Source: https://www.teseopress.com/democratizacionurbana/chapter/organizacion-y-concertacion-para-el-habitat-2/
Timestamp: 2020-06-06 01:40:46+00:00

Document:
Organización y concertación para el hábitat | Democratización del espacio urbano
4 Organización y concertación para el hábitat
La conformación de la Unión de Organizaciones de Base
Un hábitat adecuado y accesible, incluyendo los servicios básicos, es un derecho fundamental de todos. Los gobiernos han de respetar el derecho de todos a un hábitat libre del temor de desalojo forzoso o cualquier otra forma de remoción o traslado o de la amenaza de demolición de sus hogares.
Declaración de Limuru, 1987. Coalición Internacional por el Hábitat
De la recuperación democrática a la consolidación del modelo cordobés
En las elecciones de 1987 el radicalismo triunfó una vez más tanto a nivel provincial como municipal, habilitando a Eduardo César Angeloz para un segundo mandato en el gobierno provincial y a Ramón Mestre en el nivel municipal. Aunque las distancias con la corriente renovadora del justicialismo se acortaban, los comicios de este año consolidaron la estructura bipartidista del sistema político cordobés[1], garantizando al radicalismo nuevamente la mayoría en las cámaras legislativas.
Siguiendo a Closa (2010), sostenemos que la gestión de Angeloz se desarrolló en torno a tres aspectos centrales: el político, de revalorización de la democracia y las instituciones republicanas; el social, con la implementación de políticas orientadas a promover la igualdad, la asistencia y la adecuada atención de las necesidades de la población; y el económico, con la revalorización del Estado como actor central para la promoción del desarrollo y la distribución. Junto con la reivindicación de un cierto modelo de Estado y de las políticas públicas, la hegemonía radical en la provincia -frente al retroceso del mismo partido a nivel nacional, que pasó de ganar veinte distritos provinciales en las elecciones legislativas de 1985, a conducir sólo tres distritos dos años después- colaboraron en el fortalecimiento del imaginario de Córdoba como una “isla” en el escenario nacional.
En ese marco, y si bien en Córdoba se había sancionado tempranamente una reforma de la constitución provincial que incorporaba algunos lineamientos de la modernización estatal propuesta por los organismos internacionales, el “modelo cordobés de reforma” impulsado por el gobernador Angeloz en 1987 se articuló como un tópico central del discurso angelocista. La idea de una “democracia política con contenido social” estuvo en la base de un andamiaje estatal de signo benefactor, con modalidades neocorporativas de legitimación política. La continuidad de una matriz con fuerte protagonismo estatal hacia mediados de los ochenta incluyó la institucionalización de instancias para la representación de intereses sectoriales en la negociación con el Estado: el Consejo de Partidos Políticos, el Consejo Económico y Social y la Mesa de Concertación de Políticas Sociales (Arriaga y otros, 2012), como veremos en detalle.
Con esta perspectiva y una importante legitimación en las urnas, los gobiernos radicales de la provincia y el municipio atravesaron el período hiperinflacionario registrado a comienzos de 1989 sin demasiados sobresaltos. En efecto, la intensa conflictividad social desatada a partir de los episodios de pedidos de alimentos y saqueos entre mayo y junio de 1989 en todo el país, en el contexto de aceleración de los índices inflacionarios, había sido decisiva para el establecimiento del estado de sitio a nivel nacional el 29 de mayo y, poco después, para la entrega anticipada del gobierno de Alfonsín al candidato triunfante en las elecciones del 14 de ese mes, el justicialista Carlos Menem (Gordillo, 2014). Por el contrario, en Córdoba la inmediata reacción del gobierno provincial -que habilitó espacios de diálogo multiactoral y desplegó distintas estrategias de contención con la participación de amplios sectores- permitió a la dirigencia local afrontar con otros resultados los efectos de la crisis económica y política.
A pocos años de distancia de esta experiencia, los episodios de mediados de 1995 -en un contexto económico muy diferente y en el marco de una confrontación abierta entre el gobierno provincial y el nacional- culminaron con la renuncia del gobernador Angeloz y la asunción anticipada de su sucesor y contrincante en la interna del radicalismo, Ramón Mestre. Esta breve pero intensa ola de movilizaciones y confrontación pública en Córdoba marca el final de la primera etapa según la periodización propuesta en nuestro trabajo.
Colectivos en el territorio: acción política y subsistencia en escenarios turbulentos
El año 1987 resultó clave en la historia de las luchas por el hábitat por la confluencia de una serie de factores de distinto orden. Por un lado, los efectos de la crisis económica sobre los sectores más vulnerables comenzaban a generalizarse, y se acentuaba el malestar generado por el proceso inflacionario. En este marco, se registra en ese año un aumento significativo en la cantidad de protestas protagonizadas por actores barriales / comunitarios, situación que se profundizará en los años subsiguientes con el incremento de las acciones colectivas de protesta en todo el país y en Córdoba (Franco y Medina, 2012). Pero al mismo tiempo, 1987 es declarado el Año Internacional de los Sin Techo, que enmarcó una serie de acciones colectivas vinculadas con el hábitat y fue construida por un grupo de ONG como oportunidad para el avance de la lucha por la vivienda. El año 1987 se presentó en la agenda pública internacional como el “Año Internacional de la Vivienda para las Personas sin Hogar”, a partir de la iniciativa impulsada en 1982 por la 37° Asamblea General de Naciones Unidas. Esta nominación se planteó como parte de una estrategia orientada -según el organismo- a apoyar procesos de transformación para garantizar un hábitat más digno en todo el mundo. La iniciativa suponía distintas fases y acciones, que incluían una etapa de planteamiento de proyectos, la evaluación de los mismos y por último la ejecución de programas internacionales de apoyo a las acciones locales y nacionales para el desarrollo del hábitat. En particular, la proclamación del Año Internacional tenía como objetivo explícito “concentrar la atención de la comunidad internacional en esos problemas”.[2]
En la Argentina y en Córdoba, las instituciones que integraban la red Encuentro de Entidades no gubernamentales para el Desarrollo, entre otras, se hicieron eco de la convocatoria. De esta manera, los procesos de organización y lucha por el hábitat que venían desarrollándose en distintos territorios de la ciudad se articularon en escenas públicas atravesadas por una proliferación de discursos en torno a los problemas del hábitat y el derecho a la vivienda. Con distintos énfasis y otorgando diferentes significados a la iniciativa mundial, muchas de las organizaciones activadas durante los años 80 asumieron la declaración de Naciones Unidas como una oportunidad para el avance de los procesos de democratización en relación con el acceso a la ciudad. Junto con las elecciones generales realizadas en septiembre, la proclamación de la ONU -reapropiada en el discurso de los medios de comunicación y de las organizaciones como “Año de los sin techo”- configuró un escenario particular para el ejercicio de la acción colectiva en defensa de los derechos.
La instalación pública de la problemática del hábitat a nivel nacional potenció los espacios de articulación en los que estas ONG participaban, en particular el Encuentro de Entidades No Gubernamentales para el Desarrollo de Argentina, que había logrado su reconocimiento legal en 1984. Además de esta asociación de carácter nacional, las ONG cordobesas SEHAS y Serviproh integraban la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP), entre otras redes internacionales (Medina, 2012). De esta manera, la pertenencia a espacios que trascendían lo local -movimientos transnacionales que intervinieron en la cuestión del hábitat popular- aportó a la conformación de una nueva estructura de movilización al menos en dos sentidos: en la incorporación de aliados influyentes durante las negociaciones con el Estado, y en la disponibilidad de recursos económicos provenientes de las agencias de cooperación internacional, cuyo acceso requería del reconocimiento internacional que estas redes garantizaban. Al mismo tiempo, el movimiento internacional por el hábitat aportó a la articulación discursiva e instalación pública de los temas, problemas y soluciones vinculados con la vivienda urbana.
En ese marco, los colectivos movilizados alrededor de los problemas del hábitat durante la reconstrucción democrática, que describimos en el capítulo anterior, continuaron desarrollando sus acciones. En septiembre de 1988 la Coordinadora de Loteos Indexados realizó la segunda marcha de antorchas, en reclamo por la vigencia y cumplimiento de la ley nacional 23.266 que establecía que el precio de venta de los terrenos adquiridos en cuotas sería fijo e inamovible.[3] Posteriormente, y hasta la crisis hiperinflacionaria desatada a comienzos de 1989, las concentraciones en las plazas y los plantones frente a las inmobiliarias se combinarán con una estrategia de negociación y gestión administrativa -audiencias en el Ministerio, firma de acuerdos de partes, trámites de escrituración colectiva- por parte de la Coordinadora y con el asesoramiento de CECOPAL. Por su parte, el Encuentro de Comunidades Populares en Marcha estrechaba sus vínculos con el Movimiento Comunitario para el Hábitat Popular, como resultado de la tarea de articulación impulsada por el SEHAS. El colectivo de la revista Barrial, mientras tanto, había optado por el camino electoral en 1987, con la conformación del Movimiento Cordobés, como desarrollamos en el capítulo anterior. A esta experiencia electoral se acercó el SEAP, cuyos principales dirigentes compartían la perspectiva política del MC, tensionando de este modo la participación de la Coordinadora Intervillas en los años subsiguientes.
En el marco de la crisis de 1989, el estado provincial cordobés desplegó un amplio operativo de contención frente a los impactos más acuciantes del proceso de empobrecimiento que venía registrándose en todo el país.[4] Por un lado, la Legislatura provincial aprobó en junio la creación de una Comisión Provincial de Emergencias Sociales, integrada por representantes del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo de la Provincia, del Consejo de Partidos Políticos, del Consejo Económico y Social (en representación del sector empresario y del trabajo), de la Iglesia Católica (a través de Cáritas), de otras confesiones religiosas y de los municipios del interior y la capital. A la vez, se dispuso la creación de un Fondo de Emergencias Sociales, cuyos recursos serían provistos por las ingresos derivados de los juegos de azar, un porcentaje de la coparticipación federal, aportes del sector privado y “un aporte transitorio, personal y voluntario del 20% de las remuneraciones de los meses de junio y julio”[5] por parte de funcionarios y personal jerárquico del Estado provincial. La Comisión Provincial implementó a lo largo de varios meses acciones de asistencia alimentaria en todo el territorio de Córdoba. La asistencia se canalizó principalmente a través del apoyo a las ollas populares y la distribución de bolsones PAN, que reemplazaban a las cajas PAN[6] de los primeros años del alfonsinismo.
Por su parte, las organizaciones populares -muchas de ellas vinculadas a las ONG y a las redes conformadas en los años 80- desarrollaron experiencias comunitarias para garantizar el acceso a la alimentación, a través de comedores y ollas populares:
[…] Hacía falta echar mano al trabajo organizado y solidario. Así comenzaron a aparecer las primeras ollas y comedores populares. Después vinieron otras y otras, hasta cubrir el paisaje de las villas y barriadas populares.[7]
Junto con las ollas, la creación de almacenes comunitarios da cuenta también de la respuesta organizada desde los barrios populares frente al contexto de crisis. Entre fines de 1989 y mediados de 1990, se desplegó una red de almacenes comunitarios gestionados por organizaciones de base vinculadas con el trabajo territorial desarrollado durante los ochenta, de la mano de las ONG. El capital inicial para la compra de los primeros productos fue otorgado en carácter de préstamo (lo que luego se denominaría “microcrédito” en la jerga de la cooperación internacional) por el SEHAS, el SEAP y el Movimiento Ecuménico por los Derechos Humanos (MEDH). Los almacenes, distribuidos en distintos puntos como Villa Urquiza, Barrio Renacimiento, Villa del Parque, San Roque, Las Hermosas, Barrio La Madrid, Costa Canal, Villa la Tela y Villa Inés, constituyeron una alternativa no sólo para el acceso a ciertos bienes en condiciones diferentes a las impuestas por el mercado, sino también un intento de confrontar con la actitud abusiva de los comerciantes:
[…] se benefician los socios y no socios porque si vas a comprar al supermercado 1 kilo de azúcar con 2 mil australes no podés, en cambio en el almacén te llevás un cuarto (…). Además, con la venta comunitaria se hace competencia a los negocios y se ven obligados a bajar los precios y eso es bueno para los vecinos más carenciado.[8]
En este marco, algunas de las ONG de Córdoba con inserción territorial fueron convocadas por el gobierno provincial para participar en algunas de las estrategias de asistencia desplegadas y coordinadas por el Estado[9]:
[…] Durante la crisis de junio de 1989, convocado por la Dirección de Villas del Ministerio de Acción Social de la Provincia, [el Encuentro de Comunidades Populares en Marcha] participa junto con las ONG de Córdoba y la Coordinadora de Barrios y Villas de Córdoba en una mesa coordinadora para la emergencia social. (SEHAS, 1998).
