Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/681922421
Timestamp: 2020-08-07 01:27:34+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 349/17 de Corte Constitucional, 25 de Mayo de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 681922421
AUDIENCIA POLICIVA. LA INASISTENCIA DEL PRESUNTO INFRACTOR A LA AUDIENCIA, SIN COMPROBAR LA OCURRENCIA DE FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO, CONDUCE A TENER POR CIERTOS LOS HECHOS. Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia. Los demandantes consideran que el precepto acusado deber ser declarado inexequible, por vulnerar los derechos constitucionales de toda persona a no ser obligada a autoincriminarse y a la presunción de inocencia. La Corte declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del parágrafo demandado, en el entendido que en caso de inasistencia a la audiencia, el procedimiento se suspenderá por un término máximo de tres (3) días, dentro de los cuales el presunto infractor deberá aportar prueba siquiera sumaria de una justa causa de inasistencia, la cual, de resultar admisible por la autoridad de policía, dará lugar a la programación de una nueva audiencia que será citada y desarrollada de conformidad con las reglas previstas en el artículo 223 del Código Nacional de Policía y Convivencia.
Sentencia citada en: 2 sentencias, un artículo doctrinal, 2 noticias
Actores: P.A.C.V. y J.M.C..
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, los ciudadanos P.A.C.V. y J.M.C. demandan el parágrafo 1º del artículo 223, Ley 1801 de 2016 ‘Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia’. En su concepto, esta norma vulnera los artículos 29 y 33 de la Carta Política. Mediante auto del 26 de octubre de 2016, la Corte Constitucional admitió la demanda y ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Defensor del Pueblo, al Director General de la Policía Nacional, al A.M. de Bogotá, al Presidente de la Federación Colombiana de Municipios, al Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado, y a las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia e Industrial de Santander. Por último, se ordenó correr traslado al P. General de la Nación con el fin de que rindiera concepto sobre el asunto, y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 nums 1 y 2).
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
A continuación se transcribe y resalta la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016:
C.. Las mencionadas autoridades, a los cinco (5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la convivencia, en caso de que no hubiera sido posible iniciar la audiencia de manera inmediata, citará a audiencia pública al quejoso y al presunto infractor, mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento.
Argumentos. En la audiencia la autoridad competente, otorgará tanto al presunto infractor como al quejoso un tiempo máximo de veinte (20) minutos para exponer sus argumentos y pruebas;
Invitación a conciliar. La autoridad de Policía invitará al quejoso y al presunto infractor a resolver sus diferencias, de conformidad con el presente capítulo;
Pruebas. Si el presunto infractor o el quejoso solicitan la práctica de pruebas adicionales, pertinentes y conducentes, y si la autoridad las considera viables o las requiere, las decretará y se practicarán en un término máximo de cinco (5) días. Igualmente la autoridad podrá decretar de oficio las pruebas que requiera y dispondrá que se practiquen dentro del mismo término. La audiencia se reanudará al día siguiente al del vencimiento de la práctica de pruebas. Tratándose de hechos notorios o de negaciones indefinidas, se podrá prescindir de la práctica de pruebas y la autoridad de Policía decidirá de plano. Cuando se requieran conocimientos técnicos especializados, los servidores públicos del sector central y descentralizado del nivel territorial, darán informes por solicitud de la autoridad de Policía;
Decisión. Agotada la etapa probatoria, la autoridad de Policía valorará las pruebas y dictará la orden de Policía o medida correctiva, si hay lugar a ello, sustentando su decisión con los respectivos fundamentos normativos y hechos conducentes demostrados. La decisión quedará notificada en estrados.
Los ciudadano P.A.C.V. y J.M.C. instauran acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 223, Ley 1801 de 2016 ‘Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia’, ya que en su concepto vulnera los artículos 29 y 33 de la Constitución Política. Consideran que el parágrafo cuestionado debe declararse inexequible, en sustento de lo cual exponen los siguientes dos cargos:
El Ministerio de Justicia y del Derecho le solicita a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo o, en subsidio, declarar exequible la disposición acusada. Asegura que la demanda carece de certeza, y por tanto no es apta, toda vez que se edifica sobre la base de un presupuesto que no se infiere de la norma cuestionada, a saber, que la inasistencia injustificada del presunto infractor a la audiencia desencadena necesariamente su responsabilidad. Dice que esto no es cierto, pues el legislador justamente establece que cualquier decisión sobre el fondo debe fundarse en las pruebas obrantes y, si estas son insuficientes, puede ordenarse la práctica de otras. Ahora bien, si la Corte decide emitir un fallo sobre la materia planteada, debe ser de exequibilidad, pues la previsión censurada se inserta en un régimen de policía que consagra una serie amplia de garantías. El presunto infractor puede justificar su no comparecencia a la audiencia, si acredita fuerza mayor o caso fortuito. Además, hay mecanismos de defensa de los propios intereses, tales como la conciliación, la argumentación, la presentación de pruebas, la posibilidad de recurrir las decisiones y el deber de motivar razonablemente estas últimas. Esta clase de medidas adversas en materia de policía se han juzgado ajustadas a la Constitución, como lo decidió la Corte en la sentencia C-422 de 2002[3].
