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Timestamp: 2015-05-22 23:40:43+00:00

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El Impacto Ambiental de la Condicionalidad: �La Globalizaci�n Sostenible? - Ambiental - �mbito Jur�dico
Rio Grande, 22 de Maio de 2015
Ambiental El Impacto Ambiental de la Condicionalidad: �La Globalizaci�n Sostenible?
Susana Borr�s Pentinat
«El impacto destructor combinado de aquella mayoría
de seres humanos pobres que luchan por subsistir, y de aquella minoría rica que consume la mayor parte de los recursos del globo,
está socavando los medios que permitirían a todos
los pueblos sobrevivir y florecer.» Declaración de Cocoyoc (UNEP/UNCTAD 1974).
El presente artículo estudia la aplicación de la cláusula de la condicionalidad ambiental como instrumento de la política de financiación de proyectos de ayuda al desarrollo. A través de este análisis se intenta cuestionar la operatividad de condicionar la donación de ayudas financieras a la adopción de determinadas políticas ambientales o al cumplimiento de ciertas obligaciones internacionales ambientales de los países en vías de desarrollo, que no disponen de suficientes recursos económicos, científicos y tecnológicos para adecuarse a estas exigencias. Se discute si la aplicación de la “condicionalidad ambiental” responde a criterios de justicia ambiental o simplemente encubre la injerencia en los asuntos internos de países, que no sólo se encuentran en una situación precaria de subdesarrollo, sino que deben destinar parte de sus recursos al pago de la deuda. De nuevo, se pone de manifiesto la sumisión de los países más pobres a un sistema de globalización económica, que no tiene en cuenta la realidad diferencial de estos países y que dista mucho de ser sostenible, solidaria y beneficiosa para el medio ambiente y el desarrollo.
El presente artículo analiza la llamada «condicionalidad ambiental» como un instrumento muy importante de la política de financiación de los proyectos de desarrollo en los países en desarrollo, que se refiere en general, no tanto al medio ambiente o a los derechos humanos, como a las condiciones que se imponen desde determinadas instituciones internacionales financieras, en especial, por el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Unión Europea antes de hacer préstamos o antes de renegociar la deuda externa en el contexto de las políticas de «ajuste» financiero. Sin embargo, la protección de los derechos humanos o la del medio ambiente, se ven afectados cuando se imponen programas de estabilización que no sólo tratan de frenar la inflación a veces suprimiendo subsidios y congelando ingresos, sino que se trata también de bajar el consumo interno de los países y aumentar la exportación para poder pagar una parte de la deuda externa y así conseguir nuevos créditos para refinanciar el resto. Si bien mediante estos programas de estabilización puede intentarse aliviar la situación de los más pobres, también pueden dar lugar a distintas consecuencias sociales y ambientales, todas ellas entrelazadas y pueden generar una reacción popular contra la congelación de los ingresos y el aumento del precio de bienes básicos. Si bien algunos programas pueden atender a los daños ambientales, ya que el aumento de la pobreza puede agudizar algunos impactos ecológicos, el plan de estabilización en sí mismo es causa de degradación ambiental porque la necesidad de producir un excedente para equilibrar el balance exterior de pagos, incluyendo pago de deuda e intereses, puede conseguirse bajando los salarios internos, o a través de una improbable mejora de la relación de intercambio externa, o por un aumento de la eficiencia técnica que no haga aumentar el flujo de energía y materiales en la economía o, por último -y aquí es donde entra directamente la cuestión ambiental-, mediante la explotación más intensa del medio ambiente. Es decir, externalizando costos e infravalorando el futuro. Esos factores se interrelacionan. Para escapar de la pobreza que el programa de «ajuste» impone al tiempo que se paga la deuda externa, una vía es aumentar la exportación de recursos naturales. La condicionalidad, no es un concepto novedoso, puesto que ha inspirado la política de la mayoría de agencias bilaterales de ayuda al desarrollo antes incluso de la celebración de la Conferencia de Río. La condicionalidad no se limita al establecimiento de enunciados generales de la necesidad de tener en cuenta la preservación del medio ambiente en los proyectos de desarrollo, como es el caso de la Convención de Lomé IV entre los países ACP y la Unión Europea[1], sino que dentro del concepto de desarrollo global sostenible, la condicionalidad ambiental debe ser una condicionalidad reforzada para atender a sus objetivos, a condición que la protección del medio ambiente global por un país en desarrollo sea financiada para su desarrollo mediante el suministro de recursos financieros o la transferencia de tecnología. La relación entre medidas y acciones de protección ambiental adoptadas y la contraprestación financiera o tecnológica debe estar claramente establecida y consagrada en los acuerdos de desarrollo global adoptados entre el promotor, bilateral o multilateral, y el país beneficiario. En concreto, el desbloqueo de esta financiación debe realizarse de forma progresiva a medida que los proyectos de desarrollo incluido dentro del acuerdo se realicen efectivamente y de manera satisfactoria, de manera que la condicionalidad no puede ser eficaz sin que existan los medios suficientes para llevarla a cabo, tanto medios financieros, como humanos. La experiencia ha demostrado la insuficiencia de estos recursos, ya sea en el ámbito del Banco Mundial, como en el de la UE. Incluso, la disponibilidad de estos recursos depende del seguimiento efectivo de los proyectos sometidos a condicionalidad y de la credibilidad de ésta última.
La condicionalidad, ya sea en el ámbito financiero o en el ambiental, se impone siempre desde los Estados hegemónicos, lo que justifica su firme rechazo social. La condicionalidad es la respuesta a los problemas ambientales más importantes de los países en vías de desarrollo derivados de su propio subdesarrollo, es decir, la llamada “contaminación de la pobreza”, frente a la “contaminación de la riqueza” que proviene de los Estados desarrollados. La protesta contra la limitación a las importaciones, junto con la indignación contra el supuesto «proteccionismo ambiental» de los países desarrollados (habitual contra las importaciones de azúcar, trigo o bananos), más coherente sería insistir desde los países en desarrollo en los daños ecológicos (locales y globales) que está produciendo el aumento del comercio internacional de petróleo y gas, de minerales, de madera y de pasta de papel, e insistir también en los beneficios que los importadores han obtenido y siguen obteniendo al no pagar esos daños, beneficios que son parte de su creciente deuda ecológica[2]. Paradójicamente, la imposición de la condicionalidad ambiental de los países desarrollados choca con su clara impunidad respecto a esta deuda ecológica, a la falta de ajustes financieros y la falta de ajuste de sus economías productivas, tan o más destructivas o contaminantes que las economías de los países en desarrollo, a sus espacios ambientales. A este punto, existe un paralelismo antagónico: por una parte, la deuda exterior y el ajuste financiero, junto con las exigencias de protección ambiental que deben atenerse los países en desarrollo y, por otra, la deuda ecológica y el ajuste ecológico que “deberían” atenerse los países desarrollados. Sólo el pago de indemnizaciones por “externalidades internacionales” por parte de las grandes multinacionales responsables de la mayor degradación ambiental global puede redundar en esta deuda ecológica, pero que no promueve ni la justicia social ni la justicia ambiental. Estas compensaciones no reducen la agresión exterior contra la seguridad ambiental a la que están expuestos los países con menos recursos y la deuda ecológica de los países más industrializados, que comprende el impago de los costes de gestión de los recursos naturales y del impacto ambiental de determinadas actividades[3]. Además, a la situación de condicionalidad a la que se hallan expuestos los países en desarrollo, debe añadirse las restricciones al comercio impuestas desde los tratados internacionales de protección ambiental, que si bien no son objeto de este artículo si que es necesario recordar su existencia. Todo ello plantea una situación de injustícia para aquellos países, que han contribuido en menor medida al deterioro ambiental, y que por el contrario se les exige participar con las mismas reglas que los Estados desarrollados, cuestionando la correcta aplicación del principio de igualdad.
1. El fundamento de la condicionalidad ambiental: el principio de integración y el principio de desarrollo sostenible
El endeudamiento de muchos países en vías de desarrollo genera la necesidad de lograr un excedente, producir más que consumir, y exportar más para poder pagar esta deuda y sus intereses. Una mayor productividad implica el empobrecimiento de las personas de los países deudores y un abuso de los recursos naturales. El ritmo económico impuesto del exterior genera también la necesidad de aumentar la exportación, sin atender a la insostenibilidad ecológica y promoviendo un comercio internacional desigual y también un intercambio ecológico desigual para estos países que deben soportar este endeudamiento, puesto que la exportación no refleja el daño ambiental ocasionado. En este sentido, la condicionalidad ambiental intenta evitar esta presión sobre los recursos naturales basándose en los principios de integración y de desarrollo sostenible. La imposición de condicionantes ambientales responden a la necesidad de evitar la desatención de los problemas ambientales que a su vez puede generar un alto costo económico y, por este motivo, las medidas macroeconómicas, sobre todo las relativas a los impuestos y el gasto público, pueden constituir un importante factor disuasivo o un medio de evitar modalidades de crecimiento económico perjudiciales para el medio ambiente. Si bien el crecimiento económico establece el contexto más adecuado para hacer frente a los problemas ambientales, también es cierto que el crecimiento económico, en algunas de sus modalidades, no impide el perjuicio económico. La pobreza puede agravarse por los problemas ambientales y viceversa, en especial cuando el costo de las actividades contaminantes no recae en sus responsables.
