Source: http://kraken.slv.cz/2Ao3/2008
Timestamp: 2018-06-18 12:09:04+00:00

Document:
2Ao3/2008
2 Ao 3/2008-100
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Vojtìcha ©imíèka a soudcù JUDr. Milu¹e Do¹kové a Mgr. Radovana Havelce v právní vìci navrhovatele: LESY STEINSKÝCH, spol. s r. o., se sídlem Na Strá¾i 351, Èerno¹ice, zastoupeného Dr. Mgr. Danielem Mali¹em, LL.M., advokátem se sídlem Longin Business Center, Na Rybníèku 5, Praha 2, proti odpùrci: Mìstský úøad Èerno¹ice, se sídlem Riegrova 1209, Èerno¹ice, o návrhu na zru¹ení Stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci Vonoklaská v Roblínì , vydaného Mìstským úøadem Èerno¹ice, odbor dopravy dne 5. 12. 2007, è. j. MEUC-057373/2007,
I. Opatøení obecné povahy Stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci Vonoklaská v Roblínì ze dne 5. 12. 2007, è. j. MEUC-057373/2007, spoèívající v umístìní d. z. B12 zákaz vjezdu vyznaèených vozidel a d. z. E12-dodatková tabulka na povolení MìÚ Èerno¹ice na komunikaci Vonoklaská u autobusové zastávky Roblín s e z r u ¹ u j e dnem nabytí právní moci tohoto rozsudku.
II. Ve zbytku s e návrh o d m í t á .
I. LESY STEINSKÝCH, spol. s r. o. (dále jen navrhovatel ) se návrhem doruèeným Nejvy¹¹ímu správnímu soudu dne 10. 12. 2008 domáhá zru¹ení opatøení obecné povahy-Stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci Vonoklaská v Roblínì , vydaného Mìstským úøadem Èerno¹ice, odbor dopravy dne 5. 12. 2007, è. j. MEUC-057373/2007.
Obsahem tohoto stanovení je podle ustanovení § 77 odst. 1 písm. c) zákona è. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a podle vyhlá¹ky è. 30/2001 Sb., kterou se provádìjí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava a øízení provozu na pozemních komunikacích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, stanovení místní úpravy provozu na pozemní komunikaci v Roblínì. Konkrétnì bylo rozhodnuto o umístìní dopravních znaèek B12-zákaz vjezdu vyznaèených vozidel, E12-dodatková tabulka na povolení MìÚ Èerno¹ice a IP 10a- slepá pozemní komunikace , a to na ulici Vonoklaská u autobusové zastávky Roblín.
II. Navrhovatel pøedev¹ím uvádí, ¾e jeho pøedmìtem podnikání je pìstování lesa a tì¾ba døeva, zemìdìlská výroba, výroba a prodej øeziva a koupì zbo¾í za úèelem jeho dal¹ího prodeje a prodej. V rámci tohoto pøedmìtu podnikání vyu¾ívá ke zpracování døeva pilu, postavenou na blí¾e specifikovaném pozemku v katastrálním území Roblín. Ke kolaudaci této pily do¹lo v roce 1998. Souèástí stavebního povolení bylo celkem 21 podmínek týkajících se provedení stavby a souèástí kolaudaèního rozhodnutí 7 podmínek vztahujících se k jejímu u¾ívání, nicménì ani v jednom pøípadì se ¾ádná podmínka netýkala dopravní obslu¾nosti. Tato dopravní obslu¾nost je zaji¹tìna z místní komunikace-ulice Vonoklaská, která se nachází na pozemku ve vlastnictví obce; pøístup k samotné budovì pily je pak zaji¹tìn pøes pozemky navrhovatele.
K umístìní pøedmìtných dopravních znaèek do¹lo v èervenci 2007 nejprve na základì rozhodnutí Obecního úøadu obce Roblín, co¾ v¹ak bylo uèinìno zcela nad rámec jeho pravomocí. Tomuto právnímu názoru navrhovatele pøisvìdèil Krajský úøad Støedoèeského kraje v pøípisu ze dne 10. 9. 2007, è. j. 123284/2007/KUSK. Následnì proto Mìstský úøad Èerno¹ice, ve snaze odstranit zmínìný protizákonný postup, stanovil dne 5. 12. 2007, è. j. MEUC-057373/2007, místní úpravu provozu na místní komunikaci Vonoklaská v obci Roblín (viz vý¹e).
Stanovení místní úpravy provozu je dle navrhovatele opatøením obecné povahy ve smyslu ustanovení § 171 a násl. zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu. Opatøení obecné povahy je toti¾ správním aktem s konkrétnì vymezeným pøedmìtem, av¹ak s obecnì urèenými adresáty. V pøípadì stanovení místní úpravy provozu se jedná o pøípad, kdy jsou obecnì urèeným adresátùm (tj. potenciálním úèastníkùm provozu) stanoveny odli¹né povinnosti, ne¾ jaké by mìli podle obecné úpravy ve smyslu ustanovení § 61 odst. 1 zákona è. 361/2000 Sb. O závazné opatøení se pak bude jednat typicky u znaèek zákazových, pøíkazových a znaèek upravujících pøednost, nebo» právì tyto znaèky jsou (na rozdíl od znaèek výstra¾ných èi smìrových) ve vztahu k jejich potenciálním adresátùm závazné. V daném pøípadì se jednalo o znaèku zákazovou, tzn. bylo vydáno opatøení obecné povahy, pøezkoumatelné Nejvy¹¹ím správním soudem.
