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Timestamp: 2018-09-25 03:45:43+00:00

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﻿ Sentencia T-176 de marzo 14 de 2011
SENTENCIA T-176 DE 14 DE MARZO DE 2011
CONTENIDO:SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES Y SU RÉGIMEN SANCIONATORIO. NINGUNA ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES, CUENTA CON ATRIBUCIONES LEGALES PARA ADOPTAR MEDIDAS UNILATERALES DE CONTENIDO SANCIONATORIO, PRODUCTO DE SU PROPIA INTERPRETACIÓN, QUE REPERCUTAN EN PERJUICIO DE LOS DERECHOS E INTERESES RECONOCIDOS DE LOS TRABAJADORES POR PARTE DEL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES. YA QUE LA LEY HA PREVISTO LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES PARA LOS SUJETOS DEL SISTEMA QUE INCUMPLAN SUS OBLIGACIONES, LAS CUALES PODRÁN SER ADOPTADAS DE MANERA EXCLUSIVA Y EXCLUYENTE POR EL ESTADO A TRAVÉS DE SUS ORGANISMOS COMPETENTES.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, ARP, SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES
Sentencia T-176 de marzo 14 de 2011
Ref.: Expediente T-2844103.
Bogotá, D.C., catorce de marzo dos mil once.
2.3. En cumplimiento de los referidos contratos, desde hace más de tres años, Corporación Colombia, a su nombre, viene afiliando trabajadores —en su mayoría trabajadores de la construcción— al sistema de riesgos profesionales, a través de Colmena Vida y Riesgos Profesionales, pagando oportunamente a dicha entidad las respectivas cotizaciones. Así, para la fecha de interposición de la acción de tutela, el número de trabajadores afiliados por Corporación Colombia a Colmena Vida y Riesgos Profesionales, ascendía a 48.
2.5. El mismo día del fallecimiento, Corporación Colombia reportó el accidente de trabajo a Colmena Vida y Riesgos Profesionales, para que le fueran reconocidas a la familia del trabajador las prestaciones a las que este tenía derecho.
2.7. Nuevamente, Corporación Colombia se dirigió a Colmena Vida y Riesgos Profesionales, aclarándole que la afiliación del trabajador “lo realizó en virtud de un convenio de intermediación con el señor Jorge Bustos, por lo cual la obligación legal a la cotización al sistema de riesgos profesionales, se realizó en debida forma por Corporación Colombia y Jorge Bustos”.
2.8. El 31 de mayo de 2010, Colmena Vida y Riesgos Profesionales le reiteró a Corporación Colombia, que, aun cuando el accidente del trabajador se presentó en desarrollo de sus actividades laborales, el mismo se produjo “cuando prestaba sus servicios a favor de un tercero, Sr. Jorge Bustos, y no en virtud del contrato de afiliación que Corporación Colombia suscribió con Colmena Riesgos Profesionales, y por ende dicho evento se encuentra por fuera de la cobertura de esta administradora de riesgos profesionales”.
2.9. En la misma comunicación, Colmena Vida y Riesgos Profesionales le informó a Corporación Colombia que, “dado que esa empresa está ejerciendo funciones de afiliación colectiva de trabajadores, sin cumplir con los requisitos legalmente establecidos y sin tener autorización para el efecto, la afiliación de Corporación Colombia a Colmena Vida y Riesgos profesionales ha sido suspendida” (negrillas y subrayas fuera de texto).
3.2. Sostiene al respecto, que la decisión unilateral de suspensión “pone en riesgo permanente y peligro inminente a los 48 trabajadores quienes en la actualidad no tienen el derecho a su seguridad social en riesgos profesionales y se encuentran desprotegidos en el evento de presentarse un accidente y/o un siniestro que les genere daños físicos, enfermedades y la muerte, más aun, cuando la gran mayoría de estos trabajadores desempeñan funciones en el sector de la construcción, actividades consideradas de alto riesgo laboral debido al manejo de herramientas, explosivos, material de construcción y peligros comunes propios de construcción, alturas, redes, electricidad, etc. ...”.
3.3. Precisa, igualmente, que la tutela es promovida como mecanismo transitorio para impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, al considerar que, “si bien es cierto existen mecanismos de defensa judiciales procedente para debatir la naturaleza jurídica de la forma de vinculación y cotización de Corporación Colombia y sus trabajadores a la ARP Colmena, esta decisión debió por lo menos ser puesta previamente en conocimiento y consideración de las autoridades competentes administrativas, de vigilancia y/o judiciales, lo cual habilitaría o legitimaría de alguna forma dicha suspensión, sin embargo, se vislumbra que esta nace de una interpretación jurídica unilateral, basada en la autonomía administrativa de la ARP, pero que involucra necesariamente los derechos de 48 trabajadores”.
En relación con esto último, el actor aclara que la situación del trabajador fallecido, Genaro Roa, está siendo dirimida y debatida ante las autoridades correspondientes. Sin embargo, tratándose de la suspensión de la afiliación de los 48 trabajadores, se requiere de un pronunciamiento inmediato del juez constitucional para evitar un perjuicio irremediable, ante la potencial ocurrencia de una contingencia que exija una atención inmediata. A su juicio, la suspensión de los trabajadores a cargo de Corporación Colombia “no puede ser mecanismo sancionatorio unilateral que comprometa la seguridad en riesgos profesionales de más de 48 trabajadores que de forma puntual, cabal y legal han cumplido con el pago de sus cotizaciones”.
3.4. Destaca que Colmena Vida y Riesgos Profesionales, con su decisión, está sobreponiendo el debate jurídico referido a la forma de vinculación de los trabajadores de Corporación Colombia, a la protección constitucional y legal de estos, “quienes de forma juiciosa y por medio de Corporación Colombia, entienden, creen y consideran tienen cobertura en este momento”. Sobre el particular, aduce que Corporación Colombia, durante los últimos tres años “ha afiliado, cumpliendo a cabalidad con los pagos y cotizaciones sin ningún tipo de mora o dilación, situación que sorprende ya que para el pago oportuno de las cotizaciones durante todo el tiempo ARP Colmena no se haya pronunciado sobre la naturaleza de Corporación Colombia y ahora precisamente cuando se solicita el reconocimiento de una prestación económica de un trabajador fallecido entre a argumentar que no existe cobertura”.
3.5. Concluye señalando que Corporación Colombia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 34 del Código Sustantivo de Trabajo, “no es una cooperativa de trabajo asociado y no es un contratista independiente, como lo pretende mostrar ARP Colmena”, sino que actúa como un intermediario laboral, para asuntos relacionados con el sistema de seguridad social y parafiscales de empleadores y trabajadores.
4.1. A través de la presente acción de tutela, el actor busca que se amparen los derechos fundamentales a la vida, al trabajo y a la seguridad social de los 48 trabajadores que Corporación Colombia tiene afiliados al sistema de riesgos profesionales a través de Colmena Vida y Riesgos Profesionales, que se han visto afectados con la decisión unilateral de Colmena de suspender su afiliación. Como consecuencia de lo anterior, solicita “Ordenar a la ARP Colmena, suspender, cesar la desafiliación de los 48 trabajadores que Corporación Colombia tiene en el sistema de riesgos profesionales, entre tanto no se dirima administrativamente y/o judicialmente el conflicto presentado”.
4.2. Como medida provisional, solicitó “Ordenar a la ARP Colmena, mientras se decide el presente fallo de tutela, afiliar nuevamente y sin ningún tipo de limitación a los 48 trabajadores que hasta el 30 de junio tenían cobertura en riesgos profesionales ante dicha entidad y por parte de Corporación Colombia”.
5.1. La acción de tutela objeto del presente pronunciamiento, fue tramitada en primera instancia por el Juzgado Cincuenta y Dos Civil Municipal de Bogotá, quien, mediante auto del catorce (14) de julio de dos mil diez (2010), ordenó al accionante corregir la demanda, en el sentido de precisar los hechos generadores de la solicitud de tutela y los derechos presuntamente violados. Presentada en tiempo la respectiva corrección (19 de julio de 2010), por auto del veintiuno (21) de julio de dos mil diez (2010), el juzgado decidió admitir la tutela y solicitar a la entidad accionada, Colmena Vida y Riesgos Profesionales, presentar un informe completo sobre la situación que dio lugar a la controversia constitucional.
5.2. En comunicación del 26 de julio de 2010, Colmena Vida y Riesgos Profesionales, dio respuesta a la acción de tutela, haciendo las siguientes precisiones:
— Nopuede haber ninguna cobertura a favor del trabajador accidentado y fallecido, toda vez que “la ARP administra recursos públicos y mal podría atender un accidente y otorgar alguna prestación a una persona que es empleada de alguien que no está afiliado al sistema, solo porque un intermediario laboral, por demás ejerciendo una actividad ilegal lo haya afiliado”.
