Source: https://www.senat.fr/commission/fin/pjlf2016/np/np23/np232.html
Timestamp: 2019-11-16 23:05:52+00:00

Document:
Mission "Relation avec les collectivités territoriales" et CAS "Avance aux collectivités territoriales"
MM. Charles Guené et Claude Raynal
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS À LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »
(Art. L. 2113-20, L. 2113-21, L. 2113-22, L. 2334-1, L. 2334-2, L. 2334-3, L. 2334-4, L. 2334-7, L. 2334-7-1, L. 2334-7-2, L. 2334-7-9, L. 2334-9, L. 2334-10, L. 2334-13, L. 2334-14, L. 2334-16, L. 2334-18-1, L. 2334-18-2, L. 2334-18-3, L. 2334-18-4, L. 2334-20, L. 2334-22, L. 2334-22-1, L. 2573-52, L. 3334-1, L. 3334-3, L 3334-4, L. 3334-6, L. 3413-2, L. 3662-4, L. 4332-4, L. 4332-5, L. 4332-7, L. 4332-8, L. 5211-28, L. 5211-30, L. 5211-32, L. 5211-32-1 L. 5211-33, L. 5214-23-1, L. 5215-36 et L. 5842-8 du code général des collectivités territoriales, art. 67 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République et art. L. 133-1 du code de tourisme)
du bloc communal
Commentaire : le présent article prévoit une réforme de la dotation globale de fonctionnement du bloc communal et les modalités de répartition de la baisse des dotations en 2016.
I. LA RÉFORME DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT (DGF)
Le présent article prévoit notamment une réforme de la dotation globale de fonctionnement du bloc communal, dans le prolongement du rapport de notre collègue député Christine Pires Beaune et de notre regretté collègue Jean Germain2(*). Sont réformées la dotation forfaitaire des communes, les dotations de péréquation des communes et la dotation globale de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
A. LA RÉFORME DE LA DOTATION FORFAITAIRE DES COMMUNE
1. La nouvelle architecture de la dotation forfaitaire
La dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes comprend une dotation forfaitaire et des dotations de péréquation. La dotation forfaitaire est elle-même composée de plusieurs enveloppes. Le projet de loi de finances pour 2016 la réforme en profondeur, en proposant une nouvelle architecture, basée sur une dotation de base, une dotation de centralité et une dotation de ruralité, complétées par une dotation « majoration et tunnel ».
Le schéma ci-dessous présente cette nouvelle architecture par rapport à l'architecture de la dotation forfaitaire 2014, dans la mesure où le projet de loi de finances pour 2015 a fondu l'ensemble des composantes de la dotation forfaitaire en une seule dotation, qui dès lors « cristallisait » les effets de l'ancienne architecture.
Évolution de l'architecture de la dotation forfaitaire des communes
a) La dotation de base des communes
La dotation de base était, jusqu'en 2014, calculée en multipliant la population DGF - c'est-à-dire majorée en fonction des résidences secondaires et des emplacements de caravane - de chaque commune par un montant par habitant variant de 64,46 euros pour les communes de moins de 500 habitants à 128,92 euros pour les communes de 200 000 habitants ou plus, en fonction d'un coefficient logarithmique.
Le graphique ci-dessous retrace le coefficient utilisé pour calculer le montant par habitant de chaque commune, en fonction de sa population.
Montant par habitant de la dotation forfaitaire
en fonction de la population de la commune
Dans le prolongement du rapport Pires Beaune - Germain, le projet du Gouvernement prévoit une dotation de base égale à la population DGF de la commune, multipliée par un montant par habitant unique, quelle que soit la population de la commune. Ce montant a été fixé à 75,72 euros, soit la moyenne de la dotation de base perçue en 2014 par les communes dont la population est comprise entre 1 000 et 1 999 habitants. Il est en revanche inférieur à la moyenne nationale actuelle (96,68 euros).
Les communes jusqu'à 1 425 habitants percevront un montant supérieur par rapport à « l'ancienne dotation de base » tandis que les communes plus peuplées percevront un montant inférieur, la différence pouvant atteindre 53,21 euros par habitant pour les communes de plus de 200 000 habitants.
Le montant total de la dotation de base serait de 5,36 milliards d'euros.
b) La dotation de centralité
Le projet du Gouvernement introduit une dotation de centralité, qui correspond en quelque sorte au « second étage » de l'ancienne dotation forfaitaire, dans la mesure où elle est destinée à tenir compte des charges de centralité et que son montant par habitant croît en fonction de la population.
Cette dotation est calculée au niveau de l'ensemble intercommunal, c'est-à-dire de l'EPCI et de ses communes membres, ou de la commune isolée. Elle bénéficie aux ensembles intercommunaux dont la population est supérieure à 500 habitants. Son montant varie de 15 euros (ensembles intercommunaux de 500 habitants) à 45 euros par habitant (ensembles intercommunaux de 500 habitants et plus), en fonction d'un indice logarithmique.
Montant par habitant de la dotation de centralité
en fonction de la population de l'ensemble intercommunal
Cette dotation de centralité est répartie entre l'EPCI et les communes en fonction du coefficient d'intégration fiscale (CIF), dans la limite de 40 %, à l'exception des EPCI à fiscalité additionnelle qui ne perçoivent pas cette dotation.
La part communale de la dotation de centralité est ensuite répartie entre communes en fonction de leur poids démographique dans l'ensemble intercommunal, porté à la puissance 5.
La répartition favorise donc fortement les communes plus peuplées relativement aux autres communes de l'ensemble intercommunal. Le tableau ci-dessous présente des exemples de répartition de la dotation de centralité dans un ensemble intercommunal de quatre communes.
Exemples de répartition de la part communale de la dotation de centralité (DC)
Des répartitions dérogatoires sont possibles.
À la majorité des deux tiers, le conseil communautaire peut choisir de répartir la dotation de centralité entre l'EPCI et les communes membres en fonction du CIF, puis entre les communes en fonction des dépenses d'équipement, sans pouvoir diminuer la part de l'EPCI ou d'une commune de plus de 30 % par rapport à la répartition de droit commun.
Ainsi, la part communale ne peut être inférieure à 42 % de la dotation de centralité et donc la part de l'EPCI ne peut être supérieure à 58 %. Pour un EPCI dont le CIF est au moins égal à 40 %, sa part ne peut être inférieure à 28 % et donc la part communale ne peut être supérieure à 72 %.
Les EPCI à fiscalité additionnelle peuvent faire usage de cette répartition dérogatoire et obtenir ainsi jusqu'à 30 % de la dotation de centralité.
À l'unanimité du conseil communautaire, la dotation de centralité peut être répartie de manière totalement libre.
La dotation de centralité s'élèverait en 2016 à 2,3 milliards d'euros, dont 1,65 milliard d'euros pour les communes, selon les modalités de répartition de droit commun. 23 969 communes percevront la dotation de centralité, dont 6 759 bénéficieront d'une dotation supérieure à 1 000 euros.
c) La dotation de ruralité
La dotation de ruralité se substitue en quelque sorte à la dotation de superficie, qui bénéficiait certes à toutes les communes mais qui représentait un montant par habitant naturellement plus élevé dans les zones rurales.
Le montant de la dotation de ruralité était en 2014 de 3,22 euros par hectare et de 5,37 euros par hectare dans les communes situées en zone de montagne. La dotation de superficie des communes de Guyane était plafonnée au triple de la dotation de base, afin de tenir compte des spécificités du territoire de ces communes.
La dotation de ruralité proposée par le Gouvernement est réservée aux communes dont la densité est inférieure à 75 % de la moyenne nationale, soit inférieure à 0,77 habitant par hectare. Son montant est calculé nationalement, en multipliant la population des communes éligibles par un montant par habitant de 20 euros.
Elle est ensuite répartie entre les communes éligibles en fonction de leur population et du rapport entre la densité moyenne et leur densité. La population prise en compte pour le calcul de la densité est la « population Insee », tandis que la population utilisée pour sa répartition est la « population DGF », ce qui bénéficie aux communes dont la population DGF est nettement supérieure à la population Insee, au premier rang desquelles les communes touristiques.
Cette dotation est plafonnée à quatre fois la dotation de base, soit 303 euros par habitant, ce qui concernerait 139 communes. Les communes accueillant un parc national ou un par naturel marin bénéficient d'une majoration. Leur densité de population est divisée par cinq.
La dotation de ruralité s'élèverait à 270 millions d'euros en 2016, soit un montant très proche de l'ancienne dotation de superficie (230 millions d'euros). 25 611 communes seraient éligibles. 15 039 communes percevraient à la fois une dotation de centralité et une dotation de ruralité.
d) La majoration et le tunnel
Le montant de dotation forfaitaire 2016 doit être égal - avant contribution au redressement des finances publiques (CRFP) et financement de la péréquation horizontale - à la dotation forfaitaire 2015, soit 10,8 milliards d'euros.
Par ailleurs, la création de la métropole du Grand Paris entraîne le transfert de la « compensation part salaires » de certaines communes sur le territoire de la métropole vers la métropole, à hauteur de 681 millions d'euros, minorant d'autant leur dotation forfaitaire. Dès lors, le montant de la dotation forfaitaire des communes à répartir - avant CRFP et financement de la péréquation verticale - est, en 2016, de 10,1 milliards d'euros.
Or la différence entre, d'une part, la somme de la dotation de base, de la dotation de ruralité et de la dotation de centralité (7,3 milliards d'euros) et, d'autre part, la dotation forfaitaire 2015 est de 2,85 milliards d'euros. Il faut donc « ajouter » ce montant : c'est la « majoration ».
Cette majoration est répartie au prorata de la dotation forfaitaire spontanée, dans les limites d'un « tunnel » de plus ou moins 5 % par rapport à la dotation forfaitaire 2015. Le coefficient de majoration, égal à 1,5 environ, a été calculé de façon à ce que la totalité des 2 851 millions d'euros soit répartie, même après application du plafonnement à 105 %.
Dès lors, la dotation forfaitaire 2016 d'une commune est égale :
- à la dotation spontanée à laquelle s'ajoute la majoration (+ 50 % environ) ;
- à 95 % de la dotation forfaitaire 2015 si la dotation spontanée cumulée avec la majoration est inférieure à 95 % de la dotation forfaitaire 2015 (5 878 communes concernées) ;
- à 105 % de la dotation forfaitaire 2015 si la dotation spontanée cumulée avec la majoration est supérieure à 105 % de la dotation forfaitaire 2015 (27 424 communes concernées).
Enfin, les communes qui ne percevaient aucune dotation forfaitaire en 2015 perçoivent une dotation forfaitaire 2016 égale à leur dotation forfaitaire spontanée, divisée par deux.
e) L'écrêtement
La dotation forfaitaire ainsi obtenue est écrêtée afin de financer la hausse de la péréquation verticale des communes. Sont écrêtées les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 75 % du potentiel fiscal moyen par habitant, soit 18 001 communes en 2016. L'écrêtement est réparti en fonction de la population et de l'écart relatif de potentiel fiscal par habitant. L'écrêtement est plafonné à 3 % de la dotation forfaitaire de l'année précédente.
L'écrêtement total est égal à 148,5 millions d'euros en 2016, soit la moitié de la hausse de la péréquation communale proposée par le Gouvernement.
L'écrêtement ainsi calculé peut également servir à financer la hausse de la DGF des EPCI.
Jusqu'en 2014, les ajustements internes à la DGF (hausse spontanée du fait de l'évolution de la population ou augmentation de la péréquation) se faisaient par écrêtement :
- des « compensations », qui correspondent à l'ancienne compensation « part salaires » de la taxe professionnelle, supprimée par la loi de finances pour 1999 , ainsi qu'à la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) supportées par certaines communes entre 1998 et 2001 ; le montant de ces compensations pouvait être minoré par le comité des finances locales (CFL), selon un pourcentage identique pour chaque commune ; entre 2010 et 2014, les compensations sont passées de 1 840 millions d'euros à 1 331 millions d'euros (- 28 %) ;
- du complément de garantie, destiné à l'origine à assurer qu'aucune commune ne voie sa dotation diminuer à l'occasion de la réforme de la DGF de 2004 ; son montant était égal à la différence entre le montant de la dotation forfaitaire perçue en 2004 et la somme de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie perçue en 2005 ; ce montant pouvait être écrêté, sauf pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen ; entre 2010 et 2014, le complément de garantie est passé de 5 123 millions d'euros à 4 732 millions d'euros (- 8 %).
f) La contribution au redressement des finances publiques
La contribution au redressement des finances publiques (CRFP) est répartie entre les collectivités selon les mêmes modalités qu'en 2014 et en 2015 (cf. infra). L'effort demandé aux communes (1 450 millions d'euros) est réparti au prorata des recettes réelles de fonctionnement (- 1,86 % environ) et s'impute sur leur dotation forfaitaire.
La contribution d'une commune est plafonnée à 50 % de sa dotation forfaitaire.
g) Le fonctionnement du « tunnel »
Le graphique ci-dessous permet de visualiser le fonctionnement du « tunnel » et de comprendre en combien de temps une commune atteint sa dotation forfaitaire « cible ».
Le graphique représente les données de deux communes fictives. La commune A perçoit en 2015 une dotation forfaitaire de 1,5 million d'euros, tandis que sa dotation spontanée s'élève, après réforme, de 500 000 euros. La commune B perçoit pour sa part une dotation forfaitaire de 500 000 euros en 2015 et sa dotation forfaitaire spontanée s'élève, après réforme, à 1,5 million d'euros.
h) Les dispositions relatives aux communes nouvelles
Les communes nouvelles disposent, en application de l'article L. 2113-20 à L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales, d'incitations financières sous la forme de garanties et de bonus3(*).
Le présent article modifie ces dispositions, afin de tenir compte de la nouvelle architecture de la dotation forfaitaire. Il supprime l'exonération de ces communes à la contribution au redressement des finances publiques ainsi que les garanties qui existaient par rapport aux dotations perçues par les EPCI préexistants.
2. La réforme de la DGF des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
La réforme vise également à rénover la DGF des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), en remplaçant la dotation d'intercommunalité et la dotation de compensation par trois dotations : une dotation de péréquation, une dotation d'intégration et la part de la dotation de centralité revenant à l'EPCI.
Modification de l'architecture de la DGF des EPCI
En 2015 Majoration MGP PLF 2016
(7,1 Md €) et Aix-Marseille-Provence (7,3 Md €)
La dotation de compensation, qui représente aujourd'hui plus de 4,5 milliards d'euros, est composée d'une part compensation « part salaires » et d'une part relative aux baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle, intervenues entre 1998 et 2001. Il faut noter que la part compensation « part salaires » est écrêtée chaque année pour financer la hausse de la population et l'achèvement de la carte intercommunale.
Le montant de la dotation d'intercommunalité est calculé à partir d'un montant par habitant, différent selon les catégories d'EPCI. Ainsi, pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, ce montant correspond à 20,05 euros par habitant, tandis qu'il est de 60 euros par habitant pour les métropoles et les communautés urbaines (CU).
L'enveloppe ainsi déterminée pour chaque catégorie d'EPCI (hors métropoles et CU) est ensuite divisée entre une dotation de base (30 % du montant), répartie entre EPCI en fonction de la population pondérée par le coefficient d'intégration fiscale (CIF) et une dotation de péréquation (70 %) répartie entre les EPCI d'une même catégorie en fonction du potentiel fiscal et de la population pondérée par le CIF. Pour les métropoles et les communautés urbaines, la répartition correspond à l'affectation d'un montant de 60 euros par habitant.
