Source: http://www.lb.hu/hu/print/nepszavugy/knkvii3741120173-szamu-hatarozat
Timestamp: 2018-04-21 07:52:07+00:00

Document:
Knk.VII.37.411/2017/3. számú határozat
Címlap > Knk.VII.37.411/2017/3. számú határozat
Az ügy száma: Knk.VII.37.411/2017/3.
A kérelmező: név (cím)
A kérelmező képviselője: Dr. Tordai Csaba ügyvéd (cím)
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság 45/2017. számú határozata
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 45/2017. számú határozatát helybenhagyja.
[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) ... magánszemély (a továbbiakban: kérelmező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés ügyében 45/2017. számú határozatával döntött. Az NVB az „Egyetért-e Ön azzal, hogy a korrupciós bűncselekmények vonatkozásában a nyomozást megszüntető döntéssel szemben a feljelentő bírósághoz fellebbezhessen?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését jelzett számú határozatával megtagadta.
[2] Az NVB a népszavazásra szánt kérdést mindenek előtt az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt, az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés szempontjából vizsgálta.
[3] E vizsgálat körében az NVB hivatkozott az Alkotmánybíróság 5/1992. (I.30.) AB határozatában és a 197/D/2000. AB határozatában foglaltakra, amelyekben a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 195. §-ában fogalt, a nyomozóhatóság határozatával szembeni panaszjog kapcsán – többek között – kimondta, hogy a nyomozást bizonyítékok hiányában megszüntető határozat bíróság előtti megtámadásának hiánya nem sérti a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjogot.
[4] Az NVB az ügyészség és a bíróság büntetőeljárásban betöltött szerepének és funkciójának alkotmányossági kritériumai tekintetében további alkotmánybírósági határozatokra, valamint az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatára is utalt. Az Alkotmánybíróság a 62/2006. (XI.23.) AB határozatában, valamint az azt megerősítő 3116/2016. (VI. 21.) AB határozatában hangsúlyozta: az, hogy a bíróság a nyomozás és a vádemelés szakaszaiban is rendelkezik hatáskörrel egyes feladatok tekintetében, nem ellentétes a funkciómegosztás tételeivel, azonban a vádemelést megelőző bírósági hatáskör nem jelentheti a nyomozó hatóság és az ügyész tevékenysége feletti „törvényességi” felügyeletet. Továbbá a 14/2002.(III.20.) AB határozatban (megerősítve a 2/2017.(II.20) AB határozattal) kifejtette, hogy az ügyész közvádlói monopóliumának éppúgy töretlennek kell lennie, mint ahogyan az ítélkezésben a bírói függetlenséget és a pártatlanságot megtestesítő állásfoglalásnak kell kifejezésre jutnia. Az a szabályozás alkotmánysértő, amely szerint a bíró felhívja az ügyész figyelmét a vádkiterjesztés lehetőségére, illetve arra is figyelmeztetheti, hogy más személlyel szemben is vádat emelhet.
[5] Az NVB azt is kiemelte, hogy a bíróságnak a nyomozást megszüntető határozattal szembeni jogorvoslat alapján olyan tényekről kellene állást foglalnia (Be. 190. § (1) bekezdés a)-c) pont), amelyek többségéről csak a vádemelést követő bírósági szakaszban kellene dönteni.
[6] Az NVB álláspontja szerint a népszavazási kérdés ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében deklarált jogállamiság követelményével, valamint a C) cikk (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás elvével, továbbá a bíróságok 25. cikk (1) és (2) bekezdésében foglalt, valamint az ügyészség 29. cikk (1) és (2) bekezdésében foglalt hatáskörével, feladataival, tekintettel arra, hogy a bíróság a büntetőeljárás első szakaszának, a nyomozásnak a megindításába való beavatkozással túllépne igazságszolgáltatási funkcióin és törvényességi felügyeleti szerepkörbe kerülne az ügyészség felett, amely – az NVB által is hivatkozott alkotmánybírósági joggyakorlatra tekintettel – alaptörvény-ellenes.
[7] Az NVB megítélése szerint a népszavazási kérdés a Be. 195. § (1) bekezdése szerinti panasszal párhuzamos jogorvoslati lehetőségre irányul. A kétféle jogorvoslati fórum egymáshoz való viszonya azonban nem tisztázott, ezért – az NVB szerint – egy ilyen szabályozás sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményét, valamint a XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jogot.
