Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=41907
Timestamp: 2018-03-25 05:04:18+00:00

Document:
Fallo 86 de 2005 Consejo de Estado
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil once (2011).
Expediente núm. 2005-00086.
GUSTAVO ADOLFO HORTA CORTES
El ciudadano GUSTAVO ADOLFO HORTA CORTES, en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la frase "cumplidos a la fecha de inicio del calendario escolar" contenida en el artículo 3° literal C) de la Resolución núm. 1515 de 3 de julio de 2003 "Por la cual se establecen las directrices, criterios, procedimientos y cronogramas para la organización del proceso de asignación de cupos y matrícula para los niveles preescolar, básica y media de las instituciones de educación formal de carácter oficial en las entidades territoriales", expedida por el Ministerio de Educación Nacional.
I.1.- El actor, precisó, en síntesis, los cargos de violación, así:
Agregó que por medio del decreto 1860 de 1994, artículo 6°, se reglamentó la organización de la educación preescolar de que trata el artículo 15 de la Ley 115 de 1994; allí se dispuso que la educación preescolar será ofrecida a los niños antes de iniciar la educación básica y está compuesta por tres grados: los dos primeros constituyen una etapa previa para la escolarización obligatoria y el tercero deberá ser un grado obligatorio.
Aduce que los artículos 2°, 8° y 9° del Decreto 2247 de 1997, establecen que la educación preescolar se ofrecerá a los educandos de tres a cinco años de edad y comprenderá tres grados.
En este sentido, dispone que el nivel de PRE-JARDÍN está dirigido a niños de tres años; nivel Jardín: para niños de 4 años; y Transición, que constituye el grado obligatorio, está dirigido a niños de cinco años, sin establecer en que momento deben tener esta edad.
Señala que la Resolución acusada fija un límite, que a juicio del actor, no se encuentra contemplado en las precitadas normas, pues dispone que el grado preescolar de transición obligatoria esta dirigido a educandos de cinco años de edad, y que la misma debe tenerse cumplida a la fecha de inicio del calendario escolar.
En igual sentido, estima que siguiendo el aforismo jurídico de la hermenéutica jurídica, que señala que "donde el legislador no distingue, no le es dable hacerlo al interprete", y de una interpretación sistemática de la Ley como método consagrado en el artículo 30 del Código Civil, no era dable que por medio del aparte acusado se impidiera el acceso a la educación pública al niño que se encuentra ad portas de cumplir la edad de cinco años en los meses subsiguientes a la fecha de inicio del calendario escolar.
Que de acuerdo con la Constitución Política, en su artículo 67, el Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación y que ésta será obligatoria entre los cinco y quince años de edad y comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.
Aduce que el Decreto 1860 de 1994, reglamentario de la Ley 115 de 1994, establece en su artículo 6° que la educación preescolar se ofrecerá a los niños antes de iniciar la educación básica y está compuesta por tres grados, de los cuales los dos primeros grados, constituyen una etapa de la escolarización facultativa y la tercera es obligatoria.
Ahora, sobre los recursos con los cuales se financia la Educación, recordó que según lo establecido en el acto legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 356 y 357 y que creó el Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales, dichos recursos están dirigidos a financiar sólo los servicios de educación obligatorios descritos anteriormente.
Indica que la citada Ley General de Educación dispone, al igual que el decreto 2247 de 1997, la ampliación en la cobertura de los dos primeros grados que integran el nivel preescolar, la cual se efectuará a partir del cubrimiento del 80 % del grado obligatorio de preescolar, esto es, transición.
III.1. PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER
Determinar si el acto acusado al disponer que el menor de edad para ingresar al grado de transición, como grado obligatorio del nivel preescolar, debe tener cinco años "cumplidos a la fecha de inicio del calendario escolar" se ajusta al artículo 67 y 44 de la Constitución Política, la Ley 115 de Educación y los Decretos reglamentario 2247 de 1997 y 1860 de 1994.
La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores." (Negrilla y subrayado fuera de texto)
La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley." (Negrilla y subrayado fuera de texto)
En desarrollo de los citados mandatos constitucionales el Congreso de la República expidió las Leyes 30 de 1992, 115 de 1994 y 1064 de 2006, entre otras, en las que se regulan los aspectos generales de la prestación del servicio público de educación.
Sobre la educación formal, se ha dispuesto que la misma se organizará en tres niveles, a saber, Preescolar, Educación Básica y Educación Media. (Artículo 11 de la ley 115 de 1994)
"Artículo 11º.- Niveles de la educación formal. La educación formal a que se refiere la presente Ley, se organizará en tres (3) niveles:
c) La educación media con una duración de dos (2) grados."
La educación formal en sus distintos niveles, tiene por objeto desarrollar en el educando conocimientos, habilidades, aptitudes y valores mediante los cuales las personas puedan fundamentar su desarrollo en forma permanente."
