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Timestamp: 2016-10-24 07:06:33+00:00

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1C_514/2010 (16.02.2011)
1C_514/2010
Thomas Laube, Beschwerdef�hrer.
Abstimmung vom 28. November 2010 �ber die Volksinitiative "F�r die Ausschaffung krimineller Ausl�nder (Ausschaffungsinitiative)".
Mit Bundesbeschluss �ber die Volksinitiative "F�r die Ausschaffung krimineller Ausl�nder (Ausschaffungsinitiative)" vom 18. Juni 2010 erkl�rte die Bundesversammlung die Ausschaffungsinitiative f�r g�ltig und beschloss, sie zusammen mit dem Gegenentwurf zur Abstimmung zu bringen (Bundesbeschluss vom 10. Juni 2010 �ber die Wegweisung krimineller Ausl�nderinnen und Ausl�nder im Rahmen der Bundesverfassung). Die auf den 28. November 2010 angesetzte Abstimmungsvorlage wurde den Stimmberechtigten mit Erl�uterungen ("Bundesb�chlein") vom 1. September 2010 unterbreitet.
Mit Beschwerde vom 5. November 2010 wegen Verletzung der politischen Rechte beantragt Thomas Laube, die Abstimmung vom 28. November 2010 vorsorglich abzusetzen (Art. 104 BGG) oder der Beschwerde eventuell aufschiebende Wirkung zuzuerkennen (Art. 103 Abs. 3 BGG), wobei unverz�glich zu entscheiden sei, damit die Aussetzung der Abstimmung noch vollzogen werden k�nne. Falls die Abstimmung nicht ausgesetzt werde, seien die Abstimmungsresultate sowohl bez�glich der Ausschaffungsinitiative als auch des Gegenvorschlags f�r ung�ltig zu erkl�ren. In diesem Fall sei ihm eine Frist f�r weitere Ausf�hrungen anzusetzen. Ausserdem verlangt er den Ausstand s�mtlicher von der SVP nominierten Bundesrichter.
Am 17. November 2010 wies der Pr�sident der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch ab, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen bzw. die Abstimmung abzusetzen.
Mit Eingaben vom 19. und vom 24. November 2010 teilte Thomas Laube mit, dass er aufgrund der in der Pr�sidialverf�gung vom 17. November 2010 ge�usserten Zweifel, ob er mit seiner Beschwerde ans Bundesgericht den Instanzenzug ausgesch�pft habe, auch bei der Bundeskanzlei Beschwerde erhoben habe. An seiner Beschwerde ans Bundesgericht halte er indessen gleichwohl fest.
Am 28. November 2010 nahmen Volk (1'398'360 zu 1'243'325 Stimmen) und St�nde (17� zu 5� St�ndestimmen; vorl�ufige amtliche Endergebnisse der Bundeskanzlei) die Initiative an; der Gegenvorschlag wurde abgelehnt.
Mit Schreiben vom 10. Dezember 2010 teilt die Bundeskanzlerin dem Bundesgericht mit, dass sie mit Entscheid vom gleichen Datum auf die Beschwerde von Thomas Laube mangels Zust�ndigkeit nicht eingetreten sei, und reichte ihre Verfahrensakten ein.
Das Bundesgericht pr�ft die Zul�ssigkeit der Beschwerde gem�ss Art. 29 Abs. 1 BGG von Amtes wegen (BGE 135 II 94 E. 1 S. 96; 134 II 186 E. 1.5 S. 188; 133 II 249 E. 1.1 S. 251).
1.1 Der Beschwerdef�hrer verlangt den Ausstand aller von der SVP nominierten Bundesrichter. Diese seien, da es sich beim Streitgegenstand um die Abstimmung �ber eine von ihrer Partei eingereichte Initiative handle, befangen.
Ausschliesslich an die Parteizugeh�rigkeit ankn�pfende Ausstandsbegehren, die keine Gr�nde nennen, weshalb die betreffenden Richter in einem konkreten Fall befangen sein sollten, sind unzul�ssig (Urteil des Bundesgerichts 1P.715/1995 vom 8. Januar 1996 E. 3; 1P.245/1995 vom 11. Mai 1995 E. 3). Auf das Ausstandsbegehren ist somit nicht einzutreten.
