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Rapport du syndicat national Solidaires Finances Publiques
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1 Rapport du syndicat national Solidaires Finances Publiques Evasions et fraudes fiscales, contrôle fiscal Solidaires Finances Publiques Boîte 29-80/82, rue de Montreuil PARIS Tél Fax Courriel : Janvier2 Sommaire 1ère partie : Fraude et évasion fiscales : définition et état des lieux A/ Fraude, évasion, optimisation : clarifier les termes. 1/ Définir la fraude fiscale. 2/ L évasion fiscale est-elle légale? B/ Etat des lieux de la lutte contre la fraude fiscale. 1/ Rappels fondamentaux sur le rôle et l'organisation du contrôle fiscal en France. 2/ Les résultats du contrôle fiscal. C / Quid du contrôle fiscal international? 2 ème partie : Evaluation et évolution de la fraude fiscale A/ L'évaluation de la fraude fiscale 1/ Des évaluations antérieures à la crise. 2/ Des estimations qui apparaissent sous-évaluées. B/ La nécessité d une approche du manque à gagner lié aux fraudes fiscales. 1/ Une option simple : actualiser le manque à gagner en fonction de l inflation. 2/ Evaluer le manque à gagner implique de tenir compte des données nouvelles. 3/ Fraudes et évasions fiscales : quel manque à gagner global annuel? 4/ Combattre la fraude : un objectif budgétaire ou de justice fiscale et sociale? 3 ème partie L évolution du contrôle fiscal A/ Evolutions récentes de la lutte contre la fraude fiscale. B/ Le contrôle fiscal au péril de l administration de service? C/ Fraude sociale, fraude fiscale D/ Le contrôle fiscal, une chaîne de travail dont les effectifs baissent. E/ Quelles évolutions pour le contrôle fiscal? 4 ème partie Pistes et propositions A/ Les orientations souhaitables pour une lutte contre la fraude fiscale efficace. 1/ Le contrôle doit reposer sur des fondamentaux solides. 2/ Pistes pour un contrôle fiscal plus juste et plus efficace. 3/ Au-delà de la seule fiscalité, des enjeux économiques, financiers et juridiques imbriqués. p. 4 p. 5 p. 5 p. 6 p. 7 p. 7 p.10 p.12 p.14 p.14 p.14 p.15 p.15 p.15 p.16 p.19 p.20 p.21 p.21 p.22 p.22 p.22 p.23 p.24 p.24 p.24 p.26 p.30 23 Encadré : face aux milliards d euros de fraude en Europe, un plan d action efficace? B/ Des mesures immédiates ciblées et concrètes? 1/ Mesures d ordre juridique. 2/ Mesures d ordre organisationnel. 3/ Mesures en matière de pilotage. 4/ Renforcer des effectifs budgétairement rentables et socialement utiles. Annexes Annexe 1 : articles du CGI «anti-abus» Annexe 2 : communiqués de presse récents Annexe 3 : chronique sur la création d un registre européen des sociétés p.32 p.33 p.33 p.33 p.34 p.35 p.36 p.36 p.39 p.41 34 Evasions et fraudes fiscales, contrôle fiscal : un enjeu majeur pour les finances publiques et pour la justice fiscale Dans son rapport consacré à la lutte contre la fraude fiscale sorti en avril , notre organisation syndicale évaluait le manque à gagner découlant des diverses formes de fraudes fiscales entre 42 et 51 milliards d euros par an. Cette estimation était issue de nos travaux menés fin 2006 préalablement à l audition de notre syndicat par le Conseil des prélèvements obligatoires dans le cadre de la préparation de son rapport consacré à la fraude aux prélèvements obligatoires 2. Plus de 6 ans après cette estimation, après de nombreuses affaires et publications mettant en scène la fraude fiscale internationale, notre organisation syndicale a estimé indispensable de dresser à nouveau un état de lieux sur la fraude fiscale et sur le contrôle fiscal, tant les conséquences de la fraude fiscale (ou plutôt les fraudes fiscales) sont importantes sur : le budget de l Etat (elle représente un manque à gagner colossal), la justice fiscale (la fraude crée des déséquilibres dans la répartition de l impôt) et l activité économique (elle prive l action publique de ressources utiles et induit des distorsions de concurrence entre les contribuables honnêtes et les fraudeurs). Après plusieurs années d intense actualité sur le front de la fraude fiscale, notamment de la fraude fiscale internationale, ce rapport vise à faire le point sur l état de la fraude fiscale et de son contrôle. 1. Après quelques propos liminaires permettant de définir la fraude fiscale, ce rapport livre dans un premier temps un l état des lieux de la lutte contre la fraude fiscale et son évolution (la fraude sociale ne sera qu évoquée), tant en termes de chiffres (résultats du contrôle fiscal ) que d organisation pratique (moyens humains, moyens juridiques). 2. Au-delà de l actualisation, nécessaire, des données publiées en avril 2008, ce rapport montrera en quoi l estimation du manque à gagner découlant des diverses formes de fraudes fiscales, si elle est par nature difficile à mener, doit nécessairement être approchée au mieux. 3. Enfin, il livrera un certain nombre de propositions pour améliorer la lutte contre les fraudes fiscales. 4. En annexe figurent un certain nombre d expressions de notre organisation syndicale sur le contrôle fiscal qui montre en quoi son organisation pratique est intimement liée à l efficacité des orientations politiques en matière de lutte contre la fraude fiscale. 1 Rapport sur l état de la lutte contre la fraude fiscale, Syndicat national unifié des impôts, avril La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, Conseil des prélèvements obligatoires, mars5 1ère partie Fraude et évasion fiscales : définition et état des lieux Evasion fiscale, fraude fiscale, optimisation fiscale, la fiscalité est réduite ou contournée parfois légalement, parfois non. Au-delà de la question centrale des choix fiscaux et des moyens de combattre l évitement illégal de l impôt, il importe de définir des termes que l on confond souvent ou que l on emploie parfois à tort. A/ Fraude, évasion, optimisation : clarifier les termes Les termes «fraude», «optimisation» et «évasion» sont souvent employés sans être précisément définis. La notion de fraude est ainsi parfois appliquée aux cas les plus graves d évitement de l impôt, afin par exemple de la distinguer des erreurs et oublis, volontaires ou non. Plusieurs lectures du terme «évasion» existent : pour certains, l évasion fiscale est illégale, pour d autres, elle n est qu un synonyme d optimisation et/ou d expatriation, de délocalisation. L optimisation est quant à elle moins discutée, chacun s accordant à dire qu elle relève de pratiques légales, jugées en revanche plus ou moins «légitimes». Parmi ces trois termes, deux, la fraude et l optimisation, sont aisément «définissables». Ainsi, la fraude fiscale, si elle est multiple, vise à contourner illégalement l impôt, ce qui la différencie de l optimisation fiscale, celle-ci relevant de pratiques utilisant les moyens légaux (régimes dérogatoires, niches fiscales de types crédits d impôt, déduction, réductions d impôt, exonérations ) dont on peut certes contester la légitimité ou l efficacité, mais qui n en demeurent pas moins prévus par la loi. Il n existe en revanche pas de définition précise de «l évasion fiscale». On peut rappeler qu une évasion est par nature illégale afin d approcher ce concept. Difficulté supplémentaire, l optimisation cache parfois une fraude : l utilisation de moyens a priori légaux peut servir de paravent à un schéma de fraude. Lorsqu on est en présence d un tel schéma, on parle alors fréquemment d abus de droit, c est-à-dire en termes simples de l utilisation de moyens apparemment légaux sans que le montage ne repose sur une réalité économique, son seul but étant d éluder l impôt. 