Source: https://www.monitor-zamowien.pl/artykul/problemy-interpretacyjne-i-ich-wykladnia-2
Timestamp: 2020-03-29 17:28:38+00:00

Document:
Problemy interpretacyjne i ich wykładnia (2) - Zamówienia publiczne i wszystkie niezbędne informacje - Monitor Zamówień Publicznych
We wrześniowym numerze „Monitora Zamówień Publicznych” przedstawiliśmy problemy interpretacyjne i ich wykładnie na podstawie analizy orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej, zawartej w informacji o funkcjonowaniu Izby w 2016 r. Ponieważ w artykule, pod wyżej wymienionym tytułem, uwzględnione były tylko niektóre, wybrane z obszernej analizy, zmiany wprowadzone ustawą
z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1020) – kontynuujemy temat.
Zagadnienia związane z wdrażaniem JEDZ
Ustawą nowelizującą wprowadzono art. 10a ust. 1 oraz art. 25a Pzp, na mocy których jednolity europejski dokument zamówienia (JEDZ) zastąpił szereg dokumentów, do przedłożenia których zobowiązane są podmioty ubiegające się o udzielenie zamówienia.
Stosownie do preambuły rozporządzenia wykonawczego Komisji Europejskiej 2016/7 z dnia 5 stycznia 2016 r., ustanawiającego formularz jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, wydanego na podstawie art. 59 ust. 2 dyrektywy klasycznej oraz art. 80 ust. 3 dyrektywy sektorowej
JEDZ stanowi oświadczenie własne wykonawcy, będące dowodem wstępnym, zastępującym zaświadczenia wydawane przez organy publiczne lub osoby trzecie.
Odgrywa kluczową rolę w procedurze oceny sytuacji podmiotowej wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia publicznego, w spełnianiu warunków udziału w postępowaniu lub kryteriów selekcji oraz przy ustaleniu braku podstaw do wykluczenia w procedurach udzielania zamówień publicznych o wartości równej progom unijnym lub o wartości wyższej. Zwalnia wykonawców z obowiązku przedstawiania na tym etapie zaświadczeń.
Znaczenie JEDZ w postępowaniu o udzielenie zamówienia jako wstępnego potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu zaznaczyło się w orzecznictwie KIO przede wszystkim w odniesieniu do wykazania warunków udziału w postępowaniu.
W wyroku o sygn. akt: KIO 2444/16 KIO stwierdziła: JEDZ stanowi wyłącznie wstępne potwierdzenie spełniania warunków udziału w postępowaniu. W wyroku o sygn. akt: KIO 2334/16 podkreśliła: Zamawiający prowadzi ocenę informacji podanych w JEDZ, celem – zgodnie z art. 25a ust. 1 pkt 1 Pzp – wstępnego potwierdzenia, że wykonawca m.in. spełnia warunki udziału w postępowaniu.
Takie rozumienie znaczenia JEDZ w tzw. procedurze odwróconej, o której mowa w art. 24aa Pzp, wyjaśniła Izba w wyroku w sprawie o sygn. akt: KIO 2449/16.
Ta konstatacja prowadzi do konieczności udzielenia odpowiedzi na pytanie o konsekwencje złożenia JEDZ, w którym wykonawca nie zawarł wszystkich informacji wymaganych przez zamawiającego.
W okolicznościach faktycznych, których dotyczył wyrok w sprawie o sygn. akt: KIO 2444/17, JEDZ nie zawierał wymaganych informacji dotyczących ubezpieczenia. Izba nie podzieliła poglądu o konieczności wykluczenia wykonawcy z powodu niewykazania warunków udziału w postępowaniu i uznała, że choć wykonawca nie potwierdził w JEDZ ubezpieczenia z tytułu ryzyka zawodowego, nie oznacza to automatycznie, że nie spełnia on warunku udziału w postępowaniu dotyczącego sytuacji ekonomicznej i finansowej. Wyrażono pogląd, że wolą ustawodawcy było nałożenie w takiej sytuacji na zamawiającego obowiązku zastosowania art. 26 ust. 3 Pzp.
Zamawiający ma obowiązek wezwać wykonawcę do złożenia, uzupełnienia czy też poprawienia JEDZ i dokonania oceny na podstawie przedłożonego (poprawionego) dokumentu.
Na konieczność uzupełnienia JEDZ na podstawie art. 26 ust. 3 Pzp wskazała również Izba w odniesieniu do warunku dysponowania osobami zdolnymi do wykonania zamówienia w sprawie o sygn. akt: KIO 2334/16 oraz w odniesieniu do oświadczenia dotyczącego niewykonania lub nienależytego wykonania umowy w sprawie o sygn. akt: KIO 2199/17.
