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BOE.es - Documento BOE-A-2013-2166
Documento BOE-A-2013-2166
«BOE» núm. 49, de 26 de febrero de 2013, páginas 85 a 98 (14 págs.)
BOE-A-2013-2166
b) Los arts. 8 y 9 establecen un sistema de financiación de las acciones de formación continua en las empresas que expresamente se excluye del concepto legal de subvenciones y pretende vincularse a las cuotas que las empresas ingresan por formación continua, pero en la práctica más que un sistema de bonificación en las cuotas, lo que se establece es un «crédito para formación continua», que se determina exclusivamente por la Administración estatal, sin ninguna intervención de las Comunidades Autónomas, y siendo el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales quien fija mediante orden los porcentajes mínimos de cofinanciación de las empresas, eludiéndose así las competencias ejecutivas que a las Comunidades Autónomas corresponden.
c) El sistema de control de las acciones formativas planificadas, organizadas y gestionadas por las empresas, que se contempla en el art. 10, párrafos 5 y 7 no suscita reparos si se entiende que la «Administración competente» para resolver las discrepancias que se susciten es la Administración autonómica. Pero el hecho de que la percepción del crédito se vincule a los recursos de la Seguridad Social, implica que la Administración competente para decidir cuándo procede la tramitación de un reintegro y para ejecutar tal procedimiento en todas sus fases es la Administración estatal a pesar de que el art. 10.7 aluda a la «Administración competente».
2. Este Tribunal, mediante providencia de la Sección Primera de 10 de febrero de 2004, admitió a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Junta de Galicia, acordando dar traslado de las actuaciones al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordó asimismo comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnara el referido real decreto, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, así como publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Galicia».
El demandante objeta que, conforme a los arts. 8 y 9, las Comunidades Autónomas no intervienen en la asignación de créditos a las empresas para la formación. A juicio del Abogado del Estado, de la anterior alegación se desprende que se confunde la gestión de la formación continua con la gestión de los fondos públicos que financian tal formación. Cuando el Tribunal Constitucional «dio la pauta» de territorializar los créditos, se estaba refiriendo únicamente a la financiación subvencional, no siendo posible aplicar la territorialización de créditos a un sistema de financiación basado en bonificaciones a las empresas.
Considera asimismo el Abogado del Estado que la estructura organizativa respeta las competencias autonómicas para autoorganizarse y responde a criterios de cooperación. Afirma que la competencia de las Comunidades Autónomas para organizar la estructura administrativa necesaria para desempeñar sus funciones ejecutivas sobre formación continua no es vulnerada por los arts. 18, 19, 20 y 21 del Real Decreto impugnado, pues el hecho de que el mismo prevea determinadas entidades u órganos de ámbito estatal –Fundación Estatal para la Formación en el Empleo y Comisión Estatal de Formación Continua– no invade competencias propias de las Comunidades Autónomas, en tanto que las funciones que se les atribuyen son únicamente las derivadas de las competencias que le son propias, y la norma impugnada no se ocupa de la estructura organizativa de las Comunidades Autónomas, dado que tal materia compete exclusivamente a éstas.
En cuanto a las funciones que se atribuyen a la Comisión Estatal en el art. 18.1, considera el Abogado del Estado, que la función prevista en la letra e), es una función meramente informativa, que compete al Estado en tanto le corresponde asignar los fondos de sus presupuestos que financien el subsistema de formación continua; la recogida en la letra f) relativa a la aprobación del mapa sectorial, es difícilmente objetable, en tanto que en dicho mapa van a estar reflejados la totalidad de los sectores de actividad de ámbito estatal que existen en nuestro país, por lo que no puede entenderse que invada las competencias ejecutivas de Galicia en materia de formación continua; la letra g) atribuye a la Comisión Estatal una función que es extraña a las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas, pues se refiere a unos órganos –las comisiones paritarias territoriales y sectoriales– ajenos a la estructura administrativa de las Comunidades Autónomas, sin que dicha función implique actos de gestión de la formación continua.
