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Timestamp: 2019-12-15 19:44:51+00:00

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Urteil des OVG Münster, 11.01.1999, 7 A 2377/96 (Boden)
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OVG Münster, 11.01.1999, 7 A 2377/96
Titel OVG Münster, 11.01.1999, 7 A 2377/96
Orientierungssatz Genehmigung einer Flächenplannutzungsänderung; Berücksichtigung von Raumordnungs- und Landesplanungszielen
Norm BauGB § 1 Abs. 3; BauGB § 1 Abs. 4; BauGB § 1 Abs. 6; BauGB § 6 Abs. 2; BauGB § 7; LG NW § 16 Abs. 2; LG NW § 29 Abs. 3; LG NW § 42a Abs. 1
Leitsatz 1. Die Genehmigung der Darstellung von Bauflächen im Flächennutzungsplan für Bereiche, die von einer Landschaftsschutzverordnung erfaßt werden, darf nicht davon abhängig gemacht werden, daß die höhere Landschaftsbehörde die Aufhebung des Landschaftsschutzes zusagt.
2. Ob von einer Landschaftsschutzverordnung erfaßte Flächen im Flächennutzungsplan als Bauflächen dargestellt werden dürfen, ist keine Frage des Widerspruchs zu sonstigen Rechtsvorschriften iSv § 6 Abs. 2 S. 1 BauGB.
3. Zur Pflicht anderer Planungsträger, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan nach § 7 S. 1 BauGB anzupassen.
4. Der Landschaftsplan steht nach den Regelungen des LG NW in der Planungshierarchie unter dem Flächennutzungsplan und auf einer Stufe mit dem Bebauungsplan; er ist kein gegenüber der Bauleitplanung ?höherrangiges? Recht.
5. Die weitgehende Abschaffung der rechtsaufsichtlichen Prüfung von Bebauungsplänen rechtfertigt es nicht, der rechtsaufsichtlichen Prüfung von Flächennutzungsplänen andere (strengere) Maßstäbe zugrundezulegen.
6. Es ist verfehlt, für Ansiedlungen im Außenbereich, die etwa zwecks Lückenschließung ohnehin zur Bebauung anstehen, den Landschaftsschutz nur deshalb aufrechtzuerhalten, um mit gezielt vorgesehenen Befreiungen vom Landschaftsschutz das Baugeschehen steuern zu können.
7 Die als Ziele der Raumordnung zu wertenden landesplanerischen Vorgaben des Freiraumschutzes im LEP III lassen der Gemeinde Spielräume bei der Entscheidung, ob ein in der jeweiligen örtlichen Situation begründeter Bedarf für die Ausweisung von Bauflächen im Freiraum besteht.
8. Daß landesplanerische Zielsetzungen im LEPro nicht als die Bauleitplanung bindende Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu werten sind, wenn sie nur als Soll-Vorschrift oder in ähnlicher Weise nicht strikt bindend formuliert sind, erscheint zweifelhaft.
9. Zu den landesplanerischen Zielsetzungen in § 20 Abs. 2 und 3 und § 24 Abs. 2 LEPro.
Gericht OVG Münster
Entscheidungsdatum 11.01.1999
Aktenzeichen 7 A 2377/96
Die Klägerin begehrt die Genehmigung von fünf Teilflächen der 8. Änderung ihres Flächennutzungsplans. Die Genehmigung der strittigen Teilflächen war mit der Begründung versagt worden, die vorgesehenen Bauflächendarstellungen widersprächen der Ausweisung der betroffenen Bereiche als Landschaftsschutzgebiet in einer Landschaftsschutzverordnung; die höhere Landschaftsbehörde habe nicht zugesagt, die Bereiche künftig aus dem Landschaftsschutz zu entlassen. Bei einigen Teilflächen wurde außerdem geltend gemacht, die Bauflächendarstellung widerspreche den Zielen der Raumordnung und Landesplanung.
Das OVG verpflichtete die Bezirksregierung, drei der strittigen Teilflächen zu genehmigen.
Die Klägerin hat einen Anspruch auf Genehmigung der Teilflächen Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 4. Für die Teilflächen Nr. 5 und Nr. 8 hat die Beklagte die Genehmigung der vorgesehenen Wohnflächendarstellungen hingegen zu Recht versagt.
Ob die von der Klägerin begehrte Genehmigung ihrer Flächennutzungsplanänderung zu erteilen ist, beurteilt sich nach § 6 Abs. 2 BauGB. Nach dieser Vorschrift darf die Genehmigung eines Flächennutzungsplans - gleiches gilt gemäß § 2 Abs. 4 BauGB auch für seine Änderung - nur versagt werden, wenn der (Änderungs-)Plan nicht ordnungsgemäß zustandegekommen ist oder dem BauGB, den aufgrund des BauGB erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. Diese Voraussetzungen liegen hinsichtlich der Teilflächen Nr. 1, 2 und 4 nicht vor.
Daß der (Änderungs-)Plan insgesamt oder teilweise an einem Verfahrensmangel leidet, trägt die Beklagte selbst nicht mehr vor...
Hinsichtlich der materiellen Rechtmäßigkeit der für alle strittigen Teilflächen vorgesehenen Darstellungen von Wohnflächen bzw. eines Dorfgebiets ist vorab festzustellen, daß die Genehmigung des Änderungsplans nicht bereits deshalb zu versagen ist, weil diese Teilflächen durch die Landschaftsschutzverordnung vom 4. 7.1986 unter Landschaftsschutz gestellt sind. Die von der Beklagten insoweit - gestützt auf ihre Rundverfügung vom 8.12.1980 - ausgeübte Praxis, für Flächen, die unter Landschaftsschutz stehen, eine Darstellung als Bauflächen im Flächennutzungsplan nur zu genehmigen, wenn die für die Aufhebung des Landschaftsschutzes zuständige Behörde diese Aufhebung für den Fall zugesagt hat, daß der Landschaftsschutz den Festsetzungen eines aus dem Flächennutzungsplan entwickelten Bebauungsplans entgegensteht, findet im Gesetz keine Stütze.
Allerdings ist eine Landschaftsschutzverordnung, die - wie hier - im Wege der ordnungsbehördlichen Verordnung ergeht (§ 42a Abs. 1 Satz 1 LG NW), eine sonstige Rechtsvorschrift im Sinne von § 6 Abs. 2 BauGB.
Vgl.: BVerwG, Beschluß vom 28.11.1988 - 4 B 212.88 -, BRS 48 Nr. 17; VGH BW, Urteil vom 5.4.1990 - 8 S 2303/89 -, BRS 50 Nr. 8 und Urteil vom 9.5.1997 - 8 S 2357/96 -, NVwZ-RR 1998, 422.
Ein Widerspruch im Sinne der genannten Vorschrift liegt jedoch nicht vor, wenn der Flächennutzungsplan solche Bereiche als Bauflächen darstellt, in denen zugleich - wie hier - nach der Landschaftsschutzverordnung die Errichtung baulicher Anlagen verboten ist. Ein solcher Widerspruch wäre zu bejahen, wenn der Flächennutzungsplan als Rechtsfolge etwas gestatten würde, was die als Rechtsnorm ausgestaltete Landschaftsschutzverordnung ihrerseits untersagt. Das trifft für die Darstellungen des Flächennutzungsplans - anders als für Festsetzungen eines Bebauungsplans - jedoch nicht zu.
