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Timestamp: 2018-11-18 08:28:32+00:00

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﻿ Sentencia C-134 de marzo 16 de 2016
SENTENCIA C-134 DE 16 DE MARZO DE 2016
CONTENIDO:SE ACLARA QUE LA PENSIÓN DE VEJEZ Y LA FAMILIAR NO SON EN ESTRICTO SENTIDO COMPARABLES, COMO TAMPOCO LO SON SUS RESPECTIVOS GRUPOS DE BENEFICIARIOS. ASÍ SE PRECISA, Y ADEMÁS SE HACE ÉNFASIS EN QUE LA PENSIÓN PERSIGUE FINES CONSTITUCIONALES COMO LA AMPLIACIÓN DE LA COBERTURA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES, LA PROMOCIÓN DE LAS CONDICIONES PARA QUE LA IGUALDAD SEA REAL Y EFECTIVA Y LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SISTEMA PENSIONAL, PARTICULARMENTE EN EL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA, FINES TODOS QUE SON ADECUADAMENTE ATENDIDOS POR EL REQUISITO CONSISTENTE EN QUE PARA ACCEDER A LA PENSIÓN FAMILIAR SE PRECISA DE QUE CADA UNO DE LOS BENEFICIARIOS HAYA COTIZADO ANTES DE LOS 45 AÑOS DE EDAD EL 25% DE LAS SEMANAS REQUERIDAS PARA OBTENER UNA PENSIÓN DE VEJEZ, TODA VEZ QUE CONTRIBUYE A IDENTIFICAR UN GRUPO VULNERABLE Y MERECEDOR DE QUE HACIA ÉL SE ENFOQUE EL GASTO PÚBLICO SOCIAL, MERCED A LA ASUNCIÓN PÚBLICA DEL SUBSIDIO IMPLÍCITO CON QUE EL ESTADO CONTRIBUYE AL PAGO Y AL REAJUSTE DE LAS PENSIONES EN EL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA, ANTE LA INSUFICIENCIA DE LAS COTIZACIONES Y DE SUS RENDIMIENTOS. COMO CONSECUENCIA DE TODO LO ANTERIOR, SE DECLARA LA EXEQUIBILIDAD DEL LITERAL L) DEL ARTÍCULO 151C DE LA LEY 100 DE 1993, INTRODUCIDO POR LA LEY 1580 DE 2012.
TEMAS ESPECÍFICOS:DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, PENSIÓN DE VEJEZ, RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA, REQUISITOS PARA LA PENSIÓN DE VEJEZ, PENSIÓN FAMILIAR, REQUISITOS PARA LA PENSIÓN FAMILIAR
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:533 DE MAYO DE 2016, PÁG.1014
Sentencia C-134 de marzo 16 de 2016
Ref.: Expediente D-10.934
Demandante: José Rafael Flórez Montaña
Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra el literal l) del artículo 151C de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 3 de la Ley 1580 de 2012, “Por la cual se crea la pensión familiar”.
A continuación se transcribe el artículo 151C de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 3 de la Ley 1580 de 2012, “Por la cual se crea la pensión familiar” y se subraya el literal demandado.
“ART. 3º—Adiciónese un nuevo artículo al Capítulo V al Título IV al Libro I de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:
De conformidad con lo establecido en el artículo 241-4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de la referencia, pues el precepto acusado hace parte de una ley de la República.
El 1º de octubre de 2012 fue expedida la ley 1580 de ese año, “Por la cual se crea la pensión familiar”, y en su artículo primero se ordenó adicionar un nuevo capítulo al Título IV, al libro I de la Ley 100 de 1993, así como un nuevo artículo al capítulo V. La mencionada adición comprende el artículo 151A en el cual se define la pensión familiar, el artículo 151B sobre la pensión familiar en el régimen de ahorro individual con solidaridad, el artículo 151C acerca de la pensión familiar en el Régimen de prima media con prestación definida, el artículo 151D relativo a la afiliación al mismo régimen de pensiones, el artículo 151E respecto del auxilio funerario y el artículo 151F que trata del reconocimiento y pago de la pensión familiar.
De acuerdo con al artículo 151A, la pensión familiar “es aquella que se reconoce por la suma de esfuerzos de cotización o aportes de cada uno de los cónyuges o cada uno de los compañeros permanentes, cuyo resultado es el cumplimiento de los requisitos establecidos para la pensión de vejez en el régimen de prima media con prestación definida o régimen de ahorro individual y de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993”.
Al regular la pensión familiar en el régimen de prima media con prestación definida, el artículo 151C la establece a favor de quienes cumplan los requisitos para adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en ese régimen, siempre que “los dos cónyuges o compañeros permanentes obtengan la edad mínima de jubilación y la suma del número de semanas de cotización supere el mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez”.
A continuación el artículo citado establece algunos requisitos, entre los que se cuentan la afiliación al régimen de prima media, la acreditación de más de cinco años de relación conyugal o convivencia permanente; sumar, entre los dos, al menos el número de semanas exigidas para una pensión de vejez individual o cotizar, de conformidad con lo establecido en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, al Sistema de Seguridad Social en Salud.
Igualmente, el artículo 151C precisa que la pensión familiar “será una sola pensión, de acuerdo con el artículo 48 de la Constitución Nacional” y prevé lo que sucedería en caso de fallecimiento de uno de los cónyuges o compañeros permanentes beneficiarios de esa prestación; su agotamiento, sin que haya lugar a pensión de sobrevivientes cuando, fallecidos los cónyuges o compañeros, no existan “hijos beneficiarios con derecho”, también regula lo que acontece en caso de divorcio, separación legal o de hecho, la incompatibilidad de la pensión familiar con otras prestaciones, hace beneficiarios en el régimen de prima media a los clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisbén y establece que su valor “no podrá exceder de un salario mínimo legal mensual vigente”.
En el literal l) del artículo 151C se indica que “para acceder a la pensión familiar, cada beneficiario deberá haber cotizado a los 45 años de edad, el veinticinco por ciento (25%) de las semanas requeridas para acceder a una pensión de vejez de acuerdo a la ley”. En contra de este literal, el ciudadano José Rafael Flórez Montaña instauró acción de inconstitucionalidad, aduciendo al efecto la violación de los artículos 13 y 48 de la Constitución que, respectivamente, se refieren al derecho a la igualdad y al derecho a la seguridad social.
En cuanto al derecho a la igualdad, el demandante considera que para acceder a una pensión, todos los cotizantes deben cumplir dos requisitos concurrentes, cuales son la edad mínima y el número de semanas cotizadas, independientemente de la edad en que hayan empezado a cotizar, luego al exigir que cada beneficiario deberá haber cotizado antes de cumplir 45 años de edad, el 25% de las semanas requeridas, se torna nugatoria la pensión familiar, a causa de un requisito adicional que, por no exigírsele “a un cotizante ordinario”, ubica “en inferioridad de condiciones a quienes aspiren a obtener la pensión familiar”, y esto sin señalar cuál es la diferencia entre los dos tipos de cotizantes.
El actor estima que lo anterior constituye una clara discriminación que afecta a quienes aúnan sus esfuerzos para lograr una pensión familiar, por cuanto “deja sin la menor posibilidad de acceder a ella a la mayoría de los postulantes”, pues si la pareja cotiza el número de semanas exigidas y cada uno de sus integrantes cumple el requisito de edad establecido, resulta injustificada una exigencia adicional que, por lo tanto, comporta un tratamiento contrario a la igualdad.
En relación con el derecho a la seguridad social, el libelista destaca que, de conformidad con el artículo 48 superior, el Estado deberá prestar el correspondiente servicio con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, que resultan desconocidos por el literal demandado, ya que la eficiencia implica que todos los recursos se orienten a una prestación adecuada, oportuna y suficiente de los beneficios, lo cual se desconoce si las cotizaciones de una pareja que sumen el equivalente de las pagadas por una sola persona no se orientan, sin mayores requisitos, al reconocimiento de la pensión familiar.
Puntualiza el actor que cuando se le impide a una pareja el acceso a la seguridad social por no haber cotizado, antes de los 45 años de edad, el 25% de las semanas requeridas para acceder a una pensión de vejez, el sistema deja de ser eficiente e impide que la pensión familiar cumpla su propósito, a lo que añade la violación del principio de universalidad en la medida en que no se protegería a quienes no cotizaron al sistema antes de los 45 años, excluyéndolos injustamente del sistema, con vulneración adicional del principio de solidaridad.
Que la demanda es inepta han conceptuado quienes intervinieron en nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía, Asofondos, e idéntico criterio sostiene el señor Procurador General de la Nación quien, en su concepto de rigor, le solicita a la Corte inhibirse para pronunciarse de fondo, “por ineptitud de la demanda”.
