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Timestamp: 2016-10-25 12:11:36+00:00

Document:
1P.611/2001 (25.01.2002)
1P.611/2001/sch
Bundesrichter F�raud, Ersatzrichter Seiler,
Einwohnergemeinde Lupfig, Beschwerdef�hrerin,
vertreten durch den Gemeinderat, 5242 Lupfig, dieser vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Hofmann, Pelzgasse 15, 5001 Aarau,
Architekturb�ro A.________,
Stiftung E.________,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanw�lte Dr. iur. Markus Binder und lic. iur. Alexander Rey, Bahnhofstrasse 42, 5400 Baden,
Grosser Rat des Kantons Aargau, Regierungsgeb�ude, 5001 Aarau,
Art. 9, 29 und 50 BV (Nutzungsplanung der Gemeinde Lupfig)
(Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 4. Kammer, vom 8. Juni 2001)
Die Einwohnergemeinde Lupfig erliess 1959 einen ersten Zonenplan, welcher ein Baugebiet von 172,3 ha umfasste. Am 3. Oktober 1974 beschloss die Gemeindeversammlung eine revidierte Bauordnung und Zonenplanung (BO/ZP 1974) mit einer Baugebietsfl�che von 162,9 ha, unterteilt in drei Etappen. In der Folge fanden Verhandlungen zwischen der Gemeinde und den Kantonsbeh�rden statt, welche das Baugebiet als zu gross betrachteten. Der Grosse Rat des Kantons Aargau genehmigte schliesslich am 8. M�rz 1983 den Zonenplan, wies aber die Gemeinde an, Gebiete im Umfang von rund 28 ha aus dem Baugebiet herauszunehmen und innert zwei Jahren dem Grossen Rat ein zweckm�ssig abgegrenztes Baugebiet zur Genehmigung vorzulegen. Zudem wurde in der Bauordnung eine �nderung im Zusammenhang mit der Baugebietsetappierung eingef�gt.
Am 17. Juni 1987 beschloss die Einwohnergemeinde Lupfig einen revidierten Bauzonenplan und eine Teil�nderung der Bauordnung und erf�llte damit im Wesentlichen die Vorgaben des Genehmigungsbeschlusses des Grossen Rates vom 8. M�rz 1983. Das Baugebiet wurde damit auf 137,3 ha reduziert, unterteilt in eine 1. und 2. Etappe. Der Grosse Rat des Kantons Aargau genehmigte die Zonenplanung am 15. Januar 1991. Nach diesem Zonenplan war unter anderem das Gebiet "Fr�schmatt" (rund 5,4 ha) der Mehrfamilienhauszone 2, 2. Etappe, zugewiesen.
Am 12. Februar 1991 entschied das Bundesgericht in einem eine andere aargauische Gemeinde betreffenden Fall, die von zahlreichen aargauischen Gemeinden vorgesehene Baugebietsetappierung sei bundesrechtswidrig (Urteil 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991 betreffend Einwohnergemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil, E. 5d).
In der Folge �berpr�fte der Gemeinderat Lupfig die Abgrenzung des Baugebiets im Lichte der inzwischen durchgef�hrten Kulturlandplanung und der sich aus dem Bundesgerichtsurteil vom 12. Februar 1991 ergebenden Rechtslage. Er legte im Jahre 1995 einen neuen Bauzonen- und Kulturlandplan auf, welcher unter anderem vorsah, das Gebiet Fr�schmatt der Landwirtschaftszone zuzuweisen. Dagegen erhoben die Eigent�mer der im Gebiet Fr�schmatt gelegenen Grundst�cke Nrn. 300, 301, 302, 303, 781, 815 und 816 Einsprache, welche vom Gemeinderat am 29. April 1996 abgewiesen wurde. Nachdem ein erster Gemeindeversammlungsbeschluss vom 7. Juni 1996 (welcher entgegen dem Antrag des Gemeinderates die Zuweisung des Gebiets Fr�schmatt zur Mehrfamilienhauszone beschlossen hatte) in einer Referendumsabstimmung aufgehoben worden war, beschloss die Gemeindeversammlung am 4. Dezember 1996 die neue Nutzungsplanung, wodurch das Gebiet Fr�schmatt der Landwirtschaftszone zugewiesen wurde. Die erw�hnten Grundeigent�mer erhoben dagegen Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Aargau, welcher diese am 4. M�rz 1998 abwies. Der Grosse Rat des Kantons Aargau genehmigte daraufhin am 12. Mai 1998 die revidierte Nutzungsplanung mit einem hier nicht interessierenden Vorbehalt.
