Source: https://opinioiuris.de/entscheidung/1087
Timestamp: 2019-01-17 19:32:02+00:00

Document:
BVerfG, 15.03.1960 - 2 BvG 1/57 | OpinioIuris
BVerfGE 11, 6; BayVBl 1960, 249; BB 1960, 461; DÖV 1960, 424; DVBl 1960, 592; JuS 1964, 228; MDR 1961, 26; NJW 1960, 907; RdA 1960, 478
2 BvG 1/57
1. Die Bestimmung des Art. 129 Abs. I Satz 2 GG, daß in Zweifelsfällen die Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Bundesrat entscheidet, auf welche Stellen alte Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen oder allgemeinen Verwaltungsvorschriften sowie zur Vornahme von Verwaltungsakten übergegangen sind, schließt eine Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nicht aus. Das muß jedenfalls so lange gelten, als eine Entscheidung der Bundesregierung nicht ergangen ist.
2. Ein Land ist in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. Es liegt aber im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung hat.
des Zweiten Senats vom 15. März 1960
– 2 BvG 1/57 –
in dem Verfassungsstreit über die Frage, ob der Bund das Recht des Landes Nordrhein-Westfalen nach Art. 30 und 83 GG, Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten auszuführen, dadurch verletzt, daß der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Genehmigungen aufgrund der folgenden Vorschriften erteilt: § 20 Absatz 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) i.d.F. vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709); Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel in Abschnitt C der Verordnung über das Dampfkesselwesen vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709) i.d.F. vom 15. Dezember 1937 (MBlfW S. 217, 220), vom 24. Dezember 1937 (MBlfW S. 298), vom 29. Juni 1939 (MBlfW S. 398), vom 11. Mai 1940 (RWMBl. S. 202) und vom 24. September 1941 (RWMBl. S. 318); § 1 Absatz 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösungsmitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) i.d.F. vom 19. April 1944 (RGBl. I S. 114), Antragsteller: Für das Land Nordrhein-Westfalen die Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Antragsgegner: Für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, Weitere Beteiligte: Für das Land Bayern die Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten; für die Freie und Hansestadt Hamburg der Senat, vertreten durch das Rechtsamt; für das Land Niedersachsen die Landesregierung, vertreten durch den Ministepräsidenten.
I. Der Bund verstößt gegen die Art. 30 und 83 des Grundgesetzes, wenn der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Genehmigungen aufgrund nachstehender Vorschriften erteilt:
1. § 20 Absatz 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) in der Fassung vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709);
2. Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel in Abschnitt C der Verordnung über das Dampfkesselwesen vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709) in der Fassung vom 15. Dezember 1937 (MBlfW S. 217, 220), vom 24. Dezember 1937 (MBlfW S. 298), vom 29. Juni 1939 (MBlfW S. 398), vom 11. Mai 1940 (RWMBl. S. 202) und vom 24. September 1941 (RWMBl. S. 318);
3. § 1 Absatz 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösungsmitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) in der Fassung vom 19. April 1944 (RGBl. I S. 114).
II. Durch folgende Genehmigungen des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung hat der Bund gegen Art. 30 und 83 des Grundgesetzes verstoßen:
1. Genehmigung vom 15. Februar 1957 – III c/8553/57 (Typenzulassung auf Grund der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln für die Firma Debro-Werk in Düsseldorf-Oberkassel) – den Arbeitsministern der Länder bekannt gemacht mit Schreiben vom 15. Februar 1957 – III c/8711/57.
2. Zulassung vom 7. September 1956 – III c/8526/56 (Typenzulassung auf Grund der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel für die Firma Bergfeld & Heider in Burscheid) - den Arbeitsministern der Länder bekannt gemacht mit Schreiben vom 2. April 1957 – c/8711/57.