Respecto de las funciones que el art. 21 atribuye a la fundación estatal, la recogida en la letra a) es una función meramente divulgativa de la normativa estatal reguladora del subsistema de formación continua, difícilmente vulneradora de las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas y las previstas en las letras f) y g) son funciones genéricas pendientes de concreción y desarrollo. En cuanto a la intervención de esta fundación en labores de apoyo a las pequeñas y medianas empresas que prevé el art. 11, no debe olvidarse que esta función se atribuye expresamente «sin perjuicio del ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus competencias».
3. En lo que respecta al enjuiciamiento de fondo de la cuestión controvertida, debemos comenzar afirmando que ambas partes coinciden en considerar que la norma se inserta en el ámbito de las competencias exclusivas que, en materia de «legislación laboral», atribuye al Estado el art. 149.1.7 de la Constitución.
Como hemos reiterado en un buen número de Sentencias, y como recordamos en el fundamento jurídico 4 de la STC 95/2002, de 25 de abril, de la que constituye punto de referencia de la presente resolución, las acciones formativas de los trabajadores ocupados y la financiación correspondiente, tienen una incardinación genérica en la materia «legislación laboral», en la medida en que conciernen a la regulación de un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral –con claro reflejo en los arts. 4.2 y 23 del texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores–, con la consiguiente atribución de correlativos deberes al empresario. Y ya señalamos en la STC 95/2002, FJ 4, con cita de la STC 35/1982, de 14 de junio, que en la referencia a «legislación laboral», al adjetivo laboral se le asigna «un sentido concreto y restringido, coincidente por lo demás con el uso habitual, como referido solo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por consiguiente como legislación laboral aquella que regula directamente la relación laboral, es decir… la relación que media entre los trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios».
Precisamente por esta estricta delimitación del ámbito atraído a la materia «legislación laboral», si bien se puede afirmar que la formación continua de trabajadores ocupados tiene una incardinación «genérica» en la materia «legislación laboral» del art. 149.1.7 CE, es igualmente cierto que puede haber supuestos en los que, atendido el tipo de actividad al que se orienta la acción formativa, quede vinculada a otro título competencial, con las consiguientes consecuencias para la delimitación del alcance de la competencia del Estado. En el supuesto que nos ocupa, el Real Decreto 1046/2003 establece en su art. 3 que los beneficiarios de la formación continua no son exclusivamente trabajadores asalariados que prestan sus servicios en empresas privadas o entidades públicas empresariales y cotizan a la Seguridad Social en concepto de formación profesional, sino también otros (trabajadores incluidos en la regímenes especial agrario, de autónomos, del mar y otros de la Seguridad Social «que no coticen por la contingencia de formación profesional») a través de los contratos programa que la propia norma regula. Prevé asimismo, dependiendo de los planes específicos que se promuevan con las Administraciones, la eventual participación en las acciones formativas del personal al servicio de las Administraciones públicas. Las acciones formativas que pueden desarrollarse al amparo de esta norma, por tanto, cualificadas como formación profesional continua, no se proyectan exclusivamente sobre el marco de la relación laboral sujeta a la legislación laboral en los términos del art. 149.1.7 CE.
