Source: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/nouveaux-cahiers-du-conseil/cahier-n-16/le-juge-judiciaire-dans-la-jurisprudence-du-conseil-constitutionnel.51975.html
Timestamp: 2018-02-23 12:33:15+00:00

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1. - Au sens latin judicem, le juge est celui qui prononce des jugements, qui dit le droit avec force de vérité légale attachée à l'acte juridictionnel 1. Or, paradoxalement, la question simple de savoir quel est le statut constitutionnel de celui qui assure cette fonction traditionnelle, on ne peut plus régalienne, constante dans l'histoire et universelle dans toutes les sociétés, étatiques ou coutumières, n'est pas en France clairement résolue. Les sources de complication sont multiples. Tout d'abord parce qu'il existe plusieurs ordres de juridictions qui déterminent plusieurs catégories de juges, constitutionnels, des comptes, administratifs et judiciaires, soumis à des statuts de sources et contenus variables, ensuite, parce qu'au sein même du corps judiciaire, les magistrats sont divisés en raison de leurs fonctions, celles du siège et celles du parquet, les seconds n'exerçant aucun office de jugement, enfin parce que, dans l'ordre judiciaire, l'activité de juger est exercée par de multiples espèces de juges, professionnels ou non, temporaires ou permanents, élus ou nommés et relevant de statuts divers plus ou moins précis et protecteurs. En résumé, en France, tous ceux qui jugent ne sont pas des magistrats, tous les magistrats ne sont pas juges et au sein de l'ordre judiciaire tous ceux qui composent les juridictions ne relèvent pas du même statut.
6. - Assez récemment, les politiques de diversification du mode de recrutement des personnes investies du pouvoir de juger ont conduit à se demander si, au regard de la Constitution, pouvait être créé un nouvel ordre de juridiction dont les membres, juges non professionnels, seraient habilités à intervenir dans des matières normalement dévolues au juge de l'ordre judiciaire. Le 29 août 2002 2, le Conseil constitutionnel l'a admis au terme d'un raisonnement en plusieurs étapes. Il a d'abord observé qu'en consacrant l'existence d'une autorité judiciaire composée de magistrats de carrière sous statut, le constituant avait entendu réserver à ces juges des compétences exclusives, en particulier, en vertu de l'article 66 de la Constitution, le prononcé de mesures privatives de liberté; puis, il a relevé que ces principes constitutionnels ne font pas obstacle à ce que des juges non professionnels exercent, pour une part limitée, des compétences normalement dévolues aux tribunaux d'instance sous réserve que des garanties statutaires suffisantes soient prises pour assurer le respect du " principe d'indépendance indissociable de l'exercice des fonctions juridictionnelles " et la qualité de la justice rendue.
7. - Au titre des garanties qu'il institue, l'article 64 de la Constitution prévoit qu'" une loi organique fixe le statut des magistrats "; comme le précise le Conseil constitutionnel, " en spécifiant que ressortit au domaine d'intervention d'une loi ayant le caractère d'une loi organique une matière que l'article 34 range d'ailleurs au nombre de celles relevant de la compétence du législateur, le constituant a entendu accroître les garanties d'ordre statutaire accordées aux magistrats de l'ordre judiciaire ". Aussitôt, le Conseil constitutionnel a indiqué qu'il fallait seulement comprendre dans le statut de la magistrature " les magistrats de carrière de l'ordre judiciaire " 3, ce qui exclut les juges non professionnels composant différentes juridictions spécialisées, tribunaux de commerce, conseils de prud'hommes...; la décision du 20 février 2003 4 relative au juge de proximité a toutefois considérablement nuancé cette position.
8. - À cet égard, une question préliminaire importante se pose qui touche au support législatif qui doit contenir le statut de tels juges, titulaires de compétences qui en principe sont exercées par des magistrats de l'ordre judiciaire soumis pour leur part à l'ordonnance portant loi organique relative au statut de la magistrature. Doit-il s'agir d'une loi organique venant modifier la loi organique relative au statut de la magistrature ou d'une loi ordinaire? Dans sa décision du 19 février 1998 relative au recrutement exceptionnel de magistrats de l'ordre judiciaire et à la modification des conditions de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire 5, le Conseil constitutionnel avait expressément souligné la compétence du législateur organique, fondé à intervenir en l'espèce, la loi fixant notamment les conditions du recrutement de conseillers de cour d'appel en service extraordinaire; le caractère organique ne faisait pas de doute ici s'agissant de personnes recrutées directement comme magistrats de l'ordre judiciaire mais exerçant à titre temporaire leurs fonctions.
