Source: http://www.assemblee-nationale.fr/11/cr-cloi/01-02/c0102009.asp
Timestamp: 2018-03-17 17:57:17+00:00

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Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Mardi 13 novembre 2001(Séance de 16 heures 15)
- Présentation conjointe devant la commission des Affaires culturelles et la commission des Lois du rapport d'information sur l'application de la loi n° 99-944 du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité (MM. Patrick Bloche et Jean-Pierre Michel, rapporteurs)
La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, au cours d'une réunion conjointe avec la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a entendu les conclusions de la mission d'information sur l'application de la loi du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité présentées par MM. Patrick Bloche et Jean-Pierre Michel, rapporteurs.
M. Jean Le Garrec, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a souligné que la présentation du rapport sur l'application de la loi relative au pacte civil de solidarité intervenait à l'occasion du deuxième anniversaire de ce texte. Rappelant qu'il avait donné lieu à un débat long, difficile et parfois mouvementé, il a jugé qu'il était d'autant plus intéressant d'en suivre l'application.
M. Patrick Bloche, rapporteur pour la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a tout d'abord indiqué que ce premier bilan de l'application de la loi relative au pacte civil de solidarité, promulguée le 15 novembre 1999, avait donné lieu à un travail approfondi qui s'est déroulé au cours de plusieurs mois, notamment au travers d'un nombre important d'auditions. Parmi les personnes entendues, ont été interrogés, en particulier, les principaux ministères concernés, à l'exception du ministère de l'économie et des finances, les syndicats et associations professionnelles, telles que celle des greffiers, le conseil supérieur du notariat, ainsi que les associations représentant les homosexuels.
Outre l'examen approfondi des dispositions de la loi du 15 novembre 1999, le présent rapport s'est enrichi également à partir des travaux du Conseil constitutionnel qui, dans sa décision du 9 novembre 1999, a permis, par ses réserves d'interprétation, de préciser la portée de certaines des dispositions contenues dans le texte :
- S'agissant de la notion de vie commune, il a ainsi considéré que cette notion ne saurait se définir comme une simple communauté d'intérêts qui se limiterait à une cohabitation entre deux personnes et a jugé que la notion de vie commune devait recouvrir une communauté de toit et de lit.
- Faisant référence à la réalité du couple, le Conseil constitutionnel a estimé que l'obligation d'aide mutuelle et matérielle prévue par la loi revêtait un caractère d'ordre public, afin de protéger le partenaire le plus vulnérable.
- En revanche, il a estimé que le pacte civil de solidarité ne saurait constituer un contrat sui generis, de sorte que, dans le silence de la loi, les dispositions de droit commun du code civil devaient s'appliquer.
Au regard des résultats statistiques, le PACS constitue, en pratique, une réussite. Selon les chiffres fournis par la Chancellerie, 43 970 PACS ont, en effet, été conclus entre le 15 novembre 1999 et le 30 septembre 2001. La France enregistre même un nombre de pactes supérieur à celui des formes de partenariats existant dans d'autres pays européens, notamment aux Pays-Bas, qui ont mis en place un dispositif similaire. Cependant, par comparaison avec les 350 000 mariages célébrés entre novembre 1999 et mars 2001, le PACS n'est, à l'évidence, pas venu concurrencer l'institution matrimoniale. Le mariage a même connu un regain de vigueur avec, en 2001, 20 000 célébrations de plus que l'année précédente.
S'agissant de l'orientation sexuelle des couples se liant par un pacte civil de solidarité, il ne semble pas avéré que le PACS ait davantage intéressé les couples homosexuels qu'hétérosexuels, même si aucune statistique n'est disponible en la matière. En effet, la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) a strictement encadré l'informatisation des registres et interdit précisément la tenue de statistiques sur l'orientation sexuelle des couples pacsés. Néanmoins, à la lumière d'autres expériences européennes, M. Patrick Festy, démographe spécialiste de la famille, a pu établir que 60 % des PACS sont le fait de couples hétérosexuels.
En ce qui concerne les couples binationaux, les assertions selon lesquelles le PACS aurait facilité les procédures d'immigration sont démenties par les chiffres fournis par le ministère de l'intérieur : sur les quelque 37 000 PACS signés en mars 2001, seuls 297 auraient donné lieu à une demande de titre de séjour, 163 de ces demandes aboutissant, en réalité, à la délivrance d'une carte de séjour temporaire.
Enfin, l'affirmation selon laquelle des PACS « blancs » auraient été signés par des fonctionnaires dans le but d'obtenir plus facilement leur mutation, paraît, là encore, relever du fantasme ; les représentants du ministère de l'éducation nationale ont, en effet, indiqué que la croissance des demandes de rapprochement du conjoint depuis novembre 1999 ne justifiait pas la suspicion de signature d'un nombre significatifs de pactes de convenance.
