Source: http://kraken.slv.cz/4As2/2004
Timestamp: 2018-07-19 04:21:28+00:00

Document:
4As2/2004
è. j. 4 As 2/2004-63
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie Turkové a soudcù JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Prùchy v právní vìci ¾alobce: S., spol. s r. o., zast. Mgr. Zby¹kem Jaro¹em, advokátem, se sídlem Zelený pruh 95/97, Praha 4, proti ¾alovanému: Krajský úøad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, zast. JUDr. Petrem Ritterem, advokátem, se sídlem Riegrova 12, Olomouc, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 14. 2. 2003, è. j. 30 Ca 237/2002-23,
Usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 14. 2. 2003, è. j. 30 Ca 237/2002-23, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Kasaèní stí¾ností podanou v zákonné lhùtì se ¾alobce jako stì¾ovatel domáhá zru¹ení vý¹e oznaèeného usnesení Krajského soudu v Brnì, kterým byla odmítnuta jeho ¾aloba proti rozhodnutí Okresního úøadu v Prostìjovì, referátu regionálního rozvoje ze dne 21. 5. 2002, è. j. RR 178/2002-Ti. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stì¾ovatele proti rozhodnutí Mìstského úøadu v Prostìjovì ze dne 25. 3. 2002, è. j. SÚ 596/02-Tom, kterým byl zamítnut návrh stì¾ovatele na zøízení vìcného bøemene podle § 91 odst. 3 zákona è. 151/2000 Sb. o telekomunikacích. Krajský soud dospìl k závìru, ¾e správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní vìci, nebo» rozhodnutí stavebního úøadu podle § 108 a násl. zákona è. 50/1976 Sb., je rozhodnutím orgánu moci výkonné o právní vìci, která vyplývá z obèanskoprávních vztahù; proto ¾alobu podle § 46 odst. 2 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále té¾ s. ø. s. ), odmítl a stì¾ovatele pouèil o tom, ¾e si mù¾e podat ¾alobu k místnì pøíslu¹nému okresnímu soudu.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti uplatòuje dùvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a) a e) s. ø. s. Konkrétnì namítá, ¾e krajský soud nesprávnì posoudil právní povahu institutu vyvlastnìní a v dùsledku toho vydal nezákonné rozhodnutí o odmítnutí ¾aloby. V dané vìci se jedná o zamítnutí návrhu stì¾ovatele, aby stavební úøad vydal rozhodnutí tedy rozhodnutí o vyvlastnìní-nuceném omezení vlastnického práva na základì veøejnoprávního pøedpisu-tel. zákona, postupem podle § 108 zákona è. 50/1976 Sb. Je pravdou, ¾e pøi vyvlastnìní se v koneèném dùsledku jedná o zásah do vlastnického práva, tento zásah je ov¹em evidentnì svou povahou zásahem veøejnoprávním a vyvlastnìní jako takové je institutem veøejného práva; je provádìno výluènì ve veøejném zájmu, orgánem veøejné moci a mimo sféru smluvní svobody charakteristickou pro vztahy soukromého práva. K vyvlastnìní dochází po splnìní zákonem stanovených podmínek i proti vùli vlastníka pozemku a dìje se tak nikoli pouze v zájmu toho, kdo vyvlastnìní navrhl, nýbr¾ je jím sledován i zájem veøejný. Argumentace soudu, ¾e se v daném pøípadì jedná o rozhodnutí o majetkovém, vlastnickém vztahu a tedy jde o soukromoprávní vìc, je zcela nepøípadná, nebo» i ve vìcech spadajících do sféry veøejného práva mohou být v koneèném dùsledku dotèena vlastnická práva urèitého subjektu. V dané vìci byl podán návrh na vyvlastnìní-zøízení vìcného bøemene stavebním úøadem dle § 91 odst. 3 zákona è. 151/2000 Sb. a vìc se tak dostala do sféry práva veøejného s tím, ¾e zøízení vìcného bøemene není jen v zájmu