— Corporación Colombia, a través de su apoderada, ha confesado“que no son ellos los empleadores y que se trata de una intermediación laboral, sorprende que aun frente a la majestad de la justicia que representa el señor juez, se reconozca una conducta groseramente ilegal, pero para lo que nos ocupa ese reconocimiento es la prueba palpable de que no puede haber ninguna cobertura del accidente en cuestión y que la afiliación de la Corporación Colombia es abiertamente ilegal y por ello se suspendió”.
— Corporación Colombia ha pagado oportunamente los aportes de los trabajadores que tiene afiliados Colmena Vida y Riesgos Profesionales, sin embargo, “ello se hizo mediante el engaño y asaltando la buena fe, no solo de Colmena ARP sino del sistema de seguridad social del país, la misma buena fe que ahora quiere asaltar del señor juez”.
— Colmena Vida y Riesgos Profesionales, suspendió la cobertura de los trabajadores afiliados por la Corporación Colombia, y no podía ser otra la conducta, “cuando esa corporación resulta ser una intermediaria laboral donde otras personas pagan un dinero para que se hagan aportes a la seguridad social sin ninguna responsabilidad sobre los efectos laborales de tal conducta, algo que para mayor desatino se pretende ahora hacer ver como una violación de derechos fundamentales ...”.
— La irregularidad detectada fue puesta en conocimiento de las autoridades de trabajo, pues el hecho “se denunció ante el Ministerio de Protección Social y justamente el mismo día en que se da respuesta a esta acción de tutela, se surtió citación hecha por el ministerio para dar trámite a la investigación, razón de más para la improcedencia de la tutela porque ya está en trámite otro mecanismo judicial y falsamente se quiere hacer ver que puede ocurrir un perjuicio irremediable, cuando la ley establece que los empleadores tienen que responder por la seguridad social de sus empleados cuando no los afilian o claro está, cuando lo hacen transgrediendo la ley, como en el caso que nos ocupa”.
— En la diligencia que fue citada por el Ministerio de la Protección Social a solicitud de Colmena Vida y Riesgos Profesionales, “quedó claramente establecido que la conducta desplegada por la empresa Corporación Colombia, es totalmente ilegal y adicionalmente que en tales circunstancias dicha empresa no puede tener cobertura propia del sistema general de riegos profesionales. Son los verdaderos empleadores de las personas afiliadas a través de la Corporación Colombia, quienes deben cumplir con la obligación legal de afiliar a dicho sistema a sus trabajadores”.
— Corporación Colombia no es un intermediario en los términos del Código Laboral, pues es un simple intermediario para el pago de aportes a la seguridad social. Cuando la ley laboral “estableció la figura de la subcontratación y la intermediación lo hizo para ver aquellas empresas que teniendo una actividad y objeto social a desarrollar, sin embargo tienen algunas actividades donde quieren o necesitan que otras personas o empresas realicen actividades particulares (Código Laboral, art. 34 y sig.), es el caso por ejemplo de una aseguradora que contrata a un empresario de grúas para que le remolque los vehículos de sus asegurados; un constructor que contrata una empresa de ingeniería eléctrica para que haga los trabajos de iluminación de un edificio”. En los ejemplos descritos, “la empresa contratante tiene y desarrolla un objeto social, y la contratista tiene lo propio y ambas deben tener a sus propios empleados afiliados a la seguridad social integral”. Lo que en realidad quiso la ley con la figura de la intermediación laboral, “era establecer una solidaridad en el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones cuando además de tener objeto social similar algún contratista no cumplía con sus obligaciones ...”, no siendo este el caso de la Corporación Colombia, pues esta es una entidad que “simplemente agrupa trabajadores de otro empresario para hacer pagos a la seguridad social, no realiza actividades de otra naturaleza y cobra por tal intermediación, esta actividad reprochable éticamente, también es ilegal, tanto así que el ministerio se vio en la necesidad de regular esas empresas agrupadoras mediante varias normas entre ellos el Decreto 3615 de 2005 y 2312 de 2006”.
— En conclusión, Colmena Vida y Riesgos Profesionales, no ha violado derecho fundamental alguno. Quien lo ha hecho es la Corporación Colombia, “que pretende ahora mediante este derecho de amparo cubrir lo que vemos como una actividad contraria a las disposiciones legales vigentes”.
7.(sic) Pruebas allegadas al proceso.
• Poder debidamente otorgado por el representante legal de la Corporación Colombia a la abogada Sisley Carolina Guevara Larrota, para que promueva la presente acción de tutela.
• Certificado de existencia y representación legal de la entidad sin ánimo de lucro: Corporación Colombia, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, sede Chapinero, con fecha 19 de abril de 2010.
• Copia de los estatutos de la Corporación Colombia.
• Copia de planilla de autoliquidación de aportes 1984186 de los trabajadores de Corporación Colombia al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales.
• Copia de la comunicación de fecha 19 de marzo de 2010, en la que Colmena Vida y Riesgos Profesionales, requiere los documentos para tramitar el reconocimiento de las prestaciones a favor del trabajador Genaro Roa Vargas.
• Informe sobre el accidente sufrido por el señor Genaro Roa Vargas, de fecha 22 de abril de 2010, en el que Colmena Vida y Riesgos Profesionales, niega el reconocimiento de sus prestaciones laborales.
• Copia de la comunicación de fecha 12 de mayo de 2010, enviada por Corporación Colombia a Colmena Vida y Riesgos Profesionales, donde controvierte la negativa de esta entidad a pagar las prestaciones a favor de la familia del trabajador fallecido.
• Comunicación de Colmena Vida y Riesgos Profesionales a Corporación Colombia, de fecha 31 de mayo de 2010, en la que le informa sobre la suspensión de la afiliación al sistema de riesgos profesionales, de todos los trabajadores que fueron afiliados por dicha corporación, y su decisión de poner los hechos en conocimiento del Ministerio de la Protección Social.
• Copia de la comunicación de fecha 29 de junio de 2010, en la que Corporación Colombia informa a Colmena Vida y Riesgos Profesionales, el inicio de las acciones administrativas y judiciales para reivindicar los derechos de los trabajadores desafiliados.
• Respuesta a la acción de tutela por parte deColmena Vida y Riesgos Profesionales, con fecha 26 de julio de 20101.
• Copia del contrato de prestación de servicios suscrito entre Corporación Colombia y el señor Jorge Anicio Bustos Martínez, de fecha 5 de enero de 2009, en seguridad social de servicios profesionales.
• Copia de la comunicación enviada por Colmena Vida y Riesgos Profesionales al Ministerio de la Protección Social de fecha 24 de mayo de 2010, en la que le solicita citar a la Corporación Colombia a una audiencia para aclarar el caso del trabajador accidentado y la afiliación irregular de los demás trabajadores de dicha corporación.
• Copia de la citación enviada por el Ministerio de la Protección Social a Colmena Vida y Riesgos Profesionales, con fecha 28 de junio de 2010, invitándola a comparecer a dicho ministerio el 26 de julio de 2010 para aclarar el caso de Corporación Colombia.
• Copia del acta de trámite, de fecha 26 de julio de 2010, que contiene las intervenciones de Colmena y Corporación Colombia, dentro de la actuación administrativa que adelanta el Ministerio de la Protección Social por la presunta afiliación irregular de trabajadores, y en la que dicho ministerio requiere a las dos entidades para que remitan información relacionada con el tema.
• Poder general de Colmena Vida y Riesgos Profesionales a Maritza Esther Vega Páez.
• Certificado de existencia y representación de Colmena Vida y Riesgos Profesionales, expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia.
• En sede de revisión, la parte actora remite a la Corte escrito de fecha 7 de octubre de 2010, al que anexa copia autenticada de 23 autorizaciones y convenios de intermediación, suscritos por trabajadores y contratistas, donde se autoriza a Corporación Colombia para que, en calidad de intermediaria, sea su gestora autorizada y representante en todo lo relacionado con la vinculación a la seguridad social.
El Juzgado Cincuenta y Dos Penal Municipal, mediante sentencia del 27 de julio de 2010, decidió declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que la accionante tiene otros medios jurídicos de defensa que ya han sido activados, pues hay “una demanda laboral presentada a reparto. [y] Hay una acción laboral administrativa en curso”.
