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Timestamp: 2016-10-28 12:32:01+00:00

Document:
2A.148/2003 (30.05.2003)
2A.148/2003/sch
Eidgen�ssisches Justiz- und Polizeidepartement, Generalsekretariat, 3003 Bern,
Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsberatungsstelle f�r Asylsuchende der Region St. Gallen/Appenzell (RBS), c/o Herrn lic.oec. HSG, Klaus R�st, Postfach 1727, 9001 St. Gallen,
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Zwangsmassnahmen im Ausl�nderrecht, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen.
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen vom 7. M�rz 2003.
Der aus Nigeria stammende X.________ (geb. 1971) reiste am 28. Juli 2002 auf dem Luftweg �ber die Niederlande in die Schweiz ein und stellte am folgenden Tag am Flughafen Z�rich-Kloten ein Asylgesuch. Das Bundesamt f�r Fl�chtlinge bewilligte ihm am 8. August 2002 die Einreise in die Schweiz. Er wurde f�r die Dauer des Asylverfahrens dem Kanton Appenzell Ausserrhoden zugewiesen.
Mit Strafbescheid vom 21. Oktober 2002 verurteilte das Untersuchungsamt St. Gallen X.________ wegen Gehilfenschaft zum Verkauf von Bet�ubungsmitteln, angeblich begangen am 19. Oktober 2002 in St. Gallen, zu einem Monat Gef�ngnis und einer Busse von Fr. 500.--. Es wurde ihm der bedingte Strafvollzug gew�hrt. Gegen den Strafbescheid erhob X.________ Einsprache.
Gest�tzt auf den dem Strafbescheid zu Grunde liegenden Vorfall verf�gte das Ausl�nderamt des Kantons St. Gallen am 29. Oktober 2002, X.________ habe den Kanton St. Gallen sofort zu verlassen und d�rfe bis zur Erteilung einer ordentlichen Aufenthaltsbewilligung das Kantonsgebiet nicht mehr betreten.
Gegen diese Ausgrenzungsverf�gung wandte sich X.________ an die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, welche seine Beschwerde mit Entscheid vom 7. M�rz 2003 guthiess und die angefochtene Verf�gung aufhob.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7. April 2003 beantragt das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement dem Bundesgericht, den Entscheid der Verwaltungsrekurskommission aufzuheben.
Das Ausl�nderamt des Kantons St. Gallen schliesst sich diesem Antrag an. Zur Begr�ndung verweist es vollumf�nglich auf die Beschwerdebegr�ndung.
Die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen und die Rechtsberatungsstelle f�r Asyl Suchende der Region St.Gallen/ Appenzell beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Am 6. Januar 2003 trat das Bundesamt f�r Fl�chtlinge auf das Asylgesuch von X.________ nicht ein und verf�gte dessen Wegweisung. Die Schweizerische Asylrekurskommission hiess die von X.________ gegen diese Verf�gung gerichtete Beschwerde mit Urteil vom 26. Februar 2003 gut und hob die angefochtene Verf�gung auf; die Akten wurden zur materiellen Neubeurteilung des Asylgesuches an das Bundesamt f�r Fl�chtlinge �berwiesen.
1.1 Dem Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement bzw. dem Bundesamt f�r Fl�chtlinge obliegt im Bereich der Migration die Umsetzung und Koordination der schweizerischen Ausl�nder- und Asylpolitik (Art. 1 Abs. 1 lit. d, Abs. 2 lit. c und Art. 22 lit. c der Organisationsverordnung f�r das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement [OV-EJPD, SR 172.213.1]). Es ist somit das in der Sache zust�ndige Departement und als solches berechtigt, namens des Bundes den Entscheid der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, die als letzte kantonale Instanz entschieden hat, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (Art. 103 lit. b OG). Der Bund f�hrt im �ffentlichen Interesse Beschwerde. Das Beschwerderecht der Bundesbeh�rden soll den richtigen und rechtsgleichen Vollzug des Bundesverwaltungsrechts sicherstellen. Dabei muss grunds�tzlich kein spezifisches �ffentliches Interesse an der Anfechtung der Verf�gung nachgewiesen werden. Erforderlich ist nur, dass es dem beschwerdef�hrenden Departement nicht um die Behandlung abstrakter Fragen des objektiven Rechts, sondern um konkrete Rechtsfragen eines tats�chlich bestehenden Einzelfalles geht (BGE 128 II 193 E. 1 mit Hinweisen). Dies ist hinsichtlich der vorliegend Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildenden Frage, ob die kantonalen Beh�rden die bundesrechtlichen Bestimmungen �ber Zwangsmassnahmen im Ausl�nderrecht richtig ausgelegt und angewandt haben, offensichtlich der Fall. Insbesondere hat das Departement mit Blick auf weitere F�lle ein hinreichendes Interesse an der Kl�rung der Frage, ob ein einmaliger, strafrechtlich nicht eindeutig gekl�rter Vorfall bereits den Verdacht begr�nden kann, die betroffene Person sei im Drogenhandel t�tig gewesen, und ob dies eine Ausgrenzung rechtfertigen k�nne.
