Source: https://ru.scribd.com/document/164031598/Acordao-TC-474-2013-Novo-modelo-de-requalificacao-dos-funcionarios-publicos
Timestamp: 2020-01-23 20:43:10+00:00

Document:
Acórdão TC 474/2013 (Novo modelo de requalificação dos funcionários públicos) | Trabalho Temporário | Lei Estatutária
Acórdão TC 474/2013 (Novo modelo de requalificação dos funcionários públicos)
Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide: a) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII, enquanto conjugada com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do mesmo diploma, por violação da garantia da segurança no emprego e do princípio da proporcionalidade, constantes dos artigos 53.º e 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa; b) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 1 do artigo 4.º, bem como da norma prevista alínea b) do artigo 47.º do mesmo Decreto n.º 177/XII, na parte em que revoga o n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, e na medida em que impõem, conjugadamente, a aplicação do n.º 2 do artigo 4.º do mesmo Decreto aos trabalhadores em funções públicas com nomeação definitiva ao tempo da entrada em vigor daquela lei, por violação do princípio da tutela da confiança ínsito no artigo 2.º da Constituição Republica Portuguesa.
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[ TC > Jur i spr udnc i a > A c or dos > A c r do 47 4/201 3 ]
ACRDO N. 474/2013
Processo n. 754/13 Plenrio Relator: Conselheiro Fernando Ventura
Acordam, em Plenrio, no Tribunal Constitucional I - Relatrio 1. O Presidente da Repblica requereu, nos termos do n. 1 do artigo 278. da Constituio, bem como do n. 1 do artigo 51. e do n. 1 do artigo 57. da Lei n. 28/82, de 15 de novembro, da Lei de Organizao, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), a apreciao preventiva da constitucionalidade das seguintes normas do Decreto n. 177/XII da Assembleia da Repblica: a) A norma constante do n. 2 do artigo 18., em conjugao com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n. 2 do artigo 4. do mesmo diploma; b) A norma prevista no n. 1 do artigo 4. e a norma contida [n]a alnea b) do artigo 47. do diploma, enquanto conjugada com a primeira e na parte em que revoga o n. 4 do artigo 88. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, na medida em que tornam aplicveis as normas do artigo 4., com relevo para as que foram sindicadas na alnea anterior, aos funcionrios pblicos com nomeao definitiva ao tempo de entrada em vigor desta ltima lei. O pedido do Presidente da Repblica do seguinte teor: (...) I. Da inobservncia do critrio da justa causa na cessao do vnculo laboral 1 O Decreto em exame alarga os motivos de cessao do vnculo laboral dos trabalhadores em funes pblicas, com fundamento em razes objetivas. 2 De acordo com o sentido da evoluo registada na lei e na jurisprudncia constitucional, resulta ser admissvel que o conceito de justa causa na cessao do contrato de trabalho com fundamento em razes de ordem objetiva seja aplicvel tanto aos trabalhadores do regime geral
como aos trabalhadores do setor pblico, tendo, a ttulo de exemplo, a Lei n 12-A/2008 consagrado essa possibilidade para os trabalhadores com contrato de trabalho em funes pblicas admitidos aps a sua entrada em vigor. 3 A mesma jurisprudncia reconhece a especificidade do estatuto de empregabilidade da funo pblica, assente numa relao entre um particular e o Estado adstrita satisfao das necessidades de pessoal da Administrao para prossecuo do interesse pblico (Ac. 683/99), mas admite que (...) causas objetivas ligadas reestruturao () dos servios e organismos pblicos podem levar compresso do estatuto jurdico dos funcionrios pblicos sem que da resulte forosamente violada a segurana no emprego protegida constitucionalmente (Ac. 285/92). 4 Reconhecendo a consagrao de uma reserva constitucional em favor do estatuto especfico da funo pblica (Ac 154/2010), o Tribunal Constitucional no extrai desse estatuto um qualquer carcter absoluto do direito do trabalhador ao lugar, destacando que: a) () a nossa Constituio no afirma qualquer garantia de vitalicidade do vnculo laboral da Funo Pblica (Ac. 4/2003); b) () o regime de vnculos, remuneraes e carreiras da Administrao Pblica poder restringir a segurana do emprego pblico em vista da qualidade da atividade administrativa pblica. () (Ac. n. 154/2010). 5 Sem embargo, os pressupostos da cessao do vnculo laboral dos trabalhadores em funes pblicas, fundados em razes objetivas, devem estar constitucionalmente justificados luz do conceito de justa causa de despedimento, enunciado no artigo 53 da CRP e, na sua qualidade de restries ao direito segurana no emprego, devem submeter-se ao princpio do carcter restritivo das restries de direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, extrado dos ns 2 e 3 do artigo 18 da CRP. 6 Trs razes de ordem objetiva passveis de virem a justificar a cessao do vnculo laboral, enunciadas na segunda, terceira e quarta partes do n 2 do artigo 4 do Decreto, radicam em frmulas indeterminadas que intentam habilitar, sem que estejam necessariamente reunidas garantias de preciso e certeza normativas, bem como de salvaguarda do devido processo, a colocao unilateral de trabalhadores em funes pblicas numa situao de requalificao, da qual pode resultar, nos termos do n 2 do artigo 18, a cessao do contrato de trabalho para aqueles que no reiniciem funes aps o termo dessa situao. 7 Tal parece ser o caso do motivo atinente reduo de oramento do rgo ou servio decorrente da diminuio das transferncias do Estado ou de receitas prprias (segunda parte do n 2 do artigo 4), o qual exibe dificuldades de enquadramento no conceito de justa causa na cessao do vnculo e de harmonia com o princpio da proporcionalidade na restrio do direito segurana no emprego, dado que:
a) A cessao da relao de emprego de um trabalhador no pode depender, luz do artigo 53 da CRP, de eventos to imponderveis, ocasionais e fortuitos, como o facto de a unidade orgnica onde labora sofrer uma contrao oramental num certo e determinado ano, associado a uma simples ausncia de deciso da Administrao em reafect-lo a outros servios, volvido o perodo de 12 meses em que colocado em situao de requalificao; b) A relao sistemtica de factos, atos e virtuais omisses que predicam a cessao do vnculo laboral nos termos das normas impugnadas permite ao Estado dispor dos seus funcionrios e dispens-los com um grau de liberdade que, de acordo com a jurisprudncia constitucional (Ac. n. 117/2001), dificilmente compatvel com o conceito de justa causa, o qual exclui despedimentos sustentados em motivaes injustificadas, potencialmente arbitrrias e carentes de preciso; c) Parece existir, luz do princpio da proporcionalidade, um dfice de justificao da norma , pois no possvel demonstrar, luz do n 2 do artigo 18 da CRP, que o princpio de boa gesto administrativa (Ac n. 154/2010), que fundamentaria a dispensa de pessoal por razes oramentais num dado ano econmico, possa assumir um maior peso do que o ncleo essencial da segurana no emprego dos trabalhadores contratados para a prossecuo do interesse pblico; d) No que tange ao risco de ecloso de decises arbitrrias da Administrao que afetem negativamente a esfera dos direitos e garantias dos trabalhadores, cumpre acrescentar que uma reduo oramental aprovada para uma unidade orgnica no decurso de um determinado ano econmico poder ser decidida na base de motivaes de ordem poltica, destinadas a gerar despedimentos especialmente orientados para determinados servios; e) Na verdade, as normas sindicadas no evitam que reduo de dotaes oramentais num dado ano possa corresponder, nos anos subsequentes, a reposio dos mesmos montantes e do anterior nvel de emprego sem que se verifique qualquer consequncia na vida dos que entretanto foram despedidos, deixando de ser necessria a clara identificao das funes que se extinguem ou transitam (e que a Lei n 12-A/2008 hoje acautela), bastando para o efeito a lista comparada de pessoal (antes e depois da reduo oramental), o que cria uma diferenciao em relao s regras do Cdigo de Trabalho para as empresas que procedam a despedimentos coletivos ou extingam postos de trabalho; f) Por fim, em termos de uma indispensvel preciso normativa na restrio de direitos, tanto o motivo mediato de cessao do vnculo laboral por razes oramentais (assente numa mera deciso poltica), como a causa imediata dessa cessao derivada da ocorrncia de uma simples situao no materialmente fundamentada (o no reincio do trabalhador em funes transcorridos doze meses) so desacompanhados de critrios objetivos e seguros (Ac. n 117/2001) que permitam aos tribunais controlar a legalidade das condutas da Administrao que conduzam ao despedimento, gerando um dfice garantstico lesivo do princpio da proporcionalidade. 8
Por maioria de razo, a mesma ordem de argumentos permite questionar nas terceira e quarta partes da norma do n 2 do art. 4, a relao de cabimento no conceito de justa causa dos dois motivos de cessao do vnculo laboral, radicados nas frmulas indeterminadas da necessidade de requalificao dos respetivos trabalhadores, para a sua adequao s atribuies ou objetivos definidos e de cumprimento da estratgia estabelecida quando associadas ausncia de reincio de funes do trabalhador em requalificao, volvido o prazo de 12 meses, dado que: a) As atribuies ou objetivos definidos e a estratgia estabelecida , relativamente aos quais os trabalhadores se deveriam adequar no so critrios suficientemente explcitos e determinados para nortearem a discricionariedade da Administrao num processo de requalificao dos mesmos trabalhadores, do qual pode resultar a cessao do respetivo contrato de trabalho; b) De acordo com a jurisprudncia Constitucional () o grau de exigncia de determinabilidade e preciso da lei h-de ser tal que garanta aos destinatrios da normao um conhecimento preciso, exato e atempado dos critrios legais que a Administrao h-de usar (); e que fornea Administrao regras de conduta dotadas de critrios que, sem jugularem a sua liberdade de escolha, salvaguardem o ncleo essencial da garantia dos direitos (Ac. n. 285/92); c) Ora, a textura vaga e imprecisa das normas sindicadas no lhes permite superar o teste de proporcionalidade ao qual, luz do conceito de justa causa, o n 2 do artigo 18 da CRP os submete em sede de adequao e de justa medida ; d) Isto, porque as mesmas disposies no fornecem um suporte normativo suficiente nem so acompanhadas por procedimentos de ordem garantstica que permitam aos tribunais escrutinar, com objetividade e certeza, a motivao dos atos da Administrao que determinam a ocorrncia da situao de requalificao, a comprovao da existncia de postos de trabalho dispensveis (que passa a depender da simples elaborao de um mapa comparativo aprovado por um acto dificilmente controlvel, como um despacho) e, sobretudo, a cessao do contrato, caso inexista um ato de reafectao. 9 Existem, assim, dvidas fundadas sobre a conformidade da norma do n 2 do artigo 18, em conjugao com as normas do n 2 do artigo 4 do Decreto sindicado, com o conceito de justa causa (artigo 53 da CRP), e com princpio do carter restritivo das restries a direitos, liberdades e garantias (n 2 do artigo 18 da CRP). II. Da inobservncia do princpio da proteo da confiana 10 A norma nsita no n 1 do artigo 4, assim como a norma contida na alnea b) do artigo 47 do Decreto, na parte em que a mesma revoga o n 4 do artigo 88 da Lei n 12-A/2008 determinam, conjugadamente, a aplicao das normas do n 2 do artigo 4 do mesmo Decreto, aos trabalhadores em funes pblicas com nomeao definitiva ao tempo da entrada em vigor daquela lei.
11 Com efeito, a norma do n 4 do artigo 88 da Lei n 12-A/2008 conferiu aos referidos funcionrios pblicos com nomeao definitiva a garantia de que, pese o facto de transitarem para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, no poderiam ser objeto de despedimento por razes objetivas. 12 Sucede, porm, que as normas questionadas no apenas removem a mencionada garantia consagrada no artigo 88 da Lei n 12-A/2008, como sujeitam tambm um largo espetro de trabalhadores, que no podiam ser despedidos com fundamento em razes objetivas, a um novo regime jurdico que permite cessar o seu vnculo laboral com base nessas razes. 13 Estar-se- perante uma lei nova que, aplicando a factos novos normas restritivas de direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, afeta desfavoravelmente situaes jurdicas criadas e salvaguardadas no passado que criaram expectativas jurdicas de estabilidade de emprego a um dado universo de trabalhadores, importando aferir, luz do princpio da tutela da confiana, se a referida afetao retrospetiva: a) Foi ou no inadmissvel, por envolver uma mutao na ordem jurdica com a qual os destinatrios no poderiam contar; b) Foi ditada para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes. 14 No respeitante questo da admissibilidade constitucional da mutao legal pretendida , sem prejuzo da liberdade conformadora de que goza o legislador para dispor para o futuro, verifica-se no caso vertente que: a) Parece ser incontornvel que o Estado desenvolveu, ao longo do tempo, condutas suscetveis de gerar naqueles que, no passado, optaram pelo funcionalismo pblico, expectativas de continuidade de um quadro jurdico pautado por uma estabilidade reforada no emprego, afastando pressupostos de cessao do contrato de trabalho por razes objetivas; b) Esse comportamento foi, em primeiro lugar, imputvel ao legislador que, nomeadamente, quando, por fora da Lei n 12-A/2008, admitiu o despedimento justificado em razes objetivas de trabalhadores com relao de emprego pblico que correspondiam aos clssicos funcionrios pblicos, excetuou do novo regime os trabalhadores nomeados definitivamente antes da sua entrada em vigor e circunscreveu, para os restantes trabalhadores, os motivos de cessao do contrato, acompanhando-os de garantias substanciais e precisas; c) Poder at afirmar-se que a alterao introduzida pela Lei n 12A/2008, no sentido de os trabalhadores com nomeao definitiva transitarem para um regime de contrato por tempo indeterminado, no teria sido poltica e constitucionalmente possvel sem a garantia prevista no n 4 do artigo 88 da mesma Lei n 12-A/2008, j que implicaria uma profunda mutao do quadro jurdico que sustentava a
relao jurdica de emprego pblico, com efeitos retroativos lesivos de direitos e interesses juridicamente protegidos; d) Pelo seu lado, o prprio Tribunal Constitucional, atenta a especificidade do estatuto constitucional da funo pblica, no s permitiu alguma consolidao da noo de maior estabilidade na relao de emprego pblico, por comparao com a relao jurdica [1] privada (cfr. Ac. n. 154/86. Ac. n. 285/92, Ac. n. 683/99, Ac. n. 117/2001, e Ac. n. 154/2010), como tambm, a propsito da Lei n 12-A/2008, no deixou de valorar a garantia expressa no n. 4 do seu artigo 88; e) Quanto esta ltima questo, o Tribunal Constitucional, no Ac. n. 154/2010, sublinhou que se verifica uma excluso expressa do regime de cessao da relao jurdica de emprego pblico e de mobilidade que, no fosse tal excluso, a esses trabalhadores seria aplicvel, constante do artigo 33. do diploma, a se salvaguardando ser-lhes aplicvel o regime de cessao da relao jurdica de emprego pblico e de reorganizao de servios e colocao de pessoal em situao de mobilidade especial prprios da nomeao definitiva , f) Pode assim constatar-se que o Estado sustentou at ao presente, pela sua conduta, a salvaguarda de um contedo nuclear de estabilidade dos funcionrios pblicos nomeados definitivamente e que acederam aos seus cargos na funo pblica e nela se mantiveram no [2] pressuposto da estabilidade do seu vnculo laboral , tendo transitado para um regime de contrato de trabalho por tempo indeterminado em funes pblicas com expectativas legtimas de manuteno do contedo fundamental da garantia legal que salvaguardava essa estabilidade; g) As normas impugnadas, ao removerem de forma abrupta essa garantia contra o despedimento por razes objetivas e ao permitirem at a introduo de novos fundamentos mais geis de despedimentos assentes nessa ordem de razes (cuja constitucionalidade foi questionada nos ns 1 a 9 deste requerimento), determinam uma alterao no previsvel e desfavorvel na ordem jurdica que pode colidir, luz do princpio da proteo da confiana, com expectativas legtimas dos referidos trabalhadores, quanto subsistncia do ncleo da garantia constante do n 4 do artigo 88 da mesma Lei n 12A/2008. 15 Quanto necessidade de as normas questionadas deverem, luz do n 2 do artigo 18 e no respeito de um critrio de proporcionalidade, salvaguardar outros direitos ou interesses prevalecentes constitucionalmente protegidos, cumpre referir que: a) No parece que as normas impugnadas se destinem a salvaguardar quaisquer outros direitos, liberdades e garantias; b) Podendo, em tese, o princpio da boa Administrao, j invocado pelo Tribunal Constitucional, prevalecer sobre fundadas expectativas dos trabalhadores afetados pela revogao do n 4 do artigo 88 da Lei n 12-A/2008, cumpre destacar que o mesmo princpio no pode ser convocado como uma medida vazia de valor e contendo uma
habilitao indeterminada, importando exigir que implique uma fundamentao no concreto, que permita aferir os termos em que a reduo de efetivos essencial ou indispensvel para promover essa boa Administrao e at que ponto os hipotticos benefcios introduzidos so mais valiosos do que a preservao de uma dimenso nuclear da segurana jurdica dos referidos trabalhadores; c) essa virtual prevalncia de interesses constitucionalmente qualificados que levanta dvidas quanto sua existncia e pertinncia e quanto conformidade das normas em crise com o princpio da tutela de confiana. 16 Suscita-se, por conseguinte, a necessidade da apreciao conjugada da conformidade com o princpio da proteo de confiana (artigo 2 da CRP) da norma prevista no n 1 do artigo 4 e da norma contida da alnea b) do artigo 47 do diploma, na parte em que a mesma revoga o n 4 do artigo 88 da Lei n 12- A/2008 de 27 de Fevereiro. II. O Pedido 17 Atentos os argumentos expostos, requeiro a apreciao preventiva da constitucionalidade: a) Da norma constante do n 2 do artigo 18 do Decreto n 177/XII, enquanto conjugada com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n 2 do artigo 4 do mesmo diploma, na medida em que a mesma, como norma restritiva de direitos, liberdades e garantias de trabalhadores em funes pblicas, afronte o conceito constitucional de justa causa no despedimento, previsto no artigo 53 da CRP, bem como a dimenso de proporcionalidade do princpio do carter restritivo das restries a esses direitos, contido no n 2 do artigo 18 da CRP; b) Da norma constante no n 1 do artigo 4, bem como da norma prevista alnea b) do artigo 47 do mesmo Decreto, na parte em que revoga o n 4 do artigo 88 da Lei n 12-A/2008 de 27 de Fevereiro, com fundamento em violao do princpio da tutela da confiana nsito no artigo 2 da CRP, na medida em que impem, conjugadamente, a aplicao do n 2 do artigo 4 do mesmo Decreto, com relevo para as normas sindicadas na alnea anterior, aos trabalhadores em funes pblicas com nomeao definitiva ao tempo da entrada em vigor daquela lei. 2. Notificada para o efeito previsto nos artigos 54. e 56., n.s 1 e 2, da LTC, a Presidente da Assembleia da Repblica respondeu, oferecendo o merecimento dos autos. 3. Elaborado o memorando a que alude o artigo 59. da LTC e sujeito a debate, foi fixada a orientao do Tribunal. Cumpre, assim, decidir de harmonia com o que a se estabeleceu. 4. Foram apensos por linha uma ntula explicativa sobre as questes suscitadas
no presente processo e um parecer de jurisconsulto, enviados ao Tribunal por iniciativa do proponente da norma. II Fundamentao A) Delimitao das questes de constitucionalidade 5 . Os preceitos em que se alojam as normas cuja apreciao da constitucionalidade vem requerida, inscritos no Decreto n. 177/XII, apresentam o seguinte teor: Artigo 4. Procedimentos 1 Aos trabalhadores em funes pblicas de rgos e servios ou subunidades orgnicas que sejam objeto de reorganizao ou de racionalizao de efetivos previstos no Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro, aplicam-se os procedimentos previstos nos artigos seguintes. 2 A racionalizao de efetivos realizada nas situaes a que se refere o n. 4 do artigo 3. e o artigo 7. do Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro, bem como por motivos de reduo de oramento do rgo ou servio decorrente da diminuio das transferncias do Oramento do Estado ou de receitas prprias, de necessidade de requalificao dos respetivos trabalhadores, para a sua adequao s atribuies ou objetivos definidos, e de cumprimento da estratgia estabelecida, sem prejuzo da garantia de prossecuo das suas atribuies. Artigo 18. Prazo do processo de requalificao 1 A situao de requalificao decorre durante o prazo de 12 meses, seguidos ou interpolados, aps a colocao do trabalhador nessa situao. 2 Findo o prazo referido no nmero anterior sem que haja reincio de funes, praticado o ato de cessao do contrato de trabalho em funes pblicas. 3 A situao de requalificao decorre durante prazo indefinido quando se trate de trabalhador nomeado a que se refere o artigo 10. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.s 64A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2010, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n. 47/2013, de 5 de abril. Artigo 47. Norma revogatria So revogados:
a) (...); b) Os n.s 8 a 10 do artigo 33. e o n. 4 do artigo 88. da Lei n. 12A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.s 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2010, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n. 47/2013, de 5 de abril; c) (...); d) (...). Tendo em ateno que se encontra em questo a norma revogatria do n. 4 do artigo 88. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, mostra-se til, para maior perceo do contedo material que se procura afastar, enunciar tambm esse preceito: Artigo 88. Transio de modalidade de constituio da relao jurdica de emprego pblico por tempo indeterminado 1 - (...); 2 - (...); 3 - (...); 4 - Os actuais trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funes em condies diferentes das referidas no artigo 10. mantm os regimes de cessao da relao jurdica e de emprego pblico e de reorganizao de servios e colocao de pessoal em situao de mobilidade especial prprios da nomeao definitiva e transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, com o contedo decorrente da presente lei. 6 . O pedido apresentado pelo Presidente da Repblica elenca duas questes de constitucionalidade, denotando-se o propsito de conexo da sua apreciao em ateno a planos comuns. Essa formulao suscita, porm, algum espao de dvida sobre a exata dimenso normativa contida em cada uma das questes, o que impe, para o efeito de fixao do objeto do pedido e dos poderes de cognio do Tribunal, esforo prvio de delimitao. 6.1. A primeira questo de constitucionalidade formulada dirige-se a norma extrada do n. 2 do artigo 18. do Decreto n. 177/XII, na sua conjugao com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n. 2 do artigo 4. do mesmo diploma. O requerente afirma a existncia de dvidas fundadas sobre a conformidade constitucional dessa normao, face ao princpio constitucional da proibio do despedimento sem justa causa (artigo 53. da Constituio) e da proporcionalidade (artigo 18., n. 2 da Constituio), a partir do entendimento de que a norma - ou normas se considerarmos individualmente cada um dos segmentos do n. 2 do artigo 4. referidos no pedido introduz no regime dos trabalhadores com relao de emprego pblico trs novas razes de ndole objetiva, motivadoras, mesmo que mediata e incertamente, da cessao da relao jurdica de emprego pblico. Para tanto, o requerente considera que a relao jurdica de emprego pblico fica
vulnerada com a normao especificada no pedido, em termos que colocam em crise a sua legitimidade constitucional, na medida em que, assentes em frmulas indeterminadas, tais razes habilitam a colocao gestionria de trabalhadores em situao de requalificao com dfice de garantia de preciso e certeza normativas, bem como de salvaguarda do devido processo. Pondera-se que, por fora do n. 2 do artigo 18. do Decreto n. 177/XII, decorrido o prazo de um ano em situao de requalificao sem reincio de funes por tempo indeterminado, o contrato de trabalho em funes pblicas do trabalhador em causa cessado pelo empregador pblico, o que convoca a apreciao da conformidade com a Lei Fundamental da interveno legislativa, por um lado com o conceito de justa causa no despedimento constitucionalmente acolhido e, por outro, com o princpio da proporcionalidade na restrio do direito fundamental do trabalhador ao emprego. Assim, o problema colocado pelo requerente remete, do ponto de vista da posio jurdica afetada, para o plano da salvaguarda substantiva que deve revestir a fixao pelo legislador de causas de despedimento por razes de natureza objetiva . Acontece que, no desenvolvimento argumentativo que se segue, o requerente alude, tanto aos pressupostos da colocao do trabalhador em situao de requalificao, como ao decurso do prazo de 12 meses sem reincio de funes por tempo indeterminado, que qualifica de simples situao no materialmente fundamentada (artigo 7., alneas a) e f ) do requerimento), e a que se associa o ato de cessao do contrato de trabalho em funes pblicas. Coloca-se, ento, interrogao, no sentido de saber se o requerente interpela, no mbito da primeira questo de constitucionalidade, a fixao de um prazo certo (e a sua durao) para o processo de requalificao, bem como o nexo causal estabelecido entre o seu transcurso e a cessao unilateral da relao juslaboral. A resposta a essas interrogaes deve ser negativa. Na verdade, a norma que estabelece prazo certo para o processo de requalificao, fixa a sua durao e estipula a respetiva contagem contnua ou interpolada, encontra-se alojada no n. 1 do artigo 18. do Decreto n. 177/X, que no se encontra referido no pedido. Do mesmo jeito, tambm no se questiona a necessria articulao entre esse preceito e a nova redao que o diploma vem conferir ao artigo 33. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro (artigo 37.), onde se passa a dizer no n. 5: [a] confirmao da necessidade de cessao do contrato decorre do no reincio de funes do trabalhador colocado em situao de requalificao no termo do prazo previsto na lei. E, decisivamente, decorre da circunscrio do pedido a trs dos quatro fundamentos da deciso de requalificao, que se pretendeu excluir do campo de apreciao o primeiro fundamento e a sua articulao com os n.s 1 e 2 do artigo 18. do Decreto n. 177/XII. Ou seja, no se encontra questionado o pressuposto da requalificao e, no final de uma sequncia de atos intermdios (positivos e negativos), a consequente prolao do ato de cessao do contrato de trabalho decorridos que estejam 12 meses (seguidos ou interpolados) sem reincio de funes por tempo indeterminado nas situaes de racionalizao de efetivos, previstas no n. 4 do artigo 3. e no artigo 7. do Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro. A que se juntam, por fora do n. 1 do artigo 4. do Decreto n. 177/XII, tambm ausente da formulao da primeira questo de constitucionalidade, as modalidades de reorganizao de servios, previstas no referido Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro. Assim sendo, afigura-se-nos seguro concluir que o requerente pretende ver
apreciada a conformidade constitucional de alguns dos pressupostos objetivos da deciso gestionria de racionalizao de efetivos, na perspetiva em que comporta habilitao para, mais tarde, decorrida uma cadeia de atos e de procedimentos correlacionais (cuja normao no se indica no pedido, destacando-se aqui o elo relativo elaborao, fundamentao e aprovao do mapa comparativo a que aludem os n.s 2 a 5 do artigo 9. do Decreto n. 177/XII, a que o requerente tambm faz aluso argumentativa), vir a ser proferido o ato de cessao do contrato de trabalho em funes pblicas. Ou seja, no se trata de questionar o regime de requalificao de trabalhadores em funes pblicas em si mesmo, nas suas vrias componentes e mltiplos graus de afetao de posies jurdicas subjetivas que comporta, ou enquanto elemento de um processo de racionalizao de efetivos, mas sim, e apenas, enquanto regime predicativo do despedimento por razes objetivas, que adquire novas componentes na relao jurdica de emprego pblico com a normao apontada na primeira questo de constitucionalidade. 6.2. A segunda questo de constitucionalidade dirige-se primacialmente ao mbito de aplicao subjetiva do regime que se procura instituir. Interpela a sua aplicao a todos os abrangidos pela norma de salvaguarda do n. 4 do artigo 88. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, nos termos da qual os sujeitos de relao de emprego pblico, cujo estatuto decorria da titularidade de vnculo de nomeao definitiva no momento da entrada em vigor daquele diploma, transitaram ope legis para vnculo contratual, pese embora mantendo duas componentes essenciais estatutrias: os regimes de cessao da relao laboral e de reorganizao e colocao em mobilidade especial. A sua formulao incorpora a expresso com relevo para as que foram sindicadas na alnea anterior, o que aponta no sentido de que o requerente considera, singularizando esses trabalhadores, o mesmo ponto de vista da primeira questo. Porm, o seu alcance objetivo mais vasto. A pretenso de controlo formulada dirigida, no apenas a parte do n. 2 do artigo 4. do Decreto n. 177/XII, mas igualmente ao n. 1 e a todo o n. 2, o que significa que se pretende ver sindicadas todas as razes objetivas que podem conduzir a cessao da relao de emprego pblico desse conjunto de trabalhadores. Nesses termos, e novamente, a afronta ao princpio da tutela da confiana legtima, nsito no artigo 2. da Constituio, encontra-se referida expectativa de segurana e estabilidade do emprego, e suscetibilidade de cessao da relao jurdica de emprego pblico, na sequncia de colocao em situao de requalificao, que permanece vedada para os trabalhadores com vnculo de nomeao definitiva. No se trata, nem o requerente argumenta por qualquer forma nesse sentido, de ver apreciada a sujeio desses trabalhadores ao regime de requalificao, na parte em que tambm aplicvel aos trabalhadores com vnculo de nomeao definitiva (cfr. n. 3 do artigo 18. do Decreto n. 177/XII). Feito este percurso, verificamos que as duas questes colocadas encontram identidade no seu ncleo essencial, a saber, o alargamento trazido pelo Decreto n. 177/XII dos motivos de cessao do vnculo contratual de emprego pblico decorrente de razes objetivas: primeiro, na sua compatibilidade com o conceito constitucional de justa causa e com o teste da proporcionalidade imposto pelo n. 2 do artigo 18. da Constituio; depois, na sua aplicabilidade aos trabalhadores cujo vnculo de nomeao definitiva foi convertido em vnculo contratual pela Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, perante o princpio da tutela da confiana legtima. B) Enquadramento das normas questionadas
7. Para cabal compreenso do mbito e alcance da normao questionada, foroso proceder a uma viso mais geral do diploma e do quadro legislativo em que se inscreve. 7.1. O primeiro dos diplomas relevantes para esse efeito corresponde ao DecretoLei n. 200/2006, de 25 de outubro, a que j fizemos referncia, pelo qual se estabelece o regime geral relativo extino, fuso e restruturao de servios da Administrao Pblica e racionalizao de efetivos, aplicvel a todos os servios da administrao direta e indireta do Estado, com exceo das entidades pblicas empresariais e servios perifricos externos do Estado (n. 1 do artigo 2.). A sua teleologia encontra-se na substituio e sistematizao das regras e procedimentos que se encontravam dispersos por dois diplomas as Leis n.s 3/2004, de 15 de janeiro, e 4/2004, de 15 de janeiro e tambm em acrescentar-lhes uma nova valncia, dirigida especificamente interveno no plano da organizao e gesto de recursos humanos da Administrao Pblica: o procedimento de racionalizao de efetivos. Nos termos do seu artigo 3., a extino e fuso de servios exige a prolao de diploma prprio, e implica, respetivamente, a cessao, sem transferncia de atribuies e competncia, e a transferncia total das atribuies e competncias de um ou mais servios, que se extinguem, para um ou mais servios existentes ou a criar (n.s 1 e 2). Por seu turno, a reestruturao de servios tem lugar por determinao de ato prprio, tendo, porm, como pressuposto, a reorganizao de servios, por efeito de alterao da sua natureza jurdica ou das suas atribuies, competncias ou estrutura orgnica interna (n. 3). Encontra-se, assim, em comum aos referidos campos de atuao, a interveno no plano orgnico e funcional, surgindo o plano da gesto de recursos humanos o nmero de postos de trabalho a manter e a sua distribuio - como vertente necessria, mas secundria, da reorganizao operada pela extino ou fuso do rgo ou servio, ou de modificaes estruturais na sua conformao estatutria e definio de atribuies e competncias. Pode bem acontecer que a lgica organizativa que preside ao impulso de reorganizao no tenha na sua base a identificao e avaliao de redundncias ou entropias nos recursos humanos, geradoras de ineficincias, resultando, por exemplo, de polticas pblicas de parceria em sectores antes assegurados pela Administrao Pblica. Diferentemente, a racionalizao de efetivos dirige-se primariamente maximizao gestionria dos recursos humanos, como resposta corretiva de quadros disfuncionais em rgo ou servios cuja estrutura e misso no sofre modificaes. Toma como pressuposto o desajustamento do rgo ou servio para a prossecuo das suas atribuies e competncias, desajustamento que apresenta nexo causal com os meios humanos que tem ao seu dispor. Finalmente, estabelece procedimentos destinados, num primeiro momento, avaliao dessa distonia e, em seguida, interveno adequadora dos efetivos aos objetivos, atribuies, atividades e necessidades de funcionamento do servio. Importa ainda referir que, distintamente das restantes modalidades de reorganizao de rgos ou servios previstas no artigo 1. do Decreto-Lei n 200/2006, de 25 de outubro, que se iniciam com o diploma que determina a extino ou reestruturao, ou com a entrada em vigor do diploma orgnico do servio integrador em caso de fuso, o procedimento de racionalizao de efetivos depende de deciso fundamentada em avaliao prvia. Com efeito, nos termos do n. 4 do artigo 3. do Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro, a racionalizao de efetivos ocorre quando, por deciso do dirigente mximo do servio ou do membro do Governo de que dependa, se procede a alteraes no seu nmero ou nas carreiras ou reas funcionais dos recursos humanos necessrios ao adequado funcionamento de um servio, necessariamente precedida de processo de
avaliao e atravs de ato motivado, impondo-se a demonstrao de que o pessoal afeto ao servio desajustado face s suas necessidades permanentes ou prossecuo de objetivos. Adicionalmente, no n. 3 do artigo 7., o legislador admite que essa fundamentao seja feita por referncia a concluses e recomendaes de relatrios de auditoria ou de estudos de avaliao organizacional ou em resultado de aes de racionalizao e simplificao administrativas, o que denota a preocupao de fazer revestir tal deciso de densidade tcnico-gestionria e assim informar adequado controlo de legalidade. Qualquer das modalidades operativas de reorganizao da Administrao Pblica supra referidas e que continuam em vigor extino, fuso, reestruturao de servios e racionalizao de efetivos - permite expressamente a colocao de trabalhadores em situao de mobilidade especial (artigos 4., n. 1, 5., n. 1, 6., n. 1 e 7., n. 1 do Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro). 7.2. O regime contido no Decreto n. 177/XII procura substituir inteiramente o regime da mobilidade especial, incluindo, como se disse, no campo de ao delimitado pelo Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro. O regime da mobilidade especial encontra-se presentemente na Lei n. 53/2006, de 7 de dezembro (alterada pelas Leis n.s. 11/2008, de 20 de fevereiro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro), complementada por outros diplomas sectoriais. Nos termos do seu n. 2, aplica-se a todos os servios da administrao direta e indireta (com excluso das entidades pblicas empresariais, o que tambm acontece com o Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro), aos servios perifricos do Estado (apenas na mobilidade geral) e aos servios das administraes regionais e autrquica (diretamente quanto ao reincio de funes de trabalhadores colocados em situao de mobilidade especial e atravs de diplomas de adaptao, constantes na Regio Autnoma da Madeira, do Decreto Legislativo Regional n. 9/2008/M, de 27 de maro, na Regio Autnoma dos Aores, do Decreto Legislativo Regional n. 27/2012/M, de 3 de setembro, e para as autarquias locais, do Decreto-Lei n. 209/2009, de 3 de setembro). Contempla, nos seus artigos 11. e seguintes, a colocao de trabalhadores em situao de mobilidade especial, nas mesmas modalidades de reorganizao de servios previstas no Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro: extino, fuso e reestruturao de servios e racionalizao de efetivos. Porm, o seu mbito objetivo pode comportar subunidades orgnicas que se integrem em servio ou dele dependam, estabelecimentos pblicos perifricos sem personalidade jurdica e, em caso de racionalizao de efetivos, os recursos humanos integrados no mesmo grupo de pessoal, na mesma carreira ou na mesma rea funcional. A fuso e a reestruturao de servios implicam, de acordo com os artigos 13. e 14. da Lei n. 53/2006, de 7 de dezembro, a fixao em diploma de critrios gerais e abstratos de seleo do pessoal necessrio prossecuo das atribuies ou ao exerccio das competncias, aplicando-se a segunda, tanto aos casos em que no ocorre transferncia de atribuies ou competncias (artigo 14., n.s 2 a 6), como quando tem lugar a transferncia de atribuies ou competncias para servios diferentes (artigo 14., n.s 7 a 14). Segue-se a elaborao pelo dirigente mximo (do servio integrador em caso de fuso, ouvido o dirigente mximo do servio extinto) de duas listas e um mapa: i) lista de atividades e procedimentos que devem ser assegurados para a prossecuo e o exerccio de atribuies e competncias a transferir para a realizao de objetivos, em conformidade com as disponibilidades oramentais existentes; ii) lista de postos de trabalho necessrios para assegurar as atividades e procedimentos na lista anterior, por subunidade orgnica ou estabelecimento pblico perifrico sem personalidade jurdica, quando se justifique, identificando a carreira e as reas funcional, habilitacional e
geogrfica, quando necessrias, com a respetiva fundamentao e em conformidade com as disponibilidades oramentais existentes; iii) mapa comparativo entre o nmero de efetivos existentes no servio extinto ou reestruturado e o nmero de postos de trabalho indicados na segunda lista como necessrios. Essas listas e mapa so apresentados, para aprovao, ao membro do Governo de que dependa o servio (servio integrador no caso de fuso), bem como aos membros do Governo responsveis pelas finanas e pela Administrao Pblica. A racionalizao de efetivos, por seu turno, rege-se pelo disposto no artigo 15. da Lei n. 53/2006, de 7 de dezembro. Inicia-se com deciso de racionalizao de efetivos, a que se segue a elaborao pelo dirigente mximo dos servios de listas e mapa comparativo de contedo similar ao que decorre do diploma para as situaes de extino, fuso ou reestruturao de servios, igualmente sujeitos a aprovao pelo membro do Governo de que dependa o servio, bem como pelos membros do Governo responsveis pelas finanas e pela Administrao Pblica. Quando o nmero de postos de trabalho seja inferior aos efetivos existentes, h lugar colocao de pessoal em situao de mobilidade (n. 4 do artigo 15.), caso em que a aprovao das listas e mapa equivale ao reconhecimento de que o pessoal que est afeto ao servio desajustado face s suas necessidades permanentes ou prossecuo de objetivos (n. 6 do artigo 15.). Da conjugao desses preceitos resulta que, em bom rigor, a deciso de racionalizao de efetivos no constitui o ato que determina a reduo de pessoal e quantifica a colocao de trabalhadores em situao de mobilidade especial. Esse sentido material da deciso gestionria primria s se concretiza aps a elaborao e aprovao do mapa comparativo. Pode acontecer, embora se admita que o regime no se encontra pensado para essa situao, que da elaborao desse mapa comparativo resulte que o nmero de trabalhadores em funes no exceda o determinado pelas necessidades permanentes ou o mnimo indispensvel para assegurar a prossecuo de objetivos; o que tambm acontece com o procedimento de reestruturao, pois tambm nesses casos a colocao de pessoal em regime de mobilidade especial tem como requisito que o nmero de efetivos existentes no servio seja desajustado, por excesso (n. 4 do artigo 14.). A Lei n. 53/2006, de 7 de dezembro, estabelece igualmente os mtodos e critrios de seleo dos trabalhadores a reafetar ou colocar em situao de mobilidade especial, em termos comuns a todas as modalidades de reorganizao de servios, podendo haver recurso a avaliao de desempenho ou a avaliao profissional de acordo com critrio fixado pelo legislador. O trajeto que acabamos de fazer pelas principais caractersticas do sistema composto pelo Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro, e pela Lei n. 53/2006, de 7 de dezembro, permite concluir que a Administrao Pblica dispe hoje de vrios instrumentos de organizao e alocao racional dos trabalhadores em funes pblicas, seja por interveno reformadora, seja por imperativos de reao corretiva de desajustamento funcional de recursos humanos, e que podem envolver modificaes profundas da relao jurdica de emprego pblico, no plano dos sujeitos - mudana do ente pblico empregador - e do objeto afastamento do posto de trabalho, colocao, primeiro, em situao de inatividade e depois a sua reafetao a outro lugar. Nessas fases, que o legislador da Lei n. 53/2006, de 7 de dezembro, configura como componentes do processo de enquadramento do pessoal em situao de mobilidade especial , encontra-se uma primeira fase de transio, durante 60 dias, em que o trabalhador mantm a remunerao base mensal, a que se segue uma fase de requalificao, durante o prazo de 10 meses, seguidos ou interpolados, destinada a reforar as capacidades profissionais do trabalhador e criar melhores condio de empregabilidade e de reincio de
