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Timestamp: 2019-01-22 09:11:02+00:00

Document:
N. 01803/2017 REG.PROV.COLL.
N. 02919/2012 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 2919 del 2012, proposto da:
TM. E. s.p.a. - Termomeccanica Ecologia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Sanino, Marco Di Lullo, Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso lo studio Abbamonte in Napoli, via Melisurgo, 4;
Regione Campania, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Lacatena, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale, in Napoli, via S. Lucia, 81;
Commissario di Governo delegato ex O.P.C.M. n. 3849/10, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria in Napoli, via Diaz, 11;
per l'accertamento e la conseguente condanna al risarcimento
dei danni subiti dalla società ricorrente nell'ambito della procedura di project financing per la gestione ed il completamento dell'impianto di depurazione di Napoli Est, avviata a seguito di delibera di Giunta Regionale n. 1911/2000 con la quale è stata dichiarata l’ammissibilità e la fattibilità della proposta di project financing presentata dalla TM.E. s.p.a., conclusasi con l’ordinanza n. 12/2012 del Commissario di Governo delegato ex O.P.C.M. n. 3849/10 con cui è stata disposta l’immediata revoca della procedura di gara per l’affidamento della progettazione e realizzazione del completamento e adeguamento degli impianti di depurazione di Napoli Est e San Giovanni a Tedduccio, della rete dei collettori comprensoriali e delle reti fognanti comunali afferenti e successiva gestione.
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, del Commissario di Governo delegato ex O.P.C.M. n. 3849/10 e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 marzo 2017 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
La società Termomeccanica Ecologia s.p.a. (di seguito anche TM.E.) ricorre in giudizio per ottenere la condanna delle intimate amministrazioni al risarcimento a titolo di responsabilità precontrattuale dei danni conseguenti all’adozione della delibera di Giunta Regionale della Campania n. 173/2012 e dell’ordinanza n. 12/2012 del Commissario di Governo delegato ex O.P.C.M. n. 3849/2010 con cui è stata disposta la revoca della procedura di gara indetta per l’affidamento della progettazione e realizzazione del completamento e adeguamento degli impianti di depurazione di Napoli Est e San Giovanni a Tedduccio, della rete dei collettori comprensoriali e delle reti fognanti comunali afferenti e per la successiva gestione.
In via subordinata la società ricorrente chiede l’annullamento dei precitati provvedimenti nella parte in cui non è stato riconosciuto il diritto all’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990 di cui chiede pertanto la corresponsione.
Per comprendere le questioni dedotte in giudizio occorre sunteggiare i fatti di causa.
Nel 1999 la TM.E. presentava alla Regione Campania una proposta di project financing ai sensi dell’art. 37 bis della L. n. 109/1994 per la realizzazione degli interventi di completamento e adeguamento nonché per la gestione e la riscossione dei relativi canoni per l’impianto di depurazione di Napoli Est, proposta che veniva dichiarata di pubblico interesse con delibera di Giunta Regionale n. 1911/2000 ed estesa alla rete dei collettori gravitante sull’impianto di depurazione di Napoli Est.
Sulla base di tale proposta, con ordinanza n. 35/2007 del Commissario delegato dal Governo, veniva indetta ai sensi dell’art. 155 del D.Lgs. n. 163/2006 la licitazione privata con successiva procedura negoziata per l’affidamento dell’opera.
La prima fase della selezione consisteva, per l’appunto, in una licitazione privata volta alla individuazione delle due migliori offerte da porre a raffronto con quella del promotore TM.E. (art. 155, comma 1, lett. ‘a’ del D.Lgs. n. 163/2006) e si concludeva con la redazione della graduatoria. Tuttavia, l’esito veniva contestato dalla terza classificata (a.t.i. Siba s.p.a./Uniland s.c.r.l.) che lamentava la mancata esclusione delle prime due graduate e il gravame veniva definito con sentenza di rigetto del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 7403/2010.
