Source: http://www.stesecoetica.it/economia-2018.html
Timestamp: 2019-04-21 16:53:44+00:00

Document:
Economia 2018 - Stesecoetica
PROGRAMMA PACE NUCLEARE
VATICANO - 8 MAGGIO 2018
PRESENTAZIONE PACE NUCLEARE
PROPOSTA DELLA STES SULLE GRANDI MIGRAZIONI
Si propone di promuovere un accordo tra l’UE ed i Paesi Africani più attendibili (Marocco, Tunisia, Sud Africa, Ghana, Senegal, Tanzania, Etiopia, Uganda…) rivolto a creare una serie di CENTRI per lo sviluppo economico sociale da realizzare in ogni paese.
Tali Centri a proprietà africana sarebbero strutturati in modo tale da assorbire per il 50% manodopera locale del paese ospitante e per il restante 50% di manodopera proveniente da altri paesi africani e non africani, in modo da ridurre le grandi migrazioni.
La presenza di FILIALI d’imprese europee nell’ambito di questi centri, renderà possibile il risultato dopo che dette filiali metteranno sul mercato prodotti di prima/seconda necessità, orientati al consumo locale e con grande impegno di manodopera.
Il successo di questa attività è incentrato:
- per l’Africa: sulla ricchezza di materie prime e sul bassissimo costo del lavoro.
- per EU: l’alto livello di sviluppo e la disponibilità dei capitali attualmente destinati ai migranti, senza per questo chiudere le frontiere o tanto meno delocalizzare.
L’ubicazione di questi Centri, comprendenti assieme alle attività produttive, villaggi scuole servizi e logistica, dovrà essere valutata tenendo presente la rete di strutture mediche ospedaliere e didattiche realizzata dalle missioni e da varie associazioni umanitarie esistenti da anni, realizzando in tal modo un vero incubatore di sviluppo.
La localizzazione in sinergia con le attività esistenti, è un aspetto fondamentale per il successo dell’iniziativa, che potrebbe offrire soluzioni anche ad aziende europee che si trovano attualmente in difficoltà.
Questo accordo può essere definito come una BENEFIT CORPORATION INTERCONTINENTALE, la prima in UE, analoga a quelle esistenti fra i differenti Stati interni USA e che è già legalizzata in Italia e in corso di ratifica in Europa.
Fondamentale è il contributo di Confindustria per l’individuazione delle aziende da coinvolgere. L’avviamento e il controllo del sistema andrebbe affidato ad una Confcommercio Euro-Africana.
STES propone una:
INTERCONTINENTAL BENEFIT CORPORATION
STES PLAN FOR THE GREAT MIGRATIONS
Promote an agreement between UE and African Countries (Morocco, Tunisia, South Africa, Ghana, Senegal, Tanzania, Etiopia, Uganda…) strategically reliable and positioned in the Africa Continent (North, South, East, West and Center), in order to create a network of economic and social development CENTERS.
Such African Centers will be structured in order to adsorb 50 % of local manpower and the other 50 % coming from other African countries, for realize a strong reduction of the migration phenomena.
The active presence of EUROPEAN ENTREPRISES FILIALS within of these centers there will be in order to produce essential products with a large labour employ, oriented and suitable for the local markets; European industries are already present in Africa and in various sectors.
The success of the project, that forecast the full African ownership, will be based on:
- for Africa, large row material availability and very low labour cost.
- for EU, high development level , experience, and the use of funds actually employed
to integrate migrants, without close the borders or relocate.
A European Confederation of Industries and an Euro Commerce Association will be involved in the enterprise, very similar to the “Benefit Corporation System” existing and well working between the different internal USA States, already legalized in Italy and in the process of being ratified in EU.
Such Centers real development incubetors will be constituted by the productive activities integrated by villages, schools, and all the necessary utilities.
The location of such Incubators will consider the presence of the hospitals network and didactic Centers created by Missions and humanitarian Associations.
STES proposes an:
BETWEEN EU AND AFRICA
PLAN DE LA STES POUR LES GRANDES MIGRATIONS
Promouvoir un accord entre l’UE et les États Africains tels que le Maroc, la Tunisie, le Soudan, l’Afrique du Sud, le Senegal, la Tanzanie, l’Ethiopie, l’Uganda, etc. États fiable et positionnés d’une façon strategique dans le continent africain (nord, sud, est, ouest et centre).
Il s’agit de créer un réseau de CENTRES de developpement economique et social, avec plusieurs centres dans chaque pays, afin de réalizer une très forte réduction du phenomène migratoire. Le recrutement de ces centres sera structurée de la façon suivante: 50% main d’oeuvre locale, le restant 50% de pays proches ou lointains.
La creations de FILIALES D’ENTREPRISES EUROPÉENNES auprès de ces centres, rendrait possible ce resultat après que dites filiales auront eu la facultè de mettre sur le marché des produits de première nécessité , orientés pour la consommation locale, avec un grand emploi de main d’oeuvre.
Le succès de cette entreprise est basé:
a) pour l’Afrique sur une grande disponibilité de matières premières, et sur le coût très bas de la main d’oeuvre, pour developpè les entreprises africaines.
b) pour l’EU, haut niveau de développement, et disponibilité de capitaux actuellement destinés aux migrants, sans cela fermer les frontières ou meme moins la relocalisation.
Une confédération d’industries et une association de commercants européens, seront englobés dans ce projet in façon très similaire au Benefit Corporations, système existant entre les différents États internes USA et sont légalisés en Italie et en cours de ratification en EU.
Ces centres seront constituées d’activités productives intégrées dans les villages, dans les écoles, et tout ce qui sera utile tel que l’énergie, l’eau, les services, etc. pratiquement un incubateur de develomemnt.
Dans ces centres il faudra considerer la présence actuelle d’hôpitaux, de centres didactiques dejà sur place grâce aux missionaires et aux organisations humanitaires.
La STES propose une:
ENTRE EU ET AFRICA
SINTESI CONFERENZE SENATO DEL 21/2/2017
Conferenza Palmarocchi
Conferenza Macrì
Roma 24 nov 2016
AMBIENTE ED ECONOMIA: QUALI PROSPETTIVE D’INCONTRO
Prof. Avv. Leonardo Salvemini
Univ. Milano Diritto dell’Ambiente
La Benefit Corporation è un nuovo modo di esercitare l’attività di impresa volontariamente rispetta i più alti standard di scopo, responsabilità e trasparenza.
La caratteristica dominante è la volontarietà della scelta di ampliare gli standard di rilevanza e di incidenza della attività d’impresa svolta.
Questi standards vanno oltre l’obiettivo del profitto e innovano per ottimizzare il loro impatto positivo verso i dipendenti, le comunità in cui operano e l'ambiente.
Le Società Benefit (SB) rappresentano quindi un’evoluzione del concetto stesso di società intesa nel senso codicistico.
Infatti, mentre le società tradizionali esistono con l’unico scopo di distribuire dividendi agli azionisti, le società benefit sono espressione di un paradigma più evoluto: integrano nel proprio oggetto sociale, oltre agli obiettivi di profitto, lo scopo di avere un impatto positivo sulla società e sull’ecosistema.
Non si tratta di Imprese Sociali o di un’evoluzione del non profit, ma di una trasformazione positiva dei modelli dominanti d’impresa a scopo di lucro, per renderli più adeguati alle sfide e alle opportunità dei mercati.
Le società benefit, perseguono volontariamente, nell’esercizio dell’attività d’impresa, oltre allo scopo di lucro anche una o più finalità di beneficio comune.
Per beneficio comune s’intende il perseguimento di uno o più effetti positivi, anche riducendo gli effetti negativi su persone, comunità, territori e ambiente, beni ed attività culturali e sociali, enti e associazioni ed altri portatori di interessi diffusi ed attuali.
Le società benefit perseguono tali finalità di beneficio comune in modo responsabile, sostenibile e soprattutto trasparente.
La gestione delle società benefit richiede ai manager il bilanciamento tra l’interesse dei soci e l’interesse della collettività nella quale la società risiede.
Le società benefit devono individuare una persona del management che sia responsabile dell’impatto dell’azienda e si impegnano a riportare in maniera trasparente e completa le proprie attività attraverso una relazione annuale di impatto, che descriva sia le azioni svolte che i piani e gli impegni per il futuro.
Le Società Benefit non godono di incentivi o agevolazioni di tipo economico o fiscale, per cui oltre a rappresentare un valore per la società, non causano aggravi per i contribuenti .
Il disegno di legge sulle Società Benefit è poi confluito nella legge di stabilità 2016.
La disciplina delle società benefit è contenuta nella legge n.208 del 28/12/2015 (legge di Stabilità 2016) Art.1, Commi 376-384 ed è entrata in vigore a partire dall’1 Gennaio 2016.
Le «societa' benefit», nell'esercizio di una attivita' economica, oltre allo scopo di dividerne gli utili, perseguono una o piu' finalita' di beneficio comune e operano in modo responsabile, sostenibile e trasparente nei confronti di persone, comunita', territori e ambiente, beni ed attivita' culturali e sociali, enti e associazioni ed altri portatori di interesse.
Le predette finalità sono indicate specificatamente nell'oggetto sociale della societa' benefit e sono perseguite mediante una gestione volta al bilanciamento con l'interesse dei soci e con l'interesse di coloro sui quali l'attivita' sociale possa avere un impatto. Le finalita' possono essere perseguite da ciascuna delle societa' di cui al libro V, titoli V e VI, del codice civile, nel rispetto della relativa disciplina.
Si definisce «beneficio comune»: il perseguimento, nell'esercizio dell'attività economica delle società benefit, di uno o più effetti positivi, o la riduzione degli effetti negativi, su persone, comunita', territori e ambiente, beni ed attivita' culturali e sociali, enti e associazioni ed altri portatori di interesse.
I portatori di interesse sono i soggetti o i gruppi di soggetti coinvolti, direttamente o indirettamente, dall'attività' delle società benefit, quali lavoratori, clienti, fornitori, finanziatori, creditori, pubblica amministrazione e societa' civile.
Gli standards di valutazione esterni sono le modalita' e criteri di cui all'allegato 4 annesso alla presente legge, che devono essere necessariamente utilizzati per la valutazione dell'impatto generato dalla società benefit in termini di beneficio comune, mentre le aree di valutazione sono gli ambiti settoriali, identificati nell'allegato 5 annesso alla presente legge, che devono essere necessariamente inclusi nella valutazione dell'attivita' di beneficio comune.
La societa' benefit, nel rispetto di quanto previsto nel codice civile, deve indicare, nell'ambito del proprio oggetto sociale, le finalita' specifiche di beneficio comune che intende perseguire. Le
societa' diverse dalle societa' benefit, qualora intendano perseguire anche finalita' di beneficio comune, sono tenute a modificare l'atto costitutivo o lo statuto, nel rispetto delle disposizioni che regolano le modificazioni del contratto sociale o dello statuto, proprie di ciascun tipo di societa'; le suddette modifiche sono depositate, iscritte e pubblicate nel rispetto di quanto previsto per ciascun tipo di società dagli articoli 2252, 2300 e 2436 del codice civile. La societa' benefit puo' introdurre, accanto alla denominazione sociale, le parole: «Societa' benefit» o l'abbreviazione: «SB» e utilizzare tale denominazione nei titoli emessi, nella documentazione e nelle comunicazioni verso terzi.
La societa' benefit e' amministrata in modo da bilanciare l'interesse dei soci, il perseguimento delle finalita' di beneficio comune e gli interessi delle categorie indicate nel comma 376,
conformemente a quanto previsto dallo statuto.
La societa' benefit, fermo quanto disposto dalla disciplina di ciascun tipo di societa' prevista dal codice civile, individua il soggetto o i soggetti responsabili a cui affidare funzioni e compiti volti al perseguimento delle suddette finalità.
