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Timestamp: 2019-09-23 00:34:47+00:00

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Acórdão do Tribunal Constitucional 534/2014
Acórdão do Tribunal Constitucional 534/2014, de 28 de Julho
Declara, com força obrigatória geral, a ilegalidade, por violação da al. e) do art. 67.º, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, das normas dos n.º 2 do art. 6.º, n.º 1 do art. 20.º, n.º 2 do art. 42.º, e n.º 1 do art. 46.º, da lei-quadro das fundações, aprovada pelo art. 2.º da Lei n.º 24/2012, de 9 de julho, na medida em que a competência nelas atribuída ao Primeiro-Ministro abrange o reconhecimento de fundações privadas com sede na Região Autónoma dos Açores; declara, com força obrigatória geral, a ilegalidade, por violação da al. b) do n.º 3 do art. 49.º, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, das normas das als a) a g), do n.º 2, do art. 53.º da mesma lei-quadro das fundações, na parte aplicável às fundações públicas regionais criadas pelas Região Autónoma dos Açores; não declara ilegais as normas contidas no n.º 1 do art. 25.º, n.º 2 do art. 53.º e proémio, na parte em que se estatui a aplicação às fundações regionais do disposto na lei-quadro dos institutos públicos, e n.ºs 1 e 2 do art. 57.º, todos da lei-quadro das fundações, aprovada pelo art. 2.º da Lei n.º 24/2012, de 9 de julho. (Processo n.º 55612 )
Processo 55612
1 - Um grupo de deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista na Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores veio requerer, ao abrigo do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa, e do n.º 1, do artigo 51.º, da Lei 28/82, de 15 de novembro, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas contidas nos artigos 6.º, 20.º, 25.º, 42.º, 46.º, 53.º e 57.º, todos da lei-quadro das fundações, aprovada pelo artigo 2.º da Lei 24/2012, de 9 de julho, e publicada em anexo, por violação do artigo 15.º, da alínea b) do n.º 3 do artigo 49.º e da alínea e) do artigo 67.º, todos do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (doravante EPARAA).
3 - Aplica-se às fundações de cooperação para o desenvolvimento o Estatuto das Organização Não Governamentais de Desenvolvimento (ONGD), definido pela Lei 66/98, de 14 de outubro.
A Lei 24/2012, de 9 de julho, aprova a Lei-Quadro das Fundações e altera o Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei 47344, de 25 de novembro de 1966.
As disposições constantes dos artigos 6.º, 20.º, 25.º, 42.º, 46.º, 53.º e 57.º, constantes do Anexo da Lei 24/2012, de 9 de julho, violam preceitos constitucionais e legais, pois a Constituição consagra, no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), que as Regiões Autónomas têm o poder de "Legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo».
- O Decreto Legislativo Regional 13/2007/A, de 5 de junho, o qual foi alterado pelo Decreto Legislativo Regional 13/2011/A, de 11 de maio, que estabelece os princípios e as normas por que se regem os institutos públicos e fundações regionais da Região Autónoma dos Açores, nomeadamente quanto à forma de criação, reestruturação, fusão ou extinção, bem como no que respeita aos respetivos órgãos e serviços.
- O Decreto Legislativo Regional 51/2006/A, de 12 de dezembro, que estabelece o regime do reconhecimento de fundações com sede na Região Autónoma dos Açores, o qual é competência do Presidente do Governo Regional.
Quanto ao regime de declaração ou reconhecimento de utilidade pública, o Decreto-Lei 460/77, de 7 de novembro, alterado pelo Decreto-Lei 425/79, de 25 de outubro, pelo Decreto-Lei 52/80, de 26 de março, pela Lei 40/2007, de 24 de agosto e pelo Decreto-Lei 391/2007, de 13 de dezembro, atribui aos Governos Regionais dos Açores e da Madeira a competência no que respeita à declaração de utilidade pública relativamente às associações, fundações e outras pessoas coletivas que exerçam a sua atividade em exclusivo em cada uma das Regiões Autónomas.
Assim, os artigos 6.º, 20.º, 25.º, 42.º, 46.º, 53.º e 57.º do Anexo da Lei 24/2012, de 9 de julho, não respeitam as competências próprias dos órgãos da Região Autónoma dos Açores consagradas no respetivo Estatuto Político-Administrativo, as quais serviram de norma habilitante para a aprovação dos diplomas regionais referidos supra referidos.
Os requerentes impugnam a norma constante do artigo 53.º, n.º 2, da lei-quadro, a qual, com as especificidades expressamente enunciadas nas suas várias alíneas, determina a sujeição das fundações públicas regionais ao disposto na lei-quadro dos institutos públicos, aprovada pela Lei 3/2004, de 15 de janeiro, e alterada pela Lei 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis 200/2006, de 25 de outubro e 105/2007, de 3 de abril, pela Lei 64-A/2008, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei 40/2011, de 22 de março, pela Resolução da Assembleia da República n.º 86/2011, de 11 de abril, pela Lei 57/2011, de 28 de novembro, pelo Decreto-Lei 5/2012, de 17 de janeiro, pelo Decreto-Lei 123/2012, de 20 de junho, pela Lei 24/2012, de 9 de julho e pela Lei 66-B/2012, de 31 de dezembro.
iii) da norma que, por força do disposto no artigo 53.º, n.º 2, da lei-quadro das fundações, sujeita as fundações públicas criadas pelas Regiões Autónomas à incidência do disposto na lei-quadro dos institutos públicos, aprovada pela Lei 3/2004, de 15 de janeiro, e alterada pela Lei 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis 200/2006, de 25 de outubro e 105/2007, de 3 de abril, pela Lei 64-A/2008, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei 40/2011, de 22 de março, pela Resolução da Assembleia da República n.º 86/2011, de 11 de abril, pela Lei 57/2011, de 28 de novembro, pelo Decreto-Lei 5/2012, de 17 de janeiro, pelo Decreto-Lei 123/2012, de 20 de junho, pela Lei 24/2012, de 9 de julho e pela Lei 66-B/2012, de 31 de dezembro, com as especificidades constantes das suas várias alíneas;
6 - Podendo ser genericamente definidas como organizações destinadas a "prosseguir um fim duradouro ao qual esteja afetado um património» (cfr. Marcello Caetano, Das Fundações, Subsídios para a interpretação e reforma da legislação portuguesa, Coleção Jurídica Portuguesa, Edições Ática, p. 26), para além de sujeitas às disposições gerais que integram o regime jurídico das pessoas coletivas, constantes dos artigos 157.º a 166.º do Código Civil, as fundações encontram-se reguladas, ainda que apenas quanto a certos aspetos do seu regime específico, nos artigos 185.º a 194.º do mesmo Código.