A causa del predetto contenzioso, non aveva luogo la successiva procedura negoziata tra il promotore TM.E. s.p.a. ed i soggetti presentatori delle due migliori offerte (art. 155, comma 1, lett. ‘b’ del D.Lgs. n. 163/2006).
Anzi, con ordinanza n. 71 del 18 novembre 2011 il Commissario delegato comunicava l’immediata sospensione della procedura di gara nelle more della conclusione del procedimento avviato dalla Giunta Regionale con delibera n. 586/2011 di revoca in autotutela della pregressa delibera n. 1911/2000.
Infine, con ordinanza n. 12 del 16 maggio 2012 il Commissario delegato disponeva la revoca della suddetta procedura selettiva in esecuzione della delibera di Giunta Regionale n. 173 del 4 aprile 2012.
Il provvedimento di autotutela veniva motivato in relazione a diversi profili di criticità che ostavano alla prosecuzione della procedura selettiva, quali: a) la circostanza che la gara si era arrestata in attesa degli esiti del ricorso poi definito con sentenza del Consiglio di Stato n. 7403/2010 e non era stata riavviata in considerazione della sopravvenuta determinazione di collocare, nell’area di pertinenza della struttura di depurazione, l’impianto di termovalorizzazione di Napoli in attuazione del disposto dell’art. 8 del D.L. n. 90/2008 convertito dalla L. n. 123/2008 (sebbene l’Avvocatura dello Stato avesse proposto di apportare variazioni al progetto ai sensi dell’art. 153 del D.Lgs. n. 163/2006 in modo da consentire la coesistenza delle due infrastrutture); b) incapienza della contabilità speciale e conseguente assenza di copertura finanziaria per l’intervento de quo; c) incongruità tra il termine del mandato commissariale limitato al compimento delle attività di liquidazione e la tempistica necessaria al riavvio della procedura; d) contrasto del progetto con gli obiettivi programmatici regionali afferenti al sistema depurativo campano, in corso di definizione; e) necessità di “scongiurare pregiudizi derivanti all’amministrazione regionale da un eventuale contenzioso che potrebbe instaurarsi con l’A.T.O. n. 2”. Con riguardo a tale ultimo profilo, nel provvedimento si dava atto che, con sentenze n. 2588 e n. 2589 del 2011, questo Tribunale aveva accolto due ricorsi proposti, rispettivamente, dall’Ente d’Ambito Sarnese Vesuviano (ATO n. 3 della Regione Campania) e dalla G.O.R.I. s.p.a. e, per l’effetto, aveva annullato il decreto dirigenziale con cui era stata indetta una gara per l’affidamento del servizio di gestione degli acquedotti regionali, limitatamente al secondo lotto (acquedotto campano del Sarno), con la motivazione che la Regione non avrebbe potuto disporre l’affidamento di infrastrutture ed opere acquedottistiche di natura infraregionale ad un terzo gestore che non sia quello individuato dall’Ente d’Ambito in base al vigente quadro normativo, interferendo con l’attuazione del piano d’ambito. In altri termini, la Regione manifestava l’intendimento di non voler incorrere in un nuovo giudizio in cui poteva risultare nuovamente soccombente per aver affidato la gestione di infrastrutture ed opere ad un soggetto non individuato dall’A.T.O..
Tanto premesso, con il ricorso in trattazione la società TM.E. s.p.a. invoca la responsabilità precontrattuale dell’amministrazione per violazione dei principi di buona fede e correttezza e del legittimo affidamento ingenerato nella positiva conclusione della procedura di gara, soprattutto in considerazione del lasso di tempo intercorso tra la definizione del contenzioso afferente la licitazione privata (sentenza del Consiglio di Stato n. 7403 del 12 ottobre 2010) e la comunicazione di avvio del procedimento di revoca (pervenuta il 6 dicembre 2011) e, ancor di più, del lungo arco di tempo dalla delibera di Giunta n. 1911/2000 che aveva dichiarato di pubblico interesse la proposta di project financing presentata dalla TM.E..
