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Timestamp: 2020-08-15 07:52:32+00:00

Document:
vertreten durch Claudia Hazeraj, Rechtsanwältin,
Einziehung und Vernichtung von Kratom.
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) gegeben ist (Art. 31 VGG). Vorliegend wurde eine solche der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegende Verfügung erlassen. Diese stützt sich - wie sich aus ihrer Begründung ergibt - auf zollrechtliche Vorschriften (vgl. dazu hinten E. 6.2 und E. 8.1) und somit auf öffentliches Recht. Eine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Kommando Grenzwachtkorps ist - auch nach der Reorganisation der Zollverwaltung vom 1. Mai 2015 - Teil der Oberzolldirektion (Urteil des BVGer A-5258/2014 vom 24. Juli 2015 E. 1.1; Rudolf Dietrich, in: Martin Kocher/Diego Clavadetscher [Hrsg.], Zollgesetz [ZG], 2009, Art. 91 N. 13 sowie S. 571). Die Oberzolldirektion (im Folgenden: Vorinstanz) ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 33 VGG; vgl. auch Art. 116 Abs. 4 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0]). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG und Art. 2 Abs. 4 VwVG). Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 48 VwVG). Diese wurde zudem frist- und formgerecht eingereicht (vgl. Art. 50 und 52 VwVG). Auf die Beschwerde ist deshalb grundsätzlich einzutreten. Wie im Folgenden aufgezeigt wird (hinten E. 11), ist allerdings auf den sinngemäss gestellten Antrag, die Zollverwaltung sei anzuweisen, der Beschwerdeführerin das beschlagnahmte Kratom herauszugeben, teilweise nicht einzutreten.
Die polizeiliche Generalklausel greift rechtsprechungsgemäss, wenn und soweit die öffentliche Ordnung sowie fundamentale Rechtsgüter des Staates oder Privater gegen schwere und zeitlich unmittelbar drohende Gefahren zu schützen sind, welche unter den konkreten Umständen nicht anders abgewendet werden können als mit gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehenen Mitteln; diese Mittel müssen dabei mit den allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts (insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit) vereinbar sein (BGE 126 I 112 E. 4b, 121 I 22 E. 4b/aa, 111 Ia 246 E. 2 und 3a). Während die Anwendung der polizeilichen Generalklausel nach langjähriger Praxis ausgeschlossen war, wenn typische und erkennbare Gefährdungslagen vom Gesetzgeber trotz Kenntnis der Problematik nicht geregelt wurden (vgl. etwa BGE 136 I 87 E. 3.1, mit Hinweisen), ist die Unvorhersehbarkeit der Gefährdungslage nach neuester Rechtsprechung lediglich ein Element, das im Rahmen der Anwendung der polizeilichen Generalklausel bei der Abwägung zwischen dem Interesse an der Abwehr der Störung oder Gefahr und dem Interesse an der Gesetzmässigkeit des staatlichen Handels zu berücksichtigen ist (BGE 137 II 431 E. 3.3.2, 136 IV 97 E. 6.3.2; Urteil des BGer 1C_35/2015 vom 28. Oktober 2015 E. 3.3; siehe zum Ganzen auch Häfelin et al., a.a.O., N. 2583 ff.).
Die allgemeinen Befugnisse der Zollverwaltung sind in Art. 100 Abs. 1 ZG festgehalten, wobei das Bundesgesetz vom 20. März 2008 über die Anwendung polizeilichen Zwangs und polizeilicher Massnahmen im Zuständigkeitsbereich des Bundes (ZAG, SR 364) anwendbar ist, soweit das ZG keine besonderen Bestimmungen enthält (Art. 100 Abs. 1 bis ZG). Insbesondere darf die EZV den Verkehr von Waren kontrollieren (Art. 100 Abs. 1 Bst. c ZG).
6.4 Ob es sich bei der neurechtlichen selbständigen Einziehung durch die EZV im Sinne von Art. 104 Abs. 4 Satz 1 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB um eine Massnahme des Strafrechts oder um ein Zwangsmittel des Verwaltungsrechts handelt, wurde bislang gerichtlich noch nicht entschieden.
Gemäss dem Wortlaut von Art. 104 Abs. 4 Satz 1 ZG hat die EZV die Befugnis, eine Einziehung «nach den Artikeln 69 und 70 des Strafgesetzbuchs» anzuordnen. Diesem klaren Gesetzeswortlaut zufolge sind die Bestimmungen zur strafrechtlichen Einziehung von Art. 69 f. StGB (vgl. BVGE 2015/34 E. 3.2) direkt und nicht bloss sinngemäss anwendbar; dies im Unterschied zu aArt. 104 ZG, welcher das Strafgesetzbuch bezeichnenderweise nicht erwähnte. Der eindeutige Wortlaut des Gesetzes gibt damit vor, dass die selbständige Einziehung durch die EZV im Sinne von Art. 104 Abs. 4 Satz 1 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB als (verwaltungs-)strafrechtliche Massnahme zu qualifizieren ist.
