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Reforma Energetica por Jose Rosales - Caja PDF
Reforma Energetica .pdf
Nombre del archivo original: Reforma_Energetica.pdf
Autor: Jose Rosales
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Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción I, y 135 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter por su digno conducto,
ante esa Honorable Asamblea, la presente Iniciativa de Decreto por el que se reforman
los artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El acceso incluyente a la energía permite a países dotados de recursos naturales como
el nuestro, imprimir dinamismo y competitividad a sus economías, a fin de consolidar un
modelo de desarrollo generador de progreso sustentable para su población. México no
puede ser la excepción, y por ello, esta iniciativa de reforma constitucional en materia
energética se sustenta en los siguientes ejes estratégicos:
Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria petrolera: Dotarle de
nuevas herramientas para la definición y conducción de la política energética del
país, que permitan una adecuada y prudente administración del patrimonio petrolero
(ii) Crecimiento Económico: México está llamado a aprovechar sus recursos energéticos
en favor de mayor inversión y generación de más empleos, a partir de iniciativas que
promuevan el abasto de energía en cantidades suficientes y a costos competitivos.
(iii) Desarrollo Incluyente: El acceso a la energía permitirá democratizar la productividad
y la calidad de vida de la población en las distintas regiones del país.
(iv) Seguridad Energética: Se debe aprovechar la disponibilidad de energía primaria en
el territorio nacional para lograr la procuración continua, diversificada y económica
del suministro energético para ésta y las siguientes generaciones.
(v) Transparencia: Garantizar a los mexicanos el adecuado acceso a la información
sobre la administración del patrimonio energético nacional.
(vi) Sustentabilidad y Protección del Medio Ambiente: Es posible mitigar los efectos
negativos que la producción y el consumo de energías fósiles puedan tener sobre la
salud y el medio ambiente, mediante la mayor disponibilidad de fuentes de energía
La iniciativa que se somete a la consideración de esa Soberanía se basa en las ideas
fundamentales de las reformas del Presidente Lázaro Cárdenas consecuentes con la
expropiación petrolera de 1938, destacando que la propiedad y el dominio directo del
petróleo y de todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, en el
subsuelo, son y seguirán siendo de la Nación. De forma análoga, se retoman las ideas
que guiaron las reformas legales cardenistas en materia eléctrica, que buscaban el
desarrollo de un sistema nacional eléctrico basado en principios técnicos y económicos,
bajo la conducción y regulación del Estado.
La adecuada extracción y transformación sostenible de los hidrocarburos que pertenecen
a la Nación, representa una oportunidad de desarrollo económico, así como un beneficio
para todos los mexicanos, ya que se pretende ampliar la oferta energética a precios
competitivos. La iniciativa de reforma constitucional que aquí se presenta retoma los
fundamentos cardenistas y dará al país un mayor impulso para aprovechar sus recursos
Si bien en los últimos años se ha tenido un mayor ritmo de inversión, no se ha traducido
en mayor producción. Es decir, se ha gastado más en la búsqueda y extracción de
petróleo, pero se ha producido menos. Al respecto, la iniciativa parte de un hecho
innegable: el petróleo de fácil acceso se está acabando, tanto en México como en el resto
Cantarell, nuestro principal campo, se está agotando. No obstante, México cuenta con
reservas probadas para 10 años de producción, ubicadas mayoritariamente en las aguas
someras del Golfo de México, en donde Petróleos Mexicanos cuenta con amplia
experiencia. Lo anterior da un margen de tiempo suficiente para confirmar la existencia
de reservas y recursos prospectivos de nuevos yacimientos, y eventualmente convertirlos
en producción. El mayor reto exploratorio será reclasificar los recursos prospectivos, los
cuales en su mayoría están localizados en yacimientos de gran complejidad que
demandan capacidades de ejecución e inversión que sólo se pueden alcanzar con la
concurrencia de diversas empresas petroleras. Además, sería inconveniente que la
empresa estatal asuma por sí sola la totalidad de los riesgos inherentes a estas nuevas
En materia de producción de hidrocarburos, un reto adicional es el de aumentar el factor
de recuperación de los campos maduros, para lo cual se requerirá el uso intensivo de
técnicas de recuperación mejorada.
Distintos países han ajustado su legislación ante los retos que representa el nuevo
entorno de yacimientos cada vez más complejos, que requieren de grandes inversiones,
compartir riesgos, así como desarrollar y aplicar nuevas tecnologías. Las reformas de
Brasil, Colombia y Noruega dan muestra clara de ello, al diseñar esquemas que
promovieron la producción en yacimientos de petróleo no convencional.
En el caso del gas y crudo de lutitas, los retos técnicos y de capacidad de ejecución son
significativamente mayores que los que se enfrentan en yacimientos convencionales, ya
que la productividad por pozo es mucho menor, los costos son considerablemente
mayores y su producción requiere una mayor capacidad de ejecución.
México aún está por detonar su potencial en yacimientos de este tipo y por aprovechar
sus beneficios. Si se toma como referencia a nuestro mayor socio comercial, en 2012 se
otorgaron 9,100 permisos de perforación a 170 empresas en los Estados Unidos de
América en yacimientos de petróleo y gas de lutitas, mientras que en México se perforaron
sólo 3. Asimismo, la producción de gas de lutitas ha aumentado ocho veces en Estados
Unidos desde el año 2000; en la actualidad representa cerca del 40% de la producción
de gas natural en dicho país.
Por otro lado, la exploración y extracción de hidrocarburos en aguas profundas (tirante de
agua mayor a 500 metros), implica un riesgo significativamente mayor al enfrentado en
aguas someras (tirante de agua menor a 500 metros) o en tierra. Adicionalmente, los
costos de perforación en aguas profundas son aproximadamente 10 veces mayores a las
correspondientes en aguas someras y 100 veces mayores a los de yacimientos terrestres,
con probabilidades de éxito relativamente bajas.
Otra manera de dimensionar el reto de capacidad de ejecución en aguas profundas, es
comparar la actividad que se está realizando en la parte del Golfo de México que
corresponde a los Estados Unidos, con la actividad llevada a cabo por Petróleos
Mexicanos en nuestras aguas territoriales. En Estados Unidos, en 2012 se perforaron 137
pozos con profundidades superiores a 500 metros, mientras que en México esta cifra
apenas ascendió a 6. También es importante hacer notar que en Estados Unidos
participan más de 70 empresas en estas actividades, mientras que en México el riesgo y
la responsabilidad recae sólo en una.
Si consideramos solamente pozos ultra profundos de más de 1,500 metros, los cuales
corresponden más al perfil de nuestras aguas territoriales, encontramos que México
apenas comenzó actividades de perforación en 2010. Desde entonces se han perforado
anualmente 52 pozos en aguas ultra profundas en Estados Unidos, contra sólo 5 en
Por otro lado, los trabajos en aguas profundas requieren del conocimiento para
desarrollar, administrar y operar las nuevas tecnologías que se emplean en este tipo de
yacimientos. Para dimensionar el tamaño del reto tecnológico, cabe resaltar que las
técnicas utilizadas en este tipo de operaciones sólo son comparables a las empleadas en
la aeronáutica espacial, debido a las condiciones extremas que se enfrentan en términos
de presión, temperatura, corrientes marinas y eventos meteorológicos en la superficie.
Ante las grandes inversiones requeridas, el alto riesgo de que la producción no sea
comercialmente atractiva y la necesidad de un desarrollo tecnológico de alta especialidad,
la práctica internacional más extendida es que las empresas realicen operaciones en
aguas profundas con esfuerzos compartidos, por lo que debería dársele a Petróleos
Mexicanos la oportunidad de actuar en igualdad de condiciones que otros operadores
petroleros en el mundo. También es conveniente darle al país la oportunidad de contratar
a otros operadores petroleros para campos convencionales y no convencionales, con el
objeto de que la extracción de nuestros recursos pueda darse en las mejores condiciones
La falta de un marco jurídico que responda a la realidad en esta materia ha llevado a una
producción insuficiente de petróleo y gas natural, lo que junto con las crecientes
importaciones de gas natural, gasolinas, diésel y petroquímicos, ha erosionado la
seguridad energética de la Nación. De seguir con la tendencia actual, México se
convertiría en un país importador neto de hidrocarburos en tan sólo algunos años.