stì¾ovatele, nýbr¾ je zde dán veøejný zájem na vyvlastnìní. Vìcné bøemeno v daném pøípadì mù¾e být zøízeno autoritativnì správním orgánem i proti vùli vlastníka pozemku, který ve vyvlastòovacím øízení nemá rovné postavení se stì¾ovatelem; správní orgán tak nerozhoduje spor mezi dvìma úèastníky v rovném postavení, ale hájí veøejný zájem, pro který vyvlastnìní povolí èi nepovolí, pøièem¾ v projednávané vìci má stì¾ovatel právo na to, aby vìcné bøemeno bylo zøízeno, nebo» jsou splnìny v¹echny podmínky zákonem po¾adované. Krajský soud tak podle stì¾ovatele pochybil, kdy¾ ¾alobu odmítl. Vzhledem k uvedenému navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il usnesení Krajského soudu v Brnì a vrátil vìc tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e se ztoto¾òuje s kasaèní stí¾ností napadeným rozhodnutím krajského soudu, nebo» se domnívá, ¾e dojde-li k realizaci stavby, ani¾ by byl upraven vztah stavebníka k pozemku, jde o stavbu na cizím pozemku, ke které je oprávnìn vyvlastòovat pouze soud (ustanovení § 135c obèanského zákoníku). Proto nelze ¾ádat po správním orgánu, aby dodateènì zhojil nezákonný zásah stavebníka do vlastnických práv vlastníka pozemku. Poté, co stavba ji¾ byla realizována, ani¾ by byl upraven vztah k pozemku, jde o úpravu pomìrù stavby na cizím pozemku, co¾ je podle ¾alovaného výsostnou zále¾itostí soukromého práva. ®alovaný tak navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost ¾alobce jako nedùvodnou zamítl.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal kasaèní stí¾ností napadené usnesení Krajského soudu v Brnì v mezích jejího rozsahu a dùvodù uplatnìných ve smyslu ust. § 103 odst. 1 písm. a) a e) s. ø. s. a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
Podle § 90 odst. 1 zákona è. 151/2000 Sb., o telekomunikacích, dr¾itel telekomunikaèní licence ke zøizování a provozování veøejné telekomunikaèní sítì a dr¾itel osvìdèení o registraci ke zøizování a provozování veøejných telekomunikaèních sítí urèených výhradnì k jednosmìrnému ¹íøení televizních signálù po vedení jsou ve veøejném zájmu oprávnìni:
a) zøizovat a provozovat na cizích pozemcích nadzemní a podzemní vedení telekomunikaèní sítì, vèetnì jejich opìrných a vytyèovacích bodù, telefonní budky pro veøejné telefonní automaty, pøetínat tyto pozemky vodièi a umís»ovat v nich vedení telekomunikaèní sítì, b) po dohodì s vlastníkem budovy zøizovat a provozovat v cizích budovách vnitøní telekomunikaèní rozvody, koncové body telekomunikaèní sítì, pøípojná telekomunikaèní sítì.
Podle § 91 odst. 3 citovaného zákona pro zaji¹tìní výkonu oprávnìní podle § 90 odst. 1 písm. a) a b) uzavøe dr¾itel telekomunikaèní licence ke zøizování a provozování veøejné telekomunikaèní sítì nebo dr¾itel osvìdèení o registraci ke zøizování a provozování veøejných telekomunikaèních sítí urèených výhradnì k jednosmìrnému ¹íøení televizních signálù po vedení s vlastníkem dotèené nemovitosti pøed zahájením stavby písemnou dohodu o zøízení vìcného bøemene k dotèené nemovitosti za jednorázovou úhradu. Nedojde-li k dohodì, rozhodne o zøízení vìcného bøemene a vý¹i jednorázové úhrady obecný stavební úøad na návrh dr¾itele telekomunikaèní licence ke zøizování a provozování veøejné telekomunikaèní sítì nebo dr¾itele osvìdèení o registraci ke zøizování a provozování veøejných telekomunikaèních sítí urèených výhradnì k jednosmìrnému ¹íøení televizních signálù po vedení.
