Source: http://www.mpr.gob.es/servicios2/publicaciones/vol13/pag_04.html
Timestamp: 2018-11-16 16:30:48+00:00

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MPR. Reforma Constitucional · PROYECTO DE LEY PARA LA REFORMA POLÍTICA · Ministerio de la Presidencia. Servicio Central de Publicaciones
4. INFORME DE LA PONENCIA DE LAS CORTES
La Ponencia designada para informar sobre el proyecto de Ley para la Reforma Política, constituida por los Procuradores abajo firmantes, señorita doña María Belén Landáburu González, don Lorenzo Olarte Cullén, don Miguel Primo de Rivera y Urquijo, don Fernando Suárez González y don Noel Zapico Rodríguez, lo ha examinado detenidamente, así como las observaciones y enmiendas presentadas al mismo y se honra en elevar a V. E. el siguiente
Por el señor Presidente de las Cortes, de acuerdo con la calificación dada por el Gobierno, se ha ordenado la tramitación de este proyecto de ley según el trámite de urgencia, por lo que la Ponencia considera conveniente sistematizar el presente informe a la vista de los diversos tipos de escritos presentados por los señores Procuradores, tres de los cuales contienen enmiendas a la totalidad; otros, observaciones generales que discrepan de alguna de las líneas fundamentales del proyecto sin presentar redacción alternativa para alguno o algunos de sus artículos, y, en fin, los que proponen cambio o sustitución de artículos concretos (en algún caso, de todos), bien avalados con las diez firmas que posibilitan su defensa oral ante el Pleno, bien con una sola firma. En total, 83 escritos que han sido cuidadosamente estudiados por la Ponencia.
La Ponencia desea hacer constar que en algunos de los escritos de observaciones y enmiendas que han sido sometidos a su consideración se formulan diversas apreciaciones en torno al hecho de que el presente proyecto de ley haya sido calificado por el Gobierno como de urgente tramitación, y en relación con el procedimiento que haya de seguirse en» las deliberaciones. La Ponencia considera que na entra en su misión el análisis de tales temas y desea advertir a los señores Díaz-LIanos y Lecuona, Zamanillo y González-Camino, Rivas Guadilla, Fugardo Sanz, Hernández Navarro, Martínez Esteruelas y Serrata Urquiza (don Salvador), firmantes de las referidas apreciaciones, que todas ellas han sido trasladadas al señor Presidente de las Cortes.
Tampoco se ha propuesto la Ponencia la elaboración de un preámbulo, que no entra en la tradición de estas Cortes para los supuestos de proyectos que hayan sido remitidos sin él. Es bien sabido, incluso, que los debates en tomo a los proyectos no se han extendido nunca a sus preámbulos, advirtiéndose únicamente al final de las deliberaciones sobre la procedencia de adaptar alguno de ellos al resultado de las mismas. No encontrándonos en tal supuesto, la Ponencia considera que no es su misión abordar el tema del preámbulo, agradeciendo, no obstante, las sugerencias que para facilitar su trabajo le han sido hechas por las señoritas Plaza de Prado y Cossío Escalante y por los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, Zamanillo y González-Camino, Fugardo Sauz, Pérez Puga y Muro Navarro.
Han sido presentadas tres enmiendas a la totalidad firmadas en primer lugar por los Procuradores señores Escudero Rueda, Piñar López y Fernández de la Vega y Sedano.
1. El señor Escudero Rueda, aun reconociendo los aciertos del proyecto, fundamenta su enmienda en las siguientes ideas:
1) Que el establecimiento del sistema bicameral supone adelantarse ahora a lo que el pueblo pueda desear;
2) Que es confuso referirse a «las entidades territoriales», sin hablar expresamente —como él sugiere— del ente regional, y
3) Que supone una importante laguna al no proponerse la desaparición del Consejo del Reino.
La Ponencia no comparte los argumentos de esta enmienda. Decir que establecer el sistema bicameral es adelantarse a lo que el pueblo pueda desear es, por lo menos, tan discutible como su contrario; pues tampoco hay razones para prejuzgar que lo que quiere el pueblo es una sola Cámara. La Ponencia entiende que en una materia en la que incluso la doctrina constitucionalista más aséptica y especializada está dividida, la fórmula que contiene el proyecto es, cuando menos, razonable como base de discusión, sin que ello excluya, claro está, el que luego el pueblo, a través del referéndum, pueda rechazarla.
En cuanto a la expresión «entidades territoriales» que la Ley utiliza, es lo suficientemente amplia como para que en el futuro se pudiese incluir tanto a las regiones (propuesta del señor Escudero Rueda) como a las provincias, cuya tradición histórica de casi siglo y medio legitima cualquier reivindicación de participación representativa que puedan formular. ¿Quién, por otra parte, va a decidir la fórmula de la representación regional cuando no hay instrumentos regionales aptos para determinar esa representación? La Ponencia quiere recordar a estos efectos que el proyecto de ley que se estudia abre un proceso de reforma que no se agota en sí mismo; antes bien, partiendo de la legalidad vigente, establece las bases para que unas Cortes renovadas puedan continuar la reforma constitucional si eso es lo que el pueblo español desea. Y lo que la Ponencia estima que el proyecto del Gobierno pretende es, cabalmente, no adelantarse con interpretaciones siempre subjetivas a la verdadera voluntad del pueblo.
Por lo que se refiere a la petición de desaparición del Consejo del Reino, el enmendante olvida que el proyecto que se discute se contrae a introducir —y no parece poco— una profunda transformación en la Cámara legislativa para hacerla más fiel reflejo de la voluntad popular; una transformación, por tanto, en el instrumento que, dotado de plena legitimidad democrática, pueda acometer la delicada tarea de reformar el resto de nuestra Constitución. ¿Por qué suponer desde ahora que el Consejo del Reino —cualquiera que sea su composición— es algo opuesto a los deseos del pueblo español? ¿No es más prudente esperar a que éste, o sus futuros representantes, nos lo digan?
Finalmente, el señor Escudero Rueda pide en su escrito, que el Gobierno convoque elecciones municipales con anterioridad a las legislativas, que complete la amnistía, que se realice una revisión del censo electoral y se proceda a la redacción de una ley electoral, teniendo presente la opinión de ios partidos políticos tradicionalmente importantes.
Propone, pues, un programa de medidas políticas prioritarias que escapan a la materia específica del proyecto de ley y sobre las cuales, por tanto, no le es viable a la Ponencia pronunciarse, si bien considera oportuno subrayar que realiza su estudio convencida de la inaplazable urgencia que demanda la tramitación y aprobación de esta Ley para la Reforma Política.
2. En la enmienda del señor Piñar López se pide que el proyecto sea devuelto por estar en contradicción con la Ley de Principios del Movimiento Nacional, ya que:
1) Tales principios «son, por su propia naturaleza, permanentes e inalterables».
2) Las Cortes están obligadas «a su más estricta observancia», y los Procuradores, vinculados por el juramento que se les ha exigido, y
3) «Serán nulas las Leyes y disposiciones de cualquier rango que vulneren o menoscaben los Principios.»
A juicio de la Ponencia, el señor Piñar López da por supuesto que la actual Constitución española (conjunto de las Leyes Fundamentales hoy vigentes) es de las llamadas «pétreas» que excluyen la posibilidad misma de toda modificación. No parece ésta la calificación jurídica más acertada. El artículo 10 de la Ley de Sucesión —también Ley Fundamental y, por tanto, también Ley cuya observancia ha sido jurada por los señores Procuradores— prevé la posibilidad de modificación y reforma de nuestro sistema constitucional, si bien a través de un procedimiento que requiere un especial «quorum» de votación en las Cortes y el referéndum de la nación. Se encuadra así nuestra Constitución entre las que la doctrina constitucionalista denomina «rígidas» —frente a las «flexibles», que pueden ser modificadas por procedimiento legislativo ordinario— y que, a través de procedimiento especial, son susceptibles de modificación.
Esta posibilidad de modificación alcanza a la propia Ley de Principios del Movimiento Nacional. En primer lugar, porque la expresión «por su propia naturaleza» que se contiene en el artículo 1.° de la citada Ley no puede referirse más que a su «naturaleza constitucional», que es la única calificación que puede atribuir válidamente el ordenamiento positivo, pues sería absurdo pensar que la Ley (Fundamental u ordinaria) pueda pronunciarse sobre problemas de naturaleza ontológica (por ejemplo, sobre si Dios existe o no existe), o física (por ejemplo, sobre si el átomo se compone o no de electrones). Las calificaciones legales sólo son relevantes en el mundo de Derecho.
En segundo lugar, la propia Ley de Principios del Movimiento Nacional afirma que estos Principios constituyen la «síntesis» de los que informan nuestras Leyes Fundamentales; luego si la modificación de éstas está expresamente prevista, también el cambio puede afectar a aquélla, que es su síntesis y resumen, y que además tiene, según su propio artículo 3.°, el mismo rango fundamental (ni menos, pero tampoco más) que las restantes que enumera el artículo 10 de la Ley de Sucesión.
Finalmente, conduce a la misma conclusión un elemental razonamiento ad absurdum: ¿quiere decirse que cualesquiera que sean los cambios o circunstancias del país y de la sociedad española, ésta tendrá que ajustarse al «traje jurídico» que significan las Leyes constitucionales promulgadas en un determinado momento, y así «por los siglos de los siglos»? Para la Ponencia la contestación negativa es obvia; el único condicionamiento es que la reforma se haga desde la legalidad constitucional vigente y, por tanto, de acuerdo con un procedimiento (que es precisamente el que se está aplicando al Proyecto de Ley que se estudia) que culmina con la consulta directa, por vía de referéndum, al pueblo español.
3. Constituye asimismo una enmienda a la totalidad la que firma en primer lugar el Procurador señor Fernández de la Vega y Sedano. Su petición de que el Proyecto sea devuelto al Gobierno se basa en que éste ha elegido el camino de la «ruptura frontal y absoluta» con el Régimen nacido el 18 de Julio, ya que:
1) Elimina a la familia, Municipio y Sindicato como cauces de participación política;
2) Desaparece el Consejo Nacional del Movimiento y el propio Movimiento Nacional, y
3) Sustituye la democracia orgánica por la democracia liberal.
Aparte de que podrían repetirse aquí algunos de los argumentos anteriormente aducidos, la Ponencia, que entiende la concepción política que anima esta enmienda, considera, sin embargo, indispensable —coincidiendo con el Proyecto del Gobierno— que debe ser el pueblo español quien, a través de la oportuna consulta, manifieste sus preferencias. La enmienda, en definitiva, lo que hace es prejuzgar el resultado de la consulta; pero lo que habría de hacer, para resultar convincente, es demostrarnos que es de suyo rechazable el hecho mismo de realizar la consulta.
