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Timestamp: 2016-10-23 18:13:33+00:00

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112 Ia 18032. Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 13. Juni 1986 i.S. Verband Schweizerischer Assistenz- und Ober�rzte, Sektion Bern, gegen Regierungsrat des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 84 al. 2, 86 al. 2/87 OJ; subsidiarit� du recours de droit public. Recours contre une ordonnance r�glant la pr�voyance professionnelle des m�decins assistants et chefs de clinique, au service du canton; action en justice selon l'art. 73 LPP; proc�dure de recours selon l'art. 74 LPP et recours aupr�s de l'autorit� de surveillance de premi�re instance comp�tente pour examiner les dispositions r�glementaires de pr�voyance (art. 62 al. 1 lettre a LPP). Faits � partir de page 180
Im Hinblick auf das Bundesgesetz �ber die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (SR 831.40; BVG), das am 1. Januar 1985 in Kraft trat, fasste der Regierungsrat des Kantons Bern am 19. Dezember 1984 den folgenden Beschluss:
"1. Nach Massgabe des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 �ber die berufliche Vorsorge (BVG) und der betreffenden Ausf�hrungserlasse kann die Versicherung der Assistenz- und Ober�rzte ab 1. Januar 1985 nur noch bei registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtungen erfolgen.
2. Den Assistenz- und Ober�rzten steht zu diesem Zweck der Beitritt zur Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung offen.
3. Die berufliche Vorsorge der im Staatsdienst stehenden Assistenz- und Ober�rzte kann durch Beitritt zu anderen registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtungen erfolgen, sofern die Aufnahme als Einzelmitglied m�glich ist. Als Arbeitgeber rechnet der Kanton Bern aber ausschliesslich mit der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung ab.
4. Der Austritt eines Assistenz- oder Oberarztes aus der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung ist w�hrend der Dauer des Dienstverh�ltnisses mit dem Kanton Bern nicht m�glich.BGE 112 Ia 180 S. 181
5. Den anderweitig versicherten Assistenz- und Ober�rzten werden f�r ihre berufliche Vorsorge Arbeitgeberbeitr�ge ausgerichtet:
- f�r die Altersvorsorge 50% der Altersgutschriften nach den Artikeln 16 und 95 BVG; der Berechnung liegen die koordinierten und begrenzten Besoldungen nach BVG zugrunde;
- f�r die Risikoversicherung 1% der AHV-pflichtigen, unbegrenzten Besoldungen, abz�glich Koordinationsabzug nach BVG.
6. Den Assistenz- und Ober�rzten wird eine Frist bis Ende Februar 1985 einger�umt, damit sie ihren gesetzlichen Vorsorgepflichten nachkommen. Nach Ablauf dieser Frist werden die bisher privat versicherten Assistenz- und Ober�rzte, die keiner registrierten BVG-Vorsorgeeinrichtung angeschlossen sind, r�ckwirkend ab 1. Januar 1985 in die Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung aufgenommen.
7. Die ausserhalb der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung versicherten Assistenz- und Ober�rzte haben ihren ausdr�cklichen Verzicht auf Anspr�che gegen�ber dem Staat f�r die wirtschaftlichen Folgen von Tod und Invalidit�t zu erkl�ren.
8. Diese Regelung gilt f�r �rzte, Zahn�rzte und Tier�rzte, die als Assistenz- oder Ober�rzte an den Kliniken und Instituten der Universit�t Bern sowie an den kantonalen Spit�lern angestellt sind. Sie wird auf eine Anstellungsdauer von gesamthaft 10 Jahren begrenzt.
9. Dieser Beschluss tritt am 1. Januar 1985 in Kraft. Damit werden die Regierungsratsbeschl�sse Nr. 8677 vom 11. Dezember 1970, Nr. 1144 vom 14. April 1976 und Nr. 829 vom 2. M�rz 1983 aufgehoben."
Gegen diesen Beschluss erhob der Verband Schweizerischer Assistenz- und Ober�rzte, Sektion Bern, staatsrechtliche Beschwerde. Er r�gte in der Hauptsache eine Verletzung von Art. 34quater Abs. 3 BV und - jedenfalls sinngem�ss - Art. 2 �bBest. BV, weil die Beitr�ge des Staates Bern von nur 1% der koordinierten L�hne an die private Risikoversicherung Art. 66 Abs. 1 BVG nicht gen�gen w�rden und der Regierungsrat ein Art. 66 Abs. 2 BVG verletzendes Abrechnungssystem mit den privat versicherten �rzten gew�hlt habe. Der angefochtene Beschluss verletze ferner die verfassungsm�ssigen Rechte der Verbandsmitglieder aus Art. 4 BV durch rechtsungleiche Behandlung der nicht bei der Versicherungskasse der bernischen Staatsverwaltung versicherten �rzte. Ihre unterschiedliche Behandlung sei willk�rlich, weil sie in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufe, und verstosse gegen Treu und Glauben, weil sie ein echtes Wahlrecht ausschliesse.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein und �berweist die Akten dem Amt f�r berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zur Behandlung der Beschwerde im Verfahren nach Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG aus den folgenden BGE 112 Ia 180 S. 182
1. Das Bundesgericht pr�ft s�mtliche Eintretensfragen frei und von Amtes wegen, ohne an die Vorbringen der Parteien gebunden zu sein (BGE 110 Ia 68 E. 1; BGE 109 Ia 64 E. 1, mit weiteren Nachweisen).