El principio de desarrollo sostenible y el principio de integración de las consideraciones ambientales reúnen la dialéctica consistente en las relaciones entre economía y ecología presentes en las disparidades de desarrollo entre los Estados. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 trató de sentar las bases para una progresiva armonización de los imperativos de la economía y de la ecología mediante la formulación del concepto de desarrollo sostenible[4]. El desarrollo sostenible y el principio de integración se relacionan, en este contexto, con el principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas y se manifiesta en la garantía de la protección ambiental mediante la reivindicación de la responsabilidad común de los Estados tanto en la responsabilidad sobre su deterioro y sobre su protección y también se garantiza el derecho al desarrollo, reclamado básicamente por los Estados en vías de desarrollo, mediante el reconocimiento de la diferente responsabilidad en la actuación sobre la protección y conservación ambiental. El principio de desarrollo sostenible y el principio de integración, en relación con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, garantiza: la eficiencia en la utilización de los recursos y el crecimiento cuantitativo, la limitación de la pobreza, el mantenimiento de los diversos sistemas sociales y culturales, la equidad social y la preservación de los sistemas físicos y biológicos que sirven de soporte a la vida de los seres humanos. En definitiva, este principio integra las externalidades ambientales en el proceso de decisión económico respetando todas las reivindicaciones e intereses en presencia[5].
Sobre la base de estos fundamentos, la condicionalidad ambiental se puede considerar desde dos perspectivas. El principio de desarrollo sostenible y el principio de integración justifican, por una parte, el uso de una condicionalidad negativa dirigida a evitar la promoción de proyectos de cooperación agrícolas, industriales, etc. o de inversión atentatorios contra el medio ambiente o que no se vinculen a un estudio de impacto ambiental. Y, por otra, también justifican la condicionalidad positiva, la de otorgar una ventaja suplementaria para una acción tendente a la mejora del medio ambiente, sobre la base del principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas. Paradójicamente, actualmente, la tendencia de la condicionalidad ambiental es la negativa utilizando el pretexto de la protección ambiental para alcanzar objetivos comerciales de carácter proteccionista, para controlar determinados recursos naturales y para controlar el mercado internacional, sin tener en cuenta el principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas que exige acciones de desigualdad compensadora sobre la base de valores de justicia ambiental, igualdad y solidaridad. En todo caso, los únicos beneficiarios de un intercambio ecológicamente desigual y del uso gratuito de servicios ambientales son los países desarrollados.
A este punto es necesario tener en cuenta que la condicionalidad ambiental no se encuentra en el mismo plano que la condicionalidad política, es decir, la consideración de la situación de un Estado desde el punto de vista de la protección de los derechos humanos y los principios democráticos basan la relación de cooperación de forma preeminente, que la consideración de las exigencias ambientales, que se sitúa en el plano ejecutivo de una relación ya existente.
2. La globalización económica y la condicionalidad ambiental
El proceso de globalización responde a un enfoque puramente o estrictamente económico lejos de integrar el concepto de desarrollo sostenible como propugna la Declaración del Milenio del 2000[6]. La imposición de la globalización neoliberal no es ni inclusiva ni mucho menos equitativa y ha agravado las crisis sociales y ambientales de muchos países en vías de desarrollo. La rápida liberalización de las importaciones en los países en desarrollo a menudo ha intensificado la pobreza y las desigualdades, poniendo en riesgo la seguridad alimentaria de sus poblaciones y el equilibrio ambiental de muchas regiones[7].
La integración del concepto de desarrollo sostenible como concepto que se compone de tres pilares: desarrollo, ambiental y social no se ha producido con el concepto de globalización, que ni promueve la participación de los países en vías de desarrollo, ni tiene en cuenta sus necesidades más apremiantes. El Principio 25 de la Declaración de Río estable que “La paz, el desarrollo y la protección del medio ambiente son interdependientes y indisociables”, como vínculo de reconciliación entre las aspiraciones de los países desarrollados y los países en vías de desarrollo, es decir, la interdependencia del medio ambiente y el desarrollo. La globalización presenta un cambio en el concepto de soberanía y justifica la utilización de instrumentos cuestionables, en términos de justicia ambiental, como es la condicionalidad.
En las últimas décadas se ha acentuado la desigualdad entre Sur y Norte, entre la opulencia de los países desarrollados y la miseria y el colapso económico de la mayoría de los países subdesarrollados. Así ha sido durante la década de los 80, 90 y probablemente continuará siéndolo en la próxima. Esto genera fuertes tensiones que se agudizarán en el mediano y largo plazo. Las masas marginales y excluidas del Sur presionan cada vez más intensamente por medio de la migración al Norte. El Norte pierde mercados potenciales, oportunidades de inversión y fuentes de abastecimiento seguras en el Sur. La devastación de los recursos forestales, la desertificación, la destrucción de la diversidad biológica, etc., del Sur crea problemas ecológicos sectoriales y globales al Norte. El equilibrio ecológico, social, político y económico mundial está cada vez más interrelacionado, ya no se puede desvincular. No se puede detener la destrucción del bosque tropical, con el objeto de evitar el daño ecológico global si la población y las economías del Sur se ven forzadas a colonizar y explotar las regiones tropicales para generar trabajo y divisas.
Esta vinculación recíproca entre la temática ambiental y la del desarrollo tiene que ser un elemento central de las negociaciones Norte-Sur, pero para desarrollar la argumentación correspondiente es vital que los gobiernos de países en desarrollo comprendan, internalicen y recalquen de verdad la naturaleza de la problemática ambiental y asuman el hecho de que la política y la acción ambiental ya es y lo será crecientemente en el futuro, un elemento esencial de la política de desarrollo y de la política y las relaciones internacionales[8]. La Declaración de Brasilia, firmada el 31 de marzo de 1989, por los países de América Latina y el Caribe reconoce como preocupación común de la más alta prioridad la urgente necesidad de encontrar un equilibrio entre desarrollo socioeconómico y la protección y la conservación del medio ambiente, a través de una gestión adecuada de los recursos naturales y un control de los impactos ambientales. El fuerte endeudamiento actual de América Latina y el Caribe con la comunidad financiera de los países industrializados ha agravado la situación de estos países. La crisis del endeudamiento y las consiguientes políticas de ajuste han deteriorado las condiciones de desarrollo económico, social y ambiental. La deuda no se puede pagar en las condiciones actuales, ni aumentado el hambre y la miseria de los pueblos, ni con más subdesarrollo y la consecuente degradación del medio ambiente. La Declaración entiende necesario cambiar las condiciones actuales de tratamiento de la deuda externa y revertir de inmediato el proceso actual de transparencia negativa de recursos, por el cual los países en desarrollo se han convertido en exportadores netos de capital hacia los países desarrollados. También hace referencia a la necesidad que los organismos financieros internacionales aseguren, mediante facilidades institucionales específicas, la disponibilidad de recursos adicionales suficientes, en términos concesionales, para la realización de proyectos de protección ambiental en los países en desarrollo. En la asignación de recursos para lograr este objetivo, no deben imponerse condiciones que, en la práctica, impliquen una reducción de los recursos disponibles para la protección ambiental.
No obstante se ha impuesto la condicionalidad y ha supuesto la apertura de las economías de los países pobres mucho más rápidamente que los países ricos. En el África subsahariana y el sur de Asia los aranceles a la importación se han reducido a la mitad como media, y en América Latina y el este de Asia se han reducido en dos tercios. En la actualidad, los bajos precios de las materias primas y su inestabilidad se encuentran entre los principales factores que impiden que el comercio funcione a favor de los pobres. Muchos de los países más pobres del mundo siguen siendo altamente dependientes de las materias primas. En más de 50 países en desarrollo, más de la mitad de sus ingresos por exportaciones dependen de tres o menos materias primas. Las economías nacionales de estos países y las economías familiares de millones de personas pobres se han visto devastadas por una prolongada caída de los precios. Más graves aún son las limitaciones inherentes al mecanismo de fijación de precios. Los bajos precios de mercado no reflejan el coste ambiental del proceso productivo, enviando con ello señales erróneas sobre la adecuada utilización de los recursos naturales. Los productores se ven forzados a excluir el coste ecológico de sus precios, dejando que la sociedad –y las generaciones futuras– sufran las consecuencias. Además, es poco probable que los mercados reflejen el valor de la escasez de los recursos naturales.