[8] Az NVB megállapította, hogy a népszavazási kérdés több szempontból sem felel meg a népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 9. § (1) bekezdésében foglalt kérdés-egyértelműség követelményének, így az népszavazás tárgya ez okból sem lehet.
[9] Az NVB a felülvizsgálni kért határozat indokolásában a választópolgári egyértelműség kapcsán kifejtette, hogy a kérdésből a választópolgár számára nem derül ki, hogy népszavazási kérdés a nyomozás megszüntetésével szembeni jogorvoslatra jogosult személyek körének kiterjesztésére irányul, ugyanis erre a következtetésre csak a törvényi környezet alapos elemzésével lehet jutni.
[10] Az NVB határozatának indokolásában megállapította továbbá, hogy a népszavazási kérdés nem rendelkezik a hatályos jogorvoslati rendszer, azaz a Be. 195. § (1) bekezdése szerinti panasz intézményének sorsáról, így a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy mit kellene tennie a hatályos jogorvoslati szabályozással: azt hatályon kívül kellene helyeznie, vagy a népszavazási döntés nem érinti azt. Az NVB szerint mivel a jogorvoslati lehetőségek egymáshoz való viszonya tisztázatlan marad, a kérdés a jogalkotó számára sem egyértelmű.
[11] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) a) pontja szerinti tiltott tárgykört érint, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelménynek sem, az NVB a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
[12] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását kérte annak érdekében, hogy a benyújtott kérdés hitelesítésre kerülhessen.
[13] A kérelmező álláspontja szerint az NVB által is hivatkozott 197/D/2000. AB határozatból nem következik, hogy a népszavazási kezdeményezésben kilátásba helyezett jogorvoslati lehetőség biztosítása alaptörvény-ellenes lenne. A kérelmező – hivatkozva a 62/2006. (XI. 23.) AB határozatra – úgy véli, önmagában az a körülmény, hogy a bíróságnak a nyomozás és a vádemelés szakaszában jelenleg is meglévő hatásköre bővülne, nem vezet sem a jogállamiság, sem a hatalommegosztás elvének sérelmére, illetve nem ellentétes az Alaptörvénynek a bíróságok és az ügyészség feladatkörét megállapító rendelkezéseivel sem.
[14] A kérelmező rámutatott, hogy a bíróság jelenleg is számos esetben a nyomozati, illetve a vádemelési szakaszban is állást foglal arról, hogy a Be. 190. § (1) bekezdés a)-c) pontjai szerinti feltételek fennállnak-e. Az előzetes letartóztatás, illetve más kényszerintézkedés elrendelésekor a bíróság szükségképpen állást foglal arról, hogy legalább a gyanú szintjén bűncselekmény-e az eljárás tárgyává tett cselekmény, illetve annak elkövetésével a terhelt gyanúsítható-e. Hangsúlyozta, hogy általánosságban a bírósággal szemben nincs olyan alkotmányos tilalom, mint amelyet az NVB a döntésében feltételez, a 21/2016. (XI. 30.) AB határozat alapján csupán az egyes bírákkal szemben érvényesül, hogy nem járhat el a büntetőügy további elintézésében az a bíró, aki korábban nyomozási bíróként ezekben a kérdésekben már állást foglalt.
[15] A kérelmező hangsúlyozta, hogy a Be. 195. § (6) bekezdése meghatározott esetekben jelenleg is biztosít felülbírálatként bírósági jogorvoslati lehetőséget a nyomozási, illetve a vádemelési szakaszban. Úgy véli, ahogy a felülbírálat jogintézménye a hivatkozott alkotmánybírósági határozatok szerint nem alaptörvény-ellenes, így a népszavazási kezdeményezésben szereplő speciális fellebbezési lehetőségnek a megteremtése sem lenne ellentétes az Alaptörvénnyel. Ez a jogorvoslati lehetőség nem jelentené az ügyész közvádlói monopóliumának sérelmét, mivel a bíróságnak a nyomozás megszüntetésével kapcsolatos jogorvoslati döntése nem lép semmilyen formában (pl. pótmagánvádként vagy más hasonló módon) a vádemelés helyébe: arról eredményes népszavazás esetén is a közvádlói monopóliummal rendelkező ügyészség döntene, hogy emel-e vádat a nyomozás eredményeként vagy sem.
