Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2019/C-164-19.htm
Timestamp: 2019-06-26 13:47:54+00:00

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4.2.1. La Directora de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación solicita, en primer lugar y en cuanto a los artículos 208 y 209 del Código Penal, que la Corte se declare inhibida para decir de fondo o, en subsidio, que se esté a lo resuelto en la Sentencia C-876 de 2011[9], frente a las expresiones: “persona menor de catorce (14) años” y “con persona menor de catorce (14) años”, tal como fueron modificadas por la Ley 1236 de 2008, dada la existencia de una cosa juzgada constitucional. Y, en segundo lugar, en lo que refiere al artículo 211 del estatuto en cita, pide declarar la exequibilidad condicionada de la palabra “su edad”, en el entendido que no está llamada a agravar las conductas descritas en los artículos 208 y 209 del Código Penal.
De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte establecer si se vulnera el principio del non bis in idem previsto en el artículo 29 del Texto Superior, cuando el legislador dispone, en relación con los punibles de acceso carnal abusivo con menor de catorce años y de actos sexuales con menor de catorce años, que uno de los elementos constitutivos de ambos delitos (ser el sujeto pasivo menor de 14 años) opere a su vez como una circunstancia de agravación punitiva (la vulnerabilidad en razón de la edad, al no superar la víctima el número de años previamente señalado), y de la cual no podrá sustraerse quien incurra en tales conductas, en virtud de lo previsto en el numeral 7 del artículo 211 del Código Penal.
En este contexto, en la Sentencia C-521 de 2009 se explica que mientras los elementos constitutivos de una infracción penal soportan la existencia de una responsabilidad de tipo personal, las causales de agravación modifican –precisamente– dicha responsabilidad, de modo que estas últimas tan solo se justifican en la ley, cuando el ilícito es cometido en supuestos que se estiman más reprochables porque, por ejemplo, suponen un mayor peligro o lesión para el bien jurídico. Por ello, a juicio de la Corte, “no es justificable una agravación punitiva necesariamente imponible al autor del delito, pues eso supone que en realidad no se aumenta la pena de aquel que cometa el comportamiento punible en ciertas circunstancias de tiempo, modo y lugar que demuestren una mayor lesividad del bien, sino que en todos los casos se impondría la modificación de la sanción penal imponible.”[68] En la práctica, tal proceder implicaría una violación del principio del non bis in idem, pues una persona no puede ser sometida a dos o más reproches de naturaleza penal en los que se pretenda valorar y sancionar su comportamiento, cuando éste, al final de cuentas, se fundamenta en un mismo hecho.
A LA SENTENCIA C-164/19
Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 208, 209 y 211, numeral 7°, de la Ley 599 de 2000, conforme a las modificaciones introducidas por las Leyes 1236 y 1257 de 2008.
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a aclarar el voto en la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 10 de abril de 2019.
2. Mediante la Sentencia C-164 de 2019[112], la Corte Constitucional decidió inhibirse de fallar de fondo en relación con los artículos 208 y 209 de la Ley 599 de 2000, puesto que el cargo de la demanda por violación del principio de non bis in idem solo estaba dirigido en contra del numeral 7º del artículo 211 de esa misma ley y no en contra de estas dos disposiciones. Asimismo, la Corte decidió declarar la exequibilidad condicionada del numeral 7° del artículo 211 de la Ley 599 de 2000 en el entendido de que “la circunstancia allí contemplada no está llamada a agravar las conductas descritas en los artículos 208 y 209 del Código Penal”. Lo anterior debido a que el principio de non bis in idem prohíbe agravar una pena por una circunstancia que ya fue tenida en cuenta como elemento constitutivo del tipo penal.
3. Si bien comparto el sentido de la providencia, discrepo de que la Corte haya aceptado y reiterado, como lo ha hecho desde el Auto 242 de 2015[113], que una persona privada de su libertad por estar cumpliendo una pena esté legitimada para presentar una acción de inconstitucionalidad.
