Source: http://kraken.slv.cz/2Ans5/2009
Timestamp: 2018-04-27 06:40:28+00:00

Document:
2Ans5/2009
2 Ans 5/2009-59
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobkynì A. K., zastoupené Mgr. et Mgr. Václavem Sládkem, advokátem se sídlem Praha 5, Janáèkovo nábøe¾í 51/39, proti ¾alovanému Mìstskému úøadu Ka¹perské Hory, se sídlem Ka¹perské Hory, Námìstí 11, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 7. 2009, è. j. 17 Ca 16/2009-26,
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 7. 2009, è. j. 17 Ca 16/2009-26, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alobkynì se ¾alobou podanou podle ustanovení § 79 a násl. soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ) domáhala u Krajského soudu v Plzni ochrany proti neèinnosti ¾alovaného. ®alovaný se mìl dopustit neèinnosti tím, ¾e odmítl vydat rozhodnutí o náhradì nákladù právního zastoupení podle ustanovení § 79 zákona è. 500/2004, správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), ve spojení se ustanovením § 51 zákona è. 200/1990 Sb., o pøestupcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pøestupcích ), jejich¾ pøiznání ¾alobkynì po¾adovala v rámci pøestupkového øízení vedeného proti podezøelému P. B. Ten byl rozhodnutím ¾alovaného ze dne 4. 12. 2008, è. j. PK-1499/08-067.2 shledán vinným ze spáchání pøestupku ve smyslu ustanovení § 49 odst. 1 písm. c) pøestupkového zákona. ®ádost o pøiznání náhrady nákladù øízení uplatnila ¾alobkynì u ¾alovaného podáním ze dne 18. 12. 2008. ®alovaný jí pøípisem ze dne 7. 1. 2009 odpovìdìl, ¾e k rozhodování o nákladech úèastníka øízení podle ustanovení § 79 správního øádu není právní podklad. ®ádost o uplatnìní opatøení proti neèinnosti podle ustanovení § 80 správního øádu podala ¾alobkynì u Krajského úøadu Plzeòského kraje dne 1. 7. 2009. Ten úkonem ze dne 20. 7. 2009, zn. VV®Ú/665709 ¾alobkyni vyrozumìl, ¾e o náhradì nákladù øízení není správní orgán s ohledem na ustanovení § 79 správního øádu oprávnìn rozhodovat a ¾e Komise pro projednávání pøestupkù Mìstského úøadu Ka¹perské hory nebyla neèinná, nebo» podání ¾alobkynì ze dne 18. 12. 2008 vyøídila bez zbyteèného prodlení.
Krajský soud ¾alobu podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. odmítl pro nesplnìní podmínky øízení uvedené v ustanovení § 79 odst. 1 s. ø. s. Souèasnì rozhodl o tom, ¾e se návrh na pøeru¹ení øízení zamítá.
V odùvodnìní svého usnesení krajský soud uvedl, ¾e mezi základní podmínky øízení o ¾alobì na ochranu proti neèinnosti patøí bezvýsledné vyèerpání prostøedku, který k ochranì proti neèinnosti nabízí procesní pøedpis, platný pro øízení u správního orgánu. Tím je návrh nadøízenému správnímu orgánu podle ustanovení § 80 odst. 3 správního øádu. Krajský soud poukázal na subsidiaritu ochrany poskytované správními soudy a odkázal na usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu publikované pod è. 735/2006 Sb. NSS, a na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu publikovaný pod è. 1683/2008 Sb. NSS. Konstatoval, ¾e prostøedek k ochranì proti neèinnosti je ¾alobkynì povinna bezvýslednì vyèerpat døíve, ne¾ podá ¾alobu. Krajský soud shledal, ¾e ¾alobkynì sice podala v pøedmìtné vìci ¾ádost o uplatnìní opatøení proti neèinnosti podle ustanovení § 80 odst. 3 správního øádu, ale stalo se tak a¾ dne 1. 7. 2009, tj. témìø jeden mìsíc po podání ¾aloby. Z toho plyne, ¾e ke dni 9. 6. 2009, kdy byla podána ¾aloba na ochranu proti neèinnosti, ¾alobkynì nepodala u Krajského úøadu Plzeòského kraje ¾ádost o uplatnìní opatøení proti neèinnosti, nato¾ pak aby o této ¾ádosti bylo pøed podáním ¾aloby rozhodnuto zpùsobem, který by mohl být ve vztahu k ¾alobkyni hodnocen jako bezvýsledný. Proto krajský soud ¾alobu podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. a). s. ø. s. odmítl pro nesplnìní podmínky øízení uvedené v ustanovení § 79 odst. 1 s. ø. s. Pokud jde o návrh na pøeru¹ení øízení podle ustanovení § 48 odst. 2 písm. a) s. ø. s., ten byl krajským soudem zamítnut s odùvodnìním, ¾e pro takový postup nebyly dány dùvody.
