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Timestamp: 2019-10-17 06:04:23+00:00

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﻿ Sentencia T-1082 de diciembre 12 de 2012
SENTENCIA T-1082 DE 12 DE DICIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:ALCALDÍA ES COMPETENTE PARA REVISAR CONTRATO. SI BIEN LA LEY 1386 DEL 2010 FACULTÓ A LA ALCALDÍA PARA REVISAR LA LEGALIDAD DE UN CONTRATO SUSCRITO CON UNA SOCIEDAD PARA GESTIONAR LOS RECAUDOS TRIBUTARIOS, CARECE DE COMPETENCIA PARA DECLARAR LA NULIDAD UNILATERAL DEL MISMO. AUNQUE NO EXISTA NORMA EXPRESA QUE REGULE EL TÉRMINO PROBATORIO EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS, NO DEBE PERDERSE DE VISTA QUE ESTE DEBE SER RAZONABLE Y PROPORCIONAL. EN RELACIÓN CON EL PERIODO PROBATORIO EN LA VÍA GUBERNATIVA NO PUEDE SER INFERIOR A 10 DÍAS NI SUPERIOR A 30.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, ACTO ADMINISTRATIVO, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, RECAUDO DEL TRIBUTO, VÍA DE HECHO, ALCALDÍA
Sentencia T-1082 de diciembre 12 de 2012
Ref.: Expediente T-3623056
El tutelante alega que existe cosa juzgada y por ello solicita al juez constitucional que se proteja su derecho al debido proceso y, en consecuencia, se deje sin efectos la Resolución 039 de 2012, por medio de la cual se inicia la actuación administrativa tendiente a revisar la legalidad del contrato celebrado entre el actor y la accionada.
1.1.1. Hechos relatados.
1.1.1.1. El 9 de diciembre de 2002, el Distrito de Santa Marta abrió el proceso de licitación pública Nº 001 de 2002 “para la contratación de la modernización del sistema y gestión de los recaudos correspondientes a los tributos del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
1.1.1.2. El 27 de diciembre de 2002, mediante Resolución 910, la Alcaldía Distrital de Santa Marta adjudicó el contrato correspondiente a la licitación pública Nº 001 de 2002 a la Sociedad R&T. El 30 de diciembre de 2002, se suscribió el contrato para la modernización del sistema y la gestión de los recaudos tributarios, entre el Distrito de Santa Marta y la Sociedad R&T, por un término de 20 años, en cuya cláusula 5ª, parágrafo 1º, se estableció expresamente que “las obligaciones del contratista no comprendía el ejercicio de funciones públicas indelegables en particulares, por lo que su alcance debería entenderse limitado a la modernización del sistema tributario y a los conceptos de asesoría y apoyo logístico y operativo”.
1.1.1.3. El 8 de abril de 2003, el señor Alberto Ovalle Goenaga formuló acción popular contra el Distrito de Santa Marta y la Sociedad R&T, para que en defensa de la moralidad administrativa y del patrimonio público, se dejara sin efectos jurídicos el contrato Nº 092 suscrito entre las partes.
1.1.1.4. El 6 de noviembre de 2008, el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta profirió sentencia de primera instancia en el trámite de la acción popular formulada por el señor Ovalle Goenaga, en la que denegó las súplicas de la demanda “por encontrase ajustadas a derecho todas las actuaciones de la Administración Distrital de Santa Marta, en la contratación pública Nº 092 de 2002”. El a quo concluyó que el contrato Nº 092 de 2002 no comporta “el ejercicio por parte del contratista de funciones públicas indelegables en particulares, razón por la cual el mismo contrato indica en su cláusula 5ª parágrafo 1º que su alcance debe entenderse limitado a la modernización del sistema tributario y los conceptos de asesoría y apoyo logístico y operativo en ellas señaladas”.
1.1.1.5. El 23 de enero de 2009, el Distrito de Santa Marta y la Sociedad R&T suscribieron el otrosí Nº 01 al contrato Nº 092 de 2002, para incluir dentro de las obligaciones del contratista la recuperación de la cartera en mora del impuesto de alumbrado público.
1.1.1.6. El 21 de mayo de 2010, el Congreso de la República expidió la Ley 1386, en la que se prohibió delegar en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devolución e imposición de sanciones de los tributos administrados por las entidades territoriales o sus entidades descentralizadas. Adicionalmente, se dispuso que las entidades territoriales que tuvieran contratos vigentes sobre tales materias, deberían revisarlos de forma detallada y, en caso de que encontraran algún vicio que implicara su nulidad, deberían proceder a adelantar las acciones legales procedentes. Finalmente, impuso a los organismos de control, el deber de revisar de oficio los contratos de esa naturaleza celebrados por las entidades territoriales.
1.1.1.7. El 22 de julio de 2010, el Tribunal Administrativo de Magdalena resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Marta que denegó las pretensiones de la acción popular. En esta providencia, el ad quem confirmó la providencia de primera instancia en el sentido de negar las peticiones, pero modificó la remuneración pactada a favor del contratista.
1.1.1.8. El 1º de septiembre de 2010, el Distrito de Santa Marta y R&T, dando cumplimiento de la orden del Tribunal Administrativo del Magdalena en la providencia de segunda instancia proferida dentro de la acción popular, suscribieron el otrosí Nº 02 al contrato Nº 092 de 2002, en el que se modificó la contraprestación que recibiría el contratista por el cumplimiento de sus obligaciones, reduciendo en un punto porcentual los rubros correspondientes al recaudo de cartera corriente y vencida, y eliminado el rubro equivalente al incremento anual del monto recaudo.
1.1.1.9. Mediante providencia del 21 de octubre de 2010, la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió no seleccionar para revisión la sentencia proferida el 22 de julio de 2010 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, con lo que esta última decisión cobró firmeza e hizo transito a cosa juzgada.
