Source: https://tc.vlex.es/vid/-379819402
Timestamp: 2020-02-22 21:26:40+00:00

Document:
STC 89/2012, 7 de Mayo de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 379819402
Número de Recurso: 5854-2008
La Generalitat de Cataluña impugna la Resolución del Instituto Nacional de Artes Escénicas y Musicales por la que se conceden subvenciones para la promoción, construcción, gestión y modernización de teatros y salas artísticas situadas en territorio catalán. El Tribunal Constitucional estima parcialmente el conflicto positivo de competencia salvo lo establecido en los apartados atinentes a la finalidad, el objeto y el ámbito de aplicación de las subvenciones, y los que contienen los requisitos para participar de tales ayudas por parte de los posibles beneficiarios. El Tribunal subraya que en materia de cultura existe una concurrencia de competencias estatales y autonómicas: el Estado posee un título genérico de intervención en materia de cultura respecto de las cuestiones que requieran de tratamiento general (art. 149.2 CE); y luego en función del interés de la Comunidad Autónoma existe una protección particular en relación a las materias de contenido cultural. Por ello, el Tribunal afirma, de acuerdo a los criterios de la doctrina sentada en la STC 13/1992, que en relación a este caso de ejercicio de la potestad subvencionadora, al Estado le corresponde la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas, y corresponde a la Comunidad Autónoma la gestión y ejecución de tales fondos. Aplica doctrina SSTC 13/1992 y 109/1996.
Mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 17 de julio de 2008 la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de dicha Comunidad Autónoma, promueve conflicto positivo de competencia contra la resolución, de 13 de marzo de 2008, del Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM) por la que se convocan ayudas para el año 2008 dentro del programa de espacios escénicos de nueva generación. Se adjunta el requerimiento de incompetencia así como la respuesta negativa acordada por el Consejo de Ministros. La fundamentación del conflicto es, en resumen, la siguiente:
Se alude, en primer lugar, al requerimiento de incompetencia que el Gobierno de la Generalitat dirigió al Gobierno de la Nación en relación con la resolución impugnada solicitando su derogación o, subsidiariamente, su nueva redacción; y al rechazo de dicho requerimiento, a efectos de lo dispuesto en el art. 63.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Señala, a continuación, la Letrada de la Generalitat de Cataluña, que el objeto del presente conflicto de competencia lo constituye la resolución del INAEM, de 13 de marzo de 2008, en su integridad.
En segundo lugar, observa que el objetivo de la resolución del INAEM es la modernización de las infraestructuras y la construcción de nuevos espacios escénicos que permitan, también, la realización de proyectos de formación o de especial interés artístico. Bajo ese loable propósito, sostiene la Letrada de la Generalitat, se vulneran las competencias exclusivas que ostenta la Generalitat de Cataluña en materia de cultura, conforme a lo dispuesto en el art. 127.1 a) cuarto y 127.1 d) primero y segundo del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC); así como las previsiones del Estatuto en relación a las subvenciones estatales en materias de competencias exclusivas de la Generalitat ex art. 114 EAC.
Por lo que respecta al marco competencial en el que se desenvuelve la controversia la Letrada menciona las previsiones que, en materia de cultura, se contienen en la Constitución aludiendo al mandato general de promover y tutelar el acceso a la cultura que el art. 44.1 CE dirige a todos los poderes públicos; a la previsión de que las Comunidades Autónomas puedan asumir competencias en materia de cultura ex art. 148.1.17 CE; a las reglas específicas contenidas en el art. 149.1 CE que reservan al Estado la competencia exclusiva en determinados ámbitos culturales —legislación sobre propiedad intelectual (9); régimen de prensa, radio y televisión (27); defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación y legislación sobre museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por las Comunidades Autónomas (28)—; así como a la previsión del art. 149.2 CE que define el servicio a la cultura como un deber y una atribución esencial del Estado. A continuación la Letrada pone de relieve que el vigente Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma contiene numerosísimas referencias a cultura: desde el reconocimiento del derecho de acceso a la cultura, a la preservación y a la difusión del patrimonio cultural y la proyección exterior de la cultura catalana, hasta las previsiones de naturaleza competencial contenidas en el art. 127 EAC. El citado precepto atribuye la competencia exclusiva en materia de cultura a la Generalitat de Cataluña enumerando las submaterias que, en todo caso, se encuentran incluidas en aquélla y resultan de aplicación a este caso: “la promoción, la planificación, la construcción y la gestión de equipamientos culturales situados en Cataluña” [art. 127.1 a) cuarto EAC]; “el fomento y la difusión de la creación y la producción teatrales, musicales, audiovisuales, literarias, de danza, de circo y de artes combinadas llevadas a cabo en Cataluña” [art. 127.1 d) primero] y “la promoción y la difusión del patrimonio cultural, artístico y monumental y los centros de depósito cultural de Cataluña” [art. 127.1 d) segundo].
