Source: https://dejure.org/dienste/vernetzung/rechtsprechung?Gericht=BVerfG&Datum=04.04.1978&Aktenzeichen=2%20BvR%201108/77
Timestamp: 2019-07-19 15:36:02+00:00

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BVerfG, 04.04.1978 - 2 BvR 1108/77 - dejure.org
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BVerfG, 04.04.1978 - 2 BvR 1108/77 (https://dejure.org/1978,50)
BVerfG, Entscheidung vom 04.04.1978 - 2 BvR 1108/77 (https://dejure.org/1978,50)
BVerfG, Entscheidung vom 04. April 1978 - 2 BvR 1108/77 (https://dejure.org/1978,50)
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BVerfGE 48, 64
NJW 1978, 2385
DVBl 1978, 441
DÖV 1978, 684
Diese Maßnahmen und Entscheidungen innerhalb des Wahlverfahrens sind jedoch keine Vollzugsakte der Verwaltung im vorgenannten Sinne (vgl. BVerfGE 1, 208 [237]; 12, 73 [76]; 18, 172 [180]; 38, 326 [335]; 47, 253 [270 f.]; 48, 64 [79 f.]).
Er unterscheidet sich vom allgemeinen Gleichheitssatz durch seinen formalen Charakter (BVerfGE 34, 81 [98]; 41, 399 [413]) und besagt, daß jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können (BVerfGE 12, 73 [77]; 34, 81 [98]; 41, 399 [413]; 48, 64 [81]).
Vom Grundsatz der gleichen Wahl wird daher auch die Ausgestaltung des passiven Wahlrechts maßgeblich bestimmt (BVerfGE 48, 64 [81]).
Grundsätzlich hat mithin jeder Gemeindebürger, der die Grundvoraussetzungen der Wählbarkeit erfüllt, das Recht, sich in die kommunalen Vertretungskörperschaften wählen zu lassen (BVerfGE 48, 64 [81]).
Eine einschränkende Regelung von dieser Bedeutung und Tragweite ist nur zulässig, soweit sie das Grundgesetz ausdrücklich vorsieht oder aus der Verfassungsordnung sonst eine ausreichende Ermächtigung entnommen werden kann (vgl. BVerfGE 48, 64 [82]).
Außerhalb der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG ist eine Beschränkung des passiven Wahlrechts in Anknüpfung an ein Dienstverhältnis nicht zulässig (BVerfGE 38, 326 [336]; 48, 64 [82]).
Art. 137 Abs. 1 GG stellt insoweit eine abschließende Regelung der Materie dar und läßt keinen Raum für ungeschriebene Inkompatibilitäten (BVerfGE 48, 64 [82]).
Art. 137 Abs. 1 GG gilt auch für die Beschränkung der Wählbarkeit zu den kommunalen Vertretungskörperschaften, mithin auch für die Wahlen zum Gemeinderat (vgl. BVerfGE 12, 73 [77]; 48, 64 [82]).
Der niedersächsische Landesgesetzgeber ist für diese Regelung zuständig, da sie materiell ausschließlich einen Gegenstand betrifft, der zum niedersächsischen Kommunalrecht und damit zu einer Materie des Landesrechts rechnet (vgl. BVerfGE 12, 73 [77]; 38, 326 [336 f.]; 48, 64 [83]).
a) Wer Beamter im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG ist, bestimmt sich grundsätzlich nach dem allgemeinen Beamtenrecht (vgl. BVerfGE 18, 172 [180]; 48, 64 [83]); hier also nach dem Niedersächsischen Beamtengesetz i.V.m. der Niedersächsischen Gemeindeordnung.
Insbesondere sollen Verwaltungsbeamte nicht derjenigen Vertretungskörperschaft angehören, der eine Kontrolle über ihre Behörde obliegt (vgl. BVerfGE 12, 73 [77]; 18, 172 [183]; 38, 326 [338 f.]; 48, 64 [82]).
Das gilt auch für den Gemeindebeamten und den Rat der Gemeinde (vgl. BVerfGE 18, 172 [183]; 48, 64 [83]).
Es läßt sich mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung nicht ohne weiteres vereinbaren, wenn dieselbe Person Gemeindebediensteter ist und zugleich dem Rat der Gemeinde angehört (BVerfGE 48, 64 [83]).
Das bedeutet, daß durch eine auf dieser Verfassungsvorschrift beruhende Regelung die Übernahme des Wahlmandats durch den Gewählten von der gleichzeitigen Entbindung von seinen Aufgaben innerhalb seines öffentlichen Dienstverhältnisses abhängig gemacht werden kann (vgl. BVerfGE 48, 64 [88]).
