Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/23430
Timestamp: 2020-05-27 13:46:10+00:00

Document:
Système HJ - Décision: AUTO 85/2013
AUTO 85/2013, de 23 de abril
ECLI:ES:TC:2013:85A
Pleno. Auto 85/2013, de 23 de abril de 2013. Cuestión de inconstitucionalidad 6611-2012. Inadmite a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 6611-2012, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en relación con el segundo inciso de la disposición transitoria novena de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 23 de noviembre de 2012, al que se acompaña el correspondiente Auto de 24 de octubre de 2012, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición transitoria novena, segundo inciso, de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos, por posible vulneración del art. 149.1.18 CE en relación con lo dispuesto en el art. 26.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, por la que se aprueba el estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud.
a) El recurrente en el proceso a quo, médico con nombramiento estatutario fijo solicitó el 20 de julio de 2010 y antes de cumplir 65 años la autorización para continuar en servicio activo al amparo de lo dispuesto en el art. 26.2 de la de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, por la que se aprueba el estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud. Solicitud que fue denegada por el Director Gerente del Instituto Catalán de Salud, denegación confirmada mediante desestimación expresa del recurso de reposición interpuesto por el interesado.
b) Contra ambas resoluciones se interpuso en tiempo y forma recurso contencioso-administrativo, solicitándose en el otrosí la medida cautelar de suspensión de la ejecutividad de la resolución recurrida a fin de permitir al recurrente continuar en el servicio activo. Mediante Auto de 14 de octubre de 2011, confirmado por otro posterior de 30 de noviembre de 2011, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña acordó suspender la ejecución de la resolución administrativa impugnada y, en consecuencia, autorizar al recurrente a continuar en el desempeño del puesto que ocupaba.
c) Mediante resolución de 24 de abril de 2012 el Director Gerente del Instituto Catalán de Salud acordó resolver la autorización de prolongación del servicio activo y declarar la jubilación forzosa del recurrente con efectos de 31 de mayo de 2012, al amparo de lo establecido en la disposición transitoria novena, segundo inciso, de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos. Planteada demanda incidental solicitando la nulidad de dicha resolución administrativa, la misma fue estimada por Auto de 20 de junio de 2012, confirmado por otro posterior de 18 de julio de 2012, que no sólo declaró la nulidad de la resolución de 24 de abril de 2012 sino que, a instancia del Instituto Catalán de la Salud, tuvo por formulada solicitud de modificación de las medidas cautelares inicialmente adoptadas.
d) Pendiente de resolver el citado incidente de modificación de las medidas cautelares el órgano judicial dictó una providencia el 25 de julio de 2012 por la que confiere a las partes y al Ministerio Fiscal la posibilidad de formular alegaciones sobre la conveniencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad, atendida la distribución competencial de los arts. 149.1.13, 16, 17 y 18 CE, pues es relevante para la resolución sobre la modificación de la medida cautelar solicitada determinar si debe prevalecer la disposición transitoria novena de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012 (interpretada en la misma línea que la disposición adicional decimotercera de la misma norma) o el art. 26.2 de la Ley 55/2003, que tiene carácter básico y que es la que propugna el recurrente, “en tanto que la redacción de aquella norma autonómica no es coincidente con la norma básica estatal”. Igualmente, “teniendo en cuanta la incidencia de la planificación de la jubilación que afecta tanto a la planificación general de la actividad económica, por ser las retribuciones de los funcionarios en activo un gasto de personal, como a la caja única de la seguridad social, a partir del momento en que se declara la jubilación del personal estatutario —en este caso forzosa— y partiendo de que el desarrollo normativo de las leyes básicas ha de ser acorde con las mismas, procede también conceder la misma audiencia de diez días al Abogado del Estado y al Letrado de la Seguridad Social, a fin de que puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia o no de plantear la cuestión de inconstitucionalidad”. La anterior providencia fue complementada por otra de 27 de julio de 2012 por la que se acuerda notificar la providencia anterior al Letrado de la Generalitat de Cataluña, con reapertura del plazo inicialmente concedido a todas las partes para formular alegaciones.
e) El órgano judicial dictó Auto de 24 de octubre de 2012 por el que acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición transitoria novena, segundo inciso, de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos, “por entender que no respeta la normativa básica estatal dictada al amparo del art. 149.1.18 de la Constitución, en concreto el art. 26.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto Marco de los Servicios de Salud”.