11. - On rappellera à cet égard que les droits et obligations ne sont pas identiques compte tenu des dérogations justifiées par le caractère temporaire des fonctions et plus encore par leur exercice à temps partiel. Par ailleurs et alors que la loi organique sur les juges de proximité insère dans l'ordonnance du 22 décembre 1958 un chapitre intitulé " Des juges de proximité ", il est essentiel que le Conseil constitutionnel ait levé toute ambiguïté en indiquant que le juge de proximité ne fait pas partie du corps judiciaire régi par le statut des magistrats pris en application de l'article 64 de la Constitution. Néanmoins par cette décision, on semble s'éloigner de la spécificité du statut constitutionnel des magistrats judiciaires qui, comme le rappelle un auteur, était " le seul et unique de la fonction publique française à être fixé selon une procédure législative spécifique, plus solennelle que la procédure législative ordinaire, prolongement direct et immédiat de la Constitution ". Pour ce même auteur, " il faudrait désormais distinguer entre magistrature et corps judiciaire ce qui bouleverse la tradition fondée sur un bloc monolithique " 6. Il semble possible de tenir un raisonnement différent selon lequel les juges de proximité ne sont évidemment pas des magistrats et n'appartiennent pas au corps judiciaire.
14. - Ce qui n'a cependant pas empêché la fréquence des modifications de la loi statutaire notamment lorsqu'il s'est agi de prévoir des concours exceptionnels de recrutement de magistrats (LO du 29 oct. 1980, du 15 avr. 1991, du 24 févr. 1998), provoquant, du même coup, la multiplication des décisions du Conseil constitutionnel. C'est précisément face à la succession des aménagements d'importance diverse apportés aux règles statutaires des magistrats que ce contrôle a pris une ampleur et une intensité renforcées. À cette fin, pour sauvegarder l'homogénéité du corps judiciaire, le Conseil constitutionnel a dû développer et enrichir le contenu et la portée des normes constitutionnelles applicables aux magistrats, au premier rang desquels figurent, d'une part, l'indépendance de l'autorité judiciaire et la règle de l'inamovibilité des magistrats du siège, d'autre part, le principe d'égalité qui découle de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen 7. Le statut du juge judiciaire est donc régi par les deux principes de protection communs à tous ceux qui participent de l'autorité judiciaire: l'égalité devant la loi qui détermine une égalité statutaire minimum (A) et l'indépendance (B).
16. - Bien que l'occasion lui en ait été donnée dans plusieurs décisions antérieures, ce n'est que par sa décision du 21 février 19928que le Conseil constitutionnel a appliqué l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen au statut des magistrats. Examinant la conformité à la Constitution de dispositions prévoyant des recrutements temporaires et exceptionnels de magistrats et introduisant des règles particulières d'exercice des fonctions en cause, il a fait application du principe d'égalité afin de rappeler au législateur organique les exigences minimums d'unité du corps judiciaire en érigeant en principe " l'égalité de traitement des magistrats dans le déroulement de leur carrière qui découle de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ".
18. - Le Conseil constitutionnel s'est depuis lors référé au principe d'égalité de traitement des magistrats notamment pour valider l'extension des incompatibilités entre les fonctions de magistrats et l'exercice de mandats électoraux9ou justifier que les magistrats exerçant à titre temporaire ne puissent être membres du Conseil supérieur de la magistrature ou de la commission d'avancement eu égard à la spécificité des conditions dans lesquelles ils sont recrutés et exercent leurs fonctions 10.
19. - Tout en réitérant ces acquis, les décisions du 19 février 1998 11 à propos des conseillers en service extraordinaire et du 20 février 2003 12 à propos des juges de proximité ont élargi la portée du principe d'égalité aux dimensions désormais clairement exprimées de l'égalité dans l'accès à la magistrature et de l'égalité devant la justice dont la deuxième décision a tiré d'importantes conséquences quant au statut constitutionnel spécifique du juge.
25. - Comme l'indique un commentateur 13, dans la décision n° 98-396 DC, " le juge constitutionnel a édicté en un tout cohérent les principes régissant l'accès et la fonction de magistrat en les interprétant, notamment sur la base du principe de l'indépendance de l'autorité judiciaire mais aussi des principes induits par l'article 6 de la Déclaration de 1789 ". Dans cette décision, le Conseil constitutionnel se fait gardien vigilant des exigences de qualité de la justice, posant un certain nombre de réserves d'interprétation. Désormais, sur des recrutements exceptionnels identiques à ceux initiés par le législateur de 1998, un tel contrôle ne sera plus possible; en effet, la loi organique du 26 juin 2001 a inséré directement dans l'ordonnance statutaire " de nouvelles facultés permanentes pour recruter des magistrats alors même qu'auparavant des lois organiques spécifiques ouvraient à chaque reprise à ce titre un ou des concours exceptionnels " 14.
