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Timestamp: 2017-03-24 17:52:21+00:00

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Nouvelle Gestion Publique et logement social en Angleterre : une gouvernance sous haute surveillance ?
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Des années durant, l’étude du logement a été délaissée par les universitaires travaillant dans le champ de la Nouvelle Gestion Publique. Sa position particulière en marge de l’État providence les a en effet conduits à supposer que le logement avait été épargné par les tenants de la Nouvelle Gestion Publique après 1979. Cet article a pour objectif de dissiper ce malentendu et de montrer que le logement a été profondément transformé depuis trente ans, en accord avec les principes de la NGP. Pour ce faire, nous nous pencherons dans une première partie sur la nature des liens qui unissent le logement et l’État providence. Ceux-ci expliquent pourquoi les Conservateurs se sont attaqués au logement si tôt après 1979. En second lieu, nous examinerons les réformes mises en œuvre entre 1979 et 1997 sous l’angle de cinq mécanismes de la NGP. Leur ampleur prouve que le logement constitue en quelque sorte un laboratoire pour la NGP. Enfin, nous dresserons le bilan des réformes introduites après 1997, en usant du même filtre par souci de cohérence. Nous pourrons ainsi comparer le bilan des deux partis et tirer les leçons de trente ans de NGP dans le domaine. Ces trois décennies sont marquées par un paradoxe : des réformes censées décentraliser la gestion de ce service public auront in fine conduit à un plus grand degré de contrôle par l’Etat.
Mots-clés :Logement, Etat-providence, Nouvelle Gestion Publique, politique publique, modernisation, gouvernance, New LabourHaut de page
Un service public à part au sein de l’Etat-providence : 1945-1979
Aux avant-postes de la réforme : 1979-1997
La modernisation du logement public : 1997-2009
Economies choisies, dépenses ciblées
Fragmentation accrue
Renforcement de l’évaluation
Une culture du contrat en plein essor
Des pratiques héritées du secteur privé
Participation accrue des résidents
1Depuis trois décennies, l’Etat en Grande-Bretagne est le sujet d’une « révolution permanente » (Clarke and Newman, 1997 : ix). Par le biais d’une série de réformes, les partis portés au pouvoir depuis 1979 ont entrepris de redessiner les contours de l’Etat, ses responsabilités, ses ressources et son fonctionnement. Les chercheurs ont eu recours à divers termes pour désigner la nature de ce phénomène qui n’est pas limité à la Grande-Bretagne : modernisation, Nouvelle Gestion Publique, managerialism … Les services publics sont concernés au premier chef par cette entreprise de réforme qui se fonde sur la conviction des gouvernants que les fondations sur lesquelles reposait l’Etat depuis l’après-guerre ne sont plus adaptées au monde moderne. Cet article vise à étudier les conséquences de ces réformes dans le domaine du logement social en Angleterre, à savoir le logement assuré non seulement par les municipalités mais aussi par le tiers secteur. Dans quelle mesure ont-elles façonné un service du logement différent de celui qui existait en 1979 ? En quoi la gouvernance du logement social a-t-elle été modifiée ? Dans un premier temps, c’est sur la place du logement social au sein de l’Etat-providence ainsi que sur son organisation avant 1979 que nous nous pencherons afin de mieux comprendre pourquoi les réformes ont influé sur le logement de manière différente d’autres services publics dans le temps et dans sa structure. Puis, nous nous intéresserons à la nature des réformes engagées par les Conservateurs à compter de 1979 et esquisserons une évaluation de leur impact. Enfin, nous analyserons la position des néo-Travaillistes s’agissant de la question de la réforme des services publics et du logement en particulier. Cette dernière partie nous permettra de comparer les postions des gouvernants avant et après 1997 mais aussi de tirer un bilan de trente ans de réformes dans le secteur du logement social en Angleterre.
1 “[…]Hovers on the threshold of the status of a social service”.
2 “The wobbly pillar under the Welfare State”.
2Le logement occupe une place à part au sein de l’Etat-providence britannique créé après-guerre, et ce, en dépit de l’inclusion dans le rapport Beveridge en 1942 de l’insalubrité (squalor) parmi les cinq géants à combattre et donc de la désignation du logement comme l’un des droits sociaux auxquels les citoyens britanniques pouvaient en théorie prétendre. Cette position particulière, décrite par certains comme étant « sur le seuil du statut de service social »1 (Townsend, 1976 : 87) ou « le pilier instable sous l’Etat-providence »2 (Torgersen, 1987 : 116) s’explique par la structure du secteur, ses acteurs, son accès et ses objectifs. Ceux-ci permettent de comprendre l’impact particulier de la Nouvelle Gestion Publique sur le logement après 1979.
3Avant de poursuivre plus avant dans la description des caractéristiques du secteur du logement, il importe de le replacer dans le cadre de l’expansion progressive des politiques sociales en Grande-Bretagne et plus particulièrement de la création d’un Etat-providence après guerre. Par politiques sociales, il faut entendre les domaines de consommation dans lesquels l’Etat joue un rôle central, soit en régulant la fourniture de services, en prenant en charge le coût des services ou en fournissant des biens et des services en nature (Clapham, Kemp et Smith, 1990 : x).
4Le logement est devenu la responsabilité de l’Etat en 1919, soit un demi-siècle après l’éducation primaire (par le biais du Foster Act de 1870), et une dizaine d’années après les lois de 1908 et 1911 qui ont posé les bases des allocations nationales de retraite et de l’assurance chômage. La loi de 1919 sur le logement et l’urbanisme (Housing and Town Planning Act) esquissait en effet la relation entre l’Etat et les collectivités locales qui devait assurer le logement de millions de Britanniques pendant plus de soixante ans : les collectivités locales recevaient la responsabilité d’assurer le logement des Britanniques (restreinte dans la loi aux classes ouvrières), ce qui impliquait d’évaluer les besoins en logement dans leurs limites administratives et de soumettre un programme de construction au ministère, programme réalisé grâce au versement par l’Etat d’une subvention dont le montant était appelé à varier selon les époques et les gouvernements. Ce modèle d’organisation est venu se substituer aux modèles antérieurs à visée sociale caractérisés par la construction de logements par des philanthropes à compter des années 1840 ou par la construction de logements pour ouvriers par les municipalités en recourant aux seuls impôts locaux comme la partie III de la loi de 1890 sur le Logement des classes ouvrières (Housing of the Working Classes Act) les y autorisait.
5Contrairement à d’autres services sociaux, la seconde guerre mondiale n’a pas bouleversé l’organisation du logement social, pas plus qu’elle n’a conduit à l’établissement d’un véritable service du logement sur le modèle de celui de l’éducation ou de la santé. Le modèle de protection sociale socio-démocratique qui a présidé à la création d’un Etat-providence en Grande-Bretagne et qui pose comme condition d’une véritable citoyenneté l’accès à certain droits sociaux (Marshall, 1950) n’est jamais vraiment allé jusqu’à inclure pleinement le logement parmi ces derniers, et ce malgré le principe d’un logement de droit posé par la loi sur le logement de 1949 (Housing Act) concrétisé par la possibilité pour tout citoyen britannique de s’inscrire sur une liste d’attente et de résider à vie dans un logement HLM une fois celui-ci obtenu (Kirwan, 1984 : 134). Pourquoi le logement se distingue-t-il donc des autres politiques sociales ?
6En premier lieu parce que les politiques de logement mises en place après guerre ne reflètent qu’imparfaitement la nature de l’Etat-providence (la notion et ses contours font d’ailleurs débat) dont la légitimité reposerait sur un triple accord entre l’Etat et la société civile selon certains chercheurs : politique, social et organisationnel (Clarke et Newman, 1997 : 1). En effet, si le service de logement public mis en place après-guerre par le biais de la loi de 1949 subventionnant la construction de logements par les municipalités pour tous les Britanniques en ayant le besoin s’inscrit dans le premier accord (une économie mixte, du fait de sa coexistence avec un secteur privé de logement) et dans le second (des politiques sociales renforçant la famille, la nation et le marché du travail), il ne reflète que très imparfaitement le troisième (le développement d’une bureaucratie rationnelle oeuvrant en collaboration avec une classe d’experts professionnels.)
