Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/telekomunikace-smernice-o-univerzalni-sluzbe-pravo-eu-primy-ucinek-smernic.p3464.html
Timestamp: 2020-02-26 15:15:21+00:00

Document:
Telekomunikace: směrnice o univerzální službě; právo EU: ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Telekomunikace: směrnice o univerzální službě; právo EU: přímý účinek směrnic
Telekomunikace: směrnice o univerzální službě
Právo EU: přímý účinek směrnic
k čl. 12 a čl. 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě)
I. Články 12 a 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací nebrání tomu, aby byl do čistých nákladů na povinnost poskytování univerzální služby zahrnut "" poskytovatele této služby, jejž tvoří míra návratnosti vlastního kapitálu, kterou by požadoval podnik srovnatelný s poskytovatelem univerzální služby vážící, zda bude s přihlédnutím k úrovni rizika službu obecného hospodářského zájmu poskytovat po celou dobu pověření.
II. Články 12 a 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací mají přímý účinek a jednotlivci se jich mohou přímo dovolávat před vnitrostátním soudem ke zpochybnění rozhodnutí vnitrostátního regulačního orgánu.
III. Pro účely určení výše čistých nákladů na povinnosti univerzální služby poskytované určeným podnikem se směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací nepoužije na období před přistoupením České republiky k Evropské unii, tj. v rámci roku 2004 na období od 1. 1 do 30. 4.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 2. 2016, čj. 7 As 131/2013-156)
č. 133/2004 Sb. NSS, č. 244/2004 Sb. NSS, č. 1865/2009 Sb. NSS a č. 2138/2010 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 34/1995 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 84/94), č. 85/1997 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 94/97), č. 64/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 741/06) a č. 225/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1534/08); rozsudky Soudního dvora ze dne 7. 1. 2004, Wells (C-201/02, Sb. rozh., I-723), ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer (C-397/2001, Sb. rozh., I-8835), ze dne 15. 4. 2010, CIBA (C-96/08, Sb. rozh., I-2911), ze dne 6. 10. 2010, Base (C-389/2008, Sb. rozh., I-9073), a ze dne 6. 10. 2015, T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic (C-508/14).
a) Akciová společnost T-Mobile Czech Republic a b) akciová společnost Vodafone Czech Republic proti Českému telekomunikačnímu úřadu, za účasti 1) akciové společnosti O2 Czech Republic a 2) společnosti s ručením omezeným UPC Česká republika, o výši ztráty z poskytování univerzální služby, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím Českého telekomunikačního úřadu ze dne 27. 9. 2010 (dále jen "napadené rozhodnutí") bylo ověřeno, že výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004, předložená osobou zúčastněnou na řízení 1) dopisem ve verzi po mimořádném odpisu realizovaném v roce 2003 (
impairmentu
), činí 302 622 498 Kč. Předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu svým rozhodnutím ze dne 23. 2. 2011 zamítnul rozklady osoby zúčastněné na řízení 1) [společnosti Telefónica O2 Czech Republic, a.s. (nyní O2 Czech Republic a.s.)] a žalobkyň a) a b) a rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu potvrdil.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 4. 12. 2013, čj. 3 A 54/2011-181, zrušil rozhodnutí předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 23. 2. 2011 i rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne 27. 9. 2010 a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud tak učinil především z důvodu porušení práva Evropské unie (směrnice o univerzální službě) a pro vady v řízení spočívající v nedostatečných skutkových zjištěních.
Městský soud především přisvědčil žalobkyním v tom, že vnitrostátní právní úprava - zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů*), ve znění účinném pro rok 2004 (dále jen "zákon o telekomunikacích") a vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 235/2001 Sb., kterou se stanoví podrobnosti o výpočtu a úhradě prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby držitelem telekomunikační licence**) - byla v rozporu se směrnicí o univerzální službě. Konkrétně dovodil, že § 31 zákona o telekomunikacích (účinný do 30. 4. 2005) byl v rozporu s článkem 12 a článkem 13 směrnice o univerzální službě. K odstranění rozporu došlo až přijetím nové právní úpravy - zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), který nabyl účinnosti dne 1. 5. 2005. Rozpory spočívaly: a) v rozdílném určení výše ztráty a b) v rozdílném způsobu výpočtu a určení prokazatelné ztráty. Podle vnitrostátních právních předpisů byla žalovaným nesprávně zohledňována jakákoliv ztráta, ačkoliv podle směrnice o univerzální službě měla být zohledněna toliko ztráta, která představuje "
nespravedlivou zátěž
". Takovou ztrátou, vycházející z rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 2010,
, C-222/08, Sb. rozh., s. I-9017, bodů 35, 37, 42 a 43, je jen ztráta, která je nadměrná z hlediska možnosti ji unést vzhledem k velikosti podniku, jeho postavení na trhu, finančním možnostem atd. (nejde tedy o jakoukoliv ztrátu, jak to bylo upraveno ve vnitrostátní právní úpravě platné a účinné v roce 2004).
Městský soud měl za to, že správním orgánem byl do výpočtu prokazatelné ztráty (podle vnitrostátního práva) zahrnut jednak přiměřený zisk a jednak nebyly ve smyslu unijní úpravy zohledněny "
", včetně výhod nehmotných. Jde-li o započtení přiměřeného zisku, vycházel z toho, že úprava výpočtu čistých nákladů, obsažená ve směrnici o univerzální službě, je orientována pouze na zjištění nákladů jako takových. Podle této unijní úpravy se započítávají pouze náklady na provozování univerzální služby, a to dosti striktním způsobem. Při tom je zásadně třeba zohlednit veškeré výhody (i nehmotné), které provozovateli - osobě zúčastněné na řízení 1) - vznikly poskytováním univerzální služby. Žádným způsobem se však do určení výše čistých nákladů (prokazatelné ztráty) nepromítají možné ušlé zisky, jak tomu bylo podle české právní úpravy v roce 2004. Cílem směrnice o univerzální službě tak je (případně - viz měřítko spravedlivosti nesené zátěže) kompenzovat pouze vzniklé náklady a vyloučit jakékoliv možné ovlivnění rovné hospodářské soutěže na telekomunikačním trhu společenství (zejm. body 4 a 18 odůvodnění rozsudku). Vnitrostátní právní úprava účinná v roce 2004 nejenže umožňovala zvýšení ztráty z provozu univerzální služby zahrnutím i přiměřeného zisku do ní, což je v rozporu s unijní úpravou, ale současně neumožňovala při určení výše ztráty zohlednit veškeré výhody, včetně výhod nehmotných, jak to bylo naopak výslovně vyžadováno směrnicí o univerzální službě.
Městský soud proto dovodil, že vnitrostátní právní úprava byla v roce 2004 v rozporu se směrnicí o univerzální službě, a byly tak naplněny předpoklady pro přímé použití této směrnice. Mělo tomu být tak proto, že implementace směrnice o univerzální službě do právního řádu České republiky neproběhla úspěšně a uběhla i implementační lhůta stanovená touto směrnicí. Směrnice o univerzální službě v čl. 13 odst. 1 jednoznačně stanoví, že k zavedení mechanismu pro úhradu čistých nákladů (prokazatelné ztráty) je nezbytné nejprve posoudit, zda čisté náklady představují pro poskytovatele univerzální služby nespravedlivou zátěž. V tomto ohledu není členským státům ponechán žádný prostor pro uvážení, jak bylo ostatně potvrzeno i výkladem Soudního dvora v rozsudku ze dne 6. 10. 2010,
Base NV a další proti Ministerraad
, C-389/08, Sb. rozh., I-9073. Lze tedy bez jakýchkoliv pochybností určit, jak má regulační orgán postupovat. Na uvedeném nic nemění ani neurčitý právní pojem "
nespravedlivá zátěž
", jehož obsah má být určen až úvahou správního či soudního orgánu. Soudní dvůr především nepovažuje ve své judikatuře interpretační nejasnosti ohledně obsahu použitých termínů za překážku přímého účinku (srov. rozsudek ze dne 4. 12. 1974,
Yvonne van Duyn proti Home Office
41-74).
