Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170130/fin.html
Timestamp: 2019-10-23 07:04:00+00:00

Document:
Commission des finances : compte rendu de la semaine du 30 janvier 2017
Proposition de loi visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété - Demande de saisine et désignation d'un rapporteur pour avis
La commission demande à se saisir pour avis sur la proposition de loi n° 207 (2016-2017) visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété.
La commission désigne M. Albéric de Montgolfier en qualité de rapporteur pour avis sur la proposition de loi n° 207 (2016-2017) visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété.
La commission examine ensuite le rapport pour avis sur la proposition de loi n° 207 (2016-2017) visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Cette proposition de loi, présentée par notre collègue député Camille de Rocca Serra et plusieurs de ses collègues de différents groupes politiques, a été adoptée par l'Assemblée nationale le 8 décembre dernier. Elle a été inscrite à l'ordre du jour du Sénat après que l'amendement de nos collègues Joseph Castelli et Jacques Mézard au projet de loi de ratification de plusieurs ordonnances relatives à la Corse, reprenant ses dispositions, a été déclaré irrecevable par la commission des lois. Le texte a été renvoyé à l'examen au fond de la commission des lois du Sénat, avec pour rapporteur notre collègue André Reichardt - et elle nous a délégué l'examen des articles 3, 4, 5 et 6, en raison de leur nature fiscale.
En effet, si les deux premiers articles modifient le code civil, les trois articles suivants modifient le code général des impôts, en visant les impôts dus au titre des droits de partage, qui sont des droits d'enregistrement, et des droits de mutation à titre gratuit entre vifs ou par décès (donations et successions), et le dernier article est relatif au gage, qui a été levé en séance par le Gouvernement.
L'article 3 proroge de dix ans et renforce, en la portant de 30 % à 50 % de la valeur des biens, l'exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit pour la première mutation de biens immobiliers postérieure à la reconstitution des titres de propriété, mesure de portée nationale qui doit s'éteindre au 31 décembre 2017.
L'article 4 proroge également de dix ans, jusqu'au 31 décembre 2027, l'exonération de 50 % des droits de succession pour les immeubles situés en Corse et n'ayant pas fait l'objet d'une mutation à titre onéreux depuis le 23 janvier 2002.
Enfin, l'article 5 rétablit pour dix ans l'exonération des droits de partage sur les actes de partage de succession des immeubles situés en Corse, exonération supprimée depuis le 1er janvier 2015.
Dans son rapport, notre collègue député Camille de Rocca Serra précise que le texte vise à sécuriser la reconstitution des titres de propriété et à faciliter le règlement des indivisions et, d'autre part, à prévoir des dispositions fiscales n'ayant pour objet « que d'accompagner et d'encourager les dispositions d'ordre civil, qui sont de premier rang ».
Même si ces mesures fiscales ne sont donc que de second rang, elles n'en revêtent pas moins une importance centrale. En effet, l'initiative de nos collègues députés répond directement aux préoccupations manifestées par l'Assemblée de Corse à l'approche de l'échéance du régime fiscal spécifique applicable aux droits de mutation par décès pour les immeubles situés en Corse, et de l'application du droit commun en matière d'impôt sur les successions.
Les dispositions fiscales dont la prorogation est proposée arrivent à échéance au 31 décembre 2017 : leur prorogation aurait pu être envisagée dans le cadre du prochain projet de loi de finances. Toutefois, le choix d'un véhicule législatif dédié se justifie par la crainte d'une nouvelle censure du Conseil Constitutionnel, dès lors qu'il a déjà censuré la prolongation de mesures fiscales spécifiques à la Corse dans les lois de finances pour 2013 et pour 2014.
L'intention des auteurs de la proposition de loi doit être saluée : il est nécessaire que les travaux de « titrement » engagés par le groupement d'intérêt public pour la reconstitution des actes de propriété (GIRTEC) se poursuivent car, malgré le nombre de dossiers traités par cet organisme, de nombreux titres de propriété ne sont toujours pas établis en Corse. On dénombrait encore au 1er janvier 2012 en Corse 63 800 biens non délimités, pour 1 005 600 parcelles existantes, soit un taux de 6,4 %, contre 0,4 % au plan national. Ces biens représentaient 15,7 % de la surface cadastrée de la Corse. Par ailleurs, il faut noter que, malgré des améliorations, en 2015, sur un nombre de 351 646 propriétaires « apparents » encore 83 431 étaient présumés décédés, soit près d'un quart.
Ce problème de désordre foncier est réel, il faut poursuivre les travaux pour y remédier, plus de 200 ans après l'arrêté du 21 prairial an IX (10 juin 1801) dit «arrêté Miot ».
