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BOE.es - Documento BOE-A-2015-4516
Documento BOE-A-2015-4516
Publicado en: «BOE» núm. 98, de 24 de abril de 2015, páginas 181 a 191 (11 págs.)
Referencia: BOE-A-2015-4516
En el conflicto positivo de competencia núm. 4305-2013 promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, en relación con los arts. 10.5, 12 bis.4, párrafo tercero y 19.2, párrafo segundo, del Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, en la redacción dada por el artículo primero del Real Decreto 189/2013, de 15 de marzo, por el que se modifica el anterior y los Reales Decretos por los que se establecen certificados de profesionalidad dictados en su aplicación. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
a) Comienza recordando que, dentro del subsistema de formación profesional para el empleo, los certificados de profesionalidad son instrumentos de acreditación, en el ámbito de la Administración laboral, de las cualificaciones incluidas en el «Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales», adquiridas a través de procesos formativos o del proceso de reconocimiento de la experiencia laboral y de vías no formales de formación. Después precisa que, de las distintas modificaciones introducidas por el Real Decreto 189/2013 en la regulación de tales certificados, sólo es objeto del presente proceso un aspecto concreto: la atribución al Servicio Público de Empleo Estatal de las funciones ejecutivas de acreditación y autorización, cuando la formación a que se refieren los certificados de profesionalidad se realice en la modalidad de teleformación. Son tres los preceptos en que se atribuiría la realización de una función ejecutiva a un órgano estatal, en detrimento de su realización por los órganos autonómicos competentes: 1.º) El art. 10.5 que precisa que, cuando la formación vinculada a los certificados de profesionalidad se desarrolle mediante teleformación, deberá realizarse a través de una plataforma virtual de aprendizaje, que en cada caso asegure la gestión de los contenidos y el seguimiento y evaluación de los participantes; se dispone al respecto que será «autorizada por el Servicio Público de Empleo Estatal»; 2.º) el art. 12 bis.4, que prevé que será el Servicio público de empleo estatal quien realice la «acreditación de los centros que impartan la formación conducente a la obtención de un certificado de profesionalidad en la modalidad de teleformación»; 3.º) el art. 19.2 que, con relación a las acciones formativas no financiadas con fondos públicos desarrolladas por empresas y centros de iniciativa privada, dispone que cuando se lleven a cabo en la modalidad de teleformación «se entenderá por Administración competente el Servicio Público de Empleo Estatal».
b) Dicho lo que antecede, procede a efectuar el encuadre competencial del objeto de la controversia. Indica que la disposición final del Real Decreto 189/2013 invoca como título competencial el art. 149.1.7 y 30 CE, sin distinguir sobre qué preceptos abarca cada una de dichas reglas. Sin embargo, los preceptos objeto del presente conflicto, en los que se atribuye funciones ejecutivas al Servicio Público de Empleo Estatal como Administración laboral competente, encuentran su mejor y prioritario acomodo en la materia laboral. Respecto a ella, hay que tener en cuenta que, en virtud del art. 170.1 EAC, la Generalitat ha asumido la competencia de carácter ejecutivo, con expresa inclusión [letra b)], de las políticas activas de empleo que incluyen la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo. Indica que tal previsión estatutaria responde perfectamente a la expresa previsión del constituyente, que en el art. 149.1.7 CE establece que corresponde al Estado la competencia exclusiva de la legislación laboral, añadiendo, «sin perjuicio de que sea ejecutada por los órganos de las Comunidades Autónomas». Asimismo, recuerda que este encuadre competencial es conforme con lo establecido en la doctrina constitucional, citando las SSTC 111/2012, 194/2012 y 16/2013.
Sentado lo anterior, el Abogado de la Generalitat añade que la utilización de los nuevos medios tecnológicos en la teleformación no puede servir para alterar el referido encuadre competencial, al tener sólo un carácter instrumental (STC 76/1984, de 29 de junio, FJ 1). Además, no cabe duda de que, dado el creciente uso de medios tecnológicos en todos los ámbitos (también en el campo de la formación), negar a las instancias autonómicas la intervención ejecutiva que les compete en el caso de que se utilice la modalidad de teleformación, supondría relegar su actuación a situaciones residuales cada vez más minoritarias. Señala también que, aunque este Tribunal en alguna de sus resoluciones ha admitido que puedan atribuirse funciones ejecutivas a órganos estatales, lo ha hecho cuando la actividad pública no admite fraccionamiento y su ejercicio por el Estado resulta «imprescindible». Ha de tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional también tiene igualmente declarado que, cuando el Estado ostenta una competencia normativa completa «quedando garantizado en tal alto grado la unidad de acción», dicha posibilidad tiene que apreciarse forzosamente de forma mucho más restrictiva (STC 156/1996).
c) Llegados a este punto, analiza con mayor detalle cada una de las normas controvertidas. Con relación al primero de los preceptos impugnados (art. 10.5), destaca que la «plataforma virtual de aprendizaje», a través de la que se lleva a cabo la teleformación, se encuentra reglada en un alto grado por instancias estatales, ya que a estas últimas les corresponde determinar los «requisitos de accesibilidad y diseño para todos» de ese tipo de formación (apartado 2 del mismo precepto). Se exige además que las referidas plataformas virtuales cumplan una serie de requisitos [previstos en el nuevo art. 12 bis, apartado 4 c)], de acuerdo con las especificaciones técnicas que se establezcan reglamentariamente. En suma, toda la regulación de la plataforma de aprendizaje permite afirmar que su autorización no deja margen de discrecionalidad; la Generalitat se limitará a comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos por las instancias estatales, por lo que cabe concluir que no resulta justificada la reserva de tal competencia al Servicio de Empleo Público Estatal, en detrimento de los órganos autonómicos competentes alterando la normal aplicación del orden competencial.
Después, en relación con la «acreditación de los centros» a la que se refiere el art. 12 bis.4, en su párrafo tercero, indica que tampoco existe razón para su atribución al Estado. Como ocurría con relación al art. 10.5, existiría una regulación general sobre los centros de teleformación, en el mismo art. 12 bis, que hace de tal acreditación una actuación reglada. Añade que resulta paradójico que en el párrafo siguiente se respeten las competencias autonómicas relativas a las funciones de seguimiento y control. Se introduce, así, una dualidad de Administraciones actuantes en relación a un mismo centro; aparte de no resultar necesaria, sería contraria al orden competencial.
Por lo que se refiere al segundo de los argumentos utilizados (esto es, el relativo a que la plataforma virtual resulte potencialmente accesible dese un ámbito territorial superior al de la Generalitat, y esté abierta a cualquier usuario), recuerda que –conforme a la doctrina constitucional– la supraterritorialidad no es título competencial. Además, precisa que el ámbito territorial de los potenciales destinatarios de una actividad de formación no está determinado por el medio utilizado para impartirla, sino por los términos en que es ofrecida por los centros. Esta premisa resulta aplicable tanto a la formación en línea como a la formación a distancia, e incluso a la presencial. Por otra parte, añade que la actividad de teleformación se imparte a través de establecimientos ubicados físicamente en un territorio determinado; además de la plataforma virtual de aprendizaje, se debe disponer de las correspondientes instalaciones para realizar una prueba de evaluación final de carácter presencial (arts. 12 y 10.6); con todo ello resulta necesario un lugar físico de conexión de la actividad formativa, que es el mismo que viene a determinar la competencia material.
3. Por providencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 22 de octubre de 2013, se acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, para que en el plazo de veinte días, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Igualmente, se acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los preceptos cuestionados; en tal caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC. Finalmente, se ordenó la publicación de la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» (lo que se cumplimentó, respectivamente, en el «BOE» núm. 262, de 1 de noviembre de 2013, y en el «DOGC» núm. 6498, de 11 de noviembre de 2013).
5. Con fecha de 9 de diciembre de 2013 se presentó por el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, el escrito de alegaciones que a continuación se resume. Tras referirse primero al objeto del conflicto planteado y a la normativa estatal aplicable a los certificados de profesionalidad, mantiene –en coincidencia con lo manifestado por la Generalitat de Cataluña–, que los preceptos controvertidos encuentran prevalente acomodo en la materia laboral. En consecuencia, procedería delimitar en este proceso constitucional el alcance de la competencia del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña ex arts. 149.1.7 CE y 170 EAC. Aclara, a este respecto, que la Generalitat no discute las facultades normativas del Estado en la materia; la controversia se limitaría a los aspectos aplicativos o de ejecución de las normas estatales. En ese contexto, indica que la competencia ejecutiva en la referida materia correspondería, en principio, a la Comunidad Autónoma, salvo que sea atribuible al Estado por generar efectos supracomunitarios.
Finalmente, señala que las plataformas electrónicas para impartir la formación no contienen limitación respecto del lugar en el que pueden ofrecer sus servicios; la autorización habría de otorgarse pues con la misma extensión que su funcionamiento (ámbito supraterritorial). Si la plataforma es potencialmente accesible desde un ámbito superior a la Comunidad Autónoma –abierta a cualquier usuario que quiera acceder a la misma–, no existiría límite territorial a la actuación de los centros que imparten esa modalidad de formación. Entiende el Abogado del Estado que la norma estatal respeta la posibilidad de que un centro de formación solicite autorización para el desarrollo de un servicio de teleformación limitado al ámbito de la Comunidad Autónoma; por ejemplo, a través de una intranet. En tales casos, la competencia correspondería a la propia Comunidad Autónoma. Lo determinante sería el ámbito territorial en el que puedan prestar sus servicios las empresas de teleformación; si ofrecen el servicio «en abierto», la autorización tendrá un alcance que supera el ámbito de la Comunidad Autónoma, mientras que si la oferta de servicios se hiciese sólo para su ámbito interno, no cabría apreciar supraterritorialidad, siendo la competencia de la Comunidad Autónoma y no del Estado. Esta sería, según el Abogado del Estado, la interpretación de los artículos impugnados conforme con la Constitución, lo que le lleva a solicitar que se dicte sentencia desestimatoria de la demanda.
1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña con relación a los arts. 10.5, 12 bis.4, párrafo tercero y 19.2, párrafo segundo, del Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, en la redacción dada en el artículo primero del Real Decreto 189/2013, de 15 de marzo.
Como ha quedado expuesto en los antecedentes de esta Sentencia, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña reclama como competencia autonómica el ejercicio de las funciones relativas a la formación profesional en su modalidad de teleformación que se atribuyen al Servicio Público de Empleo Estatal en los preceptos impugnados; en concreto, las relativas a la autorización de las plataformas virtuales de aprendizaje a través de las cuales se realiza tal tipo de formación (art. 10.5), la acreditación de los centros que la impartan (art. 12 bis.4, párrafo tercero), así como la autorización, evaluación seguimiento y control de las acciones formativas, no financiadas con fondos públicos, impartidas en esa modalidad por empresas y centros de iniciativa privada (art. 19.2, párrafo segundo). Se sostiene al respecto, que tales normas, al atribuir esas funciones al Servicio Público de Empleo Estatal, vulneran las competencias autonómicas en materia de trabajo, que resultan de lo dispuesto en los arts. 149.1.17 CE y 170.1 b) de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Siendo los certificados de profesionalidad encuadrables en la materia laboral, al Estado le correspondería la totalidad de la legislación y a la Comunidad Autónoma el ejercicio de las funciones de naturaleza ejecutiva, como son precisamente las que ahora se discuten. Destaca que nos encontramos ante un ámbito en el que la capacidad normativa del Estado es completa, lo que excluye la traslación a favor de los órganos estatales de funciones ejecutivas; la garantía de unidad del sistema en lo relativo a las acciones formativas puede llevarse a cabo por el Estado mediante la regulación, con el detalle que considere conveniente, de todo lo relativo a esas acciones formativas, sin que resulte preciso privar a las Comunidades Autónomas de sus funciones de gestión, dado el carácter marcadamente reglado de las mismas. En definitiva, se recuerda que la supraterritorialidad no es un título competencial y se señala que el instrumento o soporte telemático que utilicen los centros para llevar a cabo sus actividades formativas, en orden a la obtención de certificados de profesionalidad, no puede conducir a alterar la titularidad de las competencias de ejecución que en materia laboral corresponden a la Generalitat.
Como ha quedado antes expuesto, ambas partes coinciden en considerar que las normas impugnadas, a pesar de guardar relación con la materia de educación, se insertan prevalentemente en el ámbito de la materia «legislación laboral». En efecto, los preceptos controvertidos regulan determinados aspectos relativos a la acción de formación profesional para el empleo, dirigida a la obtención de los certificados de profesionalidad, en virtud de los cuales se acreditan oficialmente las cualificaciones del catálogo nacional de cualificaciones profesionales en el ámbito de la Administración laboral. Las competencias profesionales, acreditadas mediante los mencionados certificados, se adquieren a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación que se establezcan en el desarrollo normativo del art. 8.4 de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y de la formación profesional (art. 8.2 del Real Decreto 34/2008). En suma, los mencionados certificados de profesionalidad, a cuya consecución atiende la acción formativa discutida, persiguen la acreditación de las correspondientes competencias profesionales adquiridas por vías distintas de las previstas en la formación profesional reglada.
Las normas impugnadas no afectan pues a la «formación profesional reglada», que forma parte del sistema educativo y se ubica en el ámbito de las competencias relativas a la educación (art. 149.1.30 CE), sino a la «formación profesional para el empleo», que se incardina en la materia laboral y en las competencias relacionadas con la misma (art. 149.1.7 CE) [STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7; 194/2012, de 31 de octubre, FFJJ 4 y 6; 88/2014, de 9 de junio, FJ 3; y 198/2014, de 15 de diciembre, FJ 3]. Todos los preceptos impugnados se refieren a una concreta modalidad de este último tipo de formación profesional (la teleformación), atribuyendo al respecto funciones de acreditación, autorización y control al Servicio Público de Empleo Estatal.
Partiendo, pues, de que las normas controvertidas se incardinan en la materia «legislación laboral», el reparto competencial relativo a ella viene dado por lo dispuesto en el art. 149.1.7 CE y en el art. 170.1 b) del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). El primero de los preceptos atribuye al Estado competencia exclusiva sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas; el segundo dispone que corresponde a la Generalitat de Cataluña la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales y, concretamente, sobre «las políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo».
Siendo esos los términos de la controversia, se hace necesario recordar, en cuanto al principio de territorialidad de las competencias autonómicas, que el mismo significa, en lo que ahora interesa, «que esas competencias deben tener por objeto fenómenos, situaciones o relaciones radicadas en el territorio de la propia Comunidad Autónoma»; esto, sin embargo, «no implica necesariamente que cuando el fenómeno objeto de las competencias autonómicas se extiende a lo largo del territorio de más de una Comunidad Autónoma, éstas pierdan en todo caso y de forma automática la competencia y la titularidad de la misma deba trasladarse necesariamente al Estado, sin que deba justificarse la necesidad de este traslado». Lo contrario supondría utilizar el principio de supraterritorialidad como principio delimitador de competencias fuera de los casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad (STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5).
Si bien el desplazamiento de las competencias autonómicas y su asunción por el Estado en supuesto de supraterritorialidad no están constitucionalmente impedidos, sí que revisten un «carácter excepcional». Como ya hemos declarado en repetidas ocasiones, sólo puede producirse tal atribución cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del fenómeno objeto de competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento. Aun en ese caso, dicha actuación no puede llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación y coordinación, sino que requiere un alto grado de homogeneidad, que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, que forzosamente deba ser el Estado o –cuando sea necesario– un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas (SSTC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 11; 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7, y 22/2014, de 13 de febrero, FJ 7).
Hay que tener presente que el art. 10 del Real Decreto 34/2008, en el que se inserta tal previsión, se refiere a las «modalidades de impartición de la formación referida a los certificados de profesionalidad». Distingue entre la formación «presencial» y la «teleformación», señalando que esta última es aquella en la que las acciones formativas se desarrollan (en su totalidad o en combinación con la presencial) «a través de las tecnologías de la información y comunicación, posibilitando la interactividad de alumnos, tutores formadores y recursos situados en distinto lugar» (art. 10.2). Además se exige que la teleformación, que contará con una organización y metodología apropiada a la modalidad, «deberá cumplir los requisitos de accesibilidad y diseño para todos establecidos por el Servicio de Empleo Público Estatal», siendo complementada necesariamente por asistencia tutorial (art. 10.2). Habrá de garantizarse, asimismo, la consecución por el alumnado de los resultados de aprendizaje previstos (art. 10.3); sus módulos formativos han de efectuar la evaluación en los términos exigidos en ese Real Decreto, incluyendo obligatoriamente una prueba de final de carácter presencial (art. 10.6). Para tal evaluación no sólo se aplicarán las reglas generales previstas en el Real Decreto, sino las específicas previsiones dirigidas a la teleformación en su art. 14.7. En cualquier caso, corresponderá al Ministerio de Empleo y Seguridad Social la determinación de «las condiciones de impartición de los certificados de profesionalidad en las distintas modalidades con el fin de garantizar la calidad de impartición de los mismos» (art. 10.7).
Este art. 10 ha de ponerse en relación con el art. 12 bis del mismo Real Decreto, que en su apartado 4 establece los requisitos que deben reunir los centros para su acreditación e impartición en la modalidad de teleformación; entre ellos destaca la exigencia de que dispongan de una «plataforma de aprendizaje de teleformación con capacidad suficiente para gestionar y garantizar la formación del alumnado, permitiendo la interactividad y el trabajo cooperativo, así como la disponibilidad de un servicio técnico de mantenimiento» (apartado c); se especifican los requisitos que debe poseer la referida plataforma (herramientas de gestión, niveles de fiabilidad, seguridad, e interactividad, y dispositivos de acceso).
b) En segundo lugar, se cuestiona el art. 12 bis.4, que en su párrafo tercero atribuye también al Servicio Público de Empleo Estatal la «acreditación de los centros» que impartan la formación conducente a la obtención de un certificado de profesionalidad en la modalidad de teleformación.
c) En tercer lugar, se impugna el art. 19.2, párrafo segundo, que atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal la «autorización, la evaluación seguimiento y el control» de las acciones formativas impartidas en la modalidad de teleformación cuando, no siendo financiadas con fondos públicos, se desarrollan por empresas y centros de iniciativa privada. En este caso, la reserva de competencias ejecutivas al Estado es más amplia; no sólo se ciñe a la autorización o acreditación, como en los otros preceptos impugnados, sino que alcanza también a la «evaluación seguimiento y control» de las acciones formativas.
DICTADA en el Conflicto 4305/2013 (Ref. BOE-A-2013-11455).
que vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña los arts. 10.5, 12 bis.4.párrafo 3 y 19.2.párrafo 2 del Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, en la redacción dada por el Real Decreto 189/2013, de 15 de marzo (Ref. BOE-A-2008-1628) y (Ref. BOE-A-2013-3092).

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