Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-513-de-septiembre-20-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_fc066057242748398787f4b67d669fc3&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-23 05:08:57+00:00

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SENTENCIA T-513 DE 20 DE SEPTIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:REITERACIÓN DE LOS REQUISITOS GENERALES DE PROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL. SE PRECISA QUE LOS REQUISITOS GENERALES, SON LOS SIGUIENTES: (I) QUE LA CUESTIÓN DISCUTIDA RESULTE DE EVIDENTE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, POR CUANTO EL JUEZ DE TUTELA NO ESTÁ AUTORIZADO PARA INMISCUIRSE EN ASUNTOS QUE CORRESPONDEN A OTRAS JURISDICCIONES(II) AGOTAMIENTO DE TODOS LOS MEDIOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS DE DEFENSA (ANTE LA ADMINISTRACIÓN Y JUDICIALES) CON LOS QUE CUENTA LA PERSONA AFECTADA, SALVO CUANDO SE PRETENDA EVITAR LA CONSUMACIÓN DE UN PERJUICIO IRREMEDIABLE(III) A LA SOLICITUD DE PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DEBE ACUDIRSE DENTRO DE UN TÉRMINO PRUDENCIAL O RAZONABLE, A PARTIR DE LA AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES(IV) DE ATRIBUIRSE UNA IRREGULARIDAD PROCESAL, SE DEBE PRECISAR EL EFECTO DECISIVO EN LA SENTENCIA QUE SE IMPUGNA Y QUE AFECTA DERECHOS FUNDAMENTALES DEL ACTOR, A NO SER QUE TAL IRREGULARIDAD QUE LESIONA DE FORMA GRAVE GARANTÍAS BÁSICAS, COMO OCURRE CON LOS CASOS DE PRUEBAS ILÍCITAS SUSCEPTIBLES DE IMPUTARSE COMO CRÍMENES DE LESA HUMANIDAD, EL AMPARO DE LOS DERECHOS SE GENERA DE MANERA INDEPENDIENTE A LA INCIDENCIA QUE TENGAN EN EL JUICIO Y POR DICHA RAZÓN HAY LUGAR A SU ANULACIÓN(V) LA PARTE ACTORA DEBE DESCRIBIR RAZONABLEMENTE, TANTO LOS HECHOS COMO LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AFECTADOS Y QUE HUBIERE ALEGADO LA VULNERACIÓN EN EL PROCESO JUDICIAL, SIEMPRE QUE HUBIERE SIDO POSIBLE Y, (VI) QUE NO SE TRATE DE UNA TUTELA CONTRA UN FALLO DE TUTELA.
Sentencia T-513 de septiembre 20 de 2016
Referencia: expedientes T-5.466.894, T-5.469.636
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social-UGPP
Demandados: Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá y Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena
La Sala de Selección Nº Cuatro (4) de la Corte Constitucional, mediante Auto de veintinueve (29) de abril de dos mil dieciséis (2016), comunicado el doce (12) de mayo del mismo año, decidió seleccionar para revisión los fallos de tutela correspondientes a los expedientes T-5.466.894, T-5.469.636. De igual forma, en dicha providencia, la Sala resolvió acumular estos asuntos, por presentar unidad de materia, para que fueran fallados en una misma sentencia, si así lo consideraba la Sala de Revisión correspondiente.
Previamente, debe destacarse que los procesos objeto del presente pronunciamiento fueron presentados mediante escritos separados que coinciden en sus aspectos esenciales(1). Por esa razón, para mayor claridad y coherencia en la exposición de los hechos materia de análisis, procederá la Sala de Revisión a realizar un solo recuento de los mismos, diferenciando ulteriormente algunos elementos propios de cada caso.
Salvador Ramírez López, Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección, en adelante, UGPP, presentó acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la entidad que representa, presuntamente vulnerados por los mencionados despachos al proferir las sentencias de 17 y 30 de octubre de 2003, respectivamente, dentro de los procesos ordinarios laborales que promovieron los señores Gregorio Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional de Vías-Invías.