El Encuentro se constituyó así como uno de los interlocutores representativos de las necesidades de las comunidades de villas de emergencia, y en ese espacio planteó y formuló propuestas. Pero fundamentalmente, la acción en el marco de la Mesa fue la participación en “el mecanismo de distribución de alimentos del Ministerio (…) y [el] apoyo a las comunidades para que estas implementen los mecanismos más adecuados para utilizar esta ayuda”.[10] La apertura de estas instancias de articulación fue comprendida por estas organizaciones como una oportunidad derivada no sólo de la evidente situación de emergencia que atravesaba la sociedad cordobesa, sino también con la reciente aprobación de una Reforma del Estado provincial que ponía énfasis “en la descentralización con directivas claras de coordinación e involucramiento de las organizaciones intermedias en la gestión pública”.[11]
En la confluencia del discurso de los medios y de la dirigencia política respecto de la acuciante coyuntura económica, la crisis fue construida como una condición que excedía las posibilidades de resolución de los actores políticos locales, y que por tanto debía enfrentarse con el esfuerzo mancomunado entre el Estado, los empresarios, los comerciantes, los particulares con capacidad de ayudar y las organizaciones comunitarias. La capacidad del Estado provincial para coordinar las acciones sin ser objeto de confrontaciones directas, se refleja en la envergadura y la repercusión pública que logró el “operativo Solidaridad”[12], a través del cual diferentes actores de la provincia se involucraron en la distribución de bolsones alimentarios durante los días posteriores a los episodios de saqueo.[13]
La fundamentación del proyecto de creación de la Comisión Provincial de Emergencias Sociales ofrece algunas claves más acerca del diagnóstico compartido, que enfatizaba tanto en el señalamiento del papel de “delincuentes comunes y agitadores” en los episodios de saqueo a supermercados, como en el acuerdo y la voluntad de todos los actores democráticos por resolver una crisis gestada “en otro lado”:
[…] En estas circunstancias, el gobernador de la Provincia rápidamente convocó al Consejo de Partidos Políticos y al Consejo Económico y Social. Dialogó con toda la dirigencia de Córdoba, y anticipándose a este plan siniestro de provocación, nuestra dirigencia dio una lección que, en ese sentido, nos enorgullece a todos los cordobeses, porque señaló que (…) en base a los claros valores del estado de derecho, de la convivencia democrática y la solidaridad, se pudo afrontar los problemas (…) a través de un mensaje que con claridad, a través de los militantes de los distintos partidos políticos, fue descendiendo en los distintos niveles de la sociedad. Esto se concretó en un operativo llamado “Solidaridad”.[14]
En este contexto, los meses posteriores a los primeros estallidos fueron escenario de una diversidad de experiencias e iniciativas de articulación entre organizaciones barriales y ONG para la resolución de las necesidades más acuciantes y, junto con ello, para la construcción de estructuras de movilización que permitieran una mayor capacidad de acción a los colectivos dispersos -o articulados de manera aún incipiente- por el territorio de la ciudad de Córdoba.
De la dispersión a la Unión: la conformación de una estructura de movilización por el hábitat
A partir de las redes y acciones que venían desarrollándose en los barrios, y en virtud de ciertas acciones en conjunto entre algunas de las ONG -la distribución de bolsones alimentarios en 1989, así como distintos espacios de debate, formación y diseño de políticas públicas en 1991 y 1992[15]-, las instituciones técnicas y las redes de las comunidades comenzaron en 1991 a programar un encuentro amplio de organizaciones populares. El evento -un taller de tres días convocado bajo la consigna “Para superar el aislamiento”- se realizó finalmente en septiembre de 1992 en la localidad serrana de Los Cocos. Para el tercer día, una vez concluidas las deliberaciones entre los grupos de los barrios, se invitó a funcionarios políticos y técnicos de los gobiernos provincial y municipal.
La mayoría de los estudios existentes suelen remitir la envergadura de esta convocatoria a un antecedente inmediato: el operativo de la Empresa de Energía Eléctrica de Córdoba (EPEC) en el marco del cual la empresa estatal removió los “ganchos” en una gran cantidad de barrios populares y villas de la ciudad, en los meses de junio y julio. Sin embargo, es posible rastrear un extenso y delicado trabajo de articulación de distintas organizaciones durante los meses previos -que incluyó la planificación de las actividades, así como la gestión de los avales necesarios en el Estado y el acuerdo con un sindicato local-, a la vez que la percepción de ese hecho inesperado como una oportunidad para movilizar e incentivar la participación:
[…] ya en el ’91 nos habíamos juntado varias veces para ver qué cosas podíamos hacer juntos… Entre las organizaciones del Serviproh había buen vínculo en ese momento… Y finalmente, la convocatoria que se hace para… para el año ’92, inicialmente la organizamos entre Serviproh, los grupos que laburaban con Serviproh, la Mugica y lo que era la coordinadora de Villas. […] esa organización [la Cooperativa 2 de mayo] prestó la matrícula, hicimos una pequeña gestión en la… en lo que era la división de cooperativismo en ese momento. […] Estuvimos como seis, siete meses, organizando… nos juntábamos ahí, y cada 15 días, a veces una vez a la semana, hasta que terminó tomando forma, y muy cerquita de la convocatoria, cuando ya teníamos muchas cosas organizadas, pasó un hecho en Córdoba que me parece que fue el detonante en el momento… a la provincia se le ocurre hacer unos recorridos con Epec… a sacar todos los ganchos que había en los sectores de las villas de Córdoba. (Entrevista PLAZA, 1/8/2014)
Las redes preexistentes -tanto las vinculadas a las organizaciones barriales y su inserción territorial, como las personales construidas en base a trayectorias militantes y espacios de formación compartidos-, también fueron un factor sustantivo en la concreción de esta iniciativa, que suponía una lectura común del contexto inmediato así como del papel político de las ONG:
[…] Yo recuerdo haber ido al Serviproh a una reunión, que era un encuentro de entidades de la ONG […]. Y ahí estaba el SEHAS, el CEVE, estaba Ideas […], estaba la CECOPAL, ellos eran parte del Encuentro [de ONG]. Nosotros estábamos tratando de contagiar, entusiasmar gente para que nos acompañara en esta movida […]. Fuimos a esa reunión con el compañero que era el dirigente de la Coordinadora de Villas y bueno, así muy ingenuamente, contar […] que estábamos pensado en la construcción de un movimiento barrial, villero, que tuviera capacidad de interlocución con el Estado […] y hubo un planteo […] de algunos compañeros que estaban ahí que nos decían que era un planteo setentista, que la cosa ahora era otra. […] Ahí fue que el Serviproh nos llama, teníamos otra relación con Alberto, militábamos juntos en la Facultad, desde otro lugar teníamos relación. (Entrevista GALÁN, 17/2/2012)
En ese encuentro, realizado en un hotel sindical situado en la localidad de Los Cocos y precipitado por el conflicto por el acceso a la energía eléctrica, participaron unas sesenta organizaciones y las cuatro ONG que venían desarrollando algunas acciones en conjunto. Ademas, la presencia del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI)[16], que había protagonizado conflictos por el acceso a la vivienda en Buenos Aires, da cuenta de las redes que entraron en juego desde los primeros pasos de la organización de este nuevo actor colectivo.
Al evento asistió el Ministro de Asuntos Sociales de la provincia, José Cafferata Nores, nombrado poco antes al frente de esa cartera luego de su desplazamiento como Ministro de gobierno en el marco del escándalo político desatado por el asesinato del senador radical Regino Maders en 1991.[17] Cafferata era un funcionario con alto perfil y una clara vocación de diálogo y negociación, que apareció en el encuentro de los Cocos como una oportunidad para explorar posibles articulaciones de las organizaciones territoriales con el Estado provincial.
El taller “Para superar el aislamiento” culminó con la constitución del Plenario de Organizaciones de Base, que poco después se denominó Unión de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales (UOBDS). En el mismo marco, se constituyó la Mesa de Concertación de Políticas Sociales, fruto del acuerdo entre el Plenario de organizaciones, las cuatro organizaciones técnicas de apoyo, el gobierno provincial -representado por el ministro de Desarrollo Social- y el gobierno municipal. Durante el período de auge de la Mesa de Concertación, desde su creación hasta la caída del gobernador Angeloz a mediados de 1995, la Unión de Organizaciones de Base se consolidó como una de las principales estructuras movilizadoras desde el espacio barrial, articulando a más de cien grupos de base.
Estos primeros años del período analizado son aquellos en los que una nueva estructura de movilización emerge tras un nombre, que produce a la vez un proceso de desidentificación -respecto de las carencias, afectaciones o problemas, tal como se identificaban a través de sus publicaciones: “villeros”, “indexados”, “pobres”- y un nuevo acto de identificación alrededor de la idea de Unión, nombre que enfatizó en su positividad, en la agencia y en un proyecto colectivo: la defensa de los derechos sociales. El momento de constitución de la Unión como sujeto social actualizó y articuló un conjunto de sentidos y elementos presentes en la cultura y en la propia historia de los actores involucrados. En este acto se plasmó también el momento de la decisión, momento configuracional del sujeto que abre un espacio de acción y de conflicto (Retamozo, 2009) y en cuyo marco se pronuncia un “nosotros” irreductible a la agregación de los individuos participantes (Naishtat, 2005). La decisión de constituir este espacio “con capacidad de interlocución con el Estado”, entre otros objetivos, da cuenta de una voluntad colectiva cuyo valor en la configuración del movimiento es central, sin que esto suponga desconocer los condicionamientos históricos específicos en pos de un “decisionismo” ciego al peso de las estructuras. Pero los conceptos de decisión y voluntad colectiva como dimensiones constitutivas de la acción -y por tanto del propio movimiento social- nos permite dar cuenta de este momento clave en la historia de configuración del movimiento, así como de los diversos cursos de acción seguidos por los actores que habían protagonizado las luchas por el hábitat en los años previos.
En este sentido, las dudas o resquemores de algunas de las ONG frente a la propuesta inicial, se fueron disipando a lo largo del proceso organizativo del Taller y finalmente cuatro de ellas -Mugica, Serviproh, CECOPAL y SEHAS- participaron en la convocatoria (las dos primeras como organizadoras, las segundas como invitadas). Por su parte la Coordinadora Intervillas y el SEAP, cuyos dirigentes mantenían ciertas reservas con esta iniciativa de acercamiento al Estado, permanecieron ajenos a la actividad de Los Cocos, optando por una construcción política independiente y desvinculada del ámbito institucional: “[…] nosotros íbamos siguiendo [el proceso de la Unión] y decidimos que no. Así como decidimos que no cuando el tema del Movimiento Cordobés, no había consenso, ¿me entendés?”. (Entrevista ROTONDI, 7/2/2015)
Si bien no hemos podido analizar en profundidad las razones de los actores que tomaron una opción distinta a la de la Unión de Organizaciones de Base, los datos disponibles dan cuenta de la presencia, desde el comienzo de la historia del propio movimiento, del debate en torno de una cuestión central para nuestro trabajo: la vinculación con el Estado y los partido políticos, los márgenes de autonomía y el rol político del movimiento.
El acceso a la tierra, la madre de las batallas
Como ya hemos indicado, la demanda es un asunto clave en la configuración de los movimientos sociales, en la medida en que -sobre la base de la experiencia de una falta y en función de su significación como un perjuicio o situación de injusticia[18]– permite construir un objetivo común y movilizar el deseo y la voluntad colectiva. Sin embargo, la comprensión acerca de los procesos de conformación de las demandas no es una tarea simple: por un lado, requiere dar cuenta de las competencias de los sujetos para analizar el contexto del conflicto y el espacio de confrontación; por otro, reconocer el modo en que se construye el sentido del daño vinculado a una determinada relación social; por último, identificar los elementos puestos en juego en la construcción de la demanda, las actualizaciones y apropiaciones de experiencias históricas tanto como la producción de nuevos significados, en un acto creativo que reconfigura el campo de experiencias. Desde esta perspectiva la demanda, como sugiere Retamozo (2009), supone un modo de subjetividad que predispone a la acción al producir una reestructuración de los sentidos dados.