En relación con el gas natural, las importaciones han crecido considerablemente en los
últimos 15 años; entre 1997 y 2012, las importaciones de gas natural subieron de 3% a
33% del consumo nacional. Este fenómeno se ha incrementado a partir de 2008, debido
a la disminución del precio del gas natural en norteamérica.
Por otro lado, al 31 de diciembre de 2012, la infraestructura de gasoductos contaba con
una longitud de 11,131 kilómetros y una capacidad para transportar aproximadamente
5,000 millones de pies cúbicos diarios. De 1995 a la fecha, la extensión de la red de
gasoductos en México se ha incrementado sólo en 18.3% (1,789 km). Es decir, cerca de
un punto porcentual al año, lo que ha sido insuficiente para el desarrollo del país. En
noviembre de 2012, el Sistema Nacional de Gasoductos alcanzó su tope máximo de
transporte, lo que ha limitado la importación de gas natural por ductos y ha resultado en
problemas de abasto de gas natural.
En materia de productos refinados y petroquímicos, se está viviendo una paradoja que
enfrentan México y otros países con recursos en materia de hidrocarburos. No obstante
los grandes volúmenes de hidrocarburos en el subsuelo, o incluso ya extraídos del mismo,
se tiene una gran dependencia de combustibles e insumos petroquímicos importados de
otros países, en virtud de la limitada capacidad de refinación y transformación en relación
a la producción petrolera. En México, en 2012, se contaba con una producción diaria de
2.5 millones de barriles de petróleo crudo y sólo se refinaron 1.2 millones de barriles al
día, teniendo que importar aproximadamente la mitad de las gasolinas y una tercera parte
del diésel que se consumen en el país. Mientras que en 1997 las importaciones de
gasolinas representaban el 25% del consumo nacional, para 2012 alcanzaron el 49%.
Debido a la falta de infraestructura suficiente, parte de los hidrocarburos, en particular los
productos petrolíferos, son transportados de manera poco eficiente y con un costo
elevado. El uso de carro-tanques y auto-tanques para el transporte de gasolinas, los
cuales son, respectivamente, 6 y 13.5 veces más costosos que el uso del ducto, aumentó
de 9.3% a 11.2% del total de volumen transportado de 2011 a 2013.
En el caso de la petroquímica la situación es similar; las importaciones netas representan
aproximadamente el doble de la producción nacional y el transporte de estos productos
es ineficiente.
Difícilmente puede elaborarse un diagnóstico integral de los grandes retos que hoy
enfrenta nuestro país sin analizar la manera en que en el pasado hemos hecho frente a
desafíos similares. Hay lecciones en nuestra historia que debemos aprovechar. En
materia energética, México cuenta con grandes ejemplos que no sólo definieron la política
del sector, sino que contribuyeron a fortalecer nuestro carácter nacional frente al mundo.
La Constitución de 1917 plasmó en su artículo 27 el régimen de la propiedad y dentro de
éste, el dominio de la Nación de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos,
masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes del terreno, entre otros, el petróleo y todos los carburos de hidrógeno
sólidos, líquidos o gaseosos. Dicha disposición facultaba al Gobierno Federal a otorgar
concesiones, figura bajo la cual los particulares podrían aprovechar bienes del dominio
de la Nación, con la condición de que se establecieran trabajos regulares para la
explotación de dichos elementos. Así, se preveía la posibilidad de que los particulares
extrajeran para su aprovechamiento el petróleo y demás hidrocarburos, bajo la figura de
La primera gran reforma energética de México fue impulsada por el Presidente Lázaro
Cárdenas, quien en un contexto internacional y nacional sumamente complejo, mostró
una enorme destreza para promover una transformación fundamental en el sector
hidrocarburos. Sin esta transformación, simplemente no es posible entender la
consolidación del Estado mexicano moderno. El Presidente Lázaro Cárdenas demostró
su convicción patriótica y actuó como un gran estadista, pues no sólo pensó en los
beneficios inmediatos, sino que tuvo en mente a las generaciones que heredarían el
legado de los mexicanos que junto con él, llevaron a cabo la modernización del sector
petrolero. Esta visión de largo plazo permitió llegar a un gran acuerdo para alinear y
equilibrar los legítimos intereses de los trabajadores, del sector privado y del gobierno.
El espíritu de las reformas cardenistas fue nacionalista sin duda, pero también
modernizador, visionario y pragmático. Un elemento fundamental de estas reformas fue
que garantizaron la propiedad y rectoría del Estado en el control de los hidrocarburos, al
tiempo que contemplaron la participación del sector privado en diversas actividades de la
El primer paso consistió en dotar al país de un marco constitucional sólido en materia de
hidrocarburos, por lo que el 22 de diciembre de 1938, el Presidente Cárdenas envió una
iniciativa de reforma constitucional al Congreso de la Unión. La iniciativa fue aprobada en
sus términos y la reforma se publicó el 9 de noviembre de 1940 en el Diario Oficial de la
Algunos elementos fundamentales para comprender la manera en que el Presidente
Cárdenas concibió el modelo de hidrocarburos para el país con esa reforma, son los
La exclusividad del Estado sobre la propiedad de los recursos en el subsuelo.
Se mantiene el régimen de la Constitución de 1917 en el sentido de que corresponde
a la Nación el dominio de los recursos del subsuelo, entre ellos, el petróleo y demás
La supresión de las concesiones tratándose del petróleo y carburos de hidrógeno.
Toda vez que la concesión es el instrumento jurídico que confiere derechos a los
particulares para explotar o aprovechar los bienes del dominio de la Nación, al
suprimirse las concesiones se cancela la posibilidad de cualquier derecho de los
particulares sobre el petróleo y demás hidrocarburos en el subsuelo.
De la exposición de motivos de dicha iniciativa, se desprende que la reforma se
sustentó principalmente en que no obstante que de acuerdo con el régimen adoptado
por la Constitución de 1917 era posible otorgar concesiones, lo que suponía una
facultad discrecional del Estado, la interpretación prevaleciente en la época fue en el
sentido de que el Estado estaba obligado a otorgarlas. De hecho, la Ley del Petróleo
de 1925 conservó el principio de la obligatoriedad para la Administración Pública de
otorgar concesiones, con lo que la legislación del petróleo seguía muy de cerca la
tradición de las leyes mineras y prácticamente la Federación no guardaba vinculación
de intereses patrimoniales con la industria del petróleo más que a través de los
impuestos, lo cual era notoriamente insuficiente.
Sobre esto el Presidente Cárdenas señaló que “la interpretación dominante en los
primeros años de vigencia del artículo 27 fue en el sentido de que la propiedad
nacional sobre el petróleo era simplemente el medio jurídico ideado para permitir una
mejor distribución de esa substancia entre los particulares.” De acuerdo con la propia
iniciativa, esta situación se hubiera podido corregir mediante una modificación al
régimen de concesiones en la Ley del Petróleo de 1925, sin embargo también hubiera
sido objeto de interpretaciones y controversias por lo que, por su importancia, se optó
por una reforma constitucional.
Como puede apreciarse, con la supresión de las concesiones se buscaba fortalecer
la rectoría del Estado en materia petrolera y el ejercicio pleno de sus derechos sobre
sus recursos del subsuelo, ya que hasta ese momento se interpretaba que los
particulares tenían derecho al aprovechamiento de dichos recursos, al considerarse
que el Estado estaba obligado a otorgar concesiones para ello.
El reconocimiento del derecho exclusivo del Estado a explotar el petróleo y los carburos
de hidrógeno, así como el establecimiento de una reserva de ley para definir la forma
en que llevará a cabo dicha explotación.
Al suprimirse las concesiones sobre el petróleo y demás hidrocarburos del subsuelo,
se canceló la posibilidad de cualquier derecho de los particulares sobre dichos
recursos naturales. Por tratarse de bienes del dominio de la Nación, la consecuencia
necesaria es que ahora sólo el Estado tiene el derecho de decidir sobre la extracción
y disposición del petróleo y demás hidrocarburos del subsuelo.
