Source: https://www.senado.gob.mx/64/gaceta_del_senado/documento/90286
Timestamp: 2019-12-15 17:01:25+00:00

Document:
Gaceta: LXIV/1SPO-95/90286
Propone establecer mecanismos para que la SEMARNAT responda a las peticiones de consulta pública, en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente.
La que suscribe, SENADORA MARÍA GUADALUPE SALDAÑA CISNEROS, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional a la LXIV Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 8, numeral 1, fracción I; 164, numeral 1; 169 y demás relativos y aplicables, del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta H. Asamblea, la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 34 DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE, de conformidad con la siguiente:
La falta de certeza con la que se cuenta actualmente en los procesos de consulta pública, tal como se demostró con la determinación en sentido negativo de la SEMARNAT en Baja California Sur para proceder a realizar los procesos de consulta pública solicitada por habitantes de la comunidad de Cabo Pulmo, lleva a la conclusión de que hay una evidente carencia de lineamientos que brinden certeza jurídica a los ciudadanos para participar y ser informados en materia ambiental, derechos universales que se encuentran consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por ello me permito presentar a consideración de esta H. Asamblea una iniciativa de reformas a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que establezca la garantía procesal de que la autoridad lleve a cabo dicha consulta, a fin de garantizar este derecho humano, reconocido en los Tratados y Acuerdos Internacionales de los que México es parte, así como en la Carta Magna.
Respecto del tema, es necesario referirme a los aspectos relativos al tema en materia internacional, así como en cuanto al marco jurídico mexicano.
La participación ciudadana en los procedimientos y actos de decisión de autoridades que pudieran afectar la esfera de derechos de las personas en lo individual y de los pueblos y comunidades y población en general, es un principio fundamental elevado a derecho humano por nuestra Constitución Política y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es Parte.
La participación ciudadana es una expresión de democracia real, sensible en la realidad de las personas que ejercen este derecho humano. En México los procesos de incorporación de la participación ciudadana en las decisiones públicas -como expresión de las democracias contemporáneas- han sido complejos y, por lo general, inacabados, dadas nuestras profundas raíces monárquicas y autoritarias que aún en pleno siglo XXI se resisten a ser superadas por la transparencia, la rendición de cuentas y la consideración de las opiniones, consideraciones y propuestas de las personas afectadas en pos del desarrollo social y económico que aspiracionalmente hemos apellidado “integral, sustentable y competitivo”.
Uno de los grandes logros en este relevante tema, a nivel internacional, se dio en la Cumbre de Río de Janeiro hace ya varias décadas, en 1992, por la preocupación de los gobiernos del orbe ante el grave deterioro ambiental del planeta, sacrificio enorme como costo-consecuencia del progreso industrial y económico globalizado, poco consciente y nada proclive a detener la explotación de los recursos naturales por los grandes beneficios que supuestamente genera a los seres humanos. Su resultado, la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo establece, en su Principio 10, lo siguiente:
“El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.”
Si bien la Declaración de Río fue pionera en el concierto mundial sobre el medio ambiente y los recursos naturales, otros tratados internacionales ya se le habían adelantado reconociendo expresamente el derecho de participación de las personas y los grupos sociales. Así, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconocen el derecho de todos los ciudadanos de “participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.
Otro tratado relevante es el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, que otorga a dichos pueblos en lo individual y de forma colectiva el derecho a la consulta obligatoria ante cualquier medida legislativa, administrativa o de cualquier otra índole que les afecte o les pudiera afectar.
La participación pública tiene varias características, entre ellas, la de ser efectiva. Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos he enfatizado que el derecho a la participación, incluida la consulta pública, el referéndum o el plebiscito, no deben verse sólo como “derechos”, sino como “oportunidades”, lo que implica que “toda persona que formalmente sea titular de estos derechos tenga la oportunidad real para ejercerlos”, para lo cual “el Estado debe generar las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación”.
LA REFORMA A LA LGEEPA DE 1996
El Principio 10 de la Declaración de Río y los postulados de derecho internacional público que hemos mencionado, fueron traducidos por el Poder Legislativo Mexicano en diciembre de 1996 en una de las iniciativas más trascendentes que se han producido en la materia de protección ambiental.
El 13 de diciembre de 1996 (fecha de publicación del decreto correspondiente en el Diario Oficial de la Federación) se modificó gran parte del articulado de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) para establecer, entre otros aspectos no menos relevantes, diversos mecanismos e instrumentos para hacer efectiva la participación pública en los diferentes procesos decisorios que antes se llevaban de manera unilateral por la entonces Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, hoy Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, SEMARNAT.
