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Riabilitazione psicomotoria ed ippoterapia
Messaggio da panorama » mar mar 15, 2016 9:10 am
progetti di educazione ambientale, di riabilitazione psicomotoria ed ippoterapia a favore di disabili e minorenni nonché promozione di visite guidate a cavallo.
PARERE ,sede di CONSIGLIO DI STATO ,sezione SEZIONE 2 ,numero provv.: 201600705 - Public 2016-03-14 -
Numero 00705/2016 e data 14/03/2016
Adunanza di Sezione del 3 febbraio 2016
NUMERO AFFARE 01757/2014
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza di sospensiva, proposto, con presentazione diretta ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, dalla Associazione Ippofeltre con sede in Feltre (BL) e da A.T.E.F. -Associazione di Turismo Equestre del Feltrino - con sede in Feltre (BL), contro Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali - Corpo Forestale dello Stato, Agenzia del Demanio - Direz. Regionale Veneto, per l’annullamento
della nota prot. n. 2014/19016/DR-VE dell’Agenzia del Demanio, D.R. Veneto del 25.6.2014, comunicata il 3.7.2014;
della nota prot. n. 403 dell’11.3.2014 del Corpo Forestale dello Stato, comunicata il 26.3.2014;
della nota interna prot. n. 1630 del 10.3.2014 del Corpo Forestale dello Stato;
di ogni altro atto del procedimento “de quo”, con riserva di “motivi aggiunti” ed integrativi.
Visto il ricorso in oggetto;
Vista la relazione prot. 0008964 in data 18.08.2014, trasmessa con nota prot. n. 7704 del 15.9.2014, pervenuta il giorno 22 successivo, con la quale il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (Corpo Forestale dello Stato) ha riferito sull’affare indicato in oggetto;
Vista la nota prot. n. 8927 in data 23 ottobre 2014, pervenuta il 30 successivo, con la quale il Ministero riferente ha trasmesso le valutazioni dell’Agenzia del Demanio sulla vicenda “de qua”, con la relativa documentazione;
Visto il parere interlocutorio del 14 gennaio 2015, e i relativi adempimenti, trasmessi dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali con nota prot. n. 5544 del 22 giugno 2015, pervenuti il giorno 26 successivo unitamente alla “memoria illustrativa autorizzata” di parte ricorrente;
Richiamato in fatto quanto espone la riferente Amministrazione;
In data 22 ottobre 2008, veniva stipulata tra il Corpo Forestale dello Stato e l’Associazione Ippofeltre – organizzazione di volontariato con sede in Feltre (BL), la convenzione (Rep. n. 771) con la quale veniva concesso all’indicata Associazione l’uso delle strutture del Centro Ippico del Vincheto di Celarda – gestito dall’Ufficio Territoriale per la Biodiversità di Belluno – al fine di realizzare progetti di educazione ambientale, di riabilitazione psicomotoria ed ippoterapia a favore di disabili e minorenni seguiti dai servizi delle Ulss, nonché per la promozione di visite guidate a cavallo nell’ambito della Riserva naturale del Vincheto di Celarda.
L’art. 5 della convenzione prevedeva che la stessa avesse decorrenza dal 1° gennaio 2009 fino al 31 agosto 2014.
Tale convenzione veniva integrata con atto aggiuntivo datato 30 gennaio 2013 con il quale tra le stesse parti e l’A.T.E.F. – Associazione di Turismo Equestre del Feltrino, Associazione sportiva con sede in Feltre (RL) – si conveniva e stipulava che “Fino e non oltre alla data di scadenza della soprarichiamata convenzione e cioè fino al 31.08.2014, l’Associazione Ippofeltre, nello svolgimento delle attività e delle finalità riportate nella “Premessa” e nel successivo art. 2, potrà avvalersi della collaborazione dell’A.T.E.F, che pertanto, per quanto di competenza del CFS, sarà autorizzata ad utilizzare il Centro Ippico del Vincheto di Celarda ed i cavalli CFS nei limiti di cui all’art. 2”.
L’art. 7 di tale atto aggiuntivo prevedeva che la Convenzione integrativa “… scadrà automaticamente il 31 agosto 2014, senza necessità di alcuna disdetta, alla quale espressamente si rinunzia”.
Con nota prot. n. 1630 del 10 marzo 2014, l’Ufficio per la Biodiversità dell’Ispettorato Generale del Corpo Forestale dello Stato, in riscontro alla richiesta avanzata dall’Ufficio per la Biodiversità di Belluno – con nota n. 326 del 26 febbraio 2014 – volta al rinnovo della convenzione con Ippofeltre per la gestione del centro ippico Vincheto di Celerda, comunicava allo stesso Ufficio provinciale le ragioni per le quali riteneva “… .che la convenzione non possa più essere rinnovata”.
