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Timestamp: 2018-12-10 23:54:07+00:00

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La piena applicazione del principio di primauté del diritto eurounitario - Renato D'Isa
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La piena applicazione del principio di primauté del diritto eurounitario
Consiglio di Stato, sezione adunanza plenaria, Sentenza 25 giugno 2018, n. 9.
La piena applicazione del principio di primauté del diritto eurounitario comporta che, laddove una norma interna (anche di rango regolamentare) risulti in contrasto con tale diritto, e laddove non risulti possibile un’interpretazione di carattere conformativo, resti comunque preclusa al Giudice nazionale la possibilità di fare applicazione di tale norma interna.
Gi. Pa. Ma. St., rappresentata e difesa dagli avvocati Vi. Ri. Di. Me. e Fr. Br., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Vi. Ri. Di. Me. in Roma, piazza (…)
Pe. As. e Ma. Ba., rappresentati e difesi dagli avvocati Lu. Ra. Pe. e Cl. Te., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Lu. Ra. Pe. in Roma, via (…)
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Pe. As., di Ma. Ba. e di Gi. Pa. Ma. St.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 aprile 2018 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti l’avvocato dello Stato De. Ga., nonché gli avvocati Br., Pe., e Te.;
Con i provvedimenti impugnati dinanzi al T.A.R. del Lazio con il ricorso n. 1117/2016, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (d’ora innanzi: ‘il Ministero appellanté o ‘il MIBACT’) ha conferito ai controinteressati in primo grado gli incarichi di «direttore del Palazzo Ducale di Mantova» (Pe. As.) e di «direttore della Galleria Estense di Modena» (Ma. Ba.).
L’odierna appellata, Gi. Pa. Ma. St., ha partecipato a entrambe le selezioni per il conferimento di tali incarichi ed è stata inclusa, con un punteggio di 77 punti su 100, nei corrispondenti elenchi dei dieci candidati ammessi al colloquio, ma non è stata inserita nelle due terne successivamente determinate per procedere alle corrispondenti nomine, che sono state attribuite invece ai controinteressati in primo grado.
b) i colloqui finali si sarebbero svolti ‘a porte chiusé, in violazione del principio per il quale le prove orali di un concorso devono essere pubbliche;
c) quanto alla nomina relativa al «Palazzo Ducale di Mantova», non si sarebbe potuto inserire nella terna il signor Pe. As. perché non in possesso della cittadinanza italiana.
Si è costituita in giudizio l’appellata Gi. Pa. Ma. St. la quale ha concluso nel senso della reiezione dell’appello principale e ha proposto un appello incidentale, con cui ha riproposto quattro motivi, già formulati in primo grado e respinti dal T.A.R.
1. Giunge alla decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato il ricorso in appello proposto dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (d’ora in seguito anche ‘il Ministero appellanté o ‘il MIBACT’) avverso la sentenza del T.A.R. del Lazio con cui, in parziale accoglimento del ricorso proposto da una candidata alla procedura per la copertura di posti di direttore del Palazzo Ducale di Mantova e della Galleria Estense di Modena, sono stati annullati gli atti conclusivi di tali procedure (e, in particolare, i decreti di nomina adottati nei confronti dei candidati Ma. Ba. e Pe. As.).
2. In primo luogo, e al fine di delimitare correttamente il thema decidendum, occorre osservare che con la “sentenza in parte definitiva e in parte parziale, con contestuale ordinanza di trasmissione all’Adunanza plenaria” n. 677 del 2 febbraio 2018, la Sesta Sezione di questo Consiglio di Stato ha definito in toto il giudizio per quanto riguarda l’assegnazione del posto di direttore della Galleria Estense di Modena e, in riforma della sentenza appellata, ha dichiarato l’infondatezza dei motivi di ricorso proposti avverso la nomina già disposta in favore della candidata Ma. Ba., che risulta conseguentemente confermata.
vi) ha accolto il motivo di appello con cui il MIBACT aveva chiesto che, in riforma della sentenza di primo grado, fossero dichiarate infondate le doglianze relative alle modalità di svolgimento dei colloqui dei candidati (con speciale riguardo al rispetto del principio di pubblicità degli stessi e all’asserito svolgimento ‘a porte chiusé e alle modalità comunicative utilizzate nel corso dei colloqui).
3. Resta invece da definire l’ultimo motivo di appello con cui il MIBACT ha impugnato la decisione del T.A.R. il quale, in accoglimento della censura formulata dalla ricorrente Gi. Pa. Ma. St., ha stabilito l’illegittimità della scelta di ammettere alla procedura candidati non aventi la cittadinanza italiana, ma quella di altro Stato dell’Unione europea (come il vincitore della selezione relativa al Palazzo Ducale di Mantova Pe. As., di nazionalità austriaca).
In definitiva, la piena applicazione del principio di primauté del diritto eurounitario comporta che, laddove una norma interna (anche di rango regolamentare) risulti in contrasto con tale diritto, e laddove non risulti possibile un’interpretazione di carattere conformativo, resti comunque preclusa al Giudice nazionale la possibilità di fare applicazione di tale norma interna .
a) i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, individuati ai sensi dell’art. 6 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, nonché i posti dei corrispondenti livelli delle altre pubbliche amministrazioni”;
Come è stato da taluni osservato, la Corte di Giustizia si è dunque domandata se, al fine di applicare legittimamente la riserva di nazionalità debba trovare applicazione il c.d. ‘criterio del contagiò (secondo cui è sufficiente che la figura di che trattasi eserciti anche un solo potere di carattere pubblicistico nel complesso dei compiti attribuiti), ovvero se debba trovare applicazione il diverso ‘criterio della prevalenzà (secondo cui è invece necessario che i poteri di matrice pubblicistica, autoritativa e coercitiva assumano valenza prevalente in relazione al complesso dei compiti attribuiti).
– ha ricordato che, ai sensi del diritto interno, i cittadini di nazionalità non francese “n’ont pas accès aux emplois dont les attributions soit ne sont pas séparables de l’exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l’exercice de prérogatives de puissance publique de l’Etat ou des autres collectivités publiques” (in tal senso l’articolo 5-bis della l. 83??634 del 13 luglio 1983 sui diritti e i doveri dei funzionari pubblici);
– ha inoltre osservato che, al fine di applicare in modo corretto l’eccezione di cui al paragrafo 4 dell’articolo 45 del TFUE, non giova aderire a una nozione di pubblica amministrazione in senso ‘strutturale e staticò, dovendo piuttosto farsi ricorso a una nozione di carattere ‘funzionale e dinamicò, tale da valorizzare la natura specifica delle attività in concreto poste in essere e da vagliarne l’effettiva coessenzialità rispetto alla spendita di poteri di carattere pubblicistico;
– che, ai fini dell’applicazione dell’eccezione di cui al paragrafo 4 dell’articolo 45 del TFUE non potrebbe richiamarsi il criterio ‘della prevalenzà fra funzioni di carattere pubblicistico e funzioni di gestione economica e tecnica, dovendo – piuttosto – ritenersi che la richiamata ‘riserva di nazionalità’ possa essere correttamente invocata per le posizioni (di ‘vertice amministrativò) di direttore degli istituti della cultura statali di rilevante interesse nazionale di cui al decreto-legge n. 83 del 2014;
– che la legittimità della richiamata riserva in relazione a tutti i dirigenti dello Stato emergerebe se solo si consideri “che tali autorità sono poste al’vertice amministrativò e sono titolari di consistenti poteri autoritativi, il cui esercizio è idoneo ad incidere unilateralmente sulle altrui sfere giuridiche, con l’applicazione di ‘regole esorbitanti dal diritto comuné”;
– che, anche in relazione all’applicazione del generale principio di reciprocità, non risulterebbero norme o prassi amministrative di altri Stati membri dell’UE i quali abbiano consentito a cittadini italiani di acquisire lo status di dirigenti aventi una posizione di ‘verticé all’interno del loro ordinamento.