Ein Bebauungsplan, der nach § 10 Abs. 1 BauGB 1998 als Satzung und damit (örtliche) Rechtsnorm beschlossen wird, enthält gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung. Mit der Ausweisung von Bauflächen gewährt er unmittelbar einen Rechtsanspruch auf Zulassung plankonformer Bebauung, wie aus § 30 BauGB folgt. Ist dieselbe Fläche in einer gültigen Landschaftsschutzverordnung zugleich unter Landschaftsschutz gestellt und das Errichten baulicher Anlagen im Landschaftsschutzgebiet untersagt, so treffen die beiden Normen unterschiedliche verbindliche rechtliche Regelungen, die einander widersprechen und nicht nebeneinander gültig sein können. Eine Normenkollision dieser Art kann nur dadurch gelöst werden, daß eine der beiden kollidierenden Normen nicht wirksam wird, wenn und solange die andere Norm mit der widersprechenden Festsetzung gültig ist. Dementsprechend ist anerkannt, daß ein Bebauungsplan mit seinen Festsetzungen nicht in Widerspruch zu einer bereits bestehenden, gültigen Landschaftsschutzverordnung treten darf; ohne Aufhebung des seinen Festsetzungen inhaltlich widersprechenden Landschaftsschutzes kann er nicht wirksam werden, vgl.: BVerwG, Beschluß vom 28.11.1988, a.a.O., sowie VGH BW, Urteile vom 5.4.1990 und 9.5.1997, a.a.O.
Anders liegt es beim Flächennutzungsplan. Dieser hat gerade keinen förmlichen Normcharakter und enthält keine verbindlichen Regelungen, sondern ist nur ein vorbereitender Bauleitplan (§ 1 Abs. 2 BauGB), der mit seinen Darstellungen aus sich selbst heraus keine rechtlichen Wirkungen entfaltet.
Vgl. hierzu im einzelnen: BVerwG, Beschluß vom 20.7.1990 - 4 N 3.88 -, BRS 50 Nr. 36.
Mit dem Flächennutzungsplan schafft die Gemeinde kein bindendes Baurecht, das wie die Festsetzungen eines Bebauungsplans unmittelbar in Kollision zu den Bauverboten der Landschaftsschutzverordnung treten könnte. Die Gemeinde bringt durch die Darstellungen des Flächennutzungsplans lediglich zum Ausdruck, welche Arten der Bodennutzung nach ihren - der Gemeinde - voraussehbaren Bedürfnissen auf Grund der von ihr beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung künftig verbindlich festgelegt werden sollen (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Im Flächennutzungsplan stellt die Gemeinde die Grundzüge ihres Bodennutzungskonzepts dar, das im Rahmen der von ihr eigenverantwortlich (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB) aufzustellenden Bebauungspläne erst noch in rechtlich verbindliche Regelungen umzusetzen ist. Diese Umsetzung ist nicht etwa im Sinne einer rechtssatzmäßigen Anwendung (?Vollzug?) der einzelnen Darstellungen des Flächennutzungsplanes zu verstehen, sondern als planerische Fortentwicklung der im Flächennutzungsplan dargestellten Grundkonzeption. Dies bringt § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB dadurch zum Ausdruck, daß die Bebauungspläne mit ihren rechtsverbindlichen Festsetzungen aus dem - die Bauleitplanung nur vorbereitenden - Flächennutzungsplan zu ?entwickeln? sind. Dabei läßt das Entwicklungsgebot es nicht nur zu, den groben Raster des Flächennutzungsplans mit genaueren Festsetzungen auszufüllen, sondern gewährleistet die gestalterische Freiheit, über ein Ausfüllen des Vorgeplanten hinaus in dessen Rahmen eigenständig zu planen, und gestattet dabei sogar, in gewissem, die planerische Grundkonzeption unangetastet lassendem Maß sowohl von den gegenständlichen Darstellungen des Flächennutzungsplans wie auch von den im Flächennutzungsplan dargestellten räumlichen Grenzen abzuweichen, vgl. hierzu grundlegend: BVerwG, Urteil vom 28.2.1975 - IV C 74.72 -, BRS 29 Nr. 8.
Schon wegen der hiernach fehlenden rechtssatzmäßigen Verbindlichkeit der Darstellungen eines Flächennutzungsplans stellt sich nicht die Frage einer Kollision zwischen einem Flächennutzungsplan und einer Landschaftsschutzverordnung, die nur dadurch gelöst werden kann, daß beide Instrumente nicht gleichzeitig mit inhaltlich unterschiedlichen Aussagen existieren können. Bauflächendarstellungen im Flächennutzungsplan und Bauverbote in einer Landschaftsschutzverordnung stehen zueinander nicht in einem derartigen Widerspruch, daß sie einander ausschließen. Die Aussage des Flächennutzungsplans, daß eine bestimmte Fläche nach den planerischen Vorstellungen der Gemeinde künftig einer - durch einen verbindlichen Bebauungsplan erst noch näher festzulegenden - Bebauung zugeführt werden soll, und die Rechtsfolge der zeitlich befristeten Landschaftsschutzverordnung, daß auf dieser Fläche derzeit aus Gründen des Landschaftsschutzes die Errichtung baulicher Anlagen - vorbehaltlich der Erteilung von Ausnahmen und Befreiungen - grundsätzlich verboten ist, können vom Inhalt der jeweils getroffenen Aussage her grundsätzlich nebeneinander existieren. Wie bereits dargelegt stellt die Landschaftsschutzverordnung, solange sie wirksam ist, zwar einen rechtlichen Hinderungsgrund dar, aus dem Flächennutzungsplan einen Bebauungsplan zu entwickeln, dessen Festsetzungen mit der Landschaftsschutzverordnung nicht vereinbar sind. Dies hindert die Gemeinde jedoch nicht, für die Zukunft planerische Zielvorstellungen zu entwickeln, die letztlich nur dann umsetzbar sind, wenn die Landschaftsschutzverordnung nicht mehr rechtsverbindlich ist. Insoweit geht die Auffassung der Beklagten fehl, der ?Konflikt? zwischen dem Flächennutzungsplan und einer Landschaftsschutzverordnung müsse zwingend schon auf der Ebene des Flächennutzungsplans bei dessen Genehmigung gelöst werden. Die auf künftig zu schaffende Verhältnisse gerichtete, eher programmatische Bedeutung des Flächennutzungsplans schließt es nicht aus, ein Bodennutzungskonzept zu verfolgen, dem derzeit noch rechtliche Hinderungsgründe entgegenstehen, die - bis zum Abschluß der verbindlichen Bauleitplanung - durchaus beseitigt werden können.
So im Ergebnis auch: Gaentzsch in Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl. 1995, § 6 Rdnr. 7; a.A. ohne nähere Begründung: Gierke in Kohlhammer-Kommentar zum BauGB, Stand Juni 1998, § 6 Rdnr. 37.
Grenzen der Flächennutzungsplanung ergeben sich lediglich insoweit, als der Flächennutzungsplan letztlich auf eine Realisierung und damit auch Realisierbarkeit der in ihm niedergelegten planerischen Zielvorstellungen angelegt ist und demgemäß dort nicht (mehr) maßgeblich sein kann, wo seine Darstellungen den örtlichen Verhältnissen nicht (mehr) gerecht werden.
