Source: https://fachdokumente.lubw.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/199/?COMMAND=DisplayUrteil&FIS=199&OBJECT=116635&MODE=URT&RIGHTMENU=NO
Timestamp: 2019-12-13 17:25:29+00:00

Document:
Urteil des VG Düsseldorf, 24.01.2014, 17 K 2868/11 (Boden)
Sie sind hier: FADO > Boden > Urteile > VG Düsseldorf, 24.01.2014, 17 K 2868/11
Titel VG Düsseldorf, 24.01.2014, 17 K 2868/11
Orientierungssatz Abgrenzung zwischen Klärschlamm, Abfall und Boden
Norm BBodSchG § 2 Abs. 1; KrWG § 2 Abs. 2 Nr. 10; KrWG § 62;
Leitsatz 1. Für die Entsorgung nach Abschluss einer Abwasserbehandlung verbleibender Rückstände gilt aber grundsätzlich (wieder) das Abfallrecht. Bezogen auf Klärschlamm bedeutet dies, dass dieser zu dem Zeitpunkt Abfall ist, in dem die Abwasserbehandlung abgeschlossen ist und auch keine Wiedereinführung des Schlamms in eine Abwasseranlage erfolgt, sondern er als Rückstand der Abwasserbehandlung entsorgt werden muss.
2. Eine Ordnungsverfügung muss grundsätzlich zur Herstellung rechtmäßiger Zustände geeignet sein. Ausgangspunkt für die Beurteilung der Geeignetheit der Ordnungsverfügung ist der mit ihr angestrebte Zweck.
3. Bei der Aufbringung von Klärschlamm sind lediglich die bereits aus dem Klärschlamm in den Boden eingedrungenen (Schad-)Stoffe Bestandteil dieses nunmehr kontaminierten Bodens in situ geworden; der auf dem Boden gelagerte, dessen Verunreinigung verursachende, selbst mit diesem aber nicht vermengte Klärschlamm dagegen nicht.
Aktenzeichen 17 K 2868/11
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstre-ckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils voll-streckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicher-heit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Der Streitwert wird auf 7.175.000.- Euro festgesetzt.
Die Klägerin ist ein sondergesetzlicher Wasserwirtschaftsverband für das oberirdische Einzugsgebiet der Emscher, dem unter anderem die Abwasserbeseitigung obliegt.
Sie ist Eigentümerin der Grundstücke, auf denen sich die ehemalige Kläranlage E. - "Kleine Emscher" befindet. Hierzu gehören auch sechs mit Klärschlamm gefüllte Schlammplätze (SP1 bis SP6) beidseits des I. Mühlenbachs mit Flächen zwischen rund 30.000 qm (SP1) und etwa 6.500 qm (SP2 und SP6) sowie Schlammvolumina zwischen ca. 95.000 cbm (SP1) und ca. 10.500 cbm (SP2). Der Schlamm befindet sich in weitgehend mit Randwällen aus Bergematerial und Bauschutt begrenzten, direkt in den gewachsenen Boden eingelassenen Becken. Er ist vollständig bewachsen - vor allem mit Gras, Sträuchern und krautigen Pflanzen -, weist überwiegend eine Mächtigkeit zwischen 0,9 und 3,4 m auf und ist bei einem durchschnittlichen Wassergehalt zwischen 60 und 80 % weitgehend pastös. Oberflächennah hingegen beträgt der Wassergehalt zum Teil nur noch rund 50 %. Den höchsten Wassergehalt weist der Klärschlamm auf dem SP1 auf, der ebenso wie derjenige auf dem SP2 vom Grundwasser durchströmt wird. Der unter dem Klärschlamm befindliche gewachsene Boden weist einen Wassergehalt von ca. 5,5 bis 23,4 % auf. Der Klärschlamm enthält mehrere Tonnen Cadmium und PAK, mehrere hundert Tonnen sonstige Kohlenwasserstoffe und Zink sowie etliche Kilogramm PCB. Der hohe organische Anteil, Heizwert und Atmungsaktivität schließen eine Deponierung des Klärschlamms aus.
Im Erläuterungsbericht zu einem Entwurf der Klägerin "Kläranlage E. - Kleine Emscher" (1. Bauabschnitt, mechanischer Teil) vom 23. August 1958 wurde unter 4.11 Schlammtrockenplätze (bezogen nur auf den Bereich des heutigen SP1, nördlich des I. Mühlenbachs) ausgeführt: "Die für die Aufspülung zunächst zur Verfügung stehende Fläche ist rund 42.000 qm groß und wird bei einer Aufspülhöhe von 5 m etwa 10 - 15 Jahre ausreichen. Sie wird in 4 Becken aufgeteilt. Der Schlamm trocknet hier bis auf einen Wassergehalt von etwa 45 % ab. Das Schlammwasser wird durch Sickerschächte abgezogen, fließt in den Hülsergraben und somit wieder in die Kläranlage. Ob der getrocknete Schlamm weiter verwertet werden kann, lässt sich noch nicht voraussagen."
Dieser Entwurf wurde am 12. August 1960 durch den zuständigen Minister gemäß § 1 Abs. 2 des Gesetzes betreffend Bildung einer Genossenschaft zur Regelung der Vorflut und zur Abwässerreinigung im Emschergebiet vom 14. Juli 1904 (Emschergesetz) unter Aufnahme von Bedingungen hinsichtlich der konkreten Bauausführung genehmigt.
Unter dem 17. März 1961 wurden ministeriell Ergänzungen und Änderungen vom 19. November 1960 genehmigt, die sich jedoch nicht auf den heutigen SP1 bezogen.
Seit 1965 wurde die Kläranlage von der Klägerin betrieben.
Die Klägerin legte sodann einen zusammenfassenden Nachtragsentwurf vom 20. Juni 1969 vor, unter anderem wegen eines Erfordernisses der "Bereitstellung weiterer Flächen für die Schlammwirtschaft [...] und Erstellung von Schlammplätzen (2. Bauabschnitt) auf einer anderen Teilfläche" - zeichnerisch dargestellt im Bereich des heutigen SP3 -, wozu die Entwurfsbeschreibung folgende Ausführungen enthielt: "4.14 Schlammplätze [...] Die für die Schlammunterbringung entsprechend dem Ergänzungsentwurf von 1960 zur Verfügung stehenden Schlammplätze (1. Bauabschnitt) nördlich des I. Mühlenbaches werden etwa 5 Jahre reichen. Der vorliegende Entwurf sieht den Bau weiterer Schlammplätze (2. Bauabschnitt) südlich des I. Mühlenbaches vor. [...] Das über die Entwässerungsschächte abgezogene Schlammwasser wird in die Kläranlage zurückgeleitet."
Unter dem 4. Juni 1970 beantragte sie diesbezüglich, einem vorzeitigen Baubeginn zuzustimmen. In der Überschrift des Anschreibens war insoweit die Rede vom Bauabschnitt "Schlammdeponie (2. Abschnitt)". Nach konkreter Bezugnahme auf den Nachtragsentwurf vom 20. Juni 1969 wurde im weiteren Text ausgeführt: "Bestandteil des obengenannten Kläranlagenentwurfes ist u.a. die Herrichtung von weiteren Flächen für die Schlammdeponie. Da das Stapelvolumen des 1. Bauabschnittes der Schlammbecken in Kürze erschöpft sein wird, müssen noch in diesem Jahr zusätzliche Geländeflächen für die Schlammunterbringung hergerichtet werden. [...] Es wird darum gebeten, dem vorzeitigen Baubeginn für die Errichtung von weiteren Schlammlagerplätzen, wie im Kläranlagenentwurf vorgesehen, zuzustimmen."
Diesbezüglich führte der Regierungspräsident Düsseldorf mit Schreiben vom 6. November 1970 unter der Überschrift "Zustimmung zum vorzeitigen Baubeginn für die Schlammdeponie (II. Bauabschnitt) [...]" Folgendes aus: "Maßgebend für die Durchführung der Baumaßnahme ist der zur Genehmigung vorliegende Entwurf [...] vom 20.6.1969. [...] Mit Rücksicht auf die dargelegte Dringlichkeit wird hiermit dem vorzeitigen Baubeginn für die Schlammdeponie (II. Bauabschnitt) [...] zugestimmt. Bei der Durchführung der Baumaßnahme bitte ich die in den bisherigen ministeriellen Genehmigungen vom 12.8.1960 [...] und 11.3.1961 [...] gestellten Bedingungen und Auflagen sinngemäß zu beachten."
Am 17. Januar 1972 wurde ministeriell der zusammenfassende Nachtragsentwurf vom 20. Juni 1969 unter mehrfacher Bezugnahme auf die Entwurfsunterlagen genehmigt.
Am 11. Juni 1972 trat das Abfallbeseitigungsgesetz (AbfG) in Kraft.
Im Oktober 1976 beantragte die Klägerin beim zuständigen Ministerium, die Stilllegung der Schlammplätze 1. Bauabschnitt zu genehmigen. Die Beklagte sei an sie herangetreten und wolle auf die Ausweisung der Schlammplätze 1. Bauabschnitt als Flächen für die Beseitigung oder Verwertung von Abwasser in den zukünftigen Flächennutzungsplänen verzichten, diese nach Betriebseinstellung übernehmen sowie auf einem benachbarten Grundstück Planungen für den allgemeinen Bedarf vornehmen. Die Flächen würden seit 1965 für die Deponie des ausgefaulten Schlammes benutzt. Sie seien inzwischen völlig gefüllt und dadurch für den Betrieb der Kläranlage entbehrlich. Zu einer Bescheidung des Antrags kam es ausweislich der vorliegenden Unterlagen nicht.
Ein Entwurf "Kläranlage E. Alte Emscher Schlammdruckrohrleitung" der Klägerin vom 1. August 1977 umfasste den Bau einer Schlammdruckrohrleitung von der Kläranlage E. - "Alte Emscher" über die Kläranlage E. - "Kleine Emscher" zum Klärwerk "Emschermündung". Zweck der Schlammleitung war danach, anfallenden Schlamm der Klärwerke E. - "Alte Emscher" und E. - "Kleine Emscher" zum Klärwerk "Emschermündung" und von dort durch eine bereits vorhandene Leitung weiter zur Zentralen Schlammbehandlungsanlage in Bottrop zu fördern, "weil für eine langfristige Unterbringung der Schlämme in der Nähe der beiden Kläranlagen keine Flächen zur Verfügung stehen". Dieser Entwurf wurde am 10. Dezember 1979 durch den zuständigen Minister genehmigt.
1984 richtete die Klägerin die Druckrohrleitung dann ein, so dass die anfallenden Schlämme nunmehr fortgeleitet wurden. Die Beschickung der Schlammplätze an der Kläranlage E. - "Kleine Emscher" wurde dementsprechend endgültig eingestellt.
Mit wasserrechtlicher Erlaubnis vom 13. September 1988 in der Fassung des Umstellungsbescheides vom 25. September 1992, zuletzt geändert am 10. September 1998, wurde der Klägerin die Einleitung von Abwasser aus dieser Kläranlage in die "Kleine Emscher" gestattet, ohne Regelungen hinsichtlich der Schlammplätze zu treffen.
Im Jahr 1999 stellte die Klägerin den Betrieb der Kläranlage E. - "Kleine Emscher" ein und teilte dies der Bezirksregierung E1. mit, die daraufhin mit Bescheid vom 5. August 1999 die wasserrechtliche Erlaubnis vom 13. September 1988 in der Fassung des Umstellungsbescheides vom 25. September 1992, zuletzt geändert am 10. September 1998, aufhob.
Die damals noch unstreitig zuständige Bezirksregierung E1. ging zunächst davon aus, auf die Schlammplätze sei das Rechtsregime des Bundesbodenschutzgesetzes (BBodSchG) anwendbar. Da der Betrieb der eingezeichneten Schlammplätze keinen ausdrücklichen Regelungen unterlegen habe, sei es dem betrieblichen Ermessen der Klägerin überlassen gewesen, den Klärschlamm entweder zur Trocknung zwischenzulagern und später zur Verwertung abzufahren oder dort endgültig zu belassen. Die Genehmigung sei ausschließlich auf wasser- und verbandsrechtlicher Grundlage erfolgt, da das Abfallrecht noch nicht anwendbar gewesen sei. Sei während des Betriebes kein Abfallrecht anwendbar gewesen, gelte dieses auch nicht nach Stilllegung.
Am 3. März 2005 fand eine Besprechung zwischen der Klägerin, der Beklagten und der Bezirksregierung E1. statt, nach deren Ergebnis letztere weiter federführend sein sollte. Die Schlammplätze seien Bestandteil wasserrechtlich genehmigter Anlagen. Es solle eine Gefährdungsabschätzung nach Bodenschutzrecht durchgeführt sowie die historische Entwicklung und Umfeldbelastung nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch bei der späteren Entscheidung berücksichtigt werden, ob und ggf. welche Maßnahmen erforderlich sein würden.
Eine daraufhin eingeholte Gefährdungsabschätzung der Dr. H. und Partner GbR (GFP) vom 19. Mai 2006 ergab, dass in den SP1 und SP2 eine "schädliche Bodenveränderung" vorliege und bereits ein Grundwasserschaden eingetreten sei. Die SP3 bis SP6 wiesen hohe Schadstoffmengen auf - wenn auch niedriger als im SP1 -, die ein erhebliches Potenzial für eine Grundwassergefährdung darstellten. Eine "schädliche Bodenveränderung" liege vor, bei niedrigen Frachten, die ins Grundwasser eingetragen würden. Hinsichtlich erfolgter Probebohrungen wurden in dieser Gefährdungsabschätzung die einzelnen Schichten (Klärschlamm und darunter liegende Sande) eindeutig abgegrenzt, wobei die oberflächennah befindlichen stärker abgetrockneten Klärschlämme gesondert als bis zu einem Meter mächtige organische Schichten ausgewiesen wurden.
Im selben Jahr stellte die Klägerin der Beklagten das Vorhaben "Sanierung der Schlammplätze durch Errichtung eines Landschaftsbauwerks" vor. Die nassen und pastösen Klärschlämme seien vor Einbau mit Klärschlammverbrennungsaschen zu stabilisieren. Die Sanierung solle durch einen noch zu erarbeitenden Sanierungsplan nach § 13 BBodSchG geregelt werden.