Al examinar los escritos que se califican por sus propios firmantes como observaciones generales, y que al aparecer avalados por diez o más firmas pueden ser defendidos en el Pleno por los primeros firmantes, o por delegación, por algún otro de los firmantes, la Ponencia advierte que no siempre se trata de observaciones de la misma naturaleza: mientras en algún caso, en efecto, la observación se limita a plantear su discrepancia de concepto con alguna de las líneas inspiradoras del Proyecto (aunque sin pedir su devolución al Gobierno, como en el caso de las enmiendas a la totalidad), en la mayoría de ellos se analiza el articulado proponiendo redacción alternativa o, cuando menos, las bases para una nueva redacción. Conviene referirse separadamente a unas y otras.
A) Está, de una parte, la observación que firma en primer lugar, el señor Fernández-Cuesta y Merelo, que «va encaminada —como declara expresamente— a poner de manifiesto la falta de concordancia entre los preceptos... del Proyecto de Ley y los preceptos constitucionales». Para salvar lo cual sugiere «que se mantuviera la representación sindical y de profesiones».
Por supuesto que la Ponencia está de acuerdo con la observación del señor Fernández-Cuesta y Merelo de que el Proyecto de Ley no concuerda con determinados preceptos de nuestro actual Ordenamiento constitucional; lo sorprendente sería lo contrario, ya que se trata precisamente de un Proyecto de Reforma constitucional. En este sentido, desde el punto de vista jurídico, la única objeción válida sería la de que no se respeta el procedimiento establecido para realizar la reforma; pero, en cuanto a esto, la Ponencia cree haber demostrado que sí se ha respetado. Valga también recordar aquí de nuevo lo dicho sobre la inalterabilidad de los Principios Fundamentales del Movimiento con motivo de la réplica a la enmienda del señor Piñar López.
En cuanto a la propuesta final que resume su observación, el propio firmante afirma que no va «a entrar por ahora en el examen de las características de la democracia orgánica e inorgánica, ni de cuál es más auténtica ni eficaz»; examen en el que tampoco quiere entrar la Ponencia, que se limita a subrayar el acierto del Proyecto al someter este tema de fondo al criterio del pueblo español, como parece postular cualquier postura democrática (orgánica o inorgánica).
B) Otros escritos presentados como observaciones generales, con el aval de por lo menos diez firmas, se concretan más directamente en la solicitud de modificación, supresión o nueva redacción de los artículos del Proyecto.
Sin perjuicio de que la Ponencia se referirá a cada una de ellas con ocasión del examen de cada uno de los artículos afectados, quiere también adelantar aquí sus propias observaciones generales:
1. El señor Esperabé de Arteaga y González formula una serie de observaciones cuyo pragmatismo (al aceptar el bicameralismo, ai admitir que el Senado «debe ser un llamamiento a la serenidad», o al afirmar que «la ley electoral perfecta está por descubrir») comparte en muy buena medida la Ponencia. Precisamente en función de ese mismo pragmatismo se permite recordarle que también está por demostrar que sólo es democrático un Gobierno cuando pende del voto de confianza del Parlamento, o que la única forma de resolver los conflictos entre las dos Cámaras sea dando la supremacía al Congreso, o que no sea necesario que se establezca el sistema electoral —al menos en sus líneas generales— para la constitución de las próximas Cortes (sistema «que no se constitucionaliza», como demuestra el hecho de que se regule en las disposiciones transitorias). Tales temas han de ser planteados obviamente en las Cortes que esta Ley viene a configurar.
Con motivo del examen de cada uno de los artículos afectados por la observación, la Ponencia volverá sobre cada uno de estos puntos concretos.
2. Las observaciones firmadas en primer lugar por el señor Iglesias Selgas se resumen así:
1) Que unas Cortes con finalidad constituyente deben ser unicamerales, aunque al mismo tiempo lamenta «que se abandone la representación socio-profesional»;
2) Que debe aumentarse el número de diputados y elegirse por sistema mayoritario en las provincias, corregido por la representación proporcional en el ámbito nacional, y
3) Que los Senadores deben ser elegidos por sistema mayoritario entre personas con raigambre en cada provincia.
Como se advierte, se trata de cuestiones que afectan a la redacción concreta de artículos del Proyecto de Ley, por lo que se estudiarán en su momento oportuno.
3. El señor Arteaga Padrón en su escrito propone la representación del mundo del trabajo en el Congreso y la composición orgánica del Senado.
Se trata de una modificación del apartado 3 del artículo 2.°, que se estudiará después en su lugar sistemático.
4. El señor Lostáu Román propone en sus observaciones:
1) La elevación del período de mandato de diputados y senadores;
2) Un diferente sistema de elección del Presidente de las Cortes;
3) Que la representación mínima en el Congreso sea de dos diputados; y
4) Que el sistema de elecciones para el Congreso sea el mayoritario y no el proporcional.
También implican modificaciones que se examinarán en su momento.
5. La señorita Tey Planas se refiere en sus observaciones a que:
1) El Presidente de las Cortes sea miembro de la Cámara;
2) La reforma constitucional exija a las Cortes votación de dos tercios;
3) El Senado tenga un mayor protagonismo;
4) La redacción del párrafo segundo del artículo 5.° debe invertirse;
5) Las elecciones al Congreso sean por representación mayoritaria;
6) La elaboración de la Ley electoral deben hacerla las Cortes; y
7) Debe incluirse una disposición derogatoria.
La Ponencia volverá sobre estos temas.
6. El señor Lamo deEspinosa y Enríquez de Navarra formula un extenso escrito de observaciones en el que, tras unas consideraciones previas en que alude a la legitimidad del orden constitucional vigente, al proceso hacia la democracia, límites de la reforma, circunstancias que la condicionan y a la que llama «irregular tramitación del Proyecto de Ley», realiza un análisis crítico del mismo y presenta observaciones concretas a todos y cada uno de sus artículos y disposiciones transitorias.
Con independencia de la contestación que la Ponencia ofrezca en los lugares sistemáticamente oportunos, ha de recoger aquí la síntesis de sus observaciones según el propio señor Procurador las expone al justificar las modificaciones propuestas:
a) Que la voluntad mayoritaria del pueblo no debe elevarse a categoría absoluta.—En efecto, «un sistema democrático no puede aceptar que la voluntad mayoritaria sirva para anular la democracia e instaurar un sistema dictatorial o totalitario»; pero habrá que convenir en que no es esto lo que se va a someter a la decisión del pueblo español con el presente Proyecto. Por otra parte, ya el Informe de esta Ponencia en el texto que propone en su artículo 1.° garantiza ios derechos fundamentales.
b) Que se debe regular aquí la incompatibilidad de los Procuradores.—La Ponencia entiende que eso es materia de Ley ordinaria —como lo es en el Derecho vigente— y que, por tanto, no debe incluirse en este texto de reforma constitucional.
c) Que el Proyecto ha de contener necesariamente una disposición derogatoria.—Es evidente que esta Ley deroga, aunque nada se diga al respecto, cuantas disposiciones de cualquier rango— incluso constitucional— se opongan a lo dispuesto en ella. Pero hacer una enumeración de tales disposiciones es una operación jurídica que excede el encargo confiado a la Ponencia.
d) En cuanto al resto de las observaciones, se refieren a preceptos concretos del Proyecto y serán examinadas en su momento.
7. El escrito, cuyo primer firmante es el señor Díaz-Llanos y Lecuona, advierte que quizá hubiese sido conveniente dejar reducido el Proyecto a sus disposiciones transitorias, pero al no convertir esta nueva sugerencia en petición formal, ya que, por el contrario, propone enmiendas concretas al articulado de la Ley, éstas se examinarán en la parte correspondiente del Informe.
8. Las observaciones generales firmadas en primer lugar por el señor Conde Bandrés se refieren a que:
1) En la composición del Senado estén representados los intereses económicos, sociales, culturales y profesionales; y
2) Que la duración del mandato de diputados y senadores sea distinta.
Cuestiones ambas, pues, que se examinarán con motivo de la discusión de los correspondientes artículos del Proyecto.
9. El escrito firmado en primer lugar por el señor Pérez Puga incluye una serie de propuestas, la mayoría de las cuales afecta directamente a artículos concretos del Proyecto (por ejemplo, si la iniciativa de reforma constitucional debe atribuirse directamente al Rey, o cómo deben disolverse las Cortes, o cuándo se alcanza la mayoría de edad).
Por lo que se refiere a la propuesta de constitución de un Tribunal de Garantías Constitucionales, la Ponencia entiende que debe remitirse a una segunda etapa de la reforma constitucional. No debe olvidarse que actualmente esta garantía está en el Recurso de Contrafuero, y las innovaciones en esta materia afectan en tal medida al Ordenamiento fundamental vigente, que no parece oportuno extenderse en la reforma más que a aquellos aspectos contenidos en el Proyecto.
10. El señor Morrondo García observa en el escrito del que es primer firmante, que el Proyecto no determina el ámbito territorial de elección de los diputados, ni los criterios para su distribución, acompañando a su escrito unos interesantes anexos sobre los diversos resultados a que puede llegarse de seguirse uno u otro criterios. La Ponencia abordará este tema al tratar de la disposición transitoria primera.
11. Las observaciones del señor Martínez Esteruelas y de quienes con él firman afectan a puntos muy importantes, pero también muy concretos, del Proyecto, por lo que han de ser debatidos al examinar el articulado. Tales son:
1) El sistema para reformar las leyes constitucionales;
2) El rango de la norma que regule las elecciones;
3) El criterio de representación (proporcional o mayoritario) de las elecciones;
4) La composición del Consejo del Reino;
5) La compentencia de las Cámaras; y
6) La iniciativa del Rey para someter directamente a referéndum determinadas opciones políticas.
Todas ellas serán objeto de discusión al filo de la del articulado.
12. En la observación general, que firma en primer lugar el señor Clavijo García, se propone que cada una de las islas del archipiélago canario en que haya Cabildo insular elija directamente un Senador y un Diputado. La Ponencia entiende que esto comportaría una nueva redacción del artículo 2.°, 3, y de la disposición transitoria primera y que, por tanto, ai examinar dichos preceptos debe ser estudiada esta propuesta.
13. El señor Serrats Urquiza (don Salvador), como primer firmante, mantiene en su observación que el Proyecto debe limitarse a la creación de unas nuevas Cortes. La Ponencia considera que cabalmente es a esto a lo que se contrae, por lo que no parece oportuno abordar aquí el tema de la constitución del Consejo Económico y Social, sobre todo después de que el Gobierno ha anunciado la remisión a las Cortes de un Proyecto sobre la materia.
En cuanto a las enmiendas concretas que el escrito contiene, se contestarán en su momento oportuno.