Proti tomuto usnesení brojí ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾ností, ve které se odvolává na dùvod uvedený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s.
Stì¾ovatelka nesouhlasí s postupem, který krajský soud zvolil a pova¾uje jej za neopodstatnìný a poru¹ující zásadu procesní ekonomie. Uvedla, ¾e na výzvu k doplnìní ¾aloby soudu sdìlila, ¾e dne 1. 7. 2009 podala ¾ádost o uplatnìní opatøení proti neèinnosti podle ustanovení § 80 správního øádu. Krajský úøad Plzeòského kraje vydal dne 20. 7. 2009, tedy je¹tì pøed rozhodnutím krajského soudu o odmítnutí ¾aloby, rozhodnutí, ve kterém stì¾ovatelce sdìlil, ¾e o náhradì nákladù øízení není správní orgán oprávnìn rozhodovat, a to s ohledem na ustanovení § 79 odst. 3 správního øádu. Kopie této listiny je pøilo¾ena ke kasaèní stí¾nosti. Stì¾ovatelka tedy bezvýslednì vyèerpala prostøedky, které jí správní øád k ochranì proti neèinnosti poskytuje, pøièem¾ je zcela zøejmé, ¾e ke dni vydání usnesení krajského soudu, tedy ke dni 21. 7. 2009, byly ji¾ podmínky øízení splnìny, a proto mìl krajský soud rozhodnout o vìci samé. Stì¾ovatelka pøipou¹tí, ¾e k naplnìní podmínek øízení do¹lo a¾ den pøed vydáním napadeného usnesení, krajský soud nicménì vìdìl, ¾e podala ¾ádost o uplatnìní opatøení proti neèinnosti a ¾e se zavázala o výsledku tohoto postupu soud bezodkladnì informovat. I pøesto vydal napadené usnesení, pøièem¾ dostateènì nezkoumal podmínky øízení ke dni svého rozhodování. Jeliko¾ krajský soud odmítl ¾alobu, pøesto¾e ke dni jeho rozhodování byly splnìny podmínky øízení, je jeho rozhodnutí nezákonné a zásadnì v rozporu s procesní ekonomií. Z jednání krajského soudu je navíc mo¾no dovozovat liknavost spoèívající v nezájmu danou vìc vyøídit a poskytnout stì¾ovatelce ochranu jejích práv. Jednáním soudu je stì¾ovatelka nucena podat ¾alobu novou; takový postup je v¹ak neekonomický.
Ustanovení § 79 odst. 1 písm. a) s. ø. s. [stì¾ovatelka má zøejmì na mysli ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s.-pozn. NSS] stanoví, ¾e soud ¾alobu odmítne, nejsou-li splnìny podmínky øízení a tento nedostatek je neodstranitelný. Nedostatek v nyní projednávané vìci v¹ak odstranitelný byl a stì¾ovatelka se o jeho odstranìní postarala. Krajský soud proto mìl ji¾ i dùvod pro pøeru¹ení øízení, ale dùvody ¾ádosti ignoroval a rozhodl jen na základì toho, ¾e v reakci na doplnìní ¾aloby nebylo rozhodnutí o opatøení na ochranu proti neèinnosti pøilo¾eno. Tento rigidní a restriktivní výklad ustanovení § 79 s. ø. s. (stì¾ovatelka má zøejmì na mysli ustanovení § 46 odst. 1 s. ø. s.-pozn. NSS) v¹ak nemù¾e obstát. Je naprosto zøejmé, ¾e krajský soud pominul stav, který tu byl v dobì jeho rozhodování. Takový nedùvodný a pøíli¹ný formalismus krajského soudu musí být odmítnut, jeliko¾ zasahuje do práva stì¾ovatelky na soudní ochranu.
V doplnìní kasaèní stí¾nosti pak stì¾ovatelka ¾ádala, aby za ¾alovaného bylo pova¾ováno nadále Mìsto Ka¹perské Hory, Komise pro projednávání pøestupkù. Je pøesvìdèena, ¾e ¹patné oznaèení ¾alovaného bylo pouze formální vadou podání a je proto mo¾no ji takto odstranit.
Úvodem Nejvy¹¹í správní soud pøedesílá, ¾e se zcela ztoto¾òuje s názorem krajského soudu o subsidiaritì soudní ochrany poskytované správními soudy. K tomu ji¾ v rozsudku ze dne 18. 10. 2007, è. j. 7 Ans 1/2007-100, publikovaném pod è. 1683/2008 Sb. NSS, uvedl, ¾e [n]ezbytnou podmínkou øízení o ¾alobì na ochranu proti neèinnosti správního orgánu je podle ust. § 79 odst. 1 s. ø. s. bezvýsledné vyèerpání procesních prostøedkù, které má ¾alobce k ochranì proti neèinnosti k dispozici ve správním øízení. ( ) Uvedená podmínka vychází z celkové koncepce správního soudnictví v Èeské republice, která je zalo¾ena na subsidiaritì ochrany veøejných subjektivních práv fyzických a právnických osob ve správním soudnictví oproti ochranì, která je tìmto právùm poskytována v rámci veøejné správy. Pøed pou¾itím nìkteré z ¾alob ve správním soudnictví je tedy nutné v¾dy vyèerpat øádné opravné prostøedky èi jiné procesní prostøedky nápravy, které jsou k dispozici v øízení pøed správním orgánem. Tato zásada je v obecné rovinì vyjádøena v ust. § 5 s. ø. s. a je pak pro jednotlivé typy ¾alob konkretizována v ust. § 68 písm. a), § 79 odst. 1 a § 85 s. ø. s. Takovým prostøedkem ochrany proti neèinnosti je ve správním øízení ¾ádost k nadøízenému správnímu orgánu podle ust. § 80 odst. 3 správního øádu.
Krajský soud v¹ak pøi svém rozhodování ve vìci ustal na zji¹tìní, ¾e stì¾ovatelka v dobì podání ¾aloby nevyèerpala prostøedky na ochranu proti neèinnosti podle správního øádu, a proto bez dal¹ího pøistoupil k odmítnutí ¾aloby, nebo» mìl za to, ¾e nejsou dány podmínky øízení, ve smyslu ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Nejvy¹¹í správní soud tento postup pova¾uje za unáhlený a zasahující do procesních práv stì¾ovatelky.
Je pøedev¹ím nutno pøipomenout, ¾e v øízení o ochranì proti neèinnosti správního orgánu rozhoduje soud podle ustanovení § 81 odst. 1 s. ø. s. na základì skutkového stavu zji¹tìného ke dni svého rozhodnutí. Je sice zøejmé, ¾e v posuzovaném pøípadì krajský soud nemohl objektivnì v dobì vydání svého rozhodnutí vìdìt o tom, ¾e podnìt stì¾ovatelky k postupu podle ustanovení § 80 správního øádu ji¾ bylo vyøízen, nicménì vìdìl o tom, ¾e ¾alobkynì uèinila kroky k tomu, aby absentující podmínka bezvýsledného vyèerpání prostøedkù podle ustanovení § 79 odst. 1 s. ø. s. byla naplnìna (geneze vìci, popsaná stì¾ovatelkou v kasaèní stí¾nosti odpovídá obsahu spisu). V odùvodnìní napadeného usnesení ostatnì sám uvedl, ¾e [¾]ádost o uplatnìní opatøení proti neèinnosti bude bezvýslednì vyèerpána tehdy, pokud nadøízený správní orgán ¾ádost úèastníka øízení usnesením zamítne (§ 80 odst. 6 správního øádu), nebo pokud nadøízený správní orgán o ¾ádosti úèastníka øízení ve lhùtì pro vydání rozhodnutí (§ 71 správního øádu) nerozhodne. S tímto tvrzením se Nejvy¹¹í správní soud zcela ztoto¾òuje, av¹ak krajskému soudu vytýká, ¾e dostateènì ne¹etøil právo stì¾ovatelky na pøístup k soudu. Nevyèkal uplynutí lhùty pro vydání rozhodnutí o ¾ádosti podle ustanovení § 80 odst. 3 in fine správního øádu, i kdy¾ byl nepochybnì informován o tom, ¾e stì¾ovatelka aktivnì zjednává nápravu, tj. ¾e usiluje o naplnìní podmínky bezvýsledného vyèerpání prostøedkù, které jí procesní pøedpis nabízí k ochranì proti neèinnosti správního orgánu. Vzhledem k tomu, ¾e ve smyslu ustanovení § 71 odst. 1 správního øádu byl nadøízený správní orgán povinen o ¾ádosti podle ustanovení § 80 odst. 3 in fine správního øádu rozhodnout bez zbyteèného odkladu, nejpozdìji v¹ak do 30 dnù od zahájení øízení (§ 71 odst. 3 správního øádu), bylo v dobì rozhodování krajského soudu (21. 7. 2009) naprosto zøejmé, ¾e k naplnìní absentující podmínky musí dojít ve velmi krátkém èasovém horizontu (lhùta pro vyøízení ¾ádosti podle ustanovení § 80 odst. 3 správního øádu by uplynula nejpozdìji v pátek 31. 7. 2009). Pøesto nevyèkal na vyøízení ¾ádosti o uplatnìní opatøení proti neèinnosti a ¾alobu bez meritorního projednání usnesením odmítl. Takový postup krajského soudu nese znaky formalismu, který je v rozporu s principy materiálního právního státu a smyslem a úèelem soudního øízení (k tomu blí¾e viz usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, è. j. 5 Afs 16/2003-56, publikované pod è. 534/2005 Sb. NSS).
