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Timestamp: 2016-10-26 04:15:08+00:00

Document:
8C_663/2014 (10.07.2015)
8C_663/2014 � � � � Arr�t du 10 juillet 2015
repr�sent�e par Me J�r�me Magnin, avocat,
Droit de la fonction publique (incapacit� de travail, r�siliation),
recours contre le jugement de la Ire Cour administrative
du 16 juillet 2014.
A.a.�A.________ a �t� engag�e en tant que collaboratrice au service C.________ de la Ville de B.________ d�s le 1
er�avril 1998. Le 2 f�vrier 2011, elle a fait l'objet d'un avertissement de la part de son employeur. Il lui �tait reproch� une attitude r�guli�rement n�gative, un comportement agressif � l'�gard de ses coll�gues et de ses sup�rieurs. La mesure �tait assortie d'une menace de licenciement. Le 25 f�vrier suivant, l'employ�e a contest� l'avertissement en demandant son annulation. Le 4 mars 2011, elle a eu une entrevue avec des repr�sentants de la commune. A cette occasion, il lui a �t� signifi� que l'avertissement avait valeur d'ultimatum. Elle �tait plac�e devant l'alternative de quitter ses fonctions moyennant une indemnit� de six mois de salaire ou de consulter un m�decin et de suivre des cours.
�A.________ a souffert d'un burn-out et d'une d�pression qui ont provoqu� une incapacit� de travail totale � partir du 18 mars 2011 jusqu'au mois de juillet 2011. Elle a pu ensuite reprendre son activit� � 20 %, puis � 50 % � partir du mois de septembre 2011. Le 1
er�mars 2012, une entrevue a r�uni A.________, assist�e du secr�taire r�gional du syndicat SSP, un repr�sentant de l'assurance-invalidit�, le chef des ressources humaines de la Ville de B.________, le chef du service C.________, ainsi que la secr�taire de Ville. Cette r�union n'a fait l'objet d'aucun proc�s-verbal.
�Le 4 avril 2012, la Ville de B.________ a inform� son employ�e qu'elle envisageait de r�silier les rapports de service d�s lors qu'elle �tait en d'incapacit�, totale ou partielle, de travailler depuis plus de 360 jours. Le droit au traitement ne prendrait toutefois fin qu'� l'expiration d'une p�riode de 720 jours, pour autant que l'incapacit� de travail se poursuive. L'int�ress�e s'est d�termin�e le 25 avril 2012. Elle s'�tonnait de la mesure envisag�e, d�s lors que tous les signaux envoy�s jusqu'alors par la Ville allaient dans le sens d'un encouragement � son r�tablissement, afin qu'elle puisse retrouver une pleine capacit� de travail. A aucun moment, selon elle, son attention n'avait �t� attir�e sur le fait qu'elle pourrait �tre licenci�e en cas de prolongation de son incapacit� de travail. Enfin, les besoins du service n'exigeaient pas une r�siliation des rapports de travail. Celle-ci aurait d'ailleurs de graves cons�quences sur son �tat de sant� (perte de confiance, d�pression, risque de d�compensation) et mettrait � mal les efforts de r�insertion.
�Par d�cision du 10 mai 2012, la Ville de B.________, par son Conseil communal, a r�sili� les rapports de service de A.________ avec effet imm�diat. Celle-ci �tait lib�r�e de l'obligation de fournir ses prestations de service � partir de la communication de la d�cision. Son droit au traitement restait acquis jusqu'au 720
�me�jour de l'incapacit� de travail, sur pr�sentation d'un certificat m�dical.
A.b.�A.________ a recouru contre cette d�cision devant le Pr�fet du district D.________. Par d�cision du 22 janvier 2014, le Lieutenant de Pr�fet a admis le recours. Il a annul� la d�cision du 10 mai 2012 et a condamn� la commune � verser � son ancienne collaboratrice une indemnit� de 33'413 fr. 10 repr�sentant six mois de salaire, en raison d'un licenciement abusif. L'autorit� pr�fectorale a retenu, en bref, que l'administration des preuves avait r�v�l� l'existence d'un faisceau d'indices permettant d'admettre que la commune voulait � tout prix se s�parer de son employ�e et que, consciente des al�as d'une proc�dure ordinaire de licenciement, elle avait pris pr�texte de la dur�e de son incapacit� de travail pour la licencier.
