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Timestamp: 2020-02-21 09:18:52+00:00

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Contratación pública Archives - Página 2 de 10 - Abogado administrativo Zaragoza
Asistí hace unos días a una de las jornadas del V Seminario de contratación pública, organizado por la Escuela de Administración Pública de Cataluña, en la que se abordó el tema de los encargos a los medios propios personificados. Alfred Lacasa, que dirige este Seminario, tuvo el acierto de invitar a dos expertos en esta materia –Marc Vilalta, profesor de Derecho Administrativo, y Carmen Muñoz, Interventora del Ayuntamiento de Barcelona- que mantienen sobre el tema posturas distintas en algunos aspectos. La confrontación de pareceres sirvió, al menos a mi, para enriquecer el conocimiento de este medio de autoaprovisionamiento de que disponen las Administraciones públicas. Se suscitaron en la ponencia algunas cuestiones controvertidas, que me parecieron especialmente interesantes, como el control conjunto análogo en los encargos a medios propios personificados de varios poderes adjudicadores y el carácter subsidiario de los encargos a medios propios, configurado en el artículo 86 LRJSP, discutiéndose si sólo es aplicable a la Administración General de Estado o también a las demás Administraciones Públicas.
Veo que la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE), acaba de emitir un informe –Expediente 15/17– en el que se tratan estas y otras cuestiones relacionadas, al analizar la posibilidad de que una sociedad municipal pueda convertirse en medio propio de otras entidades locales.
El Ayuntamiento de Manresa es propietario de la totalidad del capital de la sociedad Municipal Aguas de Manresa SA, que en la actualidad presta servicios en el ámbito del ciclo del agua y varios municipios de la comarca, el Consejo Comarcal del Bages y la Mancomunidad de Municipios del Bages para el Saneamiento, están interesados en que la sociedad municipal del Ayuntamiento gestione el servicio de abastecimiento en alta, el servicio de saneamiento de aguas residuales, el de abastecimiento domiciliario de agua potable.
Se plantean varias cuestiones de interés en este informe. En primer lugar, se analizan los requisitos que deben concurrir para poder utilizar la sociedad municipal del Ayuntamiento de Manresa como medio propio de otros municipios y entidades locales, prestando atención especial al requisito del control conjunto análogo. En segundo lugar, se verá como la JCCPE considera aplicable el requisito de la subsidiariedad a los medios propios de las Entidades Locales respecto de la contratación pública. Por último, el informe se pronuncia sobre la posibilidad que se le plantea de utilizar la delegación interadministrativa como medio para que la sociedad municipal del Ayuntamiento de Manresa, preste el servicio del ciclo del agua a los demás municipios, sin necesidad de convertirla en un medio propio personificado de todos ellos.
Hay que decir que la consulta se hizo estando en vigor el TRLCSP, amparándose el Ayuntamiento solicitante en lo establecido en la Directiva 2014/24/UE, y se ha resuelto cuando ya estaba en vigor la LCSP.
Comentaré aquí las cuestiones controvertidas que me han parecido más interesantes, empezando por la referida al requisito del control conjunto análogo. Conviene recordar que el artículo 32.4.a) LCSP regula este requisito en los siguientes términos:
“a) Que los poderes adjudicadores que puedan conferirle encargos ejerzan sobre el ente destinatario del mismo un control conjunto análogo al que ostentarían sobre sus propios servicios o unidades.
1.º Que en los órganos decisorios del ente destinatario del encargo estén representados todos los entes que puedan conferirle encargos, pudiendo cada representante representar a varios de estos últimos o a la totalidad de ellos.
3.º Que el ente destinatario del encargo no persiga intereses contrarios a los intereses de los entes que puedan conferirle encargos”.
En la consulta se suscitan varias dudas acerca de cuándo cabe considerar que los distintos poderes adjudicadores tienen ese control análogo: se plantea si basta con que estén representados en los órganos de decisión del medio propio o si, además, es exigible que tengan un porcentaje determinado de participación; y si existe ese control en el caso de que pueda uno de los Ayuntamientos –el que ostenta la participación mayoritaria en el medio propio- imponer su criterio en caso de controversia.
Se deja claro en el informe que para que exista un control conjunto análogo, cada poder adjudicador debe participar mediante representantes en aquellos órganos estatutarios que ejercen una influencia determinante tanto sobre los objetivos estratégicos como sobre las decisiones significativas del medio propio; tratándose de un sociedad anónima, se considera que deberán participar tanto en la Junta General como en el Consejo de Administración, y en cuantos órganos puedan preverse en los estatutos con el fin de influir en estas decisiones.