Dans cette logique, il est cohérent d'accorder un avantage fiscal après la reconstitution des actes de propriété. C'est le but de l'article 3, qui proroge et renforce l'exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit pour la première mutation de biens immobiliers postérieure à la reconstitution des titres de propriété : les situations visées sont précises, l'avantage fiscal est bien ciblé. Seule la durée de prorogation - dix ans - est sujette à caution dès lors que l'article 21 de la loi de programmation des finances publiques de 2014 dispose que les dépenses fiscales ne doivent pas être reconduites pour plus de trois ans et que la prolongation doit faire l'objet d'une évaluation.
Comme le souligne le rapport commandé par l'Assemblée de Corse, « le principe d'égalité devant la loi fiscale ne fait pas obstacle à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte, soit en rapport direct avec l'objet de la loi qu'il établit ». La proposition de loi fait donc un lien très direct entre les incitations fiscales qu'elle propose de prolonger et le désordre foncier en Corse.
Toutefois, les autres mesures fiscales que ce texte prolonge de dix ans, voire rétablit - comme l'exonération des droits de partage -, s'appliquent à tous les biens immobiliers, y compris ceux qui sont délimités et dont les propriétaires sont connus. De fait, ces exonérations de droits de succession s'appliquent à l'ensemble des immeubles situés en Corse, alors même que les problèmes de droits de propriété ne concernent que certains de redevables.
Dans sa décision de décembre 2012, le Conseil constitutionnel avait jugé que « le maintien du régime fiscal dérogatoire applicable aux successions sur des immeubles situés dans les départements de Corse conduit à ce que, sans motif légitime, la transmission de ces immeubles puisse être dispensée du paiement de droits de mutation ; que la nouvelle prorogation de ce régime dérogatoire méconnaît le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ». Il peut être admis que ces dispositions fiscales dérogatoires ne visent pas exclusivement à favoriser la reconstitution des titres de propriété, mais à conserver, pour les héritiers de biens immobiliers en Corse, un régime fiscal plus favorable, ce qui s'explique aussi en partie par les spécificités sociales, économiques et démographiques de la Corse. Si ces arguments peuvent être entendus, il n'en reste pas moins que les dispositions figurant aux articles 4 et 5 de la proposition de loi révèlent d'importantes fragilités au regard du principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt. À cet égard, une prorogation de dix ans peut paraître excessive.
Enfin, l'exonération de 50 % sur les droits de successions pour les immeubles situés en Corse (sauf pour les biens immobiliers cédés à titre onéreux depuis le 23 janvier 2002) est dans la proposition de loi équivalente à celle applicable à la première mutation d'un bien dont la propriété est reconstituée, ce qui ôte à ce dispositif son caractère réellement incitatif.
Je vous propose donc quatre amendements visant à limiter à trois ans la prorogation de l'exonération de droits pour la première mutation d'un bien immobilier dont la propriété est reconstituée (article 3) ainsi que la prorogation des droits de mutation par décès pour les immeubles situés en Corse (article 4) ; à renforcer l'incitation fiscale pour la reconstitution des propriétés, en portant de 50 à 60 % l'exonération de la première mutation à titre gratuit d'un bien immobilier dont la propriété est reconstituée ; à supprimer, en contrepartie, l'exonération des droits de partage, dispositif supprimé depuis le 1er janvier 2015 pour l'ensemble des biens en indivision - et alors que, dans les cas visés, les indivisions peuvent ne pas être liées à des problèmes fonciers. La hausse du taux d'exonération que je vous propose devrait permettre de favoriser le règlement plus rapide d'un certain nombre de situations.
Je vous invite donc, mes chers collègues, avec ces quatre amendements, à sécuriser ce texte, sachant qu'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) pourrait se produire - puisque n'importe quel contribuable, y compris dans l'Hexagone, pourrait se prévaloir de ces avantages au nom de l'égalité devant l'impôt, et donc interroger le Conseil constitutionnel à ce titre.
Quant à la perspective d'aller plus vite grâce à un vote conforme, elle est altérée par l'intention de la commission des lois d'adopter demain des amendements à ce texte.
M. Philippe Dominati. - Si le Sénat n'émet pas un vote conforme, ce texte a-t-il des chances d'aboutir dans cette législature ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Oui ; une commission mixte paritaire (CMP) pourrait se tenir très rapidement.
