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Timestamp: 2018-09-26 03:24:52+00:00

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﻿ Sentencia T-731 de 15 de octubre de 2009
SENTENCIA T-731 DE 15 DE OCTUBRE DE 2009
CONTENIDO:ATENCIÓN EN SALUD DERIVADAS DE LAS URGENCIAS Y LA LIBRE ELECCIÓN DEL USUARIO. PROCESOS DE INTEGRACIÓN VERTICAL. LÍMITES EN LAS FUNCIONES DE ASEGURAMIENTO Y PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD PROVENIENTES DE UNA MISMA ORGANIZACIÓN EMPRESARIAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA, GRUPO EMPRESARIAL, FUNCIONES DE LA EPS, FUNCIONES DE LA IPS, CONTRATACIÓN POR LA IPS, INTEGRACIÓN DEL SISTEMA DE SALUD
Sentencia T-731 de 2009
Ref.: Expediente T-2.322.861
Accionante: Cruz Blanca EPS S.A.
Demandado: Superintendencia Nacional de Salud y Ministerio de la Protección Social
en el proceso de revisión de las sentencias de amparo, en el asunto de Cruz Blanca EPS contra la Superintendencia Nacional de Salud, proferidas por el Juzgado 22 Penal del Circuito y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, los días 20 de marzo y 22 de mayo de 2009, respectivamente.
Los hechos relatados por el peticionario son los siguientes:
2. La Corte, en Sentencia C-1041 de 2007, consideró que ciertas interpretaciones del artículo 15 de la Ley 1122 de 2007 no se ajustaban a la Carta Política, especialmente, aquellas que colocaban una barrera a la atención en salud derivadas de las urgencias y la libre elección del usuario.
3. La Superintendencia Nacional de Salud, mediante resoluciones 641 y 1099 de 2008, ordenó a la EPS Cruz Blanca que se ajustara al límite de integración vertical previsto en la Ley 1122 de 2007.
4. Sin embargo, esa entidad "no atendió ni respetó" lo manifestado por la Corte, obligando a la EPS a ajustarse al límite del 30% de integración vertical, sin tomar en cuenta los gastos en urgencias y la libre elección del usuario.
5. Afirma que "es imposible hacer una previsión de esos gastos", por cuanto "una simple epidemia de enfermedad respiratoria aguda puede alterar dramáticamente la atención en salud de una EPS. Tampoco puede adivinarse cuántos afiliados querrán ser atendidos en IPS que son de propiedad de Cruz Blanca".
6. Aplicar la interpretación de la entidad accionada conduce a poner en grave peligro los derechos fundamentales de las EPS, al igual que aquellos de sus afiliados.
Con base en los anteriores hechos, el accionante solicitó lo siguiente:
"1. TUTELAR de forma transitoria los derechos fundamentales al debido proceso y de asociación de Cruz Blanca EPS OC amenazados por las decisiones que fueron tomadas por la Superintendencia Nacional de Salud en las resoluciones 0641 de 2008 y 01099 de 2008.
2. En consecuencia, ORDENAR a la Superintendencia Nacional de Salud la INAPLICACIÓN de las resoluciones 0641 de 2008 y 01099 de 2008, hasta que la justicia contencioso administrativa se pronuncie.
3. ORDENAR a la Superintendencia Nacional de Salud, que en el futuro realice actuaciones administrativas previas, y evite exigir dentro del límite del 30% de integración vertical, establecido por el artículo 15 de la Ley 1122 de 2007, la inclusión de la contratación por atención de urgencias y por libre escogencia de sus afiliados, por lo menos hasta que la justicia contencioso administrativa se pronuncie de manera definitiva".
La Superintendencia Nacional de Salud, mediante escrito fechado 20 de febrero de 2009, solicitó al juez de tutela (i) negar el amparo transitorio, por cuanto no se vulneró el derecho al debido proceso administrativo; (ii) ordenar que no se inapliquen las resoluciones 00641 y 01099 de 2008, por cuanto están sometidas a la jurisprudencia constitucional; (iii) ordenarle a la EPS que cumpla el fallo de control de constitucionalidad; y (iv) rechazar la tutela, por cuanto los mismos hechos fueron objeto de decisión en el asunto de Saludcoop.