El Ministerio de Defensa Nacional solicita un pronunciamiento inhibitorio o, en su defecto, de exequibilidad de la previsión cuestionada. La solicitud de inhibición simplemente se formula, pero no hay argumentos que la sustenten en el escrito de intervención. En cuanto a la petición de exequibilidad, dice que los actores no advierten la autonomía jurídica del derecho de policía, y por ello pretenden introducir en este, exigencias propias del proceso penal. El derecho de policía persigue garantizar la vida social armónica, pacífica y respetuosa, y es dentro de estos fines que debe definirse la constitucionalidad del precepto sometido a control. Los comportamientos contrarios a la convivencia acarrean consecuencias que no forman parte del derecho sancionatorio, pues tienen naturaleza puramente preventiva, y por tanto las garantías propias del ius puniendi no se pueden aplicar de forma mecánica al ámbito del derecho estatal al que pertenece la previsión acusada. En realidad, además, la disposición demandada se limita a sostener que las decisiones sobre infracciones a las normas de convivencia, deben adoptarse sobre la base de las pruebas obrantes, o decretadas por la autoridad de policía, como una forma de hacer prevalecer los fines del derecho de policía sin afectar las garantías del individuo para esta clase de procedimientos administrativos no sancionatorios.
La Policía Nacional le pide a la Corte declarar exequible el precepto legal censurado. Dice que el artículo 223, parágrafo 1º, de la Ley 1801 de 2016 busca celeridad en el procedimiento de policía sin desconocer los derechos del presunto infractor, al estatuir que las decisiones sobre violación a las normas de convivencia deben fundarse en las pruebas allegadas, o decretadas por la autoridad de policía. Si bien la disposición autoriza, asimismo, presumir la veracidad de los hechos cuando el presunto contraventor no asiste a la audiencia, en realidad se trata de una presunción legal, y por tanto susceptible de desvirtuarse, con arreglo a las pruebas obrantes. Es asimismo claro que los potenciales afectados por no comparecer a las audiencias respectivas pueden enervar los efectos adversos si prueban fuerza mayor o caso fortuito. Aduce además que la jurisprudencia constitucional no ha considerado como contrarias a la Carta normas que contemplen estas presunciones, como a su juicio lo prueba la sentencia C-102 de 2005[4], en la cual la Corte declaró exequibles las normas procesales que erigían en indicio grave contra el demandado la no contestación de la demanda. Señala asimismo que esta consecuencia adversa no desconoce el debido proceso, pues sobreviene si el implicado en el procedimiento policivo no asiste, previa una notificación en debida forma que garantice su derecho a la defensa. Aparte, el presunto afectado por esta presunción luego tiene recursos y medio de control contenciosos para defender sus derechos, por lo cual no habría violación del debido proceso.
La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo considera que la norma es exequible. Asegura que la Corte solo ha admitido la presunción de veracidad de los hechos, por inactividad de una parte interesada, ante dos situaciones: (i) la inasistencia a la audiencia de conciliación en el proceso laboral, y (ii) la no rendición de informes en el proceso de tutela. Señala que la norma acusada en esta oportunidad no se subsume en esas hipótesis, pero en cuanto presunción de veracidad debe someterse a un juicio autónomo de proporcionalidad. El nivel de intensidad debe ser a su juicio intermedio, pues es el que se ha aplicado en casos similares, como en la sentencia C-083 de 2015. En desarrollo de lo cual, indica que la disposición persigue adecuadamente los fines legítimos de garantizar celeridad en el proceso de policía, e incentivar la presencia del presunto infractor a las audiencias, como forma de lograr su colaboración con la administración de justicia. Dice además que la medida es proporcionada, por cuanto no obliga a la persona a declarar contra sí misma, y si bien presume la veracidad de los hechos esto no implica por sí mismo la responsabilidad del individuo. Este último puede además impugnar la decisión que adopte la autoridad de policía, y así la previsión no dispone de su derecho a la defensa.
La Alcaldía Mayor de Bogotá se opone a la demanda, pues en su concepto la norma acusada es una medida para evitar la congestión de la administración. Señala que “sancionar drásticamente a una parte que no asiste injustificadamente a una trascendental audiencia fijada en un proceso, no resulta contrario al debido proceso”, sino que intentan evitar el desgaste inoficioso del aparato estatal, por la vía de poner desestímulos a la inasistencia.
La FCM coadyuva la acción pública. Dice que la norma demandada no presume la culpabilidad de las personas, pero sí da por ciertos los hechos constitutivos de la infracción policiva. Afirma que la disposición también prevé que el inspector de policía debe tomar una decisión con base en las pruebas obrantes, pero sí incorpora dentro de los hechos que deben tenerse por probados precisamente los que originan el trámite por infracción a las normas de policía. Ahora bien, considera esta intervención que la jurisprudencia, constituida esencialmente por la sentencia C-422 de 2002, ha entendido las de no autoincriminación y presunción de inocencia, como garantías incluso aplicables a los procedimientos de policía, y ha descartado como inconstitucional toda actuación de las autoridades tendiente a obtener la confesión involuntaria de las personas, sin que esto sea óbice para que las últimas cumplan su deber de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia.
El Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia sostiene en este proceso que la norma demandada es inconstitucional. Aduce que el Código Nacional de Policía y Convivencia, en la disposición bajo examen, establece un nexo de causalidad infundado entre la no comparecencia del presunto infractor y la veracidad de los hechos que activan la actividad de policía. De este modo, el legislador “juega con el concepto de verdad en una forma inadmisible”, toda vez que tiene por ciertos determinados hechos relevantes para la responsabilidad jurídica de los individuos, sin que haya motivos suficientes para ello. Con lo cual crea entonces en realidad un castigo o reproche por la falta de diligencia procesal, para que las personas se sientan disuadidas de no asistir, de manera que se configura un incentivo desproporcionado. En forma consecuencial, el precepto activa precisamente una presunción de culpabilidad, pues ante la falta de asistencia a la audiencia sin probar fuerza mayor o caso fortuito se tienen por ciertos los hechos que constituyen la violación de las normas de convivencia. El Congreso ha estatuido entonces una contragarantía que desconoce el diseño de los procesos sancionatorios y policivos y, por ende, los demandantes tienen razón en señalar que el precepto censurado es inconstitucional.
El ICDP estima que la norma es inexequible, por cuanto si bien permite al presunto infractor justificar su no comparecencia a la audiencia, mediante prueba de fuerza mayor o caso fortuito que se lo impida, en realidad no establece una oportunidad para que el interesado acredite estas dos causas de justificación de su inasistencia. El Código General del Proceso (CGP) y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) ciertamente regulan, respectivamente, en sus artículos 180 y 372, los momentos en que una parte puede justificar su falta de comparecencia a un proceso, para evitar el advenimiento de consecuencias adversas a sus intereses. Prevén las oportunidades para presentar las causas de justificación de la no comparecencia, cuando las mismas ocurren antes o concomitantemente a la celebración de la audiencia. Sin embargo, estas disposiciones no son aplicables al derecho de policía, pues este por naturaleza requiere decisiones de aplicación inmediata, como lo dice el artículo 2 del CPACA. Como consecuencia, aunque hay dos formas de justificar jurídicamente la falta de asistencia a la audiencia, al no contemplarse una oportunidad para exponerlas se desconoce el derecho a la defensa de las personas, pues se ven sujetas a la consecuencia adversa en que consiste la circunstancia de tener por ciertos los hechos constitutivos de la infracción, sin contar con oportunidades para oponerse a ella. No obstante lo anterior, dice el ICDP que si desaparece el precepto, debe garantizarse que haya una consecuencia adversa por la inasistencia injustificada a la audiencia.
La Escuela de Derecho de la UIS le pide a la Corte declarar inexequible el fragmento que dice “tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia y”, y exequible la parte remanente. El concepto de inexequibilidad se funda en que, efectivamente, la disposición censurada desconoce el derecho a la presunción de inocencia, por cuanto invierte la carga de la prueba sobre la veracidad de los hechos. En este ámbito del orden jurídico no es posible aplicar los principios que justifican la confesión ficta, por cuanto el precepto bajo examen forma parte de un esquema procedimental que funciona para imponer medidas eventualmente sancionatorias, y por su naturaleza debe respetarse entonces la presunción de inocencia. Ahora bien, el hecho de que vulnere esta garantía no puede conducir a la inexequibilidad de todo el parágrafo, pues esto implicaría el aplazamiento sucesivo de las audiencias con perjuicio para la celeridad y eficiencia del procedimiento de policía. En consecuencia, la inexequibilidad ha de recaer solo sobre el fragmento citado. Por otra parte, considera que no se infringe el derecho de las personas a no autoincriminarse, ya que la norma censurada no obliga ni induce a las personas a confesar contra sí mismas, sino que presume la certeza de algunos hechos, ante la no comparecencia del interesado.
La P.a General de la Nación (E), mediante Concepto No. 6223 del 19 de diciembre de 2016, sostiene que la Corte debe declarar exequible la norma demandada. Señala que cuando la persona omita asistir a la audiencia, puede evitar el advenimiento de la consecuencia adversa contemplada en la disposición bajo control, si prueba la concurrencia de fuerza mayor o caso fortuito, en los términos amplios en que estas circunstancias se han caracterizado en la jurisprudencia constitucional (sentencia T-271 de 2016). En caso de que no se presenten estas dos causales, y sobrevenga entonces la presunción de veracidad de los hechos que originaron el comportamiento contrario a la convivencia, no se vulnera el derecho del individuo a no autoincriminarse, puesto que no se lo obliga a declarar contra sí mismo. Tampoco se viola su derecho al debido proceso, pues el comparendo a la audiencia debe comunicársele oportuna y adecuadamente al interesado, y la decisión final que se tome en el procedimiento es susceptible de recursos. Por ende, se garantiza el derecho fundamental a la defensa de las personas.