14. La observación que encabeza el señor Martín Sanz pretende como «preferente objetivo» que «el Congreso pueda elaborar con el máximo acierto y de forma periódica Planes de Desarrollo», por lo que la composición del Congreso debe incorporar una adecuada representación de trabajadores, técnicos y empresarios. También se trata de un tema para ser debatido al examinar el artículo correspondiente.
15. Por último, el señor Meilán Gil formula, como primer firmante, escrito con observaciones relativas: al papel del pueblo en relación con la titularidad y el ejercicio de la soberanía; a la nueva composición de las Cortes y a la finalidad más próxima del proyecto (celebración de unas elecciones generales). Se trata, pues, de temas regulados en el articulado del Proyecto y que, por tanto, se discutirán en la última parte de este informe.
Artículo 1.°, 1
Varias de las enmiendas presentadas a este proyecto pretenden que en el mismo se recojan ciertas ideas que están ya suficientemente expresadas en las Leyes Fundamentales. Tal es el caso de las propuestas de las señoritas Loaing Cortés y Primo de Rivera y Sáenz de Heredia, que aspiran a que el proyecto se encabece con los grandes principios de las Leyes Fundamentales; de los señores Rincón de Arellano y Zamanillo y González-Camino, que aluden a los caracteres de la soberanía, y de los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra y Díaz-Llanos y Lecuona, que se refieren a la definición de las Cortes como órgano de participación popular y a la misión y atribuciones de la Cámara. En relación con estas enmiendas, la Ponencia quiere subrayar que, cualquiera que sea la importancia del Proyecto de Ley, éste no constituye un texto refundido de las Leyes Fundamentales, sino que continúan subsistentes los preceptos de éstas que no resultan directamente afectados por las normas expresas del Proyecto de Ley; en consecuencia, no se estima necesario recoger declaraciones o preceptos que, al no estar en contradicción con el Proyecto de Ley, han de entenderse vigentes e inalterados.
El señor Rivas Guadilla propone la supresión del precepto, porque, a su juicio, instaura el voluntarismo jurídico y niega los principios fundamentales del derecho público cristiano. La Ponencia comprende las razones expresadas por el señor Rivas Guadilla, pero no cree que se deba, por esas razones, suprimir el precepto; antes al contrario, a juicio de la Ponencia, las preocupaciones del señor Rivas Guadilla probablemente desaparezcan a la vista del nuevo párrafo cuya adición se propone, en el que, inspirándose literalmente en la propuesta del señor Meilán Gil, se declara la inviolabilidad de los derechos fundamentales, que vinculan a todos los órganos del Estado, con lo que se establece una limitación trascendental a la soberanía de la Ley, evitando así el puro voluntarismo denunciado por el señor Rivas Guadilla. Con esa modificación quedan igualmente satisfechas las propuestas de los señores Castra Villalba, Regalado Aznar y Muro Navarro.
En cuanto a la propuesta del señor Regalado Aznar (sustituir «organización política» por «orden político»), la Ponencia cree que la democracia no debe informar sólo la organización política, sino, en general, toda la vida y relación política del Estado; de ahí que la propuesta de la Ponencia consista en la supresión del inciso comentado.
Artículo 1.°, 2
Varias de las enmiendas presentadas a este apartado proponen que se declare que es misión «propia» (señor Martínez Fuertes y señor Andrés Vázquez), «exclusiva» (señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra y Díaz-Llanos y Lecuona) o «principal» (señorita Plaza de Prado) de las Cortes la elaboración y aprobación de las Leyes. La Ponencia considera que la redacción del proyecto («la potestad... reside en las Cortes») hace innecesarios los calificativos propuestos por los señores procuradores; en cambio, entiende que la Ley no está «hecha» hasta que ha recaído la sanción regia, por lo que, como se destaca por el señor Meilán Gil, existe cierta contradicción entre los dos incisos del apartado, que debe entenderse salvada con la nueva redacción que, aceptando las enmiendas antes mencionadas, se propone en el anexo a este informe.
Por la razón antes expresada, en orden a la significación jurídica que tiene el hacer residir en las Cortes la potestad de elaborar y aprobar las leyes, no cree la Ponencia que deba ser suprimido el apartado, como proponen ios señores Rivas Guadilla, Pita da Veiga y Sanz y Zamanillo y Gonzáfez-Camino.
Finalmente, los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra y Diez-Llanos y Lecuona proponen la adición de nuevos apartados relativos a la tramitación de los Decretos-leyes y al deber de servicio a la nación y al bien común que incumbe a los procuradores, representantes del pueblo español, cuestiones todas ellas que tienen su regulación en preceptos de las Leyes Fundamentales que han de entenderse subsistentes, por lo que, en un Proyecto de Ley cuyo objetivo primordial es regular la convocatoria de Cortes, no parece a la Ponencia que se deban abordar las materias aludidas.
Artículo 2.°, 1
El señor Rivas Guadilla declara no entender la justificación del sistema bicameral que el Proyecto pretende instaurar. La Ponencia se remite al respecto a lo declarado a propósito de la enmienda a la totalidad suscrita en primer lugar por el señor Escudero y Rueda, que, aunque quizá con otra orientación, contiene también una crítica al bicameralismo y que ya fue contestada en su momento por la Ponencia.
La señorita Plaza de Prado y el señor Hernández Navarro proponen que se declare que ambas Cámaras son Cuerpos colegisladores, añadiendo el señor Hernández Navarro que sean iguales en facultades. La Ponencia se remite al respecto al informe relativo a los artículos 3.° y 4.°, que son los que regulan los poderes de una y otra Cámara, adelantando que, en todo caso, la declaración de que ambas Cámaras son Cuerpos colegisladores es innecesaria, puesto que está claro que las dos Cámaras intervienen en el proceso legislativo, sin que el declarar que son Cuerpos colegisladores prejuzgue cuáles sean los poderes respectivos de una y otra Cámara.
En cuanto a la propuesta del señor Zamanillo y González-Camino, consistente en fijar el número de miembros de cada Cámara, es opinión de la Ponencia que esta materia deben ser las futuras Cortes las que la determinen, debiendo limitarse el proyecto a fijar —como así lo hace en la disposición transitoria primera— el número de miembros de esas primeras Cortes.
Finalmente, la observación general suscrita en primer lugar por el señor Esperabé de Artega González propone que se añada que a las Cortes corresponde otorgar su confianza y censurar a los Gobiernos. A juicio de la Ponencia deben igualmente ser las futuras Cortes las que regulen estos trascendentales problemas de relaciones constitucionales de poderes.
Por todo ello, la Ponencia propone que el apartado 1 del artículo 2.° conserve la redacción que tiene en el Proyecto de Ley.
Artículo 2.°, 2
La señorita Plaza de Prado propone que se fije el número de diputados y se determine que cada provincia elegirá, como mínimo, cuatro diputados; un tenor similar presenta la enmienda del señor Hernández Navarro. La Ponencia reitera al respecto lo acabado de exponer a propósito de la enmienda del señor Zamanillo al artículo 2.°, 1. Lo mismo cabe decir de la enmienda del señor Andrés Vázquez, que aspira a que se señale el ámbito territorial de las elecciones a diputados, así como respecto a la observación general del señor Esperabé de Arteaga, que propone que los diputados sean elegidos en función del censo de población, temas todos ellos más propios, además, de las normas electorales que en el futuro se establezcan. Por su parte, el señor Rivas Guadilla manifiesta su oposición al sufragio inorgánico y, coincidiendo en el planteamiento ideológico, el escrito firmado en primer lugar por el señor Martín Sanz propone que el 40 por 100 de los diputados sean representantes de los trabajadores, técnicos y empresarios. Estas son las únicas enmiendas que, junto con la del señor Arteaga Padrón, pretenden, en relación con el Congreso, mantener los criterios de representación orgánica; el resto de los enmendantes aceptan el sufragio universal inorgánico para la composición del Congreso, planteándose el tema de la representación orgánica únicamente en orden a la composición del Senado, por lo que la Ponencia, para evitar repeticiones innecesarias, prefiere remitirse a lo que en su momento se expondrá, dando por supuesto que lo que se diga en relación con el Senado será, con mayor razón aún, aplicable a la composición del Congreso.
El señor Henríquez Hernández propone añadir la declaración de que los diputados serán elegidos en representación directa del pueblo, matización innecesaria, a juicio de la Ponencia, dado el texto, suficientemente expresivo, del Proyecto de Ley.
El señor Gamazo Pelaz sugiere que el contenido del precepto sea trasladado a la disposición transitoria primera. A juicio de la Ponencia, la elección, por sufragio universal, del Congreso es exigencia democrática de carácter permanente, por lo que el precepto debe mantenerse dentro del articulado.
Finalmente, en el escrito de observaciones generales suscrito en primer lugar por el señor Pérez Puga y en las enmiendas de los señores Pedrosa Latas, Martínez Aguirre y Martínez de Salinas y Biader, se propone que el derecho de sufragio se disfrute a partir de ios dieciocho años de edad. La Ponencia manifiesta, a este respecto, que, aunque no falte alguna excepción concreta, la regla general en el Derecho comparado es la que hace coincidir el derecho de sufragio activo con la mayoría de edad civil, sistema que a la Ponencia le parece razonable —pues no es de menor importancia ni exige menor discernimiento y responsabilidad la participación en la vida política que la capacidad para los actos de la vida civil—, y que tiene además, frente a la propuesta de las enmiendas, la ventaja de la mayor flexibilidad, puesto que basta con modificar por Ley ordinaria el Código Civil para que automáticamente resulte modificada igualmente la mayoría de edad electoral.
De ahí que la Ponencia proponga que el artículo 2.°, 2, conserve la misma redacción que en el Proyecto de Ley.
Artículo 2,°, 2 bis
Lo propone el señor Samaranch Torelló en el sentido de que, en un nuevo apartado, se precisen las condiciones para ser diputado (ser español, mayor de edad y gozar de todos los derechos civiles). La Ponencia considera que esta materia es más propia de las normas electorales, que, sin duda, habrán de contemplar los requisitos aludidos por el señor Samaranch.
Artículo 2.°, 3
Son varios los señores procuradores que, en sus escritos de observaciones generales o bien en las enmiendas al articulado, proponen, con base en el sistema de representación orgánica, que el Senado se componga de «representaciones del mundo del trabajo», «de los trabajadores, técnicos y empresarios», «de los colegios profesionales»... Tal es el caso de las señoritas Plaza de Prado, Primo de Rivera y Sáenz de Heredia y Tey Planas, y de los señores Arteaga Padrón, Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, Díaz-Llanos y Lecuona, Reus Cid, Zamanillo y González-Camino, Serrats Urquiza (don José María), Sangrá Bosch, Martínez Fuertes, Rivas Guadilla, Conde Bandrés, Martín Sanz y Fernández Navarro. Las mismas ideas están latentes en el escrito del señor Fernández-Cuesta y Merelo.
