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Segunda fase sector educacion, cultura, recreacion y deporte noviembre de
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CONCESIONES Y SUBSIDIOS
AUDITORIA ESPECIAL A LA SECRETARIA DE EDUCACION
Director Sectorial Alirio Rodríguez Ospina
Subdirector Fiscalización (E) Nubia Peña González
Subdirector Análisis Sectorial Jaime Otoniel Hernández Pulgar
Equipo de Auditoría Luz Adriana Roncancio Hurtado (Líder)
Elsa Casas Rodríguez
Jaime Romero Neuta
Henry Marín Castillo
Luis Camilo Dueñas Niño
Dora Victoria Castiblanco Mendoza
1. HECHOS RELEVANTES EN EL PERIODO AUDITADO 2
2. DICTAMEN DE AUDITORIA GUBERNAMENTAL
CON ENFOQUE INTEGRAL MODALIDAD ABREVIADA 6
3. RESULTADOS DE LA AUDITORIA 9
3.1. Evaluación al Sistema de Control Interno 9
3.2. Hallazgos por Componente de Integralidad 13
4.2 Anexo 2
La Contraloría de Bogotá, en desarrollo de su función constitucional y legal y en cumplimiento de su Plan de Auditoría Distrital PAD 2003-2004, practicó Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, Modalidad Especial a la gestión fiscal de la Secretaría de Educación para atender la demanda de cupos escolares para los niveles de preescolar, primaria, básica secundaria y media, en interacción con el sector privado a través del modelo de entrega de colegios en concesión y de la figura del pago de subsidios a la demanda.
La auditoría se centró en establecer el cumplimiento de las obligaciones establecidas tanto en los contratos de concesión como en los convenios, por parte de la Secretaría de Educación, los concesionarios y los colegios privados en convenio; para la prestación del servicio educativo durante la vigencia 2004.
En la auditoría se evaluó la correspondencia entre el número de alumnos beneficiarios de los modelos de concesión y de subsidios, y los recursos comprometidos y girados; el cumplimiento de las metas; el cumplimiento del objeto, de las condiciones en que se pactaron los convenios y si se ajustan a los preceptos legales; determinar si se cumplieron los requisitos por parte de los aspirantes, para acceder a estos programas y que la Entidad haya cumplido con los procedimientos establecidos para la selección tanto de los colegios como de los alumnos.
Igualmente, se analizó la calidad y eficiencia del Sistema de Control Interno, con fundamento en los métodos y procedimientos establecidos para la selección de los colegios y seguimiento de los contratos de concesión y de los estudiantes que se beneficiaron del sistema.
Las respuestas dadas a cada uno de los hallazgos comunicados a la Entidad fueron analizadas, evaluadas e incluidas en el informe cuando se consideró que las mismas no eran satisfactorias y se debía ratificar el hallazgo.
Dada la importancia estratégica que la Secretaría de Educación de Bogotá tiene para el Sector Educación y la ciudad, la Contraloría de Bogotá, espera que este informe contribuya al mejoramiento continuo y con ello a una eficiente administración de los recursos públicos, lo cual redundará en el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.
HECHOS RELEVANTES DE LA AUDITORÍA
De acuerdo con el plan de Desarrollo “BOGOTA para VIVIR todos del mismo lado” 2001-2004; el Proyecto 4248 Subsidios a la Demanda Educativa, tiene como objetivo general: mantener y ampliar la cobertura educativa en Bogotá D.C., mediante la asignación de subsidios y la suscripción de contratos de concesión educativa; como objetivos específicos; asegurar la continuidad de los alumnos beneficiarios de los subsidios; ampliar la cobertura creando nuevos cupos mediante la asignación de subsidios a niños en instituciones educativas privadas; asegurar la continuidad de los alumnos beneficiarios de la concesión educativa y ampliar la cobertura mediante la suscripción de contratos de concesión educativa con entidades privadas sin ánimo de lucro, para la administración de los nuevos centros educativos distritales.
En el Plan Sectorial de Educación 2001-2004 en concordancia con el “Plan de Desarrollo BOGOTA para VIVIR todos del mismo lado”, se contempló en el numeral 4.1.2. Propósito: Ampliación de cupos mediante la combinación de 3 estrategias; una de ellas, “Construcción de colegios en concesión: en localidades con mayor déficit de cupos como Ciudad Bolívar, Suba, Bosa y Usme, se construirán 17 colegios para ser administrados mediante contratos de concesión educativa. En estos colegios se atenderían 24.000 niños y jóvenes pertenecientes a los niveles más bajos del SISBEN, que vivan en la zona de influencia (1 Km a la redonda)”.
En el 2003, la SED entregó en concesión con aulas prefabricadas 2 colegios: El IED Santa Martha (San Ignacio) en Bosa con el contrato Nº 135/03 y La Toscana (José María Velaz), en Suba, con el contrato Nº 134/03, a la Unión Temporal Colegio San Bartolomé La Merced, Fe y Alegría; cuyas plantas físicas se están construyendo en el 2004; atendiendo en total 1.553 niños a septiembre de la presente vigencia.