La ricorrente evidenzia che dalla delibera giuntale n. 173/2012 emerge un fitto scambio di corrispondenza tra Regione e Commissario delegato che dimostrerebbe come, già da diverso tempo, vi fossero perplessità in ordine alla prosecuzione della procedura di gara sulla base di diversi elementi (es. coesistenza tra l’impianto de quo ed il termovalorizzatore; incapienza dei fondi; incongruità dei termini della gestione commissariale, contrasto con gli obiettivi programmatici regionali afferenti il sistema depurativo campano) che, tuttavia, prima del 2011 non erano mai stati comunicati ai partecipanti.
Venendo al quantum della richiesta risarcitoria, TME s.p.a. chiede la condanna in solido delle amministrazioni intimate (Regione Campania e Commissario di governo delegato ex O.P.C.M. n. 3849/2010) al pagamento dell’importo complessivo di euro 1.447.000,00 oltre interessi e rivalutazione, così determinato:
I) spese di partecipazione alla procedura, coincidenti con quelle di predisposizione del progetto: euro 900.000,00;
II) altri costi, pari ad euro 297.000,00 ripartiti tra quelli necessari per mantenere in essere la polizza fideiussoria rilasciata il 13 ottobre 2003 a garanzia dell’offerta del promotore, spese per l’asseverazione del piano economico finanziario, costi per consulenti e spese per trasferte;
III) perdita di chance, per le occasioni contrattuali perse per aver confidato nell’impegno derivante dalla esecuzione della procedura, per un importo di euro 250.000,00.
In via subordinata, la ricorrente chiede accertarsi l’illegittimità dei provvedimenti di revoca per violazione dell’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990 e conclude per la condanna delle intimate amministrazioni al pagamento dell’indennizzo commisurato alle spese di partecipazione alla gara.
Si è costituita, con il patrocinio dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Commissario di Governo delegato ex O.P.C.M. n. 3849/2010 depositando una relazione sui fatti di causa.
Resiste altresì in giudizio la Regione Campania che replica nel merito; l’amministrazione evidenzia che analoga richiesta risarcitoria avanzata - in relazione ai medesimi atti di autotutela di cui si controverte - da una delle imprese utilmente classificate all’esito della licitazione privata è stata respinta con sentenza del T.A.R. Napoli n. 3347/2015 confermata in appello dal Consiglio di Stato con sentenza n. 207/2017.
Dopo ulteriore scambio di memorie difensive, all’udienza del 22 marzo 2017 la causa è passata in decisione.
Viene in decisione il ricorso proposto dalla società Termomeccanica Ecologia s.p.a. (di seguito anche TM.E.) volto ad ottenere l’accertamento della responsabilità precontrattuale e la conseguente condanna della Regione Campania e del Commissario delegato dal Governo ex D.P.C.M. n. 3849/2010, in solido tra loro, al risarcimento dei danni conseguenti alla revoca in autotutela della procedura indetta per l’affidamento della progettazione e realizzazione del completamento e adeguamento degli impianti di depurazione di Napoli Est e San Giovanni a Tedduccio, della rete dei collettori comprensoriali e delle reti fognanti comunali afferenti e, in via subordinata, al pagamento dell’indennizzo ex art. 21 quinquies della L. n. 241/1990.
In punto di diritto, quanto ai rapporti tra esercizio del potere di autotutela e responsabilità precontrattuale, costituisce principio acquisito che quest’ultima prescinde dall’eventuale illegittimità del provvedimento di annullamento o revoca: ciò in quanto, in via generale, ai fini del radicamento di tale forma di responsabilità, rileva la correttezza del comportamento complessivamente tenuto dall'amministrazione durante il corso delle trattative e della formazione del contratto, alla luce dell'obbligo delle parti di comportarsi secondo buona fede ai sensi dell'art. 1337 cod.civ..
