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Timestamp: 2020-03-31 07:38:30+00:00

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C-675 de 2005
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020036829CC-SENTENCIAC675200530/06/2005CC-SENTENCIA_C_675__2005_30/06/2005200368292005SENTENCIA C-675/05 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL- Ineptitud sustantiva de la demanda por incumplimiento del requisito de certeza POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA EDUCATIVA -Ejercicio CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA -Diferencia con la reserva de legal POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA -Competencia de los ministros para expedir regulaciones de carácter técnico u operativo con carácter residual y subordinado POTESTAD REGLAMENTARIA- Requisitos para su ejercicio EDUCACION -Derecho y servicio público con función social RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA- Alcance/ POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA- Evaluación del servicio de educación y de quienes lo prestan Corresponde a la ley garantizar la profesionalización y dignificación de la actividad docente (Art. 68 C.Pol.); exigir en general títulos de idoneidad para ejercer las profesiones (Art. 26 C. Pol.), y regular la prestación de los servicios públicos (Arts. 150, Num. 23, y 365 C.Pol.) para asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Ello significa que en esta materia existe reserva de ley, es decir, ella debe ser regulada exclusivamente por el legislador, ordinario o extraordinario. Dicha materia comprende lógicamente la evaluación de la prestación del servicio de educación en general y, en particular, la evaluación de quienes lo prestan. Como consecuencia, es imperativo que la ley establezca al menos los criterios, parámetros o bases para que el Presidente de la República, en ejercicio de la atribución prevista en el Art. 189, Num. 11, de la Constitución, u otra autoridad administrativa, si fuere el caso, conforme a los lineamientos jurisprudenciales de esta corporación, expida la reglamentación correspondiente con miras a su ejecución o cumplimiento. En caso contrario, la ley vulneraría las citadas disposiciones constitucionales y, también, lo dispuesto en el Art. 150, Num. 10, ibídem, que establece las condiciones para el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República por parte del órgano legislativo. SISTEMA NACIONAL DE EVALUACION DE LA EDUCACION -Atribución de la función de regulación por el gobierno nacional/ POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA- Desbordamiento en regulación del Sistema Nacional de Evaluación de la Educación El Art. 80 de la Ley 115 de 1994 demandado trata de la evaluación de la educación y dispone que el Ministerio de Educación Nacional establecerá un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación para evaluar la calidad de la enseñanza que se imparte, el desempeño profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de los alumnos, la eficacia de los métodos pedagógicos, de los textos y materiales empleados, la organización administrativa y física de las instituciones educativas y la eficiencia de la prestación del servicio. Así mismo prescribe que el Gobierno Nacional reglamentará todo lo relacionado con dicho artículo. Del examen de estas disposiciones legales se deduce que ellas prevén un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación, lo cual está comprendido dentro de la competencia atribuida por la Constitución al legislador en dicha materia. Sin embargo, ellas atribuyen al Ministerio de Educación Nacional y al Gobierno Nacional la función de regular aspectos de dicho sistema, sin señalar los criterios, los parámetros o las bases para expedir la regulación, de modo que al ejercer aquellas autoridades administrativas dicha atribución sustituyen al legislador en una materia que la Constitución reserva expresamente a éste y desbordan así el ámbito de la potestad reglamentaria, que está limitada a la precisión y especificación de los elementos necesarios para la adecuada y efectiva aplicación de la ley. Por otra parte, no existe un otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República por parte del Congreso de la República conforme a las normas superiores para expedir normas con fuerza de ley sobre la misma materia. Referencia: expediente D-5540
JAIME ARAUJO RENTERIAD5540CONSTITUCIONALIDADLUIS ALBERTO JIMENEZ POLANCODemanda de inconstitucionalidad contra los Arts. 80, 81, 83 y 84 de la Ley 115 de 1994Identificadores20020036830true55876Versión original20036830Identificadores
Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra los Arts. 80, 81, 83 y 84 de la Ley 115 de 1994
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Diferencia con la reserva de legal
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Competencia de los ministros para expedir regulaciones de carácter técnico u operativo con carácter residual y subordinado
RESERVA DE LEY EN MATERIA EDUCATIVA-Alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Evaluación del servicio de educación y de quienes lo prestan
Corresponde a la ley garantizar la profesionalización y dignificación de la actividad docente (Art. 68 C.Pol.); exigir en general títulos de idoneidad para ejercer las profesiones (Art. 26 C. Pol.), y regular la prestación de los servicios públicos (Arts. 150, Num. 23, y 365 C.Pol.) para asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Ello significa que en esta materia existe reserva de ley, es decir, ella debe ser regulada exclusivamente por el legislador, ordinario o extraordinario. Dicha materia comprende lógicamente la evaluación de la prestación del servicio de educación en general y, en particular, la evaluación de quienes lo prestan. Como consecuencia, es imperativo que la ley establezca al menos los criterios, parámetros o bases para que el Presidente de la República, en ejercicio de la atribución prevista en el Art. 189, Num. 11, de la Constitución, u otra autoridad administrativa, si fuere el caso, conforme a los lineamientos jurisprudenciales de esta corporación, expida la reglamentación correspondiente con miras a su ejecución o cumplimiento. En caso contrario, la ley vulneraría las citadas disposiciones constitucionales y, también, lo dispuesto en el Art. 150, Num. 10, ibídem, que establece las condiciones para el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República por parte del órgano legislativo.
