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Timestamp: 2013-12-04 23:54:26+00:00

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O prazo de validade da proposta, da ata de registro de preços e do contrato. « boselli.com.br
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O artigo visa distinguir o prazo de validade das propostas, do prazo de vigência da Ata de Registro de Preços e da duração dos contratos administrativos. O estudo passa pela separação dos conceitos de ata de registro de preços e contrato administrativo, com a conclusão que diferencia cada um dos institutos, apresentando suas características e peculiaridades.
Palavras-chave: Validade; Proposta; Ata de Registro de Preços; Contrato Administrativo; Vigência
É comum a confusão entre o prazo de validade da proposta e o prazo de validade da ata de registro de preços. Muitos são os editais que a proposta deverá ter validade superior a um ano, como, por exemplo o Pregão nº 0254/2011, da Secretaria de Estado da Saúde de Santa Catarina, que exige: “6.3. A validade da proposta não poderá ser inferior a 12 (doze) meses, contados a partir da data da entrega dos envelopes.”
Também pode ser utilizado como exemplo o instrumento convocatório referente ao Pregão nº 15/2010, da Prefeitura Municipal de Bituruna-PR, que determina:
8.9 – Prazo de validade: a proposta terá validade durante todo o período do registro de preços, independentemente de ausência ou especificação diversa. O prazo de validade do registro de preços será de 06 (seis) meses, podendo ser prorrogado até o limite de mais 06 (seis) meses havendo interesse da Administração.
Outro exemplo poderia ser o edital do Pregão nº 02/2007, do Conselho Regional de Enfermagem de São Paulo, que, no modelo da proposta, insere: “Validade da Proposta: 01 ANO”.
Muitos outros textos convocatórios, dos mais diversos órgãos do País, poderiam ser utilizados para demonstrar o quão comum vem sendo a confusão entre o prazo de validade das propostas apresentadas durante o certame e o prazo de validade da ata de registro de preços, que será firmada pela empresa vencedora, após a homologação do processo licitatório.
Também são recorrentes as oportunidades em que a Administração (ou mesmo os particulares) confunde os conceitos de ata de registro de preços e contrato, implicando em interpretações equivocadas que confundem a vigência da ata de registro de preços com a vigência do contrato administrativo advindo daquela ata.
Desta feita, é importante discutir a matéria, com o escopo de demonstrar que vem sendo realizada uma interpretação inadequada, que pode implicar em prejuízos para o Estado, diante da insegurança gerada para os licitantes e dos acréscimos nos custos para estes proponentes.
A licitação destinada à contratação pelo Sistema de Registro de Preços – SRP – está prevista no artigo 15, inc. II da Lei nº 8.666/93, regulamentado, no âmbito federal, pelo Decreto nº 3.931/01.
O Decreto nº 3.931/01, em seu artigo 1°, inciso I, define esse sistema como o “conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras”.
O Sistema de Registro de Preços é conceituado por Sidney Bittencourt[1], diferenciando-o do procedimento tradicional de licitação, com a seguinte redação:
É o sistema pelo qual a Administração Pública relaciona preços através de concorrência, a serem posteriormente utilizados em contratos, visando a aquisição de bens.
Diferença da licitação comum: Na licitação comum seleciona-se um preço para determinado objeto, totalmente especificado no ato convocatório. No sistema de registro de preços, registram-se preços para compras futuras, que poderão ocorrer repetidas vezes, ou seja, os preços relacionados ficam a disposição da Administração que os utilizará tantas vezes quanto for necessário, nos limites do ato convocatório.
Vantagens da adoção do sistema de registro de preços: Tal sistemática possibilita aquisições mais ágeis, com menos custos e desburocratizadas, suprimindo um sem número de licitações que busquem o mesmo objeto.
No Sistema de Registro de Preços, a licitante vencedora do certame, após a homologação do procedimento pela autoridade competente, assina uma Ata de Registro de Preços, onde estão ajustadas as condições para que a Administração, querendo, promova a efetiva contratação do objeto licitado.