3.2. De conformidad con lo anterior, el 2 de septiembre de 1994, el Instituto Nacional de Vías-Invías-, mediante Resolución Nº 006662, reconoció al señor Patrocinio Ramírez Suárez la pensión convencional por un valor de $324.415, toda vez que prestó sus servicios al Estado, en el Ministerio de Obras Públicas, por 32 años, durante el periodo comprendido entre el 23 de abril de 1962 y el 30 de junio de 1994, desempeñando como último cargo el de cadenero Nº 6.
Del mismo modo, el 27 de julio de 1994, el Instituto Nacional de Vías-Invías, mediante Resolución Nº 5654, reconoció al señor Gregorio Gutiérrez Villero la pensión convencional, por cuanto prestó sus servicios al Estado, en el Ministerio de Obras Públicas, por 32 años, durante el periodo comprendido entre el 5 de febrero de 1962 y el 30 de junio de 1994, desempeñando como último cargo el de Latonero. Dicha prestación fue reliquidada, a través de la Resolución 006466 el 26 de agosto de ese mismo año, en cuantía de $406.312.
3.3. Indica que el 29 de septiembre del 2000, la Caja Nacional de Previsión Social, mediante Resolución 21576, reconoció la pensión de vejez al señor Patrocinio Ramírez Suárez por un valor de $595.664 a partir del 8 de mayo de 1999.
Así mismo, el 24 de diciembre de 1997, la Caja Nacional de Previsión Social, mediante Resolución 026037, reconoció la pensión de vejez al señor Gregorio Gutiérrez Villero por un valor de $ 350.628 a partir del 6 de abril de 1997.
3.4. Advierte que el Invías, una vez Cajanal les reconoció la pensión de vejez a los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero, suspendió el pago de la pensión convencional.
3.5. En desacuerdo con lo anterior, los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero presentaron demanda ordinaria laboral en contra del Invías con el fin de que se condenara a la entidad a pagar la diferencia entre la pensión convencional y la pensión de vejez reconocida por Cajanal.
“Para el despacho no cabe la menor duda, y así se establece del contenido de las Convenciones Colectivas allegadas al plenario (folios 104 a 121) que el origen de esta pensión fue plasmada en el Art. 13 de la Convención Colectiva vigente para el año de 1984 (folio 115) teniendo en cuenta que las clausulas convencionales expedidas con posterioridad no modificaban o anulaban su contenido y mucho menos se modificó a través del Instituto Nacional de Vías cuando expidió la Resolución 000741 de 9 de marzo de 1.994 con la cual reglamentaba la pensión convencional pactada; actuación está que no podía ser asumida por la demandada amén de que ningún acto originado en la administración de la demandada podría modificar lo pactado en las convenciones colectivas entre la entidad y sus trabajadores.
“Se observa a folio 13 del expediente que la mesada pensional del demandante que le venía siendo cancelada por el Invías para el año de 1997 era la suma de $793.753 para este mismo año le fue reconocida la pensión por parte de Cajanal en un monto de $ 350.628 notándose una disminución sustancial en el monto de la pensión.
Observándose el caso en estudio es claro para este despacho que las pensiones de las cuales disfruta el demandante son compatibles y en consecuencia el Instituto Nacional de Vías debe cancelar la diferencia entre la pensión reconocida por Cajanal y la que le cancelaba el Invías desde el momento en que esta le fue reconocida por Cajanal y de manera vitalicia”.
3.8. Advierte que, para la fecha de presentación de las acciones de tutela, los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero se encuentran activos en la nómina de pensionados y reciben por concepto de pensión de vejez, reconocida por Cajanal, la suma de $1.348.667 y $1.660.134, respectivamente y por diferencia pensional, a cargo del Invías, el valor de $ 2.464.234 y $ 1.029.148.