En líneas generales se ha expuesto que los cargos carecen de especificidad por no establecer una oposición objetiva y verificable entre el precepto demandado y la Constitución, que son insuficientes, puesto que el demandante no propone los elementos de juicio indispensables para adelantar el análisis de constitucionalidad, que no están dados los presupuestos para adelantar un juicio de igualdad, pues la pensión familiar y la de vejez no son comparables, como tampoco lo serían los respectivos grupos de beneficiarios y que, en suma, no aparecen expuestas las razones que sustenten la inconstitucionalidad cuya declaración se pide.
Sobre este aspecto conviene recordar que, desde la Sentencia C-1052 de 2001, la Corporación ha decantado unos requisitos que deben reunir los cargos de inconstitucionalidad para que sean aptos y puedan dar lugar al adelantamiento del juicio de constitucionalidad. Así, con insistencia se ha reiterado que la argumentación ofrecida por el actor ha de ser clara, cierta, específica pertinente y suficiente.
Los argumentos (i) son claros cuando en su exposición se detecta la existencia de un hilo conductor que, dotándolos de coherencia, haga comprensible la demanda, (ii) son ciertos siempre que lo alegado corresponda al contenido normativo de la disposición censurada y no se trate de un significado atribuido por el actor y carente de toda conexión con el precepto demandado, (iii) son específicos si el esfuerzo del demandante se dirige a demostrar, en forma concreta, de qué manera se produce una oposición entre la Carta y lo demandado, (iv) son pertinentes cuando se proponen razones de índole constitucional que facilitan una confrontación con la Constitución y no entre disposiciones legales y (v) son suficientes si la demanda aporta los elementos argumentativos y probatorios necesarios para entrar a analizar la constitucionalidad y si los argumentos alcanzan un grado de persuasión tal que generen en el juez al menos una duda mínima sobre la constitucionalidad de lo impugnado(1).
Ciertamente en la demanda el libelista consigna afirmaciones caracterizadas por cierta radicalidad carente de argumentos que la sustenten, como se percibe en aseveraciones como aquella según la cual la exigencia del 25% de las cotizaciones antes de cumplir 45 años de edad “hace nugatoria la figura de la pensión familiar, ya que deja sin la menor posibilidad de acceder a ella a la mayoría de los postulantes”, pero estos apartes no pueden ser tomados en forma aislada para derivar de ellos la ineptitud de los cargos formulados.
En atención al principio pro actione se precisa interpretar la demanda en su conjunto y de ese análisis la Corte puede concluir que el actor sostiene que no existe diferencia entre los requisitos exigidos para acceder a la pensión de vejez y los que deberían exigirse para acceder a la pensión familiar, lo que, a su turno genera, según su planteamiento, una asimilación del grupo de beneficiarios de la pensión de vejez con el grupo de beneficiarios de la pensión familiar.
La equiparación de los requisitos, que el demandante reduce al número de semanas cotizadas indispensables y al cumplimiento de la edad requerida, sirve de soporte a la alegación del actor, quien estima que la exigencia de haber cotizado antes de cumplir los 45 años de edad el 25% de las semanas requeridas para acceder a la pensión de vejez constituye un requisito adicional que introduce una diferenciación injustificada entre la pensión de vejez y la familiar, diferenciación que se transmite a los grupos de beneficiarios, generando una discriminación en contra de las parejas aspirantes a la pensión familiar, que deberán cumplir una exigencia más, exigencia que en ningún caso recae sobre los aspirantes individuales a la pensión de vejez en el régimen de prima media.
Lo anterior se desprende con claridad de los planteamientos vertidos en la demanda y como quiera que la diferenciación entre las pensiones de vejez y familiar, así como entre los respectivos grupos de beneficiarios no es algo que surja al rompe y con todo detalle de la simple lectura de las disposiciones concernientes, se torna imperioso examinar si esas diferencias existen o no, máxime si el demandante ha aportado, en grado susceptible de ser tenido en cuenta, explicaciones orientadas a demostrar que, por el aspecto de los requisitos para acceder a la respectiva prestación, no debe haber distinción entre las pensiones de vejez y familiar ni, por lo tanto, entre los grupos de beneficiarios de una y de otra.
Procede, entonces, el análisis del literal demandado a la luz del derecho constitucional a la igualdad, para saber si es válida o no la equiparación de los requisitos y de los grupos que el demandante predica y para determinar, como consecuencia de lo anterior, si se justifica o no el requisito consistente en haber cotizado a los 45 años de edad el 25% de las semanas requeridas para acceder a la pensión de vejez, requisito que se le exige a cada uno de los miembros de la pareja a fin de acceder a la pensión familiar.
En cuanto a los argumentos dirigidos a demostrar la vulneración del derecho a la seguridad social, cabe señalar que su estimación aislada posiblemente llevaría a concluir en su ineptitud, panorama que cambia al verificar que su planteamiento es por completo dependiente de la argumentación efectuada respecto del derecho a la igualdad.
En efecto, cuando el actor sustenta la violación del principio de eficiencia vuelve a preguntar “cuál es el criterio de diferenciación que utilizó el legislador para hacer imponer unos requisitos a quien cotiza individualmente y otros a quienes no lo hicieron así pero que sumados sus esfuerzos como pareja llegan al mismo punto y aportan las mismas sumas al sistema”. Lo propio ocurre en relación con la vulneración del principio de universalidad, a propósito del cual el demandante aduce que se excluye a quienes no cotizaron en el porcentaje requerido antes de los 45 años de edad, siendo que al final, “el resultado es exactamente igual al que se hubiera dado si uno solo de los cónyuges o compañeros hubiese cotizado ordinariamente y también en lo atinente al quebrantamiento del principio de solidaridad, desconocimiento cuya raíz el actor sitúa en la exclusión, que él considera injusta, “de un sector importante de la población que adicionalmente es el más débil y desvalido”.
Así las cosas, lo que se decida al analizar los cargos cimentados en el derecho a la igualdad repercute en lo alegado a propósito del derecho a la seguridad social, de modo que si se desestimaran los cargos formulados por violación del artículo 13 constitucional, no habría que entrar a estudiar los esgrimidos con base en el artículo 48 superior, pero si se llegara a concluir que al actor le asiste la razón, la vulneración de la igualdad llevaría a examinar lo concerniente a la seguridad social, y esto aun si nada hubiera expuesto el libelista, porque, al tenor de lo establecido en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, “La Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del título II”, de tal manera que la Corte “podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así esta no hubiere sido invocada en el curso del proceso”.
4. El problema jurídico y las intervenciones allegadas al expediente
En este orden de ideas, a la Corte le corresponde averiguar si la exigencia establecida en el literal l) del artículo 151C de la Ley 100 de 1993, consistente en que para acceder a la pensión familiar, cada uno de los beneficiarios debe haber cotizado a los 45 años de edad el 25% de las semanas requeridas para acceder a una pensión de vejez viola los derechos a la igualdad y a la seguridad social.
Alrededor de este problema jurídico en las intervenciones allegadas al expediente se han dado dos respuestas contrarias, que corresponden al total acuerdo con los argumentos de la demanda o al completo desacuerdo con las pretensiones esgrimidas en el libelo. A favor de la inconstitucionalidad solicitada se pronunciaron los intervinientes que conceptuaron en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá y la Facultad de Ciencias Jurídicas, Políticas y Económicas de la Universidad de San Buenaventura, Sede Bogotá, mientras que quienes intervinieron en representación de la Universidad Externado de Colombia, del Ministerio de Trabajo, de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de Colpensiones pidieron la declaración de exequibilidad, petición que también hicieron el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Asofondos, aunque inicialmente plantearon la ineptitud de los cargos y la inhibición.
La inconstitucionalidad pedida en las intervenciones que comparten los criterios plasmados en la demanda se funda en la equiparación de las pensiones de vejez y familiar en cuanto hace a los requisitos que, en ambos casos, serían la edad y el número de semanas cotizadas, requisitos cuya exclusividad haría que constitucionalmente resultara inviable una exigencia adicional como la contemplada en el literal acusado para acceder a la pensión familiar, requisito adicional que, en cambio, consideran plenamente ajustado a la Carta los intervinientes sostenedores de su exequibilidad, a partir de la diferenciación entre la pensión de vejez y la pensión familiar que, además, se proyecta en la distinción entre los distintos grupos de beneficiarios.
Con la finalidad de dilucidar la cuestión así planteada, de acuerdo con el orden empleado en la demanda, la Corte se ocupará, en primer término, de la censura dirigida en contra de la preceptiva acusada por violación del artículo 13 superior, sobre el derecho a la igualdad y, dependiendo de las conclusiones a las que este análisis le permita arribar, la Corporación estará en condiciones de saber si debe ocuparse o no de los cuestionamientos basados en el aducido quebrantamiento del artículo 48 de la Carta, referente al derecho a la seguridad social.