a) Beim angefochtenen Regierungsratsbeschluss handelt es sich um einen generell-abstrakten Erlass und nicht um eine Verf�gung. Ein solcher kantonaler Erlass unterliegt grunds�tzlich der staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 OG. Die dreissigt�gige Frist zur Beschwerde gegen einen Erlass ist von der nach kantonalem Recht massgebenden Publikation an zu berechnen (Art. 89 Abs. 1 OG; BGE 110 Ia 12 E. 1c; BGE 108 Ia 142 E. 1, mit Hinweisen). Dem angefochtenen Beschluss l�sst sich zwar nicht entnehmen, wann er publiziert worden ist; doch d�rfte dies l�ngst geschehen sein, da er auf den 1. Januar 1985 in Kraft getreten sein soll. Die Beschwerdefrist ist - unter Ber�cksichtigung der Gerichtsferien gem�ss Art. 34 Abs. 1 lit. c OG - jedenfalls gewahrt.
b) Zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses mit staatsrechtlicher Beschwerde ist legitimiert, wer durch die als verfassungswidrig ger�gten Bestimmungen in seinen rechtlich gesch�tzten Interessen (Art. 88 OG) direkt oder zumindest virtuell betroffen ist, weil sie auf ihn angewandt werden oder wenigstens einmal angewandt werden k�nnten (BGE 110 Ia 10 E. 1a; BGE 109 Ia 35 E. 2a, 64 E. 1a, 118 E. 2b, 253 E. 4a, je mit weiteren Nachweisen). Das ist hinsichtlich der angefochtenen Bestimmungen des Regierungsratsbeschlusses bei den Assistenz- und Ober�rzten im Dienste des Staates Bern direkt der Fall, w�hrend solche �rzte, die zur Zeit bei andern Spit�lern im Kanton in Ausbildung stehen, virtuell betroffen sind, soweit die weitere Ausbildung an kantonalen Spit�lern f�r sie nicht ausgeschlossen ist.
Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde wird nach bundesgerichtlicher Praxis auch einer Vereinigung zuerkannt, wenn sie eine juristische Person ist, nach ihren Statuten die durch die angerufenen verfassungsm�ssigen Rechte gesch�tzten Interessen ihrer Mitglieder zu wahren hat und die Mehrheit oder doch eine Grosszahl ihrer Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen ist (BGE 109 Ia 35 E. 2b, 119 E. 2b, mit weiteren Hinweisen). Diese Voraussetzungen treffen auf den Beschwerdef�hrer zu. Er hat als Verein mit Rechtspers�nlichkeit unter anderem die wirtschaftlichen Interessen seiner Mitglieder zu BGE 112 Ia 180 S. 183wahren (Art. 1 Abs. 1 der Statuten), und bei diesen Mitgliedern handelt es sich um noch nicht frei praktizierende �rzte, Zahn�rzte und Veterin�re sowie Examenskandidaten, welche den ersten Teil des Eidgen�ssischen Medizinal-Examens bestanden haben (Art. 2 Abs. 1 der Statuten).
c) Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte ist - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - erst zul�ssig, nachdem von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch gemacht wurde (Art. 86 Abs. 2 und Art. 87 OG). Sie kann zudem nur erhoben werden, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder ein Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbeh�rde ger�gt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG).
Das Erfordernis der Ersch�pfung aller zur Verf�gung stehenden kantonalen Rechtsmittel, auf welches sich der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung beruft, gilt auch f�r die staatsrechtliche Beschwerde gegen einen Erlass (BGE 109 Ia 119 E. 2c; vgl. auch BGE 110 Ia 211 ff.). Somit muss vor einer entsprechenden Beschwerde von jedem ordentlichen oder ausserordentlichen kantonalen Rechtsbehelf Gebrauch gemacht werden, der dem Beschwerdef�hrer Anspruch auf einen Entscheid der angerufenen Beh�rde gibt und geeignet ist, den behaupteten rechtlichen Nachteil zu beseitigen (BGE 110 Ia 137 E. 2a, mit Hinweisen). Ebenso findet der in Art. 84 Abs. 2 OG verankerte Grundsatz der Subsidiarit�t der staatsrechtlichen Beschwerde bei der abstrakten Normenkontrolle Anwendung. So ist die staatsrechtliche Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass etwa dann ausgeschlossen, wenn die Beschwerde an den Bundesrat gem�ss Art. 73 Abs. 1 VwVG oder - ausnahmsweise (vgl. dazu unten E. 3) - die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zul�ssig ist (BGE 109 Ia 118 E. 2a; BGE 108 Ia 113 E. 1b; K�LIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 267 ff.; SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 202; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 113).