1.1.1.10. En junio del 2011, en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 1386 de 2010, la Contraloría Distrital de Santa Marta realizó una “auditoría gubernamental con enfoque integral modalidad especial practicada al contrato suscrito entre la empresa R&T y la Alcaldía Distrital de Santa Marta”, en la que se concluyó que dicho contrato “no constituye ni comporta formal o materialmente la delegación de función alguna de administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposiciones de sanciones, respecto de los tributos distritales”.
1.1.1.11. El 29 de junio de 2011, en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 1386 de 2010, la oficina asesora jurídica del Distrito de Santa Marta dirigió al Alcalde Distrital del ente territorial, el informe de la revisión realizada al contrato Nº 092 de 2002 suscrito entre el Distrito y la Sociedad R&T, en el que concluyó que dicho contrato “no constituye ni comporta formal o materialmente la delegación de función alguna de administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones, respecto de los tributos distritales”.
1.1.1.12. En el marco del “control excepcional al acuerdo de restructuración de pasivos y vigencias futuras del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta - vigencias 2009-2010”, realizado en diciembre de 2011, la Contraloría General de la República identificó como un hallazgo dentro de su investigación que “el Distrito, con la suscripción del contrato 092 de 2002, presuntamente estaría incurriendo en la delegación de aquellas funciones que le son inherentes en la órbita de su gestión tributaria”. Sin embargo, ni la investigación fiscal ni la disciplinaria derivadas de este control excepcional han declarado formalmente que se haya incurrido en delegación de funciones indelegables en materia tributaria.
1.1.1.13. Mediante Resolución 039 de 2012, notificada mediante edicto, la Alcaldía Distrital de Santa Marta inició la actuación administrativa tendiente a revisar la legalidad del contrato Nº 092 de 2002, y otorgó el término de 5 días a la sociedad R&T para que ejerciera su derecho de contradicción, lo cual, según el accionante vulnera su derecho por las siguientes razones:
1.1.1.13.1. Por cuanto la Alcaldía Distrital de Santa Marta no tiene competencia para revisar el contrato Nº 092 de 2002, pues con ello desconoce los fallos judiciales proferidos por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, por el Tribunal Administrativo del Magdalena y por la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como el concepto de la oficina asesora jurídica del Distrito, los cuales determinaron que el contrato referido no comportaba el ejercicio de parte de particulares de funciones públicas indelegables.
1.1.1.13.2. La alcaldía amenaza seriamente el derecho de defensa de la sociedad, por cuanto el término otorgado para adelantar la actuación es de 5 días, lapso que es irrazonable y desproporcionado.
1.1.1.13.3. En la Resolución 039 de 2012, la Alcaldía de Santa Marta no motivó de manera clara y precisa las materias que van a ser objeto de revisión.
1.1.1.13.4. En la actuación de la alcaldía se advierte una vulneración del principio de imparcialidad, toda vez que de las declaraciones que en distintos medios de comunicación ha realizado el alcalde de Santa Marta, se puede colegir que la autoridad administrativa previamente ha decidido dar por terminado el contrato, con lo que cualquier esfuerzo de ejercer el derecho de defensa por parte de R&T será inútil.
Por su parte, la secretaría de hacienda distrital de Santa Marta emitió el informe requerido de manera extemporánea(1), narrando los mismos hechos hasta ahora conocidos a través de la acción de tutela. Adicionalmente adjuntó el documento Nº 2012EE25151 del 30 de abril de 2012, mediante el cual la contralora delegada para la gestión pública e instituciones financieras advirtió que el contrato Nº 092 de 2002 constituye una delegación al contratista de facultades de fiscalización, investigación de bienes, liquidación y cobro coactivo.
Mediante sentencia proferida el ocho (8) de mayo de 2012, el Juzgado Quinto Civil Municipal de Santa Marta concedió el amparo al derecho fundamental al debido proceso administrativo de la sociedad R&T, argumentando que si bien “no se aprecia el quebrantamiento del derecho en los términos que lo expone el tutelante, habida consideración que el estudio jurídico judicial no se hizo con fundamento en la Ley 1386 de 2010, sino en las vigentes para la época en que se promovió la acción popular”, sí le asistía razón cuando sostuvo que como contratista de la administración pública, gozaba de estabilidad jurídica, toda vez que el contrato Nº 092 de 2002 había sido objeto de revisión a través de la oficina asesora jurídica, la que remitió un informe el 29 de junio de 2011, en el que concluyó que aquel no implicaba delegación de funciones de administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones e imposición de sanciones de los tributos conforme a la Ley 1386 de 2010. “Por ello, la ejecutoriedad del acto de la alcaldía distrital de Santa Marta, en virtud del cual agotó el deber legal de adelantar la revisión del contrato en cita, implica que ha sido expedido conforme a los principios legales para el efecto, y en consecuencia es obligatorio para el administrado y para la administración”.
Por último, dado que la secretaría de hacienda distrital de Santa Marta emitió el informe requerido de manera extemporánea(2), el a quo aplicó la presunción de veracidad frente a los hechos narrados por el accionante. Sin embargo, no desconoció la existencia de un oficio anexo al escrito en cuestión, procedente de la contraloría delegada para la gestión pública e instituciones financieras, a través del cual le formuló al alcalde distrital, advertencia respecto al contrato de concesión Nº 092 de 2002.
Con respecto a este punto, el a quo criticó la actuación de la Contraloría Distrital y de la Nacional, aduciendo que al existir posiciones contrarias de parte de los dos órganos de control fiscal (pues en un extremo la Contraloría Distrital sostiene que no existe delegación de funciones no permitidas, y en el otro la Contraloría Nacional informa que si se verifica una indebida delegación), se estaba poniendo a la sociedad R&T en una situación que no tenía que soportar.
1.3.2.1. Dentro de la oportunidad legal prevista, el accionante impugnó la decisión de primera instancia, argumentando que no obstante la providencia resultó favorable a los intereses de la sociedad R&T, solo lo fue parcialmente, por cuanto no declaró la vulneración del derecho al debido proceso de la empresa a causa de la falta de competencia de la alcaldía distrital de Santa Marta para iniciar la actuación administrativa, con ocasión del acaecimiento del fenómeno de cosa juzgada judicial y administrativa sobre las materias que irregularmente se pretenden revisar en la actuación iniciada con la Resolución 039 de 2012.