Desde los primeros meses de trabajo en el marco de la Mesa de Concertación, comenzó a delinearse una agenda local de reivindicaciones del movimiento que organizaría sus prácticas por esos años: la institucionalización del espacio de concertación con el Estado de modo de asegurar su permanencia más allá de los recambios en el gobierno, la reglamentación de la Ley de Villas N° 5288 sancionada en diciembre de 1971 y la firma del Plan “Arraigo” con el gobierno nacional -un programa que disponía la transferencia a las provincias de terrenos fiscales nacionales ocupados con asentamientos irregulares-.[19] Las tres demandas, que se sostuvieron a lo largo de toda la primera época, se vinculaban con las luchas históricas por el hábitat y al mismo tiempo circunscribían el campo de acción del movimiento. Dos de ellas referían directamente a la puesta en marcha de instrumentos de política pública orientados a garantizar el acceso a mejores condiciones de vida urbana, mientras que el tercero revestía un carácter instrumental, aunque de profunda significación para el movimiento en la medida en que se buscaba producir resultados en relación con la instauración de dispositivos participativos y democráticos en la institucionalidad del Estado.
En primer lugar, la Unión identificó al Programa Arraigo[20], que había sido lanzado por el Estado nacional en 1991, como una herramienta potente para garantizar el acceso a la tierra de algunas comunidades asentadas sobre terrenos públicos. El Programa disponía la transferencia de tierras fiscales nacionales a las provincias para su venta a los ocupantes efectivos o para la realización de planes de vivienda social, pero las tensiones entre el gobierno provincial y el nacional habían trabado su adopción en Córdoba. En el marco de las disputas por la implementación de esta política, en octubre de 1994 dos cooperativas integrantes de la UOBDS se movilizaron exigiendo ser incorporada al programa Arraigo. La acción, impulsada desde la Unión, intentaba colocar en la escena pública el problema del acceso a la tierra y las posibilidades que abría el programa nacional. El diario La Voz del Interior cubrió la protesta incorporando datos provistos por las ONG, y señalando que “33 villas de Córdoba están asentadas sobre terrenos fiscales de la Nación y podrían beneficiarse con el plan”.[21] Dos meses más tarde, se formalizó en la Legislatura la firma del convenio entre la Nación y la provincia de Córdoba para la implementación del Programa (ley N° 8468), evidenciándose la capacidad del movimiento para identificar el escenario de conflictos, elaborar e instalar demandas y obtener resultados en el corto plazo.
Por otra parte, y también vinculado a las luchas por el acceso al suelo urbano, el movimiento demandó por la efectivización de la ley 5288, que proponía un “Plan de Promoción Integral de las villas de emergencia”. Comprender el contexto de elaboración de esta ley, sancionada en noviembre de 1971 durante la intervención militar del General Guozden, es un asunto que escapa a las posibilidades de este trabajo. Pero lo cierto es que aquella norma, publicada veinte años antes de la constitución de la Mesa de Concertación y con escasos efectos concretos en la realidad de las villas cordobesas, fue colocada también en el debate dentro del movimiento y actualizada como demanda, en un proceso que supuso una reelaboración y apropiación de la historia de las luchas por el hábitat:
[…] en ese tiempo, antes que existiera la Unión, había, donde participaban algunas organizaciones, que era la coordinadora de villas. Y ellos la venían siguiendo a esa ley, hacía un tiempo. Donde estaba el negro Juárez, donde estaba Miguel Rodríguez. Y ellos la venían siguiendo a la ley esa hacía un tiempo. Y cuando empieza a tomar cuerpo y fuerza los espacios de la Unión vieron como una linda oportunidad y a nosotros nos pareció fantástico de poderla volver a reexplotar. (Entrevista FLORES, 18/7/2014)
En efecto, la llamada Ley de Villas -que para la mayoría de los actores del movimiento resultaba desconocida- había estado presente como demanda en distintos momentos, fundamentalmente de la mano de integrantes de la Cooperativa 25 de mayo, que en los años 70 había logrado acceder a su tierra a través de este instrumento legal.[22] Posteriormente, en julio de 1983 y como resultado de la demanda de las organizaciones villeras, el gobierno había aprobado por decreto la creación de una serie de Centros de Atención Comunitaria en distintas villas de la ciudad, desde los cuales, “con la activa participación de las comunidades, se generen progresivamente las acciones propias del Plan Integral [de Promoción de las Villas de Emergencia]”.[23] Pero es en el Encuentro Villero realizado en 1987 -y en el documento de propuesta a los partidos políticos elaborado y presentado públicamente en el contexto de las elecciones generales de ese año, mencionado en el capítulo 2- donde la demanda por la reglamentación de la Ley 5288 aparece nuevamente con fuerza. En el primer subtítulo de este documento, y luego de una formulación general sobre el derecho a la tierra, el primer pedido concreto del sector es “que se reglamente y cumpla la ley 5288, en especial su art. 5 que permite declarar de utilidad pública y sujeto a expropiación los terrenos ocupados por villas”.[24]
La demanda por la ley de villas reaparece así, en el proceso de constitución de la UOBDS, articulando el nombre del movimiento con el sentido de las luchas históricas de las organizaciones villeras. En distintas instancias, la memoria de esas luchas pasadas es reapropiada a través de relatos que destacan el papel de la organización -y de su alianza con el Estado- para el avance de los derechos. Además del proceso de gestación de esta ley -interpretado como “una de las conquistas más importantes del movimiento villero”, conseguida “al final de la Dictadura Militar de entonces y tras una larga lucha por los derechos sociales”[25]-, la historia narrada por sus protagonistas refiere a los avances producidos durante el gobierno popular de 1973:
[…] Con el advenimiento de la democracia tuvimos la posibilidad con el compañero Obregón Cano de reglamentar la ley. Formamos una comisión de reglamentación de la ley, integrada por dirigentes de las villas, por la Dra. Ileana Sabatini y con […] Eduardo Angeloz, quien avaló la formación de una comisión de las dos bancadas mayoritarias junto a los sectores de base.[26]
De este modo, la construcción de esta demanda implicó un trabajo intenso de los actores por rastrear los antecedentes legales, analizar los marcos normativos e identificar los procesos de gestión involucrados. Pero al mismo tiempo, supuso reconstruir la propia historia, sacar del mero recuerdo las conquistas del pasado y dotarlas de un sentido capaz de articular una subjetividad colectiva y movilizar las voluntades. Reivindicar la ley de Villas no trataba simplemente de elegir un instrumento técnicamente viable, sino a la vez de inscribir al movimiento en una historia que le daba un sentido y un horizonte particulares. Por eso en el acto realizado en julio de 1993
[…] la movilización […] tocó su punto máximo de emoción cuando llegando al comedor universitario, se recordaba por los altoparlantes que este acontecimiento pretendía ser la continuidad histórica de las luchas llevadas a cabo por diferentes compañeros y organizaciones de villeros y barriales en las décadas 60, 70 y 80.[27]
Defender la alegría como una trinchera: la celebración como acción política
A lo largo de estos breves pero intensos primeros años del movimiento por el hábitat, la organización de actos públicos y movilizaciones masivas fue un elemento distintivo. En el marco de la canalización de las demandas a través de la Mesa de Concertación, estas acciones colectivas no tenían como objeto la confrontación directa con adversarios. Sin embargo, en el proceso de conformación del movimiento las movilizaciones y celebraciones jugaron un papel central en relación con dos asuntos íntimamente vinculados entre sí: la movilización del consenso (Klandermans, 1994) y la articulación de espacios públicos (Cefaï, 2003) en los que se ampliaron las solidaridades, se anudaron redes, se afirmó el sentido de pertenencia al colectivo, y también se pusieron a consideración del público las razones, los argumentos, los diagnósticos y los horizontes del movimiento. Ante cada una de estas acciones, la agenda pública se nutrió de descripciones, interpretaciones y -fundamentalmente- de sujetos portadores de una voz legítima, que hablaban en nombre de los derechos al hábitat de quienes venían siendo sistemáticamente marginados de su acceso.
El primero de estos eventos se concretó pocos meses después del taller de Los Cocos. Con la presencia de más de mil integrantes de la UOBDS, en un acto realizado en el Estadio del Centro el 15 de diciembre de 1992, funcionarios de primera línea del gobierno provincial y el intendente de la ciudad asumieron mediante la firma de un acta el compromiso público de sostener el espacio de concertación formal con la Unión y con las cuatro ONG involucradas (Mutual Carlos Mugica, SEHAS, Serviproh y CECOPAL), tal como se había acordado en Los Cocos. En el mismo acto, y como gesto de compromiso con la concreción de los proyectos acordados, el gobierno provincial lanzó un programa destinado a dotar de infraestructura y servicios a distintos barrios y villas de Córdoba articulados en la Unión, por un monto de $508 mil pesos / dólares y un impacto sobre 1334 familias. El evento, que contó con una amplia cobertura del diario La Voz del Interior[28], incluyó el acuerdo de ambas partes para “debatir políticas sociales”: elaborar proyectos de legislación, definir áreas y temas prioritarios, investigar y diagnosticar problemas y necesidades, y actuar sobre “la problemática global que afecta a estos sectores”.[29]
Meses después, el 8 de julio de julio de 1993, la organización resolvió convocar a toda su base a un gran acto festivo, con el objetivo de presentar públicamente al movimiento y plantear sus reivindicaciones. Por eso, aunque la celebración se realizaría en el Comedor Universitario, se desarrolló previamente una serie de actividades públicas: el acto fue precedido por “una marcha como expresión de libertad”[30] que se desplegó por el centro de la ciudad y se mostró ante distintas sedes del poder político, y luego por una concentración frente a la Casa de Gobierno de la provincia. Mientras tanto, dentro de una Casa de Gobierno “custodiada” por los manifestantes, los principales dirigentes de la Unión se entrevistaron con el gobernador Angeloz y el ministro Cafferata, a quienes presentaron un pliego de demandas en “una distendida reunión”.[31] El conjunto de acciones desplegadas le permitió a la Unión contar con la cobertura del diario, que una vez más resaltó el perfil pacífico y festivo de los manifestantes:
[…] mientras, más de mil habitantes de barrios y villas se reunieron frente a la Casa de Gobierno, desde donde marcharon con bombos y pancartas para disfrutar de un locro en el Comedor Universitario, en compañía de Cafferata Nores.[32]
El 22 de septiembre de 1993, en ocasión del primer aniversario de la Unión de Organizaciones de Base, el movimiento convocó a un gran acto público para celebrar, pero esta vez en la intersección de las calles Velez Sarsfield y 27 de abril, en pleno centro de la ciudad. En este acto, además de la intención de visibilizar a la Unión y seguir construyendo una simbología y una historia compartida, se evidencia nuevamente una estrategia reiterada desde la recuperación de la democracia en vísperas de cada proceso electoral: la realización de acciones orientadas a instalar públicamente la agenda de demandas del movimiento por el hábitat, a la vez que mostrar la capacidad de movilización y la fortaleza del movimiento. En ese marco, el acto se planteó como objetivo
[…] demostrarle a la sociedad cordobesa que las villas y los barrios carenciados tienen propuestas para solucionar sus problemas, como así también para reclamar ante las autoridades y los candidatos de turno determinadas leyes que garanticen los derechos a la tierra, vivienda, salud, educación, trabajo, participación.[33]
Una acción similar se desarrolló en julio de 1994, oportunidad en la que se firmó el Decreto de institucionalización de la Mesa de Concertación acordado con el gobernador Angeloz y redactado por la propia Unión y las ONG. Pocos días antes Angeloz había concretado la firma del Convenio con la Nación para la aplicación del Programa Arraigo; en el marco de los significativos avances conseguidos así en dos de las tres demandas que conformaban la agenda central del movimiento, el gobierno provincial acordó con la Unión la realización de un acto de celebración. En esa oportunidad, el gobernador firmó el decreto nº 1717/94 de creación de la Mesa de Concertación de Políticas Sociales, al que la Municipalidad adhirió inmediatamente mediante la firma de su propio decreto.