M. Philippe Dominati. - La réduction de l'exonération des droits de succession à trois ans me laisse circonspect. Le problème se pose depuis plus de deux siècles, je veux bien qu'un délai de dix ans soit trop long, mais un délai de trois ans, c'est assurément trop court : est-ce bien réaliste, ne retirez-vous pas toute efficacité juridique à ce texte ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Le Conseil constitutionnel a censuré une prorogation de cinq ans, la loi de programmation des finances publiques prévoit trois ans : vous pouvez proposer un délai plus long, mais je vous invite à donner toutes ses chances à ce texte en cas d'examen par le juge constitutionnel.
M. Philippe Dominati. - Cela revient à dire qu'on ne peut rien faire...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Si, mais en restant raisonnable.
M. Richard Yung. - Voilà deux cents ans que le problème dure, et nous devons prendre position pour le début du mois de février... Démarche bien française !
Résoudre un problème aussi ancien et délicat est un objectif auquel on ne peut que souscrire. Il est en effet assez choquant qu'une partie du territoire français soit sans cadastre et sans droits de succession. Aussi sommes-nous a priori plutôt favorables au dispositif.
Nous aimerions simplement savoir à combien son coût peut se monter.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - À 20 millions d'euros environ. L'enjeu budgétaire est donc loin d'être majeur. Il est vrai que, de toute manière, les choses vont mieux...
M. Richard Yung. - Je suppose que M. le rapporteur fait référence au déficit budgétaire, qui se réduit en ce moment...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Comme la croissance !
Le problème est avant tout juridique : il se pose sur le plan du principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt.
M. Richard Yung. - En ce qui concerne les amendements de M. le rapporteur, nous y sommes plutôt favorables. Au reste, il y a de fortes chances que les articles 4 et 5 de la proposition de loi soient censurés par le Conseil constitutionnel.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Je répète que l'augmentation de 50 % à 60 % du taux de l'exonération de droits de mutation à titre gratuit pour la première mutation postérieure à la reconstitution des titres vise à accentuer le caractère incitatif du dispositif. Si l'on ne différencie par l'avantage en faveur de celui qui a fait l'effort de reconstituer les titres, le dispositif n'est pas justifié par un motif d'intérêt général !
M. Philippe Dominati. - Est-ce à dire que l'Assemblée nationale ignore la jurisprudence du Conseil constitutionnel ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'initiative des parlementaires est libre, sous réserve des irrecevabilités.
M. Philippe Dallier. - Quelqu'un a dit : L'Assemblée nationale vote un texte, le Sénat écrit la loi... À la réflexion, c'est peut-être bien vrai !
Le rapporteur a parfaitement raison d'attirer notre attention sur les risques que le dispositif courrait s'il était adopté en l'état, d'autant que ce qu'il annonce va très probablement se produire. Reste que cette question est complètement politique. On ne dit pas les choses telles qu'elles sont, et le vrai débat est ailleurs, sur des sujets plus vastes. Dans ces conditions, je ne sais plus bien quoi faire.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Ma responsabilité est de vous avertir des risques. Moyennant quoi chacun est entièrement libre de son vote.
Une analyse honnête du dispositif fait apparaître des risques très élevés. On peut, certes, considérer qu'il y a un signal politique à donner en matière de reconstitution des titres en Corse ; c'est là un autre sujet.
M. Yvon Collin, président. - Nous passons à l'examen des articles 3, 4, 5 et 6 de la proposition de loi, dont la commission des lois nous a délégué l'examen au fond.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-4 augmente de 50 % à 60 % le taux de l'exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit pour la première mutation postérieure à la reconstitution des titres de propriété. Si l'avantage est identique pour la première mutation et pour les suivantes, il perd de son intérêt. L'exonération doit être plus incitative pour ceux qui font l'effort de reconstitution des titres.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-5 réduit à trois ans la durée de la prorogation de l'exonération partielle. Certes, comme l'a souligné Philippe Dominati, trois ans est un délai court, surtout pour résoudre un problème qui dure depuis deux cents ans. Mais la durée de cinq ans a déjà été censurée par le Conseil constitutionnel, et celle de trois ans est conforme à la loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 3 ainsi modifié.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-6 a le même objet que le précédent.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 4 ainsi modifié.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-7 supprime l'article 5. L'enjeu budgétaire de cet article est particulièrement limité, puisque les droits de partage représentent de petits montants. En revanche, vouloir rétablir un avantage qui a été supprimé n'apparaît pas pertinent.
L'amendement n° COM-7 étant adopté, la commission proposera à la commission des lois de supprimer l'article 5.
La commission proposera à la commission des lois de maintenir la suppression de l'article 6.
La commission entend tout d'abord une communication de M. Philippe Dominati, rapporteur spécial, sur la préfecture de police de Paris.
