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Timestamp: 2020-05-29 10:07:25+00:00

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fevereiro 22, 2018 fevereiro 22, 2018 Direito à Cidade no PDE, Plano Diretor Estratégico, Política urbana, regularização urbanística, Uncategorized 5 Comentários PDErevisão lei de zoneamentosão paulozoneamento
A proposta de alteração da Lei de Zoneamento é incompatível com o Plano Diretor de São Paulo
Por Bianca Tavolari*
Foto: Vitor Coelho Nisida
Após anunciar que proporia mudanças na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, a chamada Lei de Zoneamento, a Prefeitura de São Paulo publicou, no final do ano passado, uma minuta que apresenta “ajustes e normas complementares” à lei em vigor (Lei Municipal no 16.402/16). Além de rever pontos importantes do zoneamento atual, a minuta também altera o Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE), aprovado em 2014 (Lei Municipal no 16.050/14).
Temos, portanto, uma proposta de lei que altera outras duas leis municipais. Mas o Plano Diretor pode ser modificado por leis posteriores? Se sim, como isso deve ser feito? Essa questão foi tratada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em um julgamento que analisou a relação entre leis posteriores que tratam de conteúdos do plano diretor e o próprio plano.
Em decisão tomada em outubro de 2015, o STF entendeu que alterações podem, sim, ocorrer, desde que essas leis sejam “compatíveis com as diretrizes do plano diretor”. Esta foi a tese vencedora, que tem repercussão geral. As justificativas são as seguintes: (i) o plano diretor é hierarquicamente superior a outras leis, principalmente no que diz respeito a seu conteúdo (espécie de reserva material do PD); (ii) o plano diretor conta com estudos técnicos e requisitos de participação social que não são exigidos em outras leis; (iii) se leis esparsas posteriores pudessem alterar o plano diretor sem mais, o plano se tornaria inócuo (para uma análise mais detalhada sobre este tema, veja argumentação aqui).
Minha proposta aqui é, portanto, comparar a minuta que altera o zoneamento com o texto do plano diretor. A meu ver, existem várias incompatibilidades entre os dois textos. Isso significa que o critério estabelecido pelo STF não está sendo cumprido neste caso.
As diretrizes do PDE de 2014
O PDE de 2014 estabeleceu algumas diretrizes. “Diretrizes” são orientações que norteiam todas as regras contidas no plano, bem como toda a política urbana da cidade. Elas expressam decisões fundamentais sobre a concepção de cidade pressuposta no plano. O artigo 6º do PDE lista a maioria delas, mas também é possível encontrar essas regras orientadoras em outros artigos da lei.
As diretrizes do plano diretor vinculam todas as leis posteriores, todos os projetos de intervenção urbana, além de toda a atuação do Executivo e do Legislativo, no que diz respeito a questões urbanas.
O Estatuto da Cidade determina expressamente que todos os mecanismos orçamentários devem incorporar as diretrizes do PD (art. 40, §1º). A lei do PDE de 2014 também prevê, expressamente, que as leis de zoneamento e outras leis urbanísticas devem seguir as diretrizes do plano (art. 3º, II e art. 31). Não é por outra razão que a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade definem o plano diretor como “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”. É também por isso que o STF decidiu que toda lei, programa ou projeto urbanístico precisa ser compatível com as diretrizes do plano diretor.
Passo agora a listar sete pontos fundamentais da nova minuta de zoneamento que contrariam frontalmente essas diretrizes e orientações.
Diminuição dos percentuais de construção de HIS
Incentivar a construção de habitação de interesse social (HIS) é uma das diretrizes do PDE (art.6º, X). A minuta do Zoneamento vai no sentido contrário dessa orientação.
O artigo 4º da minuta regula essa construção em Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis). O novo §4º trata especificamente de Zeis 3, isto é, de áreas com ocorrência de imóveis ociosos, subutilizados, não utilizados, encortiçados ou deteriorados localizados em lugares de centralidade, ou seja, com concentração de infraestrutura e equipamentos urbanos (art. 45, III, do PDE). A nova redação exclui imóveis já edificados anteriormente em Zeis 3 da obrigação de construir HIS.
Na prática, a nova minuta suspende os critérios do Quadro 4 do PDE. Este Quadro prevê a construção de, no mínimo, 60% de HIS 1 (para famílias com faixas de renda de 0 a 3 salários mínimos) em Zeis 3. Isso significa que a minuta propõe que não seja mais necessário construir habitação social para a população mais pobre nessas áreas, tal como prevê o PDE. E, ainda, permite que o imóvel permaneça com o uso que tem atualmente e que reformas possam ser feitas utilizando todo o potencial construtivo para um uso que não seja habitação de interesse social.