A continuación, la Superintendencia Nacional de Salud reitera los argumentos planteados en la acción de tutela instaurada en su contra por Saludcoop EPS, en la que se profirió la Sentencia T-536 de 2009.
Al respecto, asegura que la entidad fijó los criterios a partir de los cuales se definió la noción de "IPS propia", entendiéndose como tal aquellas que se encuentran en las situaciones descritas en el artículo 260 del Código de Comercio, el cual señala "Una sociedad será subordinada o controlada cuando su poder de decisión se encuentre sometido a la voluntad de otra u otras personas que serán su matriz o controlante, bien sea directamente, caso en el cual aquella se denominará filial o con el concurso o por intermedio de las subordinadas de la matriz, en cuyo caso se llamará subsidiaria".
En cuanto a la supuesta violación al derecho de asociación, la autoridad accionanda responde que "de prosperar dicha tesis habría sido declarada inexequible por el máximo tribunal constitucional".
En cuanto a las actuaciones desplegadas por la entidad, afirma que mediante acto identificado con el NURC 4015-2-0029445 de fecha 6 de noviembre de 2007, fijó los criterios bajo los cuales debía entenderse la noción de IPS propia, con el fin de que las EPS remitieran la relación de las IPS propias e indicara el porcentaje de contratación de la EPS con cada una de ellas. Lo anterior, conforme a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 15 de la Ley 1122 de 2007, que estableció un periodo de transición para que las EPS que sobrepasaran el 30% de la contratación del valor del gasto en salud con sus IPS propias, se ajustaran a aquel.
Cruz Blanca EPS S.A., de acuerdo con los criterios fijados por la superintendencia, remitió oficio fechado 19 de noviembre de 2007, en donde reportó la relación de las instituciones prestadoras de salud propias, y se consignó el porcentaje de contratación del gasto en salud, "de acuerdo con cada uno de los parámetros indicados por el ente de control".
Con base en la información recibida, la SNS, mediante Resolución 00641 del 4 de junio de 2008, resolvió ordenarle a Cruz Blanca EPS, que ajustara los porcentajes contratación del gasto en salud con sus IPS propias al monto señalado en la Ley 1122 de 2007. El acto administrativo fue notificado a la EPS el día 9 de junio de 2009.
Así las cosas, la SNS les notificó a todas las EPS que disponían de 1 año para ajustar su contratación al 30% legal, e igualmente, adoptar mecanismo de prevención, encaminados a evitar la superación de dicho monto.
El 23 de junio de 2008, Cruz Blanca EPS interpuso recurso de reposición contra la mencionada resolución, el cual fue resuelto negativamente mediante Resolución 01099 de 2008.
El Juzgado 22 Penal del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 20 de marzo de 2009 decidió lo siguiente (i) tutelar transitoriamente los derechos fundamentales al debido proceso y libre asociación de Cruz Blanca EPS S.A.; (ii) ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud que inaplique las resoluciones 0641 y 01099 de 2008, hasta tanto la jurisdicción contencioso administrativa se pronuncie sobre el fondo de la cuestión; (iii) señalar que las órdenes impartidas solo estarán vigentes durante el tiempo que la jurisdicción contencioso administrativa decida; y (iii) ordenarle al Ministerio de la Protección Social, que en el término de 15 días cumpla lo dispuesto por la Corte en Sentencia C-1041 de 2007.
Consideró el juez de amparo que, efectivamente la SNS había desconocido el derecho al debido proceso de la entidad accionante, por cuanto la Corte Constitucional señaló en Sentencia C-1041 de 2007 que dentro del 30% de contratación en gastos de salud, no se podían incluir aquellos referentes a urgencias y derecho a la libre elección de los usuarios.
De igual manera, el fallador consideró que el Ministerio de la Protección Social había omitido expedir la reglamentación señalada en Sentencia C-1041 de 2007, encaminada a garantizar la libre elección de los usuarios del sistema de salud.
Por último, consideró que solo hasta la expedición de la Sentencia C-1041 de 2007, la SNS podía entrar a precisar el sentido de la expresión "IPS propias", y no antes como efectivamente lo hizo.
