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Timestamp: 2016-10-27 22:49:45+00:00

Document:
Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanw�ltin Dr. Silvia Senn,
Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Infrastruktur und Umwelt, p.A. Bundesverwaltungsgericht, Postfach 336, 3000 Bern 14.
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r Infrastruktur und Umwelt vom 24. Oktober 2006.
Der Kanton Z�rich als Halter des Flughafens Z�rich-Kloten reichte im Herbst 1997 beim Eidgen�ssischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED; heute: Eidgen�ssisches Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, UVEK) ein Gesuch um Erteilung einer Baukonzession f�r eine Flughafenerweiterung ein. Zentraler Bestandteil dieses Antrags war das Dock Midfield (heute Dock E genannt). Am 5. November 1999 erteilte das UVEK dem Kanton Z�rich die Baukonzession f�r das Dock E. Dabei verlangte es unter anderem die Einhaltung der Auflagen des Arbeitsinspektorats des kantonalen Amts f�r Wirtschaft und Arbeit (AWA) vom 30. April 1998. Dieser Passus wurde nicht angefochten und erwuchs in der Folge in Rechtskraft (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 8. Dezember 2000, in der Sache 1A.282/1999 und andere, teilweise publ. in BGE 126 II 522).
Mit der Erteilung der Betriebskonzession f�r den Flughafen Z�rich an die Flughafen Z�rich AG per 1. Juni 2001 ging auch die dem Kanton Z�rich f�r das Dock E erteilte Baukonzession auf diese �ber.
Im M�rz und im Juni 2003 ersuchte die Flughafen Z�rich AG um Erteilung der Plangenehmigung f�r Projekt�nderungen gegen�ber dem konzessionierten Bauvorhaben. Mit Verf�gung vom 10. Januar 2006 genehmigte das UVEK die Plan�nderungen. Gleichzeitig r�umte es der Flughafen Z�rich AG - unter Androhung der Ersatzvornahme - eine Frist von sechs Monaten ein zur Durchsetzung noch nicht erf�llter Auflagen zum Arbeitnehmerschutz beim Dock E. Dabei verwies das UVEK auf die Auflagen des AWA; es bezog sich ausdr�cklich auf Schreiben dieser Beh�rde vom 4. Juni 1999, 5. Juli 2002, 17. April 2003, 11. Juni und 11. Juli 2003.
Wegen eines Teils der Auflagen zum Arbeitnehmerschutz gelangte die Flughafen Z�rich AG an die Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Infrastruktur und Umwelt. Die Rekurskommission hiess die Beschwerde teilweise gut und verl�ngerte die Umsetzungsfrist von sechs auf neun Monate ab Rechtskraft des Entscheides. Im �brigen trat sie auf die Beschwerde mit der Begr�ndung nicht ein, dass �ber die Auflagen bereits in einer fr�heren, rechtskr�ftigen (Sach-)Verf�gung entschieden worden sei. Insoweit handle es sich bei der Verf�gung vom 10. Januar 2006 lediglich um eine Vollstreckungsverf�gung. Die Auflagen seien daher nunmehr einer materiellen �berpr�fung entzogen, so dass auf die entsprechenden R�gen der Flughafen Z�rich AG nicht einzutreten sei.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 24. November 2006 ersucht die Flughafen Z�rich AG das Bundesgericht, den Entscheid der Rekurskommission insofern aufzuheben, als diese auf ihre materiellen R�gen nicht eingetreten ist. Die Sache solle an die Rekurskommission zu neuem Entscheid zur�ckgewiesen werden. Eventualiter beantragt die Flughafen Z�rich AG, die Frist f�r die Umsetzung der Auflagen von neun auf zw�lf Monate zu verl�ngern.
Die Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Infrastruktur und Umwelt ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das UVEK beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden k�nne.
Mit Verf�gung vom 19. Dezember 2006 hat der Pr�sident der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt. Am 11. April 2007 hat das Bundesgericht bei den Vorinstanzen fehlende Akten angefordert, die ihm mit Sendung vom 17. April 2007 �bermittelt wurden.
1.1 Der angefochtene Entscheid erging am 24. Oktober 2006 und somit vor dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 �ber das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110). Die vorliegende Eingabe ist daher noch nach den Regeln des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 �ber die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; BS 3 531) zu behandeln (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG; Mitteilungen des Bundesgerichts zum Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes, Ziff. I, publ. in: ZBl 108/2007 S. 56; BGE 132 V 393 E. 1.2 S. 395).
