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Timestamp: 2016-10-25 12:13:20+00:00

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116 V 18933. Arr�t du 31 ao�t 1990 dans la cause C. et C. contre Fondation commune Banque Cantonale Vaudoise deuxi�me pilier et Tribunal des assurances du canton de Vaud
Art. 34 al. 2 LPP et art. 25 al. 1 OPP 2: Coordination avec l'assurance-accidents et l'assurance militaire. D�s lors qu'il autorise les institutions de pr�voyance � exclure le versement de prestations de survivants ou d'invalidit� lorsque l'assurance-accidents ou l'assurance militaire est mise � contribution pour le m�me cas d'assurance, l'art. 25 al. 1 OPP 2 est contraire � la loi. Faits � partir de page 189
A.- Victor C., n� en 1952, mari� et p�re d'une fillette n�e en 1980, a �t� happ� et tu� par un train, en 1988, alors qu'il effectuait des travaux sur la voie.
Par d�cision du 2 juin 1988, la caisse de compensation CIVAS a allou� � Maria C. une rente de veuve de 655 francs et � Monica C. une rente simple d'orpheline de 327 francs par mois. Il s'agissait de deux rentes partielles, fond�es sur un revenu annuel moyen d�terminant de 54'000 francs et huit ann�es de cotisations (�chelle de rente 24).
De son c�t�, par d�cision du 26 juillet 1988, la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA) a allou� � la veuve et � la fille du d�funt des rentes de survivants s'�levant respectivement BGE 116 V 189 S. 190� 1'729 francs et � 649 francs par mois, en fonction d'un gain annuel assur� de 51'870 francs.
B.- Feu Victor C. travaillait au service de l'entreprise E. SA, laquelle est affili�e � la Fondation commune Banque Cantonale Vaudoise deuxi�me pilier (ci-apr�s: la fondation), qui est une institution de pr�voyance professionnelle.
L'art. 27 du "R�glement Plan A" de la fondation (ci-apr�s: le r�glement) a la teneur suivante:
"Invalidit� et d�c�s par suite de l'accident
La Fondation exclut le versement de ses prestations d'invalidit� et de
prestations compl�tes pour le m�me cas d'assurance.
prestations compl�tes d'invalidit� ou de survivants, la Fondation ne
compense pas les prestations partielles ou r�duites. Si la r�duction
d�coule d'une maladie, la Fondation prendra en charge la partie relative �
Par lettre du 9 ao�t 1988, la fondation a inform� Maria C. qu'� la suite du d�c�s de son mari, il lui revenait un capital de 5'341 fr. 35, y compris les int�r�ts. Selon l'art. 21 du r�glement, ce capital est vers� aux ayants droit lorsque l'assur� d�c�de avant l'ouverture du droit � la rente de vieillesse et sans qu'une rente de veuve soit due. Or, l'int�ress�e, d�j� au b�n�fice de prestations de l'assurance-accidents, ne pouvait pr�tendre une telle rente, eu �gard � l'art. 27 du r�glement.
C.- Maria et Monica C. ont ouvert action contre la fondation en concluant au versement par cette derni�re, en lieu et place d'un capital, d'une rente de veuve et d'une rente d'orpheline.
Par jugement du 13 mars 1989, le Tribunal des assurances du canton de Vaud a rejet� la demande. En substance, il a consid�r� que l'art. 27 pr�cit� �tait conforme � la LPP, ainsi qu'� ses dispositions d'ex�cution, dont la l�galit� n'�tait pas contestable sur ce point.
D.- Maria et Monica C. interjettent un recours de droit administratif contre ce jugement, dont elles demandent la r�forme dans le sens de leurs conclusions en premi�re instance. La fondation conclut au rejet du recours. L'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS) en fait de m�me.
Le Tribunal cantonal s'est �galement d�termin� sur le recours.