4. En esencia, la providencia con respecto a la cual aclaro el voto retomó el Auto 242 de 2015, que cambió la jurisprudencia vigente hasta ese momento, y consideró que los ciudadanos condenados a pena privativa de la libertad que tienen suspendidos sus derechos políticos, como pena principal o accesoria, tienen legitimidad para instaurar acciones públicas de inconstitucionalidad, por las siguientes tres razones:
a. La Constitución solo exige ostentar la calidad de ciudadano para presentar demandas de inconstitucionalidad.
b. El derecho político a instaurar acciones de inconstitucionalidad es fruto del derecho de acceso a la administración de justicia que es un derecho universal.
c. La justicia constitucional se rige por los principios de informalidad y de garantía del derecho sustancial, lo que exige que se preserve una vía de defensa judicial para garantizar la efectividad de todos los demás derechos constitucionales.
5. En mi opinión, los argumentos de la mayoría dejaron de considerar varios elementos constitucionales importantes para analizar la legitimación para interponer la acción pública de inconstitucionalidad. Como consecuencia, estimo que la posición de la mayoría de la Sala Plena no es coherente en términos conceptuales ni sistemáticos. En efecto, la posición mayoritaria resulta extra-inclusiva y genera confusiones sobre varios temas: la noción de la acción pública de inconstitucionalidad, la interpretación sistemática de la Carta Política, el entendimiento del concepto de ciudadanía y de los derechos políticos, así como la comprensión de los mecanismos de protección de los derechos fundamentales.
6. Sostengo que la tesis más adecuada es la que esta Corporación adoptó por 23 años, según la cual los sujetos condenados penalmente, que también sean destinatarios de penas principales o accesorias de interdicción de derechos civiles y políticos, no deberían estar habilitados para interponer acciones públicas de inconstitucionalidad por razones relacionadas con: (i) el principio democrático y la noción de ciudadanía desde una interpretación sistemática de la Constitución; (ii) la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad y el derecho de acceso a la administración de justicia; y (iii) la comprensión integral de las potencialidades y límites de la acción pública.
7. Voy a sustentar mis afirmaciones a través del análisis de los tres argumentos presentados en la Sentencia C-164 de 2019, para lo cual reproduzco apartes de mi salvamento de voto a la Sentencia C-387 de 2015[114]. Esta metodología me permitirá mostrar las imprecisiones y contradicciones que estos tres argumentos generan.
8. Con respecto al primer argumento que afirma que la Constitución no hace distinciones entre los ciudadanos para efectos de habilitarlos para interponer la acción pública de inconstitucionalidad, es necesario considerar el concepto de la acción -como forma de activar el control judicial de constitucionalidad- y la interpretación sistemática de la Carta Política para entender la noción de ciudadanía que faculta a los sujetos a interponer la acción pública.
La acción pública de inconstitucionalidad es un derecho político y, por ende, una conquista democrática. Su finalidad es la defensa del orden constitucional objetivo. Es un mecanismo que busca garantizar la integridad y la supremacía constitucionales. Tales propósitos implican que este instrumento no tiene como fin directo la defensa de derechos subjetivos, aunque esta pueda ser una consecuencia derivada de su ejercicio, resultado que puede ser más notorio en Estados con carencias institucionales fuertes. Por lo tanto, ya que se trata de una finalidad objetiva, no existiría un perjuicio para los derechos fundamentales de los ciudadanos que no puedan ejercerla de manera temporal como resultado de la interdicción de derechos políticos impuesta como pena principal o accesoria.
Esta comprensión de la finalidad y la naturaleza de la acción ha conducido a que en muchas partes del mundo ella sea cualificada en el sentido de requerir de un número amplio de ciudadanos, de congresistas o de miembros de un partido para su presentación. No obstante, el régimen colombiano es más abierto en este aspecto y solo exige que, quien acuda a la figura, lo haga en calidad de ciudadano. La razón de ser de este requerimiento obedece a varias características ligadas con el principio democrático: (i) la acción de inconstitucionalidad faculta a quienes forman parte del juego democrático a refutar e incluso desvirtuar por completo la labor de sus representantes elegidos popularmente para legislar; (ii) se erige como un canal institucional para realizar este control; y (iii) pretende asegurar la integridad y la supremacía de la Constitución. El control de las leyes en una democracia constitucional, que implica paralelamente el escrutinio de la labor de los representantes elegidos por voto popular, corresponde entonces a quienes forman parte de ese juego democrático, que no son otros que los ciudadanos.