1.2 Gem�ss Art. 99 Abs. 1 lit. e und Abs. 2 lit. c OG k�nnen Konzessionen und Bewilligungen f�r Anlagen der Luftfahrt mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Allerdings geht die Rekurskommission davon aus, dass die von der Beschwerdef�hrerin angefochtenen Teile der Verf�gung vom 10. Januar 2006 im Wesentlichen als Vollstreckungsverf�gungen zu qualifizieren seien. Gegen Verf�gungen �ber die Vollstreckung von Verf�gungen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nach Art. 101 lit. c OG ausgeschlossen. Die Beschwerdef�hrerin beanstandet indes, die Vorinstanz sei f�lschlicherweise davon ausgegangen, es l�gen Vollstreckungs- und nicht Sachverf�gungen vor mit der Folge, dass Letztere zu Unrecht auf die Beschwerde teilweise nicht eingetreten sei. Tritt die Rekurskommission auf ein Rechtsmittel nicht ein, so f�hrt dies dazu, dass sie die Anwendung von Bundesrecht nicht �berpr�ft, wodurch dessen richtige Durchsetzung vereitelt werden k�nnte. Daher kann Art. 101 lit. c OG der Beschwerde an das Bundesgericht gegen den Nichteintretensentscheid nicht entgegen stehen, wenn geltend gemacht wird, dieser Entscheid sei insoweit zu Unrecht ergangen (vgl. in anderem Zusammenhang BGE 127 II 264 E. 1a S. 267; 123 I 275 E. 2c und d S. 277; 118 Ia 8 E. 1b S. 10).
Somit ist der Entscheid der Rekurskommission beim Bundesgericht anfechtbar (vgl. auch Art. 97 Abs. 1 und 98 lit. e OG). Die Beschwerdef�hrerin hat als betroffene Adressatin des angefochtenen Entscheids grunds�tzlich ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung (Art. 103 lit. a OG).
2.1 Wie erw�hnt, stellt die Rekurskommission im Wesentlichen darauf ab, ob die Verf�gung des UVEK vom 10. Januar 2006 bez�glich der Auflagen zum Arbeitnehmerschutz als Sach- oder Vollstreckungsverf�gung anzusehen ist. Eine Verf�gung, welche auf einer rechtskr�ftigen fr�heren Verf�gung beruht und diese lediglich vollstreckt, kann - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - nicht mit der Begr�ndung angefochten werden, die fr�here (materielle) Verf�gung sei rechtswidrig; eine solche R�ge ist versp�tet (vgl. BGE 119 Ib 492 E. 3c/cc S. 499; 118 Ia 209 E. 2b S. 212 f.).
2.2 Die Beschwerdef�hrerin r�gt, aus den Schreiben des AWA vom 5. Juli 2002, 17. April, 11. Juni und 11. Juli 2003 erg�ben sich zum einen erweiterte bzw. neue Verpflichtungen. Zum anderen habe die urspr�ngliche Sachverf�gung unklare, konkretisierungs- und interpretationsbed�rftige Auflagen enthalten. Erst mit den erw�hnten Schreiben habe die erforderliche Konkretisierung stattgefunden. Diese Schreiben bzw. deren Inhalt seien ihr gegen�ber vor dem 10. Januar 2006 jedoch nie verf�gt worden. Daher habe sie die betreffenden Auflagen gem�ss diesen sp�teren Schreiben auf die Verf�gung vom 10. Januar 2006 hin bei der Rekurskommission wie gew�hnliche Sachverf�gungen anfechten k�nnen. Ihr d�rfe nicht entgegengehalten werden, es handle sich insoweit um eine Vollstreckungsverf�gung.
2.3 In der Tat wurde der Inhalt der erw�hnten Schreiben des AWA vor der interessierenden Verf�gung vom 10. Januar 2006 offenbar nie gegen�ber der Beschwerdef�hrerin verf�gt. Bis auf das Schreiben vom 5. Juli 2002 waren sie an das Bundesamt f�r Zivilluftfahrt (BAZL) adressiert, wobei das AWA der Beschwerdef�hrerin regelm�ssig eine Abschrift zur Kenntnisnahme �berliess. Das AWA w�re insoweit zum Erlass einer Verf�gung auch nicht zust�ndig gewesen. Die Rekurskommission meint allerdings, die erw�hnten sp�teren Schreiben enthielten teils identische Auflagen wie in der urspr�ngliche Baukonzession vom 5. November 1999. Teils seien die sp�teren Auflagen mit den urspr�nglichen zwar nicht deckungsgleich, aber ohne weiteres aus diesen ableitbar.
