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Timestamp: 2018-10-16 14:50:11+00:00

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﻿ SENTENCIA C-247 DE JUNIO 1 DE 1995
SENTENCIA C-247 DE 01 DE JUNIO DE 1995
CONTENIDO:PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LOS CONGRESISTAS, CONSTITUCIONALIDAD DE SU TRÁMITE
TEMAS ESPECÍFICOS:PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, TRÁMITE DE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:284 DE AGOSTO DE 1995, PÁG.942
Sentencia C-247 de junio 1º de 1995
CONSTITUCIONALIDAD DE SU TRÁMITE
EXTRACTOS: «El ciudadano Luis Guillermo Nieto Roa, invocando el derecho que consagra el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994.
La Corte Constitucional es competente para resolver de manera definitiva sobre la demanda incoada, pues ella recae sobre una ley de la República (art. 241, num. 4º de la Constitución Política).
Inaplicabilidad del trámite especial de ley estatutaria.
Argumento principal entre los que expone el actor es el de que la totalidad de la Ley 144 de 1994 es inconstitucional por cuanto ha debido tramitarse como ley estatutaria, toda vez que, decretada la pérdida de la investidura, se impide hacia el futuro el ejercicio de un derecho fundamental como es el de acceso al ejercicio y control del poder político (art. 40 C.P.) motivo suficiente, en el sentir del impugnador, para que se hiciera aplicable el artículo 152 de la Constitución , a cuyo tenor se regularán mediante leyes estatutarias los derechos fundamentales y los mecanismos para su protección.
La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que la reserva de ley estatutaria, si bien debe exigirse como requisito de forma indispensable cuando la materia del proyecto corresponda a cualquiera de los temas señalados en el artículo 152, no es exigible de manera absoluta en todas las ocasiones en que alguno de aquéllos sea objeto de mención o referencia. No todo precepto que de alguna manera guarde relación con ellos debe ser aprobado mediante el trámite excepcional previsto para esa clase de leyes.
En el caso de los derechos fundamentales, es bien sabido que pueden verse afectados directa o indirectamente, de una u otra forma, por cualquier regla jurídica, ya en el campo de las relaciones entre particulares, o en el de las muy diversas actividades del Estado. En últimas, en el contenido de todo precepto se encuentra, por su misma naturaleza, una orden, una autorización, una prohibición, una restricción, una regla general o una excepción, cuyos efectos pueden entrar en la órbita de los derechos esenciales de una persona natural o jurídica.
Piénsese, por ejemplo, en el caso de los procedimientos, que según el artículo 29 de la Constitución deben ser fijados por la ley de manera previa a todo juzgamiento o actuación judicial o administrativa. Por definición se relacionan con el debido proceso, que es un derecho fundamental, y, más aún, de lo que en tales normas se diga debe deducirse en los casos concretos a ellas sometidos si quien las aplica acata o vulnera las garantías procesales.
Pero deducir de esa consideración que todas las normas de procedimiento deban estar incluidas forzosamente en leyes estatutarias implica interpretación exagerada del artículo 152 de la Constitución Política y convierte la excepción allí incluida en regla general que, en ese supuesto, debería extenderse lógicamente a todos los códigos procesales y a las reglas, aún aisladas, que pudieran afectarlos, adicionarlos o modificarlos.
Si fuera seguido ese mismo criterio, que la Corte no acoge, la materia penal en su integridad debería ser objeto del especialísimo trámite por cuanto, al fin y al cabo, las sentencias condenatorias y los autos de detención, así como las medidas de seguridad que se aplican a los inimputables, afectan de manera directa el derecho fundamental de la libertad.
En ese orden de ideas, el correcto entendimiento del artículo 152 de la Constitución no puede consistir en que el legislador evada las exigencias formales de excepción para aquellos casos en que, según la Carta, tiene lugar la ley estatutaria, pero tampoco en que esta modalidad legislativa abarque, sin un criterio razonable que encaje dentro del sistema positivo colombiano, todas las normas que integran el orden jurídico.
En cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos, radica según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos correspondientes afectan el núcleo esencial de aquéllos, como cuando se consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la Carta.
Debe recordarse que esta Corte, en sentencias C-013 del 21 de enero de 1993, C-311 del 7 de julio de 1994 y C-425 del 29 de septiembre del mismo año, para mencionar algunas, ha puesto de presente que la reserva constitucional sobre regulación de los derechos fundamentales por el trámite calificado propio de la ley estatutaria “no supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto vaciaría la competencia del legislador ordinario”.
Ha señalado la Corporación que las leyes estatutarias en esa materia “están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, pero no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que con ese tema se relacionan”.
En la sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz) la Corte expresó que la interpretación del artículo 152 de la Carta debe ser estricto, de tal manera que “cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho”.
De allí que las oportunidades en que esta Corte se ha visto precisada a declarar la inconstitucionalidad de una norma o conjunto de normas por no haber seguido el Congreso, debiendo hacerlo, el trámite de la ley estatutaria, son únicamente aquéllas en que de manera palmaria el contenido de la normatividad así lo exige, como aconteció con la ley electoral (sentencia C-145 del 23 de marzo de 1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero), pues sin lugar a dudas los temas en ella incluidos se enmarcaban dentro del literal c) del artículo 152 de la Carta, referente a “funciones electorales”; o con los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de 1993, declarados inexequibles mediante sentencia C-425 del 29 de septiembre de 1994, toda vez que se trataba de preceptos dictados “bajo el designio indudable de regular, por la vía de la restricción, el derecho a la información, plasmado en el artículo 20 de la Carta”.
