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Timestamp: 2014-04-17 18:23:11+00:00

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SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0377/2013-L - Revista Boliviana de Derecho, Fundación Iuris Tantum
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Magistrada Relatora:Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar
Acción de amparo constitucional Expediente:2011-24158-49-AAC
En revisión la Resolución 12 de 11 de agosto de 2011, cursante de fs. 66 a 67 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Israel TarquiTicona contra Héctor Quinteros Morales, Dalila Sanga Mamani y Wilson Piérola Morales, todos miembros de la Comisión de Régimen Disciplinario de la Escuela Básica Policial (CRD-EBP).
Mediante memorial presentado el 8 de agosto de 2011, cursante de fs. 50 a 52 el accionante expresó lo siguiente:
Fue sometido a proceso disciplinario por falta gravísima como estudiante de la Escuela Básica Policial (ESBAPOL), en el que se emitió la Resolución 001/2011 de 11 de marzo, disponiendo su baja definitiva, ante la cual presentó recurso jerárquico y acción de inconstitucionalidad concreta; posteriormente, el 12 de julio del mismo año, cuando cumplía sus actividades académicas, fue convocado por el CRD-EBP, indicándole que no había tiempo para que llame a su abogado, procedieron a leer un acta y le entregaron la referida Resolución disponiendo su baja definitiva; asimismo, señalaron que desde ese momento ya no podía incorporarse a sus actividades, cuando le mostró a su abogado la Resolución señalada, ésta no era la emitida por el Vicerrector de la Universidad Policial (UNIPOL), relativo al recurso jerárquico; por lo que, mediante memorial solicitó fotocopias simples que no quisieron recibirle, indicándole que él se identificaba como alumno de la ESBAPOL y ya no tenía esa condición, motivo por el cual, nuevamente solicitó fotocopias legalizadas con intervención de Notario de Fe Pública, en los que advirtió que el Vicerrector de la UNIPOL, emitió la Resolución del recurso jerárquico 0124/2011 de 27 de mayo, mismo que anuló la decisión de primera instancia, con la que no fue notificado, siendo sólo ésta con la nueva resolución de primera instancia, pero por esta omisión se vio imposibilitado de ejercer su derecho a solicitar la revisión del superior; ya que, los documentos le fueron entregados después del plazo previsto para apelar.
En cuanto a la acción de inconstitucional concreta, ésta fue rechazada por el CRD-EBP, disponiéndose la remisión al Tribunal Constitucional Plurinacional, para su admisión o rechazo; en caso de admisión, la institución policial no podría emitir resolución alguna; sin embargo, cuando solicitó que le faciliten la evidencia de la recepción de esa acción, le respondieron que fue enviado a La Paz en consulta.
El accionante denunció como lesionado su derecho al debido proceso, citando los arts. 115 y 117 de la Constitución Política del Estado (CPE); y 8.1 y 2 incs. b, f) y h) del Pacto de San José de Costa Rica.
Solicita se admita y otorgue la tutela, disponiendo: a) Se restituya su derecho al debido proceso, notificándole con la Resolución 0124/2011, emitida por el Vicerrector de la UNIPOL, “anulando lo que se hubiera tramitado sin cumplir la formalidad” (sic); y, b) Se remita la acción de inconstitucionalidad concreta al Tribunal Constitucional Plurinacional.
Celebrada la audiencia pública el 11 de agosto de 2011, según consta en el acta cursante de fs. 64 a 65 vta., se produjeron los siguientes actuados:
El accionante por intermedio de su abogado, se ratificó in extenso en el memorial de acción de amparo constitucional.
