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Timestamp: 2018-11-13 18:34:08+00:00

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﻿ Sentencia T-340 de mayo 11 de 2010
SENTENCIA T-340 DE 11 DE MAYO DE 2010
CONTENIDO:PROTECCIÓN DEFICIENTE A UN GRUPO MARGINADO. LA OMISIÓN ADMINISTRATIVA AL ESTABLECER UNA MEDIDA DIRIGIDA A LA PROTECCIÓN DE CIERTOS GRUPOS, Y DEJANDO DE LADO GRUPOS CON UNA SITUACIÓN FÁCTICA SIMILAR LESIONA EL DERECHO A LA IGUALDAD Y A LA PROHIBICIÓN DE NO DISCRIMINACIÓN DE LAS PERSONAS EN CONDICIONES DE DISCAPACIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROTECCIÓN A PERSONA CON INCAPACIDAD FÍSICA, INCAPACIDAD FÍSICA, PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACIÓN, FALTAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POR OMISIÓN, DERECHO A LA IGUALDAD, EVENTO DEPORTIVO
Sentencia T-340 de mayo 11 de 2010
Sentencia T-340/10
Ref.: Exp. T-2.246.370
Acción de tutela de Manuel Moreno Rodríguez contra la Gobernación del Cesar (Secretaría de Deporte y Recreación)
1. Manuel Moreno Rodríguez interpuso acción de tutela contra la Gobernación del Cesar con el fin de obtener amparo constitucional a su derecho fundamental a la igualdad y a la protección especial de las personas en condiciones de discapacidad, con base en los siguientes hechos y consideraciones:
1.3. Manifiesta que al regresar a Valledupar se enteró de que “la secretaria de deporte no haría ningún reconocimiento a los deportistas discapacitados (...) pues no había recursos para esto”, aunque esa misma secretaría previó estímulos económicos para los deportistas que participaron y ganaron medallas en los Juegos Deportivos Nacionales, en los siguientes términos: (i) diez millones de pesos por medalla de oro; (ii) cinco millones por medalla de plata, y (iii) tres millones por medalla de bronce. (Res. 007124 dic. 19/2008).
1.5 Teniendo en cuenta lo anterior, el actor solicita a esta corporación que ordene a la Gobernación del Cesar otorgarle un estímulo, en igualdad de condiciones, como lo hizo respecto de los medallistas que participaron en los Juegos Deportivos Nacionales.
(iv) También se presentan diferencias en relación con las disciplinas practicadas en cada competición: en los juegos paralímpicos solo se evalúan algunas disciplinas “en razón a la naturaleza (...) de los DEPORTISTAS”, mientras que en los juegos nacionales se evalúan 45 disciplinas y “los deportistas participantes son DEPORTISTAS CONVENCIONALES” (mayúsculas del original).
(vi) Finalmente, la participación de cada grupo de deportistas (con y sin discapacidad) se gestionó mediante proyectos diferentes, adelantados mediante actuaciones administrativas independientes: el proyecto de los Juegos Paralímpicos Nacionales(1) no estipulaba estímulos para deportistas ganadores de medallas “y además Coldeportes debía realizar un aporte económico para la financiación de la participación de los deportistas” que nunca se dio. El proyecto para la participación de los deportistas en los Juegos Deportivos Nacionales(2) también contemplaba una financiación parcial por parte de Coldeportes que no se logró, así que la gobernación del departamento tuvo que adicionar una suma “que respaldara a los Juegos Nacionales (sic) del 2008, adición (...) que permitió (...) otorgar los estímulos [económicos a los medallistas]”.
3.2. En su concepto, no es cierto que las justas paralímpicas y deportivas nacionales sean eventos deportivos del mismo nivel como afirma el peticionario: “en primer lugar, por que (sic) van dirigido (sic) a personas con distintas características; en segundo lugar por que (sic) se rigen por acuerdos distintos expedidos por el Instituto Colombiano del Deporte, pues para el caso de los XVIII JUEGOS NACIONALES se expidió el Acuerdo 000011 de diciembre 1 de 2005, en cambio para los II JUEGOS PARALÍMPICOS se expidió el Acuerdo 000012 de diciembre 1º de 2005”.
3.5. También manifiesta que, en todo caso, de existir violación, la tutela es improcedente por presentarse un daño consumado. Indicó: “en el evento en que existiera vulneración del derecho fundamental a la igualdad, es necesario aclarar que no se encuentra alguna posibilidad fáctica de restablecer el derecho presuntamente vulnerado, pues en el proyecto dirigido a la financiación (...) [de los Paralímpicos] no se incluyó estímulo alguno para aquellos deportistas que obtuvieran medallas en su respectiva disciplina, lo cual trae como consecuencia que nos encontremos frente a la causal de improcedencia” prevista en el artículo 6º inciso 4º del Decreto 2591 de 1991.
6. La Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Valledupar confirmó la decisión de primera instancia, mediante providencia de tres (3) de marzo de dos mil nueve (2009), con base en las siguientes razones:
8. En el Plan Nacional del Deporte de Coldeportes, se recoge la orientación que se desprende a partir del Acto Legislativo 2 de 2000, que modificó el artículo 52 de la Carta Política. En ese sentido, ubica al deporte como un elemento que contribuye a la formación integral de las personas, el mejoramiento y mantenimiento de la salud, por lo que lo considera gasto público social. Esta normatividad representa un gran avance en materia de legislación deportiva, dado que considera al deporte y la recreación valores integrados a los intereses fundamentales de la colectividad, objeto de protección del Estado y la sociedad.
9. Dentro de ese marco, el Acuerdo 12 del 1º de diciembre de 2005, estableció la carta deportiva fundamental de los II Juegos Paralímpicos Nacionales, reconociendo “la importancia de la participación de las personas con discapacidad en actividades deportivas y recreativas”, en desarrollo de la Ley 1145 de 2007 que considera la participación como un “derecho de las personas con discapacidad de intervenir en la toma de decisiones, planificación, ejecución y control de acciones que los involucran”.