1/ Définir la fraude fiscale Aborder la question de la fraude fiscale conduit nécessairement à en établir une définition qui permette d en dessiner les contours, autrement dit le périmètre «utile» des rentrées fiscales que l Etat ne reçoit pas. Définir la fraude ne va cependant pas de soi. Ce point est bien entendu essentiel puisqu il conditionne le débat sur l évaluation de la fraude fiscale, le rôle et l évolution du contrôle fiscal, l application des sanctions fiscales, etc. Fraude ou pénalisation d une certaine fraude? On peut parler de fraude 3, dès lors qu il s agit d un comportement délibéré : «c est la fraude qui fait l objet de majoration pour mauvaise foi et éventuellement d une répression pénale. Mais si le contribuable a omis de bonne foi d appliquer correctement les textes en vigueur, il y aura une simple erreur» (ou «irrégularité»). Cette approche est restrictive car elle ne définit la fraude que par rapport à certains types de sanctions. Elle écarte de fait 80% des opérations de contrôle fiscal externe et se cantonne à la seule approche répressive, l une des trois finalités du contrôle fiscal externe. 3 Conseil des Impôts, Rapport au Président de la République,6 Il n est donc pas réaliste de définir la fraude à partir de la simple distinction juridique entre bonne et mauvaise foi, c'est-à-dire en fonction des seules sanctions fiscales applicables. Car on peut avoir fraudé, même sans se voir appliquer des pénalités dites «exclusives de bonne foi». Ce type de sanctions doit en effet être motivé : il appartient en effet à l administration de prouver la mauvaise foi ce qui, à l épreuve des faits, n est pas chose aisée. Ces sanctions et pénalités sont en outre graduées : entre les pénalités pour retard en matière de dépôt de déclaration ou de paiement, la majoration de 40 % si la mauvaise foi est établie, la majoration de 80 % en cas de manœuvres frauduleuses, les sanctions pour opposition à contrôle fiscal ; où fixer une limite qui serait, en l espèce, arbitraire? Il ne faut donc pas réduire la fraude à la manœuvre frauduleuse. Une telle approche ne tiendrait pas compte de la réalité de la fraude fiscale, qui est multiforme, et s inscrirait dans la lecture de certains territoires qui, précisément, ont jusqu ici adopté une vision restrictive de la fraude pour ne pas jouer le jeu de la coopération internationale. Tentative de définition de la fraude fiscale Pour Pierre Beltrame 4, la fraude est «une infraction à la loi commise dans le but d échapper à l imposition ou d en réduire le montant». Une infraction suppose la réunion d un élément légal (le non respect du droit en vigueur), d un élément matériel (l impôt éludé) et d un élément moral (faute intentionnelle ou non intentionnelle). Par ailleurs, l infraction comporte plusieurs catégories sanctionnées différemment (la contravention, le délit et le crime). Nous retenons cette approche dans notre définition de la fraude fiscale. On retrouve d ailleurs ces éléments constitutifs de l infraction dans les diverses formes de la fraude fiscale. Ainsi, qu il s agisse de ce que l on désigne communément comme étant la «petite» fraude (travail non déclaré effectué pour «arrondir les fins de mois») ou la «grande» fraude (carrousel TVA), il y a bien fraude, c'est-àdire un évitement de l impôt qui se traduit par des recettes moindres pour les finances publiques, dont le traitement en termes de sanctions fiscales diffère selon la nature de l infraction. En d autres termes, la fraude entendue au sens large est constituée du manque à gagner provenant de sommes que l Etat et les collectivités locales n ont pas perçues du fait du non-respect du droit. La volonté d éluder l impôt et ses modalités pratiques diffère selon les cas. Il arrive même que l ignorance (de tel ou tel texte) se traduise par un manquement : le non-respect d une condition particulière d une mesure dérogatoire par exemple est fréquent, sans que la «bonne foi» du contribuable ne soit en cause, et peut se traduire par un manque à gagner pour les recettes fiscales. Dans ce cas, comme dans le cas d une fraude avérée et «volontaire», il y a une rectification. Mais la diversité des sanctions applicables (pénalités simples, pénalités exclusives de bonne foi, majorations pour manœuvres frauduleuses, sanctions pénales) vient par la suite qualifier la gravité de la fraude. 2/ L évasion fiscale est-elle légale? En général, on comprend dans le terme «évasion fiscale» ce qui relève tout à la fois de l optimisation et de la fraude fiscale. Pour certains, l évasion est légale puisqu elle consiste à utiliser des moyens légaux pour échapper à l impôt, la fraude ne relevant alors que de procédés relevant des manœuvres frauduleuses et étant susceptibles de peines pénales. Cette approche de l évasion fiscale est cependant très restrictive. En réalité, dans la plupart des cas, l évasion et la fraude fiscale se confondent. Le terme de fraude étant souvent employé de façon restrictive (en fonction du «caractère frauduleux», autrement dit en fonction d une approche «pénale»), il arrive que celui «d évasion fiscale» qualifie par défaut la fraude non «pénalisée». 4 Pierre Beltrame, L impôt, Paris,7 Le terme «évasion» est plutôt flou et sujet à interprétations. Il faut donc lui préférer celui de «fraude» au sens juridique premier du terme (c'est-à-dire un délit réunissant un élément légal, un élément moral et un élément matériel). Car en réalité, le terme «évasion fiscale» tel qu il est de plus en plus employé fait référence à celui communément utilisé pour définir le procédé ayant pour but d éluder l impôt là où l application du droit aurait normalement conduit à payer l impôt. En clair, le terme «évasion» correspond souvent au sens premier de «fraude». C est du reste de cette façon que le terme évasion est entendu et employé, y compris par le gouvernement et le Président de la République dans les déclarations politiques récentes. Il existe un autre terme permettant de définir une opération légale effectuée pour payer moins d impôts ; l optimisation. En général, une optimisation est légale, l évasion consistant à utiliser les mécanismes légaux et/ou illégaux dans le seul but d éluder l impôt. Certes, en théorie, la limite juridique entre le légal et l illégal se situe au niveau de l abus de droit, qui consiste à utiliser les mécanismes légaux dans le seul but d éluder l impôt. Il incombe alors à l administration de prouver qu il y a abus de droit. Or, l administration n a la possibilité de prouver qu il y a abus de droit que dans une minorité de cas. On ne peut donc pas valablement s appuyer sur cette notion pour arrêter la limite qu il y a entre optimisation et évasion. Cette définition montre en quoi la fraude est multiple, variée, et pourquoi il existe des formes de fraudes plus graves, donc plus durement sanctionnées, que d autres. C est ce qui explique l existence de sanctions proportionnées (pénalités de 10, 40 ou 80%, sanctions pénales allant de l amende à la prison). En résumé, on rappellera sur le plan des principes et des définitions que si, à la différence de la «fraude», «l évasion» n a pas de définition juridique, les deux pratiques sont illégales, alors que l optimisation est légale. Le cas de «l exil fiscal» On qualifie l acte de partir à l étranger pour payer moins d impôts qu en France «d exil fiscal» ou «d expatriation fiscale». Le déplacement de la résidence fiscale en constitue l acte central : s installer véritablement en Belgique par exemple implique d y déclarer ses revenus. Un départ à l étranger est tout à fait possible et légal, il se traduit donc par une perte pour le budget de l Etat mais ne peut être qualifié d évasion ou de fraude fiscale. En la matière, le débat porte plutôt sur les réelles motivations