Concluye el Auto afirmando el órgano judicial que la norma cuestionada es aplicable al incidente de modificación de las medidas cautelares, al contener una norma transitoria desde el momento de su entrada en vigor y hasta que transcurra el período de tres años, lo que también afectará a la Sentencia que pueda recaer en el proceso a quo.
4. Por providencia de la Sección Tercera de este Tribunal, de fecha 26 de febrero de 2013, se acordó, a los efectos que determina el art. 37.1 LOTC, oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegara lo que considerara conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por si fuese notoriamente infundada.
5. El 22 de marzo de 2013 el Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones sugiriendo la inadmisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad por entender que la norma cuestionada no sería aplicable al objeto del proceso y que carecen manifiestamente de fundamento las dudas suscitadas por el órgano judicial que la ha promovido.
Expone a continuación el contenido de la duda de constitucionalidad planteada por la Sala proponente, señalando que la misma pivota sobre la incidencia de la disposición legal cuestionada en el mantenimiento de la medida cautelar inicialmente adoptada en el proceso a quo, pues considera que la ley habilitaría a la Administración autonómica a poder dictar una resolución respecto a la prolongación o denegación de la permanencia en el servicio activo del solicitante, sin necesidad de motivar la denegación y por causas o motivos ajenos a la planificación de las necesidades de la organización. Señala que el juicio de relevancia planteado por el órgano judicial se basa en la consideración de que, si bien no han variado las circunstancias fácticas de la medida cautelar, sí que ha variado el régimen aplicable, pues obliga a dejar sin efecto las prolongaciones otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor, omitiendo toda referencia al plan de ordenación de recursos humanos. Sin embargo, a juicio del Ministerio público, la promulgación de la Ley 5/2012 no hace inviable el mantenimiento de la medida cautelar. Argumenta al respecto que la adopción de la medida cautelar se fundó en la necesidad de que las jubilaciones que se declaren cuenten con la cobertura de un plan de ordenación de recursos humanos, por lo que la jubilación acordada en el caso a quo no tendría esa cobertura en atención al momento en el que se adoptó. Además añade que el presupuesto de hecho del que parte la norma autonómica cuestionada es la existencia de una autorización administrativa de la prolongación de la permanencia en el servicio activo, mientras que el objeto del recurso contencioso-administrativo es una resolución administrativa que denegó la prolongación en el servicio activo del recurrente. Para el Fiscal General del Estado lo expuesto conduciría a que la norma autonómica cuestionada no sería aplicable al caso concreto en el que se plantea la duda de constitucionalidad, lo que conllevaría la inexistencia de uno de los presupuestos legales exigidos por el art. 35.2 LOTC para poder plantear una cuestión de inconstitucionalidad, como es que se trate de una norma con rango de ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo.
1. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición transitoria novena, segundo inciso, de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos, por posible vulneración del art. 149.1.18 CE en relación con lo dispuesto en el art. 26.2 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, por la que se aprueba el estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud.
“Disposición Transitoria Novena. Prolongaciones al personal funcionario de la Administración de la Generalidad y al personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud
Asimismo, las prolongaciones ya autorizadas del personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud deben resolverse en el plazo de seis meses, salvo que sea necesario para causar derecho a la pensión de jubilación o en caso de que, excepcionalmente, el Consejo de Administración del Instituto Catalán de la Salud considere que es preciso mantener las autorizaciones vigentes por causas derivadas de la planificación y racionalización de los recursos humanos”.