30. - Toute la question est de savoir si la garantie d'indépendance est attachée à l'" autorité judiciaire ", à la personne du magistrat ou à la fonction qu'il exerce. À cet égard, le Conseil constitutionnel utilise des formules variables traduisant une conception modulable de l'indépendance en fonction des dispositions examinées et de leur objet. Ainsi s'est-il référé en fonction des espèces, tantôt à " l'indépendance des juridictions " 15 optant ainsi pour une conception organique de la garantie, tantôt à " l'indépendance des membres des juridictions ", à " l'indépendance des juges " 16, à " l'indépendance des magistrats du siège " 17, à celle " des juges du siège " 18, " des juges d'instruction " 19, et plus récemment à " l'indépendance des magistrats " 20, selon une conception plus personnelle et statutaire de la garantie, appliquée à l'ensemble du corps judiciaire mais spécifiquement adaptée à chacune des catégories de magistrats visés. Cette approche à caractère fonctionnel a été clairement affirmée par les décisions du 19 février 1998 et 20 février 2003 qui posent un " principe d'indépendance, ... indissociable de l'exercice des fonctions judiciaires " 21.
32. - Ainsi, selon la première catégorie d'applications, les garanties d'indépendance des magistrats inscrites dans la Constitution ou dans le statut tiennent-elles d'abord principalement à des dispositions distinctes de la fonction même de juger 22. Le Conseil constitutionnel a été amené à vérifier la garantie d'indépendance des magistrats vis-à-vis de leur autorité de nomination dont il a fait de multiples applications tant à l'égard des auditeurs de justice dans le cadre de la révision constitutionnelle de 1993 qu'à l'égard des diverses catégories de magistrats temporaires dont l'indépendance est envisagée principalement dans le cadre de la nomination, de la carrière, de la rémunération, des activités annexes: règles de nomination des conseillers et avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire et celles de cessation de leurs fonctions 23; suppression par la loi organique du 24 février 1998 du stage probatoire pour les magistrats recrutés à titre temporaire 24; membres de la fonction publique placés en détachement judiciaire au regard du mécanisme de retour de ces fonctionnaires dans leur corps d'origine 25; indemnisation des magistrats à titre temporaire 26; interdiction de l'exercice d'une activité professionnelle privée applicable aux magistrats temporaires, aux conseillers des cours d'appel et aux magistrats remplaçants 27; recrutement du juge de proximité; soumission à l'administration des tribunaux d'instance; règlement des conflits d'intérêts; sanction de l'exercice d'une activité incompatible avec des fonctions juridictionnelles; obligation de réserve; régime disciplinaire; évaluation; renouvellement du mandat de telle ou telle catégorie de juges 28.
33. - Les lois organiques soumises à l'examen du Conseil constitutionnel lui ont également permis d'examiner l'indépendance des magistrats inhérente à leur fonction à l'égard des justiciables notamment quant à l'incompatibilité avec certains mandats électoraux ou à l'interdiction, dans certains cas, de l'exercice d'autres activités professionnelles pour les magistrats exerçant à titre temporaire 29.
34. - Enfin, il n'est pas sans intérêt de noter que, pour les magistrats exerçant leurs fonctions à titre temporaire, le Conseil constitutionnel fait expressément entrer l'aptitude à l'indépendance dans l'exigence de capacité à exercer les fonctions 30.
35. - C'est la volonté de prévoir des garanties uniformes d'indépendance pour l'ensemble des magistrats mais différemment modulées à l'égard des magistrats du siège et des magistrats du parquet, qui a conduit le Constituant à modifier la Constitution lors de la révision du 27 juillet 1993. Pour certains commentateurs 31, la réforme du Conseil supérieur de la magistrature qui en est résultée vise à l'unité du corps judiciaire regardée comme une conséquence de l'affirmation générale de l'indépendance de l'autorité judiciaire contenue dans l'article 64 de la Constitution. Ces garanties minimales, applicables à l'ensemble des magistrats, n'empêchent toutefois pas que les juges jouissent de garanties supplémentaires, en raison des fonctions propres qu'ils exercent.