1.2 Der Beschwerdef�hrer r�gt, die freie Willensbildung der Stimmberechtigten sei beeintr�chtigt, weil sie sowohl seitens der Bundesbeh�rden - etwa von den Spezialisten f�r V�lkerrecht des Eidgen�ssischen Departements f�r ausw�rtige Angelegenheiten oder vom Bundesamt f�r Justiz - als auch seitens der Bundesratsparteien unzureichend und falsch informiert worden seien. Die Abstimmung vom 28. November 2010 beruhe daher auf einer mangelhaften Willensbildung der Stimmberechtigten, weshalb ihre Durchf�hrung mit Art. 34 BV nicht vereinbar sei. Falsche Informationen im Vorfeld einer Abstimmung k�nnen Gegenstand einer Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG wegen Verletzung des Stimmrechts bilden (vgl. BGE 130 I 290 E. 3 und 5). Der �berpr�fung durch das Bundesgericht entzogen sind dabei allerdings Akte von Bundesrat und Bundesversammlung (Art. 189 Abs. 4 BV). Soweit der Beschwerdef�hrer diesen beiden Organen vorwirft, die Willensbildung der Stimmb�rger unzul�ssig beeinflusst zu haben, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (hinten E. 2.3).
1.2.1 Nach Art. 82 lit. c BGG beurteilt das Bundesgericht u.a. Beschwerden betreffend Volksabstimmungen. Nach der gesetzlichen Regelung wird es dabei allerdings nicht als erste Instanz t�tig, sondern behandelt in eidgen�ssischen Stimmrechtsangelegenheiten nur Beschwerden gegen Verf�gungen der Bundeskanzlei und gegen Entscheide von Kantonsregierungen (Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG). Nach Art. 77 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes �ber die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) kann gegen Unregelm�ssigkeiten bei eidgen�ssischen Abstimmungen, wie sie vom Beschwerdef�hrer geltend gemacht werden, Abstimmungsbeschwerde bei der Kantonsregierung erhoben werden (vgl. auch � 156 des Solothurner Gesetzes �ber die politischen Rechte vom 22. September 1996).
Die Anfechtbarkeit von Verf�gungen der Bundeskanzlei �ber das Zustandekommen von Volks- und Kantonsreferenden sowie von Volksinitiativen, �ber die Vorpr�fung von Titeln und Formalien von Volksinitiativen sowie �ber die Aufnahme von Parteien ins Parteiregister (Art. 66 Abs. 1, Art. 67b, Art. 69 Abs. 1 und 2 und Art. 76a BPR) ist im vorliegenden Zusammenhang ohne Belang.
1.2.2 Die Zust�ndigkeit der Kantonsregierungen als erste Beschwerdeinstanzen ist f�r Beanstandungen von kommunalen oder regionalen Sachverhalten sachgerecht. Diese k�nnen durch die mit der Durchf�hrung der Abstimmung auf ihrem Territorium betraute und mit den lokalen Verh�ltnissen vertraute Kantonsregierung rasch beurteilt werden. Die Kantonsregierung kann allf�llige Missst�nde - auch kraft ihrer aufsichtsrechtlichen Befugnisse - gegebenenfalls vor der Abstimmung beheben, sodass diese im betreffenden Kanton (doch noch) regul�r durchgef�hrt werden kann. Unregelm�ssigkeiten, die keine kantons�bergreifende Auswirkungen haben, sind somit nach Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR mit Abstimmungsbeschwerde bei der Kantonsregierung anzufechten, deren Entscheid ans Bundesgericht weitergezogen werden kann. Bei der Anfechtung von "innerkantonalen" Unregelm�ssigkeiten kann sich die Zust�ndigkeitsfrage daher nur insofern stellen, als unklar ist, ob der Stimmb�rger immer an die Regierung seines Wohnsitzkantons gelangen muss, oder ob er auch bei der Regierung eines anderen Kantons Beschwerde f�hren kann, wenn er geltend macht, in diesem sei die Abstimmung mangelhaft durchgef�hrt worden. Das Bundesgericht hat diese Frage im Entscheid 1C_253/2009 vom 1. Oktober 2009 aufgeworfen und offengelassen.
1.2.3 Einer eingehenden Pr�fung bedarf die Frage, wie die Beschwerdef�hrung zu erfolgen hat, wenn Antr�ge gestellt oder Sachverhalte beanstandet werden, welche �ber die Zust�ndigkeit einer Kantonsregierung hinausgehen. Das ist etwa der Fall, wenn die Verschiebung oder Absetzung einer eidgen�ssischen Abstimmung verlangt wird, was offensichtlich nicht in der Kompetenz einer Kantonsregierung liegt. �hnlich verh�lt es sich, wenn Eingriffe in den Abstimmungskampf beanstandet werden, die kantons�bergreifend wirken, weil sie von Bundesbeh�rden, eidgen�ssischen Parteien oder anderen schweizweit t�tigen Personen oder Vereinigungen ausgehen oder durch nationale Medien verbreitet werden. Aus der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) in Verbindung mit der verfassungsrechtlichen Garantie der politischen Rechten (Art. 34 BV) ergibt sich, dass eine gerichtliche �berpr�fung auch dann erfolgen muss, wenn Unregelm�ssigkeiten infrage stehen, welche nicht auf das Gebiet eines Kantons beschr�nkt sind (vgl. BGE 136 II 132 E. 2.5.2 S. 140).
