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Timestamp: 2017-03-25 11:30:25+00:00

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Einleitung zum Recht der öffentlichen Verkehrsmittel und des öffentlichen Verkehrsraums
Einleitung zum Recht der öffentlichen Verkehrsmittel und des öffentlichen Verkehrsraums (Joachim Steinbrück)
In der EU und in Deutschland sind seit Beginn des Jahrtausends eine Reihe rechtlicher Regelungen geschaffen worden, die die Berücksichtigung der Belange von Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigungen im Personenfern- und -nahverkehr, im Luft- und Fährverkehr sowie bei der Gestaltung öffentlicher Wege, Straßen und Verkehrsanlagen verlangen. Zahlreiche dieser rechtlichen Regelungen wurden mit dem am 01.05.2002 in Kraft getretenen Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) des Bundes und den in der Folgezeit verabschiedeten Landesgleichstellungsgesetzen erlassen.
Als europarechtliche Regelungen im Bereich des Verkehrsrechts sind zu nennen
- die Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr,
- die Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 vom 5. Juli 2006 über die Rechte von behinderten Flugreisenden und Flugreisenden mit eingeschränkter Mobilität,
- die Richtlinie 2003/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. April 2003 zur Änderung der Richtlinie 98/18/EG des Rates über Sicherheitsvorschriften und -normen für Fahrgastschiffe,
- die Richtlinie 2001/85/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. November 2001 über besondere Vorschriften für Fahrzeuge zur Personenbeförderung mit mehr als acht Sitzplätzen außer dem Fahrersitz und zur Änderung der Richtlinien 70/156/EWG und 97/27/EG.
Von Bedeutung sind weiter folgende bundesrechtliche Regelungen
- das Bundesfernstraßengesetz,
- das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz,
- das Personenbeförderungsgesetz.
- das Luftverkehrsgesetz,
- die Verordnung über den Bau und Betrieb der Straßenbahnen (Straßenbahn-Bau- und Betriebsordnung - StrabBO),
- die Eisenbahnbau- und -betriebsordnung (EBOP),
- die Straßenverkehrszulassungsordnung (StVZO).
Darüber hinaus enthalten auch die Landesgesetze über den öffentlichen Personennahverkehr sowie die Straßengesetze der Länder wichtige Regelungen zur Berücksichtigung der Belange von Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigungen und zur Barrierefreiheit.
1. Die europarechtlichen Regelungen
Die Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr (EisenbahnVO) enthält in Kapitel V (Artikel 19 ff.) für Personen mit Behinderung und eingeschränkter Mobilität Regelungen über den Anspruch auf Beförderung und Information, über die Zugänglichkeit von Bahnhöfen, Bahnsteigen und Fahrzeugen, die Hilfeleistung an Bahnhöfen und im Zug sowie die Voraussetzungen von Hilfeleistungen. Nach Artikel 37 tritt die EisenbahnVO 24 Monate nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der EU und damit am 03.12.2009 in Kraft.
Die Verordnung (EG) Nr. 1107/2006 vom 5. Juli 2006 über die Rechte von behinderten Flugreisenden und Flugreisenden mit eingeschränkter Mobilität (FluggästeVO) gliedert sich in zwei Teile: Artikel 3 und 4 enthalten Regelungen zur Beförderungspflicht der Fluggesellschaften, die Artikel 5 ff. enthalten Regelungen über die Bereitstellung von Assistenzleistungen an Flughäfen für Personen mit Behinderung und eingeschränkter Mobilität. Nach Artikel 18 der Verordnung gelten Artikel 3 und 4 seit dem 26.07.2007 und die übrigen Bestimmungen seit dem 26.07.2008.
Die Richtlinie 2001/85/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. November 2001 über besondere Vorschriften für Fahrzeuge zur Personenbeförderung mit mehr als acht Sitzplätzen außer dem Fahrersitz und zur Änderung der Richtlinien 70/156/EWG und 97/27/EG (EU-Busrichtlinie) formuliert Mindestanforderungen für die Zugänglichkeit von Bussen für Personen mit Rollstuhl. Die Einzelheiten hierzu ergeben sich aus Anhang VII der EU-Busrichtlinie. Die Regelungen dieses Anhangs sind aufgrund des § 30d Abs. 4 StVZO und der Verweisung in der Anlage 1 zur StVZO in Deutschland unmittelbar anzuwendendes Recht.
