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Timestamp: 2017-01-20 07:52:34+00:00

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LE NUOVE ESIGENZE DI TUTELA DEL «BENE» AMBIENTE TRA DIRITTO INTERNO E NORMATIVA SOVRANAZIONALE - Persona e Danno
leggi tutto Ambiente, Beni culturali / generalità, varie 10/11/16 << indietro
Le nuove esigenze di tutela del «bene» ambiente tra diritto interno e normativa sovranazionale - Antonella Zella	SOMMARIO: 1.Cenni introduttivi - 2. Territorio, ambiente e titolarità di situazioni giuridiche protette - 3. L’evoluzione giurisprudenziale nel diritto interno - 4. L’ambiente: bene comune - 5. Cedu e tutela dell’ambiente - 6. L’interpretazione della Corte Edu – 7. I ricorsi promossi dai cittadini di Taranto per il disastro ambientale Ilva dinanzi alla Corte di Strasburgo.
1.Cenni introduttivi. Le nuove proprietà e i nuovi beni sono oggetto di un interesse crescente da parte della giurisprudenza comunitaria e contano oramai numerosissime pronunce da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo, tanto da aver assunto un ruolo fondamentale nelle «tradizioni costituzionali comuni europee» in tema di proprietà1.
Tra le nuove utilità che sfuggono alla definizione di bene classicamente intesa, si possono annoverare anche beni diffusi come l’ambiente e il paesaggio. In un tale contesto, compito del giurista è quello di indicare la disciplina specifica di queste nuove utilità, nonché gli strumenti offerti dal diritto privato, al fine di individuare delle strategie degne di efficace risposta rispetto alle urgenti istanze ambientali. Ciò, anche attraverso il recepimento di strumenti provenienti da ordinamenti sovranazionali, attesa la natura stessa dei problemi ambientali.
La difficoltà del compito, oltre che in ragione dell’assenza di norme specifiche, è aggravata dalla circostanza che «attorno ai beni immateriali si va realizzando una vera e propria «polarizzazione» di diritti fondamentali2, che coinvolge, tra gli altri, «the right to life, health, food, privacy, freedom of expression, and enjoying the benefits of scientific progress», e naturalmente «the right of property», nella sua classica accezione.
Nell’ordinamento interno, le nuove proprietà e i nuovi beni non godono della tutela proprietaria: l’art.810 c.c. considera oggetto di proprietà solo le cose corporali. Il principio di tipicità dei diritti reali3 non consente l’attribuzione di diritti di esclusiva alle nuove proprietà ed utilità, né risulta applicabile l’interpretazione estensiva o analogica4. Rebus sic stantibus, nel nostro ordinamento gli interessi su entità diverse dai beni corporali non hanno trovato pieno riconoscimento normativo, ma solo una tutela limitata contraddistinta certamente dall'assenza di esclusività, in virtù della percezione che le risorse naturali non fossero beni esauribili.
In controtendenza, l’ordinamento comunitario, ed in particolare l’opera interpretativa della Corte dei diritti dell’uomo, ha accordato ai privati una tutela più estesa rispetto a quella che i giudici nazionali hanno riconosciuto loro ed a tale risultato è giunta facendo coincidere la nozione di proprietà con quella di bene, per ricomprendervi qualsiasi interesse sostanziale di natura patrimoniale connesso alla cosa.
Questo scritto rappresenta l’occasione per una riflessione in tema di ambiente, sulla compatibilità delle norme nazionali, e della relativa interpretazione giurisprudenziale, rispetto ai valori di tutela dei diritti umani, come delineati dalla Cedu ed interpretati dalla Corte di Strasburgo. Ciò, anche in ragione della circostanza che le strategie di tutela dell’ambiente paiono sempre più legate ad una dimensione trasnazionale, capace di offrire strumenti giuridici maggiormente efficaci per l’azione di salvaguardia ambientale, in virtù di diversi concetti di proprietà, come sopra accennato. Occorre, pertanto, una rivisitazione degli strumenti di diritto privato al fine di garantire ed attuare una più ampia ed efficace tutela del bene ambiente nell’immediato futuro.
2. Territorio, ambiente e titolarità di situazioni giuridiche protette. Nel difficile tentativo di offrire una nozione giuridica di ambiente, appare singolare la ricostruzione di una brillante dottrina che ha reputato di poterla fondare, sull’esistenza di doveri inderogabili di «solidarietà ambientale» di cui all’art.2 cost5.
La dottrina ha da tempo chiarito che «il territorio in generale costituisce un ambito comune della libertà dello Stato e dei singoli, cioè …una res communis ai medesimi»6, chiarendo l’intima relazione esistente tra collettività – intesa quale insieme dei singoli componenti del gruppo insediato- e territorio. In virtù di detto inquadramento ci si chiede se la collettività debba essere titolare di situazioni giuridiche protette7, portatrice dell’interesse alla salvaguardia del territorio da riconoscere ai residenti, sia come singoli che in quanto facenti parte di un gruppo territoriale.
In argomento, giova ricordare l’antico istituto dell’azione popolare sostitutiva8, attraverso il quale il singolo cittadino potrebbe esercitare, in vece dell’Ente civico, azioni a difesa del territorio, del paesaggio e dell’ambiente avverso atti privati ed atti amministrativi lesivi. Ciò, tuttavia, solo in ipotesi di inerzia dell’amministrazione locale ed inoltre solo con posizioni di sostegno al detto ente. Dunque, nel diritto interno vigente è ammessa unicamente l’azione popolare di tipo sostitutivo, residuando solo a colui il quale subisca un pregiudizio individuale, concreto ed attuale dall’attività amministrativa dell’ente, la legittimazione ad agire per la tutela del proprio diritto o interesse legittimo.
La qualificazione del territorio come bene comune,invece, dovrebbe condurre al riconoscimento, in capo ai singoli residenti, di un interesse di natura collettiva all’uso corretto del territorio, con relativo potere di azione giurisdizionale. Il bene, essenziale all’esercizio dei diritti fondamentali, oggetto di una situazione giuridica attiva collettiva, quale diritto al godimento del territorio, luogo di vita.
Nella geografia umana, il territorio indica il rapporto tra l'uomo e l'ambiente; rappresenta l'insieme delle relazioni che le società intrattengono con il mondo ecologico, biologico ed antropologico per il soddisfacimento dei propri bisogni e nella prospettiva di ottenere il più elevato livello di autonomia; un «soggetto vivente ad alta complessità»9, in quanto prodotto dalla interazione di lunga durata tra insediamento umano ed ambiente, ciclicamente trasformato dal succedersi delle civilizzazioni; l’esito di un «processo di territorializzazione», ovvero un processo di strutturazione dello spazio fisico da parte della società insediata.
La detta relazione è stata confermata dalle pronunce della Corte costituzionale, in cui il termine ambiente fa «riferimento a ciò che riguarda l’habitat degli esseri umani»10.
Alla luce di ciò, è possibile seguire le medesime argomentazioni sostenute per il territorio in tema di titolarità di situazioni giuridiche protette, anche se la materia ambiente è caratterizzata da un sistema positivo articolato, reso organico dal d.lgs. n.152 del 3 aprile 2006: «Norme in materia ambientale»11 -ossia il codice dell’ambiente- che recepisce la nota direttiva 2004/35/CE 12del Parlamento europeo e del Consiglio emanata il 21 aprile 2004, quale provvedimento rilevante nel contesto della politica comunitaria sull’ambiente, di armonizzazione delle discipline dei Paesi dell’Unione Europea. In esso è stato previsto un cambiamento in relazione alla legittimazione ad agire per il risarcimento del danno ambientale. La previgente disciplina di cui all’art.18, co.3 della legge 349/1986 attribuiva la legittimazione ad agire agli Enti territoriali interessati dal fatto lesivo. La nuova normativa assegna allo Stato un ruolo preminente, pur prevendo il coinvolgimento dei diversi livelli di governo. Attualmente, unico legittimato ad agire per il risarcimento del danno ambientale è lo Stato, attraverso il Ministero dell’ambiente13. Residua la possibilità per gli enti territoriali di agire a protezione delle relative collettività, avverso atti amministrativi lesivi; nonché per le associazioni ambientaliste (di cui all’art.13 l.349/1986)14, a tutela degli interessi diffusi. I medesimi soggetti hanno il potere di segnalazione al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio qualsiasi caso di danno ambientale o di minaccia imminente di danno ambientale, chiedendo l’intervento statale a tutela dell’ambiente. In caso di inerzia di azione da parte della Stato, detti soggetti possono agire in via sostitutiva15. L’intervento normativo ha previsto in capo alle regioni, agli enti locali ed alle associazioni esponenziali, nonché ai privati l’esercizio di azione solo nell’ipotesi di lesione di un diritto in modo diretto ed immediato, secondo la disciplina civilistica in tema di risarcimento danni16.
I singoli risultano sforniti di tutela alcuna, poiché ritenuti carenti di un interesse proprio.
