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Timestamp: 2020-06-02 17:46:17+00:00

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APLICAÇÃO DA LINDB EM TEMPOS DE COVID-19 E SEU IMPACTO PARA A RESPONSABILIZAÇÃO DE GESTORES PÚBLICOS
O cenário atual enfrentado pelo Brasil e pelo mundo diante dos contratempos impostos pela crise provocada pela Covid-19 consiste em um desafio inédito que se impõe aos gestores públicos e operadores do Direito. Pode-se dizer, sem sombra de dúvidas, que os institutos jurídicos clássicos do direito administrativo já não são capazes de oferecer uma resposta pronta e acabada para a complexidade da problemática que é imposta pela pandemia do coronavírus.
Em momentos de crise como a provocada pela pandemia, gestores públicos veem-se, diariamente, diante da necessidade de tomada de decisões dramáticas. São decisões sensíveis que o gestor precisa tomar em um curto espaço de tempo, como as compras públicas que necessitar ter uma análise mais ágil, levando em conta a urgência da situação. O atraso na compra de equipamentos como máscaras e respiradores, por exemplo, pode resultar na perda de vidas.
Foi exatamente em meio a este contexto que foi editada a Lei Federal n.º 13.979/2020, que dispõe sobre medidas para enfrentamento à pandemia do coronavírus, como a dispensa de realização de licitação para aquisição de bens, serviços, inclusive de engenharia, e insumos destinados ao enfrentamento da crise.
Para além da edição da Lei n.º 13.979/2020, afigura-se como essencial a reflexão sobre ferramentas que assegurem ao gestor público uma proteção reforçada à tomada de decisões sem que isso implique em consequências negativas futuras que eventualmente possam ser aplicadas pelos órgãos de controle, como, por exemplo, os Tribunais de Contas dos Estados e o Tribunal de Contas da União.
O advento da Lei Federal n.º 13.655/2018, que acresceu dez novos dispositivos à Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), possuiu justamente a finalidade de conferir maior segurança jurídica e eficiência nas relações de direito público. Com o fim de dar mais segurança à atuação dos agentes públicos, um dos principais objetivos da Lei consistiu na confiança e na proteção reforçada conferida ao gestor honesto, a fim de permitir que a atuação administrativa não seja constantemente e excessivamente alvo de responsabilização pessoal pelos órgãos de controle.
O artigo 22 da LINDB, por exemplo, prevê que “na avaliação de determinada decisão tomada pelo gestor público serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”. O dispositivo possui, assim, o objetivo de sensibilizar os órgãos de controle frente às dificuldades que o gestor enfrenta na gestão pública, com a finalidade de possibilitar o desenvolvimento e a capacidade de inovação na Administração Pública. Trata-se, pois, da consolidação de um verdadeiro “dever de empatia” do controlador em relação às decisões trágicas que são tomadas rotineiramente pelo gestor público.
E nada mais representativo de um contexto de obstáculos e de dificuldades reais enfrentados na gestão pública do que os desafios impostos pela crise do coronavírus. Em verdade, o momento da atual crise gerada pela Covid-19 consistirá em um verdadeiro laboratório para a aplicação do artigo 22 da LINDB. Como dito, serão inúmeras decisões trágicas dos gestores públicos, nas diversas esferas federativas, que recairão para o controle posterior dos Tribunais de Contas. Decisões administrativas que, como dito, precisam ser tomadas de forma imediata e urgente. Além disso, os gestores, por conta do aumento de demanda gerado pela pandemia, veem-se diante de uma situação de elevação de preços: se antes uma máscara de proteção custava centavos, agora o preço passa alcança a casa dos dois dígitos de reais. E todos os obstáculos e as dificuldades reais do gestor, além das exigências das políticas públicas decorrentes do cargo, impostas pela crise, deverão ser obrigatoriamente consideradas e ponderadas pela decisão controladora posterior.
É possível notar as consequências do artigo 22 LINDB na Resolução Conjunta n.º 01, de 27 de março de 2020, realizada entre a ATRICON (Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil), a ABRACOM (Associação Brasileira dos Tribunais de Contas dos Municípios), AUDICON (Associação Nacional dos Ministros e Conselheiros-Substitutos dos Tribunais de Contas, CNPTC (Conselho Nacional dos Presidentes dos Tribunais de Contas) e IRB (Instituto Rui Barbosa), que dispôs sobre diretrizes e recomendações quanto às medidas que podem ser adotadas pelos Tribunais de Contas, de modo uniforme e colaborativo com os demais poderes, para minimizar os efeitos internos e externos decorrentes do coronavírus.
Na referida Resolução Conjunta, além de prever em seu artigo 1º que os Tribunais de Contas devem buscar o alinhamento de soluções conjuntas e harmônicas, é previsto no artigo 2º, inc. XI, que deve existir uma ponderação das regras previstas na Lei de Licitações, no tocante às dispensas e compras coletivas, em consonância com o artigo 22 da LINDB, com o intuito de conferir segurança e previsibilidade aos gestores públicos.
Além disso, o artigo 28 da LINDB dispõe que “o agente público só será responsabilizado pessoalmente por suas decisões ou opiniões em caso de erro grosseiro ou dolo”. O dispositivo em questão reflete a necessidade de se conferir maior segurança para a atuação dos gestores que temem serem alvo de responsabilização pessoal por mero entendimento divergente do controlador, sobretudo diante da intensa proliferação legislativa no que toca à possibilidade de incidência de sanções aos servidores públicos em geral.
A Lei Federal n.º 8.429/1992 (a Lei de Improbidade Administrativa), por exemplo, consiste em um exemplo deste intenso sistema legislativo de responsabilização dos agentes públicos. O artigo 10 da lei prevê a possibilidade de ato ímprobo por prejuízo ao erário na modalidade culposa, sem exigência do elemento subjetivo dolo. É nesse contexto que o advento da Lei n.º 13.655/2018 possui o objetivo de traçar um novo parâmetro interpretativo em relação ao artigo 10 da Lei de Improbidade, de forma a excluir a possibilidade de responsabilidade pessoal por, pelo menos, culpa simples, em valorização ao agente que age de boa-fé. É dizer, apenas a conduta eivada de erro grosseiro é que será passível de ser responsabilizada pela decisão controladora.
E o artigo 28, nesse contexto, deve receber uma atenção especial por parte dos órgãos de controle quando da revisão de atos dos gestores praticados durante a crise do coronavírus. Em tempos de Covid-19, mais do que nunca, apenas a conduta do gestor que possa ser caracterizada como erro grosseiro é que será possível de ser responsabilizada. A régua do controle precisa ser flexibilizada.
O artigo 28 da LINDB, aliás, também já impactou em algumas normas editadas pelo governo federal para lidar com a crise do coronavírus. É o caso, por exemplo, do artigo 3º da Medida Provisória n.º 930, que prevê que “ressalvadas as hipóteses de dolo ou de fraude, os integrantes da Diretoria Colegiada e os servidores do Banco Central do Brasil não serão passíveis de responsabilização por atos praticados no exercício de suas atribuições, exceto pelos respectivos órgãos correcionais ou disciplinares”.
Finalmente, o artigo 24 da LINDB prevê que “a revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas”. Será essencial, portanto, a consideração, por parte da decisão controladora, das “orientações gerais” vigentes durante a pandemia, como as regras da Lei n.º 13.979/2020 e a jurisprudência em vigor durante o período de crise. Trata-se de manifestação um tanto óbvia, mas que deve receber especial atenção por parte do controlador quando da revisão de atos dos gestores públicos praticados durante a pandemia. Afinal, no Brasil muitas vezes até o óbvio precisa ser dito, a fim de evitar a insegurança jurídica.
Os Tribunais de Contas já vinham aplicando a LINDB antes da crise do coronavírus – com muita timidez, é verdade. Mas é preciso mais. A LINDB desponta como uma importante ferramenta para respaldar a atuação do poder público contra os efeitos da atual pandemia. Como dito, a crise pode servir como um importante laboratório para aplicação crescente da LINDB por parte dos órgãos de controle; é dizer, a atual crise pode possibilitar uma experiência de aprendizagem, forçando a reconsideração de padrões existentes que a LINDB procurou justamente desafiar.
Espera-se que, em prol da segurança jurídica e da eficiência, os debates em torno da LINDB contribuam com a crescente aplicação da Lei n.º 13.655/2018 pelos Tribunais de Contas em suas diferentes esferas federativas. É necessário um grau maior de empatia dos controladores em relação às decisões tomadas pelos gestores públicos durante a pandemia do coronavírus.

References: artigo 22
 artigo 22
 artigo 22
 artigo 1
 artigo 2
 artigo 22
 artigo 28
 artigo 10
 artigo 10
 artigo 28
 artigo 28
 artigo 3
 artigo 24