Gegenstand des Rechtsstreits ist die zwischen dem Land Nordrhein-Westfalen und dem Bund bestehende Meinungsverschiedenheit darüber, ob der Bund ein Recht des Landes Nordrhein-Westfalen aus Art. 30 und 83 GG dadurch verletzt hat, daß der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Genehmigungen auf Grund ehemals reichsrechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet der überwachungsbedürftigen Anlagen erteilt hat. Die auf Grund von § 24 GewO erlassenen Vorschriften lauten wie folgt:
a) § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) i. d. F. vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. 1942 S. 709):
"Die für die Genehmigung der Dampfkesselanlage gemäß § 24 der Gewerbeordnung zuständige Behörde kann Ausnahmen von den Bestimmungen der §§ 2 bis 19 und des § 21 für einzelne Kesselanlagen zulassen, wenn der Zweck der Gesetzesvorschrift, von der Befreiung erteilt wird, durch örtliche oder sonstige Verhältnisse als erfüllt gelten kann. Der Reichswirtschaftsminister kann entsprechende allgemeine Ausnahmen zulassen."
b) Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709):
"Niederdruckdampfkessel, die vom Reichswirtschaftsminister oder einer von diesem beauftragten Stelle typenmäßig zugelassen sind, unterliegen der Abnahme gemäß Abschnitt D nicht. Bei diesen Kesseln ist lediglich die Ordnungsmäßigkeit des Baues und der Ausrüstung des Kessels und seine Betriebssicherheit nach beiliegendem Muster in dreifacher Ausfertigung vor der Inbetriebnahme dem zuständigen Gewerbeaufsichtsamt von dem für die sachgemäße Aufstellung Verantwortlichen anzuzeigen ..."
c) § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösemitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727):
"(1) Die Herstellung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösemitteln und Kesselinnenanstrichmitteln bedarf ... der Genehmigung durch den Reichswirtschaftsminister oder die von ihm bestimmten Stellen. Der Herstellung ist die Einfuhr gleichgesetzt."
Der Bundesminister für Arbeit nimmt die in den angeführten Vorschriften dem Reichswirtschaftsminister übertragenen Befugnisse für sich in Anspruch. Er hat auf eine schriftliche Anfrage des Arbeits- und Sozialministers des Landes Nordrhein- Westfalen vom 28. Juli 1956 – I/1 (III) 186/56 – mit Schreiben vom 10. November 1956 – III c/5656/56 – eingegangen beim Arbeits- und Sozialminister des Landes Nordrhein-Westfalen am 14. November 1956 – die Auffassung vertreten, daß die Befugnis zum Erlaß dieser Verwaltungsakte auf ihn übergegangen sei und hat angekündigt, daß er auch weiterhin über Anträge, die auf diesen Gebieten an ihn gerichtet würden, entscheiden werde. Er hat ferner erklärt, daß er nicht beabsichtige, eine Entscheidung der Bundesregierung gemäß Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG herbeizuführen, da die Rechtslage klar sei. Eine solche Entscheidung ist auch nicht ergangen. Dementsprechend hat der Bundesminister für Arbeit mit Erlaß vom 15. Februar 1957 auf Antrag der Firma Debro-Werk Paul de Bruyn KG in Düsseldorf- Oberkassel auf Grund des § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln für von dieser Firma unter bestimmten Typenbezeichnungen hergestellte anzeigende Kesselwasserstandsmesser eine Ausnahme bewilligt. Diese Ausnahmebewilligung ist im Bundesarbeitsblatt veröffentlicht und den Arbeitsministern der Länder unter dem 15. Februar 1957 mitgeteilt worden. Der Bundesminister für Arbeit hatte ferner schon am 7. September 1956 auf Antrag der Firma Bergfeld & Heider in Burscheid einen von ihr hergestellten Niederdruckdampfkessel aus Flußstahl nach Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel typenmäßig zugelassen. Diese Zulassung ist den Arbeitsministern der Länder mit Schreiben vom 2. April 1957 mitgeteilt worden.
Der Antragsteller ist der Meinung, daß die genannten Vorschriften als Bundesrecht fortgelten, daß aber die in ihnen dem Reichswirtschaftsminister eingeräumten Ermächtigungen zur Vornahme von Verwaltungsakten nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG nicht auf den Bundesminister für Arbeit, sondern auf die Arbeitsminister der Länder übergegangen seien. Nach der Regel der Art. 30 und 83 GG seien Bundesgesetze von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführen; die hier geregelte Materie gehöre nicht zu den Gegenständen der bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 ff. GG. Der Bund habe dadurch, daß der Bundesminister für Arbeit gegenüber zwei in Nordrhein-Westfalen ansässigen Herstellern allgemeine Zulassungen ausgesprochen habe, Rechte des Landes Nordrhein-Westfalen aus Art. 30 und 83 GG verletzt. Außerdem habe er durch seine Ankündigung, er werde weiterhin über Anträge auf den Gebieten entscheiden, auf die sich die genannten Vorschriften beziehen, die Rechte des Landes gefährdet.
Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat daher mit Schriftsatz vom 8. Mai 1957 – beim Bundesverfassungsgericht eingegangen am 13. Mai 1957, geändert durch Schriftsatz vom 20. Januar 1960 – den Antrag gestellt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen:
A. Es verstößt gegen Art. 30, 83 des Grundgesetzes, wenn der Bundesminister für Arbeit Entscheidungen auf Grund nachstehender Vorschriften trifft:
a) § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) i. d. F. vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709);
b) Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709) i. d. F. vom 15. Dezember 1937 (MBlfW S. 217, 220), vom 24. Dezember 1937 (MBlfW S.298), vom 29. Juni 1939 (MBlfW S. 398), vom 11. Mai 1940 (RWMBl. S. 202) und vom 24. September 1941 (RWMBl. S. 318);
c) § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösemitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) i. d. F. vom 19. April 1944 (RGBl. I S. 114).
B. Durch den Erlaß folgender Entscheidungen hat der Bundesminister für Arbeit gegen Art. 30, 83 des Grundgesetzes verstoßen:
a) Entscheidung vom 15. Februar 1957 – III c/8553/57 – (Typenzulassung auf Grund der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln für die Firma Debro-Werk in Düsseldorf-Oberkassel) – den Arbeitsministern der Länder bekanntgemacht mit Schreiben vom 15. Februar 1957 – III c/8553/57 -;
b) Entscheidung vom 7. September 1956 – III c/8526/56 – (Typenzulassung auf Grund der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel für die Firma Bergfeld & Heider in Burscheid) – den Arbeitsministern der Länder bekanntgemacht mit Schreiben vom 2. April 1957 – III c/8711/57-(veröffentlicht im Bundesarbeitsblatt Teil "Arbeitsschutz" 1957 Heft 3 S. 41).
Die Bundesregierung hat beantragt, den Antrag als unbegründet zurückzuweisen.
Sie ist der Auffassung, daß der Grundsatz der Art. 30 und 83 GG im vorliegenden Fall eine Ausnahme erleide, da hier das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zulasse. In allen hier in Frage kommenden Fällen fehle es für eine Behörde des Herstellungslandes an dem für die örtliche Zuständigkeit erforderlichen Anknüpfungspunkt. Die in § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen vorgesehenen allgemeinen Ausnahmen würden zwar in der Praxis auf Antrag des Herstellers ausgesprochen. Inhalt der Ausnahmezulassung sei jedoch nicht die Anerkennung einer ordnungsgemäßen Herstellung des Kessels. Der Produktionsvorgang im Betrieb des Herstellers sei keinen Beschränkungen unterworfen. Erlaubnisbedürftig sei vielmehr nach § 1 der Verordnung über die Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb von Dampfkesselanlagen vom 20. Dezember 1954 (BGBl. I S.440) lediglich die Errichtung und der Betrieb von Dampfkesselanlagen. Rechtliche Auswirkungen habe die Zulassung nur für den, der die Anlage in Betrieb nimmt. Auch die typenmäßige Zulassung von Niederdruckdampfkesseln gemäß Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel sei rechtlich bedeutsam nur für den Betreiber. Die Zulassung von Kesselsteingegenmitteln und -lösemitteln und von Kesselinnenanstrichmitteln betreffe nicht die Herstellung, sondern die Verwendung dieser Mittel. Deshalb bleibe, wenn man die einschlägigen Vorschriften überhaupt durchführen wolle, rechtlich nur der Weg, daß die notwendigen – überregionalen – Verwaltungsakte durch den Bund erlassen werden. Die Ermächtigungen in den im Antrag genannten Rechtsvorschriften seien daher auf den Bundesminister für Arbeit als die nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG nunmehr sachlich zuständige Stelle übergegangen.
Auf seiten des Antragstellers sind der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, die Bayerische Staatsregierung und die Niedersächsische Landesregierung dem Verfahren beigetreten. Sämtliche Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.
Zwischen der Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen und der Bundesregierung besteht eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, die sich aus dem Grundgesetz ergeben. Über solche Meinungsverschiedenheiten entscheidet das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG).
Nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG geht eine Ermächtigung zur Vornahme von Verwaltungsakten, die in Rechtsvorschriften enthalten ist, die als Bundesrecht fortgelten, auf die nunmehr nach dem Grundgesetz sachlich zuständigen Stellen über. Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt, daß in Zweifelsfällen die Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Bundesrat entscheidet. Diese Bestimmung schließt jedoch eine Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nicht aus. Das muß jedenfalls dann gelten, wenn, wie hier, eine Entscheidung der Bundesregierung überhaupt nicht ergangen ist. Da sowohl das Land Nordrhein- Westfalen wie der Bund die in den hier zur Erörterung stehenden Vorschriften dem Reichswirtschaftsminister übertragenen Befugnisse für sich in Anspruch nehmen, besteht hier eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG).
Das Verhältnis von Bund und Ländern kann im Bundesstaat rechtlich nicht im Ungewissen bleiben. Für diesen Bereich hat das Grundgesetz in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 die Verfassungsgerichtsbarkeit so ausgestaltet, daß für alle ihrer Natur nach einer Rechtsentscheidung zugänglichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Bund und Ländern der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht eröffnet ist. Diese Lückenlosigkeit des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes wird unterstrichen durch die Bestimmung in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, die eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts auch für alle "anderen" – d. h. nicht unter Nr. 3 fallenden – öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern begründet, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist (BVerfGE 3, 267 [279]; 4, 250 [267]; vgl. auch BVerfGE 4,375 [377]). Dieser Regelung würde es widersprechen, wenn die Bundesregierung nach ihrem Ermessen durch Unterlassen einer Entscheidung nach Art. 129 Abs. l Satz 2 GG ein Land daran hindern könnte, Zweifel über die sachlich nunmehr zuständige Stelle durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts klären zu lassen. Es besteht auch nicht die Gefahr eines Widerspruchs zwischen einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und einer nachfolgenden Entscheidung der Bundesregierung: Nachdem das Bundesverfassungsgericht entschieden hat, fehlen die Voraussetzungen für eine Entscheidung der Bundesregierung, da dann kein Zweifelsfall mehr vorliegt.
Die Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln in der Fassung der Anordnung vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709), Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706) sowie die Verordnung über die Herstellung und Anwendung von Kesselsteingegenmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) dienen dem Schutz der Allgemeinheit und der Arbeitnehmer, gehören also zur Materie des Wirtschaftsrechts und des Arbeitsschutzes. Sie sind nach Art. 125 Nr. 1 GG i.V.m. Art. 74 Nr. 11 und 12 GG Bundesrecht geworden. Nach § 3 der Verordnung über die Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb von Dampfkesselanlagen vom 20. Dezember 1954 (BGBl. I S. 440) sind diese Bestimmungen auch nach der Neufassung des § 24 GewO durch das Gesetz zur Änderung der Titel I bis IV, VII bis X der Gewerbeordnung vom 29. September 1953 (BGBl. I S. 1459) in Kraft geblieben.
Die Befugnis, Genehmigungen auf Grund der genannten Vorschriften zu treffen, ist nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 30 und 83 GG auf die Länder übergegangen.
1. Nach Art. 30 GG ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt. Art. 83 GG bestimmt, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt. Unter Ausführung von Bundesgesetzen ist die verwaltungsmäßige Ausführung zu verstehen. In diesem Bereich spricht eine Vermutung für die Landeszuständigkeit.
2. Die Maßnahmen, zu denen die im Antrag aufgeführten Rechtsvorschriften ermächtigen, sind Verwaltungsakte, nicht Rechtsverordnungen.
a) § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln gibt der für die Genehmigung der Dampfkesselanlage zuständigen Behörde das Recht, Ausnahmen für einzelne Kesselanlagen zuzulassen. Der Reichswirtschaftsminister konnte entsprechende "allgemeine Ausnahmen" zulassen. Die "allgemeinen Ausnahmen" stehen also im Gegensatz zu den Ausnahmen, die "für einzelne Kesselanlagen" zugelassen werden. Der Bundesminister für Arbeit macht von der dem Reichswirtschaftsminister übertragenen Befugnis, allgemeine Ausnahmen zuzulassen, in der Weise Gebrauch, daß er auf Antrag eines Herstellers für von diesem hergestellte, typenmäßig gekennzeichnete Kessel und Kesseleinrichtungen Ausnahmen von den Vorschriften der §§ 2 bis 19 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen zuläßt. Der Sinn dieser Zulassung von "allgemeinen Ausnahmen" für bestimmte typenmäßig gekennzeichnete Kessel und Kesseleinrichtungen eines bestimmten Herstellers ist, daß sie die für die Inbetriebsetzung der einzelnen Anlage vom Betreiber bei der zuständigen Behörde einzuholende Einzelgenehmigung überflüssig macht. Die Zulassung einer Ausnahme für typenmäßig gekennzeichnete Kessel und Kesseleinrichtungen ersetzt also eine unbestimmte Zahl von Einzelgenehmigungen.
Die allgemeine Ausnahme in Form der Typenzulassung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen ist also von unmittelbarer rechtlicher Bedeutung nur für den jeweiligen Betreiber einer solchen Anlage, dessen Person im Augenblick der Genehmigung der allgemeinen Ausnahme noch gar nicht feststeht. Obwohl in der Praxis der Antrag auf Genehmigung der allgemeinen Ausnahme vom Hersteller gestellt wird und der daraufhin ergehende Bescheid an ihn gerichtet ist, braucht der Hersteller diese Genehmigung nicht; er kann Kessel und Kesseleinrichtungen ohne sie herstellen, er hat nur möglicherweise Schwierigkeiten bei ihrem Absatz. Diese Umstände könnten dafür sprechen, die Typenzulassung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen als Rechtsverordnung zu qualifizieren. Aber eine solche Einordnung der Typenzulassung würde ihr Wesen und ihren Zweck verkennen.
Der Fall liegt ähnlich wie bei der Zulassung von Kraftfahrzeugen zum Straßenverkehr. Nach § 18 Abs. 1 der Straßenverkehrszulassungsordnung (StVZO) vom 13. November 1937 (RGBl. I S.1215) i. d. F. der Bekanntmachung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 271, ber. S. 510) dürfen Kraftfahrzeuge auf öffentlichen Straßen nur in Betrieb gesetzt werden, wenn sie durch Erteilung einer Betriebserlaubnis und durch Zuteilung eines amtlichen Kennzeichens von der Verwaltungsbehörde zum Verkehr zugelassen sind. Nach § 20 Abs. 1 StVZO kann für reihenweise gefertigte Fahrzeuge die Betriebserlaubnis dem Hersteller nach einer auf seine Kosten vorgenommenen Prüfung allgemein (durch Typschein) durch das Kraftfahrt-Bundesamt erteilt werden. Nur dann, wenn ein Fahrzeug nicht zu einem genehmigten Fahrzeugtyp gehört, hat der Hersteller nach § 21 StVZO die Betriebserlaubnis bei der Verwaltungsbehörde zu beantragen. Sowohl bei der Typenzulassung des § 20 Abs. 1 StVZO wie bei der Typenzulassung auf Grund des § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen handelt es sich um eine allgemeine Erlaubnis, die eine Parallele zur sogenannten Allgemeinverfügung bildet. Der Hoheitsakt enthält keinen an die Allgemeinheit gerichteten Rechtssatz, sondern eine Erlaubnis, die sich auf ein bestimmtes Objekt bezieht und zu Händen des Herstellers an eine im Augenblick nicht feststellbare Zahl von Personen erteilt wird, die aber als künftige Betreiber des Kessels einen umgrenzten Personenkreis bilden. Die allgemeine Ausnahme in Form der Typenzulassung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen ist also Verwaltungsakt, nicht Rechtsverordnung.
b) Dasselbe muß für die nach Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 gelten.
c) Die Genehmigung nach der Verordnung vom 17. Dezember 1942 ist schon deswegen Verwaltungsakt, nicht Normsetzung, weil sie sich auf die Herstellung oder die Einfuhr eines bestimmten Kesselsteingegenmittels oder -lösemittels oder Kesselinnenanstrichmittels bezieht.
3. Nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 30 und 83 GG steht also die Befugnis zur Erteilung von allgemeinen Genehmigungen auf Grund der genannten Vorschriften den Ländern und nicht dem Bund zu, es sei denn, daß das Grundgesetz im vorliegenden Fall etwas anderes bestimmen oder zulassen würde.
Da kein Fall der Art. 86 ff. GG vorliegt, könnte es sich also nur darum handeln, ob das Grundgesetz "stillschweigend" etwas anderes zuläßt. Daß das Grundgesetz den Bund stillschweigend ermächtigt, Verwaltungsakte auf Gebieten zu erlassen, die nicht zur bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 ff. gehören, kann nur im Ausnahmefall angenommen werden. Es sind Gesetze denkbar, deren Zweck durch das Verwaltungshandeln eines Landes überhaupt nicht erreicht werden kann. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß das Grundgesetz bei der in Art. 30 und 83 ff. getroffenen Regelung eine reibungslose und vollständige "Ausführung" der Bundesgesetze unterstellt. Nur dann, wenn diese vollständige Ausführung durch Landesverwaltung nicht erreicht werden kann, könnte man annehmen, daß das Grundgesetz stillschweigend eine andere Regelung zuläßt, nämlich die, daß die Ausführung dem Bund übertragen ist. Der Umstand, daß im Einzelfall eine Ausführung durch den Bund zweckmäßiger wäre, kann nicht als Argument dafür dienen, daß das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zuläßt.
Die Übertragung der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen – hier der §§ 24 ff. der Gewerbeordnung und der dazu ergangenen Rechtsverordnungen – auf die Länder führt nur dann zu sinnvollen Ergebnissen, wenn trotz getrennten Ländervollzugs eine im wesentlichen einheitliche Verwaltungspraxis gewährleistet ist. Denn das Grundgesetz gibt dem Bund die Befugnis zur – ausschließlichen und konkurrierenden – Gesetzgebung auf den Gebieten, auf denen eine einheitliche Regelung von besonderer Bedeutung ist. Die einheitliche Geltung von Rechtsvorschriften im Bundesgebiet darf nicht dadurch illusorisch gemacht werden, daß ihre Ausführung von Land zu Land erhebliche Verschiedenheiten aufweist. Im Bereich des hier allein in Frage kommenden Art. 84 GG soll vor allem der Erlaß von allgemeinen Verwaltungsvorschriften eine einheitliche Ausführung gewährleisten (Art. 84 Abs. 2 GG). Ob die Bundesregierung allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen will, steht grundsätzlich in ihrem freien Ermessen. Sie kann aber nicht die Befugnis zum Vollzug von Bundesgesetzen, die sich nicht auf Gegenstände der bundeseigenen Verwaltung beziehen, für sich in Anspruch nehmen mit der Behauptung, daß ein Vollzug durch die Länder zu keiner einheitlichen Verwaltungspraxis führe, ohne daß sie zumindest zuvor versucht hat, eine solche einheitliche Verwaltungspraxis durch den Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften herbeizuführen.
Es kommt also darauf an, ob in den hier erörterten Fällen eine ordnungsmäßige "Ausführung" von Bundesgesetzen, insbesondere eine einheitliche Verwaltungspraxis im Rahmen des Art. 84 GG durch die Länder möglich ist, oder ob dies nur dann gewährleistet ist, wenn ein Bundesminister unmittelbar die erforderlichen Verwaltungsakte erläßt.
a) Der Antragsgegner behauptet, es fehle in diesen Fällen jeder örtliche Anknüpfungspunkt für die Begründung der Befugnis eines bestimmten Landes zur Erteilung der Genehmigungen. Bei den Dampfkesseln sei der Betrieb genehmigungspflichtig; eine Typenzulassung durch das Land, in dem der Herstellungsbetrieb gelegen ist, habe keine rechtliche Wirkung für den Betreiber in einem anderen Land. Bei Kesselsteingegenmitteln etc. sei die Verwendung genehmigungspflichtig. Diese Pflicht zur Genehmigung der Verwendung könne nicht wirksam dadurch ersetzt werden, daß die oberste Landesbehörde einem im Land befindlichen Hersteller oder Einführer diese Genehmigung erteile.
Ob dies richtig ist, hängt von der Beantwortung der Frage ab, wie weit sich der Geltungsbereich von Verwaltungsakten eines Landes erstreckt.
Ein Land ist in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. Es liegt aber im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung hat.
b) Die allgemeinen Ausnahmen, die der Reichswirtschaftsminister nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen für Dampfkessel erlassen konnte, betreffen die Genehmigung von Ausnahmen für bestimmte, typenmäßig gekennzeichnete Kesselfabrikate und Kesselausrüstungen. Diese Genehmigung wird dem Hersteller gegenüber ausgesprochen, und ihr Sinn ist, wie oben ausgeführt, der, jeden Betreiber einer solchen typenmäßig zugelassenen Anlage der Pflicht zu entheben, um eine Einzelbefreiung speziell für seine Kesselanlage nachzusuchen. Wenn also statt des Reichswirtschaftsministers nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG heute der für den Herstellungsbetrieb zuständige Landesminister die allgemeine Ausnahmegenehmigung erteilen würde, so könnte nach dem oben dargelegten Grundsatz jeder Unternehmer in jedem anderen Land der Bundesrepublik eine solche Anlage betreiben, ohne daß er nochmals eine Genehmigung bei der für ihn zustäsndigen Behörde einholen müßte. Es ist also nicht notwendig, die "Ausführung" der genannten Vorschriften dem Bundesminister für Arbeit zu übertragen, um den Gesetzeszweck zu erreichen, da ein entsprechendes Tätigwerden des zuständigen Landesministers genau dieselbe Wirkung hat. Im übrigen hat für einzelne Kesselanlagen schon immer eine gewisse Freizügigkeit gegolten: Dampfkessel, die in einem Land am Verfertigungsort von einem hiermit beauftragten Beamten oder staatlich ermächtigten Sachverständigen nach § 12 Abs. 2 und 3 und § 14 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen geprüft und der Vorschrift des § 12 entsprechend an den Nieten des Fabrikschildes abgestempelt worden sind, unterliegen, wenn sie im ganzen nach ihrem Aufstellungs- und Betriebsort transportiert werden, keiner weiteren Bauprüfung und Wasserdruckprobe, auch wenn der Betriebsort in einem anderen Land liegt. Die Bescheinigungen der in den einzelnen Ländern nach § 2 Abs. 1 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen ermächtigten Sachverständigen werden von allen Ländern anerkannt (Landmann/Rohmer/Eyermann/Fröhler, Kommentar zur Gewerbeordnung, 11. Aufl. 1. Band Anm. 7 b zu § 24 auf S. 307).
Dasselbe gilt für die typenmäßige Zulassung von Niederdruckdampfkesseln nach Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel.
Nach § 1 der Verordnung über die Herstellung und Anwendung von Kesselsteingegenmitteln etc. vom 17. Dezember 1942 bedarf schon die Herstellung und die Einfuhr – nicht erst die Verwendung – der Genehmigung. Auch hier erzeugt die dem Hersteller oder Einführer von einem Landesminister erteilte Genehmigung Wirkungen im ganzen Geltungsbereich der Vorschrift, also im ganzen Bundesgebiet.
c) Eine einheitliche Verwaltungspraxis ist gewährleistet, auch wenn die Entscheidungen auf Grund der genannten Vorschriften durch Landesbehörden getroffen werden. Wie eine Rückfrage des Gerichts bei den Beteiligten ergeben hat, würden die obersten Landesbehörden, ihre Zuständigkeit auf den genannten Gebieten vorausgesetzt, die selben überregional und unparteiisch zusammengesetzten Sachverständigengremien zur Mitwirkung heranziehen, deren sich jetzt der Bundesminister für Arbeit bei seinen Genehmigungen bedient. Es sind dies der Deutsche Dampfkessel und Druckgefäßausschuß, die Technischen Überwachungsvereine, die Vereinigung der Technischen Überwachungsvereine und die von diesen unterhaltenen Laboratorien.
Der Deutsche Dampfkessel- und Druckgefäßausschuß ist ein technischer Ausschuß im Sinne von § 24 Abs. 4 GewO. Er setzt sich zusammen aus je einem Vertreter der Bundesministerien für Arbeit, für Wirtschaft und für Verkehr, aus sechs Vertretern der Ministerien der Länder, je einem Vertreter der Bundesbahn, der Technischen Überwachungsvereine, der Berufsgenossenschaften, des Vereins Deutscher Ingenieure, ferner aus fünfzehn Vertretern der Verbände des Dampfkesselwesens und aus zwei Vertretern der Wissenschaft.
Die Technischen Überwachungsvereine sind eingetragene Vereine. Sie sind die Sachverständigen des § 24 c Abs. 1 GewO, die in technischen Überwachungsorganisationen zusammenzufassen sind.
Da Genehmigungen durch Landesbehörden im vorliegenden Fall Rechtswirkungen für den gesamten Bereich des Bundesgebietes erzeugen würden, und da weiterhin eine einheitliche Verwaltungspraxis der Länder durch die Einschaltung überregionaler Sachverständigengremien hinreichend gesichert werden kann, darf nicht angenommen werden, daß das Grundgesetz hier etwas anderes zuläßt als die Ausführung dieser bundesrechtlichen Vorschriften durch die Länder als eigene Angelegenheit.
