Source: http://www.senat.fr/rap/l07-363/l07-363_mono.html
Timestamp: 2019-07-19 00:37:20+00:00

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Rapport n° 363 (2007-2008) de M. Pierre MARTIN, fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 29 mai 2008
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I. DES AGENTS TRÈS SPÉCIAUX
A. UNE PROFESSION DÉCRIÉE MAIS NÉCESSAIRE
1. Les dérives de la profession d'agent sportif
2. Les raisons de ces risques
3. Une activité nécessaire
B. UNE ACTIVITÉ MAL ENCADRÉE
1. Un accès trop aisé à la profession
a) Une définition peu claire de l'activité d'agent
(1) Le cas des collaborateurs : des agents secrets ?
(2) La licence à une personne morale : une disposition inutile, voire pernicieuse
(3) Les insuffisances de la définition
b) Le problème posé par les agents étrangers
c) Des conditions d'accès trop souples
2. Un exercice anarchique de la profession
a) Des agents doubles au service des clubs et des joueurs
b) Une rémunération mal délimitée
3. Un contrôle déficient
a) Une information insuffisante
b) Des sanctions lacunaires et mal calibrées
(1) Un nombre limité de sanctions
(2) Une palette de sanctions incomplète
(3) Une procédure inadaptée
C. UN CONSENSUS AUTOUR DE LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉFORME
1. Le rapport de l'Inspection générale de la jeunesse et des sports
2. La prise en compte du problème par les fédérations
3. La proposition de loi de MM. Rochebloine et Laindrain
4. Le rapport d'information de Dominique Juillot
5. Le rapport du CNOSF
II. L'OBJET DE LA PROPOSITION DE LOI : ENCADRER LA PROFESSION D'AGENT SPORTIF
A. ASSURER L'EURO-COMPATIBILITÉ DU TEXTE
1. La nécessité d'encadrer l'activité des agents européens
2. Les principes européens du marché intérieur des services
3. Les modifications proposées par votre commission
B. APPORTER DES CLARIFICATIONS AU TEXTE
Article 1er (articles L. 222-5 à L. 222-12 du code du sport) - Conditions d'exercice de la profession d'agent sportif
Article 2 (article L. 141-4 du code du sport) - Mission de conciliation du CNOSF
Article 3 (article L. 222-13 du code du sport) - Dispositions transitoires
Annexe au procès-verbal de la séance du 29 mai 2008
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur la proposition de loi de MM. Jean-François HUMBERT, Louis de BROISSIA, Jean-Claude CARLE, Jean-Pierre CHAUVEAU, Christian DEMUYNCK, Alain DUFAUT, Jean-Paul ÉMIN, Bernard FOURNIER, Jacques LEGENDRE, Mmes Colette MÉLOT, Monique PAPON, MM. Philippe RICHERT et Jacques VALADE visant à encadrer la profession d'agent sportif et modifiant le code du sport,
La question des agents sportifs est un problème lancinant du sport professionnel.
Si la défense des joueurs est un impératif reconnu, la prise en charge par les intermédiaires de très nombreux aspects de la vie du sportif, relatifs à son image, à ses contrats et à ses transferts, fait l'objet de nombreuses critiques. Par ailleurs, l'envolée du coût des transferts depuis l'arrêt Bosman et l'internationalisation des activités sportives ont entraîné l'arrivée de nouveaux acteurs souhaitant avoir leur part dans le partage des gains. Afin d'augmenter leurs bénéfices et en accord avec les clubs et les joueurs qui y trouvent leur compte, les agents utilisent des méthodes contraires à l'éthique sportive, favorisant ainsi la mise en place de pratiques frauduleuses. Même lorsqu'ils ne sont pas à l'origine des détournements d'argent, ils s'y retrouvent impliqués parce qu'ils constituent le maillon faible des montages financiers, du fait de leur mobilité et de l'immatérialité de la plus-value qu'ils apportent.
La loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000 avait tenté de résoudre ce problème en confiant le contrôle de l'activité des agents sportifs aux fédérations, dans la mesure où l'État n'exerçait pas correctement sa mission de contrôle. Le rapporteur de notre commission, M. James Bordas avait fait part de son profond scepticisme quant à ce transfert de responsabilités vers les fédérations, qui ne lui paraissaient pas prêtes à les assumer. Il se réjouissait en revanche du renforcement des incompatibilités et de la professionnalisation de la profession.
8 ans et 5 rapports plus tard, il s'avère que ces doutes étaient fondés : les fédérations ont mal joué leur rôle, parfois par manque de volonté, souvent en raison de la faiblesse du dispositif législatif. En outre, la mondialisation du sport, et notamment du football, a entraîné l'obsolescence d'une partie de la loi, notamment sur la question des agents étrangers. Les dérives liées aux agents nuisent encore fortement à l'image du monde professionnel. Le contexte est donc très favorable à une réforme de l'activité d'agent, aujourd'hui - et c'est une nouveauté - demandée par tous les acteurs du monde du sport.
La proposition de loi de notre collègue Jean-François Humbert vient par conséquent à point nommé pour compléter l'arsenal législatif relatif à la profession d'agent. Les propositions qu'elle contient, tant en termes d'encadrement de l'accès à la profession, que de clarification de l'exercice de l'activité et de renforcement du contrôle apportent une réponse très intéressante et très complète aux failles du dispositif actuel.
Votre rapporteur estime que l'atout majeur de cette proposition de loi est d'emporter l'adhésion de tous les acteurs du monde du sport : joueurs, agents, clubs, fédérations, ligues et ministère des sports. S'inscrivant dans la lignée des nombreux travaux menés ces dernières années et reposant en grande partie sur l'implication des fédérations sportives, elle propose sur des mesures équilibrées qui permettront un meilleur encadrement de l'activité des agents sportifs.
Les agents sportifs sont surtout présents dans le football, sport dans lequel on assiste aux dérives les plus nombreuses. Toutefois, les sports collectifs, comme le rugby ou le basketball, et les sports individuels très médiatisés sont de plus en plus concernés.
La lecture du rapport d'activité de 2003 du service central de prévention de la corruption (SCPC) est très édifiante quant aux dérives liées aux transferts et à la rémunération des sportifs.
Pour tromper les comptabilités et enrichir les parties au contrat (agents, clubs, et joueurs), les méthodes suivantes sont utilisées :
- la surévaluation d'un joueur par les parties (contrats dits « Bibendum »), qui consiste pour deux négociateurs à échanger une somme d'argent supérieure à la valeur du joueur et de partager la différence soit pour eux (rétro-commissions) 1(*), soit pour alimenter une caisse noire ;
- l'achat d'un joueur fantôme : le montant du transfert est versé en intégralité sur un compte secret, qui pourra constituer une caisse noire (fausses factures) ;
- le contrat dit « une deux » qui passe par l'achat d'un joueur ensuite prêté à un autre club auquel il sera vendu plus tard (les indemnités de location occultes sont partagées dans l'intervalle) ;
- l'achat à terme, c'est-à-dire la prise d'une option sur la venue d'un joueur payée en liquide, puis le renoncement à cette option sans récupération du montant, ce qui permet de justifier une grosse sortie de trésorerie.
Ces opérations sont utilisées par certains clubs soit pour blanchir de l'argent, soit pour le noircir, afin de le réutiliser ensuite de manière illégale. Les agents sont systématiquement utilisés dans ces affaires : en effet, ainsi que le signale le rapport d'activité du SCPC, « comme dans l'ensemble des montages frauduleux, la sécurité d'une structure se mesure à l'aune du maillon le plus faible, car c'est par lui que les flux vont transiter ». La commission de l'agent étant très variable et plus ou moins reliée à un travail effectué, elle permet de cacher des mouvements de fonds importants. En outre, leur mobilité permet de faire transiter l'argent par des paradis fiscaux depuis lesquels il est redistribué. Selon M. Dominique Juillot2(*), il semble que ces sorties de fonds frauduleuses utilisant des transferts comme support affecteraient prioritairement les transferts internationaux et donc plutôt les agents étrangers, dont l'activité est beaucoup plus difficile à contrôler et pour lesquels les sanctions sont moins dissuasives.
Outre le blanchiment d'argent, la fraude fiscale est aussi un but recherché. Elle passe par des fausses factures, parfois établies par les agents, et des abus de bien sociaux (les agents facturent aux clubs des services rendus aux joueurs3(*)), dont les clubs se rendent complices afin d'éviter de payer les charges sociales.
Ainsi, dans les cas de transferts frauduleux, on se retrouve dans des situations où le montant des transferts ne reflète pas la valeur du joueur mais le montant que veulent se partager les acteurs et où les commissions des agents ne correspondent pas à un service rendu mais se répartissent entre joueurs, clubs et agents. Ces dérives sont d'autant plus inquiétantes que les causes de leur développement ne risquent pas de disparaître.
Le premier problème posé lorsqu'on parle de transaction sportive est le caractère immatériel de l'évaluation du prix du sportif : quelle plus-value va-t-il apporter au club, peut-on l'intégrer au jeu, comment l'entraîneur va-t-il l'intégrer, comment l'opération financière est-elle réalisée ? Cela va permettre de justifier des sommes assez fantaisistes si l'on souhaite détourner une partie des fonds.
Le second facteur de risque est la masse d'argent en jeu : à titre d'exemple, le football français représente un chiffre d'affaires d'un milliard d'euros, celui du football anglais avoisinerait les trois milliards d'euros.
Selon le rapport d'enquête sur l'exercice de la profession d'agent sportif de l'Inspection de la jeunesse et des sports et l'Inspection générale des finances paru en février 2005, le montant des commissions perçues au cours de l'année 2004 par les seuls agents intervenant dans le football aurait atteint 30 millions d'euros, contre 10 millions d'euros pour la saison 1994-1995 et 20 millions d'euros pour 1998-1999.
Le troisième facteur aggravant est le caractère très international du sport et donc du droit des contrats engagés et des acteurs concernés. Aucune régulation n'existant au niveau international4(*), le droit national peut se trouver en contradiction avec les pratiques observées sans qu'il soit aisé de les remettre en cause.
Toutes ces raisons plaident pour une action rapide et efficace en faveur de l'encadrement de l'activité d'agent sportif, d'autant qu'elle est nécessaire au bon fonctionnement des épreuves organisées au niveau professionnel.
L'utilité de la fonction d'agent de joueurs est liée à l'asymétrie d'information entre les différents clubs et entre les clubs et les joueurs. Leur apparition est historiquement liée au rapport de force défavorable aux joueurs, si flagrant que l'on parlait à l'époque pour évoquer les dirigeants qui spéculaient sur les joueurs de « courtiers en chair humaine ». Il était donc nécessaire que les agents interviennent pour défendre les intérêts des sportifs.
La théorie économique justifie au demeurant l'existence des intermédiaires par le fait que les clubs ne peuvent collecter toutes les informations nécessaires au bon choix d'un joueur et que les joueurs devraient connaître des coûts d'information importants afin de connaître les clubs susceptibles de les employer.
Il apparaît donc que tant en pratique qu'en théorie, l'existence d'agents sportifs soit consubstantielle au sport professionnel et que les intermédiaires véreux, contre-publicité constante pour les membres de la profession qui travaillent avec un minimum d'éthique professionnelle, doivent faire l'objet d'une action spécifique de l'État visant à encadrer l'activité d'agent et à rendre plus transparent son exercice.
L'article L. 222-6 du code du sport semble donner une définition assez claire de l'agent sportif lequel est celui qui exerce « à titre occasionnel ou habituel, contre rémunération, l'activité consistant à mettre en rapport les parties intéressées à la conclusion d'un contrat relatif à l'exercice rémunéré d'une activité sportive ». Pour l'exercer, il doit détenir une licence d'agent.
Cette formule, si elle est assez explicite, laisse cependant plusieurs points d'ombre soulignés par les personnes auditionnées par votre rapporteur.
L'un des défis auquel est confronté le monde du sport professionnel est la multiplication des acteurs qui souhaitent avoir leur part du gâteau financier sportif dont la taille s'accroît à grande vitesse. De nombreuses personnes naviguent ainsi dans l'entourage des joueurs et les sollicitent ou leur font miroiter des offres inexistantes, en prétendant représenter tel ou tel agent sportif. L'ensemble des personnalités auditionnées ont insisté sur ce point qui semble nuire grandement à l'image de sérieux de la profession.