Im Jahr 2008 gelangte die Beklagte zu der Einschätzung, dass Klärschlamm, der nicht weiter entwässert werde, Abfall sei, soweit er nicht vor dem 11. Juni 1972 abgelagert worden sei, wobei die Kosten einer Entsorgung der Schlämme aus den SP2 bis SP6 auf 4,95 Mio. Euro geschätzt wurden. Wegen der weiteren Einzelheiten der zugrundeliegenden Massen- und Preisberechnungen wird auf Bl. 78 f. der Beiakte 3 Bezug genommen. Die Bezirksregierung E1. teilte nunmehr mit Schreiben vom 5. Juni 2008 diese Einschätzung und hielt die Beklagte für zuständig, wies jedoch darauf hin, dass die Grundstücke wohl eine Altlast darstellten.
Die Beklagte teilte der Klägerin daraufhin mit, dass der Klärschlamm aus den SP2 bis SP6 Abfall und der gesetzlich vorgesehene Weg zu seiner Beseitigung die Verbrennung sei, wenn keine landwirtschaftliche Nutzung in Betracht komme. Eine Verwertung hingegen könne auch vor Ort erfolgen. Die Beklagte bat die Klägerin wiederholt um bereits zuvor von der Bezirksregierung E1. angeforderte konkrete Angaben zu Verbrennung, Verwertung und Umlagerung der Klärschlämme.
Am 26. November 2009 teilte die Klägerin mit, diese Unterlagen nicht vorlegen zu können, da sie sich noch in der Überlegungsphase befinde. Es gebe Pläne, neben einem Landschaftsbauwerk noch einen Damm zu errichten, auf dessen Krone ein Radweg gelegt werden solle. Dieses Bauwerk käme aber erst zum Tragen, wenn die Planung des Geländes spruchreif sei, das könne noch Jahre dauern, so lange bliebe der Schlamm liegen. Der Schlamm aus dem SP1 werde auf seine Verbrennungsfähigkeit untersucht. Die Beklagte wies darauf hin, dass eine Deponierung seit 2005 ohne thermische Vorbehandlung unzulässig sei. Insofern müsse der Verwertungscharakter bei Einbau des Schlamms schon stark im Vordergrund stehen. Nur den Schlamm aus dem SP1 auf seine Verbrennbarkeit zu untersuchen, sei erstaunlich, denn dieser sei flexibleren bodenrechtlichen Regelungen zugänglich. Für die SP2 bis SP6 werde eine zeitnahe Lösung erwartet, andernfalls sei mit Ordnungsverfügungen zu rechnen.
Unter dem 26. März 2010 übersandte die Klägerin der Beklagten ein rund eine Textseite umfassendes Grobkonzept betreffend den künftigen Umgang mit dem Klärschlamm. Im SP1 solle der Schlamm belassen werden, während der übrige Klärschlamm nach Vermischung mit Filterstäuben in einem Landschaftsbauwerk, einem Radwegedamm oder Erzbunkern verwendet werden könne.
Nach entsprechender Anhörung gab die Beklagte der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 29. März 2011 - zugestellt am 7. April 2011 - auf, den Klärschlamm in den SP2 bis SP6 auszuheben und einer ordnungsgemäßen Entsorgung zuzuführen (Ziffer 1), wobei die Räumung spätestens drei Monate nach Zustellung der Ordnungsverfügung zu beginnen (Ziffer 1a) und danach innerhalb von sechs Monaten abzuschließen sei (Ziffer 1b). Die Entsorgung sei mit geeigneten Belegen nachzuweisen (Ziffer 2). Die sofortige Vollziehung wurde hinsichtlich des SP2 angeordnet. Überdies wurden ursprünglich Zwangsgelder in Höhe von insgesamt 210.000.- Euro angedroht. Gestützt wurden die Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung auf § 21 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) i.V.m. §§ 12 und 14 Ordnungsbehördengesetz (OBG). Während hinsichtlich des SP1 Bodenschutzrecht Anwendung finde, unterliege der Klärschlamm in den SP2 bis SP6 dem Abfallrecht, denn die Entwässerung sei abgeschlossen und es bestehe kein funktioneller Zusammenhang mehr mit der Abwasserbeseitigung. Der dortige Klärschlamm sei eine bewegliche Sache, da er "wie Pudding in einer porösen Schüssel" liege. Zur Verhältnismäßigkeit der Maßnahme führte die Beklagte aus, der angesichts eines zumindest auf dem SP2 bereits entstandenen Grundwasserschadens und dem im Übrigen vorhandenen hohen Potential für eine Grundwassergefährdung mögliche Schaden für die Bevölkerung könne nicht abgeschätzt werden, sei aber höher einzuordnen als die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin. Die Fristen seien angemessen. Es bestehe kein Grund, den rechtswidrigen Zustand weiter zu dulden. Ein baldiges Handeln der Klägerin sei nicht absehbar.
Am 4. Mai 2011 hat die Klägerin Klage erhoben und am 17. Juni 2011 beim erkennenden Gericht die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage beantragt - 17 L 968/11. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen an, der Klärschlamm in den SP2 bis SP6 sei bis zu einer eventuellen Aufnahme schon kein Abfall. Vielmehr unterliege er dem Wasserrecht, da er in eine Abwasseranlage eingebracht und dort genehmigungskonform auf Dauer abgelagert worden sei, was auch die planungsrechtliche Darstellung des Kläranlagengeländes bestätige. Andernfalls falle er als Boden am Ursprungsort nicht unter das Abfallrecht. Er erfülle natürliche Bodenfunktionen und sei eine unbewegliche Sache. Er weise bei Weitem nicht mehr den Wassergehalt von über 95 % wie bei seiner Einspülung auf. Mit fortschreitender Entwässerung setzten bodenbildende Prozesse ein. Er sei begehbar, bis ca. 1,0 m Tiefe fest und vererdet, erst darunter pastös, wobei einzelne Pfahlwurzeln bis in 2,0 m Tiefe reichten. Zudem könne im Rahmen einer bodenrechtlichen Sanierung auch Abfall eingebaut werden. Die Ordnungsverfügung sei daneben ermessensfehlerhaft aufgrund von Ermittlungsdefiziten hinsichtlich der Gefahren, ihrer Kosten und Auswirkungen. Von sachfremden Erwägungen geleitet sei die Ermessensausübung, da es der Beklagten nicht um die Ordnungsgemäßheit der Abfallentsorgung, sondern um Gefahrenabwehr hinsichtlich der Schlammplätze gehe und sie nicht auf eine Gesamtsanierung ziele. Zudem habe die Beklagte keinen Gebrauch von ihrem Auswahlermessen gemacht, da sie sich nicht mit den Plänen für ein Landschaftsbauwerk auseinandergesetzt habe, sondern etwas anordne, was neben Aushebung, Absiebung, Stabilisierung und Trocknung für die Anwohner eine Belastung durch 60 bis 80 zusätzliche LKW-Fahrten an mindestens 125 Tagen bedeute. Die Klägerin begehre eine Ablagerung weder in einer dafür zugelassenen Anlage, noch am bisherigen Ort, sondern an einem neuen Ort in einem Landschaftsbauwerk.
Ursprünglich hat die Klägerin beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 29. März 2011 aufzuheben.
Nachdem die Beklagte mit Schriftsatz vom 11. Juli 2011 im einstweiligen Rechtsschutzverfahren - 17 L 968/11 die Zwangsgeldandrohung aufgehoben und Ziffer 1a) der Ordnungsverfügung dahingehend abgeändert hat, dass die Klägerin die Ausschreibung zur Räumung der Schlammplätze innerhalb von sechs Monaten nach Bestandskraft dieser Verfügung bekannt machen und mit der Räumung ab dem der bestandskräftigen Auftragserteilung folgenden ersten Oktober beginnen müsse, die Klägerin bei der Beklagten am 11. März 2013 den Bau eines Landschaftsbauwerks beantragt hat sowie in der mündlichen Verhandlung die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung übereinstimmend für erledigt erklärt haben und die Beklagte Ziffer 1b) der Ordnungsverfügung dahingehend abgeändert hat, die Räumung sei binnen einer Frist von zwölf Monaten nach ihrem Beginn abzuschließen, beantragt die Klägerin nunmehr, den Bescheid der Beklagten vom 29. März 2011 in der Gestalt des Schriftsatzes der Beklagten vom 11. Juli 2011 im Verfahren 17 L 968/11 und der weiteren Abänderung in der mündlichen Verhandlung vom 24. Januar 2014 aufzuheben,
hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Errichtung eines Landschaftsbauwerks auf dem Gelände der Kläranlage E. - "Kleine Emscher" vom 11. März 2013 zu entscheiden.
Der Hauptantrag sei unbegründet, insoweit nimmt die Beklagte im Wesentlichen auf die Begründung des angefochtenen Bescheides Bezug. Der Hilfsantrag sei bereits unzulässig. Es liege keine Eventualklagehäufung vor, da Nichtzusammenhängendes miteinander verknüpft werde.
Das Gericht hat mit B. v. 30. August 2011 - 17 L 968/11 - den einstweiligen Rechtsschutzantrag der Klägerin abgelehnt, soweit er nicht zuvor für erledigt erklärt worden war, da er nach dem Schriftsatz der Beklagten vom 11. Juli 2011 unzulässig geworden sei. Die Klägerin bedürfe keines gerichtlichen Eilrechtsschutzes. Es gebe nämlich wegen der Abhängigkeit schon der Ausschreibung der Räumung von der Bestandskraft der Ordnungsverfügung keine Regelung (mehr), die gegenwärtig oder in nächster Zukunft vollziehbar wäre.
Die Beteiligten haben anschließend erfolglos ein Mediationsverfahren durchgeführt. In dessen Zuge hat die Klägerin am 11. März 2013 den wiederum von der GFP erarbeiteten Antrag zum Bau eines Landschaftsbauwerks eingereicht. Im darin enthaltenen Variantenvergleich hat letztere unter anderem ausgeführt, eine Deponierung des Schlamms sei wegen Grenzwertüberschreitungen ausgeschlossen, die Machbarkeit einer Verfüllung von Erzbunkern unklar und hinsichtlich einer hydraulischen Sanierung überwögen die Nachteile. Die thermische Entsorgung für alle Schlammplätze (auch SP1) und die Randwälle koste 21,35 - 27,5 Mio. Euro und dauere länger als 5-10 Jahre. Die Klägerin habe nämlich hierfür keine eigenen Kapazitäten frei. Die Errichtung des Landschaftsbauwerks hingegen dauere aufgrund bereits durchgeführter Planungen nur noch vier Jahre und koste 7,05 Mio. Euro. Es werde dieses als Austauschmittel angeboten sowie die Genehmigung nach Bodenschutz-, Abfall- und allgemeinem Ordnungsrecht beantragt. Der Schlamm sei pastös und solle mit Verbrennungsaschen stabilisiert werden. Es sei eine Volumenreduzierung gewünscht, um eine möglichst kleine Grundfläche des Landschaftsbauwerks zu erreichen.
Bitten der Beklagten im Verwaltungsverfahren um eine Konkretisierung oder ein Ruhen dieses Antrags hat die Klägerin abgelehnt. Es sei an der Beklagten, diesen nach allen denkbaren Rechtsregimen zu prüfen. Die Beklagte hat den Antrag zunächst in der Annahme deren Zuständigkeit an die Bezirksregierung E1. weitergeleitet - worin die Klägerin die Zulassung als Austauschmittel sieht.
Nachdem die Klägerin mit Schriftsatz vom 15. Juli 2013 den o.g. Hilfsantrag angekündigt hat, hat die Beklagte in ihrer ersten Auseinandersetzung mit diesem unter dem 19. September 2013 dessen Unzulässigkeit gerügt.
Am 17. Dezember 2013 hat die Klägerin unter Offenlegung der zugrundegelegten Parameter vorgetragen, die Erfüllung der Ordnungsverfügung koste mindestens 7,175 Mio. Euro - 270.000.- Euro (3 Euro/t) davon für das Auskoffern, Laden und Räumen -, während der davon umfasste Klärschlamm bei Einbringung in ein Landschaftsbauwerk nur mit rund 2,1 Mio. Euro zu Buche schlage.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten dieses sowie des Verfahrens 17 L 968/11 und die jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben (ursprüngliche Zwangsgeldandrohung in der Ordnungsverfügung vom 29. März 2011), ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3VwGO klarstellend einzustellen.
Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage gegen die Ordnungsverfügung vom 29. März 2011 in der Fassung vom 11. Juli 2011 und 24. Januar 2014 ist zulässig, aber unbegründet. Deren nach der Aufhebung der Zwangsgeldandrohung verbleibenden - teilweise abgeänderten - Ziffern 1 und 2 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Diese beiden Ziffern sind einheitlich zu beurteilen, da Ziffer 2 einen bloßen Annex ohne nennenswerte Eingriffsintensität darstellt: wenn entsorgt wird, können auch Belege vorgelegt werden.
Ermächtigungsgrundlage ist insoweit der seit dem 1. Juni 2012 geltende § 62 KrWG der wortlautgleich mit dem noch von der Beklagten herangezogenen § 21 KrW-/AbfG ist. Neues Recht ist hier anwendbar, da bei den noch nicht umgesetzten Anordnungen der Ordnungsverfügung die Situation hinsichtlich der maßgeblichen Sach- und Rechtslage derjenigen eines sich ständig aktualisierenden Dauerverwaltungsaktes (vgl. zur dort gegebenen Anwendbarkeit des im Entscheidungszeitpunkt jeweils aktuellen Rechts OVG NRW, U. v. 15. August 2013 - 20 A 3044/11, juris, Rn. 26) vergleichbar ist. Sie zielen nämlich auf die Herstellung aktuell abfallrechtsgemäßer Zustände. Dies gilt jedenfalls seit durch die erste Abänderung mit Schriftsatz der Beklagten vom 11. Juli 2011 die getroffenen Anordnungen erst für die noch in der Zukunft liegende Zeit nach Bestandskraft der Ordnungsverfügung Geltung beanspruchen (vgl. insbesondere zur vergleichbaren Lage einer noch nicht vollzogenen baurechtlichen Nutzungsuntersagung/Beseitigungsverfügung OVG NRW, U. v. 19. Dezember 1995 - 11 A 2734/93 -, juris, Rn. 13; Kopp / Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 113, Rn. 45; Eyermann, VwGO, 13. Aufl., Rn. 53; wohl auch Sodan / Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 113, Rn. 123 f.).