Ora, l'inosservanza degli obblighi previsti dal collegato alla finanziaria 2016 di cui al comma 380 può costituire inadempimento dei doveri imposti agli amministratori dalla legge e dallo statuto.
In caso di inadempimento degli obblighi di cui al comma 380, si applica quanto disposto dal codice civile in relazione a ciascun tipo di societa' in tema di responsabilità degli amministratori.
a) la descrizione degli obiettivi specifici, delle modalita' e delle azioni attuati dagli amministratori per il perseguimento delle finalita' di beneficio comune e delle eventuali circostanze che lo hanno impedito o rallentato;
b) la valutazione dell'impatto generato utilizzando lo standard di valutazione esterno con caratteristiche descritte nell'allegato 4 annesso alla legge istitutiva e che comprende le aree di valutazione identificate nell'allegato 5 annesso alla presente legge;
c) una sezione dedicata alla descrizione dei nuovi obiettivi che la societa' intende perseguire nell'esercizio successivo.
La relazione annuale e' pubblicata nel sito internet della societa', qualora esistente.
La societa' benefit che non persegua le finalita' di beneficio comune e' soggetta alle disposizioni
di cui al decreto legislativo 2 agosto 2007, n. 145, in materia di pubblicita' ingannevole e alle disposizioni del codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206. L'Autorità garante della concorrenza e del mercato svolge i relativi compiti e attivita', nei limiti delle risorse disponibili e senza nuovi o maggiori oneri a carico dei soggetti vigilati.
Una società benefit è una società tradizionale che impegna il management e gli azionisti a standard più elevati di scopo, responsabilità e trasparenza:
Scopo: le società benefit si impegnano a creare un impatto positivo sulla società e la biosfera, ovvero valore condiviso, oltre a generare profitto.
La sostenibilità è parte integrante del loro business model e le SB creano condizioni favorevoli alla prosperità sociale e ambientale.
Responsabilità: le società benefit si impegnano a considerare l’impatto della società sulla società e l’ambiente al fine di creare valore sostenibile nel lungo periodo per tutti gli stakeholder.
Trasparenza: le società benefit sono tenuti a comunicare annualmente e riportare secondo standard di terze parti i risultati conseguiti, i loro progressi e gli impegni futuri verso il raggiungimento di impatto sociale e ambientale, sia verso gli azionisti che verso il pubblico.
Le società tradizionali sono tenute a massimizzare il profitto come obiettivo primario e questo è il criterio dominante nei loro processi decisionali.
Le benefit corporation vanno oltre questo modello ‘a breve termine’ e sono tenute a prendere in considerazione tutte le parti interessate nelle loro decisioni. Questo dà loro la flessibilità necessaria per creare valore per tutti gli stakeholder nel lungo periodo.
Secondo l’art. 2247 c.c., con il contratto di società due o più persone conferiscono beni o servizi per l’esercizio in comune di un’attività economica allo scopo di dividerne gli utili.
Questo scopo è l’unico contemplato dal libro V, titoli V e VI del Codice Civile (S.r.l., S.p.A., ecc.).
Con le Società Benefit viene introdotta una nuova tipologia di società che continua a perseguire lo scopo di lucro, ma affianca allo stesso uno o più scopi sociali o di pubblica utilità.
A differenza di tutte le organizzazioni non profit come ONLUS, Imprese Sociali, ecc., le società benefit mantengono lo scopo di lucro, senza particolari limitazioni, e a questo aggiungono un ulteriore finalità, ovvero, perseguire uno o più scopi sociali.
Le società benefit non ricorrono a raccolta di fondi o donazioni esterne per realizzare i propri scopi sociali perché questi sono inclusi nella attività d’impresa che esse svolgono
A differenza di tutte le organizzazioni non profit, come ONLUS, Imprese Sociali ecc. le società benefit mantengono lo scopo di lucro, senza particolari limitazioni, e a questo aggiungono un ulteriore finalità, ovvero perseguire uno o più scopi sociali.
Perché una SB
Art. 11 TFUE “Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”.
MIGRANTI: UNA PROPOSTA ALL’ EUROPA PER L’AFRICA
Ing. Manlio Palmarocchi
Presidente STES
Mai come in questo momento storico lo sviluppo della “benefit corporation “ appena illustrato da Salvemini appare come la possibile soluzione ai mille problemi che si stanno proponendo sotto gli aspetti più vari :
il punto di partenza è sicuramente la disponibilità di energia in tutte le sue forme con il conseguente sviluppo delle più diverse tecnologie e tutte rivolte all’aumento del benessere ………o meglio della ricchezza.
Poiché però la disponibilità energetica, e cioè il motore dello sviluppo e quindi della ricchezza, è presente in maniera molto diversa nel mondo….alcuni stati ne hanno tanta ..altri pochissima ……alcuni l’hanno più pulita altri più sporca, le tensioni che ne derivano sono fortissime e pericolose.
Certamente lo sviluppo del petrolio, per la sua facilità di utilizzo, ha accelerato il fenomeno in misura esponenziale al punto che il mondo dell’energia non può rispondere soltanto al normale gioco della domanda e dell’offerta ma , ma ancor di più alle strategie geopolitiche.
Il risultato è quantomeno preoccupante: pur di utilizzare l’energia qualunque essa sia, anche la più sporca, abbiamo inquinato mezzo mondo ( CO2, composti solforati e aromatici, polveri sottili etc), solo in UE quasi 500.000 morti all’anno, e prodotto il cambiamento del clima in atto, che sta producendo guai serissimi al pianeta stesso:
1) effetto serra, e conseguente aumento della temperatura media, con scioglimento dei ghiacci, aumento del livello del mare, zone estesissime desertificate o viceversa alluvionate e conseguenti migrazioni degli abitanti
( anni ‘80 ,’ 90 nel sudest asiatico, successivamente nel subSahara , come pure sparizioni di isole ( nel Pacifico) è facile immaginare il movimento di interessi collegato a tali eventi e le enormi quantità di denaro accumulate da grandi compagnie a partire da quelle più impegnate nel settore energetico e conseguentemente in quello finanziario. Trump sta pensando come uscire dall’accordo sul clima visto che tutto sommato gli USA inquinano molto meno di prima, essendo ora energeticamente indipendenti grazie alla disponibilità dello shale gas, evitando così di aiutare finanziariamente i paesi meno abbienti…speriamo ci ripensi.
2) Ma non è solo una questione di clima.. con il petrolio e non solo, siamo arrivati ad accumulare ricchezze enormi e per di più facilmente gestibili, mai viste prima; il 10 % dell’umanità possiede il 90% della ricchezza mondiale! Il tutto a fronte di grandi povertà; ciò non può funzionare.
ma solo ora si pensa ad uno strumento che va oltre il profitto? La benefit corporation è nata soltanto nel 2010 (Meryland):
“ un’azienda deve massimizzare l’impatto positivo verso i dipendenti, verso le comunità dove va ad operare e verso l’ambiente circostante; il capo dell’azienda non può avere uno stipendio centinaia di volte superiore a quello medio dei dipendenti.” Parliamo di etica nel business ciò che ha dato alle varie Coops un marchio di trasparenza.
L’energia, nell’era moderna, è però un bene del tutto particolare nel panorama delle attività economiche: le scelte nel settore non fu possibile legarle al solo mercato delle operazioni controllanti, o agli stati produttori, o agli organismi internazionali… con il petrolio tali effetti dilatarono a dismisura attraverso le “MAJORS” o 7 sorelle che determinarono il mercato mondiale ad esclusione di USA e UNIONE SOVIETICA.
E mentre il mondo cambiava, sempre grazie al petrolio si svilupparono tecnologie fino ad allora impensabili, le MAJORS imposero ai paesi produttori contratti durissimi.
Non possiamo a questo punto non ricordare le parole sulla “cura della casa comune” di papa Francesco e cioè della terra in cui viviamo, oggi oppressa e devastata a causa dell’uso irresponsabile e dell’abuso dei beni che Dio ha posto in lei . Una casa di cui invece dovremmo farci carico prendendoci cura della sua vita, seminando bellezza e non inquinamento e distruzione. Ogni persona che abita questo pianeta deve dialogare con tutti riguardo la nostra casa comune.
E ancora “ il documento di Aparecida “ del 2007 dove Francesco rilevava che “esistono proposte di internazionalizzazione della Amazzonia che servono solo agli interessi delle Multinazionali e chiedeva che “negli interventi sulle risorse naturali non prevalgano gli interessi di gruppi economici che distruggono irrazionalmente le fonti di vita”
Infine : la questione dell’inquinamento e dei cambiamenti climatici, la questione dell’acqua, la perdita di biodiversità, il deterioramento della qualità della vita umana, la degradazione sociale e l’inequità planetaria
Da quanto sopra, tutta una serie di indicazioni partendo dal presupposto che “non ci sono due crisi separate, una ambientale ed un’altra sociale, bensì una sola e complessa crisi socio-ambientale” per cui è necessaria un’ecologia economica, capace di indurre a considerare la realtà in maniera più ampia.
Tornando alla domanda “ma solo adesso si pensa ad una forma di BENEFIT ?
No! Qualcuno ci ha pensato addirittura nel primo dopoguerra :
Giorgio La Pira ed Enrico Mattei.
Mattei recepì in pieno le parole di La Pira, e ormai presidente dell’ENI, riuscì a rompere il mercato mondiale del petrolio offrendo in cambio delle concessioni alla ricerca il 50 % dei ricavi a fronte di quel qualche percento offerto dalle 7 Sorelle! Fu una vera rivoluzione che poi pagò con la vita…ma ormai la cosa era fatta e ne guadagno’ non solo l’Italia ma anche i vari stati africani produttori…e non solo……. capì immediatamente il valore del gas associato al petrolio che all’uscita dai pozzi veniva bruciato in torcia: bruciare ed inquinare con una ricchezza tra l’altro pulita! E creò così il mercato del gas naturale…e i metanodotti..
l’Italia ha oggi una esperienza nel settore che pochi vantano e che si prevede avrà un enorme sviluppo e per la sua grande disponibilità e per la sua pulizia.
Certo Mattei aveva toccato un punto nevralgico per i guadagni senza limite delle 7 Sorelle e non solo
Lasciò però in ENI un gruppo di fedelissimi che capitanati da Marcello Colitti , Direttore studi economici dell’ENI, ripropose la stessa filosofia nelle “trattative petrolifere” con i vari paesi produttori e non solo, il sistema fu chiamato dell’INTERDIPENDENZA, che fece nascere in ENI una società chiamata ECOFUEL un vero fiore all’occhiello del gruppo ancora oggi. Purtroppo Colitti non riuscì a fare molto di più, pagò a caro prezzo le sue idee : dovette rifiutare lo sviluppo di carriera: un innovatore del suo calibro non poteva andare d’accordo con i dictat politici.
Colitti oggi non c’è più, ci sono però i “Colitti boys” suoi affezionati collaboratori che lo hanno accompagnato nelle sue battaglie all’insegna di un etica che quando ti entra dentro non ti abbandona più.
Prendiamo ad esempio il problema dei migranti in Europa, altro “risultato”
“ tra virgolette” del petrolio:
come si spiega che di fronte al grande problema dell’immigrazione, non sia mai venuto in mente a nessuno come affrontarlo in termini pratici e stabili…limitandosi a: rimandiamoli tutti a casa. Eppure siamo 500 milioni in UE…c’è qualcosa che non convince….e.. comunque....visto il tema di oggi …perché non una grande:
EUROPEAN BENEFIT CORPORATION FOR AFRICA ?
E’ quanto, come STES, abbiamo proposto tra Giugno e Luglio al Governo Italiano e che qui di seguito riportiamo in appendice con lo scopo di creare presso alcuni Paesi Africani una rete economico-sociale basata su due elementi fondamentali: le materie prime ed il bassissimo costo della mano d’opera; è infatti importante che sulla materia si parli anche a livello mediatico in Italia ed in tutta Europa.
