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Roberto ROMBOLI* * Ordinario di diritto costituzionale nell Università di Pisa PDF
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1 I RAPPORTI TRA GIUDICI COMUNI E CORTE COSTITUZIONALE NEL CONTROLLO SULLE LEGGI IN VIA INCIDENTALE IN ITALIA: L ESPERIENZA DI 50 ANNI DI GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE Roberto ROMBOLI* SOMMARIO: I.Premessa. Alle origini del rapporto tra Corte costituzionale e giudici comuni: il modello di giustizia costituzionale approvato in Italia e la determinazione delle vie di accesso per il controllo delle leggi. II. Il controllo diffuso di costituzionalità esercitato dalla magistratura nel periodo precedente l entrata in funzione della Corte costituzionale ( ). III. La questione di costituzionalità proposta attraverso la via incidentale nei primi anni di attività della Corte e la sua incidenza sulla crescita culturale e politica della magistratura e sulla sua sensibilizzazione ai nuovi valori costituzionali. IV.Il rapporto tra Corte e giudici attraverso i momenti più significativi di cinquanta anni di giurisprudenza sul controllo delle leggi in via incidentale. A) La legittimazione a proporre eccezioni di costituzionalità: la nozione di giudice edi giudizio elasua diversa interpretazione nel primo periodo ( ) rispetto a quello successivo. V.Segue:le poche ipotesi in cui la Corte ha accolto una nozione sostanziale di giudice ai soli fini del giudizio costituzionale (Corte costituzionale come giudice a quo, la sezione disciplinare del Csm, la Corte dei conti in sede di controllo e gli arbitri nell ambito dell arbitrato rituale). L esclusione del Consiglio di Stato, in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato e degli organi del pubblico ministero. La nozione di giudizio. * Ordinario di diritto costituzionale nell Università di Pisa. 319
2 320 ESTUDIOS EN HOMENAJE A HÉCTOR FIX-ZAMUDIO VI. B) La fase delibatoria: il giudizio di rilevanza e quello di non manifesta infondatezza svolto dal giudice ed il controllo del medesimo ad opera della Corte costituzionale. VII. Segue: l ordinanza di rinvio ed il principio della c.d. autosufficienza della stessa. La necessaria pregiudizialità della questione e l ipotesi di doppia pregiudizialità (costituzionale e comunitaria). VIII. Segue: i vizi che con maggiore frequenza la Corte ha rimproverato al giudice, suddivisi a seconda che riguardino la motivazione dell ordinanza di rinvio, la determinazione dell oggetto della questione o l uso improprio dell incidente di costituzionalità. IX.C)Il seguito delle decisioni della Corte da parte dei giudici comuni: l efficacia preclusiva o meno delle pronunce di carattere processuale (inammissibilità e restituzione degli atti), delle sentenze di rigetto e di quelle manipolative. Il caso delle decisioni c.d. additive di principio. X.Segue: l efficacia, nei confronti dei giudici, delle sentenze interpretative di rigetto e delle interpretazioni suggerite dalla Corte costituzionale. Il periodo della guerra tra le due corti ed il superamento dello stesso attraverso il riferimento al diritto vivente. XI. Segue: gli anni novanta e l invito (poi obbligo) per il giudice a seguire la c.d. interpretazione adeguatrice o conforme. La posizione della Corte di cassazione, dalla sentenza Anagni del 1998 alla sentenza Pezzella del 2004: le possibili ragioni di un chiaro ed evidente mutamento di giurisprudenza. Le ipotesi in cui la Corte costituzionale non può ricorrere alle sentenze interpretative, ma deve far uso della dichiarazione di incostituzionalità. I. PREMESSA. ALLE ORIGINI DEL RAPPORTO TRA CORTE COSTITUZIONALE E GIUDICI COMUNI: IL MODELLO DI GIUSTIZIA COSTITUZIONALE APPROVATO IN ITALIA E LA DETERMINAZIONE DELLE VIE DI ACCESSO PER IL CONTROLLO DELLE LEGGI Il rapporto tra la Corte costituzionale ed i giudici comuni trova la radice dei successivi sviluppi nel modello di giustizia costituzionale approvato e poi concretamente realizzato in Italia.
3 ROBERTO ROMBOLI 321 I due modelli che si contrapponevano erano quello nordamericano della judicial review e quello austriaco progettato da Kelsen, i quali, allo stato puro, sono tra loro diversificati da una serie di caratteristiche, indicate per il primo nella natura diffusa del controllo, nel carattere incidentale rispetto ad un giudizio in corso e dichiarativo della eventuale pronuncia di incostituzionalità e per il secondo invece nel carattere accentrato e principale del controllo e costitutivo delle decisioni del Giudice costituzionale. In Italia, al pari di altri paesi europei, allorché a seguito del riconoscimento, successivamente alla seconda guerra mondiale, della natura gerarchicamente superiore della Costituzione rispetto alle altre fonti del diritto e con la finalità di rendere effettiva e concretamente azionabile tale superiorità fu deciso di introdurre il sistema di controllo di costituzionalità delle leggi, la scelta seguita fu, com è noto, a favore di un sistema accentrato. La diversa tradizione relativamente al valore della legge, al rapporto tra le scelte appartenenti al potere politico e le funzioni riconosciute al potere giudiziario, consigliarono infatti di istituire un organo apposito (la Corte costituzionale), del tutto distinto dalla magistratura e composto secondo criteri che servissero a garantire una sua particolare sensibilità, anche politica, ritenuta necessaria per il delicato compito ad esso affidato di sindacare e di poter dichiarare illegittimo un atto proveniente dall organo direttamente rappresentativo del corpo elettorale. 1 Non si ritenne invece di riconoscere un simile potere al giudice comune, in maniera diffusa, sia per il timore che il raffronto tra una costituzione fortemente innovativa rispetto alla legislazione vigente, ereditata dal regime precedente, avrebbe determinato un eccessiva esposizione da parte della magistratura, la quale avrebbe potuto fungere da contrappeso alle scelte politiche del parlamento, 2 sia per una più generale sfiducia nella sensibilità ai nuovi valori costituzionali da parte di magistrati formatisi sulla ba- 1 Corte cost. 14 luglio 1989, n. 406, Giur. cost., 1989, 1831, punto 3 del considerato in diritto, parla, a proposito del nostro modello di giustizia costituzionale, di una scelta, la quale, oltre alla ponderata valutazione dei modelli preesistenti di garanzia costituzionale, si correla all idea, rimasta portante nel nostro sistema costituzionale, della preminenza della legge e degli atti equiparati. 2 Sul punto v., volendo, Romboli, L applicazione della Costituzione da parte del giudice comune, in Ordinamento giudiziario e forense, a cura di Panizza, Pizzorusso e Romboli, Pisa, 2002, 252 e gli Autori ivi citati.