Pøedmìtem sporu v projednávané vìci je právo stì¾ovatele v souladu s právním øádem domoci se omezení vlastnického práva rozhodnutím orgánu veøejné správy, tedy aplikace veøejnoprávního institutu vyvlastnìní. Ka¾dé rozhodnutí správního orgánu mù¾e zasáhnout do soukromoprávní sféry, av¹ak spor je veden ohlednì poru¹ení institutu veøejného práva správním orgánem. Rozhodování o vyvlastnìní se dìje na základì veøejnoprávních pøedpisù-telekomunikaèního a stavebního zákona; rozhodnutí stavebního úøadu o zøízení vìcného bøemene není tak rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní vìci ve smyslu § 68 písm. b) s. ø. s. Za vìc spadající do sféry soukromoprávní lze pova¾ovat urèení zpùsobu a vý¹e náhrady. Napadené rozhodnutí správního orgánu nemá za cíl pouze (ani pøedev¹ím) vyøe¹ení sporu dvou soukromých subjektù, ale smìøuje k zabezpeèení urèitého veøejného zájmu. V takové vìci existuje veøejný zájem na obsahu (výsledku) správního rozhodnutí, jedná se tudí¾ o vìc práva veøejného. Na tom nic nemìní skuteènost, ¾e je zde v duchu zásady subsidiarity dána pøednost dohodì mezi vlastníkem a navrhovatelem, tedy metodì soukromoprávní. Stì¾ovatel se svým návrhem na zahájení vyvlastòovacího øízení domáhá poskytnutí ochrany veøejnému zájmu, nikoliv právu soukromému. Stavební úøad proto pøi rozhodování o vyvlastnìní není arbitrem sporu (èi jen kvazisporu) dvou rovnoprávných subjektù, ale ochráncem veøejného zájmu. Proto soudní pøezkum takového rozhodnutí nále¾í správním soudùm.
Závìr krajského soudu o tom, ¾e rozhodování o zøízení práva odpovídajícího vìcnému bøemeni ke stavbì na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené obèanským zákoníkem, a ¾e vìcná práva jsou evidentnì právem soukromým, nedostateènì pøesnì identifikuje pøedmìt soudního øízení tím, ¾e smì¹uje vlastnické právo na stranì jedné a zásah do vlastnického práva na stranì druhé, a proto je neudr¾itelný. Subjektivní vlastnické právo je sice soukromým a nadto absolutním právem, není v¹ak právem neomezeným. Právním limitem omezujícím vlastnické právo mù¾e být zákon, správní èi soudní rozhodnutí a mù¾e jím být rovnì¾ právní úkon samotného vlastníka.
Do subjektivního vlastnického práva, tj. vùèi v¹em pùsobícího oprávnìní vlastníka vìc dr¾et, u¾ívat a po¾ívat a disponovat s ní, lze zasáhnout nejrùznìj¹ími zpùsoby, a pøesto pouhá skuteènost, ¾e do¹lo k zásahu do soukromého práva sama o sobì evidentnì neznamená, ¾e i takový zásah má soukromoprávní charakter. Do vlastnického práva zasahuje napø. i ten, kdo cizí vìc znièí, po¹kodí èi uèiní neupotøebitelnou. Do vlastnického práva lze ov¹em zasáhnout nejen protiprávnì, ale i po právu; takovým omezením je napø. i zøízení vìcného bøemene ve smyslu zákona o telekomunikacích. nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veøejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv v¹ak právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li ¾alobce rozhodnutí o vyvlastnìní nebo o nuceném omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene, není pøedmìtem soudního øízení sama otázka vlastnického práva, tedy není zde sporu o vlastnické právo, nýbr¾ jeho pøedmìtem je pøezkum rozhodnutí o vyvlastnìní nebo o nuceném omezení vlastnického práva. Pøedmìtem správního øízení bylo omezení vlastnického práva èi jeho zánik, pøièem¾ toto øízení vyústilo v právní titul, jím¾ bylo vlastnické právo omezeno nebo zaniklo. Právì tento právní titul, nikoliv vlastnické právo samotné, je vìcí ve smyslu § 7 o. s. ø., a jeho povaha je urèující pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci.
