Source: https://www.vo-da.cz/news/reseni-potencialnich-konfliktu-pri-nakladani-s-vodami/
Timestamp: 2018-02-19 16:10:51+00:00

Document:
Řešení potenciálních konfliktů při nakládání s vodami - Portál vo-da.cz
› Informujeme › Řešení potenciálních konfliktů při nakládání s vodami
Řešení potenciálních konfliktů při nakládání s vodami
Ochrana vod při využívání území
Povrchové a podzemní vody jsou přírodním zdrojem, jehož dostupnost je omezená. Přírodní podmínky výskytu vodních zdrojů představují faktor limitující jejich dostupnost po kvantitativní stránce, jejich využívání lidskou společností pak ovlivňuje jak jejich množství, tak jejich kvalitu. Česká republika patří mezi státy s relativně dobrým přístupem k vodním zdrojům. Je ale třeba si připomenout, že obnova těchto zdrojů závisí především na stabilních a v čase dobře rozložených srážkách.1 Klimatické změny přinášejí do srážkových mechanismů změny, jejichž rozsah a vývoj je obtížné předvídat. Aniž bychom po takovém vývoji toužili, je třeba předpokládat, že může docházet k výkyvům srážek přinášejících na jedné straně vyšší rizika povodní, a na straně druhé kratší či delší období s nedostatkem vody. Události posledních let naznačují, že k takovému vývoji již fakticky dochází.
Tak jako u každého přírodního zdroje i v případě vod jsou civilizační tlaky na tyto zdroje značné a neustále se zvyšující. Kapacita dostupných vodních zdrojů tak nemusí odpovídat potřebám a požadavkům na jejich využití, ať již okamžitým nebo v delším časovém výhledu. Vodní zdroje neslouží toliko k uspokojování lidských potřeb, ale představují především jednu ze základních složek životního prostředí. Nutnost ochrany vody jako součásti životního prostředí v podstatě všech živých organismů, jejích ekologických funkcí, tak představuje další limitující faktor pro její využívání.
Z výše uvedeného vyplývá, že požadavky na využívání vod mohou generovat dva potenciální typy konfliktů. V prvním případě jde o střet lidského zájmu na využití vodního zdroje a jeho ekologických funkcí. Jelikož ochrana vod jako složky životního prostředí je vymezována jako veřejný zájem, označme si tento typ potenciálního konfliktu jako veřejný konflikt. Druhý typ konfliktu zahrnuje situace, kdy kapacita vodního zdroje neodpovídá individuálním požadavkům na straně konkrétního uživatele, respektive tento požadavek si konkuruje s individuálním požadavkem na využití vodního zdroje ze strany jiného konkrétního uživatele. Potenciální konflikty toho druhu si zjednodušeně označme jako konflikty individuální. Otázkou je nakolik platná právní úprava umožňuje oběma typům konfliktů předcházet, respektive je řešit.
Přístup k vodním zdrojům a jejich využívání je v podmínkách České republiky primárně předmětem veřejnoprávní regulace. Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (dále jen vodní zákon nebo VZ) vylučuje v § 3 odst. 1 možnost vlastnictví povrchových a podzemních vod a přístup k těmto vodám podmiňuje splněním podmínek právě podle tohoto zákona. Pravidla pro přístup k vodním zdrojům je proto nutné hledat především ve vodním zákoně. Současně by se mělo jednat o pravidla, která umožňují racionální využívání vodních zdrojů při respektování principu udržitelného rozvoje.
Využívat povrchové a podzemní vody k uspokojování lidských potřeb je podmíněno realizací některé z činností, které vodní zákon označuje jako nakládání s vodami. Nakládání s vodami podléhá podle vodního zákona dvěma základním režimům regulace. První, zahrnující pouze málo intenzivní nakládání s povrchovými vodami, vodní zákon označuje jako obecné nakládání s povrchovými vodami. Ostatní intenzivnější způsoby nakládání s povrchovými vodami a nakládání s podzemními vodami pak lze označit jako zvláštní nakládání. Zatímco první režim je postaven na společné regulaci všech potenciálních uživatelů vod, tak druhý spočívá v individuálním přístupu k jednomu každému uživateli.