Navrhovatel podrobil pøedmìtné opatøení obecné povahy hodnocení z hlediska pìti kritérií, plynoucích z konstantní judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu (zejm. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, in: è. 740/2006 Sb. NSS), a konstatoval, ¾e pravomoc i pùsobnost odpùrce k jeho vydání dána byla. První a druhé kritérium tedy splnìno bylo.
V konfrontaci s tøetím kritériem pøezkumu (vydání v souladu se zákonem stanoveným postupem) v¹ak toto opatøení ji¾ obstát nemù¾e. V tomto smìru navrhovatel poukazuje na ustanovení § 172 správního øádu, které nebylo vùbec respektováno: návrh opatøení obecné povahy nebyl zveøejnìn, navrhovatel nebyl vyzván k podání námitek èi pøipomínek a kdy¾ tyto námitky pøesto podal (20. 11. 2007), odpùrce o nich nerozhodl a navíc opatøení obecné povahy nikterak neodùvodnil. Toto opatøení ostatnì neoznámil veøejnou vyhlá¹kou, a to na úøedních deskách ani zpùsobem umo¾òujícím dálkový pøístup.
Napadené opatøení obecné povahy je dále protizákonné (ètvrté kritérium pøezkumu), a to pro rozpor s ustanovením § 78 odst. 2 zákona è. 361/2000 Sb. Podle tohoto ustanovení toti¾ platí, ¾e dopravní znaèky, svìtelné a akustické signály, dopravní zaøízení a zaøízení pro provozní informace se smìjí u¾ívat jen v takovém rozsahu a takovým zpùsobem, jak to nezbytnì vy¾aduje bezpeènost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný dùle¾itý veøejný zájem. V daném pøípadì nicménì nelze dovodit, ¾e by umístìní zákazové dopravní znaèky B12 bylo opodstatnìno nìkterým z citovaných zákonných dùvodù. Omezení se toti¾ týká toliko úseku dlouhého 100 metrù, který je v dobrém stavu a v jeho okolí jsou pouze ètyøi budovy urèené k bydlení.
Pøedmìtné opatøení obecné povahy koneènì neobstojí ani z hlediska pátého kritéria pøezkumu, kterým je proporcionalita. Navrhovatel zejména spatøuje jeho rozpor s obecným právním principem legitimního oèekávání. V daném pøípadì toti¾ do¹lo k zásadnímu omezení vlastnického práva navrhovatele (areál pily), proto¾e souèástí tohoto práva je nepochybnì té¾ u¾ívání nemovitostí v souladu s jejich úèelem. Tímto úèelem je u pily výroba a zpracování døeva, co¾ samozøejmì pøedpokládá navá¾ení kulatiny i odvoz øeziva. Ve skuteènosti, ¾e územním rozhodnutím, stavebním povolením a kolaudaèním rozhodnutím bylo povoleno u¾ívat pilu k tomuto úèelu, spatøuje navrhovatel legitimní oèekávání, ¾e bude moci pilu k tomuto úèelu také vyu¾ívat. Proto je také souèástí kolaudaèního rozhodnutí podmínka, ¾e navá¾ení kulatiny do prostoru pily bude provádìno dvakrát mìsíènì od 8:00 do 16:00 hod. po nahlá¹ení Obecnímu úøadu Roblín. Pokud je tedy témìø po deseti letech od vydání kolaudaèního rozhodnutí napadeným opatøením obecné povahy fakticky znemo¾nìno zavá¾ení pily døevem a odvoz øeziva, jde o nepøimìøený zásah do oprávnìného oèekávání navrhovatele a fakticky se jedná o vyvlastnìní. K mo¾né námitce, ¾e tento dùsledek by bylo mo¾no pøekonat opakovaným ¾ádáním o udìlení výjimky z pøedmìtného zákazu vjezdu, navrhovatel uvádí, ¾e toto udìlování výjimek neøe¹í psychologický efekt ve vztahu k zákazníkùm. Není toti¾ v silách navrhovatele kvalifikovanì informovat v¹echny své zákazníky (zejména øidièe) o existenci a obsahu pøedmìtné výjimky. Navrhovatel tvrdí, ¾e v dùsledku popsaného ¹ikanózního zásahu je podstatnì znehodnocen celý areál pily a tedy i investice, která pochází ze zahranièí.
Ze v¹ech shora uvedených dùvodù po¾aduje navrhovatel napadené opatøení obecné povahy zru¹it.
III. Odpùrce k podanému návrhu toliko uvedl, ¾e stanovení místní a pøechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích se øídí ustanovením § 77 odst. 1 písm. c) zákona è. 361/2000 Sb. a na tento postup se nevztahuje rozhodování podle správního øádu (§ 129 odst. 1 zákona è. 361/2000 Sb.). Postup v daném pøípadì proto byl zcela v souladu se zákonem, proto¾e byl proveden po pøedchozím kladném písemném vyjádøení Policie ÈR a navíc na ¾ádost obce, která je vlastníkem komunikace. K danému rozhodnutí do¹lo v obecném zájmu, a to s ohledem na stavební a technický stav komunikace.
IV. Nejvy¹¹í správní soud se zabýval podaným návrhem, pøièem¾ rozhodl bez naøízení jednání se souhlasem úèastníkù øízení ve smyslu ustanovení § 51 odst. 1 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní ( s. ø. s. ).
IV.a) Je¹tì pøedtím, ne¾ soud pøistoupil k meritornímu hodnocení návrhu, se musel zabývat splnìním podmínek øízení. V daném pøípadì toti¾ odpùrce zpochybnil, zda se vùbec jedná o opatøení obecné povahy. Argumentuje pøitom poukazem na ustanovení § 77 odst. 1 písm. c) a § 129 odst. 1 zákona è. 361/2000 Sb.
Podle ustanovení § 77 odst. 1 písm. c) zákona è. 361/2000 Sb. platí, ¾e místní a pøechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích a u¾ití zaøízení pro provozní informace stanoví na silnici II. a III. tøídy a na místní komunikaci obecní úøad obce s roz¹íøenou pùsobností po pøedchozím písemném vyjádøení pøíslu¹ného orgánu policie.
Podle ustanovení § 129 odst. 1 cit. zákona [ve znìní pøed novelou provedenou zákonem è. 374/2007 Sb., kterým se mìní zákon è. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné zpùsobilosti k øízení motorových vozidel a o zmìnách nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, zákon è. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o zmìnách nìkterých zákonù (zákon o silnièním provozu), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, zákon è. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a zákon è. 111/1994 Sb., o silnièní dopravì, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (poznámka soudu: tímto zákonem bylo citované ustanovení § 129 odst. 1 s úèinností od 1. 4. 2008 zru¹eno)] platilo, ¾e na rozhodování podle § 43 odst. 5, § 83 odst. 5, § 92, 93, 94, 95, 98, 99, 100, 101, 102, 110a, 123f, 125 a 125a se vztahuje správní øád, pokud tento zákon nestanoví jinak.
Pøedmìtné stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci Vonoklaská v Roblínì bylo vydáno dne 5. 12. 2007, tj. je¹tì za situace, kdy zákon è. 361/2000 Sb. rozhodování o nìm do re¾imu správního øádu výslovnì nepodøadil. Odpùrci lze proto pøisvìdèit v tom, ¾e citované ustanovení § 129 odst. 1 zákona è. 361/2000 Sb. tím, ¾e pouze na nìkteré taxativním zpùsobem vyjmenované pøípady rozhodování výslovnì vztáhlo správní øád, souèasnì jeho aplikaci na ostatní pøípady vylouèilo (arg. a contrario, pøíp. per eliminationem). Pøesnìji øeèeno, správní úøad nebyl povinen postupovat podle správního øádu v pøípadech tìch rozhodování, které zákonodárce takto výslovnì neoznaèil. Z obsahu konkrétních ustanovení, která zákonodárce re¾imu správního øádu výslovnì podøadil, pak plyne, ¾e se jednalo o pøípady rozhodovací èinnosti správního orgánu, smìøující k vydání rozhodnutí jako individuálního správního aktu, tj. aktu týkajícího se konkrétního pøedmìtu a zavazujícího konkrétní subjekty. K tomu je vhodné jen pro úplnost dodat, ¾e pùvodní vládní návrh s vypu¹tìním odst. 1 ustanovení § 129 zákona è. 361/2000 Sb. nepoèítal a do¹lo k nìmu a¾ na základì pozmìòovacího návrhu hospodáøského výboru Poslanecké snìmovny (viz usnesení hospodáøského výboru ze 17. schùze konané dne 12. záøí 2007 ke snìmovnímu tisku è. 185, in: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=5&v=HV&ct=108&ct1=0). K této legislativní zmìnì tedy chybí dùvodová zpráva, z ní¾ by byl seznatelný názor jejího pøedkladatele.
V pøípadì rozhodování správního úøadu podle ustanovení § 77 zákona è. 361/2000 Sb. je tedy tøeba rozli¹ovat èasový okam¾ik vydání rozhodnutí. Do 1. 4. 2008, kdy bylo zákonem è. 374/2007 Sb. zru¹eno pùvodní znìní ustanovení § 129 odst. 1 zákona è. 361/2000 Sb., správní úøad podle správního øádu postupovat nemusel; po tomto dni ji¾ pøi rozhodování musel respektovat postup, pøedvídaný správním øádem (viz ustanovení § 1 odst. 1, 2 správního øádu). To konkrétnì znamená, ¾e je vázán i tìmi jeho ustanoveními, je¾ upravují vydávání opatøení obecné povahy (èást ¹está).