Le présent article propose de « fusionner » ces deux dotations pour créer une nouvelle DGF. Il faut noter qu'un abondement de l'enveloppe serait nécessaire pour financer la métropole du Grand Paris et la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Le Gouvernement s'était engagé à ce que le coût de la création de ces métropoles ne pèse pas sur les autres EPCI, mais à ce stade, aucune disposition législative ne prévoit que ce coût serait pris en charge par l'État.
L'enveloppe disponible pour les EPCI serait donc de 7,3 milliards d'euros en 2016, qui se décomposerait en :
- une dotation de péréquation : son montant, au niveau national, correspond à un montant de 49 euros par habitant (soit 3,4 milliards d'euros) ; les EPCI dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen de leur catégorie y serait éligible et la répartition serait effectuée en fonction de la population, de l'écart de potentiel fiscal par habitant à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen, de sa catégorie et du coefficient d'intégration fiscale (CIF) ;
- une dotation d'intégration, dont le montant national correspond à 21 euros par habitant (soit 1,5 milliard d'euros) ; tous les EPCI y seraient éligibles, et la répartition prendrait en compte la population et le coefficient d'intégration fiscale (CIF) ;
- la part intercommunale de la dotation de centralité (soit 650 millions d'euros), à laquelle tous les EPCI sauf ceux à fiscalité additionnelle seraient éligibles (les EPCI à fiscalité additionnelle pourrait toutefois également bénéficier de cette part de dotation de centralité à condition que soit prise une délibération à la majorité qualifiée). Comme indiqué précédemment, cette dotation serait répartie entre les communes membres et l'EPCI en fonction du coefficient d'intégration fiscale dans la limite de 40 %.
En outre, comme pour les communes, des mécanismes de plafonnements et de garanties ainsi qu'une majoration sont prévus :
- les EPCI qui, en 2015, n'ont pas perçu de dotation de compensation ou de dotation d'intercommunalité (EPCI à fiscalité additionnelle par exemple) percevraient, en 2016, une DGF égale à la moitié de leur DGF « spontanée » ; cet abattement limite, en 2016, la hausse de DGF pour ces EPCI ;
- le montant de la DGF en 2016 serait égal à celui de 2015 (avant contribution au redressement des finances publiques) ; or, la différence entre la DGF « spontanée » des EPCI en 2016 et la DGF 2015 des EPCI s'élève à 1,7 milliard d'euros qu'il convient de répartir entre les EPCI ; cette somme permet de financer des garanties.
En effet, outre le « tunnel » garantissant que la DGF par habitant de l'EPCI ne peut varier de plus de 5 % par rapport à l'année précédente, une garantie de non baisse est prévue dans le cas où :
- le CIF de l'EPCI est supérieur à 0,5 (32 EPCI seraient concernés en 2016) ;
- le potentiel fiscal par habitant de l'EPCI est inférieur de plus de 50 % à celui de sa catégorie (aucun EPCI ne serait concerné en 2016).
Pour 2016, selon les simulations transmises par le Gouvernement, 211 EPCI bénéficieraient de la garantie (95 % du montant par habitant perçu l'année précédente) et 1 808 EPCI verraient leur DGF plafonnée.
Le mardi 3 novembre dernier, le Premier ministre a annoncé le report de la réforme proposée au présent article. Il a pu détailler les raisons de ce report lors des questions d'actualité au Gouvernement au Sénat4(*), au cours d'une réponse à notre collègue Alain Marc.
Le Premier ministre a ainsi expliqué vouloir « prendre le temps nécessaire » et avoir « entendu les arguments des parlementaires de la majorité comme de l'opposition, ainsi que des grandes associations d'élus ». Il a également souligné que « de nombreux élus, présidents d'association ou d'intercommunalité [lui] ont rappelé que la carte intercommunale sera achevée le 31 mars 2016 ».
Manuel Valls a également précisé souhaiter « définir les principes pour marquer la volonté de nous inscrire dans cette réforme, et de mettre en oeuvre celle-ci au 1er janvier 2017 » et esquissé un calendrier : « au mois d'avril prochain, sur la base de cette nouvelle carte intercommunale et des travaux que nous aurons menés, nous serons en mesure de boucler cette réforme de la DGF et de l'inscrire pleinement dans le projet de loi de finances pour 2017 ».
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié l'article en ce sens : l'ensemble des dispositions relatives à la réforme demeurent dans le texte, mais le IV de l'article précise qu'elles n'entreraient en vigueur qu'en 2017. Le V prévoit de remettre au Parlement un rapport, avant le 30 juin 2016, dont l'objet est « d'approfondir l'évaluation des dispositions » relatives à la réforme de la DGF, « notamment en fonction des nouveaux périmètres des EPCI à fiscalité propre ». Il précise que « ce rapport peut proposer des adaptations aux règles de répartition prévues ».
À l'initiative du Gouvernement toujours, nos collègues députés ont inséré un VI prévoyant de nouvelles garanties pour les communes qui verraient leur dotation forfaitaire diminuer d'un montant supérieure à 10 % ou à 25 % de leurs recettes de fonctionnement. Ces dispositions ne s'appliqueraient qu'à la DGF issue de la réforme.
L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de notre collègue Jacques Krabal, qui autorise l'État à créer, à titre expérimental, une dotation compensant la perte de recettes résultant de l'abattement sur la taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les organismes de logement social dans les quartiers « politique de la ville », au titre de l'article 1388 bis du code général des impôts.
1. Sur la réforme de dotation forfaitaire des communes
Les tableaux suivants présentent une décomposition par strate des effets de la réforme pour les communes.
a) Les effets généraux de la réforme
On observe logiquement une concentration de la dotation de ruralité sur les premières strates, les communes de moins de 2 000 habitants bénéficiant de 78 % de cette dotation. La répartition de la dotation de ruralité recèle cependant quelques résultats surprenants. Ainsi, la ville d'Arles, qui est loin d'être une commune rurale puisqu'elle compte 54 000 habitants, percevrait une dotation de ruralité de plus de 336 000 euros. Les communes de montagne seraient globalement gagnantes, notamment lorsqu'elles sont également communes touristiques : plus de la moitié des 100 communes recevant la dotation de ruralité la plus élevée se trouvent dans les Hautes-Alpes (12), les Alpes-Maritimes (13), les Hautes-Pyrénées (7) et la Savoie (19).
S'agissant de la dotation de centralité, on observe une augmentation relativement continue du montant par habitant, qui passe de 0,33 euro pour les communes de moins de 500 habitants à 60,77 euros pour les communes de plus de 200 000 habitants. La concentration de la dotation se fait réellement sentir à partir de 50 000 habitants.
Ces données montrent des évolutions assez limitées entre les strates : les communes de moins de 8 000 habitants sont gagnantes, mais le gain est limité : 50 millions d'euros pour l'ensemble de ces communes, qui représentent 45 % de la population. Les communes entre 7 500 et 49 999 habitants sont perdantes, mais ici aussi les effets sont très faibles : la baisse est de 21 millions d'euros pour ces communes qui représentent 28 % de la population.
Ce constat est logique au demeurant, du fait de l'application du « tunnel » qui limite sensiblement les effets au cours de la première année.
C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux ont souhaité comparer les chiffres 2015 à ceux post réforme, une fois que l'ensemble de ses effets se serait fait sentir.
Le tableau n° 2 présente ainsi le « point d'arrivée » de la réforme de la dotation forfaitaire « toutes choses égales par ailleurs », c'est-à-dire en neutralisant les effets de la baisse des dotations, afin d'isoler le seul effet de la réforme. Ainsi, les montants de ce tableau correspondent aux montant « théoriques » qui seraient perçus par les communes si les dotations ne baissaient ni en 2016, ni en 2017, et une fois les effets du « tunnel » épuisés.
On constate que les communes de moins de 7 500 habitants sont fortement bénéficiaires de la réforme : elles percevraient 361 millions d'euros supplémentaires, toutes choses égales par ailleurs ; à l'inverse, plusieurs strates perdent autour de 10 % de leur dotation forfaitaire.
À l'intérieur des strates, on observe que, paradoxalement, les écarts type augmentent dans trois strates, alors que l'objectif de la réforme était justement de les réduire. Parmi les strates où les écarts type diminuent, l'évolution est très variable, allant de 2,7 % à - 42,9 %. Les écarts type demeurent cependant élevés, souvent autour de 40 euros par habitant.
Si l'on s'intéresse uniquement aux perdantes (cf. tableau n° 3), au total, 12 123 communes sont perdantes « à terme ». La perte moyenne est de 90 000 euros environ par commune et de 18,3 euros par habitant. À partir de 15 000 habitants, la perte moyenne dépasse le million d'euros.
Tableau n° 3 - Analyse des seules communes perdantes « à terme » avec la nouvelle dotation forfaitaire
(sans CRFP, ni écrêtement, ni tunnel)
Nombre de communes perdantes
Proportion de communes perdantes
Perte des perdantes
Perte moyenne par commune
Perte moyenne par habitant
- 48,89
- 47,70
- 73,41
- 58,32
- 87,47
- 72,13
- 113,48
- 106,00
- 163,47
- 37,41
- 10,89
- 1 132,33
Source : Commission des finances du Sénat à partir des simulations fournies par le Gouvernement
b) Des effets difficiles à justifier qui interrogent cette réforme
Les simulations transmises à votre commission des finances ont mis en lumière des situations qui sont difficiles à comprendre et à justifier.
La répartition de la dotation de centralité en fonction du rapport de la population porté à la puissance 5 a des effets difficiles à justifier, notamment dans certaines zones urbaines et en périphérie des grandes métropoles.
Si l'on observe la situation sur le territoire des huit principales métropoles françaises (Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse5(*)), on constate que le territoire est perdant à terme, mais dans des proportions limitées (17 millions d'euros environ). Cependant, si on exclut la ville centre de chacune de ces métropoles, la perte s'élève à plus de 70 millions d'euros, ce qui traduit des transferts importants des villes périphériques vers la ville centre, qui permet à cette dernière de compenser globalement les effets de la réforme, mais pèse lourdement sur les autres. Ainsi, sur ces territoires, 24 communes ont une perte supérieure à 40 % de leur dotation forfaitaire 2015 ; 56 communes ont une perte supérieure à 30 % et 77 communes ont une perte supérieure à 20 %. Or, les montants des transferts vers la ville centre ne paraissent pas en ligne avec les charges de centralité qu'elle exerce. La réforme semble oublier les « centres secondaires », qui supportent également des charges de centralité importantes.
Il est également regrettable que la volonté technique de ne plus avoir de « DGF négatives » ait conduit à redonner une DGF à des communes qui bénéficient de ressources considérables, parce qu'elles accueillent par exemple des établissements exceptionnels, et qui, du fait du mécanisme qui redonne une dotation forfaitaire aux communes qui n'en percevaient plus en 2015, retrouvent une dotation forfaitaire. Il est difficile à justifier que dans un contexte de baisse des dotations, les communes les plus riches soient les principales gagnantes de la réforme.
De même, il est surprenant que les communes qui perdent le bénéfice de la dotation nationale de péréquation (DNP) et qui ne bénéficiaient ni de la dotation de solidarité urbaine (DSU), ni de la dotation de solidarité rurale (DSR), soient les seules à ne pas bénéficier d'un dispositif de lissage.
Enfin, vos rapporteurs spéciaux souhaitent également s'interroger sur l'objectif que l'on veut fixer à la réforme de la DGF. Réduire les écarts-type de dotation forfaitaire par habitant peut avoir du sens, à condition que ces écarts ne soient pas justifiés par des différences de situation. S'intéresser aux écarts de potentiel financier entre communes et à l'effort fiscal, apprécié à partir du produit fiscal ramené au revenu des habitants, pourraient être des approches intéressantes.
2. Sur la réforme de la DGF des EPCI
Hors contribution au redressement des finances publiques, l'enveloppe globale allouée à la DGF des EPCI augmente (+ 2,6 %), passant de 7,1 milliards d'euros en 2015 à 7,3 milliards d'euros en 2016. Cette augmentation résulterait principalement de l'abondement de 113 millions d'euros pour compenser le coût de la Métropole du Grand Paris.
Comparaison des DGF 2015 et 2016 des EPCI par catégorie
(en euros ou en nombre)
Variation DGF 2015-2016
DGF 2015/hab
DGF 2016/hab
28 676 094
1 361 277 987
1 398 896 834
dont à FA
9 274 445
171 596 894
182 011 614
23 115 519
2 569 612 246
2 648 189 550
1 278 304
210 032 901
210 893 321
36 449 660
38 272 143
16 812 182
3 008 764 300
3 078 008 540
69 882 099
7 149 687 434
7 335 988 245
Ce sont les communautés urbaines et les métropoles qui « gagneraient le moins ». En effet, les communautés urbaines et les métropoles, qui bénéficiaient jusqu'alors d'un montant garanti de 60 euros par habitant au titre de la dotation d'intercommunalité pouvaient également être dotées de dotation de compensation par habitant particulièrement importante. Le remplacement de la dotation de compensation, qui bénéficiait en particulier à des EPCI plutôt peuplés, par des dotations reposant sur d'autres logiques (péréquation, intégration) aurait des conséquences négatives pour ces intercommunalités.
Toutefois, elles conserveraient, en 2016, un montant par habitant plus de trois fois supérieur à celui des communautés de communes.
Part représentée par chaque catégorie dans l'enveloppe globale
Part dans enveloppe 2015
Part dans enveloppe 2016
Les conséquences de l'application de la majoration puis du tunnel seraient particulièrement importantes :
Répartition des EPCI en fonction de l'évolution, entre 2015 et 2016,
de leur DGF par habitant
95 %<x<100%
100%<x<104%
C'est ce qui permet au Gouvernement de considérer que 89 % des EPCI sortent « gagnants » de cette réforme.
En 2016, 150 EPCI ne percevraient pas de dotation de péréquation (sur 2 087), soit 7 %, qui représentent 4,8 millions d'habitants.
En ce qui concerne la DGF des EPCI, vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur le recours systématique au coefficient d'intégration fiscale pour comparer des EPCI qui ont pourtant des compétences très différences. Comme pour les écarts de potentiel fiscal par habitant, qui sont bien mesurés par catégorie d'EPCI, les différences de CIF entre EPCI devraient également prendre en considération les compétences transférées à l'EPCI par la loi.
Par ailleurs, la garantie de « non baisse » conduit à s'interroger sur la conception même de la réforme puisqu'elle revient à prévoir que dans ces cas, la réforme ne s'applique pas. En particulier, les EPCI qui, à l'issue de la réforme, seraient perdants, auraient tout intérêt à augmenter le plus rapidement possible leur CIF au-delà de 0,5.
S'il convient de continuer à utiliser le CIF - le comité des finances locales (CFL) ayant en particulier écarté l'utilisation du coefficient de mutualisation, proposée dans la loi de modernisation de l'action publique territoriales et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) - il n'en demeure pas moins que le CIF ne permet pas de mesurer l'intégration réelle de l'EPCI et en particulier le niveau de transfert des compétences à l'EPCI.
3. Une méthode à revoir
La méthode choisie par le Gouvernement pour mener sa réforme est tout autant critiquable. En termes de calendrier, le Premier ministre a admis que la refonte de la carte intercommunale en 2017, prévue par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République adoptée il y a trois mois, rendait très difficile la conduite d'une réforme de la DGF en 2016, d'autant plus quand elle prévoit une dotation de centralité fortement dépendante de la carte intercommunale.
Ainsi, les simulations transmises aux commissions des finances de chaque assemblée ne sont pas exactes, puisque basées sur une réalité qui aura complètement changé dans quelques mois.
