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Timestamp: 2018-07-17 13:27:01+00:00

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Cargado por Mariela Huarcaya
Capacitador Ricardo Salazar Chávez
Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________
Pasos a seguir para el estudio de este capítulo Paso 1: Lea el texto del capítulo Introducción a la contratación estatal, que trabajaremos del 5 al 7 de setiembre. Paso 2: Los días 5, 6 y 7 de setiembre ingrese al Aula Virtual a la Herramienta “Foro” y participe en esta actividad, que será evaluada. Paso 3: Prosiga con el estudio del capítulo. Luego pase al capítulo 2.
Aprendizajes esperados Los alumnos estarán en capacidad de: • Distinguir el contrato de la Administración Pública de las demás manifestaciones de la función administrativa del poder. • Distinguir los tipos de contratos que celebra el Estado, según las teorías sobre el concepto de contrato de la Administración Pública. • Determinar la relación entre la categoría contrato y el contrato de la Administración Pública. • Distinguir el elemento distintivo del contrato de la Administración Pública. • Identificar los elementos comunes y las diferencias que explican el tratamiento diferenciador entre el contrato privado y el contrato de la Administración Pública. • Identificar los centros de interés de los acores involucrados en cada contrato de la Administración Pública.
El Estado tiene una sola personalidad. El artículo 76° de la Constitución Política: bienes. disposición de bienes del Estado. B. El artículo 62º de la Constitución Política: el contrato‐ley. La relación entre la categoría contrato y el contrato de la Administración Pública. El artículo 63º de la Constitución Política: igualdad jurídica de la inversión. El artículo 73º de la Constitución Política: concesión de bienes de dominio público. 4 La ubicación de los contratos de la Administración Pública dentro del fenómeno del poder. C. E. Teorías sobre el concepto de contrato de la Administración Pública. II. B. IV. En el ámbito del Derecho Privado. En el ámbito del Derecho Público.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ Índice I. El artículo 66º de la Constitución Política: concesiones sobre recursos naturales. G. servicios y obras a favor del Estado. H. El artículo 85º de la Constitución Política: operaciones y convenios de créditos especiales. A. B. . El artículo 71º de la Constitución Política: propiedad de nacionales y extranjeros. El Estado tiene dos personalidades. III. C. F. VII. El artículo 72º de la Constitución Política: restricciones contractuales por Seguridad Nacional. En el ámbito del Derecho Social. La relación subyacente en los contratos de la Administración Pública. V. D. A. El sustento constitucional de los contratos de la Administración Pública. A. Carácter instrumental del contrato de la Administración Pública. El concepto sugerido sobre el contrato de la Administración Pública. VI.
Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ VIII. Obligatoriedad de las normas de contratación. IX. Centro de interés de los actores involucrados en cada contrato de la Administración Pública. Coincidencias y diferencias principales entre contrato privado y contrato de la Administración Pública. Objetos contractuales más frecuentes de los contratos de la Administración Pública. Factores necesarios para desarrollar un sistema de contratación de la Administración Pública. A. 5 . D. E. X. Perfeccionamiento del contrato. Concepto de contrato. Reglas y limitaciones al contenido de los contratos. Contenido del contrato. B. F. XI. Contratos de estabilidad jurídica. C.
Ha sido necesario inferir de la normativa el sustento conceptual de quienes la elaboraron o aprobaron. • El sustento constitucional de los contratos de la Administración Pública. El carácter especial de los contratos que celebra el Estado se debe a que utilizan fondos públicos y a que están comprometidas finalidades públicas. el contrato de Derecho Social y el contrato de la Administración Pública: coincidencias y las diferencias principales. consideramos necesario abordarlo desde varias perspectivas complementarias entre sí. La importancia de ello radica en que un concepto claro y completo constituye un referente confiable para la construcción del régimen contractual público. Por tanto. cada una de las perspectivas antes señaladas. incluso contradictorias entre sí. • El concepto sugerido sobre el contrato de la Administración Pública. la figura del contrato de la Administración Pública está incorporada en el ordenamiento normativo peruano. 6 . Por lo general. Los aspectos conceptuales de los contratos públicos no han sido abordados de manera sostenida. Con la finalidad de captar la esencia del concepto de contrato de la Administración Pública. • El centro de interés de los actores involucrados en cada contrato de la Administración Pública. • El contrato privado. las mismas que se listan a continuación: • La ubicación de los contratos de la Administración Pública dentro del fenómeno del poder. en sus aspectos centrales. La Constitución Política distingue entre la contratación privada y la contratación pública. • El carácter instrumental del contrato de la Administración Pública. En este capítulo trataremos. ha habido tendencias oscilantes. y dispone en el ámbito público de los recursos públicos que todo ello se va a realizar conforme los procedimientos establecidos en la legislación correspondiente.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ Introducción En el Perú. • Las teorías sobre el concepto de contrato de la Administración Pública. debe existir correspondencia entre los principios de la contratación pública y el aseguramiento de que las políticas públicas se hagan realidad. • Los objetos contractuales más frecuentes de los contratos de la Administración Pública. • Los factores necesarios para desarrollar un sistema de contratación de la Administración Pública. ni se aprecia una tendencia histórica prevaleciente. • La relación entre la categoría contrato y el contrato de la Administración Pública. • La relación subyacente en los contratos de la Administración Pública.
que es el conjunto de vínculos que relaciona a las personas con una finalidad central y clara. el desarrollo de infraestructura económica y social. 7 . Estos pactos se reflejaron modernamente en las constituciones políticas. En cada grupo humano.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ I. el desarrollo equilibrado del país. La ubicación de los contratos de la Administración Pública dentro del fenómeno del poder Desde una perspectiva jusnaturalista. Los integrantes de cada sociedad tienen que tener muy claros esta diversidad de valores. la distribución de la riqueza. el desarrollo de la cultura. de modo que puedan determinar hacia dónde deben enfocar sus esfuerzos. se produjeron dos efectos simultáneos: • Uno de ellos es el surgimiento de la sociedad. como es la de cumplir determinadas metas programáticas y hacer realidad determinados valores que interesan a toda la sociedad. como consecuencia del gran pacto. los seres humanos se organizaron progresivamente a lo largo de los miles de años de historia y celebraron periódicamente grandes pactos sociales. así como las metas programáticas. la solidaridad. el desarrollo de la cultura. Entre estos valores citamos a la justicia. entre otros.
configurando la forma jurídica hecho administrativo. que actúa como una fuerza capaz de generar un orden y de activarlo. Tiene. Especiales Desarrollar actividades específicas que requieren la configuración de una función específica del poder. jurisdiccional. Compensar el poder ejercido a través de las otras funciones. El poder se manifiesta a través de las siguientes funciones: legislativa. • La contratación administrativa. según sea el sistema administrativo de que se trate y que también implica seguir diversos procedimientos de administración interna. cada una de las cuales tiene sus propios propósitos. Administrativa Concretar los fines del poder. a su vez. a través de la forma jurídica contrato de la Administración Pública. La totalidad de las cuotas de libertad renunciadas por quienes se incorporan a la sociedad se transforma en una sola gran unidad de poder. siguiéndose para el efecto el procedimiento reglamentario. según pautas expresadas en normas o asignadas en su determinación a la discrecionalidad fundamentada de quien tiene a su cargo la realización de tales acciones materiales.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ • El otro efecto del gran pacto social es que cada persona renuncia a una cuota de su libertad. que tiene diversas manifestaciones. a nivel jurisdiccional o a nivel de las otras funciones del poder. que son las siguientes: • La emisión de normas jurídicas con naturaleza de reglamento material. • La emisión de declaraciones de efectos jurídicos individuales. • La organización interna de las entidades de la Administración Administrativa. a través de la forma jurídica acto de administración interna. • La ejecución material. Jurisdiccional Declarar el derecho. es decir. hacer realidad lo decidido a nivel legislativo. a través de la forma jurídica reglamento. según sea el objeto contractual. cinco maneras básicas de manifestarse. Específicamente. a través de la forma jurídica acto administrativo. 8 . Ello. Para su emisión se sigue el para lo cual deberá seguirse el correspondiente procedimiento de contratación administrativa. la función administrativa del poder consiste en concretar los fines del poder. Para ello se sigue el procedimiento administrativo. con el propósito de coadyuvar a que la sociedad haga realidad los valores y alcance las metas programáticas que justifican su existencia. com detallamos en el siguiente cuadro: FUNCIÓN PROPÓSITO Legislativa Emitir normas jurídicas con naturaleza de ley material. Este es muy diversificado y se configura siguiendo técnicas de ejecución. administrativa y especiales.