Como venimos reiterando en anteriores sentencias «sin perjuicio de que haya aspectos de la formación profesional vinculados al fomento del empleo, que podrían encontrar cobertura en el art. 149.1.13 CE (STC 95/2002, FJ 11), hemos descartado, en términos generales, la inclusión de esta materia en el citado título estatal, pues sólo tangencialmente puede verificarse su repercusión económica» (SSTC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7; y 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 4). Y por ello, hemos insistido asimismo que no procede entender la formación profesional continua como «un aspecto de la política de empleo orientada a incidir en el mercado de trabajo desde criterios de política económica incentivadores del acceso al empleo, en los términos del art. 40.1 de la Constitución» (STC 244/2012, FJ 4). Atendiendo a quienes son los beneficiarios de las acciones formativas contempladas en el Real Decreto 1046/2003, la finalidad de la norma, es proporcionar a algunos colectivos de trabajadores una formación que facilite su mejor capacitación profesional para la permanencia en el empleo o la mejor inserción en el mercado de trabajo. El núcleo de la regulación, conforme a la finalidad declarada por la norma, se proyecta sobre la formación profesional continua de los trabajadores ocupados y asalariados, materia propia de la «legislación laboral» al amparo del art. 149.1.7 CE, cuya ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas.
Si bien, como hemos recordado, en alguna ocasión no puede excluirse que «el Estado pueda apelar al título del art. 149.1.13 para la decisión de expandir el círculo de los beneficiarios de la actividad prevista como formación continua, hasta alcanzar a colectivos de trabajadores que no son propiamente trabajadores ocupados ni asalariados» (STC 244/2012, FJ 4).
Determinada pues la inclusión del Real Decreto en el ámbito competencial relativo a la «legislación laboral», el reparto competencial en esta materia, viene dado por lo dispuesto en el ya citado art. 149.1.7 CE y por el art. 29.1 del Estatuto de Autonomía de Galicia. El primero de estos preceptos atribuye al Estado competencia exclusiva sobre legislación laboral «sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas» y el segundo dispone que corresponde a la Comunidad Autónoma gallega la ejecución de la legislación del Estado en materia «laboral, asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución, ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspección de éste».
El deslinde competencial en esta materia ha sido precisado por este Tribunal desde la STC 33/1981, de 5 de noviembre, FJ 2, señalando que «la Constitución Española atribuye al Estado la ordenación general de la materia laboral», sin que ningún espacio de regulación externa les quede a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal (SSTC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11; 51/ 2006, de 16 de febrero, FJ 4, y 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7), que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios (SSTC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2, y 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 5) y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución (STC 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4) y, en general, «el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales» (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3), así como la potestad sancionadora en la materia (SSTC 87/1985, de 16 de julio, FFJJ 1 y 2; 195/1996, de 28 de noviembre, FFJJ 8 y 9; y 81/2005, de 6 de abril, FJ 11).
En el modelo previo a la aprobación del presente real decreto, el subsistema de formación profesional continua se venía rigiendo por los acuerdos de formación continua, suscritos entre las organizaciones empresariales y sindicales más representativas y entre éstas y el Gobierno, cuya principal característica era precisamente la cesión a las organizaciones sociales, tanto de la gestión de las medidas de formación como de los recursos necesarios para ello, reservándose el Estado la tutela y control de los mismos, y organizándose a través de un ente paritario estatal; y las Sentencias 95/2002 y 190/2002 fundamentaron la declaración de vulneración de las competencias autonómicas «sobre la ejecución de la legislación laboral, en la medida en que se atribuyen a las organizaciones sociales firmantes “todos los aspectos”» de organización y gestión de las medidas de formación continua, con exclusión de las ya transferidas que corresponden a la Comunidad Autónoma promovente del conflicto» (STC 95/2002, FJ 16).
El real decreto que ahora se examina tiene entre sus objetivos, según se señala expresamente en su Preámbulo, la revisión de ese modelo de formación continua, con el fin de ajustarlo al marco constitucional señalado en las mencionadas Sentencias 95/2002 y 190/2002, y lo hace a través de una norma en la que se plasma la competencia reguladora exclusiva que al Estado corresponde, mediante el establecimiento de un régimen unitario en materia de formación continua, que se asienta sobre un nuevo substrato, en el cual la gestión de dicha formación no pivota sobre los poderes públicos o los interlocutores sociales, sino sobre las propias empresas, que son las que elaboran y ponen en práctica las acciones formativas, y las que gestionan su financiación a través de las bonificaciones en sus cotizaciones a la Seguridad Social, y en el que la intervención pública de naturaleza ejecutiva se atribuye a la «Administración competente», por lo que se parte de un reconocimiento expreso de las competencias ejecutivas que a las Comunidades Autónomas corresponden en materia de legislación laboral.
