Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-zvlastni-zalobni-legitimace-nejvyssiho-statniho-zastupce-k-ochrane-verejneho-zajmu.p1425.html
Timestamp: 2019-11-21 11:50:32+00:00

Document:
Řízení před soudem: zvláštní žalobní legitimace ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
1455/2008
Řízení před soudem: zvláštní žalobní legitimace nejvyššího státního zástupce k ochraně veřejného zájmu
Ej 492/2007
Řízení před soudem: zvláštní žalobní legitimace nejvyššího státního zástupce k ochraně veřejného zájmu. Stavební řízení: sousední pozemky
k § 66 odst. 2 soudního řádu správního
k § 139 písm. c) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb. a nálezu č. 96/2000 Sb.*)
I. Úvaha, zda je ve věci dán závažný veřejný zájem (§ 66 odst. 2 s. ř. s.), nepodléhá přezkumu správními soudy.
II. Pojem sousedních pozemků je nutné vykládat v rámci stavebního řízení extenzivně a není možné omezit jej na nemovitosti, které bezprostředně hraničí se stavebním pozemkem.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 27/2006-70)
č. 1462/2008 Sb. NSS; nálezy č. 92/1998 Sb. ÚS, č. 96/2000 Sb. a sp. zn. III. ÚS 609/2004.**)
Nejvyšší státní zástupkyně proti Magistrátu města Hradec o vydání stavebního povolení, o kasační stížnosti žalovaného.
Magistrát města Hradec Králové, odbor stavební a dopravní, povolil kolaudačním rozhodnutím ze dne 30. 12. 2002 užívání stavby
"Prodejna uměleckých předmětů s barem u rodinného domu č. p. 658 v ulici U Střelnice na pozemku p. č. 934/112 a parkovací stání na pozemku p. č. 934/34"
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové. Návrh odůvodnila zejména tím, že stavební povolení a dodatečné povolení stavebních úprav, na jejichž základě došlo k realizaci předmětné stavby, zrušil Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 9. 5. 2003. Kolaudační rozhodnutí, vydané stejným orgánem dne 30. 12. 2002, jímž bylo povoleno stavbu užívat, zůstalo v platnosti, byť bylo rovněž vydáno v rozporu se zákonem. Žalobkyně pak měla za to, že bez odstranění kolaudačního rozhodnutí by byl citovaný zrušující rozsudek krajského soudu zcela formálním aktem.
Krajský soud žalobě vyhověl a rozsudkem ze dne 31. 1. 2006 napadené kolaudační rozhodnutí zrušil. Konstatoval, že parcelu č. 934/34 je nutno považovat za stavební pozemek rodinného domu č. p. 658, stojícího na parcele č. 2934, bez ohledu na jeho dělení. Žalovaný závažným způsobem pochybil, jak bylo zjištěno v jiném řízení i u stavebního povolení, a tato skutečnost se projevila i v napadeném kolaudačním rozhodnutí. Krajský soud posoudil žalobou napadené rozhodnutí o povolení užívání stavby jako nezákonné, neboť i při kolaudaci je žalovaný povinen řídit se § 138a odst. 1 stavebního zákona a limity stanovenými § 50 odst. 8 vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu (dále jen "vyhláška"). Správní orgány postupovaly v rozporu i s tehdy platným § 139 písm. c) stavebního zákona, který vyložily a aplikovaly naprosto nepřijatelným způsobem. Stejně tak správní orgány pochybily při posuzování účastenství u vlastníků sousedních nemovitostí v řízení o povolení užívání stavby, absolutizovaly technickou stránku věci a posuzovaly sousedství jen s ohledem na společné hranice parcel podle parcelních čísel. Již ve stavebním řízení mělo být jednáno jako s účastníky i s vlastníky sousedních nemovitostí, a to i přes provedené dělení pozemků.
Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové kasační stížností. Stěžovatel se domnívá, že nedošlo k porušení § 50 odst. 8 vyhlášky. Krajský soud totiž nesprávně vyložil a aplikoval pojem
"pozemek se stavbou rodinného domu"
. Stavba prodejny uměleckých předmětů s barem stojí na pozemku, který byl v době ukončení kolaudačního řízení zapsán v katastru nemovitostí jako p. č. 934/112, zatímco rodinný dům č. p. 658 stojí na odlišném pozemku - zapsaném v katastru nemovitostí jako p. č. 2934. Jednotlivé pozemky vznikly dělením podle geometrického plánu, kdy pozemek p. č. 2934 vznikl oddělením od pozemku p. č. 934/34 (původní stavební parcela pro rodinný dům) a pozemek p. č. 934/112 vznikl oddělením od pozemku p. č. 934/34. Z výpisu z listu vlastnictví, předloženého ve správním řízení, plyne, že pozemky byly takto zapsány v katastru nemovitostí již před zahájením stavebního řízení, a stěžovatel byl proto povinen respektovat tuto skutečnost a zohlednit existenci nových pozemků. Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu, že stavebním pozemkem rodinného domu č. p. 658 byla a je parcela p. č. 934/34, neboť tuto skutečnost soud chybně dovodil ze stavu před dělením pozemku. Stěžovatel je přesvědčen, že pro definování pozemku se stavbou rodinného domu není
napojení inženýrských sítí rodinného domu ani název nově vybudované stavby, ale skutečný stav rozdělení pozemků. Krajský soud tak podle stěžovatele odmítl respektovat skutečnost, že k dělení pozemku p. č. 934/34 došlo před zahájením stavebního řízení o povolení předmětné stavby. Stěžovatel odkázal též na § 46 správního řádu (č. 71/1967 Sb.), podle nějž se při vydání rozhodnutí vychází ze stavu existujícího v době rozhodnutí. Opačný přístup a výklad by pak vedl k absurdním závěrům a k porušení § 20 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "katastrální zákon"). Pozemek a stavba a na něm stojící mohou být samostatným předmětem právních vztahů, a jejich právní osud tak nemusí být shodný se stavbou rodinného domu. Pozemek, na němž stojí rodinný dům, a pozemek, na němž stojí předmětná stavba, jsou od sebe odděleny pozemkem p. č. 934/113, který vlastní Aleš H. Pozemky p. č. 934/112 a p. č. 2934 od sebe byly v době stavebního řízení, v době řízení o dodatečném povolení stavebních úprav a v době vydání kolaudačního rozhodnutí odděleny pozemkem, vlastněným osobou odlišnou od vlastníka pozemku, na němž je předmětná stavba umístěna. S tímto faktem se krajský soud podle stěžovatele nevypořádal v napadeném rozsudku, ani v předcházejícím rozsudku, jímž bylo zrušeno odpovídající stavební povolení. Stavební úřad byl podle stěžovatele povinen zohlednit tuto skutečnost ve stavebním řízení a v řízení o dodatečném povolení stavby při výkladu pojmu
"sousední pozemky a stavby na nich"
a při vymezení účastníků stavebního řízení. Pojmem sousední pozemky a stavby na nich se podle tehdy účinného znění § 139 písm. c) stavebního zákona rozuměly pozemky mající společnou hranici s pozemkem, který byl předmětem správního řízení vedeného podle stavebního zákona, a stavby postavené na těchto pozemcích. Uvádí-li krajský soud, že stěžovatel nesprávně úzce dle doslovného znění interpretoval a aplikoval § 139 písm. c) stavebního zákona a nepřihlédl k jednotě vlastnické držby, není jeho argument případný s ohledem na odlišného vlastníka. Navíc není podle stěžovatele namístě aplikovat v daném případě § 8 odst. 2) vyhlášky, stanovící vzájemné odstupy staveb, neboť toto ustanovení se týká pouze odstupu vzdálenosti rodinných domů. Stěžovatel nesouhlasil ani s vypořádáním žalobních námitek o nedostatku aktivní žalobní legitimace žalobkyně. Domnívá se přitom, že nebyl dán závažný veřejný zájem na zrušení kolaudačního rozhodnutí, a to především s ohledem na obnovené kolaudační řízení, v němž měla být zjednána případná náprava. Krajský soud měl při hodnocení ohrožení veřejného zájmu přihlédnout i ke kladným stanoviskům dotčených orgánů státní správy k udělení výjimky.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti k tvrzenému nedostatku své žalobní legitimace odkázala na § 66 odst. 2 s. ř. s. s tím, že její oprávnění vyplývá přímo z textu tohoto zákonného ustanovení a posouzení, zda je dán závažný veřejný zájem na podání žaloby, náleží pouze do její
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Důvodnost takové námitky by totiž z podstaty věci musela sama o sobě vést ke zrušení rozsudku krajského soudu. (...)