S'agissant de la concertation, le comité des finances locales a été associé en amont à la réflexion, mais l'organisation de ses travaux n'a pas été à la hauteur des enjeux. De plus, il n'a pu travailler que sur l'architecture globale de la réforme ou bien sur des données financières partielles, tardives et ne correspondant pas au projet finalement présenté au Parlement.
Le 8 octobre, soit plus d'une semaine après le dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement n'était pas en mesure de transmettre les simulations des conséquences de sa réforme au Parlement. Une semaine plus tard, des données ont été transmises aux commissions des finances de chaque assemblée, mais elles ne permettaient toujours pas de connaitre les effets de la réforme pour les communes situées sur le territoire de la métropole du Grand Paris, qui regroupent plus de 7 millions de personnes et représentent près de 20 % de la dotation forfaitaire.
En d'autres termes, deux semaines après le dépôt du projet de loi de finances, le Gouvernement ne connaissait toujours pas de manière fine les effets de la réforme qu'il proposait au Parlement.
Le report de la réforme était donc nécessaire, mais le texte transmis au Sénat est paradoxal.
Nos collègues députés ont considéré que le projet du Gouvernement n'était pas bon et ne pouvait s'appliquer en 2016, mais ont tout de même souhaité inscrire dans la loi qu'il s'appliquerait en 2017. De même, le Gouvernement a reconnu qu'il fallait continuer à travailler sur cette réforme en prévoyant un rapport avant l'été, tout en souhaitant qu'elle soit adoptée dès aujourd'hui.
Votre rapporteur spécial Charles Guené vous propose une position plus cohérente : prendre acte du fait que la réforme de la DGF proposée par le Gouvernement ne s'appliquera pas en 2016, en supprimant totalement les dispositions de l'article 58, et se donner le temps de préparer une réforme pour 2017, en complétant le rapport proposé par le Gouvernement. Ainsi, l'amendement qui vous est proposé prévoit :
- d'attendre la mise en place de la nouvelle carte intercommunale (avril 2016) ;
- que le Gouvernement dévoile ses intentions (30 juin 2016 au plus tard) ;
- que le Parlement et les différents acteurs puissent travailler sur la base des simulations rendues publiques dès cette date ;
- qu'une nouvelle réforme soit proposée au Parlement, reposant sur quelques principes consensuels et notamment la prise en compte de l'équilibre entre les ressources et les charges dans le cadre d'une péréquation rénovée.
Votre rapporteur spécial Claude Raynal considère pour sa part que le fait de conserver dans le texte les dispositions de la réforme proposée par le Gouvernement permet d'imposer un calendrier et donc de s'assurer que la DGF sera réformée en 2017.
Vos rapporteurs spéciaux souhaitent également souligner que la nécessité de réformer la DGF demeure. Le rapport Pires Beaune - Germain a mis en évidence à quel point cette dotation est devenue inéquitable et a souligné la difficulté à expliquer les différences de dotations entre communes aux caractéristiques parfois très proches. Le report de la réforme ne doit donc pas empêcher de continuer à travailler sur ce sujet, dans le cadre du calendrier proposé.
II. LES ÉVOLUTIONS DE LA PÉRÉQUATION VERTICALE
A. LA SUPPRESSION DE LA DNP ET UN RESSERREMENT DE LA DSR ET DE LA DSU
Les mécanismes de péréquation verticale communale comprennent la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), pour 1,73 milliard d'euros, la dotation de solidarité rurale (DSR), pour 1,13 milliard d'euros, et la dotation nationale de péréquation (DNP), pour 794 millions d'euros.
Le présent article propose de supprimer la DNP, conformément à une préconisation du rapport Pires Beaune - Germain, dans la mesure où la DNP n'est fondée sur aucun critère de charge (sauf la population) et que seules 82 communes sur 22 562 percevaient uniquement cette dotation de péréquation. Sa suppression permettrait d'abonder la DSR (453 millions d'euros) et la DSU (341 millions d'euros).
Le présent article prévoit en outre d'augmenter la DSR et la DSU de, respectivement, 117 et 180 millions d'euros.
Évolution de la péréquation verticale
1. La réforme de la DSU
Les règles d'éligibilité à la DSU sont modifiées. La DSU distingue les communes de plus de 10 000 habitants et les communes dont la population est comprise entre 5 000 et 10 000 habitants.
Parmi les premières, sont éligibles les trois premiers quarts des communes classées selon un indice synthétique (potentiel financier, logements sociaux, bénéficiaires des APL, revenu moyen), soit 742 communes. Cette proportion serait abaissée par le présent article aux deux tiers, soit 659 communes, afin d'éviter le « saupoudrage » de la DSU.
Parmi les communes dont la population est comprise entre 5 000 et 10 000 habitants, sont actuellement éligibles les premiers 10 % des communes classées selon le même indice synthétique, soit 117 communes. Cette part n'est pas modifiée.
Les modalités de calcul du montant de la DSU sont également revues.
Actuellement (cf. tableau), le montant d'une commune éligible, déjà éligible l'année précédente, est identique à celui de l'année N-1. Si elle fait partie de la première moitié des communes de plus de 10 000 habitants (soit les 495 premières), ce montant est indexé sur l'inflation prévue dans le projet de loi de finances de l'année. Enfin, si elle fait partie des 250 premières communes, elle bénéficie de la « DSU cible » : l'ensemble de l'augmentation de la DSU prévue chaque année en loi de finances (à l'exception du financement de l'indexation sur l'inflation) est réparti entre ces communes.
DSU n-1 indexée sur l'inflation du PLF + « DSU cible »
Entre 251 et 495
DSU n-1 indexée sur l'inflation du PLF
Entre 496 et 742
S'agissant des communes éligibles de moins de 10 000 habitants, le principe est également celui d'une reconduction du montant N-1, sauf pour les 30 premières communes, qui perçoivent également la « DSU cible ». La répartition de l'enveloppe « cible » entre les deux catégories de communes se fait au prorata de la population des communes éligibles.
Le montant de la « DSU cible » est réparti en fonction de l'indice synthétique, pondéré par un coefficient.
Les communes qui n'étaient pas éligibles à la dotation l'année précédant l'année de versement bénéficient d'une attribution calculée selon l'indice synthétique, la population, deux coefficients multiplicateurs et l'effort fiscal.
Le présent article prévoit que, désormais, la hausse de la DSU ne serait pas réservée aux seules communes « cible » mais à l'ensemble des communes. L'enveloppe disponible serait répartie en fonction de l'indice synthétique, de la population, de deux coefficients multiplicateurs et de l'effort fiscal.
En revanche, on ne referait pas « tourner » ces paramètres pour calculer le montant de départ, qui reste celui de l'année précédente. Une commune qui verrait son rang DSU progresser fortement ne verrait pas son montant de base augmenter.
En 2016, deux mécanismes particuliers sont prévus :
- d'une part, les communes de plus de 10 000 habitants éligibles à la DSU bénéficieraient d'un montant de base égal à leur DSU 2015, auquel s'ajouterait le montant de DNP perçu en 2015 ;
- d'autre part, les communes qui cessent d'être éligibles en 2016 (du fait notamment du resserrement du nombre de bénéficiaires) bénéficieraient d'une « sortie en sifflet » : elles percevraient une dotation égale à une fraction du montant perçu en 2015 (90 % en 2016, 75 % en 2017, 50 % en 2018) ; cette garantie est plus favorable que le « droit commun » (50 % une seule année), sauf pour le cas particulier des communes perdant leur éligibilité du fait d'une baisse de la population.
2. La réforme de la DSR
La DSR est fréquemment critiquée pour sa concentration insuffisante : 95 % des communes la perçoivent.
Nombre et proportion de communes bénéficiant de la DSR en 2014
Fraction bourg-centre
Fraction péréquation
Fraction cible
Montants (2014)
373 millions d'euros
502 millions d'euros
Pourcentage (par rapport au nombre de communes)
Pourcentage (par rapport au nombre de communes de moins de 10 000 habitants)
La fraction « bourg centre », qui concerne les communes représentant 15 % de la population du canton ou chefs-lieux de canton, ne serait pas modifiée.
La fraction « péréquation » bénéficie à l'ensemble des communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel financier par habitant est inférieur au double de la moyenne de la strate, soit 97 % des communes de moins de 10 000 habitants en 2013. Désormais, y seraient éligibles uniquement les deux premiers tiers des communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel financier est inférieur au double de la moyenne de la strate, classées en fonction d'un indice synthétique (revenu par habitant et potentiel financier par habitant). À terme, 26 000 communes environ devraient être éligibles ; compte tenu des garanties (cf. infra), 34 615 communes en bénéficieront en 2016.
Cet indice synthétique était celui utilisé pour la répartition de la fraction « cible » (10 000 communes bénéficiaires), qui seraut supprimée, et dont les montants sont « reversés » sur la fraction « péréquation ».
L'attribution au titre de cette fraction ne pourrait être inférieure à 95 % ou supérieure (90 % dans le droit en vigueur) à 120 % du montant perçu l'année précédente. En 2016, cette garantie comprendrait le montant de DNP perçu en 2015.
Enfin, une garantie serait mise en place pour les communes cessant d'être éligibles à la « fraction péréquation » : 50 % du montant N-1, sur une seule année. Pour 2016, une « sortie en sifflet » identique à celle prévue pour la DSU serait prévue (90 %, 75 %, 50 %).
L'amendement adopté par nos collègues députés sur l'article 58 pour reporter la réforme de la DGF (cf. supra) a également eu pour conséquence de reporter l'application des dispositions relatives à la péréquation verticale. Certaines d'entre elles ont été réintroduites à l'article 58 bis (cf. infra).
Vos rapporteurs spéciaux ont souhaité revenir sur l'évolution de la péréquation verticale à l'article 58 bis.
III. LA RÉPARTITION DE LA BAISSE DES DOTATIONS
Le présent article prévoit que les modalités de baisse des dotations des collectivités territoriales en 2016 sont les mêmes qu'en 2014 et en 2015.
Ainsi, la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) est répartie entre les différents échelons de collectivités territoriales en proportion de leurs recettes totales. Au sein du bloc communal, les établissements publics de coopération intercommunale prennent en charge 30 % du montant.
Répartition de la CRFP
Pour le bloc communal, la minoration est répartie au prorata des recettes réelles de fonctionnement. S'agissant des départements, la baisse est répartie entre départements à partir d'un indice synthétique prenant en compte des critères de péréquation, comme les deux années précédentes. Enfin, concernant les régions, la répartition est effectuée en fonction des recettes totales.
ARTICLE 58 bis [nouveau]
(Art. L. 2334-4, L. 2334-7, L. 2334-7-3, L. 2334-13, L. 2334-16, L. 2334-18-1, L. 2334-18-2, L. 5211-28, L. 5211-32, L. 5218-11 et L. 5219-8
Dotation globale de fonctionnement pour 2016
. Commentaire : le présent article tire les conséquences du report de la réforme de la DGF à 2017 en portant des ajustements aux dispositions actuelles pour qu'elles s'appliquent en 2016.
La loi de finances pour 20156(*) a profondément remanié la dotation forfaitaire des communes, en prévoyant un dispositif qui était destiné à être transitoire et à ne s'appliquer qu'en 2015, en attendant la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour 2016.
Le III de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que la dotation forfaitaire de chaque commune est égale au montant perçu l'année précédente, avec une évolution à la hausse ou à la baisse en fonction de sa démographie. Plus précisément, ce montant est majoré ou minoré de la variation de la population multipliée par un montant compris entre 64,46 et 128,93 euros, en fonction croissante de la population. Ces montants sont ceux qui étaient utilisés pour le calcul de la dotation
Le dernier alinéa du III précise les modalités d'écrêtement de la dotation forfaitaire, pour financer la hausse « spontanée » et la péréquation verticale. Sont exonérées de l'écrêtement les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne nationale. Les autres communes voient leur dotation forfaitaire écrêtée en fonction de leur population et de leur potentiel fiscal. Cet écrêtement est plafonné à 3 % de la dotation forfaitaire perçue l'année précédente.
De même, l'article L. 3334-3 du même code prévoit que, pour chaque département, la dotation forfaitaire est égale au montant perçu l'année précédente, avec une évolution à la hausse ou à la baisse en fonction de sa démographie. Plus précisément, ce montant est majoré ou minoré de la variation de la population multipliée par 74,02 euros. La dotation forfaitaire du département de Paris n'évolue pas.
Sont écrêtés les départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 0,95 fois le potentiel financier moyen par habitant au niveau national. L'écrêtement est plafonné à 5 % de la dotation forfaitaire de l'année précédente.
La DGF des EPCI et la DGF des régions n'ont pas été modifiées, dans son architecture, par la loi de finances pour 2015.
Le 1° du I du présent article modifie la définition du potentiel fiscal des communes, afin de tenir compte du fait que la dotation forfaitaire ne distingue plus de part « compensations » depuis 2015, puisque ses différentes composantes ont été fusionnées. Il est dès lors fait référence aux compensations perçues en 2014 et ce montant est indexé sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire de chaque commune, ce qui permet de prendre en compte sa contribution au redressement des finances publiques.
Le c tient compte du fait que certains prélèvements sur fiscalité reposant sur les compensations ont été intégrés à la dotation forfaitaire de ces communes du fait de la fusion de toutes les composantes de cette dotation.
Le 2° procède à plusieurs coordinations rendues nécessaires par le fait que la dotation forfaitaire « revue » en 2015 s'appliquera également en 2016, contrairement à ce qui était prévu.
Le e du 2° répond à la même logique que les a et b du 1° : la compensation « part salaires » des communes n'étant plus identifiable en tant que telle, il faut la « reconstituer » en partant du montant 2014 et en l'indexant sur l'évolution de la dotation forfaitaire de chaque commune.
Le 3° prévoit la diminution de la dotation forfaitaire des communes au titre de la contribution au redressement des finances publiques, selon les mêmes modalités que l'an dernier (cf. commentaire de l'article 58).
Le 4° majore les montants de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR) de, respectivement, 180 millions d'euros et 117 millions d'euros. La hausse de la péréquation verticale initialement prévu par le Gouvernement est donc conservée.
Les 5° à 7°, introduits par sous-amendement à l'initiative de notre collègue député François Pupponi, reprend partiellement les modifications de la DSU initialement proposées par le Gouvernement (cf. commentaire de l'article 58). Seul le resserrement du nombre de bénéficiaires parmi les communes de plus de 10 000 habitants a été repris.
Le 8° prévoit la diminution de la dotation forfaitaire des EPCI au titre de la contribution au redressement des finances publiques.
Le 9° précise le coefficient d'intégration fiscale utilisé la première année de mise en place d'un EPCI à fiscalité propre, pour le calcul de la dotation de base de la dotation d'intercommunalité.
Le 10° prévoit que la métropole d'Aix-Marseille-Provence bénéficie d'un « bonus » en 2016. Sa dotation d'intercommunalité est calculée à partir du montant par habitant le plus élevé perçu par les EPCI préexistants en 2015, soit 90 euros environ. Le droit commun prévoit que soit pris en compte le montant par habitant le plus élevé, mais plafonné à 105 % de la moyenne. Le gain pour la commune de Marseille serait de 46 millions d'euros.
Le 11° prévoit des modalités de calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) de la Métropole du Grand Paris (MGP). Il faut cependant noter que ce coefficient n'est pas utilisé pour le calcul de sa dotation d'intercommunalité en 2016. La dotation d'intercommunalité de la MGP sera calculée à partir du montant moyen par habitant des EPCI préexistants, comme le prévoit l'article L. 5219-8 du code général des collectivités territoriales.