Městský soud neshledal za možné ani použít při výkladu vnitrostátního práva eurokonformní výklad. Je tomu tak proto, že vnitrostátní právní řád neumožňuje žalovanému, aby při svém rozhodování nezohlednil vnitrostátním právem umožňované zahrnutí přiměřeného zisku do výše čistých nákladů za univerzální službu. Přímý účinek směrnice o univerzální službě není k tíži jednotlivce - což by jinak vylučovalo přímou aplikaci směrnice. Poskytovatel univerzální služby v roce 2004 - osoba zúčastněná na řízení 1) - také nebyl privátním podnikatelským subjektem (jednotlivcem), ale "
státní entitou
" pod kontrolou státu [většinovým vlastníkem (51,1 % akcií) této společnosti byl stát, resp. Fond národního majetku, jenž byl podřízen Ministerstvu financí České republiky], který plnil i univerzální službu ve veřejném (státním) zájmu, a nad plněním této povinnosti dohlížel stát prostřednictvím žalovaného.
Městský soud vybudoval své rozhodnutí i na názoru, že vstup České republiky do Evropské unie v průběhu roku 2004, za který byla prokazatelná ztráta v řízení ověřována, neměl v posuzovaném případě vliv na aplikaci unijního práva. Účinky práva Evropské unie od okamžiku přistoupení členského státu jsou v obecné rovině nepochybné. Městský soud zohlednil především skutečnost, že povinnost poskytovat univerzální službu trvala kontinuálně a bez jakékoliv změny po celý rok 2004. Prokazatelná ztráta se vypočítávala a řízení o jejím ověření bylo zahájeno až v roce 2005. Lze tedy hovořit o trvajícím právním vztahu, o kterém bylo rozhodováno v době působení práva Evropské unie. Na takový právní vztah jako celek je nutno aplikovat jednu právní úpravu, a to právní úpravu členského státu Evropské unie. Městský soud proto uzavřel, že právo Evropské unie se použije na posouzení celé projednávané věci, tj. na prokazatelnou ztrátu za celý kalendářní rok 2004.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu (stěžovatel) kasační stížnost.
Stěžovatel především vytýkal městskému soudu, že při svém rozhodování dospěl k nesprávnému právnímu závěru ohledně toho, že osoba zúčastněná na řízení 1) byla v roce 2004 státní entitou skrze majetkový podíl státu v této společnosti. Takový závěr nemá oporu v právních předpisech ani v judikatuře.
Soudního dvora sice hovoří o "
kontrole entity ze strany státu
", nehovoří však již o tom, jak velký tento podíl má být (zda 100 %, jak se domnívá stěžovatel, nebo postačí 51 %, jak dovozuje městský soud; v judikatuře Soudního dvora vystupoval příslušný členský stát vždy v pozici 100 % společníka). Nesprávnost názoru městského soudu dokládá i to, že osoba zúčastněná na řízení 1) byla soukromou osobou obchodovatelnou na burze a měla i soukromé akcionáře. Tito - v důsledku posouzení statusu osoby zúčastněné na řízení 1) jako státní entity - by pak skrze své podíly získali nižší podíl na výnosu této společnosti. K tomu se přiklání i odborná literatura. Rozsudek ze dne 12. 7. 1990,
, C-188/89, Sb. rozh., I-3313, na který poukázal městský soud, na danou věc vůbec nedopadá. V této věci šlo o znárodněnou společnost s monopolním postavením. Takové postavení osoba zúčastněná na řízení 1) v roce 2004 v České republice neměla. Nemohla proto být skrze dílčí obchodní podíl státu v této společnosti považována za státní entitu. Nelze se proto dovolávat ani přímého účinku směrnice o univerzální službě k tíži jednotlivce - zde osoby zúčastněné na řízení 1) a jejích menšinových akcionářů. Opodstatněný není ani závěr městského soudu, že osoba zúčastněná na řízení 1) byla státní entitou pro výjimečné pravomoci spočívající v poskytování univerzální služby. Tato služba není ničím zvlášť výjimečná, neboť ve skutečnosti jde jen o poskytování služby nad rámec běžné telekomunikační služby. Nejde ani o nepřímý výkon funkcí státu, který by byl nadto neobvyklý v soukromých vztazích. Povinnosti a oprávnění osoby zúčastněné na řízení 1) nelze také přirovnat ke kompetencím z rozsudku Soudního dvora ze dne 12. 12. 2013,
Portgáz
, C-425/12. Ničím výjimečným není ani okolnost, že osobě zúčastněné na řízení 1), jako provozovateli univerzální služby, vzniká právo na úhradu ceny těchto služeb.
Městský soud též nesprávně dovodil, že směrnice o univerzální službě z časového hlediska dopadá i na univerzální službu poskytovanou osobou zúčastněnou na řízení 1) v celém roce 2004 na základě telekomunikační licence z roku 2002 [tedy i v období roku 2004, které předcházelo vstupu České republiky do Evropské unie (od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004)]. Takový výklad temporálních účinků unijní právní úpravy univerzální služby je v přímém rozporu se zásadou právní jistoty a ochrany nabytých práv. Osoba zúčastněná na řízení 1) byla pověřena poskytováním univerzálních služeb již v roce 2002, tedy ještě před vstupem České republiky do Evropské unie (stejně tak i před přijetím samotné směrnice o univerzální službě, která poskytování univerzální služby regulovala i před účinností asociační dohody). Výklad městského soudu by naopak osobu zúčastněnou na řízení 1) zbavil práv nabytých před vstupem do Evropské unie podle tehdy platných a účinných právních předpisů, včetně očekávané odměny (určené náhrady) za poskytovanou univerzální službu. I kdyby však bylo skutečně třeba od 1. 5. 2004 postupovat pro účely vyčíslení ceny (úhrady prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby) výhradně podle směrnice o univerzální službě, městský soud pochybil minimálně již tím, že vztáhl vadně účinnost směrnice o univerzální službě na celý kalendářní rok 2004. Správně měl směrnici o univerzální službě aplikovat jen na období od přistoupení České republiky k Evropské unii (od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2004). Tento předpis nelze aplikovat též z toho důvodu, že ustanovení v něm uvedená nejsou dostatečně určitá a bezpodmínečná.
Městský soud se také mýlí ve své úvaze o nepřípustnosti zohlednění přiměřeného zisku poskytovatele univerzální služby. Tento zisk je z ekonomického hlediska číselným vyjádřením nákladů na kapitálové investice. Nezahrnutí nákladů kapitálu do výpočtu ztráty je zásadní vadou jeho rozsudku. Přiměřený zisk nepředstavuje vyjádření ušlých zisků poskytovatele univerzálních služeb, jak nesprávně dovozuje správní soud, ale představuje vyjádření nákladů na kapitálové investice potřebné pro poskytování univerzální služby uložené osobě zúčastněné na řízení 1). Jinak řečeno, "
" koresponduje s náklady na kapitálové investice potřebné pro poskytování univerzální služby.
Rozsudek městského soudu je však nesprávný a dílem i nepřezkoumatelný v otázce, kdy dovozuje, že správní orgán nezkoumal, zda prokazatelná ztráta představovala pro poskytovatele univerzální služby nespravedlivou zátěž, a pokud nezohlednil nehmotné výhody, které měl poskytovatel univerzální služby z titulu jejího poskytování. Je tomu tak především proto, že opak vyplývá z obsahu napadeného rozhodnutí i z obsahu celého spisu. Prokazatelná ztráta nespravedlivou zátěž pro poskytovatele univerzálních služeb bezesporu představovala, neboť byla vyčíslena v řádu stamilionů Kč a pro "
" existuje vícero definic neúnosné zátěže.
