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Timestamp: 2016-10-27 09:13:01+00:00

Document:
Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Marion Jakob und Markus H�fliger,
Schweizerischer Krippenverband (SKV), Rennweg 23, Postfach 4203, 8022 Z�rich,
Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanw�ltin Judith Wissmann Lukesch.
Anerkennung der �quivalenz,
X.________, brasilianische Staatsangeh�rige, absolvierte von 1988-1990 das Primarlehrerinnenseminar in Recife, Brasilien, und erwarb dort ein Diplom als Lehrerin f�r die ersten Klassen der Primarschule. 1996 gelangte sie in die Schweiz. Ab Februar 2002 arbeitete sie als Kleinkindererzieherin in der privaten Kinderkrippe A.________ in Z�rich. Am 7. Mai 2002 teilte der Schweizerische Krippen-Verband (SKV) der Krippe mit, das Diplom von X.________ werde nicht anerkannt. Am 25. Juni 2002 k�ndigte die Kinderkrippe die Anstellung auf Ende August 2002. In einem Arbeitszeugnis vom 13. Juni 2002 gab die Krippe an, die K�ndigung erfolge deshalb, weil in der Schweiz das Diplom nicht gelte. Am 2. Januar 2003 erhob X.________ Rekurs an den SKV. Dessen Vorstand lehnte den Rekurs mit Schreiben vom 22. Januar 2003 ab.
X.________ erhob gleichzeitig eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich und eine staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht; in letzterer beantragte sie, der angefochtene Rekursbescheid des SKV sei aufzuheben; eventuell seien die Richtlinien des SKV zur Anerkennung der Berufsbildung zur Kleinkindererzieherin des SKV aufzuheben. Sie r�gte eine Verletzung verschiedener verfassungs- und konventionsrechtlicher Rechte. Prozessual beantragte sie die Edition der Originalakten, die Gew�hrung der unentgeltlichen Rechtspflege und die Sistierung des Verfahrens bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts. Mit Verf�gung des Pr�sidenten der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 9. April 2003 wurde das bundesgerichtliche Verfahren bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts sistiert.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich trat mit Beschluss vom 5. November 2003 auf die bei ihm erhobene Beschwerde nicht ein.
Mit Verf�gung des Pr�sidenten der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 18. Februar 2004 wurde das bundesgerichtliche Verfahren wieder aufgenommen.
Mit Vernehmlassung vom 19. M�rz 2004 beantragte der SKV, auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen.
X.________ reichte am 20. M�rz 2004 einen Nachtrag zur staatsrechtlichen Beschwerde ein und ersuchte gleichzeitig um Beschwerdeerg�nzung oder einen zweiten Schriftenwechsel im Sinne von Art. 93 OG.
Das Bundesgericht pr�ft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 129 I 337 E. 1 S. 339, mit Hinweisen).
1.1 Die staatsrechtliche Beschwerde ist zul�ssig gegen "kantonale Erlasse oder Verf�gungen (Entscheide)", sofern kein anderes eidgen�ssisches Rechtsmittel gegeben ist (Art. 84 Abs. 1 OG). Zu pr�fen ist insbesondere, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zul�ssig ist.
1.1.1 Am 1. Januar 2004 ist das Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 �ber die Berufsbildung (Berufsbildungsgesetz, BBG; SR 412.10) in Kraft getreten. Dieses gilt f�r alle Berufsbereiche ausserhalb der Hochschulen (Art. 2 Abs. 1 lit. d BBG). Der Bundesrat regelt die Anerkennung ausl�ndischer Diplome und Ausweise (Art. 68 Abs. 1 BBG). Er hat dies getan in Art. 69 und 70 der Verordnung vom 19. November 2003 �ber die Berufsbildung (Berufsbildungsverordnung, BBV; SR 412.101). Nach Art. 69 Abs. 1 BBV anerkennt das Bundesamt unter bestimmten Voraussetzungen ausl�ndische Diplome und Ausweise. Nach der heute geltenden Rechtslage wird somit die Anerkennung ausl�ndischer Diplome durch Bundesverwaltungsrecht geregelt und entsprechende Verf�gungen w�ren grunds�tzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar.
1.1.2 Der hier angefochtene Entscheid ist jedoch noch vor In-KraftTreten des neuen Rechts ergangen. Weder die Berufsbildung f�r Kleinkindererzieherinnen noch die Anerkennung entsprechender ausl�ndischer Diplome war nach der bis Ende 2003 geltenden Rechtslage bundesrechtlich geregelt: Das damals geltende Bundesgesetz vom 19. April 1978 �ber die Berufsbildung (aBBG; AS 1979 1687) regelte nur die Ausbildung in den Berufen der Industrie, des Handwerks, des Handels, des Bank-, Versicherungs-, Transport- und Gastgewerbes und anderer Dienstleistungsgewerbe sowie der Hauswirtschaft (Art. 1 Abs. 1 lit. b aBBG).
