Source: http://metropoles.revues.org/5320
Timestamp: 2017-03-28 04:12:37+00:00

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Français English La capacité d’action des gouvernements locaux augmente-t-elle lorsqu’une ville se trouve dans un contexte de croissance et diminue-t-elle en cas de déclin ? Certains auteurs répondent par l’affirmative, d’autres estiment que ce facteur n’est pas déterminant. Cet article souhaite élargir ce débat en analysant comment les gouvernements locaux peuvent mobiliser deux ressources d’action génératrices de capacité d’action : la maîtrise foncière et le soutien politique. En comparant les villes suisses de Bienne et Genève, il suggère qu’une longue période de déclin peut augmenter la capacité d’action, car elle facilite la mobilisation de ces deux ressources. Inversement, la croissance peut réduire la capacité d’action, car elle entraîne une sous-utilisation de la première ressource et complique la mobilisation de la seconde.
Mots-clés :gouvernance urbaine, capacité d’action, maîtrise foncière, soutien politique, Suisse
Keywords :urban governance, capacity to act, land management, political support, SwitzerlandHaut de page
2.2 Genève, une ville qui subit sa croissance 3. Bienne 3.1 La maîtrise foncière au service du développement urbain
« In no way do I maintain that market pressures are unimportant or easily overridden. But they do vary in intensity and clarity, and other forces also come into play.If Marx is the hedgehog of analysis, because he sees a big and enormously important factor, Weber is the patron of foxes. Weber understood that modern systems of social stratification have multiple foundations (Stone, 1980). […] Urban regime analysis thus concerns how local agency fits into the play of larger forces. Local actors are shaped by and respond to large structures, but the appropriate lens for viewing this wider field is local agency—what motivates actors at this level, what affects their ability to cooperate or puts them into conflict, the leverage they can gain in tackling problems, and in general what they make of the structural forces in which they are enmeshed. »Stone (2005 :323-324).
8En d’autres termes, Stone considère que la croissance ou le déclin économique d’une ville n’ont pas d’influence directe sur la création de la capacité d’action, mais que cette dernière est déterminée par la façon dont les acteurs locaux réagissent face à cette situation. A l’origine, la théorie des régimes est d’ailleurs apparue afin de remettre le politics au centre des études d’économie politique urbaine et de proposer une alternative plus démocratique au structuralisme économique des marxistes (voir Swanstrom, 1985 ; Logan, Swanstrom, 1990 ; Keating, 1991 ; DeLeon, 1992a ; Stoker, Mossberger, 1994 ; Rast, 2005 :54). Cette volonté originelle explique pourquoi les chapitres des manuels de politique urbainedédiés aux régimes (Stoker, 1995 ; Mossberger, 2009) insistent beaucoup sur la variation des contraintes politico-institutionnelles, mais très peu sur la variation des contraintes économiques, lorsqu’ils discutent l’enjeu de la diversité des contextes locaux et des comparaisons transnationales de régimes urbains. Pourtant, plusieurs études comparatives s’appuyant sur la théorie des régimes sélectionnent explicitement des villes dont les trajectoires de développement - période de croissance ou de déclin – sont similaires (DiGaetano, 1997 :850-51 ; John, Cole, 1998 :389-90 ; Sellers, 2002 :29ss ; Dormois, 2006 :841-42)3. Même si ces auteurs discutent ensuite relativement peu de l’influence de cette variable croissance - déclin sur la création de la capacité d’action, leur sélection de cas révèle qu’ils reconnaissent qu’elle a une influence importante. 4 Traduction choisie pour les termes driving variables. 5 Traduction choisie pour les termes steering variables.
« Without market conditions that make available investment, employment and an economic base, urban development is simply not likely to occur. As a driving force, intergovernmental support provides the finance and infrastructure that are also essential for development. It is not too much to say that the driving forces of market conditions and intergovernmental mechanisms determine whether things can be built. »Kantor, Savitch (2005 :145) [mise en forme originale].
