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Timestamp: 2018-12-16 20:35:14+00:00

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﻿ Sentencia 2008-00459 de septiembre 4 de 2014
SENTENCIA 2008-00459 DE 04 DE SEPTIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:IMPUESTO AL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO. EL TRIBUTO DERIVADO DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO ES UN IMPUESTO, PORQUE DEL MISMO GOZAN TODOS LOS HABITANTES DE UNA JURISDICCIÓN TERRITORIAL QUIERAN O NO ACCEDER AL MISMOQUE SE GENERA POR LA MERA PRESTACIÓN DEL SERVICIOQUE SE COBRA INDISCRIMINADAMENTE A TODOS SUS BENEFICIARIOSY QUE EL CONTRIBUYENTE PUEDE O NO BENEFICIARSE CON EL SERVICIO DE ACUERDO CON LAS CON LAS CONDICIONES EN QUE SE PRESTE, SIN QUE PUEDA DERIVARSE UNA RELACIÓN DIRECTA ENTRE EL TRIBUTO COBRADO Y EL BENEFICIO AL QUE SE ACCEDE HABITUAL O ESPORÁDICAMENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, CONCEJO MUNICIPAL, SISTEMA DEL SERVICIO PÚBLICO DE ALUMBRADO, IMPUESTO AL ALUMBRADO PÚBLICO, TARIFA DEL IMPUESTO, SERVICIO PÚBLICO DE ALUMBRADO, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sentencia 2008-00459 de septiembre 4 de 2014
Radicación: 760012331000200800459 01 (19448)
Demandante: Clara María Gonzalez Zabala
Demandado: Municipio de La Cumbre - Valle del Cauca
En los términos del recurso de apelación presentado por la demandante, la Sala debe decidir sobre la legalidad del Acuerdo 57 de 2005, proferido por el Concejo Municipal de La Cumbre - Valle del Cauca.
Según se desprende del recurso de apelación, son dos los aspectos que controvierte la demandante:
— Que el Concejo Municipal de La Cumbre no tenía facultad para reglamentar los elementos del impuesto de alumbrado público, mediante el Acuerdo 57 de 2005 y,
— Que los rangos 5, 6, 7 y 8 del artículo 2º del acuerdo mencionado violan el artículo 338 de la Constitución Política por no establecer las bases gravables para el sector comercial, industrial, oficial, especial y de servicios; que, además, viola el derecho fundamental a la igualdad al establecer rangos diferentes respecto de actividades semejantes.
Autonomía de las entidades territoriales.
Comienza la Sala por precisar que, de conformidad con los artículos 287(11), 300-4(12) y 313-4(13) superiores, las entidades territoriales tienen autonomía para administrar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución Política y la ley. En virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales y distritales, pueden determinar los tributos y los gastos locales.
El artículo 1º de la Ley 97 de 1913 autorizó la creación del impuesto de alumbrado público en la ciudad de Bogotá, en los siguientes términos:
Por su parte, la Ley 84 de 1915 extendió la mencionada facultad de creación a todos los municipios.
El literal antes reproducido fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-504 de 2002 en la que precisó que los concejos municipales son los llamados a determinar los elementos de los tributos, cuya creación autoriza la ley.
En lo que hace a la autorización para crear los tributos acusados se observa una cabal correspondencia entre el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y los preceptos constitucionales invocados, esto es, los artículos 313-4 y 338 superiores. En efecto, tal como lo ha venido entendiendo esta corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales. Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. En consonancia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuando ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos.
Bajo este esquema conceptual y jurídico (…) los literales combatidos exhiben las notas distintivas de la legalidad constitucional, toda vez que en conexidad con el inciso que los precede, le señalan al Concejo de Bogotá un marco de acción impositiva sin hacerle concesiones a la indeterminación ni a la violación de la autonomía territorial que asiste al hoy Distrito Capital. Al respecto nótese cómo la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos —empresas de luz eléctrica y de gas—, y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas.
La misma corporación, en la Sentencia C-1055 de 2004, ordenó estarse a lo resuelto en la sentencia antes transcrita, al decidir la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, por violación del artículo 338 de la Constitución Política, alegándose que éste autorizó la creación de un impuesto sobre un servicio público, en lugar de una tasa.
