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Timestamp: 2020-07-05 14:47:32+00:00

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Convention judiciaire d’intérêt public en matière environnementale : contrat de confiance ou marché de dupes ? - Administratif | Dalloz Actualité
Convention judiciaire d’intérêt public en matière environnementale : contrat de confiance ou marché de dupes ?
L’article 8 du projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée prévoit d’adapter au droit pénal de l’environnement la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP).
Par Manuel Pennaforte et Jean-Nicolas Citti le 19 Juin 2020
La CJIP constitue un mode alternatif aux poursuites pénales qui a été introduit par l’article 22 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin II », afin de réprimer les comportements attentatoires à la probité. Le recours à un tel mode a, depuis lors, été étendu à la lutte contre la fraude fiscale par la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018.
Transposée en droit pénal de l’environnement, la CJIP prendrait, au jour de la parution du présent article, la dénomination de convention judiciaire d’intérêt public en matière environnementale (CJIPE). En substance, le dispositif envisagé offrirait à une personne morale pénalement mise en cause – mais pas encore poursuivie – la possibilité de conclure avec le ministère public une convention aux termes de laquelle elle reconnaîtrait les faits d’atteinte à l’ordre public environnemental qui lui sont reprochés (par ex. dégradation du milieu, non-respect d’une norme, etc.), verserait une amende au Trésor public, s’engagerait à suivre un programme de mise en conformité et/ou à réparer le dommage causé par les faits qui lui sont imputés sans, pour autant, que la conclusion d’une telle convention entraîne, de sa part, une quelconque reconnaissance de culpabilité.
La présente contribution s’adresse aux entreprises susceptibles de s’engager dans la conclusion d’une CJIPE et vise, à ce titre, à appeler leur attention sur quatre aspects sensibles qui pourraient en découler.
En effet, le dispositif ainsi introduit par le législateur pourrait, en l’état de sa rédaction :
• offrir des garanties insuffisantes aux fins de s’assurer qu’en cas d’échec des discussions préalables à la conclusion de la CJIPE, le ministère public n’invoquera pas, dans des instances ultérieures, les faits reconnus par l’entreprise mise en cause à cette occasion (I),
• faire peser une présomption de culpabilité sur la personne morale ayant reconnu les faits (II),
• ne réserver qu’une place résiduelle à la discussion entre les parties signataires (III),
• contraindre l’entreprise concernée à verser au Trésor public une amende dont le caractère proportionné pourrait constituer la clé de voûte du système (IV).
I. - Reconnaître les faits, un pari hasardeux sur l’avenir judiciaire des entreprises mises en cause ?
Reconnaître les faits ayant motivé le ministère public à proposer la conclusion d’une CJIPE n’est pas dénué de tout risque, surtout si les parties en présence ne parviennent pas à s’accorder et, au terme du débat, à conclure la convention. En effet, au cours de la discussion, l’entreprise pourrait être amenée à reconnaître l’existence d’une série d’éléments factuels ou de comportements susceptibles de conforter la thèse de l’accusation et, partant, de porter atteinte aux intérêts de sa propre défense.
Une fois de telles informations divulguées, il n’apparaît guère plausible d’imaginer que le ministère public les efface de sa mémoire du seul fait qu’aux termes de la loi, « si le président du tribunal ne valide pas la proposition de convention ou si la personne morale exerce son droit de rétractation, le procureur de la République ne peut faire état devant la juridiction d’instruction ou de jugement des déclarations faites ou des documents remis par la personne morale au cours de la procédure prévue au présent article » (C. pr. pén., art. 41-1-2, auquel renverrait l’article 41-1-3 instituant la CJIPE).
Certes, la chambre criminelle de la Cour de cassation a rappelé, à l’occasion d’une affaire dans laquelle avait été mise en œuvre la procédure de reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) prévue par les articles 495-7 et suivants du code de procédure pénale1, que la juridiction de jugement ne pouvait faire état des déclarations faites au cours d’une telle procédure pour fonder sa décision de condamnation, interdiction prévue par l’article 495-14, alinéa 2, du même code (Crim. 17 sept. 2008, n° 08-80.858, Dalloz actualité, 10 oct. 2008, obs. M. Lena). Pour autant, le fait que, dans cette affaire, un débat se soit instauré devant la juridiction de jugement sur la base de déclarations formulées lors de la procédure de CRPC, atteste que le ministère public n’a pas hésité, en l’espèce, à s’y référer alors que l’article 495-14, alinéa 2, susmentionné le lui interdisait.