Los representantes pueden representar a varios o a la totalidad de las Administraciones partícipes, siendo por tanto compatible los representantes individuales de una Administración con representantes conjuntos de varias de ellas, como prevé el artículo 32.4.1º LCSP
Sin embargo, se dice, no es exigible un porcentaje de capital mínimo para cada uno de los entes que controlan el medio propio, dado que ni la Directiva ni la LCSP contienen previsión alguna al respecto. Se destaca que la jurisprudencia del TJUE ha resuelto esta cuestión de forma caustica, señalando que “… el capital mínimo necesario para que pueda sostenerse el control conjunto debe ser el suficiente para que de acuerdo con las disposiciones estatutarias pueda ejercerse un control conjunto efectivo y real”
En el informe se dan algunas pautas para poder determinar si concurre el requisito del control conjunto. Así, se dice que “la consideración de medio propio de una entidad depende en buena medida de la finalidad con la que se integra en el capital de una entidad que es medio propio, así como de las circunstancias de ejercicio de los derechos que confieren las participaciones en el capital del medio propio, y no tanto del porcentaje de participación, debiendo resolverse cada cuestión de modo ajustado a las circunstancias del caso concreto. Cabe, pues, que una entidad que tiene una participación muy pequeña pueda hacer encargos obligatorios en el seno de este control conjunto y que, en otras condiciones, otra entidad que disponga de una participación mayor no pueda hacerlo.
Y se añade que resulta incompatible con el carácter conjunto del control el que una Administración pueda condicionar por sí sola y de forma absoluta la actividad del medio propio conjunto de varias Administraciones. De ahí que se considere que no concurre este requisito si no existe la más mínima posibilidad de influir en las decisiones de la sociedad participada.
Así pues, si nos atenemos a las consideraciones que hace la JCCPE en este informe, lo realmente importante para que exista un control conjunto por parte de poderes adjudicadores no es tanto el porcentaje de participación en el capital social, cuanto la finalidad con la que se integran los poderes adjudicadores en el capital del medio propio y los derechos que se les confieren con esa participación.
La segunda cuestión que quiero comentar es la de la exigencia del requisito de la subsidiariedad en la constitución de medios propios (artículo 86.2 LRJAP) cuando se trata de poderes adjudicadores distintos de la Administración General del Estado. Es oportuno recordar que en el apartado 2. a) de este precepto se exige como requisito para la constitución de un medio propio que “Sea una opción más eficiente que la contratación pública y resulta sostenible y eficaz, aplicando criterios de rentabilidad económica. Añadiendo que formará parte del control de eficacia de los medios propios y servicios técnicos la comprobación de la concurrencia de este requisito.
Como es sabido, un sector de la doctrina –entre otros los profesores Silvia Díez y Marc Vilalta- hacen una interpretación de la D.F. 4.3 LCSP -que establece que, en lo no previsto en esta Ley para los encargos a medios propios personificados, se aplicará lo dispuesto por la LRJSP- y de la D.F. 14ª.2 c) LRJSP –que dispone que no tienen carácter básico el artículo 86 de esta Ley-, en el sentido de no es aplicable a los medios propios autonómicos y locales, el requisito de la subsidiariedad exigido apartado 2.a) de este artículo.
Sin embargo, el informe de la JCCPE, sin entrar en disquisiciones, concluye que este requisito es de aplicación a los medios propios de las entidades locales. De ahí que se exija en este caso: “Acreditar que la creación del medio propio conjunto sea una opción más eficiente que la contratación pública y que resulta sostenible y eficaz, aplicando criterios de rentabilidad económica o que resulte necesario por razones de seguridad pública o de urgencia en la necesidad de disponer de los bienes o servicios suministrados por el medio propio o servicio técnico, lo cual deberá reflejarse en una memoria justificativa, que acompañará a la decisión de cada poder adjudicador de dar conformidad o autorización expresa”.
Por último, se le plantea a la JCCPE si legalmente cabe una fórmula alternativa, consistente en que el Ayuntamiento de Manresa siga siendo el accionista único de Aguas de Manresa SA y que la prestación del servicio de aguas a los demás municipios se hiciera en virtud de una delegación interadministrativa de competencias. Se advierte en el informe que esta cuestión sale de lo que es el ámbito de contratación pública y, por consiguiente, de la competencia de la JCCPE. No obstante, se acaba pronunciando sobre lo que se le plantea.
