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Timestamp: 2019-09-23 09:31:23+00:00

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STC 234/1999, 16 de Diciembre de 1999 - Jurisprudencia - VLEX 146612
STC 234/1999, 16 de Diciembre de 1999
Número de Recurso: 1413/1994
CI 1413/94. Planteada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, respecto de la Disposición adicional vigésima de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, que fijó la edad de pase a la situación de segunda actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía. Contenido de las Leyes de presupuestos del Estado.
Sentencia citada en: 206 sentencias, 6 artículos doctrinales, 42 resoluciones administrativas
El día 3 de mayo de 1994 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto del citado órgano judicial de fecha 29 de marzo de 1994 por el que se acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Disposición adicional vigésima de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, por vulnerar el art. 134.2 C.E.
Los hechos que dieron lugar al planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, en síntesis, los siguientes:
La cuestión tiene su origen en el recurso contencioso-administrativo núm. 2.378/89, interpuesto por don Agustín M.O. de Villajos contra la desestimación, mediante Resolución de la Dirección General de la Policía del Ministerio del Interior de fecha 11 de diciembre de 1989, del recurso de reposición entablado contra Resolución del mismo Centro Directivo, dictada el 14 de marzo del mismo año, en la que se disponía el pase del actor a la situación de segunda actividad a partir del día 1 de abril de 1989. El recurso fue tramitado a través del cauce previsto para los asuntos relativos a materia de personal.
El recurrente en el proceso contencioso-administrativo, Inspector Jefe del Cuerpo Nacional de Policía, postula, como pretensión principal, el reconocimiento de su derecho a continuar en la situación de primera actividad en el puesto de trabajo que venía desempeñando hasta el 1 de abril de 1989, con todos los demás derechos que el desempeño de este puesto de trabajo lleva consigo, hasta cumplir la edad de sesenta y dos años o, en su caso, hasta que se desarrolle el régimen de la situación de segunda actividad creada por el art. 16.4 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, reguladora de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en adelante, L.O.F.C.S.). Subsidiariamente, y para el supuesto de que se le mantenga en la situación de segunda actividad, solicita la anulación de los actos impugnados y el reconocimiento del derecho a ser indemnizado.
El Abogado del Estado se opuso a la pretensión ejercitada. Por lo que hace al motivo principal del recurso interpuesto, se sostiene en el escrito de contestación a la demanda que, siendo la Disposición adicional vigésima de la Ley 37/1988 plenamente aplicable al supuesto de hecho enjuiciado, los actos administrativos dictados en ejecución de la misma resultan plenamente ajustados a Derecho. En cuanto a la solicitud de indemnización, entiende el representante legal de la Administración autora de las resoluciones recurridas que resultaría contrario al principio de división de poderes la afirmación de la competencia del Gobierno o de la Administración para conocer de una pretensión indemnizatoria por actos del legislador y chocaría con la reserva de ley en la materia, que derivaría de la recta interpretación del art. 40 de la Ley de 26 de julio de 1957, de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.
Concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar Sentencia, la Sección actuante, al amparo de lo dispuesto en el art. 35.2 LOTC, acordó, mediante providencia de 12 de noviembre de 1992, dar traslado a las partes personadas para que alegaran acerca de la posible inconstitucionalidad de la Disposición adicional vigésima de la Ley 37/1988. Dicho proveído fue anulado por Auto de 10 de noviembre de 1993, al entender el órgano judicial promotor que en él no se precisaban con claridad los preceptos constitucionales que pudieran entenderse infringidos. Consecuentemente, en la parte dispositiva del referido Auto se aclaró que la vulneración afectaría al art. 134 C.E. Evacuado el trámite conferido, el recurrente manifestó su acuerdo con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, en tanto que el Abogado del Estado expresó su opinión contraria.
En primer lugar, pone de manifiesto que el contenido del fallo que debe dictar depende de la validez de la norma legal cuestionada (art. 35.2 LOTC), puesto que la pretensión deducida por la parte actora en el recurso contencioso-administrativo consiste en la permanencia en la situación de primera actividad conforme a los términos establecidos en la L.O.F.C.S., que han sido alterados, en cuanto a sus referencias temporales, por la Ley 37/1988. El problema que se suscita es el de si la exigencia de una ley reguladora de la situación de segunda actividad que se contiene en el art. 16.4 L.O.F.C.S. queda adecuadamente satisfecha con la Disposición adicional vigésima de la Ley 37/1988, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, en cuyo caso la previsión de edades efectuada por la Disposición transitoria cuarta L.O.F.C.S. debería entenderse derogada.