Zu letzterem vgl.: BVerwG, Beschluß vom 1.4.1997 - 4 B 11.97 -, BauR 1997, 616 (617).
Ob dies zutrifft, ist jedoch keine Frage der (derzeit noch) bestehenden rechtlichen Bindungen einer Landschaftsschutzverordnung, sondern - wie im Nachfolgenden noch näher zu erörtern ist - eine Frage der aus sich heraus zu beurteilenden materiellen Rechtmäßigkeit des Flächennutzungsplans, insbesondere seiner hinreichenden Abgewogenheit, die auch die einer Baulandausweisung entgegenstehenden, für eine weitere Beibehaltung des Landschaftsschutzes sprechenden natürlichen Gegebenheiten sachgerecht berücksichtigen muß.
Ein anderes Ergebnis, nämlich die Versagung der Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung schon wegen des (noch) bestehenden Landschaftsschutzes, ist auch nicht mit Blick auf die von der Beklagten und dem VG angesprochenen in die Gegenwart hineinreichenden weiteren rechtlichen Wirkungen des Flächennutzungsplans geboten.
Andere öffentliche Planungsträger haben allerdings ihre Planungen dem Flächennutzungsplan nach § 7 Satz 1 BauGB ?anzupassen?. Diese Regelung ist Ausfluß der Planungshoheit der Gemeinde, der vom Bundesgesetzgeber die Verantwortung für die städtebauliche Ordnung und Entwicklung im gesamten Gemeindegebiet zugewiesen ist (vgl. §§ 1 Abs. 1 und 3, 2 Abs. 1 BauGB). Mit dem Wort ?anzupassen? legt der Gesetzgeber dabei eine Bindung fest, die über das hinausgeht, was die anderen Planungsträger ohnehin nach dem für ihre Planungen geltenden Abwägungsgebot
- zur Bindung des planerischen Abwägungsgebots für alle öffentlichen Planungen vgl. bereits: BVerwG, Urteil vom 30.4.1969 - IV C 6.68 -, BRS 22 Nr. 3 -
zu berücksichtigen haben, nämlich auf konkrete Planungsabsichten der Gemeinde abwägend so weit wie möglich Rücksicht zu nehmen, so daß durch die anderweitige (Fach-) Planung von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötigerweise ?verbaut? werden, vgl.: BVerwG, Urteil vom 21.3.1996 - 4 C 26.94 -, BVerwGE 100, 388 (394).
Entsprechend der das grobe Raster des Bodennutzungskonzepts der Gemeinde festlegenden Bedeutung des Flächennutzungsplans sind die anderen Planungsträger - ebenso wie die Gemeinde selbst im Rahmen des bereits angesprochenen Entwicklungsgebots nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB - nach § 7 Satz 1 BauGB jedenfalls an die wesentlichen Vorgaben des Flächennutzungsplans, d.h. die in ihm zum Ausdruck kommende Grundkonzeption über die Bodennutzung, gebunden, vgl.: VGH B.W., Beschluß vom 28.7.1986 - 5 S 2110/85 -, BRS 46 Nr. 209; BVerwG, Beschluß vom 20.7.1990 - 4 NB 3. 88 -, BRS 50 Nr. 36.
Diese Bindung tritt jedoch nur ein, wenn die anderen Planungsträger nach den §§ 4 und 13 BauGB im Planaufstellungsverfahren beteiligt worden sind und dem Flächennutzungsplan nicht widersprochen haben. Das vom Gesetzgeber den anderen Planungsträgern in die Hand gegebene Instrument, ihren Belangen im Rahmen der Realisierung gemeindlicher Planungshoheit durch den vorbereitenden Flächennutzungsplan Geltung zu verschaffen, ist damit der Widerspruch. In dieser ihnen vom Gesetzgeber eingeräumten Form haben sie es in der Hand, durch Widerspruch gegen die mit ihren eigenen Planungen nicht zu vereinbarende Flächennutzungsplanung die aus § 7 Abs. 1 BauGB folgende Bindungswirkung des Flächennutzungsplans gar nicht erst eintreten zu lassen. Demgemäß ist auch die höhere Landschaftsbehörde, die einer Bauflächendarstellung in dem von ihr gemäß § 42a Abs. 1 Satz 1 LG NW durch ordnungsbehördliche Verordnung ausgewiesenen Landschaftsschutzgebiet widerspricht, auf Grund der gleichwohl erfolgten Inkraftsetzung des Flächennutzungsplans (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB) nicht dahin gebunden, daß sie den Landschaftsschutz für den als Baufläche dargestellten Bereich aufzuheben hat. Weitere Regelungen für den Fall der Unvereinbarkeit des Standpunkts von widersprechender höherer Landschaftsbehörde einerseits und gemeindlichem Planungsträger andererseits sieht das Gesetz nicht vor. Allerdings kann sich die Gemeinde über einen Widerspruch anderer Planungsträger gegen ihre Flächennutzungsplanung nicht einfach hinwegsetzen, sondern muß die Belange der anderen Planungsträger - selbstverständlich - im Rahmen ihrer auch bei der Flächennutzungsplanung vorzunehmenden Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB berücksichtigen. Fehlgewichtungen können insoweit zu durchgreifenden Abwägungsmängeln führen, die die gemeindliche Planung zwar nicht wegen des Widerspruchs des anderen Planungsträgers als solchem, wohl aber wegen Verletzung des - hinsichtlich der hier in Rede stehenden einzelnen Teilbereiche noch jeweils gesondert zu prüfenden - bauleitplanerischen Abwägungsgebots rechtswidrig machen. Soweit die Beklagte darüber hinaus Folgewirkungen für die Träger der Landschaftsplanung anspricht, die mit der höheren Landschaftsbehörde nicht identisch sind,
- höhere Landschaftsbehörden sind nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LG NW die Bezirksregierungen, Träger der Landschaftsplanung sind gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 LG NW hingegen die Kreise und kreisfreien Städte -
sind ohnehin die im Nachfolgenden noch anzusprechenden besonderen Kollisionsregelungen des LG NW von Bedeutung, die gegenüber § 7 Abs. 1 BauGB Sonderregelungen für das Verhältnis zwischen der landesrechtlich geregelten Landschaftsplanung und der kommunalen Bauleitplanung treffen.
