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Timestamp: 2020-08-03 09:43:02+00:00

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StGH des Landes Hessen, Beschluss vom 30.10.1980 - P.St. 908 - openJur
Beschluss vom 30.10.1980 - P.St. 908
StGH des Landes Hessen, Beschluss vom 30.10.1980 - P.St. 908
openJur 2012, 17633
Die Gebühr wird auf 300,-- DM festgesetzt.
Die Antragsteller sind wahlberechtigte Bürger der Stadt... und Mitglieder der dortigen Stadtverordnetenversammlung. Sie wenden sich gegen die Gültigkeit der Kommunalwahl vom 20. März 1977 in ... und möchten deren Ungültigkeitserklärung und die Wiederholung der Wahl erreichen, weil der Bürgermeister der Stadt als Spitzenkandidat seiner Partei für die Stadtverordnetenversammlung kandidierte, obwohl er nach Auffassung der Antragsteller mangels Wohnsitzes in ... nicht wählbar und als Bürgermeister daran gehindert war, ein Mandat in der Stadtverordnetenversammlung auszuüben.
Der Bürgermeister der ... war bis zum 1. Januar 1967 mit Hauptwohnung in ... gemeldet, wo heute noch seine Familie wohnt. Mit Wirkung vom 2. Januar 1967 meldete er sich mit Hauptwohnung in ... an. Dort bewohnte er ein möbliertes Zimmer bis Ende 1973. Seit dem 1. Januar 1974 ist Bürgermeister... mit Hauptwohnung in ... ..., polizeilich gemeldet. Das ist die Anschrift des Rathauses.
Bei der Kommunalwahl am 20. März 1977 in ... entfielen auf die CDU 3.641 Stimmen und 16 Sitze, auf die SPD 4.408 Stimmen und 19 Sitze und auf die Unabhängige Wählergemeinschaft 476 Stimmen und 2 Sitze. Bürgermeister..., der die Liste 2 (SPD) angeführt hatte, kam bei der Sitzzuteilung auf den 1. Platz; er teilte jedoch dem Gemeindewahlleiter mit Schreiben vom 25. März 1977 mit, daß er das Mandat als Stadtverordneter nicht annehme.
Die Antragsteller haben am 28. März 1977 bzw. 4. April 1977 Einspruch gegen die Gültigkeit der Kommunalwahl vom 20. März 1977 eingelegt mit der Begründung, daß Bürgermeister... die Liste der SPD angeführt habe, obwohl er wegen Fehlens eines Wohnsitzes in ... nicht wählbar gewesen sei. Der Einspruch wurde als unbegründet zurückgewiesen. Daraufhin haben die Antragsteller Klage vor dem Verwaltungsgericht Kassel erhoben mit dem Antrag, die Kommunalwahl in der Stadt... vom 20. März 1977 für ungültig zu erklären und die Wiederholung der Wahl anzuordnen. Das Verwaltungsgericht wies die Klage durch Urteil vom 19. Mai 1978 (II E 209/77 auf dessen Tatbestand und Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, als unbegründet ab. Die hiergegen gerichtete Berufung der Antragsteller wurde durch Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 20. März 1979 (II OE 110/78) als unbegründet zurückgewiesen. Die Revision gegen das Urteil wurde nicht zugelassen.
Ohne die Frage zu entscheiden, ob Bürgermeister... zur Zeit der Kommunalwahl aktiv und passiv wahlberechtigt war, führte das Berufungsgericht aus, die vom Verwaltungsgericht angenommenen Verstöße gegen §§ 8 Abs. 1, 13 Abs. 2 Ziffer 2, 15 Abs. 2 Satz 2 des Hessischen Kommunalwahlgesetzes - KWG - vom 6. Juni 1972 (GVBl. I S. 141) und gegen §§ 11 Abs. 1 und 3, 25 Abs. 1 der Kommunalwahlordnung - KWO - vom 30. Juni 1972 (GVBl. I S. 191), die sich aus dem nach Auffassung des Verwaltungsgerichts fehlenden aktiven und passiven Wahlrecht des Bürgermeisters ergäben, erfüllten den Tatbestand des § 26 Abs. 1 Ziffer 2 KWG nicht und könnten deshalb nicht zu der dort vorgesehenen Rechtsfolge der Wiederholung der Wahl führen. Mangelnde Wählbarkeit eines Bewerbers führe allein zum Mandatsverlust, nicht auch darüber hinaus zur Wiederholung der Wahl. Die Tatbestände und damit die Rechtsfolgen, die § 26 KWG in Ziffer 1 bei "Bewerbermängeln" und in Ziffer 2 für Unregelmäßigkeiten bei der Vorbereitung der Wahl oder bei der Wahlhandlung vorsehe, stünden im Verhältnis der Spezialität. Stelle sich ein Bewerber zur Wahl, der nicht wählbar sei oder der aus anderen Gründen gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 KWG aus dem Wahlvorschlag hätte gestrichen werden müssen, sei das in aller Regel auch eine Unregelmäßigkeit, die auf die Verteilung der Sitze von Einfluß sein könnte. Die Wahrscheinlichkeit eines solchen Einflusses möge zwar bei Spitzenkandidaten größer sein als bei Bewerbern auf den folgenden Plätzen. Hieraus ergebe sich aber weder eine aus der Natur der Sache folgende klare Grenzlinie, noch lasse sich aus den Vorschriften des Hessischen Kommunalwahlgesetzes eine entsprechende Differenzierung entnehmen. Das Gesetz habe vielmehr für den Fall der Unregelmäßigkeit infolge der Teilnahme eines nicht wahlberechtigten Bewerbers als Rechtsfolge nur den Mandatsverlust angeordnet. Dies gelte uneingeschränkt - also auch bei einem "Spitzenkandidaten" - und entspreche dem allgemeinen Wahlprüfungsgrundsatz, daß eine Wahl dann richt zu wiederholen sei, wenn die Berichtigung eines Wahlfehlers durch ein milderes Mittel möglich sei. Der demgegenüber von den Klägern vertretenen Auffassung, daß die Ziffer 2 des § 26 Abs. 1 KWG immer auch dann gelte, wenn die Teilnahme eines nicht wahlberechtigten Bewerbers zugleich auch eine Unregelmäßigkeit bei der Wahlvorbereitung