6.1 - Em simultâneo com a aprovação da lei-quadro das fundações - em cujo âmbito se inscrevem as normas impugnadas -, a Lei 24/2012, de 9 de julho, procedeu à revisão das disposições gerais que integram o regime jurídico das pessoas coletivas, relativas à aquisição da personalidade (artigo 158.º), aos órgãos respetivos (artigo 162.º) e ao destino dos bens em caso de extinção (artigo 166.º), bem como de certos aspetos do regime jurídico, quer das associações, quer das fundações. Foi esse o caso das normas relativas à instituição e revogação (185.º), ao reconhecimento (artigo 188.º), à transformação (artigo 190.º), aos encargos prejudiciais à fundação (artigo 191.º), às causas de extinção (artigo 192.º), à declaração de extinção (artigo 193.º) e aos seus efeitos (artigo 194.º), bem como à fusão de fundações, figura inovatoriamente introduzida pela Lei 24/2012, através do aditamento do atual artigo 190.º-A do Código Civil.
De acordo com a exposição de motivos da Proposta de Lei 42/XII, que esteve na origem da medida legislativa, as alterações introduzidas pela Lei 24/2012, de 9 de julho, tiveram por finalidade sujeitar a "criação de novas fundações» a um "controlo rigoroso», bem como a adoção "de um regime jurídico para a sua criação, funcionamento, monitorização, reporte, avaliação do desempenho e extinção», com o propósito de "racionalizar os encargos públicos», invocando para tanto a vinculação constante do Programa de Assistência Económica e Financeira, decorrente dos acordos celebrados entre o Estado Português, a União Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu.
No leque de objetivos que determinaram a iniciativa legislativa, encontra-se ainda o desiderato de redução do "Estado paralelo», normalmente identificado com "institutos, fundações, entidades públicas empresariais e empresas públicas ao nível da administração central, regional e local» e, em particular, a necessidade de reagir contra a "utilização arbitrária pelo Estado, nos seus vários níveis do instituto fundacional», responsável por ter "conduzido à retirada de entidades públicas do perímetro orçamental e à perversão da natureza e lógica das fundações». No plano do reconhecimento de fundações, alude-se a constrangimentos, identificados pelo Tribunal de Constas, mormente a "dificuldade em identificar com rigor o universo fundacional atual, em particular o relativo à participação do Estado em fundações de direito privado, a inconveniência da existência de diversas entidades responsáveis pelo reconhecimento de entes fundacionais de direito privado e a inexistência de uma atividade sistemática de acompanhamento e controlo dos entes fundacionais».
Assim, dando seguimento ao processo iniciado com a Lei 1/2012, de 3 de janeiro, que determinou a realização de um censo dirigido às fundações, nacionais ou estrangeiras, que prossigam os seus fins em território nacional, a aprovação da lei-quadro das fundações teve como preocupação central "devolver o regime fundacional à sua original natureza altruísta», através do estabelecimento de "regras claras para evitar abusos na utilização do instituto fundacional», tornando "exclusivo das fundações reconhecidas no quadro do novo regime o termo fundação na respetiva denominação legal» e separando a "instituição privada de fundações da sua instituição pelo Estado», de forma a estabelecer um "regime mais exigente para todas as situações em que estejam em causa a utilização de dinheiros públicos, quer diretamente, quer pelos benefícios decorrentes da utilidade pública [...]».
6.2 - A par das alterações introduzidas no âmbito do conjunto das normas que definem, no Código Civil, o regime jurídico das fundações, a Lei 24/2012, de 9 de julho, aprovou, no respetivo artigo 2.º, a designada lei-quadro das fundações, publicada em anexo.
As chamadas leis-quadro ou de enquadramento estabelecem "os parâmetros jurídico-materiais estruturantes de um determinado setor da vida económica, social e cultural», fixando "um regime jurídico global de regras e princípios para grandes espaços jurídico materiais carecidos de ulteriores concretizações, mas sem que essas concretizações se identifiquem com o esquema de atos legislativos de desenvolvimento» (cfr. J.J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, 2003, p. 786). Indo mais longe do que as leis de bases (cfr. Acórdão 415/05), as leis-quadro fixam "mais ou menos pormenorizadamente um regime estruturante que deverá ser respeitado pelos atos legislativos concretizadores desse regime» (idem., ibidem).
Quanto ao respetivo âmbito subjetivo de aplicação, decorre do artigo 2.º, da lei-quadro das fundações que a mesma se aplica às fundações portuguesas e às fundações estrangeiras que desenvolvam os seus fins em território nacional, sem prejuízo do disposto quanto a estas no direito internacional aplicável (n.º 1), sendo igualmente aplicável às fundações de solidariedade social abrangidas pelo Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social, aprovado pelo Decreto-Lei 119/83, de 25 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Leis 386/83, de 15 de outubro, 9/85, de 9 de janeiro, 89/85, de 1 de abril, 402/85, de 11 de outubro e 29/86, de 19 de fevereiro (n.º 2). Excecionadas do seu regime, encontram-se apenas as fundações de ensino superior previstas nos artigos 129.º a 133.º da Lei 62/2007, de 10 de dezembro, e a Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, criada pelo Decreto-Lei 369/2007, de 5 de novembro, por força da exclusão constante do n.º 8 do artigo 6.º da Lei 24/2012, de 9 de julho.
Para além dos preceitos relativos ao próprio âmbito de aplicação da lei-quadro, já referidos, o artigo 3.º, da lei-quadro procura densificar os conceitos operativos mais relevantes no âmbito do regime jurídico das fundações. Define a fundação como uma "pessoa coletiva, sem fim lucrativo, dotada de um património suficiente e irrevogavelmente afetado à prossecução de um fim de interesse social» (n.º 1), fins que identifica como "aqueles que se traduzem no benefício de uma ou mais categorias de pessoas distintas do seu fundador, seus parentes e afins, ou de pessoas ou entidades a ele ligadas por relações de amizade ou de negócios». Culmina com elenco não taxativo de um conjunto de finalidades subsumíveis, em razão da respetiva natureza, ao âmbito normativo daquele conceito.
O critério distintivo entre umas e outras, por se basear no controlo fundacional, aproxima-se daquele que a doutrina define como atinente à relação jurídica (cfr. BLANCO DE MORAIS, "Da relevância do Direito Público no Regime Jurídico das Fundações», in Estudos em Memória do Professor Doutor João de Castro Mendes, Lex Edições Jurídicas, 1995, pp. 563-564). Assim, a alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º, da lei-quadro das fundações define como fundações privadas aquelas que são criadas "por uma ou mais pessoas de direito privado, em conjunto ou não com pessoas coletivas públicas, desde que estas, isolada ou conjuntamente, não detenham sobre a fundação uma influência dominante», seja em razão da "afetação exclusiva ou maioritária dos bens que integram o património financeiro inicial da fundação», seja por força "do direito de designar ou destituir a maioria dos titulares do órgão de administração da fundação» (cfr. artigo 4.º, n.º 2). Por contraposição, as fundações públicas de direito privado, são definidas, na alínea c) do n.º 1 do artigo 4.º, como aquelas que são "criadas por uma ou mais pessoas coletivas públicas, em conjunto ou não com pessoas de direito privado, desde que aquelas, isolada ou conjuntamente, detenham uma influência dominante sobre a fundação», podendo esta resultar, nos termos acima referidos, quer da "afetação exclusiva ou maioritária dos bens que integram o património financeiro inicial da fundação», quer "do direito de designar ou destituir a maioria dos titulares do órgão de administração da fundação». Finalmente, o conceito de fundações públicas de direito público, constante da alínea b) do mesmo artigo 4.º, é integrado pelas fundações "criadas exclusivamente por pessoas coletivas públicas, bem como os fundos personalizados criados exclusivamente por pessoas coletivas públicas nos termos da lei-quadro dos institutos públicos, aprovada pela Lei 3/2004, de 15 de janeiro [...]».