Seguidamente, y tras una sucinta referencia a la doctrina constitucional en torno a los límites materiales de las Leyes de Presupuestos, se expresa la duda acerca de la acomodación a dicha doctrina de la norma cuestionada. Descartado su encaje en el contenido mínimo, necesario e indisponible de estas leyes, se rechaza igualmente su inserción en el denominado contenido posible, no necesario o eventual toda vez que, siempre a juicio del órgano judicial promotor de la cuestión, no cabe relacionar el pase a la situación de segunda actividad con los criterios de política económica sobre los que se asienta el presupuesto y la repercusión de la medida sobre el conjunto de ingresos y gastos del Estado puede tildarse de irrelevante habida cuenta las mínimas reducciones salariales que se aplican al colectivo de funcionarios afectados. Dicho ésto, se concluye que el precepto cuestionado se enmarca en la normativa reguladora de la función pública, respondiendo al propósito de colmar la laguna derivada de la desatención prestada a la remisión legislativa contenida en el art. 16.4 L.O.F.C.S.; laguna de la que resulta el mantenimiento de un tratamiento diferente para los funcionarios integrados en las Escalas Superior y Ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía. En favor de la argumentación apuntada se arguye la continuidad de la regulación normativa dispensada a esta cuestión, siempre en el marco de una legislación encaminada a ordenar la estructura y régimen de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, sin que se aprecie, por lo demás, una perspectiva presupuestaria reseñable susceptible de engarzar con el art. 134.2 C.E.
Mediante providencia de 10 de mayo de 1994, la Sección Tercera de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno por conducto del Ministerio de Justicia y al Fiscal General del Estado, para que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el art. 37.2 LOTC, y publicar la incoación de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado".
Por escrito registrado en este Tribunal el día 19 de mayo de 1994, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó la decisión de la Mesa de la Cámara de no personarse ni formular alegaciones en el proceso, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiere precisar. Mediante escrito registrado el día 27 siguiente, el Presidente del Senado comunicó la decisión de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
El día 30 de mayo de 1994 tuvo entrada el escrito de alegaciones del Abogado del Estado, personado en el nombre del Gobierno de la Nación, interesando que se dicte Sentencia desestimatoria de la cuestión de inconstitucionalidad suscitada, con fundamento en los argumentos que a continuación se extractan:
Tras exponer de manera sucinta la evolución de la jurisprudencia constitucional acerca del contenido de las Leyes de Presupuestos, el Abogado del Estado formula algunas consideraciones críticas en torno a la doctrina contenida en la STC 76/1992. Así, se indica que los límites impuestos al contenido eventual o posible de dichas Leyes no resultan del texto constitucional, sino que son creación del Tribunal Constitucional a partir de una imagen de la Ley de Presupuestos defendible en términos de política legislativa, pero sin base en la Norma Fundamental. La restricción de la potestad legislativa llevada a cabo en la STC 76/1992 convierte, según la opinión expresada por el Abogado del Estado, a la Ley de Presupuestos en una ley material "limitada", lo que pondría de relieve que la polémica sobre su carácter formal o material no ha sido enteramente superada, toda vez que la restricción de contenido no se deriva de ninguna definida previsión constitucional sino de su íntima naturaleza, esto es, de un hipotético Derecho natural presupuestario. Asimismo, se rechaza que a partir del art. 66.2 C.E. pueda sostenerse que la aprobación de la Ley de Presupuestos sea algo ajeno a la potestad legislativa, al menos cuando se trate de su contenido no necesario. Por otro lado, se califica de insatisfactorio el hecho de que se invalide un precepto contenido en una Ley de Presupuestos y se admita la regularidad constitucional de su inclusión en una de las que se han dado en llamar "leyes ómnibus". Por lo que atañe a las restricciones impuestas a la tramitación parlamentaria, y sin perjuicio de indicar que las mismas afectan a cualquier enmienda que suponga aumento de gastos o disminución de ingresos, se destaca que sería necesario proceder, caso por caso, a examinar la incidencia que pudieran haber tenido esas supuestas restricciones en el resultado normativo finalmente alcanzado. Finalmente, se denuncia que expresiones tales como "relación directa con los gastos o ingresos presupuestarios o con los criterios de política económica de la que el presupuesto es instrumento" o "incorporación de normas típicas del Derecho codificado" incorporan tal grado de incertidumbre que ponen en serio riesgo la seguridad jurídica.