Or, pour l'instant, le code du sport n'évoque le cas des collaborateurs des agents sportifs que de manière incidente, dans son article L. 222-8, pour préciser qu'ils sont soumis aux dispositions relatives aux incapacités et incompatibilités applicables aux agents de joueurs. Cette précision est utile mais ne semble pas constituer un encadrement suffisant de leur activité. Si leur existence est reconnue et nécessaire, notamment lorsque les agents disposent d'un large portefeuille de sportifs, leur activité, qui ne doit pas se confondre avec celui des agents puisqu'ils ne disposent pas de la licence, doit être encadrée.
Le problème des collaborateurs est largement amplifié par notre législation actuelle qui prévoit la possibilité d'attribuer des licences d'agent sportif à des personnes morales (article L. 222-8 du code du sport). En effet, lorsqu'une licence est accordée à une personne morale5(*), l'ensemble des collaborateurs est couvert par la licence, ce qui revient à donner à chacun d'entre eux, même ceux qui ne disposent d'aucune compétence en la matière, le droit d'accomplir la totalité des actes relatifs à la mise en rapport d'un joueur et d'un club6(*).
Cette disposition est donc contraire à l'inspiration qui a guidé jusqu'ici la législation française.
Couplée au fait que ni les contrats des agents ne sont déposés, ni a fortiori la composition de leurs équipes, elle permet que de très nombreuses personnes se prétendant collaborateurs sollicitent les clubs en marge de la légalité.
Votre rapporteur remarque au demeurant que cette possibilité est sans grand intérêt : les décisions de la FFF de refuser la délivrance des licences à des personnes morales, en raison de l'interdiction posée par le règlement FIFA, n'ont ainsi jamais fait l'objet d'un recours.
Le service central de prévention de la corruption signale que les agents ne jouent pas seulement un rôle d'intermédiaire mais peuvent aussi gérer les fonds de leurs clients (conseils en gestion de patrimoine), leur proposer des mesures fiscalement avantageuses (conseiller fiscal), leur proposer des contrats d'image ou encore s'occuper de leur publicité... Aux termes du rapport d'activité de 2003, le risque de dérive peut ainsi être « majeur ou infime », en fonction des personnes, et l'agent sera d'autant plus difficile à contrôler qu'il cumulera les activités.
Par ailleurs, les agents ne gèrent pas que des joueurs. Ainsi, les entraîneurs font-ils eux aussi appel à des agents, sans que ce cas soit aujourd'hui encadré par les textes.
Enfin, le principe de la détention de la licence n'est pas suffisamment respecté. De très nombreux « faux » agents font ainsi des propositions aux clubs, voire négocient les contrats, du fait de l'absence de dépôt des mandats des véritables agents, due à l'interdiction de paiement des agents par les clubs (voir infra).
Ce problème est renforcé par la présence d'agents étrangers, dont le statut n'est pas clairement fixé par le code du sport.
L'internationalisation du sport professionnel a entraîné l'intervention massive d'agents étrangers sur le territoire français. Ainsi, en football, plus de 40 % des joueurs sont étrangers et ils sont le plus souvent représentés par un agent de leur pays. Or, sur la question de l'exercice de la profession par les ressortissants étrangers, le droit est extrêmement flou7(*).
Les agents communautaires ou ressortissants de l'Espace économique européen sont dans la situation suivante :
· soit ils exercent leur activité à titre occasionnel sur le territoire français : dans ce cas, ils ne sont soumis qu'aux conditions de moralité8(*) applicables aux agents français. Cette situation juridique pose plusieurs problèmes : la notion d'exercice occasionnel n'a été définie ni par les textes règlementaires ni par la jurisprudence, la vérification des conditions de moralité est difficile à exercer et, surtout, rien ne garantit leurs compétences en matière de négociation de contrats sportifs ;
· soit ils exercent leur activité sur le territoire français de manière habituelle. Dans ce cas, la loi n'a rien prévu, mais le décret du 29 avril 20029(*) est venu prévoir que ces agents doivent :
- soit être titulaires d'une licence délivrée par une fédération française ;
- soit produire une licence délivrée dans l'un des pays européens ;
- soit établir détenir des titres ou des qualifications suffisantes pour exercer l'activité d'agent sportif10(*).
Cet encadrement n'a en fait jamais été respecté. En effet, très peu de pays délivrent de licences11(*). En outre, l'État n'ayant pas défini la nature des titres ou des qualifications requises pour obtenir une équivalence, les fédérations n'ont pas souhaité s'engager dans cette démarche.
La FFF aurait pu, quant à elle, s'appuyer sur l'existence d'une licence FIFA pour accepter des équivalences. En raison du nombre très élevé d'agents FIFA et de la peur de ne pas pouvoir traiter l'ensemble des demandes, la FFF a en fait laisser les agents étrangers, licenciés par la FIFA, agir librement sur le territoire national, qu'ils soient ressortissants ou non d'un pays membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen.
Dans les faits, les ressortissants communautaires exercent donc leur activité assez librement sur le territoire, ce qui constitue une concurrence déloyale évidente au détriment des agents français, et ce qui nuit aussi à la bonne application des règlements des fédérations françaises dont la connaissance n'est pas toujours maîtrisée.
S'agissant des intermédiaires étrangers ressortissants de pays extérieurs à l'Union européenne ou à l'Espace économique européen, les textes étant muets sur cette question, le droit commun qui impose la détention de la licence française devrait en théorie s'appliquer. Il s'avère que ces agents exercent en fait sans licence sur le territoire français, c'est-à-dire sans contrôle aucun de leur probité et de leur compétence. M. Diallo, directeur de l'Union des clubs professionnels de football, a pourtant indiqué à votre rapporteur que ces agents étaient les principaux responsables des dérives auxquels on assiste dans certains transferts.
Si la loi prévoit l'impossibilité d'exercer concomitamment les activités d'agent et d'encadrement administratif ou sportif d'un club, ainsi qu'un délai d'un mois entre la cessation de fonction d'encadrement au sein d'un club et l'exercice de l'activité d'agent sportif12(*), rien n'est prévu pour le cas d'un agent appelé à exercer des fonctions dans un club. Cette situation pourrait pourtant faciliter le recrutement des joueurs qu'ils représentaient au détriment des intérêts du club.
Le rapport précité de l'Inspection de la jeunesse et des sports et de l'Inspection générale des finances note en outre avec justesse que la détention, par les agents, de parts de capital social d'un club constitue une situation porteuse de risques. La société BMB Conseil, détenue et dirigée par un agent licencié et son frère, disposait ainsi entre 2002 et novembre 2004, d'une participation supérieure à 16 % du FC Grenoble (à l'époque en Ligue 2). Pendant cette période, la société BMB Conseil est intervenue en tant qu'intermédiaire dans pas moins de huit contrats de travail signés entre des joueurs et ce club, ce qui pose selon votre rapporteur un réel problème de conflit d'intérêt. Un agent exerce-t-il une activité en faveur des joueurs ou en faveur des clubs ? La réponse est qu'il doit soutenir celui qu'il représente, et seulement celui-ci, et qu'il ne doit pas pouvoir, en conséquence, représenter les deux en même temps.
Votre rapporteur estime au demeurant que la volonté de professionnaliser l'activité d'agent doit conduire à s'interroger sur la pertinence de la reconnaissance du caractère potentiellement « occasionnel » de l'activité d'agent.
Le principe posé par l'article L. 222-10 du code du sport est qu'un agent sportif peut agir pour le compte d'une seule des parties au contrat, le club ou le sportif, et être rémunéré par elle. C'est l'interdiction du double mandatement.
Or, dans les faits, et il s'agit d'une pratique reconnue par l'ensemble des acteurs auditionnés par votre rapporteur, les clubs rémunèrent les agents mandatés par les joueurs.
Plusieurs techniques existent pour donner les apparences de la légalité à ces opérations :
- les agents ne transmettent pas leurs contrats de mandat aux fédérations lorsqu'un joueur est le mandant. Ainsi, il se trouve qu'au printemps 2004, 80 % des mandats réceptionnés par la Fédération française de rugby liaient un club et un agent alors que ce sont les joueurs qui utilisent en général les agents ;
- les agents se contentent aussi parfois d'engagements verbaux de fidélité de la part des joueurs, et signent un mandat avec le club au moment de la passation du contrat entre le club et le joueur. Cette pratique n'est pas synonyme de stabilité de la profession et ne favorise pas sa transparence ;
- enfin, une autre pratique, évoquée dans le rapport de M. Juillot consisterait à signer avec le joueur un contrat d'entreprise non soumis au code du sport, ce qui permet de signer un contrat de médiation avec le club sans se retrouver dans une situation de double mandatement.
Ces pratiques existent parce qu'elles correspondent à un intérêt partagé :
- le joueur n'a pas à payer une commission à son agent. Il apparaît en effet que ces derniers exigent un salaire net, hors commission d'agent, et refusent de rémunérer leur intermédiaire13(*) ;
- le club ne verse pas de cotisations sociales au titre de la prise en charge de la commission de l'agent, alors qu'elle constitue de facto un complément de rémunération pour le joueur. En outre, le paiement par le club permet de déduire le montant de la commission pour le calcul de la TVA ;
- l'agent est enfin garanti du paiement de ses honoraires14(*), du fait de la solvabilité des clubs et son nom n'apparait pas dans les transactions, ce qui peut lui permettre de dissimuler une partie de ses revenus.
Ces techniques, parce qu'elles sont hors la loi, incitent les parties à dissimuler l'activité et le nom de l'agent afin de ne pas tomber sous le coup de l'interdiction du double mandement.
Ces manipulations ont un double effet négatif :
- elles empêchent in fine le contrôle des licences. Le rapport précité de l'Inspection de la jeunesse et des sports et l'Inspection générale des finances notait ainsi qu'en 2004, 10 % des commissions dans le basket-ball et 100 % dans le volley-ball étaient distribuées au profit d'intermédiaires non licenciés. C'est donc en fait tout l'encadrement de la profession qui est mis à mal ;
- elles tendent en outre à faciliter l'utilisation des retro-commissions en faveur des dirigeants ou des joueurs, qui transitent par l'agent, lequel n'apparaît pas dans les comptes.
Au final, il apparaît que l'interdiction de la rémunération des agents par les clubs est le point de cristallisation qui bloque toute possibilité de rendre les transactions et l'exercice de l'activité d'agents davantage transparents.
Aux termes de l'article L. 222-10 du code du sport, le montant de la rémunération de l'agent ne peut excéder 10 % du montant du contrat conclu, sans qu'il soit précisé de quel contrat il s'agit.
La doctrine administrative a estimé que cela concernait à la fois le contrat relatif à l'exercice d'une activité sportive évoqué à l'article L. 222-6 (concrètement le contrat entre le joueur et l'équipe qui l'emploie) et les contrats de transfert (établis entre deux clubs) dans lesquels des agents interviennent. Selon les informations transmises à votre rapporteur, la pratique n'est pas conforme à cette analyse et le plafond s'applique aux contrats de travail15(*), mais ne concerne pas les contrats de transfert, pour lesquels aucun plafond n'est prévu.
Par ailleurs, la rédaction de l'article L. 222-6 ne semble pas exclure que plusieurs intermédiaires puissent bénéficier d'une rémunération à hauteur de 10 % du contrat, et ne prévoit pas s'il s'agit du montant brut ou net du contrat.
Ce plafonnement de la rémunération est intéressant, mais votre rapporteur estime qu'il masque des problèmes connexes relatifs à la rémunération :
- tout d'abord, il ne s'applique pas aux contrats de transferts. Or, si ceux-ci n'impliquent que peu d'agents, et ne concernent normalement que les agents des clubs, il arrive que certains agents de joueurs touchent une rémunération sur les transferts ;
- en outre, dans de très nombreux cas, les noms des agents ne sont pas mentionnés (afin d'éviter de révéler le double mandatement) et le montant n'est donc pas obligatoirement limité.
C'est aux fédérations qu'a été confié le rôle de contrôle de l'activité des agents sportifs. Elles doivent théoriquement s'organiser pour vérifier, en recoupant les informations, d'une part, les informations fournies par les agents et, d'autre part, la validité des contrats passés entre les clubs et les joueurs, notamment ceux passés par l'intermédiaire d'agents.
Ainsi, lorsqu'un agent apparaît dans un contrat, la fédération doit-elle par exemple instaurer un premier niveau de contrôle en s'assurant :
- qu'un contrat de mandat est signé entre l'agent et, soit le club, soit le joueur ;
- que la rémunération de l'agent prévue dans le contrat n'excède pas le montant prévu dans la loi ;
- mais aussi, idéalement, que les agents ont bien le droit d'exercer sur le territoire français.