Así mismo, señaló que el juez de primera instancia incurrió en contradicción, toda vez que pese a declarar que en relación con la validez del contrato habían decisiones judiciales que se encontraban ejecutoriadas y que gozaban de fuerza de cosa juzgada, se abstuvo de amparar el derecho al debido proceso de la sociedad accionante, por considerar que tales providencias no habían realizado un estudio de legalidad del contrato a la luz de la Ley 1386 de 2010, obviando —en su criterio— que la validez de un contrato debe estudiarse con base en las normas vigentes al momento de su suscripción.
De esta forma, concluyó el accionante que algunos apartes de la ratio decidendi de la providencia no resultan conformes con el deber de protección de los derechos e intereses constitucionales comprometidos, por lo que persiste la violación de los derechos invocados.
1.3.2.2. Por su parte, el accionado también impugnó la decisión de primera instancia, pero no dio a conocer los motivos de su inconformidad.
Mediante sentencia proferida el veintiséis (26) de junio de 2012, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta confirmó el fallo impugnado. El ad quem resaltó que el inconformismo de la entidad accionante radica en que como el juez de la acción popular se pronunció sobre la legalidad del contrato Nº 092 de 2002, el alcalde no puede iniciar una actuación que pretenda darlo por terminado. El despacho consideró que tal afirmación no es cierta en el caso en particular, ya que la administración distrital lo que hizo fue iniciar un procedimiento administrativo tendiente a aplicar el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 1386 de 2010, no a dar por terminado el contrato.
No obstante, advirtió a la alcaldía de Santa Marta que como en el presente caso se observa que la situación irregular que pretende demostrar no corresponde a alguno de los supuestos establecidos en la ley para que se pueda dar la terminación unilateral del contrato Nº 092 de 2002, la única opción que tendrá para buscar tal consecuencia será la de demandar judicialmente la declaración de nulidad del contrato, en aras de garantizar el debido proceso de la sociedad.
1.4.1. Copia del certificado de existencia y representación legal de la empresa R&T, expedido por la Cámara de Comercio de Barranquilla.
1.4.2. Copia de la Resolución 039 de 2012, por medio de la cual se inicia la actuación administrativa tendiente a revisar la legalidad del contrato Nº 092 de 2012.
1.4.3. Copia del contrato celebrado entre el distrito de Santa Marta y la empresa R&T, para la modernización del sistema y la gestión de los recaudos tributarios de la entidad.
1.4.4. Copia del otrosí Nº 1 al contrato Nº 092 de 2002, celebrado entre el distrito de Santa Marta y la empresa R&T.
1.4.5. Copia del otrosí Nº 2 al contrato Nº 092 de 2002, celebrado entre el distrito de Santa Marta y la empresa R&T.
1.4.6. Copia de la demanda de acción popular instaurada por el señor Alberto Ovalle Goenaga, tendiente a obtener la suspensión del contrato Nº 092 de 2002.
1.4.7. Copia de la decisión de segunda instancia de la acción popular instaurada por el señor Alberto Ovalle Goenaga, tendiente a obtener la suspensión del contrato Nº 092 de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena el veintidós (22) de julio de 2010.
1.4.8. Copia del auto de no selección para revisión eventual por el Consejo de Estado, de la acción popular instaurada por el señor Alberto Ovalle Goenaga, tendiente a obtener la suspensión del contrato Nº 092 de 2002.
1.4.9. Copia del informe definitivo de la auditoría practicada por la contraloría distrital de Santa Marta al contrato celebrado entre la alcaldía distrital de Santa Marta y la empresa R&T.
1.4.10. Copia del informe de la revisión realizada por la oficina asesora jurídica de la alcaldía distrital de Santa Marta al contrato celebrado entre la alcaldía distrital de Santa Marta y la empresa R&T.
1.4.11. Copia del informe de auditoría correspondiente al acuerdo de restructuración de pasivos y vigencias futuras excepcionales del Distrito de Santa Marta - vigencias 2009-2010, realizado por la Contraloría General de la República.
1.4.12. Copia de la Circular 041 de 2010 expedida por la Procuraduría General de la Nación, en la que se prohíbe la entrega a terceros de la administración de tributos y solicitud de reporte de información.
1.4.13. Copia del Decreto 061 de 2012, por medio del cual se unifica la delegación de unas funciones y se dictan instrucciones de racionalización normativa del Distrito de Santa Marta.
1.5.1. El alcalde del distrito de Santa Marta allegó escrito adiado a 14 de septiembre de 2012, en el que solicita a la Corte Constitucional la selección para revisión, del proceso de la referencia. En este mismo escrito hizo alusión a la Sentencia T-387 de 2009, en la que el alto tribunal precisó que no constituye per se violación al debido proceso, la declaración de nulidad absoluta de un contrato mediante acto administrativo.
1.5.2. La Contraloría General de la República allegó documento adiado a 19 de octubre de 2012, en el que declara la intención de coadyuvar la solicitud presentada por el alcalde del distrito de Santa Marta, con el fin de que este caso fuera seleccionado para su revisión.
2.2.1. Corresponde a la Sala establecer si la alcaldía del distrito de Santa Marta vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad R&T, al proferir la Resolución 039 de 2012, mediante la cual inició la actuación administrativa tendiente a revisar la legalidad del contrato Nº 092 de 2002.
2.2.2. Para resolver el problema jurídico, la Sala analizará: i) el debido proceso administrativo y la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos que constituyen vías de hecho; ii) algunas hipótesis de vía de hecho en los actos administrativos. Posteriormente pasará la Sala a analizar el caso concreto.
2.3. Debido proceso administrativo. procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos que constituyen vías de hecho.
