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Timestamp: 2019-05-24 10:01:05+00:00

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LA CULTURA ADMINISTRATIVA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
ENFOQUES Y CONCEPTO DE CULTURA ORGANIZATIVA
Una línea que a menudo se ha considerado como una alternativa a los enfoques mas clásicos de la teoría de la organización es la que se basa en la vision de las organizaciones como ámbitos de producción cultural. Algunas de las actuaciones de las administraciones solo se pueden explicar a través de la cultura de la organización .
La cultura organizativa se puede definir como el producto de un proceso dinámico por el cual los miembros de una organización aprenden las respuestas que deben dar a situaciones problemáticas.
Se puede entender por cultura organizativa los comportamientos observados de forma regular en la relación entre los individuos que forman parte de una organización, los valores dominantes aceptados, la filosofía que orienta la política de la organización hacia los empleados y los ciudadanos, las reglas de juego para moverse y progresar dentro de la organización etc.
La esencia del enfoque de la cultura organizativa reside en considerar las organizaciones como sociedades relativamente autónomas dotadas de sus propios procesos de socialización de normas y estructuras sociales.
A nivel organizativo se ha pasado de de centrar la atención en las culturas nacionales y en su influencia en las característica estructurales y de comportamiento de las organizaciones, a investigar la cultura especifica de cada organización y finalmente, precisar como algunas grandes organizaciones pueden llegar a modificar algunas pautas sociales. Existen tres perspectivas que ofrece el enfoque de cultura organizativa :
La cultura de una organización es el reflejo de la cultura que predomina en su entorno: las organizaciones reproducen en su seno su entorno social inmediato. Esta perspectiva vincula la cultura organizativa de las organizaciones a la cultura de las sociedades nacionales. Es la perspectiva mas abundante en el enfoque de la cultura organizativa. Criticas: se trata de una perspectiva muy determinista que intenta explicar un fenómeno complejo la C.O. solo a través de su relación con el entorno social.
Las organizaciones impulsan de forma relativamente autónoma su propia cultura organizativa: pon su énfasis en los aspectos internos de la cultura organizativa : como se crea una cultura propia, como se mantiene, cuales son los parámetros que definen una cultura organizativa determinada, la relaciones entre cultura organizativa y cambio organizativo etc. ( Esta perspectiva mas plural desde el punto de vista analítico servirá de base para este tema).
Algunas grandes organizaciones pueden transformar las pautas culturales de las sociedades en la que operan: estamos ante organizaciones que ofrecen un producto al mercado que pueden llegar a cambiar la cultura de una sociedad (macdonalización de la sociedad). Mas interesante es apreciar como parámetros culturales internos de grandes organizaciones se extienden en la sociedad. La cultura interna de grandes multinacionales pueden propagarse a la sociedad transformando sus parámetros culturales.
A cultura organizativa tiene una dimensión instrumental y otra mas teórica:
- instrumental: lo que busca es como modelar la cultura de una organización para adaptarla a las condiciones de producción requeridas por
las nuevas demandas y las nuevas tecnologías que modifican sustancialmente la organización del trabajo.
- nivel teórico: trata de explicar la raíz ultima de los comportamientos observados se aleja de las consideraciones de orden normativo incluidos en la noción de servicio publico .
La cultura administrativa pretende aprender el detalle la variedad de la vida administrativa, los comportamientos, las practicas, los sistemas mediante los cuales los servidores públicos procesen e interpretan su entorno u los valores simbólicos que lo expresan. Este paradigma emergente es muy importante para comprender los comportamientos de las organizaciones y entender como se adaptaran, las causas de la resistencia al cambio.
CARACTERISTICAS Y ELEMENTOS DE LA CUTURA ORGANIZATIVA
La cultura organizativa tiene unas utilidades muy importantes de cara a la dinámica y la eficacia de las organizaciones, influyendo de forma muy directa en el comportamiento y en los resultados de las organizaciones. las funciones de la cultura organizativa son:
1. define limites estableciendo distinciones entre una organización y otra. Las personas internas y externas identifican con claridad que están en el interior de una organización con unas especificidades ambiental distintas a las de su entorno. Esto se realiza a través de unos elementos diferenciales que son indicadores de cultura organizativa.
Transmite un sentido de identidad a los miembros de la organización. Las personas que integran la organización reconocen sus elementos diferenciales y se identifican con los mismos. La cultura organizativa se convierte en un elemento que da sentido a las actitudes y modelos de comportamiento con una cierta autonomía a los valores sociales de carácter general.
Facilita la creación de un compromiso personal con los compromisos organizativos. Genera compromisos amplios que permiten superar parcialmente los intereses de cada individuo o grupo. Una cultura organizativa fuerte permite superar la fragmentación de objetivos, intereses y estrategias.
La cultura organizativa puede ser un sibilino sistema de control sobre los miembros de una organización en el sentido de que estos suelen comportarse de forma previsible ante determinados estímulos gracias a unos valores y tradiciones.
Favorece directa o indirectamente la estabilidad social de la organización. La cultura organizativa favorece la permanencia de los distintos miembros en una organización y dificulta posibles relevos de personal.
Los elementos más importantes que configuran o mantienen relación con la cultura organizativa.
Una organización agrupa dos componentes básicos : el sistema cultural y el sistema socio estructural ( sistema que agrupa todos los elementos que configuran una organización ) .
Esta visión binaria de una organización confirma que la idea de que la cultura organizativa tiene la misma importancia que la combinación de las restantes variables organizativas : la cultura organizativa tiene el mismo peso especifico que el resto de los elementos que configuran una organización .
Relación entre sistema cultural y el sistema socio estructural. Hace referencia a la retroalimentación de doble sentido que se pude establecer entre los dos sistemas y que los refuerza o debilita simultáneamente.
Los tres grandes elementos que originan un sistema cultural y un sistema socio estructural concreto:
a._ la cultura: hace referencia a la cultura, a la configuración política y social y al marco normativo del entorno de la organización que generan un tipo de cultura organizativa concreta.
b._ la historia: como nace y como se desarrolla la organización, los valores de los fundadores, etc.
c._ las contingencias derivadas del entorno: hace referencia a aspectos tecnológicos, de mercado, competencia, etc., que generan unos parámetros culturales determinados.
Los empleados, su configuración personal y sus habilidades especificas : los empleados son los que asimila por una parte determinados valores organizativos, se comportan en función de los mismos y tienden a reproducir en todas sus actividades estos parámetros organizativos. Los empleados van interiorizando un sistema cultural y otro socioestructural.
Los elementos que configuran una cultura organizativa:
mitos: ficciones alegóricas que distorsionan favorablemente algunas realidades históricas y forman parte de la memoria colectiva compartida de sus miembros.
Valores: forma de concebir la realidad que genera comportamientos determinados en los individuos y colectivos de una organización .
Ideología: conjunto de ideas fundamentales que caracterizan el pensamiento de la colectividad que pertenecen a una organización.
Una cultura organizativa se legitima y se exterioriza mediante una serie de elementos:
Ritos y rituales: secuencias repetitivas de las actividades que expresan y refuerzan valores centrales de la organización, las metas de mayor importancia y que indican quienes son las personas imprescindibles y cuales las prescindibles.
Sagas, historias y leyendas: en las organizaciones es muy importante su historia, los esfuerzos de sus fundadores, la superación de momentos difíciles… Estas situaciones históricas llegan a ser valoradas de forma distorsionada por los miembros de una organización legitimando actuaciones actuales.
Artefactos simbólicos: son elementos que tienden a reforzar la cultura de una organización ( el diseño y disposición del espacio, la vestimenta…).
La arquitectura y el diseño de los espacios físicos de una organización: tienen una gran importancia y refleja la cultura organizativa de cualquier institución.
2.1._ TIPOS DE CUTURA ORGANIZATIVA: LAS CARACTERISTICAS ESPECIFICAS DE LA CULTURA ADMINISTRATIVA.
Hay diferentes tipos de cultura organizativa que van asociados a distintas categorías de organizaciones. Atendiendo a rasgos generales y se evita analizar las variables mas concretas podemos encontrar distintos tipos o modelos de cultura organizativa. El modelo mas usado es el que distingue cuatro grandes modelos de cultura organizativa:
cultura organizativa modelo ZEUS: asociada a valores familiares entorno al líder de la familia. Los mitos e ideología están muy relacionados con la figura del líder. Se trata de un modelo de cultura ligada a organizaciones pequeñas y medianas de carácter familiar.
APOLO: cultura organizativa ligada a los mitos e ideología de carácter burocrático. Administración publica.
DIONISIO: cultura organizativa muy variable que esta asociada a los mitos, valores, e ideología particulares de los miembros de la organizativa a nivel profesional y personal. Los objetivos de esta organización tienden a satisfacer los intereses y objetivos individuales de los miembros de la misma. Cada rol profesional tiende a generar de forma autónoma sus objetivos y dinámicas de trabajo y su propia cultura organizativa.
ATENEA: modelo con una cultura e ideología vinculada a los procesos tecnológicos y que modifican sus contenidos en función de los cambios en el entorno y va asociada a empresas de alta tecnología que configuran organizaciones complejas y descentralizadas.
La cultura organizativa de las administraciones publicas
Teniendo en cuenta los modelos anteriores el modelo seria el modelo APOLO. Pero las administraciones publicas acogen una gran variedad y diversidad de organizaciones que representan diferentes modelos de cultura organizativa. Podemos encontrar, con facilidad, organizaciones publicas que repoden a los cuatro modelos de la cultura organizativa:
ORGANIZACIONES PUBLICAS con modelo cultural ZEUS: el mas relevante a nivel cualitativo serian los pequeños ayuntamientos en los que los alcaldes ejercen un gran liderazgo y tienen un gran dominio de la organización. Estos ayuntamientos mantienen una cultura organizativa vinculada a los valores e ideología de sus alcaldes. Otros ejemplos son aquellas empresas jóvenes que suelen depender de las pautas de comportamiento de sus lideres fundadores.
ORG. P. con modelo cultural DIONISIO: las organizaciones que agrupan mayoritariamente roles profesionales muy acentuados responden a este modelo:
centros hospitalarios dominados por el personal medico y enfermería
centros educativos dominados por el personal docente.
Unidades de asistencia social dominados por trabajadores sociales .
Gabinetes jurídicos dominados por profesionales de derecho.
La importancia cualitativa y cuantitativa de estas competencias y de estos roles profesionales en el sector publico implica que una parte de las Administraciones publicas responda a este modelo cultural.
ORG.P. con modelo cultural ATENEA: existen organizaciones publicas, relativamente minoritarias, que responden a estos parámetros culturales: centros de información y desarrollo, información….
ORG. P. con modelo cultural APOLO: no es el mas presente en las organizaciones publicas. A nivel conceptual es conceptual es muy importante ya que las organizaciones publicas centrales suelen responder a este modelo de la cultura organizativa.
La multiculturalidad de la administración publica puede generar diversos conflictos por la inevitable confrontación entre varias pautas culturales. En este sentido la diversidad y el conflicto cultural puede tener efectos positivos y negativos:
la riqueza cultural puede generar una sinergia positiva que permita diseñar y gestionar programas públicos complejos que requieren la participación de una pluralidad de valores culturales.
Cultura organizativa dominante que anule al resto de culturas que coexisten en una organización. En este sentido es bastante usual que la cultura APOLO, de carácter burocrático, vinculada a las unidades mas poderosas, se imponga al resto de los modelos culturales.
El máximo responsable de la organización puede ejercer distintas estrategias: una estrategia negativa si defiende y representa un único modelo cultural o una estrategia positiva si es capaz de sacar partido a la diversidad cultural jugando sibilinamente con ella a la hora de dirigir la organización hacia la consecución de sus objetivos.
2.2._ CULTURAS FUERTES VERSUS CULTURAS DEBILES Y LA BUENA CULTURA ORGANIZATIVA .
Es diferenciar entre culturas fuertes y culturas débiles ya que su influencia en el comportamiento de la organización es muy distinto. Las dimensiones que permiten diferenciar una cultura fuerte de una débil son la intensidad ( el nivel de adhesión de los miembros a los valores de la organización) .
Una cultura fuerte se caracteriza por que los valores centrales de la organización se aceptan con firmeza y se comparten ampliamente.
La cultura organizativa es un concepto descriptivo. Todas las organizaciones poseen de forma general o parcial una cultura organizativa y es difícil si una cultura organizativa es mejor que otra.
Peters y Waterman consideran que las organizaciones “ excelentes” , triunfadoras en los años ochenta, tienen culturas fuertes con valores compartidos. Los valores mas importantes a los que hacen referencia estos autores son:
tendencia a la acción, espíritu practico.
estar cerca del cliente, adaptarse a las necesidades del cliente.
estimular la iniciativa y la autonomía.
flexibilidad, capacidad constante n de adecuarse a los cambios que experimenta el entorno.
favorecer una estructura organizativa sencilla con grupos de profesionales reducidos.
Según Peters y Waterman las organizaciones que posean estos valores e ideología como centrales en su cultura organizativas serán proclives al éxito. Pero esto esta lejos de ser cierto, puesto que las empresas modelo desaparecieron o sufrieron profundas crisis en los años noventa.
En definitiva, no existen valores e ideología organizativa infalibles para afrontar los cambios y las turbulencias contemporáneas de los entornos que tienen que absorber todas la organizaciones incluidas las organizaciones publicas.
En cuanto a la administración publica, la cultura burocrática puede ser negativa para afrontar la gestión de determinados servicios públicos , pero puede ser necesaria y difícilmente superable en algunos ámbitos de gestión publica.
No hay que confundir cultura burocrática con la suerte de cultura burocrática “perversa” ( cultura asociada al papeleo indiscriminado, hipercontrol formal….una cultura nociva que se debe erradicar de las administraciones publicas porque dificulta la eficacia y la eficiencia en sus gestiones.
Uno de los problemas básicos en lo referente a la cultura organizativa de la Administración publica reside en la ausenta de determinados valores específicos asociados a la gestión publica. Algunos valores que habría que potenciar al máximo en una organización publica son:
la lealtad institucional: exige que la actuación de los empleados públicos se dirija a la atención prioritaria de los fines constitucional y legalmente asignados al servicio publico; deben orientar su esfuerzo profesional al servicio público con dedicación y fidelidad.
