Source: https://tc.vlex.es/vid/f-lotc-stc-53-t-h-i-ma-15355794
Timestamp: 2019-10-14 05:30:51+00:00

Document:
STC 153/1994, 23 de Mayo de 1994 - Jurisprudencia - VLEX 15355794
Número de Recurso: Recurso de Amparo nº 1.562/1991
1. El recurso de revisión, por su propia naturaleza, es extraordinario; tendente a garantizar la unidad de la doctrina, el legislador puede, razonablemente, restringir los motivos de acceso a él, condicionándolos a la puesta en evidencia de una verdadera y propia contradicción doctrinal entre la resolución impugnada y las que se ofrecen como término de contraste. La naturaleza de la pretensión suscitada en el caso (la validez de las pretendidas alteraciones introducidas por la norma reglamentaria en relación con la ley a la que desarrollaba) permite considerar razonables y razonados los argumentos manejados por la Sala de Revisión aceptando como resoluciones de contraste otras en las que se planteaba frontalmente la cuestión de los eventuales excesos en la potestad reglamentaria, aun cuando los concretos supuestos de hecho sobre los que versaban las diversas resoluciones no fueran idénticos a los cuestionados en el proceso actual [F.J.2]. 2. La exigencia del art. 44.1 c) LOTC es, sin duda, un requisito de trascendente importancia para salvaguardar el carácter subsidiario del recurso de amparo, pero, como ha puesto de manifiesto una reiterada doctrina de este Tribunal, la función que cumple obliga a interpretar la referida exigencia formal de una manera flexible, de tal suerte que se entenderá cumplida cuando las alegaciones de la parte hayan posibilitado el conocimiento judicial de la dimensión constitucional del problema. Por ello, ni es precisa la exacta invocación del precepto en que se basa la pretensión, ni siquiera la referencia al «nomen iuris» del derecho invocado (STC 95/1983), bastando con plantear la cuestión desde la ya mencionada perspectiva constitucional «cualquiera que sea la forma en que ésta se exponga» (STC 30/1984) [F.J.3]. 3. El proceso de amparo está concebido, constitucional y legalmente (arts. 53.2 C.E. y 41 LOTC) como un remedio frente a vulneraciones de derechos fundamentales por parte de los poderes públicos, de ahí que, no habiendo sido subsanadas las pretendidas vulneraciones por la normativa posterior y no pudiendo afirmarse que dichas pretendidas vulneraciones hayan agotado sus efectos, la posterior reforma legislativa ni priva a este recurso de amparo de su objeto, ni autoriza a entender eliminada la vulneración denunciada, que debe ser valorada en el marco normativo en que hipotéticamente se produjo, porque, desde la perspectiva de la infracción constitucional denunciada, es ese el contexto en que hipotéticamente se materializó [F.J.5]. 4. La relación ley-reglamento es materia de estricta legalidad ordinaria cuya solución incumbe a Jueces y Tribunales. Tan solo puede adquirir el problema una dimensión susceptible de ser controlada en esta sede cuando el exceso mismo en el ejercicio de aquella potestad genere un resultado contrario a los derechos fundamentales y libertades públicas [F.J.6]. 5. Como este Tribunal ha tenido ocasión de afirmar (STC 41/1981), la igualdad sólo es violada cuando la diferencia de trato carece de justificación objetiva y razonable; una justificación que, de conformidad con la doctrina del T.E.D.H. y de este Tribunal, es de índole material, sin que posea especial relevancia a estos efectos la consideración del rango de la norma que la establece. De otro modo, habría que concluir que todo exceso en la potestad reglamentaria pasaría a estar prohibido por el art. 14 C.E., pues siempre habría sujetos perjudicados por la alteración de una regla legal de reconocimiento de derechos, y ésta es una conclusión que, obviamente, desfiguraría la naturaleza de un problema que, en esencia, no supera los márgenes de la legalidad ordinaria [F.J.6].
