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Timestamp: 2013-05-21 00:56:06+00:00

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La conduite de la politique de mobilité urbaine par les syndicats
search	You are here: in the research plan: 2. Question sections for Case studies of each city 2.2 Questions about processes and features to observe 2.2.1 Global analysis of all observed processes La conduite de la politique de mobilité urbaine par les syndicats
Published on Saturday, 28 January 2012 19:53	Written by Buenos Aires	La conduite de la politique de mobilité urbaine par les syndicats
Andrés Borthagaray y Andrea Gutierrez
In Buenos Aires, unions have always been a strong actor in public policy; however, in recent years, transportation unions have become particularly significant. The Confederación General del Trabajo (CGT) is the only federation with legal status that grants itself jurisdiction over the management of social security due to the Argentine law that legally acknowledges only one union per branch. Regardless of changes in policy, it has remained powerful during the last half century. Furthermore, unions related to transportation have a strong influence in the CGT. They have succeeded in electing the head of both the truck drivers’ union and the Confederación Argentina de Trabajadores del Transporte (CATT) as the leader of the CGT, which was historically run by industrial unions.
One interesting case concerns bus transportation policy. For sixty years, the bus network was quite organized, relatively affordable and operating without public subsidies. The loss of industrial jobs on one hand and increased access to private cars on the other led to both a decline in passenger numbers and increased traffic congestion.
In addition, during the 1990s, railway services improved briefly and attracted a higher modal share of passengers. This competition was reinforced by informal services. Therefore, even though bus fare reached a historical peak of US$ 0.75, the situation led bus operators to complain of strained finances. With the crisis of 2001/2002, user incomes remained stagnant, while bus-operating costs increased due to the variation of exchange rates; thus, the subsequent devaluation of the peso was addressed with a system of subsidies, meant to ease the blow of the crisis both for the passengers and the bus operators and employees. This system has continued up until today, even as average incomes in most households have increased and the relationship between service providers, governments and trade unions has changed. Therefore, while at first 100% of the revenues were covered by passenger fares, today it is only 25% and 75% is supported by a federal subsidy (according to various studies and expert interviews). After the economic crisis subsided, there were a series of collective bargaining agreements between UTA (Union Tranviarios Automotor) and the privately owned transportation service providers. The outcome of those bargains induced improvements in working conditions, training, social welfare coverage and wage increases. However, decision-making in the mobility sector remained quite controversial. Specific and short-term issues were more important than long-term mobility challenges. There have also been initiatives from the union leaders such as the proposed creation of a Ministry of Transportation that would determine the terms of the sector’s policy and enhance state intervention in the planning and regulation of the sector. Public authorities strengthened their interventions, but within the existing institutional framework. Additionally, there is a controversy over the highly dominant modal share of freight transported by truck (over 90%) rather than by train. But the question is how do these issues relate to the logic behind decision-making?
This question is developed in the case of transportation subsidies in Buenos Aires. More specifically, while subsidizing public transportation is not contested in principle, the amounts that have accumulated due to these policies are increasingly difficult to sustain economically and politically. In fact, the metropolitan area of Buenos Aires has a higher subsidy level per ticket than other regions in the country. Some new adopted measures provide improvements for users while responding to these financial tensions: exclusive, dedicated lanes make the service more attractive, electronic payment systems (SUBE) eliminate the need for coins and improve information about the service and their users, and the transfer of federal authority over public transport services to the city. What had been a closed conversation between experts and stakeholders, has finally incited public debate. Today, it has become a significant issue in Argentine society.
La participación sindical en las políticas de movilidad en Buenos Aires (2003-2011)
Ruth Felder[1]
El trabajo revisa la incidencia de los sindicatos de trabajadores del transporte en las políticas de movilidad en el área metropolitana de Buenos Aires. Esta revisión supone tener en cuenta la problemática sectorial, la arquitectura institucional (tratadas fundamentalmente en los otros trabajos) y la dinámica de la acción sindical en el marco de las transformaciones económicas e institucionales ocurridas en la Argentina desde el inicio de la década pasada. A partir de estas premisas, el trabajo presta atención a las instancias formales e informales de incidencia de los sindicatos en la formulación e implementación de políticas sectoriales y las opiniones de representantes sindicales y de otros actores involucrados acerca de esta incidencia.
Lo que sigue es producto de un trabajo de investigación exploratorio que identifica las instancias formales e informales de diálogo, consulta y negociación entre instancias estatales involucradas en las políticas de movilidad y sindicatos del sector. También caracteriza las modalidades de acción sindical que buscan incidir en dichas políticas y recaba opiniones de distintos actores respecto de estas modalidades y de las posibilidades de institucionalización de la participación sindical. Con este propósito, se han realizado entrevistas en profundidad a representantes de los conductores ferroviarios agrupados en La Fraternidad, de los trabajadores del subterráneo y premetro agrupados en la recientemente creada Asociación Gremial de Trabajadores del Subterráneo y Premetro (AGTSyP), de los trabajadores del autotransporte de pasajeros y de otra porción de los trabajadores de subterráneos y premetro agrupados en la Unión Tranviarios Automotor (UTA) y del Sindicato de Peones de Taxis (SPT). Además se entrevistó a varios informantes clave que se desempeñan en la administración pública, empresas del sector y a estudiosos del tema.[2] A partir de estas entrevistas, se han reconocido aspectos centrales de acción y preocupación sindical y tomas de posición frente a éstos, así como acuerdos y desacuerdos entre actores sindicales y otros actores involucrados.
En la primera parte del trabajo se presentan de manera sucinta algunos debates sobre la participación en las políticas estatales, situándolos en el contexto de las reformas estructurales en las que ésta adquirió relevancia. Se plantean también interrogantes acerca de la participación en el nuevo escenario histórico abierto a partir de la crisis de las reformas y los cuestionamientos a las estrategias y argumentos acerca de la retirada del estado en la Argentina. De modo similar, se revisan algunos aspectos clave de la acción sindical en ambas etapas históricas. Esta primera parte del trabajo se completa con una definición de las políticas estatales que destacan el carácter político (más que exclusivamente técnico) de los procesos de formulación e implementación de políticas cuyo fin es iluminar el análisis de la participación de actores no estatales en las decisiones y acciones orientadas a la resolución colectiva de problemas.[3]
La segunda parte del trabajo presenta los hallazgos obtenidos a partir de las entrevistas a representantes sindicales, funcionarios, personal jerárquico de empresas y especialistas y de información proveniente de fuentes de datos secundarias. En primer lugar se hace una caracterización de los cambios ocurridos a partir de 2003 y el nuevo escenario que se configuró para la acción de los sindicatos. A renglón seguido se resumen las visiones generales de los sindicatos y de otros actores involucrados en las políticas de movilidad respecto de la participación sindical en las mismas. Esta visión general se desagrega en los apartados que siguen en los que se presta atención a las instancias formales e informales en las que los sindicatos inciden o intentan incidir, a las preocupaciones que los representantes de estos sindicatos llevan a estas instancias y a los alcances y limitaciones que a juicio de distintos actores involucrados tienen las modalidades vigentes y/o posibles de incidencia sindical en las políticas.[4]
La transformación del estado y la participación en las políticas estatales.
Luego de los procesos de transición a la democracia y de las profundas crisis económicas que experimentaron varios países latinoamericanos hacia fines del siglo XX, entre ellos la Argentina, la necesidad de transformar la configuración y las funciones del estado pasó a ocupar un lugar privilegiado en la agenda de cuestiones socialmente vigentes. Esta agenda fue parte de corrientes globales de cambio estructural de las economías, de reformulación de las relaciones entre los estados, los actores económicos y los ciudadanos y de revalorización de la sociedad civil. En este marco, se plantearon problemas relativos a la eficiencia y eficacia de la gestión estatal y a la distancia entre la administración pública y la sociedad. Una expresión de planteos y de las políticas asociadas con éstos fue la llamada ‘retirada del estado’ que proponía transferir responsabilidades y tareas del estado al mercado y a la sociedad civil. Dicha transferencia se justificó tanto en la necesidad de reducir el ‘exceso’ de intervención estatal que, según los defensores de estas estrategias, ponía obstáculos a la iniciativa privada y, más generalmente, al desarrollo. También se planteó la necesidad de modernizar la gestión, abandonando las formas burocráticas tradicionales mediante las cuales funcionarios técnicamente calificados pero sin responsabilidad directa frente a los ciudadanos asumían la responsabilidad de planificar y ejecutar la acción del estado (Jenkins & Gray, 1994). Esta necesidad se basó en el supuesto de que los funcionarios que toman decisiones públicas no necesariamente se guían por el interés general (Przeworski, 2007). En esta línea, se planteó que el estado y las políticas estatales deben adecuarse a las demandas sociales en lugar de limitarse a reproducir las inercias administrativas (Borja, 2002).
