Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Zadania_nadzorcze_Panstwowej_Komisji_wyborczej_w_polskim_prawie_wyborczym-ebook/p1170466i1350647
Timestamp: 2020-06-01 00:09:02+00:00

Document:
Zadania nadzorcze Państwowej Komisji wyborczej w polskim prawie wyborczym [Agata Pyrzyńska] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Zadania nadzorcze Państwowej Komisji wyborczej w polskim prawie wyborczym - ebook/pdf
Autor: Agata Pyrzyńska Liczba stron: 450
ISBN: 978-83-8198-424-9 Data wydania:
Pierwsze, kompleksowe omówienie problematyki zadań nadzorczych PKW w polskim prawie wyborczym, zarówno w warstwie teoretycznej, jak i w odniesieniu do praktyki funkcjonowania tego organu.
Nie ulega wątpliwości, że procedura wyborcza stanowi złożony proces, w który zaangażowanych jest szereg podmiotów, zróżnicowanych pod względem ich kształtu i zadań. Szczególnie ważną grupę stanowią przy tym organy wyborcze, które odpowiadają za sprawne i zgodne z prawem przygotowanie oraz przeprowadzenie wyborów. Wśród nich rolę rudymentarną odgrywają organy centralne, których zadaniem jest – co do zasady – koordynacja działalności wszystkich służb wyborczych oraz sprawowanie ogólnie pojętego nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego. W polskim prawie wyborczym rolę tę pełni Państwowa Komisja Wyborcza. Pośród licznych zadań przypisanych jej przez ustawodawcę, na szczególną uwagę zasługują zadania nadzorcze. Komisja sprawuje bowiem nadzór nad przestrzeganiem prawa wyborczego oraz nad prowadzeniem i aktualizowaniem rejestru wyborców oraz nad sporządzaniem spisów wyborców. Na tle tak określonych zadań nadzorczych, pojawia się jednak wiele wątpliwości, dotyczących przede wszystkim zakresu podmiotowego nadzoru czy też kształtu oraz efektywności poszczególnych środków nadzorczych pozostających w dyspozycji Komisji.
Rozdział I. Pojęcie nadzoru i środków nadzoru w nauce prawa § 1. Pojęcie nadzoru I. Uwagi ogólne dotyczące nadzoru w nauce prawa Współcześnie pojęcie nadzoru jest obecne w wielu dziedzinach życia, a co za tym idzie w różnych gałęziach nauki, choć de facto zaczerpnięte zostało z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu1. Pojęcie to każdorazowo uj- mowane jest w sposób nieco odmienny, zależny od charakteru i zasad ogólnych rządzących konkretną dyscypliną, z którą nadzór jest w konkretnym przy- padku powiązany. Tym samym nie sposób bezkrytycznie przyjmować na grun- cie nauk prawnych definicji tworzonych chociażby przez przedstawicieli nauk o zarządzaniu, choć oczywiście uzasadnione jest zachowanie wypracowanego przez nich trzonu definicyjnego tego pojęcia. Co więcej, trudno nawet mó- wić o jednakowym pojmowaniu pojęcia nadzoru na gruncie wszystkich gałęzi prawa. Dla przykładu zgoła inaczej nadzór pojmowany jest w prawie prywat- nym, inaczej zaś w prawie publicznym. W pierwszym przypadku – chociażby w prawie cywilnym – sposób definiowania tego pojęcia często bliski jest zna- czeniu potocznemu (np. w odniesieniu do kwestii odpowiedzialności osób zo- bowiązanych do nadzoru2). Inaczej sytuacja przedstawia się na gruncie prawa 1 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2013, s. 94. O kontroli w teorii organi- zacji i zarządzania szeroko m.in. A. Pakuła, Planowanie i kontrolowanie w organizacji, w: A. Chri- sidu-Budik, J. Korczak, A. Pakuła, J. Supernat, Nauka organizacji i zarządzania, Wrocław 2005, s. 463 i n. 2 Zob. np. art. 427 ustawy z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.). W przypadku prawa cywilnego – jak wskazuje się w literaturze – nadzór pojmowany jest w sposób bliski jego znaczeniu potocznemu, kojarzonemu z kontrolą, pilnowaniem kogoś lub czegoś czy też opieką; zob. M. Bartoszewicz, Nadzór nad partiami politycznymi w polskim porządku konstytu- cyjnym, Warszawa 2006, s. 39. O pojęciu nadzoru w prawie zobowiązań w kontekście konstrukcji winy w nadzorze (culpa in custodiendo), gdzie nadzór pojmowany jest jako rodzaj pieczy, szeroko 1 Rozdział I. Pojęcie nadzoru i środków nadzoru w nauce... publicznego, w tym administracyjnego czy konstytucyjnego. W tych bowiem przypadkach – w szczególności zaś w prawie administracyjnym, gdzie nadzór znajduje szerokie zastosowanie w praktyce – konieczność poszanowania pod- stawowej zasady praworządności przez podmioty nadzorujące wymusza ścisłą i literalną interpretację tego pojęcia, często wykluczając przyjęcie ogólnej, po- tocznej formuły nadzoru3. Ponadto, jeśli chodzi o prawo publiczne i sposób rozumienia pojęcia nad- zoru na jego gruncie, podkreślić należy, że również w tym zakresie obserwo- wane są liczne rozbieżności. Jest to zagadnienie o tyle ciekawe, że szczegółowe badania nad relacjami pomiędzy prawem administracyjnym a konstytucyj- nym, które stanowią przecież trzon prawa publicznego, dostarczają wniosków, iż związki pomiędzy nimi są ścisłe, zaś obie gałęzie pod względem teoretyczno- prawnym posługują się w znacznej mierze tymi samymi konstrukcjami, meto- dami czy regułami4. W doktrynie wyrażono nawet pogląd, że prawo admini- stracyjne jest niczym innym jak skonkretyzowanym prawem konstytucyjnym, którego normy stanowią punkt wyjścia dla norm prawa administracyjnego5. Taka teza w zasadzie nie powinna budzić wątpliwości, biorąc pod uwagę fakt, że prawo konstytucyjne stanowi rudyment dla wszystkich innych gałęzi prawa, zważywszy na zasadniczą rolę konstytucji w systemie źródeł prawa. Pomimo tego, ustawodawca w rozlicznych aktach normatywnych posługuje się tak róż- nym rozumieniem pojęcia nadzoru, że nawet owa bliskość teoretycznoprawna tych dwóch gałęzi nie gwarantuje jednakowego pojmowania na ich gruncie omawianej instytucji. Inne bowiem szczegółowe zasady, wartości czy nawet konkretne instytucje prawa konstytuują poszczególne z nich. Wreszcie nad- zór w aspekcie szczegółowym może być także odmiennie pojmowany w ra- mach tej samej gałęzi prawa przez różne akty normatywne. W tym przypadku piszą m.in. A. Olejniczak, w: A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. III, Zobowiązania – część ogólna, Warszawa 2014, art. 427 KC; P. Machnikowski, A. Śmieja, Czyny niedozwolone, w: A. Olejniczak (red.), System Prawa Prywatnego, t. 6, Prawo zobowiązań – część ogólna, War- szawa 2014, s. 474–498. 3 W innym przypadku szeroka interpretacja pojęcia nadzoru mogłaby prowadzić do powsta- nia licznych nadużyć, a w konsekwencji do deprecjacji instytucji; zob. M. Bartosiewicz, Nadzór nad partiami, s. 39. 4 J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 18. 