funes, durante a qual o trabalhador sofre a reduo da sua remunerao para dois teros da remunerao base mensal. A terceira e ltima fase, denominada fase de compensao, decorre aps o decurso do prazo da fase de requalificao, prolongando-se por tempo indeterminado at que ocorra o reincio de funes em qualquer servio por tempo indeterminado, aposentao, desvinculao ou pena disciplinar expulsiva. A remunerao reduz-se, durante toda esta fase de compensao, para metade da remunerao base mensal (no podendo, em qualquer caso, ser inferior ao salrio mnimo nacional), pese embora seja permitido ao trabalhador acumular esse rendimento com a remunerao auferida noutra atividade profissional. Como afirma Ana Fernanda Neves, embora essas contingncias ou vicissitudes no ponham em causa a subsistncia da relao jurdica de emprego pblico, situam-se j fora da dinmica regular da relao de emprego (cfr. O Direito da Funo Pblica , Tratado de Direito Administrativo Especial, Vol. IV, 2010, pg. 492) e comportam afetao importante de posies jurdicas subjetivas no mbito de relao juslaboral. 7.3. O enquadramento do regime em vigor no fica completo, no campo valorativo relevante para o pedido em apreo, sem referncia s Leis n.s 23/2004, de 22 de junho, 12-A/2008, de 27 de fevereiro e 59/2008, de 11 de setembro. 7.3.1. A Lei n. 23/2004, de 22 de junho, aprovou o regime jurdico do Contrato Individual de Trabalho na Administrao Pblica, consentindo a utilizao generalizada do contrato de trabalho por tempo indeterminado para atividades que no impliquem o exerccio de poderes de autoridade ou funes de soberania, podendo a entidade pblica empregadora, fora desses domnios, recorrer modalidade contratual de constituio da relao laboral em alternativa de nomeao ou ao contrato administrativo de provimento (cfr. Vera Antunes, O Contrato de Trabalho na Administrao Pblica , 2010, pg. 200). Acolheram-se, assim, na Administrao Pblica vnculos laborais at a especficos do contrato de trabalho de natureza privada, sem conferir aos trabalhadores contratados a condio de funcionrio ou agente administrativo. Como referiu Ana Fernanda Neves, abriu caminho substituio da figura arquetpica do funcionrio pblico dada pelo regime de nomeao (cfr. O Contrato de Trabalho na Administrao Pblica , in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, 2006, vol. I, pg. 126) e acentuou o movimento de atrao da relao de emprego pblico pelo regime laboral privado, de acordo com dinmica de interseo de regimes que h muito se vinha sentindo (cfr. Maria do Rosrio Ramalho, Interseco entre o Regime da Funo Pblica e o Regime Laboral , Estudos de Direito do Trabalho, vol. I, 2003, pgs. 69 e segs.; Cludia Viana, A Laboralizao do Direito da Funo Pblica , Sciencia Iuridica, Tomo LI, 2002, pgs. 81 e segs.; e Ana Fernanda Neves, Os Desassossegos de Regime da Funo Pblica , Revista da Faculdade de Direito de Lisboa, 2000, pg. 49 e segs.). Movimento este que encontrou manifestaes noutros pases europeus com estrutura de emprego pblico similar (cfr. Paulo Veiga e Moura, A privatizao da funo pblica , 2004, pgs. 334 e segs. e Vera Antunes, ob. cit. , pg. 59). Encontrou-se nesse regime a previso de causas de cessao do contrato de trabalho por razes objetivas, o que j era reclamado como necessrio, de forma a contrariar um sentimento exagerado de estabilidade, que pode ter efeitos perversos sobre a rentabilidade e produtividade dos funcionrios e agentes (Paulo Veiga e Moura, ob. cit. , pg. 418). Acolheu-se o despedimento por reduo de atividade, nas modalidades de despedimento coletivo e por extino de posto de trabalho, com remisso procedimental para o Cdigo do Trabalho. Os pressupostos substantivos de tais causas de cessao estabeleceram que as pessoas coletivas pblicas podiam promover o despedimento coletivo ou a extino de postos de trabalho por razes de economia, eficcia e eficincia na prossecuo das respetivas atribuies quando ocorresse cessao
parcial da atividade da pessoa coletiva pblica determinada nos termos da lei (artigo 18.). Esse regime de cessao encontrou articulao com o disposto na Lei n. 53/2006, de 7 de dezembro, atravs da Lei n. 11/2008, de 20 de fevereiro. Os seus artigos 2. e 3. definem, respetivamente, um regime transitrio e a aplicao do regime de mobilidade especial a trabalhadores pblicos com contrato individual de trabalho. Assim, a identificao dos trabalhadores da Administrao Pblica vinculados por contrato individual de trabalho a termo indeterminado que deva cessar por despedimento coletivo ou por despedimento por extino do posto de trabalho passou a operar-se nos termos da referida Lei n. 53/2006, de 7 de dezembro, aplicando-se, a partir dessa identificao, os restantes procedimentos previstos no Cdigo do Trabalho. No obstante, o trabalhador pblico em regime de contrato individual de trabalho passou a ser notificado para, querendo, ser colocado em regime de mobilidade especial pelo prazo de um ano. Caso no o solicitasse, ou decorrido o prazo de um ano sem reincio de funes por tempo indeterminado, estipulou-se a prtica do ato de cessao do contrato. Nos termos do n. 7 do artigo 3. da Lei n. 11/2008, de 20 de fevereiro, estipulou-se ainda que a inexistncia de alternativa cessao do contrato ou de outros postos de trabalho compatveis com a categoria ou com a qualificao profissional do trabalhador, seria justificada , para os efeitos previstos no Cdigo do Trabalho atravs de declarao emitida pela entidade gestora da mobilidade. Como veremos adiante, embora a Lei n. 23/2004, de 22 de junho, tenha sido objeto de revogao, persistem em vigor algumas das suas disposies, precisamente no domnio da cessao do contrato individual de trabalho. 7.3.2. Em 2008, publicada a Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que define e regula os regimes de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas (retificada pela declarao n. 22-A/2008, de 24 de abril e alterada pelas Leis n.s 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de Setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66/2012, de 31 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n. 47/2013, de 5 de abril). Esse diploma abandona na sua terminologia as noes de funcionrio e de agente administrativo (que no mais so utilizadas e permanecem hoje como definies conceptuais) e afasta a nomeao como regime-regra da constituio da relao de emprego pblico, colocando nesse lugar o contrato de trabalho. Deu dessa forma novo impulso ao movimento de laboralizao da relao de emprego pblico, mesmo que continuando relao laboral especfica, apenas aplicvel na Administrao Pblica (cfr. Alda Martins, A laboralizao da funo pblica e o direito constitucional segurana no emprego, Julgar, n. 7, 2009, pg. 169). A constituio do vnculo de nomeao passou a ser reservada aos trabalhadores cuja carreira esteja diretamente adstrita ao exerccio de poderes de autoridade ou de soberania, i.e., ao que j se designou de ncleo duro da funo pblica (cfr. Paulo Veiga e Moura e Ctia Arrimar, Os Novos Regimes de Carreiras e de Remuneraes dos Trabalhadores da Funo Pblica , 2010, pg. 57 e Miguel Lucas Pires, Os Regimes de Vinculao e a Extino das Relaes Jurdicas dos Trabalhadores da Administrao Pblica , 2013, pg. 57). Entre a modificao profunda que se operou nas relaes de emprego pblico, cabe aqui atentar particularmente no disposto no artigo 33. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro (cuja redao o Decreto n. 177/XII altera profundamente no seu artigo 37.). Nos n.s 3 a 8 do artigo 33. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, em simetria com a supra referida Lei n. 11/2008, de 20 de fevereiro, estipula-se que quando o contrato por termo indeterminado deva cessar por despedimento coletivo ou por
despedimento por extino de posto de trabalho, e uma vez identificados os trabalhadores, de acordo com os procedimentos previstos na lei em caso de reorganizao de servio, o trabalhador notificado para informar se deseja ser colocado em situao de mobilidade especial pelo prazo de um ano (n. 5). Na ausncia de manifestao de vontade nesse sentido, ou decorrido o prazo de um ano sem reincio de funes, praticado o ato de cessao do contrato (n.s 6 e 8). Novamente, a certificao da inexistncia de alternativas cessao do contrato ou de outros postos de trabalho compatveis com a categoria ou com a qualificao profissional do trabalhador feita atravs de declarao justificativa emitida pela entidade gestora da mobilidade (n. 10). 7.3.3. O quadro normativo dessa alterao de paradigma completa-se meses depois, com a publicao da Lei n. 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas, com aproximao ainda mais marcada ao regime do Cdigo do Trabalho, mesmo que convivendo com a qualificao dessa relao de trabalho subordinado como de natureza administrativa (artigo 9., n. 3). Pese embora esse diploma no contenha disposies similares ou aproximadas s que se encontram no Cdigo de Trabalho para o despedimento coletivo e por extino de posto de trabalho, importa referir que os artigos 7. e 18., alnea f) do diploma, mantiveram em vigor os artigos 16., 17. e 18. (o n. 1, pois o n. 2 havia sido revogado) da Lei n. 23/2004, de 22 de junho (revogando essa Lei em todas as outras disposies), estipulando a sua aplicao excecional em caso de reorganizao de rgo ou servio, sendo a racionalizao de efetivos determinada, sob proposta do dirigente mximo do servio, por despacho conjunto dos membros do Governo da tutela e da Administrao Pblica (n. 2 do artigo 7.). Esses fundamentos de cessao da relao de emprego pblico aplicam-se apenas aos trabalhadores com vnculo contratual por tempo indeterminado, com exceo, por fora da salvaguarda decorrente do n. 4 do artigo 88. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, a que fizemos referncia supra , dos titulares de relao de emprego pblico com estatuto correspondente ao vnculo de nomeao definitiva no momento da entrada em vigor daquele diploma. 7.4. O Decreto n. 177/XII tem na sua origem a Proposta de Lei n. 154/XII/2, em cuja exposio de motivos encontramos enunciado o propsito de ultrapassar dificuldades e resistncia aplicao da Lei n. 53/2006, de 7 de dezembro, que se associa complexidade dos mecanismos previstos na referida lei e ao diminuto contributo que a mesma deu aos processos de reforma e de racionalizao da Administrao Pblica, impedindo que funcionem como catalisadores privilegiados dos processos de reforma e racionalizao atualmente impostos s Administraes Pblicas. A exposio de motivos da Proposta de Lei n. 155/XII/2 refere igualmente o Memorando de Entendimento sobre as Condicionantes da Poltica Econmica celebrado entre o Estado Portugus e a Comisso Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetrio Internacional. Esse documento, na sua 7 atualizao, datada de maio de 2013, passou a prever a reviso da lei de mobilidade especial, no sentido da sua simplificao, reduo superior ao longo do tempo da remunerao dos trabalhadores que se encontrem nessa situao e a sua durao (no idioma oficial: to adress the compensation that would be set to decline further over time and its duration), bem como a aplicao do regime a professores e profissionais de sade (cfr. Ponto 3.32, documento acessvel em www.portugal.gov.pt). No que interessa especialmente s questes colocadas pelo requerente cujo ponto focal, repete-se, reside nas alteraes do regime de cessao da relao jurdica de emprego pblico aponta-se como fator crtico do sistema de mobilidade especial a
ausncia de limite temporal mximo para o reincio de funo, o que leva em muitos casos a que os trabalhadores permaneam nessa situao durante vrios anos, muitas vezes at ocorrncia da aposentao ou reforma, sem qualquer tipo de ligao ou de apelo para o regresso ao exerccio de funes na Administrao Pblica. Apresenta-se, ento, o novo regime como uma mudana de paradigma, capaz de proteger de forma mais intensa o seu direito fundamental ao trabalho, sem nunca pr em causa o seu direito fundamental segurana no emprego, no sem invocar o reconhecimento pela jurisprudncia constitucional de que quando estejam envolvidas causas objetivas ligadas reestruturao e racionalizao dos servios e organismos pblicos (desde logo, por razes de dificuldades financeiras do Estado) pode levar compresso do estatuto jurdico dos trabalhadores em funes pblicas sem que resulte violada a segurana no emprego protegida constitucionalmente. Releva ainda, no que diz respeito aos pressupostos objetivos de aplicao do regime, a inteno de harmonizao das regras aplicveis no mbito dos diferentes procedimentos de reorganizao abrangidos pelo Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro, incluindo um reforo dos motivos oramental e econmico para efeitos de fundamento para o incio de procedimentos de reorganizao e aplicao do sistema de requalificao. 7.5. O Decreto em apreo comporta mbito objetivo transversal, abarcando todos os rgos e servios da administrao direta e indireta do Estado, as instituies de ensino superior pblicas, os servios de administrao autrquica e os rgos e servios da administrao regional, estes com adaptao por diploma prprio (artigo 3.). Tambm o seu mbito de aplicao subjetiva vasto, abrangendo todos os trabalhadores que exeram funes pblicas, independentemente da modalidade da constituio da relao de emprego pblico ao abrigo da qual exercem funes, incluindo os trabalhadores cujo regime aplicvel conste de lei especial. Apenas os trabalhadores que j haviam visto ser-lhes excluda a aplicao da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro militares das Foras Armadas e da Guarda Nacional Republicana se encontram igualmente excecionados da aplicao do diploma (artigo 2., n.s 1 e 2). No elenco dos fundamentos da deciso inicial do processo de requalificao, constantes do artigo 4., encontramos remisso para o quadro de aplicao do DecretoLei n. 200/2006, de 25 de outubro. Refere-se, no n. 1, a reorganizao de rgos, servios ou subunidades orgnicas (categoria que, como se viu, abrange naquele diploma quatro modalidades), que se coloca a par da racionalizao de efetivos. Por seu turno, no n. 2, estipula-se, quanto racionalizao de efetivos, agora como modalidade do sistema de requalificao, que se pode realizar no quadro de aplicao definido pelo referido Decreto-Lei n. 4 do artigo 3. e artigo 7. - ou seja, aps reconhecimento, em acto fundamentado, na sequncia de processo de avaliao, de que o pessoal que () est afecto [a um servio] desajustado face s suas necessidades permanentes ou prossecuo de objectivos, e junta-se-lhe trs novos fundamentos (cuja fiscalizao da constitucionalidade se peticiona): i) reduo de oramento do rgo ou servio decorrente da diminuio de transferncias do Oramento do Estado ou de receitas prprias; ii) necessidade de requalificao dos respetivos trabalhadores, para a sua adequao s atribuies ou objetivos definidos; e iii) cumprimento da estratgia estabelecida. Seguem-se regras atinentes mobilidade voluntria, em caso de extino do rgo ou servio (artigo 5.), situao de trabalhadores em situao transitria e em situao de licena (artigos 6. e 7.) e estipulao de critrios gerais e abstratos de identificao de trabalhadores a reafetar em caso de fuso ou de reestruturao com transferncia de
atribuies ou competncias (artigo 8.). Uma vez iniciado o procedimento, o dirigente mximo do servio elabora um mapa comparativo entre o nmero de efetivos existentes no rgo ou servio e o nmero de postos de trabalho necessrios para assegurar a prossecuo e o exerccio das atribuies e competncias e para a realizao de objetivos (n. 2 do artigo 9.), o que definido de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilidades oramentais existentes (n. 3 do artigo 9.). Esse mapa aprovado nos mesmos termos do mapa de pessoal (ou seja, nos termos do artigo 5. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro) e, em caso de excesso de nmero de trabalhadores em funes, determina prioritariamente a cessao das relaes jurdicas constitudas por tempo determinado ou determinvel de que o rgo ou servio no carea (n. 9 do artigo 9.) e, se tal no for suficiente, a colocao de trabalhadores com relaes jurdicas por tempo indeterminado em situao de requalificao (n. 8 do artigo 9.). De acordo com o n. 6 do artigo 13., no procedimento em caso de racionalizao de efetivos a aprovao pelos membros do Governo competentes dos mapas atrs referidos equivale ao reconhecimento de que os trabalhadores que esto afetos ao servio so desajustados face s suas necessidades permanentes ou prossecuo de objetivos. Cabe notar que j se encontra no n. 5 do artigo 5. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, previso de que a alterao dos mapas de pessoal que implique reduo de postos de trabalho se fundamenta em reorganizao do rgo ou servio, suscetvel de fiscalizao judicial pela jurisdio administrativa (cfr. Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 25 de Janeiro de 2011, Processo n. 538/10, proferido em processo em que estavam em causa trabalhadores colocados em mobilidade especial, acessvel em www.dgsi.pt. Crtico quando a essa norma, que considera demasiado vaga e imprecisa, cfr. Miguel Lucas Pires, ob. cit. , pgs. 124 e 125). Os mtodos de seleo e a sua aplicao encontram-se previstos nos artigos 10. a 12. do Decreto, podendo envolver, por deciso do dirigente responsvel pelo procedimento, a avaliao de desempenho ou a avaliao de competncias profissionais e, concluda essa escolha dos trabalhadores afetados, bem como ultrapassado procedimento prvio (artigo 13.), segue-se a colocao dos trabalhadores sem possibilidade (imediata) de recolocao em situao de requalificao, atravs de lista nominativa a publicar em Dirio da Repblica (artigo 15.). O processo de requalificao envolve a frequncia de programa de formao dirigido promoo e ao reforo das suas competncias profissionais, que se estipula individualizado e orientado profissionalmente, a cargo de uma entidade gestora qual o trabalhador afeto - a Direo-Geral da Qualificao dos Trabalhadores em Funes Pblica (INA) e a que o legislador comete a tarefa central de acompanhamento e de dinamizao do processo relativo aos trabalhadores em situao de requalificao (artigo 17.). Durante esse processo, o trabalhador em requalificao goza de preferncias e de prioridades de vria ordem no recrutamento e na oposio a concursos, mantendo-se a decorrente da alnea d) do n. 1 do artigo 54. e do n. 7 do artigo 106. da Lei n. 12A/2008, de 27 de fevereiro (artigo 24.). O trabalhador em requalificao mantm o direito remunerao durante o respetivo perodo, a subsdios de Natal e de frias, a frias e licenas, proteo social, sendo o tempo de permanncia nessa situao considerado para efeitos de aposentao ou reforma e bem assim para efeitos de antiguidade no exerccio de funes pblicas. Sofre, no entanto, e desde logo com a colocao na situao de requalificao, reduo da remunerao para 66,7% da remunerao base e durante os primeiros seis meses, que
passa a ser reduzida para metade da remunerao base ultrapassado esse prazo. Como na mobilidade especial, a remunerao no pode ser inferior retribuio mnima mensal garantida e admite-se, nos termos da lei e dispensando autorizao, que o trabalhador exera outra atividade remunerada (artigos 19. e 22.). No plano dos deveres, para alm daqueles inerentes condio de trabalhador em funes pblicas, inscreve-se agora a oposio obrigatria a postos de trabalhos objeto de recrutamento em categoria no inferior e com respeito das regras de aplicao de mobilidade funcional pertinentes, a apresentao a aes de formao profissional e ainda o dever de aceitar o reincio de funes, verificadas certas condies. A falta injustificada a aes de formao ou a recusa no fundamentada de reincio de funes, entre outras, constituem infraes graves punveis com pena de demisso (artigo 23.). Cabe ainda referir que se encontra previsto o reincio de funes em outras pessoas coletivas de direito pblico (artigo 27.) ou em instituies particulares de solidariedade social que celebrem para tanto protocolo com o Estado (artigo 28.). Este regime complexo, de densidade procedimental e previso de investimento formativo superior quele que vem substituir, comporta, porm, horizonte temporal limitado no que respeita a trabalhadores com estatuto contratual, pois, como se disse supra , uma vez decorrido o prazo de 12 meses, seguidos ou interpolados, aps a colocao do trabalhador em situao de requalificao sem que tenha ocorrido o reincio de funes em qualquer rgo ou servio por tempo indeterminado, tal processo cessa e segue-se inexoravelmente o ato terminal, de cessao do contrato de trabalho em funes pblicas (artigos 18., n.s 1 e 2). Assim, ainda que no sejam causa direta e imediata do ato de cessao do contrato de trabalho, os segmentos normativos do n. 2 do artigo 4. em crise, constituem um pressuposto sem o qual no possvel chegar ao ato de despedimento, pelo que assumem uma importncia fundamental. Saliente-se que o Decreto n. 177/XII comporta ainda a alterao de uma pluralidade de diplomas, de que se destaca a nova redao do artigo 33. da Lei n. 12A/2008, de 27 de fevereiro, a que se fez j referncia, onde se passa a estipular, no n. 4, que a necessidade de cessao do contrato decorre da no reafetao do trabalhador envolvido em procedimentos de reorganizao de servios e racionalizao de efetivos e, no nmero seguinte, que a confirmao da necessidade de cessao do contrato decorre do no reincio de funes do trabalhador colocado em situao de requalificao no termo do prazo previsto na lei. Paralelamente, estabelece-se que o ato de cessao do contrato segue os termos do artigo 366. do Cdigo do Trabalho, em remisso para o preceito que regula a compensao por despedimento coletivo e por extino de posto de trabalho (n. 7 da nova redao). Posto isto, passemos a dar resposta s duas questes de constitucionalidade colocadas. C) Da norma constante do n. 2 do artigo 18. do Decreto n. 177/XII, em conjugao com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n. 2 do artigo 4. do diploma e a justa causa de despedimento 8. Como se disse supra , a primeira questo colocada dirige-se aos novos motivos substantivos que habilitam a entidade empregadora a encetar regime de mobilidade funcional, na nova modalidade de requalificao, enquanto pressuposto de cessao da relao de emprego pblico. Na sua dimenso de instrumento de mobilidade funcional, dirigido promoo da qualidade do desempenho da Administrao Pblica, visa atingir uma melhor distribuio
da fora de trabalho e, nessa medida, gesto mais eficiente e racional de recursos humanos, bem como dos recursos financeiros ao dispor do Estado, em prol da eficcia na prossecuo do interesse pblico. No se distingue, nessa dimenso, do regime que substitui. Como a mobilidade especial, a requalificao passa a integrar modalidade da mobilidade funcional na relao de emprego pblico, a par da mobilidade geral, com a possibilidade de modificao objetiva e subjetiva da relao laboral. O que a distingue fundamentalmente do regime pregresso reside na inscrio no seu seio de uma causa de cessao da relao jurdica de emprego pblico e, assim, na maior contundncia da posio jurdico subjetiva do trabalhador envolvido, que passa a encontrar no novo regime dois nveis de afetao da relao jurdica de emprego pblico: no primeiro nvel, o afastamento do seu posto de trabalho do lugar e a colocao em inatividade, caso no logre obter de imediato a reafetao, com consequncias no direito retribuio; num segundo nvel , o prolongamento dessa situao para alm de um ano intensifica o grau de afetao at atingir o grau mximo de compresso do direito segurana no emprego: motiva o despedimento (objetivo). Elevam-se, ento, a contundncia e a gravidade da interveno restritiva do legislador trazida pela normao do n. 2 do artigo 18., agora dirigida ao ncleo essencial do bem jusfundamental, o que faz subir a par as exigncias de controlo. Como se viu, a eventualidade da cessao da relao de emprego pblico motivada por razes objetivas para os trabalhadores cujo vnculo se constituiu de acordo com contrato por tempo indeterminado j existe, mormente por efeito de reorganizao de servios, no mbito de processo de despedimento coletivo ou despedimento por extino de posto de trabalho, embora em condies de disperso normativa e suscitando crticas quanto ausncia de previso especfica relativamente aos critrios de seleo e compensao pelo despedimento (cfr. Miguel Lucas Pires, ob. cit. , pg. 216). O requerente no questiona que essa possibilidade exista, nem a compatibilidade constitucional da cessao da relao juslaboral pblica por razes no imputveis a qualquer dos sujeitos, de ndole objetiva. Pelo contrrio, afirma expressamente o acolhimento pela jurisprudncia constitucional de tais fundamentos no domnio da empregabilidade da funo pblica , o que ilustra com referncia aos Acrdos n.s 285/92, 683/99 e 154/2010 (todos acessveis em www.tribunalconstitucional.pt, como os demais referidos). A questo de constitucionalidade afasta-se, pois, da admissibilidade de cessao da relao contratual de emprego pblico que o regime do Decreto n. 177/XII encerra em virtude de inatividade por um ano, em perodo contnuo ou por perodos interpolados, permanecendo o trabalhador em procura (ativa) de reincio de funes no mbito de requalificao. Atinge, sim, trs novos fundamentos substanciais do despedimento por razes objetivas que o Decreto n. 177/XII acolhe, no confronto com o princpio da proibio da justa causa de despedimento (artigo 53. da Constituio) e tambm com o princpio da proporcionalidade na restrio do direito fundamental segurana no emprego que acarreta (artigo 18., n. 2 da Constituio). Na verdade, os segmentos normativos em crise no se esgotam na especificao ou concretizao de conceitos j presentes no Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro, diploma que permanece aplicvel, como decorre desde logo da exposio de motivos da Proposta de Lei n. 154/XII/2, que os qualifica de reforo de motivos. A autonomizao operada pelo legislador de trs segmentos normativos, colocados a par de remisso para uma das modalidade de reorganizao previstas no referido Decreto-Lei, significa que se procurou aduzir novas valncias substantivas ao regime e tambm isentlas da vinculao procedimental decorrente daquele diploma, em especial da precedncia de processo de avaliao. essa trplice via expedita (por confronto com as estipulaes
do Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro) do despedimento por razes objetivas que se encontra colocada em crise pelo requerente. 9. O artigo 53. da Constituio consagra o direito segurana no emprego, em que se inscreve, como direito negativo ou de defesa, a proibio dos despedimentos sem justa causa ou por motivos polticos ou ideolgicos. Como elemento central da arquitetura constitucional dos direitos fundamentais prprios dos trabalhadores que a reviso de 1982 reuniu em captulo prprio e transferiu para o elenco dos direitos, liberdades e garantias -, constitui a garantia da garantia (Acrdo n. 581/95). A importncia primordial desta proibio decorre igualmente da sua condio de princpio de direito pblico europeu, com expresso no artigo 24. da Carta Social Europeia (revista) e no artigo 30. da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia. No preenchimento do conceito de justa causa , no determinado constitucionalmente, evoluiu a jurisprudncia constitucional no sentido do acolhimento de causas objetivas da cessao da relao laboral, para alm daquelas imputveis aos sujeitos, desde que tornem praticamente impossvel a subsistncia do vnculo laboral. Esse momento de afirmao (dando seguimento ao que se questionara no Acrdo n. 107/88) teve lugar com a prolao do Acrdo n. 64/91, onde se l: Este Tribunal perfilha o entendimento de que no constitucionalmente ilegtima esta nova figura de cessao de contrato de trabalho, nos precisos termos em que est regulada no Decreto em apreciao, desenvolvendo assim a problemtica que se deixara em aberto no Acrdo n. 107/88, isto , a questo da admissibilidade de despedimentos individuais fundados em causas objectivas no imputveis a culpa do empregador que, em cada caso concreto, tornem praticamente impossvel a subsistncia da relao de trabalho. Em abono da constitucionalidade da figura agora prevista no diploma sub judicio poder desde logo argumentar-se, num primeiro entendimento, que o conceito constitucional de justa causa susceptvel de cobrir factos, situaes ou circunstncias objectivas, no se limitando noo de justa causa disciplinar que est aceite no nosso Direito do Trabalho desde 1976 (artigo 10. do DecretoLei n. 372-A/75, na redaco do Decreto-Lei n. 841-C/76: comportamento culposo do trabalhador que, pela sua gravidade e consequncias, torne imediata e praticamente impossvel a subsistncia da relao de trabalho; noo esta repetida no artigo 9., n. 1, da nova Lei dos Despedimentos de 1989, aprovada pelo Decreto-Lei 64-A/89). Partindo da ideia de que a Constituio, quando probe os despedimentos sem justa causa, coloca-se noutra perspectiva: a da defesa do emprego e da necessidade de no consentir denncias imotivadas. No fez apelo aos casos excepcionais da antiga justa causa que legitimava uma resciso imediata sem indemnizaes; a proibio constitucional tem uma explicao diversa, pois pretende atingir os despedimentos arbitrrios, isto , sem motivo justificado (Bernardo da Gama Lobo Xavier, A recente legislao dos despedimentos, in Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXIII, 1976, p. 161, passo transcrito na declarao de voto conjunta dos Conselheiros Cardoso da Costa e Messias Bento, anexa ao Acrdo n. 107/88), assim possvel defender que a Constituio no veda formas de despedimento do trabalhador com fundamento em motivos objectivos, tais como o despedimento tecnolgico ou por absolutas necessidades da empresa. Isto sem prejuzo de o despedimento por estes ltimos motivos dever obedecer a uma regulamentao especfica, rodeada de adequadas garantias.
Essa linha de orientao - mais restritiva da proteo conferida pelo conceito constitucional de justa causa - foi sendo sucessivamente reiterada em ulteriores pronncias, de que so exemplo os Acrdos n.s 581/95, 117/2001 e 550/2001. Dela se retira que incidem sobre as causas de cessao da relao de trabalho por motivos objetivos requisitos no menos exigentes que aqueles incidentes sobre os despedimentos por justa causa subjetiva, mormente, como apontam Gomes Canotilho e Vital Moreira: definio legal quanto aos pressupostos de facto e de direito que constituem justa causa de despedimento; inadmissibilidade de causas absolutas de despedimento, na medida em que, estando em causa direitos, liberdades e garantias, a licitude do despedimento s pode aferir-se no confronto com as circunstncias concretas de cada caso, devendo, ento, assegurar a suscetibilidade de controlo judicial; proporcionalidade (proibio do excesso), com observncia das dimenses da necessidade, adequao e proporcionalidade; garantias procedimentais, permitindo a defesa do trabalhador; e controlo das prognoses, aferindo da subsistncias das razes de ultima ratio que conduzem ao despedimento (cfr. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, 4 edio, 2007, pgs. 709 e 710). Ao invs, a garantia do emprego sempre condicionar de forma muito exigente, por maioria de razo, a admissibilidade de despedimentos por motivos objetivos, sendo incumbncia do Estado assegurar pelo menos dois pressupostos: a) a existncia de situaes no imputveis ao prprio empregador que, pela sua prpria natureza, tornem inexigvel ao mesmo a continuao da relao de trabalho; b) a adequada compensao ao trabalhador pela rutura da relao de trabalho por facto que no lhe imputvel (ibid. ). Novamente nas palavras do Acrdo n. 64/91, para ser constitucionalmente legtima a cessao do contrato de trabalho fundada em razes objetivas: H-de considerar-se que tem de verificar-se uma prtica impossibilidade objectiva e que tais despedimentos ho-de ter uma regulamentao substantiva e processual distinta da dos despedimentos por justa causa (disciplinar), de tal forma que fiquem devidamente acauteladas as exigncias decorrentes do princpio da proporcionalidade, no podendo atravs desse meio conseguirse, em caso algum, uma transfigurao da regulamentao que redunde na possibilidade, mais ou menos encapotada, de despedimentos imotivados ou ad nutum ou de despedimentos com base na mera convenincia da empresa. Na mesma linha, sublinhou posteriormente o Acrdo n. 581/95: entre essas garantias esto a de determinao das causas (com suficiente concretizao dos conceitos da lei), da controlabilidade das situaes de impossibilidade objectiva, e do asseguramento ao trabalhador de uma indemnizao. 10. A relao jurdica de emprego pblico no se encontra excluda do campo de proteo constitucional do direito segurana no emprego e da proibio do despedimento sem justa causa, com abrangncia do despedimento por razes objetivas, que tambm admissvel neste campo de ao. Este Tribunal j teve oportunidade de dizer que, pese embora a relao de emprego pblico seja especialmente estvel e duradoura, por confronto com a relao de emprego privada, a vitaliciedade do vnculo laboral pblico no encontra assento constitucional (Acrdos n.s 154/86, 285/92, 4/2003 e 154/2010). Tal significa que, semelhana dos restantes direitos fundamentais, o direito segurana no emprego pblico admite limites e restries luz de outros direitos e valores constitucionalmente protegidos (artigo 18., n. 2 da Constituio). Dito isto, o problema aqui colocado no encontra identidade com qualquer das decises do Tribunal Constitucional proferidas neste domnio, pois em nenhum momento
esteve em controlo a constitucionalidade de normas integrantes de regime que comportasse a cessao da relao jurdica de emprego por razes objetivas e o parmetro da proibio do despedimento sem justa causa . O que convive com a distinta ponderao do estatuto da funo pblica que as alteraes legislativas ditaram, em especial o novo paradigma introduzido pela reforma de 2008. Todavia, mantm-se inteiramente pertinentes algumas das consideraes desses arestos. 10.1. No Acrdo n. 154/86, estava em discusso o rompimento pelo Estado da relao de emprego e a retirada do vnculo funo pblica a funcionrios e agentes que se encontravam requisitados em empresas pblicas e nacionalizadas. O que se questionou ento foi a perda de um estatuto funcional e a adstrio forada dos trabalhadores a outro, de direito privado, nas empresas (pblicas) em que desempenhavam funes. A essas duas questes respondeu o Tribunal Constitucional no sentido da desconformidade constitucional, pela seguinte ordem de razes: a) Pode o Estado, unilateralmente, romper a relao de emprego com os seus funcionrios? b) Em qualquer caso, pode ele, unilateralmente, retirar-lhes o estatuto de funcionrio pblico? A primeira questo envolve directamente o artigo 53 da Constitui o, que garante a segurana no emprego, proibindo expressamente os despedimentos sem justa causa. Com efeito, em relao aos adidos que foram transferidos para as empresas pblicas, o Estado desfez-se deles, rompeu o vnculo jurdico com eles. Em certo sentido, despediu-os. certo que, do mesmo passo, transferiu-os para as empresas pblicas onde se encontravam requisitados, mas a verdade que as empresas pblicas so entidades diversas do Estado e, embora entes pblicos, no pertencem Administrao Pblica em sentido prprio. Juridicamente, a questo clara: o Estado dispensou esses funcionrios. Estes estavam vinculados ao Estado e deixaram de o estar por vontade unilateral deste. Ora, essa dispensa ope legis afronta directamente o direito segurana no emprego. O Estado no pode dispensar livremente os seus funcionrios. Nem a extino ou remodelao de servios podem constituir mo tivo adequado para isso. Podem dar lugar transferncia para outros servios ou organismos pblicos, criao de excedentes inactivos, etc, mas no podem justificar de modo algum a dispensa dos atingidos, fora dos processos constitucionalmente admitidos. No podendo dispensar livremente os seus funcionrios, o Estado tambm no pode livremente retirar-lhes o seu estatuto especfico. A questo foi, ento, analisada no confronto da normao com o direito funo pblica, enquanto garantia especfica de estabilidade e de segurana no emprego quanto aos funcionrios pblicos, e no perante o acolhimento de razes objetivas para o despedimento, que s mais tarde, com o referido Acrdo n. 64/91, viram a sua inscrio no conceito constitucional de justa causa admitida pelo Tribunal Constitucional. Persiste, ainda assim, a afirmao da proibio constitucional da cessao livre pelo empregador da relao jurdica de emprego pblico, cujo estatuto configurado como dotado de garantias especficas de estabilidade, mesmo que no vitalcio. 10.2 . O Acrdo n. 285/92 volta a defrontar um problema relacionado com a relao jurdica de emprego pblico. Apreciou a conformidade constitucional de normas
inscritas em diploma votado ao descongestionamento na Funo Pblica e racionalizao de efetivos, atravs da transferncia e integrao de trabalhadores pblicos no Quadro de Efetivos Interdepartamentais (Quadro de Excedente), em resposta a pedido de fiscalizao preventiva da constitucionalidade de um conjunto de normas, por conflituarem com o princpio da preciso ou determinabilidade das leis e com o princpio da segurana no emprego, e bem assim com o princpio da tutela da confiana legtima. Considerou o Tribunal que o diploma em questo no envolvia uma autntica cessao do vnculo funo pblica - ao contrrio do que acontece nestes autos mas, no obstante, que a medida em apreo era, por si s, idnea a convocar a proteo do artigo 53. da Constituio, na dimenso ampla do princpio da segurana no emprego que acolhe, sem necessidade de considerar a dimenso, mais intensa, da proibio do despedimento sem justa causa. A sua ponderao sobre o quadro constitucional protetor releva ento e por maioria de razo - para a deciso das questes sub judicio. Afirmou ento o Tribunal: (...), insofismvel que a garantia constitucional da segurana no emprego abrange, tambm, os funcionrios pblicos, pelo que o Estado no pode dispensar livremente os seus funcionrios, tal como a extino ou reformulao dos seus servios ou organismos no pode constituir, por si s, razo suficiente que leve livre e total disponibilidade dos funcionrios em causa. Pelo que a reorganizao da Administrao sempre ter que atender aos princpios e regras constitucionais que consagram e garantem os direitos dos funcionrios pblicos. Assim sendo, importa reconhecer que, num primeiro momento, o princpio da segurana no emprego compreende o direito dos trabalhadores manuteno do seu emprego. Mas, com este alcance, e invocando o paralelismo com a relao laboral de direito privado, podem efectivamente ocorrer situaes onde a extino ou reorganizao dos servios e organismos da Administrao determinem a impossibilidade de manuteno, por parte do funcionrio, do concreto lugar que desempenha. A resoluo de tais situaes poder compreender, em tese geral, a necessidade de adoptar solues que determinem alterao das condies de desempenho profissional dos funcionrios pblicos. Ora, importa deixar claro, pelas razes j aduzidas, que as alteraes estatutrias que o legislador entenda dever introduzir no ordenamento em nome do interesse geral prosseguido pela Administrao e que afectem as aludidas condies de desempenho profissional dos funcionrios pblicos, porque se podem traduzir na compresso de direitos desses funcionrios, devero estar inelutavelmente subordinadas aos limites que a Constituio postula para as restries aos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores. E, mais adiante: (...) a necessidade de modernizao da Administrao Pblica, decorrente do normal alargamento da prpria actividade administrativa, da progressiva ampliao das prestaes de ordem social que lhe cabem num Estado de direito democrtico e da necessidade de responder a novos desafios que se lhe colocam nos espaos geo-polticos mais amplos em que o Pas se insere, podem constituir relevantes interesses de ordem pblica que, ao projetarem as suas sequelas no mbito do funcionamento e da estrutura da Administrao Pblica, determinem a introduo de mecanismos de
mobilidade dos seus funcionrios e agentes, em termos que comportem a compresso ou restrio da garantia subjectiva decorrente do princpio da segurana no emprego. Mas, no sendo, por isso, a relao de emprego pblico imodificvel em todos os seus elementos, os limites de tal compresso ou restrio no podem deixar de constituir, na sua traduo normativa, objecto de controlo de constitucionalidade, em funo da concreta modulao das solues adotadas pelo Decreto em apreo. semelhana de causas objectivas que podem determinar a cessao dos contratos de trabalho privados (cfr., neste sentido, v. g., o Acrdo n. 64/91 deste Tribunal, publicado no Dirio da Repblica , I Srie-A, de 11 de Abril de 1991), tambm no mbito da Administrao Pblica causas objectivas ligadas reestruturao e racionalizao dos servios e organismos pblicos podem levar compresso do estatuto jurdico dos funcionrios pblicos sem que da resulte forosamente violada a segurana no emprego protegida constitucionalmente. Mas, luz do artigo 18., tal compresso deve conformar-se segundo o critrio da restrio das restries (devendo, por isso, limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos), deve revestir carcter geral e abstracto, no poder ter efeitos retroactivos nem diminuir a extenso e o alcance do contedo essencial dos preceitos constitucionais em causa. Em suma, a compresso da garantia constitucional da segurana no emprego deve ser necessria, adequada e proporcional e respeitar o ncleo essencial do correspondente direito segurana no emprego de que beneficiam os funcionrios pblicos. Como se v, o Tribunal admite claramente que a prossecuo do interesse pblico pela Administrao Pblica implica constante esforo de modernizao; e este, a reorganizao de servios e a racionalizao de efetivos, o que pode implicar compresso da garantia de segurana no emprego contida no artigo 53. da Constituio e a cessao da relao laboral por causas objetivas. Ponto que a modulao normativa dessa rutura, independentemente da margem de discricionariedade que assista ao empregador pblico, respeite o programa constitucional relativo aos direitos fundamentais dos trabalhadores. 10.3. O Acrdo n. 340/92 apreciou pedido de fiscalizao preventiva de normas inseridas em diploma que extinguiu a auditoria jurdica da Presidncia do Conselho de Ministros e colocou o pessoal a em funes no quadro de excedentes. Nessa passagem no se encontrava implicada a cessao do vnculo funo pblica mas apenas o direito ao lugar. O Tribunal reiterou o entendimento constante do Acrdo n. 295/92 e considerou que no ocorria violao do artigo 53. da Constituio porquanto as normas em apreo apenas envolviam a modificao e no a extino da relao jurdica de emprego pblico, refletindo-se to somente na situao profissional. 10.4. J o Acrdo n. 233/97 teve em ateno a resciso de contrato administrativo de provimento relativo ao desempenho de funes de tcnico auxiliar no Sistema de Informaes de Segurana (SIS), com fundamento em manifesta inadaptao funcional. Em questo encontrava-se norma que previa a possibilidade de resciso do contrato por mera convenincia de servio, sem aviso prvio e sem indemnizao. L-se nesse acrdo: (...) o direito segurana no emprego no impede que, havendo interesses com relevo constitucional que tal justifiquem, a relao jurdica de emprego na Administrao Pblica assuma uma certa precariedade, como sucede com a que se constitui por contrato pessoal. Tal acha-se, de resto, consagrado na lei
geral, onde se prev essa forma de constituio da relao jurdica de emprego pblico, na modalidade de contrato administrativo de provimento e na de contrato de trabalho a termo certo (cf. Artigos 3. e 14. a 21. do Decreto-Lei n 427/89, de 7 de Dezembro). De facto, embora a relao jurdica de emprego na Administrao Pblica tenha uma certa vocao para a vitaliciedade (cf., hoje, o artigo 5. do citado Decreto-Lei n. 427/89), no existe (para quem acede funo pblica) uma garantia constitucional de exercer vitaliciamente as respectivas funes. E prosseguiu, reiterando o que havia sido dito no Acrdo n. 285/92: () a estabilidade que exigida pela garantia da segurana no emprego no impede a compresso do estatuto jurdico dos funcionrios pblicos, quando ocorram causas objectivas ligadas reestruturao e racionalizao dos servios e organismos pblicos. Questo que frisou-se ento essa compresso seja necessria, adequada e proporcional e que respeite o ncleo essencial do correspondente direito segurana no emprego de que beneficiam os funcionrios pblicos . 10.5. Por seu turno, o Acrdo n. 4/2003 apreciou a aplicao a trabalhadores pblicos de instrumentos de reafetao, flexibilizao dos mecanismos de reclassificao e reconverso, no mbito dos quais era comportada a reduo de vencimento e a passagem situao de licena sem vencimento de longa durao. Depois de salientar que no estava em apreo normao que comportasse a morte jurdica do vnculo laboral, considerou que: () independentemente de se saber at que ponto ser at exacto, no plano da lei ordinria, o pressuposto da vitalicidade do vnculo laboral de que parte os requerentes sendo certo que assim o ser, no plano prtico da vida, para uma largussima categoria dos trabalhadores -, acresce que a nossa Constituio no afirma qualquer garantia de vitalicidade do vnculo laboral da Funo Pblica. Os trabalhadores da Funo Pblica no beneficiam de um direito segurana do emprego em medida diferente daquela em que tal direito reconhecido aos trabalhadores em geral. Prosseguindo o controlo perante o parmetro do princpio da proteo da confiana legtima, concluiu o Tribunal que tais modificaes da relao jurdica de emprego pblico no poderiam ser tidas como intolerveis, arbitrrias ou demasiado opressivas do mnimo de segurana quanto ao andamento sem quaisquer sobressaltos econmico-financeiros das carreiras projetadas pelos trabalhadores afetados. 10.6. O ltimo momento da jurisprudncia constitucional que cumpre convocar encontra-se no Acrdo n. 154/2010 e apresenta proximidade evidente com o campo normativo aqui em apreo. Nessa deciso, o Tribunal foi chamado a pronunciar-se sobre se a modificao dos vnculos de emprego pblico decorrente da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, ao fazer transitar a generalidade dos trabalhadores que antes beneficiavam do regime de nomeao definitiva para o regime de contratao por tempo indeterminado, violava o direito segurana no emprego e o princpio da proteo da confiana legtima, com a especfica intensidade com que deveriam valer no que respeita ao exerccio de funes pblicas, tendo em considerao o figurino constitucional da organizao administrativa e o conjunto das tarefas que corresponde ao Estado de direito democrtico. Novamente, o Tribunal apreciou o contedo do direito segurana no emprego no mbito da relao especfica de emprego pblico e reafirmou a admissibilidade de
restries ao mesmo luz de outros direitos e valores constitucionalmente protegidos. Disse, ento: (...) necessrio ter em conta que a segurana no emprego (artigos 53. e 58. da Constituio) no um direito absoluto, mas antes, semelhana, alis, de todos os outros direitos, um direito que admite limites e restries luz de outros direitos e valores constitucionalmente protegidos (artigo 18., n. 2, da Constituio). Ora no que especificamente respeita ao emprego pblico necessrio ponderar o objectivo constitucionalmente definidor da Administrao Pblica, ou seja, o interesse pblico, com o dever de boa administrao que lhe inerente. Deste modo, deve entender-se que o regime de vnculos, remuneraes e carreiras da Administrao Pblica poder restringir a segurana do emprego pblico em vista da qualidade da actividade administrativa pblica . Se a segurana no emprego um imperativo constitucional no o menos o modelo da boa administrao inerente prossecuo do interesse pblico (artigo 266., n. 1, da Constituio), interesse este ao servio do qual se encontram exclusivamente dedicados os trabalhadores da funo pblica (artigo 269., n. 1, da Constituio). Era j isto, precisamente, o que se conclua no Acrdo n. 233/97: () Desta forma, ainda que se admita que a Constituio prev e protege uma relao jurdica de trabalho especfica, correspondente funo pblica no seu sentido estrito, no decorre da que o modelo de vnculo laboral seja um modelo estatutrio simples ou puro ou que o legislador no possa prever outras formas jurdicas da relao de trabalho da Administrao pblica, maxime optar pela forma tpica das relaes de trabalho privadas, o contrato de trabalho (veja-se Ana Fernanda Neves, ob. cit., p. 331 ess.). Nada obsta a que, no mbito das relaes de emprego pblico, a regra geral seja a da contratao e que a nomeao seja a excepo, especialmente justificada em razo da especificidade das funes pblicas a exercer.
Esta argumentao versa, imperativo notar, quadro problemtico contido no plano da modificao da relao de emprego pblico, e no da inscrio no seu regime de novos fundamentos (causas) de cessao dessa relao jurdica, mormente por razes objetivas. Era isso e apenas isso que se encontrava em questo, e o Tribunal sublinhou essa diferena de intensidade do grau de afetao do bem jusfundamental, desde logo por contraponto ao que havia sido decidido nos Acrdos n. 154/86, em que ocorrera a cessao da relao jurdica de emprego na Administrao Pblica, para concluir que a Lei n. 12-A/2008, no possibilita o resultado considerado inconstitucional pelo mencionado Acrdo n. 154/86. L-se no Acrdo n. 154/2010: () importa precisar que () no resulta da norma constante do n 4 do artigo 88. e 109., n.s 1 a 6 da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que o regime nele institudo seja aplicvel aos trabalhadores que gozavam j de um vnculo de nomeao definitiva, tendo como consequncia a perda deste ltimo. Com efeito, apesar de a se prever que os actuais trabalhadores nomeados definitivamente que exeram funes em condies diferentes das referidas no artigo 10. transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de
contrato por tempo indeterminado, tambm a se fixa um regime especfico aplicvel a essa categoria de indivduos que no corresponde materialmente ao regime de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas estabelecido nesse mesmo diploma. Mas, o Tribunal disse mais: Alis, no s no existe tal correspondncia como, em rigor, se verifica uma excluso expressa do regime de cessao da relao de emprego pblica e de mobilidade que, no fosse tal excluso, a esses trabalhadores seria aplicvel, constante do artigo 33. do diploma, a se salvaguardando ser-lhes aplicvel o regime de cessao da relao jurdica de emprego pblico e de reorganizao de servios e colocao de pessoal em situao de mobilidade especial prprios da nomeao definitiva. 10.7. Como se v, o Tribunal Constitucional foi j chamado diversas vezes a pronunciar-se sobre modificaes da relao jurdica de emprego pblico e a sua conformidade com o direito fundamental dos trabalhadores segurana no emprego, mas apenas no Acrdo n. 154/86 esteve em questo dimenso normativa que comportava a cessao do vnculo pblico e, mesmo a, no ocorria a perda (absoluta) de trabalho e os parmetros de controlo convocados foram diversos. No oferece dvidas que o grau de compresso estatutria da relao jurdica de emprego pblico em causa nas normas sub judicio bem superior ao de qualquer das restantes decises. Coloca-se na sua dimenso maior, de perda do emprego: no despedimento. 11. Retomando a primeira questo de constitucionalidade colocada, verifica-se que o Presidente da Repblica questiona a conformidade constitucional dos segmentos segundo, terceiro e quarto do n. 2 do artigo 4. do Decreto em apreo, pela impreciso que aduzem ao regime de cessao do contrato de trabalho em funes pblicas. Partindo do reconhecimento que o princpio da determinabilidade ou preciso das lei no constitui parmetro constitucional a se, isto , desligado da natureza das matrias em causa ou da conjugao com outros princpios constitucionais que relevem para o caso (Acrdo n. 285/92), a apreciao que se nos oferece fazer no incide tanto sobre a preciso denotativa dos segmentos da normao do n. 2 do artigo 4. do Decreto n. 177/XII indicados no pedido, no que significam os vocbulos na pluralidade de contextos de sentido em que se podem inscrever, desde logo no universo gestionrio, mas sim na aferio dos critrios relevantes de que so portadores, no plano do preenchimento do conceito de justa causa , o quid extralingustico para que remete[m] (cfr. Baptista Machado, Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador, pgs. 371 e 372). Como j se disse, o contexto material que determina o rigor exigvel ao controlo do contedo normativo dos segmentos apontados pelo requerente encontra-se na sua conexo com a causa de despedimento contida no n. 2 do artigo 18. do Decreto n. 177/XII, e no com o sistema de requalificao, enquanto instrumento de mobilidade funcional. Da decorre que, mais do que a indeterminabilidade em si mesma, a questo em presena reconduz-se a saber se o legislador respeitou as exigncias de rigor, preciso e clareza que a Constituio impe no artigo 53. para as causas de despedimento por razes objetivas. O que carece de ser visto luz do controlo de proporcionalidade imposto pelo n. 2 do artigo 18. da Constituio, da compresso (profunda) do direito segurana do emprego, enquanto restrio das restries, que se deve limitar ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. 12. O primeiro segmento normativo questionado estipula como fundamento da
deciso de incio de processo de requalificao a reduo de oramento do rgo ou servio decorrente da diminuio das transferncias do Estado ou de receitas prprias. Considera o requerente que essa normao enferma de dfice de preciso normativa na restrio de direitos e ainda que encerra a possibilidade de motivaes injustificadas e potencialmente arbitrrias, logo, violadoras dos princpios constitucionais da justa causa e da proporcionalidade. Pensamos que com razo. Com efeito, ao habilitar a deciso gestionria que determina o processo de requalificao, enquanto elo inicial da cadeia de atos em que se pode inscrever a cessao da relao de emprego pblico, por efeito da mera reduo da transferncia do Estado, o legislador no individualiza, nem precisa, qualquer critrio ou padro que permita sindicar a adequao das razes que determinaram o decisor, mormente se so razes de ndole geral, independentes do desempenho (potencial ou efetivo) do rgo ou servio em questo na satisfao das suas competncias e atribuies, e na prossecuo do interesse pblico, ou razes de disfuno do rgo ou servio, mormente no plano dos recursos humanos (sendo as despesas com pessoal apenas uma das rubricas do oramento, de acordo com o artigo 7. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro). Nenhum critrio densificador do significado gradativo de tal diminuio quantitativa de dotao e da sua relao causal com o incio de procedimento de requalificao no concreto e especfico rgo ou servio resulta da previso legal, o que abre campo evidente imotivao e esta arbitrariedade, com projeo inexorvel na cadeia decisria que se segue, predeterminados os seus atos (e fundamentos) pela deciso gentica. Inexiste, assim, na norma constante do segundo segmento do n. 2 do artigo 4. do Decreto em apreo, qualquer campo valorativo de controlo, na perspetiva da colocao de trabalhadores em situao de inatividade, potencialmente causadora da cessao do respetivo contrato de trabalho. Pode, certo, abonar-se a escolha do legislador na considerao de que os elementos normativos reduo de oramento e diminuio se colocam como funcionalmente orientados ao regime em que se inserem, de reorganizao (aqui considerada na modalidade especfica dos recursos humanos, por racionalizao de efetivos), aplicando-se-lhes a mesma ratio de adequao dinmica pluralidade de quadros situacionais, presentes e futuros, que conduz adoo de conceitos indeterminados e recusa de frmulas estreitas na delimitao da discricionariedade administrativa, especialmente em domnios marcados por forte tecnicidade. Porm, o problema aqui em anlise no se mede pelo que esses conceitos valem para a racionalizao de efetivos, em si mesma, antes pela consequncia que o legislador lhe associa para a subsistncia da relao de emprego pblico. Ou seja, a medida da preciso normativa relevante encontra-se na previso de uma causa objetiva de despedimento e no conceito constitucional de justa causa , bem como na aptido normativa ao seu controlo, e no na densidade normativa requerida pela afetao menor que a requalificao, enquanto instrumento de mobilidade funcional, encerra. Posto assim, o problema volta a encontrar no Acrdo n. 285/92 resposta adequada: (...) a questo da relevncia do princpio da preciso ou determinabilidade das leis anda associada de perto do princpio da reserva de lei e reconduz-se a saber se, num dado caso, o mbito de previso normativa da lei preenche ou no requisitos tidos por indispensveis para se poder afirmar que o seu contedo no consente a atribuio Administrao, enquanto executora da lei, de uma esfera de deciso onde se compreendem elementos essenciais da prpria previso legal, o que, a verificar-se, subverteria a ordem de repartio
de competncias entre o legislador e o aplicador da lei. (...) Reconhece-se, sem dificuldade, que o princpio da determinabilidade ou preciso das leis no constitui um parmetro constitucional a se, isto , desligado da natureza das matrias em causa ou da conjugao com outros princpios constitucionais que relevem para o caso. Se , pois, verdade que inexiste no nosso ordenamento constitucional uma proibio geral de emisso de leis que contenham conceitos indeterminados, no menos verdade que h domnios onde a Constituio impe expressamente que as leis no podem ser indeterminadas, como o caso das exigncias de tipicidade em matria penal constantes do artigo 29., n. 1, da Constituio, e em matria fiscal (cfr. artigo 106. da Constituio) ou ainda enquanto afloramento do princpio da legalidade (nulla poena sine lege) ou da tipicidade dos impostos (null taxation without law ). Ora, atento o especial regime a que se encontram sujeitas as restries aos direitos, liberdades e garantias, constante do artigo 18. da Constituio, em especial do seu n. 3, e em articulao com o princpio da segurana jurdica inerente a um Estado de direito democrtico (artigo 2. da Constituio), foroso se torna reconhecer que, em funo de um critrio ou princpio de proporcionalidade a que devero estar obrigadas as aludidas restries, uma vez que est em causa a garantia constante do artigo 53. da Constituio, o grau de exigncia de determinabilidade e preciso da lei h-de ser tal que garanta aos destinatrios da normao um conhecimento preciso, exacto e atempado dos critrios legais que a Administrao h-de usar, diminuindo desta forma os riscos excessivos que, para esses destinatrios, resultariam de uma normao indeterminada quanto aos prprios pressupostos de actuao da Administrao; e que fornea Administrao regras de conduta dotadas de critrios que, sem jugularem a sua liberdade de escolha, salvaguardem o ncleo essencial da garantia dos direitos e interesses dos particulares constitucionalmente protegidos em sede de definio do mbito de previso normativa do preceito (Tatbestand ); e finalmente que permitam aos tribunais um controlo objectivo efectivo da adequao das concretas actuaes da Administrao face ao contedo da norma legal que esteve na sua base e origem. Incumbe ao Estado inscrever na lei critrios claros, precisos e seguros de deciso, em termos de conferir atuao da Administrao espao concretizado de vinculao e no de volio primria - atravs da identificao de um ncleo relevante para legitimar a interveno restritiva do direito, liberdade e garantia afetado. Como, igualmente, permitir o controlo judicial da (eventual) ausncia de critrios de gesto e a proporcionalidade das suas consequncias face leso profunda do direito segurana no emprego que pode acarretar. Essa concretizao encontra-se ausente do segmento em apreo. Mormente, o aplicador-intrprete no apreende da normao em questo se o critrio de ponderao imposto pelo legislador ultrapassa o plano meramente conjuntural, flutuando anualmente apenas em funo de decises polticas prvias quanto ao financiamento alocado a determinado rgo ou servio a que, como refere o requerente, pode seguir-se, igualmente por deciso de ndole poltica, a reposio (ou at o acrscimo) no ano seguinte do nvel de transferncias do Estado. Neste prisma, o sistema trazido pelo Decreto n. 177/XII comporta uma insuprvel margem de indeterminao sobre a suficincia de razes transitrias, que coloquem a deciso no permetro da reduo de efetivos apenas ao servio da diminuio imediata e pontual de custos, e no da identificao de disfunes profundas, estruturais, que s se corrigem com interveno
duradoura (tanto quanto imponha a gesto racional) no plano dos recursos humanos. Apenas as segundas, e no as primeiras, encontram legitimao como racionalizao de efetivos. Essa ausncia de clareza encontra subsdio ainda na considerao de que o Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro, j permite, no quadro do atual regime de mobilidade especial, dar resposta gestionria a tais disfunes estruturais, a necessariamente apoiada em instrumentos analticos de gesto. Esta ordem de consideraes encontra ainda maior procedncia quando ponderamos o elemento reduo de receitas prprias, igualmente acolhido como fundamento da deciso de requalificao (e mediatamente da cessao da relao de emprego pblico). Comportando por natureza o exerccio oramental uma dimenso prospetiva, revestida de inelutvel aleatoriedade, o legislador no precisou o padro relacional de aferio da reduo de receitas prprias relevante, podendo perspetivar-se diversas solues: aquelas efetivamente percebidas no ltimo exerccio oramental; as receitas que o dirigente do servio projeta auferir, ou, ainda, as receitas que sejam vinculativamente inscritas no oramento por fora de regras contabilsticas anualmente dimanadas da Direo Geral do Oramento. A ttulo de ilustrao, veja-se a recente circular da Direo Geral do Oramento n. 1374, de 9 de Agosto, em que se determina, tendo em vista a elaborao da proposta de Oramento do Estado para 2014, que: 7. As entidades financiadas no todo ou em parte com receitas prprias ou consignadas (com excluso de fundos europeus e transferncias provenientes de outros subsetores) devem, independentemente dos valores que preveem cobrar no ano de 2014, apresentar as suas propostas de oramento com uma reduo na despesa a realizar com essas verbas, de acordo com os efeitos das medidas de conteno oramental determinadas pelo Governo e respeitando a reduo fixada para cada Programa Oramental. 8. Da regra acima referida deve resultar um oramento superavitrio pelo menos no montante das referidas redues, e uma previso de receita no superior ao valor da receita cobrada em 2012. (acessvel em www.dgo.pt ) Importa acrescentar que, pese embora o exerccio de elaborao oramental seja informado pelo princpio da transparncia, no deixa de constituir domnio altamente complexo e especializado, de difcil apreensibilidade na busca de explicaes intrnsecas ou extrnsecas a partir de variao nominal anual, sobretudo em oramentos de grande volume econmico. Neste quadro, no se vislumbra como podem os Tribunais, chamados a dirimir conflito sobre a legalidade da conduta da Administrao Pblica na determinao de abertura de procedimento de requalificao, na ausncia de critrios seguros de deciso na lei, proceder a esse controlo. Em especial, a deciso de restrio oramental, subtrada ao controlo judicial porque de ndole poltica , condiciona e determina toda a cadeia decisria a jusante, vinculada a esse pressuposto. Perante tais limitaes, o controlo judicial no encontra parmetros normativos que lhe permitam verificar se o sistema atuou ao servio do expurgo de disfunes e da maximizao da prossecuo eficaz do interesse pblico ou procurou to somente equilibrar conjunturalmente fatores endgenos atravs da mera reduo de custos com pessoal. O controlo da proporcionalidade, nas suas vrias dimenses, encontra-se comprometido. No se objete que os fatores oramentais j se encontram acolhidos no quadro normativo em vigor, quando se exige juzo de conformidade com as disponibilidades oramentais existentes na apreciao imposta no mbito da Lei n. 53/2006, de 7 de dezembro. diferente estipular que o fator oramental dever ser especificamente
ponderado, elevando-o at na hierarquia dos critrios valorativos sopesveis, e referir apenas esse fator como critrio inteiramente aberto de racionalizao de efetivos e, na sua decorrncia, de cessao da relao jurdica de emprego pblico. Cabe aqui sublinhar que a exigncia de determinabilidade das leis ganha particular acuidade no domnio das leis restritivas ou de leis autorizadoras de restrio (J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teorias da Constituio, 7 edio, pg. 258). Tambm no se encontra nas instncias procedimentais subsequentes, suprimento para a ausncia de preciso e clareza que se denota na normao em apreo. certo que o legislador confere a concretizao do nmero de postos de trabalho necessrios e a eliminar ao mapa comparativo a elaborar pelo dirigente mximo do servio e impe que esse documento seja fundamentado. Todavia, esse dever de fundamentao encontra-se condicionado pela deciso prvia. Alis, o legislador voltou a acentuar o relevo primordial do vetor oramental no n. 3 do artigo 9. do Decreto n. 177/XII quando estipula que a definio dos postos de trabalho feita em conformidade com as disponibilidades oramentais existentes. Em tal jogo de remisses e reenvio para a razo oramental , persistem ausentes da normao critrios que permitam perceber (e controlar) o seu adequado balanceamento com o direito segurana no emprego dos trabalhadores afetados. Diferente seria se estivssemos perante um procedimento prvio com densidade suficiente (no quadro constitucional das causas de despedimento por razes objetivas) e demonstrao da necessidade, adequao e justa medida da racionalizao de efetivos para suportar o ato gentico do regime de requalificao, mas tal no acontece na normao em crise. Por outro lado, importa dizer, como aponta o Presidente da Repblica, que o regime sub judicio compara com o que se exige para o empregador privado no Cdigo do Trabalho em termos desfavorveis para o trabalhador em relao jurdica de emprego pblico. Sendo certo que por efeito da reforma instituda pela Lei n. 12-A/2008, a transio da generalidade dos trabalhadores da Administrao Pblica para um regime de contrato de trabalho em funes pblicas determina a sujeio ao regime de vnculo mais flexvel por confronto com o que decorria anteriormente no regime-regra, aproximandoo da relao de direito privado. Tal implica, correspondentemente, a sujeio do empregador pblico a condicionamentos similares aos que se encontram estabelecidos para o contrato individual de trabalho. Contrapondo-se justa causa disciplinar, o despedimento por eliminao de emprego (Pedro Furtado Martins, Revista de Direito e Estudos Sociais, Ano XLIII, Janeiro/Julho de 2012, 1-2, pg. 174), quer na modalidade de despedimento coletivo, quer de despedimento por extino do posto de trabalho, no pode ser obtido com a simples invocao de reduo de receitas, seja por diminuio de dotaes externas (por exemplo no quadro de organizaes empresariais complexas), seja por diminuio de rendimentos. Para recorrer a esses instrumentos, o empregador privado tem que demonstrar a ocorrncia de uma clusula geral - motivos de mercado, estruturais ou tecnolgicos - que no lhe seja imputvel e, mais do que isso, que tais motivos estejam numa relao de adequao e de justa medida com o despedimento que visa empreender. Para conferir maior garantia ao trabalhador, o legislador do Cdigo do Trabalho enunciou critrios densificadores, mesmo que exemplificativamente, atravs do elenco constante do n. 2 do artigo 359. do Cdigo do Trabalho (com valncia para a extino de posto de trabalho, ex vi n. 2 do artigo 367. do mesmo Cdigo), nos seguintes termos: a) Motivos de mercado reduo da actividade da empresa provocada pela diminuio previsvel da procura de bens ou servios ou impossibilidade superveniente, prtica ou legal, de colocar esses bens ou servios no mercado;
b) Motivos estruturais desequilbrio econmico-financeiro, mudana de atividade, reestruturao da organizao produtiva ou substituio de produtos dominantes; c) Motivos tecnolgicos alteraes nas tcnicas ou processos de fabrico, automatizao de instrumentos de produo, de controlo ou de movimentao de cargas, bem como informatizao de servios ou automatizao de meios de comunicao. Alis, existe clara similitude entre essas figuras juslaborais, em particular os motivos estruturais, e a causa de cessao da relao de emprego pblico que se encontra alojada no regime da requalificao, todas marcadas por uma cadeia de decises do empregador, situadas em diferentes nveis mas causalmente interligadas: uma deciso gestionria inicial; uma deciso organizativa intermdia e uma deciso contratual final (cfr. Monteiro Fernandes, Direito do Trabalho, 2012, pg. 510). A averiguao de justa causa para o despedimento objetivo haver que ser feita com referncia a cada um desses elementos. Cabe atentar, neste ponto, que tem dominado na doutrina o entendimento de que o mrito econmico de tais decises gestionrias no se encontra, no quadro do Cdigo do Trabalho, no permetro de sindicncia dos Tribunais, na medida em que o empresrio goza de liberdade empresarial, podendo, no limite, como diz Pedro Martinez, empreender um caminho ruinoso (cfr. Direito do Trabalho, 2013, pg. 928. Nesse sentido, igualmente Antnio Monteiro Fernandes, ob. cit. , pg. 522; Maria do Rosrio Ramalho, Tratado de Direito do Trabalho, II, 2012, pg. 883 e Pedro Furtado Martins, Cessao do Contrato de Trabalho, 2012, pg. 279. Posio diversa defende Jlio Gomes, que considera esse entendimento praticamente impossvel de conciliar com a exigncia constitucional de justa causa, cfr. Direito do Trabalho, I, 2007, pgs. 991 a 996). Mas, mesmo quem o defende, considera que no h que confundir essa margem de deciso com despedimento no fundamentado, ad nutum, pois sempre cumprir verificar se o empregador no se encontra a agir em abuso de direito ou se o motivo no foi ficticiamente criado. A atuao da Administrao Pblica suscita outra ordem de ponderaes, determinadas pela vinculao constante do artigo 266. da Constituio prossecuo do interesse pblico - de que o princpio da boa administrao decorrncia e ao cumprimento dos princpios de igualdade, proporcionalidade, justia, imparcialidade e da boa f, a que se juntam as garantias procedimentais conferidas na lei aos particulares em defesa de agresses estaduais. Mesmo que assim seja, como , dessa adstrio no resulta valorao distinta do direito fundamental ao emprego e intensidade menor do quadro constitucional que protege o trabalhador (pblico) do despedimento arbitrrio, como, alis, o Tribunal sempre afirmou. As exigncias substantivas e procedimentais que recaem sobre o despedimento por razes objetivas afirmam-se igualmente no espao de atuao pblica e privada. Como observa Jlio Gomes, [p]ara o atingido , em ltima anlise, irrelevante saber se o poder jurdico exercido pelo Estado ou por um particular (ob. cit., pg. 946, nota 2278), alm de que o interesse pblico posto e no pressuposto da atuao estadual (J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., II, pg. 796). Cabe ao legislador vincular normativamente o exerccio da discricionariedade do empregador pblico e Administrao Pblica demonstrar a adequao das razes objetivas de interesse pblico que determinam e justificam, em ponderao, a restrio do direito fundamental ao emprego. A densidade de controlo em matria de cessao da relao jurdica de emprego imposta pelo artigo 53. da Constituio, quer no plano substantivo, quer no plano procedimental, no consente, pois, que o legislador confira ao empregador pblico, pela
indeterminao da legislao que edita, como aqui acontece, a capacidade primria de concretizar os critrios normativos da requalificao por razes oramentais e assim definir e criar livremente os prprios pressupostos da atuao que conduz ao despedimento. Qualquer que seja o empregador, o legislador democrtico, por imposio do artigo 53. da Constituio, no pode deixar de assegurar o controlo do excesso no despedimento objetivo atravs do confronto entre o escopo da medida e as suas consequncias. O que, como se viu, no acontece com a normao contida na segunda parte do n. 2 do artigo 4., em conjugao com o n. 2 do artigo 18., ambos do Decreto n. 177/XII. Assim sendo, e porque estamos perante norma restritiva de direitos, liberdades e garantias, a soluo legislativa em presena mostra-se desproporcionada face aos direitos e interesses protegidos e conduz, como sustenta o requerente, concluso pela sua desconformidade constitucional face ao disposto nos artigos 53. e 18., n. 2, da Constituio. 13. O requerente dirige os mesmos argumentos, em conjunto, aos segmentos terceiro e quarto do n. 2 artigo 4.: necessidade de requalificao dos respetivos trabalhadores para a sua adequao s atribuies ou objetivos definidos e cumprimento da estratgia estabelecida. Valem, neste plano de anlise, grande parte das consideraes supra , a que acrescem as seguintes. A incluso do elemento necessidade de requalificao na fixao dos motivos para concluir precisamente por essa necessidade comporta alguma equivocidade, pois, numa primeira anlise, remete para fatores subjetivos, imputveis a inadaptao da fora laboral a mudanas funcionais, e no para o plano objetivo. Todavia, a meno plural aos respetivos trabalhadores afasta essa leitura e remete o elemento nuclear desse fundamento de requalificao para o desencontro entre os trabalhadores, abstratamente considerados, e as atribuies ou objetivos definidos. O mesmo acontece com o ltimo segmento do preceituado no n. 2 do artigo 4., em que o referente normativo integrado pela estratgia estabelecida . Novamente, nenhum elemento concretizador ou remisso se encontra no diploma quanto aos critrios especficos que norteiam a elaborao - e quem os define - desses objetivos e estratgia, nem o respetivo suporte, em termos que garantam aos trabalhadores a sua cognio. Como, do mesmo jeito, quais os parmetros do desvio que legitimam o impulso de requalificao, o que incapacita o seu controlo, desde logo na dimenso da adequao do princpio da proporcionalidade. Note-se que, no comportando essa deciso a individualizao dos trabalhadores colocados em situao de requalificao, sendo todos aqueles em funes no rgo e servio em questo potencialmente afetados interessados - at elaborao do mapa que indique o pessoal a reduzir e, depois, concluso dos procedimentos de seleo, esses objetivos e estratgia havero de se referir genericamente ao organismo ou servio e incorporar contedo que no se esgote nas respetivas atribuies e competncias. Tero que traduzir e concretizar escolhas, portadoras de sentido que permita medir o seu sucesso ou insucesso. Ora, no quadro valorativo em que se inserem as normas em fiscalizao, o problema volta a estar na ausncia de fronteiras de ao minimamente concretizadas e percetveis pelos atores afetados (com destaque para os dirigentes, primeiros responsveis pelos resultados), ou seja, na ausncia em tais conceitos indeterminados de uma zona iluminada e uma zona de penumbra (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, Linguagem e Direito, in Estudos em Honra do Professor Oliveira Ascenso, vol. I, pg.
273) que possam ser minimamente recortadas pelo aplicador-intrprete na opo de valor que conduz ao despedimento. Neles no se encontra preciso e eficcia denotativa, propiciando, ento, despedimentos imotivados, arbitrrios, e desprovidos de controlo judicial adequado preservao do ncleo protetor fundamental da proibio constitucional do despedimento sem justa causa. Novamente, e tal como se referiu supra quanto ponderao oramental na deciso gestionria de encetar processo de requalificao, no se trata de negar o relevo na fixao de objetivos e estratgias no seio da Administrao Pblica e na aferio do seu cumprimento. Dvidas no existem que tais ferramentas constituem componentes essenciais de gesto - e de gesto de recursos humanos , peas importantes (ou at mesmo cruciais) para a prossecuo do interesse pblico (cfr. Joo Bilhim, Gesto por Objetivos, Desempenho e Progresso na Carreira , Handbook de Administrao Pblica, AAVV, 2012, pg. 189). Encontram-se, em todo o caso, funcionalmente orientadas pelo ideal de eficincia e de melhoria de resultados, ou seja, primariamente dirigidas gesto e avaliao do desempenho. Ora, tal domnio regido em primeira linha pelo Sistema Integrado de Avaliao e Desempenho da Administrao Pblica (SIADAP), aprovado pela Lei n. 66-B/2007, de 28 de dezembro (alterada pelas Leis n.s 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 66B/2012, de 31 de dezembro). Esse sistema integra, no seu primeiro nvel, o subsistema de avaliao do desempenho dos servios (SIADAP 1), e nele se encontra uma definio de objetivos, como o parmetro de avaliao que traduz a previso dos resultados que se pretendem alcanar no tempo, em regra quantificveis (artigo 4., alnea e)). Por seu turno, agora no artigo 11., esse conceito decompe-se em trs parmetros autnomos: objetivos de eficcia, definidos como medida em que um servio atinge os seus objetivos e obtm ou ultrapassa os resultados esperados; objetivos de eficincia, enquanto relao entre os bens produzidos e servios prestados e os recursos utilizados; objetivos de qualidade, como traduo do conjunto de propriedades e caractersticas de bens ou servios, que lhe conferem aptido para satisfazer necessidades explcitas ou implcitas dos utilizadores. O conceito de estratgia surge igualmente no diploma em conjugao com o de objetivos, compondo o de objetivos estratgicos plurianuais determinados superiormente (artigo 8.), enquanto parte do ciclo de gesto. No se retira do Decreto n. 177/XII se tais conceitos indeterminados encontram articulao com aqueles que se encontram nesse diploma, ou se haver que buscar outro sentido que os preencha. Voltamos a encontrar no regime em apreo margem de liberdade amplssima na atuao da Administrao, enquanto empregador pblico, e que o torna resistente ao controlo pelos Tribunais, para alm de incapaz de permitir aos seus destinatrios aqueles vinculados ao cumprimento de objetivos e estratgia adequarem os seus comportamentos, cientes que podem ter reflexos sobre a manuteno do emprego. Nessa medida, pode mesmo dizer-se que a normao em apreo no obedece ao seu propsito de maior racionalidade e eficincia, promovendo a maximizao das utilidades proporcionadas pelos recursos humanos afetos Administrao Pblica, o que s pode ser atingido, entre outros fatores, com preciso nos objetivos e nos respetivos critrios de cumprimento (cfr. Joo Bilhim, ob. cit. , pg. 190). Como se referiu no Acrdo n. 581/95, quanto s causas objetivas de cessao do vnculo laboral: a garantia constitucional da segurana no emprego exige aqui que o direito do sistema seja j, na medida do possvel, direito do problema, direito operativo e no regulao aberta capaz de potenciar despedimentos arbitrrios, judicialmente incontrolveis. essa funo, de direito operativo, que no se encontra aqui respeitada, impondo a
concluso, tambm aqui, pela desconformidade constitucional da normao contida nos segmentos terceiro e quarto do n. 2 do artigo 4., articulada com o n. 2 do artigo 18., por violao conjugada dos princpios da justa causa do despedimento (artigo 53. da Constituio) e da proporcionalidade (artigo 18., n. 2, da Constituio). Conclui-se, pelo exposto, pela inconstitucionalidade da norma constante do n. 2 do artigo 18., em conjugao com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n. 2 do artigo 4. do mesmo diploma, por violao da proibio do despedimento sem justa causa, consagrada no artigo 53. da Constituio, em conjugao com o princpio da proporcionalidade, contido no n. 2 do artigo 18. da Constituio. D) Da norma constante do n. 1 do artigo 4. e a norma contida na alnea b) do artigo 47. do Decreto n. 177/XII, enquanto conjugada com a primeira e na parte em que revoga o n. 4 do artigo 88. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, na medida em que torna aplicveis as normas do artigo 4. aos funcionrios pblicos com nomeao definitiva ao tempo da entrada em vigor daquela lei, e o princpio da confiana
14. A segunda questo colocada toma como ponto de partida o campo normativo referido, agora com maior amplitude objetiva pois atinge todos os fundamentos previstos no artigo 4. - pese embora cingida a um universo subjetivo mais restrito, correspondente aos sujeitos vinculados por relao jurdica de emprego pblico at agora excecionados da aplicao de quaisquer causas de cessao da relao jurdica de emprego pblico por razes objetivas, por efeito do n. 4 do artigo 88. da Lei n. 12A/2008, de 27 de fevereiro. Com efeito, culminando uma nova fase do impulso de laboralizao do regime de emprego na Administrao Pblica, como se disse supra, os trabalhadores que contavam com vnculo de nomeao definitiva no momento da entrada em vigor da Lei n. 12A/2008, de 27 de fevereiro, viram a sua relao de emprego pblico convertida em relao contratual por efeito desse diploma. Preservaram, porm, o regime de mobilidade e de cessao da relao laboral nos mesmos termos da condio dos trabalhadores com vnculo de nomeao, por fora da norma do n. 4 do artigo 88. da Lei n. 12-A/2008, 27 de fevereiro, do que deriva um estatuto misto para esse grupo de trabalhadores: regido pelas mesmas regras dos demais trabalhadores em regime de contrato de trabalho em funes pblicas; parcialmente integrado pelas regras dos trabalhadores com vnculo de nomeao definitiva, sem qualquer cristalizao ou paragem no tempo, pois as modificaes supervenientes operadas nesses domnios estatutrios do vnculo de nomeao definitiva refletem-se igualmente naquele grupo de trabalhadores. As razes para esse estatuto misto foram atribudas vontade do legislador de 2008 de salvaguardar o ncleo essencial do estatuto jurdico-laboral desses trabalhadores, de que o regime de cessao da relao de emprego constitui elemento identificativo principal (assim, Ana Fernanda Neves, O direito da funo pblica, cit., pg. 537. A Autora atribui essa salvaguarda ao respeito pelo princpio da proteo da confiana). No escapa, contudo, a crticas por estabelecer disparidades entre trabalhadores com vnculo contratual suscetveis de violar o princpio da igualdade (cfr. Miguel Lucas Pires, ob. cit. , pg. 118). Ora, com a normao em questo, essa norma de salvaguarda desaparece, o que significa que os trabalhadores com vnculo de nomeao no momento da entrada em vigor da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, passam a estar sujeitos s causas de
cessao da relao laboral dos trabalhadores contratados, mormente causa objetiva de cessao contida nos preceitos conjugados do n. 1 do artigo 4. e do n. 2 do artigo 18., ambos do Decreto n. 177/XII. 15. A jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre o princpio da confiana encontra-se sobretudo sedimentada em casos, como o presente, em que trata de sindicar a conformidade constitucional de normas retrospetivas, ou seja, de lei nova que se aplica a factos novos, ocorrendo anteriormente facto ou factos que criavam expectativas jurdicas, com especial destaque para o Acrdo n. 287/90. Dele se retira que as situaes de retrospetividade ou retroatividade inautntica seriam tuteladas luz do princpio da confiana, enquanto decorrncia do princpio do Estado de direito democrtico, consagrado no artigo 2. da Constituio. Esse princpio postula uma ideia de proteo da confiana dos cidados e da comunidade na ordem jurdica e na atuao do Estado, o que implica um mnimo de certeza e segurana jurdica nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiana dos cidados e da comunidade na tutela jurdica (Acrdo n. 237/98). O que, porm, no posterga a liberdade de conformao do legislador democraticamente legitimado e a autorevisibilidade das leis, pelo que no h (...) um direito no-frustrao de expectativas jurdicas ou manuteno do regime em relao a relaes jurdicas duradoiras ou relativamente a factos complexos j parcialmente realizados (acrdo n. 287/90). A ideia de arbitrariedade ou de excessiva onerosidade que o princpio da confiana tutela, enquanto vertente da segurana jurdica, tem sido operada pelo Tribunal Constitucional por referncia a dois pressupostos essenciais: a) a afetao de expectativas, em sentido desfavorvel, ser inadmissvel, quando constitua uma mutao da ordem jurdica com que, razoavelmente, os destinatrios das normas dela constantes no possa contar; e ainda b) quando no for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princpio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propsito dos direitos, liberdades e garantias, no n. 2 do artigo 18. da Constituio). Por seu turno, como se disse no Acrdo n. 188/2009, os critrios supra referidos so reconduzveis a quatro requisitos ou testes, sem os quais a confiana dos cidados e da comunidade, tutelada pela Constituio, na estabilidade da ordem jurdica e na constncia do comportamento do Estado no se mostra merecedora de proteo. Para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da confiana necessrio, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha desenvolvido comportamentos capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade; em seguida, devem tais expectativas ser legtimas, justificadas em boas razes; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a prognose de continuidade do comportamento estadual; por ltimo, ainda necessrio que no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, em ponderao, a no continuidade do comportamento que gerou a situao de expectativa. 15.1. Na busca de resposta para esses testes, cabe regressar ao que significou para os sujeitos de relao de emprego pblico a constante importao de modelos e solues do regime aplicvel relao juslaboral privada, no movimento que se designou de laboralizao do regime de emprego pblico.