A continuación, la Letrada de la Generalitat describe cuál es la concreta invasión de las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña que se denuncia en este conflicto, subrayando que en los puntos quinto, séptimo, octavo y noveno de la tantas veces citada resolución se reserva al INAEM la gestión de las subvenciones, conteniéndose una regulación tan completa que no se deja espacio alguno para concretar el destino de las mismas o para desarrollar y completar la regulación de sus condiciones de otorgamiento. Se invierte, así, el orden competencial al contener la resolución la regulación de funciones claramente ejecutivas como son la propia convocatoria y la concesión de las ayudas que quedan reservadas a la gestión directa y exclusiva del INAEM, sin que esta reserva venga justificada por ninguna de las circunstancias exigidas por el Tribunal Constitucional.
Mediante providencia de 16 de septiembre de 2008 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el presente conflicto; atribuir, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2 LOTC en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido el conocimiento del presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de presentar alegaciones en el plazo de veinte días; comunicar la incoación del conflicto al Decano de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo por si ante los mismos estuviese impugnada o se impugnare la resolución controvertida, en cuyo caso deberá suspenderse el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña”.
Por escrito de 13 de octubre de 2008 el Abogado del Estado se personó en el proceso solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones, prórroga que le fue concedida mediante providencia de la Sala Segunda de 14 de octubre de 2008. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró el día 4 de noviembre de 2008.
El art. 149.2 CE ampara la resolución objeto de controversia; de hecho, se encuadra con naturalidad en la primera dimensión de ese precepto constitucional que faculta al Estado a una intervención más intensa (en exclusiva) al integrarse la citada resolución en el ámbito de la “preservación del patrimonio cultural común, así como lo que precise de tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias”. La resolución tiene por finalidad, se dice, la contribución a que la cultura general se muestre “con alcance general, justificando así la competencia” del Estado “para facilitar la comunicación entre Comunidades Autónomas” (STC 17/1991, FJ 12). Esta es la razón que justifica la asunción de competencias ejecutivas por parte del Estado ya que el resultado buscado —modernización de las infraestructuras escénicas que facilite la comunicación cultural interterritorial, necesidad de equilibrar la oferta entre los diversos ámbitos territoriales, captación de nuevos públicos y coordinación de agentes públicos y privados— no puede alcanzarse desde ninguna otra instancia.
Aun en el caso de entenderse que la medida adoptada no encuentra acomodo en el art. 149.2 CE, concurren en este caso circunstancias excepcionales que justifican la gestión centralizada del Estado impidiendo la territorialización de las ayudas, según la doctrina constitucional, pues dicha gestión centralizada resulta imprescindible “para asegurar la plena efectividad de las medida dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso, habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de que se trate”.
Por último, y en relación a concretos aspectos de la demanda de la Generalitat, se arguye que no se ha vulnerado el art. 114.5 EAC puesto que se ha permitido su participación en la determinación del carácter no territorializable de estas ayudas mediante la puesta a disposición de las Comunidades Autónomas del proyecto de resolución en la comisión técnica sectorial de asuntos culturales. En esta línea recuerda que el principio de colaboración puede articularse a través de muy diversas formas sin que corresponda al Tribunal fijar cuál de ellas es más idónea; pudiendo ir desde la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, hasta el establecimiento de criterios para alcanzar una homogeneidad técnica, o la acción conjunta de autoridades estatales y autonómicas. Y, rebatiendo los argumentos de la Letrada de la Comunidad Autónoma de Cataluña, subraya que la puesta a disposición del proyecto, a la que se ha hecho referencia, satisfacía plenamente las exigencias del art. 114.5 EAC independientemente de que existan formas de participación de las Comunidades más intensas, sobre las que el Gobierno se plantea reflexionar. A lo anterior se añade que la propia resolución prevé la participación de las Comunidades Autónomas en la comisión de valoración de las subvenciones, que emite informe preceptivo que habrá de servir de apoyo a la resolución.