La integridad, objetividad e independencia: son tres elementos básicos en la actitud del empleado público. Estos principios se derivan del Art. 103 de la constitución y vincula a la totalidad de lo empleados públicos.
La competencia técnico-profesional: preocupación constante por la propia preparación técnica, imprescindible para el correcto desempeño de las funciones que tenga encomendadas, así como por la calidad de su trabajo.
La confidencialidad: muchos empleados públicos emplean para su gestión informaciones “calientes” de los ciudadanos o de determinados programas públicos en fase de gestación que deben mantenerse en la mas absoluta confidencialidad y no pueden ser utilizados en beneficio propio o de terceros.
El respeto a las personas: el puesto crucial que desempeña un empleado publico ante la sociedad le obliga a ser extremadamente cuidadoso en el trato con las personas.
2.3._ MANTENIMIENTO DE LOS PARAMETROS DE UNA CULTURA ORGANIZATIVA
Una vez consolidada una cultura organizativa que se considera adecuada se pueden usar instrumentos orientados a mantener vivos los valores, mitos e ideologías de la organización. Los mas importantes a las hora de preservar una determinada cultura organizativa son:
PROCESOS DE SELECCIÓN: estos procesos cuentan de dos partes
se buscan perfiles profesionales acordes con las tareas a desempeñar, este trabajo suele ser realizado por empresas especializadas en procesos de selección, su objetivo es seleccionar unos pocos candidatos( 2-5).
consistes en seleccionar a los candidatos con las características personases mas adecuadas para adaptarse a los valores a los valores de la cultura organizativa. Esta tarea es realizada por los directivos de la organización. Se busca el mejor perfil psicosocial de cara a su integración cultural en la organización.
En la administración publica los procesos de selección son mucho mas neutros y no permiten identificar los mejores perfiles psicosociales.
PROCESOS DE FORMACION Y SOCIALIZACION: el proceso de socialización es aquel proceso en el que el individuo es conducido a desarrollado una conducta real delimitada dentro de un rango mucho mas estrecho de lo habitual y aceptable para el de acuerdo con los estándares del grupo.
La rapidez y eficacia del proceso de socialización determinan la lealtad del empleado. La estabilidad básica de las organizaciones dependen de su habilidad para socializar a los nuevos miembros.
EL PAPEL DE LOS DIRECTIVOS PUBLICOS: son decisivos en relación con la cultura organizativa. A través de sus acciones a nivel de gestión y a nivel simbólico fijan la normas no escritas que se transmiten al resto de la organización y son sus actuaciones las que configuran con el tiempo la mitología de la organización.
CULTURA ORGANIZATIVA Y CAMBIO
Hay culturas organizativas que han quedado ancladas en valores del pasado y que dificultan el éxito de las organizaciones en sus respectivos entornos, en estas situaciones el objetivo consiste en cambiar la cultura organizativa; y esto dependerá del poder de la dirección para superar las resistencias al cambio de los empleados.
En principio la necesidad de cambio sustantivo proviene de la ciudadanía que ha cambiado sus necesidades y requiere de la organización otros servicios. Dos son los posibles escenarios del cambio:
el cambio genera modificaciones en el sistema socioestructural pero no requiere alteraciones sustanciales en la cultura organizativa.( cambio parcial). El cambio que promueve el entorno supone unas modificaciones en el sistema socioestructural y no alteran sustancialmente la cultura organizativa. El cambio es asumido por los empleado pese a pequeñas resistencias.
El cambo genera modificaciones tanto en el sistema socioestructural como el la cultura organizativa. ( cambio total). El cambio que promueve el entorno suponen cambios muy profundos en el sistema socioestrucutual que alteran sustancialmente la cultura organizativa.
Otra posibilidad es que el entorno exija directamente una modificación de los patrones culturales de la organización. En estos casos las resistencias al cambio son muy intensas, llegando a bloquear el cambio. Estos cambios hay que plantearlos a largo plazo y en ocasiones hay que esperar a un cambio generacional de los empleados públicos para que sea posible cambiar la cultura de la organización.
3.1._RESISTENCIA AL CAMBIO DE CULTURA ORGANIZATIVA Y CAMBIO.
La resistencia al cambio se define como la reacción negativa que ejercen los individuos o los grupos que pertenecen a una organización ante la modificación de algunos parámetros del sistema de cultura organizativa o del sistema socio estructural.
El grado de resistencia al cambio depende del tipo de cambio y de información de que se disponga. La gente no presenta resistencia ante el cambio, sino ante la pedida o la posibilidad de perdida, por tanto el “axioma” de resistencia al cambio es relativa y no se da ante todos los cambios.
Las causas de resistencia al cambio son:
Amenazas al status.
Amenazas al poder.
Beneficios no percibidos.
Relaciones pobres.
La carencia de información es uno de los elementos mas importantes que provocan la resistencia al cambio cultural. Plant dice que la resistencia presenta dos formas: sistemática y de comportamiento. La resistencia sistemática proviene de la falta de conocimientos adecuados y capacidad directiva. Por eso resulta imprescindible la correcta distribución de información no solo en épocas de estabilidad sino sobre todo en épocas de cambio y para esta distribución de información juegan un papel básico los directivos públicos.
FACTORES HISTORICOS.
El factor histórico hace referencia a la mala experiencia pasada de la dimensión subjetiva de los empleaos. Existe en muchas organizaciones una cultura de la desconfianza en el cambio.
LA AMENAZA AL STATUS Y AL STATUS QUO.
Ambas sensaciones se deben a modificar los esquemas aceptados de interacción. Además el cambio amenaza lo conquistado en el status quo ( situación actual ) .
La teoría de los fenómenos transitorios explica como la estructura organizativa y/o la cultura corporativa son asimiladas por los miembros de la organización y pasan a formar parte de su identidad. El cambio quebranta esta identificación y genera un proceso consciente o inconsciente de resistencia al cambio.
AMENAZA AL PODER
Hay una amenaza al sistema de relaciones de poder. Un cambio organizativo rompe el tejido de poder y para muchos supone la perdida de poder para muchos. Los que se oponen a esta transferencia de posiciones se enfrentan a los que los desean. Con un cambio organizativo, unos ganan y otros pierden.
DEFICIENTE CLIMA ORGANIZATIVO.
La variables psicosociales configuran el tipo de clima organizativo latente en una unidad. Cuanto mas negativo sea este ambiente, mas difícil será conducir el cambio. Debido solo a que los empleados trataran simplemente de llegar la contraria o de no colaborar con los actores que consideran responsables de la precaria situación ambiental de la unidad.
Los nuevos valores e ideologías se pueden percibir asociados a retos profesionales. Esta situación se da entre empleados que por su edad o por su formación temen no estar a la altura. Pero este miedo y resistencia es mas importante cuando se da en directivos; porque quien mas se juega ante un cambio organizativo es el responsable de una unidad o de un departamento.
ESCASA FLEXIVILIDAD ORGANIZATIVA.
El cambo también se encuentra con un tipo de resistencia mas abstracto que se puede denominar “institucional”. Las organizaciones estables, conservadoras, y poco permeables son las mas difíciles de modificar.
Las consecuencias de la resistencia son:
poca colaboración por parte de los miembros de la organización con los impulsores del cambio.
Ocultación o distorsión de la información en el momento en que se diseña el cambio.
Bloqueo o desviación del conjunto de medidas orientadas a implementar el nuevo modelo de organización.
3.2._ SUPERACION DE LA RESISTENCIA AL CAMBIO CULTURAL
En un proceso de cambio de cultura organizativa la resistencia al cambio puede aparecer en varios momentos:
durante el proceso de diseño del cambio de cultura.
Durante el proceso decisional en el que se escoge el nuevo sistema cultural de la organización.
Durante el proceso de implementación del cambio de la cultura organizativa.
El principal objetivo que persigue el estudio de las causas y los efectos de la resistencia al cambio de cultura consiste en encontrar los mecanismos para eliminar o reducir esta actitud organizativa.
Las dos medidas que permiten superar la resistencia al cambio son:
hacer un diagnostico profundo de y sobre los actores que se resisten al cambio y los motivos que les inducen a ello.
Plant propone la utilización de un mapa de relaciones clave que ubique a los diferentes actores en función de las necesidades para desarrollar el cambio (información y distribución del poder) y los posibles resultados del cambio(ganadores y perdedores). Para llevar a cabo el cambio es necesario información sobre lo que existe ahora y que es lo que se quiere; es necesario:
información “hard” sobre funciones y actividades de la unidad, niveles de poder.
información “soft”: quienes la poseen, para descubrir los distintos aspectos de la organización informal y de la cultura.
Ganadores con el cambio: hay que dejarles apreciar que serán los ganadores para contar con su apoyo.
Perdedores: hay que buscar las ventajas que puedan tener y minimizar las desventajas.
El impulsor del cambio: debe tener reservados un conjunto de contraprestaciones o de gratificaciones para que las pueda usar de moneda de cambio en sus relaciones con los distintos sectores en trance de transformación.
otro elemento para conseguir superar la resistencia al cambio reside en la transparencia, la información y la implicación de los empleados en el proceso de cambio.
la información: se consigue que los empleados entiendan los motivos del cambio y se reduzca así la resistencia.
La participación: los avances son mas notables ya que es muy difícil que una persona se oponga a una decisión de cambio en la cual a intervenido. Antes de hacer un cambio, conviene que los que se oponen a el participen en el proceso de decisión.
TEMA 9. El marco normativo del gobierno y de la Administración General del Estado.
Marco General de la Constitución de 1978.
El Gobierno: Ley 50/1997, de 27 de Noviembre. LG0B.
Ley 6/1997, de 14 de Abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado. (LOPAGE).
Administración General del Estado (“Nuclear” o “Central”).
Los Reales Decretos: determinan y desenvuelven la estructura orgánica básica de cada ministerio.
Organización Territorial de la Administración General del Estado (“periférico”).
Real Decreto 617/1997, de 26 de Abril, de subdelegación del gobierno y directores insulares de la Administración General del Estado.
Administración General del Estado en el Exterior: Regalamiento Orgánico de la Carrera Diplomática, de 14 de Julio de 1955, modificado por el Real Decreto 3033/1976, de 3 de Diciembre.
La Posición Constitucional del Gobierno.
El Título IV de la Constitución Española de 1978, aparece nombrado bajo el epígrafe: “Del Gobierno y de la Administración”. Existe una distinción entre dos aparejos bien diferenciados dentro del clásico poder ejecutivo, distinción que es producto de la propia evolución del gobierno dentro del poder ejetivodo en una tendencia dirigida a gozar de una posición de relativa autonomía respecto del Parlamento.
En el inicio del constitucionalismo, el gobierno aparecía contemplado con un cierto recelo debido a su inclinación dentro de la posición constitucional que las monarquías de soberania compartida atribuyen al rey. En el sentido de que la constitución no reservaba poderes al parlamento, estos permitirían al rey, quien las ejercitaba a través del gobierno, bajo cuyo mando se situaba la administración. Dentro de estos poderes residuales se encuentra importantes aspectos de la dirección política, como los relativos a las Relaciones Internacionales y a los poderes de disolución del Parlamento.
Por esto, unos procesos constitucionales de reconocimiento de la soberanía popular, se hizo hincapié en el empleo del concepto revolucionario del poder ejecutivo. Para atenuar al máximo a los posibles poderes residuales y resaltan al máximo la dependencia del gobierno de las decisiones políticas y normativas del Parlamento.
A pesar de estos intentos, nunca existió en la practica un poder meramente ejecutivo, en el sentido de ser un órgano constitucional sometido al mero cumplimiento de las decisiones del parlamento, sin siquiera fue conceptualmente posible, como destaca Giannini, deslindan con previsión los contenidos de la función ejecutiva.
Por otro lado, la evolución de los acontecimientos sociales de los ultimos dos siglos tuvieron como resultado el acentuar y resaltar el papel de dirección política y de innovación permanente que realizan los gobiernos, que reciben a través de confianza parlamentaria, una legitimación indirecta frente al pueblo y concentran en el entorno los principales mecanismos de elaboración de las políticas públicas, que luego son respaldadas por las mayorías parlamentarias que los sustentan.
La Constitución Española de 1978 refleja este fenómeno en el amplio tratamiento que dedica el gobierno en comparación con otros textos constitucionales anteriores y con los de otros países en nuestro entorno. Así, en el articulo 97 se establece: “El gobierno dirige la política interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
En esta definición se puede contemplar:
La doble función del gobierno: la dirección política y la función ejecutiva o administrativa.
La doble situación constitucional como órgano propio y como cabeza de la administración pública.
Esta distinción se concentra al elaborar separadamente la ley del gobierno (LG) y la ley de organización y funcionamiento de la administración general del Estado (LOFAGE), plasmando la diferencia entre el papel constitucional , esencialmente político, del gobierno y el de la administración, la cual aparece sometida a la dirección del primero y desarrollo de funciones ejecutivas de carácter administrativo.
Características Generales de la Admnistración General del Estado.
La introducción del término Administración General del Estado por la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del proceso administrativo común, al sustituir el término administración central, acuñado por la ley de régimen jurídico de la administración del Estado de 1957, no permite prescindir del término control de la idea de centralizad, a la que se atribuye una doble función:
Articular las estructuras periféricas de la propia Administración General del Estado en las administraciones territoriales descentralizadas.
La vertebración de las administraciones territoriales descentralizadas a efectos de atender los asuntos que les son comunes.
La variación de los conceptos, la sustitución del término administración central por Administración General del Estado, es consecuencia del ajuste terminológico al proceso de descentralización política que ha transformado el estado centralizado en estado autonómico, y a la inevitable adecuación al complejo proceso de descentralización política y administrativa que ha requerido mutar la unicidad de la administración central en 17 autonomías y 2 ciudades autónomas, mediante la transferencia de competencias desde la Administración General del Estado a las correspondientes administraciones autonómicas.