M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - La préfecture de police de Paris est une institution à part qui n'a pas d'équivalent dans les principales capitales européennes. Son particularisme s'explique par l'histoire : il s'agit d'une institution bicentenaire, qui a longtemps rayonné essentiellement sur la commune de Paris. Une réforme importante a toutefois étendu en 2009 son périmètre d'intervention à la petite couronne.
Sur le territoire de la ville de Paris, le préfet de police a des compétences particulières qui sont dévolues sur le reste du territoire au maire.
Au-delà de la capitale, ses attributions dérogent également au droit commun. Ainsi, il exerce les compétences habituellement confiées aux services départementaux d'incendie et de secours en matière de lutte contre l'incendie dans l'ensemble de la petite couronne. Par ailleurs, il possède des attributions au niveau de la zone de défense et de sécurité, en tant que préfet de la zone de défense de Paris, ainsi que certaines compétences régionales - et même au-delà, jusqu'à Orléans, s'agissant des transports.
Ces compétences multiples et cette organisation particulière ont souvent été justifiées par le statut de capitale de la ville de Paris - en considérant qu'il est normal qu'une organisation policière spécifique existe pour protéger les institutions et assurer l'ordre public. En réalité, ce n'est pas ce que l'on constate à l'étranger. Il n'existe aucune organisation policière spécifique à Berlin, Madrid et même Bruxelles. Lorsque des particularismes existent, comme à Londres, Washington ou Tokyo, ils n'ont pas l'ampleur de ceux observés à la préfecture de police et concernent souvent le mode de nomination.
Sous la Ve République, il y a eu des tentatives pour décliner le modèle du préfet de police sur le reste du territoire. Depuis 2012, il existe ainsi un préfet de police pour les Bouches-du-Rhône. Mais cette création contemporaine est très éloignée du modèle parisien. Les compétences, les pouvoirs et les effectifs du préfet de police des Bouches-du-Rhône restent très en-deçà de ceux de son homologue parisien. Il s'agit d'une structure légère, centrée sur l'opérationnel et le travail de coordination. D'ailleurs, l'ancien préfet de police Philippe Massoni disait souvent que, dans l'administration française, il n'y a pas besoin de préciser « de Paris » lorsque l'on parle du préfet de police. Il n'y a véritablement qu'un seul préfet de police.
La préfecture de police est aujourd'hui fragilisée par la complexité de son organisation et l'enchevêtrement des compétences. Les différentes réformes intervenues - par exemple après l'affaire Ben Barka - n'ont pas ramené l'institution dans le droit commun, voire ont accentué ses spécificités. La préfecture de police conserve ainsi son propre service de renseignement, qui d'ailleurs s'occupe également de la lutte contre l'immigration.
Tout cela pose naturellement la question de la coordination. Sur le territoire de la préfecture de police, on trouve pas moins de onze préfets. Alors que la gendarmerie est caractérisée par l'unité de sa direction - on identifie d'ailleurs clairement son patron dans l'opinion -, trois personnalités coexistent au sommet de la hiérarchie policière : le directeur général de la police nationale, le préfet de police et le directeur général de la sécurité intérieure. L'organisation policière est morcelée, le préfet de police étant directement placé sous l'autorité du ministre de l'intérieur.
Sur le plan budgétaire, les enjeux sont très importants : la préfecture de police représente une dépense de 3,1 milliards d'euros pour le programme « Police nationale ». Le financement de la préfecture de police repose néanmoins sur deux budgets distincts, les services d'intérêt local étant pris en charge par un budget spécial abondé principalement par les collectivités territoriales.
Mais l'organisation budgétaire apparaît incohérente. Certaines dépenses régaliennes demeurent prises en charge par la ville de Paris. À l'inverse, certaines dépenses prises en charge par l'État devraient normalement être financées par les collectivités territoriales au regard du droit commun de la décentralisation. Par ailleurs, l'organisation budgétaire conduit à faire voter le seul conseil de Paris sur un budget auquel la ville de Paris ne contribue pourtant de que façon minoritaire. Et l'ensemble des investissements tombent dans le patrimoine de la ville de Paris, alors qu'ils ont en partie été financés par les collectivités territoriales de petite couronne.
En outre, l'organisation budgétaire apparaît contradictoire avec l'organisation administrative. Si le préfet de police dépend hiérarchiquement du ministre de l'intérieur, et non du directeur général de la police nationale, ce dernier détermine son budget et ses effectifs en tant que responsable de programme. Le préfet de la police ne maîtrise réellement que 5 % des crédits qu'il exécute !
