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MINUTA EJECUTIVA DEFENSORÍA PENAL PÚBLICA MINISTERIO DE JUSTICIA - PDF
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Ricardo Miranda Maldonado
1 MINUTA EJECUTIVA DEFENSORÍA PENAL PÚBLICA MINISTERIO DE JUSTICIA Elaborada por la Dirección de Presupuestos (DIPRES) en base al Informe Final de la Evaluación Comprehensiva del Gasto realizada por el Departamento de Estudios Sociológicos de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Los juicios contenidos son de responsabilidad de la institución evaluadora y no representan necesariamente la visión de la DIPRES. ENERO 2009
2 MINUTA EJECUTIVA 1 EVALUACIÓN COMPREHENSIVA DEL GASTO DEFENSORÍA PENAL PÚBLICA (DPP) PRINCIPALES RESULTADOS PERÍODO DE EVALUACIÓN: PRESUPUESTO INSTITUCIÓN AÑO 2008: $33.984,1 millones. I. DESCRIPCION DEL SERVICIO 1. Definiciones Estratégicas 1.1. Misión Institucional Proporcionar defensa penal de alta calidad profesional a las personas que carezcan de abogado por cualquier circunstancia, velando por la igualdad ante la ley, por el debido proceso y actuando con profundo respeto por la dignidad humana de los representados Objetivos estratégicos, productos y subproductos estratégicos y clientes/usuarios/beneficiarios Los Objetivos Estratégicos son los siguientes: 1. Asegurar la cobertura nacional del servicio de defensa penal pública a través de defensores locales institucionales y defensores licitados. 2. Asegurar la calidad de las prestaciones del servicio de defensa penal pública, a través de los instrumentos de apoyo y control a la gestión de defensa. Cuadro Nº 1: Productos Estratégicos, Cliente / Usuario / Beneficiario y Objetivos Estratégicos Nº Producto / Subproducto Estratégico Cliente / Usuario / Beneficiario Objetivos a los cuales se vincula 1 Servicio de defensa penal adecuada 2 a Toda persona mayor de 14 años 1 y 2 personas imputadas 3 o acusadas que imputada o acusada por un crimen, carezcan de abogado en un proceso simple delito o falta que sea de penal 4 acorde a la voluntad e intereses competencia de un juzgado de 1 Este informe ha sido elaborado por la Dirección de Presupuestos en base al Informe Final de la Evaluación Comprehensiva del Gasto de la Defensoría Penal Pública, realizada por el Departamento de Sociología de la Pontificia Universidad Católica de Chile. La Evaluación Comprehensiva del Gasto fue realizada por dicha Universidad en el marco del Programa de Evaluación de la DIPRES. Al ser una evaluación externa los juicios contenidos en el informe son de responsabilidad de la institución evaluadora y no necesariamente representan la visión de la DIPRES. 2 Implica garantizar mediante el cumplimiento de los estándares de calidad establecidos, un conjunto de acciones judiciales y extrajudiciales que el defensor penal público debe realizar durante todas las etapas de la persecución penal, destinadas a resguardar los derechos e intereses del imputado. 3 Todas las personas a quienes se atribuye participación o responsabilidad en un hecho punible, lo que les permite hacer valer todas las facultades, derechos y garantías que la Constitución y otras leyes le reconocen como tal. La calidad de imputado se adquiere desde la primera actuación del procedimiento dirigida en su contra y hasta la completa ejecución de la sentencia. 4 Conjunto de actos determinados por la ley para la investigación de un delito y para la persecución de la responsabilidad penal de una persona. 1
3 Nº Producto / Subproducto Estratégico Cliente / Usuario / Beneficiario Objetivos a los cuales se vincula del imputado 5 (servicio de defensa garantía o de un tribunal de juicio penal). oral en lo penal y las respectivas Subproducto: Defensa Penal Adolescente. Cortes, en su caso, y que carezca de abogado 6. Familiares de los imputados. 2 Generación de información de gestión y apoyo a la prestación del servicio de defensa penal 7 (Generación y Difusión de Información). Producto Nº1: Servicio de Defensa Penal Autoridades y profesionales del Ministerio de Justicia. Congreso Nacional: Diputados y Senadores, en especial la Comisión de Hacienda y la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia. Poder Judicial: Jueces de Garantía, Jueces de Tribunal Oral en lo Penal y la Corporación Administrativa del Poder Judicial, Cortes de Apelaciones y la Corte Suprema. Docentes, alumnos e investigadores de Universidades y Centros de Estudios Nacionales e Internacionales. Colegio de abogados. 1 y 2 La entrega del servicio de defensa de acuerdo con la Ley se realiza a través de un sistema mixto de defensores, constituido por defensores locales, que forman parte de la dotación de personal de la DPP y por defensores licitados, abogados privados seleccionados de acuerdo a un proceso de licitación para ejercer esta función. A ambos tipos de defensores les compete prestar defensa penal, asegurando que el proceso y el juicio contra el imputado se realicen bajo los principios del debido proceso y la presunción de inocencia, con pleno respeto de las garantías y derechos establecidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales. La Ley Nº permite al Defensor Nacional celebrar convenios directos -por un plazo fijo no superior a los seis meses 9 - con abogados o personas jurídicas públicas 10 o privadas que se encuentren en condiciones de asumir la defensa penal de los 5 Condición necesaria que permite decidir la estrategia de defensa, en cumplimiento de los estándares de información y dignidad. 6 Los beneficiarios de la DPP son individuos de bajo perfil socio económico, de 30 años de edad promedio, predominantemente masculina (89%), de los cuales un 85% se declaran cesantes y con ingresos por individuo inferiores a los $ mensuales (Actualización del sistema de aranceles de servicios de Defensa Penal. Universidad de Chile. Departamento de Economía. 2006). 7 La generación y difusión de esta información apunta a mejorar la gestión institucional, a difundir a la comunidad nacional especialmente del ámbito judicial y académico las acciones y conocimiento generado por la DPP y contribuir al trabajo de los defensores respondiendo a sus consultas específicas. 8 Publicada en el Diario Oficial de 10 de Marzo de Tiempo en que debe resolverse una nueva licitación. 10 Corporaciones de Asistencia Judicial. 2
4 imputados 11, en caso que las licitaciones son declaradas desiertas o en cualquiera otra circunstancia que haga necesario cubrir con defensores una demanda no esperada. Un subproducto de la defensa penal es la defensa penal adolescente, respaldada por la Ley , en la cual se establece que la atención a los jóvenes entre 14 y 18 años de edad, imputados de crimen, simple delito o falta, debe tener un carácter especializado, pues se reconoce al adolescente como sujeto de derecho a quien el Estado tiene la obligación de brindar una adecuada protección a sus necesidades y promover su inserción social. Por lo anterior, se le conceden garantías específicas penales y procesales adicionales a las de los adultos imputados, contemplando un listado de sanciones cuya finalidad radica fundamentalmente en la educación y resocialización del menor, con penas no privativas de libertad tales, como: amonestación, multa, reparación del daño, servicios en beneficio de la comunidad, y libertad asistida. Con un criterio de excepcionalidad, la ley prevé también sanciones privativas de libertad, como el internamiento en régimen semi-cerrado o el internamiento en régimen cerrado 13. Asimismo, contiene un detallado sistema de cumplimiento y revisión de sanciones, además de una rigurosa regulación de las consecuencias de sus quebrantamientos. Sistema de licitaciones El sistema de licitaciones es el mecanismo a través del cual se contratan abogados defensores privados para que presten el servicio de defensa penal. El funcionamiento de este sistema es responsabilidad del Consejo de Licitaciones compuesto por miembros y representantes del sector público y privado 14. Para determinar el número de causas a licitar, se utilizan las estimaciones de demanda definidas mediante estudios especializados que utilizan metodologías cuantitativas (regresiones) y cualitativas (entrevistas a informantes claves), las que permiten estimar la demanda a partir de variables demográficas y sociales, y la experiencia anterior en regiones. Los postulantes 15 deben presentar una oferta técnica conforme a un formulario definido, y una oferta económica que indica el precio por causa terminada en función de su tipo de salida 16. La evaluación y selección de las propuestas está a cargo del Comité de Adjudicación 17 Regional compuesto por representantes del sector público y privado, quienes realizan 11 Estos abogados deben cumplir los mismos requisitos que aquéllos que postulan a las licitaciones. 