darstelle, könne der Senat nicht folgen. Sie widerspreche nicht nur dem Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs, sondern lasse sich auch mit dem Wortlaut des § 26 Abs. 1 Nr. 1 KWG nicht in Obereinstimmung bringen. Die Anordnung des Mandatsverlustes in dieser Vorschrift wäre dann sinnwidrig, wenn die "Unregelmäßigkeit", die nach Ansicht der Kläger und des Verwaltungsgerichts zur Streichung des Bürgermeisters aus dem Wahlvorschlag hätte führen müssen, gleichzeitig zur Folge hätte, daß gemäß Ziffer 2 die Wiederholung der Wahl anzuordnen wäre. Das Vorbringen, Bürgermeister... habe unter Hinweis auf seine Stellung als Bürgermeister im Wahlkampf für die Liste seiner Partei geworben, worin eine rechtswidrige Wahlbeeinflussung liege, führe zu keinem anderen Ergebnis. Nach der Rechtsprechung des Senats könnten auf die Klage von Wahlberechtigten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur solche Unregelmäßigkeiten bei der Vorbereitung der Wahl und der Wahlhandlung überprüft werden, die Gegenstand des Einspruchsverfahrens gewesen seien. Daran fehle es hier, da die Rüge, der Bürgermeister habe Wahlwerbung durch Wahlbriefe betrieben, erst im gerichtlichen Verfahren erhoben worden sei. Der Gesichtspunkt der "Scheinkandidatur" sei demgegenüber zwar in dem Einspruch des Klägers... jedenfalls mittelbar angesprochen worden, greife aber in der Sache nicht durch. Weder die Inkompatibilitätsvorschriften der §§ 37, 65 Abs. 2 HGO noch eine Vorschrift des Wahlrechts schlössen den Bürgermeister von der Bewerbung um ein Mandat aus. Eine sogenannte Scheinkandidatur stelle nach der Rechtsprechung des Senats selbst dann keine unzulässige Wahlbeeinflussung dar, wenn der Spitzenbewerber bereits im Wahlkampf seine Absicht bekunde, das Mandat nicht anzunehmen. Komme zur Scheinkandidatur ein Wählbarkeitsmangel hinzu, könne dies auf das bereits oben festgestellte Verhältnis der durch § 26 KWG geregelten Fälle der Wahlmängel keinen Einfluß haben. Daß der Mandatsverlust bei einer Scheinkandidatur ins Leere gehe, sei unerheblich. Das Wahlprüfungsverfahren diene allein dem Schutz des objektiven Wahlrechts; es habe keine darüber hinausgehende Sanktionsfunktion.
Gegen die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 20. März 1979, die ihren Verfahrensbevollmächtigten am 30. Mai 1979 zugestellt worden ist, haben die Antragsteller am 2. Juli 1979 Grundrechtsklage beim Staatsgerichtshof erhoben. Sie beantragen:
das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 20. März 1979 aufzuheben und die Kommunalwahl in der Stadt... vom 20. März 1977 für ungültig zu erklären und die Wiederholung der Wahl anzuordnen
das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweiten Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.
Die Antragsteller sind der Auffassung, das angegriffene Urteil verletze ihre Grundrechte nach Art. 2 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit Art. 71, Art. 5, Art. 26 und Art. 70 der Hessischen Verfassung (HV) zumindest in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 des Grundgesetzes (GG). Unter Berufung auf den Inhalt der von ihnen gleichzeitig zum Bundesverfassungsgericht erhobenen Verfassungsbeschwerde tragen die Antragsteller weiter vor, die angefochtene Entscheidung beruhe auf einer nicht verfassungskonformen Auslegung des § 26 Abs. 1 Ziffer 1 und Ziffer 2 KWG. Darüber hinaus sei eine Scheinkandidatur zumindest dann unzulässig, wenn - wie hier wegen Fehlens eines Wohnsitzes in ... - der Bewerber weder das aktive noch das passive Wahlrecht habe. Die Reinheit und Lauterkeit der Wahl sei erste Voraussetzung für das Funktionieren des Staatswesens und zur Festigung des demokratischen Gedankens. Die Rechtsordnung habe institutionelle, personelle und verfahrensmäßige Vorkehrungen zum Schutze der Integrität des Zustandekommens und der Willens- und Entscheidungsbildung der staatlichen Organe getroffen. Hierher gehörten das freie Mandat der Abgeordneten, die zum Schutz der Lauterkeit des Wahl Verfahrens und der Amtsführung erlassenen Strafvorschriften und vieles andere. Im vorliegenden Falle lägen gravierende Verstöße gegen die ausdrückliche Ordnung der Wahlvorbereitung gemäß §§ 7 ff. KWG und §§ 11 ff. KWO vor, indem Bürgermeister... in das Wählerverzeichnis der Stadt... eingetragen worden und ihm die Wählbarkeit bescheinigt worden sei, obwohl er in ... nur ein Dienstzimmer, aber keine Wohnung gehabt habe. Das sei dem Spitzenkandidaten der Liste 2 (SPD) als Bürgermeister und oberstem Beamten der Stadt bestens bekannt, ebenso dem Gemeindevorstand, der die Bescheinigung nach § 13 Abs. 2 Ziffer 2 KWG über die Wählbarkeit des Kandidaten ausgestellt habe. Hierbei sei zu beachten, daß in der Bescheinigung angegeben werden müsse, daß geprüft worden sei, ob der Bewerber wahlberechtigt sei und am Wahltag seit mindestens 6 Monaten im Wahlkreis wohne. Hier komme sogar hinzu, daß noch rechtzeitig vor der Kommunalwahl, nämlich in der Stadtverordnetenversammlung vom 4. März 1977 der Bürgermeister persönlich auf seine fehlende Wählbarkeit ausdrücklich hingewiesen worden sei, er gleichwohl seine Bewerbung nicht zurückgezogen und somit bewußt in Kauf genommen habe, daß das Wahlergebnis verfälscht worden sei, nur weil man sich die Stimmen nicht habe entgehen lassen wollen, die ein Bürgermeister schon im Hinblick auf seinen Amtsbonus auf sich ziehe. Es sei als massiv in unlauterer Weise auf den Wählerwillen eingewirkt und strafrechtlich gegen § 107 b StGB verstoßen worden. Die Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 Ziffer 1 KWG lägen vor. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs führe eine verfassungskonforme Auslegung des § 26 Abs. 1 Ziffer 2 KWG dazu, daß dann die Wahl zu wiederholen sei. § 26 Abs. 1 Ziffer 1 KWG stehe dem nicht entgegen; er gelte nur für die Fälle, in denen keine Unregelmäßigkeiten bei der Wahl vorgekommen seien. Nur dann genüge es nach dem Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs, lediglich den Mandatsverlust anzuordnen. Im vorliegenden Falle komme als weitere Unregelmäßigkeit die sogenannte Scheinkandidatur des Bürgermeisters... hinzu, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unzulässig sei. Im Zusammenhang mit der eingewendeten Scheinkandidatur hätten sie, die Antragsteller, während des Verwaltungsstreitverfahrens ein Flugblatt eingereicht, in dem der Bürgermeister... im Wahlkampf unter Hinweis auf seine Stellung als Bürgermeister für die Liste seiner Partei geworben habe. Dieser Umstand sei nicht als selbständiger Wahlanfechtungsgrund geltend gemacht worden, so daß dieser Vortrag entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs nicht als verspätet habe ausgeschlossen werden dürfen, sondern vom Verwaltungsgerichtshof hätte berücksichtigt werden müssen.
Der Hessische Ministerpräsident hält den Antrag im Ergebnis im wesentlichen für zulässig. Unzulässig sei der Antrag allerdings mangels Erschöpfung des Rechtswegs, soweit die Antragsteller geltend machten, Bürgermeister... habe unter Hinweis auf seine Stellung als Bürgermeister für die Liste seiner Partei geworben. Dieser behauptete mögliche Mißbrauch einer Amtsstellung im Wahlkampf bilde im Verhältnis zur Frage des Fehlens der Wahlberechtigung und des Vorliegens der Scheinkandidatur einen selbständigen Lebenssachverhalt und damit einen selbständigen Anfechtungsgrund, den die Antragsteller bereits im Wahlprüfungsverfahren nach § 25 Abs. 1 KWG hätten geltend machen müssen. Da dies nicht geschehen sei, könne er im verfassungsgerichtlichen Verfahren nicht berücksichtigt werden.
Der Antrag sei jedoch nicht begründet.
Die Auslegung von § 26 Abs. 1 Nr. 1 und 2 KWG durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof verstoße nicht gegen Art. 2 Abs. 1 HV in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip. Tragender Grund der angefochtenen Entscheidung sei die Annahme eines Spezialitätsverhältnisses von § 26 Abs. 1 Nr. 1 KWG gegenüber § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG. Gegen diese Auslegung bestünden aus verfassungsrechtlicher Sicht keine Bedenken. Der Wortlaut beider Vorschriften stehe der Annahme eines Spezialitätsverhältnisses nicht entgegen. Insbesondere aus § 26 Abs. 1 Nr. 1 KWG sei keine Einschränkung dahin zu entnehmen, daß er nur gelten solle, wenn die unzulässige Kandidatur nicht auf die Verteilung der Sitze von Einfluß gewesen sei. Rechtsstaatlich unbedenklich sei auch, daß die durch die angefochtene Entscheidung vorgenommene Auslegung zu der weniger schwerwiegenden Sanktion für die unterstellte Unregelmäßigkeit bei der Wahlvorbereitung führe. Das gesamte staatliche Handeln werde von den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes als übergreifenden Leitregeln allen staatlichen Handelns beherrscht, die sich zwingend aus dem Rechtsstaatsprinzip ergäben und deshalb Verfassungsrang besäßen. Diesem Grundsatz entspreche es, wenn ein Wahlfehler, der in der Nichtwählbarkeit eines Bewerbers liege, nur zum Verlust des erworbenen Mandats und nicht zu Neuwahlen führe. Zwar könne die Anwendung dieser Grundsätze dazu führen, daß unter Umständen die Beeinflussung der Sitzverteilung durch eine unzulässige Kandidatur ohne Folgen bleibe und die gewählte Vertretungskörperschaft anders zusammengesetzt sei, als sie es bei korrekter Handhabung gewesen wäre. Auch sei bei einer Listenwahl nicht ausgeschlossen, daß insbesondere die Person eines Spitzenkandidaten sich auf das Wahlergebnis seiner Gruppierung positiv auswirken könne. Der Normalfall sei dies jedoch nicht. Auf Grund der Listenwahl, der heutigen Größe der Gemeinden und des Umstandes, daß sich auch in den Kommunen fast durchweg nur noch die überregionalen, landes- und bundesweit organisierten Parteien gegenüber stünden, sei die Person des einzelnen Bewerbers in den Hintergrund getreten. Auch bei Kommunalwahlen werde die Wahlentscheidung überwiegend für oder gegen eine bestimmte politische Richtung getroffen. Es komme hinzu, daß je nach Größe der in Hessen bestehenden Gemeinden zwischen 1,07 und 6,7 % der jeweils für die Sitzverteilung maßgeblichen Stimmen zum Erwerb eines Mandats erforderlich seien. Eine Beeinflussung der Sitzverteilung durch die Kandidatur einer bestimmten Person, auch wenn es sich um einen Spitzenkandidaten