6.6 - O Título II da lei-quadro é integrado pelos aspetos do regime jurídico próprio das fundações privadas, designadamente quanto à criação, organização, fiscalização e controlo, aí se encontrando regulação quanto reconhecimento (artigos 20.º a 23.º) e, igualmente, quanto ao estatuto de utilidade pública e à sua concessão (artigos 24.º e 25.º). Neste título encontram-se ainda os regimes especiais das fundações de solidariedade social, das fundações de cooperação para o desenvolvimento e das fundações que tenham o propósito de criar estabelecimentos de ensino superior privados, cujos fins foram consideradas merecedores de regras específicas (cfr. Proposta de Lei 42/XII).
Com a atribuição ao Primeiro-Ministro da competência para o reconhecimento, estas normas deram continuidade ao disposto no n.º 7 do artigo 10.º do Decreto-Lei 86-A/2011, de 12 de julho (diploma que definiu a organização e funcionamento do Governo), preceito que alterara o regime constante do Decreto-Lei 284/2007, de 17 de agosto, de acordo com o qual essa competência cabia ao Ministro da Presidência. Paralelamente, a revogação expressa dos artigos 1.º e 2.º deste diploma, operada pelo artigo 7.º da Lei 24/2012, pôs termo à competência de outros membros do Governo para o reconhecimento de "categorias específicas de fundações», dando sequência, como expressamente resulta da Proposta de Lei 42/XII, a recomendação do Tribunal de Contas no sentido de "rever, harmonizar e densificar a legislação, designadamente centralizando numa única entidade o reconhecimento de ente fundacional de direito privado» (cfr. Relatório de Auditoria n.º 01/2011, 2.ª S. p. 24, acessível em http://www.tcontas.pt/pt/atos/rel_auditoria/2011/2s/audit-dgtc-rel0012011-2s.p df; vd. igualmente o Relatório de Acompanhamento n.º 31/2011, pp. 11 e 12, disponível em http://www.tcontas.pt/pt/atos/rel_auditoria/2011/2s/audit-dgtc-rel0312011-2s.p df).
O regime jurídico das pessoas coletivas de utilidade pública foi instituído pelo Decreto-Lei 460/77, de 7 de novembro. De acordo com o seu artigo 1.º, das diversas fundações privadas apenas se revestiriam de utilidade pública aquelas que, para além de satisfazerem as condições gerais previstas no respetivo artigo 2.º, prosseguissem fins de interesse geral - da comunidade nacional ou qualquer região ou circunscrição -, cooperassem com a administração pública - central ou local - e tivessem sido por esta como tal consideradas.
A competência para a declaração de utilidade pública encontrava-se então cometida ao Governo (artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei 460/77, de 7 de novembro), embora, através do Decreto-Lei 52/80, de 26 de março, tivesse sido "transferida para os Governos Regionais a competência para a declaração de utilidade pública, prevista no artigo 3.º do Decreto-Lei 460/77, de 7 de novembro, relativamente [...] fundações que exer[cessem] a sua atividade em exclusivo na respetiva região autónoma» (cfr. artigo 1.º do Decreto-Lei 52/80, de 26 de março).
O regime sofreu alterações profundas com o Decreto-Lei 391/2007, de 13 de dezembro, votadas a clarificar os requisitos necessários à concessão da declaração de utilidade pública e a introduzir medidas de simplificação administrativa. Na sequência das modificações operadas por este diploma, a aquisição do estatuto de utilidade pública por parte das fundações (e das associações) passou a depender da verificação, para além dos pressupostos enunciados no artigo 1.º do Decreto-Lei 460/77, de 7 de novembro, de um conjunto de requisitos adicionais, em função do âmbito de intervenção da pessoa coletiva em áreas de relevo social, sem fins lucrativos, à regularidade da respetiva constituição e conformação estatutária, à ausência de concorrência com outras entidades económicas que não possam beneficiar do estatuto de utilidade pública, à adequação de meios humanos e materiais aos objetivos estatutários e ao exercício de atividade que não se atenha, exclusivamente, ao benefício de interesses privados, mormente dos fundadores.
Sem incluir o artigo 1.º do Decreto-Lei 52/80, de 26 de março - que transferiu para os Governos Regionais a competência para a declaração de utilidade pública das fundações que exerçam a sua atividade em exclusivo na respetiva região autónoma - no conjunto das normas revogadas (cfr. artigo 2.º do Decreto-Lei 391/2007), o Decreto-Lei 391/2007 alterou a regra estabelecida no diploma que o precedeu, conferindo nova redação ao artigo 3.º do Decreto-Lei 460/77, de modo a atribuir ao Primeiro-Ministro, com faculdade de delegação, a competência para a declaração de utilidade pública, bem como a da sua cessação.
A lei-quadro em apreço, através da normação constante dos artigos 24.º e 25.º, chamou a si a reconfiguração dos requisitos e pressupostos de concessão do estatuto de utilidade pública aos entes fundacionais. As modificações introduzidas decorrem da eliminação de dois dos requisitos adicionais constantes do Decreto-Lei 460/77, na redação conferida pelo Decreto-Lei 391/2007, ambos de índole negativa, passando a resultar do n.º 1 do artigo 24.º que apenas será concedido o estatuto da utilidade pública às fundações que desenvolvam, sem fins lucrativos, uma atividade relevante em favor da comunidade em áreas de relevo social, se encontrem regularmente constituídas e se rejam por estatutos elaborados em conformidade com a lei, para além de não desenvolverem, a título principal, atividades económicas em concorrência com outras entidades que não possam beneficiar do estatuto de utilidade pública e possuírem os meios humanos e materiais adequados ao cumprimento dos objetivos estatutários. Mas, concomitantemente, com a derrogação do n.º 5 do artigo 5.º do Decreto-Lei 460/77, de 7 de novembro, na redação do Decreto-Lei 391/2007, de 13 de dezembro, operada com a revogação do artigo 2.º do Decreto-Lei 284/2007, de 17 de agosto, reintroduziu-se no ordenamento nacional, através do n.º 2, do artigo 24.º, da lei-quadro, um requisito temporal, passando a exigir um período de atividade funcional efetivo e relevante de três anos para a solicitação pelas fundações privadas do estatuto de utilidade pública, salvo quando o instituidor ou instituidores maioritários já possuírem tal estatuto, caso em que pode ser imediatamente solicitado.
No que concerne à competência para a concessão do estatuto de utilidade pública, numa primeira leitura, a lei-quadro não comporta inovação, pois continua a caber, de acordo com o n.º 1 do artigo 25.º, da lei-quadro, tal como o cancelamento, ao Primeiro-Ministro, com faculdade de delegação. Porém, enquanto a regra constante do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei 460/77, de 7 de novembro, na redação conferida pelo Decreto-Lei 391/2007, de 13 de dezembro, convivia com a transferência de competências resultante do Decreto-Lei 52/80, de 26 de março, o preceituado no n.º 1 do artigo 25.º da lei-quadro afasta expressamente a habilitação, por essa via, à consagração de um regime especial de âmbito regional.