3. La condicionalidad ambiental negativa: ¿una injerencia ambiental? La condicionalidad se define como la relación del desembolso de un préstamo en respuesta a las expectativas de política económica que el Estado receptor intenta lograr. La condicionalidad parece constituir una amenaza de los poderes soberanos del Estados y puede ser cuestionable desde el punto de vista del ordenamiento jurídico internacional[9]. Sobre todo si se analiza el contenido de la Declaración sobre el derecho al desarrollo de 1986. Según su Preámbulo, el derecho al desarrollo consiste, por una parte, en el derecho a determinar libremente su estatuto político y de asegurar libremente su desarrollo económico, social y cultural y, por otra, el derecho de los pueblos a ejercer, teniendo en cuenta las disposiciones pertinentes de los dos Pactos internacionales de 1966 relativos a los derechos del hombre, su plena y entera soberanía sobre sus riquezas y sobre sus recursos naturales[10]. El artículo 3 de la Declaración afirma que los Estados tienen el deber primordial de crear condiciones nacionales e internacionales favorables para la realización del derecho al desarrollo y que la realización del derecho al desarrollo exige el pleno respeto de los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Por este motivo, los Estados tienen el deber de cooperar mutuamente para lograr el desarrollo y eliminar los obstáculos al desarrollo. Los Estados deben realizar sus derechos y sus deberes de modo que promuevan un nuevo orden económico internacional basado en la igualdad soberana, la interdependencia, el interés común y la cooperación entre todos los Estados, y que fomenten la observancia y el disfrute de los derechos humanos. El artículo 4 de la misma Declaración afirma el deber de los Estados de adoptar, individual y colectivamente, medidas para formular políticas adecuadas de desarrollo internacional a fin de facilitar la plena realización del derecho al desarrollo. En este sentido, se requiere una acción sostenida para promover un desarrollo más rápido de los países en desarrollo. Como complemento de los esfuerzos de los países en desarrollo es indispensable una cooperación internacional eficaz para proporcionar a esos países los medios y las facilidades adecuados para fomentar su desarrollo global.
Teniendo en cuenta lo anterior, la práctica de la condicionalidad ambiental parece identificarse con una injerencia ecológica. La injerencia ecológica se asimila a una presión de orden diplomático con el fin de influencia en la toma de decisiones de un Estado[11]. En caso de destrucción del medio ambiente, esta injerencia podría admitirse como un derecho a utilizar por los miembros de la sociedad internacional, rozando incluso la noción de deber de intervenir, con el fin de asegurar el respeto del medio ambiente[12]. También podría admitirse este derecho o “deber de solidaridad” en caso de catástrofe natural o situaciones de emergencia[13]. Fuera de estos casos, la condicionalidad pone de manifiesto un desequilibrio patente en las relaciones entre el Banco Mundial y los prestatarios, que en general suelen ser los países pobres sin recursos financieros suficientes. Esta condicionalidad, asimismo, evidencia la posible infracción del principio consuetudinario de no intervención regulado en la Convención de 26 de diciembre de 1933 sobre derechos y deberes de los Estados. El artículo 3 de esta Convención establece que el Estado tiene el derecho de organizarse, de legislar sobre la base de sus intereses y de administrar sus servicios. Además, el artículo 8 inequívocamente estipula que ningún Estado tiene el derecho de intervenir en los asuntos internos o externos de otro Estado. La Carta de Naciones Unidas de 1945 confirma la protección de esta perspectiva internacional de la soberanía de manera que ninguna disposición de la Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los Miembros a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la Carta, sin perjuicio de las medidas coercitivas prescritas en el Capítulo VII. La protección de la soberanía de los Estados de este Principio 2.7 de la Carta incluye la dimensión económica de la soberanía con el fin de proteger a los Estados de posibles intervenciones en sus respectivas políticas económicas. En este sentido, la Asamblea General también afirmó que cada Estado tiene el derecho de determinar su propio sistema económico sin interferencia coercitiva ni cualquier tipo de amenaza[14]. Este derecho incluye el derecho de determinación de la política económica de un gobierno y su futuro desarrollo.
El hecho es que la condicionalidad, ya sea en el ámbito financiero o en el ambiental, se impone siempre desde los Estados hegemónicos, mientras los Estados periféricos o del Sur nunca son ellos mismos sujetos que la impongan. Eso explica el habitual rechazo social de la condicionalidad en estos países. Pero a veces, por ejemplo cuando la cooperación internacional se condiciona al respeto a los derechos humanos, puede ocurrir que la sociedad civil de los países sometidos a condicionalidad, a pesar de ser consciente de la asimetría política e incluso de la doble moral que se aplica, sea pragmáticamente favorable a la condicionalidad para defenderse de sus propios gobiernos, aunque eso no debería hacer olvidar los abusos contra los derechos humanos dentro o fuera de sus fronteras por los propios Estados que imponen tal condicionalidad. Consideraciones parecidas son aplicables en mi opinión en el campo ambiental. La realidad es que la condicionalidad parecer ser más útil para asegurar la aplicación en estos países de políticas de desarrollo equilibradas, en todo caso menos devastadoras para el medio ambiente, pero susceptibles de hipotecar el futuro. Para aun aumentar la eficacia, evitando mostrar una imagen de imperialista y de dominación sobre los intereses y voluntad de los Estados, la política de la condicionalidad ambiental debería poner más énfasis en la adopción de medidas incitadoras motivando a los países que dirigen con éxito políticas de desarrollo sostenible[15].
La armonización de la normativa ambiental parece ser prioritaria para la creación de un área de libre de comercio. En efecto, de no ser así, se producirá el riesgo permanente de la utilización de las políticas y normativas medioambientales con fines proteccionistas y, en otros contextos, como formas de condicionalidad ambiental. Es decir, la homogenización de la normativa ambiental parece ser un paso necesario para evitar o al menos minimizar las posibles contradicciones entre normativa ambiental y política de comercio exterior. La normativa ambiental puede de hecho constituirse en barreras comerciales tanto o más difíciles de superar que las tradicionales. Desde esta perspectiva el temor constante es que la adopción de medidas ambientales sea una forma establecer de hecho medidas proteccionistas disfrazadas. Es prácticamente materia aceptada que la normativa ambiental no debe ser discriminatoria y debe demostrar claramente su objetivo ambiental, o, en otras palabras, debe apuntar a un objetivo ambiental legítimo y no crear obstáculos innecesarios al comercio.
Es preciso, sin embargo, no engañarse respecto a la magnitud y a las dificultades de esta tarea. La creación y armonización de una normativa ambiental regional requiere de grandes esfuerzos de negociación, de cooperación y de compromisos entre un número de países relativamente grande y con peculiaridades y problemáticas ambientales diferentes, a pesar de la aparente similitud ambiental de la cuenca.
Por otra parte, sin medidas ambientales eficaces, la apertura comercial y la expansión de la actividad económica puede traducirse en presiones adicionales sobre el medio ambiente. Esta posibilidad es tanto más real si se consideran las enormes disparidades entre el norte del Mediterráneo y su orilla sur. Los impactos negativos pueden acentuarse a causa de políticas ambientales a corto plazo orientadas exclusivamente a maximizar pretendidos beneficios coyunturales. El impacto del comercio sobre el medio ambiente dependerá entonces de la existencia de estrategias y políticas de desarrollo sostenibles, puestas en práctica en el ámbito nacional y regional. Si estas políticas existen y se ejecutan adecuadamente, el crecimiento económico y el desarrollo inducido por la apertura comercial pueden ser sostenibles. En este sentido, las técnicas de condicionalidad pueden permitir asegurar el control necesario de la utilización de los recursos consentido y canalizado a través de los proyectos de desarrollo de los países receptores.
4. La condicionalidad ambiental positiva: la cooperación para el desarrollo
La condicionalidad ambiental positiva consiste en el apoyo que los Estados desarrollados deben prestar a los países beneficiarios de los proyectos de cooperación sobre la base de la compensación de los gastos incrementales que deben asumir estos países para proteger el medio ambiente, llevando a la práctica las condiciones ambientales. Esta condicionalidad positiva se deriva de la aplicación del principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas. La protección del medio ambiente compete a todos los Estados de la sociedad internacional, pero no en la misma proporción. Los Estados desarrollados son los principales responsables del deterioro ambiental y son los que, bajo pretexto de la protección ambiental, pretenden frenar el desarrollo de los Estados que dependen del crecimiento económico para poder garantizar su supervivencia. La necesidad de satisfacer todos los intereses en presencia permite la aplicación de medidas protectoras del medio ambiente y la compensación de los esfuerzos económicos, que deben soportar los Estados con menos recursos para proteger el medio ambiente.
