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Timestamp: 2018-01-20 23:28:57+00:00

Document:
20 février 2007 : Magistrats ( rapport - commission mixte paritaire )
Par MM. Jean-Jacques HYEST, sénateur et Philippe HOUILLON, député
Rapport n° 248 (2006-2007) de MM. Jean-Jacques HYEST, sénateur et Philippe HOUILLON, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 20 février 2007
-- M. Patrice Gélard, sénateur, président ;
-- M. Guy Geoffroy, député, vice-président.
-- M. Jean-Jacques Hyest, sénateur,
M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, s'est déclaré très attaché à l'attribution au Médiateur de la République de la compétence d'examen des plaintes. S'agissant de la définition de la faute disciplinaire, il a indiqué partager avec M. Jean-Jacques Hyest certaines interrogations.
Puis, la commission mixte paritaire a procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.
M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a indiqué que cette durée, souhaitée dès l'origine par le Gouvernement, était en retrait par rapport aux recommandations du rapport de la commission d'enquête sur l'affaire d'Outreau, qui préconisait une durée d'un an, et que celle-ci avait progressivement été réduite à huit, puis à six mois à la demande du garde des sceaux, ministre de la justice.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat a objecté que, comme que l'avait fait observer le directeur de l'Ecole nationale de la magistrature (ENM), une durée de six mois impliquait soit d'allonger la scolarité au sein de cette école, et de retarder ainsi l'arrivée des magistrats dans les juridictions, soit de réduire la durée d'autres stages au cours de la formation.
M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a fait valoir que si les auditeurs de justice disposaient, dès le début de leur scolarité à l'ENM, de solides connaissances théoriques, ils présentaient en revanche un grand déficit d'expérience, ajoutant qu'il convenait de marquer la volonté du Parlement d' « oxygéner » la formation des jeunes magistrats. Il a ainsi souhaité revenir à la durée de six mois adoptée par l'Assemblée nationale.
M. Pierre Fauchon, sénateur, a souligné la nécessité d'avoir une « expérience de la vie » avant de devenir magistrat.
- d'exiger que la violation des règles de procédure ait été « constatée » par une décision de justice devenue définitive ; il a jugé cette précision essentielle pour éviter que le Conseil supérieur de la magistrature apparaisse comme une instance concurrente des voies de recours de droit commun et, ainsi, pour prévenir la censure du dispositif par le Conseil constitutionnel ; il a néanmoins reconnu que la rédaction du Sénat présentait l'inconvénient de réduire le champ des sanctions susceptibles d'être prononcées ;
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat, a indiqué que le projet de loi organique se bornait à compléter le droit en vigueur pour définir une faute disciplinaire parmi d'autres, ajoutant que le champ de la faute disciplinaire n'était pas réductible à cette définition. Il a rappelé que le Sénat avait modifié le texte de l'Assemblée nationale, afin de rendre le dispositif compatible avec les exigences constitutionnelles. Il ne lui a pas semblé opportun de laisser au Conseil constitutionnel le soin de délimiter le champ d'action du législateur sur la question de la responsabilité des magistrats, estimant qu'il serait difficile de revenir sur une telle jurisprudence.
M. Guy Geoffroy, vice-président, a jugé pertinente la rédaction du Sénat consistant à supprimer l'adverbe « notamment » inscrit dans le texte de l'Assemblée nationale et à remplacer l'adjectif « intentionnel » par « délibéré ». En revanche, il s'est déclaré défavorable à la subordination de l'intervention du Conseil supérieur de la magistrature à l'existence d'une décision de justice constatant la violation, prônant sur ce point le rétablissement du texte de l'Assemblée nationale. Il a estimé qu'il entrait dans la mission du Conseil supérieur de la magistrature de vérifier la réalité d'une faute disciplinaire lorsqu'une violation est supposée avoir été commise. Il a signalé que le Conseil supérieur de la magistrature était actuellement saisi d'une procédure disciplinaire à l'encontre du juge d'instruction chargé de l'affaire d'Outreau, bien qu'aucune faute n'ait été constatée dans une décision de justice.
M. Xavier de Roux, député, a jugé nécessaire de distinguer les situations dans lesquelles une faute a été commise au cours de la procédure et celles dans lesquelles une faute a pu être constatée lors d'une instance.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat, a jugé indispensable de maintenir l'expression « un des manquements » pour éviter de paraître réduire à cette seule définition le champ d'application de la faute disciplinaire, compte tenu de l'économie de l'actuel article 43 de l'ordonnance du 22 décembre 1958.
M. Guy Geoffroy, vice-président, a proposé une nouvelle rédaction de l'article 5 A combinant les apports rédactionnels du Sénat avec le dispositif de l'Assemblée nationale.