Or, comme l'a souligné le rapport précité des inspections générales, cette procédure suppose un décloisonnement - qui n'est pas effectif - des informations recueillies par les fédérations, auxquelles sont adressées les copies des contrats de mandats, et par les ligues professionnelles, qui réceptionnent généralement les contrats de travail.
Par ailleurs un contrôle plus poussé est susceptible d'être mis en place à travers l'examen des comptes des clubs opéré, dans le football, par la Direction nationale de contrôle de gestion, et dans les autres sports, par des organes dont l'intitulé diffère. Il s'agit d'examiner le poste « commissions et honoraires » des comptes de résultat des clubs, ce qui permet de vérifier qu'aucune rémunération n'est versée par le club lorsque l'agent est mandaté par un joueur ou que les rémunérations déclarées par les agents sont bien celles qui ont été versées par le club.
En 2004, seule la Fédération de basket-ball avait mis en place une procédure de contrôle de l'ensemble de ces éléments, la Fédération française de rugby (FFR) et la Fédération française de football (FFF) vérifiant uniquement la concordance des informations contenues dans les contrats de travail et les contrats de mandats.
L'article L. 222-10 du code du sport confie aux fédérations le soin d'édicter des sanctions en cas de non-respect des dispositions prévues aux articles L. 222-5 à L. 222-12. L'objet de cette délégation de compétences en matière de sanctions était de responsabiliser les fédérations dans une logique d'autorégulation du monde sportif. Cependant, le dispositif de sanction mis en place par l'article R. 222-16 du code du sport a fait la preuve de son inefficacité.
En 2004, seule la fédération française de rugby avait sanctionné des agents, pour des situations de double mandatement, qui ont conduit à un blâme et à deux avertissements.
Or la mission diligentée par l'Inspection de la jeunesse et des sports et l'Inspection générale des finances a montré que la même année, sur 6 clubs de Ligue 1 étudiés, 108 contrats de travail portaient mention de l'intervention d'un agent alors que seuls 38 contrats de mandat avaient été déposés, ce qui aurait dû entraîner des sanctions (même si certains agents avaient signé plusieurs contrats). Selon l'ensemble des personnes auditionnées, le nombre de sanctions prononcées est notoirement insuffisant.
Le rapport du Comité national olympique et sportif français de 2008 rappelle que sur neuf fédérations et une période de 5 ans, seulement 15 procédures disciplinaires ont été engagées, et seulement 9 sanctions prononcées, dont la majorité étaient des blâmes. Le tableau suivant montre bien la faiblesse du nombre de sanctions prononcées :
NOMBRE DE PROCÉDURES DISCIPLINAIRES ENGAGÉES
Cette absence de sanctions tient en partie, il faut bien l'admettre, à l'absence de volonté des fédérations, mais est surtout liée d'une part, à la procédure prévue pour prononcer les sanctions et, d'autre part, à l'insuffisance de la gamme de sanctions prévues par le code du sport.
Le panel des sanctions disciplinaires dont les fédérations disposent à l'encontre des agents ayant contrevenu à leurs obligations, est le suivant : le retrait de la licence, sa suspension, pour une durée n'excédant pas trois mois, l'avertissement et le blâme.
Cette gamme semble assez diversifiée, mais la suspension serait, selon le texte, indissociable de la procédure de retrait16(*) et est en outre limitée à trois mois (ce qui n'est guère efficace compte tenu de l'activité très saisonnière des agents). Selon les informations fournies à votre rapporteur, ce faible nombre de sanctions possibles place les fédérations devant un risque de contentieux lié au défaut de proportionnalité entre les sanctions prononcées et les comportements constatés. En fait, les sanctions sont, soit très peu dissuasives (blâme, avertissement), soit c'est « l'arme atomique » du retrait de la licence, qui est difficile à utiliser. Certaines fédérations ont donc utilisé l'obligation de renouvellement triennal de la licence pour sanctionner les agents, ce qui est contraire à l'esprit des textes.
En outre, les violations relatives aux incompatibilités ne peuvent pas faire l'objet de sanctions civiles, et l'exercice illégal de l'activité d'agent est par nature difficile à sanctionner. A cet égard, le montant de l'amende pénale (15 000 euros d'amende) pour exercice illégal de l'activité d'agent (article L. 222-11 du code du sport) est insuffisant aux yeux de votre rapporteur.
C'est aujourd'hui l'instance dirigeante de la fédération qui prend les décisions de sanction. Au vu de la composition de la commission des agents des fédérations, qui organise les examens et contrôle l'activité des agents, cela paraît normal : en effet, un représentant des joueurs, des agents, et des clubs siègent en leur sein.
Mais la prise de décision par les instances dirigeantes est rendue difficile en raison des délais de prise de décision et selon le rapport du CNOSF, « rend quasiment inefficace toute réelle velléité disciplinaire des fédérations ».
Entre novembre 2004 et le début de l'année 2005, une enquête sur l'exercice de la profession d'agent sportif était menée par M. Pierre François, inspecteur général de la jeunesse et des sports et des inspecteurs des finances. Ils ont fait les constats suivants :
- la règle de dépôt des contrats de mandat n'est que très peu mise en application (35 % des joueurs à la FFF à la date du rapport et 60 % des joueurs à la FFR) ;
- l'obligation faite au mandant de rémunérer l'agent n'est pas non plus respectée ;
- de nombreux agents non licenciés exercent une activité d'intermédiation entre les joueurs et les clubs ;
- les situations risquées en termes de conflits d'intérêt sont légion.
Ces observations ont notamment abouti aux propositions suivantes :
- étendre aux actionnaires des clubs les incompatibilités prévues par les textes pour exercer l'activité d'agent sportif ;
- supprimer la possibilité de délivrer une licence d'agent à une personne morale ;
- compléter la gamme des sanctions à l'encontre des agents afin d'introduire des sanctions dissuasives et praticables ;
- clarifier la question des agents étrangers ;
- conditionner l'homologation des contrats de travail des joueurs à la transmission préalable des contrats de mandats ;
- renforcer les compétences de la Direction nationale du contrôle de gestion qui doit pouvoir examiner de manière approfondie les dépenses liées aux commissions versées aux agents ;
- sanctionner financièrement, voire sportivement, les clubs qui traiteraient avec des agents sportifs dans des conditions non-conformes aux dispositifs législatifs et réglementaires.
Le rapport estimait in fine que les fédérations auxquelles la loi du 6 juillet 2000 précitée avait confié des prérogatives importantes en matière de contrôle de l'activité d'agent ne s'y étaient pas impliquées suffisamment.
Cet état d'esprit allait cependant bientôt changer...
A la fin de l'année 2004, la Fédération française de football a pris l'initiative de réunir un groupe de travail, afin de réfléchir sur des propositions telles que la limitation du nombre d'agents licenciés, le renforcement des incompatibilités, l'attribution de compétences disciplinaires à la commission des agents et la rémunération des agents par les clubs.
En 2006, la Ligue professionnelle de football a publié ses conclusions sous la forme d'un Livre blanc pour mieux encadrer la profession d'agent et assurer la transparence des transferts. Des nouvelles propositions étaient alors émises :
- l'interdiction d'octroi de la licence à une personne morale, la définition d'un statut de collaborateur d'agent (sur le modèle du règlement FIFA) ;
- la mise en place d'une obligation de compte bancaire en France pour les agents étrangers ;
- l'adoption d'un barème officiel dégressif pour les commissions ;
- et le règlement de ces dernières sur l'ensemble de la durée du contrat.
Afin de compléter cet encadrement de l'activité d'agent, la Ligue proposait également un système de centralisation bancaire des flux financiers liés aux transferts (mutations elles-mêmes et commissions d'agents), sur le modèle de ce que fait la Premier League. L'objet est de vérifier les noms des destinataires des fonds ainsi que les montants versés, et de contrôler la correspondance des sommes versées avec celles mentionnées sur la mutation et le respect des plafonds légaux.
Le schéma ci-après synthétise l'organisation du contrôle tel que proposé par la Ligue :
Outre l'intérêt des propositions émises, ce Livre blanc apporte la démonstration que les fédérations se sont emparées du problème, ce qui est un préalable indispensable à la réussite de toute nouvelle législation.
La proposition n° 2062 de MM. François Rochebloine et Edouard Landrain relative au statut des agents sportifs, déposée à l'Assemblée nationale le 9 février 2005, visait, quant à elle, d'une part à clarifier la fonction d'agent sportif et, d'autre part, à responsabiliser les acteurs via le renforcement des commissions des agents sportifs.
Au début de l'année 2007, un rapport du député Dominique Juillot (UMP - Saône-et-Loire) sur les transferts de joueurs et l'activité des agents sportifs appelait à une exigence de transparence. Après un état des lieux très complet des modalités de transferts de joueur et des conditions d'exercice de la profession d'agent sportif, nos collègues députés ont fait 20 propositions concernant l'accès à la profession, les modalités de son exercice, le contrôle financier, le régime des sanctions et la transparence des opérations de transfert. La question de la rémunération de l'agent par le club a quant à elle été débattue au sein de la mission, sans qu'une proposition allant dans ce sens soit pour autant adoptée.
Le dernier rapport en date sur la question des agents sportifs est celui du Comité national olympique et sportif français, issu d'une enquête menée par un groupe de travail représentant notamment les fédérations, les ligues et les joueurs. Les propositions du groupe de travail s'articulent autour des trois thématiques de l'accès à la profession d'agents sportifs, l'exercice de la profession d'agent sportif et le contrôle de leur activité.
De nombreuses propositions de nature législative et réglementaire ont été faites et notamment celle d'autoriser les agents de joueur à être rémunérés par le club. Selon le comité olympique, cette proposition « revêt une importance majeure si l'on souhaite que tous les mandats soient déclarés », ce qui est la condition sine qua non de tout contrôle de l'activité d'agent. Selon le rapport, les corollaires de cette décision seraient :
- que le contrat de courtage soit déposé à la fédération ;
- que le sportif, le club et l'agent sportif aient formalisé leur accord quant au montant de la rémunération de l'agent et aux échéances de paiement ;
- et que les sommes versées par les agents ne soient pas susceptibles d'être requalifiées en avantage en nature.
En conclusion, si les propositions de réforme de l'activité d'agent ne sont pas toujours identiques, un consensus fort se dégage autour de l'impératif de la réforme.
Votre rapporteur se réjouit que l'on puisse discuter concrètement aujourd'hui sur le texte de la proposition de loi de M. Jean-François Humbert qui semble au demeurant faire l'unanimité parmi les acteurs du sport : joueurs, clubs, fédérations, ligues, ministère des sports et même agents de joueur. Il semble que le temps est venu d'avancer tous ensemble sur la question des agents de joueurs, afin de mettre fin aux dérives du « sport spectacle » qu'ils occasionnent.
L'article 1er de la proposition de loi modifie l'ensemble des dispositions législatives du code du sport relatives à l'activité d'agent sportif.
Les principales mesures proposées concernant l'accès à la profession d'agent sportif sont les suivantes :
- la suppression de la délivrance de la licence d'agent sportif aux personnes morales ;
- la fixation d'un cadre juridique permettant aux agents de constituer une société ;
- le renforcement des incompatibilités afin d'éviter les conflits d'intérêt entre l'activité d'agent et celles des autres acteurs du monde du sport ;
- le durcissement du régime des incapacités, afin que les délinquants financiers ne puissent plus exercer la profession d'agent ;
- et un encadrement de l'activité des agents communautaires et extracommunautaires.
S'agissant de l'exercice de la profession d'agent sportif, le texte apporte ensuite les améliorations suivantes au cadre juridique existant :
- l'extension de l'activité d'agent à l'intermédiation en faveur des entraîneurs sportifs ;
- la fixation d'un cadre juridique autorisant la rémunération des agents par les clubs, même lorsqu'ils sont mandatés par les joueurs. Cette proposition, qui a longtemps constitué le point d'achoppement empêchant toute avancée sur la question des agents fait aujourd'hui l'objet d'un consensus dans le monde sportif ;
- et l'interdiction de passation de contrats relatifs à l'exploitation à l'image et du nom d'un sportif mineur, mesure qui est tout à fait essentielle aux yeux de votre rapporteur.