El Ministerio de Justicia y del Derecho le solicita a la Corte, de forma principal, inhibirse de emitir un fallo de fondo. Sostiene que la acción pública carece de certeza, ya que se edifica sobre un presupuesto que no se infiere de la norma acusada, por cuanto dice que la inasistencia injustificada del presunto infractor a la audiencia desencadena necesariamente su responsabilidad. Sin embargo, en concepto de la cartera de Justicia y del Derecho esto no es cierto, pues el legislador prevé que cualquier decisión sobre el fondo debe fundarse en las pruebas obrantes y, si estas son insuficientes, puede ordenarse la práctica de otras. Por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional señala igualmente que la demanda no es apta, pero no precisa los argumentos que sustentan esa conclusión. La Sala Plena de la Corte debe entonces definir si la acción tiene problemas de aptitud, que conduzcan a un fallo inhibitorio.
En primer lugar, esta Corporación advierte que, según la demanda, los cargos se dirigen contra el parágrafo 1º del artículo 223 del Código Nacional de Policía y Convivencia (CNPC), por cuanto ordena a la autoridad de policía que, ante la no comparecencia del presunto infractor a la audiencia del proceso verbal abreviado, tenga “como ciertos los hechos de la infracción policial”. Esto a su turno lo valoran los accionantes como una vulneración de los derechos de las personas a no autoincriminarse y a la presunción de inocencia (CP art 33 y 29). Ahora bien, la norma cuestionada dice precisamente que la no comparecencia del presunto infractor a la audiencia respectiva, implica que la autoridad “tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia”. La Corte no observa entonces que la acción pública se dirija contra una proposición normativa incierta, pues en realidad se edifica sobre la base de una descripción objetiva del contenido legal censurado. Cuestión distinta es decidir si los demandantes tienen o no razón en la valoración que hacen de ese contenido, a la luz de la Constitución, y de si es correcto que esta presunción de veracidad conlleva a presumir la responsabilidad del implicado, y a vulnerar los principios constitucionales que lo amparan. Este último no es, sin embargo, un problema de aptitud de la demanda, sino de prosperidad de los cargos. Por tanto, solo puede resolverse con un pronunciamiento de fondo.
En segundo lugar, la Sala constata que los cargos son dos. Primero, al consagrar una presunción de veracidad sobre los hechos constitutivos de la infracción policiva, por no asistir a la audiencia respectiva, la norma censurada le impone al implicado una consecuencia incriminatoria derivada de su propia conducta omisiva, lo cual equivale a obligarlo a declarar contra sí mismo. Segundo, este efecto adverso constituye una interferencia sobre la presunción de inocencia, toda vez que supone que entonces las autoridades de policía ya podrán dar por cierta una parte esencial de la responsabilidad individual, como es la veracidad de los hechos que originan el procedimiento policivo. Como se aprecia, los argumentos de la demanda son claros pues su exposición es inteligible, son pertinentes por cuanto plantean una confrontación con principios constitucionales, y son específicos y suficientes ya que plantean cargos puntuales y respaldan sus aserciones con razones, de suerte que despiertan una sospecha razonable de inconstitucionalidad. Más allá de si los ciudadanos tienen razón en sus alegaciones, estas son aptas para provocar un debate de constitucionalidad y una decisión judicial sobre el fondo.
De acuerdo con los ciudadanos demandantes, el parágrafo 1º del artículo 223 del CNPC vulnera, por las razones antes expuestas, los derechos constitucionales de toda persona a no ser obligada a autoincriminarse y a la presunción de inocencia, por cuanto consagra que si el presunto infractor a las normas de convivencia no comparece injustificadamente a la audiencia del proceso verbal abreviado de policía, la autoridad respectiva “tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia”. Esta posición la coadyuvan en el presente proceso las intervenciones de la Federación Colombiana de Municipios, las Facultades de Derecho de la Universidad Externado e Industrial de Santander, y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal. En conjunto, en sus escritos, estas entidades sostienen que la disposición cuestionada es inconstitucional porque: (i) las garantías invocadas en la demanda son aplicables a los procedimientos de policía; (ii) en este caso se desconocen, por cuanto el legislador da por ciertos hechos constitutivos de una infracción policiva, sin justificación suficiente, lo cual es adverso a la inocencia del implicado; (iii) se prevé ciertamente que el presunto infractor puede excusarse por no asistir a la audiencia, por fuerza mayor o caso fortuito, pero no se contempla una oportunidad adecuada para exponer estos motivos; (iv) si bien puede consagrarse un efecto adverso a la no comparecencia injustificada del presunto contraventor a la audiencia pertinente, la presunción legal de veracidad de los hechos aparece sin embargo como una sanción o consecuencia desproporcionada.
Se oponen a la prosperidad de la acción, dentro del presente trámite, los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional, la Policía Nacional, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación. Señalan, en síntesis, que la previsión censurada se ajusta a la Constitución por cuanto: (i) la presunción de veracidad que contempla es de carácter legal, y por ende admite prueba en contrario; (ii) las autoridades de policía no están autorizadas para decidir sino con base en las pruebas obrantes o, según el caso, decretadas por ellas mismas, de modo que la presunción no implica por sí misma la responsabilidad del individuo; (iii) hay garantías del debido proceso, por cuanto el presunto infractor puede justificar la no comparecencia si acredita fuerza mayor o caso fortuito –entendidos en sentido amplio-, puede aportar pruebas que desvirtúen la presunción, puede impugnar la decisión final de fondo y, para garantizar el derecho de defensa, esta debe ser motivada; (iv) el derecho de policía en el nuevo Código no tiene carácter sancionatorio, sino correccional preventivo, y por ende no son aplicables las garantías del derecho punitivo; (v) es una medida que persigue adecuadamente los fines legítimos de dar celeridad a los procedimientos de policía, y de asegurar su buen funcionamiento, y compensa con estos beneficios los sacrificios pues el implicado no está en la obligación de declarar contra sí mismo.