El Gobierno Distrital no cumplió con las metas físicas contempladas en el Plan de Desarrollo “BOGOTA para VIVIR todos del mismo lado” período 2001-2004; en cuanto a número de colegios a construir y beneficiarios a través del modelo de concesión. De los 17 colegios que se pretendía construir sólo se construyó uno, denominado Juan Luis Londoño, entregado mediante contrato Nº 088/02 a la Fundación La Salle; con 1.228 niños para septiembre de 2004; respecto del número de beneficiarios la situación se presenta en el cuadro Nº 1.
BENEFICIARIOS DE CONCESIONES 2000-2004
Fuente: Dirección de Cobertura
Nota: Los datos corresponden al número de niños pagados para cada una de las vigencias
En el mismo propósito del Plan Sectorial de Educación 2001-2004 mencionado, otra de las estrategias era: “Subsidios a través de convenios con instituciones privadas: se ampliará la oferta mediante estos subsidios en 24.000 cupos para los niños de estratos 1 y 2 en aquellas localidades en las cuales existe déficit de cupos oficiales. Con el fin de garantizar la calidad de estos cupos, se cualificarán los criterios de selección ya existentes para los colegios oferentes, haciendo especial énfasis en los resultados de la pruebas de competencias básicas.” El resultado de beneficiarios se muestra en el cuadro Nº 2:
BENEFICIARIOS DE SUBSIDIOS 1998-2003
Nota: Para el 2004 aún no se ha consolidado la información
Los recursos invertidos tanto para el modelo de Concesión Educativa, como para la figura de subsidio de la vigencia 2000 a julio de 2004, asciende a $412.192.8 millones. (Ver cuadro N° 3).
RECURSOS INVERTIDOS CONCESIONES Y SUBSIDIOS
COD. PROY.
PRESUPUESTO COMPROMETIDO POR VIGENCIA
Mantener Subsidios
22.178.1
45.944.5
49.571.6
74.580.6
Crear Cupos-Banco de Cupos
5.393.2
1.785.8
19.634.6
Crear subsidios-Maestros en Comisión
3.559.5
1.217.3
Mantener alumnos concesión
11.809.6
24.508.7
32.615.7
Crear cupos concesión
7.501.9
11.321.3
1.812.7
2.234.0
1.605.3
2.408.0
(1)1.132.9
(1)29.2
Financiar alumnos convenios con instituciones de educación superior
42.703.3
62.699.8
80.659.9
101.918.2
124.211.6
Fuente: Subdirección de Análisis y Seguimiento Presupuestal y Dirección de Cobertura
(1) Por administración se llevan los gastos de interventorías para convenios de subsidio a la demanda y a partir del 2003 se incluye también interventorías del modelo de concesión educativa
En total para concesiones y subsidios el presupuesto comprometido para administración es de $1.132,9 millones, para 2003 y $29,2 millones para 2004 (la fuente de información no desagrega los datos)
(2) La información se encuentra con corte a julio de 2004, se suman los dos planes de desarrollo
A septiembre de 2004, el Plan de Acción refleja una ejecución del 100% en las metas que se relacionan con mantener cupos tanto en concesiones como en subsidios, mientras que en las metas relacionadas con crear cupos para el caso de subsidios muestra una ejecución sólo del 50.7% y 49.1%, situación que permanecerá hasta finalizar la vigencia ya que en el nuevo plan de desarrollo no se contempló crear cupos nuevos para la presente vigencia. (Ver cuadro Nº 4).
EJECUCIÓN METAS PLAN DE ACCION 2004
PROYECTO 4248
Mantener –subsidios
Crear cupos-(banco de cupos)
Crear subsidios (maestros en comisión)
Mantener –alumnos concesión
Crear-concesión
Fuente: Dirección de Cobertura-Seguimiento Plan de Acción
En el mes de junio de 2004 se dio el proceso de armonización del Plan de Desarrollo “BOGOTA para VIVIR todos del mismo lado 2001-2004” y el nuevo Plan de Desarrollo 2004-2007 “Bogotá sin Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la exclusión”; mediante Resolución 2173 del 29 de junio de 2004.
Es importante señalar que en desarrollo de la auditoría la Contraloría de Bogotá, profirió un control de advertencia al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., en relación con el tema de concesiones, debido a que analizadas de manera selectiva las historias laborales de los docentes contratados para los colegios en concesión Colsubsidio Las Mercedes, Cafam Santa Lucía, Calasanz, Don Bosco, Gimnasio Sabio Caldas, Hernando Durán Dussán, Juan Luis Londoño y La Giralda, se estableció que los docentes no cumplían al momento de la vinculación inicial con los requisitos exigidos en los pliegos de condiciones y en las propuestas, en lo referente a la formación académica, pedagógica y experiencia del docente.
De otra parte, respecto al estado de los bienes y a pesar de que los contratos de concesión cuentan con la interventoría externa para las plantas físicas y que la Secretaría de Educación, a través de la Subdirección de Plantas Físicas efectúa el seguimiento; se evidencian fallas en la estabilidad de las construcciones como: agrietamientos, hundimientos, humedad, filtraciones, problemas en las instalaciones del alcantarillado, etc., que no han sido atendidas oportunamente por el constructor como es el caso de las IED: Juan Luis Londoño, Calasanz, Gimnasio Sabio Caldas, Hernando Durán Dussán, Don Bosco IV, La Joya, Jaime Garzón, Santiago de las Atalayas, Miravalle y Bellavista.