Esta ubicación que tiene el contrato de la Administración Pública dentro de lo que implica la función administrativa basta para asumir una lógica en el desarrollo del régimen de la contratación pública. lo cual lógicamente implica que será de aplicación un conjunto de principios y normas de Derecho Administrativo para regular el conjunto de relaciones a que da lugar la referida contratación. seguir un procedimiento de naturaleza administrativa denominado procedimiento de contratación administrativa. tal como se indica en el siguiente cuadro: 9 . a su vez. los principios esenciales del régimen contractual público deben ser coherentes con lo que la Constitución Política señala como finalidad del poder.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ Como puede apreciarse. el diseño de un régimen contractual no puede descuidar el tema público ni la finalidad última del poder. la contratación es una de sus manifestaciones. cuando se produce la contratación administrativa. En consecuencia. a la que corresponde el contrato de la Administración Pública como figura jurídica administrativa. la contratación pública está contenida dentro de la función administrativa. Ello implica. Dentro de la función administrativa. el contrato de la Administración Pública dentro del fenómeno del poder. ser consciente que la función administrativa tiene como una de sus manifestaciones a la contratación administrativa es vital como un referente en la construcción de la normativa contractual. En tal sentido. En tal sentido. Por lo tanto. como una de sus manifestaciones. se ubica como la forma jurídica administrativa que corresponde a una de las manifestaciones de la función administrativa. Dentro del fenómeno del poder. En ese sentido. al participar en la contratación pública debemos ser conscientes que estamos en contacto con el poder y ello implica una diferencia radical con los contratos privados. en dicho suceso está presente el poder a través de la función administrativa de éste. que es la contratación administrativa.
Procedimientos de administración interna. que ejercen la función administrativa. Su existencia se debe al organismo al cual pertenece. Procedimiento de Tesorería. No tiene personalidad jurídica. Presupuesto. El organismo se caracteriza por constituir una unidad con personalidad jurídica propia. PROCEDIMIENTO Los procedimientos de naturaleza administrativa: Procedimiento reglamentario. Procedimiento administrativo.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ PROCEDIMIENTO DE CONTRATACCIÓN ADMINISTRATIVA FUNCIÓN A D M I N I S T R A T I V A EN QUÉ CONSISTE Concretar los fines del poder. ‐ Emitiendo declaraciones de la Administración Pública con efectos jurídicos individuales. Procedimiento de contratación administrativa. Procedimiento de Personal. Ejecutando materialmente. La concreción de los fines del poder se hace de varias maneras: ‐ Reglamentando normas con rango de ley. Abastecimiento. Tesorería. ‐ Organizándose internamente las emitidas (sistemas administrativos) en materia de Planificación. La persona‐órgano es la persona natural cuando ejerce las atribuciones que se le han asignado en el organismo en el cual está incorporado. El órgano forma parte del organismo. Personal. órganos y personas‐órgano. Técnicas de ejecución y procedimientos normados de ejecución. estatales o no estatales. QUIÉN LA EJERCE La Administración Pública. Contratando en ejercicio de función administrativa. Procedimiento de Planificación. El contrato de la Administración Pública. El hecho administrativo. FORMA JURÍDICA Las formas jurídicas administrativas: El reglamento. Procedimiento de Abastecimiento. 10 . La Administración Pública está constituida por los organismos. El acto administrativo. El acto de administración interna. Procedimiento de Presupuesto.
• La ejecución de su presupuesto por medios propios. el contrato de la Administración Pública tiene un carácter instrumental: es uno de los medios de que se vale la Administración Pública para el logro de sus fines. Por lo tanto. dentro de lo cual destaca el mecanismo denominado administración directa. modificar o extinguir una relación jurídica patrimonial. Es decir. señala que consiste en el acuerdo de dos o más partes para crear. III. como conjunto de organismos. así como los contratos de la Administración Pública de diverso objeto contractual celebrados entre entidades públicas y personas naturales o jurídicas privadas o entre entidades públicas. La relación subyacente en los contratos de la Administración Pública La noción de contrato. 11 .Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ II. regular. • La participación directa en las actividades económicas o sociales. El carácter instrumental del contrato de la Administración Pública La Administración Pública. • La colaboración de terceros que comprende modalidades de colaboración como la celebración de convenios para el aporte en paralelo sobre temas de interés común celebrados entre entidades públicas y personas naturales o jurídicas privadas o entre entidades públicas. Entre los posibles instrumentos o medios que utiliza mencionamos los siguientes: • La regulación normativa mediante la emisión de reglamentos. estatales o no estatales. debido a que – en cada caso – la relación contractual involucra a actores que expresan intereses de distinta naturaleza y dentro del desarrollo de actividades de interacción respecto de las cuales el orden jurídico prevé la aplicación de principios y normas también diferenciados. Esta noción general adquiere peculiaridades. RECUERDE: EL CONTRATO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ES UNO DE LOS MEDIOS QUE UTILIZA LA ADMINISTRACIUÓN PÚBLICA PARA LOGRAR SUS FINES. como son los casos de creación de empresas del Estado o la asignación de subsidios directos. según sea el ámbito del orden jurídico dentro de la cual se manifiesta. como categoría jurídica general que se extiende en todo el orden jurídico. órganos y personas‐órgano. tiene la necesidad de valerse de diversos instrumentos o medios para el cumplimiento de sus objetivos. que ejercen la función administrativa del poder. su existencia está justificada como medio para el cumplimiento de los objetivos de la función administrativa.
Y.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ Considerando la división general de la realidad en los ámbitos privado. social y público. Dentro de cada rama del Derecho. Lo señalado no excluye la necesidad de evaluar periódicamente casos especiales como los contratos de 12 . el Derecho Privado procurará lo que sea necesario para mantener tal situación desde la fase de formación. existen un conjunto de asuntos objeto de regulación. pasando por la de perfeccionamiento y durante la ejecución contractual. es de esperar – y. el Derecho refleja dicha distribución constituyendo las ramas de Derecho Privado. En cada una de las cuales se ha creado principios y normas que regulan las relaciones entre los miembros de la sociedad. uno de los cuales es la contratación. A. En tal sentido. como la relación subyacente es de dos libertades que se vinculan en condiciones de igualdad. como es lógico deducir. para que sean apropiadas a la naturaleza de la relación que subyace a los contratos que se celebran dentro de su ámbito. cada uno de los cuales ejerce su propia libertad y su propio interés. a su vez. en efecto ocurre – que el orden jurídico privado establezca un conjunto de principios y normas encaminados a mantener una posición de absoluta igualdad entre las partes que celebran el contrato privado. En este ámbito. Derecho Social y Derecho Público. En el ámbito del Derecho Privado De modo general se puede señalar que la relación contractual vincula a dos o más sujetos. cada rama del Derecho elabora respuestas a los retos que le plantea el tema contractual. sin que ninguno de ellos pueda ser considerado en una situación que potencial o efectivamente haga prevalecer su posición respecto de su co‐contratante.