O mesmo artigo 4º da minuta muda o percentual de construção de HIS 1 – de 60% para 50% – nas demais áreas demarcadas como Zeis, com exceção apenas da Zeis 5. Estamos falando de uma redução de 10% de habitação de interesse social nas áreas de Zeis de toda a cidade. Há, novamente, alteração do Quadro 4 e descumprimento da diretriz do PDE sobre HIS.
Esses não são “ajustes complementares”, mas violações claras a regras e diretrizes do PDE.
Criação de “edifícios-conceito”
A minuta cria a categoria de “edifícios-conceito” (art. 2º). Segundo a própria definição, são edificações que apresentam “novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico” e que usam tecnologias para tornar o edifício esteticamente distinguível na paisagem da cidade, com especial menção ao uso de vegetação nas fachadas. A criação da categoria não é exatamente um problema em si. A questão é de duas ordens: os termos excessivamente vagos utilizados em sua definição e os incentivos dados à construção desses edifícios (art. 42 da minuta).
Vamos ao primeiro problema. “Novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico” é uma expressão que pode abarcar praticamente qualquer coisa. A minuta não fala, como faz o PDE, em tecnologias específicas para estimular a sustentabilidade. Tanto é que os “edifícios-conceito” são distintos dos “edifícios sustentáveis”. Esses edifícios-conceito não estimulam técnicas novas que envolvam energias renováveis, reúso de água, reciclagem ou outros meios concretos de preservação do meio ambiente. Eles apenas se destacam na paisagem, seja por sua arquitetura ou por trazer fachadas com floreiras ou qualquer outro tipo de vegetação. Quem avaliará o que são “novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico”? É “novo” em relação a quê? O fato é que qualquer edifício poderá reivindicar utilizar “novos conceitos”. Mas “novo” não significa, necessariamente, “melhor para a cidade” ou mesmo “nova tecnologia”, ou “mais eficiência”.
O segundo problema diz respeito aos incentivos dados à construção desses edifícios. A categoria é criada para que essas edificações sejam estimuladas, tendo descontos nos valores pagos para construir acima dos coeficientes de aproveitamento. A minuta prevê, portanto, contrapartidas públicas para que existam mais “edifícios-conceito” na cidade. Será que queremos abrir mão de recursos da outorga onerosa do direito de construir em favor de fachadas com flores? Será que a coletividade será beneficiada com esses descontos? Os recursos da outorga vão para o Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb) e são direcionados para habitação de interesse social, regularização fundiária, transporte público e implantação de diferentes equipamentos urbanos públicos, conforme definido no artigo 339 do PDE.
Uma das diretrizes do PDE é “a justa distribuição dos benefícios e ônus da urbanização” (art. 6º, I). Está pressuposto aqui que o processo de urbanização traz vantagens para alguns e desvantagens para outros. Essas vantagens e desvantagens não acontecem naturalmente, elas são “distribuídas” entre diferentes grupos e setores sociais. Se há “distribuição”, pode haver “redistribuição” ou mesmo “compensação”. Assim, o PDE determina que critérios de justiça têm que nortear quem ganha e quem perde em cada caso.
Podemos falar em “justa distribuição de benefícios e ônus” quando a proposta é retirar recursos de equipamentos públicos essenciais à população em favor da construção de prédios ajardinados ou com algum destaque estético? Será que podemos falar que este benefício segue critérios de justiça? A minuta prevê vários benefícios ao particular que “inovar” neste sentido. Importante enfatizar, mais uma vez: a “inovação” de que trata a minuta nada tem a ver com o efetivo desenvolvimento de tecnologia ou a implantação de políticas de sustentabilidade.
Além disso, o PDE prevê, expressamente, possibilidades de redução da contrapartida da outorga onerosa para estimular tecnologias sustentáveis (art. 119). Nenhuma das hipóteses é meramente estética. No caso do PDE, trata-se de destinar dinheiro público para estimular práticas privadas que tragam benefícios concretos para a coletividade. Isso não ocorre na proposta da minuta.
Permite lotes sem limites de tamanho para shopping centers
A minuta prevê, em seu artigo 10, uma nova redação para o artigo 42 da Lei de Zoneamento atual, que determina a área máxima de lote no território da zona urbana do município, estabelecendo os valores de 20.000 m2, com frente máxima de 150 metros. A alteração proposta na minuta está nas exceções: shopping centers e comércio com depósito – tais como supermercados e atacadistas, por exemplo – passam a não precisar seguir este limite.