El acto se desarrolló el 22 de julio en las instalaciones del Predio Ferial Córdoba (FeCor) y contó con la presencia de más de mil personas movilizadas por la UOBDS. El diario La Voz del Interior retrató con imágenes y declaraciones de funcionarios el carácter del evento: las fotos muestran a los asistentes en largas mesas con abundante comida y bebida, en un salón decorado con globos y otros elementos que remiten al carácter festivo del evento. El ministro Cafferata indicó al respecto que “[con la Mesa de Concertación] se reforma el concepto de solidaridad (…) que revalida este valor en momentos en que la economía parece haberse adueñado de todos los discursos”. En este sentido, sostenía el funcionario, la solidaridad “es una obligación de la sociedad y del Estado de apoyar a los que menos tienen y pueden”.[34]
Los eventos y acciones públicas desarrolladas en el marco de la entrega de los primeros recursos, los instrumentos de institucionalización de la Mesa y la adhesión de la provincia al Programa Arraigo, no tuvieron como objetivo ni como resultado excluyente el reconocimiento de los logros de la organización. Se trató, fundamentalmente, de la construcción de la propia estructura de movilización, de su presentación pública como actor de demandas con unas particulares características y de la articulación de sentidos en la construcción de la identidad del movimiento:
[…] es muy positivo para nosotros y para la gente que sentía la necesidad de conocerse. […] que nos tenga presente el gobierno, que nosotros existimos, que la pobreza existe […]
[…] demostrarle al gobierno que nos debe respeto, que somos gente que luchamos por algo digno […]
[…] fue muy positivo […] porque el acto marcó el grado de autonomía y convocatoria que la Unión tiene.[35]
La celebración y la fiesta significaron una innovación en los repertorios de acción tradicionales; a través de estas acciones, el movimiento puso en juego una “dramaturgia emocional” (Cadena Roa, 2002), que reemplazó a la experiencia de confrontación abierta en la construcción de la identidad y de los vínculos entre los actores, instalando una particular característica a la acción colectiva de la Unión en estos primeros años. La alegría por el aniversario y por las conquistas logradas, la dignidad y la fortaleza derivadas de la unidad, la confianza en los dirigentes que tomaban la palabra en nombre del colectivo, intervinieron de manera decisiva en la configuración de los marcos de acción evidenciando el peso del registro emocional en dichos procesos. La fuerza de estas acciones, podemos hipotetizar, radicaba además en su capacidad de convocar la atención del público en un contexto de fuerte desmovilización social. La presentación de la Unión como un espacio colectivo organizado, con una capacidad de movilización y presión importantes y una agenda de demandas, se acompañó con la construcción de un acento en el carácter festivo y alegre del movimiento que le permitió abrir una brecha en el marco de la deslegitimación de la acción contenciosa y de la política.
Al mismo tiempo, la organización debió enfrentar un problema derivado del uso de un repertorio que era, a la vez que potente en términos de su capacidad de movilizar el consenso, un “clásico” de la actividad política, un formato que ponía al movimiento al borde de quedar subsumido en la actividad política rutinaria. En relación con este riesgo, una clave de la estrategia de la Unión fue conservar la iniciativa en la organización del evento (el acto de inauguración, de entrega de recursos, de lanzamiento de una determinada política), resaltar el carácter de “acuerdo de partes” que representaba cada uno de estos actos -colocando al Estado y a la organización en un pie de igualdad como interlocutores-, e incorporando al momento festivo una acción pública que constituía una especie de “demostración de fuerzas” ante el poder político y la ciudadanía:
[…] hicimos una locreada ahí, en el comedor universitario… y, claro, la propuesta de ellos era… que quien hablara fuera, Cafferata en nombre de la provincia, y que por lo menos tuviera presencia el gobernador. O no, sino no lo hacemos. Nosotros […] decíamos siempre, la Mesa tiene cuatro patas. Está la municipalidad, está la provincia, están las organizaciones y están las instituciones no gubernamentales. Entonces, si hacemos un acto, nos pongamos de acuerdo en cosas […] [el gobierno] anuncia determinadas cosas, y cada uno… cada sector pone una persona, que agarre el micrófono… y no vamos a andar tirando flores a nadie, estamos reclamando lo que tenemos que reclamar […]. Antes hicimos una movilización, pasamos por la casa de gobierno… éramos cinco, seis mil personas habremos sido, y sí, tuvimos una reunión con Angeloz, la primera reunión con Angeloz. (Entrevista PLAZA, 1/8/2014)
En este marco adquiere sentido también la primera entrevista mantenida por el movimiento con las autoridades máximas del gobierno provincial en julio de 1993, reunión que fue realizada en el marco de la “sorpresa” de los funcionarios ante la masividad de la concentración a las puertas de la Casa de gobierno, y que se concretó sin solicitud de audiencia previa[36]:
[…] entonces dijimos bueno, vamos hacer una marcha para demostrarles… no vamos a hacer quilombo ni nada. Pasamos por la casa de gobierno, atendió Angeloz, eran las 7 de la noche de un día viernes. Como las 7 y media 8, y ahí salió Angeloz y justo fuimos a la marcha, pegamos la vuelta, fuimos al comedor y nos fuimos a comer locro. Pero fue una demostración como diciendo “mirá, acá estamos hermano. No somos tan…” (Entrevista FLORES, 18/7/2014)
Practicar la democracia: organización y participación en el movimiento
La conformación de la estructura interna y los mecanismos de participación fueron una constante preocupación dentro del movimiento. La confluencia de una diversidad de actores con trayectorias organizativas y experiencias previas demandaba creatividad y construcción de acuerdos: por un lado, entre las cuatro redes de organizaciones con desarrollo en los territorios; por otro lado, entre las organizaciones de base y el grupo de ONG. Este proceso de creación, además, se daba en un contexto político particularmente complejo, aun impregnado por los debates de la “transición” pero en el que comenzaba a emerger como problema público la cuestión de la “crisis de representación” -que como bien señalan Rinesi y Vommaro (2007), era una crisis de representatividad de la dirigencia política y sindical-.[37]
En este escenario, el movimiento ensayó distintos modelos y estrategias de organización internos en los distintos períodos. Analizarlos con cierto detalle se vuelve relevante si consideramos el potencial desafío que supone para el sistema político la propia estructura organizativa de los movimientos, y las relaciones de poder entre bases y dirigencias en el marco de la consolidación de una democracia más liberal que participativa (Freibrun y Carvajal, 2007; Rinesi y Vommaro, 2007). Si aceptamos que las personas no forman parte de un grupo porque compartan algunas características objetivas o por una decisión irreversible, sino porque eligen consciente y reflexivamente, los movimientos se constituyen como espacios para la experimentación, para la transformación de las propias biografías y la participación directa. Potencialmente, “los movimientos funcionan como espacios abiertos donde se hacen contratos continuamente renegociables” (Melucci, 1994), y en este sentido abren oportunidades para la adquisición de competencias políticas necesarias para la acción. Las movilizaciones públicas y las interacciones dentro del movimiento instauran nuevos contextos de experiencia y atraviesan distintas dimensiones de la vida -la sociabilidad, los afectos, la imaginación, el deseo, la memoria- constituyendo “vectores de la invención democrática […] que abren espacios de posibles” (Cefaï, 2011: 154). En este marco, el movimiento por el hábitat consolidado a comienzos de los años 90 fue un laboratorio de experiencias de organización y participación democráticas, que debió afrontar -además de la escasez de recursos en las poblaciones- desafíos tales como la extensión geográfica de su área de actuación, la articulación entre las ONG y los grupos de base, la construcción de referentes y voceros tanto para los espacios de negociación como para la visibilización pública del movimiento y la gestión de los recursos obtenidos a través de distintas fuentes, entre otros.
Frente a estos desafíos, la Unión de Organizaciones de Base decidió conformar inicialmente una Mesa Ejecutiva integrada por cuatro miembros -uno elegido por cada una de las cuatro “zonas” en las que se dividió el territorio para facilitar la interlocución de las organizaciones de base con al menos un miembro de la Mesa-, encargada entre otras cosas de la representación del colectivo ante las autoridades. La primera elección, realizada a fines de 1992, activó la puesta en marcha de algunas estrategias habituales en la actividad política, pero que resultaban una especie de “rito de iniciación” en el proceso de formación de los nuevos dirigentes de la UOBDS:
[…] me acuerdo que yo tuve que hacer la primera asamblea propia, si bien nos veníamos juntando. Claro, había que recorrer muchas organizaciones, nos tocaba andar de un barrio en otro, la gente se reunía en otro… nos poníamos a charlar qué era la unión, para qué servía… y, por qué era importante la autonomía, ese tipo de cosas. (Entrevista PLAZA, 1/8/2014)
Poco después, la Mesa Ejecutiva se amplió a seis integrantes, en vistas de la cantidad de tareas asignadas a este espacio y la sobrecarga de trabajo resultante. Asimismo, con la importante incorporación de organizaciones en la base de la Unión y la extensión del territorio urbano, la ciudad fue subdividida en nueve zonas; se creó la figura del delegado y se conformó un Cuerpo de delegados, integrado por dos delegados en representación de cada una de las nueve zonas.
Más allá de toda presuposición acerca del carácter intrínsecamente democrático de los movimientos, el análisis de las distintas formas organizativas y modalidades de participación implementadas en nuestro caso -cuyas transformaciones seguiremos recorriendo en los próximos capítulos- permite dar cuenta de la preocupación por esta cuestión así como de la movilización de recursos hacia la construcción de una estructura organizativa capaz de facilitar e incentivar la participación. En este sentido, poner el foco en estas estructuras es una forma de restituir el significado antagónico que portan, en tanto constituyeron la expresión de una forma de democracia directa y de participación amplia frente a las modalidades de democracia representativa y delegativa que se les ofrecía a estos mismos actores desde el sistema político instituido.
La Mesa de Concertación como dispositivo de participación
Tal como indicamos en el capítulo 1, la eficacia pragmática de la acción colectiva vincula de modo directo la capacidad de argumentación y negociación de los actores con la capacidad de instalar o transformar algunos dispositivos que regulan la acción. En ese sentido, la Mesa de Concertación se constituyó como un dispositivo resultante de la articulación de la voluntad de ciertos agentes del Estado con la movilización de las organizaciones de base, que no se restringió a la constitución de un espacio de “escucha” de las demandas ni a la mera consulta a los actores sociales respecto de la orientación de las políticas. Para dar cuenta de los sentidos y alcances democratizadores de la Mesa de Concertación, proponemos atender a cuatro dimensiones: el proceso de creación del dispositivo, la institucionalización del dispositivo como parte de la estructura del Estado, los modos de participación implicados y los resultados en términos de las cuestiones de política pública abordadas.
En relación con la primera cuestión, la creación de un espacio regular para la discusión y negociación de políticas de hábitat con el Estado estaba en el horizonte de algunas organizaciones -fundamentalmente de las ONG-, y era coherente con un modelo de gestión y negociación sectorial que dio su perfil particular al gobierno de Angeloz. En efecto, para 1992 ya funcionaban regularmente el Consejo de Partidos Políticos y el Consejo Económico y Social, en donde se dirimían entre los principales actores del escenario las cuestiones vinculadas a la política partidaria y las de carácter económico, respectivamente. En este marco, la Mesa de Concertación de Políticas sociales permitía incluir dentro de este esquema multiactoral de gestión pública la cuestión social, que hasta ese momento era procesada unilateralmente por los agentes del Estado. Sin embargo, a diferencia de aquellos otros espacios que suponían el encuentro de actores en representación de sectores diversos (por ejemplo, empresarios y sindicatos se sentaban en la mesa del Consejo Económico y Social), en el caso de la Mesa de Concertación el carácter multiactoral no suponía la confrontación entre sectores de interés contrapuestos. En ese marco, las políticas habitacionales concertadas -si bien resultaron significativas para el movimiento, como veremos enseguida- se acordaron y ejecutaron al margen de la actuación del sector privado en la producción de la ciudad, y no supusieron un enfrentamiento directo con los intereses económicos de los principales actores que, por otra parte, canalizaban sus emprendimientos mercantiles a través de otras agencias del Estado, como la Dirección Provincial de Vivienda y el FOVICOR.
La creación del dispositivo de Concertación fue producto, como hemos visto, del acuerdo alcanzado en un espacio de encuentro y deliberación que puso por primera vez frente a frente a un conjunto amplio de actores vinculados con las luchas por el hábitat con funcionarios del Estado. La desigualdad entre ambos sectores -en términos de disponibilidad de recursos y concentración del poder- resultó sin embargo relativizada por el carácter de la iniciativa, tomada de manera exclusiva por las organizaciones barriales y a la que los agentes del Estado asistieron como invitados, para escuchar las conclusiones del plenario. Al mismo tiempo, el propio acuerdo en torno de la creación de la Mesa generó las condiciones para la constitución del Plenario de Organizaciones de Base (luego UOBDS): en el desarrollo de esta acción colectiva se configuró de manera simultánea un sujeto y un dispositivo que garantizaba sus posibilidades de plantear demandas y desplegar nuevas acciones en el campo de las políticas de hábitat.