É indissociável do estatuto de utilidade pública o regime fiscal favorável que lhe corresponde. Nos termos da Lei 151/99, de 14 de setembro, alterada pelo artigo 50.º, n.º 4, da Lei 60-A/2005, de 30 de dezembro, podem ser concedidas às fundações de utilidade pública, para além de outros benefícios previstos na restante legislação, em especial no Estatuto dos Benefícios Fiscais, isenções em matéria de imposto de selo, imposto municipal sobre transmissões onerosas de imóveis (IMT) e de imposto municipal sobre imóveis (IMI), destinados à realização dos respetivos fins estatutários, de imposto sobre rendimento das pessoas coletivas (IRC), de imposto sobre veículos, imposto de circulação, imposto automóvel e custas judiciais.
Note-se que certas fundações privadas são de utilidade pública ope legis, como sucede com as fundações de solidariedade social (artigos 2.º, alínea c) e 3.º, do Regulamento de Registo das Instituições Particulares de Solidariedade Social do âmbito da ação social do sistema de segurança social, aprovado pela Portaria 139/2007, de 29 de janeiro) e com as fundações de cooperação para o desenvolvimento registadas como organizações não-governamentais (artigo 12.º da Lei 66/98, de 14 de outubro), que, uma vez registadas, adquirem automaticamente a natureza de pessoas coletivas de utilidade pública.
A lei-quadro define as fundações públicas como "pessoas coletivas de direito público, sem fim lucrativo, dotadas de órgãos e património próprio» (artigo 49.º, n.º 1), criadas pelo Estado, pelas Regiões Autónomas e pelos municípios, isolada ou conjuntamente (artigo 50.º, n.º 1) podendo "ter por fim a promoção de quaisquer interesses públicos de natureza social, cultural, artística ou semelhante» (artigo 49.º, n.º 2).
As fundações públicas estaduais ou regionais são instituídas por diploma legislativo (artigo 50.º, n.º 2) e as fundações públicas municipais por deliberação da assembleia municipal (artigo 50.º, n.º 3), regendo-se todas pelas normas constantes da lei-quadro das fundações e demais legislação aplicável às pessoas coletivas públicas, designadamente a lei-quadro dos institutos públicos, aprovada pela Lei 3/2004, de 15 de janeiro, bem como pelos respetivos estatutos e regulamentos internos.
Assim, de acordo com o n.º 1 do artigo 53.º, as fundações públicas estaduais organizam-se, dispõem de serviços e são fiscalizadas nos termos e condições previstos na lei-quadro dos institutos públicos, sendo tal regra aplicável, segundo o respetivo n.º 2, às fundações públicas regionais e locais - estas encontram-se igualmente sujeitas ao regime definido na lei-quadro dos institutos públicos. Mas, a par desta remissão genérica, optou o legislador por identificar e regular imperativamente um conjunto de "especificidades», pertinentes ao governo e fiscalização das fundações públicas regionais, regras que acrescem, assim, às que resultam da lei-quadro dos institutos públicos. Competência de adaptação ao âmbito regional essa que, note-se, o legislador da Lei 3/2004, de 15 de janeiro, remeteu para o legislador regional, através do n.º 2, do artigo 2.º, do referido diploma, e que este concretizou no Decreto Legislativo Regional 13/2007/A, de 5 de julho, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 13/2011/A, de 11 de maio, relativamente aos institutos públicos e fundações regionais da Região Autónoma dos Açores.
De acordo com a exposição de motivos constante da Proposta de Lei 42/XII, tal impedimento, associado à sujeição das fundações públicas, de direito público ou de direito privado, ao regime das pessoas coletivas públicas, designadamente a lei-quadro dos institutos públicos, tem como objetivo "estancar a multiplicação do 'Estado paralelo' [...] e submeter a um controlo mais rigoroso a criação de novas fundações por parte do Estado, Regiões Autónomas, autarquias locais, outras pessoas coletivas da administração autónoma e demais pessoas coletivas públicas».
Na ótica dos requerentes, tal normação contraria o disposto na alínea e) do artigo 67.º do EPARAA, que atribui prevalentemente à Assembleia Legislativa regional competência para legislar sobre fundações de direito privado sediadas no território da região, tendo essa habilitação sido exercida através do Decreto Legislativo Regional 51/2006/A, que atribui a competência para o regime de reconhecimento de fundações com sede na Região Autónoma dos Açores ao Presidente do Governo Regional, agora implicitamente revogada.
Por outro lado, os requerentes invocam ainda a competência que foi atribuída pelo Decreto-Lei 460/77, de 7 de novembro, aos Governos Regionais dos Açores e da Madeira no que respeita à declaração de utilidade pública relativamente às fundações, assim como às associações e outras pessoas coletivas, que exerçam a sua atividade em exclusivo em cada uma das Regiões Autónomas.
8 - Ocupando uma posição privilegiada no plano da hierarquia das fontes (cfr. J.J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed. Coimbra Ed., 2003, p. 781), os estatutos político-administrativos das Regiões Autónomas constituem leis de valor reforçado de existência necessária, sob reserva absoluta de competência da Assembleia da República - ainda que mediante iniciativa das assembleias legislativas regionais - e sujeitas a um procedimento legislativo agravado, que prevalecem sobre os outros atos legislativos - artigos 112.º, n.º 3, 161.º alínea b), 168.º, n.º 6, alínea f), 226.º e 227.º, n.º 1, todos da Constituição (cfr. Acórdão 238/2008 e JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, T. V, 4.ª edição, p. 393-395).
Nos termos do Acórdão 187/12:
"É sabido que a sexta revisão da Constituição da República, levada a cabo pela Lei Constitucional 1/2004, veio alterar profundamente o modelo básico de repartição de competências legislativas entre Estado e regiões. No centro da alteração encontra-se a nova função que às normas estatutárias é agora atribuída. De acordo com a atual redação da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º, e dos n.os 1 e 2 do artigo 228.º da CRP, cabe aos estatutos político-administrativos enunciar as matérias, ou os setores de atividade, em relação às quais se exerce a autonomia regional, em harmonia com o princípio da supletividade da legislação nacional. Daqui resulta, portanto, um quadro constitucional de repartição de competências entre República e regiões que, sendo diverso do vigente antes da sexta revisão da CRP - e tendo sido adotado pelo legislador de revisão com o intuito de assegurar uma mais ampla leitura do princípio da autonomia regional -, devolve aos estatutos político-administrativos a função de completar ou integrar o próprio modelo constitucional de repartição de competências entre legislador nacional e legislador regional. Na verdade, e como tem dito o Tribunal (vejam-se, entre outros, os Acórdãos n.º 258/2007, 402/2008, 432/2008 e 304/2011), o âmbito de atuação daquele último legislador passou a ser definido pela Constituição e pelos Estatutos Político-Administrativos das regiões, que, uma vez respeitadas as exigências impostas pelo âmbito regional e pela reserva de competência dos órgãos de soberania [artigos 112.º, n.º 4; 227.º, n.º 1, alínea a) da CRP], definem os setores de atividade sobre os quais se exercerá a competência legislativa regional.»