Mediante providencia de 3 de mayo de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 7 del mismo mes y año.
El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña frente a la resolución del Instituto Nacional de Artes Escénicas y Musicales (INAEM), de 13 de marzo de 2008, por la que se convocan ayudas para el año 2008, dentro del programa de espacios escénicos de nueva generación.
El apartado primero de la resolución cuestionada señala que tiene por objeto la regulación de las ayudas convocadas por el citado organismo a la dotación y a la mejora de espacios escénicos, “en orden a la preservación del patrimonio cultural de las artes escénicas y musicales y a su difusión en el ámbito del territorio del Estado, favoreciendo especialmente la comunicación entre las distintas Comunidades Autónomas, la igualdad de todos los ciudadanos en el acceso a los bienes culturales y la creación y consolidación de nuevos públicos”. Con carácter complementario a esas ayudas “a la construcción, reforma y/o equipamiento de espacios escénicos”, los beneficiarios podrán recibir una ayuda para la programación, gestión y actividades adicionales de dichos espacios escénicos objeto de reforma, en función del plan que se presente.
Como hemos reiterado en numerosas ocasiones la resolución de controversias relativas a la regulación y aplicación de ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública requiere partir de la distribución competencial existente en la materia constitucional en la que proceda encuadrar las ayudas o subvenciones de que se trate (entre otras, SSTC 138/2009, de 15 de junio, FJ 3 o 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 3; 156/2011, de 29 de junio, FJ 3; y 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 4). Coinciden en este caso, ambas partes, en que las ayudas establecidas en la resolución del INAEM —relativas a la modernización de espacios escénicos polivalentes— deben encuadrase en materia de cultura —criterio que hay que confirmar— difiriendo, sin embargo en el alcance que deba darse a las competencias concurrentes sobre la misma.
Expuesto de esta forma el marco competencial, y al efecto de resolver el conflicto planteado respecto de la resolución del INAEM, conviene recordar que en relación a la facultad de gasto del Estado en materia de subvenciones existe una consolidada jurisprudencia constitucional, cuyas líneas esenciales fijamos en la STC 13/1992, de 6 de febrero (FJ 4), que parte de la premisa de que “ni la subvención es concepto que delimite competencias, ni la facultad de gasto constituye un título competencial autónomo e implícito, ajeno al sistema de distribución de competencias establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. Por el contrario, el ejercicio de competencias estatales, anejo al gasto o a la subvención, sólo se justifica en los casos en que por razón de la materia se hayan reservado al Estado, en la Constitución o en los Estatutos de Autonomía, tales competencias”. Por ello, “la sola decisión de contribuir a la financiación de determinadas actividades no autoriza al Estado para invadir competencias que ratione materiae corresponden a las Comunidades Autónomas, de modo que tal decisión habrá de articularse respetando en todo caso las competencias autonómicas, lo que significa que la legitimidad constitucional del otorgamiento de subvenciones estatales, así como su régimen normativo y de gestión, está condicionada al dato de que el Estado posea competencias para ello en la materia de que se trate” (STC 188/1989, de 16 de noviembre, FJ 3). Esto no significa que el Estado, en virtud de lo que en la STC 13/1992 se calificó como “señorío sobre su presupuesto, esencia misma de su poder financiero”, no pueda destinar sus propios recursos a cualquier fin que considere relevante; sin embargo, el respeto del orden constitucional de distribución de competencias impone que la forma en la que se asignen esos recursos y, en concreto, el modo de atribuir las competencias de gestión deba adaptarse en cada ámbito material al reparto de funciones consagrado en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía (STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 3; doctrina que hemos recordado, entre otras, en las SSTC 138/2009, de 15 de junio FJ 3; 200/2009, de 28 de septiembre, FJ 3; 159/2011, de 19 de octubre FJ 7; o 178/2011, de 8 de noviembre FJ 5).