La Ville de B.________ a recouru contre cette d�cision devant le Tribunal cantonal du canton de Fribourg. Par arr�t du 16 juillet 2014, celui-ci a admis le recours. Il a annul� la d�cision attaqu�e et confirm� la d�cision communale du 10 mai 2012.
A.________ interjette un recours en mati�re de droit public dans lequel elle conclut � l'annulation de l'arr�t du 16 juillet 2014 et au renvoi de la cause � l'autorit� pr�c�dente pour nouvelle d�cision au sens des motifs. Subsidiairement, elle conclut � la r�forme de l'arr�t cantonal en ce sens que le recours est rejet� dans la mesure de sa recevabilit�, que la d�cision du 22 janvier 2014 du Lieutenant de Pr�fet du district D.________ est confirm�e et que la Ville de B.________ est astreinte � lui verser l'indemnit� de 33'413 fr. 10.
�La Ville de B.________ conclut au rejet du recours, tandis que la juridiction cantonale a renonc� � se d�terminer.
Le jugement entrepris a �t� rendu en mati�re de rapports de travail de droit public au sens de l'art. 83 let. g LTF. Il porte sur un litige de nature p�cuniaire, de sorte que le motif d'exclusion pr�vu par cette disposition l�gale n'entre pas en consid�ration. La valeur litigieuse d�passe par ailleurs le seuil requis de 15'000 fr. (art. 51 al. 2 et 85 al. 1 let. b LTF). La voie du recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF est donc ouverte dans ce cas.
Le Tribunal f�d�ral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en �carter que si les faits ont �t� �tablis de fa�on manifestement inexacte - notion qui correspond � celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266 et les arr�ts cit�s) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).
�L'appr�ciation des preuves est arbitraire lorsque l'autorit� ne prend pas en compte, sans raison s�rieuse, un �l�ment de preuve propre � modifier la d�cision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa port�e, ou encore lorsque, en se fondant sur les �l�ments recueillis, elle en tire des constatations insoutenables, ce qu'il appartient au recourant de d�montrer (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266 et les arr�ts cit�s).
Le Tribunal f�d�ral applique le droit f�d�ral d'office (art. 106 al. 1 LTF). En revanche, il ne revoit l'interpr�tation et l'application du droit cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire. Une d�cision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscut�, ou lorsqu'elle contredit d'une mani�re choquante le sentiment de la justice et de l'�quit�. Le Tribunal f�d�ral n'a pas � d�terminer quelle est l'interpr�tation correcte que l'autorit� cantonale aurait d� donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interpr�tation qui a �t� faite est d�fendable. Par cons�quent, si celle-ci ne se r�v�le pas d�raisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la l�gislation cantonale ou communale en cause, elle sera confirm�e, m�me si une autre solution para�t �galement concevable, voire pr�f�rable (ATF 140 III 167 consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1 p. 379 s.).
La d�cision de licenciement de la recourante se fonde sur l'art. 39 du R�glement du personnel communal du 10 mars 1998 (ci-apr�s: RP), ainsi libell�:
1 En cas de maladie ou d'accident entra�nant une incapacit� totale ou partielle de travail, le collaborateur ou la collaboratrice a droit au versement de son traitement au maximum durant 720 jours, dans une p�riode de 900 jours cons�cutifs;
2 Ind�pendamment des proc�dures et motifs pr�vus aux art. 12 � 24, les rapports de service peuvent �tre r�sili�s � la fin des 360 premiers jours d'absence totale ou partielle, lorsque les besoins du service l'exigent. Dans ce cas, le droit du collaborateur ou de la collaboratrice � la poursuite du versement de son traitement jusqu'au 720
�me�jour reste r�serv�;
3 Dans tous les cas, les rapports de service cessent de plein droit d�s l'extinction du droit au traitement.
Les art. 12 � 24 du r�glement auxquels fait r�f�rence l'alin�a 2 de cette disposition traitent notamment de la r�siliation par l'employeur pour des motifs li�s aux aptitudes ou au comportement (art. 18) et du renvoi pour justes motifs (art. 19). Comme aucune disposition du r�glement ne traite des cons�quences d'un licenciement injustifi� fond� les art. 18 et 19 RP, le Lieutenant de pr�fecture a fait application de l'art. 41 de la loi [du canton de Fribourg] du 17 octobre 2001 sur le personnel de l'Etat (LPers; RSF 122.70.1) qui pr�voit dans cette hypoth�se et si une r�int�gration n'est pas possible, le versement d'une indemnit� dont le montant maximal est �gal � une ann�e.
