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Timestamp: 2020-04-08 10:51:17+00:00

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1.1.- Los errores en las ofertas. - Consejo Consultivo de Castilla y León
1.1.- Los errores en las ofertas.
Son numerosísimas las Resoluciones101 dictadas por este Tribunal en relación a errores de los candidatos y licitadores, circunstancias que constata que el procedimiento de contratación es muy formalista y que en algunas ocasiones los pliegos no son fáciles de interpretar.
Surge el problema de deslindar los tipos de errores, cuándo son sustanciales o no y, por tanto, susceptibles de subsanación.
Por regla general la variación en la proposición económica de un licitador es error material no meramente formal, e implica su exclusión del proceso de licitación. De igual manera se consideran relevantes los errores en el régimen jurídico de presentación de ofertas, en el contenido u orden de los sobres si desvelan secretos de las proposiciones102.
Las Resoluciones 43 y 44/2014 de 5 de junio103, analizan la improcedencia de excluir la oferta económica que incurre en simple error aritmético o de cuenta.
Se indica que “El sistema de determinación del precio empleado, por precios unitarios, impide apreciar en este caso la concurrencia de los presupuestos que, conforme al citado artículo 84 RGLCAP, posibilitarían la exclusión del mencionado licitador, pues bastaba efectuar una simple operación aritmética para salvar el error de cuenta que afectaba a la oferta de esta empresa, al no haber multiplicado los precios unitarios ofertados por el número de anualidades del contrato”.
En apoyo de esta solución puede traerse a colación la Resolución del Tribunal Central de Recursos Contractuales 278/2012, de 5 de diciembre, según la cual “(…) de acuerdo con el artículo 84 del RGLCAP, el error en el importe de la proposición sólo puede determinar la exclusión cuando sea `manifiesto´, y aún si existiese reconocimiento por parte del licitador de que la oferta adolece de error o inconsistencia, procedería la exclusión si éstos hicieran `inviable´ la proposición. A este respecto, es preciso reiterar el criterio señalado al respecto por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en su informe 30/2008, y asumido por este Tribunal, según el cual `Este requisito de la inviabilidad es de carácter objetivo, no dependiendo, por tanto, de la mera voluntad del licitador y debe ser libremente apreciado por la mesa de contratación. Se trata además de un concepto jurídico indeterminado por lo que deberá ser apreciado en función de las circunstancias que concurran en cada caso´. (…) Aplicando la doctrina expuesta a nuestro caso, de acuerdo con lo señalado en el fundamento anterior, observamos que el error cometido consiste en un error material de cálculo al determinar el importe total de la oferta que debe ser consecuencia de los importes unitarios ofertados para cada tipo de licencia, teniendo en cuenta el número de unidades a suministrar para cada una de ellas. En consonancia con ello, la mesa de contratación ha considerado que se trata de un error de cuenta, criterio que comparte este Tribunal. Así, el `error de cuenta´, de acuerdo con la doctrina civil, es el que se produce al operar en el cálculo matemático –como es el caso aquí examinado-, y de acuerdo con el artículo 1266 del Código Civil `el simple error de cuenta sólo dará lugar a su corrección´”.
La Resolución 70/2014 de 23 de octubre104, analiza el artículo 84 RGLCAP, en un caso en el que la oferta se expresa por precio unitario y no por lote, según exige el PCAP.
La solución de este recurso exige determinar las consecuencias que acarrea la comisión de un error en la oferta económica por parte de un licitador y si debe admitirse su corrección por el licitador una vez abiertas las ofertas.
Se estudia el error de las proposiciones a través del análisis de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Cuarta de 29 de marzo de 2012 (asunto C-599/2010), y las consecuencias del reconocimiento del error en la oferta económica con mención a la doctrina contenida en la Resolución 283/2012, de 14 de diciembre, del Tribunal Central de Recursos Contractuales.
Expuesta la doctrina sobre la cuestión sobre la que versa el recurso, “cabe señalar en primer término que, en este caso, el error en la oferta económica alegado por la recurrente no era manifiesto, puesto que en la oferta que realizó a los tres lotes en los que fue excluida no explicitaba el número de unidades a suministrar ni expresaba de otro modo que el importe ofertado lo fuera por precio unitario. La falta de dicho carácter resulta además de la circunstancia de que, en el procedimiento de adjudicación de este contrato, han resultado justificadas por otras empresas bajas muy considerables en ofertas que, en la tesis defendida por la recurrente, hubieran debido entenderse también formuladas por precio unitario.