“Artículo 26. Jubilación
2. La jubilación forzosa se declarará al cumplir el interesado la edad de 65 años. No obstante, el interesado podrá solicitar voluntariamente prolongar su permanencia en servicio activo hasta cumplir, como máximo, los 70 años de edad, siempre que quede acreditado que reúne la capacidad funcional necesaria para ejercer la profesión o desarrollar las actividades correspondientes a su nombramiento. Esta prolongación deberá ser autorizada por el servicio de salud correspondiente, en función de las necesidades de la organización articuladas en el marco de los planes de ordenación de recursos humanos”.
2. Antes de examinar el fondo del asunto de la cuestión planteada es preciso detenernos en ciertas consideraciones de orden procesal relacionadas con la apertura del trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, con el momento procesal en el que se ha planteado la cuestión y, finalmente, con la formulación del juicio de aplicabilidad y relevancia, ya que, según alega el Fiscal General del Estado, la norma cuestionada no sería aplicable al caso.
a) En cuanto a lo primero, es cierto que se ha cumplimentado, mediante providencia de 27 de julio de 2012, el trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, indicando el precepto sobre el cual mantiene dudas el órgano judicial con expresión de sus motivos, así como los preceptos constitucionales que entiende vulnerados. Pero tal trámite aparece afectado por ciertas irregularidades padecidas durante su sustanciación. Así, se abrió mediante dos providencias sucesivas, la primera, de 25 de julio de 2012, por la que decide sobre la apertura de dicho trámite a las partes y al Ministerio Fiscal a la par que conceder la misma audiencia de diez días al Abogado del Estado y al Letrado de la Seguridad Social, a fin de que puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia o no de plantear la cuestión de inconstitucionalidad”. La anterior providencia fue complementada por otra, de 27 de julio de 2012, por la que se acuerda notificar la providencia anterior al Letrado de la Generalitat de Cataluña, con reapertura del plazo inicialmente concedido para formular alegaciones. Resulta entonces que, como ya puso de manifiesto el Instituto Catalán de la Salud, bien que únicamente por referencia a la formulación de alegaciones por el Abogado del Estado y el Letrado de la Seguridad Social, se incumple el tenor literal del art. 35.2 LOTC por cuanto que en el trámite de audiencia no solamente han tenido oportunidad de formular alegaciones las partes y el Ministerio Fiscal, sino también otros no comparecidos en el proceso a quo y que no tenían la condición de parte en el proceso contencioso-administrativo en el que se eleva esta cuestión de inconstitucionalidad.
b) El segundo aspecto a analizar es el relativo al momento procesal en el que se plantea la cuestión, pues no se ha formalizado dentro del plazo para dictar sentencia, sino en el curso de un incidente de modificación de medidas cautelares.
c) Por último, en lo que se refiere al juicio de aplicabilidad, el Ministerio Fiscal ha entendido que, en la medida en que no nos encontraríamos ante la revocación de una resolución administrativa que hubiera concedido la prolongación de la permanencia en el servicio activo, sino de una resolución judicial en relación con una previa denegación de una solicitud en ese sentido, el precepto no resultaría aplicable al caso sometido a la consideración de la Sala cuestionante.
Partiendo, entonces, de esa regla general es posible concluir que el juicio de aplicabilidad y relevancia ha de entenderse adecuadamente formulado pues el incidente de modificación de las medidas cautelares no puede resolverse sin antes despejar la duda de constitucionalidad planteada sobre la disposición legal, ya que, como ha quedado expuesto en los antecedentes, es la norma cuestionada la que ha dado lugar a la petición de modificación de la medida cautelar inicialmente acordada por variación de las circunstancias al amparo del art. 132.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Tampoco procede, por no ser cuestiones que competan a este Tribunal a la hora de dar respuesta a la cuestión planteada, entrar a examinar la alegación del Fiscal General del Estado que vincula la falta de aplicabilidad de la norma con la necesidad de mantener la medida cautelar inicialmente adoptada, pues es claro que, señalado ya que la norma es aplicable al caso, dicha decisión se sitúa extramuros del presente proceso, correspondiendo dicha decisión al Tribunal a quo. Mucho menos, por ser del todo ajeno a lo aquí discutido, debemos hacer consideración alguna acerca de cuál vaya a ser la decisión judicial que ponga fin al proceso a quo.