VALIDADE DA ATA VERSUS VALIDADE DA PROPOSTA
Inicialmente, é importante diferenciar a proposta ofertada pela licitante em um procedimento licitatório, da ata de registro de preços, que será firmada após a homologação do certame.
A proposta, apresentada pela interessada em ser contratada quando da licitação, é o documento através do qual a empresa privada oferece à Administração Pública determinada possibilidade de contratação (seja de produto ou de serviço) em determinadas condições. Essa é a definição apresentada por Paulo Boselli[2]:
As propostas são as condições, apresentadas pelas proponentes, para a execução do objeto da licitação, indicando cada qual o seu modo de realização e preço, na forma e conteúdo exigidos no edital ou na carta-convite. A proposta pode ser acondicionada em um único envelope, o envelope de número 2, ou dividida em dois envelopes, o de número 2 com a proposta técnica e o de número 3 com a proposta comercial, quando se tratar de licitação de “melhor técnica” ou de “técnica e preço”.
De novo, o envelope de proposta (ou os envelopes de proposta técnica e de preços, se for o caso) precisa conter rigorosamente tudo o que for solicitado no edital para essa fase, tal qual foi exigido no instrumento convocatório.
Essa proposta apresenta as características da execução do objeto e possui, assim, uma validade durante a qual a licitante está obrigada a cumpri-la.
Essa proposta é o documento válido para o período que tramitar o procedimento licitatório. Após a homologação do processo haverá a assinatura do contrato (se a proposta ainda estiver válida ou tiver sua validade estendida pela licitante).
Após a assinatura do contrato, não há mais a necessidade de validade da proposta. Aquele instrumento comercial já cumpriu o seu papel, que era apresentar as condições e valores à Administração. Agora, o instrumento que cria o vínculo entre as partes é o contrato e este pacto será mantido até o final da vigência do contrato administrativo firmado.
No caso do Sistema de Registro de Preços, a licitante não firma um contrato logo após a homologação do certame, mas sim uma ata de registro de preços, como será mais bem abordado no próximo capítulo.
Assim como no caso dos contratos, após a homologação do procedimento licitatório e assinatura da ata de registro de preços, o instrumento que regula o vínculo entre a Administração e a empresa privada será a ata de registro de preços e não mais a proposta.
Logo, ainda que expire o prazo de validade da proposta, a licitante não poderá se negar a fornecer, utilizando tal argumento, visto seu compromisso agora está regulado pela ata de registro de preços e não mais pela proposta comercial apresentada na licitação. Ao firmar a ata de registro de preços, a empresa estende as condições apresentadas na sua proposta pelo prazo de validade da ata de registro de preços, fazendo com que o prazo fixado na proposta não guarde mais nenhuma relação com o acordo comercial estabelecido entre as partes.
Essa questão estava razoavelmente estabelecida, quando as licitações para registro de preços eram realizadas pela modalidade concorrência, tendo em vista que o artigo 64, § 3º da Lei de Licitações estabelece que o prazo de validade das propostas será de 60 (sessenta) dias.
Não obstante a regra geral de licitações, a Lei nº 10.520/02 em seu artigo 6º veio com a seguinte redação: “Art. 6º O prazo de validade das propostas será de 60 (sessenta) dias, se outro não estiver fixado no edital.”
Com o novo permissivo legal, os instrumentos convocatórios passaram a adotar prazos superiores a 60 dias, o que traz à tona a discussão em comento.
Logo, não se fala na ilegalidade do ato que estabelece o prazo de validade das propostas como 12 (doze) meses na modalidade Pregão. Contudo, há que se questionar a conveniência de tal exigência.
Ao inserir a regra editalícia que determina um prazo de 12 (doze) meses para a validade das propostas, a Administração está exigindo que o particular mantenha a sua proposta durante um ano, quando então poderá ser firmada ata de registro de preços, que prolongará a validade daquelas condições, agora incorporadas à ata, pelos próximos doze meses ou durante a vigência da ata de registro de preços.
Tem-se, portanto, hipótese em que o particular poderá ser obrigado a realizar aquela contratação pelos próximos 24 meses, uma situação de extrema insegurança jurídica e comercial para o particular que fica “preso” àquela Administração.