7Ainsi, il manque au service public de logement d’après-guerre un système national et une organisation sous contrôle de l’Etat (comme le NHS), le soin d’évaluer les besoins locaux en logements, de bâtir et de gérer ces logements revenant à chaque collectivité locale (les districts depuis la loi sur le gouvernement local de 1972), ce qui explique les variations importantes dans la structure de leur service de logement (housing department) (Malpass and Murie, 1987 : 148). En outre, les chercheurs s’intéressant aux caractéristiques, à la nature et aux effets du pouvoir des classes professionnelles n’ont jamais considéré que le logement pouvait figurer parmi les services sociaux dont le fonctionnement correspond à ce modèle (Franklin et Clapham, 1997 : 9) bien qu’il existe un organisme professionnel, le Chartered Institute of Housing. A la différence des autres services sociaux, son fonctionnement ne requière pas une classe d’experts équipée de compétences techniques (comme les médecins ou les enseignants) qui soit en mesure de déterminer ses propres politiques ; de plus, il ne bénéficie d’aucun programme de formation obligatoire administré centralement (Laffin, 1986), les compétences et la formation des responsables du logement (housing officers) variant énormément (Malpass and Murie, 1987 : 149), de même que les tâches (Clapham, Franklin, 1997 : 15) et les responsabilités leur incombant (Malpass and Murie, 1987 : 147). Enfin, la discrétion laissée aux collectivités locales signifiait que loin de présenter les traits d’une bureaucratie rationnelle, impartiale et prévisible, les pratiques d’attribution des logements HLM variaient entre collectivités, certaines se contentant de la durée d’inscription sur les listes d’attente comme critère de besoin, d’autres privilégiant un système de points comme le recommandait le rapport Cullingworth de 1969 (Malpass and Murie, 1987 : 89) attribués sur les conseils d’un responsable visitant les foyers (grading officer), en l’absence de directives précises sur les critères à suivre (Malpass and Murie, 1987 : 258). La gouvernance du logement social demeurait donc à la fois très peu contrainte (les collectivités sociales bâtissaient des logements que l’Etat subventionnait) et variable (le mode de gestion du parc dépendait des conditions locales).
8En outre, le logement ne présentait pas les caractéristiques que les chercheurs distinguent dans les politiques sociales de l’Etat-providence fondées sur des services sociaux universels et fournis sous une forme non marchande (de-commodified) à savoir sur la base des besoins et non de la capacité à payer. Ainsi, le logement se distinguerait des trois grands domaines de l’Etat-providence, la sécurité sociale, l’éducation et la santé qui tous possèdent la caractéristique universaliste commune, qui fait défaut aau logement, de bénéficier à tous les membres de la communauté nationale éligibles et dans le besoin (Harloe, 1995 : 3).
9En effet, bien qu’un vaste programme de construction de logements fût engagé par le gouvernement Attlee en 1945 et poursuivi par les Conservateurs en 1951, et que ce programme présentât des velléités universalistes (la loi de 1949 ayant retiré la restriction imposée en 1919 aux collectivités locales de bâtir pour les seules classes ouvrières), l’Etat n’a jamais exercé un monopole ou quasi monopole à la différence des autres services. Le secteur du logement a en effet toujours conservé une très forte dimension privée : le parc privé, en d’autres termes déterminé par le marché, est toujours demeuré majoritaire (le parc social atteignit son apogée en 1981 avec 32 % des logements), ce qui signifie que la capacité de se loger de la majorité des Anglais a toujours dépendu de leurs revenus. Au sein de celui-ci, il n’y eut jamais de profonde volonté de nationaliser le secteur locatif privé, les Travaillistes se contentant en 1945 de maintenir le contrôle des loyers introduit en 1939 et ne faisant de la nationalisation du logement privé qu’une note de bas de page dans leur manifeste de 1979. En outre, l’Etat a d’ailleurs toujours entretenu une relation ambiguë avec le secteur privé, allant jusqu’à subventionner celui-ci par le biais de l’allocation logement (rent allowance) créée en 1972 pour assurer son objectif d’assurer à tous les Anglais un logement décent. De même les entreprises de construction privées n’ont jamais été inquiétées par l’Etat alors même que celui-ci nationalisait de nombreux outils de production. Par ailleurs, le secteur bénévole, bien que très minoritaire avant les années 80, a toujours contribué à élargir la définition du logement social au-delà du seul secteur public. Ses associations, récipiendaires des subventions de l’Etat par le biais de la Housing Corporation depuis le Housing Act de 1974, logeaient 375 000 Anglais en 1979, principalement parmi les catégories vulnérables de la population. La Housing Corporation (agence créée en 1964) possédait le droit d’ imposer aux associations affiliées de suivre un certain nombre de règles, d’accéder à leurs comptes, d’enquêter en cas de malversation et de remplacer les membres des conseils de direction, en échange du versement d’une subvention gouvernementale (Malpass and Murie, 1987 : 157).
10De plus, contrairement aux autres services de l’Etat-providence d’après-guerre financés soit par l’impôt soit par des contributions obligatoires, l’accès au logement public n’a jamais été ni immédiat ni gratuit. Il fallut attendre les années 80 pour que l’obligation de résidence (residential qualification) imposée par de nombreuses municipalités pour accéder aux listes d’attente municipales (qui barrait l’accès du secteur aux immigrés de fraîche date) soit levée ; de plus, des loyers, variables selon les revenus des foyers, mais reflétant de plus en plus la valeur marchande du logement, ont toujours été prélevés.
11Contrairement aux autres services publics, créés ou réorganisés après-guerre pour donner naissance à ce qu’il est convenu d’appeler l’Etat-providence britannique, l’accès au logement est donc demeuré dominé par le marché après-guerre ; le logement n’a jamais totalement acquis les caractéristiques d’un service public universel. Cependant, les politiques de logement suivies après 1945 avaient conduit à l’essor d’un secteur du logement social géré principalement par les collectivités locales et financé par l’Etat central. Sa taille réduite au regard du service de santé ou de celui de l’éducation, ses caractéristiques socio-économiques ouvrières et l’absence d’une classe d’experts professionnels expliquent cependant la facilité et la rapidité avec lesquelles les Conservateurs ont entrepris de réformer le secteur à partir de 1979 selon les principes de la NGP.
12Les crises financières et économiques répétées que traverse la Grande-Bretagne dans les années 60 et 70, leur aggravation sous le gouvernement Callaghan, vont conduire un certain nombre de membres de la classe politique britannique à remettre en question l’Etat-providence d’après-guerre et à s’employer à le reconstruire. La crise aidant, ces hommes et femmes politiques vont entreprendre de redessiner le contrat politique, social et organisationnel sur lequel reposait l’Etat-providence et proposer un autre modèle de services publics, parfois appelé Nouvelle Gestion Publique. Les effets de la NGP sur le logement seront profonds entre 1979 et 1997, bien plus que dans d’autres domaines.
13Les années 70 sont marquées par l’émergence d’un courant politique non seulement en Grande-Bretagne mais aussi aux Etats-Unis qui, tirant profit de la crise économique et reprenant des arguments demeurés minoritaires après 1945, s’attache à remettre en question le consensus d’après-guerre et entreprend de proposer de nouvelles réponses à la question de la protection sociale (Kavannagh, 1990). Les accords tacites entre la société civile, l’Etat et la classe politique sont dénoncés, et tout particulièrement l’accord organisationnel qui est accusé d’engendrer une bureaucratie inefficace, impersonnelle et mal adaptée à la complexité de la société moderne et de favoriser une classe de professionnels coûteuse et défendant ses intérêts (Clarke and Newman, 1997 : 13).
14L’Etat-providence est la cible privilégiée des critiques de cette Nouvelle Droite qui considère les dépenses publiques en matière de protection sociale comme non seulement économiquement dommageables car improductives mais encore socialement dangereuses car créant une dépendance vis-à-vis de l’Etat, reflétant en cela les composantes néo-libérales mais aussi néo-conservatrices de la Nouvelle Droite. L’Etat-providence est jugé incompatible avec deux principes économiques fondamentaux de cette Nouvelle Droite, le monétarisme (à savoir le contrôle de la masse monétaire pour juguler l’inflation) et le marché, le mécanisme naturel selon les tenants de la Nouvelle Droite pour distribuer les ressources, les biens et les services (Clarke, Gewirtz and McLaughlin, 2000 : 1). L’Etat-providence interfère selon la Nouvelle Droite dans le libre fonctionnement du marché de trois manières : le niveau croissant d’imposition détourne des fonds précieux de la création d’entreprise, l’emploi public garantit des droits déraisonnables aux employés publics et le montant des allocations sociales dissuade de prendre un emploi. A ces critiques s’ajoute l’argument selon lequel les services publics constituent un monopole et refusent aux consommateurs le droit d’exercer leur choix, contribuant à un usage inefficace des ressources (Clarke and Newman, 1997 : 14). Se superpose l’argument que les politiques sociales ont un effet démoralisant sur la population et engendre une culture de la dépendance vis-à-vis de l’Etat qui explique l’effondrement des valeurs morales (Murray, 1990).