En relación con la segunda cuestión, vinculada a la institucionalización del dispositivo, sostenemos que distinguir entre diferentes períodos -así como los diversos contextos políticos, las capacidades estatales y la propia situación del movimiento- permite arribar a conclusiones más ajustadas respecto de los alcances de la experiencia de Concertación.[38] En ese sentido, nuestro primer subperíodo está marcado por la creación del espacio de negociación con diferentes niveles del Estado, en donde el movimiento logró posicionarse como un actor relevante y con iniciativa, no sólo en la disputa por una redistribución de los recursos del Estado sino también en la interpelación a la ciudadanía que debía acompañar estas iniciativas de política pública.
Pero al mismo tiempo, las características propias del tipo de políticas con las que estamos tratando obliga a reconocer las especificidades y tensiones entre los diferentes niveles del Estado, en la medida en que la producción urbana es un trabajo que articula iniciativas, entre otros actores, del Estado nacional, provincial y municipal. En el caso de la ciudad de Córdoba, se evidenció durante este período la capacidad del Estado provincial para receptar las demandas de las organizaciones a través de su Ministerio de Desarrollo Social. Esta capacidad no se restringió a la mera incorporación de la problemática a la agenda de gobierno, sino que incluyó la asignación de recursos de distinto tipo para la elaboración de soluciones como respuesta a las demandas. A la vez, el desarrollo del proceso participativo de gestión pública impactó en la estructura del Estado, en la medida en que se formalizó la institucionalización de la Mesa mediante un decreto del Poder Ejecutivo a mediados de 1994, al que adhirió la Municipalidad de Córdoba a través de su propio decreto, y la incorporación de este espacio en el presupuesto provincial de los años 1993 y 1994.[39] En el marco de la concertación, además, no sólo se negociaron recursos materiales: también se diseñaron y acordaron estrategias de intervención pública, que le permitieron al movimiento ganar en reconocimiento público y en capacidad de movilización.
En cuanto a las característica y alcances de la Mesa como dispositivo de participación, las posibilidades de análisis se abren en múltiples sentidos, cada uno de los cuales cuenta con una profusa historia de debates y conceptualizaciones teóricas.[40] En este caso nos interesa, más que aportar a una clasificación de las prácticas o a su inscripción dentro de una escala de “niveles de democracia”, dar cuenta de los debates y controversias suscitados entre los actores en el marco de esta experiencia alrededor de los modos de participación desarrollados, sus alcances y su impacto en la propia experiencia del movimiento.
El dilema planteado por Dagnino (2004) en relación con una “confluencia perversa” en la apelación a la participación popular, tal como señalamos en el primer capítulo, estuvo presente en la propia constitución de la Mesa de Concertación y llevó a algunos actores a autoexcluirse del movimiento y del espacio de gestión con el Estado desde su propia constitución. Pero también fue un asunto de debates a lo largo del proceso de negociaciones, tanto en lo relativo a los mecanismos de toma de decisiones como en relación con la intervención de las organizaciones en la implementación de los programas de hábitat. En este sentido, durante los primeros años una de las claves fue la participación de las organizaciones en la gestión de los proyectos habitacionales:
[…] la gente definía, desde el diseño del lote hasta cómo iba a ser su vivienda, se gerenciaba el proyecto desde las organizaciones. Es cierto, seguramente se cometieron algunos errores, pero me parece que fueron más los aciertos donde dejaron instaladas ciertos aprendizajes los compañeros y cierto sentido de pertenencia (…) Había otro sentido de apropiación y de pertenencia… no era cosa de tomar la llave en mano. (Entrevista FLORES, 18/7/2014)
[…] Para nosotros era muy importante la participación, y es muy importante la apropiación de eso, para sentirlo tuyo, participar, participar en el diseño. (Entrevista PLAZA, 1/8/2014)
En las reflexiones de ambos dirigentes, el concepto de apropiación -teorizado por Lefebvre (1974)- ofrece pistas para comprender uno de los sentidos de la participación promovidos desde el espacio de concertación. Se trata en particular de la participación desde las propias bases del movimiento y en relación con uno de los aspectos fundacionales de su conformación – según nuestra perspectiva, portador de una politicidad insoslayable-: la apropiación del espacio y del proyecto para su ocupación. La apropiación a la que apelaban los dirigentes, a diferencia de la propiedad, supone un proceso complejo que implica la producción, el deseo de hacer, la construcción de un “espacio de los sujetos” en el marco de la planificación seriada de los urbanistas. En este sentido, apropiarse del espacio significaba reivindicar su valor de uso, cuestionando la reducción de la que era objeto la ciudad, degradada a puro ámbito de producción y consumo de mercancías (Martínez, 2014).
Por otro lado, la participación en el espacio de gestión concertada combinó una práctica sistemática de elaboración de diagnósticos e instrumentos de intervención, con el despliegue de acciones públicas de carácter expresivo que, como vimos más arriba, se orientaban a construir y mostrar la autonomía del movimiento respecto del Estado. De esta manera, el dispositivo era tensionado por el movimiento en relación con los sentidos de la concertación: frente a una tendencia presente en el discurso público que prescribía la colaboración entre sociedad civil y Estado como alternativa para el “alivio de la pobreza” (Medina, 2012: Olvera, 2006), la permanente movilización de las organizaciones, la reivindicación de su autonomía en el espacio público y la preservación de sus mecanismos de presión supusieron una politización de las relaciones entre el movimiento y el poder estatal, restituyendo el conflicto como motor de los procesos de dinamización y ampliación de la democracia.
Por último, en cuanto a los resultados de la implementación del dispositivo de concertación en el perfil y alcance de las políticas públicas, en este período de mayor actividad de la Mesa de Concertación se ejecutaron alrededor de 250 proyectos de hábitat que movilizaron cerca de doce millones de pesos/dólares aportados principalmente por el gobierno provincial, de los cuales el 80% se destinó a proyectos de tierra y vivienda. El trabajo voluntario de las organizaciones de base receptoras de los proyectos y la asistencia técnica de las ONG, financiada en gran medida por organismos de cooperación internacional, se estima por su parte en alrededor de un millón de pesos/dólares y 600 mil pesos/dólares respectivamente (Buthet, 2005; Rodríguez y Taborda, 2009). No obstante, si bien la totalidad de los proyectos gestionados en la Mesa de Concertación en estos primeros años se vinculaba con el hábitat, una de las críticas expresadas por los propios actores refiere a la restricción para acceder al presupuesto del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) o al Fondo para la Vivienda de Córdoba (FOVICOR) (Buthet, 2005), tal como señalamos más arriba. Así, los fondos de la Mesa de Concertación proporcionados en este período correspondieron al presupuesto provincial destinado a la asistencia y el desarrollo social, mientras que los recursos vinculados con el desarrollo urbano se gestionaron a través de otras agencias y mecanismos, sin participación del movimiento.[41]
En el marco de la concertación se diseñaron e implementaron proyectos de mejoramiento del hábitat urbano, que en función de las demandas del movimiento priorizaron la urbanización de los propios asentamientos -en los casos en que esto fuera técnicamente viable-, la regularización de la tenencia de las tierras efectivamente ocupadas -a través del programa Arraigo y de la ley 5288, entre otros instrumentos- y la participación de las comunidades en el diseño y producción de la urbanización. En este marco, se registraron experiencias que permitieron en cierta medida sustraer el acceso al hábitat de la lógica mercantil para un conjunto de poblaciones, a través de iniciativas que combinaron centralmente otras tres lógicas de producción de la ciudad: la lógica estatal/política, la lógica social y la lógica del conocimiento[42] (expresada esta última en el grupo de ONG y las redes internacionales que impulsaban nuevas tipologías de vivienda, métodos constructivos y alternativas en la producción de equipamientos urbanos, al servicio de la producción social y pública del hábitat). Estos mecanismos de desmercantilización se registraron en diferentes dimensiones del proceso de producción y consumo de los bienes urbanos: el trabajo -que se organizó centralmente bajo la forma de cooperativas para la autoproducción de las viviendas-, el financiamiento -con el desarrollo de experiencias de microcrédito, gestión de cooperación internacional y subsidios del Estado- y el acceso a los materiales necesarios para la construcción, entre otros aspectos. Con respecto a esta última cuestión, un dirigente resalta la importancia de la participación de las organizaciones en la gestión de los proyectos de hábitat en cuanto a sus efectos indirectos en la economía local, más allá incluso de su impacto en la reducción de los costos de las propias obras:
[…] eso a nosotros nos servía por el tema que la gente compraba los materiales para hacer la vivienda. También eso fue materia de análisis: qué se había producido en lo local, en cada lugar de las economías chicas, de lugares cercanos ahí a las tierras, acordábamos con ellos. O con los hornos de ladrillos para construir las viviendas. (Entrevista FLORES, 18/7/2014)
La Mesa de Concertación funcionó regularmente desde 1992 y hasta mediados de 1995, y su declinación acompañó la caída del gobernador Angeloz y la entrega anticipada del poder a manos de su sucesor electo, Ramón Mestre -su oponente en la interna del partido radical-. Esta experiencia, desarrollada hacia el interior de la estructura estatal y con una fuerte y permanente presencia del movimiento por el hábitat, contrasta con los modelos tradicionales de acción contenciosa y oposición de los movimientos frente al Estado. En este sentido, la iniciativa de Concertación impulsada por la Unión fue un ejemplo -para los propios actores, pero también para otras experiencias y administraciones públicas[43]– de un proceso de movilización capaz de aprovechar los espacios abiertos a partir de la recuperación de la democracia para la construcción de alternativas de gestión democráticas del hábitat, en el marco de las tensiones y rupturas entre los diferentes niveles de gobierno y de un particular modelo de gestión pública así como, al mismo tiempo, en el contexto de legitimación de la intervención de la sociedad civil en la provisión de servicios sociales (Medina, 2012).
A la vez, los procesos involucrados y los resultados alcanzados en el marco de la Mesa de Concertación permiten problematizar una de las fronteras teóricas advertidas por Bringel y Etchart (2008) en los estudios sobre movimientos sociales: la excesiva atención colocada a la vinculación entre los movimientos y el Estado-Nación. En efecto, nuestra experiencia pone en evidencia la centralidad de las redes trasnacionales de activismo, que movilizaron recursos hacia las organizaciones locales a la vez que aportaron a la construcción e instalación de sentidos públicos sobre el derecho al hábitat. Por otra parte, advierte sobre las complejas relaciones de cooperación y conflicto -y sus efectos en el diseño e implementación de políticas públicas- entre los distintos niveles del Estado, en la medida en que la ciudad se constituye como el producto de múltiples procesos que incluyen, entre otros actores, al municipio (que dispone entre otras cosas las normas relativas al uso del suelo), el Estado provincial (que tiene a su cargo los principales entes y carteras dedicadas a la producción de vivienda e infraestructura urbana) y el Estado nacional (que proveyó buena parte de los recursos necesarios para la producción de la urbanización local).
Nuevos actores en escena: la lucha por la “conservación” del espacio habitado
Como señalamos más arriba, la adhesión de la provincia al Programa Arraigo se constituyó en una de las demandas centrales del movimiento y, en ese marco, fue sostenida en las diferentes acciones públicas desplegadas por las organizaciones. Pero a poco de andar, el movimiento enfrentó el hecho de que el Estado no era el único actor interesado en los modos y mecanismos de distribución de la tierra urbana, y debió desplegar nuevas estrategias y argumentaciones en el ámbito público, que imponía unas condiciones diferentes a las del espacio de negociación con los agentes estatales.
