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﻿ Sentencia 2006-04791 de enero 26 de 2012
SENTENCIA 2006-04791 DE 26 DE ENERO DE 2012
CONTENIDO:SUSPENSIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO PROVENIENTE DE ORDEN JUDICIAL. DIFERENCIA QUE EXISTE ENTRE LA SUSPENSIÓN ADMINISTRATIVA QUE ADOPTA LA AUTORIDAD NOMINADORA EN EJERCICIO DE SUS PROPIAS FACULTADES EN EL CAMPO DISCIPLINARIO, DE LA QUE REALIZA EN ACATAMIENTO DE ORDEN JUDICIAL FRENTE A LA CUAL CARECE DE PODER DECISORIO, PARA INFERIR QUE LA SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DE FUNCIONES NO ES UNA ACTIVIDAD EN LA CUAL PARTICIPE LA ADMINISTRACIÓN, PORQUE SOLO EL FUNCIONARIO JUDICIAL PUEDE IMPONERLA Y DISPONER SU FINALIZACIÓN, DECISIÓN QUE ES DE OBLIGATORIO ACATAMIENTO PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, SUSPENSIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO, SUSPENSIÓN LABORAL
Sentencia 2006-04791 de enero 26 de 2012
Rad. 25000-23-25-000-2006-04791-01 (1384-09)
a) Resolución 5711 de 29 de diciembre de 2005, por la cual el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, dispuso obedecer los ordenado por el Juez Tercero Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá y levantar la suspensión en el ejercicio del cargo ordenada, entre otros, al señor Guillermo Fetecua Castiblanco (fls. 222-224, cdno. 3 de pruebas y 65-67 cdno. ppl.).
b) Oficio 3100-3057-2 de 19 de diciembre de 2005, por medio del cual el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, informó al actor que de conformidad con reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, era improcedente el reconocimiento de los emolumentos dejados de percibir con ocasión de la orden de la autoridad correspondiente (fls. 62-64 cdno. ppl.).
Por Auto 74 de 13 abril de 1994, la división de investigaciones disciplinarias de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, separó provisionalmente del servicio sin derecho a remuneración, por el término de sesenta (60) días, entre otros funcionarios, al señor Guillermo Fetecua Castiblanco, del cargo de auxiliar IV - 13 - 12, ubicado en la división de supervisión aérea (fls. 90-93, cdno. 2 de pruebas y 2-5, cdno. ppl.). La misma providencia ordenó poner a disposición de la Procuraduría Tercera Delegada para la Vigilancia Administrativa, la totalidad del Expediente 71-93, remitiéndolo a dicha dependencia.
Por Resolución 3506 de 8 de junio de 1994, el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, dispuso, a partir de la notificación de dicho acto administrativo, suspender en el ejercicio de su cargo sin derecho a remuneración, a Guillermo Fetecua Castiblanco, auxiliar IV nivel 13, grado 12, ubicado en la dirección de infraestructura aeroportuaria (fls. 97-99, cdno. 2 de pruebas y 6-8, cdno. ppl.).
En sus consideraciones, el citado acto administrativo indicó que mediante Oficio 135 de 30 de mayo de 1994, el Fiscal Delegado 316 de la Unidad Especializada de Delitos contra la Administración Pública de la Fiscalía General de la Nación, informó que dentro del Expediente 121799, se dictó medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, entre otros, contra el funcionario Guillermo Fetecua Castiblanco.
Por Resolución 486 de 30 de octubre de 1997, la Procuraduría Tercera Delegada para la Vigilancia Administrativa absolvió de los cargos, entre otros, a Guillermo Fetecua Castiblanco y consultar esa decisión con el superior (fls. 111-153, cdno. 2 de pruebas 9-43, cdno. ppl.); la decisión referida fue confirmada por el Procurador General de la Nación mediante providencia de 24 de julio de 1998 (fls. 158- 199, cdno. 2 de pruebas).