1. a) Selon l'art. 19 al. 1 let. a LPP, la veuve a droit � une rente de veuve si, au d�c�s du conjoint, elle a un ou plusieurs enfants � charge. Les enfants du d�funt ont droit, quant � eux, � une rente d'orphelin (art. 20 al. 1 LPP).
b) L'art. 24 al. 1 OPP 2 autorise les institutions de pr�voyance � r�duire les prestations d'invalidit� et de survivants dans la mesure o�, ajout�es � d'autres revenus � prendre en compte, elles d�passent 90% du gain annuel dont on peut pr�sumer que l'int�ress� est priv�.
Selon l'art. 25 al. 1 OPP 2, l'institution de pr�voyance peut exclure le versement de prestations de survivants ou d'invalidit� lorsque l'assurance-accidents ou l'assurance militaire est mise � contribution pour le m�me cas d'assurance. L'alin�a 2 r�gle certaines situations particuli�res (prestations incompl�tes de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire parce que la cause qui est � l'origine du d�c�s ou de l'invalidit� n'est pas enti�rement couverte par l'une de ces deux assurances; faute de l'assur� ayant entra�n� le refus ou la r�duction de prestations par l'assurance-accidents ou l'assurance militaire). Enfin, l'alin�a 3 renferme des dispositions au sujet des assur�s qui sont invalides � raison de 50% au moins, mais qui re�oivent une rente d'invalidit� de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire.
Ces normes r�glementaires se fondent toutes sur l'art. 34 al. 2 LPP, qui charge le Conseil f�d�ral d'�dicter des prescriptions afin d'emp�cher que le cumul de prestations ne procure un avantage injustifi� � l'assur� ou � ses survivants (premi�re phrase). En cas de concours de prestations pr�vues par la LPP avec des prestations pr�vues par la LAA ou la LAM, la priorit� sera donn�e en principe aux prestations pr�vues par l'assurance-accidents ou l'assurance militaire (seconde phrase).
c) C'est en invoquant l'art. 27 du r�glement, ainsi que l'art. 25 al. 1 OPP 2, que la fondation a d�ni� aux recourantes le droit � des prestations pour survivants.
Les recourantes contestent la l�galit� de cette r�gle de l'ordonnance. L'art. 34 al. 2 LPP, s'il institue la priorit� des prestations de l'assurance-accidents et de l'assurance militaire, n'autoriserait pas les caisses de pension � exclure toute prestation en cas d'intervention de l'une ou l'autre de ces assurances; le cumul BGE 116 V 189 S. 192resterait permis, mais jusqu'� concurrence de la limite de 90% fix�e par l'art. 24 al. 1 OPP 2.
Les premiers juges r�futent cette opinion en se r�f�rant tant aux travaux pr�paratoires de la LAA qu'� ceux de la LPP. De son c�t�, l'OFAS se rallie � l'avis des juges cantonaux.
2. a) Les motifs qui sont � la base de l'art. 25 al. 1 OPP 2 ont �t� explicit�s par l'OFAS dans un commentaire � l'appui du projet de l'OPP 2. L'office expose tout d'abord que le cumul des rentes de l'assurance-invalidit� et de l'assurance-accidents (ou de l'assurance militaire) permet en g�n�ral d'atteindre la limite de 90% au-del� de laquelle il y a "avantage injustifi�". Il ne peut en aller autrement que si les rentes en question sont r�duites en raison de circonstances sp�ciales (dur�e incompl�te de cotisations, faible degr� d'invalidit�, faute grave du b�n�ficiaire). Or, poursuit l'office, "la commission OPP est d'avis que le deuxi�me pilier n'a pas � combler des lacunes cr��es volontairement par les autres assurances sociales". En outre, on compliquerait singuli�rement la t�che des institutions de pr�voyance en les obligeant � op�rer chaque fois, en cas d'accident, un d�compte des montants vers�s par les autres assurances, pour finalement allouer des prestations minimes ou point de prestation du tout.