3.10. Sostiene que los fallos proferidos, el 17 y 30 de octubre de 2003, por los Juzgados Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, respectivamente, dentro de los procesos ordinarios que promovieron los señores Gregorio Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional de Vías-Invías contravienen los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del Sistema de Seguridad Social Integral, así mismo, vulneran el derecho al debido proceso de la entidad que representa, pues, aun cuando la convención colectiva suscrita entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y Fenaltracar establecía el carácter temporal de la prestación convencional reconocida a los señores Patrocinio y Gregorio, es decir que se pagaría solo“hasta el momento mismo en que el trabajador cumpla la edad requerida por la Caja Nacional de Previsión Social para el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación y cuatro (4) meses más”, dichos despachos judiciales condenaron al Instituto Nacional de Vías a pagar la diferencia entre el monto de la pensión de vejez, reconocida por Cajanal y el valor de la pensión convencional otorgada por el Invías, de forma vitalicia.
4. Fundamentos de las acciones de tutela y pretensiones.
Aduce que en los mencionados casos se cumplen todos los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales, pues, en primer lugar, se trata de asuntos de relevancia constitucional, en la medida en que se discute la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, en segundo lugar, no existen otros medios judiciales para la defensa de dichos derechos, por cuanto el Instituto Nacional de Vías no presentó el recurso de apelación contra las mencionadas providencias y tampoco agotó el recurso extraordinario de Revisión, sin que dicho actuar negligente se le pueda atribuir a la UGPP, pues esta solo asumió la defensa judicial del Invías hasta el 29 de diciembre de 2014. Así mismo, los juzgados accionados no cumplieron con su obligación de remitir dicho asunto al superior funcional para que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta, a pesar de que se trataba de sentencias, de primera instancia, adversas a la Nación, de conformidad con lo previsto en el artículo 69 del Decreto Ley 2158 de 1948, modificado por el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007(2).
En tercer lugar, refiere que las acciones de la referencia cumplen con el presupuesto de inmediatez si se tiene en cuenta (i) la fecha en que la UGPP asumió la defensa judicial del Invías y (ii) que la vulneración de los mencionados derechos ha permanecido en el tiempo, pues se trata de prestaciones periódicas. En cuarto lugar, en el libelo de las demandas se identificaron claramente los hechos que generan la violación de derechos, así mismo, se indicó que no se atacan providencias proferidas en procesos de tutela sino las emitidas en uno ordinario laboral.
Ahora bien, superado el análisis de las causales generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, pasa a explicar cómo se configuraron los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente en los fallos proferido el 17 y 30 de octubre de 2003, por los Juzgados Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, respectivamente, dentro de los procesos ordinarios laboral promovidos por los señores Gregorio Gutiérrez Villero y el señor Patrocinio Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional de Vías-Invías.
Por otra parte, sostiene que dichos juzgados con las providencias de 17 y 30 de octubre de 2003 desconocieron el precedente(3) reiterado por la Corte Suprema de Justicia sobre el alcance de las convenciones colectivas respecto de beneficios pensionales, sus límites y su carácter de ley para las partes, al decir que la convención colectiva suscrita entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y Fenaltracar establecía la compartibilidad entre la pensión convencional y la pensión legal sin que esto fuera así.
Indica que la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, al resolver el recurso de casación presentado por el señor José Gregorio Reyes Barreto, contra la sentencia de 31 de octubre de 2000 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el juicio seguido por el recurrente contra el Instituto Nacional de Vías (Invías), para que se declarara ineficaz y sin ningún efecto el párrafo 5º de la cláusula 13ª de la convención colectiva firmada el 30 de marzo de 1984, entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y la Federación Nacional de Trabajadores de Carreteras “Fenaltracar” y en consecuencia se declarara que la pensión de jubilación otorgada por la entidad demandada, es vitalicia y debe ser compartida con la de jubilación que le otorgó la Caja Nacional de Previsión Social, debiendo pagar el Instituto el mayor valor entre la pensión convencional y la otorgada por la Caja Nacional de Previsión Social, señaló:
De conformidad con lo expuesto, solicita dejar sin efectos los fallos proferidos el 17 y 30 de octubre de 2003 por los Juzgados Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, respectivamente, dentro de los procesos ordinarios laboral que promovieron los señores Gregorio Gutiérrez Villero y el señor Patrocinio Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional de Vías-Invías.