Vzhledem ke složitosti posuzované věci stěžovatel současně navrhl Nejvyššímu správnímu soudu, aby předložil Soudnímu dvoru předběžnou otázku, v jejímž rámci by se tento vyslovil k otázce, zda:
- bylo možno osobu zúčastněnou na řízení 1) v roce 2004 považovat za státní entitu, vůči níž by byl připuštěn přímý účinek směrnice o univerzální službě,
- lze na právní vztah vzniklý na základě telekomunikační licence z roku 2002 aplikovat směrnici o univerzální službě, zejména s přihlédnutím k tomu, že Česká republika nebyla do 30. 4. 2004 členským státem Evropské unie, a
- lze do čistých nákladů ve smyslu směrnice o univerzální službě zahrnout přiměřený zisk, který odpovídá nákladům na kapitálové investice nutné k poskytování univerzální služby osobou zúčastněnou na řízení 1).
Žalobkyně a) se k podané kasační stížnosti nevyjádřila, žalobkyně b) se ztotožnila se závěrem městského soudu, že ve věci ověření výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004 bylo třeba přímo aplikovat směrnici o univerzální službě. Dovodila, že na osobu zúčastněnou na řízení 1), která byla po celé období roku 2004 ovládána Fondem národního majetku (Českým státem), jenž byl jejím majoritním akcionářem, bylo třeba nahlížet jako na státní entitu ve smyslu judikatury Soudního dvora. Nelze odhlédnout též od okolnosti, že osoba zúčastněná na řízení 1) v tomto období navíc zajišťovala poskytování služeb ve veřejném zájmu (např. rozsudek ve věci
nebo rozsudek ze dne 22. 6. 1989,
, C-103/88, Sb. rozh., I-1839). Přímou aplikovatelnost směrnice o univerzální službě lze rovněž dovodit ze skutečnosti, že subjektem, kterému předmětná směrnice ukládá povinnosti při posuzování (ověřování) výše ztráty, je primárně žalovaný, tedy orgán státu, a nikoliv osoba zúčastněná na řízení 1). V daném případě by se tak mohlo jednat o tzv. přímý účinek směrnice o univerzální službě v triangulární situaci (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 7. 1. 2004,
, C-201/02, Sb. rozh., I-723), kde se jednotlivec dovolává přímé aplikace směrnice vůči státnímu orgánu, avšak přímá aplikace má vliv na právní postavení třetích osob - jednotlivců [zde osoba zúčastněná na řízení 1)], který může být ve svém důsledku příznivý i nepříznivý. Přímý účinek směrnice o univerzální službě v projednávané věci (ověření výše ztráty z poskytování univerzální služby) je proto v tomto případě nezpochybnitelný. Oproti stěžovateli má ale za to, že rozpor předchozí právní úpravy (zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb.) se směrnicí o univerzální službě je zcela evidentní. Tuto okolnost sama o sobě dokazuje i činnost zákonodárce, který přijal nový "
eurokonformní
" zákon o elektronických komunikacích. Tento však nabyl účinnosti až ode dne 1. 5. 2005. K obsahu rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 2015,
T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic
, C-508/14, v této věci se žalobkyně b) nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud při předběžném posouzení projednávané věci dospěl k závěru, že o věci nelze rozhodnout bez toho, aby se obrátil na Soudní dvůr s předběžnou otázkou k výkladu směrnice o univerzální službě. Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem dospěl k závěru, že v otázce určení ceny univerzální služby v roce 2004 byly splněny předpoklady k přiznání přímého účinku směrnice o univerzální službě, že ve smyslu této směrnice neměl být zahrnut do čistých nákladů univerzální služby na její poskytování i vnitrostátním právem předpokládaný přiměřený zisk a že v roce 2004 nebyla česká právní úprava regulující poskytování univerzální služby zcela v souladu se směrnicí o univerzální službě.
Nejvyšší správní soud shledal opodstatněným požadavek stěžovatele, aby v čistých nákladech ve smyslu směrnice o univerzální službě byly zohledněny i dílčí náklady "
" vynaloženého při poskytování univerzální služby ze strany jejího poskytovatele - osoby zúčastněné na řízení 1), které byly ne zcela jednoznačně podřazeny vnitrostátní právní úpravou termínu "
" [podle § 31 a § 77 zákona o telekomunikacích ve spojení s § 4 a přílohou č. 3 vyhlášky č. 235/2001 Sb. je přiměřený zisk konstituován hodnotou 14,5 % z účetní hodnoty vlastního kapitálu, který poskytovatel univerzální služby přiřadil na "
pořízení dlouhodobého hmotného a nehmotného majetku sloužícího k poskytování ztrátových služeb
" (příloha č. 1 vyhlášky č. 235/2001 Sb.)]. Není proto najisto postaveno, zda deklarované náklady vlastního kapitálu (zahrnované podle vnitrostátní právní úpravy účinné v roce 2004 ve výši 14,5 % z účetní hodnoty tohoto vlastního kapitálu pod pojem přiměřeného zisku) odpovídají termínu čistých nákladů podle směrnice o univerzální službě, ani to, zda jejich procentní výše je přiměřená.
Současně se Nejvyšší správní soud rozešel s právním závěrem městského soudu v otázce, zda lze na poskytovatele univerzální služby v roce 2004 - osobu zúčastněnou na řízení 1) - nahlížet jako na státní entitu (výklad českých soudů v této otázce není jednotný). V tomto směru měl Nejvyšší správní soud oproti městskému soudu za to, že na osobu zúčastněnou na řízení 1) je nutno výhradně nahlížet jako na jednotlivce. Za státní entitu by podle Nejvyššího správního soudu mohla být osoba zúčastněná na řízení 1) označena pouze tehdy, pokud by Česká republika (stát) v roce 2004 disponoval výhradně 100 % podílem na osobě zúčastněné na řízení 1). Tak tomu ale v posuzovaném roce 2004 podle Nejvyššího správního soudu nebylo. Nelze také po této osobě, byť v ní má či měl členský stát i majoritní podíl (51 %), ani po jejich ostatních (minoritních) akcionářích spravedlivě požadovat, aby nesli následky nečinnosti státu při procesu
práva Evropské unie (do 30. 4. 2005).
Mezi vnitrostátními soudy nebyl jednotný výklad ani v otázce, zda měl být skutkový stav, resp. zákonnost správním orgánem osvědčené výše ztráty z poskytování univerzální služby osobou zúčastněnou na řízení 1) za rok 2004 posuzována výhradně skrze právo Evropské unie (tedy bez ohledu na okolnost, že se Česká republika stala členem Evropské unie až ode dne 1. 5. 2004, jak dovodil městský soud), nebo výše ztráty měla být za období od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004 správně posouzena výhradně skrze tehdy platné a účinné právo České republiky a teprve počínaje dnem 1. 5. 2004 mohla být tato ztráta posuzována prizmatem směrnice o univerzální službě, tedy práva Evropské unie.
Ze všech uvedených důvodů rozhodl Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 23. 10. 2014, čj. 7 As 131/2013-86, ve znění opravného usnesení ze dne 9. 12. 2014, čj. 7 As 131/2013-99 (dále jen "
usnesení o předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru
"), tak, že předložil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
"1) Je třeba články 12 a 13 směrnice o univerzální službě vykládat v tom smyslu, že zde zakotvený institut ‚
čistých nákladů
' na poskytování této služby brání tomu, aby do ceny zjištěných čistých nákladů této služby byl zahrnut i ‚
' jejího poskytovatele?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku mají tato ustanovení směrnice o univerzální službě (čl. 12 a 13) přímý účinek?