Zu dieser Problematik hat sich das Bundesgericht in BGE 136 II 132 E. 2.5.2 S. 140 ge�ussert: Es hatte �ber die Frage des Anspruchs auf Nachz�hlung eines knappen Abstimmungsresultats bei der Abstimmung �ber eine Vorlage betreffend die Einf�hrung biometrischer P�sse zu befinden. Dabei legte es dar, dass M�ngel, die im Rahmen einer an eine Kantonsregierung gerichteten Beschwerde (Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR) ger�gt werden, unter Umst�nden nicht behoben werden k�nnen, soweit Unregelm�ssigkeiten infrage stehen, welche nicht auf das Gebiet eines Kantons beschr�nkt sind. Abhilfe verm�ge hier nur ein eidgen�ssisches Rechtsmittel zu schaffen. F�r die Beurteilung des Rechtsmittels, das sich gegen das provisorische, vom Bundesrat noch nicht erwahrte gesamtschweizerische Abstimmungsresultat (Hauptresultat) richte, komme letztlich einzig das Bundesgericht infrage (BGE 136 II 132 E. 2.5.2 S. 140 am Ende). Dies �ndert jedoch nichts daran, dass nach dem klaren Wortlaut von Art. 77 BPR alle die Verletzung des Stimmrechts betreffenden Beschwerden bei der Kantonsregierung zu erheben und dass solche Beschwerden innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, sp�testens jedoch am dritten Tag nach der Ver�ffentlichung der Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt eingeschrieben einzureichen sind (Art. 77 Abs. 2 BPR). Das Bundesgericht �berpr�ft in der Folge auf Beschwerde hin die Entscheide der Kantonsregierungen (Art. 80 Abs. 1 BPR i.V.m. Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG). Dieser Rechtsmittelzug gilt auch, soweit die angerufene Kantonsregierung f�r die Behandlung der vorgebrachten Belange nicht zust�ndig ist. Eine direkte Beschwerde an das Bundesgericht f�llt mit Blick auf Art. 77 BPR trotz des in E. 2.5.3 von BGE 136 II 132 gemachten Hinweises ausser Betracht. In einer gegen den Entscheid der Kantonsregierung gerichteten Beschwerde k�nnen dem Bundesgericht dann aber auch Fragen unterbreitet werden, welche die Kantonsregierung mangels Zust�ndigkeit nicht behandeln konnte, sofern sie auf kantonaler Ebene bereits aufgeworfen wurden. Insoweit hat die Kantonsregierung einen formellen Nichteintretensentscheid zu f�llen. Sie darf die Angelegenheit nicht formlos zust�ndigkeitshalber an das Bundesgericht zur Behandlung weiterleiten. Andernfalls m�sste der Beschwerdef�hrer regelm�ssig beim Bundesgericht und bei der Kantonsregierung gleichzeitig Beschwerde einlegen. Das w�rde zu Koordinationsproblemen und zu Rechtsunsicherheit f�hren (unerw�nschte Gabelung des Rechtsweges). Nachdem der Entscheid der Kantonsregierung ergangen ist, kann sich der Rechtsuchende an das Bundesgericht wenden. Dabei kann er das Nichteintreten und den materiellen Gehalt des Kantonsregierungsentscheids mit Beschwerde anfechten (Art. 80 Abs. 3 BPR). Gleichzeitig kann er auch bereits im kantonalen Verfahren zur Diskussion gestellte Fragen aufwerfen, welche die Kantonsregierung zust�ndigkeitshalber nicht materiell behandeln konnte, auch wenn er dazu bisher keine formellen Antr�ge gestellt hat.
1.3 Es ergibt sich, dass auf die Wahrung des Instanzenzugs gem�ss Art. 77 Abs. 1 lit. b BPR nicht verzichtet werden kann. Auf die Beschwerde kann somit gest�tzt auf Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG grunds�tzlich nicht eingetreten werden. Im Hinblick auf die Ausf�hrungen in BGE 136 II 132 E. 2.5.2 und 2.5.3 S. 140 f. erscheint es jedoch verst�ndlich, dass der Beschwerdef�hrer seine Stimmrechtsbeschwerde direkt beim Bundesgericht einreichte. Sie ist deshalb gest�tzt auf den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) ausnahmsweise materiell zu beurteilen.