15C’est donc non seulement le coût de l’Etat-providence que la Nouvelle Droite remet en question durant les années 70 mais encore les structures de l’Etat-providence et ses objectifs. En lieu et place d’un système dominé par les ministères, les collectivités locales et le NHS, fondé sur les valeurs et les pratiques de l’administration publique, la Nouvelle Droite, une fois portée au pouvoir en 1979 en Grande-Bretagne, va jeter les bases d’un Etat gestionnaire (managerial) dont les contours, les structures et la relation avec le public ne rappellent que de loin l’Etat-providence mis en place après guerre. Avant d’examiner les conséquences de ces réformes sur le secteur du logement, il est indispensable de résumer brièvement les caractéristiques principales et transversales de ces réformes.
3 “The process of subjecting the control of public services to the principles, powers and practices (...)
16Les réformes engagées par les Conservateurs pour restructurer les services sociaux et à travers eux l’Etat-providence se fondent sur l’idéologie de managérialisme ( l’idée que les objectifs des services publics peuvent être atteints à un moindre coût si les techniques de management appropriées sont appliquées) Cutler and Waine, 1994 : xiv). Elles ont conduit à un processus de managerialisation, à savoir « le processus qui consiste à soumettre le contrôle des services publics aux principes, pouvoirs et pratiques de la coordination managériale »3 (Clarke, Gewirtz, McLaughlin, 2000 : 4). De celui-ci découle ce que les chercheurs surnomment la Nouvelle Gestion Publique. Bien que la définition de celle-ci fasse encore débat (Walker, 1998 : 73), elle se distingue de l’ancien mode de gestion du secteur public par l’attention accordée à la performance et aux rendements, par les relations contractuelles entre organisations, la dichotomie fournisseur/acheteur, l’encouragement de la concurrence afin d’offrir le choix au consommateur, l’efficience et le rapport qualité/prix (value for money), ainsi que la décentralisation de l’autorité vers les gestionnaires (Clarke, Gewirtz, McLaughlin, 2000 : 5). La catégorisation la plus répandue retient sept mécanismes (fragmentation, concurrence, pratiques de management privé, économies, gestion étroite par des managers, évaluation de la performance et rétribution aux résultats (Hood, 1995). Appliqués aux politiques sociales, ces objectifs ont contribué à transformer les relations entre secteur public et secteur privé, classe professionnelle et managers, gouvernement central et gouvernement local (Newman, 2000), et ce, dans tous les secteurs publics, bien que l’application de la NGP au logement ait longtemps été négligée par les chercheurs s’intéressant à ce thème (Walker, 2001 : 676).
17Ces bases théoriques posées, il convient de résumer rapidement la portée des réformes engagées dans le domaine du logement avant 1997 à la lumière de la NGP, afin de mieux pouvoir cerner dans une troisième partie la position des Travaillistes après 1997. Le logement, parce qu’il contrevenait à trois principes centraux de la Nouvelle Droite, monétaire (car trop coûteux), idéologique (car représentant la dépendance vis-à-vis de l’Etat) et politique (car géré par les collectivités territoriales) (Fée, 1997 : 135) s’est trouvé dès 1979 en butte à la volonté de réforme des Conservateurs portés au pouvoir. Les mesures introduites à partir de 1979 portent la marque de la NGP à des degrés divers bien qu’elles ne correspondent pas toujours aux deux phases de la NGP définies par Pollitt (Pollitt, 1993) : contrôle des coûts, indicateurs de performance et objectifs dans un premier temps, puis décentralisation et quasi-marché dans un second. Par souci de cohérence, nous utiliserons les mécanismes définis par Christopher Hood mentionnés ci-dessus pour évaluer les politiques conservatrices et travaillistes avant et après 1997.
18La politique d’économie, bien qu’entamée dès 1977 par les Travaillistes, inclut non seulement la maîtrise des dépenses publiques mais aussi la recherche de financements autres ; elle constitue sans doute l’exemple le plus éclatant d’un principe de la NGP appliqué au secteur du logement public. Le secteur du logement a en effet payé un lourd tribut, alors que dans le même temps tous les services publics connaissaient une hausse ou une stagnation de leur financement. Dès les cinq premières années, de 1979 à 1984, le budget du logement public a été amputé de 28 %, ramenant ainsi sa part dans les dépenses publiques de 4,8 % à 2,6 % (Fée, 1997 : 136). Sur le long terme, cette chute s’explique par le déclin de l’investissement par l’Etat dans le secteur, soit 76 % entre 1980 et 1998 (Balchin and Rhoden, 2002 : 23). Quant au secteur associatif, la loi sur le logement de 1988 a profondément changé son régime financier, lui conférant les caractéristiques du secteur privé. Alors que l’aide financière de l’Etat aux associations pour le logement représentait près de 100 % du coût d’un programme immobilier depuis 1974, la loi a réduit à 67 % en 1993 puis 58 % en 1995 son montant (Balchin, 2002 : 154), obligeant le secteur associatif à se tourner vers les établissements bancaires privés.
19La politique de fragmentation des services publics en de plus petites unités responsables de leur budget et possédant une autonomie de gestion, a affecté le logement social de manière inégale. Cette visée n’est devenue explicite qu’à la fin des années 80 (Walker, 2001 : 681), bien que les lois successives sur le logement de 1980, 1984 et 1986 aient déjà entrepris de réduire la taille du secteur public, en le privatisant, c'est-à-dire en donnant la possibilité aux locataires de logements HLMs de se porter acquéreurs de leur logement (Fée, 1997). La politique de fragmentation et donc de morcellement du secteur public a pris plusieurs formes. Ainsi, la loi de 1986 (Housing and Planning Act), encourageait les collectivités locales à vendre des logements ou des lotissements entiers, vides ou non, à des organismes privés ou à but non lucratif (Balchin, 2002 : 182). Le programme de rénovation urbaine, estate action, initié en 1985, permettait aussi de vendre des logements sur le marché ou à des sociétés d'administration de biens (Trusts) après réhabilitation (Balchin, 2002 : 183). La loi de 1988 quant à elle permettait de soustraire à la responsabilité des municipalités les pires cités HLM et de confier leur réhabilitation à des Housing Action Trusts. Elle accordait aussi le droit aux collectivités locales de transférer leur parc entier à des organismes associatifs (Large Scale Voluntary Transfers) et en 1993 un programme national de transfert avait été mis sur pied (Pawson and Fancy, 2003 : 6). Le secteur associatif fut le principal bénéficiaire de cette politique de fragmentation, la loi de 1988 ayant redéfini les fonctions des collectivités locales et retiré le droit discrétionnaire de bâtir qu’elles possédaient depuis 1890. La loi introduisait une distinction dans le secteur du logement social entre facilitateurs (collectivités locales) et fournisseurs (associations pour logement), ces dernières étant seules habilitées à bâtir désormais. L’avenir de la construction sociale était donc confié à de petites unités de production et gestion. Par ailleurs, la loi de 1993 (Leasehold Reform, Housing and Urban Development Act) leur avait imposé de sous-traiter leur service de gestion après appel d’offre à compter de 1996. La même loi donnait aux locataires de logements HLM le droit de se constituer en organismes de gestion (Tenants Management Organisation) à partir de 1994, ouvrant une autre brèche dans la gestion municipale.
20Ces organismes participaient de la volonté des Conservateurs d’accroitre la concurrence dans le domaine du logement social. Cet autre principe de la NGP s’est traduit par la création de quasi-marchés dans le secteur du logement social à partir de 1989, par le biais de l’introduction de mécanismes hérités des marchés privés. Pour ce faire, les Conservateurs ont axé leurs réformes sur la notion de choix, c'est-à-dire la possibilité pour les locataires du secteur public de choisir un autre propriétaire que les collectivités locales, et donc de quitter leur giron. Ceci correspond dans la terminologie de Hirschman à l’option de sortie (exit) accordée aux usagers du secteur public afin d’encourager la concurrence, briser le monopole public et améliorer la qualité des services (Hirschmann, 1970). Cet objectif a été atteint non pas tant par la possibilité accordée aux locataires HLM dans la loi de 1988 de transférer leur logement à une association (transferts restés très minoritaires) sous le titre Tenant’s Choice, bien que les municipalités aient dû modifier leur habitudes pour garder leurs locataires (Walker, 2001 : 682) que par la possibilité offerte aux collectivités locales de transférer leur parc à des associations et la restriction au secteur associatif de la possibilité de bâtir. En conséquence un puissant secteur associatif (rebaptisé Registered Social Landlords depuis le Housing Act de 1996) avait émergé, qui possédait 1 million de logements environ en 1997. Ce chiffre était le résultat du transfert du parc de 52 collectivités entre 1988 et 1997, soit 250 000 logements, auxquels il faut ajouter ceux construits par le secteur après 1988. Le secteur public devait donc rivaliser avec le secteur associatif pour retenir et attirer les demandeurs d’un logement HLM et donc bénéficier des loyers et éventuellement des allocations logement versées par l’Etat. Le principe de concurrence s’est aussi manifesté sur le plan financier : les subventions jadis accordées de droit pour la construction de logements dans le cadre de la rénovation urbaine ont été attribuées après appel d’offre et mise en concurrence des projets locaux (1992 City Challenge et 1994 Single Regeneration Budget) ; de même, dans le secteur associatif, c’est sur une base concurrentielle que les subventions pour bâtir sont attribuées aux associations par la Housing Corporation depuis 1989, l’indicateur clef étant le coût estimé par logement.