Sin embargo, la reordenación de las estructuras de la Administración General del Estado, tiene el relevante condicionante institucional del Estado autonómico, con la siguiente constatación: ausencia de adecuación de las estructuras administrativas centrales al nuevo modelo del estado autonómico, con repercusiones sobre las estructuras periféricas de la Administración General del Estado, pero también sobre las centrales, en la medida en que el modelo de “Administración única o común”, que supone “que el protagonista administrativo en el territorio autonómico lo tenga la administración autonómica, también podrá asumir funciones administrativas del estado a partir de las técnicas del artículo 180.2. Constitución Española” (Punto VI Expediente LOFAGE).
Los órganos centrales de la Administración General del Estado.
Los órganos administrativos de la Administración General del Estado se estructuran en: órganos superiores de la Administración y órganos directivos de la administración unificada en el concepto de “alto cargo” de la Administración General del Estado, con la excepción de los subdirectores generales.
Los órganos administrativos se definen como unidades administrativas a los que se atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a terceros cuya actuación tenga carácter preceptivo, son creados, modificados, o suprimidos de conformidad con lo establecido en la LOFAGE (Art.5.), y sus titulares, nombrados atendiendo a competencia profesional y experiencia, con arreglo a las especificaciones que la ley exige para cada caso. En el desempeño de sus funciones están sujetos al control y evaluación por el órgano superior o directivo, sin perjuicio del control económico de su actividad establecida por ley general presupuestaria y sujetos a la exigencia de responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión desarrollada (Art.6.10. LOFAGE).
2.1. Órganos superiores de la Administración.
Los ministros y los secretarios de Estado definidos como órganos superiores de la Administración (Art.6.2.a. LOFAGE) con la precisión de que la Administración General del Estado se organiza en ministerios (Art.8.1. LOFAGE) y que en la estructura organizativa de cada ministerio puede o no existir secretarios de Estado, a los que, en su caso, se le atribuye la gestión de un sector de la actividad administrativa (Art.9.1. LOFAGE).
Los ministros se agrupan en sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa y su número, denominación y competencias, son determinados por Real Decreto del Presidente del Gobierno (Art.8.1. y 8.2. LOFAGE).
La estructura de los ministerios es jerárquica y son los ministros los jefes superiores de los correspondientes departamentos ministeriales, especificando la ley que los ministros son superiores directos de los secretarios de estado (Art.11.1. LOFAGE), precisión que es complementada con la previsión de que órganos directivos del correspondiente ministerio dependen, bien del ministro o secretario de estado (Art.12.1. LOFAGE).
2.1.1 Los ministros.
En el previo marco de los articulos 100 (Constitución Española) y Art.12 y 14 de la Ley del Gobierno, los ministros asumen el ejercicio de las competencias de la LOFAGE (Art.12. y 13.).
Los ministros en la gestión de los medios personales, materiales y presupuestarios del departamento, ejercen competencias, que, en su caso, pueden delegar o desconcentrar en los órganos superiores o directivos del ministerio.
2.1.2. Los secretarios de Estado.
Los secretarios de Estado dirigen y coordinan las direcciones generales bajo su dependencia y responden al ministro de la ejecución de los objetos fijados para el secretario de estado, con esa finalidad se le atribuye el ejercicio de un conjunto de competencias. (Art.13.).
Ejercen las competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado que les atribuya la norma de creación del órgano o que les delegue el ministro y desempeñan las relaciones externas de la secretaria de estado, salvo en los casos legalmente reservados al ministro. Ejercen las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección y, en particular, impulsan la consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización, controlando su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos directivos adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares.
2.2. Los órganos directivos de la administración.
Los subsecretarios y secretarios generales, los secretarios generales técnicos, directores generales y los subsecretarios generales, son definidos como órganos directivos de la Administración General del Estado (Art.6.2. LOFAGE).
Los órganos directivos, a excepción de la secretaria general, tiene el condicionante en su nombramiento de cumplir el requisito subjetivo de ser funcionarios de carrera del estado, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales, a lo que se exija para su ingreso el titulo de doctor, licenciado, ingeniero o equivalente, del grupo A (Art.6.10.; 15.2.; 17.3.; 18.2.; y 19.2. LOFAGE).
La profesionalización en la función pública es el requisito que marca a los órganos directivos, con la excepción citada de los secretarios generales.
2.2.1 Secretarios generales.
Cuando con carácter excepcional las normas que regulan la estructura de un ministerio provocan la existencia de un secretario general, deberán determinar las competencias que le corresponden sobre un sector de actividad administrativa determinado. Los secretarios generales ejercen las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección sobre los órganos dependientes (Art.14.2. LOFAGE), así, como todas aquellas que les asigne expresamente el Real Decreto de la estructura del ministerio.
A los secretarios generales se les otorga la categoría de subsecretario condicionado a “la cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada” (Art.16.3. LOFAGE) y, por ello, si requisito de condición de funcionario de “Grupo A” en cualquiera de las administraciones públicas territoriales.
2.2.2. Subsecretarios.
Los subsecretarios tiene atribuida la representación ordinaria del ministerio, y asumen, entre otras, las siguientes competencias:
Dirigir y ejercer las competencias correspondientes a los servicios comunes.
Gestión directa en las funciones de planificación.
Prepuestación.
Producción formativa.
Seguimiento, control e inspección de servicios.
Estadística y publicaciones.
Los subsecretarios son nombrados y separados por Real Decreto al Consejo de Ministros, a propuesta del ministro (Art.15.1. LOFAGE).
Los servicios comunes estarán integrados en una subsecretaria dependiente del ministro, a la que estará adscrita una secretaria general técnica y los demás órganos directivos que determine el Real Decreto de estructura del departamento (Art.21. LOFAGE).
2.2.3. Secretarios Generales Técnicos.
Los Secretarios Generales Técnicos, bajo la inmediata dependencia del subsecretario, tiene las competencias sobre servicios comunes que les atribuye el RD de estructura del departamento y, en todo caso, las relativas a producción formativa, asistencia jurídica y publicaciones.
Tienen a todos los efectos la categoría de director general y ejercen sobre sus órganos dependientes las facultades atribuidas a este órgano. Son nombrados y separados por el Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del ministro (Art.17. LOFAGE).
2.2.4. Directores Generales.
Los Directores Generales son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del ministerio. Son nombrados y separados por el RD del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del departamento (Art.18. LOFAGE).
2.2.5. Subdirectores Generales.
Los subdirectores generales son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director General o el titular del órgano del que dependan, de la ejecución de proyectos, objetivos o actividades que les son asignados. Así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la subdirección general, son nombrados y cesados por el ministro o secretario de Estado del que dependan (Art.19. LOFAGE).
3. Organización territorial (Administración periférica) de la AGE
Administración periférica: organigrama formado por oposición a la administración central del Estado, pero vinculado y dependiente de ello.
El conjunto de órganos que forman la administración periférica ejerce competencias propias o por descentralización de un ámbito territorial determinado (provincial, autonómico,…) e inferior al nacional. Son competencias estatales que por motivos organizativos se desarrollan por órganos radicados en concretas demarcaciones territoriales.
Las modificaciones introducidas por la LOFAGE, son importantes:
Se robustece al delegado del gobierno, en congruencia con la Constitución de 1978.
Se simplifican los órganos periféricos.
Se crea una nueva figura, la del subdelegado del gobierno en la provincia, que adopta un nuevo perfil de raíz funcionarial frente al eminentemente político que obstentaba el gobernador civil.
3.2. Los delegados del gobierno de la nación en las Comunidades Autónomas: características del delegado del gobierno:
órgano constitucional (Art.154. Constitución Española), en la cúspide de la Administración Periférica del Estado.
Representa al gobierno en el territorio de las Comunidades Autónomas; así al Estado, puesto que la representación del Estado queda serverada al presidente de la Comunidad Autónoma correspondiente (Art.22.1. LOFAGE).
Órgano directivo (Art.6.3. LOFAGE).
Nombrado y separado por el Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno (Art.22.3. LOFAGE).
Condición de alto cargo (Art.6.5. LOFAGE), rango de subsecretario y sometido al régimen de incompatibilidad.
Depende de la presidencia del gobierno.
Recibe instrucciones del Ministerio de Administraciones Públicas para la coordinación de la Administración General del Estado en el territorio.
Recibe instrucciones del Ministerio de Interior en materia de libertades públicas y seguridad ciudadana, ostenta la jefatura de las fuerzas y cuerpos de seguridad del estado. (Art.23.3. LOFAGE).
3.2.1. Organización de las delegaciones del gobierno (debe responder al principio de gestión territorial integrada Art.6.1. LOFAGE).
Las subdelegaciones provinciales y los directores insulares.
La secretaria general, en la que se encuadran los servicios comunes y los órganos de la delegación responsables de las relaciones con las administraciones territoriales y con los ciudadanos.
Vicesecretaria General (órgano facultativo).
Áreas funcionales destinadas a la gestión de los servicios integrados, que dependen funcionalmente de los departamentos respectivos.
La comisión territorial de asistencia al delegado del gobierno, que se constituye en cada una de las Comunidades Autónomas: pluriprovinciales: integradas por los subdelegados, y, en su caso, por los directores insulares; uniprovinciales: integradas por el secretario general, el jefe del gabinete y los directores de áreas funcionales.
La asistencia jurídica y las funciones de intervención y control financiero se ejercerán por el servicio jurídico y la intervención general de la Administración General del Estado.
3.2.2. Competencias de la delegación del Gobierno.
Competencia generales (Art.23. al 27 LOFAGE):
Las que se refieren a los servicios de la Administración General del Estado, y su organismos públicos radicados en las Comunidades Autónomas.
Las que conciernen a la cooperación y coordinación con otras administraciones públicas.
Excepciones: a pesar del principio de gestión territorial integrada que reconoce la LOFAGE, en las disposiciones adicionales se establecen las excepciones siguientes:
Las delegaciones de defensa permanecerán integradas en el Ministerio de Defensa.
Las entidades gestoras de la seguridad social (legislación específica).
La agenda estatal de la administración tributaria (legislación específica).
3.3. Subdelegados del gobierno.
Órgano que sólo existe en las Comunidades Autónomas plurinacionales. Los subdelegados del gobierno asumen en el ámbito provisional un conjunto de tareas bajo la dependencia del subdelegado del gobierno:
Nombrado y separado por el delegado del gobierno (Art.23.1. LOFAGE), por el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas, o de las entidades locales, a las que se exija, el título para su ingreso de: doctor, licenciado, arquitecto o equivalente (Art.29.1. LOFAGE).
Rango de subdirector general, aunque sin condición de alto cargo (Art.6.5. LOFAGE).
Depende del delegado del gobierno y sometido a los poderes inherentes a la jerarquía administrativa (Art.1.2. Real Decreto 617/1997).
Sometido al estatuto de funcionario.
3.3.1. Organización. Organigrama (Real Decreto 1330/1997).
Los subdelegados del gobierno en las provincias son órganos integrados en la correspondiente delegación del gobierno a la que están adscritos (Art.32. LOFAGE).
Secretaria General, donde se encuadran los órganos de las subdelegaciones del gobierno y, en su caso, de las direcciones insulares que ejercen las competencias bajo los servicios comunes e integrados, salvo en las subdelegaciones del gobierno de las provincias sede de la delegación del gobierno, donde es asumida por la Secretaria General de dicha delegación.
Comisión de asistencia al subdelegado, órgano de apoyo, integrado por el secretario general y los responsables provinciales de los servicios integrados.
Órganos de las áreas funcionales de las delegaciones que, se determinen.
Asistencia jurídica y funciones de intervención y control financiero ejercidos por los servicios jurídicos del Estado y la intervención general de la AGE.
3.3.2. Competencias. Competencias (Real Decreto 1330/1997).
Dirigir los servicios integrados en la Administración General del Estado.
Impulsar, supervisar o inspeccionar los servicios integrados.
Desempeñar funciones de comunicación, colaboración y cooperación, etc., tanto con las corporaciones locales como con la administración autonómica.
Ejercer las competencias sancionadotas atribuidas normalmente.
Las provincias sin sede de la delegación, también ejercerá el subdelegado (Art.29.3. LOFAGE):
Dirección de las fuerzas y cuerpos de seguridad en la provincia, bajo la dependencia del delegado del gobierno.
Dirección y coordinación de la protección civil en la provincia.
3.4. Directores insulares - Características según Real Decreto 617/1997 - 1330/1997 -.
Nombramiento: igual que el establecido para los subdelegados del gobierno.
Organización: similar al de los subdelegados del gobierno. El ministro de Administraciones Públicas nombra al secretario general de conformidad con el Ministro de Interior. El secretario general ejerce la dirección de los servicios comunes, la coordinación de los órganos, etc.
Competencias ejercidas con sujeción a las órdenes, indicaciones e instrucciones que establezca el delegado del gobierno, o, en el subdelegado.
Funciones de la LOFAGE para los subdelegados, y funciones delegadas o desconcentradas.
Participación en órganos colegiados correspondientes a sus respectivos ámbitos territoriales y en las instituciones, fundaciones y otras entidades públicas.
Forman parte de las comisiones de asistencia a los subdelegados del gobierno.
La LOFAGE regula la Administración General del Estado en el exterior, por primera vez en una Ley General , con el objetivo de garantizar su unidad de acción.
4.1. Órganos de la AGE en el exterior.
Misiones diplomáticas permanentes: representan al Estado ante aquellos con los que tiene establecidos relaciones diplomáticas.
Misiones diplomáticas especiales: representan temporalmente al Estado frente a otro Estado, con el consentimiento de este para un cometido determinado.
Representaciones o misiones permanentes: representan al Estado ante una organización internacional.
Las delegaciones representan al Reino de España en un órgano de una organización internacional o en una conferencia de estados, convocada por una organización internacional o bajo su iniciativa.
Las oficinas consulares son los órganos encargados del ejercicio de las funciones consulares, en los términos definidos por las disposiciones legales pertinentes, y por los acuerdos internacionales de España.
Las instituciones y organismos públicos de la AGE, en el exterior son los establecidos con autorización expresa del Consejo de Ministros, previo informe favorable al ministros de Asuntos Exteriores, para el desempeño, sin carácter representativo, de las actividades que tengan encomendadas en el exterior.