Partiendo de esta doctrina acerca de los criterios que han de guiar el spending power del Estado y señalada la concurrencia de competencias estatales y autonómicas en materia de cultura, debemos dar respuesta a la primera de las alegaciones del Abogado del Estado que parte de la competencia exclusiva del Estado y, por tanto, de la inexistencia de ningún problema de delimitación competencial con la Comunidad Autónoma (STC 13/1992, FJ 7). Con cita de la STC 71/1997, el representante del Gobierno de la Nación señala la doble posibilidad de intervención que el art. 149.2 CE atribuye al Estado en materia de cultura, a la que aludíamos. La primera, más específica e intensa, respondería a la competencia exclusiva que ostenta el Estado respecto de “la preservación del patrimonio cultural común” así como de todo aquello que “precise de tratamientos generales o que no pueda lograrse desde otras instancias (SSTC 49/1984, 157/1985, 107/1987 y 17/1991)” (STC 71/1997, de 10 de abril FJ 3). La segunda, menos intensa y en concurrencia con las Comunidades Autónomas, se refiere a la realización por el Estado de “una actividad genérica de fomento y apoyo a las diversas manifestaciones culturales, aunque en este supuesto, como se dijo en la STC 109/1996 …, deberá limitarse a prever las ayudas que estime pertinentes sin llevar a cabo otras actividades normativas y de gestión superpuestas o duplicadas respecto de las que corresponden a las Comunidades Autónomas con competencias en la materia de cultura” (ibidem).
Descartado, pues, que la convocatoria cuestionada establezca medidas que, al amparo del art. 149.2 CE, persigan la preservación del “patrimonio cultural común” o que nos encontremos ante una regulación que precise de “tratamientos generales o que no puedan lograrse desde otras instancias” (STC 71/1997, de 10 de abril, FJ 3, citando las SSTC 49/1984, de 5 de abril; 157/1985, de 15 de noviembre; 107/1989, de 8 de junio; y 17/1991, de 31 de enero) podemos afirmar que el fundamento competencial del Estado en este caso se encuentra en el art. 149.2 CE en tanto en cuanto establece un título genérico de intervención en materia de cultura; “actividad genérica de fomento y apoyo a las diversas manifestaciones culturales” (STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 4) que se superpone a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Cataluña teniendo en cuenta que esa competencia estatal “no puede convertirse en un título universal desde el que puedan realizarse indistintamente todas y las mismas funciones que pueden realizarse desde otras competencias específicas” (STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 4).
Centrado el debate en estos términos conviene analizar tanto las razones expresadas en la resolución como las aducidas a favor de la gestión centralizada de las ayudas en cuestión por el Abogado del Estado. Pues bien, debe ponerse de manifiesto, en primer lugar, que la resolución controvertida no contiene mención expresa alguna sobre esta cuestión, por lo que la ausencia de esta justificación sobre la centralización de la gestión administrativa de las ayudas que como regla general ha de corresponder a las Comunidades Autónomas, exigencia que ha de considerarse no sólo formal sino material, [STC 13/1992, FJ 8 d) y 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 11] podría llevar ya a desechar tal hipótesis. No obstante, la alusión que se contiene en el preámbulo de la resolución a la persecución de finalidades de proyección general, así como a la creación paulatina de una red de dotaciones que equilibre la actividad del sector a nivel autonómico, provincial y local puede considerarse como una justificación tácita a estos efectos.
Rechazada, pues, la concurrencia de esas circunstancias excepcionales que, según nuestra doctrina, justificarían la centralización de la gestión de estas ayudas, debemos ahora analizar la resolución impugnada a los efectos de determinar qué apartados de la misma suponen el reflejo de la competencia estatal en virtud de un título genérico de intervención y cuáles, por suponer una extralimitación del ejercicio de dicha competencia, invaden la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de cultura, teniendo en cuenta que las alegaciones de la Generalitat han identificado como especialmente problemáticos los apartados quinto, séptimo, octavo y noveno de la resolución.