El artículo 30 de la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados establece, expresamente, el diferente trato que deben recibir los Estados en relación con su responsabilidad en la protección del medio ambiente. En concreto establece que “La protección, la preservación y la mejora del medio ambiente para las generaciones presentes y futuras es responsabilidad de todos los Estados. Las políticas ambientales de todos los Estados deben procurar la mejora y no afectar de modo adverso al desarrollo presente y futuro de los países en vías de desarrollo (…)”. El artículo 25 aun pone más énfasis en la necesidad de que todos los Estados deben prestar especial atención a las necesidades particulares y a los problemas de los Estados menos desarrollados, a los Estados en transición y a aquellos pequeños Estados insulares en vías de desarrollo[16]. Según el Principio 6 de la Declaración de Río de 1992 se debe dar especial prioridad a la situación y las necesidades de los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados y los más vulnerables desde el punto de vista ambiental. En concreto, el Principio 6 establece que “Se deberá dar especial prioridad a la situación y las necesidades especiales de los países en desarrollo, en particular, los países menos adelantados y los más vulnerables desde el punto de vista ambiental. En las medidas internacionales que se adopten con respecto al medio ambiente y al desarrollo también se deberían tener en cuenta los intereses y las necesidades de todos los países”. Algunos aspectos de la situación y las necesidades especiales de los países en desarrollo se explican en otros principios de la Declaración de Río puesto que pueden conducir a responsabilidades diferenciadas (Principio 7) y a la asistencia financiera y técnica (Principios 9 y 11) [17]. La Declaración de Copenhague de 1995 establece la necesidad de buscar soluciones eficaces, orientadas al desarrollo y duraderas a los problemas de la deuda externa mediante la aplicación inmediata de los términos de la condonación de la deuda acordados en el Club de París en diciembre de 1994, que engloban la reducción de la deuda, incluida su cancelación u otras medidas de alivio de la deuda. La Declaración invita a las instituciones financieras internacionales a que examinen formas innovadoras de ayudar a los países de bajos ingresos que tienen una elevada proporción de deuda multilateral con miras a aliviarles la carga de la deuda; y a elaborar técnicas de conversión de la deuda que puedan aplicarse a programas y proyectos de desarrollo social de conformidad con las prioridades de la Cumbre. Estas medidas tendrán en cuenta el examen de mitad de período del Nuevo Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo de África en el Decenio de 1990 y el Programa de Acción en favor de los Países Menos Adelantados para el Decenio de 1990 y se ejecutarán lo más pronto posible[18]. La Declaración del Milenio también relaciona la asistencia al desarrollo con la deuda externa y se refiere a la necesidad de redefinir la sostenibilidad de la deuda como el nivel de la deuda que permite a un país lograr los objetivos de desarrollo del Milenio y llegar a 2015 sin que aumente la relación de endeudamiento[19]. Se establece, además, que a partir de 2005 los países en desarrollo que formulen estrategias nacionales racionales, transparentes y responsables y que necesiten mayor asistencia para el desarrollo, deberían recibir asistencia en la cantidad, la calidad y con la rapidez suficientes para permitirles alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio.
5. La política de condicionalidad ambiental del FMI y del BM
La progresiva globalización de los mercados financieros internacionales ha propiciado que la financiación del FMI y el Banco Mundial venga condicionada al cumplimiento de determinados compromisos nacionales financieros. En efecto, recientemente, se ha establecido la llamada “condicionalidad ambiental” de los préstamos del Banco Mundial y de diversas agencias de cooperación internacional para los países en vías de desarrollo. Esto es, que los proyectos de países en vías de desarrollo que solicitan financiación externa son sometidos a un estricto análisis para asegurarse de que tales proyectos no deteriorarán, ni afectarán negativamente las condiciones ambientales y ecológicas de los solicitantes. La condicionalidad permite al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional examinar independientemente las necesidades del país para asistir en la balanza de pagos y requerir la adopción de políticas correctivas antes de que se desembolsen los préstamos[20]. Las condiciones comunes impuestas por ambas instituciones incluyen restricciones sobre los créditos proporcionados por los bancos domésticos, disminuyendo el déficit fiscal, la depreciación del intercambio de valores y la adopción de medidas liberalizadoras. La práctica de la condicionalidad en el Banco Mundial a veces excede las correcciones macroeconómicas prescritas por el FMI, como determinadas reformas que afectan a la administración pública e incluso al ámbito gubernativo.
Como consecuencia de la Gran Depresión de los años 30, originariamente, el FMI se responsabilizó de estabilizar el sistema multilateral de pagos en los tipos de cambio. A partir de los 70, el FMI asumió las siguientes funciones: vigilancia y supervisión de las economías de los países miembros; asistencia técnica (en cuestiones fiscales y monetarias); y asistencia financiera (apoyo a países con dificultades temporales en la balanza de pagos y/o implantación de programas para el ajuste y la reforma económica). Un país miembro puede solicitar asistencia financiera del FMI si tiene una necesidad de balanza de pagos, es decir, si no puede conseguir financiamiento en montos suficientes y en condiciones accesibles para hacer frente a sus pagos internacionales netos. El préstamo del FMI da más flexibilidad a las políticas de ajuste y a las reformas que debe realizar el país para corregir el problema de su balanza de pagos y restablecer las condiciones para un vigoroso crecimiento económico.
Cuando un país miembro obtiene un préstamo del FMI, las autoridades del país se comprometen a aplicar ciertas políticas económicas y financieras, requisito que se conoce con el nombre de “condicionalidad”. La “condicionalidad” es un concepto que se refiere en general no tanto al medio ambiente o a los derechos humanos, sino a las condiciones que se imponen desde el Banco Mundial y el FMI antes de hacer préstamos o antes de renegociar la deuda externa. La condicionalidad permite al FMI vigilar que el préstamo se esté utilizando eficazmente para resolver las dificultades económicas del prestatario, de modo que el país pueda rembolsarlo de manera oportuna y los demás países miembros puedan disponer de los fondos de la institución si los necesitan. En los últimos años, el FMI se ha centrado en focalizar y racionalizar la condicionalidad a fin de fomentar la identificación de los países con políticas sólidas y eficaces. Los préstamos del FMI han estado sujetos a condiciones de política desde los años cincuenta. Hasta principios de la década de los ochenta, la condicionalidad del FMI se centraba en su mayor parte en medidas de política macroeconómica. Posteriormente, sin embargo, el carácter complejo y el alcance de las condiciones estructurales a las que están sujetas los préstamos del FMI aumentaron considerablemente. Esta ampliación y profundización de la condicionalidad obedecieron en parte a la mayor participación del FMI en los países de bajo ingreso y en transición afectados por problemas estructurales particularmente graves que frenaron una estabilidad y crecimiento más amplios. En cuanto al FMI, en un principio la asistencia financiera no estaba incluida entre sus principales funciones. Sin embargo, la remodelación de estas funciones a partir de 1973 y el estallido de la crisis de la deuda al principio de los años 80 impulsan la puesta en escena del FMI como un financiador de relieve para los países en desarrollo. Es precisamente en esas fechas cuando Banco y Fondo lanzan sus programas de ajuste estructural, en los que se integran diversas áreas de reforma política, agrupadas en lo que se ha dado a conocer como “el Consenso de Washington”[21]. Los programas de ajuste condicionaban así la concesión de fondos a la implantación de severas medidas de disciplina fiscal, reorientación del gasto público, liberalización financiera y comercial, privatizaciones, promoción de la inversión extranjera directa, etc. El propósito establecido de dichos procesos era incrementar los ingresos gubernamentales en divisas mediante el aumento de las exportaciones, y disminuir correlativamente el gasto público para sanear la economía nacional.
En 2002 el FMI concluyó un amplio examen de la condicionalidad —que constituye un proceso de consulta en el que participa el público— orientado a fortalecer la eficacia de los programas respaldados por la institución. En este examen se reconoció que un programa de política económica eficaz debe basarse en una sólida identificación del país con el mismo. Por lo tanto, el FMI ha procurado focalizar en mayor medida y presentar de forma más clara las condiciones que se aplican al financiamiento de la institución, y mostrarse flexible y receptivo al examinar las distintas medidas de política con los países que solicitan asistencia financiera. En marzo de 2005 el Directorio del FMI examinó la aplicación de las nuevas directrices sobre la condicionalidad y llegó a la conclusión de que se había avanzado considerablemente e instó al personal técnico a proseguir sus esfuerzos en este sentido. La condicionalidad ambiental impuesta por el FMI se basa en el cumplimiento del objetivo de promover un crecimiento económico sostenible. El FMI entiende que las medidas que son convenientes desde el punto de vista del medio ambiente, también lo son desde el punto de vista de la gestión económica global. Como, por ejemplo, la imposición de impuestos sobre actividades perniciosas pueden generar un efecto disuasorio, a la vez que se logra un considerable ingreso fiscal. Se considera, desde el FMI, que la desatención de los problemas ambientales puede obligar en un futuro a aumentar el gasto público y en ocasiones una mayor dependencia económica de los países más vulnerables a la demanda de créditos del FMI y consecuentemente, un mayor endeudamiento externo, que a su vez repercute en la protección del medio ambiente[22].