Es así como. la relación subyacente en los contratos de Derecho Social. sobre la base de dicha relación subyacente. la relación subyacente a los contratos de la Administración Pública es la de poder con libertad o la de poder con poder. RECUERDE: LA RELACIÓN SUBYACENTE A LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ES LA DE PODER CON LIBERTAD O LA DE PODER CON PODER. En consecuencia. cada uno de los cuales ejerce su libertad y su propio interés. pero lo que importa destacar en este punto es la tendencia central del Derecho al regular los contratos privados. con presencia del poder para imponer contenidos específicos. Uno de los sujetos ejerce poder y el otro sujeto también ejerce poder. razón por la cual el Estado protege a la parte considerada débil. 13 . Por lo tanto. el Derecho ha tomado en cuenta una situación fáctica manifestada en el hecho de que una de las partes que celebra dicho contrato está en una situación generalmente desventajosa. respecto de los cuales se expresa el carácter tuitivo del Estado al imponer determinadas condiciones. Asimismo establece los principios y normas que garanticen las facultades. límites y prestaciones que necesariamente incluyen dichos contratos. resulta lógico que el régimen jurídico del Derecho Social desarrolle el régimen contractual de su ámbito. C. pero con la intervención autolimitativa del poder para imponer condiciones y prestaciones protectoras a favor del trabajador. En el ámbito del Derecho Público La relación contractual vincula a dos o más sujetos. En el ámbito del Derecho Social La relación contractual vincula a dos o más sujetos. en los cuales la relación es de una entidad que ejerce poder con una persona que ejerce su libertad. derecho y obligaciones involucrados en tales relaciones. deberes. B. Por ejemplo. aunque en este caso se presentan dos posibilidades: Uno de ellos ejerce poder (específicamente función administrativa del poder) y el otro su libertad. será la de dos libertades que se vinculan. en el ejercicio de su poder impone determinadas condiciones o prestaciones obligatorias en dichos contratos. en atención a los sucesos de la realidad.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ adhesión. En tal sentido. sin embargo. Un caso especial lo constituyen los contratos laborales del sector público. de lo cual se deriva que la construcción del régimen contractual público debe girar en torno a dichas posibilidades de vinculación. los contratos laborales privados.
Las teorías sobre el concepto de contrato de la Administración Pública Existen dos teorías sobre los contratos públicos. Ello implica que quien ejerce poder representa siempre al interés colectivo. tiene un conjunto de manifestaciones constituidas por las funciones del poder: legislativa. Una de ellas. jurisdiccional y especiales. El Estado tiene dos personalidades La primera teoría parte de considerar que el Estado tiene dos personalidades. pues resuelve temas que la primera tiene dificultad en fundamentar. para proteger al más débil (dos intereses privados e intervención del poder) El contrato de la administración pública vincula: ‐ Poder con libertad. administrativa. y. ante una situación de exclusión insalvable entre el interés colectivo y el interés individual dentro de un contrato celebrado entre una entidad pública y una persona privada. que pretenden explicar sus características y régimen aplicable. cuando se celebra dicho tipo de contrato entre dos entidades de la Administración Pública. Estas como propósito conjunto coadyuvar a que la sociedad logre hacer realidad valores y metas programáticas que justifican la existencia de la misma sociedad. en su condición de fuerza ordenadora surgida sobre la base de las cuotas de libertad individual renunciadas por parte de los miembros de la sociedad. ‐ Poder con poder. que señala que el Estado tiene dos personalidades. Ello conlleva consecuencias trascendentes en el régimen jurídico que regula tales relaciones. que establece que el Estado tiene una sola personalidad. Según dicha teoría. últimamente está teniendo mayor aceptación la segunda. cuando el Estado ejerce su personalidad 14 . se vinculan dos manifestaciones de interés colectivo. ha sido la que ha prevalecido históricamente en nuestro medio. con intervención del poder. por ejemplo. (interés colectivo con interés privado o dos intereses colectivos) IV. pues. De allí que. si dentro de la función administrativa la contratación administrativa constituye una de las manifestaciones de ésta. nuestra cultura universal hace prevalecer al interés colectivo. A. El contrato de Derecho Social vincula libertad con libertad. cuando se celebra un contrato de la Administración Pública entre una entidad de la Administración Pública y un sujeto privado. sin perjuicio de mecanismos resarcitorios que puedan compensar a la persona privada. Sin embargo. sustantivamente se están vinculando el interés colectivo con un interés privado. El contrato de Derecho Privado relaciona libertad con libertad en plano de igualdad (dos intereses privados).Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ El poder. una personalidad pública en virtud de la cual es poder y una personalidad privada en virtud de la cual no es poder.
sin responsabilidad por ello para el Estado y sin que la otra parte pueda oponerse a ello exigiendo el cumplimiento de lo pactado. sin embargo. cuando el Estado ejerce su personalidad privada celebra contratos que se denominan contratos privados del Estado.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ pública celebra contratos denominados contratos administrativos. caracterizados porque en ellos el Estado siempre tiene prerrogativas especiales a su favor. al asignársele existencia es también uno solo. tiene una sola personalidad siempre pública. sin responsabilidad. sobre la base de la segunda teoría. como la resolución o modificación unilateral del contrato. Esta primera teoría. para determinados contratos prevé que la Administración Pública tiene prerrogativas especiales a su favor. conservando parcialmente cláusulas propias de un contrato administrativo y otras de contrato privado del Estado. y finalmente. de modo que si no hubiera acuerdo de voluntades para resolver o modificar el contrato. de modo que se le pueda atribuir existencia privada. En tal sentido. como es lógico. personalidad privada. manifestado en la dificultad para calificar un contrato cuando éste. por ejemplo. porque el elemento determinante para distinguir a este tipo de contratos no es que la entidad administrativa que contrata tenga prerrogativas especiales a su favor pues. no tenerlas o condicionar tal posibilidad. sino el hecho de que por lo menos una de las partes que celebran el contrato es una entidad de la Administración Pública que. al cual. De otro lado. el mismo que una vez organizado da origen al Estado y. Conforme a esta segunda teoría. como las de poder resolver o modificar unilateralmente el contrato. En consecuencia. surge como contrato privado del Estado. dispone que la Administración Pública no tendrá prerrogativa alguna a su favor. señala. dicho poder es uno solo. modificándose luego a contrato administrativo y luego. pues el Estado siempre es poder. presenta dos aspectos críticos. es decir. Si el origen del poder es el conjunto de cuotas de libertad renunciadas por los miembros que se integran a la sociedad. la denominación que corresponde es contrato de la Administración Pública. puede tenerlas. B. el Estado decide a nivel normativo los principios y normas a que somete los vínculos contractuales en los que es parte la Administración Pública. Y el segundo es de orden práctico. 15 . para otros. El Estado tiene una sola personalidad La segunda teoría parte de considerar que el Estado tiene una sola personalidad y que ésta es siempre pública. para otros casos establece una fórmula mixta conforme a la cual la Administración Pública tiene prerrogativas especiales a su favor en determinados supuestos o por tiempo determinado o determinable. actúa ejerciendo función administrativa. En otras palabras. caracterizados porque en ellos nunca el Estado tiene prerrogativas especiales a su favor. El primero de ellos – de carácter conceptual – consiste en su dificultad para explicar en qué circunstancia el Estado no es poder. el Estado está absolutamente obligado como cualquier otro particular al cumplimiento del contrato. u otra fórmula sobre este aspecto.
siempre pública (porque el estado es el poder organizado) Por lo tanto decide normativamente (como regla previamente) las reglas a que somete los vínculos contractuales en los que forma parte 16 . En otros casos prerrogativas decide ejercer prerrogativas especiales a su favor En otros casos establece una fórmula mixta o señala condiciones. Caracterizado porque el Estado siempre tiene prerrogativas especiales a su favor Caracterizado porque el Estado nunca tiene prerrogativas especiales a su favor Tales como: Resolver unilateralmente el contrato. sin responsabilidad Personalidad privada El Estado tiene una sola personalidad. modo o plazo para ejercer prerrogativas. La denominación que corresponde es CONTRATO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ PREGUNTA PARA LA REFLEXIÓN: ¿CUÁL DE LAS DOS TEORÍAS ES MÁS COHERENTE CON LAS NOCIONES DERIVADAS DEL ORIGEN Y LA NATURALEZA DEL PODER? TEORÍAS SOBRE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA El Estado tiene dos personalidades Personalidad pública Cuando el Estado ejerce su personalidad pública celebra CONTRATO ADMINISTRATIVO Cuando el Estado ejerce su personalidad privada celebra CONTRATO PRIVADO DEL ESTADO En consecuencia: En unos casos decide tener prerrogativas especiales a su favor.