Dans ce contexte, la préfecture de police est aujourd'hui contestée. Je vous ai amené un ouvrage de Jean-Jacques Urvoas, publié en 2011.
Mme Michèle André, présidente. - Très bonne lecture !
M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - En effet ! Dans ce livre, l'actuel ministre de la justice qualifiait la préfecture de police d'« hérésie juridique qu'il est urgent d'abolir », dans un chapitre intitulé « Supprimer la préfecture de police ». Mais cette contestation dépasse les clivages partisans. Notre collègue député Philippe Goujon, maire d'un arrondissement de la ville de Paris, indiquait ainsi récemment dans une tribune que la préfecture de police est « malade ».
Cette insatisfaction s'explique notamment par une hausse de la délinquance : les missions sont parfois mal remplies. Il y a aussi un sentiment d'éloignement, renforcé par la police d'agglomération.
À cet égard, la question des moyens joue certainement un rôle. Les effectifs ont davantage baissé que sur le reste du territoire national, notamment parce que les policiers demandent à quitter la préfecture de police dès qu'ils en ont la possibilité, pour partir en province. En 2015, le nombre de départs a même été plafonné. C'est évidemment sous-optimal sur le plan de l'efficacité : des jeunes peu expérimentés sont amenés à exercer dans des territoires particulièrement sensibles. Il existe des dispositifs d'incitation financière, mais ces derniers sont insuffisants et mal calibrés.
La question des locaux a également retenu mon attention. Je m'attendais à ce que cette institution bicentenaire soit un peu avantagée sur ce plan. Ce n'est pas le cas du tout. On trouve des locaux d'une vétusté surprenante. Le commissariat du 8e arrondissement est un bon exemple. Cela s'explique notamment par un sous-investissement dans la maintenance. Ces dernières années, la préfecture de police a dépensé environ 6 euros par mètre carré, alors que la norme est plutôt de 15 euros au minimum. Le nouveau chef du service immobilier est en train de définir un nouveau plan stratégique pour remédier à ces difficultés - le dernier remontait à 2008 !
Face à ce constat, quelles sont mes préconisations ?
Il faut recentrer la préfecture de police sur son coeur de métier : l'ordre et la sécurité publics. Dans cette optique, il faudrait transférer à la direction générale de la police nationale et à la direction générale de la sécurité intérieure les compétences du préfet de police en matière de police judiciaire, de police aux frontières et de renseignement. Sur le renseignement et l'immigration, ces préconisations rejoignent celles formulées dans mon précédent rapport. Pour la police judiciaire, l'évolution serait bénéfique, compte tenu de la présence de la direction régionale de la police judiciaire à Versailles et des offices centraux à Nanterre. Le nouveau siège à Batignolles constitue à cet égard une belle opportunité.
En complément, la répartition des compétences entre le préfet de police et le maire de Paris du régime de droit commun, afin de permettre la mise en place d'une police municipale de plein exercice. Des évolutions ont déjà eu lieu en ce sens, mais il faudrait aller plus loin. Je note d'ailleurs que les trois quarts des communes de petite couronne disposent déjà d'une police municipale.
En contrepartie, on pourrait élargir la compétence opérationnelle de la préfecture de police à l'ensemble du territoire de la métropole, afin de rapprocher le périmètre de la police d'agglomération des bassins de délinquance. Actuellement, des villes comme Argenteuil ou Viry-Châtillon sont exclues du périmètre d'intervention du préfet de police. La logique serait d'englober l'ensemble de l'unité urbaine, mais la métropole du Grand Paris constituerait déjà un périmètre plus adapté. Cela permettrait en plus de faire voter l'ensemble des collectivités concernées sur le budget spécial.
Enfin, une politique ambitieuse doit être engagée pour restaurer l'attractivité de la préfecture de police, en augmentant les dépenses d'entretien du parc immobilier et en renforçant les incitations financières visant à fidéliser les personnels.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce sujet a fait l'objet d'une question d'actualité hier car les statistiques tendent à montrer que les cambriolages et les atteintes aux biens sont en augmentation en région parisienne. Si on ajoute à cela la menace terroriste, la question de l'organisation de la préfecture de police de Paris mérite d'être posée, et je remercie Philippe Dominati d'avoir étudié le sujet. Quand on voit que la commune d'Argenteuil n'est pas dans le ressort de la préfecture de police, on peut s'interroger sur son périmètre d'action. Je souhaiterais poser deux questions à notre rapporteur spécial : quels sont les effectifs policiers de la préfecture de police effectivement présents sur le terrain à un instant donné, en service de jour comme de nuit ? Car derrière les chiffres théoriques, j'imagine que l'organisation du temps de travail et la présence de nombreux services « support » doivent diminuer leur nombre réel, alors même que certaines tâches pourraient probablement être déléguées à des acteurs privés.
Deuxième question : faudrait-il envisager de mettre fin à l'exception parisienne de la préfecture de police, ce qui reviendrait à donner davantage de pouvoir à la ville ? Le coût est-il connu et la ville de Paris serait-elle en mesure de la financer ?
Par ailleurs, notre rapporteur envisage-t-il une suppression des pouvoirs de police relatifs à la circulation du préfet de police ? Pour ma part, je tiens à ce qu'il les conserve pour que la ville de Paris ne prenne pas de nouvelles décisions aussi problématiques que la fermeture des voies sur berge : il est heureux qu'un préfet de police puisse parfois tempérer les initiatives intempestives de certains élus !
Si l'idée est de créer une police municipale à Paris, je suis d'accord, mais je suis en revanche opposé au transfert à la mairie des pouvoirs de circulation.
M. Roger Karoutchi. - Je ne suis pas favorable au système des préfectures de police. Je ne suis pas convaincu qu'il ne faille pas remettre en question ce système ancien, que ce soit à Marseille ou à Paris. On croit qu'il fonctionne bien mais, pour ma part, j'estime qu'il fonctionne mal et qu'il est complétement dépassé face aux nouvelles formes de délinquance.
Je ne pense pas qu'il faille élargir le périmètre de compétence de la préfecture de police à l'ensemble de la métropole, dans la mesure où je doute qu'elle soit parfaitement efficace sur le territoire dont elle a déjà la charge, à savoir Paris et sa petite couronne. N'aurions-nous pas plutôt intérêt à avoir une autorité départementale plus forte, avec des effectifs réellement déconcentrés dans les départements ?
J'ai rendu il y a quelque temps une étude assez approfondie sur les réseaux de délinquance et l'on constate qu'en Île-de-France, les bandes organisées agissent à Paris et dans les départements de la petite couronne mais également de plus en plus dans ceux de la grande couronne, notamment en Seine-et-Marne et le Val-d'Oise. C'est pourquoi j'estime qu'il faut soit conserver le système de la préfecture de police tel qu'il est, soit étendre son périmètre d'intervention à l'ensemble de l'Île-de-France, soit le remettre en cause. Mais je pense que vouloir uniquement la concentrer sur la zone centrale serait une erreur.
M. Philippe Dallier. - En tant que sénateur de la Seine-Saint-Denis, je vais rappeler ce qui se passait dans mon département avant l'arrivée de la préfecture de police. Avec les effectifs de la Seine-Saint-Denis, les soirs de match au stade de France, nos commissariats étaient vides car tous les policiers étaient mobilisés pour assurer sa sécurité. De fait, il faut traiter les problèmes de la zone dense de manière globale et je dois vous dire que j'y suis absolument favorable car je sais qui seraient les parents pauvres si l'on revenait à la situation antérieure : nous serions seuls dans notre coin à gérer nos problèmes ! Or le périphérique n'empêche nullement les délinquants de passer d'un côté à l'autre et la police métropolitaine a du sens.
Je voulais également insister sur les polices municipales. Les élus de Paris débattent de l'opportunité d'en créer une, mais la question ne se pose plus en banlieue. Presque tous les départements de petite couronne disposent d'une police municipale et la question de la coordination de l'ensemble, dans un souci d'efficacité, devrait être posée. Il serait également souhaitable de s'interroger sur le découpage des secteurs d'intervention des différentes polices, car il serait possible d'être beaucoup plus efficace en transférant des zones d'un commissariat à l'autre. J'ai cherché à sensibiliser le ministre de l'intérieur sur ce sujet et on m'a fait valoir qu'il s'agissait d'un chantier difficile et coûteux mais je pense qu'il faut aller vers une police d'agglomération contrôlée par les élus locaux et coordonnée avec celle de l'État. Quel est le sentiment de notre rapporteur spécial sur ce point ?
M. Francis Delattre. - Les zones couvertes par la préfecture de police, telles que la Seine-Saint-Denis, bénéficient d'une présence policière deux fois plus importante que celles situées à l'extérieur, telles que le Val-d'Oise, alors que les deux territoires que je viens de citer sont confrontés à des défis analogues.
C'est un facteur de tensions entre petite et grande couronne. Du point de vue de mon département, cette situation est insupportable, car nous avons dû créer des polices municipales qui sont coûteuses. Et je peux vous assurer qu'à chaque fois que le ministre de l'intérieur annonce des créations de poste à Marseille, nous en perdons dans mon département alors que la préfecture de police n'en perd jamais. C'est un État dans l'État, très puissant, qui conduit à une situation d'inégalité entre des territoires qui devraient être tous traités de la même façon, car lorsque l'on passe d'Épinay à Enghien, on a affaire aux mêmes délinquants.