El Banco Mundial o el Banco Internacional para la Reconstrucción se creó para apoyar la reconstrucción de Europa tras la Segunda Guerra Mundial, pero actualmente su mandato es el de “ayudar a los países a que reduzcan la pobreza, particularmente atendiendo a las dimensiones institucionales, estructurales y sociales”[23]. La política estricta de condicionalidad seguida por el Banco Mundial ha ido creciendo en importancia y eficacia. Sus preocupaciones ecológicas que datan desde ya antes de la Conferencia de Estocolmo de 1972, han ido en aumento y se han traducido en la adopción de las Directrices y las declaraciones de política del Banco en materia de medio ambiente de 1984[24]. A partir de la Conferencia de Río de 1992, el BM ha desarrollado un programa de acción consistente en: 1. asegurar que se tengan en cuenta los impactos negativos sobre el medio ambiente de los proyectos financiados por el Banco; 2. ayudar a los países miembros a establecer la relación de complementariedad entre los esfuerzos de reducción de la pobreza, la eficacia económica y la protección del medio ambiente; 3. ayudar a los países miembros a establecer las prioridades y a llevar a cabo programas ambientales adecuados; y 4. hacer frente a los desafíos ambientales globales a través de la participación o del GEF[25]. En el primer aspecto, el BM ha introducido las disposiciones dentro las Condiciones Generales aplicables a todos los acuerdos de crédito con la posibilidad de suspender los desbloqueos o acelerar el reembolso del crédito, como último extremo, si el beneficiario o sus agentes de ejecución no llevan a cabo las acciones convenidas. También, este es el caso de las donaciones realizadas por el GEF, como el caso de suspensión del proyecto Congo Wildland Protection and Management en enero de 1997[26].
Como prestamistas de recursos financieros, ambas instituciones controlan miles de millones de dólares. Sólo el Banco Mundial es el origen de aproximadamente el 60% de la financiación oficial multilateral a países en desarrollo. En la década de los noventa, otorgó unos 22.000 millones de dólares anuales en todo tipo de operaciones. A pesar de que el aumento del movimiento de flujos privados de capital ha hecho que la importancia relativa del Banco Mundial como financiador del mundo el desarrollo sea menor, hay que tener en cuenta que la inversión privada está muy focalizada en un número reducido de países con mejores expectativas económicas, por lo que el papel del Banco y otros financiadores oficiales en los países más pobres sigue siendo particularmente relevante. En este sentido, no se puede desvincular la temática ambiental de la del desarrollo y de la estructura y condiciones de las relaciones económicas internacionales. Y, por lo tanto, no puede aceptarse la condicionalidad ambiental, sin la condicionalidad de los recursos financieros correspondientes.
La posible condicionalidad, que pueden imponer los países desarrollados al vincular estándares ambientales a la aprobación de créditos oficiales a la exportación. En estas circunstancias, no puede dejar de vincularse la posibilidad de acciones ambientales efectivas a cambio de condiciones de la economía internacional. En otras palabras, no se puede desvincular la temática ambiental de la del desarrollo y de la estructura y condiciones de las relaciones económicas internacionales. Y no se puede aceptar, en especial, la condicionalidad ambiental, sin la adicionalidad de los recursos financieros correspondientes. Una negociación de este tipo no es fácil para los países en desarrollo, porque su propia supervivencia depende en buena medida de aceptar someterse a las políticas y condicionalidades internacionales. Sin embargo, la situación internacional económica, social y ambiental se ha agudizado de tal manera que el Sur tiene elementos para negociar con el Norte.
6. La condicionalidad ambiental en las relaciones exteriores de la Unión Europea
La Convención de Lomé, firmada el 15 de diciembre de 1989[27], se presenta como un modelo en materia de cooperación para el desarrollo y también por su consideración a la protección del medio ambiente. Así, las disposiciones preliminares de la Convención que fijan los “Objetivos y principios de la cooperación” (Capítulo I) traducen claramente la finalidad de la cooperación ACP/CE: el apoyo a un desarrollo global basado sobre “un equilibrio sostenible entre los objetivos económicos, la gestión racional del medio ambiente y la valorización de los recursos naturales y humanos” (art. 4). En la búsqueda de un desarrollo económico equilibrado, las Partes reafirman “la prioridad de acordar la protección del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales (art. 6.2). Éstas son, en definitiva, las condiciones esenciales del desarrollo sostenible y equilibrado tanto en el ámbito económico, como humano. En el Capítulo 2 relativo a los “objetivos y orientaciones de la Convención en los principales ámbitos de la cooperación” se da especial importancia a la protección ambiental cuando se refiere a las diversas acciones específicas enumeradas para proteger el medio ambiente y restaurar los equilibrios naturales (art. 14.2). Estos objetivos particulares no son nada más que la expresión del imperativo impuesto por el artículo 14.1 a las actuaciones de cooperación para asegurar la compatibilidad entre objetivos de crecimiento y el desarrollo respetuoso de los equilibrios naturales. Esta compatibilidad implica una contradicción: constituye una verdadera conformidad con los proyectos económicos con la exigencia de un imperativo ecológico. Este artículo 14 tiene un carácter general puesto que hace referencia a todos los ámbitos, afirmando una dimensión transectorial del medio ambiente a través de las diversas acciones en materia de cooperación como, por ejemplo, la cooperación agrícola y la seguridad alimentaria y el desarrollo rural (art. 42), del desarrollo minero (art. 102) y energético (art. 106).
La realización de los objetivos requiere el establecimiento de unos métodos para asegurar su eficacia. En este sentido, se establece una triple perspectiva: una perspectiva preventiva para poder hacer frente a las consecuencias negativas sobre el medio ambiente de todo programa o acción, una perspectiva sistemática que garantiza la validación ecológica en todos los estadios desde la identificación a la realización; y una perspectiva transectorial teniendo en cuenta las consecuencias, directas o indirectas, de las acciones adoptadas.
De todas maneras, la protección del medio ambiente se inserta dentro una perspectiva más global integradora también de los aspectos sociales y humanos, es decir, el medio ambiente impregna todas las dimensiones de la cooperación. Así lo establece el Reglamento (CE) nº. 2493/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de noviembre de 2000, por el que se establecen medidas destinadas a promover la plena integración de la dimensión ambiental en el proceso de desarrollo de los países en desarrollo, basándose en el agotamiento de los recursos naturales y la degradación del medio ambiente repercuten directamente en el desarrollo económico y pueden contrarrestar los esfuerzos de reducción de la pobreza en los países en desarrollo. El Reglamento establece las condiciones para que las medidas de cooperación realizadas por distintos agentes (gobiernos, organismos públicos, organismos regionales, comunidades tradicionales o locales, cooperativas, organizaciones internacionales, ONG y agentes privados) en países en desarrollo con objeto de promover el desarrollo sostenible puedan disfrutar de la ayuda económica y la asistencia técnica de la CE[28].
La Convención de Lomé intenta, en este sentido, lograr cierta eficacia a la protección ambiental. Los artículos 37 y 38 hacen una referencia constante a la protección real del medio ambiente, a tener en cuenta efectivamente el medio ambiente, a una gestión eficaz, etc. Esta necesidad de alcanzar una protección eficaz implica la utilización de instrumentos adaptados a la problemática evocada. Para considerar la viabilidad ambiental de los proyectos de cooperación, la Convención, con ciertas limitaciones, hace referencia a: para todas las acciones propuestas, el establecimiento de listados de elementos a tener en cuenta, considerando las necesidades y criterios cuantitativos y cualitativos; estudios de impacto de proyectos de gran envergadura o que presentan un riesgo importante, y la elaboración de inventarios físicos. En el ámbito de la ejecución del proyecto se refiere a: la adopción, en un estadio inicial de la ejecución, de medidas correctoras de acuerdo con el principio de prevención, de medidas de mejora ambiental y medidas de seguimiento de la valoración ambiental.
Todas estas consideraciones se integrarían dentro el ámbito de la condicionalidad ambiental negativa. Pero la CE también ha orientado su práctica hacia la condicionalidad ambiental positiva, es decir, la CE apoya los esfuerzos de los países ACP para la consecución de la mejora ambiental e incluso, en todos los sectores de la cooperación[29].