»(…) Consecuencia de lo anterior fue que, por exceder la baja realizada por (…), S.L. en los lotes mencionados, del límite previsto al efecto en el PCAP, se le concedió audiencia para justificar tal valoración al amparo del artículo 152.3 TRLCSP. En dicho trámite, la empresa recurrente reconoció el error padecido al expresar el precio por unidad de producto y no por lote. A la vista de tal aclaración y del informe del Servicio Central de Compras de 25 de julio de 2014 que entiende que la aclaración formulada acredita que no se justifica la viabilidad de la oferta económica, la Mesa de Contratación propuso la exclusión de la recurrente, finalmente acordada en la resolución de adjudicación que impugna por tal motivo.
»Como resulta del expediente, es claro que el PCAP, en el punto 11.4 de su Cuadro de Características, determina un presupuesto de licitación a tanto alzado por lotes y no por precios unitarios. Al igual ocurre con el modelo de oferta económica del anexo 2 bis del PCAP, en el que no se establece la mención del número de unidades a suministrar. A este respecto el artículo 87.2 TRLCSP dispone que ‘El precio del contrato podrá formularse tanto en términos de precios unitarios referidos a los distintos componentes de la prestación o a las unidades de la misma que se entreguen o ejecuten, como en términos de precios aplicables a tanto alzado a la totalidad o a parte de las prestaciones del contrato. (…)’.
»Debe tenerse en cuenta además que ni el PCAP ni el PPT determinan en ningún momento un importe por producto o unidad a suministrar. Una de las razones para ello puede obedecer a que el objeto de esta contratación no se limita al suministro o entrega del producto sino que incluye también su instalación y otras prestaciones resultantes de las obligaciones del adjudicatario expresadas en los pliegos, a saber, la integración de la información generada por los equipos (imágenes datos, etc.) según condiciones generales respecto al equipamiento TIC de la Dirección General de Planificación e Innovación, o el proceder a la capacitación y formación de los profesionales designados por el Centro, de acuerdo con el pliego y el plan de formación ofertado.
»En tal caso, si se ofrecen importes por unidad de producto, esto es, por el número de electrocardiógrafos, desfibriladores y tensiómetros a suministrar, como hace la recurrente, es imposible saber si está ofreciendo ese importe para el conjunto de las prestaciones descritas o únicamente para algunas de ellas. De este modo, puesto que las interpretaciones posibles de la oferta económica dentro de lo razonable resultaban variadas y no una sola, hay que entender que no estamos ante un simple error de cálculo, como alega la recurrente, y que la actuación de la Mesa, al no admitir la subsanación pretendida por la reclamante fue conforme a Derecho, pues nunca es admisible que mediante la aclaración se produzca la corrección o mejora de los términos de la oferta”.
La Resolución 47/2014, de 2 de julio105, examina uno de los frecuentes casos de errores de los licitadores, en el que se desvela el secreto de las proposiciones.
La Resolución comienza explicando el porqué de este tipo de previsiones del procedimiento de contratación: “Las cautelas que se establecen para la valoración de los criterios de adjudicación no son meros requisitos formales del procedimiento, sino que tienen por objeto, en aras del principio de no discriminación e igualdad de trato de los licitadores, obtener la máxima objetividad posible en la valoración de los criterios que deben servir de fundamento a la adjudicación del contrato. Por ello, el conocimiento anticipado de los que son aplicados mediante fórmulas puede afectar al resultado de dicha valoración, y cuando es conocida solamente la de una parte de los licitadores implica desigualdad en el trato de éstos”106.
En el presente caso, “la empresa recurrente cometió el error de vulnerar el orden procedimental, lo que supone un defecto formal que desvela el secreto de la oferta, aunque sea de forma parcial, y un incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 150.2 del TRLCSP y en el artículo 26 del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, citado.
»El apartado 2.5.2 del pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP), tras indicar la documentación que deberá incluirse en los sobres A (documentación administrativa), B (‘criterios de adjudicación que dependen de un juicio de valor’) y C (‘criterios evaluables mediante fórmulas’), señala que ‘La inclusión en este sobre de documentación que esté relacionada con los criterios evaluables mediante fórmulas dará lugar a la exclusión de la proposición del procedimiento de adjudicación por vulnerar el carácter secreto que han de tener las proposiciones’.
»En el sobre B debía incluirse, entre otros documentos, una ‘declaración de productos ofertados en el modelo del anexo nº 4 debidamente cumplimentado’; y en el sobre C, la oferta económica formulada conforme al modelo recogido en el anexo 2 y 2 bis del PCAP. Por tanto, la dicción literal del PCAP es clara en cuanto al contenido de cada uno de los sobres y no induce a confusión alguna.
