílné rozhodování žalovaného o obsahově stejných žádostech, a to navzdory nezměněné právní úpravě, dále namítl nesprávnou aplikaci ust. § 18 odst. 4 písm. c) loterijního zákona a ust. § 50 odst. 4 téhož předpisu ve vzájemné relaci, namítl též nesrozumitelnost napadeného rozhodnutí ohledně pojmu „veřejný pořádek“ a nevypořádání se s argumentací v rozkladu. Žalovaný ve vyjádření k žalobě odmítl žalobní námitky.
Při jednání soudu dne 4. prosince 2012 setrvali oba účastníci na svých stanoviscích – zástupce žalobkyně navrhl, aby soud zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, zástupce žalovaného navrhl zamítnutí žaloby.
Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, v rozsahu uplatněných žalobních námitek, a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. Žalobkyně především poukazovala na to, že Ministerstvo financí svým rozhodnutím ze dne 30. 12. 2008 nevyhovělo její žádosti s odůvodněním, že Statutární město Mladá Boleslav vydal na základě ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona obecně závaznou vyhlášku o stanovení míst, na kterých mohou být s účinností od 20. 12. 2007 provozovány výherní hrací přístroje (dále jen „VHP“), přičemž adresa Staroměstské náměstí 27 tam uvedena není. Přitom sám žalovaný uvedl, že rozhodnutím ze dne 29. 7. 2009 Ministerstvo financí povolilo žalobci provozovat VHP na této adrese. Provozování dalších dvou VHP žalovaný nejprve zamítl s odkazem na předmětnou vyhlášku, aby pak po v řízení o rozkladu jejich provoz povolil. V době vydání všech těchto rozhodnutí byla tedy naprosto stejná legislativní úprava povolování a provozování VHP. Podle názoru žalobkyně nelze připustit takový postup ústředního orgánu státní správy, aby za existence nezměněné právní úpravy rozhodovala rozdílně. Vadu jeho postupu nelze zhojit tvrzením, že příslušný odbor Ministerstvo financí opomenul existenci vyhlášky Statutárního města Mladé Boleslavi. Při rozhodování o druhé žádosti již bylo Ministerstvo financí s existencí vyhlášky obeznámeno, nicméně své zamítavé rozhodnutí změnilo ve prospěch žalobkyně. Postup ministerstva tedy byl v rozporu s bezpodmínečným a nezadatelným požadavkem právní jistoty, jednoty a předvídatelnosti rozhodování. Vybočení z této zásady by znamenalo nepřípustnou libovůli a svévoli v rozhodování státního orgánu, která je v právním státě nepřípustná (zda žalobkyně poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2004, č.j. 2 Afs 47/2004-23). Obdobně žalobkyně argumentovala již v rozkladu, ale žalovaný se touto argumentací nezabýval. Stejně tak nelze souhlasit s tvrzením žalovaného, že právní názor na předmětnou problematiku uvedl v průvodním dopise ze dne 20. 11. 2008 – ani z tohoto vyjádření nevyplývá, že by vyhlášky obcí se měly týkat provozu v kasinech. Vyhláška obce je sice obecně závazným právním předpisem, ale z toho neplyne, že by Ministerstvo financí bylo tímto předpisem v této věci vázáno. Kasino není místem veřejně přístupným všem a vyhlášky obcí se provozu v kasinech vůbec nemohou týkat. Z dikce ust. § 18 odst. 1 loterijního zákona vyplývá, že příslušný orgán povolení na žádost vydá, jsou-li splněny zákonné podmínky. Naopak z ust. § 50 odst. 4 je zřejmé, že obec je oprávněna vyhlášku vydat, nikoliv tedy povinna. Z rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 30. 12. 2008 není přitom srozumitelné, zda žalobce splnil všechny požadavky podle loterijního zákona a zda tento orgán shledal rozpor s právními předpisy či nikoliv. Pojem „veřejný pořádek“ není nikde v loterijním zákoně definován a k jeho konkrétnímu obsahu lze dojít jen posouzením konkrétní situace v daném správním řízení. Vzhledem ke specifikům podnikání v této oblasti se tak musí Ministerstvo financí obrátit i na příslušnou obec se žádostí o stanovisko, jelikož samo o sobě nemůže mít detailní informace o místních poměrech v té které obci. Následný krok ústředního orgánu státní správy však nemůže být v rozporu s loterijním zákonem. Nadto z hlediska právní síly je zákon postaven nad obecně závaznou vyhlášku a normativní akt nižšího stupně nesmí odporovat normativnímu aktu vyšší právní síly. Nadto má žalobce za to, že předmětná vyhlášky Statutárního města Mladá Boleslav byla vydána v rozporu s ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona, když v ní jsou sice pozitivně vymezena místa provozování VHP, avšak město opomnělo vymezit i čas tohoto provozování.