Na szczególne podkreślenie zasługuje w tym kontekście pogląd wyrażony w wyroku w sprawie o sygn. akt: KIO 2334/16, że
skorzystanie przez zamawiającego z możliwości uzupełnienia JEDZ nie pozbawia go prawa do zastosowania art. 26 ust. 3 Pzp w stosunku do dokumentów lub oświadczeń składanych przez wykonawcę, który złożył najkorzystniejszą ofertę.
Przesądzenie dopuszczalności zastosowania art. 26 ust. 3 Pzp wobec jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia stawia kolejne pytanie o datę wystawienia uzupełnionego JEDZ.
W wyroku w sprawie o sygn. akt: KIO 2444/17 Izba uznała, że opatrzenie uzupełnionego JEDZ datą przypadającą po terminie składania ofert nie oznacza, że oświadczenie o ubezpieczeniu z tytułu ryzyka zawodowego jest nieaktualne. Uznała, że należy przyjąć, iż jest to data sporządzenia uzupełnionego dokumentu, i skonfrontować powyższe z dokumentem, który służy potwierdzeniu spełnienia warunku dotyczącego sytuacji ekonomicznej i finansowej (polisa), bowiem to właśnie ten dokument stanowi podstawę do dokonania ostatecznej oceny w przedmiocie spełniania warunków udziału w postępowaniu.
Izba nie podzieliła stanowiska odwołującego, że zamawiający w tych okolicznościach nie miał podstaw do wzywania przystępującego, w trybie przepisu art. 26 ust. 1 Pzp, do złożenia dokumentu potwierdzającego spełnienie przedmiotowego warunku udziału w postępowaniu. Skoro zamawiający dysponował oświadczeniem o posiadaniu ubezpieczenia z tytułu ryzyka zawodowego, to mocą
w art. 26 ust. 1 Pzp miał obowiązek wezwać do złożenia dokumentu potwierdzającego, że wykonawca jest ubezpieczony od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności.
W orzecznictwie ujawniła się również kwestia zakresu wyjaśniania JEDZ. Problemem rozstrzygniętym w sprawie o sygn. akt: KIO 2334/16 była dopuszczalność zastosowania procedury wyjaśnień w odniesieniu do podpisów reprezentantów firm na formularzach JEDZ, które nie pozwalały na zidentyfikowanie osób podpisujących formularz. Izba przesądziła, że jest to kwestia podlegająca wyjaśnieniu w procedurze oceny formalnoprawnej tych formularzy.
Uprawnienie zamawiającego w zakresie ustalenia, kto podpisał dokument JEDZ w imieniu spółek, a także czy są to osoby uprawnione do ich reprezentacji, wynika z art. 26 ust. 3 Pzp, który stanowi o żądaniu wyjaśnień w przypadkach, gdy złożone oświadczenia lub dokumenty na podstawie art. 25a ust. 1 Pzp budzą wskazane przez zamawiającego wątpliwości.
Komplikacje związane z prawidłowym zrozumieniem treści wynikających z wypełnienia JEDZ ujawniły się w sprawie o sygn. akt: KIO 2334/16, w której zarówno zamawiający, jak i wykonawcy błędnie zidentyfikowali, jakie informacje dotyczące polegania na zdolności innych podmiotów oraz podwykonawców, na których zdolności wykonawca nie polega, powinny być ujawnione w JEDZ. Zamawiający w specyfikacji określił zasady wypełniania tego dokumentu, wskazując, jakich informacji oczekuje, gdy wykonawca powołuje się na zasoby innych podmiotów.
W formularzu JEDZ złożonym wraz z ofertą wykonawca zaznaczył, że polega na zdolności innych podmiotów w celu spełnienia kryteriów kwalifikacji oraz że nie zamierza zlecić osobom trzecim podwykonawstwa. Zamawiający, dokonując oceny formularza JEDZ, niezasadnie wezwał wykonawcę do jego uzupełnienia, błędnie uznając, że jeżeli wykonawca polega na zdolności innych podmiotów, wówczas zobowiązany jest informację o tych podmiotach podać w części JEDZ dotyczących tylko tych podwykonawców, na których zdolności wykonawca nie polega. Uzupełniony JEDZ zrodził spór przed Izbą, która uznała, że
skoro wykonawca prawidłowo wypełnił formularz JEDZ złożony wraz z ofertą, to zmiany, które wprowadził w formularzu wynikały z błędnego wezwania zamawiającego do uzupełnienia treści JEDZ w tym zakresie. W tej sytuacji zamawiający nie mógł wyciągać negatywnych konsekwencji wobec wykonawcy, którego czynności związane z uzupełnieniem JEDZ wynikały z jego błędu, a nie działań wykonawcy.