Se rechaza en el informe que la competencia para la prestación de servicios de competencia municipal, como es ciclo del agua, pueda ser objeto gestión a través de otro Ayuntamiento con unas competencias territoriales diferentes. Sin perjuicio, claro está, de que tal cosa se pudiese hacer a través de una entidad supramunicipal especialmente creada o por una entidad territorial de ámbito superior. No cabe, por tanto, que los distintos Municipios y demás Entidades Locales, deleguen en el Municipio de Manresa sus respectivas competencias en materia del ciclo del Agua, para que éste gestione el servicio a través de la sociedad municipal Aguas de Manresa SA. Se advierte, por último, que el empleo de un mecanismo como la delegación de competencias municipales para poder hacer uso de un medio propio que pertenece a otra entidad pública puede constituir un fraude de ley.
En resumen, me ha parecido un informe interesante en el que se tratan algunas cuestiones controvertidas como las que se han comentado. Probablemente la cuestión del control conjunto análogo de lugar a otras controversias, pero, al menos, en este informe se sientan unas pautas que pueden ser tenidas en cuenta al constituir medios propios personificados al servicio de varios poderes adjudicadores. Y va a ser inevitable que continúe la controversia acerca de la aplicación del requisito de la subsidiariedad en la constitución de medios propios de la Administraciones autonómicas y de las Entidades locales.
Comentario al dictamen 479/2018 de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
A través de la excelente web de Contratos del Sector Público, tuve la oportunidad de leer hace unos días el Dictamen 479/2018, de 8 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid (CJM), emitido en expediente de resolución del contrato para la prestación del servicio de “enseñanza de disciplinas deportivas en instalaciones deportivas municipales”, formalizado por un Ayuntamiento de la citada comunidad.
Aunque el objeto de este breve comentario es únicamente la causa de resolución que se aplica por el órgano de contratación, aprovecho para recomendar su lectura, en especial al gremio al que pertenezco de funcionarios con habilitación de carácter nacional, ya que realiza interesantes consideraciones respecto de la obligación legal de informar los expedientes de resolución contractual por secretario e interventor, considerando vigente el vetusto artículo 114 del texto refundido de disposiciones legales vigentes en materia de régimen local -Real Decreto legislativo 781/1986-, y refiriéndose asimismo a las consecuencias de la falta en el expediente de esos informes -vicio de anulabilidad susceptible de subsanación-. Recomiendo pues su lectura.
El interés que en cambio me lleva a hacer un breve comentario a dicho dictamen, tiene que ver con la causa de resolución que determina la tramitación de expediente de resolución contractual, y que vemos analizada por la CJM en la consideración de derecho quinta del dictamen: el contratista deja de encontrarse al corriente de sus obligaciones tributarias, circunstancia que aprecia de oficio el órgano de contratación al recibirse una diligencia de embargo de la AEAT.
Procede en este punto recordar que no encontrarse al corriente de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social es causa de prohibición de contratar con el Sector Público -artículo 71.1 d) de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público -LCSP-; en los mismos términos, el artículo 60. 1 d) del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto legislativo 3/2011, de aplicación al expediente de contratación en cuestión de conformidad con lo que establece la D.T.1ª.2 LCSP. La no incursión en prohibición de contratar es condición de aptitud para contratar con el sector público -artículo 65.1 LCSP-, junto con las de capacidad y solvencia, que debe concurrir en el momento de finalización del plazo para la presentación de proposiciones, y subsistir en el momento de formalización del contrato -artículo 140.4 LCSP-. Nada se dice, ni en la LCSP ni en el derogado TRLCSP, respecto de la fase de ejecución del contrato.