2. Zun�chst ist zu pr�fen, ob die vom Beschwerdef�hrer erhobenen R�gen gegen den Beschluss vom 19. Dezember 1984 - gem�ss der vom Regierungsrat vertretenen Auffassung - nicht mit der Klage nach Art. 73 BVG beim Versicherungsgericht des Kantons Bern, dessen Urteil mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht weitergezogen werden k�nnte (Art. 73 Abs. 4 BVG), geltend zu machen sind.
a) Nach Art. 73 Abs. 1 BVG bezeichnet jeder Kanton als letzte kantonale Instanz ein Gericht, das �ber die Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet. Die Kantone haben zur Erledigung dieser Streitigkeiten ein einfaches, rasches und in der Regel kostenloses Verfahren vorzusehen, bei dem der Richter den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt (Art. 73 Abs. 2 BVG).
Das Berufsvorsorgegesetz selbst r�umt den Vorsorgeeinrichtungen - anders als fr�here Sozialversicherungsgesetze den anderen Sozialversicherungstr�gern (Ausgleichskassen, Krankenkassen, Unfallversicherern usw.) - nicht die Befugnis ein, Verf�gungen zu erlassen. Ob �ffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen gem�ss den einschl�gigen eidgen�ssischen, kantonalen oder kommunalen Bestimmungen weiterhin Streitigkeiten mit den Versicherten - unter Vorbehalt des Weiterzuges nach Art. 73 BVG - verbindlich durch Verf�gungen erledigen k�nnen, erscheint fraglich (vgl. SCHWARZENBACH, Die Rechtspflege nach dem BVG, SZS 27/1983 S. 183; SPIRA, Le contentieux des assurances sociales f�d�rales et la proc�dure cantonale, in Recueil de Jurisprudence neuch�teloise 1984 S. 15); den privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen auf jeden Fall steht kein Recht zum Erlass von (hoheitlichen) Verf�gungen zu (vgl. dagegen z.B. Art. 99 UVG, der auch f�r private Unfallversicherer gilt). Dementsprechend handelt es sich beim Verfahren nach Art. 73 BVG um ein Klageverfahren, dem keine Verf�gung, sondern eine "Streitigkeit zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten" zugrunde liegt (vgl. auch Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Bundesgesetz �ber die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 19. Dezember 1975, BBl 1976 I 210). Dieses Klageverfahren ist weitgehend nach den gleichen Grunds�tzen wie das Verfahren im Bereiche der AHV (vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 210) oder bei zivilrechtlichen Streitigkeiten aus einem Arbeitsverh�ltnis bis zu einem Streitwert von Fr. 5'000.-- (vgl. Art. 343 OR) ausgestaltet.
b) Bei der Schaffung dieses Klageverfahrens hatte der Gesetzgeber in erster Linie die Entscheidung streitiger Anwendungsf�lle des Berufsvorsorgegesetzes im obligatorischen und �berobligatorischen Bereich - etwa �ber Versicherungs- oder Freiz�gigkeitsleistungen - im Auge (Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 210). Allerdings betrifft dieses Verfahren nicht nur Streitigkeiten, bei denen unter anderem Anspruchsberechtigte nach Entstehung von BGE 112 Ia 180 S. 185Leistungsanspr�chen beteiligt sind, sondern auch solche mit k�nftig Anspruchsberechtigten, z.B. mit Arbeitnehmern �ber die Versicherungspflicht oder �ber die ihnen vom Arbeitgeber f�r die Finanzierung der Vorsorgeeinrichtung vom Lohn abgezogenen Beitr�ge. Dementsprechend sind nicht nur Leistungsklagen, sondern auch Feststellungs- und Unterlassungsklagen m�glich (RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 127/8; HELBLING/LANG, Personalvorsorge und BVG, S. 305; SCHWARZENBACH, a.a.O., S. 181 und S. 183). Der Wortlaut von Art. 73 Abs. 1 BVG w�rde nun zwar ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle - z.B. mittels einer Feststellungsklage - nicht ausschliessen. Es entspricht aber nicht dem Sinn des typischerweise auf die Streiterledigung im einzelnen Anwendungsfall ausgerichteten Klageverfahrens, eine Klage auf eine vom streitigen Einzelfall losgel�ste Feststellung der Verfassungs- oder sonstigen Bundesrechtswidrigkeit eines Vorsorgereglementes und auf Aufhebung der angefochtenen Norm zuzulassen.
