Source: https://www.diritto.it/effetti-collaterali-dell-esito-referendario-sulla-gestione-integrata-dei-rifiuti/
Timestamp: 2018-01-16 07:39:03+00:00

Document:
Greco Massimo, 21 luglio 2011
“Né con Marx né contro di Marx”
Il 12 e 13 giugno i cittadini italiani sono stati chiamati alle urne per votare sui quattro quesiti referendari promossi dai comitati referendari di cui due sull’acqua, uno sul nucleare e l’ultimo sul legittimo impedimento. Il risultato è stato raggiunto avendo tutti e quattro i quesiti superato abbondantemente il quorum necessario per rendere efficace l’effetto abrogativo sotteso ad ogni quesito.
Senza entrare nel merito delle valutazioni politiche e sociologiche sottese all’onda emozionale che ha trascinato come uno tsunami giapponese (scusate il lapsus freudiano) il corpo elettorale italiano, il quesito che agli occhi dei più attenti ha rasentato il bluff è certamente quello col quale si è abrogata la normativa che disciplinava la gestione dei servizi pubblici a rilevanza economica, tra i quali rientra il servizio idrico integrato.
In particolare il quesito n. 1, referendum n. 149, erroneamente classificato come “referendum contro la privatizzazione dell’acqua”, mirava ad abrogare l’art. 23-bis (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e finanza la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall’art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia), e dall’art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della corte di giustizia della Comunità europea), convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo risultante a séguito della sentenza n. 325 del 2010 della Corte costituzionale.
Peraltro, la Corte Costituzionale con sentenza n. 24/2011, nel contesto dell’esame preventivo in ordine all’ammissibilità del citato referendum, si era infatti così espressa: “Nel caso in esame, all’abrogazione dell’art. 23-bis, da un lato, non conseguirebbe alcuna reviviscenza delle norme abrogate da tale articolo (reviviscenza, del resto, costantemente esclusa in simili ipotesi sia dalla giurisprudenza di questa Corte – sentenze n. 31 del 2000 e n. 40 del 1997 –, sia da quella della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato); dall’altro, conseguirebbe l’applicazione immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria (come si è visto, meno restrittiva rispetto a quella oggetto di referendum) relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza economica (…)”.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 325 del 2010, aveva già espressamente escluso che l’art. 23-bis costituisse applicazione necessitata del diritto dell’Unione Europea ed aveva affermato che esso integra solo “una delle diverse discipline possibili della materia che il legislatore avrebbe potuto legittimamente adottare senza violare” il comma I° dell’art. 117 Cost. In detta sentenza viene precisato che l’introduzione, attraverso il suddetto art. 23-bis, di regole concorrenziali (come sono quelle in tema di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici) più rigorose di quelle minime richieste dal diritto dell’Unione europea non è imposta dall’ordinamento comunitario “e, dunque, non è costituzionalmente obbligata, ai sensi del primo comma dell’art. 117 Cost. […], ma neppure si pone in contrasto […] con la […] normativa comunitaria, che, in quanto diretta a favorire l’assetto concorrenziale del mercato, costituisce solo un minimo inderogabile per gli Stati membri”.
In tale contesto, per la dottrina post referendaria: “la normativa comunitaria tiene una posizione imparziale rispetto alle decisioni dell’autorità locale, come pure rispetto alla natura pubblica o privata del soggetto gestore del servizio, non dettando alcuna prescrizione in merito alla scelta dell’ente locale di ricorrere o meno all’autoproduzione o al mercato e non imponendo all’operatore economico (nozione comunitaria di impresa) alcuna forma per diventare titolare della gestione di servizi”[1]. Infatti, “Nella prospettiva europea, la pubblica amministrazione può decidere di erogare direttamente prestazioni di servizi a favore degli utenti mediante proprie strutture organizzative senza dovere ricorrere, per lo svolgimento di tali prestazioni, ad operatori economici attraverso il mercato”[2]. Non mancano pronunciamenti della giurisprudenza comunitaria coerenti con quanto affermato dalla Corte Costituzionale. La Corte di Giustizia CE ha infatti stabilito, in generale, che un’autorità pubblica può adempiere ai compiti ad essa incombenti mediante propri strumenti, senza essere obbligata a fare ricorso ad entità esterne non appartenenti ai propri servizi, e che può farlo altresì in collaborazione con altre autorità pubbliche[3]. Invero, “L’ordinamento comunitario consente la gestione dei servizi pubblici locali e nazionali sia da parte di soggetti pubblici che da parte di soggetti privati ma esige che non si creino impropri favori per tali soggetti 8sia pubblici che privati) che possano alterare la concorrenza e, in caso di coinvolgimento dei privati, impedisce che ciò avvenga in modo discriminatorio e non trasparente”[4].