Ainda que se faça a ressalva óbvia quanto à possibilidade de reajuste de preços, a vinculação durante um período tão longo constitui um risco maior à empresa que, evidentemente, será embutido no preço apresentado no certame e/ou afastará possíveis interessadas que participariam se a regra não fosse tão severa, trazendo, por conseguinte, prejuízo ao erário.
Em uma hipótese mais extremada, no caso da contratação de serviços, é possível que um procedimento licitatório dure 12 meses (em razão de recursos, suspensões ou medidas judiciais), a ata de registro de preços tenha a sua validade normal de outros doze meses e, próximo do final da vigência dessa ata, seja firmado o contrato administrativo pelo período de outros doze meses, fazendo com que o particular fique vinculado à sua proposta inicial, que inicialmente seria para execução de um trabalho com duração de um ano, durante um período de até 36 (trinta e seis) meses.
Por óbvio que haverá um acréscimo no preço a ser apresentado neste certame, para que, assim, seja viável manter a estrutura e demais condições que permitam a execução do serviço durante tão longo período.
Portanto, em que pese a permissão legal para a adoção de prazos de validade das propostas superiores a sessenta dias, a adoção de regras exageradas podem trazer prejuízos à Administração Pública e, consequentemente, ao interesse público, tornando o ato, em última análise, ilícito.
VALIDADE DA ATA VERSUS VALIDADE DO CONTRATO
Outro tópico que merece destaque especial é a discussão entre a validade da ata de registro de preços e a vigência do contrato administrativo advindo daquela ata.
A discussão decorre de usual confusão entre os conceitos de ata de registro de preços e contrato administrativo. É fundamental esclarecer que, embora pareçam institutos semelhantes na prática diária, são instrumentos jurídicos diferentes e que possuem características e funcionalidades absolutamente distintas.
O Decreto 3.931/01, no inciso II do artigo 1°, apresenta a definição de Ata de Registro de Preços, como segue:
A definição legal da Ata de Registro de Preços é claríssima: esse documento vinculativo não é o Contrato Administrativo que irá regular o negócio jurídico entre a Administração Pública e o particular quando da efetiva prestação do serviço ou no momento do fornecimento do produto. A Ata de Registro de Preços é o instrumento que antecede o Contrato Administrativo, firmada pela empresa vencedora do certame, impondo-lhe as condições que farão parte do contrato quando este vier a ser assinado.
O preclaro doutrinador Jacoby Fernandes[3], com a propriedade que lhe é peculiar, assim refere-se à Ata de Registro de Preços:
Nos termos do Decreto, a ata é um documento vinculativo, obrigacional, com características de compromisso para futura contratação. [...] É assim, uma manifestação de vontade válida, embora encontre nítidos contornos de pré-contrato de adesão. As partes assumem a obrigação definindo nela os termos mais relevantes, como preço, prazo, quantidade, qualidade, visando assinar contrato ou instrumento equivalente, no futuro.
A Ata de Registro de Preços é um documento vinculativo no qual estão fixadas as condições para as futuras contratações, quando estas se fizerem necessárias. Por meio desse mecanismo, a Administração Pública promove uma significativa simplificação nos procedimentos licitatórios, visto que da mesma licitação poderão resultar várias contratações.
No momento em que realmente precisar do objeto, a Administração convoca a empresa que firmou a ata, para que ela forneça o produto ou preste o serviço, cujo preço foi registrado na ata. Neste momento, as partes firmam um Contrato Administrativo que irá reger a efetiva prestação do serviço ou o fornecimento do objeto.
Esse Contrato Administrativo é constituído com base nas predefinições estabelecidas no diploma editalício e na Ata de Registro de Preços. Entretanto, isso não representa uma continuidade daquela Ata, mas sim, a formalização de um novo instrumento jurídico, cujas regras já estavam previamente acordadas.
