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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 064 del 26/03/1986
Dictamen : 064 del 26/03/1986
Consultante: Diputados, Miembros Comisión de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales
C-064-86
San José, 26 de marzo de 1986
Miembros Comisión de Asuntos Agropecuarios
Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio de fecha 7 de marzo de 1986 donde se consulta la constitucionalidad de los artículos 1, 2 y 4 del proyecto de reforma al Código de Minería “especialmente en relación con el segundo párrafo del artículo 6 de la Constitución Política que se refiere a la explotación exclusiva por el Estado de los recursos naturales existentes en las 200 millas que establece ese artículo, y del artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política”.
La consulta tiene por propósito determinar si el Estado puede otorgar concesiones de uso a los particulares para que efectúen la explotación de los recursos minerales, los yacimientos de carbón, gas natural, petróleo o cualquier sustancia hidrocarburada, los minerales radioactivos, fuentes termales, fuentes de energía geotérmica y oceanotérmica, fuentes de energía hidroeléctrica, las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales que existan en el territorio nacional y en su mar patrimonial.
Dice el artículo 6 de la Constitución en su párrafo segundo:
“Ejerce además (el Estado costarricense), una jurisdicción especial sobre los marcos adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea (la línea de baja mar), a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios (los del Derecho Internacional)”. (El subrayado y lo escrito entre paréntesis no son del texto original).
El párrafo transcrito ofrece cierta dificultad terminológica relativa a “jurisdicción especial”, “mares adyacentes” que equivalen en términos modernos a “mar patrimonial”. Este es definido tentativamente como “el espacio marítimo en el cual el Estado ribereño tiene el derecho exclusivo a explorar, conservar y explotar los recursos naturales del mar adyacente a sus costas y del suelo y subsuelo del mismo mar, así como, en general, a ejercer todas las competencias que resulten de su soberanía permanente sobre tales recursos.
La finalidad de este espacio marítimo es lograr un racional aprovechamiento de los recursos naturales marítimos de los Estados ribereños a fin de promover el máximo desarrollo de sus respectivas economías. De ahí el nombre propuesto.” “Mar Patrimonial”. (VARGAS CARREÑO (Edmundo). América Latina y el Derecho del Mar, México Fondo de Cultura Económica, primera edición, 1973, pp. 75-76).
El párrafo segundo del artículo 6 constitucional establece que nuestro mar patrimonial tiene una extensión de doscientas millas. Sin embargo, la medición de este mar parte de la línea de bajamar por lo que absorbe el mar territorial costarricense que es de doce millas. Significa, entonces, que nuestro mar patrimonial mide solamente 188 millas.
El término “explotar con exclusividad” debe entenderse en relación con lo que dispone el artículo 121 inciso 14 de la Carta Magna.
El artículo 6 párrafo segundo de la Constitución manda “explotar con exclusividad (el Estado costarricense) todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas…” Y estos recursos y riquezas naturales a que alude la norma se encuentran también precisados y repetidos en el artículo 121 inciso 14 de la Ley Fundamental que expresa el modo como deben ser explotados.
Prescribe el artículo 121 inciso 14 lo siguiente:
“ARTÍCULO 121. Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
14) Decretar la enajenación la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.
b) Los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo, y cualesquiera otras substancias hidrocarburadas, así como los depósitos minerales radioactivos existentes en el territorio nacional;
d) Los bienes mencionados en los partes a), b) y c) anteriores sólo podrán ser explotados por la administración pública o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa…”.
Apreciamos que existe una evidente relación entre el párrafo segundo del artículo 6 de la Constitución y el 121 inciso 14 de la misma Ley Fundamental. Si bien el artículo 6 habla de “explotar con exclusividad” todas las riquezas del mar patrimonial, el artículo 121: 14, que es un complemento lógico, manifiesta que la Administración y los particulares pueden beneficiarse de la explotación de esos recursos. Y es menester aclarar que la interpretación relacionada de estos dos artículos, corresponde al análisis causal-teleológico que permite precisar el espíritu substancial de este conjunto normativo.
Por tanto, sí es posible que tanto la exploración como la explotación de las riquezas indicadas precedentemente sean objeto de concesiones de uso. Y la Constitución lo señala claramente cuando expresa que “sólo podrán ser explotados (los recursos naturales precitados) por la administración pública o por particulares, de acuerdo con la ley (ejemplo: Código de Minería) o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa”.
Conviene advertir que –técnicamente- la concesión de uso no implica pérdida del dominio. “La concesión de uso es uno de los medios que la ciencia jurídica ofrece o dispone para el otorgamiento de derechos especiales de uso sobre dependencias de dominio público. Pero contrariamente a lo que creen algunos juristas, la concesión de uso no consiste en la transferencia o delegación de facultades de la administración pública, o de un ente público, a uno privado. En la concesión de uso no hay tal transferencia o delegación, sino exclusivamente pública”. (MARIENHOFF (Miguel S.) Tratado del dominio público. Buenos Aires, Tipografía Editora Argentina, 1960, p. 221). Esta posición de la doctrina encuentra respuesta explícita en el artículo 12 del Código de Minería cuando manifiesta:
“ARTÍCULO 12. El permiso de exploración y la concesión de explotación con derechos reales limitados, que nacen de actos administrativos y soberanos del Estado, en virtud de los cuales éste, sin perder el dominio, autoriza a personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, para realizar actividades de exploración o explotación de los yacimientos o depósitos minerales, bajo condiciones y requisitos que establecen esta ley, su reglamento y otras leyes especiales”. (El subrayado no es del texto original).
Teniendo en consideración el análisis general realizado, las reformas propuestas al Código de Minería –desde una perspectiva estrictamente jurídica y no política ni de conveniencia para el desarrollo económico del país son constitucionales.
Si el parlamento desea que sólo el Estado explore y explote las riquezas mencionadas debe reformarse la Constitución Política y la Ley Minera en ese sentido.
Cabe advertir que el Parlamento puede –por simple ley ordinaria (por ejemplo el Código de Minería- indicar en qué casos, bajo qué condiciones y sobre qué bienes de dominio público puede el mismo Órgano Legislativo y/o la Administración otorgar concesiones de uso.
Aprovecho la oportunidad para reiterar a los señores Diputados de la Comisión de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales mi consideración distinguida.
Odilón Méndez Ramírez
Omr/GCM

References: artículo 6
 artículo 121
 artículo 6
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 artículo 121
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 artículo 121
 artículo 121
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 121
 artículo 12