M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a souscrit à cette suggestion.
MM. François Zocchetto, sénateur, et Jérôme Bignon, député, ont suggéré des améliorations rédactionnelles au texte de l'Assemblée nationale.
M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, en accord le rapporteur pour le Sénat, a jugé nécessaire de maintenir l'expression « un des manquements ».
Le rapporteur pour le Sénat a noté que l'inconvénient de la solution proposée était de reporter à la clôture de l'instance la possibilité d'engager des poursuites disciplinaires à l'encontre d'un magistrat, expliquant qu'il faudrait alors, dans certaines instructions très longues, attendre plusieurs années avant de pouvoir sanctionner un magistrat. Il a rappelé son souci d'éviter que le Conseil supérieur de la magistrature puisse interférer avec les voies de recours et, le cas échéant, contredire une décision définitive. Il a insisté sur le risque de censure par le Conseil constitutionnel en cas de reprise du dispositif de l'Assemblée nationale, ajoutant qu'une telle hypothèse aurait nécessairement pour effet d'encadrer strictement la marge de manoeuvre du législateur en la matière.
M. Xavier de Roux, député, a indiqué que deux options se présentaient à la commission mixte paritaire : la suppression pure et simple de l'article 5 A ou la reprise du dispositif de l'Assemblée nationale, intégrant les améliorations rédactionnelles du Sénat.
M. Robert Badinter, sénateur, a estimé qu'un éventuel encadrement du Conseil constitutionnel ne devait pas être vécu par le législateur comme une contrainte excessive. Il a jugé regrettable que la solution proposée par les députés impose d'attendre la clôture de l'instance pour engager des poursuites disciplinaires, ce qui, dans le cas des dossiers donnant lieu à une information judiciaire, imposerait bien souvent de longs délais avant de sanctionner le magistrat pour ses carences.
M. Pierre Fauchon, député, a jugé artificielle la réponse apportée par le projet de loi organique, faisant valoir que le Conseil supérieur de la magistrature avait déjà sanctionné la violation grave et délibérée des principes directeurs du procès sans qu'un texte soit nécessaire. Il a estimé qu'il aurait été préférable de réfléchir à l'élargissement de la saisine du Conseil supérieur de la magistrature.
M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a objecté que ces agents n'ayant pas la qualité de fonctionnaire, il paraissait difficile de les faire bénéficier de cette voie d'accès à la magistrature.
M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, souhaitant le rétablissement du texte adopté par l'Assemblée nationale, confiant au Médiateur de la République l'examen de ces réclamations, a expliqué que ce dernier était une autorité connue du public, exerçant déjà des compétences en matière de dysfonctionnement du service de la justice. Estimant que l'attribution au Médiateur de la compétence relative aux réclamations des justiciables était préférable à la création d'une commission ad hoc, il a indiqué que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale pourrait être repris, en intégrant certains souhaits du Sénat, tels que la saisine directe du Médiateur de la République et l'interruption de la procédure si les chefs de cours d'appel saisissent le Conseil supérieur de la magistrature.
M. Patrice Gélard, président, rappelant que l'organisation et le fonctionnement du Médiateur de la République ne relevaient pas de la Constitution mais d'une loi ordinaire, a jugé que son inscription au sein de la loi organique relative au statut de la magistrature pour lui attribuer une compétence en matière de contrôle disciplinaire des magistrats pourrait constituer une atteinte à la séparation des pouvoirs.
M. Xavier de Roux, député, a déclaré que selon le texte adopté par l'Assemblée nationale, le Médiateur de la République aurait pour seul pouvoir de s'informer auprès des chefs de cours d'appel, la décision de saisir le Conseil supérieur de la magistrature appartenant au garde des sceaux. Il a estimé que ce dispositif avait pour objet de garantir aux citoyens l'exercice d'une pression sur le ministre de la justice afin qu'il saisisse, lorsque la réclamation le justifiait, le Conseil supérieur de la magistrature.
M. François Zocchetto, sénateur, affirmant son opposition à l'intervention du Médiateur de la République dans l'instruction des réclamations des justiciables mettant en cause le comportement des magistrats, a estimé que la suppression du filtre parlementaire n'assurerait pas pour autant l'efficacité d'un dispositif prévoyant seulement, en définitive, que des poursuites disciplinaires « peuvent être engagées par le ministre de la justice ».