Enfin, la proposition de loi prévoit des dispositions relatives au contrôle de la profession d'agent sportif et notamment :
- la suppression du renouvellement triennal de la licence, auquel est substitué un contrôle annuel de l'activité de l'agent ;
- l'extension des sanctions disciplinaires à de nouveaux cas de non-respect du code du sport ;
- le conditionnement de la rémunération de l'agent à la transmission du contrat d'agent à la fédération ;
- et l'implication des ligues professionnelles dans le contrôle de la régularité de l'exercice de la profession d'agent.
L'article 2 vise à permettre au comité national olympique et sportif français d'exercer ses missions de conciliation dans les conflits opposant les agents aux fédérations sportives.
L'article 3 renforce enfin les sanctions pénales en cas d'exercice illégal de l'activité d'agent.
Votre commission estime que l'adoption d'un texte encadrant la profession d'agent sportif est aujourd'hui une nécessité et se félicite de la pertinence du dispositif proposé par la présente proposition de loi. Les modifications qu'elle a adoptées ont pour objet d'assurer la conformité de l'article L. 222-9 au droit européen et de compléter les dispositions proposées pour les clarifier.
L'article L. 222-9 de la proposition de loi vise à faciliter l'activité d'agent sportif par les ressortissants communautaires ou d'un État partie à l'Espace économique européen, tout en la soumettant au même encadrement que l'activité des agents ayant obtenu leur licence en France.
Il autorise donc la délivrance de la licence d'agent sportif aux ressortissants européens qui sont qualifiés pour l'exercer. Pour ceux dont la qualification serait insuffisante au regard des exigences françaises, l'article renvoie le soin à un décret en Conseil d'État de définir les modalités d'un examen spécifique.
En tout état de cause, il est prévu que les agents doivent respecter l'ensemble des conditions d'exercice de l'activité définies dans le code du sport.
Si l'objectif poursuivi par cet article est partagé par votre commission, elle a néanmoins estimé nécessaire d'introduire des dispositifs différents selon que l'agent étranger souhaite s'établir en France ou uniquement y exercer ponctuellement son activité.
Le traité instituant les Communautés européennes comporte deux principes fondamentaux dans ses articles 43 et 49, qui sont la liberté d'établissement et la liberté de prestation transfrontalière des services.
Le principe de la liberté d'établissement permet à une personne de mener une activité économique de manière stable et continue dans un ou plusieurs États membres.
Le principe de la libre prestation de services permet quant à lui à une personne fournissant ses services dans un État membre d'offrir ses services de manière temporaire dans un autre État membre, sans devoir y être établie.
L'activité d'agent sportif étant une activité commerciale, elle est naturellement soumise à ces principes, ce qui entraîne que la législation française doit prévoir des modalités spécifiques d'exercice de la profession pour les agents communautaires, qui ne soient pas restrictives.
Votre commission a donc adopté l'article L. 222-9 dans une nouvelle rédaction.
Un ressortissant d'un État membre de l'UE ou de l'EEE qui souhaite s'établir en tant qu'agent sportif en France, pourra le faire, s'il a obtenu une qualification dans un pays dans lequel la profession ou la formation d'agent sportif est réglementée.
Lorsqu'il a exercé cette activité dans un pays où ni la formation ni la profession ne sont réglementées, il devra l'avoir exercée à plein temps pendant deux ans au cours des dix années précédentes dans un État de l'UE ou de l'EEE et être titulaire d'une ou plusieurs attestations de compétences ou d'un ou plusieurs titres de formation délivrés par l'autorité compétente de l'État.
Le principe de liberté d'établissement est ainsi respecté. Mais votre commission a également souhaité que la compétence de ces agents européens soit réelle.
Il est donc prévu que, lorsqu'il existe un écart trop important entre la qualification dont le ressortissant européen se prévaut et celle requise par l'examen français, ils doivent passer un examen ad hoc dont les modalités seront définies par décret.
Cette activité, au même titre que celle exercée par les agents disposant de la licence française, devra être exercée dans le respect des articles du code du sport relatifs aux agents : interdiction du double mandat, plafonnement de la rémunération à 10 % du contrat de travail ou de transfert, respect des incompatibilités et incapacités...
Si un ressortissant d'un État membre de l'UE ou de l'EEE souhaite exercer une activité d'agent seulement de façon temporaire ou occasionnelle, il est prévu qu'il soit soumis à des contraintes moins fortes, conformément au principe de la liberté de prestation de services :
- il devra être un agent légalement établi dans un État faisant partie de l'UE ou de l'EEE ;
- il devra respecter l'ensemble des dispositions relatives aux incompatibilités et aux incapacités (il ne pourra ainsi pas s'agir d'un entraîneur étranger qui exercerait aussi, dans son pays, l'activité d'agent) ;
- enfin, si ni l'activité d'agent ni la formation ne sont réglementées dans le pays dans lequel il est établi, il devra avoir exercé cette activité pendant au moins deux ans au cours des dix années qui précèdent la prestation.
Un décret devra prévoir ce qui caractérise une activité temporaire et occasionnelle dans l'activité d'agent.
Il est important de noter que les ressortissants européens, qu'ils exercent dans le cadre de la liberté d'établissement ou dans celui de la libre prestation de service devront faire la déclaration de leur activité à la fédération compétente. Cette déclaration permettra aux fédérations de contrôler le respect des dispositions du code auxquels ils sont soumis.
Outre des modifications rédactionnelles aux articles L. 222-5, L. 222-6, L. 222-10 et L. 222-11, votre commission a apporté au texte de la proposition de loi les précisions suivantes :
- les agents sportifs doivent souscrire des garanties d'assurance pour couvrir leur responsabilité civile et celle de leurs préposés (deuxième alinéa de l'article L. 222-6-1). Il s'agit d'une disposition législative à objectif prudentiel, courante dans le cas des professions commerciales ou libérales, destinée à leur imposer de couvrir les risques auxquels ils peuvent être soumis ;
- l'activité d'agent ne peut être exercée par un avocat (6° de l'article L. 222-7). En effet, certains barreaux autorisent aujourd'hui des avocats à exercer l'activité d'agent ce qui brouille la spécificité de cette activité. Si les avocats peuvent préparer les contrats et conseiller les agents, ils ne doivent pas pouvoir négocier et opérer les transactions avec les clubs ;
- l'exercice des préposés d'agents doit être encadré. Bien qu'il s'agisse d'un exercice illégal de l'activité d'agent, certains collaborateurs d'agent tentent en effet aujourd'hui d'exercer les mêmes pouvoirs que la personne pour laquelle ils exercent, alors qu'ils ne disposent pas de la licence. Afin de clarifier leur situation, il est prévu que les préposés ne puissent l'être que pour un seul agent, ou pour une seule entreprise au sein de laquelle est exercée l'activité d'agent sportif (deuxième alinéa de l'article L. 222-8) ;
- grâce aux informations dont elles disposent, les fédérations doivent faire respecter les dispositions du code du sport relatives aux agents (premier alinéa de l'article L. 222-10). Cette disposition a pour objet de responsabiliser davantage les fédérations auxquelles l'État confie un véritable pouvoir de police administrative ;
- les sanctions prises par les fédérations sont édictées à l'encontre des agents mais aussi des licenciés ainsi qu'aux associations et sociétés affiliées (premier alinéa de l'article L. 222-10-2).
- les commissions spécialisées mises en place par le Comité national olympique et sportif français en cas d'absence de fédération délégataire disposent des mêmes compétences que les fédérations délégataires, dans le domaine du contrôle des agents sportifs (nouvel article 4).
L'article 1er de la proposition de loi modifie l'ensemble des dispositions du code du sport relatives aux agents de joueurs (articles L. 222-5 à L. 222-12).
1. L'article L. 222-5
Le premier alinéa de l'article L. 222-5 du code du sport relatif aux modalités de rémunération des enfants pratiquant une activité sportive renvoie à l'article L. 7124-9 du code du travail relatif à l'activité des enfants dans le domaine du spectacle, selon lequel si une part de la rémunération perçue par un enfant de moins de seize ans peut être laissée à disposition de ses représentants légaux, le surplus est versé à la Caisse des dépôts et consignations et géré par la caisse jusqu'à la majorité de l'enfant.
Les deuxième à cinquième alinéas de l'article posent l'interdiction pour un agent sportif, une société, une association sportive, ou une personne agissant pour le compte d'un mineur d'être rémunéré à l'occasion de la conclusion par le mineur d'un contrat relatif à l'exercice d'une activité sportive.
Cette disposition est nécessaire mais pas suffisante, dans la mesure où elle ne couvre pas la conclusion par le mineur d'autres types de contrats éventuellement rémunérateurs, comme ceux relatifs à l'image du sportif.
b) Le dispositif proposé par le présent article
La proposition de loi tend à étendre le champ d'application de l'article L. 222-5 en interdisant à toute personne d'être rémunérée à l'occasion :
- de la conclusion par le mineur d'un contrat relatif à l'exercice d'une activité sportive. Il peut s'agir d'un agent sportif : ils ont en effet un monopole en cas de contrat relatif à l'exercice rémunéré d'une activité sportive. Cette disposition peut aussi concerner toute personne ayant mis en relation les parties intéressées au contrat ;
- ou de la conclusion d'un contrat dont la cause est l'exercice d'une activité sportive par un mineur : il s'agit des contrats relatifs à l'exploitation de l'image et du nom de sportif mineur. Les agents peuvent être concernés par cette disposition, au même titre que tout autre conseil (avocat, famille...) du mineur.
En outre, sur la base du nouvel article L. 222-11 du code du sport, les agents (ou ceux qui exercent illégalement l'activité d'agent) ayant contrevenu à ces dispositions pourront être sanctionnés pénalement de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende17(*).
Cette disposition revêt une importance particulière aux yeux de votre rapporteur qui estime que la protection des mineurs dans le sport de haut niveau est un impératif majeur pour les pouvoirs publics. Il se félicite à cet égard de la prise de conscience de ce problème par les institutions européennes18(*) dans la mesure où le trafic de jeunes joueurs est un phénomène transnational qui ne pourra être traité efficacement que par une coopération européenne renforcée sur ce thème.
2. L'article L. 222-5-1 (nouveau)
Cet article prévoit une sanction pénale en cas de violation des règles de rémunération des mineurs mentionnées au premier alinéa de l'article L. 222-5. La punition prévue est une amende de 3 750 euros, et une peine de quatre mois d'emprisonnement, et une amende de 7 500 euros pour le récidiviste.
Compte tenu du fait qu'il peut être difficile pour le mineur d'enclencher une action civile à l'encontre de personnes qui lui sont proches, la mise en place d'une sanction pénale semble particulièrement pertinente : outre qu'elle a des vertus dissuasives, elle peut en effet être déclenchée à l'initiative de l'État.
3. L'article L. 222-6
L'article L. 222-6 définit la profession d'agent :
- elle est une activité rémunérée consistant à mettre en rapport les parties intéressées d'un contrat relatif à une activité sportive rémunérée. Les types de contrat concernés ne sont pas précisés : il s'agit en fait des contrats de travail des joueurs qui mettent en relation un sportif et un club19(*) et des contrats de transfert passés entre deux clubs20(*). Les interventions des intermédiaires en vue de la conclusion d'un contrat d'image, de « sponsoring » ou bien encore de gestion de patrimoine du sportif sont donc soumises au droit commun du contrat de courtage ou du contrat d'entreprise ;
- on ne peut l'exercer que si l'on détient une licence d'agent sportif, dont les modalités d'attribution, de délivrance et de retrait sont définies aux articles R. 222-1 à R. 222-19 du code du sport ;
- cette licence est délivrée par la fédération délégataire compétente et doit être renouvelée tous les trois ans.
L'obligation imposée à tout agent sportif de détenir une licence délivrée par une fédération sportive après réussite d'un examen, constituait la mesure phare de la loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000 relative modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives. Avant cette date, une simple déclaration suffisait. L'idée était que les compétences soient contrôlées et les fédérations responsabilisées dans leur rôle de contrôle.
(1) La délégation de compétence aux fédérations
L'un des axes majeurs de la législation relative aux agents sportifs est que la responsabilité de la délivrance des licences et de leur contrôle relève des fédérations. Il s'agit d'un choix pragmatique, dicté par la connaissance de leurs milieux respectifs par les fédérations et par le manque de moyens du ministère pour exercer ces compétences, mais dont l'efficacité impose bien évidemment un engagement volontariste de chaque fédération.
L'organe de délivrance des licences est la fédération délégataire compétente dans chaque sport.