4 322 ESTUDIOS EN HOMENAJE A HÉCTOR FIX-ZAMUDIO se di principi assolutamente diversi, sia infine per il timore che la mancanza del carattere vincolante del precedente giudiziario (stare decisis) avrebbe potuto arrecare pregiudizio al principio della certezza del diritto, per l ipotesi che una legge fosse ritenuta contrastante con i principi costituzionale da parte di alcuni giudici e non da parte di altri. Le discussioni dei costituenti videro al centro del dibattito i due diversi modi di intendere l attività del futuro Giudice costituzionale, l uno centrato sulla natura oggettiva che il controllo di costituzionalità avrebbe dovuto assumere, mirando essenzialmente alla eliminazione delle leggi incostituzionali, l altro invece che vedeva la Corte principalmente come garanzia dei diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione ai cittadini, da tutelare quindi direttamente e non come risultato indiretto della eliminazione di leggi incostituzionali. Mentre il riconoscimento alla Corte costituzionale della funzione di garante della costituzionalità dell ordinamento e/o di quella di tutore dei diritti fondamentali avrebbe razionalmente richiesto la previsione di specifiche modalità di accesso, tendenti alla realizzazione principalmente ora dell una, ora dell altra delle suddette finalità, da noi l unica via di accesso prevista risultò in fondo essere quella del giudizio in via incidentale. Uno strumento questo, come dimostrato anche dalle esperienze degli altri paesi, tendente principalmente a sottoporre al Giudice costituzionale una legge vista nella sua applicazione concreta e nell ottica di quanto necessario al giudice per risolvere il giudizio comune (rilevanza-pregiudizialità), quindi, almeno sulla carta, più idoneo a realizzare la funzione di tutela dei diritti fondamentali, che non quella oggettiva di costituzionalità delle leggi. 3 3 Il modo in certi momenti assai affrettato e non certamente lineare con cui la normativa sulla Corte costituzionale è stata approvata nel decennio ha aperto un- ampia ed approfondita discussione, specie nei primi anni di funzionamento della giustizia costituzionale, in ordine ai rapporti intercorrenti tra il giudizio costituzionale ed il giudizio a quo. Una parte della dottrina, fondandosi principalmente sugli articoli 136 Cost. e 16, 22 N.I., ha sostenuto l assoluta autonomia del processo costituzionale, che si muoverebbe solo nell interesse generale alla costituzionalità delle leggi, rispetto agli interessi fatti valere nel giudizio principale, mentre secondo una diversa linea interpretativa, fondata sugli articoli 23, 25 e 27 l. 87/1953 e 3 N.I., il processo costituzionale sarebbe da vedersi come una fase del giudizio a quo. Secondo una posizione intermedia sono da riconoscere nel processo incidentale due distinti interessi, uno individuale per la tutela di specifici diritti del singolo, l altro generale e pubblico alla eliminazione di leggi incostituzionali.
5 ROBERTO ROMBOLI 323 Non vennero infatti approvate le proposte a favore di un ricorso diretto del cittadino, come tale o come portatore di un interesse qualificato, delle minoranze parlamentari o di un procuratore della Costituzione, mentre l unica ipotesi di ricorso diretto (quella dello Stato verso leggi regionali e delle regioni avverso leggi statali), sia nella previsione costituzionale e delle leggi di attuazione, sia nella sua pratica applicazione, si è rivelata niente affatto idonea a consentire alla Corte di svolgere la funzione di garante della costituzionalità delle leggi, in senso oggettivo, come invece accade normalmente quando la legittimazione in via diretta è riconosciuta in maniera soggettivamente ed oggettivamente più ampia. Anche a causa del ritardo con cui è stata data attuazione al titolo V della parte seconda della Costituzione relativamente alle regioni ordinarie, per i primi quindici anni di attività la Corte ha potuto giudicare solo sulle leggi delle regioni speciali (e delle province autonome di Trento e di Bolzano) e solo queste ultime hanno potuto impugnare in via diretta le leggi statali, ma soprattutto, anche dopo l attuazione delle regioni ordinarie, la Corte ha elaborato una giurisprudenza in base alla quale le leggi statali hanno potuto essere impugnate solamente per vizi relativi ad una supposta violazione delle regole di competenza e non di altri, diversi parametri costituzionali. Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via diretta è stato, di conseguenza, impiegato, anche da parte dello Stato il quale pur tuttavia avrebbe potuto impugnare le leggi regionali per qualsiasi violazione costituzionale essenzialmente per fini di regolamento delle rispettive competenze legislative. Pertanto, se è vero che venne scartata l ipotesi di assegnare direttamente ai giudici il ruolo di controllo (diffuso) delle leggi, è altresì innegabile che, risultando quella incidentale l unica via generale d accesso e passando questa necessariamente attraverso la decisione del giudice comune, il ruolo a questi assegnato finì, più o meno consapevolmente, per risultare decisivo e di fondamentale importanza per il controllo delle leggi in Italia (sistema accentrato, ma ad iniziativa diffusa). II. IL CONTROLLO DIFFUSO DI COSTITUZIONALITÀ ESERCITATO DALLA MAGISTRATURA NEL PERIODO PRECEDENTE L ENTRATA IN FUNZIONE DELLA CORTE COSTITUZIONALE ( ) La Corte costituzionale, anche in conseguenza dell atteggiamento ostruzionistico di alcune forze politiche e della necessità di approvare la le-
6 324 ESTUDIOS EN HOMENAJE A HÉCTOR FIX-ZAMUDIO gislazione costituzionale ed ordinaria di integrazione ed attuazione di quanto stabilito nella Costituzione, entrerà in funzione soltanto nel Durante il periodo precedente ( ), ai sensi della VII disp. trans. della Costituzione, le funzioni da questa attribuite alla Corte costituzionale vengono svolte da parte del giudice comune. Viene così a realizzarsi, seppure temporaneamente, un sistema di controllo diffuso di costituzionalità delle leggi, nell attuazione del quale si pongono alcuni problemi che avranno (o avrebbero potuto avere) una notevole influenza anche nel periodo successivo allorché la Corte costituzionale inizierà a funzionare. Anche se furono rapidamente superati alcuni problemi che avrebbero potuto limitare fortemente l attività di controllo delle leggi riconosciuta ai giudici, 4 questa resta comunque segnata dal fatto che trattavasi di una competenza assolutamente nuova, in quanto sconosciuta nel periodo precedente e in più di un attività sicuramente da esercitarsi per un tempo limitato, il che non invogliava certo ad impegnarsi troppo nella stessa. Un primo problema che si posero i giudici, nell interpretare il valore e il significato della Costituzione, fu quello di scegliere tra l effetto di abrogazione e l effetto di incostituzionalità, vale a dire tra considerare la Costituzione al livello di ius superveniens che, se in contrasto con le fonti vigenti precedentemente approvate, doveva prevalere in virtù del principio temporale oppure valorizzare la superiorità della nuova fonte optando per la dichiarazione di incostituzionalità. 4 Stante la non chiarissima formulazione della VII Disp. trans. ( fino a quando non entri in funzione la Corte costituzionale, la decisione delle controversie indicate nell art. 134 ha luogo nelle forme e nei limiti delle norme preesistenti all entrata in vigore della Costituzione ), si era discusso infatti se il controllo di costituzionalità potesse essere svolto dai giudici direttamente oppure se essi avessero dovuto limitarsi a sollevare la questione, sospendendo i loro giudizi in attesa dell entrata in funzione della Corte costituzionale ed ancora se il loro controllo dovesse essere limitato ai soli vizi procedurali o di forma oppure estendersi anche a quelli di merito. La posizione assolutamente prevalente fu nel senso di un giudizio immediato ed esteso al merito. Si vedano, in proposito, Favara, Una legge costituzionale dimenticata, Foro pad., 1950, IV, 66 ss.; Azzariti, Problemi attuali di diritto costituzionale, Milano, 1951, 176 ss.; Barile, La Costituzione come norma giuridica, Firenze, 1951, 95; Spadaro, Limiti del giudizio costituzionale in via incidentale e ruolo dei giudici, Napoli, 1990, 229 ss.; Costanzo, Aspetti tecnici dell esperienza storica di controllo di costituzionalità «diffuso» nell ordinamento italiano, Studi in onore di M. Mazziotti di Celso, Padova, 1995, 250 ss.
