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Timestamp: 2018-09-19 00:03:26+00:00

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﻿ Sentencia C-242 de abril 4 de 2011
SENTENCIA C-242 DE 04 DE ABRIL DE 2011
CONTENIDO:ENAJENACIÓN DE UN PORCENTAJE DE ACCIONES DE LA NACIÓN EN ECOPETROL. EN LAS MEDIDAS DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DEBE CUMPLIR CON LOS PRESUPUESTOS DE ESPECIFICIDAD Y NECESIDAD. SE DECLARA LA INEXEQUIBILIDAD DEL DECRETO 4820 DE 2010.
TEMAS ESPECÍFICOS:ECOPETROL, ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL, ESTADO DE EXCEPCIÓN, ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA
Sentencia C-242 de abril 4 de 2011
Ref.: Expediente RE-180
Revisión oficiosa del Decreto 4820 de 2010 “Por el cual se dispone la enajenación de una participación accionaria de la nación en Ecopetrol S.A.”.
A continuación se transcribe el decreto objeto de revisión de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 47.938 del 30 de diciembre de 2010.
DECRETO 4820 DE 2010.
“Por el cual se dispone la enajenación de una participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S.A.”.
Que los numerales 1.6, 3.2, 3.3 y 3.4 del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, expresan, dentro de las motivaciones para la declaración de la emergencia económica, social y ecológica, la insuficiencia tanto de los recursos para atenderlos efectos de la ola invernal, como de las funciones legales actuales del ejecutivo y la necesidad de adoptar las medidas y construir las obras requeridas para impedir definitivamente la prolongación de esta situación, y proteger en lo sucesivo, a la población de amenazas económicas, sociales y ambientales como las que están sucediendo.
Que una importante fuente de financiación de la inversión necesaria para atender la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura que se requiera con ocasión del fenómeno de La Niña, así como para impedir definitivamente la extensión de sus efectos, es la enajenación parcial de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S.A.
Que las disposiciones del presente decreto se expiden sin perjuicio de lo establecido en la Ley 1118 de 2006, en relación con la capitalización de Ecopetrol S.A.
ART. 1º—La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para efectos de la atención de las necesidades de recuperación, construcción y reconstrucción con ocasión del fenómeno de La Niña, podrá enajenar su participación accionaria en Ecopetrol S.A., hasta el equivalente al diez por ciento (10%) del capital suscrito y pagado de la empresa, garantizando que la Nación conserve como mínimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulación con derecho a voto de Ecopetrol S.A.
PAR.—La enajenación a que se refiere el presente artículo se efectuará sin perjuicio de la capitalización autorizada por la Ley 1118 de 2006.
ART. 2º—Los recursos que se obtengan con ocasión de las operaciones autorizadas por el presente decreto, serán transferidos por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al Fondo Adaptación, para la recuperación, construcción y reconstrucción, o la entidad que haga sus veces, en la medida en que su ejecución vaya siendo requerida para atender las necesidades de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, previo cumplimiento de los requisitos que el Gobierno Nacional establezca para tal fin.
ART. 3º—Procedimiento de enajenación. Para efectos de la enajenación de acciones se seguirá el procedimiento previsto en las leyes 226 de 1995 y 1118 de 2006, en lo que resulte pertinente.
La viceministra de Relaciones Exteriores encargada del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores
2. Cumplimiento de los requisitos de forma del Decreto 4820 de 2010.
El decreto fue firmado por el presidente y por todos sus ministros(4) y en su texto aparecen de manera explícita las razones orientadas a mostrar la pertinencia de las medidas en él adoptadas y la relación de conexidad que las mismas tienen con la crisis que motivó la declaratoria del estado de emergencia.
Adicionalmente, se observa que el decreto fue expedido el día 29 de diciembre de 2010, esto es, dentro de la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica, que fue decretado para el período de treinta días contados a partir de 7 de diciembre de 2010.
La Corte encuentra, en consecuencia, que el Decreto 4820 de 2010 cumple con los requisitos formales previstos en el artículo 215 de la Constitución.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional(5), los decretos que se expidan al amparo del estado de emergencia económica, social o ecológica están sujetos a un conjunto de requisitos y de limitaciones que se desprenden de la propia Constitución, de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y de los tratados internacionales sobre derechos humanos que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, prevalecen en el orden interno.
Ha señalado la Corte que, por un lado, el juicio de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, debe orientarse a establecer, en primer lugar, la relación de conexidad material de las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, así como la especificidad de las mismas, valoración que comprende el análisis de la finalidad y la necesidad de las medidas. Así mismo, dicho juicio, cuando sea del caso, debe constatar si existe motivación suficiente para imponer limitaciones a los derechos constitucionales; si las normas ordinarias suspendidas son incompatibles con el correspondiente estado de excepción y si las medidas expedidas son proporcionales, tanto en relación con la gravedad de la situación, como con el tipo de limitaciones que impongan al ejercicio de las libertades.
Mediante Ley 1118 de 2006, se modificó la naturaleza jurídica de Ecopetrol para convertirla en una sociedad de economía mixta de carácter comercial, previa emisión y colocación de acciones de la empresa, decisiones que, según se desprende de la exposición de motivos del proyecto de ley en su momento presentado a consideración del Congreso, estaban orientadas a dotar a Ecopetrol de las herramientas administrativas y del marco legal para desarrollar dentro de una atmósfera de competencia sus funciones netamente comerciales y empresariales, y permitirle aumentar de manera considerable el monto de inversiones en los próximos años con el fin de que pueda aumentar de manera significativa la actividad exploratoria, incrementar la perforación de pozos y la adición de reservas.
