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Timestamp: 2018-05-23 00:56:11+00:00

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Sentencia C-623 de 1999 Corte Constitucional
SENTENCIA C-623 DE 1999
El control fiscal bajo la Constitución que hoy rige, es integral puesto que cubre desde el mismo momento en que la entidad recibe los recursos que le han sido asignados, incluyendo el proceso de su manejo o utilización, hasta la evaluación de los resultados obtenidos con su inversión.
GESTION FISCAL-Vigilancia
La vigilancia de la gestión fiscal comprende un control financiero, de gestión, y de resultados, basado en la eficiencia, la equidad, la eficacia, la economía y la valoración de los costos ambientales. La vigilancia de la gestión fiscal tiene como fin: la protección del patrimonio público, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado.
CONTROL FISCAL DE CONTRATOS ESTATALES
El ejercicio del control fiscal sobre los contratos estatales, comienza desde el mismo momento en que la administración culmina todos los trámites administrativos de legalización de los mismos, es decir, cuando aquéllos han quedado perfeccionados, pues es a partir de allí cuando tales actos nacen a la vida jurídica y, por tanto, es viable el control posterior, como lo ordena la Constitución.
CONTRALORIAS-Control sobre actividad estatal
La tarea encomendada a entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos de la Administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal a partir de su propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados bajo la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perderían toda legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su función.
CONTROL FISCAL SOBRE CONTRATOS LIQUIDADOS O TERMINADOS
El control fiscal sobre los contratos liquidados o terminados tiene trascendental importancia ya que permite analizar aspectos como éstos: determinar y calificar el grado de economía y eficiencia con que la administración ha obrado, el cumplimiento de las obligaciones contractuales, la calidad de las obras, bienes y servicios objeto del contrato, el control de las cuentas y la evaluación de los resultados obtenidos con la inversión, todo ello en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 267 y 272 de la Carta. El control fiscal sobre los contratos estatales se ejerce a partir de su perfeccionamiento, durante todo el proceso de ejecución, y después de su liquidación o terminación.
CONTROL FISCAL SOBRE CONTRATOS LIQUIDADOS O TERMINADOS-Oportunidad para ejercerlo
El control fiscal, como todos los demás controles establecidos en la Constitución y la ley, debe ejercerse en forma oportuna, es decir, dentro de plazos prudenciales y razonables, para que sea eficaz. La oportunidad está íntimamente ligada con el principio de eficacia, y con el de eficiencia. El control fiscal sobre los contratos estatales debe ejercerse después de que se han cumplido los trámites administrativos de legalización de los contratos, esto es, cuando han quedado perfeccionados, durante su ejecución y después de terminados o liquidados. El control fiscal posterior sobre los contratos que celebra la administración pública no es per se inoportuno, pues además de que el constituyente así lo ha determinado, la oportunidad se relaciona con el momento en que las autoridades respectivas deciden intervenir que, no es otra, que una vez se hayan ejecutado las operaciones o procesos objeto de control y, obviamente, antes de que las acciones que les compete iniciar, o denunciar, hayan prescrito. Así las cosas, el aparte acusado del artículo 65 de la ley 80/93 al establecer el control fiscal sobre los contratos liquidados y terminados, no infringe los artículos citados por el actor, pues ella misma ordena que se realice en forma posterior y selectiva, y que además de la vigilancia de la gestión fiscal se evalúen los resultados obtenidos con el gasto o la inversión. Dicha disposición tampoco desconoce los principios de eficacia y eficiencia ni constituye impedimento para que las Contralorías inicien los juicios de responsabilidad fiscal y cumplan con el deber de promover las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.
Referencia: Expediente D-2309
"Por la cual se expide el estatuto general de contratación de la Administración Pública"
"Artículo 65. De la intervención de las autoridades que ejercen control fiscal. La intervención de las autoridades de control fiscal se ejercerá una vez agotados los trámites administrativos de legalización de los contratos. Igualmente se ejercerá control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que éstos se ajusten a las disposiciones vigentes.
Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gestión contractual a los servidores públicos de cualquier orden."
Considera el demandante que el aparte acusado del artículo 65 de la ley 80 de 1993 viola los artículos 209 y 267 de la Constitución, al ordenar la intervención de las autoridades fiscales "hasta tanto (sic) se ejecuten en el tiempo los contratos, se terminen y/o liquiden por parte de la administración pública" pues, si bien es cierto que el control fiscal se realiza en forma posterior y selectiva, ello no significa que deba ser "inoportuno". Piénsese en el caso de contratos celebrados a largo plazo y con cláusulas de renovación automática ¿Será posible que al funcionario de control le corresponda esperar que termine la ejecución del contrato y/o la liquidación del mismo, para pronunciarse en punto al análisis de gestión, financiero y de resultado.?". Las Contralorías, como todos los órganos públicos, están obligadas a regir su actuación por los principios de eficacia, eficiencia, economía y celeridad y, por tanto, no pueden esperar que los contratos se terminen o liquiden para ejercer el control fiscal.