Sentencia citada en: 41 sentencias, 9 artículos doctrinales
En el recurso de amparo núm. 1.562/91, promovido por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Cañedo Vega y defendida por el Letrado don Enrique Lillo Pérez, contra la Sentencia de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo, de 11 de junio de 1991, en proceso sobre impugnación de preceptos del Real Decreto 625/1985, de 2 de abril. Ha comparecido, además de la parte y el Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente el Presidente don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa el parecer de la Sala.
a) La Confederación Sindical de Comisiones Obreras interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 625/1985, por el que se desarrollaba la Ley 31/1984, de Protección por Desempleo. Dicho recurso concluyó con la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 1990, en cuyo fallo se resolvía como sigue:
«Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo, interpuesto en nombre y representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, contra el Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo, y en su virtud declaramos nulos por ilegales los arts. 3.2, 7.3, 11.4, 12.4, 7.1 y 8.4 de aquél, declarando válidos y, por tanto, conformes a Derecho los restantes preceptos impugnados, sin expresa imposición de costas.»
b) Contra la citada Sentencia, el Abogado del Estado interpuso recurso de revisión, basándolo en que la Sentencia recurrida era contraria a las de la Sala Cuarta de 18 de diciembre de 1984 (R.A. 6.690), de 7 de junio de 1986, de la misma Sala (R.A. 4.720), y de 10 de noviembre de 1987, de la desaparecida Sala Quinta. Todo ello, en virtud de lo dispuesto en el art. 102.1 b) L.J.C.A.
No procediendo el recurso, la resolución impugnada ha vulnerado el art. 24.1 C.E., porque ha alterado la firmeza de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, al margen de los cauces de los que legalmente disponía para ello (SSTC 116/1986, 201/1987 y 119/1988). Y, además, ha incurrido en incongruencia omisiva con notoria relevancia constitucional (STC 60/1990).
c) El art. 14 C.E., en cuanto se ha dejado de aplicar la doctrina sentada por este Tribunal en resoluciones como la STC 209/1987, acerca de la relación entre ley y reglamento y el control de legitimidad de éste, desde la perspectiva constitucional, cuando introduce diferencias que la propia ley no ha establecido sin que existan motivos objetivos y legítimos. Una interdicción de establecer diferencias que se agrava, en relación con el reglamento, cuando estas diferencias no vienen amparadas por la propia Ley.
A la luz de esta doctrina, la parte actora considera que la frase «excluida la parte proporcional de las pagas extraordinarias», contenida en los arts. 8.4 y 7.2 del Real Decreto 625/1985, no contradice lo dispuesto en los arts. 13.1 y 14.1 de la Ley 31/1984, modificándolos. Pero esta afirmación no es exacta, porque el inciso en cuestión produce un notable efecto de expulsión de posibles beneficios.
Y la justificación de la tesis de la Sala de Revisión no es suficiente porque descansa sobre el «flagrante error jurídico» de diversificar la naturaleza de la prestación en el nivel asistencial y en el nivel contributivo, siendo así que ambos niveles se financian con cargo a cotizaciones de empresarios y trabajadores, siendo parcial la financiación del Estado, y existiendo claros rasgos contributivos en el régimen jurídico del subsidio «asistencial». Esta argumentación (errónea, para la parte) ha impedido la aplicación analógica de lo dispuesto en el art. 9.3.3 de la Ley 31/1984, para las prestaciones en el nivel contributivo. La propia naturaleza de las pagas extraordinarias y su obligatoriedad, y la muy abundante contemplación de éstas en el conjunto de prestaciones del Sistema de Seguridad Social conduce a considerar, en síntesis, que el Reglamento en cuestión ha privado de dichas pagas a los beneficiarios del subsidio de desempleo sin amparo alguno en la Ley 31/1984 ni en el conjunto normativo de nuestro ordenamiento laboral.
d) También se ha vulnerado el art. 14 C.E. en su vertiente de igualdad en la ley, porque el reglamento ha introducido diferencias de trato entre colectivos de trabajadores perceptores de la prestación, sin contar para ello con apoyo legal, en los términos antes expuestos, y sin que el art. 14.4 de la Ley 31/1984 pueda ser utilizado a este fin, porque la autorización al Gobierno para modificar la cuantía del subsidio es una medida radicalmente diversa de la operada en este caso por la vía de hacer puntualizaciones generales en el contenido de la Ley, que ésta no había autorizado.