MODIFICACIÓN O EXTINCIÓN DE UNA RELACIÓN JURÍDICA DE EFECTOS PATROIMONIALES. Sin embargo. VI. En otras palabras. ejerciendo función administrativa en una de las modalidades de esta función (acción de contratar administrativamente) establece un 17 . REGULACIÓN. siempre pública. mientras que la segunda teoría. ES LA CREACIÓN. una entidad que. en el cual por lo menos una de las partes es una entidad de la Administración Pública”. modifican o extinguen derechos y obligaciones con un efecto patrimonial. regular. en este último concepto la nota característica es que por lo menos una de las partes que celebra el contrato es una entidad de la Administración Pública. modificar o extinguir una relación jurídica de efectos patrimoniales. El contrato en general es una categoría abstracta que se extiende en todo el orden jurídico y que consiste en el acuerdo de voluntades entre dos o más partes que crean. De lo señalado en el acápite anterior se deriva que la relación entre la categoría contrato y la de contrato de la Administración Pública es una de género a especie. hace necesario el uso de una sola denominación que comprenda a todos los contratos en que una de las partes es una entidad de la Administración Pública. CATEGORÍA CONTRATO Y CONTRATO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ Cada teoría implica el uso necesario de determinados términos y conceptos. modificar o extinguir una relación jurídica patrimonial. pero incorpora como especificidad y componente distintivo el hecho de que por lo menos una de las partes que celebran el contrato es una entidad de la Administración Pública. RECUERDE: LA FINALIDAD DE AMBOS. en este caso con el propósito de delimitarla. se refiere a la relación entre la categoría general del contrato con la noción de contrato de la Administración Pública. en virtud de la cual la figura contrato como el acuerdo de voluntades entre dos o más partes destinada a crear. que parte de la doble personalidad del Estado. De la definición señalada se infiere que el concepto de contrato de la Administración Pública comprende como elemento subyacente la noción genérica de contrato. que parte de la única personalidad del Estado. obliga a una distinción radical entre contrato administrativo y contrato privado del Estado. regular. la primera teoría. El concepto sugerido sobre el contrato de la Administración Pública De lo señalado precedentemente se sugiere adoptar el siguiente concepto de contrato de la Administración Pública: “Es el acuerdo de dos o más partes para crear. subyace a la noción de contrato de la Administración Pública. V. Así. La relación entre la categoría contrato y el contrato de la Administración Pública Otra manera de abordar la contratación pública.
incluso éstos son calificados de contratos de la Administración Pública e indican la presencia de normas y principios de Derecho Administrativo o Derecho Público en general. como se señaló. referido al derecho de la persona a contratar con fines lícitos. regular. inciso 14. Cabe precisar que. pues tiene suficiente versatilidad. pues. será de aplicación primariamente el Derecho Administrativo. e incluso condicionar tal prerrogativa a determinadas circunstancias – sino que por lo menos una de las partes que celebran el contrato es una entidad de la Administración Pública. pues. El sustento constitucional de los contratos de la Administración Pública La Constitución Política del Perú contiene artículos directamente destinados a establecer los principios y normas básicas de la contratación en el Perú.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ vínculo contractual con una o más personas privadas y/o con una o más entidades de la Administración Pública. consideramos que pone fin a la antigua discusión sobre la calificación de los contratos en que por lo menos una de las partes es una entidad de la Administración Pública. especialmente en aquellos en que esta última no tiene prerrogativas especiales a su favor. seguido del Derecho Público en general y sólo después de ello. previo tamiz de compatibilidad. Finalmente. VII. muestra la peculiaridad que caracteriza a los contratos de la Administración Pública. Este concepto es capaz de soportar sin dificultad alguna la diversidad siempre cambiante de objetos contractuales de los contratos públicos que se han establecido y se van estableciendo en nuestro orden jurídico nacional. siempre que no contravengan leyes de orden público. mientras que la segunda parte (en el cual por lo menos una de las partes es una entidad de la Administración Pública). Asimismo. resuelve problemas sobre fuentes del Derecho aplicables. otros órdenes normativos próximos. como se señaló. puede tenerla o no. y el artículo 62º sobre libertad de contratar. Citamos los casos del artículo 2º. queda claro que el elemento distintivo del contrato de la Administración Pública no es el hecho de que la entidad administrativa que celebra el contrato tenga prerrogativas especiales a su favor – pues. modificar o extinguir una relación jurídica patrimonial) comprende los elementos propios de la categoría general de contrato. RECUERDE: EN UN CONTRATO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POR LO MENOS UNA DE LAS PARTES ES UNA ENTIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. conforme a esta definición. La primera parte de la definición (acuerdo de dos o más partes para crear. 18 .
• La propiedad de nacionales y extranjeros: artículo 71º. así como disposición de bienes del Estado: artículo 76º. Como puede apreciarse. 19 . Asimismo. concurso público. • Las operaciones y convenios de créditos especiales: artículo 85º. disposición de bienes del Estado Específicamente en lo referido a los contratos de la Administración Pública. servicios. licitación pública. pues estos términos han sido desarrollados históricamente dentro de la evolución de la contratación administrativa. • Los temas relacionados con los anteriores. existen previsiones sobre contratación pública en diversos títulos y capítulos de la Constitución Política del Perú sobre objetos contractuales diversos. A. entre los que resaltan: • Los bienes.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ Por otro lado. el artículo 76° de la Constitución Política expresa lo siguiente: “Las obras y la adquisición de suministros con utilización de fondos o recursos públicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitación pública. La lectura integral de los artículos lleva a concluir que el constituyente optó por un régimen con tres tipos de normas en materia contractual: • Unas aplicables a todo tipo de contratos. así como también la adquisición o la enajenación de bienes. servicios y obras a favor del Estado. ponen de manifiesto la clara opción del constituyente de que sea aplicable a este tipo de contratación los principios y normas propias del Derecho Administrativo. la utilización de términos como contrata. • La concesión de bienes de dominio público: artículo 73º.” “La contratación de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto señala la Ley de Presupuesto se hace por concurso público. en materia de bienes. a favor del Estado. • Las concesiones sobre recursos naturales: artículo 66º. El artículo 76° de la Constitución Política: bienes. • El contrato‐ley: artículo 62º. • Las restricciones contractuales por seguridad nacional: artículo 72º. • La igualdad jurídica de la inversión: artículo 63º. obras. • Otras aplicables a los contratos de la Administración Pública. servicios y obras a favor del Estado. así como de disposición de bienes del Estado. La ley establece el procedimiento. como la solución de controversias en los contratos celebrados por el Estado con extranjeros domiciliados u otros: artículo 63º. la norma constitucional establece de manera clara que para la contratación que implique la utilización de fondos públicos – lo cual supone la aplicación de políticas públicas – deberá obligatoriamente seguirse procedimientos contractuales de naturaleza especial regidos por normas de orden público. • Otras aplicables a contratos entre particulares. las excepciones y las respectivas responsabilidades”.
arrendamiento y afectaciones en uso. aunque por los antecedentes está más referido a las modalidades de disposición de bienes del Estado. la Contratación Electrónica. B. El lenguaje utilizado en el texto constitucional citado no está adaptado a la tendencia actual de los términos utilizados en la contratación pública en nuestro país y en el mundo. ‐ y agrega otra modalidad que sustantivamente es también locación de servicios (el texto constitucional dice contratación de “proyectos”). así como otras modalidades cuyo ingreso a nuestro régimen jurídico contractual es posible. ‐ Prestación de servicios en la modalidad de locación de servicios (el texto constitucional dice “servicios”). Los conflictos derivados de la relación contractual sólo se solucionan en la vía 20 . Entre estos últimos citamos a la Subasta Inversa. dada la tendencia de las regulaciones de la Contratación pública en el país y en el mundo. el actual texto constitucional mantiene términos que corresponden a modalidades y medios clásicos de contratación pública que fueron preponderantes hace aproximadamente treinta años. El artículo 62º de la Constitución Política: el contrato‐ley “Artículo 62º La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato. No obstante haberse producido modificaciones relevantes en las modalidades y medios de la contratación pública. En tal sentido. únicamente se refiere a los siguientes objetos contractuales: ‐ Prestación de servicios en la modalidad contrato de obra (el texto constitucional dice “obras”). los cuales exigen la utilización de términos nuevos. como aquellas modalidades y medios recientemente incorporados en nuestro ordenamiento. los procedimientos de contratación conjunta entre países u otros. el Convenio Marco. de modo que sea lo suficientemente comprehensivo como para acoger las diferentes modalidades y medios de contratación pública actualmente ya existentes.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ Sin embargo. una apreciación a detalle acerca el texto constitucional citado. ‐ Suministro (el texto constitucional dice “adquisición de suministros”). ‐ Transferencia de propiedad de bienes del Estado (el texto constitucional dice “enajenación de bienes”). acordes a su naturaleza. no obstante tener un título amplio como es “Contrataciones y Adquisiciones del Estado”. que comprende contratos de compra venta. pero que hoy muestran serias limitaciones para comprender tanto modalidades y medios clásicos. ‐ Compra venta de bienes a favor del Estado (el texto constitucional dice “adquisición de bienes”). Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. la Compra Corporativa. nos permite señalar que el indicado artículo 76° de la Constitución Política. como los procedimientos negociados. se hace necesario replantear el lenguaje utilizado por la Constitución Política. así como aquellos cuya incorporación es previsible.