Dicha capitalización, en los términos del artículo 2º de la misma Ley 1118 de 2006, no podría diluir a menos del ochenta por ciento (80%) la participación de la Nación en Ecopetrol. En virtud de esta norma, Ecopetrol realizó en 2007 una emisión de acciones nuevas, que representan hoy el 10,1% de su capital, quedando pendiente la culminación del proceso mediante una emisión futura del restante 9,9% del mismo, la cual se realizará en los términos especificados en la Ley 1118.
A principios del mes de diciembre de 2010, antes de que se decretase la emergencia económica, el gobierno expresó intención de, sin perjuicio de la capitalización que se encuentra pendiente, adelantar un proceso de enajenación de acciones hasta por el equivalente al 10% del capital suscrito y pagado de Ecopetrol S.A., garantizando que la Nación conserve como mínimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulación con derecho a voto de Ecopetrol S.A., efecto para el cual presentó a consideración del Congreso de la República un proyecto de ley en ese sentido.
No obstante lo anterior, el 29 de diciembre el gobierno, en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010, expidió el Decreto 4820 de 2010, por medio del cual dispuso: en primer lugar, autorizar al gobierno, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para enajenar la participación accionaria de la nación en Ecopetrol, hasta el equivalente al diez por ciento (10%) del capital suscrito y pagado de la empresa. En segundo lugar, fijar como destinación de los recursos obtenidos con esa enajenación la atención de las necesidades de recuperación, construcción y reconstrucción con ocasión del fenómeno de La Niña. Como tercer aspecto, condicionar la enajenación a la garantía de que la nación conserve como mínimo la propiedad del setenta por ciento (70%) de las acciones en circulación con derecho a voto de Ecopetrol S.A., precisando que la enajenación prevista en el Decreto 4820 de 2010 se efectuará sin perjuicio de la capitalización autorizada por la Ley 1118 de 2006. Como cuarto punto, ordenar que los recursos que se obtengan con ocasión de las operaciones autorizadas por el decreto, sean transferidos al Fondo Adaptación, para la recuperación, construcción y reconstrucción, o la entidad que haga sus veces. En quinto lugar, que esa transferencia se realice en la medida en que la ejecución de los recursos vaya siendo requerida para atender las necesidades de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, previo cumplimiento de los requisitos que el Gobierno Nacional establezca para tal fin. Por último se dispuso que para efectos de la enajenación de acciones se seguirá el procedimiento previsto en las leyes 226 de 1995 y 1118 de 2006, en lo que resulte pertinente.
Cabe precisar que la alusión a la capitalización de Ecopetrol autorizada por la Ley 1118 de 2006 y que se encuentra pendiente, tiene que ver con el hecho de que dicha capitalización consiste en la emisión primaria de acciones por parte de Ecopetrol, con el fin de vincular nuevos accionistas que, con sus aportes, incrementen el capital social de la empresa, para los fines propios de la misma, al paso que la venta que se autoriza en el Decreto 4820 de 2010, se orienta a generar nuevos recursos para la nación, con el propósito de destinarlos a la atención de la emergencia.
Por otro lado, la previsión conforme a la cual el proceso de enajenación se hará, en general, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 226 de 1995, con las especificidades que resulten de la Ley 1118 de 2006, implica que el mismo se cumplirá con sujeción a las normas que, en desarrollo del artículo 60 de la Constitución Política fijan el marco para la enajenación de la propiedad accionaria estatal, atendiendo al imperativo superior de promover la democratización en la titularidad de las acciones.
3.2. Análisis de los presupuestos materiales.
Una vez precisado el contenido de la medida adoptada en el decreto de emergencia y el contexto en el que la misma está llamada a desenvolverse, pasa la Sala al examen de los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para el examen material de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia.
3.2.1. Consideraciones generales sobre la configuración constitucional de los estados de excepción.
3.2.1.1. Uno de los postulados centrales del constitucionalismo, que ha estado presente en todas las etapas de nuestra vida republicana y que ha sido objeto de progresivos desarrollos que han decantado sus perfiles característicos, es el principio de la separación de los poderes, por virtud del cual las distintas funciones del Estado se distribuyen entre órganos autónomos e independientes, de tal manera que éstos se equilibren y controlen recíprocamente.
Establecido ese principio como pieza central de la estructura del Estado, no sólo como criterio de ordenación funcional, sino, fundamentalmente, como instrumento de limitación del poder y garantía de las libertades, los ordenamientos constitucionales suelen incorporar previsiones para la atención de situaciones extraordinarias o excepcionales, que desbordan el ámbito de lo cotidiano y a las que no es posible o adecuado hacer frente con las facultades ordinarias. Para esas eventualidades se han previsto distintos conjuntos de competencias que implican una alteración transitoria de ese principio fundamental. Entre tales previsiones se encuentran las que le permiten al ejecutivo ejercer de manera temporal la función legislativa. En Colombia, el constituyente de 1991 puso particular atención en circunscribir el ejercicio de esas facultades, de manera que no adquiriesen el carácter de lo estructural, de lo permanente o recurrente. Así, tratándose de la posibilidad de conferir facultades extraordinarias al gobierno para el ejercicio de la función legislativa, que era expediente común en la práctica constitucional anterior a 1991, la Constitución dispuso que dichas facultades sólo podían ser conferidas cuando fuesen expresamente solicitadas por el gobierno, por un término que no puede exceder de seis meses, siempre que se sustenten en consideraciones de necesidad o conveniencia pública. Agrega la norma constitucional que las facultades deben ser precisas y que para su aprobación se requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. En igual sentido restrictivo, la Constitución excluye ciertas materias de la posibilidad de que en relación con ellas se confieran facultades extraordinarias al Ejecutivo. Del mismo modo, la Constitución circunscribió de manera precisa los estados de excepción, que comportan la posibilidad de, que de manera transitoria, el gobierno ejerza la función legislativa y estableció una serie de condiciones muy rigurosas, tanto para la declaración de dichos estados, como para el ejercicio de las facultades excepcionales que se derivan de los mismos. La Corte Constitucional ha sido celosa guardiana de esa impronta del constituyente.