Esta Sección, en sentencia del 9 de julio de 2009(14), precisó que en vigencia de la Constitución Política de 1886 la facultad impositiva de los municipios era derivada en cuanto se supeditaba a las leyes expedidas por el Congreso, pero que con la norma superior promulgada en el año 1991, la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden determinar los elementos del tributo, de conformidad con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales concedidos a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales para establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.
Como la Ley 97 de 1913 autorizó la creación del impuesto sobre el servicio de alumbrado público pero no reguló lo concerniente a los elementos del tributo, esa facultad quedó en cabeza de los concejos municipales y distritales, es decir, que esas corporaciones tienen autonomía para establecer los diferentes elementos que conforman cada tributo, sin que ello signifique que esa autonomía impositiva sea amplia, porque, como en este caso, está restringida a la creación legal del gravamen, y con arreglo a la Constitución Política.
Ante la indeterminación de los elementos del impuesto de alumbrado público, le correspondía fijarlos al Concejo Municipal de La Cumbre - Valle del Cauca; desde esta perspectiva, es claro, para la Sala, que el ente territorial no creó el impuesto mencionado, sino que lo implementó, en virtud de la creación de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.
De la pretensión de nulidad del artículo segundo (2º) del Acuerdo 57 de 2005.
Adujo la actora que el artículo 2º del Acuerdo 57 de 2005 no estableció la base gravable para el sector comercial, industrial, oficial, especial y de servicios y se limitó a señalar en los rangos 5, 6, 7 y 8, unas actividades específicas.
La Resolución 43 del 23 de octubre de 1995 de la Comisión Reguladora de Energía y Gas, CREG, en ejercicio de las facultades para regular la prestación de los servicios de distribución y comercialización de energía, precisó:
Servicio de alumbrado público: Es el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el Municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular”.
De acuerdo con la definición transcrita y la Sentencia C-713 de 2008, que diferenció entre impuestos, tasas y contribuciones, la Sala puntualizó que el tributo derivado del servicio de alumbrado público es un impuesto, porque del mismo gozan todos los habitantes de una jurisdicción territorial, quieran o no acceder al mismo; que se genera por la mera prestación del servicio; que se cobra indiscriminadamente a todos sus beneficiarios; y que el contribuyente puede o no beneficiarse con el servicio de acuerdo con las condiciones en que se preste, sin que pueda derivarse una relación directa entre el tributo cobrado y el beneficio al que se accede habitual o esporádicamente(15).
Uno de los elementos de la obligación tributaria es la base gravable, aspecto cuantitativo del hecho gravado, que prefija un parámetro a través del cual puede expresarse la magnitud de aquel en valores económicos que deben ser establecidos por procedimientos especiales para cada caso(16); y que muestra el resultado de una serie de procesos jurídicos, en cuanto parte de la identificación del hecho generador, y económicos, porque permite tratar valores que permiten cuantificar cifras generalmente monetarias.
Como tal, la base gravable debe corresponder a la realidad que constituye el hecho generador, de manera que su regulación legal o territorial puede no contener una medición concreta, sino las reglas a partir de las cuales se dimensiona la cuantía de la obligación tributaria por la aplicación de indistintos métodos de determinación. A partir de esta noción, surgen los conceptos de base gravable normativa, como el conjunto de reglas legalmente establecidas para medir la intensidad de la realización del hecho generador, y de base gravable fáctica, como la magnitud que expresa la intensidad de la realización en un supuesto dado(17).
Como lo ha dicho la Sala, los métodos de determinación que fijan la cuantía de los tributos y las reglas aplicables al objeto de medición, son los de estimación directa, que extrae la mayor cantidad de datos de la realidad para medir la capacidad económica; estimación objetiva, en el que se renuncia al parámetro exacto de realidad, de forma que sus datos se sustituyen por otros construidos a partir de modelos, coeficientes, etc. para ciertos sectores, actividades u operaciones, de modo que la base resultará de la aplicación de esos índices, módulos o datos, normativamente establecidos y el método de determinación indirecta, aplicable cuando no se puede establecer la base gravable con los dos métodos anteriores, de cara al incumplimiento de los deberes formales del sujeto pasivo, tomándose éste como hecho indiciario de la realidad que el sujeto pasivo no ha querido dar a conocer.