El 30 de agosto de 2005, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán resolvió un recurso de apelación mediante el cual revocó la sentencia del Juzgado 28 Penal del Circuito de Bogotá de 11 de febrero de 2002, por medio de la cual había condenado, entre otros, al actor, a la pena de 80 meses de prisión y multa de 100 salarios mínimos legales mensuales, como autores responsables de los delitos de concusión en concurso homogéneo y sucesivo con falsedad ideológica material de particular en documento público y privado. Como consecuencia de dicha decisión declaró extinguida la acción penal por prescripción; ordenó el cese de todo procedimiento contra los procesados y como el demandante se encontraba en prisión domiciliaria le concedió su libertad incondicional inmediata (fls. 50-57, cdno. ppl.).
La decisión referida fue notificada al director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por parte del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Descongestión, según Oficio 1601-05 de 12 de diciembre de 2005 (fls. 218, cdno. 2 de pruebas y 58, cdno. ppl.).
Mediante petición fechada el 14 de diciembre de 2005, el accionante solicitó al director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil: i) levantar la suspensión que en virtud del Auto 74 de 13 de abril de 1994 y la Resolución 3506 de 8 de junio del mismo año pesaba sobre él y que en consecuencia se declara la pérdida de ejecutoria de los citados actos; ii) el reintegro inmediato al cargo que de acuerdo con las promociones efectuadas a los funcionarios de la Aerocivil, durante el tiempo de la suspensión, correspondiera al reintegro; iii) el pago indexado de los salarios y demás prestaciones a que tenían derecho los funcionarios de esa entidad, causados desde el momento de la suspensión hasta cuando se verificara el reintegro; iv) el pago indexado del subsidio familiar a que tenían derecho sus hijos menores, desde el momento de la suspensión hasta cuando se verificara el reintegro; v) lo que el derecho correspondiera para funcionarios que se hallaren en la situación administrativa de suspendido del cargo que trataba su petición (fls. 219-221, cdno. 2 de pruebas y 59-61, cdno. ppl.).
A través de Oficio 3100-3057-2 de 19 de diciembre de 2005, el director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, respondió al actor que, en relación con las peticiones primera y segunda, con base en los documentos aportados y con el fin de dar cumplimento al mandato judicial a que se refería el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Descongestión, procedería a librar los actos administrativos correspondientes y, negó las peticiones tercera, cuarta y quinta, aduciendo que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, era improcedente el reconocimiento de los emolumentos dejados de percibir con ocasión de la orden de autoridad penal correspondiente y que en consecuencia, dado que el eventual perjuicio no tuvo origen en la administración, su resarcimiento debía procurarse ante el responsable, previo ejercicio de las acciones legales pertinentes (fls. 62-64, cdno. ppl.).
Por Resolución 577 de 29 de diciembre de 2005, el director general de la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil, dispuso obedecer los ordenado por el Juez Tercero Penal del Circuito de Descongestión de Bogotá y levantar la suspensión en el ejercicio del cargo ordenada, entre otros, al señor Guillermo Fetecua Castiblanco (fls. 222-224, cdno. 2 de pruebas y 65-67, cdno. ppl.).
El a quo sostuvo que mediante el Oficio 3100-3057-2 de 19 de diciembre de 2005, el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, respondió al actor la petición que presentara el 14 de diciembre de 2005, negándole el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales, durante el tiempo que estuvo suspendido en el ejercicio de su cargo y entonces concluyó que el acto administrativo que realmente resolvió las peticiones del accionante y por lo tanto con aptitud para ser demandable en el sub-lite, era el oficio citado.
Al sustentar el recurso de apelación, la apoderada de la accionada insinúa que, frente al Oficio 3100-3057-2 de 19 de diciembre de 2005, operó el fenómeno de la caducidad de la acción, el cual debió ser analizado por el a quo al momento en que determinó que la acción procedente en el sub judice no era, como sostenía la demandada, la de reparación directa sino la de nulidad y restablecimiento del derecho.
ART. 136.—Caducidad de las acciones. Subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe” (subrayas y negrillas fuera del texto).