Importante ressaltar que, nos termos do artigo 62 da Lei 8.666/93, o Contrato Administrativo pode, nos casos ali arrolados, ser substituído por uma de suas versões simplificadas: a) carta-contrato; b) nota de empenho de despesa; c) autorização de compra ou; d) ordem de execução de serviços. Nas situações não excetuadas pela legislação, será sempre necessária a assinatura do Contrato Administrativo, mesmo já tendo sido firmada a Ata de Registro de Preços. Portanto, é incontestável que a Ata de Registro de Preços não possui o condão de substituir o Contrato Administrativo, e nem vice versa, posto que são documentos distintos e destinados a objetivos diversos.
O artigo 11 do Decreto nº 3.931/01 confirma a condição apresentada pelo artigo 62 da Lei nº 8.666/93, ao regular a contratação no Sistema de Registro de Preços:
Art. 11. A contratação com os fornecedores registrados, após a indicação pelo órgão gerenciador do registro de preços, será formalizada pelo órgão interessado, por intermédio de instrumento contratual, emissão de nota de empenho de despesa, autorização de compra ou outro instrumento similar, conforme o disposto no art. 62 da Lei 8.666, de 1993.
Ao utilizar a expressão “A contratação com os fornecedores registrados”, o legislador remete a uma única interpretação: que após o registro dos fornecedores, formalizado na Ata de Registro de Preços, ocorrerá a fase de contratação, efetivada, conforme disciplina o dispositivo legal, por meio do instrumento contratual cabível.
Novamente, não há nenhuma possibilidade de utilizar a Ata de Registro de Preços como documento que venha a substituir o Contrato Administrativo. Pelo contrário, da leitura do artigo citado extrai-se que o registro de preços é um procedimento prévio à contratação e, por conseguinte, são momentos e instrumentos diferentes.
A distinção entre Ata de Registro de Preços e Contrato Administrativo foi cabalmente exposta pelo Tribunal de Contas da União, que assim manifestou-se através do Acórdão 3273/2010 – Segunda Câmara, cujo Relator é o Ministro Augusto Sherman Cavalcanti:
9.2.2. evite que as atas de registro de preço e os contratos, assim como seus aditivos, sejam formalizados em um mesmo termo ou instrumento, vez que têm natureza e finalidades distintas;
Sendo dispositivos que não se confundem, esses dois instrumentos são, por óbvio, tratados juridicamente de forma diferente e regulados por medidas distintas. Nesse diapasão, pode-se dizer que a Ata de Registro de Preção possui uma vinculação moderada com o Contrato Administrativo que dela será originado.
Essa vinculação moderada pode ser demonstrada de várias formas, nos mais diversos aspectos do contrato a ser firmado.
No que tange às partes que figurarão nesse contrato futuro, a Administração está vinculada ao fornecedor que firmou a Ata de Registro de Preços apenas nas compras de valor igual ou superior àquele registrado. A Administração pode, nos termos do artigo 7º do Decreto nº 3.931/01, realizar nova licitação e, conseguindo preço inferior ao já registrado, firmar contrato com empresa diversa daquela signatária da Ata de Registro de Preços inicial:
Também é possível observar essa vinculação moderada no quantitativo do Contrato Administrativo a ser firmado. A entidade pública está livre para firmar contratos com qualquer quantitativo inferior àquela quantidade inicialmente estimada, podendo, inclusive não contratar nada.
No tema a que se refere o presente artigo, a vigência do contrato perpetua a condição de vinculação moderada à Ata de Registro de Preços. Isto porque o Contrato Administrativo deve ser assinado durante a vigência da Ata de Registro de Preços, mas não terá o seu encerramento adstrito à validade da respectiva Ata.
A vigência da Ata de Registro de preços está definida na Lei 8.666/93, artigo 15, § 3°, inc. III, em texto reproduzido no Decreto 3.931/01, em seu artigo 4°:
A leitura do caput do artigo 4º e, em especial, do seu § 1º, permite notar, de forma cristalina, a distinção imposta pelo legislador para o prazo de vigência da Ata de Registro de Preços (art. 4º, caput) e do contrato decorrente do Sistema de Registro de Preços (art. 4º, § 1º).