b) Dans leur grande majorit�, les auteurs qui se sont exprim�s sur le sujet ne paraissent pas mettre en doute la validit� de la r�glementation ici en cause, m�me si certains d'entre eux �mettent des r�serves quant � ses modalit�s d'application. WIRTH/SAAGER (Die zweite S�ule, p. 81) se r�f�rent, sans commentaire particulier, aux explications de l'OFAS. WALSER (Das BVG im Rahmen der Sozialversicherungen, in: L'Expert-comptable suisse 1984, p. 395) souligne que la solution retenue par le Conseil f�d�ral permet une importante simplification des t�ches des institutions de pr�voyance. MAURER (Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, p. 380) rel�ve que si une institution de pr�voyance fait usage de la facult� r�serv�e par l'art. 25 al. 1 OPP 2, elle n'accorde pas de rentes compl�mentaires, mais se conforme au principe de la subsidiarit�. SCHAER (Grundz�ge des Zusammenwirkens von Schadenausgleichsystemen, p. 377) qualifie la r�glementation en question de particuli�rement int�ressante ("von besonderem Interesse") en tant qu'elle conduit une assurance "finale" (pr�voyance professionnelle) � s'effacer derri�re une assurance "causale" (assurance-accidents obligatoire). NEF (Die Leistungen der Beruflichen Vorsorge in Konkurrenz zu anderen BGE 116 V 189 S. 193Versicherungstr�gern sowie haftpflichtigen Dritten, SZS 1987 pp. 25 et 28 s.) critique la forme potestative utilis�e aux art. 24 et 25 OPP 2, cependant que l'art. 34 al. 2 LPP a un caract�re imp�ratif. Par ailleurs, cet auteur soutient que la norme de l'art. 25 al. 1 OPP 2 ne doit pas s'appliquer lorsque le revenu effectif dont l'int�ress� est priv� est sup�rieur au gain assur� maximum, dans la LAA ou dans la LAM; dans un tel cas, en effet, on ne saurait plus parler d'un "avantage injustifi�". RIEMER (Verh�ltnis des BVG (Obligatorium und freiwillige berufliche Vorsorge) zu anderen Sozialversicherungszweigen und zum Haftpflichtrecht, SZS 1987 p. 121 note 1 et p. 122 note 3) rel�ve que l'art. 25 al. 1 OPP 2 n�cessite une disposition statutaire ou r�glementaire; il exprime la m�me r�serve que NEF en ce qui concerne la limite maximale du gain assur�. HELBLING (Personalvorsorge und BVG, 4e �d., p. 545) ne parle quant � lui que d'une r�duction possible des prestations, sans s'exprimer sur l'�ventualit� d'une exclusion. En d�finitive, seul PREMAND (Pr�voyance professionnelle et assurance-accidents, in: Risques totalement ou partiellement exclus de l'assurance sociale (y compris la pr�voyance professionnelle), IRAL Lausanne 1989 p. 42 note 13) s'interroge, sans autre d�veloppement il est vrai, sur la conformit� � la loi de l'art. 25 al. 1 OPP 2.
c) Pour sa part, le Tribunal f�d�ral des assurances n'a pas eu l'occasion de se prononcer explicitement sur la question. Dans l'arr�t ATF 113 V 132, qui concernait la fixation du degr� d'invalidit� dans l'assurance-accidents, il a implicitement et indirectement admis la l�galit� de l'art. 25 al. 1 OPP 2, bien qu'� vrai dire le probl�me de la coordination avec les prestations de la pr�voyance professionnelle ne f�t pas en discussion dans cette affaire (p. 138 consid. 6).
3. La d�l�gation contenue � l'art. 34 al. 2 LPP autorise le Conseil f�d�ral � adopter des dispositions d'ex�cution en lui laissant un large pouvoir d'appr�ciation. Elle ne lui donne toutefois pas la comp�tence de d�roger � la loi. M�me si, en pareil cas, le Tribunal f�d�ral des assurances doit veiller � ne pas substituer sa propre appr�ciation � celle de l'autorit� ex�cutive (ATF 116 V 58 consid. 3b et les arr�ts cit�s), la l�galit� des dispositions de l'ordonnance ne pourra �tre admise que si ces normes reposent sur une interpr�tation convaincante du texte l�gal (ATF 114 Ib 9 consid. 3b, ATF 101 Ib 390 consid. 2).