5. El cargo fundado en la presunta vulneración del derecho a la igualdad
Conforme se deprende de lo hasta aquí reseñado, a la luz del derecho a la igualdad se censura el tratamiento diferente que habría dispensado el legislador a los cónyuges o compañeros permanentes que aspiren a beneficiarse de la pensión familiar, al contemplar en el literal l) del artículo 151C de la Ley 100 de 1993, introducido por la Ley 1580 de 2012, la exigencia de haber cotizado individualmente a los 45 años de edad el 25% de las semanas requeridas para acceder a la pensión de vejez.
Cuando se aduce que una medida legislativa comporta un tratamiento diferenciado e inconstitucional, la Corte debe determinar si esa diferenciación entre los supuestos de hecho o entre los grupos poblacionales involucrados en la comparación encuentra o no razonable justificación en los valores y principios constitucionales, lo que lleva a la realización de un juicio de igualdad destinado a examinar la medida, la finalidad perseguida mediante su implementación y los motivos que tuvo el legislador para preferirla a otras alternativas u opciones que también hubieran podido orientarse a la consecución del fin buscado, con el cual la medida adoptada deberá guardar una relación que la torne idónea para conseguirlo.
Sin embargo, antes de emprender el juicio de igualdad se precisa evaluar la posibilidad de su aplicación y el alcance de la potestad del legislador en la materia que ha sido objeto de regulación, lo primero, porque con carácter previo ha de quedar establecido que los supuestos o grupos que se encuentran en la base del trato desigual o discriminatorio son realmente susceptibles de comparación y lo segundo, porque la facultad configurativa del legislador no tiene siempre la misma amplitud y, siendo variable el margen de configuración legal, son distintos los niveles de escrutinio constitucional, de modo que la intensidad del juicio cambia, habiéndose reconocido en la jurisprudencia un nivel leve que corresponde a una amplia potestad de configuración legislativa, un nivel estricto en que esa facultad configurativa es reducida, pasando por un nivel que es intermedio dependiendo de las circunstancias que en cada caso evalúa el juez constitucional.
5.1. Las pensiones de vejez y familiar y los respectivos grupos de beneficiarios
El ámbito al cual pertenecen las pensiones de vejez y familiar es el de la seguridad social que, conforme lo señala el artículo 48 de la Carta, es un servicio público y un derecho irrenunciable de cobertura progresivamente ampliable por el Estado, pero “con la participación de los particulares”. El correspondiente servicio público y el derecho están sometidos a los “términos” o a la “forma que determine la ley”.
Haciendo abstracción de sus antecedentes más remotos, baste ahora destacar que el Sistema Integral de Seguridad Social actualmente vigente comprende prestaciones en salud, riesgos profesionales, subsidio familiar y pensiones, según lo establecido en la Ley 100 de 1993, con las reformas de las que ha sido objeto, entre las que conviene mencionar la operada mediante la Ley 797 de 2003.
En cuanto hace a la seguridad social en materia pensional, básicamente el sistema se ha estructurado con fundamento en dos regímenes, uno de ahorro individual con solidaridad y otro denominado solidario de prima media con prestación definida. El primer régimen fue confiado a particulares que lo administran mediante Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y/o Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías y opera con fundamento en una cuenta individual en la que el afiliado acumula sus cotizaciones obligatorias y voluntarias, el bono pensional y, si hay lugar, los subsidios estatales, de manera que cuando el monto acumulado de capital y rendimientos lo permita, se procede al reconocimiento de la prestación a la edad en que el afiliado quiera retirarse, dependiendo de la clase de pensión, del ahorro efectuado y de su rentabilidad, debiéndose destacar que a falta de los requisitos, al afiliado, o a su beneficiario, le asiste el derecho a obtener la devolución de los aportes o saldos(2).
El régimen solidario de prima media con prestación definida funciona con base en los aportes que para el reconocimiento de una pensión efectúe el afiliado, aportes que, junto con sus rendimientos, integran un fondo común de índole pública, con cargo al cual se pagan prestaciones pensionales y gastos de administración y se constituyen reservas destinadas a la satisfacción de las futuras pensiones que son reconocidas, con independencia del monto de las cotizaciones acumuladas, al momento en que se cumplan los requisitos de ley, ante cuyo incumplimiento el afiliado o beneficiario tiene derecho a una indemnización sustitutiva(3).
Interesa precisar que el manejo financiero del régimen de prima media está sujeto al cálculo actuarial que “consiste en proyectar la suficiencia material de los recursos presentes, cotizaciones futuras y de sus posibles rendimientos, para asegurar el pago de los beneficios pensionales a quienes puedan llegar a tener dichos derechos, en todos los casos previstos en la ley”. Así, el cálculo actuarial depende de varios factores, entre los que se cuentan las cotizaciones, pero también períodos de fidelidad que comportan la exigencia de cierto porcentaje del tiempo para tener derecho a la pensión o de periodos de carencia que implican permanecer durante un lapso legalmente fijado en un régimen pensional concreto sin trasladarse a otro. En cualquier caso, “cuando la deficiencia financiera del sistema impide su sostenibilidad, es el estado el llamado a través de subsidios implícitos a asegurar el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legalmente reconocidas”(4).
Las pensiones que, según las circunstancias, se reconocen son la de invalidez, la de sobrevivientes y la de vejez, siendo de destacar que esta última aparece regulada en la Ley 100 de 1993, tanto para el régimen de ahorro individual, como para el régimen de prima media, en cuyo caso el artículo 33 de la mencionada ley prevé un requisito de edad y otro de tiempo de servicios o cotizaciones, que el actor en la presente causa considera deben ser los únicos que se exijan también para acceder a la pensión familiar.
A diferencia de la pensión de vejez, la pensión familiar fue introducida en el sistema de seguridad social mediante la Ley 1580 de 2012 que la creó en el régimen de ahorro individual y en el de prima media, habiendo dispuesto su incorporación a la Ley 100 de 1993, lo que, en principio, avala el propósito de asimilación expresado en la demanda, pues, en términos generales, la pensión de vejez y la familiar son dos prestaciones adscritas a un mismo género e integrantes del Sistema de Seguridad Social en pensiones.
Sin embargo, más allá de la coincidencia general acabada de anotar, importa señalar que los regímenes pensionales de ahorro individual y de prima media son autónomos en razón de su distinta configuración, lo cual se traduce en que las prestaciones y las reglas de cada uno de ellos no resultan fácilmente comparables tratándose de la demostración de una posible violación del derecho a la igualdad, pues de conformidad con la jurisprudencia constitucional, “la Ley 100 de 1993 contiene una regulación diferente para cada uno de los regímenes pensionales”, regulación que, además, se apoya “en el principio de la libre elección que permite a los afiliados escoger el subsistema que más se ajuste a sus necesidades, de tal suerte que el futuro pensionado se somete por su propia voluntad a un conjunto de reglas diferentes para uno y otro régimen, y simplemente se hará acreedor a los beneficios y consecuencias que reporte su opción”(5).
A la luz de lo anterior, cabe sostener que aun cuando se trate de una prestación con idéntica denominación, su reconocimiento deberá hacerse atendiendo las condiciones fijadas para cada uno de los regímenes, lo que tiene aplicación en el caso de la pensión de vejez y tratándose de la pensión familiar, por cuanto la Ley 1580 de 2012, al crearla, la estableció en ambos regímenes, pero distinguiendo las condiciones y requisitos de la pensión familiar en el régimen de ahorro individual, de las condiciones y requisitos necesarios para acceder a la misma prestación en el régimen de prima media con prestación definida.
Sobre el particular cabe indicar que si en lo atiente a los requisitos para el reconocimiento, una misma prestación difiere en cada uno de los dos regímenes considerados, mayor será la diferencia entre distintas pensiones, sea en regímenes pensionales diferentes o en el ámbito de uno solo de ellos. Así pues, aunque la pensión de vejez y la pensión familiar sean prestaciones contempladas en el régimen de prima media, ese único dato no implica, por sí mismo, equiparación de los requisitos o coincidencia plena entre la pensión de vejez y la familiar.
Es suficiente reparar en la regulación de la nueva pensión familiar para que se tornen evidentes sus diferencias con la pensión de vejez, aún dentro del mismo régimen de prima media con prestación definida. En efecto, aunque el afiliado puede elegir uno cualquiera de los dos regímenes, sobre todos los trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos pesa la obligación de afiliarse, mientras que quienes se encuentren en las condiciones que podrían permitirles el acceso a la pensión familiar, al tenor del artículo 151C de la Ley 100 de 1993, tienen la posibilidad de optar por esa pensión, sometiéndose a los requisitos previstos para obtenerla, o preferir el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el sistema de prima media con prestación definida.