Die in den Vorschriften enthaltenen Ermächtigungen zur Vornahme von Verwaltungsakten sind daher auf die Länder übergegangen und können nicht vom Bund in Anspruch genommen werden.
d) Dieses Ergebnis wird durch die geschichtliche Entwicklung bestätigt. Nach § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen in der Fassung von 1908 waren die Zentralbehörden der einzelnen Bundesstaaten befugt, in einzelnen Fällen und für einzelne Kesselarten von der Beachtung der Bestimmungen der §§ 2-19 und des § 21 zu entbinden. § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen war in dieser Fassung bis 1934 in Geltung, und die obersten Landesbehörden haben auch tatsächlich bis zu diesem Zeitpunkt von dieser Ermächtigung durch Typenzulassungen Gebrauch gemacht. Erst die Verordnung über die Anlegung von Dampfkesseln vom 23. Februar 1934 (RGBl. I S. 126) änderte den § 20 Abs. 2 und gab ihm folgende Fassung:
"Die obersten Landesbehörden oder die von ihnen ermächtigten Behörden sind befugt, Ausnahmen von den Bestimmungen der §§ 2- 19 und des § 21 in einzelnen Fällen und für einzelne Kesselarten zu gewähren.
Die gleiche Befugnis steht dem Reichsarbeitsminister zu, wenn es sich um Ausnahmen handelt, die allgemein für die in Frage kommenden Kesselarten gelten sollen.
Die Ausführungsbestimmungen hierzu erläßt der Reichsarbeitsminister nach Benehmen mit den Landesregierungen."
Die Befugnis eines Reichsministers, nämlich des Reichsarbeitsministers, ist also erst von der Gesetzgebung des Dritten Reiches geschaffen worden. Immerhin ist bemerkenswert, daß auch noch in der Verordnung vom Jahre 1934 die gleichzeitige Befugnis der obersten Landesbehörden zur Typenzulassung beibehalten worden ist; sie ist erst in den späteren Fassungen des § 20 Abs. 2 gestrichen worden. Wenn aber die obersten Landesbehörden unter der Herrschaft der wesentlich weniger föderalistisch ausgeprägten Weimarer Verfassung die Befugnis zur Erteilung von Ausnahmegenehmigungen im Weg der Typenzulassung hatten, so ist nicht einzusehen, warum diese Befugnis heute auf den Bundesminister für Arbeit übergegangen sein soll, nur deswegen, weil die Gesetzgebung des Dritten Reiches diese Befugnis dem Reichsarbeitsminister und schließlich dem Reichswirtschaftsminister übertragen hatte.
Die Vorschriften über Niederdruckdampfkessel sind mit der Verordnung vom 27. August 1936 erstmalig erlassen worden. Auch die Bestimmungen über Kesselsteingegenmittel aus dem Jahre 1942 haben keine Vorgänger in der Weimarer Zeit gehabt.
‹‹ BVerfG, 15.02.1967 - 2 BvC 2/66	nach oben BVerfG, 15.09.1954 - 1 BvL 1/54 ››

References: Art. 129
 Art. 30
 § 20
 § 1
 Art. 30
 § 20
 § 1
 Art. 30
 Art. 30
 § 24
 § 20
 § 24
 § 21
 § 1
 Art. 129
 § 20
 Art. 129
 Art. 30
 Art. 86
 Art. 30
 Art. 30
 § 20
 § 1
 Art. 30
 Art. 30
 § 20
 § 1
 Art. 129
 § 13
 Art. 129
 Art. 129
 Art. 93
 Art. 93
 Art. 129
 Art. 125
 Art. 74
 § 3
 § 24
 Art. 129
 Art. 30
 Art. 30
 Art. 83
 § 20
 § 20
 § 20
 § 18
 § 20
 § 21
 § 20
 § 20
 § 20
 Art. 129
 Art. 30
 Art. 86
 Art. 86
 Art. 30
 Art. 84
 Art. 84
 § 20
 Art. 129
 § 12
 § 14
 § 12
 § 2
 § 24
 § 1
 § 24
 § 24
 § 20
 § 21
 § 20
 § 20
 § 21
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