El mapa referido, permite a la Contraloría evidenciar que las plantas físicas de los colegios en concesión pese a su reciente construcción presentan un deterioro prematuro, e igualmente se advierte que la vinculación de docentes que no cumplen los requisitos académicos y de experiencia, se constituye en una situación que es contraría a las políticas de la educación y ello se va a reflejar en los logros que deben adquirir los estudiantes en cada nivel.
Igualmente, para el tema de subsidios se proferirá un control de advertencia, en razón de que se evidenciaron algunas deficiencias en las instituciones privadas en convenio con la SED tales como: hacinamiento por área, sobrecupo de estudiantes y ventilación e iluminación deficientes en las aulas de clase, no hay zonas de recreación adecuadas, en la mayoría de las instituciones no cuentan con zonas verdes propias por lo que utilizan las comunitarias, no se disponen del equipamiento necesario para los grados de preescolar y a pesar de existir jornada única no se cuenta en muchos casos con área o espacio para restaurante escolar.
Además, existen deficiencias en instalaciones sanitarias y baños en mal estado e insuficientes para el número de alumnos, inexistencia de áreas de laboratorio y dotación de elementos, área de biblioteca reducida y sin espacio suficiente de consulta; zonas de circulación (escaleras, corredores) angostas y oscuras, deficientes condiciones de higiene, regular estado de la pintura e insuficiencias y mal estado de las instalaciones eléctricas.
En general, los colegios privados en convenio funcionan en casas de familia adaptadas y/o instalaciones prefabricadas inadecuadas para la prestación del servicio educativo.
En relación con los docentes vinculados a los colegios privados en convenio con la SED, se estableció que algunos son bachilleres pedagógicos, se encuentran estudiando alguna licenciatura, o tienen título en otra profesión sin formación pedagógica; no cumpliendo con los requisitos de ser normalista superior o licenciado, exigidos para ser docente en preescolar y primaria, desconociendo con ello lo determinado en la ley 115 de 1994.
En otros casos, algunos docentes aún cumpliendo con los requisitos exigidos por la ley, devengan una remuneración que no es consecuente con éstos, generando una alta rotación y desmotivación en el ejercicio de la profesión docente.
En consecuencia, lo descrito en los numerales anteriores, puede afectar la calidad del servicio educativo prestado; si se tiene en cuenta que en los grados de preescolar y primaria los niños obtienen las bases de su formación y que por ende, es esencial que quienes guían ese proceso cuenten con la suficiente preparación y formación académica y pedagógica.
2. DICTAMEN DE AUDITORIA GUBERNAMENTAL CON ENFOQUE INTEGRAL MODALIDAD ESPECIAL
ABEL RODRÍGUEZ CESPEDES
Avenida El Dorado No 63-66 Piso 4
La Contraloría de Bogotá, con fundamento en los artículos 267 y 272 de la Constitución Política y el Decreto 1421 de 1993, practicó Auditoria Gubernamental con Enfoque Integral, Modalidad Especial a la gestión fiscal de la Secretaría de Educación para atender la demanda de cupos escolares para los niveles de preescolar, primaria, básica secundaria y media, en interacción con el sector privado a través del modelo de entrega de colegios en concesión y de la figura del pago de subsidios a la demanda. La evaluación se realizó conforme a las normas legales, estatutarias y de procedimientos aplicables y la evaluación al Sistema de Control Interno.
Es responsabilidad de la administración de la Entidad, el contenido de la información suministrada y analizada por la Contraloría de Bogotá. La responsabilidad de la Contraloría de Bogotá consiste en producir un informe integral que contenga el concepto sobre la gestión adelantada por la administración de la Entidad, que incluya pronunciamientos sobre el acatamiento a las disposiciones legales y la calidad y eficiencia del Sistema de Control Interno.
El informe contiene aspectos administrativos, financieros y legales, detectados por el equipo de auditoría que deberán ser tenidos en cuenta dentro del plan de mejoramiento de la Entidad para la aplicación de los respectivos correctivos, lo cual contribuye al mejoramiento continuo de la organización y por consiguiente en la eficiente y efectiva prestación del servicio en beneficio de la ciudadanía, fin último del control.
La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de Auditoría Gubernamental compatibles con las de general aceptación, así como las políticas y procedimientos de auditoria establecidos por el Contralor de Bogotá; por lo tanto, requirió, acorde con ellas, de la planeación y ejecución del trabajo de manera que el examen proporcione una base razonable para fundamentar los conceptos y la opinión expresada en el informe integral. El control incluyó el examen, sobre la base de pruebas selectivas, de las evidencias y documentos que soportan la gestión de la Secretaría y el cumplimiento de las disposiciones legales, así como la adecuada implementación y funcionamiento del Sistema de Control Interno.
En la evaluación del Sistema de Control Interno que se describe en el numeral 3.1., se señalan algunas debilidades, para cada una de las fases, que influyeron en la efectividad del Sistema de Control Interno en los temas de concesiones y subsidios de la Secretaría de Educación durante la vigencia 2004, lo cual incide en el logro del cumplimiento de los objetivos de la Entidad.