3) Mají-li články 12 a 13 směrnice o univerzální službě přímý účinek, lze se tohoto účinku dovolávat vůči obchodní společnosti, v níž členský stát drží (kontroluje) 51 % akcií - zde
[osoba zúčastněná na řízení 1)]
(jde o
státní entitu
'), či nikoliv?
4) V případě kladných odpovědí na otázky 1 až 3 lze směrnici o univerzální službě aplikovat i na vztahy vzniklé v období předcházejícím přistoupení České republiky k Evropské unii (od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004)?
Rozsudkem ve věci
pátý senát Soudního dvora odpověděl na předběžné otázky Nejvyššího správního soudu takto:
1) Články 12 a 13 směrnice o univerzální službě musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání tomu, aby byl do čistých nákladů na povinnost poskytování univerzální služby zahrnut ‚
' poskytovatele této služby, jejž tvoří míra návratnosti vlastního kapitálu, kterou by požadoval podnik srovnatelný s poskytovatelem univerzální služby zvažující, zda bude s přihlédnutím k úrovni rizika službu obecného hospodářského zájmu poskytovat po celou dobu pověření.
2) Články 12 a 13 směrnice o univerzální službě musí být vykládány v tom smyslu, že mají přímý účinek a jednotlivci se jich mohou přímo dovolávat před vnitrostátním soudem ke zpochybnění rozhodnutí vnitrostátního regulačního orgánu.
3) Směrnice o univerzální službě musí být vykládána v tom smyslu, že se pro účely určení výše čistých nákladů na povinnosti univerzální služby poskytované určeným podnikem nepoužije na období před přistoupením České republiky k Evropské unii, tj. v rámci roku 2004 na období od 1. 1. do 30. 4.
Rozhodné skutkové okolnosti a právní posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Z předloženého soudního a správního spisu, jakož i z dosavadního průběhu řízení vyplynuly následující rozhodné skutkové okolnosti. Předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu vydal dne 23. 2. 2011 rozhodnutí, jímž byly zamítnuty rozklady osoby zúčastněné na řízení 1), žalobkyně a) a žalobkyně b) a bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 9. 2010, kterým bylo ověřeno, že výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004, předložená osobou zúčastněnou na řízení 1) dopisem ve verzi po mimořádném odpisu realizovaném v roce 2003 (
), činí 302 622 498 Kč. Při posuzování výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004, kterou si uplatňovala osoba zúčastněná na řízení 1), vyšly správní orgány výhradně z vnitrostátních právních předpisů (zákon o telekomunikacích a vyhláška č. 235/2001 Sb.). Toto rozhodnutí napadly správními žalobami žalobkyně a) a žalobkyně b). Oběma žalobám přitom bylo společné, že žalovanému vytýkaly porušení unijního práva, zejména porušení směrnice o univerzální službě a nutnost její přednostní aplikace před vnitrostátním právem. Mělo tomu tak být především proto, že § 31 zákona o telekomunikacích (účinný do 30. 4. 2005) byl v rozporu s článkem 12 a článkem 13 směrnice o univerzální službě. Tento rozpor žalobkyně spatřovaly v nezohlednění nehmotných výhod souvisejících s poskytováním univerzální služby a v absenci posouzení toho, zda vyčíslená prokazatelná ztráta představuje pro poskytovatele univerzální služby nespravedlivou zátěž. Obě žalobkyně dále namítaly nevyloučení nákladů na plnění uložených osobě zúčastněné na řízení 1) již před rokem 2001, nezohlednění výnosů z příchozích a odchozích hovorů na dotčené telefonní stanici se slevou (tzv. nepřímé tržby) a nezohlednění nehmotných výhod (např. dobrého jména, jak vyplývalo např. z předloženého posudku). Městský soud napadené rozhodnutí žalovaného i jemu předcházející napadené rozhodnutí (ze dne 27. 9. 2010) zrušil pro nezákonnost z důvodu porušení směrnice o univerzální službě a vad v řízení a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Předmětem řízení před Nejvyšším správním soudem v této věci je posouzení zákonnosti rozsudku Městského soudu v Praze čj. 3 A 54/2011-181. (...)
Stěžovateli je v prvé řadě třeba přisvědčit, že městský soud došel k nesprávnému právnímu závěru, pokud při svém rozhodování dovodil, že osoba zúčastněná na řízení 1) byla státní entitou a že se proto z tohoto důvodu lze dovolávat přímého účinku směrnice o univerzální službě vůči této společnosti.
Je tomu tak proto, že v projednávané věci jde o spor (posouzení zákonnosti správního rozhodnutí) mezi žalovaným (členským státem - reprezentovaným a jednajícím prostřednictvím vnitrostátního regulačního úřadu) na straně jedné a účastníky řízení [žalobkyní a) a žalobkyní b)] na straně druhé. Má-li mít směrnice o univerzální službě přímý účinek, nemůže sama o sobě zakládat jednotlivcům povinnosti, ale pouze jen práva. Jednotlivec se proto nemůže dovolávat směrnice o univerzální službě proti členskému státu, pokud se jedná o povinnost státu, která je přímo spojena se splněním jiné povinnosti, jež přísluší na základě této směrnice třetí osobě (např. rozsudek ve věci
, bod 56 a navazující
). Naproti tomu z následujícího bodu (bod 57 citované judikatury) téhož poukazovaného rozsudku ve věci
, jakož i dalších vyplývá, že samotné negativní dopady na práva třetích osob, i když jsou tyto důsledky určité, nejsou důvodem pro to, aby bylo jednotlivci bráněno dovolávat se ustanovení směrnice o univerzální službě proti dotčenému členskému státu, reprezentovanému zde žalovaným jako stěžovatelem.
Pátý senát Soudního dvora v kontextu uvedeného ve svém rozsudku ve věci
T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic,
který je v této věci pro Nejvyšší správní soud závazný, dospěl k závěru (bod 50), že osoba zúčastněná na řízení 1)
je ve vztahu ke sporu předloženému předkládajícímu soudu třetí osobou a může být vystavena pouze negativním dopadům, jež nelze považovat za povinnosti uložené na základě směrnic uplatněných před předkládajícím soudem
". Otázka, zda byl tento podnik [osoba zúčastněná na řízení 1)] státní entitou je proto podle Soudního dvora bezvýznamná.
Z uvedeného závěru Soudního dvora lze tedy podle Nejvyššího správního soudu jednoznačně dovozovat, že právní postavení osoby zúčastněné na řízení 1) nebrání tomu, aby se žalobkyně a) a žalobkyně b) mohly domáhat před soudem přímého účinku poukazované směrnice o univerzální službě (články 12 a 13). Nejvyšší správní soud, i přes uvedenou dílčí nesprávnost rozsudku městského soudu v otázce právního posouzení statutu osoby zúčastněné na řízení 1) neshledal, že by byl rozsudek městského soudu jako celek nezákonným. Je tomu tak proto, že dílčí vadný právní názor městského soudu, že osoba zúčastněná na řízení 1) je státní entitou, nemůže v kontextu pro věc závazného rozsudku Soudního dvora ve věci
bránit přímému účinku směrnice o univerzální službě a její aplikaci v projednávané věci.
Rozsudek městského soudu neodpovídá zákonu ani v tom, pokud dospěl k závěru, že žalovaný měl v projednávané věci - při ověřování výše ztráty z poskytování univerzální služby za celý rok 2004 - aplikovat výhradně směrnici o univerzální službě [tedy že výše této ztráty vyčíslené za kalendářní rok 2004 - jak za období před přistoupením České republiky k EU (období od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004), tak i za období po přistoupení České republiky k EU (za období od 30. 4. 2004 do 31. 12. 2004), měla být posuzována výhradně skrze unijní právo (směrnici o univerzální službě), která se však stala pro Českou republiku použitelnou (závaznou) až ode dne jejího přistoupení k EU (tj. ode dne 1. 5. 2004)].