Appare evidente come anche la nuova responsabilità per danno ambientale sia finalizzata a sanzionare l’autore dell’illecito per i danni procurati alla collettività, piuttosto che a tutelare i soggetti danneggiati, secondo una visione più vicina al Codice civile del 1865, in cui l’illecito civile coincideva esattamente con le fattispecie di reato. Detta ratio, unita all’assenza di qualsiasi riferimento al profilo risarcitorio inducono alla totale esclusione di tutela e legittimazione privata. Tanto, in palese contrasto con la definizione di ambiente quale interesse fondamentale dell’individuo, così individuata sia dal legislatore che dall’opera interpretativa della Corte Costituzionale17 e del Giudice di legittimità18. Tanto, in assoluto dispregio all’interesse dei residenti in un determinato habitat a tutelare il loro luogo di vita e di relazioni, ad onta della natura di valore primario del bene ambiente, del suo essere interesse fondamentale della collettività e al tempo stesso della persona19.
3. L’evoluzione giurisprudenziale nel diritto interno. In assenza, nell’ordinamento interno, di una definizione di ambiente20, particolarmente efficace risulta l’interpretazione giurisprudenziale, orientata alla costruzione di una nozione sintetica unitaria e globale di ambiente. Tanto, di fronte all’inadeguatezza e frammentarietà della legislazione ambientale, al cospetto della crescente esigenza di tutela manifestata anche a livello internazionale e comunitario.
La Corte costituzionale21, da ultimo, ha definito l’ambiente come bene unico e oggettivo, in contrasto con l’interpretazione formatasi a ridosso della riforma del titolo V della Costituzione per cui l’ambiente figurava come «non materia», «materia trasversale» o «valore»22.
La Suprema Corte, nello stesso senso, ha definito ambiente «il contesto delle risorse naturali e delle stesse opere più significative dell’uomo protette dall’ordinamento perché la loro conservazione è ritenuta fondamentale per il pieno sviluppo della persona. L’ambiente è una nozione, oltrechè unitaria, anche generale, comprensiva delle risorse naturali e culturali, veicolata nell’ordinamento italiano dal diritto comunitario»23. La medesima, ha elevato «l’ambiente ad interesse pubblico fondamentale, primario ed assoluto»24 in base al combinato disposto degli artt. 2,3,9, primo comma, 41 e 42 della Costituzione, che concernono l’individuo e la sua collettività «nel loro habitat economico sociale ed ambientale» e «l’ambiente ad interesse pubblico fondamentale, primario ed assoluto»25. L’ambiente sembra, pertanto, aver riacquistato la natura di bene giuridico unitario26, al cui interno confluiscono al contempo sia l’interesse pubblico alla sua tutela, che i diritti collettivi e individuali27. Più di recente, nella unitarietà della nozione di ambiente, la Consulta ha fatto riferimento al complesso degli elementi naturalistici, ecologici, comprensivi di tutte le matrici ambientali, non tenendo –però- in alcun conto l’elemento antropico28. Tanto, in aderenza alla nozione normativa di ambiente accolta sia dal codice dell’ambiente, sia dall’art. 117 Cost..
Il d.lgs. n. 152/2006, nonostante l’assenza di una definizione di ambiente, valorizza l’aspetto ecologico del bene, quando affronta il tema del danno ambientale, sì da attribuire legittimazione ad agire a tutela dell’ambiente esclusivamente al Ministero dell’ambiente, unico titolare dell’interesse ambientale. Vengono esaltati gli aspetti ecologici e naturalistici, dai quali esula la componente umana, per concentrare in esso solo gli aspetti naturalistico-ecologici. Emerge l’assenza della nozione di ambiente quale insieme di beni e risorse che appartengono alla persona, nella sua dimensione collettiva e individuale, essenziale allo sviluppo della propria personalità29. Emerge l’assenza, nella disciplina del codice dell’ambiente, di una imputazione diretta alla collettività di interessi legati al godimento del bene, come tale fonte di legittimazione ad agire dei singoli, uti cives, a tutela del bene leso.
Recentemente, si registra un’apertura giurisprudenziale, potenzialmente foriera di un ampliamento della tutela dell’ambiente e della sua integrità. La Consulta ha, da ultimo, individuato nell’ambiente l’habitat degli esseri umani e la sede della collettività30, evidenziando la relazione giuridica esistente tra ambiente quale bene della vita e interessi collettivi, con la conseguente apertura al riconoscimento in capo agli individui parte della collettività, della legittimazione ad agire nell’ipotesi di lesione al bene ambiente. In altre parole, la Corte costituzionale ponendo in stretto collegamento ambiente e persona, riconosce all’intera collettività ed a ciascun componente il diritto alla tutela del bene.
In senso analogo si è espressa la Corte di Cassazione31: « dagli artt. 2, 9 e 42 Cost., si ricaverebbe il principio della tutela della umana personalità e del suo corretto svolgimento nell’ambito dello Stato sociale ( anche nell’aspetto del paesaggio) con riferimento non solo ai beni classificati dalla legislazione vigente e codicistica come demanio e patrimonio in proprietà dello Stato, ma riguardo a tutti quei beni che per loro intrinseca natura o finalizzazione, risultino sulla base di una compiuta interpretazione dell’intero sistema normativo, funzionali al perseguimento degli interessi della collettività».
Dal versante della giurisprudenza amministrativa32, si è giunti ad ammettere la legittimazione ad impugnare provvedimenti lesivi di interessi ambientali, non solo alle associazioni cui tale facoltà è stata attribuita con legge (art. 13 l.n.349/1986), ma anche a soggetti diversi, siano singoli o collettivi e, in quest’ultimo caso sia che si tratti di meri comitati sorti per lo scopo di proteggere l’ambiente, la salute, e la qualità della vita delle popolazioni residenti su un determinato territorio, sia che si tratti di singoli individui.
4. L’ambiente: bene comune. Il carattere unitario del bene ambiente deve tutelare l’uomo dalle ripercussioni che creano danni alla salute in caso di danni all’ambiente, in virtù di un rapporto qualificato col medesimo ambiente. A suffragio di ciò, l’ammissibilità della prova per presunzioni dei danni agli individui derivanti da disastro ambientale. Sarebbe, pertanto, possibile individuare nell’interesse all’integrità e alla valorizzazione dell’ambiente e dei beni che ne fanno parte la legittimazione ad agire del singolo, non per far valere un interesse generale, ma al fine di tutelare interessi individuali al godimento di beni funzionali al pieno sviluppo della personalità di ciascuno di essi33. In detta direzione, la teoria dell’ambiente quale bene comune34 potrebbe legittimare norme che attribuiscano azione al singolo, anche nel senso della tutela in via di precauzione nei confronti della salute degli individui posti in rapporto qualificato con l’ambiente, nella consapevolezza del ruolo fondamentale dell’ambiente per lo sviluppo della sfera individuale35.
In argomento, di particolare interesse appare la nozione di bene comune proposta dalla Commissione istituita presso il Ministero della Giustizia per la modifica delle norme del codice civile in materia di beni pubblici in data 14 giugno 2007, mai tradotta in legge36. Vengono definiti beni comuni quelle «cose che esprimono utilità funzionali all’esercizio dei diritti fondamentali nonché al libero sviluppo della persona». Essi «devono essere salvaguardati sottraendoli alla logica distruttiva del breve periodo, proiettando la loro tutela nel mondo più lontano, abitato dalle generazioni future»37. La Commissione Rodotà, ha individuato la categoria dei beni comuni, cioè di quei beni che soddisfano immediatamente bisogni umani fondamentali e sono strettamente collegati a diritti inviolabili dell’uomo, facendo leva sulla «funzione» e la «destinazione» di tali beni, ma lasciando in controluce l’aspetto proprietario.
Soprattutto in tema di ambiente, occorre passare dal principio antropocentrico, il quale, nell’ambito della concezione individualistica e borghese, pone sopra ogni cosa il diritto di proprietà privata, a quello ecocentrico, che pone in evidenza, non il possesso ed il consumo dei beni, ma il considerare uomini e cose come parti di un tutto: l’uomo è parte della comunità umana, ma anche della comunità biotica. Ciò vuol dire che la natura (e lo stesso discorso vale per i beni culturali) appartiene all’uomo, come questi è parte della natura; c’è una naturale corrispondenza tra l’uno e l’altra, per cui, da una parte l’uomo deve tutelare la natura, e d’altra parte la natura deve essere posta in grado di offrire all’uomo i suoi benefici38.
I beni comuni non proprietari, in virtù della pretesa inclusiva, si pongono al di là degli ordinamenti nazionali, in nome di una personalità umana universale tale da garantire effettivo soddisfacimento della pretesa dei diritti umani fondamentali quali l’ambiente, l’aria e la salute.
Dal punto di vista dell’inquadramento normativo, nella ricerca della disciplina normativa dei beni comuni, appare opportuno – sia pure quale breve riferimento per la natura dello scritto- fare riferimento allo schema della «proprietà collettiva»39 la quale consente il godimento del bene, purché non vengano alterate le caratteristiche del medesimo, a tutela del diritto delle generazioni future40. Si è ritenuto41che «questi (cioè i diritti di proprietà collettiva) non sono abusi, non sono privilegi, non sono usurpazioni: è un altro modo di possedere, un’altra legislazione, un altro ordine sociale, che, inosservato, discese da remotissimi secoli sino a noi»42.