Igualmente, señala que se infringen los artículos 269 y 123 del Estatuto Superior por que si las autoridades fiscales deben esperar que se termine o liquide el contrato para ejercer el control correspondiente, para esa época ya han prescrito las acciones penales y/o disciplinarias y, por consiguiente, el Contralor no podría promover las investigaciones respectivas en contra de quienes han causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. Entonces, concluye que "es imperativo proceder en cualquier tiempo de ejecución del contrato, y pronunciarse sobre las distintas aristas del nuevo control fiscal, dentro de los conceptos de eficiencia, eficacia y economía."
- El control que compete ejercer a la Contraloría General de la República, de conformidad con el artículo 267 del estatuto supremo, debe efectuarse en forma posterior y selectiva, siguiendo los procedimientos, sistemas y principios que establece la ley 42/93.
- La finalidad del control fiscal sobre los contratos liquidados o terminados es la de evaluar y calificar el grado de economía y eficiencia de la gestión pública en la medida en que se vayan ejecutando las obligaciones contractuales, para constatar en términos de calidad, cantidad y oportunidad, la correspondencia existente entre los anticipos y las cuentas parciales de pago con el debido cumplimiento de las cláusulas y condiciones pactadas. Esta evaluación no sólo plantea los correctivos requeridos para un mejor manejo y ejecución de los recursos "sino que sienta las bases y las operaciones para determinar las acciones de responsabilidad a que haya lugar."
- En el proceso de ejecución de los contratos, la Contraloría ejerce un control posterior sobre las cuentas canceladas para establecer su conformidad con las disposiciones presupuestales y contractuales y las obligaciones derivadas de los mismos.
- La actividad estatal está sujeta a distintos controles vr. gr. el disciplinario, el fiscal, el comunitario y el interno. En materia de contratación administrativa el control se realiza de la siguiente manera: 1. en cualquier etapa de la actividad contractual la oficina de control interno puede efectuar control previo administrativo; 2. agotados los trámites administrativos de legalización de los contratos las autoridades fiscales pueden intervenir y ejercer control posterior a las cuentas relacionadas con los pagos que de ellos se deriven; y 3.una vez liquidados o terminados los contratos, la vigilancia fiscal incluye un control financiero, de gestión y de resultados.
- La intervención de las autoridades fiscales en la actividad contractual se realiza en dos oportunidades: 1. luego de la legalización del contrato, y 2. después de liquidado o terminado el contrato, lo cual está acorde con el artículo 267 de la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en la sentencia C-113/99, que declaró exequible una norma del mismo ordenamiento que hoy se demanda, en la que expresamente se prohibe a las autoridades de control intervenir en los procesos de contratación.
- No le asiste razón al demandante cuando afirma que el control fiscal resulta inoportuno, pues sólo cuando se ha finiquitado el acuerdo de voluntades se pueden evaluar con certeza los resultados de la contratación, sus costos, así como todos los aspectos del control de gestión. El hecho de que el control se haga en forma posterior no lo hace ineficaz, pues las autoridades fiscales pueden adelantar los correspondientes juicios de responsabilidad fiscal y promover ante las autoridades competentes las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado, como lo ordena el artículo 268-8 del Estatuto Supremo.
- La norma acusada tampoco impide a las autoridades competentes adelantar las investigaciones disciplinarias o penales a que haya lugar, por que el término de prescripción de las acciones penales y disciplinarias se cuenta a partir del último acto constitutivo del hecho punible o de la falta disciplinaria.
2. El problema que debe resolver la Corte
3. El control fiscal en la Constitución de 1991
Ante la demostrada ineficiencia e ineficacia1 del control fiscal que con carácter previo y perceptivo venían realizando tanto la Contraloría General de la República como las contralorías regionales, el constituyente de 1991 decidió introducir algunos cambios sustanciales en esta materia, los que además de estar acordes con la concepción del Estado social de derecho tenía que cumplir los objetivos de interés general para los cuales fue creado, que no son otros que la protección de los bienes del Estado y del patrimonio público, la transparencia, moralidad, eficiencia y eficacia de la gestión pública y el cumplimiento de los fines del Estado.
"El control fiscal es una función pública, que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas en cualquier entidad territorial."