Jak uvedl Nejvyšší správní soud již ve svém usnesení o předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru, nesdílí právní názor městského soudu, že směrnici o univerzální službě bylo možno jednotně aplikovat (v otázce určení výše ztráty z poskytování univerzální služby) na celé období kalendářního roku 2004 (tedy i za období bezprostředně předcházející vstupu České republiky do Evropské unie). Na uvedeném nemůže ničeho změnit ani městským soudem vadně přisuzovaná povinnost osoby zúčastněné na řízení 1), že poskytovala univerzální službu kontinuálně a bez jakýchkoliv změn po celý rok 2004. Není též rozhodné, že řízení o ověření prokazatelné ztráty za rok 2004 bylo zahájeno až v roce 2005 nebo že lze v této souvislosti hovořit o "
trvajícím právním vztahu
", o němž bylo rozhodováno až v době působení práva Evropské unie. Stejně tak není rozhodný ani odkaz městského soudu na rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 4. 2010,
, C-96/08, Sb. rozh., I-2911.
Podle Nejvyššího správního soudu je v této otázce jedinou
skutečností to, že v období před vstupem České republiky do Evropské unie nebylo možno směrnici o univerzální službě považovat za pramen práva v České republice, který by při kolizi evropského práva s účinnými právními předpisy členského státu měl přednost, resp. který by vylučoval aplikaci vnitrostátního práva. Směrnice o univerzální službě proto nemohla vylučovat účinnost vnitrostátních právních norem - zde zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb. Jinak vyjádřeno, za situace, kdy měla směrnice o univerzální službě v projednávané věci přímý účinek, měl žalovaný správně posoudit výši ztráty z poskytování univerzální služby v roce 2004 odděleně [samostatně za období od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004 podle tehdy účinných vnitrostátních právních předpisů (zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb.) a za období od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2004 podle směrnice o univerzální službě]. Pokud však městský soud dospěl za předestřeného skutkového stavu věci k jinému závěru - a to že stěžovatel měl posuzovat výši ztráty za poskytování univerzální služby v roce 2004 výhradně podle směrnice o univerzální službě -, nemůže tento závěr obstát. Tomuto právnímu závěru Nejvyššího správního soudu ostatně bezezbytku přisvědčil i Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci
(body 58 a 59), kde konstatoval, že směrnice o univerzální službě byla pro Českou republiku použitelná ode dne jejího přistoupení k Unii v souladu s články 2, 53 a 54 aktu o přistoupení a že se pro účely určení výše čistých nákladů na povinnosti univerzální služby osoby zúčastněné na řízení 1) nepoužije na období předcházející tomuto přistoupení (tj. na období od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004).
Stěžovatel ve své kasační stížnosti dále namítal, že je rozsudek městského soudu nezákonný, pokud dovodil, že napadená rozhodnutí nebyla vydána v souladu se směrnicí o univerzální službě (že neodpovídají jejím požadavkům) a že na věc měla být aplikována směrnice o univerzální službě (články 12 a 13), která měla přímý účinek. Městský soud měl vadně dovodit, že v napadených správních rozhodnutích:
- nebyly zohledněny veškeré výhody, včetně výhod nehmotných, které jejímu poskytovateli plynou z přílohy IV části A směrnice o univerzální službě. Zde má však naopak za to, že tyto výhody byly správními orgány zohledněny, jejich výše však byla zanedbatelná;
- byl promítnut (do výše prokazatelné ztráty) přiměřený zisk ve smyslu vnitrostátní právní úpravy, ačkoliv dle městského soudu v souladu se směrnicí o univerzální službě nelze do čistých nákladů promítat žádný zisk,
- nebylo posouzeno, zda je vyčíslená prokazatelná ztráta pro poskytovatele univerzální služby nespravedlivou zátěží, ve smyslu článků 12 a čl. 13 směrnice o univerzální službě.
Tato stěžovatelem obsáhle rozvedená stížnostní argumentace (na s. 7-12 doplnění kasační stížnosti ze dne 7. 2. 2014) ve skutečnosti vyjadřuje nesouhlas stěžovatele se závěrem městského soudu opírajícího se o uváděné závěry, pokud dovodil, že směrnice o univerzální službě, resp. její články 12 a 13, mají přímý účinek, že ze strany správních orgánů byl nesprávně aplikován toliko zákon o telekomunikacích a vyhláška č. 235/2001 Sb., namísto přímo použitelného unijního práva - směrnice o univerzální službě (srov. rozsudek městského soudu, s. 16 odst. 7), a že je rozsudek městského soudu v tomto směru i dílem nepřezkoumatelný.
Městský soud se při svém závěru o přímé použitelnosti směrnice o univerzální službě opřel o názor, že čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 citované směrnice nejsou v souladu s § 31 zákona o telekomunikacích a vyhláškou č. 235/2001 Sb. (s. 18 a násl. rozsudku městského soudu). Za tím účelem městský soud také předestřel účastníkům řízení a osobám zúčastněným na řízení jednak dikci čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1, včetně přílohy č. IV části A směrnice o univerzální službě, jakož i dikci § 31 zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb. (§ 1 a § 2) a způsob výpočtu přiměřeného zisku pro účely zúčtování prokazatelné ztráty. Nejvyšší správní soud v této souvislosti nepovažuje za účelné, aby totožnou dikci použitelných právních předpisů uváděl i do svého rozhodnutí, a proto na ni toliko odkazuje. Městský soud dále předestřel účastníkům řízení i vývoj vnitrostátní právní úpravy v oblasti stanovení čistých nákladů univerzální služby, jímž byl zákon o telekomunikacích a soubor evropských směrnic označovaný jako "
nový regulační rámec elektronických komunikací
", do něhož spadala i směrnice o univerzální službě, jejichž transpoziční lhůta v případě České republiky uplynula dne 30. 4. 2004. Na tuto transpoziční povinnost však český zákonodárce reagoval až zákonem o elektronických komunikacích, jenž nabyl účinnosti od 1. 5. 2005, jak ostatně vyplývá z jeho důvodové zprávy. Městský soud tak s ohledem na rozdílnost dikce unijní a vnitrostátní právní úpravy, jakož i s přihlédnutím k historickému zákonodárci konstatoval, že v roce 2004 nebyla v souladu vnitrostátní právní úprava regulující ztrátu z poskytování univerzální služby s právní úpravou, kterou byla Česká republika povinna transponovat do svého právního řádu ke dni přistoupení k EU. Otázkou, zda má článek 12 a článek 13 směrnice o univerzální službě přímý účinek, se ostatně - k položené předběžné otázce Nejvyššího správního soudu v této věci - zabýval i Soudní dvůr, jehož rozsudek je v této věci pro Nejvyšší správní soud závazný, a kde konstatoval, že: "
Články 12 a 13
[směrnice o univerzální službě]
musí být vykládány v tom smyslu, že mají přímý účinek a jednotlivci se jich mohou přímo dovolávat před vnitrostátním soudem ke zpochybnění rozhodnutí vnitrostátního regulačního orgánu.