Las autoridades demandadas, en audiencia, a través de su abogado, manifestaron lo siguiente: 1) El reglamento de la ESBAPOL, indica el procedimiento que se debe aplicar cuando un alumno es sorprendido en flagrancia; en el presente caso, al haber sido encontrado en estado de ebriedad, se procedió de acuerdo al reglamento, el cual dispone que se debe emitir resolución una vez que se tiene el informe, pero no se hizo de esa forma, otorgándole la oportunidad de defenderse; toda vez que, planteó recurso jerárquico remitido a La Paz y devuelto, instruyendo “…incluir encabezamiento y detalle de las hojas a las que hacemos referencia…” (sic); 2) La CRD-EBP, se volvió a reunir para elaborar una nueva resolución corrigiendo dichas observaciones, ésta no se encontraba conformada por las mismas personas debido a los cambios que constantemente se dan en la institución policial, Resolución con la que el accionante fue notificado el 7 de julio de 2011, contando con dos días de plazo para presentar su recurso jerárquico, el 18 de ese mismo mes y año se apersonó solicitando fotocopias del expediente, oportunidad en la que se le sugirió que cambie el encabezamiento porque él ya no era alumno de la Escuela Policial, regresando por la tarde ese mismo día con su abogado y un Notario de Fe Pública a entregar una carta notariada que fue recepcionada y respondida dentro de las cuarenta y ocho horas, entregándole las fotocopias legalizadas solicitadas; y, 3) La acción de inconstitucionalidad concreta fue remitida a Sucre, tal como se demuestra con el recibo de “courrier” verificándose que la acción de amparo fue enviada.
La Sala Civil, Social, de Familia, Niño, Niña y Adolescente de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Pando, mediante Resolución 12 de 11 de agosto de 2011, cursante de fs. 66 a 67 vta., concedió la acción de amparo constitucional, disponiendo que se notifique debidamente al accionante con la Resolución del recurso jerárquico 0124/2011 de 27 de mayo, anulando todo lo actuado con posterioridad y que éste prosiga sus estudios en la ESBAPOL hasta la emisión de una nueva y se ejecutorié la misma; y, denegó en cuanto a la remisión de la acción de inconstitucionalidad concreta al Tribunal Constitucional Plurinacional, en base a los siguientes fundamentos: i) Se ha seguido un proceso administrativo contra el accionante, cumpliéndose todos los pasos del reglamento y demostrándose en el mismo, que no hubo indefensión, puesto que el procesado estuvo asistido de su abogado y se dictó resolución pertinente con las sanciones consiguientes. “El fallo en cuestión fue motivo de una segunda instancia, habiéndose planteado el recurso jerárquico, hasta ahí todo se adecuaba a ley. Pero cuando se dicta la Resolución del recurso jerárquico anulándose toda resolución completamente… no se le notificó con esa resolución” (sic); y, ii) En cuanto a la acción de inconstitucionalidad concreta, la misma fue remitida a Sucre, constando prueba de ello.
II.1.Por Resolución 001/2011 de 11 de marzo, la Comisión de Régimen Disciplinario de la ESBAPOL, resolvió dar de baja definitiva al accionante (fs. 21).
II.2.A través de memorial de 14 de marzo de 2011, el accionante interpuso recurso jerárquico ante la Comisión de Régimen Disciplinario (fs. 22 y vta.).
II.3.Mediante memorial de 15 de marzo de 2011, Israel TarquiTicona interpuso acción de inconstitucionalidad concreta ante la referida comisión (fs. 24 a 25).
II.4.Por Auto de 16 de marzo de 2011, la Comisión del Régimen Disciplinario denegó la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por el accionante (fs. 26 a 28).
II.5.A través de nota de 17 de octubre de 2011, el Presidente de la Comisión de Régimen Disciplinario, remitió la Resolución de rechazo de la acción de inconstitucionalidad concreta al Tribunal Constitucional Plurinacional (fs. 31)
II.6.Mediante Resolución de recurso jerárquico 0124/2011 de 27 de mayo, el Vicerrector de la Universidad Policial, anuló la Resolución 001/2011 de 7 de julio, por no cumplir los requisitos mínimos que debe contener toda resolución, instruyendo se emita una nueva resolución (fs. 32 a 35).
II.7.Por Resolución 001/2011 de 7 de julio, la Comisión del Régimen Disciplinario de la ESBAPOL, dispuso el “retiro definitivo sin derecho a reincorporación (BAJA) DEL ALUMNO ISRAEL TARQUI TICONA” (sic), notificado y recepcionado por el accionante el 12 del mismo mes y año (fs. 36 a 39).
II.8.A través de memorial de 13 de julio de 2011, Israel TarquiTicona solicitó fotocopias de todo el expediente del proceso administrativo (fs. 40).