También en relación con los proyectos de cooperación, llamados de “tercera generación”, con los PVD de Asia y de América Latina, el medio ambiente constituye una exigencia que se integra de forma transectorial y en el conjunto de acciones en materia de cooperación[30]. En este sentido, la exigencia ambiental se agudiza en las materias agrícola, forestal y rural, minería y sector energético. En estos acuerdos de cooperación la protección ambiental se cita expresamente como un objetivo prioritario de la cooperación económica entre las Partes o, al menos, se considera como un componente indisociable del desarrollo sostenible que constituye el objetivo prioritario. Los acuerdos europeos con los países de la Europa Central y Oriental (PECOs) y los acuerdos de partenariado y de cooperación con Ucrania y Rusia, de comercio y de cooperación económica y comercial no abordan la protección ambiental. en tanto dominio específico de cooperación, sino la cooperación se dirige a favorecer un desarrollo económico y social, así como a una reestructuración, que se apoyan en políticas inspiradas en el principio de desarrollo sostenible[31]. Estos acuerdos integran igualmente, plenamente, inicialmente las consideraciones relativas al medio ambiente. Se trata de una exigencia que confirma la integración de las consideraciones ambientales en todos los ámbitos de la cooperación. Por ejemplo, el Acuerdo con Ucrania prevé en sus disposiciones sobre cooperación en los sectores agrícola y agroindustrial que la cooperación ayude a una reestructuración en condiciones que aseguren la protección del medio ambiente[32]. En este sentido, la CE subordina la cooperación al respeto de las condiciones ambientales mediante mecanismos que promuevan la integración de la protección ambiental en los diversos sectores de la cooperación: por ejemplo, formación sobre técnicas anticontaminadoras por nitratos en materia agrícola o la cooperación energética integrando el impacto ambiental de la producción y consumo de energía[33].
Los Programas TACIS y PHARE sirven actualmente de apoyo a la cooperación financiera prevista en los acuerdos europeos, en el primer caso, y de partenariado, en el segundo caso. El Reglamento de 1989 establece el medio ambiente como un sector prioritario, puesto que el 25% de los créditos deben destinarse a la protección ambiental[34].
La manifestación de una verdadera cláusula condicional ambiental es la prevista en el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) para determinados productos procedentes de los países en vías de desarrollo[35]. El objetivo del SPG consiste en ayudar a los países en desarrollo a reducir la pobreza incrementando sus ingresos por medio del comercio internacional gracias a preferencias arancelarias[36]. Este sistema permite el acceso al mercado comunitario con exención total o parcial de los derechos de aduanas a las exportaciones de productos manufacturados y de determinados productos agrícolas procedentes de los países en vías de desarrollo. El SPG es a la vez instrumento de la política comercial y de la política de desarrollo de de la CE. Al tratarse de un instrumento de cooperación, el SPG se concibe como un mecanismo transitorio destinado a retirarse en los países que dejen de necesitarlo. También se prevé incentivos especiales (SPG+) para los países que forman parte de los principales convenios internacionales en materia de derechos sociales, protección del medio ambiente, gobernanza y lucha contra la producción y el tráfico de drogas ilícitas, introduciendo una cláusula de suspensión rápida para los países que no respeten los compromisos asumidos en el marco de estos convenios.
En este sentido, la Comisión a través de su Dirección General encargada de las Relaciones Exteriores (DGI) y de la Dirección General sobre Cooperación para el Desarrollo (DGVIII) se orientan a una gestión ecológicamente más responsable de los proyectos de cooperación[37]. Como, por ejemplo, la adopción de procedimientos de evaluación ambiental de los proyectos de cooperación o la formación ambiental de los funcionarios comunitarios encargados de la gestión de los proyectos de cooperación. En este sentido, la correcta utilización y gestión de la condicionalidad ambiental en el ámbito de la cooperación y el desarrollo dependerá, por una parte, de la correcta y transparente gestión de la Comisión y, por otra, del control que pueda efectuar el Parlamento Europeo sobre dicha gestión con el fin de asegurar que efectivamente se lleva a cabo la integración de las consideraciones ambientales en estos proyecto de ayuda al desarrollo[38].
Desde el punto de vista ambiental, las políticas de ajuste han contribuido a afianzar un modelo de crecimiento económico a ultranza incompatible con la preservación del medio ambiente y han perpetuado el problema de la deuda externa, quizás el factor que ejerce más presión sobre los recursos naturales. La orientación externa de las economías inducida por los programas de ajuste económico han desencadenado o agravado los siguientes procesos de deterioro ambiental: en primer lugar, las medidas de contracción de la demanda, al acentuar la pobreza, hacen más aguda la presión sobre recursos como la tierra, la leña, el agua o los pastos, a menudo ya sobreexplotados. El uso de tierras marginales, en pendiente o de vocación forestal, acelera el agotamiento de la tierra y la erosión y la consiguiente pérdida de suelo fértil. La pobreza es origen también de presiones migratorias a tierras aún no roturadas, lo que contribuye a la deforestación. El ajuste, en suma, hace más evidente aún el vínculo entre pobreza y depredación ambiental. En segundo lugar, la subordinación de las economías a la actividad exportadora y generadora de divisas, obligatoria en la disciplina del pago de la deuda, ha incentivado la sobreexplotación comercial de los bosques, los recursos pesqueros y las aguas superficiales, así como el uso no sostenible de la tierra, al intensificarse y ampliarse los cultivos y el uso de agroquímicos. El esfuerzo exportador, en un contexto de precios internacionales en declive, supone un uso ineficiente de recursos finitos: la reducción de costes ambientales imputables al coste de producción, a fin de aumentar la competitividad, se consigue a menudo trasladando esos costes como "externalidades" a la biosfera —el denominado dumping ambiental—, sorteando la regulación ambiental existente, no instalando sistemas de control de la contaminación, asignando los desechos al medio ambiente, y sobreexplotando los recursos. La liberalización y promoción de la inversión extranjera, en tercer y último lugar, ha permitido nuevas concesiones sobre los recursos y ha sido en ocasiones aprovechada para relocalizar en países en desarrollo las plantas contaminantes de los países industrializados o para exportar residuos tóxicos, aprovechando una legislación ambiental más laxa. Por estas razones los programas de ajuste económico están obligando a los países en desarrollo a asumir cada vez más los costos ocultos del deterioro ambiental global. Dicho de otra forma, los países industrializados —cuyo exceso de consumo hace "no sostenibles" sus economías—, merced a las políticas del FMI y el Banco Mundial están importando de los países en desarrollo una desproporcionada "capacidad de carga" de la biosfera, la cual corresponde tanto a los pueblos del Sur como a las generaciones futuras.
Todos estos acuerdos de cooperación evidencian que la condicionalidad ambiental es difícil de concretizar en la ejecución de la cooperación con terceros países. La necesidad de conciliar la viabilidad económica y la viabilidad ambiental en las operaciones de cooperación en la perspectiva de un desarrollo sostenible tiene a convertirse en una verdadera condicionalidad, convirtiendo el respeto al medio ambiente y a los recursos naturales un requisito ineludible para la obtención de financiación en el ámbito de cualquier proyecto de cooperación.
La condicionalidad, sobre todo, negativa no puede concebirse al margen de medios financieros importantes de apoyo y la condicionalidad ambiental negativa corre el riesgo de ser considerada como una injerencia inaceptable de los países desarrollados. Si lo que se pretende con la condicionalidad ambiental es reducir el impacto de la sobreexplotación de los recursos naturales en los países en vías de desarrollo para poder ser competitivos económicamente, el mismo fin se podría alcanzar mediante el “ajuste ecológico”, es decir, la cancelación de la deuda externa a cuenta de la deuda ecológica de los países industrializados, generando una reducción de la presión de los países en desarrollo sobre los recursos naturales, al tiempo que se podría mejorar la situación de pobreza que afecta a esos países[39]. El principio de integración, el principio de desarrollo sostenible y el principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas son fundamentales para concebir la viabilidad de la condicionalidad ambiental. En este sentido, con el fin de prevenir los riesgos de un proyecto sobre el medio ambiente y mejorar de la situación ambiental, es necesario concebir medidas que fomenten la condicionalidad ambiental positiva, favoreciendo la proliferación de “eco-proyectos” de cooperación para el desarrollo. La globalización económica, junto con la concepción global de la protección del medio ambiente genera el riesgo de crear un elemento de presión en manos de los Estados desarrollados. También la utilización efectiva del deber de injerencia presenta en sí mismo un riesgo, es decir, bajo determinados pretextos de intereses de protección del medio ambiente, puede frenarse el desarrollo de los países que no pueden disponer de las mismas capacidades para proceder a la explotación de los recursos naturales. Los límites ecológicos al desarrollo de los países en vías de desarrollo deben ser contestados cuando responden constituyen un instrumento de dominación económica y de control de los mercados, que limita claramente las aspiraciones económicas y sociales de estos Estados. Por esto, el Derecho del medio ambiente debe ser concebido como un nuevo ejercicio de la democracia en el ámbito internacional, porque debe basarse necesariamente en una estrategia global, pero a la vez solidaria, que identifique las necesidades globales ambientales, pero también las diferencias económicas y sociales, tal y como prescribe el concepto de un desarrollo sostenible. En ningún caso, la norma ecológica no puede instrumentalizarse como freno al desarrollo de los países con menos recursos. La protección internacional del medio ambiente debe basarse en la cooperación internacional satisfaciendo las exigencias de justicia de un gran número de países en vías de desarrollo. En definitiva, la protección del medio ambiente se ha convertido en un criterio esencial en la concepción de las relaciones internacionales, pero al mismo tiempo, en un nuevo ejercicio de democracia, de solidaridad y de justicia internacional.