et l ampleur réelle de l exil fiscal. B/ Etat des lieux de la lutte contre la fraude fiscale 1/ Rappels fondamentaux sur le rôle et l'organisation du contrôle fiscal en France Principes fondamentaux et architecture générale du contrôle fiscal Le contrôle fiscal est la contrepartie du système déclaratif. Les contribuables, personnes morales et personnes physiques, sont en effet tenus de déposer des déclarations de revenus, de résultat, de TVA, d'impôt de solidarité sur la fortune, de donation, de succession... Dans un système déclaratif, ces déclarations sont rédigées sous la responsabilité des contribuables, elles comportent les éléments indispensables au calcul de l'impôt. En contrepartie de ce système déclaratif, l administration fiscale a le droit de vérifier l'exactitude des éléments déclarés et, le cas échéant, de procéder à des rectifications. C'est le sens même du contrôle fiscal, une mission essentielle de l administration fiscale et financière. La mission de contrôle fiscal comprend l'ensemble des agents de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) qui détectent la fraude en procédant à des recherches et/ou en participant à la 78 programmation du contrôle fiscal et qui effectuent des opérations de contrôles sur dossier au bureau ou sur place dans les locaux des contribuables. L organisation du contrôle fiscal peut schématiquement se résumer ainsi : dans les départements, des services de gestion, de recherche, de programmation, d'inspection et de vérification détectent la fraude et contrôlent les ménages et les petites et moyennes entreprises, au niveau des inter régions (dont le périmètre recouvre plusieurs régions administratives), des services de programmation et de vérification détectent la fraude et contrôlent les entreprises de taille intermédiaire et certains contribuables (personnes physiques aisés), au niveau national, des services à compétence nationale effectuent des recherches et des opérations de contrôle sur les plus grandes entreprises et les particuliers les plus aisés ou les plus «sensibles». Comment s exerce le contrôle en France? Schématiquement, il existe deux types de contrôles fiscaux : - les contrôles dits «sur place» (parmi lesquels les vérifications de comptabilité effectuées dans l entreprise qui constituent la forme de contrôle la plus connue et la plus médiatisée), finalement peu nombreux puisqu on dénombrait un peu plus de contrôles de ce type pour 4,8 millions d entreprises soumises à la TVA en 2011 (et vérifications des comptes des particuliers par la procédure de l examen de situation fiscale personnelle, l ESFP), - et les contrôles dits «sur pièces» effectués du bureau au seul vu du dossier du contribuable, plus nombreux car plus rapides à effectuer, mais limités au dossier, donc moins approfondis. Les 3 principaux objectifs assignés par les pouvoirs publics au contrôle fiscal sont les suivants : - la finalité dissuasive, nommée ainsi car elle vise à couvrir toutes les catégories de la population (le «tissu fiscal»), - la finalité budgétaire, a priori la plus évidente, notamment pour le grand public, puisqu elle a pour objectif de collecter l impôt éludé, - la finalité répressive, dont le but est de sanctionner les formes de fraudes les plus graves. De nombreux services participent, directement et indirectement, à l activité de contrôle fiscal, une mission centrale de l administration fiscale. De fait, on peut dire que pratiquement tous les services participent au contrôle fiscal. De fait, toutes les missions fiscales concourent à une bonne application du droit fiscal, au delà des services plus spécifiquement chargés du contrôle (les brigades de vérification notamment). Ainsi, un bon accueil du public permet de bien renseigner et d éviter les erreurs (détectables au stade du contrôle), une bonne gestion de l impôt permet de sécuriser les données et de disposer de fichiers et d informations rapidement exploitables en cas de contrôle, des services de recherche présents font un travail de recoupements et de détection de la fraude, enfin, les services de recouvrement collectent l impôt dû et procèdent le cas échéant à des poursuites. Il y a donc une grande cohérence de la «chaîne de travail» fiscale. Les procédures sont quant à elles diverses. Selon le cas, elles permettent de collecter l information (le droit de communication, le droit d enquête ), de prendre des mesures conservatoires, de contrôler les déclarations déposées (procédure contradictoire), d évaluer les revenus qui n ont pas été déclarés (imposition ou taxation d office), de sanctionner la fraude (pénalités, sanctions pénales) Les sanctions sont également diverses et graduées, en fonction de la variété et de la gravité des cas de fraude rencontrés dans l exercice du contrôle fiscal. Une simple régularisation suite à relance n est pas sanctionnée par des pénalités, les fraudes courantes sont passibles de majorations (majoration de 10% du rappel d impôt par exemple), tandis que les cas de fraudes les plus graves peuvent donner lieu à des pénalités élevées (40% ou 80% par exemple) voire à des poursuites pénales. 89 Les moyens de lutte contre la fraude fiscale L administration dispose de moyens humains, juridiques et matériels pour assurer le contrôle fiscal ; Les moyens humains. Ils sont en forte baisse. Contrairement à ce que prétendent les autorités publiques de «Bercy», qui communiquent sur la relative stabilité du nombre de vérificateurs assurant des opérations de contrôle fiscal externe, en réalité, le nombre d'agents de la sphère du contrôle fiscal diminue sensiblement tous les ans. La DGFiP aura perdu plus de 18% de ses effectifs entre 2002 et fin 2013 (soit emplois) dont une part dans le contrôle fiscal. Il s agit notamment de postes d'agents non vérificateurs affectés dans les services de programmation et de contrôle sur pièce mais aussi de postes d agents travaillant dans les services de gestion de l'impôt, le premier étage du contrôle fiscal. Ces services assurent en effet l'accueil, la saisie des déclarations, les mises à jour des dossiers, certaines opérations de contrôle simples... On rappellera ici que la Commission européenne elle-même confirme lorsqu elle conseille aux Etats membres «d étoffer les ressources humaines» 5. Venant d une institution qui n a de cesse de plaider pour une réduction des dépenses publiques et du nombre de fonctionnaires, la recommandation a de quoi laisser songeur sur la réelle capacité des Etats membres de combattre la fraude fiscale. Les moyens juridiques. Ils ont été plutôt renforcés au cours de ces dernières années, notamment en matière de lutte contre la fraude complexe et/ou internationale par les dispositions de la loi de finance rectificative de Ce renforcement est demeuré très national et n a pas non plus comporté de mesure générale qui aurait véritablement rééquilibré le contrôle fiscal face au développement de la fraude (voir plus loin). Les moyens matériels. Le bilan est de ce point de vue contrasté : l'évolution des systèmes informatiques a surtout concerné les services de gestion, les services de contrôle se retrouvant désormais à passer d'une application à l'autre sans disposer encore d'une vision globale et complète du dossier. La dématérialisation des dossiers est également porteuse d'effets pervers ; certains renseignements, disponibles uniquement en «papier», sont ainsi archivés, inaccessible aux services de contrôle. L administration prétend que la dématérialisation totale permettra une mobilisation plus rapide et efficace des renseignements, mais cet horizon semble encore lointain. Etat des effectifs du contrôle fiscal externe Pays Effectifs