3.2.1.2. Sobre este particular, y específicamente en relación con el régimen de los estados de excepción, la Corte ha señalado que en virtud de los mismos, el Presidente de la República, quien, entre su atribuciones ordinarias, no tiene la de ejercer la función legislativa, adquiere transitoriamente esa facultad, “(…) pero sólo con la justificación de la crisis existente, por causa y con ocasión de ella, y con el exclusivo propósito de atender con la prontitud y eficiencia requeridas el imperativo urgente e ineludible dentro de su quehacer constitucional, de ofrecer solución inmediata y real a la circunstancia específica objeto de alarma, por lo cual apenas puede asumir facultades restringidas, circunscritas a ese definido y delimitado propósito, preservándose en lo demás el principio constitucional que confiere al Congreso la potestad de expedir las leyes”(6). Para la Corte, en todo aquello que exceda los linderos que el propio gobierno se traza en el decreto declaratorio del respectivo estado de excepción, el ejercicio de la función legislativa, desplazando al Congreso, invade la órbita propia de éste y vulnera la Constitución(7).
3.2.1.3. Tratándose del estado de emergencia económica, social y ecológica, cabe señalar que el mismo se configura en torno a dos ejes definitorios: Primero, el carácter grave, sobreviniente y extraordinario de los hechos que pueden dar lugar a la declaratoria del estado de excepción y, segundo, la exigencia de que las medidas que se adopten a su amparo tengan una relación directa y específica con tales hechos.
La jurisprudencia de la Corte ha desarrollado ampliamente los anteriores extremos. En relación con el primero, ha señalado que“[l]a declaratoria del estado de emergencia debe fundamentarse sustancialmente en los presupuestos establecidos por el artículo 215 de la Constitución, esto es: i) la ocurrencia de hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar el orden económico, social y ecológico, o que constituya grave calamidad pública; ii) la explicación de por qué la perturbación o la amenaza de perturbación al orden económico, social y ecológico es grave e inminente, o los hechos constituyen una grave calamidad pública; y iii) la indicación de las razones por las cuales la perturbación o amenaza de perturbación grave e inminente de orden económico, social y ecológico, o que constituya grave calamidad pública, no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales”(8).
Ha dicho la Corte que el hecho sobreviniente que habilita al presidente para apelar a las facultades especiales que se derivan de la declaración de emergencia, ha sido calificado desde distintos aspectos por la Constitución Política y por la ley estatutaria de los estados de excepción, en atención a los efectos jurídicos que se asocian a dicha declaratoria y que tienen que ver con la temporal asunción de la función legislativa por parte del gobierno y el virtual poder que de ello se sigue para restringir las libertades y garantías constitucionales. En ese contexto, para la Corte “[s]e comprende que sólo ante hechos sobrevinientes de carácter extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden económico, social o ecológico, sean graves e inminentes, y que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al método excepcional de gobierno monocrático de la economía que se conoce con el nombre de estado de emergencia.”
Por el contrario, de manera consistente, la jurisprudencia constitucional ha considerado improcedente el empleo de los estados de excepción para remediar problemas crónicos o estructurales. Ha puntualizado la Corte que, cuando los problemas, por diversos motivos, han adquirido el signo de crónicos y estructurales, deben resolverse por los causes ordinarios a través de los cuales, las alternativas de acción y los costos asociados a las mismas, sean objeto de un debate público en el que los ciudadanos, sus representantes y los distintos intereses en juego se manifiesten a través de los canales establecidos para el efecto. El sentido de esta doctrina, ha expresado la Corte, es el de evitar que la democracia sufra mengua sustancial por causa del uso indiscriminado de los poderes excepcionales.
A su vez, en relación con el segundo de los extremos mencionados, la Corte ha expresado que, de acuerdo con el texto constitucional (art. 215), los decretos que expida el gobierno en ejercicio de las facultades del estado de emergencia tienen que estar destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia.
Ello significa que las facultades excepcionales del gobierno son de carácter restrictivo, toda vez que se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuación de sus efectos(9).
En ese sentido, la Corte ha puntualizado que(10) el juicio de conexidad material(11), que debe adelantarse en relación con estos decretos, establecido expresamente en el artículo 215 de la Carta y desarrollado por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción(12), estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción y que dicho análisis gira en torno a dos elementos:(i) las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el objetivo de las medidas únicamente ha de ser el de superar la emergencia por la que se declaró la excepción. No es admisible una medida que tenga otras finalidades(13). (ii) En cuanto a la materia sobre la cual tratan las medidas adoptadas, ésta ha de tener una relación directa y específica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar. No son aceptables las medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de causalidad inmediata (en términos causales) y concreta con el asunto por el cual se declaró la emergencia(14).