Agrega el despacho, además, que no se encuentra acreditada la legitimación por activa de la Corporación Colombia, ya que, tratándose del trabajador fallecido, el mismo ya no existe, y no es “ni sujeto de derechos ni sujeto de obligaciones”, y “quienes están legitimados para accionar son sus legítimos sucesores (CSJ, S. Cas. Civil. Sent jul. 28/47. LXII.632) y, no, la Corporación Colombia ya que la acción de tutela tiene un carácter personal concreto (C. Const. Sent. T-044, feb. 12/93, M.P. Jaime Sanin Greffeinstein)”.
La sentencia del a quo fue impugnada por el demandante, sosteniendo “que el juez de la causa no entendió que el fundamento legal corresponde al perjuicio irremediable o peligro inminente en el cual se encuentran los 48 trabajadores que Corporación Colombia afilió ante la ARP Colmena y que durante más de tres años ha cumplido con sus cotizaciones y responsabilidad absoluta en lo legalmente establecido”.
Destaca que debe quedar claro para el juez de segunda instancia, “que mediante esta acción de tutela no se está solicitando el reconocimiento de prestaciones económicas derivadas del fallecimiento de un trabajador”, pues Corporación Colombia “sabe de antemano que este hecho debe ser ventilado ante las autoridades administrativas y judiciales; aquí lo que realmente se pretende utilizar es la tutela como mecanismo transitorio para proteger y mientras que se dirime el conflicto laboral correspondiente, la seguridad social en riesgos profesionales de los 48 trabajadores que actualmente están laborando y que Corporación Colombia tenía afiliados a esta ARP”.
Concluye señalando que, en la actualidad, mientras no se resuelva elproblema con la ARP Colmena, los 48 trabajadores que Corporación Colombia tenía afiliados a dicha entidad, están sin cobertura en riesgos profesionales, situación que atenta contra sus derechos fundamentales constitucionales que fueron invocados en la tutela, “máxime cuando la gran mayoría de ellos realizan labores de construcción actividad considerada de alto riesgo”.
El Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito, que conoció de la impugnación, mediante sentencia del 1º de septiembre de 2010, decidió confirmar el fallo proferido en primera instancia, con base en las razones que se exponen a continuación:
Inició por aclarar, que el tema objeto de controversia constitucional se centraba en la desafiliación de los 48 trabajadores de la Corporación Colombia al sistema de riesgos profesionales por parte de la ARP Colmena, “y no como lo advirtió el a quo, en la reclamación de las prestaciones legales de un obrero fallecido en accidente de trabajo, evento del que se desprende la falta del análisis del fondo del asunto”.
Sobre esa base, admite que la actitud asumida por la ARP Colmena, de desafiliar los 48 trabajadores de la Corporación Colombia al sistema de riesgos profesionales, a raíz de una controversia contractual, sin que medie orden de autoridad competente, “está poniendo en peligro el derecho a la seguridad social en conexidad con la vida, la salud y la integridad personal de sus trabajadores, quienes requieren de la cobertura en prevención, protección y atención ante un eventual accidente de trabajo o una enfermedad profesional”. Sin embargo, considera el despacho que el amparo es improcedente, “ante la ausencia de legitimación en la causa por activa en cabeza de la Corporación Colombia como representante de sus trabajadores, tanto como agente oficioso, como apoderado judicial de los mismos”, pues en las diligencias “no obra manifestación alguna por parte de la representante de la entidad accionante de la que se colija la imposibilidad de sus trabajadores de acudir a esta acción para la protección de sus derechos, como tampoco poder que la faculte para actuar en representación de los mismos”.
El juez de tutela de segunda instancia, por Oficio 2915, del 14 de septiembre de 2010, remitió el expediente de tutela de la referencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, siendo radicado en esta corporación el 1º de octubre del mismo año.
La Sala de Selección Número Diez, mediante auto del 27 de octubre de 2010, dispuso su revisión por esta corporación, a través de la Sala Cuarta de Revisión.
2.1. De acuerdo con la situación fáctica descrita, debe la Corte aclarar que el conflicto constitucional planteado en esta causa, surge únicamente de la decisión adoptada por Colmena Vida y Riesgos Profesionales (en adelante ARP Colmena), de suspender la cobertura al sistema de riesgos profesionales, de los 48 trabajadores que fueron afiliados a dicha entidad por la Corporación Colombia.
2.2. Aun cuando en el planteamiento de la demanda, se hace referencia a un incidente previo surgido entre las partes, derivado de la reclamación presentada por Corporación Colombia a la ARP Colmena, con ocasión del accidente de trabajo sufrido por uno de sus afiliados, tal hecho constituye una simple referencia a las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron paso al hecho generador de la presente acción de tutela, sin que exista en la parte actora, la pretensión de que dicho incidente sea resuelto en sede de tutela.
En efecto, tanto en la demanda como en el escrito de impugnación, el accionante fue claro en señalar que la situación del trabajador fallecido, cuyas prestaciones no fueron reconocidas por la ARP Colmena, está siendo debatida y dirimida ante las autoridades judiciales competentes, siendo el objeto del proceso constitucional, la suspensión de la afiliación de los 48 trabajadores, que sí requiere de un pronunciamiento inmediato del juez de tutela para evitar un perjuicio irremediable, ante la potencial ocurrencia de una contingencia que exija atención inmediata.
2.3. Siendo ello así, entiende la Corte que los derechos del trabajador fallecido y de su familia, que hayan podido resultar afectados con la actuación de la ARP Colmena, no están siendo representados ni reclamados en la presente causa, razón por la cual la Corporación debe abstenerse de hacer algún pronunciamiento al respecto.
2.4. En los términos descritos, el problema jurídico que debe abordar la Corte, se reduce a establecer si la decisión adoptada por la ARP Colmena, de suspender la afiliación al sistema de riesgos profesionales, de los 48 trabajadores vinculados a dicha administradora por la Corporación Colombia, viola sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, al trabajo y a la seguridad social.
La resolución de dicho problema implica a su vez definir, si, de manera general, las administradoras de riesgos profesionales se encuentran habilitadas para suspender unilateralmente aquellas afiliaciones que consideran se han llevado a cabo de forma irregular, o respecto de las cuales existe algún tipo de controversia.
2.5. Para efectos de resolver el problema jurídico descrito, la Corte abordará los siguientes temas: (i) la seguridad social como derecho fundamental y su justiciabilidad por vía de tutela, (ii) el sistema de riesgos profesionales, estructura y régimen sancionatorio; y (iii) definición del caso concreto.
3.1. Los jueces de primera y segunda instancia en esta causa, decidieron declarar improcedente la protección solicitada, tras considerar que la parte demandante, Corporación Colombia, no estaba legitimada por activa para representar los intereses de sus 48 trabajadores, pues no acreditó la condición de agente oficioso o de apoderado judicial de estos. De igual manera, sostuvieron que para proteger los derechos de los citados trabajadores, se cuenta con otros mecanismos jurídicos de defensa, pues el asunto podía someterse al conocimiento del Ministerio de Protección Social y, en su defecto, tramitarse ante el juez laboral competente.
3.2. La posición adoptada por los operadores jurídicos, impone que la Corte, antes de entrar a efectuar el análisis sobre la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados, deba abordar los asuntos relativos a la procedibilidad de la presente acción de tutela.
3.3. Tal y como lo ha puesto de presente esta corporación, la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue concebida como un instrumento subsidiario de defensa judicial, preferente, breve y sumario, al que puede acudir cualquier persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando advierta que los mismos han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o incluso por los particulares.
3.4. Aun cuando una de las características que identifica la acción de tutela es su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ejercicio de la misma está supeditado al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la identifican. Dentro de tales requisitos, se cuentan: (i) el de la legitimación en la causa por activa, o titularidad para promover la acción, con el cual se busca garantizar que la persona que acude a la acción de tutela, tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro. Otro de los requisitos es el de (ii) subsidiariedad, en virtud del cual es necesario verificar previamente, que los derechos fundamentales cuya protección se solicita por vía de tutela, no puedan ser protegidos por los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, salvo cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, circunstancia que deberá demostrarse en cada caso.
3.5. En lo que hace relación a la legitimación en la causa por activa, la misma jurisprudencia ha precisado que, aun cuando solamente el titular de un derecho fundamental se encuentra habilitado para acudir a la acción de tutela, la Constitución y la ley contemplan la posibilidad de que la solicitud de protección sea promovida, no solo por quien considera vulnerados o amenazados sus derechos, sino también, por quien demuestre tener un interés legítimo para actuar a su nombre.
3.6. Bajo esos parámetros, interpretando el alcance de los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia ha considerado que se configura la legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos: (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos; (ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad(1), los incapaces absolutos, los interdictos(2) y las personas jurídicas(3); (ii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado(4), “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”(5); (iii) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de este para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental(6). Finalmente, (iv) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales(7).