handele, sei deshalb unwahrscheinlich, zumindest aber nur schwer feststellbar. Bei dieser Sachlage gebiete es das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung des Obermaßverbotes geradezu, den Bestand der Wahl trotz der Kandidatur eines Nichtberechtigten unangetastet zu lassen. Die Ausprägung des Grundsatzes der Volkssouveränität in Art. 71 HV werde durch die Kandidatur vom Bürgermeister... nicht verletzt, da die Befugnisse des Staatsvolkes und seiner verfassungsmäßigen Organe durch die Teilnahme eines Nichtberechtigten an einer Kommunalwahl nicht berührt würden. Die Frage der analogen Anwendung von Art. 71 HV auf den kommunalen Bereich könne deshalb dahinstehen. Auch die angebliche Scheinkandidatur des Bürgermeisters verstoße nicht gegen Art. 2 Abs. 1 HV in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip. Die Kandidatur eines hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten sei verfassungsrechtlich nicht unzulässig. Es müßten deshalb besondere Umstände hinzukommen, um seine Kandidatur rechtswidrig zu machen. Daran fehle es hier. Für die Täuschung des Wählers seien keine Anhaltspunkte ersichtlich, da der Sachverhalt bekannt und nach dem eigenen Vorbringen der Antragsteller in einer Öffentlichen Stadtverordnetensitzung. am 4. März 1977 erörtert worden sei. Die Annahme in dem angefochtenen Urteil, daß das Zusammentreffen von fehlender Wahlberechtigung und sogenannter Scheinkandidatur nicht zu einer Unregelmäßigkeit bei der Wahlvorbereitung im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG geführt habe, sei ebenfalls rechtsstaatlich unbedenklich. Die Kandidatur von Bürgermeister... habe auch nicht das Grundrecht der Antragsteller auf Gleichheit der Wahl (Art. 73 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 1 HV) verletzt. Die Antragsteller hätten ihr aktives und passives Wahlrecht uneingeschränkt ausüben können; das Gebot der Chancengleichheit bei der Wahl sei hier ebenfalls nicht verletzt. Zwar könne eine wahlrechtlich unzulässige Kandidatur auf einer Liste die gleichen Wettbewerbschancen anderer Gruppierungen und damit der einzelnen Listenbewerber beeinträchtigen, wenn etwa durch eine solche Kandidatur die Attraktivität der Liste erhöht werde. Jedoch sei der Einfluß des einzelnen Listenbewerbers auf das Wahlergebnis, wenn nicht besondere Umstände vorlägen, nur gering. Überdies seien hier keine Anhaltspunkte vorhanden, daß der Wähler über den wahren Sachverhalt hinsichtlich des Wohnsitzes des Bürgermeisters und der Unvereinbarkeit von Stadtverordnetenmandat und Bürgermeisteramt hätte getäuscht werden sollen. Das Urteil habe auch die Auslegungsgrundsätze zum allgemeinen Gleichheitssatz beachtet und beruhe insbesondere nicht auf offensichtlich sachfremden bzw. willkürlichen Oberlegungen. Die Auslegung des § 26 KWG entspreche vielmehr juristischen Interpretationsregeln unter Beachtung rechtsstaatlicher und wahlrechtlicher Grundsätze.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens des Hessischen Ministerpräsidenten wird auf den Inhalt seines Schriftsatzes vom 28. April 1980 Bezug genommen.
Der Landesanwalt hält die Grundrechtsklage aus den vom Hessischen Ministerpräsident vorgetragenen Erwägungen für unbegründet.
Allerdings erscheine die Auslegung von § 26 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 KWG in dem angefochtenen Urteil, nicht in allen denkbaren Fallgestaltungen mit Art. 2 Abs. 1 HV in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar. Die Annahme eines Spezialitätsverhältnisses zwischen beiden Vorschriften könne nur dann gelten, wenn die Unregelmäßigkeit bei der Vorbereitung einer Wahl sich auf die unzutreffende Auslegung der Bestimmungen über die Wählbarkeit beschränkt habe. Dann entspreche die Annahme der Spezialität den verfassungsrechtlichen Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Obermaßverbotes. Wenn indessen die falsche Auslegung der Bestimmungen über die Wählbarkeit von Bewerbern z.B. arglistig herbeigeführt worden sei, komme die Anwendung des § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG durchaus in Betracht, denn derartige Täuschungshandlungen stellten dann einen selbständigen Sachverhalt dar und machten § 26 Abs. 1 Nr. 2 neben Nr. 1 dieser Bestimmung anwendbar, und zwar auch dann, wenn die angeblich unzulässige Scheinkandidatur Gegenstand öffentlicher Auseinandersetzungen gewesen sei. Diesem Gesichtspunkt komme wegen der Diffizilität der einschlägigen Rechtsfragen ohnehin keine entscheidende Bedeutung zu. Die Bedeutung der Ordnungsmäßigkeit der Wahl nach Maßgabe des Rechtsstaatsprinzips lasse es nicht zu. Manipulationen im Vorfeld der Kandidatenzulassung im Hinblick auf vom Durchschnittswähler kaum durchschaubare öffentliche Auseinandersetzungen für rechtlich unerheblich zu erklären. So schwer verständlich die Zulassung der Kandidatur des Bürgermeisters... auch erscheine, sei gleichwohl hier keine die Anwendbarkeit des § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG rechtfertigende Unregelmäßigkeit festzustellen, durch die die falsche Auslegung der Bestimmungen über die Wählbarkeit herbeigeführt worden sei.