Al revisar el expediente se observa que, al corregir la demanda, la apoderada del actor sostuvo que el acto administrativo contenido en el Oficio 3100-3057-2 de 19 de diciembre de 2005, le fue notificado de manera informal al actor el día en que se realizó la notificación de la Resolución 5711 del día 29 de los mismos mes y año, mediante la entrega del Oficio 3100 de 2 de enero de 2006 (fls. 81, cdno. ppl.), el cual obra al folio 83 del cuaderno principal y cuyo texto evidentemente no se refiere sino a la resolución que no al oficio mencionado.
Ni en la contestación de la demanda ni en el recurso de apelación, la accionada hizo manifestación alguna respecto de la afirmación de la apoderada de la parte actora referida; sin embargo al proceso fue aportada copia del Oficio 3102-254-0165 de 22 de marzo de 2006, que sobre el punto señaló: “2) Para el reconocimiento y el pago de los salarios durante el tiempo de suspensión la administración se abstiene de cancelarlos hasta tanto no se reciba orden de carácter jurisdiccional o administrativa específica, a más que en la actualidad cursa una acción de tutela interpuesta por Ud. De la cual esperamos el fallo correspondiente”.
Así entonces, cualquiera sea la fecha que se tome como de notificación del Oficio 3100-3057-2 de 19 de diciembre de 2005, vale decir, el 2 de enero de 2006 inserta en el Oficio 3100, o, el 22 de marzo de 2006, data del Oficio 3102-254-0165, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 28 de abril de 2006 (fl. 76 vto., cdno. ppl.), es evidente que no transcurrieron más de los cuatro (4) meses que señala el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual es el caso de concluir que en el sub lite no operó el fenómeno de la caducidad de la acción.
2.(sic) El asunto de fondo.
El motivo de disentimiento que la apelante plantea se fundamenta en insistir en que en este caso la acción procedente no era, como determinó el a quo, la de nulidad y restablecimiento del derecho, sino la de reparación directa contra la Fiscalía General de la Nación, por cuanto, en su sentir, el daño causado al demandante tuvo origen en sendas órdenes impartidas por autoridades disciplinarias y penales, consistentes en suspenderlo en el ejercicio de funciones y sin derecho a remuneración y frente a tales órdenes la entidad accionada no podía hacer nada diferente a cumplirlas, razón por la cual la demandada no estaba obligada a reconocer y pagarle al actor los salarios y prestaciones dejados de percibir mientras estuvo suspendido.
Sobre el punto, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo sentó un criterio inicial consistente en que, en asuntos de orden laboral administrativo, la acción indicada para obtener el resarcimiento de los perjuicios causados por una decisión judicial era la de reparación directa y no la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto, en lo pertinente señaló:
En la actualidad, la Ley 200 de 1995, Código Disciplinario Único, prevé la suspensión provisional del investigado disciplinariamente en las condiciones señaladas en el artículo 115 y el derecho del servidor suspendido al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir durante el lapso de la suspensión, en los casos enlistados en el artículo 116. Ejercido el control de estas normas por la Corte Constitucional, fueron declaradas exequibles mediante Sentencia C-280 de 1996.
Sin embargo la situación es diferente en cada caso. En estas hipótesis la orden de suspensión proviene del superior jerárquico del empleado o funcionario o de la procuraduría, para facilitar el adelantamiento de una investigación disciplinaria. Si ésta no culmina con la imposición de una sanción, o se impone una sanción inferior al término de la suspensión, el empleado o funcionario suspendido debe recibir como restablecimiento de sus derechos, el pago de los sueldos y prestaciones dejados de percibir durante la suspensión precautelativa; así lo previó la ley.
Pero cuando la orden de suspensión proviene de un juez, no es el superior jerárquico quien toma la determinación de suspender provisionalmente al empleado, y por tanto la responsabilidad se traslada a ese órgano del Estado. La administración a menos de existir norma expresa que la autorice, no puede, en caso de absolución o revocatoria de la orden de suspensión, cancelar los sueldos y prestaciones dejados de devengar por el empleado o funcionario suspendido por orden judicial.