La SNS impugnó el fallo de amparo, básicamente exponiendo las mismas razones que figuran en su escrito de contestación de demanda, es decir, insiste en (i) la inexistencia de una vía de hecho administrativa; (ii) la ausencia de perjuicio irremediable; y (iii) su acatamiento estricto al fallo de la Corte Constitucional.
La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, mediante sentencia del 22 de mayo de 2009, decidió revocar el fallo de amparo y, en su lugar, declarar la improcedencia de la tutela, con base en las siguientes consideraciones.
A juicio de la Sala, la argumentación del a quo es equivocada por cuanto las EPS, desde siempre, deben atender los casos de urgencias. Además, "no resulta acertado presumir que todos los usuarios de Cruz Blanca acuden únicamente a las IPS propias en casos de urgencias. Por el contrario, la experiencia indica que en estos casos se acude a la institución más idónea y que esté más cerca, independientemente de que sea propia o ajena".
Agrega que, verificadas las pruebas obrantes en el expediente, se constató que la SNS adelantó todo un trámite administrativo con anterioridad a la determinación del contenido de la expresión "IPS propias", y que por ende, no se vislumbra violación alguna al derecho al debido proceso.
En este orden de ideas, el tribunal consideró que la SNS únicamente ajustó su conducta a lo establecido en Sentencia C-1041 de 2008.
En el presente caso, Cruz Blanca EPS alega que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la expedición de las resoluciones 0641 de 2008 y 01099 de 2008, vulneró su derecho al debido proceso administrativo, motivo por el cual solicita que, como mecanismo transitorio, se ordene inaplicar los mencionados actos administrativos, hasta que la justicia contencioso administrativa se pronuncie.
La Superintendencia Nacional de Salud, por su parte, considera que (i) efectivamente el fallo de la Corte afirma que el límite de integración vertical del 30% entre las EPS y sus propias IPS comprende la atención de urgencias y el derecho de los usuarios a seleccionar libremente su IPS; y (ii) contrario a lo sostenido por Cruz Blanca EPS, sí fijó los criterios objetivos que permitan precisar el sentido y alcance de la expresión "sus propias IPS", remitiéndose para ello al artículo 260 del Código de Comercio, motivo por el cual no se presentaría vulneración alguna al derecho al debido proceso administrativo.
3. Principales aspectos de la parte motiva de la Sentencia C-1041 de 2007, en especial, aquellos directamente relacionados con los condicionamientos que figuran en la parte resolutiva del fallo. Reiteración de jurisprudencia (Sent. T- 536/2009).
"ART. 15.—Regulación de la integración vertical patrimonial y de la posición dominante. Las empresas promotoras de salud (EPS) no podrán contratar, directamente o a través de terceros, con sus propias IPS más del 30% del valor del gasto en salud. Las EPS podrán distribuir este gasto en las proporciones que consideren pertinentes dentro de los distintos niveles de complejidad de los servicios contemplados en el plan obligatorio de salud.
PAR.—Las EPS del régimen contributivo garantizarán la inclusión en sus redes de instituciones prestadoras de salud de carácter público".
La constitucionalidad de la totalidad del artículo citado fue demandada en acción pública de inconstitucionalidad por un ciudadano, con fundamento en los siguientes cargos:
"1. El artículo 15 de la ley es inconstitucional porque conlleva una restricción irrazonable y desproporcionada de la libertad de empresa y de la libertad de competencia económica (C.P., arts. 333 y 334), en perjuicio no solo de los actores del mercado sino de los propios usuarios del servicio de salud. A juicio del demandante, se trata de una medida que por un lado implica un alto sacrificio de las libertades económicas de las entidades promotoras y una alta afectación de los derechos de los usuarios del sistema, mientras que por otra parte solo satisface levemente las finalidades que persigue, cuales son evitar el abuso de la posición dominante de las EPS, garantizar eficiencia en la prestación de los servicios de salud y solventar la crisis de la red pública hospitalaria a las cuales supuestamente apunta la disposición acusada. Razón por la cual no cumple los subprincipios de adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto que debe satisfacer una medida de esta naturaleza y deviene en contraria a la Constitución.