7 ROBERTO ROMBOLI 325 La scelta tra abrogazione e incostituzionalità comportava importanti e sostanziali conseguenze sul controllo delle leggi da parte del giudice comune. 5 Innanzi tutto aderire alla tesi dell abrogazione significava ritenere che, una volta entrata in funzione la Corte costituzionale, questa avrebbe dovuto occuparsi solamente della costituzionalità delle leggi successive alla Costituzione e non di quelle precedenti (per le quali sarebbe rimasto solo il giudizio, inter partes, del giudice comune), con tutte le conseguenze che ciò avrebbe comportato per la defascistizzazione della nostra legislazione. In secondo luogo ciò avrebbe significato, in pratica, considerare la Costituzione al pari di una lex posterior, anziché di una lex superior, venendo così a far scomparire, a questi effetti, la distinzione fra una costituzione rigida (come quella italiana) ed una costituzione flessibile. In terzo luogo fare riferimento al fenomeno della abrogazione ed in particolare della abrogazione per incompatibilità (c.d. abrogazione implicita) portava quasi inevitabilmente a riconoscere tale effetto solo a quelle disposizioni costituzionali espresse in forma assolutamente specifica, tali da essere immediatamente applicabili, negando invece valore (ai fini di una loro applicazione) a tutte quelle disposizioni contenenti principi ed escludendo, per queste ultime, l effetto di indirizzare l attività interpretativa del giudice. E questa l origine ed il fondamento della distinzione tra disposizioni costituzionali programmatiche e precettive (e all interno di queste tra disposizioni ad applicazione diretta o indiretta o differita) operata in particolare dalla giurisprudenza della cassazione degli anni Mentre le prime sarebbero state riferibili esclusivamente al potere legislativo ed applicabili solamente dopo l intervento di attuazione dello stesso, le seconde, se precettive e ad applicazione diretta, avrebbero prodotto l abrogazione delle precedenti disposizioni di legge. Nel periodo in esame la maggioranza politica opera quello che è stato definito da Piero Calamandrei l ostruzionismo di maggioranza, al fine di non dare attuazione e di congelare le parti più innovative contenute nella Costituzione. 6 La magistratura trova quindi certamente più comodo 5 In ordine alla distinzione tra effetto-abrogazione ed effetto-incostituzionalità v., di recente, Politi, Gli effetti nel tempo delle sentenze di accoglimento della Corte costituzionale, Padova, 1997, 352 ss. 6 Per una ricostruzione delle vicende relative alla attuazione-inattuazione della Costituzione, v. Pizzorusso, La Costituzione ferita, Bari, 1999, 11 ss. ed autori ivi citati.
8 326 ESTUDIOS EN HOMENAJE A HÉCTOR FIX-ZAMUDIO rifugiarsi nel formalismo giuridico e quindi far riferimento al criterio della abrogazione, a soluzioni pre-date, evitando così conflitti con il potere legislativo ed allineandosi, quanto ad effetti (congelamento della Costituzione), sulle posizioni delle forze politiche di maggioranza. L atteggiamento assunto in quegli anni dalla magistratura viene giustificato dalla necessità di determinare un procedimento di gradualità nell attuazione della Costituzione, in parallelo col procedere della riorganizzazione statale e con la formazione, necessariamente di graduale maturazione, del sentimento collettivo e della coscienza democratica. La Costituzione è vista come una rivoluzione giuridica, la quale porterebbe a risultati estremamente pregiudizievoli, di carattere sociale e privato, ove operasse subitamente, con effetti di rottura e di distruzione delle situazioni anteriori, tenuto conto della funzione puramente negativa del sindacato di costituzionalità demandato ai giudici, per cui la giurisdizione doveva avere vivo e costante quel senso dello Stato e della continuità delle sue istituzioni, pur nel mutare degli eventi e delle leggi, che è conforme alle nobili tradizioni dell ordine giudiziario. 7 Il bilancio dell attività interpretativa della Costituzione da parte dei giudici negli anni di controllo diffuso ( ) è pertanto giustamente valutato quasi unanimemente in maniera assai negativa con riguardo ai risultati cui essa ha portato per la realizzazione dei valori e dei principi costituzionali, 8 anche se, più di recente, alcuni studi hanno concluso esprimendo in proposito un giudizio meno severo. 9 7 Così Eula, Magistratura e Costituzione, Riv. pen., 1956, 1, 339 ss. L Autore rivestiva, al momento dello scritto citato, la carica di primo presidente della Cassazione. Nel senso che la distinzione tra norme programmatiche e precettive rese preziosi servizi prima dell entrata in funzione della Corte costituzionale, v. Chicco, Coronas, L interpretazione giudiziale della Costituzione, La Corte costituzionale (raccolta di studi), Roma, 1957, Cfr., tra gli altri, Onida, L attuazione della Costituzione fra magistratura e Corte costituzionale, Scritti in onore di Costantino Mortati. Aspetti e tendenze del diritto costituzionale, Milano, 1977, IV, 503 ss.; Senese, Relazione, La magistratura italiana nel sistema politico e nell ordinamento costituzionale, Milano, 1978, 21 ss.; Bruti Liberati, La magistratura dall attuazione della Costituzione agli anni novanta, Storia dell Italia repubblicana, Torino, 1997, III, 141 ss. 9 Costanzo, Aspetti tecnici dell esperienza storica, cit., 273 ss.; Bignami, Costituzione flessibile, costituzione rigida e controllo di costituzionalità in Italia ( ), Milano, 1997, 149 ss.