Nejvy¹¹í správní soud nicménì zároveò konstatuje, ¾e u stanovení místní úpravy provozu, uèinìného pøed 1. 4. 2008, je tøeba od sebe odli¹ovat dvì roviny problému: zpùsob schvalování napadeného opatøení a mo¾nost jeho následného pøezkumu soudem. V první otázce soud souhlasí s tím, ¾e v dobì pøijímání pøedmìtného stanovení místní úpravy provozu odpùrce nebyl povinen postupovat podle èásti ¹esté správního øádu, proto¾e z ustanovení § 129 odst. 1 zákona è. 361/2000 Sb. bylo zøejmé, ¾e na tento typ rozhodnutí se správní øád nevztahuje. Navíc, z povahy dané vìci je zjevné, ¾e potøeba postupu podle správního øádu nebyla dána ani tím, ¾e by proces pøijímání tìchto rozhodnutí byl zcela neupraven a tedy nejasný. Jedná se tak o odli¹nou situaci, ne¾ na kterou se vztahoval kupø. rozsudek Vrchního soudu Praha ze dne
27. 12. 2001, sp. zn. 7 A 84/99 (a øada rozsudkù správních soudù pozdìj¹ích), podle nìho¾ pokud toti¾ zvlá¹tní právní pøedpis procesní pravidla, podle nich¾ musí správní orgán postupovat pøi vydání rozhodnutí nebo nále¾itosti rozhodnutí neupravuje, je tøeba subsidiárnì pou¾ít procesní pøedpis, kterým je správní øád. Základní kontury podmínek pro pøijetí tìchto opatøení toti¾ upravovalo citované ustanovení § 77 odst. 1 písm. c) zákona è. 361/2000 Sb., které vymezovalo pravomoc, pùsobnost a zákonnou podmínku pro pøijetí tohoto typu rozhodnutí. Ostatnì, i pokud by tato procedura pøijímání byla zcela neupravena, plyne z dosavadní judikatury správních soudù spí¹e po¾adavek, aby v tìchto pøípadech byly aplikovány obecné zásady, zakotvené ve správním øádu, jejich¾ cílem je zejména chránit práva úèastníkù øízení, a nejedná se tedy o natolik striktní imperativ v tom smyslu, ¾e musí být dodr¾eny v¹echny by» i dílèí jednotlivosti, podrobnì v tomto zákonì zakotvené. Právì v tomto smyslu je tøeba vnímat po¾adavek subsidiarity postupu dle správního øádu.
Na stranì druhé ze závìru, ¾e odpùrce pøi schvalování pøedmìtného stanovení místní úpravy provozu nebyl povinen postupovat podle správního øádu, je¹tì nelze bez dal¹ího dovodit, ¾e se nejedná o opatøení obecné povahy, pøezkoumatelné Nejvy¹¹ím správním soudem. Zdej¹í soud se toti¾ v konkurenci dvou mo¾ných náhledù na tato opatøení jednoznaènì kloní k materiálnímu pojetí pøed pojetím výhradnì formálním. To konkrétnì znamená, ¾e jako rozhodné kritérium pro svoji kognici v tìchto pøípadech nevnímá skuteènost, zda zvlá¹tní zákon výslovnì stanoví, ¾e se jedná o opatøení obecné povahy tak, jak plyne z gramatického znìní ustanovení § 171 správního øádu, nýbr¾ zda se svojí podstatou o opatøení obecné povahy jedná (viz napø. rozsudek è. j. 1 Ao 1/2005-98, in è. 740/2006 Sb. NSS). Rozhodným kritériem tedy není existence výslovného zákonného odkazu, nýbr¾ samotný obsah napadeného správního aktu.
V této souvislosti z dùvodu struènosti postaèuje toliko odkázat na judikatorní vymezení právního institutu opatøení obecné povahy, tak, jak byl popsán v citovaném rozsudku è. j. 1 Ao 1/2005-98. Zde je zejména uvedeno, ¾e opatøení obecné povahy v tuzemském právu je správním aktem toliko s konkrétnì (individuálnì) vymezeným pøedmìtem a obecnì urèenými adresáty, a nikoliv ji¾ s konkrétními adresáty a abstraktním pøedmìtem. ... Obecnost právní normy co do subjektù tedy nespoèívá v urèitosti èi urèitelnosti osob, k nim¾ se vztahuje, nýbr¾ v tom, ¾e své adresáty urèuje jako mno¾inu subjektù vymezených urèitými znaky, pøièem¾ se vztahuje ke v¹em subjektùm, které jsou prvky této mno¾iny. Z tohoto pojetí obecnosti právní normy je patrné, ¾e mezi v¹eobecným opatøením s konkrétnì urèenými adresáty a právní normou není podstatný rozdíl. Napø. ukládá-li v¹eobecné opatøení povinnost odklízet sníh v¹em subjektùm bydlícím v urèité ulici, nejde o vymezení jmenovité (individuální), nýbr¾ obecné; v¹eobecné opatøení své adresáty vymezuje jako mno¾inu osob s urèitým spoleèným znakem (pobyt v urèité ulici), pøièem¾ se vztahuje ke v¹em prvkùm této mno¾iny, tj. ke v¹em obyvatelùm dané ulice; v tomto smyslu je tedy obecné. Z tohoto dùvodu nepova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za opodstatnìné konstruovat jako druh opatøení obecné povahy opatøení s konkrétnì vymezenými adresáty. Naproti tomu u opatøení obecné povahy s konkrétnì vymezeným pøedmìtem nemù¾e být o jeho obecnosti co do subjektù pochyb. Napø. shora zmínìné dopravní znaèky Dej pøednost v jízdì! a Hlavní pozemní komunikace umístìné na køi¾ovatce ulic A. a B. v obci C. se vztahují obecnì na v¹echny úèastníky silnièního provozu, kteøí budou touto køi¾ovatkou projí¾dìt. Okruh tìchto osob je tedy urèen jako mno¾ina vymezená urèitými znaky, pøièem¾ dopravní znaèení se vztahuje ke v¹em tìmto osobám. ... Z èlánku 2 odst. 3 Ústavy, z èlánku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, z § 101d odst. 1 a 2 s. ø. s. a do budoucna i z § 173 odst. 3 správního øádu è. 500/2004 Sb. vyplývá, ¾e opatøení obecné povahy nemù¾e nad rámec zákona ukládat svým adresátùm povinnosti. Z ústavních kautel, jako¾ i z charakteru opatøení obecné povahy-pøedev¹ím z jeho konkrétnì vymezeného pøedmìtu-, vyplývá po¾adavek, podle nìho¾ opatøení obecné povahy mù¾e pouze konkretizovat podle potøeb skutkové podstaty, k ní¾ se vztahuje (tedy konkrétní situace, která je jeho pøedmìtem), povinnosti ji¾ vyplývající ze zákona. Opatøení obecné povahy tedy slou¾í toliko ke konkretizaci ji¾ existujících povinností, vyplývajících ze zákona, a nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje. Napø. opatøením obecné povahy nelze stanovit nový druh dopravní znaèky, popø. s ní spojovat jiné právní následky, ne¾ které s nimi spojuje zákon, resp. na základì výslovného zákonného zmocnìní provádìcí pøedpis (zákon è. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o zmìnách nìkterých zákonù, vyhlá¹ka è. 30/2001 Sb., kterou se provádìjí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava a øízení provozu na pozemních komunikacích). Umístìním dopravní znaèky napø. na urèité køi¾ovatce dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností jednotlivých úèastníkù provozu na pozemních komunikacích) vyplývajících z této dopravní znaèky na konkrétní dopravní situaci, která existuje na této køi¾ovatce.
Z citovaného judikátu, a ostatnì i ze zahranièní a tuzemské odborné literatury, pøesvìdèivì plyne, ¾e právì stanovení dopravního znaèení pøedstavuje typický snad a¾ uèebnicový pøíklad opatøení obecné povahy v materiálním pojetí. Jestli¾e se toti¾ tato forma rozhodnutí vyznaèuje konkrétností pøedmìtu a obecností subjektù, jedná se z materiálního hlediska právì o opatøení obecné povahy (k tomu blí¾e viz napø. J. Vedral: Správní øád-komentáø, Polygon, 2006, str. 966 a násl.; Jan Knì¾ínek: Opatøení obecné povahy na praktickém pøíkladu stanovení dopravního znaèení, Právní fórum è. 4/2007, str. 143 a násl.). Právì umístìním dopravní znaèky na konkrétní místo toti¾ dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností blí¾e nespecifikovaných úèastníkù provozu na pozemních komunikacích), vyplývajících z této dopravní znaèky na konkrétní dopravní situaci, která existuje na daném místì.
Jen pro úplnost je nutno doplnit, ¾e se v pøípadì dopravního znaèení mù¾e o jejich klasifikaci coby opatøení obecné povahy samozøejmì jednat pouze tehdy, kdy¾ z této dopravní znaèky plynou pro úèastníky provozu odli¹né povinnosti, ne¾ by je tito mìli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích. Jestli¾e tedy oproti obecné úpravì provozu z dopravní znaèky ¾ádná povinnost odli¹ného chování neplyne, není dán ¾ádný racionální dùvod takovouto znaèku oznaèovat za opatøení obecné povahy. Konkrétnì to napø. znamená, ¾e opatøením obecné povahy jsou typicky zákazové a pøíkazové znaèky, znaèky upravující pøednost; nikoliv v¹ak znaèky výstra¾né a ta èást informativních znaèek, které pouze poskytují úèastníku provozu na pozemních komunikacích nutné informace, pøíp. slou¾í k jeho orientaci (viz ustanovení § 63 zákona è. 361/2000 Sb. a dále vyhlá¹ka Ministerstva dopravy a spojù è. 30/2001 Sb., kterou se provádìjí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava a øízení provozu na pozemních komunikacích).
Lze tak uèinit závìr, ¾e i stanovení místní úpravy provozu, k nìmu¾ do¹lo pøed 1. 4. 2008 (tj. za úèinnosti znìní ustanovení § 129 odst. 1 zákona è. 361/2000 Sb., z nìho¾ plynulo, ¾e se na proces pøijímání stanovení místní úpravy provozu nevztahoval správní øád), provedené zpùsobem, zakládajícím pro úèastníky provozu odli¹né povinnosti, ne¾ by mìli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích, je nutno pova¾ovat za opatøení obecné povahy, nebo» splòuje v¹echny nutné materiální znaky.
V nyní projednávané vìci, kdy se jednalo primárnì o umístìní zákazové znaèky B12-zákaz vjezdu vyznaèených vozidel, doplnìné o dodatkovou tabulku E12 na povolení MìÚ Èerno¹ice , je na základì shora pøedestøených úvah zjevné, ¾e se skuteènì jednalo o opatøení obecné povahy, proto¾e umístìním tohoto dopravního znaèení byla úèastníkùm provozu ulo¾ena omezení (povinnosti) nad rámec obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích.
IV.b) Oproti tomu opatøením obecné povahy nemù¾e být ani v materiálním smyslu umístìní tøetí dopravní znaèky, k èemu¾ do¹lo rovnì¾ pøedmìtným Stanovením místní úpravy provozu na místní komunikaci Vonoklaská v Roblínì , a to znaèky IP 10a slepá pozemní komunikace . V tomto pøípadì se toti¾ jedná o tzv. informativní znaèku provozní ve smyslu ustanovení § 12 odst. 1 písm. k) vyhlá¹ky è. 30/2001 Sb., je¾ pouze oznaèuje pozemní komunikaci, která dále konèí nebo po které nelze dále pokraèovat v jízdì . Pro úèastníky provozu tak nepøedstavuje ¾ádné omezení, které by je jakkoliv zavazovalo a jejich právní sféra tak touto znaèkou nemù¾e být nikterak reálnì zasa¾ena. Ostatnì, nic takového netvrdí ani samotný navrhovatel, který rovnì¾ uvádí, ¾e opatøením obecné povahy budou typicky dopravní znaèky zákazové, pøíkazové a znaèky upravující pøednost, nebo» právì tyto znaèky jsou (na rozdíl od dopravních znaèek výstra¾ných èi smìrových) ve vztahu k jejich potenciálním adresátùm závazné.
Tuto èást návrhu proto Nejvy¹¹í správní soud odmítl podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s., proto¾e nebyly splnìny podmínky øízení (absence jeho pøedmìtu ve smyslu ustanovení § 101a odst. 1 s. ø. s.) a tento nedostatek je neodstranitelný.
V. Nejvy¹¹í správní soud poté, co konstatoval procesní pøípustnost podstatné èásti návrhu, se v dal¹ím zabýval jeho dùvodností.
Respektoval pøitom tzv. algoritmus pøezkumu opatøení obecné povahy, který v minulosti vymezil Nejvy¹¹í správní soud v opakovanì citovaném rozsudku è. j. 1 Ao 1/2005-98, a vycházel z nìho i ve své dal¹í judikatorní èinnosti v této oblasti. Jednotlivé na sebe navazující kroky tohoto algoritmu vyplývají zejména z ustanovení § 101d odst. 1 a odst. 2 s. ø. s. a první tøi z nich mají povahu formálního pøezkumu napadeného opatøení obecné povahy, zatímco zbylé dva ji¾ mají povahu materiální (soud v pøípadì tìchto závìreèných krokù zkoumá samotný obsah pøezkoumávaného opatøení obecné povahy): 1) Pøezkum pravomoci správního orgánu vydat opatøení obecné povahy. Správní orgán postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základì zákonného zmocnìní pøedev¹ím nále¾í oprávnìní vydávat opatøení obecné povahy, jejich¾ prostøednictvím autoritativnì rozhoduje o právech a povinnostech subjektù, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem. 2) Pøezkum otázky, zda správní orgán pøi vydávání opatøení obecné povahy nepøekroèil meze zákonem vymezené pùsobnosti. Správní orgán postupuje v mezích své pùsobnosti, jestli¾e prostøednictvím opatøení obecné povahy upravuje okruh vztahù, ke kterým je zákonem zmocnìn (v rámci nich¾ tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatøení obecné povahy). 3) Pøezkum otázky, zda opatøení obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (procesní postup správního orgánu pøi vydávání opatøení obecné povahy). 4) Pøezkum obsahu opatøení obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu jeho èásti) se zákonem-zde hmotným právem. 5) Za závìreèný krok algoritmu (testu) pova¾uje soud pøezkum obsahu napadeného opatøení obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (pøimìøenosti právní regulace).
V.a) V nyní projednávané vìci lze nejprve konstatovat, ¾e první dvì podmínky pro vydání opatøení obecné povahy navrhovatel oznaèil za naplnìné a ani Nejvy¹¹í správní soud sám neshledal sebemen¹í dùvod zpochybòovat pravomoc a pùsobnost odpùrce pøi vydávání napadeného opatøení obecné povahy. Není proto dán ¾ádný rozumný dùvod pro jejich zkoumání.
Co se týká tøetího kroku algoritmu , zde navrhovatel velmi podrobnì konfrontuje postup odpùrce v dané vìci s postupem zakotveným v ustanovení § 172 správního øádu a tvrdí, ¾e tento zákonný postup nebyl zachován.
Jak v¹ak ji¾ Nejvy¹¹í správní soud uvedl vý¹e, této námitce nemù¾e vyhovìt v pøípadì stanovení místní úpravy provozu, pøijaté pøed 1. 4. 2008, jeliko¾ pøed tímto dnem se na tento postup správní øád vùbec nevztahoval, tedy ani v èásti, upravující podmínky pro vydání opatøení obecné povahy. U stanovení místní úpravy provozu, pøijaté pøed uvedeným datem, je proto nutnì dán jiný rozsah soudního pøezkumu. Za situace, kdy zákonná úprava správnímu úøadu nestanoví povinnost pøi vydávání opatøení obecné povahy postupovat podle správního øádu, by toti¾ nebylo logické, aby toto bylo následnì zru¹eno jen proto, ¾e tak správní úøad neuèinil. I na tyto pøípady se toti¾ vztahuje základní po¾adavek právního státu, ¾e veøejná moc mù¾e èinit jen to, co jí zákon výslovnì ukládá, a proto¾e bylo ji¾ vylo¾eno vý¹e, ¾e zákon è. 361/2000 Sb. tento typ rozhodovací èinnosti správního orgánu správnímu øádu nepodøadil a naopak jeho základní rámec stanovil autonomnì, není dán ¾ádný racionální dùvod, pro který by jeho postup mìl být konfrontován s podrobnými pravidly, kterými nebyl explicitnì vázán.