2.3.1. Uno de los principios del Estado social de derecho es la supremacía del ordenamiento jurídico y de la Constitución Política, a los cuales están sometidos tanto los servidores públicos como los particulares. Este principio está plasmado en el artículo 6º de la Constitución, el cual establece que “los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. En relación con los servidores públicos, el artículo 121 de la Constitución dispone que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. Lo anterior, según la Corte Constitucional, quiere decir que “la administración está sujeta en el desarrollo de sus actividades, al ordenamiento jurídico, razón por la cual todos los actos y las decisiones que profiera, así como las actuaciones que realice, deben ajustarse a lo dispuesto en la Constitución y la ley. (...) En consecuencia, según este principio, la función pública debe someterse estrictamente a lo que dispongan la Constitución y la ley”(3).
2.3.2. Así las cosas, el mencionado principio de legalidad es una de las manifestaciones de lo que la Carta Magna instituyó como debido proceso, el cual es definido por la jurisprudencia de esta corporación como “el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”(4). Este derecho fundamental es “aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”(5), y puede ser protegido cuando se encuentre amenazado o sea vulnerado por parte de una autoridad pública o de un particular, a través de la acción de tutela.
2.3.3. Entre los elementos más importantes del debido proceso, esta Corte ha destacado: “(i) la garantía de acceso a la justicia en libertad e igualdad de condiciones; (ii) la garantía de juez natural; (iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad; entre otras garantías”.
2.3.4. Específicamente en materia administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que los principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso, se aplican igualmente a todas las actuaciones administrativas que desarrolle la administración pública en el cumplimiento de sus funciones y en la realización de sus objetivos y fines, de manera que se garanticen “los derechos de defensa, de contradicción, de controversia de las pruebas y de publicidad, así como los principios de legalidad, de competencia y de correcta motivación de los actos, entre otros, que conforman la noción de debido proceso. (…) De esta manera, el debido proceso administrativo se ha definido como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley”(6) (resaltado en el texto).
2.3.5. De lo expuesto hasta ahora y de la jurisprudencia citada, la Sala extrae estas conclusiones: (i) el derecho al debido proceso administrativo es de rango constitucional, porque se encuentra consagrado en el artículo 29 superior; (ii) este derecho involucra principios y garantías como el principio de legalidad, el de competencia, el de publicidad, y los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria, así como el derecho de impugnación; (iii) por lo tanto, el derecho al debido proceso administrativo no existe solamente para impugnar una decisión de la administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa que se surte para expedirla y posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación, y (iv) el debido proceso administrativo debe responder no solo a las garantías estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los principios que informan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad(7).
2.3.6. Ahora bien, nótese que en su interpretación del derecho fundamental al debido proceso administrativo, reconocido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, la Corte Constitucional ha considerado que “pueden presentarse situaciones en las cuales los servidores públicos ejercen sus atribuciones separándose totalmente del ordenamiento jurídico, en abierta contradicción con él, de tal forma que se aplica la voluntad subjetiva de tales servidores y, como consecuencia, bajo la apariencia de actos estatales, se configura materialmente una arbitrariedad, denominada vía de hecho”(8). En tales casos, la Corte excepcionalmente ha admitido la procedencia de la acción de tutela, cuando se advierte o bien la inminencia de un perjuicio irremediable o la falta de idoneidad de los otros mecanismos judiciales de defensa.
En este sentido, la Corte, en la Sentencia T-590 de 2002(9), al revisar el caso de una señora que fue despojada en su vivienda de una mercancía proveniente del extranjero, por parte de la Policía Nacional, sin que mediara una orden de allanamiento impartida por la autoridad competente, sostuvo que una vía de hecho es:
De la misma manera, en la Sentencia T-995 de 2007(10), al estudiar el caso de un policía que fue desvinculado por “voluntad del gobierno” de acuerdo con las facultades contenidas en el artículo 4º de la Ley 857 de 2003, sin que le fuera permitido ejercer el derecho de contradicción, en especial en lo que refiere al concepto que para su retiro diera la junta asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional, la Corte reiteró lo que se debe entender por vía de hecho administrativa:
2.3.7. Así las cosas, para que se configure una vía de hecho administrativa, se requiere que al igual que en la vía de hecho judicial, se materialice alguna de las causales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, puesto que si bien se trata de escenarios diferentes, tales supuestos describen las formas más usuales de afectación del derecho al debido proceso. Por ende, dichas causales de procedencia “han servido como instrumento de definición conceptual para los jueces constitucionales, quienes determinan si los defectos que estas describen son comprobados en la actuación administrativa objeto de análisis”(11)(12).
Al respecto se pronunció la Corte en la Sentencia T-076 de 2011(13), en la que estudió un caso en el que el Incoder declaró extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio sobre un predio rural, porque supuestamente el inmueble no era explotado económicamente, vulnerando los derechos de las personas que los habitaban. Aquí el alto tribunal consideró que:
2.3.8. En conclusión, el debido proceso es un derecho fundamental que tiene una aplicación concreta no solo en las actuaciones judiciales sino también en las administrativas.
Ahora bien, en los casos en los que la actuación de las autoridades respectivas carezcan de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de las personas, nos encontramos frente a lo que se ha denominado como vía de hecho, y para superarla es procedente excepcionalmente la acción de tutela(14).
2.4. Violación al derecho de defensa como manifestación del derecho al debido proceso.
2.4.1. El derecho de defensa, como parte integral del debido proceso, debe ser garantizado al interior de cualquier actuación judicial o administrativa.
2.4.2. En materia administrativa, este derecho se traduce en “la facultad que tiene el administrado para conocer la actuación o proceso administrativo que se le adelante e impugnar o contradecir las pruebas y las providencias que le sean adversas a sus intereses. La administración debe garantizar al ciudadano interesado tal derecho y cualquier actuación que desconozca dicha garantía es contraria a la Constitución. En efecto, si el administrado no está de acuerdo con una decisión de la administración que le afecte sus intereses tiene derecho a ejercer los recursos correspondientes con el fin de obtener que se revoque o modifique”(15).
Así las cosas, la importancia del derecho a la defensa en el contexto de las garantías procesales radica en “impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado”(16).