Za situace, kdy je institut veøejného zájmu pou¾íván nepøesnì, a za veøejný zájem je oznaèováno nìco, co jím evidentnì není, popø. nìco, o èem¾ není jisté, zda jím je, nelze veøejnému zájmu pøiznat povahu diferenciaèního kritéria tøídìní práva na soukromé a veøejné. Nelze koneènì pustit ze zøetele to, ¾e právní povaha vyvlastnìní a nuceného omezení vlastnického práva není jediným institutem, ohlednì jeho¾ soukromoprávnosti èi veøejnoprávnosti existují pochybnosti: zvolená metoda øe¹ení tìchto problémù by proto mìla být pou¾itelná obecnìji; je tøeba se vyvarovat ad hoc pøístupù, jejich¾ dùsledkem by byla neèitelnost rozli¹ování soukromého a veøejného práva, a tedy dal¹í sni¾ování právní jistoty ohlednì pøístupu ke spravedlnosti.
Podle mocenské teorie mají úèastníci soukromoprávních vztahù rovné postavení, zatímco ve vztazích veøejnoprávních se projevuje zákonem pøesnì vymezené nadøazené postavení nositele veøejné moci, který v mezích zákona a zpùsoby, které zákon pøedvídá, autoritativnì rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Tato teorie poskytuje velmi instruktivní vodítko, ale není spolehlivá ve v¹ech pøípadech, nebo» i ve veøejném právu se setkáme se vztahy, v nich¾ mají úèastníci rovné postavení (veøejnoprávní smlouvy), a v soukromém právu se vztahy, v rámci nich¾ má jedna strana více práv ne¾ strana druhá a jejich formálnì právní postavení-za úèelem vyrovnání faktické nerovnosti-není rovné (typicky soukromoprávní institut spotøebitelských smluv). Nicménì aplikujeme-li tuto teorii na pøípad vyvlastnìní èi nuceného omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene, dospìjeme k závìru o veøejnoprávní povaze tohoto institutu: Stát, jednající stavebním úøadem jako¾to svou organizaèní slo¾kou, jako nositel veøejné moci jednostrannì a autoritativnì rozhoduje o vyvlastnìní nebo o zøízení vìcného bøemene.