El Proyecto de Ley, como es sabido, se inclina por constituir el Senado con base solamente en las entidades territoriales. La Ponencia se inclina también por la misma posición, por entender, por una parte, que la rica variedad de las distintas zonas —provincias, regiones, comarcas— que constituyen la unidad indisoluble de España hace aconsejable la existencia de una Cámara directamente representativa de las entidades territoriales. De otro lado, examinados los distintos sistemas bicamerales que ofrece el constitucionalismo comparado y prescindiendo de un ejemplo —el de la Cámara de los Lores—, de muy difícil traslación a una organización política que no sea la del Reino Unido, se advierte que la estructura más comúnmente aceptada para las Cámaras Altas es la basada en las Corporaciones o Entidades territoriales en que se vertebra la organización estatal; y ello no sólo en Estados de estructura federal (casos del Senado norteamericano y del Bundesrat alemán) o regional (Senado italiano), sino en regímenes basados en una centralización política total y una fuerte centralización administrativa, como es el caso de Francia. Entiende la Ponencia que en una estructura parlamentaria bicameral, resulta aconsejable compensar, moderar la pura representación popular directa, con la representación territorial. En definitiva, a juicio de la Ponencia, cabe ofrecer la opción entre un sistema de representación poblacional y territorial o uno de representación orgánica; pero tiene difícil justificación la mezcla de uno y otro sistema.
Por todo ello, la Ponencia es partidaria del mantenimiento, en este punto, del Proyecto de Ley.
Otros señores procuradores encuentran inconcreta la expresión «entidades territoriales» que se contiene en el Proyecto de Ley y proponen que se aluda precisamente a las provincias (señoritas Plaza de Prado, Loring Cortés y señor Pita da Veiga), o bien a las regiones (enmienda a la totalidad del señor Escudero Rueda y observación general del señor Esperabé de Arteaga y González) o, en general, que se concrete la imprecisa frase del proyecto (señor Andrés Vázquez) para admitir a las regiones pero no a las nacionalidades (señor Pedrosa Latas), o para no cerrar el camino en el futuro a representaciones de carácter regional (señor Meilán Gil). A juicio de la Ponencia, la filosofía inspiradora del Proyecto en este punto es la más acertada, lo mismo que su sistemática; concebido el Senado como Cámara de representación territorial, la disposición transitoria primera instrumenta esa representación —en orden a la composición del primer Senado— con base en las provincias; en cambio, para el futuro, resulta conveniente mantener el concepto genérico «entidades territoriales» que no prejuzga cuáles hayan de ser las que instrumenten esta representación.
Los señores Pita da Veiga y Sanz, Gómez Angulo y Henríquez Hernández, en sus respectivos escritos de enmienda, trasladan a este precepto la norma de la disposición transitoria primera, relativa a la elección, por sufragio universal, directo y secreto, de los senadores. A juicio de la Ponencia, esa regla es acertada en la disposición transitoria, en orden a la composición del primer Senado; no parece, sin embargo, conveniente incluirla en el artículo 2.°, 3, pues cabe la posibilidad de que las próximas Cortes mantuviesen al respecto un criterio distinto, sin que convenga, por tanto, prejuzgar. Cabe citar, en este sentido, el caso del Senado francés de la V República, que no es elegido por sufragio universal, sino por un colegio electoral compuesto por diputados, consejeros generales de los Departamentos y delegados de los Consejos municipales; igualmente, en Holanda, la Cámara Alta es elegida por un colegio electoral restringido, compuesto únicamente por los miembros de los Consejos provinciales. Sin embargo, sí parece que, cualquiera que sea la amplitud con que en el futuro se conciba el electorado activo en las elecciones de senadores por las entidades territoriales, éstos deberán ser en todo caso elegidos, por lo que no se incorpora la propuesta del señor Henríquez Hernández, ya que los senadores designados no representarían a las entidades territoriales.
Varias de las enmiendas presentadas se refieren a la potestad que se reconoce al Rey de designar cierto número de senadores. Mientras que la señorita Plaza de Prado pretende convertir en necesaria la mera posibilidad de designación que contempla el Proyecto de Ley, los señores Esperabé de Arteaga y González, Fugardo Sanz y Cercos Pérez (don Alberto) proponen que se suprima este inciso, y el señor Pita da Veiga y Sanz reduce el número de estos senadores a la sexta parte, como máximo, del de elegidos. Por lo que se refiere a la propuesta de la señorita Plaza de Prado, la Ponencia estima preferible la técnica del Proyecto de Ley, pues no parece suficientemente justificado el que obligatoriamente hayan de ser designados por el Rey todos los senadores previstos en el precepto; en cuanto a las enmiendas de los señores Cercos Pérez (don Alberto) y Esperabé de Arteaga y González, totalmente opuestas a la anterior, la Ponencia advierte que el principio electivo, en que tan abiertamente se basan los apartados 2 y 3 del artículo 2.° en orden a la composición de las Cámaras, parece razonable que, en un Estado monárquico, quede mínimamente matizado en la forma que lo hace el Proyecto de Ley, de lo cual existen precedentes, por otra parte, en constituciones netamente democráticas; en fin, en cuanto a la propuesta del señor Pita da Veiga y Sanz, la Ponencia considera que la quinta parte del número de senadores elegidos no es una cifra exagerada, sin que, por lo demás, parezca posible encontrar razones objetivas que exijan la elevación o reducción de esa proporción.
En el mismo orden de ideas, no parece que la proporción fijada en el proyecto deba ser sustituida por la cifra absoluta de 40 senadores, como proponen los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, Díaz-LIanos y Lecuona, Zamanillo y González-Camino y Rivas Guadilla, puesto que el artículo no prejuzga cuál pueda ser en el futuro el número de senadores elegidos. La Ponencia cree, por otra parte, que el Congreso debe ser totalmente electivo, por lo que no parece que deba recogerse la propuesta del señor Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra acerca de la existencia de 25 diputados designados por el Rey. Los señores Díaz-LIanos y Lecuona y Clavijo García se refieren a la representación en el Senado de las llamadas «islas menores» del archipiélago canario. A juicio de la Ponencia, la expresión «entidades territoriales» contenida en el Proyecto de Ley no excluye la posibilidad de reconocer esa representación; el tema ha de plantearse, pues, en relación con la disposición transitoria primera. Algo parecido ocurre con la propuesta del señor Pérez Puga, relativa a los españoles residentes en el extranjero, pues, a juicio de la Ponencia, la redacción del artículo 2.°, 3, no impide que las disposiciones electorales puedan resolver el problema planteado por el señor Pérez Puga,
Como consecuencia de todo ello, la Ponencia propone que se conserve la redacción del Proyecto de Ley en cuanto al apartado 3 del artículo 2.°
Artículo 2.° (apartado nuevo entre el 3 y el 4)
Lo propone el señor Cercos Pérez (don Alberto) en el sentido de declarar que todos los partidos políticos podrán presentar candidatos tanto a senadores como a diputados. La Ponencia considera que esta norma es más propia de la Ley Reguladora del Derecho de Asociación Política o de las disposiciones electorales que de una Ley como la presente, de rango fundamental.
Artículo 2.°, 4
Las enmiendas y observaciones presentadas a este apartado se orientan bien a otorgar a los senadores un mandato de mayor duración que el de los diputados (señorita Primo de Rivera y Sáenz de Heredia, señores Utrera Molina, Zamanillo y González-Camino, Serrats Urquiza (don José María), Sangré Bosch, Rivas Guadilla, Conde Bandrés, Padrón Quevedo, Martín Sanz y Hernández Navarro), o bien a disponer que la renovación de una y otra Cámara no sea coincidente, sino que se produzca con dos años de diferencia (escritos de los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra y Díaz-Llanos y Lecuona), mientras que el señor Lostáu Román amplía a seis años el mandato tanto de diputados como de senadores, produciéndose la renovación de cada Cámara por mitades cada tres años. Similar a las propuestas de los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra y Díaz-LIanos y Lecuona es la enmienda del señor Fernández Sordo.
La Ponencia estima que la renovación por mitades de ambas Cámaras no aparece vedada por el artículo 2.°, 4, del Proyecto de Ley, por lo que las futuras Cortes, si lo estimaran conveniente, podrán optar por esa fórmula; en cuanto al tema concreto de la duración del mandato —único abordado por el precepto que ahora se comenta—, la Ponencia considera que, al menos en principio y en tanto las futuras Cortes no resuelvan otra cosa, resulta aconsejable establecer el mismo mandato para diputados y senadores; si este mandato debe ser de cuatro, cinco o seis años, no cabe duda de que es material opinable y que no existen razones definitivas en favor de una u otra duración, ni el Derecho comparado brinda una solución única. Como consecuencia de todo ello, la Ponencia mantiene la redacción del Proyecto de Ley.
Finalmente, por lo que se refiere a la propuesta del señor Conde Bandrés, de incluir en este apartado la regulación de los conflictos entre las Cámaras, es opinión de la Ponencia que el lugar adecuado para estas cuestiones son los preceptos atinentes al proceso legislativo, sea constitucional (artículo 3.°) u ordinario (art. 4.°).
Artículo 2.° bis (nuevo)
Lo propone el señor Pedrosa Latas, en relación con los derechos, deberes e incompatibilidades de diputados y senadores. A juicio de la Ponencia, se trata de materia más propia de la legislación de incompatibilidades y de los Reglamentos Parlamentarios que de una ley de rango fundamental. Lo mismo cabe decir de la enmienda del señor Muro Navarro, relativa a las condiciones de elegibilidad y otras cuestiones que han de ser reguladas en la legislación electoral.
Artículo 2.°, 5
Las enmiendas presentadas a este apartado presentan un puro carácter formal; así, el señor Gómez Angulo propone que la frase «su propio Reglamento» se redacte en plural, con lo que está de acuerdo la Ponencia; por su parte, el señor Zamanillo y González-Camino sugiere suprimir la palabra «respectivos» con lo que, a juicio de la Ponencia, el precepto perdería claridad; finalmente, el señor Díaz-Llanos y Lecuona estima que la frase «sus respectivos Presidentes» debe ir precedida de la preposición «a», modificación que, como es evidente, tampoco altera la significación jurídica del precepto, cuya redacción parece correcta a la Ponencia.
Tampoco parece necesario recoger la propuesta del señor Lamo de Espinosa y Enriquez de Navarra acerca de un Reglamento conjunto de las Cortes, dado el carácter tasado de las reuniones conjuntas de ambas Cámaras.