Das KrWG ist auch anwendbar.
Gemäß § 2 Abs. 1 KrWG gelten die Vorschriften dieses Gesetzes nur, soweit es um die Vermeidung oder Bewirtschaftung von Abfall geht. Bei dem Klärschlamm in den SP2 bis SP6 handelt es sich um Abfall, der entsorgt, mithin in Gestalt von Verwertung oder Beseitigung (§ 3 Abs. 22 i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 2 und 3 KrWG) bewirtschaftet werden soll, § 3 Abs. 14 KrWG.
a) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist eine Entsorgung bzw. jegliche sonstige Bewirtschaftung dieses Klärschlamms nicht schon (seit Jahrzehnten) abgeschlossen. Dies wäre der Fall, wenn er - unabhängig von seiner damaligen rechtlichen Einordnung - bereits mit seiner Aufbringung auf die Schlammplätze oder zu einem späteren Zeitpunkt abschließend beseitigt worden wäre, im Sinne einer endgültigen Ablagerung/Deponierung, vgl. den heutigen § 3 Abs. 26 i.V.m. Anlage 1 KrWG.
aa) Der Klägerin ist weder wasser- noch wasserverbandsrechtlich als Teil der Abwasserbeseitigung genehmigt worden, den Klärschlamm endgültig auf den Schlammplätzen zu belassen.
Die wasserrechtliche Erlaubnis vom 13. September 1988 enthielt - unbeschadet ihrer 1999 ohnehin erfolgten Aufhebung - schon keinerlei Regelung betreffend den nur bis 1984 aufgebrachten Klärschlamm.
Maßgeblich ist vielmehr die Regelung aus der Genehmigung vom 12. August 1960 des Entwurfs Kläranlage E. - "Kleine Emscher" (1. Bauabschnitt, mechanischer Teil), die sich zunächst nur auf den SP1 bezog, aber später unverändert auf den zweiten Bauabschnitt erstreckt wurde. Der Betrieb der "Schlammtrockenplätze" ist darin funktionell dahingehend beschrieben, dass der Schlamm dort bis auf einen Wassergehalt von etwa 45 % abtrocknet. Eine Aussage, was mit ihm danach zu geschehen habe, wird gerade nicht getroffen. Mit dem Zusatz "Ob der getrocknete Schlamm weiter verwertet werden kann, lässt sich noch nicht voraussagen" wird vielmehr offengelegt, dass insoweit noch keine Regelung erfolgt; umso weniger eine Regelung dahingehend, dass, wenn keine Verwertung, sondern nur eine Beseitigung möglich sein sollte, der Klärschlamm vor Ort deponiert werden dürfe - im Sinne von endgültig dort verbleiben -. Die Klägerin überspannt insoweit den Bedeutungsgehalt des genehmigten Entwurfes, wenn sie meint, es sei quasi vorsorglich jeder denkbare Umgang mit dem Klärschlamm genehmigt worden. Vielmehr ist eine verbindliche Regelung dahingehend getroffen worden, dass der Klärschlamm zu entwässern ist, mithin für diesen Zweck zwischenlagert. Auch wenn die Klägerin damals davon ausgegangen sein mag, es werde später unproblematisch allen ihren Entsorgungswünschen nachgekommen, ist eine endgültige Regelung, was mit dem Klärschlamm zu geschehen habe, der Zeit nach dessen Entwässerung vorbehalten geblieben - mit dem Risiko auch grundlegender Änderungen der Rechtslage -.
Die Genehmigung vom 17. März 1961 änderte diesbezüglich nichts mehr, ebenso wenig die Genehmigung vom 17. Januar 1972. Letztere erweiterte lediglich den räumlichen Umfang der Schlammplätze, nicht aber deren Funktion. Vielmehr nahm sie mit den Bestandteil der Genehmigung gewordenen Entwurfsunterlagen zum Nachtragsentwurf vom 20. Juni 1969 auf die bisherige Regelung über die Schlammunterbringung Bezug, d.h. die bereits dargestellte vorübergehende Schlammunterbringung zum Zwecke der Entwässerung. Nicht Genehmigungsbestandteil geworden sind - mangels jeder diesbezüglichen Bezugnahme in der Genehmigung vom 17. Januar 1972 - hingegen der Antrag vom 4. Juni 1970 und die Zustimmung zum vorzeitigen Baubeginn vom 6. November 1970 bzw. darin gemachte Ausführungen. Ohne entsprechende Einbeziehung in die endgültige Genehmigung, kommt ihnen keinerlei Bedeutung mehr zu. Wesen der Zulassung des vorzeitigen (Bau-)Beginns ist es, ohne jede Vorwirkung für die endgültige Genehmigung auf Risiko des Vorhabenträgers die Verwirklichung des Vorhabens vorläufig zuzulassen, vgl. hinsichtlich dieses allgemeinen Rechtsgedankens nur den jeweiligen Abs. 1 Nr. 3 der heutigen §§ 17 WHG, 8a BImSchG und 37 KrWG.
Abgesehen davon ergäbe aber selbst deren Einbeziehung nichts Abweichendes. Es wurde nur dem vorzeitigen Baubeginn von Entwässerungs-/Zwischenlagerplätzen zugestimmt. Zwar sprechen sowohl der Antrag vom 4. Juni 1970 als auch die Zustimmung zum vorzeitigen Baubeginn vom 6. November 1970 neben gänzlich neutralen Begriffen wie "Schlammunterbringung" und "Schlammlagerplätze" zum Teil auch - ausgehend vom heutigen Sprachgebrauch eher auf eine endgültige Ablagerung hindeutend - von "Schlammdeponie", doch nehmen sie vor allem auf die Entwurfsunterlagen zum Nachtragsentwurf vom 20. Juni 1969 und sowohl mittelbar darüber als auch direkt auf die Genehmigung für den ersten Bauabschnitt vom 12. August 1960 Bezug, denen sie die maßgebliche Präzisierung überlassen. Dort wird aber gerade keine Regelung bezüglich der endgültigen Entsorgung des getrockneten Schlamms getroffen (s.o.).
Vor diesem Hintergrund hätte, selbst wenn auf das Schreiben der Klägerin aus Oktober 1976 eine Stilllegung des hier nicht streitgegenständlichen SP1 genehmigt worden wäre, dies nur bedeutet, dass keine weitere Aufbringung von Klärschlamm zur Trocknung in diesem Bereich gestattet gewesen wäre.
Unabhängig davon, dass die Genehmigung vom 10. Dezember 1979 hinsichtlich der Druckrohrleitung schon keine teilweise Aufhebung/Änderung der Genehmigungen vom 12. August 1960 und 17. Januar 1972 ausspricht, deutet sie eher darauf hin, dass an der Kläranlage E. - "Kleine Emscher" keine endgültige Ablagerung genehmigt war und ist. Sie spricht nämlich gerade nicht davon, dass nach einer bisherigen Ablagerung vor Ort für künftigen Schlamm keine Ablagerungsflächen mehr vorhanden seien, sondern davon, dass generell keine Flächen für eine "langfristige Unterbringung" der Schlämme in der Nähe der beiden Kläranlagen zur Verfügung stünden.
An dem eindeutigen Umfang der Genehmigung betreffend die SP2 bis SP6 vermag auch die (spätere) planungsrechtliche Darstellung der Flächen nichts zu verändern; zumal gar nicht in Frage steht, dass die Entwässerung - solange sie lief - als Teil der Abwasserbeseitigung dem Regime des Wasserrechts unterfiel, § 54 Abs. 2 Satz 1 WHG.
bb) Angesichts der nach den vorstehenden Ausführungen durch die Genehmigungen vom 12. August 1960 und 17. Januar 1972 erfolgten Konkretisierung dahingehend, der Klärschlamm werde mit seiner Aufbringung nur zwecks Entwässerung (zwischen-)gelagert, ist nicht entscheidungserheblich, ob die Klägerin 1960 bzw. Anfang 1972 für eine endgültige Ablagerung von Klärschlamm überhaupt einer irgendwie gearteten Genehmigung bedurft hätte. Da die ausgesprochenen Genehmigungen nach § 1 Abs. 2 Emschergesetz gerade keine endgültige Ablagerung von Klärschlamm regelten, kann ebenfalls dahinstehen, ob sie das Vorhaben (auch) wasserrechtlich gestatteten oder nur dazu gedient haben, den Genossenschaftszweck zu konkretisieren. Auf Letzteres deutet zwar zunächst der Gesetzeswortlaut hin; § 1 Emschergesetz lautete:
(1) Zum Zwecke der Regelung der Vorflut nach Maßgabe eines einheitlichen Projekts und der Abwässerreinigung im Emschergebiete sowie der Unterhaltung und des Betriebes der ausgeführten Anlagen wird auf Grund dieses Gesetzes eine Genossenschaft begründet. [...]
(2) Das Projekt sowie später erforderlich oder zweckmäßig erscheinende Änderungen und Ergänzungen unterliegen der Genehmigung des zuständigen Ministers, der zu diesen Entscheidungen die Aufsichtsbehörde der Genossenschaft ermächtigen kann.
Die Bedingungen zur Genehmigung vom 12. August 1960 erwecken jedoch den Eindruck, dass das zuständige Ministerium seinerzeit davon ausging, aufgrund der Genehmigung könne die Kläranlage - im genehmigten Umfang - unmittelbar errichtet und betrieben werden, ohne dass weitere wasser- oder baurechtliche Genehmigungen einzuholen wären. Heute hingegen ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 6 des Gesetzes über die Emschergenossenschaft vom 7. Februar 1990 (EmscherGG) eindeutig, dass die Klägerin sich hinsichtlich ihrer Aufgabe der Abwasserbeseitigung im Genossenschaftsgebiet an das Landeswassergesetz und damit auch an etwaige wasserrechtliche Genehmigungserfordernisse zu halten hat.
b) Der Klärschlamm ist auch aktuell Abfall. Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss.
Eine Entledigung in diesem Sinne ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum KrWG zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt (§ 3 Abs. 2 KrWG). Der Wille zur Entledigung ist gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 KrWG hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen, die bei der Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt. Für die Beurteilung der Zweckbestimmung ist die Auffassung des Erzeugers oder Besitzers unter Berücksichtigung der Verkehrsanschauung zugrunde zu legen (§ 3 Abs. 3 Satz 2 KrWG). Nach § 3 Abs. 4 KrWG muss sich der Besitzer Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 entledigen, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.
aa) Aktuell ist eine Entledigung im Sinne von § 3 Abs. 2 KrWG noch nicht erfolgt. Die Klägerin hat den Klärschlamm noch keiner Verwertung oder Beseitigung zugeführt, wobei die "Zuführung" bereits mit dem Beginn der Entsorgung einhergeht (vgl. Versteyl / Mann / Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 3, Rn. 17).
Da weder dessen Zwischenlagerung auf den SP2 bis SP6 auf seine unmittelbare Entsorgung zielte, sondern nur der noch vorgelagerten Entwässerung diente (s. A.I.1.a)aa)), noch danach ein konkretes Entsorgungsverfahren erkennbar eingeleitet worden wäre. Die Klägerin übt auch die tatsächliche Sachherrschaft über den auf ihren Grundstücken lagernden Klärschlamm unverändert aus.
bb) Auch wenn sich die Klägerin des Klärschlamms noch nicht erfolgreich entledigt hat, so zielt ihr Wille doch darauf ab. Sowohl das hiesige Verfahren als auch ihr Antrag auf Genehmigung eines Landschaftsbauwerks bezwecken einzig und allein, auf Dauer die Verantwortung für den Klärschlamm abzugeben, diesen "loszuwerden". Er ist bei der Behandlung von Abwasser angefallen, ohne dass die Abwasserbehandlung gerade die "Produktion" von Klärschlamm bezwecken würde, mithin ist er bloßes Abfallprodukt/Rückstand der Gewässerreinigung (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, U. v. 20. Juni 2005 - 4/2 L 494/04 -, juris, Rn. 38 f; VG Freiburg, B. v. 4. Oktober 2007 - 1 K 1618/07 -, juris, Rn. 28).
Auch heute erfüllt er für die Klägerin keinen Zweck. Dies wird besonders darin deutlich, dass für das geplante Landschaftsbauwerk nicht etwa eine bestimmte Form zur Gestaltung der Flächen im Vordergrund steht, sondern allein der vollständige Einbau des Klärschlamms bei möglichst weitgehender Volumenreduzierung. Das Landschaftsbauwerk soll möglichst klein gehalten werden, um nicht die an sich gewünschte anderweitige Nutzung der Flächen der Schlammplätze zu stark einzuschränken, und erscheint eher als "notwendiges Übel". Der Klärschlamm ist für den dortigen Einbau auch nicht besonders geeignet, sondern bedarf dafür zuvor - ungeachtet sonstiger rechtlicher und tatsächlicher Anforderungen - nach den eigenen Aussagen der Klägerin mindestens einer Vermischung mit Aschen.
cc) Aus denselben Gründen in Zusammenschau mit der ausweislich der klägerseits eingeholten Gefährdungsabschätzung der GFP vom 19. Mai 2006 eingetretenen (SP2) bzw. drohenden Grundwassergefährdung (SP3 bis SP6) ergibt sich auch ein Entledigenmüssen. Der "zwecklose" Klärschlamm gefährdet die Umwelt und sein Gefährdungspotenzial kann nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften des KrWG und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden. Einen - wie auch immer gearteten - Handlungsbedarf stellt auch die Klägerin nicht in Abrede.
Es greift auch keine Bereichsausnahme vom Anwendungsbereich des KrWG. Auf das WHG oder BBodSchG kann ein erforderliches Handeln mangels (Ab-)Wasser- bzw. Bodenqualität des Schlamms nicht vollumfänglich und ausschließlich gestützt werden.
a) § 2 Abs. 2 Nr. 9 KrWG steht der Anwendung des KrWG nicht entgegen. Danach gelten die Vorschriften dieses Gesetzes nicht für Stoffe, sobald sie in Gewässer oder Abwasseranlagen eingeleitet oder eingebracht werden.