3.7. En el presente caso, la acción de tutela es promovida, a través de apoderada judicial, por el representante legal de la Corporación Colombia, quien pretende que se protejan los derechos fundamentales a la vida, al trabajo, al debido proceso y a la seguridad social de los 48 trabajadores que tiene afiliados a Colmena Vida y Riesgos Profesionales, y que fueron desafiliados unilateralmente por dicha entidad.
3.8. Al respecto, afirma la parte actora que afilió a los 48 trabajadores al sistema de riesgos profesionales, a través de Colmena Vida y Riesgos Profesionales, en cumplimiento de los contratos de intermediación celebrados con diferentes empleadores, en los que Corporación Colombia se comprometía a manejar todos los asuntos relacionados con el sistema de seguridad social y parafiscales de sus trabajadores.
3.9. Colmena Vida y Riesgos Profesionales, en su escrito de intervención ante el juez de tutela de primera instancia, admite que Corporación Colombia es la empresa que aparece como responsable de la afiliación de los 48 trabajadores, y quien ha venido pagando las respectivas cotizaciones. Sin embargo, aduce que tomó la decisión de suspender tal afiliación por considerar que “esa empresa está ejerciendo funciones de afiliación colectiva de trabajadores, sin cumplir con los requisitos legalmente establecidos y sin tener autorización para el efecto”.
3.10. Pues bien, contrario a lo afirmado por los jueces de instancia, la Corte considera que Corporación Colombia sí está revestida de legitimación en la causa por activa para defender en este juicio, a través de la figura de la representación legal, los derechos personales de los trabajadores que afilió a Colmena Vida y Riesgos Profesionales.
3.11. Sin entrar a definir si la afiliación colectiva de trabajadores por parte de Corporación Colombia cumple o no con los requisitos legales, lo que no admite discusión es que dicha empresa hace parte de la relación jurídica que ha dado lugar a la presente controversia y que motiva la presunta violación de los derechos fundamentales invocados. En efecto, como ya ha sido mencionado, la parte actora en esta causa es quien ha llevado a cabo la afiliación de los 48 trabajadores al sistema de riesgos profesionales, y quien aparece como la directamente responsable de tal afiliación ante la administradora de riesgos profesionales Colmena.
3.12. Siendo ello así, a la Corporación Colombia le asiste un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, pues, sin duda alguna, la decisión adoptada por Colmena, de suspender la afiliación de los 48 trabajadores al sistema de riesgos profesionales, de forma unilateral y sin formula de juicio, compromete su responsabilidad, y puede afectar sus derechos e intereses y los de sus trabajadores, en caso de presentarse una contingencia derivada de la actividad laboral que estos desarrollan.
3.13. Frente a los 48 trabajadores, la posibilidad que tiene la parte actora de ejercer su representación legal, surge, precisamente, del hecho de haber asumido esta la responsabilidad de la afiliación. Con ello, aparece el compromiso ineludible de tener que llevar a cabo todas las gestiones y actuaciones que sean necesarias para asegurar que los trabajadores a su cargo mantengan activa la vinculación al sistema general de riesgos profesionales.
3.1.4. Desde ese punto de vista, Corporación Colombia puede representar los intereses de sus 48 trabajadores por vía de tutela, si se trata, como en este caso, de enfrentar los imprevistos que surgen de la afiliación, pues de la eficiente y adecuada gestión en ese campo, depende que aquellos reciban en forma oportuna, completa y eficaz, todos los servicios y beneficios que les puede ofrecer el sistema general de riesgos profesionales.
3.15. En esos términos, la Corte considera acreditada la legitimación por activa en el presente caso.
3.16. Con respecto al requisito de subsidiariedad, es decir, al que exige verificar previamente si existen otros medios de defensa judicial a los que pueda acudir el actor para reclamar la defensa de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados, basta con aclarar que, en el presente caso, tal hecho no se discute, ya que la tutela ha sido promovida como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sobre la base de considerar el actor que, si bien el asunto puede ser debatido en otras instancias, administrativas y judiciales, la decisión de la entidad demandada, de suspender la afiliación al sistema de riesgos profesionales de los trabajadores a su cargo, los pone en riesgo permanente y peligro inminente, toda vez que en la actualidad, estos “no tienen el derecho a su seguridad social en riesgos profesionales y se encuentran desprotegidos en el evento de presentarse un accidente y/o un siniestro que les genere daños físicos, enfermedades y la muerte ...”.
3.17. La Corte comparte tal apreciación y acoge la solicitud formulada, pues aún cuando es posible demandar la protección de los derechos presuntamente afectados en otros escenarios, mientras se obtiene allí una decisión definitiva, la falta de cobertura de los trabajadores en el sistema general de riesgos profesionales, los ubica en una situación de indefensión, en el sentido que, ante la ocurrencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional, es posible que no reciban oportunamente la atención que requieran, poniéndose en grave riesgos sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la integridad física y a la seguridad social.
3.18. En este contexto, existe una evidente justificación en la necesidad de que se produzca en la presente causa, un pronunciamiento de fondo del juez constitucional, en aras de evitar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable en los derechos de los trabajadores involucrados en la decisión adoptada por la entidad demandada.
4. La seguridad social y su carácter de derecho fundamental.
4.1. La seguridad social se encuentra consagrada expresamente en el artículo 48 de la Constitución Política, el cual le atribuye una doble configuración jurídica: (i) la de “derecho irrenunciable”, que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional, y (ii) la de “servicio público de carácter obligatorio”, que se encuentra bajo la dirección, coordinación y control del Estado, y que puede ser prestado por entidades públicas o privadas, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, de conformidad con lo establecido en la ley.
4.2. De acuerdo con el mandato constitucional citado, la jurisprudencia constitucional, a través de múltiples pronunciamientos, se ha ocupado de delimitar el alcance de la seguridad social como bien jurídico objeto de protección. Inicialmente, la ha definido “como el conjunto de medidas institucionales tendientes a brindar progresivamente a los individuos y sus familias, las garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano”(8).
4.3. En ese sentido, la corporación ha sostenido que la seguridad social, en su doble condición de derecho y servicio público, tiene como objetivo principal, atender de manera eficiente y oportuna, las contingencias a que puedan estar expuestas las personas por una eventual mengua de su estado de salud —física o mental— o de su capacidad económica. Por su intermedio, se busca entonces proteger a quienes por causa de la vejez, el desempleo, las cargas familiares o una enfermedad o incapacidad laboral, no tienen la posibilidad de obtener los medios necesarios para proveerse su propia subsistencia y para llevar una vida en condiciones dignas y justas.
4.4. Teniendo en cuenta los objetivos que está llamada a cumplir, la misma jurisprudencia ha destacado la trascendencia constitucional de la seguridad social, señalando que esta “se comporta como patrón y prototipo específico a través del cual el Estado cumple con sus fines esenciales, y por ende se manifiesta como un instrumento de justicia distributiva, así como agente emancipador social, de garantía general y particular para hacer efectivos derechos fundamentales de los asociados”(9).
4.5. En relación con esto último, también ha sostenido la Corte que la seguridad social es consecuencia necesaria de la consagración del Estado colombiano como Estado social de derecho, “en la medida en que la adopción de tal modelo supone para la organización estatal la obligación de promover el florecimiento de las condiciones requeridas para la materialización del principio de la dignidad humana y del postulado de la primacía de los derechos fundamentales”(10).
A este respecto, ha explicado la corporación que la seguridad social exige del Estado, por una parte, el diseño de una estructura básica que establezca las instituciones encargadas de la prestación del servicio y que determine los procedimientos bajo los cuales este debe discurrir, y por la otra, definir el sistema a tener en cuenta para asegurar la provisión de fondos que garanticen su buen funcionamiento.
4.6. Ahora bien, a partir de su faceta de derecho irrenunciable, y conforme a su configuración constitucional, la seguridad social fue enmarcada en la categoría de los denominados derechos sociales, económicos y culturales, o de contenido prestacional, entendidos como aquellos cuya materialización exige de regulación legal, apropiaciones presupuestales y la provisión de una estructura organizacional, que conlleva la realización de prestaciones positivas, principalmente en materia social, para asegurar unas condiciones materiales mínimas de exigibilidad.
4.7. No obstante, en recientes pronunciamientos, la jurisprudencia constitucional ha venido sosteniendo que, independientemente a su naturaleza, todos los derechos constitucionales —civiles, políticos, sociales, económicos o culturales— ostentan la condición de fundamentales, en razón a que “se conectan de manera directa con los valores que el constituyente quiso elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la Constitución”. Ha explicado la Corte que el contenido prestacional, es decir, la necesidad de desarrollo legal, económico y técnico, mayor o menor en algunos derechos, no es lo que determina que estos tengan o no la condición de fundamentales, aun cuanto tal hecho sí tiene incidencia directa en la posibilidad de su protección judicial, concretamente por la vía de la acción de tutela, toda vez que “la indeterminación de algunas de sus facetas prestacionales dificulta establecer con exactitud, en un caso concreto, quién es el sujeto obligado, quién es el titular y cuál es el contenido prestacional constitucionalmente determinado”(11).