Au total, la hausse de la dotation d'intercommunalité résultant de la mise en place de ces deux métropoles est estimée à 113 millions d'euros. Ce montant devrait être financé par abondement de la DGF des EPCI, à l'initiative du Gouvernement, lors de la discussion de la première partie du projet de loi de finances.
Enfin, le II prévoit que ces dispositions - à l'exception de celles relatives à la DSU - ne s'appliquent que jusqu'au 31 décembre 2016.
Vos rapporteurs spéciaux vous proposent de regrouper l'ensemble des dispositions relatives à la DGF 2016 dans l'article 58 bis afin d'améliorer la lisibilité du présent projet de loi de finances et donc, à cette fin, de reprendre les dispositions de l'article 58 relatives à la répartition de la baisse de la DGF des départements et des régions et de reprendre les dispositions introduites au présent article par l'Assemblée nationale.
En outre, votre rapporteur spécial Charles Guené vous propose de tirer les conséquences de l'amendement adopté par la commission des finances à l'article 10 du présent projet de loi de finances, qui majore de 1 595 millions d'euros le montant de la DGF, afin de prendre en compte les dépenses contraintes des collectivités territoriales, et gèle le montant de la péréquation verticale à son niveau de 2015. Ainsi, la baisse des dotations des communes serait de 820 millions d'euros au lieu de 1 450 millions d'euros, celle des EPCI serait de 350 millions d'euros au lieu de 621 millions d'euros, celle des départements serait de 650 millions d'euros au lieu de 1 148 millions d'euros et celle des régions de 255 millions d'euros au lieu de 451 millions d'euros. La diminution des dotations est ainsi réduite de plus de 43 %.
Vos rapporteurs spéciaux souhaitent également compléter les dispositions adoptées par les députés en matière de DSU afin de revenir au texte proposé par le Gouvernement sur ce point. Il s'agit de reprendre le mécanisme de sortie en sifflet en quatre ans pour les communes perdant le bénéfice de la DSU en 2016 et de prévoir que les futures hausses de la DSU bénéficieront désormais à l'ensemble des communes éligibles et non plus aux seules communes dites « cible ».
Enfin, il n'est pas proposé de reprendre le VII de l'article 58 tel qu'adopté par nos collègues députés et qui autorise l'État, à titre expérimental, à créer une dotation compensant aux collectivités la perte de recettes résultant de l'abattement sur la taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les organismes de logement social dans les quartiers « politique de la ville ». En effet, le recours à une expérimentation pour créer une dotation interroge et semble avant tout destiné à contourner l'application de l'article 40 de la Constitution, grâce à une jurisprudence plus permissive sur les expérimentations à l'Assemblée nationale qu'au Sénat. De plus, ce dispositif trouverait mieux sa place en première partie du projet de loi de finances.
Tels sont les objets de l'amendement que votre commission des finances vous propose d'adopter au présent article.
Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 58 ter [nouveau]
(Art. L. 2113-9-1 du code général des collectivités territoriales)
Limitation des incitations à la création de communes nouvelles
dans le cas d'extension à une ou plusieurs communes
. Commentaire : le présent article vise à limiter les incitations à la création de communes nouvelles dans le cas d'extension d'une commune nouvelle à une ou plusieurs communes.
Les articles L. 2113-20 et L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales prévoient plusieurs incitations financières à la création de communes nouvelles, applicables pendant trois ans à compter de la date de création7(*).
À l'initiative de notre collègue députée Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », l'Assemblée nationale a adopté le présent article, qui traite le cas d'une commune nouvelle étendue à une ou plusieurs communes.
Il précise que les communes nouvelles concernées continuent à bénéficier des incitations financières prévues par les articles précitées du code général des collectivités territoriales, sans que cette extension ait pour effet de prolonger la durée d'application au-delà des trois années initialement prévues.
Le présent article permet donc aux communes nouvelles de bénéficier des incitations prévues, tout en fixant une limite raisonnable, qui évite des effets d'aubaine excessifs.
ARTICLE 58 quater [nouveau]
(Art. L. 2113-20 et L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales)
Prolongation du dispositif d'incitation financière
à la création de communes nouvelles
. Commentaire : le présent article vise à prolonger la durée pendant laquelle la création d'une commune nouvelle ouvre droit au bénéfice d'incitations financières.
L'article 14 de la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes prévoit que les communes nouvelles créées au plus tard le 1er janvier 2016 regroupant moins de 10 000 habitants ou l'ensemble des communes membres d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) bénéficient :
- d'une exonération de la contribution au redressement des finances publiques pendant trois ans (I de l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales) ;
- d'une garantie de non baisse de leur dotation forfaitaire par rapport à celle perçue par les communes préexistantes pendant trois ans (II du même article) ;
- d'une majoration de 5 % de leur dotation forfaitaire, après garantie, pour celles regroupant entre 1 000 et 10 000 habitants pendant trois ans (II bis du même article) ;
- d'une garantie de non baisse des attributions au titre de la dotation nationale de péréquation (DNP), de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR) perçues par les communes préexistantes, pendant trois ans (article L. 2113-22 du même code).
Les communes nouvelles créées au plus tard le 1er janvier 2016 et regroupant l'ensemble des communes membres d'un ou plusieurs EPCI bénéficient en outre :
- d'une garantie de non baisse des « compensations » perçues par le ou les EPCI préexistants pendant trois ans (III de l'article L. 2113-20 du même code) ;
- d'une garantie de non baisse de la dotation de consolidation correspondant à la dotation d'intercommunalité perçue par le ou les EPCI préexistants pendant trois ans (IV du même article).
À l'initiative de notre collègue députée Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », l'Assemblée nationale a adopté le présent article, qui vise à accorder un délai supplémentaire pour bénéficier des incitations financières.
Plus précisément, pourraient également bénéficier des incitations financières les communes nouvelles créées entre le 2 janvier et le 30 juin 2016, à condition que les délibérations concordantes des conseils municipaux soient prises avant le 31 mars.
Nos collègues députés ont également ajouté un seuil de population. Ils ont conservé le seuil de 10 000 habitants, mais ont précisé que, dans le cas des communes nouvelles regroupant l'ensemble des communes membres d'un ou plusieurs EPCI, le bénéfice de ces dispositions était réservé aux communes nouvelles regroupant au plus 15 000 habitants. Ce nouveau seuil ne concerne pas les communes nouvelles créées au plus tard le 1er janvier 2016.
Cette extension du délai concerne l'exonération de la contribution au redressement des finances publiques (a du 1°), la garantie de non baisse de la dotation forfaitaire (b du 1°), la majoration de la dotation forfaitaire (c du 1°), la garantie de non baisse des compensations (d du 1°) et la garantie de non baisse de la péréquation verticale communale (2°). En revanche, n'est pas concernée la garantie de non baisse de la dotation de consolidation.
Au 1er janvier 2016, 54 communes devraient être créées et bénéficier de ces dispositions. Entre 100 et 250 projets, selon les estimations, sont en cours de finalisation tandis que plusieurs centaines de projets supplémentaires sont en cours d'élaboration. En l'état du droit, ces communes, puisqu'elles seraient créées postérieurement au 1er janvier 2016, ne pourront bénéficier des dispositions de la loi précitée.
L'extension du dispositif proposée par nos collègues députés va dans le bon sens, mais ne pourra bénéficier à l'ensemble des communes nouvelles qui pourraient être créées en 2016. Or, les communes nouvelles sont le meilleur moyen d'améliorer l'efficacité de l'action publique locale tout en respectant l'institution communale et la démocratie locale. De plus, créer une commune nouvelle est un processus long et complexe, qui ne peut se faire dans la précipitation.
Dès lors, votre rapporteur spécial Charles Guené vous propose un amendement repoussant au 1er janvier 2017 la date limite de création des communes nouvelles pour bénéficier de l'ensemble des garanties prévues par la loi de 2015. Le seuil de population de 15 000 habitants introduit par l'Assemblée nationale pour éviter des effets d'aubaine est conservé. Enfin, l'amendement étend le dispositif de l'Assemblée nationale à la dotation de consolidation.
ARTICLE 58 quinquies [nouveau]
(Art. L. 2334-14-1, L. 2334-18-2 et L. 2334-20
Exclusion du bénéfice de la péréquation des communes
faisant l'objet d'un arrêté de carence
. Commentaire : le présent article prévoit d'exclure du bénéfice de la péréquation verticale les communes qui ont fait l'objet d'un arrêté de carence pour non-respect de leurs obligations en matière de construction de logements sociaux, sauf si leur potentiel financier par habitant est inférieur à 75 % du potentiel moyen de leur strate démographique.
Les articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l'habitation, créés par l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU », prévoient que les communes de plus 3 500 habitants (1 500 habitants en Île-de-France) et qui sont situées dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, doivent avoir un nombre total de logements locatifs sociaux représentant 20 % des résidences principales.
La loi du 18 janvier 20138(*) a étendu cette obligation aux communes de plus de 15 000 habitants n'appartenant pas aux agglomérations ou EPCI précités, et qui sont en croissance démographique. Elle a également fixé comme objectif l'atteinte d'un seuil minimum de 25 % d'ici 2025.
Pour atteindre ce taux minimum, les communes doivent définir un objectif de construction de logements sociaux par période triennale au moins égal au seuil minimum fixé pour 2025, dont les conditions de réalisation sont précisées dans leurs programmes locaux de l'habitat (PLH).
Afin de garantir le respect de cette obligation, les articles L. 302-7 et L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation prévoient des mécanismes de sanction financière appliqués aux communes dont la proportion de logements sociaux est inférieure au seuil fixé :
- les communes qui ne respectent pas le seuil minimal voient leurs ressources fiscales prélevées chaque année. Ce prélèvement est fixé à 20 % de leur potentiel fiscal par habitant multiplié par la différence entre le nombre de logements sociaux requis par le seuil minimum et le nombre de logements sociaux existants dans la commune l'année précédente, sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelle de fonctionnement de la commune. Ce prélèvement ne s'applique pas aux communes qui bénéficient de la dotation de solidarité et de cohésion sociale (DSU), à condition qu'elles disposent de logements sociaux représentant plus de 15 % des résidences principales.
- lorsque les communes n'ont pas rempli leurs obligations de rattrapage à l'issue des trois ans, le préfet peut prononcer par arrêté la carence de la commune et fixer un montant majoré de prélèvement annuel des ressources fiscales des communes concernées. Ce prélèvement peut ainsi être majoré jusqu'à cinq fois, sans pouvoir toutefois excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune9(*). Le préfet peut également se substituer au maire pour conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou de l'acquisition des logements sociaux nécessaires.
Au 15 avril 2015, le ministère du logement recensait 218 communes carencées. Par ailleurs, les préfets se sont substitués aux maires afin de préempter des terrains et des logements et de délivrer des permis de construire dans 36 communes au 26 octobre 2015.
Le présent article a été adopté par un amendement de la rapporteure spéciale de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » Christine Pirès Beaune et co-signé par notre collègue député Hugues Fourage, avec un avis favorable du Gouvernement.
Il vise à exclure du bénéfice de dotation nationale de péréquation (DNP), de dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et de dotation de solidarité rurale (DSR) les commune faisant l'objet d'un arrêté de carence pour non-respect des dispositions relatives au seuil minimum de logements sociaux. Cette suppression ne s'appliquerait toutefois pas aux communes dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 75 % du potentiel moyen de leur strate démographique.
Les communes qui ne respectent pas leurs obligations en matière de logements sociaux font déjà l'objet de sanctions financières. Ces sanctions ont d'ailleurs été renforcées par la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, qui permet au préfet de majorer jusqu'à cinq fois le montant du prélèvement sur les ressources des collectivités concernées.
Par ailleurs, les communes qui manquent à leurs obligations sont dans des situations différentes. Certaines font face à des difficultés réelles pour trouver acquérir des bâtiments et en faire des logements sociaux ou pour trouver des terrains disponibles afin de construire de tels logements.
La suppression entière et abrupte des dotations de péréquation des communes en cas de carence ne permettrait pas de prendre en compte la diversité des situations communales, et constituerait une mesure injuste et disproportionnée. Au contraire, la procédure de constat en carence conduite par le préfet implique un examen détaillé de la situation de la commune, qui tient compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées sur la période de trois mois, des difficultés éventuelles rencontrées par la commune ainsi que des projets de logements sociaux en cours de réalisation.
ARTICLE 58 sexies [nouveau]
(Art. L. 2334-10 du code général des collectivités territoriales)
Modalités de calcul de la population DGF des communes
faisant l'objet d'une convention Anru
. Commentaire : le présent article vise à ce que les communes faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine voient leur population prise en compte dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) gelée sur la période de cette convention.
L'article 10-3 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine prévoit que l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) attribue des concours financiers aux collectivités territoriales qui mènent des opérations de renouvellement urbain. Elles passent pour cela des conventions pluriannuelles avec ces collectivités.
Les subventions accordées par l'Anru doivent tenir compte de la situation financière des collectivités territoriales, et de leur effort fiscal.
Le présent article a été adopté par un amendement de nos collègues députés François Pupponi et Marc Goua.
Il vise à insérer un nouvel article L. 2334-10-1 au sein du code général des collectivités territoriales pour faire en sorte que les communes faisant l'objet d'une convention Anru et qui voient leur population baisser du fait de la destruction de logements prévue dans le cadre du projet de rénovation urbaine voient leur population utilisée dans le calcul de leur dotation globale de fonctionnement (DGF) gelée à partir du 1er janvier de l'année de signature de cette convention et jusqu'à l'extinction de celle-ci.
Ce gel permettrait donc de garantir à ces communes une stabilité de leur DGF, hors mesures de péréquation et hors contribution au redressement des finances publiques.
Le présent article permet de prendre en compte la situation particulière des communes engagées dans des travaux de rénovation urbaine, afin que les mouvements de population qu'elles connaissent ne les pénalisent pas dans le calcul de leur dotation globale de fonctionnement (DGF).
Vos rapporteurs spéciaux soulignent toutefois que la « population DGF » constitue une donnée source prise en compte dans le calcul de plusieurs dispositifs, à l'instar du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Un gel de cette donnée pourrait avoir des conséquences préjudiciables pour certaines de ces communes - ce qui irait à l'encontre de l'objectif visé par le présent article. Ce serait par exemple le cas de communes qui pourraient sortir de la liste des contributeurs au FPIC en raison d'une baisse de leur population, et qui seraient donc pénalisées par un tel gel.
Le ministère de l'intérieur a indiqué à vos rapporteurs spéciaux qu'il était en train d'expertiser cette mesure, afin d'évaluer les conséquences financières qu'elle pourrait avoir pour les communes concernées. Dans l'attente de cet examen, vos rapporteurs spéciaux proposent d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 58 septies [nouveau]
(Art. L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales)
Libre affectation de la dotation politique de la ville
. Commentaire : le présent article prévoit que la dotation politique de la ville peut financer des dépenses de fonctionnement, et en particulier des dépenses de personnel.
La dotation politique de la ville (DPV)10(*) a été créée en 2014 en remplacement de la dotation de développement urbain (DDU).
En 2016, le montant prévu de la DPV s'élève à 100 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 74,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP).
Elle bénéficie à 150 communes de métropoles éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU), classées en fonction de critères tels que la proportion de population résidant des quartiers inclus dans les zones prioritaires de la politique de ville, du revenu fiscal moyen des habitants de ces quartiers et du potentiel financier.
C'est le préfet qui attribue ces crédits « afin de financer les actions prévues par les contrats de ville ».
Il est également prévu que « ces crédits sont attribués en vue de la réalisation de projets d'investissements ou d'actions dans le domaine économique et social. La subvention accordée ne doit pas avoir pour effet de faire prendre en charge tout ou partie des dépenses de personnel de la commune ».