Die von den Antragstellern in gleicher Sache zum Bundesverfassungsgericht erhobene Verfassungsbeschwerde ist durch Beschluß des Ausschusses gemäß § 93 a BVerfGG vom 13. März 1980 - 2 BvR 747/79 - nicht zur Entscheidung angenommen worden.
Die Akten II E 209/77 des Verwaltungsgerichts Kassel (= II OE 110/78, Hess. Verwaltungsgerichtshof) sind beigezogen und zum Gegenstand der Beratung gemacht worden.
Die im wesentlichen zulässige Grundrechtsklage ist unbegründet, weil das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 20. März 1979 - II OE 110/78 - nicht auf der Verletzung von Grundrechten der Antragsteller beruht.
1. Nach Art. 131 Abs. 1 und 3 der Verfassung des Landes Hessen - HV -, § 45 Abs. 2 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - kann jedermann einen Antrag zur Verteidigung der Grundrechte stellen, der geltend macht, in einem von der Hessischen Verfassung gewährten Grundrecht verletzt zu sein. Gemäß § 48 Abs. 3 Satz 1 StGHG findet ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof wegen Verletzung eines Grundrechts nur statt, wenn der Antragsteller zuvor eine Entscheidung des höchsten in der Sache zuständigen Gerichts herbeigeführt hat und innerhalb eines Monats seit Zustellung dieser Entscheidung den Staatsgerichtshof anruft. Diesen Erfordernissen ist hier Rechnung getragen worden.
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hatte die Revision gegen das angefochtene Urteil vom 20. März 1979 - II OE 110/78 -nicht zugelassen. Hiergegen stand den Antragstellern die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zu (§ 132 VwGO), die sie indessen nicht eingelegt haben. Dieser Umstand ist im vorliegenden Falle jedoch unschädlich und steht der Zulässigkeit der Grundrechtsklage nicht entgegen. In der Regel zwingt zwar das Gebot der Erschöpfung des Rechtswegs den Rechtsuchenden, von den Möglichkeiten des ordentlichen Verfahrens auch dann Gebrauch zu machen, wenn die Zulässigkeit des Rechtsmittels mit ungewissem Ausgang erst erstritten werden muß, es sei denn, die Unzulässigkeit des Rechtsmittels wäre offensichtlich (BVerwGE 16, 1 [2]; Hess. StGH, Beschluß vom 21. Juni 1967 - P.St. 463 -). Etwas anderes gilt jedoch dann, wenn die Einlegung der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision dem Antragsteller nicht zuzumuten ist (vgl. BVerfGE 9, 3 [7/8]; 21, 260 [267]). Ein derartiger Fall ist hier gegeben, denn die Anrufung des Bundesverwaltungsgerichts hätte nicht zu dem von den Antragstellern erstrebten Ziel, die Anwendung bzw. Auslegung landesrechtlicher Vorschriften - hier des hessischen KWG - an den Grundrechten der Hessischen Verfassung zu messen, führen können (vgl. Hess. StGH, Urteil vom 7. Mai 1968 - P.St. 470 -, StAnz. 1968, 1225 = ESVGH 19, 7 = DÖV 1968, 693 = DVBl. 1969, 34 = NJW 1968, 1923; Urteil vom 6. Januar 1971 - P.St. 589 -). Die Antragsfrist ist ebenfalls gewahrt. Das angefochtene Urteil ist dem Bevollmächtigten der Antragsteller am 30. Mai 1979 zugestellt worden. Da der 30. Juni 1979 ein Samstag war, lief die für die Erhebung der Grundrechtsklage gemäß § 48 Abs. 3 StGHG einzuhaltende Monatsfrist erst am darauffolgenden Montag, dem 2. Juli 1979 ab. An diesem Tag ist jedoch die Grundrechtsklage beim Staatsgerichtshof eingegangen.
2. Die Antragsteller haben auch nach § 46 Abs. 1 StGHG mit der Nennung der Art. Z Abs. 1 und 3 HV in Verbindung mit Art. 71 HV, Art. 5 HV "zumindest in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip" Grundrechte bezeichnet und durch Bezugnahme auf die der Grundrechtsklage in Abschrift beigefügte Verfassungsbeschwerde an das Bundesverfassungsgericht vom 29. Juni 1979 auch Tatsachen dargelegt, aus denen sich die Verletzung dieser Grundrechte ergeben soll. Ihrem Vorbringen ist weiter zu entnehmen, daß die Antragsteller auch die Verletzung von Art. 1 HV in Verbindung mit Art. 73 Abs. 2 HV rügen wollen. Daß diese zuletzt erwähnten Normen von ihnen nicht genau bezeichnet worden sind, ist ausnahmsweise dann unschädlich und steht einer Prüfung des angegriffenen Urteils am Maßstab dieser Verfassungsvorschriften nicht entgegen, wenn sich - wie hier - das geltend gemachte Recht aus dem Zusammenhang des Vorbringens bzw. aus dem Sachverhalt entnehmen läßt (Hess. StGH, Beschluß vom 16. Juni 1971 - P.St. 631 - unter III.; Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Kommentar, Band 2, Erläuterung B IV 19 c zu Art. 131 bis 133; vgl. auch BVerfGE 3, 379; 5, 1; 6, 134; 8, 9; 11, 198; 21, 194; 27, 217). Unschädlich ist auch, daß die Antragsteller das Land Hessen nicht ausdrücklich als Antragsgegner bezeichnet haben; denn es ist offenkundig, daß sich die Grundrechtsklage gegen ein Urteil eines Gerichts des Landes richtet (vgl. Hess. StGH, Urteil vom 25. Mai 1966 - P.St. 412 - = ESVGH 17, 38).