4.8. Conforme con tal razonamiento, la jurisprudencia ha distinguido entre (i) la fundamentalidad de los derechos, que se predica de todos y que surge de su relación con los valores que la Carta busca garantizar y proteger, y (ii) la posibilidad de que los mismos sean justiciables, lo cual, frente a los derechos de contenido prestacional, depende del desarrollo legislativo, reglamentario y técnico necesario para su configuración.
4.9. En esos términos, este tribunal ha precisado que la posibilidad de acudir a la acción de tutela para demandar la protección de los derechos prestacionales, tiene lugar cuando se ha expedido la regulación legal que les da contenido, circunstancia que permite su defensa judicial en forma directa, sobre la base de que tales contenidos prestacionales constituyen por sí mismos un derecho fundamental autónomo en cabeza de sus beneficiarios. Vale destacar, que la propia jurisprudencia le ha fijado una excepción a dicha regla, en el sentido de considerar que también hay lugar a solicitar la protección de tales derechos, aun cuando no se hayan implementado medidas de desarrollo, en aquellos casos en que se advierta que “la omisión de las autoridades públicas termina por desconocer por entero la conexión existente entre la falta de protección de los derechos fundamentales y la posibilidad de llevar una vida digna y de calidad, especialmente de sujetos de especial protección o, en general, de personas colocadas en situación evidente de indefensión”(12).
4.10. Así las cosas, la corporación ha avanzado en el sentido de sostener que el derecho a la seguridad social, dada su vinculación directa con el principio de dignidad humana, tiene en realidad el carácter de derecho fundamental, pudiendo ser objeto de protección judicial, por vía de la acción de tutela, en relación con los contenidos legales que le han dado desarrollo, y excepcionalmente, cuando la falta de ciertos contenidos afecta el mínimo de dignidad y calidad de vida del afectado.
5. El sistema general de riesgos profesionales y su régimen sancionatorio.
5.1. Según quedó anotado, el derecho a la seguridad social, para su materialización, exige que el Estado diseñe una estructura básica que defina las instituciones encargadas de la prestación del servicio, los procedimientos bajo los cuales el mismo debe operar, y el sistema que debe aplicarse para asegurar la provisión de los recursos o fondos que garanticen su buen funcionamiento y operatividad.
5.2. Con ese propósito, el legislador expidió la Ley 100 de 1993, mediante la cual se creó el sistema de seguridad social integral, orientado a procurar el bienestar del individuo y la comunidad mediante la protección de las contingencias que los afecten, en especial, las que menoscaban la salud, la integridad física y la capacidad económica. En ese contexto, el diseño acogido por dicha ley para desarrollar el sistema de seguridad social integral, se estructuró a partir de cuatro componentes básicos: (i) el sistema general de pensiones, (ii) el sistema general de salud, (iii) el sistema general de riesgos profesionales y (iv) los servicios sociales complementarios definidos en la propia ley.
5.3. En lo que se refiere al sistema general de riesgos profesionales (en adelante SGRP), que interesa a esta causa, el mismo aparece regulado en la citada Ley 100 de 1993, que constituye la base de su estructura, y en el Decreto-Ley 1295 de 1994(13) y la Ley 776 de 2002, que se ocupan de definir la forma como está llamado a operar.
5.4. Con respecto a la organización de dicho sistema, habrá de señalarse que el objetivo principal del mismo está en proteger al trabajador de las contingencias o daños sufridos con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral que desarrollan, no solo mediante servicios de promoción y rehabilitación sino también con medidas de carácter preventivo(14). En ese sentido, el sistema se orienta a procurar la prevención, protección y atención del trabajador que sufre las consecuencias de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, cuando ocurren con ocasión o como consecuencia de la prestación del servicio subordinado.
5.5. A partir de la finalidad que persigue, el SGRP consagra una serie de prestaciones que antes de ser excluyentes, resultan complementarias, y que varían según el tipo o intensidad de la lesión sufrida. Así, el referido sistema reconoce prestaciones no solo de carácter asistencial, como son la atención médica, quirúrgica, hospitalaria y de rehabilitación, sino también de naturaleza económica, entre las que se destacan los subsidios por incapacidad temporal, indemnización por incapacidad permanente parcial, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes y auxilio funerario.
5.6. Sobre el fundamento de la responsabilidad por las contingencias o daños sufridos, cabe destacar que el SGRP fue concebido en virtud de la figura jurídica del riesgo creado, lo cual significa que “no se toma en cuenta la culpa del empleador sino que se establece una responsabilidad objetiva por cuya virtud resulta obligado a reparar los perjuicios que sufre el trabajador al desarrollar su labor en actividades en las que el empresario obtiene un beneficio”(15).
5.7. Aun cuando en el SGRP la creación del riesgo es imputable al empleador, debido a que este es quien en últimas obtiene el provecho de dicho riesgo, por razones de configuración del sistema, la ley ha dispuesto el traslado del riesgo a entidades especializadas, denominadas administradoras de riesgos profesionales (ARP), quienes pasan a ser las directamente responsables de garantizar el bienestar de los trabajadores y, especialmente, de asegurar la efectividad del sistema.
Conforme con ello, la ley diseñó un esquema de aseguramiento asumido directamente por entidades especializadas, públicas y privadas, bajo la dirección, orientación, control y vigilancia del Estado(16), que tiene como engranaje inicial la obligación del empleador de afiliar a sus trabajadores y de pagar o cancelar un aporte o cotización mensual por cada uno de ellos. Así, a partir de los aportes cancelados en su integridad por el empleador a la respectiva ARP, los trabajadores tienen derecho a recibir de ellas, las prestaciones de carácter económico y asistencial, dirigidas a la prevención y atención de las enfermedades profesionales y los accidentes de trabajo que puedan sufrir, o de la muerte que como consecuencia de ellos sobrevenga.
5.8. De acuerdo con la estructura definida en la ley, los sujetos que hacen parte del SGRP son entonces: (i) las administradoras de riesgos profesionales (ARP), (ii) los empleadores, (iii) los trabajadores y (iii) las entidades del Estado encargadas del control y vigilancia del sistema, a quienes a su vez, la ley les asigna obligaciones específicas dirigidas a garantizar el buen funcionamiento del mismo.
5.9. En el caso de las ARP, estas se constituyen en el elemento central del sistema general de riesgos profesionales, pues son las entidades especializadas encargadas de manejar los aportes del empleador y asegurar su correcta utilización. En ese contexto, se le atribuye, entre otras funciones, (i) la de afiliar y registrar a los trabajadores —previa solicitud del empleador—, (ii) garantizar la prestación de los servicios de salud de sus afiliados, y (iii) asegurar el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas a que hubiere lugar (D. 1295/94, art 80, L. 776/2002, art. 1º, par 2º). También le compete a tales entidades, (iv) suscribir los correspondientes convenios con las entidades promotoras de salud(17) (EPS), las cuales, a su vez, son las encargadas de prestar los servicios de salud derivados de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, excepto en los casos de rehabilitación profesional y los servicios de salud ocupacional, que podrán ser prestados directamente por las ARP.
5.10. Tratándose del empleador, habrá de señalarse que en él reposa la responsabilidad de la viabilidad financiera y operativa del sistema, pues tiene a su cargo la provisión de los recursos o fondos que garanticen su funcionamiento. Acorde con sus responsabilidades, a él le asignan, como obligaciones principales, (i) la de afiliar los trabajadores a su servicio, (ii) pagar oportunamente las cotizaciones y (iii) notificar a la entidad administradora a la que se encuentra afiliado, los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales que tengan ocurrencia(18).
5.11. Con respecto a los trabajadores, sus deberes más relevantes se concretan en (i) procurar el cuidado integral de su salud y suministrar información clara, veraz y completa al respecto, (ii) colaborar en el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los empleadores, y (iii) cumplir las normas, reglamentos e instrucciones de los programas de salud ocupacional de la empresa(19).
5.12. Ahora bien, dentro del propósito de garantizar el adecuado funcionamiento del sistema general de riesgos profesionales, y de cumplir su objetivo de proteger a la población trabajadora de las contingencias y daños sufridos, la ley ha previsto la imposición de sanciones para los sujetos del sistema que incumplan con sus obligaciones. No obstante, las decisiones y medidas que en ese escenario se adopten, le corresponde tomarlas, de manera exclusiva y excluyente, al Estado, a través de los organismos competentes para el efecto, en cumplimiento de la atribución constitucional asignada al mismo de mantener la dirección, vigilancia y control del servicio público de seguridad social (C.P., arts. 48 y 365).