1.1.3 Die auf Art. 316 ZGB gest�tzte Verordnung vom 19. Oktober 1977 �ber die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption (PAVO; SR 211.222.338) regelt in ihren Art. 13 ff. zwar eine Bewilligungspflicht f�r den Betrieb von Kinderkrippen u.dgl. und schreibt als Bewilligungsvoraussetzung unter anderem vor, dass die Leiter und Mitarbeiter nach erzieherischer Bef�higung und Ausbildung f�r ihre Aufgabe geeignet sind (Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO). Gegen die gest�tzt auf diese Verordnung ergangenen Verf�gungen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zul�ssig (BGE 116 II 238 E. 1b S. 240 f.; Urteil 5A.10/2001 vom 6. August 2001, E. 1b). Indessen enth�lt die PAVO nur Mindestanforderungen und �berl�sst den Kantonen den Erlass weitergehender Vorschriften (Urteil 5A.3/2003 vom 14. Juli 2003, E. 5); namentlich beh�lt sie den Kantonen vor, Massnahmen zur Ausbildung von Kleinkinder- und Heimerziehern zu treffen (Art. 3 Abs. 2 lit. a PAVO), und regelt weder deren Ausbildung noch die Anerkennung ausl�ndischer Diplome.
1.1.4 Der angefochtene Entscheid st�tzt sich daher nicht auf Bundesverwaltungsrecht, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde von vornherein nicht in Betracht f�llt.
1.2 In Frage kommt einzig die staatsrechtliche Beschwerde. Nach st�ndiger Rechtsprechung k�nnen nur Hoheitsakte Anfechtungsobjekt der staatsrechtlichen Beschwerde bilden, das heisst Akte, welche die Rechtsbeziehung des B�rgers zum Staat autoritativ festlegen (BGE 128 I 167 E. 4 S. 170; 126 I 250 E. 1a S. 251 f., mit Hinweisen). Angefochten werden k�nnen auch Entscheide, die von Privaten ausgehen, wenn diese vom Kanton mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet worden sind (BGE 126 I 250 E. 1a S. 252).
1.2.1 Der Beschwerdegegner, welcher den angefochtenen Entscheid erlassen hat, ist ein privatrechtlicher Verein im Sinne der Art. 60 ff. ZGB. Die staatsrechtliche Beschwerde kommt daher nur in Frage, wenn ihm hoheitliche Befugnisse �bertragen worden sind.
1.2.2 Die Interkantonale Vereinbarung vom 18. Februar 1993 �ber die Anerkennung von Ausbildungsabschl�ssen (IVAA; SR 413.21), der alle Kantone beigetreten sind, hat nach ihrem Art. 1 zum Zweck, die Anerkennung kantonaler und ausl�ndischer Ausbildungsabschl�sse zu regeln. Sie gilt f�r alle Ausbildungen und Berufe, deren Regelung in die Zust�ndigkeit der Kantone f�llt, namentlich f�r die Lehrerbildung aller Stufen und in Berufen des Sozialbereichs (Art. 2 Abs. 2 lit. c und e IVAA). Ob Kleinkindererzieherinnen unter diese beiden Kategorien fallen, kann dahin gestellt bleiben, da die Aufz�hlung ohnehin nicht abschliessend ist. Bis zum Erlass einer bundesrechtlichen Regelung sind die Kantone f�r die Ausbildung der Kleinkindererzieherinnen zust�ndig (Art. 3 BV), selbst wenn sie davon keinen Gebrauch gemacht haben sollten, weshalb die IVAA auch f�r diesen Beruf gilt. Anerkennungsbeh�rde ist die Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK; Art. 4 Abs. 1 IVAA), ausser f�r die Ausbildungsabschl�sse im Gesundheitswesen, wo die Sanit�tsdirektorenkonferenz zust�ndig ist (Art. 4 Abs. 2 IVAA). Die EDK erl�sst Anerkennungsreglemente (Art. 6 Abs. 2 IVAA). Die Anerkennung gew�hrt den gleichen Zugang zu kantonal reglementierten Berufen wie den entsprechend diplomierten Angeh�rigen des eigenen Kantons (Art. 8 Abs. 2 IVAA). Die Reglemente und Entscheide der Anerkennungsbeh�rden k�nnen gem�ss Art. 84 OG mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (Art. 10 Abs. 1 IVAA; dazu Urteile 2P.113/2003 vom 15. September 2003, E. 1.1; 2P.176/2001 vom 6. November 2001, E. 1a/aa).