2. El artículo 15 demandado es inconstitucional porque desconoce los derechos a la salud y a la seguridad social, particularmente en lo referido a los principios de eficiencia y universalidad, en concordancia con el derecho a la autonomía personal (C.P., arts. 16, 48 y 49). El desconocimiento del principio de eficiencia tendría lugar porque, según el demandante, la limitación de la integración vertical introduce mayores costos y complejidad al sistema, lo cual a su vez redundaría en un encarecimiento en la prestación de los servicios de salud y una disminución de la calidad de aquellos que actualmente se prestan. El principio de universalidad resultaría afectado porque —siempre según el demandante— la limitación de la integración vertical, castiga a las EPS eficientes económicamente y le impide captar un mayor número de afiliados. Finalmente, el derecho a la autonomía individual de los usuarios y su derecho a la salud resulta menoscabado al impedírseles elegir libremente las instituciones prestadoras y al quedar expuestos a un esquema de prestación del servicio público de salud ineficiente y con menos recursos.
3. El actor sostiene que el artículo 15 de la Ley 1122 de 2007 vulnera el principio de confianza legítima desde una doble perspectiva: en primer lugar, debido a la restricción impuesta a las EPS de contratar el gasto en salud con sus propias IPS, la cual va aparejada con la obligación de contratar con las instituciones prestadoras de salud de carácter público; en segundo lugar, porque solo se da el plazo de un año para que aquellas EPS que actualmente sobrepasan el 30% de contratación del gasto de salud con sus propias IPS para que se ajusten a la nueva regulación. Afirma que las EPS realizaron cuantiosas inversiones y profundas organizaciones empresariales, encaminadas al desarrollo e implementación de la integración vertical en aras a lograr la eficiencia, de allí que "Cuando se han creado serias expectativas de estabilidad (confianza legítima), no pueden existir cambios abruptos en las reglas de juego. Un cambio sustancial requiere ir acompañado de otros mecanismos como la gradualidad o períodos de transición". Agrega que el término de un año no es un plazo razonable para adaptarse a la nueva situación. En tal sentido, "existe alta probabilidad de que en dicho término no se logre rediseñar el esquema de prestación de servicios sin atentar contra el derecho a la salud de los afiliados al sistema".
4. El inciso segundo del artículo 15 de la ley es inconstitucional porque desconoce el principio de reserva de ley (C.P., arts. 150, 152, 189-11 y 333). El demandante sostiene que el Congreso entregó indebidamente al Gobierno toda competencia para regular las condiciones que eviten el abuso de la posición dominante o conflictos de intereses, de cualquiera de los actores del sistema de salud. Se trata, en consecuencia, de una entrega total de competencias, por cuanto a pesar de que el texto legal utiliza el término "reglamentar", en realidad no se trata de una reglamentación administrativa, sino de una regulación total pues la ley no incluye previsión alguna acerca de las conductas constitutivas de posición dominante ni de conflictos de intereses de los actores del sistema de seguridad social.
5. El parágrafo del artículo 15 es inconstitucional porque desconoce el principio de reserva de ley (C.P., arts. 150, 189-11 y 333), en concordancia con el principio de Estado de derecho (C.P., art. 1º), el debido proceso (C.P., art. 29) y el principio de legalidad (C.P., arts. 29 y 84). Asegura el demandante que no es claro como las EPS satisfacen el requisito de garantizar "la inclusión en sus redes de instituciones prestadoras de salud de carácter público". Estima por lo tanto que la norma limita las libertades económicas pero adolece de vaguedad e imprecisión, lo cual comporta violación de los artículos 1º, 29, 84 y 333 de la Constitución, en la medida en que no se asegura certeza sobre el deber en cabeza de las EPS. La falta de precisión legal acarrea una vulneración de los principios de legalidad y debido proceso, de suerte que la concreción de los requisitos para el ejercicio de la libertad de empresa no está en cabeza del legislador, como lo demanda el artículo 333 superior, pudiendo la administración fijarlos libremente".