Sobre este particular, el artículo 91 del Decreto 1295 de 1994, tal como fue modificado por el artículo 115 del Decreto 2150 de 1995, dispone que le corresponde a los directores regionales y seccionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio de la Protección Social, imponer las sanciones establecidas en la misma norma, aclarando que respecto de tales sanciones opera el recurso de apelación ante el director técnico de riesgos profesionales del citado ministerio. Siguiendo dicho mandato, el mismo artículo 91 del citado Decreto 1295 de 1994, consagra las sanciones que se aplican a los diferentes sujetos por el incumplimiento de sus obligaciones.
— Señala al respecto, que en los casos en que el empleador omita afiliar a sus trabajadores, aquel tendrá la obligación de reconocer y pagar las prestaciones a que estos tengan derecho por enfermedad profesional o accidente de trabajo. Precisa igualmente, que la no afiliación y el no pago de dos o más períodos mensuales de cotizaciones, también le acarreará al empleador multas sucesivas mensuales de hasta quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
— Frente a las entidades administradoras de riesgos profesionales (ARP), prevé la norma que las entidades de ese orden, que incurran en conductas tendientes a dilatar injustificadamente el pago de las prestaciones a que tienen derecho los trabajadores, se harán acreedoras a sanciones de multa sucesivas, impuestas en este caso por la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera. De igual manera, la citada disposición prevé que las administradoras de riesgos profesionales (ARP) que impidan o dilaten la libre escogencia de entidad administradora, o rechacen a un afiliado, o no acaten las instrucciones u órdenes de la dirección técnica de riesgos profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de la Protección Social), también serán sancionadas por dicho ministerio con multas sucesivas hasta de 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
— Para el caso de los trabajadores, el incumplimiento de las instrucciones, reglamentos y determinaciones de prevención de riesgos, incluidas en los programas de salud ocupacional de la respectiva empresa, no da lugar a la imposición de sanciones dentro del sistema. Sin embargo, dicho incumplimiento faculta al empleador para dar por terminada la relación laboral, para lo cual se requiere la autorización previa del Ministerio de la Protección Social, quien debe adoptar la decisión respetando el derecho de defensa.
5.13. Teniendo en cuenta el tipo de sanciones y las entidades que tienen a cargo la imposición de las mismas, esta corporación ha destacado que el régimen sancionatorio del sistema de riesgos profesionales está diseñado para evitar que por causa del incumplimiento de las obligaciones, principalmente por parte de los empleadores y las ARP, “los trabajadores no sean atendidos o no puedan reclamar las prestaciones asistenciales y económicas a las que tienen derecho, con ocasión de un accidente laboral”(20).
5.14. Acorde con ello, lo ha dicho la Corte, el régimen sancionatorio del SGRP se desarrolla de acuerdo con el principio de continuidad que rige la prestación del servicio de seguridad social, el cual se concreta en el derecho que tienen los ciudadanos a no sufrir interrupciones abruptas y sin justificación constitucionalmente admisible, de las garantías y prestaciones —económicas y asistenciales— que el propio ordenamiento les reconoce para enfrentar los distintos riesgos y contingencias sociales que puedan afectar la vida, la salud y la subsistencia.
5.15. La misma jurisprudencia ha precisado que la continuidad en la prestación de los servicios públicos de seguridad social, busca garantizar el derecho de los usuarios a recibirlos de manera oportuna, y prohíbe a las entidades responsables realizar actos u omitir obligaciones que afecten sus garantías fundamentales(21). De esta forma, quienes tienen la obligación de prestar el servicio no pueden incurrir en conductas u omisiones que comprometan esa continuidad, pues “una vez alguien entra al sistema tiene vocación de permanencia y no debe, en principio, ser separado del mismo”(22).
5.16. En ese mismo orden de ideas, también la Corte ha establecido que en virtud del principio de continuidad, cualquier tipo de afectación del derecho a acceder a los servicios de seguridad social de una persona, tiene que ser el resultado “de un debido proceso básico(23)” llevado a cabo por autoridad competente.
5.17. Así las cosas, dentro del propósito de asegurar su adecuado funcionamiento, el régimen sancionatorio del sistema general de riesgos profesionales, gira en torno a dos aspectos básicos: (i)las medidas y sanciones derivadas del incumplimiento de las obligaciones impuestas a los distintos sujetos, no conllevan, en ningún caso, que los trabajadores no reciban la atención requerida o no puedan reclamar las prestaciones asistenciales y económicas a las que tienen derecho; y(ii) las medidas de carácter sancionatorio que se puedan derivar del incumplimiento de las obligaciones impuestas a los distintos sujetos, solo pueden ser adoptadas por el Ministerio de la Protección Social y demás autoridades públicas que defina la ley, siguiendo las reglas del debido proceso.
5.18. En ese orden de ideas, los conflictos administrativos surgidos con ocasión del incumplimiento de las obligaciones impuestas a los sujetos del SGRP, deben ser resueltos, en sede administrativa, directamente por el Ministerio de la Protección Social, en representación del Estado, siendo dicho órgano el llamado a adoptar las medidas e imponer las sanciones a que haya lugar, en los términos previstos en las normas citadas. Ni la Constitución ni la ley, le reconocen facultades a las administradoras de riesgos profesionales, o a los empleadores, para imponer sanciones o adoptar medidas unilaterales, que conduzcan a la afectación de los derechos e intereses reconocidos a los trabajadores por el propio sistema, y que vayan en contravía de los objetivos del mismo, cual es, precisamente, el de proteger a la población trabajadora de las contingencias y daños sufridos con ocasión de los accidentes o enfermedades derivados de la actividad laboral.
5.19. Así, por ejemplo, las diferencias que se puedan suscitar entre empleadores y administradoras de riesgos profesionales, con respecto a la afiliación de los trabajadores, no pueden ser definidas por dichas entidades, y menos aún, a través de medidas de inmensa trascendencia para los trabajadores, como lo son la suspensión o desafiliación del sistema de riesgos profesionales. Según ha quedado dicho, a las administradoras de riesgos profesionales (ARP) les compete garantizar la eficiencia y la continuidad en el servicio(24) y, por tanto, no pueden anteponer sus intereses al derecho a la seguridad social de los trabajadores, el cual adquiere carácter de fundamental respecto de los contenidos legales que le han dado desarrollo, en este caso, frente a las prestaciones asistenciales y económicas que se han integrado al sistema de riesgos profesionales.
5.20. Al respecto, es importante recordar que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-250 de 2004, declaró la inexequibilidad de aquellos apartes del inciso segundo del artículo 16 del Decreto 1295 de 1994, que preveían el único caso en que era posible la desafiliación automática del trabajador, y que se producía cuando el empleador incurría en mora ante la administradora de riesgos profesionales, en el pago de dos o más cotizaciones periódicas. La norma era del siguiente tenor: “El no pago de dos o más cotizaciones periódicas, implica, además de las sanciones legales, la desafiliación automática del sistema general de riesgos profesionales, quedando a cargo del respectivo empleador la responsabilidad del cubrimiento de los riesgos profesionales”.
En dicha ocasión, la Corte consideró que la desafiliación automática del trabajador, por causa de una conducta incumplida de la que no ha sido partícipe, no ha tenido conocimiento y no está en capacidad de enmendar, resulta injusta y desproporcionada, contraria a los principios de continuidad en el servicio y confianza legítima, y claramente violatoria del derecho al debido proceso. Para la Corte, medidas de ese tipo, colocan al trabajador en una situación de indefensión, en el sentido que se va a dificultar la posibilidad de que pueda reclamar en forma oportuna y eficaz, las prestaciones que requiera con urgencia, ante la ocurrencia de una determinada contingencia que así lo exija. Aclaró que, aun cuando en esos casos, el riesgo se traslada directamente al empleador, cabe la posibilidad de que este no se encuentre en condiciones de asumir el pago o reconocimiento de las prestaciones, o de la atención en salud que se requiera, dejando al trabajador en situación de pleno desamparo frente a las contingencias derivadas de la actividad laboral, que es precisamente lo que el sistema de riesgos profesionales pretende evitar.