– che il richiamato regolamento di organizzazione ha qualificato l’istituzione di cui trattasi quale ufficio di livello dirigenziale non generale (i.e.: quale ufficio dirigenziale ‘di terzo livellò sottoposto in primo luogo al potere di coordinamento e organizzazione del pertinente livello dirigenziale generale – articolo 16 del decreto legislativo n. 165 del 2001 – e, in secondo luogo, al più generale potere di indirizzo e coordinamento del Segretariato generale del Ministero – articolo 11 del d.P.C.M. 171, cit. -), non differenziandone in modo davvero significativo le attribuzioni rispetto a quanto previsto in via generale per il secondo livello dirigenziale dall’articolo 17 del decreto legislativo n. 165 del 2001
– che, per quanto riguarda i compiti e le funzioni demandati ai direttori degli istituti e musei di rilevante interesse nazionale (fra cui quello che qui viene in rilievo), l’elencazione di cui al comma 4 dell’articolo 35 non giustifica né la qualificazione in termini di apicalità, né l’affermazione secondo cui si tratterebbe di plessi deputati in via prevalente o esclusiva ad esprimere “[il] potere esecutivo [costituendo] l’organo amministrativo di vertice del Ministero, con il quale si attua l’indirizzo politico del Governo” (sul punto si tornerà fra breve);
– che non rinviene pertanto un puntuale conforto testuale o sistematico la tesi secondo cui tutti i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato (articolo 1, comma 1, lettera a) del d.P,C.M. 174, cit.) sarebbero qualificabili sempre e comunque come posti con funzioni di vertice amministrativo e implicherebbero l’esercizio prevalente di funzioni di stampo autoritativo. Giova al riguardo richiamare l’articolo 2 del medesimo decreto il quale, con previsione ‘di chiusurà evidentemente compatibile con l’ordinamento UE, stabilisce che qualunque posizione lavorativa (di livello dirigenziale o meno) la quale comporti l’elaborazione, la decisione e l’esecuzione di “provvedimenti autorizzativi e coercitivi” comporta ex se il vincolo della nazionalità. Al contrario, tale disposizione non può certamente essere intesa (a meno di non incorrere in un evidente ‘salto logicò) nel senso che tutti i posti dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato siano – per una sorta di qualità intrinseca – caratterizzati di per sé da speciali connotazioni pubblicistiche e autoritative e che sia per ciò stesso loro riferibile la riserva di nazionalità di cui al più volte richiamato articolo 45.
– che la prospettazione proposta nell’ambito dell’ordinanza di rimessione appare tributaria di una sorta di ‘tesi del contagiò, secondo la quale l’esercizio di funzioni di stampo pubblicistico – quand’anche di carattere sporadico o del tutto minoritario – giustificherebbe comunque la riserva di nazionalità;
Basti richiamare (solo a mò di esempio) le attribuzioni relative: i) alla programmazione, all’indirizzo, al coordinamento e al monitoraggio delle attività di gestione del museo (lettera a)); ii) alla fissazione degli importi dei biglietti e degli orari di apertura (lettere b) e c)); iii) alla fissazione di elevati standard di qualità nella gestione e nella comunicazione (lettera e)); iv) all’istituzione di forme e modalità di piena collaborazione con gli ulteriori livelli amministrativi rilevanti (lettera f)).
– che, quand’anche a tali compiti e funzioni fosse riconosciuto uno statuto di carattere pubblicistico (il che non è peraltro pacifico), ciò non rileverebbe ai fini della legittima apposizione della ‘riserva di cittadinanzà, trattandosi di compiti e funzioni di impatto complessivamente minoritario rispetto al complessivo ambito delle funzioni di cui all’articolo 35 del Regolamento di organizzazione;
L’ordinanza di rimessione (premesso il richiamo all’articolo 11, Cost., secondo cui le limitazioni di sovranità possono essere ammesse dall’ordinamento nazionale soltanto “in condizioni di parità con gli altri Stati”) rileva al riguardo che non risulterebbero norme o prassi amministrative di altri Stati membri dell’Unione europea i quali abbiano consentito a cittadini italiani di acquisire lo status di dirigenti aventi una posizione ‘di verticé all’interno del proprio ordinamento.
5.5.5.1. Questo Consiglio ha già avuto modo di affermare (come già in precedenza ricordato) che l’articolo 51, Cost. «non mira a riservare ai cittadini italiani l’accesso ai pubblici uffici, ma mira a garantire l’uguaglianza dei cittadini senza discriminazioni o limiti, e nel prevedere la possibilità di parificare – con legge nazionale – ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica, si caratterizza come una norma ‘aperturistà e non come ‘preclusivà» (in tal senso: Cons. Stato, Sez. II, parere, 20 gennaio 1990, n. 234).
10. Per le ragioni dinanzi esposte questa Adunanza Plenaria, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe e ferme restando le statuizioni di cui alla decisione n. 677 del 2018 della Sesta Sezione, accoglie il ricorso in appello del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, respinge integralmente il ricorso proposto da Gi. Pa. Ma. St. recante il n. 1117/2016.
Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 30 marzo 2018, n. 2022....

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