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Timestamp: 2015-03-31 02:01:05+00:00

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Venerdì 27 Agosto 2010 22:31 | Scritto da avv. Andrea De Vivo | Indice
Si suole distinguere tre diverse categorie di istituti espressivi del principio di semplificazione. In una prima categoria rientrano gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo (art. 11 l. n. 241/90), la conferenza di servizi (artt. 14 a 14-quinquies), la possibilità riconosciuta all’amministrazione di procedere a prescindere dall’acquisizione (obbligatoria o facoltativa) di pareri da parte di altre amministrazioni ove le stesse non provvedano entro il termine di 45 giorni dalla richiesta (art. 16), ovvero la possibilità riconosciuta alle amministrazioni procedenti di richiedere le valutazioni tecniche previste dalla legge o regolamento ad altre amministrazioni ove l’amministrazione richiesta non renda la valutazione nei termini ( art. 17 ).
Si tratta di una serie di istituti che valgono a designare la c.d. semplificazione in senso stretto quale esigenza di riduzione delle fasi del procedimento amministrativo ed accelerazione nella definizione dello stesso. In una seconda categoria rientrano quegli istituti espressivi di una semplificazione intesa quale delegificazione, ovvero quale sostituzione della fonte primaria con la fonte secondaria ( regolamentare ) sia nella disciplina dell’organizzazione amministrativa sia in materia di attività e procedimento amministrativo in materie non coperte da riserva assoluta di legge. In una terza categoria rientrano una serie di istituti di semplificazione intesa quale liberalizzazione.
In tale ambito occorre distinguere due diversi accezioni della semplificazione concepita quale liberalizzazione. In una prima accezione si intende la deregolamentazione amministrativa, cioè la sottrazione al regime amministrativo di alcuni settori dell’attività privata. In tale ottica si inquadra l’art. 4, comma 3, lettera c), l. n . 59/97, che nel prevedere il conferimento da parte delle regioni in favore di comuni ed enti locali delle funzioni che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale, richiama i principi di efficienza ed economicità anche con la soppressione delle funzioni e dei compiti divenuti inutili. In una seconda accezione la semplificazione/liberalizzazione è intesa quale facilitazione del privato nelle modalità di accesso a talune attività amministrative ovvero quale riduzione degli oneri a carico dello stesso nel corso del procedimento amministrativo.
In tale ambito si inquadra l’istituto del silenzio-assenso di cui all’art. 20 della l. n. 241/90 il quale stabilisce che il silenzio dell’amministrazione sull’istanza del privato preordinata ad ottenere un provvedimento amministrativo equivale ad accoglimento della domanda ove l’amministrazione nei termini di cui all’art. 2 della citata legge non abbia comunicato il proprio diniego ovvero non abbia indetto una conferenza di servizi. Sempre in tale ambito si inquadra altresì la dichiarazione di inizio di attività di cui all’art. 19 della legge sul procedimento amministrativo. Attraverso tale istituto l’interessato che intenda intraprendere un’attività economica privata per la quale è richiesta un’apposita autorizzazione amministrativa, comunque denominata, e il cui rilascio dipende esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e requisiti previsti dalla legge o da atti amministrativi generali, potrà iniziare lo svolgimento della stessa grazie ad una sua dichiarazione corredata dalle attestazioni e certificazioni normativamente richieste. Si tratta sostanzialmente della sostituzione del regime delle autorizzazioni amministrative concernente l’esercizio di attività economiche private con apposite dichiarazioni sostitutive rese dall’interessato.
Tuttavia non ci si trova di fronte ad una ipotesi di deregolamentazione, considerato che, effettuata la dichiarazione, l’amministrazione ha 30 giorni di tempo per inibire al privato la prosecuzione dell’attività e ordinare la rimozione degli effetti, salvo, ove possibile, l’ assegnazione di un termine entro cui il privato deve conformarsi alla normativa vigente. Resta ferma, inoltre, la possibilità per l’amministrazione di agire in autotutela anche dopo il decorso dei termini previsti per l’esperimento dei poteri inibitori. Alla luce dell’art. 19, quindi, la legittimazione del privato allo svolgimento dell’attività non rinviene più il suo fondamento nel consenso della P.A. secondo lo schema “norma/potere/effetto”, bensì direttamente nella legge secondo lo schema “norma/fatto/effetto”.