12 Cuya vigencia data del 8 de junio del año El tipo de internamiento está determinado por el tipo de pena que deba imponerse al adolescente infractor. Así, por ejemplo, si la extensión de la pena supera los cinco años de privación de libertad, se aplica la pena de internación en régimen cerrado con programa de reinserción social. En el caso que la pena fuera de tres años y un día a cinco años de privación de libertad o si se trata de una pena restrictiva de libertad superior a tres años, el tribunal puede imponer diferentes alternativas dependiendo de cada situación. Estas alternativas consideran las penas de internación en régimen cerrado con programa de reinserción social, internación en régimen semi-cerrado con programa de reinserción social o libertad asistida especial. 14 El Consejo de Licitaciones es un cuerpo técnico colegiado encargado de cumplir funciones relacionadas con el Sistema de Licitaciones de la DPP, según se establece en la ley Nº /01 del Ministerio de Justicia. El Consejo está integrado por: a) El Ministro de Justicia, o en su defecto el Subsecretario de Justicia, quien lo presidirá; b) El Ministro de Hacienda o su representante; c) El Ministro de Planificación o su representante; d) Un académico con más de cinco años de docencia universitaria en las áreas del Derecho Procesal Penal o Penal, designado por el Consejo de Rectores, y e) Un académico con más de cinco años de docencia universitaria en las áreas del Derecho Procesal Penal o Penal, designado por el Colegio de Abogados con mayor número de afiliados del país. 15 Personas jurídicas o naturales. 16 Los tipos de salida son: facultad de la fiscalía, derivación, sobreseimiento temporal, sobreseimiento definitivo, salida alternativa (acuerdo reparatorio), salida alternativa (suspensión condicional del procedimiento), sentencia de término (procedimiento simplificado), sentencia de término (acción privada), conciliación (acción privada), sentencia de término (procedimiento abreviado) y sentencia de término (juicio oral). 3
5 una evaluación técnica consistente en un análisis del cumplimiento de un nivel mínimo en cada uno de los aspectos evaluados 18. Una vez seleccionadas las ofertas que cumplen con un nivel satisfactorio en cada uno de los aspectos señalados, éstas se evalúan económicamente, considerando sus precios promedios ponderados. La propuesta con el menor precio promedio ponderado (por tipos de salida) es la que obtiene un puntaje máximo, la cual es seleccionada para hacerse cargo del número de causas propuestas, firmándose un contrato para la prestación del servicio de defensa penal pública con la empresa o abogados adjudicados. Mecanismo de asignación de causas La asignación de causas entre defensores locales y licitados no cuenta con un modelo que se aplique a nivel nacional 19 ; en la práctica, cada una de las defensorías regionales ha desarrollado sus propios sistemas, siendo los Defensores Locales Jefes los encargados de gestionar el recurso defensores asegurando la cobertura de causas y procurando la correcta ejecución de los contratos de licitación, para lo cual realizan un monitoreo diario con el Sistema Informático de Gestión de Defensa Penal (SIGDP). No obstante, el año 2005 la DPP -en acuerdo con el Ministerio de Justicia- diseñó para la Región Metropolitana Norte el llamado modelo de las llaves que consistía en que los defensores locales asumían las primeras audiencias (controles de detención, formalizaciones y simplificados) 20, asignando luego a los licitados tantas causas como la ejecución programada de sus contratos lo permitía. Este modelo nunca operó a plenitud, debido a la diferencia entre el ingreso de causas respecto a la demanda estimada (sobreestimación de la demanda), lo que obligó a entregar las primeras audiencias a los defensores licitados para dar cumplimiento a sus contratos. El déficit mencionado se regularizó en 2008, implementándose en la RM Norte el modelo anterior con algunas variantes entre las cuales se encontraba el uso de un sistema centralizado de notificaciones 21 y la creación de dos figuras coordinadoras 22. A fines del mes de octubre del 2008 se puso término a este modelo, pues el sistema centralizado de notificaciones se hizo inmanejable por el volumen de información que debía gestionarse para la toma de decisiones sobre la asignación de causas entre defensores locales y licitados. 17 Un representante del Ministerio de Justicia, que no podrá ser el Secretario Regional Ministerial de Justicia; el Defensor Nacional u otro profesional de la Defensoría Nacional designado por éste, que no podrá ser uno de los que desempeñan labores de fiscalización; el Defensor Regional u otro profesional de la Defensoría Regional designado por éste, que no podrá ser uno de los que desempeñan labores de fiscalización; un académico de la región del área de la economía, designado por el Defensor Nacional; y un juez con competencia penal, elegido por la mayoría de los integrantes de los tribunales de juicio oral en lo penal y los jueces de garantía de la región respectiva. 18 a) Infraestructura de atención de usuarios; b) Mecanismos de control y sistemas de registro; c) Apoyo de personal administrativo de los oferentes; d) Permanencia y habitualidad en la región; e) Experiencia y calificación (más de 20 audiencias en el nuevo proceso penal o seis meses de experiencia en ejercicio en materia penal en el antiguo o nuevo sistema; y obtener un mínimo de 65% en cada ítems de un examen escrito); y f) Número y dedicación de abogados disponibles. 19 Inicialmente la Ley en su artículo 52 establecía que el imputado o acusado elegirá de una nómica de abogados defensores disponibles. La disponibilidad del defensor dependería del número total de casos que le corresponde asumir de acuerdo a lo establecido en el contrato de licitación. 20 Este modelo fue parte de la concepción de la DPP. 21 Sistema de información centralizada de la atención de causas que permitía que la asignación de causas y el seguimiento al cumplimiento de los contratos lo controlen los propios defensores locales jefe a través de un modelo de monitoreo disponible en su computador, el cual les entregaba información, sobre los ingresos del día, el número de causas asignadas, el número de causas a asignar por contrato y otros datos que se actualizaban diariamente. 22 Un Coordinador de defensores locales y un coordinador de defensores licitados. 4
6 En noviembre de 2008 se diseñó un modelo con la asignación de entre un 80 y 90% de las primeras audiencias a los defensores locales por parte de Defensorías Megalocales o agrupaciones de 9 tribunales sobre los que se tiene jurisdicción, en función del número de causas esperadas, con lo que se espera aumentar el número de defensores locales para cada Defensoría Megalocal 23. En el marco de esta evaluación se analizaron los sistemas de asignación de causas de cuatro regiones del país 24. En el caso de las región de Coquimbo, a partir de 2008, el aumento en los ingresos de causas de menor duración significó que para evitar el agotamiento de los contratos de licitación se decidiera disminuir la participación de los licitados en los turnos de control de detención, asignándose estos casos a los defensores locales y a los defensores licitados los casos de mayor duración y complejidad. La Defensoría Regional de Valparaíso instauró en el mismo año la política de que el turno no asignaba causas y los Defensores Locales Jefes debían velar por la asignación de una cuota mensual de causas a los licitados 25, la última asignación se haría dos meses antes de la fecha de término del contrato. Esta medida pretende lograr una ejecución uniforme de los contratos de prestación y evitar el término de los contratos antes de la fecha programada. En el caso de la región de O Higgins hasta el 2008, la subestimación de la demanda redundó en que los ingresos en la región siempre fueron superiores a las capacidades de absorción de los defensores licitados, por lo que se aumentó la carga de trabajo de los defensores locales. Este fenómeno llevó a cambiar la política de gestión de ingresos en la Defensoría Local de Rancagua la principal afectada por el incremento de ingresos- con la nueva estimación de la demanda, privilegiando que los defensores locales tomen las causas de rápida tramitación. Sistema de pago de aranceles De acuerdo a la Ley N los servicios prestados por la Defensoría Penal Pública son por regla general gratuitos, y excepcionalmente puede cobrarse total o parcialmente 26 a los beneficiarios que cuenten con recursos para financiarlos privadamente 27. Se han establecido cuatro resoluciones desde el 2003, en las que se han actualizado los aranceles, los criterios de precios por tipo de servicios y salidas, y los perfiles socioeconómicos para establecer los niveles de copago de los beneficiarios. Para el período se fijaron por primera vez precios públicos a servicios jurídicos 28 y se identificaron y valoraron 14 servicios de defensa penal. Para establecer los 23 Megalocal 1: Santiago Estación Central; Megalocal 2: Lo Prado; Megalocal 3: Ñuñoa Las Condes. 