Pues bien, la cláusula XXVIII.2 del PCAP en cuestión establece sin embargo como causa de resolución del contrato “la incursión del contratista, durante la vigencia del contrato, en alguna de las prohibiciones de contratar señaladas en la normativa vigente”; y la causa sobrevenida en prohibición de contratar que tiene lugar, como se ha indicado, es que el contratista deja de encontrarse al corriente de sus obligaciones tributarias: “la AEAT notificó al Ayuntamiento …/… una diligencia de embargo de créditos de 2 de mayo de 2018, dictada en ámbito del procedimiento de apremio seguido contra la contratista, obligada al pago, por dicha AEAT para el cobro de deudas por haber transcurrido el correspondiente plazo de ingreso voluntario sin que hubiese atendido al pago, por un importe total de 150.859,33 euros. Por ello, resulta acreditado que la empresa no está al corriente de sus obligaciones tributarias”
Es aquí donde la CJM incurre en un error en cuanto a la fijación de doctrina, que no en cuanto al expediente concreto que resuelve; y es que, respecto de la posibilidad de inclusión en el pliego de cláusulas administrativas particulares de causas de resolución no expresamente previstas o permitidas en la ley, señala la CJM que “El artículo 223 del TRLCSP enumera –al igual que hoy lo hace el artículo 211 de la LCSP/17– las causas de resolución del contrato, y considera como tal en su apartado h) “las establecidas expresamente en el contrato”. Efectivamente, el artículo 223 h) TRLCSP, aplicable como se ha indicado a este expediente de contratación, recoge la citada causa de resolución genérica, un “cajón de sastre” que, en apariencia, permite que el pliego introduzca cualesquiera causas de resolución que el órgano de contratación considere convenientes; sin embargo, en contra de lo que afirma la CJM, la LCSP ha eliminado dicha mención, de forma que ni su artículo 211 -equivalente al 223 TRLCSP-, ni tampoco los artículos que regulan las causas de resolución de los distintos tipos de contrato, recogen una letra similar a la letra h del artículo 223 TRLCSP, que permita establecer libremente causas de resolución mediante su inclusión en el contrato.
La CJM recuerda el carácter de los pliegos como lex contractus y, por tanto, concluye que procede la aplicación de la causa de resolución, al haber quedado acreditada su concurrencia, encontrarse prevista en el pliego y, por tanto, hallar cobertura legal en el artículo 223 h) TRLCSP: “consideramos procedente la resolución del contrato porque la contratista no está al corriente de sus obligaciones tributarias, lo que es una circunstancia de prohibición de contratar con el citado Ayuntamiento, que se recoge expresamente en la cláusula XXVIII, apartado B) c) como causa de resolución del contrato por culpa del contratista, y conlleva la aplicación del artículo 223 h) del TRLCSP, precepto a que, a mayor abundamiento, se remite la citada cláusula del PCAP.”
Lo que planteo es si, a la luz de la hoy vigente LCSP, que no recoge la posibilidad de consignar causas de resolución “libremente” en el contrato, sería posible establecer en el pliego una causa de resolución como ésta, es decir, la incursión sobrevenida en causa de prohibición de contratar; y es que a este respecto, traigo a colación el Informe 45/13, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, que se pronunció con contundencia en el sentido de fijar como doctrina que la incursión sobrevenida en prohibición de contratar por el contratista surte efectos exclusivamente “hacia adelante”, por lo que carece de efecto alguno para los contratos en vigor: “En el artículo 223 del TRLCSP, se establece que no son causa de resolución de los contratos la prohibición de contratar en las que incurra el adjudicatario. Esto es, el hecho de que se acuerde prohibición de contratar afecta a la aptitud del contratista para contratar que a partir de ese momento carecerá de ella según el artículo 54 del TRLCSP; no así a los contratos de los que resulte adjudicatario en un momento anterior, aunque consecuencia del incumplimiento de cualesquiera de ellos, incurra en prohibición de contratar.”
Vista la rotundidad con que se pronunció la JCCA, personalmente dudo si, incluso bajo la vigencia del TRCLSP y su artículo 223 h), cabía establecer en el pliego como causa de resolución la prohibición de contratar sobrevenida; es una lástima que la CJM no se pronuncie al respecto, no sé si por desconocer dicho informe, por tratarse de pliegos firmes e inatacables, o bien por considerar que el paraguas del artículo 223 h) TRLCSP permitía recoger cualquier causa de resolución, ésta o cualquier otra. Pero considero que, hoy por hoy, vigente la LCSP, cuyo artículo 211 no recoge la posibilidad de consignar libremente causas de resolución en el contrato, y a la luz del Informe 45/13 JCCA, no cabe establecer como causa de resolución del contrato la incursión sobrevenida del contratista en causa de prohibición de contratar.
No es un trabalenguas; me ha parecido interesante hacer un breve comentario a la Resolución 52/2019, de 27 de febrero, del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Andalucía, pues aborda una cuestión que a mí personalmente me trajo más de un quebradero de cabeza en determinados expedientes de contratación en los que los licitadores “persisten” en una deficiente presentación de la documentación relativa a su aptitud para contratar. Lo que nos ha llevado a muchos a preguntarnos, en ocasiones, si cabía conferir un trámite de subsanación de la subsanación.