9 ROBERTO ROMBOLI 327 III. LA QUESTIONE DI COSTITUZIONALITÀ PROPOSTA ATTRAVERSO LA VIA INCIDENTALE NEI PRIMI ANNI DI ATTIVITÀ DELLA CORTE E LA SUA INCIDENZA SULLA CRESCITA CULTURALE E POLITICA DELLA MAGISTRATURA E SULLA SUA SENSIBILIZZAZIONE AI NUOVI VALORI COSTITUZIONALI Il tema su cui sono stato invitato a svolgere questa relazione concerne l esame dei rapporti tra Corte costituzionale e giudici comuni, nell arco dei cinquanta anni di funzionamento della giustizia costituzionale in Italia, con riferimento al controllo sulla legittimità delle leggi, attivato attraverso la via incidentale. Esso rappresenta infatti senza alcun dubbio il campo di indagine più importante e proficuo per il tema affidatomi, anche se pure con riguardo alla competenza a giudicare sui conflitti di attribuzione contrariamente a quanto ritenuto in un primo momento, in cui si pensava che la suddetta competenza riguardasse soggetti diversi e che il coinvolgimento della magistratura fosse assolutamente marginale o del tutto inesistente l autorità giudiziaria è venuta a svolgere un ruolo significativo, anche se i problemi posti sono stati sostanzialmente diversi rispetto a quelli risultanti dal giudizio sulle che esamineremo Nell attività svolta dalla corte in questi cinquanta anni si è infatti verificato che i conflitti tra poteri hanno visto, nella assoluta maggioranza dei casi, la magistratura come parte attiva o, più raramente, come parte passiva del giudizio (si pensi, nella più recente giurisprudenza, al numero assolutamente abnorme dei conflitti che hanno come parti contrapposte le camere e l autorità giudiziaria in ordine all ambito di applicazione della immunità per le opinioni espresse dai parlamentari nell esercizio delle loro funzioni). Ciò anche in considerazione del fatto che la Corte non accogliendo la posizione di quanti avevano sostenuto che la legittimazione al conflitto dovesse spettare solo alla cassazione oppure al Csm ha affermato il carattere diffuso del potere giudiziario e quindi che l organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartiene deve essere individuato in ciascun giudice, dal momento che i singoli organi giurisdizionali, esplicando funzioni in situazione di piena indipendenza costituzionalmente garantita, sono da considerare legittimati ad essere parti di conflitti di attribuzione, prescindendo dalla proponibilità di gravami predisposti a tutela di interessi diversi. I conflitti di attribuzione tra Stato e regioni sembravano escludere, per definizione, un coinvolgimento della magistratura, dal momento che nessuna rivendicazione o dubbio poteva sorgere, stante la competenza certamente statale in materia e l inesistenza di giudici regionali. Allorché la giurisprudenza della Corte ha ammesso che il conflitto potesse essere utilizzato non solamente quale strumento di vindicatio potestatis, ma altresì per lamentare il cattivo uso con conseguenze negative per l esercizio delle proprie competenze
10 328 ESTUDIOS EN HOMENAJE A HÉCTOR FIX-ZAMUDIO Venendo quindi al tema affidatomi, deve essere innanzi tutto sottolineato come, una volta che la Corte costituzionale inizia a funzionare, l atteggiamento della Cassazione in ordine alla possibilità di investire la prima delle questioni di costituzionalità fu in un primo momento assai tiepido, poche sono infatti all inizio le eccezioni da questa sollevate e più spesso, di fronte alle istanze di parte, la conclusione è nel senso della manifesta infondatezza delle stesse, il che viene ad impedire alla Corte di esercitare il proprio controllo su tali disposizioni. 11 Al contrario la parte più sensibile della magistratura, rappresentata principalmente dai giudici più giovani, inizia progressivamente a vedere nella questione di costituzionalità un modo per sollevarsi dalla soggezione alla legge (quando questa sia sospettata di incostituzionalità) ed anche dall interpretazione della stessa fornita dalla cassazione, favorendo così la formazione di una sorta di alleanza tra la Corte costituzionale (interessata ad essere investita di questioni di costituzionalità e quindi ad essere posta nella condizione di operare per la costituzionalizzazione dell - ordinamento) ed una parte della magistratura (quella più sensibile alla concreta realizzazione dei valori costituzionali). Il ruolo assegnato al giudice di investire la Corte di una questione di costituzionalità ha in concreto fatto sì che questi venisse necessariamente posto immediatamente a contatto con i nuovi valori costituzionali, favorendo la loro penetrazione anche nella società. Ciò ha inevitabilmente fatto da altri di un potere ad esso certamente spettante, è divenuto possibile, per la regione, impugnare anche un atto giurisdizionale. La disciplina processuale, pensata sulla base di un conflitto come vindicatio, ha mostrato le sue evidenti lacune a seguito del possibile utilizzo del conflitto stesso come cattivo uso del potere, ponendo in particolare il problema, ancora aperto, di consentire un idonea rappresentazione dell autorità giudiziaria nel giudizio costituzionale, non potendosi certo ritenere che a tale funzione possa adeguatamente assolvere il presidente del consiglio dei ministri (legittimato a costituirsi, in rappresentanza dello Stato), il quale rappresenta, per molti versi, il nemico naturale per la indipendenza esterna del giudice. Nel giugno 2004 la Corte ha modificato l articolo 27 delle norme integrative per i giudizi costituzionali, stabilendo che il ricorso della regione deve essere notificato, oltre che al presidente del consiglio, altresì all organo che ha emanato l atto, quando si tratti di autorità diverse da quelle di governo e da quelle dipendenti dal governo. 11 Vedi, per tali osservazioni, Pace, La garanzia dei diritti fondamentali nell ordinamento costituzionale italiano: il ruolo del legislatore e dei giudici «comuni», Nuove dimensioni nei diritti di libertà. Scritti in onore di Paolo Barile, Padova, 1990, In proposito v. pure Capurso, I giudici della Repubblica, Milano, 1977, 22 ss.