1.2.3 W�hrend in einigen Bereichen der Berufsbildung privaten Vereinigungen hoheitliche Aufgaben �bertragen worden sind (vgl. z.B. Art. 67 BBG; Art. 16 aBBG und dazu Urteil 2A.249/2002 vom 7. November 2002, E. 2.3), sieht die IVAA f�r den Zust�ndigkeitsbereich der EDK nicht vor, dass die Befugnisse der Anerkennungsbeh�rde an einen privaten Verein delegiert werden k�nnen (anders f�r den Zust�ndigkeitsbereich der Sanit�tsdirektorenkonferenz, welche den Vollzug an Dritte �bertragen kann [Art. 5 Abs. 3 IVAA und dazu Urteil 2P.176/2001 vom 6. November 2001, E. 1a]). Die Beschwerdef�hrerin bringt selber vor, dass eine derartige Delegation hoheitlicher Befugnisse nicht vorliegt.
Zwar hat der Beschwerdegegner mit dem Bundesamt f�r Sozialversicherungen einen Leistungsvertrag abgeschlossen, worin er unter anderem beauftragt wird, Ausbildungsrichtlinien zu entwickeln und sich in der Lehraufsicht und der Anerkennung von Schulen und Weiterbildungsinstitutionen zu bet�tigen. In diesem Vertrag kann aber schon deshalb keine rechtsg�ltige �bertragung hoheitlicher Befugnisse erblickt werden, weil eine entsprechende gesetzliche Grundlage fehlt. Dasselbe w�rde gelten f�r allf�llige weitere Leistungsvertr�ge, weshalb sich der Antrag der Beschwerdef�hrerin er�brigt, derartige Vertr�ge zu edieren.
Nach � 2 Abs. 3 der z�rcherischen Verordnung vom 6. Mai 1998 �ber die Bewilligung von Kinder- und Jugendheimen, Kinderkrippen und Kinderhorten (LS 852.23) erl�sst die Erziehungsdirektion erg�nzende Richtlinien �ber die Bewilligungsvoraussetzungen. Die Bildungsdirektion hat am 1. Dezember 2002 Richtlinien f�r die Bewilligung von Kinderkrippen erlassen, nach deren Ziff. 2.4.3 mindestens eine der anwesenden Betreuungspersonen �ber eine anerkannte Ausbildung verf�gen muss. Das Amt f�r Jugend und Berufsberatung des Kantons Z�rich hat dazu ein Merkblatt f�r Aufsichtsinstanzen herausgegeben, wonach der Schweizerische Krippenverband im Auftrag der EDK zust�ndig sei f�r die �berpr�fung und Anerkennung ausl�ndischer Ausbildungen (Anhang zum Merkblatt A. Ziff. 3). Diese Aussage ist nach dem bisher Ausgef�hrten falsch und widerspricht der IVAA.
1.2.4 Der angefochtene Entscheid des Beschwerdegegners stellt damit rechtlich keinen hoheitlichen Akt dar, selbst wenn davon ausgegangen wird, dass der Beschwerdef�hrerin von ihrer privaten Arbeitgeberin deshalb gek�ndigt worden ist, weil der Beschwerdegegner das Diplom der Beschwerdef�hrerin nicht anerkannt hat; es handelt sich dabei um ein privatrechtliches Verh�ltnis zwischen Privaten.
1.2.5 Die Beschwerdef�hrerin macht jedoch geltend, der Beschwerdegegner habe faktisch eine kantonale bzw. interkantonale Aufgabe wahrgenommen und sei von der EDK stillschweigend zur Regelung der Anerkennung erm�chtigt worden. Der Beschwerdegegner �be damit anstelle der Kantone eine hoheitliche Kompetenz aus, sein Entscheid greife faktisch in ihre Grundrechte ein und m�sse daher mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar sein, weil nur so das Bed�rfnis nach Rechtsschutz gegen�ber Grundrechtseingriffen erf�llt werden k�nne.
1.2.6 Offenbar stellt die EDK bei ihren Anerkennungsentscheiden massgeblich auf die Richtlinien des Beschwerdegegners ab oder hat gem�ss gewissen in den Akten liegenden Unterlagen in der Vergangenheit sogar Anerkennungsgesuche dem Beschwerdegegner zur Bearbeitung weitergeleitet.
Nach dem oben Ausgef�hrten (E. 1.2.3) stellt sodann auch der Kanton Z�rich bei seiner Bewilligungspraxis f�r Kinderkrippen faktisch offenbar auf die Anerkennung durch den Beschwerdegegner ab.