Die Vollstreckung setzt eine vollstreckungsf�hige Sachverf�gung voraus. In diesem Sinne vollstreckungsf�hig sind nur inhaltlich hinreichend bestimmte Verf�gungen, d.h. der Adressat muss diesen klar entnehmen k�nnen, was er zu tun hat (vgl. Heinrich Andreas M�ller, Der Verwaltungszwang, Diss. Z�rich 1975, S. 7; Hanspeter Geiser, Rechtsschutz im Verwaltungsvollstreckungsverfahren, Diss. St. Gallen 1978, S. 62 f.; Alfred K�lz/J�rg Bosshart/Martin R�hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, 2. Aufl. 1999, Vorbemerkungen zu �� 29-31 N. 5; Marcel Ogg, Die verwaltungsrechtlichen Sanktionen und ihre Rechtsgrundlagen, Diss. Z�rich 2002, S. 60). Eine Verf�gung kann hingegen nicht als vollstreckbar gelten, wenn sie derart allgemein gehalten ist, dass es sp�terer Konkretisierungen bedarf, damit die Pflichten der Adressaten ersichtlich sind.
4.1 Die Beschwerdef�hrerin r�gt, zur nat�rlichen Beleuchtung der Arbeitspl�tze w�rden erstmals im Schreiben des AWA vom 5. Juli 2002 konkrete Zahlenwerte f�r die Gr�sse der mit Klarverglasung auszur�stenden Fensterfl�chen genannt. Im Jahre 1999 sei nicht absehbar gewesen, dass hierbei auf die Zahlenwerte der Verordnung 4 vom 18. August 1993 zum Arbeitsgesetz (ArGV 4; SR 822.114), das ihrer Ansicht nach vorliegend auch nicht einschl�gig sei, abgestellt w�rde. Zudem werde in jenem Schreiben erstmals verlangt, dass Arbeitspl�tze nach M�glichkeit in Fenstern�he einzurichten seien.
Die Beschwerdef�hrerin �bersieht - ebenso wie die Rekurskommission -, dass schon im Schreiben vom 30. April 1998 (dort Ziff. 12.1), auf das in der Baukonzession wegen der Auflagen zum Arbeitnehmerschutz ausdr�cklich Bezug genommen wurde, das Erfordernis der Fenstern�he aufgestellt wurde. Dort waren auch die konkreten Zahlenwerte zu den Fensterfl�chen angegeben. Die gleichen Auflagen finden sich in einem Schreiben des AWA an die damalige Flughafen-Immobilien-Gesellschaft vom 3. April 1998 (dort Ziff. 11.1), auf das sich die Beschwerdef�hrerin im Verfahren vor der Rekurskommission in anderem Zusammenhang berufen hat. Diese Auflagen entsprechen genau denjenigen, die in Ziff. 7.1 des Schreibens vom 11. Juli 2003 aufgef�hrt sind und deren Aufhebung die Beschwerdef�hrerin im Verfahren vor der Rekurskommission beantragt hat. Insoweit h�tte aber bereits gegen die Baukonzession vom 5. November 1999 bzw. die damals angegebenen Auflagen vorgegangen werden m�ssen. Auch wenn seinerzeit der Kanton Z�rich und nicht die Beschwerdef�hrerin Adressat der Baukonzession war, kann Letztere deswegen nicht Teile der Baukonzession nachtr�glich anfechten. Mit der Baukonzession ging auch die Pflicht zur Erf�llung der darin enthaltenen Auflagen zum Arbeitnehmerschutz vollumf�nglich auf sie �ber. Dass in einem Schreiben vom 4. Juni 1999 weniger pr�zise Angaben zu den Fensterfl�chen gemacht wurden, spielt nach dem Gesagten keine Rolle. Das Gleiche gilt f�r den Einwand, die erw�hnte Verordnung zum Arbeitsgesetz sei hier nicht anwendbar.
4.2 Die Beschwerdef�hrerin meint sodann, im Schreiben vom 11. Juli 2003 w�rden die soeben erw�hnten Auflagen zu den Fensterfl�chen und zur nat�rlichen Belichtung versch�rft, weil diese nicht mehr nur f�r "st�ndig besetzte" Arbeitspl�tze, sondern neuerdings offenbar f�r alle Arbeitspl�tze gelten sollten. Die Formulierung im erw�hnten Schreiben k�nnte f�r sich allein in der Tat in dem von der Beschwerdef�hrerin beanstandeten weiten Sinne verstanden werden. Aus den gesamten Umst�nden ergibt sich jedoch klar, dass diese Auflagen an diejenigen aus den vorangegangenen Schreiben ankn�pfen. Danach sollten diese Auflagen eindeutig nur f�r st�ndig besetzte Arbeitspl�tze gelten. Gerade wegen ihnen hatte es zwischen den Beteiligten Gespr�che gegeben, was unter einem st�ndig besetzten Arbeitsplatz zu verstehen sei. In Ziff. 7.1 des Schreibens vom 11. Juli 2003 wurde im Grunde nur wiederholt, was bereits fr�her bestimmt worden war.