10. Sin embargo, es necesario tener presente que dentro del proceso constante de descentralización iniciado con la Constitución Política de 1991, la autonomía territorial cuenta con un amplio margen de acción en relación con el manejo de la discapacidad. Por tal razón, debe concluirse que “si no hubo un estímulo económico para quienes, en representación del Departamento del Cesar obtuvieron los primeros puestos en las justas paralímpicas organizadas por el departamento del Valle del Cauca, es una determinación en el ámbito de la autonomía territorial amén de que se parte de la premisa de la difusión y previo conocimiento por parte de los participantes de las reglas establecidas para dicha participación”.
13. En cuanto al origen de los recursos para el financiamiento de los juegos, Coldeportes precisó que el artículo 37 de la Ley 1111 de 2005 —de reforma tributaria— previó un gravamen del 20% para los servicios de telefonía móvil, lo que supone un aumento del 4%, con destinación específica a la inversión social. Ese monto adicional debe repartirse de esta manera: “el 75% para el fomento, promoción y desarrollo del deporte, y la recreación, escenarios deportivos incluidos los accesos en las zonas de influencia de los mismos, así como para la atención de los juegos deportivos nacionales y los juegos paralímpicos nacionales, los compromisos del ciclo olímpico y paralímpico que adquiera la Nación y la preparación y participación de los deportistas en todos los juegos mencionados y los del calendario único nacional || El 25% restante será girado al Distrito Capital y a los departamentos, para que mediante convenio con los municipios y/o distritos que presenten proyectos que sean debidamente viabilizados, se destine a programas de fomento y desarrollo deportivo e infraestructura, atendiendo los criterios del sistema general de participación (sic), establecidos en la Ley 715 de 2991 y también, el fomento, promoción y desarrollo de la cultura y la actividad artística colombiana”.
15. El nueve (9) de octubre de dos mil ocho (2008), Coldeportes suscribió Convenio Interadministrativo 00255 con el departamento del Cesar con el fin de cofinanciar la participación de los deportistas del Cesar en ambos eventos, pero el convenio fue liquidado de mutuo acuerdo el 26 de diciembre de 2008 sin que se realizara ningún giro de recursos, por el incumplimiento de la Gobernación del Cesar en una de sus obligaciones contractuales consistente en “[a]dicionar a su presupuesto, con destinación específica, los montos aportados por COLDEPORTES y remitir a esta entidad copia del acto administrativo por medio del cual se aprobó dicha adición” (Convenio Interadministrativo citado, art. 6º, lit. C).
16. La consecuencia material de la liquidación del contrato es que los recursos hayan cambiado de destinación. Sin embargo, precisa que “para el deporte paralímpico se tenía previsto como objeto ‘La asistencia y participación en los Juegos Paralímpicos del 2008 en Cali de los deportistas con limitaciones visuales, auditivas y físicas del departamento del Cesar’”.
19. Según el director general de la Corporación Discapacidad Colombia, los argumentos del ente territorial accionado —según los cuales no existe identidad fáctica entre la situación del accionante y la de los participantes en los Juegos Deportivos Nacionales, debido al origen diverso de los proyectos que posibilitaron la participación de los deportistas, las disciplinas evaluadas en razón a la naturaleza de los deportistas, y los exigentes requisitos clasificatorios existentes en los Juegos Deportivos Nacionales, pero no en los Juegos Paralímpicos Discapacitados— no son aceptables.
21. En segundo lugar, “poco informados, irrazonables e infundados” resultan los argumentos sobre la facilidad que supone para los deportistas la participación en los juegos paralímpicos, pues si bien “[e]s posible que el proceso de clasificación sea como lo describe dicho funcionarios (sic) sin embargo el sentido de su afirmación que pretende hacer más merecedores de méritos (sic) o reconocimientos a los deportistas que él llama ‘convencionales’, detallando el proceso de selección y competición no consulta el hecho (...) verificable [y] contundente de que dada la discriminación y la exclusión de las personas en situación de discapacidad en nuestro país, (...) el sólo hecho de practicar con regularidad un deporte, con un grado de competitividad y pertenecer a una liga demuestra un altísimo grado de superación de personas que en circunstancias corrientes están sometidas a gran pasividad y falta de motivación en la realización de múltiples actividades entre las que se cuenta la práctica y la competencia deportivas”.
25. Olga Luz Peña Felizzola, en calidad de Coordinadora Académica de la Maestría en Discapacidad e Inclusión Social de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional, explicó que la atención a la discapacidad desde un punto de vista jurídico es reciente en Colombia. Siguiendo la tendencia mundial, se inicia con la Ley 361 de 1997(3) y cobra mayor relevancia con la reciente aprobación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad(4).
26. En relación con el caso objeto de análisis, indica que “[e]s necesario tener en cuenta que, dadas las características particulares de quienes practican una u otra modalidad deportiva, (...) así como de las diferencias en los deportes desarrollados (...) son indispensables las particularizaciones que se han mencionado, incluso, las de orden normativo. Es evidente, también, que la reglamentación de los Juegos Paralímpicos Nacionales (...) responde al momento nacional en el cual se empezó a considerar la discapacidad como un tema de interés jurídico”. En efecto, la ratificación de la citada convención permite considerar que “todas las personas tienen derecho a igual protección y a beneficiarse de la ley en igual medida”, por lo que resulta plausible esperar que si se prevé un incentivo para la obtención de medallas en los Juegos Deportivos Nacionales, exista el mismo reconocimiento para los medallistas de los Juegos Paralímpicos.