13Enfin, la littérature sur les villes en déclin explicite le lien entre conjoncture économique favorable et capacité d’action. Elle définit les villes en déclin comme un nouvel objet de recherche sui generis précisément parce qu’elles ne bénéficient plus de la croissance (Häussermann, Siebel, 1998 ; Oswalt, Riniets, 2006 ; Cunningham-Sabot, Fol, 2010 ; Martinez-Fernandez et al., 2012). Les auteurs travaillant dans ce domaine reconnaissent que la cause du déclin n’est pas imputable aux gouvernements locaux, car elle est liée à la globalisation de l’économie et à l’internationalisation des mécanismes de production (Häussermann, Siebel, 1998 :92 ; Cunningham-Sabot, Fol, 2010 :369 ; Martinez-Fernandez et al., 2012 :214). En revanche, ces auteurs avancent que le déclin affaiblit les gouvernements locaux parce qu’ils ne sont plus capables de mobiliser des ressources d’action à leur échelle et dépendent uniquement des ressources externes (Bernt, 2009 :755 ; Rink et al., 2014 :264). Certes, les avis divergent sur les stratégies à adopter pour mobiliser ces ressources externes. Certains auteurs estiment que les villes doivent renforcer leur attractivité économique afin d’attirer de nouveaux acteurs privés (DiGaetano, Lawless, 1999 ; Wilson, Wouters, 2003 ; Stansel, 2011), y compris au travers d’actes symboliques (Rousseau, 2009). D’autres considèrent que le salut passe obligatoirement par l’intervention d’une instance régionale, nationale ou supranationale (Bernt, 2009 ; Rink et al., 2014). Toutefois, ces études s’accordent sur le fait que la capacité d’action d’une ville en déclin est moindre en raison de l’absence de croissance. Les travaux nuançant cette tendance constituent des exceptions. A titre d’exemple, Béal, Dormois et Pinson (2010) montrent que la faible capacité d’action de Saint-Etienne est aussi due à la présence prolongée de l’Etat « brancardier » qui a distendu les rapports de coopération public-privé. 14En résumé, alors que Stone estime que la variable croissance - déclin n’aura pas d’influence directe sur la création de la capacité d’action, Kantor et Savitch avancent que son impact est substantiel et la plupart des travaux sur la ville en déclin estiment que cet impact est déterminant. Ces divergences de vue nous amènent à nous questionner sur l’effet de la croissance ou du déclin sur la capacité des exécutifs à mobiliser des ressources à l’échelle locale. Deux ressources d’action nous semblent pertinentes pour notre analyse, car certaines études mobilisant le cadre théorique des régimes argumentent qu’elles peuvent inverser le rapport de force public-privé en faveur des gouvernements locaux et contraindre les acteurs privés à s’associer à des politiques sociales ou de préservation du patrimoine présentant des rendements moins attractifs. Il s’agit de la maîtrise foncièreet du soutien politique. 15Nous adoptons ici une conception étendue de la maîtrise foncière et la définissons comme le contrôle par la collectivité publique des transformations effectives de son territoire (Comby, Renard, 1996 ; Persyn, 2013). La maîtrise foncière comprend donc la propriété publique de parcelles de terrain ainsi que les arrangements fonciers (conventions, servitudes, cessions, échanges) conclus avec d’autres propriétaires afin que l’utilisation du sol soit conforme aux politiques d’aménagement définies par les autorités. Kantor et Savitch citent le foncier comme une ressource importante permettant aux gouvernements locaux de ne pas être relégués au simple rôle d’observateurs des forces économiques globales (2002 :348), même si cette ressource n’est pas au centre de leur analyse. La maîtrise foncière est surtout décisive dans la mise en place du local-statist regime théorisé par Imbroscio. Dans ce régime, le gouvernement local n’est pas limité à ses fonctions régaliennes, mais il est capable de gouverner la ville de manière plus autonome sans dépendre prioritairement des intérêts privés (1998 :243 ; 2010 :31). 16La ressource « soutien politique » se réfère à la capacité du gouvernement local à obtenir le soutien du Conseil municipal ou des citoyens pour légitimer les objectifs de sa politique (Knoepfel et al., 2006 :90ss). Cette ressource joue un rôle fondamental dans la mise en place d’un régime progressif, car la légitimité démocratique qu’elle procure au gouvernement local lui permet de se détourner de l’objectif unique de maximisation de la croissance, y compris lorsque la conjoncture économique est défavorable (DeLeon, 1992a, 1992b ; Stone, 1993 :19 ; Savitch, Kantor, 2002 :353). Analyser cette ressource dans le contexte suisse est d’autant plus pertinent en raison de la forte influence des institutions de démocratie directe qui offrent aux citoyens de multiples possibilités d’influencer le processus de décision (Trechsel, Kriesi, 1996 ; Kriesi, 1998 ; Papadopoulos, 1998 ; Linder 2005, 2010 ; Vatter, Wirz, 2014). 2. Sélection et contextualisation des cas etudiés
17Pour évaluer si la capacité d’action est déterminée principalement par des jeux d’acteurs locaux ou par des facteurs externes sur lesquels ces acteurs n’ont pas d’influence, nous sélectionnons, en nous inspirant de la méthode des cas cruciaux (Eckstein, 1975 ; Gerring, 2007), deux villes particulièrement contrastées en termes de trajectoire de développement (voir figures 1 et 2) et de degré d’attractivité économique. Chacune de ces villes représente un « most likely crucial case » (Gerring, 2007 :237ss) permettant de tester le lien causal entre contexte de croissance et capacité d’action avancé par Kantor et Savitch, ainsi que par plusieurs travaux sur les villes en déclin.La ville de Bienne est un ancien pôle industriel qui a traversé une longue période de déclin et dépend toujours substantiellement de l’industrie horlogère. Elle devrait donc pâtir d’une capacité d’action réduite. Inversement, Genève est une place financière reconnue mondialement qui a connu une forte croissance ininterrompue depuis l’après-guerre et devrait donc bénéficier d’une importante capacité d’action. 