Eine auf Art. 137 Abs. 1 GG gestützte gesetzliche Regelung darf demnach zwar eine Beschränkung der Wählbarkeit in Gestalt einer Unvereinbarkeitsregelung (Inkompatibilität), nicht aber den Ausschluß von der Wählbarkeit (Ineligibilität) anordnen (BVerfGE 12, 73 [77]; 18, 172 [181]; 38, 326 [338]; 48, 64 [88]).
Ineligibilität liegt demgegenüber dann vor, wenn der Bewerber rechtlich von der Wählbarkeit schlechthin, d.h. von der Bewerbung um das Mandat, von dessen Annahme oder von seiner Ausübung ausgeschlossen wird (BVerfGE 12, 73 [77]; 38, 326 [338]; 48, 64 [88]).
Zwar kann angesichts der besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich auch ein faktischer Ausschluß von der Wählbarkeit durch eine Auf Art. 137 Abs. 1 GG beruhende gesetzliche Regelung dann gerechtfertigt sein, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkonflikten nicht wirksam zu begegnen ist (vgl. BVerfGE 48, 64 [89, 90]).
Ein solcher faktischer Ausschluß von der Wählbarkeit liegt dann vor, wenn der Wahlbewerber zwar nicht rechtlich von der Wählbarkeit ausgeschlossen wird, sich jedoch wegen der Folgen der gesetzlichen Unvereinbarkeitsregelung außerstande sieht, sich für das Mandat zu entscheiden (vgl. BVerfGE 38, 326 [338]; 48, 64 [88]).
Bereits zuvor hatte das Gericht klargestellt, dass sich der Verfassungsgeber für eine Ermächtigung entschieden und keine Pflicht zur Regelung vorgesehen habe (BVerfGE 48, 64 [85]).
Die angestrebte Regelung muss vielmehr auch berücksichtigen, dass die Grundsätze des Art. 8 Abs. 1 LSA-Verf auf die Regelung des Art. 91 Abs. 2 LSA-Verf einwirken (BVerfGE 48, 64 [90] für das Verhältnis von Art. 3 Abs. 1 GG zu Art. 137 Abs. 1 GG).
Eine solche Beschränkung ist nur zulässig, wenn hierfür eine verfassungsrechtliche Ermächtigung vorliegt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.04.1978 - 2 BvR 1108/77 - BVerfGE 48, 64, juris Rn. 57 ff.;… Beschl. v. 07.04.1981 - 2 BvR 1210/80 - BVerfGE 57, 43, juris Rn. 40;… Beschl. v. 06.10.1981 - 2 BvR 348/81 - BVerfGE 58, 177, juris Rn. 33).
Für die Auslegung des Art. 137 Abs. 1 GG ist die ratio der Verfassungsbestimmung ausschlaggebend (…vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.01.1975 - 2 BvR 193/74 - BVerfGE 38, 326, juris Rn. 46; Beschl. v. 04.04.1978, a.a.O., Rn. 63 ff.).
Eine Ineligibilität liegt aber nicht nur dann vor, wenn ein Bewerber rechtlich von der Bewerbung für das Mandat, von dessen Annahme oder von seiner Ausübung ausgeschlossen wird; sie ist vielmehr auch dann gegeben, wenn der Betroffene sich wegen der Folgen der gesetzlichen Regelung außerstande sieht, sich für das Mandat zu entscheiden (st. Rspr, vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.04.1978, a.a.O., Rn. 69;… Beschl. v. 06.10.1981, a.a.O., Rn. 38; je m.w.N.).
Ein solcher Ausschluss aber ist als eine mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit vereinbare Differenzierung nur gerechtfertigt, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam zu begegnen ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.04.1978, a.a.O., Rn. 70f.;… Beschl. v. 06.10.1981, a.a.O., Rn. 39).
Wer zu der hier gemeinten Gruppe der Angestellten des öffentlichen Dienstes gehört, ist nach herkömmlichen Gesichtspunkten unter besonderer Berücksichtigung der Zweckrichtung des Art. 137 Abs. 1 GG zu bestimmen (…vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.01.1975, a.a.O., Rn. 46; Beschl. v. 04.04.1978, a.a.O., Rn. 63 ff.).
