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Timestamp: 2016-10-25 13:56:25+00:00

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102 Ib 8115. Urteil vom 7. Januar 1976 i.S. Scherrer und Bamert gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich
Recours de droit administratif, objet. Notion de la d�cision (art. 97 OJ, art. 5 LPA). Irrecevabilit� du recours de droit administratif dirig� contre l'arr�t� d'un gouvernement cantonal qui ne donne pas suite � une "plainte � l'autorit� de surveillance" attaquant la d�cision d'un d�partement. Faits � partir de page 81
H. Geiges will auf einem Grundst�ck in M�nnedorf ein Einfamilienhaus bauen. Der Standort der geplanten Baute liegt teilweise innerhalb des Waldabstandes von 30 m, der in � 7 der Verordnung des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 29. November 1972 (kant. VMR) zum BB vom 17. M�rz 1972 �ber dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung (BMR) f�r den ganzen Kanton vorgeschrieben ist. Die Baukommission M�nnedorf erteilte die von Geiges nachgesuchte Baubewilligung mit dem Vorbehalt, dass vor Baubeginn eine Ausnahmebewilligung f�r die Unterschreitung des Waldabstandes vorliegen m�sse. Die kantonale Baudirektion bewilligte die Unterschreitung gest�tzt auf Art. 4 BMR. Sie erwog, der Waldabstand sei bereits durch Bauten in der Nachbarschaft des Baugrundst�cks unterschritten, so dass sein planerischer Zweck in dieser Gegend nicht mehr erreicht werden k�nne.
B. Scherrer und S. Bamert, Eigent�mer �berbauter Parzellen, die an das Baugrundst�ck grenzen, erhoben gegen die BGE 102 Ib 81 S. 82Verf�gung der Baudirektion "Rekurs und Aufsichtsbeschwerde". Der Regierungsrat des Kantons Z�rich beschloss am 3. September 1975, auf den Rekurs nicht einzutreten und der Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben. Er nahm an, die Rekurrenten seien zum Rekurs nicht legitimiert, und ein aufsichtsrechtliches Einschreiten sei nicht geboten.
Scherrer und Bamert f�hrten entsprechend der vom Regierungsrat erhaltenen Rechtsmittelbelehrung Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich mit dem Antrag, dem Beschwerdegegner Geiges sei die Bewilligung f�r die Unterschreitung des Waldabstandes in Aufhebung "des Beschlusses" des Regierungsrates und der Verf�gung der Baudirektion zu verweigern. Sie erhoben indes keine Einwendungen gegen den Entscheid des Regierungsrates, auf ihren Rekurs nicht einzutreten, sondern beanstandeten nur, dass ihrer Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben worden war.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich beschloss am 4. Dezember 1975, auf die Beschwerde nicht einzutreten und sie gem�ss Art. 107 Abs. 2 OG dem Bundesgericht zu �berweisen.
1. Das Bundesgericht beurteilt nach Art. 97 Abs. 1 OG Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verf�gungen im Sinne des Art. 5 VwVG, die von einer der in Art. 98 OG erw�hnten Vorinstanzen getroffen worden sind und nicht unter eine der den Weg der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausschliessenden Bestimmungen der Art. 99-102 OG fallen. Als Verf�gung gilt nach Art. 97 Abs. 2 OG auch das unrechtm�ssige Verweigern oder Verz�gern einer Verf�gung.
Gem�ss Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verf�gungen Anordnungen der Beh�rden im Einzelfall, die sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzen und zum Gegenstand haben: a) Begr�ndung, �nderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten; b) Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten; c) Abweisung von Begehren auf Begr�ndung, �nderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren. Aus dieser Umschreibung ergibt sich, dass es sich um Akte handeln muss, durch die eine Beh�rde ein individuelles und konkretes verwaltungsrechtliches Verh�ltnis in BGE 102 Ib 81 S. 83Anwendung des �ffentlichen Rechts des Bundes in verbindlicher Weise regelt (Botschaft des Bundesrates vom 24. September 1965 �ber das Bundesverwaltungsverfahren, BBl 1965 II 1362 ff.; GRISEL, Droit administratif suisse, S. 466 ff.; GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, 2. Aufl., S. 95 ff.). Die Verbindlichkeit f�r die Verwaltung und die Betroffenen ist ein Merkmal der "Anordnungen" ("mesures", "provvedimenti"), von denen in Art. 5 Abs. 1 VwVG die Rede ist. Weil dem so ist, k�nnen diese Anordnungen nach der gesetzlichen Ordnung mit f�rmlicher Beschwerde angefochten werden, falls sie nicht endg�ltig sind. W�ren sie nicht verbindlich, so k�nnte niemand ein gen�gendes Interesse an ihrer Anfechtung auf dem Beschwerdeweg haben. Das Rechtsschutzinteresse ist ein Ausfluss der Verbindlichkeit des in Frage stehenden Aktes (vgl. GYGI a.a.O. S. 95 f.).