Die Richtlinie 2003/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. April 2003 zur Änderung der Richtlinie 98/18/EG des Rates über Sicherheitsvorschriften und -normen für Fahrgastschiffe enthält in ihrem Artikel 6b und dem dazu gehörenden Anhang III die Verpflichtung der EU-Mitgliedstaaten, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, die Personen mit eingeschränkter Mobilität den sicheren Zugang zu den im Einzelnen genannten Fahrgastschiffen und Fahrgasthochgeschwindigkeitsschiffen gewährleisten.
a) Das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz
Nach § 3 Nr. 1 Buchstabe d) des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes (GVFG) waren die Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden u.a. auch davon abhängig, dass das jeweilige Verkehrsvorhaben die Belange behinderter und anderer Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigung berücksichtigte und den Anforderungen der Barrierefreiheit möglichst weit reichend entsprach. Bei der Vorhabenplanung waren die zuständigen Behindertenbeauftragten oder Behindertenbeiräte anzuhören. In Bezug auf das GVFG haben sich durch die am 01.09.2006 in Kraft getretene Föderalismusreform Änderungen ergeben: Die Föderalismusreform sieht zwar einen Ausgleich für den Wegfall der Finanzhilfen nach dem GVFG vor, die Zweckbindung an die Herstellung der Barrierefreiheit und die Beteiligung behinderter Menschen an der Planung ist jedoch entfallen.
b) Das Bundesfernstraßengesetz
Gemäß § 3 Abs. 1 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) haben die Träger der Straßenbaulast nach ihrer Leistungsfähigkeit die Bundesfernstraßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern; dabei sind die sonstigen öffentlichen Belange einschließlich des Umweltschutzes sowie behinderter und anderer Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigung mit dem Ziel, möglichst weitreichende Barrierefreiheit zu erreichen, zu berücksichtigen.
Die Benutzung der Bundesfernstraßen über den Gemeingebrauch hinaus ist nach § 8 Abs. 1 FStrG Sondernutzung. Sie bedarf der Erlaubnis der Straßenbaubehörde, in Ortsdurchfahrten der Erlaubnis der Gemeinde. Soweit die Gemeinde nicht Träger der Straßenbaulast ist, darf sie die Erlaubnis nur mit Zustimmung der Straßenbaubehörde erteilen. Die Gemeinde kann durch Satzung bestimmte Sondernutzungen in den Ortsdurchfahrten von der Erlaubnis befreien und die Ausübung regeln. Soweit die Gemeinde nicht Träger der Straßenbaulast ist, bedarf die Satzung der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde. Eine Erlaubnis soll nicht erteilt werden, wenn behinderte Menschen durch die Sondernutzung in der Ausübung des Gemeingebrauchs erheblich beeinträchtigt würden.
c) Das Personenbeförderungsgesetz
§ 8 Abs. 3 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) regelt u.a., dass die Genehmigungsbehörde im Zusammenwirken mit dem Aufgabenträger des öffentlichen Personennahverkehrs (Aufgabenträger) und mit den Verkehrsunternehmern im Interesse einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sowie einer wirtschaftlichen Verkehrsgestaltung für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen hat. Sie hat dabei einen vom Aufgabenträger beschlossenen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet, unter Mitwirkung der vorhandenen Unternehmer zu Stande gekommen ist und nicht zur Ungleichbehandlung von Unternehmern führt (§ 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG). Der Nahverkehrsplan hat dabei die Belange behinderter und anderer Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigung mit dem Ziel zu berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs eine möglichst weit reichende Barrierefreiheit zu erreichen; im Nahverkehrsplan werden Aussagen über zeitliche Vorgaben und erforderliche Maßnahmen getroffen (§ 8 Abs. 3 Satz 3 PBefG). Bei seiner Aufstellung sind Behindertenbeauftragte oder Behindertenbeiräte der Aufgabenträger soweit vorhanden anzuhören. Dieser Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die Aufstellung von Nahverkehrsplänen sowie die Bestimmung des Aufgabenträgers regeln die Länder.