Au-delà du succès statistique, le PACS, qui est désormais entré dans les m_urs, représente également une victoire symbolique dans la perspective d'une banalisation de l'homosexualité. A cet égard, on doit souligner que, dans la continuité de la loi de 1999, deux dispositions législatives ont, d'ores et déjà, été votées par le Parlement, qui vont dans le sens de la répression de l'homophobie :
- la loi du 1er août 2000 relative à la liberté de communication a confié au Conseil supérieur de l'audiovisuel la mission de veiller à ce que les programmes ne contiennent aucune incitation à la haine ou à la violence pour des raisons tenant aux m_urs ;
- la proposition de loi relative à la lutte contre les discriminations, adoptée définitivement par le Parlement le 6 novembre dernier, a inséré des dispositions dans le code du travail et dans le code pénal, interdisant le licenciement fondé sur l'orientation sexuelle du salarié et aménageant la charge de la preuve au profit du salarié licencié.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur pour la commission des Lois, a ensuite présenté plusieurs aménagements qu'il a jugé désormais souhaitable d'apporter, sur le plan législatif ou réglementaire, au dispositif déjà en vigueur, qui concernent en particulier les règles de publicité applicables, le régime fiscal et l'application de la loi outre-mer.
S'agissant, en premier lieu, des règles de publicité, le régime mis en place par le pouvoir réglementaire, conformément aux recommandations formulées par la CNIL, est excessivement restrictif, puisqu'il s'oppose à la production de statistiques exhaustives permettant d'analyser l'application de la loi. Si le code civil prévoit, en effet, l'inscription de la déclaration du PACS sur un registre spécifique tenu au greffe du tribunal d'instance du lieu de résidence des partenaires, qui le rend opposable aux tiers, ce registre n'est pas, cependant, soumis aux règles de consultation en vigueur pour l'état civil.
Si les tribunaux d'instance ne remettent pas en cause la mission nouvelle qui leur a été confiée par le législateur en la matière, les représentants des personnels de ces juridictions ont souligné la surcharge de travail occasionnée par les demandes répétées des notaires de délivrance de certificats de non-PACS.
C'est la raison pour laquelle il conviendrait de modifier l'actuel régime de publicité afin de lui substituer le régime existant pour les actes d'état civil. En effet, ce dernier est à la fois suffisamment protecteur, puisqu'il exclut la libre consultation des registres avant un délai de cent ans, et suffisamment souple, puisqu'il permet aux agents de l'Etat habilités à cet effet ainsi qu'aux personnes munies d'une autorisation écrite du procureur de la République de les consulter directement. La déclaration de PACS devrait donc faire l'objet d'une mention marginale au registre de l'état civil.
En second lieu, le souci de protection des données personnelles a conduit le Gouvernement à adopter une position d'une prudence sans doute excessive en matière de recensement statistique en excluant, conformément à l'avis de la CNIL, toute sélection d'une catégorie particulière de personnes au sein des données portées dans les registres de PACS. Si la constitution d'un fichier informatique centralisé, qui serait sans aucun doute contraire à la Constitution, peut susciter des craintes, il serait cependant souhaitable que, sans modification de la procédure d'enregistrement du PACS, les tribunaux d'instance puissent établir régulièrement des statistiques faisant état du nombre de PACS conclus dans leur ressort, en distinguant notamment le cas des personnes de sexe opposé ou de même sexe. Cette distinction permettrait de satisfaire les besoins des chercheurs et des statisticiens et contribuerait à une meilleure connaissance de l'évolution du pacte.
Par ailleurs, sur le plan fiscal, la loi relative au pacte civil de solidarité a prévu, grâce à la force de persuasion des rapporteurs, une imposition commune des partenaires à compter de l'imposition des revenus de l'année du troisième anniversaire de l'enregistrement du PACS. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs rappelé que ce régime d'imposition ne constituait pas nécessairement un avantage fiscal par rapport à la situation dans laquelle les partenaires sont imposés séparément et a jugé que l'avantage pouvant résulter de ce régime d'imposition était justifié par la présence d'une personne à charge. Ce dispositif se révèle cependant injuste pour deux raisons : d'une part, la loi prévoit une imposition commune immédiate pour les signataires d'un pacte assujettis au paiement de l'impôt sur la fortune (ISF) ; d'autre part, le droit social prend également en compte les revenus globalement dès la première année pour l'attribution des prestations sociales soumises à condition de ressources. Afin de remédier à cette injustice, il apparaît donc nécessaire de modifier la loi afin de réduire ou même de supprimer ce délai de trois ans. Deux amendements en ce sens ont d'ailleurs été soumis à l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002, le premier présenté par les rapporteurs, le second à l'initiative de M. Alain Bocquet et des membres du groupe communiste.