O Tribunal recordou-o recentemente, no Acrdo n. 187/2013: A principal consequncia dessa sua vinculao ao interesse pblico a sujeio a uma situao estatutria, que se distingue de um estatuto tipicamente contratual, por se tratar de uma situao jurdica objetiva, definida legal e regulamentarmente, e que pode ser modificada unilateralmente pelo Estado atravs de uma nova normao jurdica. O legislador dispe de liberdade conformativa para adaptar o regime da funo pblica s necessidades de interesse pblico que em cada momento se faam sentir. Um dos aspetos mais relevantes da mais recente evoluo legislativa no mbito da relao jurdica de emprego pblico traduziu-se justamente na chamada laboralizao da funo pblica, concretizada especialmente atravs do diploma que estabelece os regimes de vinculao, de carreiras e remuneraes (Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro), e pelo qual a modalidade de constituio da relao de emprego por nomeao passou a revestir um carter excecional, abrangendo no essencial as atividades que envolvam poderes de autoridade ou de soberania (artigo 10), com o consequente alargamento do campo de aplicao do contrato de trabalho, que passou a constituir a modalidade comum da constituio da relao de emprego pblico (artigo 20). O Contrato de Trabalho em Funes Pblicas, regulado pela Lei n. 59/2008, de 11 de setembro (RCTFP) que deu concretizao prtica a essa alterao legislativa -, que tem um regime decalcado do Cdigo de Trabalho (CT), expressamente qualificado como uma relao de trabalho subordinado de natureza administrativa (artigo 9, n. 3, da Lei n. 12A/2008), passando a sujeitar os trabalhadores adstritos generalidade das atividades desenvolvidas pela Administrao, a um regime de vinculao mais flexvel do que aquele que decorria do anterior regime-regra de nomeao e equiparvel ao da relao laboral de direito privado, e que simultaneamente implica para a entidade empregadora pblica os mesmos condicionamentos, no mbito da correspondente relao jurdica de emprego, que se encontram estabelecidos para o empregador privado. Sintomtico do paralelismo agora estabelecido entre a relao laboral privada e o contrato de trabalho em funes pblicas a recente Lei n. 66/2012, de 31 de dezembro, que procedeu uniformizao das regras entre o RCTFP e o CT, entretanto alterado pela Lei n. 23/2012, de 25 de junho, mormente em matria de flexibilizao do horrio de trabalho, retribuio do trabalho suplementar, eliminao do descanso compensatrio remunerado, alterao do regime de contabilizao dos dias de frias, regime de faltas ao trabalho e de cessao do contrato de trabalho, acentuando a aproximao s regras do Cdigo do Trabalho. Esse movimento de aproximao, ou at de convergncia, com reflexos nos dois polos da relao jurdica de emprego pblico, no deixou de ser percebido pelos trabalhadores e, ento, incorporado nas prognoses que formularam sobre a estabilidade do respetivo estatuto legal. Mas, se assim para as modificaes estatutrias ponderadas no Acrdo n. 154/2010, como igualmente no mbito das medidas apreciadas no Acrdo n. 187/2013, no menos certo notar que esse impulso no tem acontecido nos mesmos termos no plano da morte jurdica do vnculo pblico, em especial quanto queles que adquiriram vnculo de nomeao definitiva, sempre imune cessao da relao laboral por razes objetivas. Essa dimenso de segurana do estatuto de todos
esses trabalhadores permaneceu inalterada ao longo de diversas e sucessivas reformas administrativas e do crescimento do nmero de efetivos na Administrao Pblica, trajetria que se registou igualmente em outros pases da OCDE (cfr. Carla Miguel Gouveia, Cartografia dos recursos humanos na Administrao Pblica portuguesa, AAVV, Interesse Pblico, Estado e Administrao, 2007, pg. 69 e segs.). A reforma operada em 2008 e a pea central em que se ancorou a Lei n. 12A/2008, de 27 de fevereiro deixou imodificado esse elemento nuclear. F-lo relativamente aos trabalhadores que continuaram com vnculo de nomeao definitiva, atravs da inscrio no artigo 32. da referida Lei da possibilidade do empregador cessar unilateralmente a relao jurdica de emprego pblico apenas por causas subjetivas; f-lo tambm relativamente queles que, at ento nomeados definitivamente, viram esse vnculo transferido para vnculo contratual por tempo indeterminado, atravs da norma de salvaguarda do n. 4 do artigo 88.. A pesquisa nos trabalhos preparatrios da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, depara invariavelmente com sinais da reafirmao pelo Estado de que, apesar da mutao do vnculo, no reduto mais fundo da proteo do direito segurana no emprego - cessao da relao laboral por causas objetivas, independentes do seu comportamento aquele grupo de trabalhadores foi visto pelo Estado como permanecendo sujeito ao regime dos trabalhadores com vnculo de nomeao. A sua gnese encontra-se na Resoluo do Conselho de Ministros n. 109/2005 (DR, I Srie-B, de 30 de junho, pg. 4053 e 4054), na qual, ao mesmo tempo em que se refere a gravidade da situao em matria de finanas pblicas, a carncia de medidas urgentes de conteno da despesa no mbito da Administrao Pblica, o excessivo peso estrutural da Administrao Pblica e a necessidade de reduo global de efetivos da Administrao Pblica, se determina a reviso do sistema de carreiras e remuneraes dos funcionrios pblicos e dos demais servidores do Estado, tendo como princpio, entre outros, reservar tendencialmente o regime pblico de carreira para as funes relacionadas com o exerccio de poderes soberanos e de poderes de autoridade (ponto 1, alnea g)). Seguiu-se a apresentao, em 2006, do relatrio final da Comisso para a Reviso do Sistema de Carreiras e Remuneraes da Funo Pblica, de cujo sumrio executivo constam os items de ponderao do mbito de aplicao da reforma. Entre eles, encontrase: bb) A aplicao apenas aos novos trabalhadores reduz drasticamente o alcance da reforma, uma vez que no previsvel que as admisses venham a cifrar-se em valores elevados nos prximos anos. Mas, logo se segue a reserva: cc) Um mbito de aplicao mais amplo implica que se encontre no quadro constitucional uma soluo que concilie as expectativas legtimas e exigncias de interesse pblico (documento acessvel em www.dgaep.gov.pt ). Esse processo culminou na Proposta de Lei n. 152/X e na Proposta de Lei n. 189/X (esta na sequncia de processo de fiscalizao preventiva apreciado no Acrdo n. 620/07). Qualquer delas contm norma de salvaguarda da aplicao das causas de cessao da relao de emprego pblico correspondentes ao vnculo de nomeao definitiva dos trabalhadores que transitavam de vnculo. Acresce que, em sede de apreciao parlamentar, sempre a norma que veio a constar do n. 4 do artigo 88. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, foi isenta de crtica, ou de proposta de alterao que contrariasse o seu sentido. Na aferio da inteno do legislador, destaca-se a afirmao do ento Ministro de Estado e das Finanas em sede de apreciao na generalidade: O novo regime do contrato em funes pblicas s ser aplicado ou queles que j esto agora em contrato individual de trabalho ou a novos trabalhadores que ingressem na Administrao j luz deste diploma e, nesse sentido, no so defraudadas as
expectativas de nenhum dos actuais membros da Administrao Pblica (cf. Dirio da Assembleia da Repblica I-A, n. 108/X, de 20 de julho de 2007). Neste panorama, mostra-se seguro reconhecer que os trabalhadores a que a norma de salvaguarda se referiu criaram expectativas fundadas em comportamento positivado do Estado, no sentido da continuidade do respetivo estatuto quanto s causas de cessao da relao de emprego pblico, podendo ser despedidos nos mesmos termos daqueles que, com eles, haviam partilhado at ento o estatuto correspondente ao vnculo de nomeao definitiva. Contexto esse que, como se viu, no era alheio a consideraes de dificuldades oramentais graves e a obrigaes no contexto da Unio Europeia (as exposies de motivos das Propostas de Lei referem o Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) apresentado em 2005 e atualizado em 2006), vetores que o legislador democrtico teve como compatveis com a legislao editada. Operou-se, assim, reforo significativo das expectativas alimentadas por esses trabalhadores, que dificilmente poderiam buscar manifestao mais expressiva do Estado quanto exceo de que mereciam relativamente cessao da relao jurdica de emprego pblico, ainda que defrontando modificaes diversas do respetivo estatuto, em que se inscrevem aquelas apreciadas no Acrdo n. 154/2010. Esse quadro de expectativa slida, que j vimos assente em comportamento positivo do Estado, deparou, certo, com o agudizar das dificuldades econmicofinanceiras do Estado e com as vinculaes decorrentes do Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro (nos termos referidos nos Acrdos n.s 353/2012 e 187/2013). Porm, esses mesmos trabalhadores, juntamente com a generalidade daqueles que recebem por verbas pblicas, viram ser-lhes impostas pelo Estado medidas de reduo remuneratria nos anos de 2011, 2012 e no ano em curso de 2013, com motivao que assentou no benefcio de maior estabilidade no emprego relativamente aos trabalhadores aos quais aplicvel o Cdigo do Trabalho juzo em que a inaplicabilidade de causas de cessao da relao laboral por razes objetivas tomou parte principal. Mais se intensificou, ento, o quadro gerador de confiana, resistente a tais constrangimentos, e em funo dessa motivao. Todos esses fatores reunidos, que se potenciam, no podem deixar de criar normal e razoavelmente nos destinatrios da norma agora revogada expectativa especialmente forte na preservao em concreto desse regime de exceo e na fora do reduto defensivo que lhes havia sido reconhecido por instrumento legal, afinal no plano mais fundo do direito segurana no emprego que a Constituio lhes confere, e ter como inesperada , fora de situaes de disrupo, a eliminao dessa norma de salvaguarda. Por outro lado, impe-se igualmente considerar que a expectativa assentou em boas razes. Estamos perante mais do que o protelamento no tempo de um elemento do estatuto laboral. A convico dos trabalhadores coloca-se no mago do vnculo que os liga ao empregador pblico e receberam do Estado mltiplos sinais claros e aproximados no tempo de que continuavam vivas as razes materiais que os ligavam (ou pelo menos no justificavam a diferenciao) aos trabalhadores que, como eles, no momento da mudana de paradigma, beneficiam do regime de nomeao. Do mesmo jeito, a centralidade que a preservao do emprego assume em qualquer trabalhador marcou seguramente as opes de vida do grupo de trabalhadores em causa. Dificilmente se encontra grau de investimento pessoal superior quele que incide sobre a preservao do trabalho, valor essencial para a realizao pessoal e para a obteno de condies de existncia ao sustento prprio e do agregado familiar (cfr. Acrdo n. 683/99).
Pelo que se vem de dizer, importa concluir que os trs primeiros requisitos ou testes, supraenunciados, encontram-se verificados, e verificados com particular intensidade, o que se projeta em maior exigncia na demonstrao de razes de interesse pblico de peso prevalecente. O requerente alude, nesse ponto, ao princpio da boa administrao e admite, embora logo de seguida o afaste em concreto, que possa merecer considerao prevalecente sobre o direito segurana no emprego. Refere a jurisprudncia deste Tribunal, o que tambm se encontra na exposio de motivos da Proposta de Lei n. 154/XII/2. Como j se disse, a dimenso subjetiva e objetiva da proteo da confiana aqui em questo afirma-se com intensidade bem superior ao que esteve em equao em anteriores decises deste Tribunal, mormente no Acrdo n. 154/2010. A proibio constitucional do despedimento sem justa causa no protege apenas o trabalhador contra afetao profunda da sua vida; obedece igualmente a uma ordem de valores coletivos, enquanto estrutura no individual, (...) de servio da comunidade (cfr. Bernardo Xavier, O Despedimento Colectivo no Dimensionamento da Empresa , 2000, pg. 273), por forma a reduzir ao mnimo ou tornar infrequentes a situao de perda de emprego e as consequncias sociais fortemente danosas que acarreta. Entre a ponderao de eficincia e eficcia da Administrao Pblica e o respeito pelos direitos e garantias dos particulares no existe antinomia. O princpio da prossecuo do interesse pblico - o norte da Administrao Pblica, na expresso de Marcelo Rebelo de Sousa e Andr Salgado Matos (cfr. Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2004, pg. 201) -, e o princpio da boa administrao, sua decorrncia , convocam igualmente valores e parmetros exteriores esfera jurdica, em que inscrevem necessariamente os princpios de gesto e de racionalidade econmico-financeira, sem que da decorra o afastamento do primado da juridicidade. Como diz Mrio Aroso de Almeida: () no boa a administrao que, embora no respeito pelas exigncias formais que o ordenamento lhe impe, no assegure a eficaz e eficiente satisfao das necessidades postas a seu cargo. Mas a dimenso do respeito pelos direitos dos particulares no deixa igualmente de ser vista como uma das dimenses da boa administrao num Estado de Direito democrtico, pelo que tambm no boa a administrao que, embora sendo porventura eficaz na prossecuo dos seus fins, o faa sem observncia das exigncias que o ordenamento jurdico lhe impe e, em particular daquelas que decorrem do dever de respeito pelos direitos e interesses dos particulares (cfr. Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas Nucleares, 2012, pg. 70).
Importa dizer que o oferecimento das razes de interesse pblico que justificam a medida constitui nus do legislador. Impe-se aqui de forma acrescida, pela fora das expectativas que contraria e sobretudo pela intensidade do grau de afetao que opera para todo um grupo de trabalhadores, muitos deles com dezenas de anos de servio na Administrao Pblica. O legislador carece de demonstrar, nos planos da adequao, necessidade e justa medida , que a interveno funda e no transitria que opera responde a exigncias da Administrao Pblica, em especial perante a adstrio decorrente do artigo 266. da Constituio. Ora, a exposio de motivos da Proposta de Lei n. 154/XII/2 nada diz a este propsito. Refere to somente que o regime de mobilizao especial, por no comportar limite temporal mximo, levava em muitos casos ausncia de ligao ou de apelo para o
regresso ao exerccio de funes na Administrao Pblica e impedia a aplicao de processos de reforma e racionalizao. Por outro lado, o relatrio elaborado pela Comisso Europeia em junho de 2013, no mbito da 7 avaliao do Programa de Assistncia Financeira - e em que se inscreve igualmente a 7 reviso do Memorando de Entendimento sobre as Condicionantes de Poltica Econmica, referido na mesma exposio de motivos -, oferece viso mais ampla da aplicao do regime de mobilidade especial e concretiza as razes para a sua reduzida expresso numrica. Em quadro intitulado necessidade de reforma na Administrao Pblica, depois de comparar os dados do emprego pblico com outros Estados Membros da Unio Europeia, diz-se que o sistema de mobilidade especial constitui a nica forma de realocar trabalhadores com desempenho insatisfatrio (underperforming employees) na sequncia de processo de reorganizao. Para alm da referncia a que os trabalhadores em mobilidade especial continuam a receber metade do seu salrio aps a permanncia no sistema e sem outro prazo, para alm do da reforma, indica-se que no final de 2012 estavam nessa situao 1.108 trabalhadores, o que ser causado diz esse relatrio - pela ausncia de incentivo dos dirigentes para propor trabalhadores a integrar no sistema, em virtude da perda do posto de trabalho correspondente e da alterao das regras de mobilidade (cfr. pg. 27; documento acessvel em ec.europa.eu ou em www.bportugal.pt ). Para alm desses diagnsticos, que remetem para a necessidade de substituio do regime de mobilidade, mostra-se ausente da exposio de motivos da Proposta de Lei n. 154/XII/2 e dos respetivos trabalhos preparatrios, qualquer razo objetiva especfica para a revogao da norma de salvaguarda do n. 4 do artigo 88. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro. E, na verdade, para alm do alargamento do mbito subjetivo que a medida comporta, pois esses trabalhadores compem boa parte da Administrao Pblica, no se encontra fundamento que permita considerar a presena de razes de interesse pblico com peso prevalecente sobre a confiana gerada pela expectativa legtima reforada de defesa relativamente ao afastamento do despedimento sem justa causa subjetiva, nos mesmos termos de outros trabalhadores com que partilharam at entrada em vigor da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, o regime de nomeao definitiva. Noutra perspetiva, falece justificao para a leso de expectativa fortemente reforada pelo legislador, na igualdade formal que se obtm entre esses trabalhadores e os trabalhadores em regime de contrato de trabalho em funes pblicas constitudos a partir de 2009. A uniformidade das relaes jurdicas laborais no constitui um valor per se, nem integra, seja no regime pblico, seja no privado, fundamento de interesse pblico para postergar a tutela da confiana legtima e justificar a no continuidade do comportamento estadual quanto modificao de elementos nucleares e identitrios do estatuto laboral. Em especial num quadro to vasto e complexo como a Administrao Pblica, dificilmente deixaro de existir hipteses de trabalhadores a desempenhar a mesma tarefa com vinculaes no inteiramente coincidentes, o que, note-se, acontece igualmente na relao jurdica de emprego privada. Em suma, esto reunidas razes bastantes para considerar que no se demonstram razes de interesse pblico idneas a postergar a tutela de confiana legtima quanto continuidade do comportamento do Estado relativamente a pea nuclear do estatuto juslaboral dos trabalhadores abrangidos pela norma do n. 4 do artigo 88. da Lei n. 12-A/20008, de 27 de fevereiro. Assim sendo, a norma revogatria sub judicio viola a previsibilidade do Direito, como forma de orientao de vida (cfr. Maria Lcia Amaral, A forma da Repblica , 2005, pg. 185) e, desse jeito, a confiana e a segurana jurdica inerentes ao princpio do Estado de direito consagrado no artigo 2. da
Constituio. III Deciso Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide: a) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n. 2 do artigo 18. do Decreto n. 177/XII, enquanto conjugada com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n. 2 do artigo 4. do mesmo diploma, por violao da garantia da segurana no emprego e do princpio da proporcionalidade, constantes dos artigos 53. e 18., n. 2, da Constituio da Repblica Portuguesa; b) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n. 1 do artigo 4., bem como da norma prevista alnea b) do artigo 47. do mesmo Decreto n. 177/XII, na parte em que revoga o n. 4 do artigo 88. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, e na medida em que impem, conjugadamente, a aplicao do n. 2 do artigo 4. do mesmo Decreto aos trabalhadores em funes pblicas com nomeao definitiva ao tempo da entrada em vigor daquela lei, por violao do princpio da tutela da confiana nsito no artigo 2. da Constituio Republica Portuguesa. Lisboa, 29 de agosto de 2013. Fernando Vaz Ventura Maria Lcia Amaral (com declarao) Lino Rodrigues Ribeiro Carlos Fernandes Cadilha Ana Guerra Martins Jos da Cunha Barbosa (vencido quanto questo suscitada na al. a), de acordo com a declarao de voto que junto) Joaquim de Sousa Ribeiro. DECLARAO DE VOTO 1. A Constituio da Repblica Portuguesa no um cdigo fechado e exaustivo de regulao da vida pblica, nem como tal pode ser entendida ou interpretada. antes um sistema de normas fundamentais que, precisamente por serem isso mesmo fundamentais -, detm uma estrutura aberta, cuja interpretao requer instrumentos especiais. Um desses instrumentos claro, e diz o seguinte: em caso de dvida presumese que so conformes constituio as solues que o legislador ordinrio achou para regular certo sector da vida colectiva. Isto assim relativamente Constituio da Repblica como o em relao a qualquer outra. Nada de diferente ou especial contm, quanto a este aspecto, a CRP. No entanto, em todas as constituies existem pontos claros de vinculao. Muitos deles decorrem das normas [da constituio] que estabelecem por que forma, com que procedimentos e atravs de que rgos deve o Estado agir. Mas no s: a continuidade da ordem jurdica, por exemplo, e a proibio de comportamentos pblicos arbitrrios, por outro lado, so em qualquer ordem constitucional de um Estado de direito imposies insofismveis. que uma ordem jurdica que sofra disrupes ou descontinuidades profundas e muito prximas no tempo diversas pois, quer em quantidade quer em intensidade, do curso normal da auto-revisibilidade das leis - dificilmente pode aspirar ao estatuto de normatividade que a categoria ordem por si prpria convoca; como dificilmente pode aspirar ao estatuto de juridicidade o agir estadual que seja arbitrrio. O incumprimento destas vinculaes claras, a existir, tem por isso que ser especialmente justificado. Sobre o legislador ordinrio impende nestas circunstncias um nus acrescido, e exigente, de explicao das razes que o levaram a decidir como decidiu. E isto assim em relao Constituio portuguesa como o em relao a qualquer outra pelo menos no quadro civilizacional que nos prximo, e que, , para o que nos
interessa, o do direito pblico europeu. 2. No caso, e quanto a uma das normas em juzo, o princpio afectado o da continuidade da ordem jurdica. Se em 2008 o legislador toma a deciso (que o Tribunal, em cumprimento do princpio da presuno de constitucionalidade dos actos legislativos, coonestou) de transformar maioritariamente a relao de vnculo de funo pblica em relao de emprego pblico regida pelos cnones contratuais do direito do trabalho, e o faz ento com a salvaguarda da manuteno do quadro de estabilidade quanto ao regime de cessao do contrato; se em 2010, 2011 e 2012 o mesmo legislador afecta direitos e rendimentos das pessoas abrangidas pela modificao operada em 2008 com fundamento, precisamente, na estabilidade da relao laboral; se em 2013 acaba com essa estabilidade, alterando a deciso anterior e negando os fundamentos invocados um e dois anos antes para justificar a afectao de direitos, ento e sobre isso no h dvidas a ordem jurdica em que tudo isto acontece sofre disrupes e descontinuidades que pem desde logo em causa a dimenso objectiva da confiana e da segurana, enquanto elementos centrais de um Estado de direito. O legislador tinha portanto o especial nus de justificar por que razo optou por tal disrupo. No caso, o nus de justificao implicava: a clara demonstrao da essencialidade da medida para a conteno da dvida pblica; a clara demonstrao da essencialidade da medida para a resoluo de emergncia econmico-financeira da Repblica; a clara demonstrao da essencialidade da medida para a racionalizao da Administrao Pblica, em viso estratgica larga de reforma das estruturas estaduais. Nenhuma destas demonstraes foi, porm, feita. Como no foi feita a demonstrao de que, pelas mesmas razes e, portanto, por imperativos de sustentabilidade do Estado, imediatos e mediatos era necessrio que a Administrao, atravs de despedimentos ad nutum, ocorresse em comportamentos arbitrrios. A garantia da segurana no emprego, que o artigo 53. da CRP consagra, no uma especificidade da Constituio portuguesa. antes um princpio comum aos Estados da Europa, se atentarmos no que dizem os artigos, que o Acrdo cita, das cartas europeias de direitos. O que est em causa , to-somente, o direito a no se ser arbitrariamente privado de um emprego que legitimamente se obteve, e que o modo de sustentao da vida prpria e familiar. A aplicao desta garantia (que assim, tal como o princpio da continuidade mnima da ordem jurdica, um princpio constitucional comum aos Estados da Europa) ao emprego pblico traz, por certo, especificidades. Uma coisa admitir restries ao direito segurana no emprego quando o que est em causa como sucede nas relaes laborais de direito privado a iniciativa econmica privada, enquanto valor constitucional que legitime a restrio; outra coisa admitir restries a esta garantia quando o que est em causa como sucede nas relaes de emprego pblico o bom funcionamento do Estado, convocado como motivo e fundamento para a restrio. Sobretudo em circunstncias, como estas que rodeiam o contexto em que a presente questo posta ao Tribunal, em que o bom funcionamento do Estado significa nem mais nem menos do que o imperativo de reestruturao da Administrao Pblica, no pode negar-se o particular peso e a particular intensidade dos valores constitucionais que justificariam a restrio do direito segurana no emprego. No h sejamos claros ordem constitucional que perdure para alm da sustentabilidade do Estado, como no h constituio que racionalmente eleja como princpio orientador da ordem pblica a irresponsabilidade (ou a indiferena) da gerao presente perante a autonomia das geraes futuras. Simplesmente, e uma vez mais, para legitimar o comportamento arbitrrio da administrao no despedimento dos seus prprios trabalhadores seria necessria uma demonstrao clara da essencialidade da medida para a prossecuo desse princpio de sustentabilidade estadual. Cabia ao legislador ordinrio o nus da demonstrao dessa essencialidade. Perante a sua inexistncia, votei no sentido da inconstitucionalidade.- Maria Lcia Amaral .
DECLARAO DE VOTO Discorda-se da pronncia de inconstitucionalidade proferida relativamente primeira questo de constitucionalidade enunciada pelo requerente, tendo em conta as razes que de seguida se explicitam. Tal questo, talqualmente delimitada pelo presente aresto, tem que ver com a norma constante do n. 2 do artigo 18. conjugada com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n. 2 do artigo 4. do Decreto, na medida em que a mesma, como norma restritiva de direitos, liberdades e garantias de trabalhadores em funes pblicas, afronte o conceito constitucional de justa causa no despedimento, previsto no artigo 53. da CRP, bem como a dimenso de proporcionalidade do princpio do carter restritivo das restries a esses direitos, contido no n. 2 do artigo 18.. No se ignora que o presente decreto perpassado por algumas incoerncias. A principal deflui, desde logo, do nomen iuris escolhido pelo legislador requalificao. Apesar do disposto no n. 4 do artigo 17., que afirma que o processo de requalificao destinase a permitir que o trabalhador reinicie funes, nos termos da presente lei, bem como a reforar as suas capacidades profissionais, criando melhores condies de empregabilidade e de reincio de funes, certo que a cessao do vnculo laboral pode dar-se no obstante a formao profissional recebida (i), e mesmo que o trabalhador dispensado no carea de formao profissional acrescida (ii). Ainda assim, a norma em crise no merece a censura constitucional de que foi objeto. Comecemos por um ponto prvio. A jurisprudncia constitucional vem admitindo que a Constituio no veda formas de despedimento, seja no mbito do emprego pblico, seja no mbito do emprego privado, com fundamento em motivos objetivos, desde que bem entendido fiquem acauteladas certas exigncias materiais e adjetivas. O que a Constituio probe atravs do artigo 53. que as relaes de emprego subordinado cessem por ao arbitrria, discriminatria ou injustificada do empregador (cfr. o acrdo n. 632/2008, disponvel em www.tribunalconstitucional.pt), devendo por isso garantir-se que as previses legislativas pertinentes respeitam o princpio da proporcionalidade, no possibilitando, de forma encapotada, despedimentos imotivados ou por mero motivo atendvel (cfr. o acrdo n. 107/88, disponvel em www.tribunalconstitucional.pt). Vale por dizer que a interpretao que vinha sendo dada ao artigo 53. da Constituio no inviabilizava a introduo de despedimentos por justa causa objetiva algo que sucedeu, para os trabalhadores contratados, com a entrada em vigor do artigo 18. da Lei n. 23/2004, de 22 de junho, e prosseguiu com o Decreto-Lei n. 200/2006, de 25 de outubro, e com a Lei n. 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas nem tampouco colocava obstculos modificao do regime da mobilidade especial (cfr. a Lei n. 53/2006, de 17 de dezembro) no sentido de este poder passar a culminar numa situao de efetiva cessao do vnculo dos funcionrios pblicos e agentes administrativos. Recorde-se que, nos termos do artigo 25. da Lei n. 53/2006, de 17 de dezembro, a mobilidade especial desembocava numa fase de compensao, de durao indeterminada, durante a qual o funcionrio ou agente tinha direito a auferir uma remunerao de quatro sextos da remunerao base mensal. Deflui, portanto, que a inteno do legislador, com a introduo do modelo de requalificao, foi a de aprimorar as virtualidades da mobilidade especial e a de adaptar as causas objetivas de cessao da relao laboral previstas no Cdigo do Trabalho s idiossincrasias da administrao pblica, colocando todos os titulares de contrato de trabalho em funes pblicas sob a alada do mesmo regime. A aplicao tout court das causas objetivas de cessao de contrato de trabalho ao emprego pblico, mormente no que respeita ao despedimento coletivo (artigo 359. do Cdigo do Trabalho) e ao
despedimento por extino do posto de trabalho (artigo 367. do Cdigo do Trabalho), no sendo intrinsecamente impossvel, suscita naturalmente as maiores reservas (cfr. MIGUEL LUCAS PIRES, Os regimes de vinculao e a extino das relaes jurdicas dos trabalhadores da Administrao Pblica, Almedina, 2013, p. 215). No se trata de uma impossibilidade intrnseca porque existe noutros ordenamentos jurdicos, como, por ex., o espanhol, em que, por fora do artigo 7. da Ley 7/2007, de 12 de abril, que institui o Estatuto Bsico del Empleado Pblico, valem para os trabalhadores da administrao pblica as causa objetivas de cessao do vnculo laboral previstas no Estatuto de los Trabajadores. Trata-se, porm, de uma opo de duvidosa valia, na medida em que os rgos e servios da Administrao no tm fins lucrativos e no concorrem em regime de mercado, encontrando-se o setor empresarial pblico fora do mbito de aplicao do Decreto. luz do Decreto-Lei n. 200/2006 (e da Lei n. 53/2006, de 7 de dezembro), esto previstas quatro modalidades de reorganizao de servios - a extino, a fuso e a reestruturao dos servios - e ainda a racionalizao dos efetivos. De acordo com o artigo 3., n. 4, a racionalizao de efetivos ocorre quando, por deciso do dirigente mximo do servio ou do membro do Governo responsvel de que depende, se procede a alteraes no seu nmero ou nas carreiras ou reas funcionais dos recursos humanos necessrios ao adequado funcionamento de um servio, aps reconhecimento, em ato fundamentado, na sequncia de processo de avaliao, de que o pessoal que lhe est afeto desajustado s suas necessidades permanentes. Ora, o n. 2 do artigo 4. amplia a figura da racionalizao de efetivos, na medida em que esta deixa de se processar apenas nas situaes mencionadas naquele normativo, para passar abranger outros dois motivos ou causas: reduo de oramento do rgo ou servio decorrente da diminuio das transferncias do Oramento do Estado e de receitas prprias e necessidade de requalificao dos respetivos trabalhadores, para a sua adequao s atribuies ou objetivos definidos, e de cumprimento da estratgia estabelecida, sem prejuzo da garantia de prossecuo das suas atribuies. Admite-se que no fcil perceber quais as reais consequncias desta ampliao, tendo em conta os instrumentos j previstos na lei. Em todo o caso, a inteno legislativa parece ter sido a de reiterar e esclarecer que, paralelamente a causas organizativas ligadas fuso, extino ou organizao dos servios, tambm as causas econmicas (quanto ao caso que nos ocupa, diga-se, inerentes particular situao de crise econmico-financeira que o pas atravessa, como do conhecimento pblico) podem ter impacto no processo de gesto dos recursos humanos. O Cdigo do Trabalho reconhece a possibilidade de despedimento coletivo ou por extino do posto de trabalho com base em motivos de mercado, estruturais ou tecnolgicos, avanando alguma doutrina que tais despedimentos sero de admitir para l dos casos limite ou de iminente insolvncia da empresa. Trata-se de decises de gesto empresarial cujo mrito no cabe ao tribunal apreciar porque o empresrio livre de empreender um caminho ruinoso (assim, PEDRO ROMANO MARTINEZ/LUS MIGUEL MONTEIRO/JOANA VASCONCELOS/PEDRO MADEIRA DE BRITO/GUILHERME DRAY/LUS GONALVES DA SILVA, Cdigo do Trabalho Anotado, 7. edio, Almedina, 2009, p. 810). Esta argumentao, alicerada no direito de livre iniciativa econmica (artigo 61. da CRP), no vale no domnio da administrao pblica, para quem a runa no opo, em razo da vinculao funcional prossecuo do interesse pblico e dos princpios da eficincia e da boa administrao. A administrao pblica deve, portanto, guiar-se por critrios de racionalidade na gesto do dinheiro pblico. Por isso, mesmo no competindo no mercado nem almejando o lucro, ela no deixa de ser entidade empregadora e de carecer de uma organizao de recursos racional, que limite os gastos com pessoal ao necessrio (cfr. AGUILLERA IZQUIERDO, La extincin del contrato de trabajo del personal al servicio de las Administraciones Pblicas: algunas singularidades, Revista del Ministerio de Trabajo e Imigracin, n. 93, 2011, p. 328). Essa organizao racional de recursos est
dependente de uma avaliao peridica, que acresce quela que sempre ser necessria em virtude da extino, fuso ou reestruturao de servios. O artigo 4., n. 1 limita-se a estatuir que essa avaliao peridica pode ser motivada por uma reduo da dotao oramental do rgo ou servio. O mesmo dizer que no se entende que reduo da dotao oramental do servio se siga automtica e necessariamente a colocao em situao de requalificao ou a cessao do vnculo de emprego pblico. Na verdade, a racionalizao de efetivos, assim como a fuso e reestruturao de servios, desencadeia um procedimento (artigo 9. do Decreto) que compreende a elaborao de um mapa comparativo, delineado com base nos constrangimentos oramentais, certo, mas tambm na necessidade de satisfao das atribuies e competncias do rgo ou servio em causa e de prestao de servios de qualidade. A cessao do vnculo de emprego pblico ocorrer quando se conclua que o nmero de postos de trabalho necessrios para assegurar a prossecuo e o exerccio das atribuies e competncias inferior ao nmero de efetivos existentes (artigo 9., n. 8, do Decreto); quando, selecionados os trabalhadores a reafectar atravs dos mtodos previstos na lei (artigo 10., n. 1, alneas a) e b) do Decreto), se conclua que a sua integrao noutros servios no possvel, havendo, nesse caso, colocao em situao de requalificao (artigo 16., n. 5, do Decreto); e, finalmente, quando, aps um perodo de 12 meses, no haja lugar ao reincio de funes (artigo 18., n.s 1 e 2, do Decreto). A posio que assim se adota assenta, em sntese, em duas proposies: - O presente decreto consagra um conjunto de expedientes j conhecidos da atividade de gesto dos recursos humanos (v.g., fuso, extino, reestruturao de servios e racionalizao de efetivos), expedientes esses cuja adopo no ser necessariamente estranha a uma gesto eficiente de tais recursos por parte da administrao pblica (note-se que, para alguns trabalhadores, aqueles expedientes j antes poderiam culminar num ato de cessao do vnculo de emprego pblico; para outros, o instituto que desta feita se cria a requalificao permite, no fundo, que a administrao pblica ponha termo quilo que, no modelo anterior, equivalia situao de mobilidade especial). - Quanto lea inerente deciso de racionalizar que j existia mas que, naturalmente, no se ignora e porque no se vislumbram formulaes e instrumentos alternativos igualmente eficazes na prossecuo do interesse pblico em presena, considera-se que as normas em crise no violam o princpio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18., n. 2 da CRP, no s porque a deciso de despedir no consequncia automtica da deciso de racionalizar nem tampouco da colocao em situao de requalificao, mas tambm porque o procedimento desencadeado nos termos do artigo 9. do Decreto preenche os requisitos que a jurisprudncia constitucional vem sedimentando nesta matria, e f-lo de forma mais rigorosa e escrutinvel do que aquilo que vale para o emprego privado. Assim, pronunciar-nos-amos pela no inconstitucionalidade da norma constante do n. 2 do artigo 18. do Decreto n. 177/XII, enquanto conjugada com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n. 2 do artigo 4. do mesmo diploma, ponderada luz da garantia da segurana no emprego e do princpio da proporcionalidade, constantes dos artigos 53. e 18., n. 2 da Constituio. Jos da Cunha Barbosa
[1] Mormente no respeitante cessao do contrato de trabalho por razes objetivas, sem que, todavia, tenha reconhecido garantias de vitaliciedade e evoluindo na admissibilidade de motivos de cessao da relao laboral por razes objetivas.
[2] Facto que fundamentou medidas recentes de remuneraes e de direitos.
[ doc umento i mpr esso do Tr i b unal Consti tuc i onal no ender e o U RL: http://w w w .tr i b unal c onsti tuc i onal .pt/tc //tc /ac or daos/201 3047 4.html ]
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