Im öffentlichen Personennahverkehr kann nach § 13 Abs. 2a PBefG die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Abs. 3 Satz 2 und 3 PBefG nicht in Einklang steht.
d) Die EisenBahn-Bau- und Betriebsordnung
Nach § 2 Abs. 3 Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) sind die Vorschriften dieser Verordnung so anzuwenden, dass die Benutzung der Bahnanlagen und Fahrzeuge durch behinderte Menschen und alte Menschen sowie Kinder und sonstige Personen mit Nutzungsschwierigkeiten ohne besondere Erschwernis ermöglicht wird. Die Eisenbahnunternehmen sind verpflichtet, zu diesem Zweck Programme zur Gestaltung von Bahnanlagen und Fahrzeugen zu erstellen, mit dem Ziel, eine möglichst weitreichende Barrierefreiheit für deren Nutzung zu erreichen. Dies schließt die Aufstellung eines Betriebsprogramms mit den entsprechenden Fahrzeugen ein, deren Einstellung in den jeweiligen Zug bekannt zu machen ist. Die Aufstellung der Programme erfolgt nach Anhörung der Spitzenorganisationen von Verbänden, die nach § 13 Abs. 3 BGG anerkannt sind. Die Eisenbahnen übersenden die Programme über ihre Aufsichtsbehörden an das für das Zielvereinbarungsregister zuständige Bundesministerium. Die zuständigen Aufsichtsbehörden können von § 2 Abs. 3 Satz 2 und 3 EBO Ausnahmen zulassen.
Auf diese Regelung geht das "Programm der Deutschen Bahn AG zum barrierefreien Reisen" vom 01.06.2005 zurück. Es ist im Zielvereinbarungsregister des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zu finden (http://www.bmas.de/coremedia/generator/19564/2007__09__21__zielvereinbarungsregister.html).
e) Die Straßenbahn-Bau- und Betriebsordnung
Nach § 3 Abs. 5 der Straßenbahn-Bau- und Betriebsordnung (BOStrab) gehören zu den baulichen Anforderungen an den Bau und Betrieb von Straßenbahnen auch Maßnahmen, die Behinderten, älteren oder gebrechlichen Personen, werdenden Müttern, Kindern und Fahrgästen mit kleinen Kindern die Benutzung der Betriebsanlagen und Fahrzeuge ohne besondere Erschwernis ermöglichen. Einrichtungen für diese Personen sollen durch Hinweise gekennzeichnet sein.
f) Das Luftverkehrsgesetz
Gemäß § 19d des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) haben die Unternehmer von Flughäfen für eine gefahrlose und leicht zugängliche Benutzung von allgemein zugänglichen Flughafenanlagen, Bauwerken, Räumen und Einrichtungen durch Fluggäste Sorge zu tragen. Dabei sind die Belange von behinderten und anderen Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigung besonders zu berücksichtigen, mit dem Ziel, Barrierefreiheit zu erreichen. Die Einzelheiten der Barrierefreiheit können durch Zielvereinbarungen im Sinne des § 5 BGG festgelegt werden.
Nach § 20b LuftVG haben die Luftfahrtunternehmen, die Luftfahrzeuge mit mehr als 5,7 Tonnen Höchstgewicht betreiben, für eine gefahrlose und leicht zugängliche Benutzung der Luftfahrzeuge Sorge zu tragen. Dabei sind die Belange von behinderten und anderen Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigung besonders zu berücksichtigen, mit dem Ziel, Barrierefreiheit zu erreichen. § 9 Abs. 2 des Luftsicherheitsgesetzes gilt entsprechend. Die Einzelheiten der Barrierefreiheit können durch Zielvereinbarungen im Sinne des § 5 BGG festgelegt werden.
Aus dem Verweis auf § 9 Abs. 2 Luftsicherheitsgesetz folgt, dass § 20b LuftVG auch gilt
- für Luftfahrtunternehmen, die eine Genehmigung nach § 20 LuftVG besitzen, auch außerhalb des Geltungsbereichs des LUftVG, wenn und soweit die jeweils örtlich geltenden Vorschriften nicht entgegenstehen;
- für Luftfahrtunternehmen, die ihren Hauptsitz außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes haben, sofern sie Verkehrsflughäfen in der Bundesrepublik Deutschland benutzen.
3. Landesrechtliche Regelungen
a) Die Straßen- und Wegegesetze der Länder
Die überwiegende Zahl der Straßen- und Wegegesetze der Länder enthält ebenso wie das Bundesfernstraßengesetz Regelungen zur Berücksichtigung der Belange von Menschen mit Behinderung beim Bau, dem Ausbau und der Unterhaltung von Straßen. Lediglich das Hamburgische Wegegesetz (HWG), das Saarländische Straßengesetz (StrG), das Sächsische Straßengesetz (SächsStrG) und das Thüringer Straßengesetz (ThürStrG) enthalten solche Regelungen nicht.