c) Auch die Ausgestaltung des an das Urteil der letzten kantonalen Gerichtsinstanz anschliessenden Verfahrens zeigt, dass die Klage nach Art. 73 BVG zur abstrakten Normenkontrolle nicht geeignet ist. Das Urteil der letzten kantonalen Instanz kann - wie im Sozialversicherungsrecht �blich - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht weitergezogen werden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 97 und Art. 128 OG i.V.m. Art. 5 VwVG aber ist in der Regel zur abstrakten Normenkontrolle nicht gegeben (BGE 109 Ia 118 E. 2a; BGE 105 Ib 139 E. 1). Zwar ist gerade im Bereiche der Kassenreglemente von BVG-Vorsorgeeinrichtungen nicht ausgeschlossen, dass deren abstrakte Kontrolle in letzter Instanz mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 74 Abs. 1 lit. a und Abs. 4 i.V.m. Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG; vgl. dazu unten E. 3), doch stellt diese Anfechtungsm�glichkeit eine Ausnahme dar, die nur aufgrund der ausdr�cklichen gesetzlichen Regelung zul�ssig ist. Rein sprachlich-logisch k�nnte zwar auch der Entscheid eines letztinstanzlichen kantonalen Gerichtes im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle als Verf�gung bezeichnet werden, gegen die sich eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet. Die Zul�ssigkeit der Beschwerde entscheidet sich indessen nicht nach der formellen Natur des angefochtenen Entscheides, sondern nach dessen Gegenstand. Damit aber ein im Verfahren nach Art. 73 BVG ergangenes Urteil eines letztinstanzlichen BGE 112 Ia 180 S. 186kantonalen Gerichtes mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Eidg. Versicherungsgericht angefochten werden kann, muss es zwangsl�ufig eine "Anordnung der Beh�rden im Einzelfall" (Art. 5 Abs. 1 VwVG), d.h. ein individuell-konkretes Streitverh�ltnis und nicht die vom einzelnen Anwendungsfall losgel�ste abstrakte Kontrolle einer Norm, zum Gegenstand haben (BGE 109 Ia 118 E. 2a; BGE 105 Ib 139 E. 1; SALADIN, a.a.O., S. 103; GYGI, a.a.O., 2. Aufl., S. 105 und S. 227/8). Das in Art. 73 BVG vorgesehene Klageverfahren mit anschliessender Verwaltungsgerichtsbeschwerde l�sst somit keine abstrakte Kontrolle von reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen im Sinne von Art. 50 Abs. 1 BVG - zu denen auch die von Einrichtungen des �ffentlichen Rechts erlassenen Vorschriften geh�ren (Art. 50 Abs. 2 BVG) - durch das Eidg. Versicherungsgericht zu.
d) Das Eidg. Versicherungsgericht hat sich dieser Auffassung im durchgef�hrten Meinungsaustausch vorbehaltlos angeschlossen.
3. Sodann ist zu untersuchen, ob allenfalls eine Beschwerde bei der Aufsichtsbeh�rde (Art. 61 ff. BVG) - deren Verf�gungen an die Eidg. Beschwerdekommission (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG) und deren Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 74 Abs. 4 BVG) weitergezogen werden k�nnen - geeignet w�re, die behaupteten Rechtsnachteile zu beseitigen.
a) Gem�ss Art. 61 Abs. 1 BVG hat jeder Kanton eine Beh�rde zu bezeichnen, welche die Vorsorgeeinrichtungen mit Sitz auf seinem Gebiet beaufsichtigt. Der Bundesrat legt fest, unter welchen Voraussetzungen Vorsorgeeinrichtungen der Aufsicht des Bundes unterstehen (Art. 61 Abs. 2 BVG). Die Aufsichtsbeh�rde wacht dar�ber, dass die Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlichen Vorschriften einhalten, indem sie unter anderem die �bereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften pr�ft (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Die Aufgaben der Aufsichtsbeh�rden hat der Bundesrat in der Verordnung �ber die Beaufsichtigung und die Registrierung der Vorsorgeeinrichtungen (SR 831.435.1; BVV 1) n�her umschrieben. Im Kanton Bern wurde das Amt f�r berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht als Aufsichtsbeh�rde bestimmt (Art. 10a Abs. 1 des Dekretes �ber die Organisation der Justizdirektion vom 4. Mai 1955, in der Fassung vom 29. August 1983).
b) Die Aufsichtsbeh�rde hat nicht nur die �bereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen BGE 112 Ia 180 S. 187Vorschriften zu pr�fen, sondern sie ist auch befugt, Massnahmen zur Behebung von M�ngeln zu treffen (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Sie kann demnach mit den gesetzlichen Vorschriften nicht �bereinstimmende Reglemente oder Teile davon aufheben und den Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen �ber die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (LANG/HOLLENWEGER, Aufsicht und Rechtspflege in der beruflichen Vorsorge, S. 17; vgl. zum �hnlich gelagerten Problem bei der Stiftungsaufsicht BGE 100 Ib 144 /5 E. 2a). Es geh�rt zweifellos zu den Aufgaben der Aufsichtsbeh�rde, auf Anzeige oder Beschwerde der von einem Reglement oder Erlass der Vorsorgeeinrichtung ber�hrten Personen, die - wie etwa die Arbeitnehmer - ein schutzw�rdiges Interesse an seiner Aufhebung oder �nderung haben, seine Gesetzm�ssigkeit zu pr�fen und die erforderlichen Verf�gungen zu treffen (Botschaft des Bundesrates, BBl 1976 I 209; RIEMER, a.a.O., S. 129; HELBLING/LANG, a.a.O., S. 308). Dabei hat sie nicht nur zu untersuchen, ob die Reglemente mit dem Berufsvorsorgegesetz und den entsprechenden Ausf�hrungsbestimmungen �bereinstimmen, sondern mit den gesetzlichen Vorschriften allgemein, d.h. mit dem gesamten privaten und �ffentlichen Bundesrecht, wozu namentlich auch das Stiftungsrecht z�hlt (Art. 62 Abs. 2 BVG; RIEMER, a.a.O., S. 78; vgl. f�r die Rechtslage vor dem 1. Januar 1985 auch das Urteil vom 7. Juli 1980 i.S. G. und S., in SZS 26/1982 S. 141 ff., auszugsweise amtlich publiziert in BGE 106 II 155 /7). Sie kann auch ohne weiteres pr�fen, ob ein Kassenreglement allenfalls verfassungsm�ssige Rechte der Arbeitnehmer verletzt oder sonst gegen die Bundesverfassung verst�sst. Das Verfahren nach Art. 62 und Art. 74 BVG ist somit grunds�tzlich zur von einem streitigen Anwendungsfall losgel�sten Kontrolle reglementarischer Bestimmungen geeignet und vorgesehen.
c) Unter den von der Aufsichtsbeh�rde zu pr�fenden "reglementarischen Bestimmungen" sind Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen �ber die Leistungen, die Organisation, die Finanzierung usw. zu verstehen (Art. 50 Abs. 1 BVG). Darunter fallen nach ausdr�cklicher Regelung des Berufsvorsorgegesetzes auch die Vorschriften von Bund, Kantonen und Gemeinden bei Einrichtungen �ffentlichen Rechts (Art. 50 Abs. 2 BVG). Die kantonale Aufsichtsbeh�rde hat demnach auch die �ffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen zu beaufsichtigen und deren reglementarische Erlasse auf ihre Bundesrechtskonformit�t hin zu pr�fen (Art. 2 und BGE 112 Ia 180 S. 188Art. 4 Abs. 2 lit. d BVV 1). Davon sind Erlasse des Kantons selbst nicht ausgenommen.
Dies ist nicht unproblematisch, weil die Aufsichtsbeh�rde in der Regel - wie z.B. im Kanton Bern - den Beh�rden, die die kantonalen Bestimmungen �ber die berufliche Vorsorge der Beamten usw. erlassen (Regierungsrat, evtl. Grosser Rat), hierarchisch untergeordnet ist. Diese Tatsache kann indessen an den umfassenden Aufgaben der Aufsichtsbeh�rde im Bereiche der beruflichen Vorsorge nichts �ndern. Der Bundesgesetzgeber hat - nach langen parlamentarischen Beratungen - eine weitgehende Gleichstellung der �ffentlichrechtlichen und der privaten Vorsorgeeinrichtungen ausdr�cklich gewollt (vgl. dazu Amtl.Bull. NR 1977 II S. 1352; Amtl.Bull. StR 1980 S. 289 ff.; Amtl.Bull. NR 1981 II S. 1099 f.; Amtl.Bull. StR 1982 S. 20 f.). Dass eine solche Gleichstellung zwangsl�ufig zus�tzliche Kontrollen auch gegen�ber dem "Staat" mit sich bringen w�rde, war sich der Gesetzgeber durchaus bewusst (vgl. dazu das Votum von Bundesrat H�rlimann, in Amtl.Bull. StR 1980 S. 293; s. auch RIEMER, a.a.O., S. 84/6). Die bundesrechtliche Verpflichtung der einzigen kantonalen Aufsichtsbeh�rde (Art. 1 Abs. 1 BVV 1), alle reglementarischen Bestimmungen �ber die berufliche Vorsorge - einschliesslich der entsprechenden kantonalen Erlasse - auf ihre Bundesrechtskonformit�t hin zu pr�fen, geht den kantonalrechtlichen Bestimmungen �ber die Verwaltungshierarchie vor. Dementsprechend haben die kantonalen Aufsichtsbeh�rden im Bereiche der beruflichen Vorsorge gegen�ber weiteren Kantonsinstanzen Weisungs- und Kontrollrecht (Art. 1 Abs. 3 BVV 1). Verwaltungsm�ssig oder politisch �bergeordnete kantonale Instanzen haben sich gegen�ber der Aufsichtsbeh�rde auf die blosse Dienstaufsicht zu beschr�nken (vgl. dazu auch Art. 4 Abs. 2 lit. d BVV 1). Die Kantone sind auch nicht befugt, einzelne �ffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen von der Kontrolle der von ihnen zu bestimmenden einzigen Aufsichtsbeh�rde (Art. 61 Abs. 1 BVG, Art. 1 Abs. 1 BVV 1) auszunehmen (vgl. M. RIEMER, a.a.O., S. 86, mit Hinweis auf die gesetzwidrige Regelung im z�rcherischen Recht; vgl. auch PFITZMANN, Die �ffentlich-rechtlichen Pensionskassen im BVG-Obligatorium, SZS 29/1985, S. 237 f.).