Lze tedy uzavøít, ¾e krajský soud mìl k dispozici dvì varianty øe¹ení. Mohl ¾alobu, tøebas i pøi nesplnìní v¹ech procesních podmínek v reálném èase (co¾ v¹ak navíc nebyl pøípad posuzované vìci) odmítnout bez ohledu na to, ¾e vìdìl, ¾e v øádu nejvý¹e dvou týdnù zde bude dán nìjaký výsledek øízení o ¾ádosti o uplatnìní opatøení proti neèinnosti, nebo (pøi vìdomosti této skuteènosti a z dùvodu ¹etøení procesních práv stì¾ovatelky) mohl vyèkat na to, jakým zpùsobem nalo¾í nadøízený správní orgán s ¾ádostí o uplatnìní prostøedku proti neèinnosti a podle toho potom rozhodnout. Krajský soud zvolil variantu první, která v¹ak (zejména ve svìtle citovaného usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu) nevedla k poskytnutí reálné a efektivní ochrany práv stì¾ovatelky. Øízení pøed krajským soudem je tak zatí¾eno vadou, v jejím¾ dùsledku do¹lo k odmítnutí ¾aloby v rozporu s principy spravedlivého procesu [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s.].
Pokud jde o upøesnìní (ve skuteènosti v¹ak fakticky o zmìnu) osoby, oznaèené v ¾alobì jako ¾alované, kterého se nyní stì¾ovatelka domáhá, Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e pøípadné pochybení v oznaèení ¾alovaného v ¾alobì na ochranu proti neèinnosti nelze pova¾ovat pouze za formální nedostatek ¾aloby. Ustanovení § 79 odst. 2 s. ø. s. toti¾ stanoví, ¾e ¾alovaným je správní orgán, který podle ¾alobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvìdèení. Z dikce citovaného ustanovení je naprosto evidentní, ¾e oznaèení ¾alovaného je zcela v dispozici ¾alobce a ¾e soud je tímto oznaèením vázán. K této problematice se Nejvy¹¹í správní soud vyslovil ji¾ v rozsudku ze dne 4. 11. 2004, è. j. 3 Ans 2/2004-60, dostupném z www.nssoud.cz, z nìho¾ se podává, ¾e [o]znaèí-li ¾alobce v øízení o ochranì pøed neèinností správního orgánu jako ¾alovaného správní orgán, který nemá pravomoc rozhodnutí vydat, soud ¾alobu zamítne. Nezkoumá, zda tuto pravomoc má jiný správní orgán, nebo» povinnost by mohl ulo¾it jen ¾alovanému, tj. tomu, kdo má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvìdèení (§ 79 odst. 2 s. ø. s.) podle ¾alobního tvrzení. Oznaèení ¾alovaného v ¾alobì na ochranu proti neèinnosti pøitom nelze zamìòovat s pasivní legitimací ¾alovaného v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu (§ 69 s. ø. s.), nebo» [v] øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ø. s. není osoba ¾alovaného urèena tvrzením ¾alobce, ale kogentnì ji urèuje zákon. Je tedy vìcí soudu, aby v øízení jako s ¾alovaným jednal s tím, kdo skuteènì ¾alovaným má být, a ne s tím, koho chybnì oznaèil v ¾alobì ¾alobce; zvlá¹tní usnesení o tom soud nevydává (§ 53 odst. 2 s. ø. s. a contrario). (usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, è. j. 5 Afs 16/2003-56, publikované pod è. 534/2005 Sb. NSS). Na stranì jedné tedy krajský soud nemohl pochybit, pokud jednal jako s pasivnì legitimovaným úèastníkem s tím, kdo byl takto v ¾alobì oznaèen. Na stranì druhé v¹ak ¾alobkyni nic nebrání v tom, aby upravila èi upøesnila pasivnì legitimovaného úèastníka øízení, pokud je toho názoru, ¾e jej v ¾alobì oznaèila chybnì. Krajský soud by v tomto pøípadì postupoval v souladu s ustanovením § 95 obèanského soudního øádu ve spojení s ustanovením § 64 s. ø. s. V nynìj¹í fázi øízení v¹ak nemù¾e Nejvy¹¹í správní soud akceptovat dispozici ¾alobkynì s oznaèením ¾alovaného, nebo» by to mohlo vyvolat procesní zmateènost. Nelze toti¾ pøehlédnout, ¾e øízení o kasaèní stí¾nosti není øízením o opravném prostøedku na apelaèním principu, nýbr¾ kasaèním øízením, vyvolaným ve vìci pøezkumu zákonnosti pravomocného rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví (§ 102 s. ø. s.). Nejde tedy o pokraèování pùvodního øízení pøed krajským soudem, ale o øízení o mimoøádném opravném prostøedku. Tomu odpovídá i samostatná úprava okruhu jeho úèastníkù; tìmi jsou stì¾ovatel a v¹ichni, kdo byli úèastníky pùvodního øízení (§ 105 odst. 1 s. ø. s.). Nejvy¹¹í správní soud proto v tomto øízení jedná jako s pasivnì legitimovaným úèastníkem s tím, kdo jím byl v øízení pøed krajským soudem.
Námitky stì¾ovatelky, týkající se toho, ¾e krajský soud mìl øízení o ¾alobì pøeru¹it, jsou za souèasného stavu ji¾ fakticky obsoletní a pro dal¹í øízení irelevantní. Nejvy¹¹í správní soud se jimi proto vìcnì nezabýval.
V dal¹ím øízení krajský soud pøistoupí k meritornímu projednání vìci, nebo» podmínku v podobì bezvýsledného vyèerpání prostøedkù, které procesní pøedpis stanoví k ochranì proti neèinnosti správního orgánu, podle ustanovení § 79 odst. 1 s. ø. s., bude mít za splnìnou. Jak bylo ji¾ vý¹e konstatováno, Krajský úøad Plzeòského kraje, který byl pøíslu¹ným k vyøízení stì¾ovatelèiny ¾ádosti o uplatnìní opatøení proti neèinnosti, ji vyøídil dne 20. 7. 2009, a to formou vyrozumìní. Nedodr¾el tedy zákonem stanovenou formu pro zamítavý výstup své rozhodovací èinnosti, kterou je usnesení (§ 80 odst. 6, vìta druhá správního øádu). Z obsahu tohoto vyrozumìní je v¹ak zøejmé, ¾e správní orgán vyøídil ¾ádost stì¾ovatelky neformálnì zcela zámìrnì, nebo» vycházel z toho, ¾e o návrhu stì¾ovatelky ¾ádné øízení vedeno nebylo. Posouzení, zda postupoval (po formální stránce) správnì, èi zda jde naopak o procesní nedostatek, v¹ak nemù¾e mít ¾ádné negativní dopady do procesního postavení stì¾ovatelky. Podmínka bezvýsledného vyèerpání prostøedkù, které procesní pøedpis stanoví k ochranì proti neèinnosti správního orgánu podle ustanovení § 79 odst. 1 s. ø. s. je tak v obou pøípadech dána.
Z uvedených dùvodù tedy Nejvy¹¹í správní soud naznal, ¾e je naplnìn kasaèní dùvod ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. Nezbylo mu proto, ne¾ rozsudek krajského soudu zru¹it a vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení (§ 110 odst. 1, vìta první pøed støedníkem s. ø. s.).

References: soud 
 § 79
 § 79
 § 51
 § 49
 § 79
 § 80
 § 79
 soud 
 § 46
 § 79
 soud 
 § 80
 soud 
 soud 
 § 80
 soud 
 § 46
 § 79
 § 48
 § 103
 soud 
 § 80
 § 79
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 79
 § 46
 soud 
 soud 
 § 79
 § 46
 soud 
 soud 
 § 79
 § 5
 § 68
 § 79
 § 85
 § 80
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 § 81
 soud 
 § 80
 § 79
 soud 
 § 80
in fine
 § 71
 § 80
in fine
 § 80
 soud 
 soud 
 soud 
 § 79
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 soud 
 § 95
 § 64
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 79
 § 79
 soud 
 § 103