§ 7 Abs. 3 des Berliner Straßengesetzes (BerlStrG) enthält die Besonderheit, dass die Träger der Straßenbaulast gewährleisten, dass kontrastreiche und taktil wahrnehmbare Orientierungshilfen in den Gehwegbelag eingebaut werden. An den Straßenkreuzungen, Straßeneinmündungen und sonstigen für den Fußgängerverkehr bestimmten Übergangsstellen soll die Auftrittshöhe hiernach 3 cm betragen.
Spezielle Regelungen zur Berücksichtigung der besonderen Bedürfnisse von blinden und sehbehinderten Personen sowie von Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigungen enthalten auch das § 46a Niedersächsischse Straßengesetz (NStrG) und § 10Straßen- und Wegegesetz des Landes Schleswig-Holstein (StrWG) in.
Eine Reihe von Straßen- und Wegegesetzen enthält darüber hinaus die Regelung, dass eine Sondernutzungsgenehmigung dann versagt werden kann, wenn Menschen mit Behinderung durch die Sondernutzung in der Ausübung des Gemeingebrauchs erheblich beeinträchtigt werden.
b) Die Nahverkehrsgesetze der Länder
Alle Nahverkehrsgesetze der Länder verlangen bei der Ausgestaltung des öffentlichen Personennahverkehrs mit unterschiedlichen Formulierungen die Berücksichtigung der Belange von Personen mit Behinderung bzw. mit Mobilitätsbeeinträchtigungen. In § 2 Abs. 3 des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr in Nordrhein-Westfalen wird als Ziel zur Steigerung der Attraktivität des ÖPNV u.a. eine koordinierte Fahrgastinformation unter Berücksichtigung der Bedürfnisse von Menschen mit Hör- und Sehbehinderung verlangt.
III. Rechtsdurchsetzung
Bei Verstößen gegen die EisenbahnVO oder die FluggastVO der EU kann ebenso wie bei Verstößen gegen die genannten bundes- und Landesrechtlichen Bestimmungen die Klage einer einzelnen Person in Betracht kommen, soweit sie durch den jeweiligen Verstoß in ihren Rechten verletzt wird.
Bei Verstößen gegen bundesrechtliche Regelungen ist darüber hinaus eine Verbandsklage nach dem Behindertengleichstellungsgesetz des Bundes möglich. § 13 Abs. 1 BGG bestimmt, dass ein anerkannter Verband, ohne in seinen Rechten verletzt zu sein, Klage nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung oder des Sozialgerichtsgesetzes erheben kann auf Feststellung eines Verstoßes u.a. gegen § 3 Nr. 1 Buchstabe d des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes , § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 8 Abs. 1 des Bundesfernstraßengesetzes, § 8 Abs. 3 Satz 3 und 4 sowie § 13 Abs. 2a des Personenbeförderungsgesetzes, § 2 Abs. 3 der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung , § 3 Abs. 5 Satz 1 der Straßenbahn-Bau- und Betriebsordnung sowie §§ 19d und 20b des Luftverkehrsgesetzes. Für die Erhebung einer Verbandsklage müssen aber auch die weiteren Voraussetzungen erfüllt sein, die sich aus § 13 BGG ergeben.
Auch einige der Behindertengleichstellungsgesetze der Bundesländer eröffnen die Möglichkeit einer Verbandsklage bei Verstößen gegen die Bestimmungen zur Berücksichtigung der Belange von Menschen mit Behinderung in ihren Straßen- und Wegegesetzen, so das Bayrische Behindertengleichstellungsgesetz (BayBGG) in Artikel 16, das Berliner Gleichberechtigungsgesetz (LGBG) in § 15, das Bremische Behindertengleichstellungsgesetz (BremBGG) in § 12 und das Hessische Behindertengleichstellungsgesetz (HessBGG) in § 17. Artikel 16 BayBGG und § 17 HessBGG lassen darüber hinaus die Verbandsklage auch bei Verstößen gegen das jeweilige Landesgesetz über den ÖPNV zu.

References: § 30
 § 3
 § 3
 § 8

§ 8
 § 13
 § 8
 § 2
 § 13
 § 2
 § 3
 § 19
 § 5
 § 20
 § 9
 § 5
 § 9
 § 20
 § 20

§ 7
 § 46
 § 10
 § 2
 § 13
 § 3
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 § 8
 § 8
 § 13
 § 2
 § 3
 § 13
 § 15
 § 12
 § 17
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