Da auch s�mtliche �brigen formellen Voraussetzungen erf�llt sind, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
1.2 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des Sachverhalts ger�gt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat - wie vorliegend - eine richterliche Beh�rde als Vorinstanz entschieden, so ist das Bundesgericht an deren tats�chliche Feststellungen gebunden, es sei denn, diese erwiesen sich als offensichtlich unrichtig oder unvollst�ndig oder seien unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften getroffen worden (Art. 105 Abs. 2 OG; BGE 125 II 633 E. 1c).
2.1 Der Beschwerdef�hrer r�gt, die Vorinstanz habe Art. 13e des Bundesgesetzes �ber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl�nder (ANAG; SR 142.20) nicht im Sinne des Gesetzgebers ausgelegt.
2.2 Gem�ss Art. 13e ANAG kann die zust�ndige kantonale Beh�rde einem Ausl�nder, der keine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt und der die �ffentliche Sicherheit und Ordnung st�rt oder gef�hrdet, insbesondere zur Bek�mpfung des widerrechtlichen Bet�ubungsmittelhandels die Auflage machen, ein ihm zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen oder ein bestimmtes Gebiet nicht zu betreten.
Diese als Ein- und Ausgrenzung bezeichnete Massnahme, welche mit dem Bundesgesetz vom 18. M�rz 1994 �ber Zwangsmassnahmen im Ausl�nderrecht (AS 1995 151) eingef�hrt wurde, hat eine doppelte Funktion. Sie dient einerseits dazu - gerade in Bereichen, die durch das Strafrecht kaum abgedeckt werden k�nnen - gegen Ausl�nder vorgehen zu k�nnen, welche die �ffentliche Sicherheit und Ordnung st�ren oder gef�hrden, bei denen aber die sofortige Wegweisung nicht m�glich ist, weil noch ein Asylverfahren h�ngig ist oder die Reisepapiere fehlen; verletzen sie die angeordnete Ein- oder Ausgrenzung, wird die Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft angeordnet. Eine Ein- oder Ausgrenzung kommt anderseits aber auch in Betracht, wenn der Ausl�nder wegen eines l�nger andauernden Wegweisungshindernisses gar nicht ausgeschafft werden kann, aber die Notwendigkeit besteht, ihn von bestimmten Orten fernzuhalten oder ihn zu �berwachen; in diesem Fall kann der Ausl�nder bei Missachtung der Anordnung gem�ss Art. 23a ANAG mit Gef�ngnis bis zu einem Jahr oder mit Haft bestraft werden (Urteile 2A.583/2000 vom 6. April 2001 E. 2a und 2A.193/1995 vom 13. Juli 1995 E. 1a; Botschaft des Bundesrates vom 22. Dezember 1993 zum Bundesgesetz �ber Zwangsmassnahmen im Ausl�nderrecht, BBl 1994 I 317 und 327).