Es claro que ello nos llevaría a un bucle infinito, por lo que desde un principio los tribunales administrativos de contratos han negado dicha posibilidad; una de las primeras resoluciones que recuerdo al respecto fue la Resolución 74/2012, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, que señalaba: “este Tribunal considera que no cabe otorgar un segundo trámite de subsanación para corregir los defectos que pueda presentar la documentación entregada en el plazo otorgado para subsanar. Cualquier otra interpretación nos llevaría a permitir sin límite las subsanaciones, con los problemas que ello llevaría aparejado.”
Dicha doctrina se ha mantenido constante en el tiempo, pudiendo citar por ejemplo, en el mismo sentido, su Resolución 747/2016: “sin que sea admisible, so pena de conculcar el principio de igualdad de trato entre los licitadores, una eventual subsanación de la subsanación”, o su Resolución 199/2018: “el otorgamiento de los dos plazos de subsanación de tres días cada uno, tras el otorgamiento de los primeros diez días…/… constituye una flagrante vulneración del principio de igualdad, al haberse otorgado al licitador un mayor plazo para la acreditación de su solvencia que a los demás licitadores”. En la misma línea se han movido también sus homólogos autonómicos; como más reciente, puede citarse al TACP de Madrid en su Resolución 319/2018.
Pues bien, la Resolución 52/2019, del TARC de Andalucía, objeto de este comentario, aborda sin embargo una perspectiva diferente, al referirse a aquellos casos en que lo que sí puede proceder, es la aclaración de la documentación presentada en el trámite de subsanación. Esta figura se encuentra regulada en el artículo 95 LCSP -antes artículo 82 TRLCSP, con idéntica redacción-, que dispone: “El órgano de contratación o el órgano auxiliar de éste podrá recabar del empresario aclaraciones sobre los certificados y documentos presentados en aplicación de los artículos anteriores o requerirle para la presentación de otros complementarios.”
En una resolución anterior, la nº 43/2013, este mismo Tribunal explicó perfectamente el objetivo de dicho trámite -voluntario para la Mesa de contratación-, dejando claro que no se trata de un trámite a través del cual puedan acreditarse requisitos no aportados en su correspondiente momento procedimental: “el citado artículo 82 del TRLCSP, como ya se ha señalado, está previsto para la comprobación o aclaración de algún extremo de la documentación aportada que plantee dudas a la mesa de contratación, pero no para acreditar requisitos de aptitud y solvencia técnica empresarial que ni siquiera se habían puesto en conocimiento de la mesa de contratación con anterioridad y tampoco se deducían mínimamente de la documentación aportada por la recurrente en el sobre número 1.”
Interesa señalar que el precepto -artículo 95 LCSP- se encuentra sistemáticamente situado al finalizar la subsección dedicada a la solvencia del empresario, pero todavía dentro de la misma. Cabe por tanto preguntarse si el trámite de aclaración puede aplicarse también en el caso de la acreditación del resto de condiciones de aptitud -capacidad y no incursión de prohibiciones de contratar-, así como a la restante documentación que debe presentar el licitador propuesto como adjudicatario ex artículo 150.2 LCSP; mi opinión es que resulta perfectamente trasladable a dichos ámbitos. En el caso de las restantes condiciones de aptitud, porque el RGLCAP, aprobado por Real Decreto 1098/2001, contiene un trámite de aclaración idéntico en su artículo 22 “a los efectos establecidos en los artículos 15 a 20 de la ley”, preceptos que, en el TRLCAP de 2000, a que se refiere dicho reglamento, regulaban las condiciones de aptitud para contratar. Y en cuanto a la restante documentación exigible con carácter previo a la adjudicación ex artículo 150.2 LCSP (garantía definitiva, adscripción de medios, etc.), considero que se cumplen los requisitos previstos en el artículo 4.1 del Código Civil que permiten aplicar por analogía dicho trámite de aclaraciones.
Por último, en cuanto a la consideración del trámite de aclaración como distinto al de subsanación, el Tribunal andaluz recuerda que la JCCA de la Comunidad de Madrid, en su Recomendación 2/2002, ya analizó la distinta finalidad de los plazos previstos en los artículos 22 y 81.2 del RGLCAP -este último contiene el archiconocido trámite de subsanación de la documentación administrativa, ahora regulado en el artículo 141.2 LCSP- concluyendo que “ambos plazos no son excluyentes, por lo que se podrán presentar supuestos en que hayan de aplicarse los dos en un mismo procedimiento de contratación, bien sea de forma simultánea o sucesiva.”