Das unterscheidet ihre Stellung maßgeblich von der einfacher Angestellter in öffentlich beherrschten, privatrechtlich organisierten Unternehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.04.1978, a.a.O., Rn. 63ff.;… Beschl. v. 21.01.1975, a.a.O., Rn. 46).
Wie das Bundesverfassungsgericht zu Recht betont hat, würden Angestellte der Gemeinde, wenn sie auch Gemeinderäte sein könnten, der Vertretungskörperschaft angehören, die unmittelbar als Arbeitgeber die Kontrolle über ihre Beschäftigungsstelle ausübt, während der Gemeinde Aufsichtsmaßnahmen oder Disziplinarmaßnahmen unmittelbar gegen die Bediensteten eines privatrechtlich organisierten, öffentlich beherrschten Unternehmens grundsätzlich verwehrt sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.04.1978, a.a.O.).
Angesichts der besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich ist der faktische Ausschluss von der Wählbarkeit folglich zumutbare Konsequenz von Inkompatibilitätsregelungen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.04.1978, a.a.O., Rn. 70f.;… Beschl. v. 06.10.1981, a.a.O., Rn. 39).
Ein solcher Ausschluss ist als eine mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit vereinbare Differenzierung nur gerechtfertigt, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam zu begegnen ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.04.1978, a.a.O., Rn. 70f.;… Beschl. v. 06.10.1981, a.a.O., Rn. 39).
Das Bundesverfassungsgericht kann aber aufgrund der im Hinblick auf die Rüge nach Art. 3 Abs. 1 GG zulässigen Verfassungsbeschwerde von Amts wegen prüfen, ob die beanstandete Gesetzesvorschrift auch gegen andere Verfassungsbestimmungen verstößt (BVerfGE 48, 64 [79]).
Sie konkretisieren lediglich das bereits feststehende Wahlergebnis (vgl. auch BVerfGE 1, 208 [237]; 12, 73 [76]; 18, 172 [180]; 38, 326 [335]; 48, 64 [79 f.]).
Eine einschränkende Regelung des passiven Wahlrechts von dieser Bedeutung und Tragweite ist nur zulässig, soweit das Grundgesetz sie ausdrücklich vorsieht oder soweit aus der Verfassungsordnung sonst eine ausreichende Ermächtigung entnommen werden kann (vgl. BVerfGE 48, 64 [82]; BVerfG, Beschluß vom 7. April 1981 -- 2 BvR 1210/80 --, Umdruck S. 16).
Art. 137 Abs. 1 GG stellt insoweit eine abschließende Regelung der Materie dar und läßt keinen Raum für ungeschriebene Inkompatibilitäten (vgl. BVerfGE 38, 326 [336]; 48, 64 [82]; BVerfG, Beschluß vom 7. April 1981 -- 2 BvR 1210/80 --, Umdruck S. 17).
Art. 137 Abs. 1 GG gilt auch für die Beschränkung der Wählbarkeit zu den kommunalen Vertretungskörperschaften, mithin auch für die Wahlen zum Gemeinderat (vgl. BVerfGE 48, 64 [82]).
Der niedersächsische Landesgesetzgeber ist für diese Regelung zuständig, da sie materiell ausschließlich einen Gegenstand betrifft, der zum niedersächsischen Kommunalrecht und damit zu einer Materie des Landesrechts rechnet (vgl. BVerfGE 12, 73 [77]; 48, 64 [83]).
Er führt darunter ausdrücklich die "Angestellten des öffentlichen Dienstes" an und erfaßt damit jedenfalls all die Angestellten, die in einem Dienstverhältnis zu einem öffentlichrechtlichen Dienstherrn stehen (vgl. BVerfGE 48, 64 [84]).
Eine auf Art. 137 Abs. 1 GG gestützte gesetzliche Regelung darf nur eine Beschränkung der Wählbarkeit in Gestalt einer Unvereinbarkeitsregelung (Inkompatibilität), nicht aber den rechtlichen Ausschluß von der Wählbarkeit (Ineligibilität) anordnen (BVerfGE 12, 73 [77]; 18, 172 [181]; 38, 326 [338]; 48, 64 [88]; BVerfG, Beschluß vom 7. April 1981 -- 2 BvR 1210/80 --, Umdruck S. 27).
Angesichts der besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich ist diese faktische Einengung der Wahlmöglichkeit zwischen Amt und Mandat schon immer als zumutbare Konsequenz angesehen worden (vgl. BVerfGE 48, 64 [89] m.w.N.).
Sie bedarf hier jeweils eines sachlichen Grundes, der dem Sinn der verfassungsrechtlichen Ermächtigung gerecht wird (BVerfGE 48, 64 [89 f.]).