37. - On a bien discerné que la conception fonctionnelle retenue par les dernières décisions du Conseil constitutionnel 32 impose une appréciation plus rigoureuse de la garantie d'indépendance lorsqu'elle intéresse les magistrats du siège. Il est, en outre, remarquable que, dans sa jurisprudence, les seules applications de la garantie d'indépendance inhérente à l'activité judiciaire concernent les magistrats du siège au regard de la fonction de jugement.
38. - En outre, le principe d'inamovibilité prévu par l'article 64 de la Constitution qui dispose que " les magistrats du siège sont inamovibles " rappelé et défini par l'article 4 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, selon lequel " ... le magistrat du siège ne peut recevoir, sans son consentement, une affectation nouvelle même en avancement " est regardé par le Conseil constitutionnel comme une condition de l'indépendance de ces magistrats 33. À cet égard, il a un double objet: au magistrat, l'inamovibilité assure la pérennité des fonctions du siège au sein de la juridiction où il a été nommé, tandis qu'au justiciable, elle garantit qu'une juridiction ne sera pas tout exprès composée pour juger une affaire déterminée, en déplaçant des magistrats spécialement choisis dans diverses juridictions 34. Ainsi, la faculté donnée au gouvernement de pourvoir d'office à l'affectation de magistrats du siège a été jugée par le Conseil constitutionnel comme étant contraire au principe d'inamovibilité 35. Inversement, au regard de la même règle, le mécanisme de première affectation des auditeurs de justice, à la sortie de l'École nationale de la magistrature a été jugé conforme à la Constitution 36.
39. - Dans ses décisions les plus récentes, le Conseil constitutionnel n'a pas censuré des dispositions statutaires discutées sur le fondement de l'inamovibilité. Ainsi a-t-il accepté, à certaines conditions, la délégation de magistrats ou l'institution de magistrats remplaçants, affectés sur décision du chef de cour, dans le ressort de chaque cour d'appel 37; il a également déclaré conformes à la Constitution des dispositions qui créent une obligation de mobilité pour les magistrats ne justifiant pas de cinq années de services effectifs 38. Dans la décision du 19 juin 2001 39, le Conseil a consacré des développements essentiels à la mobilité géographique et fonctionnelle des magistrats; il a notamment affirmé que le législateur pouvait limiter la durée d'exercice de certaines fonctions judiciaires sous réserve de déterminer les garanties de nature à concilier les conséquences qui en résultent avec le principe de l'inamovibilité des magistrats du siège; pour autant, le Conseil ne précise pas ce que doivent être ces garanties, se contentant, selon la méthode qui est habituellement la sienne, de passer en revue les garanties prévues en l'espèce par le législateur organique pour conclure que les dispositions limitant à sept ans la durée d'exercice par un magistrat des fonctions de chef d'une même juridiction du premier ou du second degré et à dix ans celle des fonctions de juge spécialisé au sein d'un même tribunal sont conformes à la Constitution. Faut-il en déduire, comme certains commentateurs, que la force de la règle d'inamovibilité connaît un certain déclin dû aux impératifs de gestion par la mobilité du corps judiciaire 40?
41. - Contrôlant la conformité des règles régissant le cumul des fonctions de juge de proximité avec d'autres activités professionnelles, le Conseil constitutionnel, dans la décision du 20 février 2003, a, de façon nouvelle, rattaché les exigences d'indépendance et d'impartialité qui s'imposent au juge à l'article 16 de la Déclaration de 1789 selon lequel: " Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de gouvernement. " Dans un commentaire accompagnant la publication de cette décision 41, le secrétaire général du Conseil constitutionnel précise la portée de ce nouveau fondement. Il indique que l'article 16 de la Déclaration de 1789 impose l'indépendance et l'impartialité du juge comme l'article 6 de ce même texte impose sa capacité; rappelant que le Conseil l'avait déjà jugé pour la capacité du juge mais non encore explicitement pour son indépendance et son impartialité, il souligne que la formule précédemment utilisée par la Haute instance, selon laquelle l'impartialité et l'indépendance sont " indissociables des fonctions juridictionnelles ", était peu satisfaisante par son caractère tautologique et son défaut de rattachement textuel. Selon le commentateur, l'intérêt de cette nouvelle référence tient à ce que " l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen porte en droit interne les exigences du procès équitable, énoncées en droit européen par l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales " et il ajoute que, plus généralement, l'article 16 " permet d'ancrer dans le droit positif constitutionnel de nombreuses composantes de la notion de sécurité juridique ". C'est au demeurant cette même analyse que fait le professeur François Luchaire dans un article consacré à la sécurité juridique 42 dans lequel il indique que " le Conseil constitutionnel apporte à la personne, dans beaucoup d'hypothèses, des garanties qui s'apparentent à la sécurité juridique, sans que cette expression apparaisse dans ses décisions ", illustrant ce propos notamment par le rappel du droit au juge, proclamé par l'article 16.