"Artículo 17º.- Grado obligatorio. El nivel de educación preescolar comprende, como mínimo, un (1) grado obligatorio en los establecimientos educativos estatales para niños menores de seis (6) años de edad.
En los municipios donde la cobertura del nivel de educación preescolar no sea total, se generalizará el grado de preescolar en todas las instituciones educativas estatales que tengan primer grado de básica, en un plazo de cinco (5) años contados a partir de la vigencia de la presente Ley, sin perjuicio de los grados existentes en las instituciones educativas que ofrezcan más de un grado de preescolar" (Negrilla y subrayado fuera de texto)
"ARTICULO 8º. EDADES EN LA EDUCACION OBLIGATORIA.
Quienes por algún motivo se encuentren por fuera de los rangos allí establecidos, podrán utilizar la validación o las formas de nivelación que debe brindar el establecimiento educativo, según lo previsto en el parágrafo del artículo 38 de este Decreto, con el fin de incorporarse al grado que corresponda según el plan de estudios."
El Legislador reglamentario claramente dispuso que el criterio de la edad no era exclusivo para determinar el ingreso a la educación formal pues según el parágrafo del artículo 38 del mismo decreto, se previó que podrían existir condiciones que permitan a un menor ingresar a un nivel sin tener la edad requerida pero evaluándosele otros criterios como el desarrollo personal, los factores regionales, culturales y étnicos.
En efecto, el parágrafo del artículo 38 del citado Decreto dispone:
"PARAGRAFO: Con el fin de facilitar el proceso de formación de un alumno o de un grupo de ellos, los establecimientos educativos podrán introducir excepciones al desarrollo del plan general de estudios y aplicar para estos casos planes particulares de actividades adicionales, dentro del calendario académico o en horarios apropiados, mientras los educandos consiguen alcanzar los objetivos. De manera similar se procederá para facilitar la integración de alumnos con edad distinta a la observada como promedio para un grado o con limitaciones o capacidades personales excepcionales o para quienes hayan logrado con anticipación, los objetivos de un determinado grado o área."
Ahora, sobre los aspectos constitucionalmente relevantes de la educación preescolar, la Corte Constitucional en la sentencia T-1030/06 sostuvo, como bien lo precisó el Ministerio Público en sus alegatos, que:
"… el inciso tercero del artículo 67 superior dispone que la educación será obligatoria "(…) entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica". La redacción de este aparte genera varias inquietudes como, por ejemplo, dentro de qué edades la educación es obligatoria y cuáles son los grados de instrucción que el Estado está en la obligación de garantizar.
En relación con la primera cuestión, la Corte ha sostenido que una interpretación armónica del artículo 67 de la Carta, con el artículo 44 ibídem y con los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por el Estado Colombiano en la materia, lleva a concluir que la educación es un derecho fundamental de todos los menores de 18 años.
Lo anterior, por cuanto (i) el artículo 44 superior reconoce que la educación es un derecho fundamental de todos los niños, y según el artículo 1° de la Convención sobre los derechos del niño - ratificada por Colombia por medio de la Ley 12 de 1991- la niñez se extiende hasta los 18 años, y (ii) según el principio de interpretación pro infans –contenido también en el artículo 44-, debe optarse por la interpretación de las disposiciones que menos perjudique el derecho a la educación de los niños
En este orden de ideas, la Corporación ha precisado (i) que la edad señalada en el artículo 67 de la Constitución, interpretado a la luz del artículo 44 ibídem, es sólo un criterio establecido por el constituyente para delimitar una cierta población objeto de un interés especial por parte del Estado; (ii) que el umbral de 15 años previsto en la disposición aludida corresponde solamente a la edad en la que normalmente los estudiantes culminan el noveno grado de educación básica, pero no es un criterio que restrinja el derecho a la educación de los menores de edad, pues de afirmar lo contrario, se excluirían injustificadamente del sistema educativo menores que por algún percance –de salud, de tipo económico, etc.- no pudieron terminar su educación básica al cumplir dicha edad, y (iii) que las edades fijadas en la norma aludida no puede tomarse como criterios excluyentes sino inclusivos.
Respecto de la segunda cuestión, esto es, los grados de instrucción que el Estado está en la obligación de garantizar, la Corte ha afirmado lo siguiente (i) que los grados previstos en inciso 3° del artículo 67 de la Carta -un grado de educación preescolar y nueve años de educación básica- constituyen el contenido mínimo del derecho que el Estado debe garantizar, y (ii) que como se trata de un contenido mínimo, el Estado debe ampliarlo progresivamente, es decir, debe extender la cobertura del sistema educativo a nuevos grados de preescolar, secundaria y educación superior.
III.3. CASO CONCRETO
1. El nivel educación preescolar en Colombia esta integrada por tres grados. Solo el grado de transición es de prestación obligatoria. (Ley 115 de 1994)
2. El ingreso al grado de transición, que constituye el único obligatorio, preferentemente debe ser a los cinco años. (Ley 115 de 1994)
3. En caso de que no se tenga dicha edad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8° del Decreto 1860 de 1994, se pueden fijar otros criterios para evaluar el ingreso de un niño que no cumpla con esta edad, de tal forma que la edad no es el único criterio para el ingreso a un determinado grado escolar, pues también deben ser evaluados para determinar el ingreso el desarrollo personal, los factores regionales, culturales y étnicos.