A partir de allí puede derivarse la existencia de un requisito de especificidad para las medidas adoptadas por el gobierno al amparo de la declaratoria del estado de emergencia, conforme al cual las mismas tienen que estar orientadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y deben referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia(15).
3.2.1.4. En ese contexto, las circunstancias particulares dentro de las cuales se expidió el decreto que es objeto de revisión, plantean la necesidad de profundizar en el análisis de los elementos fácticos y jurídicos del estado de emergencia económica social y ecológica.
3.2.1.4.1. En primer lugar es preciso considerar la posibilidad de que la magnitud y las características de los hechos que dan lugar a declarar un estado de emergencia, generen consecuencias que se proyecten por períodos prolongados que pueden ser de años o, incluso, décadas. A esta eventualidad se ha referido la Corte al señalar que en el estado de emergencia, “(...) aun con la limitante de la relación específica y exclusiva entre las causas de la crisis y las medidas que se adopten, es probable que, por la misma naturaleza de las materias que conforman su objeto, se requieran disposiciones de mayor profundidad en la estructura normativa sobre cuestiones económicas o sociales, de manera tal que para impedir la extensión de los efectos de la perturbación producida o inclusive con el propósito de mantener las condiciones que impidan su reaparición, puede resultar indispensable no sólo la vigencia permanente de los decretos legislativos —en esto se distinguen, además del objeto, de los que se dictan en los casos de los artículos 212 y 213 C.P.— sino la reforma de los estatutos ordinarios que rigen para determinado sector”(16).
Es claro, por otra parte, que, entre las medidas que es posible adoptar dentro del estado de emergencia, se encuentran las orientadas a recabar los recursos financieros necesarios para enfrentar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. La propia Constitución, de manera expresa, contempla la posibilidad de que, declarada la emergencia, el gobierno, mediante decreto legislativo, establezca nuevos tributos o modifique los existentes, pero advierte que, a diferencia de lo que ocurre con el resto de los decretos legislativos expedidos en virtud de la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica, que tienen carácter permanente, éstos son de naturaleza transitoria, puesto que dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente (C.P., art. 215).
Esa previsión del ordenamiento superior en materia de impuestos constituye una pauta interpretativa en materia de la posibilidad que tiene el ejecutivo para, a través de otros instrumentos, allegar los recursos requeridos para hacer frente a la emergencia, en la medida en que fija el período de la siguiente vigencia fiscal como límite para que ello pueda hacerse mediante decretos legislativos. Implícita está la consideración de que, cuando las actividades requeridas para la completa atención de la emergencia o de la extensión de sus efectos se prolonguen por un tiempo superior, debe acudirse a la vía ordinaria, a través del Congreso, para aprobar los impuestos necesarios o las fuentes alternativas que se estimen adecuadas.
De este modo la emergencia económica puede declararse a la luz de hechos cuyos efectos, dadas sus características, se proyecten en el tiempo, en un período más o menos prolongado, lo cual implica la posibilidad de adoptar medidas llamadas a durar mientras se requieran para la total superación de tales efectos, e, inclusive, tener carácter permanente. La Constitución, sin embargo, limitó la duración de los decretos legislativos propios del estado de emergencia cuando versen sobre la modificación o la creación de tributos, caso en el cual, en previsión que sirve de pauta interpretativa para evaluar medias similares orientadas a allegar recursos para enfrentar a crisis, dejan de regir al término de la siguiente vigencia fiscal.
3.2.1.4.2. Por otro lado, debe considerarse la eventualidad de que, junto a los hechos sobrevinientes que dan lugar a la perturbación del orden, existan otros concomitantes con ellos, pero de carácter estructural, previsibles y respecto de los cuales, incluso, se hayan realizado advertencias y llamados de atención con anterioridad. En este caso, la simultaneidad de los dos tipos de situaciones, y la relación de conexidad que pueda existir entre unas y otras, no son razones suficientes para qué, al amparo de la emergencia decretada a la luz de los hechos extraordinarios y sobrevinientes, se pretenda abordar también la solución de los problemas de carácter estructural y cuya existencia se conocía desde antes de que se produjesen los acontecimientos que de manera particular desencadenaron la perturbación del orden
En una hipótesis como la que se acaba de describir, el requisito de especificidad exige que la acción del gobierno, por la vía de la emergencia, se circunscriba a la atención de los elementos de la crisis que tengan el carácter de sobrevinientes, sin perjuicio de la necesidad de adelantar, también, las acciones ordinarias que se requieran para enfrentar los componentes estructurales del problema.
3.2.1.5. De cara a las anteriores consideraciones podría argumentarse que, a partir del tenor literal de lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución, basta con que exista una relación de causalidad entre los hechos que ocasionan la perturbación del orden y los efectos que se quieren conjurar a través de las medidas de excepción, para que se esté en el ámbito de la emergencia. Sin embargo, una consideración más detenida y sistemática del ordenamiento constitucional, conduce a la conclusión de que ello no es así, porque, pese a la existencia de una eventual relación de conexidad, las facultades propias del estado de emergencia sólo pueden proyectarse en el ámbito de lo estructural, cuando se acredite que ello es una condición necesaria de la atención inmediata de la crisis. En caso contrario, esas proyecciones en el tiempo de los efectos de la crisis deben atenderse empleando para ello los instrumentos ordinarios con los que cuenta el Estado.