dédiés au contrôle fiscal Nombre d entreprises Nombre d entreprises par agent réalisant le contrôle Allemagne Espagne France Irlande Italie Pays-Bas Royaume-Uni (Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, tableau repris dans le rapport de la Commission des finances du Sénat du 25 Octobre 2007). Si le contrôle fiscal n est pas organisé partout de la même manière, il n en reste pas moins que, globalement, la France affecte un nombre d agents relativement faible au contrôle fiscal externe (vérifications de comptabilités ). Ce constat balaie donc l idée reçue selon laquelle le contrôle fiscal serait omniprésent, étouffant voire inquisitorial en France. La non-prise en compte dans ce tableau des agents du contrôle fiscal «sur pièces» ne change pas fondamentalement la donne. Le contrôle sur pièces est indispensable et permet une surveillance de 5 Communication de la Commission européenne du 31 Mai10 certaines défaillances et irrégularités. Il constitue un maillon essentiel dans la chaîne du contrôle fiscal. Mais il se mène cependant dans un cadre procédural différent et de ce fait, il s appuie sur moins de pièces que le contrôle fiscal externe (il n est par exemple pas possible de disposer des comptes bancaires ou de l intégralité des pièces comptables). 2/ Les résultats du contrôle fiscal En 2011, les services des finances publiques ont rappelé des sommes importantes dans le cadre du contrôle fiscal : 8,34 milliards d'euros de droits nets (soit l'impôt éludé) assortis de 2,46 milliards d'euros de pénalités en contrôle fiscal dit «externe» (vérifications de comptabilité, examen de la situation fiscale personnelle) et 5,13 milliards d'euros de droits nets assortis de 463 millions d'euros de pénalités pour le contrôle fiscal dit «sur pièces» (contrôles de dossiers du bureau sans visite sur place). Au total, le contrôle fiscal a donc redressé 13,479 milliards d'euros de droits nets et 2,92 milliards d'euros de pénalités. Ces résultats englobent toutes les opérations de contrôle fiscal. 2006/2011 : évolution du «tissu fiscal» en France. Particuliers Nombre de foyers fiscaux à l impôt sur le revenu Nombre d articles de taxe d habitation Nombre d articles de taxe foncière sur propriétés bâties Nombre de déclarations d impôt de solidarité sur la fortune * Entreprises Nombre de redevables soumis à l impôt sur les sociétés Nombre de redevables de la TVA Nombre d articles en taxe professionnelle (2006) et en contribution économique territoriale (2011) * en 2010 avant l allègement de l ISF de 2011 (Source : rapports de performances DGI et DGFiP ) 2006/2011 : résultats du contrôle fiscal (résultats en millions d euros) Nombre de contrôles sur place dont, - vérifications comptabilité - ESFP Contrôles sur place : droits nets dont, Vérif. ESFP Nombre de contrôles sur pièces Impôt sur les sociétés (IS) Impôt sur le revenu (IR) TVA Contrôles sur pièces : droits nets dont ; IS, IR, TVA Remboursement de crédits rejetés Droits enregistrement Impôts divers* ISF** Total droits nets contrôle * CSP de TVA immobilière et prélèvement sur profits immobiliers et plus values immobilières à compter de ** Y compris relance des défaillants à compter de (Source : projets de loi de finances des années visées) 1011 Le contrôle fiscal a ainsi connu une évolution contrastée. En matière de contrôle fiscal externe, les droits nets ont sensiblement progressé alors que le nombre de contrôles a légèrement diminué. Le volume et le rendement du contrôle sur pièces ont en revanche diminué. Globalement, les droits nets totaux sont tirés par les résultats du contrôle fiscal externe. Ceux-ci sont eux-mêmes tirés par des affaires exceptionnelles liées, notamment, à la fraude fiscale internationale. Une faible couverture du tissu fiscal Le rapprochement du volume du contrôle fiscal et du «tissu fiscal» est particulièrement éclairant : en effet, le «taux global de couverture du tissu fiscal» est faible. Ainsi, en moyenne ; - une entreprise soumise à la TVA (entreprise individuelle ou soumise à l IS) connait une vérification de comptabilité une fois tous les 101 ans tandis que son dossier fait l objet d un contrôle sur pièces une fois tous les 76 ans, - une entreprise soumise à l IS connait une vérification de comptabilité une fois tous les 36 ans tandis que son dossier fait l objet d un contrôle sur pièces tous les 24 ans. Ces moyennes cachent cependant des disparités selon les régions, les entreprises Certaines entreprises ne sont jamais vérifiées, d autres peuvent l être plusieurs fois. Les poursuites pénales Au regard des quelques vérifications, le nombre de plaintes et de poursuites correctionnelles apparaît plutôt faible mais aussi très stable. La répartition par nature d infraction est la suivante. Défaut de déclaration Contestation de dissimulations Opérations fictives Autres fraudes Nature des infractions Total (Source : projet de loi de finances des années 2008 et 2013). La répartition par catégorie socioprofessionnelle des plaintes et des condamnations est également instructive. Nombre de plaintes Catégorie Agriculture Industrie Bâtiment/travaux publics Commerce Services Professions libérales Dirigeants de sociétés salariés (Source : projet de loi de finances des années 2008 et 2013). Décisions Nature des décisions Condamnations prononcées - dont définitives12 Peines de prison avec sursis Peines de prison sans sursis Peines d amende - avec sursis Peines d amende sans sursis Interdiction d exercer une profession industrielle ou commerciale (Source : projet de loi de finances des années 2008 et 2013) Globalement, on note une certaine stabilité dans le volume et la structure des poursuites, des plaintes et des condamnations. A ce titre, on ne peut logiquement qu attendre à court terme une évolution découlant de l exploitation de la «liste des 3000» résidents français détenant des avoirs non déclarés en Suisse ; tous n ayant pas choisi de régulariser leur situation (par exemple dans le cadre de la cellule de régularisation) en raison de l existence de certains schémas de fraude «active» et ont donné lieu à des contrôles. L étude de l évolution des plaintes et des décisions de justice qui seront connues dans les toutes prochaines années sera, de ce point de vue, décisive. C / Quid du contrôle fiscal international? Sur un nombre d opérations de contrôle fiscal externe compris entre et au cours des années , la part des opérations de contrôle fiscal ayant donné lieu à des rappels (le montant des impôts éludés, autrement dit des «redressements») en fiscalité internationale (ce qui inclut tous les États et territoires) est globalement stable : elle était de près de 10% en 2005, elle s est légèrement tassée ensuite pour remonter à 10,4% en 2011 (du fait notamment des diverses affaires de fraude fiscale internationale dont certaines ont été fortement médiatisées). Par ailleurs, le nombre d'assistances administratives internationales tourne toujours autour de 2 % (2,2% en 2011) par an. Elle est plus élevée pour les contrôles menés par les directions nationales (Direction de vérification nationale et internationale, Direction nationale des enquêtes fiscales et Direction nationale des vérifications de situation fiscale). L utilisation des dispositifs anti abus est particulièrement difficile à mettre en œuvre compte tenu de la complexité des schémas de fraude et d évasion fiscales. Seul l article 123bis du CGI (relatif à la lutte contre la fraude fiscale internationale des particuliers) a connu une forte progression du fait de la révélation de nombreux cas de fraude des personnes physiques dont certains ont été révélés publiquement (mettant en scène des paradis fiscaux notamment). En 2011, les dossiers de type «dispositifs anti abus» (voir annexe pour le détail des articles), c est-àdire les dossiers révélant des schémas de fraudes fiscales complexes, sont malheureusement peu nombreux, même s ils révèlent l importance de l évasion fiscale internationale : 4 pour l'article 209B du CGI (contre 6 en 2010 et 10 en 2009) pour un montant de 35 millions d'euros, 23 pour l'article 238A du CGI (contre 28 en 2010 et 21 en 2009), pour un montant de 40 millions d'euros, 23 pour l'article 155A du CGI (contre 27 en 2010 et 15 en 2009), pour un montant de 6,9 millions d'euros, 86 pour l'article 123bis du CGI (contre 36 en 2010 et 14 en 2009) pour un montant de 38 millions d'euros, 171 pour l'article 4B et 4bis du CGI (contre 193 en 2010 et 205 en 2009) pour un montant de 86 millions d'euros. 