Die von der Beklagten hervorgehobene Bedeutung des Flächennutzungsplans als öffentlicher Belang im Sinne von § 35 Abs. 3 BauGB ist ebensowenig ein Grund, die Genehmigung der Darstellung einer Baufläche im Flächennutzungsplan wegen bestehenden Landschaftsschutzes zu versagen. (wird ausgeführt)
Auch der Hinweis auf das im Land Nordrhein-Westfalen geltende Recht der Landschaftsplanung, namentlich § 16 Abs. 2 Satz 2 LG NW, vermag die gegenteilige Auffassung der Beklagten nicht zu stützen. Der insoweit im Berufungsverfahren vorgetragene Einwand der Beklagten, ihre Genehmigungspraxis sei erforderlich, um die mögliche präjudizierende Wirkung des Flächennutzungsplans auf den Landschaftsplan als ?höherrangiges Recht? zu verhindern, verkennt die für das Verhältnis zwischen Landschaftsplanung und kommunaler Bauleitplanung einschlägigen Wertungen des Landesrechts. Der Landschaftsplan ist (auch) im Land Nordrhein-Westfalen gerade kein gegenüber den Instrumenten der Bauleitplanung höherrangiges Recht. Er steht nach den Regelungen des LG NW vielmehr rechtlich auf derselben Stufe wie der gemeindliche Bebauungsplan und ist damit im System der gebietsbezogenen Planungen wie dieser sowohl den landes- und regionalplanerischen Vorgaben als auch dem Flächennutzungsplan gegenüber nachrangig. Dies ergibt sich im einzelnen aus folgendem:
Nach den Regelungen des LG NW ist die Landschaftsplanung im Land Nordrhein-Westfalen nicht in dem Sinne in die Bauleitplanung integriert, daß verbindliche landschaftsschutzbezogene Festsetzungen erst durch Bebauungspläne getroffen werden. Der Landesgesetzgeber hat die Landschaftsplanung nicht - wie andere Bundesländer - als sog. ?mitlaufende Landschaftsplanung?, bei der Landschaftspläne von vornherein im Rahmen der Bauleitplanung aufgestellt werden, oder als sog. ?vorlaufende Landschaftsplanung?, bei der die Außenverbindlichkeit der Landschaftspläne nach ihrer Aufstellung erst durch Übernahme in Bauleitpläne hergestellt wird, ausgestaltet; er ist vielmehr den Sonderweg der sog. ?parallel laufenden Landschaftsplanung? gegangen.
Zu diesen unterschiedlichen Lösungsmodellen in den einzelnen Bundesländern vgl. etwa die zusammenfassenden Darstellungen bei: Ramsauer, ?Strukturprobleme der Landschaftsplanung?, NuR 1993, 108 ff. und Mitschang, ?Die Bedeutung der Landschaftsplanung für die Landes-, Regional- und Bauleitplanung?, UPR 1994, 366 ff.
Die rechtsverbindliche (§ 16 Abs. 1 Satz 1 LG NW) Landschaftsplanung durch den als Satzung zu beschließenden (§ 16 Abs. 2 Satz 1 letzter Halbsatz LG NW) Landschaftsplan, die ohnehin auf den baulichen Außenbereich im Sinne des Bauplanungsrechts beschränkt ist (§ 16 Abs. 1 Satz 2 LG NW), ist von der verbindlichen Bauleitplanung abgekoppelt und den Kreisen und kreisfreien Städten als Trägern der Landschaftsplanung (§ 16 Abs. 2 Satz 1 LG NW) zugewiesen. Diese nehmen ihrerseits die Landschaftsplanung als Selbstverwaltungsangelegenheit wahr, um im Rahmen der landschaftlichen und der gesetzlichen Vorgaben einen gestaltenden Einfluß auf die künftige Entwicklung des (baurechtlichen) Außenbereichs im Kreis oder der kreisfreien Stadt zu nehmen, vgl.: VerfGH NW, Urteil vom 9.6.1997 - VerfGH 20/95 u.a. -, NWVBl. 1997, 333 (336).
Können damit neben den durch das BauGB hierzu berufenen - zumeist kreisangehörigen - Gemeinden und Städten als Träger der kommunalen Bauleitplanung auch die Kreise und kreisfreien Städte als Träger der Landschaftsplanung den Außenbereich mit verbindlichen Regelungen in Form von Satzungsrecht überplanen, bedurfte es spezieller Kollisionsregelungen. Dem hat der Landesgesetzgeber mit den Regelungen des § 16 Abs. 2 Sätze 1 und 2 LG NW Rechnung getragen.
Nach Satz 1 dieser Vorschrift sind die Landschaftspläne ?unter Beachtung? der Ziele und Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung aufzustellen. Satz 2 der Vorschrift schreibt vor, daß bei der Aufstellung der Landschaftspläne die Darstellungen der Flächennutzungspläne in dem Umfang ?zu beachten? sind, wie sie den Zielen der Raumordnung und Landesplanung entsprechen. Mit diesen Regelungen hat der Landesgesetzgeber für den Bereich der Landschaftsplanung eine klare und eindeutige Rangordnung der gebietsbezogenen Planungen festgelegt, die dem für die Bauleitplanung maßgeblichen System entspricht.
Für die Bauleitplanung legt das BauGB fest, daß die örtliche Planung inhaltlich an die verbindlich festgelegten landes- und regionalplanerischen Zielsetzungen (Ziele der Raumordnung und Landesplanung) gebunden ist. Insoweit schreibt § 1 Abs. 4 BauGB, der in seiner durch das BauROG vom 18.8.1997 (BGBl. I S. 2081) modifizierten, ab 1.1.1998 geltenden Fassung allerdings nur noch von Zielen der Raumordnung spricht, vor, daß die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung ?anzupassen? sind. Die hieraus folgenden Bindungen sind gleichsam vor die Klammer des Abwägungsprozesses gezogen und lösen eine Anpassungspflicht aus, nach der die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den Zielen der Raumordnung in Übereinstimmung gebracht werden müssen. Die Ziele enthalten Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hinzunehmen sind, wobei sie allerdings - je nach dem Konkretisierungsgrad der Zielaussage - der Gemeinde durchaus Spielraum für eigene planerische Aktivitäten belassen, vgl.: BVerwG, Beschluß vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, BRS 54 Nr. 12.
Die weitere - örtliche - Planung vollzieht sich nach dem BauGB sodann auf zwei Stufen. Vorbereitet wird die örtliche Bauleitplanung durch den Flächennutzungsplan, der - wie bereits angesprochen - als gemeindegebietsumfassendes (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB: ?für das ganze Gemeindegebiet?) Bodennutzungskonzept das grobe Raster der verbindlich noch festzulegenden Bodennutzungen vorgibt. Aus ihm sind sodann die einzelnen Bebauungspläne gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB ?zu entwickeln?, wobei dieses Entwicklungsgebot gleichfalls - wie bereits angesprochen - für die Umsetzung der im Flächennutzungsplan dargestellten Grundkonzeption eigenständige Planungsspielräume beläßt.
Diesem System entsprechen die Regelungen des § 16 Abs. 2 Sätze 1 und 2 LG NW, wobei sie lediglich an die Stelle des Bebauungsplans, der für die Bauleitplanung die verbindlichen Festsetzungen des Ortsrechts enthält, den Landschaftsplan treten lassen, der gleichermaßen die verbindlichen Festsetzungen des Ortsrechts enthält. Dies folgt daraus, daß die genannten Vorschriften - wie bereits dargelegt - der Landschaftsplanung vorgeben, daß sie sowohl die Ziele der Raumordnung (und Landesplanung)
- soweit § 16 Abs. 2 Satz 1 LG NW auch die Beachtung der ?Erfordernisse? der Raumordnung und Landesplanung fordert, bedarf die hierin liegende Bindungswirkung anläßlich des vorliegenden Verfahrens keiner weiteren Erörterung -
als auch die Darstellungen des Flächennutzungsplans zu ?beachten? hat. Mit den Geboten des ?beachten? nach § 16 Abs. 2 Sätze 1 und 2 LG NW ist - wie schon aus dem Wortlaut des Begriffs folgt - der Sache nach nicht wesentlich anders als mit dem Gebot des ?anpassen? nach § 1 Abs. 4 BauGB mehr gefordert als eine bloße Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung, die es ggf. auch zuläßt, daß der zu berücksichtigende Belang im Rahmen der Abwägung mehr oder weniger, ggf. sogar vollständig, zurückgesetzt wird. Die Beachtenspflicht fordert vielmehr, daß die zu beachtende Vorgabe gewahrt bleibt und die nachfolgende Landschaftsplanung mit ihr in Übereinstimmung gebracht werden muß. Inwieweit dieser dabei im Rahmen der Umsetzung der zu ?beachtenden? Vorgaben der Landes- und Regionalplanung sowie des Flächennutzungsplans noch mehr oder weniger deutliche planerische Spielräume verbleiben, hängt maßgeblich von dem Inhalt der Vorgabe ab und bedarf aus Anlaß des vorliegenden Verfahrens keiner weiteren Vertiefung. Entscheidend ist, daß die Beachtenspflicht jedenfalls fordert, daß kein Widerspruch zwischen den zu beachtenden Vorgaben und der nachfolgenden Landschaftsplanung auftreten darf.
