Source: https://www.bernward-rothe.de/anstellen-statt-verbeamten/beamtenrecht-lsa-2015/
Timestamp: 2018-06-20 17:07:38+00:00

Document:
Bernward Rothe, Rechtsanwalt - Beamtenrecht LSA 2015
Beamtenrecht Sachsen-Anhalt 2015
Wahlrecht Angestellten- statt Beamtenverhältnis - Brief an die Mitglieder des Landtages von Sachsen-Anhalt sowie den Gesetzgebungs- und Beratungsdienst vom 2. Februar 2015:
Unser Landtag hat mit der Entschließung vom 12. November 2009 (Drs. 5/66/2281 B) den politischen Willen bekundet, dass "Verbeamtungen schrittweise auf den Kernbereich, die Eingriffs-verwaltung, begrenzt werden". Gemeint ist die "Ausübung hoheits-rechtlicher Befugnisse" im Sinne der Regelung in Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz. Damit ist sie "als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen".
Das Bundesverwaltungsgericht hat mir Urteil vom 27. Februar 2014 - Az. 2 C 1.13, http://www.bverwg.de/270214U2C1.13.0 - festgestellt, dass das beamtenrechtliche Streikverbot außerhalb der genuinen Hoheitsverwaltung mit der Europäischen Menschenrechts-konvention unvereinbar ist. Die Kollisionslage könnten Dienstherrn "dadurch auflösen, dass sie für diese Verwaltungsbereiche, etwa im öffentlichen Schulwesen, künftig nur noch Tarifbeschäftigte einstellen". Auch sei "an ein Wahlrecht der Bewerber zu denken,
als Beamte oder als Tarifbeschäftigte eingesetzt zu werden".
Somit rege ich an, den "Entwurf eines Gesetzes zur Änderung beamten- und anderer dienstrechtlicher Vorschriften und zur Neuregelung des Landesbeamtenversorgungsrechts" (Drs. 6/3574 vom 4. November 2014) etwa wie folgt zu ergänzen: "Bewerbern um eine Beamtenstelle, die für ihre Person das Angestelltenverhältnis bevorzugen, wird ein Wahlrecht eingeräumt, wenn es sich nicht um eine Stelle handelt, die dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz unterliegt. Eine Altersgrenze für Verbeamtungen findet auf die Einstellung als Tarifbeschäftigter keine Anwendung."
Stellungnahme des Gesetzgebungs- und Beratungsdienstes des Landtages von Sachsen-Anhalt vom 5. Juni 2015:
Mit Schreiben vom 2. Februar 2015 regt der Abgeordnete Herr Rothe an, den Entwurf des Gesetzes zur Änderung beamten- und anderer dienstrechtlicher Vorschriften und zur Neuregelung des Landes-beamtenversorgungsrechts wie folgt zu ergänzen: "Berwerbern um eine Beamtenstelle, die für ihre Person das Angestelltenverhältnis bevorzugen, wird ein Wahlrecht eingeräumt, wenn es sich nicht um eine Stelle handelt, die dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz unterliegt. Eine Altersgrenze für Verbeamtungen findet auf die Einstellung als Tarifbeschäfigter keine Anwendung."
Gemäß Artikel 33 Abs. 4 Grundgesetz (GG) ist die Ausübung hoheit-licher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-recht-lichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Artikel 33 Abs. 4 GG gibt das Berufsbeamtentum als Institution des Rechts vor und bestimmt, dass die ständige Ausübung hoheitlicher Befugnisse in der Regel von Beamten wahrzunehmen ist. In diesem originär hoheitlichen Bereich dürfte ein Wahlrecht eines Einzelnen, ob er im Beamtenverhältnis oder im Beschäftigungsverhältnis tätig wird, nicht mit dem im Grundgesetz normierten Funktionsvorbehalt vereinbar sein.
Nach dem Wortlaut des Regelungsvorschlags soll das Wahlrecht jedoch für eine Stelle im Beamtenverhältnis gelten, die dem Funktionsvorbehalt des Artikel 33 Abs. 4 Grundgesetz nicht unterliegt. Zu prüfen ist daher zunächst, ob es auch außerhalb des Bereiches, der dem Funktionsvorbehalt unterliegt, Stellen gibt, die mit Beamten besetzt werden dürfen. Wäre dies nicht der Fall, käme ein Wahlrecht von vornherein nicht in Betracht.
Artikel 33 Abs. 4 GG bestimmt als institutionelle Garantie einen Mindest-Einsatzbereich des Berufsbeamtentums (Jarass/Pieroth, Grundgesetz-Kommentar, Artikel 33 Rn. 40).