Con nota prot. n. 403 in data 11 marzo 2014, l’Ufficio territoriale per la biodiversità di Belluno comunicava all’Associazione Onlus “no profit” Ippofeltre le ragioni per le quali non avrebbe potuto rinnovare la concessione (Rep. 771) ed il relativo atto aggiuntivo in scadenza il successivo 31 agosto 2014, invitando e diffidando l’Associazione stessa a lasciare libera e sgombera l’area oggetto di concessione amministrativa, entro e non oltre tale data, con comminatoria di procedere d’ufficio allo sgombero dell’area ed addebito delle spese all’Associazione interessata.
Con lettera in data 9 aprile 2014, il Presidente dell’Associazione Ippofeltre chiedeva all’Agenzia del Demanio – Filiale Veneto, Sede di Venezia - Mestre – il rinnovo dell’atto di concessione del compendio immobiliare rep. n. 448 del 20.8.2008 – prot. n. 19493 del 20.8.2008 – per un periodo di ulteriori anni 6 a decorrere dal 31.8.2014 nonché “di essere in ogni caso sentita, prima dell’assunzione di ogni provvedimento, ai fini partecipativi sulla formazione della volontà, al precipuo fine di poter compiutamente illustrare all’Autorità in indirizzo il tenore ed il pregio dell’attività didattica sino ad ora svolta presso il Centro Vincheto di Celerda”.
Con nota prot. n. 2014/19016/DR – VE in data 25 giugno 2014 – diretta per conoscenza anche all’Ufficio Territoriale per la Biodiversità di Belluno del Corpo Forestale dello Stato – la Direzione Regionale Veneto dell’Agenzia del Demanio comunicava all’Associazione Ippofeltre le ragioni dell’impossibilità del rinnovo del contratto di concessione del compendio immobiliare (prot. n. 19493 del 20/08/2008) sito nel comune di Feltre di proprietà dello Stato, invitando l’Associazione a provvedere, successivamente alla scadenza fissata per il 31 agosto 2014, alla richiesta di svincolo del deposito cauzionale, previo accertamento della posizione contabile e dello stato dei luoghi.
Avverso tale nota, comunicata il 3 luglio 2014, nonché la richiamata nota dell’Ufficio territoriale per la biodiversità di Belluno – comunicata il 26 marzo 2014 – e la “nota interna prot. n. 1630 del 10.3.2014 …” dell’Ispettorato Generale Ufficio per la biodiversità di Roma del Corpo Forestale dello Stato, insorgeva l’Associazione Ippofeltre, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto in data 22 luglio 2014.
A sostegno del gravame, deduceva:
1°) Violazione dell’art. 3 e 1 L. 241/1990 per difetto di motivazione, in ogni caso per motivazione inveritiera, violazione degli artt. 7 e 10 bis della L. 241/1990; violazione delle regole della correttezza e della buona fede contrattuale ex art. 1175 c.c.; violazione dell’art. 2 del D.P.R. 296/2005; eccesso di potere.
A detta della ricorrente l’Amministrazione, in applicazione delle regole generali sul procedimento amministrativo richiamate in rubrica, nel negare il rinnovo del contratto di concessione e della convenzione di gestione, avrebbe dovuto non solo addurre una motivazione veritiera, offrendo quanto meno prova di un’istruttoria interna, ma anche consentire la partecipazione procedimentale espressamente richiesta dall’Associazione medesima.
In violazione dell’art. 10-bis della L. 241/90 sarebbe stata omesso, inoltre, l’avviso di rigetto dell’istanza di rinnovo della concessione e l’indicazione, prevista dall’art. 3, quarto comma, della stessa legge n. 241/90, del termine e dell’autorità cui ricorrere.
2°) Incompetenza assoluta dell’Ufficio territoriale della biodiversità di Belluno ad emettere il provvedimento n. 403 prot. dell’11.3.2014; nullità dell’atto ex art. 21-septies L. 241/90; in subordine: violazione dell’art. 3 L. 241/90 e delle regole generali sull’evidenza pubblica; violazione dell’art. 7 L. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento nonostante il rilevante ruolo partecipativo delle due Associazioni ricorrenti “... nell’analisi sul perseguimento del miglior interesse pubblico”.