In pratica, il diritto comunitario sembra sposare la massima “Né con lo Stato né contro lo Stato” ovvero, per usare le parole di Norberto Bobbio “Né con Marx né contro Marx”[5].
Quindi, “Spetta all’ente valutare le modalità ottimali di espletamento del servizio con riguardo ai costi, ai margini di copertura degli stessi, alle migliori modalità di organizzazione del servizio in termini di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto dei principi di tutela della concorrenza da un lato e della universalità e dei livelli essenziali delle prestazioni dall’altro”[6]. Gli Enti locali recuperano quindi l’autonomia di scelta, che per la verità trova(va) anche una copertura di livello costituzionale, fra le varie forme di gestione, con il solo onere di motivare adeguatamente la decisione finale, da sempre richiesta dalla giurisprudenza amministrativa[7] ed oggi resa più necessaria dai principi elaborati dalla Corte dei Conti in materia. Tali principi, più che sull’estensione analogica di disposizioni normative quali l’art. 380 del T.U. n. 3/1957 e l’art. 152 del D.P.R. n. 1077/1970, “poggiano sul dettato costituzionale di cui all’art. 97 Cost. e sulla considerazione che – atteso che ogni ente pubblico ha una sua organizzazione ed un suo personale – è con essi che deve ottemperare alle sue funzioni”[8].
Pertanto, “L’ente, deve attentamente valutare l’an e il quomodo dell’espletamento del servizio pubblico, procedendo ad esternalizzare lo stesso o a svolgerlo in maniera associata solo quando ciò risulti effettivamente la soluzione migliore, in termini di efficacia, efficienza ed economicità, in alternativa alla gestione diretta da parte dell’ente stesso”[9]. In una nota diffusa dall’ANCI[10] all’indomani dell’esito referendario, “I Comuni sono investiti di una nuova <<libertà responsabile>>, che responsabilmente utilizzeranno e del cui utilizzo saranno chiamati a rispondere”. In conclusione, “nessuna controrivoluzione, dunque, ma semplicemente un ritorno alle ordinarie regole del diritto comunitario”[11].
Orbene, senza nulla obiettare in ordine alle illustrate argomentazioni, non possiamo non evidenziare in questa sede, a meno di rischiare l’alienazione rispetto agli approfondimenti giuridici sul tema degli ultimi dieci anni, che nell’attuale fase storica si registra anche un indirizzo volto a favorire in prima istanza l’iniziativa privata nell’erogazione dei servizi pubblici a rilevanza economica e, solo in caso di inefficacia dell’iniziativa privata, ad esaltare il ruolo delle istanze più vicine ai cittadini, cioè gli Enti locali, che peraltro procedono ordinariamente allo svolgimento dei servizi loro spettanti tramite affidamento a terzi. Basti evidenziare che la manovra finanziaria, approvata in questi giorni in tempi record dal Parlamento Italiano nel tentativo disperato di correggere i conti pubblici e di respingere le speculazioni del mercato finanziario, prevede tra le altre azioni, la privatizzazione di società a partecipazione statale, ma anche di quelle aziende municipali non ancora trasformate in società per azioni, con la sola, ed ovvia, avvertenza per le municipalizzate destinate alla gestione dei servizi idrici.
Più recentemente il Consiglio di Stato è ritornato sull’argomento affermando che “nessuna norma obbliga i comuni ad affidare all’esterno determinati servizi (illuminazione pubblica, centri assistenziali, case di accoglienza, case di riposo, case famiglia, assistenza domiciliare per anziani ed handicappati, asili nido, mense scolastiche, scuola-bus, biblioteche, impianti sportivi: tutti servizi che notoriamente, gran parte dei comuni italiani gestiscono direttamente, senza appaltarli a privati)”[15]. Tuttavia tale decisione, destinata “evidentemente ad aprire un nuovo dibattito”[16], concerne solamente i servizi pubblici a rilevanza non economica, come opportunamente precisato dal Tar Lazio[17] e non anche quelli a rilevanza economica ai quali appartengono certamente i servizi per la gestione integrata delle risorse idriche e dei rifiuti.
Corollario di questo ragionamento è che, contrariamente a quanto auspicato dai promotori del referendum abrogativo, anche a seguito dell’abrogazione dell’art. 23-bis e del connesso Regolamento attuativo D.P.R. n. 168/2010, l’affidamento in house rimane comunque una modalità del tutto eccezionale per l’affidamento del servizio. Infatti, “Il ricorso all’autoproduzione continua a risultare pesantemente condizionato da tutti i paletti posti dalla giurisprudenza comunitaria e nazionale in tema di <<controllo analogo>> e di <<prevalenza dell’attività>>”[18]. Di contro, “le modalità ordinarie di affidamento del servizio saranno la gara ovvero l’affidamento a società mista a partecipazione pubblica e privata”[19].
3. Inquadramento normativo generale del servizio di gestione integrata dei rifiuti
Il sistema di gestione dei rifiuti trovava una sua peculiare normativa nel Codice dell’Ambiente. L’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti, risultava disciplinato dall’art. 202, comma 1, del D.lgs n. 152/2006, come modificato dal D.lgs. n. 4/2008, che così recitava: “L’Autorità d’ambito aggiudica il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, in conformità ai criteri di cui all’articolo 113, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonchè con riferimento all’ammontare del corrispettivo per la gestione svolta, tenuto conto delle garanzie di carattere tecnico e delle precedenti esperienze specifiche dei concorrenti, secondo modalità e termini definiti con decreto dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio nel rispetto delle competenze regionali in materia. I soggetti partecipanti alla gara devono formulare, con apposita relazione tecnico-illustrativa allegata all’offerta, proposte di miglioramento della gestione, di riduzione delle quantità di rifiuti da smaltire e di miglioramento dei fattori ambientali, proponendo un proprio piano di riduzione dei corrispettivi per la gestione al raggiungimento di obiettivi autonomamente definiti”.
Appare utile in questa sede ricordare che il Decreto Ministeriale 2 maggio 2006 pubblicato sulla G.U. n. 108 dell’11 maggio 2006, anche se non produttivo di effetti giuridici in forza della nota dello stesso Ministero del 26/06/2006 pubblicata nella G.U. n. 146 del 26/06/2006[20], all’art. 2, comma 2°, così recitava: “La gestione del servizio di cui al precedente comma 1 è aggiudicata mediante gara ad evidenza pubblica disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, in conformità ai criteri di cui all’art. 113, comma 7, del decreto legislativo n. 152/2006, nel rispetto del piano d’ambito e del principio di unicità della gestione per ciascun ATO”. Il successivo art. 2, comma I°, così recitava: “Le AATO sono soggetti aggiudicatari e procedono all’affidamento della gestione del servizio mediante gara pubblica, da espletarsi con il sistema della procedura aperta, adottando per l’aggiudicazione il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata secondo le modalità di cui al presente decreto”.
I primi commentatori non hanno esitato a rilevare che “E’ emersa fin da subito la scomparsa della possibilità di scelta tra diversi modelli di gestione come consentito dal comma 5 dell’art. 113 del TUEL sostituita dalla previsione della procedura ad evidenza pubblica per la scelta del gestore. Il Codice, dunque, ammette una sola modalità di affidamento del servizio, ritenendo che in questo settore esista un mercato dove operano soggetti economici ed è quindi intervenuto a tutela di quel mercato, e, in definitiva della concorrenza, creando per i rifiuti una disciplina di settore diversa rispetto a quella ordinaria. Lo stesso comma 1 dell’art. 202 contiene dei criteri di selezione del gestore (l’ammontare del corrispettivo offerto) che non sono pertinenti ad un rapporto in house, ma lo sono se si tratta di selezionare un soggetto terzo, pubblico o privato”[21].
Lo stesso Consiglio di Stato[23], questa volta in sede giurisdizionale, stabiliva che “..a mente del combinato disposto degli artt. 199, 200 e 201, D.lgs. n. 152 del 2006 l’organizzazione territoriale dei servizi di gestione integrata dei rifiuti è affidata agli enti gestori degli ambiti territoriali ottimali; questi ultimi, giusta il puntuale disposto dell’art. 202, D.lgs. n. 152 cit., sono obbligati ad esternalizzare il servizio mediante gara nel rispetto dei principi comunitari e nazionali; non è prevista la formula organizzativa della società pubblica. Consegue alle superiore considerazioni l’inconferenza di tutte le doglianze sviluppate dall’appellante nel presupposto che si controverta di un affidamento del servizio a società in house”.
Il fatto che nelle citate “Disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale”, veicolate attraverso il D.lgs 8 novembre 2006, n. 284, scompariva la citata proposta di reintrodurre l’ipotesi dell’in house, confermava la bontà del ragionamento fin qui illustrato.
Ma, se l’ipotesi dell’in house non era riuscita ad entrare direttamente dalla porta principale nel Codice dell’Ambiente, l’occasione per un ingresso indiretto veniva data dal legislatore con il nuovo sistema normativo introdotto nell’ordinamento attraverso la decretazione d’urgenza. L’articolo 23 bis del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133 definiva infatti una nuova disciplina dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, finalizzata ad un nuovo assetto del mercato, che doveva essere regolato da principi omogenei, così da essere trasversale rispetto a quelle settoriali, soprattutto con riferimento al profilo dell’affidamento e della gestione dei rispettivi servizi.
A partire dall’entrata in vigore di detto articolo, la tradizionale tesi secondo cui nella materia de qua (gestione integrata dei rifiuti) sarebbe prevalente la disciplina posta dalla legge di settore all’art. 201 del D.lgs. n. 152/2006, non poteva più essere sostenuta, soprattutto perché la disciplina di cui all’art. 23-bis concerneva espressamente la tutela della concorrenza, applicandosi a tutti i servizi pubblici locali (“Le disposizioni del presente articolo disciplinano l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, in applicazione della disciplina comunitaria e al fine di favorire la più ampia diffusione dei principi di concorrenza, di libertà, di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati alla gestione di servizi di interesse generale in ambito locale”).
Puntuale, in questa direzione, arrivava il Tar Veneto che, attraverso un’articolata sentenza[26], ripescava l’ipotesi dell’in house anche per la gestione dei servizi pubblici connessi alla raccolta dei rifiuti, affermando che “L’art. 23-bis del D.L. 25 giugno 2008 convertito con modificazioni in L. 6 agosto 2008 n. 133 dispone, con disciplina che espressamente si applica a tutti i servizi pubblici locali e prevale sulle norme degli ordinamenti di settore con esse incompatibili (quindi, anche sull’ordinamento relativo ai rifiuti di cui allo stesso D.L.vo 152 del 2006), che <<in deroga alle modalità di affidamento ordinario … a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica>>, i servizi pubblici locali possono anche essere diversamente affidati, <<per situazioni che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato>>, previa <<adeguata pubblicità>> a tale scelta, motivandola in base ad un’analisi del mercato con contestuale trasmissione “di una relazione contenente gli esiti della predetta verifica all’Autorità garante della concorrenza e del mercato e alle autorità di regolazione del settore, ove costituite, per l’espressione di un parere sui profili di competenza da rendere entro sessanta giorni dalla ricezione della predetta relazione”. Peraltro il legislatore, se avesse voluto fare salvi alcuni servizi pubblici dotati di propria disciplina lo avrebbe fatto espressamente alla stregua di quanto statuito, ad esempio, per la gestione delle farmacie comunali[27].
Restava da chiedersi se nella fase transitoria, il citato art. 202 del Codice dell’Ambiente risultava di fatto da considerare abrogato esclusivamente in base al meccanismo delle incompatibilità. Più in dettaglio, le discipline di settore erano dichiarate “incompatibili” con le attuali disposizioni generali che “prevalgono” a tutti gli effetti sulle prime. A questo punto la questione prioritaria riguardava il significato della nozione di prevalenza e cioè, se, in termini giuridici, si trattava di una vera e propria abrogazione. Una cosa è infatti stabilire che una norma prevale su un’altra, altra cosa è prevederne espressamente l’abrogazione. In tale contesto, “la domanda non appare inutile se la frase del c. 1 viene letta in connessione con quanto affermato al c. 10, lett. d) dove si prevede che al regolamento sia affidato, tra l’altro, il compito di <<armonizzare>> la <<nuova disciplina>> e quelle settoriali <<individuando le norme applicabili in via generale per l’affidamento di tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica in materia di rifiuti, trasporti, energia elettrica e gas, nonché in materia di acqua>>, cioè in tutti gli ambiti regolati da normative di settore”[28].
A spazzare ogni residuo dubbio in ordine al rapporto tra normativa speciale (art. 202, comma 1, D.lgs. n. 152/2006) e normativa generale (art. 23-bis della L. n. 133/2008) ci ha pensato il tanto atteso Regolamento attuativo, veicolato attraverso il D.P.R. n. 168 del 07/09/2010 e pubblicato nella G.U. n. 239 del 12/10/2010. L’art. 12 di detto Regolamento, alla lettera “c” del comma 1, ha provveduto infatti ad abrogare espressamente l’art. 202, comma 1, del D.lgs. n. 152/2006, e successive modificazioni, ad eccezione della parte in cui individua la competenza dell’Autorità d’ambito per l’affidamento e l’aggiudicazione.
c) la sopravvivenza della disciplina abrogata con riguardo ai rapporti in essere sorti in forza della medesima non è in discussione, attesa la nota efficacia ex nunc dell’abrogazione referendaria;
d) la “gara pubblica” per la scelta del soggetto gestore, mentre non rappresenta più il modello ordinario imposto alle Autorità d’ambito per espressa volontà legislativa, non può certamente essere esclusa nell’ambito di un settore, qual’è quello dei rifiuti, in cui risulta ampiamente dimostrata l’esistenza di un mercato concorrenziale di operatori economici altamente specializzati;
Tale questione appare, tuttavia, irrilevante nel caso di specie, posto che il citato rinvio alla norma statale opera nella misura in cui il legislatore regionale, pur avendo una competenza esclusiva sulla materia, decide di uniformarsi alla disciplina statale. Nel caso in specie, cioè quello delle modalità di affidamento di servizi pubblici a rilevanza economica, la Regione Siciliana non esercita alcuna competenza esclusiva e pertanto il rinvio operato, più che statico, ovvero dinamico, è da considerarsi virtuale. Diverso sarebbe stato il caso in cui ad essere abrogata fosse stata, ad esempio, una disciplina statale di una materia su cui la Regione Siciliana esercita per Statuto la propria competenza in via esclusiva (enti locali, urbanistica, beni culturali, pubblico impiego regionale ecc…).
Per una corretta ricostruzione del quadro dei rapporti tra fonti statali e regionali all’indomani dell’esito referendario, si può quindi sostenere che l’abrogazione a livello statale dell’art. 202 del D.lgs. n. 152/2006 prima e dell’art. 23-bis dopo, incide anche sulla sopravvivenza delle relative norme nello spazio giuridico siciliano, trattandosi, nel caso in specie, di rinvio virtuale. Pertanto, a tale tipologia di rinvio al medesimo sistema normativo adottato dallo Stato, travolto dall’esito del referendum, consegue anche per l’ordinamento siciliano l’ingresso automatico delle illustrate norme comunitarie, trattandosi di norme che, trovando applicazione immediata nell’ordinamento interno, a fortiori risultano cogenti anche nel sistema ordinamentale regionale.
In tale contesto, le considerazioni finali su elencate sono da estendere, senza alcun ritocco, anche al caso siciliano.
[1] Valeria Avaltroni, “L’assetto della disciplina del SII dopo il referendum abrogativo del 12 e 13 giugno 2011 – note d’approfondimento”, in Diritto dei servizi pubblici, 06/07/2011.

References: sentenza 
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 art. 23
 art. 2
 art. 202