Estabelecer limites para os lotes não é uma mera imposição burocrática. Lotes menores têm como consequência a diminuição das barreiras à mobilidade ativa, incentivando trajetos a pé ou de bicicleta. Também tendem a proporcionar maior sensação de segurança. São, assim, um estímulo à fruição da cidade.
Uma das diretrizes do PDE determina, expressamente, que a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente, seja evitada (art.6º, XIII, c). A alteração do Zoneamento não é acompanhada de nenhuma exigência de construção de infraestrutura por parte de quem se propuser a instalar shoppings ou comércios com depósito. Não há qualquer contrapartida em troca da autorização de extrapolar o limite do lote. Assim, a minuta estimula exatamente o que as regras e diretrizes do PDE pretendem evitar.
Desestimula o adensamento habitacional nos eixos de transformação urbana
Como já comentei, o conjunto de diretrizes do PDE expressa um modelo determinado de cidade. Hoje, as diretrizes do plano apontam para uma cidade que controle a expansão horizontal (art.7º, I), incentivando o crescimento urbano em áreas que já dispõem de infraestrutura e no entorno da rede de transporte coletivo (art.7º, II), de modo a reduzir os deslocamentos entre moradia e emprego (art.7º, III) e as desigualdades socioterritoriais, ampliando o acesso à terra e aos equipamentos urbanos (art.7º, XIII).
Um dos instrumentos utilizados para implementar essas diretrizes é a delimitação de zonas de “eixo de estruturação urbana”. Os “eixos” são as zonas da cidade em que há rede consolidada de transporte de média e alta capacidade. Por essa razão, há incentivo expresso para adensar essas áreas. O princípio é simples e reflete as diretrizes do PDE: mais gente, de todas as classes sociais, morando perto de onde já tem transporte público.
A atual Lei de Zoneamento já modifica a noção de “eixo” do PDE, como indicamos na época de sua aprovação. A minuta consolida a violação ao Plano Diretor, determinando que a cota-parte máxima seja de 30 m2/unidade e não de 20 m2/unidade, como prevê o Quadro 2 do PDE.
O que isso significa? A cota-parte máxima prevista pelo PDE determina que os terrenos situados nos eixos devem comportar um alto número de unidades habitacionais, estimulando, assim, de maneira explícita, o adensamento nessas regiões. Com a cota-parte máxima de 20 m2, no caso de um terreno hipotético de 1000 m2, o empreendedor deve obrigatoriamente construir, pelo menos, 50 unidades habitacionais, o que poderia levar a unidades com área de aproximadamente 80 m2. Com o novo critério, se tomarmos o mesmo terreno hipotético, o número de unidades que o agente imobiliário está obrigado a construir cai de 50 para 33, o que significa menos gente morando justamente nas áreas que concentram mais infraestrutura urbana e que, portanto, deveriam ser mais adensadas.
Mas além de fazer a quantidade de moradores diminuir, a metragem dos apartamentos passa a ser maior – de aproximadamente 120 m2. Apartamentos maiores custam mais. Há, portanto, direcionamento da política de habitação nessas áreas para as classes mais altas, que podem pagar mais caro por unidades maiores. Isso não gera apenas lugares mais valorizados e mais exclusivos. Também estimula que essas áreas sejam menos adensadas, já que haverá unidades habitacionais maiores, em menor quantidade. Assim, a minuta diminui a densidade de unidades onde o PDE prevê justamente o contrário, ou seja, maior adensamento.
A atual Lei de Zoneamento já contraria o PDE na medida em que previa adensamento menor nos eixos pelo prazo de três anos, criando uma espécie de etapa de transição. A minuta, no entanto, consolida a violação ao PDE porque adota essa proposta como critério definitivo, pondo fim à lógica de determinação de eixos prevista no plano.
Libera o gabarito das edificações nos miolos de bairro, convidando à verticalização
O PDE estabeleceu limites claros para o gabarito nas Macroáreas de Estruturação e Qualificação Urbanas. O “gabarito” é determinado por um número que indica os limites máximos de altura que as edificações podem ter em determinadas áreas da cidade. A minuta contraria o PDE porque exclui o gabarito máximo, permitindo construções acima de 28 metros e convidando, assim, à verticalização sem restrições nessas regiões.
A lógica adotada na minuta é inversa à que embasa o PDE. Se o PDE determina adensar nos eixos e limitar o gabarito nas demais áreas, a nova proposta de zoneamento prevê menos unidades habitacionais nos eixos e ausência de limitação de gabarito nas demais áreas. O texto da minuta propõe, portanto, adensar onde há menos infraestrutura consolidada e tornar mais exclusivas as áreas de centralidade.
Retira os critérios para remembramento de lotes
A Lei de Zoneamento atual determina limites para o remembramento de lotes (art. 15), ou seja, para o procedimento de agrupar dois ou mais lotes contíguos em um só. Já a minuta retira a parte que trata das dimensões mínimas e máximas de lote e não estabelece outros critérios para controlar remembramentos. O PDE determina que a Lei de Zoneamento tem que “apresentar estratégia para controle” do remembramento, “englobando dimensões máximas do lote” (art. 29, II).
Assim, a minuta contraria expressamente o Plano Diretor por não indicar as limitações. Além de contrariar o PDE, a principal consequência da ausência de limites para o remembramento é a possibilidade de criar novos lotes maiores, em todas as áreas da cidade, sem atentar para as especificidades de parcelamento.
Suspende os parâmetros urbanísticos em propostas de adesão a OUCs, AIUs e PIUs
A atual Lei de Zoneamento prevê que suas disposições se apliquem às áreas de operações urbanas consorciadas (OUCs) em curso (art.154). Já a nova minuta propõe suspender a aplicação de várias regras do zoneamento em “propostas de adesão” a OUCs, a áreas de intervenção urbana (AIUs) e a projetos de intervenção urbana (PIUs) em curso (art. 44).
“Propostas de adesão” são o instrumento por meio do qual particulares – empresas ou pessoas físicas – manifestam sua vontade de fazer parte de OUCs, AIUs e PIUs. Na redação da minuta, essas propostas não vão precisar seguir os seguintes parâmetros: (i) cota de solidariedade; (ii) cota ambiental; (iii) cota de garagem; (iv) cota-parte máxima de terreno por unidade; (v) gabaritos de altura máximos; (vi) restrições ao número máximo de vagas de veículos não computáveis; e (vii) as disposições do Código de Obras.
Cria-se, com isso, uma exceção sem precedentes. A minuta propõe carta branca para os particulares que integrarem estes instrumentos, já que eles não vão mais precisar se pautar pela legislação vigente no que diz respeito à construção de habitação social (suspensão da cota de solidariedade), às medidas de sustentabilidade (suspensão da cota ambiental), à limitação de vagas de garagem (suspensão da cota de garagem e das restrições ao número máximo de vagas de veículos não computáveis); aos limites à edificação de uma forma geral (suspensão de gabaritos, cota-parte e Código de Obras).
Além de suspender toda a regulação vigente para estas questões, a nova minuta não traz novos critérios para regular as propostas dos agentes privados em OUCs, AIUs e PIUs. Em outras palavras, as propostas podem não prever a construção de HIS, nem a implementação de medidas de sustentabilidade, podem considerar construir quantas vagas de garagem for mais lucrativo, podem ultrapassar os gabaritos. Ou seja, todos esses parâmetros legais poderão ser simplesmente alterados por propostas privadas.
Essa carta branca viola o Plano Diretor como um todo e as leis urbanísticas de maneira geral.
Planos diretores levam tempo para serem elaborados. Tempo de construção coletiva com a sociedade, tempo em que conflitos são explicitados e, por vezes, acirrados. Tempo de maturação da sociedade civil, da academia e de setores organizados. A nova minuta da Lei de Zoneamento anula, revoga ou modifica substancialmente elementos centrais do Plano Diretor de São Paulo de 2014. É de se questionar se a cidade precisa de uma nova Lei de Zoneamento quando a atual tem pouco mais de um ano de vigência. Mas, sobretudo, é importante que fique claro: leis posteriores ao Plano Diretor podem apenas complementá-lo, detalhá-lo ou colocar suas diretrizes em prática. Não podem alterar elementos substantivos, principalmente se as mudanças contrariarem as principais diretrizes do plano. A “calibragem” do PDE prometida pelo atual prefeito é simplesmente ilegal. Como afirmou o ministro Dias Toffoli no julgamento sobre esta questão no STF: “Senão destrói o plano diretor. E é o que nós assistimos no Brasil afora. Se nós não assentarmos aqui uma tese de respeito à lei de diretrizes urbanas, nós vamos continuar a permitir que os planos diretores sejam uma ficção”.
* Bianca Tavolari é advogada. Graduada, mestre e doutoranda em Direito pela Universidade de São Paulo, com a segunda graduação em Filosofia, também pela Universidade de São Paulo. É pesquisadora do Núcleo Direito e Democracia do CEBRAP. Lattes | Academia.edu
agosto 18, 2016 agosto 18, 2016 Mobilização, Plano Diretor Estratégico, Política urbana 2 Comentários
A hora e a vez do Parque Augusta
Luanda Vannuchi*, Mariana Schiller**, Mathews Vichr Lopes***
O impasse de décadas envolvendo o Parque Augusta pode estar perto de uma resolução. Usado informalmente como área de lazer desde os anos 60, a área reminiscente de mata atlântica foi reconhecida formalmente como de utilidade pública nos anos 70 e como parque em 2013. No entanto, o terreno permanece de propriedade das construtoras Cyrela e Setin, o que tem impedido sua transformação efetiva em parque, apesar das demandas incessantes da sociedade para que uma das últimas áreas verdes do centro da cidade possa ser usada e gerida por todos.