Im Ergebnis ebenso: Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht Nordrhein-Westfalen, 1989, RdNr. 437 (S. 274); Mitschang, UPR 1994, 366 (373).
Dieses schon aus dem Wortlaut abzuleitende Verständnis des Begriffs ?beachten? wird bestätigt durch die Entstehungsgeschichte des Landschaftsgesetzes. (wird ausgeführt)
Schließlich entspricht dieses Verständnis des Begriffes ?beachten? auch dem Verständnis, das demselben Begriff bei seiner Verwendung in anderen Gesetzen beigemessen wird. So spricht § 5 Abs. 4 ROG a.F. (nunmehr: § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG 1998) gleichfalls davon, daß die Ziele der Raumordnung (und Landesplanung) bei anderen Planung zu ?beachten? sind. Zwar hat das BVerwG bislang offen gelassen, ob die Begriffe ?anpassen? in § 1 Abs. 4 BauGB und ?beachten? in § 5 Abs. 4 ROG a.F. letztlich denselben Bedeutungsgehalt haben, vgl.: BVerwG, Beschluß vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, BRS 54 Nr. 12.
Es hat jedoch wiederholt betont, daß § 5 Abs. 4 ROG a.F. der Sache nach eine Beachtenspflicht begründet, vgl.: BVerwG, Beschluß vom 22.6.1993 - 4 B 45.93 -, S. 13 der Beschlußausfertigung; Beschluß vom 30.8.1994 - 4 NB 31.94 -, Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 77.
Hat die Landschaftsplanung hiernach die Darstellungen des Flächennutzungsplans in dem Sinne zu beachten, daß sie sich nicht in Widerspruch zu ihnen setzen darf, ist damit die Rangordnung eindeutig festgelegt. Der Landschaftsplan steht in der Planungshierarchie unter dem Flächennutzungsplan und damit auf einer Stufe mit dem Bebauungsplan.
Daß die Bindung der Landschaftsplanung an den Flächennutzungsplan nach § 16 Abs. 2 Satz 2 LG NW nur dann eintritt, wenn der Flächennutzungsplan den Zielen der Raumordnung (und Landesplanung) entspricht, stellt diese Rangordnung nicht in Frage. Diese Regelung ist im Grunde eine Selbstverständlichkeit. Widerspricht der Flächennutzungsplan schon bei seiner Aufstellung den bindend festgelegten Zielen der Raumordnung (und Landesplanung), so kann er bereits deshalb wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht wirksam werden und demgemäß den Träger der Landschaftsplanung auch nicht binden. Werden nach der Aufstellung des Flächennutzungsplans neue Ziele der Raumordnung (und Landesplanung) bindend festgelegt, mit denen die Darstellungen des Flächennutzungsplans nunmehr nicht mehr vereinbar sind, so ist der Flächennutzungsplan gemäß § 1 Abs. 4 BauGB dem anzupassen. Für den Fall, daß die Gemeinde dieser Anpassungspflicht nicht nachkommt, stellt § 16 Abs. 2 Satz 2 LG NW letzter Halbsatz ausdrücklich klar, daß der Träger der Landschaftsplanung an einen solchen - überholten - Flächennutzungsplan bei seiner Landschaftsplanung jedenfalls nicht gebunden ist.
Konsequenz der Wertung des Landesgesetzgebers ist, daß die Gemeinde mit ihrer Flächennutzungsplanung die Landschaftsplanung durchaus ?präjudizieren? kann. Sie kann insbesondere auch - wie im vorliegenden Fall - ihr Bodennutzungskonzept dahin ändern, daß bestehende Außenbereichsflächen, die bislang dem Zugriff der Landschaftsplanung unterlagen, als Bauflächen dargestellt werden, und damit eine dem widersprechende Landschaftsplanung für die Zukunft ausschließen. Daß die Flächennutzungsplanung dabei, wie im Nachfolgenden im einzelnen noch zu erörtern ist, die für sie maßgeblichen rechtlichen Bindungen des BauGB namentlich des § 1 Abs. 3, 4 und 6 BauGB - und nunmehr auch des § 1a BauGB 1998 - beachten muß, ist eine Selbstverständlichkeit. Dies ändert jedoch nichts daran, daß ein den rechtlichen Anforderungen gerecht werdender Flächennutzungsplan bzw. dessen Änderung den Spielraum der nachfolgenden Landschaftsplanung einengt. Diesen gesetzlich festgelegten Vorrang der Flächennutzungsplanung vor der Landschaftsplanung hat auch die Aufsichtsbehörde bei der rechtsaufsichtlichen Prüfung von Flächennutzungsplänen bzw. ihren Änderungen zu respektieren. Hat der Träger der Landschaftsplanung - aus welchem Grund auch immer - die ihm vom bislang bestehenden Flächennutzungsplan eingeräumten Planungskompetenzen noch nicht ausgeübt, rechtfertigt dies es nicht, der Gemeinde eine Änderung ihres Flächennutzungsplans nur deshalb zu verwehren, um eine vom Gesetz so zugestandene weitere Einengung des Planungsspielraums des Trägers der Landschaftsplanung zu verhindern. Soweit der Träger der Landschaftsplanung - was hier nicht der Fall ist - seine Planungskompetenz bereits ausgenutzt und in einen verbindlichen Landschaftsplan umgesetzt hat, ist er durch § 29 Abs. 4 LG NW hinreichend geschützt. Nach dessen Regelungen treten mit Rechtskraft der Aufstellung, Änderung oder Ergänzung eines Bebauungsplans - bzw. einer Satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB - widersprechende Darstellungen und Festsetzungen des Landschaftsplans nur insoweit außer Kraft, als der Träger der Landschaftsplanung im Beteiligungsverfahren diesem Plan - bzw. der Satzung - nicht widersprochen hat. Die Gemeinde kann mithin nicht gegen den Willen des Trägers der Landschaftsplanung dessen bereits wirksam gewordenes Satzungsrecht außer Kraft setzen.