Zwar besteht kein Zweifel, dass die später im Klärschlamm enthaltenen Stoffe zunächst in eine Abwasseranlage - die Kläranlage - eingeleitet wurden und dem abfallrechtlichen Regime entzogen waren. Stattdessen unterstanden sie dem wasserrechtlichen Regime (vgl. Versteyl / Mann / Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 2, Rn. 32; Scheier, UPR 2011, 300, 301), genauer dem Regelungskomplex der Abwasserbeseitigung. Zeitlich erstreckt sich die Bereichsausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 9 KrWG aber nur auf den Zeitraum, in dem die Stoffe oder Gegenstände (weiter) in Gewässern oder Abwasseranlagen eingebracht sind (vgl. Schink, UPR 2012, 201, 203).
Wie lange sie in Gewässern oder Abwasseranlagen verbleiben, regelt dann nicht das KrWG, sondern das WHG (vgl. Fluck / Frenz / Fischer / Franßen, KrWG, Stand: Juli 2013, § 2, Rn. 154).
Dieses postuliert nicht, dass die dem Abwasser in Gestalt von Klärschlamm später wieder entnommenen Stoffe stets und unmittelbar nicht mehr wasserrechtlich zu betrachten sind. Vielmehr umfasst gemäß § 54 Abs. 2 Satz 1 a.E. WHG die Abwasserbeseitigung auch noch das Entwässern von Klärschlamm in Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung, nicht hingegen die abschließende Entsorgung desselben (vgl. Czychowski / Reinhardt, WHG, 10. Aufl., § 54, Rn. 29; Kotulla, WHG, 2. Aufl., § 54, Rn. 32 a.E; Queitsch, in: Praxis der Kommunalverwaltung, WHG, § 54, Rn. 49).
aa) Entwässern ist der Entzug von Wasser auf mechanischem, chemischen oder thermischen Weg, etwa durch Pressen, Zentrifugieren, mit Konditionierungsmitteln oder durch Erhitzen des Klärschlamms (Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, noch zu § 18a WHG, Rn. 9), der den Schlamm in eine Form versetzen soll, die seine endgültige - abfallrechtliche - Entsorgung möglich machen soll, mithin eine Aufbereitungsmaßnahme zur ordnungsgemäßen Beseitigung oder Verwertung (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl., § 54, Rn. 25; Kotulla, WHG, 2. Aufl., § 54, Rn. 32; Queitsch, in: Praxis der Kommunalverwaltung, WHG, § 54, Rn. 48).
Bei entsprechendem Zusammenhang ist die Klärschlammentwässerung dann insgesamt Gegenstand der Abwasserbeseitigung (vgl. OVG NRW, U. v. 12. März 2009 - 20 A 1251/07 -, juris, Rn. 2; OVG Sachsen-Anhalt, B. v. 11. August 2003 - 2 M 155/03 -, juris, Rn. 4).
Dies gilt bis zur endgültigen Entwässerung, d.h. typischerweise bis zu dem Zeitpunkt, in dem der Klärschlamm entwässert zur weiteren Entsorgung aus der Abwasseranlage ausgeschieden wird (vgl. BayVGH, B. v. 1. August 2007 - 14 CS 07.413, 14 CS 07.414 -, juris, Rn. 28).
Der geforderte Zusammenhang der Klärschlammentwässerung mit der Abwasserbeseitigung setzt entweder einen räumlichen Zusammenhang mit einer (Groß-)Kläranlage oder einen funktionellen Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung voraus (VGH Baden-Württemberg, B. v. 20. Juli 1995 - 8 S 1939/95 -, juris, Rn. 5; Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl., § 54, Rn. 26; Kotulla, WHG, 2. Aufl., § 54, Rn. 32; Queitsch, in: Praxis der Kommunalverwaltung, WHG, § 54, Rn. 49).
Nur bei Vorliegen auch dieser Voraussetzung findet das KrWG auf eine Klärschlammentwässerung (noch) keine Anwendung (vgl. VG Stuttgart, U. v. 16. April 2007 - 11 K 1176/06 -, juris, Rn. 22).
bb) Ein weiterer Verbleib der Klärschlämme auf den SP2 bis SP6 ist keine Abwasserbeseitigung i.S.v. § 54 Abs. 2 Satz 1 a.E. WHG mehr.
Ursprünglich wurde hier zwar der Klärschlamm auf den Schlammplätzen entwässert, denn er war zur Trocknung als Voraussetzung späterer Entsorgungsverfahren zwischengelagert, und sowohl ein räumlicher als auch ein funktioneller Zusammenhang mit der Kläranlage "Kleine Emscher" war gegeben. Die SP2 bis SP6 lagen unmittelbar neben den übrigen Anlagen der Kläranlage und waren in die dortigen Abläufe funktionell eingebunden, d.h. wurden unmittelbar und ausschließlich aus den Faulbehältern mit dem in der Kläranlage angefallenen Schlamm beschickt.
Die Entwässerung ist allerdings zwischenzeitlich beendet (1), jedenfalls besteht aber kein räumlicher oder funktioneller Zusammenhang mehr zu einer Kläranlage/ zu der Abwasserbeseitigung (2).
(1) Einen allgemeingültigen Wassergehalt, ab dem eine Entwässerung abgeschlossen ist, gibt es nicht und kann es angesichts des Zwecks der Entwässerung, den Klärschlamm für die abschließende Entsorgung aufzubereiten, auch nicht geben. Die jeweils konkret angestrebten Entsorgungsverfahren, z.B. Aufbringung als Dünger in der Landwirtschaft, Deponierung, Verwendung als Bau- oder Brennstoff, stellen insoweit unterschiedliche Anforderungen an die Vorabtrocknung. Entscheidend ist die planmäßige (weitere) Verfolgung des Ziels einer ordnungsgemäßen Entsorgung und die organisatorische Einbettung des Trocknungsvorgangs als Zwischenschritt dazu im Rahmen eines Gesamtkonzepts.
Derartiges ist hier nicht (mehr) erkennbar.
Hinsichtlich der SP2 bis SP6 ist die Entwässerung am 17. Januar 1972 durch Genehmigung des zusammenfassenden Nachtragsentwurfs vom 20. Juni 1969 konkretisiert worden, der selbst ausdrücklich regelte: "Das über die Entwässerungsschächte abgezogene Schlammwasser wird in die Kläranlage zurückgeleitet.", aber letztlich nur an die Ausführungen im Entwurf der Kläranlage E. - "Kleine Emscher" (1. Bauabschnitt, mechanischer Teil) anknüpfte: "Der Schlamm trocknet hier bis auf einen Wassergehalt von etwa 45 % ab. Das Schlammwasser wird durch Sickerschächte abgezogen, fließt in den Hülsergraben und somit wieder in die Kläranlage."
Auch wenn bis heute eine Reduzierung des Wassergehaltes auf genehmigungskonforme etwa 45 % selbst oberflächennah in allen Schlammplätzen noch nicht erreicht ist, wird das ursprüngliche Entwässerungskonzept nicht mehr verfolgt. Insofern spielt keine Rolle, ob die Sickerschächte überhaupt noch funktionstüchtig sind und das Schlammwasser ordnungsgemäß abziehen. Der genehmigte Entwässerungsvorgang kann nämlich bereits deshalb nicht als fortdauernd angesehen werden, da abgezogenes Schlammwasser der Kläranlage E. - "Kleine Emscher" schon mangels deren weiterer Existenz nicht wieder zugeführt wird. Spätestens mit der Stilllegung der gesamten Kläranlage und Aufhebung der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 13. September 1988 hat die Klägerin das konkrete seinerzeit angelegte Entwässerungsverfahren abgebrochen. Es kann dahinstehen, ob es eine gewisse Nachwirkung des Betriebes dahingehend gab, dass einzelne bei Stilllegung eingeleitete Prozesse der Abwasserbeseitigung noch weiter dem Betrieb zuzurechnen waren, diesen quasi fortführten. Derartiges muss hinsichtlich einer Zurückleitung des während des Trocknungsprozesses abgezogenen Schlammwassers in die Kläranlage nämlich schon deshalb ausscheiden, da jenes dort weder erneut behandelt werden konnte - stilllegungsbedingt - noch einfach unbehandelt in die "Kleine Emscher" weitergeleitet werden durfte - mangels Einleitungserlaubnis.
Keiner Entscheidung bedarf, ob das ursprünglich gewählte Trocknungsverfahren unter den konkreten Gegebenheiten nicht bereits zuvor gescheitert bzw. von Anfang an für die Erreichung des gewünschten Trocknungsgrades in angemessener Zeit untauglich gewesen war. Hierfür spricht hinsichtlich des SP2, dass dieser von Grundwasser durchströmt wird, wodurch er im Verhältnis zu den SP3 bis SP6 trotz der größten Trocknungsdauer den höchsten Wassergehalt aufweist. Bezüglich der übrigen Schlammplätze ergeben sich Zweifel hinsichtlich der getroffenen Vorkehrungen zumindest deshalb, weil selbst heute, rund 30 Jahre nach der letzten Beschickung und rund 15 Jahre nach der Stilllegung der gesamten Kläranlage, das seinerzeit angelegte Entwässerungsziel von nur noch 45 % Wassergehalt, und zwar nicht nur oberflächennah, sondern als Durchschnitt bezogen auf die Gesamtmasse des Klärschlamms, bei Weitem nicht erreicht ist (vgl. zu einem für die Trocknung in Erdbecken durch bloße Lagerung auf 55 % Wassergehalt angegebenen Entwässerungszeitzeitraum von acht bis zehn Jahren im Verfahren OVG NRW, U. v. 12. März 2009 - 20 A 1251/07 -, juris, Rn. 1).
Ein verändertes Entwässerungskonzept, gerichtet auf die Erreichung eines konkret erforderlichen Wassergehaltes für eine bestimmte Art der abschließenden Entsorgung, hat die Klägerin niemals entwickelt.
Dies wäre für die Annahme einer (fortdauernden) Entwässerung im Sinne von § 54 Abs. 2 Satz 1 a.E. WHG als einer planmäßigen Aufbereitung für eine künftig beabsichtigte Entsorgung aber umso mehr erforderlich, als eine Entsorgung bereits beim gegenwärtigen Wassergehalt - ohne weitere Trocknungsverfahren - grundsätzlich möglich sein dürfte (vgl. zu einer bereits für eine Deponierung ausreichenden Reduzierung des Wassergehaltes auf 75 % VG Aachen, U. v. 11. November 1981 - 3 K 165/81, ZfW 1983, 54).
(2) Ungeachtet dessen fehlt es aber auch an einem räumlichen oder funktionellen Zusammenhang zur Abwasserbeseitigung im Sinne von § 54 Abs. 2 Satz 1 a.E. WHG. Die Kläranlage E. - "Kleine Emscher" wird nicht mehr betrieben. Jedenfalls 15 Jahre nach deren Stilllegung ist nicht mehr erkennbar, wozu etwaige aktuelle Trocknungsprozesse auf den Schlammplätzen insoweit noch in Zusammenhang stehen sollen, abgesehen von ihrer jedenfalls hinsichtlich der Ableitung des Schlammwassers fehlenden Konformität zum 1960 bzw. 1972 Genehmigten. Einen konkreten fortdauernden Zusammenhang gestützt auf einen bis heute nachwirkenden Betrieb der Kläranlage trägt auch die Klägerin nicht vor.
(3) Für die Auffassung der Klägerin, dass sie nach Beendigung der Entwässerung den Übergang des Klärschlamms vom Wasser- in das Abfallrechtsregime schlicht dadurch verhindern könne, dass sie diesen nicht wieder aus den Becken aufnehme, geben weder die von ihr zitierte Rechtsprechung noch Literatur etwas her. Die Klägerin hat keine Wahlfreiheit, welches Rechtsregime nunmehr anwendbar ist. Aus den Genehmigungen vom 12. August 1960 und 17. Januar 1972 kann sie eine solche schon deshalb nicht ableiten, da diese - wie bereits ausgeführt - nur eine Zwischenlagerung zwecks Entwässerung gestatteten und sich jeder Regelung für den Zeitraum nach Beendigung der Entwässerung enthielten (s. A.I.1.a)aa)), mithin diesbezügliche Fragen gerade dem dann maßgeblichen Recht überließen.
Für die Entsorgung nach Abschluss einer Abwasserbehandlung verbleibender Rückstände gilt aber grundsätzlich (wieder) das Abfallrecht. Bezogen auf Klärschlamm bedeutet dies, dass dieser zu dem Zeitpunkt Abfall ist, in dem die Abwasserbehandlung abgeschlossen ist und auch keine Wiedereinführung des Schlamms in eine Abwasseranlage erfolgt, sondern er als Rückstand der Abwasserbehandlung entsorgt werden muss. Die Ablagerung oder Verbrennung des Klärschlamms ist kein Teil der Entwässerung (vgl. von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, KrWG, § 2, Rn. 76 und 79; Fluck / Frenz / Fischer / Franßen, KrWG, Stand: Juli 2013, § 2, Rn. 139; Queitsch, in: Praxis der Kommunalverwaltung, WHG, § 54, Rn. 47 ff; VGH Baden-Württemberg, B. v. 20. Juli 1995 - 8 S 1939/95 -, juris, Rn. 4; OVG Lüneburg, U. v. 9. Oktober 1979 - IX OVG A 57/78 -, DÖV 1981, 271, 272; VG Aachen, U. v. 11. November 1981 - 3 K 165/81 -, ZfW 1983, 54, 56.
Dies bestätigt auch § 53 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Landeswassergesetz (LWG). Danach unterfällt der Abwasserbeseitigungspflicht der Gemeinden Klärschlamm nicht für alle Zeiten, sondern nur dessen Aufbereitung für seine ordnungsgemäße Verwertung und Beseitigung. Dies entspricht dem bereits dargestellten bundesrechtlichen Entwässerungsbegriff.
Aus § 51 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LWG, der ganz selbstverständlich davon ausgeht, dass der Aufbereitung des Klärschlamms - hier durch Entwässerung - noch eine Beseitigung (abfallrechtlich sauberer: Entsorgung) zu folgen hat, ergibt sich nach dem oben Ausgeführten für die Klägerin ebenfalls nichts Positives.
b) Auch § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG steht der Anwendung des KrWG nicht entgegen. Danach gelten die Vorschriften dieses Gesetzes nicht für Böden am Ursprungsort (Böden in situ), einschließlich nicht ausgehobener, kontaminierter Böden und Bauwerke, die dauerhaft mit dem Grund und Boden verbunden sind.