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani stížní námitce, podle níž se krajský soud dostatečně nevypořádal s námitkami o nedostatku žalobní legitimace žalobkyně. Krajský soud uvedl, že žalobkyně vysvětlila důvody, pro které podala žalobu, v bodu VI. žaloby a krajský soud se s uvedenými skutečnostmi ztotožňuje. Podle § 66 odst. 2 s. ř. s. je Nejvyšší státní zástupce oprávněn podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, jestliže shledá závažný veřejný zájem k jejímu podání. Úvaha, zda je v konkrétní věci dán
"závažný veřejný zájem"
, je vyhrazena Nejvyššímu státnímu zástupci, nepodléhá přezkumu správními soudy a záleží na žalobkyni, zda svého práva využije (k tomu srov. Vopálka V., Mikule V., Šimůnková V., Šolín M.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání, C. H. Beck, str. 158). Krajskému soudu proto nelze vyčítat, že se danou otázkou nezabýval a do odůvodnění svého rozhodnutí tuto úvahu nezahrnul. Nejvyšší správní soud dále dodává, že závažné ohrožení veřejného zájmu, zakládající žalobní legitimaci Nejvyššího státního zástupce, není omezeno pouze na případy porušení právního řádu ve prospěch konkrétní osoby a podání žaloby nebrání ani to, že v době jejího podání lze ještě využít mimořádných opravných prostředků podle předpisů o řízení před správními orgány (např. zde namítaná obnova kolaudačního řízení).
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že neshledal naplnění důvodu kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu není důvodná.
Co do namítaného nesprávného posouzení právní otázky krajským soudem stěžovatel především tvrdil nesprávný výklad pojmu
a nesprávné posouzení otázky, kdy lze považovat určitý pozemek za pozemek se stavbou rodinného domu ve smyslu § 50 odst. 8 vyhlášky, resp. zda se v daném případě jednalo o druh pozemku, pro který citovaná vyhláška stanovuje omezení pro umísťování staveb. Krajský soud ve shodě se žalobkyní zastává názor, že při hodnocení předmětného pozemku je třeba sledovat především skutečný stav v území, jeho stísněné poměry, napojení inženýrských sítí stavby na sítě rodinného domu a je třeba přihlédnout i k samotnému vymezení stavby podle stavebního povolení a kolaudačního rozhodnutí. Podle stěžovatele nejsou tyto skutečnosti rozhodné a jedinou
okolností pro posouzení charakteru pozemku je faktický stav rozdělení pozemku podle geometrického plánu.
Nejvyšší správní soud se přiklonil k závěrům krajského soudu, které považuje za souladné jak se stavebním zákonem a jeho prováděcími předpisy, tak se spravedlivým uspořádáním vztahů v daném území.
není stanoven zákonem a v kontextu stavebního zákona ani českou judikaturou. Podle § 50 odst. 8 vyhlášky, v tehdy účinném znění, platilo, že
"na pozemku se stavbou rodinného domu se mohou umísťovat také garáže a drobné stavby, které plní doplňkovou funkci k němu, popřípadě jedna stavba pro podnikatelskou činnost o zastavěné ploše do 16 m2 a 4,5 m výšky, není-li z prostorových důvodů možno zabezpečit uvedené funkce v rodinném domě. Tyto stavby se musí umístit tak, aby svým vzhledem a účinky na okolí nenarušovaly obytné a životní prostředí a podle charakteru podnikatelské činnosti splňovaly též požadavky na dopravní obslužnost a parkování."