»En la documentación aportada por la empresa recurrente en el sobre B (criterios evaluables mediante juicios de valor) se incluye el plazo de entrega de los productos ofertados (que fija entre 12 y 24 horas, según se trate de pedidos ordinarios o urgentes), aspecto éste que el apartado 15 del cuadro de características del PCAP establece como criterio evaluable mediante fórmula (plazo de respuesta ante posibles incidencias) y que se pondera con 5, 3 o 0 puntos según que dicho plazo sea igual o inferior a 24 horas, a 48 horas o superior a 48 horas. Como ya se ha señalado, tal información debía incluirse en el sobre C (criterios evaluables mediante fórmulas)”.
La Resolución 56/2014, de 31 de julio107, examina otro caso en el que se introducen datos relacionados con un criterio de adjudicación anticipadamente.
La Resolución señala que “la inclusión por el licitador en el sobre nº1 de datos relativos a la antigüedad de los vehículos, valorable como criterio de adjudicación mediante formula, (…) vulnera en definitiva los preceptos legales ordenados a garantizar el secreto de las ofertas y la evaluación separada y previa de los criterios no evaluables mediante fórmula respecto a los valorables por fórmula.
»Si se considera que estas exigencias no tienen más finalidad que la de establecer un procedimiento ‘ordenado’ de apertura de las documentaciones, podría admitirse que su incumplimiento no determinase de forma inevitable la exclusión del procedimiento de las empresas que incumplen dichas previsiones. Sin embargo, tal conclusión adolecería de superficialidad, en la consideración del verdadero propósito de las exigencias formales de la contratación pública. La finalidad última del sistema adoptado para la apertura de la documentación, que constituye la base de la valoración en dos momentos temporales, es mantener, en la medida de lo posible, la máxima objetividad en la valoración de los criterios que no dependen de la aplicación de una fórmula, y evitar así que el conocimiento de la valoración de los llamados criterios objetivos pueda influir en la de los sujetos a juicio de valor.
»De ello se deduce que, si se admitieran las documentaciones correspondientes a los licitadores que no han cumplido estrictamente la exigencia de presentar de forma separada ambos tipos de documentación, la documentación de carácter técnico, presentada por éstos, puede ser valorada con conocimiento de un elemento de juicio que en las otras falta. De modo que se infringirían los principios de igualdad y no discriminación que con carácter general consagra el TRLCSP”.
La Resolución 78/2015, de 10 de septiembre108, analizó las consecuencias que acarrea la comisión de un error en la oferta económica por parte de un licitador y si debe admitirse su corrección por el licitador una vez abiertas las ofertas.
Como ha tenido ocasión de manifestar este Tribunal en diversas resoluciones (por todas, las Resoluciones 70/2014, de 23 de octubre109 y 59/2015, de 7 de julio110), al error en las proposiciones se refiere el artículo 84 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (en adelante, RGLCAP) que dispone: “Si alguna proposición no guardase concordancia con la documentación examinada y admitida, excediese del presupuesto base de licitación, variara sustancialmente el modelo establecido, o comportase error manifiesto en el importe de la proposición, o existiese reconocimiento por parte del licitador de que adolece de error o inconsistencia que la hagan inviable, será desechada por la mesa, en resolución motivada. Por el contrario, el cambio u omisión de algunas palabras del modelo, con tal que lo uno o la otra no alteren su sentido, no será causa bastante para el rechazo de la proposición”.
Como resulta del precepto transcrito, tanto el error manifiesto como el error reconocido por el licitador, siempre que -en este último caso- haga inviable la oferta, son causa de exclusión de la oferta formulada y no se admite, en principio, la posibilidad de subsanación, a diferencia de lo que acaece para la documentación acreditativa de la capacidad y de la solvencia, cuya regla es, justamente, la posibilidad de subsanación de acuerdo con el artículo 81.2 del RGLCAP.
En relación con esta cuestión, junto al principio de igualdad se debe considerar además el principio de concurrencia, también enunciado en el artículo 1 del TRLCSP. La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 2004, que cita a su vez la Sentencia del Tribunal Constitucional 141/93, de 22 de abril, la doctrina jurisprudencial (Sentencias de 5 de junio de 1971; 22 de junio de 1972; 27 de noviembre de 1984; 28 de septiembre de 1995 y 6 de julio de 2004, entre otras), así como la doctrina de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (informes 26/97, de 14 de julio; 13/92, de 7 de mayo; y 1/94, de 3 de febrero), se inclinan cada vez más por la aplicación de un criterio antiformalista y restrictivo en el examen de las causas de exclusión de las proposiciones, al afirmar que “una interpretación literalista que conduzca a la no admisión de las proposiciones por simples defectos formales, fácilmente subsanables, es contraria al principio de concurrencia”. La consecución de la mayor concurrencia posible en los procedimientos de adjudicación habrá de contar, no obstante, con el presupuesto ineludible de que los licitadores cumplan los requisitos establecidos como base de la licitación111.