Hechas estas reflexiones de alcance general, el Abogado del Estado pasa a exponer las razones concretas por las que sostiene la plena conformidad del precepto cuestionado con el art. 134.2 C.E. A este respecto, indica que la situación de segunda actividad se define esencialmente por la diferente remuneración que perciben en ella los funcionarios afectados; por ello mismo, tanto el art. 16.4 como la Disposición transitoria cuarta L.O.F.C.S. hacen hincapié en las diferencias retributivas con respecto a la situación de servicio activo. Esta misma relevancia económica se apreciaría en el Real Decreto 311/1988, de 30 de marzo, sobre retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en cuya Disposición transitoria cuarta se determinan --en tanto no se proceda al desarrollo de la situación-- los concretos conceptos retributivos a percibir por los funcionarios afectados. Consecuentemente, se sostiene que la trascendencia económica del pase a la situación de segunda actividad justificaría suficientemente la conexión directa del precepto cuestionado con el contenido necesario de las Leyes de Presupuestos, pues resultaría evidente que la fijación de la edad en que se produce el pase a la segunda actividad tiene incidencia inmediata en el ámbito presupuestario del Estado.
Entiende igualmente el Abogado del Estado que la génesis del precepto objeto del presente proceso constitucional abundaría en la interpretación esgrimida. Con él se persiguió solucionar una situación de desigualdad en la esfera retributiva entre los funcionarios procedentes del Cuerpo de Policía Nacional y aquellos otros que pertenecían al Cuerpo Superior de Policía. En tanto los primeros pasaban a la situación de segunda actividad entre los 56 y los 58 años, los segundos lo hacían al cumplir la edad de 62 años. Pues bien, según resultaría del informe evacuado por la División de Gestión Económica de la Dirección General de la Policía aportado junto con el escrito de alegaciones, la homogeneización de las edades en que se produce el pase a la segunda actividad tendría una indudable incidencia económica y presupuestaria, al tiempo que redundaría en un mejor aprovechamiento de los medios personales y materiales.
Finalmente, se rechaza que la inserción del precepto cuestionado en una Ley de Presupuestos represente merma alguna del principio de seguridad jurídica. Y ello por dos razones fundamentales. De una parte, porque la determinación de la edad de pase a la segunda actividad no puede llevarse a efecto con una pretensión de estabilidad y permanencia que impida adaptarla a las circunstancias cambiantes surgidas de la evolución de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. De otra, porque no se trata de una norma dirigida al conjunto de la población, sino únicamente a un conjunto limitado de funcionarios, vinculados a la Administración Pública por una relación estatutaria.
El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 3 de junio de 1994. En dicho escrito se solicita la declaración de inconstitucionalidad del precepto cuestionado puesto que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional en la materia, no se contiene en él una previsión de ingresos ni habilitación de gastos y su incidencia presupuestaria es mínima. A juicio del Ministerio Fiscal, se trata de una norma de ordenación de la función pública que afecta al personal integrado en el Cuerpo Nacional de Policía y que parece más destinada a cumplir la previsión contenida en el art. 16.4 y en la Disposición transitoria cuarta L.O.F.C.S. que a conseguir una disminución del gasto público. Asimismo, se destaca que se trata de una norma con efectos inmediatos que se prolongan más allá incluso de la vigencia temporal de la Ley en cuyo seno se ha integrado.
Por providencia de 14 de diciembre de 1999 se señaló para deliberación y votación de la presente cuestión el día 16 del mismo mes y año.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, plantea cuestión de inconstitucionalidad de la Disposición adicional vigésima de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para 1989, por posible contradicción de este precepto con el art. 134.2 de la Constitución, en tanto que el mismo regula una materia, cual la fijación de la edad determinante del pase a la situación administrativa de segunda actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (Escalas Superior y Ejecutiva), que excede el contenido material y los límites propios de las Leyes de Presupuestos, fijados por el mencionado precepto constitucional.
Con carácter previo al examen sobre el fondo conviene, tras recordar el tenor literal del precepto cuestionado, considerar los eventuales efectos jurídicos que sobre este proceso constitucional ha podido producir un dato posterior a su iniciación, como es el de la derogación de la norma cuestionada por la Ley 26/1994, de 29 de septiembre (Disposición derogatoria única, apartado 1), reguladora de la situación administrativa de segunda actividad en el Cuerpo Nacional de Policía.