Tal no es el caso de la Ley 144 de 1994, pues su objeto no radica en regular, restringir o limitar —como lo cree el accionante— el ejercicio del derecho de acceso a los cargos públicos (art. 40 C.P.), entre otras razones por la muy poderosa de que fue la propia Constitución la que en su artículo 179, numeral 4º, instituyó la inhabilidad permanente para ser congresista, aplicable a quienes hayan perdido tal investidura. No podía, entonces, la ley introducir regulación alguna de un derecho que, para los sancionados, la Constitución Política no reconoció.
La materia de las normas impugnadas es, como lo expresa el título de la ley y como se descubre fácilmente al cotejar el contenido de todas ellas, la relativa a los procedimientos que deben seguirse en los casos en que un congresista sea acusado ante el tribunal competente de haber incurrido en cualquiera de las causas que la Constitución prevé para la pérdida de investidura.
Que la consecuencia de un eventual fallo en contra del incriminado sea la señalada en el artículo 179, numeral 4º, del estatuto fundamental no es argumento válido para sostener que el conjunto de la normatividad procesal haya debido aprobarse previo el trámite de una ley estatutaria.
Por este aspecto, las normas acusadas no vulneran los preceptos superiores.
Ubicación constitucional de la pérdida de investidura.
El régimen constitucional aplicable a los congresistas es particularmente estricto en la Carta de 1991 puesto que el propósito primordial de su establecimiento consistió en el rescate del prestigio y la respetabilidad del Congreso.
Las normas pertinentes conforman todo un sistema dentro del cual debe ubicarse cada una de ellas para lograr su interpretación y aplicación.
La pérdida de la investidura, que constituye objeto primordial de este proceso, no puede ser entendida en su naturaleza y en sus alcances si no se la pone en relación con la normatividad de la cual hace parte, que consagra reglas precisas, exigibles a los individuos que conforman las cámaras legislativas, en garantía de su dedicación, probidad, imparcialidad, moralidad y cumplimiento, elementos que se preservan por la necesidad de salvaguardar la institución y de realizar los postulados de la Carta Política.
Los senadores y representantes son servidores públicos, según lo declara el artículo 123 de la Constitución, y, en consecuencia, están sometidos a los principios generales que rigen la función pública. Así, pues, están al servicio del Estado y de la comunidad y deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución y la ley.
Dispone el artículo 133 de la Carta que, como representantes del pueblo, en su calidad de miembros de cuerpos colegiados de elección popular directa, actúen consultando la justicia y el bien común. La norma señala que el elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus electores de las obligaciones propias de su investidura.
Los congresistas están sujetos a un estricto régimen de inhabilidades e incompatibilidades cuyo sentido constitucional ha sido expuesto por la Corte en recientes providencias:
“El especial celo del constituyente en establecer todo un conjunto de normas con arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica no sólo por la importancia intrínseca del Congreso en el Estado de derecho sino por la trascendencia de la investidura de quien , escogido en las urnas para integrar la rama legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo.
Entre los objetivos buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad no abusarán de su poder, aprovechándolo para alcanzar sus fines personales, pues la actividad a ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del bien público.
En este contexto se ubica el régimen de incompatibilidades de los congresistas, el cual, como ya lo subrayó esta Corte en sentencia C-349 del 4 de agosto de 1994, es pieza fundamental dentro del ordenamiento constitucional de 1991 y factor de primordial importancia para lograr los propósitos estatales, pues mediante ellas se traza con nitidez la diferencia entre el beneficio de carácter público, al cual sirve el congresista , y su interés privado o personal. (...)
De allí que haya sido vedado a los miembros del Congreso, durante el período constitucional —y, en caso de renuncia, durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso para el vencimiento del período fuere superior—, desempeñar cualquier cargo o empleo público o privado; gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos; ser apoderados ante las mismas; celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno; ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que administren tributos; celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean contratistas del Estado o reciban donaciones de este (arts. 180 y 181 de la Constitución).
Debe observarse que la Constitución no agotó el catálogo de las incompatibilidades aplicables a los congresistas, pues, a la luz de sus preceptos, bien puede el legislador introducir nuevas causales de incompatibilidad igualmente obligatorias”. (Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-497 del 3 de noviembre de 1994).
Sobre las inhabilidades ha dicho la Corte:
“Al establecerse los requisitos negativos, es decir, las causales de inhabilidad, cuya ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren, se exige que ella no se encuentre en determinada situación previa en el momento de efectuarse la elección. Tal ocurre, por ejemplo, con la condena por delitos comunes, la interdicción judicial, las sanciones disciplinarias, el ejercicio de jurísdicción o autoridad o el desempeño de cargos públicos (...).
Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que las inhabilidades ... tienen razón de ser y aplicabilidad respecto de dignidades a las cuales se aspira, señaladas en concreto ...” (Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-194 del 4 de mayo de 1995).
La violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades lesiona a la institución e implica fraude a los electores.
Los miembros del Congreso están así mismo obligados a asistir a las sesiones en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. El ausentismo representa abandono de las funciones encomendadas y grave peligro para el cumplimiento de las delicadas tareas propias de las cámaras, dadas las exigencias constitucionales en materia de quórum y mayorías. La inasistencia, salvo casos de fuerza mayor, no es otra cosa que irresponsabilidad en el ejercicio del cargo.