En concordancia con lo anterior, la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿ Para un proceso policivo verbal de tipo abreviado, por infracción a las normas de convivencia, el legislador puede establecer que la no comparecencia injustificada del presunto infractor desencadene una presunción de veracidad sobre los hechos constitutivos de la contravención, en un marco constitucional que reconoce como derechos fundamentales de las personas el de no declarar contra sí mismas y el de ser consideradas inocentes mientras no se demuestre su responsabilidad (CP arts. 33 y 29)? La Sala Plena procederá a exponer en primer lugar el contexto normativo del cual forma parte la disposición acusada, y luego a resolver el problema, de conformidad con los cargos propuestos.
La Ley 1801 de 2016, ‘Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia’ (en adelante CNPC), establece en su Libro Tercero, T.I., la regulación del ‘Proceso Único de Policía’. Los Capítulos II y III de ese Título, establecen a su turno las reglas aplicables a dos clases de procesos policivos. Por una parte, el Capítulo II contempla en su artículo 222 las normas pertinentes al Proceso Verbal Inmediato, que está a cargo del “personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación y subestación de Policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía”. Por otra parte, el Capítulo III estatuye en su artículo 223 la regulación del Proceso Verbal Abreviado que es competencia de “los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las autoridades especiales de policía”. A este contexto procedimental pertenece el parágrafo 1º demandado, y por tanto la presunción de veracidad cuestionada, que consagra esta previsión legal, forma parte del proceso verbal abreviado adelantado por inspectores de policía, alcaldes y autoridades de policía. Es entonces relevante precisar (i) las fases relevantes del trámite, (ii) los presupuestos fácticos de activación y las consecuencias jurídicas imponibles, (iii) la naturaleza de la medida contemplada en el precepto cuestionado, y (iv) otras características relevantes para este proceso:
Hecha la anterior descripción, pasa la Corte a resolver el problema jurídico.
Dos cargos se dirigen, según lo expuesto, contra el parágrafo 1º del artículo 223 del CNPC. La Corte dividirá en dos partes este acápite para resolverlos:
Cargo por supuesto desconocimiento del derecho fundamental a no autoincriminarse (CP art 33)
Indica la demanda, en primer lugar, que se desconoce el derecho fundamental de toda persona a no declarar contra sí misma (CP art 33), habida cuenta de que a un comportamiento del presunto infractor se le asigna una consecuencia involuntaria para él, de dar por ciertos los hechos constitutivos de la infracción. Quienes se oponen a la acción sostienen que la norma acusada no obliga a las personas a declarar contra sí mismas, sino que le fijan al presunto infractor una carga de comparecencia a la audiencia del proceso verbal abreviado, cuya insatisfacción acarrea una presunción de veracidad sobre los hechos que originan el procedimiento policivo. La Corte Constitucional considera que a los demandantes no les asiste razón en este cargo, en síntesis, por las siguientes razones: (i) en el ámbito de los procesos policivos tiene plena vigencia actual el derecho de las personas a no autoincriminarse; (ii) este derecho implica que las personas no pueden ser obligadas a declarar contra sí mismas, pero no se opone a que las personas escojan libremente, entre alternativas, las opciones que son adversas a su responsabilidad –incluso en materia sancionatoria-; y (iii) en el contexto normativo al que pertenece la previsión cuestionada, no se obliga a las personas a elegir el curso de acción desfavorable a su responsabilidad en materia policiva. La Sala Plena desarrollará a continuación esos argumentos:
Cargo por supuesto desconocimiento del derecho fundamental a la presunción de inocencia (CP art 29)
En segundo lugar, los actores cuestionan el parágrafo 1º del artículo 223 del CNPC, porque desconoce la presunción de inocencia, garantía que rige en el ámbito del derecho correccional o de policía. Contra esta pretensión varios intervinientes oponen que no se trata, en realidad, de una violación de la presunción de inocencia por cuanto la norma no ordena presumir la responsabilidad de los individuos, sino tener por ciertos los hechos constitutivos de la infracción policiva, en un marco con suficientes garantías de defensa.