5 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009, s. 41. Z. Leoński twier- dzi zaś, że prawo konstytucyjne stanowi dla prawa administracyjnego swego rodzaju część ogólną w tym zakresie, w jakim wyznacza zasady ustroju organów administracji lub normuje podstawy innych rozważań prawa administracyjnego, zob. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, War- szawa 2004, s. 29. 2 § 1. Pojęcie nadzoru charakterystycznym przykładem może być zupełnie inne pojmowanie nad- zoru w ustrojowym i materialnym prawie administracyjnym. W pierwszym przypadku nadzór – co do zasady – będzie wiązał się głównie z systemem or- ganizacji administracji i relacjami występującymi pomiędzy poszczególnymi jej organami. W przypadku prawa materialnego natomiast zdecydowanie czę- ściej mowa będzie o nadzorze specjalistycznym, występującym poza klasyczną strukturą organizacyjną administracji publicznej i ukierunkowanym na dzia- łalność administracji publicznej wyznaczonej szczegółowymi przepisami ma- terialnego prawa administracyjnego6. Zagadnienie nadzoru szczególne miejsce zajmuje także w kontekście prawa wyborczego, rozumianego jako istotna część prawa konstytucyjnego, stano- wiąca zbiór przepisów normujących przesłanki posiadania podmiotowych praw wyborczych, szczegółowe zasady i tryb przygotowywania oraz przepro- wadzania wyborów, a także warunki ich ważności7. Jak w przypadku niemal każdej gałęzi prawa, prawo konstytucyjne, a co za tym idzie – także prawo wyborcze, posiadają takie obszary, w których kwestia kontroli i ewentualnego władczego oddziaływania ze strony podmiotów uprawnionych (nadzorczych) jest konieczna i wymaga wyraźnego uregulowania. Jednym z takich obszarów będzie także wycinek działalności kluczowego dla każdego procesu wybor- czego organu, jakim jest PKW. De lega lata Komisja, zgodnie z przepisami Ko- deksu wyborczego, jest stałym najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach przeprowadzenia wyborów i referendów8. Co za tym idzie, w kata- logu rozlicznych zadań na niej spoczywających, ustawodawca szczególne miej- sce przypisał zadaniom nadzorczym, w konsekwencji tworząc konstrukcję im- 6 Zob. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1995, s. 13–14. 7 De lege lata, jak się wydaje, nie sposób jeszcze postrzegać prawa wyborczego jako odręb- nej gałęzi prawa, choć intensywność badań w tym zakresie w ostatnim czasie znacząco wzrasta; zob. m.in. R. Chruściak, Uwagi recenzyjne na tle dziesięciu tomów „Studiów Wyborczych” (2006– 2010), Studia Wyborcze 2011, t. XI, s. 113–114 czy A. Olechno, Multidyscyplinarność „Studiów Wyborczych”, Studia Wyborcze 2016, t. XXI, s. 117–118. W kontekście tym warto także odno- tować, że nie bez znaczenia pozostaje fakt kodyfikacji przepisów z zakresu prawa wyborczego. O zasadności takiego rozwiązania oraz traktowaniu prawa wyborczego jako „rozległej dziedziny prawa” pisał W. Skrzydło, O potrzebie i walorach kodyfikacji prawa wyborczego, Studia Wyborcze 2006, t. I, s. 20. Natomiast o wątpliwościach dotyczących ujęcia przepisów z zakresu procedur wy- borczych w akt o randze kodeksu, które zgłaszano podczas prac legislacyjnych nad opracowaniem Kodeksu wyborczego m.in. K. Skotnicki, Przebieg prac nad kodeksem wyborczym, w: K. Skot- nicki (red.), Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, Warszawa 2011. Na potrzeby niniejszej pracy przy- jęto, że pojęcie prawa wyborczego będzie rozumiane jako ważna część prawa konstytucyjnego. 8 Art. 157 § 1 KWyb. 3 Rozdział I. Pojęcie nadzoru i środków nadzoru w nauce... plikującą w praktyce wiele problemów, o czym mowa będzie w dalszej części rozważań. Aby dokonać szczegółowej analizy zasygnalizowanego problemu, jakim są zadania nadzorcze PKW, na początku zasadne wydaje się przytoczenie uwag ogólnych odnoszących się do zagadnienia nadzoru, wypracowanych dotych- czas w nauce prawa. W tym kontekście, bez wątpienia, pomocne będą sze- rokie ustalenia poczynione przez przedstawicieli nauki prawa administracyj- nego, choć – jak wskazano powyżej – ich prosta implementacja na grunt prawa wyborczego nie byłaby właściwa. W dalszych rozważaniach nad nadzorem w prawie wyborczym konieczne będzie natomiast uwzględnienie specyfiki jego norm, w szczególności zaś przepisów odnoszących się do pozycji ustrojowej i sposobu funkcjonowania PKW jako organu, który ów nadzór sprawuje. II. Pojęcie nadzoru Pojęcie nadzoru szczególne miejsce w naukach prawnych zajmuje w nauce prawa administracyjnego. Rozbudowane rozważania poświęcone nadzorowi właśnie w tym obszarze wiążą się z szerokim zastosowaniem omawianej insty- tucji w sferze działania administracji. Pamiętać jednak należy, że administra- cję charakteryzuje bardzo rozbudowana struktura organizacyjna, jak również bardzo szeroki zakres działania. Tym samym już na wstępie wskazać należy, iż tak jak szeroko można pojmować pojęcie administracji, podobnie w literaturze przedmiotu spotykane jest szerokie ujęcie nadzoru. Często podejmowanym problemem jest przy tym relacja pomiędzy nadzorem a kontrolą. Nie należy bowiem do rzadkości błędne utożsamianie tych pojęć bądź stosowanie nie- właściwej tytulatury nadzoru dla instytucji spełniających jedynie cechy kon- troli. Zdarzają się także takie sytuacje, w których ustawodawca wprost nie na- zywa danej instytucji nadzorem bądź kontrolą, a jedynie wskazuje na czynno- ści, do których podejmowania uprawniony jest organ w ramach konkretnego stosunku. Relacja pomiędzy kontrolą i nadzorem zostanie szeroko omówiona w kolejnym podrozdziale. Samo pojęcie nadzoru nie jest nowe. Jak pisze M. Szewczyk, jego korzeni upatrywać należy „w epoce liberalnego państwa prawnego wraz z zapocząt- kowaniem procesów decentralizacji władzy publicznej państwa typu policyj- nego i organizowaniem, na zasadzie powszechności, korporacji samorządo- wych o charakterze terytorialnym”9. Powstające korporacje prawa publicz- 9 M. Szewczyk, Nadzór, s. 26 wraz z podaną tam literaturą. 4 § 1. Pojęcie nadzoru nego, którym przyznana została samodzielność w zakresie administrowania sprawami publicznymi na rzecz ich członków, musiały zostać poddane kon- troli, a w uzasadnionych sytuacjach także ingerencji na wypadek niewłaści- wego wykonywania przyznanych im kompetencji. Ta właśnie sfera działania państwa, obejmująca prawo do podejmowania działań kontrolnych, a w pew- nych sytuacjach także korygujących względem owych samorządów, określana była mianem nadzoru10. Wskazać także należy na jeszcze inną koncepcję rodo- wodu pojęcia nadzoru, zgodnie z którą powstanie tej instytucji we współcze- snym kształcie wiązać należy już z instytucją prerogatyw królewskich w cza- sach monarchii stanowej, polegających na najwyższej kontroli całokształtu życia państwowego11. Choć genezy nadzoru upatrywać można w różnych okre- sach historycznych i towarzyszących im okolicznościach, to zawsze elementem łączącym instytucje, w których doszukuje się jego prototypu, było kontrolne oddziaływanie na podmioty podlegające nadzorowi wzbogacone o zastosowa- nie pewnych – mniej lub bardziej władczych – środków. Czyniąc ogólne spostrzeżenia na temat nadzoru w prawie administracyj- nym warto także zwrócić uwagę na cele i funkcje, jakie w doktrynie są przypi- sywane tej instytucji. Pod pojęciem celu rozumieć należy pewien stan, do któ- rego nadzór powinien zmierzać, bądź też jego oczekiwane efekty. Odnosząc się zaś do funkcji nadzoru należy mieć na uwadze wyniki, do których prowadzi nadzór, oceniane z punktu widzenia jego celów. Będą to zatem rzeczywiste, fak- tyczne efekty, jakie osiągane są w praktyce przy zastosowaniu omawianej insty- tucji. W literaturze przedmiotu wśród zasadniczych celów nadzoru wskazuje się przede wszystkim na określenie relacji pomiędzy strukturami administracji publicznej (zarówno zdecentralizowanej, jak i scentralizowanej, choć w ostat- nim przypadku jest to kwestia kontrowersyjna, o czym mowa będzie w dalszej części rozważań), zapewnienie integralności działania podmiotów administra- cji publicznej, wreszcie – szczególnie w kontekście samorządu terytorialnego – zapewnienie ochrony członków wspólnoty lokalnej przed błędami, zanie- dbaniami i nadużyciami ze strony osób piastujących stanowiska w organach jednostek samorządu terytorialnego12. Dawniej jako cel nadzoru wskazywano także realizowanie przez organy administracji jednolitego kierownictwa pań- 10 Ibidem. 11 Taką koncepcję prezentował L. Szamel, za: A. Filipowicz, Pojęcie i funkcje nadzoru w ad- 12 P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, War- ministracji, Wrocław 1984, s. 4. szawa 2006, s. 24. 5 Rozdział I. Pojęcie nadzoru i środków nadzoru w nauce... stwowego13, choć aktualnie – w związku z postępującą decentralizacją admini- stracji publicznej – samo pojęcie kierownictwa państwowego bywa kontesto- wane14. Z pewnością natomiast jako zasadniczy cel nadzoru nadal rozumieć należy szeroko pojęte zabezpieczenie prawidłowości działania administracji15 oraz związane z tym – zapewnienie zgodności jej działania z prawem16. Jeśli zaś chodzi o funkcje nadzoru, to wskazuje się przede wszystkim na dwie zasadnicze kwestie: strzeżenie prawa oraz funkcję ochronną i wspie- rającą17. Pierwsza z wymienionych odnosi się do czuwania nad przestrzega- niem prawa przez organy nadzoru. Ta funkcja będzie szczególnie widoczna w kontekście tytułowych zadań nadzorczych PKW, bowiem zgodnie z normą ogólnokompetencyjną zawartą w art. 160 § 1 pkt 1 KWyb Komisja sprawuje nadzór nad przestrzeganiem prawa wyborczego. Odnotować należy, że funkcja ta, określana często w doktrynie prawa administracyjnego jako najważniejsza, wykazuje ścisły związek z pojęciem kontroli. Czuwanie nad przestrzeganiem prawa wiąże się bowiem w pierwszej kolejności z oceną stanu lub działalno- ści organu, a następnie z wyciągnięciem z tej oceny wniosków i ewentualnych dalszych konsekwencji. Aby dokonać owej oceny konieczne jest zebranie nie- zbędnych informacji oraz porównanie ich z właściwym modelem. Te właśnie czynności wypełniają przesłanki kontroli, stanowiącej ważną część nadzoru. Podkreślić w tym miejscu także należy, że organ nadzoru wypełniając tę wła- śnie funkcję musi działać w sposób całkowicie bezstronny. Niekiedy słusznie wskazuje się, że organ nadzoru w tym przypadku pełni taką samą funkcję, jak organy ochrony prawa18. Jeśli natomiast chodzi o funkcję ochronną i wspiera- jącą, to polega ona na udzielaniu fachowej pomocy przez organ nadzorujący organowi nadzorowanemu19. Kluczowe jest w tym przypadku wykorzystanie wiedzy i doświadczenia organu nadzorującego. Podmiot ten wspomaga organ nadzorowany, zapewniając zgodne z prawem wykonywanie przez niego zadań lub korygując zaobserwowane nieprawidłowości. 13 A. Filipowicz, Pojęcie i funkcje nadzoru, s. 4. 14 M. Bartoszewicz, Nadzór nad partiami, s. 48. 15 S. Jędrzejewski, Kontrola administracji, Toruń 1976, s. 12, 24. Szerzej na ten temat J. Jagielski, który twierdzi, że celem nadzoru jest nie tylko zapewnienie prawidłowego działania administracji. Autor zwraca także uwagę na inny komponent w postaci osiągania przez administrację właściwych rezultatów jej działania, zob. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 21. 16 S. Cieślak, Zasady organizowania administracji publicznej, Przemyśl 2014, s. 58. 17 P. Chmielnicki, Akty nadzoru, s. 24. 18 Ibidem. 19 Ibidem. 6 § 1. Pojęcie nadzoru Próby sformułowania właściwej, najlepiej oddającej istotę nadzoru defini- cji podejmowane są w doktrynie od wielu lat. Każdy okres historyczny, w któ- rym przedstawiciele nauki prowadzili badania nad tym zagadnieniem, z uwagi na jego specyfikę, charakteryzowało swoiste podejście do nadzoru, oparte na obowiązujących realiach społecznych, politycznych i gospodarczych. Nie ulega jednak wątpliwości, iż nadzór służy zapewnieniu prawidłowości funkcjo- nowania administracji20, powszechnie jest on traktowany jako element funkcji administrowania21. Cały aparat administracji, bez względu na to, o jaki z jej pionów chodzi, aby efektywnie wykonywał swoje funkcje musi bowiem pod- legać właściwym mechanizmom weryfikacyjnym. Te najpełniej dokonują się właśnie poprzez nadzór, a pośrednio także poprzez instytucję składającej się na niego kontroli. Poniżej szczegółowo zostaną wyjaśnione oba pojęcia wraz z próbą określenia właściwej relacji pomiędzy nimi. Próby zdefiniowania pojęcia nadzoru w nauce prawa administracyjnego były szczególnie rozbudowane w latach 60. i 70. XX stulecia. Wtedy właśnie stworzono szereg koncepcji teoretycznych, z których do dziś korzysta nauka. Oczywiście owe definicje w pewnym zakresie musiały ulec zmianie, co wiązało się z zasadniczymi przemianami społeczno-politycznymi, a co za tym idzie – także reformą systemu administracji. Dla części autorów tego okresu nadzór utożsamiany był z pojęciem kierownictwa, inni zaś postulowali wyraźne roz- graniczenie pojęcia centralizacji i decentralizacji administracji i wiązanie nad- zoru tylko z drugą z wymienionych zasad rządzących administracją, co aktual- nie także jest poglądem dominującym. Według M. Jaroszyńskiego pojęcie nad- zoru zawiera w sobie element zwierzchnictwa i podporządkowania o równym stopniu intensywności. Autor zwracał uwagę, że organ nadzorujący musi dys- ponować określonymi prawnie środkami wpływania na funkcjonowanie jed- nostek nadzorowanych22. Inny wybitny specjalista prawa administracyjnego tego okresu, J. Starościak, także twierdził, że nadzór łączyć należy z czynni- kiem kierowania za pośrednictwem sformułowanych dyrektyw, nie zaś jedy- nie z obserwacją, co jest właściwe dla kontroli. Autor zauważał, że tam, gdzie mowa jest o wydawaniu poleceń czy dyrektyw mających na celu zmianę kie- runku działania podmiotów nadzorowanych oraz gdy w grę wchodzi kierowa- nie organami podległymi, tam właśnie upatrywać należy instytucji nadzoru23. 