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Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 18 settembre 2017, n. 4352 - Renato D'Isa
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Il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma è anche rivolto alla realizzazione coordinata di una pluralità di interessi pubblici (anche di quelli ambientali fino al punto di prevedere il c.d. consumo zero di suolo), che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti. Alla luce di quanto sopra discende che l’onere di motivazione che deve sorreggere tutte le scelte urbanistiche dell’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata”. La motivazione delle scelte urbanistiche, sufficientemente espressa in via generale, è desumibile sia dai documenti di accompagnamento all’atto di pianificazione urbanistica, sia dalla coerenza complessiva delle scelte effettuate dall’amministrazione.
Sentenza 18 settembre 2017, n. 4352
sul ricorso numero di registro generale 2354 del 2015, proposto dal Comune di Orvieto, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Al. Pe., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
Sa. Servizi Ambientali Orvieto s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Va. Me. e Pa. Cr., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, piazza (…);
Associazione Am. della Te. – Sez. di Orvieto, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Mo. e Gi. Ra., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via (…);
della sentenza del T.a.r. per l’Umbria, n. 25 del 16 gennaio 2015, resa tra le parti, concernente variante al piano regolatore generale.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Sa. Servizi Ambientali Orvieto s.p.a. e della Associazione Am. della Te. – Sez. di Orvieto;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 aprile 2017 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Pe., Cr. e Co. su delega di Ra.;
1. Con l’appello in esame, il Comune di Orvieto impugna la sentenza 16 gennaio 2015 n. 25, con la quale il TAR per l’Umbria, in accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti proposti dalla società Sa. – Sevizi ambientali Orvieto s.p.a., ha annullato le delibere consiliari 7 gennaio 2011 n. 113 e 21 maggio 2012 n. 33.
1.1. Tali delibere hanno ad oggetto “PRG S (Piano regolatore generale parte strutturale), PEG O (piano regolatore generale parte operativa) “variante parziale ai sensi dell’art. 67, co. 4, l. reg. 11/05″, per la modifica di alcune zone urbanistiche; modifiche necessarie per rendere queste zone coerenti alla nuova perimetrazione delle aree boscate, contestualmente approvate – controdeduzioni alle osservazioni presentate”.
La variante parziale al PRG era tale da imprimere all’area di proprietà della ricorrente in I grado una destinazione a zona agricola “E”, anziché “F”, in recepimento di osservazioni finalizzate ad accertare la presenza di un’area boscata, ai sensi dell’art. 5 l. reg. n. 28 del 2001″.
– ha respinto le plurime eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado sollevate dalla parte resistente;
– ha respinto il primo motivo posto a sostegno del ricorso di primo grado (tale capo non è stato impugnato);
– ha respinto il secondo e terzo motivo del ricorso principale;
– ha accolto il quarto motivo del ricorso di primo grado nonché il terzo e quarto motivo aggiunto annullando le delibere di adozione e approvazione della menzionata variante.
– l’amministrazione comunale, in ordine all’accertamento dell’insistenza di un’area boscata nel terreno di proprietà della società ricorrente, lungi dal rimettersi meramente al parere della Comunità Montana, ha compiuto una autonoma istruttoria, come è avvalorato dall’accoglimento solo parziale delle osservazioni proposte dall’associazione ambientalista Amici della terra; né può esservi incompetenza della Comunità Montana, sia in quanto tale vizio non si pone in relazione ad atti endoprocedimentali, peraltro non impugnati, sia in quanto l’art. 3 l. reg. n. 28/2001, nel testo vigente all’epoca di adozione dell’atto, “riconosceva la competenza delle Comunità montane in materia forestale, ed in particolare per accertamenti di tipo tecnico in ordine alla sussistenza delle caratteristiche di un’area boscata”;
– non è richiesta una particolare motivazione per gli atti a contenuto generale, quale è un piano regolatore o una sua variante;
– non può esservi vizio di eccesso di potere per contraddittorietà con un parere reso per implicito (in specie, dalla Comunità Montana in sede di VIA), poiché tale vizio “è configurabile in presenza di un provvedimento che presenti contraddizioni ed incongruenze rispetto a precedenti valutazioni della stessa Autorità, o di manifestazioni di volontà che si pongono in contrasto tra di loro; in altre parole, la contraddittorietà deve intercorrere tra specifici atti dell’amministrazione… ed attiene al quid proprium del processo decisorio, involgente valutazioni discrezionali, e non si estende dunque a situazioni caratterizzate anche dall’accertamento della situazione di fatto, quale è quella implicata dalla definizione di bosco”;
– a seguito di verificazione, deve affermarsi che “l’area compresa nella part. 16/p del fgl. 65 del Comune di Orvieto non è riconducibile tra le aree boscate di cui all’art. 5 della l. r. n. 28 del 2001, nella considerazione che le specie annoverabili tra quelle arboree, nonché la conformazione vegetazionale nel suo insieme tendono maggiormente verso una vegetazione definibile di tipo spondale/riparia piuttosto che boschiva, sia per diametro ed altezza delle piante che per rappresentatività delle stesse a ridosso dell’impluvio”.