18Notre analyse empirique est fondée sur trois types de sources. Premièrement, nous avons collecté des articles de presse et des documents officiels (rapports internes, procès-verbaux du Conseil municipal, communiqués de presse du gouvernement et brochures explicatives destinées aux électeurs lors des scrutins populaires) afin d’établir la chronologie détaillée des projets présentés. Deuxièmement, afin d’obtenir davantage d’informations sur les stratégies des acteurs impliqués, nous avons conduit vingt entretiens semi-directifs avec divers représentants des autorités locales (maires, membres du gouvernement local, responsables de l’administration municipale, députés au Conseil municipal) et de leurs partenaires privés (promoteurs immobiliers, investisseurs, bureaux d’architectes). Enfin, nous complétons ces données qualitatives par l’analyse de certaines données démographiques et économiques produites par l’Office Fédéral de la Statistique (OFS) et les autorités des deux villes concernées. 2.1 Bienne, une ville en déclin qui a transformé ce handicap en atout
Figure 1 : Population résidente permanente à Bienne et à Genève entre 1960 et 2010.Agrandir Original (png, 40k)
Source : Recensement fédéral de la population - Office Fédéral de la Statistique (OFS). Figure 2 : Nombre d’emplois à Bienne et Genève entre 1965 et 2008 et différentiation par secteur économique.Agrandir Original (png, 66k)
20Jusqu’au tournant du millénaire, Bienne correspond donc parfaitement aux critères de la ville en déclin (Häussermann, Siebel, 1988; Oswalt, Riniets, 2006; Martinez-Fernandez et al., 2012:214ss). Pourtant, le gouvernement biennois est parvenu à totalement inverser cette situation défavorable. Depuis 2000, la ville connaît une croissance démographique constante11 et son modèle de développement constitue désormais une référence à l’échelle nationale (Loderer, 2010a). Dans la section suivante, nous verrons que ce retournement de situation est lié à une importante capacité d’action structurée autour de la maîtrise foncière de la Municipalité et de sa capacité à obtenir régulièrement le soutien des électeurs pour légitimer sa politique de développement. 2.2 Genève, une ville qui subit sa croissance 12 Ce pourcentage est calculé pour la période 1991-2011 sur la base des chiffres de l'OCSTAT.
21Avec 191000 habitants, Genève est la deuxième ville la plus peuplée de Suisse. Elle constitue le centre d’un canton de 470000 habitants et d’une agglomération transfrontalière de 946 000 habitants incluant les départements français de l’Ain et de la Haute-Savoie, ainsi que le district de Nyon situé dans le canton de Vaud. Genève accueille le siège de nombreuses organisations internationales et figure dans le top 10 des places financières les plus importantes à l’échelle mondiale (QFCA, 2014:5). Depuis plusieurs décennies, toute la région connaît une forte croissance économique et démographique. Entre 1990 et 2014, le canton de Genève a accueilli 26 % d’habitants supplémentaires, l’agglomération franco-valdo-genevoise, 37 % (Grand Genève, 2014). Le nombre d’emplois a augmenté de 17 %12 dans le canton et de 23 % dans l’agglomération (Ibid.). 22Parallèlement à cette croissance, les autorités cantonales genevoises bénéficient de compétences particulièrement étendues en matière d’aménagement du territoire (Sager, 2002 :193 ; Ladner et al., 2013 :74). Elles contrôlent directement la politique du zonage, la délivrance des permis de construire ainsi que le pilotage des projets urbains, alors que ces compétences sont attribuées aux communes dans les autres cantons suisses. 13 Le taux de vacance indique le ratio entre le nombre de logements vacants et le nombre de logements (...)
Figure 3 : Nombre de logements construits dans le canton de Genève (1990-2014)Agrandir Original (png, 32k)
Figure 4 : Taux de vacance sur le marché du logement à Genève (1990-2014)Agrandir Original (png, 28k)
3. Bienne 3.1 La maîtrise foncière au service du développement urbain
« Je dirais que les deux tiers, voire les trois quarts du succès de la politique de développement de la ville reposent sur sa maîtrise foncière. »Erich Fehr, maire de Bienne depuis 2011.
24La Municipalité de Bienne possède près d’un quart du foncier situé sur son territoire communal grâce à une politique foncière active initiée dès les années 1920 (Loderer, 2010b :9-10). Elle construit systématiquement sa stratégie de développement autour d’une combinaison de trois outils fonciers : les échanges de terrains, l’octroi de droits de superficie et, enfin, l’achat et la vente de terrains. Les échanges de terrains sont réalisés avec des particuliers ou des entreprises afin de lancer rapidement des projets immobiliers et d’assurer le développement de la ville sur le court terme. A titre d’exemple, un simple échange de terrains réalisé en 2008 a permis de débloquer simultanément la réalisation de trois projets : le nouveau siège de Swatch, 300 logements destinés à la classe moyenne et un parc public15. Ensuite, la Municipalité octroie régulièrement des droits de superficie à des conditions avantageuses aux entreprises qui souhaitent s’implanter ou se développer à Bienne ainsi qu’aux coopératives qui construisent de nouveaux logements. Octroyer un droit de superficie consiste à céder un droit de propriété à un tiers pour une durée minimum de 30 ans, en échange d’une rente annuelle (CC, art. 655, al.3). Enfin, dans le cadre des grands projets, la Municipalité procède également à des ventes de terrains dont les recettes sont versées sur un fonds destiné exclusivement à de futures acquisitions foncières, ce qui lui permet de conserver sa maîtrise foncière sur le long terme. 25Nous présentons maintenant trois projets emblématiques qui reposent essentiellement sur la maîtrise foncière de la Municipalité et qui ont permis la construction de multiples infrastructures au cours des deux dernières décennies. La planification des deux premiers a débuté dans les années 1990, alors que les comptes de la Municipalité étaient déficitaires et que la ville était encore en déclin.