El reconocimiento del error en la oferta económica solo debe determinar su exclusión si hace a ésta inviable, cambiando el sentido de la proposición. Por ello debe realizarse un análisis y observar si caben varios sentidos de la oferta dentro de una interpretación razonable, excluyendo las que tengan un carácter ilusorio.
En este supuesto, de acuerdo con el modelo de proposición económica del anexo I del PCAP, el licitador debía indicar en la oferta, por un lado, el precio total por los veinticuatro meses de duración del contrato y, a continuación, desglosar dicho precio por centros, aunque tal desglose había de referirlo a doce meses. La proposición económica presentada, correspondiente a la empresa adjudicataria, si bien expresaba el precio total por los veinticuatro meses de duración del contrato, efectuaba el desglose por centros por referencia igualmente a veinticuatro meses.
Ante tal circunstancia, como consta en el acta núm. 3 de la Mesa de apertura de las ofertas económicas, se resolvió de la siguiente forma “A la vista de lo anterior, la Mesa comprueba que los precios anuales desglosados por centros no concuerdan con la cuantía total referida a dos anualidades, ante lo cual el representante de la sociedad toma la palabra, para declarar que la discrepancia se debe a que las cifras corresponden a los dos años de duración del contrato, razón por la cual la suma de los precios parciales coincide con el precio total ofertado”.
Tal proceder resultó acorde a la previsión de la cláusula 11.3.C.2 del PCAP, que establece que “La cantidad que se tendrá en cuenta a todos los efectos como precio ofertado por el licitador será la que figure en la proposición económica presentada por éste como precio global, aunque no coincida con el desglose de la misma por cada uno de los Centros que son objeto de contratación.
»Si en la proposición el desglose por Centros no coincidiera con el precio global, se requerirá al licitador firmante de aquella para que aclare dicha discrepancia, advirtiéndole que, en caso de resultar adjudicatario, está obligado a presentar dicha aclaración con carácter previo e inexcusable a la formalización del contrato.
»No se tendrán por correctas ni válidas aquellas ofertas económicas que contengan cifras comparativas o expresiones ambiguas, las que se presenten con enmiendas o raspaduras que puedan inducir a duda racional sobre su contenido. Aquellas en las que la cantidad expresada en letra y número sea diferente, se entenderán como válidas y correctas las cantidades expresadas en letra”.
En consideración a lo expuesto, el Tribunal consideró correcta la apreciación efectuada por el órgano de contratación en el informe al recurso. La aclaración, además de ser la única alternativa posible, no alteraba la proposición inicialmente formulada, ni entrañaba por descontado ninguna modificación del sentido de la misma que pudiera favorecer a esa empresa después de conocer el contenido de la oferta presentada por la recurrente, antes al contrario, no significaba otra cosa más que la simple confirmación de lo que se desprendía de la propia oferta sin margen de duda.
La Resolución 73/2015, de 27 de agosto112, analizó si debió solicitarse una aclaración de la oferta presentada antes de acordar la exclusión de la recurrente. En este sentido este Tribunal recuerda que, en todo caso, la valoración de oportunidad y legalidad de esta posibilidad compete, caso por caso, a la Mesa de contratación (por todas, Resoluciones del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León 33/2014, de 25 de marzo y 39/2015, de 28 de mayo), que deberá concretar qué defectos de la documentación presentada por los licitadores se hallan dentro de los conceptos “oscuridad o inconcreción” y cuáles implican modificar su oferta y atentan al principio de igualdad. Todo ello sin perjuicio de la eventualidad de una revisión en vía de recurso.
En este caso la Mesa no consideró que la proposición contenía un error u omisión de carácter puramente formal o material, sino un claro incumplimiento de los pliegos, por lo que no existía obligación de solicitar aclaraciones. Así lo consideró también este Tribunal.
Un caso en el que no procede la rectificación de la proposición presentada es el que se analiza en la Resolución 59/2015, de 7 de julio113.