Die von der Beklagten gemäß ihrer Rundverfügung vom 8.12. 1980 ausgeübte Genehmigungspraxis ist schließlich auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil die Gemeinde ohne weitere rechtsaufsichtliche Prüfung aus dem Flächennutzungsplan verbindliche Bebauungspläne entwickeln kann, was im Zeitpunkt der Entscheidung des VG nach § 2 Abs. 6 BauGBMaßnG nur in begrenztem Umfang (Deckung eines dringenden Wohnbedarfs der Bevölkerung) gegeben war und nunmehr nach § 10 Abs. 2 BauGB 1998 praktisch für alle aus dem Flächennutzungsplan entwickelten Bebauungspläne gilt. Die insoweit im Berufungsvorbringen der Beklagten zum Ausdruck kommende Befürchtung, die rechtsverbindliche Bauleitplanung nicht (mehr) detailliert prüfen zu können, ist vom Gesetzgeber bewußt im Interesse der durch Art. 28 Abs. 1 GG auch verfassungsrechtlich abgesicherten kommunalen Planungshoheit hingenommen worden. Die Abschaffung des Anzeigeverfahrens durch das BauROG diente gerade einer Stärkung der kommunalen Planungshoheit durch gesteigerte kommunale Eigenverantwortlichkeit, vgl. die Amtliche Begründung zum Regierungsentwurf des BauROG in BT-Drs. 13/6392, S. 36.
Mit der weitgehenden Beschränkung der rechtsaufsichtlichen Prüfung auf den Flächennutzungsplan haben die Aufsichtsbehörden es hinzunehmen, daß bei der Umsetzung des Flächennutzungsplans nicht unerhebliche Spielräume nicht nur bei der von der Beklagten ausdrücklich angesprochenen Interpretation, sondern generell bei der Ausnutzung des vom Entwicklungsgebot noch gedeckten Gestaltungsfreiraums auftreten können. Dies ist der nur ein gröberes Raster festlegenden Flächennutzungsplanung geradezu immanent. Wenn die Beklagte demgegenüber meint, im Verfahren der rechtsaufsichtlichen Prüfung von Flächennutzungsplänen bereits sicherstellen zu müssen, daß den Gemeinden der künftige Planinhalt des Bebauungsplans gleichsam parzellen- oder gar meterscharf vorgegeben und auch in den Planungsdetails festgelegt ist, verkennt sie ihre Aufgabe als Aufsichtsbehörde, die die eigenverantwortliche Ausübung der kommunalen Planungshoheit zu respektieren und sich auf eine Prüfung der diese Planungshoheit bindenden rechtlichen Schranken zu beschränken hat. Wie die Gemeinde letztlich das grobe Raster des Flächennutzungsplans in verbindliche Bebauungspläne umsetzt, bleibt allein ihrer eigenverantwortlichen Ausübung der kommunalen Planungshoheit überlassen. Wenn die Aufsichtsbehörde befürchtet, daß dabei die zulässigen Grenzen des Entwickelns - soweit sie nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB überhaupt beachtlich sind - überschritten werden, rechtfertigt dies es nicht, die Anforderungen an die rechtsaufsichtliche Prüfung des Flächennutzungsplans zu verschärfen. Der Aufsichtsbehörde ist es schließlich unbenommen, einen ihrer Meinung nach rechtsfehlerhaften Bebauungsplan ggf. auch mit der Normenkontrolle nach § 47 VwGO anzugreifen.
Nach alledem ist zusammenfassend festzuhalten, daß die einer Genehmigung aller fünf strittigen Teilflächen entgegengehaltene Auffassung der Beklagten, es bedürfe einer Zusage der - bei der Beklagten angesiedelten - höheren Landschaftsbehörde, die betroffenen Bereiche aus dem Landschaftsschutz entlassen zu wollen, sich als nicht tragfähig erweist. Dies bedeutet nicht, daß die Gemeinde (hier: die Klägerin) sich gleichsam nach Belieben über die objektiven Gegebenheiten hinwegsetzen kann, die aus der Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege relevant sind. Wie jede Flächennutzungsplanung muß auch die Überplanung von Bereichen, die derzeit noch dem Landschaftsschutz unterliegen, den tatsächlichen Gegebenheiten jedenfalls in dem Sinne Rechnung tragen, daß die spätere Umsetzung der Flächennutzungsplandarstellungen in detaillierte bindende Festsetzungen durch Bebauungspläne möglich erscheint. Dementsprechend ist die Frage, ob derzeit unter Landschaftsschutz gestellte Flächen im Flächennutzungsplan mit Blick auf die ?voraussehbaren Bedürfnisse der Gemeinde? (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB) als Bauflächen dargestellt werden dürfen, keine Frage des Widerspruchs zu sonstigen Rechtsvorschriften, sondern letztlich eine der auch für den Flächennutzungsplan geltenden Bindungen des § 1 BauGB, insbesondere der sachgerechten Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB.
Im Ergebnis ebenso: Gaentzsch in Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl. 1995, § 6 Rdnr. 7.
Fehlt es damit an einem für alle hier strittigen Teilbereiche gleichermaßen geltenden generellen, aus der fehlenden inhaltlichen Übereinstimmung des Flächennutzungsplans mit der Landschaftsschutzverordnung hergeleiteten Versagungsgrund, bedarf jeder Teilbereich einer gesonderten Prüfung, ob für ihn jedenfalls ein Versagungsgrund im Sinne von § 6 Abs. 2 BauGB vorliegt. Dies ist für die Teilbereiche 1, 2, und 4 zu verneinen. Im einzelnen ist hierzu anzumerken:
Zur Teilfläche Nr. 1:
Hinsichtlich dieser Teilfläche ist ein Versagungsgrund nach § 6 Abs. 2 BauGB nicht gegeben. Insoweit ist angesichts des Fehlens eines Widerspruchs zu den aufgrund des BauGB erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften nur noch die Vereinbarkeit mit den materiellen Vorgaben des BauGB zu prüfen.
Die auf § 1 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO beruhende Dorfgebietsdarstellung ist im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB hinreichend städtebaulich gerechtfertigt. (wird ausgeführt)
Es liegt auch kein Verstoß gegen die Erfordernisse des Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 6 BauGB) vor.
Insoweit gehen sowohl die Beklagte als auch der Oberkreisdirektor R. selbst davon aus, daß weitere bauliche Aktivitäten innerhalb der Ansiedlung K., insbesondere die Schließung noch bestehender Baulücken, nicht etwa aus Gründen des Landschaftsschutzes von vornherein unterbunden werden müßten. Der Oberkreisdirektor R. hob vielmehr ausdrücklich hervor, daß in K. über die Zulassung von Einzelvorhaben nach § 5 der Landschaftsschutzverordnung im Wege der Befreiung entschieden werden solle. Gleichermaßen hat die Beklagte maßgeblich darauf abgestellt, durch die Aufrechterhaltung des Landschaftsschutzgebiets für K. könnten in dem nach ihrer Ansicht empfindlichen Landschaftsraum strengere Bau- und Gestaltungsauflagen gemacht werden als dies das allgemeine Baurecht für den Außenbereich vorsehe. Diese Ausführungen verkennen schon vom Ansatz her Aufgabe und Zielsetzung von Landschaftsschutzausweisungen einerseits und gemeindlicher Bauleitplanung andererseits. Geht es darum, die bauliche Entwicklung in bereits im hier vorliegenden Umfang bebauten Bereichen - mögen sie bereits die Qualität eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils erreicht haben oder nicht - ?in den Griff? zu bekommen, so ist der Einsatz des Instruments der landschaftsrechtlichen Schutzausweisung mit von vornherein gezielt vorgesehenem Ausspruch von Befreiungen verfehlt. Schutzausweisungen durch Landschaftsschutzverordnungen sind lediglich Instrumente des konservierenden Schutzes, die durch bestimmte Verbote einen Grundschutz des betroffenen Landschaftsraums darstellen, vgl.: BVerfG, Beschluß vom 16.9.1998 - 1 BvL 21/94 -, S. 12/13 der Beschlußausfertigung.