Le risque existe donc qu’en cas de non-conclusion de la CJIPE, le ministère public fasse volontairement ou involontairement état, à l’occasion du procès pénal, d’éléments factuels ou comportementaux reconnus par l’entreprise lors de la discussion préalable audit procès, quand bien même l’article 41-1-2 du code de procédure pénale proscrit de telles allusions.
Au demeurant, un tel risque apparaît d’autant plus avéré qu’en pratique, il arrive que, lors de l’audience de jugement, le ministère public appelle l’attention de la juridiction sur les condamnations dont le prévenu qui comparaît a fait l’objet par le passé, alors que l’intéressé réhabilité aux yeux de la loi et qu’en application des articles 133-11 et 133-16 du code pénal, le parquet n’est pas censé évoquer les faits ayant donné lieu aux condamnations concernées.
De tels incidents judiciaires ne peuvent qu’inciter les représentants des personnes morales à faire preuve de prudence dans le cadre des échanges avec le ministère public qui précéderont la conclusion éventuelle d’une CJIPE. À cet effet, les intéressés devront être préparés dans des conditions optimales afin qu’attirés par la perspective d’un procès évité, ils ne formulent pas des déclarations qui pourraient les conduire – si la CJIPE n’est finalement pas conclue ou s’ils exercent leur droit de rétractation (dans un délai de dix jours à compter de la notification de l’ordonnance de validation) – à effectuer un pari hasardeux sur l’avenir judiciaire des entreprises qu’ils représentent.
II. - Reconnaître les faits, une présomption de culpabilité environnementale ?
Alors que la conclusion d’une CJIP n’a pas pour effet, d’un strict point de vue juridique, d’entraîner une quelconque déclaration de culpabilité, la spécificité du droit pénal de l’environnement pourrait inciter certains groupes de pression à considérer que la reconnaissance des faits revêt, en pratique, la portée d’une présomption de culpabilité en la matière.
Le texte apparaît pourtant clair : l’article 41-1-2, II, alinéa 4 du code de procédure pénale dispose, dans sa rédaction issue du projet de loi relatif au parquet européen et à la justice pénale spécialisée, que « l’ordonnance de validation n’emporte pas déclaration de culpabilité et n’a ni la nature ni les effets d’un jugement de condamnation ». En outre, pour le cas où un doute subsisterait sur la portée de l’exemption ainsi introduite, l’alinéa suivant va même jusqu’à préciser que « la convention judiciaire d’intérêt public n’est pas inscrite au bulletin n° 1 du casier judiciaire […] ». Il est utile de rappeler, sur ce point, que le « bulletin n° 1 du casier judiciaire » comporte un récolement exhaustif, quasi ineffaçable et uniquement communicable à un nombre très réduit d’autorités (magistrats et établissements pénitentiaires) des condamnations pénales prononcées à l’encontre d’une personne physique ou morale.
Toutefois, alors que le texte ci-dessus offre, au stade des principes, une barrière de protection notable à la personne morale concernée, il n’est pas certain qu’en pratique, la digue ainsi instituée résistera bien longtemps aux assauts répétés des groupes de pression en matière environnementale.
Le risque ici identifié trouve sa source dans le contenu même du projet d’article 41-1-3 du même code, lequel constituera le berceau d’accueil de la CJIPE. Au stade actuel de sa rédaction, le paragraphe I, 1°, de cet article prévoit, en effet, que « […] l’ordonnance de validation, le montant de l’amende d’intérêt public et la convention sont publiés sur les sites internet du ministère de la justice, du ministère chargé de l’environnement et de la commune sur le territoire de laquelle l’infraction a été commise, ou à défaut, de l’établissement public de coopération intercommunale auquel la commune appartient ». Sur ce point, les modalités de publication de l’ordonnance validant la CJIPE se distinguent de celles prévues à l’égard des ordonnances entérinant les CJIP conclues en présence d’atteintes à la probité ou de fraude fiscale. Précisément, alors que les CIJP « classiques » sont mises en ligne sur le seul site internet de l’Agence française anticorruption (v., sur ce point, C. pr. pén., art. 41-1-2, II, 6e al.), les CJIPE auront vocation à être mises en ligne sur les sites internet du ministère de la justice, du ministère de l’environnement et de la collectivité concernée.
Mérite, en particulier, d’être ici soulignée la dimension territoriale retenue à l’égard de la publication des CJIPE. En effet, la matière environnementale – particulièrement sensible et médiatisée – attire l’attention de nombreux riverains, associations et groupes d’intérêts, lesquels sont généralement structurés autour de la défense d’un site ou d’un territoire donné. Sur le plan pratique, les acteurs concernés se sentent impliqués et sont souvent, en conséquence, actifs à l’échelon local.