a) La loi s'interpr�te en premier lieu selon sa lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interpr�tations de BGE 116 V 189 S. 194celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la v�ritable port�e de la norme, en la d�gageant de tous les �l�ments � consid�rer, soit notamment des travaux pr�paratoires, du but de la r�gle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions l�gales (ATF 115 V 348 consid. 1c, ATF 114 Ia 28 consid. 3c, ATF 114 V 250 consid. 8a, ATF 113 II 410 consid. 3a).
b) En l'esp�ce, le sens de l'art. 34 al. 2 LPP peut �tre d�gag� sans difficult� de son texte. La premi�re phrase de cette disposition indique au Conseil f�d�ral le but � atteindre, qui est d'emp�cher que le cumul de prestations ne procure un avantage injustifi� � l'assur� ou � ses survivants. Ainsi formul�e, elle conf�re au d�l�gataire toute latitude quant aux moyens � mettre en oeuvre. Mais cette libert� est restreinte par la seconde phrase, qui donne au gouvernement une directive pour r�gler le cas sp�cifique du concours avec des prestations de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire. L'utilisation dans ce contexte du mot "priorit�" (vorgehen, sono poziori) signifie certes qu'il appartient aux assurances vis�es d'intervenir en premier lieu, mais non que cette intervention soit exclusive de toute autre. Si le l�gislateur avait voulu exclure ici le versement de prestations par l'institution de pr�voyance, ind�pendamment de tout risque de surindemnisation, il en aurait certainement formul� le principe dans le texte l�gal et des dispositions d'ex�cution eussent �t�, � ce propos, superflues.
Cette interpr�tation correspond au but de la pr�voyance professionnelle, qui est, selon l'ordre constitutionnel, de permettre aux b�n�ficiaires de maintenir de fa�on appropri�e leur niveau de vie ant�rieure, compte tenu des prestations de l'assurance f�d�rale (art. 34quater al. 3 Cst.). Certes, l'OFAS rel�ve � juste titre que des lacunes dans l'indemnisation des ayants droit ne sont envisageables que dans des situations particuli�res, notamment lorsque l'int�ress� compte une dur�e incompl�te de cotisations � l'AVS/AI. Mais on ne voit pas pourquoi l'institution de pr�voyance - aupr�s de laquelle l'assur� ou le d�funt a r�guli�rement cotis� - ne devrait pas �tre mise � contribution dans ce cas pr�cis.
c) Contrairement � l'opinion des premiers juges, l'analyse des travaux pr�paratoires ne d�montre pas qu'une telle solution irait � l'encontre de la volont� clairement exprim�e du l�gislateur. aa) L'art. 34 al. 2 LPP (qui �tait alors l'art. 35 al. 2 du projet de loi) a connu une gestation pour le moins difficile. A l'origine, BGE 116 V 189 S. 195dans le projet du Conseil f�d�ral du 19 d�cembre 1975, cette disposition ne contenait qu'une seule phrase, celle-l� m�me qui est devenue la premi�re phrase de l'actuel art. 34 al. 2 LPP. Lors de sa s�ance du 29 septembre 1981, le Conseil national a toutefois introduit dans cet alin�a un texte pratiquement identique � celui qui figure actuellement � l'art. 34 al. 2 LPP, deuxi�me phrase. Une minorit�, emmen�e par le conseiller national Allenspach, voulait en rester au texte propos� par le Conseil f�d�ral et d�j� approuv� par le Conseil des Etats. Dans sa d�claration, M. Allenspach a rappel� que, selon le message � l'appui d'un projet de LAA du 18 ao�t 1976, un cumul de prestations de l'assurance-accidents et de la pr�voyance professionnelle �tait exclu, de sorte que, � son avis, une modification du texte initial engendrerait des incertitudes (BO 1981 CN 1090 s.).