10 - Na ausência de uma definição legal do conceito de fundação, é comummente aceite que este poderá ser alcançado através da consideração dos pontos identitários do respetivo regime jurídico, tal como este se encontra definido no Código Civil. Por via disso, ela é caracterizável, enquanto pessoa coletiva, a partir dos dois atos, em regra, lógica e cronologicamente sequenciais: o ato de instituição e o ato de reconhecimento, representando o segundo a "positiva apreciação da presença dos elementos essenciais da figura, no conteúdo precetivo do primeiro» (cfr. JOAQUIM DE SOUSA RIBEIRO, As Fundações no Código Civil: Regime Atual e Projeto de Reforma, Lusíada, Revista de Ciência e Cultura, n.os 1 e 2, Coimbra Ed., 2001, p. 59).
Enquanto negócio jurídico unilateral, a instituição corresponde à manifestação da vontade do instituidor - compreendendo este um ou mais sujeitos, pessoas físicas ou pessoas coletivas - em afetar um património a um determinado fim duradouro (artigo 186.º, n.º 1, do Código Civil), podendo tal manifestação revestir a forma de ato entre vivos, através de escritura pública (cfr. artigo 185.º, n.º 2, do Código Civil, na redação conferida pela Lei 24/2012), ou de disposição de bens por testamento.
O reconhecimento é o fator constitutivo da personalidade jurídica coletiva da fundação: a aquisição da personalidade pela fundação não é um efeito legal automático produzido a partir da verificação de determinados requisitos, mas o resultado de um ato de reconhecimento (artigo 158.º, n.º 2, do Código Civil, na redação conferida pela Lei 24/2012) que, no caso de não ser normativo - correspondendo este às hipóteses em que a instituição e o reconhecimento da fundação resultam de uma norma jurídica, normalmente constante de lei ou decreto-lei -, se efetua mediante um ato administrativo de concessão.
Nesta última hipótese, o reconhecimento é requerido, de acordo com a redação conferida pela Lei 24/2012 ao artigo 188.º do Código Civil, "pelo instituidor, seus herdeiros ou executores testamentários, no prazo máximo de 180 dias a contar da data da instituição da fundação», podendo ainda "ser oficiosamente promovido pela entidade competente» (n.º 1), importando, uma vez concedido, "a aquisição, pela fundação, dos bens e direitos que o ato de instituição lhe atribui» (n.º 2).
O reconhecimento poderá ser negado com base na verificação de algum dos seguintes fundamentos: i) não serem os fins considerados de interesse social pela entidade competente, o que, de acordo com a explicitação introduzida pela Lei 24/2012, ocorrerá se os mesmos aproveitarem ao instituidor ou sua família ou a um universo restrito de beneficiários com eles relacionados (artigo 188.º, n.º 3, alínea a), do Código Civil); ii) ser o património afetado insuficiente ou inadequado, o que, de acordo com a clarificação resultante da Lei 24/2012, decorrerá em particular da circunstância de o mesmo se encontrar onerado com encargos que comprometam a realização dos fins estatutários ou não gerar rendimentos suficientes para garantir a realização daqueles fins (artigo 188.º, n.º 3, alínea a) do Código Civil); e iii) apresentarem os respetivos estatutos alguma desconformidade com a lei (artigo 188.º, n.º 3, alínea a), do Código Civil).
Representando embora uma manifestação "anómala da aderência reguladora do direito público em relação a uma pessoa coletiva instituída no fuste de um negócio jurídico privado», o reconhecimento por concessão administrativa tem como razão de ser a necessidade, tanto "de se garantir, por via heterónoma, a genuinidade da realização do fim desinteressado que as fundações devem em regra prosseguir», como a de avaliação, "num plano de controlo de legalidade e de oportunidade», do merecimento dos "benefícios, nomeadamente fiscais, que a fundação recebe do Estado quando prossegue determinados fins qualificados como de utilidade ou relevância pública» (cfr. CARLOS BLANCO DE MORAIS, ob. cit., pp. 554-555).
Mas, seja qual for o entendimento que mereça primazia, o que fundamentalmente importa reter é que o reconhecimento constitui o ato através do qual as fundações adquirem personalidade jurídica e se convertem num centro autónomo de imputação jurídica. Por isso, como nota Blanco de Morais, "[o] reconhecimento constitui virtualmente o mais significativo de todos os atos jurídicos praticados pelas autoridades públicas no que respeita às fundações de direito privado» (ob. cit., p. 576).
Esse espaço de atuação conferido pelo estatuto havia sido preenchido pelo legislador regional, através do Decreto Legislativo Regional 51/2006/A, de 12 de dezembro, que conferiu no seu artigo 1.º, n.os 1 e 2, ao Presidente do Governo regional, com faculdade de delegação, a competência para o reconhecimento das fundações, nos termos e para os efeitos dos artigos 158.º, n.º 2 e 188.º do Código Civil, independentemente do fim que prossigam. Competência essa que afastou.
Novamente, a previsão estatutária invocada encontra-se na esfera residual enunciada no artigo 67.º, através da cláusula aberta de "outras», e na sua concretização constante da alínea e). Porém, distintivamente, não foi editado qualquer diploma legislativo regional que regulasse no espaço regional essa matéria. Os requerentes fundamentam o pedido em diploma nacional que delegou a decisão em órgão regional relativamente às fundações que atuem exclusivamente no seu âmbito territorial.
Com efeito, mesmo em relação às fundações privadas com sede nas Regiões Autónomas, o regime da concessão do estatuto de utilidade pública foi sempre definido através de normação emanada dos órgãos de soberania, tendo sido por iniciativa do Governo, através do Decreto-Lei 52/80, de 26 de março, que foi transferida para os Governos Regionais a competência para a declaração de utilidade pública das fundações que exercessem a sua atividade em exclusivo na respetiva região autónoma (cfr. artigo 1.º).
Tal norma, apesar de implicitamente mantida em vigor pelo Decreto-Lei 391/2007 - o qual, por efeito da nova redação conferida ao artigo 3.º do Decreto-Lei 460/77, transferira já do Governo para o Primeiro-Ministro a competência para a declaração do reconhecimento de utilidade pública e respetiva cessação, por efeito da nova redação conferida ao artigo 3.º do Decreto-Lei 460/77 -, encontra-se derrogada pela Lei 24/2012, na medida em que esta, através da lei-quadro das fundações que em anexo aprova, tornou de aplicação imperativa e prevalecente sobre todas as normas especiais em vigor a regra, extraível dos respetivos artigos 2.º, n.º 1, e 25.º, n.º 1, segundo a qual pertence ao Primeiro-Ministro a competência para a concessão do estatuto de utilidade pública e respetivo cancelamento relativamente a todas as fundações, portuguesas ou estrangeiras, que desenvolvam os seus fins em território nacional, o que inclui as Regiões Autónomas.