Par ailleurs, nous avons un vrai problème de logement des policiers, qui doivent être installés à proximité immédiate de leur lieu de travail, et je pense qu'il pourrait être utile de mettre en place pour eux un fonds de garantie des loyers, d'autant que beaucoup de policiers sont endettés.
M. Claude Raynal. - Sur le principe, une police d'agglomération est toujours une bonne idée mais, comme je le vis à Toulouse, cela ne se traduit pas toujours par une meilleure prise en compte des besoins des territoires périphériques, la tendance étant souvent de vider les commissariats de banlieue pour concentrer les moyens en centre-ville. Pour éviter ce genre de travers, il faut définir précisément les missions de la police à l'échelle de l'agglomération dans son ensemble.
Je ne suis pas certain que créer une police municipale à Paris soit une très bonne idée car lorsqu'il existe une police municipale, la police nationale tend souvent à considérer qu'elle n'a plus à assurer la même présence sur les territoires concernés et il n'est donc pas certain, au bout du compte, que leurs habitants soient davantage en sécurité. En outre, il s'agit d'un transfert de charge de l'État vers les collectivités territoriales. Enfin, je veux rappeler que l'enjeu du maintien de l'ordre public à Paris, capitale de la France et siège de ses institutions, ne saurait être comparé avec les problématiques de sécurité rencontrées par les autres villes françaises.
M. Marc Laménie. - Je souhaiterais que notre rapporteur spécial nous apporte quelques compléments d'information sur les effectifs de la préfecture de police de Paris, sur sa stratégie de communication, notamment vis-à-vis des élus locaux et sur son patrimoine immobilier, qui est malheureusement en mauvais état.
M. Jean-Claude Requier. - Il me paraît indispensable de faire coïncider le périmètre d'intervention de la préfecture de police de Paris avec celui de la métropole. Un provincial comme moi peine à saisir les différences entre la ville de Paris, la métropole du Grand Paris, le Grand Paris, la région Île-de-France, etc. ! Il faut chercher à simplifier et ne pas multiplier les périmètres de compétences sans souci de cohérence d'ensemble, à l'instar de ce qui existait sous l'Ancien Régime !
M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - En réponse à la question du rapporteur général sur les effectifs, la préfecture de police de Paris représente 42 000 fonctionnaires, dont environ 4 500 fonctionnaires qui dépendent de la ville de Paris. Sur ce total, les effectifs opérationnels représentent environ 27 000 fonctionnaires.
Ceci permet de répondre par anticipation à la question de Claude Raynal sur la délégation à la municipalité de certains pouvoirs de police. Le préfet de police dispose en effet de pouvoirs de police spéciale dans une cinquantaine de domaines. Il ne s'agit pas de sujets de nature à mettre en danger la République. Leur transfert à la municipalité était d'ailleurs l'objet d'une proposition de loi adoptée par le Sénat.
Pour répondre à Francis Delattre, la préfecture de police de Paris est bien loin d'accaparer les effectifs. Ses effectifs ont davantage baissé que ceux de la police nationale entre 2008 et 2015.
En réponse à la deuxième question du rapporteur général, sur les attributions du préfet de police, je rappelle que celui-ci continue de disposer de certains pouvoirs en matière de circulation. Pour les voies sur berge, les décisions de la maire de Paris sont soumises à l'avis conforme du préfet de police. Le problème ne vient donc pas de l'absence de prérogatives de l'État, car celles-ci sont prévues par le droit actuel, quand il s'agit d'axes structurants.
Je suis évidemment sensible à la question posée par Roger Karoutchi sur la pertinence du maintien d'une préfecture de police, qui aurait d'ailleurs pu constituer l'axe principal d'un rapport de la commission des finances. Mais il s'agit là d'un débat politique d'ampleur nationale, et je vous renvoie à cet égard aux trois pages de l'ouvrage de Jean-Jacques Urvoas que je viens de mentionner. L'objet de mon travail était avant tout d'éclairer le fonctionnement et les dysfonctionnements de la préfecture de police, et d'assurer la cohérence de son évolution institutionnelle. Il est vrai qu'on peut aller jusqu'à poser la question de l'utilité même d'une préfecture de police, comme cela a été fait par plusieurs responsables politiques, de droite comme de gauche. Ce débat aura peut-être lieu dans un cadre plus large, le cas échéant en séance publique.