3. Indessen können sich die Antragsteller nicht auf Art. 26 und Art. 70 der Hessischen Verfassung berufen, weil diese Vorschriften keine Grundrechte gewähren.
Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs gewährt Art. 26 HV kein Grundrecht im Sinne von § 45 Abs. 2 StGHG. Diese Vorschrift garantiert vielmehr die Unabänderlichkeit der Grundrechte und stellt klar, daß die in den vorgehenden Artikeln gewährten Grundrechte für den Gesetzgeber, den Richter und die Verwaltung unmittelbar verbindliches Recht sind. Das bedeutet, daß diese Grundrechte zu ihrer Wirksamkeit keiner Übertragung in weitere Rechtsvorschriften bedürfen, sondern auch ohne nähere Ausgestaltung in einem einfachen Gesetz gelten. Der Verfassungsgeber wollte damit gegenüber dem Rechtszustand nach der Weimarer Verfassung klarstellen, daß Grundrechte nicht nur Richtlinien oder Programmsätze sondern aktuelles Recht enthalten (vgl. Hess. StGH, Beschluß vom 22. Januar 1960 - P.St. 283 und 307 -; Beschluß vom 31. Januar 1968 - P.St. 463 -; Beschluß vom 16. Juni 1971 - P.St. 631 -; Beschluß vom 2. April 1979 - P.St. 872 -; vgl. auch Zinn/Stein, a.a.O., Band 1, Erläuterung II zu Art. 26). Auch Art. 70 HV gewährt kein Grundrecht, wie der Staatsgerichtshof mehrfach entschieden hat (vgl. Hess. StGH, Beschluß vom 6. November 1966 - P.St. 484 - = ESVGH. 18, 14 ff.; Beschluß vom 20. Mai 1970 - P.St. 581 -).
4. Soweit die Antragsteller die Verletzung von Art. 2 Abs. 3 HV und Art. 5 HV rügen, fehlt es an der notwendigen Substantiierung. Zwar handelt es sich dabei um Grundrechte (ständige Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs, vgl. etwa Beschluß vom 2. April 1979 - P.St. 872 -). Die bloße verbale Nennung einzelner angeblich verletzter Grundrechte genügt den Anforderungen des § 46 Abs. 1 StGHG indessen nicht. Art. 5 HV schützt die Freiheit der Person im Sinne körperlicher Bewegungsfreiheit (vgl. Zinn/Stein, a.a.O., Band 1, Erläuterung 2 zu Art. 5). Inwiefern die körperliche Bewegungsfreiheit der Antragsteller durch das angegriffene Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs beeinträchtigt sein könnte, ist weder ersichtlich noch haben die Antragsteller dafür etwas vorgetragen. Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 3 HV, das die Rechtsweggarantie für jedermann statuiert, der sich durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt fühlt, scheidet ebenfalls aus der verfassungsrechtlichen Überprüfung aus. Die Antragsteller haben nicht dargelegt, daß und inwiefern der Hessische Verwaltungsgerichtshof dieses Grundrecht durch das angefochtene Urteil verletzt hat. Eine Beeinträchtigung dieses Grundrechts der Antragsteller ist im übrigen auch nicht ersichtlich, weil es den Antragstellern zu keinem Zeitpunkt verwehrt war, den Rechtsweg zu beschreiten.
5. Unzulässig ist das Begehren auch, soweit die Antragsteller geltend machen, Bürgermeister... habe im Wahlkampf unter Hinweis auf seine Stellung als Bürgermeister für die Liste seiner Partei geworben. In eine verfassungsrechtliche Prüfung dieser Frage kann der Staatsgerichtshof nicht eintreten, weil die Antragsteller insoweit den Rechtsweg nicht erschöpft haben (§ 48 Abs. 3 Satz 1 StGHG). Der Ministerpräsident hat zutreffend darauf hingewiesen, daß es sich bei der Frage des möglichen Mißbrauchs einer Amtsstellung um einen selbständigen Lebenssachverhalt und damit um einen selbständigen Anfechtungsgrund handelt, der im verfassungsgerichtlichen Verfahren nicht berücksichtigt werden kann, weil er bereits im Wahlprüfungsverfahren nach § 25 Abs. 1 KWG hätte geltend gemacht werden müssen. Daran fehlt es jedoch. Infolge dieser Unterlassung haben die Antragsteller eine Nachprüfung des behaupteten Fehlers im verwaltungsgerichtlichen Instanzenzug unmöglich gemacht. Sie haben damit die Möglichkeit verloren, diesen Verstoß als Grundrechtsverletzung mit der Grundrechtsklage in zulässiger Weise zu beanstanden (vgl. BVerfGE 16, 124 [127]).
6. Der Umstand, daß die Entscheidung in einem bundesrechtlich, nämlich durch die Verwaltungsgerichtsordnung, geregelten. Verfahren ergangen ist, steht der Prüfungskompetenz des Staatsgerichtshofs nicht entgegen, wenn - wie im vorliegenden Fall - gerügt wird, das höchste in der Sache zuständige Gericht habe bei der Anwendung und Auslegung von Landesrecht maßgebende Rechtssätze der Verfassung des Landes Hessen außer acht gelassen und dadurch Grundrechte oder sonstige verfassungsmäßige Rechte der Antragsteller verletzt (Hess. StGH, Beschluß vom 26. Oktober 1977 - P.St. 857 - unter Hinweis auf das Urteil des Staatsgerichtshofs vom 3. Juli 1968 - P.St. 470 - = ESVGH 19, 7 [9]; Beschluß vom 6. Januar 1971 - P.St. 599 -; Beschluß vom 23. Mai 1979 - P.St. 862 -). Die von den Antragstellern gerügten angeblichen Grundrechtsverstoße betreffen ausschließlich die Auslegung landesrechtlicher Vorschriften.
7. Soweit hiernach der Antrag zulässig ist, ist er allerdings unbegründet.
a) Bei einer gegen eine gerichtliche Entscheidung gerichteten Grundrechtsklage kann eine verfassungsrechtliche Überprüfung nur in engen Grenzen stattfinden. Als Verfassungsgericht des Landes Hessen ist der Staatsgerichtshof kein Rechtsmittelgericht, durch das eine neue, in den Verfahrensordnungen der allgemeinen Gerichte nicht vorgesehene weitere Instanz eröffnet wird. Der Staatsgerichtshof hat vielmehr im Grundrechtsklageverfahren nur zu prüfen, ob der Hessische Verwaltungsgerichtshof als das höchste in der Sache zuständige Gericht bei seiner Entscheidung subjektive Rechte verbürgende Normen (Grundrechte oder grundrechtsähnliche Rechte) der Verfassung des Landes Hessen verletzt hat (ständige Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs, vgl. zuletzt Beschluß vom 28. März 1980 - P.St. 920 - und Beschluß vom 3. September 1980 - P.St.916 - mit weiteren Nachweisen).
b) Ein derartiger Verfassungsverstoß läge nur dann vor, wenn das Gericht bei der Anwendung und Auslegung von Landesrecht spezifisches Verfassungsrecht verletzt hätte, sei es, daß grundrechtswidrige Rechtsvorschriften angewandt worden wären oder das Ergebnis der Auslegung Grundrechte verletzte, sei es, daß das Gericht bei seiner Entscheidung von einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung über die Bedeutung der in Betracht kommenden Grundrechte ausgegangen wäre oder gar willkürlich gehandelt hätte und die angegriffene Entscheidung darauf beruhte (ständige Rechtsprechung des Hess. StGH, vgl. Urteil vom 3. Juli 1968 - P.St. 470 - = ESVGH 19, 7 [9]; Beschluß vom 23. Mai 1979 - P.St. 862 -; Beschluß vom 26. März 1980 - P.St. 920 -; s. auch BVerfGE 15, 219 [221 f.]). Die Oberprüfung der angefochtenen Entscheidung an Hand dieser Grundsätze läßt indessen keinen Verfassungsverstoß erkennen.
8. Die Auslegung des § 26 KWG durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof dahin, daß ein "Bewerbermangel" gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 1 KWG lediglich das Ausscheiden des betreffenden Bewerbers, nicht aber gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG die Wiederholung der Wahl zur Folge hat, weil § 26 Abs. 1 Nr. 1 KWG "lex spezialis" gegenüber § 26 Abs. 1 Nr. 2 KWG sei, verstößt nicht gegen Art. 2 Abs. 1 HV in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 2 Abs. 1 GG, die ohne weiteres auch für Art. 2 Abs. 1 HV herangezogen werden kann, weil diese Bestimmung der Sache nach die gleiche Gewährleistung enthält wie Art. 2 Abs. 1 GG, umfaßt die Freiheit der Entfaltung der Persönlichkeit neben der allgemeinen Handlungsfreiheit auch die Freiheit vor unberechtigten nicht rechtsstaatlichen Eingriffen der Staatsgewalt. Art. 2 Abs. 1. GG gewährt deshalb auch das Recht, nicht durch die Staatsgewalt mit einem Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist (vgl. dazu BVerfGE 9, 88; 17, 313 f.; 19, 215, 257; 29, 408; 33, 48). Das hier ebenfalls als Prüfungsmaßstab heranzuziehende Rechtsstaatsprinzip ist zwar - anders als im Grundgesetz, in dem es in Art. 20 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 1 zu einem verfassungsfesten Grundsatz erhoben worden ist (vgl. Art. 79 Abs. 3 GG) - in der Hessischen Verfassung nicht ausdrücklich verankert. Es liegt aber gleichwohl nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs auch der Gesamtkonzeption der Hessischen Verfassung als angeschriebener Verfassungsgrundsatz zugrunde (vgl. Hess. StGH, Urteil vom 19. Mai 1976 - P.St. 757 -, StAnz. 1976, 1134 = ESVGH 27, 15 = VerwRspr. Band 28, 897 unter Hinweis auf Beschluß vom 29. Oktober 1954 - P.St. 162 -, ESVGH 11/2, 14 [L]; Urteil vom 22. Januar 1960 - P.St. 295 -, StAnz. 1960, 208 = ESVGH 11/2, 24 [L] = DÖV 1960, 341 = NJW 1960, 717; Urteil vom 4. Februar 1970 - P.St. 533 -, StAnz. 1970, 531). Es ist allerdings nicht Aufgabe des Staatsgerichtshofs festzustellen, ob die Auslegung des § 26 KWG durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof die sachlich allein "richtige" oder "zweckmäßige" ist. Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung kann vielmehr nur sein, ob die vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof gefundene Auslegung gegen die Hessische Verfassung verstößt. Dies ist z. B. dann der Fall, wenn das Gericht allgemeine Wahlrechtsgrundsätze oder sonstige allgemein anerkannte Auslegungsgrundsätze in ihrer Bedeutung verkannt oder aus sachfremden Erwägungen bei der Entscheidungsfindung unberücksichtigt gelassen hätte. Hiervon kann jedoch keine Rede sein. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat sich zur Auslegung der Vorschrift allgemein anerkannter Auslegungsmethoden bedient; er hat bei der Anwendung der einzelnen Auslegungsmethoden, die einander nicht ausschließen sondern sich gegenseitig ergänzen (vgl. BVerfGE 11, 126 [130]), auch nicht gegen Denkgesetze verstoßen.