También resulta claro que el congresista contrae un compromiso con sus electores y con la institución, por lo cual debe posesionarse cuando se instalan las cámaras. La posesión lo vincula jurídicamente con su deberes, sus derechos y sus altas responsabilidades institucionales.
La indebida destinación de dineros públicos y el tráfico de influencias son conductas ilícitas que, además de merecer sanción penal, atentan contra el Congreso y contra el tesoro público, por lo cual quien en ellas incurre es indigno de ejercer la magna función propia del congresista.
La Constitución ha establecido la pérdida de la investidura como una sanción que es independiente de las penales que pudieran ser aplicables por la comisión de delitos y que encuentra su razón de ser en el régimen constitucional de las actividades que cumplen los congresistas. Tiene un carácter disciplinario de muy especiales características, la competencia para decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal —el Consejo de Estado— y tan sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ella son taxativas (art. 183 C.P.).
Todo ello deja ver que no se trata de un castigo cualquiera sino de uno excepcional que, por lo tanto, requiere en grado sumo la plena observancia de las garantías y requisitos constitucionales del debido proceso.
La Corte Constitucional considera que las normas constitucionales en las cuales se consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas de manera armónica con el artículo 29 de la Carta, con las necesarias adaptaciones que exige la naturaleza especial de aquéllas.
La enunciada norma dispone que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
Ya se ha visto que la Constitución misma se ha ocupado en determinar los preceptos preexistentes aplicables a estos casos, enunciando las causas que llevan a decretar la pérdida de la investidura, y que también ha señalado cuál es el tribunal competente.
En cuanto a las formas propias del juicio, no todas están en la Constitución. Ésta ha indicado el término máximo dentro del cual deberá resolver el Consejo de Estado: veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o de la que eleve cualquier ciudadano (art. 184 C.P.) los demás aspectos del procedimiento deben ser señalados por la ley, según resulta del mismo artículo 184 y del 29 de la Constitución.
La Ley 144 de 1994, atacada en este proceso, tiene por objeto precisamente la determinación de tal procedimiento y por tanto, en su conjunto, responde al ejercicio de una competencia expresamente radicada por la Constitución en cabeza del Congreso.
— El artículo primero de la Ley 144 de 1994 es exequible en su mayor parte, pues consagra, reiterando lo dicho por la Constitución Política, que es el Consejo de Estado el tribunal encargado de conocer y sentenciar en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de congresistas, a solicitud de la mesa directiva de la cámara correspondiente o de cualquier ciudadano.
De dicha norma serán declaradas inexequibles las expresiones “en pleno” y el parágrafo en su totalidad, que aluden a la forma como será integrado el Consejo de Estado para resolver sobre estos procesos, es decir, con la participación de la Sala de lo Contencioso Administrativo y la de Consulta y Servicio Civil.
Al respecto, la Corte Constitucional reitera los argumentos que expuso en la sentencia C-319 del 14 de julio de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), en virtud de los cuales fue declarado inexequible el artículo 298 de la Ley 5ª de 1992. Dicha providencia ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.)
“... esta Corte ha señalado que la pérdida de investidura encarna el ejercicio de una función típicamente jurisdiccional, de competencia del Consejo de Estado, en cuanto concierne a su declaratoria (art.184 C.P.).
La Constitución no hizo claridad acerca de sí, para estos efectos, habría de entenderse por “Consejo de Estado” el pleno de esa Corporación, o el de los integrantes de su Sala Contencioso Administrativa, que ejerce las funciones jurisdiccionales. Como tampoco lo hizo, cuando expresamente en su artículo 237, numeral 1º señaló que “Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”.
Debe, pues, la Corte interpretar la connotación con que constitucionalmente se emplea dicho término en el artículo 184 de la Constitución Política cuando preceptúa que “La pérdida de investidura será decretada por el Consejo de Estado”, y en el artículo 237, numeral 5º de la misma, que corrobora esa función, conforme al cual “Son atribuciones del Consejo de Estado... conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con la Constitución y la ley”.
...El Consejo de Estado se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley”.
... Y no hay duda que la atribución de la pérdida de la investidura de los congresistas de que trata el numeral 5º del artículo 237 de la Constitución Nacional es de naturaleza jurisdiccional y no propia de la función consultiva. Y de que además, dentro de las que atañen al Consejo de Estado en pleno, nunca ha estado la referente a las materias que tengan que ver con la función jurisdiccional.
En efecto, la pérdida de la investidura está revestida de un proceso especial que surge, bien por solicitud de la mesa directiva, o por la iniciativa ciudadana.
La pérdida de investidura, entendida como función jurisdiccional, así como la anulación de una credencial de congresista, derivada de un proceso electoral cuya competencia se encuentra adscrita a una de las salas contenciosas del Consejo de Estado, son materia que regula la ley, pero nunca la que versa sobre el reglamento del Congreso, pues se violaría en este caso el principio de unidad de materia.
Así, pues, estima la Corte que la pérdida de la investidura entraña una función jurisdiccional en forma inequívoca, y en el caso de las normas en comento, el término “Consejo de Estado” alude al pleno de su Sala Contencioso Administrativa, para estos efectos. No a la reunión de ésta en la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues, por disposición del mismo constituyente, la división del Consejo en Salas y Secciones persigue dar efectividad al mandato constitucional que obliga al legislador a “separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley”.