En estrecha relación con esta última preocupación es que adquirió relevancia la creación de instancias y mecanismos de participación de actores no estatales en la gestión. Se ha planteado que el involucramiento de estos actores permite ajustar las políticas estatales a las prioridades sociales. Entonces, la participación permitiría un uso más efectivo de los recursos públicos y un mejor control de los resultados de la gestión. A partir de estas premisas, la participación se convirtió en una promesa de eficacia y democratización virtualmente incuestionable. Pero, tal como plantea Restrepo (2003), esta promesa no debe reemplazar al análisis de los alcances y las limitaciones de las distintas modalidades de participación y de sus diversos objetivos e inscripciones políticas e ideológicas. Tal como plantea el autor, las prácticas participativas planteadas en las últimas décadas en América Latina han sido tributarias tanto de una subjetividad política de potencial emancipatorio como de los requerimientos de ajuste estructural de corte neoliberal. En este caso, la incorporación de actores de la sociedad civil a la gestión ha sido un modo de abaratar los costos de las políticas estatales y de subordinar a las organizaciones sociales a objetivos fijados externamente. De esto se sigue que la participación social no puede ser valorada en términos generales y en abstracto sino que las prácticas participativas deben ser valoradas en el marco del campo de relaciones conflictivo en el que se desarrollan prestando atención a los actores que participan, la conformación de la agenda de discusión, los espacios y mecanismos de participación, los alcances y efectos de la inclusión de actores en la gestión y las políticas, etc. En algunos casos, se plantea la participación de actores de la sociedad civil, lo cual remite a un universo amplio, difuso y potencialmente amorfo de sujetos. También es posible establecer criterios que garanticen la representatividad de los individuos o grupos que participan. En otros casos, la participación se centra en actores directamente involucrados en las políticas (por ejemplo, receptores de asistencia social focalizada). La agenda puede constituirse a partir de iniciativas estatales, a partir de acuerdos entre el estado y actores sociales, a partir de la respuesta estatal a la presión de demandas sociales o al reconocimiento de formas existentes de autogestión y deliberación. La participación también puede tener alcances diversos que van desde mecanismos de provisión de información y consulta destinadas a mejorar la eficacia administrativa y de formas de delegación de tareas que alivian la gestión estatal a modalidades de delegación del poder de la administración mediante formas de concertación y ‘partenariado’ en la toma de decisiones. Así, la participación puede contribuir a simplificar la administración pero también puede complejizarla en la medida en que la deliberación y la descentralización de las decisiones ponen al descubierto intereses divergentes y abren la puerta a modificaciones en la distribución del poder político (Guimaraes, 2008). También varían los canales de participación. Se pueden crear órganos especiales de tipo consultivo o decisorio o se pueden incorporar participantes a instancias institucionales existentes. Asimismo, estos canales pueden ser más o menos formales y más o menos permanentes. Una mayor institucionalización garantiza la continuidad de las prácticas participativas mientras que modalidades más informales las subordinan a coyunturas específicas y a la existencia de funcionarios estatales comprometidos con estas prácticas.[5]
Es interesante señalar que mientras se impulsaban iniciativas de apertura de la gestión estatal a la participación de actores no estatales, se imponía una concepción que privilegiaba al mercado como instancia privilegiada de la relación entre capital y trabajo. A partir del predominio del mercado, se planteó la necesidad de flexibilizar las ‘rigideces’ que obstaculizaban el funcionamiento de éste, entre éstas, las regulaciones y los mecanismos institucionales que permitían a los trabajadores efectuar demandas y mantener beneficios adquiridos. Esta necesidad se basó en el supuesto de que estas regulaciones y mecanismos conspiraban contra la reducción de los costos empresarios, obstaculizaban la contratación de trabajadores y contribuían a crear brechas importantes entre trabajadores que contaban con esta capacidad de presión y otros que carecían de estos instrumentos. De esto se deduce que las formas tradicionales de acción y demanda sindical no estaban llamadas a tener un rol importante en la transformación de las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos/administrados.[6]
La visión de subsidiariedad del estado fue puesta en cuestión en el marco de la crisis de las reformas estructurales que estalló en Argentina en 2001. A partir de entonces, se ha recuperado en el debate político la centralidad del estado en el desarrollo. Esta revalorización puede suponer un desplazamiento de las visiones acerca del protagonismo de la sociedad civil que habían justificado la participación en la década previa, tanto como una reformulación de los actores, objetivos y formas de participación. Por otra parte, la revalorización del estado ha sido parte de reacomodamientos económicos, sociales y políticos más amplios que también incluyeron una revisión de la relación entre el estado y los trabajadores organizados a medida que recuperó protagonismo la negociación salarial que había sido virtualmente eclipsada durante la década de 1990.[7] Paralelamente, se reconstruyó la legitimidad de la autoridad estatal –fuertemente dañada en el marco de la crisis- y se construyeron alianzas políticas y sociales que respaldarían los virajes en la acción del estado registrados luego de la crisis. En este marco, se ha producido un ascenso de la conflictividad y de las demandas sindicales. A diferencia de lo que había sucedido en la década previa en la que los trabajadores desocupados protagonizaron los reclamos más notorios y en la que las iniciativas de los trabajadores eran fundamentalmente defensivas, en los últimos años, trabajadores formales han demandado mejoras salariales y contractuales. A la vez, un número importante de sindicatos agrupados en la Confederación General del Trabajo (CGT), incluyendo varios de los sindicatos que representan a los trabajadores del transporte, han manifestado su apoyo activo a los gobiernos que se sucedieron a partir de 2003.
El nuevo protagonismo sindical registrado en la Argentina en los últimos años ha intensificado la discusión acerca de la pertinencia local de debates internacionales acerca de la revitalización y renovación sindical. Estas nociones han sido centrales en discusiones académicas y sociales acerca de la necesidad de reconstruir la fuerza organizativa de los trabajadores en el marco de los procesos de transformación económica y ajuste estructural que además de ocasionar pérdidas salariales y de derechos laborales pusieron en cuestión la efectividad de las formas tradicionales de acción sindical. En este marco es que se plantearon estrategias de acción y debates acerca de la posibilidad y/o necesidad de que los sindicatos trasciendan las negociaciones y reivindicaciones sectoriales para establecer alianzas y plantear demandas y prioridades de un conjunto más amplio de trabajadores y grupos afectados por los procesos de ajuste económico y de restricción de acceso a bienes públicos (Lambert, 2002). En la medida en que los sindicatos no se limitan a la negociación colectiva y se plantean objetivos más amplios, se transforman en sujetos políticos que asumen características y estrategias específicas asociadas a los desafíos, las instituciones y las oportunidades propias del contexto en el que actúan (Baccaro, Hamann, & Turner, 2003).[8]
La caracterización de tendencias generales no es suficiente para dar cuenta de la acción de las organizaciones sindicales que representan a los trabajadores de los servicios esenciales, entre ellos el transporte. Esto es así porque las demandas y objetivos de los trabajadores del transporte no se moldean únicamente en términos mercantiles, sino que también involucran dimensiones político-burocráticas sobresalientes. En otros términos, sus objetivos y demandas son económicos y políticos a la vez y pueden involucrar tanto a los trabajadores y a las empresas del sector como a usuarios y agencias estatales. En tanto el funcionamiento de los servicios públicos se asienta en nociones de bien público que están lejos de ser unívocas e indiscutibles, la presencia y la acción sindical constituyen factores importantes en la construcción social y en las disputas en torno de estas nociones. A la vez, el carácter esencial del servicio público brinda recursos específicos a los sindicatos y es fuente de la potencial efectividad de sus demandas. La acción sindical puede favorecer y/u obstaculizar opciones de políticas y, a la vez, el contacto directo y permanente con los usuarios de buena parte de los trabajadores de los servicios públicos también puede condicionar el modo en el que realizan sus tareas y su acción sindical.[9] Hecha esta aclaración, vale destacar la tensión entre formas sindicales tradicionales y renovadoras en este ámbito. La opción entre formas de acción que se concentran exclusivamente en demandas salariales y condiciones de trabajo de los trabajadores de servicios esenciales y la inclusión de preocupaciones relacionadas con intereses de un conjunto más amplio de trabajadores y con derechos y responsabilidades vinculadas con la ciudadanía puede incidir significativamente la posición y la acción de los sindicatos respecto de la provisión de servicios y su relación con el conjunto de actores involucrados en la misma. Esta opción está también estrechamente ligada con las formas esperables de vinculación entre los sindicatos, los usuarios y otros actores involucrados en la provisión de servicios.
Aunque en la mayor parte de la literatura internacional, el debate resumido en los párrafos anteriores se asocia con estrategias defensivas frente a los efectos negativos de los procesos de ajuste, es teóricamente posible preguntarse acerca de las modalidades de acción que acompañan el resurgimiento de la actividad sindical y el fortalecimiento de los sindicatos en la Argentina. En otros términos, cabe preguntarse si este resurgimiento supone una vuelta a formas de organización y acción previas o si la profunda crisis sufrida en la década anterior y el nuevo escenario político y económico abierto en 2003 han contribuido a modificarlas.
Históricamente, el modelo sindical argentino se ha caracterizado por la activa intervención estatal a través de la supervisión de los estatutos sindicales, la inscripción de los sindicatos y el otorgamiento de la personería sindical a un solo sindicato por rama de actividad. Además, el estado ha tenido a su cargo la resolución de disputas por la representación sindical, la supervisión de procesos electorales, mediación en los procesos de negociación colectiva, intervención en situaciones de conflicto y determinación de la legalidad de medidas de fuerza de los trabajadores, etc. Asimismo, el desarrollo histórico de los sindicatos, sus vínculos institucionales y políticos con el estado y los estatutos elaborados en este contexto han favorecido conducciones verticalistas (Goldín, s/f).[10]
La ya mencionada CGT es la mayor entidad sindical de tercer grado del país. Su orientación actual está estrechamente ligada con las trayectorias sindicales durante la década de 1990, momento en el que se llevaron adelante las reformas estructurales de la economía y el estado argentinos. Entonces, un grupo considerable de organizaciones y líderes sindicales mantuvo su alineamiento con el gobierno que implementó estas reformas mientras algunos sindicatos, mayoritariamente del sector público y de servicios, tomaron distancia de este grupo. Algunos de estos sindicatos formaron la Central de los Trabajadores Argentinos (CTA) que se opuso frontalmente a las políticas económicas de la época y ha cuestionado sistemáticamente el modelo sindical vigente en el país. Otros sindicatos, entre los que se cuentan varios sindicatos que agrupan a trabajadores del transporte, tomaron distancia de la conducción de la CGT hacia fines de la década y formaron una agrupación paralela, el Movimiento de los Trabajadores Argentinos (MTA). En el nuevo escenario que se abrió luego de la profunda crisis de 2001 y de la recuperación económica que la siguió, los sindicatos agrupados en el MTA retornaron a la CGT. En 2004, el líder del Sindicato de Choferes de Camiones se convirtió en el Secretario General de la CGT. Bajo su conducción, la CGT ha apoyado las políticas económicas y laborales de los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011).
En términos muy generales, la revisión de de la historia reciente muestra una consolidación del sindicalismo tradicional como administrador de las pujas distributivas en cuyo marco los trabajadores han obtenido aumentos salariales (compatibles con la necesidad de moderar la inflación) y beneficios para las organizaciones (modificaciones en la legislación que favorecen a los sindicatos, subsidios para algunos sectores, incidencia en la administración de recursos, etc.). Esta dinámica ha fortalecido el rol de las cúpulas sindicales, incrementado las prerrogativas institucionales de algunos sindicatos y favorecido (aunque de manera dispar) a los trabajadores del sector formal. Al mismo tiempo, han contribuido a acentuar la brecha entre trabajadores formales e informales (Etchemendy & Collier, 2007). Es interesante notar que a partir de estas tendencias, algunos autores enfatizan los cambios producidos respecto de la década previa de crisis y declinación de la acción sindical (Etchemendy & Collier, 2007; Senén González & Haidar, 2009), mientras otros destacan el fortalecimiento de prácticas sindicales tradicionales que no trascienden las demandas e intereses sectoriales (Atzeni & Ghigliani, 2008).
Es en este marco de recuperación de la centralidad del estado y de resurgimiento de la actividad sindical que nos planteamos la pregunta acerca de la participación de los sindicatos en las políticas de movilidad. Antes de ensayar una respuesta a esta pregunta es necesario presentar la noción de políticas estatales a partir de la cual se plantea la incidencia de los sindicatos.
Las políticas estatales. Algunas precisiones teóricas
Existe una vasta literatura que se dedica a definir y clasificar las políticas estatales y a proponer diversas estrategias para su estudio. La elección por una u otra perspectiva acerca de las políticas y su abordaje está estrechamente ligada con los objetivos de cada analista. Si se trata de contar con insumos para la toma de decisiones, se necesita estudiar los factores que condicionan la acción del estado, los posibles obstáculos, los recursos e instrumentos necesarios y disponibles, los resultados esperados y efectivamente alcanzados, etc. Muy brevemente, se trata de un proceso lineal que se inicia con el reconocimiento de la existencia de un problema social que, como tal, gana un lugar en la agenda de la sociedad y pasa de ésta a la agenda estatal. Una vez que un tema se instala en esta segunda agenda, el estado formula e implementa políticas que resuelven este problema. En un segundo momento se trata de comparar los objetivos de las políticas con los resultados alcanzados para identificar los factores que explican posibles distancias entre ellos y realizar ajustes tendientes a reducirlas. Aquí, las políticas son instrumentos para el logro de objetivos y son llevadas adelante por actores que tienen fortalezas y debilidades en contextos más o menos favorables. Son estos factores los que explican el grado de éxito de las políticas. Pero esta visión es problemática en la medida en que se basa en el supuesto de un gobierno coherente, jerárquicamente organizado, orientado por una racionalidad instrumental, que utiliza recursos (materiales, organizativos y conocimiento) para maximizar la utilidad colectiva. Desconoce la existencia de intereses divergentes y de conflictos potencialmente irresolubles asociados con estas diferencias. Es a partir de este desconocimiento que se confía en la existencia de respuestas eminentemente técnicas para los problemas sociales y en la disponibilidad de recursos en manos del estado para resolver estos problemas. Se acepta también la existencia de una racionalidad de medios a fines predeterminada e independiente de los actores involucrados en las políticas (Güendell, 1989).
Si el propósito del estudio de las políticas excede los problemas exclusivamente operativos, es necesario situar estas políticas en las sociedades en las que éstas se desarrollan, evitando las relaciones mecanicistas y abstractas entre ámbitos de decisión, ámbitos de ejecución, actores con potestad y autoridad para decidir y receptores de las acciones del estado. Se trata en cambio de reconocer que una política estatal es un proceso social que se teje alrededor del surgimiento, tratamiento y resolución de cuestiones frente a las cuales el estado y otros actores toman posición. Este tipo de análisis permite captar la dinámica de las transformaciones sociales que se producen en el desarrollo de dicha cuestión y, a partir de ésta, inferir lógicas de acción estatal predominantes en momentos históricos específicos (Oszlak & O'Donnell, 1982). De todas las circunstancias y necesidades que afectan a los integrantes de una sociedad, sólo algunas tienen respuestas colectivas o, siguiendo a los autores, se convierten en cuestiones socialmente problematizadas. Esto sucede cuando determinados actores creen que debe hacerse algo frente a estas circunstancias y están en condiciones de incorporar el problema a la agenda de problemas socialmente vigentes. La cuestión atraviesa un ciclo vital que se extiende desde su problematización hasta su desaparición de la agenda pública. En este proceso, los actores afectados toman posición frente a la cuestión y, al hacerlo, tienden a modificar las relaciones sociales y el universo de problemas que son objeto de consideración en la arena política. El análisis de las posiciones de los actores estatales y no estatales en el escenario del sistema de relaciones sociales que condicionan y son condicionadas por las políticas permite inferir lógicas de acción estatal en momentos históricos específicos y orientaciones normativas que afectarán el futuro del proceso social tejido en torno de una cuestión. La acción de diversas unidades estatales en el proceso de surgimiento y resolución de una cuestión hace que se produzcan conflictos e inconsistencias en el desarrollo de las políticas (que expresan tensiones internas de la burocracia tanto como relaciones de poder que la exceden). En términos más generales, la participación de diversos actores estatales y no estatales que toman posición y ponen en juego recursos en distintos momentos del desarrollo de la cuestión hasta su desenlace moldea tanto la definición de la cuestión como los cursos que sigue el proceso de resolución de la misma.
Los trabajadores del transporte en el nuevo escenario económico y político de la Argentina (2003-2011)
Las transformaciones en materia de condiciones salariales y laborales mencionadas más arriba se verifican en el caso de los trabajadores de los distintos medios de transporte que operan en el área metropolitana de Buenos Aires. Luego de una etapa en la que éstos sintieron fuertemente los efectos de las reformas estructurales y de un largo período recesivo[11], los trabajadores de los distintos medios de transporte experimentaron considerables mejoras salariales. También aumentaron las plantas de personal tanto en las empresas ferroviarias como de colectivos, se redujo la duración de la jornada laboral de los maquinistas ferroviarios y disminuyó el número de años de servicio que los choferes de colectivo deben prestar para obtener su jubilación. Finalmente, la mejora de la situación económica combinada con nuevas regulaciones han favorecido la renovación de las flotas de colectivos y taxis y la mejora de la calidad de los vehículos, lo que repercutió favorablemente en el confort y la salud de los trabajadores. En estrecha relación con las mejoras salariales y laborales, los distintos representantes sindicales destacan la revitalización de las negociaciones colectivas (que habían quedado relegadas en la década de 1990) y la mayor receptividad del Ministerio de Trabajo. Las mejoras descriptas se desarrollaron paralelamente a una reversión de las premisas de subsidiariedad del estado en los servicios públicos que habían primado en los ’90. Una expresión destacada de este viraje es el considerable crecimiento de los subsidios estatales al transporte público de pasajeros.
Los problemas de movilidad y la participación de los sindicatos
Los representantes sindicales, tanto como otros actores involucrados, señalan la existencia de problemas serios y complejos en el funcionamiento de los medios de transporte público, en la planificación, regulación y financiamiento estatal de estos medios y en decisiones referidas al tránsito y el transporte en el área metropolitana de Buenos Aires. Pero el consenso acerca de la situación de crisis y de la necesidad de hacer algo frente a ésta no significa que haya mayores coincidencias en los problemas que se identifican y se priorizan. Éstos varían según se trate de actores empresarios, estatales, sindicales o estudiosos y especialistas y según el medio específico de transporte con el que éstos están ligados.
En línea con estas divergencias, los distintos actores expresan posiciones netamente diferentes respecto de la participación sindical en las políticas de movilidad. Los representantes sindicales manifiestan la voluntad de sus organizaciones de aportar a la búsqueda de soluciones para los problemas de movilidad aunque señalan que su rol está primordialmente ligado a la problemática de los trabajadores de los sectores específicos a los que representan. Enfatizan en cambio el rol insustituible del estado como expresión y articulación de intereses más generales y su responsabilidad en la formulación e implementación de políticas efectivas para resolver los problemas de movilidad que afectan de manera distinta a grupos diversos de la población.Es a partir de esto que reclaman planificación y políticas que tengan en cuenta el conjunto de los problemas en lugar de enfocarse en aspectos puntuales y coyunturales.
Funcionarios y especialistas expresan posiciones desfavorables a la participación sindical en las políticas sectoriales en el marco de cuestionamientos más amplios a la participación social en las políticas estatales y/o al rol de los sindicatos. Por ejemplo, un funcionario coincide con los representantes sindicales en identificar al estado como el responsable de decisiones y orientaciones en la materia. Pero, a diferencia de lo que plantean los dirigentes sindicales, esta centralidad del estado es la premisa a partir de la cual rechaza la posibilidad de que los sindicatos tengan incidencia en las políticas de movilidad. En su opinión, la participación sindical en las políticas de movilidad debe centrarse fundamentalmente en la creación de conciencia de la responsabilidad social de los trabajadores del transporte entre sus afiliados. Mucho más negativo es el juicio que hace un funcionario de una empresa que lamenta la revitalización sindical ocurrida a partir del año 2003. Desde esta visión, el nuevo escenario político y la relación privilegiada entre sindicatos y Ministerio de Trabajo ha resultado en incrementos salariales excesivos y le han dado a los primeros una cuota de poder que excede cuestiones estrictamente laborales. En su visión, este poder debilita la capacidad de decisión de las empresas y afecta la gobernabilidad de los medios de transporte. En sentido similar, un técnico entrevistado señala que en algunos casos los sindicatos toman decisiones que afectan la operación de los servicios y que las empresas tienen poca autoridad sobre los trabajadores porque las cuestiones laborales se resuelven en otros ámbitos con la participación de los sindicatos y el Ministerio de Trabajo. El juicio negativo acerca de los sindicatos se complementa con una postura contraria a la participación de actores afectados por las políticas en la formulación de las mismas porque la incidencia de intereses sectoriales afecta su coherencia y la asignación de beneficios y costos que éstas implican.[12]
La arquitectura institucional de formulación y ejecución de políticas de transporte y los espacios de articulación con los sindicatos
Una característica notoria de la arquitectura institucional del sector es la necesidad de coordinación entre distintas jurisdicciones y la existencia de funciones distribuidas entre distintos niveles nacional y locales de gestión que se articulan en un ‘rompecabezas’ complejo en el que no siempre las competencias están claramente delimitadas. En ninguna de estas instancias institucionales existen espacios formales de consulta y/o deliberación que incluyan expresamente a los sindicatos que representan a los trabajadores del transporte. A esta complejidad institucional se le suman notorias discontinuidades que acompañan los cambios de signo político de los gobiernos. Más allá del área específica, los esquemas normativos nacional y local vigentes incluyen espacios de deliberación que pueden recibir demandas ciudadanas (v.g. las legislaturas) y otros en los que pueden participar actores no estatales, los sindicatos entre otros, acercando sus inquietudes y presentando propuestas. Desde mediados de la década de 1990 la legislación nacional estableció el mecanismo de audiencia pública como paso previo a decisiones que interesan o afectan a los usuarios de servicios públicos regulados por el estado nacional. También la ciudad de Buenos Aires estableció la necesidad de convocar a audiencias públicas como parte de procesos de decisión en un abanico diverso de temas. Los representantes sindicales pueden participar en estas instancias de consulta en igualdad de condiciones con otros actores interesados en las medidas pero las opiniones vertidas en ellas no son vinculantes para la toma de decisiones en la materia. Además de estos espacios formales de consulta y deliberación, existen canales informales de diálogo y consulta entre funcionarios y representantes sindicales en un número de agencias estatales que tienen injerencia en las políticas de movilidad del área.
La complejidad del esquema institucional vigente es señaladas por varios representantes sindicales como un obstáculo para la planificación y la formulación de políticas integrales de transporte y también para el diálogo entre el estado los sindicatos del sector. Concretamente, un representante de la Fraternidad lamenta que se haya perdido la oportunidad de poner en funcionamiento la Autoridad de Transporte del Área Metropolitana (ATAM)[13], planteando que ésta hubiera podido mejorar la coherencia de las políticas y convertirse en un interlocutor para las organizaciones de los trabajadores. En sentido similar, un representante del Sindicato de Peones de Taxis evalúa positivamente la experiencia del Pacto de la Movilidad lanzado en 2004 por la Subsecretaría de Tránsito y Transporte del Gobierno de la ciudad de Buenos Aires. En este marco se habían creado instancias multisectoriales de diálogo que servían para el encuentro e intercambio entre distintos sectores (sindicatos, cámaras empresarias, ONG, policía, peatones, comercios, etc.). Lamenta que la falta de voluntad del gobierno local que asumió en 2007 haya puesto fin a estas instancias y señala que sólo persisten mesas sectoriales que pueden aportar a la resolución de cuestiones puntuales de cada sector específico pero no constituyen un ámbito de discusión de las políticas de tránsito y transporte con una visión integral.
A pesar de esta ausencia de instancias formalizadas y duraderas de consulta y diálogo, los sindicatos mantienen además contactos con funcionarios de las áreas de transporte. Un representante de la Asociación Gremial de Trabajadores del Subterráneo y Premetro (AGTSyP) refiere a la existencia de canales de comunicación con las autoridades de la Secretaría de Transporte, pero señala que los funcionarios se limitan a responder a situaciones de coyuntura con el fin de garantizar el funcionamiento cotidiano de los medios de transporte. Entonces, aunque existen instancias de diálogo, las sugerencias de los trabajadores orientadas a mejorar el funcionamiento de los medios de transporte público no tienen mayor incidencia porque los funcionarios carecen de margen para desarrollar políticas de mediano y largo plazo. Por otra parte, tanto la AGTSyP como la Fraternidad como la UTA mantienen vínculos con la Comisión Nacional de Regulación del Transporte y denuncian incumplimientos empresarios. Todos los representantes plantean que sus denuncias no resultan efectivas para mejorar la situación de los transportes.[14] Diferente es el caso de la Agencia Nacional de Seguridad Vial que, en opinión del representante de los peones de taxi, ha establecido canales de comunicación con los trabajadores del sector y En otro orden, el representante de los peones de taxis evalúa positivamente el vínculo que las representaciones sindicales tienen con la Agencia Nacional de Seguridad Vial.[15]
En contraste con las dificultades que encuentran los representantes sindicales para expresar sus opiniones en áreas de la administración pública específicamente vinculadas con el transporte y la movilidad, uno de los entrevistados destaca la predisposición del Ministerio de Trabajo a prestar atención al impacto de los accidentes ferroviario sobre los conductores de trenes agrupados en La Fraternidad. Esta predisposición cristalizó en la formalización de una instancia institucional dedicada al tema, la Comisión Ferroviaria de Seguridad e Higiene en el Trabajo.[16] La AGTSyP también ha logrado construir canales de diálogo con las autoridades del Ministerio de Trabajo con quienes discuten cuestiones gremiales.[17]
Los distintos representantes sindicales han encarado además acciones cuyo fin ha sido incidir en instancias formales de deliberación y participación social. En este sentido, representantes de distintos sindicatos destacan su rol en el impulso a la sanción de normas que regulen el funcionamiento de uno o varios medios de transporte. La Fraternidad ha participado además en audiencias públicas referidas al desarrollo ferroviario en las que prevalecieron posiciones contrarias a las propias.
Las prioridades planteadas por los sindicatos
En las instancias formales e informales descriptas más arriba, los distintos sindicatos del sector impulsan acciones relacionadas con temas que consideran prioritarios. Algunos de estos temas se vinculan estrechamente con condiciones de trabajo de sus afiliados. Pero varios de ellos exceden lo estrictamente sectorial para involucrar a grupos más amplios de la población.
Los distintos representantes sindicales destacan la necesidad de priorizar el transporte público en el marco de transformaciones urbanas más abarcadoras y de la recuperación de instrumentos de planificación que el estado abandonó en el marco de las reformas de 1990.[18] La iniciativa de La Fraternidad destinada a lograr la sanción de una Ley Federal de Coordinación del Transporte que regule la complementariedad entre los diferentes medios de transporte puede interpretarse como parte de esta visión. En el mismo sentido puede interpretarse la acción de Roberto Fernández, el actual Secretario General de la UTA, quien impulsó (y logró) la sanción del Reglamento Nacional de Tránsito y Transporte cuando cumplió funciones como diputado nacional. Más allá del acuerdo acerca de la importancia del transporte público, en general los representantes sindicales valoran especialmente el medio de transporte a cuyos trabajadores representan. Mientras el representante de la UTA enfatiza el gran peso relativo del colectivo en el área metropolitana de Buenos Aires y sugiere medidas de reordenamiento urbano que lo prioricen, su par de la Fraternidad destaca las ventajas del ferrocarril como medio de transporte y aboga por una recuperación de la red ferroviaria en el marco de un nuevo proyecto de país. Entre las acciones que ha desarrollado con este fin, se cuenta su participación en la audiencia pública en la que se discutió la posibilidad de soterramiento del Ferrocarril Sarmiento. En ella respaldó el proyecto de soterramiento el tramo que recorre la ciudad de Buenos Aires por considerar que hubiera contribuido a evitar accidentes, mejorar las condiciones de seguridad de funcionamiento de los trenes y evitar el vandalismo. En la audiencia pública prevalecieron posiciones contrarias a este proyecto. El representante sindical atribuye esta oposición al peso de intereses sectoriales que se hubieran visto afectados por el mismo y a objetivos políticos inmediatos que han frenado la implementación de mejoras en el funcionamiento de los servicios ferroviarios.[19] También la preocupación por el funcionamiento de los subterráneos ha llevado a la AGTSyP a plantear la necesidad de trascender las soluciones a problemas parciales (v.g. falta de formaciones, falta de mantenimiento, mal estado de las vías, etc.) para reconocer el carácter estructural de la crisis del transporte público y revertir décadas de abandono y atraso tecnológico. Como aportes al diseño de políticas, en 2004 el cuerpo de delegados que luego constituiría la AGTSyP llevó adelante una encuesta a los pasajeros para indagar acerca de las prioridades de inversión para los usuarios (Trabajadores y Cuerpo de Delegados de Subterráneos y Taller de Estudios Laborales, 2004).[20] Actualmente, el sindicato está elaborando una propuesta de reconstrucción de la industria de los subterráneos para presentar ante las autoridades del sector.
Tanto La Fraternidad como la UTA han prestado atención a los estándares de calidad de los servicios y, como se mencionó más arriba, han realizado denuncias en las instancias de control correspondientes. En el caso de los ferrocarriles, La Fraternidad vincula la pobre calidad de los servicios con los controvertidos contratos de privatización celebrados durante la década de 1990, los reiterados incumplimientos contractuales en los que han incurrido las empresas concesionarias, la debilidad regulatoria que deja amplios márgenes para decisiones discrecionales y la virtual dilución de las exigencias de inversión y calidad de los servicios que siguió a la declaración de la emergencia ferroviaria.[21] El representante sindical de los conductores ferroviarios manifiesta que las denuncias realizadas no han tenido eco y, más generalmente, que la CNRT ha tenido escaso poder y capacidad de control. El diagnóstico de deterioro que se hace desde el sindicato es uno de los argumentos que éste esgrime para afirmar el fracaso del esquema de gestión privada y reclamar la reestatización de los ferrocarriles. En sentido similar, el representante de la AGTSyP señala que las denuncias que realiza su organización generan pedidos de informes de la CNRT a Metrovías pero no logran revertir el deterioro de los subterráneos.[22] Frente a la limitación de los canales formales destinados a controlar la calidad de los servicios, el cuerpo de delegados de subterráneos llevó adelante un relevamiento de la situación de mantenimiento del material rodante que fue elevado a la Secretaría de Transporte y difundido públicamente en 2004. Actualmente el sindicato está llevando adelante un nuevo relevamiento del material rodante que planea utilizar para elaborar una propuesta de mantenimiento.[23] Según un funcionario estatal, la UTA también ha llevado adelante denuncias por incumplimientos empresarios de calidad y frecuencias de servicios que afectaron especialmente a empresas que también presentaban falencias en el cumplimiento de convenios y condiciones laborales.[24] El entrevistado manifiesta que estas acciones favorecieron la desaparición de algunas empresas y la concentración empresaria.[25]
Las tarifas y los subsidios estatales a los medios de transporte público son otro núcleo de preocupación que aparece reiteradamente tanto en el discurso de los líderes sindicales como en el de funcionarios y técnicos. Algunos de los representantes sindicales alertan acerca de los problemas de sustentabilidad de los subsidios implementados a partir de 2002. Uno de ellos sugiere que la existencia de empresas privadas plantea una ecuación compleja al obligar a balancear tarifas accesibles, medios de transporte económicamente sustentables y rentabilidad empresaria. En su visión, esta complejidad no existiría si los medios de transporte fueran gestionados por el estado. En cambio, funcionarios y analistas responsabilizan a los sindicatos por el incremento de los subsidios que reciben los medios de transporte público. Un funcionario afirma que la UTA participa de las negociaciones con las autoridades del Ministerio de Planificación Federal en las discusiones acerca de los subsidios que reciben las empresas. Según él, el interés del sindicato se relaciona con el hecho de que los salarios de los trabajadores son uno de los factores de gran incidencia en los montos de subsidios. En sentido similar, un técnico plantea que el Sindicato de Peones de Taxis por su parte tiene especial interés en la fijación de las tarifas porque los salarios de los conductores se fijan en función de éstas. Es así que, según comenta un analista del sector, el sindicato y las empresas hacen causa común a la hora de discutir tarifas con el gobierno de la ciudad de Buenos Aires. Otro analista consultado es aún más contundente cuando señala que es el sindicato quien asume la voz del sector, ya que las cámaras empresarias de taxis están atomizadas y son en general débiles.
También medidas de ordenamiento del transporte y el tránsito han generado tomas de posición por parte de la UTA y el SPT. El representante sindical de los choferes de colectivos comenta que usualmente se toman medidas inconsultas que no resuelven los problemas de congestión y agrega que su sindicato ha expresado su posición frente al gobierno local en el diseño de paradas. La organización también ha mantenido reuniones con funcionarios de la Secretaría de Transporte para plantear la existencia de contradicciones en el marco normativo y entre normas y requerimientos empresarios. Concretamente, el representante sindical arguye que no es posible respetar los máximos de velocidad fijados en la ciudad de Buenos Aires y a la vez cumplir con los esquemas horarios fijados por la CNRT y requeridos por las empresas. A partir de constatar esta imposibilidad, el sindicato ha demandado sin éxito la adecuación de las normas. Su par de los peones de taxis señala que el sindicato realizó planteos ante el gobierno de la ciudad en ocasión de modificaciones de la dirección de algunas avenidas, los carriles exclusivos para el transporte público, la construcción de ciclovías, etc. y que la prestación del servicio público de taxis será tenida en cuenta en caso de que estas medidas implementadas hasta el momento de manera experimental se establezcan de manera definitiva (Palmeyro, 2010). Analistas consultados sugieren que la implementación de medidas en la materia requiere de concesiones a los sindicatos. Uno de ellos señala, por ejemplo, que para implementar el Metrobus, la Secretaría de Transporte del estado nacional y el sindicato llegaron un acuerdo por el cual las empresas debían evitar despidos. El entrevistado explica que este acuerdo dificulta la disminución de las frecuencias que era uno de los objetivos originales de la puesta en marcha del sistema.[26] Otro técnico entrevistado comenta que el SPT encabezó la oposición del sector de taxis en su conjunto a la iniciativa del gobierno local de implementar carriles exclusivos para colectivos.
La capacitación de los trabajadores es otra variable que afecta la movilidad en la que los sindicatos juegan un rol central. Tanto la UTA como la Fraternidad y el SPT tienen a su cargo las escuelas de capacitación de las respectivas actividades. En todos los casos, el estado ha apoyado estas iniciativas de diversas maneras (v.g. brindando apoyo material y estableciendo regulaciones que priorizan y/o favorecen la contratación de trabajadores surgidos de estas escuelas). A juicio de un funcionario, la escuela de capacitación de la UTA ha sido un avance en la materia y, en términos más generales, la UTA ha jugado un rol positivo en la legitimación de la necesidad de capacitación y en la concientización de sus afiliados acerca de su responsabilidad social. La Unión Ferroviaria plantea crear un espacio que ofrezca capacitación tanto en temas sindicales como profesionales. Celebra además la puesta en marcha de las Tecnicaturas de Administración y Gestión Ferroviaria y de Tecnología Ferroviaria que ofrece la Universidad Nacional de General San Martín a partir de un convenio con la Secretaría de Transporte y a cuya creación aportó el sindicato (Unión Ferroviaria, 2010: 33). Finalmente, el representante de los trabajadores del subterráneo lamenta el cierre de la escuela ferroviaria de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires ocurrido hace dos décadas y agrega que la reciente reapertura de esta escuela es un signo auspicioso a pesar de que la misma está restringida a profesionales de la disciplina. En términos más generales, plantea el interés que tienen los trabajadores en capacitarse, en mantenerse actualizados en materia de tecnología y en desarrollar saberes que aporten al funcionamiento del servicio. Este interés se ve frustrado por la falta de respuesta tanto del estado como de la empresa.[27]
Como se señaló más arriba, los sindicatos también se han tomado posición frente a problemas que afectan especialmente a los trabajadores del sector pero tienen repercusiones más amplias. En este sentido, el representante de La Fraternidad destaca el alto número de arrollamientos ferroviarios y la falta de atención a las consecuencias que sufren los conductores tanto por parte del estado como de las empresas privadas que gestionan los ramales desde la década de 1990. A partir de esta situación, el sindicato ha tomado a su cargo el desarrollo de acciones de concientización destinadas a resguardar la salud mental de los conductores que se ve fuertemente afectada por este tipo de hechos y al mismo tiempo, proteger a peatones y automovilistas. Esta iniciativa logró la atención del Ministerio de Trabajo que, además de crear la citada Comisión de Seguridad Ferroviaria, en 2002 emitió una resolución reconociendo la incidencia del stress postraumático que sufren los conductores.[28] Estos desarrollos, a su vez, hicieron posible la reducción de la jornada laboral de los mismos. También la preocupación por los problemas de salud de los choferes del autotransporte ha llevado a la UTA a destacar la realización de exámenes psicofísicos periódicos y a desarrollar estudios de la incidencia de distintas patologías laborales con el fin de implementar acciones de prevención. A partir de los datos obtenidos, también la UTA demanda la reducción de la jornada laboral. En otro orden el sindicato también ha tomado posición respecto de los problemas de seguridad que afectan a los choferes y pasajeros del autotransporte. Con este fin ha mantenido reuniones con distintos niveles de gobierno y sus afiliados han brindado información para la elaboración de mapas de delito.
Los alcances y las limitaciones de la participación sindical
A partir de lo dicho hasta aquí resultan evidentes los alcances y las limitaciones de los espacios y las modalidades de participación sindical vigentes. Estos alcances y limitaciones son interpretados de manera muy diversa por los distintos actores involucrados que expresan visiones diferentes acerca de los objetivos que deberían tener las políticas de movilidad y acerca de los roles que tienen y/o deberían tener los distintos actores afectados por dichas políticas. A su vez, tanto los alcances y las limitaciones de la participación como las visiones de los actores deben inscribirse además en tradiciones institucionales particulares, relaciones de fuerzas entre distintos actores y coyunturas políticas que suelen exceder lo estrictamente sectorial.
Los representantes sindicales señalan la ausencia de interlocutores y de instancias efectivas de consulta y participación en el marco de críticas más amplias a la falta de políticas que enfrenten el conjunto de los problemas de movilidad. Para el representante de La Fraternidad, los obstáculos que limitan la participación sindical en las políticas de movilidad se vinculan con la existencia de actores que anteponen intereses económicos sectoriales al interés público. El predominio de intereses sectoriales es también la causa de las dificultades que en la visión del entrevistado dificultan la coordinación de las acciones de los distintos sindicatos de transporte. Por otra parte, la postergación del interés público se vincula con una débil conciencia de lo público que ha impedido las transformaciones legales e institucionales necesarias para un sistema basado en la complementariedad de los distintos medios de transporte bajo una racionalidad de renta social y con mecanismos de regulación claros. Predominan en cambio objetivos de coyuntura que se modifican en los cambios de gobierno y desacuerdos políticos entre distintos niveles de gobierno. Para el representante de la AGTSyP la falta de planificación y las limitaciones de las políticas de transporte público (entre ellas, la limitada capacidad de las agencias estatales de dialogar con los trabajadores) se vinculan con las transformaciones sufridas por el estado en las décadas recientes. A esto se le suman las dificultades que tienen los funcionarios de la Secretaría de Transporte para atender sugerencias y para llevar adelante políticas que excedan la solución de problemas u urgencias coyunturales. El entrevistado sugiere además que los trabajadores tienen o pueden desarrollar saberes destinados a mejorar el funcionamiento del subterráneo y que su organización tiene interés en buscar la colaboración de grupos más amplios de trabajadores y académicos para formular programas con este fin. Pero reconoce que la acción del sindicato también se ve limitada por la necesidad de responder a problemas inmediatos de sus trabajadores y encuentra dificultades para considerar el largo plazo. Una posición algo diferente es la expresada por el representante del Sindicato de Peones de Taxis que, en su doble carácter de líder sindical y de legislador de la ciudad de Buenos Aires prioriza la necesidad de voluntad política como factor determinante para la existencia de espacios de participación efectivos y enfatiza la necesidad de lograr acuerdos sobre la base de concesiones mutuas de todos los sectores involucrados.
Para varios de los entrevistados que no pertenecen a los sindicatos, son los propios actores sindicales los que tienen visiones de corto plazo y sesgos importantes. A diferencia de los representantes sindicales, algunos de los entrevistados de este grupo asumen que el interés específico que representan y defienden los sindicatos no se condice con el interés general y el funcionamiento eficiente y eficaz del sistema. En sintonía con esta apreciación es que cuestionan la conveniencia de que los sindicatos tengan incidencia en las decisiones que afectan la movilidad en le área metropolitana y lamentan lo que ven como una capacidad de presión excesiva de éstos. En este sentido, un funcionario plantea que la incidencia sindical en las políticas estatales está teñida por la perspectiva estrictamente sectorial que prevalece en las organizaciones sindicales y por su carencia de iniciativas que tengan en cuenta la calidad de los servicios y, más generalmente, una visión de la convivencia que debería ser el punto de partida de las políticas sectoriales. A la par que señala estas limitaciones, sostiene que la participación de los sindicatos debe acotarse a la mediación entre sus afiliados y las instancias institucionales en las que se toman decisiones y se implementan políticas en la materia. La necesidad de limitar la ingerencia sindical en la toma de decisiones y, más en general, el rechazo la participación social en las políticas estatales son mucho más claros en la opinión de un especialista, quien pone en cuestión la representatividad que afectan a quienes hablan en nombre de sectores sociales amplios y el carácter ritualizado e inefectivo de las instancias de consulta y negociación. En otro orden, el entrevistado señala que las políticas pierden coherencia cuando se hacen concesiones a intereses sectoriales. En su visión, las políticas deben implementarse sin interferencias, en función del objetivo de priorizar la protección de quienes tienen menores grados de libertad para elegir los modos de transporte. Recién en un segundo momento, se debe prestar atención a demandas sectoriales de actores afectados y buscar las formas de mitigar los efectos de dichas políticas sobre estos actores. Las posibles tensiones entre prioridades sectoriales diversas son reconocidas también por un representante sindical quien, sin embargo, afirma que el esfuerzo y el tiempo adicional que requieren las consultas, negociaciones y acuerdos son necesarios para mejorar la calidad de las políticas.
Los cuestionamientos que hacen algunos analistas y representantes empresarios a la participación están asociados con una visión negativa de los sindicatos. Por una parte lamentan la excesiva ingerencia que han adquirido los sindicatos a partir de 2003, como resultado del nuevo escenario político y de la decisión de las autoridades de hacer concesiones a los sindicatos con el fin de evitar conflictos. En su visión, esta ingerencia ha producido distorsiones en la gestión empresaria que no se justifican desde un punto de vista técnico organizativo y que representan mayores costos para el estado.[29] A la vez, los entrevistados afirman que la acción sindical ha contribuido a profundizar la brecha entre trabajadores pertenecientes a los principales sindicatos del transporte y trabajadores que no cuentan con el respaldo sindical. Desde su perspectiva, las notorias diferencias políticas entre sindicalismo tradicional y prácticas sindicales que se pueden asociar con la llamada renovación sindical no se reflejan en modalidades de incidencia diferente sino sólo en mayor conflictividad en el intento de obtener mejoras sectoriales. Más aún, la presión de las bases sindicales hace que las conducciones sean más propensas a expandir las demandas lo que, a su vez, incrementa la conflictividad. Pero los argumentos acerca de la excesiva ingerencia sindical no son, para uno de los especialistas entrevistados, evidencia de la tenacidad en la defensa de los intereses de los trabajadores. Al contrario, el entrevistado destaca el pobre desempeño que han tenido los sindicatos del transporte tanto en la defensa de los trabajadores como en la gestión empresaria.[30] A partir de esta crítica que combina la incidencia excesiva con las limitaciones sindicales en la protección de los trabajadores el especialista concluye que no es conveniente que éstos participen en las políticas estatales.
Como se ha visto hasta aquí, no existen instancias formales y estables que canalicen la participación de los sindicatos que representan a los trabajadores de los medios de transporte en las políticas que llevan adelante las agencias estatales que tienen injerencia en la materia. Existen en cambio instancias informales de comunicación y acciones y estrategias sindicales que pueden tener impacto en dichas políticas. De este modo, la agenda de la participación se concreta a partir de problemas y situaciones críticas coyunturales que, en algunos casos, pueden tener consecuencias duraderas. A la vez, las oportunidades de participación dependen de la voluntad de funcionarios circunstancialmente a cargo de tomar decisiones y/o de la cambiante capacidad de movilización y/o presión de los sindicatos para incidir en las políticas.[31] Pero las perspectivas de creación de instancias formales de participación no parecen ser auspiciosas. Por una parte, ésta no es una prioridad para los sindicatos a pesar de que los representantes sindicales verían con agrado que este tipo de espacios existiera. Por otra parte, los funcionarios y especialistas tienden a rechazar esta posibilidad sobre la base de supuestos acerca de la naturaleza del interés general y de cómo lograrlo y de visiones negativas acerca de los sindicatos del sector.[32]
Las reticencias y críticas mutuas entre representantes sindicales y otros actores involucrados en las políticas de movilidad observadas en este trabajo dejan ver también visiones diferentes acerca de la articulación entre el interés específico de los trabajadores del sector y el interés general. Mientras los representantes sindicales no consideran que su compromiso con el primero se contradiga con su posibilidad de aportar al segundo, para otros actores, las demandas y reivindicaciones de beneficios sectoriales son contradictorias con el segundo. Desde este punto de vista, la voz sindical añade conflictividad e incoherencia a las políticas. En estrecha relación con la preocupación por las dificultades que supone la introducción de una voz sectorial en el desarrollo de las políticas estatales, funcionarios y técnicos parecen priorizar la relación técnica entre medios y fines, dejando de lado las dimensiones políticas de las políticas estatales. También es dispar la apreciación del valor relativo de los saberes de los trabajadores y de los técnicos para mejorar las condiciones de movilidad.
Estas caracterizaciones contradictorias y complejas que los distintos actores tienen acerca de la participación sindical en las políticas estatales deben interpretarse a la luz de los procesos históricos y del escenario político-institucional actual de la Argentina. Por una parte, no existe una tradición de instancias de participación formal de actores no estatales en decisiones tendientes a solucionar problemas considerados colectivos. Las apelaciones a la participación realizadas en el marco de la llamada ‘retirada del estado’ fueron más que nada un modo de deslindar la responsabilidad del estado por la solución de estos problemas. Previsiblemente, no resultaron en la ampliación de las voces escuchadas a la hora de llevar adelante políticas estatales y mucho menos en espacios de democratización de las decisiones que toma el estado. La nueva etapa que se abrió luego de la crisis de principios de la década de 2000 se ha caracterizado por la reivindicación de la centralidad del estado, más que por la apertura a la sociedad civil propia de los postulados reformistas de la década previa. Acompañando este viraje discursivo se han producido cambios en las instituciones y en las políticas estatales y en la relación entre el estado y los trabajadores organizados. En consonancia con este nuevo escenario histórico, la responsabilidad central del estado por el resguardo del interés general recorre los discursos de la mayoría de los entrevistados, tanto como el reconocimiento de las limitaciones que en este momento tienen las instituciones estatales para garantizar este interés. Algunos de los entrevistados vinculan estas limitaciones con el proceso de reforma estructural que atravesó el estado argentino durante la década de 1990.
Los efectos de esta reforma y la combinación entre cambio y continuidad que caracterizan a la presente etapa no pueden ser dejados de lado a la hora de analizar la arquitectura institucional, las políticas y el rol de los distintos actores involucrados. Dicho de otro modo y más allá de la posición que se asuma al respecto, la acción de los sindicatos, las mejoras que los trabadores del sector han obtenido y las reivindicaciones pendientes, tanto como las políticas sectoriales y la configuración institucional vigente deben ser puestas en el contexto de la profunda crisis económica política y social que los precedieron y de los efectos persistentes de las reformas estructurales en el funcionamiento de los servicio, en las relaciones laborales y en la arquitectura institucional del estado. Sin tener en cuenta estos antecedentes históricos resulta difícil interpretar la compleja situación actual tanto como las lecturas divergentes que los distintos entrevistados hacen del momento actual.
[1] Ruth Felder: Lecturer in Administration and Public Policies in the Faculty of Social Sciences at the University of Buenos Aires (Argentina) and a PhD Candidate in Political Science at York University.
Enseigne dans le programme d’administration et de politiques publiques à la faculté des sciences sociales de l’Université de Buenos Aires (Argentine). Elle est également candidate au doctorat en science politique à l’Université York de Toronto (Canada)
[2]Es importante mencionar que las entrevistas se realizaron entre junio y septiembre de 2011 coincidiendo con un período de intensa tensión política y de campaña electoral para las elecciones primarias celebradas en agosto de 2011 y las elecciones presidencial y parlamentaria a celebrarse en octubre de 2011. Esta situación pudo haber influido en los planteos de los entrevistados y en la falta de disposición encontrada en algunas instancias.
[3]Es importante señalar que en todos los casos se presentan sólo algunas líneas generales que son relevantes para el presente trabajo y que de ninguna manera agotan los debates en la materia.
[4]Debe notarse que esta desagregación tiene por propósito facilitar la exposición y no sugiere que las dimensiones planteadas puedan separarse en la realidad. De hecho, cada apartado se centra en un aspecto específico pero se hace referencia a los restantes. En otro orden, las instancias, las acciones y los temas a que se hace referencia en el trabajo son aquéllos mencionados por los entrevistados y/o citados en publicaciones institucionales. No puede descartarse que haya otras instancias, acciones y temas de preocupación que no han sido tomados en cuenta por los entrevistados y/o los documentos disponibles. El relevamiento exhaustivo de los mismos requeriría un análisis sistemático de las políticas sectoriales (y en este marco, de la incidencia de los sindicatos) que excede los límites de este trabajo. Otro tanto sucede con la evaluación de los resultados de las acciones sindicales tendientes a incidir en las políticas de movilidad.
[5]Esta discusión está desarrollada en López & Felder (2009) para el análisis de la participación de usuarios en los servicios públicos privatizados. Aquí se retoman los conceptos que son útiles para una reflexión más general acerca de la participación de actores sociales en las políticas estatales.
[6]Esta afirmación intenta sintetizar una amplia literatura acerca de las reformas estructurales que consideraba a los trabajadores sindicalizados uno de varios actores corporativos que podía poner obstáculos a los procesos de modernización. Se planteaba entonces la necesidad de reducir las oportunidades para que estos actores defendieran privilegios sectoriales (Banco Mundial, 1996).Cabe señalar que existe una distancia importante entre estas visiones normativas y el rol que los sindicatos tuvieron los procesos de reforma efectivamente llevados a cabo en Argentina. Un conjunto importante de conducciones sindicales nucleadas en la Confederación General del Trabajo (CGT) participó de las coaliciones y los acuerdos que hicieron posible el proceso de reformas estructurales en su conjunto y la transformación de las formas de regulación de los mercados de trabajo rol en Argentina (Patroni & Felder, 2011).
[7]Esto fue así porque el programa de estabilización macroeconómica vigente en el país entre 1991 y 2001 supeditó los aumentos salariales al aumento de la productividad del trabajo. Esto resultó en el congelamiento de los salarios y en la virtual dilución de una de las actividades centrales de los sindicatos como es la negociación salarial. Hacia fines de la década, el crecimiento de la desocupación hasta niveles inéditos en el país limitó aún más la acción sindical, tanto por la disminución del número de trabajadores afiliados a los sindicatos como por el efecto disciplinador que el desempleo tuvo para los trabajadores ocupados
[8]Esta exposición sucinta no agota de ninguna manera el debate acerca de la revitalización sindical. Sin embargo, el análisis de la amplia variedad de propósitos y mecanismos asociados a ésta excede los límites de este trabajo.
[9]Este punto se inspira en el análisis que hace Camfield (2005) de los sindicatos del sector público.
[10]Esta tendencia general no supone la ausencia de trayectorias divergentes. El desarrollo histórico específico de cada sindicato, las cláusulas de sus estatutos y las particularidades de las direcciones y de los cuerpos de delegados han resultado en modalidades diversas de relación entre representantes sindicales y bases, en variados vínculos entre sindicatos y gobiernos y en distintos márgenes de acción para grupos internos opositores a las conducciones, entre otras variables.
[11]Nos referimos al proceso de reforma del estado iniciado en 1989 y al largo período recesivo que afectó al país entre 1998 y 2002. Los planteles de trabajadores ferroviarios y de subterráneos fueron drásticamente recortados en el proceso de privatización de los servicios. No ocurrió lo mismo en el caso de los choferes de colectivos pero éstos mantuvieron sus salarios congelados por casi una década. Un número creciente de personas se volcó a manejar taxis y remises como salida laboral frente a la desocupación y la crisis de la década de 1990, aumentando notoriamente la oferta de estos servicios.
[12]En su opinión, las políticas deben ser formuladas e implementadas teniendo en cuenta a los actores con menor poder de incidencia. Sólo en un segundo momento, quienes tienen a su cargo estas tareas de formulación e implementación de políticas deben atender a los actores afectados por las mismas.
[13]La creación de la ATAM fue propuesta por el Poder Ejecutivo a principios de la década de 1990 en el marco de la privatización de los servicios ferroviarios metropolitanos y los subterráneos. El proyecto de ley de creación fue aprobado por el Senado pero no pasó el filtro de la Cámara de Diputados.
[14]Sin referirse específicamente a estas denuncias, un funcionario entrevistado destaca que las autoridades de CNRTbuscan el acuerdo de la UTA para la toma de decisiones que afectan al autotransporte. Este comentario (no corroborado por el representante sindical entrevistado) no debe llevar a interpretar que la UTA tiene mayor incidencia que otros sindicatos en la CNRT sino que el funcionario únicamente tiene vínculos con este sindicato.
[15]Este comentario fue realizado en el marco de la evaluación positiva de la gestión de la Agencia que hace el entrevistado. Para él, ésta ha logrado avances significativos en la organización del sistema (v.g. registro único, otorgamiento de licencias, antecedentes, etc.)
[16]Esta Comisión elaboró pautas a seguir en el caso de arrollamientos ferroviarios. Me refiero a que hubo accidentes recientes. Deir eso: en los últimos XX meses hubo dos accidentes de importancia en el servicio suburbano de trenes de Baires con XX número de víctimas.
RF: me parece que los accidentes, por importantes que sean, no necesariamente inciden en la participación de La Fraternidad en las políticas. Creo que tendría sentido si a partir de los accidentes recientes la Fraternidad hubiera desarrollado alguna iniciativa de intervención en la Comisión, de modificación de sus modalidades de trabajo o de sus competencias. La persona de La Fraternidad no mencionó esto y no encontré información que lo indique. Los accidentes en sí no necesariamente tienen consecuencias en la participación de los sindicatos en las políticas.
[17]La relación entre la organización gremial y el Ministerio ha atravesado momentos diversos signados por coyunturas políticas ligadas a la relación más general del gobierno con distintas corrientes sindicales y, más generalmente, a relaciones de fuerzas políticas y sociales cambiantes.
[18]La preocupación sindical por el transporte público es relativizada por funcionarios y analistas que señalan que los sindicatos carecen de una visión estratégica acerca del transporte y que se involucran en la discusión de las políticas sectoriales con el fin de mejorar las condiciones de trabajo de sus afiliados y evitar la pérdida de puestos. Un funcionario pone como ejemplo las demandas de incremento de los tiempos previstos de los recorridos o de carriles exclusivos para colectivos que la UTA ha realizado para mejorar las condiciones en las que trabajan sus afiliados. Según él, sólo muy recientemente, el sindicato ha empezado a tomar conciencia de la relación entre los problemas sectoriales y las limitaciones de espacio que están en el origen de estos problemas. En sentido contrario, el dirigente de la UTA se refiere extensamente al aumento de la cantidad de vehículos y a la inadecuación de las calles de la ciudad de Buenos Aires a la cantidad y el tamaño de los vehículos actuales. Determinar el grado en que estas preocupaciones son genuinas o responden a intereses sectoriales está más allá de los límites de este trabajo. Aquí vale notar que ciertamente los representantes enfatizan la importancia del sector a cuyos trabajadores representan pero, a diferencia de funcionarios y analistas, no dan por sentado que exista una dicotomía entre el interés de los trabajadores y el mejoramiento del transporte público.
[19]Según el entrevistado, opositores al gobierno objetaron el proyecto por razones políticas desvinculadas de la obra. Otros opositores al proyecto no rechazaban el soterramiento sino que reclamaban que éste se extendiera a todo el recorrido del ferrocarril y no sólo al tramo que atraviesa la ciudad de Buenos Aires. El representante sindical considera que esta opción comprometía la viabilidad del proyecto.
[20]Cabe destacar esta iniciativa porque es la única referencia que alguno de los entrevistados hace a los usuarios como una parte activa y no como meros receptores de servicios. No se quiere sugerir aquí que otros actores consideren a los usuarios únicamente como receptores cuya opinión no es relevante, sino sólo señalar que esta es la única referencia existente en la información recabada para realizar este trabajo.
[21]En el marco de la aguda crisis económica de 2001 y 2002, se sancionó la llamada ‘Ley de Emergencia Económica’ que suspendió la vigencia de los contratos de los servicios públicos privatizados y abrió una etapa de renegociación general de los mismos. En el caso de los servicios ferroviarios y de subterráneos se sancionó un decreto que impuso la ‘emergencia ferroviaria’ por la cual se pospuso la obligación empresaria de llevar adelante las obras e inversiones previstas en los contratos entonces vigentes, se suspendió la aplicación de sanciones por incumplimientos de inversiones y de estándares de calidad de servicio, se anularon los aumentos tarifarios aprobados en 2001 y se reprogramaron los diagramas de servicio. En la mayoría de los casos las renegociaciones no se completaron, situación que ha resultado en una virtual ausencia de reglas claras y exigibles en el funcionamiento de los servicios.
[22]El entrevistado se refiere al mal estado del material rodante y de las instalaciones y a la baja calidad del servicio que reciben los usuarios. Señala además que Metrovías suele reconocer las falencias pero arguye que no puede afrontar el gasto necesario para superarlas. Entonces, logra que el estado aumente los montos de subsidios que le otorga pero no realiza las inversiones necesarias. En algunos casos, la empresa tomó represalias contra delegados de la AGTSyP luego de que ésta llevar adelante medidas de fuerza para denunciar el mal estado de los subterráneos.
[23]Esta propuesta de mantenimiento es una respuesta de los trabajadores al abandono de las rutinas de control del estado de material rodante por parte de la empresa.
[24]Según explica el entrevistado, las empresas que brindan servicios de calidad deficiente también suelen presentar irregularidades en materia laboral.
[25]El entrevistado explica que las empresas más concentradas tienden a pagar los salarios más puntualmente mientras que las empresas que incurren en incumplimientos de frecuencias y calidad de los servicios también suelen presentar falencias en materia de cumplimiento de convenios y condiciones laborales. Las garantías laborales y de cobre de salarios fue, en su opinión, lo que llevó a la UTA a favorecer la concentración empresaria. Pero el representante sindical señala que a pesar de que la concentración puede ofrecer ciertas ventajas, la UTA se ha opuesto históricamente a esta tendencia.
[26]Según explica el entrevistado, esta disminución debía compensarse por la incorporación de vehículos de mayor tamaño. Otro entrevistado en cambio señala que el reemplazo de los vehículos existentes por otros de mayor tamaño no se produce porque no es rentable para las empresas hacer la inversión requerida mientras se mantengan los niveles tarifarios vigentes.
[27]El estado no atendió pedidos de apoyo por parte del sindicato para que trabajadores del sector viajaran a otros países con el propósito de capacitarse. La empresa por su parte no tiene interés en que los trabajadores profundicen su conocimiento más allá de lo estrictamente imprescindible para desarrollar sus tareas cotidianas. La falta de conocimiento por parte de los trabajadores permite a la empresa exigir el desarrollo de tareas que no siempre cumplen con los procedimientos de seguridad estándares.
[28]Un representante empresario critica este reconocimiento porque no se aplica únicamente al conductor directamente involucrado en un arrollamiento sino a todos los trabajadores ferroviarios que se ven involucrados en el mismo.
[29]Uno de los ejemplos que ponen los entrevistados son el reconocimiento estatal del carácter insalubre del trabajo de los trabajadores del subterráneo conseguido a partir de la presión sindical. También mencionan las alianzas políticas entre los sindicatos de transporte y las autoridades del Ministerio de Planificación que llevan a que se tomen decisiones basadas en prioridades políticas más que en los requisitos de funcionamiento de los medios de transporte. En el mismo sentido, la eliminación de formas de contratación flexible y la incorporación de los trabajadores ‘tercerizados’ a las empresas de transporte que ha resultado de la presión sindical es vista como una fuente de problemas de eficiencia en el uso de la fuerza de trabajo.
[30]Esta apreciación se refiere concretamente al rol de la Unión Ferroviaria en la gestión del servicio de cargas del Ferrocarril General Belgrano.
[31]Esto no quiere decir que la voluntad de quienes participan se limite a atender las urgencias de la coyuntura sino más bien que no hay instancias que hagan posible la consulta, la recepción de sugerencias o la decisión colectiva en materias que exceden esta coyuntura.
[32]Algunos de estos planteos asumen la capacidad de los saberes y las respuestas técnicas para resolver los problemas de movilidad y consideran que es necesario que los funcionarios estatales tomen decisiones destinadas a resolver estos problemas sin estar sujetos a presiones. En la medida en que la incidencia de los sindicatos están en conflicto con estas lógicas técnicas de resolución de problemas, ésta es considerada como un obstáculo que afecta negativamente al transporte y a la movilidad. En cambio parece valorarse positivamente el rol mediador que juegan en algunos casos (o que podrían jugar) los representantes sindicales como difusores y constructores de consenso en torno de las políticas estatales entre los trabajadores del sector. Otros rechazan la incidencia sindical sobre la base de consideraciones políticas acerca de la cuota de poder excesiva que a su juicio adquirieron los sindicatos a partir de 2003 y reivindicando la soberanía empresaria para tomar decisiones sobre el funcionamiento de los medios de transporte. Anexo. Iniciativas de participación referidas
Desarrollo de una industria de los subterráneos Propuesta de desarrollo del sector (en curso)
Cumplimiento de estándares de servicio
Prioridades de inversión en subterráneos
Agencias estatales y público en general
Relevamiento y elaboración de informe (en curso)
Pedido de apoyo para viajes de capacitación de trabajadores
Temas varios referidos al funcionamiento de los subterráneos
Ley Federal de Coordinación del Transporte
Presentación de proyecto de ley (pendiente de tratamiento parlamentario)
Gestión de institución de capacitación
Arrollamientos ferroviarios y sus consecuencias traumáticas sobre los trabajadores ferroviarios
Diálogo para la creación de la Comisión Ferroviaria de Seguridad e Higiene en el Trabajo y para la atención de los efectos del stress postraumático en los trabajadores
Participación en espacio multisectorial formal de diálogo sobre la movilidad en la Ciudad de Buenos Aires
Subsecretaría de Tránsito y Transporte del GCBA
Participación esporádica orientada a la resolución de problemas puntuales del medio de transporte
Carriles exlusivos, ciclovías, etc.
Negociación de niveles tarifarios
Aporte a la creación de tecnicaturas universitarias de administración y gestión ferroviaria y de tecnología ferroviaria
Secretaría de Transporte y Universidad Nacional de General San Martín
Reglamento Nacional de Tránsito y Transporte
Sanción de ley (a partir de proyecto presentado por un diputado surgido del sindicato)
Velocidades y horarios reglamentarios
Planteo orientado a la revisión de las normas vigentes
Negociación previa a la implementación
Provisión de información para la elaboración de mapas de delito
Gobiernos locales y fuerzas policiales
Capacitación y desempeño de choferes
Diálogo y apoyo institucional a las acciones estatales
Salud de los choferes
Iniciativa tendiente a la realización de exámenes psicofísicos y estudio de incidencia de patologías laborales
Agencias estatales, afiliados y público en general
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References: resolución 
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