4. En igual sentido, la Corte Constitucional ha dispuesto que los límites señalados en las normas constitucionales, que por ende son aplicables a las demás normas legales y reglamentarias, deben ser entendidos como inclusivos y no excluyentes, razón por la cual para determinar el ingreso de los menores que no tengan cinco años, se debe partir de criterios incluyentes, como en efecto lo dispone el parágrafo del artículo 38 del Decreto 1860 de 1994.
No obstante lo anterior, estima la Sala que la resolución acusada vulnera una norma de rango superior como lo es el Decreto 1860 de 1994, pues desconoció una norma reglamentaria que establece que pueden ser tenidos en cuenta otros criterios.
En efecto, resalta la Sala que el Gobierno Nacional al expedir el decreto 1860 de 1994, dispuso que para determinar el ingreso de los menores de edad a la educación preescolar no solo debe estudiarse la edad del menor, sino que debe acudirse también a los criterios establecidos en el artículo 38 del mismo Decreto, esto es, evaluar el desarrollo personal, los factores regionales, culturales y étnicos del menor.
En concordancia con lo anterior, según se describió, la Corte Constitucional también ha sostenido que el criterio de la edad y los límites establecidos en el artículo 67 de la Corte Constitucional, no deben ser entendidos como un criterio excluyente y deben aplicarse criterios incluyentes como en efecto lo dispone el parágrafo del artículo 38 del Decreto 1860 de 1994.
En este orden de ideas, estima la Sala que la limitación dispuesta en el acto acusado, esto es, que el menor que pretenda ingresar al grado de transición debe tener cinco años al momento de iniciarse el calendario escolar, viola las normas legales y constitucionales en que debía fundarse.
DECRÉTASE la nulidad del aparte acusado, esto es, la frase "cumplidos a la fecha de inicio del calendario escolar" contenida en el artículo 3° literal C) de la Resolución núm. 1515 de 3 de julio de 2003 "Por la cual se establecen las directrices, criterios, procedimientos y cronograma para la organización del proceso de asignación de cupos y matrícula para los niveles preescolar, básica y media de las instituciones de educación formal de carácter oficial en las entidades territoriales", expedida por el Ministerio de Educación Nacional.
1 LEY 1324 DE 2009. Diario Oficial 47.409 de julio 13 de 2009
2 Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
3 Ver en este sentido las sentencias T-324 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
4 El texto del artículo es el siguiente: "Para los efectos de la presente Convención, se entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad"
5 Sentencia T-323 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta sentencia la Corte abordó el caso de una menor de edad a la que se negó un cupo en un colegio del municipio de Medellín, por haber superado la edad de 15 años. La Corporación reconoció que la accionante gozaba de un derecho fundamental a recibir educación básica y media hasta que cumpliera los 18 años de edad. No obstante, no concedió la tutela debido a que la menor había solicitado extemporáneamente su matrícula.
6 Sentencia T-323 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
7 Sentencia T-323 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
8 Sentencia T-323 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
9 En esta sentencia la Corte abordó el caso de un menor de de 5 años, a quien no le fue permitido el ingreso a clases en el jardín infantil en el que se encontraba matriculado, debido a que su madre adeudaba tres quincenas de pensión. Por esta razón, la madre, en representación del menor, interpuso acción de tutela contra el jardín. El jardín aducía que el argumento de la imposibilidad de suspender la prestación del servicio de educación cuando hay mora en las mensualidades, sólo era oponible en el caso de niños de 5 años en adelante, que son a quienes protege la Constitución en esta materia. El amparo fue negado en única instancia porque el juez consideró que la Constitución sólo prevé como obligatorio un año de educación preescolar, este es, transición, y sólo para niños de 5 años en adelante. Así las cosas, estimó que el derecho invocado no era un derecho fundamental del menor. La Corporación concedió la tutela, ya que estimó que no era admisible la interpretación del juez de instancia, según la cual, de conformidad con el Decreto 2247 de 1997, sólo es obligatorio el grado de transición. A juicio de la Corte, (i) dicha interpretación transformaba en rígido un criterio que la propia Carta establecía como flexible, y (ii) el Presidente de la República no puede, mediante un decreto reglamentario, limitar garantías constitucionales como la objeto del pronunciamiento.

References: artículo 84
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 6
 artículo 15
 Resolución 
 artículo 30
 artículo 67
 artículo 6
 artículo 67
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 67
 artículo 67
 artículo 44
 artículo 44
 artículo 1
 artículo 44
 artículo 67
 artículo 44
 artículo 67
 artículo 8
 artículo 38
 resolución 
 artículo 38
 artículo 67
 artículo 38
 artículo 3
 Resolución