Ahora bien, la ciudadanía no puede ser confundida con la nacionalidad. La ciudadanía, tal y como lo reconocen la filosofía política, el derecho internacional, la Constitución y la ley, suele ser un atributo fundamental para el ejercicio de los derechos políticos, en la medida en que es precisamente ella la que da cuenta de que una persona forma parte de una comunidad política. Por esa razón, la ciudadanía puede ser sometida a requisitos y limitaciones, generales o específicos, como, por ejemplo, a condiciones de edad para sufragar o de pertenencia a un determinado país, lo que ofrecería restricciones para la toma de ciertas decisiones democráticas, por ejemplo, a los extranjeros. Por lo tanto, no se trata de un conjunto de potestades ilimitado o en cabeza de todos los sujetos que se encuentran en el territorio de un Estado.
De hecho, la propia Constitución ha determinado que la ciudadanía es un atributo que puede ser suspendido temporalmente en virtud de decisión judicial (artículo 98 Superior). Efectivamente, quienes han sido condenados penalmente resultan, por lo general, sometidos a penas accesorias de interdicción de sus derechos políticos aquí y en otros países del mundo, tradicionalmente durante el tiempo de cumplimiento de la pena. Desde una perspectiva ligada a la teoría política, se considera que estas medidas tienen sentido porque sus destinatarios son personas que, al cometer delitos, desconocieron las reglas democráticas de su comunidad y, bajo ese supuesto, solo pueden formar parte del juego democrático nuevamente una vez hayan cumplido las sanciones correspondientes.
De acuerdo con esta perspectiva, el concepto de ciudadanía y su relación con el principio democrático hacen que la interdicción de derechos políticos sea admisible y que el ejercicio de uno de ellos -la posibilidad de demandar una norma en acción pública de inconstitucionalidad- pueda ser restringido temporalmente, sin que ello sea antidemocrático o violatorio del derecho a la ciudadanía. Por el contrario, se trata de la aplicación de una regla que establece una sanción limitada ante la conducta de un sujeto que ha roto las reglas del sistema democrático.
Por otra parte, la interpretación sistemática de la Constitución -y no sólo del artículo de la acción pública tomado de manera aislada- muestra que hay buenas razones para que los sujetos condenados penalmente con interdicción de derechos civiles y políticos no puedan interponer acciones públicas de inconstitucionalidad. Así, la calidad de ciudadano implica deberes (artículo 95 de la Constitución) y, por eso, la ciudadanía se puede suspender por decisión judicial (artículo 98 Constitucional). Si bien la Constitución no establece expresamente en el numeral 6° del artículo 40 de la Carta que los legitimados para interponer acción de inconstitucionalidad deben ser ciudadanos en ejercicio, al revisar la Constitución puede verse que esta solo habla de ciudadanos en ejercicio cuando establece la ciudadanía como un requisito para acceder a ciertos cargos públicos (artículos 172, 177, 191, 232, entre otros, de la Carta). De tal suerte que el argumento literal no es muy fuerte para adelantar un ejercicio hermenéutico completo, mientras que el argumento sistemático revela elementos que sí apoyan la posibilidad legítima de establecer ciertas limitaciones al ejercicio de la ciudadanía, entre ellas, la posibilidad de presentar la acción de inconstitucionalidad.