W powołanym orzeczeniu Izba zaprezentowała pogląd, że ocena warunku udziału w postępowaniu powinna przede wszystkim zmierzać do oceny rzeczywistej wiedzy i doświadczenia wykonawcy, ustalonej z użyciem dostępnych narzędzi i środków prawnych przyznanych zamawiającemu ustawą, a nie być skutkiem oceny umiejętności wypełniania formularza JEDZ, którego z kolei wprowadzenie miało na celu ułatwienie – bez zbędnego i nadmiernego formalizmu – prowadzenia procedury zamówieniowej oraz wybór oferty najkorzystniejszej wykonawcy, który obiektywnie spełnia wymagane warunki.
Osiągnięcie celu przyświecającego wprowadzeniu JEDZ – zmniejszenia obciążeń administracyjnych, zwłaszcza w stosunku do małych i średnich przedsiębiorstw – wymaga od adresatów procedur o zamówienie publiczne, z jednej strony od zamawiających precyzyjnego formułowania wymagań co do treści oświadczeń, składanych w formularzu ustanowionym na szczeblu europejskim, a z drugiej od wykonawców precyzyjnego odniesienia się do ich brzmienia, z pominięciem dotychczasowych przyzwyczajeń. Ponadto w praktyce źródłem problemów jest obszerność i złożona struktura JEDZ, co powoduje postrzeganie go jako skomplikowanego.
Zagadnienia związane z kryteriami oceny ofert są jednymi z najistotniejszych kwestii omawianych w orzecznictwie. Kryteria oceny ofert pozwalają na ustalenie rankingu ofert i ostatecznie decydują, która z nich zostanie uznana za najkorzystniejszą.
Brak jednoznacznego i precyzyjnego opisania innych niż cena kryteriów oceny ofert był i jest jednym z najczęstszych problemów dotyczących kryteriów oceny ofert poruszanych w orzecznictwie KIO. Dotychczasowy dorobek orzeczniczy opisany w Informacji o funkcjonowaniu Izby w roku 2015 w dużej części może być wykorzystany przy interpretacji przepisów zmienionych ustawą nowelizującą.
Reprezentatywnym przykładem mogą być tezy zawarte w wyroku z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. akt: KIO 141/16. Izba wyraziła w nim pogląd, że skoro kryteria oceny ofert mają służyć wyborowi oferty najkorzystniejszej, to sposób ich sformułowania nie może budzić żadnych wątpliwości. Podkreśliła, że ocena ofert według kryterium odnoszącego się do jakości oferowanego rozwiązania jest zawsze związana z subiektywizmem osób dokonujących tej oceny, jednak nie oznacza to, że jest ona oceną całkowicie dowolną, arbitralną.
Zamawiający, wszczynając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, musi dysponować choćby ogólną wizją sposobu jego realizacji, w przeciwnym razie ocena propozycji przedstawianych przez wykonawców będzie w istocie nie tyle subiektywna, co dowolna. Odwołując się do zasad prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia Izba zaakcentowała, że nie jest dopuszczalne, aby wykonawcy dowiadywali się o oczekiwaniach zamawiającego odnośnie do proponowanych sposobów realizacji zamówienia ex post, czyli po złożeniu oferty.
Wykonawcy, przygotowując ofertę, która ma być oceniona pod kątem jakości oferowanych rozwiązań, winni z postanowień SIWZ czerpać wiedzę o preferowanych przez zamawiającego sposobach zaspokojenia jego oczekiwań.
Ustawą nowelizującą z dnia 22 czerwca 2016 r. wprowadzono kolejne zmiany w przepisach dotyczących kryteriów oceny ofert, mające na celu dalsze upowszechnienie stosowania pozacenowych kryteriów oceny ofert i zwiększenie możliwości wyboru oferty lepszej jakościowo.
Ustawodawca rozszerzył katalog kryteriów oceny ofert, wprowadzając kryterium kosztu, które może być zastosowane zamiast kryterium ceny. Kryterium kosztu można określić z wykorzystaniem rachunku kosztów cyklu życia, które może z kolei obejmować: koszty poniesione przez zamawiającego lub innych użytkowników związane z nabyciem, użytkowaniem, w szczególności zużyciem energii i innych zasobów, koszty związane z utrzymaniem i z wycofaniem z eksploatacji, w szczególności koszty zbierania i recyklingu, a także koszty przypisywane ekologicznym efektom zewnętrznym, związane z cyklem życia produktu, usługi lub robót budowlanych dotyczące emisji gazów cieplarnianych i innych zanieczyszczeń oraz inne związane z łagodzeniem zmian klimatu, o ile ich wartość pieniężną można określić i zweryfikować. Kryteriami oceny ofert mogą być cena lub koszt albo cena lub koszt i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia.
Istotną zmianą w zakresie k...

References: art. 10
 art. 25
 art. 59
 art. 80
 art. 25
 art. 24
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 26
 art. 25