En este recurso se alegaba que la oferta a una determinada partida no superaba el presupuesto de licitación, sino que únicamente adolecía del error de expresar el precio global, resultado de sumar al precio alzado ofertado para ella el unitario por precio/hora de la otra partida que conforma el lote 1 del contrato, error que fue debido a la redacción del pliego. Se añadía que dicho error fue aclarado en el acto de la Mesa y era sanable mediante la operación aritmética descrita en el antecedente primero, consistente en restar del precio de la primera partida lo ofertado para la segunda.
En este caso, como explicaba el órgano de contratación en su informe, las interpretaciones posibles de la oferta económica dentro de lo razonable resultaban variadas y no una sola, por lo que hay que entender que no se trataba de un simple error de cálculo, como alegaba la recurrente. Por ello, la actuación de la Mesa, al no admitir la subsanación pretendida por la reclamante, se consideró conforme a Derecho, pues no es admisible que mediante la aclaración se produzca la corrección o mejora de los términos de la oferta, máxime cuando, como en este caso, la oferta formulada debía rechazarse de plano, de acuerdo con el artículo 84 del RGLCAP, por exceder del presupuesto de licitación.
101A título de mero ejemplo, se pueden citar las Resoluciones del TARCCYL números 1, 2, 5, y 22/2012; 8, 9, 23, 34, 38, y 46/2013; y 34, 47, 50 y 87/2014.
102La Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2009 señala: “Ciertamente la norma legal aquí aplicable, artículo 79.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, reproducida en los artículos 79.1 y 80.1 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, impone el carácter secreto de las proposiciones. Se trata de garantizar no solo la igualdad entre los licitadores sino también de evitar que el poder adjudicador, o administración contratante, conozca su contenido con anterioridad al acto formal de apertura de las ofertas favoreciendo una determinada adjudicación en razón a ese conocimiento previo. Mediante tal exigencia se pretende que el proceso sea objetivo y desarrollado con absoluta limpieza sin interferencias. Por ello cuando se quebranta el secreto de la proposición la nulidad del procedimiento constituye la consecuencia inevitable (...)”.
103http://www.cccyl.es/es/tribunal-administrativo-recursos-contractuales-castilla-leo/resoluciones-tribunal/resoluciones-ano-2014/resolucion-43-2014
103http://www.cccyl.es/es/tribunal-administrativo-recursos-contractuales-castilla-leo/resoluciones-tribunal/resoluciones-ano-2014/resolucion-44-2014
104http://www.cccyl.es/es/tribunal-administrativo-recursos-contractuales-castilla-leo/resoluciones-tribunal/resoluciones-ano-2014/resolucion-70-2014
105http://www.cccyl.es/es/tribunal-administrativo-recursos-contractuales-castilla-leo/resoluciones-tribunal/resoluciones-ano-2014/resolucion-47-2014
106Esta postura se mantiene de forma unánime por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado (informes 43/02, 20/07 y 62/08), el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Resoluciones 146 y 147/2011, 67/2012, 27/2013, 634/2013 y 326/2014), el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía (Resoluciones 50, 51, 52 y 59/2012) y el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León (Resoluciones 8, 34 y 38/2013 y 34/2014).
107http://www.cccyl.es/es/tribunal-administrativo-recursos-contractuales-castilla-leo/resoluciones-tribunal/resoluciones-ano-2014/resolucion-56-2014
108http://www.cccyl.es/es/tribunal-administrativo-recursos-contractuales-castilla-leo/resoluciones-tribunal/resoluciones-ano-2015/resolucion-78-2015
109http://www.cccyl.es/es/tribunal-administrativo-recursos-contractuales-castilla-leo/resoluciones-tribunal/resoluciones-ano-2014/resolucion-70-2014
110http://www.cccyl.es/es/tribunal-administrativo-recursos-contractuales-castilla-leo/resoluciones-tribunal/resoluciones-ano-2015/resolucion-59-2015
111Así lo considera el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la sentencia de su Sala Cuarta de 29 de marzo de 2012 (asunto C-599/2010).
112http://www.cccyl.es/es/tribunal-administrativo-recursos-contractuales-castilla-leo/resoluciones-tribunal/resoluciones-ano-2015/resolucion-73-2015
113http://www.cccyl.es/es/tribunal-administrativo-recursos-contractuales-castilla-leo/resoluciones-tribunal/resoluciones-ano-2015/resolucion-59-2015

References: artículo 84
 Resolución 
 artículo 84
 artículo 1266
 Resolución 
 artículo 84
 Resolución 
 artículo 152
 resolución 
 artículo 87
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 150
 artículo 26
 Real Decreto 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 84
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 81
 artículo 1
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 84
 artículo 79