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Timestamp: 2019-10-17 01:08:54+00:00

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﻿ SENTENCIA 2010-01196/3226-2014 DE ABRIL 6 DE 2017
SENTENCIA 2010-01196 DE 06 DE ABRIL DE 2017
CONTENIDO:NATURALEZA DE LA FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS. SE PRECISÓ QUE LA FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS ES UNA COMPETENCIA QUE LA NORMATIVIDAD LE OTORGÓ AL GOBIERNO NACIONAL, CON OBSERVANCIA DE LOS PARÁMETROS DADOS POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA. ES POR ELLO QUE, EL ARTÍCULO 1 DE LA LEY 4 DE 1992 LA CUAL ESTABLECE LA NORMATIVIDAD APLICABLE A DETERMINAR EL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. ES POR ELLO, QUE LA PARTE ACCIONADA SE ENCONTRABA COBIJADA POR EL ARTÍCULO 146 DE LA LEY 100 DE 1993. ASÍ LAS COSAS, LAS SITUACIONES JURÍDICAS INDIVIDUALES CONSOLIDADAS A FAVOR DE LOS EMPLEADOS DE ENTIDADES TERRITORIALES Y DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS CONFORME A LA LEY 100 DE 1993. LA SALA SEÑALO QUE SEGÚN LO ANALIZADO RESULTAN ILEGALES LAS NORMAS DE CARÁCTER LOCAL, COMO ORDENANZAS, ACUERDOS MUNICIPALES, RESOLUCIONES O ACUERDOS DE ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS BIEN SEA NACIONALES O DEL ORDEN DEPARTAMENTAL, QUE REGULEN LA MATERIA Y CONVENCIONES COLECTIVAS EN LAS QUE SE CONSAGREN PRERROGATIVAS CONTRA LEGEM.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO PÚBLICO, EMPLEADO PÚBLICO NACIONAL, PAGO DEL SALARIO, FIJACIÓN DEL SALARIO, REAJUSTE DEL SALARIO, DERECHOS DEL EMPLEADO PÚBLICO, REMUNERACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO DE HECHO
Sentencia 2010-01196/3226-2014 de abril 6 de 2017
Rad.: 76001 23 31 000 2010 01196 02
Nº interno: 3226-2014
Actor: Empresas Municipales de Cali – Emcali E.I.C.E. E.S.P.
Demandado: Elizabeth López Osorio
Asunto: Empleados públicos – convalidación prevista en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 de la pensión de jubilación reconocida con fundamento en normas de entidad del orden municipal.
2.1 Cuestión previa
“(…) ART. 18.—Orden para proferir sentencias. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social (…)”.
Así las cosas, teniendo en cuenta que esta Sala mediante sentencias de 31 de octubre de 2013(3) y 24 de octubre de 2012(4), ya ha resuelto asuntos cuyo problema jurídico guarda identidad con el que hoy formula la parte demandante, la Sala en el caso concreto, entrará a desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 6 de febrero de 2014 , proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sin atender el orden y fecha en que el presente asunto entró para fallo al despacho que sustancia esta causa.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala determinar si era procedente el reconocimiento pensional a favor de la señora Elizabeth López Osorio, en los términos dispuestos en la Resolución 104 de 1983.
i) Emcali fue creada como un Establecimiento Público a través del Acuerdo 50 del 25 de noviembre de 1961 del Concejo Municipal de Santiago de Cali, publicado el 1º de diciembre de la misma anualidad (folios 19 a 35).
ii) Por medio de la Resolución 104 del 14 de octubre de 1983 la Junta Directiva de Emcali dispuso el reconocimiento de unos beneficios extralegales para sus empleados públicos, señalando en el numeral 3º del artículo 4º(5) de la misma que (folios 15 a 17):
“Al personal de Empleados Públicos que cumpla los requisitos establecidos por la ley y los Reglamentos vigentes de Emcali se pagará jubilación con el 90% del promedio de los salarios y primas de toda especie devengados por el trabajador en el último año de servicio” (resalta la Sala).