Si dovrebbe, pertanto, attribuire la legittimazione ad agire al singolo nell’ipotesi in cui la lesione del bene oltre ad incidere su una posizione omogenea alla categoria di appartenenza, violi anche un interesse individuale connesso alla mancata utilità che la lesione del primo ha determinato sull’individuo, in virtù dell’affermazione di un legame diretto tra ambiente, quale bene, e l’individuo, tutelato come tale dall’ordinamento
5. Cedu e tutela dell’ambiente. Anche il legislatore comunitario non ha ritenuto di affrontare la questione definitoria, puntando l’attenzione sull’individuazione dei principi per la tutela effettiva dell’ambiente, volta alla prevenzione prima che alla riparazione del danno ambientale. La Cedu non riconosce un diritto dell’uomo all’ambiente, ma in essa sono contenute varie disposizioni che hanno consentito lo sviluppo di una giurisprudenza «ambientale» degli organi giurisdizionali della convenzione. Proprio in materia ambientale la convenzione, attraverso l’interpretazione della Corte europea, ha mostrato capacità evolutive, quale strumento vivente da interpretare alla luce delle concezioni prevalenti nella società43. Nonostante l’assenza nella Cedu di una disciplina specifica di tutela dell’ambiente, gli organi di Strasburgo sono riusciti a ricomprenderne, attraverso un’interpretazione evolutiva, la tutela dell’ambiente. La Corte di Strasburgo è giunta ad un pacifico riconoscimento della sussistenza di un diritto all’ambiente, sul presupposto del diritto-dovere nella normativa europea44 che dimostra come la protezione dell’ambiente richiami responsabilità individuali e preoccupazioni collettive. Tanto, in virtù dell’inserimento della tutela dell’ambiente all’interno della sfera dei diritti e delle libertà fondamentali della persona, nonché attraverso l’elevazione della stessa ad interesse generale in un’ottica di contemperamento tra interessi individuali e generali45. Ciò, si ribadisce, nonostante l’assenza nella Cedu di una disciplina specifica di tutela dell’ambiente. All’epoca della nascita della convenzione il tema della tutela ambientale non costituiva una priorità della comunità internazionale46. Analogamente, la nostra Costituzione era assolutamente carente di qualsivoglia riferimento allo stesso tema.
L’ambiente quale «valore» della società, che giustifica limitazioni ad altri diritti riconosciuti dalla Carta e che richiede interventi positivi da parte dello Stato per la sua protezione.
6. L’interpretazione della Corte Edu. L’interpretazione della Corte Europea, pur nel silenzio della convenzione, ha via via configurato la protezione dell’ambiente quale «tutela riflessa per implicazione», quale lesione di taluni diritti e libertà individuali garantiti dalla CEDU.
Risale agli inizi degli anni ottanta del Novecento, la dichiarazione di ammissibilità – da parte della Commissione EDU- di ricorsi individuali, sul presupposto di una protezione indiretta dell’ambiente operata in una società democratica in cui l’interesse generale può ben giustificare la restrizione dei diritti e delle libertà.
La Corte EDU, nella sua funzione eminentemente interpretatrice della convenzione, qualche anno dopo ha aderito alla detta finalità, garantendo il diritto all’ambiente attraverso altri diritti quali l’art. 2 (diritto alla vita), l’art. 3 (trattamenti umani e degradanti fino alla tortura), l’art. 8 (rispetto della vita privata e familiare), l’art. 10 (libertà di espressione sotto il profilo della possibilità di ricevere o comunicare informazioni) e l’art. 1 protocollo n. 1 (diritto di proprietà). La Corte è arrivata, infatti, ad affermare che la predisposizione di misure a tutela dell’ambiente deve essere posta come condizione per il godimento di alcuni diritti fondamentali, quali il diritto alla vita, il rispetto della vita privata e familiare che si estrinseca, appunto, nel pacifico godimento della propria abitazione, nel diritto a respirare «aria pulita». L’inadempimento degli «obblighi positivi» imposti dalla convenzione può comportare la violazione della Convenzione stessa, con obbligo, da parte dello Stato, di rimuovere gli ostacoli posti al godimento di tali diritti o di garantire un’equa riparazione nei confronti delle vittime.
La protezione dell’ambiente, quale nuovo valore in grado di contribuire ad un più equo bilanciamento tra l’esercizio dei diritti umani espressamente riconosciuti dalla convenzione e il principio generale del rispetto dell’individuo, cui l’intero sistema di garanzia CEDU è consacrato.
A trascinare una delle prime volte l’Italia dinanzi la Corte di Strasburgo, per fatti accaduti nel lontano 1976, le 40 gloriose donne di Manfredonia, il Comune posto ad un chilometro circa dalla fabbrica chimica della società Enichem- Agricoltura, impiantata nel territorio di Monte Sant’Angelo. Nel 1988 la fabbrica, che produceva fertilizzanti e caprolattame, fu classificata ad alto rischio in base ai criteri introdotti dal D.P.R. n.175/1988, che ha recepito in Italia la famosa direttiva Seveso (Direttiva n.85/501/Cee) riguardante i rischi da incidenti rilevanti determinati da certe attività industriali dannose per l’ambiente e il benessere delle popolazioni interessate. Secondo il parere dei ricorrenti – non contestato dal governo italiano- nel corso del suo ciclo di produzione lo stabilimento chimico avrebbe liberato nell’aria grandi quantità di gas infiammabile e, questo avrebbe potuto provocare reazioni chimiche esplosive che avrebbero potuto provocare sostanze altamente tossiche. E’ stato questo uno dei primi casi in cui Strasburgo ha evidenziato un obbligo positivo a carico dello Stato per garantire un ambiente salubre. La Grande Camera ha ritenuto responsabile l’Enichem per violazione dell’articolo 8 della Convenzione sotto il profilo del mancato rispetto della vita privata e familiare delle ricorrenti oltre che un equo indennizzo pari a 10 milioni delle vecchie lire per ogni ricorrente47. Secondo la Corte, agli Stati contraenti è posto il divieto di ingerenza, salvo specifiche espresse deroghe. All’impegno di carattere «negativo» degli Stati parti della CEDU si aggiungono gli obblighi ««positivi» di adottare misure atte a garantire il rispetto effettivo della vita familiare e della vita privata. Nell’adempiere ad entrambi gli obblighi (negativo e positivo) lo Stato deve trovare un giusto equilibrio tra i concorrenti interessi generali e dei singoli, nell’ambito del margine di apprezzamento che gli è attribuito. Ciò impone, di assicurare l’equità della procedura decisionale e la proporzionalità tra la misura contestata e lo scopo perseguito. Nel caso in questione, la Corte di Strasburgo ha affermato che l’Italia aveva mancato di apprestare le misure volte a mitigare l’incidenza diretta delle sostanze chimiche derivanti dallo stabilimento chimico dell’Enichem-Agricoltura, sito nel comune di Monte S. Angelo ad un chilometro da Manfredonia, che produceva fertilizzanti e vari altri composti chimici.
Tra le fattispecie concernenti l’inquinamento industriale va ricordata, trattandosi di un leading case, quella oggetto della sentenza della Corte EDU del 9 dicembre 199448. Il caso López Ostra contro Spagna rappresenta una tappa fondamentale nella giurisprudenza di Strasburgo poiché in esso la Corte affronta e risolve, in maniera diretta la relazione tra danni alla persona e alterazione dell’ambiente. Il ricorrente, residente a Lorca nella Murcia -una città con una notevole concentrazione di concerie- lamentava l’inquinamento provocato da un impianto per il trattamento degli scarti provenienti da concerie, che provocava esalazioni di gas, odori e contaminazione causando problemi di salute alle persone residenti nelle vicinanze. In particolare, la figlia del ricorrente soffriva di nausea, vomito e anoressia che, a detta del pediatra, erano causati dall’inquinamento. Si è eccepita la mancata adozione – da parte delle autorità comunali- di misure adeguate contro gli odori, i rumori ed i fumi inquinanti causati da un impianto di trattamento delle acque e dei rifiuti installato a pochi metri dal suo domicilio. Il ricorrente ha asserito che l’angoscia che tale situazione le aveva provocato poteva configurarsi come un trattamento inumano e degradante vietato ai sensi dell’art. 3 CEDU. La Corte, pur riconoscendo la gravità delle condizioni nelle quali la ricorrente e la sua famiglia avevano vissuto per anni, non ha aderito all’argomentazione addotta dalla ricorrente, pur affermando la violazione dell’art. 8 CEDU per non aver saputo la Spagna realizzare un giusto compromesso tra l’interesse ed il benessere economico della città, cioè quello di disporre di un impianto di depurazione, ed il godimento effettivo da parte della ricorrente del diritto al rispetto del suo domicilio e della sua vita privata e familiare49. La Corte ha affermato che allorquando occorra mettere in funzione impianti inquinanti per il trattamento di sostanze potenzialmente nocive per la salute o lesive per l’ambiente, le Pubbliche Autorità si trovano a dover operare un equo bilanciamento tra interessi contrapposti entrambi meritevoli di tutela: da una parte, l’interesse della collettività all’esistenza dell’impianto, al fine di ridurre l’inquinamento complessivo e di implementare l’economia locale; dall’altro, quello individuale dei singoli abitanti dei luoghi limitrofi all’impianto a conservare un ambiente salubre e a che la propria vita privata e familiare e il libero godimento della propria abitazione non vengano oltremodo sconvolti. Questo equo bilanciamento comporta che le autorità devono premunirsi di adottare tutti gli accorgimenti necessari a scongiurare che la messa in funzione di detti impianti abbia conseguenze abnormi sulla vita privata e familiare e sul diritto al godimento dell’abitazione dei singoli cittadini, pena l’infrazione dell’art.8 della Convenzione posto a tutela di tali diritti.
Nel caso Fadeyeva contro Russia50, a ricorrere una cittadina russa che, vivendo in un’area ad alto inquinamento industriale, aveva ottenuto dal giudice un provvedimento che ordinava il suo reinsediamento a spese delle autorità in una zona limitrofa bonificata e l’assegnazione gratuita del relativo alloggio. Tale provvedimento non è stato eseguito in base alla circostanza che l’aggiudicazione alla ricorrente avrebbe comportato l’esclusione dal beneficio di altri soggetti legittimati all’assegnazione degli stessi alloggi per motivi di indigenza. La Corte, pur riconoscendo che non rientra tra gli obblighi positivi di uno Stato ex art.8 della convenzione, quello di garantire un alloggio gratuito, nella pronuncia del 9 giugno 2005, ha condannato l’allora Unione Sovietica per non aver le autorità compiuto alcun passo per attenuare i rischi di coloro che vivevano nella zona inquinata, omettendo di operare un corretto bilanciamento tra gli interessi della comunità e quelli della ricorrente al rispetto effettivo del suo diritto ad una casa ed alla vita privata. Lo Stato aveva autorizzato l’installazione dell’acciaieria Severstal, al tempo la più grande dell’URSS, a Tcherepovets, una città fortemente popolata a circa 300 km a nord-est di Mosca ed i residui tossici prodotti dal detto impianto eccedevano i limiti di accettabilità previsti dalla legislazione nazionale, che peraltro non era stata applicata. Le autorità russe non avevano né offerto alla ricorrente, che abitava nella c.d. zona tampone ossia in un perimetro di sicurezza attorno all’industria, una risistemazione abitativa adeguata; né applicato misure effettive volte a proteggere gli interessi della popolazione locale esposte all’inquinamento ed a ridurre le emissioni a limiti accettabili. E’ stata, dunque, accertata la violazione dell’art.8 Cedu, per inadempimento degli obblighi positivi finalizzati alla tutela della salute degli abitanti di una zona residenziale afflitta da emissioni gassose nocive provenienti da un impianto industriale privato. Il Governo russo avrebbe dovuto offrire alla ricorrente una soluzione effettiva che le consentisse di spostarsi dalla zona di sicurezza anche attraverso l’adozione, nel rispetto della normativa nazionale, di misure specifiche tese alla prevenzione o, almeno, alla riduzione delle emissioni tossiche prodotte dall’impianto.
Ancora, degna di nota, la sentenza della Grande Camera del 30 novembre 200451, in cui la Corte di Strasburgo ha riscontrato che l’art. 2 della convenzione era stato violato, in relazione all’esplosione dovuta al metano prodotto dai rifiuti in decomposizione di una discarica comunale nel comune di Ümraniye nel distretto di Istanbul, che aveva provocato la morte di una quarantina di persone, tra cui nove parenti dal ricorrente. Per la Corte, infatti, le autorità nazionali turche, ad onta delle evidenze certe dei pericoli di tale discarica non solo non avevano adottato alcuna misura finalizzata ad evitare il malfunzionamento della discarica, né informato gli abitanti dei potenziali rischi ma, soprattutto si erano opposte sia alla raccomandazione del Ministro dell’ambiente di adottare misure urgenti volte a tutelare gli abitanti, sia alla richiesta del sindaco di chiudere la discarica. Si evidenzia, nuovamente, come l’assenza di un autonomo diritto umano all’ambiente non abbia impedito l’affermazione della protezione dell’ambiente quale valore primario, in grado di condizionare l’esercizio dei diritti garantiti dalla convenzione52. La decisione rappresenta un esempio importante d’interpretazione estensiva della convenzione e del concetto di obbligazioni positive. La Corte di Strasburgo ribadisce il principio secondo cui le autorità nazionali sono tenute, ex art.2 della convenzione, ad adottare misure finalizzate a tutelare il diritto alla vita, le quali devono concretizzarsi anche nell’emanazione di un quadro legislativo ed amministrativo volto a proteggere la vita degli individui da qualunque genere di minaccia53. Nell’ipotesi di attività pericolose, lo Stato ha il dovere di fornire ai cittadini una corretta informazione. Ulteriore obbligo discendente dalla norma è quello di garantire, nel rispetto del quadro legislativo e amministrativo adottato, la repressione e la punizione delle violazioni delle leggi vigenti nell’ordinamento interno54. In relazione alla violazione dell’art.1 Prot.1, la Corte ribadisce il principio generale secondo cui l’effettivo esercizio del diritto di proprietà sancito dalla norma non dipende solo dal dovere di uno Stato di non interferire nel godimento dello stesso, ma richiede anche l’adozione da parte delle autorità a ciò preposte di misure concrete finalizzate alla tutela della proprietà55.
Il caso Giacomelli contro Italia56 ha ad oggetto il ricorso proposto per violazione dell’art.8 Cedu relativamente a provvedimenti regionali di autorizzazione dell’attività di trattamento di rifiuti da parte di un’azienda svolgente la propria attività nel territorio di residenza della ricorrente. La questione era stata sollevata successivamente alla presentazione in sede nazionale di molteplici ricorsi attraverso i quali la ricorrente aveva impugnato dinanzi il competente tribunale amministrativo regionale atti della regione di autorizzazione all’esercizio dell’attività da parte dell’azienda o che consentivano modifiche degli impianti e dei procedimenti di trattamenti dei rifiuti, ivi compresa l’attività di inertizzazione di rifiuti tossici. Solo per un giudizio vi è stato esito vittorioso: il Consiglio di Stato, in conferma della sentenza di primo grado, ha statuito l’annullamento dell’atto della regione di rinnovazione dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività da parte dell’azienda, in quanto emanato senza previa valutazione dell’impatto ambientale. Il Ministero dell’ambiente aveva adottato, il 24 maggio 2000, un decreto di valutazione d’impatto ambientale (VIA) con il quale si dichiarava l’incompatibilità dell’attività dell’impresa con le disposizioni di tutela dell’ambiente ritenendo possibile la prosecuzione dell’attività fino alla data del 29 aprile 2004, a condizione del rispetto – da parte dell’impresa- di specifiche prescrizioni. Il ministero dell’Ambiente, in seguito all’impugnazione innanzi al TAR da parte dell’impresa, ha emanato un nuovo decreto di VIA, di sostanziale conferma del precedente, anch’esso oggetto di impugnazione dalla medesima azienda dinanzi al giudice amministrativo. Ancora, il 28 aprile 2004 è stato emanato un ulteriore decreto di VIA con cui la prosecuzione dell’attività sarebbe stata consentita a condizione del rispetto di specifiche misure tecniche. Anche detto decreto ha subito impugnativa da parte della ricorrente, rigettato per ragioni procedurali. Sia la ASL territoriale che l’ARPA competente hanno evidenziato, nei relativi rapporti, omissioni da parte dell’azienda nel rispetto di misure e prescrizioni previste dalle norme. La ricorrente ha proposto ricorso alla Corte Edu, denunciando i gravi disturbi all’ambiente derivanti dal rumore persistente e dalle emissioni nocive dell’impianto, posto a poca distanza dalla propria abitazione, nonché un conseguente rischio permanente per la propria salute e la casa. La Corte, in accoglimento del ricorso, è giunta ad affermare che l’art.8 della convenzione riconosce il diritto di ciascun individuo al rispetto della propria abitazione, inteso non solo nel senso di reale spazio fisico, ma anche come pacifico godimento della stessa. La violazione di tale diritto non si concreta solo alla violazione fisica, ma include anche elementi non concreti, quali rumori, emissioni, odori o altre interferenze che impediscono ad un soggetto di poter godere pacificamente della propria abitazione. Le autorità nazionali, chiamate ad adottare delle scelte in materia ambientale, hanno il dovere di compiere opportuni studi ed indagini al fine di poter valutare anticipatamente gli eventuali danni derivanti all’ambiente o violazioni dei diritti delle persone, quali effetti delle attività. Così da garantire un giusto equilibrio tra l’interesse dell’individuo e quello della comunità in generale. Sussiste, dunque, violazione dell’art.8 Cedu, nell’ipotesi di mancanza della preventiva valutazione da parte dell’autorità nazionale.
Di particolare interesse risulta anche l’esame del caso L’erabliere contro Belgio57. La ricorrente, un’associazione no profit per la difesa dell’inquinamento della regione «Marche- Nassogne» in Belgio, ha proposto ricorso in annullamento avverso un permesso di urbanizzazione presentato dalla società cooperativa Indelux per l’estensione della capacità di una discarica superiore di un quinto rispetto alla capacità iniziale. Al rilascio del permesso di urbanizzazione da parte del Comune, l’associazione ha proposto gravame al Consiglio di Stato per l’annullamento del provvedimento, con contestuale inibitoria della esecuzione. La ricorrente ha eccepito la violazione della direttiva n.85/337 sulla valutazione dell’impatto di alcuni progetti pubblici e privati sull’ambiente, la direttiva n.1999/31 sullo smaltimento dei rifiuti, il decreto del giorno 11 settembre 1985 riguardante la valutazione sull’impatto ambientale nella Vallonia, nonché la legge del 12 luglio 1973 sulla salvaguardia dell’ambiente. Il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il ricorso, per inidoneità dell’esposizione fattuale all’indicazione corretta dell’oggetto del contendere. L’associazione ambientalista ha proposto ricorso innanzi la Corte di Strasburgo, per violazione del diritto di accesso ad un tribunale, garantito dall’art.6 della convenzione. Pur premettendo che la convenzione non ammette l’azione popolare al fine di evitare il deferimento di ricorsi di privati per lamentele in ordine alla semplice esistenza di una legge o di una decisione giudiziaria in cui i medesimi sono parti, La Corte ha accolto il ricorso sulla circostanza che qualora gli interessi difesi da un insieme di cittadini o da un’associazione mirano a contestare un atto lesivo dei propri interessi in relazione alle circostanze del caso, alla natura dell’atto impugnato, alle caratteristiche dell’associazione, allo scopo della sua attività, alla sua limitazione geografica, è possibile invocare l’applicabilità dell’art.6 della convenzione.
La Corte EDU, nella maggior parte dei casi dunque, ricollega i turbamenti alla persona prodotti da fenomeni di alterazione dell’ambiente alla violazione dell’art. 8 della convenzione. Ciò, ha consentito di allargare l’area di risarcibilità dell’individuo leso, anche in ipotesi di inquinamento di entità minore di quelle che potrebbero mettere in pericolo la salute dell’individuo e la sua integrità fisica. Essa perviene a tanto, mossa dalla constatazione che l’inquinamento può compromettere il benessere di una persona, privandola, quindi, del godimento del diritto alla riservatezza della sua vita familiare, anche senza che ciò comporti pericoli alla salute della stessa. Logico ed importante corollario di detta apertura sta nella possibilità di intervenire prima che lo stato dell’ambiente risulti compromesso da ingenerare problematiche di sopravvivenza dell’individuo e della flora e fauna dell’intero territorio. L’importante evoluzione giurisprudenziale si è formata attraverso la dottrina dello «strumento vivente» che impone di interpretare la convenzione «alla luce delle condizioni attuali», e la teoria degli «obblighi positivi», che implica per gli Stati il dovere di dare protezione effettiva ai diritti degli individui. Ciò, ha consentito di interpretare le disposizioni della convenzione in modo tale da fornire all’individuo tutela, sia sostanziale che procedurale, da forme di inquinamento e degrado ambientale dannose per la vita, per salute, per il benessere della persona; nonché di attribuire alla protezione dell’ambiente la qualità di «scopo legittimo», come tale di giustificazione all’adozione di misure limitative di alcuni diritti umani previsti nella convenzione. La giurisprudenza di Strasburgo, pare dunque, assicurare una protezione più ampia ed una tutela più estesa in tema di ambiente di quella offerta dalla giurisprudenza italiana, la quale tendenzialmente pone l’art.32 cost. quale unico parametro di riferimento per la violazione dei diritti dell’individuo; talché, in assenza della lesione del bene salute, non vi è violazione di alcun diritto del singolo/cittadino58.
A tal riguardo, quale spunto di innovazione e di apertura alle indicazioni della normativa sovranazionale, si evidenzia l’ordinanza del Gip di Taranto, Dott. Todisco, del 26 luglio 2012, relativa al caso Ilva, di sequestro di sei impianti dello stabilimento siderurgico. In detto provvedimento, il riconoscimento su base universale dei diritti inviolabili di cui all’art.2 cost. e il diritto alla salute di cui all’art.32 cost. hanno consentito di tornare a riflettere sul diritto alla salute con approccio rinnovato. Il Giudice, Dott. Todisco, ha motivato il provvedimento osservando che la situazione dell’Ilva «impone l’immediata adozione, a doverosa tutela di beni di rango costituzionale che non ammettono contemperamenti, compromessi o compressioni di sorta quali la salute e la vita umana, del sequestro preventivo». Non solo. Dopo aver considerato che «l’imponente dispersione di sostanze nocive nell’ambiente urbanizzato non ha cagionato e continua a cagionare non solo un grave pericolo per la salute (pubblica)», ma «addirittura un gravissimo danno per le stesse, danno che si è concretizzato in eventi di malattia e di morte», si conclude che coloro che hanno gestito l’Ilva hanno «continuato in tale attività inquinante con coscienza e volontà per la logica del profitto, calpestando le più elementari regole di sicurezza». «In tal senso, le conclusioni della perizia medica sono sin troppo chiare. Non solo, anche le concentrazioni di diossina rinvenute nei terreni e negli animali abbattuti costituiscono un grave pericolo per la salute pubblica ove si consideri che tutti gli animali abbattuti erano destinati all’alimentazione umana su scala commerciale e non, ovvero alla produzione di formaggi e latte. Trattasi di un disastro ambientale inteso chiaramente come evento di danno e di pericolo per la pubblica incolumità idoneo ad investire un numero indeterminato di persone». Dopo decenni in cui i giuristi hanno privilegiato la chiave individualista nella lettura del diritto alla salute, il caso Ilva fa riemergere il potere del diritto alla salute nella sua capacità di generare dispositivi di controllo dei modi di produzione59.
7. I ricorsi promossi dai cittadini di Taranto per il disastro ambientale ILva dinanzi alla Corte di Strasburgo. In ragione della particolare importanza sul territorio tarentino della vicenda ambientale, giova ricordare, ad onta della declaratoria di irricevibilità del ricorso60, il processo Smaltini contro Italia sul caso Ilva di Taranto. Il caso Smaltini riguarda le conseguenze delle emissioni nocive provenienti dallo stabilimento siderurgico ILVA sulla salute degli abitanti di Taranto. A ricorrere sono i familiari della signora Giuseppina Smaltini, anch’essa ricorrente, nel 2009, e poi deceduta, nel 2012, a causa della leucemia. La Corte europea dei diritti dell’uomo, tuttavia, ha dichiarato l’azione irricevibile in quanto i ricorrenti non hanno dimostrato la violazione, sotto il profilo procedurale, dell’art. 2 CEDU che garantisce il diritto alla vita. Secondo i giudici di Strasburgo, sebbene sussistono obblighi positivi gravanti sugli Stati, che derivano dalla detta disposizione anche in relazione alle attività industriali pericolose, l’azione dei ricorrenti era stata incentrata sui soli aspetti procedurali perché non si contestava allo Stato la mancata adozione di misure legislative e amministrative per proteggere la vita degli individui, né il mancato rispetto delle regole applicabili alle attività pericolose. Al centro del ricorso, infatti, vi era la mancata constatazione da parte dei giudici italiani del legame di causalità tra le emissioni e l’insorgere della malattia. Tuttavia, a giudizio della Corte, le parti non hanno dimostrato il nesso causale e non hanno provato che le inchieste fossero state parziali. Al contrario – aggiunge la pronuncia – risulta che vi è stato un esame scrupoloso, accompagnato da un approfondimento dei rapporti scientifici sulla diffusione dei tumori nella zona di Taranto. Inoltre, il procedimento nazionale ha assicurato il pieno rispetto del contraddittorio e l’obbligo di motivazione. Di conseguenza, la Corte europea ha dichiarato il ricorso irricevibile considerando che non è stato provato, alla luce delle conoscenze scientifiche disponibili all’epoca dell’azione, la violazione dell’art. 2 CEDU. Per i giudici di Strasburgo, infatti, il ricorrente non ha dimostrato che gli studi epidemiologici, i quali attestavano che non vi era stato alcun incremento di tumori, erano sbagliati. La Corte ha precisato, peraltro, che una simile conclusione è senza pregiudizio di nuovi studi scientifici. In tal modo, all’evidenza, ha lasciato aperto la strada a future azioni basate su dati scientifici diversi. A ciò si aggiunga la circostanza lamentata dalla Corte che la ricorrente non ha eccepito la circostanza che «le autorità nazionali avessero omesso di stabilire le misure giuridiche o amministrative per proteggere la sua vita». (§ 50). Ella non ha denunciato il mancato rispetto delle normative vigenti nell’anno nel settore di attività pericolose. Per queste ragioni, la Corte ha ritenuto di esaminare il ricorso «sotto l’aspetto procedurale del diritto alla vita della ricorrente» (§ 51). A ben guardare, dunque, la responsabilità dello Stato italiano poteva essere invocata richiamando gli obblighi positivi di natura materiale o di protezione enucleati dalla giurisprudenza della Corte europea, investendo, così, lo Stato dell’onere di provare, di aver adottato tutte le misure necessarie e adeguate a fronte di pericoli alla vita derivanti da condizioni ambientali pericolose. Detta responsabilità era stata posta a base del ricorso, esperito vittoriosamente, nel caso Guerra c. Italia, innanzi citato.
E’ del 17 maggio 2016 il provvedimento con il quale, invece, la Corte di Strasburgo ha ritenuto sufficientemente solide, in via preliminare, le prove presentate da 182 cittadine che si sono rivolte alla medesima Corte tra gli anni 2013 e 2015 (il primo è stato introdotto da 52 cittadini di Taranto il 29 luglio 2013, e il secondo da altri 130 cittadini il 21 ottobre 2015), e ha così aperto il procedimento contro lo Stato italiano, per non aver protetto la vita e la salute dei cittadini dagli effetti negativi delle emissioni Ilva. Nel testo, i ricorrenti hanno affermato che lo Stato ha violato il loro diritto alla vita, all’integrità psico-fisica e al rispetto della vita privata e familiare, nonché di non poter beneficiare in Italia di alcun rimedio effettivo per vedersi riconoscere queste violazioni. Essi, hanno sostenuto che «lo Stato non ha adottato tutte le misure necessarie a proteggere l’ambiente e la loro salute, in particolare alla luce dei risultati del rapporto redatto nel quadro della procedura di sequestro conservativo e dei rapporti Sentieri». Le autorità nazionali e locali, secondo l’accusa, hanno omesso di predisporre un quadro normativo ed amministrativo idoneo a prevenire e ridurre gli effetti gravemente pregiudizievoli derivanti dal grave e persistente inquinamento prodotto dal complesso dell’Ilva. I ricorrenti hanno contestato, inoltre, al governo di aver autorizzato la continuazione delle attività del polo siderurgico attraverso i cosiddetti decreti salva Ilva. La Corte si è infatti impegnata a riservare un esame «prioritario» al caso Ilva. Si è ritenuto che le questioni sollevate presentino profili di particolare importanza e urgenza e che debbano essere esaminate con priorità rispetto agli altri casi pendenti.
Ci si auspica che, anche in detta ipotesi, la Corte si mostri lungimirante nell’inquadramento della tematica ambientale connessa alla tutela della persona dai rischi prodotti dall’inquinamento, intendendo la salvaguardia ambientale più che una pretesa a che qualcosa non sia fatto, quale pretesa a che ciò che viene fatto sia fatto in un determinato modo.
In questo contesto di giusto contemperamento e ricerca di equilibri tra esigenze e valori, di sintesi tra interessi della collettività ed interessi individuali, nell’ordinamento interno, occorre procedere ad una rivisitazione dei rapporti giuridici, sì da armonizzare vecchi bisogni e nuove esigenze di tutela.
1 Cfr. A. MOSCARINI, Proprietà privata e tradizioni costituzionali comuni, Giuffré editore, Milano 2006.
2 Cfr. L. HELFER, The New Innovation Frontier? Intellectual Property and the European Court of Human Rights, in Harvard International Law Journal 2008, Vol. 49.
3 In argomento, A. GAMBARO, Trattato dei diritti reali, Giuffré editore, Milano 2010. Secondo l’A., sebbene la regola non trovi riscontro esplicito nel codice civile, pur tuttavia «È opinione comune che si tratti di un principio non codificato, desumibile con ragionevole certezza dalla legislazione nel suo insieme».
4 Cfr. M. RICOLFI, Il diritto d‘autore, in Trattato di Diritto Commerciale, Cedam, Padova 2001, 460.
5 Così, F. FRACCHIA, Sulla configurazione giuridica unitaria dell’ambiente: art.2 cost e doveri di solidarietà ambientale, in Dir. econ. 2002.
6 Così, D. DONATI, Stato e territorio, Athenaeum, Roma 1924, 139.
7 In argomento, A. DI PORTO, Res in usu publico e «beni comuni», Giappichelli, Torino 2013.
8 Essa è disciplinata dall’art. 9 d.lgs. n.267 del 18.8.2000 (t.u. enti locali) il quale dispone che ciascun elettore della provincia e del comune può far valere innanzi a ciascuna giurisdizione le azioni che spettano agli enti. Attraverso detta azione, l’attore può tutelare «posizioni giuridiche dell’ente locale (cui egli si sostituisce, nei confronti di possibili pregiudizi derivanti da azioni od missioni di terzi, da fatti od atti compiuti da privati o anche da pubbliche amministrazioni)».
9 Così, A. MAGNAGHI, Il Progetto locale, Bollati Boringhieri, Torino 2000.
10 Tra le altre, Corte costituzionale 14.1.2009 n.12, in www.cortecostituzionale.it.
11 Pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale, s.o., 14 aprile 2006, n.88, in attuazione della legge-delega del 15 dicembre 2004, n. 308 («Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione») ed entrato in vigore il 29 aprile dello stesso anno. Per alcuni primi commenti al d.lgs., v. F. GIAMPIETRO (a cura di), Commento al T. U. ambientale, Ipsoa, Milano 2006; F. GIAMPIETRO, Né Testo Unico né Codice dell’ambiente...ma un unico contenitore per discipline differenziate, in Amb. Svil. 2006, 405 ss.
12 Rubricata «Sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale», in G.U.C.E., serie L 143/56, del 30 aprile 2004.Per un analisi sui principali contenuti della direttiva comunitaria, POZZO, La nuova direttiva 2004/35 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno, in Riv. giur. ambiente 2006, 1 ss.; ALBERTON, Dalla definizione di danno ambientale alla costruzione di un sistema di responsabilità: riflessioni sui recenti sviluppi del diritto europeo, ivi 2006, 605 ss.
13 Nell’attuale quadro normativo il ministro adotta misure di prevenzione (art 301 e 304), misure di ripristino (art. 305 e 306), determinando l’entità e le modalità per il recupero dei relativi costi (art. 307), riceve le denunce relative a danni o minacce di danni all’ambiente, adottando gli opportuni provvedimenti (art. 308), accerta l’esistenza di minacce di danno o danno e ne effettua la quantificazione (art. 312), dispone l’esecuzione in danno di opere o interventi in caso di inadempimento del soggetto obbligato (art. 313). Gli enti territoriali, le persone fisiche o giuridiche «che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all'adozione delle misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino» hanno la generica facoltà di sollecitare l’intervento «protettivo» dello Stato (art. 309). La disciplina attuale si pone in continuità con quanto già previsto dall’art. 18 della legge n. 349/1986, nel quale però, pur escludendosi la legittimazione attiva ai singoli individui, la si riconosceva non solo allo Stato ma anche agli enti territoriali, in quanto esponenziali degli interessi della collettività. «Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio agisce, anche esercitando l’azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale, oppure procede ai sensi delle disposizioni di cui alla parte sesta del decreto»; art. 311, co.1 d. lgs n.152 del 3.4.2006. Si è voluto «impedire il fenomeno del proliferare delle iniziative giudiziarie mosse per lo stesso fatto di danno ambientale e nei confronti dello stesso operatore responsabile da una pluralità di enti, lo Stato, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, i consorzi ecc. e dalle associazioni non governative, nonché dai singoli cittadini danneggiati personalmente…soltanto queste ultime iniziative dei singoli cittadini sono state, ovviamente conservate, mentre tutte le figure pubbliche e associative diverse dalla Stato vengono rese destinatarie soltanto di un compito di immediata segnalazione dell’esistenza del danno ambientale al Ministero». Cosi, Relazione illustrativa al codice.
14 Detta impostazione restrittiva, secondo cui solo le associazioni in possesso di determinati requisiti sarebbero legittimate a ricorrere al giudice o alla pubblica amministrazione per la salvaguardia del bene ambientale, ossia che il riconoscimento ministeriale sarebbe in grado di differenziare le organizzazioni private operanti a tutela dell’ambiente, è stato fortemente contestato, da parte della dottrina. In argomento, F. DE LEONARDIS, Verso un ampliamento della legittimazione per la tutela delle generazioni future, in F. ASTONE, F. MANGANARO, A. ROMANO TASSONE, F. SAITTA ( a cura di), Cittadinanza e diritti delle generazioni future, Atti del Convegno di Copanello, 3-4 luglio 2009, Rubettino, Soveria Mannelli 2010, 51 ss.; S. TIGLIONI, L’azione civile di difesa dell’ambiente. La tutela civile del danno ambientale, in Riv. trim. dir. pubbl. 1987, 304 ss.
15 Artt. 309 e 310 d.lgs. 152/06.
16L’art 313, co.7 d. lgs 152/06, prevede che «Resta in ogni caso fermo il diritto dei soggetti danneggiati dal fatto produttivo di danno ambientale, nella loro salute o nei beni di loro proprietà, di agire in giudizio nei confronti del responsabile a tutela dei diritti e degli interessi lesi», mostra assoluta inadeguatezza nel caso di danno ambientale per lesione ai singoli».
17 Ex multiis Corte costituzionale del 28.5.1987 n.210, in www.giurcost.org.
18 «Il danno ambientale risarcibile presenta una triplice dimensione: personale quale lesione del fondamentale diritto all’ambiente salubre da parte di ogni individuo; sociale quale lesione del diritto all’ambiente nelle articolazioni sociali nelle quali si sviluppa la personalità umana; pubblica quale lesione del diritto-dovere pubblico spettante alle istituzioni centrali e periferiche». Così, Cassazione pen. 5.4. 2002, n.22539, in Giur. it. 2003, 696. In senso analogo, Cassazione pen. 2.10.2004 n.46746, in Giur.it. 2005, 181; Cassazione. pen. 6.3.2007 n.16575, in Danno resp. 2008, 406 ss e Cassazione. pen. 25.5.2007 n.20681, in CED 2007; Cassazione pen. 11.2.2010 n.14828, in CED 2010.
19 «Tale nocumento ha dimensioni diversificate: la giurisprudenza di legittimità ha chiarito che il danno in esame presenta, oltre a quella pubblica, una dimensione personale e sociale quale lesione del diritto fondamentale all’ambiente salubre di ogni uomo e delle formazioni sociali nelle quali si sviluppa la personalità: il danno ambientale in quanto lesivo di un bene di rilevanza costituzionale, quanto meno indiretta, reca un offesa alla persona umana nella sua sfera individuale e sociale.». Così, Cassazione pen. 11.2.2010 n.14828, in CED 2010.
20 E’ stato autorevolmente affermato che «in realtà nel linguaggio normativo l’ambiente, per quanto di continuo evocato, non è definito né definibile, non ne sono precisate le condizioni d’uso, né è riducibile in enunciati prescrittivi». Così, M.S. GIANNINI, Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Riv. trim. dir. pubbl. 1973, 15. È noto, a tale proposito, l’orientamento di M. S. GIANNINI, «Ambiente»: saggio sui suoi diversi aspetti giuridici, in Riv. trim. dir. pubbl. 1973, 1 ss., il quale, negando all’ambiente il rango di nozione giuridica, vi ravvisava soltanto la somma di una pluralità di profili giuridicamente rilevanti. Del resto tale dottrina trovava conferma nella disciplina positiva, inizialmente molto frammentata e soltanto settoriale. Per una ricostruzione dell’evoluzione della nozione di ambiente, v. B. CARAVITA, Diritto dell’ambiente, Il Mulino, Bologna 1990, 19 ss.; G. ROSSI, Parte generale, in G. ROSSI (a cura di), Diritto dell’ambiente, Giappichelli Torino 2008, 11 ss
21 Si tratta in realtà di una serie di sentenze, emanate dalla Corte Costituzionale in occasione del vaglio di legittimità costituzionale del cd.codice dell’ambiente: n. 225, n. 232, n. 233, n. 234, n. 235, n. 246, n. 247, n. 248 n. 249, n. 250, n. 251 del 22 luglio 2009. Tra esse merita particolare attenzione proprio la n. 225 (rel. Maddalena), la quale, al suo paragrafo n. 4, offre una chiara ricostruzione della nozione di ambiente.
22 Chiari segnali di indebolimento di tale impostazione interpretativa emergevano dalle due pronunce della Corte Costituzionale del 2007, n. 367 e 378, con le quali l’ambiente tornava ad essere qualificato come «bene complesso ed unitario», comprensivo della tutela di tutte le sue singole componenti. Per una ricostruzione della giurisprudenza della Corte Costituzionale v. F. DE LEONARDIS, La Corte Costituzionale sul codice dell’ambiente tra moderazione e disinvoltura, in Riv. giur. edil. 2009; F. FONDERICO, Corte Costituzionale e “codice” dell’ambiente, in Giorn. dir. amm. 2010, 4. Per una ricostruzione del rilievo costituzionale dell’ambiente si rinvia a M. CECCHETTI, Principi costituzionali per la tutela dell’ambiente, Giuffrè, Milano 2002; B. CARAVITA, Costituzione, principi costituzionali e tecniche di normazione per la tutela dell’ambiente, in S. GRASSI - ASSIECCHETTI - A. ANDRONIO (a cura di), Ambiente e diritto, Olschki Firenze, 1999; S. GRASSI, Problemi di diritto costituzionale dell’ambiente, Raccolta di saggi ad uso degli studenti del corso di diritto costituzionale monografico, anno accademico 1997-1998, Gargani, Firenze 1997; F. FRACCHIA, L’ambiente nel nuovo titolo V della Costituzione, in B. POZZO E M. RENNA (a cura di), in Quad. riv. giur. amb. 2004, 45 ss..
23 Cassazione 15.6.1993, n.9727, in Cass. pen. 1995, 1936 e in Cons. Stato1995, II, 805.
24 Così, Cassazione 1.9.1995, n.2911, in Corr. giur. 1995, 1146.
25 Così, Cassazione 1.9.1995, n.2911, in Corr. giur. 1995, 1146.
26 È nota a tale proposito la sentenza della Corte Costituzionale n. 210/1987, nella quale per la prima volta il bene ambientale è stato definito come «bene immateriale, unitario che l’ordinamento prende in considerazione come valore primario e assoluto, riconosciuto e tutelato dalle nome come bene giuridico […] comprensivo di tutte le risorse ambientali e culturali», affermando in seguito, con la sentenza n. 641/1987 che «ciascuna delle componenti potesse anche costituire, isolatamente o separatamente, oggetto di cura e tutela». Sulla prima delle pronunce citate, cfr. D.BORGONOVO RE, L’ambiente tra Stato e collettività locali: una questione spinosa tutta da risolvere, in Riv. giur. amb. 1987, 345; E. PICOZZA, L’ambiente…allo Stato, in Corr. giur. 1987, 1044. Nella sentenza della Corte di Cassazione n. 4362/1992 l’ambiente è «un insieme che, pur comprendente vari beni e valori (flora, fauna, acque, ecc.), si distingue ontologicamente da questi e si identifica in una realtà, priva di consistenza materiale, ma espressiva di un autonomo valore collettivo costituente, come tale, specifico oggetto di tutela da parte dell’ordinamento giuridico». Ancora la Cassazione, pronunciandosi con la sentenza 5650/1996 ha qualificato l’ambiente come «bene pubblico complesso, caratterizzato dai valori estetico-culturali, igienico-sanitari ed ecologico abitativo, assurge a bene pubblico immateriale, la cui natura non preclude la doppia tutela, patrimoniale e non patrimoniale, relativa alla lesione di quell’insieme di beni materiali ed immateriali determinati in cui esso si sostanzia e delimita territorialmente». La vera investitura del carattere di bene pubblico è avvenuta solo con la Legge 349 del 1986, istitutiva del Ministero dell’ambiente, con cui si diede una valenza normativa alla nozione di ambiente come bene unitario distinto dalle sue componenti. In senso critico, si veda B. CARAVITA, Diritto pubblico dell’ambiente, Il Mulino, Bologna 1990, il quale puntualizza che nessuna definizione di ambiente è offerta nella normativa del 1986 e che la specificazione delle competenze del Ministero in termini di conservazione delle risorse naturali finisce per riproporre la vecchia concezione della difesa dell’ambiente come difesa generica e indeterminata delle condizioni che garantiscono la qualità della vita.
27 v. A. POSTIGLIONE, Ambiente: suo significato giuridico unitario, in Riv. trim. dir. pubbl. 1985, 38 ss. Significativa è una pronuncia della Corte di Cassazione (Sez. III penale, 19.11.1996, n. 9837), in Amb. 1997, 12, 992, con nota di A. BRESSAN, in cui si può leggere che «il danno ambientale non consiste solo in una compromissione dell’ambiente in violazione delle leggi ambientali, ma anche contestualmente in un’offesa alla persona umana nella sua dimensione individuale e sociale. Pertanto, proprio perché nel danno ambientale è inscindibile l’offesa ai valori naturali e culturali e la contestuale lesione dei valori umani e sociali di ogni persona la legittimazione processuale non spetta solo ai soggetti pubblici, come Stato, Regione, Province, Comuni, Enti autonomi Parchi nazionali ecc. (in nome dell’ambiente come interesse pubblico), ma anche alla persona singola od associata (in nome dell’ambiente come diritto soggettivo fondamentale dell’uomo)».
28 Secondo alcuni Autori la nozione «ristretta» di ambiente, presenterebbe indubbi vantaggi. Essi si manifesterebbero soprattutto in termini di chiarezza definitoria, di misurabilità e valutabilità del danno, contro l’incertezza derivante da una nozione unitaria ma composita di ambiente. In tal senso, v. B. CARAVITA, Diritto pubblico dell’ambiente, Il Mulino, Bologna 1990, il quale afferma che una nozione strettamente ecologica di ambiente «consente di superare l’impasse per cui ragionare di ambiente significa «ragionare di tutto», potendosi con quel termine intendere «talvolta il territorio, talvolta alcune sue componenti, altre volte l’assetto paesistico…».
29 L’intero codice dell’ambiente, ed in particolare l’art.2, detta una disciplina tesa alla salvaguardia ed al miglioramento delle «condizioni» dell’ambiente e alla «utilizzazione» accorta e razionale delle risorse naturali.
30 Così, Corte costituzionale 11.02.2009, n.30, in www.cortecostituzionale.it.
31 Cassazione, Sez. Un., 14.02.2011, n.3665, in www. federalismi.it.
32 Consiglio di Stato, 18.4.2012, n.2234, in www.giustizia-amnministrativa.it. Sulla legittimazione ad agire dei portatori di interessi diffusi, costituiti in associazioni o comitati, v. M. NIGRO, Giustizia Amministrativa, Il mulino, Bologna, 2002, 107 ss; R: FERRARA, Interesse e legittimazione al ricorso ( ricorso giurisdizionale amministrativo), in Digesto delle discipline pubblicistiche, vol.VIII, Utet, Torino, 1993, 476, in cui si evidenziano gli sforzi compiuti per «approdare a soluzioni in certo modo nuove ed originali, volte ad agevolare l’accesso al giudizio amministrativo e a garantire l’effettività della tutela giudiziale».