4.3 Die Beschwerdef�hrerin wandte sich vor der Rekurskommission auch gegen Auflagen zu den Fluchtwegen, die im Schreiben des AWA vom 11. Juli 2003 (dort Ziff. 6) aufgef�hrt sind. Diese Regelungen entsprechen indes denjenigen in den Schreiben vom 30. April 1998 (dort Ziff. 7) bzw. 4. Juni 1999 (dort Ziff. 10), die Gegenstand der Baukonzession waren, so dass insoweit mit der Verf�gung vom 10. Januar 2006 keine neue (anfechtbare) Sachverf�gung ergangen ist.
Das gilt auch in Bezug auf Ziff. 6.6 des Schreibens vom 11. Juli 2003: Zwar war in den fr�heren Schreiben nur davon die Rede, dass eine Sichtverbindung zum davorliegenden Raum vorhanden sein muss, wenn der Fluchtweg aus einem Raum durch einen anderen Raum f�hrt und nicht direkt in einen Korridor. Das wurde im erw�hnten Schreiben um die Erkl�rung erg�nzt, dass die Blickverbindung "das fr�hzeitige Erkennen eines Brandausbruches gew�hrleistet". Dies stellt aber - entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrerin - keine zus�tzliche Anforderung dar, sondern nur eine Erl�uterung, warum eine Sichtverbindung zum davorliegenden Raum verlangt wird. Die von Anfang an geforderte Sichtverbindung war hinreichend klar und bedurfte nicht einer Konkretisierung, damit sie realisiert werden konnte.
4.4 Die folgenden Auflagen beanstandet die Beschwerdef�hrerin erstmals in ihrer Beschwerde an das Bundesgericht: Umgang und Lagerung von S�uren und Laugen, Aussicht ins Freie sowie Einrichtung in den Ess- und Aufenthaltsr�umen, Ausgestaltung der Treppen, H�he der Raumeinbauten, Dokumentationspflicht bez�glich der Instandhaltung von Anlagen und Maschinen. Zur erst genannten Auflage hatte sich die Beschwerdef�hrerin im Verfahren bei der Rekurskommission �berhaupt nicht ge�ussert, weswegen diese im angefochtenen Entscheid zu Recht schliesst, hierauf sei nicht weiter einzugehen. Zu den �brigen Auflagen hatte die Beschwerdef�hrerin lediglich erkl�rt, diese Auflagen w�rde sie erf�llen bzw. sie seien bereits vollst�ndig erf�llt. Somit brauchte die Vorinstanz mangels entsprechender Beanstandungen hierauf nicht weiter einzutreten, auch wenn sie davon ausgeht, die Verf�gung des UVEK vom 10. Januar 2006 stelle bez�glich dieser Auflagen (teilweise) eine Sachverf�gung dar.
Nach dem Gesagten ist der Hauptantrag der Beschwerdef�hrerin unbegr�ndet. Soweit die soeben erw�hnte Verf�gung des UVEK keine Sachverf�gungen, sondern Vollstreckungsverf�gungen enth�lt, ist mit Blick auf Art. 101 lit. c OG fraglich, ob auf den Eventualantrag, die Frist f�r die Erf�llung der Auflagen von neun auf zw�lf Monate zu verl�ngern, �berhaupt einzutreten ist (vgl. BGE 119 Ib 492 E. 3c/bb S. 498 f.; Alfred K�lz/Isabelle H�ner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1998, Rz. 897 S. 318 f.). Dessen ungeachtet dringt die Beschwerdef�hrerin aber auch hier nicht durch. Es sind keine plausiblen Gr�nde ersichtlich und geltend gemacht worden, warum neun Monate nicht ausreichen sollten.
Somit ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdef�hrerin kostenpflichtig (Art. 153, 153a, 156 OG). Parteientsch�digungen werden nicht geschuldet (Art. 159 OG).
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) sowie dem Bundesverwaltungsgericht schriftlich mitgeteilt.

References: BGE 
 Art. 132
 BGE 
 Art. 99
 Art. 101
 Art. 101
 BGE 
 Art. 97
 BGE 
 Art. 101
 BGE