Esa ampliación de la cobertura del sistema general de seguridad social en materia pensional, que se procura mediante la introducción de la pensión familiar tiene por destinatarios a personas ubicadas en condiciones de vulnerabilidad, ya que en el régimen de prima media que sirve de marco a este análisis, solo podrán ser beneficiarios quienes se encuentren clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisbén, a lo que se agrega que el valor de la pensión no podrá exceder de un salario mínimo legal mensual vigente.
Ya la Corte tuvo ocasión de hacer énfasis en las diferencias anotadas, al apuntar, por ejemplo, que aun cuando es cierto que para reclamar las pensiones familiar y de vejez en el régimen de prima media “se necesita el mismo número de semanas de cotización, en el primer evento las cotizaciones son efectuadas por una pareja, mientras que en el segundo por un individuo”(6). Surge de todo lo precedente la distinción entre la pensión de vejez y la pensión familiar, percibiéndose que esa diferenciación también se proyecta en los grupos de beneficiarios de cada una de las referidas prestaciones pensionales.
En efecto, al acceder a la prestación, los beneficiarios de la pensión de vejez son quienes individualmente han completado las semanas de cotización exigidas en el régimen de prima media, en tanto que los beneficiarios de la pensión familiar son los afiliados al sistema “más vulnerables a nivel socioeconómico”, que por razones “como la imposibilidad de acceder a un empleo estable a causa de la edad y los altos niveles de desempleo del país, no pueden completar las semanas de cotización necesarias para reclamar una pensión de vejez de forma individual”, razón por la cual “pueden ver amenazado su mínimo vital al llegar a la tercera edad”, habiéndose restringido por ello la posibilidad de reclamar esa pensión en el régimen de prima media “a la clasificación de las parejas de cónyuges o compañeros en los niveles 1 y 2 del Sisbén”, junto con la limitación de la mesada a un monto no superior a un salario mínimo legal mensual vigente(7).
Del mismo modo como las pensiones de vejez y familiar no son susceptibles de fácil comparación, tampoco lo son los respectivos grupos de beneficiarios, toda vez que si una persona completa el número de semanas necesarias para tener derecho a la pensión de vejez, es claro que ha permanecido como afiliado al sistema al menos durante el tiempo suficiente para acumular las semanas requeridas, lo que no se puede afirmar de los cónyuges o compañeros permanentes que acceden a la pensión familiar, pues en su caso “los periodos de fidelidad de los miembros de la pareja son inferiores, precisamente porque dejaron de cotizar un tiempo importante”. Esa menor fidelidad implica “un aumento del subsidio estatal implícito, “en otras palabras la pensión familiar en el RPM demanda un mayor subsidio estatal que la pensión de vejez debido a la menor fidelidad al sistema de los cónyuges o compañeros”, razones estas que impiden sostener “que los afiliados al RPM que quieren acceder a la pensión familiar, de un lado, y a la pensión de vejez, de otro, se hallen en la misma situación”(8).
La equiparación de la pensión de vejez y de la pensión familiar, así como de los respectivos grupos de beneficiarios, que sirve de sustento a las pretensiones de la demanda no es viable y ello, en principio, impide el emprendimiento de un juicio de igualdad. Sin embargo, no se puede perder de vista que el precepto cuestionado contiene una medida concreta consistente en que en el régimen de prima media, cada beneficiario de la pensión familiar haya cotizado, a los 45 años de edad, el 25% de las semanas requeridas para acceder a una pensión de vejez y que cabe apreciar si, a la luz del derecho a la igualdad, es o no razonable y justificada esta medida específica, motivo por el cual, procede seguir con el examen concerniente al margen de la facultad de configuración legislativa en este caso, margen que determinará el nivel de escrutinio que podría ser estricto, pero también flexible, lo que no excluye la posibilidad de adelantar un análisis de la igualdad a propósito de la medida censurada.
5.2. La facultad de configuración del legislador en materia de seguridad social en pensiones
Ya se ha apuntado que la seguridad social es un servicio público y adicionalmente un derecho irrenunciable y que, según se desprende de los artículos 48, 49 y 365 superiores, tanto en su faceta de servicio público, como en su condición de derecho la Constitución remite su desarrollo a la ley, constituyendo una reserva(9), lo que lleva a considerar el alcance de la facultad de configuración que le corresponde al legislador en esa materia.
En la jurisprudencia de la Corte, la aproximación a la potestad configurativa del legislador en el caso de la seguridad social ha solido partir de la clasificación del derecho dentro de la categoría de los económicos y sociales, así como de su carácter prestacional, ya que “las personas tienen el derecho a exigir un conjunto de prestaciones a cargo de las entidades que integran el sistema de seguridad social, no solamente dirigidas a garantizar los derechos irrenunciables de las personas, sino también a obtener una calidad de vida acorde con el principio de dignidad humana”, debido a lo cual “para asegurar su efectiva realización se requiere —en la mayoría de las casos— acreditar el cumplimiento de normas presupuestales, procesales y de organización, que lo hagan viable y, además, permitan mantener el equilibrio económico y financiero del sistema”(10).
Dado que la Constitución no optó por un único modelo en esta materia”, confió al legislador “la tarea de configurar su diseño”, siendo esto claramente indicativo de que el margen de configuración es amplio. Tratándose de la seguridad social en pensiones, tal amplitud “obedece a la necesidad de garantizar la viabilidad económica del sistema y la eficacia de los principios que lo gobiernan, lo que hace que la ley pueda, entre otras cosas, establecer las condiciones y mecanismos de afiliación, e incluso, dentro de los límites propios a dicha facultad de configuración, modificar las expectativas de los sujetos vinculados al sistema, a fin de que el Estado cumpla con sus obligaciones en materia de seguridad social”(11).
De su amplia potestad de configuración normativa puede hacer uso el legislador para ampliar progresivamente la cobertura de la seguridad social, conforme lo establece el artículo 48 de la Carta, cobertura cuya ampliación también comprende la materia pensional y puede enfocarse hacia personas o grupos de personas en condiciones de vulnerabilidad, con el fin de incorporarlas al sistema de seguridad social en pensiones, conforme lo hizo el Congreso al crear la pensión familiar, mediante la Ley 1580 de 2012.
Ahora bien, que el margen de la facultad configurativa del legislador es amplio no significa que la actividad legislativa desplegada en materia de seguridad social carezca de límites. La decisión del legislador, entonces, no es “completamente libre”(12) y a título ejemplificativo procede mencionar que hay reglas generales a las que debe someterse el Congreso como el carácter irrenunciable del derecho a la seguridad social, la dirección control o manejo a cargo del Estado o la posibilidad de que de su prestación se confíe a entidades públicas y particulares, a lo que se suma “la observancia de aquellos otros principios, valores y derechos constitucionales previstos en el Texto Superior que generalmente limitan el desarrollo de la atribución constitucional de regulación”, conforme “ocurre, entre otras, con los principios de razonabilidad, proporcionalidad y solidaridad, así como con los derechos fundamentales a la igualdad, dignidad humana y mínimo vital”(13).
En relación con el derecho a la igualdad la Corte ha anotado que el sometimiento del legislador a lo previsto en el artículo 13 de la Constitución, lleva a que “las regulaciones de la seguridad social no pueden ser discriminatorias”(14), y este postulado adquiere singular relevancia cuando mediante la regulación legislativa se pretende ampliar la cobertura para incluir en el sistema a personas o grupos en situación de desventaja social, por cuanto la asignación de recursos escasos impone focalizar las políticas públicas en aquellos sectores de mayor vulnerabilidad socioeconómica que tienen prioridad en la asignación del gasto social.
La focalización de las políticas públicas y la prioridad del gasto social en un escenario en el cual los altos índices de pobreza impiden atender a toda la población desfavorecida e implican “centrarse en la población más necesitada”(15), están atadas al adelantamiento de un proceso de selección que inexorablemente conduce a incurrir en diferenciaciones que deben ser acordes con el derecho a la igualdad y evitar irrazonables e injustificados privilegios en la distribución de recursos insuficientes para satisfacer a todos los necesitados de protección.
En casos como el de la pensión familiar, cuyo reconocimiento está orientado hacia personas en situación vulnerable, el derecho a la igualdad limita la potestad configurativa del legislador que debe adoptar medidas respetuosas de lo previsto en el artículo 13 de la Carta y evitar la discriminación, para lo cual, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, ha de estimar criterios de vulnerabilidad no centrados exclusivamente en la medición de aspectos económicos asociados a la calidad de vida, observar pautas objetivas, proporcionadas y razonables que, fuera de ser públicas y transparentes, han de ser conocidas por los interesados de forma que tengan la oportunidad de controvertir los resultados de la clasificación(16).