2. Mit der Bestimmung des � 7 kant. VMR �ber den Waldabstand sind nach der Auffassung der kantonalen Verwaltung provisorische Schutzgebiete im Sinne des BMR ausgeschieden worden. Im vorliegenden Fall hat die kantonale Baudirektion gest�tzt auf Art. 4 BMR eine Ausnahmebewilligung f�r den in ein solches Schutzgebiet �bergreifenden Bau eines Einfamilienhauses erteilt. Dieser Entscheid hat den Charakter einer Verf�gung im Sinne des Art. 5 Abs. 1 VwVG. Der Regierungsrat hat der Aufsichtsbeschwerde Scherrers und Bamerts keine Folge gegeben, weil er gefunden hat, die Verf�gung der Baudirektion verletze weder klares Recht noch "zwingende" �ffentliche Interessen. Offenbar hat er die Frage, ob er unter diesen Gesichtspunkten Anlass zu einem aufsichtsrechtlichen Einschreiten habe, nach Massgabe des Art. 4 BMR und des � 7 kant. VMR gepr�ft. Sein Beschluss, der Aufsichtsbeschwerde nicht Folge zu geben, beruht also mindestens teilweise auf der Anwendung von Bundesverwaltungsrecht. Gegen eine Verf�gung, die eine letzte kantonale Instanz gest�tzt auf Art. 4 BMR trifft, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht zul�ssig (Art. 97 Abs. 1, Art. 98 lit. g OG, Art. 8 BMR); sie wird in diesem Fall durch keine Bestimmung ausgeschlossen. Der Regierungsrat des Kantons Z�rich ist als letzte kantonale Instanz f�r die Beurteilung von Begehren um Erteilung von Ausnahmebewilligungen nach Art. 4 BMR zust�ndig. Sein hier angefochtener Beschluss BGE 102 Ib 81 S. 84betrifft einen Einzelfall. Es fragt sich indes, ob dieser Beschluss als Anordnung im Sinne des Art. 5 Abs. 1 VwVG zu betrachten sei; ist die Frage zu verneinen, so stellt er keine mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechtbare Verf�gung dar.
3. Die Aufsichtsbeschwerde steht im Gegensatz zur f�rmlichen Beschwerde; sie ist eine blosse Anzeige. F�r das Verwaltungsverfahren im Bund bestimmt Art. 71 Abs. 2 VwVG ausdr�cklich, dass der Anzeiger nicht die Rechte einer Partei hat. Die gleiche Regel wird von den kantonalen Beh�rden angewandt, selbst wenn entsprechende gesetzliche Vorschriften fehlen (GRISEL, Pouvoir de surveillance et recours de droit administratif, ZBl 74/1973, S. 54). Sie gilt insbesondere auch im Kanton Z�rich (Rechenschaftsbericht des Z�rcher Verwaltungsgerichts 1961 Nr. 19). Da der Anzeiger nicht die Rechte einer Partei besitzt, hat er keinen Anspruch darauf, dass die Aufsichtsbeh�rde sich mit der ihr angezeigten Angelegenheit befasst, ihn anh�rt und ihm Bescheid gibt (GIACOMETTI, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, S. 474 f.; GRISEL, ZBl 74/1973, S. 54 und 57; IMBODEN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 3./4. Aufl., II Nr. 641 S. 708).