2.3 Die Massnahme der Ein- und Ausgrenzung kann nicht voraussetzungslos bei jedem Ausl�nder angeordnet werden, welcher nicht �ber eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung verf�gt. Nach dem Willen des Gesetzgebers ist die Schwelle f�r die Anordnung der Massnahmen allerdings nicht sehr hoch anzusetzen, geht es dabei doch nur um freiheitsbeschr�nkende Massnahmen, die einen relativ leichten Eingriff in die pers�nliche Freiheit des Ausl�nders darstellen. Um die St�rung oder Gef�hrdung der �ffentlichen Sicherheit und Ordnung zu definieren, ist deshalb von einem weiten Begriff des Polizeig�terschutzes auszugehen. Darunter f�llt nicht nur eigentlich deliktisches Verhalten, wie etwa Drohungen gegen Heimleiter oder andere Asylbewerber. Vielmehr gen�gt es bereits, dass konkrete Anhaltspunkte f�r den Verdacht der Begehung strafbarer Handlungen - etwa im Drogenmilieu - bestehen, der Ausl�nder Kontakte zu extremistischen Kreisen unterh�lt oder dass er ganz allgemein in grober Weise gegen ungeschriebene Regeln des sozialen Zusammenlebens verst�sst. Damit kann auch renitentes oder dissoziales Verhalten mit einer Sanktion - z.B. Umplazierung an einen abgelegenen Ort - belegt werden, ohne dass allerdings bereits jede Bagatelle gen�gen w�rde (Urteile 2A.583/2000 vom 6. April 2001 E. 2b und 2A.193/1995 vom 13. Juli 1995 E. 1b; Botschaft, BBl 1994 I 327).
Der Gesetzgeber hatte zwar f�r die Massnahme der Ein- und Ausgrenzung in erster Linie die Bet�ubungsmitteldelinquenz im Auge, was im Gesetzestext zum Ausdruck kommt. Das schliesst aber nicht aus, auch andere Verst�sse gegen Sicherheit und Ordnung zu erfassen, zumal die Bestimmung offen, im Sinne einer Generalklausel, formuliert ist. Die fremdenpolizeilichen Vorschriften geh�ren zur �ffentlichen Ordnung der Schweiz. Auch wenn einzelne Verst�sse dagegen jeweils f�r sich genommen noch nicht die Ein- oder Ausgrenzung zu rechtfertigen verm�chten, kann eine solche Zwangsmassnahme in Frage kommen, wenn sich der Ausl�nder in der Vergangenheit beh�rdlichen Anordnungen wiederholt und beharrlich widersetzt und sich ihnen entzogen hat (Urteile 2A.583/2000 vom 6. April 2001 E. 3a und 2A.193/1995 vom 13. Juli 1995 E. 2b).
2.4 Die Massnahme der Ein- oder Ausgrenzung unterliegt im �brigen dem Prinzip der Verh�ltnism�ssigkeit. Sie muss geeignet und erforderlich sein, die St�rung oder Gef�hrdung der �ffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen; �berdies m�ssen Zweck und Mittel in einem vern�nftigen Verh�ltnis zueinander stehen, was insbesondere bei der Festlegung der Gr�sse des Rayons und der Dauer der Massnahme zu beachten ist (Urteile 2A.583/2000 vom 6. April 2001 E. 2c und 2A.193/1995 vom 13. Juli 1995 E. 1c).
3.1 Das Kantonale Ausl�nderamt hat die Ausgrenzungsverf�gung damit begr�ndet, dass gem�ss Polizeirapport vom 19. Oktober 2002 folgende Beweise/Indizien vorl�gen, dass sich der Beschwerdegegner in der Drogenszene aufhalte und die �ffentliche Ordnung und Sicherheit st�re bzw. gef�hrde: Er sei in der St. Galler Drogenszene angehalten worden, habe Kontakt mit namentlich bekannten Drogenabh�ngigen gehabt sowie A.________ beim Drogenverkauf begleitet und "Schmiere" gestanden.