Die Eigent�mer der betroffenen Grundst�cke erhoben dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 8. Juni 2001 teilweise gut und hob den Entscheid des Regierungsrats vom 4. M�rz 1998 sowie den Genehmigungsbeschluss des Grossen Rates vom 12. Mai 1998 insoweit auf, als sie die Parzellen Nr. 300, 301, 302, 303, 781, 815 und 816 der Landwirtschaftszone zuwiesen. Die Einwohnergemeinde Lupfig wurde aufgefordert, �ber die Zonierung dieser Parzellen im Sinne der Erw�gungen neu zu entscheiden. In den Erw�gungen f�hrte das Verwaltungsgericht aus, die 1987 erfolgte Zuweisung der fraglichen Parzellen zur Bauzone sei Ergebnis einer bewusst vorgenommenen und bundesrechtskonformen Interessenabw�gung gewesen. Die damalige Baugebietsetappierung habe nicht die Bedeutung einer Zuweisung zum Nichtbaugebiet gehabt. Soweit solche etappierte Baugebiete den Vorgaben von Art. 15 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 �ber die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) nicht widerspr�chen, seien sie im Lichte des bundesgerichtlichen Urteils vom 12. Februar 1991 als Erschliessungsetappierung zu interpretieren. Die 1987 erfolgte Zonierung des fraglichen Gebiets sei somit eine bundesrechtskonforme Zuweisung zur Bauzone gewesen. Die Eigent�mer k�nnten sich daher auf den Grundsatz der Planbest�ndigkeit berufen. Die rechtlichen und tats�chlichen Verh�ltnisse h�tten sich seit dem Erlass jener Zonenplanung nicht wesentlich ge�ndert. Weder der Bundesgerichtsentscheid vom 12. Februar 1991 noch das am 1. April 1994 in Kraft getretene neue kantonale Baugesetz (SAR 713.100) erforderten eine Anpassung der Bauzonengr�sse oder eine vorzeitige Revision der Bauzone. In tats�chlicher Hinsicht werde f�r Lupfig nach wie vor mit einem �berdurchschnittlichen Wachstum der Wohnbev�lkerung und der Arbeitspl�tze gerechnet. Auch in Bezug auf das Gebiet Fr�schmatt w�rden keine ver�nderten tats�chlichen Verh�ltnisse behauptet. Der Regierungsrat habe im Beschwerdeverfahren keine umfassende Interessenabw�gung zwischen dem Interesse der Eigent�mer an der Planbest�ndigkeit und den �ffentlichen Interessen an der planerischen Massnahme vorgenommen. Aus diesem Grund sei eine R�ckweisung zu neuem Entscheid unumg�nglich, zumal das Verwaltungsgericht nicht die volle Kognition besitze. Die Planungstr�ger w�rden zu pr�fen haben, inwiefern sich die tats�chlichen Verh�ltnisse anders pr�sentierten und ob diese gegebenenfalls eine Plan�nderung rechtfertigten.
Die Einwohnergemeinde Lupfig hat am 20. September 2001 staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Rechtsbegehren, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 8. Juni 2001 sei aufzuheben. Sie r�gt eine Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50 BV), des Anspruchs auf rechtliches Geh�r (Art. 29 BV) sowie des Willk�rverbots (Art. 9 BV).
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Stellungnahme. Der Regierungsrat beantragt, die Beschwerde sei gutzuheissen. Die Beschwerdegegner schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
1.1 Der angefochtene Entscheid ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, gegen den nur die staatsrechtliche Beschwerde zul�ssig ist (Art. 34 Abs. 3 RPG). Eine Gemeinde kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen wehren, dass sie als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt in ihrer nach kantonalem Recht gew�hrleisteten Autonomie (Art. 50 Abs. 1 BV) verletzt wird; ob ihr im betreffenden Bereich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellrechtlichen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b mit Hinweisen). Im Zusammenhang mit der Verletzung ihrer Autonomie kann die Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde auch eine Verletzung verfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien geltend machen (BGE 116 Ia 52 E. 2 S. 54; 113 Ia 336 E. 1a S. 338; 110 Ia 197 E. 2b S. 200; 108 Ia 82 E. 1b S. 85, je mit Hinweisen; Markus Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Bern 1996, S. 116 f.). Die Beschwerdef�hrerin ist durch den angefochtenen Entscheid als Planungstr�gerin, mithin als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt betroffen und kann sich auf ihre Autonomie berufen.
1.2 Der angefochtene Entscheid schliesst das Nutzungsplanverfahren nicht ab, sondern weist die Sache zu neuem Entscheid an die Gemeinde zur�ck. Es handelt sich somit um einen R�ckweisungs- und damit Zwischenentscheid, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde gem�ss Art. 87 Abs. 2 OG nur zul�ssig ist, wenn er f�r die Beschwerdef�hrerin einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Das ist nach st�ndiger Rechtsprechung zu bejahen, wenn eine Gemeinde durch einen R�ckweisungsentscheid gezwungen wird, entgegen ihrer Rechtsauffassung eine neue Anordnung zu erlassen (BGE 120 Ib 207 E. 1a; 116 Ia 221 E. 1d/aa S. 225). Vorliegend hat das Verwaltungsgericht andere Rechtsauffassungen vertreten als die Einwohnergemeinde Lupfig; die vom Verwaltungsgericht angeordnete neue Entscheidung m�sste auf der Grundlage einer Auffassung ergehen, die von der Gemeinde abgelehnt wird. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.1 Die aargauischen Gemeinden ordnen und verwalten gem�ss � 5 Abs. 2 der aargauischen Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980 (KV/AG) unter Aufsicht des Kantons ihre Angelegenheiten selbst�ndig. Nach � 106 Abs. 1 KV/AG sind sie im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, ihre Aufgaben nach eigenem Ermessen zu erf�llen. Nach � 13 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 19. Januar 1993 �ber Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen (Baugesetz, BauG, SAR 713.100) erlassen die Gemeinden die erforderlichen Nutzungspl�ne. Der Erlass von Nutzungspl�nen ist somit eine kommunale Aufgabe, welche die Gemeinde mit relativ erheblicher Entscheidungsfreiheit wahrnimmt. Der Beschwerdef�hrerin kommt im hier massgeblichen Bereich Autonomie zu (vgl. BGE 104 Ia 131 E. 3a S. 138; Urteil des Bundesgerichts 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991 betreffend Einwohnergemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil, E. 2c).