6 Rappelons que les contrôles fiscaux externes regroupent les vérifications de comptabilité et l examen de situation fiscale personnelle qui permet de contrôler les comptes bancaires. 1213 On rappellera qu outre ces dispositifs spécifiques, les principaux rappels en matière de fiscalité internationale concernent : la TVA (notamment TVA intracommunautaire), l IS (les prix de transfert avec peu de rappels mais tous importants en termes de rendement : les 5 rappels les plus importants représentent entre la moitié et les deux tiers du montant total des rappels au titre des prix de transfert) ou encore les domiciliations (les «fausses expatriations»). Comment expliquer cette relative faiblesse? La principale explication est simple : face à des schémas de fraudes complexes, le plus souvent élaborés à l échelle internationale, les difficultés d accéder à une information permettant d identifier de potentiels cas de fraudes sont telles qu il n est souvent tout simplement pas possible de détecter ces fraudes. Faute d obligations comptables de type «reporting comptable pays par pays», de déclaration obligatoire portant sur les prix de transfert ou de mécanisme d échanges d informations automatiques entre Etats (qui permettrait à chaque Etat de connaître les comptes et sociétés de toutes sortes ouverts par un résident mais aussi les revenus perçus), l accès à l information, les autorités publiques s en remettent à l étude des dossiers, au flair et à l expertise des agents ou encore à la communication providentielle d informations susceptibles de révéler une fraude (informations provenant des autorités judiciaires et policières par exemple). Les services disposent certes de mécanismes d accès à l information (droit de communication par exemple). Mais ceux-ci sont activés dossier par dossier, le plus souvent en fonction d éléments préalablement recoupés. Il en va de même en matière de coopération internationale. Lancer une telle procédure pour demander à un autre Etat des informations sur un contribuable n est pas seulement une procédure lourde et longue à mettre en œuvre. Ceci doit s appuyer sur des éléments concrets, ce qui suppose avant tout de disposer d informations et de moyens humains suffisants pour analyser les dossiers afin de détecter les anomalies, les mécanismes de fraude On mesure ici l importance et la complexité du travail de gestion des dossiers fiscaux, de recherche et de programmation du contrôle fiscal. Pour que ces missions, tout simplement indispensables au lancement de toute procédure de contrôle fiscal, puissent être efficaces, elles doivent être dotées de moyens humains, juridiques et matériels suffisants. On l a vu, tel n est malheureusement pas le cas. 1314 2 ème partie Evaluation et évolution de la fraude fiscale A/ L'évaluation de la fraude fiscale 1/ Des évaluations antérieures à la crise Évaluer la fraude n'est pas chose aisée. Par définition, évaluer précisément la fraude consiste à l'identifier au préalable, ce qui permettrait de mieux la combattre et ainsi de la diminuer voire de la réduire à néant. La fraude étant par construction plus ou moins complexe et discrète, il est délicat de procéder à une évaluation précise. Il existe cependant des méthodes d'évaluation de la fraude qui consistent à procéder par extrapolation des résultats du contrôle fiscal. La démarche est alors d'imaginer quel serait le montant des recettes si tous les contribuables étaient contrôlés, autrement dit si tous respectaient scrupuleusement leurs obligations fiscales. Ces méthodes ont donné les résultats suivants : Pour le Conseil des prélèvements obligatoires 7, la fraude fiscale et sociale représente 30 à 40 milliards d'euros par an, la fraude fiscale en représentant entre les deux tiers et les trois quarts. La Commission européenne, dans sa communication du 31 Mai 2006, regrette que «très peu d estimations sont disponibles quant à l importance des impôts non collectés en raison de la fraude fiscale». Elle avance une moyenne comprise entre 2 et 2,5 % du PIB (ce qui représente 40 à 50 milliards d'euros en ). Revoyant récemment ses estimations à la hausse, la Commission européenne estime désormais que les pertes fiscales découlant de la fraude et de l évasion fiscales s élève à milliards d euros au sein de l Union européenne 9. Le syndicat Solidaires Finances Publiques (ex SNUI-SUD Trésor) évaluait pour sa part en 2007 la fraude fiscale entre 42 et 51 milliards d'euros. Les différences d'estimations tiennent exclusivement à des différences entre les approches de la fraude et, par conséquent, des périmètres retenus. Le Conseil des prélèvements obligatoires n a ainsi pas retenu dans son évaluation l'évasion fiscale internationale ni les erreurs commises parfois de bonne foi, alors que les deux estimations suivantes ont un périmètre plus large correspondant au manque à gagner global que représentent toutes les formes d'évitement illégales de l'impôt. Certaines formes de fraudes fiscales sont difficiles à détecter et à combattre. Il en va ainsi de la fraude fiscale internationale estimée jusqu ici par certains entre 15 et 20 milliards d'euros 10 mais désormais évaluée entre 30 et 36 milliards d euros par an par la Commission d enquête du Sénat de 2012, soit une part importante de la fraude fiscale totale (mais aussi de formes de fraudes fiscales «nationales») qui s'abrite derrière les apparences d'une optimisation légale, mais qui relève de montages plus ou moins à la limite de la légalité voire même frauduleux au point même de relever dans certains cas de l abus de droit. 7 Rapport du 1 er Mars 2007 du Conseil des prélèvements obligatoires, La fraude aux prélèvements obligatoires, la Documentation Française, Paris, Le PIB est évalué à 2033 milliards d euros en Communication de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil du 6 décembre 2012 : Plan d action pour renforcer la lutte contre la fraude et l évasion fiscales. 