En esas condiciones, no podía el legislador al expedir una ley que trata sobre el “Reglamento del Congreso” como lo hizo en el numeral 3º del artículo 298, asignarle una función judicial al pleno del Consejo de Estado pues ello, además, desconoce los principios de autonomía e independencia que rigen la administración de justicia y los que informan la organización y división de trabajo al interior de esa Corporación judicial.
Es esa una razón adicional para declarar la inconstitucionalidad del (artículo 298, numeral 3º) conforme al cual “De estas causales conocerá el Consejo de Estado en pleno” “.
De otra parte, se declarará inexequible la referencia a la ley en cuanto al señalamiento de nuevas causales de pérdida de investidura, pues la enunciación hecha en la Carta es taxativa y no autoriza al legislador para ampliar los motivos de la sanción.
— El artículo tercero dispone que cuando la solicitud de pérdida de investidura sea formulada por la mesa directiva de la cámara a la cual pertenezca el congresista, ésta deberá ser enviada al Consejo de Estado en pleno, dentro de los dos (2) días siguientes a la decisión adoptada por dicha cámara, junto con toda la documentación correspondiente.
Esta disposición está íntimamente ligada a la que consagraba el artículo 298 de la Ley 5ª de 1992, declarado inexequible por la Corte Constitucional, pues en el aludido precepto se establecía que las cámaras calificarían la ocurrencia de las causales para la pérdida de investidura y harían las correspondientes declaraciones. Son precisamente estas declaraciones las referidas por la norma que ahora se considera, ya que los dos días que en ella se conceden a la respectiva mesa directiva para enviar la solicitud al Consejo de Estado se cuentan desde “la decisión adoptada por dicha cámara”.
Como expresó la Corte en su oportunidad, al conceder al pleno de cada corporación legislativa la atribución de calificar las violaciones del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses, se recortaba la competencia incondicionada y exclusiva del Consejo de Estado tratándose de una cualquiera de las causales que constitucionalmente originan la pérdida de investidura y, además, se desconocía de manera flagrante la competencia que la Constitución Política radicó únicamente en la mesa directiva de la cámara correspondiente y no en la plenaria, ni en las comisiones permanentes.
Por otra parte, se alude una vez más al Consejo de Estado “en pleno” lo cual, ya se dijo, quebranta normas constitucionales.
La disposición objeto de estudio se aviene a la Constitución sólo parcialmente, en cuanto reitera que la solicitud de la mesa directiva de la cámara a la cual pertenezca el congresista deberá ser enviada al Consejo de Estado, tribunal competente para resolver. En lo demás, contraría los preceptos fundamentales.
El artículo será declarado exequible, salvo las expresiones “... en pleno dentro de los (2) días siguientes a la decisión adoptada por dicha cámara ...”, que serán declaradas inexequibles.
— El artículo cuarto, que señala los requisitos y datos que debe reunir la solicitud de pérdida de investidura cuando provenga de un ciudadano, se aviene a la Constitución, pues no hace nada diferente de exigir que quien, en ejercicio de un derecho reconocido por la Carta, acude al tribunal competente con el objeto de pedirle que declare la pérdida de la investidura de un congresista, lo haga identificándose, señalando e identificando al acusado, fundando su acusación y aportando o solicitando las pruebas a que haya lugar. Esto es necesario en toda demanda, por informal que sea, para que la autoridad judicial cuente con los elementos mínimos indispensables con el objeto de iniciar la actuación que le corresponde.
Es claro, además, que la plena identificación del ciudadano demandante le otorga seriedad a la acusación, tratándose de un proceso con tan delicadas consecuencias, y responsabiliza al actor en relación con lo que afirme. Se excluyen así los procesos iniciado por anónimos que encubren conductas subrepticias y cobardes.
Este artículo será declarado exequible, excepto la palabra “común”, utilizada en el texto para calificar al ciudadano que solicita declarar la pérdida de investidura.
Tal expresión, además de peyorativa —como bien lo anota el demandante—, excluye a las personas que ejercen autoridad o jurisdicción, quienes también son ciudadanos y según la Carta Política, pueden ejercer la acción de que se trata, dado el indudable interés público que la sustenta, pero no son ciudadanos “comunes”.
El artículo 184 de la Constitución permite que “cualquier” ciudadano formule la solicitud, confiriendo así una mayor amplitud al concepto, en cuanto basta tal condición para actuar, sin que la Carta haya discriminado, como sí lo hace la disposición examinada.
En ese sentido, la simple alusión al ciudadano, sin calificativos adicionales, resulta ser más comprehensiva y clara y mejor avenida a la Constitución.
— El artículo quinto de la Ley 144 de 1994, a cuyo tenor cuando la causal invocada sea la indebida destinación de dineros públicos o la de tráfico de influencias debidamente comprobado o la de haber sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, se deberá acompañar copia auténtica de la sentencia condenatoria debidamente ejecutoriada y constancia de que se encuentra vigente y no extinguida judicialmente, será declarado inexequible por los mismos motivos expuestos por esta Corte en sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, en la cual se expresó sobre el artículo 297 de la Ley 5ª de 1992, hallado entonces contrario a la Constitución, lo siguiente:
“Es frecuente observar cómo a diario se registran casos en que, para diferenciar la acción penal de la disciplinaria, un servidor puede ser procesado penalmente, sin perjuicio de la acción disciplinaria, frente a una supuesta falta o infracción, más aun cuando la Carta Política no exige en parte alguna que previamente a la declaratoria de pérdida de investidura de los congresistas, de que tratan las causales 4ª y 5ª del artículo 183, se requiera “previa sentencia penal condenatoria”.