En efecto, frente a distintas iniciativas de cesión de terrenos fiscales para la radicación de pobladores provenientes de villas de emergencia, se configuraron escenas públicas atravesadas por el conflicto con los habitantes de los barrios aledaños. Estos eventos, que ya registraban algunos antecedentes, se volvieron moneda corriente en el marco de la implementación de proyectos de hábitat desde la Mesa de Concertación, instaurando un escenario de conflicto con alto impacto público a mediados de 1994. Los distintos episodios de contienda dan cuenta de los formatos de acción y de algunos argumentos puestos en circulación en el debate público: en junio, por ejemplo, unos doscientos vecinos de Parque Atlántica y de barrio Inaudi realizaron una concentración y juntada de 600 firmas “para impedir el arribo de los habitantes de El Pocito o Villa Angelelli”, organizados en la Cooperativa 2 de abril, integrante de la UOBDS.[44] En este sentido, si bien el programa Arraigo incrementó la frecuencia de estas disputas por el espacio, derivadas de una supuesta colisión entre los derechos de unos y otros ciudadanos, lo cierto es que estas actitudes de rechazo se produjeron también frente a los procesos de radicación en terrenos adquiridos con gran esfuerzo en el mercado por las propias organizaciones, y luego de extensos y trabajosos procesos de negociación con los actores privados que fijaban los precios de la tierra:
[…] en el 94 salía muy fuerte el rechazo a sectores de villas que compraban tierra en los barrios. Se levantaba una polvareda, se escuchaba el “no, llévenlos para otros lado”, que te cala muy profundo, porque tener que ir a pedir permiso a un sector de la sociedad para que te dejen vivir ahí.[45]
Se evidenciaba así una profunda diferencia de clase entre los sectores populares que se movilizaban por el acceso a tierras y servicios urbanos por fuera de la lógica estrictamente mercantil, de aquellos sectores con capacidad de satisfacer sus necesidades de radicación y uso de la ciudad por la vía del mercado. Como señalan Pirez y Cosacov (2014), estos conflictos suponen un “ensanchamiento” de la demanda por el derecho a la ciudad, en la medida en que las luchas involucran un amplio -y a veces contradictorio- abanico de reivindicaciones que van desde la pelea de los “insolventes” por acceder a una parcela donde asentarse hasta las protestas de los grupos de clase media y media alta (“solventes”) en oposición a la transformación de su entorno como consecuencia de distintos emprendimientos estatales y/o comerciales.
El papel de los medios de comunicación resultó central en la instalación de cierto diagnóstico y de los ejes de comprensión de la problemática urbana. Frente a ello, desde los años previos el movimiento venía ejercitando una confrontación con la mirada hegemónica hacia las villas y otras urbanizaciones precarias. En 1990, frente a un informe publicado por el diario La Voz del interior bajo el título “Preocupante expansión de los asentamientos marginales”[46], dos cuestiones centrales fueron puestas en debate por las organizaciones populares: la identificación de los pobladores de villas con la delincuencia y las “malas costumbres”, y la definición de la problemática en términos del impacto “estético” de las villas en la ciudad así como de la ilegalidad de los procesos de ocupación de tierras. En distintas publicaciones, los colectivos villeros reafirmaron por un lado su identidad como ciudadanos, y por otro, expusieron lo que consideraban estaba en la base de los problemas urbanos, instalando así un eje de confrontación político en el debate público:
[la que habita en las villas] es mucha gente que tiene necesidades básicas que no pueden satisfacer. La crisis económica actual no permite el acceso al trabajo, al salario, a la justicia social. Pero esa no es la preocupación del gobierno.[47]
Pero en 1994, además, los medios masivos operaron como caja de resonancia de las reacciones contra la radicación de poblaciones pobres. En muchas ocasiones, los medios actuaron como verdaderos agentes de difusión de los marcos y formatos de protesta desplegados por los vecinos: juntada de firmas, petitorios al intendente, concentraciones en lugares públicos del barrio, fueron acciones amplificadas por los medios de comunicación que impactaron no sólo en las posibilidades materiales de avanzar con la apropiación de ciertos espacios por parte de los nuevos pobladores, sino también en sus subjetividades:
[…] había veces que… se iba a adquirir una tierra y había gente movilizándose, en contra de que viniera gente de la villa a su lugar porque, no sé, le arruinaba el barrio, porque iba a ser un problema de inseguridad y eso estaba latente todo el tiempo, y machacaban y machacaban los medios, hacían dulce con eso. (Entrevista PLAZA, 1/8/2014)
La lucha por el acceso a la tierra, que hasta ese momento se orientaba únicamente por la apelación al Estado como interlocutor casi excluyente, se complejizó así con la emergencia de un contrademandante -los vecinos de los barrios aledaños-, lo cual obligó al movimiento a desarrollar una estrategia de interpelación a la ciudadanía de Córdoba, como un tercero capaz de legitimar el reclamo. En esta línea, las ONG tomaron la iniciativa en la producción de un documento público, que se difundió bajo la forma de solicitada en el diario La Voz del Interior y que también fue puesto en circulación a través de los medios de comunicación de las propias organizaciones. Además, la producción de esta iniciativa supuso la articulación de solidaridades, constituyéndose una red con amplias referencias sociales y políticas que apoyó la iniciativa pública. De este modo, en octubre de 1994 La Voz del Interior difundió una solicitada con el título “Por el derecho a una ciudad para todos”, con la firma de la UOBDS y las cuatro ONG, y con la adhesión de referentes de diferentes religiones, actores universitarios, organizaciones sociales y políticas. En el texto el movimiento advertía sobre “actitudes de discriminación y rechazo desde algunos sectores de los barrios de la ciudad de Córdoba por la ejecución de nuevos proyectos habitacionales destinados a estos sectores, basados en aspectos de seguridad”[48], y apelaba a un marco de derechos para fundamentar y defender las iniciativas de relocalización de villas de emergencia. Junto con esto, miembros de algunas de las ONG que integraban el movimiento -valiéndose de la legitimidad pública conferida por sus títulos profesionales- impulsaron actividades de debate abierto en relación con la problemática. El marco construido para desarrollar la batalla en el espacio público fue el de la “discriminación”, y el debate se intensificó en los meses siguientes logrando un importante impacto tanto a nivel general como hacia el interior de las propias organizaciones: “El debate que se instaló en la sociedad toda, se trasladó intensamente a cada grupo, fue de tratamiento especial en los talleres realizados durante este período y en los plenarios de la UOBDS”. (SEHAS, 1998: 100-101)
La difusión del conflicto -a través de mecanismos no relacionales, principalmente los medios masivos de comunicación (Tarrow en Bringel, 2011)- supuso también una difusión de las estrategias de quienes pretendían asentarse en espacios “ajenos”. El 19 de octubre, una semana después de la solicitada de la Unión, el diario da cuenta de una nueva acción de protesta por la radicación de pobladores en la localidad de Río Ceballos, a pocos kilómetros de la capital cordobesa. En este caso, no se trataba de comunidades provenientes de villas desplazadas en el marco de programas sociales del Estado; la acción tuvo como protagonista a un grupo de unas cien personas identificadas como “Asociación de Familias Unidas” que pretendía radicarse sobre terrenos pertenecientes a la comuna de esta localidad del Gran Córdoba. En diálogo con el diario, los participantes desmintieron la acusación que pesaba sobre ellos: la “denuncia” de que el terreno de cinco hectáreas sobre el que proyectaban construir sus viviendas había sido fruto de una operación de expropiación. La organización realizó una marcha de cuatro kilómetros encabezando la movilización con una pancarta que reclamaba “No a la discriminación”. Sin hacer referencias explícitas, los manifestantes puntualizaron la diferencia con los procesos de urbanización desarrollados en el marco de la Concertación en Córdoba, señalando que sus tierras habían sido adquiridas (“normalmente”) en el mercado. Una pregunta, lanzada por uno de los vecinos entrevistados, condensa el proceso de subjetivación de este grupo a partir de la diferencia con lo villero, a la vez que interpela a los tomadores de decisiones y a los oponentes, apelando a la consideración del público: “Si ahora certifican que no somos villeros, ¿nos van a permitir que construyamos?”.[49]
El conflicto generado en torno a la posibilidad de compartir un mismo espacio con otros, fundado en el rechazo al contacto con sujetos diferentes, a la heterogeneidad y a la mezcla -y agravado por el desconocimiento del derecho constitucional al suelo y la vivienda-, constituyó la expresión de una inversión del sentido de la apropiación al que hemos hecho referencia más arriba. Más allá de la clasificación de este tipo de episodios bajo la etiqueta de “NIMBY”, nos resulta productivo analizar lo que estas acciones colectivas muestran en términos de la construcción del espacio en el propio desarrollo de los conflictos. En ellos, el espacio que se busca proteger -al igual que los propios sujetos- no preexiste al conflicto, sino que adquiere su valencia en la confrontación y en el proceso de elaboración de los argumentos públicos. El barrio se configura así como un espacio de “territorializaciones reactivas” (Melé, 2004), en la medida en que se incorpora a la propia configuración de los sujetos bajo la forma de una frontera del “nosotros” que priva a los individuos de las posibilidades de una interacción con otros. Los procesos de segregación urbana, estudiados por los geógrafos y cada vez más formalizados y solidificados en la estructura de las grandes ciudades, encuentra en estos procesos contradictorios de apropiación del espacio su anclaje cultural y subjetivo.
En este escenario, la cobertura del diario a una nueva protesta impulsada por la Unión en reclamo por la tierra a pocos días de la solicitada, permite identificar otros sentidos -aunque consistentes con lo que analizamos previamente- articulados en la agenda mediática. La marcha de la Cooperativa 21 de agosto de Villa Capilla la Esperanza, en demanda por su inclusión en el Programa Arraigo, se construyó en el discurso del diario como una acción despojada de su conflictividad, asentada más en el “sueño” individual que en el derecho colectivo a la ciudad.[50] En este caso, la diferencia con los episodios de contienda ya descriptos es la ausencia de un contrademandante, dado que el proceso de adjudicación de tierras no suponía una movilización de los pobladores sino apenas la formalización de la tenencia de un suelo en el que la comunidad ya estaba asentada. Sin embargo, los sentidos que emergen en el discurso mediático para dar cuenta de esta posible conquista refuerzan el lugar común del “sueño de la casa propia”, evitando cualquier vinculación entre la vivienda y los derechos consagrados, de manera explícita, en la constitución provincial.[51]
La resolución del conflicto suscitado a partir de las radicaciones -vinculado al derecho a habitar una tierra propia, adquirida en el mercado o garantizada por el Estado- requirió de enormes esfuerzos por parte del movimiento, así como la redefinición de sus estrategias y alianzas en función de los resultados de cada acción. Por un lado, se definió jugar una parte de la disputa hacia el interior del propio discurso mediático: la solicitada en el diario La Voz del Interior constituyó en este sentido un acto de decir, para dejar de ser (solo) dichos desde el discurso hegemónico. Junto con esto, la problemática se puso a consideración y debate de las propias organizaciones, a través de la difusión y denuncia de los casos en los medios de comunicación alternativos de que disponían. Por otro lado, se sostuvo la negociación con el Estado para garantizar el acceso a la tierra de la mayor cantidad de grupos que fuera posible en el marco de las negociaciones en marcha y de la implementación del Programa Arraigo.