Sin perjuicio de lo anterior, es importante reiterar que “en la medida en que el Congreso goza de una amplia discreción en la materia, el examen de igualdad no puede ser adelantado de manera tal que el juez constitucional desconozca la libertad de configuración del legislador”(17), resultando, por lo tanto, indispensable aludir a la intensidad del juicio constitucional de la medida, intensidad que ha dado lugar al reconocimiento de tres niveles de escrutinio para la aplicación del juicio de igualdad.
5.2.1. La facultad de configuración del legislador y los niveles de intensidad del escrutinio constitucional
La regla general es el nivel leve, “aplicable por ejemplo a medidas de naturaleza económica, tributaria o de política internacional, a asuntos que implican una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, o a casos en los que del contexto normativo de la disposición demandada no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho o principio que se alega lesionado”, debiéndose destacar que en este supuesto el amplio margen de configuración legislativa compagina con una verificación destinada únicamente a determinar “si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente prohibidos, y si el medio escogido es idóneo para alcanzar el fin propuesto”(18).
En el otro extremo se encuentra el nivel estricto, “aplicable a casos en los que está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en el inciso 1º del artículo 13 superior, casos en que la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares o discretas, casos en los que a medida que hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental o casos en los que la medida que se examina crea un privilegio”, siendo relevante puntualizar que el juez “debe examinar si el fin perseguido es o no imperioso desde la perspectiva constitucional y si el medio escogido es necesario, es decir, no puede ser reemplazado por un medio alternativo menos lesivo en términos de principios y derechos constitucionales”(19).
Entre los niveles leve y estricto se sitúa el intermedio, “aplicable a medidas que implican la restricción de un derecho constitucional no fundamental, casos en los que existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia, o acciones afirmativas, entre otros casos” y cuya superación ha de verificarse que el fin perseguido “sea constitucionalmente importante y que el medio elegido “sea efectivamente conducente a alcanzar el fin”(20).
Con el propósito de saber cuál de los niveles de escrutinio debe ser aplicado para apreciar la constitucionalidad de la medida que consiste en exigir como requisito para acceder a la pensión familiar la cotización a los 45 años de edad y por cada beneficiario del 25% de las semanas requeridas para acceder a una pensión de vejez, resulta de interés recordar que “salvo si el legislador recurre a criterios de diferenciación sospechosos o potencialmente discriminatorios, el examen de igualdad tiene que ser deferente con los criterios desarrollados por el Congreso al regular los sistemas de salud y de seguridad social”(21).
En este contexto la Corporación ha enfatizado que, ante el amplio margen de configuración normativa en materia de seguridad social, “la adopción de medidas legislativas sobre los distintos componentes, variables o requisitos pensionales que directa o indirectamente afecten los recursos parafiscales que integran el fondo común o las cuentas individuales en los sistemas vigentes de seguridad social, o que tengan la virtualidad de comprometer sumas adicionales que a través de la contratación de seguros garantizan la financiación de las pensiones de invalidez o sobrevivencia en el sistema pensional de ahorro individual con solidaridad, no pueden ser analizadas desde una posición aislada o descontextualizada de los sistemas a los cuales pertenecen, por cuanto se presume que corresponden a un juicio político, económico y financiero —razonable y proporcional— de las distintas hipótesis y constantes macroeconómicas que puedan afectar el futuro cumplimiento de obligaciones pensionales del Estado”(22).
Fluye de lo anterior que el nivel estricto de escrutinio constitucional no es, en principio, el apropiado para adelantar el juicio respecto de la medida que ha sido demandada, pues no se trata de un requisito que, ab initio, involucre categorías sospechosas, se revele manifiestamente discriminatorio o comprometa decisivamente derechos constitucionales fundamentales, sino más bien de una medida inscrita dentro de la regulación de un derecho que, como la pensión familiar, es de creación legal, procura ampliar la cobertura del sistema de seguridad social en pensiones antes que restringir el acceso al derecho constitucional previsto en el artículo 48 superior y que, por hallarse enfocada hacia personas en condiciones de vulnerabilidad, corresponde a una medida de afirmación positiva.
Estos últimos datos indican que el nivel de escrutinio ha de ser intermedio, entre otras cosas, porque ya al resolver una demanda que por violación al derecho a la igualdad fue presentada en contra de los literales k) y m) del mismo artículo 151C de la Ley 100 de 1993, al cual también pertenece el literal l) que ahora se examina, la Corte estimó que el nivel de escrutinio debía ser intermedio, teniendo en cuenta que la libertad de configuración asiste al legislador en materia de seguridad social y “particularmente cuando se trata de la ampliación de la cobertura del sistema de pensiones”(23).
6. Aplicación del nivel intermedio al literal demandado
Como corresponde al nivel intermedio de escrutinio, a continuación la Corte se ocupará de determinar si la medida establecida en el literal demandado persigue finalidades importantes desde la óptica constitucional y si emplea un medio adecuado para cumplir esos fines.
6.1. El literal demandado y las finalidades de orden constitucional
De cuanto se ha expuesto procede inferir que la finalidad que guio la creación de la pensión familiar fue la ampliación de la cobertura del sistema de seguridad social en pensiones, favoreciendo, a la vez, a un sector poblacional vulnerable, con un aditamento esencial, también perteneciente al orden de los fines, cual es la sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Que los mencionados propósitos tienen raigambre constitucional se deriva con claridad del artículo 13 superior que confía al Estado la promoción de las “condiciones para que la igualdad sea real y efectiva”, mediante la adopción de “medidas en favor de grupos discriminados o marginados, y del propio artículo 48 de la Carta que, como se ha visto, de una parte, encarga al Estado, “con la participación de los particulares”, de ampliar “progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley” y, de la otra, a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo Nº 01 de 2005, ordena al Estado garantizar tanto los derechos, como la “sostenibilidad financiera del Sistema Pensional”, a lo cual añade que “las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este Acto Legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas”.
Es evidente que la Ley 1580 de 2012, que introdujo la figura de la pensión familiar, siendo posterior al Acto Legislativo Nº 01 de 2005, debía acatar lo previsto en él y asegurar la sostenibilidad financiera de esa nueva prestación pensional, propósito constitucional al que apunta la medida prevista en el literal l) del artículo 151C, incorporado por la Ley 1580 de 2012 a la Ley 100 de 1993.
La preocupación por la sostenibilidad financiera del sistema pensional es de vieja data, pues los problemas ligados a ella se presentaban antes de la Constitución de 1991, época para la cual se identificaron factores desestabilizadores, tales como la falta de incremento gradual de la tasa de cotización, el incumplimiento estatal en el pago de su parte de cotización, los excesivos beneficios relativos a los aportes, la existencia de varios regímenes especiales y el cambio demográfico que implicó menos aportes y mayores gastos”(24).
Entre los motivos que condujeron a la expedición de la Ley 100 de 1993, junto con el aumento de la cobertura, se encuentran el fortalecimiento financiero del sistema y el logro del equilibrio fiscal, propósitos que en 2005 inspiraron la expedición del Acto Legislativo Nº 01 de ese año, ya que, para entonces, “Colombia tenía el cuarto pasivo pensional más alto del mundo con un 170% del Producto Interno Bruto (PIB), con un nivel de cobertura muy bajo que correspondía al 23% de las personas mayores de 60 años”, a más de lo cual “las cifras macroeconómicas indicaban que en Colombia el número de afiliados era de 11.5 millones de personas, de los cuales solamente eran cotizantes activos 5,2 millones de personas”, lo que explicaba que “el número de pensionados en Colombia alcanzara solo a un millón de personas, frente a cuatro millones de personas en edad de jubilación”(25).
Así las cosas, al comentar la enmienda constitucional de 2005, esta Corte estimó que “la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones fue una preocupación transversal a la reforma”, que motivó “la unificación de las reglas y la eliminación de beneficios desproporcionados, habiéndose buscado, mediante la garantía de la sostenibilidad y el sometimiento de las leyes futuras a ese criterio,” prevenir la práctica de creación de beneficios pensionales desproporcionados con cargo a los aportes de las generaciones venideras”(26).
Como quiera que el literal demandado hace parte de los requisitos exigidos para acceder a la pensión familiar en el régimen solidario de prima media con prestación definida, conviene puntualizar que en este régimen el criterio de sostenibilidad financiera tiene especiales implicaciones, porque el cálculo actuarial al que se sujeta su manejo económico depende de un conjunto de variables, entre las que se cuentan periodos de fidelidad, periodos de carencia, tasas de cotización, aumento de edades o de semanas de cotización, cuya incidencia implica que “el movimiento de cualesquiera de dichas variables tiene como resultado alterar el cálculo actuarial y, por ende, asegurar en un futuro el compromiso del Estado para con sus potenciales pensionados”, siendo lo cierto que “en todo caso, cuando la deficiencia financiera del sistema impide su sostenibilidad, el Estado es el llamado a través de subsidios implícitos a asegurar el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legalmente reconocidas”, para lo cual “se pueden adoptar medidas sobre el mismo sistema pensional, por ejemplo, racionalizando los beneficios pensionales, o en su lugar, alterando la composición del presupuesto general de la Nación, bien sea reduciendo otros gastos del sector público, o eventualmente, aumentando el endeudamiento fiscal”(27).