Para la constatación empírica de la anterior aseveración podría acudirse a una evaluación de las consecuencias que, sobre la situación que provoca la emergencia, se producirían en ausencia de la medida excepcional. Así, si de no adoptarse la medida excepcional —o si para hacerlo es preciso acudir a la vía ordinaria—, se produce un impacto inmediato en la situación de emergencia y en la extensión de sus efectos, ello sería indicativo de que la medida es necesaria y de que, en consecuencia, es susceptible de adoptarse por la vía excepcional. Si, por el contrario, de suprimirse la medida, lo único que ocurre es que el gobierno deberá tramitarla, ésa u otra alternativa, por la vía ordinaria, pero no se producen efectos negativos sobre la situación de emergencia, ello sería indicativo de que se trata de atender una situación distinta de aquella que provocó la emergencia o que no es necesario que la medida se adopte por la vía excepcional, sino que cabe acudir a los instrumentos ordinarios.
De este modo, cuando la magnitud de un fenómeno sobreviniente genera consecuencias que se proyectan por un largo período, incluso de años, no todas sus consecuencias pueden abordarse por la vía de la emergencia. El gobierno ante una crisis de tales características y dimensiones debe proceder simultáneamente por dos caminos: La vía excepcional para hacer frente con carácter urgente a los efectos de la crisis y contrarrestar en el período inmediato los elementos que pudiesen provocar la extensión de tales efectos. Pero si la crisis tiene también una dimensión estructural debe acudir a las vías ordinarias para que, con plenitud de debate democrático, se estudien las alternativas de acción, los costos asociados a las mismas, las fuentes de financiación, etc. y se haga la adopción de los planes y programas correspondientes, no ya por la vía excepcionalísima de la emergencia, sino por la del debate amplio al que todos los estamentos del Estado son convocados, bajo el apremio de la gravedad de la crisis.
Lo anterior es resultado de la aplicación del presupuesto de la necesidad como parte del control de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de emergencia, en relación con el cual la Corte ha dicho que, de acuerdo con el mismo, las medidas adoptadas han de ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción” (L. 137/94, art. 11). Según lo ha establecido la Corte, “este juicio versa sobre la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo. […] [C]omprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente […] incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas […] son necesarias para superar las causas de la crisis […] o impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para enfrentar la situación excepcional(17)”(18).
3.2.2. Análisis general del Decreto 4820 de 2010 desde la perspectiva de los presupuestos materiales del estado de emergencia.
3.2.2.1. El Decreto 4820 de 2010, que consta de cuatro artículos, está básicamente orientado a facultar al gobierno para enajenar hasta un 10% de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol, con el objeto de contribuir a la financiación de la inversión prevista para atender la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura que se requiera con ocasión de los daños producidos por el fenómeno de la Niña, así como para impedir definitivamente la extensión de sus efectos.
Una aproximación general a ese objetivo conduciría a la conclusión de que el mismo tiene una clara relación de conexidad con la crisis que llevó al gobierno a declarar el estado de emergencia, en la medida en que entre las consideraciones del Decreto 4580 de 2010 se encuentra, precisamente, la relativa a la insuficiencia de los recursos ordinarios y a la necesidad de buscar fuentes alternativas de financiación. Sin embargo, en este estadio del control que ejerce la Corte, es preciso estudiar de manera específica esa relación de conexidad, a la luz de los motivos expresados por el gobierno para la adopción de la medida orientada a permitir la enajenación de hasta un 10% de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol.
Así, en los considerandos del Decreto 4820 de 2010, el Gobierno expresa que, tal como se puso de presente en los numerales 1.6, 3.2, 3.3 y 3.4 del Decreto 4580 de 2010, dentro de las motivaciones para la declaración de la emergencia económica, social y ecológica, está la insuficiencia de los recursos para atender los efectos de la ola invernal, y la necesidad de adoptar las medidas y construir las obras requeridas para impedir definitivamente la prolongación de esta situación, y proteger en lo sucesivo, a la población de amenazas económicas, sociales y ambientales como las que están sucediendo. En ese contexto, la enajenación parcial de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol S.A. sería una importante fuente de financiación de la inversión necesaria para atender la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura que se requiera con ocasión del fenómeno de la Niña, así como para impedir definitivamente la extensión de sus efectos.
Los referidos numerales del Decreto 4580 de 2010 aluden, a su vez, a la necesidad de adoptar medidas y construir obras para impedir definitivamente la prolongación hacia el futuro, en magnitudes cada vez mayores, de los efectos de la calamidad pública ocasionada por el fenómeno de la Niña, así como para proteger en lo sucesivo a la población de amenazas económicas, sociales y ambientales como las que se están padeciendo(Numeral 1.6) y a la insuficiencia de los recursos y las facultades ordinarias para afrontar la crisis. (Num. 3º)
Como quiera que los recursos obtenidos de la enajenación de la participación de la Nación en Ecopetrol se canalizarían a través del Fondo Adaptación creado por el Decreto 4819 de 2010, estima la Corte necesario referirse a las previsiones del mismo, en particular, a la finalidad que allí se le asigna al fondo “(…) para la identificación, estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos contractuales, disposición y transferencia de recursos para la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, de telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios públicos, de vivienda, de educación, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales, zonas inundables estratégicas, rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal y demás acciones que se requieran con ocasión del fenómeno de "La Niña", así como para impedir definitivamente la prolongación de sus efectos, tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección en lo sucesivo, de la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo”(19).