2.2 Die Gemeinde kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Beh�rde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Pr�fungsbefugnis �berschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder eidgen�ssischen Vorschriften falsch anwendet. Soweit es um die Handhabung von eidgen�ssischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, pr�ft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Beh�rden frei. Die Gemeinden k�nnen in diesem Rahmen auch geltend machen, die kantonalen Instanzen h�tten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet. Im �brigen pr�ft das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid auf Willk�r hin (BGE 126 I 133 E. 2 mit Hinweisen).
2.3 Das Verwaltungsgericht �bt auf Beschwerde hin die Rechtskontrolle �ber die kommunale Nutzungsplanung aus (� 28 BauG). Es verletzt die Gemeindeautonomie, wenn es in den Ermessensbereich der Gemeinde eingreift.
2.4 Das Verwaltungsgericht hat den Beschluss der Gemeinde wegen Verstosses gegen den Grundsatz der Planbest�ndigkeit (Art. 21 Abs. 2 RPG) aufgehoben. Mit der R�ge der Verletzung der Gemeindeautonomie macht die Gemeinde im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde sinngem�ss geltend, das Verwaltungsgericht habe die Tragweite der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV) sowie des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV) verkannt. Das Bundesgericht pr�ft diese Fragen praxisgem�ss mit freier Kognition (BGE 119 Ia 305 E. 5c S. 314; 362 E. 3a S. 366; 120 Ia 286 E. 2b S. 290, je mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht hat die Zuweisung des Gebiets Fr�schmatt zur Landwirtschaftszone aufgehoben, weil keine gewichtigen Gr�nde vorl�gen, welche eine vorzeitige �nderung des Zonenplans von 1987/1991 rechtfertigen k�nnten. Es st�tzt sich dabei auf den in Art. 21 RPG enthaltenen Grundsatz der Planbest�ndigkeit.
Die Beschwerdef�hrerin vertritt die Auffassung, infolge des Bundesgerichtsentscheids vom 12. Februar 1991 in Sachen Oberrohrdorf-Staretschwil sei ihre Zonenplanung von 1987/1991 bundesrechtswidrig geworden und habe demnach der �berarbeitung bedurft. Mit dem hier umstrittenen Zonenplan von 1996 sei erstmals ein dem Raumplanungsgesetz des Bundes entsprechender Nutzungsplan geschaffen worden. Dieser Planung d�rfe nicht der Grundsatz der Planbest�ndigkeit entgegen gehalten werden.
3.1 Die aus Art. 21 RPG folgende Planbest�ndigkeit kommt grunds�tzlich nur solchen Nutzungspl�nen zu, die unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes und zur Umsetzung seiner Ziele und Grunds�tze erlassen worden sind. Solche Pl�ne gelten vermutungsweise als rechtm�ssig (BGE 127 I 103 E. 6b/aa S. 106; 120 Ia 227 E. 2c S. 233). Demgegen�ber kommt den nicht unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes erlassenen und generell den nicht bundesrechtskonformen Pl�nen keine Best�ndigkeit zu, da die Verwirklichung einer den gesetzlichen Grunds�tzen entsprechenden Planung Vorrang vor dem Gebot der Best�ndigkeit hat (BGE 118 Ia 151 E. 5c S. 160; 114 Ia 32 E. 6 S. 33, je mit Hinweisen; Thierry Tanquerel, Kommentar RPG, Z�rich 1999, N. 35 zu Art. 21, Anm. 53). Im vorliegenden Verfahren kann offen bleiben, ob der Nutzungsplan der Gemeinde Lupfig aus den Jahren 1987/1991 mit dem Raumplanungsrecht des Bundes vereinbar war, da auch bundesrechtskonforme Nutzungspl�ne gest�tzt auf Art. 21 Abs. 2 RPG revidiert werden k�nnen und - wie sich aus den nachfolgenden Erw�gungen ergibt -, die von der Gemeinde vorgenommene �nderung des Nutzungsplans im Lichte von Art. 21 Abs. 2 RPG ohnehin nicht zu beanstanden ist.