Enfin, l'application du PACS outre-mer se révèle extrêmement complexe. En effet, si la loi du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité est applicable en vertu du principe d'assimilation législative dans les collectivités, les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, elle n'est, pour la plupart de ses dispositions, pas applicable, en revanche, dans les territoires d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et Mayotte qui demeurent régis par le principe de spécialité législative impliquant, pour chaque loi une mention expresse d'applicabilité subordonnée à la consultation des assemblées territoriales concernées. Certaines des dispositions du texte, notamment en matière sociale et fiscale, relèvent, en tout état de cause, des compétences propres des collectivités concernées. Pour les autres, il serait nécessaire que le législateur soit à nouveau saisi par le Gouvernement ; il semble, en effet, particulièrement souhaitable de rendre applicable à l'ensemble du territoire national une loi qui a trait aux droits de la personne.
M. Patrick Bloche, rapporteur pour la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a ensuite insisté sur la nécessité d'améliorer les conditions du droit au séjour des étrangers signataires d'un PACS. Il faut souligner, en effet, que la loi du 15 novembre 1999 ne leur reconnaît nullement en la matière un droit automatique. L'article 12 de la loi du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité dispose que « la conclusion d'un pacte civil de solidarité constitue l'un des éléments d'appréciation des liens personnels en France, au sens de l'alinéa 7 de l'article 12 bis de l'ordonnance de 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France pour l'obtention d'un titre de séjour ». Aux termes de l'ordonnance du 2 novembre 1945, une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » est délivrée de plein droit à l'étranger « dont les liens personnels et familiaux sont tels que le refus d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs de refus. »
Cependant, la circulaire d'application de la loi exige, pour que le bénéfice de ces dispositions soit accordé, que le PACS ait une durée de trois ans, portée à cinq ans lorsque les deux signataires sont étrangers. Ces délais trop longs placent les personnes concernées en difficulté : si elles se trouvent contraintes de quitter le territoire après la conclusion d'un PACS, elles ne peuvent ensuite justifier des trois ans de vie commune nécessaires à l'obtention d'un titre de séjour, puisque la circulaire d'application dispose que la vie commune n'est prise en compte que si elle se déroule sur le sol français.
En l'absence de fraude massive et compte tenu du fait que le nombre de demandes de titre de séjour déposées dans les préfectures à la suite de la conclusion d'un PACS s'est élevé à moins de 300 depuis l'entrée en application de la loi, il semble souhaitable de réduire le délai, qui ne saurait être ramené à moins d'un an puisque telle est la durée de mariage exigée pour qu'un conjoint obtienne de plein droit un titre de séjour.
M. Patrick Bloche a, par ailleurs, observé que l'application de la loi relative au PACS dans les administrations et les entreprises avait été inégale. Si l'on peut souligner les bonnes conditions dans lesquelles elle a été mise en _uvre à Air France ou dans l'administration de la ville de Paris, les services du ministère des affaires étrangères apparaissent, en revanche, réticents à faire bénéficier leurs agents du bénéfice des dispositions du pacte civil de solidarité. On constate, en particulier, que le ministère n'envisage pas de faciliter le droit d'entrer et de séjourner sur le territoire français pour les étrangers ayant signé un pacte civil de solidarité hors de France avec un agent diplomatique.
L'observatoire du PACS a, en outre, relevé les difficultés rencontrées par les personnes incarcérées souhaitant conclure un PACS, aucune mesure n'ayant été prise pour permettre aux greffiers de se rendre dans les établissements pénitentiaires afin de recueillir la signature d'une personne emprisonnée.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur pour la commission des Lois, a ensuite souhaité évoquer la question de l'homoparentalité qui reste en suspens.
En la matière, le premier problème tient à l'absence de statut du « beau-parent ». Lorsque des enfants vivent au sein d'un couple homosexuel, et leur nombre peut être estimé à 100 000, le partenaire du parent légitime ne dispose d'aucun droit sur les enfants. Sans doute les tribunaux ont-ils déjà amorcé une certaine évolution, puisque, en janvier 2000, le tribunal de grande instance de Bressuire accordait un droit de visite et d'hébergement à l'ex-compagne d'une mère de deux enfants, tandis que, en septembre 2001, le tribunal de grande instance de Paris reconnaissait à une femme le droit d'adopter, par la voie de l'adoption simple, les trois enfants mineurs de sa compagne. Il serait cependant souhaitable qu'un débat s'engage désormais au Parlement. L'un des rapporteurs a déposé une proposition de loi en ce sens et le Gouvernement pourrait utilement engager une démarche similaire.