À l'initiative de Christine Pires-Beaune, rapporteur spéciale au nom de la commission des finances et deux de ses collègues et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant l'encadrement de l'utilisation des crédits de la DPV.
La DPV pourrait par conséquent financer des dépenses de personnel, et ne devrait pas nécessairement concerner la réalisation de projets d'investissements ou d'actions dans le domaine économique et social.
Vos rapporteurs spéciaux vous proposent de supprimer le présent article : la dotation politique de la ville a vocation à soutenir des projets particuliers prévus par les contrats de ville, elle doit continuer à soutenir l'investissement des collectivités concernées et en aucun cas contribuer à financer des dépenses de fonctionnement.
ARTICLE 58 octies [nouveau]
(Art. L. 2336-2 et L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales)
Modalités de calcul du potentiel fiscal et du potentiel fiscal agrégé d'un EPCI issu de la fusion d'EPCI dont au moins un est issu
d'un syndicat d'agglomération nouvelle
. Commentaire : le présent article vise à garantir la pondération du potentiel fiscal et du potentiel fiscal agrégé des communautés d'agglomération issues de la transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle ou des ensembles intercommunaux constitués d'une ou plusieurs de ces communautés d'agglomérations.
Afin d'administrer les « villes nouvelles », la loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 modifiée par la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 a créé les syndicats d'agglomération nouvelle (SAN).
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a introduit la possibilité pour les SAN de se transformer en communautés d'agglomération (CA), sans attendre le décret d'achèvement des travaux d'aménagement et de construction de la ville nouvelle, qui était auparavant une obligation préalable à une telle évolution.
Les SAN existants étant engagés dans des procédures d'évolution conduisant à leur disparition future - le SAN Ouest-Provence, par exemple, doit se dissoudre au sein de la métropole d'Aix-Marseille-Provence au 1er janvier 201611(*) -, l'article 44 de loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a prévu de supprimer la catégorie juridique des SAN au 1er janvier 2017.
En vertu de l'article L. 2336-2 du code général des collectivités territoriales, les ensembles intercommunaux constitués d'une communauté d'agglomération issue de la transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle bénéficient d'une pondération de leur potentiel fiscal agrégé, qui entre en compte dans les modalités de contribution au fonds national de péréquation des ressources communales et intercommunales (FPIC)12(*). Cette pondération est calculée par le rapport entre les bases brutes par habitant de cotisation foncière des entreprises (CFE) des communautés d'agglomération et la somme des bases brutes par habitant de CFE des SAN et de ceux d'entre eux qui se sont transformés en communautés d'agglomération, sous réserve que ce rapport soit inférieur à 1.
Le présent article a été adopté à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable à titre personnel de la rapporteure spéciale de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » Christine Pires Beaune.
La fusion de CA issues de SAN avec d'autres EPCI au sein d'un nouvel ensemble intercommunal ferait perdre le bénéfice du mécanisme de pondération précité aux nouveaux établissements créés.
Le présent amendement vise ainsi à ce que les communautés d'agglomération (CA) issues d'un syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) et les ensembles intercommunaux issus de la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est issu d'un SAN puissent bénéficier du mécanisme de pondération s'agissant :
- de leur potentiel fiscal agrégé, pris en compte dans le cadre du calcul des modalités de contribution au FPIC en vertu de l'article L. 2336-2 du code général des collectivités territoriales ;
- de leur potentiel fiscal, pris en compte dans la répartition de la dotation d'intercommunalité en vertu de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales.
Afin d'éviter tout effet d'aubaine pour les communes ou les EPCI qui rejoindraient des ensembles intercommunaux formés d'anciens SAN, le présent article prévoit que cette pondération bénéficiant aux nouveaux ensembles intercommunaux s'applique sur la part de leur potentiel fiscal agrégé correspondant au périmètre des CA issues d'un SAN avant le 1er janvier 2015 et des SAN existant au 1er janvier 2015.
Dans le cadre de l'examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, le Gouvernement avait indiqué que la question du maintien du mécanisme de pondération des SAN serait appréhendée lors de la loi de finances initiale pour 2016.
La suppression du bénéfice du mécanisme de pondération pour les EPCI formés d'ex-SAN aurait eu des conséquences financières importantes pour ces établissements, qui auraient vu leurs contributions au FPIC augmenter fortement.
Le maintien de ce dispositif de minoration du potentiel fiscal permet de prendre en compte la situation particulière de ces EPCI, qui ont dû contracter des dettes importantes afin d'investir dans la construction d'équipements publics.
ARTICLE 58 nonies [nouveau]
(Art. 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015
portant nouvelle organisation territoriale de la République)
Suppression de la diminution, à partir de 2017, de l'attribution de compensation perçue par certaines communes de la métropole du Grand Paris anciennement membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique
. Commentaire : le présent article prévoit que les communes membres de la métropole du Grand Paris et qui faisaient partie, en 2015, d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique et percevaient d'importantes attributions de compensation (AC), ne seront pas diminuées à partir de 2017.
L'article 59 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République13(*) a prévu que la métropole du Grand Paris verse ou perçoit une attribution de compensation pour chaque commune située dans son périmètre.
Ainsi, les communes membres, en 2015, d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique (FPU), percevraient (ou verseraient) une attribution de compensation égale à l'attribution perçue ou versée au titre de l'exercice 201514(*).
Toutefois, une dérogation est prévue dans le cas où ces communes « bénéficiaient en 2015 d'une attribution de compensation d'un montant supérieur à 5 % » des recettes perçues sur leur territoire par l'EPCI auquel elles adhéraient. Dans ce cas, le c du 1 du G de l'article 59 prévoit une minoration de leur attribution (de 5 % en 2017 et de 10 % à partir de 2018).
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant d'abroger le dispositif dérogatoire introduit dans la loi « NOTRe », considérant que « cette disposition initialement destinée à préserver les ressources de la métropole du Grand Paris, qui acquitte le montant des attributions historiques, n'apparait plus nécessaire dès lors qu'il existe une dotation d'équilibre entre les établissements publics territoriaux et la métropole ». Cette dotation d'équilibre, prévue au 2 du G de l'article 59 précité, vise à « garantir le niveau de financement de chaque établissement public territorial ainsi que l'équilibre des ressources de la métropole du Grand Paris ».
Selon l'exposé sommaire d'un amendement identique, déposé par Razzy Hammadi, si elle n'était pas abrogée, cette disposition conduirait à des pertes de recettes importantes pour des communes pauvres, comme Bagnolet ou Bobigny, pourtant éligibles à la DSU.
Votre commission des finances prend acte de cette modification, qui permettra de garantir aux communes le montant de leurs attributions de compensation, qui a été initialement fixé afin d'assurer la neutralité budgétaire de transferts de compétences.
Création d'un fonds d'aide à l'investissement local
. Commentaire : le présent article met en place un fonds exceptionnel, d'un milliard d'euros en autorisations d'engagement, de soutien à l'investissement du bloc local.
Le présent article crée un fonds d'aide à l'investissement local, à destination des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de métropole et des départements d'outre-mer. Ce fonds prend la forme d'une dotation budgétaire dont les crédits sont portés par la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et se voit doté de 800 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) en 2016.
Le fonds est divisé en deux enveloppes.
A. L'ENVELOPPE « INVESTISSEMENTS PRIORITAIRES »
La première enveloppe, qui s'élève à 500 millions d'euros en AE, consacrée à plusieurs grandes priorités d'investissement définies par l'État.
Ce montant est réparti en « enveloppes régionales » (ou départementale pour Mayotte) en fonction de la population. Sur la base de ces enveloppes, les préfets attribuent des subventions aux projets qu'ils retiennent. En bénéficient aussi bien les communes que les EPCI.
Le champ des projets retenu est large. Sont concernés :
- les investissements « verts » (« rénovation thermique, transition énergétique, développement des énergies renouvelables ») ;
- la « mise aux normes des équipements publics » ;
- le « développement d'infrastructures en faveur de la mobilité » ;
- la « construction de logements » ;
- la « réalisation d'hébergements » ;
- la réalisation « d'équipements publics rendus nécessaires par l'accroissement du nombre d'habitants ».
B. L'ENVELOPPE « BOURGS-CENTRES »
La seconde enveloppe s'élève à 300 millions d'euros en AE. Les subventions sont attribuées en vue de la réalisation « d'opérations d'investissement s'inscrivant dans le cadre d'un projet global de développement du territoire ». Le compte rendu du Conseil des ministres du 16 septembre dernier est plus précis et évoque des projets en faveur de la revitalisation ou du développement des bourgs-centres.
Ce montant est réparti en « enveloppes régionales » (ou départementale pour Mayotte) en fonction de la population DGF des communes de moins de 50 000 habitants. Sur la base de ces enveloppes, les préfets attribuent des subventions aux projets qu'ils retiennent.
En principe, seules les communes - de moins de 50 000 habitants - y sont éligibles ; mais il est précisé que les EPCI peuvent la percevoir lorsque les opérations relèvent d'une compétence transférée par une commune éligible.
Votre rapporteur spécial Charles Guené rappelle que les hypothèses du Gouvernement sous-tendant la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoyaient une diminution de l'investissement local en ligne avec le « cycle électoral », soit une baisse de 5 % en 2014 et de 6 % en 2015.
La réalité est différente. D'après les chiffres de l'observatoire des finances locales, les dépenses d'investissement hors remboursements de dette ont diminué de 7,8 % en 2014, passant de 58,7 milliards d'euros en 2013 à 54,1 milliards d'euros. Pour 2015, le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances prévoit un recul des dépenses d'investissement de 8,5 %, qui atteindraient donc 49,5 milliards d'euros. Dans son rapport sur les finances publiques locales d'octobre 2015, la Cour des comptes note que « différents facteurs laissent prévoir une baisse durable des investissements publics locaux. [...] Au moins 20 [villes de plus de 100 000 habitants] ont prévu en 2015 de réduire leurs dépenses d'investissement, en moyenne de 15 % par rapport à l'année précédente ».
Le cycle électoral n'explique que partiellement cette baisse, les précédentes années électorales n'ayant pas donné lieu à des diminutions aussi importantes15(*). Le secrétaire d'État chargé du budget l'a d'ailleurs reconnu devant le comité des finances locales (CFL) le 29 septembre dernier. De même, dans sa dernière note de conjoncture16(*), la Banque postale constate à propos de la diminution des investissements en 2014 et 2015 que « ce recul n'est pas inhabituel en début de mandat municipal mais son ampleur (- 8 milliards d'euros en deux ans) ferait date ».
Or, les investissements des collectivités locales représentent près de 60 % de la formation brute de capital fixe des administrations publiques. Leur baisse aura, à terme, un effet non négligeable sur la croissance économique de la France.
Alerté par les associations d'élus locaux, le Gouvernement a fini par prendre conscience de ce problème et annoncé le 28 mai dernier, dans le cadre d'un groupe de travail constitué avec l'association des maires de France, la mise en place d'un fonds de soutien à l'investissement du bloc local, qui fait l'objet du présent article et de la reconduction de la majoration de 200 millions d'euros de la dotation d'équipement des territoires ruraux de 201517(*).
Cependant, à la baisse des investissements locaux de 8 à 9 milliards d'euros en deux ans, le Gouvernement répond par un fonds de soutien dont les crédits de paiement (CP) n'atteindront que 120 millions d'euros en 2016. Le Gouvernement avait annoncé un montant d'un milliard d'euros, qui est bien celui qui a été retenu en autorisations d'engagement. Mais ce milliard d'euros ne sera décaissé que sur de nombreuses années, ce qui ne permettra pas de donner un véritable coup de fouet à l'investissement local. Ces crédits permettront néanmoins de soulager les communes et les EPCI qui pourront en bénéficier.
S'agissant des bénéficiaires du fonds, votre rapporteur spécial Charles Guené note que le Gouvernement n'a souhaité soutenir que le bloc communal. Certes, les investissements des régions sont en hausse de 4,1 % en 2014 quand ceux du bloc communal diminuent de 11,4 %. Cependant, les départements, dont les investissements sont en baisse de 5,5 %, auraient sans doute également mérité un soutien.
Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.
(Art. L. 1613-6 et L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales)
Répartition des concours de la mission
. Commentaire : le présent article prévoit l'unification des fonds « catastrophes naturelles » et « calamités publiques » en une dotation budgétaire unique
I. LES FONDS EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES TOUCHÉES PAR DES CATASTROPHES NATURELLES ET LES CALAMITÉS PUBLIQUES
1. Le fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles
La loi de finances pour 200818(*) a institué un « fonds de solidarité » pour les collectivités territoriales « afin de contribuer à la réparation des dégâts causés à leurs biens par des événements climatiques ou géologiques graves19(*) ».
Depuis 2011, il est prévu que « ce fonds est abondé chaque année par un prélèvement sur recettes dont le montant est fixé en loi de finances20(*) ».
Il est prévu qu'un décret en Conseil d'État « fixe les modalités d'application du présent article. Il précise notamment la nature des biens pris en compte, les règles relatives à la nature et au montant des dégâts éligibles aux aides du fonds et aux critères d'attribution de ces aides ainsi que les différents taux de subvention applicables ».
L'article R. 1613-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) définit un événement climatique ou géologique (ouvrant droit au bénéfice du fonds) comme « tout événement localisé survenu en métropole qui cause aux (...) collectivités territoriales (...) des dégâts d'un montant total supérieur à 150 000 euros hors taxes ».
2. Le fonds pour la réparation des dommages causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par les calamités publiques
La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite « MAPTAM »)21(*) a créé, à l'initiative de nos collègues du groupe RDSE, le fonds pour la réparation des dommages causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par les calamités publiques. Il « vise à la réparation des dommages causés à certains biens de ces collectivités et de leurs groupements par des événements climatiques ou géologiques de très grande intensité affectant un grand nombre de communes ou d'une intensité très élevée lorsque le montant de ces dommages est supérieur à six millions d'euros hors taxes22(*) ».
Le montant des autorisations d'engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) relatifs à ce fonds est voté chaque année en loi de finances.
L'article L. 1613-7 du CGCT prévoit également qu' « un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article. Il précise notamment la nature des biens pris en compte, les règles relatives à la nature et aux montants des dégâts éligibles ainsi que les différents taux d'indemnisation applicables ».
Par conséquent, lorsque le coût des dégâts est compris entre 150 000 euros et six millions d'euros (hors taxes), l'État intervient par le biais du fonds de solidarité relatif aux catastrophes naturelles. Mais lorsque le montant dépasse six millions d'euros, c'est le fonds pour la réparation des dommages causés par les calamités publiques qui est activé.
Le 1° du présent article propose de remplacer les deux fonds par une « dotation de solidarité en faveur de l'équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques ».
Il s'agirait d'une dotation budgétaire, qui contribuerait à « réparer les dégâts causés » aux biens des collectivités et de leurs groupements « par des événements climatiques ou géologiques graves » (I du nouvel article L. 1613-3 du CGCT).
Les bénéficiaires de cette dotation correspondraient à ceux des deux fonds existant actuellement (II du nouvel article précité), à savoir :
- les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ;
- les syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d'EPCI, ceux composés uniquement d'EPCI, ceux associant exclusivement des communes, des EPCI, des départements et des régions ;
- les départements et la métropole de Lyon ;
- les régions et la collectivité territoriale de Corse.
Comme c'est le cas actuellement, les collectivités territoriales d'outre-mer et leurs groupements ne peuvent pas bénéficier de cette dotation.