20 Tak S. Jędrzejewski, Kontrola administracji, s. 12; zob. także E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 58; E. Ochendowski, Prawo administracyjne, s. 417. 21 S. Cieślak, Zasady organizowania administracji, s. 58. 22 A. Filipowicz, Pojęcie i funkcje nadzoru, s. 121. 23 J. Starościak, Zarys nauki administracji, Warszawa 1961, s. 212. 7 Rozdział I. Pojęcie nadzoru i środków nadzoru w nauce... O władczym działaniu organów nadzoru pisał także W. Dawidowicz, wskazu- jąc, że „nadzór oznacza najogólniej rzecz biorąc – prawną możliwość wpływa- nia przez organ administracji państwowej na działalność podporządkowanych mu organów lub instytucji24”. Według W. Langa zaś nadzór wiąże się z możli- wością korygowania działalności jednostki organizacyjnej w ramach sprawo- wania nad nią władzy zwierzchniej. Organ, który sprawuje nadzór w tym try- bie ma prawo podejmować ostateczne decyzje wobec jednostki nadzorowa- nej25. Na trudności w jednoznacznym zdefiniowaniu pojęcia nadzoru zwracali uwagę J. Łętowski oraz J. Szreniawski, zauważając, że zaobserwować można ten- dencję ustawodawcy do ujmowania nadzoru jako działalności aktywnej, po- wiązanej z możliwością władczego wkraczania w sferę działania organu nad- zorowanego w celu korygowania jego działań26. Twierdzili jednak, że trudno jest podać jedną wspólną i zwięzłą definicję nadzoru. W dyskusji nad sposobem pojmowania pojęcia nadzoru w latach 60. i 70. XX w. ważne uwagi, niejako uzupełniające względem przytoczonych powyżej, zgłaszał w swych pracach także L. Bar. Twierdził, że kształt instytucji nadzoru powinien być w sposób szczegółowy określony w przepisach prawa. Oznacza to tym samym, że o nadzorze – według L. Bara – mówić można tylko wówczas, gdy jest on wyraźnie określony przez prawo. Powinno ono wskazać podmioty tak ukształtowanego stosunku nadzoru, przypadki, w których organ nadzoru jest uprawniony do władczego wkroczenia w sferę samodzielnego działania or- ganu nadzorowanego oraz – co szczególnie ważne – katalog środków nadzoru, jakie może w konkretnej sytuacji zastosować. Poglądy L. Bara prowadziły za- tem do bardzo ważnej konstatacji, która również we współczesnej nauce prawa administracyjnego spotyka się z powszechną aprobatą, iż nie można domnie- mywać kompetencji do sprawowania nadzoru27. Z uwagi na doniosłość i kon- sekwencje jego zastosowania nadzór może niekiedy prowadzić do ograniczenia praw, toteż szczególnie ważne jest przyjęcie w tym zakresie wykładni literalnej przepisów stanowiących o nadzorze. W sytuacji zaś, gdy normy prawne takie 24 W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce, Warszawa 1970, 25 W. Lang, Struktura kontroli prawnej organów państwowych PRL, Kraków 1963, s. 40. 26 J. Łętowski, J. Szreniawski, Kontrola administracji, w: T. Rabska, J. Łętowski (red.), System s. 35. 8 Prawa Administracyjnego, t. 2, Wrocław 1978, s. 353. 27 A. Filipowicz, Pojęcie i funkcje nadzoru, s. 132; M. Stec, Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, Warszawa 2010, art. 11. § 1. Pojęcie nadzoru zadanie organu określają jedynie w sposób ogólny, przyjąć należy, że wskazują one jedynie na organ właściwy do sprawowania nadzoru28. W nowszym piśmiennictwie pojęcie nadzoru podejmowane jest również dość często. Współczesne definicje w dużej mierze bazują na dotychczasowym dorobku nauki prawa administracyjnego, z tym jednak wyjątkiem, że pozba- wione są nawiązań do poprzedniego systemu społeczno-politycznego oraz ów- czesnego kształtu administracji państwowej. Powszechnie nadal przyjmowane są takie elementy definicji, jak możliwość władczego oddziaływania przez or- gan nadzorujący na działalność organu nadzorowanego oraz ujmowanie kon- troli jako obligatoryjnego, podstawowego składnika nadzoru. Jak wskazywał J. Boć: „nadzór w sferze prawa administracyjnego oznacza: badanie działalno- ści danego podmiotu administrującego (kontrola) połączone z możliwością pomocy, wpływu, a także modyfikacji tej działalności, dokonywane przez or- gan zwierzchni organizacyjnie lub funkcjonalnie, w celu zapewnienia zgodno- ści tej działalności z prawem, a w określonych przypadkach zgodności z pew- nymi wartościami szczegółowymi (także określonymi w prawie)”29. Ogólną definicję, akcentującą rudymentarne składniki nadzoru, proponował E. Ochen- dowski, twierdząc, że nadzór oznacza kontrolę oraz możność podjęcia prawem przewidzianych środków, które mają charakter wiążący względem podmiotu nadzorowanego albo bezpośredniego wzruszenia jego aktów30. Definicja ta, choć może wydawać się prosta i lapidarna, oddaje istotę omawianej instytucji. Pozostałe elementy nadzoru pozostają bowiem w sferze, która w konkretnym przypadku winna zostać dookreślona przez ustawodawcę. Warto także odnotować, że we współczesnym piśmiennictwie definiowa- niu nadzoru – co do zasady – towarzyszy odniesienie się do pojęć centralizacji i decentralizacji administracji publicznej. Nie jest to zjawisko nowe, bowiem już we wcześniejszych rozważaniach autorzy zwracali uwagę na to zagadnie- nie31, choć kształtowali swoje refleksje uwzględniając ówczesną strukturę orga- nizacyjną administracji, zwanej wówczas państwową. Wspomniane konstruk- cje centralizacji i decentralizacji odnoszą się do stopnia prawnej samodzielno- 28 L. Bar, Położenie prawne przedsiębiorstwa państwowego w sferze prawa administracyjnego, Warszawa 1968, s. 123–124. 29 J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1996/1997, s. 205. 30 E. Ochendowski, Prawo administracyjne, s. 227. 31 Warto tu zwrócić uwagę na rozbudowane rozważania J. Starościaka, Decentralizacja admi- nistracji, Warszawa 1960, s. 13–41; W. Madurowicza, zob. A. Filipowicz, Pojęcie i funkcje nadzoru, s. 130–131; W. Dawidowicza, Wstęp do nauk prawnoadministracyjnych, Warszawa 1974, s. 103 i n. 9 Rozdział I. Pojęcie nadzoru i środków nadzoru w nauce... ści podmiotów organizacyjnych danego systemu administracyjnego32. Inaczej rzecz ujmując – określają stosunki pomiędzy organami wyższego i niższego stopnia w wieloszczeblowej strukturze administracji. Jeśli chodzi o centraliza- cję, zwaną także zasadą centralizacji33, to opisuje ona taki sposób zorganizowa- nia aparatu administracyjnego państwa, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia34. Hierarchiczne podporządkowanie natomiast rozumieć należy jako układ dwóch elemen- tów: zależności służbowej oraz osobowej35. Pierwsza z wymienionych polega na tym, że organ wyższego stopnia ma możliwość określenia sposobu działania organu podporządkowanego przez wydawanie wiążących aktów (wytycznych, poleceń), bez prawnych ograniczeń. W konsekwencji konstrukcja ta może pro- wadzić do tego, że organ niższego stopnia praktycznie pozbawiony jest sfery samodzielnego działania, a jego pozycja może ograniczać się wyłącznie do po- zycji organu przygotowującego rozstrzygnięcia36. Tym samym organ wyższego stopnia ma nieograniczoną możliwość ingerowania w działalność podmiotu podporządkowanego37, ten zaś nie ma prawnej samodzielności ani niezależno- ści38. Jak wskazywali J. Boć i A. Błaś: „ponieważ w prawie brak zazwyczaj kon- kretnych postanowień co do zakresu i środków kierowania, ogólne postano- wienia prawa ustalające podległość, zwierzchnictwo czy nadzór dają organowi wyższemu pełną swobodę zarówno co »szerokości« jak i »głębokości« ingeren- cji w sprawy podległych im organów, jak też co do wyboru prawnych form działania, za pomocą których będzie realizował tę ingerencję w granicach okre- ślonych prawem kompetencji obu tych organów”39. Co prawda w literaturze wskazuje się, że w przypadku hierarchicznego podporządkowania mogą także istnieć (i co do zasady – istnieją) przepisy określające zakres działania organów 32 Z. Cieślak, Podstawowe instytucje prawa administracyjnego, w: Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 88. 33 Tak E. Ura, Prawo administracyjne, s. 95–97; S. Cieślak, Zasady organizowania administra- cji, s. 33–35. stracji, s. 33. 10 34 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nadzór, s. 98; E. Ura, Prawo administracyjne, s. 95. 35 Z. Cieślak wyróżnia jeszcze podporządkowanie organizacyjne jako trzeci, odrębny element, zob. Z. Cieślak, Podstawowe instytucje, s. 88. 36 E. Ochendowski, Prawo administracyjne, s. 223. 37 Z. Leoński, Zarys prawa, s. 67. 38 E. Ochendowski, Prawo administracyjne, s. 224; S. Cieślak, Zasady organizowania admini- 39 J. Boć, A. Błaś, Stosunki ustrojowo-prawne między podmiotami administrującymi, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 1996/1997, s. 200. § 1. Pojęcie nadzoru niższego stopnia, to jednak mają one raczej charakter instrukcyjny40, zaś or- gan nadrzędny nie jest nimi skrępowany. Druga z zależności – zależność oso- bowa – polega na tym, że organ wyższego stopnia ma prawo obsadzania sta- nowisk w organach niższych stopni, a także zwolnień, awansów, nagradzania czy pociągania do odpowiedzialności. Tę zależność W. Dawidowicz rozciągał także na prawo przełożonego do swobodnego dysponowania pracą podwład- nego, ustalania jego obowiązków czy zlecania zadań41. System scentralizowany w czystej, modelowej postaci zakłada zatem niemal całkowite uzależnienie or- ganu niższego stopnia od organu nadrzędnego w układzie pionowym. Natomiast decentralizacja, zwana także zasadą decentralizacji42, to system organizacyjny administracji, w którym poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje, ustalone bądź przekazywane z wyż- szych organów w drodze ustawowej, które realizują w sposób samodzielny i podlegają w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu organów kom- petentnych43. Brak w tym przypadku zatem zasady hierarchicznego podpo- rządkowania, zaś cechą szczególną jest znaczna samodzielność podmiotu zde- centralizowanego. Organ wyższego stopnia, co do zasady, nie wydaje w tym systemie organom niższego stopnia poleceń dotyczących sposobu załatwienia sprawy. Organ ten może natomiast wkraczać w sprawy załatwiane przez or- gan niższego stopnia tylko w przypadkach numerus clausus wskazanych prze- pisami prawa i stosując środki (tzw. środki nadzoru) wyraźnie przez prawo przewidziane44. Jak wskazuje się w literaturze – nadzoruje on działalność, ale nie kieruje45, inaczej niż w systemie scentralizowanym. Organ niższego stopnia ma zatem własne kompetencje, a jego działanie charakteryzuje faktyczna sa- modzielność. Granice tej samodzielności wyznaczają właśnie środki nadzoru, które mają zastosowanie tylko w przypadkach wskazanych i dopuszczonych przez prawo46. Często organ zdecentralizowany charakteryzuje się także samo- dzielnością finansową. 40 W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju, s. 38. 41 W. Dawidowicz, za: J. Boć, A. Błaś, Stosunki ustrojowo-prawne, s. 200. 42 Tak E. Ura, Prawo administracyjne, s. 95–97; S. Cieślak, Zasady organizowania administra- cji, s. 33–35. 43 J. Boć, A. Błaś, Stosunki ustrojowo-prawne, s. 201. 44 M. Szewczyk, Nadzór, s. 33. 45 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nadzór, s. 97. 46 S. Cieślak, Zasady organizowania administracji, s. 34. 11 Rozdział I. Pojęcie nadzoru i środków nadzoru w nauce... We współczesnej literaturze przedmiotu dość często łączy się pojęcie nad- zoru właśnie z systemem decentralizacji47, podkreślając w ten sposób jego wymiar praktyczny. Nadzór stosowany w ramach systemu zdecentralizowa- nego, co do zasady określany mianem nadzoru weryfikacyjnego, jest istot- nym narzędziem, który niejako wyznacza ramy samodzielności działania or- ganu nadzorowanego. Swoboda działania organów zdecentralizowanych jest możliwa na tych polach, które przepisy prawne pozostawiają wolnymi od władczej ingerencji podmiotu nadrzędnego. Środki nadzorcze w takiej sytu- acji mają na celu nie kierowanie podmiotem, a jedynie korygowanie jego dzia- łań48, w tych przypadkach, kiedy jest to konieczne. W takiej strukturze, pozba- wionej hierarchicznego podporządkowania, nadzór jest jednym z najważniej- szych sposobów określenia relacji między organami administracji, tym samym staje się jednym z podstawowych elementów konstrukcyjnych systemu wła- dzy zdecentralizowanej49. Układy scentralizowane charakteryzuje, o czym była mowa powyżej, zasada hierarchicznego podporządkowania, która daje orga- nowi wyższego stopnia możliwość określenia sposobu działania organu pod- porządkowanego, w zasadzie nie pozostawiając mu swobody działania. Taki układ hierarchicznego podporządkowania, także zwykło nazywać się nadzo- rem. Chodzi tu jednak o nadzór dyrektywny50 (hierarchiczny), dający orga- nowi wyższemu zdecydowanie większe władztwo nad organem podporządko- wanym, którego polecenia wynikać mogą z norm ogólnych, nie zaś z przepi- sów szczegółowych. Warto jednak zauważyć, iż zarysowane powyżej dystynkcje pomiędzy ukła- dem zdecentralizowanym i scentralizowanym, a także rola nadzoru w tych strukturach, są modelowe. Często jednak – co podkreśla się w literaturze przedmiotu – ścisłe granice pomiędzy nimi ulegają zatarciu. W efekcie nie- kiedy trudno jest mówić o idealnym układzie całkowicie scentralizowanym z występującym nadzorem dyrektywnym czy też strukturą zdecentralizowaną, która w znacznej mierze opiera się na konstrukcji nadzoru weryfikacyjnego. Biorąc natomiast pod uwagę względny charakter obu konstrukcji, lepiej jest pojmować je jako kategorie nie tyle definitywne, co raczej stopniowalne51. 