Devo dire che verso la metà di Ottobre la Ministra Mogherini ha risposto che la UE è da tempo impegnata sull’argomento e che a metà Settembre ha proposto un ambizioso piano di investimenti esterni (PIE) per sostenere investimenti nei nostri Paesi Partner in Africa e non solo , per contribuire a conseguire gli obiettivi di uno sviluppo sostenibile.
La cosa, che però vorremmo conoscere in maggior dettaglio, ci rende profondamente felici, non capisco però perché non se ne parli…potrebbero pervenire non solo altre idee e iniziative, ma anche capitali.
Grazie Manlio Palmarocchi
Ministra Federica Mogherini
1049 1049 Bruxelles
Oggetto: Migranti e UE
Le trasmettiamo come STES un'idea già inviata al Ministro Gentiloni, anche se solo accennata, appena prima del "BREXIT", ma che oggi pensiamo possa interessare ancor più Lei.
La UE, attraverso un'apposita Commissione, dovrebbe chiamare i propri Stati membri ad unirsi per finanziare, con i soldi attualmente impiegati nella gestione del fenomeno "migranti", le AZIENDE EUROPEE più idonee e significative per creare FILIALI dei rispettivi businesses presso i paesi Africani più stabili.
In particolare per produrre beni di largo consumo ed alto impegno di mano d'opera, ovviamente d'accordo con i rispettivi governi, creando le condizioni per lo sviluppo assieme a elementi di base quali villaggi, scuole, ambulatori medici, produzione di energia elettrica, eventuali collegamenti stradali e quant'altro.
Lo sviluppo economico e culturale , avviato da una CONFCOMMERCIO Euro Africana, anch’essa da sussidiare all’inizio mentre a seguire andrebbe da sola, potrebbe assorbire in egual misura e con opportuni "trainings" le popolazioni locali e le varie immigrazioni interne all’Africa e non solo.
Si estenderebbe così in buona parte del Continente la presenza di prodotti e servizi sicuramente affidabili.
Il costo del lavoro attualmente basso si porterebbe a costi validi per lo sviluppo di economie locali: a tal fine per almeno 15 anni non si prevede ovviamente esportazione quanto meno in UE.
A sua disposizione per eventuali approfondimenti
Presidente STES Manlio Palmarocchi
Roma 5 /7/ 2016
Il diritto di accesso alla risorsa idrica e le sue criticità.
Concorrenza, proprietà collettiva demaniale e diritti fondamentali.
Phd in “Public Services”
Acqua, beni demaniali, beni comuni, servizio idrico, concorrenza
Water, state property, common goods, water services, competition
Il significato di una nuova demanialità, vista come proprietà collettiva, comporta una funzione di tutela e di governance. Questa nuova demanialità si muove fra i criteri della sostenibilità e della solidarietà, ma tende a ridursi, alla luce del d.lgs 85/2010, al demanio marittimo e idrico, mantenendo però la caratteristica espansiva propria di questa tipologia di beni. Tale vis espansiva deriva dalla speciale funzione che questi beni assolvono, come confermato anche dalla giurisprudenza. La risorsa idrica è stata oggetto di molteplici interventi legislativi che ne hanno modificato l’organizzazione, la gestione e le modalità di affidamento del servizio. La sfida da affrontare, oggi, consiste nel bilanciare le opposte esigenze tra protezione dei diritti fondamentali e risparmio delle risorse pubbliche.
The water represents a new state property (demanialità) which involves the protection and governance function. This new demanialità moves between the criteria of sustainability and solidarity, but tends to be reduced, in the light of the Legislative Decree 85/2010, to maritime property and water, while maintaining the expansive distinctive feature of this type of goods. This comes from the expansive vis special feature that these assets perform, as confirmed by the Supreme Court. The water resource has been object of many legal actions that have modified the organization, the management and the procedures for award of the service. The challenge today is to balance the conflicting demands of protection of fundamental rights and savings of public resources.
Sommario: 1. Premessa – 2. L’esperienza svedese ed i principi della direttiva quadro 60/2000/CE – 3. Servizio idrico integrato in Italia alla luce dei recenti interventi normativi e del ddl, cd. sulla ripubblicizzazione - 4. La proprietà collettiva demaniale. Una introduzione - 5. Conclusioni.
L’acqua è una risorsa indispensabile per la vita umana ma allo stesso tempo altamente vulnerabile. Partendo dalla convinzione che l’acqua sia un bene, ma anche un diritto e un servizio, la dottrina ha evidenziato la necessità di uno statuto giuridico che stabilisca canoni di tutela adeguati ad affrontare e risolvere le problematiche insite nella vulnerabilità della risorsa idrica e nella sua importanza all’interno di un ecosistema sostenibile.
Le caratteristiche della risorsa idrica fanno sì che il servizio idrico, deputato alla gestione dell’intero “ciclo dell’acqua”[1], debba soddisfare entrambe le necessità fra loro opposte, cioè la tutela ambientale dell’acqua e la fruibilità universale della stessa almeno per quella quantità necessaria per assicurare i bisogni primari.
I diritti fondamentali legati alla risorsa impongono che i poteri pubblici fortifichino l’azione di controllo e di regolazione al fine di piegare le regole economiche alla tutela dei diritti fondamentali. In concreto, riguardo alla risorsa idrica, in un periodo di crisi economico-finanziaria, il potere pubblico deve far in modo che gli investimenti privati concorrano alla salvaguardia della risorsa e alla tutela dei diritti fondamentali legati alla stessa. Per evitare il rischio di una mercificazione della risorsa occorrerà individuare uno statuto giuridico dell’acqua in grado di tutelarla, a prescindere dalla presenza o meno degli investimenti privati. Occorre evitare, infatti, quello che è accaduto in alcuni paesi del Sudamerica, dove si è verificata una rivolta popolare perché fosse riconosciuto il diritto all’acqua[2].
Inoltre, l’attuazione dei diritti fondamentali legati alla risorsa idrica impone un servizio idrico adeguato a tali esigenze, oggi purtroppo non esistente, per realizzare il quale sarebbero necessari grandi programmi di investimento .
In altre parole il legislatore coadiuvato dall’attività del regolatore e quindi, in questo caso, dall’attività dell’Autorità per l’energia elettrica il gas e il sistema idrico (AEEGSI) deve attrarre gli investimenti privati per migliorare le infrastrutture del servizio idrico ma allo stesso tempo deve garantire i diritti fondamentali legati alla risorsa.
La necessità di attrarre investimenti privati è dettata dall’inadeguatezza delle nostre reti idriche[3], soprattutto per ciò che riguarda la depurazione, al punto che questa inadeguatezza ha comportato negli ultimi anni l’apertura di diverse procedure di infrazione da parte della Commissione europea per il mancato adeguamento degli impianti di depurazione[4].
Il dovere di lasciare alle generazioni future un capitale naturale idoneo ad uno standard di vita adeguato, almeno simile al nostro, nello specifico caso della risorsa idrica deve essere coadiuvato dalla conservazione anche di un capitale necessario, costituito dalle risorse economiche necessarie per adeguare le infrastrutture alle sempre mutevoli esigenze ambientali[5]. Le mutevoli esigenze ambientali, infatti, impongono un costante adeguamento delle reti e quindi continui investimenti[6].
Il giurista, quindi, ha il dovere di ricercare uno scudo giuridico che possa tutelare la risorsa idrica da possibili appropriazioni illegittime o mercificazione della risorsa, in modo da permettere l’intervento finanziario dei privati per il raggiungimento dell’obiettivo, tutelare la risorsa ed assicurare l’accesso alla medesima. Il raggiungimento degli obiettivi prefissati potrà avvenire a prescindere da una gestione pubblica o privata.
Il fatto che un bene sia indispensabile per lo svolgimento della vita, non comporta che questo non possa essere gestito anche come un bene economicamente rilevante. La non appropriabilità del bene è garantita dalla titolarità della proprietà e non dalla titolarità della sua gestione; anzi la titolarità della proprietà e la titolarità della gestione sono due momenti separabili. Questa separazione diventa importante per conciliare gli aspetti contrastanti insiti in tipologie di beni quali l’acqua, e precisamente la garanzia di un diritto fondamentale dell’uomo, in quanto bene indispensabile per la sua vita, e la necessità di rendere questo bene disponibile per il godimento, aspetto che necessita di una serie di attività economicamente rilevanti e valutabili, necessarie per una corretta distribuzione, un buon controllo della qualità e quindi della conseguente tutela ambientale degli stessi[7].
Per fornire un quadro generale delle problematiche insite nella risorsa idrica e nel relativo servizio e dare un contributo per la risoluzione delle criticità inerenti la tutela dei diritti fondamentali legati all’acqua al fine di salvaguardare le generazioni attuali e future, si procederà, inizialmente, ad illustrare la normativa italiana attuale del servizio idrico alla luce degli obblighi imposti dall’Unione Europea per poi approfondire e quindi ricercare attraverso una interpretazione sistematica dell’intero sistema normativo italiano uno statuto giuridico dell’acqua, che possa tutelare la stessa prescindendo da una tipologia di gestione prefigurata, pubblica o privata.
2. L’esperienza svedese ed i principi della direttiva quadro 60/2000/CE.
Per analizzare come una adeguata politica idrica suffragata da grandi programmi nazionali di investimenti possa salvaguardare la risorsa idrica e mettere nelle condizioni gli Stati membri di rispettare i vincoli imposti dalla direttiva quadro sulle acque bisogna studiare l’esperienza svedese.
Il servizio idrico della città di Stoccolma ha raggiunto livelli di tutela ambientale cosi alti da raggiungere il primato mondiale[8].
La Stockholm Water Co, l’impresa che gestiva il servizio idrico di Stoccolma, è stata fino a qualche anno fa di esclusiva proprietà dello stesso comune. Intorno al 1950 la società ha iniziato il trattamento delle acque reflue. Fino a qualche anno fa la società era responsabile dell’intero ciclo dell’acqua, dall’immissione alla depurazione alla reimmissione, riuscendo anche a recuperare dalla depurazione energia e biogas utilizzati per fornire il riscaldamento a centinaia di migliaia di famiglie. Recentemente, la Stockholm Water aveva lanciato un progetto per l’utilizzo dello stesso biogas, estratto dalla depurazione delle acque reflue, come combustibile per le automobili, prevedendo che nel giro di qualche anno riuscirà ad alimentarne circa 10.000.
Questo imponente programma di depurazione ha riportato il lago Malaren, sito al centro della città, ad essere nuovamente balneabile, come se noi avessimo il tevere balneabile, tanto che le autorità locali hanno riattivato una gara di nuoto locale, interrotta per l’inquinamento del lago da più di 50 anni[9]. Con l’avvento della crisi economico-finanziaria la gestione è stata smembrata e privatizzata per cui non sappiamo ancora i risultati, in ogni caso il punto di partenza non è positivo in quanto non è stata privatizzata l’intera gestione ma precedentemente si è provveduto ad uno smembramento della stessa.
Questo esempio fa comprendere come da un lato sia possibile tutelare la risorsa per avere un ottimo stato dell’acqua, dall’altro come la depurazione delle acque rappresenti un costo elevato per gli stati membri, al punto che il governo svedese a causa della crisi economico-finanziaria non ha più potuto finanziare il servizio.