Die Beschränkung der Wählbarkeit durch die angegriffene Regelung ist als eine mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit vereinbare Differenzierung nur dann gerechtfertigt, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam zu begegnen ist (vgl. BVerfGE 48, 64 [90]; aber auch BVerfGE 12, 73 [78]; 18, 172 [182]).
Diese Verfassungsnorm gilt auch für die Wählbarkeit zu kommunalen Vertretungskörperschaften, also auch zu Gemeinderäten (BVerfGE 58, 177 ; 48, 64 ).
Er führt ausdrücklich die "Angestellten des öffentlichen Dienstes" an und erfasst damit jedenfalls alle Angestellten, die in einem Dienstverhältnis zu einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn stehen (BVerfGE 58, 117 ; 48, 64 ).
Zwar darf eine auf Art. 137 Abs. 1 GG gestützte gesetzliche Regelung nur eine Wählbarkeitsbeschränkung in Gestalt einer Unvereinbarkeitsregelung (Inkompatibilität) nicht aber den rechtlichen Ausschluss von der Wählbarkeit (Ineligibilität) anordnen (BVerfGE 58, 177 ; 48, 64 m.w.N.).
Da aber auf der kommunalen Ebene - bis auf die Zuerkennung eines Anspruchs auf Beurlaubung (§ 37 a Abs. 2 GKWG), die zwingende Anrechnung der Zeit der Mitgliedschaft in der Gemeindevertretung als Dienstzeit im Sinne des Besoldungs- und Versorgungsrechts (§ 37 a Abs. 1 S. 2 GKWG) und in der Regel eine geringfügige Entschädigung - keine die Nachteile der Beurlaubung aufwiegenden, insbesondere keine flankierenden finanziellen Regelungen zur materiellen Existenzsicherung vorgesehen sind und der Landesgesetzgeber auf der kommunalen Ebene dazu auch nicht verpflichtet ist (vgl. BVerfGE 58, 177 ), kann sich die gesetzliche Unvereinbarkeitsregelung auf die beruflichen und wirtschaftlichen Lebensbedingungen so schwerwiegend auswirken, dass sie einem faktischen Ausschluss des betroffenen Personenkreises von der Wählbarkeit in die Gemeindevertretung und damit der Ineligibilität nahe- oder gleichkommt (…Lübbe-Wolff, a.a.O., Rn. 14; zum faktischen Ausschluss vgl. auch BVerfGE 18, 172 ; 38, 336 ; 48, 64 ; 98, 145 ).
Sie bedarf deshalb nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (die dogmatische Einordnung ist im Einzelnen streitig;… vgl. Lübbe-Wolff, a.a.O., Art. 137 Rn. 7 und Fußn. 70 bei Rn. 17 mit Nachweisen zum Streitstand) über die Ermächtigung in Art. 137 Abs. 1 GG hinaus jeweils eines sachlichen Grundes, der dem Sinn der verfassungsrechtlichen Ermächtigung gerecht wird (BVerfGE 58, 177 ; 48, 64 ).
Ein solcher zusätzlich erforderlicher Rechtfertigungsgrund ist anzuerkennen, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam zu begegnen ist (BVerfGE 58, 177 ; 48, 64 ).
In einem derartigen Ausnahmefall ist auch der generelle faktische Ausschluss von der Wählbarkeit hinzunehmen (BVerfGE 48, 64 m.w.N.;… Lübbe-Wolff, a.a.O., Rn. 15).
Auch aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, Angestellte privatrechtlicher, von der Gemeinde beherrschter Unternehmen von der Inkompatibilitätsregelung auszunehmen, wenn sie keine Leitungsfunktion ausüben (BVerfGE 48, 64 ff.), folgt nichts zu Gunsten der von der Klägerin befürworteten Auslegung des Landesrechts.
Dass der schleswig-holsteinische Landesgesetzgeber für die kommunale Ebene die Wahrnehmung eines Gemeinderatsmandates bei gleichzeitiger Tätigkeit als Angestellter des die Gemeinde verwaltenden Amtes als generellen Unvereinbarkeitstatbestand ausgestaltet hat, ist deshalb angesichts der dort sowohl in personeller als auch in sachlicher Hinsicht verstärkten Verflechtungen (vgl. hierzu Engelken, DÖV 1996, 853 ; Niebler, in: BVerfGE 48, 64, 94 ) mit Blick auf Art. 137 Abs. 1 GG und die passive Wahlrechtsfreiheit nicht zu beanstanden.