Conforme se ha destacado, la pensión familiar se concibió como una prestación orientada a hacer efectivo el deber de ampliación progresiva del sistema pensional, de tal manera que, a la vez, reportaran beneficio personas en situación de vulnerabilidad derivada de la dificultad para completar las semanas de cotización indispensables para acceder individualmente a una pensión de vejez y, para “poder beneficiar a ese grupo de afiliados en el RPM, se optó por la necesidad de restringir la posibilidad de reclamar la pensión familiar a la clasificación de las parejas de cónyuges o compañeros en los niveles 1 y 2 del Sisbén”, a lo que se sumó “la limitación de la mesada a un monto no superior a 1 SMLMV”, todo bajo el propósito de que “los subsidios estatales que se requieren para garantizar la pensión familiar en el RPM, no ascendieran a un monto insostenible y se focalizaran en la población más vulnerable desde el punto de vista socioeconómico”(28).
La Corte encontró ajustadas a la Constitución la posibilidad de que solo las parejas clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisbén puedan ser beneficiarias de la pensión familiar y la limitación del monto de esa prestación a un salario mínimo legal vigente, tras considerar que responden a importantes finalidades de índole constitucional y que son adecuadas como medidas orientadas a la consecución de esos fines(29).
Respecto de la exigencia de que cada beneficiario de la pensión familiar haya cotizado a los 45 años de edad el 25% de las semanas requeridas para acceder a una pensión de vejez, se acaba de explicar que hay fines constitucionales que avalan la medida y resta examinar, por lo tanto, si esta exigencia constituye medio idóneo para concretar esos fines que comprenden la promoción de las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, la ampliación progresiva de la seguridad social en pensiones y el aseguramiento de la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones particularmente en el régimen de prima media.
6.2. La adecuación de la medida establecida en el literal demandado a las finalidades constitucionales perseguidas
La pensión familiar, en general, pretende la ampliación de la cobertura del sistema de seguridad social en pensiones y esta finalidad, vista en abstracto, tiene gran respaldo constitucional, pero el problema radica en la interactuación de las otras dos finalidades constitucionales que se han identificado, en la medida en que su recíproca relación contribuye a hacer más concreto el propósito de sumar beneficiarios al sistema pensional.
Ciertamente la sostenibilidad financiera que debe ser preventivamente asegurada para evitar el desbarajuste económico de los regímenes pensionales y para el caso que ocupa a la Corte, especialmente el régimen de prima media, tiene que ser conciliada con las exigencias del derecho a la igualdad, que presenta una especial implicación en el evento analizado, pues dirigiéndose la pensión familiar a personas en situación de vulnerabilidad, la escasez de los recursos públicos destinados al gasto social hace que aun entre los sectores poblacionales merecedores de protección tenga que operar una selección, para que la nueva prestación llegue a quienes, necesitándola efectivamente, estén en condiciones de aportar en alguna proporción al régimen de prima media que se nutre de cotizaciones, y esto habida cuenta de que, según la Constitución, la ampliación progresiva de la seguridad social está a cargo del Estado, pero con la colaboración de los particulares y de que el sistema de pensiones precisa de la afiliación y de los aportes de los usuarios.
El vínculo con el sistema de seguridad social en pensiones va delimitando el grupo poblacional beneficiario de la pensión familiar, puesto que para acceder a esa prestación se requiere cumplir los requisitos para adquirir el derecho a la devolución de saldos en el sistema de ahorro individual con solidaridad y cumplir los requisitos para adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el sistema de prima media con prestación definida.
De otra parte, la caracterización de la vulnerabilidad de esas personas también contribuye a delimitar el grupo de beneficiarios y en este sentido, desde la presentación del proyecto que después se convirtió en la Ley 1580 de 2012 se puso de manifiesto que “en Colombia un gran sector de trabajadores cuentan con la edad para la jubilación, cumpliendo así uno de los requisitos para acceder a la pensión; sin embargo, por la flexibilidad de los contratos de trabajo, o del desempleo, entre otros factores, dichas personas no llegan a completar las semanas de cotización exigidas o el capital mínimo ahorrado, truncando de esta manera el anhelo de todo trabajador de gozar de una pensión de jubilación para poder hacer frente a la vejez”(30).
La pensión familiar, fue pensada como prestación para beneficiar “a los actuales cotizantes del sistema que habían perdido la esperanza de aspirar a disfrutar una pensión durante la vejez y de esta manera mejorar la calidad de vida de las familias colombianas”, abriéndose así “la posibilidad de que muchas personas que han cotizado al Régimen de Prima Media se puedan pensionar sin haber cumplido los requisitos actuales en forma separada, pero sí en conjunto sumando los del esposo y de la esposa o compañero(a) permanente”, siendo, entonces, esta pensión familiar “la resultante de sumar los requisitos acumulados por ambos cónyuges o compañeros permanentes durante su vida laboral, pero que por separado son insuficientes, y así adquirir, vía la agregación de las partes, un solo derecho”(31).
Fuera de que en lo transcrito ya se percibe la diferencia entre la pensión de vejez y la familiar, así como entre los distintos aspirantes a obtener una u otra prestación, es menester destacar aquí que la identificación de los beneficiarios de la pensión familiar, si bien parte de esta caracterización general, se vale todavía de mayores filtros para lograr una delimitación del grupo poblacional favorecido, de modo que sea compatible con la aplicación del criterio de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones y con la focalización del gasto social hacia las personas o grupos más vulnerables.
En el caso del régimen de prima media, entre los requisitos que van especificando el grupo de beneficiarios de la pensión familiar se encuentra la ya mencionada clasificación en los niveles 1 y 2 del Sisbén, así como la limitación del monto de la pensión a un salario mínimo legal mensual vigente y, desde luego, el consistente en que cada beneficiario haya cotizado a los 45 años de edad, el 25% de las semanas requeridas “para acceder a una pensión de vejez de acuerdo a la ley”.
Estos requisitos adicionales, que surten un efecto de delimitación e identificación del grupo de personas beneficiarias, suelen ser objeto de cuestionamientos desde el punto de vista del derecho a la igualdad, precisamente porque reducen el número de beneficiarios de una prestación a la que, normalmente, aspiran más personas también situadas en situación de vulnerabilidad y que, pese a ello, quedan por fuera del grupo favorecido, a causa de la escasez de recursos y de la urgencia de mantener la sostenibilidad financiera de un sistema como el de seguridad social en pensiones.
El riesgo de dar lugar a una discriminación que afecte a personas vulnerables y de crear privilegios, recurrentemente se cierne sobre las medidas que, de alguna manera, constituyen criterios de selección de los beneficiarios de una prestación que comprometa los recursos insuficientes del gasto social y, por eso, la Corte ha insistido en que la distribución de esos bienes limitados debe atenerse a los requerimientos de la igualdad mediante la garantía del acceso de los interesados al proceso de identificación de los beneficiarios, la observancia estricta de los procedimientos establecidos con tal finalidad y la adopción de criterios distributivos acordes con las características de los bienes por repartir y a las necesidades o aspiraciones que se espera satisfacer(32).
En este sentido, “si parte de los recursos escasos que deben ser destinados a promover la igualdad real y efectiva y evitar violaciones constantes de los derechos de millones de colombianos que deben vivir por debajo de la línea de pobreza, se destina a un sector determinado o a un solo segmento de la población, en natural detrimento de otro, las autoridades competentes deberán demostrar que la medida respeta el principio de igualdad y no están destinadas a generar privilegios”, por lo cual “cualquier autorización para asignar recursos escasos debe asegurarse de que el proceso se soporte en argumentos objetivos, razonables y proporcionados”(33).
No sobra recordar que la asignación de recursos públicos para el pago de pensiones tiene su explicación en que, aun cuando los afiliados hacen aportes, en el régimen de prima media con prestación definida siempre que la deficiencia financiera impida la sostenibilidad del sistema, el Estado asegura el pago oportuno y el reajuste de las pensiones mediante subsidios implícitos, lo que, tratándose de una pensión como la familiar adquiere especial significación, pues, conforme se ha anotado, en el régimen de prima media la pensión familiar “demanda un mayor subsidio estatal que la pensión de vejez debido a la menor fidelidad al sistema de los cónyuges o compañeros”(34).
Hecha esta aclaración, se detiene la Corte en la medida prevista en el literal l) del artículo 151C de la Ley 100 de 1993 y a fin de desentrañar la función que el legislador le asignó respecto del propósito de conciliar la ampliación de la cobertura pensional con el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones, la Corporación se detendrá en los antecedentes de la Ley 1580 de 2012, mediante la cual se creó la pensión familiar.