3.2 Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden die Nutzungspl�ne �berpr�ft und n�tigenfalls angepasst, wenn sich die Verh�ltnisse erheblich ge�ndert haben. Diese Bestimmung garantiert der Nutzungsplanung eine gewisse Best�ndigkeit und sichert die ihr vom Gesetzgeber zugedachte Funktion. Indessen hat der Grundsatz der Planbest�ndigkeit keine absolute Bedeutung. Die Pl�ne sind revidierbar, sofern sich die f�r die Planung massgebenden Verh�ltnisse seit der Planfestsetzung erheblich ge�ndert haben (BGE 127 I 103 E. 6b S. 105; 124 II 391 E. 4b S. 396; 123 I 175 E. 3a S. 182 f.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band 1, 3. Auflage, Z�rich 1999, S. 119 f.). Je neuer der Plan ist und je einschneidender sich die beabsichtigte �nderung auswirkt, desto st�rkeres Gewicht hat der Grundsatz der Planbest�ndigkeit und um so gewichtiger m�ssen die Gr�nde sein, welche f�r eine Plan�nderung sprechen (BGE 120 Ia 227 E. 2c S. 233; 113 Ia 444 E. 5b S. 455; 109 Ia 113, je mit Hinweisen). Als Gr�nde f�r eine Plan�nderung fallen sowohl �nderungen in den rechtlichen als auch in den tats�chlichen Verh�ltnissen in Betracht (BGE 127 I 103 E. 6b S. 105 f.; 120 Ia 227 E. 2b S. 231). Eine gewandelte Einstellung der Planungsorgane hinsichtlich der W�nschbarkeit einer bestimmten Nutzung vermag f�r sich allein nicht eine �nderung nach kurzer Zeit zu rechtfertigen (BGE 111 II 326 E. 3a/cc; 109 Ia 113 E. 3 S. 115 mit Hinweis). Immerhin hat das Bundesgericht eine Richtplanrevision, die neue planerische Ordnungsvorstellungen verwirklichen will, als gen�genden Grund f�r eine Zonenplanrevision anerkannt (Urteil 1P.304/1994 vom 2. Februar 1995 E. 4e). Zudem sind Zonenpl�ne ungeachtet der Vorschrift von Art. 21 Abs. 2 RPG in der Regel nach etwa 15 Jahren zu �berarbeiten (Art. 15 lit. b RPG; BGE 119 Ib 138 E. 4e S. 145; Urteil des Bundesgerichts 1P.293/1994 vom 20. Dezember 1994, in ZBl 97/1996 S. 36 E. 3c). Im Rahmen dieser Gesamtrevision k�nnen auch ver�nderte politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen, insbesondere das Anliegen, �berdimensionierte Bauzonen zu verkleinern (BGE 115 Ia 384 E. 4a; 113 Ia 444 E. 4e und 5c S. 454 f.; Eric Brandt/Pierre Moor, Kommentar RPG, N. 61 zu Art. 18; Alexandre Fl�ckiger, Kommentar RPG, N. 85 zu Art. 15; Haller/Karlen, a.a.O., S. 120). Je n�her eine Planrevision dieser Frist von 15 Jahren kommt, desto eher d�rfen daher auch ge�nderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zul�ssige Begr�ndung f�r eine Revision ber�cksichtigt werden.
3.3 Der Zonenplan von 1987/1991 ist von der Gemeinde Lupfig im Juni 1987 beschlossen worden, die nun streitige Revision im Dezember 1996, mithin rund 9� Jahre sp�ter. Dies entspricht fast zwei Dritteln des ordentlichen Planungshorizonts von 15 Jahren, nach welchem eine Planung ohnehin zu �berarbeiten ist. Die �berarbeitung eines Nutzungsplans nach neun bis zehn Jahren ist indessen grunds�tzlich nicht ausgeschlossen (BGE 123 I 175 E. 3g S. 191). Zudem kann nicht unber�cksichtigt bleiben, dass die Zonenplanung von 1987 im Wesentlichen eine Anpassung an die Vorgaben im Genehmigungsbeschluss des Grossen Rates vom 8. M�rz 1983 darstellte; massgebende Grundlagen der Planung liegen somit noch l�nger zur�ck als 1987 (vgl. den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Aargau vom 22. August 1988, in ZBl 90/1989 S. 264 E. 5c/bb S. 271). Materiell handelt es sich bei der Zonenplanung von 1987/1991 um eine Planung, die 1996 mindestens teilweise nahezu 15 Jahre alt gewesen ist.
3.4 Die Gemeinde f�hrte verschiedene Gr�nde f�r die Notwendigkeit einer Revision des Zonenplans an: Zun�chst habe sich im Rahmen der Kulturlandplanung ergeben, dass in der Bauzone liegende un�berbaute Gebiete in Konflikt mit den Interessen der Landwirtschaft (Fruchtfolgefl�chen) st�nden. Weiter sei die Baugebietsabgrenzung infolge des Bundesgerichtsentscheids betreffend die Gemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil zu �berdenken, und zudem m�sse der Zonenplan an den Genehmigungsbeschluss des Grossen Rates vom 15. Januar 1991 angepasst werden. Diese Gr�nde sind auch in der Einladung zur Gemeindeversammlung vom 7. Juni 1996 genannt worden.