Pues bien, centrándonos ya en el caso resuelto por el Tribunal andaluz, había sido conferido al recurrente trámite de subsanación de su solvencia técnica en el cual debía aportar la acreditación de la cualificación profesional de una persona como licenciada universitaria; la empresa aporta en dicho trámite de subsanación un diploma original expedido por la Universidad, certificando la finalización de los correspondientes estudios. La mesa, al considerar que el documento presentado no reúne las características exigidas en el Real Decreto que regula la expedición de los títulos universitarios oficiales, procede a la exclusión del licitador.
Es un ejemplo muy gráfico, creo, de un caso en que, como concluye el Tribunal, hubiese procedido una aclaración de la subsanación, pues parece evidente que, de la documentación presentada, cabía presumir que dicha persona reunía la condición de licenciada universitaria en los estudios requeridos, aunque a juicio de la mesa la documentación acreditativa de tal extremo no fuese la idónea. Lo explica así el tribunal: «Sin embargo, a juicio de este Tribunal, la mesa de contratación con carácter previo a la exclusión debió de haberle solicitado aclaración o documentación complementaria, ex artículo 82 del TRLCSP…/…el documento presentado por el recurrente formalizado por la Facultad de Ciencias de la Información de la citada Universidad, en los términos en los que está suscrito, podría generar dudas, como de hecho le generó a la mesa según se ha expuesto, pues si bien es verdad que pone de manifiesto que se han finalizado determinados estudios, no acredita fehacientemente que se ha obtenido el título de licenciado o graduado como exigen los pliegos. Es esa duda lo que debió tener en cuenta la mesa de contratación para solicitarle a la ahora recurrente que aclararse o completase dicha información, sin que dicha actuación suponga una nueva subsanación.»
Se trata, concluye, de «demostrar un hecho objetivo previo, tal cual era constatar la condición de licenciada que en el currículum vitae se afirmaba poseer, aunque no se acreditase de forma fehaciente con el documento aportado por la Universidad Complutense de Madrid, lo que no hubiera situado a la recurrente en posición de ventaja respecto al resto de entidades licitadores» De tal forma que el Tribunal anula el acuerdo de exclusión de la mesa de contratación, retrotrayendo las actuaciones al momento anterior a su dictado, para que por la mesa de contratación se le solicite aclaración.
Me parece una resolución acertada, y muy ilustrativa además de en qué tipo de circunstancias puede proceder el trámite que podemos denominar “aclaración de la subsanación” -que no la prohibida subsanación de subsanación-, que sólo puede operar, como conclusión, en caso de que haya quedado razonablemente demostrada en el trámite de subsanación la posesión del requisito. Sin duda, no siempre será fácil discernir cuándo procede solicitar aclaración, y cuándo, por el contrario, estaríamos dando al licitador una segunda oportunidad para subsanar su documentación.
Así lo entiende el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (OARCE/KEAO), en la Resolución 059/2019, de 18 de marzo, que acaba de publicarse. Se resuelve el recurso especial interpuesto por un Colegio de Arquitectos frente a los pliegos del contrato de servicios de arquitecto asesor de un Ayuntamiento.
En el recurso contra los pliegos se cuestiona, por una parte, que se establezca la experiencia profesional como criterio de adjudicación, considerando que se trata de un criterio referido a la empresa y no a la oferta presentada. Y, por otra parte, que se valore únicamente la experiencia específica en la Administración Local dado que de esta forma se concede ventaja a las empresas que hayan contratado previamente con la administración licitadora.
La primera cuestión, la de la experiencia profesional como criterio de adjudicación, además de como requisito de solvencia técnica, se resuelve haciendo referencia a la sentencia del TJUE de 26 de marzo de 2015 (asunto C-601/13), que admite la posibilidad de que la experiencia pueda ser valorada como criterio de adjudicación en la adjudicación de contratos de prestación de servicios de carácter intelectual, de formación y de consultoría. A esta cuestión se ha referido José María Agüeras en el artículo titulado “La experiencia profesional como requisito de solvencia y como criterio de adjudicación”.