11 ROBERTO ROMBOLI 329 avuto un influenza anche sul potere di interpretazione del giudice e sul modo come questo è stato esercitato, ponendo il giudice a contatto con il pluralismo dei valori espressi dal testo costituzionale ed ampliando quindi i poteri interpretativi ed il carattere creativo della relativa attività. L attribuzione al giudice comune di una simile funzione nel giudizio sulle leggi ha contribuito certamente ed in maniera determinante alla formazione democratica e all elevazione culturale della magistratura, 12 rafforzando altresì la sua posizione di indipendenza, sia nei rapporti con gli altri poteri dello Stato, sia all interno della stessa. 13 L integrazione, a seguito del carattere rigido della Costituzione, del principio di subordinazione del giudice alla legge con la subordinazione alla legge purchè conforme ai principi costituzionali, impone al giudice di svolgere, prima di applicare una legge, un previo giudizio, seppure in via sommaria e delibatoria, sulla esistenza, anche a livello solo dubitativo, di vizi di costituzionalità. Il giudice infatti è tenuto in questi casi a sollevare anche d ufficio la questione di costituzionalità e quando una delle parti esplicitamente lo richieda, a fornire una motivata risposta circa le ragioni che lo inducono a non rimettere la questione alla Corte. 14 Ciò comporta il realizzarsi di una sorta di controllo diffuso sulla costituzionalità della legge, seppure in via di primo, sommario esame e con effetti limitati inter partes. La possibilità di sollevare questioni di costituzionalità ha indubbiamente affinato le potenzialità interpretative del giudice comune nei con- 12 Zagrebelsky, La giustizia costituzionale, Bologna, 1977, 505, rileva come non è esagerato dire che è al ruolo attribuito ai giudici di sollevare incidentalmente le questioni di costituzionalità sulle leggi che va ascritta in larga misura la crescita culturale e politica che si è verificata negli anni scorsi nella magistratura del nostro paese e ne ha fatto una forza viva nell insieme dell organizzazione costituzionale. 13 In senso contrario, partendo da un diverso concetto di indipendenza del giudice e attribuendo alla stessa un diverso significato, v. Mezzanotte, Sulla nozione di indipendenza del giudice, in Magistratura, Csm e principi costituzionali, Bari, 1994, 6-9, il quale rileva come l indipendenza del giudice, all impatto con la pluralità dei valori costituzionali, si converte nel suo opposto: garanzia di politicità del giudice nel nome del pluralismo, cessando così di essere sinonimo di terzietà per trasformarsi in salvaguardia di libertà ideologica, quasi sinonimo di libera autodeterminazione del giudice, conquistata attraverso l uso della tecnica giuridica e protetta dalle forme della giurisdizione. 14 L articolo 24 l. 11 marzo 1953 n. 87 stabilisce infatti che l ordinanza che respinga la eccezione di illegittimità costituzionale per manifesta irrilevanza o infondatezza, deve essere adeguatamente motivata.
12 330 ESTUDIOS EN HOMENAJE A HÉCTOR FIX-ZAMUDIO fronti del testo costituzionale favorendo altresì il sorgere di uno spirito critico verso la legge e quindi il Parlamento, ritenuti onnipotenti ed assolutamente intoccabili nel periodo precedente ed i provvedimenti di rimessione di questioni di costituzionalità alla Corte da parte dei giudici comuni sono andati via via aumentando nel numero e anche nella qualità delle motivazioni poste a fondamento delle stesse, specialmente ad iniziare dalla metà degli anni sessanta. Spesso infatti le ordinanze di rinvio risultano ampiamente e diffusamente motivate in ordine al requisito della non manifesta infondatezza, attraverso specifiche e articolate interpretazioni del principio o dei principi costituzionali invocati come parametro, tanto da dare l impressione che il giudice si sia formato una precisa convinzione (più che un semplice dubbio) circa il contrasto della disposizione impugnata con la Costituzione. L estensione del carattere diffuso dalla fase dell iniziativa a quella anche del giudizio a seguito ed in considerazione del principio della c.d. interpretazione adeguatrice o conforme, sul quale tornerò specificamente tra poco 15 può dare una giustificazione, certamente accanto ad altre ragioni, del fatto che stiamo invece assistendo negli ultimi anni ad una perdita di significato, sia sotto l aspetto quantitativo che sotto quello qualitativo, del giudizio incidentale rispetto al ruolo dallo stesso svolto negli anni precedenti, pur sembrando non del tutto corretto o quanto meno eccessivo parlare di una crisi del giudizio in via incidentale come modo di accesso normale alla Corte costituzionale Cfr., infra, paragrafo X. 16 In tal senso Siclari, Verso il ricorso diretto a tutela dei diritti fondamentali?, Par condicio e Costituzione, a cura di Modugno, Milano, 1997, 133. Di recente Ruggeri ( Presentazione, Le zone d ombra della giustizia costituzionale. I giudizi sulle leggi, Atti del Seminario del Gruppo di Pisa tenutosi a Genova il 10 marzo 2006, in corso di pubblicazione presso la casa editrice Giappichelli di Torino) ha sottolineato come la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione ha fatto segnare un notevole aumento delle questioni affrontate dalla Corte in sede di giudizio in via principale rispetto a quelle esaminate in base alla via incidentale, convertendo il ruolo della stessa da giudice dei diritti ad arbitro dei conflitti. Il fenomeno è stato altresì segnalato dal presidente della Corte Valerio Onida, nel corso della sua relazione annuale sulla giustizia costituzionale nel 2005, il quale ha ricordato come, nel corso del 2004 e guardando ai provvedimenti adottati con la forma di sentenza, si sia assistito addirittura ad uno storico sorpasso del numero delle pronunce che hanno deciso giudizi sulle leggi attivati in via principale rispetto a quelle che hanno definito giudizi proposti in via incidentale dai giudici.