Die Nicht-Anerkennung des Diploms kann zudem auch subventionsrechtliche Folgen haben: Nach Art. 3 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 2002 �ber Finanzhilfen f�r familienerg�nzende Kinderbetreuung (SR 861) k�nnen Finanzhilfen an Kindertagesst�tten gew�hrt werden, die u.a. den kantonalen Qualit�tsanforderungen gen�gen. Im bundesrechtlichen Verfahren f�r die Beurteilung von Finanzgesuchen wird die kantonale Beh�rde dazu angeh�rt (Art. 11 Abs. 1 der Verordnung vom 9. Dezember 2002 �ber Finanzhilfen f�r familienerg�nzende Kinderbetreuung, SR 861.1). Es ist denkbar, dass die kantonalen Beh�rden dabei ber�cksichtigen, ob Personal mit einem vom Beschwerdegegner anerkannten Diplom vorhanden ist. Dasselbe k�nnte auch gelten f�r kantonale oder kommunalen Subventionen.
Es ist somit glaubhaft, dass - auch wenn der Nichtanerkennungsentscheid des Beschwerdegegners keine direkte hoheitliche Bedeutung hat - die Beschwerdef�hrerin deshalb keine Anstellung als Kinderkrippenleiterin findet, weil die Kinderkrippe infolge der fehlenden Diplomanerkennung riskieren w�rde, keine Betriebsbewilligung oder keine Finanzhilfe zu erhalten. Es ist daher nicht von der Hand zu weisen, dass der Entscheid des Beschwerdegegners geeignet ist, die Beschwerdef�hrerin in der Aus�bung ihres Berufs faktisch erheblich zu behindern.
1.2.7 Es fragt sich, ob der Entscheid des Beschwerdegegners infolge dieser faktischen Auswirkungen ein taugliches Anfechtungsobjekt f�r die staatsrechtliche Beschwerde darstellt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist f�r die Beurteilung der Frage, ob eine beanstandete Handlung als anfechtbarer Hoheitsakt im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG einzustufen ist, auch zu ber�cksichtigen, wieweit das betreffende Verhalten geeignet ist, Grundrechte zu verletzen. Wenn das Rechtsschutzbed�rfnis dies gebietet, kann eine Anfechtungsm�glichkeit allenfalls selbst dann bestehen, wenn keine f�rmliche Verf�gung vorliegt. Dies ist etwa dann der Fall, wenn eine Beh�rde den Erlass einer Verf�gung zu Unrecht verweigert oder verz�gert (formelle Rechtsverweigerung). Die Frage kann sich unter Umst�nden auch bei gewissen (positiven) Realakten stellen, durch welche der Staat ohne Erlass einer Verf�gung in Grundrechte eingreift (BGE 128 I 167 E. 4.5 S. 175, mit Hinweisen). Es muss sich aber in jedem Falle um Akte oder Anordnungen handeln, welche dem Staat oder einem Tr�ger �ffentlicher Aufgaben zuzurechnen sind und von ihrem Inhalt oder von den ber�hrten Grundrechten her ein besonderes Rechtsschutzbed�rfnis begr�nden (BGE 126 I 250 E. 2d S. 255).
Diese Voraussetzung wurde verneint in einem Fall, in welchem eine private juristische Person �ber die Zuteilung von Messe-Standpl�tzen auf einem Areal entschied, das zwar dem Kanton geh�rte, aber der privaten Gesellschaft im Baurecht abgetreten worden war (BGE 126 I 250 E. 2d/aa S. 255). Im Urteil 2P.96/2000 vom 8. Juni 2001 (ZBl 2001 S. 656, E. 5b und c), auf welches sich die Beschwerdef�hrerin beruft, hat hingegen das Bundesgericht entschieden, dass ein �ffentlichrechtlicher Rechtsschutz bestehen muss gegen grundrechtseinschr�nkende Entscheide eines privatrechtlichen Vereins, dem eine Gemeinde den �ffentlichen Grund zur Durchf�hrung eines Fests �berlassen hat (kritisch dazu Yvo Hangartner, Urteilsanmerkung, AJP 2002 S. 67 ff., 69).
1.2.8 Die Praxis, wonach unter gewissen Umst�nden auch nicht hoheitliche Anordnungen Privater Anfechtungsobjekt der staatsrechtlichen Beschwerde sein k�nnen, ist damit begr�ndet, dass andernfalls unter Umst�nden eine faktische Grundrechtsbeeintr�chtigung keiner gerichtlichen Beurteilung zugef�hrt werden k�nnte. Diese Begr�ndung entf�llt jedoch, wenn im fraglichen Bereich eine hoheitliche Regelungszust�ndigkeit oder eine anderweitige Anfechtungsm�glichkeit besteht (BGE 128 I 167 E. 4.3 und 4.5 S. 171 ff.).
Entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrerin ergibt sich deshalb die Zul�ssigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde nicht schon daraus, dass allenfalls eine Drittwirkung von Grundrechten (Art. 35 Abs. 3 BV) zur Diskussion stehen k�nnte. Denn eine solche k�nnte auch von der f�r privatrechtliche Verh�ltnisse zust�ndigen Ziviljustiz durchgesetzt werden (vgl. f�r den Fall der Lohngleichheit [Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV] BGE 124 II 409 E. 1a S. 411).
1.2.9 Anders als im zitierten Urteil 2P.96/2000 hat hier keine staatliche Beh�rde einem Privaten die Nutzung einer �ffentlichen Sache �bertragen. Anerkennungsbeh�rde f�r das Diplom der Beschwerdef�hrerin ist - wie vorne dargelegt - die EDK. Deren Entscheid kann mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden. Es kann deshalb nicht gesagt werden, das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdef�hrerin bedinge eine direkte Anfechtbarkeit des Entscheids des Beschwerdegegners. Die Beschwerdef�hrerin h�tte ein Anerkennungsgesuch an die EDK stellen und deren Entscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten k�nnen. Es besteht daher keine Veranlassung, die staatsrechtliche Beschwerde unmittelbar gegen den Entscheid des Beschwerdegegners zuzulassen.
1.2.10 Selbst wenn davon ausgegangen w�rde, dass die EDK bisher die Anerkennungsentscheide faktisch dem Beschwerdegegner �bertragen hat, w�rde sich daran nichts �ndern. Diese Praxis w�re rechtswidrig, da keine Rechtsgrundlage f�r die �bertragung dieses Entscheids an den Beschwerdegegner besteht. W�rde das Bundesgericht auf Beschwerden gegen entsprechende Anerkennungsentscheide eintreten, w�rde dies darauf hinauslaufen, eine rechtswidrige Praxis anzuerkennen. Der Beschwerdef�hrerin w�re auch nicht gedient, wenn das Bundesgericht auf die Beschwerde eintr�te und den angefochtenen Entscheid aufh�be, weil eine unzul�ssige Delegation hoheitlicher Befugnisse an den Beschwerdegegner vorliege. So oder so m�sste die Beschwerdef�hrerin einen neuen Entscheid der zust�ndigen Anerkennungsbeh�rde erwirken.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist demnach nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tr�gt grunds�tzlich die Beschwerdef�hrerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 156 Abs. 1 OG). Sie hat allerdings die unentgeltliche Prozessf�hrung beantragt. Diese wird gew�hrt, wenn die Partei bed�rftig ist und das Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (Art. 152 Abs. 1 OG). Die Bed�rftigkeit der Beschwerdef�hrerin wird durch das von den Sozialdiensten Kloten erstellte Budget best�tigt. Angesichts der wenig klaren Regelung und Praxis der Diplomanerkennung war das Rechtsbegehren nicht von vornherein aussichtslos. Die unentgeltliche Prozessf�hrung ist daher zu gew�hren und die Beschwerdef�hrerin ist von der Bezahlung der Gerichtskosten zu befreien. Da die Rechtsvertreter der Beschwerdef�hrerin keine Anw�lte sind, k�nnen sie nicht als unentgeltliche Rechtsbeist�nde beigegeben werden (Art. 152 Abs. 2 OG).
Die unterliegende Beschwerdef�hrerin hat grunds�tzlich die Parteikosten des Beschwerdegegners zu ersetzen (Art. 159 Abs. 2 OG). Indessen hat dieser massgeblich zur Entstehung des Verfahrens beigetragen, indem er sich - wenn auch ohne Rechtsgrundlage - faktisch wie eine Anerkennungsstelle verhalten hat. Es rechtfertigt sich daher, keine Parteientsch�digung zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 analog und Abs. 5 in Verbindung mit Art. 156 Abs. 6 OG).
Das Gesuch um Gew�hrung der unentgeltlichen Prozessf�hrung wird gutgeheissen. Es wird keine Gerichtsgeb�hr erhoben.
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin und dem Schweizerischen Krippenverband (SKV) sowie, zur Kenntnis, der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 93
 Art. 69
 Art. 69
 Art. 316
 Art. 13
 Art. 60
 Art. 1
 Art. 4
 Art. 84
 Art. 67
 Art. 16
 Art. 3
 Art. 84
 BGE 
 Art. 156