En base a lo expuesto, debe rechazarse la impugnación dirigida contra la totalidad del Real Decreto 1046/2003, pues es al Estado, en virtud de sus competencias en materia de legislación laboral, ex art. 149.1.7 CE, a quien corresponde en exclusiva la regulación completa del subsistema de formación profesional continua y el establecimiento de un régimen jurídico unitario y, en consecuencia, quien ostenta con carácter excluyente la competencia para abordar la presente regulación, siendo así que la propia Junta de Galicia no reivindica para sí el ejercicio de la competencia normativa plasmada en la presente norma reglamentaria, sino únicamente discute aquellos aspectos concretos de la regulación efectuada que, a su juicio, pertenecen al ámbito propio de la ejecución o aplicación de la norma. La competencia ejercida es pues la de «legislación» que corresponde al Estado en su totalidad, si bien no puede ignorar que la competencia para su ejecución corresponde a la Comunidad Autónoma y, desde esta perspectiva, procede rechazar la impugnación global que se formula, debiendo procederse al examen de los distintos preceptos que son objeto de la presente impugnación, con el fin de comprobar el adecuado respeto a las mencionadas competencias ejecutivas.
La impugnación dirigida a los apartados b) y c) del precepto carece de una argumentación sustantiva en el texto de la demanda, pues, tras afirmar que en los mismos se incluye una «opción legislativa admisible», se vincula su rechazo al desarrollo que de tales principios se efectúa en el texto de la disposición, lo cual hace innecesario un pronunciamiento específico sobre los mismos, habiendo de remitirnos al que se efectúa seguidamente sobre el citado desarrollo.
6. En los artículos 8 y 9 del Real Decreto se articula un nuevo sistema de financiación de las acciones de fomento de la formación continua en empresas, incluidos los permisos individuales de formación, en el que se sustituyen las subvenciones públicas o ayudas directas, por un modelo de bonificaciones en la cuota de formación profesional, en virtud del cual, las empresas disponen de un crédito anual para formación continua, que resulta de aplicar a la cuantía ingresada por la empresa en concepto de cuota de formación profesional durante el año anterior, el porcentaje de bonificación que se establezca anualmente en la ley de presupuestos generales del Estado, en función del tamaño de la empresa, con el deber de cofinanciar las acciones de formación con sus propios recursos, en los términos contemplados. Considera la Comunidad Autónoma que lo que vienen a establecer estos preceptos es un «crédito para formación continua», que se determina exclusivamente por la Administración estatal, sin ninguna intervención de las Comunidades Autónomas, eludiéndose así las competencias ejecutivas que a éstas corresponden.
7. Son asimismo objeto de impugnación los apartados 5 y 7 del art. 10 del Real Decreto, afirmando la Comunidad Autónoma que sus previsiones no suscitan reparos siempre que se interprete que la «Administración competente» a la que los mismos se refieren, es la Administración autonómica. A este respecto, procede de nuevo traer a colación lo afirmado en la STC 244/2012, FJ 6, pudiendo hacerse extensivo lo que en la misma se señala en relación con el art. 10.7, en el sentido de que la mera remisión a la «Administración competente», como ya tuvimos ocasión de señalar en la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 14, es una referencia genérica que «entraña un reenvío a los respectivos criterios competenciales, y, en tal sentido, no es susceptible de incidir sobre el orden constitucional de competencias», por lo que la ausencia de una vulneración inmediata y real de las competencias autonómicas determina la desestimación del conflicto en este punto.