17 Notamment à l’Elfenau ou au Ried de Madretsch. 27Dans les années suivantes, plusieurs autres quartiers d’habitation voient le jour à proximité du centre-ville en suivant le modèle de l’aire Renfer17. Dès qu’elle le peut, la Municipalité rachète les terrains des entreprises qui quittent Bienne ou qui font faillite. La conjoncture économique défavorable maintient les prix du foncier à un niveau abordable et permet au gouvernement d’effectuer ces achats malgré des moyens financiers restreints. Ces terrains servent aussi à favoriser l’implantation de nouvelles entreprises comme le détaille l’exemple suivant.
28Dès le début des années 1990, l’entreprise Jumbo, spécialisée dans le marché du bricolage à bas prix, désire implanter une enseigne à Bienne. Jumbo fait partie du groupe Maus qui possède une parcelle aux Champs-de-Boujean, une zone industrielle périphérique de 138 hectares située sur le territoire communal. Un premier projet de centre commercial est planifié sur cette parcelle, mais les autorités cantonales le refusent, car l’étude d’impact environnemental révèle des nuisances trop importantes en termes de bruit et de pollution de l’air (Conseil de ville, 1996a:4). 29La Municipalité débloque la situation grâce à sa maîtrise foncière. Elle propose au groupe Maus un échange de terrains afin que le centre commercial soit réalisé à proximité de la future autoroute qui desservira les Champs-de-Boujean. Cette nouvelle localisation permet d’obtenir l’accord des autorités cantonales. En outre, la Municipalité demande au groupe Maus de réaliser un deuxième centre commercial au centre-ville. Cette exigence permet de convaincre les électeurs sceptiques qui redoutent un déplacement de la vie commerciale vers la périphérie avec la création du supermarché Jumbo. Ainsi, 70 % des citoyens valident la création des deux centres commerciaux en juin 1996 et les nouvelles enseignes sont ouvertes au début des années 2000. Quelques années plus tard, la Municipalité revend la parcelle échangée avec le groupe Maus à Hornbach, une autre société spécialisée dans le marché du bricolage à bas prix, concurrente de Jumbo. Cette vente rapporte 14 millions de francs suisses à la Municipalité, somme affectée à de futurs achats de terrains (Conseil de ville, 2003:3).
30En moins d’une décennie, la combinaison des outils fonciers a donc permis à la Municipalité de contribuer à l’ouverture de trois centres commerciaux d’envergure régionale sur son territoire. Elle a ainsi sécurisé de nombreux emplois et d’importantes recettes fiscales, contrairement à plusieurs autres villes suisses où ces grands supermarchés ont été implantés dans des communes périphériques de l’agglomération sans que la ville-centre ne puisse s’y opposer18. La combinaison des outils fonciers permet aussi à la Municipalité de financer et de construire de nouvelles infrastructures publiques, comme l’illustre l’exemple suivant. 3.1.3 Outils fonciers et construction d’infrastructures sportives
32La Municipalité réunit donc cette somme en combinant les outils fonciers dont elle dispose. Premièrement, elle modifie l’affectation des 50000 m2 de terrain sur lesquels les stades seront construits, ce qui lui permet de multiplier par dix la valeur de ses propres parcelles et de réaffecter cette plus-value foncière au financement des infrastructures sportives. Deuxièmement, elle accorde un droit de superficie à l’entreprise de construction Hauser Rutishauer Suter SA (HRS) et la contraint à soumettre une offre de rachat de 10 millions pour les terrains de l’ancien stade de la Gurzelen. Le partenariat public-privé (PPP) conclu avec HRS prévoit également qu’au terme de la construction, l’entreprise devienne propriétaire de la partie commerciale des stades et que la Municipalité rachète les infrastructures sportives. La rente annuelle de superficie est fixée à 1,7 million de francs pour une durée de 99 ans. Cette rente permet à la Municipalité de financer les aménagements publics nécessaires à la construction (routes, canalisations, réseau électrique) et couvre les frais d’entretien (Conseil de ville, 2007). 33Enfin, la Municipalité vend des terrains à Rolex qui souhaite agrandir et moderniser sa manufacture, puis réaffecte le produit de cette vente au projet des stades. Sa maîtrise foncière lui permet donc de financer 85 % de cette nouvelle infrastructure. Le solde est apporté par une subvention des autorités cantonales (voir tableau 1). Ce montage financier permet donc à la Municipalité de se présenter devant les électeurs avec un projet totalement autofinancé, ce qui véhicule une image de gratuité des stades durant les campagnes de votation (RTS, 09.12.2007) et contribue à la double acceptation des citoyens biennois en décembre 2007 et en mars 2010. Les stades sont inaugurés en automne 2015.
Vente des terrains de l’ancien stade de la Gurzelen 10 millions
35A Bienne, l’autonomie financière du gouvernement municipal est fortement restreinte. Toutes les dépenses municipales de plus de 300000 francs sont soumises au Conseil de ville et assujetties au référendum facultatif (Règlement de la Ville de Bienne, art. 29). Un vote populaire est obligatoire au sujet du budget annuel de la Municipalité et de l’ensemble des transactions financières de plus de cinq millions de francs suisses (Ibid., art. 11). De facto, l’ensemble des projets urbains est donc soumis à l’approbation des citoyens. En outre, depuis 1996, le Parti socialiste et les Verts sont majoritaires au sein du gouvernement, mais minoritaires au sein du Conseil de ville20. 21 Le seul objet ayant suscité un vote serré du Conseil de ville avec une forte opposition gauche-droi (...)