A efectos de resolver los anteriores cargos, la Corte adelantó algunas consideraciones en relación con (i) el derecho a la salud en el ordenamiento constitucional colombiano; (ii) el principio de Estado social de derecho, la intervención del Estado en la economía y el alcance de las libertades económicas en materia de servicios públicos, especialmente en materia del servicio público de la atención en salud; (iii) el contenido y alcance de la norma acusada; (iv) un test de proporcionalidad entre la medida legal y la libertad de empresa; (v) la supuesta inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 15 por desconocer los derechos a la salud y a la seguridad social, particularmente en lo referido a los principios de eficiencia y universalidad, en concordancia con el derecho a la autonomía personal; (vi) un examen de los incisos primero y tercero del artículo 15 de la Ley 1122 de 2007 por la supuesta vulneración del principio de confianza legítima; (vii) la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 15 de la Ley 1122 de 2007; y finalmente (viii) la constitucionalidad del parágrafo del artículo 15 de la Ley 1122 de 2007.
"La libertad de escogencia de los afiliados, además de ser una garantía conexa al derecho de acceso a prestaciones en materia de salud, guarda estrecha relación con el derecho fundamental de la dignidad humana, dentro de cuyo haz de conductas protegidas se encuentra la autodeterminación del sujeto en la toma de decisiones que lo afectan, entre las que se cuentan la escogencia de las instituciones prestadoras de servicios de salud; al igual que con el derecho al libre desarrollo de la personalidad, entendido como derecho de libertad in nuce, que protege ámbitos de la autonomía individual no protegidos por derechos de libertad específicos.
Esta libertad está reconocida por el artículo 159.4 de la Ley 100 de 1993, como una garantía de los afiliados, y dentro de las finalidades perseguidas por la reforma al marco normativo del sistema general de seguridad social en salud estaba la de crear mecanismos idóneos para su garantía(1), así el artículo 25 de la Ley 1122 de 2007 confía al Ministerio de la Protección Social la definición de los mecanismos para que las EPS de los diferentes regímenes garanticen a los afiliados la posibilidad de escoger entre las diferentes opciones de IPS existentes en la red ofrecida por la aseguradora en su área de influencia. Adicionalmente el parágrafo del mismo artículo señala que el usuario cuya libertad de escogencia sea menoscabada o al cual se le haya prometido falsamente obtener servicios de una determinada red de prestadores puede cambiar de EPS sin importar su tiempo de permanencia en esta.
Adicionalmente para que el condicionamiento introducido cumpla la finalidad de garantizar la libertad de escogencia de los afiliados considera esta corporación que el Ministerio de la Protección Social debe regular la materia, tal como prevé el artículo 25 de la Ley 1122 de 2007, de manera tal que la EPS informe a los usuarios de forma permanente y especialmente en cada oportunidad en que les sea prescrito un procedimiento, una actividad, una intervención o en general cada vez que requieran un servicio en salud, diferentes opciones de IPS existentes en la red ofrecida por la aseguradora en su área de influencia" (negrillas y subrayados agregados).
“Por otra parte, considera esta corporación que la limitación a la contratación del valor de los gastos de salud tampoco puede afectar los servicios de urgencia prestados por las IPS, pues de ser así no solo se afectaría el derecho a la atención de la salud de los usuarios del sistema, sino también se pondrían en riesgo otros derechos fundamentales tales como la vida, el mínimo vital, la dignidad humana o la integridad personal del afiliado. En efecto, por sus características la atención de urgencia(2) implica la pronta provisión de servicios en salud los cuales no pueden ser diferidos por las instituciones prestadoras bajo ninguna circunstancia. En consecuencia, también se condicionará la disposición acusada en el sentido que en todo caso se deberán atender los eventos de urgencia”.
"Finalmente, el legislador previó un plazo para que las EPS se adaptaran a la nueva regulación que limita la integración vertical, por lo que expresamente se contempló la gradualidad en la transición al nuevo régimen y en esa medida el cambio introducido a las reglas de juego previamente existentes no fue abrupto, pues el inciso tercero de la disposición demandada establece un periodo de transición para que las entidades promotoras se ajusten a los nuevos límites legales en materia de contratación de los gastos de salud con sus IPS propias.
Por otra parte, como se anotó en un acápite precedente de esta decisión, la disposición demandada exige para su efectiva aplicación que previamente sea establecido el porcentaje de contratación de los gastos en salud de una EPS "con sus propias IPS", lo cual, por una parte, requiere que sea precisado el alcance de dicha expresión contenida en el inciso primero de la disposición demandada, al igual que el sentido de la fórmula empleada por el legislador para limitar la integración vertical, a saber la prohibición de la contratación de más del 30% del valor del gasto en salud. En ese orden de ideas la aplicación del artículo 15 de la Ley 1122 de 2007 supone que la Superintendencia Nacional de Salud, como órgano encargado de hacer cumplir esta disposición, en virtud de sus atribuciones en materia de inspección, vigilancia y control previamente establezca que una entidad promotora vulnera el límite señalado por la ley para que esta inicie el proceso de ajuste para adecuar su contratación a los porcentajes legales.