47 Tak Z. Cieślak, Podstawowe instytucje, s. 87; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nadzór, s. 97; E. Ochendowski, Prawo administracyjne, s. 227; Z. Leoński, Zarys prawa, s. 200; J. Jagielski, Kontrola, s. 23. 48 M. Szewczyk, Nadzór, s. 33. 49 J. Jagielski, Kontrola, s. 23. 50 Z. Leoński, Zarys prawa, s. 67. 51 Z. Cieślak, Podstawowe instytucje, s. 88. 12 § 1. Pojęcie nadzoru Można także przyjąć, że niektóre struktury administracji wykazują niejako bu- dowę hybrydalną, gdzie część kompetencji jest zdecentralizowana, część zaś realizowana jest w ramach hierarchicznego podporządkowania52. W kontek- ście nadzoru sprawowanego przez PKW te właśnie uwagi mogą wydać się szczególnie pomocne. Choć generalnie strukturę polskich organów wybor- czych z punktu widzenia zasięgu terytorialnego postrzegać należy jako struk- turę zdecentralizowaną53, w której poszczególne z nich posiadają szeroką sa- modzielność prawną, to jednak wykazuje ona pewne cechy hierarchicznego podporządkowania. Uwagi dotyczące sposobu definiowania instytucji nadzoru warto uzupełnić jeszcze o pewien – dość ciekawy – aspekt zauważany w doktrynie prawa admi- nistracyjnego, a na szerszą skalę – jak wspomniano wcześniej – także w kon- tekście nadzoru w prawie cywilnym. Niektórzy autorzy twierdzą bowiem, że w ramach nadzoru mieści się także istnienie elementu opieki i wsparcia dla podmiotów poddanych nadzorowi, czyli tzw. piecza. Jest to tym samym ten aspekt nadzoru, który nie zawsze wprost wynika z przepisów prawa, a który w praktyce dopełnia normatywną treść omawianej instytucji. Zwolennicy ta- kiego ujęcia wywodzą ów fakultatywny element konstrukcyjny z faktu, że dzia- łania nadzorcze obejmują także szereg czynności niewładczych o charakterze organizatorskim i opiekuńczym, bowiem wymaga tego sam cel nadzoru. Jest to zatem element wspomagający w praktyce wykonywanie nadzoru rozumia- nego w sposób ścisły. Stąd też często przepisy poświęcone nadzorowi stanowią o charakterystycznych środkach nadzoru, umożliwiających sprawowanie owej „pieczy” poprzez wspomaganie, uzgadnianie stanowisk, ale także instruktaż, udzielanie pomocy i doradzanie54. Tego rodzaju „piecza” nie ma charakteru wiążącego, nie przyjmuje typowej postaci środków nadzorczych, jest jednak stosowana subsydiarnie. W tym miejscu warto też odnotować słownikowe zna- czenie pojęcia nadzoru, zgodnie z którym jest to właśnie „kontrolowanie lub pilnowanie kogoś lub czegoś”55. Tym samym podobnie w języku potocznym nadzór często ujmowany jest jako sprawowanie pieczy czy czuwanie nad kimś 52 O tego typu dualizmie w strukturze administracji piszą m.in. J. Boć, A. Błaś, Stosunki ustro- jowo-prawne, s. 202. 53 Tak słusznie A. Sokala, hasło: administracja wyborcza, w: A. Sokala, B. Michalak, P. Uziębło, Leksykon prawa wyborczego i referendalnego oraz systemów wyborczych, Warszawa 2013, s. 17. 54 J. Jagielski, Kontrola, s. 21. 55 Hasło: nadzór, w: Słownik języka polskiego PWN, http://sjp.pwn.pl/sjp/nadzor;2485991 .html (dostęp: 22.8.2018 r.). 13 Rozdział I. Pojęcie nadzoru i środków nadzoru w nauce... lub nad czymś56. Jak się wydaje, analizując w dalszej części zadania nadzorcze PKW, aspekt ten także warto wziąć pod uwagę, bowiem nadzór polskiego cen- tralnego organu wyborczego wykazuje szereg specyficznych cech, z których jedną jest także występowanie tak rozumianej pieczy. Dokonując pewnej generalizacji wskazać należy, że nadzór stanowi zło- żoną w swej konstrukcji instytucję nastawioną na zapewnienie prawidłowo- ści funkcjonowania administracji oraz jednolitego kierunku działania jej or- ganów. Brak jest natomiast jednolitej definicji nadzoru, bowiem w poszcze- gólnych aktach prawnych ustawodawca w sposób zróżnicowany konstruuje jej kształt. Można jednak wskazać na pewne cechy charakteryzujące instytu- cję nadzoru, przyjmując je jako rdzeń tego pojęcia. Bez wątpienia zatem nad- zór to badanie działalności danego organu (kontrola) połączone z możliwo- ścią władczego wpływu oraz – w razie potrzeby – modyfikacji tej działalności przez organ zwierzchni w celu zapewnienia jej zgodności z prawem oraz in- nymi szczególnymi wartościami. Organem nadzorującym może być zarówno organ zwierzchni organizacyjnie, lecz – co ważne – w pewnych sytuacjach może być to także organ nadrzędny, biorąc pod uwagę względy funkcjonalne. Tym samym nadzór nie zawsze ograniczać się będzie tylko do konkretnej, zwartej struktury organizacyjnej administracji, choć takie sytuacje są najczęst- sze. Co do zasady, wpływ organu nadzorującego ma charakter wiążący, choć niekiedy środki wiążące mogą być także dodatkowo wsparte działaniami or- ganu mieszczącymi się w pojęciu pieczy (w tym udzielaniem pomocy, doradz- twem). Co ważne, nadzór jako kategoria prawa zawsze powinien mieć wy- raźną podstawę prawną. W sytuacji natomiast, gdy takiej podstawy brak, w grę może wchodzić tylko kontrola. Podobnie rudymentarną kwestią jest prawne dookreślenie form władczego oddziaływania organu nadzorującego na inne podmioty (tzw. środków nadzoru)57. Należy bowiem zgodzić się ze stanowi- skiem, że w tych przypadkach, w których ustawa o takich środkach nie sta- nowi, organ nadzoru władny jest jedynie do stosowania środków o charakterze niewładczym58. Bez wątpienia podstawowym kryterium oceny działalności or- ganu nadzorowanego winno być kryterium legalności, wynikające z istoty in- stytucji nadzoru i zasady demokratycznego państwa prawnego, zaś każde inne kryterium winno mieć wyraźne umocowanie w ustawie. Dodać należy też, że 56 S. Jędrzejewski, Teoretyczne problemy rozgraniczenia pojęć „kontrola” i „nadzór”, w: S. Ję- drzejewski, H. Nowicki, Kontrola administracji publicznej. Kontrola a nadzór. Struktura systemu. Instytucje, Toruń 1995, s. 12. 57 J. Jagielski, Kontrola, s. 26. 58 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nadzór, s. 95. 14 § 1. Pojęcie nadzoru nadzór wymusza obowiązek posłuszeństwa po stronie organu nadzorowanego – nie ma on bowiem możliwości uchylenia się od nadzoru przewidzianego przepisami prawa. III. Pojęcie kontroli W powyższych rozważaniach sygnalizowano, iż pojęcie nadzoru wykazuje ścisły związek z pojęciem kontroli. W ujęciu potocznym bardzo często granica pomiędzy tymi dwiema instytucjami ulega zatarciu. Z punktu widzenia nauk prawnych rozróżnienie pojęć oraz wskazanie występujących między nimi re- lacji jest jednak bardzo istotne. Kontrola może być bowiem, jak wskazywano powyżej, traktowana jako obligatoryjny element konstrukcyjny instytucji nad- zoru, w innych przypadkach zaś jako instytucja całkowicie odrębna. Będzie to widoczne przede wszystkim przy szczegółowej analizie zadań nadzorczych PKW, bowiem nie w każdej sytuacji centralny organ wyborczy posiada wła- ściwe dla nadzoru środki władczego oddziaływania. W efekcie trudno niekiedy jednoznacznie określić charakter niektórych z kompetencji Komisji. Pod pojęciem kontroli rozumieć należy prawo obserwowania, żądania in- formacji o działalności lub stanie kontrolowanego podmiotu, prawo ich oceny oraz stawiania diagnozy w zakresie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości, a także formułowanie zaleceń czy wniosków na przyszłość59. Natomiast J. Boć twierdził, że w pojęciu kontroli mieści się badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym, ustalenie zasięgu i przyczyn ewentualnej rozbież- ności, a także przekazanie wyników procedury kontrolnej podmiotowi kon- trolowanemu oraz podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu60. Dokonywana przez organ kontrolny ocena ma charakter wiążący w tym jedynie sensie, że – co do zasady – obejmuje możliwość kierowania do podmiotu kontrolowa- nego wniosków pokontrolnych61. Kontrola powinna również spełniać pewne wymogi formalne: przepisy prawa powinny określać jej zakres, kryteria, spo- sób prowadzenia, skutki, procedurę weryfikacji jej wyników oraz ewentualnie zakres i sposób wykorzystania wyników kontroli. Najogólniej rzecz ujmując kontrola dokonywana jest w celu zapewnienia zgodności działania poszcze- gólnych podmiotów z prawem62. Aby tak się stało powinna wykrywać błędy, 59 P. Chmielnicki, Akty nadzoru, s. 18. 60 J. Boć, Prawo administracyjne, s. 329. 61 Ibidem, s. 88. 62 Ibidem, s. 335. 15 Rozdział I. Pojęcie nadzoru i środków nadzoru w nauce... określać, jakie sytuacje czy czynniki owe błędy generują, wreszcie zapobiegać powstawaniu błędów w przyszłości63. Jak widać na przykładzie przedstawio- nych definicji, pojęcie kontroli odnosi się do działań sprawdzających, mających na celu zebranie niezbędnych informacji o działalności podmiotu kontrolo- wanego, a następnie porównania powziętych informacji z pewnym wzorcem właściwego zachowania w celu wysunięcia wniosków pokontrolnych. W od- różnieniu zatem od nadzoru kontrola nie obejmuje środków władczego od- działywania, które mogłyby prowadzić do podważenia czy nawet modyfika- cji działań podmiotu kontrolowanego. Niektórzy autorzy twierdzą, że jedyny element władczego oddziaływania, jaki można wiązać z kontrolą, to zasada, iż podmiot kontrolowany nie może się od niej uchylić64. Zwrócić jednak należy uwagę na fakt, że procedura kontrolna jest w grun- cie rzeczy dość skomplikowana. Tym samym często w literaturze przedmiotu o kontroli słusznie pisze się jako o pewnym procesie65, nie zaś o incydentalnym zjawisku. Badacz tematu, J. Jagielski, twierdzi, że na kontrolę składają się trzy zasadnicze stadia (fazy) procesu działalności kontrolnej. Są to: stadium infor- macyjno-rozpoznawcze, stadium analityczno-oceniające i diagnostyczne oraz stadium oddziaływania w zakresie naprawczym66. Pierwsza faza ma charakter wyjściowy i podstawowy dla całej procedury kontrolnej. Jej głównym celem jest zebranie jak największej ilości informacji o kontrolowanym podmiocie. Chodzi zatem o dokonanie wszechstronnego oglądu badanej materii, aby pod- miot kontrolny mógł przygotować w dalszych etapach procedury kontrolnej rzeczowy i prawidłowy opis stanu zastanego, a następnie rzeczową ocenę. Tym samym na podmiocie kontrolowanym ciąży obowiązek umożliwienia i uła- twienia podmiotowi kontrolującemu zebrania wszelkich niezbędnych danych. Drugi z etapów, zwany analityczno-oceniającym i diagnostycznym, ma zna- czenie kluczowe, bowiem pozwala na stwierdzenie, czy badana materia spełnia stawiane jej odgórnie wymogi. Tym samym realizuje się podstawowy cel kon- troli. W fazie tej zebrany materiał podlega wszechstronnej, a zarazem bezstron- nej analizie. Jest on porównywany z wzorcami właściwego zachowania czy po- żądanego stanu, wyznaczonymi przez przepisy prawa lub standardy konkret- nej dziedziny. Analiza taka prowadzi do oceny badanej materii i wyciągnięcia 63 E. Ochendowski, Prawo administracyjne, s. 420; Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 64 E. Ura, Prawo administracyjne, s. 59; S. Jędrzejewski, Teoretyczne problemy, s. 7. 65 J. Jagielski, Kontrola, s. 15; G. Szpor, A. Szpor, Kontrola administracji, w: Z. Niewiadom- ski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 289. 66 J. Jagielski, Kontrola, s. 16. 2002, s. 133. 16 § 1. Pojęcie nadzoru wniosków, czy jest ona zgodna z wyznaczonymi punktami odniesienia. Wyni- kiem tej fazy procedury kontrolnej są zatem wnioski zawierające katalog ewen- tualnych nieprawidłowości, szczegółowo wyjaśnionych, wraz z odniesieniem się do ich źródeł oraz ewentualnym przypisaniem odpowiedzialności za ich powstanie konkretnym podmiotom67. Trzeci z etapów kontroli – naprawczy – obejmuje zróżnicowane działania kierowane do podmiotu kontrolowanego (niekiedy także organów zwierzchnich względem niego), mające na celu do- prowadzenie do usunięcia stwierdzonych wad i uchybień, a także zapobieżenie ich powstawaniu w przyszłości. Takie działania mogą przybierać różne postaci. Najczęściej są to zalecenia, rekomendacje, postulaty, uwagi, wystąpienia czy wnioski. Ich zasadniczą cechą jest natomiast brak władczego oddziaływania68. W innym przypadku wchodziłaby bowiem w grę kolejna instytucja, jaką jest omówiony powyżej nadzór. Na koniec rozważań poświęconych zagadnieniu kontroli warto zwrócić uwagę na możliwość dokonania jej podziałów, co wynika ze zróżnicowanych celów oraz zadań różnych form kontroli. Co więcej, niekiedy ta sama działal- ność badana jest i oceniana z różnych punktów widzenia69. Pierwszym z kryte- riów podziału kontroli może być jej samodzielność. W tym kontekście mówić można o kontroli samoistnej oraz kontroli niesamoistnej. W pierwszym przy- padku chodzi o sytuację, gdy kontrola stanowi zespół samodzielnych kom- petencji, których celem jest wyłącznie sprawdzenie i ocena, które w dalszej kolejności nie będą zmierzały do ingerencji w działalność kontrolowanego podmiotu. Kontrola niesamoistna to z kolei ten rodzaj kontroli, który jest ele- mentem składowym innych instytucji70. O takiej sytuacji mowa będzie w przy- padku nadzoru, dla którego kontrola stanowi warunek sine qua non. Z punktu widzenia zasięgu zależności organizacyjnej wyróżnić można natomiast kon- trolę zewnętrzną (gdy podmiot kontrolujący znajduje się poza organizacyjną strukturą administracji lub gdy podmiot kontrolujący i kontrolowany znajdują się w innym pionie organizacyjnym administracji) i wewnętrzną (gdy pod- mioty znajdują się w obrębie tej struktury administracji lub pionu organizacyj- nego)71. Istotny z punktu widzenia praktycznego jest podział kontroli z uwagi na moment, w którym jest dokonywana. W związku z tym wyróżnia się kon- trolę wstępną, faktyczną oraz następną (niekiedy zwaną następczą). Kontrola 67 Ibidem, s. 16–17. 