Il Corpo forestale distrettuale non avrebbe avuto alcun titolo ad emettere l’atto finalizzato alla reintegra nel possesso dei beni e a diffidare l’Associazione ricorrente a liberare e sgomberare l’area oggetto di convenzione con il Demanio, limitandosi la stessa (n. 771 del 22.10.2008) a regolare il rapporto tra le parti per i soli aspetti gestionali delle attività.
Con relazione trasmessa a questo Consiglio, in data 15 settembre 2014, pervenuta il giorno 22 successivo, il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali – Corpo Forestale dello Stato – Ispettorato Generale – premessa la ricostruzione cronologica dei fatti, sosteneva l’inammissibilità del ricorso per:
– carenza di legittimazione attiva con riferimento al ricorrente A.T.E.F (Associazione turismo equestre del Feltrino), essendo l’Associazione Ippofeltre Onlus l’unico legittimato a proporre, eventualmente, l’impugnativa straordinaria;
– non qualificabilità di provvedimenti amministrativi degli atti impugnati, trattandosi di atti di natura meramente informativa e di cortesia (nota prot. n. 403 dell’1.03.2014) e di comunicazione interna tra uffici del Corpo Forestale dello Stato, inidonea a produrre effetti nei confronti di terzi (nota prot. n. 1630 del 101.3.2014);
– sottesa richiesta di valutazione di fatti concreti e di rivalutazione dell’intero rapporto concessorio/convenzionale, esulante dall’oggetto dell’impugnativa straordinaria e rientrante nella mera ed insindacabile discrezionalità delle Amministrazioni interessate.
Nel merito, sosteneva l’infondatezza delle censure ascritte agli atti impugnati, concludendo per il rigetto del ricorso e dell’istanza cautelare.
Ad integrazione della richiamata relazione istruttoria, il Ministero riferente, con nota prot. n. 8927 del 23 ottobre 2014, pervenuta il 30 ottobre successivo, inviava a questo Consiglio copia delle valutazioni da parte dell’Agenzia del demanio con relativa documentazione, ad esso tramesse dalla stessa Agenzia con nota prot. n. 2014/25999 del 13.10.2014.
Con “rapporto informativo” relativo al ricorso straordinario in esame, l’Agenzia del Demanio – Direzione Coordinamento Normativo, contenzioso Organi Statutari e relazioni con gli Organi costituzionali e di rilievo costituzionale – sulla base di quanto riferito dalla Direzione Reginale Veneto della stessa Agenzia, premessa la ricostruzione dei fatti, eccepiva in via preliminare il difetto di legittimazione attiva e di interesse a proporre il ricorso straordinario da parte dell’A.T.E.F, posto che il diniego di rinnovo della concessione impugnato (prot. n. 2014/19016/DR.VE del 25.6.2014) era stato indirizzato esclusivamente all’Associazione Ippofeltre e che tra quella Agenzia e l’A.T.E.F. non sarebbe mai intercorso alcun rapporto giuridico, rimanendo priva di effetti la convenzione stipulata tra l’Associazione e l’A.T.E.F. rispetto all’Agenzia del Demanio, soggetto terzo (ai sensi dell’art. 1372 c.c.).
Nel merito, con riferimento alle censure dedotte in ricorso avverso gli atti impugnati, ne sosteneva l’infondatezza con particolare riferimento al diniego di rinnovo dell’atto di concessione della Direzione Regionale Veneto, a suo avviso legittimamente assunto per la sopravvenienza di superiori esigenze governative e nel rispetto sia delle disposizioni normative che contrattuali.
Concludeva, quindi, per il rigetto del ricorso e della collegata istanza cautelare, in quanto inammissibile e comunque infondato.
Nell’adunanza del 14 gennaio 2015, la Sezione sospendeva l’espressione del parere in quanto il “rapporto informativo” dell’Agenzia del Demanio, inviato dal Ministero riferente con nota prot. n. 8927 del 23 ottobre 2014, era risultato privo di una pagina (la nr. 2) rendendosi, quindi, necessaria la richiesta di trasmissione del documento mancante ai fini di una integrale acquisizione degli atti del procedimento.
Veniva, altresì, chiesto di riferire in ordine agli sviluppi della situazione relativa all’area concessa in uso all’Associazione Ippofeltre ricorrente ed agli eventuali ulteriori atti assunti in pendenza del ricorso entro il termine di giorni 120 (centoventi) decorrente dalla comunicazione in forma amministrativa del parere interlocutorio.