2.4.3. El derecho de defensa como manifestación del derecho al debido proceso, comprende las siguientes garantías: a) el derecho a que se notifiquen los actos expedidos en el marco del proceso de que se trate; b) el derecho de presentar y solicitar pruebas; c) el derecho a controvertir las pruebas que se presenten en contra; d) el derecho a que las actuaciones sean públicas; e) el derecho a impugnar las decisiones adoptadas en el marco del proceso, entre otras. Por tanto, las autoridades que adelantan las actuaciones judiciales y administrativas tienen un doble deber en relación con el derecho de defensa: “(i) poner en conocimiento de los interesados las decisiones que adoptan, con el fin que estos puedan ejercer la facultad constitucional de oponerse a ellas y, de manera general, controvertir tanto su contenido como las condiciones sustantivas y procesales para su promulgación, y (ii) garantizar la concurrencia en el trámite de espacios adecuados y suficientes para el ejercicio de dicha facultad de controversia”(17).
2.4.4. Aunado a lo anterior, se tiene que las garantías del debido proceso y del derecho de defensa se vulneran si “el término para ejercer el derecho de contradicción es irrisorio, por cuanto esta práctica atenta contra los criterios de proporcionalidad y razonabilidad que se requieren a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia recta”(18). Por ello, las actuaciones administrativas que establecen procedimientos, deben propender por que el término dado a las partes para que ejerzan su derecho de defensa y contradicción sea razonable, es decir, que exista una relación coherente y adecuada entre dicho plazo y la complejidad de la materia que se revela.
2.4.5. En conclusión, el derecho de defensa como manifestación del derecho al debido proceso, se traduce en la facultad que tiene el interesado para conocer las decisiones que se adopten en el marco de un proceso administrativo que se adelante por la autoridad administrativa, e impugnar las pruebas y providencias contrarias a sus intereses. De tal manera que si estas garantías no le son aseguradas, se está bajo el supuesto de que la administración transgredió su derecho de defensa y con él, el del debido proceso administrativo.
2.5. Algunas hipótesis que constituyen vías de hecho administrativas.
2.5.1. Defecto orgánico por falta de competencia de la autoridad administrativa.
La mencionada irregularidad se configura, entre otros supuestos, cuando la autoridad que emitió la decisión, “(i) carecía absolutamente de competencia para conocer y definir el asunto, esto es, desconoce su competencia, (ii) asume una competencia que no le corresponde, así como (iii) adelanta alguna actuación o emite un pronunciamiento por fuera de los términos dispuestos jurídicamente para que se surta cierta actuación. En estos casos, excepcionalmente las providencias judiciales y los actos administrativos pueden ser atacadas en sede de tutela por vulneración del debido proceso”(19).
En este sentido, la Corte ha establecido que si se comprueba la incompetencia del funcionario que emitió la decisión acusada, se configura un defecto orgánico que afecta el derecho al debido proceso, en tanto la competencia tiene por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad judicial y/o administrativa, para asegurar así el principio de seguridad jurídica que representa un límite para ella misma, en la medida en que las atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que la Constitución y la ley establecen(20).
También ha advertido la Corte que “la extralimitación de la esfera de competencia atribuida a un juez quebranta el debido proceso y, entre otros supuestos, se produce cuando los jueces desconocen su competencia o asumen una que no les corresponde, y también cuando adelantan alguna actuación o emiten pronunciamiento por fuera de los términos jurídicamente dispuestos para que se surtan determinadas actuaciones”(21).
En consecuencia, ha concluido la Corte que “la actuación judicial está enmarcada dentro de una competencia funcional y temporal, determinada, constitucional y legalmente, que de ser desbordada conlleva la configuración de un defecto orgánico, y por ende, el desconocimiento del derecho al debido proceso”(22).
2.5.2. Defecto procedimental.
Este defecto se presenta cuando se desconocen las formas propias de cada procedimiento.
La jurisprudencia constitucional sostiene que este defecto tiene dos acepciones, “el defecto procedimental absoluto, que se presenta cuando el funcionario se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente —desvía el cauce del asunto—, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”(23), y “el defecto procedimental en la concepción de exceso ritual manifiesto, que se presenta cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y, por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”(24).
2.5.3. Falta de motivación.
El artículo 209 de la Constitución de 1991 estipula que, “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (…)”.
Una de las manifestaciones de la garantía del debido proceso, es que los actos administrativos emitidos por cualquier autoridad pública (bien sea que contengan o no alguna determinación que implique la disposición de derechos), posea un mínimo de motivación, ya que ello constituye una garantía de los principios de legalidad, publicidad, defensa y contradicción.
En consonancia con lo que se viene diciendo, la Corte Constitucional en Sentencia SU-250 de 1998(25), en la que estudió el caso de una notaria que fue retirada de su cargo sin que se hubiese motivado el acto administrativo de desvinculación, señaló:
“La motivación responde al principio de publicidad, entendiendo por tal la instrumentación de la voluntad como lo enseña Agustín Gordillo(26) quien resalta su importancia así:
La motivación del acto, contenida dentro de lo que usualmente se denomina “los considerandos” del acto, es una declaratoria de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la emanación, o sea los motivos o presupuestos del acto; constituye por lo tanto la fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad. De la motivación solo puede prescindirse en los actos tácitos, pues allí no hay siquiera una manifestación de voluntad; salvo en ese caso, ella es tan necesaria en los actos escritos como en los actos verbales.
La explicación de las razones por las cuales se hace algo es un elemento mínimo a exigirse de una conducta racional en un Estado de derecho; no creemos en consecuencia que la motivación sea exigible sólo de los actos que afectan derechos e intereses de los administrados, resuelvan recursos, etc., como sostiene alguna doctrina restrictiva; todos los actos administrativos a nuestro modo de ver, necesitan ser motivados. De cualquier manera, en lo que respecta a los “actos administrativos que son atributivos o denegatorios de derechos”, es indiscutida e indiscutible la necesidad de una “motivación razonablemente adecuada (…)” (resaltado fuera del texto).
