Source: http://www.studiocataldi.it/news_giuridiche_asp/news_giuridica_16638.asp
Timestamp: 2017-09-25 11:47:32+00:00

Document:
Le nuove frontiere dei comuni tra vecchio e nuovo modello organizzativo
La gestione associata delle funzioni fondamentali come leva del cambiamento e dello sviluppo organizzativo.
LE NUOVE FRONTIERE DEI COMUNI TRA VECCHIO E NUOVO MODELLO ORGANIZZATIVO. LA GESTIONE ASSOCIATA DELLE FUNZIONI FONDAMENTALI COME LEVA DEL CAMBIAMENTO E DELLO SVILUPPO ORGANIZZATIVO.
SOMMARIO: 1. Il Comune. 2. Le funzioni fondamentali dei Comuni. 3. Il Comune tra vecchio e nuovo modello organizzativo. 3.1 L'Unione di comuni. 3.2 La Convenzione. 3.3 La fusione di Comuni. 3.3.1 Contributi statali. 3.3.2 Contributi regionali. 3.3.3. I Municipi. 3.3.4 La fusione di Comuni nella L. n. 56/2014 cd. Delrio. 4. Le politiche di cambiamento e di sviluppo organizzativo. 5. Conclusioni.
1. Il Comune: Il Comune è un ente locale al pari delle Province, Città metropolitane, Comunità montane, Comunità isolane e delle Unioni di comuni.
Ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali «il Comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo».
Il Comune ha autonomia statutaria, normativa, organizzativa, amministrativa, impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica ed è titolare di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della Regione, secondo il principio di sussidiarietà; svolge le sue funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali, dunque applicando il principio di sussidiarietà orizzontale.
Così come disciplinato dal TUEL, la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative è attribuita ai Comuni oltre che alle Province e alle Comunità montane, secondo le loro dimensioni territoriali, associative ed organizzative, con esclusione delle sole funzioni che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale; funzioni, dunque, che vanno attribuite in base al principio di adeguatezza.
La legge regionale indica i principi della cooperazione dei Comuni e delle Province (fino a quando esisteranno) tra loro e con la Regione, al fine di realizzare un efficiente sistema delle autonomie locali al servizio dello sviluppo economico, sociale e civile; Regioni che nell'ambito della propria autonomia legislativa, prevedono strumenti e procedure di raccordo e concertazione, anche permanenti, che diano luogo a forme di cooperazione strutturali e funzionali, al fine di consentire la collaborazione e l'azione coordinata fra Regioni ed enti locali nell'ambito delle rispettive competenze.
Relativamente alle funzioni occorre distinguere tra:
funzioni fondamentali;
funzioni proprie;
funzioni conferite;
funzioni attribuite;
funzioni delegate.
La funzione fondamentale è quella che compete solo al Comune ed il cui esercizio non può essere espletato da altri enti; è una funzione che è fissata dalla legge, in modo puntuale.
Le funzioni fondamentali sono previste dall'art. 13 del TUEL, il quale prevede che: «spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze».
La linea di differenziazione tra funzioni fondamentali e proprie in effetti è molto labile, anzi pressoché inesistente.
La funzione conferita si determina in base ad una legge; secondo il principio di sussidiarietà verticale, in un unicum con i principi di differenziazione e di adeguatezza e implica una sorta di passaggio di funzione da un ente ad un altro.
Tale funzione viene conferita in base ad una legge statale o regionale e inerisce a materie di competenza esclusiva dello Stato o della Regione di riferimento oppure di competenza concorrente che ai sensi di apposito norma viene attribuita al Comune, in quanto livello territoriale più prossimo ai cittadini.
Il d.lgs. n. 112/1998 emanato in attuazione della L. n. 59/1997 è una tipica disposizione di conferimento di funzioni ai Comuni, poiché ha assegnato a quest'ultimi enti specifiche competenze amministrative.
Le funzioni attribuite rappresentano una summa della competenza che un Comune possiede in pratica ovvero l'insieme delle funzioni fondamentali, proprie e conferite); mentre le funzioni delegate si caratterizzano, invece, per l'attribuzione di autonomi poteri deliberativi ad un soggetto, il delegato, che non ne era originariamente titolare.
2. Le funzioni fondamentali dei Comuni: Il comma 1, lett. A) dell'art. 19 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, recante Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini (dichiarato costituzionalmente legittimo dalla Corte Costituzionale, con sentenza n. 22, depositata l'11 febbraio 2014), convertito,con modifiche nella L. 7 agosto 2012, n. 135, fornisce l'elenco di funzioni fondamentali dei Comuni individuate come segue:
g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione
L'articolo 19 del d.l. n. 95/2012 interviene sull'assetto dell'esercizio associato delle funzioni fondamentali comunali, anticipando per decreto quanto in materia è in parte sostanzialmente previsto nel disegno di legge AS n. 2259 sulla “Carta delle Autonomie locali”, attualmente all'esame della Commissione Affari Costituzionali del Senato della Repubblica.
Il comma 1, modificando l'articolo 14 del d.l. n. 78/2010 (convertito in L. n. 122/2010), individua, come riportato, supra, il novero delle funzioni fondamentali comunali da svolgersi obbligatoriamente in forma associata, disponendo che «i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a Comunità montane, esclusi i Comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il Comune di Campione d'Italia, esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante Unione di comuni o Convenzione, le funzioni fondamentali dei Comuni di cui al comma 27, ad esclusione della lettera l). Se l'esercizio di tali funzioni è legato alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, i Comuni le esercitano obbligatoriamente in forma associata secondo le modalità stabilite dal presente articolo, fermo restando che tali funzioni comprendono la realizzazione e la gestione di infrastrutture tecnologiche, rete dati, fonia, apparati, di banche dati, di applicativi software, l'approvvigionamento di licenze per il software, la formazione informatica e la consulenza nel settore dell'informatica».
L'elenco delle funzioni fondamentali indicate è valido per tutti i Comuni, indipendentemente dalla loro dimensione demografica e sostituisce il precedente elenco provvisorio di funzioni, contenuto nell'articolo 21, comma 3, della legge n. 42/2009 sul Federalismo fiscale.
Il d.l. n. 95/2012, all'art. 19, prevede che i Comuni interessati assicurano l'attuazione dello svolgimento in forma associata delle funzioni fondamentali:
b) entro il 1° gennaio 2014 con riguardo alle restanti funzioni fondamentali di cui al comma 28 e che in caso di decorso dei termini, il Prefetto assegna agli enti inadempienti un termine perentorio entro il quale provvedere. Decorso inutilmente detto termine, trova applicazione l'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131».
Ora vi è una nuova tempistica concernente il trasferimento delle funzioni fondamentali dei Comuni alle forme associative, prevista dall'art. 14, comma 1-ter del d.l. n. 78/2010:
a) entro il 1° gennaio 2013 con riguardo ad almeno tre delle funzioni fondamentali;
b) entro il 30 settembre 2014, con riguardo ad ulteriori tre delle funzioni fondamentali;
b-bis) entro il 31 dicembre 2014, con riguardo alle restanti funzioni fondamentali.
In caso di decorso dei termini di cui al comma 31-ter, il Prefetto assegna agli enti inadempienti un termine perentorio entro il quale provvedere. Decorso inutilmente detto termine, trova applicazione l'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131.
3. Il Comune tra vecchio e nuovo modello organizzativo: Il Comune oltre e prima di essere un soggetto giuridico è un'organizzazione.
A seguire MORGAN (MORGAN G., Images: le metafore dell'organizzazione, Milano, Franco Angeli, 1989), le organizzazioni sono fenomeni complessi e paradossali che possono essere rappresentati attraverso otto metafore: le organizzazioni come macchine; come organismi che nascono crescono, si sviluppano e muoiono; come cervelli che apprendono e sono in grado di compiere atti intelligenti; come sistemi culturali, includenti in sé credenze, valori, norme e riti; come sistemi politici e dunque come complesso d'interessi e relazioni di potere; come prigioni psichiche nelle quali si è intrappolati a causa dei propri pensieri e preoccupazione alimentate da forze profonde e inconsce; come flusso e divenire; come strumento di potere attraverso cui alcuni impongono la personale volontà su quella degli altri (cfr. AVALLONE F., Psicologia de lavoro e delle organizzazioni, Roma, Carocci, 2011, p. 337-338).
Tra le innumerevoli definizioni dell'organizzazione, autorevole dottrina (TOSI H., PILATI M., Comportamento organizzativo, Milano, Egea, 2008, pp. 295-296), definisce l'organizzazione come un insieme di persone e di gruppi «che svolgono attività interdipendenti per il raggiungimento di obiettivi e che sviluppano e mantengono modelli di comportamento relativamente stabili e prevedibili anche se gli individui nell'organizzazione possono cambiare».
Riprendendo il citato lavoro di AVALLONE, vi sono alcune condizioni perché un'organizzazione possa esistere:
a) differenziazione e specializzazione: divisione dei compiti e attribuzioni ad ognuno di specifiche attività con il conseguente sviluppo di un sistema di ruoli all'interno dell'organizzazione;
b) integrazione: processo con il quale si riporta ad unità ciò che si è precedentemente diviso;
c) sistema di regole: impianto che definisce la natura giuridica dell'organizzazione interessata;
d) centralità della dimensione relazionale: la quale dimensione che implica «la messa in campo delle risorse emotive che generano energia, che attivano e sostengono il comportamento, che esprimono desideri e manifestano divergenze, ambiguità e conflitti».
Ciò detto, un Comune, al pari di qualsiasi organizzazione complessa, ha una propria funzione, un proprio scopo, una sua mission; ma al contempo deve tradurre la sua peculiare funzione in obiettivi concreti. Deve darsi in definitiva una vera e propria strategia, tramite la quale comparare i risultati conseguiti; dei porsi dei traguardi da raggiungere entro un predeterminato lasso temporale; obiettivi possibili e misurabili, attraverso i quali porre in campo, altresì, un'azione di benchmarking,con cui parametrare le proprie performance, rispetto a quelle di altre enti, presi come punti di riferimento.
Riprendendo quanto sostenuto da autorevole dottrina per l'impresa (FAYOL H., Direzione industriale e generale, Milano, Guerini 2011, p. 17), ma che ben può essere applicata agli enti locali, ulteriori funzioni essenziali sono:
a) funzione tecnica;
b) funzione commerciale;
c) funzione finanziaria;
d) funzione di sicurezza;
e) funzione di contabilità;
f) funzione direttiva.
In definitiva il Comune, oggi, necessariamente deve superare il vecchio modello organizzativo e sposare l'idea di un nuovo prototipo, basato soprattutto sull'efficienza, l'efficacia e l'economica dell'azione amministrativa, orientato in direzione di una logica sostanzialmente aziendale.
Il Comune ai nostri tempi è un ente che non può considerarsi avulso dalla realtà storico-economica nella quale è inserito.
Solo in questo modo è possibile spiegare il ricorso alle azioni di spending rewiev, alla necessità di agire sul versante della spesa pubblica, facendo riferimento ai costi standard, all'indispensabilità di avvalersi obbligatoriamente delle forme associative (quanto meno per i Piccoli Comuni), per determinare economie di scala e rendere i servizi erogati ai cittadini meno onerosi dal punto di vista economico-finanziario.
L'esistenza e l'azione dei Comuni è da inquadrare nella cornice congiunturale del nostro Paese che registra un debito pubblico, il quale al 31 dicembre 2013 ammontava a 2.069.216 milioni di euro ed un PIL di 1.560.024 milioni di euro (Fonte: MEF-Dipartimento del Tesoro); che nel mese di luglio 2014 ha fatto registrare un altro record negativo, come si evince dal supplemento al Bollettino statistico della Banca d'Italia, dal quale emerge che il debito delle pubbliche amministrazioni è aumentato di 0,2 miliardi, raggiungendo quota 2.168,6 miliardi di euro.
Anche questi dati impongono delle riflessioni su di un nuovo modello organizzativo degli enti locali, necessario, quanto meno (lo si ribadisce), per i Comuni fino a 5.000 abitanti, i quali non sono più in grado di sopravvivere e di erogare servizi di qualità ai cittadini ed alle imprese a costi non esorbitanti.
Occorre, di conseguenza, superare la visione del Comune inteso come monade di leibniziana maniera; come unico centro vitale e percorrere realmente nuove vie, nuovi percorsi organizzativi contemplati dall'ordinamento che oltrepassino inadeguate e vetuste forme politico-amministrative.
La via “nuova” offerta dall'ordinamento è rappresentata dalle forme associative degli enti locali, previste dal T.U. n. 267/2000 e da successiva e recente normativa che le ha rese obbligatorie, per i cc.dd. Piccoli Comuni, per l'espletamento delle funzioni fondamentali.
La L. 7 aprile 2014, n. 56, Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni, detta disposizioni in materia di città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni al fine di adeguare il loro ordinamento ai princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza e spiana la strada ad una nuova forma di governance, confermando in larga parte quanto già previsto diversi lustri addietro, con la L. 8 giugno 1990, n. 142, Ordinamento delle autonomie locali.
3.1 L'Unione di comuni: L'Unione di comuni è disciplinata dal T.U. degli enti locali, di cui al d.lgs. n. 267/200 e nel caso di specie dall'art. 32.
L'Unione di comuni è un ente locale che è costituito da due o più Comuni, di norma contermini, finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi.
Ove essa sia costituita in prevalenza da Comuni montani, essa assume la denominazione di Unione di comuni montani e può esercitare anche le specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna.
Con il termine «funzioni» s'intendono tutti i compiti e le attività proprie del Comune o a esso delegate; mentre con quello di «servizi» si fa riferimento ai servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività, rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali, così come previsto dall'art. 112 TUEL.
La distinzione tra funzioni e servizi si può oggi ritenere affievolita, in quanto il concetto di servizio pubblico oggi comprende pure attività, tese a realizzare finalità sociali prive di contenuti economico-produttivi.
Ogni Comune può far parte di una sola unione di Comuni.
A tal proposito occorre riportare il parere 28 febbraio 2013, n. 36 della Corte dei Conti, Sez. di Controllo per la Puglia, in risposta al quesito posto da un Comune, il quale chiede se sia legittimo sottoscrivere una Convenzione ex art. 30 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 con altro Comune (della medesima Unione) con popolazione superiore a 5.000 abitanti per la gestione associata delle funzioni di “polizia municipale e locale” e “catasto ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente”.
Ad avviso della Corte dei Conti «le esigenze di razionalizzazione nell'organizzazione delle funzioni impongono di evitare frammentazioni che andrebbero in direzione opposta agli obiettivi di risparmio di spesa posti dalle norme in commento. Per questo motivo il comma 29 dell'art. 14 [d.l. n. 78/2010] stabilisce che “i Comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata. La medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa … Conclusivamente, la permanenza di un ente all'interno di un'Unione di comuni non consente allo stesso l'esercizio in forma singola o in Convezione delle funzioni già “conferite” all'Unione».
Le Unioni di comuni possono però stipulare apposite Convenzioni tra loro o con singoli Comuni.
Gli organi dell'Unione, Presidente, Giunta e Consiglio, sono formati, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, da amministratori in carica dei Comuni associati e a essi non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti; dunque gli organi di indirizzo e controllo nonché quelli di governo dell'ente svolgono la loro attività politico-amministrativa in seno all'Unione di comuni del tutto gratuitamente, in linea con le politiche di risparmi anche sui cc.dd. costi della politica.
Il Presidente deve essere necessariamente un Sindaco scelto tra i Sindaci dei Comuni associati, mentre la Giunta tra i componenti dell'esecutivo dei Comuni associati.
Di conseguenza gli assessori dell'Unione di comuni debbono appartenere all'esecutivo di uno dei Comuni associati, non potendo più, come accadeva nel passato, essere consiglieri comunali, delegati a rappresentare nella Giunta dell'Unione il proprio Comune.
Il Consiglio dell'Unione di comuni è composto da un numero di consiglieri definito nello statuto, eletti dai singoli Consigli dei Comuni associati tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando la rappresentanza di ogni Comune.
Tale disposizione fa chiarezza sulla vexata quaestio del numero massimo di consiglieri facenti parte dell'organo d'indirizzo e di controllo dell'ente unionale.
La composizione numerica del Consiglio, in base al T.U. degli enti locali, risulta essere in funzione della popolazione, determinata in base ai risultati dell'ultimo censimento ufficiale.
Potrebbe capitare (ed è capitato) che nel Consiglio di una Unione di comuni, composta da undici Comuni, per una popolazione complessiva di circa cinquantacinquemila abitanti, in base alle disposizioni del T.U. degli enti locali dovevano sedere in Consiglio trenta consiglieri, ai sensi dell'art. 37 del d.lgs. n. 267/2000; ma in base alle norme statutarie dell'Unione de qua, il numero dei consiglieri era concretaente di trentatré membri, dovendo esprimere ogni Comune tre consiglieri (due di maggioranza e uno di minoranza).
L'allora vigente art. 32, comma 5, del TUEL, disponeva che «alle Unioni di comuni si applicano, in quanto compatibili, i princìpi previsti per l'ordinamento dei Comuni. Si applicano, in particolare, le norme in materia di composizione degli organi dei Comuni; il numero dei componenti degli organi non può comunque eccedere i limiti previsti per i comuni di dimensioni pari alla popolazione complessiva dell'ente».
La delicata questione veniva risolta attraverso la circolare del Ministero dell'Interno, n. 10, dell'otto novembre 2011, la quale in materia di organi delle Comunità montane sottolineava che il principio della garanzia della rappresentanza delle minoranze deve essere riconosciuto prevalente, confermando il parere del medesimo Ministero reso nel 2008 che ribadiva tale principio anche per le Unioni dei Comuni anche in base al parere n. 1506/2003 della Prima Sezione del Consiglio di Stato che condivideva l'orientamento ministeriale e reputava non applicabile al Consiglio il limite quantitativo fissato dall'art. 37 del TUEL nei soli casi in cui, per l'entità demografica dell'ente, verrebbe ad essere pregiudicata la garanzia in favore delle minoranze.
Il novellato art. 32 del TUEL risolve alla radice il problema poiché afferma che «il Consiglio è composto da un numero di consiglieri definito nello statuto, eletti dai singoli Consigli dei Comuni associati tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando la rappresentanza di ogni Comune».
Pertanto può derogarsi al limite numerico dei consiglieri e far sedere nel Consiglio dell'Unione i membri previsti dallo statuto dell'ente.
L'Unione di comuni ha potestà statutaria e regolamentare e ad essa si applicano, in quanto compatibili e non derogati con le disposizioni della legge recante disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni, i princìpi previsti per l'ordinamento dei Comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all'ordinamento finanziario e contabile, al personale e all'organizzazione.
Si ricorda che la potestà statutaria è prevista dall'art. 6 del TUEL, il quale prevede che lo statuto stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente e specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell'ente, anche in giudizio; stabilisce, altresì, i criteri generali in materia di organizzazione dell'ente, le forme di collaborazione fra Comuni e Province, della partecipazione popolare, del decentramento, dell'accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi, lo stemma e il gonfalone e quanto ulteriormente previsto dal presente testo unico.
Ai sensi dell'art. 1, comma 106, lo statuto dell'Unione di comuni deve, altresì, rispettare i princìpi di organizzazione e di funzionamento e le soglie demografiche minime eventualmente disposti con legge regionale e assicurare la coerenza con gli ambiti territoriali dalle medesime previsti.
Il comma 110 prevede che «le seguenti attività possono essere svolte dalle Unioni di comuni in forma associata anche per i Comuni che le costituiscono, con le seguenti modalità:
a) le funzioni di responsabile anticorruzione sono svolte da un funzionario nominato dal Presidente dell'Unione tra i funzionari dell'Unione e dei Comuni che la compongono;
b) le funzioni di responsabile per la trasparenza sono svolte da un funzionario nominato dal Presidente dell'Unione tra i funzionari dell'Unione e dei Comuni che la compongono;
c) le funzioni dell'organo di revisione, per le Unioni formate da Comuni che complessivamente non superano 10.000 abitanti, sono svolte da un unico revisore e, per le unioni che superano tale limite, da un collegio di revisori;
d) le funzioni di competenza dell'organo di valutazione e di controllo di gestione sono attribuite dal Presidente dell'Unione, sulla base di apposito regolamento approvato dall'Unione stessa.
Il Presidente dell'Unione di comuni, ove previsto dallo statuto, svolge le funzioni attribuite al Sindaco dall'articolo 2 della legge 7 marzo 1986, n. 65, nel territorio dei Comuni che hanno conferito all'Unione la funzione fondamentale della polizia municipale. Inoltre qualora i Comuni appartenenti all'Unione conferiscano all'Unione la funzione della protezione civile, all'Unione spettano l'approvazione e l'aggiornamento dei piani di emergenza di cui all'articolo 15, commi 3-bis e 3-ter, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonché le connesse attività di prevenzione e approvvigionamento, mentre i Sindaci dei Comuni restano titolari delle funzioni di cui all'articolo 15, comma 3, della predetta legge n. 225 del 1992.
Le disposizioni di cui all'articolo 57, comma 1, lettera b), del codice di procedura penale, e di cui all'articolo 5, comma 1, della legge 7 marzo 1986, n. 65, relative all'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria nell'ambito territoriale di appartenenza del personale della polizia municipale, si intendono riferite, in caso di esercizio associato delle funzioni di polizia municipale mediante Unione di comuni, al territorio dei Comuni in cui l'Unione esercita le funzioni stesse.
In caso di trasferimento di personale dal Comune all'Unione di comuni, le risorse già quantificate sulla base degli accordi decentrati e destinate nel precedente anno dal Comune a finanziare istituti contrattuali collettivi ulteriori rispetto al trattamento economico fondamentale, confluiscono nelle corrispondenti risorse dell'Unione; mentre le disposizioni normative previste per i Piccoli Comuni si applicano alle Unioni composte da Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
Ai sensi del comma 130-bis, non si applica ai Consorzi socio-assistenziali quanto previsto dal comma 28 dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e successive modificazioni, il quale recita che: «ai fini della semplificazione della varietà e della diversità delle forme associative comunali e del processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle funzioni e delle strutture, ad ogni amministrazione comunale è consentita l'adesione ad una unica forma associativa per ciascuna di quelle previste dagli articoli 31, 32 e 33 del citato testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, fatte salve le disposizioni di legge in materia di organizzazione e gestione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione dei rifiuti. Dopo il 1° aprile 2008, se permane l'adesione multipla ogni atto adottato dall'associazione tra comuni è nullo ed è, altresì, nullo ogni atto attinente all'adesione o allo svolgimento di essa da parte dell'amministrazione comunale interessata».
Pertanto, soltanto per i Consorzi socio-assistenziali è possibile derogare all'adesione ad un'unica forma associativa, tra quelle previste dal TUEL, per l'esercizio delle funzioni fondamentali comunali.
Le Regioni, nella definizione del patto di stabilità verticale, possono individuare idonee misure volte a incentivare le Unioni e le fusioni di Comuni, fermo restando l'obiettivo di finanza pubblica attribuito alla medesima Regione.
Con il “patto regionale verticale”, disciplinato dall'articolo 1, commi 138-140, della L. n. 220/2010, le Regioni possono autorizzare gli enti locali del proprio territorio a peggiorare il loro saldo obiettivo, consentendo un aumento dei pagamenti in conto capitale e procedere contestualmente alla rideterminazione del proprio obiettivo di risparmio, in termini di competenza finanziaria e di competenza euro compatibile, per un ammontare pari all'entità complessiva dei pagamenti in conto capitale autorizzati, al fine di garantire - considerando insieme Regione ed enti locali - il rispetto degli obiettivi finanziari.
Solo per memoria c'è da aggiungere che la c.d. “regionalizzazione verticale” del patto di stabilità è stata introdotta dall'articolo 7-quater del d.l. n. 5/2009, e confermata per il 2010 dall'articolo 4, comma 4-sexsies, del d.l. n. 2/2010, per consentire agli enti locali “virtuosi” di escludere dai vincoli del patto alcune tipologie di spese in conto capitale (ad esempio, pagamenti in conto residui concernenti spese per investimenti effettuati nei limiti delle disponibilità di cassa a fronte di impegni regolarmente assunti; pagamenti per spese in conto capitale per impegni già assunti finanziate dal minor onere per interessi conseguente alla riduzione dei tassi di interesse sui mutui o alla rinegoziazione dei mutui stessi), considerate necessarie a fronteggiare la crisi economica.
La potestà regolamentare è disciplinata dall'art. 7 del TUEL, il quale prevede che il Comune e la Provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l'organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l'esercizio delle funzioni, «nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto».
All'Unione sono conferite dai Comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro attribuite.
La spesa sostenuta per il personale dell'Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli Comuni partecipanti; mentre a regime, attraverso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale.
I Sindaci dei Comuni facenti parte dell'Unione possono delegare le funzioni di ufficiale dello stato civile e di anagrafe a personale idoneo dell'Unione stessa o dei singoli Comuni associati; inoltre il Presidente dell'Unione di comuni si avvale del segretario di un Comune facente parte dell'Unione stessa, senza che ciò comporti l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Sono fatti salvi gli incarichi per le funzioni di segretario già affidati ai dipendenti delle Unioni o dei Comuni anche ai sensi del comma 557, dell'articolo 1, della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
Dunque ora il segretario dell'Unione di comuni è figura obbligatoria, a differenza di quanto accadeva in precedenza nell'ordinamento che non prevedeva come necessaria questa figura tecnica.
L'Unione di comuni nasce per la volontà dei Comuni aderenti alla stessa, espressa attraverso l'approvazione da parte dei Consigli comunali dei Comuni partecipanti dell'atto costitutivo e dello statuto dell'Unione che sono approvati dai Consigli dei Comuni partecipanti con le procedure e con la maggioranza richieste per le modifiche statutarie; statuto che individua le funzioni svolte dall'Unione e le corrispondenti risorse.
Alle Unioni di comuni, infine, competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse.
L'articolo 23, commi 4 e 5 del d.l. n. 201 del 2011, con l'introduzione del comma 3-bis all'articolo 33 del decreto legislativo n. 163 del 2006 (Codice dei contatti pubblici), ha introdotto l'obbligo per i Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti ricadenti nel territorio di ciascuna provincia di affidare ad un'unica centrale di committenza l'acquisizione di lavori, servizi e forniture, all'interno delle Unioni di comuni oppure costituendo un accordo consortile tra i Comuni interessati.
Si ricorda che la centrale di committenza è definita dall'articolo 3, comma 34, del Codice dei contratti «un'amministrazione aggiudicatrice che acquista forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori, o aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori»; la relativa disciplina è recata dall'articolo 33 del codice, il quale dispone che le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori possono acquisire lavori, servizi e forniture facendo ricorso a centrali di committenza, anche associandosi o consorziandosi.
In sede di Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, nella seduta del 10 luglio 2014, è stato concordato il rinvio del ricorso alle centrali di committenza:
al 1° gennaio 2015 per beni e servizi;
al 1° luglio 2015 per i lavori.
Gli enti dovranno iniziare ad adeguarsi alle nuove modalità operative, ma potranno agire anche in base alle vecchie procedure.
3.2 La Convenzione: La Convenzione è disciplinata dall'art. 30 del TUEL, il quale prevede che: «al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite Convenzioni.
Le Convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie.
Per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un'opera lo Stato e la Regione, nelle materie di propria competenza, possono prevedere forme di Convenzione obbligatoria fra enti locali, previa statuizione di un disciplinare-tipo.
Le Convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti».
Per i Comuni fino a 5.000 abitanti resta la facoltà di avvalersi della Convenzione e/o dell'Unione di comuni per svolgere in forma associata l'esercizio delle funzioni fondamentali.
Con la Convenzione fra enti locali, di cui all'art. 30 del TUEL, non nasce un nuovo e distinto soggetto giuridico rispetto ai membri ad essa partecipanti (come avviene ad es. nel caso delle Unioni di comuni o delle fusioni di Comuni), ma si mantiene in vita la soggettività giuridica individuale degli enti che hanno sottoscritto la Convenzione medesima, obbligandosi reciprocamente «al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati».
La Convenzione è un mezzo pattizio, con la quale i Comuni stringono una collaborazione finalizzata allo svolgimento, in maniera coordinata, di funzioni e servizi che, pur se attribuiti al singolo ente locale, sono attuati ricorrendo all'azione congiunta, ritenuta maggiormente efficace, rispetto a quanto potrebbe comportare l'azione del singolo Comune.
L'esercizio in forma associata può essere assicurato anche mediante una o più Convenzioni ai sensi dell'articolo 30 del testo unico che hanno durata almeno triennale; significando che alla scadenza del predetto periodo, qualora non sia comprovato, da parte dei Comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell'Interno, i Comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni fondamentali esclusivamente mediante Unione di comuni.
Il decreto del Ministero dell'Interno sopra richiamato è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 251 del 25 ottobre 2013; decreto del ministro dell'Interno che è relativo alla determinazione dei contenuti e delle modalità delle attestazioni dei Comuni italiani comprovanti il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione associata delle funzioni.
Il provvedimento si rivolge a quei Comuni, con popolazione fino a 5.000 abitanti o fino a 3.000 se appartenenti o appartenuti a Comunità montane, che hanno esercitato la facoltà di svolgere le funzioni fondamentali attraverso una o più Convenzioni di durata almeno triennale.
Il decreto del Ministero dell'Interno sopra richiamato (dell'11 settembre 2013, in G.U. 25 ottobre 2013, n. 251) è stato pubblicato per dimostrare il conseguimento di un significativo livello di efficienza e di efficacia nella gestione in Convenzione, rispetto all'esercizio finanziario precedente alla gestione associata mediante Convenzione.
Ai sensi dell'art. 4 del dm Interno di cui sopra, l'attestazione dell'efficienza si fonda sui dati contabili di bilancio relativi ai valori della spesa corrente.
I dati desunti dalla contabilità finanziaria dovranno dimostrare, al termine del triennio di osservazione, un risparmio complessivo di spesa corrente degli enti convenzionati di almeno il cinque per cento rispetto alle spese sostenute nell'esercizio finanziario precedente alla gestione associata mediante Convenzione, con l'esclusione delle entrate correnti per contributi di amministrazioni pubbliche aventi destinazione finalizzata al finanziamento di funzioni comunali e delle entrate per rimborsi all'ente per le spese gestite in Convenzione e di quelle riferite a servizi precedentemente non attivati.
L'art. 5 del decreto del Ministero dell'Interno evidenzia i contenuti del livello di efficacia che «dovrà essere dimostrato attestando di aver raggiunto un migliore livello di servizi nella gestione in Convenzione rispetto all'esercizio finanziario precedente alla gestione associata mediante Convenzione per almeno tre delle seguenti attività:
a) organizzazione e gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani;
c) servizio di polizia municipale e polizia amministrativa locale;
d) gestione delle entrate tributarie e servizi fiscali;
e) erogazioni prestazioni sociali;
f) ufficio tecnico, lavori pubblici, edilizia privata;
per i Comuni che, nell'esercizio finanziario precedente alla gestione associata mediante convenzione, svolgevano tali servizi a domanda individuale:
g) asilo nido;
h) mensa scolastica.
Gli enti dovranno perfezionare le attestazioni richieste, nel termine di 30 giorni decorrenti dall'approvazione del rendiconto di gestione, previsto dall'art. 227 del d.lgs. n. 267/2000, relativo all'ultimo anno finanziario del triennio di osservazione.
Differentemente da quanto era previsto prima della L. n. 56/2014, anche per le Convenzioni tra Comuni è stato posto il limite dei 10.000 abitanti per poter esercitare in forma associata le funzioni fondamentali comunali.
3.3. La fusione di Comuni: La soluzione dell'accorpamento dei piccoli Comuni come strumento necessario alla razionalizzazione la spesa pubblica è stata affrontata dal legislatore statale solo a partire dagli anni Novanta. Prima dell'entrata in vigore della L. n. 142/1990, c'era stato solo un tentativo di contenere la proliferazione dei Municipi, attuato con il d.p.r. n. 616/1977, il quale aveva introdotto una disposizione che stabiliva il divieto di istituire nuovi Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, ai sensi dell'art. 16, comma 3, del d.p.r. n. 616/1977.
La disciplina della fusione dei Comuni ha fatto il proprio ingresso nell'ordinamento italiano grazie all'art. 11, della L. n. 142/1990: per la prima volta, è stata prevista l'elaborazione di appositi programmi regionali di fusione nonché l'erogazione di incentivi statali a ciò destinati.
Le Regioni avevano l'obbligo di predisposizione di un programma di modifica delle Circoscrizioni comunali e di fusione dei Piccoli Comuni che andava aggiornato ogni cinque anni, tenendo anche conto delle Unioni di comuni nel contempo costituite, come previsto dall'art. 11, comma 2, della L. n. 142/1990: «le Regioni predispongono un programma di modifica delle circoscrizioni comunali e di fusione dei Piccoli Comuni e lo aggiornano ogni cinque anni, tenendo anche conto delle Unioni costituite ai sensi dell'articolo 26».
Inoltre si disponeva l'erogazione di contributi statali straordinari per dieci anni successivi alla fusione, commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli Comuni e ancorati a precisi limiti dimensionali (art. 11, commi 4 e 5, L. n. 142/1990): «al fine di favorire la fusione di Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti anche con Comuni di popolazione superiore, oltre agli eventuali contributi della Regione, lo Stato eroga, per i dieci anni successivi alla fusione stessa, appositi contributi straordinari commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli Comuni che si fondono».
Attualmente, il processo di fusione di Comuni è disciplinato dagli artt. 15 e 16, del d.lgs. n. 267/2000.
L'art. 15 del TUEL, rubricato Modifiche territoriali, fusione ed istituzione di Comuni dispone che: «a norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le Regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale. Salvo i casi di fusione tra più Comuni, non possono essere istituiti nuovi comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri comuni scendano sotto tale limite.
I Comuni che hanno dato avvio al procedimento di fusione ai sensi delle rispettive leggi regionali possono, anche prima dell'istituzione del nuovo ente, mediante approvazione di testo conforme da parte di tutti i Consigli comunali, definire lo statuto che entrerà in vigore con l'istituzione del nuovo Comune e rimarrà vigente fino alle modifiche dello stesso da parte degli organi del nuovo Comune istituito. Lo statuto del nuovo Comune dovrà prevedere che alle comunità dei Comuni oggetto della fusione siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi.
Al fine di favorire la fusione dei Comuni, oltre ai contributi della Regione, lo Stato eroga, per i dieci anni decorrenti dalla fusione stessa, appositi contributi straordinari commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli Comuni che si fondono.
La denominazione delle borgate e frazioni è attribuita ai Comuni ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione».
L'art. 16 del TUEL, rubricato Municipi, prevede che: «nei Comuni istituiti mediante fusione di due o più Comuni contigui lo statuto comunale può prevedere l'istituzione di Municipi nei territori delle Comunità di origine o di alcune di esse.
Lo statuto e il regolamento disciplinano l'organizzazione e le funzioni dei Municipi, potendo prevedere anche organi eletti a suffragio universale diretto. Si applicano agli amministratori dei Municipi le norme previste per gli amministratori dei Comuni con pari popolazione».
La fusione di Comuni ha un fondamento costituzionale in base all'art. 133, comma 2, Cost., il quale dispone che:«la Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le proprie Circoscrizioni e denominazioni».
Una riflessione oculata concerne il problema dell'esatta identificazione della “popolazione interessata”.
Riguardo alla questione di quale debba essere la “popolazione interessata”, a parere della Consulta, in caso di modificazioni territoriali comunali, la popolazione interessata non sembrerebbe coincidere con la totalità della popolazione dei Comuni coinvolti dalla variazione (Corte Cost. n. 97/2000), ma unicamente con quella residente nei territori destinati ad essere trasferiti ad altro Comune (Corte Cost., n. 453/1989); in caso di fusione o di istituzione di nuovo Comune, l'interesse è però riferibile all'intera popolazione e giustifica la consultazione della totalità dei cittadini residenti nei Comuni coinvolti (Corte Cost. n. 433/1995).
L'art. 15, comma 1, secondo periodo del TUEL, prevede che: «salvo i casi di fusione tra più Comuni, non possono essere istituiti nuovi Comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri Comuni scendano sotto tale limite»; dunque è imposto il limite all'istituzione di nuovi Comuni, nel senso che non possono essere istituiti Comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri Comuni scendano sotto tale limite.
Nel caso di fusione di Comuni non trova applicazione la soglia demografica indicata di 10.000 abitanti, proprio per favorire l'istituto della fusione in esame.
L'istituzione di nuovi Comuni può avvenire tramite:
- fusione tra due o più Comuni;
- erezione in Comune autonomo di due o più frazioni o borgate che fanno parte dello stesso Comune e che si distaccano dal Comune di origine;
- erezione in Comune autonomo di borgate o frazioni appartenenti a Comuni diversi, mediante distacco dal Comune di origine;
- fusione per incorporazione di uno o più Comuni in altro Comune contiguo.
In caso di fusione, di istituzione di nuovo Comune o quando ne ricorrono esigenze toponomastiche, storiche, culturali e turistiche che ne giustifichino il cambiamento, il Comune può mutare denominazione; cambio di denominazione che compete alla Regione di riferimento (art. 133 Cost.; art. 1, lett. b), d.p.r. n. 1/1971; art. 16, comma 1, d.p.r. n. 616/1977); di conseguenza il Comune ha solo il potere di proposta nei confronti della Regione per mutare il proprio nome, mentre ai Comuni, invece, compete la denominazione delle borgate o delle frazioni (art. 15, comma 4, TUEL.
L'art. 15, comma 2, dispone: «la legge regionale che istituisce nuovi Comuni, mediante fusione di due o più Comuni contigui, prevede che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, rappresentata dai Municipi (art. 16, TUEL) e dalle Circoscrizioni, nei Comuni con popolazione superiore ai 250.000 abitanti (art. 17 TUEL)»; compete però allo statuto del nuovo Comune stabilire per quali istituti optare, e, nel caso di costituzione di Municipi, organizzare le funzioni.
3.3.1 Contributi statali: Riguardo ai contributi per favorire la fusione di Comuni occorre far riferimento all'art. 20 del d.l. n. 95/2012, rubricato Disposizioni per favorire la fusione di comuni e razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni comunali, il quale dispone che: «a decorrere dall'anno 2013, il contributo straordinario ai Comuni che danno luogo alla fusione, di cui all'articolo 15, comma 3, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 e successive modificazioni o alla fusione per incorporazione di cui all'articolo 1, comma 130, della legge 7 aprile 2014, n. 56, è commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010, nel limite degli stanziamenti finanziari previsti in misura comunque non superiore a 1,5 milioni di euro».
Alle fusioni per incorporazione, ad eccezione di quanto per esse specificamente previsto, si applicano tutte le norme previste per le fusioni di cui all'articolo 15, comma 3, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni.
Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano per le fusioni di Comuni realizzate negli anni 2012 e successivi.
Con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'Interno sono disciplinati le modalità e i termini per l'attribuzione dei contributi alla fusione dei Comuni e alla fusione per incorporazione di cui ai commi 1 e 3.
Il d.m. 10 ottobre 2012 (in G.U. n. 242/2012) definisce le modalità ed i termini per il riparto dei contributi alle fusioni di Comuni realizzate negli anni 2012 e successivi e prevede che ai Comuni istituiti a seguito di fusione realizzate negli anni 2012 e successivi spetta, a decorrere dall'anno 2013 e per un periodo di dieci anni, un contributo straordinario che è commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010 ai comuni che hanno dato luogo a fusione, nel limite degli stanziamenti finanziari previsti.
Il d.m. 11 giugno 2014 (in G.U. n. 138/2014) definisce a decorrere dall'anno 2014 le modalità ed i termini per il riparto dei contributi spettanti ai Comuni istituiti dall'anno 2014 in conseguenza di procedure di fusione di Comuni.
Ai Comuni istituiti con procedure di fusione, con decorrenza dall'anno 2014, spetta, per un periodo di dieci anni, un contributo straordinario pari al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010, ai Comuni facenti parte della fusione, nel limite degli stanziamenti finanziari previsti per legge.
La quantificazione del contributo, che deriva dai fondi erariali stanziati e dal numero degli enti che ogni anno ne hanno diritto sarà assicurata nel limite massimo dei richiamati fondi. Qualora il fondo risultasse insufficiente alla copertura delle richieste pervenute, il contributo è assegnato mediante riparto del fondo stesso, secondo il criterio proporzionale.
Ai Comuni istituiti a seguito della fusione di Comuni è attribuito il contributo statale previsto nei termini previsti dall'indicato art. 12, comma 1, del decreto-legge 16 del 2014. A tal fine le Regioni che istituiscono Comuni a seguito di fusioni devono inviare, entro e non oltre il mese successivo al loro provvedimento, copia della legge regionale istitutiva della fusione al Ministero dell'Interno - Dipartimento per gli affari interni e territoriali - Direzione centrale della finanza locale Piazza del Viminale 1, 00184 Roma - Ufficio Sportello Unioni, in via ordinaria e al seguente indirizzo mail: finanzalocale.prot@pec.interno.it.
Nel caso di ampliamento del numero degli enti facenti parte di un Comune costituito mediante fusione, la Regione che ha adottato il provvedimento di ampliamento deve inviare, entro e non oltre il mese successivo al provvedimento, copia della legge regionale di ampliamento della fusione al Ministero dell'Interno - Dipartimento per gli affari interni e territoriali - Direzione centrale della finanza locale, Piazza del Viminale 1, 00184 Roma - Ufficio Sportello Unioni in via ordinaria e all'indirizzo mail: finanzalocale.prot@pec.interno.it. L'ampliamento del numero degli enti facenti parte di un Comune nato per fusione comporta la rideterminazione del contributo straordinario attribuito originariamente a decorrere dal 1° gennaio dell'anno successivo al provvedimento regionale di ampliamento, ferma restando la decorrenza originaria del contributo straordinario attribuito al Comune fuso prima del provvedimento regionale di ampliamento.
A decorrere dall'anno 2013 sono conseguentemente soppresse le disposizioni del regolamento concernente i criteri di riparto dei fondi erariali destinati al finanziamento delle procedure di fusione tra i Comuni e l'esercizio associato di funzioni comunali, di cui al decreto del Ministro dell'Interno 1° settembre 2000, n. 318.
3.3.2 Contributi regionali: I contributi regionali rappresentano la partecipazione finanziaria della Regione di riferimento ai processi di fusioni comunali.
La L. n. 142/1990, all'art. 11, commi 4 e 5, prevedeva che al fine di favorire la fusione di Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti anche con Comuni di popolazione superiore, oltre agli eventuali contributi della Regione, lo Stato erogasse, per i dieci anni successivi alla fusione stessa, appositi contributi straordinari commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli Comuni che si fondono.
Nel caso di fusione di due o più Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, tali contributi straordinari venivano calcolati per ciascun Comune; mentre qualora c'era fusione di uno o più Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti con uno o più Comuni di popolazione superiore, i contributi straordinari venivano calcolati soltanto per i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti ed iscritti nel bilancio del Comune risultante dalla fusione, con obbligo di destinarne non meno del 70 per cento a spese riguardanti esclusivamente il territorio ed i servizi prestati nell'ambito territoriale dei Comuni soppressi, aventi popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
Successivamente la modificazione apportata all'art. 11, dalla L. n. 265/1999 comportò che: «al fine di favorire la fusione dei Comuni, oltre ai contributi della Regione, lo Stato eroga, per i dieci anni successivi alla fusione stessa, appositi contributi straordinari commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli Comuni che si fondono».
Di conseguenza, i contributi della Regione ai Comuni che si fondevano non erano più «eventuali», come prevedeva l'originario art. 11 della L. n. 142/1990, ma obbligatori.
Occorre, altresì, ricordare l'art. 33, comma 4 del TUEL, il quale prevede che: «al fine di favorire il processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle funzioni e delle strutture, le Regioni provvedono a disciplinare, con proprie leggi, nell'ambito del programma territoriale di cui al comma 3, le forme di incentivazione dell'esercizio associato delle funzioni da parte dei Comuni, con l'eventuale previsione nel proprio bilancio di un apposito fondo. A tale fine, oltre a quanto stabilito dal comma 3 e dagli articoli 30 e 32, le Regioni si attengono ai seguenti principi fondamentali:
b) promuovono le Unioni di comuni, senza alcun vincolo alla successiva fusione, prevedendo comunque ulteriori benefici da corrispondere alle Unioni che autonomamente deliberino, su conforme proposta dei Consigli comunali interessati, di procedere alla fusione.
3.3.3. I Municipi: Il Municipio è stato disciplinato, per la prima volta, dall'art. 12, L. n. 142/1990, il quale prevedeva che: la legge regionale poteva prevedere l'istituzione di Municipi nei territori delle comunità interessate, con il compito di gestire i servizi di base nonché altre funzioni delegate dal Comune; potestà istitutiva contemplata anche dall'art. 6, comma 2, della L. n. 265/1999.
Oggi il Municipio è previsto dall'art. 16 del d.lgs. n. 267/2000, il quale prevede che: «nei Comuni istituiti mediante fusione di due o più Comuni contigui lo statuto comunale può prevedere l'istituzione di Municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse.
Il Municipio è ente facoltativo, privo di personalità giuridica e nasce per volontà esclusiva del Comune posta in essere a seguito della fusione; esso non rientra nel novero degli enti locali poiché ai sensi dell'art. 2 del TUEL «si intendono per enti locali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Comunità montane, le Comunità isolane e le Unioni di comuni».
Il Municipio è organo di decentramento delle funzioni e dei servizi (T.A.R. Roma, Sez. II, 23 febbraio 2005, n. 1443); è una figura organizzativa volta a tutelare le popolazioni dei Comuni coinvolti nei processi di fusione, per preservarne l'identità dei luoghi e di curarne gli interessi peculiari.
Si esclude che il Municipio abbia carattere di ente esponenziale, essendo privo del carattere di rappresentatività della popolazione, privo di legittimazione processuale inerente la tutela giuridica degli interessi ad esso affidati; esso potrà avere carattere partecipativo, consultivo oppure di amministrazione attiva
3.3.4 La fusione di Comuni nella L. n. 56/2014 cd. Delrio: Ai sensi della L. n. 56/2014, art. 1, commi 109 ss. che integralmente si riportano infra, per il primo mandato amministrativo, agli amministratori del nuovo Comune nato dalla fusione di più Comuni cui hanno preso parte Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti si applicano le disposizioni in materia di ineleggibilità, incandidabilità, inconferibilità e incompatibilità previste dalla legge per i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
In caso di fusione di uno o più Comuni, fermo restando quanto previsto dall'articolo 16 del TUEL, il Comune risultante dalla fusione adotta uno statuto che può prevedere anche forme particolari di collegamento tra il nuovo Comune e le comunità che appartenevano ai Comuni oggetto della fusione.
Al Comune istituito a seguito di fusione tra Comuni aventi ciascuno meno di 5.000 abitanti si applicano, in quanto compatibili, le norme di maggior favore, incentivazione e semplificazione previste per i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti e per le Unioni di comuni.
I Comuni istituiti a seguito di fusione possono utilizzare i margini di indebitamento consentiti dalle norme vincolistiche in materia a uno o più dei Comuni originari e nei limiti degli stessi, anche nel caso in cui dall'unificazione dei bilanci non risultino ulteriori possibili spazi di indebitamento per il nuovo ente.
Il commissario nominato per la gestione del Comune derivante da fusione è coadiuvato, fino all'elezione dei nuovi organi, da un comitato consultivo composto da coloro che, alla data dell'estinzione dei Comuni, svolgevano le funzioni di Sindaco e senza maggiori oneri per la finanza pubblica. Il comitato è comunque consultato sullo schema di bilancio e sull'eventuale adozione di varianti agli strumenti urbanistici. Il commissario convoca periodicamente il comitato, anche su richiesta della maggioranza dei componenti, per informare sulle attività programmate e su quelle in corso.
Gli obblighi di esercizio associato di funzioni comunali derivanti dal comma 28 dell'articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, si applicano ai Comuni derivanti da fusione entro i limiti stabiliti dalla legge regionale, che può fissare una diversa decorrenza o modularne i contenuti. In mancanza di diversa normativa regionale, i Comuni istituiti mediante fusione che raggiungono una popolazione pari o superiore a 3.000 abitanti, oppure a 2.000 abitanti se appartenenti o appartenuti a Comunità montane, e che devono obbligatoriamente esercitare le funzioni fondamentali dei Comuni, secondo quanto previsto dal citato comma 28 dell'articolo 14, sono esentati da tale obbligo per un mandato elettorale.
I consiglieri comunali cessati per effetto dell'estinzione del Comune derivante da fusione continuano a esercitare, fino alla nomina dei nuovi rappresentanti da parte del nuovo Comune, gli incarichi esterni loro eventualmente attribuiti. Tutti i soggetti nominati dal Comune estinto per fusione in enti, aziende, istituzioni o altri organismi continuano a esercitare il loro mandato fino alla nomina dei successori.
Le risorse destinate, nell'anno di estinzione del Comune, alle politiche di sviluppo delle risorse umane e alla produttività del personale di cui al contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al comparto Regioni e autonomie locali del 1° aprile 1999, pubblicato nel supplemento ordinario n. 81 alla Gazzetta Ufficiale n. 95 del 24 aprile 1999, dei Comuni oggetto di fusione confluiscono, per l'intero importo, a decorrere dall'anno di istituzione del nuovo Comune, in un unico fondo del nuovo Comune avente medesima destinazione.
Salva diversa disposizione della legge regionale:
a) tutti gli atti normativi, i piani, i regolamenti, gli strumenti urbanistici e i bilanci dei Comuni oggetto della fusione vigenti alla data di estinzione dei Comuni restano in vigore, con riferimento agli ambiti territoriali e alla relativa popolazione dei comuni che li hanno approvati, fino alla data di entrata in vigore dei corrispondenti atti del commissario o degli organi del nuovo Comune;
b) alla data di istituzione del nuovo Comune, gli organi di revisione contabile dei comuni estinti decadono. Fino alla nomina dell'organo di revisione contabile del nuovo Comune le funzioni sono svolte provvisoriamente dall'organo di revisione contabile in carica, alla data dell'estinzione, nel Comune di maggiore dimensione demografica;
c) in assenza di uno statuto provvisorio, fino alla data di entrata in vigore dello statuto e del regolamento di funzionamento del consiglio comunale del nuovo Comune si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dello statuto e del regolamento di funzionamento del Consiglio comunale del comune di maggiore dimensione demografica tra quelli estinti.
Il Comune risultante da fusione:
a) approva il bilancio di previsione, in deroga a quanto previsto dall'articolo 151, comma 1, del testo unico, entro novanta giorni dall'istituzione o dal diverso termine di proroga eventualmente previsto per l'approvazione dei bilanci e fissato con decreto del Ministro dell'Interno;
b) ai fini dell'applicazione dell'articolo 163 del testo unico, per l'individuazione degli stanziamenti dell'anno precedente assume come riferimento la sommatoria delle risorse stanziate nei bilanci definitivamente approvati dai Comuni estinti;
Ai fini di cui all'articolo 37, comma 4, del testo unico, la popolazione del nuovo Comune corrisponde alla somma delle popolazioni dei Comuni estinti.
Dalla data di istituzione del nuovo Comune e fino alla scadenza naturale resta valida, nei documenti dei cittadini e delle imprese, l'indicazione della residenza con riguardo ai riferimenti dei Comuni estinti.
L'istituzione del nuovo Comune non priva i territori dei Comuni estinti dei benefìci che a essi si riferiscono, stabiliti in loro favore dall'Unione europea e dalle leggi statali. Il trasferimento della proprietà dei beni mobili e immobili dai Comuni estinti al nuovo Comune è esente da oneri fiscali.
Nel nuovo Comune istituito mediante fusione possono essere conservati distinti codici di avviamento postale dei comuni preesistenti.
I Comuni possono promuovere il procedimento di incorporazione in un Comune contiguo; in tal caso il Comune incorporante conserva la propria personalità, succede in tutti i rapporti giuridici al Comune incorporato e gli organi di quest'ultimo decadono alla data di entrata in vigore della legge regionale di incorporazione. Lo statuto del Comune incorporante prevede che alle comunità del Comune cessato siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi. A tale scopo lo statuto è integrato entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale di incorporazione. Le popolazioni interessate sono sentite ai fini dell'articolo 133 della Costituzione mediante referendum consultivo comunale, svolto secondo le discipline regionali e prima che i Consigli comunali deliberino l'avvio della procedura di richiesta alla Regione di incorporazione. Nel caso di aggregazioni di Comuni mediante incorporazione è data facoltà di modificare anche la denominazione del Comune. Con legge regionale sono definite le ulteriori modalità della procedura di fusione per incorporazione.
I Comuni risultanti da una fusione, ove istituiscano Municipi, possono mantenere tributi e tariffe differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione, non oltre l'ultimo esercizio finanziario del primo mandato amministrativo del nuovo Comune.
I Comuni risultanti da una fusione hanno tempo tre anni dall'istituzione del nuovo Comune per adeguarsi alla normativa vigente che prevede l'omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e la razionalizzazione della partecipazione a Consorzi, aziende e società pubbliche di gestione, salve diverse disposizioni specifiche di maggior favore.
Per l'anno 2014, è data priorità nell'accesso alle risorse di cui all'articolo 18, comma 9, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, ai progetti presentati dai Comuni istituiti per fusione nonché a quelli presentati dalle Unioni di comuni.
L'art. 18, comma 9 del d.l. n. 69/2013 si riferisce al primo Programma «6.000 Campanili», concernente interventi infrastrutturali di adeguamento, ristrutturazione e nuova costruzione di edifici pubblici, ivi compresi gli interventi relativi all'adozione di misure antisismiche, ovvero di realizzazione e manutenzione di reti viarie e infrastrutture accessorie e funzionali alle stesse o reti telematiche di NGN e WI-FI, nonché di salvaguardia e messa in sicurezza del territorio.
Infine l'art. 23-bis del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari (convertito con L. n. 114/2014), concernente la materia dell'acquisizione di lavori, beni e servizi da parte dei Comuni, In vigore dal 19 agosto 2014prevede che al comma 3-bis dell'articolo 33 del Codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni venga aggiunto, il seguente periodo: «per i Comuni istituiti a seguito di fusione l'obbligo di cui al primo periodo decorre dal terzo anno successivo a quello di istituzione».
La fusione di Comuni è categoria in forte rialzo in quest'ultimo periodo, attesi i numerosi provvedimenti attuati dai Comuni nella direzione della fusione di enti locali.
Molteplici sono gli studi di fattibilità che evidenziano come la fusione di Comuni consente il prodursi di economie di scala e anche il miglioramento della qualità dei servizi erogati al cittadino e alle imprese.
Uno degli elementi che gioca a favore della fusione di Comuni riguarda la riduzione dei costi della politica, atteso che non si avrebbero più tanti singoli Consigli comunali, Giunte comunali e Sindaci , ma solo un organo di indirizzo; un solo organo di governo e un solo capo dell'amministrazione comunale.
È del tutto evidente che a fronte dei vantaggi innegabili, la fusione di Comuni comporta anche delle criticità assai evidenti.
Una delle maggiori criticità è legata alla soppressione dei Comuni preesistenti coinvolti nell'esperienza della fusione che comporta (si dice) la perdita dell'identità sociale, culturale e storica della popolazione di riferimento; anche se l'istituzione dei Municipi potrebbe sopperire a questo fattore di debolezza.
La fusione di Comuni può avvenire per input riveniente da parte degli organi politici del territorio interessato dal processo di fusione ossia con modalità top-down; oppure tramite un'iniziativa che riviene bottom-up, cioè dal basso, ad opera non dei vertici politici, ma della cd. società civile.
4. Le politiche di cambiamentoe di sviluppo organizzativo : È del tutto evidente che le organizzazioni hanno bisogno di procedere ad innovazioni di processo e di prodotto per mantenersi competitive nel loro “mercato” di riferimento.
Esse devono nelle loro attività tener conto del contesto esterno nel quale sono chiamate ad operare, a sua volta oggetto di repentini cambiamenti, tanto a livello di tecnologia, quanto di evoluzione normativa e culturale in generale.
Il cambiamento organizzativo è il processo attraverso il quale le organizzazioni trasformano la loro condizione presente in una futura per aumentare efficienza, efficacia ed economicità della loro azione.
Riprendendo quanto evidenziato da autorevole dottrina, già citata supra (AVALLONE, Psicologia del lavoro e delle organizzazioni, p. 427), «si usa il termine change per indicare il cambiamento che proviene dall'esterno, dall'ambiente, che non è stato né ricercato né voluto dal soggetto, sia esso individuo o organizzazione e il termine changing per indicare il cambiamento che il soggetto si è proposto. Spesso le persone sentono il change come fonte di fatica e di ansia e il changing come opportunità, anche se rischiosa, di crescita e di sviluppo».
Per cambiamento organizzativo, secondo altra qualificata dottrina (BARTEZZAGHI, L'organizzazione dell'impresa, Milano, ETAS, 2010, p. 529), «s'intende il processo attraverso il quale un'organizzazione modifica la sua condotta presente, individuando nuovi assetti per il proprio sistema di creazione di valore, al fine di accrescerne l'efficacia».
Tra le differenti categorie di cambiamento si ricorda il cd. cambiamento incrementale e il cambiamento radicale.
Il cambiamento incrementale consiste in un miglioramento continuo e non drastico della struttura organizzativa di un ente e in un progressivo adattamento al nuovo contesto; il cambiamento radicale, invece, è del tutto rapido e di vasta portata, nel senso che incide molto più a fondo in una organizzazione semplice o complessa.
Relativamente alle forme associative comunali, la differenza di approccio alle politiche di cambiamento organizzativo dipende dalla governance dell'ente associativo; dagli obiettivi che essa si è data e dal tempo all'interno del quale si vuole attivare il nuovo modello di governo dell'Unione di comuni o del Comune nato dalla fusione.
Si può, inoltre, parlare di cambiamento come sviluppo (developmental change) ovvero di progressivo miglioramento di una situazione che comunque non consegue gli obiettivi sperati; di cambiamento come transizione (transitional change) ovvero di sostituzione della vecchia organizzazione con una nuova, come nel caso di una riorganizzazione aziendale; di cambiamento come trasformazione, nel senso cioè di attuazione di una radicale trasformazione organizzativa, in termini di mission, attività, leadership.
Ulteriore dottrina (BEER M., NOHRIA N. 2000, in BARTEZZAGHI E., cit., pp. 541-542) identifica due teorie di cambiamento: teoria E e teoria O.
La teoria E si fonda sul cambiamento che interviene sugli aspetti “hard” dell'organizzazione, sulla strategia di fondo, sui sistemi gestionali, sull'intervento top down guidato cioè dai manager e profondamente orientato a i risultati.
La teoria O si pone l'obiettivo di migliorare l'efficacia dell'organizzazione, prestando attenzione a tutti gli stakeholder (interni ed esterni) e implica il loro impegno in favore dell'organizzazione generale.
All'interno della teoria del cambiamento è importante introdurre la categoria di sviluppo organizzativo, inteso come pianificazione dello sforzo che riviene dall'alto, teso a migliorare il livello della qualità complessiva di un'organizzazione, attraverso l'uso della conoscenza.
Il processo di sviluppo organizzativo si articola in una fase di diagnosi e in una d'intervento.
La prima inerisce allo studio dei problemi e dei bisogni dell'organizzazione; la seconda comporta la pianificazione degli interventi che implicano il rallentamento dei processi di cambiamento.
Lewin K. (Fiel theory in social sceince, Harpers, Oxford, 1951) nel suo modello dei campi di forza enuclea due tipi di forze: spinte al cambiamento e resistenze al cambiamento.
Esiste equilibrio tra le forze allorquando vi è equilibrio tra spinte e resistenze.
Per produrre cambiamento è necessario agire su tali forze, per indurre la rottura dello stato d'equilibrio e consentire all'organizzazione di cambiare.
Per Lewin il processo di cambiamento comprende la fase dello scongelamento (unfreezing); la trasformazione (changing); il ricongelamento (refreezing).
Appare chiaro che il cambiamento implica più fasi e comporta un processo continuo di messa in opera di un percorso che si articola in una serie di tappe pianificate.
Si arguisce che le forme associative comunali, Unione di comuni e fusione di Comuni in primis, implicano forti processi di cambiamento organizzativo.
Cambiamento che deve toccare la classe politico-amministrativa, quella gestionale, i dipendenti della struttura interessata, ma anche i cittadini, nei confronti dei quali l'attività complessiva si dirige.
5. Conclusioni: Lascadenza del 30 settembre 2014 concernente le gestioni associate è ormai alle spalle; entro tale data, i Comuni fino a 5.000 abitanti avrebbero dovuto cedere altre tre delle proprie funzioni fondamentali al soggetto associato (Unione di comuni), dopo che l'art. 23, comma 1-quinquies, della legge n. 114/2014 (di conversione del d.l. n. 90/2014), aveva concesso un'ulteriore proroga di tre mesi, rispetto alla originaria scadenza del 30 giugno 2014.
Si ricorda che il percorso attuativo del conferimento al soggetto associativo delle finzioni comunali fondamentali è stato oggetto di continue proroghe: delle nove funzioni obbligatorie, tre dovevano essere associate entro il 31 dicembre 2012; altre dovevano esere associate entro il 30 settembre, mentre per le ultime tre funzioni rimane in piedi la la scadenza fissata al prossimo 31 dicembre 2014.
I Piccoli Comuni sembrerebbe non siano più in grado di erogare servizi e gestire funzioni fondamentali in forma singola; troppo alti i costi di gestione e gli oneri generali a carico a volte di piccole e frammetate realtà locali.
La logica aziendale entrata in maniera decisa anche nella realtà degli enti locali, ha imposto, di diritto e di fatto, di ricorrere a modelli nuovi di gestione della cosa pubblica nel sistema delle autonomie locali territoriali; modelli formalizzati dal legislatore da oltre un ventennio che non sono stati colti, in buona parte dei casi, come opportunità di crescita e di sviluppo dei nostri Comuni, ma anzi, di frequente, sono stati accolti con indifferenza e con sospetto; come interventi che limitavano il livello di autonomia e di scelta delle opportunità di crescita di un territorio.
E come spesso accade nel nostro Paese, la possibilità di poter svolgere le funzioni fondamentali comunali in modo diverso, ricorrendo alle forme associative previste dal TUEL si è trasformata, alla lunga, in un obbligo, atteso che oggi la forma Unionale (e in parte quella convenzionale, fusioni di Comuni a parte) è quella con la quale il legislatore ed il nostro Governo ha imposto ai piccoli enti locali la gestione di servizi a favore dei cittadini e delle imprese del territorio.
Obbligo, lo si ribadisce, sanzionato con la possibilità che in caso di inadempimento, il Prefetto attivi i poteri sostitutivi previsti dall'ordinamento e commissari i Comuni inadempienti all'obbligo di gestione associata.
È del tutto evidente che il clima di revisione della spesa publica che il Paese vive obbliga ad un nuovo modello di governance dei Comuni; ma al cotempo è chiaro che i Comuni hanno perso notevole tempo nel ritenere, al di là di ogni obbligo giuridico, che la forma di gestione associativa fosse un'opportunità da cogliere, non solo per risanare i conti pubblici, ma soprattutto per erogare servizi a maggior tasso di qualità, a beneficio dei cittadini interessati dalle dinamiche generali comunali.
La via della fusione di Comuni appare poi come la nuova strada sulla quale i nostri Comuni si potranno incamminare.
Una strada non facile da percorrere quella della fusione di Comuni e piena certamente di insidie; ma certamente entusiasmante e innovativa, attraverso la quale potrà essere sottoposta a giudizio politico l'intera classe amministrativa delle autonomie locali che ancora oscilla, in maniera bifasica, tra innovazione e conservazione; tra un comodo mantenimento dello status quo e uno sfidante metodo dell'innovazione e del cambiamento organizzativo, vero banco di prova di un Paese che voglia sentirsi veramente moderno.
Lecce, 2 ottobre 2014 Prof. Luigino Sergio
» Altri articoli del Prof. Luigino Sergio
(05/10/2014 - Luigino Sergio)

References: sentenza 
 art. 30
 art. 32
 art. 32
 art. 1
 art. 16
 art. 12
 art. 11
 art. 1