Por ello, la reforma cardenista estableció en el artículo 27 constitucional que la ley
reglamentaria respectiva determinaría la forma en que la Nación llevará a cabo las
explotaciones de esos productos; es decir, la forma en que recuperará dichos
recursos del subsuelo y dispondrá de ellos. Así, es clara la distinción entre el derecho
exclusivo del Estado reconocido por la Constitución para extraer y disponer de sus
propios recursos, y la forma en que lo hará, que será determinada por la ley,
otorgándose para ello el más amplio margen al legislador.
La reforma constitucional de 1940 dotó de un marco claro al sector, al desaparecer las
concesiones tratándose de hidrocarburos del subsuelo. Lo anterior, de ninguna manera
significaba excluir a los particulares de las actividades petroleras, como lo señaló el propio
Presidente Cárdenas en la iniciativa de Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional
en Materia de Petróleo, que creó instrumentos contractuales para incorporar a terceros
en la cadena productiva del sector hidrocarburos e, incluso, estableció el régimen de
concesiones para otras actividades de la industria, como la construcción de refinerías y
oleoductos, y la distribución de gas:
“El Ejecutivo, al formular la iniciativa que culminó con la reforma
constitucional de que se trata, y después en diversas declaraciones, ha
expresado su punto de vista de que la exclusión de los particulares del
régimen de concesiones que el artículo 27 fija para la explotación de los
recursos naturales del dominio público, no implica que la Nación abandone
la posibilidad de admitir la colaboración de la iniciativa privada, sino
simplemente que esa colaboración deberá realizarse en el futuro dentro de
las formas jurídicas diversas de la concesión que, por una tradición muy
arraigada en nuestro sistema legislativo, se supone que, aunque en forma
limitada y precaria, concede ciertos derechos a la explotación directa del
subsuelo, de tal manera que una vez expedida, el Estado se reserva una
función casi exclusivamente reguladora y de policía; función ésta
enteramente insuficiente en materia de petróleo después de que el Estado
por el Decreto de 18 de marzo de 1938 decidió la expropiación de los bienes
de las principales empresas petroleras.
“… conviene indicar que como la Constitución sólo ha prohibido la
explotación mediante concesiones del petróleo pero no la posibilidad de la
construcción de oleoductos, refinerías y sistemas de distribución para gas,
el proyecto adjunto conserva estos tipos de concesiones…”.
Con la Ley Reglamentaria, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de
noviembre de 1940 –el mismo día que la reforma constitucional– se creó un marco jurídico
claramente innovador que incluía los siguientes aspectos:
Se incorporó la posibilidad de celebrar con particulares contratos de exploración y
explotación. El reconocimiento constitucional de la explotación como un derecho
exclusivo de la Nación, permitía que estos contratos cumplieran su función operativa,
sin poner en riesgo los derechos del Estado sobre sus recursos. Sobre este aspecto,
el Presidente Lázaro Cárdenas señaló en su iniciativa de Ley, que fue aprobada en
sus términos, que entre las bases principales del régimen contractual propuesto
estaba la “fijación del criterio de que el contratista no adquiría un derecho directo a la
explotación del petróleo, sino solo a obtener una compensación…”
Así, los artículos 6º y 7º de la Ley previeron que para la exploración y explotación por
la Nación “podrán celebrarse contratos con los particulares, a fin de que estos lleven a
cabo por cuenta del Gobierno Federal, los trabajos de exploración y explotación”.
Se estableció que las compensaciones por esos contratos podían ser en efectivo o
equivalentes a un porcentaje de los productos obtenidos. Para el otorgamiento de
dicha compensación, los contratistas debían recuperar las inversiones y obtener una
utilidad razonable. Es decir, se trataba de un contrato impulsado por el interés de los
actores privados para obtener mayores ganancias, redituando en una mayor renta
para la Nación y alineando, de esta forma, los incentivos entre el Estado y sus
Los contratos eran celebrados con el Estado bajo los términos que éste consideraba
adecuados, garantizando que las actividades para obtener la riqueza petrolera fueran
conducidas en todo momento por la Nación.
Para actividades distintas a la explotación (concepto utilizado en la ley referido a la
extracción), tales como las refinerías, oleoductos y distribución de gas, se estableció
el régimen de concesiones.
Como puede apreciarse, las reformas cardenistas garantizaron cuatro aspectos
esenciales: 1) Se consolidó la propiedad de la Nación sobre los hidrocarburos; 2) Se
eliminó el régimen de concesiones en exploración y extracción; 3) Se creó un sistema de
figuras contractuales para la exploración y extracción de los hidrocarburos, y 4) Se
permitió la participación de terceros en refinación, transporte y distribución de
hidrocarburos. Este modelo visionario permitiría que la Nación pudiera hacer un uso
eficiente de sus recursos para impulsar el desarrollo del país en beneficio de los
mexicanos. Se trató de un diseño nacionalista en cuanto a la propiedad, e inteligente y
pragmático desde el punto de vista de la eficiencia operativa.
Este régimen subsistió cerca de 20 años y es hasta 1958, año en que se expidió una
nueva Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, que se
eliminó la posibilidad de celebrar contratos con particulares en la explotación que lleva a
cabo el Estado y reservó todas las actividades de la industria petrolera sólo a Petróleos
Mexicanos o a cualquier otro organismo que se estableciera en el futuro. Así fue eliminada
la contratación como medio a través del cual la Nación puede llevar a cabo la extracción
de los hidrocarburos, y mediante reforma a la Constitución del 20 de enero de 1960, se
incorpora la prohibición de contratos en esta materia en el artículo 27 constitucional.
Finalmente, el 3 de febrero de 1983 se reformaron los artículos 25, 26, 27 y 28 de la
Constitución, con el propósito de configurar un derecho constitucional económico al
establecer en la Ley fundamental los principios y medios que debían regir la actuación del
Estado en la materia. En dicha reforma se estableció en el artículo 28 constitucional que no
constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las
áreas estratégicas de petróleo y demás hidrocarburos, así como petroquímica básica, entre
otras, y que el Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz
manejo de las áreas estratégicas y en las actividades de carácter prioritario.
El diseño del régimen jurídico en materia de hidrocarburos impulsado por el Presidente
Lázaro Cárdenas no corresponde al texto constitucional vigente, fruto de reformas
posteriores. Por tanto, la recuperación del diseño original cardenista, motivo de la
iniciativa que se presenta a esa Soberanía, implica necesariamente una reforma
Dada la situación del sector y la perspectiva que enfrenta, es necesario reformar nuestro
marco jurídico para que responda a sus necesidades actuales y asegurar con ello el
óptimo aprovechamiento de los recursos naturales en beneficio de la Nación.
La propuesta que aquí se presenta es congruente y consistente con las ideas
fundamentales del Presidente Lázaro Cárdenas. Lo es en sustancia, al compartir los
principios nacionalistas y modernizadores, y también lo es por la utilización de los
instrumentos legales que la reforma cardenista concibió para la industria, al preverse la
colaboración de la iniciativa privada mediante formas distintas a la concesión.
El modelo propuesto, al igual que el cardenista, comprende dos esquemas; 1) contratos
eficientes para la exploración y extracción celebrados con el Ejecutivo Federal, y 2)
participación de terceros en toda la cadena de valor de los hidrocarburos, a través de
autorización expresa del Gobierno Federal.
La propuesta de reforma que hoy se somete a consideración: 1) Mantiene la propiedad
de la Nación sobre los hidrocarburos en el subsuelo, sólidos, líquidos y gaseosos en todo
momento; 2) Mantiene la prohibición de otorgar concesiones, al basarse en la conducción
decidida e irrenunciable de las actividades del sector por parte del Estado, en el entendido
de que sólo éste puede disponer de los recursos del subsuelo; 3) Plantea la incorporación
de contratos, que celebre el Ejecutivo Federal, con organismos y empresas del Estado
y/o terceros que permitan expandir y hacer más eficientes las actividades de exploración
y extracción de hidrocarburos, y 4) Autoriza, a partir de permisos otorgados por el
Ejecutivo Federal, la participación de terceros en refinación, transporte, almacenamiento
y distribución de hidrocarburos sin que se ponga en riesgo la propiedad de nuestros
Con base en lo expuesto, las reformas propuestas en materia de hidrocarburos consisten
a) Eliminar la prohibición de que el Estado celebre contratos para la explotación de
Si bien en su contexto histórico existieron razones para que en 1958 se estableciera que
la explotación de la Nación se llevara a cabo sólo a través de Petróleos Mexicanos, la
explotación se daba en esa época en condiciones muy diversas a las actuales, partiendo
en principio de que se trataba de la explotación convencional del petróleo. Sin embargo,
como ya se mencionó, el petróleo de fácil acceso se está agotando y cada vez son
mayores los desafíos que se enfrentan para su explotación, entre ellos altos riesgos,
grandes inversiones, alta capacidad operativa y la necesidad de recursos tecnológicos
cada vez más desarrollados.