En términos generales, ese factor de medición de la base gravable o, si se quiere, de liquidación particular, puede ser fijo o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, o que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable. Así mismo, las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales (el tributo crece en forma proporcional al incremento de la base), o progresivos (aumentan en la medida en que se incrementa la base gravable).
En el impuesto de alumbrado público, “el contenido económico” inmerso en el hecho generador y la “capacidad contributiva” del potencial usuario no es evidente, y, por lo mismo, los entes territoriales acuden a distintas fórmulas que, por supuesto, deben referir a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se deriven de él, o se relacionen con éste(18).
El Decreto 2424 de 2006, por el cual se regula la prestación del servicio de alumbrado público, atribuyó a la Comisión de Regulación de Energía y Gas la función de establecer una metodología para la determinación de los costos máximos que deben aplicar los municipios o distritos para remunerar a los prestadores del servicio, así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público(19).
Por su parte, el parágrafo 2º del artículo 9º de la Resolución CREG 43 de 1995 señaló que los municipios no pueden recuperar más de los usuarios que lo que pagan por el servicio, incluida la expansión y el mantenimiento.
Desde esta disposición, se ha considerado que no se vulnera el artículo 338 de la Carta Política, en tanto las tarifas sean razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad, sin desconocer que la determinación de los costos reales y su redistribución entre los potenciales usuarios no es uniforme en la práctica, dadas las condiciones particulares de cada entidad territorial(20).
En el acto demandado la base gravable fue establecida atendiendo la estratificación socioeconómica del municipio, toda vez que la tarifa se aplicó con fundamento en distintas categorías residencial y no residencial.
Así mismo, esta se cuantificó según el consumo de energía eléctrica del último período de facturación considerando el uso o actividad económica desarrollada por el usuario.
Dado que, como antes se dijo, en el impuesto de alumbrado público no son evidentes el contenido económico inmerso en el hecho generador y la capacidad contributiva del potencial usuario, es razonable que los entes territoriales, para determinar los elementos del tributo, acudan a distintas variables relacionadas con el hecho imponible, como, en este caso, las actividades mencionadas; por lo tanto, advierte la Sala que el artículo 2º del Acuerdo 57 de 2005, si estableció la base gravable para el sector comercial, industrial, oficial, especial y de servicios.
La categorización del consumo de energía eléctrica por rangos, para quienes desempeñan las actividades comerciales, industriales o de servicios, es adecuada para establecer la base gravable del impuesto respecto de tales sujetos pasivos, pues permite determinar la capacidad contributiva del potencial usuario, por tener ellos una condición distinta a la de los demás receptores del servicio de alumbrado público, en cuanto dicha categorización se fijó, para los mencionados rangos, de acuerdo con la actividad económica específica desarrollada por el contribuyente y no con base en el avalúo catastral o el impuesto de industria y comercio.
Las hipótesis contenidas en el artículo segundo del acuerdo demandado para los rangos 4, 5, 6, 7 y 8, relacionadas con el desarrollo de alguna de las actividades previstas en el acuerdo, según lo sostuvo esta Sala en providencia anterior “representan formas concretas de uso potencial del servicio de alumbrado público”(21), por lo que se sigue ese criterio y, en consecuencia, se entienden ajustadas a la legalidad.
De la pretensión de nulidad del artículo tercero (3º) del Acuerdo 57 de 2005.
Refirió la demandante que el artículo mencionado al establecer, para los rangos 1, 2 y 3 del sector no residencial, un valor del impuesto en porcentajes del consumo de energía eléctrica (tarifa), y para los rangos 4, 5, 6, 7 y 8 del mismo sector, una suma en salarios mínimos mensuales legales vigentes o un valor por cada servicio atendido, matriculado o facturado, incurrió en un tratamiento discriminatorio.
Aunque el hecho generador del impuesto de alumbrado público no necesariamente lo constituye el ser usuario del servicio de energía eléctrica, el consumo de este servicio se erige en un referente válido para el de alumbrado público, pues atiende a la capacidad contributiva de quienes lo utilizan.
En ese marco, el acuerdo demandado agrupó, en el artículo 3º, por rangos, a los usuarios del servicio de energía eléctrica, atendiendo ese consumo, lo que quiere decir, su capacidad contributiva, para establecer tarifas diferenciales.
Es así como dispuso, para los usuarios cuyo consumo de energía fluctúe entre 1 y 7.000 kilovatios/ hora mes, esto es, para los de los rangos 1, 2 y 3, que el valor del impuesto sería un porcentaje del consumo promedio de energía eléctrica de los últimos seis meses, y para los de los rangos 4, 5, 6, 7 y 8, es decir, para los que superen este consumo y para los que desarrollen algunas actividades económicas específicas, un valor representado en salarios mínimos mensuales, legales vigentes o un valor por cada servicio atendido, matriculado o facturado.
La Sala advierte que el actor no controvirtió que los salarios mínimos dispuestos en la norma para gravar a esos sujetos, no atendiera la capacidad contributiva de los mismos, en tanto solo discutió el hecho de que se incurrió en un tratamiento discriminatorio.
Para la Sala es procedente que el porcentaje de consumo de energía eléctrica se hubiere determinado para las categorías 4, 5, 7 y 8, en salarios mínimos mensuales pues, como se explicó al analizar el cargo relacionado con la nulidad del artículo 2º del Acuerdo 57 de 2005, el factor de medición de la base gravable puede ser fijo o variable.
Respecto del rango 6 del acuerdo, que determinó para el sector comercial, industrial y de servicios, el valor de $ 450 por cada servicio atendido y/o matriculado y/o facturado, la Sala advierte que si bien tiene en cuenta la actividad económica, esto es, la producción y/o distribución y/o comercialización de la señal de televisión por cable y el servicio domiciliario de telefonía local y/o larga distancia fija, por red, o inalámbrica, no representa el aspecto cuantitativo del hecho gravado.
Así pues, debe anularse parcialmente el artículo 3º del Acuerdo 57 de 2005, en lo que atañe al Rango 6 determinado para el sector comercial, industrial y de servicios.
Violación al derecho fundamental a la igualdad.
Manifestó que los artículos 2º y 3º del acuerdo atacado violan el derecho fundamental a la igualdad, al establecer rangos diferentes para actividades semejantes, generando una desigualdad en la carga tributaria, sin respetar un esquema de justica material en la medida en que demanda mayores sacrificios de unos servicios. Que, así mismo, produce una desigualdad tarifaria que no encuentra justificación alguna ni surge de factores que reclamen o ameriten una regulación distinta.
Al respecto, la Sala precisa que no se viola el derecho fundamental a la igualdad, porque se trata de actividades económicas diferentes, tal como lo evidencia la Sala y, por tanto, no es posible realizar el juicio de igualdad que formula la accionante. Además, el hecho de que algunas de las actividades descritas guarden algún tipo de similitud no indica que estén en la misma situación para que deba fijarse una tarifa idéntica.
En cuanto a la vulneración de la libertad económica, la actora no demostró que la base gravable y las tarifas diferenciales establecidas en el acuerdo demandado impidan que los sujetos pasivos del impuesto concurran al mercado, ni que las mismas no hayan consultado la capacidad económica de los sujetos pasivos, o que su fijación haya estado desprovista de estudios técnicos sobre costos y beneficios.
Es claro que tal actividad probatoria resultaba innata al derecho de acción de quien acude al aparato judicial para desvirtuar la presunción de legalidad que reviste a las disposiciones acusadas.
En efecto, la Sala reitera lo dicho en la sentencia del 19 de enero de 2012, expediente 18648, en la que precisó(22):
“(…) que este principio está consagrado en el artículo 333 constitucional, y en la Sentencia C-263 de 2011 la Corte Constitucional lo definió como “la facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio”. En este sentido, el artículo 333 de la Constitución dispone (i) que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, (ii) que “la libre competencia es un derecho de todos” y (iii) que para el ejercicio de estas libertades “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”.
Así mismo, indicó que el artículo 333 ibídem reconoce dos tipos de libertades: la libertad de empresa y la libre competencia. Respecto a la primera señaló que comprende la facultad de las personas para afectar o destinar bienes de cualquier tipo a la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios. En cuanto a la libre competencia manifestó que consiste en la facultad que tienen todos los empresarios de orientar sus esfuerzos, factores empresariales y producción a la conquista del mercado, en un marco de igualdad de condiciones.
En el caso en concreto no está demostrado que las tarifas diferenciales impidan que los sujetos pasivos del impuesto concurran al mercado, y puedan ofrecer condiciones o ventajas comerciales que estimen oportunas, como tampoco establecen restricciones ni prohibiciones a su actividad. Además, no se puede olvidar que el hecho de que el sujeto pasivo no se encuentra determinado dentro de la categoría de actividades económicas específicas, no significa que no se encuentre inmerso en otro de los sectores definidos en el acuerdo.
Así mismo, debe tenerse presente que la garantía de la libertad económica, en modo alguno impide a las autoridades ejercer sus competencias de regulación normativa ni establecer exigencias en pro del interés general y el bien común.
Por todo lo antes expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada, para anular parcialmente el artículo 3º del Acuerdo 57 de 2005, del municipio de La Cumbre, y negará las demás pretensiones de la demanda, respecto de los cargos analizados en esta providencia.
REVÓCASE la sentencia del 13 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro de la acción de nulidad instaurada por la abogada Clara María González Zabala contra el Municipio de La Cumbre - Valle del Cauca. En su lugar se dispone:
1. ANÚLASE PARCIALMENTE el artículo 3º del Acuerdo 57 de septiembre de 2005, expedido por el Concejo Municipal de La Cumbre - Valle del Cauca, en cuanto determinó para el sector comercial, industrial y de servicios, rango 6, el valor de $ 450 por cada servicio atendido y/o matriculado y/o facturado.
2. NIÉGASE la nulidad de los demás artículos del Acuerdo Municipal 57 de septiembre de 2005, respecto de los cargos analizados en esta providencia.
(11) ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
(12) ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:
(13) ART. 313.—Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.
(14) Expediente 16544, Consejera Ponente: Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(15) Sentencias 16315 del 6 de agosto de 2009, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y 18330 del 10 de marzo de 2011, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(16) Bravo Arteaga, Juan Rafael. Nociones Fundamentales de Derecho Tributario. Tercera Edición. Cuarta Reimpresión 2009. Editorial Legis, págs. 262-263-269.
(17) Piza Rodríguez, Julio Roberto, Curso de Derecho Tributario, Procedimiento y Régimen Sancionatorio, primera edición, 2010, pág. 386.
(18) Consejo de Estado Sección Cuarta, sentencias del 13 de noviembre de 1998, expediente 9124, C.P. Dr. Julio Enrique Correa Restrepo, y del 11 de 11 de septiembre de 2006, expediente 15344, C.P. Dra. Ligia López Díaz.
(19) ART. 10.—Metodología para la determinación de costos máximos. Con base en lo dispuesto en los literales c) y e) del artículo 23 de la Ley 143 de 1994, la Comisión de Regulación de Energía y Gas establecerá una metodología para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público.
PAR.—Para el suministro de energía con destino al alumbrado público se podrá adoptar por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, un régimen de libertad de precios o libertad regulada, de acuerdo con las reglas previstas en la Ley 142 de 1994, y demás normas que la modifiquen, adicionen o complementen.
(20) Ob. cit. Nota 7.
(21) Expresiones similares que la Sala declaró ajustadas a derecho al resolver sobre la legalidad del Acuerdo 13 del 5 de junio de 2007 del Concejo Municipal de Quibdó, Chocó. Sentencia de 10 de marzo de 2010, expediente 18141, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
(22) C.P. William Giraldo Giraldo.

References: artículo 2
 artículo 338
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 338
 artículo 313
 artículo 1
 artículo 338
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 9
 Resolución 
 artículo 338
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 333
 artículo 333
 artículo 333
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 23