El movimiento diseñó y puso a prueba distintas estrategias, construyendo para ello diversas alianzas y acuerdos con otros actores. Los resultados fueron diferentes según el contexto y las circunstancias, pero supusieron un importante aprendizaje organizativo así como respecto de los alcances y límites de la deliberación pública. El relato de un dirigente sobre una de estas experiencias da cuenta del trabajo destinado por el movimiento a la construcción de argumentos convincentes (Nardacchione, 2003), es decir, con una mayor capacidad pragmática para dirimir el conflicto, así como los magros resultados obtenidos:
[…] Entonces se armaron todo un arsenal de cosas, desde un video, una maqueta, qué sé yo, para decir: estos son pobres pero son buenos, no van a tener ningún problema. Entonces fuimos y hablamos con un cura de ahí de barrio Parque Velez Sarsfield […] para que él convocara… en la iglesia se convoca, porque no vamos a andar convocando nosotros que nos sacan cagando. Que convoque la iglesia, el cura del barrio. […] Bueno, la cuestión es que fuimos, llegamos ahí, empezamos a preparar todo, nos paramos, les pusimos el televisor para que vieran el video, cómo trabajábamos y se empezó llenar de gente. Y bueno, no sé quién, no me acuerdo en este momento, quiere tomar la palabra y dice: “buenas noches, nosotros somos”… y levantó la mano así un grandote que estaba al fondo, y dice: “pido la palabra”- dice el coso, muy educado. “Si compañero, adelante”. Dice: “le queremos decir que apenas la empresa, quién sea, pone un pie acá en la tierra, para hacer esas viviendas, esto se pudre”… se levantaron todos y se fueron. (Entrevista FLORES, 18/7/2014)
Frente a este tipo de respuestas a las iniciativas de la Unión, fortalecidas por la difusión mediática que generaba un estado de creciente alerta entre los barrios de clase media, el movimiento desplegó en ciertos casos otras estrategias. La evidencia de la imposibilidad del acuerdo a partir de la justificación pública, las dificultades para instalar un nuevo sentido acerca de los derechos de los pobladores pobres a acceder a una tierra de calidad, condujeron hacia otro tipo de resolución del conflicto: el acuerdo con los agentes del Estado para avanzar en la concreción de los proyectos de radicación por fuera del ámbito público de deliberación, evitando así una reacción anticipada de los vecinos:
[…] se habían instalado los medios… los medios agitaban todas esas cosas: “estamos en comunicación con vecinos de Parque Velez Sarsfield, a ver por qué no nos cuentan, que hay versiones que trasladarían la villa Pocito… Sí, qué sé yo…”. Era así. Entonces en ese momento se decidió no decir más nada, guardar la información. (Entrevista PLAZA, 1/8/2014)
Para ello, como quedó indicado, la alianza con los responsables del Ministerio de Asuntos Sociales resultó clave. En efecto, en distintas iniciativas el movimiento contó con el estratégico apoyo de José Cafferata Nores, un funcionario con una trayectoria extensa en el radicalismo y con fuerte proyección nacional.[52] Las organizaciones identificaron esta oportunidad e intentaron avanzar con su apoyo en las estrategias contra la resistencia de los vecinos ante los traslados:
[…] Hicimos un video […] el que salió el rastrojerito que la gente se cambiaba, salía de la villa y se iba a vivir al barrio. Yo puse el rastrojero, un rastrojero modelo cincuentipico. Cafferata nos propuso: ¿che y si hacemos un video para sensibilizar a la gente?- dice, para ver cómo mierda… Había que armar viste?, para el spot publicitario. (Entrevista FLORES, 18/7/2014)
De esta manera, es posible verificar que no todas las acciones desplegadas en el marco de las luchas -en este caso por el hábitat- pueden ser encuadradas bajo el régimen de la justificación y de las causas públicas. La atención a los contextos de la acción y las condiciones estructurales de su emergencia y desarrollo permite recuperar el concepto de estrategia bajo un nuevo tamiz: en primer lugar, esta perspectiva implica comprender que la estrategia es un régimen de compromiso con la acción, pero no el único; en segundo término, que la estrategia supone más variables que la adecuación de los medios a los fines. Desde esta perspectiva, es posible analizar y comprender la acción colectiva sin oponer el “idealismo de la discusión pública con el realismo de los intereses” (Corcuff y Sanier, 2000), es decir, prestando atención a las articulaciones posibles entre motivos “ocultos” y justificaciones públicas, entre acuerdos “entre bambalinas” y políticas públicas formalizadas. En el mismo sentido, la “hipótesis de continuidad” (Nardacchione, 2011) que propone la sociología pragmática entre idealismo y realismo -como una de las dicotomías constitutivas del pensamiento sociológico- permite dar cuenta así de actores que enarbolan argumentos de justicia o de racionalidad universales, a la vez que analizar situaciones concretas en las que se disputa por la instalación o transformación de ciertos dispositivos locales.[53] En el caso de los conflictos desplegados alrededor de la radicación de estas poblaciones, el comportamiento del Estado fue diverso en función de las reacciones que cada proyecto producía, y del impacto previsto sobre la legitimidad de los responsables políticos de tales iniciativas. De esta manera, en algunas situaciones las asimetrías en el poder de negociación se impusieron a las lógicas de construcción de escenas públicas para la deliberación y la argumentación en torno de principios normativos comunes, y las organizaciones debieron resignar su derecho a ocupar la tierra adquirida:
[…] el otro [caso] fue, no me acuerdo si el de San Alberto, donde iba a ser la Universidad de la vida esa… bueno, ellos habían comprado terrenos para aquel lado de… donde está el barrio policial. Un día caemos a una reunión con Cafferata -¡ya habían comprado la tierra!-; caemos con Cafferata Nores, y Cafferata saca de su escritorio una nota así llena de firmas… y nos dice “miren lo que me dieron del barrio policial”. No querían ver ni un negro la gente esa. Y la gente terminó permutando la tierra esa y se fue a vivir… (Entrevista FLORES, 18/7/2014)
En el análisis de la diversidad de los casos relatados se evidencian las competencias que fueron desarrollando los actores no sólo para diseñar estrategias particulares en función de las condiciones del contexto y de las respuestas de los otros actores en el espacio, sino también para desplazarse dentro del régimen táctico-estratégico, deslizándose desde el polo de la deliberación pública hacia el recurso del secreto, en función del reconocimiento de la escena y de su lectura acerca de las alianzas posibles. En este sentido, si bien el hecho de retirar de la consideración pública la cuestión del derecho de los pobladores de las villas de acceder a determinadas tierras puede ser denunciado como la sustracción de una causa pública del debate democrático, también es posible reconocer, como sugieren Corcuff y Sanier (2000), que esta alternativa de acción aparece en muchas ocasiones “como una manera de garantizar un mejor funcionamiento de los procedimientos de consulta pública y concertación con los actores locales”. En este caso, y a diferencia de lo que sucederá en el último subperíodo analizado, estas estrategias -desarrolladas en este particular contexto político y en un momento de expansión del movimiento- permitieron el acceso al hábitat de pobladores que residían en zonas y condiciones muy precarias. No obstante, dejan abierta la pregunta por los límites de los acuerdos construidos en procesos deliberativos por fuera del espacio público, en la medida en que deben resignar la apelación a un principio compartido en torno del bien común, debilitando la eficacia pragmática de los argumentos. La cuestión de la democratización aparece nuevamente aquí como una clave para avanzar en algunas reflexiones en relación con este problema: resulta pertinente analizar, por una parte, en qué medida estas escenas públicas involucraron la actuación del Estado en términos de una resolución de las demandas de acuerdo con las necesidades e intereses de los grupos mayoritarios, más allá de la dotación de recursos que pudieron movilizar en la esfera pública (Repetto y Andrenacci, 2006). En segundo lugar, de qué manera la acción colectiva logró garantizar escenarios para una deliberación en la que sujetos diferentes pudieron reconocerse mutuamente a partir del reconocimiento de un principio en común de nivel superior -por ejemplo, los derechos al hábitat establecidos en la norma constitucional-.
En función de la indagación realizada alrededor de los conflictos por la radicación de pobladores de distinta villas de Córdoba, podemos adelantar aquí que estos episodios constituyeron para el movimiento experiencias de aprendizaje profundamente significativas, que aportaron a la construcción de la identidad colectiva, el fortalecimiento de los vínculos internos y la adquisición de competencias para la negociación y la discusión pública. El reconocimiento de un “estado de conflictividad” en torno al problema de los traslados condujo al movimiento a desarrollar una estrategia de intervención pública, en función de la cual logró refinar los argumentos a la vez que impulsó espacios de formación y discusión internos. En esta estrategia, el papel de las ONG reveló su potencia como usina de fundamentos de índole legal y técnica, a la vez que como vocero del movimiento en determinados escenarios. No obstante, y más allá de la instalación de los conflictos en la agenda pública, las acciones del movimiento tuvieron escasa incidencia en la configuración de escenas públicas democráticas, en las que los argumentos basados en los derechos y la justicia adquirieran relevancia por encima de la imposición de intereses particulares. El afianzamiento de las fronteras territoriales, la construcción del otro como una amenaza a la seguridad y la exacerbación de los estigmas son rasgos de la cultura urbana construidos en largos procesos y cuyas actualizaciones pudimos ver operando en el marco de estos conflictos. Lo volveremos a ver hacia finales de nuestro período, articulado con una crisis económica y social que marcó un nuevo hito en la historia política argentina, en diciembre de 2001. Más que los estallidos en sí mismos, fue la expansión de la pobreza lo que nuevamente -al igual que en 1994 y 1995- intentó ser conjurado a través del repliegue en el territorio conocido, a la vez que se incrementó la tolerancia social a los mecanismos de exclusión en sus distintas variantes (Reguillo, 2002). Junto con ello, el debate público se vació de argumentos y se pobló de temores, ofreciendo a los sujetos una vida urbana restringida, limitada en cuanto a sus espacios de sociabilidad y basada en la sospecha, la desconfianza y el miedo como formas de interacción cotidiana.
Crisis económica, ruptura política y nuevos desafíos para el movimiento
Hacia el final del período, el acceso a la tierra como demanda del movimiento al Estado había abierto así un nuevo frente de conflicto, signado por la distancia simbólica y material que separaba a los “villeros” de los “vecinos”. La tierra, inscripta en un barrio, seguía siendo objeto de disputa pero ahora con nuevos contendientes, lo cual supuso una serie de cambios en el escenario y en las estrategias de acción del movimiento. Por esos meses, además, la Unión había tenido que hacer frente a la movilización de organizaciones barriales no integradas a su estructura, que reclamaban ser incorporadas a la negociación con el Estado y denunciaban tanto al gobierno como a la propia Unión por su exclusión de la Mesa de Concertación.[54] (Franco y Medina, 2011). El complejo panorama local se agravaba con los ecos de la llamada “crisis del tequila”, que para mediados de 1995 había llevado la desocupación a nivel nacional a un 18%, posicionando a la Argentina en el segundo lugar entre los países con mayor desocupación de América Latina. Sin embargo, ya antes de la crisis los índices evidenciaban la magnitud del problema: para octubre de 1994 la desocupación era del 12,9%, y el salario había caído un 25% entre 1989 y principios del año 1995. En ese marco nueve provincias, entre ellas Córdoba, decidieron realizar un recorte en los salarios de los empleados públicos. Junto con la instalación en el espacio público de la desocupación como problema de primer orden, los índices de pobreza continuaban incrementándose, de la mano de un proceso de “heterogeneizacion social” de las pobrezas (Murmis y Feldman, 1995) vinculado por un lado con la reestructuración del sistema productivo y los cambios operados en el mercado de trabajo (puestos menos calificados, con bajas remuneraciones y condiciones precarias), y por otro con el deterioro de los sistemas de protección social desarrollados en el modelo bienestarista (Del Cueto y Luzzi, 2008). En Argentina, las transformaciones operadas en la estructura productiva desde los años 70, sumadas a las crisis inflacionarias a fines de los ochenta y la desarticulación del mercado de trabajo, provocaron un aumento de la población en situación de pobreza, proceso que se consolidó con la aplicación de políticas neoliberales en la década del noventa (Medina, 2012).
En este marco, Angeloz enfrentó hacia finales de su tercer período de gobierno una crisis económica, política y social que incluyó un sostenido clima de protesta y violencia en las calles.[55] Acorralado por las disputas de poder en el seno de su propio partido y la confrontación con el gobierno nacional, el gobernador Angeloz decidió movilizar a las fuerzas policiales para que mantuvieran el control de las villas frente a la amenaza de “desbordes sociales”, visibilizando para las organizaciones sociales el otro rostro del Estado, es decir, su capacidad para frenar el desarrollo de la protesta y marcar los límites de lo legítimamente reivindicable. Frente a esta medida, en una reunión reservada con el propio Angeloz, los dirigentes de la Unión exigieron el retiro de la presencia policial en las comunidades y el cumplimiento de los planes sociales pactados, bajo amenaza de plegarse a las acciones de protesta impulsadas por los gremios.
El 23 de junio, el paro total de actividades declarado por la poderosa Coordinadora de Gremios Estatales se cumplió con un alto acatamiento, y la multitudinaria marcha desarrollada en el centro de la ciudad culminó con episodios de violencia entre los cuales el de mayor carga simbólica fue la quema de la Casa Radical, ubicada en una esquina estratégica del casco céntrico. Como consecuencia de estos hechos, y ante la imposibilidad de conseguir acuerdos con los distintos actores políticos, Angeloz renunció a la gobernación el 7 de julio. Según los relatos, la UOBDS participó del paro y la movilización convocada por los gremios estatales de la provincia, pero con un plan de lucha propio frente a la falta de respuesta a sus demandas; la acción consistió en el corte simultáneo de nueve accesos a Córdoba[56], y se desarrolló en el marco de una intensa ola de conflictos que movilizó a una diversidad de sectores. Es recién entonces, hacia el final del período de gobierno de Angeloz y en un contexto de crisis, que la Unión comienza a visibilizarse en el espacio público como un actor que confronta con el Estado en demanda por los derechos establecidos y los conquistados en instancias de articulación multiactoral.