Además, por cuanto quien conoce de la acción disciplinaria, con plena competencia constitucional, no es el mismo organismo a quien se le ha adscrito la potestad de la sanción penal.
Ello es obvio, pues, lo contrario, conduciría indefectiblemente a que, por el hecho de ser sancionado penalmente por un organismo diferente, tenga otra Corporación judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el proveído que consolida la existencia de un delito, para deducir, además, sin fórmula de juicio, una responsabilidad disciplinaria de pérdida de investidura que acarrearía una doble sanción frente a un mismo hecho, con violación del principio universal non bis in idem.
Tal visión recortaría en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano al cual la Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar la pérdida de la investidura. Se observa además, que sin la plenitud de atribuciones inherentes al ejercicio de jurisdicción en materia sancionatoria, como son las compentencias judiciales de instrucción, de acusación y de juzgamiento, no podría constitucionalmente habérsele asignado al tribunal supremo de lo contencioso administrativo la competencia de imponer esta sanción, sometiéndola a la existencia de un requisito previo, no previsto en la Carta, como lo es el de la “previa sentencia penal condenatoria” a que alude la norma acusada.
Agrégase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal.
En razón de lo expuesto, esta Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296, al igual que la del artículo 297, que condicionan la iniciación del proceso de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en el caso de indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias debidamente comprobado, a una previa sentencia penal condenatoria, exigencia esta que en ninguna parte se encuentra consagrada en la Carta Política”. (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
La Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan. Al congresista no se lo priva de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser elegido en tal condición, por el hecho de haber incurrido en un determinado hecho punible y menos como consecuencia de haber sido hallado penalmente responsable. Lo que el Consejo de Estado deduce en el curso del proceso correspondiente es la violación, por parte del implicado, de las normas especiales que lo obligan en cuanto miembro del Congreso. Se trata de un juicio y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda.
Puede afirmarse, en consecuencia, que si el legislador, en ejercicio de sus atribuciones , llegara a suprimir delitos como el tráfico de influencias o la indebida destinación de dineros públicos, tales conductas seguirían dando lugar a la pérdida de la investidura en el caso de los congresistas mientras permaneciera vigente el artículo 183 de la Constitución Política. Mal podría alegarse en ese supuesto que la desaparición del calificativo legal a ellas atribuido implicara a la vez que la previsión constitucional cayera en el vacío y menos todavía que, probados ante el Consejo de Estado tales comportamientos, no pudiera aplicarse al acusado la respectiva sanción disciplinaria contemplada por el constituyente.
Dada esta naturaleza de la pérdida de la investidura, que corresponde a un régimen de especial disciplina exigido a los miembros del Congreso, bien puede acontecer que en los eventos del tráfico de influencias e indebida destinación de dineros públicos, no llegue a imponerse la pena dentro del proceso penal por circunstancias tales como la ausencia de dolo, sin que por ello se extingan las posibilidades de la sanción constitucional por la falta cometida en contra de la dignidad de la institución.
Las mismas consideraciones resultan válidas en relación con el parágrafo de la disposición demandada, referente a la celebración, por interpuesta persona, de contratos que constituyan incompatibilidad.
El Consejo de Estado debe poder establecer directamente la causal de pérdida de investidura, sin necesidad de que previamente otro juez lo haya declarado.
Observa la Corte que la norma examinada, además de supeditar la pérdida de la investidura a la existencia de un fallo condenatorio por los delitos mencionados, también exigió ese requisito para la circunstancia de “haber sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos”.
Se trata de una circunstancia que se traduce en la inelegibilidad de la persona en la cual concurre, según lo dispone el artículo 179, numeral 1º, de la Constitución Política. Si se presenta y, peso a ello, se produce la elección, puede demandarse la nulidad de ésta pero igualmente se configura una de las modalidades de la primera causal de pérdida de la investidura (art. 183 C.P.) consistente en la violación del régimen de inhabilidades consagrado en la Carta para los congresistas.
Claro está, dentro de tal régimen se encuentra la disposición contenida en el artículo 179, numeral 1º, pues la inelegibilidad de que se habla es también una inhabilidad, toda vez que impide la elección.
Desde luego, la prueba de la violación en tal caso no puede ser otra que la sentencia condenatoria definitiva, debidamente ejecutoriada, según lo dispuesto en el artículo 248 de la Constitución.
Pero, de todas maneras, la referencia a la situación en comento es también inconstitucional toda vez que el artículo exige acreditar que la sentencia condenatoria “se encuentre vigente y no extinguida judicialmente”. Con ello se desconoce la norma del nombrado artículo 179-1 de la Carta, que consagra la inelegibilidad sin importar la época en la cual se hubiere proferido la sentencia condenatoria, ya que, de admitirse el requisito legal bajo examen, la pérdida de la investidura no procedería cuando se tratara de una sentencia plenamente cumplida y, por lo tanto, carente de vigencia actual o “extinguida judicialmente”.