Occorre precisare che la normativa europea stabilisce pochi principi in materia di servizi di interesse economico generale e in materia di servizi idrici, lasciando che gli Stati membri legiferino al fine di consentire la più efficiente erogazione di tali servizi[10]. L’art. 14 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), l’art. 36 della Carta europea dei diritti fondamentali e il protocollo al Trattato di Lisbona n. 26, all’art. 1, sanciscono l’autonomia delle autorità nazionali, regionali e locali nell’organizzare tali servizi il più vicino possibile agli utenti, la necessità che la loro organizzazione tenga conto delle differenze tra i diversi servizi e tra i contesti nei quali i servizi vengono erogati e la garanzia di un elevato livello di qualità. Per quanto riguarda i servizi idrici, tale autonomia è stata ribadita dalla direttiva 2000/60/CE (Water Framework Directive, WFD) in materia di acque[11], che non specifica la natura economica del servizio[12], ma fa riferimento al principio del recupero dei costi[13] (full cost recovery) del servizio idrico, in base ad un’analisi economica[14] fondata sulle previsioni a lungo termine della domanda e dell’offerta nel distretto idrografico, qualora uno Stato membro optasse per un’organizzazione economica dello stesso. La direttiva, definendo il servizio idrico come servizio di interesse generale, non specificandone la natura economica, lascia massima discrezionalità agli Stati membri nell’organizzazione del servizio, consentendo anche la possibilità che gli stessi possano farsi carico dei relativi oneri. Nel caso in cui uno Stato membro opti per un’organizzazione economica del servizio, ne deriverà la vigenza delle norme comunitarie in materia di concorrenza. Il nostro legislatore ha optato per una organizzazione economica del servizio idrico, per cui è necessaria l’applicazione, come prima precisato, del principio del full cost recovery.
Le regole della concorrenza, coadiuvate da una attività di regolazione forte ed indipendente, non comportano di per se la mercificazione della risorsa idrica; il nostro legislatore, infatti, con le modifiche apportate dal D.L. 12.09.2014, n. 133 conv. in L. 11.11.2014, n. 164, ha inciso su numerosi e rilevanti aspetti che riguardano da una parte, gli assetti istituzionali e organizzativi del settore (governance) e, dall’altra, gli interventi infrastrutturali, la tutela ambientale e la qualità del servizio reso all’utenza. Il legislatore attribuendo tali compiti all’AEEGSI ha rafforzato le funzioni di regolazione e di controllo nel settore dei servizi idrici.
3. Servizio idrico integrato in Italia alla luce dei recenti interventi normativi e del ddl, cd. sulla ripubblicizzazione.
La risorsa idrica è stata oggetto di molteplici interventi legislativi che dal 1994[15] con la l. 05.01.1994, n. 36 (c.d. legge Galli) ad oggi, ne hanno modificato la disciplina che riguarda l’organizzazione, la gestione e le modalità di affidamento del servizio.
La legge Galli, trasfusa successivamente nel Codice dell’Ambiente, è il frutto dell’evoluzione degli interessi pubblici collegati alla risorsa e ad una progressiva presa di coscienza del suo valore che vede primeggiare le istanze ecologiche e solidaristiche[16].
Le disposizioni in tema di “Gestione delle Risorse Idriche” sono contenute nel d.lgs. 03.04.2006, n. 152[17] (T.U. ambiente), nella parte III, sez. III, agli artt. 141 e ss.
Oggi, però, è in corso l’approvazione, da un lato, della “legge per il governo e la gestione del servizio idrico integrato”, dall’altro, il legislatore delegato è in procinto di approvare il decreto delegato sui servizi pubblici locali, il c.d. “Testo unico sui servizi pubblici locali di interesse economico generale” [18]. Tale decreto delegato, in merito alla tipologia di gestione possibile per il servizio idrico rimanda alla normativa di settore e quindi al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i.
Il disegno di legge sulla ripubblicizzazione del servizio idrico integrato prevede, ai sensi dell’art. 4, co. 3 lett. a), che la scelta del gestore del servizio avvenga secondo le regole della gara europea e che l’affidamento diretto a società pubbliche possa avvenire solamente in deroga allo stesso, secondo quanto stabilito dall’art. 149-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152[19].
Al fine di dimostrare come la tipologia di gestione pubblica o privata non influisca sul diritto di accesso alla risorsa idrica e sulla sua conservazione è necessario richiamare l’art. 7 del DDL all’esame del Senato e precisamente il co. 1 che assicura un quantitativo minimo necessario al soddisfacimento dei bisogni essenziali di acqua anche per gli utenti morosi[20].
Occorre segnalare che quanto stabilito all’art. 7 della proposta di legge è indipendente sia dalla tipologia di gestione, sia da qualsiasi programma di ripubblicizzazione del settore idrico. In realtà, l’articolo in questione, non è altro che la trasposizione di quanto già disposto dall’art. 3, del DPCM del 29 agosto 2016 che al co. 1 stabilisce che “In nessun caso è applicata la disalimentazione del servizio a: a) gli utenti domestici residenti che versano in condizioni di documentato stato di disagio economico-sociale, come individuati dall'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico in coerenza con gli altri settori dalla stessa regolati, ai quali è in ogni caso garantito il quantitativo minimo vitale pari a 50 litri abitante giorno;”[21].
Tutto ciò conferma la possibilità di tutelare l’accesso alla risorsa idrica a prescindere dalla tipologia di gestione così come previsto dall’attuale sistema normativo nazionale.
Peraltro, va sottolineato che l’AEEGSI, nella memoria del 28 giugno 2016, n. 344/2016/I/IDR, in merito a quanto introdotto nel DDL 2343 del Senato all’art. 7, ha sollevato alcuni dubbi. L’AEEGSI, infatti, ha evidenziava come la previsione di un quantitativo minimo di litri giornalieri da assicurare gratuitamente a ciascuna persona determini alcune criticità riconducibili all’inadeguatezza delle reti idriche, riscontrabili nella difficoltà di misurare i volumi consumati per ciascuna unità abitativa e nell’assenza di una dettagliata anagrafica degli utenti, da parte delle realtà gestionali, tale da consentire di associare a ciascuna utenza domestica il numero di persone che la compongono.
Quanto appena evidenziato sottolinea l’importanza che rivestono gli investimenti per l’ammodernamento delle infrastrutture nel settore idrico, l’importanza dell’attività di regolazione e la non indispensabilità della ripubblicizzazione del servizio idrico. Per rendere effettiva la tutela dei diritti fondamentali legati alla risorsa idrica, infatti, non è necessario predisporre una gestione pubblica del servizio, ma occorre una adeguata attività di regolazione ed una adeguata politica idrica suffragata da grandi programmi nazionali di investimenti[22]. Questo è necessario anche per rispettare gli obblighi imposti dal legislatore europeo con la direttiva quadro 60/2000/CE[23].
Per l’attuazione di tali investimenti è necessaria una governance del servizio che sfrutti le efficienze e le economie di scala oltre che di una regolazione che assicuri la tutela dei diritti fondamentali legati alla risorsa, al fine di attirare anche i capitali privati. La storia insegna che sia il privato che il pubblico possono essere fonti di inefficienze e problematiche.
In altre parole, queste esigenze per essere attuate necessitano di una adeguata regolazione e conseguentemente di una autorità forte, indipendente e con penetranti poteri sanzionatori. Il riconoscimento di un diritto fondamentale è necessario ma deve essere integrato dall’intervento dell’apparato pubblico per la garanzia di tale diritto, quindi “Affinché vi sia equa distribuzione e vi siano conservazione e uso razionale della risorsa acqua, è necessaria una regolazione.”[24]
4. La proprietà collettiva demaniale. Una introduzione
Per comprendere se sia possibile una ricostruzione di un adeguato statuto giuridico dell’acqua occorre analizzare l’art. 822 del codice civile. Attraverso una interpretazione sistematica dell’art. 822 e quindi un interpretazione alla luce dell’intero apparato normativo, va dimostrato come nei beni demaniali si possa identificare l’istituto della proprietà collettiva.
Le disposizioni generali riguardanti i beni pubblici, infatti, le ritroviamo nel Codice civile agli artt. 822 e ss. e nella Costituzione agli artt. 42 e ss. Riguardo il codice civile occorre soffermarsi sull’art. 822, che elenca tre categorie fondamentali di demanio, tuttavia per quel che interessa l’argomento di questa ricerca verrà analizzato il c.d. demanio necessario che comprende il demanio marittimo, idrico e militare; inoltre esaminando anche l’art. 824 c.c. che comprende il c.d. demanio eventuale si evince come i beni demaniale siano una categoria “disomogenea”. L’art. 823 c.c., determina la condizione giuridica dei beni che costituiscono il demanio, stabilendo che sono beni inalienabili e incommerciabili. L’inadeguatezza della classificazione dei beni pubblici offerta dal codice civile induce a ricercare altrove un criterio giuridicamente valido per la loro identificazione e classificazione[25].
Il legislatore, sia nel codice civile del 1865 che del 1942, si limitò ad identificare con precisione quali fossero i beni demaniali, in quanto secondo l’opinione dei giuristi di allora, solamente questi erano inalienabili, imprescrittibili e autotutelabili; in particolare, il legislatore del 1942 adottò ufficialmente il criterio della tassatività dei beni demaniali. In questo modo, il legislatore che aveva l’intento di ordinare la materia finì per creare alcune incongruenze, soprattutto fra la nozione e i relativi beni identificati come beni demaniali o appartenenti al patrimonio indisponibile[26].
Inoltre, l’art. 42 della Costituzione recita che la proprietà è pubblica o privata e che i beni economici appartengono allo Stato, a enti, o a privati, insistendo nei commi successivi sulla definizione giuridica della sola proprietà privata, ma dall’art. 43 si evince che esiste una specie di proprietà diversa da quella dello Stato, degli Enti pubblici e dei privati.
Secondo molti giuristi della prima metà del secolo scorso il demanio era una «proprietà» dello Stato e degli altri enti pubblici territoriali. Si riteneva che la condizione giuridica dei beni demaniali dovesse essere qualificata in termini di proprietà pubblica grazie alla soggettività di diritto pubblico del proprietario.
Si riteneva inoltre che anche la disciplina dei beni pubblici sarebbe dovuta essere inquadrata all’interno della fattispecie privatistica del diritto di proprietà. Il Guicciardi, in una sua importante opera, sostiene che <<può affermarsi la piena equivalenza delle due espressioni “bene demaniale” e “bene oggetto di proprietà pubblica”>>[27].
Un bene poteva essere catalogato come demaniale solamente se lo stesso fosse stato destinato “ad una funzione esclusiva dell’ente pubblico come tale”[28]. La demanialità era definita come diritto di signoria dello Stato sopra una bene, identico al diritto privato di proprietà se non fosse stato per la questione dei limiti[29].
La proprietà pubblica era considerata, “nel suo lato giuridico interno”, sostanzialmente uguale alla proprietà privata. La differenza con la proprietà privata è riscontrabile solamente nei rapporti esterni, perchè, quando hanno origine dalla proprietà pubblica, nascono rapporti di supremazia e di sudditanza[30].
Tutto questo però ha generato una contraddizione poiché l’aggettivo pubblico che significa anche collettivo, che appartiene a tutti, è stato associato con la proprietà che indica condizioni esclusive.
La proprietà collettiva, infatti, presuppone il godimento da parte di una collettività delle utilità fornite da un bene. La proprietà collettiva, quindi appartiene alla collettività che utilizza il bene necessario per il libero sviluppo della persona. La proprietà collettiva, infatti, può sussistere solamente in ordine a certi beni o a certi modi di utilizzazione degli stessi, si può identificare per esempio nei laghi, nei giardini pubblici, nelle sorgenti di acqua, nei boschi. Le caratteristiche salienti della proprietà collettiva sono le tipologie di utilizzazione e l’appartenenza alla collettività. La proprietà collettiva è una proprietà da cui ogni membro della collettività può trarre delle utilità necessarie per l’esistenza dei membri stessi, ed è sempre esistita[31].
