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Timestamp: 2018-11-14 03:01:26+00:00

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﻿ SENTENCIA 2014-00005/4142-15 DE NOVIEMBRE 16 DE 2017
SENTENCIA 2014-00005 DE 16 DE NOVIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:NATURALEZA DE LAS PLANTAS DE PERSONAL ADSCRITAS A INSTITUTOS NACIONALES DE EDUCACIÓN MEDIA DIVERSIFICADA OSTENTAN CARÁCTER NACIONAL. EL MÁXIMO ÓRGANO DE LO ADMINISTRATIVO SEÑALÓ QUE LA PENSIÓN GRACIA ES CALIFICADA COMO UNA PRESTACIÓN DE CARÁCTER ESPECIAL OTORGADA A LOS DOCENTES, COMO RECONOCIMIENTO A SUS ESFUERZOS, CAPACIDAD, DEDICACIÓN Y CONOCIMIENTOS AL SERVICIO DE LA ACTIVIDAD EDUCATIVA, POR UN LAPSO NO MENOR DE 20 AÑOS, ENTRE OTRAS EXIGENCIAS. DE IGUAL FORMA, SE TIENE QUE PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN GRACIA ES INDISPENSABLE ACREDITAR EL CUMPLIMIENTO DE LA TOTALIDAD DE LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN LA NORMATIVA QUE LA REGULAENTRE LOS QUE SE ENCUENTRAN, EL HABER PRESTADO LOS SERVICIOS COMO DOCENTE EN PLANTELES DEPARTAMENTALES, DISTRITALES O MUNICIPALES POR UN TÉRMINO NO MENOR DE 20 AÑOS Y QUE ESTUVIERE VINCULADO ANTES DEL 31 DE DICIEMBRE DE 1980HABER CUMPLIDO LA EDAD DE CINCUENTA AÑOSY HABERSE DESEMPEÑADO CON HONRADEZ, CONSAGRACIÓN Y BUENA CONDUCTA.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO DE LA EDUCACIÓN, EDUCACIÓN, EDUCACIÓN MEDIA, ACTO ADMINISTRATIVO, PENSIÓN DEL DOCENTE, PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA
Sentencia 2014-00005/4142-15 de noviembre 16 de 2017
Rad.: 52001233300020140000501
Número Interno: 4142-15
Se circunscribe a determinar si la señora Yolanda Elvira Palacios Villota cumple con el requisito de 20 años de servicios en la docencia departamental, distrital o nacionalizado, tal y como se señala en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989.
2.2.1. El 16 de febrero de 2006 la subsecretaria administrativa y financiera de la Alcaldía de Pasto certificó lo siguiente: (fl. 28).
Certificamos que con base en lo que reposa en la hoja de vida; la señora Palacios Villota Yolanda Elvira identificada con la cédula de ciudadanía 30.709.283 presta sus servicios como docente en propiedad como Nacional en el nivel de básica secundaria, en forma continua.
Hasta la presente fecha se desempeña como docente en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Mariano Ospina Rodríguez de Pasto, jornada completa.
Se encuentra en el Escalafón 14 según resolución 1083 de 9/04/96.
Según constancia expedida por el archivo departamental de la Gobernación de Nariño, fechada el 7 de septiembre de 2005, se certifica que mediante:
Resolución 404 de 4 de septiembre de 1975, por la cual la Secretaría de Educación Pública del Departamento de Nariño nombra como profesora de Educación de Adultos y se le destina al Centro “La Merced” de la ciudad de Pasto.
Resolución 209 de 3 de septiembre de 1976 por la cual la Secretaría de Educación Pública del Departamento de Nariño nombra como profesora de Educación de Adultos y se le destina al Centro “La Merced” de la ciudad de Pasto.
Resolución 356 de 16 de septiembre de 1977, por la cual la Secretaría de Educación Pública del Departamento de Nariño nombra como profesora de Educación de Adultos y se le destina al Centro “La Merced” de la ciudad de Pasto.
Resolución 18505 de 15 de octubre de 1979, se le nombra en el cargo de profesora IV del Departamento de Ciencias en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Mariano Ospina Rodríguez de Pasto, surte efectos fiscales a partir del 30 de octubre de 1979.
2.2.2. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué a través de un fallo de tutela proferido el 6 de octubre de 2006, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del señora Yolanda Elvira Palacios Villota y en consecuencia ordenó reconocerle y a 200 docentes más, la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913, computando para el efecto tiempos nacionales (fls. 29-472).
2.2.3. Mediante providencia 10830 de 29 de octubre de 2012 Cajanal ordenó “el archivo de la solicitud de cumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué del 6 de octubre de 2006, por cuanto cesaron los efectos jurídicos del mismo al vencer el término para iniciar la acción ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa” (fl. 48).
2.2.4. El 5 de junio de 2013 el apoderado de la parte demandada solicitó el cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué.
2.2.5. Por medio de la Resolución RDP 039405 de 27 de agosto de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la señora Yolanda Elvira Palacios Villota, a partir del 17 de septiembre de 2005, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (fls. 50-52).
2.2.6. El 21 de octubre de 2015 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio(1), dentro del “formato único para la expedición de certificado de historia laboral” hizo constar que la demandada laboró como docente territorial en la escuela para adultos “Centro la Merced” entre el 4 de septiembre de 1975 y el 30 de junio de 1978; y, como docente nacional en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM de Pasto, entre el 30 de octubre de 1979 y el 16 de noviembre de 2004. (fls. 217-220).
El numeral 3 del artículo 4º de la aludida ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional (...)”.
A continuación, la Ley 116 de 1928(4) amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros normales e inspectores, así:
La Corte Constitucional en Sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4º (num. 3) de la Ley 114 de 1913, expresó:
Con ocasión del proceso de nacionalización de la educación, introducido por la Ley 43 de 1975(6), quedaron entonces los profesores de primaria y secundaria vinculados con la Nación; textualmente se dijo en esta normativa que “La educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación (...)”.
A raíz de esta normatividad, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Posteriormente, se expidió la Ley 91 de 1989 que en su artículo 15 (ordinal 2º), estableció respecto de las pensiones lo siguiente:
6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la ‘(...)pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año’, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 ‘tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (...) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos’. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley(7).
2.4.1. De conformidad con los antecedentes normativos previamente expuestos, se tiene que en esencia la pensión gracia cobija a aquellos que hubieren prestado sus servicios como profesores de establecimientos públicos de enseñanza, que cumplan 20 años de servicios con nombramientos del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.
Al observar el material probatorio obrante en el expediente, se puede verificar que la señora Yolanda Elvira Palacios Villota se vinculó como docente territorial y permaneció bajo dicha naturaleza, al servicio del Departamento de Nariño, dentro del periodo comprendido entre el 4 de septiembre de 1975 y el 30 de junio de 1978.(8)
Los periodos previamente descritos demuestran su naturaleza territorial anterior a 31 de diciembre de 1980, los cuales evidencian un periodo de labor de 2 años, 9 meses y 26 días; pese a lo anterior, no puede ser contabilizado el tiempo de servicio del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM de Pasto, por tratarse de una institución del orden nacional(9), que en los términos del Decreto 1962 de 1969 se encontraba adscrita al Ministerio de Educación Nacional.
Dicha norma preceptuó:
“ART. 1º—Establécese en el país la enseñanza media diversificada entendida como la etapa posterior a la educación elemental y durante la cual el alumno tiene oportunidad de formarse integralmente, a la vez que puede elegir entre varias áreas de estudio, la que más se ajuste a sus necesidades, intereses y habilidades. Así, el alumno podrá ingresar a la universidad o desempeñar más efectivamente una determinada función en su comunidad.
“ART. 3º—El programa de educación media diversificada se desarrollará en los institutos nacionales de educación media diversificada (INEM) y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice para ello”.
Esta Corporación, en casos de contornos similares al sub lite, ha precisado que los institutos nacionales de educación media diversificada dependen del Ministerio de Educación Nacional, apoyándose en los siguientes argumentos(10):
Da cuenta el plenario que el petente cumplió los 50 años de edad el 12 de febrero de 1990 (fl. 13). Ahora, conforme a la certificación obrante a folio 16 del expediente, se evidencia que el señor José Jesús Jaramillo Díaz prestó sus servicios en el INEM “José Félix de Restrepo” de Medellín, desde el 9 de febrero de 1972 hasta el 30 de diciembre del 2003, Establecimiento Educativo cuya planta de personal sin duda alguna depende del Ministerio de Educación, de donde se concluye el carácter nacional del personal docente adscrito a ella.
En efecto, los establecimientos educativos de esta naturaleza, fueron creados por el Gobierno Nacional mediante Decreto 1962 de 1969, dentro de un programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país, como Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada, programa a cargo del Ministerio de Educación Nacional, a quien correspondía su dirección, coordinación y financiamiento con cargo a los recursos de la Nación, razón por la que las plantas de personal docente adscritas a dichas instituciones ostentan el carácter nacional, en virtud del origen de los recursos que las sustentan.
Así las cosas, se concluye que a pesar de que la demandada laboró como docente departamental (entre el 4 de septiembre de 1975 y el 30 de junio de 1978), el resto del tiempo de servicios que pretende acreditar para efectos del reconocimiento prestacional(11), no reúne los requisitos consagrados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989, circunstancia que a juicio de la Sala, impide el reconocimiento de la pensión gracia.
Significa lo anterior, que en el presente caso la señora Palacios Villota no reúne los requisitos establecidos para beneficiarse de la pensión gracia, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos por las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en su totalidad bajo vinculación territorial o como docente nacionalizado en virtud de la Ley 43 de 1975, no como docente nacional, lo que sin duda alguna conlleva a que se confirme la sentencia del tribunal.
2.4.2. La UGPP, a través de apoderado judicial solicitó que se revoque parcialmente la sentencia del tribunal, con el fin de que se ordene la devolución de los dineros percibidos por la demandada, al encontrarse claramente desvirtuado el principio de la buena fe.
Sobre el particular, esta Corporación(12) ha señalado que el principio de la buena fe es un postulado que “tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía”, pues no puede analizarse de manera separada sino en conexidad con el ordenamiento constitucional vigente puesto que cumple una función esencial en la interpretación jurídica.
En razón de lo anterior, se tiene que el inciso 2º numeral 2º del artículo 136 del Decreto 1º de 1984 según el cual “los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones a particulares de buena fe” tiene como finalidad amparar a aquellas personas que han percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones tomadas de manera errónea por la administración. Pese a ello, tal postulado no se aplica en el caso de ciertas actuaciones que llevan a colegir la mala fe del particular o un “fraude global”(13) como el analizado en el sub lite, en que la demandada y más de 200 personas fueron beneficiarias de la pensión gracia sin acreditar los requisitos exigidos en la ley.
En efecto, se evidenció que la señora Palacios Villota presentó la acción de tutela en Magangué (Bolívar) cuando su domicilio y el último lugar donde prestó el servicio docente fue en la ciudad de Pasto; y mediante Sentencia de 6 de octubre de 2006 el juez Segundo Laboral del Circuito de Magangué, ordenó reconocerle la pensión gracia, para cuyo caso acreditó 20 años de servicios docentes, de los cuales solo 2 años, 9 meses y 26 días fueron con vinculación territorial.
En razón de lo expuesto, se encuentra que se desconoció la línea jurisprudencial de ésta Corporación sobre los requisitos para obtener el beneficio de la pensión gracia; las reglas de competencia consagradas en los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2009(14) y se puso en entredicho la buena fe de la demandada.
De lo expuesto, queda claro que la actuación de la demandada no se rigió por el principio de la buena fe, y por ello procede la devolución de las sumas que le han sido canceladas por concepto del reconocimiento pensional.
En ese orden, atendiendo a lo dispuesto por esta Corporación, deberá la administración suscribir con la señora Yolanda Elvira Palacios Villota un acuerdo de reembolso, que preste mérito ejecutivo, “en condiciones tales que los montos y plazos acordados para tal efecto no pongan en condiciones de indignidad al obligado, para lo cual deberá tenerse en cuenta sus condiciones socio económicas”(15). Además, en procura de lograr el cumplimiento de lo pactado y dependiendo de las circunstancias en que se halle la obligada, la entidad podrá establecer la exigencia de las garantías que considere necesarias.
En consecuencia, se revocará el numeral cuatro para ordenar el reintegro correspondiente.
Esta Subsección en Sentencia del 7 de abril de 2016(16), respecto de la condena en costas en vigencia del (CPACA), concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la regulación de la condena en costas, de un criterio subjetivo a un objetivo valorativo.
Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 365(17) del Código General del Proceso, se condenará a la parte demandada al pago de las costas de segunda instancia, por haberse resuelto de manera desfavorable el recurso de apelación.
Las costas serán liquidadas por el Tribunal Administrativo de Nariño.
1.CONFIRMAR la Sentencia de dos (2) de julio de dos mil quince (2015) proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso adelantado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP— contra la señora Yolanda Elvira Palacios Villota, excepto el numeral cuarto que se revoca. En su lugar se dispone:
“3. ORDÉNASE a la señora Yolanda Elvira Palacios Villota, reintegrar a favor de la UGPP, las sumas que hubiere podido devengar por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida a través de la Resolución RDP 039405 de 27 de agosto de 2013, debidamente indexadas conforme lo dispone la Ley 1437 de 2011, previa certificación que para tal efecto emita la entidad, de conformidad con los parámetros señalados en la parte motiva.”
2. CONDENAR en costas a la parte demandada, las cuales se liquidarán por el Tribunal Administrativo de Nariño.
1. Folios 217-220
8. El 16 de febrero de 2006 la subsecretaria administrativa y financiera de la Alcaldía de Pasto certificó que la señora Palacios Villota Yolanda Elvira identificada con la cédula de ciudadanía 30.709.283, fue designada mediante la Resolución 404 de 4 de septiembre de 1975, como docente territorial en el Centro “La Merced” de la ciudad de Pasto. (fl. 28)
—El 21 de octubre de 2015 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dentro del “formato único para la expedición de certificado de historia laboral” hizo constar que la demandada laboró como docente territorial en la escuela para adultos “Centro la Merced” entre el 4 de septiembre de 1975 y el 30 de junio de 1978.” (fls. 217-218)
9. Al respecto, ver también la Sentencia de 31 de enero de 2008, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón, Expediente 050012331000200400245 01 (1221-2007), Actor: Sergio Iván Gómez Giraldo.
10. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Sentencia de 26 de marzo de 2009, Radicación: 050012331000200603490 01 (2356-08), Actor: José Jesús Jaramillo Díaz.
11. Entre el 30 de octubre de 1979 y el 16 de noviembre de 2004
12. Expediente 3130-13 actor: Caja Nacional de Previsión Social, Consejero ponente: Gustavo Gómez Aranguren
13. Así se señaló en la Sentencia T-218 de 2012.
14. Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos.
15. Expediente 4595-14 actor: Caja Nacional de Previsión Social, Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández.
16. Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero ponente: William Hernández Gómez.
17. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.

References: resolución 

Resolución 

Resolución 

Resolución 

Resolución 
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 artículo 4
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 136
 artículo 365
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 37