3.2.2.2. Al analizar las anteriores consideraciones desde la perspectiva de los presupuestos materiales, observa la Corte que surgen serios interrogantes, tanto en relación con la especificidad de la medida expedida mediante el Decreto 4820 de 2010, como con la necesidad de la misma.
En relación con el Decreto 4820 de 2010, observa la Corte, en primer lugar, que a través del mismo se adopta una decisión que, independientemente de la relación de conexidad que efectivamente tiene con la perturbación social, económica y ecológica que condujo a la declaratoria del estado de emergencia, presenta un campo de acción mucho más extenso y algunos de cuyos componentes son anteriores a los hechos puntuales que motivaron la emergencia.
Claramente se advierte que, en la motivación del decreto por medio del cual el gobierno declaró el estado de emergencia social, se hace alusión a dos tipos distintos de justificación: por un lado, a la necesidad de hacer frente a la crisis atribuible a las consecuencias de la ola invernal y a la extensión de sus efectos en el plazo inmediato. Dicho componente comprende la atención humanitaria de emergencia, así como un conjunto de actividades de rehabilitación. Esa dimensión de la emergencia se proyecta no sólo en relación con los hechos ya ocurridos, sino con los previsibles ante un recrudecimiento del invierno a partir del segundo trimestre del año 2011. Simultáneamente, el gobierno plantea el imperativo de acometer actividades de más largo aliento, orientadas a prevenir de manera definitiva este tipo de situaciones y a impedir que una repetición del fenómeno produzca efectos de similar o mayor magnitud al que acaba de ocurrir. Este segundo componente se inscribe dentro del concepto de “adaptación” y para su atención se fija un horizonte de por lo menos siete años. La anterior situación hace evidente la necesidad de tomar distintos tipos de acciones y en diferentes horizontes temporales, lo cual se refleja en las fases identificadas por el gobierno en el marco del estado de emergencia: (i) Atención humanitaria;(ii) rehabilitación y (iii) prevención y reconstrucción.
La proyección hacia el futuro de unos efectos que, ciertamente, están ligados de manera directa y específica con la situación que provocó la emergencia, pero cuyo desenvolvimiento puede manifestarse en un período prolongado de tiempo, exige abordar el análisis desde la perspectiva de la necesidad de la medida adoptada para hacerle frente a la emergencia. Tal como se ha señalado, en nuestro ordenamiento constitucional, las medidas excepcionales operan ante la insuficiencia de los mecanismos ordinarios para hacer frente a situaciones de crisis, insuficiencia que, en muchos casos, está asociada con el factor temporal, debido al período más o menos largo que requeriría la adopción de las medidas necesarias a través de los mecanismos ordinarios. Cuando los efectos de la crisis se proyectan hacia el futuro en un período igualmente prolongado, pierde piso esa consideración sobre la insuficiencia de los medios ordinarios en relación con esos efectos futuros, en la medida en que, desde esa perspectiva, su atención puede hacerse por la vía ordinaria.
Al explicar el alcance del Decreto 4820 de 2010 en función del presupuesto de la necesidad de la medida, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República se refiere de manera expresa a las dos dimensiones que, de acuerdo con la jurisprudencia, es posible distinguir en el mismo, la jurídica y la fáctica.
Estima la Corte que son parcialmente ciertas las consideraciones que se han presentado en torno a la necesidad jurídica, dado que, efectivamente para proceder a la venta de un porcentaje de las acciones de Ecopetrol que afecte el límite establecido en la ley para la participación mínima del Estado, se requiere autorización legislativa y, si ello debe hacerse de manera urgente para atender las necesidades de la emergencia, es preciso que tal autorización se emita mediante un decreto con fuerza de ley.
Se advierte por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, que tal necesidad jurídica se deriva, también, del propósito de fijar la destinación de los recursos a la atención de la emergencia, consideración sobre la cual cabe hacer algunas salvedades. Si bien es cierto que la jurisprudencia constitucional ha admitido que por la vía de los decretos de emergencia se pueda asignar una destinación específica a determinadas rentas, haciendo una excepción a la prohibición constitucional de las rentas de destinación específica(20), no es claro que para el objetivo perseguido en este caso, esto es, que los recursos obtenidos por la venta se destinen a la atención de los efectos de la ola invernal y a evitar la extensión de sus efectos, se requiera establecer mediante decreto legislativo, de manera anticipada, esa finalidad, como quiera que lo que la Constitución excluye es la posibilidad de establecer, a priori, rentas de destinación específica, lo cual no impide, sin embargo, que en desarrollo de los instrumentos ordinarios de planeación y presupuesto, se identifiquen por su origen determinados recursos, que se proyecta destinar a actividades específicas, para lo cual, en las respectivas leyes de presupuesto, se harán las apropiaciones correspondientes.