Dans ce contexte, il apparaît donc réaliste de considérer que la publication d’une ordonnance validant une CJIPE conclue entre une entreprise industrielle et le ministère public à la suite d’une atteinte à l’environnement reconnue par l’entreprise à l’origine du désordre en cause n’échappera pas aux voisins du site (regroupés, le cas échéant, en association de riverains) ou aux associations de défense de l’environnement impliquées à l’échelon local.
Alertées de la conclusion de la CJIPE via la diffusion en ligne de l’ordonnance qui la valide, les forces vives ainsi mobilisées pourraient s’employer à gommer, dans le cadre de leur politique de communication, la distinction opérée par le législateur entre « reconnaissance des faits » et « déclaration de culpabilité ».
À leurs yeux, l’entreprise auteure de l’atteinte environnementale concernée aura nécessairement avoué sa culpabilité en signant la CIJPE. Les acteurs intéressés n’hésiteront pas à faire valoir une telle interprétation auprès de l’opinion en occupant le terrain médiatique ou judiciaire, à l’occasion d’instances déconnectées des faits reconnus par l’entreprise au sein de la CJIPE. Ils soutiendront alors que le dispositif conçu par le législateur permet, en réalité, aux « entreprises polluantes » de s’entendre, de façon commode, avec les autorités en charge des poursuites pénales aux seules fins d’échapper à l’infamie d’une condamnation.
III. - La CJIPE, un contrat collaboratif ?
Contrairement au plea bargaining consacré par le droit nord-américain, le cadre procédural prévu par l’article 41-1-2 et, demain, par l’article 41-1-3 du code de procédure pénale ne permet pas, à la lettre du texte, de « négocier » le contenu de la CJIPE proposée par le ministère public, tant en ce qui concerne le montant de l’amende que le contenu du programme de mise en conformité et les modalités selon lesquelles sera assurée la réparation du préjudice écologique. Une inconnue existe donc sur la part qui sera réservée, en pratique, à la discussion et, ce faisant, sur la marge de manœuvre dont disposera l’entreprise intéressée.
Cependant, la terminologie retenue par la Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la justice dans sa circulaire n° JUSD1802971C du 31 janvier 20182 fait naître une lueur d’espoir. Il y est, en effet, fait allusion aux « négociations préalables à la conclusion d’une convention » et à la « discussion informelle engagée avec la personne morale mise en cause ». Sur ce point, il ressort des premiers retours d’expérience liés à la mise en œuvre des CJIP conclues au titre de la répression des comportements attentatoires à la probité ou de la lutte contre la fraude fiscale que les entreprises concernées ont, visiblement, été à même de faire valoir leurs arguments sur le contenu des propositions formulées par le parquet.
La véritable question qui se pose est de savoir à quel prix l’entreprise mise en cause sera en mesure, à l’appui de la circulaire susmentionnée, de préserver une marge de manœuvre que la loi ne lui reconnaît pas de manière expresse.
En l’occurrence, il découle d’une lecture combinée de la circulaire précitée et des premières CJIP conclues depuis l’entrée en vigueur des textes institutifs du mécanisme3 que le choix – exercé en toute opportunité par le ministère public – de proposer la conclusion d’une CJIP est guidé par trois facteurs essentiels, lesquels peuvent être ainsi résumés (v. § 3, p. 16) :
• les antécédents de la personne morale4 ;
• le caractère volontaire de la révélation des faits ;
• le degré de coopération avec l’autorité judiciaire dont la personne morale fait preuve.
Le premier facteur n’appelant pas d’observation particulière, des commentaires ciblés s’imposent à l’égard des deux suivants, car ils fondent la « dimension collaborative » de la CJIP (A). Une telle caractéristique pourrait s’avérer déterminante dans l’hypothèse où le dispositif serait étendu à la matière environnementale. Il pourrait en être ainsi tant en ce qui concerne la détermination du montant de l’amende (B) que la définition du programme de mise en conformité ou des travaux de réparation environnementale (C), et ce d’autant plus que les « services compétents du ministère de l’environnement » devraient être amenés à jouer un rôle central à ces deux derniers égards lorsqu’en particulier, l’entreprise intéressée est soumise à la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement5.
A. - Sur la « dimension collaborative » de la CJIP
À l’occasion d’une interview accordée le 18 mars 2020 à Dalloz actualité, le procureur national financier (PNF)6 a souligné que, selon lui, l’entreprise concernée devait se placer dans « une attitude proche de l’autoaccusation, où la personne morale prend l’attache du PNF pour signaler des infractions qu’elle aurait commises dans un passé non prescrit »7.
Deux remarques méritent d’être formulées sur ce point.