En el contexto actual, la imposibilidad de que la Nación pueda aprovechar en sus
actividades de exploración y extracción, la participación de particulares, a través de
contratos, los cuales podrían aportar precisamente las altas inversiones requeridas, los
recursos tecnológicos y la experiencia, así como compartir riesgos, constituye una barrera
injustificada que la coloca en desventaja respecto de los demás operadores y que le
impide aprovechar en forma óptima sus propios recursos en beneficio de los mexicanos.
Por ello, se propone eliminar del artículo 27 constitucional la restricción incorporada en
1960, que le impide al Estado la utilización de contratos en sus actividades de explotación
de hidrocarburos, es decir, en su extracción del subsuelo para su aprovechamiento. En
este punto es preciso ser claros. La propiedad de los hidrocarburos del subsuelo es y
seguirá siendo de la Nación, por lo que su explotación seguirá estando a cargo de la
Nación y en su beneficio, por tanto se conserva la prohibición de otorgar concesiones que
confieran derechos sobre nuestros recursos naturales a los particulares.
La eliminación de dicha restricción, generará un marco constitucional idóneo para que,
conforme más convenga a los intereses de la Nación, el Estado pueda aprovechar las
aportaciones de terceros para complementar a sus organismos, como lo es Petróleos
Mexicanos, a través de contratos eficientes que alineen los incentivos de los contratistas
con los del Estado, en las actividades inherentes a la exploración y extracción de dichos
recursos, tal y como lo marcaban el espíritu y letra de las reformas realizadas por el
México tiene un gran potencial de hidrocarburos, sobre todo en cuencas poco
aprovechadas y con recursos no convencionales, como son las aguas profundas del Golfo
de México y el petróleo y gas de lutitas. Esta riqueza en el subsuelo debe aprovecharse
para contribuir al desarrollo de la Nación, no existe razón alguna para que, a diferencia
de la mayoría de los países, se limiten los medios a través de los cuales el Estado pueda
cumplir con su función de extraer sus propios recursos naturales.
Con la eliminación de esta restricción en la Constitución y manteniendo la reserva de ley
prevista, se pretende que la ley reglamentaria determine la forma en que el Estado pueda
aprovechar la participación de los sectores social y privado, de modo análogo a las
reformas cardenistas, a través de contratos para la exploración y extracción de
hidrocarburos en los que puedan pactarse mecanismos de pago en función de los
recursos que se obtengan, mediante compensaciones en efectivo o equivalentes a un
porcentaje de los mismos, entre otros, tal como se previó en las reformas cardenistas y
atendiendo a las mejores prácticas en esta materia.
La política sobre las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos será dictada
exclusivamente por el Ejecutivo Federal. Además, el Ejecutivo Federal celebrará
contratos con organismos y empresas del Estado y con los sectores social y privado,
manteniendo el Estado el dominio sobre los recursos en el subsuelo, sin posibilidad de
otorgar derechos a través de concesiones.
Así, se propone retomar en el párrafo sexto del artículo 27 constitucional, en la parte
relativa a los hidrocarburos, la reforma impulsada por el Presidente Cárdenas y que
estuvo vigente de 1940 a 1960:
“… Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos
o gaseosos no se expedirán concesiones y la Ley Reglamentaria respectiva
determinará la forma en que la Nación llevará a cabo las explotaciones de
esos productos...”
Asimismo, se reubica dentro del mismo párrafo sexto del artículo 27 constitucional el
mandato, hoy vigente, consistente en que no se otorgarán concesiones ni contratos
respecto de minerales radioactivos, ya que a diferencia de los hidrocarburos, se considera
que las actividades relacionadas con la extracción de dichos minerales, dada su
naturaleza y posibles usos, no deben llevarse a cabo por particulares, ni aún bajo la figura
jurídica de los contratos.
b) Sustraer de las áreas estratégicas del Estado a la petroquímica básica y dar certeza
a nivel constitucional para que las actividades de la industria petrolera, tales como
el procesamiento de gas natural y la refinación del petróleo, así como el transporte,
almacenamiento, distribución y comercialización de dichos productos y sus
derivados, puedan ser realizadas tanto por organismos del Estado, como por los
sectores social y privado, a través de permisos que otorgue el Ejecutivo Federal.
Al propiciarse una mayor producción de petróleo crudo y gas natural en el país, es
conveniente complementar a Petróleos Mexicanos también en las actividades de
refinación, de petroquímica y de transporte, con el fin de que la creciente disponibilidad
de hidrocarburos pueda transformarse en un mayor volumen de productos derivados,
montos crecientes de inversión y más empleos en el territorio nacional.
Al respecto, el artículo 28 constitucional establece que no constituirán monopolios las
funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas de petróleo
y demás hidrocarburos, entre otras, es decir, la función de explotar dichos recursos del
subsuelo, otorgada en exclusiva a la Nación por el artículo 27 constitucional. Si bien la
función exclusiva respecto del petróleo y demás hidrocarburos del subsuelo consiste en
su explotación, es decir, su exploración y extracción, el artículo 28 constitucional
considera también dentro de las áreas estratégicas las funciones que el Estado ejerza en
forma exclusiva en petroquímica básica.
Por ello, se propone reformar el artículo 28 de la Constitución para suprimir a la
petroquímica básica como área estratégica que no constituye monopolio y señalar
expresamente que tratándose de petróleo y demás hidrocarburos se estará a lo dispuesto
por el párrafo sexto del artículo 27 de la Constitución, ya que es dicha norma la que otorga
al Estado la función de explotar los hidrocarburos del subsuelo, consistente en el derecho
de extraerlos de su reservorio natural y disponer de ellos, lo que será llevado a cabo en
la forma que determine la Ley Reglamentaria.
Con ello se asegura un marco constitucional claro que permitirá, como en el modelo
cardenista: a) la celebración de contratos del Ejecutivo Federal con organismos del
Estado y/o con particulares en actividades de exploración y extracción, y b) que además
de los organismos del Estado, los particulares participen directamente bajo esquemas
regulados en la cadena de valor después de la extracción, incluyendo el transporte, tanto
de los productos obtenidos del subsuelo (petróleo crudo, gas natural y sus líquidos), como
de aquellos que son resultado de la transformación (petroquímicos y refinados), siempre
en los términos que establezca la legislación secundaria, a través de permisos que
otorgue el Ejecutivo Federal.
Nuestro país ya ha dado pasos en esta dirección. Mediante reforma a la Ley
Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 1995, se eliminó del catálogo de
actividades que comprende la industria petrolera a cargo en forma exclusiva del Estado,
el transporte, almacenamiento y distribución de gas metano y licuado de petróleo,
quedando únicamente como actividades estratégicas las necesarias para interconectar
su explotación y procesamiento. Así, el transporte, almacenamiento y distribución de gas
metano y licuado de petróleo se transformaron de actividades exclusivas del Estado en
actividades que pueden llevar a cabo los particulares mediante permiso.
En la misma dirección, Brasil, Colombia y Noruega, tienen esquemas de participación de
terceros en actividades de transformación y transporte, lo cual ha permitido a los
consumidores de esos países tener una oferta cada vez mayor de combustibles e
insumos para sus actividades.
Corresponderá a la ley determinar las condiciones bajo las cuales puedan concederse
permisos a los particulares para llevar a cabo estas actividades, así como la regulación a
la que estarán sujetos en su operación, por su interés para la Nación.