Organická teorie pøiøazuje k veøejnoprávním takové právní vztahy, v rámci nich¾ jeden z úèastníkù vystupuje v tomto právním pomìru z dùvodu výkonu funkce veøejného svazu nebo z dùvodu své pøíslu¹nosti k nìkterému veøejnému svazu (veøejnoprávní korporaci). Jestli¾e úèastníci vstoupili do právního vztahu nezávisle na svém charakteru veøejnoprávní korporace, resp. nezávisle na pøíslu¹nosti k veøejnoprávní korporaci, jde o pomìr práva soukromého. I tato teorie vede k závìru, ¾e vyvlastnìní èi zøízení vìcného bøemene správním aktem je zále¾itostí veøejnoprávní, nebo» jedním z úèastníkù tohoto vztahu je stát, který zde vystupuje nikoliv nezávisle na svém charakteru veøejného svazu (napø. jako by tomu bylo v rámci koupì nemovitosti èi zøízení vìcného bøemene dohodou), ale právì z dùvodu svého charakteru veøejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Dal¹í metodou je rozli¹ování soukromého a veøejného práva v závislosti na uplatòující se metodì právního regulování. Metodou právní úpravy se zde rozumí specifický zpùsob vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadøující povahu a míru úèasti subjektù právního vztahu na formování jeho obsahu. Tato teorie vychází z teze, ¾e právní vztahy pøedstavují funkèní vazby mezi rùznými objektivními zájmy existujícími ve struktuøe zájmu. Právní vztahy tyto zájmy integrují a umo¾òují jejich interakci, pøièem¾ dochází k interakci a integraci objektivních zájmù rùzného druhu a významu. Výrazem povahy tìchto funkèních spojení v rámci vnitøní struktury právního vztahu je potom metoda právní regulace. Nelze jednoznaènì øíci, ¾e by povaha úèasti jednotlivých subjektù na vzniku a rozvíjení právního vztahu a formování jeho obsahu byla buï absolutnì stejná, nebo maximálnì rozdílná, k èemu¾ tenduje teorie mocenská. Toté¾ platí i o míøe této úèasti, tedy o míøe autonomie vùle (dispozièní autonomie) úèastníkù právního vztahu. Základní dìlení na vztahy rovnosti a vztahy subordinace je tedy zjednodu¹ující a pøedstavuje pravidlo, z nìho¾ nalezneme v moderním právu èetné výjimky. Zpravidla tedy platí, ¾e soukromoprávní metoda právní regulace je metodou rovnosti (srov. § 2 odst. 2 obèanského zákoníku): ¾ádný úèastník soukromoprávního vztahu nemù¾e druhému úèastníkovi jednostrannì ukládat povinnosti, ale ani na nìj jednostrannì pøevádìt práva; povaha a míra úèasti subjektù soukromoprávních vztahù na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho obsahu je tedy stejná, zatímco veøejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze subjektù právního vztahu vystupuje jako nositel veøejné moci a mù¾e jednostrannì ukládat povinnosti druhému úèastníkovi právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vùle, ale i proti jeho vùli; povaha a míra úèasti subjektù právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a formování jeho obsahu je tedy zcela odli¹ná. Existují v¹ak i výjimky, kdy postavení úèastníkù právního vztahu nelze vtìsnat do uvedeného binárního modelu. K tìmto pøípadùm lze pøiøadit v souèasné dobì pøedev¹ím problematiku veøejnoprávních smluv, èi soukromoprávních smluv spotøebitelských. Pohlí¾íme-li v¹ak na tyto instituty pomocí kriteria metody právní regulace, lze konstatovat, ¾e veøejnoprávní smlouvy mají skuteènì veøejnoprávní povahu, nebo» v rámci nich dochází k integraci významných objektivních zájmù, pøièem¾ míra úèasti subjektù, které takové smlouvy uzavírají, tedy míra jejich dispozièní autonomie je znaènì omezena, nebo» zde neplatí zásada, podle ní¾ je dovoleno v¹e, co není zákonem zakázáno, ale zásada právì opaèná; v rámci spotøebitelských smluv je sice na jednu stranu patrné, ¾e jejich úèastníci nemají absolutnì rovné postavení, nebo» dodavatele tí¾í daleko více povinností ne¾ spotøebitele, av¹ak dìje se tak za úèelem odstranìní reálné ekonomické nerovnosti a dosa¾ení alespoò pøibli¾né smluvní spravedlnosti, pøièem¾ i míra dispozièní autonomie obou stran je i pøes jistá omezení znaènì rozsáhlá, nebo» se zde uplatòuje zásada v¹e je dovoleno, co není zákonem zakázáno.