Z hlediska hodnocení procesního postupu správního orgánu pøi vydávání opatøení obecné povahy tohoto typu by proto mohla mít relevanci toliko námitka, ¾e nebyl dodr¾en ani postup podle zákona è. 361/2000 Sb., tj. konkrétnì, ¾e napø. jeho vydání nepøedcházelo písemné vyjádøení pøíslu¹ného orgánu policie, kterou v¹ak navrhovatel neuplatnil a ani Nejvy¹¹í správní soud nad tento rámec sám nezjistil, ¾e by tato zákonná podmínka nebyla splnìna.
Ani tento tøetí namítaný krok shora nastínìného logaritmu pøezkumu opatøení obecné povahy proto nebyl shledán dùvodným.
Nad tento rámec Nejvy¹¹í správní soud uvádí, ¾e pova¾uje v øadì ohledù za velmi nevhodnou úpravu øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èástí v hlavì druhé dílu 7. s. ø. s. Z hlediska okolností nyní projednávané vìci je zejména chybou, ¾e zákon nestanoví pro podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy ¾ádnou lhùtu, tak¾e nevyluèuje podání tohoto návrhu tøeba i po nìkolika letech od pøijetí napadeného opatøení. Tím samozøejmì nastoluje stav znaèné právní nejistoty a nestability.
Rovnì¾ tento aspekt vìci nemohl soud opomenout v daném pøípadì. Úkolem soudu toti¾ není toliko jednoduchá subsumpce zji¹tìných skutkových okolností pod konkrétní právní normu, nýbr¾ nalézání práva ve smyslu co mo¾ná nejvíce racionálních a spravedlivých øe¹ení spoleèenských konfliktù. Jen tak mohou soudy plnit svoji základní povinnost, vymezenou v èl. 4 Ústavy, tj. chránit základní práva a svobody.
Pokud by toti¾ soud v nyní projednávané vìci pøipustil, ¾e ka¾dé opatøení obecné povahy nutnì muselo být schvalováno postupem pøedvídaným správním øádem, znamenalo by to konkrétnì, ¾e v¹echna podobná dopravní znaèení, pøijatá po nabytí úèinnosti správního øádu (1. 1. 2006), pøíp. dokonce mo¾ná ji¾ po zavedení institutu opatøení obecné povahy do èeského právního øádu [k èemu¾ do¹lo nabytím úèinnosti zákona è. 27/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (zákon o elektronických komunikacích] by v pøípadì napadení u soudu musela být zru¹ena, a to ji¾ jen z procesních dùvodù, nikoliv nutnì i z dùvodù hmotnìprávních. Takovýto závìr v¹ak pova¾uje zdej¹í soud za velmi iracionální a kontraproduktivní.
V.b) V dal¹ím se proto soud zamìøil na otázku souladu napadeného opatøení obecné povahy s hmotným právem a se zásadou proporcionality.
K tomu je tøeba vycházet z ustanovení § 78 odst. 2 zákona è. 361/2000 Sb., podle nìho¾ platí, ¾e dopravní znaèky, svìtelné a akustické signály, dopravní zaøízení a zaøízení pro provozní informace se smìjí u¾ívat jen v takovém rozsahu a takovým zpùsobem, jak to nezbytnì vy¾aduje bezpeènost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný dùle¾itý veøejný zájem.
Je tak zøejmé, ¾e smysl umístìní dopravních znaèek nemù¾e být samoúèelný èi dokonce ¹ikanózní, nýbr¾ ¾e musí být racionální a opodstatnìný nìkterým z uvedených legitimních dùvodù. Pokud takový dùvod neexistuje, jedná se o dopravní znaèku umístìnou protizákonnì.
V nyní projednávaném pøípadì je tøeba uvést, ¾e odpùrce ve vyjádøení k podanému návrhu pohøíchu nenabídl a zejména argumentaènì nevysvìtlil ¾ádný z citovaných zákonných dùvodù, kdy¾ toliko zkratkovitì uvedl, ¾e k umístìní znaèky do¹lo z dùvodu bezpeènosti a plynulosti silnièního provozu a s ohledem na stavební a technický stav komunikace .
Navrhovateli je naopak nutno plnì pøisvìdèit v tom, ¾e z kolaudaèního rozhodnutí, vydaného Mìstským úøadem Èerno¹ice dne 29. 4. 1998 (è. j. výst. 605/98) mimo jiné plyne, ¾e bylo povoleno u¾ívání stavby provozovny pily, a to-mimo jiné-za podmínky, ¾e maximální roèní výroba øeziva bude èinit 1200 m3 a navá¾ení kulatiny do prostoru pily se bude provádìt dvakrát v mìsíci od 8.00 do 16.00 hod. po nahlá¹ení Obecnímu úøadu Roblín.
Situace, kdy stejný správní úøad (by» jiný odbor) vydá na stranì jedné rozhodnutí, kterým fakticky umo¾ní provozování pily, na stranì druhé v¹ak jiným rozhodnutím tuto èinnost zásadním zpùsobem omezí, skuteènì odporuje principu legitimního oèekávání a zásadnì naru¹uje vlastnické právo i právo svobodnì podnikat. Takovýto zásah by byl mo¾ný vskutku jen ve výjimeèných pøípadech, které by musely být velmi pøesvìdèivým zpùsobem odùvodnìny. Nic takového se v¹ak v daném pøípadì zjevnì nestalo a nezbývá proto ne¾ konstatovat, ¾e navrhovatelovy námitky uplatnìné v tomto smìru jsou zcela dùvodné a odpùrce je ani v nejmen¹ím nevyvrací.