Pero aquí interesa la segunda cuestión planteada, la de si es aceptable que sólo pueda valorarse como criterio de adjudicación la experiencia profesional en la Administración y, en particular, en la Administración local. El OARCE entiende, acertadamente a mi entender, que también deber ser valorada la experiencia en el sector privado, argumentando que:
“No cabe que la experiencia a valorar sea exclusivamente la adquirida en la administración local, tal y como lo solicita el PCAP, pero ni siquiera es admisible que lo sea la adquirida en cualquier administración pública, cuando la influencia en la calidad de la prestación que implica que el personal que la ejecute haya realizado anteriormente tareas similares (artículo 145.2.2º de la LCSP) puede acreditarse también mediante servicios prestados al sector privado, igualmente afectado por la normativa urbanística o medioambiental objeto del ontrato (por ejemplo, promotores, constructores, propietarios o ciudadanos en general sobre los que se ejercen las competencias administrativas sobre la materia y que pueden requerir también ayuda profesional), tal y como ya señaló este OARC / KEAO en su Resolución 62/2018”.
Se llega a la conclusión de que la cláusula que restringe la valoración de la experiencia profesional, como criterio de adjudicación, a la que se tiene con las Administraciones públicas, debe considerarse anulable –artículo 40 b) LCSP-, al otorgar ventaja a las empresas que han contratado previamente con la Administración.
De acuerdo con esta interpretación, cuando un poder adjudicador, al licitar contratos de carácter intelectual, decida establecer la experiencia profesional como criterio de adjudicación, deberá tener en cuenta también la experiencia en sector privado, si las tareas realizadas han sido similares a las que son objeto del contrato.
La aptitud para contratar con el sector público requiere la concurrencia en el empresario de tres requisitos sobradamente conocidos: capacidad, solvencia y no incursión en prohibición de contratar -artículo 65 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público-. Al respecto de esta última condición, no encontrarse al corriente de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social es causa de prohibición de contratar con el Sector Público ex artículo 71.1 d) LCSP; se trata por tanto de un requisito que, junto con el resto de condiciones de aptitud para contratar, debe concurrir, señala el artículo 140.4 LCSP, en el momento de la licitación, y subsistir en la formalización del contrato: “Las circunstancias relativas a la capacidad, solvencia y ausencia de prohibiciones de contratar a las que se refieren los apartados anteriores, deberán concurrir en la fecha final de presentación de ofertas y subsistir en el momento de perfección del contrato.”
Interesa señalar que el precedente de dicho precepto es el artículo 146 del derogado texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público:“5. El momento decisivo para apreciar la concurrencia de los requisitos de capacidad y solvencia exigidos para contratar con la Administración será el de finalización del plazo de presentación de las proposiciones.”, sin referencia por tanto a la ausencia de prohibiciones de contratar, si bien exigiendo su apartado 1 c), la acreditación de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social antes de la adjudicación del contrato. Lo que nos permite concluir que la LCSP no modifica en lo esencial el régimen legal anterior, puesto que, tratándose de condiciones de aptitud para contratar, quedaba sobreentendido que tales condiciones debían permanecer en el momento de formalizar el contrato; sin embargo, la LCSP opta por regular expresamente tal requisito de subsistencia en su artículo 140.4.
El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, con base en los Informes 39/01 y 28/02, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, sentó desde sus inicios una exigente doctrina al respecto, requiriendo la permanencia ininterrumpida de la situación empresarial de estar al corriente de obligaciones tributarias y con la Seguridad Social entre la licitación y la adjudicación del contrato: “resulta claro que dicho requisito, estar al corriente de las obligaciones con la Seguridad Social, debe cumplirse desde el momento de presentar las proposiciones, circunstancia ésta que no se cumple respecto de la empresa recurrente, y hasta el momento de la adjudicación, procediendo su acreditación en una fecha inmediata anterior a la misma” –Resolución 33/2010–
Dicha línea la continúa el TACRC en posteriores resoluciones, como por ejemplo su Resolución 1051/2016: “el vencimiento del plazo para la presentación de las proposiciones fue el 25 de abril de 2016, y la adjudicación el 29 de julio de 2016, por lo que debía cumplirse el requisito entre el 25 de abril y el 29 de julio de 2016”, o la Resolución 799/2015: “En relación con el momento de cumplimiento ha de afirmarse que no basta con que el requisito se cumpla después, no ya de la adjudicación, sino incluso después de la expiración del plazo de justificación del artículo 151.2 TRLCSP, como habría sido el caso, sino que debe cumplirse ya desde el momento en que se realiza la oferta.»
Empieza sin embargo a perfilar este órgano un cambio de criterio en su Resolución 1116/2017, aún vigente el TRLCSP: “la declaración de no tener pendiente deuda alguna tributaria con la SS que efectuó la recurrente al presentar su oferta … fue correcta y ajustada a la realidad, sin que la circunstancia de que en los días posteriores y sin su conocimiento, aparecieran dos deudas que fueron rápidamente satisfechas en cuanto las conoció la recurrente pueda desvirtuar la realidad de que, al no existir deuda alguna en la fecha de finalización del plazo de presentación de las ofertas, la recurrente cumplía sin duda en dicho momento los requisitos necesarios para su admisión, por lo que la inmediata satisfacción de las deudas posteriores debe considerarse como suficiente para entenderse cumplido correctamente el trámite de subsanación concedido.”
Pues bien, cabía pensar que la introducción de una referencia expresa en el artículo 140.4 LCSP al requisito de subsistencia de las condiciones de aptitud en el momento de perfeccionar el contrato, venía a confirmar la posición estricta mantenida por el TACRC durante los años anteriores; la RAE define el verbo subsistir en los siguientes términos: “Dicho de una cosa: Permanecer, durar o conservarse”. El tenor literal de la ley, por tanto, parece querer decirnos que los requisitos de aptitud, todos ellos, deben mantenerse ininterrumpidamente entre el momento de finalización del plazo de presentación de proposiciones, y la formalización del contrato.
Sin embargo, el TACRC no lo ha entendido así: en su Resolución 193/2019, de 1 de marzo, publicada esta semana, analiza precisamente el requisito de estar al corriente de obligaciones con la SS a la luz del artículo 140.4 LCSP: “en el tiempo transcurrido entre la presentación de las ofertas y la adjudicación se ha generado una deuda a favor de la Seguridad Social, como se acredita en el informe, la cuestión a resolver es si esa deuda, cancelada por la empresa recurrente al tiempo de presentar la documentación exigida por el artículo 150 LCSP, por lo que obtuvo el correspondiente certificado positivo, implica la vulneración del artículo 140.4 LCSP”
Y confirma sin ambages el giro hacia un criterio antiformalista, al señalar: “Pues bien, aunque ciertamente la previsión legal es muy exigente, este Tribunal considera que el artículo 140.4 LCSP admite una interpretación distinta a la que mantiene el Órgano de Contratación. El Tribunal entiende que, al exigir la LCSP art. 140,4, que estas circunstancias de capacidad “concurran” en la fecha de finalización del plazo de presentación de ofertas y que “subsistan” en el momento de la perfección del contrato, no está exigiendo necesariamente que hayan concurrido también en todo el período intermedio, pudiendo por tanto existir deudas en este período intermedio siempre que la capacidad exista en los dos momentos que literalmente cita la LCSP”. Y concluye: “Este precepto debe ser entendido en el contexto de artículo 1 LCSP que proporciona criterios de interpretación de toda la Ley, y, entre otros, el de favorecer la concurrencia en la licitación La finalidad del precepto analizado, interpretado a la luz de este principio, a juicio de este Tribunal, y como ya se ha expuesto, solo exige que en el momento de presentación de las ofertas y cuando debe acreditarse documentalmente la no existencia de deudas con la seguridad social en el momento de la adjudicación del contrato, el licitador esté al corriente de las obligaciones con la seguridad social, pero no exige que esta situación deba producirse durante todo el procedimiento de licitación.”
Ciertamente, el viraje del TACRC hacia un criterio antiformalista en esta cuestión me parece razonable, pues son múltiples las circunstancias que pueden determinar que un empresario, puntualmente, deje de encontrarse al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Pública o con la Seguridad Social, resultando a todas luces desproporcionada una sanción tan relevante como la de la no adjudicación del contrato, pese a tratarse de la oferta económicamente más ventajosa; también la Administración Pública deja de encontrarse en ocasiones al corriente de sus obligaciones, se lo puedo asegurar.

References: artículo 86
 artículo 32
 artículo 32
 artículo 86
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 114
 resolución 
 resolución 
 artículo 60
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 artículo 223
 artículo 211
 resolución 
 artículo 223
 resolución 
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 artículo 211
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 artículo 223
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 artículo 223
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 artículo 223
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 resolución 
 artículo 223
 resolución 
 artículo 54
 artículo 223
 resolución 
 artículo 223
 artículo 211
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 95
 artículo 82
 resolución 
 artículo 82
 artículo 150
 Real Decreto 
 artículo 22
 artículo 150
 artículo 4
 artículo 141
 Real Decreto 
 artículo 82
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 71
 artículo 140
 artículo 146
 artículo 140
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 151
 Resolución 
 artículo 140
 Resolución 
 artículo 140
 artículo 150
 artículo 140
 artículo 140
 artículo 1