La forma più diffusa di proprietà collettiva è quella demaniale[32], in essa si associano la caratteristica della proprietà collettiva in generale e quindi anche la necessità di questi beni per il libero sviluppo della personalità umana e la sua sopravvivenza e la funzione dell’ente come gestore, inteso come quella figura che potesse esercitare la manutenzione e l’amministrazione di questi beni. L’ente territoriale è il gestore di questi beni in quanto lo stesso rappresenta una determinata collettività, è cioè ente esponenziale della stessa o meglio rappresentativo di questa. La rappresentanza legale, necessaria e non negoziale dell’ente nei confronti della collettività di riferimento comporta che il legislatore possa prevedere anche tipologie di gestioni differenti[33].
La particolarità insita nella proprietà collettiva demaniale si può rappresentare nel fatto che è proprio l’utilizzo della stessa da parte di una collettività che costituisce la demanialità[34]. In altre parole, l’uso di un bene che una determinata comunità esercita per garantire la sua sopravvivenza o il libero e dignitoso svolgimento della vita dei propri componenti determina la nascita dell’elemento demaniale, prescindendo da qualsiasi tipologia di atto legislativo o amministrativo.
Sono espressione della proprietà collettiva l’Allmende, del diritto germanico, i nostri usi civici ai sensi della l. n. 1776 del 16.06.1927 e le partecipanze emiliane[35].
Si potrebbe affermare che l’istituto della proprietà collettiva non sia individuabile nel nostro sistema costituzionale. In realtà la proprietà collettiva è sempre esistita ed era presente anche nel primo testo approvato dalla III Sottocommissione per la Costituzione il 27 maggio 1946. La modifica del testo avvenne in sede di coordinamento e quindi in una sede nella quale non si attuano scelte di merito. La verità si riscontra nei lavori preparatori, da cui si evince che il termine col­lettivo veniva correttamente visto come il contrario di individuale. La nozione di proprietà pubblica-privata, infatti, è stata considerata come comprensiva sia del momento individuale sia del momento collet­tivo. Da ciò si evince che il costituente non intendesse escludere la nozione di proprietà collettiva come forma di appropriazione dei beni ammessa dal nostro ordinamento, ma che ha interpretato il termine collettivo con la proprietà pubblica. A conferma di quanto riportato, si può osservare che l'art. 43 prevede forme di appropriazione di beni produttivi non di tipo individuale[36].
A suffragio di questa interpretazione si riporta quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 273 del 2010, che afferma che l’acqua è un bene di tutti, ed in quanto tale, deve essere distribuita secondo criteri razionali e imparziali stabiliti da apposite regole amministrative. L’acqua é “un bene che appartiene in principio alla collettività” e, come tale, tutti hanno diritto ad accedervi. Inoltre, afferma che vi sia una “primaria esigenza di programmare e vigilare sulle ricerche e sui prelievi, allo scopo di evitare che impossessamenti incontrollati possano avvantaggiare indebitamente determinati soggetti a danno di altri o dell’intera collettività.”. Inoltre “L’integrale pubblicizzazione delle acque superficiali e sotterranee è stata strettamente legata dall’art. 1 della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche) alla salvaguardia di tale risorsa ed alla sua utilizzazione secondo criteri di solidarietà. Da questo doppio principio discende la conseguenza che deve essere la pubblica amministrazione a disciplinare e programmare l’uso delle acque”.
Quest’ultimo passaggio è una conferma di quanto affermato precedentemente e cioè che il ruolo dei pubblici poteri sia proprio il potere-dovere di salvaguardare la risorsa idrica per tutelare le generazioni attuali e future.
Per concludere la risorsa idrica può essere identificata come proprietà collettiva demaniale, ciò comporterà che non vi saranno elenchi prefigurati di beni rientranti in questa tipologia e che grazie all’art. 2 della Costituzione e all’art. 144, co. 2 del Codice dell’ambiente, è possibile riscontrare un potere-dovere dei pubblici poteri che consiste nel controllo e nella salvaguardia della risorsa per tutelare anche le generazioni future. Tutto ciò a prescindere dalla tipologia di gestione del servizio pubblica o privata.
Questa nuova figura della demanialità, vista come proprietà di tutti, in cui la titolarità pubblica si traduce nel perseguimento di una funzione di tutela e di regolazione, che si muove fra i criteri della sostenibilità e della solidarietà, tende a ridursi, secondo quanto affermato dal d.lgs 85/2010 al demanio marittimo e idrico. Occorre precisare però che il concetto della demanialità è fisso e invariabile, ma l’estensione del demanio varia con il variare dei bisogni, che si pongono come collettivi nei vari tempi e luoghi[37].
Il codice civile è insufficiente per identificare la demanialità. La giurisprudenza ha ricordato i riferimenti costituzionali che indirizzano la demanialità, identificando precisi ancoraggi negli artt. 2, 3 co. 2, 9, 32 e 117 Cost.[38].
Quanto prospettato trova conferma in quella parte della dottrina che pone al centro della proprietà pubblica situazioni qualificate come doverosità[39].
La strumentalità dei beni demaniali al dettato costituzionale comporta, nei confronti dei beni fondamentali come l’acqua, un dovere di tutela costituzionalmente orientato da parte dello Stato e di tutti i soggetti dell’ordinamento, pubblici e privati.
Alla luce di quanto sostenuto nel presente lavoro, si può evidenziare come non vi sia la necessità di una “ripubblicizzazione” tout court del servizio idrico per tutelare il diritto di accesso alla risorsa idrica e la sua conservazione.
Una riforma potrebbe essere auspicabile, ma in riferimento alla proprietà pubblica, in modo da identificare la proprietà demaniale come concepita originariamente e rafforzare le nuove esigenze di tutela rimarcando la strumentalità di questa tipologia di beni al dettato costituzionale e magari riportando quanto previsto dalla Commissione Rodotà nell’articolato proposto dalla stessa in tema di tutela, e precisamente all’art. 1, co. 3 lett. c)[40], senza per questo creare una nuova tipologia di beni[41].
Riguardo ai beni fondamentali per il libero sviluppo della personalità umana e per la sua sopravvivenza, quali l’acqua, l’appartenenza o meno alla categoria dei beni demaniali è sottratta alla discrezionalità del legislatore[42]. La demanialità non dipende quindi da una preventiva individuazione da parte del legislatore[43].
Il legislatore ha escluso, infatti, anche in tempi recenti, il demanio idrico e marittimo dai beni trasferiti al patrimonio disponibile dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane e delle Regioni, anche in occasione del nuovo programma di “federalismo demaniale”[44], come previsto nel d.lgs 85/2010.
Questo aspetto importante, caratterizza la proprietà collettiva come una delle forme più antiche della proprietà[45]. Si può affermare che la risorsa idrica è il bene demaniale per eccellenza. Nella risorsa idrica emergono le due caratteristiche fondamentali, e cioè, l’appartenenza collettiva ed il potere-dovere dell’apparato amministrativo di tutelare la risorsa secondo i principi costituzionali della protezione ambientale e dello sviluppo sostenibile, che vedono al centro l’uomo ed il libero svolgimento della vita.
Tutto ciò creerebbe uno statuto giuridico dei beni demaniali e quindi della risorsa idrica in grado di preservare la stessa da possibili mercificazioni, ma allo stesso tempo permetterebbe l’intervento dei privati nella gestione del relativo servizio. Questo, altresì, renderebbe possibile l’applicazione delle regole della concorrenza e quindi lo sfruttamento delle economie di scala e della capacità di rendimento, insite nella stessa.
[1] Il servizio idrico integrato (SII) racchiude l’intero “ciclo dell’acqua”, ed infatti, è definito nel nostro Paese dal D.lgs 03.04.2006, n. 152 (T.U. ambiente) come l’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione dell’acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue che deve essere gestito secondo principi di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto delle norme nazionali e comunitarie.
[2] A Cochabamba, in Bolivia, è nato un comitato composto dai cittadini, chiamato "coordinadora de defensa del agua y la vida", per protestare contro la privatizzazione dell'acqua. Questo è stato il primo passo che ha portato ad una vera e propria battaglia che ha provocato 6 vittime e numerosi feriti e che è terminata il 10 aprile 2000 con la vittoria del popolo boliviano, per il riconoscimento del diritto all’acqua; si veda N. Lugaresi, Diritto all’acqua e privatizzazione del servizio idrico, cit., 43-72, in particolare 61 e ss; A. Ciervo, Ya basta! Il concetto di comune nelle costituzioni latinoamericane, in M. R. Marrella (a cura di) Oltre il pubblico e il privato. Per un diritto dei beni comuni, ed. Ombre corte, Verona 2012.
[3] Si stima un fabbisogno di nuovi impianti/adeguamenti per 17,5milioni di “abitante equivalente”, l'espressione "abitante equivalente" è riportata nella direttiva sulle acque reflue urbane e indical'inquinamento organico generato prevalentemente dagli abitanti di un centro urbano di piccole/grandi dimensioni e da altre fonti, come ad esempio la popolazione non residente e le industrie agroalimentari; dal confronto con i paesi europei, risulta chiaramente il gap tra gli investimenti realizzati in Italia e lo standard internazionale, essenzialmente connesso ai ridotti interventi di rinnovo di impianti e reti, Il rilancio degli investimenti nel settore diventa essenziale per la salvaguardia della risorsa idrica come per la garanzia di un servizio idrico integrato efficiente e rispondente ai requisiti di qualità e di copertura richiesti dalle Direttive europee, A. Bossola, relazione al convegno internazionale, Acqua, Servizio Pubblico e Diritti Fondamentali. Ecologia costituzionale comparata italo-brasiliana, Sapienza, 21 aprile 2016.
[4] Da monitoraggio avviato dall’Autorità nel 2013 è emerso che su un fabbisogno di investimenti preventivato per il settore, fra l’altro sottostimato, si è realizzato un tasso medio di interventi prossimo al 56%, si veda il documento per la consultazione, 25.07.2013, 339/2013/R/idr, “Fabbisogno di investimenti e individuazione degli strumenti di finanziamento per il raggiungimento degli obiettivi di qualità ambientale e della risorsa idrica- primi orientamenti –“; in Italia, oltre la problematica della depurazione occorre monitorare anche il problema delle perdite idriche, che sono molto elevate, superiori al 40% dei volumi di acqua immessi negli acquedotti con punte che arrivano, in determinate zone, fino al 78%, si v. Anea, I servizi idrici a quindici anni dalla riforma, Roma, 2009.
[5] A. de Carli - A. Massarutto – V. Paccagnan, La valutazione economica delle politiche idriche: dall’efficienza alla sostenibilità, http://www.researchgate.net/publication/242102762
[6] Gli investimenti annui pro-capite per ridurre il gap tra gli investimenti realizzati in Italia e lo standard internazionale è pari a 80 Euro per abitante annuo, A. Bossola, relazione al convegno, Acqua, Servizio Pubblico e Diritti Fondamentali. Ecologia costituzionale comparata italo-brasiliana, Sapienza, 21 aprile 2016.
[7] S. Sileoni, Acqua, in E. Somaini (a cura di), I Beni Comuni oltre i luoghi comuni, Torino, 2015, 117 e ss.
[8] In Svezia il quadro giuridico è composto dall’ Environment Code, Water Supply and Sewerage Act e dal Water and Wastewater Act of 1970.
[9] S. Westman, Riyadh Presentation, 8 maj 2001, Stockholm Water Co; Water Time Research project, Water Time national context report. Sweden 2004, reperibile su www.psiru.org; J. E. Gustafsson, Stockholm water company is threatened by an ideological saving politics, May 22-23, 2008, The 7th International Conference, Faculty of Environmental Engineering Vilnius Gediminas Technical University.