Precisados estos aspectos la Corte encuentra que tal como está formulada, la presunción de veracidad contenida en la norma del parágrafo 1º del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, resulta contraria al ordenamiento constitucional por cuanto en tanto vulnera la garantía de presunción de inocencia, aplicable al ordenamiento correctivo sancionatorio de policía. Ello es así, en síntesis por los siguientes motivos: (i) la presunción de inocencia rige en el proceso policivo, en el cual se pueden imponer medidas sancionatorias; (ii) la configuración la presunción de veracidad de los hechos que la norma contempla invierte la carga de la prueba sobre un componente determinante de la ilicitud, por cuanto recae sobre los constitutivos de la infracción; (iii) si bien la presunción es legal y las autoridades deben fallar con fundamento en las pruebas, lo cierto es que no se descarta que puedan basarse –incluso decisivamente- en la presunción de veracidad, ni garantiza que el presunto infractor pueda desvirtuar la veracidad de los hechos; (iv) la presunción no opera cuando el presunto infractor invoque fuerza mayor o caso fortuito, pero el trámite no contempla una etapa, término o plazo inequívocamente destinado a presentar la respectiva justificación, más aún cuando siguiendo la mera definición legal[27], esta categoría exceptiva implica el acaecimiento de eventos imprevisibles e irresistibles tales como naufragio, terremoto, inundaciones, apresamiento de enemigos, actos de autoridad; (v) la configuración del parágrafo acusado, tampoco alguna otra disposición del CNPC, prevé el señalamiento de una nueva audiencia para el caso en el cual el presunto infractor logre demostrar el acaecimiento del evento de fuerza mayor o caso fortuito que imposibilitó su comparecencia a la audiencia inicialmente citada; (vi) si bien la decisión de fondo puede ser recurrida, en ocasiones solo procede la reposición y, en cualquier caso, los recursos se interponen en la audiencia, y el presunto infractor que no comparezca carece de oportunidad para recurrir; (vii) en ese orden de ideas, el presunto infractor no tendría oportunidad alguna de hacer efectiva la garantía material al debido proceso, más aún si se encontraba en una situación de imposible comparecencia, con lo cual su declaratoria como contraventor tendría lugar de manera objetiva, posibilidad igualmente proscrita por el ordenamiento constitucional, incluso en los procedimientos de naturaleza policiva.
No obstante, para la Sala Plena resulta plausible que la norma busca reforzar la carga de comparecencia de los presuntos infractores a la audiencia del proceso verbal abreviado como una medida necesaria para garantizar la celeridad e inmediatez que resultan esenciales en procedimientos de esta naturaleza. En esa medida, en aplicación del ‘principio de conservación del derecho’ en deferencia al principio democrático, la Corte encuentra que una interpretación razonable de la norma puede preservar su finalidad y por ende, su permanencia en el ordenamiento en tanto se haga compatible con el parámetro de control constitucional[28]. Esto solo es posible en la medida que previo a la aplicación de la presunción de veracidad, se surta un debido proceso para la comprobación de la causa que le impidió al presunto infractor comparecer a la audiencia. Esto a su vez exige que se tenga un entendimiento amplio de las circunstancias que resulten admisibles para justificar la no comparecencia a la audiencia, de allí que la comprobación no se restrinja únicamente a las circunstancias extraordinarias de que trata el artículo 64 del Código Civil, ordenamiento en el cual se son equiparables las nociones de fuerza mayor y caso fortuito, sino que partiendo de la distinción de estas categorías, como lo ha hecho la jurisprudencia contencioso administrativa[29], se dé cabida a la invocación, en general, de una justa causa.
A su turno se debe conceder un plazo razonable para que el presunto infractor justifique su inasistencia y para que, a su vez, la autoridad de policía valore la excusa aducida, se pronuncie sobre la misma y conceda una nueva oportunidad para que el presunto infractor comparezca y ejerza plenamente sus derechos de defensa y contradicción. En ese orden de ideas, en la medida en que el CNPC no regula este aspecto, resulta pertinente acudir de manera analógica a al régimen que para casos similares se prevé en las leyes generales de procedimiento tanto administrativo[30] como civil[31], conforme a los cuales el plazo otorgado para aducir excusas por la inasistencia a diligencias de diversa índole es de tres (3) días.
Por lo tanto, la Corte declarará exequible el parágrafo 1º del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido que en caso de inasistencia a la audiencia, el procedimiento se suspenderá por un término máximo de tres (3) días, dentro de los cuales el presunto infractor deberá aportar prueba siquiera sumaria de una justa causa de inasistencia, la cual, de resultar admisible por la autoridad de policía, dará lugar a la programación de una nueva audiencia que será citada y desarrollada de conformidad con las reglas previstas en el artículo 223 del Código Nacional de Policía y de Convivencia.
[1] MP. A.B.S..
[2] MP. H.A.S.P..
[3] MP. Á.T.G..
[4] MP. A.B.S..
[9] Sentencia C-426 de 1997 (MP J.A.M.. SV E.C.M.). En ese caso se demandaban –por violar el derecho a no autoincriminarse- dos normas del Código de Procedimiento Civil, una de las cuales clasificaba como indicio grave en su contra, la renuencia de una parte a concurrir al interrogatorio de parte, su negativa a responder o su respuesta evasiva. La Corte declaró exequibles los preceptos, esencialmente porque en materia de procedimiento civil no era aplicable la garantía invocada, a diferencia de lo que ocurría en asuntos criminales, correccionales o de policía. Posición reiterada en la sentencia C-622 de 1998 (MP F.M.D.. SV E.C.M.).
[10] MP. Á.T.G..
[11] Sentencia C-422 de 2002 (MP Á.T.G.. Unánime). En ese caso, la Corte constató entonces que la norma demandada era exequible, bajo el entendimiento de que –con independencia del trámite en que esto se diera- el requerido podía abstenerse de suministrar la información que lo incriminara.