Mediante la vigilancia de la gestión fiscal, es posible determinar: que la asignación de los recursos sea la más conveniente para maximizar sus resultados; que en igualdad de condiciones de calidad, los bienes y servicios se obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden relación con sus objetivos y metas. Así mismo, se pueden identificar los receptores de la acción económica y analizar la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales, y cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente, y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.2
4. Control posterior y selectivo
El artículo 5 de la ley 42 de 1993 define los controles posterior y selectivo, así:
"Para efecto del artículo 267 de la Constitución Nacional se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control selectivo se entiende la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades, para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal." (subrayas fuera del texto)
De acuerdo con esta definición legal el control posterior se realiza una vez se hayan "ejecutado" las distintas operaciones, actividades y procesos que serán objeto de él.
4.1 Aspectos que comprende la vigilancia de la gestión fiscal
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución, la vigilancia de la gestión fiscal, como ya se ha expresado, comprende un control financiero, de gestión, y de resultados, basado en la eficiencia, la equidad, la eficacia, la economía y la valoración de los costos ambientales. El sentido y alcance de cada uno de estos controles fue fijado por el legislador en la ley 42 de 1993.3 Veamos:
5. El control fiscal sobre los contratos estatales
En ejercicio de la potestad que le confiere el constituyente al legislador en el inciso final del artículo 150 de la Carta, se expidió el estatuto general de contratación de la administración pública –ley 80 de 1993-, del cual forma parte la disposición demandada, y en él se establecen los distintos controles a que está sometida la actividad contractual, vr. gr.: el control disciplinario a cargo de la Procuraduría General de la Nación (arts. 62 y 63), el control comunitario o ciudadano (art. 66), el control interno de cada entidad (art. 65) y el control fiscal (art. 65). Además, se reitera la competencia de la Fiscalía General de la Nación para conocer de los hechos punibles relacionados con el proceso de contratación administrativa (art. 64). En el presente caso, la Corte solamente se referirá al control fiscal por ser éste el tema de debate.
En el artículo 65 de la ley 80/93, materia de acusación parcial, se prescribe en el primer inciso, la intervención de las autoridades fiscales "una vez agotados los trámites administrativos de legalización de los contratos", y el control posterior de las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, con el fin de verificar si éstos se ajustaron a las disposiciones legales. En el segundo inciso se establece que una vez liquidados o terminados los contratos, según el caso, la vigilancia fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En el tercero se asigna el control previo administrativo de los contratos a las oficinas de control interno, y en el cuarto se autoriza a las autoridades de control fiscal para exigir informes a los servidores públicos, de cualquier orden, sobre su gestión contractual, siendo el aparte subrayado el que se demanda, por las razones que se resumieron en el acápite III de esta providencia.
Siendo así, es claro que el ejercicio del control fiscal sobre los contratos estatales, comienza desde el mismo momento en que la administración culmina todos los trámites administrativos de legalización de los mismos, es decir, cuando aquéllos han quedado perfeccionados, pues es a partir de allí cuando tales actos nacen a la vida jurídica y, por tanto, es viable el control posterior, como lo ordena la Constitución. Si se permitiera la intervención de las autoridades fiscales antes del perfeccionamiento del contrato, podría incurrirse en el mismo vicio que el constituyente quiso acabar: la coadministración. Las Contralorías, como ya lo ha expresado la Corte, no pueden "participar en el proceso de contratación. Su función empieza justamente cuando la Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones"4, y mucho menos, "interferir ni invadir la órbita de competencias propiamente administrativas ni asumir una responsabilidad coadministradora que la Constitución no ha previsto." 5
Sobre el papel que desempeñan las Contralorías en el proceso de contratación, esta corporación ya se pronunció, al examinar la constitucionalidad del artículo 25-11 de la misma ley demandada, que expresamente prohibe a los organismos de control y vigilancia intervenir en los procesos de contratación, argumentos que resultan cabalmente aplicables al presente caso, los cuales se reiteran.
"La tarea encomendada a entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos de la Administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal a partir de su propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados bajo la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perderían toda legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su función.