No resulta inconstitucional, en este sentido, el apartado primero de la resolución por el que se establece la finalidad, el objeto y el ámbito de aplicación de las ayudas previstas (incluida la posibilidad de otorgar ayudas complementarias relacionadas con ciertos compromisos de programación). En ese apartado primero se establece también la compatibilidad de la ayuda que, en su caso, se otorgue con otras que pudiera otorgar el INAEM u otras entidades públicas y privadas para la misma o distinta actividad del solicitante. Esta declaración de compatibilidad “no es sino una consecuencia del origen estatal de los fondos” cuya efectividad remite “a lo que disponga la normativa autonómica, por lo que cada Comunidad Autónoma queda en libertad para decidir si las subvenciones, ayudas o beneficios fiscales que establezca deben ser o no compatibles” con estas ayudas (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 11, con cita de la STC 129/2010, de 29 de noviembre, FJ 7). En definitiva, esta previsión no vulnera las competencias autonómicas y, en estrecha relación con ella, tampoco lo hace la regulación sobre concurrencia de ayudas contenida en el apartado decimotercero al establecer que, en ningún caso, el importe de las ayudas previstas en la convocatoria, en concurrencia con otras, supere el coste de la actividad a desarrollar por el beneficiario.
Tampoco se aprecia invasión competencial alguna en los apartados segundo y tercero de la resolución relativos a la concreción de los posibles beneficiarios de las ayudas y a los requisitos que deben cumplir para poder participar en la convocatoria; condiciones de otorgamiento de las ayudas que constituyen elementos esenciales del régimen subvencional y que, por tanto, puede establecer el Estado en ejercicio de su competencia. Por la misma razón cabe considerar conforme al orden de distribución de competencias la concreta previsión —en el apartado quinto, subapartado b)— de la aportación, junto a la solicitud, de la documentación complementaria que acredite el cumplimiento de esos “aspectos nucleares que han de satisfacerse para poder acceder a la correspondiente subvención” [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 d)], que, en atención a la materia (proyecto de desarrollo local y urbano) considera que el precepto relativo a la documentación complementaria tiene carácter básico.
En la línea apuntada también deben considerarse compatibles con la distribución competencial los criterios objetivos que deben cumplir los potenciales beneficiarios de las ayudas; criterios que, tal como se recoge en el apartado octavo de la resolución, se establecen en su anexo II con su consiguiente puntuación. Los criterios establecidos se relacionan directamente con el objeto y la finalidad de las ayudas que, como hemos visto, persiguen un objetivo global de reequilibrio de la oferta de espacios escénicos y nuevos públicos y cuyo establecimiento a nivel general, o unitario, no vulnera las competencias autonómicas (en esta línea, STC 71/1997, de 10 de abril, FJ 4). A esa función de homogeneización de criterios también sirve, y por ello debe considerarse constitucional, el establecimiento de tres grupos de clasificación de proyectos —grupo A (más de 42 puntos); grupo B (de 27 a 42 puntos) y grupo C (de 7 a 26 puntos)— según se especifica en este mismo apartado octavo, a cada uno de los cuales se atribuye una dotación presupuestaria determinada en el apartado cuarto.
La fijación de un plazo máximo común en todo el territorio nacional (como el establecido en el apartado sexto de la resolución) puede ser “concebido como un criterio coordinador [que] no menoscaba competencia autonómica alguna porque puede resultar adecuado, en ocasiones, que el Estado establezca condiciones que garanticen la homogeneidad de la gestión”, tal como ocurre en este caso [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 d), citando la STC 186/1999, de 14 de octubre, FJ 11 b) que, a su vez, recoge la cita de la STC 104/1988, de 8 de junio].
El apartado décimo de la resolución prevé la firma de un contrato-programa entre el beneficiario de la ayuda y el INAEM a efectos de establecer un compromiso o reserva de programación destinada a espectáculos de otras Comunidades Autónomas o de países iberoamericanos, que se vincula directamente a la comunicación y difusión de la cultura española, y por tanto a los objetivos del INAEM —tal como ambas partes reconocen en sus alegaciones y hemos consignado en los antecedentes de esta Sentencia— que debe considerarse conforme al orden constitucional de distribución de competencias.
Por último, resultan constitucionales algunas de las previsiones concretas del apartado duodécimo. Así, la obligación de los beneficiarios de incluir el logo actualizado del INAEM en sus materiales de difusión (subapartado 5) por cuanto se pretende, simplemente, la identificación del origen de los fondos; la obligación, ya mencionada, de solicitar tres presupuestos a proveedores cuando los gastos subvencionables superen determinada cuantía (subapartado 6) y la obligación de destinar los bienes inmuebles y muebles resultantes a la finalidad concreta de la subvención (subapartado 7) en tanto en cuanto estas dos últimas previsiones remiten a lo dispuesto en el art. 31.3 y 4 de la Ley general de subvenciones que tienen carácter básico.