[10] Comunicazione della Commissione, Libro bianco sui servizi di interesse generale, Com (2004) 374; in dottrina, D. Gallo, I servizi di interesse economico generale. Stato, mercato, e welfare nel diritto dell’Unione Europea, Milano, 2010; D. Sorace, I servizi «pubblici» economici nell’ordinamento nazionale ed europeo, alla fine del primo decennio del XXI secolo, in Diritto amministrativo, 2010, 1, 1 ss.; G. Marcou, Regolazione, servizi pubblici essenziali e diritti sociali nello spazio giuridico europeo, in A. Lucarelli (a cura di), Diritto pubblico europeo dell’economia, Napoli-Roma, 2010.
[11] Direttiva 2000/60/CE istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque. La direttiva rappresenta lo sforzo di superare il rapporto dicotomico tra sviluppo sostenibile e sviluppo economico, aprendo la strada verso l’affermazione di un concetto di sostenibilità multidimensionale, che comprende una dimensione ecologica (acqua intesa come risorsa naturale scarsa e vulnerabile, da trasmettere integra alle generazioni future); economica (acqua come risorsa economica da allocare secondo principi di efficienza); etica (acqua come bene essenziale del quale garantire l’accessibilità secondo criteri di giustizia sociale). In dottrina, P. Urbani, Il recepimento della direttiva comunitaria sulle acque (2000/60): profili istituzionali di un nuovo governo delle acque, in Riv. giur. ambiente, 2004, 2, 209 ss.; A. Massarutto, G. Muraro, “Il ruolo dell’analisi economica nella direttiva 2000/60”, in Economia Pubblica – bimestrale di informazione a cura del CIRIEC, fasc. 5- 6, 2006, Franco Angeli, Milano, p. 8 e ss.; F. Lopez Ramon, La planificacio´n hidrolo´gica en los Estados miembros de la Union Europea tras la Directiva Marco del Agua, in Revista espanola de derecho administrativo, julio-septembrie 2010, 147 ss.
[12] Direttiva 2000/60/CE, considerando n. 15, seppur privo di valore cogente, afferma che:
La fornitura idrica è un servizio d'interesse generale, come indicato nella comunicazione della Commissione «I servizi di interesse generale in Europa» n. 96-C 281-03, in G.U.C.E., 26.09.1996, C 281, 3.
[13] Direttiva 2000/60/CE, art. 9, Recupero dei costi relativi ai servizi idrici.
[14] Direttiva 2000/60/CE, considerando n. 38.
[15] La prima legge di carattere generale sull’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni (tra cui rientrava la costruzione di acquedotti e fontane e distribuzione di acqua potabile) è la L. n. 103 del 1903, c.d. Legge Giolitti. La legge prevedeva la sottrazione della gestione dei servizi pubblici di maggior rilievo sociale alle regole del mercato, attraverso l’assunzione diretta, tramite aziende organo prive di personalità giuridica. La legge in questione, confluita poi nel T.U. n. 2578 del 1925, rimasto in vigore fino al 1990, introduceva così la figura delle c.d. aziende municipalizzate, indicando una lunga serie di servizi (ma anche di beni), che i consigli comunali potevano deliberare di “municipalizzare”, ossia di assumere tra i compiti facoltativi del proprio ente, stabilendo poi se amministrarli in via diretta (a cura degli stessi organi comunali), o darli in concessione a privati o ancora gestirli attraverso aziende speciali, prive di personalità giuridica autonoma, ma dotate di ampia autonomia amministrativa. Per una disamina completa si veda M. A. Sandulli, Affidamento e gestione dei servizi pubblici locali alla luce del regolamento attuativo – Il Sii -, Paradigma, Milano, 2011.
[16] Si riporta quanto affermato da U. Mattei, La proprietà, in Tratt. dir. civ., diretto da R. Sacco, Utet, Torino 2001, 272, “Le regole sinora esaminate in tema di utilizzazione delle acque devono essere coordinate con la citata legge 5-1-1994 n. 36, che introduce due disposizioni in particolare. La prima consiste nella direttiva per l’utilizzazione dell’acqua “secondo criteri di solidarietà” (art. 1). Vi è da sperare che questa declamazione resti senza conseguenze operative, poiché è idonea a stravolgere tutte le regole finora studiate, mirate a perseguire un uso efficiente della risorsa, secondo parametri economici. La seconda novità consiste nella graduazione degli usi dell’acqua: l’utilizzazione per il consumo umano è prioritaria (art. 2); dopo il consumo umano, in caso di scarsità, deve essere assicurata la priorità dell’uso agricolo (art. 28); poi si potrà derivare l’acqua per usi industriali (art. 29). Ciò significa, purtroppo, che il bilanciamento degli interessi nell’uso dell’acqua viene ampliamente sterilizzato; il giudice non può dare la preferenza all’uso industriale, a scapito di quello agricolo. Nuovamente sono vanificati i criteri di efficiente allocazione della risorsa.”
[17] Il d.lgs. 03.04.2006, n. 152, riprende sostanzialmente la legge c.d. Galli; oggetto delle disposizioni contenute nella sezione III è la disciplina della gestione delle risorse idriche e del Sii per i profili che concernono la tutela dell'ambiente e della concorrenza e la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni del Sii e delle relative funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane.
[18] Si tratta di uno dei decreti delegati che il governo dovrà approvare sulla base dell’art. 16, co. 1 della L. n. 124 del 2015, c.d. Riforma Madia della P.A..; il decreto delegato sui servizi pubblici locali all’art. 3, co.2 recita. “… Salve le disposizioni in materia di modalità di affidamento dei servizi, per le quali le predette disposizioni integrano e prevalgono sulle normative di settore, e salve le modifiche e le abrogazioni espresse contenute nel presente decreto, rimangono disciplinati dalle rispettive normative di settore il servizio idrico integrato e il servizio di gestione integrata dei rifiuti di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni; …”, il testo integrale è reperibile su http://www.funzionepubblica.gov.it/articolo/dipartimento/01-03-2016/dlgs-servizi-pubblici-locali; in dottrina si veda A. Lucarelli, La riforma delle società pubbliche e dei servizi di interesse economico generale: letture incrociate, www.federalismi.it, 02 novembre 2016; F. Scalia, Le modalità di affidamento della gestione del servizio idrico integrato: l’evoluzione normativa e le novità delle recenti riforme, in www.federalismi.it, 20 aprile 2016.
[19] L’art. 4, co.3 del DDL 2343 del Senato stabilisce che “All'articolo 149-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, sono apportate le seguenti modificazioni: a) l'ultimo periodo del comma 1 è sostituito dal seguente: «L'affidamento può avvenire anche in via diretta a favore di società interamente pubbliche, in possesso dei requisiti prescritti dall'ordinamento europeo per la gestione in house, comunque partecipate da tutti gli enti locali ricadenti nell'ambito territoriale ottimale»;”
[20] Si riporta l’art. 7. del DDL 2343 del Senato che riguarda il “Diritto all'acqua, morosità incolpevole risparmio idrico”, che al co. 1 recita: “1. È assicurata, quale diritto fondamentale di ciascun individuo, l'erogazione gratuita di un quantitativo minimo vitale di acqua necessario al soddisfacimento dei bisogni essenziali, che deve essere garantita anche in caso di morosità; tale quantitativo è individuato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri nel limite massimo di 50 litri giornalieri per persona, tenendo conto dei valori storici di consumo e di dotazione pro capite. Tale decreto è adottato, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, sentita l'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia. L'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico, nella predisposizione del metodo tariffario ai sensi dell'articolo 10, comma 14, lettera d), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, e dell'articolo 21, comma 19, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, assicura che la tariffa garantisca un adeguato recupero dei costi del servizio per mezzo dell'applicazione del criterio di progressività e dell'incentivazione al risparmio della risorsa idrica, a partire dal consumo eccedente il quantitativo minimo vitale giornaliero, nella determinazione del corrispettivo del medesimo.”
[21] Si veda la L. 28 dicembre 2015, n. 221 (c.d. collegato ambientale), recante «Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali»; ed in particolare l'art. 61, comma 1, della citata legge n. 221 del 2015, che stabilisce che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, previa intesa in sede di Conferenza unificata, siano individuati i principi e i criteri per il contenimento della morosità degli utenti del servizio idrico integrato assicurando che sia salvaguardata, tenuto conto dell'equilibrio economico e finanziario dei gestori, la copertura dei costi efficienti di esercizio e investimento e garantendo il quantitativo minimo vitale di acqua necessario al soddisfacimento dei bisogni fondamentali di fornitura per gli utenti morosi;
[22] Per ciclo dell’acqua si deve intendere l'insieme dei servizi di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue.
[23] La direttiva risulta sicuramente ambiziosa, dal momento che essa ha posto delle scadenze molto stringenti. Di seguito il cronoprogramma delle scadenze più importanti: 1) entro il 2003: identificazione dei bacini idrografici e attribuzione ai relativi distretti idrografici; identificazione delle autorità competenti; 2) entro il 2004: elaborazione di analisi per la definizione delle caratteristiche dei distretti idrografici e dell’impatto ambientale delle attività umane, analisi economica dell’utilizzo idrico e registro delle aree protette entro i distretti; 3) entro il 2006: armonizzazione del sistema di classificazione dello stato ecologico delle acque secondo parametri comuni all’interno dell’Unione europea; attivazione di sistemi di rete di monitoraggio dello stato delle acque superficiali, delle acque sotterranee e delle aree protette; 4) entro il 2009: definizione di un programma di misure che, tenendo conto dei risultati delle analisi, permetta il raggiungimento degli obiettivi ambientali fissati dalla direttiva; predisposizione di piani di gestione di bacini idrografici; 5) entro il 2010: definizione di una politica dei prezzi che tenga conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e di risorsa; 6) entro il 2012: adozione di un programma di misure – di base e supplementari – applicabile ai distretti idrografici identificati; 7) entro il 2015: attuazione delle misure necessarie per impedire il deterioramento di tutti i corpi idrici superficiali e sotterranei, oltre che per impedire o limitare l’immissione di sostanze inquinanti nelle acque sotterranee; 8) 2021: termine del secondo ciclo di gestione; 9) 2027: termine del terzo ciclo di gestione e termine ultimo per il raggiungimento degli obiettivi; In dottrina, si veda A. Massarutto, L’acqua, Bologna, Il Mulino, 2008, 34.
[24] S. Staiano, Note sul diritto fondamentale all’acqua. Proprietà del bene, gestione del servizio, ideologie della privatizzazione, in Federalismi.it, 2011, passim.
[25] V. Caputi Jambrenghi, I beni pubblici e d’interesse pubblico, in AA. VV., Diritto amministrativo, Monduzzi, Bologna 1998, 1081 e ss
[26] M. S. Giannini, I beni pubblici, M. Bulzoni - Editore, Roma, 1963, 29 e ss, l’Autore afferma che il legislatore di allora adottò il criterio della tassatività dei beni demaniali, suggerito dalla dottrina più autorevole (Zanobini, F. Vassalli)
[27] E. Guicciardi, Il Demanio, Cedam, Padova 1934, ristampa E. Giucciardi, Il Demanio, Cedam, Padova 1989, 268.
[28] E. Guicciardi, Il Demanio, cit., 72. È questo il requisito specifico della demanialità che l’Autore aggiunge ai requisiti generici, dati, “il primo, dalla «qualità di bene immobile.» e il secondo dalla «qualità del soggetto proprietario: il bene demaniale deve appartenere ad un ente pubblico territoriale [...] ad una persona cioè che abbia in sé gli elementi che permettono l’esercizio sui beni stessi di quel potere di coercizione, che è caratteristico nel regime giuridico della demanialità.»”.
[29] G. Zanobini, Il concetto della proprietà pubblica e i requisiti giuridici della demanialità, in Studi senesi, 1923, ora in Scritti vari di diritto pubblico, Milano, 1955, 183-184, l’Autore afferma che “diritto di signoria dello Stato sopra una cosa: diritto di signoria, che, se si toglie la questione dei limiti, è identico a quello che sulle cose possono avere i privati in forza del diritto privato di proprietà”.