Ya la Corte, al rastrear en esos antecedentes, tuvo ocasión de verificar que en la exposición de motivos del proyecto inicial se exigían pocos requisitos para acceder a la pensión familiar en el régimen de prima media, pues además de la afiliación de los miembros de la pareja al mismo régimen, del cumplimiento de los requisitos para reclamar individualmente la indemnización sustitutiva, de la acreditación de la edad mínima de jubilación y de acreditar una convivencia de al menos 5 años, “se señalaba que la pensión familiar en este régimen se determinaría con base en el promedio del salario de los últimos 10 años sobre el cual hubiera aportado el cónyuge o compañero con mayor número de semanas cotizadas”(35).
En relación con esta iniciativa, con fecha 13 de septiembre de 2010, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó un concepto en el que hacía ver su inconveniencia “tanto desde el punto de vista constitucional, como de la incidencia negativa que la misma puede tener en el orden de las finanzas públicas, de la estabilidad macroeconómica del país por el desequilibrio financiero que se ahonda aún más en el Sistema General de Pensiones, aspecto este último que en nuestro concepto lo convierte en inconstitucional a la luz de lo establecido por el Acto Legislativo 01 de 2005”(36).
Tras recordar que el mismo proyecto ya había sido presentado en la legislatura correspondiente a los años 2008 y 2009, el Ministerio se remitió a un concepto entonces presentado junto con el Departamento Nacional de Planeación, y en el cual se advertía “sobre la inconveniencia e impacto fiscal de esta iniciativa legislativa”, ya que “al extender el reconocimiento de pensiones a los cónyuges y compañeros permanentes que inicialmente solo tienen derecho a la indemnización sustitutiva del Régimen de Prima Media con prestación, dispuesta en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, el pasivo pensional aumenta cerca de cinco veces por cada pensión familiar que se reconozca”(37).
En el concepto se agregaba que “la evolución del déficit por efecto de esta iniciativa muestra que en los próximos 10 años se generaría un faltante acumulado de recursos cercano al 3.03% del PIB, es decir $9.12 billones a precios de 2010, el cual no está incluido en las previsiones del Marco Fiscal de Mediano Plazo” y se expresaba que aun cuando la iniciativa vuelta a radicar en 2010 contenía como requisito de la pensión familiar la acreditación de más de 5 años de relación conyugal o convivencia permanente, ese añadido “si bien puede reducir el impacto financiero de la presente iniciativa legislativa (...), no implica un cambio sustancial en las dimensiones fiscales del presente proyecto de ley”(38).
La insuficiencia del nuevo requisito para reducir el impacto fiscal mantuvo en el Ministerio la convicción acerca de la inconveniencia del proyecto, aunque también suscitaba entre los partidarios de crear la prestación la posibilidad de acoplar el proyecto a los requerimientos constitucionales de sostenibilidad financiera, para hacer factible la pensión familiar, sin detrimento del equilibrio económico del sistema pensional y de las finanzas públicas.
En cuanto a la inconveniencia, en el tercer debate que se surtió en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, intervino el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien, según la síntesis que hizo la Corte, aseveró que el proyecto era inconveniente por las siguientes razones: “(i) creación de un incentivo para la acumulación de semanas de cotización entre personas que no son auténticos cónyuges o compañeros permanentes, (ii) generación de un subsidio estatal del 77% para financiar la pensión familiar, y (iii) destinación del subsidio a las clases media y alta, las clases que pueden cotizar al sistema de pensiones —efecto adverso desde el punto de vista de la justicia social-”(39).
En lo relativo a la variación del proyecto para tornarlo acorde con la sostenibilidad fiscal es notable que ese propósito solo podía hacerse viable mediante la introducción de mecanismos que redujeran el número de eventuales beneficiarios y que, adicionalmente, enfocaran el gasto público hacia personas pertenecientes a los sectores más vulnerables de la población que no habían alcanzado a cotizar en los niveles necesarios para obtener individualmente una pensión de vejez. En esta dirección, durante la sesión de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes celebrada el 2 de mayo de 2012, los congresistas Yolanda Duque Naranjo, Didier Burgos Ramírez, Elías Raad Hernández y Armando Zabaraín D’Arce presentaron algunas proposiciones modificativas al artículo 3º del proyecto, referente a la pensión familiar en el régimen de prima media, entre las que se encuentra la introducción del requisito consistente en que cada beneficiario de la pensión familiar haya cotizado a los 45 años de edad, el 25% de las semanas requeridas para acceder a una pensión de vejez, requisito aprobado, junto con otros, en la Comisión(40) y posteriormente acogidos por la plenaria de la Cámara de Representantes(41) y por el Congreso durante el trámite de la conciliación(42).
La explicación del alcance de este requisito se vale de datos provenientes de evidencia empírica y de análisis que tienen como referente los requisitos de edad y de cotización indispensables para acceder a una pensión de vejez. Es sabido que en la actualidad el acceso a la pensión de vejez se logra con 1300 semanas de cotización, a los 62 años de edad en el caso de los hombres y a los 57 tratándose de las mujeres.
Con fundamento en estos requisitos de cotización y de edad resulta posible efectuar proyecciones acerca de la posibilidad que tenga una persona de obtener el reconocimiento de su pensión al cumplir la edad legalmente requerida dependiendo del número de semanas que tenga cotizadas a determinada edad. Esas proyecciones pueden arrojar como resultado que, de acuerdo con la regularidad con que se haya cotizado, la persona estará más cerca o más lejos de acceder a la pensión.
Respecto de la pensión familiar el legislador ha tomado la edad de 45 años como límite para determinar las posibilidades que tenga una persona de lograr la pensión de vejez, según el porcentaje de semanas que a esa edad tenga cotizadas. En este sentido la intervención de Asofondos hace ver que, por lo menos, tres situaciones pueden presentarse, a saber: (i) personas menores de 45 años que pueden seguir cotizando para alcanzar individualmente la pensión de vejez, (ii) personas mayores de 45 años que han cotizado esporádicamente y en porcentaje inferior al 25% de las semanas requeridas para acceder a una pensión de vejez y (iii) personas que a los 45 años han cotizado el 25% de las semanas necesarias para obtener la pensión de vejez, grupo este último al que el precepto censurado protege mediante la posibilidad de acceder a la pensión familiar en lugar de indemnización sustitutiva a la que tendrían derecho en el régimen de prima media.
Según los datos que el Ministerio de Trabajo ha aportado en su intervención, “el 25% de las semanas requeridas actualmente para causar el derecho a la pensión equivale a 325 semanas, es decir un poco más de 6 años, por lo que individualmente si a los 45 años de edad solo contaran con esa densidad de semanas, no podrían aspirar a pensionarse al cumplimiento de las edades mínimas fijadas en la ley, considerando una fidelidad plena al Sistema a partir de dicha edad”.
Asofondos, por su parte, explica que a quien a los 45 años no haya cotizado “le sería fácticamente imposible alcanzar 1300 semanas antes de cumplir los 62 años si es hombre o los 57 si es mujer, así empezara a cotizar regularmente en ese momento”, porque para tener las 1300 semanas se necesitan “25 años continuos de cotización y estas personas no podrían alcanzar tal cifra antes de los 87 años (si es hombre) o de los 82 (si es mujer)”.
Con la idéntica lógica, si una persona a los 45 años ha cotizado al menos el 25% de las semanas requeridas para pensionarse en el régimen de prima media, eso significa que “hasta ese momento solo ha logrado cotizar en promedio 3 meses a año” y que, por lo tanto, “es poco probable que a partir de esa edad cada uno de los miembros de la pareja por si solo alcance a cotizar las semanas que le hacen falta antes de alcanzar la edad de pensión”, pero “tal exigencia resulta razonable cuando se suman los esfuerzos de los dos miembros de la pareja” y “dado que la pareja debe completar las 1300 semanas exigidas en el RPM para obtener una pensión mínima, una exigencia menor de semanas haría imposible contar con tal requisito”.
Así pues, de acuerdo con las posibilidades de acceder a una pensión, individual o conjuntamente, no es irrelevante la fijación del límite de edad en los 45 años y tampoco exigir que a esa edad cada uno de los beneficiarios de la pensión familiar haya cotizado el 25% de las semanas necesarias para tener acceso a una pensión de vejez, pues como lo señala el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su intervención, “con la aplicación del requisito de cotizar 25% de las semanas antes de los 45 años se busca eliminar conductas que implican cotizar solo con el tiempo justo para cumplir las semanas mínimas, lo cual representa que en el Régimen de Prima Media se pierdan los rendimientos de los recursos de las cotizaciones”, de ahí que “si se permite que los afiliados coticen únicamente al final de la carrera laboral, el subsidio de la pensión familiar es del 88% para pensiones de salario mínimo, en tanto que con la aplicación del requisito de 25% de las semanas, que dispone la Ley 1580, resulta un subsidio del 63.8%, es decir un 13% inferior al que se otorgaría si las cotizaciones se realizaran al final de la vida laboral”, luego “de eliminarse este requisito, el impacto fiscal para el régimen de prima media variaría entre 07 y 2.7 del PIB dependiendo del porcentaje de pensiones que no cumplan con el requisito del 25% de semanas cotizadas antes de los 45 años”.