37D’autre part, la Municipalité est plus incisive dans ses négociations avec ses partenaires privés car elle sait qu’une votation populaire est inévitable. Dès lors, elle exige des bénéfices urbanistiques et financiers pour la collectivité, en brandissant la menace d’un éventuel refus populaire si elle ne les obtient pas. Entre 1991 et 2013, la Municipalité n’a ainsi été désavouée qu’à cinq reprises par les citoyens. Dans les 188 autres scrutins, elle a réussi à obtenir des majorités, souvent confortables, pour avaliser ses projets. Les objets relatifs à l’aménagement du territoire (plans de quartier, modification du règlement sur les constructions ou politique des transports) et à la politique foncière (échanges, ventes ou achats de terrains et octroi de droits de superficie) ont même été systématiquement soutenus par une large majorité de citoyens (voir tableau 3 de l’annexe). La Municipalité a donc transformé cette contrainte institutionnelle en un atout décisif et l’utilise lors des négociations avec ses partenaires privés. « Je ne perçois pas du tout la démocratie directe comme un frein au développement. Je pense que les projets refusés par la population sont des projets souvent mal équilibrés. Le passage par le peuple exige des planificateurs une prise en compte des intérêts multiples et parfois divergents liés au développement des villes.[Auteur]. Et cela vous arrive d’amener cet argument dans les négociations avec les privés ?C’est certain ! Je les rends attentifs que si le projet est maintenu en l’état, on va devant un échec en votation populaire. Il ne peut être défendu de manière positive et il aura peine à rallier le plus grand nombre. Il est certain que cela permet d’obtenir des propositions de plus grande qualité et mieux équilibrées. Les projets soumis en votation populaire doivent clairement offrir des avantages objectifs et multiples à mettre en avant pour avoir l’adhésion du peuple. »François Kuonen, chef du service de l’urbanisme de 1998 à 2015. 38En résumé, le gouvernement biennois structure sa capacité d’action autour de sa maîtrise foncière et du soutien politique dont il bénéficie. Or, la période de déclin traversée par la ville de Bienne a facilité la mobilisation de ces deux ressources. D’une part, le déclin a maintenu les prix du foncier à un niveau abordable, ce qui a permis à la Municipalité d’acheter de nouveaux terrains afin de poursuivre sa politique foncière active. Conscient que le patrimoine foncier constituait la dernière ressource dont il disposait pour piloter le développement futur de la ville, le gouvernement municipal a également privilégié une gestion à long terme de cette ressource. D’autre part, la période de déclin a généré un large consensus autour de cette politique foncière active et de la nécessité de l’utiliser pour coopérer étroitement avec les acteurs privés. Ce consensus facilite l’obtention de majorités au sein du Conseil de ville ou du corps électoral pour soutenir les projets de développement et procure davantage de marge de manœuvre à l’exécutif municipal lors des négociations public-privé.
39Ces deux ressources d’action sont corrélées. Elaborer les projets urbains autour des outils fonciers permet de diffuser une notion de gratuité du développement auprès de la population et d’obtenir plus facilement le soutien du Conseil de ville et des citoyens. Réciproquement, le gouvernement municipal procède de cette façon, car il est conscient que des projets entraînant d’importantes dépenses municipales ne passeraient pas le cap des urnes. Il utilise ainsi l’argument du verdict populaire pour défendre ses intérêts et obtenir de plus amples concessions de la part des acteurs privés. 4. Genève
42Au milieu des années 1990, le plus grand stade de football du canton est vétuste et ne répond plus aux normes de sécurité. L’Etat de Genève est propriétaire de parcelles dont la localisation s’avère optimale pour y construire un nouveau stade. Pourtant, le gouvernement cantonal ne s’engage pas dans un partenariat public-privé en cédant le terrain en droit de superficie, conformément à ce qui a été fait à Bienne ou dans plusieurs autres villes suisses. Il perçoit la future infrastructure sportive comme un bien public et estime qu’il doit piloter sa construction. Dès lors, il débloque un fonds de 20 millions de francs suisses et cède gratuitement les terrains à la Fondation du Stade de Genève qui regroupe l’Etat de Genève et les communes de Genève et Lancy. Ces dernières débloquent également des fonds spéciaux pour la construction du stade. Finalement, les contributions des collectivités publiques atteignent 31 millions de francs, ce qui représente le tiers du montant estimé avant le démarrage des travaux (voir tableau 2). 43Dans un deuxième temps, la Fondation du Stade de Genève accepte 20 millions du Crédit Suisse sous la forme d’un prêt sans intérêts, remboursable sur 80 ans. En échange, la banque obtient des contreparties très intéressantes d’un point de vue marketing, comme le choix du nom du stade et de son logo ainsi que la mise à disposition gratuite de l’infrastructure trois fois par an (Grand Conseil, 2004 :15). Des arrangements similaires ont été conclus dans d’autres villes suisses (voir Ville de Lausanne, 2012), mais les investisseurs en bénéficiant finançaient une part substantielle des nouvelles infrastructures sportives et ne se contentaient pas d’accorder un prêt. Le gouvernement genevois aurait donc pu exiger des investissements bien plus importants de la part du Crédit Suisse.