— El artículo sexto de la ley es exequible, pues está destinado, como es natural en todo régimen procesal, a estatuir los requisitos indispensables para la presentación de la demanda y para definir el momento en que ella se considera presentada, lo cual tiene repercusión en lo referente a términos.
— Lo propio puede afirmarse del artículo séptimo, que establece el trámite interno que habrá de darse a la solicitud en el Consejo de Estado, su reparto y las reglas sobre admisión de la misma.
El precepto en nada se opone a la Constitución y, por el contrario, plasma las reglas propias del juicio (art. 29 C.P.)
El demandante ha sostenido que esta norma se opone a la Carta por cuanto, según lo deducido por esta Corporación en torno a la composición del Consejo de Estado cuando haya de resolver sobre demandas en que se pida decretar la pérdida de investidura de un congresista, quien reparte no debería ser el Presidente del Consejo de Estado sino el de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
La Corte no acoge este argumento, si se tiene en cuenta que la función de reparto no implica que el funcionario encargado por la ley de llevarla a cabo sea el mismo que deba fallar. Ello conduciría a eliminar de plano el mecanismo de reparto vigente para los juzgados municipales o de circuito cuando hay varios de ellos en una misma localidad.
El reparto, considerado como un acto indispensable para definir quien habrá de conducir el proceso, no es en sí mismo un acto por medio del cual se ejerza la función jurisdiccional, pues quien reparte no resuelve sobre el asunto examinado.
El reparto tiene por objeto definir, dentro de reglas de juego anticipadas, claras y precisas, cómo habrá de radicarse la competencia en un determinado juez para el caso concreto, asegurando a la vez su imparcialidad.
Que la cabeza del Consejo de Estado reparta es algo natural, toda vez que la solicitud se dirige a la Corporación como tal, lo que no compromete la competencia exclusiva de una de sus salas —la Plena de lo Contencioso Administrativo— para decidir sobre aquella, de conformidad con la doctrina que en ésta y en anterior sentencia ha sentado la Corte Constitucional.
Es claro que el Presidente del Consejo de Estado, según esas directrices, no podrá repartir una solicitud de pérdida de investidura a uno de los miembros de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
— Los artículos octavo y noveno acusados no podrían ser contrarios a la Constitución, en cuanto tiene por objeto hacer que, mediante la notificación, el congresista que habrá de ser procesado conozca sobre la existencia de la acusación en su contra y pueda, en consecuencia, defenderse, aportando las pruebas que permitan controvertir las afirmaciones del actor y contradecir el material probatorio que este haya acompañado a su solicitud. Ello es inherente al debido proceso (art. 29 C.P.)
El artículo octavo, por otra parte desarrolla el artículo 277 de la Constitución, al indicar uno de los casos en que debe participar, en defensa de los intereses de la sociedad y del orden jurídico, el Ministerio Público.
— El artículo décimo de la ley ordena al magistrado ponente decretar las pruebas pertinentes y señalar un término hasta de tres (3) días hábiles para su práctica, e indicar la fecha y hora para la audiencia pública de que trata el artículo 11 ibídem.
Nada en este precepto desconoce la normatividad constitucional. Se trata apenas de indicar, como tiene que hacerlo el legislador, los pasos que deberán seguirse dentro del proceso, en especial en cuanto se refiere al recaudo del material probatorio.
Señala igualmente términos al magistrado conductor del proceso, para que, de acuerdo con el artículo 228 de la Constitución, sean observados con diligencia.
— El artículo undécimo consagra la audiencia pública como uno de los trámites obligatorios dentro de esta clase de procesos, con el fin de dar al congresista acusado una mayor oportunidad de defensa, mediante su propia intervención y la de su apoderado ante los magistrados.
Se da igualmente la oportunidad de participar al Ministerio Público y al solicitante, atendiendo así la necesidad de sustentar en debida forma los argumentos de una y otra parte para la más adecuada ilustración de quienes resolverán sobre la pérdida de investidura.
Esta norma será declarada exequible, toda vez que la Corte Constitucional no encuentra que se oponga en ningún sentido a la institución de la pérdida de la investidura ni que se aparte de ninguna otra norma constitucional.
Por el contrario, al asegurar la comparecencia de las partes ante el Consejo de Estado, el legislador desarrolla el artículo 29 de la Carta, indicando —como le corresponde— las reglas propias del especialísimo juicio de que se trata y brindando al enjuiciado la necesaria ocasión de exponer, en su defensa, los argumentos y pruebas que puedan favorecerlo y de oponerse a los que se esgriman en su contra.
La importancia que tiene un congresista dentro de la organización del Estado colombiano, su carácter de representante del pueblo, las delicadas funciones que cumple y las graves consecuencias que para su futura actividad política tendría un eventual fallo en contra, hacen de la audiencia pública un adecuado instrumento procesal para que el asunto, de indudable interés colectivo, se ventile de manera abierta, a diferencia de lo que ocurre con los debates relativos a intereses y conflictos de alcance meramente particular.
Esta norma será declarada exequible, con excepción de las palabras “en pleno”, por las razones ya expuestas.
— Los artículos duodécimo, decimotercero y decimocuarto, objeto de demanda, están encaminados a regular el registro de la ponencia, su discusión y aprobación, así como la mayoría exigida (mayoría de votos), y los trámites inmediatos a la adopción de la sentencia, su comunicación al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno para lo de sus funciones, y a las autoridades judiciales competentes para los casos en que haya fundamento en cuanto a la posible comisión de hechos punibles. También tiene por objeto establecer la regla aplicable sobre acumulación de procesos cuando varios ciudadanos hayan solicitado la pérdida de investidura.