Tout d’abord, l’emploi de la formule « signaler des infractions » constitue, selon toute vraisemblance, un lapsus révélateur, voire l’expression probable d’un réflexe conditionné, au reste entretenu par l’acception retenue par le législateur. En effet, « signaler une infraction » et – partant – en reconnaître l’existence repose sur une démarche de qualification juridique qui débouche sur un aveu de culpabilité, au sens judiciaire du terme. En contrepoint, l’attitude consistant à reconnaître uniquement des faits n’est censée induire aucune démarche de qualification juridique (puisque la CJIP se situe en amont du procès pénal). Dès lors, le positionnement consistant à uniquement reconnaître des faits n’est pas censé impliquer, aux termes de l’article 41-1-2 du code de procédure pénale, une déclaration de culpabilité (v. supra, II).
Ensuite, l’approche visant à se placer sous l’angle de l’autoaccusation induit nécessairement une forme de « révolution dans les mentalités » car, concrètement, le fait de s’y engager implique que la personne morale mise en cause adopte une ligne de défense diamétralement opposée à celle habituellement préconisée et retenue en droit pénal de l’environnement.
À ce titre, il est généralement recommandé aux personnes entendues – dont la plupart ont rang d’ingénieurs ou de techniciens et sont rarement formés aux interrogatoires de police ainsi qu’à l’ensemble des chausse-trapes qu’ils comportent (leading/misleading questions) – de s’en tenir, lors de leurs réponses, aux faits relevant de leurs domaines de compétence et d’observer un silence prudent lorsqu’elles ignorent les réponses aux questions qui leur sont posées.
En pareils cas de figure, l’objectif consiste à ne pas alimenter l’enquête diligentée par le ministère public et, ce faisant, à ne pas s’autoincriminer. Il en est d’autant plus ainsi lorsque les personnes entendues sont titulaires de la délégation de pouvoirs, instrument qui peut les mener en prison ou les conduire à verser des amendes parfois élevées sur leurs deniers personnels, alors même que les choix d’entreprise dont il leur est demandé de répondre constituent le fruit de décisions prises à un niveau bien supérieur qui, la plupart du temps, leur échappent.
En outre, dans la mesure où, en l’état du droit, une CJIP ne peut légalement être conclue qu’entre le ministère public et une personne morale, un cas de figure spécifique pourrait se produire. En effet, une personne morale doit, en pratique, être représentée par une personne physique8. La personne physique est, le cas échéant, dotée d’une délégation de pouvoirs qui lui a été préalablement consentie par son supérieur hiérarchique au sein de l’entreprise. Dans ces conditions, il ne saurait être exclu que, lors des discussions préalables à sa conclusion de la CJIPE, le représentant de l’entreprise titulaire de la délégation de pouvoirs reconnaisse, pour le compte de son employeur, des faits qui pourraient ensuite inciter le parquet à engager des poursuites pénales à son encontre, en sa qualité de personne physique. Pour les raisons indiquées précédemment (v. supra, I), il pourrait en aller ainsi alors même qu’à la lettre du texte mentionné précédemment (C. pr. pén., art. 41-1-2), le procureur de la République n’est pas censé utiliser, devant la juridiction d’instruction ou de jugement, les déclarations faites ou les documents remis par la personne morale dans le cadre de ses échanges avec le ministère public.
Sous cet angle, le fait de se placer dans une « attitude proche de l’autoaccusation » pourrait s’avérer lourd de conséquences tant pour l’entreprise que pour son représentant « personne physique », que la personne morale accepte ou refuse, au final, de conclure la CJIPE.
B. - Sur la méthode de détermination du montant de l’amende
L’article 41-1-2, I, 1°, du code de procédure pénale dispose que le montant de l’amende « est fixé de manière proportionnée aux avantages tirés des manquements constatés, dans la limite de 30 % du chiffre d’affaires moyen annuel calculé sur les trois derniers chiffres d’affaires annuels connus à la date du constat de ces manquements ».
Sur cette base, la circulaire n° JUSD1802971C du 31 janvier 2018 de la DACG précise le cadre à suivre en vue d’en déterminer le quantum. Concrètement, la DAGC invite le ministère public à fonder son appréciation sur des éléments non seulement financiers (i.e. les « bénéfices » tirés de l’infraction), mais également de nature comportementale, la « proactivité » de l’entreprise étant ici placée au cœur du dispositif.