L’iter successivo alla dichiarazione del privato prevede una verifica da parte dell’amministrazione destinataria della D.I.A. finalizzata al controllo circa la rispondenza di quanto dichiarato rispetto ai canoni normativi. Qualora l’esito della verifica sia positivo, la P.A. non adotterà alcun provvedimento, limitandosi all’adozione di un atto interno in cui si da atto del positivo esperimento del controllo e della chiusura del procedimento. Viceversa, se l’esito della verifica fosse negativo –come detto- la P.A. ordinerà al privato la cessazione dell’attività e la rimozione degli effetti, a meno che non sia possibile che il privato si conformi alle prescrizioni vigenti nel cui caso l’amministrazione gli assegnerà un termine finalizzato a tale scopo. Nella sua formulazione originaria la D.I.A. costituiva l’eccezione rispetto alla regola rappresentata dal regime autorizzatorio, ed era ammessa solo nei casi espressamente previsti con regolamento.
Successivamente, con la modifica della norma ad opera dell’art. 2, comma 11, della l. n. 537/93, la D.I.A. è divenuta la regola ed è esclusa in via eccezionale tramite apposita previsione regolamentare. In particolare, per effetto della citata modifica, la D.I.A. viene ammessa solo nel campo dell’attività amministrativa vincolata mentre è esclusa allorquando il rilascio dell’atto sia frutto di discrezionalità amministrativa. Da qui nacque l’esigenza di distinguere fra l’ipotesi in cui il rilascio dell’atto coinvolgesse un accertamento tecnico dall’ipotesi in cui il rilascio dell’atto implicasse una valutazione tecnica. Infatti, l’accertamento tecnico si riferisce ad una verifica di un fatto in modo oggettivo attraverso regole certe che conducono ad un unico risultato, dunque senza spazio per alcuna attività discrezionale, viceversa la valutazione tecnica afferisce ad una verifica fattuale sulla base di regole tecniche opinabili conducenti ad una pluralità di risultati tutti potenzialmente esatti e, quindi, implicante una certa discrezionalità.
Considerato che la ratio della limitazione dell’operatività della D.I.A. è da rinvenirsi nell’evitare inutile perdite di tempo nel rilascio di un atto autorizzatorio allorquando tale rilascio non dipenda da valutazioni discrezionali opinabili bensì è collegato alla ricorrenza di circostanze oggettivamente accertabili, è evidente che la D.I.A. potesse operare solo quando venisse in rilievo un accertamento tecnico e non anche allorquando intervenisse una valutazione tecnico-discrezionale. La situazione, tuttavia, è venuta cambiare con la legge numero 80 del 2005 che ha introdotto una serie di novità. Innanzitutto la necessità di attendere 30 giorni dopo la denuncia prima di iniziare l’attività, in secondo luogo si è espressamente prevista la possibilità per la P.A. di agire in autotutela anche dopo l’inutile decorso dei trenta giorni dalla denuncia senza che siano stati esercitati i poteri inibitori previsti dalla legge così eliminando ogni dubbio sulla loro esperibilità. E’ stata devoluta ogni controversia in materia di D.I.A. alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La novità più importante è stata l’ampliamento del campo applicativo della D.I.A. attraverso al previsione delle concessioni non costitutive e le domande di iscrizione in albi o ruoli, ma soprattutto attraverso l’eliminazione dell’inciso facente riferimento all’esclusione dell’operatività della D.I.A. con riguardo a quegli atti il cui rilascio rimandi all’esperimento di prove comportanti valutazioni tecnico-discrezionali. Tale modifica ha sollevato dei dubbi concernenti l’operatività o meno della D.I.A. con riferimento agli atti amministrativi il cui rilascio comporti valutazioni tecnico-discrezionali.
Una prima tesi, valorizzando la differenza del dato normativo rispetto alla precedente formulazione, ha ritenuto che tale modifica comporti l’ampliamento del campo operativo della D.I.A. anche con riguardo agli atti il cui rilascio implichi valutazioni tecnico-discrezionali. Tuttavia tale affermazione non è pacificamente condivisa, infatti una seconda opzione interpretativa ritiene che l’omissione del legislatore risponde all’inutilità dell’inciso in esame considerato l’utilizzazione del termine “accertamento” che rimanda a una verifica secondo criteri obiettivi ed univoci e, dunque, limita l’operatività della D.I.A. all’ambito dell’attività vincolata. L’opinione maggioritaria, tuttavia, sposa la prima tesi adducendo molteplici argomenti a sostegno della stessa.