Sie können nicht als Instrument dafür mißbraucht werden, daß die Landschaftsbehörden in Bereichen, die auch nach ihrer eigenen Einschätzung jedenfalls in gewissem Umfang für weitere bauliche Aktivitäten anstehen, unter Aufrechterhaltung der Schutzausweisung selbst anstelle der hierzu berufenen Gemeinde (vgl. §§ 1 Abs. 1 und 3, 2 Abs. 1 BauGB) die bauliche Nutzung leiten wollen. Es ist vielmehr Aufgabe der Gemeinden, das Baugeschehen durch vorbereitende Flächennutzungsplanung und daran anknüpfend durch Setzen eigenen verbindlichen Ortsrechts in Form von Bebauungsplänen zu steuern, die ihrerseits auch die Aspekte des Natur- und Landschaftsschutzes zu berücksichtigen haben.
Von diesem Verständnis des Verhältnisses zwischen Landschaftsschutzausweisungen und Bauleitplanung ausgehend ist eine abwägungsfehlerhafte Berücksichtigung der Belange des Landschaftsschutzes bei der Festlegung der Dorfgebietsdarstellung für K. nicht erkennbar. (wird ausgeführt)
Zur Teilfläche Nr. 2:
Auch diese auf § 1 Abs. 1 Nr. 1 BauNVO beruhende Wohnflächendarstellung ist im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB städtebaulich gerechtfertigt. Die insoweit von der Klägerin verfolgte Zielvorstellung, die bereits vorhandenen, nur rund 170 m voneinander entfernten Bebauungen von A. und Am H. entlang der vorhandenen Kreisstraße baulich miteinander zu verbinden, stellt einen hinreichend tragfähigen städtebaulichen Anlaß für die vorliegende Planung dar.
Die Wohnflächendarstellung verstößt entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht gegen § 1 Abs. 4 BauGB. Sie ist den verbindlich festgelegten Zielen der Raumordnung und Landesplanung (nach § 1 Abs. 4 BauGB 98 nunmehr nur noch ?Ziele der Raumordnung?) hinreichend angepaßt.
Ziele der Raumordnung sind, wie § 3 Nr. 2 ROG 1998 nunmehr ausdrücklich klarstellt, verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung oder Sicherung des Raums. Solche Ziele legen in Richtung auf die örtliche Planung Rahmenbedingungen fest, die tendenziell auf weitere Konkretisierung angelegt sind. Sie bieten Lösungen, die auf landes- oder regionalplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringere inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen läßt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen, vgl.: BVerwG, Beschluß vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, BRS 54 Nr. 12.
Diese Rechtswirkungen bestehen - wie bereits angesprochen - gemäß § 1 Abs. 4 BauGB darin, daß die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den Zielen der Raumordnung (und Landesplanung) in Übereinstimmung gebracht werden müssen, wobei der Gemeinde allerdings - je nach dem Konkretisierungsgrad der Zielaussage - durchaus Spielräume für eigene planerische Aktivitäten verbleiben, vgl.: BVerwG, Beschluß vom 20.8.1992 a.a.O.
Hiervon ausgehend ist die Wohnflächendarstellung für H. mit den von der Beklagten angeführten landesplanerischen Regelungen vereinbar. (wird ausgeführt)
Soweit die Beklagte des weiteren eine Unvereinbarkeit der Wohnflächendarstellung mit den Festlegungen unter § 20 Abs. 2 und 3 LEPro annimmt, läßt sich ein Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB gleichfalls nicht feststellen...
Daß die genannten Regelungen bindende Ziele der Raumordnung (und Landesplanung) sind, folgt jedenfalls nicht bereits ohne weiteres daraus, daß sie im II. Abschnitt des Landesentwicklungsprogramms mit der Bezeichnung ?Allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung für die räumliche Struktur des Landes? stehen. Ebensowenig hat die Regelung des § 37 Abs. 2 LEPro, nach der die in den Abschnitten II und III enthaltenen allgemeinen Ziele der Raumordnung und Landesplanung von den in Absatz 1 <des § 37 LEPro> genannten Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten sind, schon aus sich heraus zur Folge, daß alle diese Zielsetzungen im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB die Bauleitplanung bindende Ziele der Raumordnung sind. Entscheidend dafür, ob ein bindendes Ziel der Raumordnung (und Landesplanung) vorliegt, ist vielmehr der materielle Gehalt der jeweiligen Festlegung.
So zutreffend: Hoppe, ?Ziele der Raumordnung? (§ 3 Nr. 2 ROG 1998) und ?Allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung? im Landesentwicklungs-programm - LEPro - des Landes Nordrhein-Westfalen, NWVBl. 1998, 461 (462, 463), m.w.N.
Ob der hiernach aus der jeweiligen Norm abzuleitende Charakter als bindendes Ziel der Raumordnung (und Landesplanung) bereits dann zu verneinen ist, wenn sie als ?Soll-Vorschrift? (so § 20 Abs. 2 Satz 1 LEPro) oder in vergleichbarer Weise nicht strikt bindend (?sind... vor allem... auszurichten? nach § 20 Abs. 2 Satz 2 LEPro; ?ist grundsätzlich...? nach § 20 Abs. 3 LEPro) ausgestaltet ist,
- in diesem Sinne: Hoppe, a.a.O., S. 464 f) mit Darlegung auch der Gegenmeinungen -
erscheint jedoch zweifelhaft. Der für eine verbindliche Zielvorgabe maßgebliche Charakter als (landesplanerische) Letztentscheidung, mit der die Bauleitplanung in Übereinstimmung gebracht werden muß, schließt es - wie bereits angesprochen - nicht aus, daß die Zielvorgabe als tendenziell auf weitere Konkretisierung angelegte Rahmenbedingung auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich ist und - namentlich bei sehr allgemein gehaltenen Zielsetzungen wie hier - auch Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen lässt, vgl.: BVerwG, Beschluß vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, BRS 54 Nr. 21.
Unter Berücksichtigung dessen spricht viel dafür, auch Zielsetzungen des hier vorliegenden Inhalts, die der Sache nach nur in speziellen, besonders zu rechtfertigenden Fällen eine Abweichung von der als Regel postulierten Zielsetzung zulassen, einen Charakter als bindendes Ziel der Raumordnung (und Landesplanung) zuzusprechen.
All dies bedarf aus Anlaß des vorliegenden Fall jedoch keiner abschließenden Erörterung. Sind die genannten Regelungen nicht als gemäß § 1 Abs. 4 BauGB bindende Ziele der Raumordnung (und Landesplanung) zu werten, scheidet die von der Beklagten angenommene Verletzung des § 1 Abs. 4 BauGB schon deshalb aus. Wertet man sie hingegen als bindende Ziele der Raumordnung (und Landesplanung), läßt sich ein Verstoß hier aus folgenden Gründen jedenfalls nicht feststellen. (wird ausgeführt)
Schließlich läßt sich hinsichtlich der Teilfläche Nr. 2 auch ein beachtlicher Abwägungsmangel nicht feststellen.