La resolución cuestionada contiene, sin embargo, otros apartados de carácter netamente ejecutivo que, por su propia naturaleza y dada las competencias que el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Comunidad Autónoma de Cataluña, no pueden considerarse acordes al orden constitucional de distribución de competencias. Conviene recordar, en este sentido, que como “como norma general debe ser la Comunidad Autónoma quien establezca el procedimiento de gestión, control y resolución de las solicitudes que se presenten” (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 10) puesto que es doctrina reiterada de este Tribunal que “las normas procedimentales ratione materiae deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el correspondiente sector material, respetando las reglas del procedimiento administrativo común” (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 8).
El apartado quinto de la resolución del INAEM contiene una extensa y exhaustiva regulación del procedimiento de tramitación de las ayudas que incluye el órgano estatal a quien debe dirigirse la solicitud, los lugares de posible presentación, el modelo normalizado de solicitud y de declaración responsable que debe utilizarse, así como la documentación general y complementaria que debe acompañarla. A excepción de la previsión de la documentación complementaria o “sobre el proyecto” que, como se ha visto, se vincula directamente con la acreditación de los requisitos que han de cumplir los solicitantes para poder presentarse a la convocatoria, la regulación del resto de aspectos en la norma estatal vulnera, claramente, las competencias autonómicas puesto que el papel de las Comunidades Autónomas se relega al de meras tramitadoras (recepción de solicitudes y remisión al INAEM), tratándose de normas meramente procedimentales cuyo dictado, como acaba de decirse, corresponde a las Comunidades Autónomas (entre otra muchas, SSTC 109/1996, de 13 de junio, FJ 6 y 71/1997, de 10 de abril, FJ 5). Por lo que concierne a los modelos normalizados de solicitud, este Tribunal ya ha señalado que no tienen carácter básico y que se trata de una cuestión meramente procedimental que corresponde fijar a la Comunidad autónoma, decidiendo el modelo o formulario más adecuado para las solicitudes y las resoluciones (SSTC 70/1997, de 10 de abril, FJ 4; 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 11; y 36/2012, de 15 de marzo, FJ 10).
Por las mismas razones el apartado séptimo, por el que se crea y se regula la composición de la comisión de valoración de las solicitudes, vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por cuanto se atribuye a un órgano estatal la emisión de un informe sobre las solicitudes [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 e)], sin que a ello obste la previsión de que formen parte de la mencionada comisión tres vocales designados por las tres Comunidades Autónomas de donde proceda el mayor número de solicitudes.
Los apartados octavo y noveno de la resolución no resultan conformes al orden constitucional de distribución de competencias en tanto que referidos a reglas procedimentales de tramitación de solicitudes (con nombramiento de órgano instructor y descripción de sus funciones) y a la centralización de la propuesta de resolución y de la resolución definitiva del procedimiento competitivo [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 f)]. Como hemos señalado, se exceptúan de esta declaración de inconstitucionalidad la remisión al anexo II (criterios de evaluación) y la especificación de los grupos en que se clasifican los solicitantes (en función de la puntuación obtenida) contenidas en el apartado octavo.
Por lo que respecta al pago de las ayudas, conviene recordar que, según nuestra doctrina, se trata de “un acto de ejecución que, conforme a los criterios generales antes expuestos, debe corresponder en principio a las Comunidades Autónomas (STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2)” (STC 36/2012, de 15 de marzo, FJ 10). Por tanto, el Estado deberá poner a disposición de las Comunidades Autónomas los fondos necesarios para el pago de dichas ayudas y en este sentido ha de declararse inconstitucional la referencia al INAEM que se contiene en el apartado undécimo de la resolución (en relación a la devolución del importe, de lo que se deduce que también el pago se ha realizado por dicho organismo) así como toda la regulación relativa a los medios de justificación de la ayuda, con excepción de la previsión concerniente a que el pago se realice a partir de la fecha de formalización del contrato-programa.