II.9.Mediante carta notariada de 18 de julio de 2011, el accionante requirió fotocopias legalizadas de todo el expediente y el cargo de recepción del Tribunal Constitucional, respecto de la acción de inconstitucional concreta planteada (fs. 41 a 42).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO El accionante denunció como lesionado su derecho al debido proceso; toda vez que, le iniciaron proceso disciplinario por falta gravísima, en el que se emitió la Resolución 001/2011 de 11 de marzo, disponiendo su baja definitiva, contra la que interpuso recurso jerárquico sin ser notificado con la Resolución 0124/2011 de 27 de mayo, emitida por el Vicerrector de la UNIPOL, que dispuso dejar sin efecto la decisión tomada en primera instancia, siendo notificado directamente el 12 de julio de 2011, con la nueva resolución que también dispuso su baja definitiva, manifestándole que desde ese momento no podía incorporarse a sus actividades; por otro lado, presentó acción de inconstitucionalidad concreta, misma que fue denegada, no habiéndole puesto en conocimiento de la remisión del expediente ante el Tribunal Constitucional Plurinacional. En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. La acción de amparo constitucional: Naturaleza jurídica y alcance La SCP 0046/2012 de 26 de marzo, estableció: “La acción de amparo constitucional, comprendida en el art. 128 de la CPE, está instituida por mandato constitucional, como una acción de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos fundamentales y garantías constitucionales.
Se constituye entonces en una de las acciones de defensa más amplia en cuanto al alcance de su ámbito de tutela y protección de derechos, rigiendo para su interposición, los principios de inmediatez y subsidiariedad, conforme lo establece el art. 129 de la Ley Fundamental; denotándose de la naturaleza de esta acción su objeto de protección y resguardo de derechos en el marco de los valores y principios ético-morales establecidos en la Constitución Política del Estado, contribuyendo desde la justicia constitucional a efectivizar y materializar esos valores y principios para una vida armoniosa, con equidad, igualdad de oportunidades y dignidad, entre otros valores, en los que se sustenta el Estado Plurinacional y que son parte de la sociedad plural” (las negrillas nos corresponden).
III.2. Reiteración de la jurisprudencia constitucional relativa a la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional La SCP 2213/2012 de 8 de noviembre, al respecto señaló: “El amparo constitucional establecido en el art. 128 de la CPE, ha sido instituido como una acción de defensa: '…contra actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la misma Constitución y la ley'.
Esta acción, es de naturaleza esencialmente subsidiaria, en virtud de lo dispuesto por el art. 129.I de la CPE, cuando señala que podrá ser interpuesta: '…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'.
Al respecto, la SC 0150/2010-R de 17 de mayo, estableció: '…el amparo constitucional se constituye en un instrumento subsidiario y supletorio de protección; subsidiario porque no puede ser utilizado si previamente no se agotaron la vías ordinarias de defensa, y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. En consecuencia, para que los fundamentos de una demanda de amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, la parte recurrente debe haber utilizado hasta agotar todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos sea en la vía jurisdiccional o administrativa, pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso (…), y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia'.
En ese sentido, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, estableció las siguientes reglas y subreglas de improcedencia del amparo por subsidiaridad, cuando: '…1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación ; y, b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución'.
Por otra parte, la SCP 0266/2012 de 4 de junio, sostuvo que: 'La acción de amparo constitucional, tiene una naturaleza jurídica esencialmente subsidiaria en la protección de los derechos y garantías constitucionales. Así, la SC 1101/2010-R de 27 de agosto, sobre el particular señaló: “...el amparo constitucional se constituye en un instrumento esencialmente subsidiario y supletorio de protección; subsidiario porque no puede ser utilizado si previamente no se agotaron las vías ordinarias de defensa, y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria...'.
De la jurisprudencia glosada se colige que la acción de amparo constitucional está regentada por el principio de subsidiariedad, lo que implica que no podrá ser interpuesta sí con carácter previo el accionante, dentro del término de ley, no formula sus reclamos ante la autoridad, tribunal o particular que estime le haya lesionado o le esté conculcando sus derechos; haciendo uso de los medios o recursos ordinarios que tuviere expeditos, los que deben ser agotados; concerniendo además la presentación del reclamo o recurso ante las autoridades idóneas y competentes para reparar el agravio sufrido como emergencia de la vulneración de un derecho fundamental o de una garantía constitucional, pues de no hacerlo, se neutraliza la acción de la jurisdicción constitucional y, en consecuencia, se impide efectuar la compulsa de fondo de los actos ilegales u omisiones indebidas denunciados'.