[16] A kérelmező hangsúlyozta, hogy mivel a következetes joggyakorlat szerint a korrupciós bűncselekményeknek nincs sértettje, így a népszavazási kérdés szerinti fellebbezés ennek megfelelően csak a Be. 195. § (2a) bekezdése szerinti esetben, központi államigazgatási szervként működő feljelentő esetén konkurál a panasszal, mint jogorvoslattal, ezért a két jogorvoslati forma viszonya csak a központi államigazgatási szervként működő feljelentők esetén vetődhet fel. A kérelmező szerint önmagában az, hogy egy jogi aktussal szemben többféle jogorvoslati lehetőség áll rendelkezésre, nem sérti a jogállamiság követelményét, még kevésbé a jogorvoslathoz való jogot. Meglátása szerint az Országgyűlés kötelezettsége, hogy a jogrendszeri koherenciát a népszavazás eredményére is figyelemmel az Alaptörvény kereti között megteremtse.
[17] A kérelmező álláspontja szerint a kérdésből egyértelműen kiderül, hogy eredményes népszavazás esetén a feljelentő korrupciós bűncselekmények esetén jogorvoslati lehetőséget kapna a nyomozás megszüntetésével szemben. Erre figyelemmel megalapozatlannak tartja az NVB döntésének azon megállapítását, amely szerint rejtve maradna a választópolgár elől a jogorvoslat kezdeményezésére jogosultak körének kiterjesztése, mivel azt a kérdés szövegszerűen tartalmazza, így a kérdés a választópolgári egyértelműség követelményét nem sérti.
[18] A kérelmező szerint a Be. 195. § (1) bekezdése szerinti panaszra vonatkozó szabályok módosítása nem következik kényszerítően az eredményes népszavazásból, mivel a fellebbezés jogintézménye nem tenné feltétlenül szükségessé a panaszjog további korlátozását vagy teljes kizárását. Erre, valamint a 15/2003. (IV.18.) AB határozatban kifejtettekre tekintettel a kérdés a jogalkotói egyértelműség követelményét sem sérti.
[19] Mindezekre figyelemmel a kérelmező álláspontja szerint a népszavazási kérdés nem ütközik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykörbe, valamint az nem sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség követelményét, ezért az NVB a népszavazási kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. § (1) bekezdését megsértve tagadta meg.
[20] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint nem megalapozott.
[21] A Kúria megítélése szerint az NVB helyesen jutott arra a következtetésre, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) a) pontja szerinti tiltott tárgykört érint, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelménynek sem.
[22] A Kúria mindenek előtt rögzíti, hogy a kérelmező érveinek megfelelőn a 197/D/2000. AB határozatból önmagában valóban nem következik, hogy a nyomozást megszüntető döntéssel szembeni bírósági jogorvoslat biztosítása alaptörvény-ellenes lenne, e határozatában a testület ugyanis kizárólag az ilyen jogorvoslat hiányának alkotmányosságát értékelte. A 62/2006. (XI. 23.) AB határozatban kifejtettek alapján azonban megállapítható, hogy a népszavazási kérdéssel kilátásba helyezett jogorvoslati lehetőség megbontaná az Alaptörvény által garantált, a bíróságok és az ügyészség közti alkotmányos funkciómegosztás rendszerét.
[23] A 62/2006. (XI. 23.) AB határozatában az Alkotmánybíróság többek között rögzítette, hogy a bíróságnak már a nyomozás és a vádemelés szakaszában is van feladata. A nyomozási bíró, illetve a vádemelést megelőző eljárásban közreműködő magasabb szintű bíróságok feladat- és hatáskörének egy része az alkotmányos alapjogok védelmét biztosítja a vádemelést megelőző eljárási szakaszban. A vádemelést megelőző bírósági hatáskör azonban nem jelenti a nyomozó hatóság és az ügyész tevékenysége feletti „törvényességi” felügyeletet. Ilyen bírósági jogkör nem vezethető le sem az Alkotmánynak a bíróság feladatait rögzítő rendelkezéseiből – sőt azzal ellentétes lenne –, sem a bírósághoz fordulás alapjogából. A nyomozás és a vádemelés ura az ügyész marad, akinek teljes szakmai kompetenciával és felelősséggel kell teljesítenie a bűnüldözéssel és a közvádlói szereppel összefüggő alkotmányos feladat- és jogkörét. Korábbi gyakorlatára visszautalva kiemelte továbbá: „Az ügyészség és a legfőbb ügyész független, tevékenysége, eljárása során kizárólag az Alkotmánynak és más jogszabályoknak van alárendelve, nincs másik olyan szerv, amely felügyeleti, ellenőrzési, irányítási vagy utasítási jogot gyakorolhatna felette. Az, hogy a konkrét ügyben rendelkezésére álló tényeket, adatokat stb. az ügyész milyen módon értékeli, abból milyen következtetéseket von le, az ügyész szabad mérlegelési jogkörébe és szakmai felelősségébe tartozik. (ABH 2004, 48, 62.)”