En el desarrollo de la auditoría se estableció que a septiembre del año 2003, la Secretaría de Educación Distrital pagó aproximadamente a concesionarios, la suma de $355,4 millones por concepto de 284 cupos disponibles y no atendidos. Igualmente, a septiembre del año 2004, la SED pagó aproximadamente a concesionarios la suma de $373.0 millones por concepto de 309 cupos disponibles y no atendidos.
La situación descrita, permite establecer que durante el 2003 y 2004, se causó un presunto daño patrimonial en cuantía de $728.4 millones por un total de 593 cupos disponibles a los que no fueron asignados nuevos beneficiarios, no obstante existir déficit de oferta de servicio educativo en el sector oficial del Distrito Capital
Los resultados expresados nos permiten concluir que la gestión desarrollada en la SED por las dependencias que intervienen para atender la demanda de cupos escolares para los niveles de preescolar, primaria, básica secundaria y media; en interacción con el sector privado a través del modelo de entrega de colegios en concesión y de la figura del pago de subsidios a la demanda; adolece de algunas debilidades al no acatar disposiciones contempladas en la Ley 715 de 2001, Ley 115 de 1994, Ley 734 de 2002, Ley 610 de 2000, Decreto N° 1528 de 2002 y Decreto 816 de 2001, para el desarrollo de sus hechos y operaciones; como se evidencia en el numeral 3. Resultados de la Auditoría y en los controles de advertencia proferidos; que al igual que deficiencias en el Sistema de Control Interno, han generado dificultades en el cumplimiento de su objeto social en relación con los beneficiarios de los colegios en concesión y que efecto, puede afectar la calidad del servicio educativo en lo relacionado con los colegios en convenio.
ALIRIO RODRIGUEZ OSPINA
Sector Educación, Cultura, Recreación y Deporte
3. RESULTADOS DE LA AUDITORIA
3.1. RESULTADOS DE LA EVALUACION AL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
Uno de los objetivos de la auditoría fue la evaluación del Sistema de Control Interno, en relación con el desarrollo de los temas de concesión y de subsidio, por lo cual se conceptúa para cada una de las fases.
3.1.1. Ambiente de Control
Representa la forma de ser y operar de una organización caracterizada por la actitud y compromiso de la alta dirección en el SCI, así como por las pautas de comportamiento de los servidores públicos en la Institución, que obran como regulación para que sus actuaciones sean consecuentes con los valores adoptados en la concertación estratégica para el logro del cometido estatal.
Para el desarrollo de los procedimientos establecidos en los procesos de concesión y de subsidios se denota que los funcionarios asignados en el área de cobertura demuestran compromiso institucional y responsabilidad en su desempeño; así como la interiorización y puesta en práctica de herramientas que demuestran una cultura de autocontrol.
De otra parte, se observa que no existe una verdadera cultura de diálogo, puesto que la comunicación entre la administración central de la SED, el CADEL y los colegios privados en convenio es deficiente y en general, se da sólo a través de la Universidad Nacional de Colombia en desarrollo del convenio interadministrativo.
3.1.2. Administración del Riesgo.
Es un proceso interactivo que se hace sobre la marcha y es componente crítico de un S.C.I. efectivo. El nivel directivo se debe centrar cuidadosamente en los riesgos de todos los niveles de la entidad y realizar las acciones necesarias para administrarlos. La entidad puede encontrarse en riesgo por causa de factores internos y/o externos, que a su turno pueden afectar tanto los objetivos establecidos como los implícitos.
Se estableció que en el área de Cobertura existe una matriz que contempla 5 riesgos en el proceso de matrícula y 1 sobre optimización de procesos administrativos, con una probabilidad de ocurrencia media, el correspondiente plan de manejo y el monitoreo de la oficina Asesora de Control Interno.
Sin embargo, dentro de la matriz no se han incluido los temas de subsidios y concesiones en los que se establecieron algunas deficiencias señaladas en los numerales 3.2.1.1 a 3.2.1.4 y en el control de advertencia proferido al Alcalde Mayor de Bogotá.
3.1.3. Operacionalización de los Elementos
Hace referencia a la articulación e interrelación del esquema organizacional, la planeación, los procesos y procedimientos, el desarrollo del talento humano, los sistemas de información, la democratización de la administración pública y los mecanismos de verificación y evaluación; elementos que componen entre otros, el Sistema de Control Interno y que para efectos de la estandarización se han considerado como los mínimos a tener en cuenta en cualquier sistema de control.
Esquema Organizacional.