4 Mesure répliquée en 1992 dans le secteur associatif par La Tenant Participation Strategy.
21En revanche, d’autres caractéristiques de la NGP n’étaient que très imparfaitement représentées dans le secteur du logement social et reflétaient le clivage entre collectivités locales et secteur associatif. Ainsi, les techniques de gestion héritées du privé ont eu une incidence inégale. Des études montrent que les collectivités locales ne les avaient que très rarement adoptées avant 1997 (Walker, 2001 : 683) bien que la Tenant’s Charter formulée par le Housing Act de 1980, le Local Government and Housing Act de 1989, le volet logement de la Citzen’s Charter de 1991 et le Housing Act de 1993 aient conféré aux locataires des droits en matière de résidence, réparation, succession, consultation pour la gestion et information annuelle sur les performances de gestion locales, en accord avec l’option de « voix » (voice) de Hirschman (1970)4 et les techniques d’enquêtes d’opinion du privé. Par contre, la gestion du parc social par les associations semble avoir été modifiée dès le changement de régime financier en 1988 en raison de la nécessité de dégager des profits pour assurer la maintenance des logements et rassurer les organismes de prêt privés (Walker, 1998 : 77). Ainsi, celles ayant une envergure nationale ou régionale ont adopté des techniques telles que la gestion de performance, la gestion par objectifs, la gestion de risques, ou l’étalonnage concurrentiel (benchmarking) (Walker, 2001 : 683). Elles ont aussi modifié leurs stratégies de construction, diversifié leurs activités pour assurer des profits élevés (maisons de retraite), fusionné et relevé leurs loyers. De nombreux chercheurs ont noté un déplacement de leurs priorités, traditionnellement concentrées sur la gestion des problèmes humains, vers la collecte de loyers et l’optimisation du parc (Walker, 1998 et 2001).
22Autre principe de la NGP, l’augmentation du pouvoir des gestionnaires dans la hiérarchie des organisations n’est apparente que parmi les associations dont le volume d’activité croissant et la tendance à la concentration après 1988 (80 des 2200 RSL possèdaient la moitié du parc associatif) ont nécessité le recrutement d’un chief executive. Son pouvoir s’exerce aux dépens du conseil (board) (Pollitt et al., 1998) dont la nature a d’ailleurs changé passant de bénévoles non formés à des bénévoles issus du secteur financier ou juridique (Walker, 1998 : 77). En revanche, parmi les collectivités territoriales, rares étaient celles qui possédaient un service de logement indépendant et un responsable du logement siégeant au conseil d’administration ; dans la plupart des cas le service du logement avait fusionné au sein d’une direction plus vaste (Walker, 2001 : 684).
23Quatrième principe de la NGP, la culture contractuelle liant résultat et rétribution n’avait que très peu affecté les collectivités locales avant 1997, si ce n’est pour certains programmes de rénovation urbaine ou pour l’enveloppe allouée par l’Etat aux collectivités (Housing Investment Programme) dont une partie dépend depuis 1991 du degré de participation des locataires (Bramley, Munro et Pawson, 2004 : 156). De plus, alors que la majorité des cadres des associations étaient rétribués aux résultats, la proportion était très faible dans le public.
24Enfin, dernier principe, la gestion de la performance n’était que peu pratiquée avant 1997 par les collectivités locales, bien que la Charte du citoyen de 1991 (Citizen’s Charter) ait confié à The Audit Commission le soin de créer un régime d’indicateurs de performance et imposé aux collectivités de publier leurs résultats dans la presse locale. Le volet logement incluait l’état des logements HLM, la collecte des loyers, les arriérés, les logements vides, les délais de réparation, l’égalité d’accès, les sans-abris, les aides à la rénovation (Audit Commission, 1992 : 48). En revanche, la réforme du financement du secteur associatif en 1988 a conduit à un usage plus systématique de l’évaluation de leur performance et la transmission de ces informations au régulateur, aux organismes de prêt privés et aux locataires (Walker, 2001 : 684) Dans le cadre de son rôle de régulateur, la Housing Corporation utilisait depuis 1994 six indicateurs de performance (HC, 1996 : 3) qui formalisaient divers critères utilisés depuis 1989. Une association manquant à ses obligations peut-être mise sous tutelle par la HC, perdre son financement, devoir remplacer les membres de son conseil ou voir ses fonctions transférées à une autre association.
25Ainsi, la pénétration de la NGP avant 1997 dans le secteur du logement demeurait-elle très inégale, reflétant en cela le double visage du secteur. La culture et la gouvernance des associations pour le logement, dont l’essor et le financement après 1988 avaient fondamentalement transformé le profil, avaient été progressivement transformées par les principes de la NGP. Naguère partie du secteur public, les associations étaient désormais classées comme privées en raison de leur financement et de leur culture de gestion, bien qu’oeuvrant à atteindre les objectifs de l’Etat et que leurs directoires soient demeurés bénévoles jusqu’en 2003. Elles incarnaient parfaitement l’effacement des frontières entre public et privé engendré par la NGP (Clarke and Newman, 1997 : 20). En revanche, les collectivités locales demeuraient très à l’écart des réformes. Cependant, cette différence ne doit pas faire oublier que c’est toute la structure du secteur qui avait été affectée par la NGP. En lieu et place d’un monopole public, la construction du logement social en 1997 était désormais assurée par un réseau d’associations, dont le financement reposait de manière croissante sur le secteur privé. Les Travaillistes après 1997 vont prolonger ces tendances et faire véritablement entrer le secteur public du logement dans la sphère de la NGP.
26L’élection des Travaillistes en 1997 a été précédée et accompagnée de discours accordant une large place aux services publics. Elle a été suivie par un nombre encore plus important de mesures qui, en accord avec la rhétorique de la Troisième voie (Third Way) ont cherché à redessiner le fonctionnement des services publics, sans revenir au modèle bureaucratique privilégié avant 1979 par le parti travailliste, tout en rompant avec certains aspects des réformes des Conservateurs des années 80 et 90. Ceci a conduit à poursuivre certaines politiques engagées dès 1979 dans le domaine du logement, mais aussi à tenter d’en corriger les effets jugés nuisibles.
5 “The aim of our reforms is to improve our public services, not to replace them or dismantle them [ (...)
6 “public services offering the choice and quality demanded by the modern citizen and doing so unive (...)
27Il est surprenant de constater combien la modernisation des services publics était jugée urgente par les Travaillistes en 1997, alors même que la Grande-Bretagne avait connu 18 années de réformes. Les Travaillistes se montrent soucieux de souligner que cette entreprise de modernisation (selon le terme officiel depuis 1997) vise à améliorer le fonctionnement de services publics décrits comme indispensables à la cohésion sociale de la nation (Blair, 2002 : 3-5)5. Elle ne vise en aucune manière, selon eux, contrairement à leurs prédécesseurs, à priver ces services de financement, les démanteler ou les remplacer pour laisser la place au marché. L’objectif affiché est d’assurer des services à la fois universels et personnalisés, c’est à dire « des services publics qui offrent le choix et la qualité exigés par le citoyen moderne, sur une base universelle, et non seulement pour une minorité comme par le passé »6 (B(B(lair, 2002 : 19). Ce besoin de modernisation est justifié par le recours à divers arguments, tels que la nécessité de s’adapter au monde moderne (Blair, 2002 : 3) et donc de réformer l’héritage de l’après-guerre, de s’affranchir d’un modèle de service public corporatiste (DETR, 1998 : 4), ou encore d’améliorer le processus d’élaboration des politiques (Cabinet Office, 1999). La modernisation implique de moderniser l’Etat lui-même (Cabinet Office, 1999 : 2 ; Blair, 1998), de redéfinir les liens entre l’Etat et les services publics, de transformer les moyens et les mécanismes pour assurer les services sociaux, en un mot leur donner de nouvelles formes appropriées à la société contemporaine (Blair, 2002 : 9). Pour ce faire, les textes travaillistes mettent en avant quatre principes directeurs : la définition de normes nationales minimales afin d’aplanir les écarts régionaux et locaux ; la délégation des pouvoirs (financiers ou non) vers les acteurs locaux, en particulier ceux qui auront fait la preuve de leur compétence ; la réforme de la culture des classes professionnelles et de leur liens avec l’Etat ; un meilleur choix pour les usagers non seulement entre les fournisseurs publics mais encore au sein des services publics (Blair, 2002). Autant de principes apparentés à la NGP.