Da die Vorschrift der Abgrenzung zum Bodenschutzrecht dient, ist die dortige Legaldefinition für Boden in § 2 Abs. 1 BBodSchG anwendbar, die Regelungen des KrWG bleiben faktisch auf bewegliche Sachen beschränkt (vgl. BR-Drs. 216/11, S. 167; Scheier, UPR 2011, 300, 304; Versteyl / Mann / Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 2, Rn. 34; Kropp, in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, KrWG, § 2, Rn. 81; Fluck / Frenz / Fischer / Franßen, KrWG, Stand: Juli 2013, § 2, Rn. 180; Schink, UPR 2012, 201, 203).
Boden ist danach die obere Schicht der Erdkruste, soweit sie Träger der in Absatz 2 der Vorschrift genannten Bodenfunktionen ist. Es kann dahinstehen, ob der Klärschlamm auf den SP2 bis SP6 Bodenfunktionen zu erfüllen überhaupt geeignet ist. Mindestens hinsichtlich der natürlichen Funktion als Abbau-, Ausgleichs- und Aufbaumedium für stoffliche Einwirkungen auf Grund der Filter-, Puffer- und Stoffumwandlungseigenschaften, insbesondere auch zum Schutz des Grundwassers (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 c) BBodSchG), erscheint dies zwar angesichts einer zum Teil schon eingetretenen Grundwassergefährdung gerade durch ihn fraglich. Der Verweis der Klägerin darauf, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch die unterhalb des durchwurzelbaren Bodens liegende Schicht natürliche Bodenfunktionen erfüllt, (vgl. BVerwG, B. v. 28. Juli 2010 - 7 B 16.10, juris, Rn. 10), spricht gerade dafür, vor Einbringung von Material auf Dauer insoweit eine Eignung zur Ausfüllung dieser Funktion zu verlangen, (vgl. Neumann, jurisPR-BVerwG 23/2010 Anm. 2).
Überdies spricht die Klägerin auf Seite 29 ihrer Klagebegründung vom 15. Juli 2013 selbst davon, dass bodenbildende Prozesse erst eingesetzt hätten, mithin noch nicht abgeschlossen sind, und bezieht dies primär auch lediglich auf den Bereich bis in 1,0 m Tiefe.
Einer Entscheidung bedarf dies jedoch nicht, da der Klärschlamm hier schon nicht Teil der oberen Schicht der Erdkruste ist, sondern dieser als bewegliche Sache aufliegt. Letzteres ist rechtlich in Anlehnung an die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) zu bestimmen (vgl. Schink, UPR 2012, 201, 203).
aa) Nach § 93 BGB können Bestandteile einer Sache, die voneinander nicht getrennt werden können, ohne dass der eine oder der andere zerstört oder in seinem Wesen verändert wird (wesentliche Bestandteile), nicht Gegenstand besonderer Rechte sein. Gemäß § 94 Abs. 1 Satz 1 BGB gehören zu den wesentlichen Bestandteilen eines Grundstücks die mit dem Grund und Boden fest verbundenen Sachen. Eine feste Verbindung mit dem gewachsenen Boden liegt nicht vor, da diesem der Klärschlamm als pastöse Masse lediglich aufliegt. Angesichts gänzlich unterschiedlicher Konsistenz/Wassergehalte ist der Klärschlamm ohne weiteres vom gewachsenen Boden abgrenzbar und kann ohne jede Beeinträchtigung oder Wesensveränderung des letzteren entfernt werden. Eine Wesensveränderung des gewachsenen Bodens tritt allenfalls durch einen Schadstoffeintrag aus dem Klärschlamm ein, nicht aber durch dessen die laufende Schädigung gerade stoppende Entfernung. Lediglich die bereits aus dem Klärschlamm in den Boden eingedrungenen (Schad-)Stoffe sind Bestandteil dieses nunmehr kontaminierten Bodens in situ geworden (vgl. Versteyl / Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl., § 2, Rn. 63; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, U. v. 18. März 1992 - 3 S 2223/91 -, juris, Rn. 26), der auf dem Boden gelagerte, dessen Verunreinigung verursachende, selbst mit diesem aber nicht vermengte Klärschlamm hingegen nicht.
Selbst durch eine Abdeckung mit Sand oder Erde - die es hier nicht gibt, der Pflanzenbewuchs befindet sich unmittelbar auf dem oberflächlich verfestigten Klärschlamm - würde letzterer noch nicht zu einem festen Bestandteil des Betriebsgeländes im Sinne des § 94 Abs. 1 BGB. Denn die bloße Lagerung auf dem dort vorhandenen Grund und Boden führt nicht zur untrennbaren Verbindung mit ihm, wenn die Entfernung mühelos möglich ist (vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, B. v. 29. März 1994 - 2 EO 18/93 -, juris, Rn. 37; Schink, UPR 2012, 201, 203).
Zwar kann für eine feste Verbindung sprechen, wenn der gelagerte Stoff seit Jahrzehnten unberührt sowie mit Gräsern, Sträuchern und Bäumen bewachsen ist. Dies setzt jedoch ein Verwachsen mit Grund und Boden voraus, welches aufgrund der unterschiedlichen Struktur zum umgebenden Erdreich regelmäßig nicht auftritt, wenn "en bloc" verkippt bzw. hier aufgespült worden ist (vgl. Scheier, ZfW 1984, 333,334; Paetow, NVwZ 1990, 510, 511; Schink, DVBl. 1985, 1149,1151; kritisch dazu, ob ein Verwachsen überhaupt die Anwendung von Abfallrecht ausschließt Bayerischer VGH, B. v. 21. November 1988 - 20 CS 88.2324 -, juris, Rn. 22), dies gilt auch bei einer Verfüllung in eine künstlich geschaffene Vertiefung (vgl. Schink, UPR 2012, 201, 203).
Ein Verwachsen des Klärschlamms in diesem Sinne mit dem ihn umgebenden gewachsenen Boden liegt nicht vor.
Der überwiegend meterdicke Klärschlamm bildet in jedem der Schlammplätze auf einer ganz erheblichen Fläche von mindestens 6.500 qm eine pastöse Masse, die aufgrund einheitlicher Struktur verbunden ist. Diese weitgehend homogene Masse grenzt ohne nennenswerte Vermengung an den - weit geringere Wassergehalte aufweisenden - gewachsenen Boden. Sie liegt - so die Beklagte anschaulich auch hinsichtlich der deutlichen Unterschiede der Konsistenz zwischen Klärschlamm einerseits und gewachsenem Boden andererseits - wie "Pudding in einer porösen Schüssel". Der fast ausschließlich aus Gras und anderen eher niedrigen Pflanzen bestehende Bewuchs verbindet diese beträchtliche Masse gerade nicht mit dem darunterliegenden Boden. Höchstens vereinzelte Bäume, deren Pfahlwurzeln durch den Klärschlamm in den gewachsenen Boden reichen, ändern daran angesichts der vorliegenden Dimensionen und Schlammmengen nichts. Plakativ gesprochen verbinden wenige durchgehende Baumwurzeln nicht einen Block von 11.000 t Schlamm fest mit dem Untergrund. Geringe Vermengungen in Randbereichen und der über den Klärschlamm und ggf. die Randwälle bis zu daneben liegendem gewachsenen Boden fortlaufende Rasenbewuchs vermögen dies ebenso wenig. Dafür spricht auch, dass angesichts des hohen organischen Anteils von Klärschlamm und dem regelmäßig Jahre dauernden Vorgang der Entwässerung sich stets ein Bewuchs einstellen dürfte, selbst wenn von Anfang an eine spätere Verbrennung geregelt wäre. Nichts anderes ergibt sich angesichts des gewaltigen zusammenhängenden Schlammvolumens daraus, dass die Becken einige Meter tief in den Boden hinein ausgehoben wurden. Diese Tiefe fällt bei Kantenlängen der Schlammplätze ab ca. 50 m nicht entscheidend ins Gewicht. Bei natürlicher Betrachtung liegt hier der Schwerpunkt eindeutig auf der Flächigkeit und nicht der Tiefe. Klärschlamm wurde vor allem großflächig "aufgebracht", er liegt dem gewachsenen Boden mehr auf als er in diesen "versenkt" worden wäre. Es macht insoweit einen wesentlichen Unterschied, ob bloß ein Kubikmeter Schlamm in ein Loch von einem Meter Tiefe und Kantenlänge in den Boden eingebracht wird oder aber wie beim SP2 mindestens 10.500 Kubikmeter max. 2 m tief in ein zusammenhängendes ca. 50 mal 165 m großes Becken. Die Dimensionen entsprechen - will man die vorzitierte bildhafte Beschreibung der Beklagten aufgreifen - dann weniger einer "Schüssel" als einem "flachen Kuchenblech". Dies ist auch ein gänzlich anderer Fall als das von der Klägerin zum Vergleich herangezogene Eindringen von Stoffen/Materialien in den Boden, da letzteres gerade mit einer Vermengung/Durchdringung und in diesem Zuge erschwerten Trennbarkeit einhergeht.
Erst bei einer solchen Vermischung könnten unverhältnismäßige Kosten einer Trennung der Stoffe dazu führen, diese als rechtliche Einheit zu betrachten (vgl. BVerwG, U. v. 22. November 1985 - 4 A 1.83, DÖV 1986, 285, 287; Schink, UPR 2012, 201, 203), wobei die Klägerin mit ihrem Schriftsatz vom 17. Dezember 2013 nicht einmal solche unverhältnismäßigen Kosten geltend macht. Wenn sie auf dessen Seite 8 für die Auskofferung und Räumung 270.000.- Euro veranschlagt, können die darin enthaltenen Kosten der eigentlichen Trennung zwischen dem Schlamm der SP2 bis SP6 und dem gewachsenen Boden sogar nur einen Bruchteil davon betragen. Eine derartige Summe steht zu der schieren Menge des Klärschlamms erkennbar nicht außer Verhältnis. Größe und Gewicht sind bei allein aufgrund der Schwerkraft auf dem Boden ruhenden Sachen kein Argument für die Annahme eines wesentlichen Bestandteils, wenn es sich nicht um fest zusammengefügte Sachen - wie Fertighäuser oder -garagen -, sondern um eine "lose verankerte" Sachgesamtheit handelt (vgl. Schink, DVBl. 1985, 1149, 1151 m.w.N.).
Dies gilt umso mehr, als die Klägerin hier selbst die Trennung wünscht, da sie den Klärschlamm und nicht den darunter befindlichen Boden aufnehmen und in ein Landschaftsbauwerk einbringen will.
bb) Überdies wäre, selbst wenn insoweit eine feste Verbindung vorläge, der Klärschlamm kein Grundstücksbestandteil. Nicht zu den Bestandteilen eines Grundstücks gehören nach § 95 Abs. 1 Satz 1 BGB nämlich solche Sachen, die nur zu einem vorübergehenden Zweck mit dem Grund und Boden verbunden sind. Gerade so verhält es sich aber mit dem Klärschlamm. Dieser ist nur zur Entwässerung und gerade nicht zum dauerhaften Verbleib in die Becken eingebracht worden. Er ist nicht abgelagert worden, im Sinne des endgültigen Verbleibs am Ablegungsort mit dem Ziel der Entledigung (Versteyl / Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl., § 2, Rn. 63).
Auch § 2 Abs. 2 Satz 1 Klärschlammverordnung verdeutlicht, dass Klärschlamm durch die bloße Entwässerung grundsätzlich noch nichts substantiell anderes - etwa Boden - wird, sondern Klärschlamm bleibt.
Als Träger öffentlicher Verwaltung kann die Klägerin schon aufgrund ihrer Bindung an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) auch nicht damit gehört werden, dass ihr Wille entgegen der Genehmigungslage (Zwischenlagerung zum Zwecke der Entwässerung) von Anfang an auf eine dauerhafte und feste Verbindung des Klärschlamms mit dem Boden (endgültige Ablagerung) gerichtet gewesen wäre, was zudem auch nicht den zusätzlich erforderlichen Niederschlag in tatsächlichen Handlungen gefunden hätte (vgl. Schink, UPR 2012, 201, 203), wie etwa einer gezielten Überdeckung, Modellierung und Bepflanzung nach Abschluss der Beschickung mit Klärschlamm.
Insofern ist die Situation auch nicht vergleichbar mit Fällen, in denen Abfälle als Verfüllmaterial im Rahmen einer Wiedernutzbarmachung verwertet, mithin dauerhaft eingebracht und dadurch Teil des Bodens wurden (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, B. v. 9. Mai 2012 - 2 M 13/12 -, juris, Rn. 2, 9 und 12).
cc) Keiner Entscheidung bedarf, ob und unter welchen Voraussetzungen bei einem von einer Ablagerung geprägten Grundstück abgelagerter Abfall bereits ohne feste Verbindung mit dem Boden rechtlich zu Boden wird oder aus sonstigen Gründen dem Bodenschutzrecht unterfällt (unklar insoweit Versteyl / Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl., § 2, Rn. 63), da hier schon keine endgültige Ablagerung, sondern nur eine (Zwischen-)Lagerung vorliegt.
Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere war die Beklagte für ihren Erlass nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des KrW-/AbfG als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des KrWG, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des KrWG) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Auch aus § 2 ZustVU folgt nichts anderes. Zwar ist nach § 2 Abs. 1 Satz 1 ZustVU die obere Umweltschutzbehörde zuständig, soweit es sich um Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb von Anlagen nach Anhang I dieser Verordnung oder um Anforderungen des Abfall-, Bodenschutz- und Wasserrechts gegenüber dem Betreiber dieser Anlage handelt und soweit in Anhang II nichts anderes bestimmt ist. Auch werden unter dem fünften Spiegelstrich des Anhangs I öffentliche Abwasserbehandlungsanlagen für Schmutz- und Mischabwasser von mehr als 2.000 Einwohnern genannt. Doch lag hier im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung vom 29. März 2011 keine solche Anlage (mehr) vor. Die ehemalige Kläranlage E. - "Kleine Emscher" ist seit 1999 stillgelegt. § 2 Abs. 1 Satz 1 ZustVU verdeutlicht durch die Verwendung der Begriffe "Betrieb" und "Betreiber", dass es abgesehen von den Fällen der Errichtung um den Umgang mit betriebenen Anlagen geht. Die Maßgeblichkeit eines "aktiven Betreibens" ergibt sich auch aus § 2 Absätze 2, 3 und 5 ZustVU ("betrieben werden"). Den Grundsatz, dass die Zuständigkeit der oberen Umweltschutzbehörde in aller Regel nicht für ehemalige Anlagen gilt, bestätigt ferner § 2 Abs. 4 Satz 1 ZustVU, der allein für Stilllegungen nach dem 1. Januar 2008 konkretisiert, wann genau der Zuständigkeitsübergang erfolgen soll und insoweit eine gewisse Nachwirkungsphase des Betriebs noch der oberen Umweltschutzbehörde zu regeln überlässt. Davon abgesehen, dass letztgenannte Regelung nicht auf Stilllegungen vor dem 1. Januar 2008 anwendbar ist, wäre im hiesigen Fall zudem jede Nachwirkungsphase abgelaufen, da die Stilllegung 1999 ordnungsgemäß erfolgte (vgl. nur die entsprechende Anzeige der Klägerin selbst und die Aufhebung der wasserrechtlichen Einleitungserlaubnis). Zudem verdeutlicht § 2 Abs. 4 Satz 2 ZustVU, der eine einvernehmliche anderweitige Zuständigkeitsregelung ermöglicht, dass es allein um eine Koordination zwischen den Umweltschutzbehörden und die Ermöglichung der Nutzung von bereits bei der oberen Umweltschutzbehörde erworbenen Kenntnissen noch in der Stilllegungsphase geht. Hier sind sich aber alle Umweltschutzbehörden einig, dass die Beklagte zuständig sein soll.
Auch die Tatbestandsvoraussetzungen des § 62 KrWG sind erfüllt. Nach dieser abfallrechtlichen Generalklausel kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen. Ein solches Durchführungs-/Vollzugserfordernis ist gegeben, wenn eine sich aus abfallrechtlichen Vorschriften ergebende Rechtspflicht verletzt wird oder droht verletzt zu werden. Dies ist der Fall.
Haben sich - wie hier - Abfälle nicht vermeiden lassen, sind diese durch die Erzeuger oder Besitzer - hier beides die Klägerin - vorrangig zu verwerten und andernfalls zu beseitigen, § 6 Abs. 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 Sätze 1 und 2 sowie § 15 Abs. 1 Satz 1 KrWG. Dies ist aber hinsichtlich des Abfalls darstellenden Klärschlamms auf den SP2 bis SP6 bisher nicht geschehen.
Ermessensfehler, auf deren Prüfung das Gericht auf Rechtsfolgenseite nach § 114 Satz 1 VwGO beschränkt ist, sind nicht gegeben.
Dass das Ermessen noch ausgehend von der alten Rechtslage, § 21 KrW-/AbfG, ausgeübt wurde, ist schon deshalb unschädlich, da sich abgesehen vom identischen Wortlaut auch hinsichtlich Zweck und Interessenlage keine wesentliche Änderung durch § 62 KrWG ergeben hat.
Überdies ist für die Frage ordnungsgemäßer Wahrnehmung des Gestaltungsspielraums, den das Ermessen einer Behörde vermittelt, grundsätzlich der Zeitpunkt der Ermessensbetätigung entscheidend ( Sodan / Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 113, Rn. 112 f., m.w.N.), wobei hier aber auch keine wesentliche nachträgliche Veränderung der Umstände vorliegt, die zu einer ausnahmsweisen Verpflichtung der Beklagten führen könnte, gänzlich neue Ermessenserwägungen anzustellen (vgl. Kopp / Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 113, Rn. 45).
Insbesondere ist die Ermessensentscheidung nicht wegen eines Ermittlungsdefizits fehlerhaft.
a) Hinsichtlich der Kosten der Ausführung der Ordnungsverfügung hat die Beklagte Ermittlungen angestellt. Bereits im Jahr 2008 hat sie die Preise von drei für die Verbrennung der Klärschlämme geeigneten Unternehmen eruiert und unter deren Zugrundelegung Kosten von ca. 4,95 Mio. Euro veranschlagt. Insoweit wäre es seinerzeit an der Klägerin gewesen, auf die mehrfachen Aufforderungen der Beklagten (z.B. vom 12. November 2008 und 4. November 2009) und der Bezirksregierung E1. (z.B. in einem Gespräch Ende Dezember 2007) einzugehen, nähere Angaben zur Machbarkeit der Verbrennung zu tätigen. Überdies stellen auch die erstmals am 17. Dezember 2013 etliche Jahre nach diesen Aufforderungen und dem Erlass der Ordnungsverfügung vorgetragenen konkreten Kosten für deren Erfüllung in Höhe mindestens 7,175 Mio. Euro keine gänzlich andere Größenordnung dar.
b) Angesichts der gesetzlichen Intention, dass angefallener Abfall grundsätzlich ordnungsgemäß zu entsorgen ist (s. A.III.), brauchte die Beklagte bei durch ein klägerseits eingeholtes Gutachten positiv festgestelltem bereits eingetretenen Grundwasserschaden (SP2) nebst erheblichem Potenzial für eine Grundwassergefährdung (SP3 bis SP6) keinerlei weitere Ermittlungen anzustellen.
Zumal ja auch die Klägerin nicht in Abrede stellt, dass der gegenwärtige Zustand so nicht hinnehmbar ist.
c) Auch die Auswirkungen des "Istzustandes" bzw. eines Verbleibs des Schlammes auf die Anwohner musste die Beklagte nicht abschließend ermitteln, da nach der gesetzlichen Wertung Abfälle ohnehin ordnungsgemäß zu entsorgen sind; Auswirkungen auf die Umwelt werden insoweit unterstellt. Es ist schließlich nicht fehlerhaft, bei einem bereits eingetretenen Grundwasserschaden Gefahren für die Bevölkerung für möglich zu halten, ohne dies im Detail zu überprüfen.
d) Eine abschließende Untersuchung der Auswirkungen ihrer Ordnungsverfügung - "Sollzustand" - auf die Bevölkerung musste die Beklagte schon deshalb nicht vornehmen, da sie nur anordnete, was ohnehin gilt (abfallrechtliche Entsorgungspflicht) und zudem keine konkrete Form der Entsorgung vorgegeben hat. Als ersten Verfahrensschritt verbindlich vorgegeben hat die Beklagte allein eine Räumung. Diesbezüglich gibt es aber keinen wesentlichen Unterschied zu dem von der Klägerin favorisierten Landschaftsbauwerk. Auch für dieses müssten die Schlammplätze weitgehend endgültig geräumt werden und selbst am konkreten Standort des Landschaftsbauwerks (SP4, SP5 und Teile von SP3) müsste der Schlamm zunächst einmal vollständig ausgehoben und entfernt werden, zwecks Vorbereitung der Aufstandsfläche, Schaffung der Basisabdichtung und Stabilisierung des Klärschlamms. Eine Ermittlung konkreter Auswirkungen, um sie mit denjenigen eines Landschaftsbauwerks zu vergleichen, war ungeachtet dessen schon deshalb nicht angezeigt, da ein solches seinerzeit gar nicht hinreichend bestimmt als Alternative angeboten worden war, sondern nur eine vage Absicht diesbezüglich im Raume stand. Die Einbringung von Materialien in ein Landschaftsbauwerk kann je nach konkreten Einzelfallumständen etwa selbst unter den Begriff Entsorgung in der Form von (stofflicher) Verwertung fallen, wenn andere Baustoffe substituiert werden, § 3 Abs. 23 KrWG, oder eben nicht.
Die Beklagte hat sich bei ihrer Ermessensentscheidung auch nicht von sachfremden Erwägungen leiten lassen. Ein von der Klägerin ausgemachter Widerspruch zwischen einem Vorgehen nach Abfallrecht zu einer auf Gefahrenabwehr abstellenden Begründung desselben kann schon deshalb nicht bestehen, da nach § 35 Abs. 3 Landesabfallgesetz (LAbfG) abfallrechtliche Aufgaben gerade solche der Gefahrenabwehr sind. Insofern sind abfallrechtliche Anforderungen als Sonderordnungsrecht kein Selbstzweck, sondern bestehen gerade, um vom Abfall ausgehende Gefahren für die Umwelt abzuwehren. Gefährdungen von Boden, Grundwasser und Gesundheit der Bevölkerung sind dafür geradezu typisch. Soweit es wie hier darum geht, Abfall durch den Besitzer einer ordnungsgemäßen Entsorgung zuzuführen, ist jedenfalls auch Abfallrecht einschlägig, selbst wenn zusätzlich andere Rechtsregime ein behördliches Eingreifen gegen den Abfallbesitzer und/ oder Dritte ermöglichen (vgl. BVerwG, B. v. 5. November 2012 - 7 B 25.12 -, juris, Rn. 10 f; BVerwG, U. v. 18. Oktober 1991 - 7 C 2.91 -, juris, Rn. 15 ff.; BVerwG, U. v. 19. Januar 1989 - 7 C 82.87 -, juris, Rn. 8; BVerwG, B. v. 30. Oktober 1987 - 7 C 87.86 -, juris, Rn. 3).
Insofern muss die Beklagte nicht prüfen, ob sie nicht zusätzlich auch nach anderen gefahrenabwehrrechtlichen Vorschriften gegen die Klägerin vorgehen kann. Solche mögen hingegen durchaus noch relevant werden, soweit künftig behördliche Anordnungen hinsichtlich nach der Klärschlammentsorgung noch verbleibender Gefahren durch bereits eingetretene Kontamination des Bodens und Grundwassers unterhalb des Klärschlamms oder des SP1 und der Randwälle notwendig werden sollten.
Dritte, gegen die die Beklagte auch hätte vorgehen können, so dass eine Störerauswahlentscheidung erforderlich geworden wäre, sind hier nicht ersichtlich.
Auch der bei der Ermessensausübung zu beachtende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, § 35 Abs. 2 und 3 LAbfG i.V.m. §§ 12 Abs. 2, 15 OBG, ist gewahrt. Dieser erfordert, dass eine Maßnahme zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich ist, sowie dass die Belastung des Betroffenen in einem angemessenen Verhältnis zu den mit der Regelung verfolgten Interessen steht.
a) Eine Ordnungsverfügung muss grundsätzlich zur Herstellung rechtmäßiger Zustände geeignet sein. Ausgangspunkt für die Beurteilung der Geeignetheit der Ordnungsverfügung ist der mit ihr angestrebte Zweck. Ziel abfallbehördlichen Handelns hat es zu sein, abfallrechtswidrige Zustände zu beseitigen. Dies ergibt sich bereits unmittelbar aus der Regelung des § 62 KrWG, die gerade die Einhaltung abfallrechtlicher Vorschriften sicherstellen soll. Daher scheidet die Anordnung von Maßnahmen, die den vorgefundenen rechtswidrigen Zustand nur verändern oder abmildern, grundsätzlich aus (vgl. zu § 61 Abs. 1 Bauordnung NRW: OVG NRW, U. v. 8. März 2012 - 10 A 214/10 -, juris, Rn. 50 ff.).
Insofern schadet es nicht, dass mit der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung nicht sämtliche aus der früheren Klärschlammbehandlung herrührenden Fragen abschließend im Sinne einer Gesamtlösung geklärt werden. Vielmehr genügt es, dass die Beklagte die abfallrechtswidrigen Zustände auf den SP2 bis SP6 vollständig zu beseitigen sucht. Hinsichtlich des darunter befindlichen gewachsenen Bodens, der Randwälle und des SP1 hingegen werden unstreitig keine abfallrechtlichen Anforderungen gestellt. Damit ist es abfallrechtlich schon zu einer abschließenden Lösung gekommen: Abfallrechtliches Vorgehen nur hinsichtlich der SP2 bis SP6 und eben nicht des SP1. Dementsprechend kann dahinstehen, ob es sich bei den einzelnen Schlammplätzen angesichts ihrer Größe sowie ihrer zeitlich und örtlich getrennten Einrichtung ohnehin um so eigenständige Anlagen handelt, dass der in ihnen befindliche Klärschlamm grundsätzlich auch abfallrechtlich jeweils für sich betrachtet und "abgearbeitet" werden kann, bzw. zumindest die konkrete Situation - etwa wegen 2011 noch ausstehender Untersuchungsergebnisse für den SP1 - ein schlammplatzweises zeitlich gestaffeltes Vorgehen gerechtfertigt hat.
b) Die Ordnungsverfügung ist auch erforderlich. Ein gleich geeignetes objektiv milderes Mittel zur Erfüllung der abfallrechtlichen Anforderung, dass Abfall zu verwerten oder nachrangig zu beseitigen ist, ist nicht ersichtlich. Im Zeitpunkt der Ermessensentscheidung der Beklagten war ein Landschaftsbauwerk schon nicht so konkret dargestellt, als dass die Beklagte dessen Errichtung hätte aufgeben können, ohne unzulässig in gestalterische Belange der Klägerin einzugreifen; zumal dies als dauerhafte Einschränkung der Nutzbarkeit ihrer Grundstücke objektiv sogar der schwerere Eingriff wäre. Insofern musste die Beklagte aber auch nicht bis zum Abschluss entsprechender Planungen der Klägerin zuwarten, denn nach § 35 Abs. 2 und 3 LAbfG i.V.m. §§ 12 Abs. 2, 21 Satz 1 OBG genügt es, wenn zur Abwehr einer Gefahr mehrere Mittel in Betracht kommen, eines davon zu bestimmen. Überdies hat die Beklagte der Klägerin mit der Formulierung der Ordnungsverfügung Spielräume belassen. Es steht ihr frei, wie sie den Klärschlamm, nachdem sie ihn ausgehoben hat, entsorgt, solange dies den abfallrechtlichen Vorgaben entspricht (ordnungsgemäß) und in einer dafür zugelassenen Abfallentsorgungsanlage erfolgt. D.h. auch eine Verwertung wäre zulässig, soweit es etwa tatsächlich eine Verwendungsmöglichkeit als Brennstoff mit ausreichend hohem Brennwert gäbe, der Klärschlamm also einen anderen Brennstoff ersetzen würde, vgl. § 3 Abs. 23 Satz 2 KrWG i.V.m. Punkt R 1 der Anlage 2 zum KrWG. Wäre dagegen eine (stoffliche) Verwertung durch Einbau in ein sinnvolles Bauwerk unter Substituierung eines anderen Baustoffes beabsichtigt, vgl. § 3 Abs. 23 Satz 1 KrWG, müsste sie allerdings beantragen, dies als Austauschmittel zuzulassen, § 21 Satz 2 OBG, denn dann läge keine Entsorgung in einer Abfallentsorgungsanlage vor, wie es die Ordnungsverfügung fordert. Das Vorhandensein/Angebot eines solchen abfallrechtlich zulässigen, aber bloß subjektiv milderen Austauschmittels ließe die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung unberührt (vgl. VG Stade, U. v. 20. November 2003 - 2 A 63/01 -, juris, Rn. 26; wohl auch: OVG NRW, B. v. 15. Dezember 2004 - 7 B 2142/04 -, juris, Rn. 17; OVG Rheinland-Pfalz, U. v. 20. November 1996 - 8 A 13546/95 -, juris, Rn. 34; VG E1. , U. v. 28. Juni 2001 - 4 K 8265/00 -, juris, Rn. 26).
Es stellt keine wesentlich andere Sachlage als die von der Beklagten beschiedene dar.
Ungeachtet dessen wäre die Beklagte aber auch heute nicht verpflichtet, dem konkret beabsichtigten Landschaftsbauwerk im Rahmen der Ermessensausübung für die Ordnungsverfügung Rechnung zu tragen, weil jenes schon kein abfallrechtlich zulässiges Austauschmittel darstellt. Es dient nicht der Erfüllung der abfallrechtlichen Anforderung, dass Abfall zu verwerten oder nachrangig zu beseitigen ist.
aa) Dem Begriff der Verwertung als Unterfall der abfallrechtlichen Entsorgung unterfällt nicht, wenn der Klärschlamm in ein Landschaftsbauwerk eingebracht wird, das keinem anderen Zweck dient, als ihn aufzunehmen. Denn der Schlamm würde dann keinem sinnvollen Zweck im Sinne von § 3 Abs. 23 Satz 1 KrWG zugeführt, sondern unter Umgehung der deponierechtlichen Vorgaben abgelagert - beseitigt -. Er ersetzt nämlich keinen anderen Baustoff. Es gibt insoweit kein Material, das sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wäre.
So verhält es sich hier mit dem geplanten Landschaftsbauwerk und dem Klärschlamm aus den SP2 bis SP6.
Das dauerhafte Aufbringen von Abfällen auf dem Boden kann zwar ein Vorgang sowohl der Verwertung als auch der Beseitigung sein (vgl. auch die Punkte D1 und D12 der Anlage 1, R10 der Anlage 2 zum KrWG). Die Abgrenzung zwischen Verwertung und Beseitigung erfolgt jedoch nach dem Hauptzweck. Entscheidendes Kriterium für eine (stoffliche) Verwertung ist, dass der Hauptzweck der Entsorgungsmaßnahme darauf gerichtet ist, dass die Abfälle eine sinnvolle Aufgabe erfüllen können, indem sie andere Materialien ersetzen, die für diese Aufgabe hätten verwendet werden müssen, wodurch natürliche Rohstoffquellen erhalten werden können. Geboten ist eine wertende Betrachtung, die von der Verkehrsanschauung unter Berücksichtigung der Vorstellungen desjenigen ausgeht, der die Maßnahme durchführt (vgl. OVG NRW, U. v. 18. Juni 2009 - 20 A 4971/05 -, juris, Rn. 33 ff., m.w.N.).
Hier besteht der Hauptzweck der Einbringung in das Landschaftsbauwerk jedoch in der Ablagerung der Abfälle; die Abfälle werden nicht als Ersatz für andere (unbelastete) Materialien genutzt. Es geht nicht etwa um die Herstellung eines von der Rechtsordnung geforderten Zustandes oder auch nur sonst angestrebten.
Stünden die Abfälle für das Landschaftsbauwerk nicht zur Verfügung, würden gar keine Rohstoffe verwendet, sondern es würde ganz von dessen Errichtung abgesehen werden. Wie aus dem von der GFP im Auftrag der Klägerin angestellten Variantenvergleich ersichtlich ist, ist - der ihrer Ansicht nach - einzige Nachteil des Landschaftsbauwerks gerade, dass es Flächen verbraucht, die sonst für eine Vermarktung zur Verfügung stünden. Dies ist jedoch zentraler als sie es darstellt. Denn Vorteile des Landschaftsbauwerks sieht sie allein darin, den Klärschlamm aufzunehmen, also rein abfallrechtlich. Einen Nutzen des Landschaftsbauwerks an sich formuliert sie nicht. Außerhalb der Lösung ihres "Klärschlammproblems" hat dieses keinen positiven Zweck. Vielmehr wird insoweit seine Existenz allein als nachteilig (Flächenverbrauch) wahrgenommen. Überdies dürfte es auch noch die Vermarktung der verbleibenden Flächen erschweren, da diese mit dem Makel einer benachbarten Klärschlammdeponie versehen wären.
bb) Es geht bei dem beabsichtigten Landschaftsbauwerk aber auch nicht um eine bloße Ausnahme vom Anlagenzwang nach § 28 Abs. 2 KrWG, die ebenfalls im Rahmen des Angebotes eines Austauschmittels beantragt werden könnte. Dafür müsste es sich nämlich zunächst um ein ordnungsgemäßes Beseitigungsverfahren handeln, dessen Anwendung am konkreten Ort abfallrechtlich allein der Anlagenzwang nach § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG entgegensteht. Eine solche Situation wäre ggf. anzunehmen, wenn an sich eine Deponierung des Klärschlamms auf einer genehmigten Deponie erfolgen könnte und stattdessen außerhalb einer solchen Anlage vor Ort deponiert werden sollte. Hier kommt angesichts des Anteils organischer Stoffe eine Deponierung aber auch auf einer zugelassenen Deponie (Abfallbeseitigungsanlage) unstreitig nicht in Betracht.
cc) Dementsprechend bestand auch kein Auswahlermessen der Beklagten zwischen mehreren gleich geeigneten abfallrechtlich zulässigen Maßnahmen. Den Besprechungsergebnissen vom 3. März 2005 kann - unabhängig von ihrer Rechtsnatur und ihren unzutreffenden Prämissen, was Zuständigkeit und Rechtsregime angeht - mangels konkreter Alternativen mithin keine ermessenslenkende Wirkung zukommen. Zwar mag einiges dafür sprechen, dass die Grundstücke und Anlagen als Altlasten nach § 2 Abs. 5 Nr. 1 und 2 BBodSchG anzusehen sind und insofern künftig noch ein Sanierungsplan nach § 3 Abs. 1 HS. 1 i.V.m. § 13 Abs. 1 BBodSchG zu verlangen sein könnte. Doch kann dadurch der Klärschlamm nicht nach § 13 Abs. 5 BBodSchG in das konkrete Landschaftsbauwerk eingebracht werden, da er wie dargestellt kein Boden(material), sondern schon vor seiner Aushebung als Abfall zu qualifizieren ist. Nach § 13 Abs. 5 BBodSchG kann nur innerhalb derselben Altlast umgelagert werden (vgl. BT-Drs. 13/8182, S. 6, Nr. 18), d.h. das entnommene Material muss aus dieser stammen. Letzteres trifft auf den Klärschlamm hier aber nicht zu.
Soweit die Klägerin gestützt auf Literatur vorträgt, die Sanierungspflicht aus § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG beziehe sich auf alle auf den Grundstücken befindlichen Stoffe, insbesondere Abfall, da diese Altlasten seien, ergeben die von ihr angebrachten Zitate gerade das Gegenteil.
Zwar ist der Ausgangspunkt zutreffend, dass nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nicht nur der Boden, sondern auch Altlasten zu sanieren sind. Gemäß § 2 Abs. 5 BBodSchG sind Altlasten im Sinne dieses Gesetzes
2. Grundstücke stillgelegter Anlagen und sonstige Grundstücke, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist, ausgenommen Anlagen, deren Stilllegung einer Genehmigung nach dem Atomgesetz bedarf (Altstandorte), durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden. Nach diesem eindeutigen Wortlaut sind Altlasten nur Grundstücke und Anlagen, mithin gerade nicht die wie hier (zwischen-)gelagerten Abfälle - anders, wenn Abfälle endgültig abgelagert/deponiert und dadurch zu Grundstücksbestandteilen wurden (so ausdrücklich die von der Klägerin für das exakte Gegenteil zitierte Literaturmeinung Versteyl / Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl., § 2, Rn. 66 a.E.).
Selbst wenn der Anlagenbegriff weit und in Anlehnung an § 3 Abs. 5 BImSchG auszulegen sein sollte, umfasste er zusätzlich zu Grundstücken neben Betriebsstätten und sonstigen ortsfesten Einrichtungen lediglich noch Maschinen, Geräte und andere ortsveränderliche technische Einrichtungen und Fahrzeuge, so ausdrücklich die von der Klägerin zitierte Literaturmeinung Frenz, BBodSchG, 2. Aufl., § 2, Rn. 91; a.A. im Sinne einer Ausklammerung aller ortsveränderlichen Einrichtungen und Gegenstände Versteyl / Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl., § 2, Rn. 58, 67.
Auch aus der Gesetzesbegründung kann die Klägerin nichts für sie Günstiges herleiten. Soweit es dort heißt, § 2 Abs. 5 BBodSchG erfasse auch die Abwehr sonstiger Gefahren - außer schädlichen Bodenveränderungen - und deshalb bei Altablagerungen auch Beeinträchtigungen, die von abgelagerten Abfällen ausgingen (vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 34), berührt dies schon nicht den gegebenen Fall, in dem Abfälle gerade nicht endgültig abgelagert wurden. § 2 Abs. 5 HS. 2 BBodSchG stellt insoweit eine zusätzliche Tatbestandsvoraussetzung für Altlasten auf, d.h. die Voraussetzungen seiner Nummern 1 oder 2 müssen ebenfalls vorliegen.
Daran ändert sich nichts dadurch, dass es an selber Stelle in der Gesetzesbegründung weiter heißt, ferner seien beispielsweise auf einem Grundstück lagernde kontaminierte Reststoffe, von denen Stäube auf Nachbargrundstücke gelangten, zu entfernen (vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 34).
Zum einen ist dort nicht die Rede davon, dass die nicht näher spezifizierten Reststoffe auf dem Altlastengrundstück eingebracht werden dürften, vielmehr sollen sie entfernt werden. Zum anderen wäre es verfehlt, vorliegend hinsichtlich des Klärschlamms von "Reststoffen" zu sprechen. Praktisch der gesamte Klärschlamm, der jemals auf den zusammen mehrere 10.000 qm ausmachenden Schlammplätzen zwecks Entwässerung zwischengelagert wurde, befindet sich noch dort. Wohl niemand käme auf den Gedanken, nach Stilllegung eines Zwischenlagers den Inhalt dort noch befindlicher mehrerer tausend mit nicht deponierbarem Klärschlamm gefüllter Container nun angrenzend zu verkippen. Weshalb dies bei Zwischenlagerung in Erdbecken ohne Verwachsung anders sein sollte, ist nicht erkennbar.
Ebenso wenig kann die Klägerin daraus etwas für sich ableiten, dass der Gesetzgeber unter die Sanierung gemäß § 2 Abs. 7 Nr. 2 BBodSchG auch die Sicherung in der Weise fasst, dass Schadstoffe im Boden vor Ort verbleiben (vgl. BT-Drs. 13/6701, S. 30).
Zum einen geht es hier nicht um die Schadstoffe im Boden, sondern um den dem durch Schadstoffe kontaminierten Boden als bewegliche Sache aufliegenden Klärschlamm. Zum anderen möchte die Klägerin den Klärschlamm gar nicht vor Ort belassen, sondern ausheben und in ein Landschaftsbauwerk einbringen.
Auch § 5 Abs. 6 BBodSchV ergibt nichts für die Klägerin Positives. Soll abgeschobenes, ausgehobenes oder behandeltes Material im Rahmen der Sanierung im Bereich derselben schädlichen Bodenveränderung oder Altlast oder innerhalb des Gebietes eines für verbindlich erklärten Sanierungsplans wieder auf- oder eingebracht oder umgelagert werden, sind laut dieser Vorschrift die Anforderungen nach § 4 Abs. 3 BBodSchG zu erfüllen. Die Klägerin selbst stellt nicht in Abrede, dass es in dieser Vorschrift nur um Boden und Altlastenmaterial geht (vgl. BR-Drs. 244/99, S. 25).
Derartiges stellt der Klärschlamm hier aber nicht dar. Solange nicht willentlich eine dauerhafte feste Verbindung geschaffen wird - etwa durch Verfüllung oder sonstigen Einbau -bleibt er Abfall (OVG Sachsen-Anhalt, B. v. 19. September 2013 - 2 M 114/13 -, juris, Rn. 19 f.; OVG Sachsen-Anhalt, B. v. 9. Mai 2012 - 2 M 13/12 -, juris, Rn. 2, 9 und 12).
Auch aus der Konzentrationswirkung eines für verbindlich erklärten Sanierungsplans für die Grundstücke, § 13 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG, ergäbe sich nicht, dass das Abfallrecht im Rahmen einer bodenrechtlichen Sanierung materiell unbeachtlich wäre (Versteyl / Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl., § 13, Rn. 60c).
Da das konkret geplante Landschaftsbauwerk keine abfallrechtlich zulässige Alternative darstellt, spielt es auch keine Rolle, ob dieses tatsächlich schneller zu realisieren ist als die mit der Ordnungsverfügung aufgegebene abfallrechtliche Entsorgung. Überdies dürften die Ausführungen der GFP aus dem im März 2013 - fast zwei Jahre nach Erlass der Ordnungsverfügung - gestellten Antrag für das Landschaftsbauwerk der Klägerin, dessen Vorteil im Rahmen des Variantenvergleichs ergebe sich daraus, dass sie es nun fertig geplant habe und deshalb kurzfristig damit beginnen könne, während für die seit Jahren geforderte Entsorgung erst noch jahrelange Vorüberlegungen angestellt werden müssten, kaum geeignet sein, die im März 2011 getroffene Ermessensentscheidung in Frage zu stellen.
c) Die Belastung für die Klägerin steht auch nicht außer Verhältnis zu den mit der Regelung verfolgten Interessen (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne).
Insofern kann dahinstehen, ob es der Klägerin zumutbar wäre, mit beträchtlichem Aufwand die SP2 bis SP6 auszukoffern, wenn der größere, stärker schadstoffbelastete und weitgehend ins Grundwasser reichende SP1 dauerhaft unverändert belassen würde. Dies steht nämlich nicht im Raum. Unstreitig soll dieser Schlammplatz bodenrechtlich saniert werden.
aa) Die von der Beklagten geschätzten Kosten von rund fünf Mio. Euro für die mit der Ordnungsverfügung aufgegebene Maßnahme (SP2 bis SP6) erscheinen angesichts des Umfangs der Abfälle nicht unzumutbar. Konkrete abweichende Ausführungen zu den Kosten hat die Klägerin erstmals mit Schriftsatz vom 17. Dezember 2013 geltend gemacht, da sie zuvor stets alle Schlammplätze gemeinsam nebst Randwällen betrachtete. Auch die nunmehr in den Raum gestellten 7.175.000.- Euro erscheinen mit unter 100.- Euro je Kubikmeter nicht deponierbaren Klärschlamms noch der Erreichung abfallrechtsgemäßer Zustände adäquat, zumal die Klägerin dabei noch eine höhere Masse als die Beklagte zugrundegelegt hat.
Darauf, ob dieser Betrag den Verkehrswert der Grundstücke der ehemaligen Kläranlage und/oder nur der Schlammplätze übersteigt (vgl. zu dieser Grenze der Belastung BVerfG, B. v. 16. Februar 2000 - 1 BvR 242/91 -, juris, Rn. 56; OVG Sachsen-Anhalt, B. v. 12. Juni 2013 - 2 M 28/13 -, juris, Rn. 25 ff., m.w.N.) kommt es nicht an. Die Klägerin wird nämlich nicht nur wegen ihrer Zustandsverantwortlichkeit als Grundstückeigentümerin in Anspruch genommen, sondern hat den Abfall durch Beschickung der Schlammplätze und Nutzung derselben zur Entwässerung des Klärschlamms selbst erzeugt, § 3 Abs. 8 Nr. 1 KrWG. Es ist angesichts ihrer Mitgliederstruktur und Finanzierung (§§ 5 Abs. 1 und 24 Abs. 1 EmscherGG) von vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin aufgrund der Kostenbelastung durch die Ordnungsverfügung ihren eigentlichen Aufgaben nicht mehr nachkommen kann. Davon abgesehen handelt es sich bei der Sicherstellung der ordnungsgemäßen Entsorgung bei jahrzehntelanger Abwasserbeseitigung angefallenen Klärschlamms sogar um eine der Kernaufgaben eines sondergesetzlichen Wasserwirtschaftsverbandes, dem die Abwasserbeseitigung übertragen ist, vgl. § 2 Abs. 1 Nummern 6 und 7 EmscherGG.
Ein Kostenvergleich mit der von der Klägerin favorisierten "Gesamtlösung" hat - solange die Kosten der stattdessen angeordneten Entsorgung wie hier nicht unverhältnismäßig sind - nicht zu erfolgen, da erstere abfallrechtlich weder eine ordnungsgemäße Verwertung noch Beseitigung darstellt.
Im Übrigen ergibt auch das von der Klägerin hinsichtlich der für einen solchen Vergleich nötigen durch die Ordnungsverfügung verursachten Mehrkosten erstmals mit Schriftsatz vom 17. Dezember 2013 zur Verfügung gestellte Zahlenmaterial - zuvor hatte sie stets die komplette (SP1 bis SP6 nebst Randwällen) Verbrennung der vollumfänglichen Einbringung in ein Landschaftsbauwerk gegenübergestellt - kein Missverhältnis. Die nunmehr von ihr bloß überschlägig mitgeteilten Mehrkosten der Variante Verbrennung des Klärschlamms aus den SP2 bis SP6 bei gleichzeitiger Errichtung eines Landschaftsbauwerks mit dem Schlamm des SP1 und dem Randwallmaterial von rund 5.000.000.- Euro, d.h. für die Gesamtmaßnahme einschließlich Schlammplatz 1 und Randwällen rund 12.000.000.- statt 7.000.000.- Euro erscheinen angesichts der sonst nicht gegebenen abfallrechtsgemäßen Zustände hinnehmbar. Überdies dürften durch eine bei teilweiser Verbrennung erfolgende Verkleinerung des Landschaftsbauwerks der bei einer Vermarktung zu erzielende Grundstückswert steigen und die Nachsorgekosten sinken.
bb) Es bedarf keiner Entscheidung, ob sich die Klägerin überhaupt auf nachteilige Auswirkungen für die Bevölkerung berufen kann. Jedenfalls erscheint eine erhöhte Belastung durch LKW-Fahrten über einen von ihr vorgetragenen Zeitraum von 125 Tagen noch hinnehmbar, da schon der ursprünglich nach der Ordnungsverfügung für die Räumung zur Verfügung stehende Zeitraum von sechs Monaten (über 180 Tage) den Spielraum für eine ausreichende Streckung bietet, um die besonders schutzbedürftigen Wochenenden frei von Fahrten zu halten. Umso mehr gilt dies nach Streckung dieser Zeitspanne um weitere sechs Monate auf ein volles Jahr durch die Beklagte in der mündlichen Verhandlung.
cc) Eine objektive Unmöglichkeit schon der Einhaltung der ursprünglichen Räumungsfrist von sechs Monaten hat die Klägerin nicht substantiiert geltend gemacht. Ein dem Transport vorausgehendes Trocknungsverfahren vor Ort kann unterbleiben, soweit dichte LKW verwendet werden. Ohnehin hindert es nicht schon die Räumung der Flächen, sondern allenfalls den Abtransport. Es könnte etwa eine teilweise Zwischenlagerung im Bereich der Trocknungsanlage erfolgen. Gelingt es der Klägerin zudem, den Klärschlamm zunächst zu trocknen, muss sie anschließend weit weniger verbleibenden Feststoff transportieren. Selbst wenn alles Material vor der Entsorgung - etwa durch Verbrennung - noch gesiebt werden müsste, erfolgte auch dies erst nach Räumung. Dass an den Siebstraßen keine Kapazitäten für eine Zwischenlagerung des bereits geräumten Materials vorhanden wären, hat die Klägerin selbst nicht vorgetragen. Überdies ist nicht nachvollziehbar, dass die Klägerin jeden Einsatz eigener Kapazitäten für das Sieben und auch die Verbrennung ausschließt. Zwar mögen ihre Kapazitäten aktuell ausgeschöpft werden, doch ist nicht erkennbar, weshalb die laufend dort behandelten/verwerteten Klärschlämme aus anderen Kläranlagen der Klägerin einen Vorrang gegenüber den hier im Streit befindlichen haben sollten.
Umso mehr gilt dies nach Verlängerung der Räumungsfrist in der mündlichen Verhandlung.
Etwaigen unvorhergesehenen Schwierigkeiten, z.B. durch ungünstige Witterungsverhältnisse, wäre als nachträglicher Unmöglichkeit grundsätzlich erst im Vollstreckungsverfahren Rechnung zu tragen, § 65 Abs. 3 lit. b) Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) NRW. Gegenüber der Klägerin als juristische Person des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 1 Satz 1 EmscherGG) droht ohnehin keine Vollstreckung, § 76 VwVG NRW. Die Beklagte hat insoweit gerade auch durch ihr Verhalten im gesamten Verfahren mit Verlängerung sowohl der Frist für den Beginn der Räumung als auch für deren Abschluss keinen Zweifel aufkommen lassen, dass sie konkret dargelegten Schwierigkeiten bei der Erfüllung der Ordnungsverfügung Rechnung tragen wird. Als Mitglied der Klägerin, § 5 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 EmscherGG, ist sie einerseits die Kooperation mit dieser gewohnt und hat andererseits kein Interesse daran, Kosten unnötig in die Höhe zu treiben, für die sie später mittels ihrer Beiträge teilweise wieder aufkommen muss.
Über den erstmals mit Schriftsatz vom 15. Juli 2013 angebrachten Hilfsantrag ist in der Sache nicht zu entscheiden, da die diesbezügliche Klageänderung (Kopp / Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 91, Rn. 2). in Form einer nachträglichen eventualen Klagehäufung (§ 44 VwGO), unzulässig ist. Eine Änderung der Klage ist nach § 91 Abs. 1 VwGO nur zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Beides ist nicht der Fall.
Die Beklagte hat in die Klageänderung nicht eingewilligt, sondern dieser mit ihrem nächsten sich zur Sache verhaltenden Schriftsatz, demjenigen vom 19. September 2013, widersprochen (§ 91 Abs. 2 VwGO), indem sie nachdrücklich die Unzulässigkeit des Hilfsantrages geltend gemacht und sich insoweit gerade nicht zur Sache eingelassen hat. Die Klageänderung ist auch nicht sachdienlich. Sachdienlichkeit ist anzunehmen, wenn auch für die geänderte Klage der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt, die Klageänderung die endgültige Beilegung des Streites fördert und dazu beiträgt, dass ein weiterer sonst zu erwartender Prozess vermieden wird (Kopp / Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 91, Rn. 19).
Dies ist nicht der Fall. Mit dem Hilfsantrag würde neben der bisherigen Anfechtungsklage gegen eine abfallrechtliche Ordnungsverfügung erstmals ein Verpflichtungsbegehr bezogen auf ein konkretes Vorhaben, das ggf. nach Boden- oder Immissionsschutzrecht zu betrachten ist, mit all den detaillierten anlagenbezogenen Fragestellungen - insbesondere hinsichtlich der Bescheidungsfähigkeit von Unterlagen -, die sich bei einem entsprechenden Großverfahren zeigen können, Streitstoff. Die Klägerin hat schon kein konkretes Rechtsregime angegeben, nach dem ihr Vorhaben beschieden werden soll. Aber auch vom Umfang her würde weit über den bisherigen Streitgegenstand hinausgegriffen, wie bereits der Vergleich der streitigen Volumina zeigt: ursprünglich rund 75.000 cbm, im Rahmen des Landschaftsbauwerks hingegen rund 280.000 cbm. Ungeachtet dessen wirkt die Geltendmachung als Hilfsantrag "gekünstelt". Die Genehmigungsfrage hinsichtlich des Landschaftsbauwerks stellt sich gerade dann nicht, wenn die Klage gegen die Ordnungsverfügung erfolglos bleibt, sondern vielmehr dann, wenn sie Erfolg hätte. Könnte die Beklagte nämlich nicht wie bisher auf Basis des Abfallrechts gegen die Klägerin vorgehen, wäre die von der Klägerin favorisierte bodenrechtliche Gesamtlösung eröffnet. Allerdings wäre für diesen Fall ein Klageverfahren wohl entbehrlich, da die Beklagte mit der Entscheidung über das Landschaftsbauwerk nur bis zur Entscheidung im vorliegenden Verfahren zuwarten wollte.
Es kann dahinstehen, ob über das Angebot eines Austauschmittels und seine Annahme durch die Ordnungsbehörde grundsätzlich in demselben gerichtlichen Verfahren zu entscheiden ist, welches die Ordnungsverfügung selbst zum Gegenstande hat (offengelassen OVG NRW, U. v. 22. Januar 1996 - 10 A 1464/92 -, juris, Rn. 39).
Erkennbar geht es der Klägerin nämlich nicht um die Zulassung eines Austauschmittels. Ein solches subjektiv milderes Mittel muss in gleicher Weise wie das angeordnete Mittel zur Gefahrenabwehr geeignet sein (vgl. OVG NRW, B. v. 15. Dezember 2004 - 7 B 2142/04, OBG NRW, § 21, Rn. 2; Pieroth / Schlink / Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 4. Aufl., § 10, Rn. 28; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl., Rn. 336; Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, 7. Aufl., Rn. 400).
Die Gefahr ist hier der abfallrechtswidrige Zustand, dass mit dem Klärschlamm Abfall bisher nicht ordnungsgemäß verwertet oder beseitigt worden ist. Angesichts der relativen Offenheit der Ordnungsverfügung kämen hier - wie bereits dargestellt - als Austauschmittel nur Verwertungen wie z.B. als Dünger oder Baustoff außerhalb von zugelassenen Abfallentsorgungsanlagen oder ebensolche Beseitigungsverfahren, vgl. hierzu § 28 Abs. 2 KrWG, in Betracht. Darum geht es der Klägerin aber nicht. Sie behauptet selbst nicht, dass der Einbau in das konkret geplante Landschaftsbauwerk eine mit dem Abfallrecht in Einklang stehende Verwertung oder Beseitigung sei. Vielmehr möchte sie eine Ablagerung in Anwendung eines anderen Rechtsregimes ohne Beachtung der abfallrechtlichen Vorgaben für eine Deponierung.
Überdies begehrt die Klägerin gar keine Entscheidung des Gerichts über das vermeintliche Austauschmittel, sondern nur die Verpflichtung der Beklagten, überhaupt diesbezüglich zu entscheiden (vgl. zur weiteren Problematik der Zulässigkeit eines bloßes Bescheidungsantrags OVG NRW, B. v. 9.Januar 2014 ? 13 B 22.14.

References: § 2
 § 2
 § 62
 § 1
 § 13
 § 21
 § 92
 § 113
 § 62
 § 21
 § 113
 § 113
 § 2
 § 2
 § 3
 § 3
 § 54
 § 1
 § 1
 § 2
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 54
 § 54
 § 54
 § 54
 § 18
 § 54
 § 54
 § 54
 § 54
 § 54
 § 54
 § 54
 § 54
 § 54
 § 2
 § 2
 § 54
 § 53
 § 51
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 93
 § 94
 § 2
 § 94
 § 95
 § 2
 § 2
 § 2
 § 1
 § 6
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 62
 § 6
 § 7
 § 15
 § 114
 § 21
 § 62
 § 113
 § 113
 § 3
 § 35
 § 35
 § 62
 § 61
 § 35
 § 3
 § 3
 § 21
 § 3
 § 28
 § 28
 § 2
 § 3
 § 13
 § 13
 § 13
 § 4
 § 4
 § 2
 § 2
 § 3
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 5
 § 4
 § 13
 § 13
 § 3
 § 2
 § 65
 § 76
 § 5
 § 91
 § 91
 § 91
 § 21
 § 10
 § 28