M. André Vallini, député, a rappelé qu'en 1999 le Gouvernement avait élaboré un avant-projet de loi prévoyant la création d'une commission d'examen des plaintes des justiciables auprès de chaque cour d'appel, et qu'il était alors favorable à la mise en place d'une commission nationale d'examen des réclamations. Il a indiqué qu'il se ralliait à l'attribution de cette compétence au Médiateur de la République. Précisant que le rapport de la commission d'enquête parlementaire relative à l'affaire d'Outreau avait cependant retenu un dispositif permettant la saisine directe du Conseil supérieur de la magistrature par le Médiateur, il s'est prononcé pour la suppression, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, du filtrage de cette saisine par le ministre de la justice.
M. Christian Cointat, sénateur, a considéré qu'un dispositif confiant au Médiateur de la République l'examen des réclamations des justiciables s'estimant lésés par le comportement d'un magistrat susceptible de recevoir une qualification disciplinaire ne serait acceptable que si le Médiateur pouvait saisir directement le Conseil supérieur de la magistrature. Jugeant très complexe le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, il a déclaré que la création d'une commission garantissant la transparence du traitement des réclamations était de nature à rétablir la confiance des citoyens dans la justice.
M. Guy Geoffroy, vice-président, a estimé que le dispositif de traitement des réclamations des justiciables devait répondre à trois objectifs : donner l'espoir au justiciable que le Conseil supérieur de la magistrature serait amené à se prononcer sur sa demande, définir le mode d'instruction des réclamations et assurer la publicité de la décision finale, y compris lorsque le garde des sceaux décide de ne pas saisir le Conseil supérieur de la magistrature.
M. Robert Badinter, sénateur, a souligné que pour répondre aux attentes des justiciables, le dispositif de traitement des réclamations devait comporter à la fois des garanties de simplicité et de transparence. Estimant que l'attribution de cette compétence au Médiateur de la République ferait de celui-ci un auxiliaire du garde des sceaux, il a jugé que l'examen des réclamations concernant la discipline des magistrats ne relevait pas de la mission de cette autorité.
M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a déclaré que l'adoption du texte sénatorial relatif à la définition de la faute disciplinaire et à la commission d'examen des réclamations serait contraire au sens de l'histoire, puisque ces dispositifs ne permettraient pas la mise en cause des magistrats à des fins disciplinaires en raison d'une définition trop restrictive de la faute et du caractère corporatiste de la commission d'examen des réclamations.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat, estimant que la notoriété du Médiateur de la République tenait avant tout à l'activité de ses délégués départementaux, a rappelé que sa mission fondamentale était de résoudre en équité les litiges opposant les citoyens aux administrations, en raison des insuffisances de la réglementation ou des difficultés présentées par certaines situations particulières.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, sénatrice, rappelant que le Médiateur de la République était d'ores et déjà compétent pour examiner les demandes des citoyens relatives aux dysfonctionnements des services de la justice, a jugé aberrante l'attribution à cette autorité d'une compétence relative à la discipline des magistrats.
M. André Vallini, député, a estimé que tous les dysfonctionnements administratifs étaient le résultat d'une faute commise par l'agent qui en était responsable. Estimant rédhibitoire, dans le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par le garde des sceaux, et considérant que la commission d'examen des réclamations proposée par le Sénat ne présentait pas des garanties d'indépendance suffisantes, il a jugé très intéressante la nouvelle proposition de rédaction présentée par le rapporteur pour le Sénat.
M. Pierre Fauchon, sénateur, soulignant la nécessité de rendre effective la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par les chefs de cour, a jugé que l'attribution au Médiateur de la République d'une compétence relative à l'examen des plaintes des justiciables aboutirait à dénaturer cette autorité.
M. Philippe Houillon, rapporteur pour l'Assemblée nationale, estimant que la proposition de rédaction présentée par le rapporteur pour le Sénat donnait à la commission d'examen des réclamations une composition trop corporatiste, a en outre considéré qu'elle ne disposerait pas de pouvoirs suffisants pour instruire efficacement les réclamations des justiciables. Il a déclaré que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale n'affaiblissait pas le Médiateur de la République, puisqu'il obligeait le ministre de la justice à ordonner une enquête lorsqu'une réclamation lui était transmise.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour le Sénat, soulignant que les moyens dont disposerait le Médiateur de la République pour examiner ces réclamations dépendraient de la volonté de la Chancellerie de mettre à sa disposition des magistrats, a indiqué que la commission d'examen des réclamations proposée par le Sénat garantissait en revanche la transparence des modalités d'instruction. Il a proposé de prévoir en outre que la commission avise le justiciable des suites données à sa réclamation.
À l'initiative de M. Patrice Gélard, président, la séance a alors été suspendue.
M. André Vallini, député, a jugé ce dispositif excessivement compliqué. Indiquant que la Constitution ne comportait aucune disposition relative à la saisine du Conseil supérieur de la magistrature, il s'est prononcé pour un mécanisme prévoyant la saisine directe du Conseil.