3.4.1 Es ist unbestritten, dass die Gemeinde vor 1996 nur �ber einen Zonenplan f�r das Baugebiet, nicht aber �ber einen Nutzungsplan f�r das Kulturland verf�gte. Eine Nutzungsplanung muss die Bed�rfnisse nach Bau- und Landwirtschaftsgebiet umfassend erheben und gegeneinander abw�gen (Art. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG) und nicht nur Bau-, sondern grunds�tzlich auch Landwirtschaftszonen festlegen (Art. 14 Abs. 2 RPG). Allein aus dem Umstand, dass die Zonenplanung 1987/1991 keine Landwirtschaftszone auswies, kann zwar noch nicht geschlossen werden, dass die kommunale Zonenordnung den Anforderungen des eidgen�ssischen Raumplanungsgesetzes nicht gen�gt habe (vgl. BGE 119 Ib 124 E. 3a S. 130; 117 Ib 4 E. 3a). Indessen muss die damalige Nutzungsplanung angesichts der gegebenen tats�chlichen Verh�ltnisse jedenfalls als unvollst�ndig bezeichnet werden (vgl. BGE 115 Ia 333 E. 6a S. 341; 112 Ia 315 E. 3b; 111 Ib 85 E. 2; 110 Ib 266). Wenn sich aus der nachtr�glich durchgef�hrten Kulturlandplanung ergibt, dass die Bed�rfnisse der Landwirtschaft, die vorher nie in RPG-konformer Weise erhoben und in Nutzungspl�nen verankert worden sind, mit fr�her festgelegten Baugebieten in Konflikt treten, dann ist dies ein sachlicher Grund f�r eine �berarbeitung der Bauzonenplanung.
3.4.2 Das bundesgerichtliche Urteil 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991 betreffend die Gemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil hat sodann eine neue Lage f�r die Aargauer Gemeinden geschaffen. Die vorher im Kanton Aargau verbreitete und auch f�r das Gebiet Fr�schmatt geltende Baugebietsetappierung beruhte auf einem Planungskonzept, welches vom Bundesgericht in diesem Entscheid als bundesrechtswidrig bezeichnet worden war (erw�hntes Urteil 1P.608/1988 E. 5d). Es bestand daher bei den kantonalen und kommunalen Beh�rden eine erhebliche Unsicherheit �ber die Behandlung der betroffenen Gebiete (vgl. Fl�ckiger, a.a.O., N. 34 zu Art. 15; Ursula Vettori, Die Etappierung der Bauzone, in ZBl 93/1992 S. 345 ff., 356 ff.). Diese Unsicherheit konnte nur mit einer �berarbeitung des Zonenplans behoben werden.
3.4.3 Es kann offen bleiben, ob diese Gr�nde geradezu zwingend eine Revision der Nutzungsplanung verlangten. Jedenfalls sind es aber haltbare Gr�nde, welcher der Gemeinde erlaubten, eine solche vorzunehmen. Anders als in dem vom Verwaltungsgericht und den Beschwerdegegnern angerufenen BGE 123 I 175 E. 3g S. 191 f., in welchem eine �nderung einer Nutzungsplanung nach neun bzw. zehn Jahren als unzul�ssig beurteilt worden ist, weil keine neuen, bei der urspr�nglichen Planung noch nicht bekannte Umst�nde vorlagen, sind hier besondere Gr�nde f�r eine �berpr�fung der Planung gegeben.
3.5 Das Verwaltungsgericht hat danach differenziert, ob die vor dem Bundesgerichtsurteil Oberrohrdorf-Staretschwil erlassenen Bauzonen 2. Etappe mit Art. 15 RPG vereinbar gewesen w�ren oder nicht. Es hat sodann erwogen, die Zuweisung des Gebiets Fr�schmatt zur Bauzone sei 1987 bundesrechtlich nicht zu beanstanden gewesen. Deshalb k�nnten sich die Beschwerdegegner nun auf den Grundsatz Planbest�ndigkeit berufen.
3.5.1 Die Auffassung des Verwaltungsgerichts ist insofern zutreffend, als Bauzonen der 2. Etappe, die (zusammen mit den Bauzonen der 1. Etappe) das nach Art. 15 RPG zul�ssige Mass �berschritten, von vornherein nicht als bundesrechtskonforme Bauzonen, sondern als Reservezone und damit als Nichtbaugebiet zu betrachten sind (Urteil 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991 i.S. Gemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil, E. 5b; s. auch BGE 123 I 175 E. 3b/aa S. 183; Urteil des Bundesgerichts 1P.293/1994 vom 20. Dezember 1994, in ZBl 97/1996 S. 36 E. 3c). Fraglich ist hingegen, ob Bauzonen der 2. Etappe, die sich im Rahmen von Art. 15 RPG bewegen, in eine Bauzone mit zul�ssiger Erschliessungsetappierung uminterpretiert werden k�nnen oder ob - wie die Beschwerdef�hrerin und der Regierungsrat annehmen - die ganze 2. Etappe als Nichtbaugebiet zu betrachten ist. Diese Frage kann jedoch offen bleiben. Selbst wenn die Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Beschwerdegegner zutrifft, folgt daraus nicht, dass alle Bauzonen der 2. Etappe, die mit Art. 15 RPG vereinbar gewesen sind, zwingend als Bauzonen zu gelten haben und eine Zuweisung zu einer Nichtbauzone infolge Planbest�ndigkeit unzul�ssig w�re. Entscheidend ist nicht die Qualifikation dieses Gebiets nach dem Bundesgerichtsentscheid i.S. Gemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil; massgebend ist vielmehr, ob dieser Entscheid ein haltbarer Grund f�r den Erlass einer neuen Zonenordnung ist.