No dia 22 de agosto ocorrerá mais uma audiência conciliatória entre as construtoras proprietárias do terreno e a Prefeitura, promovida pela 13a Vara da Fazenda Pública. A proposta da Justiça desde a audiência anterior é que o terreno seja transferido para a Prefeitura por meio de um instrumento do Estatuto da Cidade previsto no Plano Diretor Estratégico (PDE) de São Paulo, a Transferência de Potencial Construtivo ou Transferência do Direito de Construir.
Esse instrumento é previsto exatamente para casos como esse, em que existe interesse do poder público em preservar áreas ambientais e implantar parques, entre outras possibilidades de uso de caráter público. Através dele, os proprietários podem doar o terreno para a prefeitura e transferir o potencial construtivo incidente sobre aquela área, para outros terrenos da própria construtora, ou vender a incorporadores que necessitem de potencial adicional de construção para viabilizarem seus projetos em outras partes da cidade.
É uma solução adequada porque respeita o direito dos proprietários e libera a área para cumprir função social, dentro da lei e sem onerar o governo com uma desapropriação milionária.
A proposta do Ministério Público Estadual apresentada em audiência anterior é a de que o parque seja viabilizado por meio de desapropriação, bancada com R$ 40 milhões, parte dos recursos públicos que foram desviados por Paulo Maluf durante sua gestão municipal (1993-1997), e que agora estão sendo repatriados por bancos europeus, retornando aos cofres municipais de onde nunca deveriam ter saído.
Se por um lado essa pode ser uma alternativa para viabilizar o parque, por outro, o acordo utilizando o instrumento Transferência do Potencial em vez do pagamento de 40 milhões pela desapropriação possibilitaria que a prefeitura utilizasse os recursos repatriados dos desvios de Paulo Maluf integralmente para a construção de novas creches ou outras demandas mais urgentes. Parte dos próprios ativistas que lutam pelo parque defendem a bandeira do “custo zero”, pois acreditam não fazer sentido que os cofres públicos sejam onerados para garantir a compra de uma área cuja natureza já é pública. Na próxima sexta-feira (19), esses ativistas ocuparão as ruas de São Paulo para pressionar as construtoras e a prefeitura para que cheguem ao acordo menos custoso para a cidade. A concentração do ato será às 18h, na Praça da República, e o cortejo deve seguir pela ruas do Centro.
Há argumentos contrários a Transferência de Potencial Construtivo considerando que esta não é vantajosa para a cidade porque significaria perda de arrecadação futura para o Fundurb – fundo que recebe os recursos de outorga onerosa, isto é, recursos oriundos da venda de potencial construtivo, que viabiliza melhorias urbanas em toda a cidade. De fato, a construtora que usa o potencial transferido de outro terreno deixa de comprar potencial de outorga onerosa da prefeitura, e, portanto, menos recursos vão para o Fundurb.
Mas, segundo cálculo realizado pela equipe do Observa SP, construtoras pagariam cerca de R$ 14,1 milhões de Outorga Onerosa ao Fundurb se quisessem usar em seu terreno situado na área mais valorizada da cidade e usando o potencial construtivo máximo o equivalente ao que seria gerado com a Transferência de Potencial da área do Parque Augusta. Esta “perda potencial” de receita do Fundurb é muito menor do que os R$ 40 milhões que a Prefeitura gastaria se desapropriar o terreno. Ou seja, a Transferência de Potencial Construtivo é a solução mais rápida e menos custosa para a cidade apresentada até agora. O cálculo detalhado dessa estimativa pode ser visto aqui.
É evidente que para as construtoras essa é uma opção menos atraente do que a de realizar o projeto imobiliário de alta rentabilidade que previam para a área ou do que conseguir um valor altíssimo pela desapropriação, muito acima do valor de aquisição do terreno três anos atrás ou do próprio valor venal. No entanto, é a oportunidade de resolver rapidamente um impasse que poderá se prolongar por anos.
É também uma oportunidade para as construtoras de se livrar de uma Ação Civil Pública do Ministério Público Estadual (MPE) de São Paulo, que está exigindo pagamento de multa de R$ 500 mil para cada dia em que o parque esteve irregularmente fechado, o que significa mais de R$ 400 milhões em multas a serem pagas por elas. O MPE exige também que as proprietárias devolvam para a Prefeitura a área do bosque, já que elas não têm dado conta de preservá-la conforme as exigências da escritura.
Além disso, com o PDE de 2014, a área do parque passou a ser Zona Especial de Proteção Ambiental (ZEPAM), o que significa que a necessidade de proteção da área é reconhecida e que o coeficiente de aproveitamento passa a ser de apenas 0,1, o que inviabilizaria o projeto das torres, inconcebível no modelo de cidade proposto pelo PDE.
Infelizmente, as proprietárias contam com o chamado direito de protocolo, que garante ao empreendedor o direito de construir conforme os parâmetros em vigor no momento em que o projeto foi apresentado à prefeitura, ainda no âmbito do antigo PDE, e não segundo aqueles vigentes no momento de aprovação da construção (coeficiente básico 2 e máximo de 4).
Se por um lado as empresas têm essa garantia, por outro já passou da hora das incorporadoras e construtoras, produtoras da cidade, se responsabilizarem social e ambientalmente pelo meio de onde extraem seus lucros.
Cyrela e Setin propagandeiam práticas sustentáveis que preservam o meio ambiente, mas não parecem hesitar em propor um projeto que é inadequado às características da área conforme a legislação vigente e que vai contra a necessária preservação ambiental da vegetação local, o interesse público e o direito coletivo ao parque. Aceitar o acordo de Transferência de Potencial Construtivo seria uma forma das construtoras mostrarem à sociedade que são empresas responsáveis, comprometidas com os interesse público.
A proposta inicial das construtoras de um parque semi-público, em uma fração do terreno e acoplado às torres de um grande empreendimento imobiliário já foi definitivamente rechaçada pela sociedade, que deseja o Parque Augusta 100% verde e 100% público, gerido de maneira coletiva como o bem comum que é.
E essa é apenas a mais urgente das várias questões envolvendo o destino do Parque. Uma vez viabilizado, será necessário discutir sua gestão para desenhar um modelo tão experimental quanto inovador, onde o protagonismo seja cidadão – medida essencial para que esse novo espaço público possa ser mais do que uma propriedade privada da prefeitura. O parque deve continuar sendo esse bem comum constituído através da experimentação e da prática.
Além disso, conquistar este espaço público para a cidade através do instrumento de Transferência de Potencial Construtivo abre precedentes para o surgimento de diversos outros parques que estão em situação jurídica muito menos complexa que esta, ampliando a perspectiva de construção de uma cidade com mais espaços públicos e verdes.
Saiba mais sobre o ato no evento criado por sua organização: Continuar lendo →
julho 28, 2016 Plano Diretor Estratégico, Política urbana 8 Comentários
Para onde vão os recursos do Fundurb?
Por Paula Freire Santoro,* Mathews Vichr Lopes** e Letícia Lindenberg Lemos***
No último mês de maio, a Prefeitura de São Paulo disponibilizou os dados sobre como estão sendo gastos os recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb). Esse fundo tem como objetivo financiar investimentos na cidade de acordo com o Plano de Metas do Município e com as diretrizes estabelecidas no Plano Diretor Estratégico (PDE). Os dados, disponíveis neste link, mostram o volume e o local de aplicação dos recursos entre os anos 2013 e 2015.
A principal fonte de recursos do Fundurb é a venda de potencial construtivo acima do coeficiente básico, denominada Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC), ou seja, o pagamento pela possibilidade de construir além do coeficiente definido como básico e até seu limite máximo. Na prática, qualquer proprietário pode construir metragem quadrada equivalente a uma vez a área do terreno sem pagar, enquanto que um incorporador paga à Prefeitura para poder construir além do coeficiente básico até o máximo, que varia dependendo da região da cidade onde está inserido.
Essa cobrança tem como premissa o fato de que o desenvolvimento urbano valoriza a terra e que essa valorização deveria ser revertida também para o interesse comum, além de promover uma redistribuição dos recursos no município. Com isso, a Prefeitura não somente ampliaria a quantidade de recursos para investir na cidade, mas permitiria também uma melhor distribuição espacial dos investimentos em infraestrutura. Isso está demonstrado nos mapas que abrem esse post, nos quais podemos verificar os volumes e locais de arrecadação da outorga onerosa no ano de 2013 e a aplicação desses recursos em 2014.