De igual manera, las previsiones contenidas en el apartado duodécimo bajo la denominación “obligaciones de los beneficiarios y reintegro de las subvenciones” no reconocen las competencias autonómicas en relación al control de las ayudas con excepción de lo dispuesto en el subapartado 5 —inclusión del logo del INAEM—, subapartado 6 —obligación de solicitar tres presupuestos a proveedores cuando los gastos subvencionables superen determinada cuantía— y subapartado 7 —obligación de destino de bienes inmuebles y muebles resultantes a la finalidad concreta de la subvención—. Las previsiones de este apartado exceden del núcleo regulador que puede asumir el Estado; especialmente, la referencia a las actuaciones de comprobación que puede realizar el órgano concedente (entendiendo por tal el INAEM), la Intervención General del Estado y el Tribunal de Cuentas, obviando los órganos de control propios de que dispone la Comunidad Autónoma de Cataluña. Todo ello, claro está, sin perjuicio del carácter básico que tienen determinados preceptos de la Ley general de subvenciones, como es el caso del art. 37 de la Ley general de subvenciones regulador de los supuestos de reintegro de subvenciones.
Vulneran también las competencias autonómicas los apartados decimocuarto y decimoquinto en tanto en cuanto la referencia a la responsabilidad y régimen sancionador, a la normativa aplicable y a las posibilidades de recurso “tienen como referencia al Estado como gestor del procedimiento de tramitación de las ayudas, referencia que no tiene virtualidad una vez que los fondos han de transferirse a las Comunidades Autónomas” [STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 8 h)], en este caso, con carácter posterior a su consignación en los presupuestos generales del Estado, con independencia de que la Comunidad Autónoma deba respetar tanto los preceptos de carácter básico de la Ley general de subvenciones, como el procedimiento administrativo común en materia sancionadora y de recursos (Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común).
Llegados a este punto, debemos pronunciarnos sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias que hemos apreciado. Tal como hemos considerado en otras ocasiones (concretamente, en materia de cultura, en la STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 7) y teniendo en cuenta que la resolución ha agotado su virtualidad con el pago de las ayudas reguladas para el año 2008 —habiendo finalizado el plazo de su justificación el 31 de enero de 2009— la pretensión de la Generalitat de Cataluña ha de estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida (en esta línea, STC 109/1996, de 13 de junio, FJ 12 y STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 9), sin afectar, por tanto, a situaciones ya consolidadas. A este respecto conviene puntualizar que, ciertamente, la resolución contempla una proyección pro futuro de sus efectos, al preverse la firma de un contrato-programa entre el INAEM y los beneficiarios de las ayudas con una duración máxima de cuatro años. No obstante, tal previsión no resulta relevante a los efectos que aquí interesan pues, como señalamos con anterioridad, su objeto es el establecimiento de una reserva de programación teatral destinada a favorecer la comunicación cultural entre Comunidades Autónomas y otros países iberoamericanos, así como a la difusión de las obras de autores españoles vivos, y no implica ninguna previsión de gasto respecto de las ayudas reguladas en la resolución cuestionada. En este sentido, la alusión a que el contrato “expresará la necesaria anualidad del compromiso de gasto por parte del INAEM” sólo puede entenderse en su integridad poniéndola en relación con lo expresamente dispuesto en el apartado primero según el cual “la concesión de ayuda en el segundo año y sucesivos de la concertación dependerá de la normativa aplicable en cada momento, de la existencia de crédito presupuestario suficiente y de la consecución o no del contrato-programa firmado por el INAEM, cuyo cumplimiento será evaluado en el proceso de concurrencia que se abra al efecto”. En conclusión, el alcance de nuestro fallo en este proceso constitucional no puede ser sino meramente declarativo, incluyendo la estimación parcial del conflicto con declaración de la titularidad de la competencia controvertida a favor de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia interpuesto por la Generalitat de Cataluña y, en consecuencia, declarar que los apartados quinto, séptimo, octavo, noveno, undécimo, duodécimo, decimocuarto y decimoquinto de la resolución, de 13 de marzo de 2008, del Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM), por la que se convocan ayudas para 2008, dentro del programa de espacios escénicos de nueva generación, vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en los términos establecidos en el fundamento jurídico 11 de esta resolución.
ATC 41/1984, 25 de Enero de 1984
STS 2509/2016, 24 de Noviembre de 2016
STS 775/2012, 11 de Diciembre de 2012

References: Resolución 
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