Nach � 30 Abs. 4 der Bauordnung der Gemeinde Lupfig vom 17. Juni 1987 war das zus�tzliche Baugebiet (Baugebiet 2. Etappe) f�r eine der Entwicklung der Gemeinde entsprechende sp�tere �berbauung vorgesehen (Bst. a). Es konnte erst nach Umwandlung in definitives Baugebiet zur �berbauung freigegeben werden (Bst. b), wobei diese Umwandlung erfolgen konnte, wenn
"- das definitive Baugebiet, soweit es f�r Bauzwecke zur Verf�gung steht, weitgehend �berbaut ist,
- die Entwicklung der Gemeinde eine weitere Bereitstellung von Baugebiet erfordert,
- die finanzielle Lage der Gemeinde die Umwandlung und Freigabe zur �berbauung erlaubt,
- die zweckm�ssige Erschliessung mit Strassen, Wasser (inkl. Brandschutz), Kanalisa tion und elektrischer Energie auf Grund eines rechtskr�ftigen �berbauungsplans rechtlich, technisch und finanziell sichergestellt ist." (Bst.c).
Die Umwandlung erfolgte durch den Gemeinderat (Bst. d).
In dieser Regelung, die bis zum genannten Bundesgerichtsurteil im Kanton Aargau als rechtm�ssig betrachtet worden war, kam der klare Wille der Gemeinde zum Ausdruck, das Gebiet Fr�schmatt zumindest vorl�ufig nicht zur �berbauung freizugeben. Die �berbaubarkeit war von einem politischen Akt eines Gemeindeorgans abh�ngig, dieser wiederum von einer Reihe von Voraussetzungen, deren Eintritt nicht oder jedenfalls nicht nur vom Willen der Grundeigent�mer abhing. Diese konnten also aufgrund der damals als g�ltig betrachteten Zonenordnung ihre Grundst�cke nicht �berbauen und auch nicht unbedingt mit einer k�nftigen �berbaubarkeit rechnen. Damit entf�llt ein Grund f�r die Anerkennung einer Planbest�ndigkeit, und zwar selbst dann, wenn eine Zuweisung des Gebiets Fr�schmatt zur Bauzone damals mit Art. 15 RPG vereinbar gewesen w�re.
3.5.2 Hinzu kommt, dass die Bauzone der Gemeinde Lupfig bereits im Rahmen der kantonalen Genehmigung im Jahre 1983 als zu gross betrachtet worden ist. Die Beschwerdegegner schliessen daraus, dass damals eine bewusste Interessenabw�gung zu Gunsten einer eher grossen Bauzone getroffen worden sei, die nun nicht wieder in Frage gestellt werden d�rfe. Dem kann nicht gefolgt werden. Der Grosse Rat hat n�mlich mit seinem Genehmigungsentscheid von 1983 gerade mit R�cksicht auf die an sich zu grosse Bauzone die Gemeinde Lupfig verpflichtet, versch�rfte Voraussetzungen f�r die Umwandlung von der 2. in die 1. Etappe einzuf�hren (Botschaft des Regierungsrats an den Grossen Rat vom 10. Januar 1983, Ziff. 4; Protokoll des Grossen Rates vom 8. M�rz 1983, S. 1210 f.). Es kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass die auf dem Grossratsbeschluss von 1983 beruhende Planung von 1987/1991 bewusst eine (zu) grosse Bauzone zur �berbauung freigeben wollte. Im Gegenteil sollte mit dem Instrument der Bauzonenetappierung (anstatt mit der politisch als unrealistisch betrachteten Zuweisung zu einer Landwirtschaftszone) die (zumindest vorl�ufige) Begrenzung der Baut�tigkeit erreicht werden.
3.5.3 Zutreffend ist, dass das Gebiet Fr�schmatt im Rahmen der Zonenplanung 1987/1991 nicht ausgezont werden sollte. Ein entsprechender Antrag wurde im Grossen Rat abgelehnt, indessen stand auch dieser Beschluss noch unter der Annahme, dass die vorgesehene Baugebietsetappierung mit dem Bundesrecht vereinbar sei. Nachdem sich dieses Instrument sp�ter als bundesrechtswidrig herausgestellt hatte, musste neu gepr�ft werden, wie mit den - tendenziell eher zu grossen - Bauzonen umzugehen sei.
3.5.4 Die Beschwerdegegner bringen allerdings vor, die Gemeinde habe auch unter der Geltung des Zonenplans 1987/1991 und auch nach dem erw�hnten Urteil des Bundesgerichts in Bauzonen der 2. Etappe zahlreiche Baubewilligungen erteilt. Es sei widerspr�chlich und verstosse gegen Treu und Glauben, wenn sie sich nun in Bezug auf die Fr�schmatt darauf berufe, die 2. Etappe sei nicht Baugebiet gewesen.