68 Ibidem, s. 17. 69 Z. Leoński, Nauka administracji, s. 134. 70 P. Chmielnicki, Akty nadzoru, s. 17. 71 J. Boć, Prawo administracyjne, s. 224. 17 Rozdział I. Pojęcie nadzoru i środków nadzoru w nauce... wstępna polega na uzależnieniu podjęcia działań przez podmiot kontrolujący od zgody podmiotu kontrolowanego, co w praktyce ma na celu wyeliminowa- nie nieprawidłowości jeszcze przed podjęciem działań. Kontrola faktyczna wy- konywana jest w toku działania podmiotu kontrolowanego, zaś kontrola na- stępna, to kontrola dokonywana ex post, która aktualizuje się po podjęciu dzia- łania przez podmiot kontrolowany72. Jest to więc kontrola polegająca na ocenie wyników działania oraz prawidłowości jego przebiegu. Kontrola może być po- dejmowana z urzędu albo na wniosek. IV. Relacje pomiędzy kontrolą a nadzorem Jak wskazały powyższe rozważania, kontrola i nadzór to instytucje słu- żące zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania administracji czy też innych mniej sformalizowanych struktur organizacyjnych. Warto jednak pokusić się o dokonanie swego rodzaju podsumowania i określenia relacji, jaka występuje pomiędzy nimi. Po pierwsze, kontrolę i nadzór można pojmować jako dwie zupełnie od- rębne instytucje prawa, kontrola nie zawsze bowiem musi iść w parze z nad- zorem. Kontrola, jak wskazywano wyżej, jest ukierunkowana na zebranie in- formacji o kontrolowanym podmiocie, jego stanie lub działalności. W efek- cie działań kontrolnych dokonywana jest ocena zgodności określonego stanu z pewnymi wzorcami. Jak wskazuje się w literaturze, kontrolą powinno być objęte całe pole działania administracji73, podczas gdy nadzór ma miejsce tylko wtedy, gdy taką konieczność wykażą wyniki kontroli. Nadzór może występo- wać niezależnie, odnosić się do innych sytuacji i podmiotów. W swej konstruk- cji łączy on elementy analogiczne do kontroli oraz dodatkowy w postaci wład- czego oddziaływania na podmiot kontrolowany. W tych przypadkach nato- miast, w których ustawodawca nie dookreśla środków nadzorczych w zasadzie mówić należy jedynie o kontroli. Uzasadniona wydaje się także teza, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby dany podmiot mógł występować zarówno w charak- terze organu kontrolującego, jak i organu nadzorczego, w zależności od kon- kretnej sytuacji i właściwej dla niej regulacji prawnej. Po drugie, wskazać jednak należy, że pomiędzy kontrolą a nadzorem ist- nieje ścisły związek, a co za tym idzie – zakresy tych pojęć posiadają punkty styczne. Nadzór nie jest możliwy bez zebrania i oceny informacji na temat 72 Z. Leoński, Nauka administracji, s. 137–138. 73 S. Jędrzejewski, Teoretyczne problemy, s. 14. 18 § 1. Pojęcie nadzoru stanu czy działania podmiotu nadzorowanego. Aktualizuje się on wówczas, gdy kontrola wykaże taką konieczność z uwagi na dostrzeżone nieprawidło- wości. W literaturze wyrażono nawet pogląd, iż „nadzór występuje zawsze jako wynik kontroli”74. Kontrola jest zatem podstawową formą sprawowania nad- zoru i jego organicznym elementem75. Jak słusznie zauważył S. Jędrzejewski: „nadzór działałby po omacku bez kontroli – kontrola nie byłaby w pełni efek- tywna bez działania nadzoru”76. Zauważyć jednak należy, że w literaturze po- jawił się pogląd, iż zakresy pojęć nadzoru i kontroli nie zawierają się, lecz krzy- żują, ponieważ nie jest regułą, że uprawnienia nadzorcze pochłaniają wszystkie uprawnienia kontrolne77. W rzeczywistości faktycznie kontrola mieści w sobie szereg działań, które nie są objęte regulacją prawną. Ponadto niekiedy czynno- ści kontrolne podejmowane są przez podmioty nienależące do systemu admi- nistracji publicznej (np. kontrola społeczna czy kontrola wykonywana przez sądy). W takiej sytuacji de facto zakresy pojęć nie będą się zawierały, lecz krzy- żowały, a sfera regulacji rozbieżnej obejmować będzie właśnie wspomniane nieobjęte regulacją prawną czynności. Wreszcie, omawiając relacje pomiędzy pojęciami kontroli i nadzoru warto zwrócić uwagę na pojemność ich zakresów przedmiotowych oraz podmio- towych. Co do zasady twierdzi się, że pod względem przedmiotowym poję- cie nadzoru jest szersze aniżeli pojęcie kontroli. Mieści ono w sobie bowiem elementy właściwe dla kontroli, wzbogacone o przewidziane prawem środki władczego oddziaływania w postaci środków nadzoru. Jeśli zaś chodzi o zakres podmiotowy, to pojęciem bardziej pojemnym będzie bez wątpienia kontrola. Zwracano uwagę powyżej, iż czynności kontrolne podejmowane są niejedno- krotnie także przez szereg podmiotów niewskazanych wprost w przepisach prawa. Tym samym zasadne okazuje się stwierdzenie, że nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli, ale funkcja kontroli realizowana jest w szerszym zakresie niż funkcja nadzoru. Z powyższymi uwagami wiąże się jeszcze jeden niezwykle ważny aspekt dotyczący omawianych pojęć. Nadzór – z uwagi na jego konse- kwencje – zawsze będzie ściśle limitowany przepisami prawa (w tym środki nadzorcze), podczas gdy w przypadku kontroli tak być nie musi. 74 Z. Rybicki, Kierownictwo, nadzór, koordynacja i kontrola, w: Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa 1984, s. 260. 75 P. Chmielnicki, Akty nadzoru, s. 24. 76 S. Jędrzejewski, Kontrola administracji, s. 23. 77 P. Chmielnicki, Akty nadzoru, s. 24. 19
Autor: Agata Pyrzyńska
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Zadania_nadzorcze_Panstwowej_Komisji_wyborczej_w_polskim_prawie_wyborczym-ebookRO/p1170466i1350647" target="_blank" title="Zadania nadzorcze Państwowej Komisji wyborczej w polskim prawie wyborczym [Agata Pyrzyńska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Zadania nadzorcze Państwowej Komisji wyborczej w polskim prawie wyborczym [Agata Pyrzyńska] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 427
 art. 427
De lege lata
 Art. 157
 art. 160
 art. 11