Subvention Confédération Suisse 5 millions
Rente de superficie payée par Jelmoli 36 millions
47L’Etat est propriétaire de la moitié des parcelles du PAV (Conseil d’Etat, 2007 :3), mais les entreprises implantées dans la zone industrielle bénéficient de droits de superficie jusqu’en 2050, voire 2060. L’Etat possède donc le foncier, mais n’en dispose pas. Pour réaliser son projet, il est contraint de négocier avec ces entreprises pour qu’elles acceptent de quitter la zone industrielle. 48Initialement, le gouvernement cantonal confie le pilotage du projet à la Fondation des Terrains Industriels (FTI) qui, grâce à son statut semi-public, bénéficie de la confiance de l’ensemble des entreprises superficiaires. La FTI initie un processus d’aménagement coopératif avec les entreprises pour les préparer à leur futur déménagement sur des terrains qu’elle possède dans d’autres zones industrielles du canton. Cependant, trois ans plus tard, le gouvernement cantonal impose la création d’un nouveau comité de pilotage excluant la FTI, car il estime qu’au vu des enjeux, ce projet doit impérativement être dirigé par son office de l’urbanisme. Cette décision interrompt le processus coopératif et crispe les entreprises qui se méfient du gouvernement. La grande majorité d’entre elles préfère désormais rester au PAV jusqu’à l’échéance de leur droit de superficie, ce qui bloque la libération des terrains. En reprenant le pilotage à la FTI, le gouvernement a donc commis un acte d’autorité négligeant les enjeux fonciers et a conduit la mutation territoriale dans une impasse. 49Le gouvernement cantonal classe ensuite la quasi-totalité de la zone industrielle en zone de développement, ce qui génère une plus-value foncière estimée à 400 millions de CHF (Le Temps, 10.04.2014). Au lieu de bloquer cette somme sur un fonds spécifiquement dédié à la mutation du PAV, le gouvernement cantonal l’utilise pour amortir certaines dépenses courantes et équilibrer ses comptes. Cette opération lui permet d’éviter le déclenchement des mécanismes de frein à l’endettement ancré dans la législation genevoise (Constitution de la République et canton de Genève, art. 156 ; LGAF, section 2) qui auraient réduit, à court terme, sa capacité de mobilisation de la ressource monétaire. Aujourd’hui, ces 400 millions manquent pour indemniser les entreprises souhaitant quitter le PAV avant l’échéance de leur droit de superficie et libérer les terrains. Comme dans le cas du Stade de Genève, le gouvernement a donc utilisé sa ressource foncière comme un générateur de revenus à court terme, ce qui prétérite sa capacité d’action actuelle. Les difficultés rencontrées pour obtenir un consensus politique en faveur du projet que nous analysons maintenant constituent l’autre facteur réduisant sa capacité d’action.
53Le cas du PAV illustre très bien la complexité du processus d’aménagement du territoire genevois. D’un côté, le canton possède les compétences formelles en matière d’aménagement et pilote les projets urbains. De l’autre, les communes financent la majorité des infrastructures publiques nécessaires au développement des nouveaux quartiers (routes secondaires, écoles, espaces publics), ce qui leur confère un important pouvoir de veto. Enfin, divers groupes sociaux attaquent régulièrement les décisions du Parlement cantonal et des Conseils municipaux par référendum, ce qui augmente encore le nombre d’acteurs prenant part au processus de décision. Or, étant donné que le canton a vu sa population et son nombre de travailleurs augmenter de manière ininterrompue depuis plus de cinquante ans, la croissance économique est considérée comme un acquis ne nécessitant pas d’adopter une stratégie de développement plutôt qu’une autre. Par conséquent, l’émergence d’un large consensus politique autour d’une vision commune du développement fait défaut. A l’inverse de ce que l’on observe à Bienne, l’aménagement du territoire genevois est fortement politisé. Chacun des acteurs impliqués défend ardemment ses intérêts, sa propre vision d’avenir du territoire et la méthode qui lui paraît le plus adéquate pour y parvenir. La recherche d’une solution qui satisfasse tout le monde et évite les blocages politiques se fait donc parfois au détriment même de la faisabilité des projets urbains, car elle néglige les aspects fonciers et financiers. « Il n’y a pas d’esprit intercommunal et ça c’est une énorme lacune. Chacun joue pour soi dans ce territoire et mon analyse c’est que comme on est dans un territoire très riche, chacun peut encore conserver ses prérogatives sans se poser la question de l’économie de moyens. »Isabel Girault, directrice de l’office cantonal de l’urbanisme de 2011 à 2015.