Mit dieser R�ge hat sich bereits der Regierungsrat in seinem Entscheid vom 4. M�rz 1998 eingehend auseinandergesetzt und alle von den heutigen Beschwerdegegnern erw�hnten Baubewilligungen gepr�ft. Er ist dabei zum Ergebnis gekommen, dass diese teilweise aufgrund eines �berbauungsplans erteilt worden seien, der die Wirkung einer Neueinzonung gehabt habe. Das betreffende Gebiet ("I de Brunn") sei zudem im Unterschied zur Fr�schmatt in einem engen Siedlungszusammenhang mit dem �brigen Baugebiet gestanden, so dass planerische Gr�nde f�r eine unterschiedliche Behandlung vorgelegen h�tten. Auch die damalige kantonale Praxis habe im Gefolge des Bundesgerichtsentscheids Oberrohrdorf-Staretschwil eine differenzierte L�sung gesucht und Baut�tigkeiten in den Baugebieten der 2. Etappe nicht generell verhindert, wenn sich diese im engeren Siedlungsraum befanden. Die �brigen Baubewilligungen seien zwar nicht korrekt erteilt worden, doch k�nnten sich die Eigent�mer der Fr�schmatt nicht auf Gleichbehandlung im Unrecht berufen, zumal der Gemeinderat keine einheitliche Praxis befolgt habe. Zudem sei bei einigen der erteilten Bewilligungen die Zuweisung zur 2. Etappe falsch gewesen (weil den tats�chlichen Verh�ltnissen widersprechend) und in einem Fall zugleich mit der Baubewilligung formell die Umwandlung in eine definitive Bauzone beschlossen worden. Diese Ausf�hrungen werden von den heutigen Beschwerdegegnern in ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht wie auch in ihrer Vernehmlassung im bundesgerichtlichen Verfahren nur summarisch bestritten. Die bei den Akten liegenden Unterlagen der fraglichen Baubewilligungsverfahren best�tigen, dass die Grundst�cke, f�r welche Baubewilligungen erteilt worden sind, als Abrundungen bestehender �berbauungen betrachtet werden k�nnen. Die Fr�schmatt als gesamthaft un�berbautes, von den �berbauten Gebieten klar abgegrenztes Gebiet unterscheidet sich wesentlich von diesen Parzellen. Selbst wenn das Verhalten des Gemeinderats bei einigen der genannten Baubewilligungen unrechtm�ssig gewesen w�re, so sind jedenfalls die Voraussetzungen nicht erf�llt, dass sich die heutigen Beschwerdegegner auf Gleichbehandlung im Unrecht berufen k�nnten.
3.5.5 Steht somit fest, dass das Gebiet Fr�schmatt nach dem im Zonenplan 1987/1991 zum Ausdruck gekommenen Willen der Gemeinde jedenfalls vorl�ufig nicht �berbaut werden sollte und hat sich das dieser Planung zugrunde liegende Planungskonzept nachtr�glich als bundesrechtswidrig erwiesen, so lag f�r die Gemeinde Lupfig ein triftiger Grund vor, in Form einer neuen Zonenplanung zu entscheiden, ob die Fr�schmatt sofort oder aber vorderhand gar nicht zur �berbauung freigeben werden sollte.
3.6 Daran �ndert nichts, dass - wie die Beschwerdegegner vorbringen - die Bebauung auch innerhalb einer Bauzone mit dem Instrument der Erschliessungsetappierung gesteuert werden kann. Die Bauzonenetappierung hat eine Steuerung der Bebauung nicht nur aus Gr�nden der Erschliessung, sondern auch aus anderen Gr�nden erm�glicht; Voraussetzung f�r die Umwandlung in definitives Baugebiet war unter anderem, dass die Entwicklung der Gemeinde eine weitere Bereitstellung von Baugebiet erforderte, was der Gemeinde ein planungspolitisches Ermessen gab. In der Bauzone ist hingegen die Erschliessung - sei es durch die Gemeinde, sei es als Privaterschliessung - grunds�tzlich zwingend (Art. 19 Abs. 2 und 3 RPG). Die Erschliessungsetappierung kann somit nicht alle Funktionen �bernehmen, die der fr�heren Baugebietsetappierung zugedacht waren.
3.7 Das Verwaltungsgericht h�lt daf�r, die Zuweisung der Fr�schmatt zur Bauzone 1987/1991 w�re mit Art. 15 RPG vereinbar gewesen. Selbst wenn dies zutrifft, folgt daraus aber nicht eine Pflicht der Gemeinde, die Fr�schmatt weiterhin der Bauzone zuzuweisen.