El esquema organizacional de la Dirección de Cobertura no se ajusta a las necesidades, ya que dada la complejidad de los temas de subsidios y concesiones se observa que los funcionarios asignados a éstos aunque demuestran un alto grado de compromiso, no son suficientes para dar total cubrimiento a los procedimientos que deben desarrollarse para el cabal cumplimiento de la misión institucional respecto del área. (Ver hallazgos descritos en numerales 3.2.1.1 y 3.2.1.3)
Respecto del proyecto 4248 “subsidio a la demanda educativa” es evidente que lo ejecutado, varió con relación a lo programado inicialmente, por cuanto a septiembre de 2004, el Plan de Acción refleja, una ejecución del 100% en las metas que se relacionan con mantener cupos tanto en concesiones como en subsidios, mientras que en las metas relacionadas con crear cupos para el caso de subsidios muestra una ejecución sólo del 50.7% y 49.1%,
Los procesos y procedimientos del área con relación a los temas de concesiones y subsidios fueron rediseñados en desarrollo del proceso de reingeniería y son conocidos por cada uno de los funcionarios; se encuentran adoptados mediante resolución.
En cuanto al manejo de la información se estableció que no se proveyó en forma oportuna un beneficiario nuevo por cada cupo que iba quedando disponible, en algunos de los colegios entregados en concesión. Se detectaron diferencias entre los datos suministrados por la Dirección de Cobertura y los suministrados por los colegios en concesión respecto del número de beneficiarios del modelo de concesión educativa. (Ver hallazgos numerales 3.2.1.3 y 3.2.1.4).
La existencia de los 16 CADEL en las localidades de la ciudad, permite hacer más efectivo el contacto de la comunidad con la Secretaría, informándose sobre los servicios y procedimientos para acceder a los mismos.
Se evidencia un permanente proceso de información a través de diferentes medios hacia la comunidad, sobre el proceso de matrícula que se interrelaciona con el de subsidios y de concesiones.
La Oficina Asesora de Control Interno, durante la vigencia 2004 no programó auditorías internas a los temas de concesiones y subsidios. La Oficina de Cobertura hizo auditoría en coordinación con otras áreas al tema de concesiones la cual terminó en el mes de septiembre, estableciendo algunas deficiencias que a la fecha de la evaluación no han sido socializadas con los concesionarios.
La Universidad Nacional a través del convenio interadministrativo N° 059 del 14 de julio de 2003, realiza las labores de seguimiento y control relativas al estricto cumplimiento del convenio suscrito entre la Secretaría de Educación y los establecimientos educativos privados. Sin embargo, se observa que los formatos diseñados para realizar la evaluación (formatos plantel, docente, alumnos e infraestructura) no son entregados por la universidad; por lo cual la SED no cuenta con la información discriminada para efectuar el seguimiento a los aspectos críticos de cada institución. (Ver hallazgo numeral 3.2.1.2).
Se estableció que no se proveyó en forma oportuna un beneficiario nuevo por cada cupo que iba quedando disponible, en algunos de los colegios entregados en concesión. (Ver hallazgo numeral 3.2.1.3 y 3.2.2).
3.1.4. Documentación
Es la descripción por escrito de su ejercicio, es decir, la elaboración de manuales de funciones, procesos y procedimientos; por constituirse en el elemento aglutinador de los demás componentes, sin poderse descuidar la documentación de la planeación, esquema de organización, normas, principios y valores; especialmente este último que necesita declaración expresa, puesto que constituye los valores compartidos a partir de los cuales la organización actúa y toma decisiones. Esto implica que las funciones y procedimientos deben ser aprobados por la alta dirección y fundamentalmente, que sean puestos en conocimiento de los funcionarios que los deben ejecutar.
Se evidenció la existencia de la documentación que registra la información de cada uno de los eventos evaluados, excepto en lo relacionado con los formularios de calificación que contienen información detallada clave para el seguimiento que debe efectuar la SED.
Se estableció que para la adecuada toma de decisiones la Entidad consulta y se soporta en la memoria institucional.
Los procedimientos vigentes para la ejecución de los temas de concesiones y subsidios fueron adoptados mediante las Resoluciones 3512 del 25/11/2003 y 3768 del 12/12/2003.
Las funciones generales de cada dependencia se encuentran adoptadas mediante el Decreto N° 816 del 24 de octubre de 2001 “Por el cual se reestructura la Secretaría de Educación de Bogotá y se establece su organización administrativa y funcional”; además se encuentran establecidas las funciones para cada uno de los cargos.
Normas y Disposiciones Internas
Las diferentes actuaciones de las áreas evaluadas se encuentran soportadas en normatividad vigente y disposiciones internas. Excepto en las situaciones descritas en los hallazgos relacionados en el numeral 3.2. Hallazgos por componente de Integralidad y en el control de advertencia proyectado al Alcalde Mayor de Bogotá.
3.1.5. Retroalimentación.
Tiene que ver con la efectividad de la comunicación de la entidad y es la fase final y dinamizadora del S.C.I. que busca precisamente generar al interior una Cultura de Autocontrol que permita mejorar la gestión y resultados de la organización.
Durante la vigencia 2004, no han sido tratados los temas de concesiones y subsidios a nivel de Comité Coordinador del Sistema de Control Interno.