I podle Nejvyššího správního soudu jsou články 12 a 13 směrnice o univerzální službě přímo použitelné (mají přímý účinek). Je tomu tak proto, že: 1) implementace směrnice o univerzální službě do právního řádu členského státu (České republiky) neproběhla úspěšně (
rozpor směrnice o univerzální službě se zákonem o telekomunikacích
), 2) uběhla implementační lhůta stanovená směrnicí o univerzální službě (
) a 3) pravidlo stanovené směrnicí o univerzální službě je určité, jasné a bezpodmínečné (
srov. např. rozsudky ze dne 5. 10. 2004,
, C-397/2001, Sb. rozh., I-8835, ze dne ze dne 6. 10. 2010,
, C-389/2008, Sb. rozh., I-9073
). Nejvyšší správní soud se proto v otázce přímého účinku směrnice o univerzální službě plně ztotožňuje s názory městského soudu a Soudního dvora. Ostatně i z obsahu výroku a odůvodnění žalobami napadeného rozhodnutí ze dne 23. 2. 2011 a napadeného rozhodnutí ze dne 27. 9. 2010 vyplývá, že o výši ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004 bylo stěžovatelem rozhodováno výlučně podle zákona o telekomunikacích, jaké byly podklady pro jejich vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (srov. § 68 odst. 2 a 3 správního řádu). Žalobkyně proto byly, v rámci soudního přezkoumání žalobami napadeného rozhodnutí stěžovatele, oprávněny domáhat se práv, které jim přiznává přímo použitelné unijní právo (směrnice o univerzální službě). To znamená, že městský soud byl povinen při přezkoumávání zákonnosti žalobami napadených rozhodnutí posuzovat soulad těchto rozhodnutí s unijním právem. Tedy posuzovat, zda správní orgány při svém rozhodování aplikovaly použitelné právní předpisy (unijní právo), nebo nikoliv, když aplikovaly výhradně zákon o telekomunikacích a vyhlášku č. 235/2001 Sb. Nelze proto v uvedeném směru přisvědčit stěžovateli, že by žalobkyně nebyly oprávněny před správním soudem namítat nezákonnost jeho rozhodnutí pro nesoulad s unijním právem.
V dalším se Nejvyšší správní soud zabýval toliko posouzením otázek, zda obstojí dílčí závěry městského soudu o rozporu žalobami napadených rozhodnutí s unijním právem, či nikoliv.
Městský soud v napadeném rozsudku vyslovil právní názor, že způsob výpočtu prokazatelné ztráty stanovený v § 31 zákona o telekomunikacích je odlišný od způsobu výpočtu tzv. čistých nákladů stanovených směrnicí o univerzální službě, konkrétně její přílohou IV částí A. Do výpočtu prokazatelné ztráty (podle vnitrostátního práva) byl jednak v rozporu s unijním právem: a) zahrnut přiměřený zisk poskytovatele univerzální služby a jednak b) nebyly zohledněny "
výhody, včetně výhod nehmotných
", které mu plynuly z titulu poskytování univerzální služby.
Jde-li o započtení přiměřeného zisku, byla podle městského soudu vnitrostátní právní úprava orientována na zjištění nákladů jako takových. Žádným způsobem se do jejího určení nepromítají možné ušlé zisky. S vysloveným názorem městského soudu, opírajícím se toliko o jazykový výklad dotčených právních předpisů vnitrostátního a unijního práva nelze souhlasit.
Otázkou, zda lze pod pojem čistých nákladů ve smyslu směrnice o univerzální službě zahrnout i přiměřený zisk, se k předběžné otázce Nejvyššího správního soudu v této věci zabýval již i Soudní dvůr. Bylo tomu tak v poukazovaném rozsudku ve věci
. Zde Soudní dvůr, jak bylo uvedeno shora, vyslovil právní názor, podle kterého články 12 a 13 směrnice o univerzální službě nebrání tomu, aby byl do čistých nákladů na povinnost poskytování univerzální služby zahrnut "
" poskytovatele této služby, jenž tvoří míru návratnosti vlastního kapitálu. Soudní dvůr ve shodě s účastníky řízení a s poukazem na přílohu IV část A druhý pododstavec směrnice o univerzální službě dospěl k názoru, že náklady cizího nebo vlastního kapitálu jsou zahrnuty mezi čistými náklady vynaloženými na plnění povinností univerzální služby. Není přitom rozhodné, zda je tato konkrétní položka čistých nákladů uváděna v předmětné vnitrostátní právní úpravě pod označením "
" nebo náklady kapitálu, neboť představuje skutečné náklady, které nese poskytovatel univerzální služby.
Nejvyšší správní soud, pro jehož rozhodování je názor Soudního dvora vyslovený ve věci
závazný, proto dospěl k závěru, že nemůže obstát právní názor městského soudu, podle kterého je rozhodnutí stěžovatele nezákonné z toho důvodu, že správní orgány v rozporu se směrnicí o univerzální službě zahrnuly do ověřené výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004, předložené osobou zúčastněnou na řízení 1) (čistých nákladů), i náklady kapitálu poskytovatele univerzální služby [osoby zúčastněné na řízení 1)]. Je tomu tak proto, že vnitrostátním právem používaný termín přiměřený zisk ve smyslu § 31 zákona o telekomunikacích a § 2 a § 4 vyhlášky č. 235/2001 Sb. ve skutečnosti představuje náklady kapitálu, které je třeba zahrnovat do čistých nákladů na poskytování univerzální služby.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti pro úplnost dodává, vzhledem k zásadě dispoziční, na které je založeno správní soudnictví v České republice, že mu nepřísluší, aby ve smyslu bodu 44 a předchozích rozsudku Soudního dvora ve věci
ověřoval, zda roční míra návratnosti použitá ve vnitrostátní právní úpravě (14,5 %) z účetní hodnoty vlastního kapitálu investovaného poskytovatelem univerzální služby odpovídá kritériím rozhodnutí Soudního dvora v této věci. Je tomu tak proto, že by nepřípustně předjímal úvahu, která v prvé řadě náleží krajskému správnímu soudu (zde městskému soudu). Odňal by totiž účastníkům řízení možnost tuto úvahu napadnout ve správním soudnictví opravným prostředkem (kasační stížností). Posouzení této otázky ostatně
nepřísluší ani městskému soudu ve správním soudnictví, které má jako celek v České republice zásadně kasační charakter. Ani tomuto správnímu soudu proto nepřísluší nahrazovat úvahy správního orgánu, které musí být obsaženy v přezkoumávaném rozhodnutí.
Rozsudek městského soudu však již není nezákonný, pokud městský soud dovodil, že ze strany správních orgánů nebyly do ověřené výše ztráty za poskytování univerzální služby osobou zúčastněnou na řízení v roce 2004 zohledněny v rozporu s článkem 12 a přílohou IV částí A směrnice o univerzální službě "
", které této společnosti plynuly z titulu poskytování univerzální služby.
Jak zcela případně uvedl ve svém rozsudku městský soud, vnitrostátní právní předpis neumožňoval regulačnímu orgánu zohlednit při stanovení prokazatelné ztráty ve smyslu požadavků směrnice o univerzální službě v roce 2004 veškeré výhody, včetně výhod nehmotných, které poskytovateli univerzální služby plynou z jejího poskytování. Je tomu tak proto, že směrnice o univerzální službě v článku 12 ("
Výpočet nákladů na povinnosti univerzální služby")
v odstavci 1 stanoví:
"Pokud se vnitrostátní regulační orgány domnívají, že poskytování univerzální služby podle článků 3 až 10 může představovat pro podniky určené k poskytování univerzální služby nespravedlivou zátěž, vypočítají čisté náklady na její poskytování. Za tímto účelem vnitrostátní regulační orgány: a) v souladu s přílohou IV částí A vypočítají čisté náklady na povinnost poskytování univerzální služby,
přičemž zohlední jakoukoli tržní výhodu
, která vyplyne pro podnik určený k poskytování univerzální služby
"(zvýraznění provedl Nejvyšší správní soud). Hodnotu nehmotné výhody je pak třeba pro tyto účely vyjádřit v penězích (bod 20 odůvodnění směrnice o univerzální službě). Tak tomu ale podle vnitrostátní právní úpravy (zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb.), podle níž v projednávané věci postupovaly správní orgány, není. Městský soud proto zcela správně konstatoval, že § 31 zákona o telekomunikacích je v rozporu s čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice o univerzální službě a na něj navazující přílohou IV částí A směrnice o univerzální službě. Jinak řečeno, správními orgány měly být zohledněny v čistých nákladech univerzální služby "
", které osobě zúčastněné na řízení 1) plynuly z titulu poskytování univerzální služby. Z obsahu napadených rozhodnutí ani z obsahu správního spisu ale není zřejmé, že by správní orgány tyto nehmotné výhody ve skutečnosti zohlednily.