Pour l'instant, 12 fédérations sont concernées par l'organisation d'un examen et la délivrance de licences :
Nombre d'agents personne physique
Nombre d'agents personne morale
Source : secrétariat d'État aux sports, à la jeunesse et à la vie associative
L'article 3 du décret n° 2002-649 du 29 avril 2002 codifié à l'article R. 222-3 du code du sport a rendu obligatoire la création d'une commission des agents sportifs au sein de ces fédérations. Cette commission est chargée :
- de proposer le programme et les épreuves de l'examen d'aptitude au comité directeur qui les arrête ;
- d'organiser l'examen ;
- de se constituer en jury d'examen ;
- de contrôler l'activité des agents licenciés avec la capacité de proposer des sanctions à l'instance dirigeante de la fédération en cas de manquements à leurs obligations ;
- et enfin de se prononcer sur le refus de renouvellement ou le retrait de licence par un avis qui lie le comité directeur (articles R. 222-3 à R. 222-18).
Les principales fédérations de sport collectif ont créé en leur sein une commission des agents, lesquelles ont élaboré un règlement intérieur conforme aux dispositions législatives et réglementaires. Au vu des taux de réussite aux examens par les différentes fédérations, il semble qu'ils soient assez sélectifs. Toutefois, compte tenu de l'augmentation rapide du nombre d'agents, votre rapporteur considère qu'il pourrait être intéressant de transformer cet examen en concours.
Nbre d'agents licenciés actifs début 2005
14/189 (7,4%)
12/160 (7,5%)
21/164 (12,8%)
13/151 (8,6%)
37/51 (72,5%)
44 PP (dont 5 autorisations provisoires) et 4 PM
27/34 (79,4%)
9/27 (33,3%)
7/12 (58,3%)
19 PP et 14 PM
5 PP et 1 PM
04 (0%)
3 PP et 1 PM
PP : personne physique ; PM : personne morale
Source : rapport précité des inspections générales
Les examens sont composés d'une épreuve générale, qui permet d'évaluer l'aptitude du candidat à exercer l'activité d'agent sportif en s'assurant qu'il possède les connaissances utiles à l'exercice de l'activité, notamment en matière fiscale, sociale, contractuelle et dans le domaine de l'assurance, et d'une épreuve spécifique qui permet de vérifier sa connaissance de la législation et de la réglementation applicables aux activités physiques et sportives et des règlements fédéraux, nationaux et internationaux dans la discipline. Les programmes des épreuves sont par ailleurs homologués par le délégué à l'emploi et aux formations du ministre chargé des sports, conformément aux dispositions des textes réglementaires.
(2) La possibilité pour les personnes morales de détenir une licence d'agent
L'article L. 222-6 ne prévoit pas expressément la possibilité pour une personne morale de détenir une licence d'agent, mais cette éventualité est citée de manière incidente à l'article L. 222-8 et est donc tout à fait légale. A l'exception de la fédération française de football qui refuse de leur délivrer une licence, respectant sur ce point le règlement FIFA21(*), les fédérations attribuent donc une licence à une personne morale si une personne la représentant réussit l'examen. Cette possibilité contribue largement au flou entourant la profession d'agent dans la mesure où des personnes peu compétentes en matière sportive peuvent négocier des contrats au nom de la personne morale, alors que des personnes ayant réussi l'examen mais démissionné de la société au nom de laquelle elles l'ont passé ne sont plus en mesure d'exercer leur activité.
(3) La question des collaborateurs d'agent
La mise en rapport des parties intéressées à la conclusion d'un contrat de travail de sportif professionnel étant une activité strictement réservée à l'agent sportif détenteur d'une licence, on peut déduire de l'article L. 222-6, a contrario, que les collaborateurs (ou « préposés ») d'agents sportifs ne peuvent pas exercer cette activité. Leur fonction est donc cantonnée à des tâches de nature administrative, ou de supervision de joueur, mais ne peut correspondre à des activités de négociation avec les joueurs. Toutefois, il s'avère aujourd'hui que l'activité des collaborateurs est mal comprise par les clubs professionnels et qu'elle contribue à l'opacité du fonctionnement du marché des transferts.
La proposition de loi distingue clairement entre la négociation relative à un contrat de travail (contrat relatif à l'exercice rémunéré d'une activité sportive ou d'entraînement) et celle relative à un contrat de transfert (lequel prévoit la conclusion d'un contrat de travail ayant pour objet l'exercice rémunéré d'une activité sportive), sur lesquelles ne pourront être rémunérés que les agents sportifs, à savoir ceux qui détiennent la licence mentionnée dans l'article.
Par ailleurs, elle prévoit que les agents pourront négocier les contrats des entraîneurs. De fait, les entraîneurs utilisent déjà des agents, et il est indispensable d'encadrer cette activité. Au vu des salaires concernés dans certaines disciplines, cette précision semble très utile à votre rapporteur. Notons que les préparateurs physiques sont des personnes qui aux termes de l'article L. 212-1 du code du sport, « encadrent une activité physique ou sportive ou entraînent ses pratiquants contre rémunération » : ils peuvent donc être considérés comme des entraîneurs au sens du code du sport. Les agents seraient donc susceptibles de négocier un contrat de travail de préparateur physique.
Si le texte maintient le principe de la délivrance de la licence par la fédération, l'obligation de renouvellement triennal est supprimée. Votre rapporteur estime que cette disposition correspond bien à la volonté des acteurs de professionnaliser l'activité : il n'y a pas de raison qu'un agent ayant réussi l'examen doive engager des formalités excessives pour pouvoir continuer à exercer son activité. Votre rapporteur souligne en outre que les fédérations ont utilisé cette obligation de renouvellement comme un moyen de pression auprès d'agents qu'elles n'ont pas sanctionnés, ce qui n'est pas conforme à la logique de la législation mise en oeuvre en 2000. Il se félicite, par conséquent, que soit substituée au renouvellement une obligation de contrôle annuel de l'activité des agents sportifs par les fédérations. C'est à l'occasion de ce contrôle que les fédérations pourront mettre à jour les éventuelles irrégularités, et le cas échéant, prendre les sanctions qui s'imposent.
Enfin est supprimée la possibilité pour les personnes morales de détenir une licence d'agent, ce qui permettra de mettre fin aux dérives constatées aujourd'hui. L'article 3 de la proposition de loi précise les modalités de transition entre les deux régimes.
4. L'article L. 222-6-1 (nouveau)
Cet article vise à ce que les agents puissent constituer une société pour exercer leur activité ou être préposés d'une société. C'est bien évidemment déjà le cas : les agents ne sont pas tous des travailleurs indépendants, certains ont créé une société ou sont salariés. Mais l'objet de cette disposition est de préciser que ce n'est pas parce que les personnes morales ne pourraient plus détenir une licence que ceux qui la détiennent ne pourraient constituer une société ou en être salariés. Les formes de la société ne sont pas explicitement prévues : il pourra donc s'agir aussi bien d'une société anonyme que d'une entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée, ou de toute autre forme juridique prévue par le droit français.
Par ailleurs, les agents pourront faire appel à des collaborateurs (les « préposés »). Toutefois, conformément à l'article L. 222-6 du code du sport (dans ses deux rédactions actuelle et nouvelle), ces personnes ne peuvent pas « mettre en rapport les parties intéressées » à la passation d'un contrat de travail pour un sportif professionnel, ou d'un contrat de transfert, ce qui leur interdit d'effectuer des négociations ou des transactions. Il est donc important que le décret d'application de cet article, prévu à l'article L. 222-13, impose une publication des noms des préposés sur le site Internet des fédérations concernées, afin que les acteurs du monde sportif sachent qui sont ces collaborateurs et qu'ils ne surestiment ainsi pas l'autonomie de certaines personnes qui se prétendent agents...
5. Les articles L. 222-7 à L. 222-7-2
L'actuel article L. 222-7 du code du sport prévoit l'ensemble des incapacités et incompatibilités applicables aux agents sportifs.
S'agissant des incompatibilités, en l'état actuel du droit, il est interdit d'exercer l'activité d'agent sportif si l'on exerce, ou si durant l'année écoulée on a exercé, des fonctions de direction ou d'encadrement sportif22(*) dans une association sportive, une société employant des sportifs contre rémunération, une société organisant des manifestations sportives, une fédération sportive ou un organe qu'elle a constitué.
Ces incompatibilités, pour utiles qu'elles soient, sont insuffisantes dans la mesure où le texte n'interdit pas à un agent de devenir dirigeant de club immédiatement après avoir arrêté son activité, ce qui pose de sérieux problèmes d'éthique sportive, et n'interdit pas non plus à un agent d'être actionnaire d'une société sportive.
Par ailleurs, pour obtenir ou détenir une licence d'agent sportif, il ne faut pas avoir été condamné pour les délits d'agressions sexuelles, de trafic de stupéfiants, de proxénétisme, d'escroquerie, d'abus de confiance, de non-respect des dispositions relatives au dopage et de fraude fiscale.
Ces incapacités visent également à assainir la profession d'agent sportif, mais il manque certainement dans cette liste des délits plus susceptibles d'être commis par les agents de joueur, comme ceux de corruption ou de blanchiment d'argent par exemple... Par ailleurs, cette incapacité est difficile à mettre en oeuvre dans la mesure où l'arrêté du 16 juillet 2002, qui dresse une liste des pièces devant être fournies pour obtenir une licence, n'impose pas la présentation d'un extrait de casier judiciaire (mais seulement, aux termes de son article 2, une déclaration sur l'honneur).
b) Le texte proposé
Le deuxième alinéa de l'article L. 222-7, relatif aux incompatibilités, reste inchangé (interdiction de cumul entre l'activité d'agent et celle de membre de l'encadrement d'un club ou d'une fédération et interdiction d'exercice de l'activité d'agent pendant un an après avoir quitté un fonction d'encadrement dans un club ou une fédération).
L'article est cependant complété par deux nouveaux alinéas interdisant l'obtention ou la détention d'une licence d'agent :
- pour une personne ayant été, durant l'année écoulée, actionnaire ou associée d'une société employant des sportifs contre rémunération ou organisant des manifestations sportives. Ainsi, ne pourra plus échapper à l'incompatibilité la personne qui, sans avoir directement participé à l'encadrement d'un club, en a été actionnaire ou associée ;
- et pour une personne qui a fait l'objet d'une sanction disciplinaire de radiation à vie par la fédération délégataire compétente à raison de manquement au respect des règles d'éthique et déontologie sportive. Cet ajout participe de l'objectif du texte de renforcer l'autorégulation du monde sportif en empêchant ceux qui ont été sanctionnés par les fédérations d'exercer l'activité d'agent.
Par ailleurs, le nouvel article L. 222-7-1 prévoit, ainsi que le recommandaient les rapports précités des inspections générales et de l'Assemblée nationale, une disposition miroir à celle prévue à l'article L. 222-7, visant à interdire à tout agent sportif d'exercer, dans un délai d'un an après l'arrêt de son activité, des fonctions de direction ou d'entraînement sportif soit dans une association ou une société employant des sportifs contre rémunération ou organisant des manifestations sportives, soit dans une fédération sportive ou un organe qu'elle a constitué. Ce dispositif vise à protéger les intérêts des clubs sportifs en limitant l'impact de l'arrivée d'un agent dans l'encadrement d'un club. Elle tend globalement à compléter un dispositif législatif qui a pour objet de bien séparer la sphère des agents sportifs de celle des clubs afin de limiter la collusion des différents intérêts.
De même, une disposition miroir au 2° de l'article L. 222-7 prévoit-elle qu'un agent sportif, ou une personne qui a exercé l'activité d'agent sportif durant l'année écoulée, ne peut être actionnaire ou associé d'une société employant des sportifs contre rémunération ou organisant des manifestations sportives. Cette disposition peut concerner l'agent qui aura interdiction d'acheter des actions de la société OL Groupe cotée en Bourse, mais vise surtout ceux qui pourraient avoir une large part du capital d'un club et y occuper de facto une position d'influence.
Enfin, la liste des incapacités est complétée par un nouvel article L. 222-7-2. L'exercice de l'activité d'agent est désormais interdit en cas de condamnation pour l'ensemble des délits relatifs :
- à l'atteinte à la vie des personnes, à l'intégrité physique et psychique de la personne, à la mise en danger de la personne, aux atteintes à la dignité des personnes, et aux atteintes à la personnalité (1° du nouvel article)
- aux appropriations frauduleuses (2° du nouvel article) ;
- au recel et aux infractions assimilées ou voisines, aux atteintes aux systèmes de traitement automatisé des données et au blanchiment (3° du nouvel article) ;
- aux atteintes à l'administration publique commises par les particuliers (corruption active, détournement de biens...) et aux atteintes à l'action de justice (4° du nouvel article) ;
- aux atteintes à la confiance publique (5°) ;
- au non-respect des règles de rémunération concernant les sportifs mineurs mentionnées au premier alinéa du nouvel article L. 222-5 (6°) ;
- et à la fraude fiscale (7°).