Desde la perspectiva del cocontratante privado. según lo que señale la legislación. según los mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la ley. siempre está la posibilidad jurídica de que. Sin embargo. 1. en situaciones de insalvable conflicto entre el centro de interés colectivo y el centro de interés particular. dado que vincula centros de interés privados. para que de esa manera no se confundan las normas generales de las especiales: la libertad de contratar como principio esencial aplicable a todo contrato. La inmodificabilidad de los términos contractuales A que se refiere el artículo es de fácil comprensión en el caso de los contratos entre privados. esta seguirá procedimientos especiales para la formación de la voluntad de la Administración Pública. 3. con la posibilidad de impugnación en vía contencioso‐ administrativa. que bien podrían estar contenidos en tres artículos diferentes o integrados de modo diferente. la Constitución Política no prevé el medio de solución de controversias cuando se desarrolla el procedimiento contractual. tratándose de contratos públicos. la legislación actual prevé casos de solución de controversias en vía arbitral para la fase de ejecución contractual. debe tenerse en cuenta que. si bien tiene libertad para establecer el vínculo contractual. lo pertinente sea la vía jurisdiccional. sin perjuicio de la protección a que se refiere el párrafo precedente. La libertad de contratar En efecto. En el caso de la contratación pública. si bien ninguna ley o disposición de cualquier clase los puede modificar. sea factible tal modificación o conclusión. En el caso de la contratación administrativa. Los medios de solución de controversias El artículo prevé las modalidades arbitral o jurisdiccional. No pueden ser modificados legislativamente. 21 . la inmodificabilidad de los términos contractuales y los medios de solución de controversias. Ello es abordado expresamente por algunas legislaciones especiales que establecen una vía administrativa. sin perjuicio de que expresamente o en vía residual. deberá respetar determinados principios y normas considerados esenciales para garantizar que esta sea legítima y conforme a nuestro sistema jurídico. sea éste privado o público. previa reforma constitucional. Mediante contratos‐ley. Sin embargo.” Este artículo regula tres temas distintos. el Estado puede establecer garantías y otorgar seguridades. la primera parte establece la libertad de contratar como principio esencial aplicable a todo contrato.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ arbitral o en la judicial. 2.
Si otro país o países adoptan medidas proteccionistas o discriminatorias que perjudiquen el interés nacional. pero en este caso todos ellos giran en torno al tema de la inversión nacional y extranjera. En todo contrato del Estado y de las personas de derecho público con extranjeros domiciliados consta el sometimiento de éstos a las leyes y órganos jurisdiccionales de la República y su renuncia a toda reclamación diplomática. 22 . en la forma en que lo disponga la ley. Adopción de medidas proteccionistas Como medida de protección. el Estado puede. Principios esenciales derivados del modelo económico constitucional Establece la igualdad de condiciones para la inversión nacional y la extranjera. en defensa de éste. adoptar medidas análogas. con lo cual establece principios esenciales derivados del modelo económico optado por nuestra sociedad y establecido a nivel constitucional. así como la libertad en la producción de bienes y servicios y del comercio exterior. El Estado y las demás personas de derecho público pueden someter las controversias derivadas de relación contractual a tribunales constituidos en virtud de tratados en vigor. establece la posibilidad del Estado de adoptar medidas análogas si otro país o países adoptan medidas proteccionistas o discriminatorias que perjudiquen el interés nacional. La producción de bienes y servicios y el comercio exterior son libres. Esta posibilidad es muy razonable y equilibrada dentro de un mundo económico en creciente vinculación e interdependencia a nivel mundial. 1. El artículo 63º de la Constitución Política: igualdad jurídica de la inversión “Artículo 63º La inversión nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones. Pueden ser exceptuados de la jurisdicción nacional los contratos de carácter financiero. 2.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ PREGUNTA PARA LA REFLEXIÓN: ¿ES CONVENIENTE EVALUAR LA PERTINENCIA DE INCLUIR UN TEXTO A NIVEL CONSTITUCIONAL SOBRE LA SOLUCIÓN DE CONTORVERSIAS EN EL PROCEDIMIENTO CONTRACTUAL? C. Pueden también someterlas a arbitraje nacional o internacional.” Este artículo regula cinco temas.
Considerando la importancia de tales recursos pues el Perú es un país muy rico en recursos naturales. se establece que ello se regula por 23 . Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. El Estado es soberano en su aprovechamiento. La concesión otorga a su titular un derecho real. En efecto. consta el sometimiento de estos a las leyes y órganos jurisdiccionales de la República y su renuncia a toda reclamación diplomática. renovables y no renovables. son patrimonio de la Nación. en la forma en que lo disponga la ley. Pueden también someterlas a arbitraje nacional o internacional.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ 3. PREGUNTA PARA LA REFLEXIÓN: ¿SERÍA CONVENIENTE UN REORDENAMIENTO DE LOS CONTENIDOS DE ESTE ARTÍCULO. El artículo 66º de la Constitución Política: concesiones sobre recursos naturales “Artículo 66º Los recursos naturales. Solución de controversias en contratos de la Administración Pública El artículo contiene disposiciones sobre solución de controversias en contratos de la Administración Pública.” Este artículo establece de modo indubitable la esencia de patrimonio de la Nación que tienen los recursos naturales. se ha agravado el requisito para la aprobación de normas que fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. así como la necesidad de protegerlos en su utilización. Así. pueden ser exceptuados de la jurisdicción nacional los contratos de carácter financiero. que son de aplicación general y que no están circunscritos sólo a contratos sobre inversiones. sino sobre todo tipo de objeto contractual. sujeto a dicha norma legal. tanto renovables como no renovables. Fija la soberanía del Estado en cuanto a su aprovechamiento. señala el artículo que. el Estado y las demás personas de derecho público pueden someter las controversias derivadas de relación contractual a tribunales constituidos en virtud de tratados en vigor. Regula otro aspecto de la solución de controversias que debe tener un alcance a diversos objetos contractuales y no sólo a inversiones. DIFERENCIÁNDOLOS DE LAS REGULACIONES SOBRE TEMAS ESPECÍFICOS COMO LAS INVERSIONES? D. en todo contrato del Estado y de las personas de derecho público con extranjeros domiciliados. DE MODO QUE SE AGRUPEN LOS ASPECTOS DE DISPOSICIONES GENERALES APLICABLES A TODO TIPO DE OBJETOS CONTRACTUALES. según lo cual.
como sí lo hace en otros casos). Al igual que en otros casos mencionados. es necesario separar los aspectos de regulación general aplicables también a otros objetos contractuales. sujeto a dicha norma legal. y se indica que se otorga a su titular un derecho real. inferimos. pero sujetando tal vínculo a lo que señale la legislación (sin señalar la Constitución Política pauta alguna al respecto. También en el caso de este artículo es necesario articular sus disposiciones con las de carácter general que establecen los otros artículos constitucionales sobre la materia contractual administrativa. Requiere autorización por ley cuando el monto de tales operaciones o convenios supera el límite señalado por el Presupuesto del Sector Público. constitucionalmente se fija el contenido del derecho de concesión. el artículo incorpora reglas contractuales administrativas en su segunda parte. E.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ ley orgánica. que requiere ser aprobada por mayoría calificada de votos del Congreso de la República. la cual. Señala la posibilidad de celebrar contratos de concesión respecto de ellos con particulares para su aprovechamiento económico. debe respetar los caracteres de inalienabilidad e imprescriptibilidad arriba señalados. con cargo de dar cuenta al Congreso. Sin embargo. Complementando la regulación. El artículo 73º de la Constitución Política: concesión de bienes de dominio público “Artículo 73º Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles.” 24 . El artículo 85º de la Constitución Política: operaciones y convenios de créditos especiales “Artículo 85º El Banco (Banco Central de Reserva del Perú) puede efectuar operaciones y celebrar convenios de crédito para cubrir desequilibrios transitorios en la posición de las reservas internacionales. cuyo propósito es proteger el interés colectivo comprometido en los bienes de dominio público. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley. para su aprovechamiento económico” Este artículo centra su atención en dos características esenciales de los bienes de dominio público. F. como son la inalienabilidad y la imprescriptibilidad. respecto de regulaciones sobre temas específicos de la concesión para el aprovechamiento de recursos naturales.