Artículo 2.°, 6
La mayoría de las enmiendas y observaciones presentadas a este apartado pretenden que la designación del Presidente de las Cortes y del Consejo del Reino se haga de entre una terna propuesta por dicho Consejo. Se encuentran en este caso los escritos de las señoritas Tey Planas, Plaza de Prado y Loring Cortés, y de los señores Pedrosa Latas, Henríquez Hernández, Serrats Urquiza (don José María), Martínez Fuertes, López Majano, Rivas Guadilla, Martín Sanz, Andrés Vázquez, Díaz-Llanos y Lecuona y Hernández Navarro; a la misma solución conduce la propuesta del señor Pita da Veiga y Sanz, pues si se suprime el apartado, subsistirá el sistema vigente; en cambio, el señor Samaranch Torelló sugiere que la terna sea propuesta por las propias Cortes.
Por su parte, los señores Lostáu Román, Utrera Molina, Fugardo Sanz, Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, Martínez de Salinas y Biader y Gómez Angulo, entienden que deben ser las Cortes, en sesión conjunta de ambas Cámaras, las que elijan al Presidente de las Cortes y del Consejo del Reino; el señor Zamanillo y González-Camino propone que sea este mismo Consejo el que realice la elección.
Finalmente, los señores Muro Navarro, Esperabé de Arteaga González y Cercos Pérez (don Alberto), determinan que el Presidente de las Cortes y del Consejo del Reino será el del Congreso, con lo que sólo esta Cámara —y no el Senado— participará en la elección.
A juicio de la Ponencia, el sistema del Proyecto de Ley resulta justificado tanto desde el punto de vista de Presidencia del Consejo del Reino como en cuanto Presidencia de las Cortes. En el primer aspecto, para la Ponencia es claro que la integración del Consejo del Reino con el Rey para constituir la Institución de la Corona exige la presencia en el Consejo, como Presidente, de quien pueda ser delegado, portavoz mandatario directo, en definitiva, del Rey, condición sin la cual difícilmente podría el Consejo del Reino cumplir la función de asesoramiento y asistencia que le es propia.
La Presidencia de las Cortes, por otra parte, debe estar dotada de una imparcialidad e independencia que le permitan cumplir su función arbitral, lo que aconseja sustraer su designación a la decisión de los grupos mayoritarios en las Cámaras. Por todo ello, la Ponencia propone que se mantenga la redacción del Proyecto de Ley.
Lo propone el señor Henríquez Hernández, en relación con la composición del Consejo del Reino, por lo que la Ponencia cree que es en la disposición transitoria segunda 3) donde debe analizarse esta cuestión.
A la vista del texto de este artículo y de las observaciones y enmiendas presentadas al mismo, la Ponencia debe poner, ante todo, de manifiesto una serie de puntualizaciones que servirán también de apoyo a este Informe en relación con posteriores preceptos.
El Proyecto objeto de este Informe no sólo ha establecido un sistema bicameral como estructura del órgano legislativo, sino que, como no podía ser de otra forma, ha tenido que contemplar sus relaciones en la acción legisladora, así como prever las posibles divergencias y conflictos entre ambas Cámaras, con objeto de evitar una situación sin salida que pusiese en grave peligro el sistema institucional.
Pues bien, del examen del conjunto del texto legal se deduce que, dentro de las Cortes, la primacía se ha querido la tenga el Congreso de Diputados. El procedimiento de provisión de una u otra Cámara; el distinto sistema electoral contemplado; la composición numérica diferente que redunda en predominio del Congreso a la hora de las reuniones conjuntas; la iniciativa de la reforma constitucional; el estudio previo de los proyectos legislativos por el Congreso; la decisión última concedida a éste en materia de legislación ordinaria; todo ello es manifestación de la filosofía que inspira al proyecto en el tema de las relaciones intercámaras y de sus facultades respectivas —filosofía que la Ponencia acepta— y que, como hemos dicho, no es sino dar preferencia decisoria al Congreso.
Esto no obedece a un criterio puramente gratuito, sino que arranca de la distinta fisonomía y sentido que se desea tengan el Congreso y el Senado en la futura estructura constitucional española, y que coincide sustancialmente con la configuración de las Cámaras existente en los bicameralismos de los actuales Estados unitarios de Europa occidental. El Congreso de Diputados se piensa debe representar de alguna forma las corrientes de opción que a corto plazo produce su dinamismo democrático, mientras que el Senado debe atender más a la continuidad y estabilidad política y a la reflexión reposada y perfeccionamiento técnico de los textos legales. El Congreso es la asamblea política por excelencia; el Senado está concebido como regulador de la Constitución y equilibrador de las relaciones Ejecutivo-Legislativo.
Así se explica la provisión diferente que se prevé para cada Cámara, y que cada una tenga una posición distinta en el proceso legislativo: la iniciativa, el primer impulso, corresponde al Congreso; la reflexión y el estudio, al Senado, y en la última decisión, en caso de divergencia, se da de nuevo preferencia al Congreso de Diputados.
Romper esta estructura de competencias y, no se diga, afirmar que ambas Cámaras tienen las mismas facultades, como sugieren los señores Martínez Esteruelas y Conde Bandrés, en sus respectivos escritos de observaciones generales, y la señorita Plaza de Prado y el señor Hernández Navarro, en sus escritos de enmienda, implicaría desvirtuar el sentido del proyecto.
Artículo 3.°, 1
Las anteriores consideraciones ahorran otros comentarios a la posición de la Ponencia en este primer apartado, que ha preferido conservar su integridad, sin dar entrada a la iniciativa de la reforma constitucional al Senado. La aceptación de las observaciones generales de las cuales son, respectivamente, primeros firmantes los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, Díaz-Llanos y Lecuona, Pérez Puga, Martínez Esteruelas y Serrats Urquiza (don Salvador), en el sentido de que la iniciativa de la reforma constitucional corresponda a las Cortes en su conjunto, como puede deducirse fácilmente, trastocaría ya de entrada el esquema de relaciones intercámaras expuesto. Junto a ello, el que las Cortes como conjunto de Cámaras fuesen sujeto de la iniciativa obligaría a complicados procedimientos para realizar una decisión conjunta sobre la toma en consideración de aquélla.
Quedan con ello contestadas las enmiendas que, en igual sentido que las observaciones generales citadas, han presentado los señores Zamanillo y González-Camino, señorita Plaza de Prado, señores Serrats Urquiza (don José María), Rivas Guadilla, señorita Primo de Rivera y Sáenz de Heredia, señores Utrera Molina, Reus Cid, Martínez Fuertes, Hernández Navarro, Pita da Veiga y Sanz, Andrés Vázquez y Fernández Sordo.
En cuanto a la propuesta de los señores Pérez Puga y Muro Navarro de que sea el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno, quien tenga la iniciativa, la Ponencia, aun aceptando su posibilidad técnica, no encuentra suficientes razones de utilidad práctica o de pertinencia constitucional para variar el precepto en tal sentido.
Por otra parte, la facultad que el artículo 5.° otorga al Rey puede llevar implícito el supuesto contemplado por ios citados señores procuradores.
Por último, es constitucionalmente imprescindible prever la iniciativa de la reforma de los textos fundamentales si no se desea que toda renovación en ellos tenga carácter revolucionario. Con ello se da respuesta a la señorita Loring Cortés, que propugna que el procedimiento de iniciativa no se mencione en aras de una mayor estabilidad de la Constitución.
Artículo 3.°, 2
El apartado segundo regula la tramitación parlamentaria de los proyectos o proposiciones de reforma constitucional una vez que se ha producido la anterior fase de iniciativa.
La Ponencia no ha efectuado modificaciones en este apartado, entendiendo que resuelve cumplidamente una de las finalidades esenciales del presente proyecto, que es permitir a las futuras Cortes que puedan, sin trabas, acometer una Reforma Constitucional. La exigencia de mayoría absoluta para la aprobación de la reforma se considera suficiente garantía para las mayorías parlamentarias, más aún teniendo en cuenta que se ha introducido un posterior referéndum preceptivo.
Este es el argumento fundamental que la Ponencia aduce en relación con las observaciones generales de los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, Díaz-Llanos y Lecuona, Martínez Esteruelas y Serrats Urquiza (don Salvador), en las cuales se propone un procedimiento de mayor rigidez para la revisión de las Leyes Fundamentales, exigiendo la aprobación de ésta por los dos tercios de los miembros de las Cortes (los señores Serrats Urquiza y Díaz-Llanos hablan de tres quintos). De aceptarse tal criterio, podría suceder que una minoría parlamentaria relativamente exigua bloquease toda Reforma Constitucional.
Por otra parte, la preocupación que pudiesen guardar los citadores señores procuradores respecto a una hipotética suplantación de la voluntad popular por sus representantes se ve, a juicio de la Ponencia, suficientemente obviada mediante la modificación que se efectúa en el apartado 3 de este artículo, que, como se ha dicho, consiste en hacer obligatorio el referéndum de la nación que, con carácter potestativo, contemplaba el proyecto inicial.
Solamente tras el resultado favorable de la consulta podrá el Rey sancionar una Ley de Reforma Constitucional.
Todos estos argumentos son aplicables para contestar a aquellos señores procuradores que enmendaban individualmente la mayoría requerida para la aprobación en fase parlamentaria, elevándola en forma similar a las observaciones antes citadas. Se trata de los señores Fernández Sordo, Serrats Urquiza (don José María), Rivas Guadilla, Pita da Veiga y Sanz, Zamanillo y González-Camino, Pérez-Viñeta y Lucio, señoritas Plaza de Prado y Tey Planas, señores Hernández Navarro y Andrés Vázquez. La Ponencia debe reafirmar en relación con todas estas enmiendas que la implantación de mecanismos que produzcan el efecto de que las actuales Cortes condicionen y limiten sustancialmente a las próximas va contra el sentido de la Reforma Constitucional que se persigue.
Lo anterior es igualmente aplicable a un grupo de observaciones generales y de enmiendas al artículo que sugieren la fijación de límites a la revisión constitucional, «ratione materiae» y «ratione tempore».
Así, la señorita Plaza de Prado y el señor Rivas Guadilla entienden que la acción de Reforma Constitucional no puede extenderse hasta ciertas materias que, por su trascendencia, deben ser inalterables. La Ponencia, recordando que el establecimiento de límites materiales a la Reforma de la Constitución ha sido objeto de fuertes críticas por la doctrina más autorizada desde el punto de vista puramente jurídico, se remite en el plano de los razonamientos de mayor contenido político a lo ya dicho en su respuesta a la enmienda a la totalidad del señor Piñar López, a propósito del tema de la permanencia e inalterabilidad de los Principios Fundamentales del Movimiento Nacional.
En cuanto al escrito de observaciones del señor Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, que propone introducir la prohibición de realizar otra Reforma Constitucional en los cuatro años siguientes al rechazo de un proyecto en igual sentido, pueden ponerse de relieve consideraciones similares a las anteriores. Igualmente respecto a la sugerencia del señor Zamanillo y González-Camino, que limita las Reformas Constitucionales posibles a una por legislatura. En todo caso, la Ponencia no considera conveniente congelar las posibilidades de las Cortes, y también del pueblo, en materia constitucional.
En relación al apartado que se está informando hay una última observación del señor Esperabé de Arteaga y González, según la cual la más elemental técnica parlamentaria exige, ante la presencia de dos Cámaras, que en caso de disparidad de criterios sea una de las dos la que decida. De ello deduce el citado señor procurador la incongruencia de la Comisión Mixta que se prevé, tanto por su ineficacia, afirma, como por su composición paritaria, que considera inútil si después van a decidir en sesión conjunta las dos Cámaras, con predominio numérico del Congreso de Diputados.
En realidad, contra la opinión del señor Esperabé de Arteaga y González, que no considera muy ortodoxo el procedimiento conciliatorio de la Comisión Mixta, resulta ser en la práctica el sistema más utilizado en derecho parlamentario para intentar poner de acuerdo dos Cámaras. Y siempre se compone de un número igual de miembros de cada una, lo cual es lógico si se tiene en cuenta que son dos Cámaras las que se enfrentan en igualdad de posiciones en esa etapa de la secuencia procedimental. Por otra parte, no debe maximizarse la importancia de dicha Comisión, puesto que su labor nunca es decisoria; simplemente se reduce a elaborar un compromiso que luego se someterá a la apreciación de las dos asambleas, las cuales en última instancia acuerdan lo que proceda.
Artículo 3.°, 3
Como ya se indicó, este párrafo ha experimentado una importante variación, estableciéndose un referéndum obligatorio para el perfeccionamiento de la revisión constitucional.
Se da así satisfacción a los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, Díaz-Llanos y Lecuona y Martínez Esteruelas y, en espíritu, a las observaciones de los señores Serrats Urquiza (don Salvador) y Meilán Gil. También se complace a los señores Fernández Sordo, Zamanillo y González-Camino, Pérez Viñeta y Lucio, señorita Plaza de Prado, señores Hernández Navarro, Padrón Quevedo, Henríquez Hernández, Serrats Urquiza (don José María), López Majano, Rivas Guadilla y, en espíritu, la enmienda del señor Pita da Veiga y Sanz.
El artículo 4.° ha sido redactado de nuevo por la Ponencia, al objeto de corregir algunos defectos técnicos que surgían por remitirse ai artículo 3.° en cuanto a la tramitación de los Proyectos de Ley ordinaria.
Con la nueva redacción queda claro que los Proyectos de Ley ordinaria se aprueban por mayoría simple en ambas Cámaras, si bien, en caso de discrepancia y de imposible conciliación, la decisión última, que compete al Congreso a petición del Gobierno, exige la mayoría absoluta.
Por lo demás, y de acuerdo con lo ya expuesto al comienzo del examen del artículo 3.°, el sentido del precepto se mantiene intacto, lo que obliga a la no aceptación de la enmienda de la señorita Loring Cortés, que se opone a la primacía otorgada al Congreso.
Lo mismo cabe señalar respecto a la modificación propuesta por los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, Díaz-Llanos y Lecuona y Conde Bandrés, que asimilan el procedimiento aprobatorio de las Leyes ordinarias a lo dispuesto para las Leyes de Reforma Constitucional, esto es, mayoría absoluta en Congreso y Senado y, en caso de discrepancia, sesión conjunta de ambas Cámaras. Esta es también la propuesta de la señorita Plaza de Prado y, sustancialmente, la de los señores Zamanillo y González-Camino, Serrats Urquiza (don José María) y Pita da Veiga y Sanz. El señor Hernández Navarro, por su parte, sugiere que sea el Congreso quien resuelva, pero por una mayoría cualificada de dos tercios.
Respecto a todo ello, la Ponencia debe poner de manifiesto dos órdenes de consideraciones que justifican su postura de no modificar este artículo 4.° La primera consideración se refiere al fondo del tema: introducir la obligatoriedad de sesión conjunta implicaría colocar al Senado en una posición prácticamente equiparable al Congreso en materia de legislación ordinaria, lo que desvirtúa el esquema que el proyecto traza en las relaciones entre las Cámaras. Unicamente para la Reforma Constitucional parece oportuno, por la gran trascendencia de la cuestión, reunir conjuntamente a las dos Cámaras para que resuelvan definitivamente sobre la controversia suscitada.
Hay, además, una segunda razón eminentemente parlamentaria; no debe olvidarse que el precepto objeto de estudio trata del procedimiento legislativo ordinario. No hay precedentes ni ejemplos en Derecho comparado de que para aprobar las Leyes ordinarias se requiera, en primera lectura, una aprobación por mayoría absoluta en cada Cámara. En cuanto a la reunión conjunta, tampoco es un método usual para resolver conflictos entre Cámaras, pues su solemnidad se reserva para ocasiones de especial importancia, no considerándose adecuada para las tareas legislativas ordinarias.
El señor Esperabé de Arteaga y González propone que, en vez de ser potestativo del Gobierno el sometimiento del texto discutido a la decisión definitiva del Congreso, ello sea obligatorio. Hay evidentes razones, a juicio de la Ponencia, para no acceder a la enmienda del señor procurador mencionado. En efecto, habida cuenta de que el artículo se refiere a los Proyectos de Ley, obligar al Gobierno a someter el texto legal al Congreso implicaría negarle el elemental derecho de conservar en todo el desarrollo del proceso legislativo la propiedad, por así decirlo, sobre sus proyectos.
Hay una última sugerencia al precepto que se considera. La hace el señor Zamanillo y González-Camino en el sentido de que los Decretos-leyes sean tramitados en todo caso por las Cortes. En este punto la Ponencia se remite a lo expuesto al examinar, en relación con el artículo 1.°, las propuestas similares de los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra y Díaz-Llanos y Lecuona.
El artículo 5.° no ha experimentado ninguna modificación tras el estudio detenido que de él ha hecho la Ponencia, a la vista de las observaciones generales y enmiendas presentadas al mismo.
Frente a las propuestas de supresión del precepto que han presentado algunos señores procuradores (Serrats Urquiza en su escrito de observaciones generales, señorita Loring Cortés y señores Pita da Veiga y Sanz y Gómez Angulo), la Ponencia ha concluido en la procedencia de mantenerlo. La necesidad de que, en ocasiones excepcionales, el Rey pueda ponerse en contacto directo con el pueblo, sin la intermediación de los representantes legales de éste, abona tal postura.
Y esta comunicación Rey-pueblo hace no tanto improcedente, sino sobre todo innecesaria, la asistencia del Consejo del Reino o de cualquier otro órgano constitucional. Ello obliga a no aceptar las observaciones generales de los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra y Díaz-Llanos y Lecuona, que introducen la preceptiva intervención aprobatoria de las Cortes previamente al sometimiento del texto o textos en cuestión a la consulta popular; aprobación necesaria en todo caso para el primeramente citado, mientras que para el señor Díaz-Llanos y Lecuona sólo lo sería cuando la consulta versase sobre materias de competencia de las Cortes.
De igual modo, tampoco pueden aceptarse las propuestas de aquellos señores procuradores que, asimilando la figura contemplada en el presente artículo a otras previstas en las Leyes Fundamentales, propugnan la inclusión del preceptivo informe del Consejo del Reino. Es el caso de los señores Díaz-Llanos y Lecuona y Martínez Esteruelas, que apoyan tal tesis en sus escritos de observaciones generales, y de los señores Zamanillo y González-Camino, Fugardo Sanz, señorita Plaza de Prado, señores Rivas Guadilla y Hernández Navarro.
Por otra parte, el supuesto del artículo que se está contemplando es distinto del que regula el artículo 3.°, ya que este último es de preferente aplicación a las reformas constitucionales en situaciones de normalidad, mientras que el artículo 5.° tiene aplicación en las ocasiones excepcionales en que pudiera advertirse una desviación por parte de los representantes respecto de los deseos y necesidades del pueblo representado, lo que, por otra parte, está en la línea del preámbulo de la Ley de Referéndum Nacional. De ahí que la aceptación de la enmienda del señor Serrats Urquiza (don José María) llevaría aparejado un importante empequeñecimiento de las posibilidades que ofrece este precepto. En cualquier caso, tras una consulta al pueblo de resultado hipotéticamente favorable a la opción propuesta, sería siempre necesaria la posterior tramitación en las Cortes según el procedimiento que regula el artículo 3.°
Resulta innecesario, a juicio de la Ponencia, reafirmar la vigencia del artículo 8.° de la Ley Orgánica del Estado, como proponen la señorita Plaza de Prado y, en una de sus propuestas alternativas, el señor Serrats Urquiza (don Salvador). Si así se hiciese habría que actuar igualmente respecto a las potestades que las demás Leyes Fundamentales conceden al Jefe del Estado.
Una vez aceptada la figura jurídica que crea el primer párrafo del artículo, la inclusión de un segundo párrafo, como el que viene en el proyecto, es exigencia ineludible. Si las Cortes se negasen a seguir la línea marcada por el pueblo, suplantarían la voluntad de éste y, por tanto, desaparecería la razón de su misma existencia, que es ser la voz de los ciudadanos representados. Es evidente entonces que, como dice el párrafo segundo, si las Cortes en materia de su competencia no toman la decisión correspondiente de acuerdo con el resultado del referéndum, tiene que quedar disueltas «ope legis». Es éste, pues, un caso de disolución automática simplemente por darse el supuesto de hecho que contempla la norma.
Todo ello impide aceptar las enmiendas que proponen las señoritas Plaza de Prado y Tey Planas, así como, en sus respectivos escritos de observaciones generales, los señores Lamo de Espinosa y Enriques de Navarra y Díaz-Llanos y Lecuona, de cuyo tenor se deduce la supresión del efecto disolutorio.
De otro lado, tampoco parece posible atender la observación del señor Pérez Puga y la enmienda del señor Pedrosa Latas, que propugnan la inclusión de un nuevo artículo que establezca, como regla general y no para el caso excepcional que el artículo 5.° prevé, la facultad del Rey de disolver las Cortes a propuesta del Gobierno. La Ponencia ya ha puesto de manifiesto varias veces a lo largo de este Informe que la finalidad del Proyecto de Reforma Política no es replantearse una revisión de las Leyes Fundamentales con arreglo a una filosofía distinta de la que las inspira, sino, únicamente, establecer unas Cortes que estén en condiciones de acometer esa tarea si lo considerasen oportuno.
Iguales razonamientos cabe formular al señor Cercos Pérez (don Alberto) respecto a su propuesta de incluir un nuevo precepto establecimiendo la responsabilidad política del Ejecutivo ante las Cortes al estilo de los regímenes parlamentarios. En sus otras sugerencias la Ponencia no puede entrar, por referirse a cuestiones no relacionadas directamente con las que son objeto de este proyecto.