4.2. Rango de órganos directivos.
Representaciones permanentes ante organizaciones internacionales.
Representaciones permanentes adjunto ante la Unión Europea.
4.3. Atribuciones y competencias de los órganos directivos de la Administración General del Estado en el Exterior.
Los embajadores y representantes permanentes ante organizaciones internacionales representan al Estado en aquellos estados u organizaciones internacionales ante los que están acreditados.
Dirigen la Administración General del Estado en el exterior y colaboran en la formulación y ejecución de la política exterior, defendida bajo las instrucciones del Ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación, de quien funcionalmente dependen, y, del o de los secretarios de estado del departamento.
Coordinan la actividad de todos los órganos y unidades administrativos que integran la Administración General del Estado en el exterior, a efectos de su adecuación a los criterios generales de la política exterior definida por el gobierno de acuerdo con el principio de unidad de acción del estado en el exterior.
Cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas y teniendo en cuenta los objetivos e intereses de la política exterior de España, la Administración General del Estado en el exterior colaborará con todas las instituciones que actúen en el exterior y, en especial, con las oficinas de las Comunidades Autónomas.
Tema 10. La Administración Institucional y las Administraciones Independientes.
Los organismos autónomos (213 - 217).
Las Entidades Públicas Empresairales (217 - 219)
Las Administracioes Independientes (220 - 223 /apuntes Marquéz).
3. Las Administraciones Independientes.
Definición de las Administraciones Independientes.
El fenómeno de las Administraciones Independientes en España se produce a partir de 1980 y, además, esta asociado a la organización de la Administración General del Estado.
Las “autoridades administrativas independientes”, también denominadas “organismos autónomos neutrales”, “agencias reguladoras independientes”, “organismos administrativos independientes” o “administraciones independientes” son una construcción de origen doctrinal, que engloba desigualmente fenómenos de personificación instrumental.
Las autoridades independientes se definen como aquellos entes que, dotados de potestades de ordenación para la realización de funciones de regulación sectorial y no general, ejercen estas en un régimen de no dependencia, respecto del aparato administrativo del Estado.
Tienen esta denominación por sus especiales características, por la importancia de las funciones desarrolladas en relación con el mercado y con la economía, o por las condiciones en las que debe producirse la intervención son rodeadas de una serie de garantías en orden a la gestión de forma que se configuran como instrumentos de gestión independientes del poder ejecutivo.
Características de las Administraciones Independientes:
Esta nueva categoría de organización instruemtnadales se centra en la independencia del gobierno y la neutralidad política de su gestión. La independencia es una característica estructural que sirve de garantía a la neutralidad, que es de índole funcional.
La independencia es reconocida a estas administraciones en la ley de creación respectiva, en la que se limitan las posibilidades del gobierno de interferir el ejercicio de estos entes de las funciones y poderes atribuidas. Las garantías establecidas son:
Autonomía orgánica: los miembros de los órganos directivos de todo este género de entidades gozan de un estatuto jurídico caracterizado, en los sustancial, por la garantía de inamovilidad salvo tasadas y lógicas causas de cese en el desempeño del cargo y por la duración limitada de este.
Autonomía financiera: disponen de un cierto grado de autonomía financiera que, incluso, en pocos casos, se traduce en mecanismos propios de financiación al margen de las transferencias con cargo a los presupuestos generales del Estado.
Autonomía funcional: tiene garantías de índole funcional en el desarrollo de su actividad y en la adopción de las correspondientes decisiones, que no pueden quedar sometidas a instrucciones, directivas u órdenes gubernamentales ni ser fiscalizadas por la AGE.
Tienen atribuidas diversas potestades administrativas y, de manera destacada, en algunos casos disponen de potestades formativas y sancionadotas.
Su formulación y encaje, sin entes públicos, presenta problemas de relimitación de su verdadera naturaleza jurídica y del alcance de su propia independencia, sobre todo porque se trata de un fenómeno esencialmente administrativo al que resulta inevitable la potestad de dirección política del gobierno, como señala el Art.97 de la Constitución.
Estas “autoridades independientes” no sólo “huyen del derecho público al derecho privado”, como los entes instrumentales, sino también del derecho administrativo general a un derecho público creado específicamente para ellos y en el que se “combinan prerrogativas con controles”. En este sentido hay dos posiciones encontradas:
Las que rechazan el alcance de esta “independencia y neutralidad” del Gobierno y del Parlamento. Consideran que son entes públicos que tiene un reforzamiento de la autonomía de gestión porque ciertas funciones están mejor preservadas de los intereses de partido.
Las que estan de acuerdo con la existencia de estas “administraciones independientes” que son consideradas con una nueva forma de descentralización funcional del ejecutivo. “Un tercer género” de descentralización política de naturaleza no territorial, es decir, una descentralización funcional de naturaleza política o, al menos, político - administrativa.
Entes públicos que tienen la consideración de “autoridad administrativa independiente”.
En las disposiciones adicionales 8ª y 10ª de la LOFAGE aparecen recogidas desigualemente organizaciones que quedan fuera de su ámbito de aplicación aunque en algunas se aplica de manera supletoria, dividiendo las que se encuentran las consideradas de manera unánime como “autoridades administrativas independientes”.
En las administraciones independientes consideradas en nuestro sistema administrativo se incluyen dos tipos de entes:
Los creados para la garantía de los derechos fundamentales.
Los que ejercen determinadas funciones reguladoras técnicas o económicas.
3.4.1. Autoridades independientes creadas para la garantía de los derechos fundamentales.
3.4.1.1. El Consejo de Seguridad Nuclear (CSN).
Creado, por la L15/1980., como organismo competente en materia de seguridad nuclear y protección radiológica.
3.4.1.2. Agencia de Protección de Datos (APD).
Creado, por la LO5/1992, para regular el tratamiento automatizado de los datos de carácter personal. La LO15/1999 de protección de datos de carácter personal, deroga la anterior. El Estatuto de la agencia de protección de datos está regulado mediante el RD428/1993. La creación de la APD se debe a la transposición de la directiva 95/46/CE relativa a la protección de datos personales y el desarrollo del Acuerdo Schengen.
3.4.2. Autoridades independientes creadas para ejercer las funciones de regulación de mercados:
3.4.2.1. Banco de España (BE).
L30/1980 de órganos rectores del Banco de España, se le atribuyó una significativa parcela de autonomía instrumental y limitó las causas de cese del gobernador. Por la L13/1994 de autonomía del Banco de España se perfila como ente “independiente”.
Otras modificaciones - L66/1997 y L12/1993 - han tenido por finalidad adoptar el régimen del Banco de España a las previsiones del Tratado de la UE, para lograr su plena integración en el sistema europeo de Bancos Centrales.
3.4.2.2. Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV)
Creada, por la L24/1998, del mercado de valores la CNMV tiene encomendada la supervisión e inspección de los mercados de valores.
3.4.2.3. Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT).
Configurada para la regulación de dicho sector (creada por RDL6/1996 de Liberalización de las Telecomunicaciones). La L12/1997 (modificada por la L11/1998) constituye el actual punto de partida para la CMT. Ya que se amplían y perfilan las funciones que le fueron inicialmente atribuidas y define una nueva composición del Consejo Rector.
3.4.2.4. Comisión Nacional de Energía (CNE).
Ente regulador de los sistemas energéticos (el mercado eléctrico, así como los mercados de hidrocarburos tanto líquidos como gaseosos), creado por la disposición 11 de la L34/1998, del sector de hidrocarburos, y desarrollado por el RD1339/1999 que aprobó su reglamento (modificado por el RD3487/2000).
A partir de aquí son los apuntes de las fotocopias.
10.1. Los organismos autónomos.
La Administración funcional agrupa a cuatro entidades y organismos:
Entidades gestoras de Seguridad Social.
Organismos públicos de régimen específico.
Estas entidades y organismos se denominan “organismos públicos” según la LOFAGE (6/1997).
La Administración funcional pretende conseguir unas fórmulas organizativas y financieras basadas en el principio de eficacia y eficiencia. La Administración para cumplir su función administrativa crear organizaciones formalmente independientes para ejecución de programas públicos o para prestar servicios públicos. Distinguimos en la Administración entre:
Administración Funcional: /Función Ejecutiva de Gestión/ Prestación positiva de servicios y realización de actividades administrativas de contacto con los ciudadanos.
Administración Nuclear: /Función de Dirección General de los Ministerios/ Realiza la dirección, regulación y control de las actividades de la Administración Funcional.
La creación de organismos públicos se realizan desde el derecho privado o público dependiendo de su actividad:
Derecho Público: gestión de la Seguridad Social u organismos públicos específicos.
Derecho Privado: para las entidades públicas empresariales.
Entes separados de la Administración Nuclear con independencia y autonomía de gestión. El desarrollo de funciones viene determinado por los ingresos públicos a los que esta autorizado y se rigen por el derecho administrativo, siendo un régimen jurídico similar o idéntico (en muchos puntos) al correspondiente a la Administración General del Estado.
Los organismos autónomos cuentan con un régimen de descentralización para las siguientes actividades:
Realización de actividades de: fomento, prestación o gestión de servicios.
Todos los organismos autónomos dependen de un ministerio, ya que se dedican, a través de la subsecrataría o la Dirección General del organismos al que están adscrito, a:
La dirección estratégica de los resultados de su actividad.
El control de los resultados de su actividad.
10.2. Las entidades públicas empresariales.
Organizaciones encargadas de la realización de: actividades prestacionales, gestión de servicios o producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.
La entidades públicas empresariales se rigen por el derecho privado con gran agilidad en la intervención de la economía y/o gestión de servicios y bienes. Su régimen jurídico privado les determina unos parámetros privados, pero con limitaciones públicas:
Personal laboral: regido por el derecho laboral, pero el personal se seleccionará por principios públicos (igualdad, mérito y capacidad).
Sus presupuestos vienen marcados por la generación de créditos y por procedimientos privados.
Respecto de su financiación cuentan con ingresos propios y con programas de autofinanciación.
La creación de las entidades públicas empresariales se realiza por ley y cuentan con unos estatutos propios, aprobados por Real Decreto. Estas entidades deben contar con un Plan Inicial de actuación aprobado por el ministerio u organismos autónomo del que dependen.
Actualmente la Administración General del Estado cuenta con 19 entidades públicas empresariales, estas organizaciones empresariales cuentan con una estructura sencilla, ya que las privatizaciones han reducido sus dimensiones. Las empresas públicas han tenido un importante crecimiento y se fundamentan en ámbitos destacados de la economía de un país: Telecomunicaciones (Telefónica), Transportes (Iberia), Energía (Campsa o Endesa), etc.
La sencilla estructura de las empresas públicas viene determinada por las privatizaciones surgidas de la reconversión industrial y minera iniciada por los gobiernos socialistas durante la década de los 80. Así mismo, políticas de reducción de empresas públicas, en España, en la década de los 90 se produjeron por:
La influencia privatizadora de los países occidentales.
Las políticas antimonopolio de la Unión Europea: la simetría competencial.
10.3. Administraciones “independientes”.
La Seguridad Social agrupa a:
Instituto Nacional de Salud (INSALUD).
La LOFAGE indica que estas entidades (Tesoreria, INSS e INSALUD) se regularán por las normas que regulan a los organismo autónomos, pero con peculiaridades materiales, personales y económico - financieras. Además, estas entidades dependen del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Ministerio de Sanidad y Consumo.
Organismos públicos con régimen específico
Cuentan con unas funciones o actividades similares a los organismos autónomos o a las entidades públicas empresariales, pero por sus características se someten a sus reglas establecidas en su ley de creación.
Los organismos públicos de régimen específico cuentan con una categorías distintas a las anteriores definidas por la LOFAGE. Así, existen 43 organismos públicos con régimen específico y se agrupan en 3 categorías:
Organismos que regulan independientemente diversos sectores económicos: no son entidades públicas empresariales porque no existe contraprestación y su relación con la AGE les exime de ser órganos autónomos. Ej.: Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión del Mercado de las Tecnologías, Agencia de Protección de Datos, etc.)
Organismos separados de la Administración General del Estado: BE, Consejo Económico y Social y Ente Público de Radiotelevisión Española.
Organismos que podrían ser organismos autónomos o entidades públicas empresariales, pero su normativa no encaja con las características de esos organismos: Instituto Cervantes, Instituto Español de Comercio Exterior o Puertos del Estado.
Nueva modalidad de descentralización basada en organizaciones con un alto grado de autonomía y flexibilidad en la gestión. Las agencias vienen determinadas por el modelo anglosajón, que indicaban la conversión de organismos autónomos e instancias de la Administración Nuclear de la AGE en agencias. Finalmente, la posibilidad de conversión de las agencias públicas se redujo a 5:
Agencia Estatal de Administración Tributaria. (organismo público con régimen específico)
Agencia de Protección de Datos. (organismo público con régimen específico)
Agencia Española de Medicamento.
Tema 11. La Administración de las CCAA.
11.1. Institucionalización del Estado Autonómico: evolución histórica.
11.2. El sistema de reparto de competencias en la Constitución de 1978.
11.3. La organización administrativa de las CCAA.
11.1.1. Movimientos Anticentralistas.
Las ideas anticentralistas se sustentan a lo largo del sg.XIX por corrientes políticas de naturaleza varia. Las manifestaciones más tempranas de aquellas ideas con las foralistas que, animadas por el carlismo, pretenden la reintegración plural de las tradiciones políticas y administrativas de las provincias vascas y navarras.
La generalización de las doctrinas anticentrlistas se produce, sin embargo, en el seno de las corrientes federalistas que, con el temprano origen indicado, se djan sentir con particular fuerzas después de la Revolución de 1868 y son apoyadas teóricamente sobre todo por los escritos de Pi y Maragall y Almirall.