3. En cuanto al fondo del asunto planteado, la cuestión planteada resulta notoriamente infundada en el significado que a esta noción le viene dando la doctrina de este Tribunal (por todos, AATC 71/2008, de 26 de febrero, FJ 2 y 32/2009, de 27 de enero, FJ 3), en atención a las siguientes razones.
4. Antes, sin embargo, de iniciar la comprobación anunciada hemos de precisar el encuadramiento competencial de la cuestión que consideramos en el sistema material de distribución de competencias. A este respecto, dado que se refiere a la jubilación del personal estatutario del Sistema Nacional de Salud, y, por tanto, a la extinción de la relación de servicio que vincula a este tipo de personal con la Administración pública hemos de considerar que nos hallamos en la materia “estatuto de los funcionarios públicos”. En efecto, la STC 1/2003, de 16 de enero, FJ 3, recuerda que “hemos tenido ya la oportunidad de señalar en distintas ocasiones que, tanto la pérdida de la condición de funcionario, como las situaciones administrativas que puedan acontecer a lo largo de la carrera funcionarial, son dos aspectos que claramente forman parte del concepto constitucional de ‘estatuto de los funcionarios públicos’. En este sentido, y tal y como señalamos en la STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3 c), y hemos recordado recientemente en la STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 8, los contornos de este concepto, empleado por los arts. 103.3 y 149.1.18 CE, ‘no pueden definirse en abstracto y a priori’, debiendo entenderse comprendida en su ámbito, ‘en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas’.”
5. Así encuadrada la cuestión y planteándose un problema de inconstitucionalidad mediata o indirecta lo primero que hemos de hacer es determinar el carácter básico, en el doble sentido material y formal, de la norma estatal que el órgano judicial entiende vulnerada. A este respecto ninguna duda cabe de que la norma estatal es básica desde la perspectiva formal, pues con tal carácter se proclama en la disposición final primera de la Ley 55/2003 y lo mismo sucede desde la perspectiva material, ya que la normación relativa a la pérdida de la condición de funcionario, en este caso, mediante la jubilación, se incluye con naturalidad dentro de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, que han de ser establecidas por el Estado, conforme al art. 149.1.18 CE.
6. En dicho marco legal es el que se inscribe la previsión cuestionada que dispone la resolución de las prolongaciones ya autorizadas del personal estatutario del Instituto Catalán de la Salud salvo que se considere preciso mantenerlas por causas derivadas de la planificación y racionalización de los recursos humanos. Previsión que el órgano judicial estima contraria a la base estatal por entender que tal decisión respecto a la prórroga de la permanencia en el servicio activo únicamente es susceptible de ser adoptada en el marco de un plan de ordenación de los recursos humanos elaborado y aprobado con arreglo a lo dispuesto en el propio estatuto marco.
7. Recapitulando lo anteriormente expuesto, hemos apreciado que la normativa estatal que se utiliza como canon en el control de constitucionalidad de la normativa autonómica tiene una indudable naturaleza básica desde la doble perspectiva formal y material. Con arreglo a tal carácter es susceptible de ser desarrollada en el ámbito de cada servicio autonómico de salud y, en este sentido, el precepto autonómico cuestionado constituye un desarrollo de la misma conforme con ella, pues no altera la regla establecida por la norma básica. En suma, es posible concluir que, afirmado el carácter básico de la normativa estatal, no se aprecia que la normativa autonómica cuestionada incurra en contradicción con sus mandatos que resulta imprescindible, en supuestos como el presente, para sostener la inconstitucionalidad del precepto autonómico, pues ambas normas son así susceptibles de ser interpretadas e integradas armónicamente. Por ello, falta aquí la real y efectiva contradicción entre la norma estatal y la autonómica de la que, en los términos expuestos en el Auto de planteamiento, se derivaría la vulneración del orden constitucional de distribución de competencias, lo que priva del necesario fundamento a la presente cuestión y determina que deba ser inadmitida a trámite.