Na uvedeném nemůže ničeho změnit ani nynější argumentace stěžovatele [ve vztahu k připomínkám žalobkyně a) i žalobkyně b)], že se nehmotnými výhodami ve svých rozhodnutích zabýval jak správní orgán (s. 15-24 napadeného rozhodnutí), tak i žalovaný (s. 28 žalobou napadeného rozhodnutí) v částech, v nichž rekapituloval obsah znaleckého posudku č. 2267/2009 (s. 15 a násl. napadeného rozhodnutí). Ostatně sám správní orgán v kapitole 3.3.3.5 a násl. napadeného rozhodnutí, jakož i na s. 28 a násl. žalobou napadeného rozhodnutí uvádí, že platná
mu nenařizuje zohlednění nehmotných výhod a že tyto neměl povinnost ani zohlednit, tedy že do výpočtu ztráty z poskytování univerzální služby zahrnul pouze náklady podle zákona o telekomunikacích, vyhlášky č. 235/2001 Sb. a vydaného formuláře.
Ve světle uvedeného nelze než dospět k závěru, že obstojí právní závěr městského soudu o nezákonnosti rozhodnutí správních orgánů, pokud v rozporu s unijním právem při svém rozhodování nezahrnuly do výše ověřené ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004, resp. za období od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2004, žádné nehmotné výhody (
jakoukoliv tržní výhodu
) plynoucí osobě zúčastněné na řízení 1) v tomto období (1. 5. 2004 do 31. 12. 2004) z titulu poskytování univerzální služby, jak to předpokládá článek 12 směrnice o univerzální službě, jehož uplatnění se žalobkyně a) i žalobkyně b) domáhaly ve svých připomínkách.
Nejvyšší správní soud v poukazované souvislosti neshledal opodstatněnou ani výtku stěžovatele, že je rozsudek městského soudu dílem nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů či pro nesrozumitelnost.
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1995 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, článek 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování,
je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit
(ve správním soudnictví podle § 54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Nejvyšší správní soud nepominul ani nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil, že
odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena
. Ostatně Ústavní soud i v nálezu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, č. 225/2008 Sb. ÚS, rovněž konstatoval, že: "
Soudy jsou povinny svá rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou námitkou účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1
[Listiny základních práv a svobod]."
Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů se Nejvyšší správní soud zabýval ve své judikatuře již dříve. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003-130, č. 244/2004 Sb. NSS, v němž vyložil, že
za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno, či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné
. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, vyslovil Nejvyšší správní soud názor, že
nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny.
V rozsudku ze dne 31. 1. 2008, čj. 4 Azs 94/2007-107, Nejvyšší správní soud judikoval, že
je-li odůvodnění rozhodnutí krajského soudu vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož skutkového stavu, je takové rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud konstatuje, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný a jak uvážil o pro věc zásadních skutečnostech, respektive, jak se vypořádal se vznesenými žalobními body a k nim se vztahující žalobní argumentací a jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Uvedené musí nalézt svůj odraz v odůvodnění přezkoumávaného rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím odůvodnění soudního rozhodnutí lze dovodit, z jakého skutkového stavu správní soud vyšel a jak o něm uvážil. Co do rozsahu přezkoumávání správního rozhodnutí (po věcné stránce) je správní soud, nestanoví-li zákon jinak (srov. § 75 odst. 2 s. ř. s. v návaznosti na § 71 odst. 2 větu třetí s. ř. s.), vázán dispoziční zásadou. Ponechat stranou nelze ani okolnost, že odůvodnění soudního rozhodnutí v podstatě předurčuje možný rozsah opravného prostředku vůči němu ze strany účastníků řízení. Pokud by přezkoumávané rozhodnutí vůbec neobsahovalo odůvodnění, nebo by nereflektovalo na žalobní námitky a zásadní argumentaci, o kterou se opírá, pomíjelo by jednotlivá podání účastníků řízení a námitky v nich uvedené nebo by bylo vnitřně rozporné, mělo by to nutně za následek jeho zrušení pro nepřezkoumatelnost. Tak tomu ale v projednávané věci není.
Z odůvodnění napadeného rozsudku je především zřejmé, z jakého skutkového stavu městský soud vyšel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Je z něj rovněž patrné, z jakých důvodů tento správní soud dospěl k závěru o přímém účinku článku 12 a článku 13 směrnice o univerzální službě a nesouladu napadeného rozhodnutí s unijním právem, pokud správní orgány při svém rozhodování o ověření výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004 nezohlednily veškeré výhody, včetně výhod nehmotných, jež osobě zúčastněné na řízení 1) v roce 2004 plynuly z titulu jí poskytované univerzální služby. Navazující závěry městského soudu, jež vyplývají z rekapitulace správního spisu, jsou též dostatečně určité i srozumitelné a odpovídají rovněž zásadám logického vyvozování závěrů ze skutkových zjištění.
Ponechat stranou nelze městským soudem stěžovateli důvodně vytýkané pochybení při dokazování a hodnocení důkazů v souvislosti s žalobkyní a) předloženým znaleckým posudkem k jednotlivým nehmotným výhodám, které bylo podle jejího mínění třeba zohlednit správním orgánem jako tržní výhodu. Je tomu tak proto, že napadené rozhodnutí je výsledkem úvah a soudů rozhodujícího orgánu, který musí mít podklad ve skutkovém stavu zjištěném tímto orgánem. Český telekomunikační úřad musí k posouzení nehmotných výhod přistoupit sám a na základě vlastních určitých skutkových zjištění. Pokud některý z účastníků [zde žalobkyně a)] na podporu svých tvrzení předloží znalecký posudek, nepřísluší správnímu orgánu, není-li sám znalcem či znaleckým ústavem, vyvracet závěry znalce o tom, která výhoda poskytovateli ve skutečnosti vznikla a v jaké výši. Uvedené platí tím spíše, měl-li stěžovatel při svém rozhodování k dispozici dva znalecké posudky [viz posudek osoby zúčastněné na řízení 1) ze dne 22. 4. 2010], které byly nadto protichůdné. Za takového stavu je namístě postupovat způsobem, který předestřel Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 1. 7. 2010, čj. 7 Afs 50/2010-60, č. 2138/2010 Sb. NSS. V tomto rozsudku kasační soud konstatoval: "
Má-li k téže otázce správce daně k dispozici dva rovnocenné, ale co do závěru odlišné znalecké posudky, nepřísluší mu, aby sám bez dalšího uvážil, který z nich použije pro rozhodná skutková zjištění a který nikoliv. Naopak je povinen odstranit jejich vzájemné rozpory a nesrovnalosti, a to především prostřednictvím výslechu znalce, popřípadě znalců obou. Nevedly-li by tyto výpovědi k ozřejmění vzešlých nejasností, bylo by namístě přistoupit k dalšímu znaleckému zkoumání nebo reviznímu znaleckému posouzení.
" Uvedenému závěru není k tíži, vztahoval-li se k postupu správních orgánů podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*), a nikoliv podle správního řádu, v jehož mezích bylo rozhodováno v této věci.