SISTEMA NACIONAL DE EVALUACION DE LA EDUCACION-Atribución de la función de regulación por el gobierno nacional/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Desbordamiento en regulación del Sistema Nacional de Evaluación de la Educación
El Art. 80 de la Ley 115 de 1994 demandado trata de la evaluación de la educación y dispone que el Ministerio de Educación Nacional establecerá un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación para evaluar la calidad de la enseñanza que se imparte, el desempeño profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de los alumnos, la eficacia de los métodos pedagógicos, de los textos y materiales empleados, la organización administrativa y física de las instituciones educativas y la eficiencia de la prestación del servicio. Así mismo prescribe que el Gobierno Nacional reglamentará todo lo relacionado con dicho artículo. Del examen de estas disposiciones legales se deduce que ellas prevén un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación, lo cual está comprendido dentro de la competencia atribuida por la Constitución al legislador en dicha materia. Sin embargo, ellas atribuyen al Ministerio de Educación Nacional y al Gobierno Nacional la función de regular aspectos de dicho sistema, sin señalar los criterios, los parámetros o las bases para expedir la regulación, de modo que al ejercer aquellas autoridades administrativas dicha atribución sustituyen al legislador en una materia que la Constitución reserva expresamente a éste y desbordan así el ámbito de la potestad reglamentaria, que está limitada a la precisión y especificación de los elementos necesarios para la adecuada y efectiva aplicación de la ley. Por otra parte, no existe un otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República por parte del Congreso de la República conforme a las normas superiores para expedir normas con fuerza de ley sobre la misma materia.
"Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[1] "y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita"[2] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[3]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; "esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden" [4]." [5]
El Decreto ley 1278 de 2002, por el cual se expidió el Estatuto de Profesionalización Docente, aplicable a quienes se vinculen a partir de la vigencia del mismo para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en él (Arts. 2º y 65), prevé en el Capítulo IV, Arts. 26 a 36, las pautas y criterios para la evaluación de aquellos, como lo examinó esta corporación en la Sentencia C-734 de 2003[6], en la cual concluyó al respecto:
Lo anterior significa que aunque las normas acusadas de la Ley 115 de 1994 no son aplicables a la evaluación de una parte de los educadores que son regulados por el Decreto ley 1278 de 2002, las mismas mantienen su vigencia en relación con la evaluación de los educadores que se vincularon al servicio del Estado en los citados niveles con anterioridad a la iniciación de la vigencia de aquel Decreto y no sean asimilados conforme al mismo, quienes estaban sujetos y continúan sujetos a lo dispuesto en el Decreto ley 2277 de 1979.[7]
En vinculación estrecha con dicha cláusula existe la figura de la reserva legal, que ha sido entendida como "una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley."[8]
"El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no puedan adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo."[9]
"En los anteriores términos, no resulta inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los Ministros del Despacho, competencias para expedir normas de carácter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de carácter técnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria".[10]
"Cabe recordar, de otra parte, que la Corte ha hecho énfasis igualmente en que si bien no puede exigirse al Legislador, sea este ordinario o extraordinario, que regule en detalle las materias que de acuerdo con su competencia le corresponda reglar - en razón de las consideraciones de orden fáctico y técnico a tomar en cuenta[11]-, éste no puede dejar de sentar unos parámetros generales que orienten la actuación de la administración. (C-734/03)
"Es posible que la rama legislativa con la utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los supuestos definidos en la ley con el propósito de concretar la aplicación de ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se preserven los principios básicos de un estado social y democrático de derecho."[12]" [13]
Eso no significa que la ley deba obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada temática corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla[14].
Además, esta Corte ha precisado que "la extensión del campo para ejercer la potestad reglamentaria no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la República, sino que la determina el Congreso de la República al dictar la ley, pues a mayor precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria"[15]. Sin embargo, lo que no puede el Legislador es atribuir integralmente la reglamentación de la materia al Gobierno, pues el Congreso se estaría desprendiendo de una competencia que la Carta le ha atribuido. Por ello este Tribunal ha señalado que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. El "requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria", ha dicho esta Corte, es "la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar"[16]. Por ello no puede admitirse que en este caso se trate del ejercicio de la potestad reglamentaria."[17]
6. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, la educación adquiere en la Constitución una doble connotación jurídica. El Artículo 67 de la Constitución Política define en efecto la educación como un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social: el acceso al conocimiento, a la técnica, a la ciencia y a los demás bienes y valores de la cultura[18].
Exequible la expresión ... Artículo 80 LEY_115_1994_08/02/1994
Exequible por el cargo analizado Artículo 80 LEY_115_1994_08/02/1994
Exequible por el cargo analizado Artículo 81 LEY_115_1994_08/02/1994
Exequible la expresión ... Artículo 81 LEY_115_1994_08/02/1994
Inhibida para proferir fallo de mérito Artículo 83 LEY_115_1994_08/02/1994
Exequible la expresión ... Artículo 84 LEY_115_1994_08/02/1994
Exequible por el cargo analizado Artículo 84 LEY_115_1994_08/02/1994
[1] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Alvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues "del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella".
[2] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 "por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales", pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[3]Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[4] En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), entre otras.
[5]Sentencia C- 1052 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6]M. P. Alvaro Tafur Gálvis. Salvamento de Voto de Jaime Araújo Rentería.
[7]El Art. 1º del Decreto 1278 de 2002 dispone que "El presente decreto tiene por objeto establecer el Estatuto de Profesionalización Docente que regulará las relaciones del Estado con los educadores a su servicio, garantizando que la docencia sea ejercida por educadores idóneos, partiendo del reconocimiento de su formación, experiencia, desempeño y competencias como los atributos esenciales que orientan todo lo referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente y buscando con ello una educación con calidad y un desarrollo y crecimiento profesional de los docentes".
[8]Sentencia C-570 de 1997, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D.C., 24 de agosto de 2000. Radicación número 6096.
[10]Sentencia C-805 de 2001. M. P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto de Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería.
[11] Al respecto la Corte ha señalado que : "De acuerdo con los postulados de la doctrina clásica del derecho administrativo, la ejecución de los mandatos legales es la esencia de la función Administrativa del Estado. En este contexto, mientras el ejercicio de la función legislativa -que en primer lugar se le asigna al Congreso (Art. 150 C.P.) y, en circunstancias excepcionales, al Ejecutivo (Arts. 150-10, 212 C.P.)- va encaminado al establecimiento de normas obligatorias de carácter general, impersonal y abstracto, el de la función administrativa tiene por tarea la ejecución de esas medidas en el plano de lo particular y concreto.
[12]Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta ocasión la Corte declaróINEXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001. Consideró que "condicionar la posibilidad del cerramiento a una autorización administrativa, sin señalar criterios que impidan dicha apropiación y exclusión, resulta insuficiente para proteger los bienes constitucionalmente garantizados".
[13]Sentencia C-734 de 2003, M. P. Alvaro Tafur Gálvis, Salvamento de Voto de Jaime Araújo Rentería.
[14]Sentencia C-570 de 1997, consideración VI.4.2. Ver también, entre otras, la sentencia C-1191 de 2001. Fundamento 39.
[15]Sentencia C-508 de 2002. Fundamento 4.6.
[16]Sentencia C-290 de 1997, Consideración Quinta.
[17] Sentencia C-530 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamento Parcial de Voto de Jaime Araújo Rentería.
[18]Sentencia C-008/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis

References: Artículo 67
 Artículo 80
 Artículo 80
 Artículo 81
 Artículo 81
 Artículo 83
 Artículo 84
 Artículo 84
 artículo 5
 artículo 16
 artículo 64