33 Così, CERULLI IRELLI, L. DE LUCIA, Beni comuni e diritti collettivi. Riflessioni de iure condendo su un dibattito in corso, in www.giustamm.it, 32. Gli A., partendo dall’assunto che uno dei postulati del dibattito sui beni comuni consisterebbe nella volontà di superare l’assetto individualistico di molti settori dell’ordinamento, hanno ritenuto che il regime giuridico di questi beni potrebbe essere inquadrato nell’ambito dei diritti collettivi. Tanto, consentirebbe la «previsione di forme- variamente disciplinate e calibrate- di legittimazione ad agire in capo a tutti i componenti di una determinata collettività per proteggere interessi fondamentali condivisi tra tutti … non per tutelare interessi adespoti, ma per salvaguardare beni di cui ciascuno è titolare, insieme agli altri componenti del gruppo».
34 I beni comuni sono descritti come beni e risorse che gruppi di individui condividono e sfruttano insieme, in modi diversi a seconda del luogo in cui si trovano a vivere. Il premio Nobel per l’economia Elinor Ostrom, ha sostenuto l’esistenza di una terza via nella gestione dei beni comuni tra Stato e mercato. Si afferma che molte comunità collettive nel mondo sono riuscite a raggiungere accordi per una utilizzazione sostenibile nel tempo delle risorse comuni, grazie all’elaborazione spontanea di regole di sfruttamento, accompagnate da doveri di gestione, manutenzione e riproduzione delle risorse stesse, sanzionati dall’esclusione di tali comunità di coloro che non rispettano tali regole. L’utilizzo dei beni collettivi può essere organizzato in modo da evitare sia lo sfruttamento eccessivo (privato) sia costi amministrativi troppo elevati (pubblico), prospettando la gestione civica dei beni comuni attraverso istituzioni di autogoverno in un contesto di regole certe e condivise. Cfr. E.OSTROM, Governare i beni collettivi, Marsilio, Venezia 2006.
35 Il concetto di bene comune viene spesso utilizzato «per indicare obiettivi di interesse generale, la cui realizzazione consente anche lo sviluppo della sfera individuale. Si pensi alla salute …o all’istruzione e all’università, che rappresentano strumenti per assicurare il «progresso materiale o spirituale della società» e per garantire lo sviluppo di fondamentali potenzialità degli individui». Così, IRELLI DE LUCIA, Beni comuni e diritti collettivi, cit., p.4.In argomento, P. PERLINGIERI, Spunti in tema di tutela dell’ambiente, in Leg. giust., n.2/3, 1989, 136, ove si evidenzia che l’approccio personalistico porta a configurare l’ambiente come strumento privilegiato per lo sviluppo della persona; Id, Il diritto civile nella legalità costituzionale secondo il sistema italo-comunitario delle fonti, ESI Napoli, 2006, 753.
36  Proposta di legge di delega al Governo per la modifica del Capo II del Titolo I del Libro III del Codice Civile. In argomento, U. MATTEI E. REVIGLIO RODOTA’ S., Invertire la rotta. Idee per una riforma della proprietà pubblica, Il Mulino, Bologna 2007; nonché U. MATTEI E. REVIGLIO RODOTA’ S , I beni pubblici. Dal governo democratico dell'economia alla riforma del codice civile, Scienze e Lettere Editore Commerciale, Roma 2010.
37 S. RODOTA’, Il valore dei beni comuni, in www. acquabenecomune.org. Rientrano in questa categoria: «i fiumi i torrenti e le loro sorgenti; i laghi e le altre acque; l’aria; i parchi come definiti dalla legge, le foreste e le zone boschive; le zone montane di alta quota, i ghiacciai e le nevi perenni; i lidi e i tratti di costa dichiarati riserva ambientale; la fauna selvatica e la flora tutelata; i beni archeologici, culturali, ambientali e le altre zone paesaggistiche tutelate». Categoria astrattamente corrispondente a quella tradizionale dei beni c.d. demaniali.
38 Così, P. MADDALENA, L’ambiente e le sue componenti come beni comuni in proprietà collettiva della presente e delle future generazioni, in www.federalismi.it, 2011, 3.
39 La preservazione di interi territori è avvenuta, in larga parte, in ragione dell’istituto della proprietà collettiva. Si pensi alle «Magnifiche regole» delle valli alpine; alle «Università agrarie” del centro Italia; agli «usi civici» diffusi prevalentemente nell’Italia meridionale. In ambito internazionale: al «villaggio indiano»; al « Mir russo»; al «Township sconto-britannico»; alla «comunità celtica». D’altronde, non sostenere che la vera tutela dei beni ambientali, paesaggistici e culturali è garantita dalla loro proprietà collettiva, non giustificherebbe la definizione di «patrimonio»: «patrimonio storico e artistico della Nazione», come fa l’art. 9 cost., o «patrimonio naturale», come si legge all’art. 1, co.2 l. 349/1986, o «patrimonio idrico», come è scritto alla lett. u), co.1, art. 54 del Codice dell’ambiente, ovvero di «patrimonio dell’umanità», come vengono autorevolmente denominati i siti di grande valore paesaggistico e culturale.
40 Così, P. MADDALENA, Danno pubblico ambientale, Maggioli, Rimini1990.
41 C. CATTANEO, Su la bonificazione del Piano di Magadino, in Scritti economici a cura di A.BERTOLINO, Firenze 1956, 187 ss..
42 Sull’argomento, v. P. GROSSI, Un altro modo di possedere, in Per la storia del pensiero giuridico moderno, Giuffrè, Milano 1977; per quanto riguarda le proprietà collettive in altri Paesi, ivi, 75 ss..
43 M. DE SALVIA, Ambiente e Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in Riv. int. dir. uomo, 2/1997.
44 Sui principi del diritto comunitario dell’ambiente, v. B. NASCIMBENE, Ambiente (tutela dell’) (diritto comunitario), in Novissimo. Digesto italiano, Appendice, Torino, 1980, I, 274 ss.
45L’evoluzione giurisprudenziale si è basata sulla dottrina dello «strumento vivente», che impone di interpretare la Convenzione «alla luce delle condizioni attuali», e la teoria degli «obblighi positivi», che implica il dovere degli Stati di protezione effettiva ai diritti degli individui da forme di inquinamento e degrado ambientale lesive della la salute e del benessere della persona. I medesimo organi hanno attribuito alla protezione dell’ambiente la qualità di «scopo legittimo», al fine dell’adozione di limitazioni dei diritti umani contenuti nella Convezione.
46 Il primo riconoscimento formale di tutela e protezione dell’ambiente si rinviene nella Dichiarazione finale della Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente umano di Stoccolma del 1972, anche attraverso l’introduzione del principio c.d. cautelativo e precauzionale, quale esplicazione di una esigenza condivisa di protezione delle risorse naturali. Parallelamente, dal versante della normativa comunitaria, emerge una maggiore tutela e sensibilità nei riguardi del tema ambientale, già nel 1972 con la Convenzione di Parigi sulla difesa del patrimonio culturale e naturale, la degradazione o la sparizione di un bene culturale o naturale ritenuta quale «impoverimento» del patrimonio mondiale. Detti principi sono stati concretizzati con l’enunciazione nel 1974 del principio «chi inquina, paga» da parte dell’OCSE atto a far sostenere all’inquinatore i costi necessari per raggiungere un livello prestabilito di inquinamento accettabile, coerentemente con l’obiettivo dello «sviluppo sostenibile». Si vedano anche, racc. 75/436/Euratom, CECA, CEE del 3 marzo 1975. L’art.174, co.2, Tratt. CEE contiene i tre principi-base di gestione dell’ambiente: principio della prevenzione, principio «chi inquina paga», principio precauzionale.
47 Sentenza del 19 febbraio 1998 Guerra e altre c. Italia
48 Caso López Ostra c. Spagna, sentenza 2.12.1994.
49 «Malgré la marge d’appéciation à reconnue à l’Etat défendeur celuici n’a pas su ménager un juste équilibre entre l’ntérêt du bien- être économique de la ville de Lorca- celui de disposer d’une station d’épuration et la jouissance effective par la réquerante du droit au respect de son domicile et de sa vie privée et familiale». Par. 58 della sentenza 2.12.1994: caso López Ostra c. Spagna.
50 n.55723/2000.
51 Oneyryildiz c. Turchia
52 In argomento, N. COLACINO, La tutela dell’ambiente nel sistema della Convenzione europea dei dritti dell’uomo: alcuni elementi di giurisprudenza, in Dir. gest. Amb., n. 2/2001.
53 Nello stesso senso, Ilhan c. Turchia, n.22277/1993; Kilic c. Turchia, n.22492/1993.
54 Così, caso Osman c. Regno Unito n.23452/1994.
55 In senso analogo, Bielectric Srl c/ Italia, n.36811/1997.
56 n.59909/2000.
57 n.49230/2007
58 In argomento, G. ALPA, Il diritto soggettivo all’ambiente salubre, in AA.VV. Amb. dir., 1999.
59 In argomento, G. LABANCA, Inquinamento ambientale e tutela del cittadino: il «caso Taranto», in Colloqui di diritto privato, Laterza, Bari 2008.
60 Sentenza del 20.1.2015.
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References: sentenza 
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