5. Oposición a la demanda de tutela T-5.466.894.
No obstante lo anterior, la entidad accionada y el señor Patrocinio Ramírez Suárez guardaron silencio frente a los requerimientos hechos por la Corporación Judicial. El Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, el 18 de enero de 2016, se limitó a remitir en calidad de préstamo, el expediente ordinario 209-2001 y el ejecutivo, radicado bajo el número 2006-1219, del señor Patrocinio Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional de Vías-Invías.
6. Oposición a la demanda de tutela T-5.469.636.
6.1. Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena.
Luz Marina Hoyor Hormechea, Juez Séptima Laboral del Circuito de Cartagena, solicitó al juez de tutela declarar improcedente el amparo deprecado, al advertir que el Invías, parte demandada dentro del proceso ordinario laboral, contó con la oportunidad procesal para interponer los recursos de ley, sin embargo no los utilizo, así mismo, refiere que la acción no cumple con el requisito de inmediatez toda vez que el fallo acusado data del año 2003.
7. Pruebas que obran en el expediente T-5.466.894.
Copia de las páginas 69 y 70 de la Convención Colectiva suscrita por el Ministerio de Obras Publicas y Fenaltracar, en 1984 (folios 21 y 22).
Copia de la Resolución 000741 de 9 de marzo de 1994, por medio de la cual se reglamenta la pensión convencional de los trabajadores oficiales del Instituto Nacional de Vías (folios 22 y 23).
Copia de la sentencia de 30 de octubre de 2003, proferida por el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá dentro del proceso ordinario laboral adelantado por el señor Patrocinio Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional de Vías (folios 24 a 28).
Copia de la Resolución 21576 de 29 de septiembre de 2000, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social y mediante la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual y vitalicia por vejez al señor Patrocinio Ramírez Suárez (folios 29 a 30).
Copia de la Resolución 05327 de 2007, proferida por el Instituto Nacional de Vías, mediante la cual se reconoce una diferencia pensional, ordenada por sentencia judicial, a favor del señor Patrocinio Ramírez Suárez (folio 31).
Copia de la Resolución 057997 de 23 de diciembre de 2013, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante la cual se niega la reliquidación de una pensión de vejez (folios 32 a 33).
Copia de la Resolución 002745 de 28 de enero de 2014, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante la cual se resuelve el recurso de apelación contra la Resolución Nº 057997 (folios 34 a 35).
Copia de la certificación expedida por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional-FOPEP- sobre la información que registra el señor Patrocinio Ramírez Suárez en su sistema (folios 36 a 38).
8. Pruebas que obran en el expediente T-5.469.636.
Copia de la sentencia proferida el 17 de octubre de 2003, por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena dentro del proceso ordinario laboral adelantado por el señor Gregorio Gutiérrez Villero contra el Instituto Nacional de Vías (folios 20 a 22)
Copia de la Resolución 006466 de 1994, proferida por el Instituto Nacional de Vías, mediante la cual se reconoce una pensión convencional a favor del señor Gregorio Gutiérrez Villero (folio 23)
Copia de la Resolución 026037 de 1997, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social y mediante la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual y vitalicia por vejez al señor Gregorio Gutiérrez Villero (folios 24 a 25).
Copia de la Resolución 21974 de 2006, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, mediante la cual se niega la reliquidación de la pensión de vejez reconocida al señor Gregorio Gutiérrez Villero (folios 26 a 27).
Copia de la Resolución 007158 de 2011, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social mediante la cual se niega la indexación de la primera mesada pensional del señor Gregorio Gutiérrez Villero (folios 28 a 30).
