Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU136
Timestamp: 2017-01-24 05:13:14+00:00

Document:
Odločba o ugotovitvi skladnosti 15., 16. in 17. člena pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih lokalov in o ugotovitvi neskladnosti 21. člena pravilnika
Odločba o ugotovitvi skladnosti 15., 16. in 17. člena pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih lokalov in o ugotovitvi neskladnosti 21. člena pravilnika : Uradni list RS, št. 24/99
Odločba o ugotovitvi skladnosti 15., 16. in 17. člena pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih lokalov in o ugotovitvi neskladnosti 21. člena pravilnika (Uradni list RS, št. 24/99)
1999-01-1129
ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo SGT Pajek, Jesenice, in drugih, ki
jih zastopa Vasilij Novak, odvetnik v Radovljici, na seji dne 18. marca 1999
1. členi 15, 16 in 17 pravilnika o merilih za določitev
obratovalnega časa gostinskih lokalov (Uradni list RS, št. 15/95, 22/98) niso v
neskladju z ustavo in zakoni. 2. člen 21 pravilnika je bil v neskladju z zakonom o prekrških
(Uradni list SRS, št. 25/83, 36/83, 42/85, 2/86, 47/87 in 5/90 ter Uradni list
RS, št. 10/91, 17/91, 13/93, 66/93, 39/96, 61/96, 35/97, 73/97, 87/97 in
73/98). Ta ugotovitev ima učinek odprave.
1. Pobudniki so lastniki gostinskih lokalov
na Jesenicah. Menijo, da določbe 15., 16. in 17. člena pravilnika o merilih za
določitev obratovalnega časa (v nadaljevanju: pravilnik) niso v skladu s 17.
členom zakona o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93 – v nadaljevanju:
ZVK) ter s 14. in 74. členom ustave. 2. Z navedenimi določbami pravilnika naj bi
bilo omejeno svobodno nastopanje na trgu, ker onemogočajo opravljanje
dejavnosti podjetjem, ki izpolnjujejo z zakonom določene pogoje ter
diskriminira podjetja glede na sedež, tako da lokalom v centru mesta
prepoveduje obratovanje po 22. uri. Pobudniki tudi navajajo, da ne pravilnik ne
zakon ne vsebujeta napotil za določitev, kaj spada pod pojem “strnjeno pretežno
stanovanjsko naselje“ in kaj ne, zato naj bi bila odločitev pristojnega
občinskega organa o podaljšanem obratovalnem času povsem samovoljna in arbitrarna.
Navedeno naj bi v praksi povzročalo pogoste zlorabe. Zavedajo se, da je
kaljenje nočnega miru moteče, vendar to ne more iti na njihov račun, saj ne
morejo odgovarjati za početje gostov izven lokalov. 3. Določba 14. člena pravilnika, ki določa,
da morajo gostje, ki so še v lokalu ob koncu obratovalnega časa, tega zapustiti
v 30 oziroma 60 minutah, odvisno od tega ali v lokalu strežejo z enostavnejšimi
ali zahtevnejšimi jedmi, naj bi bila tudi v nasprotju s Posebnimi uzancami v
gostinstvu (Uradni list RS, št. 22/95). 4. Pobudniki izpodbijajo tudi 21. člen
pravilnika, ki naj bi bil v nasprotju z zakonom, ker vsebuje kazenske določbe. 5. Ministrstvo za gospodarske dejavnosti v
odgovoru navaja, da omejitve obratovalnega časa v posameznih storitvenih
dejavnostih (trgovina, gostinstvo) predstavljajo kompromis med interesi
delojemalcev, podjetniškim interesom delodajalcev in javnim interesom.
Usklajevanje teh interesov, ki so si po naravi stvari nasprotujoči, je še
posebej težavno, kadar gre za obratovanje gostinskih lokalov po 22. uri.