Insoweit kann gleichfalls nicht davon ausgegangen werden, daß die örtlichen Gegebenheiten von vornherein einem aus dem Flächennutzungsplan entwickelten verbindlichen Bebauungsplan entgegenstehen. Vielmehr lassen es auch hier die örtlichen Gegebenheiten nicht ausgeschlossen erscheinen, daß mit Aufstellung eines sachgerechten Bebauungsplans die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, daß der hier betroffene Bereich aus dem Landschaftsschutz entlassen werden kann. Gleichermaßen erscheint jedenfalls für die Zeit nach Auslaufen der Landschaftsschutzverordnung eine Überplanung des als Wohnfläche dargestellten Bereichs mit dem Ziel einer Baulandausweisung auch im Hinblick auf die hier betroffenen gegenläufigen Belange von Natur und Landschaft durchaus möglich.
Die seitens der Beklagten angesprochenen, im unmittelbaren Plangebiet vorhandenen schützenswerten Landschaftselemente haben offensichtlich keine solche Dimensionen, daß sie nicht bei einer rechtsverbindlichen Überplanung mit Blick auf die gebotene Berücksichtigung des Integritätsinteresses von Natur und Landschaft durch entsprechende Planfestsetzungen in ihrem Bestand - ggf. mit einer bachbegleitenden Pufferzone - gesichert werden können. Auch lassen die örtlichen Gegebenheiten es ohne weiteres zu, den von der Beklagten befürchteten baulichen ?Querriegel? entlang der Kreisstraße bei der näheren Festlegung und Positionierung der konkret überbaubaren Grundstücksflächen zu verhindern. Der insoweit gebotene Einsatz der auf den Schutz von Natur und Landschaft abzielenden Festsetzungsinstrumente (etwa § 9 Abs. 1 Nrn. 15, 16, 20 und 25 BauGB) liegt - auch wenn dann Teilbereiche der dargestellten Wohnfläche gerade nicht überbaubar, sondern dauerhaft einer Bebauung entzogen sind - durchaus im Spektrum des Entwicklungsgebots. Ebensowenig liegen konkrete Anhaltspunkte dafür vor, daß eine hinreichende Berücksichtigung des Kompensationsinteresses von Natur und Landschaft bei sachgerechter Planung von vornherein ausgeschlossen ist... (wird ausgeführt)
Nach alledem ist davon auszugehen, daß die Klägerin bei einer entsprechenden Umsetzung ihres Flächennutzungsplans in einen Bebauungsplan den gesetzlichen Vorgaben hinreichender Berücksichtigung der Belange von Natur und Landschaft - nunmehr nach Maßgabe des § 1a BauGB 1998 - ohne weiteres nachkommen kann, wenn die Planung im gebotenen Maß auf Umnutzungen ökologisch besonderes hochwertiger Standorte verzichtet.
Zur Teilfläche Nr. 4:
Für diese Wohnflächendarstellung ist gleichfalls eine hinreichende städtebauliche Rechtfertigung gegeben. (wird ausgeführt)
Letztlich ist allein näher zu prüfen, ob die Klägerin im Rahmen ihrer vorgenommenen Abwägung eine erhebliche, zu einem beachtlichen Abwägungsmangel führende Fehlgewichtung der betroffenen Belange vorgenommen hat, weil einer Verschiebung der Grenze der Ortslage in den bislang unbebauten Außenbereich hinein so gravierende Gesichtspunkte des Schutzes von Natur und Landschaft entgegenstehen, daß eine Rücknahme des Landschaftsschutzes bzw. eine verbindliche Baulandausweisung nach Auslaufen des Landschaftsschutzes ausgeschlossen erscheint. Dies trifft nicht zu. (wird ausgeführt)
Liegt nach alledem hinsichtlich der Teilflächen Nr. 1, 2 und 4 kein Versagungsgrund vor, war der Berufung insoweit stattzugeben. Keinen Erfolg hat die Berufung hingegen hinsichtlich der Teilflächen Nr. 5 und 8, weil die Beklagte insoweit die Genehmigung zu Recht versagt hat. Dies ergibt sich aus folgendem:
Zur Teilfläche Nr. 5:
Hinsichtlich dieser Teilfläche liegt schon deshalb ein Versagungsgrund im Sinne von § 6 Abs. 2 BauGB vor, weil es an einer hinreichenden städtebaulichen Rechtfertigung der Wohnflächendarstellung fehlt.
Auch wenn die Gemeinde - wie bereits dargelegt - im Hinblick auf die städtebauliche Rechtfertigung ein weites planerisches Ermessen hat, besteht dieses nicht grenzenlos. Die zulässigen Grenzen sind insbesondere dann überschritten, wenn es sich bei der betreffenden Planung um einen offensichtlichen, von keiner nachvollziehbaren planerischen Konzeption getragenen Mißgriff handelt, vgl.: BVerwG, Urteil vom 3.6.1971 - IV C 64.10 -, BRS 24 Nr. 1.
Ein solcher offensichtlicher Mißgriff liegt hier vor.
Die Wohnflächendarstellung für P. zielt darauf ab, einen nur rd. 100 m langen und 25 m breiten Streifen, der isoliert für sich in einem Bachtal liegt, ohne Anbindung an die weiter entfernten Wohnflächen der Ortslage einer Bebauung zuzuführen. Schon dies stellt für sich betrachtet eine Fehlentscheidung dar, die den allgemeinen städtebaulichen Grundsätzen in jeder Hinsicht zuwiderläuft. (wird ausgeführt)
Zur Teilfläche Nr. 8:
Bei dieser Teilfläche wird die von der Klägerin vorgenommene Abwägung schon vom Ergebnis her den Anforderungen des Abwägungsgebots nicht gerecht. Die Klägerin hat als allein hinreichend konkretisierten und nicht als inhaltslose Leerformel ohnehin zu vernachlässigenden Gesichtspunkt in ihre Abwägung zugunsten der Wohnflächendarstellung lediglich eingestellt, daß der im Flurbereinigungsverfahren bereits vorgenommenen Werteinschätzung als Bauland Rechnung getragen werden soll. Ein solcher Grund rechtfertigt es nicht, die hier in der Tat nicht unerheblichen Belange des Naturschutzes und Landschaftspflege abwägend zurückzusetzen und ein weiteres Vordringen der Bebauung in den betroffenen Landschaftsraum am R. planerisch vorzubereiten. Dies gilt umso mehr, als die betroffene Grundfläche als solche nicht unerheblichen schützenswerten Gehölzbestand aufweist, der in direktem funktionalen Zusammenhang mit dem in der engeren und weiteren Umgebung vorhandenen Streuobstbestand steht.
Abschließend bleibt festzuhalten, daß die Berufung hinsichtlich drei der fünf strittigen Teilflächen Erfolg hat und hinsichtlich der beiden weiteren Teilflächen zurückzuweisen war.

References: § 1
 § 1
 § 1
 § 6
 § 7
 § 16
 § 29
 § 42
 § 6
 § 7
 § 20
 § 24
 § 6
 § 2
 § 6
 § 10
 § 8
 § 30
 § 5
 § 2
 § 8
 § 6
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 § 7
 § 8
 § 7
 § 7
 § 42
 § 1
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 § 16
 § 16
 § 1
 § 8
 § 16
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 § 4
 § 1
 § 5
 § 5
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 § 16
 § 1
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 § 16
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 § 29
 § 34
 § 2
 § 10
 Art. 28
 § 214
 § 47
 § 5
 § 1
 § 1
 § 6
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 § 5
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 § 3
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 § 20
 § 1
 § 37
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 § 9
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 § 6