3.2 Die Vorinstanz hat festgestellt, auf Grund der Akten sei von folgendem Sachverhalt auszugehen: Der Beschwerdegegner sei zusammen mit einem weiteren Nigerianer, A.________, vom Hauptbahnhof St. Gallen her die Poststrasse in �stlicher Richtung bis zur Abzweigung Sch�tzengasse entlang gegangen. Dabei habe er mehrmals nach hinten geschaut. In einigem Abstand vor den beiden seien zwei polizeilich bekannte Drogens�chtige denselben Weg gegangen. Diese seien in die Sch�tzengasse und von dort in den als Drogenumschlagplatz bekannten Innenhof hinter dem M�belgesch�ft M�ller eingebogen. A.________ sei den Drogenabh�ngigen in den Innenhof gefolgt, w�hrend der Beschwerdegegner auf dem Trottoir davor stehen geblieben sei. Die observierenden Polizisten seien darauf dazugestossen. Als der Beschwerdef�hrer die Polizisten gesehen habe, sei er kurz in den Innenhof hineingelaufen, gleich darauf aber wieder hinausgekommen und habe sich vom Tatort entfernen wollen. Dabei sei er von der Polizei angehalten worden. Im Innenhof h�tten die Polizisten A.________ sowie die beiden Drogenabh�ngigen angetroffen. A.________ habe der Drogens�chtigen B.________ soeben ein K�gelchen Kokain f�r Fr. 50.-- verkauft, das diese noch in der Hand gehalten habe. Dieser Sachverhalt wird durch den Beschwerdef�hrer nicht bestritten.
3.3 Die Schwelle, gegen einen Ausl�nder, der keine fremdenpolizeiliche Bewilligung besitzt, eine Ein- oder Ausgrenzung anzuordnen, ist nicht sehr hoch (E. 2.3). So gen�gt nach der Praxis des Bundesgerichts der blosse Verdacht auf Begehung strafbarer Handlungen im Drogenmilieu, insbesondere auch schon blosser Drogenkonsum (Urteil 2A.128/1999 vom 6. April 1999 E. 2 mit Hinweisen). Wird der Ausl�nder wiederholt im Drogenmilieu angehalten, vermag dies den ernsthaften Verdacht zu begr�nden, dass er jeweils nicht lediglich als Zuschauer der Drogenszene ertappt wurde, sondern dass er, sei es als H�ndler oder als Konsument, aktiv am unerlaubten Drogenumschlag beteiligt war; dies insbesondere, wenn bei ihm auch nur einmal eine geringf�gige Menge Bet�ubungsmittel gefunden wird, welche er zum Eigenkonsum gekauft haben will (Urteil 2A.488/1995 vom 17. November 1995 E. 2b/3b). F�r einen hinreichend konkreten Verdacht gen�gt es indessen nicht, dass der Ausl�nder bloss an Orten angetroffen wird, wo nach Kenntnis der Beh�rden (auch) Drogen gehandelt werden (Urteil 2A.128/1999 vom 6. April 1999 E. 2).
3.4 Im Lichte dieser Rechtsprechung gen�gt entgegen den Ausf�hrungen der Vorinstanz auch eine einmalige - strafrechtlich nicht eindeutig gekl�rte - untergeordnete Beihilfehandlung zu einem geringf�gigen Drogendelikt f�r die Annahme einer St�rung oder Gef�hrdung der �ffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 13e ANAG. Dies insbesondere auch deshalb, weil die Massnahme der Ausgrenzung in erster Linie bezweckt, den Ausl�nder von (weiterer) deliktischer T�tigkeit an den allf�lligen Tatorten abzuhalten (Urteil 2A.450/ 1995 vom 3. November 1995 E. 5c; vgl. Botschaft, BBl 1994 I 317/ 327).
3.5 Die Vorinstanz hat in diesem Zusammenhang indessen festgestellt, der in Frage stehende Vorfall sei der einzige, der den Beschwerdegegner in Zusammenhang mit Drogen bringe. Ansonsten sei er noch nie in der St. Galler Drogenszene angetroffen worden und es seien auch andernorts keine einschl�gigen Vorkommnisse bekannt. Die beiden Drogens�chtigen h�tten denn auch �bereinstimmend erkl�rt, den Beschwerdegegner noch nie gesehen zu haben und ihn nicht zu kennen. Ein zuf�lliges Zusammensein mit einem Drogendealer gen�ge indessen noch nicht f�r den Verdacht der Begehung von Straftaten im Drogenmilieu. Unter diesen Umst�nden sei der Schluss, der Beschwerdegegner bewege sich als Drogendealer aktiv in der St. Galler Drogenszene, nicht hinreichend erwiesen. Der letztlich nicht eindeutig gekl�rte Vorfall vom 19. Oktober 2002 gen�ge damit nicht zum Erwecken des begr�ndeten Verdachts, der Beschwerdegegner sei im Drogenhandel t�tig.