Desde o início da sua criação, em 2002, o Fundurb arrecadou pouco, algo correspondente a cerca de 0,5% do orçamento municipal, em média. No entanto, de 2005 a 2013, do total de recursos investidos pela Prefeitura na cidade, entre 4% e 12% foram provenientes do fundo, segundo dados da Prefeitura, como pode ser visto no Gráfico 1 a seguir. Considerando que a principal fonte de arrecadação do Fundurb depende da dinâmica imobiliária, o valor não é nada desprezível.
Gráfico 1 – Percentual de gastos do Fundurb em relação ao total de investimentos de São Paulo, 2005-2013.
Fonte: Demonstração das variações patrimoniais 2005-2013, Boletins da Receita 2005-20013 (Execução Orçamentária) – SF. Elaboração: Deinfo/SMDU.
Além da dependência em relação à dinâmica imobiliária, a arrecadação desse fundo também é impactada pelo Cadastro de Valor dos Terrenos, pois essa é a referência utilizada para calcular o valor a ser pago na compra de potencial construtivo. Até a aprovação do Plano Diretor Estratégico (PDE), em 2014, quando esse cadastro foi criado, o valor de referência para o cálculo era o valor venal do imóvel, utilizado para a cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), geralmente baixo e desatualizado. Houve então uma atualização desses valores, para que ficassem mais próximos dos valores de mercado, o que criou uma expectativa de que os recursos arrecadados pelo Fundurb aumentassem.
–> Saiba mais sobre o Cadastro de Valor do Terreno.
No entanto, não houve o aumento esperado: o valor arrecadado em 2015 por meio da OODC, cerca de R$ 250 milhões, foi quase 20% menor do que os mais de R$ 300 milhões arrecadados em 2013.
Uma explicação possível para esta queda na arrecadação é que o próprio mercado imobiliário já estivesse desaquecendo em 2015, processo que ficou mais evidente no início de 2016. Outra possibilidade é que tenha ocorrido uma competição com a transferência de potencial construtivo, ou seja, que a compra e venda de potencial construtivo entre entes privados tenha impactado negativamente a arrecadação pública proveniente da OODC, pois esse valor não é revertido para o Fundurb.
Para minimizar esse possível impacto, a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, conhecida também como Lei de Zoneamento, aprovada em fevereiro deste ano, complementou o Plano Diretor, limitando o uso da transferência de potencial a 5% dos recursos obtidos com outorga onerosa nos 12 meses anteriores ao pedido da transferência. Ou seja, a partir desse limite, a compra de potencial construtivo poderá ser realizada somente por meio de pagamento da OODC, aumentando a possibilidade de arrecadação desse fundo.
Até esta recente abertura dos dados, o controle social sobre a arrecadação e os gastos do Fundurb só era possível através de uma solicitação via Lei de Acesso à Informação, que entrou em vigor somente em 2011. O PDE de 2002 já previa alguma participação social no controle do fundo, pois estabelecia que ele fosse gerido por um conselho, mas não definiu critérios para sua composição. A regulamentação, realizada posteriormente através de um decreto, incluiu oito secretários municipais, representantes do poder público, mas somente dois representantes da sociedade civil, membros do Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU).
A partir da revisão do PDE em 2014, esse conselho torna-se paritário entre o poder público e a sociedade civil, que passa a eleger seus representantes entre os membros de outros quatro conselhos. Em 2015, então, são eleitos os representantes para o conselho do Fundurb.
O Estatuto da Cidade, de 2001, já previa certo regramento para a destinação dos recursos desse fundo, que a partir de 2015 passa a ter um controle social mais efetivo. Além disso, a revisão do PDE em 2014 delimitou prioridades para a aplicação de uma parte significativa dos recursos, como a destinação de no mínimo 30% para aquisição de terrenos destinados à produção de Habitação de Interesse Social (HIS), em praticamente toda a mancha urbana e preferencialmente em terrenos demarcados como Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) do tipo 3 (localizadas principalmente em áreas centrais, têm como objetivo aproveitar imóveis não utilizados ou subutilizados para construção de habitação de interesse social). Ainda, outros 30% devem ser destinados à implantação de sistemas de transporte público coletivo, cicloviário e de circulação de pedestres.
Os dados abertos sobre os gastos de 2013 a 2015 mostram que o PDE de fato influenciou a aplicação dos recursos, especialmente para mobilidade urbana (Veja no mapa interativo a seguir). Em 2013 e 2014, antes da aprovação do PDE, portanto, o percentual de recursos para habitação foi de 34% e 24% do total, respectivamente, e, para mobilidade urbana, se restringiu a 23% em 2013 e a somente 10% em 2014. Em 2015, porém, verifica-se que as proporções mínimas de 30% para cada uma dessas áreas foi respeitada.