iii) La Gerente Administrativa del Establecimiento Público Empresas Municipales de Cali, expidió la Resolución 3159 de 12 de septiembre de 1996, “por la cual se reconoce y ordena el pago de pensión mensual de jubilación a la señora Elizabeth López Osorio Identificada con c.c. Nº 29.275.622 de Buga (Valle) y Registro Nº 04490 Cargo Bacteriólogo gerencia acueducto y alcantarillado” (folios 11 a 13).
iv) Para ajustarse al marco de la Ley 142 de 1994 sobre servicios públicos domiciliarios, el Concejo Municipal de Santiago de Cali, a través del Acuerdo 14 del 26 de diciembre de 1996, transformó a Emcali de Establecimiento Público a Empresa Industrial y Comercial del Estado —EICE— E.S.P (folios 36 a 47).
2.4. Marco normativo y jurisprudencial del régimen pensional de los empleados públicos y la competencia para fijarlo.
La Constitución de 1886 en su artículo 62 numeral 1º contempló como facultad propia del Congreso de la República la reglamentación del régimen prestacional de los servidores públicos:
El Presidente de la República, los Gobernadores, los Alcaldes y en general todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover los empleados administrativos, no podrán ejercerla sino dentro de las normas que expida el Congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro o despido (…)”.
1. Interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes; (…)
10 Regular los otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículo 62, 132 y demás preceptos constitucionales (…)”.
g) Estas funciones en lo pertinente a prestaciones oficiales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas (…)”.
En este sentido, la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es una competencia que la Constitución y la ley reservaron de manera exclusiva al Gobierno Nacional, con observancia de los parámetros dados por el Congreso de la República, en virtud de los cuales es claro que no es dable a otro organismo arrogarse dicha facultad. Siendo así, resultan ilegales las normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regulen la materia, y las convenciones colectivas en las que se consagren prerrogativas contra legem(6).
También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido [o cumplan dentro de los dos años siguientes](7) los requisitos exigidos en dichas normas.
La Sala estableció su criterio a partir de la sentencia de Sala Plena de la Sección Segunda del 29 de septiembre de 2011(8), y estimó que la convalidación de reconocimientos pensionales de orden territorial, consolidados antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 cobija por igual a los actos administrativos unilaterales de los entes territoriales y a los actos administrativos por medio de los cuales se da aplicación a convenciones colectivas.
La naturaleza de la convención colectiva, en el caso de los empleados públicos no puede definirse como un contrato, porque los primeros no pueden gobernarse por esta clase de instrumentos; tampoco se puede definir como de carácter normativo pues no tiene las formalidades propias de una preceptiva, pero sí pueden estar encuadradas dentro de lo que la ley pretende aplicar como una “disposición”, máxime, cuando lo que buscó fue la protección y progresividad de los derechos de los trabajadores; en otras palabras, la Convención Colectiva, lleva inmersa la voluntad del empleador de otorgar unos derechos a sus beneficiarios(9).
Sin embargo, las convenciones colectivas están precedidas y son el resultado de una actividad de una “negociación colectiva”, que contienen reconocimientos o aprobaciones de la administración de derechos laborales y, aunque son derechos “extralegales”, en este caso, por disposición del mismo Congreso, se validan los reconocimientos efectuados, respecto de las situaciones consolidadas, sin consideración a su irregularidad”(10).
Con base en este criterio, que a su vez se asienta en la decisión de constitucionalidad del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 dispuesta en la Sentencia C- 410 de 1997 de la Corte Constitucional se reconoce validez, en los términos estrictos del texto de la citada norma, a las disposiciones normativas territoriales sobre reconocimientos pensionales, incluidas las originadas en convenciones colectivas.
3. Solución al problema jurídico
Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala deberá establecer si la situación particular de la señora Elizabeth López Osorio como empleada pública, en punto de su derecho pensional, se encuentra cobijada por la convalidación dispuesta en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, para lo cual hará las siguientes consideraciones:
Para la Sala resulta pertinente precisar, que por regla general todas aquellas situaciones jurídicas individuales consolidadas a favor de empleados de entidades territoriales y de sus organismos descentralizados antes de entrar a regir la Ley 100 de 1993, con fundamento en disposiciones municipales o departamentales de carácter extralegal, continuaron vigentes.