Podle Nejvyššího správního soudu tedy obstojí právní názor městského soudu, že ustanovení článku 12 a přílohy IV části A směrnice o univerzální službě byla v roce 2004 (pro období od 1. 5. 2004) v rozporu s vnitrostátním právem a nenechávala členským státům prostor pro uvážení nebo pro zpřesňující legislativní dotváření na vnitrostátní úrovni v otázce, jak stanovit výši čistých nákladů, a že tento názor netrpí stěžovatelem vytýkanou nepřezkoumatelností.
Správný je i závěr městského soudu o nezákonnosti žalobami napadených rozhodnutí z toho důvodu, že stěžovatel při svém rozhodování nezkoumal, zda prokazatelná ztráta představuje pro poskytovatele univerzální služby nespravedlivou zátěž, či nikoliv.
Městský soud ve svém rozsudku (s. 19 odst. 4 a násl.) podrobně rozvedl, z jakých důvodů má za to, že zákon o telekomunikacích a vyhláška č. 235/2001 Sb. neodpovídá požadavkům článku 12 a článku 13 směrnice o univerzální službě. Zdůraznil, že česká právní úprava, podle které vyčíslil správní orgán ztrátu osoby zúčastněné na řízení 1) z poskytování univerzální služby za rok 2004 (správně od 1. 5. 2004, jak bylo uvedeno shora), neodpovídá požadavkům kladeným na tuto ztrátu ze strany směrnice o univerzální službě. Tomuto závěru nelze ničeho vytknout. Vnitrostátní právní úprava vychází z toho, že poskytovateli univerzální služby má být uhrazena jakákoliv ztráta, která mu vznikla v důsledku provozování této služby. Unijní úprava (článek 13 směrnice o univerzální službě) však stojí na premise, že poskytovateli univerzální služby je třeba uhradit jen takovou ztrátu, která pro něj představuje "
". To znamená, že unijní úprava, podle které měl stěžovatel při svém rozhodování pro část kalendářního roku vycházet (za období od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2004) předpokládala primární úvahu správního orgánu o tom, zda je vyčíslená prokazatelná ztráta pro poskytovatele univerzální služby [osoba zúčastněná na řízení 1)] nespravedlivou zátěží, či nikoliv (a z jakých důvodů tomu tak je). Takovou úvahu však napadené rozhodnutí neobsahuje (a ani obsahovat nemůže, neboť správní orgán aplikoval výlučně vnitrostátní právo). Jde však o zákonný předpoklad (nezbytnou úvahu) pro následné vyčíslení čistých nákladů na poskytování univerzální služby, jenž lze podrobit soudnímu přezkoumání. Na uvedeném také nic nemění ani nynější tvrzení stěžovatele, že prokazatelná ztráta vyčíslená podle vnitrostátních právních předpisů jistě pro poskytovatele univerzální služby představovala nespravedlivou zátěž, neboť "
byla vyčíslena v řádech stamilionů Kč
". Nynější tvrzení stěžovatele však nemůže obstát. Je tomu tak proto, že tato úvaha měla být v prvé řadě obsažena v napadeném rozhodnutí. Současně je i nedostatečná, pokud tuto částku nelze porovnat s jakoukoliv výchozí hodnotou [např. výší dosaženého celkového obratu osoby zúčastněné na řízení 1)]. Nelze tak jakkoliv vytyčit mez, kdy by možná ztráta u poskytování univerzální služby byla ještě spravedlivou/únosnou, a naopak, kdy již nikoliv. Tato úvaha však náleží výhradně správnímu orgánu rozhodujícímu o ověření výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004 (resp. jeho dílčí části), jak byla předložena osobou zúčastněnou na řízení 1). Tuto absentující úvahu správního orgánu pak není s to nahradit ani městský soud, ani nyní Nejvyšší správní soud.
Nejvyšší správní soud ze všech uvedených důvodů dospěl k závěru, že městský soud nepochybil, pokud žalobou napadené rozhodnutí ze dne 23. 2. 2011 i jemu předcházející rozhodnutí ze dne 27. 9. 2010 zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Na uvedeném nemění nic ani okolnost, pokud Nejvyšší správní soud shora konstatoval dílčí nezákonnosti napadeného rozsudku městského soudu: a) v otázce temporálních účinků směrnice o univerzální službě, neboť městský soud mylně vztáhl její účinnost i na období před přistoupením České republiky k EU (období od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004); b) v otázce nesprávného posouzení statutu osoby zúčastněné na řízení 1), když dovodil, že tato společnost je státní entitou, a c) v otázce, že započtení přiměřeného zisku (nákladů kapitálu), vyčísleného podle zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb., pod pojem čistých nákladů ve smyslu směrnice o univerzální službě, bylo v rozporu s unijním právem (směrnicí o univerzální službě).
Otázkou, obstojí-li výrok stížností napadeného rozhodnutí správního soudu v případě, kdy Nejvyšší správní soud shledá podanou kasační stížnost dílem opodstatněnou, se Nejvyšší správní soud zabýval již dříve. Bylo tomu tak v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, a navazujícím rozsudku v téže věci. V poukazovaném usnesení rozšířený senát vyslovil názor, že: "
Zruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení
[§ 110 odst. 1 s. ř. s.].
Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu
." Právě o druhý předvídaný případ jde i v této věci.
Nejvyšší správní soud, vázán rozsudkem Soudního dvora ve věci
dospěl k závěru, že městský soud při zrušení žalobou napadeného rozhodnutí vyšel dílem i z úvah, které neobstály před Soudním dvorem a kasačním soudem. Nesprávnost těchto dílčích úvah však ve svém výsledku nemohla zvrátit zásadní důvody zrušujícího rozsudku městského soudu. Je tomu tak proto, že napadené správní rozhodnutí bylo skutečně vydáno v rozporu s unijním právem, jak dovodil v přezkoumávaném rozsudku již městský soud.
Nejvyšší správní soud proto ve shodě s předestřeným názorem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyslovil, že důvody zrušujícího rozsudku městského soudu obstály v podstatné míře, vadné názory městského soudu nahradil vlastními a kasační stížnost zamítl, neboť není důvodná (§ 110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.).
V dalším řízení bude na stěžovateli, resp. na Českém telekomunikačním úřadu, aby v mezích závazného právního názoru městského soudu, modifikovaného názorem Nejvyššího správního soudu obsaženým v tomto rozsudku a rozsudku Soudního dvora ve věci
, posoudil oprávněnost předloženého zúčtování prokazatelné ztráty osobou zúčastněnou na řízení 1) dne 30. 6. 2005, vzniklé této osobě v souvislosti s poskytováním univerzální služby v roce 2004. Přitom bude postupovat tak, že část této ztráty (za období od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004) posoudí výhradně v kontextu v tomto období platné a účinné vnitrostátní právní úpravy (zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb.) a zbylou část posoudí podle v kontextu přímo účinné unijní úpravy (směrnice o univerzální službě), která měla pro období od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2004 přednost před vnitrostátní právní úpravou (zákonem o telekomunikacích a vyhláškou č. 235/2001 Sb.). Teprve poté vydá rozhodnutí, které bude odpovídat zákonu.

References: čl. 12
 čl. 13
 soud 
 soud 
 soud 
 § 31
 zákona č. 127
 soud 
 soud 
 čl. 13
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 31
 § 77
 § 4
 soud 
 soud 
 soud 
 § 31
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 13
 soud 
 čl. 12
 čl. 13
 § 31
 soud 
 čl. 12
 čl. 13
 § 31
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 68
 soud 
 soud 
 soud 
 § 31
 § 31
 § 2
 § 4
 soud 
 soud 
 soud 
 § 31
 čl. 12
 soud 
 soud 
 § 54
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 36
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 75
 § 71
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 zákona č. 337
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud