Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/C-386-17.htm
Timestamp: 2017-11-21 07:50:30+00:00

Document:
C-386-17
DECRETO LEGISLATIVO QUE DECLARA EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN EL MUNICIPIO DE MOCOA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Requisitos formales
Como requisitos de forma para la declaratoria de un Estado de Emergencia, se tiene que el decreto que la contenga debe: (i) llevar la firma del Presidente de la República y de todos sus ministros; (ii) incluir una motivación, que incluya una descripción pormenorizada de la ocurrencia de los hechos, así como de su gravedad e impacto en el orden económico, social y ecológico, y de la insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y la necesidad de las medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; (iii) señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias así como, según se explicó en la Sentencia C-135 de 2009, del ámbito territorial en donde se va a aplicar; y (iv) incorporar una convocatoria al Congreso de la República, si es que éste no se hallare reunido, para que dentro los diez días siguientes al vencimiento término del estado de excepción, en un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, examine el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronuncie expresamente sobre su conveniencia y oportunidad. Esto último, sin perjuicio del control político que, en todo caso, también puede llevar a cabo el Congreso de la República. De otra parte, y aun cuando no sea propiamente un prerrequisito, a las exigencias formales de la declaratoria bien puede agregarse el que se encuentra previsto en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994, en donde, recogiendo los mandatos de los artículos 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 4° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se ordena que “al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, el Gobierno debe enviar al Secretario General de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de las Naciones Unidas, ‘una comunicación en que dé aviso a los Estados Partes de los tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella. Los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos, deberán ser puestos en conocimiento de dichas autoridades. Igual comunicación deberá enviarse cuando sea levantado el estado de excepción”.
ESTADO DE EMERGENCIA-Requisitos materiales
En su artículo 215 la Carta Política es clara en indicar que, desde el punto de vista fáctico o material, el Estado de Emergencia puede declararse “[c]uando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país”, es decir, hechos distintos a los que justifican los estados de guerra exterior y conmoción interior. Por su parte, según se ha descrito en la línea jurisprudencial que se ha consolidado al respecto, la cual fue descrita especialmente en la Sentencia C-216 de 2011, al realizar el control material de una declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública la Corte Constitucional debe verificar: (a). Que se trata de una calamidad pública, la cual “se define como aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente o intempestiva el orden económico, social o ecológico”. Pudiendo aquella situación catastrófica tener tanto una causa natural (como son sucede con los terremotos, sismos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, tsunamis o maremotos, incendios, entre otros) o una causa técnica (como es el caso de los llamados “accidentes mayores tecnológicos”); (b). Que dicha eventualidad de carácter catastrófico no sea únicamente de carácter grave, “es decir, que tenga entidad propia de alcances e intensidad traumáticos, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico”, sino que también debe ser “imprevista, es decir, diferente a lo que se produce regular y cotidianamente, esto es, sobreviniente a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales presupuesto que se relaciona con el juicio valorativo”; (c). Que la calamidad pública no debe ser generada por efectos de una guerra exterior o un estado de conmoción, que es a lo que se ha llamado “presupuesto de identidad”; y (d). Que efectivamente las facultades ordinarias de que las dispone el Ejecutivo para adoptar las medidas de carácter económico, social y ecológico, destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos resulten insuficientes y efectivamente desborden la capacidad de atención ordinaria del sistema nacional para prevención y atención de desastres, que es aquello que específicamente se verifica mediante el denominado juicio de subsidiariedad.
ESTADOS DE EXCEPCION-Prohibiciones
Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil diecisiete (2017).
El Gobierno Nacional, invocando las facultades previstas en el
artículo 215 de la Constitución Política, expidió el Decreto 601 del 6 de abril del año en curso, por medio del cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia del citado decreto.
En atención a lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 241 constitucional, mediante Auto del 25 de abril de 2017 el entonces Magistrado sustanciador asumió el conocimiento de la revisión de constitucional del Decreto 601 de 2017. Al mismo tiempo, ordenó comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República, así como fijarlo en lista para facilitar la intervención ciudadana y correr traslado, para que rindiera el concepto pertinente, al Procurador General de la Nación.
Finalmente, dando aplicación a lo señalado en artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, en el mismo auto se resolvió invitar a participar en el presente proceso al Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible; al Defensor del Pueblo; al Fiscal General de la Nación; al Alcalde de Mocoa; al Consejo Municipal de Mocoa; a la Gobernadora del Departamento del Putumayo; a los Representantes a la Cámara de Representantes por el Departamento de Putumayo Orlando Guerra de la Rosa y Argenis Velásquez Ramírez; al Director del Departamento Nacional de Planeación (DNP); al Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; al Director General del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM); al Director de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Amazonía (Corpoamazonía); al Director del Servicio Geológico Colombiano, al Director del Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (Sinchi); al Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios; a la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA); a la Dirección de Pastoral Social de la Conferencia Episcopal de Colombia y, particularmente, de la Diócesis de Mocoa; al Director del Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT); y al Decano de la Facultad de Medio Ambiente de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, así como a los Decanos de las Facultades de Derecho de la Universidad Nacional, Pontificia Universidad Javeriana y Universidad del Rosario.