Si fa notare come la legge n.80/05 abbia ampliato il novero delle fattispecie oggetto di esclusione dal campo operativo della D.I.A., il che non si comprenderebbe con un intento di limitare la D.I.A. alle sole autorizzazioni vincolate. Il legislatore, infatti, vuole che la nuova DIA operi anche con rifermento alle ipotesi di attività amministrativa comportanti valutazioni tecnico-discrezionale, ma conscio della possibilità di un’eccessiva dilatazione del campo applicativo della DIA, ha provveduto ad ampliare il novero delle fattispecie oggetto di esclusione. Inoltre, ove l’intento del legislatore fosse quello di limitare la D.I.A. alle sole fattispecie comportanti attività vincolate, considerato l’ampliamento delle fattispecie oggetto di espressa esclusione, si determinerebbe un restringimento del campo applicativo della D.I.A. maggiore rispetto a quello risultante dalla precedente formulazione, ciò che contrasterebbe con gli intenti di liberalizzazione della legge n.80/05. Il riferimento poi ai pareri di organi od enti appositi previsti dalla legge ai fini del rilascio dell’autorizzazione (comma 3, ultima parte, art. 19) , lascia supporre l’applicabilità della D.I.A. anche ad autorizzazioni connotate da una sia pur limitata discrezionalità tecnica. Vi è poi l’espressa previsione che fa salva in ogni caso la possibilità per la P.A. di esperire il potere di revoca ex art. 21-quinquies, ciò che presuppone l’esistenza di margini di discrezionalità in capo alla P.A.
Particolarmente discussa è la natura della DIA. Una prima tesi ritiene che si sia al cospetto di un atto del privato, sicché la legittimazione allo svolgimento dell’attività del privato si fonderà direttamente sulla legge. Un secondo orientamento, invece, ritiene che si tratti di un provvedimento amministrativo tacito derivante da una fattispecie a formazione complessa che esige la verifica dei presupposti formali e sostanziali richiesti dalla legge nonché il decorso del termine di 30 giorni dalla DIA senza che siano stati esercitati i poteri inibitori previsti dalla legge. L’adesione all’una piuttosto che all’altra tesi ha delle ricadute sul piano pratico notevoli, si pensi alla tutela del terzo contrario all’intervento edilizio effettuato in base alla DIA. Orbene, ove si aderisca alla tesi della DIA quale atto privato, la tutela del terzo passa attraverso la sollecitazione dei poteri sanzionatori e di autotutela della P.A. e, in caso, di inerzia, potrà impugnare il silenzio dell’amministrazione attraverso la procedura di silenzio-rifiuto di cui all’art. 21-bis della legge n.1034/1971.
Viceversa, ove si aderisca alla seconda tesi, così come opina la giurisprudenza di merito, la DIA sarà suscettibile di autonoma e diretta impugnazione in sede giurisdizionale. Quanto ai poteri esperibili dalla P.A. dopo la presentazione della DIA, si osserva che i termini per l’esercizio dei poteri inibitori citati ha carattere perentorio, tuttavia l’inutile decorso degli stessi non vale a sanare e render lecito un intervento edilizio comunque non rispondente alle prescrizioni legislative o regolamentari. Pertanto, accanto ai poteri inibitori, si riconosce la possibilità per la P.A. di esercitare poteri repressivo-sanzionatori, così come previsto in generale dall’art. 21 l. n. 241/90 e , con riferimento alla DIA edilizia, dall’art. 23 d. P.R. 380/01.
Resta ferma in ogni caso la possibilità per l’amministrazione di agire in autotutela ai sensi degli att. 21-quinquies e 21-nonies. Le peculiarità del potere di autotutela rispetto alla DIA emergono in tutta evidenza ove si tenga conto dell’ agire in autotutela sollecitato rispetto ad altro titolo abilitativo, per esempio il permesso di costruire. In tale ultima ipotesi a fronte dell’istanza del privato volta a sollecitare l’intervento in autotutela dell’amministrazione non si colloca alcuna posizione di interesse legittimo del privato, bensì un mero interesse di fatto, pertanto la P.A. non ha alcun obbligo di provvedere ed il suo eventuale silenzio non costituirà rifiuto impugnabile ai sensi dell’art. 21-bis citato.
Il Consiglio di Stato ha precisato che l’autotutela è un potere tipicamente discrezionale, per cui la P.A. non è obbligata ad esercitarlo e qualora lo faccia deve effettuare una valutazione circa la sussistenza o meno di un interesse che giustifichi la rimozione dell’atto, valutazione di cui essa è la sola titolare e non è obbligata a farlo in caso di situazioni già definite con provvedimento inoppugnabile, considerato che la certezza delle situazioni giuridiche già definite è essa stessa un bene irrinunciabile posto a tutela dei cittadini , non eludibile attraverso la procedura di silenzio-rifiuto formatosi su un’istanza volta ad ottenere l’annullamento o la modifica di precedenti determinazioni non impugnate nei termini e forme di rito. Le considerazioni suesposte non valgono nell’ipotesi in cui l’intervento edilizio sia avvenuto in base a DIA, in quanto le esigenze da salvaguardare in caso di permesso di costruire non corrono pericolo ove si tratti di DIA.