L'on cr�ait ainsi une divergence avec le texte vot� par le Conseil des Etats. La majorit� de sa commission accepta un amendement de M. Sch�nenberger, qui avait pour effet d'inverser l'ordre des priorit�s (priorit� donn�e aux prestations de la LPP). Un nouveau d�bat eut lieu devant le Conseil des Etats le 26 janvier 1982. Le conseiller f�d�ral H�rlimann, tout en se d�clarant conscient de la n�cessit� de revoir non seulement la r�daction de l'art. 35 al. 2 du projet de LPP, mais �galement celle de l'art. 40 LAA, a r�affirm� sa conviction qu'il fallait accorder la priorit� aux prestations de l'assurance-accidents et de l'assurance militaire. C'est finalement pour permettre un nouvel examen de la question par le Conseil f�d�ral que le Conseil adopta le texte de l'art. 35 al. 2 amend� par la majorit� de la commission, selon la proposition Sch�nenberger (BO 1982 CE 18-20).
La discussion reprit devant la commission du Conseil national lors de la s�ance des 8/9 f�vrier 1982. On d�battit d'une proposition du conseiller national Zehnder, pr�voyant qu'en cas de concours avec les prestations de la LAA ou de la LAM, les prestations de la LPP "sont r�duites dans la mesure o�, ajout�es aux autres prestations, elles d�passent le gain ant�rieur". Un nouveau texte fut adopt� dans ce sens par la commission, sauf � relever que la limite maximale du gain � prendre en consid�ration fut fix�e � 90%, au lieu de 100%. Ce texte fut adopt� par le plenum lors de la s�ance du 3 mars 1982, apr�s un d�bat nourri au sujet de la limite d�terminante (90% selon l'opinion de la majorit�, 100% d'apr�s la proposition de la minorit�; BO 1982 CN 206-209).
A l'occasion d'une s�ance d'un groupe de travail de la commission du Conseil des Etats, l'on apprit que, de l'avis de M. Barde, qui avait particip� aux travaux de la commission d'experts, la derni�re version adopt�e par le Conseil national �tait "impraticable". Le D�partement f�d�ral de l'int�rieur annon�a un prochain rapport � ce sujet qui fut examin� par la commission dans sa s�ance du 22 mai 1982. Le conseiller f�d�ral H�rlimann insista sur les difficult�s d'application auxquelles conduirait, selon lui, la nouvelle r�gle et invita la commission � revenir � la version adopt�e par le Conseil national en septembre 1981, ce qui impliquait une renonciation � la limite maximale de 90%.
C'est cette proposition qui fut finalement retenue par les deux Chambres, pratiquement sans discussion (BO 1982 CE 189 s.; BO 1982 CN 768). Le rapporteur de la commission du Conseil des Etats a relev� qu'il �tait juste, en d�finitive, que l'ordre des priorit�s f�t �tabli de telle mani�re que: "... zuerst die Leistungen der AHV/IV festgelegt werden sollen, in zweiter Priorit�t diejenigen des UVG und der Milit�rversicherung und erst in dritter Priorit�t die Leistungen des BVG".
bb) Il n'est ainsi pas possible d'affirmer que le l�gislateur, en voulant marquer le caract�re prioritaire des prestations de l'assurance-accidents et de l'assurance militaire, ait eu en m�me temps l'intention d'exclure par principe la responsabilit� des institutions de pr�voyance. Si le Conseil f�d�ral, dans son message pr�cit� du 18 ao�t 1976, invoqu� par les premiers juges, a relev�, dans un passage consacr� � la coordination avec la pr�voyance professionnelle, que "les institutions de pr�voyance n'ont rien � verser en cas de mort et d'invalidit� dues � un accident, lorsque l'assurance-accidents est tenue � prestations" (FF 1976 III 175), la conception du l�gislateur semble avoir �volu� par la suite. Nulle part on ne trouve, apr�s la discussion d'un premier texte par le Conseil national, en septembre 1981, une volont� de refuser purement et simplement, dans l'hypoth�se envisag�e, les prestations de la pr�voyance professionnelle. Si le Parlement a renonc�, en derni�re analyse, � la formulation adopt�e en mars 1982, c'est apparemment parce qu'il a craint - � tort ou � raison - qu'une r�glementation trop d�taill�e dans la loi ne provoqu�t des difficult�s d'ordre pratique et qu'il a jug� pr�f�rable de laisser au Conseil f�d�ral le soin de r�gler lui-m�me certaines modalit�s d'application, et non pas, comme l'affirment en BGE 116 V 189 S. 197substance les premiers juges, parce qu'il d�sirait revenir � une solution nettement plus restrictive.