Interes gostincev za neomejenim obratovalnim časom je praviloma v konfliktu z
interesi lokalnega prebivalstva v stanovanjskih okoljih. Menijo, da pritožb
stanovalcev, ki se nanašajo na vsakodnevno kaljenje nočnega miru v okolici
gostinskih obratov, parkiranje vozil na vrtovih in zasebnih zemljiščih,
oviranje dostopov in podobno, ni mogoče učinkovito reševati zgolj po upravni
poti ali s prijavami sodniku za prekrške. Iz teh razlogov je omejitev
obratovalnega časa razmeroma učinkovit način omejevanja navedenih ravnanj in
njihovih posledic. 6. Glede samovoljne razlage nedoločenih
pravnih pojmov navaja, da upravne enote razpolagajo s strokovnimi podlagami za
opredelitev območij ter da je upoštevanje in uporaba teh strokovnih podlag v
upravnem postopku sestavni del odločanja upravnega organa. 7. Ministrstvo navaja, da so pri pripravi
pravilnika upoštevali predlog za izdajo zakona o prekrških (Poročevalec
Državnega zbora, št. 30, EPA 1146), ki je predvideval, da se lahko prekrški
določijo tudi s pravilnikom. Glede na to, da novi zakon o prekrških še vedno ni
sprejet, je prišlo do neskladja med 21. členom pravilnika in še veljavnim
zakonom o prekrških (v nadaljevanju: ZP).
8. Ustavno sodišče je pobudo za oceno
ustavnosti in zakonitosti 15., 16. in 17. člena pravilnika, ki je bila vložena
na ustavno sodišče 24. 10. 1995, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz
15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. 9. Očitki pobudnikov, da so diskriminirani
v primerjavi s tistimi, ki nimajo gostinskih obratov v centru mesta, ter da jim
je zato v nasprotju z zakonom in ustavo omejena svobodna gospodarska pobuda, ne
držijo. 10. Izpodbijani pravilnik je bil sprejet na
podlagi prvega odstavka 12. člena zakona o gostinstvu (Uradni list RS, št. 1/95
– v nadaljevanju: ZGos), ki določa, da merila za določitev obratovalnega časa
gostinskih obratov predpiše minister, pristojen za gostinstvo. Pravilnik v 15.
členu določa, da lahko vsak gostinec samostojno določi svoj obratovalni čas
vsak dan med 6. in 22. uro, če s pravilnikom ni določeno drugače. To pravilo
velja za vse gostince in v tem okviru je njihov položaj izenačen. Nadalje pa
pravilnik njihov položaj razlikuje glede na vrste gostinskih obratov.
Ministrstvo za gospodarske dejavnosti v odgovoru razloge za takšno razlikovanje
pojasnjuje. Navaja, da vrste gostinskih obratov razlikuje že ZGos in da je
razlikovanje smiselno, saj temelji na različni naravi poslovanja in tipih
gostinske ponudbe. Tako je v drugem odstavku 15. člena pravilnika določen možen
obratovalni čas za posamezno vrsto gostinskih obratov. Izjeme od rednega
obratovalnega časa, znotraj katerega se gostinci samostojno odločajo, pa so
določene v 16. in 17. členu pravilnika. Gostinski obrati lahko po določbi 16.
člena pravilnika obratujejo v t.i. podaljšanem obratovalnem času na podlagi
dovoljenja (upravne odločbe) upravne enote. Upravna enota mora pri izdaji
dovoljenja upoštevati potrebe gostov in značilnosti območja, kjer se gostinski
obrat nahaja, kakor tudi mnenje občinskega organa, pristojnega za gostinstvo.
Iz ureditve (možnosti obratovanja v podaljšanem obratovalnem času) pa so po
določbi 17. člena pravilnika izvzeti gostinski obrati, ki strežejo gostom samo
s hrano in pijačo in se nahajajo v stanovanjskih objektih ali v objektih v
“strnjenih pretežno stanovanjskih naseljih“ oziroma v “strnjenih pretežno
stanovanjskih delih naselja“. Vendar pravilnik tudi njim dopušča možnost obratovanja
v podaljšanem obratovalnem času na podlagi odločbe pristojne upravne enote.