In osservanza del prescritto adempimento istruttorio, il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, con nota prot. n. 5544 del 22 giugno 2015, ha segnalato che l’area demaniale concessa originariamente all’Associazione Ippofeltre è stata dalla stessa totalmente liberata ed è all’attualità impiegata dalla Amministrazione “…per ospitare numerosi cavalli posti sotto sequestro da varie Procure della repubblica”. Ha provveduto, in aggiunta, alla trasmissione di una “memoria illustrativa autorizzata” del ricorrente unitamente a nuovi documenti successivamente pervenuti.
La Sezione ritiene di poter prescindere dalla disamina dell’eccezione in rito relativa al difetto di legittimazione a ricorrere dell’A.T.E.F., una delle due ricorrenti, stante, in ogni caso, l’infondatezza nel merito delle censure dedotte col ricorso nel suo complesso, che ne impone la reiezione.
L’oggetto del presente gravame insiste sul diniego di rinnovo della concessione stipulata tra l’Associazione onlus “no profit” Ippofeltre e l’Agenzia del Demanio – filiale Veneto - in data 20 agosto 2008 con nota prot. n. 2008/19493. Tale concessione, siglata ai sensi del d.p.r. n. 296/2005, veniva accordata sotto l’osservanza di una serie di clausole e condizioni concernenti tra l’altro:
- la durata del rapporto – stabilita in 6 anni a decorrere dal 1.9.2008 al 31.8.14 con possibile rinnovo, previa rideterminazione del canone a norma di legge (art.1, co. 1);
- le modalità di presentazione della domanda di rinnovo da avanzare all’Agenzia del Demanio non oltre il termine di quattro mesi prima della cessazione del rapporto concessorio “fermo restando l’insindacabile giudizio da parte dell’Agenzia del Demanio e del Corpo Forestale dello Stato a valutare la non idoneità all’uso governativo e, in base alle disposizioni di legge, al momento vigenti, la possibilità di rinnovare la concessione previa rideterminazione del canone”(art. 1, co.2);
- la rinunzia ad una reciproca disdetta, al termine della concessione, trattandosi di un atto stabilito per un tempo determinato.
La ricorrente Associazione Ippofeltre, in data 9 aprile 2014, in procinto della scadenza dei termini previsti dalla originaria stipulazione, inoltrava all’Agenzia del Demanio – Filiale Veneto – apposita richiesta di rinnovo della concessione a norma dell’art. 1 per un periodo di ulteriori anni 6 decorrenti dal 31.8.2014 (termine finale previsto dalle clausole contrattuali).
In data 10 marzo 2014, il Corpo Forestale dello Stato – Ufficio territoriale per la biodiversità di Belluno – comunicava, con la nota prot. 382, la sopravvenienza di straordinarie esigenze del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali tali da non consentire il rinnovo della convenzione ed implicanti la necessaria restituzione degli spazi in precedenza concessi. L’Agenzia del Demanio – Direzione regionale Veneto – pertanto, conformemente alle prescritte indicazioni, provvedeva ad informare l’odierna ricorrente della impossibilità di far seguito alla richiesta di rinnovo avanzata a fronte di “.. intervenute esigenze di carattere governativo”, intimando contestualmente lo sgombero dell’area già oggetto di concessione amministrativa entro e non oltre il 31.8.2014. Con la nota prot. n. 403 dell’11.3.2014 comunicava, altresì, che in mancata osservanza dei prescritti adempimenti, l’Amministrazione avrebbe proceduto alla rimozione coattiva dei beni (come oltretutto già previsto all’art. 5, ultimo comma, del contratto di concessione).
Le attività ed i provvedimenti adottati da quest’ultima, pertanto, oltre che consentiti e pienamente legittimi, sono sorretti da un congruo apparato motivazionale che si ricava dalle indicate “sopravvenute esigenze di carattere governativo”, di indubbia connotazione discrezionale, in questa sede insindacabili. A ciò si aggiunga che nelle disposizioni della convenzione, ut supra richiamate, il rinnovo della concessione veniva a configurarsi come possibilità del tutto eventuale, proponibile entro tempistiche ben individuate e da sottoporre al vaglio delle autorità, per le rispettive valutazioni di competenza.
In altri termini, in assenza di cause ulteriori che portassero alla risoluzione del contratto stipulato – individuate oltretutto all’interno della stessa convenzione (artt. 3; 4) - questo si intendeva risolto alla naturale scadenza ivi indicata, salvo che l’istanza di rinnovo venisse accolta – a seguito di compiuta istruttoria – dall’Amministrazione procedente.
Si è inteso, dunque, recepire nell’atto la volontà del Legislatore di limitare le ipotesi del rinnovo e della permanenza del rapporto contrattuale a particolari condizioni e circostanze, nelle quali viene ricompresa anche l’assenza di superiori e prioritarie esigenze governative che ne impediscano la persistenza.
Non merita condivisione, quindi, il primo motivo di ricorso con cui si assumono violati l’art. 3 della legge n. 241/1990, l’art. 1175 c.c. e l’art. 2 d.p.r 296/2005, in quanto le esigenze governative addotte (individuate nella necessità di ampliare gli spazi da dedicare al comparto ippico per fronteggiare la sempre più crescente richiesta di custodia giudiziale dei cavalli sottoposti a sequestro), richiamate per relationem dall’Agenzia del Demanio, sono inevitabilmente attratte in quella sfera decisoria discrezionale dell’Amministrazione suscettibile di censure solo ove manifestamente irrazionale. Né possono ritenersi non conformi al pubblico interesse le ragioni poste a fondamento del diniego impugnato per il sol fatto di esser ritenute dagli stessi ricorrenti “inveritiere”. La sussistenza di un’eventuale compatibilità fra le attività, di indubbio pregio, svolte dal Centro e quelle dell’Amministrazione non può che spettare alla seconda in quanto parte concedente ed unica depositaria del più ampio potere valutativo in materia. La convenzione stipulata nel 2008 – in virtù della quale si è potuto instaurare la relazione fra i ricorrenti e l’Amministrazione designata – si pone, inoltre, in rapporto di specialità con l’art. 2 del d.p.r. 296/2005, trovando autonoma applicazione, quindi, per gli aspetti ivi non regolati.
Parimenti infondate, invero, risultano le censure sollevate in merito alla mancata comunicazione di avvio del procedimento e dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ai sensi degli artt. 7 e 10-bis della legge 241/90. Dalla documentazione depositata agli atti risulta, infatti, che l’Amministrazione ha provveduto, con diverse note (prot. n. 382 del 10/3/2014; prot. n. 403 del 11/3/14) a dare notizia all’Associazione Ippofeltre dell’intervenuta impossibilità di concedere il rinnovo richiesto, indicando sia expressis verbis sia per relationem i motivi frapposti al positivo riscontro della richiesta evasa.
L’Agenzia del Demanio, completamente aderendo alle decisioni assunte dal Corpo Forestale dello Stato – Ufficio territoriale per la biodiversità di Belluno – ha consentito la formazione di una uniformità di giudizi fra pubbliche amministrazioni ugualmente competenti (art. 1 convenzione) e pienamente rispondente ai principi di imparzialità e buon andamento della P.A. – dovendo al contrario richiedersi un maggior grado di attenzione in punto di motivazione nel caso di giudizi discordi e che rischino di compromettere la razionalità stessa dell’operato pubblico.
Vale la pena, del resto, richiamare la pacifica giurisprudenza di questo Consesso secondo la quale il provvedimento amministrativo può ritenersi adeguatamente motivato per relationem anche con il mero richiamo ad atti istruttori o pareri, giacché tale richiamo sottintende l’intenzione dell´Autorità emanante di farli propri, assumendoli a causa giustificativa della determinazione adottata, a condizione che dal complesso degli atti del procedimento siano evincibili le ragioni giuridiche a supporto della decisione medesima (Cons. St., sez. VI, 24 febbraio 2011, n. 1156; Cons. St. sez. IV, 3 agosto 2010, n. 5150; Cons. St., sez. IV, 23 novembre 2002, n. 6444). Nel caso di specie, il riferimento alle esigenze di carattere governativo, indicate nella nota impugnata con il gravame straordinario, oltre che esaustivo, rappresenta il frutto di ragionevoli valutazioni proprie dell’Amministrazione a ciò preposta e, come si ricordava, attratte nell’insindacabile discrezionalità del potere decisorio pubblico.
Altresì infondata, da ultimo, la deduzione dei ricorrenti relativa al difetto di competenza ex art. 21-septies l. 241/1990. La stessa convenzione, infatti, designa il Corpo Forestale dello Stato – per il tramite del suo ufficio territoriale – quale organo deputato – insieme all’Agenzia del Demanio- a valutare la sussistenza dei requisiti ai fini del rinnovo nonché l’eventuale non idoneità all’uso governativo dell’area oggetto della convenzione.
Alla stregua di quanto sopra considerato, il ricorso, in definitiva, non può essere accolto, con assorbimento dell’istanza cautelare.
Esprime il parere che il ricorso straordinario in argomento debba essere respinto, con assorbimento dell’istanza di sospensiva.
Gerardo Mastrandrea	Gianpiero Paolo Cirillo

References: art. 11
 art. 2
 art. 1175
 provvedimento n. 
 art. 21
 art. 21