Type et numéro d'enregistrement Cuestión de inconstitucionalidad 6611-2012
Cataluña: competencias en materia de acceso a la función pública. Competencias de las Comunidades Autónomas: competencias autonómicas de desarrollo legislativo; función pública autonómica. Competencias del Estado: competencias en materia de función pública; legislación básica. Función pública: orden constitucional de competencias. Funcionarios públicos: pérdida de la condición de funcionario; régimen estatutario de los funcionarios públicos; situaciones administrativas. Inadmisión de cuestión de inconstitucionalidad: cuestión de inconstitucionalidad notoriamente infundada. Legislación básica: carácter básico de las normas jurídicas; modificación de la legislación básica; personal al servicio de la Administración autonómica. Potestad legislativa: potestad legislativa del Estado.
Se cuestiona la constitucionalidad del precepto que regula la prolongación de la permanencia en el servicio activo del personal estatutario de la Administración de la Generalidad y del Instituto Catalán de Salud. Esta disposición no menciona la obligatoriedad de adoptar las resoluciones sobre estas prolongaciones en un marco previamente definido por los planes de ordenación de recursos humanos prevista en normativa básica estatal.
La cuestión resulta notoriamente infundada. No hay contradicción normativa ya que el precepto autonómico es desarrollo de la disposición básica estatal a la que es acorde, existiendo además plan de ordenación de recursos humanos del Instituto Catalán de Salud para el periodo 2012-2015.
Disposición transitoria novena, inciso 2
Artículo 132.1, f. 2
Artículo 21 e), f. 4
Artículo 26.2, ff. 1, 3, 5, 6
Artículo 136 b), f. 4
Resolución SLT/3104/2011, de 23 de diciembre. Plan de ordenación de recursos humanos del Instituto Catalán de la Salud para el periodo 2012-2015
Disposición adicional decimotercera, ff. 5, 6
Disposición transitoria novena, inciso 2, ff. 1, 3
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 2, 3, 4, 5, 6, 7
Competencias en materia de acceso a la función públicaCompetencias en materia de acceso a la función pública, ff. 2 a 6
Competencias en materia de función públicaCompetencias en materia de función pública, ff. 2 a 6
Cuestión de inconstitucionalidad notoriamente infundadaCuestión de inconstitucionalidad notoriamente infundada, ff. 3 a 5
Orden constitucional de competenciasOrden constitucional de competencias, ff. 2 a 6
Potestad legislativa del EstadoPotestad legislativa del Estado, ff. 3 a 6
Administraciones públicasAdministraciones públicas, ff. 2 a 6
Carácter básico de las normas jurídicasCarácter básico de las normas jurídicas, ff. 4 a 7
Función pública autonómicaFunción pública autonómica, ff. 2 a 6
Funcionarios públicosFuncionarios públicos, ff. 4, 5, 6
Legislación básicaLegislación básica, ff. 3 a 7
Modificación de la legislación básicaModificación de la legislación básica, ff. 3 a 7
Pérdida de la condición de funcionarioPérdida de la condición de funcionario, f. 4
Personal al servicio de la Administración autonómicaPersonal al servicio de la Administración autonómica, ff. 3 a 7
Régimen estatutarioRégimen estatutario, ff. 4 a 6
Situaciones administrativasSituaciones administrativas, ff. 4, 5

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 

Artículo 132

Artículo 21

Artículo 26

Artículo 136

Resolución