Por lo que se refiere a la enmienda del señor Muro Navarro, en la que se propone un nuevo artículo relativo a un Tribunal de Garantías Constitucionales, la Ponencia se remite a lo expuesto al examinar el escrito de observaciones generales del señor Pérez Puga, en el que se formulaba una propuesta similar.
La variedad de los temas planteados en relación con esta disposición por los escritos de observaciones generales y enmiendas y la coincidencia de muchos de esos escritos tanto en los problemas aludidos como en los criterios formulados aconsejan que, en este punto, el Informe se base en una ordenada agrupación por materias de los escritos presentados.
a) La necesidad de que las normas electorales sean aprobadas por Ley votada en Cortes se plantea en los escritos de observaciones generales firmados en primer lugar por la señorita Tey Planas y por los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, Díaz-Llanos y Lecuona, Conde Bandrés, Martínez Esteruelas y Serrats Urquiza (don Salvador), así como en las enmiendas al articulado formuladas con una sola firma por las señoritas Plaza de Prado, Primo de Rivera y Sáenz de Heredia y por los señores Fernández Sordo, Serrats Urquiza (don José María), Martínez Fuertes, Zamanillo y González-Camino, Pita da Veiga, Rivas Guadilla y Hernández Navarro. La Ponencia ha de observar a este respecto, en primer lugar, que el proyecto no degrada o deslegaliza de modo permanente la materia electoral, de modo que la norma constitucionalmente adecuada en el futuro para regular esta materia sea el Decreto de Gobierno y no la Ley votada en Cortes; por el contrario, se trata sólo de regular las primeras elecciones, y en este sentido, a juicio de la Ponencia, la delegación o autorización al Gobierno se encuentra justificada por la inminencia de la consulta electoral, que impide que las Cortes puedan deliberar, sin perniciosas premuras, sobre un proyecto normativo que a su delicadeza política une una complejidad técnica indudable y que, además, ha de descender a numerosas cuestiones de detalle cuya discusión parlamentaria, siempre difícil, más aún si se aplicase el procedimiento de urgencia, haría imposible un objetivo político que parece inexcusable, como es el de que las reglas del juego electoral sean públicas y conocidas con la mayor antelación posible a la convocatoria de las elecciones. De ahí que la Ponencia mantenga la autorización al Gobierno, si bien entiende que deben prejuzgarse en este Proyecto de Ley los criterios básicos de la regulación electoral de modo que el Gobierno no pueda gozar de una libertad absoluta al elaborar el correspondiente Decreto; por esta razón no cree la Ponencia que se deba aceptar la propuesta contenida en los escritos de ios señores Esperabé de Arteaga y González, Serrats Urquiza (don Salvador) y Fernández Sordo, consistente en suprimir la determinación de los sistemas electorales aplicables, pues la objeción basada en la inconveniencia de constitucionalizar estas cuestiones no es compartida por la Ponencia, ya que la vigencia de la disposición transitoria se agota en las primeras elecciones.
b) Congreso de Diputados. En relación con el Congreso de Diputados se han planteado en los diversos escritos de observaciones y enmiendas dos temas que afectan, respectivamente, al sistema electoral aplicable y al criterio de distribución, en función exclusiva de censo de población o con matizaciones por razones territoriales de los diputados.
Por lo que se refiere al sistema electoral, se propone que el escrutinio tenga carácter mayoritario en los escritos de observaciones generales firmados en primer lugar por la señorita Tey Planas y de los señores Martínez Esteruelas y Lostáu Román, así como en las enmiendas ai articulado formuladas por la señorita Plaza de Prado y por los señores Gamazo Pelaz, Rivas Guadilla, Palomino Mejías, Hernández Navarro, Martínez Aguirre, Zamanillo y González-Camino y Fernández Nieto; por su parte, los señores Iglesias Selgas y Martínez Fuertes proponen que el sistema electoral sea mixto, basado en un distrito uninominal-mayoritario, corregido mediante la representación proporcional en el ámbito nacional; finalmente, el señor Díaz-Llanos y Lecuona propone que la mitad de los diputados sean elegidos conforme al sistema mayoritario y la otra mitad con arreglo al proporcional.
La Ponencia ha de comenzar por advertir que, dadas las funciones a acometer por las próximas Cortes, a la hora de optar por uno u otro sistema electoral parece conveniente atender de modo primordial al objetivo de lograr en las Cámaras una representación lo más exacta posible de las actitudes del cuerpo electoral; no cabe duda de que ese objetivo se cumple mucho más rigurosa y exactamente con el sistema proporcional que con el escrutinio mayoritario. Desde otro punto de vista, es acusación usual que se dirige al sistema proporcional —y que está latente en la mayoría de las observaciones y enmiendas que en este momento se consideran— la de que dicho sistema conduce a la atomización de los grupos políticos, a la esterilidad del trabajo par-lamentario, a la imposibilidad de constituir gobiernos estables y fuertes; a juicio de la Ponencia, tales críticas adolecen de un apriorismo que impide compartirlas, pues las técnicas electorales permiten, sin duda, evitar y limitar fuertemente ese posible resultado de un sistema proporcional puro. Una adecuada regulación de Sos repartos de los restos, la exigencia, para gozar de representación parlamentaria, de haber obtenido en el conjunto nacional un determinado número o porcentaje de escaños o sufragios, y otra serie de técnicas que no es ahora el momento de enumerar, coadyuvan eficazmente, en los sistemas electorales modernos, a evitar las criticadas secuelas del sistema proporcional; en este sentido la Ponencia se inclina a mantener la inspiración de las elecciones al Congreso en criterios de representación proporcional, si bien haciendo constar expresamente en el texto de la norma el objetivo de evitar la excesiva fragmentación de la Cámara, de acuerdo con la modificación que se ha introducido, en la forma que consta en el anexo a este Informe.
En los escritos de observaciones generales de los señores Lostáu Román, Morrondo García, así como en las enmiendas de los señores Muro Navarro, Gamazo Pelaz, Rivas Guadilla, Fernández Nieto, Dan-causa de Miguel, Zamanillo y González-Camino y señorita Plaza de Prado, se plantea un problema de indudable trascendencia, como es el de la distribución de los diputados del Congreso; se subrayan por los señores procuradores citados —con especial énfasis por parte del señor Morrondo García— las consecuencias a que podría llevar la distribución de los diputados con base en puros criterios de censo de población, señalándose cómo, caso de aceptarse estos criterios como exclusivos, una sola provincia podría contar con tantos diputados en el Congreso como cerca del 40 por 100 del territorio nacional; con el fin de evitar estos resultados, los señores procuradores citados proponen que se fije un cupo mínimo de diputados por provincia, distribuyéndose el resto en función del censo de población. La Ponencia manifiesta que los posibles desequilibrios a que aluden los señores procuradores están compensados por la existencia de un Senado de base exclusivamente territorial; por otra parte es de señalar que el proyecto no fija el ámbito de los distritos electorales ni la distribución de los escaños, por lo que nada impide que los problemas que preocupan a estos señores procuradores sean abordados en las normas electorales, que son las adecuadas para tratar esta materia, razón esta última por la que tampoco parece oportuno recoger la propuesta del señor Henríquez Hernández, relativa a la elección de un diputado por cada 100.000 habitantes.
c) Senado. En relación con el Senado se ha planteado por varios señores procuradores la conveniencia de que las normas que en la disposición transitoria se dedican a dicha Cámara sean trasladadas al articulado del Proyecto de Ley, propuesta que aparece formulada por los señores Martínez Esteruelas, Fugardo Sanz, Gómez Angulo y Adán García y por la señorita Loring Cortés, la Ponencia reitera lo expuesto en relación con otras enmiendas similares a propósito del artículo 2.°, 3, del Proyecto de Ley.
En otra serie de escritos se insiste en la conveniencia de que el Senado esté compuesto —bien en su totalidad o al menos en parte— por representaciones del «mundo del trabajo», de los empresarios, técnicos y trabajadores, de los Colegios profesionales, instituciones culturales, etc.; se encuentran en este caso los escritos de observaciones generales de los señores Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, Arteaga Padrón, Fernández-Cuesta y Merelo, Díaz-Llanos y Lecuona y Martín Sanz y la enmienda del señor Fugardo Sanz. A este respecto la Ponencia da por reproducidas las consideraciones expuestas al examinar el artículo 2.°, 3, del Proyecto de Ley, añadiendo que, en orden a la constitución del primer Senado, ha de tenerse en cuenta además la necesidad antes aludida de que las primeras Cortes sean espejo lo más fiel posible de las actitudes de la sociedad española.
Por varios señores procuradores se ha planteado el problema de las llamadas islas menores de los archipiélagos canario y balear, sugiriendo la conveniencia de que estas islas cuenten con una representación directa y propia en el Senado; se trata de los escritos de observaciones generales de los señores Díaz-Llanos y Lecuona, Morrondo García, Clavijo García y de las enmiendas al articulado de los señores Henríquez Hernández y Buchens Adrover. La Ponencia, salvando su voto en este punto el señor Olarte Cullén, entiende que no es en esta Ley donde debe resolverse el problema. No obstante, la Ponencia comparte la preocupación de los señores procuradores por los problemas específicos de estos territorios insulares que, en el caso del archipiélago canario, tienen una estructura administrativa peculiar que, por otra parte, podría ser adoptada en el archipiélago balear, según la nueva legislación de régimen local. La Ponencia es consciente de las razones que fundamentan tales enmiendas, singularmente por razón de la desproporción demográfica existente entre las islas menores y las capitalinas, el deseo de contar con sus propios representantes y otras circunstancias más, amén de las concurrentes en el archipiélago canario por razones históricas y de la configuración administrativa del ente territorial especial que contiene la unidad isla; por todo lo cual parece obligado a trasladar estas preocupaciones al Gobierno.
El señor Martínez Aguirre propone que el derecho de sufragio activo en las elecciones para senadores se disfrute a partir de los dieciocho años de edad. La Ponencia se remite al respecto a lo manifestado a propósito de la edad electoral en relación con el Congreso (art. 2.°, 2).
Por su parte, el señor Iglesias Selgas propone que la distribución de los senadores se realice según censo de población y no a base de cuatro por provincia, pero en tal caso quedaría sin sentido el sistema bicameral, a juicio de la Ponencia, puesto que una razón de ser principal del Senado es la de matizar y moderar a base de la representación territorial, la representación de la población en que consiste el Congreso de Diputados.
Finalmente, el señor Pita da Veiga y Sanz propone que el número de senadores elegidos por cada provincia sea de cinco; a juicio de la Ponencia, esto implicaría elevar inconvenientemente la composición del Senado, por lo que parece que debe mantenerse la cifra que se fija en el Proyecto de Ley.
d) Procedimiento electoral. En el escrito de observaciones generales firmado en primer lugar por el señor Meilán Gil y en la enmienda al articulado del señor Martínez Aguirre se alude a ciertas cuestiones del procedimiento electoral, como son las funciones de los Tribunales de Justicia (señor Meilán) y de las Juntas del Censo (señor Martínez Aguirre), que la Ponencia considera más propias de las disposiciones electorales.