Au chapitre des éléments financiers, le ministère public est invité à calculer le montant des avantages tirés des faits reprochés (par ex. profits résultant de la fraude fiscale ou des recettes encaissées grâce à l’exécution d’un contrat obtenu au moyen d’un pacte de corruption). En l’occurrence, l’analyse des conventions judiciaires publiées par l’Agence française anticorruption (AFA) révèle que, dans certains cas, le ministère public se fonde uniquement sur le chiffre d’affaires moyen réalisé au cours des trois derniers exercices (v. par ex. les CJIP conclues avec les sociétés Airbus, Bank of China ou Société Générale). Par ailleurs, l’excédent brut d’exploitation est intégré au chiffrage du montant de l’amende lorsque les personnes morales mises en cause sont des entreprises plus modestes, auxquelles il est reproché d’avoir conclu des pactes de corruption afin d’obtenir un marché public (v. les CJIP conclues avec les sociétés Poujaud, Set Environnement et Kaefer Wanner).
Au chapitre des éléments de nature comportementale, le ministère public applique au montant ainsi obtenu un coefficient qui présente, selon les cas, un caractère « multiplicateur » ou « minorant ». Le coefficient est multiplicateur si les faits sont graves ou durables, voire si l’entreprise en cause a des antécédents judiciaires. Il est minorant lorsque les faits concernés sont anciens ou lorsque la personne morale les a révélés « volontairement et rapidement », voire lorsqu’elle a coopéré avec l’autorité judiciaire ou lorsqu’elle a pris des mesures propres à remédier aux dysfonctionnements constatés, à réparer les préjudices causés et à prévenir toute réitération de l’infraction (v. circ. n° JUSD1802971C, 31 janv. 2018, p. 17).
À cet égard, le ministère public tend à appliquer un coefficient « multiplicateur » lorsque la gravité des faits reprochés à la personne morale résulte, notamment, du fait qu’ils ont été commis durant plusieurs années ou dans le cadre d’une relation contractuelle avec un opérateur public chargé d’une mission de service public (v., sur ce point, la CJIP du 7 mai 2018 conclue avec la SAS Poujaud, § 5 ; v., égal. la CJIP du 14 févr. 2018 conclue avec la société Set Environnement, § 4).
Par ailleurs, il ressort de la pratique que l’attitude consistant à s’abstenir de révéler les faits aux autorités en charge des poursuites pénales et le comportement visant à ne pas coopérer avec elles constituent des facteurs « aggravants » (v. sur ce point la CJIP du 7 mai 2018 conclue avec la SAS Poujaud, § 6).
En revanche, le ministère public applique un coefficient « minorant » lorsque les discussions préalables à la conclusion d’une CJIP ont fait ressortir :
• « la volonté de coopérer de bonne foi », ainsi que l’implication de la personne morale dans le programme de mise en conformité qu’elle met en place (v. la CJIP du 10 janv. 2020 conclue avec Bank of China, § 23-24) ;
• « le niveau exemplaire de coopération offert par la société » et « la conduite d’une enquête interne approfondie et coordonnée avec le déroulement de l’enquête judiciaire » (v. l’ord. président du TJ de Paris, 31 janv. 2020 validant la CJIP conclue avec la société Airbus, p. 7) ;
• le départ ou le licenciement des salariés impliqués dans les faits reprochés et leur remplacement par un nouvel encadrement, lesquels plaident en faveur de l’entreprise (v. la CJIP, 14 févr. 2018, conclue avec la société Set Environnement, § 5) ;
• le rachat de l’entreprise auteure des faits par une autre et la mise en place précoce d’un programme de mise en conformité par la société mère (v. sur ce point, la CJIP, 7 mai 2018 conclue avec la SAS Poujaud, § 6).
Il est à noter, cependant, qu’au-delà des facteurs multiplicateurs ou minorants évoqués ci-dessus, ni la circulaire ministérielle ni les CJIP conclues au jour de la parution du présent article ne fournissent d’indications sur les autres éléments d’appréciation de nature à guider l’office du juge pénal dans la partie de sa mission consistant à adapter la peine à la situation particulière du prévenu, conformément au principe d’individualisation dégagé par le Conseil constitutionnel9. À titre d’illustration, il aurait pu être recommandé aux magistrats de prendre en considération la situation financière de l’entreprise au regard des procédures collectives (par ex. redressement et liquidation judiciaires), ne fût-ce que pour s’assurer qu’elles n’étaient pas concernées par de telles procédures.
En toute hypothèse, même si le législateur n’a pas inscrit verbatim le principe de la négociation dans le cadre procédural de la CJIP, les premiers cas d’application mentionnés précédemment montrent qu’en pratique, une place est réservée au dialogue entre le ministère public et les entreprises intéressées au titre de la détermination du montant de l’amende.