A la fecha, no se tiene conocimiento de que se haya efectuado seguimiento a las situaciones detectadas por la auditoría interna realizada en la entidad sobre el tema de concesiones. Falta un mayor seguimiento por parte de la SED sobre los beneficiarios tanto de concesiones como de subsidios (Ver hallazgos numerales 3.2.1.3 y 3.2.1.4)
El Sistema de Control Interno en lo referente a los procesos de concesión y subsidio, presenta debilidades que tienen que ver básicamente, con la falta de verificación y seguimiento al estado de las plantas físicas y al perfil de los docentes tanto de los colegios en concesión como de los colegios privados en convenio. Además, dada la importancia de los temas mencionados, la estructura organizacional de la Dirección de Cobertura no se ajusta a las necesidades; no hay una adecuada segregación de funciones y no hay un manejo fluido de la información; lo que en efecto, dificulta el control permanente y oportuno sobre los temas.
3.2. HALLAZGOS POR COMPONENTE DE INTEGRALIDAD
3.2.1. SISTEMA DE CONTROL INTERNO
3.2.1.1 Como parte de los objetivos del Sistema de Control Interno la Ley 87 de 1993 contempla en el artículo 4° literal c, que se debe adoptar un sistema de organización adecuado para ejecutar los planes; en el literal i), establecimiento de sistemas modernos de información que faciliten la gestión y el control; en el literal e) del artículo 2 se consagra la forma de asegurar la oportunidad y confiabilidad de la información y de sus registros.
En el área de Cobertura, durante el 2004 sólo hay un funcionario que conoce el desarrollo del programa de subsidio, lo cual no garantiza una adecuada segregación de funciones, ni la oportuna verificación y seguimiento de los procedimientos; además, se evidencia que falta un manejo más fluido de la comunicación entre la SED y los colegios, especialmente en las épocas de iniciación y finalización de labores académicas que permitan un control eficiente de la información.
El esquema organizacional del área es muy limitado, ya que para el tema de subsidios existen dos cargos de los cuales, uno se encuentra vacante.
En consecuencia, esta situación pone en riesgo el manejo de la información de un tema que presenta un alto grado de complejidad e importancia, dentro del desarrollo de la Misión Institucional de la SED, ya que al finalizar la vigencia se encuentran 300 instituciones en convenio de adhesión con la Entidad.
La Entidad en la respuesta argumenta: “Bajo la dirección de la Directora de Cobertura el proyecto subsidios a la demanda educativa en el año 2004 cuenta con un equipo de trabajo conformado por un profesional de la SED y 3 contratista quienes se encargan de realizar todas y cada una de las actividades que el proyecto requiere para su normal funcionamiento”.
Analizada la respuesta, se ratifica el hallazgo de carácter administrativo, por cuanto el equipo auditor considera que la situación descrita amerita que se realice una revisión de la estructura del área, del seguimiento y verificación que se hace a los procedimientos y al manejo de la comunicación con los colegios; por lo tanto se deben incluir las acciones correctivas pertinentes en el Plan de Mejoramiento.
3.2.1.2. Uno de los objetivos del Sistema de Control Interno es garantizar que éste disponga de sus propios mecanismos de verificación y evaluación, como lo establece el artículo 2°, literal g de la Ley 87 de 1993.
La SED no cuenta con la información detallada sobre los aspectos calificados como críticos por la Universidad Nacional y que están consignados en los formularios de plantel, docentes, alumnos e infraestructura, de cada uno de los colegios privados que tienen convenio.
No se pactó en los convenios, que los formularios diligenciados por la Universidad Nacional, fueran entregados a la SED para efectos de hacer el seguimiento respectivo.
La entidad, al no contar con la información detallada de los colegios, no ha realizado un seguimiento oportuno a los aspectos críticos y por ende dificulta la toma de decisiones, sobre si el colegio debe o no seguir en el convenio.
La Entidad no dio respuesta a lo planteado en este hallazgo de carácter administrativo, por lo cual se ratifica y se deben incluir las acciones correctivas pertinentes en el Plan de Mejoramiento.
3.2.1.3. Uno de los objetivos del Sistema de Control Interno es garantizar que éste disponga de sus propios mecanismos de verificación y evaluación, como lo establece el artículo 2°, literal g de la Ley 87 de 1993; en el artículo 4° literal c, dispone que se debe adoptar un sistema de organización adecuado para ejecutar los planes; en concordancia con la Constitución Nacional, artículo 209, inciso segundo y con la Ley 734 de 2002, artículo 34, numeral 21.
La estructura administrativa de la SED contempla dentro de sus dependencias a la Dirección de Cobertura, como encargada del tema de concesiones y los CADEL como parte descentralizada en las localidades.
Se estableció que no se proveyó en forma oportuna un beneficiario nuevo por cada cupo que iba quedando disponible, en algunos de los colegios entregados en concesión.
La situación descrita permite afirmar que la estructura administrativa no se ajusta a las necesidades del tema; no existen los mecanismos de control, verificación y evaluación efectivos, el flujo de información no es adecuado y se está dando un manejo antieconómico de los recursos, destinados para la prestación del servicio educativo oficial a través del modelo de concesiones.
Aun cuando la respuesta no es puntual en relación con la situación descrita, lo que se infiere de los documentos que anexan, es la falta de control y seguimiento por parte de la Dirección de Cobertura y de los CADEL sobre los colegios, para que se reporte oportunamente la disponibilidad de cupos. Igualmente se evidenció la no articulación de los procedimientos entre las dependencias, en aras del cumplimiento de la misión institucional con eficiencia y economía.