Que el día viernes 31 de marzo de 2017, a las 11:30 de la noche, Mocoa, capital del departamento de Putumayo, fue sorprendida por la creciente de varias quebradas y de los ríos Mulato, Mocoa y Sangoyaco, avalancha que acabó con la vida de 290 personas, dejó heridas a 332 más, afectó 1.518 familias y produjo la desaparición de aproximadamente 200 habitantes, según Reporte General 001 del 4 de abril de 2017 de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD).
Que de acuerdo al mismo informe, “al comparar los valores promedio mensuales con las lluvias que han caído en cada uno de los tres primeros meses del presente año, se destaca el acumulado de precipitación de 499.8 mm en el marzo de 2017 que acaba de terminar; dicha relación indica un exceso de cerca del 80% con base en dicha estación”. Así las cosas, según el Ideam “entre las 10:00 p. m. del 31 de marzo y la 1:00 a. m. del 1o abril de 2017 se registró una precipitación de 106 mm en el municipio de Mocoa, Putumayo, en solo 3 horas (entre 10 p. m. y 1 a. m.) constituyéndose en un evento extraordinario”.
Que según informa la UNGRD, revisiones efectuadas luego de la tragedia permitieron determinar que las características de los suelos (arenosos y arcillosos), la geología estructural (fallas geológicas), la topografía del terreno (pendientes entre 50% y 100%), el cambio de uso de suelo (en algunos casos) y la precipitación extrema presentada, desencadenaron movimientos en masa en la parte alta y media de las microcuencas de los ríos Sangoyaco y Mulato y las quebradas Taruca, Conejo y Almorzadero, que provocó el represamiento y colmatación de los cauces principales de las fuentes hídricas mencionadas, generando una avenida torrencial con flujo de lodos y detritos de gran volumen, y significativo aporte de material vegetal.
Que detectada la emergencia, las entidades del Estado con competencia en la materia iniciaron las labores de atención humanitaria y recuperación de los daños materiales. Las autoridades municipales y departamentales adelantaron acciones iniciales de respuesta con apoyo de 11 médicos, 2 ambulancias y la activación del plan de emergencia hospitalaria de Putumayo, Nariño, Cauca y Huila.
Que en relación con la atención humanitaria, se admitieron 2.221 personas en 6 albergues activados en el Coliseo Instituto Tecnológico Putumayo (ITP), Coliseo las Américas, Centro de Desarrollo Infantil Jardín (CDI), las Instalaciones de la Organización Zonal Indígena del Putumayo, Asomi e Incacausa; se identificaron tres lotes para que expertos de Minvivienda y Findeter analicen la posibilidad de empezar la construcción de viviendas para los afectados. Se dispuso la asignación inicial de $750 mil pesos como subsidio para pagar el arriendo de tres meses a cada familia, ayuda que se le desembolsará directamente al arrendador a través del Banco Agrario. Se establecieron protocolos para las donaciones públicas (http://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/bitstream/20.500.11762/20886/10/M-1603-GBI-03.pdf), que se recibirán preliminarmente hasta el Domingo de Pascua. Desde las 10:00 a. m. del 4 de abril se reciben donaciones en especie en los puntos de Cruz Roja, Defensa Civil, ICBF y Brigadas Militares y a través del Ejército se hará la clasificación y logística de transporte.
Que la tragedia de la avalancha de los ríos Mocoa, Mulato y Sangoyaco es una grave calamidad pública humanitaria, económica, social y ecológica que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues se trata de hechos distintos a los que hacen referencia los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.
Que la avalancha también afectó la red de conducción de energía eléctrica en el departamento del Putumayo, impidiendo el flujo de energía a diferentes municipios. Por ello, salió de servicio la subestación Mocoa (Junín), de la cual depende el servicio eléctrico para varios municipios del Putumayo.
3. Justificación de la declaratoria del estado de excepción
Que la Ley 1523 de 2012, por la cual se adopta la política nacional de gestión de riesgo de desastres, ofrece mecanismos jurídicos para que, hecha la declaratoria de situación de desastre, las autoridades competentes adopten decisiones específicas para hacer frente a la crisis. En el caso de la tragedia de Mocoa, la Gobernación del Putumayo declaró la situación de calamidad pública en el departamento mediante el Decreto número 068 de 2017; el alcalde la declaró en el municipio mediante Decreto número 0056 de 2017 y el Gobierno nacional, declaró la situación de desastre municipal mediante Decreto número 599 de 2017.
a) Modificaciones presupuestales y medidas tributarias
b) Mercado laboral y proyectos sociales
c) Registro mercantil
d) Suministro de energía eléctrica y subsidios
f) Emisoras comunitarias
i) Sector defensa
j) Sector vivienda
k) Sector justicia
l) Sector salud
ARTÍCULO 1o. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, tanto en el área urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.
Dado en Bogotá, D. C., a 6 de abril de 2017.
SANDRA VICTORA HOWARD TAYLOR
En el presente proceso se recibieron las intervenciones de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales-IDEAM; el Servicio Geológico Colombiano-SGC; la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; la Fiscalía General de la Nación; y la Gobernación del Putumayo; así como de cuatro (4) entidades privadas, como son el Instituto Amazónico de Investigaciones-SINCHI, la Conferencia Episcopal de Colombia, la Federación Colombiana de Municipios y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas; y de un (1) ciudadano.
1. Conceptos jurídicos favorables a la declaratoria de exequibilidad del Decreto legislativo 601 de 2017
En su calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Claudia Isabel González Sánchez presentó su intervención el 4 de mayo de 2017, en donde solicitó declarar la exequibilidad del Decreto sub examine, en tanto consideró satisfechos tanto los requisitos de forma, como los requisitos materiales exigidos para su expedición.
Como sustento de lo anterior, adujo que el decreto fue suscrito por el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, aunque puntualizando que la Ministra de Relaciones Exteriores y la Ministra de Comercio, Industria y Turismo se encontraban en comisión en el exterior[1], lo que explica que el Decreto 601 de 2017 hubiese sido firmado, en su lugar, por las Viceministras de cada una de esas carteras, encargadas en ese momento de tales despachos.
En segundo lugar, afirmó que el decreto en estudio contiene la requerida exposición de motivos, en donde se valoró la gravedad de los hechos que causaron la emergencia y su impacto “en diferentes órdenes protegidos”, así como la insuficiencia de las medidas ordinarias para conjurar la crisis, justificando la declaración del estado de excepción. Al mismo tiempo, explicó que allí también se precisó que la medida de emergencia cobijaba exclusivamente el municipio de Mocoa y se determinó que las facultades extraordinarias del Presidente a las que esté da lugar únicamente se podrían ejercer por el término de treinta (30) días.
También con fundamento en la jurisprudencia constitucional[5] en la intervención se explica que el Gobierno valoró la necesidad de declarar el estado de excepción mencionado, en atención a la gravedad e inminencia de los hechos, en tanto se hacía imprescindible la adopción de “medidas de choque, propias de un estado de excepción”[6]. En este sentido, mencionó como parte de esas medidas la necesidad de reestablecer los servicios públicos, recuperar las ya de por sí deficientes e insuficientes instalaciones educativas, o mitigar los perjuicios causados al agro, de los cuales en su momento informaron al Presidente de la República los ministros de las carteras pertinentes.
En tercer y último lugar, la interviniente señaló que el 7 de abril de 2017 el Presidente de la República informó de la declaratoria de emergencia al Secretario General de la Organización de Naciones Unidas –ONU-, así como al Secretario General de la Organización de Estados Americanos –OEA[9], con lo que sostuvo que se cumplió a cabalidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 137 de 2994, el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Por medio de intervención también radicada el 4 de mayo de 2017, el Director Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales de la Fiscalía General de la Nación, Javier Hernán Tovar Maldonado, solicitó en nombre de esa entidad que se declarara exequible el Decreto Legislativo 01 de 2016.
En cuanto a la verificación de los requisitos de forma, el interviniente señaló que cuando se profirió el mencionado Decreto el Congreso se encontraba en sesiones ordinarias, por lo que no era necesario que el Presidente de la República los convocara a sesionar para que pudieran hacer el respectivo control político al estado de excepción que se había declarado, así como a las medidas que el Gobierno adoptara para enfrentarlo.
1.3. Gobernación del Putumayo
El 17 de mayo de 2017 la Jefe de la Oficina Jurídica Departamental de la Gobernación del Putumayo, Ximena Paola Remolina Castellanos, manifestó que consideraba “procedente, pertinente y oportuno”[13] el Decreto Legislativo 601 de 2017, con fundamento en las razones que allí mismo se especificaron. Como sustento de lo anterior, además de reproducir integralmente el texto de esta norma y reiterar algunos de los argumentos ofrecidos por la Secretaria Jurídica de la Presidencia, agregó que se cumplieron los presupuestos previstos no sólo en el artículo 215 superior sino también en la Ley Estatutaria 137 de 1994 y en la Ley 1523 de 2012[14]. Lo anterior, destacando especialmente que “las proporciones del evento catastrófico extraordinario y los niveles de daños materiales y humanos sobrepasa[n] cualquier facultad ordinaria del ejecutivo nacional y mucho más del ejecutivo territorial […y] desborda la capacidad de respuesta ordinaria del sistema nacional para la prevención y atención de desastres”[15].
El día 17 de mayo de 2017 el Director General de la UNGRD, Carlos Iván Márquez Pérez, se pronunció sobre el Decreto 601 de 2017 y, al igual que la mayoría de los intervinientes, solicitó declarar su exequibilidad. Con este propósito, en su escrito primero hizo una breve explicación de la naturaleza y razón de ser de los estados de excepción, y particularmente del estado de emergencia económica, social y ecológica[16], para luego describir particularmente a los hechos ocurridos en el municipio de Mocoa los días 31 de marzo y 1° de abril de 2017, destacando especialmente que lo sucedido “trajo consigo la activación inmediata del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, con el propósito de adelantar todas las operaciones necesarias que permitieran realizar el manejo de la situación de emergencia, brindando atención inicial para garantizar la subsistencia de aquellas personas que resultaron damnificadas”[17].
Posteriormente la UNGRD ofreció una explicación detallada del contenido de la Ley 1523 de 2012[18], y esto con el fin de justificar que las medidas que allí se contemplan, que para este caso “se agotaron en principio con la expedición de los decretos de calamidad pública expedidos por las instancias territoriales (departamento y municipio), respectivamente, así como la declaratoria de la situación de desastre expedida por el Presidente de la República, de ninguna manera permiten la obtención de los recursos necesarios, ni la realización de las modificaciones presupuestales pertinentes, ni acudir a medidas extraordinarias, para hacer frente al desastre que sobrevino sobre el municipio de Mocoa y sus habitantes”[19].
Finalmente, la Unidad anexó a su intervención copia simple de los Decretos de Declaratorias de Calamidad Pública; del Acta del Consejo Nacional de Gestión del Riesgo de los días 5 y 6 de abril, en donde se recomendó al Presidente, por unanimidad, declarar el desastre[23]; del Decreto de Declaratoria de Desastre; el informe del IDEAM; y del informe de la misma UNGRD sobre estos mismos hechos (al cual aquí se hará referencia más adelante, al resumir las intervenciones de carácter técnico).
El 8 de mayo de 2017 el señor Arzobispo de Tunja y Presidente de la CEC, Monseñor Luis Augusto Castro Quiroga, manifestó que el Decreto 601 de 2017 se ajusta al ordenamiento superior, destacando que en la parte motiva de esta norma se anticipa la adopción de medidas inmediatas para conjurar la crisis, incluyendo “decretos legislativos que contemplan medidas presupuestales y tributarias, medidas laborales y de protección social, medidas relacionadas con el registro mercantil, medidas relativas al suministro de energía y subsidios, medidas relativas a combustibles, medidas sobre emisoras comunitarias, medidas para el sector educación, medidas para el sector agropecuario, sector defensa, sector vivienda, sector justicia, sector salud, tanto para el área urbana como para el área rural”[24]. Aunque esto último sin dejar de anotar que la exequibilidad aquellos en todo caso dependerá de que aquellos efectivamente resulten necesarios para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos[25].
2. Conceptos técnicos relativos a los hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia económica, ecológica y social
El 3 de mayo de 2017 el Director General del Servicio Geológico Colombiano, Óscar Paredes Zapata, atendiendo a la invitación del entonces Magistrado Sustanciador, presentó su concepto técnico sobre los aspectos geológicos, geomorfológicos y geotécnicos relacionados con la ocurrencia del evento que tuvo lugar el 31 de marzo de 2017, a partir de “la información secundaria de la zona e información primaria obtenida mediante la visita visual de campo de los profesionales del SGC que se han desplazado al municipio con ocasión del apoyo brindado a la mesa técnica ambiental durante la fase de emergencia”.
Así, en primer lugar informó: (i) que el municipio de Mocoa está localizado sobre abanicos fluviotorrenciales, terrazas de acumulación subcreciente, terrazas de acumulación, escarpas de terrazas de acumulación y planicies de inundación[28], y que todos todos éstos se encuentran “asociados a la dinámica de los ríos Sangoyaco y Mulato[,] y de las quebradas Taruca, Conejo, Almorzadero y San Antonio”[29]; (ii) que más del 90% de sus zonas de ladera “presentan niveles medio y alto de susceptibilidad […] lo cual significa que las condiciones naturales de estos terrenos tienen la propensión a que se generen movimientos en masa durante eventos de lluvia o sismo”[30]; y (iii) que su caso urbano “se localiza en zonas de amenaza alta, mientras que el 80% de la zona rural se encuentra en áreas de amenaza alta y muy alta por Movimientos en Masa, lo cual significa que la ocurrencia de lluvias como las presentadas a finales del mes de marzo sobre tales terrenos tienen el potencial para detonar estos procesos”[31].
En intervención radicada en la Secretaría General de esta Corporación el día 5 de mayo de 2017, el Director General del IDEAM, Omar Franco Torres, sostuvo que, desde su punto de vista técnico, los sucesos que motivaron la declaratoria del estado de excepción pueden calificarse como un “evento extraordinario”[35].
Del reporte General No.001 del 4 de abril de 2017 de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, anexado a la intervención de esa misma entidad antes resumida (1.4.), resulta particularmente relevante destacar que, según lo que allí se anota, lo que sucedió en Mocoa fue una “[a]venida torrencial de los ríos Sangoyaco y Mulato […] (tipo avalancha)”[41] que de hecho causó, entre otras, la afectación de “25 barrios, 7 puentes [… el] sistema de alcantarillado […el] servicio de agua potable […] la red hospitalaria […y] más de 1.500 familias”[42], entre otras. Lo que hizo que se hiciera necesaria, por ejemplo, “la reparación de 18 kilómetros de fibra óptica para el restablecimiento del servicio de internet” y que para esa fecha ya hubiesen recibido “[m]ás de 200 toneladas de Asistencia […] y 5 toneladas de alimento para animales”; al mismo tiempo que ya se había decidido hacer un nuevo hospital, en el término de 14 o 15 meses[43], así como el traslado de la plaza de mercado, por concluirse que “está en zona de alto riesgo”[44] y finalmente, la activación del SNGRD, lo cual significó que entraran en acción más 2.200 miembros de la fuerza pública, la Defensa Civil, los Bomberos, la Cruz Rojas, la misma UNGRD, la Gobernación del Putumayo, la Alcaldía, el CTI, Medicina Legal y Corpoamazonía; además de 14 helicópteros, 10 aviones, 22 toneladas de equipos, 300 personas en los equipos de búsqueda y rescate, y 920 kilos de medicamentos[45].
2.5. Universidad Distrital Francisco José de Caldas
Atendiendo la invitación que le fue hecha por medio del auto en donde se asumió el conocimiento de la presente causa, el 16 de mayo de 2017 la Decana de la Facultad de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Niria Pastora Bonza Pérez, remitió el concepto preparado por la Coordinadora de la Maestría en Desarrollo Sustentable y Gestión Ambiental de esa Universidad, Yolanda Hernández Peña, en donde se concluyó que, en términos generales, se consideraba justificada la expedición del Decreto 601 de 2017, así como pertinente para atender las necesidades de reconstrucción y recuperación de Mocoa, como efectos de la emergencia.
Y en segundo lugar, “que las causas del evento están ligadas, además de la ubicación del municipio, a procesos de degradación ecológica en la zona, que se agravan con los cambios climáticos que afectan el mundo”. Circunstancia a partir de la cual sugirió que “la dimensión ecológica-ambiental debe ser un aspecto primordial en la implementación de acciones orientadas a que el territorio tenga un proceso de recuperación y manejo sustentable”. Al mismo tiempo que advirtió que
Finalmente, por vía de correo electrónico el 4 de mayo de 2017 la ciudadana Gloria Madeleine presentó un escrito mediante el cual, si bien no solicitó expresamente la inexequibilidad del Decreto 601 de 2017, con fundamento en lo señalado en las Sentencia C-122 de 1997 respecto de la necesidad de que los hechos que motiven un estado de excepción sean imprevisibles, en todo caso sí solicitó a la Corte recaudar todas las pruebas referidas por los medios de comunicación[53] para corroborar si, en efecto, lo ocurrido en el municipio de Mocoa el 31 de marzo de 2017] fue la “crónica de una tragedia anunciada”. Solicitud que justificó explicando que
Al mismo tiempo, destacó que el daño causado a las instalaciones educativas, con la consecuente afectación del derecho a la educación; advirtió que el hospital “no contaba con la infraestructura y personal necesarios para atender a los heridos”[62] y confirmó que los daños sufridos por la Casa de Justicia, la cárcel, el campo y el propio casco urbano, lesionaron y pusieron en riesgo los derechos fundamentales de acceso a la administración justicia, reclusión en condiciones dignas (dignidad humana) y trabajo.
De otra parte, el ministerio público sostuvo que “existen medios ordinarios para enfrentar las circunstancias de desastre o calamidad pública en el ordenamiento jurídico”[63] y para estos efectos hizo un recuento detallado del contenido de la Ley 1523 de 2011, “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo y se establece el Sistema Nacional de Gestión de Desastres y se dictan otras disposiciones”. Lo anterior, llamando la atención especialmente sobre el hecho de que allí se faculta tanto al Presidente de la República, como a los gobernadores y alcaldes para declarar la situación de desastre hasta por el término de doce (12) meses (artículos 55 a 60), con lo que se les conceden las competencias para adoptar medidas de distinto orden en materia de contratación, empréstitos, control fiscal, ocupación, adquisición, y expropiación de bienes inmuebles (artículos 65 a 89); alternativa jurídicas de la que informó que efectivamente se hizo uso en este caso, específicamente con el Decreto 599 de 2017 del Presidente de la Repúblico, el Decreto 068 de 2017 de la Gobernadora del Putumayo y el Decreto 0056 de 2017 del Alcalde de Mocoa.
De esta manera, es evidente que la Corte Constitucional es competente para ejercer un control constitucional automático sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que el Presidente de la República profiera con ocasión de la declaratoria del Estado de Emergencia, y como ya sea decantado y precisado en la jurisprudencia constitucional, este control claramente incluye el decreto con el que se declara el estado de excepción en sí mismo, en tanto “los estados de excepción no excepcionan la Constitución y no son, ni pueden ser un Estado de facto”[70].
2. Control de constitucionalidad del Decreto (Legislativo) 601 de 2017
Como requisitos de forma para la declaratoria de un Estado de Emergencia, se tiene que el decreto que la contenga debe: (i) llevar la firma del Presidente de la República y de todos sus ministros; (ii) incluir una motivación, que incluya una descripción pormenorizada de la ocurrencia de los hechos, así como de su gravedad e impacto en el orden económico, social y ecológico, y de la insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y la necesidad de las medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; (iii) señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias así como, según se explicó en la Sentencia C-135 de 2009[73], del ámbito territorial en donde se va a aplicar; y (iv) incorporar una convocatoria al Congreso de la República, si es que éste no se hallare reunido, para que dentro los diez días siguientes al vencimiento término del estado de excepción, en un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, examine el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronuncie expresamente sobre su conveniencia y oportunidad. Esto último, sin perjuicio del control político que, en todo caso, también puede llevar a cabo el Congreso de la República.
De otra parte, y aun cuando no sea propiamente un prerrequisito, a las exigencias formales de la declaratoria bien puede agregarse el que se encuentra previsto en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994, en donde, recogiendo los mandatos de los artículos 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 4° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se ordena que “al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, el Gobierno debe enviar al Secretario General de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de las Naciones Unidas, ‘una comunicación en que dé aviso a los Estados Partes de los tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella. Los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos, deberán ser puestos en conocimiento de dichas autoridades. Igual comunicación deberá enviarse cuando sea levantado el estado de excepción”.
(i) Lleva la firma del Presidente de la República y de todos sus ministros, exceptuando dos que fueron debidamente representados por las Viceministras de las respectivas carteras, en su condición de encargadas (Ministerio de Relaciones y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[74])[75];
(ii) Incluye, sin que éste sea aún el momento pertinente para juzgarla, una motivación amplia y suficiente sobre los hechos ocurridos la noche del viernes 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa, Putumayo (presupuesto fáctico)[76], así como así como de su gravedad e impacto en su orden económico, social y ecológico (presupuesto valorativo)[77], y de la insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y la necesidad de las medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos[78] (requisito de subsidiariedad), las cuales igualmente se describen con relativo detalle[79]; y
Lo anterior, al mismo tiempo que en este decreto no se convocó al Congreso de la República, en tanto, como bien lo explicaron en sus intervenciones la Fiscalía y la Procuraduría General de la Nación, ello no era necesario, por cuanto esté se encontraba sesionando ordinariamente.
Por otra parte, la Sala Plena confirma que, como lo informó la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República en su intervención, el 7 de abril de 2017 el señor Presidente de la República informó por escrito a los Secretarios Generales de la Organización de Estados Americanos (OEA) y de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) de la expedición del decreto sub iudice, dando así cumplimiento a lo ordenado en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, y con ello también a lo previsto en los artículos 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos[81] y 4° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[82] (aprobadas e incorporadas al ordenamiento jurídico colombiano a través de las leyes 16 de 1972 y 74 de 1968, respectivamente). Lo anterior, sin perjuicio de que se advierte que en el citado decreto no se ordenó en forma alguna la suspensión de derechos fundamentales.
2.2.1.1 En primer lugar, y como juicio de realidad de los hechos invocados, baste con señalar que los sucesos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa son de conocimiento público y que, en el mismo sentido, como se indicó en el numeral 2º de la presente sentencia, tanto la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, como el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales-IDEAM, y el Servicio Geológico Colombiano-SGC, dieron cuenta de la existencia de una “avenida torrencial” que destruyó gran parte del municipio, afectando a sus habitantes y a sus bienes, con motivo de “un hecho de la naturaleza, originado en circunstancias ambientales imprevistas y de una magnitud inusitada”[89], como fue una cantidad de lluvia “extraordinaria con relación a la serie histórica”[90]. Situación que, a su vez, confirmaron el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas en sus respectivas intervenciones.
Mientras que, de manera más enfática, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas señaló que “había un conocimiento previo sobre la posibilidad de ocurrencia del mismo, dada la ubicación del municipio en esta zona con características geomorfológicas especiales y de cómo factores de orden antrópico habían generado procesos de deforestación que coadyuvaron a la presencia de este evento”[96], lo que en cierta forma se podría concluir que coincide con las explicaciones ofrecidas en el concepto técnico ofrecido por el Servicio Geológico Colombiano con relación a los aspectos geológicos, geomorfológicos y geotécnicos[97], en el sentido de que “las causas del evento están ligadas, además de la ubicación del municipio, a procesos de degradación ecológica en la zona, que se agravan con los cambios climáticos que afectan el mundo”[98].
En este mismo sentido se destaca, además, que aquellos intervinientes que han sugerido que han cuestionado o que se han aproximado críticamente al carácter sobreviniente y, más exactamente, “impredecible” de lo sucedido en el municipio de Mocoa, de ninguna forma han negado la pertinencia de declarar allí el estado de emergencia, en tanto medio necesario y eficaz para responder a lo ocurrido, sino que más bien han hecho una serie de advertencias, entiende la Sala, con miras a evitar que con las medidas inmediatas y de corto plazo que adopte el Gobierno Nacional no se ignoren estas causas últimas o más profundas de la tragedia o de la gravedad de sus consecuencias, ni mucho menos se agudicen, de una parte. Al mismo tiempo que pretenden que no se diluya o pretenda eliminar la responsabilidad que corresponda a las autoridades o instituciones (pública so privadas) de orden local[111], ni que tampoco se permita que éstas continúen haciendo o dejando de hacer aquello que podría facilitar que lo sucedido ese trágico 31 de marzo pasado, vuelva a repetirse.
Al mismo tiempo que las intervenciones mencionadas tampoco indican que sea obligación exclusiva o principal del Gobierno Nacional suplir de manera definitiva y total todas estas necesidades de orden político y resolver todas estas exigencias de orden estructural por vía y con ocasión de la declaratoria de un este estado de excepción, estado que, precisamente, desde el punto de vista constitucional y legal está delimitado, tanto desde una perspectiva competencial, como desde el punto de vista territorial y temporal.
“La base del nuevo derecho constitucional de excepción es la consolidación de límites claros, precisos y específicos a las facultades extraordinarias, en materia de la temporalidad para su ejercicio y del establecimiento de fronteras materiales al contenido de los decretos legislativos, en tanto éstos deben conectarse, temática, teleológica y no artificiosamente, a los motivos que habilitan al Presidente a legislar excepcionalmente y adicionalmente, a contenerse de hacerlo frente a aspectos específicos que le están vedados.
Por lo tanto, considerando que el juicio de gravedad que debe adelantar la Corte se refiere a los “efectos, impactos y consecuencias en la sociedad colombiana en términos económicos, sociales o ecológicos” [117] de los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia; y que en forma todavía más específica en la jurisprudencia constitucional se han “identificado los derechos constitucionales, en su catálogo completo, como criterio para medir la gravedad de determinada afectación o perturbación –actual o potencial- del orden económico, social o ecológico”[118] —aunque al mismo tiempo ha advertido que “el examen que realiza la Corte Constitucional no se encamina a suplantar, alterar o suprimir la valoración que de la gravedad de la situación realiza el Presidente de la República, por ser de su exclusiva competencia, sino que se contrae a verificar desde el punto de vista positivo, si la valoración, en su dimensión objetiva, ha sido arbitraria o afectada por un error manifiesto que la vicie”[119]—, se concluye que en este caso efectivamente resultaba adecuado y pertinente que el Gobierno Nacional declarara la emergencia, sin que aquí corresponda juzgar cada una de las medidas anunciadas y, mucho menos, las que con fundamento en la declaratoria efectivamente se adopten o se hubiesen adoptado con posterioridad.
En efecto, aunque además de las facultades ordinarias el poder ejecutivo también cuenta, tanto a nivel local, territorial y nacional, con aquellas previstas en la Ley 1523 de 2011, “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo y se establece el Sistema Nacional de Gestión de Desastres y se dictan otras disposiciones”, lo cierto es que en este caso, como también se recoge en la parte motiva del decreto sub examine y lo destacaron particularmente en sus intervenciones tanto la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, los hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia sub examine primero fueron objeto tanto de medidas de socorro como de la declaratoria de calamidad pública por parte del alcalde de ese municipio y de la Gobernación del Putumayo, como de la declaratoria de desastre natural por parte del mismo Gobierno Nacional, mediante el Decreto 599 del 6 de abril de 2017.
Sin embargo, como bien lo explicaron en sus intervenciones la Gobernación del Putumayo[123] y Unidad Nacional para la Gestión de Desastres[124], “los medios ordinarios para atender una situación de crisis humanitaria como la que se vive en el municipio de Mocoa, contemplados en el capítulo VII [de la Ley 1523 de 2011…] no son suficientes para conjurar la situación crítica e impedir la extensión de sus efectos”[125], que es precisamente el objeto y propósito de la declaratoria de emergencia (artículo primero) y de las demás disposiciones (artículos 2° y 3°) del Decreto 602 de 2017, en tanto, según indicó el Gobierno Nacional y lo confirmaron las autoridades locales, de forma inmediata la sola cantidad de víctimas desborda las capacidades ordinarias del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, mientras que a corto y mediano plazo lo ocurrido causará tanto problemas de salubridad como un fuerte impacto en las condiciones socioeconómicas de los habitantes de la zona rural y urbana del municipio.
Al mismo tiempo que encuentra que es justificado y razonable que el Gobierno Nacional considerara que le era imprescindible contar con competencias legislativas para efectos de realizar las nuevas inversiones que estimo urgentes e indispensables hacer, así como para conceder beneficios tributarios, utilizar recursos parafiscales, garantizar el suministro del servicio de energía eléctrica o asumir directamente el suministro de gasolina, entre otros.
Finalmente, es del caso recordar que durante los estados de excepción declarados existen tres prohibiciones generales, como es que el Presidente de la República no puede (a) suspender los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (b) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, y (c) suprimir o modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento, como claramente se desprende de lo dispuesto tanto en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994, pero también del numeral 2° del artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del numeral 2° del artículo 4° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Sin embargo, la Sala Plena considera que, como en su momento lo sostuvo en su intervención la Fiscalía General de la Nación[129] e indirectamente lo confirmaron el resto de los intervinientes, la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, en los términos del Decreto 602 de 2017, no supone ningún tipo de restricciones de los derechos humanos o de las libertades fundamentales de sus habitantes, sino que, muy por el contrario, pretende su protección y garantía. Como tampoco afecta el funcionamiento de las ramas del poder público y, particularmente, de la administración de justicia, sino que antes pretende su fortalecimiento y debido funcionamiento, y esto particularmente a través de las medidas anunciadas en el literal k) de su parte motiva, relativas a la contratación expedita que resulte necesaria para lograr la reconstrucción, reubicación o traslado de la Casa de la Justicia y del establecimiento carcelario del municipio.
[2] Folio 99.
[5] Específicamente se cita la sentencia C-135 de 2009 (M.P. Humberto A. Sierra Porto).
[6] Folio 101.
[7] Folio 103.
[10] Cfr. Folio 74.
[11] Específicamente en la intervención se citan las sentencias C-004 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñóz); C-156 (M.P. Mauricio González Cuervo) y C-216 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez); C-135 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-254 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla); C-252 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio); C-670 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa). Folios 74 a 91.
[12] Folio 90. Se hace mención allí específicamente al artículo 15 de la Ley 137 de 1994.
[13] Folio 233.
[14] Folio 237.
[24] Folios 226 a 227.
[25] Folio 227.
[26] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[28] Como sustento de esto en el concepto se utiliza e incluye una imagen del Mapa Nacional Movimientos de Masas, para el municipio de Mocoa, elaborado por el SGC y la Universidad Nacional en el año 2003.
[29] Folio 44.
[30] Folio 45.
[33] Folio 45, reverso.
[34] Folio 46.
[35] Folio 221.
[38] Folio 222.
[39] Folio 222.
[46] La interviniente cita específicamente la Sentencia C-566 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[47] Folio 225.
[48] Folio 223.
[49] Folio 224.
[51] Folios 231 y 232.
[52] Folio 231.
[53] Para estos efectos la misma ciudadana aportó copia simple de las algunas noticias y columnas publicadas de RCN Radio; Noticias Caracol; Diario del Huila; Noticias RCN; la FM; eltiempo.com; Publimetro; y www.lapiragua.co. Folios 51 a 72.
[54] Folios 251 a 253.
[55] Folios 253 a 261.
[56] Para estos efectos el Procurador General de la Nación citó allí expresamente la Sentencia C-135 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[57] Folio 15. Como sustento de lo anterior la vista fiscal remite también al informe técnico que sobre este episodio presentó el IDEAM y al que aquí ya se ha hecho referencia.
[58] Folio 254.
[59] Folio 254.
[60] M.P. María Victoria Calle Correa.
[61] Folio 255.
[62] Folio 256.
[63] Folio 257 (negrillas en el texto originl).
[64] Folio 258.
[65] Folio 259.
[66] Folio 259 (negrillas en el texto original).
[68] El ministerio público fundamentó esta advertencia particularmente en lo señalado en la Sentencia C-122 de 1997 (Magistrados Ponentes, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz)
[69] Folio 261.
[70] Sentencias C-152 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[71] Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[72] Sentencia C-670 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
[73] M.P. Humberto A. Sierra Porto.
[74] Cfr. Folios 10 y 12 del expediente.
[75] Cfr, Folios 10 al 14.
[76] Cfr. Folios 1 al 3.
[77] Cfr. Folios 3 al 5.
[78] Cfr. Folio 6.
[79] Cfr. Folios 6 a 9.
3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión”.
[83] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[84] Sentencia C-216 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[85] Sentencia C-366 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[86] Sentencia C-216 de 2011, M.P. Antonio Barrera Carbonell (negrillas en el texto original).
[87] Sentencia C-366 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[88] Sentencia C-216 de 2011, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[91] Sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[92] Sentencias C-466 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-802 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[93] Folio 48.
[94] Folio 223.
[96] Folios 231 y 232.
[98] Folio 232.
[100] Intervención de la Gobernación del Putumayo, ibídem.
[109] M.P. Humberto A. Sierra Porto.
[110] Cfr. Sentencia C-135 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[112] Folio 224.
[113] Folio 231.
[114] Folio 261.
[115] Folio 100.
[116] Sentencia C-237 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado).
[117] Sentencia C-670 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
[120] Sentencia C-122 de 1997, M.P.s. Eduardo Montealegre Lynett y Eduardo Cifuentes Muñoz.
[126] Folio 258 y 259.

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