10 Voir sur cette estimation le Rapport d information de la Commission des finances de l Assemblée Nationale, La lutte contre les paradis fiscaux : 30 propositions pour passer à l acte, septembre 2009 et la contribution de Bernard Castagnède, L'évasion fiscale internationale, Revue française des finances publiques, avril15 2/ Des estimations qui apparaissent sous-évaluées Les récentes «affaires» en matière de fraude fiscale internationale ont cependant montré qu'il était probable que ce montant soit sous-évalué. Ainsi, les avoirs placés en Suisse par les résidents français avoisineraient les 90 milliards d'euros. Plus largement, les avoirs non déclarés des résidents fiscaux français atteindraient selon les estimations 274 à 600 milliards d euros 11, une base fiscale colossale qui ne concerne de surcroît que les personnes physiques. S agissant des entreprises, l'ampleur des prix de transfert mériterait un regard particulier. Si les prix de transfert ne sont pas tous frauduleux, les contrôles fiscaux montrent qu ils sont fréquemment manipulés, parfois même fictifs pour certains d entre eux. Ces contrôles donnent lieu à des redressements souvent importants, démontrant que les champs sur lesquels se développe la fraude fiscale internationale constituent de très larges assiettes. Les 15 à 20 milliards d'euros de fraude fiscale internationale estimés avant que ces affaires ne soient révélées et que certains travaux n aient en conséquence été menés 12 peuvent sembler bien faibles au regard de la réalité de la fraude. Au surplus, il existe de nombreuses dispositions dérogatoires peu contrôlées dans le système fiscal français. Les conditions permettent d en bénéficier sont mal suivies, notamment en raison de la longue durée de certains dispositifs (en matière de défiscalisation immobilière par exemple 13 ). Le non-respect de certaines conditions se traduit par une fraude fiscale trop mal détectée qui vient grossir le montant global de la fraude fiscale. La Commission européenne, en estimant l ensemble des pertes fiscales des Etats membres de l Union européenne à milliards d euros par an, semble avoir tenu compte de l évolution, de la complexité et du développement des diverses formes de fraudes fiscales. L évitement de l impôt est donc largement supérieur aux estimations mentionnées. Du reste, il suffit de rapprocher les résultats du contrôle fiscal (13,5 milliards d euros en droits nets en 2011) et le montant de la fraude estimée jusqu à présent, soit entre 40 et 50 milliards d euros. Selon ces données, le contrôle fiscal parviendrait à démontrer et à notifier le tiers de la fraude fiscale. Au vu de du (faible) taux de couverture du tissu fiscal et de l évolution de la fraude fiscale, une telle proportion apparaît supérieure à la réalité. B/ La nécessité d une approche du manque à gagner lié aux fraudes fiscales 1/ Une option simple : actualiser le manque à gagner en fonction de l inflation On rappellera pour mémoire que notre organisation syndicale avait évalué le montant total de la fraude fiscale entre 42 et 51 milliards d euros dans ses travaux menés en 2006 à l occasion de son audition par le Conseil des prélèvements obligatoires lorsque celui-ci préparait son rapport consacré à la fraude aux prélèvements obligatoires. Cette évaluation, reprise dans notre rapport de 2008 sur «l état de la lutte contre la fraude fiscale», se basait sur une extrapolation des résultats du contrôle fiscal et sur le recoupement de plusieurs données (en matière de TVA et de travail non déclaré notamment), elle se basait sur une analyse et une extrapolation des résultats du contrôle fiscal de l année Une simple actualisation en fonction de l inflation donnerait les résultats suivants : 11 Voir notamment le rapport de la Commission d enquête du Sénat sur l évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales, juillet 2012 et l ouvrage d Antoine Peillon, Ces 600 milliards qui manquent à la France, Seuil, Voir par exemple dans le rapport de la Commission d enquête du Sénat de juillet 2012 l'étude de G. Zucman sur les avoirs français à l'étranger non déclarés. 13 Voir notre étude sur le contrôle fiscal des dispositifs de défiscalisation liés aux investissements immobiliers de juin 2011 : 1516 - fourchette basse de notre estimation : 42 milliards d euros (estimation faite sur la base des résultats du contrôle fiscal de 2005) qui représentent 46 milliards d euros en 2012, - fourchette haute de notre estimation : 51 milliards d euros (même données de base que la fourchette basse) qui représentent 56 milliards d euros en Une telle actualisation, déjà éclairante, ne tient cependant pas compte des nombreux éléments qui sont apparus depuis Il en va ainsi des travaux sur l évasion fiscale internationale, qui apparaît en réalité bien plus importante que ce que les observateurs pensaient, ou encore du travail non déclaré. 2/ Evaluer le manque à gagner implique de tenir compte des données nouvelles Tenir compte des nouveaux travaux en matière d évasion fiscale internationale Sur les 42 à 51 milliards d euros évalués en 2006 par notre syndicat, la fraude internationale était estimée entre 15 et 20 milliards d euros (soit 16 à 21 milliards d euros actualisés en 2012). Par différence, les autres formes de fraudes et d évasions fiscales en représentaient 27 à 31 environ, soit 30 à 35 milliards d euros actualisés en 2012). Dans son rapport de juillet 2012, la commission d enquête du Sénat estime que la seule évasion fiscale internationale est comprise entre 30 et 36 milliards d euros. Il précise que cette fourchette est malheureusement selon l aveu même du rapport du Sénat une fourchette basse : «les seuls risques évalués sont compris entre 30 et 36 milliards d euros, chiffres qui peuvent être considérés comme la borne inférieure d un risque qui, s il intégrait l ensemble des impôts et des opérations ( ) ressortirait comme nettement plus élevé» 14. Par construction et par une simple addition à la fraude «nationale» évaluée dans notre rapport de 2008 (mais en supposant que celle-ci n ait pas varié), la fraude totale serait alors comprise entre 60 à 71 milliards d euros par an. On reste toutefois en deçà de la réalité et ne tient pas compte du développement des autres formes de fraudes et d évasions fiscales. En effet, il convient de préciser que l évasion fiscale internationale est importante même si elle est tout particulièrement difficile à évaluer, notamment celle relative aux opérations souvent complexes des entreprises multinationales. La question des «prix de transfert» l illustre avec force. Pour l OCDE et la Commission Européenne, plus de la moitié du commerce mondial résulte de transactions intra groupes. Or, leur surface internationale et leur force de frappe financière les autorisent à se livrer, par le jeu de leurs nombreuses implantations à une optimisation fiscale de «haut vol», plus ou moins légale. En effet, celle-ci cache parfois des mécanismes frauduleux particulièrement complexes voire opaques, donc très difficiles à détecter et à combattre. Il en va ainsi de la manipulation des prix de transfert et des diverses formes de transactions intra groupe qui aboutissent à loger une part importante des bénéfices dans des pays fiscalement privilégiés. C est ce qui explique qu au final, les taux effectifs d imposition des plus grandes sociétés sont sensiblement inférieurs à ceux des entreprises de taille nationale ou locale. Certains travaux, repris par le Sénat 15, ont évalué les pertes dues estimait les pertes fiscales dues aux manipulations de prix de transfert à 53,1 milliards d euros aux Etats-Unis en Cette méthode appliquée à la France donnerait, avec le même taux de perte que les Etats-Unis, un montant de pertes fiscales de 23,6 milliards d euros en 2009 (soit 1,24 point de PIB) L étude des redressements effectués par les services de contrôle fiscal atteste de l importance des montants en jeu : les 4 redressements les plus importants en euros notifiés sur la base de l article 57 du CGI (transferts de bénéfices à l étranger) en 2011 représentaient une base fiscale de près de 750 millions d euros. Focus sur les évolutions du travail «non déclaré» 14 Synthèse du rapport de la Commission d enquête du Sénat. 15 Etude de Pak et Zdanowick portant sur le commerce extérieur. 