a) error in iudicando et in procedendo sotto plurimi profili; difetto ed erroneità di motivazione; travisamento sotto plurimi profili; violazione di legge; violazione e/o falsa applicazione art. 142, co. 1, lett. g) d.lgs. n. 42/2004; art. 5 l. reg. Umbria n. 28/2001; art. 13 Direttiva 08/98/CE; art. 177 d.lgs. n. 102/2006, nonché dell’All. 1, par. 2.1 d.lgs. n. 36/2003; ciò in quanto. per un verso, la verificazione non è avvenuta in contraddittorio tra le parti, che “non furono neppure avvisate in ordine all’effettuazione del sopralluogo”; per altro verso, vi è difetto di motivazione in ordine alla valutata inesistenza di area boscata; per altro verso ancora, l’area della società appellata deve essere assunta tra le aree boscate, in virtù delle definizioni di bosco offerte dall’art. 2, co. 6, d.lgs. n. 227/2001 e dall’art. 5 l. reg. Umbria n. 28/2001, e dunque è da ritenersi vincolata ai sensi dell’art. 142 d.lgs. n. 42/2004;
b1) error in iudicando et in procedendo; eccesso di potere; contraddittorietà e perplessità; difetto di istruttoria; travisamento dei fatti e di motivazione; poiché, in primo luogo, nell’ambito di un precedente procedimento integrato di VIA -AIA, la disamina del terreno è stata sospesa e non esclusa, per consentire alla Regione Umbria di valutare la necessità di ulteriori ampliamenti della discarica, e quindi la SAO in ordine a tale area “ha maturato una legittima aspettativa meritevole di tutela”; in secondo luogo, in tale ambito il Comune di Orvieto ha manifestato l’assenza di un’area boscata;
1.5. Si è altresì costituita in giudizio l’associazione “Amici della terra – club Orvieto”, che ha concluso perché venga accolto l’appello del Comune di Orvieto.
– “rilevato che, contrariamente a quanto disposto, la verificazione è stata effettuata da ingegnere del Servizio energia di detta Regione… e che inoltre l’attività del verificatore è stata supportata da altri soggetti, non contemplati dalla predetta ordinanza”;
– considerato che “la modificazione in ordine alla individuazione degli ausiliari del giudice, ex art. 19 Cpa, può avvenire esclusivamente con provvedimento del medesimo giudice”, mentre, nel caso di specie “si è incorsi in una individuazione del verificatore secondo modalità diverse da quelle indicate in ordinanza”;
1.7. In data 21 settembre 2016 è stata depositata la verificazione effettuata dal prof. Gianluca Piovesan, ordinario di selvicoltura e assestamento forestale presso l’Università della Tuscia, nelle conclusioni della quale si legge che “all’interno dell’unità immobiliare distinta in catasto al foglio 65, part. 16/p del Comune di Orvieto, di proprietà di Sa. s.p.a., è presente un bosco secondo la definizione contenuta nell’art. 5 l. reg. Umbria 19 novembre 2001 n. 28”.
4.Scendendo all’esame del merito del gravamesi rileva, come si è già detto, che vi è stata adozione di una variante parziale al PRG, tale da imprimere all’area di proprietà della attuale appellata, una destinazione a zona agricola “E”, anziché “F”, in recepimento di osservazioni finalizzate ad accertare la presenza di un’area boscata, ai sensi dell’art. 5 l. reg. n. 28 del 2001″.
– per un verso, si è contestato che il Comune potesse procedere in variante ledendo specifiche aspettative dell’appellata (motivo riproposto app. inc. sub b1, in parte);
– per altro verso, si è contestato che l’area oggetto di zonizzazione “E”, fosse “area boscata” (tesi accolta in sentenza, ed ora contestata con il motivo di appello sub a) dell’esposizione in fatto);
– per altro verso ancora, si è contestato un difetto di istruttoria e di motivazione, avendo il Comune di Orvieto, in sede di esame delle osservazioni, recepito acriticamente il parere della Comunità Montana (morivo app. inc. sub a1).
Il Codice, tuttavia, mentre definisce aspetti del contenuto dell’ordinanza con la quale si dispone la consulenza tecnica di ufficio (art. 67, co. 3), anche in ordine alle modalità di svolgimento della medesima (in particolare, quanto ai rapporti tra CTU e consulenti di parte: v. co. 3, lett. c), d) ed e), quanto alla verificazione, più semplicemente stabilisce (art. 66, co. 1) che l’ordinanza con la quale si dispone la verificazione, “… individua l’organismo che deve provvedere, formula i quesiti e fissa un termine per il suo compimento e per il deposito della relazione conclusiva”.