d) Il faut admettre, sur le vu de ces consid�rations, que l'art. 25 al. 1 OPP 2 ne respecte pas la d�l�gation l�gislative. La solution adopt�e par le Conseil f�d�ral peut conduire, dans certains cas, � une indemnisation lacunaire des assur�s ou de leurs survivants. Elle s'�carte donc du but vis�, qui est uniquement d'emp�cher que le cumul de prestations ne procure un avantage injustifi� aux int�ress�s. En �dictant l'art. 25 al. 1 OPP 2, le Conseil f�d�ral a certes voulu simplifier la t�che des institutions de pr�voyance. Mais cette pr�occupation, pour l�gitime qu'elle soit, ne saurait l'emporter sur l'obligation d'assurer, dans certaines limites, le maintien de la situation ant�rieure des b�n�ficiaires. Encore que l'on ne doive pas surestimer l'importance des difficult�s d'application invoqu�es, si l'on sait que certaines institutions de pr�voyance ont renonc� � faire usage de la facult� conf�r�e par l'art. 25 al. 1 OPP 2 (voir p.ex. l'art. 13 al. 3 des Statuts de la Caisse f�d�rale d'assurances; RS 172.222.1).
Pour le surplus, il n'est pas n�cessaire de se prononcer sur la l�galit� des deuxi�me et troisi�me alin�as de l'art. 25 OPP 2, qui ne sont pas en cause en l'esp�ce.
4. Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le refus de prestations de survivants aux recourantes, fond� sur l'art. 25 al. 1 OPP 2 et sur l'art. 27 du r�glement, n'est pas conforme � la loi et viole par cons�quent le droit f�d�ral. Le Conseil f�d�ral a concr�tis� la notion d'avantage injustifi� � l'art. 24 al. 1 OPP 2. Il convient donc d'appliquer aussi cette norme lorsque l'�ventualit� (invalidit� ou d�c�s) est la cons�quence d'un �v�nement pris en charge par l'assurance-accidents ou l'assurance militaire. Cela signifie, en l'occurrence, que les prestations de la fondation peuvent seulement �tre r�duites, dans la mesure o�, ajout�es � celles allou�es par la CNA et par la caisse de compensation, elles exc�dent la limite d�terminante de 90%.
Cela ne vaut toutefois que pour les prestations de la pr�voyance professionnelle obligatoire, auxquelles s'applique la LPP: les institutions de pr�voyance restent libres, en effet, d'exclure dans leurs statuts, pour ce qui est de la pr�voyance plus �tendue (art. 49 al. 2 LPP), le versement de prestations de survivants ou d'invalidit� lorsque l'assurance-accidents ou l'assurance militaire est mise � contribution pour le m�me cas d'assurance (RIEMER, loc.cit., p. 123 s.; NEF, loc.cit., p. 24).
En l'esp�ce, la limite de 90% n'est pas atteinte parce que les rentes de l'AVS sont incompl�tes. Le calcul des prestations auxquelles les recourantes peuvent pr�tendre, dans le cadre de la pr�voyance obligatoire (art. 19, 20 et 21 LPP), ne peut cependant pas �tre �tabli sur la base des seules pi�ces du dossier. Il convient donc de renvoyer la cause � la juridiction cantonale pour qu'elle effectue ce calcul, apr�s instruction compl�mentaire, et statue � nouveau.
114 IB 9,
101 IB 390 suite... ,
113 II 410
art. 24 et 25 OPP 2 suite... ,
art. 19 al. 1 let. a LPP,
art. 20 al. 1 LPP,
art. 19, 20 et 21 LPP

References: Art. 34
 art. 25
 art. 24
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 34

art. 24

art. 19

art. 20

art. 19