4. Por providencia de 25 de noviembre de 1991, la Sección Primera acordó admitir a trámite la demanda de amparo, teniendo por personada y parte en nombre de la actora a la Procuradora de los Tribunales señora Cañedo Vega y requiriendo a los Tribunales de procedencia para que remitiesen las actuaciones, y emplazasen a los que fueron parte en el proceso de instancia para que compareciesen, en su caso, en el proceso de amparo. Por escrito registrado en este Tribunal con fecha 28 de noviembre de 1991, compareció en el proceso el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación.
En primer lugar, y respecto de las alegadas vulneraciones del art. 24.1 C.E., no puede considerarse que la resolución judicial impugnada carezca de fundamentación jurídica, o ésta sea arbitraria. La arbitrariedad en las resoluciones judiciales debe ser equiparada a falta de fundamentación jurídica o, cuando ésta exista, sea de tal naturaleza «que patentemente no pueda enlazarse con el texto de los preceptos que invoca y sea ajena a la finalidad discernible de la norma invocada como justificación». No es ésto, a juicio del Abogado del Estado, lo sucedido en el caso, en que la Sentencia del Tribunal Supremo contiene una clara y razonada fundamentación jurídica, por mucho que las partes puedan discrepar en ella. Aparte todo, tampoco puede sostenerse que se trata de una argumentación manifiestamente errónea. Al contrario, de acuerdo con la naturaleza de la pretensión ejercitada, se han empleado como contraste resoluciones que planteaban una cuestión de fondo idéntica (el alcance de la potestad reglamentaria de la Administración y del correlativo control judicial sobre ésta), sin que sea admisible, o razonable, exigir que se trate de supuestos idénticos (que, en cambio, procedería respecto de pretensiones de otra naturaleza, menos abstracta). La índole casacional o cuasicasacional del motivo previsto en el art. 102.1 b) L.J.C.A. es suficientemente explicativa de la necesaria adaptación a la naturaleza de la pretensión ejercitada y, en todo caso, permite calificar la resolución judicial cuestionada como razonable. Todo lo anterior, pues, forzaría a desestimar el motivo por consistir éste, sustancialmente, en una reproducción de la discrepancia de la parte sobre la tesis mantenida por los Tribunales de procedencia en materias que sólo conciernen al ámbito de la legalidad ordinaria.
Parecida suerte debiera conocer el motivo que invoca la incongruencia omisiva en que pretendidamente incurriera la resolución impugnada, pues ésta contiene un razonamiento adecuado sobre la admisibilidad del recurso; en especial, sobre la concurrencia de la igualdad sustancial de supuestos que permite el juicio de revisión (fundamento jurídico 4. de la Sentencia impugnada).
Por otra parte, entiende el Abogado del Estado que el recurso tampoco puede ser admisible por plantear una cuestión abstracta de legitimidad del reglamento, sin hacerse referencia a ninguna lesión actual del derecho invocado, pese a los matices introducidos por las SSTC 209/1987, 78/1990 y 4/1991, que en todo caso deben ser interpretadas cuidadosamente para evitar que el recurso de amparo devenga una instancia más en el proceso contencioso-administrativo. Es preciso que la pretendida extralimitación reglamentaria traiga como consecuencia una vulneración real y efectiva del principio de igualdad en relación con un colectivo de sujetos adecuadamente determinados. Por eso, en las Sentencias que se citan era recurrente en todo caso un particular, que reaccionaba frente a actos concretos de aplicación de la norma reglamentaria. No es eso lo que sucede en el caso, en que el actor pretende impugnar en abstracto un reglamento, sin concretar en qué términos y respecto de qué colectivos puede lesionarse el principio de igualdad, lo que manifiestamente ha de quedar marginado de la competencia de este Tribunal (art. 4.2 LOTC). Y, por estas mismas razones, es posible sostener que la Confederación recurrente carece de legitimación para interponer el recurso, porque en nada le afectan las consecuencias desigualatorias que, hipotéticamente, provoca la norma; y porque, incluso si se aceptase que actúa en representación de los intereses de los destinatarios de la norma, estos no son perjudicados actuales, sino «potenciales» perjudicados, lo que, igualmente, provoca la inadmisión del recurso por su carácter cautelar.
En primer lugar, porque la base legal que justificó el recurso de amparo fue alterada por la reforma de la Ley 31/1984 operada en 1990, que llevó a su texto la referencia a la exclusión de las horas extraordinarias que fue cuestionada en la instancia. Puesto que éste es un recurso abstracto de control de legalidad del reglamento, propone el Abogado del Estado que se apliquen los criterios, sentados en la Jurisprudencia de este Tribunal, y referidos al marco normativo sobre el cual ha de ejercitarse la tarea de control legislativo. Dicho marco ha de ser el vigente al momento de dictar Sentencia y no al momento en que se interpuso la demanda (SSTC 87/1985, 137/1986, 27/1987, 48/1988, 154/1988, 213/1988 y 170/1989). Puesto que la disposición adicional undécima de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, corrigió el texto de los arts. 13.1 y 14.1 de la Ley 31/1984, y el art. 20 del Real Decretoley 3/1989 dio nueva redacción al art. 13.1 e) de la citada Ley, el recurso de amparo debe ser íntegramente desestimado en lo referente a la pretendida ilegalidad mencionada.
En la relación con la pretendida inconstitucionalidad de los arts. 7.1 y 8.4 del Real Decreto 625/1985, no puede considerarse que éstos hayan producido un efecto de «expulsión» de ciertos beneficiarios de las prestaciones asistenciales, porque justamente lo que la parte no ha logrado probar es que dichos beneficiarios no estuvieran excluidos ex ante, por el propio tenor literal de la ley.
7. La parte actora, por escrito registrado con fecha 6 de marzo de 1992, efectuó las correspondientes alegaciones, reiterando las hechas en la demanda de amparo y puntualizando las referidas a la pretendida vulneración del art. 14 C.E., con referencias a la evolución normativa experimentada en esta materia desde 1981, y a argumentos analógicos o de interpretación extensiva deducidos de la propia norma y de otras, contemporáneas y posteriores.
8. Mediante escrito presentado el 7 de marzo de 1992, el Ministerio Fiscal evacuó el trámite correspondiente. En sus alegaciones, rechaza que se haya producido una indebida admisión del recurso de revisión, o se haya producido incongruencia omisiva en la resolución del Tribunal Supremo. El fundamento jurídico 4. de la Sentencia impugnada razona adecuadamente sobre la consecuencia de las identidades requeridas por el art. 102.1 b) L.J.C.A., y en consecuencia, cabe descartar los motivos de amparo descritos, porque en última instancia sólo ponen de manifiesto la discrepancia de la parte con la interpretación mantenida en la Sentencia impugnada. Lo mismo cabe decir respecto de la pretendida separación de la doctrina sentada anteriormente por la misma Sala en casos sustancialmente iguales, ya que no se ha aportado término de comparación que permita llegar a esta conclusión.
Por último, tampoco es aceptable el argumento de la parte en torno a la pretendida incongruencia omisiva de la resolución impugnada. Es claro que la Sala de revisión razona suficientemente sobre el tema de la admisibilidad del recurso y la suficiencia de las resoluciones de contraste aportadas, en el fundamento jurídico 4. de la resolución impugnada, de tal suerte que la denuncia contenida en la demanda de amparo responde únicamente a la discrepancia de la parte con la interpretación mantenida por la Sala juzgadora acerca del contenido y alcance de las exigencias del art. 102.1 b L.J.C.A., lo que, evidentemente, es cuestión que excede del ámbito del recurso de amparo, que no tiene como función corregir la interpretación de la legalidad ordinaria efectuada por los Tribunales de origen, cuanto ésta guarda la mínima relación de ajuste con el precepto legal que permite reconducir a la aplicación de éste la solución adoptada.
3. Como cuestión previa, procede examinar las objeciones a la admisibilidad del presente recurso de amparo, en este punto opuestas tanto por el Abogado del Estado como por el Ministerio Fiscal. Ambos coinciden en que la parte actora no invocó en el proceso ante los Tribunales ordinarios la dimensión constitucional de la cuestión planteada, ignorando el mandato contenido en el art. 44.1 c) LOTC, lo que forzaría, de confirmarse que concurre el defecto alegado, a desestimar en este momento el recurso de amparo. Sin duda es éste un requisito de trascendente importancia para salvaguardar el carácter subsidiario del recurso de amparo, pero, como ha puesto de manifiesto una reiterada doctrina de este Tribunal, la función que cumple obliga a interpretar la referida exigencia formal de una manera flexible, de tal suerte que se entenderá cumplida cuando las alegaciones de la parte hayan posibilitado el conocimiento judicial de la dimensión constitucional del problema. Por ello, ni es precisa la exacta invocación del precepto en que se basa la pretensión, ni siquiera la referencia al nomen iuris del derecho invocado (STC 95/1983), bastando con plantear la cuestión desde la ya mencionada perspectiva constitucional «cualquiera que sea la forma en que ésta se exponga» (STC 30/1984, fundamento jurídico 1.). En el presente caso, es cierto que la parte, en el escrito de oposición al recurso de revisión, desarrolló de forma particularmente extensa la materia relativa al eventual exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, por cuanto el Real Decreto 625/1985, en varios de los preceptos impugnados, había incluido requisitos o exigencias que no estaban previstos en la ley. No obstante, ello no equivale a decir que se abstuvo por completo de aludir a la dimensión constitucional de la cuestión planteada; al contrario, afrontó abiertamente esta vertiente del tema mediante la referencia a la doctrina sentada en las SSTC 209/1987, 78/1990 y la de 4/1991. Y, justamente, en estas resoluciones se aborda, aunque en relación con supuestos de hecho diversos, la posible calificación como discriminatorio del reglamento que introduce exigencias o requisitos no previstos en la ley con un efecto limitador de derechos para colectivos de trabajadores que no cumplan con los mencionados requisitos. Contra lo que se afirma por la representación del Gobierno de la Nación, no se concretó la queja a la vulneración de la legalidad ordinaria (ni siquiera en la cualificada vertiente del art. 5.1 de la L.O.P.J.), sino que, con la referencia a la doctrina sentada en las mencionadas resoluciones, quedaba suficientemente precisada la dimensión constitucional del problema planteado, y, por ende, ha de entenderse cumplida la exigencia impuesta por el citado art. 44.1 c) de la LOTC.
En segundo lugar, niega la representación del Gobierno que la Confederación Sindical actora posea legitimación para impugnar en amparo los preceptos reglamentarios controvertidos. Esta objeción se encuentra profundamente relacionada con la anterior, y las conclusiones a las que se ha llegado condicionan su respuesta en sentido contrario a su admisión. En efecto, al no tratarse de una impugnación abstracta; al existir sujetos realmente afectados, perjudicados por la regulación contenida en el reglamento, la representación de dichos afectados, la índole de la norma impugnada y la condición profesional de los sujetos afectados (quienes «pudiendo y queriendo trabajar», no han encontrado ocupación, en los términos previstos en los arts. 1 y 6 de la Ley 31/1984) explican y justifican que la representación de éstos pueda ser legítimamente ostentada por la organización sindical actora. Así se desprende de la doctrina reiterada de este Tribunal y de «la fundamentación constitucional de la ampliación legitimadora de los sindicatos» (STC 141/1985, fundamento jurídico 1.), en atención a su relación con el objeto del proceso. Rechazados los argumentos formales opuestos por el Letrado del Estado, procede, pues, examinar el fondo de la cuestión planteada, en relación con el Reglamento 625/1985.
a) Por una parte, los arts. 7.1 y 8.4, al introducir el inciso «excluida la parte proporcional de las pagas extraordinarias» en la cuantificación de las rentas máximas de que debe disfrutar el potencial beneficiario del subsidio y en la cuantificación de la prestación misma, estima la parte que introducen una exigencia legalmente no prevista, que resulta discriminatoria para los colectivos de trabajadores que hubieran resultado beneficiados de haberse aplicado sola y exclusivamente los criterios que la ley marcaba.
Aplicando la doctrina anterior al caso concreto, estima la parte que se ha vulnerado el art. 14 C.E. por una norma reglamentaria que ha introducido una concreta especificación de la fórmula «salario mínimo interprofesional», como base para el cálculo de las rentas máximas que excluyen el disfrute de las prestaciones asistenciales y como base de cálculo de la cuantía mínima del subsidio por desempleo. La fórmula en cuestión, en ambos casos, consiste en excluir del cómputo «la parte proporcional de las pagas extraordinarias» (arts. 7.1 y 8.4 del Real Decreto 625/1985). El solo enunciado de la cuestión pone de manifiesto que no es posible calificar esta regla como discriminatoria. La discriminación es, como se sabe, un tratamiento peyorativo del que son víctimas categorías de sujetos caracterizadas por la concurrencia en ellos de rasgos expresamente rechazados por el legislador internacional o interno, dada su naturaleza atentatoria a la dignidad de la persona humana. En este orden de consideraciones, no es posible detectar en los argumentos de la parte la concurrencia de rasgo alguno de esta naturaleza que justifique la calificación de discriminatorio del perjuicio causado por la norma. No concurre, desde luego, en las formas de determinación de la cuantía máxima de rentas que fija el umbral de percepción del subsidio asistencial, porque la fórmula en cuestión sólo establece un módulo objetivo de detección de la situación de necesidad que trata de ser cubierta, cuyo impacto sobre los destinatarios de la norma se produce en atención a las rentas que estos perciben; un criterio que difícilmente puede vincularse con los factores causales de la discriminación de que antes se ha hablado.
7. Descartado el carácter discriminatorio de la diferenciación de trato, tampoco es admisible que los referidos arts. 7.1 y 8.4 del Real Decreto 625/1985 vulneren el principio estricto de igualdad en la ley. La determinación cuantitativa que en estos preceptos se establece es objetiva, y no puede calificarse como abiertamente irrazonable, pues la cuantía del «salario mínimo interprofesional» es, en nuestro ordenamiento, un módulo de múltiples usos, en el que no es posible deducir razonablemente un significado unívoco. Así se desprende del tenor de los sucesivos Reales Decretos que determinan la cuantía de aquél, y de la compleja normativa en la que este módulo resulta de aplicación para calcular -de forma diversa, con una cuantía más o menos amplia según se apliquen los arts. 1, ó 1 y 2 de cada Real Decreto- las más variadas prestaciones o los más variados topes de responsabilidad de entes públicos o privados. En este contexto, pues, no puede afirmarse la prevalencia absoluta de una única fórmula de cálculo del salario mínimo. Y, en todo caso, siendo la determinación de un módulo cuantitativo necesaria, dada la naturaleza de la prestación que se contempla, no puede calificarse de irrazonable la selección de ese módulo o de cualquier otro pensable que permitiese cumplir a la norma la función que tiene asignada en el conjunto del régimen de la prestación por desempleo.
Cuestión diversa es que -como pretende la parte en su variada argumentación- la cifra elegida fuese o no conforme con el significado más frecuente de la expresión «salario mínimo» en el propio sistema de Seguridad Social, a la hora de calcular otras prestaciones, o que la naturaleza del subsidio no sea estrictamente asistencial, sino contributiva, desmintiendo la interpretación teórica sostenida por el Tribunal Supremo en su Sala de Revisión. Todos estos argumentos pueden ser aptos para procurar que prevalezca una interpretación u otra de la legalidad ordinaria, pero desde luego no empañan las valoraciones antes hechas en el plano estrictamente constitucional del problema, de ahí que deban ser rechazados en esta sede.
STS 622/2003, 30 de Abril de 2003

References: resolución 
 Real Decreto 
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