Enfin, le III du nouvel article renvoie au Conseil d'État le soin de fixer les modalités d'application de cet article et plus particulièrement de préciser « les conditions de détermination des événements climatiques ou géologiques graves en cause, la nature des biens pris en compte, les règles relatives à la nature et aux montants des dégâts éligibles ainsi que les règles de détermination de la dotation pour chaque collectivité territoriale et groupement en fonction du montant des dégâts éligibles ».
Si un tel renvoi à un décret en Conseil d'État existait également dans les deux précédents fonds, par rapport au droit existant, il faut relever qu'il définit ce qu'est un « événement climatique ou géologique grave » et qu'il n'est plus fait référence au taux d'indemnisation ou taux de subvention mais aux « règles de détermination de la dotation pour chaque collectivité (...) en fonction du montant des dégâts éligibles ».
Votre commission des finances prend acte du regroupement de ces deux fonds en une dotation unique. En 2016, 40 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 29 millions d'euros en crédits de paiement (CP) sont prévus au titre de cette dotation.
Il s'agit de la reconduction des montants prévus en 2015.
II. LA DOTATION POLITIQUE DE LA VILLE
L'article L. 2334-40 du CGCT fixe les critères d'éligibilité et les modalités de répartition de la dotation politique de la ville (DPV), qui remplace depuis 2015 la dotation de développement urbain (DDU).
Ainsi, les communes susceptibles de bénéficier de cette dotation doivent avoir été éligibles, l'année précédente, à la dotation de solidarité urbaine (DSU) et figurer parmi les 120 premières communes d'un classement établi chaque année « en fonction de critères tirés notamment de la proportion de population résidant dans des quartiers inclus dans les zones prioritaires de la politique de la ville, du revenu fiscal moyen des habitants de ces quartiers et du potentiel fiscal ».
Il est précisé que ces critères sont appréciés l'année précédant celle de la répartition.
Selon les évaluations préalables annexées au présent projet de loi de finances, « en l'absence de décret portant population légale des quartiers prioritaires de la politique de la ville au 1er janvier 2015 ou au 1er janvier 2016, il est nécessaire de s'appuyer sur la dernière géographie de la politique de la ville en date ».
Aussi, selon le 2° du présent article, « à titre dérogatoire en 2016, la population résidant dans des quartiers inclus dans les zones prioritaires de la politique de la ville est appréciée au 1er janvier 2014 ». Par conséquent, il sera fait référence aux populations résidant, au 1er janvier 2014, dans les zones urbaines sensibles (ZUS) et dans les zones franches urbaines (ZFU).
Votre commission des finances prend acte de cet ajustement et s'étonne que la population des quartiers prioritaires de la politique de la ville ne soit pas connue pour le 1er janvier 2016.
ARTICLE 60 bis [nouveau]
(Art. L. 2334-33, L. 2334-34, L. 2334-35 et L. 2334-37
Adaptation des règles d'éligibilité à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) aux spécificités des départements d'outre-mer
. Commentaire : le présent article vise à adapter les modalités d'éligibilité à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) aux spécificités des départements d'outre-mer.
Le 1° de l'article L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales définit les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre qui peuvent bénéficier de la dotation d'équipement des territoires ruraux.
- d'une part, des EPCI dont la population n'excède pas 20 000 habitants ; ce seuil est relevé à 35 000 habitants dans les départements d'outre-mer ;
- d'autre part, des EPCI ne répondant pas au critère précédant et n'excédant pas 60 000 habitants, lorsque toutes leurs communes membres sont éligibles à la DETR ou bien lorsque leur potentiel fiscal par habitant est inférieur à la moyenne nationale et que toutes les communes ont une population inférieure à 15 000 habitants.
L'article 32 de la première loi de finances rectificative pour 201123(*) a en outre inséré un alinéa définissant en creux l'éligibilité des EPCI à la DETR : peuvent en bénéficier tous les EPCI à fiscalité propre, à l'exception des plus grands d'entre eux, définis comme ceux comprenant plus de 50 000 habitants (d'un seul tenant et sans enclave) avec une commune centre de plus de 15 000 habitants. Ces seuils ne sont pas relevés pour les EPCI des départements d'outre-mer.
Ce dernier critère est le plus large et se substitue, de facto, aux alinéas précédents.
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, dont le 1° réécrit le 1° de l'article L. 2334-33. S'agissant des EPCI de métropole (alinéa 6), il conserve les conditions actuelles d'éligibilité, en supprimant les dispositions qui, de facto, ne s'appliquent plus.
En revanche, il réintroduit une distinction entre EPCI de métropole et EPCI des départements d'outre-mer (alinéa 7). La définition de l'éligibilité est la même que pour les EPCI de métropole, mais les seuils de population sont relevés : peuvent en bénéficier tous les EPCI à fiscalité propre, à l'exception des plus grands d'entre eux, définis comme ceux comprenant plus de 150 000 habitants (d'un seul tenant et sans enclave) avec une commune centre de plus de 85 000 habitants.
Le fait d'élargir l'éligibilité des EPCI ultramarins aura pour conséquence de majorer l'enveloppe de ces départements, dans la mesure où le volume de celle-ci dépend notamment de la population des EPCI éligibles.
Le 2° et le a du 3° procèdent à des coordinations relatives au Département de Mayotte, qui bénéficie désormais de la DETR dans les conditions de droit commun et non plus sur l'enveloppe « collectivités d'outre-mer ».
Le b du 3° crée une garantie pour les départements d'outre-mer : leur enveloppe ne pourra être inférieure à celle de l'année précédente. Actuellement, l'enveloppe d'un département ne peut être inférieure à 95 % ou supérieure à 105 % à celle de l'année précédente.
Le 4° procède à une coordination dans la composition de la commission départementale d'élus qui fixe les catégories d'opérations prioritaires, pour tenir compte du changement de seuil de population dans les départements d'outre-mer.
Le présent article vise à tenir compte du fait que les EPCI des départements d'outre-mer sont en moyenne plus peuplés : 92 000 habitants environ contre près de 29 000 habitants en moyenne en métropole. L'absence de seuils différenciés a empêché ces départements de bénéficier pleinement de la majoration de 200 millions d'euros de la DETR en 2015.
Cet article permet donc d'apporter une solution à cette situation, sans pour autant peser excessivement sur les autres départements, dans la mesure où, en tout état de cause, l'enveloppe des départements d'outre-mer ne peut augmenter de plus de 5 %.
(Art. L. 2336-1, L. 2336-2, L. 2336-3, L. 2531-13 et L. 4332-9
Règles de répartition des dispositifs de péréquation horizontale
. Commentaire : le présent article prévoit de fixer, pour 2016, le montant du fonds national de péréquation des ressources intercommunales (FPIC) à un milliard d'euros et celui du fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF) à 270 millions d'euros ; il procède également à des ajustements des dispositifs de péréquation horizontale résultant de la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal et de la nouvelle carte des régions.
I. LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION DES RESSOURCES INTERCOMMUNALES ET COMMUNALES (FPIC)
A. LA PROGRESSION DU FPIC : 2 % DES RESSOURCES FISCALES COMMUNALES ET INTERCOMMUNALES EN 2016
Dès la création du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) en 2012, sa progression a été fixée par la loi24(*).
*2 % des ressources fiscales communales et intercommunales, évaluées à 1,15 milliard d'euros
Le 1° du I prévoit que les ressources du FPIC sont portées à un milliard d'euros en 2016, puis 2 % des recettes fiscales du bloc communal à partir de 2017.
Cette disposition est applicable aux communes de Nouvelle-Calédonie et aux communes et groupements de la Polynésie française ainsi qu'aux îles Wallis et Futuna (II).
3. La position de votre commission des finances
Votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement prévoyant que le montant du FPIC demeure, en 2016, à son niveau de 2015, soit 780 millions d'euros.
En effet, alors que les schémas intercommunaux vont être profondément modifiés en 2016, il importe de donner aux communes et aux EPCI une certaine visibilité quant à l'évolution de leurs ressources.
B. UNE MESURE DE LA RICHESSE GRÂCE AU POTENTIEL FINANCIER AGRÉGÉ
Ce mécanisme de péréquation horizontale fonctionne au niveau de l'ensemble intercommunal. C'est pourquoi il est fait référence au potentiel fiscal agrégé, c'est-à-dire celui qui correspond à l'ensemble intercommunal (établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et communes membres).
Le potentiel fiscal agrégé prend en compte :
- le produit résultant de l'application des taux moyens nationaux d'imposition aux bases d'imposition communale (taxe d'habitation, taxes foncières, cotisation foncière des entreprises (CFE)) ;
- les produits de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER), de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) perçus par l'EPCI et ses communes membres ;
- les montants (positifs ou négatifs) perçus au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) par l'EPCI et ses communes membres ;
- la somme perçue par l'EPCI ou ses communes membres au titre d'autres impositions (produit des jeux, surtaxe sur les eaux minérales, redevance communale des mines) ;
- les montants de la dotation forfaitaire des communes correspondant à la compensation de la part « salaires » et de la dotation de compensation des EPCI.
Le potentiel financier agrégé (PFIA) correspond au potentiel fiscal, majoré de la dotation forfaitaire des communes (hors compensation de la part « salaires » déjà prise en compte dans le potentiel fiscal) perçues l'année précédente.
Le 2° du I modifie les modalités de calcul des potentiels pour tenir compte de la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) prévue à l'article 58 du présent projet de loi de finances et de la réforme de la dotation forfaitaire des communes mise en oeuvre par la loi de finances pour 201525(*).
Ainsi, pour le calcul du potentiel fiscal agrégé, le a) propose de continuer à faire référence aux montants de certaines parts de DGF perçus en 2014 (pour les communes) ou 2015 (pour les EPCI), mais qui seraient désormais indexés. En effet, il n'est plus possible d'identifier les sommes correspondantes perçues l'année précédente, comme c'est actuellement prévu.
Par conséquent, il serait pris en compte, pour le calcul de potentiel fiscal :
- le montant perçu en 2014 par les communes au titre de la compensation de la part « salaires » au sein de la dotation forfaitaire des communes, indexé selon le taux d'évolution de la dotation forfaitaire désormais prévu à l'article L. 2334-7 ;
- le montant perçu, en 2015, par les EPCI au titre de la dotation de compensation des EPCI, indexé selon le taux d'évolution de la DGF des EPCI.
De même, pour la détermination du potentiel financier agrégé, le b) propose de faire référence à la dotation forfaitaire des communes en 2014 (plutôt qu'à la nouvelle dotation forfaitaire des communes), également indexée sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire.
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements qui tirent les conséquences rédactionnelles du report de la réforme de la dotation globale de fonctionnement.
C. RAPPEL DES CRITÈRES DE RÉPARTITION DU PRÉLÈVEMENT ET DU REVERSEMENT AU TITRE DU FPIC
des critères de prélèvement et de reversement au titre du FPIC
CONTRIBUTEURS - critère d'éligibilité
BENEFICIAIRES - critères d'éligibilité
PFIA par habitant > 90 % PFIA moyen par habitant
Effort fiscal supérieur à 0,9 en 2015 et à 1 en 2016
60 % des ensembles intercommunaux classés en fonction d'un indice synthétique
Les communes isolées dont l'indice synthétique est supérieur à l'indice médian
Critères pour le calcul du prélèvement : en fonction d'un indice synthétique multiplié par la population
Critères pour le calcul du reversement : en fonction d'un indice synthétique multiplié par la population
Indice synthétique :
- écart entre le PFIA par habitant et 90 % du PFIA moyen par habitant
- rapport entre le PFIA moyen par habitant et le PFIA par habitant
- écart entre le revenu par habitant et le revenu moyen par habitant
- rapport entre le revenu moyen par habitant et le revenu par habitant
- rapport entre l'effort fiscal et l'effort fiscal moyen
Plafonnement du montant du prélèvement FPIC-FSRIF (par rapport au produit des ressources)
Source : commission des finances du Sénat à partir des articles L. 2336-2 et L. 2336-3 du CGCT
Par ailleurs, pour les communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) dite « cible », le prélèvement est annulé ou minoré.
La DSU « cible »
La dotation de solidarité urbaine bénéficie aux communes de plus de 10 000 habitants et aux communes dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants, en fonction d'un indice synthétique qui prend en compte le potentiel financier par habitant (45 %), la proportion de logements sociaux (15 %), la proportion de bénéficiaires d'aides au logement (30 %) et le revenu par habitant (10 %).
La DSU-cible bénéficie aux 250 premières communes de plus de 10 000 habitants et aux 30 premières communes dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants, classées en fonction de l'indice synthétique précité.
Source : articles L. 2334-17 et L. 2334-18-4 du CGCT
Ainsi, est annulé le prélèvement dû par les 150 premières communes de plus de 10 000 habitants et les 10 premières communes dont la population est comprises entre 5 000 et 9 999 habitants. Est minoré de 50 % le prélèvement dû par les suivantes éligibles à la DSU « cible ».
Dans le cas où la commune est membre d'un EPCI, les montants correspondants sont acquittés par l'EPCI.
Le 3° prévoit que sont exemptées de prélèvement :
- les 250 premières communes de plus de 10 000 habitants ainsi que les 30 premières communes dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants, classées, l'année précédente, en fonction de l'indice synthétique utilisé pour déterminer l'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ; il s'agit des communes bénéficiaires de la DSU dite « cible » ;
- les 2 500 premières communes de moins de 10 000 habitants classées, l'année précédente, en fonction de l'indice synthétique utilisé pour déterminer le bénéfice de la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR) rénovée par l'article 58 du présent projet de loi de finances.
Il s'agit par conséquent d'un élargissement du dispositif qui concernait jusqu'alors une partie seulement des communes percevant la DSU « cible ».
3. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
a) Exonération de prélèvement pour les communes percevant la DSU et dont le potentiel financier par habitant est inférieur au potentiel financier moyen par habitant des communes de leur strate
L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement présenté par Hugues Fourage, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, prévoyant une exonération de prélèvement pour les communes bénéficiaires de la DSU « et dont le potentiel financier par habitant est inférieur au potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant à la même strate démographique ».
Par rapport au dispositif proposé par le Gouvernement, l'exonération pourrait concerner davantage de communes (toutes celles percevant la DSU et non uniquement celles qui bénéficient de la DSU « cible »), à condition qu'elles respectent le critère posé en matière de potentiel financier.
L'Assemblée nationale a également adopté un amendement présenté par Estelle Grelier et plusieurs de ses collègues, malgré l'avis défavorable du Gouvernement, prévoyant que le coût de cette exonération est réparti entre l'EPCI et les communes membres (non exonérées) « au prorata de leur contribution respective au prélèvement ».
b) Mécanisme dérogatoire pour les communes « riches » intégrant un ensemble intercommunal « pauvre »
À l'initiative de François Pupponi et de Razzy Hammadi avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement (et un sous-amendement) prévoyant que si une commune contributrice au FPIC intègre un ensemble intercommunal non contributeur, elle continue à verser le montant de sa contribution initiale à certaines communes de son nouvel EPCI de rattachement, sous la forme d'une dotation de solidarité communautaire. Les communes qui perçoivent cette contribution sont celles qui bénéficient de la DSU « cible » et celles où les logements sociaux représentent 40 % des résidences principales.
4. La position de votre commission des finances
Le dispositif proposé initialement par le Gouvernement permet d'élargir le nombre de communes exonérées d'un prélèvement au titre du FPIC : alors que jusqu'alors, il s'agissait seulement des 180 premières communes classées selon l'indice utilisé pour la répartition de la DSU « cible », la version initiale du présent article prévoyait que 280 communes éligibles à la DSU « cible » pourraient en bénéficier (ainsi que 2 500 communes percevant la troisième fraction de la DSR).