1617 La fraude «nationale» comprend pour une part les recettes non versées tirées du travail non déclaré. Les estimations de son importance varient. Celui-ci pourrait représenter entre 3 et 6% du PIB 16, soit environ 61 à 122 milliards d euros de chiffre d affaires annuel. C est donc sans doute plus que les 3,3% qui résultaient de l estimation par l INSEE du travail non déclaré pour , et qui avaient été pris en compte pour l estimation de la fraude fiscale de notre organisation syndicale en La fraude fiscale et sociale liée au travail non déclaré connait elle aussi des évolutions inquiétantes qui nécessitent un renforcement de sa détection 18. Ceci conduit également à réévaluer le montant actualisé de la fraude fiscale. Certains travaux considèrent que le travail non déclaré est du reste beaucoup plus important : il serait compris entre 5 et 10% du PIB 19 et s élèverait même selon certains travaux à 10,8% du PIB (une estimation «haute» qui représenterait alors un «chiffre d affaires» annuel de 219 milliards d euros 20 et une fraude aux prélèvements obligatoires pouvant atteindre 50 milliards d euros). Pour les recettes publiques, le manque à gagner est colossal : le rapport de l Assemblée Nationale consacré à la fraude sociale 21 évalue la fraude aux prélèvements sociaux entre 13,5 et 15,8 milliards d euros. Du côté des ressources fiscales, un tel manque à gagner en termes de recettes publiques représenterait un manque à gagner compris au minimum entre 5 et 8 milliards d euros pour les recettes fiscales (exception faite des cotisations sociales, les principales ressources concernées par cette fraude). Il s agit là d une fourchette qui doit être réévaluée pour tenir compte de la montée en charge la fraude à la TVA et de celle, plus globale (comme l attestent les travaux mentionnés ici) des diverses formes de travail non déclaré : paiements en liquide non déclarés dans les activités légalement déclarés, salariés non déclarés Focus sur la fraude à la TVA : des pertes colossales En outre, la fraude à la TVA est particulièrement importante, ainsi que la mesure de l écart théorique entre TVA due et TVA régulièrement mesurée le montre. Les estimations de la fraude à la TVA donnent, en fourchette plutôt basse, 10 à 11 milliards d euros par an 22. En effet, qu il s agisse de la fraude de type carrousel, de celle provenant de la montée en puissance du commerce électronique ou celle résultant de l économie souterraine, la TVA est particulièrement fraudée : l exemple des quotas CO2 montre que la fraude à la TVA peut être particulièrement couteuse (cette seule affaire représente un manque à gagner fiscal de 1,6 milliard d euros). Au reste, dans son rapport de 2012, la commission d enquête du Sénat précise que «le taux de fraude de la TVA pourrait être environ deux fois supérieur à la moyenne de notre fiscalité» et déplore «une évolution très rapide de la fraude à la TVA, qui se nourrit de la dématérialisation des flux et du développement des très petites entreprises» (on observe en effet que de nombreux schémas de fraude passent par les petites entreprises). 16 Voir l article : 17 Estimation reprise dans le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires ; La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle, mars Voir notamment sur ce point le bilan de l année 2011 de la Délégation nationale à la lutte contre la fraude : 19 Florence Weber, Le travail au noir : une fraude parfois vitale?, Editions de la rue d Ulm, Voir notamment les articles suivants : ou ou encore, point/laurence-neuer/la-lutte-contre-la-fraude-sociale-premiers-bilans-nouvelles-pistes _56.php 21 Rapport de la Commission des affaires sociales sur la fraude sociale du 29 juin 2011, 22 Communication de la Cour des comptes à la Commission des Finances de l Assemblée Nationale annexée au rapport d information de la Commission des finances de l Assemblée nationale, La gestion et le contrôle de la TVA, mars La fraude à la TVA représentait déjà près de 10 milliards d euros dans les années (source : Communiqué de la Commission européenne du 30 octobre 2009). 1718 Le rapport de la commission d enquête du Sénat confirme que la fraude à la TVA est massive. En particulier, la fraude à la TVA à l échelle internationale (fraude à la TVA intracommunautaire par exemple) concentre des montants élevés : alors que les rappels en matière de fraude à la TVA au plan international représentent 6% du nombre total de rappels, ils constituent 17% du montant des rappels totaux en matière de TVA. Ainsi, les 10 principaux rappels de TVA notifiés par les services de contrôle en 2011 représentaient près de 550 millions d euros. Une fraude fiscale «classique» nationale toujours présente et coûteuse TVA non reversée, provision déduite à tort, conditions permettant de bénéficier de «niches fiscales» non respectées, plus values non déclarées, revenus non déclarés, charges majorées à tort, fausses factures, la fraude fiscale «nationale» est toujours bien active et représente une part importante de la fraude fiscale totale. L analyse des résultats du contrôle fiscal montre que la fraude «classique» est toujours présente et coûteuse : il en va ainsi de la TVA déduite à tort, de la TVA non déclarée, de la TVA déclarée mais non versée, de certaines charges comptables (comme les provisions par exemple) déduites à tort de l assiette imposable à l impôt sur les sociétés, des revenus non déclarés à l impôt sur le revenu (des plus-values, par exemple), du non-respect des conditions encadrant certaines réductions d impôt Sur ce point, il est important de rappeler que les réductions d impôt, exonérations, déductions en base ou crédit d impôt sont la plupart du temps assorties de conditions plus ou moins restrictives. Or, le contrôle du respect de ces conditions n est manifestement pas considéré comme une priorité pour les pouvoirs publics : les agents des finances publiques sont en effet davantage incités à raccourcir les délais de traitement par exemple qu à approfondir ce type de contrôle. Compte tenu de l importance du coût des niches fiscales et des difficultés rencontrées dans ce type de contrôle, il est très probable que la fraude aux dispositifs dérogatoires (mais aussi le non-respect des conditions de dispositifs complexes dû à l ignorance ou à une mauvaise information du contribuable, parfois lui-même victime de ces dispositifs) est importante 23. Elle concerne aussi bien les impôts des particuliers (l impôt sur le revenu notamment) que les impôts des entreprises (l impôt sur les sociétés par exemple). D autres formes de fraudes sont en vigueur de longue date, il en va ainsi du non paiement d impôt réellement dû (qu il soit spontanément déclaré ou qu il fasse suite à contrôle). La TVA, par exemple, est parfois encaissée voire même déclarée par certaines entreprises, mais n est pas toujours reversée. Elle est ainsi détournée des recettes publiques. Cette forme de fraude est relativement fréquente, elle prend parfois la forme de liquidations judiciaires frauduleuses qui aboutissent à éponger le passif d une entreprise non pas en raison de ses difficultés économiques (ce qui peut arriver, notamment en temps de crise), mais parce que cette liquidation a été préparée illégalement et de longue date dans le but d échapper au paiement de l impôt, des cotisations sociales ou encore de certains fournisseurs. D autres formes de fraudes demeurent développées, telles que la déduction à tort de certaines charges (fictives en cas de fausses factures ou «sur gonflées») comme des provisions, des frais non déductibles Ces différentes formes de fraudes demeurent malheureusement élevées atteindraient les 25 à 30 milliards d euros par an. 23 Sur ce point, voir notre étude sur le contrôle des dispositifs de défiscalisation immobilière (juin 2011) : et, s agissant de l impôt sur les sociétés, notre rapport sur le contrôle du crédit impôt recherche (juin 2010) : 1819 3/ Fraudes et