Las funciones atribuidas en el art. 11 a la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, en cuanto son funciones de mero asesoramiento y apoyo a las empresas, carecen de virtualidad para interferir o menoscabar el ejercicio de las competencias de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas, y no tienen un carácter excluyente de las competencias de análoga naturaleza y alcance que puedan ostentar las Comunidades Autónomas en esta materia, por lo que no vulneran las competencias autonómicas. Y en lo que respecta a las funciones de «seguimiento y control de las acciones formativas», que se contemplan en el art. 12.2, resultan trasladables los argumentos recogidos en nuestra anterior doctrina, en relación con lo dispuesto en los apartados f) y g) del art. 21.1, en el sentido de que las funciones de naturaleza ejecutiva a las que se hace referencia en estos apartados, han de ponerse necesariamente en conexión con las ya previstas en el mencionado art. 14, en orden a la tramitación, gestión y coordinación de las acciones formativas de ámbito supraautonómico. Circunscritas en los términos señalados, y habida cuenta de la expresa salvaguarda que se efectúa en cuanto a la preservación de las funciones que corresponden a las Comunidades Autónomas, estos apartados no vulneran las competencias autonómicas de ejecución (STC 244/2012, FJ 8).
El apartado 4 del art. 22 contempla que «sin perjuicio de las evaluaciones que puedan hacer las Administraciones competentes», la fundación estatal realizará un estudio de evaluación sobre el alcance de la formación continua en relación con la población activa, adecuación de las acciones a las necesidades del mercado, incidencia de la formación realizada en el mantenimiento del empleo y en la mejora de la competitividad de las empresas, así como sobre la eficacia y eficiencia de los recursos económicos y medios empleados. La constitucionalidad de la función de evaluación que se atribuye a la fundación que ha sido declarada al examinar el art. 21.1 b). Como ha sido reiteradamente señalado por este Tribunal (SSTC 40/1998, de 18 de febrero; y 204/2002, de 31 de octubre) la función de emisión de informes en materias de competencia estatal carece de virtualidad para vulnerar las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas, más aún cuando, como en el caso que nos ocupa, tales informes tienen una dimensión supraterritorial, y permiten el conocimiento de los datos globales de funcionamiento del conjunto del subsistema, con el objetivo único de coadyuvar a la mejora del sistema en su conjunto, y se realizan por un órgano técnico en el que se integran las Administraciones competentes (estatal y autonómicas).
A idénticas consideraciones obedecen las previsiones contenidas en el art. 23, en el que, tras señalar que el control y seguimiento de la formación se realizará por el INEM y las Comunidades Autónomas «según sus respectivas competencias», se prevé el desarrollo de un plan anual de seguimiento y control de la formación continua, y se dispone que la Comisión Estatal de Formación Continua examinará el informe anual de las actuaciones y los resultados del control y seguimiento. Los argumentos antes expuestos son aplicables en sus mismos términos al presente supuesto y determinan que proceda rechazar la impugnación formulada en relación con este precepto, ya que la constitucionalidad de la función asignada a la Comisión estatal para examinar el informe anual ya fue declarada al examinar el art. 18.
1.º Declarar que el apartado 1 del artículo 17 del Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto y la disposición final primera del mismo, en la mención que realizan al artículo 149.1.17 de la Constitución, vulneran las competencias de la Junta de Galicia.
2.º Declarar que los arts. 12.2 y 21 apartados f) y g) no vulneran las competencias de la Junta de Galicia, interpretados en el sentido expuesto en el fundamento jurídico 9.
Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 122-2004
DICTADA en el CONFLICTO 122/2004 (Ref. BOE-A-2004-3442).
DECLARA que el art. 17.1 y la disposición final 1 vulneran las competencias de la Junta de Galicia, que los art. 12.2 y 21.f) y g) no vulneran las competencias según el fj 9 y la DESESTIMACIÓN de todo lo demás en relación al Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto (Ref. BOE-A-2003-17352).

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
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 real decreto 
 Real Decreto 
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 artículo 17
 Real Decreto 
 artículo 149
 Real Decreto