En conclusión, la reforma que se somete a la consideración de esa Soberanía en materia
de hidrocarburos consiste en retomar el marco jurídico promovido por el Presidente
Lázaro Cárdenas del Río, que fortaleció los derechos de la Nación sobre sus recursos
naturales, al mismo tiempo que previó instrumentos para aprovechar la participación de
los particulares en el desarrollo de sus funciones exclusivas –extracción de los
hidrocarburos del subsuelo para su aprovechamiento– así como la participación directa
de los mismos en las demás actividades de la industria petrolera.
Finalmente, bajo el esquema propuesto se plantea el fortalecimiento de Petróleos
Mexicanos y redefinir su relación con el Estado mexicano, pasando de una visión estrecha
como generador de ingresos públicos en el corto plazo, a una de perspectiva amplia y de
largo plazo. El nuevo régimen fiscal para Pemex que se propondrá como parte de la
Reforma Hacendaria será consistente con este cambio de enfoque.
Hoy en día, el régimen fiscal de Pemex está sustentado en un esquema de derechos
rígidos, los cuales se determinan sin reconocer plenamente las necesidades de inversión
de la empresa. En otros países, como Brasil, Colombia y Noruega, las empresas
petroleras nacionales pagan contribuciones más moderadas que las que hoy en día paga
Pemex y luego, dependiendo de la rentabilidad de la inversión, se decide de forma más
flexible si el remanente se reinvierte en la propia empresa o se transfiere a la hacienda
La propuesta que se incluirá en la reforma hacendaria estará alineada con la necesidad
que tiene Pemex de ser más flexible para conseguir mejores resultados. Ello implicará un
cambio de paradigma con dos componentes esenciales: primero, un pago de derechos
más bajo que en la actualidad y, segundo, el remanente de ese pago de derechos podrá
ser reinvertido en la empresa o una parte podrá ser transferida al presupuesto como si
fuera un dividendo que podrá emplearse para gasto en escuelas, hospitales,
infraestructura de agua o carreteras. Este nuevo esquema hará que Pemex tenga un
tratamiento fiscal comparable al de otras empresas petroleras en el resto del mundo. El
régimen propuesto, a diferencia del actual, alineará los incentivos entre Pemex y el
Gobierno Federal, al mismo tiempo que le permitirá a la empresa ser más competitiva.
La inversión y los recursos fiscales que se obtengan de concretarse las reformas
propuestas, permitirán a México consolidar un modelo de hidrocarburos sostenible en el
largo plazo, pensando en el bienestar de futuras generaciones. Así, con la reforma se
plantean los siguientes objetivos de la política de hidrocarburos:
1. Lograr tasas de restitución de reservas probadas de petróleo y gas superiores al
100%. Ello significa que el incremento de la producción estaría acompañado del
descubrimiento de igual o mayor volumen de reservas.
2. Incrementar la producción de petróleo, de 2.5 millones de barriles diarios actualmente,
a 3 millones en 2018, así como a 3.5 millones en 2025.
3. En el caso del gas natural, la producción aumentaría de los 5 mil 700 millones de pies
cúbicos diarios que se producen actualmente, a 8 mil millones en 2018, así como a
10 mil 400 millones en 2025.
Adicionalmente, la reforma propiciará una mayor integración en la cadena de valor a partir
de la extracción de los hidrocarburos, lo que permitirá un abasto suficiente de gasolinas,
gas metano y gas licuado de petróleo, a precios competitivos.
El incremento en la inversión y la producción incidirá favorablemente en el crecimiento del
Producto Interno Bruto y en la generación de empleos, al mismo tiempo que permitirá la
obtención de recursos fiscales adicionales, que se destinarán fundamentalmente a las
siguientes actividades, enfocadas a mejorar la calidad de vida de la población e
incrementar la competitividad de nuestro país:
Fortalecer nuestro sistema de seguridad social para abatir decididamente a la
pobreza extrema y crear mecanismos de redistribución eficaces, combatiendo al
hambre y mejorando los servicios de salud pública. Los ingresos fiscales adicionales
servirán para que los grupos más vulnerables tengan la oportunidad de desarrollarse,
mejorar sus condiciones de vida y contribuir a la competitividad del país.
(ii) Formar a las nuevas generaciones con educación de calidad y desarrollar
capacidades profesionales. Así, nuestro país podrá aprovechar su bono demográfico
y generar un número creciente de trabajadores de alta especialidad técnica. Además,
se impulsará el desarrollo tecnológico nacional, dirigiendo claramente los esfuerzos
a obtener soluciones acordes con los nuevos retos geológicos.
(iii) Invertir en infraestructura, para generar un desarrollo incluyente y distribuido para
alcanzar todos los rincones del país. Aeropuertos, carreteras y caminos, entre otros
activos, serán construidos pensando en el bienestar y productividad de futuras
generaciones. Un enfoque federalista permitirá alcanzar los mejores resultados de
inclusión y transmisión de los beneficios.
Una sociedad moderna con oportunidades para todos no puede concebirse sin el acceso
a fuentes de energía confiables, limpias y a precios competitivos. En México mientras que
las poblaciones de más de 100 mil habitantes registran una electrificación superior al 99%,
en las localidades más pequeñas y marginadas de menos de 2,500 habitantes esta cifra
es de 93.5%. Actualmente, se tienen pendientes por electrificar a cerca de 43,000
localidades, lo que representa a más de 2 millones 200 mil mexicanos. La erradicación
de la pobreza energética es un elemento de alto impacto para alcanzar el desarrollo
humano. Por ello, uno de los objetivos principales de esta reforma es promover un
desarrollo incluyente en México. Para que la transformación del sector energético
beneficie a todos los mexicanos, se requiere establecer el acceso universal a la energía
eléctrica como una prioridad fundamental de la política energética.
Con una cobertura de 98%, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) se acerca al
cumplimiento de su misión original. No obstante, crecen los reclamos de la sociedad por
los altos costos de la energía eléctrica. Esta situación se da en un contexto en el que las
finanzas de la Comisión se han tornado endebles.
En el año 2012, la empresa presentó un déficit financiero de 77 mil millones de pesos. Si
bien una parte del déficit se subsanó con la exención del pago del aprovechamiento por
el uso de patrimonio del Estado, la CFE tuvo que absorber 33.4 mil millones de pesos
mediante decrementos de su patrimonio. Estos resultados se van agravando: en los
primeros seis meses de 2013, el patrimonio de la empresa disminuyó en 35 mil millones
de pesos; cifra superior a la registrada en todo el año anterior. De acuerdo con
estimaciones de la propia Comisión Federal de Electricidad, de continuar las tendencias
actuales, el patrimonio neto de la empresa será negativo al cierre de 2014.
Por otra parte, las tarifas de la CFE no son competitivas a nivel internacional. Una
comparación con nuestro principal socio comercial muestra que, aún con subsidio, en
promedio nuestras tarifas son 25% superiores a las de los Estados Unidos de América,
con diferencias mayores en segmentos clave de la industria y el comercio. Estos precios
representan un freno a la economía mexicana. Respecto de las tarifas residenciales en
el primer trimestre de 2013, las tarifas de la CFE fueron 14% menores a las equivalentes
en Estados Unidos. Esta cifra comprende la tarifa Doméstica de Alto Consumo, que no
cuenta con subsidio y es 149% mayor a la tarifa residencial promedio de ese país, así
como las tarifas residenciales subsidiadas, que son 24% menores al equivalente en
Estados Unidos, resultado que se logra con un enorme sacrificio de las finanzas públicas:
el monto del subsidio asignado de 57 mil millones de pesos en el primer semestre de
2013 fue cercano al 0.75 por ciento del Producto Interno Bruto en el mismo periodo. No
obstante, las tarifas eléctricas representan una proporción importante del gasto de las
Dado que los resultados financieros de la CFE no son sostenibles y que el alza de tarifas
no es una opción para restaurar la salud financiera de la empresa, es indispensable
reducir los costos de producción. El análisis de cada segmento de la industria eléctrica
nacional permite identificar áreas de oportunidad significativas para incrementar y
distribuir eficiencias y lograr ahorros que redunden en beneficio de la sociedad. Para ello,
es necesario considerar el entorno en el que se desenvuelve la CFE.