À ce stade, il apparaît difficile de savoir s’il en ira toujours ainsi, sur le plan pratique, lorsque le mécanisme de la CIJP aura été étendu à la matière environnementale. Toutefois, dans la mesure où, en l’état de sa rédaction, le projet d’article 41-1-3 du code de procédure pénale instituant la CJIPE se borne à renvoyer aux règles générales d’ores et déjà prévues par ledit code quant à la détermination du montant de l’amende, il est possible de considérer que les entreprises concernées par une telle convention bénéficieront d’une « fenêtre de tir » identique afin de faire valoir leurs arguments et d’optimiser ainsi leurs chances que l’amende « contractuelle » inscrite dans le corps de ses articles présente, au final, un caractère adapté. À défaut, elles disposeront toujours de la possibilité de se rétracter dans le délai de dix jours susmentionné.
Reste à savoir si un tel constat pourra également être opéré à l’occasion de la définition du programme de mise en conformité ou des travaux de réparation environnementale proposés par le ministère public.
C. - Sur la définition du programme de mise en conformité et des travaux de réparation environnementale
En l’état de sa rédaction à la date de publication du présent article, le projet de loi ici commenté prévoit qu’outre le versement d’une amende au Trésor public, la CJIPE pourra imposer les obligations suivantes :
« 2° Régulariser sa situation au regard de la loi ou des règlements dans le cadre d’un programme de mise en conformité d’une durée maximale de trois ans10, sous le contrôle des services compétents du ministère chargé de l’environnement ;
3° Assurer, dans un délai maximal de trois ans et sous le contrôle des mêmes services, la réparation du préjudice écologique résultant des infractions commises. »
À la lecture des dispositions reproduites ci-dessus, trois observations méritent d’être formulées.
Tout d’abord, la circulaire du 31 janvier 2018 (v. p. 18-19) précise la portée du programme de mise en conformité auquel doit se soumettre une personne morale signataire d’une CJIP.
Le programme en question doit comprendre les documents suivants : (i) un code de conduite définissant et illustrant les divers types de comportements à proscrire, (ii) un dispositif d’alerte interne destiné au recueil des signalements relatifs à l’existence de situations contraires au code de conduite de la personne morale, (iii) une cartographie des risques, (iv) des procédures d’évaluation de la situation des clients, fournisseurs de premier rang et intermédiaires au regard de la cartographie susvisée, (v) des procédures de contrôles comptables, (vi) un dispositif de formation destiné aux cadres et aux personnels les plus exposés et (vii) un régime disciplinaire permettant de sanctionner les salariés de la personne morale en cas de violation du code de conduite.
À ce stade, dans la mesure où le projet de loi introduisant la CJIP en droit pénal de l’environnement est encore débattu par le Parlement11, le ministre de l’environnement n’a pas publié de circulaire précisant le contenu du programme de conformité que la personne morale mise en cause pour une atteinte à l’environnement devra mettre en place. Le moment venu, il conviendra d’examiner avec attention le contenu de la circulaire précitée.
Ensuite, dans l’attente de précisions sur la portée du programme de mise en conformité prévu à l’article 41-1-3, 2° du code de procédure pénale, il est intéressant de relever que les entreprises mises en cause pour des infractions à la probité ou de fraude fiscale qui ont, avant l’aboutissement de la procédure de convention judiciaire, pris l’initiative de mettre en place un tel programme ont :
• soit bénéficié d’une peine d’amende réduite, ledit programme ayant été interprété comme un facteur « minorant » ; tel a, notamment, été le cas des CJIP signées par la société Poujaud (v. § 6) et par la société Kaefer Wanner (v. p. 4) ;
• soit obtenu une réduction de la durée de soumission de leur programme de mise en conformité au contrôle de l’AFA (v., sur ce point, la CJIP paraphée par la SAS Kaefer Wanner, p. 4).
Enfin, ainsi que le relèvent certains commentateurs12, alors qu’il existe, dans le cadre de la répression des infractions à la probité et de la fraude fiscale, une autorité de régulation chargée du contrôle des programmes de mise en conformité (l’AFA, en l’occurrence), une telle autorité n’existe pas en matière environnementale. C’est pourquoi le projet d’article 41-1-3 du code de procédure pénale prévoit, en l’état de sa rédaction, que les services compétents du ministère de l’environnement seront chargés du contrôle des programmes précités. En toute logique (et sous réserve des explications qui seront, le cas échéant, fournies par les services dudit ministre), les directions régionales de l’aménagement et du logement (DREAL) devraient être chargées d’une telle mission, via l’inspection de l’environnement et sous le contrôle des préfets de départements, autorités compétentes au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement.