En el nivel legislativo, por ejemplo, la sumatoria entre los votos obtenidos por la UCR y el FRJ superaba el 90% de los sufragios emitidos.↵
113° Sesión plenaria de Naciones Unidas, 20 de diciembre de 1982.↵
La Voz del Interior, 22/9/1988, 6A: “Marcha por loteos indexados”. La Ley 23.266 había sido sancionada en septiembre de 1985 y establecía un conjunto de normas y procedimientos para la compra y venta de inmuebles orientado a limitar las maniobras especulativas de los agentes inmobiliarios.↵
En Argentina, las transformaciones operadas en la estructura productiva desde los años 70, sumadas a las crisis inflacionarias a fines de los ochenta y la desarticulación del mercado de trabajo, provocaron un aumento de la población en situación de pobreza, proceso que se consolidó con la aplicación de políticas neoliberales en los 90. En este sentido es posible observar, junto con una tendencia a la disminución de la pobreza estructural, un marcado aumento de la pobreza por ingreso. Según los informes relevados, la proporción de hogares cuyos ingresos se encontraban bajo la línea de pobreza pasó del 12,3% en 1986 al 16,1% en 1991, fue del 20,3% en 1995 y llegó al 25,2% en el año 2000 (Medina, 2012).↵
Diario de Sesiones de la H. Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1 de junio de 1989, p. 265.↵
El Programa Alimentario Nacional (PAN) fue el primer plan social de distribución de alimentos tendencialmente universal, y que se implementó a escala nacional desde comienzos de la recuperación democrática.↵
Editorial de la nota que relata las experiencias comunitarias alrededor de la alimentación -para esa época, ya desarticuladas- de la Cooperativa de Villa Inés, la Mutual de Villa La Tela, la Unidad Básica Eva Duarte de barrio Los Filtros y de Villa del Parque. Aquí estamos los villeros, N° 19, diciembre de 1989. ↵
Aquí estamos los villeros, N° 23, junio de 1990.↵
Algunos de estos antecedentes se detallan en los documentos del SEHAS. Cfr. Artículo 15, SEHAS, 1994, mimeo.↵
Cartilla “El esfuerzo solidario de villas y barrios populares”, SEHAS, mimeo, s/f.↵
Artículo 20, SEHAS, 1995, mimeo, p.10.↵
El Operativo Solidaridad fue el marco de implementación del Bono Solidario, que proponía atender la emergencia en el corto plazo a través de la distribución de bonos canjeables por alimentos. Este programa contaba con el apoyo económico que debían garantizar las empresas, y que se reunieron para tal fin en la Fundación Acción para la Iniciativa Privada. Finalmente, sin embargo, el Bono fue financiado con fondos públicos. (Grassi y Alayón, 2004)↵
En la edición del 7 de junio, La Voz del Interior relevó la participación en el operativo de, entre otros actores: el sindicato de empleados del poder judicial (AGEPJ), el Frente Político y Sindical “Menem Presidente”, la linea interna del PJ “Federalismo y liberación”, el Ateneo Sergio Karakachoff de la UCR, la Federación de Centros Vecinales de Córdoba y las modelos profesionales de Córdoba, que realizaron un desfile a beneficio.↵
Diario de Sesiones de la H. Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1 de junio de 1989, p. 267. Fundamentación del Dip. Hernández.↵
En mayo de 1991 SEHAS organizó el Seminario Taller “Proyectos Alternativos de vivienda popular y desarrollo social”. Participan el Encuentro de Comunidades Populares de Córdoba y el Movimiento Comunitario por el Hábitat Popular, en nombre del cual hablan dirigentes de distintas localidades (según consigna uno de los oradores, el Movimiento está presente en Reconquista, Mendoza, Chaco, Comodoro Rivadavia, Rosario, Santa Fe y Buenos Aires. También exponen su trabajo integrantes del Encuentro de Organizaciones no gubernamentales para el desarrollo. Están presentes representantes de municipios de Córdoba y del resto del país, de agencias estatales vinculadas a la cuestión urbana de diferentes niveles del estado, más de 25 ONG -entre las cuales se cuentan CECOPAL, Serviproh y la Mutual Mugica-, centros de investigación locales y nacionales y la Unicef. ↵
El MOI nace en el contexto del fenómeno de ocupación de edificios que se produce en Bs As a comienzos de los años 80. La organización se funda en 1990, “por la necesidad de reivindicar políticas de hábitat dirigidas a los sectores de menores ingresos (por contraposición a su derivación a las “empresas constructoras”, verdaderos beneficiarios de las políticas habitacionales vigentes)”. En 1992, el MOI participó en la fundación de la Secretaría Latinoamericana de Vivienda Popular (SeLViP) (www.hic-net.org)↵
Regino Maders, senador provincial que se encontraba investigando supuestos hechos de corrupción en la Empresa Provincial de Energía de Córdoba (EPEC), fue asesinado por sicarios en la puerta de su casa en septiembre de 1991.↵
Retomamos aquí la perspectiva presentada en nuestro enfoque teórico, en la que destacamos la eficacia pragmática de la acción en la medida en que resulta enmarcada en torno a un sentido de justicia que vincula la demanda con la reparación de un daño.↵
La Voz del Interior,9/7/1993, 10A.↵
Ley N° 23967 – Tierras fiscales. Transferencia a provincias. Córdoba adhiere a través de la ley N° 8468.↵
La Voz del Interior, 24/10/1994, 9C.↵
Registro del debate del I Encuentro del Sector Villero, 27 y 28 de junio de 1987, manuscrito. Archivo del Seap.↵
Fundamentación del decreto N° 3180, 27/7/1983.↵
“Propuestas del sector villero”. Documento de conclusiones del Encuentro de Organizaciones Villeras, 25 y 26 de julio de 1987, Alta Gracia. Archivo del SEAP.↵
“La reglamentación de la Ley de Villas 5288. Principal reivindicación de la Unión”. La Ranchada, N° 1, 30/7/1993, p. 9.↵
Entrevista a Roberto Juárez, integrante de la Cooperativa 25 de mayo y exdirigente del Movimiento Villero Peronista. La Ranchada, N° 1, 30/7/1993, p. 10.↵
La Ranchada, N° 1, 30/7/1993, p. 7.↵
La Voz del Interior, 15/12/1992 y 16/12/1992↵
La Voz del Interior, 16/12/1992, 14A.↵
Art. 15, 1994, mimeo, SEHAS.↵
La Voz del Interior, 9/7/1993.↵
La Ranchada, N° 2, septiembre de 1993, p.7.↵
La Voz del Interior, 23/7/1994, 12A.↵
Crónica del acto realizado el 8 de julio de 1993. La Ranchada, N° 1, julio de 1993, p.6.↵
“Con el gobernador y sin audiencia”. La Ranchada, N° 1, julio de 1993, p.8.↵
Como ya hemos sugerido en el capítulo 1, la etapa posterior a la llamada “transición democrática” -cuyo cierre estuvo marcado por el Pacto de Olivos- estuvo marcada por la subordinación del componente participativo junto con la consolidación del aspecto liberal de la democracia. En ese marco, los autores cuestionan el diagnóstico, extendido como sentido común de la época, acerca de una “crisis de representación”, dado que durante la década del noventa es justamente la relación de representación lo que se consolida como razón de ser de la política.↵
Señalamos esta cuestión luego de relevar algunas conclusiones que se distancian de nuestros análisis. Arqueros y otros (2008), por ejemplo, observan la trayectoria global de la Mesa de Concertación para concluir que “con respecto a las instituciones del Estado, los logros fueron más modestos. […] hubo un corte notorio entre los niveles de decisión política y los niveles técnico-administrativos que no permitió modificaciones permanentes en la estructura ministerial. La principal consecuencia que se derivó fue que no quedó instalada en ese organismo ninguna estructura técnico-administrativa responsable del programa en el momento del cambio de autoridades”.↵
Con esta evaluación coincide entre otros actores el SEHAS: “[en1993] la inclusión expresa de un programa para concertación de políticas sociales en el PRODESO –Programa de Desarrollo Social del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Córdoba- con destinos de recursos a tal fin, constituye un logro específico de esta experiencia de concertación en la ciudad de Córdoba” (SEHAS, Artículo 15, p. 12).↵
Entre otros trabajos pueden consultarse Cardarelli y Rosenfeld, 1998; Olvera, 2006; Carvalho y Steil, 2007; Rosenfeld, 2005.↵
Para valorar la envergadura de los proyectos y el alcance de las políticas podemos tomar como ejemplo el año 1993, el más significativo en cuanto a la asignación de recursos para el desarrollo de políticas habitacionales concertadas. Mientras que el monto total de las inversiones en proyectos habitacionales dentro de la Concertación alcanzó los once millones y medio de pesos en el período 1992-1995, sólo en 1993 el presupuesto de la Secretaría de Vivienda ascendió a 90 millones. En el mismo año, el FONAVI transfirió a la provincia de Córdoba más de 42 millones de pesos para la producción de soluciones habitacionales, en cuya planificación y ejecución no participaron las organizaciones.↵
Estas lógicas de producción urbana son conceptualizada por Pedro Pírez (1995). En ese trabajo, distingue tres lógicas principales (la del mercado, la del Estado y la social) y una subsidiaria (la del conocimiento, vehiculizada y articulada por alguna de las otras tres).↵
La experiencia de la Mesa de Concertación fue seleccionada, premiada y difundida públicamente como “Buena Práctica” -luego de un estudio realizado por el Consejo Asesor de la sociedad civil del Banco Interamericano de Desarrollo-, por el Programa de Liderazgo Local y Buenas Prácticas de Naciones Unidas. (Medina, 2012) ↵
Desafíos Urbanos, Nº 7, agosto-septiembre de 1995.↵
Entrevista a Omar Flores, Estafeta 32, N°5, 2001, Córdoba, UNC.↵
La Ranchada, N° 1, octubre de 1990.↵
La Voz del Interior, 12/10/1994, 6A.↵
La Voz del Interior, 19/10/1994, 13A.↵
“El sueño de los terrenos propios”. La Voz del Interior, 29/10/1994, 9C.↵
En la reforma constitucional realizada en 1987, se incorporó el art. 58 que estableció el derecho a la vivienda, así como la inembargabilidad de la vivienda única. ↵
Poco después, en 1995, Cafferata Nores asumió como diputado nacional. Durante su gestión impulsó entre otros proyectos la creación de un Fondo de Inversión Social y un proyecto de Políticas Sociales Concertadas que, retomando la experiencia de Córdoba, proponía “por un lado, la intervención directa y conjunta de los gobiernos provinciales y municipales en la aplicación de los recursos que hoy día concentra en su ámbito de administración el gobierno nacional, y por otro, postula el protagonismo directo de los interesados y participación de personal capacitado de organizaciones de la sociedad civil, evitando la burocratización que ha caracterizado tradicionalmente a las políticas sociales basadas en el aparato estatal, a fin de hacer realidad el concepto de democracia participativa” (Proyecto de ley presentado por el Diputado José I. Cafferata Nores, 1 de julio de 2004, 3960-D-04). Con el triunfo de la Alianza en 1999, se convirtió en candidato a ocupar cargos en la gestión pública nacional (particularmente, como secretario de Interior), pero finalmente continuó con su tarea legislativa durante un nuevo período.↵
Esta perspectiva supone dar un rodeo a las posiciones más radicalizadas del pragmatismo francés, cuestionadas entre otras cosas por una su aprehensión intelectualista de la acción y la centralidad otorgada al “trabajo de la significación” (a través del análisis interno de los discursos) en perjuicio del estudio de los contextos de la acción y de su articulación con perspectivas estructurales. Es Lilian Mathieu (2011) quien, desde estudios que abordan la acción de los movimientos sociales desde la perspectiva pragmática, advierte sobre los límites y dificultades que entrañan las corrientes que radicalizaron los postulados de la pragmática norteamericana a través de la incorporación sustantiva de los planteos etnometodológicos.↵
Expresión de ello fueron algunas movilizaciones como la de la Villa “Los 40 Guasos”, que en mayo de 1994 cortó la ruta 9 en demanda de viviendas y servicio de agua potable. La protesta fue encabezada por una organización cuyo nombre -“Cooperativas de villas de emergencia y barrios carenciados”- remitía tanto a la UOBDS como a las coordinadoras que la integraron. El diario destacaba que estos vecinos “no integran la Mesa de Concertación”. La Voz del Interior, 24/5/1994, 11A.↵
Cfr: Arriaga y otros, 2012.↵
Desafíos Urbanos, N° 8, octubre-noviembre de 1995, p. 26.↵

References: resolución 
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 Artículo 15

Artículo 20
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