54La conjoncture favorable dont bénéficie le canton augmente aussi constamment les recettes fiscales de l’Etat de Genève (OCSTAT, 2015c) qui bénéficie, en 2014, d’un budget de fonctionnement quatre fois supérieur à celui de la Ville de Paris proportionnellement au nombre d’habitants26. Face à cette situation confortable, le gouvernement cantonal n’est incité ni à coopérer étroitement avec les acteurs privés pour mobiliser leurs ressources, ni à utiliser sa maîtrise foncière de manière stratégique pour obtenir d’importantes contreparties de leur part. Il conserve une conception de l’aménagement du territoire séparant strictement les tâches des acteurs publics de celles des acteurs privés ainsi qu’une vision extensive du rôle de l’Etat. Ces éléments l’amènent à activer prioritairement sa ressource monétaire pour initier les projets de développement. L’historique et le montage financier du Stade de Genève en constitue un exemple probant. « L’Etat a son rôle. L’Etat est financé par les impôts et on fait avec nos moyens […]. Et de l’autre côté, il y a les propriétaires privés qui doivent financer les constructions sur leurs terrains. A chacun son rôle. Je ne vois pas l’utilité des financements privés de projets d’infrastructures publiques, puisqu’au bout du compte, c’est bien l’Etat qui paye. A moins qu’il s’agisse de mécénat, mais c’est autre chose. »Mark Muller, magistrat cantonal en charge de l’aménagement du territoire de 2005 à 2012.
55Ce recours prioritaire à la ressource monétaire n’est pas sans conséquence puisque la dette de l’Etat de Genève a plus que triplé depuis 1990 et qu’elle a atteint un niveau historique de 13,4 milliards de francs en 2014 (OCSTAT, 2015a). A la suite de cette progression fulgurante, le Parlement cantonal a récemment renforcé les mécanismes de frein à l’endettement. Tant que le montant de la dette ne redescend pas, seuls les crédits d’ouvrage urgents peuvent être soumis au Parlement et ils nécessitent l’approbation de deux tiers des députés (LGAF, art. 15, al. 3b). Ces nouvelles modalités risquent de restreindre substantiellement la marge de manœuvre du gouvernement dans la conduite des projets urbains et vont, dans tous les cas, réduire sa capacité de mobilisation de la ressource monétaire. 56Comme à Bienne, la maîtrise foncière et le soutien politique sont corrélés dans le cas de Genève. D’une part, la sous-utilisation de la ressource foncière et la mobilisation prioritaire de la ressource monétaire rendent les coûts du développement plus visibles aux yeux des députés et des groupes sociaux capables de faire aboutir un référendum. Le gouvernement genevois peut difficilement véhiculer une image de gratuité du développement n’affectant pas l’équilibre des finances publiques comme le fait son homologue biennois. En conséquence, les référendums contestant l’avis de l’exécutif sont fréquents et le soutien des citoyens est plus hasardeux à obtenir. Dans l’ensemble des votations relatives à l’aménagement du territoire entre 2000 et 2014, les citoyens ont suivi l’avis du gouvernement dans 56 % des cas (voir tableau 3 de l’annexe). Si l’on ajoute les trois votes défavorables à l’exécutif portant sur la politique foncière, ce taux descend à exactement 50 %. Depuis le tournant du millénaire, le soutien de la population envers la stratégie de développement du gouvernement cantonal est donc aussi aléatoire qu’un jet de pièce de monnaie.
58Les gouvernements des villes en croissance bénéficient-ils d’une capacité d’action élargie pour gouverner leur ville, contrairement à leurs homologues des villes en déclin qui pâtissent d’une capacité d’action réduite ? A la suite de divergences de vues observées au sein de la littérature autour de cette causalité, cet article a souhaité élargir le débat en comparant les cas contrastés des villes suisses de Bienne et Genève. Or, notre analyse empirique suggère que cette causalité peut également s’inverser, grâce à deux ressources d’action mobilisables par les gouvernements locaux à leur échelle : la maîtrise foncière et le soutien politique. Le déclin peut en effet faciliter la mobilisation de ces deux ressources. D’une part, il maintient les prix du foncier à un niveau abordable et favorise la poursuite d’une politique foncière active. D’autre part, il facilite l’adoption d’un large consensus politique soutenant cette stratégie foncière. S’il perdure durant une longue période, ce consensus procure ensuite une importante marge de manœuvre au gouvernement local pour piloter les projets urbains et négocier en tête-à-tête avec ses partenaires privés. 59A contrario, une longue période de forte croissance peut devenir un handicap si celle-ci est considérée comme un acquis ne nécessitant aucune stratégie politique particulière. D’une part, les multiples acteurs jouant un rôle dans l’élaboration des politiques urbaines sont alors plus enclins à défendre leur propre vision du développement. Cette absence de consensus contraint les autorités à composer avec un nombre important d’acteurs ayant des idées parfois très divergentes sur la manière de redistribuer les richesses générées par la croissance. Dès lors, l’obtention du soutien politique nécessaire à l’aboutissement des projets urbains résulte d’un processus complexe dans lequel le gouvernement est davantage un médiateur plutôt qu’un décideur. S’il se retrouve dans une telle posture, le gouvernement local pâtit alors d’une marge de manœuvre réduite lors des négociations bilatérales avec ses partenaires privés. D’autre part, une croissance ininterrompue augmente également constamment les recettes fiscales à disposition du gouvernement local. Cette situation confortable au premier abord ne l’encourage pas à utiliser les outils fonciers dont il dispose pour obtenir des contreparties de la part des acteurs privés. Elle peut inversement inciter l’exécutif à conserver une vision extensive de son rôle de puissance publique et à mobiliser prioritairement sa ressource monétaire dans la conduite des projets urbains.
Conseil de ville (1992), Message du Conseil de ville aux électrices et électeurs de la Commune municipale de Bienne concernant la votation communale du 24 au 27 septembre 1992. Conseil de ville (1996a), Message 1 du Conseil de ville aux électrices et électeurs de la Commune municipale de Bienne concernant la votation communale du 7 au 9 juin 1996.