13 ROBERTO ROMBOLI 331 IV. IL RAPPORTO TRA CORTE E GIUDICI ATTRAVERSO I MOMENTI PIÙ SIGNIFICATIVI DI CINQUANTA ANNI DI GIURISPRUDENZA SUL CONTROLLO DELLE LEGGI IN VIA INCIDENTALE. A) LA LEGITTIMAZIONE A PROPORRE ECCEZIONI DI COSTITUZIONALITÀ: LA NOZIONE DI GIUDICE E DI GIUDIZIO E LA SUA DIVERSA INTERPRETAZIONE NEL PRIMO PERIODO ( ) RISPETTO A QUELLO SUCCESSIVO Nel ricordare e sottolineare quelli che ritengo siano stati i momenti più significativi, nel corso dei cinquanta anni di funzionamento della giustizia costituzionale in Italia, del rapporto instauratosi tra Corte e giudici comuni, può risultare utile suddividere gli stessi a seconda che facciano riferimento: a) alla legittimazione della autorità giudiziaria a proporre le eccezioni di costituzionalità ossia alla determinazione, da parte della giurisprudenza costituzionale, della nozione di giudice e di giudizio, nell ambito del quale l eccezione può essere sollevata; b) al momento della proposizione della questione e quindi all esame delibatorio della stessa che il giudice è chiamato a svolgere d ufficio o su istanza di parte; c) al seguito delle decisioni pronunciate dalla Corte, vale a dire all efficacia a queste riconosciuta da parte dei giudici. Con riguardo al primo aspetto, il prevalere dell interesse pubblico alla costituzionalità delle leggi rispetto agli interessi concretamente fatti valere davanti al giudice a quo, comporta la necessità di un interpretazione lata degli stessi, al fine di ampliare l accesso alla Corte e quindi la possibilità di eliminare leggi incostituzionali. Ciò trova conferma, e contemporaneamente dà una spiegazione, della interpretazione estensiva seguita dalla giurisprudenza costituzionale soprattutto nei primi quindici di attività, fase durante la quale la Corte, sempre allo scopo di eliminare il maggior numero possibile di dubbi di legittimità costituzionale, non ha esitato ad interpretare l ordinanza di rinvio e ad andare a cercare la questione anche quando questa non fosse espressa del tutto chiaramente nel provvedimento di rinvio e con l osservanza puntuale di tutte le regole. Nel corso di questo periodo ( ) e con riguardo a questioni inviatele da soggetti facenti parte dell ordine giudiziario, la Corte ha seguito e sostenuto, con il consenso quasi unanime della dottrina, una let-
14 332 ESTUDIOS EN HOMENAJE A HÉCTOR FIX-ZAMUDIO tura ampia ed estensiva dei termini giudice e giudizio. Fin dal 1957 infatti ha avuto modo di chiarire come tali termini sono adoperati dal legislatore in maniera generica e con vario significato, per cui se è vero che l ordinamento ha condizionato la proponibilità di una questione di legittimità costituzionale all esistenza di un giudizio, è anche vero che è l interesse pubblico alla certezza del diritto e all attuazione della Costituzione, con eliminazione delle leggi con essa in contrasto, a dover prevalere e ad imporre alla Corte di non distinguere, ai fini dell ammissibilità, a seconda del tipo di giudizio o di processo, categorie dai confini spesso incerti e contestati. La Corte ritiene che quando l autorità giudiziaria, chiamata ad attuare la legge nel caso concreto, dubiti della sua legittimità, essa deve inviare la questione alla Corte, di modo che la proponibilità dell eccezione non dipende dalla qualificazione del procedimento in corso, ma dal fatto che il giudice ritenga il dubbio non manifestamente infondato, in quanto diversamente si arriverebbe alla inaccettabile conseguenza di un giudice costretto ad applicare una legge rispetto alla quale nutre fondati dubbi di costituzionalità. L esame della giurisprudenza costituzionale di questo primo periodo mostra che la Corte ha ritenuto importante e condizione necessaria e sufficiente che la questione fosse sollevata da un autorità inserita stabilmente nell ordine giudiziario, reputando superflua ed irrilevante qualunque altra indagine sul tipo di attività svolta, mentre non ha avuto concrete applicazioni e sviluppi in questi anni l ipotesi di organi estranei all ordine giudiziario, ma eccezionalmente investiti di funzioni giudicanti che avrebbe potuto condurre ad una nozione sostanziale di giudice, specifica per il processo costituzionale e fondata essenzialmente sul tipo di attività e di funzioni svolte. Negli anni successivi, sempre con riguardo a questioni sollevate da soggetti sicuramente inseriti nell ordine giudiziario, assistiamo ad una chiara e netta inversione di tendenza in senso restrittivo, in evidente contrasto con alcune delle affermazioni sostenute nel periodo precedente. I casi in cui viene negata al giudice la legittimazione ad investire di una questione la Corte si fanno più numerosi e questa introduce un limite, nuovo per la sua giurisprudenza, alla possibilità di sollevare questioni di costituzionalità, cioè il carattere giurisdizionale e non amministrativo
15 ROBERTO ROMBOLI 333 delle funzioni dell autorità giudiziaria remittente, giungendo alla dichiarazione di inammissibilità di questioni sollevate da un giudice fornito di poteri di decisione, in quanto questi sono esercitati nell ambito di un procedimento a carattere amministrativo e non giurisdizionale. La Corte quindi, a differenza di quanto riscontrato nel periodo precedente, non si accontenta più, al fine di riconoscere la legittimazione, che la questione sia stata sollevata da un giudice nell atto di applicare una disposizione ad un caso concreto, ma richiede che ciò avvenga nel corso di un procedimento avente carattere giurisdizionale e che la soluzione dell eccezione sia pregiudiziale per l emanazione di un provvedimento giurisdizionale. Il concetto di potere decisorio, elaborato dalla Corte costituzionale al fine di riconoscere o negare la legittimazione del giudice, pare doversi intendere in senso ampio, non cioè come provvedimento che definisce il giudizio (il che, tra l altro escluderebbe la possibilità di sollevare eccezione di legittimità costituzionale delle norme processuali), ma genericamente come decisione in ordine a una questione rientrante nella competenza del giudice e per la soluzione della quale egli ritenga di dover necessariamente applicare la legge di cui sospetta l incostituzionalità. A differenza di quanto accaduto nel primo periodo, successivamente la Corte ha preso in considerazione, anche se in misura limitata, l eventuale esistenza di vizi del procedimento a quo, al fine di pronunciarsi sulla legittimazione del giudice rimettente, escludendo la stessa nel caso di un giudice manifestamente privo della competenza o della giurisdizione in ordine al giudizio principale. La Corte, cioè pur ribadendo la propria posizione secondo cui eventuali vizi attinenti alla legittima instaura- zione del giudizio a quo non sono soggetti al riesame da parte del giudice delle leggi, poiché l autonomia del giudizio di costituzionalità rispetto a quello da cui proviene la questione preclude alla Corte medesima di sostituirsi materialmente al giudice rimettente nel compiere la valutazione relativa ai prerequisiti processuali che precedono l incardinamento del giudizio di costituzionalità (sent. 163/1993) ha ammesso la possibilità della stessa di rilevare il difetto di competenza o di giurisdizione del giudice a quo, quando esso risulti macroscopico ed accertabile ictu oculi, tale che nessun dubbio possa aversi sulla sussistenza di quel vizio.