Com efeito, aquando da terceira revisão do EPARAA - quando foi aditada a alínea e) do artigo 67.º -, os pressupostos relativos à concessão do estatuto de utilidade pública às fundações privadas e respetivo procedimento encontravam-se definidos apenas no âmbito do próprio regime jurídico das pessoas coletivas de utilidade pública instituído pelo Decreto-Lei 460/77, de 7 de novembro - aplicável, por força do respetivo artigo 2.º, quer às fundações, quer às associações - com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 391/2007, de 13 de dezembro.
Esse regime vigorou até julho de 2012, momento em que, com a edição da lei-quadro das fundações, as regras relativas à concessão e ao cancelamento do estatuto de utilidade pública às fundações privadas foram deslocadas do regime até então unitariamente compreendido no Decreto-Lei 460/77, de 7 de novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 391/2007, de 13 de dezembro, para o âmbito geral que passou a reger as fundações, em termos imperativos.
A circunstância do enquadramento legal contemporâneo da revisão estatutária operada pela Lei 2/2009 e, em particular, o facto de as regras relativas à concessão do estatuto de utilidade pública às fundações de direito privado se encontrarem então previstas em regime jurídico específico - o regime jurídico das pessoas coletivas de utilidade pública - e não no regime jurídico das fundações privadas, então praticamente contido nas secções I e III do Capítulo que o Código Civil dedica às pessoas coletivas, depõe no sentido do afastamento do regime de concessão do estatuto de utilidade pública do âmbito material da previsão da alínea e) do artigo 67.º do EPARAA.
A declaração de utilidade pública foi instituída para responder à necessidade, sentida pelo legislador de 1977, de contribuir para o "desenvolvimento do associativismo», em particular das associações que "prestam relevantes serviços à comunidade, suprindo muitas vezes o papel do próprio Estado», dotando-as de "alguns meios para valorização e expansão da sua atividade» através da consagração legal de um estatuto que permitisse facultar determinados "direito e regalias», traduzidos em "isenções fiscais, redução de determinadas taxas e outros benefícios», que pudessem contribuir para o desenvolvimento "das coletividades que a ele f[izessem] jus» (cfr. Preâmbulo do Decreto-Lei 460/77, de 7 de novembro).
O estatuto de utilidade pública assume fundamentalmente uma natureza adjetiva, conferindo à pessoa coletiva, incluindo à fundacional, uma qualidade funcional que não decorre, nem afeta, a sua essencialidade. Como nota CARLOS BLANCO DE MORAIS, pese embora a especial vocação estatutária e aptidão funcional do ente em cooperar com a administração - colaboração justificativa da outorga do estatuto de utilidade pública e do conjunto de regalias e benefícios de natureza fiscal que lhe está associado - esse regime não deixa de constituir um regime jurídico complementar e autónomo (ob. cit., p. 578; no mesmo sentido, DOMINGOS SOARES FARINHO, apontando o "agudizar da confusão entre o regime jurídico das fundações privadas e o regime jurídico das pessoas coletivas de utilidade pública», Fundações..., cit., p. 237).
Acresce que não está em causa saber se a autonomia político-administrativa das Regiões Autónomas, tal como se encontra constitucionalmente consagrada (cfr. artigo 225.º, n.º 2, da Constituição) - isto é, enquanto modelo fundamentado na "relevância da autonomização de uma vontade coletiva, diferente da vontade geral, para prossecução dos interesses regionais, diferentes do interesse nacional» (cfr. JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, ob. cit., T. III, p. 275) -, pressupõe que a competência administrativa para a concessão do estatuto de utilidade pública a pessoas coletivas que atuem exclusivamente no território da região seja incluída no conteúdo do poder executivo próprio de cada região. Saber se o princípio constitucional da autonomia obriga a que a competência administrativa para a concessão e cancelamento do estatuto de utilidade pública às fundações privadas em tais condições seja incluída pelo legislador nacional no conteúdo do poder executivo próprio de cada região é uma questão de constitucionalidade que, nestes termos, não foi colocada.
Como parâmetro de validade violado, apontam o disposto na alínea b) do n.º 3 do artigo 49.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, porquanto o regime jurídico dos institutos públicos, incluindo as fundações públicas (de direito público ou de direito privado), que exerçam as suas funções exclusiva ou predominantemente na região, constitui, para os requerentes, matéria da organização administrativa da região, e sobre esta, por força do n.º 1 do mesmo artigo, encontra-se a Assembleia Legislativa habilitada a legislar. O que fez, através da edição do Decreto Legislativo Regional 13/2007/A, que rege os princípios e as normas a que obedecem a criação, reestruturação, fusão ou extinção dos institutos públicos e fundações regionais da Região Autónoma dos Açores.
A referida norma estatutária, e a inclusão que comporta no âmbito da competência legislativa própria da Assembleia Legislativa Regional dos Açores, em matéria de organização politica e administrativa da região, a definição do regime jurídico dos institutos públicos, decorre da terceira revisão do Estatuto Político-Administrativo, operada pela Lei 2/2009.
Pese embora a ausência de previsão estatutária expressa em momento anterior, a Assembleia Legislativa Regional entendeu, porém, que tal poder encontrava assento no âmbito da previsão que lhe conferia competência para "legislar [...] em matérias de interesse específico para a Região [...] não [...] reservadas à competência própria dos órgãos de soberania», constante da alínea c) do n.º 1 do artigo 31.º do EPARAA, na versão resultante da revisão levada a cabo pela Lei 61/98, de 27 de agosto. Sob invocação dessa mesma disposição estatutária, em simultâneo com a do preceito contido na alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição, aprovou o Decreto Legislativo Regional 13/2007/A, ulteriormente alterado pelo Decreto Legislativo Regional 13/2011/A, de 11 de maio, tendo por objeto, de acordo com o respetivo artigo 1.º, o estabelecimento dos "princípios e normas por que se regem os institutos públicos e fundações regionais da Região Autónoma dos Açores». Tais normas são, conforme resulta do n.º 2 do artigo 1.º do Decreto Legislativa Regional n.º 13/2007/A, "de aplicação imperativa», prevalecendo "sobre as normas especiais atualmente em vigor, salvo na medida em que o contrário resulte expressamente» do mesmo diploma.
Conforme se escreveu no Acórdão 415/2005, "seja [...] como for quanto ao exato alcance da parte final do artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, pode dar-se por assente que entre as matérias 'reservadas aos órgãos de soberania' se encontram, pelo menos, as matérias de reserva de competência legislativa absoluta da Assembleia da República e, também, as matérias de reserva relativa. Sobre estas últimas, as Regiões Autónomas apenas poderão legislar, fora das matérias previstas na alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º, mediante autorização da Assembleia da República».
14 - Conforme este Tribunal frequentemente afirmou, não sendo viável estabelecer, em abstrato, uma delimitação precisa do conceito de "bases gerais», não sofre dúvida de que, no escalonamento gradativo dos vários níveis de exigência (ou de extensão) da reserva de competência legislativa da Assembleia da República estabelecida pelo artigo 165.º da Constituição assumem a posição inferior (cfr. Acórdão 3/89 e, recentemente, Acórdão 793/13). De acordo com J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, é possível distinguir, no âmbito daquele preceito, três níveis: "(a) um nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR - é o que ocorre na maior parte das alíneas; (b) um nível menos exigente, em que a reserva da AR se limita ao regime geral (alíneas d), e) e h), ou seja, em que compete à AR definir um regime comum ou normal da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas Assembleias Legislativas regionais); (c) finalmente, um terceiro nível, em que a competência da AR é reservada apenas no que concerne às bases gerais do regime jurídico da matéria (alíneas f), g), n) e u))» (ob. cit., II, p. 325; no mesmo sentido JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, T. V, 4.ª ed., Coimbra Ed., 2010, p. 254).