De otro lado, en lo que respecta a si el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, al hacer mención a las disposiciones municipales o departamentales, incluía también las convenciones colectivas de trabajo con fundamento en las cuales las empresas industriales y comerciales del orden territorial reconocieron pensiones de jubilación, la sentencia del 29 de septiembre de 2011(11) precisó que la convalidación de reconocimientos pensionales de orden territorial, consolidados antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 cobija por igual a los actos administrativos unilaterales de las entidades del nivel territorial y a los actos administrativos por medio de los cuales se da aplicación a convenciones colectivas.
Se observa que la señora Elizabeth López Osorio fue pensionada a través de la Resolución 3159 de 12 de septiembre de 1996, proferida por el Gerente Administrativo del Establecimiento Público Empresas Municipales de Cali —Emcali—, la cual señala:
“Según lo determinado por la Junta Directiva de Emcali, en Resolución 104 de octubre 4 de 1983, numeral 3º del artículo 4º al personal de empleados públicos que cumpla los requisitos establecidos por la ley y los reglamentos vigentes en EMCALI se pagará jubilación con el 90% del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidas por el empleado en el último año de servicios” (subrayado fuera de texto).
Para establecer cuáles son los requisitos aplicables en el caso concreto, la Sala reitera el criterio de interpretación según el cual, las pensiones concedidas en el orden territorial con antelación a la vigencia de la Ley 100 de 1993, deben reconocerse con base en la edad, tiempo y monto establecidos en dichos regímenes especiales:
“Sobre el particular, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se encargó de clarificar que en las pensiones extralegales reconocidas en el orden territorial con antelación a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y bajo las previsiones de su artículo 146, es imposible escindir sus elementos propios, como lo son, los requisitos de edad, tiempo de servicio y así mismo el monto pensional; pues, la convalidación dispuesta por esta norma debe ser interpretada de manera integral. Esta apreciación, guarda especial coherencia con la tradición histórica de la Corporación en defensa de la inescindibilidad de la norma como criterio hermenéutico en materia de seguridad social”(12).
Estima la Sala, que de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 104 de 14 de octubre de 1983 “por la cual se deroga la Resolución JD 100 de octubre de 3 de 1983 y se conceden unos beneficios extralegales a los Empleados Públicos de Emcali”, la entidad reconoció en favor de la demandada una pensión mensual de jubilación a partir del 29 de abril de 1996(13).
La demandada cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicios para obtener derecho a la pensión de jubilación en los términos del acto administrativo que concedió beneficios extralegales a los empleados de Emcali, después del 30 de junio de 1995, fecha de la entrada en vigencia en el nivel territorial del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993(14). Sin embargo, es dable concluir sin lugar a dudas que se encontraba cobijada por la convalidación dispuesta en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, puesto que, como lo ha sostenido la Sala, la protección se extiende a situaciones jurídicas consolidadas hasta el 30 de junio de 1997(15).
Pese a que la Resolución 104 de 1983 fue declarada nula, la situación pensional de la demandada ya había sido convalidada por el legislador, y su derecho fue reconocido con anterioridad a la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado que decretó la nulidad del acto administrativo que sirvió de sustento para el reconocimiento de la pensión.
En síntesis, la señora Elizabeth López Osorio consolidó su situación jurídica particular(16) con posterioridad a la entrada en vigencia del Sistema de Seguridad Social en Pensiones en el nivel territorial, pero su situación fue amparada por el aparte del artículo 146 que extendía esa protección dos años más, el cual fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-410 de 1997, de manera que el acto acusado, por el cual se efectuó el reconocimiento pensional a su favor, conserva su presunción de legalidad.
Así mismo, frente el argumento de la parte demandante referido a la desaparición de los fundamentos legales del acto demandado, esto con ocasión de la declaratoria de nulidad de la Resolución 104 de 14 de octubre de 1983(17), la Sala dirá que si bien el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo general se realiza respecto de la observancia o no de las normas legales a las cuales debía sujetarse su expedición, esta situación jurídica debe distinguirse de la intangibilidad de los actos individuales producidos durante su vigencia y con ocasión de los cuales se consolidan diversas situaciones jurídicas e incluso derechos adquiridos que deben de ser garantizados, máxime cuando esos últimos continúan amparados por la presunción de legalidad(18).
Por lo expuesto la Sala considera que se impone confirmar la sentencia de 6 de febrero de 2014 por la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda formulada por la Empresas Municipales de Cali – Emcali E.I.C.E. E.S.P. contra la señora Elizabeth López Osorio.
Confirmar la sentencia de 6 de febrero de 2014 por la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión, negó las pretensiones de la demanda formulada por las Empresas Municipales de Cali – Emcali E.I.C.E. E.S.P. contra la señora Elizabeth López Osorio.
3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Bertha Lucía Ramírez Páez (e), proceso con radicado Nº 08001-23-31-000-2003-01742-02, número interno 1602-2013.
4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, proceso con radicado Nº 08001-23-31-000-2007-01004-02, número interno 0858-2012.
5 Este aparte fue declarado nulo por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 2 de octubre de 1996, expediente 11.697. C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora.
6 En el mismo sentido se pronunció la Sala en sentencia del 23 de julio de 2009. Radicación 250002325000200403143 01 (1620-07). Actor: Universidad Distrital Francisco José de Caldas. C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
7 Aparte declarado inexequible mediante Sentencia C-410 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.
8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia del 29 de septiembre de 2011, expediente con radicado 080012331000200502866 03 y número interno 2434-2010.
9 La Corte Constitucional en Sentencia C-009 del 20 de enero de 1994, Magistrado Ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell, que sostuvo: “en conclusión, aun cuando materialmente la convención es por sus efectos un acto regla, creador del derecho objetivo, a semejanza de la ley, según lo admite la doctrina, no puede considerarse como producto de la función legislativa del Estado, desde los puntos de vista orgánico, funcional y formal, en que constitucionalmente aparecen estructurados y se manifiestan las funciones estatales.
10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia del 29 de septiembre de 2011, expediente con radicado 080012331000200502866 03 y número interno 2434-2010.
11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 29 de septiembre de 2011, M.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Exp. 2434-2011.
12 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 3 de noviembre de 2016. Radicación 76001-23-31-000-2010-01080-02(3273-15). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. En el mismo sentido se han proferido las siguientes decisiones: sentencia de 11 de febrero de 2015, expediente 3787-2013, de 19 de febrero, expedientes 4474-2013 y 3739-2013; C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, actor, Empresas Municipales de Cali Emcali; Sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente 1497-2014, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
13 Según la demanda, los requisitos previstos para reconocer las pensiones de jubilación eran cumplir 20 años de servicios y 50 años de edad, con IBL 90%.
14 Según lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993.
15 Precisa la Sala que, como lo ha sostenido la Sección Segunda de esta corporación, debe entenderse que se encuentran amparadas situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad de la Corte Constitucional, en la Sentencia C- 410 de 1997: “la Corte no moduló los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte en estudio, razón por la cual, ha de entenderse que ellos son ex nunc. Lo anterior implica que deben avalarse las situaciones que durante la vigencia del texto inicial del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 se adquirieron (…) Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no solo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma”. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia 7 de octubre de 2010. Expediente 1484-2009. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
16 Según se desprende de la Resolución 3159 de 12 de septiembre de 1996, para el 29 de abril de 1996, fecha desde la cual se reconoce el derecho pensional, la demandada había prestado un total de 20 años y 3 días de servicios, y tenía 55 años cumplidos, puesto que nació el 29 de enero de 1941 (folio 129).
17 Por la cual se conceden unos beneficios extralegales a los empleados públicos de Emcali.
18 Sobre este particular puede verse la sentencia de 19 de febrero de 2015. Rad. 4474 de 2013. M.P. Gustavo Gómez Aranguren.

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 ARTÍCULO 146
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