Ani z obsahu spisu toti¾ neplyne zøetelný dùvod pro dané omezení. Pouze ve sdìlení Obecního úøadu Roblín ze dne 25. 7. 2007 je uvedeno, ¾e byla získána dotace na obnovu a doplnìní dopravního znaèení na místních komunikacích v majetku nebo správì obce a ¾e tyto prostøedky budou vyu¾ity ke koncepèním opatøením smìøujícím k omezení neevidovaného vjezdu nákladních automobilù a tì¾ké dopravní techniky na ty komunikace, které svou ¹íøí, nepøehledností, neprùjezdností, stavem a nebezpeèím po¹kození pøilehlých nemovitostí vèetnì zhor¹ení ¾ivotního prostøedí neodpovídají pravidelnému prùjezdu tì¾ké dopravní techniky. Dal¹ím dùvodem jsou omezené finanèní prostøedky, které mù¾e obec uvolnit na opravu a rekonstrukci tìchto komunikací.
V daném pøípadì se nicménì jednalo o zákaz, který se fakticky vztahuje toliko na èinnost pily, provozované navrhovatelem: pøedmìtná komunikace toti¾ dále nepokraèuje a v areálu pily konèí. Za této situace, kdy ji¾ v citovaném kolaudaèním rozhodnutí byly stanoveny jednoznaèné limity pro rozsah výroby a zpùsob navá¾ení kulatiny a souèasnì pøedmìtný zákaz nemohl omezit nikoho jiného ne¾ právì navrhovatele, je tøeba navrhovateli pøisvìdèit v tom, ¾e takto provedené dopravní znaèení zasáhlo jeho citovaná práva, poru¹ilo princip legitimního oèekávání a protiví se rovnì¾ principu proporcionality. Jestli¾e toti¾ lze vycházet z toho, ¾e pøedmìtné dopravní omezení na pøibli¾nì stometrovém a navíc zaslepeném úseku zøejmì a s ohledem na povahu vìci nemù¾e být opodstatnìno bezpeèností a plynulostí provozu, a to ji¾ proto, ¾e s ohledem na døíve zmínìnou limitaci výroby a mo¾ností navá¾ení kulatiny na pilu nelze oèekávat, ¾e by se v prùbìhu let nìjakým zásadním zpùsobem zmìnil provoz na tomto dotèeném úseku silnice, je mo¾né se domnívat (s ohledem na povrchnost vyjádøení odpùrce se v¹ak jedná spí¹e o spekulaci), ¾e dùvod pro toto omezení plynul spí¹e z obavy ze zhor¹ení technického stavu vozovky. Takováto obava v¹ak pøedstavuje nepøimìøený zásah z hlediska sledovaného cíle a tedy poru¹ení citovaného principu proporcionality v u¾¹ím smyslu.
Pøi podobných zásazích je toti¾ nutno v¾dy pomìøovat v kolizi stojící práva a hodnoty. V daném pøípadì je tímto právem na stranì jedné právo navrhovatele vlastnit a vyu¾ívat pøedmìtný areál k podnikatelské èinnosti; zájmem obce je zase garantovat odpovídající technický stav pozemní komunikace. Trvalé øe¹ení problému hrozícího opotøebení komunikace (které navíc odpùrce nijak nedolo¾il) v¹ak nemù¾e v daném konkrétním pøípadì spoèívat ve faktickém vylouèení dopravy na ní, nýbr¾ je tøeba hledat jiné zpùsoby øe¹ení, kterými k zásahu do právní sféry navrhovatele nedojde buï vùbec anebo v minimální míøe. Tímto jiným øe¹ením mù¾e být napø. oprava, pøíp. pøebudování, komunikace. (V této souvislosti není nevýznamné, ¾e podle pøedlo¾ených podkladù se ani sám navrhovatel nikterak nebránil svojí finanèní spoluúèasti na takovémto zpùsobu øe¹ení.)
Z tìchto dùvodù Nejvy¹¹í správní soud zru¹il opatøení obecné povahy, spoèívající v umístìní d. z. B12 zákaz vjezdu vyznaèených vozidel a d. z. E12-dodatková tabulka na povolení MìÚ Èerno¹ice na komunikaci Vonoklaská u autobusové zastávky Roblín.
VI. Ze v¹ech shora uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud podstatné èásti návrhu vyhovìl a opatøení obecné povahy Stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci Vonoklaská v Roblínì ze dne 5. 12. 2007, è. j. MEUC-057373/2007, týkající se umístìní d. z. B12 zákaz vjezdu vyznaèených vozidel a d. z. E12-dodatková tabulka na povolení MìÚ Èerno¹ice na komunikaci Vonoklaská u autobusové zastávky Roblín, zru¹il [§ 101d odst. 2 s. ø. s.]; zbývající èást návrhu odmítl [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s.].
Podle ustanovení § 101d odst. 5 s. ø. s. nemá ¾ádný z úèastníkù øízení právo na náhradu nákladù.

References: soud 
 § 77
 § 171
 § 61
 § 172
 § 78
 § 77
 soud 
 § 51
 soud 
 § 77
 § 129
 § 77
 § 129
 § 129
 § 43
 § 83
 § 92
 § 129
 § 129
 § 77
 § 129
 § 1
 soud 
 soud 
 § 129
 § 77
 soud 
 § 171
 soud 
 § 101
 § 173
 § 63
 § 129
 § 12
 soud 
 § 46
 § 101
 soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 soud 
 § 172
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 § 101