los extranjeros. Se exceptúa el caso de necesidad pública expresamente declarada por decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros conforme a ley. combustibles ni fuentes de energía. directa ni indirectamente. aguas. en caso alguno. en beneficio del Estado.” 25 . exige autorización por un medio agravado como es la ley.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ Este artículo establece supuestos dentro de los cuales el Banco Central de Reserva del Perú puede efectuar operaciones o celebrar contratos (que erróneamente denomina convenios) de crédito.” Este artículo establece la vocación igualitaria de la situación de nacionales y extranjeros respecto de la propiedad. siguiendo las pautas que señale la ley. puedan invocar excepción ni protección diplomática. El artículo 71º de la Constitución Política: propiedad de nacionales y extranjeros “Artículo 71º En cuanto a la propiedad. individualmente ni en sociedad. los extranjeros no pueden adquirir ni poseer por título alguno. bajo pena de perder. posesión. con cargo a dar cuenta al Congreso. bosques. Así. Así. Cabe señalar que la Constitución Política no establece pauta alguna para la celebración de los tipos de contrato de la Administración Pública que menciona dicho artículo. El artículo 72º de la Constitución Política: restricciones contractuales por Seguridad Nacional “Artículo 72º La ley puede. H. respecto de los contratos de la Administración Pública. aguas. el derecho así adquirido. directa ni indirectamente. justificando la acción realizada. establecer temporalmente restricciones y prohibiciones específicas para la adquisición. bajo pena de perder. exceptúa el caso de necesidad pública. en beneficio del Estado. sin que. sean personas naturales o jurídicas. Sin embargo. explotación y transferencia de determinados bienes. combustibles ni fuentes de energía. están en la misma condición que los peruanos. es decir. este artículo establece limitaciones por motivos de seguridad territorial. tierras. Se puede apreciar que. minas. individualmente ni en sociedad. Este tema podría ser agrupado con otros de similar contenido. fija una restricción para los extranjeros que consiste en la imposibilidad de adquirir o poseer por título alguno. dentro de cincuenta kilómetros de las fronteras. Sin embargo. G. bosques. el derecho así adquirido. para los casos en que las operaciones o “convenios” superen el límite establecido por la Ley de Presupuesto del Sector Público. minas. la misma que debe estar expresamente declarada por decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros. sólo por razón de seguridad nacional. tierras.
PREGUNTAS PARA LA REFLEXIÓN: ¿CUÁLES SON LAS FORTALEZAS DE LA NORMA CONSTITUCIONAL SOBRE CONTRATACIÓN PÚBLICA? ¿CUÁLES SON LAS ÁREAS CRÍTICAS? VIII. Contrato privado. como a contratos de la Administración Pública. El constituyente ha optado porque en el tema de los contratos públicos exista una regulación propia de lo que genéricamente se conoce como los procedimientos de contratación pública. se puede concluir que. en el caso peruano. debería estar agrupado con otros artículos de de carácter general. En el presente caso. contrato de Derecho Social y contrato de la Administración Pública: coincidencias y las diferencias principales. En consecuencia. Con el propósito de mostrar de modo más preciso las características peculiares del contrato de la Administración Pública. siguiendo la doctrina que se ha ido desarrollando en el mundo. el constituyente nos transmite su decisión de que el legislador tiene la obligación de reflexionar desde el punto de vista de la contratación pública. optando por una de las teorías de la contratación pública. En tal sentido. 26 . la regulación en materia contractual pública tiene que constituir una legislación especial. Tal distinción de regímenes no puede ser obviada al legislar sobre la materia. pero también áreas críticas que reclaman un tratamiento con el propósito de procurar que los conceptos utilizados en todos los casos respondan al principio de unidad sobre el contenido esencial de los contratos públicos. aún cuando tengan aspectos en los que se les aplican los mismos principios. teniendo en cuenta la relación subyacente a este tipo de contratación. y tal como sucede en prácticamente todos los países del mundo. la Constitución Política ha mantenido la distinción entre contratación privada y contratación de la Administración Pública. así como para armonizar el alcance y lenguaje de tales previsiones constitucionales sobre la materia. La utilidad adicional de esta comparación es que ello permitirá comprender definitivamente que la racionalidad que subyace a la contratación pública es distinta a aquélla de la contratación privada.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ Este artículo contiene una disposición de carácter general. De todo lo señalado en este acápite. es conveniente realizar una comparación general entre este tipo de contratos y los contratos privados regidos por el Código Civil. aplicable tanto a contratos privados. hay un mandato constitucional que obliga a asumir una perspectiva con una lógica propia de la contratación administrativa. En consecuencia. Se aprecia que la previsión constitucional sobre contratación pública presenta fortalezas. Esa es la opción constitucional.
B. con un mínimo margen de negociación. C. en su caso. Contenido del contrato En lo referido al contenido del contrato. el artículo 1354º del Código Civil señala que las partes pueden determinarlo libremente. E. contenido del contrato. Limitación del contenido de los contratos Respecto a la limitación del contenido de los contratos. regular. Se ceñirá a normas especiales. es decir. D. según el artículo 1356º del Código Civil. son supletorias de la voluntad de las partes. Concepto de contrato En cuanto al concepto de contrato. En el caso de los contratos de la Administración Pública. En cambio. Perfeccionamiento del contrato Conforme al artículo 1352º del Código Civil.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ Desarrollamos a continuación una comparación tomando en cuenta los aspectos de concepto. reglas y limitaciones al contenido de los contratos. conforme al artículo 1355º del Código Civil. en los contratos de la Administración Pública. En el ámbito de la contratación administrativa. bajo expresa sanción de nulidad. público o ético. pero en este caso el elemento distintivo que le da identidad es que por lo menos una de las partes es una entidad de la Administración Pública. obligatoriedad de las normas de contratación y contratos de estabilidad jurídica. el consentimiento de las partes basta para el perfeccionamiento del contrato. A. tanto el procedimiento como la forma son libres para su celebración. del contrato celebrado. Dicho concepto acoge al concepto de contrato privado y subyace también en la noción de contrato de la Administración Pública. la ley. En la contratación administrativa es aplicable el mismo criterio. pues la casi 27 . modificar o extinguir una relación jurídica patrimonial”. perfeccionamiento del contrato. por consideraciones de orden social. salvo que la ley exija algo distinto. puede imponer reglas o establecer limitaciones. confirmando con ello la prioridad otorgada a la libre voluntad de las partes en la contratación privada. el contenido de los contratos es determinado fundamentalmente por la Administración Pública a través de parámetros dentro de los cuales se formará el contenido del contrato. las disposiciones de la ley sobre contratos. el artículo 76º de la Constitución Política consagra la naturaleza de orden público de las normas que regulan la contratación administrativa. siempre que no sea contrario a norma legal de carácter imperativo. el principio es el contrario. Obligatoriedad de las normas de contratación En cuanto a la obligatoriedad de las normas de contratación. el artículo 1351º del Código Civil establece que es el “acuerdo de dos o más partes para crear. salvo que sean imperativas. razón por la cual su incumplimiento acarrea en principio la invalidez de las actuaciones y.