En ese sentido, la interposición per se de los medios o mecanismos intra-procesales no agota la vía ordinaria o administrativa interna, sino que es imprescindible que las o los accionantes, denuncien o fundamenten la vulneración de sus derechos en aquellos medios o mecanismos de impugnación, ello a objeto de que las autoridades judiciales o administrativas tengan la oportunidad de corregir su actuar o el de la instancia inferior y de esa manera conozcan respecto de aquellas vulneraciones adoptando en consecuencia las medidas conducentes a reparar las lesiones aludidas; y para el caso de persistir las infracciones a los derechos y las garantías constitucionales, recién se activa la justicia constitucional (las negrillas nos corresponden).
III.3. Incidente de nulidad en materia administrativa La SCP 1086/2012 de 5 de septiembre, sobre el particular estableció: “El incidente es una cuestión que difiere del asunto principal de un juicio, pero que guarda relación con él, es un litigio accesorio al procedimiento judicial principal, que el juez o tribunal deben resolver a través de una sentencia interlocutoria o de un acto; su característica principal es que se lo tramita de manera paralela al proceso principal.
En ese orden, en la SC 0788/2010-R de 2 de agosto, se refirió lo siguiente: '…conforme se tiene señalado en los fundamentos expuestos en el punto precedente, es posible y hasta una obligación procesal de quien considere que dentro de un proceso judicial, así esté ejecutoriado, se han lesionado las normas de orden público, y por tanto, sus derechos fundamentales previstos como garantías judiciales, como es el debido proceso y el derecho a la defensa, interponga el incidente de nulidad, demostrando en el mismo su indefensión y por ende lesión de derechos fundamentales, y una vez agotada la vía incidental y en su caso la apelación, de persistir la supuesta ilegalidad, puede acudir a la jurisdicción constitucional a través de la acción de amparo constitucional'.
De lo señalado se puede colegir que el incidente de nulidad, es una figura jurídica de aplicación al ámbito jurisdiccional, instancia ante la cual, previo a acudir a la vía constitucional deberá demandarse la lesión de derechos fundamentales y/o garantía constitucionales y una vez agotada la misma; es decir, apelada ante la instancia superior, recién queda expedita la presente acción tutelar.
En materia administrativa, no resulta razonable exigir el cumplimiento de este requisito, porque la tramitación de una nulidad en la vía incidental, daría lugar a la emisión de una segunda resolución administrativa definitiva, cuando de las características de los actos administrativos, señaladas anteriormente, se observa que los actos administrativos definitivos se encuentran revestidos de varias características, entre ellas, la irrevocabilidad de los mismos en sede administrativa dado su carácter legitimidad del acto, lo que no debe confundirse con su revocatoria en uso de los mecanismos de impugnación administrativa, porque en el primer caso, nos encontramos frente a una tramitación incidental; es decir, un procedimiento paralelo que podría dar lugar a la duplicidad de resoluciones contradictorias con la misma jerarquía y validez, dado que ambas definirían situaciones jurídicas concretas, como actos administrativos, en el marco jurídico antes referido, se presumirían legales, legítimas, lo que no es posible, en virtud a que la estabilidad del mismo constituye una de sus esencias principales.
En consecuencia, cuando se aleguen errores procedimentales cometidos por la administración pública, éstos deberán ser impugnados mediante la interposición de los recursos administrativos contemplados expresamente en la ley; esto es, dentro del mismo proceso principal, aspecto que impide tanto al administrado como a la instancia administrativa, tramitar un incidente de nulidad por cuerda separada o accesoria, al margen de los procedimientos de impugnación previstos (revocatorio o alzada y jerárquico), porque como se señaló, el mismo órgano emisor de la resolución cuestionada, por imperio legal, no está legitimado para anular su propio acto administrativo, un razonamiento contrario, infringiría el principio de seguridad jurídica en detrimento del administrado.
Criterio que constituye un cambio de la línea jurisprudencial establecida en las SSCC 0190/2011-R y 1770/2011-R, en las que se denegó la tutela bajo el fundamento que la parte accionante previo a interponer la acción de amparo constitucional debió acudir ante la propia instancia administrativa a efectos de que se pronuncie y resuelva sobre las supuestas irregularidades en la notificación con la resolución administrativa definitiva, planteando el incidente de nulidad de notificación; lo que no condice con el desarrollo doctrinal y jurisprudencial desarrollado párrafos arriba, criterio coincidente con lo expuesto en la SC 2243/2010-R de 19 de noviembre, que señaló: “Respecto al incidente de nulidad de obrados, cuya presentación es obligatoria en procesos penales y civiles, en casos en los que se demanden notificaciones defectuosas o falta de las mismas, a efectos del cumplimiento de la subsidiariedad; en el presente caso, emergente de un proceso de fiscalización iniciado por el SIN, no es aplicable, al no existir normativa alguna que lo regule, dando la posibilidad a los impetrantes de acudir a ese medio de defensa” (las negrillas nos corresponden).