Así entiende la Sala que por aplicación de dicho artículo 90 puede lograrse la reparación del daño causado, mas no por la vía intentada por el actor en este proceso, en el cual en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se controvierte un acto administrativo ficto que a la luz de las disposiciones invocadas como violadas es legal, puesto que para cancelar los sueldos y prestaciones reclamados, la entidad demandada no cuenta con autorización de la ley ni le es dado aplicar analógicamente otras normas que regulan situaciones diferentes y por lo mismo no puede deducírsele responsabilidad, de manera automática, sino a través del ejercicio de la acción de reparación directa.
El panorama de la responsabilidad del Estado, por acción u omisión de sus agentes judiciales, se amplió y precisó por el legislador el que, con posterioridad a los hechos que se juzgan, previó en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal la indemnización por privación injusta de la libertad y posteriormente, en los artículos 65 y ss., de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la justicia, destinó un capítulo a la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios y empleados judiciales, estableciendo la responsabilidad patrimonial por los daños antijurídicos causados por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad”(2).
Posteriormente, el anterior criterio fue recogido, al determinarse que en casos como el sub lite, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón de que el pago de salarios y prestaciones es un asunto de naturaleza laboral, sin que para el caso incida el hecho de que la suspensión del servidor público provenga de orden judicial. Así entonces, el conocimiento y decisión de controversias como la que es objeto de análisis en el sub lite, le corresponde a la Sección Segunda y no a la Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Finalmente advierte la Sala que de subsistir alguna duda deben aplicarse los principios fundamentales consagrados en el artículo 53 de la Constitución Nacional conforme a los cuales debe acudirse a la “... situación más favorable al trabajador en caso de duda en aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”.
Este principio debe aplicarse en este caso porque si bien es cierto el nominador no profirió la orden de suspensión que afectó al trabajador, este tampoco tiene que correr con la carga que por la decisión de autoridad afectó su situación laboral”(3).
El derrotero jurisprudencial trazado fue reiterado recientemente por esta Sala(4) en decisión de la que fue ponente quien lo es de la presente; dicha decisión se refirió a la diferencia que existe entre la suspensión administrativa que adopta la autoridad nominadora en ejercicio de sus propias facultades en el campo disciplinario, de la que realiza en acatamiento de orden judicial frente a la cual carece de poder decisorio, para inferir que la suspensión en el ejercicio de funciones no es una actividad en la cual participe la administración, porque solo el funcionario judicial puede imponerla y disponer su finalización, decisión que es de obligatorio acatamiento para la administración pública.
La misma decisión destacó que la suspensión en el ejercicio de funciones por mandato judicial, no pone fin al vínculo laboral que existe entre el funcionario público y la administración, en la medida en que tan solo lo separa temporalmente de su ejercicio mientras se adelanta el proceso penal al que se le vincula, con la posibilidad de que posteriormente se ordene, como ocurrió en el sub lite, el reintegro al cargo.
De acuerdo con el derrotero jurisprudencial referido en esta providencia y las pruebas aportadas al sub lite, la Sala concluye que en este caso se desvirtuó la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos y en consecuencia, la decisión del a quo que dispuso su anulación debe ser confirmada, tal como habrá de decidirse.
(2) Sección Segunda, sentencia de 30 de mayo de 2002, Exp. IJ-004, M.P. Alberto Arango Mantilla, Rad. 73001-23-31-000-1996-13147-01 (IJ-004), actor: Óscar Armando Sánchez.
(3) Sección Segunda, Consejo de Estado, sentencia de 25 de enero de 2007, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
(4) Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1º de septiembre de 2011, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Rad. 25000-23-25-000-2007-01349-01, Exp. 1902-2009, actor: Meyer Cañón Gómez.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 44
 Resolución 
 resolución 
 artículo 136
 artículo 115
 artículo 116
 artículo 90
 artículo 414
 artículo 53