Ensayos de reforma duratne la Restauración que no llegarán a cuajar efectivamente porque, la presión, sobre todo, que ejerce el nacionalismo catalán en los primeros años del nuevo siglo, se llega adoptar una alternativa con signo descentralizador en diciembre de 1913 - Ley de Mancomunidades -, por la que quedaba permitido a las provincias limítrofes con características históricas y culturales comunes, constituirse en mancomunidades con personalidad jurídica propia. La formación de las mancomunidades dependía de la iniciativa de las provincias interesadas, pero a pesar de que llegaron a formularse proyectos de otras provincias que la mancomunidad catalana, la única que se constityy´`o en virtud de un acuerdo de 26 de marzo de 1914, bajo la presidencia de Prat de la Riba.
11.2. Las constituciones históricas.
11.2.1. El proyecto de Constitución Federal de la Republica Española 1873.
El proyecto establece el mapa de la federación (Art. 1 y 2), señalando directamente la Federación integrada por: Andalucía Alta, Andalucía Baja, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Castilla la Nueva, Castilla La Vieja, Cataluña, Cuba, Extremadura, Galicia, Navarra, Murcia, Puerto Rico, Valencia, Regiones Vascongadas. Los territorios españoles extrapeninsulares (Islas Filipinas, Fernando Poo, Annobóu y Covisco y los establecimientos de África). También, podrían ulteriormente elevarse a Federación “a medida de sus progresos”.
11.2.2. La solución regionalista en la Constitución de la II República: un antecedente directo del Titulo VIII de la Constitución de 1978.
Constitución Republicana de 1931.
Estatutos autonómicos plesbiscitados:
Euskadi. 1935.
Cataluña.1932
Galicia. 1936.
Cataluña 1932.
Euskadi 1936.
2. El sistema de reparto de competencias en la Constitución de 1978.
2.1. Los sistemas de distribución de competencias.
2.2. Las competencias del Estado (art.149)
2.3. Las competencias de las CCAA (art. 148).)
2.4. La ampliación de competencias (art.148.2. y 150.2.)
2.1.1. Clases de competencias.
Criterio de contenido.
Normativa: una competencia es de formación cuando corresponde a una determinado ente (Estado o CCAA) la facultad de regular mediante leyes propias una determinada materia. En determinadas ocasiones esta competencia puede verse reducida, en el caso del Estado, a aprobar sóo las leyes básicas (leyes que regulan unicamente los aspectos fundamentales de una materia para el conjunto del territorio nacional). En este caso, y en contrapartida, las CCAA pueden desarrollarse mediante leyes propias la regulación de dicha materia pero repetando las leyes básicas que hay aprobado el Estado.
De Ejecución: una competencia es de ejecución cuando, correspondiendo a un determinado ente la potestad para dictar leyes en una materia, a otro desigual se le encomienda la tarea de administrar, esto es, de llevar a cabo la ejecución de las normas, presentando a los ciudadanos los servicios y actividades a que se refieren. Este es, además, el tipo de comptencias títpicas de los entes locales, puesto que no tiene capacidad para aprobar leyes.
Criterio del alcance o intensidad de su ejercicio.
Exclusivas: se dice que una comptencia es exclusiva cuando un ente territorial la ejerce con exclusión de todos los demás.
El Estado reserva la legislación en bloque y a las CCAA corresponden los actos de administración.
El Estado se reserva las bases legislativas y a las CCAA las concierne el desarrollo formativo de esas bases y la ejecución correspondiente.
Criterio de la titularidad.
Competencias propias: aquellas otorgadas por la Constiución, los Estatutos de Autonomía o, su caso, las leyes.
Competencias transferidas o delegadas: aquellas que, perteneciendo orgánicamente a un determinado ente territorial como las propias, este las transmite a otro ente territorial.
2.1.2. Sistema de distribución de competencias.
Respecto al Estado: competencias exclusivas (Art.149.1.).
Respecto a las Comunidades Autónomas. Según vías de acceso a la autonomía:
Via Art.143, podían asumir solamente competencias previstas en el Art.148.1.
Vía Art.151, podían disponer de mayores competencias que las previstas en el Art.148.1., pero no pueden asumir en ningún caso las competencias exclusivas del Estado, recogidas en el Art.149.1.
Principios que rigen la distribución de competencias.
Principio “dispositivo” de las competencias de las Comunidades Autónomas. Según el Art.149.3., estas no están obligadas a disponer en determinadas competencias. Pueden recoger en sus estatutos libremente las competencias que quieran ejercitar, pero siempre en el margo de la “vía” elegida y en el respeto de las competencias exclusivas del Estado. Las CCAA de la vía 143, pueden disponer de las competencias relacionadas con el Art.148, es decir, pueden decidir la intensidad e ejercicio de esas competencias; así, pueden optar entre, ejercer todas las potestades que dicho precepto prevé o sólo algunas de las potestades posibles en cada materia. Lo mismo ocurre con las CCAA 151, estas pueden incorporar a sus estatutos, mayores competencias que las recogidas en el Art.148, pero no están obligadas a incorporar necesariamente las mismas.
Cláusula “residual”: en su virtud “las competencias sobre las materias que no se hayan asumido por los estatuso de autonomía corresponderán al Estado.” (Art.149.3.).
Principio de prevalencia del derecho estatal: las normas del Estado “prevalecerán en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas” (Art.149.3.). Ello significa que cuando el Estado dicte una norma en virtud de su competencia, esta prima sobre la autonomía.
Principio de indisponibilidad de las comunidades: las competencias que corresponden a cada administración no están disponibles para su ejercicio por las restantes. Cada administración debe actuar en el marco de las competencias que le correspondan. En caso contrario, se produce una invasión de competencias ajenas que alterará el orden constitucional.
2.2. Competencias del Estado.
La Constitución reserva al Estado los tipos de competencias siguientes:
Competencias exclusivas sobre toda una materia.
Competencias sobre las bases o regulación de los aspectos fundamentales de una materia, posibilitando la intervención autonómica para su desarrollo normativo y ejecución.
Reserva al Estado la legislación en bloque o total sobre toda una materia, dejando a la Comunidad Autónoma sólo la ejecución.
Reserva al Estado una serie de competencias en aspectos materiales concretos, porque afectan al interés general del Estado.
2.3. Competencias de las Comunidades Autónomas.
Competencias exclusivas: cuando a una Comunidad Autónoma le corresponde ejercer todas las funciones o potestades (normativas y ejecutivas) sobre toda una materia.
Competencias de desarrollo legislativo: cuando a una Comunidad Autónoma le corresponda concretar y adaptar a sus propios intereses y peculiaridades, mediante ley o norma reglamentaria, la regulación básica aprobada por el Estado en una determinada materia.
Competencias de ejecución: una Comunidad Autónoma tiene competencia ejecutiva en una determinada materia cuando habiendo correspondido al Estado su regulación mediante ley o norma reglamentaria, la Comunidad Autónoma realiza la función de aplicar o ejecutar esas normas mediante disposiciones o actos de nueva administración.
2.4. La ampliación de competencias.
Procedimientos de ampliación de competencias previstos en la Constitución de 1978:
Según Art.148.2.; las CCAA que accedieron a la autonomía por la Vía 143, transcurridos 5 años desde su constitución y mediante la reforma de los estatutos, podrán ampliar sucesivamente sus competencias siempre que dentro de los límites de competencias atribuidos al Estado por el Art.149.
La Constitución prevé un mecanismo de ampliación “extra - estatutaria” de competencias. Las CCAA pueden ampliar su ámbito competencial mediante las leyes contempladas en el Art.150.2., en cuya virtud el Estado puede transferir o delegar en las CCAA facultades correspondientes a materias de titularizad estatal.
3. Organización administrativa de CCAA.
3.1. Esquema básico de la Administración Autonómica.
En materia de organización autonómica la Constitución de 1978 ha sido bastante parca. Así, de una parte, el constituyente ha previsto que la denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas son determinaciones que deben contener los diferentes estatutos de autonomía (Art.147.2.C.). De otra, en el Art.152., se contempla la organización institucional de las CCAA plena (la del Art.151):
Consejo de gobierno con su presidente.
Tribunal Superior de Justicia, este órgano es estatal - integrado en el poder judicial. Este modelo es reproducido para las CCAA del Art.143.
A diferencia de lo que sucede en otras regulaciones constitucionales de los estados compuestos, la Constitución de 1978, únicamente contrae algunas referencias a la existencia de una eventual administración pública propia de las CCAA, pero no se configura en la Constitución, un modelo definido de organización administrativa para el ámbito económico. De forma que, los estatutos de autonomía en desigual intensidad se han ocupado también de la ordenación de la Administración Pública de las CCAA, ampliándose con carácter general los principios organizativos contenidos en el Art.103.1. de: jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.
Así la organización administrativa autonómica se sustenta, simultáneamente, en la conformación de un aparato propio de la CCAA, constituido por órganos y entes públicos dependientes del ejecutivo (organismos autónomos y entidades públicas empresariales) y en el empleo de técnicas de administración indirecta y de descentralización a favor de las administraciones locales.
Igualmente, los diferentes estatutos de autonomía han fijado como competencia exclusiva de las CCAA la “organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de auto - gobierno”, en virtud de su capacidad de auto - organización. En consecuencia, cada CCAA ha regulado mediante leyes autonómicas de desarrollo institucional y otras disposiciones específicas su estructura organizativa.
3.2. Las características generales de la organización de la CCAA.
El modelo de organización es el institucional - burocrático: a semejanza de la AGE, según, el cual la legitimidad democrática de la Administración deriva de su dependencia jerárquica del Consejo Ejecutivo, a su vez conectado con la asamblea legislativa de que se trate, por medio del presidente elegido por aquella.
La estructura de la Administración autonómica es jerarquizada y departamentalizada, siguiéndose el modelo estatal de los departamentos ministeriales del Estado, el número de consejerías varía según las CCAA.
El Consejo de Gobierno: viene regulado por los estatutos, según el modelo contenido en el Art.152., en cuanto a:
Dirección por el presidente.
Nombramiento y cese de consejeros.
Responsabilidad ante la Asamblea e incompatibilidades de su miembros, respecto a las competencias administrativas, se recogen en las leyes autonómicas de manera similar a lo previsto para el Consejo de Ministros en el Estado
Órganos unipersonales máximos de las CCAA son:
El vicepresidente (no previsto en todos los estatutos).
Consejeros, con atribuciones relacionados con las competencias atribuidas a los ministros en la legislación estatal.
Estructuración de las Consejerías: sigue el modelo de los ministerios, como órganos superiores de las consejerías, de designación y cese por decreto al Consejo de Gobierno (en base a la confianza política), se prevén, además al consejero:
Los vice - consejeros llamados en algunos casos secretarios generales que se equiparan a los subsecretarios de la administración estatal.
Los directores generales y, en la generalidad de las CCAA, los secretarios generales técnicos.
Los demás órganos de la administración autonómica son, como en la administración estatal y con su mismo carácter y atribuciones, en relación con las competencias de las CCAA: los subsecretarios generales, servicios, secciones y negociados.
Esquema general de la organización de las Comunidades Autónomas.
Administración central o nuclear. (Consejerías).
Administración territorial o periférica (Delegados provinciales o territoriales).
Administración independiente: agencia de protección de datos (en algunas CCAA).
Administración consultiva externa.
Consejos de relaciones laborales.
Administración corporativa. Funciones administrativas de control sobre:
Cámaras agrarios.
Organismos de control externo vinculados a las Asambleas legislativas.
Controles externos sobre las CCAA (Constitución de 1978).
Controles ordinarios.
Tribunal Constitucional, Tribunal del Poder Judicial y Tribunal de Cuentas.
De las Cortes Generales en los casos de acuerdos de cooperación entre AGE y CCAA. (Art.154.2.)
En el caso de que las Cortes Generales atribuyan a las CCAA la facultad de dictar normas legislativas (Art.150.1.).
Para el desarrollo de funciones estatales que les son delegadas o transferidas (Art.150.2.).
Controles excepcionales.
En el caso de que una CCAA no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general (Art.155.). El procedimiento de control excepcional esta regulado constitucionalmente.
A partir de aquí son las fotocopias
Tema 11. La Administración de las Comunidades Autónomas.
La creación de las Comunidades Autonomas durante la Transición a la Democracia se debió a dos motivos principales:
La diferenciación territorial para frenar los contenciosos históricos de larga tradición.
La construcción de un Estado democrático con una distribución menos centralista.
El proceso autonomico se ha afianzado y ha supuesto una transformación administrativa en España. Las CCAA controlan: la 1/3 parte del gasto público del estado, cuentan con 700.000 empleados, han elaborado 2000 leyes y han recibido 1800 traspasos de competencias de la AGE.
Tras la muerte de Fernando VII, el Estado español comenzó su proceso para formarse como un Estado moderno, basado en las directrices de racionalización y modernización. El sistema administrativo contaba con dos niveles: la Administración del Estado (Administración Central) y las administraciones locales. Sin embargo, el diseño plural no se asentó por la pluralidad del estado, en referencia a sus características: históricas, culturales y socio - económicas. Los intentos de descentralización de la I Republica, la Restauración (mancomunidades) y la II Republica son ejemplos de la descentralización hasta 1978. La Constitución de 1978 modificó sustancialmente el panorama político - administrativo, con el mantenimiento de la Administración estatal y local, y la creación de un nivel intermedio. Así, las Comunidades Autonomas se configuraron como un mecanismo de consenso para articular la gobernabilidad del Estado. El modelo autonómico cuenta con puntos cercanos a los sistemas federales de los Estados unitarios, que con los modelos de descentralización de los Estados unitarios.
La Constitución y los Estatutos de Autonomía establecen un sistema de geometría variable en cuanto al acceso autonómico:
Primera Vía de Acceso a las CCAA (Art.151).: Cataluña, Galicia y País Vasco, y también, Andalucía, cuentan con el máximo nivel de competencias.
Segunda Vía de Acceso a las CCAA (Arts. 143 - 144).: proceso iniciado por 12 regiones con un nivel más restringido de autonomía, pero con la salvedad de una revisión de los estatutos, cinco años después de la aprobación del estatuto, para aumentar las competencias. Finalmente, Las Cortes Generales pueden delegar competencias legislativas a las CCAA.
Vía especial de Navarra (Comunidad Foral): el reconocimiento de sus fueros históricos supuso una autonomía superior a las CCAA de 1ª vía.