Dále žalobkyně nesouhlasila s argumentací žalovaného, který se mimo předmět rozkladu zabýval tím, že loterijní zákon je postaven na principu zákazu hry osobám mladším 18 let. Tuto skutečnost však žalobce nerozporuje a je si vědom povinností, které musí jako provozovatel kasina plnit. V případě splnění podmínek podle ust. § 4 odst. 2 loterijního zákona nemůže nastat jiná situace, než že povolení bude vydáno; totéž pak vyplývá i z ust. § 18 odst. 1 loterijního zákona. Z obou ustanovení je zřejmé, že povolující orgán nemá prostor pro správní uvážení – pokud jsou splněny podmínky, provoz VHP povolí; zde žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č.j. 8 Afs 85/2007-54. Dále žalobce namítl, že nemůže být postihován za to, že neexistuje explicitně vyjádřená vazba mezi ust. § 18 odst. 4 písm. c) loterijního zákona a ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona. Díky tomu, že kasino není veřejně přístupným místem, nevztahuje se na ně znění obecně závazné vyhlášky, a to i v tom případě, že kdyby v ní byla – nebo naopak nebyla – uvedena adresa, na níž se kasino nachází. Žalobkyně dále uvedla, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost v části III., neboť není zřejmé, jaké „povolení“ má žalovaný na mysli – žalovaný vydal v roce 2008 několik rozhodnutí, kdy některými z nich provozování VHP povolil a některými nikoliv. Tvrzení žalovaného, že se nemuselo zkoumat, zda povolením provozu VHP v kasinu na uvedené adrese nedojde k narušení veřejného pořádku, je výrazem svévolného zneužívání státní moci. Žalobkyně poukázala na rozporná rozhodnutí žalovaného, vydaná za nezměněného právního i skutkového stavu a argumentovala mezerou mezi ust. § 18 odst. 4 písm. c) loterijního zákona a ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona, se kterou je nutno se vypořádat, ovšem nikoliv v neprospěch žalobkyně. Ta zde poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č.j. 5 Afs 71/2007-60 a na nález Ústavního soudu ze dne 16. 8. 2007, sp. zn. IV. ÚS 650/05. Dovolával se bezpodmínečného požadavku právní jistoty, jednoty a předvídatelnosti rozhodování, v jejich smyslu žalobkyně oprávněně očekávala, že správní orgán bude v právně a skutkově totožných věcech rozhodovat stejně. Postup Ministerstvo financí v případě nepovolení provozu VHP v místech, která jsou zapovězena obecní vyhláškou, je mimo meze správního uvážení.
Konečně žalobkyně k části IV. rozhodnutí o rozkladu uvedla, že nerozporuje, že šlo o samostatné, nové řízení ve věci povolení provozu VHP v kasinu pro nové období, avšak připomněla že žalovaný rozhodl o povolení provozu VHP v kasinu jak v roce 2008, tak v roce 2009 za naprosto legislativně shodných podmínek a pravidel. S pojmem „veřejný pořádek“ se žalovaný nevypořádal ani v jednom ze svých rozhodnutí. Rozhodně se pak nevypořádal s námitkou absencí podmínek uvedených v ust. § 68 odst. 3 správního řádu, s tím, že tento nedostatek neměl vliv na správnost napadeného rozhodnutí. Znamená to, že ani rozhodnutí Ministerstva financí, ani rozhodnutí ministra neobsahuje náležitosti podle ust. § 68 odst. 3 správního řádu.
Městský soud v Praze posoudil věc takto:
Jádrem sporu je výklad a aplikace ustanovení § 18 odst. 1 písm. c) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a ust. § 50 odst. 4 téhož zákona.
Podle ust. § 18 odst. 1 písm. c) loterijního zákona povolení k provozování výherních hracích přístrojů vydává na žádost ministerstvo, je-li výherní hrací přístroj na českou měnu provozován v kasinu a u výherních hracích přístrojů na cizí měnu.
Podle ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti, že výherní hrací přístroje mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno.
V projednávané věci není sporu o tom, že žalovaný správní orgán, Ministerstvo financí, rozhodovalo na žádost žalobkyně o vydání povolení k provozování výherních hracích přístrojů v kasinu, a to na adrese Mladá Boleslav, Staroměstské náměstí 27.
Argumentace žalobkyně je v principu založena na názoru, že o vydání povolení k provozu VHP v kasinu rozhoduje pouze Ministerstvo financí, a to výhradně s přihlédnutím ke splnění podmínek podle ust. § 4 odst. 2 loterijního zákona. V takovém případě je vyloučena aplikace ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona, resp. obecně závazné vyhlášky obce, pokud taková byla vydána. Žalovaný tedy pochybil, jestliže při svém rozhodování o povolení provozu VHP v kasinu vzal ohled na obecně závaznou vyhlášku Statutárního města Mladá Boleslav č. 12/2007, v níž není adresa Staroměstské náměstí 27 uvedeno. Kasino totiž podle názoru žalobkyně není veřejně přístupným místem, a proto se vyhláška vydaná podle ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona na VHP umístěné v kasinech vůbec nevztahuje.