Nel corso delle trattative sorge tra le parti un rapporto di affidamento che l'ordinamento ritiene meritevole di tutela: nelle procedure di evidenza pubblica la fase della c.d. trattativa negoziale che precede la stipula del contratto è costituita dalla gara, il cui espletamento può determinare il sorgere di affidamenti in capo alle imprese partecipanti, nonché l’impegno di risorse o di esborsi per la stessa partecipazione.
Nel quadro di una procedura ad evidenza pubblica, l’obbligo di comportarsi secondo buona fede e correttezza nelle trattative si traduce in primo luogo nell’onere di rendere al partecipante alla gara in modo tempestivo le informazioni necessarie a salvaguardare la sua posizione, su eventi, o sulla rinnovata valutazione dell’interesse pubblico alla gara, che possano far ipotizzare fondatamente la revoca dei relativi atti, in modo da impedire che si consolidi un pregiudizievole affidamento sulla conclusione del procedimento (Consiglio di Stato, Sez. VI 2 settembre 2011 n. 4921; Sez. V, 7 settembre 2009 n. 5245; Sez. IV, 7 luglio 2008 n. 3380).
Ciò posto, nel caso in esame, si tratta di verificare se le amministrazioni convenute abbiano violato i doveri di correttezza e buona fede di cui sono espressione l’art. 1337 e l’art. 1338 cod. civ..
Sul punto, parte ricorrente assume la responsabilità precontrattuale delle controparti per non aver adeguatamente tenuto conto del proprio affidamento nella conclusione della gara, rivestendo la qualità di soggetto promotore nella procedura di project financing ex art. 153 del D.Lgs. n. 163/2006 e per non aver ottemperato a specifici obblighi informativi in ordine ai profili di criticità che, già noti da tempo, avrebbero poi condotto alla revoca in autotutela.
Le argomentazioni attoree non hanno pregio.
In particolare, il Collegio non ritiene di doversi discostare dal proprio precedente (sentenza n. 3347/2015 confermata in appello dal Consiglio di Stato, Sez. V, n. 207/2017) che, pur riguardando un’altra partecipante alla medesima selezione, contiene principi di diritto applicabili anche alla fattispecie in esame.
In tale occasione, il Tribunale ha escluso che possa riconoscersi la titolarità di alcuna posizione soggettiva tutelabile, al fine del riconoscimento della responsabilità precontrattuale, né al momento dell’avvio del procedimento di revoca della procedura di project financing, né tantomeno, alla sua conclusione, essendo stato iniziato il procedimento di secondo grado in una fase in cui non solo non era stato ancora selezionato il futuro concessionario, ma neppure era stata mai avviata la relativa procedura negoziata.
Difatti, si è visto che il primo segmento concorsuale consistente nella licitazione privata ex art. 155, comma 1, lett. a) del D.Lgs. n. 163/2006 (volta ad individuare le due migliori offerte da porre a raffronto con quella del promotore) costituiva oggetto di gravame, definito con sentenza di rigetto del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 7403/2010. A causa del predetto contenzioso, non aveva luogo la successiva procedura negoziata di cui all’art. 155, comma 1, lett. b) del D.Lgs. n. 163/2006 tra il promotore ed i soggetti presentatori delle due migliori offerte.
Si è quindi ritenuto che il comportamento tenuto dalle pubbliche amministrazioni resistenti non abbia potuto ledere una ragionevole posizione di affidamento delle partecipanti alla selezione, per insussistenza di tale posizione soggettiva.