Dies bedeutet, dass - verfassungsrechtlich betrachtet - Beamte auch außerhalb dieses Einsatzbereiches beschäftigt werden dürfen. Beamte dürfen etwa auch hoheitliche Befugnisse als nicht ständige Aufgabe oder nicht hoheitliche Befugnisse ständig ausüben (Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Artikel 33 Rn. 51).
Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass der Dienstherr außerhalb der Bereiche der originär hoheitlichen Verwaltung, die nach Artikel 33 Abs. 4 GG in der Regel Beamten vorbehalten sind, von Verfassungs wegen nicht gehindert ist, nach politischen und fiskalischen Gesichtspunkten zu entscheiden, ob er zur Erfüllung seiner Aufgaben Beamte oder Tarifbeschäftigte einsetzt (BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007, 2 BvF 3/02 und Urteil vom
14. Februar 2012, 2 BvL 4/10). Es existiert demnach ein Bereich,
in welchem entweder Beamte oder Tarifbeschäftigte tätig werden dürfen. Dies bedeutet, dass der Funktionsvorbehalt des Artikels 33 Abs. 4 GG dem vorgelegten Regelungsvorschlag nicht entgegen-stehen dürfte.
Allerdings stellt die oben genannte Entscheidung des Bundes-
verfassungsgerichts (BVerfG, a.a.O.) auf die Organisationsgewalt des Dienstherrn ab. Kraft dieser Artikel 33 Abs. 2 GG vorgelagerten Organisationsgewalt kann der Dienstherr darüber entscheiden, ob und wann er welche Statusämter zur Besetzung bereithält (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012, Az. 2 C 11/11). Der Dienstherr trägt die Verantwortung für eine ordnungsmäßige Erledigung der Verwaltungsaufgaben. Die Exekutive in einem Rechtsstaat muss funktionsgerecht organisiert sein, um handlungsfähig zu sein. Insofern dürfte es problematisch sein, wenn die Beschäftigung im Beamtenverhältnis oder im Beschäftigungsverhältnis - wie es der Regelungsvorschlag vorsieht - allein von der Wahl des Bewerbers und somit von seinem Willen abhängig würde. Der Dienstherr hätte in diesem Fall keine Möglichkeit, im Einzelfall die dienstlichen Belange zu berücksichtigen, sondern müsste sich in jedem Fall
nach dem Ausgang der Wahl durch den Bewerber richten.
Zudem dürfte der vorgelegte Regelungsvorschlag nciht mit der Landeshaushaltsordnung des Landes Sachsen-Anhalt (LHO) vereinbar sein. Der Vorschlag bezieht sich auf eine "Beamtenstelle", demnach auf eine Planstelle. Planstellen sind gemäß § 17 Abs. 5 LHO nach Besoldungsgruppen und Amtsbezeichnungen im Haushaltsplan auszubringen. § 48 LHO sieht grundsätzlich die Besetzung freier Planstellen mit Beamten vor. Ausnahmen sind nur mit Zustimmung des Ministeriums der Finanzen zulässig. Für eine andauernde, nicht statusgemäße Besetzung eines Planstelle dürfte keine Haushalts-ermächtigung vorliegen. Eine sofortige Besetzung einer Planstelle mit einem Tarifbeschäftigten allein aufgrund des Willens des Bewerbers dürfte daher mit der Landeshaushaltsordnung des Landes Sachsen-Anhalt nicht vereinbar sein.
Brief an die Mitglieder des Landtages von Sachsen-Anhalt und den Gesetzgebungs- und Beratungsdienst vom 4. Juli 2015:
Hiermit danke ich für und positioniere mich zur Stellungnahme des
Gesetzgebungs- und Beratungsdienstes des Landtages (GBD) vom
5. Juni 2015 (Vorlage 15 zur Drs. 6/3574) zu meinem Schreiben vom 2. Februar 2015 (Vorlage 1 zur Drs. 6/3574).
Inhaltlich folge ich der GBD-Stellungnahme soweit, dass die Organi-sationsgewalt des Dienstherrn maßgeblich ist. Hatte persönlich eine Verfassungsbeschwerde erwogen, bin aber mittlerweile zu der
Einschätzung gelangt, dass die Entscheidungskompetenz des Dienst-herrn so weit geht, dass er das Beamtenverhältnis auch außerhalb der Eingriffsverwaltung vorschreiben kann. Wenn beispielsweise ein Land nicht in der Lage ist, ausreichende Rentenversicherungs-beiträge für Angestellte zu zahlen, sind ohne ein adäquates Sondervermögen "Pensionsfonds" Verbeamtungen möglich.
In dem vom GBD erwähnten Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012 (2 BvL 4/10) heißt es im ersten Leitsatz:
"Der Dienstherr ist aufgrund des Alimentationsprinzips (Art. 33 Abs. 5 GG) verpflichtet, dem Beamten amtsangemessenen Unterhalt zu leisten." Es folgt der Leitsatz: "Die Gestaltungsfreiheit des Gesetz-gebers deckt grundsätzlich auch strukturelle Neuregelungen der Besoldung in Form von Systemwechseln ab, welche die Bewertung eines Amtes und die damit einhergehende besoldungsrechtliche Einstufung betreffen." Dienstherr in diesem Sinne ist daher meines Erachtens nicht in erster Linie die Exekutive, sondern die Legislative.
Wenn der Landtag will, kann er die Wahlfreiheit Angestellten- statt Beamtenverhältnis außerhalb des Funktionsvorbehalts nach Art. 33 Abs. 4 GG einräumen. Sollten dazu einfachgesetzliche Regelungen in Widerspruch stehen, kann man die ändern.
Im letzten Absatz der GBD-Stellungnahme heißt es, der von mir vorgelegte Regelungsvorschlag dürfte nicht mit der Landeshaus-haltsordnung vereinbar sein, weil: "§ 48 LHO sieht grundsätzlich die Besetzung freier Planstellen mit Beamten vor." Der Paragraph der Landeshaushaltsordnung lautet wie folgt: "Freie Planstellen sind mit Beamten zu besetzen, die bei der eigenen oder einer anderen Verwaltung des Landes entbehrlich geworden sind und die erforderliche Vor- und Ausbildung besitzen. Ausnahmen sind nur mit Zustimmung des Ministeriums der Finanzen zulässig." Der Wortlaut des jetzigen § 48 LHO entspricht dem § 48 Abs. 2 LHO im Entwurf des Landeshaushaltsordnung vom 21. Dezember 1990 (Drs. 1/72). Die Begründung dort lautete: "Abs. 2 regelt die Rangfolge bei der Besetzung von Beamtenstellen und die haushaltsmäßige Behandlung entbehrlich gewordener Stellen. Die Vorschrift dient damit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit."
Folgt man der Auffassung des GBD, kann m.E. § 48 LHO ergänzt werden: "Kommt es zu Neueinstellungen, ist auch das Angestellten-verhältnis möglich, sofern es sich nicht um die Ausübung hoheits-rechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe handelt."
Nach meiner Auffassung ist der Wortlaut des § 48 LHO so zu verstehen, dass freie Planstellen vorrangig mit beim Land schon vorhandenen Beamten zu besetzen sind. Für den Fall einer Neueinstellung sehe ich darin keine Festlegung aufs Beamtentum.
Für die im September 2015 anstehenden Ausschussberatungen bitte ich um erneute Prüfung meines Vorschlags eines Wahlrechts Angestellten- statt Beamtenverhältnis. Als der Gesetzentwurf in den Landtag eingebracht war, regte ich mit Schreiben vom 2. Februar 2015 (Vorlage 1) an, diesen etwa wie folgt zu ergänzen: "Bewerbern um eine Beamtenstelle, die für ihre Person das Angestellten-verhältnis bevorzugen, wird ein Wahlrecht eingeräumt, wenn es sich nicht um eine Stelle handelt, die dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz unterliegt. Eine Altersgrenze für Verbeamtungen findet auf die Einstellung als Tarifbeschäftigter keine Anwendung." Die Formulierung kann m.E. als § 125 LBG LSA in den Gesetzentwurf eingefügt werden.
Selbst wenn viele Berechtigte sich für das Angestelltenverhältnis entscheiden, reicht das nicht weiter als unser Beschluss vom
12. November 2009 (Drs. 5/66/2281 B): "Es ist der politische Wille des Gesetzgebers, dass Verbeamtungen schrittweise auf den Kern-bereich, die Eingriffsverwaltung, begrenzt werden." Im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 2014 (Az. 2 C 1.13) werden sowohl die Reduzierung der Verbeamtungen auf die genuine Hoheitsvewaltung als auch ein Wahlrecht der Bewerber, Beamte oder Tarifbeschäftigte zu sein, als ratsam beschrieben.
Bitte ebenso zu bedenken, dass in der Landesverfassung steht: "Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte." Der Wortlaut des Art. 8 Abs. 2 Verf LSA entspricht Art. 33 Abs. 2 GG. Nicht aus dem Bonner Grundgesetz übernommen wurde der Funktions-vorbehalt für Beamte in Art. 33 Abs. 4 GG. Rechtlich gilt dieser auch hier, sollte aber politisch auf das gebotene Maß beschränkt werden. Als 1992 die Landesverfassung in Kraft trat, waren Bürgermeister und Lehrer Angestellte. Sachsen-Anhalt war fortschrittlich.

References: Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 § 17
 § 48
 Art. 33
 § 48
 § 48
 § 48
 § 48
 Art. 33
 § 125
 Art. 8
 Art. 33
 Art. 33