Sobre el particular, dijo la corporación en el mencionado fallo:
“... Pero no resulta igual de evidente que en el caso del incumplimiento del empleador, recaiga en el trabajador una consecuencia de inmensa trascendencia para él, como es la desafiliación automática del sistema de riesgos profesionales, lo que implica que el trabajador, ante el siniestro, solo puede reclamar del incumplido empleador las prestaciones asistenciales y económicas a que tiene derecho. En estos eventos, el trabajador corre el riesgo de no ser debida y oportunamente socorrido, al ocurrir la contingencia y quedar ante el riesgo del desamparo, si el empleador está insolvente o pueda llegar a estarlo. Aunado al hecho de que deba acudir, en la mayoría de los casos, a instancias judiciales para obtener el reconocimiento de sus derechos.
Al respecto, de acuerdo con todo lo expuesto en los puntos anteriores, le asiste razón a la actora sobre la inconstitucionalidad de la norma en lo que respecta a la desafiliación automática que sufre el trabajador por causa de una conducta incumplida en la que no ha sido partícipe, de la que no tenía conocimiento y que está por fuera de su control enmendar. Es injusta y desproporcionada. Además, desconoce el principio de la confianza legítima en la relación trabajador-empleador, en el sentido expuesto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la garantía de la continuidad en la prestación del servicio público de salud, tal como lo examinó la Corte en la Sentencia C-800 de 2003”.
5.21. A partir de la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición que preveía la desafiliación automática del trabajador, en la misma Sentencia C-250 de 2004, la Corte precisó que, una vez se produzca la afiliación del trabajador, son las administradoras de riesgos profesionales las llamadas a asumir el reconocimiento y pago de las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de los accidentes de trabajo y enfermedad profesional, aun en los casos en que los empleadores incurran en mora en el pago de las cotizaciones, contando con la posibilidad reconocida en la ley, de repetir contra el patrono en esos eventos. En ese contexto, precisó la Corte en el precitado fallo, “que cuando las disposiciones legales establecen que los empleadores que incumplan con el pago de las cotizaciones al sistema de riesgos de salud asumen los riesgos de sus trabajadores, debe interpretarse en el sentido de que la ARP cubre los riesgos correspondientes y puede repetir contra el empleador por los costos que ha pagado al trabajador” (negrillas y subrayas fuera de texto).
En relación con el punto, se mencionó en la sentencia:
“Esta declaración de inexequibilidad no se aplica obviamente a la situación del empleador que no ha hecho la afiliación previa a una ARP de sus trabajadores, como se señaló. Tampoco significa que el empleador moroso quede exento de las sanciones que acarrea este hecho, pues, son otras las disposiciones del mismo Decreto las que contienen el procedimiento a seguir para el caso de la mora en el pago del empleador al sistema de riesgos profesionales. Ni puede, mucho menos, entenderse que no queda obligado a asumir la responsabilidad del cubrimiento de los riesgos profesionales, pues, la ARP puede repetir contra el empleador moroso por los gastos que ha pagado al trabajador con ocasión del siniestro. Y en este sentido diversas disposiciones de la Ley 100 de 1993, de la Ley 828 de 2003 y del propio Decreto 1295 de 1994 y sus decretos reglamentarios, así consagran esta acción de repetición.
Además, la Ley 828 de 2003 ‘por la cual se expiden normas para el control de la evasión al sistema de seguridad social’, consagró medidas más severas para quienes incumplan entre otras obligaciones, el deber de cotizar oportunamente al sistema de protección social”.
5.22. De lo anterior se deduce, entonces, que las entidades administradoras de riesgos profesionales, una vez se ha producido la afiliación del trabajador al sistema de riesgos profesionales, son las responsables de cubrir todas las contingencias que tengan ocurrencia, máxime, si el empleador se encuentra al día en el pago de las cotizaciones. Cualquier inconformidad que tales entidades puedan tener con respecto a la afiliación, debe ser puesta en conocimiento de la autoridad competente para que sea esta quien defina las medidas que se deben adoptar al respecto, y hasta tanto no se produzca tal decisión, le corresponde a las administradoras de riesgos profesionales, garantizar la prestación de los servicios de salud de sus afiliados, y asegurar el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas a que hubiere lugar, contando con la posibilidad de repetir contra el empleador, en caso de que la controversia se hubiere definido a su favor y en contra de este.
6.1. En la presente causa, la solicitud de amparo constitucional estuvo motivada en la decisión adoptada por la entidad demandada, la ARP Colmena, de suspender la afiliación al sistema general de riesgos profesionales, de los 48 trabajadores que la parte actora, Corporación Colombia, ha venido vinculado a dicha administradora durante los últimos tres años, a través de los respectivos contratos de afiliación.
6.2. En escrito dirigido al juez de tutela en primera instancia, la entidad demandada reconoce que ha suscrito contratos de afiliación de trabajadores con la Corporación Colombia, quien ha pagado oportunamente los respectivos aportes. Sin embargo, afirma que tomó la decisión de suspender la cobertura de dichos trabajadores, al haber detectado una irregularidad en la afiliación, consistente en que la citada corporación no es en realidad su verdadero empleador sino “... una intermediaria laboral donde otras personas pagan un dinero para que se hagan aportes a la seguridad social sin ninguna responsabilidad sobre los efectos laborales de tal conducta ...”. En esos términos, considera que las afiliaciones que se realizaron son ilegales, pues de acuerdo con el régimen general de riesgos profesionales, el único obligado a afiliar a sus trabajadores es el empleador.
6.3. Por otro lado, la parte actora en esta causa considera arbitraria la actuación adelantada por la ARP Colmena, tras considerar que, a partir del año 2007, ha venido afiliando trabajadores al sistema de riesgos profesionales, a través de Colmena Vida y Riesgos Profesionales, en cumplimiento de los contratos de intermediación celebrados con diferentes empleadores, en los que Corporación Colombia(25) se comprometía a manejar todos los asuntos relacionados con el sistema de seguridad social y parafiscales de sus trabajadores.
6.4. A la luz de las circunstancias fácticas descritas, se advierte que la suspensión de la cobertura al sistema de riesgos profesionales de los 48 trabajadores, por parte de la ARP Colmena, tiene como causa inmediata, las diferencias contractuales surgidas entre dicha entidad y quien llevó a cabo la afiliación de tales trabajadores, la Corporación Colombia. Además, tal decisión es producto de una interpretación jurídica unilateral, que si bien puede encontrar fundamento en la autonomía administrativa de la ARP Colmena, compromete o involucra necesariamente los derechos de los trabajadores afiliados por Corporación Colombia a dicha entidad.
6.5. Independientemente al hecho de a quién le puede asistir la razón en la citada controversia, lo que resulta claro para la Corte, es que ni la ARP Colmena, ni ninguna otra administradora de riesgos profesionales, cuenta con atribuciones legales para adoptar medidas unilaterales de contenido sancionatorio, producto de su propia interpretación, que repercutan en perjuicio de los derechos e intereses reconocidos a los trabajadores por el sistema general de riesgos profesionales.
6.6. Como quedó explicado en el apartado anterior, aun cuando en el propósito de garantizar el adecuado funcionamiento del sistema general de riesgos profesionales, la ley ha previsto la imposición de sanciones para los sujetos del sistema que incumplan con sus obligaciones, las mismas solo pueden ser adoptadas, de manera exclusiva y excluyente, por el Estado, a través de los organismos competentes, en cumplimiento de la atribución constitucional asignada al mismo de mantener la dirección, vigilancia y control del servicio público de seguridad social (C.P., arts. 48 y 365).
Tratándose del sistema general de riesgos profesionales, el artículo 91 del Decreto 1295 de 1994, tal como el mismo fue modificado por el artículo 115 del Decreto 2150 de 1995, dispone expresamente que le corresponde a los directores regionales y seccionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio de la Protección Social, imponer las sanciones a los diferentes sujetos por el incumplimiento de sus obligaciones, respetando el debido proceso y el derecho a la defensa.
6.7. Bajo ese entendido, en el presente caso, la ARP Colmena vulneró los derechos de los trabajadores afiliados a dicha entidad por la Corporación Colombia, a la vida, a la salud, a la seguridad social y al debido proceso, pues no estaba facultada para proceder como lo hizo, es decir, para suspender la cobertura de aquellos al sistema general de riesgos profesionales, poniendo en alto riesgo la prestación del servicio a la seguridad social. Hace énfasis la Corte en el hecho de que la decisión de la ARP Colmena se adoptó, además, sin que la misma hubiere sido puesta en conocimiento de los trabajadores y, por tanto, sin haberles brindado la oportunidad de controvertirla.
6.8. No sobra aclarar que las medidas de suspensión o desafiliación, dentro del sistema general de riesgos profesionales, tienen un contenido eminentemente sancionatorio. Y aun cuando las mismas se dirigen a castigar un supuesto incumplimiento del empleador, en realidad, trasladan una consecuencia de inmensa trascendencia para el trabajador, cual es la de quedar por fuera de la cobertura del sistema en forma transitoria o definitiva, por un hecho no atribuible a él y que no está en capacidad de resolver, colocando a este en una clara situación de indefensión, en el sentido que se va a dificultar la posibilidad de que pueda reclamar en forma oportuna y eficaz, las prestaciones que requiera con urgencia, ante la ocurrencia de una determinada contingencia que así lo exija.