La verificazione, dunque, si distingue dalla CTU per una sua particolare snellezza, anche di forma e di modalità di accertamento dei fatti – il che giustifica la preferenza espressamente accordatale dal Codice rispetto alla CTU – e rimettendosi al prudente apprezzamento del giudice, con riferimento al caso concreto, scegliere tra i due mezzi posti a sua disposizione.
Ciò comporta, anche laddove ciò non sia specificamente indicato nell’ordinanza, che le parti (difensori e consulenti) devono essere avvertite dell’espletamento di accessi, ricognizioni, accertamenti, dovendosi consentire la partecipazione alle operazioni comunque volte all'”accertamento del fatto” (non potendo a ciò procedere il verificatore “in solitudine”); così come deve essere comunque garantita una interlocuzione in ordine alle conclusioni della verificazione da porre all’attenzione del giudice, prima che questi decida la causa (dovendosi, quindi, da parte del giudice comunque garantire un termine alle parti per eventuali osservazioni e controdeduzioni in ordine alla verificazione).
L’art. 5 della l. reg. Umbria 19 novembre 2001 n. 28 (Testo unico regionale per le foreste), al quale occorre fare riferimento per espresso disposto dell’art. 2, co. 6, d.lgs. 18 maggio 2001 n. 227, prevede, per quel che interessa nella presente sede (co. 1) che “costituisce bosco o foresta ogni appezzamento di terreno di superficie maggiore di duemila metri quadrati e di larghezza complessiva, misurata al piede delle piante di confine, non inferiore a venti metri, in cui sia presente una copertura arborea forestale superiore al venti per cento.
– che la zona considerata ha una superficie di 3249 mq.;
– che “il poligono delimitato dai rilievi eseguiti ha larghezza nettamente superiore ai 20 m.”;
– che vi è uno strato arboreo nettamente superiore alla prescritta soglia del 20% con un “ecosistema tipicamente forestale, spontaneo, in grado di autoriprodursi indefinitamente”; il bosco in esame “appare come una formazione forestale chiusa anche per il senso comune”.
– quanto al primo motivo, oltre ad essere dirimente quanto accertato mediante la verificazione disposta, appare del tutto legittimo e ragionevole (ben potendo, nell’ambito del procedimento amministrativo, farsi ricorso a pareri facoltativi) che, nell’ambito del procedimento di adozione di uno strumento urbanistico, il Comune richieda (come avvenuto nel caso di specie) il parere della Comunità Montana, in ordine alla natura boschiva (o meno) delle aree considerate. Ciò non costituisce né una dismissione delle proprie competenze (che il Comune di Orvieto ha esercitato, anche in sede di valutazione delle osservazioni presentate), né – stante la natura di quanto richiesto e le competenze dell’ente interpellato – un illegittimo aggravamento procedimentale;
– quanto al secondo motivo, non appare sussistente “una legittima aspettativa meritevole di tutela”, derivante dal fatto che la società appellata, in ordine all’area di sua proprietà ed oggetto di nuova e diversa zonizzazione “aveva presentato un progetto di revamping esaminato in sede di VIA/AIA”. Ed infatti, per un verso, non essendo stato ultimato il relativo procedimento, la mera presentazione di una istanza non può costituire ex se “legittima aspettativa”, impeditiva di qualsivoglia nuova determinazione urbanistica; per altro verso, la scelta di diversa zonizzazione risulta comunque sufficientemente motivata, come emerge dal dato obiettivo (tale accertato dalla verificazione) della presenza di un’area boscata, come tale oggetto di particolare considerazione e tutela.
Difatti, non ricorrono i presupposti previsti dall’art. 3, co. 2, l. reg. Umbria 16 febbraio 2010 n. 12, ed anzi trovando applicazione l’esclusione disposta dal successivo co. 4 per i “piani e programmi, compresi gli strumenti della pianificazione urbanistica comunale, qualora non ricorra nessuna delle due condizioni di cui al comma 2 lettere a) e b)” (nel caso di specie, in particolare, la pianificazione non è inerente alla realizzazione di progetti di cui agli allegati II, III e IV della Parte II d.lgs. n. 152/2006).
Quanto al merito della doglianza, occorre osservare che, a fronte dell’art. 67, co. 4 cit. – il quale consente il ricorso al procedimento semplificato di approvazione delle varianti per quei “PRG, parte strutturale, approvati ai sensi della L.R. n. 31/1997, contenenti previsioni corrispondenti ai contenuti del PRG, parte operativa, di cui alla presente legge”-, l’appellante incidentale, pur assumendo (v. pagg. 40 – 41 memoria del 29 aprile 2015) l’inesistenza dei presupposti per far ricorso alla procedura semplificata, non dimostra per quali ragioni “i contenuti sui quali il Comune interviene con la variante (individuazione delle aree boscate)” non rientrerebbero “in ogni caso tra quelli di pertinenza della Parte operativa del PRG”.
definitivamente pronunciandosull’appello proposto dal Comune di Orvieto (n. 2354/2015 r.g.):
Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 7 luglio 2015, n. 3382....

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Sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 142
 art. 5
 art. 13
 art. 177
 art. 19
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