3.6 Der Beschwerdef�hrer erachtet hinreichend konkrete Anhaltspunkte f�r den Verdacht der Begehung strafbarer Handlungen im Gegensatz zur Vorinstanz als gegeben. Er st�tzt sich dazu allein auf den
Informationsbericht der Stadtpolizei St. Gallen, in welchem die Rede davon ist, der Beschwerdegegner habe "Schmiere" gestanden.
Die Vorinstanz hat dazu festgehalten, auf Grund der Akten stehe dies nicht fest. Sie hat dabei insbesondere auch auf die Aussagen der Beteiligten gegen�ber Polizei und Untersuchungsrichter sowie auf die Schilderung des Vorganges durch die Polizeibeamten abgestellt. In diesem Zusammenhang hat sie die Aussagen des Drogenh�ndlers A.________, wonach der Beschwerdegegner ihn zu den beiden Drogens�chtigen - die diesen nach ihren �bereinstimmenden Aussagen noch nie gesehen hatten - gef�hrt haben soll, als unbeachtliche reine Schutzbehauptung gew�rdigt. Insbesondere habe der Beschwerdegegner, nachdem er die Polizisten wahrgenommen hatte, die drei unmittelbar am Drogenhandel beteiligten Personen nicht gewarnt, obwohl er dazu Gelegenheit gehabt h�tte; diese seien vielmehr durch das Eintreffen der Polizei v�llig �berrascht worden. Diese - gegen die Annahme eines "Schmiere"-Stehens sprechenden - tats�chlichen Feststellungen werden durch den Beschwerdef�hrer nicht bestritten.
Der Beschwerdef�hrer vertritt die Auffassung, f�r die Beantwortung der Frage, ob konkrete Anhaltspunkte f�r den Verdacht der Begehung strafbarer Taten vorliegen, sei allein auf den Informationsbericht der Stadtpolizei St. Gallen - der dem Kantonalen Ausl�nderamt mit dem Antrag auf Ausgrenzung zugestellt wurde - und nicht (auch) auf die bisherigen Ergebnisse der strafrechtlichen Untersuchung abzustellen; genau so wenig seien s�mtliche Aussagen von allen an einem Vorfall beteiligten Personen in Erw�gung zu ziehen. Dem kann nicht gefolgt werden, denn nach den unangefochtenen Ausf�hrungen der Vorinstanz (angefochtenes Urteil E. 2) konnte sie im Beschwerdeverfahren alle Tat- und Rechtsfragen frei pr�fen. Damit durfte sie in ihrem Entscheid auch auf die ihr vorliegenden Akten der Strafverfolgungsbeh�rden und die darin enthaltenen Aussagen aller Beteiligten - mit denen und deren W�rdigung sich der Beschwerdef�hrer in keiner Weise auseinandersetzt - abstellen und diese als Beweismittel w�rdigen. Dass und inwiefern diese Beweise von der Vorinstanz willk�rlich gew�rdigt worden w�ren, legt der Beschwerdef�hrer nicht dar.
Was der Beschwerdef�hrer vorbringt, vermag unter diesen Umst�nden den tats�chlichen Schluss der Vorinstanz, es fehlten hinreichend konkrete Anhaltspunkte f�r den Verdacht, der Beschwerdef�hrer sei im Drogenhandel t�tig, nicht als offensichtlich falsch erscheinen zu lassen. Auch die diesem Schluss zu Grunde liegende Beweisw�rdigung erweist sich jedenfalls als haltbar. Die Vorinstanz hat insoweit kein Bundesrecht verletzt. Das Gleiche gilt, wenn sie gest�tzt auf diese Grundlage in rechtlicher Hinsicht gefolgert hat, die Voraussetzungen zur Ausgrenzung seien nicht erf�llt.
Die Beschwerde ist aus diesen Gr�nden abzuweisen. Eine Gerichtsgeb�hr ist nicht zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Der Beschwerdegegner ist, soweit ersichtlich, nicht durch einen Anwalt vertreten, weshalb ihm keine Parteientsch�digung zuzusprechen ist; er beantragt im �brigen auch keine solche.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Kantonalen Ausl�nderamt St. Gallen und der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Zwangsmassnahmen im Ausl�nderrecht, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 22
 BGE 
 Art. 13
 Art. 13
 Art. 23
 Art. 13