3.7.1 Ob ein bestimmtes Gebiet einer Bauzone zuzuweisen sei, l�sst sich oft nicht klar mit Ja oder Nein beantworten (BGE 113 Ia 444 E. 4b/bc S. 449). Die Planung ist n�mlich auf die erw�nschte Entwicklung des Landes auszurichten (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 sowie Art. 6 Abs. 1 und 3 RPG; BGE 117 Ia 430 E. 4b; 117 Ib 9 E. 5b; 116 Ia 221 E. 3b S. 232, 339 E. 3b; 115 Ia 333 E. 5 S. 339; Fl�ckiger, a.a.O., N. 44 zu Art. 15). Die Planung darf somit nicht bloss den bestehenden oder zu erwartenden Trend fortschreiben; dieser ist Ausgangspunkt der Planung, muss aber auf seine Erw�nschtheit hin �berpr�ft werden. Demzufolge ist f�r die Bestimmung des Baulandbedarfs nach Art. 15 lit. b RPG massgebend, wieviel Land f�r die erw�nschte Entwicklung ben�tigt wird; ist ein st�rkeres Wachstum erw�nscht, so kann die Bauzone auch gr�sser sein als dem bisherigen Trend entspricht (BGE 116 Ia 339 E. 3b). Ist kein oder ein schw�cheres Wachstum erw�nscht, so kann die Planung das Wachstum begrenzen, indem sie trotz vorhandener Nachfrage nach Bauland Gebiete in Nichtbauzonen zuweist (BGE 118 Ia 151 E. 4d; 117 Ia 430 E. 4b, 434 E. 3f; 114 Ia 364 E. 4 S. 370; Urteil des Bundesgerichts 1P.293/1994 vom 20. Dezember 1994, in ZBl 97/1996 S. 36 E. 6d S. 44; Fl�ckiger, a.a.O., N. 81 und 86-88 zu Art. 15; Haller/Karlen, a.a.O., S. 77). Was erw�nscht ist, bestimmt die zust�ndige Planungsbeh�rde, im Kanton Aargau somit im Rahmen von Verfassung, Gesetz und �bergeordneter Planung die Gemeinde. H�lt sie sich an diese Schranken, so haben die �bergeordneten Planungsbeh�rden und auch das Verwaltungsgericht, welches bloss eine Rechtskontrolle aus�bt, den Ermessensbereich der Gemeinde zu respektieren (Art. 2 Abs. 3 RPG).
3.7.2 Es ist deshalb entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht massgebend, ob im Rahmen der Zonenplanung 1987/1991 eine Einzonung des Gebiets Fr�schmatt im Lichte von Art. 15 RPG zul�ssig gewesen w�re. Die Gemeinden verf�gen als Planungstr�gerinnen im Rahmen des eidgen�ssischen und kantonalen Rechts und der �bergeordneten Planung �ber einen Ermessensspielraum, innerhalb dessen sie aufgrund politischer Beurteilung frei entscheiden k�nnen. Daraus, dass die Zuweisung der Fr�schmatt zur Bauzone zul�ssig gewesen w�re, folgt nicht, dass diese L�sung die einzig rechtm�ssige gewesen ist. Gerade auch wenn - wie das Verwaltungsgericht annimmt - im Birrfeld mit einem �berdurchschnittlichen Wachstum der Arbeitspl�tze und der Bev�lkerung zu rechnen ist, kann die Gemeinde diese Entwicklung begrenzen, wenn sie sie als unerw�nscht erachtet. Dies ist ein politischer oder Ermessensentscheid, welcher der Gemeindeversammlung sowie - im Rahmen der ordentlichen Genehmigung - dem Regierungsrat und dem Grossen Rat, nicht aber dem Verwaltungsgericht zusteht. Wenn das Verwaltungsgericht allein schon deshalb, weil eine Zuweisung zur Bauzone mit Art. 15 RPG vereinbar gewesen w�re, ein Verbot der Zuweisung zur Landwirtschaftszone ableitet, so greift es in den der Gemeinde zustehenden Ermessensbereich ein und verletzt damit deren Autonomie.
3.8 Es braucht hier nicht im Einzelnen auf die von den Beschwerdegegnern kritisierten Berechnungsgrundlagen f�r das Fassungsverm�gen des Baulands eingegangen zu werden. Ist eine �nderung der Zonenplanung nach Art. 21 Abs. 2 RPG zul�ssig, dann kann in diesem Rahmen auch eine ge�nderte Berechnungsmethode angewendet werden, um neuen Erkenntnissen - wie etwa dem Bestreben nach verdichteter Bauweise - Rechnung zu tragen. Unbegr�ndet ist auch die Kritik der Beschwerdegegner, der Gemeinderat sei selbst von einer Zielgr�sse von 2'650 Einwohnern ausgegangen. An den zitierten Stellen hat der Gemeinderat nur ausgef�hrt, die Lupfiger Baureserven w�rden immer noch eine Bev�lkerungszunahme um rund 70 % auf ca. 2'650 Einwohner zulassen. �ber die W�nschbarkeit einer solchen Entwicklung wurde damit nichts ausgesagt, abgesehen davon, dass der Gemeinderat ohnehin nicht f�r die Gemeindeversammlung verbindlich festlegen k�nnte, was erw�nscht ist.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als begr�ndet, und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und 7 OG). Die Beschwerdef�hrerin war als kleine Gemeinde ohne eigenen Rechtsdienst auf den Beizug eines Rechtsvertreters angewiesen und hat daher Anspruch auf Parteientsch�digung, welche von den Beschwerdegegnern zu bezahlen ist (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 8. Juni 2001 wird aufgehoben.
Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
Die privaten Beschwerdegegner haben die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- unter solidarischer Haftbarkeit zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Grossen Rat, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 9
 Art. 15
 Art. 87
 BGE 
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 BGE 
 Art. 18
 Art. 15
 Art. 2
 Art. 3
 BGE 
 BGE 
 Art. 15
 BGE 
 Art. 15
 Art. 15
 BGE 
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 6
 BGE 
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 15
 Art. 21