Finalmente, en el escrito de observaciones generales del señor Pérez Puga se manifiesta una aceptación del sistema proporcional que se establece para las elecciones al Congreso, si bien con «ciertas matizaciones», que no se aclara cuáles hayan de ser, por el señor procurador. La Ponencia espera haber complacido los deseos del señor Pérez Puga con la modificación introducida en la redacción del Proyecto de Ley. Algo parecido ocurre con las observaciones del señor Merlán en orden al sistema electoral.
DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA 1
No le afecta más propuesta de modificación que la formulada por el señor Lamo de Espinosa y Enriquez de Navarra, que, junto al artículo 13 al que se refiere el Proyecto de Ley, alude también al artículo 12 de la Ley de Cortes.
La Ponencia no cree que deba aceptarse esta modificación, pues ello implicaría que para las funciones previstas en el artículo 12 de la Ley de Cortes existiría una Comisión en cada Cámara y, además, una Comisión conjunta; por eso piensa la Ponencia que la Comisión a que se refiere el apartado 1) debe limitar su función a lo relativo a los Decretos-leyes.
DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA 2
La única enmienda a este apartado es la del señor Lamo de Espinosa, que propone que las Comisiones aludidas asuman las funciones de la Comisión del artículo 12 de la Ley de Cortes «en lo que a cada Cámara se refiere», precisión que la Ponencia no considera conveniente, puesto que no existe distribución de competencias entre las Cámaras, por lo que las citadas Comisiones ejercerán sus funciones en relación con cualesquiera cuestiones de competencia legislativa.
DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA 3
La mayoría de los escritos presentados se dirigen a suprimir los miembros natos del Consejo del Reino, propuesta que formulan los señores Díaz-LIanos y Lecuona, Henríquez Hernández, Serrats Urquiza (don Salvador), Martínez Esteruelas, Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra, Esperabé de Arteaga y González y Zamanillo y González-Camino.
Por su parte, el señor Gómez Angulo suprime el Consejo del Reino y lo sustituye por una Comisión constituida por diputados y senadores elegidos por las respectivas Cámaras.
La Ponencia entiende que en la forma de Estado monárquico el Consejo del Reino tiene una misión esencial, como es la de constituir, junto con el Rey, la Corona como Institución. De ahí que no parezca aceptable, a juicio de la Ponencia, la propuesta del señor Gómez Angulo.
En cuanto a la supresión de los consejeros del Reino natos, tampoco cree la Ponencia que deba ser aceptada, pues su presencia se considera necesaria para que el Consejo del Reino pueda cumplir plenamente su función de asesoramiento y asistencia.
Sí parece, en cambio, lógico que una y otra Cámara elijan el mismo número de vocales del Consejo del Reino, por lo que la Ponencia modifica en ese sentido el precepto, con lo que en parte se recogen las aspiraciones de los citados señores procuradores.
El señor Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra propone que el futuro Reglamento de las Cortes establezca las causas de incompatibilidad de los procuradores, quedando derogada la Ley de Incompatibilidades, aún no vigente, propuesta esta última que también se formula por el señor Gómez Angulo.
A juicio de la Ponencia, no parece suficientemente justificado prejuzgar ahora cuál haya de ser el contenido de los Reglamentos de las futuras Cámaras, que deben gozar de la libertad necesaria al respecto, ni resulta aconsejable que una Ley Fundamental derogue la Ley de Incompatibilidades, de rango ordinario.
Tampoco parece que deban ser recogidas las propuestas de los señores Díaz-Llanos y Lecuona y Gómez Angulo relativas, respectivamente, a las interpretaciones del Reglamento y a las modificaciones parciales del Reglamento de las actuales Cortes, pues ambas son cuestiones que deberán resolver las futuras Cámaras.
Por la señorita Tey Planas y los señores Lamo de Espinosa y Enriquez de Navarra, Esperabé de Arteagay González, Zamanillo y González-Camino, Rivas Guadilla, Díaz-Llanos y Lecuona y Cercos Pérez se ha planteado la necesidad de añadir una disposición derogatoria, a cuyo respecto la Ponencia se remite a lo expuesto al analizar las observaciones generales.
Los señores Serrats Urquiza (don José María) y López Majano proponen que se declare que la Ley tiene rango de Ley Fundamental, «definida en el artículo 10 de la Ley de Sucesión», precisión que la Ponencia no considera necesaria.
Finalmente, la Ponencia agradece los comentarios y aportaciones contenidos en el escrito del señor Adán García, abiertamente favorable al Proyecto de Ley.
Palacio de las Cortes, 10 de noviembre de 1976.
ÍNDICE ALFABÉTICO DE PONENTES Y DE PROCURADORES ENMENDANTES
ADÁN GARCÍA, José María: 121, 128.
ANDRÉS VÁZQUEZ, Ernesto: 82, 85, 90, 97, 102, 105.
ARTEAGA PADRÓN, Rafael: 73, 86, 88, 121.
BUCHENS ADROVER, Paulino: 122.
CASTRO VILLALBA, Gabriel: 82.
CERCOS PÉREZ, Alberto: 92, 94, 98, 114, 127.
CLAVIJO GARCÍA, Rafael: 79, 93, 122.
CONDE BANDRES, Manuel: 76, 88, 94, 95, 101, 109, 116.
COSSIO ESCALANTE, Carmen: 63.
DANCAUSA DE MIGUEL, Fernando: 119.
DÍAZ-LLANOS Y LECUONA, Rafael: 62, 76, 80, 82, 83, 88, 93, 94, 95, 96, 97, 102, 104, 107, 109, 111, 112, 114, 116, 118, 121, 122, 125, 127.
ESCUDERO Y RUEDA, Manuel María: 63, 65, 84, 90.
ESPERABE DE ARTEAGA Y GONZÁLEZ, Jesús: 72 , 84 , 85, 90, 92, 98, 106, 107, 110, 117, 125, 127.
FERNÁNDEZ-CUESTA Y MERELO, Raimundo: 70, 71, 88, 121.
FERNÁNDEZ NAVARRO, Francisco: 88.
FERNÁNDEZ NIETO, Marcelo: 118. 119.
FERNÁNDEZ SORDO, Alejandro: 95, 102, 105, 108, 116, 117.
FERNÁNDEZ DE LA VEGA, José María: 63, 68.
FUGARDO SANZ, Fernando: 62, 63, 92, 97, 112, 121.
GAMAZO PELAZ, Miguel: 86, 118, 119.
GÓMEZ ANGULO, Juan Antonio: 90, 96, 97, 111, 121, 126, 127.
HERNÁNDEZ NAVARRO, Antonio J.: 62, 84, 85, 94, 97, 101, 102, 105, 108, 109, 112, 116, 118.
HENRÍQUEZ HERNÁNDEZ, Rubens: 86, 90, 91, 97, 99, 108, 120, 122.
IGLESIAS SELGAS, Carlos: 73, 118, 123.
LAMO DE ESPINOSA Y ENRÍQUEZ DE NAVARRA, Emilio: 63, 75, 80, 82, 83, 88, 93, 94, 95, 97, 102, 104, 106, 107, 109, 111, 114, 116, 121, 124, 125, 126, 127.
LANDABURU GONZÁLEZ, María Belén: 61.
LÓPEZ MAJANO, Bernardo: 97, 108, 128.
LORING CORTÉS, Teresa: 80, 90, 97, 103, 108, 111, 121.
LOSTAU ROMÁN, Eugenio: 73, 94, 97, 117, 119.
MARTÍN SANZ, Dionisio: 79, 86, 88, 94, 97, 121.
MARTÍNEZ AGUIRRE, José Manuel: 87, 118, 123, 124.
MARTÍNEZ ESTERUELAS, Cruz: 62, 78, 101, 102, 104, 108, 112, 116, 117, 121, 125.
MARTÍNEZ FUERTES, Angel: 82, 88, 97, 102, 116, 118.
MARTÍNEZ DE SALINAS Y BIADER: Juan P.: 87, 97.
MEILAN GIL, José Luis: 80, 81, 82, 90, 108, 123, 124.
MORRONDO GARCIÍA, José María: 78, 119, 120, 121, 122.
MURO NAVARRO, Julián: 63, 82, 96, 98, 102, 115, 119.
OLARTE CULLEN, Lorenzo: 61, 122.
PADRÓN OUEVEDO, Manuel: 94, 108.
PALOMINO MEJÍAS, Martín: 118.
PEDROSA LATAS, Antonio: 87, 90, 96, 97, 114.
PÉREZ PUGA, David: 63, 77, 87, 93, 102, 114, 115, 124.
PÉREZ-VIÑETA Y LUCIO, Alfonso: 105, 108.
PIÑAR LÓPEZ, Blas: 63, 66, 71, 105.
PLAZA DE PRADO, Mónica: 63, 82, 83, 84, 85, 88, 90, 92, 97, 101, 102, 105, 108, 109, 112, 113, 114, 116, 118, 119.
PITA DA VEIGA Y SANZ, Ramón: 90, 92, 97, 102, 105, 108, 109, 111, 116, 123.
PRIMO DE RIVERA Y SAENZ DE HEREDIA, Pilar: 80, 88, 94, 102, 116.
PRIMO DE RIVERA Y URQUIJO, Miguel: 61.
REGALADO AZNAR, Daniel: 82.
REUS CID, Antonio: 88, 102.
RINCÓN DE ARELLANO, Adolfo: 80.
RIVAS GUADILLA, Manuel: 62, 81, 82, 83, 85, 88, 93, 94, 97, 102, 105, 108, 112, 116, 118, 119, 127.
SAMARANCH TORELLO, J. Antonio: 87, 97.
SANGRA BOSCH, José: 88, 94.
SERRATS URQUIZA, José María: 88, 94, 97, 102, 105. 108, 109, 113, 116, 128.
SERRATS URQUIZA, Salvador: 62, 79, 102, 104, 108, 111, 113, 116,
117, 125.
SUÁREZ GONZÁLEZ, Fernando: 61.
TEY PLANAS, Montserrat: 74, 88, 97, 105, 114, 115, 117, 127.
UTRERA MOLINA, José: 94, 97, 102.
ZAMANILLO Y GONZALEZ-CAMINO, José Luis: 62, 63, 80, 83, 84, 85, 88, 93, 94, 98, 102, 105, 106, 109, 110, 112, 116, 118, 119, 125, 127.
ZAPICO RODRÍGUEZ, Noel: 61.

References: artículo 10
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 artículo 8
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 artículo 13
 artículo 12
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