28Les Travaillistes n’ont guère démontré d’intérêt pour la construction de logements durant leurs premières années de gouvernement, si ce n’est par le biais de la lutte contre l’exclusion sociale. Il a fallu attendre 2003 pour qu’ils se préoccupent de sa dimension quantitative et économique. En revanche, et ceci est révélateur, les Travaillistes se sont attelés très tôt à la réforme de la gouvernance du logement social, ce qui démontre l’influence des thèses et des principes de la NGP sur le parti. Les choix effectués dans le domaine du logement à partir de 1997 montrent leur adhésion à la thèse selon laquelle les problèmes du secteur social découleraient d’une mauvaise gestion (DETR, 2000 : §2.15) et pourraient être résolus par une réforme des structures et de la culture du secteur.
29Il importe désormais d’observer les mesures prises à l’aune des catégories utilisées dans la seconde partie. Seules certaines d’entre elles, jugées plus révélatrices, feront l’objet d’une analyse dans cet article.
30Chiffrer précisément le budget consacré au logement demeure un exercice difficile tant son financement passe depuis les années 80 par le biais des programmes de rénovation urbaine. Cependant, le principe d’économie qui avait été appliqué de manière si radicale au logement social après 1979 continue de définir les mesures postérieures à 1997, à quelques nuances près. En accord avec l’engagement pris en 1997 s’ils étaient élus de ne pas modifier le programme de dépenses publiques fixé par les Conservateurs pendant deux ans, la première Comprehensive Spending Review conduite en 1998 confirma qu’il n’y aurait pas d’augmentation des ressources allouées au logement avant 2001/02 (Lund, 2006 : 49), ce qui explique le déclin de l’investissement dans le secteur jusqu’à 2000/01. La seconde, en 2001, a confirmé la volonté des Travaillistes de ne pas relancer la construction publique, car elle consacrait 1,6 milliard de livre par an jusqu’en 2003/4 à la rénovation des logements sociaux afin d’atteindre l’objectif fixé à tous les bailleurs sociaux de mettre aux normes leurs logements avant 2010. La troisième, en 2004, innovait, promettant de construire d’ici 2007/08 50 % de logements sociaux en plus, soit 10 000 logements, ce qui demeurait très en-deçà des besoins estimés en 2004 à 26 000 par an. L’arrivée de Gordon Brown semble avoir marqué un tournant puisque ce sont 70 000 logements sociaux supplémentaires par an qui sont prévus d’ici 2010/11. Là où les Travaillistes se démarquent sans doute le plus de leurs prédécesseurs est dans la promesse de débloquer les recettes des ventes des HLMs, soit £5 milliards sur 5 ans.
7 Décrites comme « large monopoly providers », DETR, 2000 : §7.14.B.
31Loin de marquer le pas, le processus de fragmentation du service public de logement s’est accéléré avec l’arrivée des Travaillistes qui se sont montrés encore plus enthousiastes que leurs prédécesseurs. Le gouvernement a en effet fixé à 200 000 par an dans son Livre blanc de 2000 le nombre de logements à transférer des collectivités vers le secteur associatif (DETR, 2000 : 61). Ceci s’explique non seulement par le peu de confiance accordée par les Travaillistes aux collectivités locales pour gérer leur parc, par leur volonté de réduire leurs fonctions7, mais encore par la prise de conscience que 3 millions de foyers dans le secteur public vivaient encore dans des conditions de logement inacceptables, ce qui requérait dix milliards d’investissement de la part des collectivités locales, somme qu’elles ne possédaient pas. Le gouvernement s’est d’ailleurs engagé en 2000 par le biais des Public Sector Agreements à ce que tous ces logements soient rénovés avant 2010. Les collectivités locales étaient donc mises dans une situation impossible, celle de rénover leur parc avant 2010 mais sans emprunter. La voie tracée par le gouvernement passait par le transfert de leur parc vers le secteur associatif qui lui possédait la possibilité d’emprunter auprès des organismes bancaires privés. La marge de manœuvre des collectivités locales dans ce processus de fragmentation était quasi inexistante, et le degré de contrôle exercé par l’Etat extrêmement fort.
32En conséquence, les collectivités locales étaient invitées à évaluer l’état de leur parc et choisir entre quatre mécanismes avant juillet 2005 (stock option appraisal) dans la perspective de mettre leurs HLMs aux normes fixées par le gouvernement. Trois d’entre eux seulement ouvraient la voie à un financement accru. Les collectivités locales étaient ainsi libres de se consacrer à la rénovation de leur parc elles-mêmes si elles jugeaient qu’elles disposaient de ressources suffisantes, mais elles ne pouvaient alors compter sur aucune aide gouvernementale supplémentaire. Pour les autres, le gouvernement proposait en premier lieu d’accélérer les transferts de logements HLMs vers le secteur associatif. Ces transferts avaient l’avantage selon lui de renforcer la participation des locataires dans la gestion et l’avenir du parc et d’accroitre la concurrence entre les bailleurs. Conscient que même si l’objectif des 200 000 logements annuels était atteint, le parc social demeurerait en majorité entre les mains des collectivités locales encore longtemps, le gouvernement leur proposait d’explorer une nouvelle voie permettant de hâter la rénovation des logements tout en conservant la propriété de leur parc. Cette option n’était ouverte qu’aux collectivités locales ayant démontré leur viabilité par le biais d’un projet financier et ayant été jugées compétentes, car classées deux ou trois étoiles, par le nouvel Housing Inspectorate sur la base des critères du programme Best Value (DETR, 2000 : §7.40) (voir ci-dessous). Elles pouvaient alors, tout en conservant la propriété de leurs logements, établir un organisme de gestion à distance (Arm’s length management organisation). Cet Almo, composé d’un directoire bénévole incluant conseillers municipaux et représentants de locataires, est responsable de la gestion de leur parc et des investissements ou emprunts. Ce faisant, la collectivité apportait la preuve qu’elle était disposée à dissocier ses activités de gestion de ses activités stratégiques. En récompense, elle bénéficie de financements publics supplémentaires pour financer la rénovation du parc puisé dans un fond de 460 millions de livres pendant trois ans. Enfin une troisième voie était ouverte aux collectivités locales pour rénover leur parc d’ici 2010. L’Initiative de finance privée (Private Finance Initiative) permet d’éviter le transfert du parc municipal et d’accéder à des fonds supplémentaires. La collectivité locale passe alors un contrat de trente ans avec un bailleur de fonds privé à l’issue d’un appel d’offre qui inclue la rénovation du parc, sa gestion continue et son entretien. Le consortium est rémunéré annuellement par la municipalité sur la base de résultats mesurés selon des critères établis au préalable par la collectivité locale. Dans ce schéma les locataires demeurent locataires municipaux. Le gouvernement apportait des fonds (760 millions sur trois ans) pour compléter l’investissement réalisé par le secteur privé.
33Ainsi, sous prétexte de l’urgence à procéder à la rénovation du parc public, les Travaillistes ont contribué à fragmenter encore davantage le service du logement en une multitude d’unités, qui ont érodé un peu plus la fonction gestionnaire des collectivités. Entre 1997 et 2007 ce sont près de 675 000 logements qui ont été transférés ou vendus aux bailleurs associatifs et plus d’un million qui ont été transférés à 69 Almos. Quant à la PFI, elle a contribué à faire pénétrer un peu plus le secteur privé dans ce qui était jusqu’en 1988 la chasse gardée des collectivités locales. Cet élément de concurrence a été renforcé en 2004 lorsque le Housing Act a ouvert les subventions publiques pour la construction de logements sociaux aux entrepreneurs privés à compter de 2006.
34Jusqu’en 1997, le logement public avait été largement épargné par l’extension de la culture de la performance au secteur associatif. La mise en œuvre du régime de Best Value pour les collectivités locales a bouleversé cette situation et illustre de manière éclatante l’expansion du principe d’évaluation et de la culture de l’audit sous les Travaillistes dans le but d’améliorer la qualité des services publics.