Actualmente, México cuenta con una capacidad efectiva de 63 Gigawatts. De dicha
capacidad, cerca del 64% es operada por la CFE y el 36% restante por terceros bajo los
esquemas de Productor Independiente de Energía Eléctrica (PIE), autoabastecimiento,
cogeneración, pequeña producción, exportación y usos propios.
La creciente participación del sector privado nacional y extranjero en la generación
eléctrica es resultado de las reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica,
publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1992, las cuales
permitieron la participación de terceros en aquellas actividades que no se consideraran
servicio público. Mediante la creación de la Comisión Reguladora de Energía, se
estableció un marco regulatorio que ha ido adecuando la reglamentación, tomando en
cuenta los cambios tecnológicos y las demandas de la industria eléctrica nacional.
La apertura limitada a la participación privada ha permitido a los actores privados
contribuir a brindar seguridad energética al país, así como ofrecer mejores tarifas a sus
clientes. Sin embargo, el esquema actual se está agotando y los beneficios no están
siendo distribuidos a toda la sociedad. Adicionalmente, las condiciones a las que está
sujeta la CFE no le han permitido competir en igualdad de circunstancias para captar y
mantener a los clientes más rentables, que son los grandes usuarios.
Aunado a lo anterior, se tiene el objetivo de avanzar en la transición energética. En 2012,
se aprobó la Ley General de Cambio Climático, en la cual el país establece como meta la
reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en 30% para el año 2020 y 50%
para el 2050, en relación con la línea base de emisiones del año 2000. Dicha Ley es precisa
en cuanto a la contribución que se espera del sector energético, particularmente de la
industria eléctrica, la cual deberá promover que al menos 35% de la generación eléctrica
del país provenga de fuentes limpias en 2024, y que además se cumpla con lo dispuesto
en la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y Financiamiento de la
Transición Energética y la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía.
La CFE tiene por mandato generar energía al menor costo, por lo que históricamente su
operación ha privilegiado plantas de generación a base de combustibles fósiles; es decir,
termoeléctricas, carboeléctricas, duales y ciclos combinados de gas natural. Si bien a
partir de los años noventa, la CFE incrementó significativamente la generación a base de
ciclos combinados de gas natural, en 2012 el 20.7% de la generación para el servicio
público se basó en tecnología convencional que consume combustóleo o diésel, que son
de cuatro veces a seis veces más caros que el gas natural y tienen mayor impacto
Se estima que la sustitución de combustóleo por gas natural produciría ahorros
sustanciales. Sin embargo, bajo el marco jurídico actual, la CFE ha enfrentado diversas
dificultades a la sustitución de esta capacidad debido a sus propias restricciones de
planeación, financiamiento y ejecución de proyectos. En los últimos tiempos, el desabasto
de gas natural que ha sufrido el mercado interno ha obligado a la CFE a sustituir gas
natural por combustóleo lo que ha tenido un impacto financiero de 18.9 miles de millones
de pesos en 2012 y de 8.4 miles de millones de pesos en el primer cuatrimestre de 2013.
Una matriz energética más limpia y diversificada es una condición necesaria para cumplir
con los objetivos de mitigación del cambio climático, tener mayor flexibilidad en
generación y poder disminuir los costos. México es un país privilegiado por la diversidad
de sus recursos naturales. Nuestra Nación cuenta con un gran potencial en materia de
energías renovables, particularmente en energía eólica, geotérmica, hidráulica y mini
hidráulica, biomasa y solar.
Nos encontramos ante una gran oportunidad para aprovechar estos recursos energéticos,
tal y como lo han hecho otros países. En 2012, China, Estados Unidos y la India contaban
con una capacidad instalada de generación a base de energías renovables, sin incluir
hidroeléctricas, de 90, 86 y 24 Gigawatts, respectivamente, mientras que México alcanzó
apenas 2.4 Gigawatts. A pesar de los esfuerzos, en 2012, la participación de energías
nofósiles en el Sistema Eléctrico Nacional fue apenas de 18.3% de la energía generada,
siendo que la meta a alcanzar al 2024 es de 35%. Cabe destacar que en otras latitudes
el impulso a las energías renovables se ha visto acompañado por una importante
generación de empleos. Entre 2009 y 2012, la creación de “empleos limpios” directos e
indirectos sumó 1.7 millones en China, 611 mil en Estados Unidos y 350 mil en la India.
A nivel mundial, se calcula que de 2006 a 2012 los empleos en la industria de energías
renovables, excluyendo a los biocombustibles, pasaron de 1.3 a 4.4 millones.
El Sistema Eléctrico Nacional debe contar con un diseño adecuado para permitir e
impulsar el aprovechamiento de las energías renovables. La Comisión Federal de
Electricidad fue diseñada para responder a la necesidad urgente de electrificar al país e
integrar al sistema. Esta vocación de origen fue muy exitosa para avanzar en esos
objetivos, adoptando un modelo basado en grandes plantas de generación termoeléctrica.
Sin embargo, la organización industrial que corresponde a este modelo no tiene la
flexibilidad necesaria para integrar de manera eficiente las energías renovables a gran
escala ni la generación distribuida.
La reforma tiene como uno de sus objetivos el corregir las limitaciones del modelo actual
para agregar capacidad de energías renovables a gran escala mediante la creación de
un mercado competitivo de generación, administrado por el Estado a través de un
operador independiente, y el establecimiento de certificados de energías limpias.
Un elemento fundamental para dar mayor agilidad al sistema eléctrico nacional es la red
nacional de transmisión, la cual debe ser modernizada y ampliada. Es necesario
incrementar la densidad del mallado eléctrico y su capacidad a fin de fortalecer la
confiabilidad e integrar las energías renovables a gran escala. Para ello, será necesario
resarcir el rezago de inversión existente en este rubro que se deriva en gran parte de una
planeación que no toma en cuenta la generación privada ni las posibilidades de las
regiones de alto potencial renovable.
Actualmente, el 47% de las líneas de transmisión de la CFE tiene más de 20 años de
antigüedad. En los últimos 5 años, se ha construido únicamente el 8% de las líneas de
transmisión existentes. La CFE tiene programada una expansión del 1.1% anual de la red
de transmisión, entre 2013 y 2026, periodo en el cual se pronostica un crecimiento de
4.1% anual de la demanda máxima. Este programa de expansión requerirá una inversión
del orden de 244 mil millones de pesos, sin embargo no es suficiente para atender la
demanda esperada eficientemente y con la participación de energías limpias. Para
generar un mercado competitivo con acceso a transmisión para los nuevos proyectos de
energías limpias, es imperativo que la red de transmisión se expanda por encima del
Las mejores prácticas internacionales destacan la importancia de contar con una entidad
independiente que realice la planeación y la operación de la red de transmisión, así como
el despacho de la energía, es decir, que controle la operación del Sistema Eléctrico
Nacional. Actualmente, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, el Salvador y Uruguay tienen un mercado eléctrico
con un operador independiente, al igual que la mayoría de los países de la OCDE.
En este esquema, el operador del sistema recibe las solicitudes de interconexión de todos
los proyectos de generación, independiente de su promotor, y propone las obras
requeridas de manera que se optimice para todo el sistema. Asimismo, en la operación
del mercado, asegura que los recursos más baratos se despachen primero, minimizando
las barreras a la participación para todos los generadores y ampliando los beneficios para
los consumidores. El operador estatal independiente es un elemento fundamental para
asegurar el acceso abierto y equitativo a la red de transmisión, permitiendo que los
mejores proyectos de generación puedan suministrar su producto.
En el segmento de distribución, existe una oportunidad importante de reducir costos y
mejorar las finanzas de la Comisión Federal de Electricidad mediante la reducción de las
pérdidas de energía. En 1992, las pérdidas de distribución de la CFE eran de 10%,
elevándose a 15.3% a finales de 2012. La cifra correspondiente a los países
industrializados se ubicaba en un rango de 3% a 8% en el año 2010. Por lo tanto, se
estima que una reorientación del segmento de distribución, con un enfoque en la
reducción de pérdidas, podría resultar en ahorros cercanos al 10% en los costos de
generación de la CFE hacia finales de la presente década.