27. Ahora bien, si el orden jurídico prohíbe cualquier discriminación por motivo de discapacidad, resulta contradictorio que el gobierno departamental emita actos administrativos que favorecen solo a un grupo poblacional desconociendo a otros que tienen características semejantes, en tanto son “deportistas de ligas legalmente conformadas en el departamento que representan, [y que participan] en juegos de orden nacional y [tienen la] condición de medallistas”, así que “[e]l único criterio de exclusión evidente, empleado para no otorgar el estímulo a los deportistas paralímpicos del departamento del Cesar, pareciera ser el de presentar situación de discapacidad”.
Del problema jurídico que propone el caso
34. De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, la improcedencia de la acción en tal evento, obedece a la falta de efectividad que tendrían las órdenes del juez de tutela. Sin embargo, esta Corte ha precisado que en determinados casos la eficacia de las órdenes de protección solo puede verificarse mediante un análisis de fondo del problema jurídico establecido(5), pues solo de esa manera puede constatarse si, en efecto, se produjo el daño en cuestión. Esto ocurre, entre otras hipótesis, cuando la vulneración se extiende en el tiempo, o cuando a pesar de que sea posible asociarla a una acción u omisión concreta, sigue proyectando sus efectos sobre el afectado.
37. La jurisprudencia constitucional sobre el principio de igualdad es especialmente amplia y ha transitado por diversos escenarios que dan cuenta de la multiplicidad de dimensiones que caracterizan este principio. Esta situación se explica por el lugar cardinal que ocupa este principio dentro del orden jurídico colombiano. De un lado, se trata de un principio fundante del orden político que se proyecta en el carácter general y abstracto de las leyes, elemento esencial del Estado de Derecho; y en los deberes del Estado para la satisfacción de los derechos constitucionales mediante la garantía de un mínimo de condiciones materiales para su ejercicio por parte de todas las personas, desde la perspectiva social del Estado. De otro lado, posee una relación inextricable con la dignidad humana, fuente y fin de los derechos fundamentales(6), representada en la concepción de la dignidad como atributo de todos los seres humanos, de donde deriva su derecho al goce de todos los derechos humanos por igual (C.P., art. 2º y 5º).
39. El mismo precepto constitucional establece en sus incisos 2º y 3º una dimensión promocional de la igualdad, destinada a superar las desigualdades que, de hecho, enfrentan ciertos grupos tradicionalmente discriminados o marginados, o las personas que, por diversos motivos, se encuentran en situación de vulnerabilidad o debilidad manifiesta. Esta dimensión de la igualdad permite —y en determinados contextos obliga— al Estado a adoptar medidas positivas en favor de esos colectivos o personas, que pueden consistir en una compensación transitoria para lograr la igualdad de oportunidades, en la entrega de beneficios concretos, o en cambios políticamente determinados en la distribución de recursos dentro de la sociedad. Si bien cada una de esas medidas tiene sus especificidades, en su conjunto se agrupan dentro del concepto de igualdad material, para denotar su diferencia con la igualdad formal y resaltar su estrecha relación con el Estado Social de Derecho(7).
40. Precisamente por tratarse de un pilar del orden jurídico, compuesto por un amplio contenido normativo, la evaluación sobre el respeto por el principio - derecho a la igualdad constituye uno de los retos esenciales del juez constitucional. A continuación, la Sala se referirá a la forma en que este Tribunal ha considerado que debe efectuarse el examen de constitucionalidad sobre actuaciones públicas (tanto a nivel de tutela como de constitucionalidad) que potencialmente resultan incompatibles con el respeto por la igualdad.
41. En primer término, desde sus fallos iniciales, la Corte expresó que la igualdad constituye un concepto relacional(8), en la medida en que su estudio parte de la determinación de una relación, característica o elemento común entre dos situaciones, personas, o grupos poblacionales. Además, desde tempranos fallos, la Sala acogió un concepto de justicia ampliamente difundido, de acuerdo con el cual debe darse un trato igual a lo igual y un trato desigual a situaciones desiguales(9):
“La igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentren cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionales de aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en derecho no es otra cosa que la justicia concreta”(10).
44. Ahora bien, tanto el legislador como la administración tienen un margen de acción para adoptar decisiones políticas que, en alguna medida, pueden afectar la situación de unas personas y privilegiar la de otras en la sociedad, sin una justificación constitucionalmente razonable. Por eso, la igualdad constitucionalmente protegida, de acuerdo con la Sentencia C-040 de 1993 no supone una paridad “mecánica o aritmética”. Las autoridades pueden, entonces, emitir regulaciones que impliquen ciertas diferencias de trato, siempre que esas decisiones estén soportadas en una razón suficiente, es decir, constitucionalmente legítima o admisible(11).
45. Las razones que resultan legítimas para adoptar tratos diferenciales deben procurar, además, restringir en la menor medida posible, tanto el derecho general a la igualdad, como los demás derechos y principios constitucionales que puedan verse involucrados (afectados, intervenidos) en la decisión. En tal sentido, las medidas deben ser proporcionales(12).
46. Por esa razón, la Corte ha expresado que para que un trato diferenciado sea constitucionalmente válido, debe tener un propósito constitucionalmente legítimo, y debe ser proporcional, en el sentido de que no implique afectaciones excesivas a otros propósitos constitucionalmente protegidos. La proporcionalidad(13) del medio se determina, entonces, mediante una evaluación de su “idoneidad para obtener el fin (constitucionalmente legítimo de acuerdo con el principio de razón suficiente); necesidad, en el sentido de que no existan medios alternativos igualmente adecuados o idóneos para la obtención del fin, pero menos restrictivos de los principios afectados; y proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que el fin que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, y particularmente, del principio de igualdad”(14).