Tento výklad citovaných norem soud neakceptoval, shledávaje jej účelovým. Především soud konstatoval, že mezi ustanoveními § 18 odst. 1 písm. c), resp. § 50 odst. 4 loterijního zákona není ani rozpor, ani „mezera“, již by bylo nutno překlenout výkladem.
Ustanovení § 18 odst. 1 písm. c) loterijního zákona stanoví pouze to, že povolování provozu VHP na českou měnu, umístěných v kasinech, náleží do působnosti a pravomoci Ministerstva financí. Citovaná norma však nestanoví žádné podmínky pro takové povolování, pročež ty je nutno hledat v jiných ustanoveních loterijního zákona, případně v normách jiných právních předpisů.
Takovou jinou normou nepochybně je obecně závazná vyhláška obce, vydaná na základě zmocnění podle ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona, která stanoví, že výherní hrací přístroje mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou určených, anebo na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno.
Konfrontací obou citovaných norem soud neshledal žádný přímý důvod pro to, aby pravomoc obce regulovat provoz VHP byla omezena jen na VHP mimo kasina, neboť taková výluka či výjimka není ani v jedné z citovaných norem výslovně stanovena. Naopak, soud zastává názor, že má-li mít pravomoc obce regulovat provoz VHP na jejím území smysl, pak se musí vztahovat i na VHP provozované v kasinech. Pokud by tomu tak nebylo, pak by jednak obec ztratila možnost provoz VHP v kasinech jakkoliv regulovat, aniž by pro takový stav byl zřejmý důvod, a jednak by tím byla založena nerovnost mezi provozovateli VHP umístěných v kasinech a mezi provozovateli VHP mimo kasino.
Soud neakceptoval ani argumentaci žalobkyně založenou na názoru, že regulace obecní vyhláškou se VHP v kasinech netýká proto, že kasino není veřejně přístupným místem, protože přístup do kasina je omezen věkem 18 let.
Především má soud za to, že vstup do kasina sice podléhá jisté regulaci, vymezené v ust. § 36 odst. 1a 2 loterijního zákona, avšak ani tato regulace nečiní z kasina místo, jež by nebylo veřejně přístupné. Je-li vstup do kasina zapovězen osobám mladším 18 let, případně osobám, které v souladu s návštěvním řádem přístup do kasina nemají, nic to nemění na to, že obecně může do kasina vstoupit kdokoliv, kdo těmto podmínkám vyhovuje, aniž by byl nutný jakýkoliv osobní vztah ke konkrétnímu kasinu: nemusí být jeho členem, vlastníkem, nájemcem, uživatelem apod. Míra veřejnosti tedy není zákonnými omezeními nijak zpochybněna.
Navíc je nutno upozornit na to, že pojem „veřejně přístupných míst“ používá ustanovení § 50 odst. 4 loterijního zákona jen v té části, v níž se obci svěřuje pravomoc zakázat provozování VHP (negativní vymezení). Jak je ale zřejmé, v části normy, která obci svěřuje pravomoc vymezit místo a čas pro provozování VHP (pozitivní vymezení), tam není pojem „veřejně přístupných míst“ použit. Přitom z rozhodnutí Ministerstva financí je zřejmé, že předmětná obecně závazná vyhláška Statutárního města Mladá Boleslav č. 12/2007., o stanovení míst, na kterých mohou být provozovány výherní hrací přístroje, ze dne 18. 12. 2007, je koncipována právě jako pozitivní vymezení, tedy obsahuje konkrétní seznam míst, kde VHP provozovat lze (podrobnosti viz webové stránky Statutárního města Mladá Boleslav http://www.mb-net.cz/?page=vyhlasky). Pak ovšem pojem „veřejně přístupných míst“ není nijak relevantní a argumentace žalobkyně v tomto směru je zcela nedůvodná.
Nedůvodná je i námitka nepřezkoumatelnosti předmětné obecně závazné vyhlášky kvůli tomu, že sice obsahuje vymezení míst, kde lze VHP provozovat, ale chybí v ní stanovení času, kdy tak lze činit.
Soud dospěl k závěru, že byť se jedná o vadu tohoto obecně závazného právního předpisu, nemůže způsobovat jeho nepřezkoumatelnost a nemůže vést k tomu, aby tento předpis nebyl respektován a aplikován. Pokud v předmětné vyhlášce není čas k provozování VHP vymezen, pak nelze takový předpis vykládat jinak, než že obec dobu provozování nijak neomezila a tedy je možno VHP provozovat kdykoliv během dne, resp. v závislosti na provozní době zařízení (herny, restaurace apod.), v níž je VHP umístěn.
Městský soud v Praze neakceptoval ani námitky žalobkyně, poukazující na skutečnost, že v průběhu roku 2008 Ministerstvo financí rozhodovalo o několika žádostech o povolení provozu VHP na tomtéž místě v Mladé Boleslavi, avšak s různým výsledkem, a to přesto, že se tak dálo za totožných právních i skutkových okolností.
Soud shledal, že k takové různosti v rozhodování Ministerstva financí došlo, a obecně souhlasí se žalobkyní v tom, že takový stav je nežádoucí, neboť všechny orgány státní moci mají rozhodovat ve stejných věcech stejně a v obdobných obdobně. Jak je ale vyloženo výše, soud zastává názor, že Ministerstvo financí při svém rozhodování podle ust. § 18 odst. 1 písm. c) loterijního zákona bylo povinno respektovat příslušnou obecně závaznou vyhlášku obce, regulující provoz VHP. Pokud tedy v dřívějších případech rozhodlo Ministerstvo financí bez ohledu na tuto vyhlášku, postupovalo v rozporu se zákonem a taková jeho praxe nemůže být opakována, resp. následována. Hledisko legálnosti tu je nutno jednoznačně upřednostnit, takže nelze Ministerstvu financí vytýkat, že ve věci pozdější rozhodlo jinak, než rozhodovalo dříve, jestliže ona dřívější rozhodnutí nebyla v souladu se zákonem, zatímco rozhodnutí pozdější je s ním souladné.
Konečně pokud žalobkyně vytýkala žalovanému, že v napadeném rozhodnutí se ministr financí nevypořádal se všemi námitkami vznesenými v rozkladu, má soud za to, že ani tato námitka není důvodná. Obecně sice platí, že opomene-li odvolací orgán vypořádat se s některými námitkami uplatněnými v odvolání, jde o vadu, jež znamená jednak rozpor s procesním předpisem, a jednak obvykle i nepřezkoumatelnost takového rozhodnutí, avšak v projednávané věci to není důvodem ke zrušení napadeného rozhodnutí.
Za podstatné tu soud považuje především to, že Ministerstvo financí v prvostupňovém rozhodnutí nevyhovělo žádosti žalobkyně o povolení k provozu VHP s argumentem, že konkrétní místo není uvedeno v seznamu, jež je přílohou obecně závazné vyhlášky Statutárního města Mladá Boleslav č. 12/2007. Soud má ta to, že sama tato skutečnost byla zcela dostatečným důvodem pro nevyhovění žádosti, a ministr financí v řízení o rozkladu mohl zkoumat právě jen to, zda tato skutečnost dána je nebo nikoliv. Z napadeného rozhodnutí je zřejmé, že ministr financí se vypořádal s obsáhlým textem rozkladu tak, že jej podle vlastního pochopení rozčlenil na čtyři námitky, k nimž pak přičinil své vyjádření. Jistě bylo možno pojmout toto rozhodnutí i jinak, nicméně soud má za to, že s podstatnými okolnostmi se žalovaný vypořádal. Důvodem ke zrušení napadeného rozhodnutí pak nebyla ani skutečnost, že rozhodování o rozkladu trvalo šest měsíců. Lhůty stanovené v ust. § 71 správního řádu jsou lhůtami pořádkovými a jejich nedodržení nemá za následek nezákonnost rozhodnutí.
Městský soud v Praze dospěl tedy k závěru, že žádná ze žalobních námitek nebyla důvodná, a proto podanou žalobu podle ust. § 78 odst. 7 soudního řádu správního zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ust. § 60 odst. 1 soudního řádu správního, když žalobce ve věci úspěch neměl a žalovanému žádné náklady řízení nevznikly.
Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
V Praze dne 4. prosince 2012
JUDr. Slavomír Novák předseda senátu
Zdroj: Rozsudek ze dne 4. 12. 2012, sp. zn. 8 Ca 269/2009 - 95, dostupné zde. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.

References: soud 
 soud 
 § 18
 zákona č. 202
 § 50
 soud 
 § 18
 § 50
 soud 
 soud 
 § 50
 § 18
 § 50
 § 50
 § 4
 § 18
 § 18
 § 50
 § 18
 § 50
 § 68
 § 68
 soud 
 § 18
 zákona č. 202
 § 50
 § 18
 § 50
 § 4
 § 50
 § 50
 soud 
 soud 
 § 18
 § 50
 § 18
 § 50
 soud 
 soud 

Soud 
 soud 
 § 36
 § 50

Soud 
 soud 

Soud 
 soud 
 § 18
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 § 71
 soud 
 § 78
 § 60