M. Christian Cointat, sénateur, a jugé inutiles les deux derniers alinéas de cette proposition de rédaction prévoyant, d'une part, que le ministre de la justice demande une enquête auprès du service compétent et peut engager des poursuites disciplinaires et, d'autre part, qu'il peut établir un rapport spécial publié au Journal officiel lorsque le ministre de la justice décide de ne pas engager de telles poursuites.
M. Robert Badinter, sénateur, a jugé que cette proposition de rédaction, visant à concilier les textes adoptés par l'Assemblée nationale et par le Sénat, aboutissait à un système d'une complication extrême et faisait du Médiateur de la République le supplétif du garde des sceaux. Il a estimé qu'un dispositif prévoyant la saisine directe du Conseil supérieur de la magistrature par le Médiateur de la République serait plus approprié.
PROJET DE LOI ORGANIQUE RELATIF AU RECRUTEMENT,
À LA FORMATION ET À LA RESPONSABILITÉ DES MAGISTRATS
« Sans préjudice de l'avant-dernier alinéa de l'article 18-2, les auditeurs de justice effectuent, pendant la scolarité à l'École nationale de la magistrature, un stage d'une durée minimale de six mois auprès d'un barreau ou comme collaborateur d'un avocat inscrit au barreau. ».
« Lors de la nomination de l'auditeur à son premier poste, cette recommandation, ces réserves et les observations, éventuellement formulées par ce dernier, sont versées à son dossier de magistrat. »
« Les candidats déclarés aptes à exercer les fonctions judiciaires suivent une formation complémentaire, jusqu'à leur nomination, dans les formes prévues à l'article 28, aux emplois pour lesquels ils ont été recrutés. »
4° bis L'avant-dernier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :
I. - Le 4° de l'article 35 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature est ainsi rédigé :
I. - Après l'article 20 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, il est inséré un article 20-1 ainsi rédigé :
II.- Le premier alinéa de l'article 72 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 précitée est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Dans le cas où la demande du magistrat concerne une mise en position de détachement ou de disponibilité pour exercer une activité libérale ou une activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise ou un organisme privé, cet avis porte également sur la compatibilité des fonctions envisagées par le magistrat avec les fonctions qu'il a occupées au cours des trois dernières années. »
III. - Le deuxième alinéa de l'article 72 de la même ordonnance est ainsi rédigé :
« Les décrets portant détachement sont, en outre, contresignés par le ministre auprès duquel les magistrats sont détachés. Ce contreseing n'est pas nécessaire en cas de renouvellement du détachement lorsque ces conditions demeurent identiques à celles prévues par le décret initial. »
« Art. 48-2. -- Toute personne physique ou morale qui estime, à l'occasion d'une affaire la concernant, que le comportement d'un magistrat est susceptible de constituer une faute disciplinaire peut saisir directement le Médiateur de la République d'une réclamation.
« Pour l'examen de cette réclamation, le Médiateur est assisté d'une commission ainsi composée :
« Le Médiateur peut solliciter tous éléments d'information utiles des premiers présidents de cours d'appel et des procureurs généraux près lesdites cours, ou des présidents des tribunaux supérieurs d'appel et des procureurs de la République près lesdits tribunaux.
« Lorsque la réclamation n'a pas donné lieu à une saisine du Conseil supérieur de la magistrature par le chef de cour d'appel ou de tribunal supérieur d'appel intéressé, le Médiateur la transmet au garde des sceaux, ministre de la justice, aux fins de saisine du Conseil supérieur de la magistrature, s'il estime qu'elle est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire. Il avise l'auteur de la réclamation et tout magistrat visé par celle-ci de la suite qu'il lui a réservée.
Dans l'avant-dernier alinéa de l'article 13-2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, les mots : « territoires d'outre-mer » sont remplacés par les mots : « collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie ».
I. - Dans l'avant-dernière phrase du quatrième alinéa de l'article 40-5 de la même ordonnance, les mots : « du ministère » sont remplacés par les mots : « de l'administration ».
II. - Dans la première phrase de l'antépénultième alinéa du même article 40-5, les mots : « des ministères appelés » sont remplacés par les mots : « de l'administration appelée ».
II. - Dans le quatrième alinéa de l'article 3 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 précitée, les mots : « territoires d'outre-mer et dans les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte » sont remplacés par les mots : « collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie ».
I. - Les dispositions de la présente loi organique entrent en vigueur le premier jour du troisième mois suivant la date de sa publication.

References: l'article 5
 l'article 5
 l'article 18
 l'article 28
 l'article 35
 l'article 20
 l'article 72
 l'article 72
 Art. 48
 l'article 13
 l'article 40
 l'article 3