évasions fiscales : quel manque à gagner global annuel? Rappelons que, globalement, les résultats du contrôle fiscal demeurent relativement élevés et constants, ce qui signifie que face à l évolution de la fraude, le contrôle fiscal n est pas assez armé pour suivre le rythme des diverses formes d évasion et de fraude fiscales. Au cours des années 2000, ces résultats globaux (intégrant tous les types de fraudes) représentent entre 4,5 et 5% des recettes fiscales. A l évidence, compte tenu des travaux évoqués ci-dessus, le manque à gagner résultant des pertes fiscales dues à l évitement de l impôt est beaucoup plus important. Une simple addition des évaluations des diverses formes de fraudes et d évasions fiscales ne constituerait cependant pas une évaluation sérieuse. Les comportements des agents économiques et les liens existants entre les différents impôts mériteraient d être pris en compte dans la détermination d un manque à gagner global pour les recettes publiques. Schématiquement, on peut ainsi avancer qu une fraude à l impôt sur le revenu dégage illégalement un revenu pour l agent économique fraudeur qui peut utiliser ce revenu dans un circuit économique luimême frauduleux (la perte brute est alors proche de la perte nette) ou le réinjecte dans l économie légale (sous forme de consommation par exemple), ce qui diminue la perte nette en raison des prélèvements que le montant fraudé supportera par la suite (TVA par exemple). La perte est néanmoins bien réelle et de plus en plus coûteuse, et ce en raison de la complexité croissante de la fraude, de la montée d une économie parallèle en dehors de toute forme de contribution et de l internationalisation de l évasion et de la fraude fiscales. Compte tenu de l importance des formes d évasions et de fraudes fiscales internationales, du travail non déclaré, de la fraude à la TVA (notamment au plan européen et international) et du maintien à un haut niveau de la fraude «classique», la fraude fiscale représente bien plus que la fourchette traditionnellement avancée (soit 15 à 20% des recettes fiscales, ce qui représenterait déjà entre 53 et 71 milliards d euros en 2012). L estimation de 42 à 51 milliards d euros avancée en 2007 par notre organisation apparaît donc désormais trop en retrait de la réalité de l évitement de l impôt. Elle se base en effet sur des travaux datés d une part, et qui n ont pu prendre en compte la réalité trop peu connue de l évasion et de la fraude fiscales complexes, notamment au plan international, d autre part. La réalité est donc très certainement bien plus alarmante. Rappelons que dans ses travaux de décembre 2012, la Commission européenne valide l estimation d une fraude fiscale à milliards d euros par an au sein de l Union européenne 24. La France représentant 16% du produit intérieur brut de l Union européenne, un tel montant représenterait des pertes fiscales annuelles de 160 milliards par an en France, un montant colossal équivalent à près de la moitié des recettes fiscales brutes annuelles qui apparait comme un «montant plafond» mais qui a le mérite de montrer que l évitement de l impôt est massif. Si l on récapitule les estimations des différentes formes de fraudes évoquées ci-dessus, tout en tenant compte de la difficulté, pour ne pas dire de l impossibilité, d évaluer l impact réel de la manipulation des prix de transfert et de certains circuits d économie parallèle, il est possible d estimer que l ensemble de ces pratiques illégales représente un manque à gagner annuel global pour les recettes fiscales compris entre 60 et 80 milliards d euros, et malheureusement peut-être plus si l on pouvait analyser la réalité des manipulations de prix de transfert et des diverses transactions pratiqués au sein des grands groupes. 24 Communication de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil du 6 décembre 2012 : Plan d action pour renforcer la lutte contre la fraude et l évasion fiscales : Communiqué de la Commission européenne du 11 décembre 2012 : 1920 L écart entre cette fourchette de perte fiscale (60 à 80 milliards d euros) et les 160 milliards d euros potentiels obtenus par extrapolation des milliards d euros de fraude fiscale au niveau de l Union européenne peut s expliquer de plusieurs manières. - Les 1000 milliards d euros ne sont sans doute pas répartis de manière homogène sur l ensemble du territoire de l Union européenne. Il est donc simpliste et trompeur d en extrapoler une fraude française par simple calcul à partir de ce que représente le PIB national par rapport au PIB européen En outre, les 1000 milliards d euros de fraude européenne comprennent la fraude aux ressources sociales, ce que l estimation 60/80, purement «fiscale», ne comprend pas. Si l on ajoute en France la fraude aux cotisations sociales, la fraude aux prélèvements obligatoires représenterait alors probablement 73 à 95 milliards d euros (la fraude aux cotisations sociales étant estimée au minimum entre 13 et 15 milliards d euros). - Enfin, les différentes méthodes employées peuvent à elles seules expliquer une part significative des écarts entre les estimations disponibles. Au final, les différentes formes d évasions et de fraudes fiscales représenteraient en 2012 de 16,76 à 22,3% des recettes fiscales brutes, soit 60 à 80 milliards d euros. Pertes fiscales par impôt (en milliards d euros) IR TVA IS Impôts Autres* Total patrimoine Estimation basse Estimation haute * impôts locaux, autres impôts 4/ Combattre la fraude : un objectif budgétaire ou de justice fiscale et sociale? Face à un tel manque à gagner, il est légitime de demander un renforcement de la lutte contre la fraude et l évasion fiscales pour des raisons budgétaires. Il faut aussi rappeler qu un tel renforcement, urgent et souhaitable, doit avant tout poursuivre un objectif de justice fiscale et sociale. C est une priorité. Quelle que soit l issue d une procédure de contrôle en termes de recouvrement, combattre la fraude et la punir (plus de plaintes, voir plus haut), est une urgence sociale qui, par suite, a des incidences budgétaires positives et ce, même si le taux de recouvrement suite à contrôle fiscal (près des deux tiers des sommes mises en recouvrement suite à contrôle sont recouvrés à court et moyen terme 26 ) ne peut pas rivaliser avec le taux de recouvrement suite à déclaration spontanée (plus de 98%). Si les incidences budgétaires peuvent être réelles, la fraude ne constitue toutefois pas une «assiette miracle». Mais la combattre est une priorité certaine pour plusieurs raisons : - rétablir davantage de justice fiscale en combattant toutes les formes de fraudes et d évasions fiscales, ce qu un objectif purement budgétaire, actuellement très pesant dans les services de contrôle, ne permet pas véritablement puisqu il incite à se tourner vers des fraudes aisément détectables et pas forcement vers les plus complexes, - rééquilibrer l activité économique car les fraudeurs faussent la concurrence, - prévenir son développement futur. 25 Certains pays sont plus concernés par la fraude que d autres. Il en va ainsi de l Italie où, selon le Ministère des finances, la fraude représente entre 7 et 14% du PIB, soit 100 à 200 milliards d euros. 26 Plusieurs raisons expliquent cela : certaines rectifications (les «redressements fiscaux») font l objet de réclamation contentieuse (les procédures sont parfois longues) ou gracieuses, certains contribuables organisent leur insolvabilité, d autres demandent un étalement de paiement dans la durée 20 Montrer encore
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References: l'article 209
 l'article 238
 l'article 155
 l'article 123
 l'article 4
 art. 1609