Sono state ritenute inconferenti le dedotte manchevolezze riferite alle amministrazioni pubbliche nel corso della procedura, con particolare riferimento alla allegata conoscenza della mancanza di copertura finanziaria ben prima dell’avvio del procedimento di revoca; senza considerare che, comunque, nella fattispecie, la mancata conclusione della procedura non è stata ritenuta esclusivamente imputabile a colpe amministrative, dovendosi tenere conto del contenzioso infondato, instaurato da una delle partecipanti alla gara che ha paralizzato per due anni l’avanzamento del procedimento, fino alla pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 7403/2010 (con cui è stato respinto il ricorso proposto da una delle partecipanti contro la mancata esclusione di altre imprese concorrenti alla licitazione privata), nelle more dell’aggravamento dell’emergenza rifiuti che ha, inevitabilmente, determinato una diversa allocazione delle risorse finanziarie precedentemente disponibili (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, n. 3347/2015). Quindi, il differimento, dal 2007 al 2010, nell’espletamento della procedura non risulta imputabile solo alle amministrazioni appellate, ma anche alle infondate quanto condizionanti iniziative giurisdizionali poste in essere dalla concorrente terza classificata all’esito della licitazione privata.
Non rileva inoltre la circostanza che la ricorrente rivestisse la qualità di soggetto promotore della procedura di project financing.
Come rilevato nel giudizio di appello (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 207/2017), in tema di project financing, anche una volta dichiarata di pubblico interesse una proposta di realizzazione di lavori pubblici ed individuato quindi il promotore privato, l’amministrazione non è tenuta a dare corso alla procedura di gara per l’affidamento, posto che tale scelta costituisce una tipica e prevalente manifestazione di discrezionalità amministrativa nella quale sono implicate ampie valutazioni in ordine all’effettiva esistenza di un interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, tali da non potere essere rese coercibili nell’ambito del giudizio di legittimità che si svolge in sede giurisdizionale amministrativa (Consiglio di Stato, Sez. III, 20 marzo 2014 n. 1365; 30 luglio 2013 n. 4026; 24 maggio 2013 n. 2838; Sez. V, 6 maggio 2013 n. 2418).
Ciò in quanto la posizione di vantaggio acquisita per effetto della dichiarazione di pubblico interesse si esplica solo all’interno della gara, una volta che la decisione di affidare la concessione sia stata assunta (Consiglio di Stato, Sez. V, 21 giugno 2016 n. 4177) mentre si è visto che, nel caso in esame, la procedura negoziata di cui all’art. 155, comma 1 lett. b) non ha avuto luogo.
Quanto alla reclamata responsabilità civile ne consegue che, anche dopo la dichiarazione di pubblico interesse dell’opera, non può ritenersi costituito un distinto, speciale ed autonomo rapporto interessato dalla responsabilità precontrattuale a che l’amministrazione dia poi comunque corso alla procedura di finanza di progetto; la valutazione amministrativa della perdurante attualità dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera continua a essere immanente all’amministrazione e non coercibile dall’esterno ma dipendente da valutazioni in ordine all’attualità e alla convenienza dell’affidamento.
Ne consegue ancora che in detta elaborazione e conseguente presentazione di progetto e accessori vi è, da parte del promotore, un’assunzione consapevole di rischio a che quanto proposto non venga poi stimato conforme all’interesse pubblico e dunque davvero da realizzare (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 20 marzo 2014, n. 1365).
Deve quindi ritenersi che, una volta individuato il promotore e ritenuto di pubblico interesse il progetto dallo stesso presentato, l’amministrazione non era tenuta a dare corso alla procedura di gara, essendo libera di scegliere - attraverso valutazioni attinenti al merito amministrativo e non sindacabili in sede giurisdizionale - se, per la tutela dell'interesse pubblico, fosse più opportuno affidare il progetto per la sua esecuzione ovvero rinviare la sua realizzazione ovvero non procedere affatto.
Il mutamento delle condizioni fattuali che ha indotto l’amministrazione a valutare la non praticabilità dell’opera oggetto di project financing è dipeso da un insieme di fattori che non consentono di rinvenire in capo ad essa un comportamento colpevole, tale da renderle imputabile una responsabilità precontrattuale come quella invocata nel giudizio in esame.
In ogni caso, anche a voler ammettere la configurabilità di un quadro che leghi l’amministrazione ai doveri precontrattuali, la condotta complessiva di questa appare in concreto incolpevole; alla luce del principio di cui all’art. 30, comma 3, del c.p.a., si ritiene che la ricorrente non abbia posto in essere le condotte idonee ad evitare il preteso danno usando l’ordinaria diligenza anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti, concorrendo dunque a cagionare il danno.