35Mis en œuvre à compter du 1 avril 2000 dans le cadre du Local Government Act de 1999, le régime Best Value est venu remplacer l’obligation faite aux collectivités depuis 1993 de soumettre leurs services à la concurrence après appel d’offres par une obligation d’améliorer constamment leurs services selon trois impératifs explicites hérités de la NGP (the three Es) : économie, efficience, efficacité. Le nouveau régime est justifié par la volonté du gouvernement d’accorder d’avantage de liberté et de pouvoir au niveau local, voire de financement, mais seulement en échange de nouvelles règles de discipline (Blair, 2002 : 16). Autre signe de l’avancée de la NGP sous les Travaillistes, la loi donne au ministre de tutelle le droit de définir un système d’évaluation national commun par le biais d’objectifs de performance à atteindre et d’indicateurs de performance (réduits de moitié à 94 en 2005 !) pour mesurer leurs progrès (ODPM, 2005 : 6). Afin d’atteindre ces objectifs, et au lieu de sous-traiter leurs services, les collectivités locales, mais aussi les associations pour le logement, doivent appliquer quatre principes à leurs services (the four Cs) : (challenging) remettre en question l’objectif, les structures et le coût de leur service ; (consulting) consulter les utilisateurs pour s’assurer que ces services répondent à leur besoin et avec les fournisseurs pour s’inspirer de leur méthodes ; (comparing) comparer la performance des services avec d’autres collectivités utilisant des indicateurs de performance et d’évaluation ; (competing) concourir avec d’autres fournisseurs pour s’assurer que les services offrent la meilleure qualité au regard de l’investissement.
36Pour ce faire, les collectivités doivent établir des objectifs pour tous leurs services, en particulier lorsqu’il n’existe pas d’objectif national, définir un programme d’évaluation de performance, consulter avec les usagers pour élaborer un plan pour améliorer les services, se soumettre à un audit indépendant par l’Audit Commission et publier annuellement les résultats de ces audits dans un Best Value Performance Plan. Les collectivités ou institutions jugées défaillantes s’exposent à une intervention directe du ministère de tutelle et devront sous-traiter leur service défectueux. L’évaluation des collectivités locales a été complétée en 2002 par la création d’une nouvelle évaluation par l’Audit Commission (Comprehensive Performance Asssessment) qui élargit les critères d’évaluation au-delà des indicateurs de performance à des inspections et rapports portant sur les projets et la stratégie des collectivités (ODPM, 2005 : 9).
37Comment ce nouveau régime d’évaluation s’applique-t-il au logement social ?
8 La performance énergétique des logements, le nombre de logements privés vacants démolis ou de nouv (...)
38Contrairement à l’obligation imposée sous les Conservateurs de sous-traiter (CCT) le service de gestion du logement, le régime Best Value s’étend à toutes les responsabilités des collectivités en matière de logement, statutaires comme stratégiques (telle que la formulation d’une stratégie du logement, d’une stratégie pour les sans-domiciles, l’évaluation des besoins, l’allocation des logements, l’information) mais aussi de gestion (gestion du parc, attribution des logements, participation des locataires…) En outre, il inclut les bailleurs sociaux (sur une base volontaire en 1999 grâce à un code de conduite de la HC mais obligatoire depuis 2003) alors qu’ils n’étaient pas couverts par CCT ; il englobe tous les résidents et non seulement les locataires publics. L’évaluation des services du logement d’une municipalité s’est faite jusqu’en 2007 sur la base des Best Value Performance Indicators fixés au domaine du logement. Au nombre de 34 en 2005, ils recouvraient 11 rubriques8. Tous les organismes publics ou bénévoles fournissant un service de logement sont en outre assujettis au Public Service Agreement décidé en 2000 entre le Trésor et le ministère de tutelle pour le logement qui fixe à 2010 la rénovation de l’ensemble du parc social.
39Afin d’évaluer la qualité du logement social offert par les collectivités et les associations l’Inspection du logement (The Housing Inspectorate) a été créée en 2000. Elle est chargée de l’inspection des services municipaux de logement et depuis 2003 des bailleurs sociaux en accord avec l’ancienne HC désormais renommé Tenant Services Authority. Cette évaluation des services de logement municipaux (Housing Service Best Value Review) a lieu tous les cinq ans depuis 2000 et mène à leur classement sur une échelle de 1 à 3 étoiles, classement qui donne accès à des fonds supplémentaires pour rénover le parc public. Elle évalue le fonctionnement des services de logement selon trois rubriques : services spécialisés ; stratégie de service pour la collectivité (en particulier en direction des sans-domiciles et des locataires du privé) ; fonctions de propriétaire. L’inspection attache une grande importance à l’opinion qu’ont les locataires des services municipaux, recourt à des études d’opinion et va jusqu’à inclure des inspecteurs pour locataires (tenant inspectors) dans chaque équipe (Mullins and Murie, 2006 : 222). En outre, les responsabilités du National Audit Office ont été étendues en 2002 à la Housing Corporation et aux comptes des associations, ce qui a contribué à créer un échelon supplémentaire dans le système de contrôle, alors que la Housing Corporation était déjà soumise à une évaluation tous les cinq ans par ODPM (Mullins and Murie, 2006 : 148).
40La passation de pouvoir entre Tony Blair et Gordon Brown en juin 2007 a modifié ce système sans en changer le principe. En octobre 2007 une nouvelle série de 198 indicateurs nationaux (dont 14 pour le logement) couvrant tous les services municipaux a été publiée par le ministère. Ce regroupement d’indicateurs nationaux (National Indicator Set) remplace tous les indicateurs et programmes antérieurs depuis avril 2008. En outre, depuis avril 2009 un nouveau système d’évaluation (Comprehensive Area Assessment) est venu remplacer l’ancien Comprehensive Performance Assessment. L’objectif est désormais de faire collaborer les sept inspections de la Commission à une évaluation globale des services, mesurer l’efficacité des partenariats locaux et évaluer avant tout les perspectives d’amélioration.
41Ainsi, bien que le nouveau régime d’évaluation mis en place se distingue de la deuxième phase de la NGP comme elle a été mise en œuvre sous les Conservateurs par son abandon de la concurrence, il offre un exemple éclatant de l’application des principes d’évaluation de la performance à l’ensemble du logement social et par là-même du renforcement du pouvoir du centre sur le local.
42Le développement de l’évaluation de la qualité des services de logement offerts par les bailleurs sociaux est allé de pair avec l’encouragement par le gouvernement d’une culture contractuelle locale. Les collectivités ont été incitées à compter de 2001 à élaborer des objectifs et définir des priorités qui reflètent le contexte local par le biais de l’équivalent d’un contrat de ville (Local Service Agreement) négocié avec le gouvernement. Ce contrat contient les propres objectifs de performance locale (Local performance targets) de la collectivité, qui reflètent les priorités des résidents et l’engagement de la municipalité d’atteindre une douzaine d’objectifs pour améliorer les services et la qualité de vie de ceux-ci (y compris le logement), sur trois ans. En échange, depuis 2006 le gouvernement s’engage à apporter un financement supplémentaire et récompense la municipalité si les résultats sont atteints (reward targets). Ainsi la municipalité de Birmingham a-t-elle négocié un LPSA en 2005 (dont le cinquième objectif porte sur la réduction du nombre de sans-logis) pour lequel elle a déjà reçu 1,75 million de livres en 2006 et pour lequel elle peut espérer un maximum de 34 millions si elle atteint tous ses objectifs.
43Un nouveau contrat de trois ans (Local Area Agreement), désormais obligatoire pour les comtés et collectivités uniques (UDC), remplace depuis 2008 les programmes antérieurs. Elaboré par tous les fournisseurs de services publics, les résidents et l’Etat, cet accord définit les priorités locales, les délais, les étapes, les acteurs concernés ; il s’articule ainsi avec les ambitions locales exposées dans la Community Strategy devenue obligatoire depuis le Local Government Act de 2000, et ne comporte pas plus de 35 objectifs d’amélioration( !), certains exclusivement locaux. Ce contrat doit permettre de davantage prendre en compte les spécificités locales, accorder plus de latitude aux collectivités, renforcer le rôle de direction des collectivités et favoriser une action concertée (DCLG, 2008 : 1.1).
9 “the principal object of the prospective RSL shall be to provide social rented housing”. 44L’expansion de la culture contractuelle depuis 1997 se traduit également par une définition plus précise des tâches incombant aux organismes publics et associatifs en matière de logement. Ainsi en raison de la diversification croissante des associations pour le logement, la Housing Corporation a jugé utile de redéfinir le statut des associations et les activités susceptibles de bénéficier de financement (HC, 2000 : 1)9 en raison des tendances à la diversification. De même les dix dernières années ont été marquées par la volonté croissante de l’Etat central de définir plus précisément les responsabilités des collectivités locales en matière de logement, comme depuis 2002 vis-à-vis des sans-abris (voir ci-dessous) et de subordonner leur financement (Housing Investment Programme) à certains objectifs. Ainsi l’allocation des fonds aux collectivités locales par le biais des Government Offices dépend pour moitié de l’évaluation des besoins locaux selon une grille et pour autre moitié de critères liés aux politiques locales de logement : qualité de la stratégie locale de logement (Housing Strategy) (pour 40 %), mise en œuvre du programme (20 %), gestion du logement (20 %) et participation des locataires (20 %). Plus l’évaluation est satisfaisante plus le pourcentage du Housing Investment Programme accordé est élevé (DETR, 2000c : 13).