Por lo tanto, se ratifica el hallazgo de carácter administrativo con alcance disciplinario y se deben incluir las acciones correctivas pertinentes en el Plan de Mejoramiento.
3.2.1.4. El literal a) del artículo 3º de la Ley 87/93, establece que el Sistema de Control Interno forma parte integrante de los sistemas contables, financieros, de planeación, de información y operación de la respectiva entidad; en el literal i) del artículo 4º, se refiere al establecimiento de sistemas modernos de información que faciliten la gestión y el control.
Se detectaron diferencias entre los datos suministrados por la Dirección de Cobertura y los suministrados por los colegios en concesión respecto del número de beneficiarios del modelo de concesión educativa. (Ver anexo 2)
El flujo de información entre la administración central de la SED, el CADEL y los colegios en concesión no es permanente ni oportuno.
En efecto, la situación descrita impide que se tengan datos ciertos, en un determinado momento que permitan la toma de decisiones y el cumplimiento de las condiciones del contrato, al igual que puede afectar el manejo económico de los recursos.
3.2.2. PRESUPUESTO
La cláusula 27 de los contratos de concesión, establece que es deber del CONCESIONARIO asignar los cupos en el establecimiento educativo que organice, a niños y niñas cuyos padres o guardadores habiten en inmuebles calificados como de estratos 1 y 2, en la vecindad del sitio de donde opere el establecimiento educativo y con respecto a los criterios de igualdad que establece la Constitución Política de Colombia; si no hay en la vecindad niños y niñas en las condiciones suficientes para cumplir con este contrato podrán aceptarse otros de las mismas condiciones económicas, que habiten en otros sitios de la ciudad, los cuales el CONCEDENTE se obliga a remitirle.
En la cláusula 31, se estableció que el CONCEDENTE siempre pagará por el número de niños contemplados en el contrato, y no sobre el número real de beneficiarios.
Igualmente, en el Decreto Nº 816 de 2001, se establecen entre otras funciones del CADEL, controlar el uso eficiente de los recursos asignados para el desarrollo de las instituciones educativas, apoyar a las Subsecretarías de Planeación y Finanzas, Administrativa y Académica, en la puesta en marcha de los programas adoptados para desarrollar políticas de calidad, eficiencia y equidad; apoyar a los establecimientos de su jurisdicción en la puesta en marcha de los programas adoptados por la SED para mejorar la eficiencia, la calidad y la cobertura de la educación en el territorio de su jurisdicción y vigilar el mantenimiento actualizado del sistema de información del CADEL.
El artículo 6º de la Ley 610 de 2000, establece la existencia de daño patrimonial al Estado, cuando la lesión del patrimonio público está representado en el perjuicio y el uso indebido y deterioro de los bienes o recursos públicos.
En el desarrollo de la auditoría se estableció que a septiembre del año 2003, la Secretaría de Educación pagó aproximadamente a concesionarios que se relacionan a continuación, la suma de $355.4 millones, por concepto de 284 cupos disponibles y no atendidos. (Ver cuadro Nº 5 ).
CUPOS NO ATENDIDOS
INFORMACIÓN CONSOLIDADA A SEPTIEMBRE DE 2003
VALOR PAGADO AL CONCESIONARIO APROXIMADAMENTE
La Giralda (73 cupos)
Santiago de las Atalayas (52 cupos)
Jaime Garzón (34 cupos)
Miravalle (33 cupos)
Argelia (29 cupos)
$1.265.148
$279.597.708
Fundación Educativa La Salle
Juan Luis Londoño (7 cupos)
$896.742
$6.277.194
Fundación Social Calasanz
Colegio Calasanz (18 cupos)
$1.240.768
$22.333.824
Los Naranjos (15 cupos)
La Esperanza (10 cupos)
$1.239.143
$30.978.575
Torquigua (13 cupos)
$1.250.362
$16.254.706
$355.442.007
Fuente: Información suministrada por los Concesionarios con corte a septiembre de 2003
A septiembre del año 2004, la SED pagó aproximadamente a concesionarios que se relacionan a continuación la suma de $373.0 millones, por concepto de 309 cupos disponibles y no atendidos. (Ver cuadro Nº 6 ).
INFORMACIÓN CONSOLIDADA A SEPTIEMBRE DE 2004
La Giralda ( 53 cupos)
Santiago de las Atalayas ( 19 cupos)
Jaime Garzón (22 cupos)
Miravalle (29 cupos)
Argelia (17 cupos)
$1.334.731
$186.862.340
Juan Luis Londoño (77 cupos)
$954.940
$73.530.380
Colegio Calasanz (22 cupos)
$1.321.294
$29.068.468
Fundación Social Gimnasio Moderno
Sabio Caldas (13 cupos)
$1.319.563
$17.154.319
José María Velaz (10 cupos)
San Ignacio (3 cupos)
$1.244.829
$16.182.777
Nueva Roma (4 cupos)
San Cayetano (9 cupos)
San Vicente (2 cupos)
$1.154.331
$17.314.965
Torquigua (4 cupos)
Las Mercedes ( 7 cupos)
$1.201.369
$13.215.059
Los Naranjos (9 cupos)
Bellavista ( 9 cupos)
$1.095.249
$19.714.482
$373.042.790
Se estableció que los concesionarios informaron oportunamente a los CADEL sobre la disposición de los cupos en cada uno de los casos; sin embargo, éstos no adelantaron la gestión correspondiente, con el fin de proveer nuevos beneficiarios a los cupos disponibles.