9. Auch das Vorbringen der Antragsteller, es habe sich bei der Kandidatur Bürgermeister... um eine bloße "Scheinkandidatur" gehandelt, vermag an dieser Beurteilung - weder für sich allein genommen noch in Verbindung mit dem angeblichen Wählbarkeitsmangel - etwas zu ändern. Dabei kann offenbleiben, ob hier überhaupt eine "Scheinkandidatur" vorlag (so auch das Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 13. März 1980 - 2 BvR 747/79 -). Die Kandidatur eines hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten ist verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen. Art. 137 Abs. 1 GG sieht lediglich eine gesetzliche Beschränkung der Wählbarkeit bestimmter Personengruppen vor. § 37 HGO bestimmt demzufolge nur, daß u.a. hauptamtliche Beamte der Gemeinden nicht Gemeindevertreter sein können. Der Kandidatur eines hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten stehen jedenfalls verfassungsrechtliche Hindernisse daher nicht entgegen.
10. Die vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof vorgenommene Auslegung des § 26 KWG verletzt auch nicht das Grundrecht der Antragsteller auf Gleichheit der Wahl (Art. 1 HV in Verbindung mit Art. 73 Abs. 2 HV).
a) Die Hessische Verfassung enthält in Art. 71 ff. Grundsätze für das Wahlrecht zur Landtagswahl, die in der ursprünglichen Fassung (Art. 137 Abs. 6 HV) auch für die Gemeinde- und Gemeindeverbandswahlen galten. Art. 137 Abs. 6 HV wurde jedoch durch Art. 2 des verfassungsändernden Gesetzes vom 22. Juli 1950 (GVBl. I S. 131) gestrichen, so daß das Kommunalwahlrecht seither keine ausdrückliche landesverfassungsrechtliche Garantie genießt. Der Staatsgerichtshof hat dieser Verfassungslage dadurch Rechnung getragen, daß er in ständiger Rechtsprechung die Wahlrechtsgrundsätze der allgemeinen und der gleichen Wahl als Unterfälle des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes angesehen und Normen des Kommunalwahlrechts an Art. 1 HV gemessen hat (vgl. Hess. StGH, Urteil vom 13. Juli 1962 - P.St. 289 -, StAnz. 1962, 996 - ESVGH 12/2, 13 = DÖV 1962, 785; Urteil vom 25. Mai 1966 - P.St. 412 -, StAnz. 1966, 854 = ESVGH 17, 38 = DVBl. 1966, 825 = JR 1967, 115; Urteil vom 6. Januar 1971 - P.St. 589 -, StAnz. 1971, 205 = ESVGH 21, 113 = DÖV 1972, 354 = Gemeindetag 1971, 107 = NJW 1971, 697; Urteil vom 7. April 1976 - P.St. 798 -, StAnz. 1976, 815 = ESVGH 26, 22). Das Bundesverfassungsgericht sieht ebenfalls in den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl Anwendungsfälle des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes (vgl. u. a. BVerfGE 1, 208 [242]; 36, 139 [41]).
b) Das Grundrecht der Wahlgleichheit gewährleistet einmal, daß alle Staatsbürger das Wahlrecht in gleicher Weise ausüben können. Beim Verhältniswahlsystem, das dem Kommunalwahlgesetz zugrunde liegt (§ 1 Abs. 1 KWG), bedeutet das, daß die Stimmen der Wahlberechtigten nicht nur den gleichen Zählwert, sondern grundsätzlich auch den gleichen Erfolgswert haben müssen (Hess. StGH, Urteil vom 6. Januar 1971 - P.St. 589 -, StAnz. 1971, 205 = ESVGH 21, 113 = DÖV 1972, 354 = Gemeindetag 1971, 107 = NJW 1971, 697). Unterscheidungen hinsichtlich des Einflusses einzelner Wählerstimmen auf das Wahlergebnis bedürfen stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes (vgl. Urteil vom 6. Januar 1971 - P.St. 589 - unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Darüber hinaus gebietet der Grundsatz der Wahlgleichheit die Wahrung der Chancengleichheit. Den politischen Gruppierungen, die sich an einer Wahl beteiligen, müssen gleiche Wettbewerbschancen eingeräumt werden (BVerfGE 24, 340, 44, 145).
c) Der Grundsatz der gleichen Wahl in den beiden genannten Ausprägungen ist indessen durch die Auslegung des § 26 Abs. 1 KWG in dem angefochtenen Urteil nicht verletzt; denn die Stimmen der Wähler werden für die gesamte Liste abgegeben und behalten unabhängig von der Wählbarkeit des einzelnen Kandidaten den gleichen Zählwert und den gleichen Erfolgswert. Die Antragsteller konnten ferner ihr aktives und passives Wahlrecht uneingeschränkt ausüben. Daß durch die beanstandete Auslegung des § 26 KWG die Chancengleichheit der an der Wahl teilnehmenden politischen Gruppierungen bzw. die der Antragsteller als Mitbewerber um ein Stadtverordnetenmandat beeinträchtigt worden wäre, hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Begründung verneint.
Das Begehren der Antragsteller kann daher in der Sache keinen Erfolg haben.
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