Mit diesem Einwand musste sich das Bundesverfassungsgericht bereits in seiner Entscheidung vom 4. April 1978 (BVerfGE 48, 64 ) beschäftigen; das Bundesverfassungsgericht hat keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gesehen.
Zwar ist der Begriff des "Angestellten" nicht notwendigerweise in allen Rechtsbereichen gleich (BVerfGE 48, 64 ); eine am Zweck orientierte Auslegung des Art. 137 Abs. 1 GG ermöglicht deshalb auch die Einbeziehung leitender Angestellter von durch die Gemeinde beherrschten Unternehmen (BVerfGE 48, 64 ).
Die Einbeziehung von Arbeitern ist vom Verfassungsgeber jedoch ausdrücklich nicht vorgesehen worden, obwohl sich auch bei Arbeitern des öffentlichen Dienstes - besonders im gemeindlichen Bereich - häufig Fallgestaltungen ergeben können, die an sich eine Beschränkung der Wählbarkeit als sachgerecht ausweisen würden (BVerfGE 48, 64 ).
Art. 137 Abs. 1 GG ermächtigt im kommunalen Bereich nur dann dazu, die Wählbarkeit eines Arbeitnehmers zu dem Vertretungsorgan seines Arbeitgebers zu beschränken, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam begegnet werden kann (im Anschluss an BVerfG, Beschluss vom 4. April 1978 - 2 BvR 1108/77 - BVerfGE 48, 64 ).
Eine einschränkende Regelung von dieser Bedeutung und Tragweite ist nur zulässig, soweit das Grundgesetz sie ausdrücklich vorsieht oder soweit aus der Verfassungsordnung sonst eine ausreichende Ermächtigung entnommen werden kann (BVerfG, Beschluss vom 4. April 1978 - 2 BvR 1108/77 - BVerfGE 48, 64 ).
Diese Unterscheidung ist in Art. 137 Abs. 1 GG angelegt, der zur Beschränkung der Wählbarkeit - neben Beamten, Soldaten und Richtern - nicht sämtlicher Arbeitnehmer, sondern nur der Angestellten des öffentlichen Dienstes ermächtigt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. April 1978 - 2 BvR 1108/77 - BVerfGE 48, 64 ).
Dies sind nur die Mitarbeiter in leitender Funktion (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. Januar 1975 - 2 BvR 193/74 - BVerfGE 38, 326 und vom 4. April 1978 - 2 BvR 1108/77 - BVerfGE 48, 64 ).
Sie ist deshalb nur gerechtfertigt, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam zu begegnen ist (BVerfG, Beschlüsse vom 4. April 1978 - 2 BvR 1108/77 - BVerfGE 48, 64 und vom 6. Oktober 1981 - 2 BvR 384/81 - BVerfGE 58, 177 ).
Das gilt gerade angesichts der Vielzahl von Möglichkeiten ins Gewicht fallender Entscheidungskonflikte im kommunalen Bereich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. April 1978 - 2 BvR 1108/77 - BVerfGE 48, 64 ).
Der Gesetzgeber muß daher - jedenfalls außerhalb des kommunalen Bereichs - Folgeregelungen treffen, die die Nachteile der Unvereinbarkeitsregelung für den Betroffenen auffangen und ihm eine Wahlmöglichkeit belassen (vgl. BVerfGE 48, 64 ).
aa) Als Ermächtigung für derartige Beschränkungen der Wählbarkeit kommt allein Art. 137 Abs. 1 GG in Betracht (vgl. BVerfGE 48, 64 ).
Insbesondere kann der Gesetzgeber die Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG durch generalisierende Tatbestände ausschöpfen, die an die Wahrscheinlichkeit einer Konfliktlage anknüpfen (vgl. BVerfGE 18, 172 ; 40, 296 ; 48, 64 ; 58, 177 ).
So wird ihre Tätigkeit in der Regel als "ehrenamtlich" verstanden (so insbes. BVerfGE 48, 64 [89]; vgl. auch Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 261 f; Gern, Sächsisches Kommunalrecht, RdNrn. 378 ff), ihnen Verschwiegenheit auferlegt und verboten, an der Beratung von Gegenständen mitzuwirken, die ihnen oder ihren Angehörigen unmittelbare Vor- bzw. Nachteile bringen (…Gönnenwein, a. a. O., S. 266 [268];… Gern, a. a. O., RdNr. 381).
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References: Art. 137

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 Art. 8
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