“En la actuación y, por tanto, en el procedimiento administrativo existe una tensión específica entre el secreto y la reserva, a los que tiende por propia lógica la administración, y la publicidad, que busca la transparencia como una técnica más al servicio tanto de la objetividad y del sometimiento pleno a la ley y al decreto de esta en su acción, como de la prosecución efectiva del interés general(27).
Conforme a la parte considerativa, la Corte resolvió amparar los derechos de la accionante, tras considerar que la falta de motivación del acto administrativo que ordenaba su desvinculación, era violatorio de su derecho al debido proceso.
Entonces, la motivación constituye así un medio de control del acto administrativo que debe ser suficiente, “esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión, el cual no se satisface con el señalamiento de un concepto jurídico indeterminado, sino que debe obedecer a un razonamiento concreto que conduzca a la aplicación de dicho concepto a las circunstancias de hecho singulares de un determinado caso”(28).
En conclusión, la garantía del derecho al debido proceso implica que los actos administrativos en general contengan un mínimo de motivación que permita el ejercicio del derecho al acceso a la justicia, a fin de ser controvertidos, y cuando se trata del uso de facultades discrecionales, no es que no se deban motivar los actos administrativos, sino que esta se limita a que al menos sumariamente se manifieste la adecuación de los fines de la norma que autorizó la facultad con los hechos que le sirven de causa para su aplicación.
El 30 de diciembre de 2002, se suscribió un contrato para la modernización del sistema y la gestión de los recaudos tributarios, entre el Distrito de Santa Marta y la Sociedad R&T, por un término de 20 años.
En el 2003, un ciudadano formuló acción popular contra el distrito de Santa Marta y la Sociedad R&T, para que se dejara sin efectos jurídicos el contrato aludido, en virtud a que este fue celebrado a pesar de la existencia de ciertas irregularidades en el proceso licitatorio. El Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, en primera y segunda instancia respectivamente, denegaron las súplicas de la demanda, “por encontrase ajustadas a derecho todas las actuaciones de la administración distrital de Santa Marta, en la contratación pública Nº 092 de 2002”.
En el 2009, el distrito de Santa Marta y la Sociedad R&T suscribieron el otrosí Nº 01 al contrato Nº 092 de 2002, para incluir dentro de las obligaciones del contratista la recuperación de la cartera en mora del impuesto de alumbrado público.
En 2011, la oficina asesora jurídica del distrito de Santa Marta también revisó el contrato Nº 092 de 2002, y concluyó que “no constituye ni comporta formal o materialmente la delegación de función alguna de administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones, respecto de los tributos distritales”.
Por lo anterior, la alcaldía de Santa Marta, mediante Resolución 039 de 2012, inició la actuación administrativa tendiente a revisar la legalidad del contrato Nº 092 de 2002, y otorgó el término de 5 días a la sociedad R&T para que ejerciera su derecho de contradicción.
Según la empresa accionante, esta resolución vulnera su derecho al debido proceso por las siguientes razones: (i) por cuanto la alcaldía distrital de Santa Marta no tiene competencia para revisar el contrato Nº 092 de 2002, pues con ello desconoce los fallos de acción popular proferidos por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, por el Tribunal Administrativo del Magdalena y por la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como el concepto de la oficina asesora jurídica del distrito, los cuales determinaron que el contrato referido no comportaba el ejercicio de parte de particulares de funciones públicas indelegables; (ii) porque la alcaldía amenaza seriamente el derecho de defensa de la sociedad, por cuanto el término otorgado para adelantar la actuación es de 5 días, lapso que es irrazonable y desproporcionado; (iii) ya que en la Resolución 039 de 2012, la alcaldía de Santa Marta no motivó de manera clara y precisa las materias que van a ser objeto de revisión; (iv) pues en la actuación de la alcaldía se advierte una vulneración del principio de imparcialidad, toda vez que de las declaraciones que en distintos medios de comunicación ha realizado el alcalde de Santa Marta, se puede colegir que la autoridad administrativa previamente ha decidido dar por terminado el contrato, con lo que cualquier esfuerzo de ejercer el derecho de defensa por parte de R&T será inútil. Con fundamento en estas consideraciones, la empresa R&T interpuso acción de tutela para que se amparara su derecho al debido proceso, y en consecuencia, se dejara sin efectos la Resolución 039 de 2012.
3.2. Procedencia de la acción de tutela ante la existencia de una amenaza de perjuicio irremediable.
3.2.1. La jurisprudencia constitucional ha señalado que, en virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela no es procedente contra decisiones administrativas, salvo cuando (i) la acción constitucional se interponga como mecanismo transitorio ante la inminencia de un perjuicio irremediable, y/o (ii) los demás mecanismos judiciales de defensa no sean idóneos para poner fin a la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales del tutelante. Además, ha indicado que en tales hipótesis, el amparo puede ser procedente, siempre y cuando se advierta la existencia de una vía de hecho en la decisión administrativa.
Así, en las sentencias T-418 de 2003 y en la T-956 de 2011(29), la Corte señaló que, cuando se presenta una vía de hecho administrativa, la acción de tutela es procedente, incluso, como mecanismo definitivo(30). Sobre este punto sostuvo lo siguiente:
En el presente caso, la Sala encuentra que, tal como lo advirtieron los jueces de instancia, en el momento de interposición de la acción de tutela, la empresa demandante se hallaba ante la inminencia de un perjuicio irremediable de naturaleza iusfundamental, derivado de (i) la falta de motivación del acto administrativo y (ii) el término irrazonable que le fue concedido para ejercer su derecho de defensa, circunstancias estas que vulneran el debido proceso, y más específicamente el derecho de defensa de la sociedad R&T.
Recuerda la Sala que esta corporación reiteradamente ha establecido que para que se configure un perjuicio irremediable, este debe ser inminente, urgente y grave. En palabras del alto tribunal:
“A) El perjuicio ha de ser inminente: ‘que amenaza o está por suceder prontamente; B) Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir; C) No basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona, y D) La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad (…)”(31).