Considera entonces esta corporación que el plazo de un año previsto en el inciso tercero del artículo 15 de la Ley 1122 de 2007 no puede contarse de manera automática, a partir de la entrada en vigor del precepto en cuestión, sino que requiere que se surta una serie de actuaciones para que dicho término cumpla la finalidad de permitir la gradualidad en la transición entre regímenes legislativos. Por tal razón se condicionará su constitucionalidad al entendido que el plazo de un año comienza a contarse a partir del momento en el que, con base en los criterios objetivos que determine previamente la Superintendencia Nacional de Salud para definir qué se entiende por contratar con sus propias IPS más del 30% del valor del gasto en salud, la entidad de control le notifique a la EPS respectiva que debe ajustar su integración vertical al porcentaje legalmente establecido“.
“El artículo 15 de la Ley 1122 de 2007 hace referencia tanto al grado de integración vertical —al establecer un límite al porcentaje de los gastos de contratación entre EPS e IPS— como a la forma de integración pues utiliza el criterio de propiedad para determinar la forma de control que han de tener las EPS sobre las IPS para efectos de que opere la restricción legal. En esa medida la disposición demandada emplea expresiones y hace alusión a conceptos que requieren ser precisados para efectos de su aplicación tales como "con sus propias IPS", contratación y gasto en salud, labor que en principio no corresponde a la Corte Constitucional sino a la Superintendencia de Salud en virtud de las facultades que le otorga la misma Ley 1122 a las cuales se hará alusión más adelante, no obstante para efectos del examen de constitucionalidad del precepto acusado, a juicio de esta corporación la medida introducida para efectos de limitar la integración vertical debe ser entendida en sentido amplio, es decir como una prohibición de toda forma negocial que implique un acuerdo de voluntades entre EPS e IPS para la provisión de prestaciones en materia de salud”.
"Primero. Declarar exequible, por los cargos analizados, el artículo 15 de la Ley 1122 de 2007, en el entendido de que las limitaciones de contratar directamente o a través de terceros con sus propias IPS, no debe impedir que los afiliados y beneficiarios de una determinada EPS, escojan libremente recibir los servicios médicos prestados por las IPS propias de dicha EPS y que tales servicios le sean efectivamente suministrados. En todo caso, se atenderán los eventos de urgencia.
Segundo. Declarar exequible el inciso tercero del artículo 15 de la Ley 1122 de 2005, en el entendido de que dicho plazo comienza a contarse a partir del momento en el que, con base en los criterios objetivos que determine previamente la Superintendencia Nacional de Salud, esta le notifique a la EPS respectiva, que debe ajustar su integración vertical al 30%”.
Ahora bien, un examen integral y atento de la Sentencia C-1041 de 2007 indica que (i) el sentido del fallo apunta a justificar por completo la decisión del legislador en el sentido de limitar en un 30% el fenómeno de la integración vertical entre las EPS y sus propias IPS; (ii) los condicionamientos fijados por la Corte no pueden entenderse en el sentido de exceptuar el cumplimiento del mencionado porcentaje, por cuanto ello conduciría, en la práctica, a desconocer el texto de la ley, y de contera, a incumplir el fallo de constitucionalidad de la Corte; (iii) el plazo fijado por la Corte, de un año, para que la Superintendencia Nacional de Salud fije y notifique a las EPS, mediante criterios objetivos qué debe entenderse por "IPS propias", debe comprenderse y aplicarse de conformidad con la realidad que evidencia la actuación administrativa desplegada en la materia por la Superintendencia Nacional de Salud. En otras palabras, la orden de la Corte carece de eficacia, si la mencionada entidad, al momento de proferirse el fallo, y en cumplimiento de lo dispuesto en el tercer inciso del artículo 15 de la Ley 1122 de 2007, ya había cumplido, en la práctica, con lo dispuesto en la parte resolutiva de la Sentencia C-1041 de 2007. En efecto, carece de toda lógica, y atenta contra los principios constitucionales que orientan la función administrativa, que la Superintendencia Nacional de Salud tenga que repetir toda una actuación, debidamente realizada en cumplimiento de la ley, por el hecho de que la Corte haya ordenado cumplir con una tarea, consistente en fijar unos criterios objetivos, la cual ya había sido previa y debidamente ejecutada, además con pleno conocimiento del ciudadano en acción pública de inconstitucionalidad y posterior accionante en sede de amparo constitucional.