Difatti, nessuna osservazione risulta pervenuta al Commissario delegato dal Governo dopo che questo aveva notificato alle imprese partecipanti alla procedura, in data 22 novembre 2011, l’ordinanza numero 71 del 2011 di sospensione della procedura di gara, laddove correttezza avrebbe voluto che le imprese interessate rappresentassero all’amministrazione governativa l’intenzione di pretendere il risarcimento dei danni derivanti dalla possibile revoca della gara.
Quindi, in occasione della citata interlocuzione procedimentale, pur avendone la concreta occasione, la ricorrente non ha compiuto tutto quanto era nella propria disponibilità per far adempiere l’asserito dovere dell’amministrazione di proseguire la selezione concorsuale e così conseguire l’aggiudicazione. L’impresa si è limitata solo, successivamente, a proporre la presente azione risarcitoria, vale a dire a domandare la monetizzazione in giudizio della figurata violazione dei doveri precontrattuali da parte delle amministrazioni.
Va quindi condivisa l’argomentazione difensiva della Regione Campania che nei propri scritti difensivi sottolinea che, pur potendo formulare in tempo la richiesta di ristoro, con il suo mancato riscontro non ha messo in condizione l’amministrazione regionale di poter valutare gli effetti e i pregiudizi prodotti dalla revoca dalla gara, né l’aggravio di spesa che ne sarebbe conseguito.
La domanda risarcitoria deve essere quindi rigettata.
Venendo alle richieste subordinate, va respinta la domanda di accertamento della illegittimità dell’atto di autotutela per violazione dell’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990. Difatti, è consolidato l’indirizzo pretorio secondo cui il mancato riconoscimento della pretesa economica riveniente dalla predetta disposizione unitamente alla disposta revoca non costituisce un vizio dell'atto di autotutela, ma consente al privato di agire per ottenere l’indennizzo (Consiglio di Stato, Sez., V, 21 aprile 2010 n. 2244).
Infine, non ha giuridico fondamento la richiesta di condanna delle amministrazioni al pagamento del predetto importo che parte ricorrente commisura alle spese di partecipazione alla procedura.
Al riguardo, l'indennizzo ex art. 21 quinquies della L. n. 241/1990 non spetta in caso di revoca di atti ad effetti instabili ed interinali, ma solo in caso di revoca di atti definitivamente attributivi di vantaggi. Viceversa, nel caso in esame, si è visto come, alla luce dell’indirizzo del Consiglio di Stato (sent. cit. n. 207/2017), non possa configurarsi in capo alla interessata una posizione giuridica qualificata e definitiva, ben potendo l'amministrazione dar luogo o meno a successiva procedura di affidamento o non dare corso affatto alle proposte che pure abbia ritenuto di pubblico interesse. Né spetta il rimborso delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, che, ai sensi dell’art. 155, comma 4, del D.Lgs. n. 163/2006 risulta dovuto nel project financing a favore del promotore solo ove questo non risulti aggiudicatario quando la gara stessa si sia peraltro conclusa (Consiglio di Stato, Sez. V, 26 giugno 2015 n. 3237; 3 maggio 2016 n. 1692); viceversa, si è visto che la procedura negoziata non ha avuto luogo. E’ solo il concreto utilizzo della proposta da parte dell’amministrazione che consolida il diritto del promotore all’ottenimento dell’indennizzo per le spese sostenute e trasforma la sua posizione giuridica da instabile a durevole.
Le considerazioni svolte conducono, in definitiva, al rigetto del ricorso.
La complessità delle questioni esaminate e decise giustifica la compensazione delle spese processuali tra le parti costituite.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2017 con l'intervento dei magistrati:

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 21
 art. 153
 art. 155
 sentenza 
 sentenza 
 art. 21