45Il va sans dire que l’influence des techniques de gestion privées sur le tiers secteur n’a cessé de croitre. Diverses études (Mullins and Riseborough, 2001) ont démontré combien le comportement de ces organisations ressemble à celui du secteur privé en raison de l’importance placé sur le positionnement, la gestion des actifs, les fusions, les plans de développement, l’expansion géographique, la diversification et l’innovation dans les services à l’adresse des clients. Un grand nombre d’entre elles font aujourd’hui partie de clubs d’évaluation réciproque (Bramley et al., 2004 : 163). La HC exige d’ailleurs de RSL qu’ils démontrent qu’ils possèdent une politique de gestion des risques (HC, 2000 : 1). Beaucoup ont continué à diversifier leurs activités comme la HC les y avait encouragé dès 1995 pour demander des financements par le biais du programme Housing Plus (Bramley et al., 2004 : 166). En 2003 elles ont été autorisées à rémunérer leurs directoires, officialisant ainsi l’influence grandissante des membres issus du secteur privé.
10 “a more customer-centred approach”.
11 « The key to reform is re-designing the system round the user ». 46Bien que peu affectées par l’influence de ces techniques, les collectivités n’ont pas moins connu une révolution dans la gestion de leur parc, qui fait écho à la volonté des Conservateurs d’accorder davantage de choix à l’usager des services publics et, dans le domaine du logement, de traiter les locataires comme des consommateurs. Le Livre vert de 2000 consacré au logement avait parlé d’« une approche plus centrée sur le consommateur »10(DETR, 2000a : §9.2) et Tony Blair avait déclaré en 2001 « la clef de la réforme passe par la restructuration du système autour de l’usager »11 (Mullins and Murie, 2006 : 225). En lieu et place du système administratif de points pour attribuer les logements sociaux, le gouvernement a incité les collectivités locales à adopter un modèle qui accroit la latitude des demandeurs et prend davantage en compte « leurs besoins et souhaits » (DETR, 2000a : §9.3). Dans le cadre d’un système simplifié de catégories (DETR, 2000a : §9.18), le gouvernement s’est orienté vers le modèle de Delft (DETR, 2000 : 9.38). Ce système hollandais est fondé sur le choix des demandeurs (choice-based lettings) qui sélectionnent leur HLM parmi une liste d’annonces de logements vacants appartenant non seulement à la municipalité mais aussi aux associations. La loi exige donc des collectivités locales qu’elles précisent dans leur procédure d’allocation des HLMs quelle est leur position vis-à-vis du système Choice Based Lettings. Dans la variante anglaise, chaque logement est étiqueté et profilé et les demandeurs reçoivent une monnaie factice. Ils signifient leur choix en renvoyant un coupon pour l’un des logements qui correspond à leur profile. Le logement est alors attribué au candidat ayant le ‘pouvoir d’achat’ le plus élevé et les demandeurs ne sont pas sanctionnés s’ils refusent une offre. L’objectif de ce système est de limiter les vacances et réduire le nombre de refus et de permettre aux demandeurs de participer activement (Marsh, 2008 : 199) ; il est aussi de faciliter les transferts entre collectivités et ainsi de bâtir des communautés durables en réduisant la rotation dans le parc social (DETR, 2000a : §9.4). Afin d’évaluer les mérites du système, un fond de 13 millions de livres a été débloqué et à l’issue d’un concours une première série de 27 projets pilotes, regroupant 43 collectivités locales, ont reçu un financement pour 2001-03 (DETR, 2000 : 230) ; l’objectif du gouvernement est que toutes les collectivités proposent le système CBL d’ici 2010. Les collectivités et bailleurs sociaux voisins, ainsi que les propriétaires privés, sont invités à se rapprocher pour mettre en commun leurs logements.
12 “the customer is at the centre of what we do” ; entretien réalisé en juillet 2009 par l’auteur.
13 “serve a notice of concern”, “a performance notice”.
47Cette volonté de renforcer le pouvoir du consommateur dans le secteur du logement public (de lui donner une « voix », cf. Hirschman) est prolongée par l’obligation accrue de consulter leurs résidents et locataires dans le cadre du régime Best value (DETR, 2000 : 36), ce qui prolonge des tendances présentes sous les Conservateurs. Dans le cadre de son programme de modernisation de l’Etat, le gouvernement a fixé aux collectivités locales le devoir de renouer avec les administrés. Ceci se traduit dans le domaine du logement par l’obligation depuis avril 2000 de négocier avec les locataires une convention de participation (tenant participation compact) (DETR, 1999). Cette convention, obligatoire, est censée améliorer la gestion du parc en permettant aux locataires d’influencer les décisions prises par leur bailleur et ainsi combattre l’exclusion sociale. Elle doit préciser entre autres comment et en quoi ceux-ci seront impliqués, comment les désaccords seront résolus et comment ces arrangements seront évalués et mesurés chaque année. Douze millions de livres ont été débloqués pour permettre leur mise en œuvre (Vincent-Jones, 2001 : 247). Les conventions locales doivent se fonder sur le Cadre national pour les conventions de participation de locataires (National Framework for Tenant Participation Compacts) de 1999. La démarche a été étendue aux bailleurs sociaux en 2004 qui doivent rédiger un Resident Involvement Statement. Ainsi Birmingham possède-t-elle un Tenant Involvement Agreement qui couvre l’ensemble de la ville par quartier et qui démontre, selon la responsable du Housing Management Department, que « le consommateur est au centre de ce que nous faisons »12. Les résidents sont membres du groupe d’évaluation (performance improvement group) qui se réunit chaque mois. S’ils ne sont pas satisfaits de la situation ils peuvent exprimer leur inquiétude, puis dénoncer le manque de qualité13. Le housing manager local peut être alors sommé de venir s’expliquer et in fine des responsables peuvent être remplacés. Par ailleurs, la municipalité a mis en place un système intitulé ‘Complaint, Complements and Comments’ qui permet de faire remonter toute plainte ayant trait à la gestion du parc local jusqu’à un médiateur local. De manière, générale selon la responsable de la gestion du logement, c’est toute l’activité du service qui est repensée en fonction des consommateurs (customers).
14 “It aims to put the governing back into local government and to empower citizens to make a real di (...)
48Le gouvernement de Gordon Brown désire aller plus loin, se proposant de créer, par le biais du Local Government and Public Involvement in Health Act de 2007, une nouvelle relation entre l’Etat et les collectivités locales qui « vise à remettre le gouvernement dans le terme gouvernement local et donner aux citoyens le pouvoir de faire une vraie différence dans leurs localité » (DCLG, 2008 : §1.4)14. Aux multiples contrats locaux antérieurs, il a substitué le nouvel accord local mentionné ci-dessus (Local Area Agreement) qui doit entre autres permettre d’élargir la participation des résidents (DCLG, 2008 : 1.1). L’accord impose désormais aux collectivités locales et en particulier au partenariat stratégique local (LSP) responsable de la formulation du LAA le nouveau devoir d’informer, consulter et inclure les résidents et acteurs locaux à compter du 1 avril 2009 (DCLG, 2008 : 2.15). Obligation est faite aux LSPs de créer les conditions susceptibles de permettre aux résidents et acteurs locaux d’influencer et participer aux prises de décision, permettre un retour d’information, collaborer avec la collectivité pour définir les politiques de services publics, gérer ces services et les évaluer (DCLG, 2008 : §2.19).
15 “At the heart of government’s new role is leadership-leadership that gives vision, partnership and (...)
49Bien que largement inspiré des principes de la NGP, le programme de modernisation s’en distingue cependant de par l’accent placé sur la nécessité pour les collectivités de travailler en partenariats avec les acteurs locaux. Ceci s’inscrit dans le programme plus général de modernisation de l’Etat et s’explique par la volonté du gouvernement de renouveler la démocratie locale pour contrecarrer le désintérêt électoral, comme annoncé dans les Livres blancs de 1998 Modern Local Government-In Touch with the People (Cmnd. 4014) et de 1999 Modernising Local Government (Cmnd. 4310). L’objectif de modernisation implique non seulement de réformer les structures des collectivités locales (Bramley et al. : 2004), mais encore leur culture et leurs pouvoirs en leur restituant un pouvoir de direction (leadership) (Blair, 1998 : 13)15. C’est pourquoi elles sont encouragées à mettre en œuvre des stratégies locales et en particulier à créer des partenariats (DETR, 2000 : Foreword). Ce que le gouvernement nomme joined-up government est justifié par la nécessité de remédier à la multiplication des acteurs et l’émiettement des responsabilités auxquels les réformes de la NGP ont donné lieu. Ce faisant, les Travaillistes condamnent explicitement la priorité donnée par les tenants de la NGP à la concurrence et à l’efficience aux dépens de la réflexion stratégique, de la direction et de la planification sur le long terme (Cabinet Office, 1999).