d) Das Berufsvorsorgegesetz enth�lt keine f�r die Aufsichtsbeh�rden massgebenden Verfahrensvorschriften. Die Vorschriften des Bundesgesetzes �ber das Verwaltungsverfahren (VwVG) finden auf das Verfahren vor den kantonalen Aufsichtsbeh�rden nur BGE 112 Ia 180 S. 189beschr�nkt Anwendung (Art. 1 Abs. 3 VwVG). Neben den in Art. 1 Abs. 3 VwVG ausdr�cklich erw�hnten Bestimmungen hat allerdings das Bundesgericht die nicht endg�ltig entscheidenden letzten kantonalen Instanzen - zu denen die kantonalen Aufsichtsbeh�rden zu z�hlen sind - zur Beachtung weiterer bundesrechtlicher Verfahrensvorschriften, etwa hinsichtlich der Beschwerdelegitimation oder der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, verhalten (BGE 109 Ib 216 E. 2b, zur�ckgehend auf BGE 103 Ib 148; BGE 106 Ib 116; anders noch BGE 102 Ib 225 E. 1). F�r das Verfahren vor den Aufsichtsbeh�rden des Bundes (Art. 61 Abs. 2 BVG; Art. 3 BVV 1) ist das Verwaltungsverfahrensgesetz ohne Einschr�nkung anwendbar (Art. 1 Abs. 2 lit. a VwVG).
Die Bezeichnung der von den Kantonen und vom Bund zu bestimmenden Beh�rden als Aufsichtsbeh�rde (Art. 61 BVG) liesse an sich die Annahme zu, die Betroffenen k�nnten nur mit Anzeige oder Aufsichtsbeschwerde im Sinne von Art. 71 VwVG an sie gelangen. Im allgemeinen gibt eine Anzeige oder Aufsichtsbeschwerde dem B�rger keinen Rechtsanspruch darauf, einen Entscheid der Beh�rde zu erhalten, in dem diese �ber die von ihm angezeigte angebliche Verletzung seiner Rechte befindet (vgl. Art. 71 Abs. 2 VwVG). Die Konferenz der kantonalen BVG-Aufsichtsbeh�rden scheint hinsichtlich des Verfahrens nach Art. 62 BVG diese Auffassung zu vertreten, sieht sie doch in ihren Mitteilungen zu den vorgeschriebenen Reglementspr�fungen (SZS 30/1986 S. 56/7) eine Beschwerde von Arbeitnehmern oder anderen Betroffenen �berhaupt nicht vor. Eine solche Auffassung w�rde jedoch dem - auch f�r die kantonalen Aufsichtsbeh�rden massgebenden - Verfahrensrecht des Bundes widersprechen.
aa) Vor dem Inkrafttreten des Berufsvorsorgegesetzes unterlagen die privaten Vorsorgeeinrichtungen, soweit sie in der Rechtsform der Stiftung organisiert waren, der Stiftungsaufsicht gem�ss Art. 84 ZGB. Nunmehr unterstehen diese Stiftungen - ebenso wie die anders organisierten Vorsorgeeinrichtungen - den Aufsichtsbeh�rden des Berufsvorsorgegesetzes (Art. 62 Abs. 2 BVG, Art. 89bis Abs. 6 ZGB), und zwar nicht nur hinsichtlich der gesetzlich vorgeschriebenen Mindestleistungen, sondern auch im �berobligatorischen Bereich (Art. 49 Abs. 2 BVG). Die Aufsicht �ber die Vorsorgeeinrichtungen hat bei den Stiftungen die vormalige Aufsicht durch die vom Zivilgesetzbuch vorgesehenen Beh�rden abgel�st. Die f�r die Stiftungsaufsicht geltenden Grunds�tze m�ssen demnach sinnvollerweise auf die Aufsichtsbeh�rden BGE 112 Ia 180 S. 190gem�ss Berufsvorsorgegesetz angewandt werden, soweit dem nicht ausdr�cklich abweichende Vorschriften im Gesetz entgegenstehen.
Lehre und Rechtsprechung haben aus Art. 84 Abs. 2 ZGB abgeleitet, dass jeder am Einschreiten der Stiftungsbeh�rde Interessierte auf dem Beschwerdeweg an diese Beh�rde gelangen k�nne. Diese Beschwerde wurde als eigentliches Rechtsmittel betrachtet, das dem Einzelnen einen Anspruch auf einen Entscheid einr�umt (vgl. dazu eingehend BGE 107 II 388 /390 E. 3, mit zahlreichen Nachweisen; s. auch BGE 110 II 440 E. 2; BGE 108 II 497 ff.). Die Legitimation zur Beschwerdef�hrung wurde weitgefasst und insbesondere den tats�chlichen oder potentiellen Destinat�ren zuerkannt (BGE 110 II 440 E. 2; BGE 107 II 389). Im Bereiche der als Stiftungen organisierten Personalvorsorgeeinrichtungen hatten somit die als sp�tere Leistungsbez�ger in Betracht fallenden Personen schon bisher die M�glichkeit, mit einem f�rmlichen Rechtsmittel an die Aufsichtsbeh�rden zu gelangen. Daran hat sich mit dem Inkrafttreten des Berufsvorsorgegesetzes nichts ge�ndert. Steht aber den bei einer Stiftung Versicherten ein f�rmliches Rechtsmittel an die Aufsichtsbeh�rde zu, so muss dies auch f�r Versicherte gelten, deren Arbeitgeber sich einer anders organisierten privaten oder einer �ffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtung angeschlossen haben. Anders entscheiden hiesse, eine weder im Berufsvorsorgegesetz vorgesehene noch sonstwie gerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen verschiedenen Versicherten schaffen.
bb) Sodann spricht auch die im Berufsvorsorgegesetz geregelte Ausgestaltung des weiteren Beschwerdeweges daf�r, die Beschwerde an die Aufsichtsbeh�rde als f�rmliches Rechtsmittel zu betrachten. Die Verf�gungen der Aufsichtsbeh�rden k�nnen mit Beschwerde an die Eidg. Beschwerdekommission weitergezogen werden (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG). F�r das Verfahren vor der Beschwerdekommission gilt nach ausdr�cklicher Vorschrift (ebenfalls) das Bundesgesetz �ber das Verwaltungsverfahren (Art. 74 Abs. 3 BVG). Zur Beschwerde berechtigt ist demnach unter anderem, wer durch die angefochtene Verf�gung ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an deren Aufhebung oder �nderung hat (Art. 48 lit. a VwVG). Die beschwerdelegitimierten Personen aber sind berechtigt, vor der Vorinstanz als Parteien aufzutreten (Art. 6 VwVG; vgl. auch BGE 108 Ib 94). Dieses Recht steht ihnen auch im kantonalen Verfahren zu, da das kantonale Recht die Parteistellung eines Beschwerdef�hrers nicht BGE 112 Ia 180 S. 191einschr�nken darf (BGE 109 Ib 216 E. 2b; BGE 108 Ib 95, 250, 470; BGE 107 Ib 175 E. 3, mit weiteren Hinweisen). Wer - wie die bei einer Vorsorgeeinrichtung Versicherten - befugt ist, bei der Eidg. Beschwerdekommission gegen Verf�gungen der Aufsichtsbeh�rde Beschwerde zu f�hren, kann daher auch bei der Aufsichtsbeh�rde selbst als Partei auftreten und hat Anspruch darauf, dass eine von ihm gegen ein Reglement einer Vorsorgeeinrichtung erhobene Beschwerde mit einem f�rmlichen Entscheid (Verf�gung) erledigt wird. Bei einer Aufsichtsbeschwerde im eigentlichen Sinne dagegen, die keinen Anspruch auf einen Entscheid einr�umt, h�tte der Beschwerdef�hrer keine Parteistellung (Art. 71 Abs. 2 VwVG) und keine M�glichkeit des Weiterzugs eines Entscheides an eine h�here Instanz.
e) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass jeder, der als sp�terer Berechtigter gegen�ber einer �ffentlich- oder privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtung in Frage kommt, einen eigenen Rechtsanspruch darauf hat, dass die Aufsichtsbeh�rde auf seine Beschwerde hin die reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtung auf ihre �bereinstimmung mit den gesetzlichen Vorschriften des privaten und �ffentlichen Rechts (unter Einschluss der Bundesverfassung) pr�ft und einen entsprechenden Entscheid erl�sst. Dies schliesst die M�glichkeit aus, eine reglementarische Bestimmung im Sinne von Art. 50 BVG mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten.
4. Es ist nicht zu verkennen, dass hinsichtlich der Kontrolle reglementarischer Bestimmungen auf ihre Gesetzeskonformit�t hin zwischen den beiden im Berufsvorsorgegesetz vorgesehenen Rechtswegen - dem Klageverfahren nach Art. 73 BVG und dem Aufsichtsbeschwerdeverfahren nach Art. 62 und Art. 74 BVG - im Ergebnis eine gewisse �berschneidung besteht, die nicht in jeder Hinsicht zu befriedigen vermag. Es k�nnte der Fall eintreten, dass eine vom Bundesgericht im Rahmen seiner Kompetenz zur abstrakten Normenkontrolle nach Art. 74 BVG als gesetzm�ssig bezeichnete Reglementsbestimmung vom Eidg. Versicherungsgericht im Rahmen seiner Kompetenz zur inzidenten Normenkontrolle nach Art. 73 BVG als gesetzwidrig erachtet und deshalb im Einzelfall nicht angewandt wird. Dies muss jedoch in Kauf genommen werden, da sich der Gesetzgeber klar f�r die Schaffung zweier unterschiedlicher Rechtswege entschieden hat.
Das Eidg. Versicherungsgericht hat sich dieser Auffassung im durchgef�hrten Meinungsaustausch ebenfalls angeschlossen.BGE 112 Ia 180 S. 192
5. Der angefochtene Beschluss des Regierungsrates des Kantons Bern vom 19. Dezember 1984 regelt die berufliche Vorsorge von Arbeitnehmern des Kantons (Ziff. 8) und wurde im Hinblick auf das Berufsvorsorgegesetz erlassen (Ziff. 1). Bei s�mtlichen angefochtenen Ziffern handelt es sich um Bestimmungen, die Gegenstand eines Reglements im Sinne von Art. 50 (Abs. 2) BVG sind. Ob der beanstandete Beschluss daneben allenfalls auch Vorschriften enth�lt, die nur das Dienstverh�ltnis der Assistenz- und Ober�rzte betreffen, ist unerheblich.
Die vom Beschwerdef�hrer erhobenen R�gen, denen zufolge der Beschluss in verschiedener Hinsicht die Bundesverfassung und das Berufsvorsorgegesetz verletzen soll, k�nnen von der kantonalen Aufsichtsbeh�rde, dem Amt f�r berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht, gepr�ft werden. Der Beschwerdef�hrer, der die wirtschaftlichen Interessen seiner Mitglieder wahrzunehmen hat (vgl. vorne E. 1b), ist neben seinen dazu offensichtlich legitimierten Mitgliedern berechtigt, den Beschluss mit Beschwerde beim Amt f�r berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht anzufechten. Auf die staatsrechtliche Beschwerde kann unter diesen Umst�nden nicht eingetreten werden.
6. Die Akten sind von Amtes wegen an das Amt f�r berufliche Vorsorge und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zur Erledigung der Beschwerde im Verfahren nach Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG zu �berweisen. Das Amt hat den angefochtenen Beschluss auf seine Verfassungs- und Gesetzm�ssigkeit hin zu pr�fen, ohne an allf�llige Weisungen des ihm dienstlich vorgesetzten Regierungsrates gebunden zu sein, da dem Regierungsrat hinsichtlich der BVG-Aufsicht keine Weisungskompetenz zukommt.
110 II 440,
109 IA 119,
110 IA 137,
108 II 497,
107 II 389,
107 IB 175
art. 62 al. 1 lettre a LPP,
Art. 62 und Art. 74 BVG,
art. 74 LPP suite... ,
Art. 4 Abs. 2 lit. d BVV 1,
Art. 1 Abs. 1 BVV 1,
Art. 34quater Abs. 3 BV,
Art. 97 und Art. 128 OG,
Art. 2 und BGE 112 Ia 180 S. 188,
Art. 1 Abs. 3 BVV 1,
Art. 50 BVG

References: Art. 84
 Art. 34
 Art. 2
 Art. 66
 Art. 66
 Art. 4
 Art. 62
 BGE 
 BGE 
 Art. 84
 BGE 
 BGE 
 Art. 34
 BGE 
 BGE 
 Art. 87
 BGE 
 Art. 84
 Art. 73
 BGE 
 Art. 73
 Art. 73
 Art. 73
 Art. 99
 Art. 73
 Art. 343
 BGE 
 Art. 73
 Art. 73
 Art. 97
 Art. 128
 Art. 5
 BGE 
 Art. 62
 Art. 73
 BGE 
 BGE 
 Art. 73
 Art. 50
 Art. 61
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 62
 Art. 74
 BGE 
 Art. 4
 Art. 1
 BGE 
 Art. 1
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 3
 Art. 71
 Art. 71
 Art. 62
 Art. 84
 Art. 89
 BGE 
 Art. 84
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 50
 Art. 73
 Art. 62
 Art. 74
 Art. 74
 Art. 73
 Art. 50
 Art. 62

art. 62

Art. 62
 Art. 74

art. 74

Art. 4

Art. 1

Art. 34

Art. 97
 Art. 128

Art. 2
 BGE 

Art. 1

Art. 50