Sur le périmètre de l'Île-de-France, je pense que la région constitue une zone bien trop large. L'unité urbaine comprend moins d'un tiers du territoire régional mais 89 % de ses habitants. Une autre difficulté tient à la présence de zones gendarmerie sur la région - ce qui n'est pas le cas pour le territoire métropolitain.
Les choses sont toutefois compliquées : le préfet de département a perdu sa compétence de police de proximité au profit du préfet de police de Paris, mais combien de fois l'élu de Seine-Saint-Denis - et peut-être demain d'Argenteuil - a-t-il rencontré le préfet de police de Paris ? La permanence des effectifs permise par le passage à un système « dual » est peut-être satisfaisante mais il faut aussi se poser la question de la proximité.
Une dernière remarque : auparavant, une « belle » carrière dans l'administration préfectorale se terminait par un poste de préfet de région puis de préfet de la région Île-de-France - lequel incarne traditionnellement le corps préfectoral et préside l'association des préfets. Souvenons-nous par exemple de notre ancien collègue Lucien Lanier, préfet de la région Île-de-France. Aujourd'hui, l'ampleur des tâches administratives du préfet de police est telle que cette fonction peut constituer l'aboutissement naturel d'une carrière préfectorale : la dimension « civile » du métier l'a emporté sur sa dimension « policière ». Là encore, cela nous ramène à la question, posée entre autres par Jean-Jacques Urvoas, Roger Karoutchi ou encore Philippe Goujon, de la justification de l'existence même de la préfecture de police de Paris.
La commission donne acte à M. Philippe Dominati de sa communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.
La commission procède à l'audition de Mme Françoise Banat-Berger, directrice des Archives nationales, M. Pierre-Frédéric Brau, président de l'association des archivistes français, M. Hervé Lemoine, directeur, chargé des archives au sein de la direction générale des patrimoines du ministère de la culture et de la communication, Mme Sophie Moati, présidente de la troisième chambre de la Cour des comptes, et M. Gilles Morin, président de l'association des usagers du service public des Archives nationales (AUSPAN), pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur les Archives nationales.
M. Pierre-Frédéric Brau, président de l'association des archivistes français. -Ce rapport nous a semblé très riche et correspond à un bilan parfois quelque peu sévère. On peut y voir aussi des pistes d'amélioration, et il témoigne de la dynamique engagée au sein des Archives nationales.
La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes et du compte rendu de l'audition en annexe à un rapport d'information de MM. Vincent Éblé et André Gattolin.
- Présidence commune de Mme Michèle André, présidente de la commission des finances et de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes -
La réunion est ouverte à 15 h 40
La commission des finances entend, lors d'une audition conjointe avec la commission des affaires européennes, M. Mario Monti, président du groupe de haut niveau sur les ressources propres, et M. Alain Lamassoure, membre du groupe de haut niveau, député européen.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Je remercie Mario Monti et Alain Lamassoure d'avoir accepté notre invitation pour nous présenter les conclusions du groupe de haut niveau sur les ressources propres de l'Union européenne.
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. - La question des ressources propres est au coeur de l'actualité européenne, puisqu'elle a été débattue le 27 janvier au Conseil de l'Union européenne chargé des affaires économiques et financières (ÉCOFIN). Le sujet a également été abordé hier, au cours de la conférence de l'article 13 du traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, à laquelle je participais avec Fabienne Keller et François Marc.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. - Vos éclairages sont tout à fait intéressants, même s'ils sont aussi parfois un peu inquiétants. Je souhaite vous interroger sur les ressources, en particulier sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et l'impôt sur les sociétés.
M. André Gattolin. - J'adhère au pragmatisme qui vous a conduits à travailler à traités constants, en essayant de tirer le meilleur parti du cadre actuel.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - J'allais le dire !
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Il y a trente agences européennes - ce n'est rien en comparaison avec les 247 que nous avons dénombrées en France. Il y aurait des économies à faire, et cela permettrait de gagner en cohérence vis-à-vis de nos concitoyens.
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. - J'aurai, quant à moi, une réaction de paysanne auvergnate... Nous ne savons pas où il faut peser pour changer les choses. Pendant ce temps, un euroscepticisme puissant continue de monter. Il y a danger dans la maison Europe. Nous souhaiterions avoir des outils pragmatiques pour nous donner au moins l'impression d'avoir prise sur notre avenir.
Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. - Mais ce sont des sphères qui ne rencontrent pas le quotidien de nos concitoyens.

References: L'article 3

L'article 4
 l'article 5
 l'article 3
 l'article 21
 l'article 3
 l'article 4
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 58
 l'article 13