Cinco secretarias municipais receberam recursos do Fundurb em 2015. Os recursos destinados à habitação somaram quase 40% e foram direcionados para a Sehab (Secretaria Municipal de Habitação). O montante destinado para mobilidade urbana correspondeu a 36% do total e foi dividido entre duas secretarias: a SIURB (Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras) e a SMSP (Secretaria Municipal de Coordenação das Subprefeituras). A maior parte do que foi destinado para essas secretarias foi aplicada em obras relacionadas aos modos coletivos ou ativos, conforme previsto pelo PDE, incluindo construções de corredores de ônibus, melhorias de calçadas ou vielas e construção de passarelas e ciclovias. É preciso que se diga que a ampliação do percentual de recursos gastos com habitação de interesse social e mobilidade urbana coletiva e ativa foi uma demanda da sociedade civil, que participou ativamente da elaboração do Plano Diretor e, portanto, é uma vitória dos grupos que se envolveram nesse debate.
Quando comparados à Lei Orçamentária Anual (LOA) do município de 2013 a 2015, os dados abertos também mostram que os recursos do Fundo representaram um incremento orçamentário relevante para algumas secretarias. Para a Secretaria Municipal de Cultura (SMC), por exemplo, significaram 7% de aumento; para a SIURB, 6%, e para a SMSP, 10%. Para os investimentos municipais em habitação, o Fundurb colaborou com 16,3% no período, com valor de cerca de R$ 113 milhões, conforme demonstra o Gráfico 2 abaixo.
Gráfico 2 – Orçamento municipal da habitação* – Detalhamentos dos investimentos municipais, 2015.
* Considerando os gastos com auxílio aluguel que integram as despesas correntes de custeio. Fonte: Plano Municipal de Habitação de São Paulo – Caderno para discussão pública, Sehab, junho de 2016.
Apesar do respeito à proporção estabelecida pelo PDE, o processo de aplicação dos recursos ainda precisa ser melhorado. A destinação de alguns recursos para obras de HIS, por exemplo, foi questionada por representantes dos movimentos de moradia, por não ter sido referendada no Conselho Municipal de Habitação. No campo da mobilidade urbana, parte significativa dos recursos foi destinada para melhoria de calçadas, mas sem que fosse apresentado projeto das intervenções previstas. E, ainda, os projetos são enviados para os conselheiros com pouca antecedência, dificultando que seja feita uma boa análise ou mesmo que sejam elaboradas propostas alternativas.
Além disso, em 2014 houve obras pagas pelo Fundurb dentro da Operação Urbana Consorciada Água Branca (OUCAB), como uma parte do corredor Inajar de Souza. Por um lado, é contraditório utilizar dinheiro de um fundo destinado à totalidade do território municipal para um investimento dentro de um perímetro delimitado por uma operação urbana, que possui arrecadação própria e cujos recursos não podem ser compartilhados com o restante da cidade, pois devem ser obrigatoriamente investidos na área da operação. Por outro, por serem implementadas em apenas um pedaço do território, as Operações Urbanas por vezes preveem obras em somente parte de uma avenida, deixando o resto para ser financiado por outras fontes, em um processo esquizofrênico..
Ainda que fique evidente que é necessário fazer alguns ajustes na utilização do Fundurb, parece que há avanços em curso que passam pela transparência da gestão, pela ampliação das possibilidades de debate público e da participação da sociedade civil. Em tempos de debate sobre corrupção, são estas iniciativas que permitem o monitoramento da gestão não apenas por especialistas, mas também por cidadãos. Não se pode esquecer que, nos anos 1990, a valorização da terra nem era recuperada e, nos anos 2000, houve uma série de eventos de corrupção na cobrança da Outorga Onerosa, com desvio de muito recurso. A manutenção e o aprimoramento dos sistemas de monitoramento da política certamente devem continuar.
*Paula Freire Santoro é arquiteta e urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP (FAUUSP) e uma das coordenadoras do observaSP.
** Mathews Vichr Lopes é estudante de graduação da FAUUSP, bolsista FAPESP, e integra a equipe do observaSP.
*** Letícia Lindenberg Lemos é arquiteta urbanista e mestranda na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP. Tem especialização em mobilidade não motorizada pela UNITAR e faz parte da equipe do observaSP.
Imagem março 14, 2016 Agenda, Mobilização, Plano Diretor Estratégico, Política urbana 4 Comentários
Artigo 174 da Lei do Zoneamento: Veta, Haddad!
janeiro 21, 2016 Mobilização, Plano Diretor Estratégico, Política urbana 1 comentário

References: artigo 6
 artigo 4
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 artigo 339
 artigo 10
 artigo 42

Artigo 174