Upravni organ, ki izda takšno dovoljenje, mora pri tem upoštevati mnenje
občinskega upravnega organa, pristojnega za gostinstvo. Ministrstvo tudi to
razlikovanje pojasnjuje. V odgovoru navaja, da je takšna omejitev in hkrati
tudi možnost določanja izjem rezultat kompromisa nasprotujočih si interesov. V
bivalnem okolju je namreč treba usklajevati interese stanovalcev in gostincev. 11. Po ustaljeni ustavnosodni presoji
načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis ne bi smel različno urejati
položajev pravnih subjektov, kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine
iz prvega odstavka 14. člena ustave, pač pa pomeni, da tega ne sme početi
samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Zadošča, da za razlikovanje
obstaja razumen razlog, ki izhaja iz narave urejevane stvari (tako npr. v
odločbi št. U-I-296/96 z dne 19. 3. 1998, Uradni list RS, št. 42/98 in OdlUS
VII, 53). Razlikovanje glede možnosti določanja obratovalnega časa ni
samovoljno in brez razumnega in stvarnega razloga, saj temelji na različni
naravi poslovanja, na različnih tipih gostinske ponudbe in na lokaciji
gostinskega lokala. 12. V obravnavanem primeru tudi ni podana
kršitev svobodne gospodarske pobude iz 74. člena ustave. Z razlikovanjem glede
možnosti določanja obratovalnega časa gostinskih obratov je normodajalec
zagotovil tudi pravico stanovalcev do zdravega življenjskega okolja (zlasti
npr. varstvo pred hrupom v nočnem času), določeno v 72. členu ustave. Na
podlagi navedene določbe pripada pravica do zdravega življenjskega okolja
vsakomur, država pa jo je dolžna zagotavljati. Normodajalec je pravno urejanje
obratovalnega časa gostinskih obratov razlikoval z namenom uskladiti
nasprotujoče si interese gostincev in stanovalcev v bivalnih okoljih ter s tem
zagotoviti stanovalcem navedeno ustavno pravico. Ustava namreč v drugem
odstavku 72. člena posebej pooblašča zakonodajalca, da z namenom zagotavljanja
zdravega življenjskega okolja določa pogoje in način za opravljanje
gospodarskih in drugih dejavnosti. Opustitev normativnega urejanja bi bila
torej s tega vidika celo neustavna. 13. V obravnavanem primeru tudi ne gre za
splošni akt (Pravilnik), ki bi po določbi 17. člena ZVK v nasprotju z zakonom
in ustavo omejeval prosto nastopanje na trgu. Prepoved iz 17. člena ZVK se
sicer nanaša na oblastno omejevanje prostega nastopanja na trgu, vendar so
znaki nedopustnega oblastnega omejevanja določeni z zakoni in ustavo, zato
načeloma niso podvrženi prepovedi akti ali dejanja, ki sicer vplivajo na trg,
so pa namenjeni varstvu drugih dobrin. Kot izhaja že iz zgoraj navedenega, je
razlikovanje glede možnosti določanja obratovalnega časa gostinskih obratov
namenjeno varstvu pravice iz 72. člena ustave. 14. Pobudniki izpodbijajo pravno ureditev
določanja obratovalnega časa, tudi zaradi nedoločenih pravnih pojmov: “strnjeno
pretežno stanovanjsko naselje“ in “strnjen pretežno stanovanjski del naselja“.
Uporaba teh pojmov naj bi omogočala upravnim organom, da ravnajo samovoljno,
posledično pa naj bi njihova uporaba omogočala tudi zlorabe. Očitek pobudnikov
je neutemeljen. 15. Pobudniki ne navajajo, v čem naj bi
bila neustavnost uporabe nedoločenih pravnih pojmov v predpisih. Uporaba
nedoločenih pravnih pojmov v pravnih normah je eden od načinov njihovega
oblikovanja in je pogosto nepogrešljiva sestavina normativnega urejanja.