En este sentido, en dichas reformas, se incluyó en el artículo 34 de la LGEEPA la obligación del Estado Mexicano de llevar a cabo procesos de consulta pública en los procedimientos administrativos de la evaluación del impacto ambiental, a efecto de que cualquier mexicano tenga la oportunidad de conocer e informarse de aquellos proyectos que pretendan realizarse en sus comunidades y pudieran provocar afectaciones a su entorno y, lo más importante, garantizar todas las condiciones para contar con un espacio de expresión a sus preocupaciones y rechazo a proyectos cuando aquellos pudieran generar desequilibrios ecológicos graves o daños a la salud pública o a los ecosistemas.
EL TEXTO ACTUAL DEL ARTÍCULO 34 DE LA LGEEPA
El texto del artículo 34 de la LGEEPA, desde diciembre de 1996, es el siguiente:
ARTÍCULO 34.- Una vez que la Secretaría reciba una manifestación de impacto ambiental e integre el expediente a que se refiere el artículo 35, pondrá ésta a disposición del público, con el fin de que pueda ser consultada por cualquier persona.
Los promoventes de la obra o actividad podrán requerir que se mantenga en reserva la información que haya sido integrada al expediente y que, de hacerse pública, pudiera afectar derechos de propiedad industrial, y la confidencialidad de la información comercial que aporte el interesado.
La Secretaría, a solicitud de cualquier persona de la comunidad de que se trate, podrá llevar a cabo una consulta pública, conforme a las siguientes bases:
I.- La Secretaría publicará la solicitud de autorización en materia de impacto ambiental en su Gaceta Ecológica. Asimismo, el promovente deberá publicar a su costa, un extracto del proyecto de la obra o actividad en un periódico de amplia circulación en la entidad federativa de que se trate, dentro del plazo de cinco días contados a partir de la fecha en que se presente la manifestación de impacto ambiental a la Secretaría;
II.- Cualquier ciudadano, dentro del plazo de diez días contados a partir de la publicación del extracto del proyecto en los términos antes referidos, podrá solicitar a la Secretaría ponga a disposición del público en la entidad federativa que corresponda, la manifestación de impacto ambiental;
III.- Cuando se trate de obras o actividades que puedan generar desequilibrios ecológicos graves o daños a la salud pública o a los ecosistemas, de conformidad con lo que señale el reglamento de la presente Ley, la Secretaría, en coordinación con las autoridades locales, podrá organizar una reunión pública de información en la que el promovente explicará los aspectos técnicos ambientales de la obra o actividad de que se trate;
IV.- Cualquier interesado, dentro del plazo de veinte días contados a partir de que la Secretaría ponga a disposición del público la manifestación de impacto ambiental en los términos de la fracción I, podrá proponer el establecimiento de medidas de prevención y mitigación adicionales, así como las observaciones que considere pertinentes, y
V.- La Secretaría agregará las observaciones realizadas por los interesados al expediente respectivo y consignará, en la resolución que emita, el proceso de consulta pública realizado y los resultados de las observaciones y propuestas que por escrito se hayan formulado.
Sin duda, esto ha sido uno de los avances más importantes y sensibles para alcanzar la justicia ambiental mediante la construcción democrática de la participación ciudadana en la protección al medio ambiente, sin embargo, la norma legal fue redactada en un contexto de derechos subjetivos que podían o no ser reconocidos y accionados por la SEMARNAT, estableciendo un proceso consulta pública de carácter opcional o potestativo, es decir, que dicha dependencia federal tiene la posibilidad de poder llevar a cabo la consulta pública o simplemente de negarse a realizarla, según lo considerara pertinente de acuerdo con reglas rigurosas que deben cumplir las personas interesadas/afectadas por los proyectos de desarrollo. Dichas reglas, desde mayo del 2000, están previstas en el Reglamento de la LGEEPA en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental (EIA).