Neste último nível - que é aquele em que se inscreve a matéria relativa às fundações públicas - "a AR apenas tem que definir as bases gerais, podendo deixar para o Governo o desenvolvimento legislativo do regime jurídico (do regime geral e dos regimes especiais a que haja lugar)» (idem, ibidem). Assim sendo, as "bases gerais», qualquer que seja a matéria sobre que incidam, não podem deixar de compreender tudo "aquilo que em cada área constitua as opções político-legislativas fundamentais» (Acórdão 14/84 e, no mesmo sentido, JORGE MIRANDA, ibidem., p. 406).
Dito isto, a tarefa de definir, na espécie, se a disciplina legislativa da matéria encontra inscrição no domínio das opções de base, mostra-se frequentemente difícil, impondo-se, quando tal acontece, dar prevalência à interpretação que seja mais adequada ao primado do parlamento (JORGE MIRANDA, ibidem, p. 255). Como se refere no Acórdão 793/13, citando J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA (ob. cit., II, p. 327): "Não sendo fácil de precisar rigorosamente o âmbito das matérias reservadas à competência legislativa da Assembleia da República, em especial quando tal reserva se cinge às 'bases' dos regimes jurídicos, deve preferir-se, em caso de dúvidas, 'a interpretação mais favorável ao alargamento da competência reservada da AR. Este princípio de interpretação resulta diretamente da preeminência legislativa da AR, cujo fundamento é o próprio princípio democrático-representativo'».
No que especificamente diz respeito ao estatuto das fundações, o artigo 165.º só lhe passou a fazer menção a partir da Lei Constitucional 1/97. Conforme referem J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, "o sentido útil da alusão a reserva de lei quanto às bases gerais das fundações públicas, ao lado da reserva de lei do estatuto das empresas públicas, prende-se [...] com o fenómeno das 'novas fundações' que integram o domínio organizacional da administração pública: (1) no que se refere aos institutos públicos, nos quais se integram as fundações públicas tradicionais; (2) as fundações públicas de direito privado, incluídas na Administração em forma privada; (3) as fundações público-privadas, no contexto da colaboração entre entidades público-privadas; (4) as fundações incluídas no setor empresarial do Estado, instituídas por empresas reprivatizadas que operavam no domínio dos serviços públicos tradicionais» (ibidem, p. 334).
As leis quadro não se limitam a definir as bases do respetivo regime jurídico, pois estabelecem ainda "os parâmetros (e por vezes os procedimentos) dos ulteriores atos de execução legislativa» (cfr. J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, ibidem, p. 65-66, e, no mesmo sentido, Acórdão 192/2003), atingindo com isso um nível de densificação que ultrapassa aquele que tipicamente corresponde à fixação da disciplina básica do regime jurídico.
A questão que se deve começar por colocar consiste justamente em saber se, ao dispor que o "Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, as outras pessoas coletivas da administração autónoma e as demais pessoas coletivas públicas estão impedidos de criar ou participar em novas fundações públicas de direito privado» (cfr. artigo 57.º, n.º 1 da lei-quadro), a Assembleia da República legislou sobre matéria integrada na sua reserva relativa de competência nos termos previstos na alínea u) do artigo 165.º da Constituição.
No seu corpo, o n.º 2 do artigo 53.º da lei-quadro sujeita as fundações públicas criadas pelas Regiões Autónomas à incidência do disposto na lei-quadro dos institutos públicos, aprovada pela Lei 3/2004, de 15 de janeiro, e alterada pela Lei 51/2005, de 30 de agosto, pelos Decretos-Leis 200/2006, de 25 de outubro e 105/2007, de 3 de abril, pela Lei 64-A/2008, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei 40/2011, de 22 de março, pela Resolução da Assembleia da República n.º 86/2011, de 11 de abril, pela Lei 57/2011, de 28 de novembro, pelo Decreto-Lei 5/2012, de 17 de janeiro, pelo Decreto-Lei 123/2012, de 20 de junho, pela Lei 24/2012, de 9 de julho e pela Lei 66-B/2012, de 31 de dezembro.
Quer isto significar que, através do artigo 53.º da lei-quadro das fundações, a Assembleia da República definiu, como princípio geral subjacente à dimensão organizatória do regime jurídico das fundações públicas, o de que estas observarão os princípios e as normas, estabelecidos na Lei 3/2004, de 15 de janeiro, por que se regem os institutos públicos (cfr. artigo 1.º) - princípios e normas que, embora com as adaptações estabelecidas em decreto legislativo regional, são já aplicáveis aos institutos públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira (cfr. artigo 2.º, n.º 2, da Lei 3/2004).
16 - Cabendo a determinação da sujeição das fundações públicas regionais às normas constantes dos Capítulos I e II do Título III da lei-quadro dos institutos públicos na dimensão basilar do regime jurídico das fundações, tal ponderação não abrange as adaptações e "especificidades» que as diversas alíneas do n.º 2 comportam para as fundações públicas regionais (e locais).
É certo que tais "especificidades» não comportam inovação relativamente ao que decorre da remissão para a lei-quadro dos institutos públicos, com a adaptação operada pelo Decreto Legislativo Regional 13/2007/A, de 5 de junho, alterado pelo Decreto Legislativo Regional 13/2011/A. Existe sintonia substantiva - quando não formulação normativa idêntica ou muito aproximada - entre o que consta das alíneas a) a g), do n.º 2, do artigo 53.º da lei-quadro das fundações, e a normação decorrente dos artigos 18.º, 19.º, n.º 3 e 4, 21.º, n.º 1, alínea m), 23.º, n.º 1, alínea b) e 27.º, n.º 1, do diploma regional. A única exceção encontra-se na duração do mandato do fiscal único, que se encontra fixado na alínea g), do n.º 2, do artigo 53.º da lei-quadro em cinco anos, renovável uma única vez, quando o diploma regional estatui mandato com duração de três anos, renovável por igual período (artigo 27.º, n.º 2, do Decreto Legislativo Regional 13/2007/A, de 5 de junho; note-se que esta redação permanece inalterada desde a sua edição, não tendo acompanhado a alteração que quanto à duração do mandato foi introduzida na lei-quadro dos institutos públicos, através do Decreto-Lei 5/2012, de 17 de janeiro, precisamente com a sua extensão para cinco anos, com uma única renovação).