[24] A Kúria az NVB álláspontjával egyetértve megállapította, hogy a bíróságnak egy nyomozást megszüntető határozattal szembeni jogorvoslat alapján a nyomozás megszüntetésének a Be. 190. § (1) bekezdése szerinti indokairól kellene állást foglalnia. Olyan kérdések felülvizsgálatáról, hogy a cselekmény nem bűncselekmény, a nyomozás adatai alapján nem állapítható meg bűncselekmény elkövetése, és az eljárás folytatásáról sem várható eredmény; vagy, hogy nem a gyanúsított követte el a bűncselekményt, illetve a nyomozás adatai alapján nem állapítható meg, hogy a bűncselekményt a gyanúsított követte el [Be. 190. § (1) bekezdés a)-c) pont].
[25] Ahogy arra az NVB is helyesen utalt, e tények többségének vonatkozásában ugyanakkor a bíróságnak a vádemelést követően a bírósági szakaszban, mint a büntetőügyben döntésre jogosult szervnek kell döntenie. E körben nem elfogadható a kérelmező azon érvelése, hogy a bíróság jelenleg is számos esetben már a nyomozati, illetve vádemelési szakaszban is állást foglal tartalmilag arról, hogy a Be. 190. § (1) bekezdés a)-c) pontjai szerinti feltételek fennállnak-e. A kérelmező által hivatkozott, a személyi szabadság korlátozásával járó kényszerintézkedések, így különösen az előzetes letartóztatás, a házi őrizet vagy a lakhelyelhagyási tilalom elrendelése esetén a bíróság ugyanis nem a Be. 190. § (1) bekezdésében foglaltakhoz hasonló kérdésekről dönt, hanem a kényszerintézkedések elrendelése törvényi feltételeinek fennállásáról, mely nem a büntetőügyben való érdemi állásfoglalással (cselekmény jellege, minősítése, elkövető személye, bizonyítékok elégséges volta) azonos kérdés.
[26] A Kúria szerint – ahogy azt az NVB is kifejtette – megállapítható az is, hogy a bíróság egy nyomozást megszüntető határozattal szembeni jogorvoslat alapján a határozatot hozó szervet kötelezhetné a nyomozás folytatására. Ugyanakkor, ha a bíróság a nyomozást megszüntető okok felülmérlegelésével a nyomozás folytatására utasíthatná az ügyészséget, azzal a 62/2006. (XI. 23.) AB határozatban foglaltaknak mondana ellent, ugyanis az Alkotmánybíróság szerint nem lehet másik olyan szerv, amely felügyeleti, ellenőrzési, irányítási vagy utasítási jogot gyakorolhat az ügyészség felett.
[27] Fentiekre tekintettel tehát a népszavazási kérdés ellentétes az Alaptörvényben deklarált a bíróságok 25. cikk (1) és (2) bekezdésében foglalt, valamint az ügyészség 29. cikk (1) és (2) bekezdésében foglalt hatáskörével és feladataival, mivel a bíróság a büntető eljárás első szakaszának, a nyomozásnak a megindításába való beavatkozással túllépne igazságszolgáltatási funkcióján és törvényességi felügyeleti szerepkörbe kerülne az ügyészség felett, amely azonban az Alkotmánybíróság idézett gyakorlata alapján alaptörvény-ellenes.
[28] Mivel a népszavazási kérdés olyan jogalkotási kötelezettséget eredményezne, amely csak az Alaptörvény módosítása által lenne végrehajtható, ezért a Kúria megállapítja, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjára tekintettel népszavazás tárgya nem lehet.
[29] A Kúria megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének sem felel meg.