Según el Ministerio, no puede, entonces, desincentivarse “la cotización a edades medias o tempranas”, porque ello repercute en “la financiación del sistema en general” por la multiplicación del nivel de los subsidios que “incentiva a los individuos a maximizarlos, generando un esquema de menor fidelidad y mayores subsidios, el cual resulta insostenible”.
Conforme lo ha sostenido la Corte, “el régimen de prestaciones de la seguridad social en pensiones no es un régimen contractual como el de los seguros privados sino, todo lo contrario, se trata de un régimen legal que de alguna manera se asienta en el principio contributivo en el que los empleadores y el mismo Estado participan junto con los trabajadores con los aportes que resultan determinantes en la cuantía de la pensión”(43), siendo por ello explicable que además la edad y del número de semanas cotizadas en ocasiones se exija un periodo de fidelidad que al concretar las obligaciones del afiliado con el sistema, le permita al Estado cumplir, de la mejor manera posible y en atención a las limitaciones propias del gasto social, las que le corresponden en relación con la seguridad social en pensiones.
Ya la Corporación ha tenido ocasión de explicar, a propósito de la pensión familiar, que en el régimen de prima media “los periodos de fidelidad son un criterio determinante del cálculo actuarial de la pensión —suma de dinero que se requiere para financiar la pensión, una vez se reconoce— pues a menor continuidad de las cotizaciones, menores rendimientos de capital”, a lo que “se suma el problema de la desfinanciación del fondo común para el pago de las pensiones activas”, de modo que aunque es cierto que “para reclamar las pensiones familiar y de vejez en el RPM se necesita el mismo número de semanas de cotización”, no es indiferente que las cotizaciones las haga un individuo o una pareja, ya que en el caso de la pensión familiar son inferiores los periodos de fidelidad de los miembros de la pareja y, por consiguiente, el subsidio estatal debe ser mayor(44).
La desaparición del requisito contemplado en el literal demandado, tendría por efecto la generación de un privilegio, porque, conforme se afirma en la intervención de Asofondos, a falta de esta exigencia se permitiría que “personas que no han contribuido con cierta fidelidad al sistema accedan a un beneficio estatal oneroso, lo cual resulta inequitativo y pone en riesgo la efectividad de los derechos pensionales de quienes sí han contribuido de manera suficiente a la sostenibilidad del Sistema General de Pensiones”.
La Corte encuentra que la medida consistente en exigir que para obtener una pensión familiar es menester que a los 45 años de edad cada beneficiario haya cotizado el 25% de las semanas requeridas para acceder a una pensión de vejez es adecuada para satisfacer el fin constitucional de ampliación de la cobertura del sistema de seguridad social en salud en armonía con las finalidades superiores de preservar la sostenibilidad financiera del sistema pensional y de promover la igualdad real y efectiva mediante la identificación de un grupo de beneficiarios vulnerable y merecedor de recibir el subsidio implícito en el régimen deprima media sin crear discriminación o beneficio contrario a la debida asignación de recursos públicos escasos.
De conformidad con el nivel intermedio del juicio de constitucionalidad que se ha aplicado, procede reiterar que “solo en aquellos casos en los cuales una ley que establezca un derecho prestacional consagre un trato discriminatorio, o vulnere concretos y específicos mandatos constitucionales, puede la Corte formular el correspondiente reproche”, pues “salvo en estos específicos eventos, la configuración más o menos amplia, de tales derechos, o la forma en la cual han de ser liquidados, o los requisitos que se establecen para acceder a los mismos, son asuntos que hacen parte de la órbita del poder legislativo”(45).
En concordancia con lo precedente, la Corporación ha insistido en que “cuando una regulación se relaciones con la atribución de dirección e intervención del Estado en la economía (C.P. art. 334), incluyendo en ella toda le legislación referente al derecho y al servicio público de la seguridad social, que no afecten derechos constitucionales fundamentales (C.P. arts. 48 y 365), el juez constitucional deberá respetar las razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política y, por lo mismo, solamente le resulta viable decretar la inexequibilidad de una norma cuando esta resulte inconstitucionalmente manifiesta”(46).
Como consecuencia de todo lo anterior, por los cargos analizados, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarará la exequibilidad del literal l) del artículo 151C de la Ley 100 de 1993, introducido por la Ley 1580 de 2012, ya que, la pensión de vejez y la familiar no son en estricto sentido comparables, como tampoco lo son sus respectivos grupos de beneficiarios, fuera de lo cual, en este caso el grado de la facultad de configuración del legislador es amplio y da lugar a la aplicación de un nivel intermedio de escrutinio constitucional, cuyos resultados permiten sostener que la medida demandada persigue fines constitucionales como la ampliación de la cobertura del sistema de seguridad social en pensiones, la promoción de las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y la sostenibilidad financiera del sistema pensional, particularmente en el régimen de prima media con prestación definida, fines todos que son adecuadamente atendidos por el requisito consistente en que para acceder a la pensión familiar se precisa de que cada uno de los beneficiarios haya cotizado antes de los 45 años de edad el 25% de las semanas requeridas para obtener una pensión de vejez, toda vez que contribuye a identificar un grupo vulnerable y merecedor de que hacia él se enfoque el gasto público social, merced a la asunción pública del subsidio implícito con que el Estado contribuye al pago y al reajuste de las pensiones en el régimen de prima media, ante la insuficiencia de las cotizaciones y de sus rendimientos.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta Sentencia, el literal l) del artículo 151C de la Ley 100 de 1993, introducido por la Ley 1580 de 2012, “Por la cual se crea la pensión familiar”.
2 Sentencia C-623 de 2004.
5 Sentencia C-086 de 2002.
6 Sentencia C-613 de 2013.
9 Sentencias C-263 de 1996, C-714 de 1998 y C-1435 de 2000.
10 Sentencia C-543 de 2007.
11 Sentencia C-1089 de 2003.
12 Sentencia C-791 de 2002.
13 Sentencia C-111 de 2006.
14 Sentencia C-671 de 2002.
15 Sentencia T-177 de 1999.
16 Sentencias T-1083 de 2000, C-423 de 1997, C-507 de 2008 y C-613 de 2013.
17 Sentencia C-671 de 2002.
18 Sentencia C-613 de 2013.
21 Sentencia C-671 de 2002.
22 Sentencia C-111 de 2006.
23 Sentencia C-613 de 2013.
24 Los datos corresponden al informe final de abril de 2010, sobre El sistema pensional en Colombia: retos y alternativas para aumentar la cobertura, de Fedesarrollo, citado por la Corte en la Sentencia C-258 de 2013.
25 Sentencia C-258 de 2013.
27 Sentencia C-623 de 2004.
28 Sentencia C-613 de 2013.
30 Gaceta del Congreso Nº 500 del 9 de agosto de 2010, pág. 2.
32 Sentencia C-423 de 1997.
33 Sentencia C-507 de 2008.
34 Sentencia C-613 de 2013.
36 Gaceta del Congreso Nº 645 del 15 de septiembre de 2010, págs. 4 y 5.
37 Ibídem, pág. 5.
38 Ibídem, pág. 6.
39 Sentencia C-613 de 2013. La Gaceta del Congreso Nº 243 de 2012 recoge el Acta Nº 26 que corresponde a la sesión de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes del 11 de abril de 2012 en la cual tuvo lugar la intervención del Ministro.
40 En la Gaceta de Congreso Nº 334 de 2012 está publicada el Acta Nº 32, correspondiente a la sesión de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes del 2 de mayo de 2012, en la que fueron presentadas y aprobadas las proposiciones modificativas.
41 En la Gaceta del Congreso Nº 257 de 2012 aparece publicado el texto aprobado en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, así como el propuesto a la plenaria de la Cámara. Págs. 1 y ss.
42 El informe de conciliación está publicado en la Gaceta del Congreso Nº 358 de 2012, págs. 22 y ss. y en la Gaceta Nº 365 de 2012, págs. 1 y ss.
43 Sentencia C-086 de 2002.
44 Sentencia C-613 de 2013.
45 Sentencia C-613 de 1996.
46 Sentencias C-11 de 2006 y C-543 de 2007.

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 artículo 48
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 artículo 13
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