Afin que ces interdictions soient réellement appliquées, le texte prévoit que le bulletin n°2 du casier judiciaire pourra être délivré à la fédération délégataire compétente, afin que le cas échéant, elle refuse de délivrer la licence.
6. Les articles L. 222-8 à L. 222-8-2
L'actuel article L. 222-8 soumet les collaborateurs des agents sportifs (« les préposés ») ainsi que les dirigeants des sociétés disposant de la licence d'agent sportif, aux incompatibilités et incapacités prévues pour les agents.
Votre rapporteur souligne que l'encadrement de l'activité des collaborateurs ou préposés d'agents sportifs est une demande forte du mouvement sportif, dans la mesure où cette activité tend à brouiller l'activité d'interlocuteurs plus légitimes.
Le règlement FIFA prévoit expressément que ces préposés ne peuvent effectuer que des démarches administratives, ce qui les empêche de naviguer dans l'entourage des sportifs et de jouer un rôle qui s'apparente à celui d'agent. C'est implicitement que le droit français encadre leur action : en effet, les seuls à pouvoir « mettre en rapport les parties intéressées à la conclusion d'un contrat » de travail ou de transfert d'un sportif sont les agents. A contrario, les négociations et transactions pour le compte de sportifs sont donc interdites aux préposés qui ne sont pas détenteur d'une licence d'agent. Ils sont par conséquent de facto confinés à des tâches administratives ou de supervision de joueurs.
Votre rapporteur estime, quant à lui, que la clarification du rôle des collaborateurs passe par la mise en place de dispositions réglementaires tendant à obliger les agents à informer les fédérations sur le nom des préposés embauchés. Il a par ailleurs souhaité étendre à un préposé de travailler pour plusieurs agents ou plusieurs sociétés employant des agents.
L'article L. 222-8 de la proposition de loi présentée par Jean-François Humbert prévoit que les incompatibilités et incapacités prévues pour les agents s'appliquent aux préposés qui travaillent pour lui, soit directement, soit pour le compte de la société qu'il a constituée pour l'exercice de son activité.
Il prévoit en outre que les agents sportifs ne peuvent être préposés d'une association ou d'une société employant des sportifs contre rémunération.
Les nouveaux articles L. 222-8-1 et L. 222-8-2 encadrent l'exercice de l'activité de l'agent sportif qui a constitué une personne morale :
- les dirigeants, associés, ou actionnaires de cette personne morale sont soumis aux mêmes incompatibilités et incapacités que l'agent (1er alinéa de l'article L. 222-8-1) et ne peuvent être des sportifs ou entraîneurs pour le compte desquels l'agent serait susceptible d'exercer son activité (article L. 222-8-2) ;
- les associés ou actionnaires de cette personne morale ne peuvent être ni une association ou une société employant des sportifs contre rémunération ou organisant des manifestations sportives, ni une fédération sportive ou un organe qu'elle a constitué (deuxième à quatrième alinéas de l'article L. 222-8-1).
7. Les articles L. 222-9 et L. 222-9-1
L'article L. 222-9 encadre l'exercice de l'activité d'agent par les ressortissants communautaires ou d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE)23(*).
(1) Les textes relatifs aux agents étrangers
De nombreux agents étrangers intervenant sur le territoire national, notamment à l'occasion de l'arrivée en France de joueurs de leurs pays, le législateur a dû prévoir un dispositif spécifique.
L'article L. 222-9 dispose ainsi que « l'exercice à titre occasionnel de l'activité d'agent sportif par un ressortissant d'un État membre de la Communauté européenne ou d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen non établi sur le territoire national est subordonné au respect des conditions de moralité définies aux articles L. 222-7 et L. 222-8 » (qui définissent en fait des incompatibilités et des incapacités).
Les interventions de certains agents communautaires étant répétées et non plus occasionnelles, l'article 19 du décret du 29 avril 2002 codifié à l'article R. 222-12 du code du sport a précisé les modalités d'application des dispositions législatives en autorisant l'exercice de l'activité d'agent sportif par un ressortissant communautaire s'il :
- obtient une licence pour exercer en France ;
- produit une licence délivrée dans un de ces États ;
- ou établit qu'il détient les titres ou la qualification professionnelle lui permettant d'y exercer cette profession.
L'application de ce dispositif est assuré par les fédérations qui, aux termes de l'article R. 222-11, examinent la situation de ces agents au vu de la licence produite par l'intéressé et en vérifiant les titres et qualifications dont il se prévaut pour exercer l'activité d'agent sportif. D'après le rapport précité des inspections générales des ministères du sport et des finances, les demandes de licences officiellement adressées par des agents étrangers aux fédérations sportives sont restées rares24(*).
(2) Les problèmes d'application
Concernant les agents de pays membres de l'UE ou de l'EEE, la notion de titres et qualifications s'est avérée difficile à appréhender, et aucune circulaire ministérielle n'est venue la préciser, ce qui a eu pour effet de limiter le traitement des demandes par les fédérations. S'agissant du football, la FFF a eu tendance à ne pas traiter les demandes d'équivalence, dans la mesure où une licence FIFA existe et où les agents sont très nombreux.
S'agissant des agents ressortissants des autres pays, les textes sont pour l'instant muets, ce qui a pour effet de rendre l'obtention d'une licence théoriquement obligatoire pour eux, même pour les agents disposant d'une licence FIFA. La conséquence de ce régime juridique très strict est que seules quelques très rares candidatures ont été enregistrées, et que des agents étrangers ont exercé en France sans détenir de licence, et donc en toute illégalité.
Cette situation, outre quelle constitue une concurrence déloyale pour les agents français, détenteurs de la licence et soumis aux restrictions du code du sport, est très préjudiciable à la transparence de l'exercice de l'activité d'agent. Cette situation pourrait, à moyen terme, si l'on ne faisait rien, remettre en cause l'intérêt de l'encadrement législatif de l'activité d'agent.
C'est la raison pour laquelle la proposition de loi prévoit de fixer un cadre pour l'exercice de l'activité par les ressortissants étrangers.
b) Le nouvel article L. 222-9
L'article L. 222-9, dans la rédaction prévue par la proposition de loi, encadre l'exercice sur notre territoire des agents sportifs ressortissants communautaires ou de l'EEE.
Les fédérations délégataires devront ainsi délivrer une licence à ces agents :
- s'ils sont qualifiés dans l'un des ces Etats pour exercer cette activité ;
- et s'ils respectent les conditions d'exercice de l'activité telles que définies dans le code du sport (incompatibilités, plafond de rémunération...).
Les conditions relatives à la qualification apparaissant floues et potentiellement laxistes, la proposition de loi a prévu qu'un décret en Conseil d'Etat fixe :
- les critères de l'existence d'une différence substantielle de niveau entre la qualification dont les intéressés se prévalent et celle requise en France ;
- et les conséquences qui seront le cas échéant tirées de cette différence substantielle de niveau. Concrètement, il s'agira de définir les modalités de l'examen ad hoc qui pourra être prévu pour ces ressortissants.
La rédaction proposée par l'article vise à fixer un cadre strict à l'activité des ressortissants communautaires tout en respectant le droit communautaire, et notamment le principe de la liberté d'établissement. Il semble toutefois à votre rapporteur que l'eurocompatibilité de ce texte nécessiterait à la fois des aménagements relatifs aux modalités d'établissement des agents communautaires, et des dispositions autorisant dans des conditions assez souples, la prestation de services d'agents qui exercent dans d'autres pays de l'Union européenne ou de l'EEE, mais qui souhaiteraient l'exercer ponctuellement en France.
b) Le nouvel article L. 222-9-1
Cet article fixe les modalités d'exercice de l'activité d'agent par les ressortissants d'un Etat ni membre de la Communauté européenne, ni partie à l'accord sur l'EEE. Cette question était en effet l'une des grandes inquiétudes du monde sportif, qui estime que les dérives proviennent souvent d'agents étrangers imposés par les joueurs, qui ne respectent pas les dispositions législatives et réglementaires françaises.
Ces ressortissants devront ainsi :
- soit être titulaires d'une licence d'agent sportif, qu'ils devront avoir obtenu par les voies classiques de la réussite de l'examen ;
- soit passer une convention avec un agent sportif ayant pour objet la présentation d'une partie intéressée à la conclusion d'un contrat mentionné à l'article L. 222-6. Ainsi, l'agent étranger d'un sportif ayant intégré une équipe française par son intermédiaire devra, s'il souhaite être rémunéré sur le contrat de travail du joueur, ou le contrat de transfert, passer une convention avec un agent français. Ladite convention a spécifiquement pour objet le contrat de travail ou de transfert mentionné à l'article L. 222-6 et doit être transmise à la fédération. Signalons à cet égard que si la Ligue de football professionnel met en place le système de centralisation bancaire des transferts, comme elle a proposé de le faire, la rémunération de l'agent étranger suite à l'achat du joueur qu'il représente par un club français transitera par ce compte et sera conditionnée au respect des dispositions du code du sport.
Cet encadrement paraît très intéressant. Son application effective nécessitera un contrôle renforcé des fédérations sur les conventions et la non-homologation des contrats (prévue au 2° de l'article L. 222-10-1) en cas de non-respect des dispositions du code encadrant l'activité des agents.
8. Les articles L. 222-10 et L. 222-10-1
L'article L. 222-10 est l'un des piliers de notre législation sur les agents sportifs : il fixe le principe qu'un agent ne peut être à la fois l'agent du joueur et l'agent du club entre lesquels un contrat est passé. Cela aurait dû éviter les manoeuvres frauduleuses auxquelles on a pu assister, notamment dans le football, résultant des « arrangements » entre les différentes parties au contrat.
La nature juridique du contrat passé entre l'agent et le club n'est pas précisée par la loi : il s'agit soit d'un contrat de courtage, soit d'un contrat de mandat selon les dispositions qu'il contient.
La rémunération de l'agent est encadrée puisqu'elle ne peut constituer que 10 % du montant du contrat conclu, sans qu'il soit cependant précisé s'il s'agit de la valeur brute ou nette du contrat et si les différentes primes du joueur sont incluses25(*). Selon les informations communiquées à votre rapporteur, les commissions d'agent se négocient aujourd'hui entre 5 et 7 % du salaire net du joueur.
Ces différentes dispositions sont substantielles puisque leur violation entraîne la nullité du contrat.
C'est aux fédérations qu'a été confiée la charge de contrôler leur respect. La loi prévoit à ce titre que les contrats et les mandats leur sont communiqués, sous peine de sanctions.
Comme votre rapporteur l'a souligné dans l'exposé général, la pratique a complètement vicié ce dispositif. En effet, la prohibition du double mandat n'est pas respectée. Le plus souvent, les sportifs refusent d'assumer les charges liées à leur agent, et les clubs se sont substitués à eux pour payer l'intermédiaire, sans faire transiter les sommes par le patrimoine des joueurs (afin d'éviter aux joueurs de les intégrer dans leur revenu imposable, et de ne pas payer les charges patronales sur ces sommes).
Pour donner à cette pratique les apparences de la légalité, les agents ne transmettent pas aux fédérations les mandats qui les lient aux clubs, voire se contentent de contrats verbaux. Ces comportements induisent des effets pervers très importants, puisqu'ils ont rendu impossible le contrôle des mandats et des contrats par les fédérations, ce qui a facilité grandement le détournement, en toute discrétion, des sommes provenant des clubs en vue de les redistribuer aux acteurs de la transaction.
C'est la raison pour laquelle l'ensemble des acteurs du monde sportif, ainsi que la doctrine26(*), militent pour une réforme du texte sur ce point.
La proposition de loi tend à refondre entièrement le dispositif encadrant la rémunération de l'agent, afin de transformer le cercle vicieux lié à l'interdiction du double mandat en un cercle vertueux, passant par la légalisation des pratiques et le renforcement consécutif de l'efficacité des contrôles.
La rédaction prévue au deuxième alinéa incite à penser que les contrats passés entre les agents et les sportifs sont plutôt des contrats de courtage que des contrats de mandat : il est pris acte que l'agent agit davantage en tant que trait d'union rapprochant les parties intéressées au contrat qu'en tant que mandataire, qui pourrait accomplir un acte juridique au nom et pour le compte du joueur. Cette qualification juridique emporte des conséquences réelles, notamment sur les règles de résiliation du contrat : le contrat de courtage ne peut en effet être résilié qu'un cas de comportement grave de l'agent, alors que le mandant peut révoquer son mandat à tout moment.