16 334 ESTUDIOS EN HOMENAJE A HÉCTOR FIX-ZAMUDIO V. SEGUE: LE POCHE IPOTESI IN CUI LA CORTE HA ACCOLTO UNA NOZIONE SOSTANZIALE DI GIUDICE AI SOLI FINI DEL GIUDIZIO COSTITUZIONALE (CORTE COSTITUZIONALE COME GIUDICE A QUO, LA SEZIONE DISCIPLINARE DEL CSM, LA CORTE DEI CONTI IN SEDE DI CONTROLLO E GLI ARBITRI NELL AMBITO DELL ARBITRATO RITUALE). L ESCLUSIONE DEL CONSIGLIO DI STATO, IN SEDE DI RICORSO STRAORDINARIO AL CAPO DELLO STATO E DEGLI ORGANI DEL PUBBLICO MINISTERO. LA NOZIONE DI GIUDIZIO La Corte costituzionale solo raramente ha ritenuto di accogliere una nozione funzionale e sostanziale di giudice e di giudizio ai soli e limitati fini del giudizio di costituzionalità, ritenendo cioè sufficiente la sussistenza dell esercizio di funzioni giudicanti per l obiettiva applicazione della legge da parte di soggetti, pure se estranei all organizzazione della giurisdizione e posti in posizione super partes. Questo finora si è infatti verificato solamente in poche occasioni, la prima delle quali relativa alla legittimazione della stessa Corte costituzionale come giudice a quo, nonostante ad altri versi e per altri effetti essa abbia in più occasioni negato di poter essere qualificata come autorità giudiziaria, mentre altre si sono verificate alcuni anni addietro con riferimento alla legittimazione della sezione disciplinare del Csm, 17 nonchè al fine di poter giudicare sulle leggi di spesa che non si prestano ad essere applicate in giudizi comuni con riguardo alla Corte dei conti in sede di controllo, rispetto alla quale la legittimazione è stata riconosciuta limitatamente a profili attinenti alla copertura finanziaria delle leggi di spesa, perchè il riconoscimento della relativa legittimazione, legata alla specificità dei suoi compiti nel quadro della finanza pubblica, si giustifica anche con l esigenza di ammettere al sindacato costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, più difficilmente verrebbero per altra via, ad essa sottoposte. 18 L ultima, più recente occasione è quella relativa alla legittimazione a sollevare questioni di costituzionalità da parte degli arbitri, nell ambito dell arbitrato rituale regolato dal codice di rito. La Corte costituzionale si è infatti, inaspettatamente per i più, espressa in senso affermativo, rilevando come l arbitrato rituale costituisce un procedimento previsto e dis- 17 Corte cost. 2 febbraio 1971, n. 12, Foro it., 1971, I, Corte cost. 18 novembre 1976, n. 226, Foro it., 1977, I, 18.
17 ROBERTO ROMBOLI 335 ciplinato dal codice di procedura civile per l applicazione obiettiva del diritto nel caso concreto, ai fini della risoluzione di una controversia, con le garanzie del contraddittorio e di imparzialità tipiche della giurisdizione civile e concludendone che il giudizio arbitrale non si differenzia da quelli che si svolgono davanti al giudice per la ricerca e l interpretazione delle norme applicabili, tra le quali ovviamente debbono ritenersi comprese anche quelle costituzionali. La Corte giunge così alla conclusione che in un assetto costituzionale nel quale è precluso ad ogni organo giudicante tanto il potere di disapplicare le leggi, quanto quello di definire il giudizio applicando leggi di dubbia costituzionalità, anche gli arbitri, il cui giudizio è potenzialmente fungibile con quello degli organi della giurisdizione, debbono utilizzare il sistema di sindacato incidentale sulle leggi. 19 L allargamento della legittimazione agli arbitri è stata accolta con entusiasmo da quanti si erano espressi già precedentemente in senso favorevole, parlando di sentenza oltre che storica, coraggiosa, ragionevole e utile, 20 mentre altri, più moderatamente, hanno ritenuto la decisione in questione apprezzabile, ma non affatto necessitata, dal momento che la possibilità, per l arbitro, di disapplicare la legge ritenuta incostituzionale era praticabile e non produceva inconvenienti di rilievo ed hanno sottolineato gli indubbi inconvenienti che potrebbero derivare da un punto di vista pratico (redazione dell ordinanza, invio degli atti, notifiche, comunicazioni ecc.) per i collegi arbitrali, o segnatamente per alcuni tipi, come ad esempio quelli tecnici di cui non fa parte alcun giurista. 21 La riconosciuta legittimazione a favore degli arbitri aveva fatto ritenere 22 che analoga soluzione sarebbe stata seguita dalla Corte anche con ri- 19 Corte cost. 28 novembre 2001, n. 376, Foro it., 2002, I, Briguglio, Cittadini più tutelati nell arbitrato rituale, Il Sole 24 Ore, 25 novembre Luiso, Sulla legittimazione del giudice privato a sollevare una questione di costituzionalità, Giust. civ., 2002, II, 59 ss., il quale ritiene che la decisione debba valere pure per l arbitrato irrituale, quando le parti chiedono all arbitro una decisione della controversia, mentre non può valere neppure per l arbitrato rituale allorchè gli arbitri siano chiamati a giudicare secondo equità, essendo chiaramente irrilevante la risoluzione della questione di costituzionalità di una disposizione normativa dalla quale essi possono prescindere per la soluzione della controversia loro sottoposta. 22 Esposito, Si aprono le «porte del cielo»: dall arbitrato al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, Giur. cost., 2001, 3757 ss.
18 336 ESTUDIOS EN HOMENAJE A HÉCTOR FIX-ZAMUDIO guardo al Consiglio di Stato, in sede di ricorso straordinario al capo dello Stato, 23 cosa che invece non è accaduta. Il problema si è infatti concretamente posto al giudizio della Corte nel corso del 2004 ed è stato specificamente affrontato e risolto in senso negativo. Il Consiglio di Stato, nell esporre le ragioni a fondamento della propria legittimazione non si richiamava però alla sent. 376/2001, ma svolgeva principalmente due rilievi, il primo dei quali relativo alla pronuncia con cui la Corte di giustizia delle Comunità europee 24 ha ritenuto che il Consiglio di Stato in sede di emissione di parere su ricorso straordinario al Capo dello Stato costituisce una giurisdizione nazionale ai fini della proposizione di questioni pregiudiziali alla stessa Corte Cee, ai sensi dell articolo 234 del Trattato, fondando tale affermazione sulla constatazione della presenza di tutta una serie di elementi (origine legale, carattere permanente, indipendenza, obbligatorietà del suo intervento, esistenza del contraddittorio ecc.) che avrebbero dovuto far concludere per la legittimazione dello stesso organo anche a sollevare l incidente di costituzionalità in ambito nazionale. Il secondo riferimento veniva fatto alla ricordata giurisprudenza costituzionale che ha legittimato, attraverso una nozione sostanziale di giudice e di giudizio ai limitati fini del giudizio di costituzionalità, la Corte dei conti, nell esercizio delle funzioni di controllo di legittimità degli atti governativi, ritenendo le ragioni poste a fondamento di tale legittimazione valide anche per la posizione del Consiglio di Stato in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato. 23 La dottrina ha da tempo posto in rilievo come pare indubbia la presenza nel procedimento in parola di tutta una serie di elementi o sintomi di giurisdizionalità e di altri che invece ne evidenziano il carattere amministrativo, cfr. Esposito, Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e giudizio incidentale di legittimità costituzionale: anacronismi decisori del giudice delle leggi, Giur. cost., 2004, 2249; Tarasco, La funzione consultiva come attività (para)giurisdizionale: questione di costituzionalità deferibile anche nel ricorso straordinario al capo dello Stato, Foro amm.-cons. Stato, 2003, 3874 e Consiglio di Stato: anche una sezione consultiva può sollevare eccezioni alla Corte costituzionale, Guida al dir., 2004, 16, 110; Pozzi, Ricorso straordinario al Capo dello Stato e principi costituzionali ( Pignatelli, La natura del ricorso straordinario e la nozione di giudizio : la Corte costituzionale e l «ircocervo», Giur. cost., 2005, Corte Cee, 16 ottobre 1997, cause riunite da C-69/96 a C-70/96, Foro it., 1997, IV, p. 401.