Pues bien, la derogación del precepto transcrito, que expresamente lleva a cabo la aludida Disposición derogatoria de la Ley 26/1994, por la que se regula la peculiar situación administrativa denominada "segunda actividad", no implica la pérdida sobrevenida del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad ahora enjuiciada. Ello es así si atendemos a que el juicio de constitucionalidad que hemos de efectuar se conecta con la aplicación del precepto cuestionado en un concreto proceso (el recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución del Centro Directivo por el funcionario del Cuerpo Nacional de Policía Sr. Moxó Ortiz de Villajos), proceso administrativo en que la Sala proponente ha de resolver la pretensión principal ejercitada acerca de la validez o invalidez del acto administrativo a la luz de la normativa vigente, aplicable y aplicada en el concreto momento temporal de emanación de dicho acto impugnado. De ahí que, a pesar de la posterior derogación de la norma adicional que proporcionó cobertura a la resolución administrativa impugnada, y su sustitución por el régimen contenido en la Ley ordinaria antes citada, Ley 26/1994, de 29 de septiembre, el juicio de validez del acto administrativo que ha de realizar la Sala cuestionante sigue teniendo, como punto de referencia normativo, la fijación de la edad de cincuenta y ocho años, como determinante del pase a la tan repetida situación administrativa, contenida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1989, en su Disposición adicional vigésima, conforme a la cual se dispuso que dicho funcionario policial fuese incluido en dicha situación diversa a la de servicio activo o primera actividad, por razón de edad, a partir del 1 de abril de 1989. Así, pues, la eventual declaración de inconstitucionalidad de este último precepto, objeto de la cuestión, determinaría la imposible aplicación del mismo tanto en el caso concreto sometido a decisión de la Sala proponente como en futuros casos análogos, si llegaran a producirse, conforme a la doctrina constitucional contenida en la STC 174/1998, fundamento jurídico 1º, y las Sentencias allí citadas.
El análisis de la duda de constitucionalidad que se nos plantea ha de efectuarse situando el precepto cuestionado en su contexto normativo, es decir, encuadrándolo en el ámbito de la regulación de la situación administrativa de segunda actividad en el Cuerpo Nacional de Policía, surgido tras la integración de los anteriores Cuerpo Superior y Cuerpo de Policía Nacional, en virtud de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado [art. 9 a) y Disposición transitoria primera] .
Finalmente, como se ha expuesto, la regulación definitiva de la peculiar situación administrativa de constante referencia, se contiene en la Ley 26/1994, de 29 de septiembre, que vino así a dar cumplimiento al mandato contenido en el apartado 4 del art. 16 de la citada Ley Orgánica 2/1986, y que ha derogado expresamente la Disposición transitoria cuarta , apartado 1, L.O.F.C.S., y la Disposición adicional vigésima de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, norma ésta última objeto de la cuestión de inconstitucionalidad que ahora decidimos.
Concretado así el objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, procede examinar la duda que alberga el órgano judicial proponente en torno a la posibilidad de encuadrar la Disposición adicional vigésima en el contenido eventual de las Leyes de Presupuestos determinado por el art. 134.2 C.E. Apreciación en la que viene a coincidir sustancialmente el Ministerio Fiscal y de la que discrepa el Abogado del Estado, para quien la trascendencia económica que reviste el pase a la situación de segunda actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía justificaría sobradamente la conexión directa de la Disposición cuestionada con el contenido de las Leyes de Presupuestos.
Examinada, a la luz de la expuesta doctrina constitucional, la Disposición adicional vigésima de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, es claro que la fijación de la edad cuyo cumplimiento determina el pase de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía a la situación administrativa de segunda actividad no se integra en el contenido mínimo, necesario e indisponible de las Leyes de Presupuestos. Pero tampoco puede considerarse, por las razones que seguidamente se expondrán, que se trate de una materia encuadrable en el contenido posible, no necesario o eventual de este tipo de Leyes.
Consecuentemente ha de reiterarse que, sin perjuicio de las posibles consecuencias mediatas que de una medida de este tipo hayan de derivarse en la esfera del gasto público, su adopción responde al propósito de homogeneizar las reglas de acceso a la situación administrativa de segunda actividad de los funcionarios pertenecientes al Cuerpo Nacional de Policía, evitándose con ello las distorsiones a que pudiera dar lugar la dualidad resultante de lo establecido en el apartado primero de la Disposición transitoria cuarta L.O.F.C.S. Por lo demás, el mantenimiento del régimen sustantivo de la situación administrativa de segunda actividad, vigente al momento de aprobarse la Ley 37/1988 y contenido en el Real Decreto 230/1982, donde se contempla el destino exclusivo de dichos funcionarios al desempeño de actividades de carácter administrativo o auxiliar, pone de manifiesto la prevalente atención prestada a la organización de los medios personales al servicio de la Administración sobre los efectos económicos, que en todo caso son el lógico resultado de la diferencia de conceptos retributivos que aquéllos tienen derecho a percibir en su nueva situación.
SAP Cádiz 163/2005, 27 de Octubre de 2005
STSJ Aragón , 21 de Marzo de 2005

References: Resolución 
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 Real Decreto 
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