Serán declarados exequibles por cuanto únicamente cumplen el papel que les corresponde en el sentido de establecer normas procesales, asegurando así que la determinación judicial y sus consecuencias respondan a claras previsiones. Ello hace parte de las garantías del debido proceso (art. 29 C.P.) ,
Tan sólo se declararán inexequibles las palabras “en pleno”, del artículo 12, por los motivos varias veces indicados.
— El artículo decimoquinto preserva el principio según el cual ninguna persona podrá ser juzgada dos veces por el mismo hecho “non bis in idem”, expresamente plasmado en el artículo 29 de la Carta Política.
Al mismo tiempo, el precepto es explícito al destacar que todas las sentencias dictadas en esta clase de procesos hacen tránsito a cosa juzgada, lo cual preserva la seguridad jurídica.
Debe anotarse que tal calificación se entiende sin perjuicio del recurso previsto en el artículo 17 eiusdem, pues está concebido como extraordinario, lo cual implica que, en los casos excepcionales en que puede intentarse, cabe contra la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, sin que por ello el principio de certeza en que ella se funda resulte lastimado, pues de lo que se trata, en últimas, es de asegurar un adecuado equilibrio entre la seguridad jurídica y la justicia en eventos en que, por definición, la actuación judicial misma ha desbordado los límites normales y escapa, por tanto, a la regla general que la hace inmodificable.
Ahora bien, es entendido que el carácter de la cosa juzgada solamente lo tienen las providencias que han entrado a definir el fondo de la cuestión planteada, razón por la cual no puede afirmarse que cuando el Consejo de Estado profiera decisión inhibitoria haya sido juzgado el caso del congresista respecto de quien se pide la pérdida de investidura. Precisamente, en tales casos nada se ha resuelto, de los cual se desprende que es posible iniciar nueva actuación sin que se quebranten los principios de cosa juzgada y non bis in idem.
Con estas precisiones, la norma será declarada exequible, pues de ninguna manera se opone a la Constitución.
— El artículo decimosexto se limita a reiterar lo previsto en el 182 de la Constitución Política, en el sentido de que los congresistas están obligados a poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.
Recuérdese que el mismo mandato constitucional autoriza a la ley para determinar lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones.
— El artículo decimoséptimo de la Ley 144 de 1994 consagra el recurso extraordinario especial de revisión, que podrá interponerse contra las sentencias proferidas por el Consejo de Estado mediante las cuales se decrete la pérdida de la investidura, dentro de los cinco años siguientes a su ejecutoria.
Son causales para recurrir, según la norma, las establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, es decir, las siguientes:
“1. Haber dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
2. Si se recobraren pruebas decisivas después de dictada la sentencia con las cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
7. Haber dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
8. Cuando la sentencia fuere contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquélla fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue denegada”.
Aunque, como puede verse, no todas las causales de revisión enunciadas en la norma transcrita son aplicables al caso de pérdida de investidura —pues, por ejemplo, los numerales 3º y 4º resultan del todo ajenos a esta clase de procesos—, tal circunstancia no hace la referencia inconstitucional, sino que, más bien, queda en manos del juez de revisión la competencia para definir si en el caso concreto tiene cabida alguno de los motivos legalmente previstos.
A ellos se adicionan, como razones de revisión, la falta del debido proceso, la violación del derecho de defensa y la de no haberse agotado el procedimiento interno en la respectiva corporación y proferido las declaraciones de ambas cámaras conforme al trámite establecido en el reglamento del Congreso contenido en la Ley 5ª de 1992.
Que el legislador establezca recursos contra las providencias judiciales es algo que corresponde a su función, ya que la Carta Política no se ocupa en enunciarlos taxativamente y, en cambio, respecto de las sentencias condenatorias, establece, como una de las garantías inherentes al debido proceso, la de impugnarlas.
Impugnar equivale, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, a “combatir, contradecir, refutar”, a “interponer un recurso contra una resolución judicial”.
Aceptar que la Constitución prohíbe al legislador establecer el recurso extraordinario de que se trata implica convertir en irreversibles decisiones de trascendencia inocultable en cuanto al ejercicio futuro de derechos constitucionales fundamentales (C.P., arts. 25 y 40), partiendo del supuesto de la infalibilidad del juez, lo que resulta inaceptable cuando se pretende alcanzar el fin de un orden justo, propuesto por el preámbulo de la Constitución Política.
Esta Corte ha señalado (cfr. sent. C-543 de oct. 1º/1992) que, por regla general, una vez agotadas todas las instancias y cumplidas todas las ocasiones de revisión de un proceso, debe llegarse a un momento definitivo, en el cual se adquiera la certidumbre de que lo fallado no podrá volver a examinarse judicialmente, según el principio de seguridad jurídica en el cual se funda la cosa juzgada.
Por el contrario, la norma demandada encuentra fundamento en el artículo 184 de la Carta Política, a cuyo tenor la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado “de acuerdo con la ley”. Lo establecido en ésta es válido mientras no contraríe la Constitución, como en efecto no ocurre en este caso.