Normodajalec uporabi tak način oblikovanja pravne norme, kadar ne more vnaprej
predvideti vseh možnih dejanskih položajev, ki lahko nastanejo na določenem
področju pravnega urejanja. Upravni organ pa mora pri uporabi nedoločenega
pravnega pojma v konkretnem primeru zapolniti njegovo vsebino v skladu z
vrednostnimi opredelitvami predpisa in njegovim namenom. Upravni organ je
dolžan takšno uporabo obrazložiti, sicer se šteje njegovo ravnanje za
samovoljno, kar pa je v nasprotju z ustavo. Vendar pa uporaba nedoločenega
pravnega pojma v konkretnem primeru ne more biti predmet ocene ustavnosti in
zakonitosti predpisa, temveč je lahko le predmet presoje zakonitosti odločitev,
sprejetih z uporabo nedoločenih pravnih pojmov v konkretnih postopkih. 16. Ustavno sodišče ni presojalo skladnosti
izpodbijanih določb pravilnika s posebnimi uzancami v gostinstvu, ker ni pristojno
za presojo skladnosti podzakonskih predpisov z uzancami, temveč le za presojo
skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni. 17. Med postopkom pred ustavnim sodiščem je
začel veljati pravilnik o spremembah in dopolnitvah pravilnika o merilih za
določitev obratovalnega časa gostinskih obratov (Uradni list RS, št. 22/98). Ta
je razveljavil določbo 21. člena pravilnika, ki je določala prekrške. Po
določbi 3. člena ZP se lahko prekrški določijo z zakonom, uredbo ali odlokom
vlade ali z odlokom občinskega sveta. Določanje prekrškov je po ZP prepuščeno
zakonu, ki samostojno ureja pravna razmerja in najvišjemu v hierarhiji
podzakonskih predpisov – uredbi vlade, ki lahko po določbi 26. člena zakona o
Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 4/93 s spremembami) podrobneje
ureja in razčlenjuje z zakonom ali drugim aktom Državnega zbora določena
razmerja. Prekrškov pa ni dopustno urejati s predpisi, ki pravnih razmerij ne
morejo urejati (to so pravilniki, odredbe in navodila), temveč je njihov namen
samo izvrševanje zakonov in drugih aktov Državnega zbora ter aktov vlade (99.
člen zakona o upravi, Uradni list RS, št. 67/94 – ZUpr). Določba 21. člena
pravilnika, ki je določala prekrške, je bila torej v nasprotju s 3. členom ZP. 18. Po določbi 47. člena ZUstS lahko v
primeru, ko je bil zakon oziroma drug predpis med postopkom usklajen z ustavo
in z zakonom oziroma je prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice
neustavnosti oziroma nezakonitosti, ustavno sodišče ugotovi, da ni bil v skladu
z ustavo in z zakonom. Pobudniki ne navajajo, da je bil na podlagi navedene
izpodbijane določbe proti kateremu izmed njih uveden postopek za prekršek in da
bi bilo zato treba neustavne in nezakonite posledice postopka za prekrške
odpraviti. Ustavno sodišče se je odločilo za presojo določbe, ker se je lahko
uporabljala v času svoje veljavnosti tri leta in obstoja možnost, da je bila na
podlagi navedene določbe izrečena kazen za prekršek, ki ni zakonito določen.
Ugotovljena nezakonitost določbe 21. člena pravilnika ima učinek odprave.
Vsakdo, ki mu je bila izrečena kazen prekrška na podlagi 21. člena pravilnika,
ima ob upoštevanju določbe 46. člena ZUstS možnost uveljaviti odpravo
škodljivih posledic. 19. Glede na navedeno je ustavno sodišče
ugotovilo nezakonitost določbe 21. člena pravilnika, glede ostalih izpodbijanih
določb pravilnika pa je ugotovilo, da niso v neskladju z ustavo in zakoni.
na podlagi 6. in 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice
in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka
Št. U-I-263/95
Pravilnik o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih lokalov

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče