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Timestamp: 2019-10-14 14:23:25+00:00

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Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 29072205
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 4/2000. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA LXVIII LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN.CATASTRO. EL ARTÍCULO VIGÉSIMO SEGUNDO TRANSITORIO DE LA LEY CORRESPONDIENTE DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN (ADICIONADO POR DECRETO NÚMERO 244, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA ENTIDAD, EL TREINTA Y UNO DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE), NO VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 4/2000. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA LXVIII LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día quince de febrero de dos mil uno.
Por escrito presentado el doce de enero de dos mil, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, T.R.J., M.E.C.H., R.S.C., L.C.T.B., E.T.G., O.Á.R.S., M.J.P.G., E.N.V., A.B. de la Garza Tijerina, M.P.D., C.L.C.H., J.R.C., L.G.G. y Ó.J.A.G., ostentándose como diputados locales integrantes de la Sexagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, promovieron acción de inconstitucionalidad, demandando la invalidez del Decreto Número "244", el cual reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Catastro, expedido el veinte de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, emitido por el Congreso del Estado de Nuevo León y promulgado por el gobernador constitucional de dicha entidad.
La parte actora estima que la norma cuya invalidez demanda, es violatoria de los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Política Federal.
En la demanda se señalan como antecedentes del caso, en síntesis, los siguientes:
Que el veinte de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, en sesión ordinaria del Congreso del Estado de Nuevo León, se presentó dictamen de la Comisión de Hacienda sobre la iniciativa de reformas y adiciones a diversas disposiciones de la Ley del Catastro, siendo aprobadas por la mayoría simple de sus integrantes, es decir, la mitad más uno de los diputados asistentes a la sesión (artículo 141, inciso a) del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso Local), constituyéndose así el decreto impugnado, el cual fue promulgado por el gobernador del Estado, publicándose en el Periódico Oficial de la entidad el treinta y uno de diciembre del año indicado.
En la demanda se señaló como primer concepto de invalidez en lo medular:
Que los preceptos 7o., 9o., 11, 19, 20, 23 bis, 25 y 26 que contiene el Decreto "244" que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, son violatorios del principio de legalidad que consagra la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Federal y, por consecuencia, de los numerales 14 y 16 de la citada N.S., pues aun cuando la fracción IV del numeral 31 citado, establece como obligación de los gobernados la contribución para los gastos públicos, dispone que debe ser de la manera proporcional y equitativa que señalen las leyes.
Que el principio de legalidad que consagra el precepto aludido, se hace consistir en que la carga tributaria esté establecida en una ley emanada del Legislativo y que sus elementos estén consignados de manera expresa en ésta, no dando lugar a alguna arbitrariedad por las autoridades exactoras para el cobro de impuestos imprevisibles, a fin de que el sujeto pasivo pueda en todo momento conocer la forma cierta de su contribución.
Que de la interpretación armónica de los preceptos cuya invalidez se demanda, se advierte que el Congreso del Estado delegó a favor de la Dirección de Catastro, dependiente del Poder Ejecutivo de la entidad, la facultad de formular proyectos de bases generales por unidades tipo, los que serán revisados y aprobados por las Juntas Municipales Catastrales y posteriormente revisadas por una Junta Central Catastral, constituyendo lo anterior una delegación inconstitucional de facultades, impidiendo a los contribuyentes conocer en forma cierta y segura la forma de pago del impuesto predial.
Que el artículo 19, cuya invalidez se demanda, no consigna la época o circunstancias en que puedan ser objeto de revisión las bases generales de valores por unidades tipo, dejando al arbitrio de la autoridad administrativa tal determinación, y al señalar el dispositivo indicado que dichas bases podrán ser objeto de revisión parcial o total cuando las circunstancias económicas o la inflación lo justifiquen, se deja en estado de indefensión a los contribuyentes al no indicar la ley, qué debe entenderse por circunstancias económicas, o cuáles son los factores determinantes para motivar la revisión o, los casos de justificación de una circunstancia económica o inflacionaria que dé lugar para proceder a la revisión.
Que al efectuarse la delegación de facultades por el Congreso del Estado a las autoridades administrativas para la determinación del valor catastral base del impuesto predial, permitiendo que se formulen los avalúos en la forma y términos que se precisen mediante disposición reglamentaria, se violentan los numerales 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución, pues dicha N.S. atribuye al citado Congreso la facultad de crear impuestos.
Que "atribución" y "facultad" no son sinónimos, pues el primero contiene la idea de deber y los deberes que importan el cumplimiento de una función propia no son delegables, excepto cuando la Carta Suprema confiere expresamente esa facultad, que una delegación sólo es válida, cuando el ejercicio de la atribución no es privativo o exclusivo de la autoridad que lo delega; que ni el Poder Ejecutivo ni ningún otro pueden ejercer competencias que les están constitucionalmente vedadas.
La parte accionante citó en apoyo a los anteriores conceptos las tesis de los rubros: "IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY.", "IMPUESTO PREDIAL. SON INCONSTITUCIONALES LAS LEYES QUE FACULTAN A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS A ACTUALIZAR, POR MEDIO DE TABLAS DE VALORES CATASTRALES, LA BASE GRAVABLE DEL TRIBUTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SINALOA)." e "IMPUESTO PREDIAL. EL ARTÍCULO 66, REFORMADO, DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE PREVIENE LA ACTUALIZACIÓN DE LOS VALORES CATASTRALES, ES INCONSTITUCIONAL.".
Sostiene la parte accionante, que los artículos 7o., 9o., 23, 25 y 26 de la Ley del Catastro, cuya invalidez se demanda, contravienen lo dispuesto por la N.S., al implicar delegación inconstitucional de atribuciones del Congreso hacia una dependencia del Ejecutivo, pues renuncia a la facultad legislativa que consignan a su favor los preceptos 31, fracción IV constitucional y "63 fracción I" (sic) de la Constitución Estatal.
En apoyo a la anterior consideración, la parte accionante citó las jurisprudencias de los rubros: "FACULTADES EXTRAORDINARIAS. SON INCONSTITUCIONALES LAS CONCEDIDAS AL GOBERNADOR DE UN ESTADO, FUERA DE LOS CASOS PERMITIDOS POR LA CONSTITUCIÓN (LEY NÚM. 6 DE PLANIFICACIÓN PARA EL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE)." y "DELEGACIÓN DE FACULTADES PARA LEGISLAR. COMPETENCIA DE LAS SECRETARÍAS DE ESTADO.".
A. también la accionante, que aunque la Ley del Catastro fije requisitos al Ejecutivo para determinar la base del impuesto predial, el legislador debe ser quien la apruebe, sin que ello quiera decir que éste deba ser quien determine el valor catastral o base gravable del impuesto, ya que al legislador no le corresponde aplicar la ley tributaria, sino sólo aprobar los elementos esenciales del tributo, a fin de que el Ejecutivo no pueda obtener el impuesto que más le plazca, por lo que al delegarse la base gravable del impuesto predial se vulnera el "principio de reserva de ley" y "legalidad".
En el segundo de los conceptos de invalidez, esencialmente se sustenta:
Que los artículos 7o., 9o., 11, 19, 20, 23 bis, 25 y 26 del decreto que motiva esta acción de inconstitucionalidad, contravienen las garantías de legalidad que consagran los artículos 31, fracción IV, 14 y 16 de la Constitución Federal, pues el primero de los numerales constitucionales citados en la fracción indicada, contempla la obligación de contribuir a los gastos públicos mediante el cobro de impuestos determinados en ley, lo cual implica que los elementos de toda contribución se encuentren establecidos mediante acto formal y materialmente legislativo, según el criterio sustentado por esta Suprema Corte, bajo el rubro: "IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY.".
Que el análisis armónico de los artículos 2o. del Código Fiscal del Estado de Nuevo León, 1o. y 26 de la Ley del Catastro, 1o., 21 bis, 21 bis-2 y 21 bis-7 de la Ley de Hacienda para los Municipios de dicha entidad, permite advertir: a) Que son leyes fiscales en el Estado, la de Hacienda para los Municipios y la de Catastro; b) Que la citada Ley de Hacienda en su "capítulo I bis" establece como gravamen a cargo de los contribuyentes neoleoneses el "impuesto predial"; c) Que la valuación catastral de los predios (determinación de la base gravable del impuesto predial), se practicará en la forma y términos que señala la Ley del Catastro, lo que aparenta cumplir con el principio de legalidad tributaria, al encontrarse supuestamente determinada en dicha ley la base del impuesto predial, pero de la lectura de los artículos 7o., 9o., 11, 19, 23 bis, 25 y 26, cuya invalidez se demanda, se desprende que la determinación de la base gravable del impuesto predial no emana de un acto formal legislativo, al delegarse tal atribución a las "Juntas Municipales Catastrales", a la "Dirección de Catastro" y a la "Junta Central Catastral".
Que al otorgarse en los preceptos cuya invalidez se demanda, a la autoridad administrativa, una atribución que por ley corresponde al Congreso del Estado (determinación de la base gravable del impuesto predial), se hace evidente la inconstitucionalidad de dichos numerales, ya que un elemento esencial de la contribución no se encuentra establecido en un acto formal y material legislativo, quedando por consecuencia indebido margen para la arbitrariedad de la autoridad exactora para el cobro de impuestos imprevisibles.
En el tercero de los conceptos de invalidez, medularmente se argumenta:
Que los preceptos cuya invalidez se demanda, y particularmente el 11 de los mismos, son violatorios del principio de seguridad jurídica que consagra el primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Federal, al otorgar a la Dirección de Catastro ámbito competencial indefinido, toda vez que el citado precepto constitucional establece la garantía de seguridad jurídica que condiciona los actos de molestia inherentes a las relaciones entre gobernantes y gobernados, y tal garantía implica el conjunto de facultades que la ley reserva a determinado órgano del Estado, por lo que si el acto de molestia emana de autoridad que al dictarlo o ejecutarlo se excede en sus facultades, se violenta la misma.
Que el contenido del artículo 11 del decreto que motiva la acción de inconstitucionalidad, viola la garantía de seguridad jurídica establecida en el citado artículo 16 constitucional, al no determinar en forma cierta, precisa, expresa y limitada, la competencia (suma de atribuciones) que se pretende otorgar a la Dirección de Catastro, no obstante que esta Suprema Corte de Justicia emitió jurisprudencias en las cuales determina la esfera competencial de los órganos de autoridad, de los rubros: "AUTORIDADES.-Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite.", "COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.", citando la accionante también la tesis de rubro: "CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, FACULTADES DE LAS AUTORIDADES DEBEN ESTAR EXPRESAMENTE ESTABLECIDAS EN LA LEY.".
En el cuarto de los conceptos de invalidez, en síntesis sostiene la parte accionante:
Que los preceptos cuya invalidez se demanda, en particular el vigésimo segundo transitorio, resulta violatorio del principio de legalidad que consagra la fracción IV del artículo 31 constitucional, en cuanto establece el incremento en las bases generales de valores por unidades tipo, y en los valores catastrales de los predios ubicados en el Estado, ya que contraviene las garantías de legalidad, proporcionalidad y equidad que consagra el precepto constitucional citado en la fracción indicada, al prever la aplicación del incremento citado hasta en un trece por ciento.
Que lo anterior se realiza sin consignar en la ley base alguna para poder precisar en qué casos se aplicará el monto mínimo, medio o máximo del rango porcentual indicado, dejando al arbitrio de la autoridad administrativa la determinación de los elementos fundamentales (base gravable) del impuesto predial, sin definir los elementos y supuestos de la obligación tributaria, es decir, los hechos imponibles, sujetos pasivos, objeto, base y cantidad de la prestación, de tal modo que a la autoridad exactora no le quede ningún margen de discrecionalidad en cuanto a su determinación, sino que su función se constriña a aplicar a los casos concretos las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas por el Poder Legislativo.
Que la ilegalidad del citado artículo vigésimo segundo transitorio, se hace evidente al expresar éste en su parte final: "... En ningún caso los valores catastrales podrán rebasar el valor actual real de los inmuebles ...", ya que la determinación del valor actual real de los bienes inmuebles ubicados en el Estado es atribución del Ejecutivo, a través de la Dirección de Catastro, según lo dispuesto por el artículo 29 de la ley correspondiente, por lo que con el precepto combatido se deja en manos de la autoridad administrativa la determinación discrecional del valor catastral de los referidos bienes y, por ende, tal dispositivo viola la garantía de legalidad tributaria contenida en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.
En lo relativo, la parte accionante citó las jurisprudencias de los siguientes rubros: "IMPUESTO PREDIAL. EL ARTÍCULO 66, REFORMADO, DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE PREVIENE LA ACTUALIZACIÓN DE LOS VALORES CATASTRALES, ES INCONSTITUCIONAL." y "PREDIAL. EL ARTÍCULO 66 DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, VIGENTE DEL 1o. DE ENERO DE 1981 AL 31 DE DICIEMBRE DE 1982, QUE ESTABLECE EL IMPUESTO CITADO, ES VIOLATORIO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.".
En el quinto de sus conceptos de invalidez, la accionante refiere de manera toral:
Que el artículo vigésimo segundo transitorio del Decreto "244" que motiva esta acción de inconstitucionalidad, contraviene las garantías de legalidad, proporcionalidad y equidad que consagra el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, porque el incremento determinado en éste, mediante una fórmula porcentual fija, no revela la capacidad contributiva de los propietarios de inmuebles, puesto que se aparta del valor real de sus propiedades, contrariándose el principio de proporcionalidad; que al establecerse la posibilidad de que el impuesto predial se determine conforme a valores apartados del valor real, se viola el principio de equidad, puesto que no se precisa en la ley, procedimiento alguno que sirva para fijar los criterios de valuación de cada predio.
Que la aplicación de un porcentaje fijo de incremento para todos los inmuebles ubicados en el Estado resulta arbitrario, ya que cada lote de terreno y propiedad tienen distinto valor por sus dimensiones, cercanía a las avenidas, orientación, ubicación y otros factores, por lo que el procedimiento para la determinación de la base gravable del impuesto predial que se consigna en el precepto de mérito, da lugar a que quien tiene un inmueble de valor real elevado, pague menos que el que tiene un inmueble de valor inferior; que se infringe el principio de legalidad al otorgarse a la autoridad administrativa y no al Congreso del Estado, la determinación de la base gravable de dicha contribución.
En apoyo a sus consideraciones anteriores, la parte accionante citó las jurisprudencias de los rubros: "PREDIAL. INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS FRACCIONES III Y IV DEL ARTÍCULO 22 DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 1983, EN CUANTO VIOLA EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN." e "IMPUESTO PREDIAL. SON INCONSTITUCIONALES LAS LEYES QUE FACULTAN A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS A ACTUALIZAR, POR MEDIO DE TABLAS DE VALORES CATASTRALES, LA BASE GRAVABLE DEL TRIBUTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SINALOA).".
En el sexto de sus conceptos de invalidez, la parte accionante sólo reitera, en esencia, lo argumentado en el cuarto y quinto de éstos, sintetizados con antelación, citando en apoyo de sus consideraciones las jurisprudencias de los rubros: "IMPUESTO PREDIAL. EL ARTÍCULO 66, REFORMADO, DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE PREVIENE LA ACTUALIZACIÓN DE LOS VALORES CATASTRALES, ES INCONSTITUCIONAL." e "IMPUESTO PREDIAL, EL ARTÍCULO 66 DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, REFORMADO POR EL DECRETO DE 30 DE DICIEMBRE DE 1980, ES VIOLATORIO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE CONSAGRA EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, EN CUANTO AL SISTEMA DE VALUACIÓN DE PREDIOS QUE ESTABLECE PARA LOS EFECTOS DEL.".
Mediante proveído de diecisiete de enero de dos mil, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad y turnar el asunto al Ministro J.V.A.A., a fin de que instruyese el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.
Por auto de dieciocho de enero de dos mil, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda y ordenó emplazar a los órganos demandados para que rindieran sus respectivos informes.
Por escrito de dieciséis de febrero del año dos mil, el presidente, el primer y segundo secretarios de la mesa directiva por el periodo extraordinario de la Sexagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, rindieron informe en el que, en lo conducente, precisaron:
En relación con el primer concepto de invalidez, que es cierta la emisión del decreto cuya invalidez, se demanda, aprobado en sesión de la legislatura el veinte de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, misma en la que participaron en la discusión y aprobación los accionantes, quienes estuvieron de acuerdo; que es inexacto que en el citado decreto se delegue a la autoridad administrativa la facultad de determinar a capricho la base gravable del impuesto predial; que los artículos 7o., 8o., 19, 20, 23 bis, 25 y 26 de la Ley del Catastro, no liberan en forma alguna la determinación de las bases generales de valores por unidades tipo, ni los valores catastrales de los inmuebles, ya que el artículo 20 prohíbe a la autoridad administrativa la modificación de tales valores, salvo el caso en que el Congreso Local determine un porcentaje modificatorio aplicable.
Que el diverso 19 del ordenamiento invocado, si bien pudiera entenderse que permite la revisión de valores catastrales en cualquier momento, éste forma parte integral de un mecanismo tendiente a proporcionar legalidad a la actuación de la autoridad administrativa, pues al establecer la revisión de las bases generales de valores unitarios, obliga a que su nueva determinación o modificación sea notificada al particular, a fin de que éste se encuentre en facultad de impugnar tal determinación de conformidad con los artículos 26 y 30 bis de la Ley del Catastro para que la autoridad compruebe que su modificación es justificada legalmente; en lo referente al artículo vigésimo segundo transitorio impugnado, su vigencia sólocorresponde al año dos mil y sólo procede el incremento establecido en éste si la autoridad administrativa comprueba una justificación económica, por lo que en ningún momento se faculta a la autoridad administrativa para que modifique valores catastrales de los predios, sino exclusivamente para que realice el trabajo de campo que la Ley del Catastro y su reglamento estipulan para realizar los proyectos relativos.
Que el decreto impugnado no constituye ninguna norma tributaria y para que se considere como tal, es necesario que en ésta queden definidos, sujeto, objeto o hecho imponible, tasa o tarifa, que al no contener tales supuestos el decreto impugnado, resulta infundado que pueda ser violatorio del artículo 31, fracción IV, constitucional; que las bases generales de valores por unidades tipo y los valores catastrales de los predios, sirven de base para el impuesto predial y su valuación debe ser practicada en la forma y términos que señale la Ley de Hacienda y la Ley del Catastro, atendiendo al objeto de dicho impuesto y a quienes son sujetos del mismo; que para que pudiera considerarse una norma tributaria en contradicción a los principios de legalidad, proporcionalidad y equidad debería relacionarse con la obligación conducente de los contribuyentes.
Que el pago de los tributos que proporciona la riqueza gravada se puede conseguir mediante la utilización de tasas progresivas pero también con tasas fijas que atiendan a la capacidad contributiva; esta Suprema Corte, al respecto, sustentó el criterio del rubro: "IMPUESTO PREDIAL. EL ARTÍCULO 21 BIS-8, TERCER PÁRRAFO, DE LA LEY DE HACIENDA PARA EL ESTADO DE NUEVO LEÓN, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE ESE ESTADO EL 31 DE DICIEMBRE DE 1993, NO ES VIOLATORIO DEL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA."; que no existe ninguna violación al principio de legalidad por virtud de que la Ley de Hacienda prevé el impuesto predial y remite para su valuación a la Ley del Catastro, la cual establece el mecanismo y procedimiento correspondiente para ello, ya que se contempla en función de las normas que establecen los elementos esenciales y no de aquellas que señalan las formalidades para determinar la base gravable.
Que el artículo 21 de la Ley del Catastro, contempla que las bases generales no deben exceder del valor comercial del bien y es en el reglamento de la ley donde queda establecido el procedimiento para formular los avalúos; que los accionantes no acreditan sus conceptos de invalidez, además de que no es en los preceptos que contiene el decreto impugnado en donde quedan establecidos los elementos y supuestos de la obligación tributaria relativa al impuesto predial, no existe contradicción entre éstos y los artículos de la Constitución Federal; que en ninguna parte de los preceptos impugnados se contiene facultad alguna para que la autoridad administrativa en forma arbitraria haga la aplicación conducente del impuesto; que en el caso, tienen aplicación los criterios de este Alto Tribunal de los rubros: "CATASTRO. LOS ARTÍCULOS 30 Y 55 DE LA LEY CORRESPONDIENTE DEL ESTADO DE SINALOA, ASÍ COMO EL 18 DE SU REGLAMENTO, NO SON VIOLATORIOS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA." e "IMPUESTO PREDIAL.".
Que el contenido de los preceptos cuya invalidez se demanda se ajusta a las prescripciones constitucionales, máxime si se atiende a que se determinó que éste no deberá rebasar el valor real de los inmuebles y los particulares tienen oportunidad de defensa; que las tesis a que alude la parte accionante, referentes al Distrito Federal, son inaplicables en el caso y ya fueron superadas.
En relación con el segundo concepto de invalidez:
Que el incremento en las bases generales de valores por unidades tipo y valores catastrales de los predios en términos de lo previsto por el artículo 20 de la Ley del Catastro, quedó precisado en el vigésimo segundo transitorio del decreto impugnado y tal no representa ninguna contribución ni establece impuesto alguno, por lo que no es contradictorio a lo previsto por el diverso 31, fracción IV, de la Constitución Federal.
Que los elementos esenciales del impuesto predial están definidos en la Ley de Hacienda para los Municipios, por lo que al no impugnarse los preceptos relativos de dicho ordenamiento, de los cuales surge la obligación tributaria, devienen infundados los conceptos de violación aducidos en el correlativo que se contesta; que para la aplicación de la Ley de Ingresos de Hacienda, Catastro y su reglamento, las autoridades municipales actúan de acuerdo con las facultades que les otorga la ley; que los accionantes no muestran la inconstitucionalidad del decreto impugnado ni cómo se deja al arbitrio de la autoridad administrativa, como argumentan, la determinación de los elementos fundamentales del impuesto predial, pues los preceptos impugnados no impiden que los sujetos pasivos del impuesto conozcan en forma cierta el importe a pagar por la contribución; que los accionantes no advierten la diferencia entre las normas tributarias y aquellas que prevén variables sin afectar el impuesto.
En relación con el tercer concepto de invalidez:
Que el artículo 1o. de la Ley del Catastro establece que ésta es para realizar el control y valorización de los inmuebles ubicados en el Estado y los diversos 4o. al 9o. delimitan a las autoridades administrativas que intervienen en el proceso, así como sus facultades; que de lo anterior deviene infundado que el artículo 11 impugnado resulte inconstitucional, pues atendiendo a lo dispuesto en el diverso 9o., se aprecia que las facultades de la Dirección de Catastro se encuentran limitadas por la ley.
En relación con el cuarto concepto de invalidez se precisa:
Que el mismo es infundado, pues en principio se omite hacer una relación lógico-jurídica en relación con la Ley de Ingresos y la Ley de Hacienda donde se establece el objeto del impuesto y demás conceptos inherentes; que este Alto Tribunal, al respecto, emitió la jurisprudencia de la voz: "AMPARO CONTRA LEYES CON MOTIVO DEL ACTO DE APLICACIÓN DE DOS NORMAS DISTINTAS QUE LO FUNDAMENTAN. ES IMPROCEDENTE SI SÓLO SE IMPUGNÓ UNA DE ELLAS, CUANDO EL ACTO SUBSISTE APOYÁNDOSE EN LA OTRA NORMA QUE NO SE COMBATIÓ.".
Que no se violan los principios contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal con el acto impugnado, porque dicho precepto no prohíbe la instauración de la tasa proporcional del impuesto predial; que en ningún momento se verá afectada la capacidad contributiva de quienes deban pagar el impuesto y no existe violación al principio general de legalidad ni violación al artículo 14 de la Constitución Federal; que en el caso, los caracteres necesarios del impuesto, forma, contenido y alcance, están consignados en la Ley de Ingresos, de Hacienda para los Municipios, del Catastro y su reglamento, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos impredecibles.
En relación con el quinto concepto de invalidez señaló:
Que el decreto impugnado no viola el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, ya que es infundado que no se precise en la ley el procedimiento para fijar los criterios de valuación en cada predio; que en el caso, no hay infracción aun cuando se otorguen facultades a la autoridad administrativa para la determinación de la base gravable, por lo que son inaplicables las diversas tesis que cita la accionante relativas al Distrito Federal.
En relación al sexto concepto de invalidez aduce:
Que el mismo es infundado, pues en éste no se hace una relación lógico-jurídica en función de la Ley de Ingresos, además de que el mismo resulta confuso al ser reiterativo con lo argumentado en los anteriores.
Por su parte, el Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo León manifestó:
Que son infundados el primer y segundo conceptos de invalidez que aducen los accionantes, por virtud de que de la interpretación armónica de la Ley del Catastro y su reglamento, se desprende que el legislador sí establece con precisión los elementos para determinar la base gravable del impuesto predial, de modo que no se deja a la autoridad administrativa esa determinación.
Que los artículos que se impugnan así como los diversos del 12 al 21 del Reglamento de la Ley del Catastro establecen, en esencia, los lineamientos para determinar dicha base, presumiéndose los conceptos y dando los pasos que deben darse e incluso prevé un recurso para el contribuyente que no esté de acuerdo con la valuación; que si bien los preceptos impugnados establecen que las autoridades administrativas determinarán lo ahí especificado, ello no será a su arbitrio sino a través del procedimiento que marca la ley y su reglamento; que es prácticamente imposible que el gobernador establezca una sola forma para determinar el impuesto relativo; que los criterios que deben prevalecer al resolver el presente asunto son los emitidos por este Alto Tribunal, bajo los rubros de: "CATASTRO. LOS ARTÍCULOS 30 Y 55 DE LA LEY CORRESPONDIENTE DEL ESTADO DE SINALOA, ASÍ COMO EL 18 DE SU REGLAMENTO, NO SON VIOLATORIOS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA." y "LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY.".
Que resulta infundado el argumento de los accionantes referente a la violación al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, ya que la circunstancia de que el legislador no estableciera una época cierta para la revisión de las bases, fue atendiendo a las características económicas cambiantes del país; que el decreto impugnado no es violatorio del principio de legalidad, siendo aplicable al caso, la tesis de rubro: "LEGALIDAD TRIBUTARIA. DICHA GARANTÍA NO EXIGE QUE EL LEGISLADOR ESTÉ OBLIGADO A DEFINIR TODOS LOS TÉRMINOS Y PALABRAS USADAS EN LA LEY.".
Que el mismo resulta infundado, ya que lo dispuesto por el artículo 11 impugnado no debe entenderse como un otorgamiento de atribuciones ilimitadas a la elección de catastro del Estado, considerando que de la ley relativa se desprenden cuáles son éstas específicamente.
En relación con el cuarto concepto de invalidez refiere:
Que el artículo vigésimo segundo transitorio del decreto impugnado no resulta inconstitucional, pues es fijo y no variable como lo sostiene la accionante, determinándose que éste no puede rebasar el valor actual de los inmuebles, por lo que no existe ilegalidad alguna en el contenido de dicho numeral; que al respecto es aplicable la tesis de la voz: "PREDIAL. VALOR CATASTRAL. CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 18 DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 1983, QUE SE REFIERE A SU ACTUACIÓN, NO ES CONTRARIO AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.".
Que en el señalado numeral, contrario a lo argumentado por los accionantes, no existe margen de discrecionalidad de las autoridades administrativas en la emisión del valor real, dado que se da oportunidad al particular de solicitar su reconsideración.
En cuanto al quinto concepto de invalidez, se precisa:
Que no le asiste la razón a la accionante en cuanto a la inconstitucionalidad del numeral vigésimo segundo transitorio impugnado, ya que el incremento a que alude se aplica sobre el valor catastral de cada predio y de tal forma se garantiza que el incremento sea proporcional, inexistiendo desproporcionalidad o inequidad alguna; en apoyo de lo anterior se citan las jurisprudencias de rubros: "NÓMINAS, IMPUESTO SOBRE. LA TASA FIJA DEL 2% PREVISTA EN EL ARTÍCULO 45-H DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL NO VIOLA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA." y "ACTIVO DE LAS EMPRESAS, IMPUESTO AL. EL ARTÍCULO 2o. DE LA LEY QUE ESTABLECE LA TASA FIJA DEL 2% NO VIOLA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA.".
Que independientemente de lo anterior, a los accionantes les correspondía probar que el cobro del tributo es desproporcional e inequitativo y no lo hicieron, citando dicho informante las tesis de la voz: "IMPUESTOS, DESPROPORCIONALIDAD Y FALTA DE EQUIDAD DE LOS. DEBEN PROBARSE.", "IMPUESTOS, PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD DE LOS." y "DERECHOS. PARA QUE SE CONSIDEREN INCONSTITUCIONALES DEBE PROBARSE LA DESPROPORCIONALIDAD ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO Y LA TASA LEGAL.".
En relación con el sexto de los conceptos de invalidez indicó:
Que la presente acción tiene por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Federal, mas no la violación de garantías individuales, por lo que el agravio relativo no se ajusta a lo dispuesto en la ley reglamentaria, ya que estas últimas violaciones sólo pueden combatirlas los particulares agraviados mediante el juicio de amparo.
Mediante oficio PGR 144/2000, de tres de marzo del año dos mil, el procurador general de la República en atención a la vista que se le dio del escrito de demanda y los informes rendidos, en lo medular externó:
Que estimaba oportuna la acción ejercitada.
Que los promoventes de dicha acción cuentan con la legitimación procesal necesaria para promover la referida acción de inconstitucionalidad.
Que no obstante, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de la entidad y de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, no se desprende quién tiene la representación de la diputación permanente, se puede presumir que el compareciente, presidente de la misma, tiene dicha representatividad y no así los secretarios que comparecen conjuntamente con el anterior.
Que también debe de considerarse con legitimación al gobernador del Estado de Nuevo León, autoridad que promulgó el decreto impugnado.
Que resultan infundados los conceptos de invalidez planteados por la parte accionante, pues es inexacto que los preceptos cuya invalidez se demanda resulten inconstitucionales o violatorios de los principios a que dicha actora se refiere ni tampoco de los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución General de la República, toda vez que mediante dichos preceptos, la Legislatura Estatal no delegó la facultad de establecer impuestos a las autoridades administrativas, ya que la Ley del Catastro tiene como objeto regular el control y valorización de los inmuebles a través de la Secretaría de Finanzas y la Tesorería General, quienes son auxiliares de las Juntas Central y Municipales Catastrales.
Que el deber de la legislatura sólo es poner los lineamientos en las leyes para que la autoridad fiscal cumpla su función; y de la lectura integral de las leyes fiscales y la Ley del Catastro, se desprenden los elementos del impuesto, por lo que las autoridades administrativas no ejercen una función legislativa, circunscribiendo su actuación a la determinación y cobro del impuesto, según se desprende de los artículos 2o., fracciones II y VII del Código Fiscal de la entidad, 1o. y 26 de la Ley del Catastro y 1o. y 21 bis, fracciones I, II y III, 21 bis-1, fracciones I y II, 21 bis-2, 21 bis-7, 21 bis-8 y 21 bis-12, todos de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León.
Que si bien en los numerales impugnados se establecen facultades para que la Junta Central Catastral revise los proyectos de las bases generales de valores por unidades tipo, ello debe entenderse como una facultad para la revisión y control de éstos, a fin de fijar legalmente los valores que servirán para integrar el impuesto predial.
Que lo establecido en el artículo 19 impugnado, se advierte encaminado a practicar un cobro justo, equitativo y proporcional que de ningún modo resulta inconstitucional; que para cumplir con el principio de legalidad, basta con que se utilicen términos de clara comprensión para que la autoridad se ajuste a lo determinado, citando el procurador de la República, en apoyo de lo anterior, la tesis bajo el rubro: "LEGALIDAD TRIBUTARIA. DICHA GARANTÍA NO EXIGE QUE EL LEGISLADOR ESTÉ OBLIGADO A DEFINIR TODOS LOS TÉRMINOS Y PALABRAS USADAS EN LA LEY.".
Que además, no se deja al arbitrio de la autoridad la temporalidad para realizar la revisión de las bases generales de valores por unidades tipo, pues en el artículo 18 del Reglamento de la Ley del Catastro establece que la realización de la evaluación debe ser en un plazo máximo de quince días contados a partir de la fecha que recibe los proyectos de la Dirección de Catastro.
Que deviene infundado el concepto de invalidez relativo a la inconstitucionalidad del artículo vigésimo segundo transitorio impugnado, pues el mismo tiene estrecha vinculación con los diversos 20 y 21 de la Ley del Catastro y de éstos en conjunto se desprende que las bases generales de valores por unidades tipo y valor catastral, pueden ajustarse al trece por ciento sin poder modificarse, a menos que sea objeto de revisión y que el avalúo de los predios debe sujetarse a las bases generales sin exceder del valor comercial del inmueble, es decir, para la aplicación de dicho porcentaje sólo se dan dos supuestos, el primero, cuando no existía valor catastral establecido con anterioridad y, el segundo, que es a fin de actualizar la contribución y el tener un ingreso real.
Que el citado trece por ciento no se establece como variable como argumenta la actora sino de manera fija, se citan en apoyo a lo anterior las jurisprudencias de rubros: "EQUIDAD TRIBUTARIA. IMPLICA QUE LAS NORMAS NO DEN UN TRATO DIVERSO A SITUACIONES ANÁLOGAS O UNO IGUAL A PERSONAS QUE ESTÁN EN SITUACIONES DISPARES.", "IMPUESTOS. PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA PREVISTO POR EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL." y "EQUIDAD TRIBUTARIA. SUS ELEMENTOS.".
Que en relación con el artículo 11 impugnado, su contenido ha sido denominado por este Máximo Tribunal como una "facultad residual", por lo que no resulta inconstitucional que no se especifiquen en el mismo las atribuciones que corresponden a la Ley del Catastro, ni se deja margen de arbitrariedad a la autoridad, sino que se establece a fin de que no exista laguna jurídica alguna.
Por acuerdo del veinticinco de febrero del año dos mil, se dio vista a las partes con las constancias que integran la presente acción de inconstitucionalidad para que formularan alegatos, sin que aparezca en los autos del expediente promoción alguna con motivo de lo anterior.
Mediante proveído de veintitrés de marzo del citado año, se tuvo por integrado el expediente, poniéndose los autos en estado de resolución.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por virtud de que se demanda la declaración de invalidez por inconstitucionalidad del Decreto "244", que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, publicadas en el Periódico Oficial de dicha entidad el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, se analizará en primer término la oportunidad de la demanda.
El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone en lo conducente:
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. ..."
Conforme al artículo transcrito, el cómputo del plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad debe hacerse a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional, cuya invalidez sedemande, sea publicado en el correspondiente medio oficial.
El Decreto Número "244", que contiene los preceptos cuya invalidez se demanda, como se indicó con anterioridad, fue publicado el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, por lo que atendiendo a lo dispuesto en el citado artículo 60, el plazo legal para la interposición de la acción transcurrió del primero al treinta de enero del año dos mil.
En el caso, la demanda relativa aparece presentada el doce del indicado mes y año, según el sello estampado al reverso del escrito correspondiente, visible a fojas sesenta y tres vuelta, es decir, al décimo segundo día del plazo establecido, en consecuencia, es claro que la acción ejercitada resulta oportuna.
Acto continuo se procederá a analizar la legitimación de quienes promueven la acción de inconstitucionalidad, por ser ello también una cuestión de orden público y de estudio preferente.
Suscriben la demanda T.R.J., M.E.C.H., R.S.C., L.C.T.B., E.T.G., O.Á.R.S., M.J.P.G., E.N.V., A.B. de la Garza Tijerina, M.P.D., C.L.C.H., J.R.C., L.G.G. y Ó.J.A.G., ostentándose todos como diputados locales, integrantes de la Sexagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León.
Los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62 de la ley reglamentaria de la materia, en su parte conducente disponen:
"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ... d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano."
De lo previsto por dichos numerales, se desprende que en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se ejercite por integrantes de algún órgano legislativo estatal en contra de leyes expedidas por el propio órgano, la demanda correspondiente deberá estar firmada cuando menos por el equivalente al treinta y tres por ciento de quienes integren al mismo, es decir, deben satisfacerse tres requisitos, a saber:
Que dichos promoventes representen cuando menos el equivalente al treinta y tres por ciento del órgano legislativo estatal; y,
En el caso, se adjuntó al escrito de demanda copia certificada por el oficial mayor del Congreso del Estado de Nuevo León, de las hojas uno y de la siete a la doce del Periódico Oficial de esa entidad, del primero de agosto de mil novecientos noventa y siete, en las que aparece la publicación del acta de sesión de cómputo y declaratoria de validez de las elecciones celebradas el seis de julio de mil novecientos noventa y siete, relativas a diputados locales y gobernador del Estado de Nuevo León, en la que se hace constar los resultados finales de dichas elecciones, apareciendo los signantes de la presente demanda, antes mencionados, como diputados propietarios e integrantes de la Sexagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León.
El artículo 46 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, respecto a la integración del Congreso Estatal, señala lo siguiente:
"Artículo 46. Se deposita el Poder Legislativo en un Congreso que se renovará cada tres años, compuesto por veintiséis diputados electos por mayoría relativa, votados en distritos electorales uninominales y hasta dieciséis electos por el principio de representación proporcional, designados de acuerdo a las bases y formas que establece la ley.-A ningún partido político se le podrán asignar más de veintiséis diputaciones por ambos principios, además tampoco a ningún partido se le podrán asignar más de catorce diputaciones por el principio de representación proporcional.-Los diputados de mayoría relativa y de representación proporcional tendrán la misma categoría e iguales facultades y obligaciones."
De tal numeral se advierte que el Congreso Local se integra por un total de cuarenta y dos diputados; por ende, los catorce diputados que signan la presente demanda de acción de inconstitucionalidad equivalen al treinta y tres punto treinta y tres por ciento de su integración.
Por último, el Decreto Número "244", que contiene los preceptos cuya invalidez se demanda por la parte accionante, aparece emitido por el aludido Congreso del Estado de Nuevo León, al cual acreditan pertenecer los promoventes, según puede apreciarse a fojas 111 de las constancias, en la cual obra la publicación del indicado decreto en el Periódico Oficial de la entidad.
De lo anterior se concluye que la parte actora cuenta con la legitimación necesaria para ejercer la presente acción de inconstitucionalidad, pues cumple con los requisitos necesarios establecidos por el artículo 62 de la ley reglamentaria de la materia.
Previo a dar respuesta a los conceptos de invalidez aducidos por la parte promovente, debe precisarse:
Que el decreto, cuya invalidez se demanda, del cual obra su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, a fojas de la ciento once a la ciento catorce del expediente, reformó la Ley del Catastro del Estado, en sus artículos: "5o., primer párrafo; 7o., primer párrafo; 9o., 11, 12, 14, 16, 19, primer párrafo; 20, 22, 23 bis, primer párrafo; 24, 25, 26, 29, párrafos primero y segundo; 30 bis. Se adiciona la Ley del Catastro del Estado en sus artículos 14, con un segundo párrafo; 16, con los párrafos segundo y tercero; 32 bis y con un artículo vigésimo segundo transitorio.".
En el caso a estudio, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, aplicable en lo conducente, de conformidad con lo dispuesto por el diverso 59 del citado ordenamiento legal, examinados los razonamientos expuestos en el escrito de demanda, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, se aprecia que la materia de la presente acción de inconstitucionalidad no la constituyen todos los artículos que fueron reformados y adicionados a través del Decreto Número "244", cuya invalidez se demanda, el cual reformó y adicionó diversas disposiciones de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, sino que exclusivamente se pretende sea declarada la invalidez por inconstitucionalidad de los preceptos 7o., 9o., 11, 19, 20, 23 bis, 25, 26 y transitorio vigésimo segundo.
Lo anterior, atendiendo a que la parte accionante en sus conceptos de invalidez de manera reiterada, sólo señala los citados numerales y argumentos de invalidez relativos a éstos a fin de evidenciar su inconstitucionalidad.
Asimismo, conviene tener presente que como conceptos de invalidez se señaló en lo medular:
Que los artículos 7o., 9o., 11, 19, 20, 23 bis, 25, 26 y vigésimo segundo transitorio del Decreto "244" impugnado, son violatorios del principio de legalidad que consagra el artículo 31, fracción IV, constitucional, así como de los diversos 14 y 16 de dicha norma, al delegar el Congreso del Estado a favor de la Dirección de Catastro dependiente del Ejecutivo Local, la facultad de formular proyectos de bases generales por unidades tipo, para determinar el valor catastral base del impuesto predial, no obstante que lo anterior es una atribución exclusiva del Congreso, delegable cuando así lo disponga la Constitución y en el caso no acontece así.
Que aunque la Ley del Catastro fije requisitos para determinar la base del impuesto predial, debe ser el legislador quien apruebe los elementos esenciales del tributo, pues al delegarse tal facultad a la autoridad administrativa se vulneran los principios de "reserva de ley y legalidad".
Que el artículo 19 impugnado es violatorio de los preceptos constitucionales citados, al no consignar la época o circunstancias en que puedan ser objeto de revisión las bases generales de valores por unidades tipo, dejándolo al arbitrio de la autoridad administrativa, siendo omiso en precisar qué debe entenderse por circunstancias económicas, factores determinantes para la revisión contemplada en ésta, así como los casos de justificación de una circunstancia económica o inflacionaria que da lugar a dicha revisión.
Que la obligación de contribución contenida en el artículo 31, fracción IV, constitucional, implica que los elementos de toda contribución se encuentren establecidos mediante un acto legislativo, según criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY." y, en el caso, de la lectura de los preceptos cuya invalidez se demanda, se desprende que la determinación de la base gravable del impuesto predial no emana de un acto legislativo, y al otorgarse tal atribución a la autoridad administrativa no obstante corresponder al Congreso Local, evidencia la inconstitucionalidad de los preceptos de que se trata.
Que el artículo 11 cuya invalidez se demanda, es violatorio del principio de seguridad que consagra el artículo 16 constitucional, pues la garantía en éste contenida implica que la autoridad que dicte o ejecute el acto de que se trata se encuentra legalmente facultada para ello y, en el caso, las autoridades responsables a que aluden los numerales cuya invalidez se demanda, carecen de facultades para fijar las bases para el cobro del impuesto predial, al respecto se citan las tesis de la voz: "AUTORIDADES.", "COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD." y "CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, FACULTADES DE LAS AUTORIDADES DEBEN ESTAR EXPRESAMENTE ESTABLECIDAS EN LA LEY.".
Que el artículo vigésimo segundo transitorio, cuya invalidez se demanda, es violatorio del artículo 31, fracción IV, constitucional, al establecer el incremento en las bases generales de valores por unidades tipo y catastrales hasta en un 13%, pues en éste no se precisa en qué casos se aplicará el monto mínimo, medio o máximo, ni se definen los elementos y supuestos de la obligación, a fin de que la autoridad administrativa sólo se concrete a aplicar las disposiciones generales, además de que el incremento determinado contraría el principio de proporcionalidad, equidad y legalidad, al no revelar la capacidad contributiva de los propietarios, al no fijar específicamente criterios de valuación; en lo relativo se citaron las tesis de rubros: "IMPUESTO PREDIAL. EL ARTÍCULO 66, REFORMADO, DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL. QUE PREVIENE LA ACTUALIZACIÓN DE LOS VALORES CATASTRALES, ES INCONSTITUCIONAL." y "PREDIAL. EL ARTÍCULO 66 DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, VIGENTE DEL 1o. DE ENERO DE 1981 AL 31 DE DICIEMBRE DE 1982, QUE ESTABLECE EL IMPUESTO CITADO, ES VIOLATORIO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.".
Que lo asentado en la parte final del numeral citado, evidencia la ilegalidad del mismo, ya que la determinación del valor actual real de los bienes inmuebles en el Estado, es atribución del Ejecutivo, a través de la Dirección de Catastro de conformidad con el artículo 29 de la Ley del Catastro.
Previo al análisis de los conceptos de invalidez, debe señalarse que la Constitución Federal se divide en dos apartados fundamentales: dogmático y orgánico, y que existen procedimientos constitucionales que salvaguardan cada uno, la controversia constitucional en lo relativo a la parte orgánica y el juicio de amparo y la acción de inconstitucionalidad respecto de su parte dogmática, siendo esta última un medio de control abstracto que surge ante una denuncia de inconstitucionalidad respecto de normas o leyes generales, sin más limitación de que la disposición u ordenamiento normativo de que se trate se estime que contravenga la Constitución Federal.
En el caso de la acción de inconstitucionalidad, no obstante que como ya se indicó, es un procedimiento constitucional para la salvaguarda de la parte orgánica de la Ley Suprema de la República, las partes legitimadas para ejercitar la misma pueden plantear la contradicción entre las normas combatidas y la Constitución Federal, ya sea con relación a su parte dogmática u orgánica al no existir disposición que establezca alguna limitación al respecto, ni desprenderse ello de los antecedentes legislativos de las últimas reformas constitucionales relativas, correspondientes a los años de mil novecientos noventa y cinco y mil novecientos noventa y seis.
Precisado lo anterior, debe asentarse que el examen de los conceptos de invalidez expuestos se realizará de manera conjunta dada su íntima relación.
La parte accionante considera inconstitucionales los artículos 7o., 9o., 11, 19, 20, 23 bis, 25, 26 y transitorio vigésimo segundo de la vigente Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, pues dice, violan el principio de legalidad consignado en el artículo 31, fracción IV, constitucional.
El referido precepto constitucional en la fracción indicada señala:
El aludido principio de legalidad establecido en el numeral y fracción transcritos, ha sido interpretado por este Alto Tribunal en la jurisprudencia número 168, consultable en la página 169 del Tomo I, Primera Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, que dice:
IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, y está, además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan sólo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado, está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificárseles.
En relación con el indicado principio de legalidad contenido en el referido artículo 31, fracción IV, constitucional, este Tribunal Pleno sustentó la jurisprudencia número 162, visible en la página 165 del Tomo I, Primera Parte del Apéndice al Semanario Judicial del la Federación, que dice:
IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY.-Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos ?contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes?, no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, esté establecido por ley; segundo, sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida.
Atendiendo a los criterios transcritos, se concluye que para cumplir con el requisito de legalidad contenido en el artículo 31, fracción IV, constitucional, se requiere no sólo que el acto creador del impuesto emane del Poder Legislativo y la carga tributaria esté establecida en una ley, sino también que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria estén consignados expresamente en la misma, de tal modo que no quede margen a la arbitrariedad de las autoridades exactoras para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, es decir, la ley debe regular en qué supuestos se origina el deber de pagar un tributo (hecho imponible), quién está obligado a pagarlo (sujeto pasivo) cuánto hay que pagar (base, tasa o tarifa) y época de pago.
Los preceptos cuya invalidez se demanda, son del tenor literal siguiente:
"Artículo 7o. Es facultad de las Juntas Municipales Catastrales o en su caso, de la Junta Central Catastral, la revisión y aprobación de los valores actuales reales, así como de las bases generales de valores por unidades tipo y de los valores unitarios de construcción, los cuales deberán encontrarse ajustados a los criterios que emita la Junta Central Catastral."
"Artículo 9o. La Dirección de Catastro, en coordinación con los Municipios, tendrá a su cargo la formulación de las basesgenerales de valores por unidades tipo; la realización de los trabajos de limitación de regiones de cada Municipio del Estado, dividiéndolo en zonas urbanas y rústicas; así mismo, la Dirección de Catastro llevará el registro, control y actualización del padrón catastral, utilizando con el apoyo de los Municipios, la fotogrametría u otros métodos técnicos de medición y cálculos masivos a través de los cuales se pueda conocer la ubicación, medidas y colindancias del predio, las construcciones existentes y demás características del mismo, así como los datos de identificación del propietario o poseedor y establecer las normas técnicas para la formación, mejoramiento y conservación de los registros catastrales para el control y valuación en materia inmobiliaria."
"Artículo 11. A la Dirección de Catastro le competerán todas las atribuciones catastrales no encomendadas a los demás organismos mencionados."
"Artículo 19. Las bases generales de valores por unidades tipo podrán ser objeto de revisión total o parcial, cuando las circunstancias económicas o la inflación, lo justifiquen, así como cuando se den los supuestos contenidos en el artículo 22 de esta misma ley; en la inteligencia de que si ésta no se practica, subsistirán las bases generales de valores existentes."
"Artículo 20. Las bases generales de valores por unidades tipo y los valores catastrales de los inmuebles, podrán ajustarse conforme a los porcentajes que establezca el Congreso del Estado mediante disposición de vigencia anual, que entrará en vigor el 1o. de enero de cada año, sin necesidad de que los mismos sean notificados a los interesados para tener plena validez. Fuera de este supuesto, las bases generales de valores por unidades tipo y los valores catastrales no podrán ser modificados, mientras no sean objeto de revisión, a menos que deban introducirse nuevos valores unitarios o cuando sea indispensable crear una nueva categoría no prevista en la tabla original, ya sea por motivo de ampliación de zonas urbanas o por cualquier otra causa."
"Artículo 23 bis. La Junta Municipal o la Junta Central Catastral, en su caso, presentarán los estudios de valores comerciales correspondientes a su circunscripción territorial y vigilarán el comportamiento del mercado para mantener actualizados estos valores, ya que servirán de base para determinar el valor actual real que expide la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, mismo que se utilizará para el cálculo del impuesto sobre adquisición de inmuebles, así como para las contribuciones en materia de desarrollo urbano. Dicho valor deberá tener como base los elementos para la determinación del valor catastral."
"Artículo 25. Se faculta a la Dirección de Catastro para formular y proponer los valores por unidades tipo de los inmuebles ubicados en los Municipios del Estado que no hayan sido objeto de catastración, en los términos de esta ley, mismos que serán revisados y aprobados por la Junta Municipal Catastral correspondiente o en su caso, por la Junta Central Catastral."
"Artículo 26. Los avalúos practicados con sujeción a la presente ley y su reglamento, servirán de base para la determinación del impuesto predial en el Estado y no podrán ser modificados para los mismos fines, a menos que se pruebe que su determinación no se hizo conforme a lo previsto en los citados ordenamientos. A falta de manifestación oportuna de los contribuyentes, la Dirección de Catastro procederá a formular los avalúos, sin perjuicio de la sanción que procediere y en caso de que no exista valor autorizado de dicho sector, tales valores serán revisados y aprobados por la Junta Municipal Catastral que corresponda o en su caso, por la Junta Central Catastral."
Artículo vigésimo segundo transitorio. En los términos previstos en los artículos 20 y 21 de la Ley del Catastro del Estado, durante el año 2000 se aplicará un incremento en las bases generales de valores por unidades tipo y en los valores catastrales de los predios ubicados en el Estado, de un 13% respecto de los terrenos y construcciones. En ningún caso los valores catastrales podrán rebasar el valor actual real de los inmuebles. A los predios que al primero de enero del año 2000, hubieren sido objeto de revalorización en un periodo anterior a doce meses, no les será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior.
La parte accionante considera que los preceptos legales que se impugnan, antes transcritos, incumplen con la garantía de legalidad consagrada en el artículo 31, fracción IV, constitucional, al otorgarse a la Dirección de Catastro, dependiente del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León, la facultad de formular proyectos de bases generales por unidades tipo para determinar el valor catastral base del impuesto predial, no obstante que ello es una atribución exclusiva del Congreso de la entidad y, también al establecerse en el transitorio vigésimo segundo de los preceptos impugnados, el incremento en dichas bases hasta en un trece por ciento respecto de los terrenos y construcciones, sin precisar los casos en que debe aplicarse el monto mínimo, medio o máximo del rango porcentual indicado.
Ahora, el impuesto predial se trata del gravamen que recae sobre la propiedad o posesión de los bienes inmuebles, y constituye un impuesto directo al ser aquel mediante el cual el legislador se propuso alcanzar al verdadero contribuyente, suprimiendo a todo intermediario entre el pagador y el fisco.
Del referido análisis de los preceptos cuya invalidez se demanda, se advierte que en su artículo 26, inciso g), la referida ley hace una remisión expresa a su reglamento en cuanto al avalúo de los predios, por lo cual a fin de estar en aptitud de determinar si los preceptos impugnados cumplen o no con la garantía de legalidad aludida, resulta necesario analizar lo dispuesto por los numerales cuya invalidez se demanda con algunos otros que integran dicha ley, en concordancia con los preceptos legales de su reglamento, pues resultaría antijurídico fijar el alcance de una disposición legal apartándola del contexto normativo del que forma parte.
Al respecto, encuentra apoyo lo asentado en la jurisprudencia número 215, emitida por este Alto Tribunal, visible en la página 206, Tomo I, del A. al Semanario Judicial de la Federación, que dice:
El artículo 21 bis-7 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, señala que la base del impuesto predial será el valor catastral del inmueble, el cual será determinado conforme al procedimiento previsto en la Ley del Catastro.
Por su parte, los artículos 2o., 8o., 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 21 de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, establecen:
"Artículo 2o. Corresponde a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado la aplicación de la presente ley.-Son organismos auxiliares de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado: a) La Junta Central Catastral; b) Las Juntas Municipales Catastrales; c) Las Cámaras de Comercio, de Industria y Propietarios de Bienes Raíces; d) El Instituto Mexicano de Valuación de Nuevo León, A.C.; y e) Las personas o instituciones privadas cuya colaboración se requiera."
"Artículo 13. En la valorización catastral intervendrán dos series de operaciones: I. Determinación de las bases generales de valores por unidades tipo; y II. Valorización de los predios en particular. La determinación de las bases generales de valores por unidades tipo se hará considerando separadamente la tierra y las construcciones o cualquier otro tipo de mejoras existentes.-Tal determinación deberá contener tantas unidades y valores cuantos sean necesarios para obtener, en relación con ello, el avalúo general y equitativo de la propiedad raíz en el Estado."
"Artículo 14. En las zonas urbanas, y suburbanas la unidad de superficie que se tome para el avalúo de la tierra será el metro cuadrado, y en la determinación de los valores de las ?unidades tipo?, se tendrá en cuenta: I. El uso o características predominantes de los predios en cada calle y en la zona catastral respectiva; II. La rentabilidad de los predios en la zona; y III. Los servicios urbanos de toda índole, y cualquier otro factor determinante del valor de la tierra."
"I. Se harán clasificaciones por tipos de edificaciones permanentes y provisionales según los materiales empleados, calidad de mano de obra, usos comercial, industrial, residencial y especiales, así como la productividad media por año en cada región catastral; y, II. Se fijará el valor por metro cuadrado o cúbico de superficie cubierta, en la forma que el reglamento de esta ley determine. Para efecto de determinar las bases generales de valores por unidades tipo aplicables a la construcción, el Estado se dividirá en 5 zonas catastrales, en las cuales los valores consignados en las bases generales, podrán equipararse para todos los Municipios que se encuentren comprendidos en la zona respectiva.-Las zonas catastrales a que se refiere el párrafo anterior se integrarán de la siguiente manera ..."
"Artículo 18. Las bases generales de valores por unidades tipo deberán ser del dominio público y estarán a disposición de los interesados en las oficinas de la Dirección de Catastro y en los Municipios correspondientes."
De los preceptos transcritos se advierte:
Que las Juntas Municipal y Central de Catastro son organismos auxiliares de la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado; que en las zonas urbanas y suburbanas la unidad de superficie que se tome para el avalúo de la tierra será el metro cuadrado, y en la determinación de los valores de las unidades tipo se tendrán en cuenta todos aquellos factores determinantes del valor de la tierra.
Que la determinación de las bases generales de valores por unidades tipo en las diferentes clases de construcciones, se hará con base en una clasificación de los predios de acuerdo al tipo de construcción, calidad de mano de obra, uso del suelo y productividad, se fijará el valor por metro cuadrado o cúbico de superficie cubierta y se dividirá el Estado en zonas.
La determinación de las bases generales de valores por unidades tipo en las zonas rústicas se hará sobre una clasificación agronómica de la tierra y de su situación topográfica, tomando en cuenta el rendimiento medio anual del predio y la unidad de superficie será de una hectárea.
El avalúo de los predios se hará con estricto apego a las bases generales de valores por unidades tipo, sin exceder su valor comercial.
Del análisis del Reglamento de la Ley del Catastro se puede advertir, que en su artículo 11 define los diferentes conceptos de propiedad (urbana, suburbana y rústica); en sus numerales del 12 al 15 señala el procedimiento para la formación de bases generales de valores por unidades tipo, dando los lineamientos para determinar los valores unitarios de la tierra, tipos de edificación o construcción y los datos que deberán consignarse en las tablas de valores; en sus diversos del 16 al 21 establece el procedimiento que deberá seguirse para la valuación de los predios, que comprende la formulación de los proyectos de bases generales de valores por unidades tipo de las tablas de mérito y compensaciones, los cuales indica, previa opinión de la Junta Central Catastral, serán fijados en tableros o lugares visibles de las oficinas de la Dirección de Catastro y de las Delegaciones de Finanzas Estatales. Por último, en los artículos del 21 al 27, contempla el procedimiento de valuación de los predios basados en las manifestaciones o declaraciones de los dueños o poseedores de predios rústicos, urbanos o suburbanos, y los datos obtenidos por la Dirección de Catastro mediante los levantamientos realizados en las regiones catastrales correspondientes.
De lo anterior que resulte indiscutible que la ley de la materia y su reglamento sean en su conjunto los que establecen el procedimiento que deberá seguirse para la determinación de la base del impuesto predial (bases generales de valores por unidades tipo y valores catastrales de los inmuebles).
Por cuanto se refiere a la actualización de las referidas bases generales de valores por unidades tipo y los valores catastrales de los inmuebles, del artículo 20 impugnado de la Ley del Catastro, antes transcrito, se aprecia que podrán ajustarse conforme a los porcentajes que establezca el Congreso del Estado mediante disposición de vigencia anual.
En dicho orden de ideas, resulta inconcuso que los preceptos impugnados no son violatorios del principio de legalidad que consagra el artículo 31, fracción IV, constitucional, pues, de lo asentado con antelación, se evidencia que la carga tributaria de que se trata se encuentra emanada del Poder Legislativo al estar establecida en la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, y sus características esenciales, forma, contenido y alcance están consignadas expresamente de forma armónica en la Ley del Catastro, y su reglamento, regulando de manera concordante en su conjunto en qué supuestos se origina el deber de pago, quién está obligado a éste y cuánto tiene que pagar.
No es obstáculo alguno a lo considerado que en el artículo 25, cuya invalidez se demanda, se otorgue a la Dirección de Catastro la facultad de formular y proponer los valores, facultad que argumenta la parte accionante es una atribución exclusiva del Congreso Local, habida cuenta que en principio, la formulación de dichos valores, contrario a lo argumentado, no es una facultad del Congreso Local, pues a éste de conformidad con lo dispuesto por el artículo 63, fracción X, de la Constitución Política de la entidad, sólo le corresponde fijar anualmente, a propuesta de los Ayuntamientos, las contribuciones que deben formar parte de la hacienda de éstos, aunado a que según se puede apreciar del citado numeral impugnado, la facultad otorgada a la Dirección de Catastro es sólo para formular y proponer los valores respecto de inmuebles que no hayan sido materia de catastración, y dicha propuesta deberá ser revisada y aprobada por las Juntas Municipal o Central de Catastro que corresponda. De ahí que tal facultad no resulte violatoria de ningún principio o precepto legal.
Tampoco es óbice lo previsto en el artículo transitorio vigésimo segundo también impugnado, el cual establece:
En efecto, si bien dicho numeral establece un porcentaje preciso mediante el cual la autoridad administrativa puede ejercer la facultad que le otorga la ley de incrementar las bases generales de valores y los valores catastrales de los predios del Estado, durante el año dos mil, es claro que tal actualización no la efectuará a su libre arbitrio sino que tendrá que hacerlo exclusivamente con tal porcentaje, no pudiendo rebasar el valor actual real de los inmuebles. Por lo que deviene irrelevante el argumento relativo de la parte accionante en cuanto a la falta de precisión de un monto mínimo, medio o máximo, al ser claro que se trata de un porcentaje específico.
Cabe agregar que los factores que intervienen en la determinación de la valorización de los predios (bases generales de valores por unidades tipo y valorización de los predios en particular), son aquellos que les dan plusvalía o minusvalía, y pueden ser de muy variadas clases, cuyo impacto en el valor del predio para efectos catastrales debe ser razonado por la autoridad administrativa, los cuales no permanecen estáticos, sino que se encuentran en constante cambio.
Lo anterior, aunado a que para el caso de que el contribuyente no esté conforme con la valuación del predio que servirá de base para la determinación del impuesto predial, la Ley del Catastro del Estado prevé la reconsideración en su artículo 30 bis.
"CATASTRO. LOS ARTÍCULOS 30 Y 55 DE LA LEY CORRESPONDIENTE DEL ESTADO DE SINALOA, ASÍ COMO EL 18 DE SU REGLAMENTO, NO SON VIOLATORIOS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.-La interpretación armónica del artículo 51 de la Leyde Hacienda Municipal del Estado de Sinaloa, así como de los inmersos en la Ley de Catastro de ese Estado, pone de manifiesto que los artículos 30 y 55 de ésta no son violatorios del principio de legalidad previsto en el artículo 31, fracción IV, constitucional. El primero de ellos establece, como base para la determinación del impuesto predial en tratándose de predios rústicos o fincas urbanas, el valor catastral determinado conforme a la Ley de Catastro. A su vez, en los artículos 30 y 55 de esta ley se faculta al Instituto Catastral de dicha entidad para que, a través del implemento de las tablas de valores unitarios, obtenga el avalúo de los inmuebles practicado por peritos, también autorizados por el instituto, y determine así el valor catastral. Si bien de tales artículos se desprende que una autoridad administrativa, como lo es el Instituto Catastral, determinará el valor catastral, tal determinación no la hace a su arbitrio, sino de acuerdo con los lineamientos previstos en la propia ley, especialmente en los artículos 6o., 26, 30, 31, 32, 33, 34, 50, 52, 54 y 55, entre otros, de los que se desprende que la ley define diversos conceptos, señala los pasos que deben darse, los índices a que hay que atender e incluso prevé un recurso a favor del contribuyente que no esté de acuerdo con la valuación. Es decir, en la ley se dan los lineamientos que debe seguir el Instituto Catastral al realizar los estudios técnicos para determinar la propuesta de valores unitarios. Si el legislador no entra en detalles, ello obedece a que se está en presencia de un fenómeno dinámico que requiere de un cuerpo especializado que tenga experiencia en esas materias, quien al emitir las tablas de valores fija índices que dan una razonable certeza o justificación racional para evitar arbitrariedades en contra de los gobernados. De ahí que, atendiendo al principio de reserva relativa que rige en materia de legalidad tributaria, la remisión que se hace al artículo 18 del reglamento para que fije el procedimiento al que dicho instituto deba sujetarse para la elaboración de las mencionadas tablas, no pueda considerarse como una deslegalización de la materia reservada, toda vez que el procedimiento establecido en el reglamento está claramente subordinado a la ley, y no se trata de una regulación independiente, con lo que se evita que la autoridad administrativa a su arbitrio fije el valor de las bases para determinar el valor del inmueble objeto del tributo."
Por tanto, al fijarse en el artículo vigésimo segundo transitorio impugnado el límite en que podrán incrementarse las bases generales de valores por unidades tipo y valorización de los predios ubicados en el Estado, respecto de los terrenos y construcciones, se cumple con el requisito de legalidad tributaria exigido por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por otra parte, resulta infundado el concepto de invalidez en que se aduce que el citado precepto legal impugnado viola los principios de proporcionalidad y equidad consagrados en el artículo 31, fracción IV, constitucional, porque el incremento determinado "mediante una fórmula porcentual fija", no revela la capacidad contributiva de los propietarios de inmuebles, contrariándose el principio de proporcionalidad y que también se viola el principio de equidad, al establecerse la posibilidad de que el impuesto predial se determine conforme a valores apartados del valor real, al no precisarse en la ley procedimiento alguno que sirva para fijar los criterios de valuación de cada predio.
Lo anterior deviene infundado, en virtud de que, como ha quedado precisado, el precepto legal que se combate no establece una fórmula porcentual fija conforme a la cual deberán incrementarse las bases generales de valores por unidades tipo y los valores catastrales de los predios ubicados en el Estado, ya que señala que durante el año 2000 "... se aplicará un incremento ... de un 13% ...", lo cual no puede interpretarse más que en el sentido de que el aumento de la base del impuesto predial, deberá ser el citado porcentaje.
Respecto a que no se precisa en la ley procedimiento alguno que sirva para fijar los criterios de valuación de cada predio, resulta infundado conforme a los razonamientos precisados en párrafos precedentes.
Por lo que hace al concepto de invalidez en que argumenta la parte accionante que el artículo 19 impugnado es violatorio de los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, constitucional "al no consignar la época o circunstancias en que pueden ser objeto de revisión las bases generales de valores por unidades tipo, dejándolo al arbitrio de la autoridad administrativa, siendo omiso en precisar qué debe entenderse por circunstancias económicas, factores determinantes para la revisión contemplada en ésta, así como los casos de justificación de una circunstancia económica o inflacionaria que da lugar a dicha revisión".
Debe precisarse que también resulta infundado, toda vez que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 20 impugnado, dichas bases sólo podrán ajustarse conforme a los porcentajes que establezca el Congreso Local mediante disposición de vigencia anual, por lo que es indiscutible que la revisión a que se refiere el precepto 19 impugnado, de ningún modo resulta violatorio de los preceptos constitucionales mencionados, ya que es claro que dicha revisión sólo tendrá efectos al emitirse el ajuste indicado por el Congreso de la entidad.
La parte accionante argumenta que el artículo 11, cuya invalidez demanda, es violatorio del principio de seguridad que consagra el artículo 16 constitucional.
Ahora bien, el artículo 16 constitucional establece:
El citado precepto 11 impugnado, si bien señala que a la Dirección de Catastro le competerán todas las atribuciones catastrales no encomendadas a las Juntas Municipales o Central Catastrales, no menos exacto es que opuesto a lo argumentado por la parte accionante, las atribuciones que pudieran derivarse de dicho precepto no resultan violatorias del artículo constitucional antes transcrito, al no acreditarse que se encuentren reservadas a otra autoridad diversa a las Juntas mencionadas, máxime que en ningún momento se precisa en los preceptos cuya invalidez se demanda, ni en los que integran la Ley del Catastro que las multirreferidas Juntas tengan facultades para fijar las bases para el cobro del impuesto predial, como se aduce por la parte accionante, sino que exclusivamente de conformidad con el artículo 23 bis impugnado, pueden presentar los estudios de valores comerciales correspondientes a su circunscripción territorial. De ahí que resulte infundado el concepto de invalidez de que se trata.
Por consecuencia, también resulta infundado el argumento relativo a que los preceptos cuya invalidez se demanda, vulneran el principio de reserva de ley, pues debe ser el legislador quien apruebe los elementos esenciales del tributo, ya que como ha quedado de manifiesto con anterioridad, tales elementos se encuentran establecidos en la Ley del Catastro y su reglamento, ordenamientos los cuales al haber sido previamente aprobados por el Congreso Local, evidentemente emanan del legislador.
Finalmente, el artículo 14 constitucional dispone:
"Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. ..."
Así, del análisis de los preceptos cuya invalidez se demanda y todo lo precedentemente considerado, dejan de manifiesto que dichos numerales de ningún modo resultan violatorios del precepto constitucional de que se trata.
Por último, resultan inaplicables, en el caso concreto, las tesis que la parte accionante invoca en su demanda, por las siguientes razones:
Las tesis de rubros: "IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY.", "IMPUESTO PREDIAL. EL ARTÍCULO 66, REFORMADO, DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE PREVIENE LA ACTUALIZACIÓN DE LOS VALORES CATASTRALES, ES INCONSTITUCIONAL.", e "IMPUESTO PREDIAL. SON INCONSTITUCIONALES LAS LEYES QUE FACULTAN A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS A ACTUALIZAR, POR MEDIO DE TABLAS DE VALORES CATASTRALES, LA BASE GRAVABLE DEL TRIBUTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SINALOA).", por virtud de que como quedó de manifiesto con anterioridad, los elementos esenciales del impuesto sí se encuentran precisados expresamente en la ley.
Las tesis de la voz: "IMPUESTO PREDIAL. SON INCONSTITUCIONALES LAS LEYES QUE FACULTAN A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS A ACTUALIZAR, POR MEDIO DE TABLAS DE VALORES CATASTRALES, LA BASE GRAVABLE DEL TRIBUTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE SINALOA)." e "IMPUESTO PREDIAL. EL ARTÍCULO 66, REFORMADO, DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE PREVIENE LA ACTUALIZACIÓN DE LOS VALORES CATASTRALES, ES INCONSTITUCIONAL.", en razón de que se refieren a la actualización de la base gravable y, en el caso, en ninguno de los preceptos cuya invalidez se demanda, se alude a una actualización, sino a una revisión de dicha base.
La tesis de rubro: "FACULTADES EXTRAORDINARIAS. SON INCONSTITUCIONALES LAS CONCEDIDAS AL GOBERNADOR DE UN ESTADO, FUERA DE LOS CASOS PERMITIDOS POR LA CONSTITUCIÓN (LEY NÚM. 6 DE PLANIFICACIÓN PARA EL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE).", porque los preceptos impugnados en ningún momento otorgan facultades extraordinarias a alguna autoridad.
La tesis de rubro: "DELEGACIÓN DE FACULTADES PARA LEGISLAR. COMPETENCIA DE LAS SECRETARÍAS DE ESTADO.", habida cuenta que los multicitados preceptos impugnados, tampoco contemplan la delegación de facultades para legislar.
Las tesis de la voz: "AUTORIDADES.", "COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD." y "CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, FACULTADES DE LAS AUTORIDADES DEBEN ESTAR EXPRESAMENTE ESTABLECIDAS EN LA LEY.", por virtud de que en ningún momento se acredita que las obligaciones o facultades otorgadas a las autoridades de que se trata no se encuentran contempladas en la ley.
La tesis titulada: "PREDIAL. EL ARTÍCULO 66 DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, VIGENTE DEL 1o. DE ENERO DE 1981 AL 31 DE DICIEMBRE DE 1982, QUE ESTABLECE EL IMPUESTO CITADO, ES VIOLATORIO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", porque alude al caso en que la determinación del impuesto predial queda al arbitrio de la autoridad exactora y tal supuesto no acontece en el caso concreto, conforme a los razonamientos expresados con anterioridad.
La tesis de la voz: "PREDIAL, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS FRACCIONES III Y IV DEL ARTÍCULO 22 DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 1983, EN CUANTO VIOLA EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN.", porque se refiere a los casos en los que se violan los principios de proporcionalidad y equidad, supuestos que tampoco se actualizan en la especie según quedó asentado en el desarrollo de la presente sentencia.
La tesis de rubro: "IMPUESTO PREDIAL, EL ARTÍCULO 66 DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL, REFORMADO POR EL DECRETO DE 30 DE DICIEMBRE DE 1980, ES VIOLATORIO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE CONSAGRA EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, EN CUANTO AL SISTEMA DE VALUACIÓN DE PREDIOS QUE ESTABLECE PARA LOS EFECTOS DEL.", toda vez que como se determinó con anterioridad, los preceptos cuya invalidez se demanda no resultan violatorios del principio de legalidad aludido.
En consecuencia, al ser infundados los conceptos de invalidez expuestos, procede declarar infundada la presente acción de inconstitucionalidad, reconociendo la validez del Decreto "244" del veinte de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, específicamente de sus artículos 7o., 9o., 11, 19, 20, 23 bis, 25, 26 y vigésimo segundo transitorio de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León.
Debe agregarse que este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/99, emitió ejecutoria en la que sustentó iguales consideraciones a las que apoyan la presente resolución, con excepción de lo relativo al porcentaje de aumento contemplado en el decreto impugnado.
Se reconoce la validez constitucional del Decreto Número 244, que reformó la Ley del Catastro del Estado, específicamente en lo que se refiere a los artículos 7o., 9o., 11, 19, 20, 23 bis, 25, 26 y vigésimo segundo transitorio, publicado en el Periódico Oficial de la misma entidad el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. Fue ponente en este asunto el señor M.J.V.A.A..
Nota: Las tesis de jurisprudencia 168, 165 y 215, de rubros: "IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", "IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY." y "LEYES FISCALES. LA INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE SUS NORMAS NO CONTRAVIENE LOS PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN ESTRICTA Y DE LEGALIDAD QUE RIGEN EN DICHA MATERIA.", citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo I, Materia Constitucional.

References: artículo 31
 artículo 19
 ARTÍCULO 66
 artículo 16
 artículo 11
 artículo 16
 artículo 31
 artículo 29
 artículo 31
 ARTÍCULO 66
 ARTÍCULO 66
 ARTÍCULO 31
 artículo 31
 ARTÍCULO 22
 ARTÍCULO 31
 ARTÍCULO 66
 ARTÍCULO 66
 ARTÍCULO 31
 resolución 
 artículo 20
 artículo 31
 ARTÍCULO 21
 artículo 21
 artículo 20
 artículo 1
 artículo 11
 artículo 31
 artículo 14
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 11
 ARTÍCULO 18
 ARTÍCULO 45
 ARTÍCULO 2
 artículo 19
 artículo 18
 ARTÍCULO 31
 artículo 11
 artículo 60
 Artículo 105
 artículo 60
 artículo 46
 artículo 62
 artículo 39
 artículo 31
 artículo 19
 artículo 31
 artículo 11
 artículo 16
 artículo 31
 ARTÍCULO 66
 ARTÍCULO 66
 ARTÍCULO 31
 artículo 29
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 14
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 22
 artículo 31
 artículo 26
 artículo 21
 artículo 11
 artículo 20
 artículo 31
 artículo 25
 artículo 63
 artículo 30
 artículo 51
 artículo 31
 artículo 18
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 11
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 23
 artículo 14
 ARTÍCULO 66
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 ARTÍCULO 31
 ARTÍCULO 22
 ARTÍCULO 31
 ARTÍCULO 66
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