[30] G. Zanobini, Il concetto della proprietà pubblica e i requisiti giuridici della demanialità, cit., 183-184, l’Autore riporta quanto segue: “La differenziazione si ha soltanto quando viene in considerazione il lato esterno, e quasi riflesso, del diritto di proprietà: i rapporti che a causa di tale diritto possono stabilirsi fra il soggetto di esso e gli altri soggetti, mentre quando hanno origine nella proprietà privata sono rapporti di eguaglianza, quando hanno origine dalla proprietà pubblica, sono rapporti di supremazia e di sudditanza: dato il carattere assolutistico dei diritti reali, si tratta di poteri di supremazia d’ordine assoluto, identici quindi alla generale sovranità”.
[31] P. Grossi, Un altro modo di possedere. L’emersione di forme alternative di proprietà alla coscienza giuridica postunitaria. Per la storia del pensiero giuridico moderno, 5, Giuffrè, Milano 1977, passim, l’Autore parla di proprietà collettiva e afferma che questa e quella individuale rappresentano la contrapposizione fra sociale ed individuale, ed è per questo motivo che identificano “una costante dell’umana appartenenza”, per cui queste forme di appartenenza le ritroviamo in qualsiasi forma di ordinamento. La proprietà collettiva rappresenta la prevalenza della sfera pubblica su quella individuale, la prevalenza “dell’oggettivo sul soggettivo”.
[32] M. S. Giannini, I beni pubblici, M. Bulzoni - Editore, Roma, 1963, 51 e ss. l’Autore riguardo i beni demaniali afferma che “ Storicamente è stato, all’origine, una proprietà collettiva, cioè una proprietà da cui ogni membro della collettività poteva trarre delle utilizzazioni; dovendosi trovare chi potesse provvedere alla sua manutenzione, ed essendo necessario che ci fosse chi potes­se esercitare il potere di disposizione quando fosse il ca­so di acquistare o cedere tali beni, si finì con l’indivi­duare nel dominus terrae, e poi nel sovrano, e poi nella co­rona tale soggetto, che si concepì come amministratore di beni altrui, i quali, a garanzia dei titolari del diritto, si dissero inalienabili. Alla corona si sostituì poi lo stato; in certi luoghi il sovrano era divenuto già il comune. Stato e comuni di­vennero così amministratori del dominio, inteso sempre co­me proprietà collettiva.”.
[33] M. S. Giannini, I beni pubblici, cit., 52 e ss: “Ne deriva che l’ente territoriale, anche quando agisce non nella cura di interessi che ha quale ente; ma nella cura di interessi della collettività di cui è rappresenta­tivo, è pur sempre un pubblico potere. Esso, quindi ha una sua volontà, che è quella dei suoi amministratori e non è certo quella dei componenti la collettività (o della mag­gioranza di essi). Anche se il legislatore si sforza di man­tenere collegamenti solidi tra i componenti la collettivi­tà e gli amministratori dell’ente rappresentativo della collettività non v’è dubbio che manca immediatezza di rappor­ti giuridici tra i primi e i secondi”
[34] C. IANNELLO, Il diritto all’acqua. L’appartenenza collettiva della risorsa idrica, La scuola di Pitagora editrice, Napoli, 2012,
[35] Riguardo l’Allmende, si veda O. Ranelletti, Concetto, natura e limiti del demanio pubblico. Capitolo III: Teoria, in Riv. it. sc. giur. XXV, 1898, 204 e ss, in part. 206; ma vedi ora Id., Scritti giuridici scelti. IV. I beni pubblici, Jovene, Napoli 1992, 235, l’autore afferma che la massima espressione della proprietà collettiva era costituita dall’Allmende vera e propria, che era oggetto del pieno diritto col­lettivo, sopra la quale non solo la proprietà, ma anche il pos­sesso e il godimento erano comuni; tra questi beni vi erano le strade, le piazze, i ponti, le fontane comuni, i ruscelli, le sorgenti, i fiumi, i laghi, ecc., cioè quei beni, che oggi noi in gran parte diremmo appartenenti al demanio, in quanto necessari per il libero sviluppo della vita; le “partecipante emiliane” rappresentano una antica forma di proprietà collettiva di terreni interessati a bonifica; un’altra figura molto vicina ai beni comuni è rappresentata dall’uso civico, inteso come diritto di godimento su beni immobili, esercitabile in varie forme e spettante ai membri di una collettività, su terreni di proprietà comunale o anche di terzi, non derivante da un negozio giuridico in quanto radicato nella prassi collettiva: in relazione a questi istituti si veda, V. Cerulli Irelli, Proprietà pubblica e diritti collettivi, Cedam, Padova, 1983, passim; ID, Uso pubblico, in Enc. dir. XLV, 1992, 964; P. Grossi, I domini collettivi come realtà complessa dei rapporti con il diritto statuale, in Riv. dir. agr., 1997, 261; S. Settis, Azione popolare. Cittadini per il bene comune, Torino, 2012, 70 ss.
[36] C. Iannello, Il diritto all’acqua. L’appartenenza collettiva della risorsa idrica, cit., p. 168; M. Esposito, Beni proprietà e diritti reali in M. Bessone (diretto da), Trattato di diritto privato, Vol. VII, Tomo I.2, I beni pubblici, Torino 2008; V. Cerulli Irelli, Proprietà pubblica e diritti collettivi, Cedam, Padova, 1983, 23 e ss.
[37] O. Ranelletti, Scritti giuridici scelti. IV. I beni pubblici, Jovene, Napoli 1992, 18, l’autore continua affermando che: “Coll’aumentare sempre più dell’attività sociale degli enti pubblici, aumenta insieme anche l’ampiezza del demanio pubblico; e la risposta alla domanda quali sono i beni demaniali, nel senso di enumerazione di beni, che hanno questa natura, può essere data soltanto per un determinato diritto positivo di un determinato tempo. E nel nostro diritto attuale, questi scopi, che possono essere nella destinazione di una cosa demaniale, possono essere economici, fisici, intellettuali e morali; possono rispondere ad una vera necessità, o ad una utilità, ed anche ad un puro diletto della società, per es. giardini pubblici”.
[38] E. Boscolo, Le politiche idriche nella stagione della scarsità. La risorsa comune tra demanialità custodiale, pianificazioni e concessioni, Giuffrè, Milano 2012, 329, che riporta quanto evidenziato rispetto i beni ambientale da F. Francario, I beni in generale, in Diritto civile, dir. N. Lipari – P. Rescigno, coord. N. Zoppini, II, t. II, Milano, 2009, 34.
[39] V. Caputi Jambrenghi, I beni pubblici e d’interesse pubblico,in AA. VV., Diritto amministrativo, Monduzzi, Bologna 1998, 1083. Questa doverosità, come visto è una caratteristica generale della tutela ambientale, come evidenziato da, F. Fracchia, Sulla configurazione giuridica unitaria dell’ambiente: art. 2 Cost. e doveri di solidarietà ambientale, cit., passim.
[40] Commissione Rodotà - per la modifica delle norme del codice civile in materia di beni pubblici (14 giugno 2007) - Proposta di articolato. Art. 1. (Delega al Governo per la modifica del Capo II del Titolo I del Libro III del Codice Civile), co. 3, lett. c) …. “Alla tutela giurisdizionale dei diritti connessi alla salvaguardia e alla fruizione dei beni comuni ha accesso chiunque. Salvi i casi di legittimazione per la tutela di altri diritti ed interessi, all’esercizio dell’azione di danni arrecati al bene comune è legittimato in via esclusiva lo Stato.”
[41] In merito alla necessità di creare una nuova tipologia di beni che potesse soddisfare i bisogni vitali dell’uomo (beni comuni) a titolo esemplificativo oltre ai riferimenti riportati lungo il lavoro, cfr U. Mattei, Beni comuni. Un manifesto, Roma-Bari, 2011; id., Contro riforme, Einaudi, Torino, 2013; id., I Beni pubblici: un dialogo tra diritto e politica, in G. Alpa, V. Roppo (a cura di), La vocazione del giurista. Saggi dedicati a Stefano Rodotà, Roma-Bari, 2013, 119 e ss.; M.R. Marella (a cura di), Oltre il pubblico e il privato. Per un diritto dei beni comuni, ed. Ombre corte, Verona 2012; id., Il principio sociale della proprietà e le spinte antiproprietarie dell'oggi, in G. Alpa, V. Roppo (a cura di), La vocazione del giurista. Saggi dedicati a Stefano Rodotà, cit., 105 e ss.; S. Rodotà, Beni comuni: una strategia globale contro lo humane divide, in M. R. Marella (a cura di), Oltre il pubblico e il privato, cit., 311 e ss.; id., Un terribile diritto. Studi sulla proprietà privata e i beni comuni, Bologna, 2013; id., Il diritto di avere diritti, Roma-Bari, 2012.
[42] Corte Cass., 14.02.2011, n. 3665; in dottrina si rinvia a S. Lieto, «Beni comuni», diritti fondamentali e stato sociale. La Corte di Cassazione oltre la prospettiva della proprietà codicistica, in Pol. dir., 2, 2011, 331.
[43] Corte Cass., 14.02.2011, n. 3665.
[44] Si veda, M. Arsì, I beni pubblici, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Milano 2003, 1726-1727; in giurisprudenza si veda, Corte Cass., Sez. un., 14.02.2011, n. 3665, cit..
[45] M. Esposito, Beni proprietà e diritti reali in M. Bessone (diretto da), Trattato di diritto privato, Vol. VII, Tomo I.2, I beni pubblici, Torino 2008, l’A. afferma che “la circostanza per cui il riferimento alla proprietà collettiva, presente nel primo testo approvato dalla III Sottocommissione per la Costituzione il 27 maggio 1946, venne espunto dal medesimo nel testo del progetto definitivo della Commissione presentato all’Assemblea Costituente il 31 gennaio 1947, non autorizza a concludere che tale istituto non abbia cittadinanza nel nostro sistema costituzionale. E ciò non solo per ragioni procedurali – l’eliminazione de quo si deve alla sede di coordinamento – ma, ben più profondamente, perché «la esigenza sottesa all’inserimento nella norma del riferimento alla “proprietà collettiva” veniva sostanzialmente esaudita attraverso la formulazione di quello che sarà l’art. 43, insomma con l’esplicita previsione dell’istituto della collettivizzazione che attiene all’impresa e solo indirettamente alla proprietà”.
Terzo Settore: società benefit e impresa sociale a confronto e scenari futuri
Dott.sa Alessandra Bonifazi
Presidente Lazio Sociale - già ACLI Lazio
per me è un grande piacere essere qui per confrontarmi insieme a voi su temi a me cari, in quanto per la mia esperienza professionale e di impegno nelle ACLI, nel Forum del Terzo Settore, tocco da vicino nel quotidiano.
Quando si affronta il tema dell’impresa sociale a confronto con la società benefit, non si può prescindere dalla riforma del Terzo Settore. In particolare, non si può non trattare del ruolo del Terzo Settore, importante per creare benessere e per operare per il bene comune.
Invero, le realtà non profit costituiscono una risorsa fondamentale in grado di dare risposte incisive ed efficaci ai nuovi bisogni emergenti; proprio il Terzo Settore nasce per la difficoltà dello Stato di far fronte all’intera domanda espressa dal territorio, in quanto esso, per le competenze ed esperienze acquisite sul campo, è in grado di conoscere i bisogni, e quindi è capace di produrre servizi che soddisfino quei bisogni in maniera puntuale.