En l'esp�ce, il est incontest� que la r�siliation est intervenue � la fin des 360 premiers jours d'une absence totale ou partielle de la recourante pour cause de maladie. La question est de savoir si la condition relative aux "besoins du service" au sens de l'art. 39 al. 2 RP �tait �galement remplie. La recourante le conteste et demande le versement de l'indemnit� pr�vue par l'art. 41 LPers, conform�ment � la d�cision pr�fectorale.
6.1.�La recourante soutient qu'elle a re�u de la part de l'autorit� la promesse qu'elle serait maintenue � son poste, nonobstant la dur�e de son incapacit� de travail. Ce fait n'aurait pas �t� retenu par la juridiction cantonale. La recourante se plaint d'une constatation manifestement inexacte des faits. En lien avec ce grief, elle invoque une violation de son droit d'�tre entendue, au motif que la cour cantonale n'a pas administr� les preuves requises par elle en vue d'�tablir la r�alit� de cette garantie (soit l'audition de deux t�moins).
En l'esp�ce, la juridiction cantonale pouvait toutefois se dispenser d'entendre ces deux t�moins sur des faits qui n'apparaissaient pas pertinents dans le cas particulier. En effet, la recourante ne pr�tend pas qu'elle a pris, sur la base de la promesse all�gu�e, des dispositions irr�versibles sur lesquelles elle ne pouvait pas revenir sans subir de pr�judice (cf. ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72 s.; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.). Le grief tir� d'une violation du droit � la protection de la bonne foi e�t donc �t� �t�, quoi qu'il en soit, mal fond�.
6.2.1.�De mani�re plus g�n�rale, la recourante se plaint d'un �tablissement manifestement inexact des faits (art. 97 al. 1 LTF). Elle reproche aux premiers juges d'avoir retenu � sa charge l'avertissement qu'elle a re�u (celui-ci aurait d� �tre consid�r� comme "caduc" �tant donn� qu'aucune suite n'avait �t� donn�e � sa contestation par l'int�ress�e) et d'avoir aussi pris en consid�ration ses rapports d'�valuation annuels. Les premiers juges auraient m�connu le contexte professionnel dans lequel elle �voluait, � savoir des dysfonctionnements graves du service et une ambiance d�l�t�re qui y r�gnait. Ils auraient tu l'origine de sa maladie, pourtant imputable, selon elle, � l'employeur et � un mobbing professionnel. Ils auraient aussi pass� sous silence le fait que son �tat de sant� �tait en voie de r�mission compl�te et qu'il s'est aggrav� apr�s le licenciement seulement. De m�me, ils n'auraient pas retenu que le 29 mai 2012, la Ville de B.________ avait confi� � la soci�t� E.________ S�rl le mandat de restructurer le service C.________ de la Ville. Or, les proc�s-verbaux des s�ances tenues dans l'ex�cution de ce mandat faisaient apparaitre de nombreux dysfonctionnements (nombreuses absences pour cause de maladie; introduction de mesures de "coaching" en faveur des collaborateurs; d�sorganisation compl�te; responsable du service d�pass� par sa t�che, etc). La recourante fait en outre �tat d'actes de proc�dure post�rieurs aux premiers �changes d'�critures ayant trait notamment aux rapports de cette soci�t� charg�e de la restructuration. En r�sum�, les premiers juges n'auraient pas tenu compte de tous les faits d�terminants pour l'application de l'art. 39 al. 2 RP.
6.2.2.�Ce faisant, et tout au long de son �criture d'ailleurs, la recourante discute librement les faits constat� par le tribunal cantonal et �num�re ceux qui auraient d� �tre retenus. Un tel proc�d� est inadmissible devant le Tribunal f�d�ral. Il ne suffit pas de d�clarer un �tat de fait arbitraire pour permettre une critique appellatoire de l'arr�t attaqu� (ATF 133 II 249 consid. 1.4.3 p. 255; 130 III 136 consid. 1.4 p. 140). On ajoutera que sous le couvert d'un �tat de fait manifestement inexact, la recourante s'en prend en partie � l'appr�ciation des preuves par le tribunal cantonal, sans toutefois en d�montrer l'arbitraire. Aussi bien le Tribunal f�d�ral examinera-t-il l'application du droit sur la base des seuls faits retenus par l'autorit� pr�c�dente.
�On ajoutera, au demeurant, que les all�gations de mobbing ne sont pas �tay�es. Le Lieutenant de pr�fet les a �cart�es de mani�re explicite dans sa d�cision. Il est certes vrai que la doctoresse F.________, m�decin traitant de l'int�ress�e, a indiqu� que la pathologie pr�sent�e par cette derni�re (�tat d�pressif s�v�re [F 32.2] et difficult�s li�es � l'emploi [Z 56]) avait �t� provoqu�e "de mani�re pr�pond�rante" par une situation professionnelle, en pr�cisant qu'en 2011-2012 la patiente avait �t� victime de mobbing dans son travail. En l'absence d'autres indices, on est toutefois fond� � consid�rer que cette attestation repose dans une tr�s large mesure sur les seules affirmations de la recourante concernant le mobbing dont elle pr�tend avoir �t� victime. Par ailleurs, on pr�cisera encore que les premiers juges, comme on le verra, n'ont pas m�connu le contexte professionnel dans lequel la recourante a travaill�.
6.3.1.�La recourante se plaint d'une application arbitraire du droit cantonal. Elle reproche aux premiers juges d'avoir retenu, sans autre examen, qu'une absence de longue dur�e d'un collaborateur ou d'une collaboratrice �tait de nature � perturber la bonne marche d'une administration communale. Le tribunal cantonal aurait m�connu, de fa�on arbitraire, que le droit communal applicable supposait la r�alisation de deux conditions l�gales objectives, soit l'absence de longue dur�e et les imp�ratifs li�s aux besoins du service. Il aurait d�, selon la recourante, analyser concr�tement les besoins actuels du service au moment de la r�siliation. Ceux-ci n'auraient �t� en rien affect�s par son absence: d'autres facteurs auraient contribu� � la surcharge du service, notamment une mauvaise administration, de nombreuses absences pour cause de maladie ou encore des d�parts "en cascade".
6.3.2.�La juridiction cantonale a certes relev� dans ses consid�rants qu'une absence de longue dur�e d'une collaboratrice ou d'un collaborateur �tait en principe propre � perturber le bon fonctionnement d'une administration cantonale. Son raisonnement ne repose toutefois pas sur la seule exp�rience g�n�rale de la vie, mais d�coule de la mise en �vidence de circonstances de fait concr�tes qui faisaient appara�tre que la perte d'un poste � mi-temps sur le long terme �tait pr�judiciable aux int�r�ts du service. Il ressort en effet des constatations du jugement attaqu� que le service C.________ de la Ville de B.________ devait faire face � une surcharge de travail. Depuis des ann�es, il pr�sentait des signes de dysfonctionnements et connaissait des difficult�s dans le domaine du personnel. Il est �galement constat� que des collaborateurs et des collaboratrices ont �t� amen�s � accomplir des heures suppl�mentaires durant la p�riode d'incapacit� de travail de la recourante. Par ailleurs, � r�ception de la lettre du 4 avril 2012, l'employ�e n'avait aucunement manifest� son intention de reprendre une pleine activit�, ce qui ne laissait pas entrevoir un changement de sa situation � court ou moyen terme.
�Ces constatations lient le Tribunal f�d�ral. Sur la base de celles-ci, le tribunal cantonal a retenu de mani�re soutenable que les besoins du service justifiaient une r�siliation. Ils n'ont donc pas fait une application arbitraire de l'art. 39 RP. M�me si les dysfonctionnements et difficult�s susmentionn�s �taient ind�niables, cela n'�tait pas un motif pour renoncer � appliquer cette disposition du r�glement. On ne pouvait gu�re exiger du service qu'il pr�t sur lui une difficult� suppl�mentaire en renon�ant, dans un contexte de surcharge, � repourvoir un poste � plein temps.
6.4.1.�La recourante d�nonce �galement le comportement de la Ville de B.________, qu'elle qualifie de contraire � la bonne foi, de constitutif d'un abus de droit et de contradictoire. Elle invoque l'art. 5 al. 3 Cst. en corr�lation avec l'art. 9 Cst. En substance, elle soutient que son licenciement n'est pas la cons�quence des besoins du service mais qu'il s'est agi en r�alit� d'un licenciement ordinaire d�guis�. Elle en veut pour preuve le fait que la Ville lui a tout d'abord adress� un avertissement, qui valait ultimatum. Dans ses observations des 10 juillet 2012 et 21 f�vrier 2013 � l'intention du Lieutenant de Pr�fet, elle a indiqu� que le licenciement n'avait aucun caract�re disciplinaire. Ult�rieurement, dans des d�terminations du 2 octobre 2013, elle a toutefois fait mention de l'avertissement signifi� � la recourante dans le but, affirme cette derni�re, "d'asseoir sa position". En outre, le refus (initial) de l'employeur de lui d�livrer un certificat de travail mentionnant la qualit� de ses prestations attesterait aussi du caract�re disciplinaire du cong�diement. La recourante invoque encore un courriel du 6 juin 2011, par lequel le chef des ressources humaines de la Ville l'a encourag�e � reprendre ses fonctions dans les meilleures conditions possibles. Elle invoque enfin les garanties qui lui auraient �t� donn�es lors de la s�ance du 1
er�mars 2012. Ces contradictions d�montreraient � elles seules que le cong� n'est pas intervenu pour les besoins du service, mais pour d'autres motifs, li�s � la personnalit� de l'employ�e.
6.4.2.�M�me en admettant que les sup�rieurs de la recourante ont pu l'encourager � prendre le temps de se soigner, il n'en reste pas moins qu'elle �tait objectivement incapable de travailler apr�s la limite r�glementaire de 360 jours. La juridiction cantonale en conclut qu'il n'y a pas de relation de causalit� entre les d�clarations pr�t�es � ses sup�rieurs et le d�passement de cette limite. Elle tient par ailleurs pour �tabli, sur la base des �valuations p�riodiques produites, que le comportement de l'int�ress�e n'a pas toujours �t� exemplaire. Elle rappelle que celle-ci a travaill� dans un service travers� par des tensions et des conflits entre clans. Dans ce contexte, la recourante ne s'est pas priv�e de donner son avis tranch� sur les comp�tences de ses sup�rieurs. Toujours est-il, selon les premiers juges, qu'� partir du moment o� les besoins du service permettaient et commandaient de repourvoir � plein temps le poste qu'elle n'occupait plus que partiellement depuis une ann�e, les tensions et les conflits ne faisaient pas obstacle � l'application de l'art. 39 RP. Sinon, poursuivent les premiers juges, il faudrait admettre qu'� la diff�rence d'une personne au service d'une commune donnant enti�re satisfaction, celle qui rencontre des probl�mes avec sa hi�rarchie ne pourrait �tre cong�di�e que par le biais d'une proc�dure disciplinaire m�me en cas d'absence de longue dur�e pour raison de sant�.
Fort de ces consid�rations, qui ne sont pas insoutenables non plus, le tribunal cantonal pouvait, sans tomber dans l'arbitraire, �carter la th�se d'un licenciement disciplinaire d�guis�. Du moment qu'on peut tenir pour �tabli que la mesure �tait command�e par les besoins du service (cf.�
supra�consid. 6.3.2), il n'est pas d�raisonnable de fonder le licenciement sur l'art. 39 RP, m�me si l'employeur croit - � tort ou � raison - avoir des motifs fond�s qui justifieraient une r�siliation ordinaire ou pour justes motifs. L'applicabilit� de l'art. 39 al. 2 RP n'est pas subsidiaire par rapports aux cas de r�siliation vis�s par les art. 18 et 19 du r�glement. Le texte de l'art. 39 al. 2 RP ("ind�pendamment des proc�dures et motifs pr�vus aux art. 12 � 24") donne � penser que c'est plut�t un ordre de priorit� inverse qui pr�vaut.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux parties et � la Ire Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg.
Lucerne, le 10 juillet 2015

References: art. 82
 art. 12
 art. 12
 art. 18
 ATF 
 art. 18
 art. 12