Así mismo, es ampliamente reconocido que el procedimiento de EIA presenta graves fallas estructurales que no permiten el acceso efectivo a la información y la participación en la toma de decisiones sobre el proyecto en cuestión perjudicando la transparencia y la rendición de cuentas. Algunas de las principales limitaciones del procedimiento de EIA son: la consulta pública no cumple con los estándares internacionales en materia; no se otorga el derecho de consulta a los ciudadanos, solo el derecho a solicitarla; no se establece un procedimiento especial de consulta cuando el proyecto impacta al territorio o los recursos naturales de los pueblos indígenas; no se permite el efectivo acceso a la información del proyecto para afectados; no se prevé un mecanismo idóneo de notificación personal para los afectados; la Separata de la Gaceta Ecológica no es un medio masivo de difusión en un país con tanta desigualdad educativa, económica y de acceso efectivo a oportunidades tecnológicas; los plazos establecidos son inequitativos; no se evalúan los aspectos sociales de los proyectos; no se evalúan los perjuicios indirectos; no se permite negociación sobre la implementación y beneficios de los proyectos; las opiniones de autoridades y expertos no son vinculantes; no se verifica la información del promovente; existe discrecionalidad de la autoridad: no se usan los principios internacionales precautorio, de proporcionalidad y de necesidad en la decisión sobre EIA.
Además, la participación de las personas en la consulta pública sólo tiene como consecuencia que aquellas “propongan el establecimiento de medidas de prevención y mitigación adicionales, así como las observaciones que considere pertinentes” (véanse las fracciones IV y V del artículo 34 de la LGEEPA), cuando en la gran mayoría de las ocasiones -sobre todo cuando se trata de megaproyectos hoteleros, mineros, de hidrocarburos o de residuos peligrosos- los interesados aportan elementos para que los proyectos no sean autorizados en los términos planteados en las manifestaciones de impacto ambiental y estudios de riesgo, para lograr la sustentabilidad.
Los procedimientos de Consulta Pública y la Reunión Pública de Información deben de ser solicitados por cualquier interesado de la comunidad afectada, dentro de los siguientes 10 días hábiles al día en que el proyecto en cuestión fuese publicado en la Gaceta Ecológica. La DGIRA tendrá un plazo de 5 días hábiles para autorizar ambos procedimientos. De conformidad con el artículo 40 de la LGEEPA, la SEMARNAT tiene la facultad de autorizar o negar la celebración de una Consulta Pública, sin que medie más que una simple explicación que funde su dicho. Esta decisión resulta ser tan discrecional, porque ni la ley ni el reglamento establecen los criterios a los que la autoridad deberá sujetarse para autorizar o negar las consultas públicas.
Otro elemento a considerar es que la DGIRA podrá autorizar la Consulta Pública, sin embargo negar la celebración de la Reunión Pública de Información por considerar que el proyecto en evaluación es poco relevante. Por lo tanto, se puede decir que la Reunión Pública de Información es un proceso que se da en el marco de la Consulta Pública, pero no necesariamente tendrán que celebrarse en cada proceso de Consulta Pública, lo cual es inadmisible tratándose de proyectos industriales que puedan poner en riesgo la salud de las comunidades y la integridad del medio ambiente.
En este sentido, desde la Ley se limita la participación pública a un apoyo a los proyectos en ocasiones inconcebible (establecer medidas de prevención y mitigación adicionales) y se hace nugatorio el derecho de la sociedad a solicitar con elementos jurídicos y/o técnicos que lo acrediten, la denegación de la autorización de impacto ambiental cuando la SEMARNAT verifique, es decir, constate como cierto y verdadero, lo dicho por los participantes en la consulta pública sobre la actualización de alguna causa legal, prevista en la fracción III del artículo 35 de la LGEEPA, por la que se debe negar la autorización pedida por el promovente del proyecto.
Esta situación es jurídicamente cuestionable a la luz de lo dispuesto en el artículo 6.2 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, el cual establece que “Las consultas deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.
VIOLACIÓN A LA CONSTITUCIÓN Y TRATADOS INTERNACIONALES
El entendimiento del tercer párrafo del artículo 34 de la LGEEPA fue, desde diciembre de 1996, que la consulta pública está supeditada a la voluntad de la SEMARNAT, conforme a una serie de reglas, principalmente reglamentarias, que le permiten decidir discrecional (fundada y motivadamente) o arbitrariamente (sin fundamento ni motivación jurídicos) si la consulta pública que soliciten una o más personas se lleva a cabo o no. A continuación, se transcriben los artículos del Reglamento de la LGEEPA en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental que autorizan a la dependencia federal referida a hacer nugatoria la consulta pública:
Artículo 40.- La Secretaría, a solicitud de cualquier persona de la comunidad de que se trate, podrá llevar a cabo una consulta pública, respecto de proyectos sometidos a su consideración a través de manifestaciones de impacto ambiental.