42. - Faut-il voir dans ce commentaire l'affirmation que le principe de sécurité juridique deviendrait directement applicable au statut des juges en tant que principe à valeur constitutionnelle? Sur le principe même de sécurité juridique, une décision du 13 janvier 2003 a jugé que " le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789... " mais il reste à savoir ce qui pourrait en être déduit quant aux garanties du procès et au statut du juge. S'agirait-il de comprendre dans les capacités exigées des juges l'aptitude à assurer le respect d'un principe de sécurité juridique dont le contenu resterait encore à définir?
1. Th. Renoux, " Le statut constitutionnel des juges du siège et du parquet ", Annuaire International de justice constitutionnelle, XI, 1995, Economica.
2. Déc. n° 2002-461 DC du 29 août 2002.
3. Déc. n° 92-305 DC du 21 févr. 1992.
4. Déc. n° 2003-466 DC du 20 févr. 2003.
5. Déc. n° 98-396 DC du 19 févr.. 1998.
6. Thierry Renoux, RFD const., 2003, p. 548 et s.
7. Th. Graffin, " Le statut des magistrats devant le Conseil constitutionnel: une défense discutable de l'unité du corps judiciaire au profit d'une exigence forte d'indépendance des magistrats ", RD publ. 2001, p. 831.
8. Déc. n° 92-305 DC du 21 févr. 1992.
9. Déc. n° 93-336 DC du 27 janv. 1994.
10. Déc. n° 94-355 DC du 10 janv. 1995.
11. Déc. n° 98-396 DC du 19 févr. 1998, préc.
12. Déc. n° 2003-466 du 20 févr. 2003, préc.
13. Alexis Quint, JCP, 24 juin 1998, p. 1162 et s.
14. Thierry Renoux, RFD const., p. 724 et s.
15. Selon une formule identique à celle qui est utilisée par les juridictions administratives dont l'indépendance est basée sur les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République; déc. n° 80-119 DC du 22 juill. 1980, déc. n° 86-220 DC du 22 déc. 1986.
16. Déc. n° 70-40 DC.
17. Déc. n° 80-123 du 24 oct. 1980.
18. Déc. n° 80-127 DC du 19 et 20 janv. 1981.
19. Déc. n° 80-127, préc.
20. Déc. n° 98-396 DC, préc.
21. Déc. 70-40 DC, préc.; déc. n° 92-305 DC, préc.; déc. n° 98-396 DC, préc.
22. Th. Graffin, op. cit.
23. Déc. n° 92-305 DC, préc.
24. Déc. n° 98-396 DC, préc.
25. Déc. n° 92-305 DC, préc.
26. Déc. n° 94-355 DC, préc.
27. Déc. n° 94-355 DC, préc.
28. Déc. n° 2003-466, préc.
29. Th. Renoux, Le Conseil constitutionnel et l'autorité judiciaire, Economica 1984.
30. Déc. n° 98-396, préc.
31. Th. Renoux, " Si le grain ne meurt... ", RFD const. 1993, p. 271.
32. Déc. n° 98-396 DC, préc.
33. Déc. n° 70-40 DC.
34. Th. Renoux, " Le statut constitutionnel des juges du siège et du parquet ", AJJC, 1995, p. 221.
35. Déc. n° 67-37 DC du 26 janv. 1967, et nº 67-33 DC du 12 juill. 1967.
36. Déc. n° 93-336 DC du 27 janv. 1994.
37. Déc. n° 80-123 DC du 24 oct. 1980.
38. Déc. n° 92-305 DC du 21 févr. 1992, préc.
39. Déc. n° 2001-445 DC du 19 juin 2001, préc.
40. Th. Renoux, Le statut constitutionnel des juges du siège et du parquet, loc. cit.
41. Petites affiches, 13 mars 2003, n° 52, p. 7.
42. " La sécurité juridique en droit constitutionnel français ", Les Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 11/2001.

References: l'article 66
 l'article 64
 l'article 34
 l'article 64
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 64
 l'article 64
 l'article 4
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 6
 l'article 16
 l'article 6
 l'article 16
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