Ce dispositif, qui permet de répondre aux situations de communes particulièrement pauvres situées dans des EPCI plus riches (et contribuant donc au FPIC) a le mérite d'être clair : les communes exonérées de prélèvement au titre du FPIC sont clairement identifiées.
Vos rapporteurs spéciaux considèrent que la proposition de Hugues Fourrage complexifie le dispositif et rend difficilement identifiables les communes concernées par l'exonération. Ils vous proposent d'adopter un amendement qui revient au texte proposé par le Gouvernement.
De plus, vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter un amendement revenant sur le mécanisme proposé par François Pupponi qui revient à figer la contribution due par une commune, quelle que soit son évolution ; dans un contexte de modification des périmètres intercommunaux, une commune contributrice aujourd'hui devrait continuer à verser cette contribution, quelles que soient les caractéristiques du nouvel EPCI auquel elle appartient.
S'il est nécessaire d'exonérer de prélèvement les communes les plus pauvres, en particulier celles qui perçoivent à ce titre des dotations de péréquation, il n'est toutefois pas souhaitable d'ajuster les critères afin de répondre à des situations particulières.
Votre commission des finances, considérant que le dispositif proposé par le Gouvernement ne répond pas suffisamment au problème que rencontrent les communes « pauvres » situées dans des EPCI « riches », et vous propose d'adopter un amendement d'appel qui prévoit d'exonérer de prélèvement les communes qui, si elles étaient isolées, bénéficieraient du FPIC.
D. LES RÈGLES DE MAJORITÉ
Il existe trois répartitions du prélèvement et du reversement au titre du FPIC :
- la répartition de droit commun :
o en fonction du coefficient d'intégration fiscale (CIF) entre l'EPCI et les communes membres ;
o puis entre les communes membres en fonction de leur potentiel financier par habitant respectif.
- la répartition dérogatoire « encadrée », décidée à la majorité des deux tiers de l'EPCI, avant le 30 juin de l'année de répartition :
o en fonction du CIF entre l'EPCI et les communes membres ;
o puis entre les communes membres en fonction de leur population, de l'écart de revenu par habitant, du potentiel fiscal ou financier et « d'autres critères de ressources ou de charges qui peuvent être choisis » ; cette répartition dérogatoire est encadrée, car elle ne peut avoir pour effet de majorer de plus de 30 % la contribution (ou de minorer de plus de 30 % l'attribution) d'une commune par rapport à la répartition de droit commun.
- la répartition libre, décidée à la majorité des deux tiers de l'organe délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux des communes membres (toutes les délibérations devant être prises avant le 30 juin de l'année de répartition).
2. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
a) Encadrement des délais de délibérations des EPCI et des communes
À l'initiative de Christine Pires-Beaune et de Hugues Fourrage, respectivement rapporteure spéciale au nom de la commission des finances et rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, et avec l'avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que pour la répartition libre du FPIC, l'EPCI disposerait d'un délai de deux mois à compter de la notification pour délibérer (au lieu de devoir respecter la date fixe du 30 juin, qui est considéré comme un délai trop court). En outre, les conseils municipaux auraient un mois pour se prononcer sur la délibération de l'EPCI ; à défaut, le conseil municipal est « réputé avoir approuvé la délibération ». Ces deux mécanismes qui encadrent les délais visent à favoriser l'utilisation de la répartition libre.
b) Modifications des règles de majorité
Toujours avec l'avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement présenté par François Pupponi, qui a prévu de modifier les règles de majorité de la répartition libre, en remplaçant la majorité des deux tiers de l'EPCI et l'ensemble des conseils municipaux par « au moins deux tiers des conseils municipaux des communes membres représentant au moins 50 % de la population de l'ensemble intercommunal ou par au moins 50 % des communes membres représentant au moins deux tiers de la population de l'ensemble intercommunal ».
En outre, et également avec l'avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements présentés par Estelle Grelier qui proposent de pouvoir déroger à la règle d'encadrement (plus ou moins 30 %) de la répartition dérogatoire. Par conséquent, il serait possible de s'éloigner de plus de 30 % de la règle de droit commun pour réduire le prélèvement de communes considérées comme « pauvres » ou pour diminuer le reversement perçu par des communes considérées comme « riches ». Plus précisément, un EPCI pourrait, à la majorité des deux tiers, décider d'une répartition des prélèvements entre communes qui s'éloigne de plus de 30 % de la répartition de droit commun si :
- sont exonérées de prélèvement une ou plusieurs communes dont le potentiel financier par habitant est inférieur de plus de 20 % au potentiel financer moyen du groupement ;
- si le prélèvement est réparti entre communes membres « notamment en fonction du revenu médian par habitant » ;
- ou « notamment en fonction de leur population corrigée par le coefficient logarithmique » ;
- si l'attribution « revenant à une ou plusieurs communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur de plus de 25 % au potentiel financier par habitant moyen du groupement » est diminuée ou minorée. Les montants ainsi libérés seraient répartis entre les autres communes membres et l'EPCI « au prorata des montants financiers respectifs qui leur reviennent au titre du reversement ».
Vos rapporteurs spéciaux partagent le constat fait par l'Assemblée nationale, selon lequel le délai (avant le 30 juin de l'année de répartition) est trop court pour permettre aux EPCI et aux communes de délibérer. Aussi, ils souscrivent à l'idée de laisser deux mois aux EPCI pour délibérer à compter de la notification et un mois pour les conseils municipaux - le défaut d'accord valant acceptation.
Toutefois, considérant qu'il faut désormais laisser aux élus locaux le temps de s'approprier les règles de majorité, ils sont défavorables à la règle de double majorité introduite à l'initiative de François Pupponi à l'Assemblée nationale.
Aussi, vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter un amendement.
De même, ils considèrent qu'il n'est pas opportun de créer des « dérogations à la dérogation », comme l'a proposé Estelle Grelier : il n'est pas utile de complexifier à outrance le système ; en outre, si la répartition dérogatoire n'est pas suffisamment souple aux yeux de certains, il est possible de recourir à la répartition libre. Enfin, ils rappellent que la répartition dérogatoire doit être encadrée dans la mesure où elle est décidée à la majorité des deux tiers de l'organe délibérant de l'EPCI seulement, sans aucune consultation des communes. Un amendement proposé par vos rapporteurs spéciaux supprime ces dispositions introduites à l'Assemblée nationale.
Par ailleurs, dans le cadre de la répartition dite dérogatoire, seule la répartition entre les communes peut déroger au droit commun : la répartition entre les communes, d'une part et l'EPCI, d'autre part, est nécessaire opérée en fonction du coefficient d'intégration fiscale (CIF).
Vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter un amendement visant à ouvrir la possibilité de déroger à cette règle, sans pouvoir toutefois s'en écarter de plus de 30 % afin de permettre une gestion plus souple du FPIC, sans toutefois remettre en cause les intérêts des communes.
II. LE FONDS DE SOLIDARITÉ DES COMMUNES DE LA RÉGION D'ÎLE-DE-FRANCE
Le fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF) a été créé dès 1991 ; il « contribue à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines d'Île-de-France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales suffisantes26(*) ».
La loi de finances pour 201227(*) a fixé28(*) l'augmentation progressive du montant du FSRIF entre 2012 et 2015 :
Augmentation du FSRIF
Source : article L. 2531-13 du CGCT
Le 4° prévoit qu'à compter de 2015, les ressources du FSRIF s'élèvent à 270 millions d'euros : il s'agit donc de prévoir une reconduction, sauf mesure législative contraire, de ce même montant chaque année.
À l'initiative de François Pupponi et de Marc Goua et malgré un avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement portant à 290 millions d'euros le montant du FSRIF à partir de 2016.
Comme pour le FPIC, votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement prévoyant que le montant du FSRIF est gelé à son niveau de 2015, soit 270 millions d'euros - comme le proposait le Gouvernement.
III. LE FONDS DE PÉRÉQUATION DES RECETTES FISCALES DES RÉGIONS
Dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, un fonds régional de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) a été créé29(*), assez largement modifié par la loi de finances pour 201330(*).
Il s'agit, chaque année, de comparer les ressources fiscales31(*) perçues par chaque région l'année précédant la répartition du fonds avec les ressources perçues en 2011 pour déterminer les régions contributrices et bénéficiaires.
Le 5° prévoit qu'à partir de 2016, les ressources perçues en 2011 correspondent, pour chaque nouvelle région, à « la somme de ces ressources perçues en 2011 par les régions du regroupement desquelles est issue la région ».
De même, pour la répartition de 2016, les ressources « perçues l'année précédant la répartition », correspondent à la « somme de ces ressources perçues en 2014 par les régions du regroupement desquelles est issue la région ».
Votre commission des finances prend acte de cette modification permettant de tenir compte de la nouvelle carte régionale.
ARTICLE 61 bis [nouveau]
Délibération concordante des conseils municipaux concernés
pour réviser le montant de l'attribution de compensation
et les conditions de sa révision
. Commentaire : le présent article prévoit que, pour réviser librement les attributions de compensation, seules les communes concernées par la révision devront se prononcer.
Jusqu'en 2015, dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, il était prévu que « le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par le conseil communautaire statuant à l'unanimité, en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges32(*) ».
La loi de finances rectificative pour 201433(*) a prévu le montant de l'attribution de compensation peut être révisé par « délibérations concordances du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres ».
Selon le Gouvernement, « depuis l'entrée en vigueur de ces nouvelles conditions, la révision libre est devenue quasiment impossible à mettre en oeuvre34(*) ».
À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant un assouplissement de la règle de majorité : seuls les conseils municipaux des communes membres concernées par la révision devraient se prononcer favorablement. Selon l'objet de l'amendement du Gouvernement, « il est proposé de préserver l'économie d'ensemble des ajustements opérés l'an passé, mais de préciser que la révision peut s'opérer dès lors qu'elle recueille l'accord des seules communes membres concernées par la révision. Ainsi, les communes qui ne sont pas intéressées à la révision de ces attributions ne pourront bloquer les ajustements souhaités par les communes concernées ».
Vos rapporteurs spéciaux sont favorables à cette modification, qui permettra aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui le souhaitent, de réviser les attributions de compensation pour accompagner la vie de l'intercommunalité.
Sous réserve de l'adoption d'un amendement rectifiant une erreur de référence, votre commission des finances vous propose d'adopter le présent article.
ARTICLE 61 ter [nouveau]
Délai d'un mois pour que le conseil municipal se prononce
sur une révision des attributions de compensation
. Commentaire : le présent article prévoit que le conseil municipal disposera d'un délai d'un mois à compter de la notification de la délibération de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pour se prononcer sur la réduction ou la révision des attributions de compensation (AC). À défaut, le conseil municipal est réputé avoir approuvé la délibération de l'EPCI.
Toute révision des attributions de compensation nécessite une délibération des conseils municipaux : c'est le cas pour une réduction (1° du V de l'article 1609 nonies C), pour la fixation de son montant et ses modalités de révision (1° bis du V du même article) ou pour la diminution des AC d'une partie des communes membres « lorsque les communes concernées disposent d'un potentiel financier par habitant supérieur de plus de 20 % au potentiel financier par habitant moyen de l'ensemble des communes membres » (7° du V de l'article précité).
À l'initiative de Hugues Fourage, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois et avec un avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a proposé d'enserrer la décision des conseils municipaux dans un délai d'un mois.
Le défaut de délibération vaudrait accord tacite des communes.
Vos rapporteurs spéciaux sont favorables à ces assouplissements des modalités de fixation des attributions de compensation.
ARTICLE 61 quater [nouveau]
Règles de majorité qualifiée pour mettre en place
une dotation de solidarité communautaire
. Commentaire : le présent article vise à clarifier les règles de majorité qualifiée pour mettre en place une dotation de solidarité communautaire.
Le VI de l'article 1609 nonies C du code général des impôts prévoit que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) - hors communautés urbaines ou métropoles - peuvent instituer une dotation de solidarité communautaire, dont le principe et les critères de répartition sont fixés par le conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers.
Adopté à l'initiative de notre collègue Estelle Grelier, le présent article vise à préciser qu'il s'agit de la majorité des deux tiers des suffrages exprimés.
Cet article devrait permettre de s'assurer que c'est bien cette interprétation de la loi qui sera appliquée sur tout le territoire, comme ce devrait être le cas.
ARTICLE 61 quinquies [nouveau]
(Art. L. 331-2 du code de l'urbanisme)
Précision concernant la perception de la taxe d'aménagement
par les métropoles
. Commentaire : le présent article prévoit de préciser que les métropoles bénéficient, de plein droit, à la part locale de la taxe d'aménagement.
L'article L. 331-2 du code de l'urbanisme prévoit que la part intercommunale de la taxe d'aménagement est instituée « de plein droit dans les communautés urbaines et la métropole de Lyon, sauf renonciation expresse ».
Les autres établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme à la place des communes (et avec leur accord) peuvent également l'instituer.
Par ailleurs, il est prévu que les recettes perçues par les communautés urbaines sont également perçues par les métropoles (article L. 5217-11 du code général des collectivités territoriales) au titre desquelles figure la part locale de la taxe d'aménagement. Par conséquent, les métropoles, qui perçoivent les mêmes recettes que les communautés urbaines, bénéficient de la part locale de la taxe d'aménagement.
À l'initiative d'Estelle Grelier et plusieurs de ses collègues et avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui précise, dans le code de l'urbanisme, que les métropoles peuvent bien bénéficier de la part locale de la taxe d'aménagement.
Cet précision contribue à l'intelligibilité de la loi et permet de faire apparaître clairement que les métropoles perçoivent de plein droit la part locale de la taxe d'aménagement.
(Art. 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)
Abaissement du plafond de cotisation au
. Commentaire : le présent article prévoit l'abaissement du taux maximum de cotisation obligatoire versée par les collectivités territoriales au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).
A. LES MISSIONS DU CENTRE NATIONAL DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
Aux termes des articles 12 et 12-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale35(*), le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est un établissement public administratif dont la mission principale consiste à proposer aux agents des collectivités territoriales des formations tout au long de leur carrière professionnelle.
L'article 11 de la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi du 26 janvier 198436(*) précitée prévoit que le CNFPT est notamment chargé de définir les orientations générales de la formation professionnelle des agents de la fonction publique territoriale et de mettre en place des programmes de formation relatifs notamment à :
- la préparation aux concours d'accès et examens professionnels de la fonction publique territoriale ;
- la formation continue dispensée en cours de carrière, soit en relation avec les fonctions exercées, soit en vue d'accéder à un nouveau corps, à un nouveau grade ou à un nouvel emploi ;
- la formation personnelle des agents de la fonction publique territoriale suivie à leur initiative.
Il est également chargé de la mise en oeuvre des procédures de reconnaissance de l'expérience professionnelle. Il assure, à ce titre, un accompagnement à la validation des acquis de l'expérience (VAE) et organise la reconnaissance de l'équivalence des diplômes (RED).
Le CNFPT est en outre responsable de l'organisation des concours de certains cadres d'emplois de catégorie A : administrateurs territoriaux, ingénieurs en chef, conservateurs du patrimoine et conservateurs de bibliothèques.
Enfin, le centre assure la publicité des créations et vacances de ces emplois qui doivent lui être transmises par les centres de gestion ainsi que la gestion de la bourse nationale des emplois et accompagne les fonctionnaires pris en charge.
B. UN FINANCEMENT REPOSANT POUR L'ESSENTIEL SUR UNE COTISATION OBLIGATOIRE DES COLLECTIVITÉS
L'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984 précité prévoit que les ressources du CNFPT sont notamment constituées par une cotisation obligatoire versée par les collectivités territoriales, les produits des prestations de service et les subventions qui lui sont accordées.