24 Se analizaron los modelos de asignación de causas utilizados en cuatro Direcciones Regionales: Región Metropolitana Norte, Región de Valparaíso, Región de O Higgins y Región de Los Lagos. 25 La cuota mensual de causas es el resultado de las causas adjudicadas divididas por 34 meses (tiempo en que se terminarían los contratos). 26 En el caso de los adolescentes el servicio es gratuito cualquiera sea la situación socioeconómica del imputado. 27 A partir del 2009, la DPP utilizará la Ficha de Protección Social (FPS), aplicada por MIDEPLAN, como instrumento para determinar las capacidades económicas de los imputados y de esta forma identificar aquéllos que están en condiciones de pagar. Esto se concretará estableciendo una conexión con la base de datos de la FPS. 28 Por Resolución Exenta Nº 346 del 1 de abril del 2003 y publicada en el Diario Oficial del 7 de abril del mismo año. 5
7 niveles de copago se definieron cinco tramos de ingreso 29 determinar cinco tasas de copago 30. que permitían, a su vez, Para el año se estableció 31 un nuevo tipo de arancel 32 aplicado a 17 servicios de defensa penal, el cual fue definido a partir de un estudio de precios del mercado de abogados privados en regiones donde estaba funcionando la reforma y, de un estudio de costos a los servicios entregados por la propia Defensoría Penal en estas regiones, principalmente referidos a tramitación. Asimismo, se modificaron los tramos de ingresos per-capita para hacerlo más homogéneos con el resto de las instituciones públicas que tienen políticas de subsidio para sus servicios, quedando exentos de pago sólo aquellos imputados que tuviesen un ingreso per-capita menor a la línea de pobreza 33. También se ajustó la forma de recabar la información socio-económica y los procedimientos administrativos y de coordinación con la Tesorería General de la República para hacer las recaudaciones correspondientes. Además, se incorporó que el imputado debía acreditar todos aquellos aspectos que significaran una rebaja en su capacidad de pago, los que debía adjuntar hasta antes del término del proceso judicial. En 2007 se modificaron nuevamente los criterios para establecer los niveles socioeconómicos y los tipos de servicios a pagar 34. Respecto de los tramos de ingresos, la forma de cálculo de la capacidad de pago se vinculó con las características o condicionantes socioeconómicas del imputado, a partir de los datos obtenidos de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN) y las proyecciones de su ingreso en base a su nivel educacional y al acceso a la tecnología 35. Esto buscó facilitar la tramitación y cálculo final del arancel a pagar, sin necesidad de llevar a cabo mecanismos de verificación de declaración del imputado, salvo con controles aleatorios, y simplificar el manejo de los servicios de defensa. Finalmente, para el año 2008 se establecieron los siguientes aranceles 36 : Cuadro N 2: Tramos de Co-Pago actualizados al 2008 Tramo Co-Pago % Ingreso mensual por individuo $ y más Fuente: DPP De un total de causas que ingresaron durante el 2007, causas terminaron bajo la regulación del nuevo arancel del De éstas, un 99% quedó exento de pago, un 0,6% quedó afecto al pago del valor total del servicio -lo que se encuentra 29 El nivel de ingreso del beneficiario se refería a todos los pagos que recibe provenientes de sueldos y salarios, ganancias de trabajos independientes, intereses, rentas, pensiones, jubilaciones y montepíos. Para los efectos del arancel se consideraba al grupo familiar compuesto por las cargas, incluido el imputado. El Ingreso per cápita del beneficiario, correspondía al nivel de ingresos mensual del beneficiario, deducido el gasto mensual en vivienda, dividido por el número de integrantes del grupo familiar. 30 Las tasas de copago eran el 0%, 20%,40%,70% y 100% del total del costo del servicio. 31 Aprobado mediante resolución exenta Nº 1031 del 3 de mayo de 2005 y que rigió a contar del 16 de junio de Estos nuevos parámetros surgen de la propuesta de la empresa EMG Consultora Ltda. que fue contratada para estos efectos. 33 Estos eran de un 0%, 25%, 50%,75% y un 100% del total del costo del servicio. 34 En la resolución Nº 434 publicada en el Diario Oficial del 16 de febrero de Esto implicó que para determinar la capacidad de pago de una persona se consideraron los años de estudios, sexo, experiencia laboral, las personas que de ella dependan, la región en la que vive, si recibió capacitación o no, y otros aspectos relacionados con su situación socioeconómica. 36 Resolución Nº 593 publicada en el Diario Oficial el 26 de febrero de
8 dentro de la tendencia histórica de afectación de los servicios de defensa penal pública- y un 0,3% quedó afecto a la tasa de copago de un 42%. Producto Nº2: Generación y Difusión de Información Consiste en un sistema de información y estadísticas puestas a disposición de la comunidad nacional mediante publicaciones periódicas en la página web, además de dar respuesta a diversos requerimientos de datos formulados por instituciones públicas y privadas 37. Toda la información se difunde mediante envío por correo electrónico a todos los defensores locales y licitados, y a los directivos de la DPP, informándoles acerca de la publicación difundida en la página web con indicación del link respectivo. 2. Estructura Organizacional y Mecanismos de Coordinación El diseño organizacional de la DPP utiliza el criterio de departamentalización por tipo de función 38. A nivel nacional se encuentra el Defensor Nacional y sus unidades de Staff 39 o apoyo junto al Consejo de Licitaciones, a continuación está el Director Administrativo Nacional (DAN), quien es la 2ª autoridad de la organización y en un tercer nivel jerárquico se encuentran las unidades administrativas 40. A nivel regional se cuenta con 16 Direcciones Regionales 41 y 79 Defensorías Locales, teniendo cobertura en todo el territorio nacional. Los mecanismos de coordinación interna de la gestión del Servicio son: Coordinación a Nivel Central: i) Reunión semanal de directivos de la Defensoría Nacional, que tiene por objetivo resolver y analizar contingencias, solucionar temas operativos y funcionales; y ii) Reuniones de coordinación intradepartamentales, son reuniones consultivas sobre temas específicos, no tienen una periodicidad preestablecida sino que se realizan ante la necesidad de cada departamento y tienen por objetivo proporcionar información general y lineamientos generales. Coordinación desde el nivel central al nivel regional/local: i) Reunión Nacional de Defensores Regionales 42, que tiene por objetivo abordar temas institucionales 43 ; y ii) Reuniones con los Directores Administrativos Regionales (DAR) 44 que tiene por objetivo abordar temas relacionados con administración y finanzas, recursos humanos e informática. 37 Entre la documentación divulgada están: i) informes Estadísticos que describen el comportamiento de los principales indicadores asociados a la gestión de defensa; ii) informes doctrinales y minutas, conjunto de documentos que constituyen las interpretaciones que se hacen de los cuerpos legales y de los fallos y sentencias por parte de los expertos; y iii) boletines mensuales de jurisprudencia que entregan la doctrina relevante de fallos revisados, analizados y seleccionados por la Unidad de Estudio de la DPP. 38 Las diferentes unidades y niveles jerárquicos se organizan funcionalmente en torno a la ejecución y producción de las actividades que permitirán cumplir con el objetivo institucional. 39 Las Unidades de Staff o de apoyo son unidades asesoras de la Defensoría Nacional, y no poseen línea de mando, es decir, no tienen autoridad jerárquica sobre el resto de la estructura organizacional. Actualmente son 6 y han sido creadas vía resolución administrativa del Servicio: Unidad de Gabinete, Unidad de Auditoría Interna, Unidad de Responsabilidad Juvenil, Unidad de Corte, Unidad de Comunicaciones y Prensa, y Unidad de Asesoría Jurídica. 40 Definidas en la Ley Nº , son 5 departamentos: Departamento de Administración y Finanzas, Departamento de Recursos Humanos, Departamento de Informática y Estadísticas, Departamento de Evaluación, Control y Reclamaciones; y Departamento de Estudios y Proyectos. 41 Una para cada región; excepto para la RM que tiene dos Direcciones Regionales. 42 Se realizan 7 a 10 reuniones al año. 43 Por ejemplo: Ministerio de Justicia, situación del presupuesto institucional, evaluaciones, defensa juvenil, proceso de licitaciones, etc. 44 Se realizan cerca de 3 reuniones cada año. 7