Argumentace stěžovatele je založena na tvrzení, že v době jeho rozhodování se jednalo o dva odlišné pozemky. Pozemek se stavbou rodinného domu byl rozdělen geometrickým plánem na několik parcel a podle stěžovatele lze usuzovat na jejich samostatnou povahu.
Nejvyšší správní soud v tomto kontextu zdůrazňuje nutné rozlišování pojmů
"pozemek"
. Jejich rozlišení se věnuje zejména § 27 katastrálního zákona, podle něhož se pozemkem rozumí část zemského povrchu, oddělená od sousedních částí hranicí územní správní jednotky nebo hranicí katastrálního území, hranicí vlastnickou či hranicí držby [§ 27 písm. a) katastrálního zákona], zatímco parcelou se rozumí pozemek, který je geometricky a polohově určen, zobrazen v katastrální mapě a označen parcelním číslem [§ 27 písm. b) katastrálního zákona]. Vymezení parcely pomocí parcelních čísel je proto především nástrojem sloužícím jejímu zachycení v katastrálním operátu, nikoliv však prostředkem, který by sám o sobě měnil její charakter.
Stěžovatel tvrdí, že by nerespektováním provedeného "dělení pozemků" porušil povinnost vycházet při vydání rozhodnutí ze stavu, který tu byl v době rozhodnutí (§ 46 správního řádu), a také § 20 zákona katastrální zákona, podle kterého
"údaje katastru, a to parcelní číslo, geometrické určení nemovitosti, název a geometrické určení katastrálního území, jsou závazné pro právní úkony týkající se nemovitostí vedených v katastru".
Z posledně citovaného ustanovení stěžovatel dovozuje samostatnou povahu pozemků, na nichž je umístěna stavba prodejny a stavba rodinného domu, přestože jejich těsná vazba byla od počátku stavebního řízení, v rámci řízení o stavebním povolení, deklarována samotnou stavebnicí. V souhrnné zprávě projektové dokumentace, předložené ve stavebním řízení, bylo uvedeno, že stavba má vazbu na stávající rodinný dům, jehož užívání má nový objekt rozšířit a má doplnit stavební čáru ulice. Těsný vztah s rodinným domem je dán i napojením rozvodů inženýrských sítí objektu prodejny na rodinný dům (přípojky elektřiny, vodovod, kanalizace). Nejvyšší správní soud pak nepřisvědčil názoru, že parcelním dělením pozemku lze změnit jeho charakter, a tím redefinovat podmínky stanovené pro umístění objektu. Katastrální označení, z nějž stěžovatel dovozuje existenci nového pozemku, je tedy pouze otázkou identifikace, nikoliv nástrojem měnícím povahu pozemku. Namítá-li stěžovatel povinnost zohlednit při posuzování povahy pozemku § 20 katastrálního zákona, lze mu přisvědčit, avšak postup, který stěžovatel zvolil, se této povinnosti vymyká. Citované ustanovení totiž stanoví závaznost parcelního označení pozemků pro právní úkony ve smyslu údajů evidovaných v katastru nemovitostí, tj. výše zmíněné identifikace pozemků. Výklad zvolený stěžovatelem je ovšem nesprávný, neboť posuzuje charakter pozemku izolovaně a bez dalších souvislostí pouze na základě citovaného ustanovení. Nejvyšší správní soud podotýká, že nelze trvat na formálním výkladu sporného pojmu při vědomí, že odpovídá jeho textu, nikoliv však smyslu.