Por otra parte, al expresar su concepto en torno a la necesidad fáctica de la medida, la secretaría jurídica de la presidencia, después de aludir a la magnitud de la tragedia y a la consiguiente dimensión de las actividades que, en múltiples frentes, debe adelantar el Estado para superarla, así como a la evidente insuficiencia de los recursos ordinarios para atender los requerimientos financieros de un empeño de esa envergadura, señala, entre otras consideraciones, que la decisión de adoptar en el marco de la emergencia económica una medida que ya se proyectaba en tiempos de normalidad obedece a la premura misma de la emergencia y a que, de darse trámite completo al proyecto en el Congreso, además de que no se habría logrado hacer la fijación de los recursos, a la que ya se ha hecho referencia, tampoco se habría podido, en la magnitud y oportunidad requeridas, respaldar los créditos puente autorizados en el Decreto 4703 de 2010 y habría sido imposible, por consiguiente, asegurar a los responsables de los proyectos para reconstruir la infraestructura destruida o inservible, que la Nación cuenta con recursos suficientes que serán destinados de manera directa, específica y exclusiva a financiar las obras requeridas por la emergencia.
Frente a la anterior consideración, observa la Corte que en la motivación del Decreto 4820 de 2010 no se hace una estimación de la cuantía de los recursos requeridos para atender los efectos del fenómeno de La Niña en las distintas fases que se han diseñado, ni se ha previsto una distribución entre tales fases del producto de la enajenación de las acciones. Sin embargo en el Decreto 4580 de 2010 se expresa que “[q]ue es necesario establecer mecanismos para asegurar que la deuda pública contraída para financiar los proyectos dirigidos a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, sea posteriormente pagada con los recursos tributarios recaudados en virtud de las medidas adoptadas con base en la emergencia (Considerando 3.8 énfasis añadido), lo cual se ve corroborado en el Decreto 4703, el cual, no solamente alude, en su parte motiva, a esa fuente tributaria para el pago de los créditos, sino que dispone que los recursos de crédito que se autoriza gestionar y contratar, en la cuantía requerida para conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos ocasionados por la calamidad pública, que motivó la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica contenida en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, serán transferidos al Fondo Nacional de Calamidades y/o al (a los)organismo(s) ejecutor(es) en la medida en que su ejecución vaya siendo requerida.
Por su parte el Decreto 4820 de 2010 dispone que el producto de la enajenación de las acciones de Ecopetrol se transferirá al Fondo Adaptación para los fines que le fueron establecidos a ese fondo, sin contemplar como destino alternativo el de sufragar los créditos autorizados mediante el Decreto 4703 de 2010.
En otras palabras, los recursos de la enajenación de las acciones van al Fondo Adaptación y se ejecutarán para la atención de las finalidades propias de ese fondo, tan pronto se hagan efectivos y sean requeridos, sin que se advierta la necesidad de que la autorización para la venta se realice con carácter urgente por la vía de los decretos de emergencia, lo cual sólo tendría sustento si tales recursos estuviese destinados a financiar obras de ejecución inmediata.
En efecto, como se ha dicho, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 4819 de 2010, el Fondo Adaptación tiene como finalidad la ejecución de un conjunto de actividades para: a. La recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, de telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios públicos, de vivienda, de educación, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales y zonas inundables estratégicas; b. La rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal y c. Impedir definitivamente la prolongación de los efectos de la ola invernal atribuible al fenómeno de La Niña, con criterio de mitigación y prevención de riesgos y dentro del propósito de proteger, en lo sucesivo, a la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo.
En la Sentencia C-241 de 2011 la Corte expresó que por la vía de la emergencia económica es posible atender a las actividades estrictamente necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y que las medidas estructurales previstas dentro de la tercera fase, de “reconstrucción y mitigación de riesgos”, si bien guardan cierta relación con las causas y efectos de la ola invernal en los años 2010 y 2011, aquella termina siendo remota, distante en el tiempo, razón por la cual las mismas deberían adoptarse a través de otros instrumentos constitucionales idóneos para llevarlas a cabo, en particular, a través del Pan Nacional de Desarrollo.
En esa línea argumentativa, es preciso tener en cuenta que las inversiones a través del Fondo Adaptación en el año 2011 se han estimado de manera preliminar en alrededor de 1.5 billones de pesos, equivalentes al valor aproximado de un uno por ciento de la participación de la Nación en Ecopetrol. En consonancia con esa realidad, se ha señalado que la venta de esa participación se haría gradualmente, a medida que se hagan evidente el requerimiento de recursos. En esa gradualidad y en el cronograma para la venta de las acciones también juega la necesidad de armonizar ese proceso con el de capitalización de Ecopetrol autorizado en la Ley 1118 de 2006. Todo lo cual conduce a la conclusión de que, por una parte, los requerimientos del Fondo Adaptación a financiarse con cargo los recursos de la venta de Ecopetrol, solo se harían efectivos, en una fracción del total autorizado, en el segundo semestre del año 2011, época para la cual, del mismo modo, se contemplaría la realización de la venta del primer paquete accionario. No explica el gobierno la razón por la cual, en esas condiciones, no resultaba posible proseguir con el proyecto inicialmente presentado al Congreso de la República, para que, con el suministro de suficiente ilustración sobre los requerimientos de la emergencia, y con la que se pudiese allegar en el curso de los debates legislativos, en el primer semestre del año, el Congreso, si lo estimaba adecuado y necesario, aprobase la venta, de tal manera que al finalizar el primer semestre de 2011 se pudiese contar con la autorización de esta fuente de recursos.
De este modo, estima la Sala que si bien es cierto que, en cuanto se orienta a la obtención de recursos financieros para hacer frente a los requerimientos de la emergencia, el Decreto 4820 satisface prima facie el requisito de conexidad, ni en su parte motiva, ni en los escritos presentados por el gobierno para sustentar la medida adoptada, se explica de manera suficiente las razones por la cuales resultaba necesario que la autorización al gobierno para enajenar hasta un 10% de la acciones que la Nación posee en Ecopetrol se tramitase por la vía de los decretos legislativos expedidos al amparo del estado de emergencia, máxime si se tiene en cuenta que con anterioridad el gobierno había radicado un proyecto de ley con el mismo fin, cuyo trámite podía completarse en el primer semestre del año 2011, sin que de ello, de conformidad con los cronogramas que se han hecho públicos sobre los tiempos estimados para efectuar la venta, y conforme los cuales el primer paquete accionario se negociaría en el segundo semestre del año 2011, se derivase mayor traumatismo para los esquemas de atención de la situación generada por el invierno y de las condiciones asociadas a la misma.
Por otro lado, como se ha dicho, en las consideraciones del gobierno se advierte que, junto a la dimensión del problema atribuible de manera directa a la ola invernal de características inusitadas que ha azotado al país, se encuentra otra, derivada del fenómeno del cambio climático a nivel mundial, que hace previsible que hacia el futuro se repitan fenómenos de magnitud y de consecuencias similares a las del que acaba de ocurrir, y de la constatación de la vulnerabilidad de la población frente a esa nueva realidad. Se trata, por un lado, de una situación antecedente y de consecuencias previsibles y, por otro, de la consideración de una eventual ocurrencia, en el futuro, de fenómenos similares al que acaba de pasar. Las medidas que atienden esa situación, no tienen el carácter de urgentes, ni responden a un hecho sobreviniente de gravedad extraordinaria ya acontecido, sino que se orientan a enfrentar una situación estructural, previamente conocida y proyectan su ejecución en un horizonte de mediano y largo plazo, razón por la cual adquieren la dimensión de lo estructural y pueden adoptarse por la vía ordinaria.
Lo anterior pone en evidencia que una situación como aquella por la cual atraviesa el país como consecuencia del fenómeno de la Niña, exige del gobierno la actuación en dos niveles distintos, uno de emergencia, para atender la crisis e impedir, con las medidas que sean susceptibles de aplicación inmediata o en el corto plazo, la prolongación de sus efectos. Es evidente que, en esa dimensión, los recursos y los instrumentos ordinarios son insuficientes y así lo declaró la Corte en la Sentencia C-156 de 2010 al declarar la exequibilidad del decreto por medio del cual se declaró el estado de emergencia. El otro nivel, es la puesta en marcha de los instrumentos de planeación orientados a afrontar los cambios estructurales que plantean nuevos requerimientos, así como la proyección hacia el mediano y el largo plazo de los efectos de la crisis. En ambos casos el Estado debe adoptar medidas de respuesta, pero, por sus características, las mismas no caben por la vía de la emergencia, bien sea porque se trata de hechos que no tienen la condición de sobrevinientes y cuya atención trasciende al ámbito de lo estructural, o porque, no obstante que se trata de hechos directamente vinculados a aquellos que dieron lugar a la emergencia, la proyección en el tiempo de las medidas requeridas para enfrentarlos, permite que se acuda a los mecanismos ordinarios, sin que de ello se derive un traumatismo para la atención inmediata de la emergencia y para impedir la extensión de sus efectos.
En estas condiciones concluye la Corte que la autorización que se arroga el gobierno para enajenar hasta el 10% de la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol, (i) no satisface el presupuesto de especificidad, porque de manera prioritaria, los cometidos del Fondo Adaptación al que habría de transferirse el producido de la venta, se orientan a la atención de fenómenos estructurales, en el mediano y el largo plazo y, (ii) tampoco satisface el requisito de necesidad, porque, no obstante una general relación de conexidad con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, no está acreditada la insuficiencia de la vía ordinaria, en este caso el trámite de un proyecto de ley, que, incluso, con el mismo objeto, ya había sido presentado a la consideración del Congreso de la República.
En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad del Decreto 4820 de 2010, sin que para el efecto sea necesario proseguir con el análisis particularizado de cada uno de los artículos que lo integran.
(4) En el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores el decreto se suscribe por la viceministra, encargada del despacho del ministerio.
(5) Cfr. Sentencia C-226 de 2009.
(6) Sentencia C-136 de 1999.
(8) Sentencia C-252 de 2010.
(9) Cfr. Sentencia C-135 de 2009.
(10) Sentencia C-225 de 2009.
(11) Artículo 215 de la Constitución y artículo 47 de la ley estatutaria precitados.
(13) Según el artículo 47 precitado, “en virtud de la declaración del estado de emergencia, el gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”. Subraya fuera de texto.
(15) Cfr. Sentencia C-226-2009.
(16) Sentencia C-136 de 1999.
(17) Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional, C-179 de 1994, donde la Corte examinó la constitucionalidad de la ley estatutaria de los estados de excepción, Ley 137 de 1994; C-122 de 1997, donde la Corte examina el principio de subsidiariedad aplicado a la declaratoria de emergencia económica y social del Decreto 080 del 13 de enero de 1997.
(18) Sentencia C-225 de 2009.
(19) Decreto 4819 de 2010, artículo 1º.
(20) Ver sentencias C-136 de 1999 o C-911 de 2010.

References: artículo 215
 artículo 93
 artículo 2
 artículo 60
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 215
 Artículo 215
 artículo 47
 artículo 47
 artículo 1