Řešení obou výše nastíněných typů konfliktů v rámci obecného nakládání s vodami představuje pochopitelně ty jednoduší a méně významné situace. Primárním preventivním nástrojem je samotná intenzita nakládání s povrchovými vodami, které vodní zákon v § 6 odst. 1 každému bez dalšího umožňuje. Nakládání s vodami pouze pro vlastní potřebu a zákaz využívání zvláštního technického zařízení při tomto nakládání fakticky omezuje zásahy do vodního zdroje na intenzitu, která by neměla představovat jak riziko pro ekologické funkce tohoto zdroje, tak překážku pro využití tohoto zdroje jiným subjektem (ať již v rámci obecného či zvláštního nakládání). Oprávnění nakládat s povrchovými vodami v tomto režimu je založeno ex lege každému a není nutné jej individuálně vymezovat či upravovat (§ 6 odst. 1 VZ: „Každý může… bez povolení nebo souhlasu vodoprávního úřadu…“). Vodní zákon však omezuje uživatele povrchových vod v souvislosti s obecným nakládáním šířeji než jenom ve vztahu k vodám samotným.
V § 6 odstavci 3 VZ je vypočten okruh činností, ke kterým nesmí při obecném nakládání docházet. Část z nich se týká samotné kvality vod (ohrožování jakosti a zdravotní nezávadnosti vod), ale většina se týká prostředí, ve kterém se voda vyskytuje (narušování přírodního prostředí, poškozování břehů, zhoršování odtokových poměrů) či dalších aspektů (poškozování vodních děl, zařízení pro chov ryb, porušování práv a právem chráněných zájmů jiných). Lze konstatovat, že se jedná o činnosti, které vodní zákon reguluje zejména proto, že k nim v souvislosti s obecným nakládáním s vodami často dochází, ale současně o činnosti, které by nebyly povolené ani při absenci výslovné úpravy § 6 odst. 3 VZ. Obdobnou konstrukci nalezneme i v jiném případě právní úpravy obecného nakládání s konkrétní částí životního prostředí. V případě obecného užívání lesa4 zákon č. 289/1995 Sb., o lesích (dále jen lesní zákon nebo LesZ), v § 19 odst. 1 pozitivně vymezuje obsah práva obecného užívání lesa5 a tamtéž a rovněž v § 20 odst. 1 výslovně zakazuje další činnosti překračující meze tohoto obecného užívání.6 Narušení chráněných zájmů při obecném nakládání s povrchovými vodami je pak důvodem pro možné omezení tohoto práva.
Podle § 6 odst. 4 VZ lze obecné nakládání s povrchovými vodami omezit „vyžaduje-li to veřejný zájem, zejména dochází-li při něm k porušování povinností podle odstavce 3 nebo z důvodu bezpečnosti osob.“ Důvodem pro omezení obecného nakládání tak může být jednak zájem na ochraně vod samotných (včetně jejich ekologických funkcí), tak na ochraně práv druhých osob (včetně nakládání s vodami – viz např. ochrana vodních děl a zařízení). Pro úplnost je nutné poukázat i na skutečnost, že omezení obecného nakládání lze směřovat jak proti každému (všem současně), tak proti individuálně určené osobě (osobám), což plyne z povahy rozhodnutí či opatření obecné povahy, které může vodoprávní úřad při omezování obecného nakládání využít.