El modelo institucional de las CCAA comprende:
Proceso de institucionalización de las CCAA:
1980 - 1987: Creación, fundación e institucionalización.
A partir de 1980 se sucedieron las aprobaciones de los estatutos de autonomía, con un punto de inflexión tras las elecciones de 1982, que supuso la marcha definitiva al proceso autonómico. Dicho proceso se centro en la institucionalización política y administrativa de la CCAA, con la problemática de la organización competencial.
1988 - 1992: Consolidación y expansión.
Las CCAA cuentan con la problemática de la determinación de las competencias y las demandas ciudadanas. La legislación administrativa de las CCAA aumenta porcentualmente al 35%. Durante esta fase comienzan las reflexiones que giran entorno a la modernización del funcionamiento y la gestión administrativa.
1993 - 2000: Final del ciclo y agotamiento del modelo de crecimiento sostenido.
El final de ciclo y agotamiento del modelo se materializan en:
Decrecimiento de los traspasos y la adquisición de competencias.
Reducción de la legislación administrativa al 20%.
Se produce un retroceso del gasto de las administraciones públicas de las CCAA, con las mayores demandas de las CCAA respecto a:
Los sistemas de financiación.
Las perspectivas obtenidas de los acuerdos de Maastricht.
Los efectos de la globalización: estancamiento y reducción del gasto público.
Orientación de las políticas y problemas organizativos.
El modelo estructural de las CCAA se basa en las conserjerías, que se agrupan en conjuntos de unidades bajo criterios de racionalidad en función de las necesidades planteadas por el mercado o por los ciudadanos. El presidente de la CCAA es el responsable del modelo departamental de las CCAA. Un elemento recurrente son las vicepresidencias, y en cuanto a las consejerías nunca cuentan con más de 4 grandes competencias por departamento (Ej.: Consejería de Medio Ambiente o Consejería de Agricultura, Ganadería y Pesca) y el número de las mismas viene determinado por las políticas propias de cada comunidad. El peso de las consejerías viene determinado por la dotación presupuestaria; así, las CCAA con competencias de Sanidad y Educación estás cuentan con la mayor parte del presupuesto. Generalmente, las consejerías cuentan con unos presupuestos bajos y esto desprende dos consecuencias:
El bajo nivel presupuestario provoca que las conserjerías cuenten con escasas posibilidades para lanzar políticas o programas en sus áreas. Y por otro lado, las grandes consejerías (Sanidad, Seguridad Social y Educación) cuentan con un presupuesto predeterminado, con una escasa capacidad de innovación.
El elevado número de consejerías (178 en 17 CCAA) provoca una multiplicidad de gastos organizativos mínimos.
La Secretaría General y las direcciones generales vertebran a las consejerías y/o departamentos. Los responsables son de carácter político nombrados por Real Decreto y escogidos por criterios de confianza. Aunque la estructura superior de los departamentos sean diferentes entre las CCAA, sus diferencias son básicamente de matiz. Los modelos de organización departamental de las CCAA son:
MODELO MAYORITARIO: (Cataluña, Galicia, Valencia, CyL, Murcia y Cantabria):
Secretaría General (por consejería): gestión de servicios comunes y posición intermedia entre consejero y dirección general.
Algunas CCAA cuentan con: unidades que coordinan ámbitos de gestión sectoriales y que tienen un rango formal con el mismo nivel que las secretarías generales. Ej.: Cataluña - Secretaria General de Deportes -.
MODELO TRADICIONAL (Extremadura, Aragón, Baleares, Castilla La Mancha y La Rioja. Principal modelo adoptado por las CCAA en el origen autonómico. Elementos del modelo tradicional:
Secretaria General Técnica (por consejería): gestiona servicios comunes y con un rango formal idéntico a las direcciones generales.
MODELO DE VICECONSEJERÍAS Y SECRETARIAS GENERALES TÉCNICAS. (Canarias, Asturias y Madrid). Elementos de este modelo:
Viceconsejerías: jerárquicamente después del consejero. Coordinan un número variable de direcciones generales y presentes en ciertos departamentos.
Secretaría General Técnica: gestión de servicios comunes y con un rango idéntico a las direcciones generales.
MODELO COMPLEJO. (Junta de Andalucía):
Viceconsejería: dirige un número variable de direcciones generales y las Secretaría Generale Técnica que gestiona los servicios comunes del departamento.
Secretaría General: mismo rango que la Viceconsejería.
MODELO VASCO (Pais Vasco).
Viceconsejerías: ubica la gestión de servicios comunes.
MODELO FORAL. (Navarra). Elementos de este modelo:
Secretaria Técnica: gestión de servicios comunes de los departamentos. Sólo hay una dependiente del Consejero.
Servicios: depende de las direcciones generales, aunque algunos dependen del consejero.
El diseño del Modelo Foral deriva de la antigua Diputación Foral. Así, la fortaleza de las secretarías generales y unidades análogas origina un dominio de la organización transversal sobre la organización vertical. Las organizaciones transversales provocan una serie de disfunciones:
Dispersión de responsabilidades.
Burocratización de las actividades.
Complicación de la organización.
Rivalidad entre las unidades (tensión y conflictos).
Pérdida de la finalidad de las secretarias generales.
Intervención en los servicios comunes sobre las otras áreas.
Órganos activos y la inflación órganica.
El desarrollo estructural en un sentido vertical provoca que entre los órganos departamentales y los puestos base existan otras unidades:
Subdirecciones Generales: transforma las políticas, objetivos y estrategias en realidades operativas. Además, dirigen, coordinan y controlan a las unidades inferiores (Galicia, Cataluña, Madrid y Murcia | Áreas o divisiones (Valencia y Baleares). Las subdirecciones Generales se configuran como el puesto más profesionalizado de las CCAA.
Servicios: órganos que operan las actividades diarias de la Administración. Esta figura se encuentra en todas las CCAA, salvo en el País Vasco.
Secciones: órganos que acatan las órdenes de los servicios, ya que son apoyo de los jefes de servicio. Figura presente en todas las CCAA, salvo el País Vasco.
Negociado: unidades órganicas menores de la Administración, basados en reforzar los puestos base.
Tema 12. La Administración Local.
Características Generales de las entidades locales.
Los entes territoriales que integran la administración local.
Las competencias de las entidades locales: el marco de las políticas públicas locales.
Las competencias de los ayuntamientos.
La estructura orgánico - funcional de las entidades locales.
Organización de los ayuntamientos.
Organización de las diputaciones provinciales.
Los modelos de gestión pública local.
La Administración local es aquel sector de la Administración Pública integrado por entes públicos de carácter territorial según el Art.177.CE.: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses.” Entre las características generales se puede citar las siguientes:
La Administración local forma parte de las Administraciones Públicas.
La Administración Local al estar integrada en la Administración Pública, los entes que la comprenden están determinados por las prerrogativas y potestades propias de aquella, sin embargo, estas prerrogativas no lo son con carácter originario como el Estado o las CCAA. Derivando de su proceso constituyente, sino derivando del ordenamiento jurídico (Constitución y legislación de regulación.).
La Administración Local esta integrada por entes no por órganos como el Estado o las CCAA, es decir, por sujetos de derecho.
Los entes públicos que forman parte de la Administración Local tiene, a diferencia de los entes institucionales, carácter territorial. El territorio constituye no una propiedad, sino un elementos de aquellas. Los entes territoriales no son creaciones desde un punto de vista histórico o sociológico, sino que son la agrupación de las personas que ocupan un territorio para la defensa de sus propios intereses. En este sentido, los ayuntamientos y diputaciones son corporaciones locales.
Estos entes que conforman la Administración Local disponen de autonomía administrativa y actúan en régimen de descentralización, respecto a los demás entes públicos.
Marco normativo de las entidades locales.
La normalización local significa el conjunto normativo que regula el gobierno y la Administración Local. En este conjunto normativo hay que distinguir entre la regulación constitucional, la regulación específica promulgada, en el marco de las competencias del Estado. La regulación para todas las administraciones públicas y la regulación que las CCAA promulguen dentro de los límites de su propios estatutos de autonomía y la constitución:
REGIMEN LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978: La regulación constitucional del Régimen Local se encuentra en el Capítulo II “De la Administración local”, del título VIII de la Constitución (Art.140. a 142). Los principios generales son los siguientes:
Los municipios tendrán personalidad jurídica propia.
El gobierno y la administración de los municipios corresponde a sus respectivos ayuntamientos. Integrados por el alcalde y los concejales. Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio (universal, igual, libre, directo y secreto en la forma establecida por la ley). Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.
El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a las diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo.
En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de: cabildos (Canarias) o consejos (Baleares).
Las haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las corporaciones respectivos y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las CCAA.
LA REGULACIÓN ESPECÍFICA EN MATERIA DE RÉGIMEN LOCAL: promulgada por el Estado en el marco de sus competencias.
L7/1985, de 2 de Abril, Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL). Se han efectuado 20 modificaciones hasta 2003. La última más importante que introduce el “régimen de los municipios de gran población”, esta contenida en la L57/2003, de 16 de Diciembre, de la Ley de Modernización del Regimen Local (LMRL).
La normativa electoral local esta regulada en el Titulo III de la L.O. 5/1985, de 19 de Junio, de la L.O. de Régimen Electoral General (LORET).
L39/1988, de 28 de Diciembre, de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, establece un nuevo sistema financiero y presupuestario, según los Art.133/142 de la Constitución y la LRBRL.
La triada normalizada citada se complementa con el RD781/1986, de 18 de Abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen social y los reglamentos estatales promulgados para la aplicación de la LRBRL.
Igualmente dentro del proceso abierto de normalización, el Estado ha ratificado convenios internacionales en materia de gobierno local, y ha promulgado otros instrumentos jurídico - políticos en el marco de sus competencias básicas sobre el Régimen Jurídico de la Administración Público como:
L30/1992, de 26 de Noviembre, Ley del Régimen Jurídico de la Administración Pública y del procedimientos administrativo común, modificada por la L4/1999, de 13 de Enero.
L13/1995, de 18 de Mayo, Ley de Contratos de la Administración Pública.
L29/1998, de 13 de Julio, Ley Reguladora de la Jurisprudencia Contencioso - Administrativa.
LA REGULACIÓN EN MATIERIA DE ADMINISTRACIÓN LOCAL: efectuada por las CCAA, dentro de los citados límites constitucionales y estatutarios, que también conforman el marco de regulación de la misma y, por tanto, la normalización local (Legislación de Desarrollo de las CCAA sobre Régimen Local).
Principios Generales de la Administración Local.
Los principios comunes previstos en la CE1978 (Art.103 y 106) para todas las Administraciones Públicas.
Principio de territorialidad: el territorio es el elemento integrante e indispensable de los entes locales y el que delimita la competencia de cada ente.
Principio de Autonomía: este principio se encuentra en la CE1978, en el Art.137, y garantizado en el Art.140, para los municipios. Sin embargo, esta no define el alcance de la autonomía local, sino que será definida, jurisprudencialmente, a partir de las Sentencias del Tribunal Constitucional (STC). En concreto, en las STC, de 2 de Febrero de 1981, y en la STC, de 28 de Julio de 1981, se distingue entre la autonomía de la CCAA. Que “es cualitativamente superior y de carácter político y la autonomía administrativa de los entes locales”. Los entes locales tiene atribuidas competencias de carácter administrativo, pudiendo dictar normas de rango reglamentario o inferior a las leyes.
Principio de suficiencia financiera de las entidades locales.
Principio de organización democrática de las entidades locales.
En resumen, los principios que inspiran la regulación de las entidades locales están dentro de los instrumentos internacionales sobre estas instituciones como la Carta Europea de la Autonomía local de 1985.
Los entes territoriales que integran la administración local pueden ser de existencia obligatoria, y de existencia optativa. En el primer caso, están contempladas en la CE1978 y, en segundo lugar, también prevé en: CE1978, Estatutos Autonómicos y la L7/1985 - reguladora de la LRBRL (2 de Abril).
Entes locales de existencia obligatoria o de estatuto constitucional, según la CE1978 son los siguientes:
Municipio: ente público menor territorial primario (Art.137 y 140 CE1978).
Provincia: ente local determinado por la agrupación de municipios (Art.137 y 141.1. CE1978).
Isla: Canarias y Baleares (Art.141.4. CE1978).
Entes locales de existencia optativa, previstos en la CE1978 son según:
Art.141.3. CE1978: pueden ser “agrupaciones de municipios diferentes de la provincia”.
Art.152.3. CE1978: “mediante agrupación de municipios limítrofes los estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica”.
Entes locales de existencia optativa no previstos en la CE1978, y que son de estatuto legislativo ordinario (creadas por las CCAA).
Entidades de ámbito territorial inferior de municipio, instituidas o reconocidas por las CCAA (Art.45 LRBRL).
Las comarcas y entidades que agrupen a varios municipios, creados por las CCAA. De conformidad con la LRBRL y los Estatutos de Autonomía.
Las áreas metropolitanas, cuya creación, modificación o supresión corresponden, igualmente, a las CCAA. Mediante Ley, de acuerdo con: los Estatutos de Autonomía y previa audiencia de la AGE y de los Ayuntamientos y Diputaciones afecatados.
Las mancomunidades de municipios (LRBRL).
Los consorcios locales (reconocidos como entidades locales en la L5/1997, de 22 de Julio, de Administración Local de Galicia.).
2.1. Competencias de los ayuntamientos.
Las entidades locales aunque carecen de potestad legislativa, es decir, no tiene capacidad para declarar una actividad como servicio público, a pesar de estar garantizada constitucionalmente (Art.137). La “autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. La LRBRL (Art.86) declara la reserva en función de las entidades locales de una serie de servicios esenciales, relación que puede ser complicada por una ley estatal o autonómica, en función de sus respectivas competencias. Igualmente, el sistema de competencias locales pone de manifiesto el marco de las política públicas.
Competencias Generales propias del municipio.
El municipio, para la gestión de sus interes y en el ámbtiod de sus competencias, pueden promover actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.
El municipio ejercerá, en todo caso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las CCAA, en las materias del Art.25 de la LRBRL:
Promoción y gestión de viviendas, parques y jardines.
Pavimentación de vías públicas y urbanas
Patrimonio histórico - artístico.