Harding, A. (1991), « The Rise of Urban Growth Coalitions, UK-style? », Government and Policy, 9, 3, pp. 295-317. Harding, A. (1997), « Urban Regimes in a Europe of the Cities?», European Urban and Regional Studies, 4, 4, pp. 291-314.
Imbroscio, D. (2004), « The Imperative of Economics in Urban Political Analysis: A Reply to Clarence N. Stone »,Journal of Urban Affairs, 26, 1, pp. 21–26. Imbroscio, D. (2010), Urban America Reconsidered, Cornell University Press, Ithaca.
Kantor, P. et Savitch, H., V. (1993), « Can Politicians Bargain with Business?: A Theoretical and Comparative Perspective on Urban Development », Urban Affairs Review, 29, 2, pp. 230‑55. Kantor, P., Savitch, H., V. et Haddock, S., V. (1997), « The Political Economy of Urban Regimes: A Comparative Perspective », Urban Affairs Review, 32, 3, pp. 348‑77.
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Meier, R. (2009), Ursachen und Folgen der Immobilienkrisen in der Schweiz, in Japan und in den USA und deren Vergleich,Semesterarbeit in Betriebswirtschaftslehre, Institut für schweizerisches Bankwesen der Universität Zürich, Zürich. Mossberger, K. (2009), « Urban Regime Analysis », in : Davies, J., Imbroscio, D. (sous la direction de), Theories of Urban Politics - Second Edition, Sage, Los Angeles, pp. 40‑54.
Source: Chancellerie municipale de Bienne et Département de science politique de l'Université de Genève. Codage des catégories et calculs effectués par l'auteur. Haut de page
2 Voir Stone, Sanders (1986), Elkin (1987) et Stone (1989) pour les premières études empiriques sur lesquelles cette critique est basée. 3 En comparant respectivement Leeds et Lille ainsi que Bristol et Boston, John, Cole (1998) et DiGaetano (1997) sélectionnent des villes ayant connu une forte récession dans les années 1980, suivie d’une reprise dans les années 1990. Sellers (2002) compare onze villes américaines, françaises et allemandes de taille moyenne, ayant toutes un passé industriel, ce qui les place dans une trajectoire de développement relativement similaire. Enfin, en étudiant Rennes et Nantes, Dormois (2006) compare deux villes ayant bénéficié d’une forte croissance durant sa période d’étude.
4 Traduction choisie pour les termes driving variables. 5 Traduction choisie pour les termes steering variables.
13 Le taux de vacance indique le ratio entre le nombre de logements vacants et le nombre de logements existants. 14 Pour des détails sur la crise immobilière des années 1990, voir Meier (2009).
15 Pour une description détaillée de ces trois projets situés sur l’aire Gygax, voir Loderer (2010a:24-25). 16 12 millions sont débloqués grâce à ces ventes et 1,5 million grâce à la vente d'une parcelle à une société hôtelière de luxe (Conseil de ville, 1992 :7ss). Le solde est débloqué vial'emprunt.
17 Notamment à l’Elfenau ou au Ried de Madretsch. 18 A titre d'exemple, nous pouvons citer le cas de la ville de Nyon et du centre commercial de Signy ou celui de la ville de Neuchâtel avec le centre commercial de Marin-Epagnier. 19 Ces proportions sont calculées sur la base du budget 2009 (Conseil de ville, 2008).
20 A l’exception de la législature 2004-2008 durant laquelle ces deux partis étaient majoritaires au sein du Conseil de ville et minoritaires au sein du gouvernement municipal. 21 Le seul objet ayant suscité un vote serré du Conseil de ville avec une forte opposition gauche-droite est l’acquisition d’un terrain à l’Elfenau en 1994. L’exécutif municipal souhaitait y construire des logements et un parc public, mais les partis de droite estimaient que la réalisation parallèle des deux projets entraînerait trop de dépenses pour la Municipalité. 22 Le service administratif municipal « Marketing de la ville » est un service administratif unique en Suisse. Sa mission principale consiste à centraliser toutes les demandes des entreprises souhaitant s’implanter à Bienne et à leur accorder des terrains en droit de superficie afin de répondre rapidement à leurs besoins.
28 Scrutins relatifs à des échanges, des ventes et des achats de terrains ainsi qu’à l’octroi de droits de superficie.Haut de page
Source : Recensement fédéral de la population - Office Fédéral de la Statistique (OFS). URL
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Sébastien Lambelet, « Le déclin comme atout et la croissance comme handicap. Analyse comparée des trajectoires de développement des villes suisses de Bienne et Genève », Métropoles [En ligne], 18 | 2016, mis en ligne le 15 juin 2016, consulté le 27 mars 2017. URL : http://metropoles.revues.org/5320Haut de page
Département de science politique et relations internationales (SPERI) & Institut de la gouvernance de l’environnement et du développement territorial (IGEDT), Université de Genève, 40, Bd. du Pont-d’Arve, 1205 Genève, Suisse.Department of Geography, The Open University, Walton Hall, Milton Keynes, MK7 6AA, United Kingdom.sebastien.lambelet@unige.ch
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References: sui generis
 art. 655
 art. 29
 art. 11
 art. 156
 art. 15