(....) Además, debe resaltarse que la disposición acusada desarrolla los principios de economía, celeridad y eficacia, que deben guiar la actuación administrativa (art. 209 C.P.), pues tiende a evitar que los trámites de contratación se estanquen o dilaten en el tiempo, precisamente por la indebida intromisión de los agentes de control. Estos, obviamente, están llamados a intervenir, pero en los términos posteriores expuestos."6
Que el control fiscal se pueda ejercer también sobre los contratos liquidados o terminados no viola el Ordenamiento Superior pues, como ya se ha explicado, la función fiscalizadora que el constituyente le ha atribuido a las Contralorías no es sólo la de vigilar la gestión fiscal de las entidades públicas y de los particulares que manejan fondos o bienes públicos, en forma posterior y selectiva, esto es, cuando los procesos u operaciones respectivos se han ejecutado, sino también evaluar los resultados obtenidos con el gasto o la inversión, como claramente se señala en los artículos 267 y 272, para lo cual deberán aplicarse los procedimientos, métodos y principios que establece la ley (42/93)
6. Oportunidad en que se debe ejercer el control fiscal
A juicio del demandante, el control fiscal posterior sobre los contratos terminados o liquidados es inoportuno y, por tanto, inconstitucional, pues en el caso de contratos a largo plazo o de renovación automática, cuando se vaya a ejercer el control, las acciones disciplinarias y penales ya han prescrito. El Procurador dice que la norma se ajusta a la Constitución porque solamente cuando se ha perfeccionado el acuerdo de voluntades se pueden evaluar los resultados de la contratación, sus costos, y los aspectos relativos a la gestión fiscal de la administración. Además, sostiene que el hecho de que el contrato que da lugar a estas investigaciones se prolongue en el tiempo, y su terminación o liquidación ocurra luego de varios años, no impide que se adelanten las investigaciones correspondientes, pues el término de prescripción de las acciones disciplinarias y penales se cuenta a partir del último acto constitutivo del hecho punible o de la falta disciplinaria.
La Corte considera que el control fiscal, como todos los demás controles establecidos en la Constitución y la ley, debe ejercerse en forma oportuna, es decir, dentro de plazos prudenciales y razonables, para que sea eficaz. La oportunidad está íntimamente ligada con el principio de eficacia, consagrado, entre otras disposiciones, en el artículo 2 del Estatuto Supremo como fin esencial del Estado, en los artículos 209 y 343 como objetivo primordial de la función administrativa y de la función pública en general, y en el artículo 268-2 como criterio que gobierna el control fiscal; y con el de eficiencia, que rige no sólo la función administrativa, en la que están incluidos los órganos de control, sino que también es principio rector de la gestión pública y del control fiscal (arts. 209, 268-6 C.P.).
No se olvide que la contratación estatal es uno de los más importantes instrumentos con que cuenta la administración pública para el cumplimiento de los fines del Estado, la contínua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos y garantías de los asociados. Por estas razones, el control fiscal que se ejerza sobre tales actos debe ser oportuno, célere y eficiente pues allí están comprometidos intereses generales.
Así las cosas, el aparte acusado del artículo 65 de la ley 80/93 al establecer el control fiscal sobre los contratos liquidados y terminados, no infringe los artículos citados por el actor, pues ella misma ordena que se realice en forma posterior y selectiva, y que además de la vigilancia de la gestión fiscal se evalúen los resultados obtenidos con el gasto o la inversión. Dicha disposición tampoco desconoce los principios de eficacia y eficiencia ni constituye impedimento para que las Contralorías inicien los juicios de responsabilidad fiscal y cumplan con el deber de promover las investigaciones penales y disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (arts. 268-8 y 272 C.P.).
- El control fiscal sobre los contratos estatales debe ejercerse después de que se han cumplido los trámites administrativos de legalización de los contratos, esto es, cuando han quedado perfeccionados, durante su ejecución y después de terminados o liquidados.
- El control fiscal posterior sobre los contratos que celebra la administración pública no es per se inoportuno, pues además de que el constituyente así lo ha determinado, la oportunidad se relaciona con el momento en que las autoridades respectivas deciden intervenir que, no es otra, que una vez se hayan ejecutado las operaciones o procesos objeto de control y, obviamente, antes de que las acciones que les compete iniciar, o denunciar, hayan prescrito.
- El control fiscal sobre los contratos estatales liquidados o terminados, como lo consagra la norma demandada, no viola la Constitución. Por el contrario, se ajusta a sus preceptos, concretamente, a lo consagrado en el artículo 267.
Incluso se llegó a afirmar que dicho control se había convertido en una forma de coadministración y, por ende, en foco de corrupción. "El sistema de control previo actualmente existente ha demostrado ser absolutamente ineficaz a la hora de preservar el patrimonio público y, por el contrario, se ha convertido en un nocivo sistema de co-administración al que puede atribuirse gran parte de responsabilidad en la extendida corrupción que hoy azota al Estado colombiano" Gacetas Constitucionales Nos. 27, 53, 77 y 109.
Art. 8 ley 42/93 por la cual se organiza el sistema de control fiscal financiero.
Ver arts. 10, 12 y 13 ley 42/93
sent. C-113/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo

References: artículo 65
 artículo 65
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 268
 artículo 5
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 150
 artículo 65
 artículo 25
 artículo 2
 artículo 268
 artículo 65
 artículo 267