La seconde question concerne l'adoption d'enfants par les couples pacsés. Le code civil prévoit que l'adoption plénière d'un enfant peut être demandée par un couple marié ou par un célibataire. Or, un célibataire ayant adopté un enfant peut ensuite conclure un PACS. Le débat sur la possibilité d'adoption par des couples pacsés, hétérosexuels ou homosexuels, doit donc être ouvert. Le vide législatif actuel commence à être comblé par des décisions jurisprudentielles. La Cour européenne des droits de l'Homme a déjà condamné des discriminations fondées sur l'orientation sexuelle en matière d'autorité parentale. Il ne revient pas cependant au juge de faire la loi ; c'est pourquoi les rapporteurs souhaitent que le Parlement soit désormais saisi, tout en convenant qu'il n'est pas envisageable que ce soit au cours de cette législature. De nombreuses études psychiatriques démontrent que l'équilibre de l'enfant élevé dans un couple homosexuel n'est nullement compromis et qu'il dépend surtout de l'entente régnant entre les deux partenaires.
M. Patrick Bloche, rapporteur pour la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a enfin évoqué la nécessité de poursuivre dans la voie de la répression de l'homophobie. La loi relative au pacte civil de solidarité a conduit à une première reconnaissance de l'homosexualité dans le droit. Il est maintenant indispensable de lutter contre toutes les formes de discrimination existant en la matière. L'article 14 de la Convention européenne des droits de l'Homme, l'article 13 du Traité d'Amsterdam ainsi qu'une résolution votée par le Parlement européen proscrivent d'ailleurs toute discrimination fondée sur l'orientation sexuelle.
La loi du 1er août 2000, qui a confié au CSA la mission de sanctionner les discriminations homophobes, ainsi que la loi relative à la lutte contre les discriminations qui doit être promulguée très prochainement font référence à la notion d'orientation sexuelle. Le projet de loi de modernisation sociale intègre également ce critère pour la lutte contre les discriminations en matière de logement. Quant à la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et des droits des victimes, elle permet désormais aux associations de lutte contre la discrimination en raison du sexe ou des m_urs d'exercer les droits reconnus à la partie civile. Enfin, une proposition de loi déposée par l'un des rapporteurs vise à sanctionner l'expression publique de l'homophobie, une initiative similaire ayant déjà été prise par M. François Léotard.
M. Jean-Pierre Michel, rapporteur pour la commission des Lois, a conclu en soulignant que le rapport d'information sur l'application de la loi du 15 novembre 1999, s'il se voulait modeste, comportait cependant des éléments de réflexion sur les principales questions d'ordre juridique suscitant encore des interprétations contradictoires ou des incertitudes.
Il apparaît que le pacte civil de solidarité est aujourd'hui en quelques sorte « entré dans les m_urs » de la société française. Le rapport d'information n'a nullement pour objet de modifier radicalement les orientations et l'architecture de la loi du 15 novembre 1999, mais se limite à suggérer différentes améliorations souhaitables. Certaines d'entre elles sont rendues nécessaires par des difficultés d'interprétation apparues depuis l'entrée en vigueur de la loi ; d'autres sont destinées à remédier à diverses injustices que la rédaction de la loi ne permet pas de corriger en l'état. Les conclusions du rapport d'information s'articulent ainsi autour de deux grandes priorités qui sont la nécessité de reconnaître à terme un droit à l'homoparentalité et celle de lutter efficacement contre toutes les formes de l'homophobie.
Un débat a suivi l'exposé des deux rapporteurs.
M. Jean Le Garrec, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, familiales et sociales, a tout d'abord félicité les deux rapporteurs pour la qualité de leur travail qui présente notamment l'avantage de fournir des informations statistiques très précises s'agissant de l'application de la loi. Les chiffres démontrent que nombre de craintes exprimées au moment des débats parlementaires se sont, en définitive, avérées sans fondement. Les inquiétudes qui s'étaient manifestées de manière souvent excessive se sont, de fait, calmées.
De nombreuses propositions de bon sens avancées dans le rapport d'information méritent de trouver une traduction législative rapide. Ainsi faut-il plaider pour l'organisation prochaine d'un régime de publicité du PACS : la déclaration du pacte civil de solidarité pourrait faire, en effet, l'objet d'une inscription marginale au registre de l'état civil.
Il conviendrait, en outre, de supprimer le délai de trois ans prévu dans la loi de novembre 1999 pour pouvoir permettre aux personnes signataires de bénéficier d'une imposition commune. A ce sujet, il est regrettable que l'amendement présenté en ce sens par les deux rapporteurs et déposé dans le cadre de la discussion de la première partie de la loi de finances ait été rejeté par l'Assemblée nationale, après l'avis défavorable du Gouvernement, le 17 octobre 2001. La secrétaire d'Etat au budget a cependant reconnu qu'il serait sans doute nécessaire de changer cette règle en fonction des évolutions de la société elle-même. Ce point est positif et permet d'envisager, à terme, une modification de la loi sur cet aspect.
Il est certain que la question de l'homoparentalité, qui nécessite manifestement un débat de fond, devra être traitée de manière complète au cours des années à venir. La façon très réfléchie dont M. Jean-Pierre Michel, rapporteur pour la commission des Lois, a fait part de ses observations sur ce thème essentiel permet aujourd'hui d'engager sereinement une réflexion d'ensemble qui devra nécessairement se poursuivre ultérieurement.
Comme M. Patrick Bloche, rapporteur pour la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'a rappelé, la proposition de loi relative à la lutte contre les discriminations a été adoptée définitivement par l'Assemblée nationale le 6 novembre dernier. Elle permet de compléter l'arsenal juridique actuel en matière de lutte contre les discriminations à caractère homophobe dans différents domaines.
M. Claude Goasguen, après avoir considéré que le rapport d'information avait le mérite de poser clairement les termes du débat et salué le courage des rapporteurs pour leurs prises de position tranchées sur un certain nombre de sujets d'importance, a rappelé qu'au moment de l'examen devant l'Assemblée nationale des propositions de loi sur le pacte civil de solidarité, le Gouvernement s'était inscrit en faux contre un certain nombre de propositions de ces mêmes rapporteurs, qui sont ainsi restées lettre morte.
- L'analyse qui est faite dans le rapport d'information des chiffres des pactes civils de solidarité signés depuis l'entrée en vigueur de la loi est éclairante. Alors que la garde des sceaux de l'époque, Mme Elisabeth Guigou, déclarait escompter environ un million de pactes, le nombre de PACS enregistrés à ce jour ne dépasse pas les quarante-cinq mille.
- Au-delà de l'aspect quantitatif, des questions de fond demeurent. Il semble que l'élément de cette loi ayant le plus bouleversé la société française n'est pas lié à une forme de reconnaissance juridique de liens entre personnes homosexuelles mais consiste davantage dans la tendance à la précarisation du droit de la famille, à laquelle cette loi a, comme d'autres ensuite, fortement contribué. De nombreuses propositions de loi relatives à la prestation compensatoire, aux droits des conjoints survivants ou, récemment encore, à la réforme du divorce sont venues mettre à mal les fondements du droit de la famille et du droit des personnes. Au lieu de combattre cette précarité grandissante, la majorité actuelle comme le Gouvernement ont _uvré pour accentuer cette dérive. Sans que le Gouvernement ne daigne d'ailleurs déposer un véritable projet de loi sur l'une ou l'autre de ces questions, ce qui aurait été une démonstration de son engagement, et sans qu'un débat d'ensemble n'ait eu lieu sur les difficultés rencontrées par l'institution de la famille aujourd'hui, des pans entiers du droit de la famille se sont trouvés ébranlés par étapes successives. De ce point de vue, l'adoption de la loi sur le pacte civil de solidarité n'a représenté qu'une première manifestation du développement d'une philosophie d'ensemble sur les droits de la famille et de la personne, que le Gouvernement n'a initialement pas jugé bon d'exposer de manière claire et complète. La cohérence de toutes les dispositions précitées n'apparaît qu'aujourd'hui et nombreux sont ceux qui croient devoir la condamner fermement.
Alors que la société française est actuellement traversée par divers mouvements de contestation et de déstabilisation, il n'apparaissait pas opportun que le Gouvernement contribue à affaiblir la valeur des liens de la famille, au moment où cette institution semble de plus en plus affaiblie. Il aurait, à tout le moins, été souhaitable de lui substituer une autre forme de solidarité. Au lieu de cela, les personnes signataires d'un pacte civil de solidarité ne sont liés que par des liens précaires ; d'ailleurs, de nombreux PACS ont, d'ores et déjà, fait l'objet de procédures de dissolutions.
- L'acceptation de l'homosexualité dans l'opinion publique est une réalité dont le législateur a eu raison de tenir compte. Il était nécessaire de mettre en place des liens juridiques entre les personnes homosexuelles vivant en couple. Ce qui apparaît en revanche critiquable est le fait que la même formule ait été proposée aux personnes hétérosexuelles comme aux personnes homosexuelles. Puisque le PACS n'a pas vocation à être remis en cause, il convient de sécuriser le lien ainsi créé en allant au bout de la logique, ce qui implique notamment une inscription de ces pactes dans les registres de l'état civil. Il est regrettable que la Garde des sceaux en exercice au moment du vote de la loi ait, au cours des débats parlementaires, systématiquement donné un avis défavorable aux amendements présentés en vue de mettre en place une procédure d'inscription à l'état civil, par les rapporteurs de la commission des Lois comme de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales.
- La volonté des rapporteurs de modifier le régime fiscal du pacte civil de solidarité est sans doute louable, même s'il apparaît évident que la suppression du délai actuel de trois ans pour pouvoir adresser aux services fiscaux une déclaration de revenus commune sera de nature à favoriser certains abus et détournements fiscaux.
- Le danger le plus éminent est dans l'application pouvant être faite des dispositions sur le PACS au regard de celles de la loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile du 11 mai 1998. La circulaire du ministre de l'intérieur, alors M. Jean-Pierre Chevènement, datée du 10 décembre 1999, a permis de clarifier les effets du PACS en termes de droit de séjour pour les étrangers. A l'heure actuelle, l'interprétation qui est faite de l'état du droit par l'administration apparaît relativement fermée, bien que l'on ne puisse la qualifier de totalement restrictive. Il est anormal que l'administration ait, en ce domaine, une telle marge de man_uvre. De ce point de vue, et même si les opinions émises sont loin d'être partagées par tous les députés, notamment ceux de l'opposition, il faut se féliciter de ce que le présent rapport d'information propose de clarifier cette question en préconisant l'abaissement du délai de vie commune requis pour que les étrangers en situation irrégulière, signataires d'un pacte civil de solidarité, avec un ressortissant français ou étranger, puissent prétendre à l'obtention d'une carte de séjour « vie privée et familiale ».
- S'agissant de la question de l'adoption par des couples homosexuels ayant signé un pacte civil de solidarité, le rapport d'information donne des indications à la fois courageuses et tranchées. On doit rappeler qu'entre la première et la seconde lecture à l'Assemblée nationale de la loi sur le PACS, la position de la garde des sceaux elle-même avait fluctué. Il faut à présent plaider pour que le législateur, qui ne peut se défausser de cette responsabilité, assume des choix clairs en la matière. La situation intermédiaire qui prévaut aujourd'hui laisse un champ d'interprétation très vaste au juge. Il appartient au seul législateur de se prononcer sur cette question essentielle à la fois symbolique et juridique.
M. Bernard Accoyer a tout d'abord salué la ténacité des deux rapporteurs qui continuent à défendre, depuis le début, une logique inchangée qui vise à mettre en place un « néomariage » réservé en priorité à une communauté. Il a, pour sa part, jugé que le bilan du PACS n'était pas bon, observant que le résultat de 44 000 pactes signés marquait un échec par rapport aux chiffres annoncés et regrettant, par ailleurs, que l'évaluation chiffrée ne s'accompagne pas d'une étude de l'impact financier du dispositif.
Il a ensuite formulé différentes observations sur les propositions effectuées par les rapporteurs :
- En ce qui concerne la publicité qu'il conviendrait de donner au PACS, son inscription sur les registres de l'état civil serait en contradiction avec l'esprit des travaux parlementaires et les engagements pris par le Gouvernement lors du débat. Il en est de même pour la demande d'informations statistiques susceptibles d'être adressées aux tribunaux sur l'orientation des personnes pacsées : il y aurait là un glissement vers l'assimilation du PACS à une forme de mariage spécifique.
- Les propositions formulées en matière fiscale et sur la question de l'octroi de cartes de séjour tendent également à rapprocher la situation des personnes pacsées de celle des couples mariés, ce qui n'était pas l'intention initiale du législateur.
- Les chiffres des PACS signés entre fonctionnaires de l'éducation nationale, qui s'élèvent à 4 000 sur les 29 000 pactes conclus en 2000, mettent bien en évidence un détournement du dispositif dont le risque avait été clairement dénoncé lors du débat sur la loi. Il convient, en effet, de rappeler que l'éducation nationale a prévu qu'un même nombre de points serait attribué dans la perspective des mutations aux personnes mariées et aux personnes pacsées. A titre de comparaison, il s'élève à 90, alors que cinq ans d'enseignement en ZEP ne donnent droit qu'à 70 points. Il y a là une injustice flagrante qui explique l'importance du nombre de PACS de complaisance.
- Le débat sur l'homoparentalité est trop grave pour être laissé au seul arbitrage du juge. Il faut rappeler qu'à l'origine, la possibilité d'adopter a été ouverte aux célibataires pour répondre à des situations de détresse extrême des enfants, soit à la suite de guerres, soit à la suite de drames familiaux. Il semble totalement inopportun d'étendre, sans aucune autre réflexion, ce dispositif aux couples homosexuels. Ce serait faire peu de cas de l'intérêt réel de l'enfant, car nul aujourd'hui ne peut se prononcer sur les problèmes psychologiques susceptibles d'être générés par l'homoparentalité.
- Quant à la création d'un délit d'homophobie, il serait plus urgent, si l'on admet qu'il est possible d'encadrer la liberté d'expression, de s'attaquer, en priorité, aux propos injurieux parfois tenus dans la presse sur la police, qui n'a d'autre vocation que de défendre la liberté des citoyens.
En conclusion, M. Bernard Accoyer a considéré que le rapport présenté confirmait que la loi relative au pacte civil de solidarité bafouait la famille et le mariage, qui en est un des piliers, et portait atteinte à la logique de solidarité qui doit animer l'ensemble de la communauté nationale.
M. René Dosière s'est tout d'abord félicité de la présentation de ce rapport d'application jugeant qu'il s'agissait d'une bonne formule, utile au travail parlementaire. Il a souhaité qu'il fasse justice des fantasmes qui se sont exprimés lors de la discussion de la loi, portant notamment sur la disparition du mariage, qui n'a jamais été aussi vivace qu'aujourd'hui, la relance de l'immigration ou le détournement des procédures. Il a, cependant, constaté, avec regret, que certains préjugés persistaient.
Il a ensuite formulé plusieurs observations :
- Le rapport permet, tout d'abord, de mettre clairement en évidence le fait que le PACS répondait à une attente de la société et a contribué à faire reculer l'homophobie dans notre pays. Cette loi demeurera comme un des grands textes de la onzième législature.
- Après le vote de la loi sur le PACS, la majeure partie de la jeunesse, même sympathisante des partis de l'opposition, a, semble-t-il, considéré que les arguments développés à l'encontre du PACS, dans le cadre des débats parlementaires, exprimaient une conception archaïque de la société. On peut donc s'étonner, en entendant les discours tenus aujourd'hui, que les membres de l'opposition n'aient pas, pour autant, infléchi leur position.
- On ne peut qu'approuver les demandes des rapporteurs en ce qui concerne une meilleure connaissance statistique du PACS. Tout ce qui pourra y contribuer, bien évidemment dans le respect des personnes, sera bienvenu. Quant aux évolutions futures qui ont été suggérées, on peut imaginer qu'elles donneront lieu à de beaux débats au Parlement.
Mme Christine Boutin a considéré que les conclusions des rapporteurs n'apportaient pas de nouveauté, les propositions n'étant nullement surprenantes, puisqu'elles s'inscrivent dans la logique du texte voté. Elle a ensuite formulé plusieurs remarques :
- Il serait très utile de connaître le nombre de ruptures de PACS intervenues depuis le vote de la loi ainsi que les conditions de déroulement de ces ruptures.
- Il n'est effectivement pas possible de laisser aux juges la responsabilité de trancher le problème de l'adoption par les couples pacsés. Le texte même de la loi, par son ambiguïté, a mis les tribunaux dans la quasi-obligation d'accepter ces adoptions : il faut donc aujourd'hui clarifier le dispositif en vigueur.
- S'agissant de la création d'un délit d'homophobie, il convient de rester extrêmement prudent, car toute limitation de la liberté d'expression, même inspirée par les meilleures intentions, est susceptible d'être dangereuse.
Enfin, Mme Christine Boutin a précisé que, en qualité de candidate à l'élection présidentielle, elle demanderait l'abrogation du PACS.
M. Lucien Degauchy a relevé l'injustice fiscale que créerait la possibilité offerte aux pacsés d'opter pour une déclaration commune de revenus ou deux déclarations séparées, tandis que les couples mariés resteraient astreints à une déclaration commune, observant qu'il était parfois plus avantageux de procéder à deux déclarations distinctes.
Mme Françoise de Panafieu, a souhaité évoquer un problème auquel elle s'est confrontée en sa qualité de maire d'arrondissement de Paris. L'un des rôles essentiels des élus locaux étant de veiller au respect de la loi à la lettre, la question de la place de l'intervention du maire dans la conclusion du PACS se pose. Après un débat nourri, le législateur a fait le choix de son enregistrement au tribunal d'instance. La garde des sceaux avait, en effet, explicitement tenu à dissocier PACS et mariage, PACS et famille. Quant au Premier ministre, il s'était déclaré en faveur du PACS mais résolument hostile à son enregistrement à la mairie. Aujourd'hui la plupart des élus locaux appliquent strictement la loi sur ce point en refusant tout autre intervention que l'organisation éventuelle d'une fête après la signature d'un PACS. Toutefois, certaines mairies parisiennes interprètent la loi en proposant la tenue de cérémonies, de célébrations et en délivrant des attestations, dépourvues en fait de valeur juridique. Comment éviter que de telles initiatives ne donnent lieu à une récupération politique ? Quelle est la position des rapporteurs sur cette pratique ?
M. Dominique Raimbourg s'est tout d'abord enquis des éventuelles difficultés suscitées par le régime de droit commun de l'indivision applicable aux biens, dans les cas de séparation des pacsés. S'agissant de la question de l'adoption, il a jugé qu'elle risquait de susciter de profonds clivages ; dès lors, peut être serait-il opportun, avant d'aborder ce problème sur un plan juridique, d'étudier la situation de fait afin de déterminer s'il y a encore des enfants à adopter. Enfin, l'argument selon lequel le PACS alimenterait la précarité du droit est totalement réversible : puisque le concubinage était, avant son institution, une pratique répandue, on peut considérer, au contraire, que le PACS est un facteur de stabilité du couple et de garantie des droits des partenaires.
M. Bernard Roman, président de la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, qui a déclaré approuver l'essentiel des conclusions des rapporteurs, a formulé les observations et questions suivantes :
- On ne peut, tout d'abord, que se féliciter de la pratique des rapports d'information qui permet non seulement de mesurer les conditions d'application de la loi mais influe, par ailleurs, sur les comportements de ceux qui sont chargés de la mettre en _uvre, que la perspective de tels rapports modifie.
- Il importe de bien distinguer les mesures d'aménagement suggérées en matière de publicité, de statistiques, de fiscalité, ou d'application de la loi outre-mer, les mesures d'amélioration proposées concernant les droits des étrangers et les débats qu'il est envisagé d'ouvrir sur des questions comme celle de l'homoparentalité. Tous les problèmes évoqués dans le rapport ne pourront évidemment pas être traités selon le même rythme.
- Une approche qualitative est effectivement essentielle. La majorité s'est engagée, par touches successives, au cours de cette législature, dans une réforme de la famille qu'on peut évidemment ne pas approuver mais qui relève d'une vision cohérente. Il semble paradoxal que certains membres de l'opposition affirment que cette réforme se traduit par la précarisation des plus faibles, alors que ses représentants ont contribué à l'adoption des textes relatifs aux droits des conjoints survivants, à la prestation compensatoire ou même à la réforme du divorce.
On doit se réjouir que les propos inadmissibles qui ont été tenus sur l'homosexualité à l'occasion de l'examen de la loi relative au pacte civil de solidarité, ne semble plus d'actualité. Aujourd'hui, plus personne n'évoque la question dans les mêmes termes. C'est là une grande victoire si l'on se souvient que l'homosexualité constituait, il y a vingt ans encore, un délit et était fichée par les renseignements généraux.
- De nombreux signataires de PACS, de même que des magistrats reviennent sur la question évoquée, il y a deux ans, de la conservation des actes. Où en est-on ?
M. Jean le Garrec, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, familiales et sociales, s'est associé aux remarques du président Roman et s'est, tout particulièrement, réjoui de l'évolution notable des mentalités sur l'homosexualité.
En réponse aux intervenants, M. Jean-Pierre Michel, rapporteur pour la commission des Lois, a apporté les précisions suivantes :
- Le PACS n'entraîne pas de rupture du lien social. Il n'est ni communautariste ni collectiviste mais offre aux individus une nouvelle possibilité de nouer un lien reconnu par la société.
- La question de savoir si un enfant veut être adopté par un couple d'homosexuels pacsés n'est pas plus pertinente que celle de savoir si un enfant veut que ses parents divorcent. Dans ce genre de situation, malheureusement, les intéressés ne font pas nécessairement prévaloir l'intérêt des enfants.
- On ne saurait soutenir qu'il n'y a pas d'enfant à adopter. Là encore, la question n'est donc pas pertinente.
- Les rapporteurs ne sont pas favorables à l'utilisation de la procréation médicale assistée parce qu'ils jugent fondamental pour un enfant de connaître ses origines.
- Le rapport d'information ne propose pas la conservation des contrats relatifs au PACS par les tribunaux d'instance dans la mesure où ceux-ci se bornent à les enregistrer et ne souhaitent pas en être dépositaires.
- Le chiffre des ruptures de PACS n'est pas connu. Il semble qu'il s'élèverait à environ 2 000.
M. Patrick Bloche, rapporteur pour la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, familiales et sociales, a ensuite apporté les précisions suivantes :
- En ce qui concerne le séjour des personnes étrangères liées par un PACS, il faut savoir que moins de 300 demandes de cartes de séjour fondées sur la référence à la « vie privée et familiale » ont été déposées à la préfecture et que 55 % seulement ont été acceptées.
- Il n'existe pas encore d'éléments sur l'impact financier du PACS dans la mesure où il n'a pas encore produit d'avantages fiscaux. En tout état de cause, comme pour les couples mariés, l'imposition commune aux signataires d'un PACS est une obligation et non un choix.
- Il faut souligner que les règles relatives au PACS mettent les couples homosexuels pacsés qui veulent adopter un enfant dans une situation encore plus discriminatoire. Il est heureux que l'ensemble des participants à la présente réunion conviennent que le législateur devrait se prononcer sur cette question.
- Il n'y a pas dans les mairies de « célébration » de PACS et encore moins « d'attestation » mais simplement un accueil des couples, comparable au baptême républicain, et un document indiquant que cet accueil a eu lieu.
En application de l'article 145 du Règlement, la commission des Lois a décidé le dépôt du présent rapport d'information en vue de sa publication.

References: sui generis
 L'article 12
 l'article 12
 L'article 14
 l'article 13
 l'article 145