9 Coordinación a nivel regional. Reuniones de Direcciones Regionales y Defensorías Locales, que tiene por objetivo proporcionar información y lineamientos generales. Son reuniones consultivas sobre temas específicos en relación con los procesos y la gestión de la defensa en cada región 45. Figura Nº1: Organigrama de la Defensoría Penal Pública DEFENSORÍA A NACIONAL Defensor Nacional Consejo de de Licitaciones Gabinete Gabinete Unidad Unidad de de Auditoría Auditoría interna interna Unidad Unidad de de Corte Corte Unidad Unidad de de Responsabilidad Responsabilidad Penal Penal Juvenil Juvenil Unidad Unidad de de Comunicaciones Comunicaciones y y Prensa Prensa Unidad Unidad de de Asesoría Asesoría Jurídica Jurídica Director Administrativo Nacional Dpto. de de Administración y Finanzas Dpto. de de Recursos Humanos Dpto. de de Informática y Estadísticas Dpto. de de Evaluación Control y Reclamaciones Dpto. de de Estudios y Proyectos Inspectorías Defensorías Regionales Defensorías Locales Defensorías Locales 3. Recursos Humanos y Tecnológicos La Defensoría Penal Pública al 31 de diciembre del año 2007 contaba con una dotación efectiva 46 de 602 funcionarios en el país, de los cuales el 47,5% tenía la calidad de planta y el 52,5% la calidad de contrata. Del total de esta dotación, 145 son defensores institucionales, cifra que representa cerca del 25% del total de defensores públicos para el año Adicionalmente, el año 2007 se desempeñaron 95 personas naturales en la modalidad de honorarios a suma alzada, de los cuales 82 personas se desempeñaron en el Programa de Defensa Penal Juvenil, que a nivel nacional contaba con 48 profesionales abogados, 13 profesionales asistentes sociales y 21 asistentes administrativos No es posible establecer un número de reuniones al año ya que la frecuencia de realización de estas reuniones depende del criterio de cada región y de sus necesidades de coordinación. 46 Fuente: Cuenta Pública 2007 y BGI 2007, DPP fueron defensores públicos licitados y 48 fueron defensores públicos a honorarios. 48 El resto de los honorarios comprende profesionales ligados a funciones específicas: 2 abogados para estudios especializados, 2 periodistas, 2 fotógrafos, 1 experto en SIG, 1 psicólogo, entre otros. Fuente: Gobierno Transparente. 8
10 El siguiente cuadro presenta la dotación de la Defensoría en el año 2007: Cuadro Nº3: Dotación efectiva por regiones (planta y contrata) Año 2007 Defensoría Nº Funcionarios % Defensoría Nacional ,1 Tarapacá ,5 Antofagasta 25 4,2 Atacama 22 3,7 Coquimbo 24 4,0 Valparaíso 44 7,3 O Higgins 26 4,3 Maule 32 5,3 Bío Bío 45 7,5 Araucanía 34 5,6 Los Lagos ,0 Aysén 25 4,2 Magallanes 20 3,3 Metropolitana Norte 67 11,1 Metropolitana Sur 72 11,9 Totales Fuente: Depto. Recursos Humanos DPP. Con respecto a la tecnología disponible, la DPP ha implementado un modelo de externalización de su infraestructura de hardware, la cual incluye estaciones de trabajo e impresoras según el tipo de usuario, y servidores que apoyan los sistemas de información de la institución. Las licitaciones que adjudicaron este servicio incluye, además, el soporte técnico según acuerdos de niveles de servicios. El software utilizado en la institución se caracteriza por su licenciamiento, la cual permite tener legalizado todos los sistemas que utiliza. Además ha implementado diversos controles orientados a mantener altos niveles de seguridad de la información. Su red de datos es una red de área amplia o WAN por sus siglas en ingles (Wide Area Network) 51. Esta es una red del tipo estrella 52, conectando de esta manera los distintos nodos a nivel nacional. Además está disponible en los tribunales a lo largo del país un servicio de videoconferencia que permite obtener ahorros importantes en transporte y alojamiento. 4. Instrumentos de Monitoreo 49 La Defensoría Regional de Arica y Parinacota comenzó a operar en abril La Defensoría Regional de Los Ríos comenzó a operar en abril Se extiende sobre un área geográfica extensa, a veces un país o un continente, y su función fundamental está orientada a la interconexión de redes o equipos terminales que se encuentran ubicados a grandes distancias entre sí. Para ello cuentan con una infraestructura basada en poderosos nodos de conmutación que llevan a cabo la interconexión de dichos elementos, por los que además fluyen un volumen apreciable de información de manera continua. 52 En esta configuración un nodo actúa como punto central de conexión para todos los demás, permitiendo así que en caso de que exista un fallo en alguno de los cables los demás nodos no pierdan conexión con el nodo central. La principal desventaja de esta topología es que algún problema que exista en el nodo central se convierte en un desastre total para la red ya que se pierde la conexión de todos los nodos. 9
11 Los instrumentos de monitoreo desarrollados por la Institución para dar seguimiento a la producción de la defensa penal pública son el SIGDP 53 y el Sistema Informático de Apoyo a la Gestión Regional (SIAR) 54. Estos instrumentos entregan el soporte tecnológico y permiten monitorear el proceso de producción recogiendo y distribuyendo toda la información necesaria para el control de la gestión del servicio de defensa 55. La DPP cuenta con la reciente creación de la Unidad de Control de Gestión y con un Sistema de Planificación/Control de Gestión que se encuentra en una etapa previa a la implementación y certificación en el Sistema de Calidad ISO 9001:2000. Adicionalmente, la DPP cuenta con un Sistema de Control de Calidad para el servicio de defensa penal que cuenta con los siguientes mecanismos: Informes: es obligación legal para los defensores (locales y licitados) que prestan defensa penal pública, entregar informes semestrales a la Defensoría Regional y Nacional para la mantención de un sistema de información general, y un registro público. Esta información además permite llevar las estadísticas del servicio y elaborar documentos que den cuenta de su gestión anual (memoria) 56. Los informes incorporan la identificación del defensor; materias y casos atendidos en el periodo; imputados atendidos en el periodo; tipo y cantidad de actuaciones realizadas; condiciones y plazos en que se prestó el servicio; inconvenientes en la tramitación de los casos y otras observaciones. Reclamaciones: son presentadas (mediante formulario pre-diseñado) en buzones de cualquier oficina de la Defensoría Nacional, Regional o Local y luego son ingresadas al sistema informático de gestión de las Oficinas de Informaciones, Reclamos y Sugerencias (OIRS). La Defensoría Regional, luego de analizar cada reclamo, emite una resolución apelable ante el Defensor Nacional. Si los reclamos permiten detectar problemas en una causa, se realiza una inspección a dicha causa y/o bien se le cursan sanciones administrativas en el caso de defensores locales, llegando incluso a sumarios administrativos con sanciones como suspensiones, multas, etc. Una vez terminado el proceso se envía una carta de notificación a la persona que hizo el reclamo, indicándole las acciones tomadas y la resolución del reclamo. Inspecciones: son realizadas en terreno por abogados inspectores de la DPP 57, y miden cualitativamente la forma de prestar el servicio de defensa por parte de los defensores, bajo la lógica de la evaluación experta, incluyendo juicios de valor de las actuaciones de 53 El SIGDP es el soporte tecnológico sobre el cual se desarrolla toda la gestión de la defensa. En sus distintos módulos se entregan funcionalidades que reflejan e integran los diversos procesos que se desarrollan desde el primer trámite judicial hasta la sentencia final del litigio. Este sistema está orientado a llevar un registro, control y seguimiento de causas, con sus respectivos imputados y las correspondientes gestiones realizadas dentro de una causa para cada uno de los imputados. Todos los defensores públicos, institucionales y licitados pueden y deben acceder al SIGDP, puesto que se requiere que ingresen la información sobre las causas que están llevando. En tal sentido, es posible consultar información, entre otros aspectos, sobre: manejo de causas, cobros de arancel, defensores licitados, registro de reclamos (de los usuarios y/o beneficiarios del Servicio). 54 El SIAR permite acceder a información sobre el SIG institucional (indicadores de gestión). También posee módulos que permiten consultar la situación de los peritajes, la gestión de gastos en testigos o imputados y el registro de la Oficina de Partes (correspondencia y seguimiento de documentos). 55 Desde el ingreso de la causa hasta el fin de su tramitación, además de los procesos relacionados con la provisión de defensa (registro y selección de prestadores licitados), control de defensores (registro de multas y sanciones), y las reclamaciones de los usuarios del Servicio. 56 Los informes deben ser entregados por el prestador de servicios de defensa penal pública al respectivo Defensor Regional, quien dentro del plazo de 30 días, puede plantear las objeciones que estime pertinentes. Estas objeciones deben ser puestas en conocimiento del prestador del servicio de defensa penal pública para que efectúe las correcciones necesarias. Si el defensor no realiza las correcciones o éstas son insatisfactorias, el Defensor Regional deberá elevar los antecedentes al Defensor Nacional, para que éste aplique las sanciones que establece la Ley, correspondientes a multas o terminación del contrato (defensores licitados) y responsabilidad administrativa (defensor local). 57 Abogados del Departamento de Evaluación, Control y Reclamaciones de la DPP. 10
12 los defensores respecto a la aplicación de Lineamientos de Inspección 58, las que a su vez cuentan con subfactores a evaluar 59. Las inspecciones pueden ser aleatorias (revisándose una muestra representativa del total de las causas ingresadas en los últimos 12 meses 60 ) y reactivas; es decir, originadas en solicitudes de informes documentados a las defensorías regionales; por ejemplo, cuando una reclamación requiere de una investigación más detallada. Al final del proceso de inspección, se efectúan talleres regionales donde se muestra el panorama de la región respecto del desempeño de sus defensores institucionales y licitados. Además los defensores regionales reciben los resultados de las inspecciones y tienen la facultad de determinar si inician procedimientos sancionatorios derivados de sus resultados. 5. Mecanismos de Asignación y Transferencia de Recursos La asignación de recursos se efectúa vía resolución emitida a fines del año previo. Los montos asignados regionalmente se estiman de acuerdo a la programación del gasto mensual que cada región entrega al Departamento de Administración y Finanzas, el año anterior a la ejecución. Los niveles de gastos son constantemente monitoreados a través del SIGDP y del SIAR. Los recursos asignados al producto estratégico Servicio de Defensa Penal, incorporan el gasto de las Defensorías Regionales (gastos en personal, operación, licitaciones, peritajes, atención a comparecientes, capacitación, inversión). La estimación se realiza tomando en consideración la dotación real (personal y vehículos), la cobertura de causas 61, el número de defensorías locales, los gastos históricos, los estándares y los compromisos fijos (arriendos, servicios de aseo y vigilancia, etc.). La definición de los montos asociados al producto Generación de Información consideran todos los recursos asociados a arriendo de equipos, mantención, insumos, servicios informáticos, costos de enlace, compra y mantención de equipos y software y los gastos en personal del Departamento de Informática y Estadísticas. Los recursos que se destinan a regiones tienen relación directa con el número de equipos en cada región y el acceso a herramientas y programas que mantiene cada uno de ellos, tomando como base estándares de calidad uniformes para toda la Defensoría. En lo que respecta a los abogados licitados, los pagos se realizan mensualmente según las causas terminadas en dicho mes, considerando el valor del precio promedio ponderado de las causas 62, debiéndose presentar una liquidación mensual, con los 58 Los lineamientos de inspección son: antecedentes de la carpeta, control de la detención, solicitud de medida cautelar, revisión de medidas cautelares, plazo judicial, prórroga y vencimiento plazo judicial, solicitud de diligencias, investigación del defensor, visita al imputado privado de libertad, dignidad e información, desenvolvimiento en audiencia, recursos, formas de término y verificación de la Información de SIGDP. 59 Por ejemplo, para el lineamiento Antecedentes de la Carpeta, se considera los subfactores: a) existencia de ficha única de ingreso y documentos de aranceles; b) copias de actas, resoluciones judiciales, solicitudes de los restantes intervinientes, audios; c) antecedentes de investigación particular del defensor; d) copia de la investigación fiscal; e) planilla de visita de cárcel; y f) documentos de traspaso de causa y delegaciones de gestiones o audiencias. 60 En 2007, aproximadamente 46% de los defensores (considerando locales y licitados) fueron inspeccionados. 61 La cual viene dada por los estudios y proyecciones de demanda por el servicio de defensa penal. 62 Corresponde al precio por causa (independiente del tipo de salida) con el que la propuesta ganadora se adjudicó la licitación. Para estimar ese precio, cada postulante asigna un precio por causa terminada para cada tipo de salida que podría producirse en el proceso. A partir de éstos precios, el postulante obtiene un precio promedio ponderado utilizando los ponderadores que la DPP asigna a cada grupo de salidas. Este precio promedio 11
13 antecedentes que comprueben el fin de las causas a cobrar. No obstante, los contratos establecen para el primer año de la ejecución que se pague hasta el 50% del precio de las causas en las que se hayan realizado primeras diligencias (causa en trámite). Además, se pueden establecer anticipos sobre los pagos estipulados en el contrato por un monto máximo de 10% del valor total. 6. Mecanismos de Auditoria, Control y Rendición de Cuentas La auditoría interna la desarrolla la Unidad de Auditoria Interna, en base a una Matriz de Riesgo Institucional que identifica los procesos más importantes para el logro de los objetivos 63, según su severidad y exposición al riesgo. A partir de esta matriz se realizan Planes Anuales de Auditoria Interna, que resultan en informes cuyos resultados se utilizan para la definición de compromisos con las unidades responsables, con un posterior seguimiento de su cumplimiento. La auditoría interna es realizada por un equipo de auditores que visitan las regiones y recopilan los antecedentes necesarios para verificar la manifestación real de algún riesgo, generando un informe con los hallazgos encontrados y las recomendaciones pertinentes. Las auditorías externas 64 son realizadas por empresas consultoras o instituciones académicas, miden el cumplimiento de estándares básicos que deben cumplir los prestadores del servicio de defensa penal pública en el procedimiento penal 65. Hasta la fecha la Defensoría ha realizado cuatro procesos de auditoría 66. La DPP entrega para revisión de la empresa auditora los objetivos de cada estándar 67, y dentro de éstos, las metas 68, con sus respectivos indicadores específicos 69 los que se ponderan de acuerdo a su importancia relativa en la consecución de las metas y objetivos. Dentro de las responsabilidades de la empresa auditora externa está la definición de los ponderadores que se utilizarán en el modelo de cálculo del cumplimiento de cada estándar, ya que los ponderadores no son definidos por la DPP. La rendición de cuenta se realiza a través de la Memoria Anual 70, con la cual la DPP entrega a la comunidad información respecto de la labor que ha desarrollado en el último año, como el balance de los servicios de defensa que entrega, la cobertura y el estado de las causas, el control de los estándares de calidad, la distribución de los recursos ponderado es el que se presenta como la oferta económica del postulante y el que se establece posteriormente de manera contractual con la propuesta ganadora para el año En 2006, último año del que se conocieron los resultados, aproximadamente 56% de los defensores (considera locales y licitados) fueron auditados. 65 Los estándares son los siguientes: 1) estándar de la defensa: resguardo de los intereses del imputado, proporcionando una asesoría jurídica técnico penal adecuada al caso; 2) estándar de la dignidad del imputado: respeto a la voluntad del imputado y trato digno; 3) estándar de la información: mantener siempre informado al imputado; 4) estándar de la libertad: asegurar que los imputados no sean sometidos a restricciones de libertad arbitrarias ni ilegales; 5) estándar de la prueba: que la prueba se produzca resguardando los intereses, derechos y garantías del imputado; 6) estándar de los recursos: respeto de la voluntad del imputado y protección de sus derechos, garantías e intereses; 7) estándar del plazo razonable: que la persecución iniciada en contra del imputado se realice en un tiempo razonable; y 8) estándar de los principios del sistema acusatorio: cumplimiento de los principios del sistema acusatorio (transparencia, rapidez en la tramitación y culminación de casos, imparcialidad, oralidad, publicidad, protección de los derechos de las personas involucradas, entre otros). 66 Para los años 2003, 2004, 2005 y El objetivo es una declaración sobre resultados que se espera alcanzar y su determinación se hace teniendo presente una o más metas. 68 Una meta es el resultado de una o varias actividades específicas relacionadas con el objetivo. 69 El indicador es el resultado de una o varias actividades específicas relacionadas con la meta. 70 Documento de Cuenta Pública, distinto del Balance de Gestión Integral, en el que se presentan los principales acontecimientos y resultados de la Defensoría Penal Pública para cada año y que se publica anualmente en la página web institucional. 12
14 destinados por el Ministerio de Hacienda a la institución, etc. Adicionalmente se realiza una rendición pública anual (Balance de Gestión Integral). 7. Presupuesto y Disciplina Financiera La Defensoría Penal Pública posee un presupuesto que corresponden a más del 7% del presupuesto inicial del Ministerio de Justicia, de acuerdo a cifras del 2004 al La mayor parte del presupuesto de la institución (85% en 2008) corresponde al financiamiento del producto Servicio de Defensa, cuyo crecimiento explica además el incremento de 114% en el presupuesto total de la institución en el período , debido a la consolidación del servicio y a su implementación progresiva en todas las regiones del país. Cuadro Nº4: Presupuesto del Ministerio de Justicia y de la Defensoría Penal Pública (En millones de pesos año 2008) Variación (%) Ministerio de Justicia Defensoría % 5,7 7,2 7,4 8,2 7,6 7,3 Fuente: Departamento de Administración y Finanzas, DPP Cuadro Nº5: Presupuesto de la Defensoría Penal Pública, por producto estratégico (En porcentajes respecto del presupuesto total) Servicio de Defensa 65,1 76,7 79,4 83,1 83,8 85,5 Generación de 11,2 11,1 10,3 8,9 8,0 7,3 Información Gastos Administrativos 23,8 12,2 10,3 8,0 8,2 7,2 Total Fuente: Departamento de Administración y Finanzas, DPP II. RESULTADOS DE LA EVALUACION 13
15 1. Misión Institucional La misión de la Defensoría Penal Pública establece el servicio de defensa como de alta calidad profesional, en referencia al cumplimiento de estándares básicos de defensa 71, al desarrollo de peritajes 72 y a la adecuada atención de comparecientes a juicios y audiencias. Esto se encuentra en directa vinculación con la misión ministerial, respecto al compromiso de velar por la igualdad ante la ley, cumplir con el debido proceso y actuar con profundo respeto por la dignidad de los representados. 2. Objetivos estratégicos, productos y subproductos estratégicos y clientes/usuarios/beneficiarios Existe un alto nivel de coherencia entre los objetivos estratégicos de la DPP y los del Ministerio de Justicia, así como entre las definiciones estratégicas de la DPP y los compromisos ministeriales , pues su cumplimiento condiciona el logro de los compromisos relativos a la implementación de la nueva justicia penal adolescente; la consolidación de la reforma procesal penal; la existencia de una justicia más rápida y transparente; el mejoramiento de la calidad de los servicios del sector justicia y finalmente, la búsqueda progresiva de la desjudicialización de los conflictos, lo que permite descongestionar y ampliar el acceso a la justicia. Los objetivos estratégicos de la Defensoría Penal Pública resultan coherentes y consistentes entre sí, ya que cubren los requerimientos básicos para el logro de la misión que la institución se ha propuesto, esto es, la cobertura y calidad de su prestación. Por otro lado, dichos objetivos cumplen los requisitos de permitir medir efectos o resultados en plazos determinados, asociables a indicadores y permitir la definición de líneas de acción y tareas concretas a realizar por unidades y personas de la institución. Sin embargo, a nivel de objetivos no se ha establecido uno que responda al requerimiento de difundir la labor de la DPP en el marco de la Reforma Procesal Penal, que ha permitido pasar desde un modelo de justicia inquisitivo a uno adversarial, y que establece una serie de derechos y garantías para imputados y víctimas. Los objetivos estratégicos de la institución -relativos a la cobertura y calidad- y sus productos son coherentes y consistentes, pues el producto Servicio de Defensa Penal está ligado a los objetivos estratégicos de asegurar la cobertura nacional del Servicio, mientras que el producto Generación de información apoya para que se cumpla el servicio de la defensa en forma adecuada. La definición de usuarios para el producto estratégico 1 Defensa Penal es coherente, pues el servicio apunta a la población imputada desde los 14 años que no dispone de abogado como lo establece la legislación. También, es pertinente considerar entre los usuarios a la familia del imputado, como beneficiarios indirectos, pues estos juegan un rol 71 Estándar de defensa penal pública es la norma que impone al defensor penal público parámetros destinados a proporcionar a los beneficiarios del servicio una defensa penal de calidad real y efectiva: 1) Estándar de la defensa, 2) Estándar de la dignidad del imputado, 3) Estándar de la información, 4) Estándar de la libertad, 5) Estándar de la prueba, 6) Estándar de los recursos, 7) Estándar del plazo razonable, y 8) Estándar de los principios del sistema acusatorio. 72 Para apoyar la labor de defensa en materia de presentación de pruebas, hechos o circunstancias relevantes de la causa, los defensores penales públicos están facultados por ley para solicitar los servicios de personas naturales o jurídicas denominadas peritos que desempeñan actividades profesionales especializadas (sociales, médicas, etc.) en diversas áreas del conocimiento. 14
16 relevante, colaborando con los defensores/as en agilizar trámites, acreditar antecedentes que aminoren la sentencia o permita acceder a penas alternativas. Este producto posee dos indicadores de resultado: el porcentaje de imputados que ingresan y terminan su proceso penal en el año y el porcentaje de causas terminadas en primera audiencia. Sin embargo, estos resultados también dependen de la labor de la fiscalía, que tiene una mayor injerencia en esta materia. No fue posible definir otros indicadores de resultados como son los relacionados con los resultados de las penas debido a las diversas variables y actores intervinientes imputado y fiscalía que hacen difícil atribuirlo solamente a la actuación de la defensoría. Uno de estos indicadores podría ser: Porcentaje de imputados con condenas menos gravosas 73 por gestión de la defensa. 3. Análisis del Sistema de Licitaciones, Modelo de Asignación de Causas y Sistema de Pago de Aranceles Sistema de licitaciones Respecto del sistema de licitaciones, la estructura del Consejo de Licitaciones a cargo del funcionamiento del sistema y del Comité de Adjudicación Regional a cargo de la adjudicación se considera correcta porque incorpora a diversos actores públicos y privados, permitiendo distintas visiones y experiencias, y entregando transparencia al proceso. Si bien la incorporación de un examen de conocimientos a los defensores abogados como requisito se considera positivo, asegurando un cierto conocimiento mínimo, no recoge otras aptitudes importantes, como son el desempeño en una potencial litigación. La evaluación técnica basada en la verificación del cumplimiento de un nivel mínimo satisfactorio para los distintos factores permite simplificar la presentación de propuestas y su evaluación, lo que incentiva la participación de las empresas. No obstante, los requisitos definidos como niveles mínimos aceptables son muy generales y poco exigentes, pudiendo cumplir con el nivel mínimo dos propuestas de diferente calidad, respecto de los factores vinculados a los curriculum de los abogados, la infraestructura, el manejo de registro, y el apoyo administrativo. La presentación y evaluación económica que considera solamente el precio promedio de las salidas se evalúa correctamente, pues entrega certeza de ingresos a los proponentes, aumentando el atractivo para participar. La evaluación final de las propuestas, que selecciona la propuesta de menor precio entre las que cumplen los niveles técnicos mínimos, se considera adecuada, pues ha significado una baja constante en los precios de las licitaciones, haciendo eficiente económicamente el sistema, pues los precios promedios por causa han disminuido desde $ en el 2003, hasta $ en la última licitación realizada en marzo de La existencia de los convenios directos para la prestación de los servicios de defensoría se evalúa positivamente, pues le permite a la DPP complementar la oferta de las licitaciones, y no afectar su cobertura cuando la demanda real es mayor a la estimada. 73 Se refiere a condenas inferiores a las esperadas o solicitadas por el Ministerio Publico (Fuente: Depto. Estudios DPP). 15
17 Finalmente, se debe mencionar que el mecanismo de pago a los defensores licitados se basa en el pago por causa terminada (independiente del tipo de salida), no contemplando ningún tipo de incentivo respecto a la calidad del servicio de defensa penal 74. Modelo de asignación de causas El sistema de Licitación de Defensa Penal Pública, y específicamente el modelo de asignación y distribución de causas entre defensores locales y licitados, ha sido un proceso de aprendizaje continuo, no existiendo un modelo único que se haya aplicado en forma global y que permita ser replicado en las demás regiones. Cada región ha generado sus propios sistemas de acuerdo a sus realidades particulares, especialmente de su cantidad de defensores locales y licitados. En este sentido, se evalúa positivamente la gestión de las Defensorías Regionales y Locales que logran dar cobertura de servicio de defensa a todos los imputados que la requieren, monitoreando diariamente la asignación de causas entre defensores licitados y locales y cautelando el cumplimiento de los contratos de licitación. En efecto, las regiones realizan la asignación de causas con dos restricciones básicas: lograr la cobertura de todas las causas y cumplir con los contratos de las licitaciones. Dado que las estimaciones de demanda determinan la cantidad de causas a licitar, las diferencias entre la demanda efectiva por atención de causas y la demanda estimada 75 han afectado directamente los mecanismos que se han intentado aplicar para la asignación de las mismas. Cuando se enfrenta una subestimación de la demanda 76, considerando la existencia de un número máximo de causas a asignar a los licitados, este exceso se cubre vía defensores locales, lo que ha generado una sobreasignación de causas para estos defensores por sobre el límite máximo definido por la institución 77. Por otra lado, si se da una sobreestimación de la demanda 78, considerando la necesidad de cumplir con los contratos y agotar el recurso defensor licitado, se asignan a estos defensores la atención de causas de primera audiencia y de rápida tramitación, lo que no es consistente con un uso eficiente del recurso defensor licitado 79. El modelo de asignación de causas diseñado el año 2005 para ser aplicado en la Defensoría Regional Metropolitana Norte (DRMN), basado en la entrega de la mayor parte de las primeras audiencias a los defensores locales y a los licitados las causas a partir de las segundas audiencias, sólo pudo aplicarse un par de meses debido a los menores ingresos de causas efectivas respecto de las proyectadas, lo que obligó al equipo directivo regional a entregar la mayor parte de los turnos de primeras audiencias a los defensores licitados para dar cumplimiento a los contratos. 74 El concepto de calidad del servicio de defensa penal tiene relación con la naturaleza de los servicios que presta el defensor penal público, lo que impone al abogado una obligación de medio más allá del resultado. Todo abogado, al asumir la representación de una persona en juicio, se compromete a una obligación de medios, es decir, a realizar todas las actividades lícitas destinadas a satisfacer las pretensiones de su cliente, por ejemplo, respetar la voluntad de imputadas e imputados y brindarle un trato digno, mantener siempre informados al imputada y al imputado, entre otras. 75 La imprecisa estimación de la demanda no se debe a una incorrecta definición de los estudios que la generan, ya que muchas variables no se manejan en estos estudios, como por ejemplo, la programación y agenda de Tribunales y las políticas de persecución del Ministerio Público, así como las variaciones a la evolución natural de la tasa de delitos. 76 Exceso de demanda efectiva por sobre la demanda estimada. 77 Este límite corresponde a 250 causas en trámite, de acuerdo con los resultados obtenidos en el Estudio de cargas de trabajo de la DPP realizado el año Déficit de demanda efectiva por debajo de la demanda estimada. 79 Como ocurrió en la Región Metropolitana Norte en el
18 A lo anterior se sumó que la asignación de defensores locales en primera audiencia impedía la presencia de dichos defensores en causas de mayor relevancia, lo que generó una desmotivación de los defensores locales al transformarse éstos en defensores de controles o de única audiencia. A comienzos del segundo semestre del 2008 se intentó aplicar un segundo modelo de asignación de causas en la DRMN, que consistía en que los defensores locales cubrieran las primeras audiencias en todos los juzgados del Centro de Justicia respecto de las que la DRMN tuviera competencia de causas. Éste tampoco pudo ser aplicado debido a que el sistema centralizado de notificación 80 sólo pudo operar por un breve lapso dado el gran volumen de información existente que hizo poco eficiente su administración. Adicionalmente existieron restricciones financieras para crear los nuevos cargos que contemplaba el diseño del modelo 81. Por otra parte, no existió la disponibilidad de defensores locales para alcanzar la cobertura deseada, siendo necesaria la contratación de defensores vía contrato directo, quienes ingresaron a prestar el servicio sólo en primeras audiencias. Esta experiencia puede considerarse lo más cercano al modelo de atención exclusiva de primeras audiencias, la que se ejecutó con defensores a contrato directo, y no con defensores locales. La no aplicación por segunda vez de un modelo de asignación de causas en la DRMN, se debió tanto a razones del diseño del modelo como a factores exógenas al Servicio. El diseño del sistema centralizado de notificaciones no contempló adecuadamente los volúmenes de información a manejar ni los recursos necesarios para su administración, aspectos que son evaluados negativamente. Desde el punto de vista del diseño, el último modelo que comenzó a operar en noviembre de 2008 también en la DRMN presenta ventajas comparativas con las experiencias anteriores, por cuanto permite una mayor flexibilización al contar con un mayor número de defensores (locales y licitados), ya que se incorpora la agrupación de defensorías locales (defensorías megalocales), lo que facilitaría tanto la distribución de causas como también la distribución del trabajo de los asistentes administrativos, evitando el exceso de carga de trabajo (número de causas) que se presentó en el modelo anterior. Se evalúa positivamente el avance realizado por la DPP en este ámbito. Sistema de pago de aranceles Si bien se considera adecuado el criterio de copago para los beneficiarios que cuentan con capacidad de pago, se constatan dificultades en lo que se refiere a la definición y verificación de los ingresos de los imputados en los casos en que no se puede contar con los antecedentes socioeconómicos necesarios para efectuar el cálculo de la capacidad de pago del imputado y posterior deliberación acerca de su posible afectación de pago por servicios de defensa. La DPP se encuentra en proceso de concretar un convenio de colaboración con el Ministerio de Planificación para avanzar en el corto plazo hacia un 80 Este sistema que centralizaba toda la gestión de asignación causas de la Dirección Regional Norte llegó a contar con 5 o 6 asistentes administrativos, lo cual fue insuficiente dado el volumen incremental de información manejada. 81 Se requería: La creación de dos cargos: Coordinador de defensores locales y Coordinador de defensores licitados. También, por medio de acuerdos con la Defensoría Nacional y el Ministerio de Justicia se requería lograr el aseguramiento de cobertura de primeras audiencias a través del retorno de 3 defensores locales desde la Defensoría Regional Metropolitana (DRMS), el fortalecimiento de la Unidad de Responsabilidad Penal Adolescente, RPA (que funciona desde el segundo semestre de 2007 en el Centro de Justicia), y crear una Unidad de Corte de la Metropolitana Norte, integrada por un abogado. Sólo en diciembre de 2008 se obtuvieron los defensores juveniles (3 a la DRMN y 2 al DRMS). A principios de noviembre de 2008, se logró contratar a un abogado para crear la unidad de Corte de la DRMN, lo que fue posible por la existencia de una vacante producida por una renuncia en la Unidad de Atención de Testigos. Los dos nuevos cargos de coordinadores de causas no pudieron ser provistos por falta de recursos. 17
19 sistema centralizado de enlace con los datos de la Ficha de Protección Social (FPS), transformando a ésta en el instrumento de determinación de las personas afectas al pago de aranceles, tal como lo es para la asignación de los otros servicios sociales del Estado Mecanismos y Criterios de Selección de Clientes / Usuarios / Beneficiarios Respecto a la focalización y selección de la población demandante es correcto que no exista focalización, pues por Ley la DPP debe atender a todo imputado que demande sus servicios, cumpla el criterio de edad y que carezca de abogado, lo mismo para el producto generación de información. 5. Estructura Organizacional y Mecanismos de Coordinación El Servicio cuenta con una clara asignación de funciones y responsabilidades en lo que dice relación con los productos estratégicos. El producto Servicio de Defensa Penal se entrega a la población beneficiaria con un diseño de gestión descentralizado y desconcentrado, representado por las defensorías locales (79 unidades) y los defensores licitados (con presencia en 60 zonas o agrupaciones de comunas), con presencia en las 15 regiones del país, lo que es evaluado positivamente. Con respecto a los mecanismos de coordinación identificados en el Servicio, se consideran pertinentes y adecuados para cautelar la distribución y asignación de las funciones y responsabilidades ligadas a la generación de los productos estratégicos. Sin embargo, estos mecanismos no se encuentran adecuadamente formalizados, no existiendo un manual que los describa y defina. Adicionalmente, no se cuenta con un manual que describa los procesos que permiten la generación de los productos estratégicos, que describa la forma en que éstos se proveen, que contenga flujogramas, descripción de fases, etapas y unidades responsables. No obstante, se observa que sí se cuenta con manuales de procesos administrativos (por ejemplo, proceso de compras públicas) que sirven de soporte para la generación de los productos estratégicos del Servicio. Por último, se observa una ausencia de mecanismos de coordinación que aborden en forma transversal el tema de la calidad del servicio de defensa, y que permitan generar sinergia y evitar posibles duplicaciones, ya que actualmente existen al menos seis unidades o mecanismos que asumen este tema Recursos Humanos y Tecnológicos En el marco de esta evaluación se realizó un análisis de las mediciones de control horario de los defensores locales en seis regiones 84. Este análisis muestra que en 2007 se registran 53,55 horas semanales en promedio para las seis regiones, siendo la región de Antofagasta la que presenta el mayor número con 72 horas semanales en promedio, le siguen las regiones de Coquimbo, Aysen, Arica y Parinacota y Metropolitana Norte 82 Se espera que este nuevo instrumento se encuentre operativo a contar del año Unidades de Inspección, Departamento de Estudios, Auditorías Externas, Defensores Regionales, Departamento de Recursos Humanos y Unidad de Defensa Juvenil. 84 A nivel regional, no todas las defensorías locales cuentan con sistemas de control horario. Se analizaron las regiones: Antofagasta, Bio Bio, Metropolitana Norte, Coquimbo, Aysen, y Arica y Parinacota. Para cada región se investigó al menos una localidad. 18
20 presentan alrededor de 50,6 horas y la región del Bío Bío que presenta el valor más bajo, con 46,48 horas semanales en promedio. Estas mediciones no son representativas de la situación global del Servicio, ni se basan en una metodología estructurada y estandarizada, sin embargo constituyen un dato a considerar. La cantidad de horas semanales trabajadas por los defensores locales es un reflejo de los problemas de subestimación de demanda tal cual ocurrió en la Defensoría Regional de Valparaíso en los años Respecto del servicio de defensa juvenil, existen regiones que aún no cuentan con defensores penales juveniles, como es el de las regiones de Aysen y Magallanes, lo que tiene como consecuencia que la Ley N /05 y su modificación en la Ley N /07, en relación a la defensa juvenil especializada, no se pueda cumplir cabalmente. No se cuenta con una definición del modelo de provisión del servicio de defensa penal juvenil. Actualmente la Defensoría se encuentra analizando si el modelo será la externalización total, parcial (mixto), o la provisión directa (modalidad actual). 7. Instrumentos de Monitoreo En lo que se refiere a los instrumentos de monitoreo y control, los Sistemas Informáticos de Gestión de Defensa Penal (SIGDP) y de Apoyo a la Gestión Regional (SIAR) operan en la práctica como un fuerte apoyo a la gestión y son una importante fuente de información y base a consultar, llegando a constituirse en un valioso instrumento de monitoreo institucional. Dichos sistemas ofrecen el soporte tecnológico para toda la gestión de la defensa, permitiendo la generación y el manejo de información completa, actualizada y útil del producto Defensa Penal. Esta información sirve de base para la construcción de indicadores de gestión y la elaboración de planes estratégicos institucionales. Asimismo, según el análisis de los datos registrados en el SIAR y SIGDP, la Defensoría Penal Pública define su demanda de estudios a realizar, así como también los temas relevantes de desarrollar y publicar para apoyar la labor de defensa en el producto Generación de Información. El Sistema de Control de Gestión de la DPP se evalúa positivamente, pues cuenta con la definición de todos los elementos necesarios para su funcionamiento, identificando productos, responsables, indicadores, metas, etc. De los 49 indicadores de este sistema, 8 indicadores forman parte de los compromisos presupuestarios (Formulario H), valorándose el esfuerzo realizado en el último año por la DPP de reducir los indicadores que anteriormente eran más de 100. Sin embargo, es necesario avanzar en línea con las recomendaciones de este estudio respecto del diseño de indicadores de resultados que puedan atribuirse mayormente a la DPP, aislando el efecto de la intervención del Ministerio Público, y respecto del diseño de indicadores para el servicio de defensa adolescente. En relación con los informes de calidad del servicio de defensa penal pública, a pesar que son obligatorios por ley, se observó que éstos sólo funcionan para reportar la información estadística que se extrae del SIGDP y no entregan información respecto de la calidad de la defensa, que es para lo cual fueron diseñados. 19
EVALUACION COMPREHENSIVA DEL GASTO DEFENSORIA PENAL PUBLICA DIRECCION DE PRESUPUESTO MINISTERIO DE HACIENDA INFORME FINAL Febrero 2009 EVALUACION COMPREHENSIVA DEL GASTO DEFENSORIA PENAL PUBLICA DIRECCION
:Resolución 4413 EXENTA Fecha Publicación :07-02-2011 Fecha Promulgación :30-12-2010 :MINISTERIO DE JUSTICIA; DEFENSORÍA PENAL PÚBLICA
Tipo Norma :Resolución 4413 EXENTA Fecha Publicación :07-02-2011 Fecha Promulgación :30-12-2010 Organismo :MINISTERIO DE JUSTICIA; DEFENSORÍA PENAL PÚBLICA Título :FIJA NUEVO ARANCEL DE COBRO DE LOS SERVICIOS

References: artículo 52
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