L’esigenza che non sia superata la regola della necessaria impugnazione dell’atto amministrativo nel termine di decadenza è garantita dal fatto che in caso di DIA non si è in presenza di un provvedimento amministrativo. L’esigenza di certezza delle situazioni già definite non ha lo stesso peso in caso di DIA poiché la DIA è una mera dichiarazione del privato ( e non un provvedimento ormai inoppugnabile), pertanto, non può essere oggetto di impugnazione da parte di terzi. E’ evidente allora che il terzo sia titolare di un interesse legittimo a che l’amministrazione agisca in autotutela, la quale a sua volta ha un obbligo di provvedere, inadempiuto il quale il privato sarà legittimato ad agire attraverso la procedura di silenzio-rifiuto di cui al citato art. 21-bis. Resta fermo il carattere discrezionale dell’autotutela subordinata alla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale non coincidente col mero ripristino della legalità violata, inoltre si dovrà tener conto degli interessi dei controinteressati, del decorso del tempo e del legittimo affidamento ingenerato dalla DIA.
Ecco che si ritiene di dover diversificare la due fattispecie: nel caso di intervento edilizio sulla base di una DIA non rispondente ai requisiti di legge, un titolo abilitativo comunque c’è, che invece non esiste in caso di intervento edilizio in assenza di permesso di costruire o in difformità dallo stesso. Per questo motivo, in tale ultima ipotesi la tutela del privato passa attraverso la sollecitazione della P.A. all’esercizio di poteri sanzionatori con impugnazione dell’eventuale silenzio ai sensi dell’art. 21-bis l. n .1034/1971, mentre nell’altra ipotesi il privato solleciterà l’amministrazione ad agire in autotutela con la possibilità di impugnare comunque l’eventuale silenzio della stessa ai sensi del citato art. 21-bis. Qualora l’intervento edilizio fosse eseguito sulla base di una DIA conforme ai requisiti e presupposti di legge, visto il carattere discrezionale dell’autotutela, la P.A. quantunque sollecitata dal terzo, non adotterà alcun provvedimento di autotutela ma dovrà comunque adottare un atto (autonomamente impugnabile innanzi al giudice amministrativo) in cui spieghi il perché della sua decisione.
In particolare, dovrà spiegare perché ha ritenuto manchevole un interesse pubblico concreto e attuale, perché ha sacrificato la posizione dei controinteressati e perché ha ritenuto sussistere un affidamento del dichiarante. L’affidamento del dichiarante non è particolarmente intenso dal momento che si fonda su una dichiarazione del privato stesso, ne lo diviene a seguito dell’inutile decorso del termine per l’esercizio dei poteri inibitori giacché ciò non vale comunque ad accertare la regolarità della DIA. Altra questione degna di rilievo in tema di DIA è quella concernente la giurisdizione. La legge n. 80 del 2005 ha espressamente previsto la giurisdizione del giudice amministrativo in sede esclusiva. Trattasi di una scelta in linea con l’orientamento della Consulta discendente dalla nota sentenza n. 204 del 2004 secondo cui rientrano nella cognizione del giudice amministrativo non solo le controversie concernenti atti e provvedimenti della P.A. ma anche comportamenti ( benché non attizi ) strettamente collegati all’esercizio di un pubblico potere ( c.d. comportamenti amministrativi ). Tale è l’inerzia serbata dalla P.A. sull’istanza volta a sollecitarne l’agire in autotutela, trattandosi appunto, di comportamento inerente l’esercizio di funzioni di vigilanza e del potere di autotutela.
Dunque occorre distinguere tra comportamento materiale inerente l’intervento non autoritativo della P.A. e rientrante , pertanto, nella giurisdizione del giudice ordinario e comportamento amministrativo inerente l’esercizio di un pubblico potere e rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Quello che colpisce è che sono devolute al giudice amministrativo in sede esclusiva anche quelle controversie che in passato erano devolute al giudice ordinario sulla base del criterio della causa petendi : si pensi ai provvedimenti abilitativi (es. iscrizioni in albi professionali) il cui rifiuto da parte della P.A. comporta una negativa incisione su diritti soggettivi.
Con l’introduzione della DIA, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo, ciò che determina una situazione paradossale: in passato le attività economiche private erano assoggettate a regime amministrativo ma la giurisdizione era del giudice ordinario, oggi, invece, le attività economiche private sono liberalizzate ma la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo.
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References: art. 17
 art. 19
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 sentenza