Este hecho confirma el carácter especial del contrato de la Administración Pública. situación ésta que mantienen hoy. pues son múltiples los propósitos específicos cuando ella ejerce la función administrativa. Sólo que el régimen legal varió. sustentada en razones de interés social. que. pueden establecerse garantías y seguridades otorgadas por el Estado mediante contrato”. sin limitación alguna. Ello. implique la celebración de contratos sobre cuanto objeto contractual sea necesario para el cumplimiento de los fines de la Administración Pública. el artículo 1357º del Código Civil establece que “por ley. si así lo aconsejasen las circunstancias. aún cuando para ello sea necesario modificar previamente la Constitución Política. tienen entre sí trascendentes diferencias que explican su tratamiento diferenciado. Sin embargo. sin prerrogativas especiales a favor del Estado). norma sobre Fomento a la Inversión Privada. Como puede apreciarse. En tal sentido. dentro de la misma primera teoría. F. por lo menos una de las partes que lo celebra es una entidad de la Administración Pública. Contratos de estabilidad jurídica Finalmente. dentro de la segunda teoría de la única personalidad pública del Estado. resulta lógico que determinada actividad de concreción como es la contratación administrativa. se los calificó expresamente como contratos privados del Estado (es decir. si nos acogiéramos a la primera teoría. En efecto. los mencionados contratos califican siempre como contratos de la Administración Pública. desde un primer período en el que la entidad administrativa tenía prerrogativas especiales a su favor. de esta comparación entre contratación civil y contratación administrativa se puede identificar determinados elementos comunes. nuevamente podría cambiar la normativa. Esta figura corresponde a los denominados contratos de estabilidad jurídica. 28 . hacia otro en el que en vía normativa se ha establecido que la entidad administrativa dejó de tener tales prerrogativas especiales a su favor. pues la soberanía no se abdica. en los que siempre el Estado tenía prerrogativas especiales a su favor).Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ totalidad de las normas contractuales administrativas tienen carácter imperativo y sólo por excepción la voluntad de las partes prevalece respecto de tales normas. pues. pero fue en virtud del Decreto Legislativo N° 757. calificaron históricamente como contratos administrativos (es decir. Los objetos contractuales más frecuentes de los contratos de la Administración Pública Considerando que la función administrativa consiste en la concreción de los fines del poder. merece mención especial el caso de los contratos de estabilidad jurídica. sin embargo. Este tipo de contratos. IX. dentro de la teoría de la doble personalidad del Estado. celebrados especialmente por la Administración Pública con inversionistas privados con el propósito de brindarles estabilidad y predictibilidad sobre las condiciones que justifican su decisión de invertir en el país. nacional o público.
Contratación para la ejecución de obras (sustantivamente es la locación de obra). Contrato de endeudamiento interno. entre otros. Contrato de disposición de bienes del Estado. Contratos de estabilidad jurídica. A continuación presentamos un cuadro que contiene los objetos contractuales más frecuentes de los contratos de la Administración Pública. sobre disposición de bienes del Estado. Es tarea necesaria la integración progresiva de la normativa contractual de la Administración Pública. Aunque en este caso. Contrato de endeudamiento externo. como los indicados en el siguiente cuadro: 29 . de modo que contemple principios generales. Este objeto contractual. en la práctica la Administración Pública celebra contratos dentro de un conjunto de objetos contractuales que son los más frecuentes. el gerenciamiento. Cabe precisar que los objetos contractuales de este tipo de contratos son en realidad los que requiere la Administración Pública para el cumplimiento de sus funciones. Contratos de personal. la asesoría. la realización de estudios. • • • • • • • • • Cabe señalar que cada objeto contractual o grupos de objetos contractuales son regulados por distintos grupos de leyes y reglamentos. se desdobla en otros objetos contractuales como la consultoría propiamente tal. Este objeto contractual. Estos son los siguientes: • • • Adquisición de bienes (sustantivamente es la compra – venta). Contrato de concesión de infraestructura. Contratos de alianza público – privadas. a su vez. afectaciones en uso y otras modalidades afines. algunos objetos contractuales se presentan con mayor frecuencia.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ No obstante la regla señalada. Contratación de servicios de consultoría (sustantivamente es la locación de servicios en cuyas prestaciones prevalecen actividades intelectuales). arrendamiento. estructuras generales de procedimiento y normativa especial para casos especiales. dada la notoria presencia de elementos de Derecho Laboral. Contrato de concesión de servicios públicos. a su vez. se desdobla en otros como la venta (sustantivamente es compra – venta). se ha planteado ya la propuesta de considerarlos dentro de los Contratos de Derecho Social. Sin embargo. Contratación de servicios generales (sustantivamente es la locación de servicios en cuyas prestaciones prevalecen actividades manuales). con indicación general de la normativa aplicable y de la entidad o entidades del Estado rectoras o promotoras correspondientes.
30 . ‐ ‐ 6. entre otros) 9. ‐ ‐ ‐ 8. 3. 5. Adquisición de bienes (compra‐venta) Servicios en general (locación de servicios) Servicios de consultoría (locación de servicios) Incluye: Consultoría Asesoría Estudios Gerencia Otros similares Ejecución de obras Arrendamiento a favor del Estado Incluye: Préstamos internos Préstamos externos Préstamos a favor del Estado Disposición de bienes del Estado Venta de bienes del Estado Arrendamiento de bienes del Estado Afectación en uso Concesión Concesión de infraestructura Concesión de servicios Personal NORMA APLICABLE Legislación sobre contrataciones del Estado ORGANISMO RECTOR Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE* ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ 4. Legislación sobre personal de la Presidencia del Consejo de Administración Pública Ministros (PCM). ‐ SUNASS. SERVIR y Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo *Hasta el 31 de enero del 2009 era el Consejo Nacional de Adquisiciones y Contrataciones del Estado – CONSUCODE. 7. Sin embargo. Legislación sobre concesiones X.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ OBJETOS CONTRACTUALES MÁS FRECUENTES OBJETO 1. OSITRAN. ‐ Legislación sobre financiamiento externo e interno Legislación sobre propiedad del Estado Ministerio de Economía y Finanzas Superintendencia de Bienes del Estado PROINVERSIÓN y organismos reguladores (OSIPTEL. OSINERGMIN. 2. Los centros de interés de los actores involucrados en cada contrato de la Administración Pública Históricamente la noción de contrato público ha comprometido el interés de cada entidad pública contratante con el interés de cada proveedor que contrata con ella.
Tal es el caso del Perú hoy. explicados por la necesidad de adaptar dicho régimen a la evolución del entorno económico. en consecuencia. de modo que cada operación contractual y. también. Si un país ha optado por enfatizar alguna modalidad específica de contratación administrativa. oportunidad. Ello reafirma lo señalado en el sentido de que el régimen contractual administrativo debe tener la textura que le permita acompañar con éxito los procesos políticos. El contexto actual reclama un modelo inclusivo. protección del medio ambiente. la sociedad y la economía. se incrementa la posibilidad de cambios normativos con alta frecuencia (o gran presión de que se efectúen). principios y metas programáticas como eficiencia. en que la alta movilidad de la normativa contractual responde a la necesidad de atender los crecientes requerimientos de eficiencia. en general. de modo que cada cual aporte lo que le corresponde a favor del desarrollo y protección de un sistema contractual eficiente y transparente. económicas y sociales producidas en el país y en el mundo. refleje un efectivo equilibrio de todos los intereses involucrados. todo lo cual ha ampliado el número y tipo de actores que deben ser considerados dentro del sistema contractual del Estado. pero es más conveniente configurar un régimen contractual administrativo que brinde un conjunto de fórmulas (con la exigencia de que todas ellas sean igualmente eficientes y transparentes) que permitan al Estado utilizar. de modo que han incorporado dentro del régimen contractual administrativo. económicos y sociales donde se requiera la presencia instrumental del contrato de la Administración Pública. toda la contratación pública. transparencia. político y social que se produzca en períodos relativamente cortos. en cada ocasión. integrador de roles entre los diferentes agentes que se identifiquen como interesados directos en la contratación estatal. En otras palabras. pero que también contenga previsiones claras para casos especiales. este régimen debe contemplar suficiente variedad de fórmulas contractuales que serán utilizadas según los requerimientos de las políticas públicas. un régimen permeable a incorporar nuevas fórmulas contractuales o soluciones de casos especiales vía integración de vacíos normativos. los agentes económicos y la comunidad. sin embargo. pero que sea. consideramos necesario tener como visión un régimen normativo único que establezca principios y reglas básicas igualmente obligatorias para todas las contrataciones. equidad de acceso al mercado estatal. acceso a la información. Cuando tan alta movilidad normativa se debe a que se está iniciando un período de transformación del sistema contractual de un país. asignando roles a cada uno de los actores señalados. Cada actor tiene la expectativa de que el régimen contractual administrativo le proporcione condiciones para que sus derechos e intereses estén garantizados.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ las diferentes transformaciones políticas. participación ciudadana. ello resulta explicable o razonable. aquellas que son más pertinentes para facilitar el cumplimiento efectivo de cada política pública. 31 . Asimismo. Que el aseguramiento de los principios y la variedad de fórmulas le confieran vocación de estabilidad. transparencia y participación inclusiva que surgen de las transformaciones que se vienen produciendo en la relación entre el Estado. han incorporado en nuestra cultura nuevos contenidos en las relaciones entre el Estado. así como liderazgo y responsabilidad compartidas. todos los actores deben ser conscientes que se espera de ellos una actitud participativa.