Cumpre ressaltar que, ao normatizar o prazo de vigência dos contratos administrativos firmados no Sistema de Registro de Preços, o legislador determinou a sua vinculação ao estabelecido no edital da licitação que originou esse contrato e ao próprio Contrato Administrativo. Não houve nenhum vínculo à vigência da Ata de Registro de Preços.
Tornando ainda mais nítida essa diferenciação entre a vigência de cada um desses dois dispositivos, o legislador determinou que a vigência do contrato obedecerá os ditames do artigo 57 da Lei 8.666/93, cujo teor é o que segue:
Da mesma forma que a Ata de Registro de Preços é um instrumento diferente do Contrato Administrativo, a vigência desses dois institutos também são diferentes, em que pese haver certa relação entre elas.
No caso da prestação de serviços contínuos, indicada no inciso II do artigo 57 transcrito, o prazo de vigência do Contrato Administrativo poderá ser prorrogado até 60 (sessenta) meses. Nas locações de equipamentos, consoante disposto no inciso IV, a duração do contrato pode estender-se por até 48 (quarenta e oito) meses. O contrato firmado pelo Sistema de Registro de Preços segue exatamente a mesma regra, conforme o disposto no Decreto nº 3.931/01, artigo 4º, § 1º.
A vigência do Contrato Administrativo é, repita-se, uma característica de vinculação moderada à Ata de Registro de Preços. Enquanto a assinatura do contrato deve ocorrer ainda durante a vigência da ata, a duração desse contrato está vinculada apenas ao regramento do artigo 57 da Lei nº 8.666/93, às normas estabelecidas no instrumento convocatório e ao texto do próprio Contrato Administrativo. Não há, repita-se, nenhuma vinculação do prazo contratual à validade da Ata de Registro de Preços.
O Prof. Paulo Rui Barbosa[4], com redação de invejável clareza, ensina que os prazos da ata e do contrato não se confundem. Destacando que o contrato só pode ser firmado dentro da validade da ata e que o prazo do contrato pode estender-se além do da ata:
As contratações decorrentes de uma Ata de Registro de Preços somente serão válidas se realizadas dentro do prazo de vigência desta. Todavia a execução desses contratos poderá se estender além da vigência daquela Ata e, por sua vez obedecerão a todo disciplinamento previsto em lei para a execução contratual, inclusive quanto à prorrogação dos mesmos.
O Sistema de Registro de Preços é um meio para se chegar à contratação; os contratos dele decorrentes não são pautados por regras especiais, estão submetidos aos ditames e regras gerais estabelecidos para as contratações da Administração Pública.
Edgar Guimarães e Joel Niebuhr[5] registram que a vigência do contrato não precisa coincidir com a da ata. Assim é o respeitado posicionamento desses dois notáveis doutrinadores:
Convém ressalvar, a essa altura, que o prazo de vigência da ata de registro de preços não se confunde com o prazo de vigência do contrato. A vigência do contrato não precisa coincidir com a vigência da ata de registro de preços. Sob essa luz, pode ocorrer que contrato decorrente de ata de registro de preços mantenha-se vigente após a extinção dela.
Na mesma linha vem o posicionamento do Prof. Paulo Boselli[6], que traz luz ao tema, deixando absolutamente claro que a vigência do Contrato Administrativo não está restrita ao prazo de validade da Ata de Registro de Preços.
A ata de registro de preços tem validade de, no máximo, 12 (doze) meses. Isso significa que durante esse prazo a Administração pode contratar com o particular, contratação essa que tem as condições, inclusive de vigência, definidas no edital da licitação. Não há que confundir o prazo de vigência da ata e o prazo de vigência do contrato firmado com base nos preços registrados na ata. O primeiro (da ata) está definido como sendo de, no máximo, 12 (doze) meses e o segundo (do contrato) está disciplinado pelo art. 57 da Lei 8.666/93, podendo chegar até aos 60 (sessenta) meses, em alguns casos.
A Cartilha de registro de preços, elaborada pela Secretaria de Planejamento de Minas Gerais[7], evidencia, de forma bem didática, que a vigência do contrato não está restrita à vigência da Ata de Registro de Preços. Assim é a preciosa orientação.