[12] Sentencia C-848 de 2014 (MP L.G.G.P.. SV A.B.S., M.V.C.C. y G.E.M.M.. La Corte en este caso señaló que las hipótesis en las que el sujeto pasivo del delito es un menor de edad, y se afecta la vida, integridad personal, libertad física o libertad y formación sexual del niño, no aplica la exoneración del deber de denuncia establecido por el artículo 68 de la Ley 906 de 2004 y por el artículo 28 de la Ley 600 de 2000.
[13] Sentencia C-422 de 2002 (MP Á.T.G.. Unánime), citada. Precisamente, en ese caso la Corte constató que la norma bajo examen era contraria al derecho a no autoincriminarse, en la medida en que obligaba a las personas a proporcionar la información requerida por las autoridades públicas, con independencia de su potencial contenido incriminatorio. Sin embargo, esto no se oponía que las personas, incluso en casos de autoinculpación, entregaran la información voluntariamente. Por eso la Corporación resolvió que la norma era exequible, en la medida en que el individuo pudiera escoger si suministraba o no la información que se le demandaba: “Declarar EXEQUIBLE el artículo 31 del Decreto ley 522 de 1971, por los cargos analizados, en el entendido que dicha norma se refiere a los requerimientos de información hechos por las autoridades administrativas en ejercicio de funciones administrativas y que el requerido podrá abstenerse de suministrar información que lo autoincrimine” (énfasis añadido).
[14] En la sentencia C-204 de 2003 (MP Á.T.G.. SPV J.A.R.). En esa oportunidad, la Corte juzgó ajustadas a la Constitución algunas previsiones del Código Procesal del Trabajo que extendían una presunción de veracidad sobre los hechos contenidos en la demanda, o en la contestación de la demanda y en las excepciones de mérito, contra la parte que –en los casos previstos en la Ley- no compareciera a la audiencia de conciliación debidamente citada.
[15] Sentencia C-422 de 2002 (MP Á.T.G.. Unánime). En ese caso, la Corte constató entonces que la norma demandada era exequible, bajo el entendimiento de que –con independencia del trámite en que esto se diera- el requerido podía abstenerse de suministrar la información que lo incriminara.
[16] Por ejemplo, en materia tributaria, el control de un tributo no depende de su denominación sino de su estructura y contenido. Sentencia C-136 de 1999 (MP J.G.H.G.. SPV M.V.S.M.. SV E.C.M. y V.N.M.. La decisión tomada por la Corte versaba sobre una norma que clasificaba un tributo como contribución, y sin embargo la Corte dijo que en realidad sus propiedades eran las de un impuesto. Dijo, sobre la denominación como criterio de clasificación tributaria: “[…]La Corte Constitucional ha considerado ya en ocasiones anteriores que, en ejercicio de su función de guarda de la integridad de la Constitución, le corresponde verificar el contenido de las normas que examina penetrando en su sustancia y dejando de lado la apariencia de lo dispuesto en ellas; yendo más allá de la denominación y de la forma externa atribuida por quienes las han concebido, con el propósito de comparar lo que realmente estatuyen con los postulados y mandatos de la Constitución Política. Tal actitud judicial apenas corresponde a lo ordenado por el Constituyente, que en el artículo 228 de la Carta Política de 1991 ordenó a los jueces que en sus providencias hagan prevalecer el Derecho Sustancial”. En el control de tratados ocurre lo propio. Ver auto 288 de 2010 (MP J.I.P.P.. SPV N.E.P.P.. S.M.G.C. y J.I.P.C..
[17] Sentencia C-370 de 2006 (MP M.J.C.E.. J.C.T., R.E.G., M.G.M.C., Á.T.G. y C.I.V.H.. SV J.A.R., A.B.S., H.S.P.. AEV. J.A.R.).
[18] Sentencia C-329 de 2016 (MP M.V.C.C.. Unánime). En ese caso se controlaba una norma que establecía una medida privativa de la libertad, susceptible de imponerse sin autorización judicial. De acuerdo con la jurisprudencia, era relevante definir si la medida era sancionatoria o no, y la Corte tuvo entonces que dilucidar los componentes analíticos de las sanciones.
[19] K., H.. Teoría pura del derecho. Segunda edición para el alemán. T.. R.J.V.. México. P.. 2000, pp. 123 y ss. Dice al respecto: (i) las sanciones se imponen a consecuencia de “una acción u omisión, determinada por el orden jurídico”; (ii) son una “reacción” del Estado contra los sujetos; (iii) “[l]as sanciones [son] actos de coacción”, lo cual supone que “han de cumplirse aun contra la voluntad del afectado por ellos”, y (iv) “consisten en irrogar coactivamente un mal”. En un sentido similar, puede verse a N., C.S.. Introducción al análisis del derecho. 10ª edición. Barcelona. A.. 2001, pp. 168 y ss. N. analiza la caracterización de K. e identifica estas cuatro propiedades, sin considerar como elemento de las sanciones el juicio de reproche: a) son actos coercitivos, b) tienen por objeto la privación de un bien, c) quien impone la sanción debe tener atribuciones jurídicas para hacerlo y d) deben ser consecuencia de actos u omisiones. Sin embargo, el mismo N. luego identificaría en las sanciones “juicios de reprobación” de los que se vale la autoridad contra el afectado. Al respecto, véase B., J.. “Sanción y coacción”. En G.V., E. y F.J.L.. El derecho y la justicia. Enciclopedia Iberoamericana de Filosofía. Madrid. T.. 1996, pp. 359 y ss.