Le taux de la cotisation obligatoire, qui ne peut excéder 1 %, est voté par le conseil d'administration du centre. Son montant est assis sur la masse des rémunérations versées aux agents relevant de la collectivité. En 2013, le montant de la cotisation s'élevait à 339 millions d'euros pour un budget total de 392 millions d'euros (86,47 %).
Comme le rappelle l'évaluation préalable du présent article, le taux de la cotisation obligatoire est presque systématiquement fixé au niveau maximum autorisé par la loi.
Le 1 du présent article vise à diminuer de 20 % le taux plafond de la cotisation obligatoire fixé à l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984 précitée qui passerait ainsi de 1 % à 0,8 %.
Contrairement à la précision introduite par l'article 38 de la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 201137(*) qui avait inséré un alinéa 11 à l'article 12-2 précité, modifié par l'article 45 de la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 201238(*), prévoyant que le taux de la cotisation ne pouvait excéder 0,9 % pour l'exercice 2012, la mesure proposée par le présent article a vocation à être pérenne.
Le 2 du présent article vise à supprimer l'alinéa 11 précité devenu sans objet.
L'Assemblée nationale a adopté un deux amendements identiques de suppression de cet article, déposés par la rapporteure spéciale de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » Christine Pirès Beaune, et co-signé par la rapporteure générale Valérie Rabault ainsi que par notre collègue député Hugues Fourage, avec un avis défavorable du Gouvernement.
L'Assemblée nationale a donc décidé de maintenir le taux plafond de cotisation au CNFPT à 1 %, estimant que la baisse de ce taux « n'aboutirait pas à une baisse nette de charge pour les collectivités, les dépenses de formation du CNFPT étant d'ores et déjà engagées pour 2016 et le CNFPT se voyant dans l'obligation de facturer ses prestations aux collectivités ».
A. LES TERGIVERSATIONS DU GOUVERNEMENT SUR LE TAUX DE COTISATION AU CNFPT
Suite au rapport public annuel 2011 de la Cour des comptes, qui avait souligné qu' « au vu des résultats de ces dernières années et des réserves accumulées, le législateur pourrait réduire le taux plafond, fût-ce à titre temporaire, à 0,9 % par exemple »39(*), l'article 38 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances pour 2011 avait abaissé à 0,9 % le taux plafond de la cotisation obligatoire pour les exercices 2012 et 2013.
Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificatives pour 201240(*), le Gouvernement avait proposé par amendement le rétablissement du taux plafond de la cotisation à 1 % à compter du 1er janvier 2013. Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale de l'époque, Christian Eckert, avait donné un avis favorable à cet amendement, déclarant en séance : « Je me réjouis que le Gouvernement ait présenté cet amendement. J'aurais souhaité en présenter moi-même un de ce type, mais j'étais victime de l'article 40 puisque la mesure alourdit globalement une charge publique et je ne pouvais pas trouver un gage puisqu'il ne s'agit pas du budget de l'État. J'y suis évidemment très favorable, comme l'étaient toutes les associations d'élus et les organisations syndicales »41(*).
Le Gouvernement a finalement décidé dans le cadre du présent projet de loi de finances d'abaisser de façon pérenne le taux plafond de cotisation de 20 %, pour atteindre 0,8 %. Pour justifier ce choix, l'étude d'impact annexée au projet de loi indique que « la situation financière du CNFPT est structurellement favorable, avec un résultat cumulé de + 55 millions d'euros en 2013, à mettre en regard d'une produit de la cotisation obligatoire de 339 millions d'euros et d'un budget total de 392 millions d'euros, dont 45 millions de recettes issues de formations payantes ». Cette mesure se traduirait par une réduction de la charge pour les employeurs territoriaux de l'ordre de 68 millions d'euros.
D'après le Gouvernement, le budget du CNFPT étant structurellement excédentaire, cette diminution du taux de cotisation n'aurait aucun effet sur l'offre de formation et viendrait uniquement résorber l'excédent dégagé.
Le conseil d'administration du CNFPT, dans une motion adoptée le 30 septembre 2015, a fortement critiqué cette baisse, qui « représenterait une perte annuelle de recettes pour l'établissement public estimée à 70 millions d'euros, soit près de 50 % de son budget affecté aux dépenses de formation, hors charges fixes », et a demandé le rétablissement du taux de cotisation à 1 %.
Dans une lettre adressée au président du CNFPT du 13 octobre 2015, la ministre de la décentralisation et de la fonction publique Marylise Lebranchu a finalement proposé de limiter la baisse du taux de cotisation à 0,9 %.
B. LE CNFPT POURRAIT CONTRIBUER À L'EFFORT DE REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS SANS DÉGRADER SON OFFRE DE FORMATION
La Cour des comptes a préconisé, à plusieurs reprises, de diminuer le plafond du taux de cotisation au CNFPT, jugeant que l'établissement dégageait chaque année un excédent de fonctionnement et bénéficiait de réserves cumulées importantes.
Dans son rapport d'observations définitives de mai 201542(*), la Cour des comptes indique que le CNFPT « pourrait, sans réduire sa qualité de service, contribuer à la réduction des déficits publics ». Elle souligne que le CNFPT dégage chaque année un excédent de fonctionnement, et que ses dépenses de fonctionnement ont augmenté de 14,6 % entre 2007 et 2013, en raison principalement d'une hausse des charges de structure et d'une masse salariale non maîtrisée - le coût salarial global représentait 35,8 % de la cotisation en 2013, contre 34,1 % en 2009.
D'après l'étude d'impact annexée au présent projet de loi de finances, le CNFPT bénéficiait de réserves accumulées de 55 millions d'euros en 2013.
La Cour des comptes indique également que lors de la baisse du taux plafond de cotisation à 0,9 % en 2012, le CNFPT « s'est abstrait de l'effort structurel qu'on attendait de lui », et a diminué ses dépenses de formation de 26 millions d'euros et augmenté ses ressources issues des formations payantes plutôt que de réaliser des économies de gestion.
Au vu de ces différents éléments, votre commission des finances propose de réduire le plafond du taux de cotisation obligatoire des collectivités territoriales au CNFPT de 1 % à 0,8 %, comme le proposait initialement le Gouvernement. Une telle mesure permettrait d'associer le CNFPT à l'effort de redressement des comptes publics sans dégrader son offre de formation. Une telle baisse permettrait en outre de restituer 68 millions d'euros aux collectivités territoriales.
Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article.
ARTICLE 62 bis ([nouveau]
(Art. L. 1614-10 du code général des collectivités territoriales)
Financement de l'extension des horaires d'ouverture
. Commentaire : le présent article vise à permettre le financement par la dotation générale de décentralisation (DGD) de l'extension ou de l'évolution des horaires d'ouverture des bibliothèques municipales et départementales de prêt.
L'État participe au financement de la construction, de l'équipement et du fonctionnement des bibliothèques municipales et à l'équipement des bibliothèques départementales de prêt à travers un concours particulier au sein de la dotation générale de décentralisation (DGD).
En vertu de l'article L. 1614-10 du code général des collectivités territoriales, ce concours permet d'attribuer des subventions aux collectivités territoriales pour leurs dépenses d'investissement ou de fonctionnement non pérennes, afin notamment de moderniser leurs équipements. En revanche, il ne peut pas financer les dépenses de fonctionnement de ces équipements, comme les frais de rémunération des personnels ou les dépenses d'entretien.
Ce concours comprend deux fractions :
- une première fraction (85 % de l'enveloppe) dédiée au financement des investissements et des dépenses de fonctionnement non pérenne ;
- une seconde fraction (15 % de l'enveloppe) mobilisée pour les projets d'intérêt régional ou national permettant le développement les actions de coopération avec des organismes du livre et de la lecture.
Les crédits du concours particulier relatif aux bibliothèques, inscrits au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », s'élèvent à 80,4 millions d'euros pour l'année 2016.
Le présent article a été adopté à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission.
Il modifie l'article L. 1614-10 afin de permettre que la première fraction du concours particulier relatif aux bibliothèques au sein de la dotation générale de décentralisation (DGD) puisse prendre en charge les projets d'extension ou d'évolution des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques.
Le rapport de notre collègue Sénatrice Sylvie Robert sur l'adaptation et l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques43(*) a souligné la nécessité d'adapter ces horaires afin de prendre en compte les nouveaux temps des usagers.
D'après les données de l'Observatoire de la lecture publique, les bibliothèques étaient ouvertes en moyenne 4 heures par jour en 2013 et 3,5 jours par semaine, avec de grandes disparités selon les territoires44(*). 47 % des bibliothèques étaient ouvertes moins de 12 heures par semaine et seules 6 % étaient ouvertes 30 heures ou plus par semaine.
En ce qu'il permet de financer les projets d'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques municipales et départementales de prêt par le concours financier particulier relatif aux bibliothèques au sein de la DGD, le présent article va dans le sens d'un accroissement de l'accessibilité de ces équipements, en tenant compte de l'évolution des rythmes de vie de la population.
ARTICLE 62 ter ([nouveau]
(Art. L. 2335-15 du code général des collectivités territoriales)
Prorogation du fonds d'aide pour le relogement d'urgence
. Commentaire : le présent article vise à proroger pour cinq ans le fonds d'aide pour le relogement d'urgence (FARU)
Le fonds d'aide pour le relogement d'urgence (FARU) a été créé par la loi de finances pour 200645(*), pour une durée initiale de cinq ans, afin d'apporter un financement aux communes, aux établissements publics locaux compétents, ou aux groupements d'intérêt public compétents pour assurer l'hébergement d'urgence ou le relogement temporaire, dans la limite de six mois, de personnes occupant des locaux qui présentent un danger pour leur santé ou leur sécurité. Cette aide peut aussi bénéficier aux communes afin de réaliser des travaux interdisant l'accès à ces locaux.
Ce financement ne peut intervenir qu'à la suite d'une mesure de police prise, le cas échéant par le maire ou par le préfet. L'article L. 2335-15 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le taux de subvention ne peut être inférieur à 50 % du montant prévisionnel de la dépense subventionnable ». La circulaire du 3 mai 2012 relative au FARU précise que le taux de subvention applicable est de 75 % pour l'ensemble des dépenses indemnisables, sauf s'agissant des situations de péril ou de danger sans responsabilité du propriétaire qui bénéficient d'un taux de prise en charge de 100 %.
Le FARU a été prorogé jusqu'en 2015, par la loi de finances pour 201146(*).
Il vise à proroger le FARU de cinq ans supplémentaires, soit jusqu'en 2020, et remplace pour cela la date d'extinction de ce fonds prévue à l'article L. 2335-15 du code général des collectivités territoriales.
Le fonds d'aide pour le relogement d'urgence (FARU) permet d'aider financièrement les collectivités qui sont tenues d'assurer l'hébergement ou le relogement des occupants d'un habitat insalubre ou en péril, ou qui réalisent des travaux interdisant l'accès à des locaux dangereux.
Il apporte une aide utile aux commune, qui couvre tout ou partie des frais engagés. Il est à ce titre judicieux de prévoir sa prorogation.
ARTICLE 62 quater [nouveau]
(Art. 3 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010
de finances rectificative pour 2010)
Prolongation de deux ans du fonds d'amorçage en faveur des communes ou de leurs groupements faisant l'acquisition des équipements nécessaires à l'utilisation du procès-verbal électronique
Commentaire : le présent article prolonge de deux ans ce fonds d'amorçage créé en 2011.
IV. LE DROIT EXISTANT
La loi de finances rectificative pour 201047(*) a prévu la création d'un fonds d'amorçage destiné aux communes ou leurs groupements faisant l'acquisition des équipements nécessaires à l'utilisation du procès-verbal électronique.
Ce fonds est doté de 7,5 millions d'euros et les bénéficiaires peuvent percevoir une participation financière « à concurrence de 50 % de la dépense, dans la limite de 500 euros par terminal et des crédits du fonds disponibles ».
Initialement fixée à trois ans, la durée de vie du fonds a été prolongée deux années supplémentaires en 201348(*). Il devait donc s'éteindre le 31 décembre 2015.
V. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le Gouvernement a présenté un amendement prolongeant le fonds de deux années supplémentaires, soit jusqu'au 1er janvier 2018.
VI. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances se félicite de la prolongation de ce dispositif de soutien aux collectivités qui souhaitent s'engager dans la dématérialisation des procès-verbaux.
* 2 Christine Pires Beaune et Jean Germain, Pour une dotation globale de fonctionnement équitable et transparente : osons la réforme, 15 juillet 2015.
* 3 Pour plus de détail, voir le commentaire de l'article 58 quater.
* 4 Séance du 3 novembre 2015.
* 5 Les métropoles du Grand Paris et d'Aix-Marseille-Provence ne sont pas prises en compte étant donné leurs fortes particularités.
* 6 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 7 Pour plus de détail, voir le commentaire de l'article 58 quater.
* 8 Article 10 de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.
* 9 Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement.
* 10 Article L. 2334-40 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
* 11 Article L. 5218-1 du code général des collectivités territoriales.
* 12 Conformément à l'article L. 2336-3 du code général des collectivités territoriales, sont contributeurs au fonds national de péréquation des ressources communales et intercommunales (FPIC) les ensembles intercommunaux ou les communes isolées dont le potentiel financier agrégé par habitant est supérieur à 0,9 fois le potentiel financier agrégé par habitant moyen constaté au niveau national.
* 13 Article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 14 Selon le b) du 1 du G de l'article précité.
* 15 Voir notamment le rapport d'Albéric de Montgolfier, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (rapport n° 55, 2014-2015) (page 61).
* 16 La banque postale, Les finances locales : tendances 2015 et perspectives, novembre 2015.
* 17 Voir le commentaire des crédits de la mission.
* 18 Article 110 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.
* 19 Article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
* 20 Article 48 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 21 Article 58 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
* 22 Article L. 1613-7 du CGCT.
* 23 Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.
* 24 Article L. 2336-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
* 25 Article 107 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 26 Article L. 2531-12 du CGCT.
* 27 Article 145 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
* 28 Article L. 2531-13 du CGCT.
* 29 Article 124 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 30 Article 113 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.
* 31 Il s'agit de la CVAE, de certaines impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER), du prélèvement ou du reversement au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) régional et de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP).
* 32 1° bis du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts (CGI).
* 33 Article 34 de la loi n
* 34 Objet de l'amendement II-1124 du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale.
* 35 Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
* 36 Loi n° 84-594 du 12 juillet 1984.
* 37 Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011.
* 38 Loi n° 2012-958 du 16 août 2012.
* 39 Insertion au rapport public annuel de la Cour des comptes sur le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), février 2011.
* 40 Article 32 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.
* 41 Assemblée nationale, Séance du jeudi 19 juillet 2012, Session extraordinaire de 2011-2012.
* 42 Cour des comptes, rapport d'observations définitives sur le Centre national sur la fonction publique territoriale (CNFPT).
* 43 Rapport de Sylvie Robert sur l'adaptation et l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques publiques, août 2015.
* 44 Observatoire de la lecture publique, Synthèse des données d'activité 2013 des bibliothèques municipales et intercommunales.
* 45 Article 39 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 46 Article 56 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 47 Article 3 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.
* 48 Article 143 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

References: art. 67
 l'article 1388
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 10
 l'article 58
 l'article 40

L'article 14
 l'article 55

L'article 10
 l'article 44

L'article 59
 l'article 59
 l'article 59

L'article 32
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 1609
 l'article 1609

L'article 11

L'article 12
 l'article 12
 l'article 38
 l'article 12
 l'article 45
 l'article 38
 l'article 40
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 1609