50Quoique déjà perceptible dans certains programmes de rénovation urbaine sous les Conservateurs (Estate Action 1985, City Challenge, SRB 1994) les partenariats sont devenus un élément incontournable des politiques de logement depuis 1997. Ce souci de rapprocher tous les acteurs s’est traduit au niveau local par l’encouragement donné aux collectivités d’établir des partenariats formels sur le modèle du Local Strategic Partnership qui a été imposé aux 88 collectivités locales les plus défavorisées du pays pour accéder à un fond de 800 millions de livres dans le cadre du programme de rénovation urbaine National Strategy for Neighbourhood Renewal qui inclut le logement. Ces partenariats rassemblant les différents acteurs locaux publics, privés, associatifs et résidents concernés sont chargés d’identifier les quartiers prioritaires, d’élaborer et de mettre en œuvre les stratégies locales de rénovation urbaine, de gérer le budget afférent, et d’évaluer les avancées grâce à des accords de services locaux. Depuis 2000, sur ce modèle, toutes les collectivités locales sont d’ailleurs tenues d’élaborer une community strategy.
51Cette volonté de fédérer les acteurs locaux de manière plus formelle que dans le passé trouve par exemple son expression dans le domaine du logement dans l’obligation faite aux collectivités locales depuis la loi de 2002 (Homelessness Act) de procéder à un audit de la situation locale et des structures à même d’y répondre, puis d’élaborer et réviser régulièrement une stratégie pour les sans-domiciles (Homelessness strategy) afin de ne plus seulement répondre au problème des sans-logis mais de l’anticiper et le prévenir. Cette stratégie qui doit être le fruit d’une consultation et d’un partenariat avec les différents acteurs dans le domaine (services sociaux locaux de santé, protection de l’enfance, services de la justice et de l’emploi) vise à coordonner les efforts locaux, à l’image de l’action gouvernementale.
52Cette même volonté se retrouve au niveau régional de l’Etat, dont les pouvoirs en matière de logement n’ont cessé de croitre depuis 1997. Depuis 2003 chaque région s’est dotée d’un Bureau régional pour le logement (Regional Housing Board) à la demande du gouvernement (ODPM, 2003b : 51). Chacun d’entre eux est composé de représentants des Government Offices, de la Housing Corporation, des RDA, des assemblées régionales et de English Partnership, et d’autres acteurs si nécessaires. Ils ont reçu pour mission de formuler avant juillet 2003 une stratégie régionale de logement (Regional Housing Strategy) qui doit permettre d’assurer le développement de communautés durables (ODPM, 2003 : 51) et fournir une image précise du marché régional immobilier (voir 3.6.2.). Ceci implique d’évaluer la situation locale de logement, et prodiguer des recommandations au ministre de tutelle (ODPM) quant à la manière d’investir le financement perçu pour le logement régional.
53La multiplication de ces partenariats et de ces stratégies, si elle traduit une volonté d’aller au-delà de la NGP (Newman, 2000), est cependant considérée par certains chercheurs (Woods, 2000 : 149) comme un exemple de la volonté du gouvernement central d’appliquer à l’échelon local certaines techniques du secteur privé telle que la stratégie d’entreprise, hypothèse que l’usage répété du terme corporate plan dans les documents officiels (ODPM, 2005 : 7) accréditerait.
54Les trente années de réformes inspirées des principes de la NGP ont donc profondément transformé le secteur du logement social. A la domination du logement public a succédé une gouvernance en réseau du logement social. A un système caractérisé par la gestion par les collectivités locales d’un vaste parc public financé par l’Etat a succédé un système fragmenté en une multitude d’associations majoritairement financées par le secteur privé et désormais responsables de la construction et gestion du logement social. Loin de vouloir mettre un terme à ces tendances, visibles dès 1979, les Travaillistes ont choisi de les prolonger, voire les accentuer. Cependant, si l’objectif de modernisation fait écho à celui des Conservateurs, en revanche les outils choisis traduisent selon certains chercheurs (Newman, 2000) la volonté du gouvernement d’aller au-delà de la NGP et de s’en distancer afin de remédier aux effets pervers des réformes antérieures, tout en adoptant nombre de ses principes. Ainsi, d’une part, le gouvernement n’a cessé de témoigner sa volonté d’ouvrir les services publics aux mécanismes du marché tels que l’évaluation des performances et l’efficience ou bien d’assoir le pouvoir du consommateur ; de l’autre, l’accent placé sur la consultation du public, les résultats à long terme, le travail en partenariat, le renforcement du pouvoir de direction pour les collectivités, semblent indiquer son souhait de ne pas se cantonner à une approche purement comptable et structurelle (Newman, 2000 : 46). C’est cette ambiguïté qui caractérise les mesures appliquées au logement.
55Les mesures mises en œuvre pour réformer et moderniser le logement social depuis 1988, si elles ont permis d’accroitre la place de l’usager et d’accroitre la concurrence, n’ont en revanche pas contribué à rendre le système plus efficace. Depuis 30 ans, le volume de construction est à la baisse et la crise du logement ne cesse de s’aggraver. Privé de financement public, le secteur social n’est plus en mesure de répondre à la demande. De plus, les principes de la NGP ont parfois produit un effet inverse de celui qui était recherché : ainsi le principe de fragmentation allié à une concurrence accrue pour des fonds de plus en plus rares a conduit à la concentration des bailleurs sociaux ; en 2004 les 250 associations possédant plus de 1000 logements contrôlaient plus de 90 % du parc (Bramley, Munro, Pawson, 2004 : 155). Les qualités de proximité et gestion locale jadis associées au secteur associatif sont donc en passe d’être perdues. Mais surtout, la volonté de décentraliser la gestion du logement social vers des unités plus petites s’est accompagnée d’un renforcement des contrôles du centre sur le secteur associatif (et municipal) qui est en passe de lui faire perdre sa traditionnelle indépendance vis-à-vis de l’Etat (incorporation). Municipalités et tiers secteur ont dû passer sous les fourches caudines de l’évaluation et de la planification afin d’obtenir davantage de moyens financiers. Nouvelle Gestion Publique et modernisation ont donc été synonymes de perte de liberté dans le domaine du logement social en Grande-Bretagne et d’une gouvernance sous haute surveillance.
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3 “The process of subjecting the control of public services to the principles, powers and practices of managerial coordination”.
5 “The aim of our reforms is to improve our public services, not to replace them or dismantle them […] not only are reformed public services essential to the vast majority of families in our country who could never afford to go private they also advance social cohesion and are the means of addressing some of the most deep seated inequalities in Britain”.
6 “public services offering the choice and quality demanded by the modern citizen and doing so universally, not simply for a minority as in the past”.
8 La performance énergétique des logements, le nombre de logements privés vacants démolis ou de nouveau loués, la collecte des loyers et le recouvrement des arriérés, le degré de satisfaction des locataires publics, les discriminations à l’accès, la durée de placement des sans-abris dans un B+B et la proportion de logements publics n’étant pas aux normes, l’efficacité du service de maintenance, le délai nécessaire pour relouer un logement, le nombre de sans-abris et la gestion de l’allocation logement.
9 “the principal object of the prospective RSL shall be to provide social rented housing”. 10 “a more customer-centred approach”.
11 « The key to reform is re-designing the system round the user ». 12 “the customer is at the centre of what we do” ; entretien réalisé en juillet 2009 par l’auteur.
14 “It aims to put the governing back into local government and to empower citizens to make a real difference in their localities”.
15 “At the heart of government’s new role is leadership-leadership that gives vision, partnership and quality of life to cities, towns and villages all over Britain […] It is in partnership with others that local government’s future lies”.Haut de page
David Fée, « Nouvelle Gestion Publique et logement social en Angleterre : une gouvernance sous haute surveillance ? », Observatoire de la société britannique, 8 | 2010, 191-220.
David Fée, « Nouvelle Gestion Publique et logement social en Angleterre : une gouvernance sous haute surveillance ? », Observatoire de la société britannique [En ligne], 8 | 2010, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 24 mars 2017. URL : http://osb.revues.org/921 ; DOI : 10.4000/osb.921Haut de page
Maître de Conférences à l'Université de Paris 3 - Sorbonne Nouvelle
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