La solicitud a que se refiere al párrafo anterior deberá presentarse por escrito dentro del plazo de diez días contados a partir de la publicación de los listados de las manifestaciones de impacto ambiental. En ella se hará mención de:
a) La obra o actividad de que se trate;
b) Las razones que motivan la petición;
c) El nombre o razón social y domicilio del solicitante, y
d) La demás información que el particular desee agregar.
Artículo 41.- La Secretaría, dentro de los cinco días siguientes a la presentación de la solicitud, notificará al interesado su determinación de dar o no inicio a la consulta pública.
Cuando la Secretaría decida llevar a cabo una consulta pública, deberá hacerlo conforme a las bases que a continuación se mencionan:
Las normas reglamentarias transcritas son suficientemente claras sobre la posición del Poder Ejecutivo Federal, respecto de las solicitudes ciudadanas de consulta pública en proyectos de competencia federal sometidos a evaluación de impacto ambiental:
La consulta pública sólo es relevante para casos que no comprometan la viabilidad de realización de los proyectos de desarrollo.
El derecho de consulta pública está supeditado a la voluntad de la autoridad que conoce de la evaluación del impacto ambiental del proyecto.
Dicho derecho debe ejercerse de manera formal y rigurosa, satisfaciendo ciertos requisitos que, a decisión de la SEMARNAT, pueden dar inicio o no a la consulta pública solicitada.
Sin embargo, a partir de la reforma constitucional del 2011, en la que se estatuyó el régimen de derechos humanos en el orden jurídico mexicano, toda negativa por parte de la SEMARNAT de realizar consultas públicas solicitadas por cualquier persona de la comunidad de que se trate en materia de evaluación del impacto ambiental de proyectos que les puedan afectar, ES UNA VIOLACIÓN A LA PROPIA CONSTITUCIÓN GENERAL Y A LOS TRATADOS INTERNACIONALES MENCIONADOS, DE LOS CUALES MÉXICO ES PARTE, al complicar y denegar uno de sus derechos humanos más elementales, el de participación y consulta respecto de proyectos productivos que se pretendan realizar en los espacios donde viven, habitan, crecen, se desarrollan y mueren.
Cabe destacar que ninguno de los artículos reglamentarios transcritos establece causas expresas para negar la consulta pública solicitada, de manera que, aunque cualquier persona cumpla con los requisitos formales de solicitud de consulta, la SEMARNAT está en completa libertad de negarla, ya que no hay una asociación o vinculación entre el supuesto de cumplimiento de requisitos con la determinación de dicha dependencia de iniciar o no la consulta solicitada.
Lo anterior es trascendental, ya que si el proyecto en evaluación actualiza algunos de los tres supuestos de la fracción III, los comentarios que se viertan deberán hacer un gran énfasis en probar dichas circunstancias tanto de forma legal como técnica.
CONSULTAS PÚBLICAS DENEGADAS: EL CASO DE CABO PULMO, LOS CABOS, EN BAJA CALIFORNIA SUR
No es raro que la SEMARNAT niegue a los solicitantes de consultas públicas este derecho. Por el contrario, se da y en varios casos. En el Municipio de Los Cabos, en el Estado de Baja California Sur, las empresas Planeación & Desarrollos del Cerro, S.A. de C.V. y Playa La Ribera, S. de R.L. de C.V. pretenden realizar los proyectos hoteleros, denominados Hotel Bahía El Rincón y Playa La Ribera, respectivamente.
Habitantes del Municipio de Los Cabos solicitaron a la entonces Delegación Federal de la SEMARNAT en el Estado de Baja California Sur que se realizara la consulta pública del proyecto Hotel Bahía El Rincón, para manifestar sus observaciones y preocupaciones para el caso de que dicho proyecto fuera autorizado en materia de impacto ambiental.
En respuesta a las solicitudes de consulta pública mencionadas, uno de los solicitantes, habitante de la comunidad aledaña al proyecto, fue notificado el día 4 de diciembre de 2018 que la solicitud de consulta pública cumple en tiempo, sin embargo no cumple en forma, ya que presentó tres direcciones diferentes dentro de la comunidad donde vive, siendo la dirección formal la que se presenta en la credencial del Instituto Nacional Electoral. Por lo tanto, la Delegación Federal determinó que no es procedente la solicitud y por tanto determinó no dar inicio al proceso de consulta pública del proyecto “Hotel Bahía El Rincón”.