2. Al respecto. gobierno electrónico (SEACE). INTERESES DE LA ENTIDAD CONTRATANTE Y DEL CONTRATISTA ENTIDAD CONTRATANTE CONTRATISTA ‐ ‐ Cumplimiento de metas institucionales. cada uno de los cuales tiene un propio centro de interés. mejora continua de los procedimientos. 3. Impacto económico (micro). ‐ Procedimientos. en tanto que implican la aplicación de fondos y recursos públicos para el cumplimiento de políticas públicas. pues la realidad demuestra que los contratos de la Administración Pública.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ Es importante destacar que la contratación pública no sólo compromete el interés de cada entidad pública contratante con el interés de cada persona privada o entidad pública que contrata con ella. La entidad contratante El interés de cada entidad contratante se centra en el cumplimiento de sus respectivas metas públicas. ‐ Calidad. eficacia y transparencia en los contratos públicos: modernización de la gestión pública. oportunidad y economía en los bienes. El co‐contratante Su interés se centra en acceder al mercado de la contratación pública en condiciones justas y aprovechar oportunidades de negocio. se puede mencionar a los siguientes actores con interés directo en la contratación administrativa: 1. Las entidades estatales responsables de la modernización de la gestión pública Su rol es definir políticas de contratación administrativa que impriman eficiencia. 32 . ‐ ‐ Acceso a la contratación. impactan en diferente actores. descentralización. servicios y obras. Calidad de gestión: ‐ Utilización de fondos públicos.
5. de modo que cada operación contractual de la Administración Pública. cuando se habla de los contratos públicos tiene que hablarse de todo este grupo de interesados. eficiencia y eficacia. asignando roles a cada uno de los actores señalados. predictibilidad). procuran la armonización de principios. La sociedad En general.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ 4. económicos y sociales. 6. estándares de transparencia y reglas de defensa de derechos. No se puede legislar únicamente pensando en la relación entre la entidad contratante y el contratista. de la lucha anticorrupción. El destinatario directo de los bienes. así como la protección del régimen contractual administrativo. calidad. El régimen contractual administrativo debe tener la suficiente versatilidad para acompañar los procesos políticos. refleje un efectivo equilibrio de todos los intereses involucrados. 8. 7. oportunidad e impacto en el beneficiario). de cada actor y centro de interés. eficiencia). Por lo tanto. la transparencia y la seguridad en la utilización de los fondos públicos (eficiencia del gasto y uso correcto). del control. estructuras básicas de procedimiento contractual. Las entidades estatales de promoción. servicios u obras que son objeto de la contratación El beneficiario puede ser un órgano de la Entidad contratante o una categoría de terceros. Su interés se centra en satisfacer sus necesidades (cantidad. del destinatario. 33 . del sector privado. y de modo creciente se interesa en que la Administración Pública cumpla eficientemente su rol y que los recursos públicos sean utilizados en condiciones de transparencia (acceso a la información. Les interesa la calidad de los procedimientos de contratación (economía. La comunidad internacional Dentro de los procesos de acercamiento e integración de las economías en el mundo. de la gestión pública. supervisión y control de la contratación estatal Interesadas en impulsar el mejoramiento constante del régimen y de las prácticas contractuales del Estado. hay que pensar en los efectos de cada norma respecto de la ciudadanía. Los gremios y entidades que impulsan y defienden el desarrollo del Sector Privado Su interés se centra en procurar que la contratación administrativa impacte beneficiosamente en el desarrollo de la actividad privada. del mejoramiento continuo del sistema.
En tal sentido. equilibradamente y con las seguridades respectivas. Actuar de manera simultánea y persistente en las áreas indicadas por la estrategia. y sobre esa base. resulta fundamental ser muy equilibrado. no por apurar la celebración de los contratos estaríamos mejorando el sistema contractual. 2. se puede proponer una norma que sea realmente eficiente y transparente en el tema de los contratos públicos. cuáles son nuestros antecedentes reales en materia de transparencia o de corrupción. reconociendo cuál es la situación real de nuestra idiosincrasia. XI. pero sin una visión integral que tenga un impacto eficiente en un sistema que reclama tener en cuenta a todos los actores involucrados. Al respecto se distinguen los siguientes temas y sus propósitos correspondientes: 34 . Fijar un concepto de contrato de la Administración Pública como punto de apoyo. Por ejemplo. De lo contrario. 3. Factores necesarios para desarrollar un Sistema de Contratación de la Administración Pública Teniendo en cuenta todas las perspectivas sobre los contratos de la Administración Pública señaladas en los párrafos precedentes. cada norma que se pretenda proponer en la legislación o en la reglamentación sobre contratos públicos. cada propuesta pasearla por cada uno de esos actores a efecto de determinar cómo. Identificar a los actores que tienen su interés involucrado en la Administración Pública. cambiando una institución por otra. tiene que ser validada respecto de cada uno de estos actores para determinar cuál será su impacto real. cuál es la situación real de nuestra práctica efectiva de ejercicio del poder. estaremos disminuyendo solamente plazos. MÉTODO PARA DESARROLLAR EL SISTEMA DE CONTRATACIÓN 1. cada uno de los cuales aporta factores que influyen en todo el sistema. Desarrollar una estrategia para transformar integralmente el sistema de contratación. 4. Esto resulta fundamental como método y constituye una sugerencia metodológica. resulta lógico concluir que el desarrollo del sistema de contratación administrativa debe ser abordado actuando simultáneamente en un conjunto de temas complementarios entre sí.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ Por lo tanto. modificando diferentes temas.
con el propósito de adaptarla al entorno o adoptar previsiones normativas sobre la base de tendencias. Liderazgo y responsabilidad compartidas entre los actores que tienen intereses en la contratación administrativa. Participación activa en los procesos integración internacional. específicamente sobre el tema de la contratación administrativa. Fomento y protección de una cultura de transparencia en la contratación administrativa. con fines de armonización en condiciones equitativas. Reafirmación de la contratación administrativa como instrumento de desarrollo. por su trascendencia en la protección de fondos y recursos públicos y por su aporte en las condiciones de gobernabilidad del país 35 . Generación y desarrollo de espacios de vinculación entre la Administración Pública y sus potenciales co‐contratantes Equidad entre potenciales co‐contratantes de la Administración Pública. Evaluación periódica de la normativa de la contratación administrativa. Promoción y consolidación de un solo régimen normativo de contratación administrativa que contemple reglas generales y atienda casos especiales. Fomento de la participación de la sociedad civil en la contratación administrativa. para su acceso al mercado de la contratación administrativa.Curso Compras Estatales Eficientes _____________________________________________________________________________________ • • • • • • • • • • Desarrollo doctrinario sobre contratación administrativa.
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 artículo 73
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 artículo 85
 artículo 71
 artículo 72
 resolución 
 artículo 62
 artículo 2
 artículo 71
 artículo 76
 artículo 85
 artículo 76
 artículo 73
 artículo 66
 artículo 76
 artículo 62
 artículo 72
 artículo 63
 artículo 63
 artículo 62
 artículo 76
 artículo 63
 artículo 66
 artículo 73
 artículo 85
 artículo 71
 artículo 72
 artículo 1354
 artículo 1356
 artículo 1352
 artículo 1355
 artículo 76
 artículo 1351
 artículo 1357