Como lo reconoció el Auto 242 de 2015, en el que se fundamentó la decisión en la que aclaro mi voto, la jurisprudencia constitucional había sostenido hasta ese momento que quienes estuviesen condenados por sentencia en firme a sanciones principales o accesorias, que incluyan la interdicción de derechos civiles o políticos, carecen de legitimación para interponer acciones públicas de inconstitucionalidad. Esa tesis se había fundado, en que:
a. Toda pena de prisión lleva como accesoria una de inhabilitación para ejercer derechos y funciones públicas, en virtud de la ley penal.
b. El derecho a instaurar acciones públicas de inconstitucionalidad tiene la connotación de un derecho político, susceptible de ejercerse únicamente por quienes hayan alcanzado la ciudadanía y además estén en el ejercicio de ella.
c. Los derechos políticos se reservan a los nacionales, aunque la ley podría concederles a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en determinadas elecciones y consultas populares (artículo 100 de la Constitución).
d. La sola titularidad de estos derechos por parte de los nacionales no los habilita automáticamente para ejercerlos, ya que necesitan también adquirir la ciudadanía, lo cual se logra con la mayoría de edad y se acredita con la cédula.
e. La ciudadanía puede perderse de hecho cuando se renuncia a la nacionalidad y “su ejercicio se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos que determine la ley” (artículo 98 Superior).
f. La ley ha dispuesto que en ciertos casos se puede suspender el ejercicio de la ciudadanía a causa de la comisión de un delito sancionado con pena (principal o accesoria) de inhabilitación para ejercer derechos y funciones públicas.
g. Si se suspende el ejercicio de la ciudadanía en virtud de una sentencia penal que imponga una condena de esa naturaleza, se pierde también legitimidad para interponer acciones públicas, por tratarse de un derecho político.
Considero que en este momento no existe un cambio constitucional que favorezca una interpretación de los derechos políticos de los colombianos o del concepto de ciudadanía diferente a la sostenida por la Corte hasta el Auto 242 de 2015. Tanto aquella providencia como esta en la que aclaro mi voto insistieron en que la Carta no hizo ninguna distinción en el artículo 40 entre ciudadanos. Pero llegar a esa conclusión supone desconocer la Constitución y su análisis sistemático y olvida que el artículo 95 regula los deberes del ciudadano y el 98 establece límites a la ciudadanía. Pues bien, el cambio jurisprudencial realizado en el Auto 242 de 2015 se fundamentó en un solo artículo constitucional, mientras que antes se había hecho una interpretación sistemática cuyas fuentes no han sido reformadas.
9. En relación con el segundo argumento, según el cual el derecho político a interponer acciones de inconstitucionalidad materializa el derecho de acceso a la administración de justicia que es universal, no tiene en cuenta el hecho de que ningún derecho es absoluto y que, por consiguiente, todos admiten limitaciones. Adicionalmente, el derecho fundamental de acceder a la justicia se puede materializar de diversas maneras y no solo a través de la acción pública de inconstitucionalidad. En efecto, los requerimientos para el acceso a la administración de justicia, en general, y a la constitucional, en particular, no son, per se, inconstitucionales o desproporcionados. Por otra parte, la justicia constitucional no se agota en la acción pública, pues existen varias acciones constitucionales para la defensa de derechos subjetivos. El mecanismo por excelencia es la acción de tutela, que justamente por esa razón no tiene ninguna restricción de acceso. No es válido entonces reducir la justicia constitucional a una sola acción que ni siquiera pretende, de manera directa, proteger derechos subjetivos. Por lo tanto, no hay un sustento plausible que fundamente la obligación de que el ordenamiento garantice que cualquier ciudadano pueda acceder, sin ningún límite o requisito, a la justicia constitucional por medio de la acción pública de inconstitucionalidad. Sostener lo contrario llevaría al absurdo de considerar contrario a la Constitución el diseño de otras acciones, como la acción de nulidad por inconstitucionalidad y de otros mecanismos de defensa de derechos que establecen límites y requisitos propios.