Observa la Sala que en este caso en particular, al momento de interposición de la demanda, era inminente la ocurrencia de un perjuicio irremediable en relación con el derecho de defensa de la empresa peticionaria, con mayor razón teniendo en cuenta que la revisión del contrato eventualmente puede llevar a la declaración de nulidad en sede judicial. En efecto, la falta de motivación y el término de 5 días para responder los requerimientos de la administración, significaban que la sociedad (i) no podría controvertir las razones de la administración distrital —porque no las conocía—, y (ii) no contaría con tiempo suficiente para abordar la complejidad del asunto y ejercer su derecho de contradicción de forma completa y con calidad. Tales circunstancia enfrentaba a la sociedad tutelante a la inminencia de no poder defenderse adecuadamente dentro del proceso administrativo, lo que a su turno representaba un alto riesgo de que sus argumentos no fueran tenidos en cuenta en la revisión del contrato y se tomara una decisión adversa a sus intereses sin que tuviera una real oportunidad de participar en el debate.
En efecto, la falta de motivación de la Resolución 039 de 2012, le trae como consecuencias al accionante el hecho no tener certeza sobre la materia objeto de revisión, lo que le impide conocer el alcance de la actuación administrativa de la alcaldía y ejercer una defensa acorde a sus necesidades e intereses.
En esta medida, encuentra la Sala que la alcaldía de Santa Marta al expedir la Resolución 039 de 2012, no informó al accionante las razones concretas por las cuales daba inicio al procedimiento administrativo tendiente a la revisión del contrato Nº 092 de 2002, sino que simplemente se encargó de transcribir algunos artículos de la Constitución, del Decreto 624 de 1989, del estatuto tributario, de la Ley 383 de 1997 y de la Ley 1386 de 2010(32), entre otras, lo cual para la Sala no comporta una verdadera motivación, por cuanto no constituye una declaratoria de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la administración a la emanación del acto. Es decir, la Resolución 039 de 2012 se expidió sin que el ente territorial haya determinado las razones que tienden a sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada.
En cuanto al término irrisorio dado a la sociedad R&T para que ejerciera su derecho de defensa, encuentra la Sala que si bien no existe norma expresa que regule el término probatorio en las actuaciones administrativas, no debe perderse de vista que este debe ser razonable y proporcional, y que en todo caso, en el artículo 58 del Código Contencioso Administrativo(33), en relación con el periodo probatorio en la vía gubernativa, se establece que este no podrá ser inferior a 10 días ni superior a 30, lapso que puede servir de referencia para la definición del periodo probatorio en la actuación administrativa. Más, si se tiene en cuenta, que el plazo mínimo establecido por el legislador para ejercer el derecho de defensa son 10 días, de donde la Sala concluye que el término de 5 días se encuentra por fuera del estándar aplicable en nuestro ordenamiento jurídico.
Así las cosas, encuentra la Sala que la falta de motivación del acto administrativo y el término irrisorio otorgado para ejercer el derecho de defensa constituyen un defecto procedimental, que vulnera el derecho al debido proceso de la empresa demandante, y hacen procedente la tutela.
Por estas razones, la Sala confirmará el fallo de segunda instancia, pero por las razones antes expuestas
3.2.2. No obstante, la Sala considera importante advertir a la alcaldía del distrito de Santa Marta que si bien a la luz de la Ley 1386 de 2010 es competente para revisar el contrato materia de controversia, carece de competencia para declarar la nulidad unilateral del contrato, so pena de incurrir en una vía de hecho por defecto orgánico, por las siguientes razones.
Los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993, modificados por la Ley 1150 de 2007, establecen taxativamente en qué situaciones los contratos estatales son absolutamente nulos:
“los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: 1. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley; 2. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal; 3. Se celebren con abuso o desviación de poder; 4. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y 5. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley. La nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación (…)”(34).
A su vez, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo(35) consagra que “cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado este, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”(36) (resaltado fuera del texto).
Por su parte, el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 consagra que “la entidad en acto administrativo debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato en los siguientes eventos: 1. Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga. 2. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista. 3. Por interdicción judicial o declaración de quiebra del contratista. 4. Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato”(37).
“Sin embargo, no podrá ejercer esta facultad, aunque existiere un vicio de nulidad absoluta que afectare la legalidad del contrato, cuando la situación irregular no corresponda a alguno de los supuestos establecidos en los tres numerales antes referidos, sencillamente porque la ley no le ha otorgado competencia para ello y, por lo tanto, en esos otros eventos la única opción que tendría la entidad sería la de demandar judicialmente la declaratoria de nulidad del contrato (resaltado fuera del texto).
(…) La actividad contractual de la administración no escapa al principio de legalidad, toda vez que en este ámbito sus actuaciones también deben someterse a claras y precisas competencias que se encuentran atribuidas por la ley, normas de orden público y de obligatorio cumplimiento, máxime cuando se trata del ejercicio de prerrogativas que detenta la entidad estatal contratante; así pues, las facultades que por atribución legal ejercen las entidades del Estado cuando se relacionan con los particulares, mediante la contratación, requieren definición legal previa y expresa de la ley, puesto que es la propia ley la que establece los límites a la autonomía de la voluntad”.
Así las cosas, es de resaltarse que como el fundamento de la Resolución 039 de 2012 no se relaciona con los supuestos establecidos en la normativa antes citada, la única opción que tiene el ente territorial para que se pueda dar por terminado el contrato Nº 092 de 2002, es la de demandar judicialmente la nulidad del contrato, con lo cual se garantizará el debido proceso de la entidad accionante.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala estima que al momento de la interposición de la tutela, la sociedad R&T se enfrentaba a la inminencia de la violación grave e irremediable de su derecho fundamental al debido proceso, en particular a la defensa y contradicción, razón por la cual confirmará la sentencia proferida el veintiséis (26) de junio de 2012 por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta, en la medida en que confirmó la decisión del ocho (08) de mayo de 2012 proferida por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Santa Marta, quien concedió el amparo solicitado por la Sociedad R&T, y ordenó dejar sin efectos la Resolución 039 de 2012, advirtiendo a la autoridad accionada que en caso de iniciar nuevamente la actuación, deberá motivarla, siguiendo los parámetros trazados por la Corte Constitucional. Además advirtió a la alcaldía de Santa Marta que la única opción que tiene para dar por terminado el contrato, es su demanda judicial.
