Source: http://kraken.slv.cz/4As107/2017
Timestamp: 2018-09-21 18:53:31+00:00

Document:
4As107/2017
4 As 107/2017-30
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jiøího Pally a soudcù Mgr. Ale¹e Roztoèila a JUDr. Tomá¹e Rychlého v právní vìci ¾alobkynì: DPÚK a. s., IÈ 25497961, se sídlem Lumiérù 181/41, Praha 5, zast. JUDr. Ilonou Vanìèkovou, advokátkou, se sídlem Na Pankráci 404/30, Praha 4, proti ¾alovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem námìstí Hrdinù 3, Praha 4, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 18. 6. 2013, è. j. MV-88784-112/ODK-2008, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 8. 3. 2017, è. j. 9 A 144/2013-103,
I. Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 8. 3. 2017, è. j. 9 A 144/2013-103, se zru¹uje.
II. Rozhodnutí ¾alovaného ze dne 18. 6. 2013, è. j. MV-88784-112/ODK-2008, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
III. ®alovaný j e p o v i n e n zaplatit ¾alobkyni náhradu nákladù øízení o ¾alobì a kasaèní stí¾nosti v celkové vý¹i 28.570 Kè k rukám její zástupkynì JUDr. Ilony Vanìèkové, advokátky, se sídlem Na Pankráci 404/30, Praha 4, do 30 dnù od právní moci tohoto rozsudku.
[1] Rozhodnutím ze dne 18. 6. 2013, è. j. MV-88784-112/ODK-2008, ¾alovaný podle § 141 odst. 7 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, zamítl návrh, aby Ústeckému kraji, coby odpùrci, ulo¾il povinnost zaplatit ¾alobkyni, coby navrhovatelce, vyrovnání prokazatelné ztráty vzniklé provozováním veøejné linkové osobní dopravy v mìsících leden 2006 a¾ kvìten 2006 ve vý¹i 68.101.827 Kè spolu s úrokem z prodlení z èástky 23.071.812,67 Kè ode dne 15. 6. 2006 do zaplacení a z èástky 45.030.014,33 ode dne 13. 6. 2008 do zaplacení (I. výrok). ®alovaný ¾alobkyni ani Ústeckému kraji nepøiznal náhradu nákladù øízení (II. a III. výrok).
[2] V odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaný shrnul, ¾e podle argumentace ¾alobkynì zákon è. 111/1994 Sb., o silnièní dopravì, v¾dy upravoval závazky veøejné slu¾by obsahovì odpovídající závazku veøejné slu¾by podle èl. 1 odst. 5 a èlánku 2 naøízení Rady EHS è. 1191/69 ze dne 26. èervna 1969, o postupu èlenských státù ohlednì závazkù vyplývajících z pojmu veøejné slu¾by v dopravì po ¾eleznici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (dále jen pøedmìtné naøízení ). Na tomto základì ¾alobkynì dovodila, ¾e licence k provozování veøejné linkové dopravy na linky zahrnuté Ústeckým krajem do rozsahu základní dopravní obslu¾nosti pøedstavovala rozhodnutí o ulo¾ení závazku veøejné slu¾by podle èl. 1 odst. 5 pøedmìtného naøízení, a uvedla, ¾e jí vznikl nárok na úhradu prokazatelné ztráty za celé období platnosti licencí.
[3] ®alovaný s odkazem na své rozhodnutí ze dne 2. 4. 2012, è. j. MV-88789-62/ODK-2008, konstatoval, ¾e licence k provozování linkové osobní dopravy v èeském právním øádu dopravci neukládá závazek veøejné slu¾by ve smyslu pøedmìtného naøízení, nárok ¾alobkynì proto nemohl pova¾ovat za nárok na vyrovnání finanèních bøemen spojených se závazkem veøejné slu¾by podle jeho èl. 1 odst. 5 pøedmìtného naøízení. Jak ¾alovaný blí¾e zdùvodnil, na základì licence nemìl dopravce nárok na náhradu prokazatelné ztráty. Ten vznikal a¾ uzavøením smlouvy o závazku veøejné slu¾by, co¾ vyplývalo z § 19 odst. 1 a 3 ve spojení s § 19b odst. 2 a 3 zákona o silnièní dopravì. Podle ¾alovaného pøitom ne¹lo dovodit, ¾e smlouva o závazku veøejné slu¾by musela být uzavøena po celou dobu trvání licence. Na podporu svého názoru ¾alovaný poukázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, è. j. 8 As 13/2009-157, a na rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2012, è. j. 7 Ca 292/2009-477.
[4] ®alovaný nepøisvìdèil tvrzení, ¾e nárok na úhradu prokazatelné ztráty ¾alobkyni bez dal¹ího vyplýval z § 19b odst. 2 zákona o silnièní dopravì. Podmínkou takového nároku je sjednání smlouvy o závazku veøejné slu¾by podle § 19 uvedeného zákona, její¾ souèástí je konsensem dosa¾ený pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty na dobu trvání pøepravních povinností. Ze zákona nevyplývá, ¾e by byl kraj povinen hradit dopravci prokazatelnou ztrátu bez ohledu na to, zda spolu uzavøeli smlouvu o závazku veøejné slu¾by. V této souvislosti ¾alovaný poukázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 4. 2012, è. j. 1 As 26/2012-53.
[5] Vzhledem k uvedeným závìrùm se ¾alovaný zabýval otázkou, zda ¾alobkyní tvrzený nárok vyplýval ze smlouvy o závazku veøejné slu¾by ze dne 30. 12. 2003, ve znìní pozdìj¹ích dodatkù.
[6] ®alovaný dovodil, ¾e pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty podle § 19b odst. 3 zákona o silnièní dopravì je povinnou souèástí smlouvy o závazku veøejné slu¾by. Pokud smlouva uvedené ujednání neobsahovala, byla v rozporu se zákonem a kraji nevznikla povinnost hradit dopravci prokazatelnou ztrátu. ®alovaný nicménì pøipustil, ¾e vznikla povinnost kraje vydat dopravci bezdùvodné obohacení nebo vzniklou ¹kodu.
[7] ®alovaný shrnul, ¾e [v] posuzovaném pøípadì byla smlouva o závazku veøejné slu¾by uzavøena dne 30. prosince 2003. Dodatkem è. 7, uzavøeným dne 21. dubna 2005, byla smlouva zmìnìna pro roky 2005 a 2006. Dodatkem do¹lo pøedev¹ím ke zmìnì èl. VII smlouvy (ve znìní pozdìj¹ích dodatkù), jen¾ novì stanovil dobu trvání smlouvy v rozsahu uvedeném v pøíloze è. 1 dodatku na období od 1. ledna 2004 do 31. prosince 2006. Smlouva byla dále zmìnìna ve svém èl. II tak, ¾e pro období od 1. kvìtna 2005 do 31. prosince 2005 byl stanoven kilometrický rozsah závazku (základní dopravní obslu¾nosti), seznam linek pokraèování a spojù (v rámci pøílohy dodatku) a pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty (také v rámci pøílohy dodatku). Pro rok 2006 smlouva neobsahovala konkrétní vý¹i pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty ani konkrétní rozsah závazku. Dodatek pouze stanovil, ¾e rozsah základní dopravní obslu¾nosti pro období od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2006 bude odpovídat nejménì rozsahu linek a spojù uvedených v pøíloze è. 1 (tj. bude odpovídat nejménì rozsahu pro rok 2005) a ¾e smlouva bude pro období od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2006 upravena dodatkem, pøi jeho¾ uzavírání budou smluvní strany vycházet z pøíslu¹ného usnesení Zastupitelstva Ústeckého kraje souvisejícího se závazkem veøejné slu¾by upraveného touto smlouvou a v souladu s pøíslu¹nými právními pøedpisy. Smlouva byla dále zmìnìna dodatky è. 8 a 9, které se v¹ak netýkaly období po 1. lednu 2006. Pro období od 1. ledna 2006 mezi navrhovatelem a odpùrcem nedo¹lo k nalezení konsensu o obsahu dodatku pro rok 2006 a tento spor skonèil podáním výpovìdi smlouvy ze strany odpùrce.
[8] Na základì vý¹e uvedeného dospìl ¾alovaný k závìru, ¾e smlouva ve znìní dodatku è. 7 mezi ¾alobkyní a Ústeckým krajem v rozporu s § 19b odst. 3 zákona o silnièní dopravì nesplòovala jednu z povinných nále¾itostí, tj. ujednání o vý¹i pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty. Dùsledky této skuteènosti hodnotil podle právního stavu ke dni sjednání dodatku è. 7, tj. ke dni 21. 4. 2005. Vzhledem k tomu, ¾e v této dobì neexistovala komplexní úprava veøejnoprávních smluv (správní øád z roku 2004 nabyl úèinnosti a¾ dne 1. 1. 2006), ¾alovaný s ohledem na § 39 zákona è. 40/1964 Sb., obèanského zákoníku, dospìl k závìru, ¾e dodatek è. 7 smlouvy byl v urèitých èástech, které se vztahovaly na období ode dne 1. 1. 2006 do dne 31. 12. 2006, neplatný. Neplatnost se pro rozpor s § 19b odst. 3 zákona o silnièní dopravì dotýkala èásti, v ní¾ chybìl pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty. Podle ¾alovaného bylo neplatné také ujednání o rozsahu základní dopravní obslu¾nosti pro období ode dne 1. 1. 2006 do dne 31. 12. 2006. Neplatnost se v¹ak netýkala ujednání o celkové dobì trvání smlouvy do konce roku 2006, proto¾e jeho podstatou nebylo sjednání konkrétního závazku veøejné slu¾by pro rok 2006, ale obecné stanovení doby trvání smlouvy jako takové. Stejnì tak nebylo neplatné ani ustanovení dodatku è. 7, které pøedpokládalo uzavøení budoucího dodatku pro období roku 2006, nebo» toto ustanovení bylo pouze právnì nevynutitelnou deklarací smluvních stran o tom, ¾e pøi uzavírání budoucího dodatku budou vycházet z pøíslu¹ného usnesení Zastupitelstva Ústeckého kraje a z pøíslu¹ných právních pøedpisù.
[9] ®alovaný proto uzavøel, ¾e v dùsledku neplatnosti ustanovení dodatku è. 7 týkajícího se odborného odhadu prokazatelné ztráty nárok ¾alobkynì neplynul z veøejnoprávní smlouvy, a proto ¾alobkyni ve sporném øízení nemohl vyhovìt. Odkázal ji v¹ak do obèanského soudního øízení, pøièem¾ poukázal na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 12. 2012, è. j. 29 Co 393/2009-527. Jakkoliv podle ¾alovaného dodatkem è. 7 do¹lo k platnému prodlou¾ení doby trvání smlouvy do konce roku 2006, nedo¹lo k zalo¾ení závazku veøejné slu¾by pro rok 2006. Pojem trvání smlouvy a trvání závazku je toti¾ nutné rozli¹ovat. Proto ani není podstatné, zda právní vztah plynoucí ze smlouvy ve znìní dodatku è. 7 skonèil uplynutím výpovìdní doby ke dni 30. 4. 2006 nebo a¾ ke dni 31. 5. 2006.
[10] K námitkám ohlednì neplatnosti výpovìdi smlouvy ¾alovaný poukázal na své rozhodnutí ze dne 10. 8. 2009, è. j. MV-69481-68/ODK-2008, kterým ji¾ pravomocnì zamítl návrh ¾alobkynì na urèení neplatnosti výpovìdi smlouvy.
[11] Mìstský soud v Praze rozsudkem ze dne 8. 3. 2017, è. j. 9 A 144/2013-103, ¾alobu proti rozhodnutí ¾alovaného zamítl (výrok I) a rozhodl, ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá právo na náhradu nákladù øízení (výrok II).
[12] V odùvodnìní rozsudku soud uvedl, ¾e ¾alobkynì sice namítala nedostatky zji¹tìného skutkového stavu a dokazování, ve skuteènosti v¹ak nebrojila proti tomu, ¾e by si ¾alovaný neopatøil dostateèné podklady pro rozhodnutí, ale proti tomu, ¾e z tìchto podkladù nezjistil skuteènosti a nedovodil závìry, které by odpovídaly jejímu právnímu náhledu. Soud se proto primárnì zabýval námitkami ¾alobkynì ohlednì právního základu nároku, který uplatnila.
[13] Soud shrnul právní závìry ¾alobkynì a konstatoval, ¾e se s nimi správní soudy ji¾ v minulosti vypoøádaly. Ke vztahu mezi zákonem o silnièní dopravì a pøedmìtným naøízením pøipomnìl rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, è. j. 1 As 19/2013-130, pøièem¾ vylo¾il, ¾e Nejvy¹¹í správní soud za autoritativní rozhodnutí èlenského státu ve smyslu uvedeného pøedmìtného naøízení nepova¾uje rozhodnutí o udìlení licence k provozování veøejné linkové dopravy, které nemá se vznikem závazku veøejné slu¾by nic spoleèného. Na podporu svého názoru poukázal i na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 2. 12. 2015, è. j. 1 As 97/2015-164. Na tomto základì Mìstský soud v Praze konstatoval, ¾e závazek veøejné slu¾by vzniká ze smlouvy, ov¹em za podmínky, ¾e dopravci byla udìlena licence. V dùsledku udìlení licence je dopravce povinen dodr¾ovat obecné povinnosti obsa¾ené v § 18 zákona o silnièní dopravì, av¹ak ¾ádný závazek veøejné slu¾by mu tímto ulo¾en není.
[14] Mìstský soud v Praze se s ohledem na ¾alobní námitky zabýval nejen obsahem smlouvy ve znìní jejího dodatku è. 7, ale zejména skuteènostmi, které uzavøení tohoto dodatku provázely a týkaly se platnosti smlouvy. Podle soudu je v dané vìci nesporné, ¾e smlouva ze dne 30. 12. 2003 obsahovala závazek veøejné slu¾by, podle nìho¾ se ¾alobce jako dopravce zavázal provozovat linkovou osobní dopravu na linkách a spojích uvedených v pøíloze smlouvy, a Ústecký kraj se zavázal poskytovat zálohu na prokazatelnou ztrátu na základì pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty a hradit prokazatelnou ztrátu vzniklou z plnìní tohoto závazku. Uvedené strany mìnily a prodlu¾ovaly dobu plnìní závazku pro ka¾dý dal¹í rok. Dodatkem è. 7 strany prodlou¾ily smlouvu do konce roku 2006, pøièem¾ si ujednaly, ¾e smlouva bude v souvislosti se závazkem veøejné slu¾by pro období ode dne 1. 1. 2006 do dne 31. 12. 2006 upravena dodatkem, pøi jeho¾ uzavírání budou smluvní strany vycházet z usnesení Zastupitelstva Ústeckého kraje. Strany souèasnì doplnily smlouvu tak, ¾e podle èl. VII písm. b) rozsah základní obslu¾nosti pro období ode dne 1. 1. 2006 do dne 31. 12. 2006 bude odpovídat nejménì rozsahu linek a spojù uvedených v pøíloze è. 1 smlouvy. Odborný odhad prokazatelné ztráty tak byl stanoven jen na období ode dne 21. 1. 2005 do dne 31. 12. 2005 ve vý¹i 119.386.920 Kè na kilometrický rozsah ve vý¹i 7.422.482 km. Na základì uvedených ujednání ¾alobkynì Ústeckému kraji pøedlo¾ila návrh dodatku è. 10 a pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty ve vý¹i 313.200.000 Kè, pøièem¾ pøi jeho výpoètu zohlednila ty linky, které odpovídaly vymezení základní dopravní obslu¾nosti podle zákona o silnièní dopravì. Rada Ústeckého kraje ov¹em projednala a schválila vlastní návrh dodatku è. 10, o kterém také ¾alobkyni vyrozumìla. Vycházela pøitom ze základního objemu dopravní obslu¾nosti ve vý¹i 11.006.308 km a prokazatelné ztráty ve vý¹i 180.571.616 Kè, pøesto¾e v pøíloze è. 1 návrhu dodatku smlouvy byla v rubrice celková ztráta za období v Kè uvedena èástka 275.267.763,08 Kè. Souèástí návrhu nebyl pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty pro rok 2006, nebo» proti jeho vý¹i Ústecký kraj uplatnil výhrady a vyzval ¾alobkyni k pøedlo¾ení nového odborného odhadu, odpovídajícímu po¾adavkùm kraje na ni¾¹í dopravní výkon. Na rozsahu základní dopravní obslu¾nosti kraje a zpùsobu stanovení pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty se v¹ak strany následnì neshodly. Nový návrh dodatku è. 10 pøedlo¾ený ¾alobkyní Rada Ústeckého kraje odmítla a zaslala ¾alobkyni dne 31. 1. 2006 výpovìï smlouvy. Mìstský soud v Praze pøipomnìl, ¾e mezi stranami bylo sporné, zda do¹lo k doruèení výpovìdi dne 31. 1. 2006, nebo dne 6. 2. 2006, nikoliv v¹ak, ¾e výpovìï byla doruèena.
[15] Soud v této souvislosti uvedl, ¾e ¾alovaný ji¾ v minulosti zamítl návrh ¾alobkynì na urèení neplatnosti výpovìdi smlouvy. Toto rozhodnutí potvrdil Mìstský soud v Praze v rozsudku ze dne pokraèování
11. 12. 2012, è. j. 7 Ca 292/2009-477, respektive i Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 18. 7. 2013, è. j. 1 As 19/2013-130. Nejvy¹¹í správní soud v tomto rozsudku dovodil, ¾e kraj nemù¾e akceptovat pro nìj nevýhodný èi likvidaèní odhad, nebo» by následnì ani nebyl s to dodr¾et své závazky. V uvedené souvislosti pøisvìdèil, ¾e Ústecký kraj byl oprávnìn odmítnout ¾alobkyní vypracovaný pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty. Povinnost podepsat smlouvu èi její dodatek kraji neplynula ani z § 19 odst. 3 zákona o silnièní dopravì. Nejvy¹¹í správní soud také vysvìtlil, ¾e ¾alobkynì zamìòuje obecnou povinnost kraje zajistit základní dopravní obslu¾nost svého území prostøednictvím smlouvy o závazku veøejné slu¾by s konkrétní, av¹ak neexistující povinností Ústeckého kraje podepsat smlouvu èi její dodatek právì se ¾alobkyní.
[16] Závìry Nejvy¹¹ího správního soudu Mìstský soud v Praze interpretoval tak, ¾e strany se ohlednì obsahu veøejnoprávní smlouvy sice nemohou dohodnout zcela svobodnì, nicménì v rámci daných zákonných kritérií to mo¾né je. Nelze vycházet z toho, ¾e výpoèet odhadu prokazatelné ztráty provedený ¾alobkyní je jediný mo¾ný; mù¾e existovat dopravce, který nabídne odhad ni¾¹í. V dobì výpovìdi proto smlouva neobsahovala povinnou nále¾itost podle § 19 odst. 3 zákona o silnièní dopravì, tj. obìma stranami akceptovaný odhad prokazatelné ztráty.
[17] Mìstský soud v Praze v¹ak nepøisvìdèil názoru ¾alovaného, ¾e dodatek è. 7 smlouvy nestanovil rozsah dopravní obslu¾nosti pro rok 2006. Rozsah závazku veøejné slu¾by pro rok 2006 lze dovodit z èl. VII písm. b) dodatku è. 7, který odkazuje na pøílohu è. 1 smlouvy ve znìní dodatku è. 1 smlouvy. Tím se v¹ak nemìní nic na správnosti ostatních závìrù ¾alovaného, nebo» i v pøípadì, ¾e ¾alobce plnil z takto èásteènì sjednaného plnìní, závazek veøejné slu¾by nevznikl ve svém celku z platné smlouvy, která by obsahovala v¹echny zákonem po¾adované nále¾itosti. Proto nevznikl ¾alobkyni nárok na úhradu prokazatelné ztráty. Vìc je podle soudu nezbytné zkoumat s ohledem na skuteènost, ¾e kraj je oprávnìn rozhodovat o nakládání s veøejnými prostøedky, a na závazek veøejné slu¾by je tøeba nahlí¾et v jeho celku a materiální podstatì. Ani tvrzení ¾alobkynì, ¾e dodatek smlouvy è. 7 pøedstavuje smlouvu o smlouvì budoucí, podle Mìstského soudu v Praze nedokládá, ¾e byl uzavøen v souladu s právními pøedpisy. I v takovém pøípadì toti¾ strany mìly odborný odhad prokazatelné ztráty teprve sjednat, co¾ se ov¹em nestalo. Na podporu svých závìrù soud poukázal na rozhodnutí Nejvy¹¹ího soudu ve vìci sp. zn. 28 Cdo 778/2013 a dovodil, ¾e ¾alovaný nepochybil, kdy¾ platnost smlouvy ve znìní dodatku è. 7 posuzoval podle právních pøedpisù úèinných v dobì jeho vzniku. Pro nedostatek úpravy veøejnoprávních smluv v zákonì è. 71/1967 Sb., o správním øízení, ve znìní døívìj¹ích pøedpisù, bylo na místì podpùrnì aplikovat ustanovení soukromoprávních pøedpisù, tedy i § 39 obèanského zákoníku vztahující se k absolutní neplatnosti právních úkonù. Námitka ¾alobkynì, ¾e smlouva ve znìní dodatku è. 7 trvala i po dni 1. 1. 2006, podle soudu nemá vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, nebo» ¾alobkyni z ní nevznikl nárok na úhradu prokazatelné ztráty v dobì jejího uzavøení ani po dni 1. 1. 2006.
[18] S ohledem na skuteènost, ¾e se Mìstský soud v Praze neztoto¾nil se shora uvedenými námitkami, neztoto¾nil se ani s námitkou ohlednì nedostateèného zji¹tìní skutkového stavu a neprovedení navr¾ených dùkazù. ®alovaný se s rozsahem provedeného dokazování nále¾itì vypoøádal pod bodem 119 a¾ 121 napadeného rozhodnutí, pøièem¾ navr¾ené dùkazy byly vesmìs zamìøené k obsahu, platnosti a výpovìdi smlouvy a smìøovaly k podpoøe právních, nikoliv skutkových tvrzení ¾alobkynì. Stì¾ejní v¹ak bylo znìní samotné smlouvy spolu s okolnostmi, které nasvìdèovaly, ¾e ke sjednání dodatku s pøedbì¾ným odhadem prokazatelné ztráty pro období roku 2006 nedo¹lo. Mìstský soud v Praze v závìru poukázal na rozhodnutí zvlá¹tního senátu pod sp. zn. Konf 10/2015 a dodal, ¾e uvedené závìry nevyluèují nárok
¾alobkynì na jiné plnìní odpovídající nákladùm na provozování dopravy, pokud takové plnìní bylo zèásti hrazeno, a tedy pøijímáno.
[19] Proti tomuto rozsudku podala ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾nost z dùvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem a nepøezkoumatelnosti podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ). V ní nejprve shrnula okolnosti uzavøení a trvání smlouvy o závazku veøejné slu¾by mezi ní jako dopravcem a Ústeckým krajem ze dne 30. 12. 2003, jako¾ i dodatkù, kterými tuto smlouvu strany prodlu¾ovaly a upravovaly, a výpovìdi ze strany Ústeckého kraje, kterou smlouvu ukonèily.
[20] Stì¾ovatelka uvedla, ¾e v období mìsícù ledna a února 2006 i následujících tøí mìsícù výpovìdní lhùty plnila závazky veøejné slu¾by provozem linkové osobní dopravy zahrnuté do rozsahu základní dopravní obslu¾nosti, jeho¾ vymezení nebylo pro rok 2006 zastupitelstvem Ústeckého kraje zmìnìno. Ústecký kraj pøitom v období mìsícù leden a¾ duben 2006 hradil stì¾ovatelce prokazatelnou ztrátu ve vý¹i urèené stì¾ovatelkou dle kogentních právních pøedpisù. Neuèinil tak a¾ za mìsíc kvìten 2006, proto¾e se nesprávnì domníval, ¾e výpovìdní lhùta skonèila ji¾ dne 30. 4. 2006, a nikoliv dne 31. 5. 2006. Podle stì¾ovatelky strany plnìním smlouvy v rámci období mìsícù leden a¾ duben 2006 uznaly i rozsah dopravní obslu¾nosti, na který se plnìní smlouvy vztahovalo. Z uvedeného stì¾ovatelka dovodila, ¾e Ústecký kraj v období mìsícù leden a¾ duben 2006 uznával existenci závazkù veøejné slu¾by a jeho argumentace údajnou neplatností smlouvy byla zjevnì toliko úèelová.
[21] Stì¾ovatelka namítla, ¾e smlouva o závazku veøejné slu¾by nebyla po pøedmìtné období roku 2006 v rozporu s § 19b odst. 3 zákona o silnièní dopravì, nebo» splnila svoji zákonnou povinnost a pøedlo¾ila pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty na rok 2006, který plnì v souladu s èl. VII písm. e) dodatku è. 7 smlouvy o závazku veøejné slu¾by respektoval rozhodnutí zastupitelstva Ústeckého kraje o rozsahu dopravní obslu¾nosti. Takto pøedlo¾ený odhad se stal v souladu se zákonem souèástí smlouvy, a to bez ohledu na to, ¾e Ústecký kraj se stì¾ovatelkou odmítl uzavøít pøíslu¹ný dodatek.
[22] Podle stì¾ovatelky nemù¾e být vý¹e pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty vypoètená dopravcem podle pøíslu¹ných kogentních ustanovení právních pøedpisù pøedmìtem smluvního vyjednávání, jak uvedl Mìstský soud v Praze a ¾alovaný. Proto není tøeba, aby ohlednì pøedmìtného odhadu existoval smluvní konsenzus. Takový po¾adavek by pøedstavoval právnì nepøípustný formalismus, který odporuje zákonu o silnièní dopravì i samotné povaze pojmu odborný odhad . Stì¾ovatelka pøitom pøipomnìla, ¾e podle naøízení vlády è. 493/2004 Sb., kterým se upravuje prokazatelná ztráta ve veøejné linkové dopravì a kterým se konkretizuje zpùsob výkonu státního odborného dozoru v silnièní dopravì nad financováním dopravní obslu¾nosti, pøedbì¾ný odborný odhad vypoète dopravce sám na základì výsledku provozování veøejné linkové dopravy v minulém roce. Podle stì¾ovatelky se Mìstský soud v Praze ani ¾alovaný s touto argumentací dostateènì nevypoøádali a nepøihlédli k závìrùm zvlá¹tního senátu zøízeného podle zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù (dále jen zvlá¹tní senát ), na které stì¾ovatelka poukazovala. Zvlá¹tní senát toti¾ striktnì vylouèil mo¾nost dohody stran smlouvy o závazku veøejné slu¾by na vý¹i prokazatelné ztráty, èi jakékoliv její slo¾ky. Kraj v¹ak není pouhým pasivním pøíjemcem výsledku výpoètu odborného odhadu prokazatelné ztráty, proto¾e je oprávnìn podle § 19b odst. 4 zákona o silnièní dopravì zaslat podnìt dopravnímu úøadu ke kontrole daného výpoètu. Výsledek výpoètu stanoveného pokraèování kogentní právní normou tedy mù¾e být podroben pøezkoumání ve správním øízení, nemù¾e v¹ak být pøedmìtem smluvní dohody. Ani s touto argumentací se v¹ak soud i ¾alovaný nevypoøádal. Stì¾ovatelka uvedla, ¾e závìry Nejvy¹¹ího správního soudu uvedené v rozsudku ze dne 18. 7. 2013, è. j. 1 As 19/2013-130, jsou v pøíkrém rozporu se závìry zvlá¹tního senátu, na které ji¾ døíve poukazovala. Souèasnì uvedla, ¾e [ ] Mìstským soudem dále odkazovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu opírající se o jiný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu, a to è. j. 1 As 26/2012-53 ze dne 18. 4. 2012, na danou vìc nedopadá.
[23] I kdyby se smlouva o závazku veøejné slu¾by dostala do rozporu s právními pøedpisy v dùsledku absence odborného odhadu prokazatelné ztráty, i pak by bylo podle stì¾ovatelky stále nutné shledat, ¾e rozhodnutí ¾alovaného bylo nezákonné. V takovém pøípadì bylo nutné postupovat podle § 167 odst. 1 písm. c) správního øádu z roku 2004 a podat návrh na zru¹ení smlouvy, co¾ ov¹em nikdo neuèinil.
[24] Nadto, Mìstský soud v Praze a ¾alovaný v dané procesní situaci aplikovali § 39 obèanského zákoníku, a to s odkazem na § 182 odst. 2 správního øádu z roku 2004. Tento postup v¹ak podle stì¾ovatelky odporuje zákonu, nebo» pøedmìtná smlouva o závazku veøejné slu¾by sice vznikla pøed úèinností správního øádu z roku 2004, av¹ak plnì v souladu s právními pøedpisy. K tvrzenému rozporu smlouvy se zákonem o silnièní dopravì mìlo dojít a¾ v dùsledku absence dodatku o pøedbì¾ném odborném odhadu prokazatelné ztráty pro rok 2006, tedy nejdøíve první den roku 2006, to znamená v první den úèinnosti správního øádu z roku 2004. Pøedmìtem sporného øízení pøed ¾alovaným bylo posouzení nároku na vyrovnání prokazatelné ztráty za období mìsícù ledna a¾ kvìtna 2006. Pøedmìtem øízení tedy byly nároky vzniklé a¾ po úèinnosti správního øádu z roku 2004. Podle § 182 odst. 2 správního øádu z roku 2004 se dosavadní právní úprava mù¾e aplikovat toliko na nároky vzniklé pøed úèinností tohoto zákona. Za dané situace bylo na místì aplikovat § 167 správního øádu z roku 2004 a nebylo tedy mo¾né na vìc pou¾ít obèanský zákoník.
[25] Stì¾ovatelka dodala, ¾e i kdyby bylo tøeba aplikovat § 182 odst. 2 správního øádu z roku 2004 ve spojení s § 39 obèanského zákoníku, i tak by bylo napadené rozhodnutí nezákonné. Smlouva o závazku veøejné slu¾by toti¾ není úplatnou smlouvou a pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty nepøedstavuje vý¹i úplaty. Platí sice, ¾e úhrada prokazatelné ztráty je omezena pøedbì¾ným odhadem, dopravce v¹ak má nárok i na úhradu nepøedvídatelných nákladù. Pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty tak podle stì¾ovatelky pøedstavuje toliko podklad pro rozhodování zastupitelstva kraje pøi stanovení pøedbì¾né rozpoètové vý¹e mandatorních nákladù kraje spojených se zaji¹»ováním základní dopravní obslu¾nosti v daném roce, a jeho absence proto nemohla zpùsobit absolutní neplatnost smlouvy. Ani v pøípadì opaèného závìru by se v¹ak nejednalo o nezhojitelný nedostatek smlouvy o závazku veøejné slu¾by, nebo» vý¹e pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty objektivnì vyplývá z výpoètu upraveného kogentními právními pøedpisy a z výsledkù dosa¾ených dopravcem pøi provozování veøejné linkové dopravy v pøedchozím roce.
[26] Vzhledem ke v¹em dovozeným závìrùm stì¾ovatelka navrhla, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il rozsudek Mìstského soudu v Praze a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
[27] ®alovaný ve svém vyjádøení uvedl, ¾e stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti neuvedla ¾ádné nové skuteènosti zpùsobilé zvrátit názor vyjádøený v jeho rozhodnutí. Ztoto¾nil se proto s rozsudkem Mìstského soudu a navrhl zamítnutí kasaèní stí¾nosti.
[28] Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ø. s., vázán rozsahem a dùvody, které stì¾ovatelka uplatnila v kasaèní stí¾nosti. Pøitom shledal vady podle § 109 odst. 4 s. ø. s., k nim¾ musel pøihlédnout z úøední povinnosti.
[29] Kasaèní stí¾nost je dùvodná.
[30] Nejvy¹¹í správní soud nepøisvìdèil námitce stì¾ovatelky, ¾e Mìstský soud v Praze zalo¾il nepøezkoumatelnost rozsudku, nebo» opomnìl její argumentaci judikaturou zvlá¹tního senátu. Pøesto¾e se soud k této argumentaci nevyjádøil výslovnì, na str. 20 odùvodnìní rozsudku vysvìtlil, ¾e závìry zvlá¹tního senátu ji¾ dostateènì zohlednila judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu, pøièem¾ odkázal zejména na rozsudek ze dne 18. 7. 2013, è. j. 1 As 19/2013-130, a ze dne 18. 7. 2013, è. j. 1 As 26/2012-53. K námitce, ¾e naposledy citovaný rozsudek není v posuzované vìci relevantní, nebo» vychází ze zcela odli¹ného skutkového stavu, Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e stì¾ovatelka namítané odli¹nosti pøeceòuje. Právní závìry pøedmìtného rozsudku odpovídají stálé judikatuøe pøipou¹tìjící smluvní ujednání vý¹e odborného odhadu prokazatelné ztráty. Závìrem, ¾e jedna ze stran smlouvy nemù¾e vnutit druhé smluvní stranì jednostrannì stanovený odborný odhad prokazatelné ztráty, Mìstský soud v Praze zdùvodnil, ¾e se odborný odhad prokazatelné ztráty pøedlo¾ený stì¾ovatelkou kraji nemohl stát souèástí smlouvy, ani¾ ho kraj pøijal. Úvahy soudu zalo¾ené na citovaném rozhodnutí tedy nepøekraèují tyto závìry, není mo¾né je pova¾ovat za nedostateènì odùvodnìné a (jak Nejvy¹¹í správní soud pøibli¾uje dále) lze je pova¾ovat i za vìcnì správné.
[31] Nejvy¹¹í správní soud toti¾ souhlasí se závìrem ¾alovaného i Mìstského soudu v Praze, ¾e pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty je zákonem po¾adovanou nále¾itostí smlouvy o závazku veøejné slu¾by. Z pohledu kraje smlouva o závazku veøejné slu¾by slou¾í k zaji¹tìní osobní dopravy na linkách zaøazených do základní dopravní obslu¾nosti kraje, na nich¾ nelze pøedpokládat ziskovost provozu. Aby tedy byl provoz zachován, uzavírá kraj v souladu s § 19 a násl. zákona o silnièní dopravì písemnou smlouvu s dopravcem, v ní¾ se dopravce zavazuje zaji¹»ovat linkovou osobní dopravu na vybraných spojích, za co¾ se mu kraj zavazuje poskytnout plnìní v podobì finanèní kompenzace. Jak stanoví § 19b odst. 2 zákona o silnièní dopravì, je plnìním kraje dopravci kompenzace v podobì úhrady prokazatelné ztráty. Maximální uhraditelná vý¹e prokazatelné ztráty je zákonem o silnièní dopravì kogentnì stanovena v § 19b odst. 3 ve spojení s naøízením è. 493/2004 Sb., a to vzorcem výpoètu prokazatelné ztráty zahrnujícím i pøimìøený zisk. Zákon tedy nastavuje jednak maximální zákonnou vý¹i plnìní ze strany kraje, ale dále také stanoví, ¾e vý¹e plnìní je v konkrétním pøípadì omezena vý¹í pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty, který strany vèlenily do smlouvy. Jakkoli zákon umo¾òuje uhradit i nepøedvídatelnou prokazatelnou ztrátu pøevy¹ující odborný odhad, je zøejmé, ¾e nejde o automatický mechanismus navý¹ení plnìní ze strany kraje, proto¾e dopravce by pøedev¹ím tí¾ilo bøemeno tvrzení a bøemeno dùkazní ohlednì prokázání, ¾e vzniklá ztráta pro nìj byla nepøedvídatelná. Nejvy¹¹í správní soud pøitom ji¾ døíve dovodil, ¾e uzavøení smlouvy automaticky nezbavuje dopravce podnikatelského rizika (srov. rozsudek ze dne 18. 4. 2012, è. j. 1 As 26/2012-53), jakkoli zvlá¹tní senát pøipustil, ¾e nepøedvídatelná ztráta mù¾e pramenit i z neoèekávaného vývoje trhù (srov. usnesení ze dne 1. 10. 2008, è. j. Konf 6/2008-66). Z vý¹e uvedeného je zøejmé, ¾e odborný odhad prokazatelné ztráty není jen incidentní souèástí smlouvy, plnící podkladovou roli pro sestavení krajského rozpoètu, nýbr¾ a¾ na výjimky definitivnì urèuje maximální vý¹i plnìní, které kraj v závislosti na výsledku vyúètování poskytne dopravci za zaji¹tìní linkové osobní dopravy na sjednaných linkách (srov. naposledy citované usnesení zvlá¹tního senátu). Bez sjednání tohoto protiplnìní ze strany kraje by smlouva postrádala pokraèování pro dopravce jakýkoli ekonomický úèel, nebo» by ho pouze zavazovala k poskytnutí dle oèekávání prodìleèné slu¾by bez odpovídajícího protiplnìní. Na tìchto závìrech nic nemìní skuteènost, ¾e dopravce má povinnost zajistit osobní dopravu na vymezených linkách u¾ na základì jemu udìlené licence, nebo» dr¾itelem této licence je dobrovolnì a mù¾e kdykoli ¾ádat o zmìnu rozsahu linek, kterých se licence týká. Po dobu trvání smlouvy naopak dopravce pøichází o mo¾nost dopravu na ztrátových linkách ukonèit (srov. komplexní rozbor vztahu licence a smlouvy o závazku veøejné slu¾by v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, è. j. 1 As 19/2013-130, mezi stejnými úèastníky).
[32] Nejvy¹¹í správní soud se nadto neztoto¾nil s námitkou, ¾e konsenzus ohlednì pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty nemusí být souèástí smlouvy o závazku veøejné slu¾by, respektive, ¾e v posuzovaném pøípadì bylo pro vznik závazku dostaèující, ¾e stì¾ovatelka pøedlo¾ila Ústeckému kraji pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty pro rok 2006 prostøednictvím návrhu dodatku è. 10, i kdy¾ se na nìm smluvní strany neshodly. Takovému výkladu podle Nejvy¹¹ího správního soudu odporovalo ji¾ samotné znìní § 19b odst. 3 zákona o silnièní dopravì, podle kterého byl pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty povinnou souèástí smlouvy o závazku veøejné slu¾by. Smlouva z povahy vìci pøedstavuje konsenzus stran. Pokud by tedy zákonodárce nezamý¹lel, aby byl pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty výsledkem konsenzu, nestanovil by, ¾e je povinnou souèástí smlouvy. Tomu rovnì¾ nasvìdèuje skuteènost, ¾e výpoèet odborného odhadu prokazatelné ztráty podle § 19b zákona o silnièní dopravì a provádìcího naøízení vlády è. 493/2004 Sb. není postaven na vzorci, který by umo¾òoval toliko mechanické dosazení stanovených hodnot s jediným výsledkem. Jak uvedl Nejvy¹¹í správní soud ji¾ v rozsudku ze dne 13. 7. 2016, è. j. 6 As 206/2015-99, jedná se o vzorec promìnných, závislých v urèité míøe na úvaze dopravce. Do stanovení pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty vstupuje vlastní podnikatelská úvaha dopravce, ovlivòující zejména urèení pøimìøeného zisku, a to a¾ do maximální vý¹e podle § 3 naøízení vlády è. 493/2004 Sb., popøípadì také optimalizace vlastních nákladù. Dopravci si tak ve výsledku mohou konkurovat nabídkami ni¾¹ích pøedbì¾ných odborných odhadù prokazatelné ztráty. Za takové situace je v¹ak zøejmé, ¾e pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty nemù¾e být do smlouvy o závazku veøejné slu¾by vèlenìn jen tím, ¾e jej jedna ze stran pøedlo¾í druhé. Ostatnì, Nejvy¹¹í správní soud v naposledy uvedeném rozsudku konstatoval, ¾e kraj jako smluvní strana nemá mo¾nost modifikovat vý¹i odborného odhadu prokazatelné ztráty, nabídku odhadu v¹ak mù¾e pøijmout nebo odmítnout. Kraj tedy nemù¾e vylouèit podnikatelskou úvahu dopravce, stejnì tak ov¹em ani dopravce nemù¾e vylouèit úvahu kraje. Tomuto závìru podle Nejvy¹¹ího správního soudu nikterak neodporují stì¾ovatelkou uvedená usnesení zvlá¹tního senátu. Stì¾ovatelka pøehlédla, ¾e zvlá¹tní senát napøíklad v usnesení ze dne 1. 10. 2008, è. j. Konf 6/2008-66, ze dne 21. 5. 2008, è. j. Konf 31/2007-82, èi ze dne 3. 12. 2008, è. j. Konf 33/2007-65, posuzoval výhradnì otázku kogentní úpravy stanovení vý¹e plnìní ze strany kraje. To bylo definováno v § 19b odst. 2 a 3 zákona o silnièní dopravì jako úhrada prokazatelné ztráty a¾ do vý¹e pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty, stanovené v souladu s naøízením vlády è. 493/2004 Sb. Od tohoto zpùsobu stanovení plnìní kraje se není mo¾né smluvnì odchýlit, jak uvedl zvlá¹tní senát (srov. napø. usnesení zvlá¹tního senátu ze dne 1. 10. 2008, è. j. Konf 6/2008-66). Z toho Nejvy¹¹í správní soud napø. v rozsudku ze dne 18. 7. 2013, è. j. 1 As 19/2013-130, dovodil, ¾e konkrétní vý¹e plnìní kraje není urèována jednostrannì, jakkoli je smluvní volnost stran omezená co do vý¹e plnìní z dùvodu zaji¹tìní hospodárného nakládání s veøejnými prostøedky a vylouèení zakázané státní podpory ve smyslu rozsudku Soudního dvora Evropské unie ve vìci Altmark ze dne 24. 7. 2003, zn. C-280/00.
[33] S ohledem na uvedené závìry Nejvy¹¹í správní soud pøisvìdèil ¾alovanému a Mìstskému soudu v Praze, ¾e stì¾ovatelka toliko pøedlo¾ením pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty nedosáhla jeho vèlenìní do smlouvy o závazku veøejné slu¾by v souladu s § 19b odst. 3 zákona o silnièní dopravì. K takovému vèlenìní podle Nejvy¹¹ího správního soudu nemohlo dojít ani konkludentnì, kdy¾ Ústecký kraj stì¾ovatelce v období od ledna do dubna roku 2006 platil urèitou èástku, nebo» i nadále zaji¹»ovala dopravní obslu¾nost. Podle § 19 odst. 1 zákona o silnièní dopravì toti¾ smluvní strany mohly uzavøít smlouvu o závazku veøejné slu¾by toliko písemnì. Toté¾ ostatnì v období od ledna do dubna roku 2006, kdy Ústecký kraj platil stì¾ovatelce za zaji¹tìní dopravní obslu¾nosti, stanovil § 164 odst. 1 tehdy ji¾ úèinného správního øádu z roku 2004. Ústecký kraj a stì¾ovatelka tak popsaným jednáním nemohly konkludentnì uzavøít ¾ádnou veøejnoprávní smlouvu. K námitce, ¾e tvrzení Ústeckého kraje o neplatnosti smlouvy o závazku veøejné slu¾by je s ohledem na jeho jednání v roce 2006 úèelové, Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e neplatnost podle § 39 obèanského zákoníku z roku 1964 pøedstavuje objektivní kategorii, a je proto irelevantní, zda ji Ústecký kraj namítal úèelovì.
[34] Nejvy¹¹í správní soud proto dovodil, ¾e smlouva ve znìní dodatku è. 7 pro období roku 2006 neobsahovala pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty, pøièem¾ nepøisvìdèil námitce, ¾e Mìstský soud v Praze ani ¾alovaný tento tvrzený nedostatek neposoudili podle odpovídající právní úpravy. V tomto ohledu je zásadní, ¾e smlouva o závazku veøejné slu¾by má subordinaèní veøejnoprávní povahu (srov. napø. usnesení zvlá¹tního senátu ze dne 3. 12. 2008, è. j. Konf 33/2007-65), pøièem¾ mezi úèastníky øízení není sporu, ¾e Ústecký kraj a stì¾ovatelka uzavøely smlouvu ve znìní dodatku è. 7 pro období roku 2006 pøed úèinností správního øádu z roku 2004. Podle § 182 odst. 2 správního øádu z roku 2004 [u]stanoveními tohoto zákona se øídí i veøejnoprávní smlouvy vzniklé pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona; vznik tìchto smluv, jako¾ i nároky z nich vzniklé pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona se v¹ak posuzují podle dosavadních právních pøedpisù. Podle rozsudku Nejvy¹¹ího soudu ze dne 19. 7. 2013, sp. zn. 28 Cdo 778/2013, [z]vá¾ení, zdali smlouva odporuje zákonu èi jej obchází (tedy je-li dán dùvod neplatnosti ve smyslu § 39 obè. zák.), je pak tøeba èinit z pohledu právní úpravy úèinné k okam¾iku uzavøení pøedmìtné smlouvy. Z vý¹e uvedeného je zøejmé, ¾e pøi posuzování otázky, jaké dùsledky má absence ujednání Ústeckého kraje a stì¾ovatelky o pøedbì¾ném odborném odhadu prokazatelné ztráty ve smlouvì o závazku veøejné slu¾by ve znìní dodatku è. 7 pro období roku 2006, nelze aplikovat správní øádu z roku 2004. Pro urèení pou¾itelné právní úpravy je podstatný výluènì okam¾ik uzavøení smlouvy, v daném pøípadì tedy okam¾ik, kdy smluvní strany shodnì projevily vùli podpisem dodatku è. 7 smlouvy. ®alovaný, respektive i Mìstský soud v Praze, tak pøi posuzování nastínìné otázky nebyli vázáni § 170 správního øádu z roku 2004 a byli povinni aplikovat § 39 obèanského zákoníku z roku 1964, podle kterého byl neplatný takový právní úkon, který svým obsahem nebo úèelem odporoval zákonu nebo jej obcházel anebo se pøíèil dobrým mravùm. Nejvy¹¹í správní soud ji¾ konstatoval, ¾e pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty byl podle § 19b odst. 3 silnièního zákona podstatnou nále¾itostí smlouvy o závazku veøejné slu¾by; z dùvodu jeho absence proto ve smyslu § 39 obèanského zákoníku z roku 1964 nemohl ze smlouvy ve znìní dodatku è. 7 vzniknout pro období roku 2006 závazek veøejné slu¾by a Ústecký kraj nebyl povinen hradit stì¾ovatelce prokazatelnou ztrátu ve smyslu § 19b odst. 2 silnièního zákona. V této souvislosti Nejvy¹¹í správní soud zdùrazòuje, ¾e ¾alovaný ani Mìstský soud v Praze nedovodili neplatnost smlouvy, kterou Ústecký kraj a stì¾ovatelka uzavøely v roce 2003, ani úplnou neplatnost dodatku è. 7 smlouvy. Konstatovali, ¾e smluvní strany dodatkem è. 7 prodlou¾ily smlouvu a¾ do konce roku 2006, ani¾ by v¹ak pro období roku 2006, v dùsledku absence podstatného ujednání, zalo¾ily závazek veøejné slu¾by (viz bod 181 ¾alovaného rozhodnutí a str. 20-22 rozsudku Mìstského soudu v Praze). Pøesto¾e tak mezi stranami existovala smlouva z roku 2003, závazek veøejné slu¾by mezi nimi mohl vzniknout, jen pokud by výpoèet pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty byl souèástí jejich pokraèování konsenzu o smlouvì o závazku veøejné slu¾by právì pro rok 2006. Jak ji¾ toti¾ konstatoval Mìstský soud v Praze a jak vyplývalo i z § 5 ve spojení s § 2 a¾ § 4 naøízení vlády è. 493/2004 Sb., výpoèet vý¹e pøedbì¾ného odborného odhadu prokazatelné ztráty vychází z promìnných velièin, které je dopravce povinen dosadit na základì pøedchozích období jeho èinnosti.
[35] Nejvy¹¹í správní soud nepøisvìdèil ani námitce, ¾e ¾alovaný, respektive Mìstský soud v Praze, nebyli oprávnìni aplikovat ve vìci § 39 obèanského zákoníku z roku 1964, nebo» Ústecký kraj a stì¾ovatelka se v dodatku è. 7 dohodly, ¾e smlouvu pro rok 2006 je¹tì doplní dal¹ím dodatkem. Smlouva ve znìní dodatku è. 7 se tak podle stì¾ovatelky mohla dostat do rozporu se silnièním zákonem teprve neuzavøením plánovaného dodatku, a to a¾ první den roku 2006, tedy ji¾ za úèinnosti § 170 správního øádu z roku 2004, který vyluèoval aplikaci § 39 obèanského zákoníku z roku 1964. Podle Nejvy¹¹ího správního soudu mohly smluvní strany uzavøením zamý¹leného dodatku a¾ do konce roku 2005 bez jakýchkoliv negativních následkù konvalidovat vadu smlouvy ve znìní dodatku è. 7, pokud by tak do ní vèlenily pøedbì¾ný odborný odhad prokazatelné ztráty. Sama nevyu¾itá mo¾nost konvalidovat smlouvu ve znìní dodatku è. 7 uzavøením dal¹ího dodatku v¹ak nemá ¾ádný vliv na okam¾ik, kdy byla smlouva pro období roku 2006 skuteènì uzavøena. Pøitom není dùvod se domnívat, ¾e smlouva nemohla být neplatná døíve, ne¾ mìla podle smluvních stran vyvolávat právní úèinky, tedy pøed zaèátkem roku 2006. Skuteènost, ¾e se smluvní strany k uzavøení dal¹ího dodatku pro období roku 2006 zavázaly v dodatku è. 7 smlouvy, mù¾e mít význam pro posouzení nároku stì¾ovatelky na vydání bezdùvodného obohacení èi na náhradu ¹kody, nikoliv v¹ak pro posouzení vzniku smlouvy o závazku veøejné slu¾by pro období roku 2006. Stì¾ovatelka se podle Nejvy¹¹ího správního soudu rovnì¾ mýlí, kdy¾ tvrdí, ¾e ve vìci nebylo mo¾né aplikovat § 39 obèanského zákoníku z roku 1964, nebo» uplatnila nároky, které mìly vzniknout za období leden a¾ kvìten roku 2006, tedy za úèinnosti správního øádu z roku 2004. ®alovaný i Mìstský soud v Praze toti¾ v prvé øadì posuzovali vznik závazku veøejné slu¾by pro období roku 2006, bez kterého stì¾ovatelce ani nemohl nárok na úhradu prokazatelné ztráty vzniknout (èím¾ Nejvy¹¹í správní soud nepøedjímá, zda stì¾ovatelce v souvislosti se zaji¹»ováním dopravní obslu¾nosti v daném období nevznikl jiný nárok).
[36] Nejvy¹¹í správní soud nepøisvìdèil námitce stì¾ovatelky, ¾e i kdyby se smlouva dostala do rozporu s právními pøedpisy, musel by o jejím zru¹ení rozhodnout pøíslu¹ný správní orgán podle § 167 odst. 1 písm. c) a odst. 3 správního øádu z roku 2004, co¾ se nestalo. Uvedené ustanovení toti¾ nikterak nevyluèovalo oprávnìní ¾alovaného posoudit otázku neplatnosti smlouvy o závazku veøejné slu¾by ve znìní dodatku è. 7 pro období roku 2006, jako pøedbì¾nou otázku podle § 57 odst. 1 písm. c) správního øádu z roku 2004.
[37] Nejvy¹¹í správní soud nicménì pøihlédl ke skuteènosti, ¾e ¾alovaný v odùvodnìní svého rozhodnutí (na konci odstavce è. 178), poté co dovodil, ¾e Ústecký kraj nebyl povinen uhradit stì¾ovatelce prokazatelnou ztrátu, uvedl, ¾e [v] takovém pøípadì se aktivuje jeho [pozn. tj. Ústeckého kraje] pøípadná povinnost vydat získané bezdùvodné obohacení nebo uhradit dopravci vzniklou ¹kodu [ ] . V odstavci è. 183 odùvodnìní ¾alovaný konstatoval, ¾e [ ] pøípadné nároky vùèi odpùrci [pozn. tj. Ústeckému kraji] mù¾e navrhovatel [pozn. tj. stì¾ovatelka] uplatòovat v civilním soudním øízení jako nárok na vydání bezdùvodného obohacení, pøípadnì jako nárok na náhradu ¹kody zpùsobené èásteènou neplatností dodatku è. 7 (srov. § 42 obèanského zákoníku). K posouzení dùvodnosti takto pøípadnì po¾adovaného plnìní v¹ak není pøíslu¹ný správní orgán ve sporném øízení podle správního øádu, ale soud v obèanském soudním øízení, jak vyplývá i z vý¹e uvedených závìrù usnesení zvlá¹tního senátu [pozn. tj. usnesení zvlá¹tního senátu ze dne 27. 3. 2013, è. j. Konf 22/2012-9]. Správní orgán v této souvislosti uvádí, ¾e navrhovatel nyní posuzovaný nárok za období od ledna do kvìtna 2006 neuplatnil (netvrdil) jako nárok na vydání bezdùvodného obohacení nebo náhrady ¹kody, ale výslovnì jako nárok na úhradu prokazatelné ztráty (pøípadnì vyrovnání finanèního bøemene) podle smlouvy o závazku veøejné slu¾by z 30. prosince 2003, ve znìní pøíslu¹ných dodatkù. Správní orgán proto takto uplatnìný nárok meritornì posoudil a takté¾ o nìm meritornì rozhodl. Pokud by nárok byl uplatnìn pouze jako nárok na vydání bezdùvodného obohacení nebo náhrady ¹kody, byl by správním orgánem bez vìcného posouzení odlo¾en v souladu s § 43 odst. 1 písm. b) správního øádu. Pokud by navrhovatel nárok uplatòoval eventuálnì jako nárok na vyrovnání prokazatelné ztráty nebo nárok na vydání bezdùvodného obohacení (na náhradu ¹kody), pak by byl zèásti zamítnut podle § 141 odst. 7 správního øádu a z hlediska civilních nárokù odmítnut podle § 43 odst. 1 písm. b) správního øádu. Jak ov¹em bylo øe¹eno, ve vztahu k posuzovanému nároku v¹ak navrhovatel uplatnil nárok jen jako nárok na vyrovnání prokazatelné ztráty.
[38] Nejvy¹¹í správní soud si je vìdom, ¾e ¾alovanému v dobì jeho rozhodování nemohly být známy závìry, které zvlá¹tní senát uèinil a¾ v usnesení ze dne 25. 2. 2016, è. j. Konf 10/2015-11. To v¹ak nic nemìní na povinnosti Nejvy¹¹ího správního soudu aplikovat tyto závìry v nyní posuzované vìci. Zvlá¹tní senát dovodil, ¾e [s]porem z veøejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 odst. 1 správního øádu je nutno rozumìt podstatnì ¹ir¹í okruh nárokù svou povahou a podstatou veøejnoprávních ne¾ pouze okruh nárokù vyplývajících z konkrétního ujednání o plnìní obsa¾eného v platné veøejnoprávní smlouvì. Vedle práv a povinností plynoucích ze smlouvy samotné mù¾e jít i o práva a povinnosti-striktnì vzato-povahy mimosmluvní. V tomto smyslu je i v oblasti veøejnoprávních smluv pøedstavitelná veøejnoprávní obdoba nárokù, jakými jsou v oblasti soukromého práva nárok na vydání bezdùvodného obohacení èi nárok na náhradu ¹kody. Druhý z uvedených nárokù v¹ak nelze smì¹ovat s nároky podle zákona è. 82/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem. V posuzované vìci je podle Nejvy¹¹ího správního soudu tøeba analogicky aplikovat rovnì¾ závìry Nejvy¹¹ího soudu, který napøíklad v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, sp. zn. 25 Cdo 1934/2001, konstatoval, ¾e [j]e-li ¾alobou uplatnìn nárok na penì¾ité plnìní, vycházející ze skutkového tvrzení, ¾e na základì smlouvy o nájmu ¾alovaný u¾íval nebytové prostory a neposkytl za to ¾alobci smluvené protiplnìní (nájemné), av¹ak podle názoru soudu je nájemní smlouva neplatná a jiný dùvod u¾ívání není tvrzen, není zmìnou skutkového stavu vymezeného v ¾alobì, posoudí-li soud nárok ¾alobce na zaplacení po¾adované èástky podle hmotnìprávních norem upravujících nárok na vydání plnìní z bezdùvodného obohacení. V tomté¾ rozsudku Nejvy¹¹í soud rovnì¾ uvedl, ¾e [u]¾ z toho dùvodu, ¾e otázka absolutní neplatnosti smlouvy je otázkou právní a nikoliv skutkovou, nemohlo v dané vìci právní posouzení smlouvy jako neplatné znamenat zmìnu skutkového stavu vymezeného ¾alobou. Ne¹lo tedy o zmìnu ¾aloby, nýbr¾ pouze o jiný ne¾ ¾alobci uvedený právní dùvod po¾adovaného plnìní, jím¾-jak ji¾ bylo uvedeno-soud není vázán. Kromì toho je tøeba poukázat na dosavadní judikaturu, a to nejen zmiòovanou v dovolání, která jednoznaènì dovozuje, ¾e pokud soud rozhoduje o nároku na plnìní na základì skutkových zji¹tìní, umo¾òujících podøadit uplatnìný nárok po právní stránce pod jinou hmotnìprávní normu, ne¾ jak ji uvádí ¾alobce, je povinností soudu podle pøíslu¹ných ustanovení vìc posoudit a o nároku rozhodnout, a to bez ohledu na to, jaký právní dùvod po¾adovaného plnìní uvádí ¾alobce. Jestli¾e na základì zji¹tìného skutkového stavu lze ¾alobci pøiznat plnìní, kterého se domáhá, by» z jiného právního dùvodu, ne¾ jak ¾alobce svùj nárok po právní stránce kvalifikoval, soud nemù¾e ¾alobu zamítnout, nýbr¾ musí ¾alobci plnìní pøiznat. Pøekroèením návrhu a poru¹ením dispozièní zásady øízení by bylo pouze pøiznání jiného plnìní, ne¾ které ¾alobce v ¾alobním petitu po¾adoval, nebo pøiznání plnìní na základì jiného skutkového stavu, ne¾ který byl tvrzen v ¾alobì a byl pøedmìtem dokazování v soudním øízení.
[39] Z pohledu vý¹e uvedených závìrù ¾alovaný, poté co dovodil, ¾e stì¾ovatelce nevznikl nárok na úhradu prokazatelné ztráty, byl oprávnìn (tedy i povinen) posoudit, zda její nárok nevyplývá z povinnosti vydat bezdùvodné obohacení, nebo z povinnosti nahradit zpùsobenou ¹kodu; takové posouzení v¹ak ¾alovaný odmítl provést. Navzdory skuteènosti, ¾e postupoval v souladu s døívìj¹ími závìry judikatury, tak ¾alovaný podstatnì poru¹il ustanovení o øízení pøed správním orgánem, nebo» nesprávnì posoudil rozsah své pravomoci a v dùsledku toho zatí¾il øízení vadou, která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí. K uvedené vadì rozhodnutí byl Mìstský soud v Praze povinen pøihlédnout z úøední povinnosti ji¾ v ¾alobním pokraèování
øízení, a to podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ø. s. ve spojení s usnesením roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, è. j. 2 As 34/2006-73. Vzhledem k tomu, ¾e tak Mìstský soud v Praze neuèinil, zatí¾il i ¾alobní øízení jinou vadou podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s., která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé. Podle § 109 odst. 4 s. ø. s. byl pøitom Nejvy¹¹í správní soud povinen pøihlédnout k takové vadì z vlastní povinnosti.
[40] S ohledem na shora uvedené dùvody Nejvy¹¹í správní soud podle § 110 odst. 1 vìty první s. ø. s. zru¹il nejen rozsudek Mìstského soudu v Praze, ale podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s. také rozhodnutí ¾alovaného a vìc mu ve smyslu § 78 odst. 4 s. ø. s. vrátil k dal¹ímu øízení. Pravomoc Nejvy¹¹ího správního soudu k souèasnému zru¹ení rozhodnutí správního orgánu pøitom není vázána na návrh stì¾ovatelky. Pokud by Nejvy¹¹í správní soud nepostupoval podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s., Mìstskému soudu v Praze by nezbylo nic jiného, ne¾ aby v novém øízení zopakoval právní názor vyslovený ji¾ v tomto rozsudku, zru¹il rozhodnutí ¾alovaného a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení, co¾ by bylo nadbyteèné a procesnì neekonomické.
[41] Podle § 110 odst. 2 písm. a) a § 78 odst. 5 s. ø. s. je ¾alovaný vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu; v dal¹ím øízení tak posoudí stì¾ovatelkou vznesený nárok z hlediska práva na vydání bezdùvodného obohacení, popøípadì z hlediska práva na náhradu ¹kody.
[42] Vzhledem k tomu, ¾e Nejvy¹¹í správní soud zru¹il rozhodnutí Mìstského soudu v Praze i ¾alovaného, rozhodl podle § 110 odst. 3 vìty druhé s. ø. s. o nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti i o nákladech øízení o ¾alobì. Stì¾ovatelka má vùèi ¾alovanému právo na náhradu nákladù øízení, které dùvodnì vynalo¾ila, nebo» mìla ve vìci plný úspìch (§ 60 odst. 1 vìta první za pou¾ití § 120 s. ø. s.). Stì¾ovatelka nezaslala vyúètování svých nákladù, soud proto vycházel z údajù zalo¾ených ve spisové dokumentaci. Náklady øízení podle § 57 odst. 1 s. ø. s. tvoøí zaplacený soudní poplatek za ¾alobu ve vý¹i 3.000 Kè a za kasaèní stí¾nost ve vý¹i 5.000 Kè, tj. celkem 8.000 Kè.
[43] Náklady øízení podle naposledy uvedeného ustanovení tvoøí i odmìna zástupkynì stì¾ovatelky, tj. advokátky. Nejvy¹¹í správní soud stì¾ovatelce pøiznal náhradu nákladù vynalo¾ených na zastupování v øízení o ¾alobì a v øízení o kasaèní stí¾nosti, tj. za pìt úkonù právní slu¾by spoèívajících v pøevzetí a pøípravì zastoupení na základì smlouvy o poskytnutí právních slu¾eb podle § 11 odst. 1 písm. a) vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (tj. 1 úkon), v podání ¾aloby, repliky a kasaèní stí¾nosti podle § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu (tj. 3 úkony) a v úèasti na jednání pøed Mìstským soudem v Praze, které nepøesáhlo dvì hodiny podle § 11 odst. 1 písm. g) advokátního tarifu (tj. 1 úkon).
[44] Podle § 7 bod 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu a podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu se odmìna zástupkynì skládá ze sazby mimosmluvní odmìny ve vý¹i 3.100 Kè a pau¹ální náhrady výdajù ve vý¹i 300 Kè, to v¹e za jeden úkon právní slu¾by; tedy celkem 17.000 Kè. Nejvy¹¹í správní soud z veøejnì pøístupného registru Ministerstva financí zjistil, ¾e zástupkynì stì¾ovatelky je plátkyní danì z pøidané hodnoty, její¾ pøíslu¹ná èástka odpovídající sazbì danì je podle § 57 odst. 2 s. ø. s. souèástí nákladù øízení. Náhrada nákladù øízení o ¾alobì i o kasaèní stí¾nosti spoèívajících v odmìnì za zastupování stì¾ovatelky, vèetnì danì z pøidané hodnoty, tak èiní 20.570 Kè.
[45] Podle § 57 odst. 1 s. ø. s. patøí mezi náklady øízení rovnì¾ hotové výdaje úèastníkù, tedy mimo jiné i náklady na cestovné. Nejvy¹¹í správní soud v¹ak stì¾ovatelce nepøiznal náhradu nákladù cestovného na jednání u Mìstského soudu v Praze, kterého se zúèastnil èlen dozorèí rady stì¾ovatelky i její zástupkynì. Sídlo soudu, u kterého jednání probíhalo, sídlo stì¾ovatelky i sídlo advokátní kanceláøe její právní zástupkynì je v Praze. Nadto, úèast èlena dozorèí rady stì¾ovatelky pøi jednání nebyla nezbytná a stì¾ovatelka náhradu nákladù nevyúètovala. Nejvy¹¹í správní soud tak dovodil, ¾e stì¾ovatelce náklady cestovného nevznikly.
[46] Celkové dùvodnì vynalo¾ené náklady stì¾ovatelky èiní 28.570 Kè. Nejvy¹¹í správní soud proto ulo¾il procesnì neúspì¹nému ¾alovanému povinnost zaplatit úspì¹né stì¾ovatelce na náhradì nákladù øízení o ¾alobì a kasaèní stí¾nosti èástku v celkové vý¹i 28.570 Kè k rukám její zástupkynì. Ke splnìní této povinnosti stanovil soud pøimìøenou lhùtu tøiceti dnù od právní moci tohoto rozsudku.

References: soud 
 § 141
 § 19
 § 19
 § 19
 § 19
 § 19
 § 19
 § 39
 § 19
 soud 
 soud 
 Soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 18
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 19
 soud 
 soud 
 § 19
 soud 
 soud 
 § 39
 soud 
 soud 
 § 103
 § 19
 soud 
 soud 
 § 19
 soud 
 § 167
 soud 
 § 39
 § 182
 § 182
 § 167
 § 182
 § 39
 soud 
 soud 
 § 109
 § 109
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 19
 § 19
 § 19
 soud 
 soud 
 § 19
 § 19
 soud 
 § 3
 soud 
 § 19
 soud 
 soud 
 § 19
 § 19
 § 164
 soud 
 § 39
 soud 
 soud 
 § 182
 § 39
 soud 
 § 170
 § 39
 soud 
 § 19
 § 39
 § 19
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 § 2
 § 4
 soud 
 soud 
 § 39
 § 170
 § 39
 § 39
 soud 
 soud 
 soud 
 § 167
 § 57
 soud 
 § 42
 soud 
 § 43
 § 141
 § 43
 soud 
 § 169
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 76
 soud 
 § 103
 § 109
 soud 
 soud 
 § 110
 § 110
 § 78
 soud 
 § 110
 § 110
 § 78
 soud 
 § 110
 § 120
 soud 
 § 57
 soud 
 § 11
 § 11
 § 11
 § 7
 § 9
 § 13
 soud 
 § 57
 § 57
 soud 
 soud 
 soud 
 soud