6.9. En el caso bajo análisis, la situación de indefensión de los trabajadores resulta ser aún más evidente, pues, precisamente, la controversia entre la ARP Colmena y Corporación Colombia, gira en torno al hecho de un presunto proceder irregular de esta última, desde la perspectiva de que no es su verdadero empleador, pudiendo serlo un tercero. Dicha situación de indeterminación en la responsabilidad de la atención, a la luz de lo decidido por la ARP Colmena, hace prácticamente imposible que los trabajadores vayan a ser oportunamente socorridos frente a la potencial ocurrencia de una contingencia, quedando expuestos al riesgo de un total y absoluto desamparo.
6.10. Ya se había puesto de presente en este fallo, que las administradoras de riesgos profesionales, una vez se ha producido la afiliación del trabajador, son las directamente responsables de cubrir todas las contingencias que puedan ocurrir, máxime si las cotizaciones se han pagado oportunamente y se encuentran al día, tal y como ha ocurrido en este caso. Por eso, las inconformidades o diferencias que se puedan presentar con respecto a la afiliación de los trabajadores, deben ser puestas en conocimiento del Ministerio de la Protección Social, para que sea este quien tome las decisiones y defina las sanciones que corresponde aplicar. Y hasta tanto tales decisiones no se produzcan, le corresponde a las administradoras de riesgos profesionales, garantizar la prestación de los servicios de salud de sus afiliados, y asegurar el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas a que hubiere lugar, contando con la posibilidad de repetir contra el empleador, en caso de que haya lugar a ello.
6.11. En virtud de lo expuesto, la Corte procederá a revocar la sentencia de segunda instancia proferida en la presente causa, que a su vez confirmó la sentencia de primera instancia mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela promovida por Corporación Colombia contra la ARP Colmena. En su lugar, concederá el amparo solicitado, por encontrar la Corte que la ARP Colmena vulneró los derechos de los trabajadores afiliados a dicha entidad por la Corporación Colombia, a la vida, a la salud, a la seguridad social y al debido proceso, al tomar la decisión de suspender su afiliación al sistema sin tener competencia para ello. Como consecuencia de lo anterior, la Corte ordenará a la ARP Colmena, que mantenga activa la afiliación al sistema general de riesgos profesionales, de todos los trabajadores que Corporación Colombia tiene vinculados a dicha ARP, hasta tanto no se produzca una decisión por parte del Ministerio de la Protección Social. Mientras concluye la respectiva actuación administrativa, le corresponde a la ARP Colmena, garantizar la prestación de los servicios de salud y asegurar el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas a que hubiere lugar, de los trabajadores afiliados a dicha entidad por parte de Corporación Colombia, conservando Colmena la posibilidad de repetir contra el empleador, en caso de que haya lugar a ello.
6.12. Como quiera que la situación que motivo la presente acción de tutela ya ha sido puesto en conocimiento del Ministerio de la Protección Social, quien viene adelantando la respectiva investigación, la presente tutela se concederá como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, razón por la cual, la orden de protección se mantendrá vigente, hasta tanto el Ministerio de la Protección Social profiera la decisión definitiva.
1. REVOCAR la sentencia objeto de revisión, proferida en segunda instancia por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, el 1º de septiembre de 2010, que a su vez confirmó la dictada en primera instancia por el Juzgado Cincuenta y Dos Civil Municipal de la misma ciudad, en la que se decidió declarar improcedente la acción de tutela promovida por Corporación Colombia contra la ARP Colmena.
2. En su lugar, CONCEDER como mecanismo transitorio la citada acción de tutela, por encontrar la Corte que la ARP Colmena vulneró los derechos de los trabajadores afiliados a dicha entidad por la Corporación Colombia, a la vida, a la salud, a la seguridad social y al debido proceso. Como consecuencia de lo anterior, se ORDENA a la ARP Colmena, que mantenga activa la afiliación al sistema general de riesgos profesionales, de todos los trabajadores que Corporación Colombia tiene vinculados a dicha ARP, hasta tanto no se produzca una decisión por parte del Ministerio de la Protección Social. Mientras concluye la respectiva actuación administrativa, le corresponde a la ARP Colmena, garantizar la prestación de los servicios de salud y asegurar el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas a que hubiere lugar, de los trabajadores afiliados a dicha entidad por parte de Corporación Colombia, conservando Colmena la posibilidad de repetir contra el empleador, en caso de que haya lugar a ello.
3. La orden de protección prevista en el numeral anterior, se mantendrá vigente hasta tanto el Ministerio de la Protección Social profiera la decisión definitiva.
(1) Ver, entre otras, las sentencias T-567/2008, T-1019/2006, T-1166/2005, T-497/2005, T-002/2005, T-1311/2001 y T-408/95.
(2) Ver sentencias T-1103/2004, T-993/2003 y T-281/2002.
(3) Ver, entre otras, las sentencias T-723/2005, T-396/2005, T-1191/2004 y T-1189/2003.
(4) Ver sentencias T-552/2006 y T-526/98.
(5) Auto 64 de 2009.
(6) Ver, entre muchas otras, las sentencias T-560A/2007, T-366/2007, T-750/2005, T-977/2004, T-1201/2004, T-1101/2004, T-534/2003, T-252/2002, T-787/2001, T-236/2000, T-906/99, T-149/96, T-029/93 y T-029/94.
(7) Ver las sentencias T-046/97, T-443/95, T-662/99, T-331/97, T-731/98.
(8) Sentencia T-1040 de 2008.
(10) Sentencia T-539 de 2009.
(11) Sentencia T-431 de 2009.
(13) El Decreto-Ley 1295 de 1994, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 139-11 de la Ley 100 de 1993.
(14) Los artículos 1º y 2º del Decreto 1294 de 1995 definen el SGRP y señalan sus objetivos esenciales.
(15) Corte Constitucional, Sentencia C-453 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(16) Decreto 1295 de 1994, artículos 4º, 16, 68 y 77.
(17) Decreto 1295 de 1994, arts. 5º y 6º.
(18) Decreto 1295 de 1994, art. 20.
(19) Decreto 1295 de 1994, art. 21.
(20) T-305 de 2005.
(21) Así, en la Sentencia C-800 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte señaló que ni siquiera invocando las siguientes razones una EPS puede suspender un tratamiento o un medicamento necesario para salvaguardar la vida y la integridad de un paciente: (i) la persona encargada de hacer los aportes dejó de pagarlos; (ii) que el paciente ya no está inscrito en la EPS correspondiente, en razón a que fue desvinculado de su lugar de trabajo; (iii) que la persona perdió la calidad que lo hacía beneficiario; (iv) que la EPS considera que la persona nunca reunió los requisitos para haber sido inscrita, a pesar de ya haberla afiliado; (v) que el afiliado se acaba de trasladar de otra EPS y su empleador no ha hecho aún aportes a la nueva entidad; o (vi) que se trata de un servicio específico que no se había prestado antes al paciente pero que hace parte integral de un tratamiento que se le viene prestando.
(23) Sentencia C-800 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. También puede consultarse la mencionada Sentencia T-128 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(24) En la Sentencia T-128 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte advirtió lo siguiente: “En virtud del principio de eficiencia, cual es inherente a la prestación de los servicios públicos (C.P., art. 365), el Estado tiene la obligación de garantizar la prestación de manera continua y eficiente del servicio. De la mencionada obligación se deriva el principio de continuidad que supone la imposibilidad de su interrupción, a menos que exista una causa legal que se ajuste a los principios constitucionales”.
(25) Al proceso se allegó certificado de existencia y representación legal de la entidad sin ánimo de lucro: Corporación Colombia, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, sede Chapinero, con fecha 19 de abril de 2010. En él se certifica que la entidad no se encuentra disuelta, y que su duración está prevista “Hasta el 1º de marzo de 2017”. De igual manera, en sede de revisión, la parte actora remitió a la Corte Constitucional, escrito de fecha 7 de octubre de 2010, al que anexa fotocopia autenticada de 23 autorizaciones y convenios de intermediación, suscritos por trabajadores y contratistas, donde se autoriza a Corporación Colombia para que, en calidad de intermediaria, sea su gestora autorizada y representante en todo lo relacionado con la vinculación a la seguridad social.

References: artículo 34
 resolución 
 artículo 86
 artículo 48
 artículo 91
 artículo 115
 artículo 91
 artículo 16
 artículo 91
 artículo 115
 artículo 139