Allerdings kann die Aufsichtsbeh�rde sich veranlasst sehen, in einer bestimmten Angelegenheit, von der sie durch eine Anzeige oder sonstwie Kenntnis erhalten hat, kraft ihres Aufsichtsrechtes einzuschreiten. Ihre Intervention kann darin bestehen, dass sie einen Beschluss fasst, der den Fall in einer f�r die Verwaltung und die Betroffenen verbindlichen Weise ordnet, also die Merkmale einer Verf�gung im Sinne des Art. 5 Abs. 1 VwVG tr�gt, wenn er sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzt. Solche von der Aufsichtsbeh�rde nicht als Beschwerdeinstanz, sondern von Amtes wegen erlassene Verf�gungen k�nnen mit f�rmlicher Beschwerde, unter Umst�nden mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht, angefochten werden, sofern der Beschwerdef�hrer ein gen�gendes Interesse am Rechtsschutz hat und die �brigen gesetzlichen Voraussetzungen der Beschwerdem�glichkeit erf�llt sind (BBl 1965 II 1375; BGE 100 Ib 94 ff.; GYGI a.a.O. S. 97). Zur Beschwerde gegen eine Verf�gung der Aufsichtsbeh�rde berechtigt kann auch der Anzeiger sein. Seine Beschwerdebefugnis ergibt sich aber nicht schon daraus, dass er eine Aufsichtsbeschwerde BGE 102 Ib 81 S. 85eingereicht hat; vielmehr muss er wie jeder andere Beschwerdef�hrer das nach Gesetz erforderliche individuelle Rechtsschutzinteresse besitzen (GRISEL, ZBl 74/1973, S. 58).
Anders verh�lt es sich dagegen, wenn die Aufsichtsbeh�rde einer Anzeige keine Folge gibt. Sie wird zwar in der Regel dem Anzeiger von diesem Ausgang Kenntnis geben, doch ist sie dazu rechtlich nicht verpflichtet. Ihr Beschluss, der Aufsichtsbeschwerde nicht Folge zu geben, hat nicht Verf�gungscharakter, gleichviel ob sie dem Anzeiger Bescheid gibt oder nicht; er stellt keinesfalls einen Akt dar, durch den ein Rechtsverh�ltnis f�r die Verwaltung und die Betroffenen verbindlich geordnet wird mit der Folge, dass jemand ein ausreichendes Interesse an der Anfechtung durch f�rmliche Beschwerde haben k�nnte. Auch der Anzeiger, dem ja die Aufsichtsbeschwerde nicht die Rechte einer Partei verschafft, kann sich gegen�ber einem abschl�gigen Bescheid der Aufsichtsbeh�rde nicht auf ein Rechtsschutzinteresse berufen. Ein solcher Bescheid kann demnach nicht eine beschwerdef�hige Verf�gung im Sinne des Art. 5 VwVG sein (BBl 1965 II 1373; GRISEL, ZBl 74/1973, S. 57; GYGI a.a.O. S. 97). Art. 5 Abs. 2 VwVG, der besondere Arten von Verf�gungen aufz�hlt, erw�hnt denn auch die Entscheide �ber die Aufsichtsbeschwerde nicht.
Der Beschluss einer Aufsichtsbeh�rde, einer Anzeige keine Folge zu geben, kann auch niemals Gegenstand einer Beschwerde wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverz�gerung im Sinne des Art. 97 Abs. 2 OG sein (GYGI a.a.O. S. 97). In der Tat l�sst sich nicht annehmen, dass durch ihn eine Verf�gung "unrechtm�ssig" verweigert oder verz�gert wird, da die Aufsichtsbeschwerde, wie gesagt, keinen Anspruch auf Erledigung verleiht.
4. Die Beschwerde Scherrers und Bamerts gegen den Beschluss des Regierungsrates, ihrer Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben, kann daher vom Bundesgericht nicht als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegengenommen und beurteilt werden. Sie kann auch nicht als staatsrechtliche Beschwerde behandelt werden; denn die Anzeiger sind mangels eines Anspruchs auf einen Bescheid der Aufsichtsbeh�rde zu dieser Beschwerde nicht legitimiert (BGE 90 I 230 f.).
100 IB 94,
90 I 230
Art. 5 Abs. 2 VwVG

References: art. 5
 Art. 4
 BGE 
 Art. 107
 Art. 97
 Art. 5
 Art. 98
 Art. 99
 Art. 97
 Art. 5
 BGE 
 Art. 5
 Art. 4
 Art. 5
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 98
 Art. 8
 Art. 4
 BGE 
 Art. 5
 Art. 71
 Art. 5
 BGE 
 BGE 
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 97

Art. 5