La riforma del Terzo Settore è recente. Nel maggio 2014, il Governo ha predisposto le linee guida per la riforma formulando i criteri per una revisione organica della legislazione riguardante il volontariato, la cooperazione sociale, l'associazionismo non-profit, le fondazioni e le imprese sociali. L’iter legislativo di approvazione del disegno di legge si è concluso con la pubblicazione della legge 2016, n. 106, Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell'impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale, entrata in vigore dal 3 luglio 2016.
La novità di fondo della riforma è che per la prima volta viene data una definizione di Terzo Settore. Il Terzo settore è un mondo complesso, composto da diverse anime, con vesti giuridiche diverse, e che fino ad oggi però era mancante di una definizione univoca in cui far confluire le diverse realtà organizzative.
Questo mondo complesso è stato sempre disciplinato in maniera frammentaria e disorganica; pertanto, la normativa sul terzo settore veniva ricostruita riferendosi alle norme di carattere contenute nel Codice civile e agli interventi legislativi settoriali, anche di natura tributaria e fiscale, che si sono succedute nel corso del tempo.
Di conseguenza, l’elemento comune al Terzo Settore risultava in negativo, ossia era unicamente l’assenza del fine di lucro, mentre non era rinvenibile, nemmeno sul piano civilistico, una definizione delle caratteristiche comuni agli organismi appartenenti al Terzo Settore. Quando si parlava il Terzo Settore si faceva riferimento semplicemente al non profit.
I principali Enti che compongono il mondo del non profit si differenziavano sostanzialmente nella loro struttura organizzativa e per tipologia: così era per le associazioni del volontariato, disciplinate dalla legge n. 266/1991; per le associazioni di promozione sociale, di cui alla legge 383/2000; per le Organizzazioni Non Governative (ONG); per le fondazioni.
Nella legge di riforma, invece, il Terzo settore viene definito come il complesso degli enti privati costituiti con finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale che, senza scopo di lucro, promuovono e realizzano attività d'interesse generale, mediante forme di azione volontaria e gratuita o di mutualità o di produzione e scambio di beni e servizi, in coerenza con le finalità stabilite nei rispettivi statuti o atti costitutivi.
Per essere riconosciuti come enti del Terzo settore, quindi, non basta svolgere attività senza fine di lucro, ma occorre possedere finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale.
Altra novità importante, oltre la revisione della disciplina del titolo II, del libro I del codice civile, riordino della disciplina del terzo settore dal punto di vista civilistico e tributario e l’istituzione del servizio civile nazionale, è la rivisitazione della disciplina dell'impresa sociale.
Ma come nasce l’impresa sociale?
La necessità di una normativa specifica sull’impresa sociale è venuta maturando a partire dall’inizio degli anni ’90, dopo l’approvazione della legge sul volontariato (legge n. 266/’91) e, soprattutto, di quella sulla cooperazione sociale (legge n. 381/’91). Chi operava nel settore dei servizi di utilità sociale si è progressivamente reso conto che le forme giuridiche disponibili non erano in grado di accompagnare, in modo adeguato, l’evoluzione di un numero crescente di organizzazioni di terzo settore verso una gestione sempre più imprenditoriale. L’esigenza di una legge sull’impresa sociale è nata quindi dall’esperienza maturata gestendo le tipologie organizzative esistenti, nuove forme di non profit orientate alla produzione di servizi di utilità sociale. Le neo imprese sociali, si caratterizzarono sin da subito per il fatto di avere una rete di relazioni sociali, che ha favorito fiducia e credito in grado di rafforzare la coesione sociale.
L’Impresa Sociale, però, non ha mai conosciuto un grande successo vista l’esiguità delle organizzazioni che hanno scelto di adottare tale forma giuridica. Allo stato attuale, dai dati dell’Osservatorio Isnet, risultano poco più di mille le imprese sociali istituite ai sensi del d.lgs 155.
Tuttavia, è stato un passaggio fondamentale la sua previsione in quanto il decreto ha fornito, anzitutto, la nozione di impresa di utilità sociale, facendo riferimento a quelle organizzazioni private senza scopo di lucro che esercitano in via stabile e principale un'attività economica organizzata di produzione e scambio di beni o di servizi di utilità sociale, diretta a realizzare finalità di interesse generale. Sono escluse dal novero di impresa sociale le amministrazioni pubbliche e le organizzazioni i cui atti costitutivi limitino l'erogazione dei beni e dei servizi in favore dei soli soci.
Pertanto, con tale forma giuridica si è inteso combinare una natura imprenditoriale, con i suoi connotati di volontarietà, autonomia, rischio e propensione all’innovazione, con la produzione di un servizio a favore della comunità in cui operano.
Per creare sviluppo oggi, infatti, è importante che la produzione di valore economico si accompagni a quella di valore sociale, essendo tale legame elemento necessario per una crescita inclusiva dei territori e la coesione sociale.
I beni e i servizi di utilità sociale che l’impresa sociale deve produrre o scambiare, sono relativi a settori di attività che l’articolo 2, comma 1, del D. lgs. n. 152/2006 elenca: a) assistenza sociale, b) assistenza sanitaria; c) assistenza socio-sanitaria; d) educazione, istruzione e formazione; e) tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, f) valorizzazione del patrimonio culturale; g) turismo sociale; h) formazione universitaria e post-universitaria; i) ricerca ed erogazione di servizi culturali; l) formazione extra-scolastica, finalizzata alla prevenzione della dispersione scolastica ed al successo scolastico e formativo; m) servizi strumentali alle imprese sociali, resi da enti composti in misura superiore al 70% da organizzazioni che esercitano un’impresa sociale.
Al successivo comma 2, si stabilisce che, indipendentemente dall'esercizio della attività di impresa nei settori di cui sopra, possono acquisire la qualifica di impresa sociale le organizzazioni che esercitano attività di impresa, al fine dell'inserimento lavorativo di soggetti che siano: a) lavoratori svantaggiati ai sensi dell'articolo 2, primo paragrafo 1, lettera f), punti i), ix) e x), del regolamento (CE) n. 2204/2002 della Commissione, 5 dicembre 2002, della Commissione relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore dell'occupazione; b) lavoratori disabili ai sensi dell'articolo 2, primo paragrafo 1, lettera g), del citato regolamento (CE) n. 2204/2002 1.
Questi lavoratori devono essere in misura non inferiore al 30% dei lavoratori impiegati a qualunque titolo nell’impresa.
Con la riforma del Terzo Settore, davanti alle sfide del nuovo welfare, vengono introdotte importanti novità che renderanno possibile la coproduzione di beni e servizi tra non profit, Pubblica amministrazione e investitori privati. L’impresa sociale viene definita come “organizzazione privata che svolge attività d’impresa per le finalità di cui all’articolo 1, che destina i propri utili prioritariamente al conseguimento dell’oggetto sociale ma può remunerare il capitale investito nella misura pari a quanto oggi in vigore per le cooperative a mutualità prevalente, adotta modalità di gestione responsabili e trasparenti, favorisce il più ampio coinvolgimento dei dipendenti, degli utenti e di tutti i soggetti interessati alle sue attività”. La possibilità di introdurre forme di remunerazione del capitale conferito e la richiesta oltre al bilancio sociale di misurazioni di impatto sociale, sono alcune delle principali novità introdotte dalla riforma del Terzo Settore. Non vi è dubbio che questi nuovi aspetti intervengano sulla linea di confine che sino ad oggi ha segnato il limite di profit e non profit.
Ma nel panorama legislativo appare anche una nuova figura giuridica, appartenente al mondo delle società, ossia la “società benefit” , ovvero impresa che, persegue il duplice scopo di lucro e beneficio comune e che contribuisce ad aprire nuovi scenari futuri, in quanto il valore sociale viene prodotto oltre i confini delle tradizionali istituzioni non profit.
Pertanto, da una parte sono presenti imprese con vocazioni sociali che producono al contempo un reddito da attività commerciale per perseguire le proprie finalità (il c.d. processo di ibridazione di soggetti non profit verso la sfera for profit); dall’altra, sempre nuove forme di impresa che affiancano le attività di natura commerciale ad altre di natura sociale (quello che viene definito processo di convergenza dei soggetti for profit verso la sfera non profit), ed è il caso appunto delle società benefit.
La Società Benefit, il cui scopo è quello di creare un vantaggio pubblico, inteso come impatto materiale positivo sulla comunità e sull’ambiente, è significativamente diversa da entrambe le forme profit e non profit.
In Italia, le Società Benefit, sono disciplinate dalla legge di stabilità 2016, legge n.208/2015 entrata in vigore a partire dal 1 Gennaio 2016.
La Società Benefit nel quale la normale attività d’impresa viene esercitata sotto le consuete forme giuridiche (società di persone, di capitali o cooperative) e secondo le regole generali dettate dal Codice civile, ma perseguendo in aggiunta finalità di beneficio per la collettività, operano in modo responsabile, trasparente e sostenibile nei confronti del contesto sociale e ambientale nel quale si trovano.
Rappresentano quindi una evoluzione del concetto stesso di impresa. Mentre le società tradizionali hanno l’unico scopo di distribuire dividendi agli azionisti, le società benefit integrano nel proprio oggetto sociale, oltre agli obiettivi di profitto, lo scopo di avere un impatto positivo sulla società; ossia perseguono uno o più effetti positivi su persone, comunità, territori e ambiente, beni ed attività culturali e sociali. Non si tratta di Imprese Sociali o di una evoluzione del non profit, ma di una trasformazione positiva dei modelli dominanti di impresa a scopo di lucro, per renderli più adeguati alle sfide e alle opportunità dei mercati del XXI secolo.
Secondo i dati attuali, dell’Osservatorio Isnet, sono 10 le società benefit costituite, ma il numero è destinato a crescere.
La legge prevede, inoltre, la responsabilità degli amministratori per violazione dei doveri imposti dalla legge o dallo statuto qualora non sia adempiuto l’obbligo di gestire la società in modo da bilanciare i diversi interessi coinvolti nell’esercizio dell’attività.
L’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha il compito di vigilare sul loro operato, affinché vengano amministrate in modo da bilanciare l’interesse dei soci ed il perseguimento delle finalità di beneficio comune.
Tra l’altro, le società benefit sono tenute a comunicare annualmente i loro progressi e gli impegni futuri verso il raggiungimento di impatto sociale e ambientale, sia verso gli azionisti che verso il grande pubblico.
Per tali imprese il legislatore non ha introdotto né deroghe né agevolazioni: la scelta di intraprendere questo percorso rappresenta pertanto un’opportunità per quegli imprenditori che vogliono valorizzare le proprie azioni nell’ambito della responsabilità sociale d’impresa.
Il timore che si avverte è che tali società avvicinando il mondo del for profit al sociale, vadano con il tempo a sostituirsi alle imprese sociali, rispetto alle loro attività. Tuttavia analizzando bene le due diverse figure giuridiche, risulta evidente che le imprese sociali, in maniera volontaria e non strumentale, perseguano un determinato fine sociale, diverso dalle società benefit, che invece devono perseguire – all’interno della loro attività economica – uno o più effetti positivi o ridurre gli effetti negativi su una o più categorie di soggetti.
Ciò che è chiaro è che queste nuove forme giuridiche di società contribuiscono al pluralismo delle forme di impresa, fattore positivo in un’economia e in una società in continua evoluzione e con bisogni sempre nuovi e più complessi cui trovare risposte.
Ma le società benefit hanno natura diversa rispetto le imprese sociali, le quali al centro della loro attività pongono l’interesse generale, attraverso meccanismi di partecipazione e vincoli non “profit”. Pertanto, le società benefit, non potranno mai sostituire l’imprenditoria sociale, a patto che queste accolgano la sfida dell’innovazione sociale attraverso un rinnovato spirito imprenditoriale, in grado di alimentare processi produttivi inclusivi.
Dott.ssa Alessandra Bonifazi

References: Art.1

Art. 11
 sentenza 
 art. 9
 art. 2
 Art. 1