1. CONFIRMAR la sentencia proferida el veintiséis (26) de junio de 2012, por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta, en la medida en que confirmó la decisión del ocho (08) de mayo de 2012, proferida por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Santa Marta, quien concedió el amparo solicitado por la Sociedad R&T, por las razones expuestas en esta providencia.
2. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
Magistrados: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alexei Egor Julio Estrada—Luis Ernesto Vargas Silva, con salvamento de voto.
(1) En el folio 420 del cuaderno 2 se establece que la respuesta fue allegada al juzgado el 4 de mayo de 2012 a las 11:30 p.m.
(2) En el folio 420 del cuaderno 2 se establece que la respuesta fue allegada al juzgado el 4 de mayo de 2012 a las 11:30 p.m.
(3) Sentencia C-740 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(4) Sentencia C-089 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(5) Artículo 29 Constitucional.
(6) Sentencia T-465 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(8) Sentencia T-995 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(11) Sentencia T-076 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(12) Sentado esto, es de resaltar que para absolver el caso sometido a revisión, la anterior precisión es de suma importancia, por cuanto la acción de tutela se dirige contra una actuación administrativa - la proferida por la alcaldía distrital de Santa Marta (Res. 039/2012), tendiente a revisar el contrato Nº 092 de 2002.
(14) Sentencia T-1093 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(15) Sentencia T-555 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
(16) Sentencia T-505 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
(17) Sentencia T-555 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
(18) Sentencia C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(19) Sentencia T-302 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
(20) Sentencia T-929 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(22) Sentencia T-671 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(23) Sentencia T-327 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(24) Sentencia T-661 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
(26) Agustín Gordillo, Tratado de derecho administrativo, tomo III, págs. X-2 y ss.
(27) Manual de derecho administrativo, pág. 445.
(28) Sentencia T-1168 de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(30) Ver Sentencia T-912 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(32) La anterior circunstancia se ve reflejada en lo expuesto en la Resolución 039 de 2012, en la que la alcaldía distrital de Santa Marta se dedicó a transcribir apartes de la normativa que en su parecer constituye la motivación de dicha resolución. Así las cosas, definió que: (i) “la clausula 1ª del contrato Nº 092 de 2002 establece que el objeto de este es la gestión de los recaudos tributarios del distrito, la complementación, depuración y actualización de las bases de datos de los tributos locales, la realización del cobro de la cartera a los contribuyentes morosos, la sustanciación de todos los actos necesarios para impulsar y llevar hasta su terminación los procesos de jurisdicción coactiva”; (ii) que la remuneración pactada es mayor por la cartera vencida, pues así lo establece la cláusula 7 del contrato; (iii) que mediante otrosí Nº 2 se ajustó la cláusula 7 para reducir el porcentaje previsto en el literal b), del 14% al 13%; (iv) que la Constitución Política dispone que en el artículo 211 que la ley fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades; (v) que los artículos 287 y 382 de la Constitución Política establecen el principio de autonomía fiscal e impositiva de las entidades territoriales; (vi) que el sistema tributario se funda, según lo manda el artículo 363 Constitucional, en los principios de equidad, eficiencia y progresividad; (vii) que el artículo 561 del estatuto tributario prevé que los funcionarios del nivel ejecutivo podrán delegar funciones relativas a la facultad impositiva del Estado en otros funcionarios bajo su responsabilidad; (viii) que el artículo 684 del estatuto tributario dispone que la administración tributaria tiene amplias facultades de fiscalización e investigación, por la noción de orden público involucradas en su ejercicio; (ix) que las funciones fiscalizadoras son competencia exclusiva de los funcionarios de las unidades de fiscalización, como lo establece el artículo 688 del estatuto tributario; (x) que la delegación del ejercicio de funciones administrativas a particulares no puede hacerse de manera indeterminada y genérica, sino que, por el contrario, requiere cumplir las exigencias previstas para ello en los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998; (xi) que el artículo 1º de la Ley 1386 de 2010 prohíbe entregar a terceros la administración de los tributos; (xii) que el Procurador General de la Nación expidió la Circular 041 de 2010, mediante la cual impartió instrucciones para que las entidades territoriales envíen la información relacionada con los contratos a que se refiere el artículo 1º de la Ley 1386 de 2010; (xiii) que el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 establece como una de las causales de terminación unilateral anticipada de un contrato estatal, “cuando las exigencias de un servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga”; (xiv) que el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 consagra las causales de nulidad absoluta de los contratos estatales; (xv) que el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 establece que “la nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación. En los casos previstos en los numerales 1º, 2º y 4º del artículo anterior, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre”.
(33) Ley 1437 de 2011.
(34) En los casos previstos en los numerales 1º, 2º y 4º del artículo anterior, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre.
(35) Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. El texto citado es el vigente.
(36) El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes.
(37) Sin embargo, en los casos a que se refieren los numerales 2º y 3º de este artículo podrá continuarse la ejecución con el garante de la obligación. La iniciación de trámite concordatario no dará lugar a la declaratoria de terminación unilateral. En tal evento la ejecución se hará con sujeción a las normas sobre administración de negocios del deudor en concordato. La entidad dispondrá las medidas de inspección, control y vigilancia necesarias para asegurar el cumplimiento del objeto contractual e impedir la paralización del servicio.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 6
 artículo 121
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 4
 artículo 209
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 58
 artículo 21
 artículo 87
 artículo 17
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 29
 Resolución 
 artículo 211
 artículo 363
 artículo 561
 artículo 684
 artículo 688
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 17
 artículo 44
 artículo 45
 artículo 309