El tema de la competencia para resolver sobre el recurso ha sido controvertido por el Consejo de Estado —Sala Plena de lo Contencioso Administrativo—, que ha resuelto inaplicar en varias ocasiones el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, alegando que “ni en la ley que consagró el recurso extraordinario especial de revisión, ni en norma anterior o posterior, se determinó la autoridad judicial ante la cual este podía interponerse y tramitarse, de donde se concluye que en la actualidad la competencia para conocer del referido recurso no ha sido asignada y, consecuencialmente, no puede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado asumir el conocimiento (...) hasta tanto el legislador determine esa competencia”.
La Corte Constitucional no entrará a definir en este proceso cuál es el juez competente, función esta que corresponde al legislador, pero se abstendrá de declarar la inconstitucionalidad de la norma pues el motivo que invoca el Consejo de Estado no es de inconstitucionalidad, por no haberse quebrantado principio ni disposición alguna de la Carta al establecerse el recurso, sino más bien un llamado de atención al legislativo para que, por vía de autoridad, defina a quién corresponde resolver sobre los recursos extraordinarios que se interpongan contra las sentencias mediante las cuales se decreten pérdidas de investidura.
— El artículo decimoctavo es constitucional, pues hace explícito el concepto de incompatibilidad, dándole el alcance de actividad simultánea o concomitante con la del ejercicio del cargo de congresista, lo cual coincide con lo expresado por esta Corte en sentencias C-349 del 4 de agosto de 1994 y C-497 del 3 de noviembre del mismo año, ratificadas recientemente en sentencia C-194 del 4 de mayo de 1995.
En tales providencias afirmó la Corte que la incompatibilidad significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades, pues “dada la situación concreta del actual ejercicio de un cargo —como es el de congresista para el caso que nos ocupa— aquello que con la función correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición. En otros términos —añadió la Corte— estamos ante aquello que no puede hacer el congresista de manera simultánea con el desempeño de la gestión pública que le corresponde, por entenderse que, si las actividades respectivas fueran permitidas, se haría daño al interés público en cuanto se haría propicia la indebida influencia de la investidura para fines particulares”.
La norma examinada, al definir el concepto de incompatibilidad, evita equívocos en la determinación de la responsabilidad de un congresista para los efectos de la pérdida de la investidura. Será declarada exequible.
No puede olvidarse, desde luego, que, para el caso de los congresistas, el artículo 181 de la Carta Política mantiene las incompatibilidades en el evento de renuncia durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuera superior. Aquí la simultaneidad que se predica en la norma se refiere al tiempo de la correspondiente prohibición constitucional.
— El artículo decimonoveno se ajusta a la Carta, toda vez que apenas declara la modificación o erogación que la vigencia de la ley implica respecto de la legislación precedente.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
1. Decláranse EXEQUIBLES los artículos 2º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 13, 14, 15, 16, 18 y 19 de la Ley 144 de 1994, “por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas”.
2. Declárase EXEQUIBLE el artículo 4º de dicha ley, excepto la palabra “común”, que se declara INEXEQUIBLE.
3. Declárase EXEQUIBLE el artículo 1º de la mencionada ley, salvo las expresiones “en pleno”, así como “...y la ley, en especial la Ley 5ª de 1992 en sus artículos 292 y 298”, contenidas en su texto, y la totalidad de su parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES.
4. Declárase EXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 144 de 1994, excepto las expresiones “...en pleno dentro de los dos (2) días siguientes a la decisión adoptada por dicha cámara”, las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
5. Declárase INEXEQUIBLE el artículo 5º de la señalada Ley, en su totalidad.
6. Decláranse EXEQUIBLES los artículos 11 y 12 de la Ley salvo las palabras “en pleno”, que en ambos casos se declaran INEXEQUIBLES.
7. Declárase EXEQUIBLE el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, salvo el literal c), que se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase».
(Sentencia C-247 de junio 1º de 1995. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Considero que el artículo 5º de la Ley 144 de 1994, no viola la Constitución Política. Por esta razón, con todo respeto me he permitido disentir de la mayoría. Las razones de mi posición se recogen en el salvamento de voto que suscribí en relación con la sentencia C-319 de julio 14 de 1994 de esta corporación, al cual me remito en su integridad.
En lo que respecta a la exequibilidad parcial del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, declarada en la sentencia de la referencia, el suscrito magistrado se permite aclarar que, aunque no encuentra razones de fondo para sustentar la inexequibilidad del llamado “recurso extraordinario especial de revisión” que ella consagra —por cuanto es facultad del legislador establecer modificaciones o adiciones al procedimiento judicial—, encuentra que el término de cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un congresista, es un término poco razonable, por cuanto, a su juicio, resulta excesivamente prolongado con relación a otros que, con similares propósitos, están consagrados en la legislación procesal.

References: artículo 241
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 29
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 20
 artículo 179
 artículo 179
 artículo 123
 artículo 133
 artículo 29
 artículo 184
 artículo 298
 artículo 237
 artículo 184
 artículo 237
 artículo 237
 artículo 298
 artículo 298
 artículo 184
 artículo 297
 artículo 183
 artículo 296
 artículo 297
 artículo 183
 artículo 179
 artículo 179
 artículo 248
 artículo 179
 artículo 277
 artículo 11
 artículo 228
 artículo 29
 artículo 12
 artículo 29
 artículo 17
 artículo 188
 resolución 
 artículo 184
 artículo 17
 artículo 181
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 17
 artículo 5
 artículo 17