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[1] Vid. Flaesch-Mougin, C., “Vers une conditionalité environnementale?”, en Masclet, J. C. (Dir.), La Communauté européenne et l’environnement, Colloque d’Angers, La Documentation Française, París, 1997, pp. 206-208; Kamto, M., Droit de l’environment en Afrique, AUPELF-EDICEF, París/Vanves, 1996, pp. 357 y ss.
[2] En 1992, cuando Austria intentó imponer una etiqueta obligatoria a las importaciones de madera tropical para garantizar su procedencia de bosques gestionados sosteniblemente, se enfrentó a las protestas ante el GATT de los gobiernos de Malasia e Indonesia sin encontrar fuertes aliados locales en esos países. En 1997 con el triunfo contra la empresa maderera “Trillium” en el Sur de Chile, cuyas concesiones para cortar leñas fueron anuladas judicialmente ante la satisfacción de los ecologistas chilenos y la irritación del gobierno chileno. La “Trillium” era ya bien conocida por sus depredaciones en el noroeste de Estados Unidos. Vid. Moncayo, H. L., “El contexto de la condicionalidad”, en Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, La condicionalidad en las relaciones internacionales, sirve para la protección de los derechos humanos?, Bogotá, 1996, pp. 25 y ss.
[3] Eso ayuda a explicar la política de aumento de exportaciones de petróleo de México, Ecuador o Venezuela, y en general la gran expansión minera y maderera actual en la América Latina que degrada el ambiente y además hace empeorar la relación de intercambio. Kaswan, A., “Distributive Justice and the Environment”, en North Carolina Law Review, vol. 81, pp. 1031-1148.
[4] El concepto de desarrollo sostenible fue formulado por el informe final de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, respondiendo al encargo de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1985 de elaborar un programa global para el cambio. El resultado fue un informe final, publicado el 20 de marzo de 1987 con el título de “Nuestro Futuro Común” (o conocido también como “Informe Brundtland”). En este informe se define “desarrollo sostenible” como “…el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Vid. Experts Group on Environmental Law of the World Commission on Environment and Development, Environment Protection and Sustainable Development, Graham & Trotman/Martinus Nijhoff, London, Dordrecht, Boston, 1987.
[5] Vid. Singh, N., “Right to Environment and Sustainable Development as a Principle of International Law”, en Studia Diplomatica, nº. 1, 1988, pp. 45-61.
[6] United Nations Millennium Declaration, GA Res. 55/2, 8 September 2000. También, el Informe del Secretario General, “Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, UN-Doc. A/59/2005. Vid. Stark, B., “Sustainable Development and Postmodern International Law: Greener Globalization?”, en William and Mary Environmental Law and Policy Review, nº. 27, 2002, pp. 137 y ss. [7] Vid. Tsai, M. C., “Globalization and Conditionality: two sides of the sovereignty coin”, en Law & Policy in International Business, vol. 31, 2000, pp. 1317-1329.
[8] Vid. Johnston, T., “The Role of International Equity in a Sustainable Future: The Continuing Problem of Third World Debt and Development”, en Buffalo Environmental Law Journal, nº. 6, 1998, pp. 35 y ss.
[9] Vid. Tsai, M. C., “Globalization and Conditionality: Two Sides of the Sovereihnty Coin”, en Law and Policy in International Business, vol. 31, 1999/2000, pp. 1317-1329.
[10] Vid. Resolución AGNU 41/128, Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, Res. AGNU 41/128, anexo 41, U.N. GAOR Supp. (n. 53), p. 186, ONU Doc. A/41/53 (1986). Se puede consultar al respecto, Sengupta, A., “On the Theory and Practice of the Right to Development”, en Human Rights Quartely, nº. 24-4, 2002, pp. 837-889; Bunn, I. D., “The Right to Development: implications for International Economic Law”, en American University International Law Review, nº. 15-6, 2000, pp. 1425-1467; y Lindroos, A., The Right to Development, Forum Iuris, University of Helsinki, Faculty of Law, 1999, pp. 73 y ss. También, Bermejo García, R., Dougan Beaca, J. A., “El derecho al desarrollo: un derecho complejo con contenido variable”, en Anuario de Derecho Internacional, nº. VIII, 1985, pp. 211-243 y Cançado Trindade, A. A., “Environment and Development: formulation and implementation of the right to development as a human right”, en ibid., Derechos Humanos, desarrollo sustentable y medio ambiente, 1992, pp. 39-70.
[11] Vid. Bachelet, M., “L’ingérence écologique”, en Masclet, J. C. (Dir.), La Communauté européenne et l’environnement, Colloque d’Angers, La Documentation Française, París, 1997, pp. 275-304.
[12] Por ejemplo, en el caso de las Resoluciones del Consejo de Seguridad en relación con la protección de los derechos humanos, nº. 688 en relación con los Kurdos en las consecuencias del Asunto del Golfo (1991). Vid. Bettati, M., Kouchner, B., Le devoir d’ingérence, Denoël édit., 1987, pp. 266 y ss. y Bettati, M., “Intervention, ingérence ou assistance”, en Revue des Droits de l’Homme, nº. 19, julio 1994.
[13] Vid. Resolución de la Asamblea General 43/131, de 8 de diciembre de 1988, sobre la asistencia humanitaria a víctimas de catástrofes naturales y de situaciones de emergencia del mismo orden.
[14] Carta de derechos y deberes económicos de los Estados, Res. AGNU 3281, UN GAOR, 29th Sess. , Supp. Nº. 31, 2315th plenary meeting, U.N.Doc.A/9631 (1974).
[15] Vid. Sands, P., “International Economic Instruments for Sustainable Development: Sticks, Carrots and Games”, en Indian Journal of International Law, 36 (2), 1996, pp. 1-16.
[16] Vid. Res. AGNU 3281 (XXIX), 29, UN GAOR Supp. Nº. 31, p. 50. UN-Doc. A/9631 (1974).
[17] Al respecto también es necesario mencionar el artículo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 (Res. AGNU nº. 217 (III)) que afirma que “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos” en relación con el trato diferencial en el Derecho internacional del medio ambiente, consultar a Seil Hohenveldern, I., “The Third World and the Protection of the Environment”, en Estudios de Derecho internacional. Homenaje al profesor Miaja de la Muela, cit. supra, pp. 351 y ss.; Cullet, P., “Differential Treatment in International Law: Towards a New Paradigm of Inter-state Relations”, en EJIL, vol. 10, nº. 3, 1999, pp. 549-582 y, más recientemente, íbidem, Differential Treatment in International Environmental Law, Ashgate, Hants, 2003, pp. 95 y ss. Para una visión crítica, vid. Do Nascimento E Silva, G. E., “Pending Future of the International Law of the Environment”, en Dupuy, R. J. (ed.), The Future of the International Law of the Environment, Nijhoff, Dordrecht, 1985, pp. 217 y ss. También, Marchisio, S., “Gli atti di Rio nel diritto internazionale”, en Rivista di Diritto Internazionale, 1992, pp. 597 y ss.; Chowdhury, S. R., “Common but Differentiated State Responsability in International Environmental Law: From Stockholm (1972) to Rio (1992)”, en Ginther, K. et al. (eds.), Sustainable Development and Good Governance, Nijhoff, Dordrecht, 1995, pp. 322 y ss.; Shue, H., “Global Environment and International Inequality”, en International Affairs, nº. 75, 1999, pp. 531 y ss.; French, D., “Developing States and International Environmental Law: The Importance of Differentiated Responsabilities”, en International and Comparative Law Quartely, nº. 49, 2000, pp. 35 y ss.; y el Programme of Action for the Least Developed Countries, Third United Nations Conference on the Least Developed Countries, Brussels, Belgium, de 20 de mayo de 2001, UN Doc. A/CONF.191/11, párrafos 7 y 73.
[18] Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social Copenhague, Dinamarca 6 a 12 de marzo de 1995, Informe de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 6 a 12 de marzo de 1995), UN A/CONF.166/9 19 de abril de 1995.
[19] Con arreglo a la Iniciativa a favor de los países pobres muy endeudados, se ha prometido hasta ahora aportar 54.000 millones de dólares para el alivio de la deuda de 27 países que han llegado al punto de culminación. Esta Iniciativa a favor de los países pobres muy endeudados exige una financiación basada exclusivamente en donaciones y cancelaciones del 100% de la deuda, en tanto que en el caso de muchos países no incluidos en esta Iniciativa pero fuertemente endeudados y algunos países de ingresos medianos, hará falta una reducción considerablemente mayor de la deuda de lo que se ha ofrecido hasta ahora. Debería ser posible obtener cancelaciones adicionales de la deuda sin reducir los recursos disponibles para otros países en desarrollo y sin comprometer la viabilidad financiera a largo plazo de las instituciones financieras internacionales. Vid. United Nations Millennium Declaration, cit. supra y el Informe del Secretario General, “Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, cit. supra.