48. Por esa razón, la jurisprudencia constitucional decidió incluir en su análisis herramientas hermenéuticas de otro tipo de examen, de origen estadounidense, sobre las medidas potencialmente restrictivas del derecho a la igualdad. Este test de igualdad prevé, precisamente, la posibilidad de realizar escrutinios con diferentes grados de intensidad, lo que permite que el Tribunal Constitucional tenga en cuenta la importancia del principio democrático efectuando un análisis inversamente proporcional a la facultad de configuración del legislador en cada ámbito del orden jurídico(15).
Es en el campo racial donde más se ha expresado esta metodología. Así, “(...) la idea del presidente Stone según la cual ciertas clasificaciones deberían por naturaleza escapar a cualquier presunción de constitucionalidad, encuentra una luminosa confirmación en el fallo Korematsu v. Unites States (1944), que afirmó: ‘Toda restricción legal que limite los derechos civiles de un grupo racial es inmediatamente sospechosa’, precisándose que, ‘ello no significa que toda restricción de este tipo sea inconstitucional, sino que el juez debe someterla a un control máximo de constitucionalidad’. Este control máximo, decía la Corte, sería el más severo (most rigid scrutiny); se convirtió en el llamado control estricto (strict scrutiny) de la jurisprudencia actual y juega un papel fundamental en el control judicial de las clasificaciones raciales que siguen siendo utilizadas por las autoridades públicas, a pesar de la gran ambición del fallo Brown v. Board of Education que estaba llamado a hacerlas desaparecer”(16).
“5. Un análisis elemental muestra que estos dos enfoques, lejos de ser contradictorios, son complementarios. Así, ambos pretenden determinar si el trato diferente tiene o no un fundamento objetivo y razonable, para lo cual examinan si dicho trato es o no un instrumento idóneo para alcanzar ciertos propósitos admitidos por la Constitución (...) Así, este juicio o test integrado intentaría utilizar las ventajas analíticas de la prueba de proporcionalidad, por lo cual llevaría a cabo los distintos pasos propuestos por ese tipo de examen: adecuación, indispensabilidad y proporcionalidad stricto sensu. Sin embargo, y a diferencia del análisis de proporcionalidad europeo, la práctica constitucional indica que no es apropiado que el escrutinio judicial sea adelantado con el mismo rigor en todos los casos, por lo cual, según la naturaleza de la regulación estudiada, conviene que la Corte proceda a graduar en intensidad cada uno de los distintos pasos del juicio de proporcionalidad, retomando así las ventajas de los test estadounidenses”.
52. El examen de igualdad presenta también algunas particularidades cuando se examina una eventual violación a la prohibición de discriminación. Básicamente, una discriminación se presenta cuando las autoridades adoptan tratos diferenciados entre personas o grupos en situaciones similares, sin que exista para ello una razón legítima. Además, la prohibición de discriminación ha sido desarrollada tanto en el artículo 13 de la Carta Política, como en otras cláusulas del Texto Superior y en diversos instrumentos del DIDH que señalan grupos, colectivos, o situaciones en las que la discriminación sigue un patrón de exclusión histórico crónico, razón por la cual la carga de la prueba sobre la legitimidad de la medida (razonabilidad) se traslada a la autoridad(17).
53. En consecuencia, cada uno de los pasos del examen de razonabilidad y proporcionalidad de la medida se hace más estricto, pues las medidas de diferenciación basadas en tales criterios se presumen inconstitucionales(18). En la Sentencia C-371 de 2000, señaló la Corte:
“El principio de no discriminación, por su parte, asociado con el perfil negativo de la igualdad, da cuenta de ciertos criterios que deben ser irrelevantes a la hora de distinguir situaciones para otorgar tratamientos distintos.(...) Estos motivos o criterios que en la Constitución se enuncian, aunque no en forma taxativa, aluden a aquellas categorías que se consideran sospechosas, pues su uso ha estado históricamente asociado a prácticas que tienden a subvalorar y a colocar en situaciones de desventaja a ciertas personas o grupos, v. gr. mujeres, negros, homosexuales, indígenas, entre otros”.
54. En la Sentencia C-481 de 1998, esta corporación sostuvo que los criterios sospechosos son “categorías que (i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales estas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad; (ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales”(19).
“[Por discriminación se entiende] un acto arbitrario dirigido a perjudicar a una persona o grupo de personas con base principalmente en estereotipos o perjuicios sociales, por lo general ajenos a la voluntad del individuo, como son el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, o por razones irrelevantes para hacerse acreedor de un perjuicio o beneficio como la lengua, la religión o la opinión política o filosófica (...) El acto discriminatorio es la conducta, actitud o trato que pretende ... anular, dominar o ignorar a una persona o grupo de personas, con frecuencia apelando a preconcepciones o prejuicios sociales o personales, y que trae como resultado la violación de sus derechos fundamentales. || Constituye un acto discriminatorio, el trato desigual e injustificado que, por lo común, se presenta en el lenguaje de las normas o en las prácticas institucionales o sociales, de forma generalizada (...) siendo contrario a los valores constitucionales de la dignidad humana y la igualdad, por imponer una carga, no exigible jurídica ni moralmente, a la persona”(20).
56. A partir de esto, señaló este tribunal que cuando se presenta un acto de ese tipo corresponde al juez de tutela efectuar un análisis jurídico riguroso para establecer sus causas y definir las medidas necesarias para “enmendar la irregularidad” (Ibídem), razón por la cual la acción de tutela es procedente para otorgar protección a quienes han sido víctimas de actos discriminatorios(21).
57. En relación con la discapacidad como criterio sospechoso de discriminación, se dijo en la Sentencia T-826 de 2004(22):
“(...) aunque el artículo 13 superior no menciona explícitamente la discapacidad como un criterio “sospechoso” o constitucionalmente prohibido para limitar los beneficios a las personas, es claro que, conforme a los criterios desarrollados por esta Corte y por la doctrina internacional de derechos humanos, la discapacidad es un criterio prohibido para establecer diferencias en contra de las personas ... el caso de los discapacitados es paradigmático, ya que concurren en él tres de los factores que determinan criterios diferenciadores como sospechosos: la inmodificabilidad de los rasgos externos determinada por la manifestación de la propia discapacidad, una historia de discriminación caracterizada por el aislamiento y la segregación, y finalmente, una propensión social a desarrollar sentimientos de rechazo de temor o de desconfianza ante la manifestación de la diferencia”(23).
58. En el fallo citado recordó la Corte que las autoridades no sólo deben abstenerse de incurrir en actos discriminatorios, sino que se encuentran en la obligación de adoptar medidas positivas de diferenciación en favor de las personas con discapacidad, de acuerdo con lo dispuesto por los incisos segundo y tercero del artículo 13 y el artículo 47 de la Carta Política (T-288/95, T-378/98). Dijo la Corte:
“la no aplicación de la diferenciación positiva en el caso de las personas discapacitadas permite que la condición natural de desigualdad y desprotección en que se encuentran se perpetúe, situación que les impide, entonces, participar e integrarse en las actividades sociales, para poder así ejercer sus derechos y responder por sus obligaciones”(24).
59. Esta corporación ha establecido en jurisprudencia reiterada y uniforme que las personas con discapacidad son sujetos de especial protección constitucional(25), como consecuencia de los mandatos de igualdad ante la ley, prohibición de discriminación, y promoción y protección de grupos tradicionalmente discriminados o personas en condición de debilidad manifiesta (artículo 13 de la Constitución Política), y de la obligación del Estado de propiciar la reintegración y rehabilitación de las personas en condición de discapacidad (C.P., art. 47).
61. Tales dificultades se originan, además, en el propio texto constitucional, en el que se emplean expresiones como impedidos o disminuidos(26), cuya relación no es del todo clara con el concepto de discapacidad, concepto utilizado con mayor frecuencia por la jurisprudencia y los instrumentos de Derecho Internacional de los Derechos Humanos sobre la materia. De igual forma, en la Carta Política se establece que las políticas deben perseguir la rehabilitación y reintegración de las personas con discapacidad, sin precisar en qué sentido deben entenderse esos procesos.
63. Así, en diversas oportunidades, la Corte Constitucional ha recurrido a normas uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad(27); a la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad(28), a la Observación General 5 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en las que se interpretan las obligaciones frente a la población con discapacidad derivadas del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) y al Protocolo de San Salvador sobre derechos económicos, sociales y culturales(29).
64. En esta oportunidad, la Sala considera pertinente detenerse en algunos aspectos de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de 2006 (en adelante, CDPCD), aprobada mediante Ley 1346 de 2009(30), debido a que supone la adopción de algunos cambios importantes en la perspectiva y tratamiento de la discapacidad o diversidad funcional. Para ello, se efectuará una breve descripción histórica de los modelos de discapacidad, con el fin de ubicar conceptualmente la convención y discernir en qué forma incide en la definición de políticas concernientes a la población con discapacidad en el ámbito interno.
65. Contexto histórico(31). La exposición continúa con una concisa descripción de los distintos enfoques históricos sobre discapacidad, que se concretan en los modelos de prescindibilidad, rehabilitación y social. Si bien no es posible establecer una perspectiva de progreso histórico lineal que va de un modelo a otro más avanzado, sí resulta plausible asociarlos a ciertos procesos históricos.
La consecuencia de este enfoque es la estructuración de políticas destinadas a evitar el nacimiento de personas con discapacidad mediante políticas eugenésicas —incluido el infanticidio—; o a través de la marginación del sujeto con discapacidad, ubicándolo en un lugar de la sociedad destinado a los pobres y miserables o, finalmente, llevándolo a la pérdida de su libertad, al ser utilizado como sirviente, mendigo, o como objeto de burla para el resto de la sociedad, salvo en el caso de quienes resultaban afectados a partir de su participación en eventos bélicos para quienes el Estado prevé algún tipo de asistencia pública.
El surgimiento del modelo marca una de sus principales características: la participación de las personas con discapacidad en la definición de sus intereses, prioridades y necesidades dentro de la sociedad (nada sobre nosotros sin nosotros), así como su enfoque sobre la discapacidad: la persona con discapacidad no se encuentra marginada o discriminada por razón de una condición física, sensorial o psíquica determinada, sino que las dificultades que enfrenta para su adecuada integración se deben a la imposición de barreras por parte de una sociedad que no está preparada para satisfacer las necesidades de todas las personas que la componen(32). Las causas de la discapacidad, si bien no exclusivamente, sí son preponderantemente sociales.
Además, el modelo social afirma la dignidad de toda vida humana —con lo que la discapacidad se convierte, automáticamente, en un asunto de derechos humanos—; y estima que las personas con discapacidad pueden aportar tanto como, o más que las personas sin discapacidad a la sociedad, y por ello rechaza la idea de la rehabilitación como un proceso de normalización del individuo. La terapia es admitida siempre que se dirija a la satisfacción de objetivos previamente definidos por la persona.
Las medidas que persigue el modelo se dirigen a garantizar el mayor nivel posible de autonomía del individuo (con lo que el internamiento se considera una medida ajena al modelo), mediante los ajustes requeridos por su condición, que no se concibe como limitación sino como diversidad funcional. Así, por ejemplo, el enfoque social da prevalencia a la educación ordinaria sobre la especializada, que se mantiene solo como última medida; y estima que la subsistencia del individuo debe satisfacerse mediante la creación de oportunidades laborales y la seguridad social, y la búsqueda de nuevos escenarios de inclusión. El propósito más importante a realizar es la igualdad de oportunidades, a través de la aplicación de principios como la accesibilidad universal, el diseño para todos y todas, y la transversalidad de las políticas(33).
Incidencia de la convención en el marco constitucional colombiano
68. En Colombia, las respuestas a la discapacidad se encuentran situadas entre el modelo médico-rehabilitador y el modelo social-eliminador de barreras (T-1258/2008). En ese sentido, resulta razonable que la corporación haya aprovechado ciertos aspectos del enfoque médico debido al amplio estudio técnico sobre las diversidades funcionales que pueden dar origen a la condición de discapacidad; pero, en cambio, en relación con la adopción de medidas de protección, el modelo social se encuentra en mejores condiciones de dar el máximo alcance a la dignidad y/o la vida digna de las personas con discapacidad, en tanto reivindica la autonomía de este grupo social.
Convención Internacional de Naciones Unidas Convención Interamericana sobre los Derechos Humanos
Artículo 1º. “(…) Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”. 1. Discapacidad (art. 1º): El término “discapacidad” significa una deficiencia física, mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social”.
Artículo 2º. Inciso 3º: “Por “discriminación por motivos de discapacidad” se entenderá cualquier distinción, exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de otro tipo. Incluye todas las formas de discriminación, entre ellas, la denegación de ajustes razonables”. 2. Discriminación contra las personas con discapacidad (art. 1º): “a) El término “discriminación contra las personas con discapacidad” significa toda distinción, exclusión o restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad anterior o percepción de una discapacidad presente o pasada, que tenga el efecto o propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fundamentales”.
72.4 Entre las obligaciones del Estado cabe destacar aquellas consistentes en “(...) Tomar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad; y c) Tener en cuenta, en todas las políticas y todos los programas, la protección y promoción de los derechos humanos de las personas con discapacidad”; (art. 4º); la prohibición de discriminación, en el caso de las personas con discapacidad comporta la obligación de efectuar ajustes razonables, (art. 5º); el principio de toma de conciencia obliga al Estado a adoptar medidas efectivas para luchar contra estereotipos, prejuicios y prácticas nocivas contra la población con discapacidad, y a promover la valoración social de las “capacidades y aportaciones de las personas con discapacidad” (art. 8º); por último, en materia de deporte y recreación, resulta pertinente transcribir algunos apartes del artículo 30 (num. 5º):
En relación con los requisitos clasificatorios, la secretaría de deportes y la oficina jurídica del departamento del Cesar expresaron en sus intervenciones que la participación en los Juegos Deportivos Nacionales y los Juegos Paralímpicos Nacionales se logra mediante un proceso diferente: así, mientras que los deportistas “convencionales” deben superar una serie de (exigentes) pruebas clasificatorias, marcas mínimas, campeonatos, etc., quienes participan en los juegos paralímpicos no deben afrontar ninguna de esas dificultades o lo hacen en menor grado.
En primer lugar, en la Carta Fundamental de los paralímpicos sí se prevé la existencia de requisitos como marcas mínimas, o número mínimo de participantes, delegaciones por disciplina (ver, arts. 25 a 27), marcas que se establecen con base en los resultados de los primeros juegos paralímpicos nacionales; en segundo lugar, es imprescindible señalar que la idea de que el deportista con discapacidad solo debe inscribirse en una liga (y a través de ésta en los juegos) para participar, desconoce las barreras que el entorno y la sociedad imponen a las personas con discapacidad para la práctica regular y competitiva de una actividad deportiva, como acertadamente lo explicó uno de los intervinientes.
La Sala considera que esa afirmación no es aceptable en el contexto del caso analizado, pues de acuerdo con la información que reposa en el expediente (intervención de Coldeportes con sus anexos(34)), la gobernación intentó gestionar recursos para los dos proyectos a partir de un solo contrato interadministrativo suscrito con Coldeportes, convenio que no se llevó a cabo satisfactoriamente por el incumplimiento de una de las cláusulas por parte de la Gobernación, por lo que la entidad estatal no giró recursos para ninguno de los dos proyectos, sino que se produjo su liquidación por mutuo acuerdo(35).
Además, como consta en las cartas fundamentales de cada evento(36), Coldeportes no previó el pago de estímulos económicos para los ganadores de medallas (Carta Fundamental de los Paralímpicos, art. 48 y Carta Fundamental de los Deportivos Nacionales , art. 59); la única premiación que se estableció en esos documentos fue la entrega de medallas de oro, plata y bronce.
No obstante, los esquemas fácticos en los que se produce la discriminación no son siempre los mismos. La doctrina española ha indicado que “[e]s evidente que es muy difícil que el legislador promulgue una norma que perjudique directamente a las personas con discapacidad; sin embargo, existen innumerables normas que, aparentando ser neutrales, afectan indirectamente de manera negativa a las personas con discapacidad”(37). Se trata de formas de discriminación indirecta, respecto de las cuales, los jueces constitucionales requieren prestar una mayor atención, porque no suelen advertirse a primera vista.
A manera de ejemplo, la población de deportistas con discapacidad puede tener interés en recibir, a cambio de dinero, implementos deportivos, mejores escenarios para la práctica de sus disciplinas, participar en programas de capacitación deportiva, etc. Por esa razón la participación de los deportistas con discapacidad en la elaboración de los programas que los afecten es imprescindible, pues son ellos quienes mejor conocen sus intereses, prioridades y necesidades. Pero es imprescindible también que las autoridades conozcan sus obligaciones frente a este grupo poblacional (toma de consciencia) y apliquen los principios previstos en la Convención Internacional sobre Derechos de las Personas con discapacidad, como indicadores de estándares de respeto y garantía, en la elaboración de las políticas públicas.
Para esta Sala de revisión, por el contrario, existen dos razones que desvirtúan este planteamiento: en primer lugar, de acuerdo con lo expuesto en el título de esta providencia denominado cuestión previa, y concretamente, por lo dicho en la jurisprudencia de esta Corporación (entre otras, las sents. T-1090/2005 y SU-540/2007) existen situaciones donde un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación se encuentra plenamente justificado (ver supra II.1). En segundo lugar, si bien, de acuerdo con los hechos del caso, se ha causado un daño en perjuicio del actor, como se evidenció en la parte considerativa de esta decisión, en este asunto, la lesión al derecho a la igualdad y a la prohibición de no discriminación de las personas en condiciones de discapacidad, continúa produciéndose en razón de la omisión administrativa que persiste, consistente en no haber contemplado un sistema de estímulos para los deportistas que participaron en los Juegos Paralímpicos Nacionales, como sí se hizo respecto de aquellos deportistas que participaron en los Juegos Deportivos Nacionales, motivo por el cual no puede hablarse de consumación alguna.
Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta que el inciso segundo del artículo 23 el Decreto 2591 de 1991 dispone que “[c]uando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada (...)”, esta Sala ordenará a la Gobernación del Cesar realizar los actos necesarios para que el demandante sea tratado, en el marco del respeto a su derecho a la igualdad y a la prohibición de no discriminación de las personas en condiciones de discapacidad. Específicamente, la Sala ordenará a la secretaría de deporte, cultura y recreación del Departamento del Cesar, dentro del término de cuarenta y cinco (45) días calendario, contados a partir de la notificación de la presente providencia, emitir y ejecutar un acto administrativo en el cual defina un sistema de estímulos para los deportistas que participaron y obtuvieron reconocimientos de medallería en los Juegos Paralímpicos Nacionales de 2008, que garantice el derecho a la igualdad y el principio de no discriminación, en relación con los estímulos contemplados para aquellos deportistas que participaron y obtuvieron reconocimientos de medallería en los Juegos Deportivos Nacionales de 2008.
Adicionalmente, el acto administrativo deberá contemplar para la entrega del sistema de estímulos para los deportistas que participaron y obtuvieron reconocimientos de medallería en los Juegos Paralímpicos Nacionales de 2008, la realización de una acto público, como medida de reparación(38).
2. Revocar los fallos proferidos en primera instancia por el Juzgado Tercero (3º) Penal del Circuito de Valledupar, el dos (2) de febrero de dos mil nueve (2009), en primera instancia, y la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Valledupar en segunda instancia, el tres (3) de marzo de dos mil nueve (2009), y en su lugar, declarar que la Gobernación del Cesar incurrió en una omisión violatoria del derecho fundamental a la igualdad del señor Manuel Moreno Rodríguez.
3. Ordenar a la Secretaría de Deporte, Cultura y Recreación del Departamento del Cesar, dentro del término de cuarenta y cinco (45) días calendario, contados a partir de la notificación de la presente providencia, emitir y ejecutar un acto administrativo en el cual defina un sistema de estímulos para los deportistas que participaron y obtuvieron reconocimientos de medallería en los Juegos Paralímpicos Nacionales de 2008, que garantice el derecho a la igualdad y el principio de no discriminación, en relación con los estímulos contemplados para aquellos deportistas que participaron y obtuvieron reconocimientos de medallería en los Juegos Deportivos Nacionales de 2008. El acto administrativo deberá contemplar para la entrega del sistema de estímulos para los deportistas que participaron y obtuvieron reconocimientos de medallería en los Juegos Paralímpicos Nacionales de 2008, la realización de una acto público, como medida de reparación
4. Prevenir a la Secretaría de Deporte, Cultura y Recreación del Departamento del Cesar para que se abstenga de incurrir en conductas u omisiones como las que dieron lugar a la demanda de tutela promovidas en su contra por el señor Manuel Moreno Rodríguez.
Para ello, la secretaría deberá incluir en todos sus programas de fomento al deporte, un componente destinado a la población con discapacidad en el que: (i) prevea una inversión por lo menos equivalente, en razón a la proporción de población con discapacidad frente a población sin discapacidad destinataria de cada programa; (ii) incluya en sus políticas los componentes de diseño universal, accesibilidad universal, y ajustes razonables, en los términos establecidos por la Convención sobre Derechos de Personas con Discapacidad; (iii) propenda por la toma de consciencia en el departamento, proceso que debe iniciarse desde las más altas autoridades administrativas; (iv) garantice la participación de personas con discapacidad en la elaboración de programas que los afecten o favorezcan para la definición de sus necesidades y prioridades.
(1) “Asistencia y participación a los Juegos Paralímpicos del 2008 en Cali de los deportistas con limitaciones visuales, auditivas y físicas del departamento del Cesar”.
(2) “Asistencia y participación en los Juegos Nacionales de 2008 de los deportistas del Cesar”.
(3) Ley 361 de 1997, (feb. 7) Diario Oficial 42.978, de 11 de febrero de 1997, “Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones.”
(4) Ley 1346 de 2009, (jul. 31) Diario Oficial 47.427 de 31 de julio de 2009 “Por medio de la cual se aprueba la “Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006”. Esta corporación, cuando revisó el expediente LAT-352, declaró la constitucionalidad de esta ley aprobatoria y del tratado en la Sentencia C-293 de 2010.
(5) Al respecto ver la Sentencia T-1095 de 2005.
(6) Para un concepto normativo de la dignidad humana, como valor principio y derecho constitucional, ver la Sentencia T-882 de 2002.
(7) Al respecto, ver, por todas, las sentencias SU-388, SU-389 de 2005; C-371 de 2000.
(8) Cfr. T-352 de 1997, C-090 de 2001.
(9) Cfr. Entre otras, las sentencias C-345 de 1993 y C-058 de 1994.
(10) Véase Sentencias C-094 de 1993 y T-152 de 2007.
(11) Cfr. T-422 de 1992, T-530 de 1993, C-1043 de 2006, C-075 de 2007, entre otras.
(12) Ver, sobre el principio de proporcionalidad, las sentencias T-015 de 1994, C-022 de 1996, C, T-230 de 1994, C-584 de 1997, C-309 de 1997. T-916 de 2002.
(13) Cfr. Sentencia C-022 de 1996. Sobre el alcance del principio de proporcionalidad como herramienta hermenéutica, ver también los fallos T-015 de 1994, C-309 de 1997. C-475 de 1997, C-392 de 2002.
(14) Ibíd. Cabe señalar que la Corte en algunos de sus primeros fallos estudiaba la razonabilidad de las medidas dentro del subprincipio de idoneidad del juicio de proporcionalidad, mientras en otros, lo hacía en pasos separados. En realidad, el examen tiene los mismos pasos sin importar si se separa la legitimidad del fin de la idoneidad o adecuación de la medida.
(15) Ver, entre otras, las sentencias C-445 de 1995, C-183 de 1998, T-263 de 1998, C-563 de 1997, C-112 de 2000.
(16) Elisabeth Zoller, L´égale protection des lois aux Etats-Unis, ensayo inmerso en el libro L´Égalité, Archives de philosophie du droit, tomo 51, Dalloz, París, 2008, p. 215.
(17) En relación con la prohibición de discriminación, ver, entre otras, las sentencias, C-371 de 2000, C-481 de 1998, C-410 de 1994, T-098 de 1994, T-1090 de 2005, T-152 de 2007.
(18) En este aparte, la Sala se basa principalmente en las sentencias T-1090 de 2005 y T-826 de 2004.
(19) En el mismo sentido, véase la Sentencia C-410 de 1994, M.P.: Carlos Gaviria Díaz.
(20) En el mismo sentido, en la sentencia de constitucionalidad sobre unas normas del Código Nacional de Tránsito, el pleno de la Corte consideró: “Pueden existir entonces tratamientos diferenciales entre personas o grupos de personas. Sin embargo, su compatibilidad con la Constitución dependerá de su grado de fundamentación. Así, cuando un criterio es utilizado para dar tratamientos distintos pero no obedece a razones constitucionalmente válidas, la medida deja de ser un supuesto del derecho a la igualdad y pasa a convertirse en todo lo contrario: un acto discriminatorio” Sentencia C-106 de 2004. Estos planteamientos han sido reiterados además en T-131 de 2006, T-152 de 2007, T393 de 2004, T-117 de 2003. Entre otras.
(21) Cfr. Sentencia T-1090 de 2005. En el mismo sentido, en la sentencia T-098 de 1994 expresó esta Corte: “El acto discriminatorio contra la accionante, analizado en esta sentencia, constituye una lesión directa del derecho a la igualdad. La acción de tutela, de conformidad con los criterios anteriormente expuestos, se revela como el medio de defensa judicial más apto para la defensa del derecho fundamental de aplicación inmediata objeto de la vulneración” (negrilla fuera de texto).
(22) El problema estudiado en esa oportunidad fue planteado en estos términos: “¿han vulnerado las autoridades del departamento de Boyacá o del municipio de Puerto Boyacá los derechos fundamentales de estas personas discapacitadas, en la medida en que, al suprimir el contrato con la ONG que los atendía, dichas personas quedaron sin educación especializada?”.
(23) Además del fallo citado, sobre la discapacidad como criterio sospechoso de diferenciación, pueden consultarse las sentencias T-429 de 1992, T-427 de 1992, C-401 de 2003.
(24) Sentencias T-826 de 2004 y C-401 de 2003.
(25) Sentencias C-401 de 2003, T-1258 de 2008, T-370 de 2004, T-884 de 2006, T-826 de 2004, T-179 de 2000, entre muchos otros.
(26) Cfr. artículos 47 y 54 de la Constitución Política.
(27) Resolución de la ONU de 20 de diciembre de 1993 que, a pesar de no tener carácter vinculante ha sido considerada un documento útil para la interpretación de las normas sobre discapacidad, tanto por parte de esta Corporación como por parte del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, en su Observación General Número 5.
(28) Aprobada por Ley 762 de 2002 (Cfr. Sent. C-401/2003).
(29) En relación sobre el alcance de cada instrumento, su fuerza normativa específica en Colombia y la forma en que han sido utilizados por esta Corporación, pueden consultarse los fallos T-370 de 2004, T-826 de 2004, C-401 de 2003, T-478 de 2003, C-381 de 2005, T-1258 de 2008.
(30) Sobre la constitucionalidad de este instrumento internacional ver la Sentencia C-293 de 2010.
(31) En este acápite, la Sala realiza una síntesis del texto “El modelo social de discapacidad: orígenes, caracterización y plasmación en la Convención Internacional sobre Derechos de las Personas con Discapacidad”, de Agustina Palacio. Publicado por el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) y ediciones Cinca en 2008. El texto es un aporte doctrinario que resulta relevante por tratarse de uno de las primeras publicaciones exhaustivas sobre la relación entre el modelo social y la Convención mencionada.
(32) En ese sentido se había pronunciado esta corporación en las sentencias C-401 de 2003 y T-826 de 2004, antes de la aprobación de la convención.
(33) Sobre las diferencias entre el modelo norteamericano y el inglés, cfr. Agustina Palacio, Op. Cit. pág. 103 y ss.
(34) Esta información fue aportada por Coldeportes en su intervención (Fls. 29 a 75, cdno. de tutela).
(35) Intervención de Coldeportes, citada.
(37) David Giménez Glück, Juicio de igualdad y Tribunal Constitucional, Editorial Bosh, Barcelona, 2004. P. 254.
(38) Esta corporación ya ha contemplado este tipo de medidas, en casos especiales donde, los actos simbólicos y de reconocimiento son indispensables como medidas de satisfacción a favor de víctimas de violaciones a derechos fundamentales. Ver, por ejemplo, la Sentencia T-1083 de 2002.

References: artículo 6
 artículo 52
 artículo 37
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 47

Artículo 1

Artículo 2
 artículo 30
 artículo 23
 Resolución