2.1 Der Beschwerdef�hrer vertritt die Auffassung, die Ausschaffungsinitiative sei mit zwingendem V�lkerrecht nicht vereinbar, da sie die von diesem verlangte "Non-Refoulement-Pr�fung" ausschliesse. Sie verstosse zudem gegen das EU-Freiz�gigkeitsabkommen und sei damit gem�ss geltendem Recht nicht durchf�hrbar. Die Initiantin h�tte dies dem Stimmb�rger verschwiegen. Dies sei umso gravierender, als es sich bei der Initiantin nicht um irgendeine Splittergruppe, sondern um die gr�sste Partei der Schweiz handle, deren Vizepr�sident und "Spiritus rector" zudem Justizminister gewesen sei. Deshalb wohne ihren Ausf�hrungen zu diesem Thema eine gewisse Legitimit�t und (scheinbare) Glaubw�rdigkeit inne. Die SVP und die anderen Bundesratsparteien h�tten den Stimmb�rgern erkl�ren m�ssen, dass die Durchf�hrung der Initiative die K�ndigung des EU-Freiz�gigkeitsabkommens und weiterer wichtiger V�lkerrechtsabkommen wie der EMRK, der Kinderrechtskonvention und des UNO-Pakts II voraussetze. Sie h�tten die Stimmb�rger zudem �ber die wirtschaftlichen und politischen Folgen der K�ndigung des EU-Freiz�gigkeitsabkommens, die Guillotine-Klausel und damit das Dahinfallen der bilateralen Vertr�ge mit der EU informieren m�ssen. Dem Bundesamt f�r Justiz und dem Eidgen�ssischen Departement f�r ausw�rtige Angelegenheiten sei vorzuwerfen, dass sie es unterlassen h�tten, diese fehlerhaften Informationen mit ihrer fachlichen Autorit�t richtigzustellen.
2.2 Der Beschwerdef�hrer geht davon aus, dass die Bundesratsparteien quasi wie die Beh�rden verpflichtet sind, Vorlagen im Abstimmungskampf objektiv und ausgewogen darzulegen und unzutreffende Informationen richtigzustellen. Das trifft nicht zu. Es steht den politischen Parteien wie anderen privaten Vereinigungen oder Privatpersonen frei, ob sie sich an einem Abstimmungskampf beteiligen wollen. Tun sie das, so d�rfen sie ihre Interessen auch einseitig und polemisch vertreten. Das ist insofern unbedenklich, als der m�ndige Stimmb�rger um die Parteilichkeit der Parteien weiss und er vom Bundesrat in den Abstimmungserl�uterungen eine sachliche und ausgewogene Darstellung des Abstimmungsgegenstands zugestellt erh�lt (Art. 10a, Art. 11 Abs. 2 BPR). Private Informationen oder Propaganda k�nnen die Willensbildung der Stimmb�rger im Abstimmungsverfahren daher nur ausnahmsweise unzul�ssig beeinflussen, etwa dann, wenn mit privaten Publikationen in einem so sp�ten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irref�hrenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es dem B�rger nach den Umst�nden unm�glich ist, sich aus anderen Quellen ein zuverl�ssiges objektives Bild von den tats�chlichen Verh�ltnissen zu machen (ZBl 97/1996 233 E. 3b; ZBl 81/1980 252; BGE 102 Ia 264 E. 3). Solches wird vorliegend nicht geltend gemacht.
2.3 Dass die verfassungs- und v�lkerrechtskonforme Umsetzung der Initiative schwierig sein wird, war den Stimmb�rgerinnen und Stimmb�rgern bewusst. Darauf wird in den Abstimmungserl�uterungen wiederholt und unmissverst�ndlich hingewiesen (S. 6, 9, 10, 11, 14). Die Vereinbarkeit der Initiative mit den v�lkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz war zudem Gegenstand zahlreicher Diskussionen im Abstimmungskampf.
2.4 Somit erweisen sich die R�gen, wonach die Willensbildung der Stimmb�rger bei der Abstimmung �ber die Ausschaffungsinitiative in unzul�ssiger Weise verf�lscht worden sei und das Abstimmungsergebnis deshalb nicht dem freien Willen der Stimmberechtigten entspreche, als unbegr�ndet bzw. unzul�ssig.
Die Beschwerde ist damit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdef�hrer die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, dem Regierungsrat des Kantons Solothurn und der Bundeskanzlei schriftlich mitgeteilt.
Fonjallaz St�ri

References: Art. 29
 Art. 34
 Art. 82
 BGE 
 Art. 82
 Art. 77
 Art. 67
 Art. 69
 Art. 76
 Art. 77
 BGE 
 BGE 
 Art. 77
 Art. 88
 Art. 77
 BGE 
 Art. 77
 Art. 88
 BGE 
 Art. 9
 Art. 11
 BGE