La organización de la industria eléctrica concebida a principios del siglo XX plantea un
enorme reto para armonizar los objetivos de electrificación y abasto a precios
competitivos, con el establecimiento de mecanismos adecuados de sostenibilidad y
protección del medio ambiente. En materia de electricidad, esta reforma tiene como
propósito reducir los costos de producción y las pérdidas técnicas y no técnicas a fin de
disminuir las tarifas eléctricas y prevenir la pérdida de patrimonio y descapitalización de
la CFE, así como diversificar la matriz de generación para hacerla más limpia y flexible.
Ello permitirá aprovechar con mayor eficiencia el portafolio de recursos con el que cuenta
el país, al tiempo que facilitará el cumplimiento de los objetivos de mitigación del cambio
climático y desarrollo sostenible que México se ha planteado, y propiciará la generación
de cadenas productivas y empleos de calidad.
La historia de las reformas cardenistas ilustra la forma ejemplar en que el Estado
mexicano ha sabido anticipar y sentar las bases institucionales para responder a los
grandes retos del desarrollo de nuestra industria eléctrica. Aun cuando el nivel de
desarrollo del sector eléctrico mexicano era incipiente comparado con el actual –durante
la administración cardenista menos de la tercera parte de la población mexicana contaba
con servicio eléctrico- varios de los retos que enfrentaba la industria eléctrica del periodo
eran similares a los que tenemos actualmente: incrementar la cobertura, reducir el costo
del servicio, desarrollar una regulación industrial eficiente con bases técnicas y
económicas sólidas, y sujetar al interés general el desarrollo de un sector en el que
concurren participantes públicos y privados.
Ya desde el Decreto que autoriza al Ejecutivo Federal la creación de la Comisión Federal
de Electricidad, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 1934, se
delineaban dos objetivos básicos de la acción estatal en el sector eléctrico, a saber: el
suministro de la energía eléctrica a precios reducidos y que el sistema de distribución de
dicha energía se ramifique en nuestro territorio.
El Presidente Lázaro Cárdenas tuvo la visión de establecer las bases institucionales y
consolidar los principios fundamentales que servirían de guía para el desarrollo posterior
del sector. En la Ley que crea la Comisión Federal de Electricidad publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 24 de agosto de 1937, el Presidente Cárdenas –quien la expidió
en uso de facultades extraordinarias– buscó utilizar a ese instrumento del Estado para
dirigir y organizar “un sistema nacional de generación, transmisión y distribución de
energía eléctrica, basado en principios técnicos y económicos”, y “con la finalidad de
obtener con un costo mínimo, el mayor rendimiento posible en beneficio de los intereses
generales.”
Con la publicación posterior en el Diario Oficial de la Federación de la Ley de la Industria
Eléctrica el 11 de febrero de 1939, el gobierno cardenista produjo el que –hasta entonces–
sería el más complejo cuerpo normativo en la materia. Con esta Ley se refrendó el
compromiso del Estado mexicano con la creación de un sistema nacional basado en la
regulación estatal de las actividades de particulares, así como en la participación directa
del Estado, a través de la Comisión Federal de Electricidad, en el desarrollo de las
actividades de la industria eléctrica.
En su tiempo y circunstancia, la Ley de la Industria Eléctrica de 1939 fue una Ley
avanzada, orientada a estimular el desarrollo de la industria eléctrica, con participación
pública y de terceros, y a garantizar el mejor aprovechamiento del recurso natural y el
mayor beneficio social. En ese cuerpo normativo se preveían obligaciones de
interconexión y contabilidad separada, esquemas normativos dirigidos a tutelar los
intereses de los consumidores, y facultades regulatorias fuertes para las autoridades,
cuestiones técnicas y económicas básicas para el desarrollo competitivo de una industria
eléctrica con participación pública y privada.
No obstante, en la década de los cincuenta factores como la falta de inversión privada
para el desarrollo del sector, posturas que apelaban a una ineficacia burocrática de los
órganos de regulación y un inadecuado nivel de tarifas eléctricas, llevaron al Gobierno
Federal a considerar que se ponía en peligro el futuro de la industria eléctrica. Es hasta
1960 que se reformó el artículo 27 constitucional, con el objeto de establecer que
corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar, distribuir y
abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público y señalar
que en esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará
los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines.
De acuerdo con la exposición de motivos de la iniciativa que dio lugar a esta reforma, ésta
fue resultado de la necesidad de incrementar la oferta de energía eléctrica para atender
las crecientes demandas en la agricultura, en la industria, en las comunicaciones y
transportes, así como en las diversas actividades económicas de la población urbana y
rural, además de considerar necesario aprovechar adecuadamente los recursos naturales
de que dispone la nación y todos los elementos básicos que requiere su integración
económica. Este marco jurídico correspondía también a la tendencia internacional del
momento en el que la integración vertical y horizontal de la industria permitía mayores
Como en el caso de los hidrocarburos, la propuesta de reforma al sector eléctrico es
congruente con las ideas fundamentales que guiaron la acción del Presidente Cárdenas:
1) Responde al imperativo fundamental de reducir los costos del servicio eléctrico en
beneficio de los intereses generales; 2) Sienta las bases para la organización de un
sistema eléctrico nacional basado en principios técnicos y económicos; 3) Plantea el
desarrollo del sector basado en la participación conjunta de la Comisión Federal de
Electricidad y de particulares, y 4) Fortalece las facultades del Estado para regular el
desarrollo del sector e imponer a los participantes obligaciones de interconexión, tarifas,
servicio universal y electrificación.
En el espíritu de las reformas cardenistas, los cambios que se plantean para el sector
eléctrico están basados en el conocimiento técnico de la organización de la industria
eléctrica, son cambios responsables que se orientan a fortalecer a la Comisión Federal
de Electricidad y, a la vez, son respetuosos de la propiedad y de la iniciativa privada, se
inspiran en una preocupación social que busca utilizar y complementar los esfuerzos
públicos y privados en beneficio del interés general. Adicionalmente, y al igual que en el
caso de las reformas en materia de hidrocarburos, esta propuesta integra los avances
tecnológicos que permiten hoy en día formas más eficientes de organización industrial,
imposibles de imaginar hace apenas unos años.
Es importante señalar que a diferencia de los hidrocarburos, la electricidad no es un
recurso natural, por lo que el interés del Estado no es la propiedad sobre la energía, sino
que dicha energía llegue a mejores precios a las familias mexicanas e impulse la
competitividad del país. Por lo tanto, la reforma que se somete a consideración de esa
Soberanía plantea abrir un mercado de generación para disminuir los costos sin que el
Estado pierda la rectoría en el control del sistema eléctrico nacional y la exclusividad de
transmitir y distribuir la energía como un servicio público indispensable para la
productividad nacional y el bienestar social. Permitir la generación de energía eléctrica
por parte de particulares, facilitará dar a los mexicanos y a los sectores público, privado y
social energía más barata.
Por lo expuesto, en materia de electricidad, la iniciativa de reforma constitucional pretende
generar un marco constitucional idóneo para que, en atención al interés general, se
desarrolle un sistema eléctrico nacional basado en principios técnicos y económicos,
impulsado conjuntamente por la CFE y por particulares, bajo la conducción del Estado,
tal y como lo marcaba el espíritu de las reformas legales realizadas por el Presidente
En consonancia con las leyes del periodo cardenista, se trata de una reforma cuyo fin
último es reducir los costos y elevar la productividad y eficiencia del sistema eléctrico, de
tal manera que se disminuyan las tarifas eléctricas en beneficio de la población y de la
Con las reformas propuestas se pretende establecer las bases constitucionales para
prever en la legislación secundaria un modelo que se sustenta en los siguientes
elementos básicos, que garantizan tanto el desarrollo del sistema eléctrico nacional como
el control del Estado sobre dicho sistema:
a) Se reserva al Estado el control del sistema eléctrico nacional, asegurando que el
desarrollo de las centrales eléctricas de generación, de la red nacional de
transmisión y de las redes generales de distribución tenga lugar de manera
eficiente y armónica, que responda a las necesidades de todos los participantes,
públicos y privados y atienda los intereses fundamentales de los usuarios. Lo
anterior permitirá que, conforme a las mejores prácticas internacionales, se
garantice un despacho eléctrico eficiente de la energía generada por las centrales
eléctricas, bajo principios de imparcialidad e independencia, aprovechando la
energía de menor costo en beneficio de los usuarios. Del mismo modo, el Estado
contará con las facultades necesarias para regir la expansión de las redes de
transmisión y distribución y, en general, para intervenir conforme a las mejores
prácticas internacionales y asegurar la confiabilidad, calidad, continuidad,
sostenibilidad y eficiencia del suministro del servicio eléctrico a la población.
b) Se mantiene la titularidad del Estado sobre los servicios de transmisión y
distribución eléctrica, a la vez que se reitera su carácter de servicio público. Bajo
este marco constitucional la red de transmisión y las redes de distribución de la
Comisión Federal de Electricidad que actualmente se encargan de proveer estos
servicios públicos, se mantendrán bajo propiedad del Estado. Adicionalmente, la
nueva redacción constitucional permitirá, conforme a las bases que se
establezcan en las leyes, que dicha Comisión celebre contratos con particulares.