Abastos, mataderos, mercados, defensa de usuarios y consumidores.
Agua, basura y servicios eléctrico:
Servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos.
Participación en la programación de la enseñanza.
Cooperación con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos.
Intervención en los órganos de gestión y participación en la vigilancia del cumplimento de la escolaridad obligatoria.
Servicios Públicas Mínimos Municipales.
Los municipios por símismo o asociados deberán restar los siguientes servicios mínimos según el Art.26 de la LRBRL:
Recogida de residuos y limpieza viaria.
Abastecimiento domiciliario de agua potable y alcantarillado.
Control de los alimentos y de las bebidas.
En los municipios de más de 5.000 habitantes.
En los municipios con población superior a 20.000 habitantes:
Los municipios podrán solicitar a las CCAA la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos que les correspondan cuando por sus características peculiares resulte imposible el cumplimiento del establecimiento y la prestación de dichos servicios por el ayuntamiento. En este caso, serán las diputaciones provinciales las encargas de prestar dichos servicios.
La asistencia de las diputaciones a los municipios se dirigirá preferentemente al establecimiento y adeucada prestación de los servicios públicos mínimos. Así como la garantía de las funciones por los ayuntamientos (Art.26 LRBRL).
2.2. Competencias de las Diputaciones Provinciales.
La provincia: entidad locla determinada por la agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Los fines de la provincia son: garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social.
Las competencias provinciales vienen determinadas por las leyes del Estado y de las CCAA, en los sectores de la acción pública.
Coordinación de los servicios municipales entre sí, para garantizar la prestación integral y adecuada en todo el territorio de los servicios municipales.
Asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios: especialmente, los de menor capacidad económica y de gestión.
Prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal o supracomarcal.
Cooperación para el desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás administraciones públicas en este ámbito.
Fomento y la administración de los intereses particulares de la provincia.
La materialización de estas competencias se concreta en:
Aprobación del Plan Provincial de Cooperación de las obras y servicios de competencia municipal.
Establecimiento de fórmulas de asistencia y cooperación para atender los servicios mínimos. Se pueden otorgar subvenciones y ayudas para la realización y mantenimiento de obras y servicios municipales, realizados mediante planes especiales u otros instrumentos específicos.
Por último, las diputaciones recibirán competencias delegadas tanto de las CCAA como del Estado. Sin embargo, la tónica dominante ha sido la reducción y limitación de sus competencias.
La estructura orgánico - funcional de las entidades locales:
3.1. Organización de los ayuntamientos.
La organización de los ayuntamientos, de acuerdo con la LRBRL, responde a las siguientes reglas:
Alcalde, tenientes de alcalde y pleno existe en todos los ayuntamientos.
Junta de Gobierno Local: existe en los municipios con población de derecho superior a los 5.000 hab. y en los de menos, cuando lo disponga el reglamento orgánico o por acuerdo del pleno municipal.
Comisiones informativas: existentes en todos los ayuntamientos. Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar, con concejales, en los órganos complementarios del ayuntamiento que tengan por función: estudio, informe o consulta de los asuntos sometidos a decisión del pleno.
Comisión Especial de Cuentas: existente en todos los aytos.
Resto de órganos complentarios: establecidos y regulados por los propios municipios en los reglamentos orgánicos.
Las CCAA podrán establecer una organización municipal complementaria de la prevista en la LRBRL.
La organización de los Gobierno Locales: Régimen de los municipios de Gran Población (L37/2003 LMGL)
Municipios de Gran Población aquellos con más de 250.000 hab.
Municipios capitales de provincia, cuya población supere a los 175.000 hab.
Municipios que sean: capitales de provincia, sede de CCAA o sede de instituciones autonómicas.
Municipios que superen los 75.000 hab., que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.
Los dos últimos supuestos se exige que sea decidido por la Asamblea Legislativa correspondiente a iniciativa de los aytos.
Sin competencias gestoras.
Posibilidad de delegación de funciones en comisiones.
Disponibilidad de un secretario propio o específico.
Delegación de la presidencia en cualquier miembro.
Nombra y separa libremente a los miembros de la Junta de Gobierno Local.
Dispone de menos competencias gestoras que en el régimen común.
Competencias propias frente al modelo de competencias delegadas del régimen común.
1/3 de los miembros puede ser no electivo, salvo el alcalde.
Amplias facultades de delegación en sus miembros y en los órganos directivos.
Secretario puede ser miembro electivo, si bien es auxiliado por un órganos de apoyo.
Coordinadotes generales de cada área o concejalía.
Directores generales u órganos similares que culmina la organización administrativa dentro de cada una de las grandes áreas o concejalías.
Titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al concejal - secreatario.
Titular del órgano de gestión tributaria.
Titulares de los máximos órganos de dirección de los organismos autónomos y de las entidades públicas empresariales locales.
Otros órganos de Régimen de los municipios de Gran Población (L57/2003 LMGL).
Órganos de gestión económico - financiera y presupuestaria.
Órganos para la resolución de las reclamaciones económico - administrativas.
División en distritos.
12.1. Características Generales de las entidades locales.
LA administración local representa el tercer nivel de Administración Pública en España, siendo el más complejo por la gran cantidad de municipios y provincias. Además, existen otros entres locales: entes forales (País Vasco), Consejos en Baleares, Cabildos en Canarias, Comarcas en Cataluña, mancomunidades de municipios y entidades metropolitanas.
El municipio es la entidad local básica de la organización territorial y sus elementos son: territorio, población y organización. Los municipios son los cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos.
La Administración provincial es la Diputación. Existen 43 diputaciones, ya que las 7 restantes son administraciones uniprovinciales y la administración autonómica ha absorbido las competencias de la provincia. En las provincias deben destacarse:
Los tres territorios forales vascos: las diputaciones forales cuentan con unas competencias y una gestión superior al resto de diputaciones.
Comunidades insulares: las islas son reconocidos como entes locales y contamos con: cabildos insulares de Canarias y Consejos insulares de Baleares.
Las entidades locales se articulan de la siguiente manera:
Diputaciones provinciales y forales.
Entes metropolitanos.
Modelos municipales:
Modelo municipal de tradición francesa: originariamente entes privados dedicados a defender los propios intereses y que no comparten la potestad del Estado central sobre asuntos de interés general. La transformación de los municipios en entes de derecho público articulan intereses sobre población y territorio. Asi los municipios, para los estados centralistas, se convierten en entes de distribución territorial del poder y de los servicios públicos, con la respectiva dependencia del Estado central.
Modelo Municipal Anglosajón: los municipios cuentan con un mayor protagonismo, siendo más fuertes que los municipios del área continental. Los municipios británicos se crean como herramiento para hacer efectivas las prestaciones del Estado, por tanto, actúan en el ámbito del interés general por la delegación de las funciones
Modelo Municipal Español: los municipios cuentan con más competencias que las que legalmente tienen, esto se produce por necesidades políticas. Frente a esta situación los municipios cuentan con unos precarios recursos financieros, esta situación se mantiene desde el franquismo y estriba, en último término, en el paso del centralismo estatal a un centralismo autonómico.
12.2. Competencias de las entidades locales: marco de las políticas públicas locales.
La financiación de los municipios se realiza por:
Impuestos directos. (IBI: Impuestos sobre Bienes e Inmuebles; IAE: Impuestos de Actividades Económicas; IVTM: Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica; ICIO: Impuesto de Construcciones; Plusvalía: Impuestos sobre el Incremento del Valor de los Terreno.)
Participación en tributos de Estado y CCAA, subvenciones de otras administraciones y por el endeudamiento.
La población de un municipio se puede clasificar en fija y en variable:
Población fija: población censada o empadronada en el municipio y objeto de los servicios municipales. La población fija es agrupada por el padrón municipal, siendo un indicador que vincula: recursos económicos y define los servicios mínimos.
Población variable: población ocasional o periódica pero no empadronada
Problemas y futuro del Gobierno y de la Administración Local.
Los problemas fundamentales de la Administración Local en España son:
Escasa actividad política de los cargos electos.
Imposibilidad de asunción de todos los servicios para los ciudadanos.
Necesidad de descentralización de los servicios en las grandes poblaciones o grandes territorios.
Necesidad de más espacios de participación ciudadana.
Papel de los cargos electos de las administraciones locales.
Los cargos electos representan los intereses de los ciudadanos y definen la política de la Corporación local. Así, los cargos electos se posicionan en:
Eje de politización o repolitización de los gobiernos municipales ante una tecnificación de las instituciones políticas municipales: Determina la tensión entre la definición de las políticas de los programas públicos locales (definición de problemas y priorización) y definición técnica de éstos.
Eje que hace referencia al estilo en la definición y solución de las problemáticas locales: Soluciones proactivas o reactivas:
Soluciones proactivas: Orientación estratégica que hace que se adelante a los problemas.
Solución reactiva: supone responder a los objetivos y actuaciones con cierto retraso a los problemas que aparecen en la esfera local. Este tipo produce perjuicios sociales y costes políticos y organizativos para la resolución de problemas.
Definición de: política, gestión y administración.
Política: responsabilidad de los cargos electos para analizar el entorno y definir los objetivos.
Gestión: definición de mecanismos para la consecución de los objetivos.
Administración: Los administrativos inferiores y los empleados públicos deben implantar las políticas y los programas definidos.
Externalización de servicios públicos de la Administración local.
La externalización de los servicios públicos provoca que empresas privadas desempeñen los servicios públicos, bajo el control y responsabilidad pública. Estas organizaciones privadas con o sin ánimo de lucro se las denomina: paraadministración. La externalización se realiza por motivos de eficacia y eficiencia. Finalmente, apuntar que la externalización no supone privatización, ya que esta supone perder la responsabilidad pública sobre el servicios o actuación.
Descentralización de los grandes municipios.
Los municipios susceptibles de esta descentralización se corresponden con municipios con un gran volumen de población o con grandes territorios con más de un núcleo urbano diferenciado.
Ventajas de la descentralización de los grande municipios:
Descentralización más flexible y cercana a los ciudadanos.
Mayor equilibrio interterritorial.
Inconvenientes de la descentralización de los grandes municipios:
Resistencia a la pérdida de capacidad y funciones por los ámbitos organizativos centrales.
Aumento económico respecto al modelo centralizado.
12.3. La configuración del Gobierno de la Administración Local.
En el diseño institucional de la Administración Local se pueden distinguir 4 ámbitos, en el seno de sus estructuras:
Estructura política deliberante: Pleno y comisiones informativas.
Estructura política ejecutiva: Comisión de Gobierno y puestos unipersonales político - ejecutivos. (ej.: alcalde, teniente de alcalde, etc.).
Estructura Administrativa estratégica: habilitados nacionales, gerentes y directores de áreas y servicios.
Estructura administrativa operativa: jefes de Servicio, Sección y Negociado y puestos base.l
Los órganos de gobierno de un municipio son:
Pleno del Ayuntamiento: máximo órgano de gobierno y Administración municipal, integrado por todos los concejales y presidido por el alcalde. Los concejales son elegidos por sufragio universal y directo y se encargan de elegir al alcalde entre ellos. Las atribuciones más importantes del Pleno son:
Aprobación de reglamentos y ordenanzas.
Aprobación de los prespuestos.
Contero de los demás órganos de gobierno.
Comisión de Gobierno: existe en municipios de más de 5.000 habitantes. Órgano de apoyo del alcalde en el ejercicio de sus atribuciones, así como las que esa autoridad le delegue.
Alcalde: Presidente del Ayuntamiento y Jefe de la Administración municipal. Funciones principales:
Convocatoria de sesiones y fijación de los puntos del día.
Mantenimiento del orden en las deliberaciones.
Responsable de todos los servicios.
Tenientes de alcalde: designados por los alcaldes. Sus funciones son: la suplantación del alcalde y dirección de los departamentos o distritos en que este dividido el municipio.
Concejales delegados: encargados de la dirección de departamentos y servicios y de los distritos del municipio.
12.4. Los modelos de gestión pública local
Los ayuntamientos democráticos son modelos institucionales y organizativos, que se mueven en cuatro ejes fundamentales:
Eje sobre el modelo de gestión: modelo burocrático versus modelo gerencial.
Modelo burocrático: implica una alta presencia de unidades encargadas de gestionar los servicios internos que supone una gran rigidez que dificulta los procesos de cambio.
Modelo gerencial: preocupación de los resultados y por la minimización de los costes económicos y organizativos.
Eje sobre el modelo de gestión municipal en relación con el entorno: modelo de gestión mediante los propios aparatos administrativos versus modelo relacional.
Más costes en infraestructuras y personal.
Diseño complejo de la estructura administrativa.
Problemática de articulación y generación de conflictos entre la cultura territorial y una cultura de organización central.Modelo de gestión: caracterizado por el monopolio en la gestión de los servicios públicos con la existencia de un aparato organizativo municipal y un gran número de empleados públicos.
Modelo relacional: combina la gestión directa de servicios públicos por el municipio con la externalización de determinados servicios públicos por organizaciones privadas (bajo responsabilidad y control de la administración pública)
Eje territorial, modelo de implantación en el territorio: modelo centralizado territorialmente versus modelo descentralizado territorialmente.
Modelo de descentralización territorial: para los municipios con una importante población y una estructura territorial diversificada (unidades territoriales: distritos).
Ventajas del modelo de descentralización territorial:
Mayor atención a los ciudadanos - usuarios.
Mejor detención e identificación de los problemas.
Mayor implicación política y administrativa del ayuntamiento en los ámbitos territoriales.
Inconvenientes del modelo de descentralización territorial.
Eje de relación entre la organización municipal y la ciudadanía: modelo de orientación interna versus modelo participativo.
Modelo participativo: la organización y actuación del Ayto. se dirige para satisfacer las necesidades los ciudadanos como colectivo o individuo (intereses generales).
Modelo de orientación interna: responde a los intereses de las instancias administrativas y de los colectivos internos de la Administración dando lugar a servicios públicos, con problemática de adaptación a demandas e intereses.
T13. Las relaciones interadministrativas.