Le contrat de courtage de l'agent doit préciser le montant de sa rémunération qui ne peut être supérieure à 10 % du montant du contrat qu'il va négocier (1° de l'article L. 222-10). Selon une interprétation combinée des dispositions des nouveaux articles L. 222-6 et L. 222-10, le montant de référence est le montant net du contrat de travail du joueur et le montant hors taxe du contrat de transfert.
Ce contrat précise en outre la partie pour le compte de laquelle l'agent négocie : il peut s'agir du club, lorsqu'il cherche à placer l'un de ses joueurs, ou lorsqu'il souhaite en recruter, il s'agit le plus souvent du sportif lorsqu'il cherche à trouver un club, ou à en changer.
Les clubs n'ont en effet pas souvent besoin de faire appel à des agents sportifs : ils peuvent utiliser des recruteurs pour dénicher de nouveaux joueurs et négocient directement avec les autres clubs dans le cadre des contrats de transfert. Toutefois, en cas par exemple de relégation en seconde division, les clubs peuvent contracter avec un agent qui aide de nombreux joueurs de l'équipe à trouver un nouveau club. C'est la raison pour laquelle le texte prévoit explicitement la négociation de contrats de transferts entre clubs par les agents, sur lesquels ils seront rémunérés.
Toutefois, le plus souvent, ce sont les sportifs qui font appel aux services d'un agent, lequel négocie leur salaire au moment du transfert. Dans ce cas, l'agent n'est rémunéré que pour le contrat de travail du joueur et non pas pour le contrat de transfert (qui ne concerne que les deux clubs entre lesquels la transaction a lieu).
Le texte encadre le cas où plusieurs agents sont intervenus : le montant total de leurs rémunérations ne pourra excéder 10 % du montant total des contrats auxquels ils ont participé (6e aliéna de l'article L. 222-10).
La grande innovation de la proposition de loi est qu'elle permet la rémunération des agents de joueurs par les clubs, mettant ainsi la loi en conformité avec la pratique (5e alinéa de l'article L. 222-10). L'effet bénéfique attendu en est bien évidemment le dépôt des contrats d'agents auprès des fédérations, qui leur permettra de contrôler la régularité des rémunérations mentionnées dans les contrats (dont la transmission est un préalable obligatoire à leur homologation).
Les conditions de la rémunération de l'agent du sportif par le club sont les suivantes :
- l'agent doit être d'accord ;
- et doit donner quittance du paiement au club.
Afin de ne pas pénaliser les clubs, la proposition de loi prévoit que cette rémunération ne sera pas qualifiée d'avantage en argent accordé au sportif en sus des salaires, indemnités ou émoluments27(*). Si c'était le cas, des charges sociales supplémentaires devraient être payées et les sportifs devraient intégrer ces sommes dans leur revenu imposable, ce qui ne serait pas conforme à l'esprit du texte selon lequel le club paie en fait une prestation de l'agent, soumise de ce fait à la TVA.
Votre rapporteur rappelle que la pratique du paiement de la prestation de l'agent par l'acheteur n'est absolument pas dérogatoire au droit commun : ainsi, l'agent immobilier est-il payé par l'acheteur, même quand il est mobilisé par le vendeur, et l'agent de l'artiste est payé par le producteur. Il s'agirait donc plutôt d'un retour dans le droit commun. Il est au demeurant intéressant de noter que l'article 19.4 du nouveau règlement FIFA relatif aux agents, publié en 2008, permet désormais au joueur d'autoriser le club, par consentement écrit, à rémunérer son agent pour son compte.
Votre rapporteur estime qu'afin de mettre fin aux pratiques actuelles, un certain nombre de dispositions réglementaires relatives à la rémunération de l'agent doivent en outre être précisées. Il considère par exemple qu'il serait intéressant que la rémunération de l'agent ne soit pas assurée dès la signature du contrat de travail du joueur pour l'ensemble de la période prévue dans le contrat, mais consiste en un versement annuel à chaque fin d'année contractuelle. Cela éviterait d'inciter l'agent à encourager le joueur à changer fréquemment de club.
Il s'interroge enfin sur l'intérêt de mettre en place un barème dégressif de rémunération de l'agent selon les salaires concernés.
Afin de tirer les effets bénéfiques de cette disposition, la proposition de loi a prévu, au nouvel article L. 222-10-1, de confier un pouvoir de contrôle renforcé aux fédérations, dans le cadre d'un contrat de confiance passé avec l'État.
9. Les nouveaux articles L. 222-10-1 et L. 222-10-2
L'efficacité de la réforme de la profession d'agent sportif passe par l'implication des fédérations dans le contrôle de l'activité des agents ; or aucune modalité de contrôle n'est imposée aux fédérations dans la législation actuelle.
L'article L. 222-10-1 de la présente proposition de loi confie donc aux fédérations et aux ligues professionnelles (ce qui est une nouveauté) le soin de contrôler la conformité des contrats de travail et de transfert des joueurs aux intérêts des sportifs et à ceux de la discipline concernée et prévoit qu'à cette fin, ils devront édicter des règles relatives :
- à la communication des contrats de travail et de transfert des joueurs. Cette disposition doit obliger les fédérations à se donner les moyens de contrôler la régularité des contrats ;
- à l'interdiction pour les licenciés de faire appel à une personne qui ne détient pas la licence pour négocier ces contrats. Cette précision impose aux fédérations de responsabiliser les sportifs, qui n'ont pas le droit de faire appel à des agents non licenciés. L'obligation réglementaire de communication d'une liste des agents par les fédérations servira de support aux choix des joueurs ;
- au versement de la rémunération de l'agent, qui ne peut intervenir qu'après transmission du contrat visé à l'article L. 222-10 (contrat de courtage entre l'agent et le sportif, ou entre l'agent et le club). La mention autorisera donc la Ligue de football professionnel à mettre en place un système de centralisation bancaire des paiements. En outre, concrètement, les fédérations et ligues ne pourront ainsi homologuer un contrat que s'il leur a été transmis en bonne et due forme. Votre rapporteur estime nécessaire qu'elles n'homologuent le contrat que s'il respecte les dispositions du code du sport relatives aux agents du joueur.
Grâce à cet article, les fédérations et les ligues disposeront ainsi de l'ensemble des données relatives aux transferts et pourront par conséquent contrôler le respect de la législation sur les agents.
Le nouvel article L. 222-10-2 prévoit quant à lui que les fédérations peuvent prendre des sanctions en cas de :
- non-communication des contrats de travail des joueurs et des contrats de transfert ;
- non-communication des contrats passés entre les agents et les sportifs et entre les agents et les clubs ;
- non-respect des dispositions relatives aux contrats des mineurs (article L. 222-5), à la détention de la licence d'agent, et aux règles édictées par les fédérations conformément à l'article L. 222-10-1 ;
- et non-communication des documents nécessaires au contrôle de l'activité de l'agent.
Votre rapporteur signale à cet égard que le décret d'application prévu à l'article L. 222-13 devra prévoir une gamme de sanctions assez complète allant de l'avertissement au retrait de la licence, en passant par le blâme et la suspension, afin qu'elles puissent être à la fois dissuasives et réellement mises en oeuvre en cas de manquement.
10. Les nouveaux articles L. 222-11 et L. 222-12
L'actuel article L. 222-11 prévoit une sanction pénale d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende en cas d'exercice illégal de l'activité d'agent sportif, ou de non-respect des incompatibilités ou incapacités.
L'article L. 222-11 de la proposition de loi propose une condamnation pénale de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende, pour la personne exerçant l'activité d'agent :
- soit sans avoir obtenu la licence ;
- soit en méconnaissance d'une décision de suspension ou de retrait de cette licence ;
- contrairement aux règles d'incompatibilités et d'incapacités (articles L. 222-7 à L. 222-8-2),
- soit en violation des dispositions relatives à la protection des mineurs prévues aux deuxième à cinquième alinéa de l'article L. 222-5, qui sont des délits particulièrement graves ;
- soit pour les ressortissants étrangers, contrairement aux règles régissant l'activité des agents étrangers sur le territoire français (article L. 222-9 et L. 222-9-1) ;
- soit, enfin, en violation des dispositions relatives à l'interdiction du double mandatement et à la rémunération des agents sportifs (article L. 222-10)28(*).
Ces sanctions pénales sont absolument nécessaires pour lutter contre les « faux » agents, contre lesquels la régulation est par essence inefficace et qui nuisent très fortement à l'image de la profession. A leur égard, le message des pouvoirs publics doit être fort et crédible. C'est au demeurant la raison pour laquelle il est prévu que le montant de l'amende puisse être porté au-delà de 30 000 euros, jusqu'au double du montant des sommes indûment perçues.
Le nouvel article L. 222-12 tend, quant à lui, à prévoir que les peines prévues à l'article L. 222-11 peuvent être accompagnées d'une interdiction temporaire ou définitive d'exercer l'activité d'agent sportif. Votre rapporteur estime très satisfaisant qu'au-delà des sanctions administratives prévues par les fédérations, la justice puisse prononcer ce type d'interdiction29(*).
11. L'article L. 222-13
Il s'agit d'une disposition précisant les articles devant faire l'objet d'un décret en Conseil d'État. Il s'agit de ceux relatifs :
- à l'exercice de l'activité d'agent sportif (article L. 222-6);
- à la constitution d'une société par l'agent ou à l'activité de préposé (article L. 222-6-1) ;
- à l'exercice de l'activité d'agent sur le territoire français par un ressortissant non communautaire (article L. 222-9-1) ;
- et aux sanctions prises par les fédérations (articles L. 222-10-2).
Le présent article tend à prévoir que les conflits opposant des agents sportifs à d'autres acteurs du monde du sport pourront faire l'objet d'une mission de conciliation du Comité national olympique et sportif français (CNOSF).
Selon l'article L. 141-4 du code du sport, le Comité national olympique et sportif français (CNOSF) est chargé d'une mission de conciliation dans les conflits opposant les licenciés, les associations et sociétés sportives et les fédérations sportives agréées, à l'exception des conflits mettant en cause des faits de dopage.
Rappelons que le CNOSF (titre IV, chapitre 1er du code du sport) est une association reconnue d'utilité publique composée de l'ensemble des fédérations sportives (fédérations unisport olympiques, fédérations unisport non olympiques, fédérations multisports) qui représente en France au comité international olympique. Sa mission de conciliation est exercée par une conférence des conciliateurs.
Selon l'article R. 141-5 du code du sport, la saisine du comité à fin de conciliation constitue un préalable obligatoire à tout recours contentieux, lorsque le conflit résulte d'une décision, susceptible ou non de recours interne, prise par une fédération dans l'exercice de prérogatives de puissance publique ou en application de ses statuts : les recours contre les sanctions prises par les fédérations à l'encontre des agents, qui relèvent indéniablement de leurs prérogatives de puissance publique, seront donc précédés d'une mission de conciliation du CNOSF.
Le présent article prévoit les modalités de mise en oeuvre de la mesure prévue à l'article 1er (article L. 222-6 du code du sport), de suppression de la possibilité de délivrance de licences d'agent sportif à des personnes morales :
- les licences attribuées aux personnes morales seront caduques à compter de la parution du décret d'application de l'article L. 222-6 ;
- et une licence sera automatique délivrée par les fédérations aux personnes physiques ayant obtenu la licence pour le compte de la personne morale.
Rappelons que cette suppression de la délivrance de licences aux personnes morales est l'un des aspects très importants de cette proposition de loi et qu'elle clarifiera sans aucun doute l'exercice de l'activité d'agent tout en favorisant sa professionnalisation.
Au bénéfice des observations qui précèdent, votre commission vous demande d'adopter la proposition, dans le texte résultant de ses conclusions.
Au cours d'une réunion tenue le jeudi 29 mai 2008 sous la présidence de M. Jacques Valade, président, la commission a examiné le rapport de M. Pierre Martin sur la proposition de loi n° 310 (2007-2008) visant à encadrer la profession d'agent sportif et modifiant le code du sport.
M. Serge Lagauche a salué l'initiative des auteurs de cette proposition de loi mais a estimé que son application dépendrait très largement de l'implication des fédérations mais aussi des sportifs. Il a donc insisté sur le rôle d'information des joueurs par les clubs. En outre, soulignant l'inévitable persistance de pratiques frauduleuses, il a rappelé que les enquêteurs de police et la justice devaient respectivement continuer à exercer leur rôle de contrôle et de sanction afin de soutenir les efforts des fédérations.