Cela étant précisé, tout porte à considérer que le rôle de services compétents du ministère de l’environnement ne se limitera pas à contrôler, en aval, la bonne application des programmes de mise en conformité définis dans le cadre de la CIJPE. Les services compétents pourraient, en effet, être également appelés à intervenir en amont, au titre de la définition même du programme de mise en conformité appelé de ses vœux par le ministère public.
Ils agiraient alors dans le cadre de la politique de coopération judiciaro-administrative impulsée par la circulaire du 21 avril 201513 du ministère de la justice, laquelle invite les parquets à se rapprocher des services des DREAL sur la base, notamment, de protocoles d’accord bilatéraux conclus en application de ladite circulaire (v. § 1.3.2 de la circulaire). C’est dire qu’au stade de la définition du programme de mise en conformité, les services de la DREAL – en leur double qualité de partenaires institutionnels des parquets et d’entités en charge des contrôles au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement – pourraient être amenés à constituer une force de proposition essentielle et à devenir, ce faisant, un troisième acteur incontournable dans le cadre des discussions préalables à la conclusion d’une CJIPE.
Il pourrait, au demeurant, en être également ainsi lorsque les faits constatés ont généré une atteinte au milieu appelant la réalisation de travaux de réparation. Sur ce point, la circulaire du 31 janvier 2018 précise que « le procureur évalue […], dans la proposition de convention, le montant et les modalités de la réparation des dommages causés par l’infraction, lesquels peuvent être différents de ceux initialement sollicités par la victime »14.
Il en découle que l’intervention en amont des services compétents du ministère de l’environnement renforcerait la « dimension collaborative » de l’outil en lui conférant un caractère tripartite, voire quadripartite dans l’hypothèse ou des victimes se seraient déclarées et solliciteraient, au titre de leurs préjudices propres, la réalisation de mesures visant à réparer l’environnement.
Pour autant, seul l’avenir permettra de savoir si la coopération ainsi mise en place constituera un facteur incitatif (compte tenu des avantages qu’elle pourrait présenter pour l’entreprise en termes de « guichet unique ») ou inhibiteur (du fait de la complexité liée à la présence de multiples interlocuteurs dont les intérêts ne convergent pas nécessairement) favorisant, ou non, la conclusion de CJIPE.
IV. - La proportion dans la sanction financière, clé de voûte du système ?
La possibilité de prononcer, via une CJIP, une sanction financière (sous la forme d’une amende) d’un montant particulièrement élevé présente un caractère doublement novateur en matière environnementale. D’une part, les infractions pénales prévues par le code de l’environnement ne prévoient pas, au jour de la publication du présent article, la possibilité d’indexer le montant de l’amende sur le chiffre d’affaires du prévenu. D’autre part, les statistiques publiées par le ministère de la justice montrent qu’à l’occasion des affaires soumises à leur office, les tribunaux compétents en matière pénale prononcent rarement des amendes (ou des peines d’emprisonnement) d’un montant élevé. Toutefois, les habitudes changent et le retour d’expérience des affaires traitées depuis ces derniers mois par les auteurs du présent article permet d’entrevoir une inversion de la tendance.
Pour autant, la possibilité, introduite par le législateur, d’infliger à l’entreprise qui y consent une amende d’un montant susceptible d’être égal à 30 % du chiffre d’affaires réalisé au cours des trois derniers exercices fiscaux pourrait, là aussi, créer une « petite révolution » dans les esprits et dans les pratiques.
À cet égard, il conviendrait d’éviter, autant que faire se peut, les situations dans lesquelles le ministère public formulerait des propositions d’amende dont le montant se rapprocherait du pourcentage maximum autorisé par la loi. Une telle dérive risquerait, en effet, de « tuer le système » de la CJIP étendu, par le législateur, à la matière environnementale. En l’occurrence, il importe de conserver à l’esprit qu’une sanction financière d’un montant déséquilibré viendrait s’ajouter, le cas échéant, aux dépenses – parfois très substantielles – rendues nécessaires, d’une part, par le programme de mise en conformité et, d’autre part, par les travaux de réparation environnementale définis au sein de la convention.
C’est dire que le succès de la CJIPE pourrait largement dépendre de l’utilisation raisonnée de la sanction financière, son caractère proportionné constituant, selon toute vraisemblance, l’une des clés de voûte du système.
Sous cette réserve, les entreprises en cause pourraient certainement avoir intérêt à rencontrer le ministère public afin d’examiner les conditions dans lesquelles une CJIPE adaptée aux circonstances pourrait être conclue, et ce pour une raison très concrète, tenant au fait que les affaires d’atteinte à l’environnement impliquent généralement des enquêtes/informations judiciaires longues et coûteuses pour l’ensemble des acteurs concernés (auteur de l’infraction recherchée, ministère public, parties civiles). Par ailleurs, les dossiers environnementaux sont fréquemment assortis d’une couverture médiatique négative et débouchent sur un procès dont la conclusion – par nature aléatoire – est susceptible d’engendrer des conséquences dont la portée dépasse largement le seul plan financier.