De esta manera, la titularidad de esas actividades a cargo del Estado no será
obstáculo para que su organismo operador pueda auxiliarse de terceros para
lograr los fines del servicio público.
Este esquema incentiva la productividad, la competencia y la reducción de costos en
beneficio de la industria y de los usuarios del servicio eléctrico. En esta iniciativa tanto el
control del sistema eléctrico nacional como la propiedad de las centrales y las redes de
transmisión y distribución de la Comisión Federal de Electricidad –que hoy son públicas–
se mantienen en manos de la Nación.
El modelo promueve la eficiencia en la programación y desarrollo de proyectos de
generación, por lo que el primer resultado que se espera de la reforma es que la
generación sea más eficiente, limpia y económica. Con este cambio, será posible acelerar
la sustitución de generación de combustóleo y diésel, que actualmente representa el
20.7% de la generación para el servicio público y más del 21% de la generación del
Sistema Eléctrico Nacional, por generación limpia y de gas natural, lo que permitirá reducir
La creación de un mercado competitivo de capacidad y energía, junto con un proceso de
interconexión que aumente la transparencia y eficiencia en el otorgamiento de acceso a
la red de transmisión, permitirá que haya múltiples desarrolladores responsables del
aumento de capacidad, colocando a la CFE en condiciones de competir y otorgándole
incentivos para hacer más eficientes sus propios procesos.
Por otro lado, la reforma brindará certidumbre jurídica a los proyectos de participación
privada mientras que el mercado les dará mayor seguridad económica. Lo anterior
permitirá reducir el costo de financiamiento de los proyectos privados y, por ende, el costo
que pague el usuario final.
En la estructura actual del sector, la ausencia de un mercado que permita vender
capacidad y energía a clientes distintos a la CFE ha aumentado el riesgo de inversión en
el sector y ha concentrado los beneficios de la participación privada en pocos actores, lo
que se ha traducido en costos económicos y financieros que se trasladan a los usuarios
Una vez que se establezca un entorno de reglas claras y seguras para la inversión y la
participación privada, se acelerará la sustitución de combustóleo por energías limpias y gas
natural. Asimismo, la CFE podrá competir por los grandes usuarios, propiciando aún más
las eficiencias y con ello la reducción de las tarifas eléctricas.
Un segundo resultado positivo será dar garantías de acceso y uso no discriminatorio, en
términos eficientes, a la red de transmisión, como resultado de la nueva regulación
operativa prevista para el Sistema Eléctrico Nacional. Las reformas posibilitarán el
desarrollo de nuevos proyectos de inversión en el sector eléctrico mexicano,
particularmente proyectos de energías limpias. La experiencia internacional muestra que
el desarrollo de nuevos proyectos de generación requiere certidumbre en el acceso a la
red de transmisión, así como tarifas de porteo transparentes establecidas con base en
criterios de eficiencia económica. Lo anterior se beneficia de la imparcialidad y calidad
técnica del operador del sistema eléctrico, cualidades que evitan los posibles conflictos
de interés que podrían presentarse de haber una identificación entre el controlador de la
red de transmisión y el titular de las centrales.
Con un despacho eléctrico operado por un organismo público de manera imparcial e
independiente y con tarifas de porteo transparentes fijadas de manera eficiente, se
mandarán las señales correctas para que el sistema eléctrico aproveche la energía de
menor costo en beneficio de sus usuarios. Sobre estas bases, se profundizará el cambio
tecnológico puesto en marcha en el sector eléctrico, se propiciarán nuevas inversiones,
se mejorarán las posibilidades de que el país alcance en tiempo y forma sus metas en
materia de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, y se propiciarán
menores tarifas eléctricas en beneficio de la población.
Un tercer resultado positivo de la reforma en el sector eléctrico se producirá como
consecuencia de las leyes que impongan obligaciones en materia de energías limpias,
competencia y servicio público y universal. La posibilidad de que las leyes establezcan
obligaciones especiales en materia de competencia asegurará que el proceso competitivo
avance de manera correcta y sin distorsiones indebidas. Por su parte, los usuarios del
sistema eléctrico se beneficiarán del establecimiento de obligaciones particulares que
aseguren que los fines del servicio público y universal se sostengan, y puedan recibir el
apoyo de los nuevos participantes privados.
La experiencia internacional muestra que puede haber una reducción significativa de
pérdidas de 10% o más en distribución como resultado de la reestructuración del sector.
Con base en las experiencias en varios países de América del Sur, se espera que la
reforma permita reducción de pérdidas para la CFE a los estándares internacionales en
un periodo de 5 a 8 años, mediante la implementación de un esquema de regulación
Cabe señalar que se estima que estas reducciones producirán ahorros importantes a finales
de esta década, lo cual repercutirá en tarifas eléctricas menos gravosas para los usuarios.
En el caso de la CFE, uno de los retos más importantes que afrontamos es revertir el
deterioro creciente del patrimonio del organismo. El modelo propuesto en la presente
iniciativa apunta en esa dirección.
Finalmente, se prevé que el Congreso de la Unión establezca la legislación secundaria
que permita la aplicación efectiva de las reformas, mismas que determinarán el régimen
jurídico bajo el cual podrán participar los sectores público, social y privado en las
actividades en que sea permitido.
En suma, la reforma que se somete a consideración de esa Honorable Asamblea tiene
por objeto dotar al Estado mexicano de un marco constitucional que responda a los retos
que enfrenta nuestro país en materia energética, que, al mismo tiempo que mantiene
intactos sus derechos de propiedad y rectoría, le permitirán el mejor aprovechamiento de
sus recursos naturales y la participación de los sectores social y privado en actividades
productivas. Se trata, como se ha señalado, de una iniciativa que pretende retomar las
reformas impulsadas en esta materia por el Presidente Lázaro Cárdenas, a efecto de
lograr mejores precios en los energéticos en beneficio de los mexicanos y de nuestra
De merecer la aprobación del Constituyente, corresponderá al Congreso de la Unión
expedir la legislación secundaria que desarrolle los mecanismos necesarios para
concretar los objetivos planteados y que garanticen que las actividades de la industria se
lleven a cabo bajo los principios de desarrollo incluyente, la transparencia, sustentabilidad
y protección al medio ambiente.
Por todo lo anterior, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 71 de la
DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 27 Y 28 DE LA
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el párrafo sexto del artículo 27 y el párrafo cuarto del
artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar
dará lugar a la cancelación de éstas. No se otorgarán concesiones ni contratos
respecto de minerales radioactivos. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer
los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos no se expedirán concesiones y
la Ley Reglamentaria respectiva determinará la forma en que la Nación llevará a cabo
las explotaciones de esos productos. Corresponde exclusivamente a la Nación el control
del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y
distribución de energía eléctrica; en dichas actividades no se otorgarán concesiones,
sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los
No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en
las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales
radioactivos y generación de energía nuclear; y las actividades que expresamente
señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los
ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo
25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad
y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá
el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la
materia. Tratándose de electricidad, petróleo y demás hidrocarburos, se estará a lo
dispuesto por el artículo 27 párrafo sexto de esta Constitución.
Único. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario
reforman los artículos 27 y 28 de la
Reitero a Usted Ciudadano Presidente, la seguridad de mi consideración más atenta y
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