13.1. Análisis intergubernamental en un estado compuesto.
13.1.1. Definición, características y modelos de las relaciones intergubernamentales.
Las relaciones interadministrativas se relacionan en la L30/1992 en la que se señala que “las técnicas de relación entre administraciones tiene que definir el marco y los procedimientos que faciliten el encuentro y la comunicación, incluso de carácter informal para la colaboración y coordinación interadministativa fundamentalmente voluntario y de base negociable”. (en los Art.55 - 62 de la LRBRL)
Según Anderson (1960) las relaciones interadmisnitrativas se definen como un importante contingente de actuaciones o interacciones que tiene lugar entre las unidades de gobierno de todo tipo y el nivel territorial de actuación.
Anderson hace referencia al sistema federal de Namkno donde surge este concepto en la década de los años 30. El concepto de las relaciones interadministrativas se puede desarrollar a su vez en 5 rasgos distintos señalados por Wright (1988) para el caso Namkno:
Las relaciones interadministrativas trascienden las pautas de actuación gubernamental constitucionalmente reconocidas e incluye una amplia variedad de relaciones entre los desiguales niveles territoriales de Gobierno (federal, estatal y local), inclusive otras unidades monofuncionales de Gobierno (agencias, empresas publicas).
Importancia del elemento humano consituido por las actividad y actitudes del personal al servicio de las unidades de Gobierno. Según Wright, en sentido estricto no existen relaciones entre los gobiernos y que la única existente se produce entre las personas que dirigen las desiguales unidades de gobierno. En definitiva, hace referencia al conjunto de conductas interactivas entre los desiguales actores involucrados en las relaciones interadministrativas.
Las relaciones entre los empleados públicos suponen continuos conctactos e intercambios de información. Según Wright, una de las preocupaciones centrales de los participantes en las relaciones interadministrativas es la consecución de que los asuntos “salgan adelnate”, siendo un próposito que se alcanza a través de diversos mecanismos informales, prácticos y orientados a fines concretos, desarrollados dentro del marco formal y legal en que se desenvuelven los desiguales actores.
cualquier tipo de empleado público es, al menos potencialmente, un participante en los procesos intergubernamentales de adopción de decisiones.
Las relaciones interadministrativas se caracterizan por su dimensión politica. Wright define este aspecto en el conjunto de las intenciones y acciones de los empleados públicos. Así, como las consecuencias de dichas acciones. La dimensión política de las relaciones interadministrativas exisge el examen d elas interacciones entre los desiguales actores de los distintos niveles de gobierno que intervienen en la: formulación, implantación y evaluación de las politicas públicas.
En resumen, el concepto de las relaciones interadministrativas trasciende los enfoques constitucionales - legales tanto a cerca de las divisiones entre gobierno como en lo referente a sus respectivas competencias y funciones. No pretende sustituir conceptos históricos tales como el federalismo a la estructura de los sistemas unitarios, sino complementarlos a estructura de los sistemas unitarios, sino complementarlos a fin de tener en cuenta las nuevas realidades políticas y administrativas. El concepto de las relaciones interadministrativas tiene una clara orientación no jurídica, la tradición investigadora sobre los gobiernos centrales y subvencionales es legalista al hacer hincapié en las estructuras constitucionales y en las normas de procedimiento. Por el contrario, los enfoques gubernamentales no son jurídicos, y contemplan una amplia variedad de organizaciones, conductas y pautas.
13.1.2. Los principios d elas relaciones intergubernamentales: colaboración, mutuo auxilio, cooperación y coordinación.
Principio de Colaboración: acción de dos o más administraciones que actúan conjuntamente para la resolución de un asunto, que recae en el ámbito de competencias de una de ellas, y sin necesidad de que exista un precepto legal que lo justifique. Mecanismos y técnicas de colaboración: los convenios de colaboración (L30/1992).
Principio de Mutuo Auxilio: una administración, para un caso concreto, puede requerir de otra la ayuda necesaria para el ejercicio de un competencia que tiene atribuida. Los mecanismos y técnicas de mutuo auxilio:
Traslado de información.
Comunicación registral.
Utilización de la infraestructura administrativa.
Aportación recíproca de medios materiales o personales.
Principio de Cooperación: relación entre varias administraciones públicas, cuando actúan conjuntamente para la resolución de un asunto común. La cooperación supone “co - ejercicio de competencias” o, como el “ejercicio mancomunado de competencias”. La cooperación es voluntaria, y la tiutlaridad y ejercicio de las competencias de las aduanas en relación son inalterables. Mecanismos y técnicas de cooperación:
Mecanismos y técnicas de cooperación orgánica:
Participación en órganos o instancias de una administración.
Creación de órganos específicos de cooperación.
Mecanismos y técnicas de cooperación funcional:
Cooperación normativa.
Consorcios (la gestión de un convenio hace necesaria la creación de una organización común, dotados de personalidad jurídica).
Principio de Coordinación: se realiza entre entes públicos dotados de autonomía, con dos límites principales:
Persecución de la coherencia o compatibilidad para que la unidad en conjunto no sea perturbada.
Aplicación de técnicas rigurosamente tasadas y válidas para las normas que establezcan en cada caso.
Los mecanismos y técnicas de coordinación:
Mecanismos y técnicas de coordinación orgánicas:
Órganos mixtos de coordinación.
Coordinación entre órganos ya existentes.
Técnicas procedimentales.
Planes integrados.
Planes unitarios.
Planes sectoriales de coordinación.
ESTO ES LO DE LAS FOTOCOPIAS
El Estado Autonómico se apoya en principios generales o constitucionales que construyen la relación entre organizaciones, con especial relevancia de la cooperación que supone: “unidad, autonomía y solidaridad”.
13.1.1. Definición.
Rose expone que gobernar consiste convertir los recursos en resultados, por los programas públicos que integran actores de diferentes niveles de gobierno, es decir, las Relaciones Intergubernamentales (RIGS).
Por su parte, Wright propone tres modelos de relaciones interadministrativas, para la realidad político - administrativa americana, siendo exportables a Europa continental, y en especial a estados federales o complejos. Los tres tipos de relaciones interadministartivas de Wright muestran los tres tipos genéricos de relaciones de autoridad:
Ausencia de autoridad (autonomía).
Autoridad dominante (jerarquía).
Autoridad igual (negociación).
Los tres modelos de relaciones interadministrativas de Wright son:
Modelo separado: delimita perfectamente las forotes que separan los niveles de gobierno, reconociendo constitucionalmente al gobierno nacional y regional, que determina la Administración Local. La relación entre las esferas de gobierno son independientes y autonomas. Finalmente, las situaciones conflictivas son siempre propicias porque las esferas competenciales son abiertas.
Modelo inclusivo: Las relaciones son dependientes y la autoridad jerarquica. El gobierno se articula como el principal actor nacional, con una prologación periférica en los niveles: estatal, regional y local.
Modelo sobrepuesto: Cuenta con tres particularidades:
Esferas autónomas e independientes pequeñas.
En las políticas públicas se involucran actores nacionales, regionales y locales.
Actuaciones interdependientes y negociadas.
Con el Estado de las autonomías se instaura en España una red interadministrativa que se acerca al modelo interdependiente o superpuesto. Así, las competencias son compartidas con una producción de flujos de recursos entre actores, en términos informacionales y de financiación intergubernamental. Entre los aspectos que se deben mejorar están:
Un discurso sobre la soberanía que se materialice en un modelo separado.
Necesidad de unas redes interadministrativas más fuertes en todos los niveles de acción.
Mejora de la situación de las haciendas locales y de la organización municipal.
ARTICULACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES EN LA CONSTITUCIÓN DE 78.
La constitución no establece mecanismos de articulación entre Administraciones salvo en los siguientes casos:
Trasferencias o delegación de competencias.
Control de las competencias delegadas.
Coordinación entre la Administración periférica del Estado con la Administración Autonómica.
Resolución de conflictos de competencias Estado - CCAA por el Tribunal Constitucional.
13.2. Concreción de la cooperación entre Estado y CCAA.
En la actualidad debe prestarse más atención a las relaciones entre las Administraciones territoriales por los siguientes motivos:
La gestión de las CCAA de las actividades y servicios públicos.
La superación autonómica en cuanto a gasto y empleo público.
La estabilidad institucional y la autonomía política y financiera de las CCAA.
COOPERACIÓN EN EL ESTADO AUTONOMICO: Consideraciones previas:
La armonía y concreción práctica de los principios de cooperación en las relaciones interadministrativas viene por una serie de factores formales e informales:
CCAA son entes portadores de intereses generales con la misma legitimidad que el gobierno nacional.
Lealtad constitucional: respeto por la naturaleza de la Constitución y por los principios de colaboración y solidaridad.
El principio de cooperación debe terminar con los problemas del reparto competencial entre CCAA y Estado.
Todos los poderes deben contribuir a la adopción de decisiones.
Tratamiento de cuestiones comunes.
Mantenimiento de la eficacia por: la voluntad política de las partes implicadas y por los elementos técnicos para la participación.
La cooperación es un requisito institucional y un factor de eficacia global del Estado.
COOPERACIÓN ESTADO - CCAA: Instrumentos.
La especial relación Estado - CCAA viene determinada porque la autonomía excluye el control del Estado de las administraciones subcentrales. Los instrumentos principales de cooperación Estado - CCAA son:
Conferencias sectoriales: Constituidas en casda sector de actividad considerado y se realizan entre los actores estatales y autonómicos con una información recíproca y unos acuerdos consentidos, pero sin poder formal de imponer. Los aspectos más destacables de las Conferencias sectoriales son:
Adopción de acuerdos por mayoría o asentimiento.
Composición de las Conferencias Sectoriales: El Estado esta representado por un número variable entre 1 y 8. En las CCAA, esta extendida la idea de delegación de representación, con limitaciones en ciertas Conferencias.
Presidencia de la Conferencia Sectorial: corresponde al Ministro de la AGE y al vicepresidente en caso de existencia.
Convocatoria de la Conferencia Sectorial: las conferencias se realizan dos veces al años, excepto en el caso de Turismo (1).
Conferencias Bilaterales: Tratamiento exclusivo de las cuestión que afectan a las relaciones entre el Estado y la CCAA, con representantes de la AGE y de la CCAA. Las actividades principales de las Conferencias Bilaterales son:
Cauce para las transferencias de funciones y servicios.
Resolución negociada de problemas entre Estado y CCAA.
Establecimiento de directrices para planes de infraestructura de la CCAA.
Estudio de la racionalidad de funcionamiento de las Administraciones en la CCAA.
Convenios de colaboración: instrumento que materializa la cooperación entre Estado y CCAA, y en menor medida, de las CCAA entre sí. Los convenios de colaboración son una aplicación concreta del principio de colaboración en las relaciones entre ambos poderes. Los convenios entre Estado y CCAA tienen por finalidad contribuir a que una de las partes o ambas puedan disponer de medios para el ejercicio competencia del que son titulares. Los objetivos se clasifican de la siguiente manera:
Convenios para mejorar la eficacia de la actividad pública con la puesta en común de medios.
Convenios para ceder medios a otra administración para la realización de su competencia.
Convenios de construcción de instituciones con personalidad jurídica distinta a las administraciones.
Convenios para que una Administración realice la competencia de otra Administración, por la incapacidad de esta.
Planes o Programas Conjuntos: realizados entre el Estado y las CCAA, o entre estás, sirven para la consecución de un objetivo concreto. Cuentan con mayor consistencia cuando Estado y CCAA requieren la cooperación del otro para poderla ejercer plenamente.
Consorcios: colaboración Estado - CCAA por el que se constituye una sociedad de naturaleza mercantil para la gestión del consorcio. Existe un importante déficit en lo relativo a la participación de las CCAA.
Encomienda de gestión: utilizado cuando una Administración realiza sus funciones utilizando medios materiales y formales de otra. También, se realiza entre Estado y CCAA.
Delegaciones de funciones entre Administraciones: Delegación de funcioens de competencias del Estado o una CCAA, para que el Estado o una CCAA, realice transitoriamente todas o algunas funciones que corresponden al titular de la competencia.
Ayudas estatales a las políticas autonómicas: Establecimiento de subvenciones para la promoción o impulso de las actividades en el ámbito de las CCAA.
Instrumentos no formalizados de cooperación: Intercambios de opinión y consultas informales.
Conferencia General de Cooperación Autonómica y Conferencia de Presidentes de CCAA.
13.3. articulación De entes locales con otras administraciones públicas.
La Constitución contempla la homogenización de las Administraciones, con la exclusión del poder administrativo directo por la autonomía administrativa.
La articulación entre CCAA y municipiosse ha realizado por una vía eminentemente política:
Contacto personal entre cargos locales y responsables político - administrativos autonómicos.
Creación de órganos y comisiones en que se encuentran representados municipios y provincias.
COOPERACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.
Comisión Nacional de la Administración Local: órgano de cooperación y coordinación más importante a nivel del Estado. Presidida por el Ministro de Administraciones Públicas.
Programa Nacional de Cooperación Económica Local del Estado: dotación a los diferentes núcleos de población de los servicios necesarios.
La cooperación económica local del Estado se realiza a partir de 4 actividades:
Evaluación de la situación por Encuestas de infraestructuras y equipamiento local.
Distribución territorial mediante indicadores socio - económicos de la Comisión Nacional de Administración Local.
Modulación de ayudas en función de las prioridades establecidas.
Incorporación de proyectos cofinanciados por la UE.
El programa de cooperación económica local se encuentra en torno a:
Planes provinciales e insulares de cooperación: cofinancian la prestación de los servicios municipales obligatorios y básicos.
Fondo para infraestructuras locales: dotación complementaria para incrementar las dotaciones de los Planes provinciales e insulares.
Programas operativos comunitarios: obtiene recursos de los fondos estructurales comunitarios y mejora la asignación y utilización de los recursos. El proyecto más importante es el Programa Operativo Local.
Encuesta de Infraestructura y Equipamiento Local: sirve para el análisis y valoración de las necesidad de dotaciones locales.
Proceso administrativoOrigenAntecedentesTeorías administrativasOrganismosTeoría de la organizaciónDirecciónAdministración General del EstadoModelos de organización

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 180
 Real Decreto 
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