Dans ce contexte, les entreprises mises en cause pour des faits d’atteinte à l’environnement pourraient trouver, dans le recours à la CJIPE, une voie leur permettant de sortir rapidement d’une procédure complexe, sous réserve qu’elles acceptent de verser une amende et de s’engager à réparer de façon adaptée le préjudice qu’elles auront contractuellement reconnu avoir causé à l’ordre public environnemental (soit par des actions de remise en état, soit par la régularisation de la situation en cas, par ex., de non-respect d’un arrêté de mise en demeure ou d’exploitation sans l’autorisation requise) sans, pour autant, avouer leur culpabilité au sens judiciaire du terme (v., cependant, nos réserves ci-dessus, II).
Sous cet angle, la philosophie qui sous-tend la CJIPE apparaît donc tout à fait louable, à condition, toutefois, que le montant de l’amende proposée par le ministère public soit judicieusement calibré au vu du contexte.
Il s’agit, en dernière analyse, de faire en sorte que le « contrat de confiance » proposé par le parquet ne revête pas, rétrospectivement, les caractéristiques d’un marché de dupes. Cela impliquera que les entreprises intéressées soient épaulées en temps utile afin d’être à même d’exercer à chaque instant une vigilance particulière.
1. Mode alternatif aux poursuites pénales distinct de ceux prévus aux art. 41-1, 41-1-2 et 41-2 du même code.
2. Relative à la présentation et la mise en œuvre des dispositions pénales prévues par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
3. L. n° 2016-1691, 9 déc. 2016, relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin II » et L. n° 2018-898, 23 oct. 2018, relative à la lutte contre la fraude fiscale.
4. La circulaire n° JUSD1802971C du 31 janvier 2018 indique, sur ce point, que « la prise en compte des antécédents de la personne morale conduira, dans la plupart des cas, à exclure la convention lorsque la personne morale aura déjà bénéficié d’une telle mesure ».
5. C. envir., art. L. 511-1 et R. 511-1 s.
6. Fonction créée par la loi n° 2013-1117, 6 déc. 2013, relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière.
7. J.-F. Bohnert, Nous sommes en capacité de travailler à armes égales avec les autorités judiciaires anglo-saxonnes, Dalloz actualité, Inetreview par P. Januel, 18 mars 2020.
8. Selon la formule historique, attribuée à Gaston Jèze, « je n’ai jamais déjeuné avec une personne morale ».
9. V., sur ce point, Cons. const. 22 juill. 2005, n° 2005-520 DC, Loi précisant le déroulement de l’audience d’homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.
10. Par contraste, le programme de mise en conformité imposé dans le domaine des atteintes à la probité et dans celui de la lutte contre la fraude fiscale peut s’étaler sur une durée de cinq ans (v. C. pén., art. 131-39-2 et circ. n° JUSD1802971C, 31 janv. 2018, p. 20).
11. Le 3 mars 2020, le Sénat a adopté le projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée et l’a transmis à l’Assemblée nationale, laquelle ne l’a pas encore examiné (v., sur ce point, le dossier législatif).
12. E. Daoud et H. Partouche, Étude comparative des CJIP : bilan et perspectives, Dalloz actualité, Dossier, 27 avr. 2020.
13. Relative aux orientations de politique pénale en matière d’atteintes à l’environnement.
14. Le ministre ajoute que « les négociations préalables à la conclusion d’une convention sont marquées par une confidentialité très stricte, la divulgation d’informations relatives à la convention envisagée pouvant avoir des conséquences économiques particulièrement dommageables pour l’entreprise mise en cause (chute de la valeur du titre par exemple s’agissant d’une société cotée en bourse) ». En conséquence, le ministre insiste sur le fait que « l’avis du procureur à la victime ne devra intervenir que si, aux termes d’une discussion informelle engagée avec la personne morale mise en cause, l’éventualité de la conclusion d’une CJIP est confirmée ». Et il conclut en indiquant que « le procureur devra par ailleurs appeler l’attention de la victime sur la nécessité de ne donner aucune publicité à cet avis avant que la CJIP ne soit formellement proposée à la personne morale mise en cause ». Sur tous ces points, v. supra, II.

References: art. 41
 art. 41
 § 3
 art. 41
 § 5
 § 4
 § 6
 § 23
 § 5
 § 6
 § 6
 § 1
 art. 41
 art. 131