19 ROBERTO ROMBOLI 337 La Corte costituzionale ha risolto il problema sostenendo la natura amministrativa del ricorso straordinario al Presidente della repubblica, citando allo scopo specificamente l articolo 14, 1 comma, d.p.r. 1199/ 1971, in base al quale, ove il ministro competente intenda proporre al Capo dello Stato una decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato, deve sottoporre l affare alla deliberazione del consiglio dei ministri, il cui provvedimento, sottolinea la Corte, non può essere, all evidenza, ritenuto di carattere giurisdizionale. In ordine ai due rilievi svolti dal Consiglio di Stato, la Corte rileva come in entrambi i casi la giurisprudenza citata non è pertinente, in quanto riferita a situazioni diverse e particolari: non quella europea, in quanto relativa ad un tipo di legittimazione diversa rispetto a quella di sollevare eccezioni di costituzionalità, non quella interna, in quanto la legittimazione della Corte dei conti era stata motivata per l esigenza di sottoporre allo scrutinio di costituzionalità leggi che altrimenti ad esso sfuggirebbero. 25 La Corte costituzionale ha poi escluso che il pubblico ministero possa essere equiparato al giudice ai fini della rimessione di questioni di costi- 25 Corte cost., 21 luglio 2004, n. 254, Foro it., 2005, I, L accoglimento di una nozione sostanziale di giudice, ai limitati fini del processo costituzionale e di giudizio potrebbe condurre la Corte ad estendere la legittimazione a sollevare eccezioni di costituzionalità ad altri soggetti chiamati ad applicare la legge in posizione di indipendenza dagli altri poteri dello Stato e di imparzialità rispetto alle parti interessate, quali ad esempio il pubblico ministero, la Banca d Italia, il Consiglio superiore della magistratura, alcune autorità amministrative indipendenti, rispetto alle quali è stato sottolineato come ricorrano ragioni analoghe a quelle poste dalla Corte a giustificazione della legittimazione degli arbitri e delle altre ipotesi di legittimazione ai limitati fini, potendo il Garante essere costretto a far applicazioni di disposizioni pur ritenendo le stesse in probabile contrasto con la Costituzione e trattandosi di leggi che spesso hanno scarsa possibilità di essere applicate in un giudizio comune. Finora la Corte non ha avuto modo di pronunciarsi sul punto, non essendosi ancora verificata l ipotesi di una questione di costituzionalità sollevata da parte di un autorità amministrativa indipendente. La possibilità di intendere in maniera più o meno ampia le nozioni in discorso è dimostrata dal raffronto con l interpretazione seguita da parte della Corte di giustizia Cee in ordine alla c.d. pregiudiziale comunitaria, ai sensi dell articolo 234 del Trattato, dove si parla analogamente di giudizio pendente davanti ad una giurisdizione nazionale. Ebbene la Corte costituzionale, mentre si ritiene legittimata a sollevare questioni di fronte a se stessa come giudice a quo, nega la sua legittimazione a proporre questioni interpretative alla Corte di Lussemburgo e gli arbitri, mentre sono stati considerati giudici dalla Corte costituzionale, non sono giurisdizione nazionale per la Corte di giustizia, la quale, a sua volta ha ritenuto legittimato il Consiglio di Stato, in sede di ricorso straordinario, mentre la nostra Corte, come detto, si è espressa in senso contrario.
20 338 ESTUDIOS EN HOMENAJE A HÉCTOR FIX-ZAMUDIO tuzionalità, in quanto il p.m. ha una propria e distinta configurazione ordinamentale ed ha il potere di esercitare l azione penale, ma non di emettere provvedimenti decisori, non può quindi sostituirsi all autorità giurisdizionale e di conseguenza non è legittimato a promuovere il giudizio di legittimità costituzionale. 26 Quanto infine alla nozione di giudizio, esso è stato sempre inteso nel senso di procedimento di natura giurisdizionale, escludendo conseguentemente la possibilità di sollevare questioni di costituzionalità da parte di un giudice nell ambito di procedimenti aventi carattere amministrativo, quali ad esempio quelli relativi all autorizzazione all astensione del giudice, alla concessione del nulla-osta per l espulsione dello straniero, alla liquidazione dell indennità di missione ai giudici popolari o alla nomina di estranei all amministrazione, destinati a presiedere, a rotazione, il collegio arbitrale di disciplina per i dipendenti del comune richiedente. VI. B) LA FASE DELIBATORIA: IL GIUDIZIO DI RILEVANZA E QUELLO DI NON MANIFESTA INFONDATEZZA SVOLTO DAL GIUDICE ED IL CONTROLLO DEL MEDESIMO AD OPERA DELLA CORTE COSTITUZIONALE Per quanto concerne l aspetto relativo invece alla fase delibatoria (sub b), secondo quanto dispone l articolo 23, 1, 2 e 3 comma, l. 11 marzo 1953 n. 87, il giudice, dietro apposita istanza avanzata da una delle parti in causa o d ufficio, deve sollevare questione di legittimità costituzionale 26 La Corte costituzionale ha inoltre escluso la legittimazione a sollevare questioni di costituzionalità da parte ad esempio di organi giurisdizionali nell esercizio di funzioni amministrative, del consiglio comunale, della commissione elettorale mandamentale, dell ufficio elettorale circoscrizionale e del collegio centrale di garanzia elettorale, del comandante di porto, dei consigli locali dell ordine degli avvocati e dei collegi locali dei ragionieri, dei notai, mentre ha ammesso le questioni sollevate dal Giudice istruttore civile, quando questi debba applicare una disposizione processuale allo scopo di emettere un provvedimento di sua esclusiva competenza, dal giudice di sorveglianza, dalle commissioni tributarie, dal commissario regionale per il riordinamento degli usi civici, dalla commissione dei ricorsi contro i provvedimenti dell ufficio italiano brevetti e marchi, dal consiglio nazionale forense e dal consiglio nazionale dei ragionieri e periti commerciali, dal consiglio della magistratura militare, dall ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione e dall ufficio regionale per il referendum.

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 134
 articolo 27
 articolo 24
 sentenza 
 articolo 234
 articolo 14
 articolo 234
 articolo 23