Při posouzení, zda se jedná o pozemek se stavbou rodinného domu, je nutné vedle identifikace pozemku pomocí jeho parcelního čísla zohlednit další skutečnosti. Ze spisového materiálu, zejména z předložených listin Katastrálního úřadu v Hradci Králové, vztahujících se k dané stavbě, vyplývá, že na stavební parcele č. 2934 v k. ú. Nový Hradec Králové je stavba rodinného domu Pavlíny H. se zahradou p. č. 934/34. Tato zahrada byla rozdělena geometrickým plánem na parcely p. č. 934/34, p. č. 934/112 a p. č. 934/113. Na parcele p. č. 934/112 byla umístěna stavba prodejny s barem, přičemž od zbývající části původní parcely p. č. 934/34 byla oddělena ze tří stran novou parcelou p. č. 934/113 ve tvaru písmene "U", o šíři pruhu 40 cm, ve vlastnictví Aleše H. Stěžovatel zohlednil tuto skutečnost při výkladu pojmu
, svoji argumentaci opřel o tehdy účinné znění § 139 písm. c) stavebního zákona, a omezil tak okruh účastníků řízení. Tento nepřípustně
přístup krajský soud kritizoval v napadeném rozsudku již v odkazu na řízení o zrušení stavebního povolení. Nejvyšší správní soud se s názorem krajského soudu plně ztotožňuje. Ostatně, povinnost extenzivního výkladu pojmu sousedních pozemků dovodil i Ústavní soud, podle nějž
"jedině extenzivní výklad § 34 odst. 1 stavebního zákona č. 50/1976 Sb. je ústavně konformní; tomu nasvědčuje i samotným zákonodárcem předpokládaná pouhá možnost dotčení práv. Omezení pojmu ,soused' jenom na vlastníky nemovitostí, které spolu bezprostředně souvisí, resp. mají společnou (mezující) hranici se stavebním pozemkem, není v souladu s ústavními principy ochrany základních práv"
(nález ze dne 7. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 609/2004, www.
.cz). Nejvyšší správní soud podotýká, že povinnost ústavně souladného výkladu právních norem se v plném rozsahu vztahuje i na orgány státní správy, které mají povinnost dát takovému výkladu přednost při existenci více v úvahu přicházejících interpretací. Stěžovatel z této povinnosti zjevně vybočil.
Neobstojí ani stížní námitka, podle níž krajský soud nerespektoval právní stav, resp. rozdělení pozemků. V této souvislosti nelze přehlédnout jednoznačně nezákonný postup stavebnice v průběhu stavebního řízení, který krajský soud konstatoval již v řízení o zrušení stavebního povolení. Neobstojí-li přitom při přezkumu zákonnosti správní rozhodnutí, na jehož základě byla stavba do území vpuštěna, tj. stavební povolení, může jen obtížně obstát rozhodnutí, jímž bylo povoleno takovou stavbu užívat. Nejvyšší správní soud ostatně vyslovuje pochybnost i o samotném rozdělení pozemku, jehož se stěžovatel dovolává, neboť z obsahu správního spisu nevyplývá existence předchozího územního rozhodnutí [§ 32 odst. 1 písm. e) stavebního zákona]. Tato skutečnost však nebyla předmětem řízení před krajským soudem, proto ji ani Nejvyšší správní soud blíže nezkoumal a při svém rozhodování k ní nepřihlížel, jakkoliv se i v jejím světle jeví argumentace stěžovatele značně účelová. (...)
S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Ustanovení § 139 písm. c) stavebního zákona z roku 1976 bylo již dříve zrušeno nálezem č. 96/2000 Sb.
Nález je dostupný na internetových stránkách www.
.cz a v právním informačním systému ASPI.

References: § 66
 § 139
 zákona č. 50
 zákona č. 83
 soud 
 soud 
 soud 
 § 138
 § 50
 § 139
 § 50
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 § 20
 zákona č. 344
 soud 
 § 139
 § 139
 § 8
 soud 
 § 66
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 66
 soud 
 soud 
 § 103
 § 50
 soud 
 soud 
 § 50
 soud 
 § 27
 § 20
 soud 
 § 20
 soud 
 § 139
 soud 
 soud 
 § 34
 zákona č. 50
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 139