Sodann verdeutlicht die in der erwähnten Botschaft zum Erlass von Art. 104 Abs. 4 Satz 1 ZG festgehaltene Erklärung, es sei angezeigt, aArt. 223a ZV «in modifizierter Form ins formelle Gesetz zu überführen» (Botschaft zur Änderung des ZG, BBl 2015 2912), dass eine Änderung der bisherigen Ordnung und nicht bloss eine Neuansiedlung der früheren Verordnungsregelung auf der höherrangigen Stufe der Bundesgesetze beabsichtigt war. Dies stellt ebenfalls klar, dass die selbständige Einziehung durch die EZV im Sinne von Art. 104 Abs. 4 Satz 1 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB eine strafrechtliche Massnahme darstellt. Selbst wenn aber (gegenteilig) angenommen würde, dass sich die genannte Erklärung in der Botschaft für eine Zuordnung dieser Einziehung zum Verwaltungsrecht ins Feld führen liesse, käme dem entsprechenden historischen Auslegungselement kein allein entscheidendes Gewicht zu, da an der einschlägigen Stelle der Botschaft keine Auseinandersetzung mit der Rechtsnatur von aArt. 223a ZV erfolgt.
Es ergibt sich somit, dass die selbständige Einziehung im Sinne von Art. 104 Abs. 4 Satz 1 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB eine (verwaltungs-)strafrechtliche Massnahme bildet.
Nach den Vorschriften des VStrR unterliegt ein Einziehungsbescheid der Einsprache (vgl. Art. 67 Abs. 1 VStrR) und ist auf die Einsprache hin prinzipiell eine Einstellungs- oder Einziehungsverfügung zu erlassen (vgl. Art. 70 Abs. 1 und Art. 71 VStrR). Innert zehn Tagen kann sodann der von einer Einziehungsverfügung Betroffene die Beurteilung durch das Strafgericht verlangen (Art. 72 Abs. 1 VStrR). Dabei ist das Begehren um gerichtliche Beurteilung bei derjenigen Behörde einzureichen, welche die Verfügung erlassen hat (Art. 72 Abs. 2 VStrR).
Es ist nach dem Gesagten festzuhalten, dass zur selbständigen Einziehung im Sinne von Art. 104 Abs. 4 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB gemäss dem neuen Recht ein Einziehungsbescheid zu erlassen ist und dieser dem erwähnten Rechtsweg des VStrR unterliegt.
8.3 Das LMG und die Verordnung des EDI vom 23. November 2005 über den Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung erlauben es der Zollverwaltung nicht, ohne entsprechenden Auftrag der zuständigen kantonalen Vollzugsbehörde die Einziehung und Beseitigung von Waren anzuordnen (vgl. E. 7). Beim hier zu beurteilenden Fall wurde unbestrittenermassen kein solcher Auftrag erteilt. Die Vorinstanz macht denn auch richtigerweise nicht geltend, dass sich die fragliche Einziehung und Vernichtung auf das Lebensmittelrecht (im weiteren Sinne) stützen lasse.
8.4 Weitere verwaltungsrechtliche Vorschriften, welche eine rechtsgültige Grundlage für die Einziehung und Vernichtung des Kratoms durch die EZV bilden könnten, sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist auch das Heilmittelrecht (unabhängig von der heilmittelrechtlichen Qualifikation der streitbetroffenen Ware) nicht einschlägig: Es räumt den Zollorganen zwar das Recht ein, bei Verdacht auf eine Zuwiderhandlung gegen das Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG, SR 812.21) Heilmittelsendungen zurückzuhalten und die Vollzugsbehörden beizuziehen (Art. 66 Abs. 4 HMG). Ein Recht der Zollverwaltung auf eine selbständige Einziehung und Vernichtung solcher Sendungen ist jedoch im Heilmittelrecht nicht vorgesehen (zur gesetzlichen Grundlage für eine Beschlagnahme und Vernichtung von Heilmitteln sowie unzulässigen Werbemitteln durch das Schweizerische Heilmittelinstitut vgl. demgegenüber Art. 66 Abs. 2 Bst. d und f HMG sowie Urteil des BVGer C-227/2010 vom 20. Januar 2010 E. 4.4; zu weiteren, seitens der Verfahrensbeteiligten vorliegend zu Recht nicht angerufenen Vorschriften zur Einziehung bzw. zur Erledigung von Fällen mit Kleinstmengen von Betäubungsmitteln siehe BVGE 2015/34 E. 5.2.2 f.).
Das Interesse an einer sofortigen Beseitigung der (allfälligen) Gefährdung mittels Einziehung und Vernichtung wiegt umso geringer, als die Aufrechterhaltung der (vorläufigen) Beschlagnahme genügt hätte, um die Gefährdung auszuschliessen. Eine Verlängerung der Beschlagnahme wäre namentlich deshalb ein geeignetes und milderes Mittel gewesen, weil bereits im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung in absehbarer Zukunft eine weitergehende Klärung des Gefährdungspotentials und der allfälligen Unterstellung von Kratom unter die Betäubungsmittelgesetzgebung zu erwarten war. Das Generalsekretariat des EDI hatte nämlich der Oberzolldirektion mit Schreiben vom 3. Februar 2016 mitgeteilt, dass das Schweizerische Heilmittelinstitut die Pflanze Mitragyna speciosa und die Substanzen Mitragynin sowie 7-Hydroxymitragynin im Jahr 2016 in Hinblick auf das nächste reguläre Verfahren zur Aufnahme von Substanzen in die BetmVV-EDI prüfen werde (vgl. Akten Vorinstanz, act. 11). Bei dieser Sachlage hätte es sich aufgedrängt, es vorläufig bei der Beschlagnahme bewenden zu lassen, statt ohne gesetzliche Grundlage die Einziehung und irreversible Vernichtung der streitbetroffenen Ware anzuordnen. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Vorinstanz stattdessen einen derart schwerwiegenden Eingriff in die Eigentumsgarantie anordnen musste. Ein Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel ist deshalb vorliegend wegen Unverhältnismässigkeit nicht mit den allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts vereinbar.
9.2 Wie hiervor ausgeführt, handelt es sich bei der Einziehung gemäss Art. 104 Abs. 4 Satz 1 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB um eine Massnahme des (Verwaltungs-)Strafrechts. Weil mit der angefochtenen Verfügung seinerzeit aber unter Berufung auf aArt. 223a ZV eine verwaltungsrechtliche Massnahme und keine (verwaltungs-)strafrechtliche Anordnung getroffen wurde (vgl. E. 6.2), lässt sich die angefochtene Verfügung im vorliegenden Verfahren nicht in eine zulässige strafrechtliche Anordnung umdeuten. Dies gilt schon deshalb, weil das Bundesverwaltungsgericht - wie im Folgenden aufgezeigt wird - für die Beurteilung einer entsprechenden (verwaltungs-)strafrechtlichen Anordnung nicht zuständig ist (vgl. vorn E. 1 und 6.5).
Zur neurechtlichen verwaltungsstrafrechtlichen Verfahrensordnung betreffend Einziehungen gemäss Art. 104 Abs. 4 Satz 1 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB (vgl. E. 6.5) besteht keine Übergangsregelung. Nach allgemeinen intertemporalrechtlichen Grundsätzen ist diese Verfahrensordnung deshalb mit Inkrafttreten von Art. 104 Abs. 4 ZG per 1. August 2016 anwendbar (E. 3.1). Es sind nämlich keine Gründe ersichtlich, welche nach diesen Grundsätzen der sofortigen Anwendbarkeit der Verfahrensbestimmung von Art. 104 Abs. 4 Satz 2 ZG mit der darin enthaltenen Verweisung auf das Verwaltungsstrafverfahrensrecht entgegenstehen würden: Auch wenn Art. 104 Abs. 4 Satz 2 ZG neu ist, steht insofern keine grundlegend neue Verfahrensordnung auf dem Spiel, als für Massnahmen des Verwaltungsstrafrechts des Bundes schon nach früherem Recht grundsätzlich die Verfahrensvorschriften des VStrR massgebend gewesen wären (vgl. Art. 1 und Art. 19 ff. VStrR). Zudem ist nicht ersichtlich, weshalb im konkreten Fall der Vertrauensschutz einer sofortigen Anwendung von Art. 104 Abs. 4 Satz 2 ZG entgegenstehen sollte. Letzteres gilt umso mehr, als dem von einer Einziehung Betroffenen nach der verwaltungsstrafrechtlichen Verfahrensordnung des Bundes mit dem Einspracheverfahren grundsätzlich weitergehende Rechtsschutzmöglichkeiten zustehen als gemäss dem Bundesverwaltungsprozessrecht (vgl. E. 6.5).
Weil für Einziehungen im Sinne von Art. 104 Abs. 4 Satz 1 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB - wie auf gezeigt - per 1. August 2016 gemäss dem VStrR zu verfahren ist, ist das Bundesverwaltungsgericht jedenfalls seit diesem Zeitpunkt nicht zur Prüfung solcher Massnahmen zuständig.
Der Grundsatz der Unabänderlichkeit des Gerichtsstandes (perpetuatio fori; vgl. vorn E. 3.2) erlaubt es dem Bundesverwaltungsgericht überdies nicht, die angefochtene Verfügung in materieller Hinsicht unter dem Blickwinkel von Art. 104 Abs. 4 Satz 1 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB zu prüfen. Denn bereits im Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Beschwerde (also nach der altrechtlichen Ordnung) war das Gericht nicht für die Beurteilung von (verwaltungs-)strafrechtlichen Einziehungen zuständig.
Nicht als angezeigt erscheint sodann eine Kompetenzattraktion, aufgrund welcher das Bundesverwaltungsgericht die nicht in seine Zuständigkeit fallende Frage der Zulässigkeit einer Einziehung nach Art. 104 Abs. 4 Satz 1 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB beurteilen würde:
Es ergibt sich somit, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen (vgl. E. 10) und im Übrigen - soweit darauf einzutreten ist - abzuweisen ist (vgl. E. 11).
13.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen, welche bei teilweisem Obsiegen entsprechend zu kürzen ist (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 f. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (vgl. Art. 8 ff. VGKE). Gemäss Art. 65 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 64 Abs. 2 VwVG tritt auch bei Obsiegen einer amtlich vertretenen Partei anstelle des Honorars eines amtlich bestellten Vertreters - wie in den Fällen gewillkürter Vertretung - die Parteientschädigung zu Lasten der Vorinstanz bzw. einer unterliegenden Gegenpartei.
Parteientschädigung und Entschädigung des amtlich bestellten Anwalts werden nach den gleichen Ansätzen berechnet (Art. 12 VGKE). Das Bundesverwaltungsgericht legt die Parteientschädigung aufgrund der eingereichten Kostennote oder, wenn keine Kostennote eingereicht wird, aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Vorliegend hat die Rechtsvertreterin keine Kostennote eingereicht. In Anbetracht des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwandes für das vorliegende Verfahren, namentlich für das Verfassen der etwas weniger als achtseitigen Beschwerdeschrift, hält das Bundesverwaltungsgericht eine Entschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- (inkl. Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) für angemessen. Diese ist der Beschwerdeführerin im Umfang ihres Obsiegens durch die Vorinstanz zu ersetzen und im Übrigen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Da mit Blick auf den Umstand, dass die Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen weitgehend durchdringt, insgesamt von ihrem Obsiegen zu vier Fünfteln auszugehen ist, hat die Vorinstanz der Beschwerdeführerin eine (reduzierte) Parteientschädigung von Fr. 1'200.- zu bezahlen, während der Restbetrag von Fr. 300.- der Vertreterin der Beschwerdeführerin aus der Kasse des Bundesverwaltungsgerichts zu entrichten ist.
zug(kanton)
einziehung(strafrecht)
einziehung(verwaltungsrecht)
Art.5, Art.26, Art.36,
BetmG:
Art.2, Art.2a, Art.2b, Art.24,
Art.66,
Art.1, Art.28, Art.30, Art.32,
Art.69,
V/1 KV:
Art.69, Art.71,
Art.31, Art.32, Art.33, Art.37, Art.91,
Art.7, Art.8, Art.9, Art.12, Art.14,
Art.1, Art.12, Art.19, Art.63, Art.66, Art.67, Art.70, Art.71, Art.72, Art.92,
Art.2, Art.5, Art.48, Art.49, Art.50, Art.52, Art.62, Art.63, Art.64, Art.65,
Art.82, Art.84, Art.100, Art.104, Art.116, Art.130,
Art.223a,
2016/2443
2016/2429
2012/3837
1989/I/893
136-IV-44
121-I-22
111-IA-246
C-227/2010
C-1428/2014
A-6471/2009
A-5258/2014

References: Art. 5
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 91
 Art. 116
 Art. 2
 Art. 48
 Art. 50
 BGE 
 BGer 
 Art. 100
 Art. 104
 Art. 69
 Art. 104
 Art. 69
 Art. 104
 Art. 69
 Art. 104
 Art. 104
 Art. 69
 Art. 104
 Art. 69
 Art. 67
 Art. 70
 Art. 71
 Art. 104
 Art. 69
 Art. 66
 Art. 104
 Art. 69
 Art. 104
 Art. 69
 Art. 104
 Art. 104
 Art. 104
 Art. 1
 Art. 19
 Art. 104
 Art. 104
 Art. 69
 Art. 104
 Art. 69
 Art. 104
 Art. 69
 Art. 64
 Art. 7
 Art. 8
 Art. 65
 Art. 64
 Art. 9

Art.5
 Art.26
 Art.36

Art.2
 Art.2
 Art.2
 Art.24

Art.66

Art.1
 Art.28
 Art.30
 Art.32

Art.69

Art.69
 Art.71

Art.31
 Art.32
 Art.33
 Art.37
 Art.91

Art.7
 Art.8
 Art.9
 Art.12
 Art.14

Art.1
 Art.12
 Art.19
 Art.63
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Art.223