Además de la posición reduccionista que asimila la justicia constitucional a la acción pública de inconstitucionalidad y de la falta de consideración de la posibilidad de establecer límites y requisitos razonables a la misma, la Sentencia C-164 de 2019 estableció una diferenciación indebida en el ejercicio de los derechos políticos al señalar que existe un derecho fundamental a acceder a la justicia, a través de la acción de inconstitucionalidad, para dejar de lado una reflexión paralela sobre los demás derechos políticos de los sancionados penalmente, como son el derecho a elegir, a ser elegido y a acceder a cargos públicos. Si la suspensión de la ciudadanía no es relevante para analizar la legitimación para presentar una acción de inconstitucionalidad, ¿por qué habría de serlo para elegir y ser elegido? ¿Acaso no hay también un derecho fundamental a elegir y ser elegido? ¿Por qué ese derecho sí puede ser limitado? La argumentación de la sentencia no respondió a ninguna de estas preguntas.
Una lectura sistemática de la Carta desde criterios de razonabilidad constitucional justifica que quienes se encuentren inhabilitados para ejercer derechos y funciones públicas no puedan votar, no puedan ser elegidos y tampoco puedan interponer acciones de inconstitucionalidad. En efecto, se trata de sujetos que tienen restringido, en general, el ejercicio de sus derechos políticos, sin que ello afecte su derecho de acceso a la justicia, pues existen otras acciones que pueden proteger de mejor manera sus derechos fundamentales, como, por ejemplo, la acción de tutela.
Sumado a lo anterior, la tesis defendida por la mayoría de la Sala Plena puede conducir a consecuencias absurdas. En efecto, el artículo 98 de la Carta autoriza suspender la ciudadanía por decisión judicial, con base en la ley. La posición de la Sala supondría que de ninguna forma podría limitarse, en virtud de la ley, el acceso a la acción de inconstitucionalidad porque habría un derecho fundamental a poder presentar esas acciones en defensa objetiva de la Constitución. Si eso es así, los menores de edad también podrían interponer acción de inconstitucionalidad, sin restricciones, porque el mismo argumento opera para ellos y un derecho fundamental es un derecho exigible por cualquier persona sin importar su edad.
En mi opinión, la postura de la providencia de acuerdo con la cual las personas condenadas penalmente están legitimadas para promover acciones de inconstitucionalidad partió de una idea errada del derecho de acceso a la justicia, el cual tiene diferentes límites y restricciones -el procedimiento que señala oportunidades para realizar actos procesales, la caducidad, la necesidad de estar representado por un abogado, entre otros- que no implican un obstáculo para su ejercicio. El acceso a la justicia, como otros derechos, no es absoluto. Por lo tanto, restringir el ejercicio de derechos políticos y, por ende, la posibilidad de presentar la acción de inconstitucionalidad, no es un límite irracional al acceso a la justicia.
10. Con respecto al tercer argumento de la providencia, que defiende la idea de que la habilitación a las personas condenadas penalmente de presentar acciones de inconstitucionalidad garantiza la efectividad de sus derechos constitucionales, no tiene en cuenta que, aun si a estas personas se les suspende el derecho a interponer tales acciones, de todas formas tienen canales, que también se rigen por el principio de informalidad, para acceder a la justicia constitucional y lograr la defensa de sus derechos subjetivos por medio de la acción de tutela, que, en contraste con la acción de inconstitucionalidad, fue diseñada para defender derechos subjetivos. Al parecer, la argumentación de la sentencia pretende darle a la acción de inconstitucionalidad un alcance que no tiene, dados sus límites como instrumento de defensa objetiva del ordenamiento. De hecho, puede ser la acción menos adecuada para la protección y salvaguarda rápida e inmediata de los derechos fundamentales de la población condenada penalmente, si se tiene en cuenta su naturaleza y finalidad. Así que limitar la presentación de acciones de inconstitucionalidad por parte de las personas condenadas penalmente no lesiona desproporcionadamente la efectividad de sus derechos constitucionales.
[49] “Artículo 28. Toda persona es libre. Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. (…).” “Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. // En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. // Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. // Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.” “Artículo 114. Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración. (…)” “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. // 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. (…)”.
[112] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[113] M.P. María Victoria Calle Correa.
[114] M.P. María Victoria Calle Correa.

References: artículo 211
 artículo 29
 artículo 211
 artículo 211
 artículo 211
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 95
 artículo 98