Cabe destacar que el 11 de diciembre de 2018 la Delegación Federal de la SEMARNAT en Baja California Sur emitió la autorización de impacto ambiental para la realización del Proyecto “Hotel Bahía El Rincón”, descubriendo así la verdadera intención de negar la consulta pública a los solicitantes de la misma: privilegiar los intereses económicos de la empresa promovente Planeación & Desarrollos del Cerro, S.A. de C.V. por encima del interés público de respetar los derechos humanos al medio ambiente sano, al acceso al agua potable, a la participación social y la consulta pública de los habitantes de Los Cabos, B.C.S.
Por otra parte, el pasado 14 de noviembre 2018, fue ingresada en la Delegación de la SEMARNAT en el Estado de Baja California Sur otra solicitud de consulta pública para el proyecto Condo Hotel La Ribera 2200 de la empresa Playa La Ribera, S. de R.L. de C.V. Dicha solicitud fue realizada por parte de un habitante de la comunidad de La Ribera. El día 17 de diciembre 2018 la Delegación Federal de la SEMARNAT determinó no dar inicio al proceso de consulta pública ni a la reunión pública de información del proyecto Condo Hotel La Ribera 2200, toda vez que su requerimiento no cumple en forma para el proceso de solicitud de consulta pública, debido a que el solicitante presentó dos direcciones diferentes dentro de la comunidad donde vive, omitiendo la valoración de un tercer documento que también se presentó, la constancia de residencia emitida por el delegado de La Ribera, donde se especifica que la solicitante es residente de esa comunidad desde su nacimiento.
Esto muestra que la consulta pública en materia de impacto ambiental requiere reformarse con urgencia, dejar de ser un escaparate de proyectos con requisitos arbitrarios que no tienen fundamento en la LGEEPA ni en su Reglamento en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental, y una simulación de supuesta consideración de los derechos de los habitantes de las comunidades posiblemente afectadas.
Por el contrario, la consulta pública debe ser: a) sencilla de solicitar y realizar; b) sin limitaciones normativas rigurosas o incumplibles; c) despresurizadora de conflictos sociales resolubles en el Poder Judicial de la Federación, y d) con efectos jurídicos que trasciendan en el procedimiento de evaluación del impacto ambiental, en la decisión de la SEMARNAT de autorizar o negar las autorizaciones de impacto ambiental, y en la vida cotidiana de las personas que se preocupan colectivamente por el medio ambiente y los recursos naturales que les brindan bienestar a las comunidades donde viven.
Por lo expuesto y fundado, someto a consideración de esta Honorable Asamblea, la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 34 DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE, al tenor de los siguientes:
ARTÍCULO ÚNICO. Se reforma el tercer párrafo, así como sus fracciones III, IV y V, todos del artículo 34 de la de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:
La Secretaría, a solicitud de cualquier persona de la comunidad de que se trate, llevará a cabo una consulta pública, conforme a las siguientes bases:
I.- …;
III.-Cuando se trate de obras o actividades que puedan generar desequilibrios ecológicos graves o daños a la salud pública o a los ecosistemas, de conformidad con lo que señale el reglamento de la presente Ley, la Secretaría, en coordinación con las autoridades locales, organizará una reunión pública de información en la que el promovente explicará los aspectos técnicos ambientales de la obra o actividad de que se trate;
IV.- Cualquier interesado, dentro del plazo de veinte días contados a partir de que la Secretaría ponga a disposición del público la manifestación de impacto ambiental en los términos de la fracción I, podrá proponer el establecimiento de medidas de prevención y mitigación adicionales, así como las observaciones que considere pertinentes o indicar la existencia de alguna de las causas de negación de la autorización establecidas en la fracción III del artículo 35 de la presente Ley, y
V.- La Secretaría agregará todas y cada una de las observaciones realizadas por los interesados al expediente respectivo y consignará, en la resolución que emita, el proceso de consulta pública realizado y los resultados de las observaciones y propuestas que por escrito se hayan formulado. De verificarse por la Secretaría alguno de los supuestos previstos en la fracción III del artículo 35 de esta Ley, resolverá conforme a lo indicado en dicha disposición legal.
ARTÍCULO SEGUNDO.- El titular del Poder Ejecutivo Federal contará con un plazo de seis meses, contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, para hacer las adecuaciones conducentes a las disposiciones relativas a la consulta pública, establecidas en el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental.

References: artículo 71
 ARTÍCULO 34
 artículo 34
 ARTÍCULO 34
 artículo 34

ARTÍCULO 34
 artículo 35
 resolución 
 artículo 34
 artículo 40
 artículo 35
 artículo 6
 artículo 34

Artículo 40

Artículo 41
 ARTÍCULO 34
 artículo 34
 artículo 35
 resolución 
 artículo 35