III.4. Análisis del caso concreto De la revisión de los antecedentes adjuntos a la presente acción de amparo constitucional, se constató que el accionante fue sometido a un proceso disciplinario dentro de la ESBAPOL, en su condición de alumno regular, por haber sido sorprendido presuntamente con aliento alcohólico, por lo que el CRD-EBP, mediante la Resolución 001/2011, resolvió dar de baja definitiva a Israel TarquiTicona, contra la que interpuso recurso jerárquico el 14 de marzo de 2011, al día siguiente, presentó acción de inconstitucionalidad concreta, ésta última fue denegada y enviada para su revisión al Tribunal Constitucional Plurinacional el 17 de octubre del mismo año; el 27 de mayo del referido año, fue resuelto el recurso jerárquico por el Vicerrector de la UNIPOL, anulando la Resolución 001/2011, por no cumplir los requisitos mínimos e instruyó a las autoridades inferiores emitan una nueva resolución, este último actuado no fue puesto a conocimiento del accionante, siendo notificado directamente con la nueva resolución de 7 de julio de 2011, el 12 del mismo mes y año; por lo que, al día siguiente, solicitó fotocopias de todo el expediente, que no fue admitido, reiterando su petición el 18 del referido mes y año, con intervención de Notario de Fe Pública.
La jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, establece que la acción de amparo constitucional es de naturaleza esencialmente subsidiaria en aplicación del art. 129.I de la CPE, señalando que ésta, podrá ser interpuesta siempre que no exista otro medio o recuso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados; en el presente caso, una vez emitida la primera Resolución que dispuso la baja definitiva del accionante, fue recurrida mediante recurso jerárquico de acuerdo al procedimiento dispuesto en la institución policial, que fue resuelta por el Vicerrector de la UNIPOL, anulando la Resolución 001/2011, pronunciada por la CRD - EBP, instruyendo que se emita una nueva subsanando dichas observaciones; por lo que, en cumplimiento a lo dispuesto por esa instancia superior, la Comisión de Régimen Disciplinario, emitió una nueva resolución sin notificar al hoy accionante con la Resolución 0124/2011, que resolvió el recurso jerárquico, lo que ocasionó que éste no tenga oportunidad de plantear ningún incidente o asumir defensa en esa instancia.
Ahora bien, al no haber sido el accionante notificado con la Resolución que resolvió el recurso jerárquico y directamente con la nueva resolución de la CRD-EBP, ésta debió ser recurrida mediante recurso jerárquico una vez notificado dentro del plazo previsto, habida cuenta que en materia administrativa no existe la posibilidad de la interposición de incidente de nulidad, tal como se encuentra establecido en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, siendo el indicado recurso el idóneo para subsanar esta última actuación; al no haber agotado éste la vía administrativa y recurrido mediante dicho recurso, se activó el principio de subsidiariedad establecida en la jurisprudencia vulnerando una de las reglas y subreglas de improcedencia de la acción de amparo constitucional cuando: “…las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación…” (SCP 2213/2012 de 8 de noviembre) que es lo que ocurrió en el presente caso, situación que hace que este Tribunal, no pueda ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de garantías, al haber concedido en parte la tutela solicitada, no ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales, aplicando incorrectamente las normas.
1° REVOCAR la Resolución 12 de 11 de agosto de 2011, cursante de fs. 66 a 67 vta., pronunciada por la Sala Civil, Social, de Familia, Niño, Niña y Adolescente de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Pando; y, en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada.
2º En aplicación de los principios de seguridad jurídica y armonía social, establecidos por el art. 178 de la CPE y el art. 28.II del Código Procesal Constitucional, considerando que las resoluciones de los jueces y/o tribunales de garantías son de cumplimiento obligatorio e inmediato, por el tiempo transcurrido entre la emisión de la Resolución revocada, hasta el pronunciamiento del presente fallo, se tienen por subsistentes y válidos los actos realizados como efecto del cumplimiento de la Resolución del Tribunal de garantías.

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