[30] A Kúria a választópolgári egyértelműség vizsgálata során arra a következtetésre jutott, hogy a kérdés megtévesztő. A kérdés ugyanis azt a látszatot kelti, hogy a Be. hatályos jogorvoslati rendszerében a nyomozást megszüntető végzéssel szemben jelenleg a feljelentő egyáltalán nem élhet jogorvoslattal. A Be. 195. § (1) bekezdése alapján az akire nézve az ügyész vagy a nyomozó hatóság határozata közvetlen rendelkezést tartalmaz – ha e törvény kivételt nem tesz –, a határozat ellen panasszal élhet. A (2) bekezdés szerint a feljelentő – a (2a) bekezdésben foglalt kivétellel – nem élhet panasszal a feljelentés elutasítása miatt, ha a bűncselekménynek nem sértettje. A (2a) bekezdés alapján amennyiben a feljelentő központi államigazgatási szerv, az ügyésznek vagy a nyomozó hatóságnak a feljelentés elutasításáról, a nyomozás részbeni mellőzéséről, felfüggesztéséről, illetve megszüntetéséről szóló határozata ellen panasszal élhet.
[31] A kérelmező érvelése alapján mivel a korrupciós bűncselekményeknek nincs sértettje, így a feljelentő – főszabály szerint – a nyomozást megszüntető végzéssel szemben nem élhet panasszal. Azt azonban maga a kérelmező is elismeri, hogy a Be. 195. § (2a) bekezdéséből következően központi államigazgatási szervként működő feljelentő esetén a népszavazási kérdéssel bevezetni kívánt jogorvoslat konkurál a panaszjoggal. A Be. 195. § (2) bekezdése alapján tehát a hatályos jogorvoslati rendszerben is van olyan feljelentő, aki sértetti minőségének hiányában is panasszal élhet a nyomozást megszüntető határozattal szemben.
[32] Kúria korábbi gyakorlatában a népszavazási kérdések megtévesztő jellegét illetően már kifejezésre juttatta (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.VII.37.997/2016/3.), hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2.).
[33] A felülvizsgálati kérelemben foglaltakra tekintettel megjegyzi továbbá a Kúria, hogy a kérdés egyértelműségét bizonyosan aggályossá teheti az a körülmény, ha a kérdés éppen a feltevője részéről magyarázatra szorul. A kérelmező által bevezetni kívánt fellebbezés - nézete szerint - azért sem alaptörvény-ellenes, mert a bírósági jogorvoslat nem jelentené az ügyész közvádlói monopóliumának sérelmét, a bíróság döntése nem lépne a vádemelés helyébe. A Kúria álláspontja szerint azonban ezt a jogi helyzetet a választópolgár a kérdésből nem feltétlen fogja tudni. A kérdésből ugyanis annyi látható, hogy a bíróság a nyomozást megszüntető határozat felülvizsgálatára jogkört kapna, melynek során értelemszerűen adott esetben a határozatot megváltoztatva akár nyomozásra is utasíthatja az ügyészt. Az, hogy e jogkör következményeiben eredményezheti-e az ügyész feladatainak bizonyos körű átvételét, már olyan további szakmai ismereteket feltételez, ami generálisan nem elvárható. A Kúria több eseti döntésében (legutóbb a Knk.IV.37.391/2017/3. számú ügyben) is rámutatott, hogy sérti a kérdésegyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális jogi, szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
[34] A Kúria elfogadta ugyanakkor a kérelmező azon hivatkozását, hogy az Alkotmánybíróság 15/2003. (IV. 18.) AB határozata szerint az Országgyűlés kötelezettsége, hogy a jogalkotás során, (jelen esetben az új jogorvoslati lehetőség következtében szükséges) jogszabályi koherenciát a népszavazás eredményére tekintettel az Alaptörvény keretei között megteremtse, azonban e körülmény konkrét ügyben azért nem bír jelentőséggel, mivel a népszavazási kérdés már az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt választópolgári egyértelműségi követelményét nem teljesíti.
[35] A Kúria a fentiekben rögzített okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett az NVB határozatának helybenhagyásáról.
[36] A Kúria az alaptalan felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 43. § (7) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.
[37] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
[38] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2017. szeptember 5.
Dr. Tóth Kincső s.k. tanácselnök, Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. előadó bíró, Dr. Kalas Tibor s.k. bíró

References: Kúria 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 Kúria 
 Kúria 
 bíróság 
 Kúria 
 bíróság 
 bíróság 
 Kúria 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 bíróság 
 Kúria 
 bíróság 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria