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Timestamp: 2018-03-22 01:05:28+00:00

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[10.1] Cómo estudiar este tema? [10.2] El dominio público: naturaleza y elementos. [10.3] Régimen de utilización de los bienes demaniales - PDF
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Carlos Mendoza Vera
1 Módulo I La actividad de la Administración Los bienes públicos [10.1] Cómo estudiar este tema? [10.2] El dominio público: naturaleza y elementos [10.3] Régimen de utilización de los bienes demaniales [10.4] Las técnicas de protección del dominio público [10.5] Los bienes patrimoniales de las entidades públicas: caracteres generales [10.6] Adquisición de los bienes patrimoniales [10.7] Utilización de los bienes patrimoniales [10.8] Protección de los bienes patrimoniales [10.9] Otros bienes públicos de régimen especial TEMA
2 Esquema Los bienes públicos Bienes comunales Patrimonio Nacional Bienes demaniales Bienes patrimoniales Técnicas de protección Afectos a un uso o servicio público Características Inventario Afectación por ley Por acto administrativo expreso Por adscripción Implícita Tácita Mutaciones demaniales Desafectación (Expresa, Implícita, Presunta) Características Inalienabilidad Ine mbargabilidad Imprescriptibilidad Carácter residual Vis atractiva Régimen jurídico mixto Ingresos por su explotación (Eficacia, Rentabilidad ) Adquisición Atribución por Ley A título oneroso A título gratuito Usucapión Ocupación Re gistro Deslinde Reintegro posesorio Desahucio administrativo TEMA 10 Esquema
3 Ideas clave Cómo estudiar este tema? En este tema estudiamos el patrimonio de las AAPP que se compone de los bienes demaniales (o de dominio público) y de los bienes patrimoniales. Los primeros son los bienes de titularidad pública que están afectos a un uso o servicio público y que se caracterizan por su inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. Los bienes patrimoniales son aquellos bienes y derechos de dominio privado que, siendo de titularidad de las Administraciones Públicas, no tienen el carácter de demaniales, por lo que no están afectos a un uso o servicio público. Para estudiar este tema lee el Capítulo XXIII: Los bienes públicos (páginas ) del manual de la asignatura: Principios de Derecho Administrativo General, Tomo II, de Juan Alfonso Santamaría Pastor, Iustel El dominio público: naturaleza y elementos Naturaleza Hauriou definió el dominio público como las propiedades administrativas afectas a la utilidad pública que, como consecuencia de tal afectación, quedan sometidas a un régimen especial de utilización y protección. Los Sujetos La titularidad de los bienes de dominio público no corresponde a sujetos privados (aunque éstos puedan tener concretos derechos de uso en determinadas condiciones y casos) sino que la titularidad corresponde a los entes públicos. Los entes territoriales y a los entes institucionales (las Universidades, los organismos autónomos). Sin embargo, los bienes que pertenezcan a la Administración corporativa (Cámaras Oficiales, Colegios profesionales) no tienen carácter de demaniales.
4 El objeto Los bienes que integran el dominio público, su titularidad pertenece a un ente público y dicho bien está afecto a una finalidad pública, es decir, a un uso o a un servicio público o al fomento de la riqueza nacional. Estos bienes son: Los bienes que integran el dominio público son: Bienes afectados al uso público Bienes afectados a un servicio público Bienes afectos a la Corona. El Patrimonio Nacional /Real Bienes afectos a la riqueza nacional Bienes afectados al uso público: Los bienes comprendidos en la enumeración del Art º CC: los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas, y otros análogos y en el Art º CC: los caminos provinciales y los vecinales, las plazas, calles, fuentes y aguas públicas, los paseos y las obras públicas de servicio general costeadas por los mismos pueblos o provincias. Es una enumeración ejemplificativa no cerrada que se refiere también a otros bienes análogos. Estas enumeraciones del CC se concretan en las respectivas normas sectoriales reguladoras de cada uno de estos tipos de bienes: Ley de Carreteras, la Ley de Aguas (DPH), la Ley de Costas (DPMT), la Ley de Puertos y de la Marina Mercante, la Ley de Montes, la Ley de Minas...etc... Bienes afectados a un servicio público: El Art º del CC alude a las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio y las minas mientras no se otorgue su concesión cuya finalidad sea la defensa nacional. La LPE amplia esta enumeración y reconoce como bienes de dominio público a aquéllos que se hallen afectos al uso general o a los servicios públicos; precisa que los edificios propiedad del Estado o de organismos vinculados a ella en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos u órganos constitucionales del Estado tendrán la consideración de demaniales.
5 La legislación local amplía el concepto de dominio público a sus bienes inmuebles y edificios afectos a un servicio público. El Art LBRL desarrollado por el Art. 4 RBEL señala como bienes de servicio público los destinados directamente al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las Entidades Locales, tales como Casas Consistoriales, Palacios provinciales y, en general, edificios que sean de las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos, montes catalogados, escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte y en general cualesquiera bienes destinados directamente a la prestación de servicios públicos o administrativos. Bienes afectos a la Corona. El Patrimonio Nacional /Real: Regulado por la Ley 23/1982 lo integran los bienes muebles e inmuebles de titularidad del Estado afectos al uso y al servicio del Rey y de los miembros de la familia real para el ejercicio de la alta representación que la Constitución y las leyes les atribuyen. Se incluyen Palacios, etc. Bienes afectos a la riqueza nacional: Las minas, hidrocarburos, aguas mineromedicinales, etc. El fin o afectación de los bienes Es el elemento característico del dominio público el que lo caracteriza como tal, su fin, su destino, su afectación en definitiva. Todos los bienes públicos se hallan afectos en mayor o menor medida a una finalidad pública. Si toda la actividad de la Administración se halla orientada al servicio de los intereses generales los bienes de los que ésta es titular también. En el caso de los bienes de dominio público éste debe servir a unos fines públicos concretos de tal manera que tales fines sólo pueden conseguirse aplicando a estos bienes unas especiales reglas de utilización y unas técnicas especiales de protección. La afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a su uso general o servicio público y su consiguiente integración en el dominio público.
6 Modalidades de afectación de los bienes a un uso/servicio público Por Ley. Es lo propio de los bienes de dominio público natural o necesario (ríos, zona marítimo-terrestre, playas...) adquieren el carácter demanial en función de dos elementos: o La aplicación de un precepto de carácter general que establezca tal condición a un género de bienes. (LAg. LC, L.Puertos, o la propia CE). o La circunstancia de que en el bien concreto se den las características físicas que permitan considerarlo incluido en aquél. En los casos de dominio público natural o ya determinado ex lege o por la Constitución no es necesario acto expreso de afectación porque ésta ya viene predeterminada. Por Acto Administrativo expreso. Salvo que la afectación derive de una norma con rango legal, ésta se hará mediante acto administrativo por el órgano competente. El acto por el que un bien queda destinado a un fin concreto de carácter público, supone el inicio de la demanialidad. Dicho acto indicará el bien o derecho, fin al que se destina, su integración en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales (art. 66 LPAP). El Procedimiento de Afectación expresa se produce mediante un acto administrativo formal por el que se asigna un bien a un determinado uso o servicio público. En el ámbito estatal el procedimiento de afectación expresa ( LPE) se inicia mediante solicitud del órgano al Ministerio de Economía y la afectación se decide mediante Orden, tras la cual se levanta Acta por el representante del Ministerio y del Departamento al que el bien quede afecto. En el ámbito local, la afectación se realiza previo expediente que justifique la oportunidad y legalidad de la misma. Se decide por el Pleno mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la misma previa información pública por período de un mes. Por adscripción. Es el caso de que los bienes patrimoniales de la AGE sean adscritos a los organismos dependientes de aquélla para su vinculación directa a un servicio de su competencia o para el cumplimiento de sus fines propios. En ambos casos, la adscripción llevará implícita la afectación del bien o derecho que pasará a integrarse en el dominio público.
7 Implícita: resulta también de un acto administrativo formal expreso pero con una finalidad distinta o diversa pero que implícitamente supone la demanialización del bien por el fin concreto al que es destinado. Ej. Bienes adquiridos en virtud de expropiación forzosa, plazas, zonas recreativas...pasan a ser de dominio público. Tácita: es la que se produce en aquellos casos en los que un bien determinado fuera utilizado sin acto administrativo de adscripción para una finalidad típica de bienes demaniales. La legislación estatal no prevé esta forma de afectación, sí en cambio la legislación local en su RBCL para los casos en que bienes patrimoniales de la Administración estén adscritos a un uso o servicio público por más de 25 años. Este es el caso de: o La utilización pública, notoria y continuada por la Administración General del Estado o sus organismos públicos de bienes y derechos de su titularidad para un servicio público o para un uso general. (tácita) o La adquisición de bienes o derechos por usucapión, cuando los actos posesorios que han determinado la prescripción adquisitiva hubiesen vinculado el bien o derecho al uso general o a un servicio público, sin perjuicio de los derechos adquiridos sobre ellos por terceras personas al amparo de las normas de derecho privado. (implícita) o La adquisición de bienes y derechos por expropiación forzosa, supuesto en el que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 de esta Ley, los bienes o derechos adquiridos se entenderán afectados al fin determinante de la declaración de utilidad pública o interés social. (implícita) o La aprobación por el Consejo de Ministros de programas o planes de actuación general, o proyectos de obras o servicios, cuando de ellos resulte la vinculación de bienes o derechos determinados a fines de uso o servicio público. (implícita) o La adquisición de los bienes muebles necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos o para la decoración de dependencias oficiales. (implícita)
8 Mutaciones demaniales La mutación demanial es un acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho con simultánea afectación a otro uso, fin o servicio público de la Administración. Se trata de un cambio en la afectación que debe hacerse de forma expresa. Los cambios o mutaciones sobre los bienes de dominio público pueden ser de tres tipos: Mutación demanial por cambio de sujeto o titularidad: Tienen lugar en aquéllos supuestos de sucesión entre entes públicos. Es decir en aquéllos supuestos de cambios por ampliación, fusión o segregación de municipios o por transferencia de competencias y servicios entre Administraciones Públicas distintas (Estado-CCAA, lo que antes correspondía al INSALUD ahora al Servicio Andaluz de Salud) La mutación demanial puede tener lugar por cambio en la afectación : La mutación demanial puede tener lugar por cambio en la afectación, es decir que ese bien siga siendo de dominio público pero el fin al que haya quedado adscrito sea distinto. (Ej. Univ. Carlos III antes acuartelamiento militar) La mutación demanial por imposición de afectaciones secundarias: La mutación demanial por imposición de afectaciones secundarias, el ejemplo: la instalación de raíles de tranvía sobre calles, la utilización de inmueble histórico como sede de oficinas y como bien cultural.
9 Cesación de la demanialidad (desafectación) La desafectación supone la pérdida de la condición de demanial para un bien. En el caso de los bienes demaniales naturales, la desafectación puede tener lugar por degradación o por desnaturalización del bien. Los supuestos de degradación tienen lugar por imperativo legal y suponen bajar de grado a unos bienes que antes eran considerados como DP y ahora dejan de estarlo. En el caso de desnaturalización supone la pérdida de las condiciones físicas que hacían a ese bien acreedor de tal calificación (Ej.: río que se seca) En los bienes demaniales artificiales, su desafectación los convierte en bienes patrimoniales de la Administración titular. Tal y como señala el artículo 341 CC Los bienes de dominio público cuando dejen de estar destinados al uso general o a las necesidades de la defensa del territorio, pasan a formar parte de los bienes de propiedad del Estado. Tres modalidades: Desafectación expresa: Se produce mediante un acto administrativo que desadscribe el bien del fin público demanial al que se hallaba asignado (Ej. la orden de cierre de un cuartel) Desafectación implícita: A esta no hace referencia ninguna norma, pero si se puede producir una afectación implícita derivada de una expropiación se puede producir una desafectación implícita derivada de una reversión (Ej. casos de cierre de una carretera por rectificación del trazado). Desafectación presunta: Se puede admitir en los supuestos inversos a los de la afectación presunta (cuando un bien demanial hubiera dejado de estar utilizado durante más de 25 años al fin de uso o servicio público que justificó su afectación).
10 10.3. Régimen de utilización de los bienes demaniales Los criterios de clasificación de los bienes demaniales: Utilización directa por la Administración/utilización por otros sujetos Uso común /Uso privativo Uso normal (conforme a su fin)/uso anormal Uso público o general/ Uso para servicio público Uso público de los bienes demaniales afectos a un uso general Los bienes de dominio público a que se refiere el 339.1ºCC están en principio destinados al uso común no obstante pueden en ocasiones destinarse a un uso privativo. El uso común, es el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. (Ej. pasear por las calles, bañarse en el mar o ríos, tumbarse en la playa). El uso se ha de llevar a cabo en condiciones de igualdad y de modo que cada utilización individual no impida ni perturbe la que puedan llevar a cabo los demás. Respecto de la naturaleza jurídica de este uso común si se parte de que el dominio público es un derecho de propiedad, el derecho de los terceros será un derecho real limitado.
11 El ejercicio del uso común se halla sometido a cuatro principios básicos: Principio de compatibilidad: el uso realizado por cada sujeto debe efectuarse de modo que no impida o perturbe el uso que pretendan realizar los demás Principio de prioridad temporal: el uso común debe realizarse con respeto a la preferencia del usuario primario o anterior Principio de indemnidad: el uso debe realizarse de manera que no cause daño al bien demanial, daños que impidan o menoscaben el uso de terceros (vertidos...) Principio de ordenación: supone la potestad de la Administración titular de establecer reglas que disciplinen el uso general con objeto de asegurar los principios anteriores (normas de tráfico para el uso de vehículos de calles y carreteras) o Dentro del uso común de los bienes de dominio público se distinguen los de carácter general y especial: - El uso común general es el que se da cuando no concurren circunstancias singulares. Aquél que puede realizarse libremente de acuerdo con la naturaleza del bien sin necesidad de autorización administrativa ni título habilitante alguno (pasear por la calle, sentarse en un banco, bañarse en la playa). Es el que tiene lugar por el público en general y por lo tanto, indiscriminadamente, en forma anónima y sin necesidad de título alguno. Es el tipo de utilización que corresponde a las vías públicas terrestres (carreteras, plazas, calles, paseos) al mar territorial y sus riberas y asimismo a las riberas de los ríos y cursos de agua. Este uso común general, se rige por los principios de libertad, igualdad y gratuidad que deben respetar los actos administrativos o disposiciones que se dicten sobre la utilización de estos bienes. - El uso común especial se define en función de la concurrencia de circunstancias de peligrosidad, intensidad del uso, preferencia en caso de escasez, obtención de una rentabilidad singular, etc. En estos casos los principios de libertad, gratuidad e igualdad del uso común general pueden claudicar. Con ello, se trata de conferir a las autoridades administrativas la potestad de establecer limitaciones que suponen una restricción fáctica del uso común por parte de terceros (Ej.: cortar el tráfico por fiestas, obras...) para el establecimiento de dichas limitaciones se emplea la técnica de la autorización o licencia previa.
12 Ej.: por razón de la peligrosidad se obliga a que todo el que quiera hacer un uso de las vías públicas sobre un vehículo motor tenga permiso de conducción y permiso de circulación; el aparcamiento temporal de un vehículo sobre las vías públicas es un uso común pero su intensidad, su duración puede llevar a exigir una limitación en el tiempo o condicionarse al pago de una tasa, convirtiéndolo así en un uso común especial de las vías públicas por razón de la intensidad; pagar tasa por visitar un museo; una licencia de caza o pesca; amarrar en los puertos, etc. El uso privativo, es aquél por el que alguien ocupa bienes de dominio público o los utiliza impidiendo el derecho de uso que en su caso corresponda a todos, para lo cual es necesario que exista un título que lo autorice y que éste haya sido otorgado por la autoridad competente. El uso privativo limita o excluye la utilización de parte del dominio público de los demás interesados, supone la utilización de un bien demanial o parte del mismo durante un tiempo más o menos prolongado con la finalidad de una utilidad privada. El uso privativo es un uso anormal del dominio público y si se admite es porque la contradicción no es grave con el fin primario de uso público al que está destinado el bien. La utilización privativa sobre bienes primariamente afectados al uso público se caracteriza por ser una derogación al principio de igualdad a favor de un particular (ejemplo: cuando en una calle o plaza pública se autoriza la instalación de un kiosco para la venta de periódicos; cuando se permite al dueño de un bar que sitúe unas mesas y unas sillas para la atención de sus clientes). La distinción se hace radicar respecto del uso común en el aspecto subjetivo; frente a la apertura a todos que tiene el uso común, el privativo se caracteriza por el disfrute individual y excluyente de la porción demanial, pero dicha exclusión se refiere a otros sujetos en relación a una utilización idéntica. La naturaleza jurídica del uso privativo es la de un derecho real limitado que conlleva el derecho de uso en exclusiva durante un tiempo de un bien de dominio público con arreglo a las condiciones impuestas por la Administración titular del bien. Los principios de gratuidad y libertad propios del uso común general no se aplican al uso privativo, por el contrario este uso justifica el pago de una tasa y la necesidad y potestad de la Administración titular de controlar en todo momento la compatibilidad del uso privativo con el uso general al que el bien está primariamente afectando.
13 La adquisición de uso privativo puede ser por: o Prescripción legal: se da en contados casos. Suele resultar del respeto a antiguas titularidades privadas que han sido objeto de publicación tal y como hicieron la Ley de Costas y la Ley de Aguas. En la mayoría de los casos el derecho al uso privativo sólo puede nacer de un acto expreso de la Administración, acto en el que habrá de valorar la oportunidad y conveniencia de su otorgamiento. o Concesión demanial: forma normal de concesión del uso privativo, mediante esta concesión administrativa, la Administración titular confiere a un tercero el derecho exclusivo y temporal de una porción del dominio público conservando su titularidad y las potestades de policía necesarias para garantizar las condiciones de la concesión y la indemnidad del bien concedido. Cuando la ocupación se lleva a cabo más de 4 años con instalaciones desmontables o sean obras o instalaciones fijas, se requiere concesión. Por supuesto, toda concesión administrativa está sujeta a un plazo temporal que, en ningún caso puede exceder de 75 años y que las normas sectoriales prevén (75 años en el caso de la LAg.; 30 años la Ley de Costas). Las concesiones demaniales tienen un plazo limitado. o Autorización administrativa: la posibilidad de que mediante autorización quepa un aprovechamiento privativo procede de la antigua distinción de la doctrina francesa entre estacionamientos y ocupación. Estacionamiento Ocupación Se referían a usos privativo por un corto espacio de tiempo y que no supusiesen modificación ni transformación del dominio público estos re quie ren una autorización o licencia administrativa para su ejercicio y la Administración dispone de importantes facultades en lo que concierne a su otorgamiento (discrecionalidad) y re novación (precariedad). Sólo requerirían autorización Son en cambio de duración superior e implican una cie rta transformación física del dominio público (kiosco, chiringuito con infraestructura, clubs náuticos) y en consecuencia las ocupaciones requerirían concesión administrativa.
14 Según la LPAP procede la autorización cuando la utilización privativa sea menor a 4 años y ésta será revocable por la Administración sin derecho a indemnización cuando se justifique por razón del interés público. Si se trata de chiringuito desmontable (autorización) si se trata de chiringuito fijo, no desmontable (concesión). El uso privativo y exclusivo de los bienes de dominio público no sólo puede ser llevado a cabo por los particulares o administrados sino también por la propia Administración titular de los bienes, es lo que se conoce como reservas demaniales cuando existan razones de utilidad pública o interés social que lo justifiquen. Para que la Administración establezca una reserva demanial hace falta que la reserva esté fundada en el mejor servicio al interés público. Utilizaciones privativas conforme a la afectación El uso privativo de un bien de dominio público es un uso anormal porque la afectación principal es el uso público. No obstante determinados bienes de dominio público se constituyen para facilitar un uso y disfrute por los particulares de forma exclusiva Ej.: las sepulturas en los cementerios, las tiendas en los mercados públicos e incluso las aguas públicas en las que tan normales y conformes con la afectación resultan los usos generales (beber, abrevar...) como los aprovechamientos privativos (saltos de energía, riegos, molinos). En estos casos el uso privativo es un uso normal porque precisamente es conforme con la afectación de la dependencia demanial. El uso de los bienes afectos a servicios públicos Los bienes afectos a un servicio público están destinados generalmente al uso de la Administración titular del servicio público e indirectamente al uso eventual de los beneficiarios de la prestación del servicio público: los particulares. El uso por la Administración titular: En principio es la propia Administración como titular del dominio público y del servicio público al que dichos bienes están afectos la que hará uso de esos bienes. Se trata de una utilización que no difiere de la que hace la Administración de sus propios bienes patrimoniales, ni en definitiva de
15 la utilización de sus bienes que hace cualquier propietario. No obstante el uso que de esos bienes afectos a un servicio público puede hacer la Administración se halla condicionado por dos deberes lógicos: o El deber de los órganos de la Administración de conservación y uso racional de esos bienes. o El deber constitucional de servicio a los intereses generales se refleja en el campo de los bienes de dominio público por su carácter finalista, por la afección de esos bienes al servicio público. Los bienes de dominio público están en manos de la Administración para el cumplimiento de diversas finalidades y su utilización debe llevarse a cabo con arreglo a las reglas del servicio y a las normas que disciplinan la prestación del servicio público de que se trate. El uso eventual por los usuarios del servicio: En otros casos, la utilización directa por los propios órganos administrativos es necesariamente compatible con un uso restringido a favor de los administrados que se beneficien de las prestaciones del servicio al que los bienes están afectados, como es el caso de los transportes públicos y los edificios destinados a la enseñanza, sanidad, etc. Los particulares, los administrados, destinatarios en definitiva de los servicios públicos, pueden ser lógicamente usuarios de los bienes de dominio público afectos a un servicio público. o En muchas ocasiones este uso se haya excluido por la propia naturaleza de la actividad o de los bienes que reserva a la Administración de modo excluyente la utilización de los mismos. Ej. Ningún particular tiene derecho a acampar ni a utilizar un campo de tiro militar, ni a utilizar las dependencias ministeriales del Ministerio de Interior, ni a instalarse en la habitación de un centro hospitalario. o En otras ocasiones puede existir un uso excepcional de tales bienes. Ej. Cualquier ciudadano tiene derecho a acceder a las dependencias públicas sitas en edificios administrativos para resolver cuestiones sobre expedientes en los que está interesado; cualquier ciudadano tiene derecho a utilizar los hospitales públicos cuando está enfermo. o Por último, el uso por los administrados de estos bienes es en otros casos el uso prioritario y normal. Ej. Transporte (vagones de metro, trenes...)
16 En los dos últimos supuestos citados el uso de los particulares se halla limitado desde dos perspectivas: El respeto a la integridad de la propiedad ajena. De tal manera que los administrados deben hacer uso de los bienes de dominio público respetando su integridad. Las reglas de utilización impuestas por la Administración titular del servicio, Ej. Régimen de visitas en un hospital, silencio Las técnicas de protección del dominio público Además de por su régimen de utilización la regulación de los bienes públicos se caracteriza por su régimen exorbitante de protección. Las normas de protección tienen como finalidad: Defender la titularidad pública de los bienes evitando su pérdida o usurpación por los particulares Defender la afectación o destino de uso o servicio público de ese bien Las técnicas de protección no son exclusivas del dominio público sino también de los bienes patrimoniales de la Administración: Inventarios Todo propietario privado suele tener un inventario patrimonial, esto es, un registro documental en el que consten los datos relativos a los bienes de que son titulares. Las Administraciones Públicas están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio indicando las menciones necesarias para su identificación y uso. Así en el ámbito estatal el artículo 33 LPAP regula el inventario general de bienes y derechos del Estado que radica en el Mº de Hacienda y que comprende los bienes y derechos del Estado cualquiera que sea su naturaleza demanial o patrimonial. Prescripciones semejantes se contemplan en las Leyes de Patrimonio de las CCAA. En cualquier caso, la LPAP obliga a CCAA y EELL a inventariar al menos los inmuebles y derechos reales sobre los mismos. En el ámbito local, el RBCL subraya la obligación que tienen las Corporaciones locales de inventariar los bienes de que son titulares. De estos inventarios debe existir un ejemplar en la Corporación y otros en poder del
17 Estado y de la Comunidad Autónoma donde radique el municipio. El inventario de cada Corporación debe redactarse anualmente. Estos inventarios no poseen carácter constitutivo alguno ni en principio, eficacia jurídica frente a terceros. Se trata de una mera técnica de orden interno. Catalogación y registro Los bienes y derechos patrimoniales públicos tienen que constar también en los registros públicos para asegurar la publicidad erga omnes de la titularidad pública. En algunos casos se han creado registros especiales destinados a proteger la titularidad y a garantizar la posesión pública de determinados bienes respecto de los que pudiera existir un cierto riesgo de usurpación: Catálogo de Montes de utilidad pública, el Registro de Aguas donde se inscriben precisamente los derechos de aprovechamiento privativo al objeto de su protección administrativa... El artículo 36 LPAP señala que las Administraciones públicas deben inscribir en los correspondientes registros los bienes y derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean susceptibles de inscripción, así como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener acceso a dichos registros. No obstante, la inscripción será potestativa para las Administraciones públicas en el caso de arrendamientos inscribibles conforme a la legislación hipotecaria. La LRJ-PAC obliga a los registradores de la propiedad que cuando tengan conocimiento de la existencia de bienes o derechos pertenecientes a las Administraciones públicas que no estén inscritos debidamente, lo comuniquen a los órganos a los que corresponda su administración, para que por éstos se inste lo que proceda. La facultad de investigación Las Administraciones Públicas tienen la facultad de investigar la situación de los bienes y derechos que presuman de su titularidad, a fin de determinar su condición. La acción de investigación constituye un procedimiento administrativo que puede iniciarse de oficio o por denuncia de particulares, siempre que en este último caso los particulares anticipen los gastos de investigación. A cambio tienen derecho a que la Administración justifique el empleo de esos gastos, a la devolución del sobrante y a un premio del 10% del valor de los bienes recuperados.
18 El deslinde Las Administraciones Públicas titulares del dominio público pueden ejercitar también la potestad de deslinde de sus bienes tanto demaniales como patrimoniales. Dicha potestad consiste en delimitar mediante las operaciones técnicas necesarias (vallado, amojonamiento), la finca o el bien de dominio público de que se trate, con el fin de mantenerlo en su integridad dentro del patrimonio público, cuando los límites sean imprecisos o dudosos o existan indicios de usurpación. El deslinde es una prerrogativa de la Administración que se concreta en actos administrativos de naturaleza ejecutiva, sin perjuicio de la posibilidad que los interesados tienen de impugnarlos y de defender sus derechos de propiedad frente a los tribunales ordinarios. Con el deslinde no se declara que una finca es pública sino que tiene como finalidad comprobar y fijar los lindes de los bienes públicos. El deslinde administrativo es un procedimiento contradictorio que puede iniciar la Administración de oficio o por reclamación de los propietarios de terrenos colindantes. Su iniciación requiere que se justifique la existencia de un bien público que necesita ser deslindado porque no lo está o porque la delimitación de sus linderos no es la adecuada. Incoado el expediente, debe darse publicidad al mismo en el BO correspondiente para que cualquier interesado pueda comparecer en el mismo y aportar las pruebas que estime pertinentes. El trámite esencial lo constituye las operaciones de comprobación y fijación provisional de los linderos con posibilidad de asistencia de los interesados y que es lo que se conoce con el nombre de apeo del que se levanta la correspondiente acta que incluye las declaraciones y observaciones que formulen los asistentes. Tras la resolución de las observaciones contra el acta, la Administración procede a dictar el acto de deslinde y ordena el amojonamiento definitivo o colocación de mojones, señales o marca a lo largo de la línea perimetral que separa la finca o pertenencia deslindada. El deslinde una vez aprobado, se inscribe en el Registro de la Propiedad. Según la concepción tradicional, la eficacia del acto de deslinde es meramente posesoria. La firmeza de esa declaración dependerá de la firmeza que adquiera el acto que puede ser recurrido por los interesados en vía contencioso-administrativa, pero
19 también dependerá de que lo que se declare en la vía jurisdiccional ordinaria acerca de la propiedad de la finca y de su extensión o cabida. El deslinde realizado por la Administración no sustituye a la acción reivindicatoria ni declara la propiedad del inmueble, tan solo declara y constituye la posesión de la Administración sobre los bienes deslindados. El reintegro posesorio Las AAPP pueden también por sí mismas, sin necesidad de instar la intervención de órganos judiciales, recuperar la posesión perdida de sus bienes. Es lo que se conoce como reintegro posesorio o interdictum propium prerrogativa otorgada a la Administración en defensa del interés público. Constituye uno de los ejemplos clásicos de la autotutela ejecutiva de que goza la Administración. El régimen jurídico de esta prerrogativa es distinto según se trate de bienes de dominio público o de bienes patrimoniales. En el caso de bienes patrimoniales el plazo para su ejercicio es de un año desde que se hubiera producido la usurpación. En el caso de bienes de dominio público, la facultad de reintegro posesorio puede ejercitarse en cualquier momento, sin límite de plazo alguno ya que al ser bienes de dominio público y por tanto res extra commercium nadie puede poseerlos sin justo título de aprovechamiento (autorización/concesión) ni puede ostentar ningún derecho de propiedad frente al único titular posible: la Administración. El reintegro posesorio no constituye en modo alguno una forma de recuperación o adquisición de la propiedad, ni crea una situación irrevocable. El reintegro posesorio se acuerda en virtud de un expediente en el que debe acreditarse la posesión administrativa y el hecho mismo de la usurpación. Desahucio administrativo Supone una potestad administrativa consistente en la recuperación de oficio por parte de la Administración cuando se extinga el derecho de uso o aprovechamiento de que viniera disfrutando un tercero en virtud de autorización o concesión. En tales supuestos, la Administración debe requerir al interesado para que desocupe el bien en un plazo breve y de no hacerlo le apercibirá de lanzamiento, ejecutándolo
20 por sus propios medios y a costa del interesado. No debe olvidarse, no obstante, que la entrada de los agentes de la Administración en el domicilio de cualquier persona, incluso a estos efectos, debe estar amparada por la autoridad judicial competente siendo los juzgados de lo contencioso-administrativo los competentes para autorizarlo. El procedimiento tiene los siguientes trámites: Declaración de caducidad o extinción del título habilitante Pago de la indemnización que proceda Resolución Ejecución Inembargabilidad La finalidad es proteger la integridad del patrimonio público incluso frente a los acreedores de la Administración. Supone que los bienes de dominio público no pueden ser trabados de embargo y enajenación forzosa para el pago de deudas, ya sea la ejecución realizadas por un órgano judicial o por otro ente administrativo. Este privilegio no es sólo de los bienes demaniales sino de toda la Hacienda Pública. Art LGP: Los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública. Inalienabilidad e imprescriptibilidad Los bienes de dominio público como señala la CE en su artículo son imprescriptibles e inembargables. Inalienabilidad: Supone que los bienes de dominio público son indisponibles por la propia Administración titular de los mismos, ni puede perderse su titularidad ni por la voluntad expresa de una autoridad o funcionario. Su condición de inalienabilidad se pierde en el momento en que ese bien de dominio público es desafectado.
21 Imprescriptibilidad: Supone que los bienes de dominio público no son susceptibles de prescripción adquisitiva, de usucapión, es decir, no son usucapibles por terceros. Los bienes de dominio público son imprescriptibles e inalienables mientras continúen siendo demaniales; no así cuando se produce su desafectación y pasan a ser patrimoniales. Las servidumbres y limitaciones sobre las propiedades colindantes a bienes de dominio público Las servidumbres y limitaciones pueden establecerse con el fin de proteger la finalidad propia de esos bienes ya sea el uso público o la prestación de algún servicio, mediante el establecimiento de un perímetro de protección que evite la realización en los predios colindantes de determinadas actividades, o servidumbres de paso que aseguren el acceso y correcto disfrute por los ciudadanos de los bienes públicos. Esto ocurre en: Las Aguas continentales: servidumbre de uso público de las riberas o márgenes de los ríos respecto de los predios colindantes con los cauces públicos para permitir navegación, pesca, flotación y salvamento... así como las servidumbres de abrevadero, saca de agua... y parada. Pero además la Ley de Aguas establece también sobre los márgenes una zona de policía de 100 metros donde el uso del suelo y ciertas actividades están sujetas a una previa autorización administrativa otorgada por la Administración hidráulica. La Ley de Costas: por su parte también establece una serie de servidumbres que gravan las fincas colindantes al dominio público marítimo-terrestre a efectos de la protección del uso común y la preservación del dominio público marítimo-terrestre: servidumbres legales de protección constituida por una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, de tránsito (6 metros) y la de acceso al mar (23 a 28). También establece limitaciones específicas sobre la extracción de áridos (Art. 29) y una zona de influencia para garantizar el uso público de las playas (Art. 30). El cumplimiento de muchas de las normas que protegen el uso público, la protección y la indemnidad del dominio público se realiza a través de lo que se conoce como policía
22 demanial consistente en las potestades de la Administración titular de reacción y defensa de los bienes demaniales. Y es que las leyes reguladoras de los diferentes bienes de dominio público (aguas, costas, minas, puertos, montes, carreteras, vías pecuarias...) tipifican un conjunto de infracciones y definen las sanciones aplicables a quienes las cometan. La potestad sancionadora es otra de las potestades administrativas de protección del dominio público que llega a imponer altas sanciones (LAg. hasta 200 millones al igual que la LC) en caso de infracciones y la obligación de reparar el daño causado ya sea reponiendo las cosas a su estado anterior a la infracción o, si esto es imposible, abonando la indemnización que proceda Los bienes patrimoniales de las entidades públicas: caracteres generales Las Administraciones territoriales (estatal, autonómica y local) son titulares junto a los bienes de dominio público de los bienes patrimoniales. Caracteres de los bienes patrimoniales: Su carácter residual. Bienes patrimoniales son aquellos bienes de la Administración que no están afectados a un uso o servicio público o al fomento de la riqueza nacional como los de dominio público. El Art. 7.1 LPAP señala que son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones Públicas, no tengan el carácter de demaniales".
23 La LRJ-PAC hace una enumeración ejemplificativa y aclaratoria: En todo caso, tendrán la consideración de bienes patrimoniales: Los derechos de arrendamiento Los valores y títulos representativos de acciones y participación en el capital social de sociedades mercantiles Los derechos de propiedad incorporal (intelectual e industrial) Los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales. Los bienes y derechos adquiridos por las AAPP por cualquiera de los procedimientos establecidos los arts. 17 (inmuebles vacantes); 18 (depósitos abandonados en entidades de crédito), 20.4 (bienes recibidos por herencia, legado o donación), 22 y 23 (bienes adquiridos por prescripción adquisitiva), 25 (bienes adquiridos por procedimientos ejecutivos judiciales y administrativos). Su vis atractiva. Esto quiere decir que la pérdida por parte de un bien de su condición demanial lo convierte de manera automática en bien patrimonial. Todos los bienes adquiridos por las Administraciones Públicas se entienden adquiridos con el carácter de patrimoniales si perjuicio de su posterior afectación al uso general o servicio público. En cuanto a su régimen jurídico, éste ofrece algunas dificultades de calificación a pesar de la aparente equiparación que pueda tener con los bienes de sujetos privados. Tienen un carácter mixto porque sus características hacen de él que su régimen sea predominantemente público en cuanto a sus técnicas de protección, su régimen de adquisición, siendo sólo aplicable de manera secundaria el Derecho civil. En cuanto a su afectación, así como los bienes de dominio público están afectos a un uso o servicio público, para los patrimoniales la LRJ-PAC señala que se encuentran destinados a la obtención de ingresos derivados de su explotación, salvo aquéllos que no sean susceptibles de tal explotación, en cuyo caso, debe procederse a su enajenación. De lo que se deduce que los principios que inspiran la gestión de los bienes patrimoniales son la eficacia y la rentabilidad.
24 10.6. Adquisición de los bienes patrimoniales Una vez adquiridos por las AAPP adquieren la condición de patrimoniales, sin perjuicio de su ulterior afectación a un uso general o a un servicio público o adscripción adquiriendo la condición de demaniales; a excepción de los casos en que se adquieren mediante expropiación forzosa porque los bienes quedan ya afectos ex lege a los fines de utilidad pública o interés social que justifiquen la potestad expropiatoria. Adquisición por atribución de la ley Adquisición por atribución de la ley: Bienes mostrencos La adquisición de saldos y depósitos abandonados La adquisición en virtud de comiso Adquisición mediante leyes singulares e xpropiatorias Bienes mostrencos. Son aquéllos carentes de propietario o titular alguno, bienes vacantes y sin dueño. El artículo 17.1 LRJ-PAC señala que pertenecen al Estado como bienes patrimoniales los inmuebles que estuvieren vacantes y sin dueño conocido. En ese caso la Administración acude a los Tribunales para hacer efectiva la propiedad ejercitando la correspondiente acción civil reivindicatoria. La atribución de los bienes vacantes se hace exclusivamente a favor del Estado mediante una Ley estatal, no siendo admisible que por una Ley autonómica se realice una atribución paralela. La adquisición de saldos y depósitos abandonados. Corresponden a la AGE los valores, dinero y demás bienes muebles depositados en la Caja General de Depósitos y en entidades de crédito o entidades financieras así como los saldos de cuentas corrientes, libretas de ahorro, respecto de los cuales no se haya practicado gestión alguna por los interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad en 20 años. La LPAP establece la obligación de estas entidades de notificar al Ministerio de Economía y Hacienda la existencia de saldos y depósitos abandonados, obligación cuya inobservancia corresponde vigilar al Banco
25 de España. Adquieren la condición de bienes patrimoniales los bienes muebles depositados y las acciones, no los saldos depositados en cuenta corriente y libretas de ahorro que se integran en el Tesoro y que están excluidos de la consideración de bienes patrimoniales (Art. 3.2 LRJ-PAC). La adquisición en virtud de comiso. El comiso es la apropiación coactiva por los entes públicos sin contraprestación alguna de objetos de tráfico lícito o ilícitio (drogas, armas), en virtud de un procedimiento penal o sancionador administrativo. La transmisión de la propiedad a la Administración sólo se produce en los comisos acordados por las autoridades administrativas ya que los acordados en virtud de sentencias penales dan lugar a la inmediata enajenación mediante subasta de la cosa decomisada que se destina a cubrir las eventuales responsabilidades civiles que del delito o falta pudieran derivarse. Adquisición mediante leyes singulares expropiatorias (RUMASA) Adquisición a título oneroso Adquisición a título oneroso: En virtud de expropiación forzosa En virtud de la adjudicación a la Administración en procedimientos judiciales o administrativos de apremio Mediante contrato de adquisición En virtud de expropiación forzosa. Con arreglo a lo establecido en la LEF a cambio del pago del justiprecio. Tales adquisiciones que provengan del ejercicio de la facultad de expropiación se regirán por las normas de la LEF y del REF. En virtud de la adjudicación a la Administración en procedimientos judiciales o administrativos de apremio para pagar las deudas que el anterior propietario mantenía con la Administración, debiendo procederse una vez efectuada la adquisición a la tasación pericial del bien y a su ingreso en el patrimonio de la Administración.
26 Mediante contrato de adquisición. A través del cual tienen lugar la mayor parte de las adquisiciones. La LRJ-PAC no limita las formas contractuales, cualesquiera contratos típicos o atípicos, incluidos los que constituyan a su favor un derecho a la adquisición de bienes o derechos (opción de compra). El régimen de estos contratos es mixto: preparación y adjudicación (LCSP) y extinción y efectos (CC o Código de Comercio). o En el caso de inmuebles. La adquisición ha de efectuarse mediante concurso público, convocado por el Ministerio de Economía, para garantizar la igualdad de los posibles ofertantes y la adquisición en mejores condiciones para el interés general. Si se realiza por las Entidades Locales, el RBEL exige dictamen pericial previo. o En el caso de arrendamientos. Mediante concurso público convocado por el Ministerio de Economía, salvo que las condiciones del mercado inmobiliario, la urgencia o la especial idoneidad del bien hagan conveniente hacerlo de manera directa. o En caso de bienes muebles. Mediante concurso, si bien si se lleva a cabo mediante contrato administrativo de suministro esto es ya regulado expresamente por la LCSP. o En caso de bienes incorporales y capital mobiliario, se efectúa de manera directa por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda. Adquisiciones a título gratuito Adquisiciones a título gratuito: Por herencia, legado o donación Por sucesión legítima o abintestato Por herencia, legado o donación. Estas formas de adquisición se rigen por el régimen general establecido en el CC. La aceptación corresponde al Ministerio de Economía aunque se señale como beneficiario a otro órgano de la Administración y ésta siempre ha de ser hecha a beneficio de inventario, es decir, que las deudas
27 que formen parte de la herencia y que superen el activo no se entiendan asumidas por la Administración. Por sucesión legítima o abintestato. Ocurre cuando fallece una persona sin testar y carece de herederos legítimos. En defecto de herederos legítimos, dice el 956 CC, heredará el Estado que asignará una tercera parte a las instituciones municipales del domicilio del difunto, otra tercera parte a instituciones provinciales y el resto se destinará al Estado o al Tesoro Público. La aceptación por parte del Estado será siempre a beneficio de inventario y la adquisición se efectuará previa declaración judicial del heredero y mediante un procedimiento administrativo específico relativo al régimen administrativo de la sucesión ab intestato a favor del Estado. Adquisición mediante usucapión El Estado, al igual que las demás Administraciones Públicas, puede adquirir la propiedad de los bienes muebles e inmuebles mediante prescripción adquisitiva. Esta forma de adquisición carece de peculiaridad alguna, produciéndose conforme a las reglas establecidas en el Código Civil. 1 Adquisición mediante ocupación La adquisición de bienes muebles por ocupación se rige por lo establecido en el CC y en las leyes especiales. Así los tesoros hallados en terrenos del Estado (351.2º CC) 2 ; los valores, dinero, saldos de c/c, depósitos en toda clase de sociedades de crédito respecto de los cuales no se haya practicado gestión alguna en el plazo de veinte años (29.2 LGP) y, por último, los bienes procedentes de naufragios, abandonados o perdidos en el mar (Ley 60/1962 s/régimen de auxilios, salvamentos, hallazgos..) 1 Art CC. Bienes muebles 3 años, (BF) ; 6 años (sin ninguna condición) Art CC El dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles 10 años entre presentes y 20 entre ausentes con buena fe. 30 años sin necesidad de otra condición, ni distinción entre presentes y ausentes. 2 El tesoro oculto pertenece al dueño del predio en el que se hallare. Cuando fuere hecho el descubrimiento en propiedad ajena o del Estado y por casualidad, la mitad se aplicará al descubridor. Si los efectos descubiertos fueren interesantes para las ciencias podrá el Estado adquirirlos por su justo precio.
28 10.8. Protección de los bienes patrimoniales El régimen de utilización de los bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas se regula tanto en la LRJ-PAC como en el RBEL. Los principios que rigen la gestión y administración de los bienes patrimoniales: Eficacia y economía en su gestión Eficacia y rentabilidad en la explotación Publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en su adquisición, explotación y enajenación Colaboración con otras Administraciones Públicas con el fin de optimizar la utilización y rendimiento de sus bienes Identificación y control a través de registros adecuados Debemos tener en cuenta en cualquier caso que la categoría de Bien Patrimonial es una categoría transitoria ya que o bien se afectan a uso público siendo demaniales o bien se enajenan para obtener un rédito económico de los mismos. De ahí que los bienes patrimoniales puedan usarse por la propia Administración titular de los mismos o por terceros con la consiguiente utilización económica. Utilización por la Administración Titular La utilización directa de los bienes patrimoniales por los órganos y unidades integrantes de la organización de la Administración titular carece de regulación pero este silencio no puede entenderse como el otorgamiento a los órganos de la Administración de una plena libertad de actuación en el uso de estos bienes, sino que esa libertad se halla limitada por el deber de conservación y uso racional de estos bienes y por el sometimiento a las reglas del servicio al que se dediquen.
TEMA 10: bienes de la ADMINISTRACIÓN: clases y RÉGIMEN jurídico. El dominio público: Rasgos principales. Bienes patrimoniales de la Administración: Especial referencia a la Sentencia del Tribunal Constitucional

References: artículo 24
 artículo 341
 artículo 33
 artículo 36
 resolución 
 Resolución 
 artículo 17