Tal opção legislativa radica no propósito de obstar a uma "utilização arbitrária pelo Estado, nos seus vários níveis, do instituto fundacional», em particular daquela que tem "conduzido à retirada de entidades públicas do perímetro orçamental» (cfr. Proposta de Lei 42/XII), conduzindo a que a Assembleia da República retirasse a todos os entes públicos o poder de iniciativa na criação de fundações públicas de direito privado, designadamente aquelas que a doutrina designa por parcerias público-privadas não lucrativas fundacionais (cfr. DOMINGOS SOARES FARINHO, "Para além do bem e do mal: as fundações público-privadas», in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no Centenário do seu Nascimento, I, Coimbra Ed., 2006, p. 360). Impediu-se por essa via a autonomização de património público para a instituição de uma fundação privada ou público-privada e, de uma forma mais geral, a "total fuga de entes públicos para o Direito Privado», tida por indesejável "devido ao caráter coletivo e corresponsabilizante de todas as entidades públicas, que obriga a um controlo financeiro e fundacional que assegure a justa despesa de fundos públicos e a justa atuação da Administração Pública para com os cidadãos» (idem, ibidem, p. 367).
Do mesmo jeito, também a introdução de regulação unitária das fundações públicas de direito privado criadas e reconhecidas, partilhando com as demais fundações públicas as disposição gerais, a que acrescem regras próprias - não estando aqui em apreço, recorde-se, a concretização normativa desse regime especial, vd. supra 6. -, decorrente da remissão constante do n.º 2 do artigo 57.º, consubstancia igualmente opção político-legislativa fundamental quanto a esse subtipo. Resulta da escolha quanto à manutenção dessa espécie fundacional, embora limitada aos entes já constituídos, e da sua distinção das demais fundações públicas, a que inere uma disciplina própria, e também da opção de submeter todo o universo dessas fundações - estaduais, regionais ou locais - a um regime comum, suscetível de as reconduzir à sua finalidade essencial. Como observa DOMINGOS SOARES FARINHO, o tratamento legislativo que encontramos no capítulo dedicado às fundações públicas de direito privado, "reporta-se não tanto à previsão de um regime qualificado para este subtipo de fundações públicas, mas tão-só em impedir a constituição de novas fundações públicas deste subtipo e prevenir comportamentos ilícitos por parte de titulares de cargos dessas fundações» (cfr. Fundações, cit., pp. 239-240).
a) Declarar, com força obrigatória geral, a ilegalidade, por violação do artigo 67.º, alínea e), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, das normas dos artigos 6.º, n.º 2, 20.º, n.º 1, 42.º, n.º 2 e 46.º, n.º 1, da lei-quadro das fundações, aprovada pelo artigo 2.º da Lei 24/2012, de 9 de julho, na medida em que a competência nelas atribuída ao Primeiro-Ministro abrange o reconhecimento de fundações privadas com sede na Região Autónoma dos Açores;
c) Não declarar ilegais as normas contidas nos artigos 25.º, n.º 1, 53.º, n.º 2, proémio, na parte em que se estatui a aplicação às fundações regionais do disposto na lei-quadro dos institutos públicos, e 57.º, n.os 1 e 2, todos da lei-quadro das fundações, aprovada pelo artigo 2.º da Lei 24/2012, de 9 de julho.
2 - A questão suscitada prende-se com uma situação de concorrência de ordens jurídicas (entre legislação da República e legislação regional). Assim, a questão colocada pelas normas dos artigos 6.º, n.º 2, 20.º, n.º 1, 42.º, n.º 1 e 46.º, n.º 1, bem como do artigo 53.º, n.º 2, na parte das alíneas a) a g), da lei-quadro das fundações, aprovada pelo artigo 2.º da Lei 24/2012, de 9 de julho, encontra sede de resolução própria no artigo 228.º da Constituição (e no artigo 15.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores [EPARAA]), sendo desnecessária a declaração de ilegalidade.
Existindo, nas matérias em apreciação, legislação regional própria - o Decreto Legislativo Regional 51/2006/A, que estabelece o regime do reconhecimento de fundações com sede na Região Autónoma dos Açores (atribuindo a competência para o seu reconhecimento ao Presidente do Governo Regional), e o Decreto Legislativo Regional 13/2007/A, que rege os princípios e as normas a que obedecem a criação, reestruturação, fusão ou extinção dos institutos públicos e fundações regionais da Região Autónoma dos Açores - decorre do princípio da supletividade da legislação da República face à legislação regional, que as normas constantes daqueles decretos legislativos regionais devem prevalecer em caso de conflito com normas constantes da lei-quadro da República objeto do presente processo.
O acórdão fundamenta aquela asserção na interpretação que faz das normas dos artigos 1.º e 2.º da lei-quadro das fundações, considerando que da "imperatividade» e "prevalência» ali definidas decorre a submissão das fundações portuguesas e estrangeiras, que desenvolvam os seus fins nas Regiões Autónomas à incidência das normas da lei-quadro "as quais prevalecerão, em razão do seu caráter imperativo, sobre as disposições de sentido contrário porventura integradas em legislação editada ao abrigo da invocação de competências legislativas regionais» (6.3.). Não acompanho esta conclusão.
Com efeito, se houver duas interpretações possíveis e só uma for conforme à Constituição é essa a interpretação que o Tribunal Constitucional deve seguir. Ora, não é forçoso interpretar o artigo 1.º da lei-quadro das fundações como norma revogatória (ou derrogatória) no que respeita às regiões. Creio ser possível interpretar a norma em causa no sentido de apenas ser aplicável à região - com a sua "imperatividade» e "prevalência» - na ausência de legislação regional sobre a matéria.
Como salientado por Blanco de Morais (Curso de Direito Constitucional, tomo I, p. 517 (1.ª ed.) "Os tribunais devem, de acordo com o critério da especialidade articulado com o critério da competência, dar aplicação preferencial nas regiões autónomas, à lei que contenha uma disciplina particular e cuja esfera de aplicação se circunscreva necessariamente ao âmbito das regiões, sendo essa lei o decreto legislativo regional. Em consequência, a lei do Estado terá a sua eficácia bloqueada ou suspensa nas regiões sempre que tiver preferências um decreto legislativo regional sobre a mesma matéria. Contudo, nos termos do n.º 2 do artigo 228.º da CRP, a lei estadual vigorará supletivamente nas regiões e poderá ser aplicável na falta de legislação regional [...]».
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/318462.dre.pdf .
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References: artigo 281
 artigo 51
 artigo 2
 artigo 15
 artigo 49
 artigo 67
 artigo 227
 artigo 53
 artigo 53
 artigo 190
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 6
 artigo 3
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 4
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 artigo 10
 artigo 7
 artigo 1
 artigo 2
 artigo 3
 artigo 1
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 artigo 2
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 artigo 24
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 artigo 2
 artigo 24
 artigo 25
 artigo 3
 artigo 25
 artigo 50
 artigo 53
 artigo 2
 artigo 67
 artigo 227
 artigo 228
 artigo 185
 artigo 188
 artigo 1
 artigo 67
 artigo 1
 artigo 3
 artigo 3
 artigo 67
 artigo 2
 artigo 67
 artigo 225
 artigo 49
 artigo 31
 artigo 227
 artigo 1
 artigo 1
 artigo 227
 artigo 227
 artigo 165
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 artigo 57
 artigo 165
 artigo 53
 artigo 53
 artigo 1
 artigo 2
 artigo 53
 artigo 53
 artigo 57
 artigo 67
 artigo 2
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 artigo 53
 artigo 2
 artigo 228
 artigo 15
 artigo 1
 artigo 228