Esta situación, se genera por la falta de control por parte de la SED, en el proceso de asignación de cupos disponibles.
Lo descrito anteriormente, permite establecer que durante el 2003 y 2004, se causó un presunto daño patrimonial en cuantía de $728.5 millones por un total de 593 cupos disponibles, a los que no fueron asignados nuevos beneficiarios, no obstante existir déficit de oferta de servicio educativo en el sector oficial del Distrito Capital.
Mediante la respuesta y los documentos que la soportan, la Entidad ratifica la existencia de cupos disponibles sin beneficiarios, por los cuales se erogaron recursos en la cuantía mencionada; como se evidencia en el Informe de Matricula y Deserción emitido por la Firma CORPOEDUCACION, que en algunos apartes expresa “...se ha observado por ejemplo que los colegios manejan diversos tipos de listas que se han ido cambiando y actualizando con el paso del tiempo. Por lo tanto se dificulta comparar y tener un control exacto del número de niños y jóvenes que se han matriculado”; “...otro aspecto relevante en relación con la información suministrada durante las visitas a los colegios, es que al revisarla y analizarla se encontraron inconsistencias. En algunos casos, por ejemplo, la institución afirmaba tener una mayor cantidad de niños asistiendo a la Institución que la cifra arrojada por los datos. No se trata de diferencias elevadas pero seria conveniente que esta información fuera llevada con mayor rigor”; “los nuevos ingresos registrados durante el año escolar de 2003 ascienden a 306 niños; esto significa que por cada niño que desertó, no se generó un nuevo ingreso para la institución y que hay 259 cupos sin asignar en las instituciones...” .
Igualmente, en observaciones generales, describe “...Con base en la información recolectada, Corpoeducación reitera la necesidad, ya presentada en el informe del año anterior, de que los centros educativos mejoren y actualicen los datos relacionados con la matricula, los retiros y los motivos que llevan a un estudiante a abandonar ya sea la institución, ya sea el sistema educativo.”
Se manifiesta en la respuesta de la entidad, que se han venido tomando los correctivos en busca de nuevas estrategias, a fin de cubrir los cupos disponibles; sin embargo, este Organismo de Control considera que por falta de control y seguimiento por parte de la Dirección de Cobertura y de los CADEL, sobre los colegios para que se reporte oportunamente la disponibilidad de cupos; y de la articulación de los procedimientos entre las dependencias; durante las vigencias 2003 y 2004, se erogaron recursos por la cuantía mencionada, que no fueron dirigidos a suplir las necesidades de beneficiario alguno y por ende se incumplieron parcialmente los objetivos del programa.
Es importante resaltar el caso especifico del Colegio La Giralda, para el que se pactó un número alto de beneficiarios a pagar, con relación a la demanda del sector; por lo cual durante la ejecución del contrato, no ha sido posible completar el número de beneficiarios contemplado en este.
En razón a lo expuesto, se ratifica el hallazgo de carácter fiscal, al cual se le dará traslado a la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de esta Contraloría.
4.1 CUADRO DE HALLAZGOS DETECTADOS Y COMUNICADOS
3.2.1.1., 3.2.1.2., 3.2.1.3. y 3.2.1.4.
COMPARATIVO DE ALUMNOS MATRICULADOS
A Septiembre de 2004
INFORMACION REGISTRADA DIRECCION DE COBERTURA ALUMNOS MATRICULADOS EN EL SISTEMA - S.E.D. -
INFORMACION SUMINISTRADA POR LOS CONCESIONARIOS
C U P O S N O A T E N D I D O S
CED DON BOSCO III
CED COMFENALCO NUEVA ROMA
CED COMFENALCO SAN CAYETANO
CED COMFENALCO SAN VICENTE
CED DON BOSCO II
CED BON BOSCO IV
CED MIRAVALLE
IED JUAN LUIS LONDOÑO LA SALLE
CED LA GIRALDA
CED ARGELIA - BANCO POPULAR
CED CAFAM LA ESPERANZA
CED CAFAM LOS NARANJOS
CED SANTIAGO DE LAS ATALAYAS
IED FE Y ALEGRIA SAN IGNACIO
CED CAFAM BELLAVISTA
CED JAIME GARZON
CED COLSUBSIDIO LAS MERCEDES
CED COLSUBSIDIO TORQUIGUA
CED DON BOSCO V
IED FE Y ALEGRIA JOSE MARIA V.
CED CALASANZ (BUENAVISTA)
CED DON BOSCO I
CED GIMNASIO SABIO CALDAS
Fuente: (1) Secretaría de Educación
(2) Colegios en Concesión
** ATIENDEN NIÑOS POR ENCIMA DE LO ESTIPILADO EN SUS RESPECTIVOS CONTRATOS.

References: Resolución 
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 209
 artículo 34
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 6