Na základì shora uvedeného vymezení metody právní regulace lze konstatovat, ¾e ohlednì samotného vyvlastnìní nebo nuceného omezení vlastnického práva se uplatòuje veøejnoprávní metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto pøípadì nejsou expropriát (vyvlastòovaný) a expropriant (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 12. 1993, è. j. 6 A 10/92-27, uveøejnìný v èasopise Správní právo è. 5/1994, s. 295 a násl., pod èíslem 53: Z ustanovení ¾ádného právního pøedpisu nelze dovodit subjektivní oprávnìní na vyvlastnìní cizího pozemku; osoba, která neúspì¹nì podala takový návrh u správního orgánu se proto nemù¾e u soudu dovolat toho, ¾e byla na takovém právu zkrácena. ), ale toliko expropriát na stranì jedné a stát reprezentovaný stavebním úøadem na stranì druhé. Vyvlastòovaný a stavební úøad nevystupují do tohoto právního vztahu v rovném postavení dobrovolnì na základì oboustrannì shodné vùle smìøující k zalo¾ení tohoto vztahu. Stavební úøad jako nositel veøejné moci svou vùli jednostrannì vnucuje expropriátovi, tj. sám správním aktem zalo¾í právní vztah a stanoví jeho obsah, tj. rozhodne o vyvlastnìní nebo o nuceném omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene, rozhodnutím je irelevantní. Povaha úèasti subjektù právního vztahu na jeho vzniku a na stanovení jeho obsahu je tedy podstatnì rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnìní èi o nuceném omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene je z tìchto pøíèin veøejnoprávní zále¾itostí, a proto pøezkum tìchto rozhodnutí nále¾í správním soudùm; je pøitom nerozhodné, zda správní orgány rozhodovaly podle stavebního zákona, podle zákona o telekomunikacích, podle zákona o pozemních komunikacích èi podle zákonù jiných, nebo» povaha analyzovaného institutu je poøád stejná.
Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnìní je ji¾ otázkou soukromoprávní, a proto v pøípadném sporu by nerozhodoval správní soud, ale soud civilní. Na rozdíl od samotného vyvlastnìní v tomto vztahu toti¾ ji¾ nevystupuje stát reprezentovaný stavebním úøadem, ale pouze expropriát a expropriant, pøièem¾ tyto subjekty mají v náhradovém vztahu rovné postavení. Úèelem náhradového vztahu je dosa¾ení základního smyslu soukromého práva, tj. znovuobnovení naru¹ené rovnováhy zúèastnìných zájmù, tj. v tomto pøípadì opìtovné nastolení majetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty. Právní vztah zde integruje objektivní zájmy stejného druhu a úrovnì ve struktuøe zájmù, a jde tedy o vztah soukromoprávní.
Posuzovanou otázku lze uzavøít tak, ¾e je nezbytné rozli¹it, zda pøedmìtem øízení je otázka vyvlastnìní nebo nuceného omezení vlastnického práva vìcným bøemenem zøizovaným správním aktem na stranì jedné èi zda je pøedmìtem øízení spor o vlastnické právo na stranì druhé. Rozhodoval-li správní orgán o vyvlastnìní èi o nuceném omezení vlastnického práva vìcným bøemenem, pak rozhodoval ve veøejnoprávní a nikoliv v soukromoprávní vìci, a proto je dána pravomoc správních soudù. Naopak pravomoc civilních soudù se vztahuje na spory o vý¹i a pøípadném rozdìlení náhrady za tyto veøejnoprávní akty.
Nejvy¹¹í správní soud na základì vý¹e uvedeného, vycházeje pøitom z právního názoru vysloveného roz¹íøeným senátem Nejvy¹¹ího správního soudu v usnesení ze dne 12. 10. 2004, sp. zn. 5 As 11/2003, shledal kasaèní stí¾nost dùvodnou, a nezbylo ne¾ napadené usnesení krajského soudu zru¹it.
V Brnì dne 26. 1. 2005

References: soud 
 § 91
 soud 
 § 108
 § 46
 § 103
 soud 
 § 108
 § 91
 soud 
 soud 
 soud 
 § 135
 soud 
 soud 
 § 103
 § 90
 § 91
 § 90
 § 68
 § 7
 § 2
 soud 
 soud