VI. Qual a diferença entre as vigências da Ata de Registro de Preços e dos Contratos celebrados pelos Órgãos Participantes?
As vigências da Ata de Registro e do contrato transcorrem de forma independente, entretanto o contrato só pode ser firmado enquanto a Ata estiver vigente, porém pode se encerrar após a expiração da validade da Ata. (grifou-se)
Não há nenhuma discussão que o encerramento da vigência da Ata de Registro de Preços não está vinculado à conclusão do Contrato Administrativo. Esse é um tema que já está tranquilamente assentado na doutrina.
A jurisprudência também não apresenta motivos para discutir a questão, dada a sua pacificidade, como pode ser constatado, por exemplo, no Acórdão 991/2009 – Plenário, cujo Relator é Ministro Marcos Vinicios Vilaça:
Assim, os contratos firmados com embasamento em ata de registro de preços terão sua vigência regulada pelo art. 57 da Lei nº 8.666/93, podendo ser prorrogados de maneira independente da vigência das respectivas atas.
Conforme amplamente demonstrado no presente artigo, com base na legislação, doutrina e jurisprudência apresentada, a relação entre a vigência de cada um desses dois institutos jurídicos está limitada, exclusivamente, ao início do contrato que deve ocorrer antes do término do prazo da ata. Não existe nenhum vínculo entre o término da vigência da Ata de Registro de Preços e do Contrato Administrativo.
Assim, diante do estudo realizado, é possível concluir que, no procedimento licitatório podem ser encontrados três prazos absolutamente distintos, a saber:
a) O prazo da validade da proposta, representado pelo prazo entre o oferecimento da proposta na sessão pública da licitação até o momento da assinatura do contrato ou, no caso de licitações pelo Sistema de Registro de Preços, da ata de registro de preços que antecede o contrato administrativo. Esse prazo é de no máximo sessenta dias na Lei nº 8.666/93 (Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Concurso e Leilão) e é de sessenta dias ou outro fixado pelo edital, maior ou menor, segundo o mandamento da Lei do Pregão;
b) O prazo de validade da Ata de Registro de Preços, assinada durante a validade da proposta, terá a duração estabelecida pelo instrumento convocatório, sendo respeitado o prazo legal disciplinado pelo inciso III do § 3° da Lei 8.666/93, fixado em, no máximo, um ano e;
c) O prazo de vigência do contrato administrativo (podendo ser substituído, nos casos permitidos, pela nota de empenho, autorização de compra ou ordem de serviço), que deverá ser assinado durante a validade da Ata de Registro de Preços e terá sua vigência regulada pelo artigo 57 da Lei 8.666/93 e pelo respectivo instrumento convocatório.
[1] BITTENCOURT, Sidney. Curso básico em licitação. Rio de Janeiro: Revan, 1998. p. 59.
[2] BOSELLI, Paulo. Como ter sucesso nas licitações. São Paulo: Edicta, 1998. p. 176. p. 176.
[3] FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de registro de preços e pregão. Belo Horizonte: Fórum, 2003. p. 333.
[4] BARBOSA, Paulo Rui. Sistema de Registro de Preços – SRP. Coleção 10 Anos de Pregão. Curitiba: Negócios Públicos, 2008. p. 94.
[5] GUIMARÃES, Edgar e NIEBUHR, Joel de Menezes. Registro de Preços. Aspectos práticos e jurídicos. Belo Horizonte, 2008, p. 91-92.
[6] BOSELLI, Paulo. Pregão – Capacitação para pregoeiros e licitantes. Curitiba: Negócios Públicos, 2009. p. 203-204.
[7] Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Governo do Estado de Minas Gerais. Cartilha do registro de preços. 2005. p. 14-16.
Av. Águas Claras, CP 90, CEP 13520-000, São Pedro/SP Telefones: (19) 3181-3101 | (11) 3535-2261 | (48) 3364-8666

References: artigo 15
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 artigo 1
 artigo 62
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 artigo 62
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 artigo 15
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 57
 artigo 57
 artigo 4
 artigo 57
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