M. Jacques Valade, président, a reconnu que la publicité donnée au texte serait l'un des gages de sa réussite et a estimé que la liste des agents devait absolument être publiée par les fédérations afin d'aider les clubs à améliorer leurs relations avec les agents.
A M. Alain Dufaut qui souhaitait des précisions techniques sur la question de la suppression des licences aux personnes morales, M. Pierre Martin, rapporteur, a répondu que lesdites licences deviendraient caduques et seraient automatiquement attribuées aux personnes physiques les ayant obtenues au nom de la personne morale.
S'interrogeant sur le nombre d'agents dans le football, M. Jean-Claude Carle a souhaité connaître leur statut fiscal et leur champ d'intervention.
Le rapporteur a précisé qu'il y avait plus de 300 agents dans le football qui sont considérés comme exerçant une activité commerciale à travers les contrats de courtage et qui n'exercent que dans cette discipline, l'examen qui permet d'obtenir la licence étant différent selon les fédérations.
M. Jean-François Voguet l'ayant interrogé sur le contenu de cet examen, M. Pierre Martin, rapporteur, a indiqué qu'il était composé d'une partie commune à tous les candidats et d'une partie spécifique à chaque fédération.
M. Serge Lagauche a observé qu'entre 400 à 500 « faux » agents exerceraient illégalement l'activité d'agent et que seulement 10 % des agents gagnaient en fait leur vie avec cette activité.
En réponse à M. Bernard Murat qui soulignait l'importance de distinguer l'activité des agents en contrat avec des joueurs professionnels et celle relative à l'engagement de jeunes joueurs dans les centres de formation, M. Pierre Martin, rapporteur a rappelé que la rémunération d'un agent sur le contrat d'un sportif mineur était illégale.
La commission a adopté les conclusions proposées par le rapporteur sur cette proposition de loi et dont le texte figure ci-après.
Les articles L. 222-5 à L. 222-12 du code du sport sont remplacés par les dispositions suivantes :
« Art. L. 222-5. - Les dispositions de l'article L. 7124-9 du code du travail s'appliquent aux rémunérations de toute nature perçues pour l'exercice d'une activité sportive par des enfants de seize ans et moins soumis à l'obligation scolaire.
« Art. L. 222-5-1. - Les infractions aux règles de rémunération mentionnées au premier alinéa de l'article L. 222-5 sont punies d'une amende de 3 750 euros.
« Art. L. 222-9-1. - Le ressortissant d'un État qui n'est pas membre de la Communauté européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen et qui n'est pas titulaire d'une licence d'agent sportif au sens de l'article L. 222-6, doit passer une convention avec un agent sportif ayant pour objet la présentation d'une partie intéressée à la conclusion d'un contrat mentionné à l'article L. 222-6.
« Art. L. 222-10-1. - Au titre de la délégation de pouvoir qui leur est concédée, les fédérations délégataires et le cas échéant les ligues professionnelles qu'elles ont constituées veillent à ce que les contrats mentionnés aux articles L. 222-6 et L. 222-10 préservent les intérêts des sportifs, de la discipline concernée, et soient conformes aux dispositions des articles L. 222-6 à L. 222-10. A cette fin, elles édictent les règles relatives :
« 2° À l'interdiction pour leurs licenciés ainsi qu'à leurs associations et sociétés affiliées de recourir aux services d'une personne exerçant l'activité mentionnée au premier alinéa de l'article L. 222-6 qui ne détient pas de licence d'agent sportif au sens de ce même article ;
« 2° Non-respect des dispositions des articles L. 222-5 et L. 222-6 à L. 222-10-1 ;
« Art. L. 222-11. - Est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende le fait d'exercer l'activité définie à l'article L. 222-6 :
« 2° Ou en violation des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 222-5 et des articles L. 222-7 à L. 222-10.
Dans le premier alinéa de l'article L. 141-4 du même code, après les mots : « opposant les licenciés, », sont ajoutés les mots : « les agents sportifs, ».
I. - Les licences attribuées aux personnes morales sont caduques à compter de la parution du décret mentionné à l'article L. 222-13.
A l'article L. 131-19 du code du sport, après les mots : « par les articles », sont insérés les mots : « L. 222-6, L. 222-7-2, L. 222-9, L. 222-9-1, L. 222-10-1, L. 222-10-2, ».
Ø Mme Dominique Laurent, directrice des sports au ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative ;
Ø M. Jean-Pierre Karaquillo, conseiller sport professionnel, et Mme Lisa Sinanian, conseillère juridique au Comité national olympique Français (CNOSF) ;
Ø M. Philippe Flavier, coprésident de l'Union des agents sportifs de football (UASF) ;
Ø M. Jean-Christophe Lapouble, professeur à l'Institut d'études politiques (IEP) de Bordeaux ;
Ø M. Gaël Arandiga, directeur général de Provale ;
Ø M. Philippe Diallo, directeur de l'Union des clubs professionnels de football (UCPF) ;
Ø M. Frédéric Thiriez, président de la Ligue de football professionnel (LFP) ;
Ø M. Pierre François, inspecteur général de la jeunesse et des sports.
* 1 M. Alain Vernon, auditionné par la mission de l'Assemblée nationale sur les transferts des joueurs présidée par M. Dominique Juillot, avait ainsi illustré cette pratique : « prenons un exemple, je suis le patron d'un club important et vous le patron d'un autre club. Je veux un de vos joueurs. Nous en parlons de vous à moi, ou plutôt, parce que je n'ai pas le temps, par le biais d'un agent. L'agent revient me voir et m'annonce que ce joueur vaut 10 millions d'euros. Je demande à mon agent de vous dire qu'il n'en vaut non pas 10, mais 30. Vous me ferez une facture de 30 millions d'euros, j'en entrerai 10 en comptabilité légale dans le club et les 20 millions restants iront à une banque située dans un paradis fiscal, sur le compte de l'agent en question. Celui-ci reviendra de son paradis fiscal avec une valise et on redistribuera à tous les acteurs du marché : vous, moi, le joueur, sa femme, ma femme, la vôtre...Il y a suffisamment d'argent pour tout le monde ».
* 2 Rapport d'information n° 3741 de M. Dominique Juillot fait au nom de la commission des affaires culturelles, publié en juillet 2007, et intitulé « Transferts de joueurs et activité des agents sportifs, une exigence de transparence ».
* 3 C'est le cas le plus souvent rencontré, qui est notamment lié à l'interdiction du double mandatement et au fait que les joueurs refusent de rémunérer leur agent (voir infra).
* 4 Soulignons néanmoins que la FIFA a mis en place une réglementation assez précise pour encadrer l'activité d'agent, mais il s'agit d'une norme de droit international privé qui n'a pas force de loi.
* 5 Au début de l'année 2005, quatre personnes morales étaient licenciées dans le basket-ball et 14 au rugby.
* 6 Lorsque la personne physique qui a obtenu la licence au nom de la personne morale n'appartient plus à la société, il peut même arriver qu'aucun représentant ne dispose des compétences requises, ce qui ne sera contrôlé que dans le cadre du renouvellement triennal de la licence. La personne physique compétente devenue autonome ne pourrait pas quant à elle exercer l'activité d'agent sans repasser l'examen, cette fois-ci pour son propre compte !
* 7 A la lecture des rapports parlementaires sur les précédents projets de loi encadrant l'activité d'agent, on s'aperçoit que cette question n'était alors pas véritablement d'actualité.
* 8 Il s'agit en fait des incompatibilités et incapacités prévues à l'article L. 222-7 du code.
* 9 Article 19 codifié à l'article R. 222-22 du code du sport.
* 10 Notons que, paradoxalement, alors que le respect des conditions de moralité s'impose aux agents exerçant de manière temporaire sur notre territoire, il n'existe pas de règle similaire s'agissant de ceux dont l'activité est habituellement exercée en France.
* 11 Quand c'est le cas, le service de lutte contre la corruption note que dans certains pays, de véritables épreuves sont organisées, alors que dans d'autres il s'agit davantage d'une « gentille discussion »...
* 12 Cette interdiction n'a pas toujours été respectée. Ainsi, un ancien directeur financier du Paris Saint-Germain est-il devenu agent de joueur moins d'un an après avoir cessé ses fonctions dans le club.
* 13 Quand ils ne font pas appel à plusieurs d'entre eux pour faciliter leur transfert... Cette pratique dont l'existence a été reconnue par les personnes auditionnées est favorisée par le fait qu'aucun mandat n'est déposé. Il s'agit d'un problème récurrent pour les clubs, qui ne savent pas avec qui négocier.
* 14 Il est à noter que les services fiscaux acceptent cet état de fait et soumettent à l'impôt les sommes versées par les clubs aux agents mandatés par les joueurs.
* 15 Il semble qu'aujourd'hui le taux appliqué varie selon les agents entre 5 et 7 % du contrat de travail.
* 16 Il apparaît toutefois que certaines fédérations ont pris l'initiative de mettre en place dans leur règlement interne la possibilité de suspendre un agent.
* 17 Le montant de l'amende pourra être porté au-delà de ce chiffre jusqu'au double du montant de la somme indûment perçue.
* 18 Voir notamment le rapport du Parlement européen sur l'avenir du football professionnel en Europe du 13 février 2007.
* 19 Ou, dans un sport individuel, un sportif et un organisateur d'épreuves. Ainsi un agent de joueur de tennis ou de navigateur négociera-t-il avec les différents organisateurs d'évènements (tournois, transats...) la rémunération du sportif qu'il représente.
* 20 Concrètement, ces contrats ne sont pour l'instant passés que dans le football. En rugby ou dans les autres sports collectifs, les fins de contrat sont encore négociées à l'amiable entre les clubs et les joueurs, sans indemnités de transfert entre les clubs. Si l'article L. 222-6 ne les prévoit pas expressément, la Cour de Cassation (Cass. 1re civ. 18 juillet 2000) a considéré que ces contrats de mutation étaient bien soumis aux dispositions de l'article L. 222-6.
* 21 En toute illégalité à la loi française.
* 22 Le ministre des sports a confirmé que cette mention visait spécifiquement les entraîneurs, qui ne peuvent ainsi être agents sportifs (Question n° 22863, réponse JOAN du 20 octobre 2003).
* 23 L'espace économique européen est un accord d'association réunissant l'ensemble des pays de l'Union européenne et trois pays de l'Association européenne de libre-échange (AELE) : l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein.
* 24 La FFR, la FFBB et le FFVB avaient reçu en 2004, selon le rapport, respectivement trois, cinq, et une demande ; la FFF ayant reçu huit demandes, refusées parce qu'elles n'émanaient pas de ressortissants de l'UE ou de l'EEE.
* 25 S'agissant du football, le règlement FIFA prévoit que la rémunération de l'agent sera fonction du salaire de base brut annuel du joueur stipulé dans le contrat de travail, y compris la prime à la signature négociée par l'agent (article 20).
* 26 J.-M. Marmayou, « Qui doit payer la commission de l'agent de joueur ? », Lettre Lamy Droit du sport, n° 33, avril 2006.
* 27 Cette précision est conforme à la pratique actuelle de l'administration fiscale, qui en cas de rémunération - illégale - de l'agent du joueur par le club, considère qu'elle constitue le paiement d'une prestation fournie par l'agent. Cette logique de contrôle assez étonnante de l'administration fiscale qui avait décidée de ne pas contrôler la réglementation sportive a été prise en compte, et en quelque sorte « validée » par une circulaire SEC - D1/04028014P/D1-A du ministère des sports.
* 28 On peut noter que la Chambre criminelle de la Cour de Cassation, dans une décision du 24 janvier 2006, avait déjà prononcé une sanction pénale à l'égard d'un agent étant intervenu pour le compte de deux parties au même contrat sportif, sans que l'on sache bien sur quelle base législative elle s'était appuyée...
* 29 Il rappelle à cet égard que la Cour de Cassation dans sa décision du 24 janvier 2006 a estimé que la décision prise par la Cour d'appel d'Aix-en-Provence le 30 juin 2004 de sanctionner un agent de joueur d'une peine complémentaire d'interdiction d'exercer sa profession était dépourvue de base légale.

References: in fine
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L'article 1

L'article 2

L'article 3

L'article 1

L'article 3
 L'article 3
 l'article 19
 l'article 19
 l'article 1