4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia (Sent. T-536/2009).
Al respecto, el juez constitucional ha estimado que deben concurrir unas especiales condiciones que harían procedente el amparo transitorio, como son (i) que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental; (ii) que de ocurrir no exista forma de reparar el daño producido al mismo; (iii) que su ocurrencia sea inminente; (iv) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y, (v) que la gravedad de los hechos, sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales(3).
Ahora bien, entre los derechos susceptibles de amparo mediante este instrumento constitucional se encuentra el derecho al debido proceso administrativo, entendido como "(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal. El objeto de esta garantía superior es (i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones, (ii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados"(4).
En ese orden de ideas, se puede concluir que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, comoquiera que existen otros mecanismos judiciales para su defensa. Sin embargo, procederá el amparo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable, caso en el cual el juez constitucional podrá suspender la aplicación del acto administrativo, mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución 00641 de 2008, ordenó a Cruz Blanca EPS ajustar su gasto en contratación en salud con sus propias IPS al 30% legal. La entidad alega al respecto que, con anterioridad, había precisado el concepto de "IPS propias", en los siguientes términos:
"se entiende por IPS propia aquellas que se encuentran en las situaciones descritas en el artículo 260 del Código de Comercio, subrogado por el artículo 26 de la Ley 222 de 1995, "una sociedad será subordinada o controlada cuando su poder de decisión se encuentre sometido a la voluntad de otra u otras persona que serán su matriz o controlante, bien sea directamente, caso en el cual aquella se denominará filial o con el concurso o por intermedio de las subordinadas de la matriz, en cuyo caso se llamará subsidiaria".
Constata entonces la Sala, al igual que sucedió en el caso de la EPS Saludcoop contra la SNS, (Sent. T-536/2009), que la Superintendencia Nacional de Salud, ante la ausencia de definición legal del término "IPS propias", y por supuesto con antelación al fallo de control de constitucionalidad de la Corte (Sent. C-1041/2007), a efectos de ejercer sus labores de inspección y vigilancia, y además con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 1122 de 2007, consideró que se podía operar un reenvío hacia las disposiciones del Código de Comercio y de la Ley 222 de 1995, atinentes a la figura del "grupo empresarial".
5.2. Improcedencia del amparo en el presente caso.
Como se ha explicado, en el presente caso, Cruz Blanca EPS alega que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la expedición de las resoluciones 641 y 01099 de 2008, vulneró su derecho al debido proceso administrativo, motivo por el cual solicita que, como mecanismo transitorio, se ordene inaplicar los mencionados actos administrativos, hasta que la justicia contencioso administrativa se pronuncie.
La Superintendencia Nacional de Salud, por su parte, considera que (i) efectivamente el fallo de la Corte afirma que el límite de integración vertical del 30% entre las EPS y sus propias IPS comprende la atención de urgencias y el derecho de los usuarios a seleccionar libremente su IPS; y (ii) contrario a lo sostenido por Cruz Blanca EPS, sí fijó, mediante comunicación identificada con el NURC 4015-2-0029445, fechada 6 de noviembre de 2007, los criterios objetivos que permitan precisar el sentido y alcance de la expresión "sus propias IPS", remitiéndose para ello al artículo 260 del Código de Comercio, motivo por el cual no se presentaría vulneración alguna al derecho al debido proceso administrativo.
Considera la Sala, al igual que sucedió en el fallo T-536 de 2009 que le asiste la razón a la entidad accionada, por las siguientes razones.