[20] Vid. Swaminathan, R., “Regulating Development: Structural Adjustment and the Case for National Enforcement of Economic and Social Rights”, en Columbia Journal of Transnational Law, nº. 37, 1998, pp. 161 y ss. y Polak, J. J., The Changing nature of IMF Conditionality, 1991, pp. 6 y ss.
[21] El denominado “Consenso de Washington”, de 1989 se substanció en un conjunto de recomendaciones de política económica para países emergentes. En concreto, se trata de un decálogo de medidas económicas para generar riqueza en los países Latinoamericanos. Fue elaborado por el economista John Williamson y supuso una revolución en la economía mundial. Por primera vez, las principales instituciones económicas internacionales establecieron una serie de medidas encaminadas a garantizar el crecimiento económico y el desarrollo a aquellos países de Latinoamérica que las aplicaran. El Consenso se sustenta en los siguientes 10 puntos: la disciplina fiscal, el gasto en educación y salud, la reforma tributaria, las tasas de interés positivas determinadas por el mercado, tipos de cambio competitivos, políticas comerciales liberales, una mayor apertura a la inversión extranjera, la privatización de empresas públicas, la desregulación y la protección a la propiedad privada. Vid. Ramos, L. (Coord.), El fracaso del consenso de Washington. La caída de su mejor alumno: Argentina, ed. Icaria, Julio 2003.
[22] Taylor, L., “IMF Conditionality: Incomplete Theory, Policy Malpractice”, en Myers, R. J. (ed.), The Political Morality of the International Monetary Fund, 1987, pp. 33-34.
[23] Andromecca Civic, M., “Prospects for the respect and promotion of internationally recognized sustainable development practices: a case study of the World Bank environmental guidelines and procedures”, en Fordham Environmental Law Journal, nº. 9, 1998, pp. 231 y ss.
[24] Operational Manual Statement (OMS) 2.36 on Environmental Aspects of Bank Work, Mayo 1984 y Shihata, F. I., The World Bank in changing World, vol. I, 1991, pp. 135 y ss.
[25] Vid. Munasinghe, M., Economywide Policies and the Environment: Emerging Lessons from experience, World Bank, 1994.
[26] Shihata, F. I., The World Bank in changing World, vol. III, 1991, en especial el Capítulo 15 “The World Bank’s contribution to the progressive development of International Environmental Law”, pp. 504 y ss.
[27] DOCE 229/1, de 17 de agosto de 1991. Vid. Jos, E., “Une Cooperation Novatrice au Service du Developpement Durable”, en Masclet, J. C. (Dir.), La Communauté européenne et l’environnement, Colloque d’Angers, La Documentation Française, París, 1997, pp. 223-250.
[28] Las condiciones son: los problemas ambientales de dimensión mundial (cambio climático, diversidad biológica,…); transfronterizos (contaminación del aire, el agua y del suelo); impacto ambiental de la integración de los países en desarrollo en la economía mundial y de sus políticas macroeconómicas y sectoriales; inclusión en proyectos de cooperación de consideraciones ambientales que evalúen la gestión sostenible de esas acciones; la conservación de la biodiversidad, gestión y utilización sostenibles de los recursos naturales y reparto equitativo de los beneficios derivados de esos recursos; cuestiones relacionadas con la pesca y la gestión de las zonas costeras, de los estuarios y de las zonas húmedas; desertización; problemas ambientales urbanos (residuos, contaminación acústica y atmosférica, calidad del agua,…); producción y usos sostenibles de la energía; producción y gestión sostenible de los productos químicos; problemas ecológicos relacionados con la actividad industrial; y modelos de producción y consumo sostenibles.
[29] Sobre esta cuestión, consultar Fajardo Del Castillo, T., La política exterior de la Unión Europea en materia de medio ambiente, ed. Tecnos, Madrid, 2005, pp.148 y ss.
[30] Por ejemplo, el Acuerdo de 26 de abril de 1991 con Méjico (DOCE L340/1 de 11 de diciembre de 1991); el Acuerdo con la India (DOCE L223/23 de 27 de agosto de 1994), el Acuerdo con Brasil de 26 de junio de 1992 (DOCE L163/11 de 30 de junio de 1992): el Acuerdo con el Pacto Andino, de 28 de enero de 1993 (DOCE C25/31, de 28 de febrero de 1993); y el Acuerdo con los Países del Mercado Común Centroamericano y Panamá de 18 de marzo de 1993 (DOCE C77/30, de 18 de marzo de 1993). Todos estos acuerdos proceden a la asistencia financiera y técnica o a la cooperación económica y se inscriben dentro el marco de regulación del Reglamento de 25 de febrero de 1992 (DOCE L 52/1, de 27 de febrero de 1992).
[31] Por ejemplo, los Acuerdos europeos entre la CE y sus Estados miembros con Hungría (DOCE L 347, de 31 de diciembre de 1993), Polonia (DOCE L348, de 31 de diciembre de 1993), Bulgaria (Doc. COM (93) 45 final, de 18 de febrero de 1993), Rumania (Doc. COM (92) 511 final), Eslovaquia (Doc. COM (93)386 final).
[32] También por ejemplo, el artículo 57 del Acuerdo con Rusia y el artículo 72 del Acuerdo con Polonia.
[33] Por ejemplo, los artículos 77 y 78 del Acuerdo con Polonia.
[34] DOCE C 251/4, de 8 de septiembre de 1994. También la Resolución del Parlamento Europeo de 18 de enero de 1994 sobre los aspectos ambientales del PHARE se hace referencia a que “es necesario que todos los proyectos de cierta envergadura realicen una evaluación de impacto ambiental con el fin de evitar que las decisiones de inversión puedan atentar gravemente sobre el medio ambiente o provocar graves perjuicios ecológicos que posteriormente son difíciles de remediar” (DOCE C44/41, de 14 de febrero de 1994) y también su Resolución sobre la contaminación sobre la contaminación del Lago Baïkal (DOCE C268/200, de 4 de octubre de 1993) establece la necesidad de “una evaluación de impacto ambiental sobre el medio ambiente del conjunto de proyectos de ayuda en el ámbito de TACIS (y LIFE)”.
[35] La cláusula ambiental y la cláusula social se incorporaron por primera vez a través de los artículos 7 y 8 de los Reglamentos 3281/94 del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, relativo a la aplicación de un plan plurianual de preferencias generalizadas para el período 1995-1998 a determinados productos industriales originarios de países en vías de desarrollo (DOCE L348, de 31 de diciembre de 1994, p. 19) y 1156/96 del Consejo, de 20 de junio de 1996, relativo a la aplicación de un plan plurianual de preferencias arancelarias generalizadas para el período comprendido entre el 1 de julio de 1996 y el 30 de junio de 1999 a determinados productos agrícolas originarios de países en vías de desarrollo (DOCE L160, de 29 de junio de 1996, p. 1). Asimismo, el Reglamento 1154/98 del Consejo, de 25 de mayo de 1998, relativo a la aplicación de regímenes especiales de estímulo a la protección de los derechos laborales y a la protección del medio ambiente previstos en los artículos 7 y 8 de los Reglamentos (CE) n. 3281/94 y 1256/96 (DOCE L160, de 4 de junio de 1998, p. 1).
[36] Consultar la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo, de 7 de julio de 2004, “País en desarrollo, comercio internacional y desarrollo sostenible: la función del Sistema de Preferencias Generalizadas (SGP) de la Comunidad para el decenio 2006/2015”, COM (2004)461 final-DOUE C242, de 29.9.2004.
[37] Clarke, T., “Vers une politique de dévelopment plus verte”, en Nouvelles Procédures au titre de Lomé IV, Courier ACP, nº. 145, mayo/junio 1994, p. 4.
[38] Así lo recordaba el Informe Tindemans en relación con la IV Convención de Lomé (Doc. A3-90/90, de 23 de abril de 1990, pp. 27 y 28).
[39] Vid. VV.AA., El deute ecològic. Qui deu a qui?, ed. Icaria, Contraarguments, Barcelona, 2004, pp. 17 y ss.
Profesora Colaboradora de Derecho Internacional P�blico y Relaciones Internacionales, Departamento de Derecho P�blico, Facultat de Ci�ncies Jur�diques, de la Universitat Rovira i Virgili (Tarragona). Master en gesti�n Medioambiental y Auditor�as, Centro de Estudios Superiores de la International University Study Center de Barcelona. Master en Derecho Ambiental, por la Facultad de Ciencias Jur�dicas de la Universitat Rovira i Virgili.
BORR�S PENTINAT, Susana. El Impacto Ambiental de la Condicionalidad: �La Globalizaci�n Sostenible?. In: �mbito Jur�dico, Rio Grande, VIII, n. 23, nov 2005. Dispon�vel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=165>. Acesso em maio 2015.

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