[20] Sentencia C-597 de 1996 (MP A.M.C.. Unánime). En ese caso se demandaba un grupo de disposiciones que establecían tipos y sanciones a los contadores por el ejercicio de su profesión, por cuanto desconocían una serie de garantías propias del derecho penal, tales como el principio de estricta legalidad, la responsabilidad subjetiva, el ne bis in ídem, el derecho de defensa. La Corte sostuvo: “en múltiples oportunidades esta Corporación ha establecido que los principios del derecho penal -como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, con ciertos matices, a toda las formas de actividad sancionadora del Estado. Así, por ejemplo la Corte ha señalado que el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios del derecho penal se le aplican, mutatis mutandi, pues las garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se consagran para proteger los derechos fundamentales del individuo y para controlar la potestad sancionadora del Estado, por lo cual operan, con algunos matices, siempre que el Estado ejerza una función punitiva”. Reiterada en numerosas ocasiones.
[21] Sentencia C-1444 de 2000 (MP A.B.S.. Unánime). En esa oportunidad, la Corte sostuvo: “se comparte lo estimado por los demandantes y el señor P. en el sentido de que el precepto, al señalar como elemento a tener en cuenta, la simple sospecha, rompe el principio de la presunción de inocencia. Principio establecido en el artículo 29 de la Constitución, que debe ser respetado, aún cuando se trate de contravenciones, como ocurre en este caso, que llevan consigo la imposición de un castigo o sanción”.
[22] Sentencia C-117 de 2006 (MP J.C.T.. AV R.E.G. y Á.T.G.. En esa ocasión se demandaba, entre otras, una previsión del derecho de policía en virtud de la cual ciertas medidas correccionales no eran susceptibles de recurso alguno. La Corte declaró inexequible esta limitación, y entre las motivaciones expuso la siguiente: “Este mismo criterio jurisprudencial, que parte del respeto por la especificidad de cada uno de los ámbitos que integran el poder sancionador estatal, ha conducido también a que las garantías propias del derecho penal, se apliquen con similar rigor al reclamado por éste, en contextos sancionatorios que constituyen verdaderas formas de ejercicio del poder punitivo del Estado. Así se deriva de decisiones de esta Corporación que han aplicado una concepción estricta del principio de legalidad en materia de tipificación de faltas que generan la aplicación de medidas correccionales por parte de autoridades de policía, así como el pleno imperio en este campo de garantías como la presunción de inocencia, la proporcionalidad en la respuesta coactiva del estado y la prohibición de imprescriptibilidad de las medidas sancionatorias”.
[23] Sentencia C-205 de 2003 (MP Clara I.V.H.. SV R.E.G. y M.G.M.C.. En ese proceso se demandó una norma que contemplaba un tipo penal referente a la comercialización de autopartes usadas. Decía: “Quien comercie con autopartes usadas de vehículos automotores y no demuestre su procedencia lícita, incurrirá en la misma pena del artículo anterior.”. La Corte declaró inexequible la norma, por cuanto invertía la carga de la prueba de la concurrencia del tipo, ya que era el implicado quien debía demostrar la procedencia lícita de las autopartes, y no el Estado quien debía acreditar la ilicitud. Si bien no se trataba de una presunción de responsabilidad absoluta, sino de una inversión de la carga de la prueba del tipo, la Corte consideró que desconocía la presunción de inocencia.
[24] Sentencia C-690 de 1996 (MP A.M.C.. Unánime). En ese caso la Corte admitió que, en materia de sanciones tributarias, se presumiera legalmente el actuar doloso o negligente del obligado fiscal que no presentara la declaración tributaria en debida forma. Dijo, en lo pertinente: “Lo anterior no implica una negación de la presunción de inocencia, la cual sería inconstitucional, pero constituye una disminución de la actividad probatoria exigida al Estado, pues ante la evidencia del incumplimiento del deber de presentar la declaración tributaria, la administración ya tiene la prueba que hace razonable presumir la culpabilidad del contribuyente. En este orden de ideas, la flexibilidad del principio de prueba de la culpabilidad en este campo no implica empero condonación de la prueba para la administración, puesto que en sanciones de tipo administrativo, tales como las que se imponen en ejercicio del poder de policía o las sanciones de origen tributario, deben estar sujetas a la evidencia del incumplimiento, en este caso la no presentación de la obligación tributaria, la cual hace razonable la presunción de negligencia o dolo del contribuyente”.
[28] Sentencia C-100 de 1996. (MP A.M.C.. Unánime). Reiterado en Sentencia C-065 de 1997 (MP J.A.M.. SV J.G.H.G. y V.N.M.)
[29] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 2 de mayo de 2.002, expediente 13477, consejera ponente M.E.G.G..

References: artículo 223
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 artículo 28
 artículo 31
 artículo 228
 artículo 29