No obstante lo anterior, considera la Sala que, en casos excepcionalísimos, una EPS que se encuentre en el 30% de integración vertical con sus propias IPS deberá prestar la necesaria atención de urgencia a quien lo requiera y no pueda acudir, por la misma fuerza de las circunstancias, a otra IPS. En efecto, en estas situaciones excepcionales prevalecen los derechos fundamentales a la vida y a la salud de los pacientes sobre la mencionada limitante legal. Se trata, en pocas palabras, de evitar la ocurrencia de los conocidos como "paseos de la muerte". En otros términos se alude a hipótesis razonables y excepcitivas de régimen común, que deberán ser debidamente reguladas por el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, precisamente para evitar que, por esta vía, se sobrepasen indebidamente las previsiones legales.
En este orden de ideas, la actuación administrativa, de inspección y vigilancia adelantada por la Superintendencia Nacional de Salud en relación con Cruz Blanca EPS, no puede ser calificada como arbitraria, y por ende, no se configura una vía de hecho amparable mediante la acción de tutela.
Por otra parte, en cuanto a la acusación según la cual la entidad accionada habría desconocido el derecho al debido proceso administrativo de Cruz Blanca EPS, por cuanto actuó sin que previamente se hubiera precisado qué se debía entender por "IPS propias", estima la Sala que tampoco es procedente por cuanto, como se indicó, con base en el texto de la ley e incluso de proferirse el fallo de control de constitucionalidad, la autoridad administrativa había remitido un oficio a la accionante, fechado 6 de noviembre de 2007, precisándole el sentido y alcance del mencionado concepto.
Es más, como se explicó, la SNS, mediante Resolución 00641 del 4 de junio de 2008, resolvió ordenarle a Cruz Blanca EPS, que ajustara los porcentajes contratación del gasto en salud con sus IPS propias al monto señalado en la Ley 1122 de 2007. El acto administrativo fue notificado a la EPS el día 9 de junio de 2009.
Frente al señalado acto administrativo, Cruz Blanca EPS procedió a interponer recurso de reposición, el cual fue decidido mediante Resolución 001099 de 2008, mediante la cual decidió no reponer la Resolución 641 de 2008.
Al respecto, observa la Corte que la actuación desplegada por la entidad accionada no desconoció el derecho al debido proceso administrativo de Cruz Blanca EPS, por cuanto a lo largo de la misma se garantizó el ejercicio del derecho de defensa, en los términos del artículo 29 superior. En efecto, la accionante contó con la posibilidad de aportar y controvertir pruebas, e igualmente, interponer los recursos de ley.
En este orden de ideas, la Sala considera improcedente el amparo solicitado, por cuanto la Superintendencia Nacional de Salud no le desconoció el derecho al debido proceso administrativo a Cruz Blanca EPS.
V. (sic) Decisión
1. CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá el día 22 de mayo de 2009, mediante la cual se negó el amparo solicitado por Cruz Blanca EPS.
"Propuesta para el desarrollo de la prestación de servicios de salud
"Con el fin de regular la prestación de los servicios de salud el proyecto propone.
"Garantizar a los afiliados la posibilidad de escoger libremente entre las diferentes opciones de IPS existentes en la red ofrecida por la aseguradora en su área de influencia.
"Cambiar de aseguradora cuando el usuario vea menoscabado su derecho a la libre escogencia de IPS o que se haya afiliado con la promesa de obtener servicios en una determinada red de prestadores y esta no sea cierta" (negrillas añadidas).
(2) El parágrafo del artículo 20 de la Ley 1122 de 2007 señala "Se garantiza a todos los colombianos la atención inicial de urgencias en cualquier IPS del país. Las EPS o las entidades territoriales responsables de la atención a la población pobre no cubierta por los subsidios a la demanda, no podrán negar la prestación y pago de servicios a las IPS que atiendan sus afiliados, cuando estén causados por este tipo de servicios, aún sin que medie contrato. El incumplimiento de esta disposición, será sancionado por la Superintendencia Nacional de Salud con multas, por una sola vez o sucesivas, hasta de 2.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) por cada multa, y en caso de reincidencia podrá conllevar hasta la pérdida o cancelación del registro o certificado de la institución".

References: artículo 15
 artículo 15
 artículo 260
 artículo 15
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 260
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 333
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 159
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 Resolución 
 artículo 260
 artículo 26
 artículo 15
 artículo 260
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 29
 artículo 20