Zvláštní nakládání s vodami spočívá v natolik intenzivním zásahu do vod povrchových či podzemních, že s ním vodní zákon spojuje povolení každé činnosti individuálně. Povolovací režim je vymezen v § 8 a násl. VZ. Struktura § 8 odst. 1, který vymezuje okruh činností, které jsou nakládáním s vodami a podléhají povolení, vychází jednak z existence dvou základních kategorií vod (povrchové a podzemní) a jednak z identifikace základních typů nakládání s vodami (odběr, vzdouvání/akumulace, využívání jejich energetického potenciálu apod.) vážících se k uvedeným kategoriím vod. Z povahy povrchových a podzemních vod pochopitelně plyne, že okruh možných způsobů nakládání s nimi není stejný. Při úvaze nad možnostmi předcházení vzniku či řešení konfliktů při zvláštním nakládáním s vodami je třeba zkoumat podmínky, za kterých lze v jednotlivých případech nakládání povolit, respektive, za jakých lze do již založeného vodního oprávnění zasahovat.
Povolení k nakládání s vodami definuje klíčové parametry, kterými jsou doba, na kterou se vydává, účel a rozsah nakládání. V povolení mohou být stanoveny i další povinnosti a podmínky, ale tři uvedené parametry jsou rozhodující. Vodní zákon vyžaduje vydání povolení na časově omezenou dobu (§ 9 odst. 1 VZ) a v některých případech tuto dobu přímo konkretizuje7 (např. vypouštění odpadních vod na dobu max. 10 let dle § 9 odst. 2 VZ). Časové omezení platnosti povolení je důležitým nástrojem umožňujícím vodoprávnímu úřadu pravidelně přezkoumávat (v souvislosti se žádostí o prodloužení platnosti dle § 12 odst. 2 VZ) podmínky, za kterých bylo povolení vydáno. Změna takových podmínek může spočívat především ve změně parametrů využívaného vodního zdroje, která by odůvodňovala úpravu ostatních parametrů povolení.
Povolení k nakládání s vodami tedy představuje základní preventivní nástroj, který umožňuje nastavit parametry nakládání s vodami tak, aby nedocházelo ke střetům mezi jednotlivými zájmy, ať již individuálními či veřejnými. Vodní zákon umožňuje v určitých případech vydané povolení změnit či zrušit (§ 12 VZ), což umožňuje řešit střety vznikající po vydání povolení.
První okruh potenciálních střetů může plynout z mnohosti individuálních soukromých zájmů na využití konkrétního vodního zdroje, které svojí plánovanou kapacitou přesahují jeho možnosti. Otázkou tedy je, zda vodní zákon rozlišuje mezi jednotlivými zájmy (tedy účely nakládání s vodami) z hlediska jejich významu. Činí tak pouze v omezeném rozsahu. V případě zdrojů podzemních vod je prioritním účelem jejich využívání k zásobování obyvatelstva pitnou vodou a dále případy, kdy zvláštní právní předpis vyžaduje použití pitné vody (§ 29 odst. 1 VZ). K jinému účelu lze nakládání podzemními vodami povolit jen tehdy, pokud by prioritní účel nebyl ohrožen. Mezi ostatními účely již vodní zákon nerozlišuje. V případě povrchových vod není žádný účel výslovně jako prioritní expressis verbis označen, ale z ustanovení § 12 odst. 3 písm. d) VZ lze dovodit, že i v jejich případě jím bude zásobování pitnou vodou. Zmíněné ustanovení umožňuje změnu či zrušení povolení k nakládání s vodami v souvislosti s potřebou zajistit zásobování pitnou vodou podle plánu rozvoje vodovodů a kanalizací.9 Mezi ostatními účely nakládání s povrchovými vodami vodní zákon opět z hlediska jejich významu nerozlišuje a zásobování pitnou vodou tak zůstává jediným účelem, který lze nad ostatní nad- řadit (zcela oprávněně). V ostatních případech tedy bude vodoprávní úřad vycházet z pořadí, ve kterém bylo o nakládání s vodami požádáno a přednost při nakládání s vodami bude mít ten, kdo požádá dříve bez ohledu účel, pro který žádá, ovšem za předpokladu, že o dříve podané žádosti bude pravomocně rozhodnuto dříve, než bude podána další žádost týkající se téhož vodního zdroje. V opačném případě bude vodoprávní úřad nucen vést o konkurenčních žádostech společné řízení,10 v jehož rámci bude nezbytné posoudit možnosti uspokojení těchto zájmů a řešit případnou prioritu některého z nich. Meze správního uvážení jsou pro takovou úvahu upraveny ovšem velmi nedostatečně.
V absenci pravidel pro posuzování významu jednotlivých účelů nakládání s vodami lze spatřovat nedostatek platné právní úpravy. S výjimkou zásobování pitnou vodou nemá vodoprávní úřad žádné vodítko pro řešení případných kolizí mezi více zájmy na využití povrchových i podzemních, a to jak při primárním povolování nakládání s nimi, tak při případných změnách již vydaných povolení (včetně možnosti jejich zrušení). Jednou povolené nakládání s vodami, pokud je využíváno a nejsou tak důvody pro jeho omezení podle § 12 odst. 1 písm. a) VZ, tak představuje v podstatě trvalou překážku pro další způsoby využití daného vodního zdroje. Jediným řešením tak zůstává dobrovolné přenechání vodního oprávnění jinému v režimu § 11 odst. 3 VZ (při zachování účelu), dobrovolné omezení stávajícího vodního oprávnění cestou žádosti o změnu povolení, které by vytvořilo prostor pro vyhovění žádosti jiného subjektu. V obou případech lze samozřejmě počítat s ekonomickou motivací oprávněného subjektu, jinými slovy vodní zákon nebrání „zakoupení či vykoupení“ stávajícího vodního oprávnění. I přes tuto možnost by však stálo za úvahu, zda by vodní zákon nemohl být doplněn o pravidla umožňující vodoprávnímu úřadu vyhovět i později podaným žádostem o nakládání s vodami při současném omezení již existující vodních oprávnění např. s ohledem na „rozumné a spravedlivé“ využívání vodních zdrojů po vzoru mezinárodního práva či s přihlédnutím ke kritériu efektivnosti jeho využití (např. aplikací požadavků nejlepších dostupných technik). Výše zmíněné „obchodování“ s vodními zdroji by mohlo být považováno za nespravedlivé s ohledem na právní povahu vod a skutečnost, že prospěch z jejich nevyužívání by v konkrétním případě nenesl stát, který práva k nim upravuje a garantuje.
Prevence a řešení veřejných konfliktů, tedy konfliktů mezi nakládáním s vodami a jejich ekologickými funkcemi, je naopak řešeno velmi podrobně. Významnou roli zde sehrává evropské právo, zejména směrnice 2000/60/ES, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (dále také jen rámcová směrnice), která komplexním způsobem definuje cíl v oblasti ochrany vod, kterým je dobrý stav vod (podrobněji kapitola III.1). K dosažení tohoto cíle pak slouží řada nástrojů, především plánování, jehož výstupy v podobě plánů povodí slouží jako podklad mimo jiné pro povolování nakládání s vodami. Vodoprávní úřad je tedy při povolování nakládání s vodami vázán cíli plynoucími z těchto plánů, které jsou i důvodem pro případné změny již vydaných povolení, stejně jako povinnost zajistit splnění konkrétních programů přijatých k realizaci uvedených cílů. Dobrý stav vod, který je definován kvalitativními, kvantitativními i ekologickými parametry, a jeho dosažení, představuje tedy základní omezení pro realizaci těch činností, které by ho mohly potenciálně ohrozit. Závěrem je nutné dodat, že dosažení a zachování dobrého stavu vod je předpokladem umožňujícím jejich dlouhodobé využívání lidskou společností.

References: § 3
 § 6
 § 6
 § 6
 § 19
 § 20
 § 6
 § 8
 § 8
 § 9
 § 12
 § 12
 § 12
 § 11