Copia de la Resolución 054871 de 2013, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por medio de la cual se reliquida la pensión de vejez del señor Gregorio Gutiérrez Villero en virtud de un fallo judicial. (folios 31 a 33).
Copia de la Certificación expedida por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional-FOPEP- sobre la información que registra el señor Gregorio Gutiérrez Villero en su sistema (folios 34 a 36).
Copia de la Resolución 000741 de 9 de marzo de 1994, por medio de la cual se reglamenta la pensión convencional de los trabajadores oficiales del Instituto Nacional de Vías (folios 37 y 38).
9. Decisión Judicial que se revisa en el expediente T-5.466.894.
9.1. Primera instancia.
9.2. Impugnación.
Dentro del término de rigor, el demandante impugnó la anterior decisión reiterando los argumentos de su escrito tutelar, además señaló (i) que no existen otros mecanismos judiciales para obtener la defensa de sus derechos, pues el término para interponer la acción de revisión se encuentra vencido; (ii) que no es procedente la revocatoria directa del acto administrativo que dispuso el reconocimiento y pago del mayor valor de la pensión convencional, por tratarse de un “acto de ejecución” de una decisión judicial que debe ser cumplida; (iii) que no es dable atribuirle responsabilidad alguna por la no interposición de los recursos de la vía ordinaria, “pues no fue parte del proceso judicial y una vez recibidas las funciones pensionales del Invías se procedió a estudiar los expedientes con el fin de identificar las vulneraciones del erario”.
9.3. Segunda instancia.
Así las cosas, al ser evidente que el Invías no utilizó los recursos legales previstos en su favor, no puede ahora la UGPP como sucesora de dicho Instituto pretender suplirlos por esta vía para enmendar la incuria del Invías, pues la acción constitucional no ha sido instituida para sustituir las omisiones de los sujetos procesales, cuando en el momento oportuno no utilizaron los medios de defensa judicial previstos por la ley para atacar las decisiones judiciales, máxime que no se acreditó una justificación admisible de su inactividad procesal.
Al respecto, alega la UGPP en la acción de tutela, que solo hasta el 29 de diciembre de 2014 asumió la función pensional del Instituto Nacional de Vías –Invías-, razón por la cual no pudo presentarla antes de esa fecha, sin embargo tal argumento no es de recibo, pues aún si se contara el término, a efectos de comprobar el requisito de inmediatez, desde esa data -29 de diciembre de 2014- no se cumpliría con este, como quiera que dejó pasar más de 1 año hasta cuando promovió este excepcional mecanismo.
10. Decisión judicial que se revisa en el expediente T-5.469.636.
10.1. Primera instancia.
10.2. Impugnación.
10.3. Segunda instancia.
Refiere que el accionante al intentar conseguir la protección constitucional después de transcurridos casi trece años de ocurrida la presunta vulneración, pues la decisión cuestionada se remite al 17 de octubre de 2003, fecha en la cual el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena dictó sentencia en la que declaró la compartibilidad entre la pensión de vejez de origen legal reconocida por Cajanal y la prestación convencional que estaba a cargo del Instituto Nacional de Vía, Invías, desconoce el principio de inmediatez y con ello desvirtúa la existencia de la violación inminente de los derechos que se pretenden amparar y del perjuicio irremediable que hubiere podido causársele.
Ahora bien, respecto del argumento de que la UGPP solo asumió la defensa judicial de los procesos de Invías a partir del 29 de diciembre de 2014, con el cual pretende disculpar la tardanza en la defensa de los derechos presuntamente conculcados, es preciso advertir que no es recibo, porque aun si se tuviere en cuenta dicha fecha para el cumplimiento del requisito de inmediatez, lo cierto es que entre esa data y el 14 de enero de 2016, cuando interpuso el amparo constitucional, transcurrió más de un año.
11. Pruebas solicitadas en sede de revisión por la Corte Constitucional.
“Primero: Por Secretaría General, ofíciese al Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, para que, en el término de 3 días hábiles contados a partir de la notificación del presente Auto, envíe a esta Sala el expediente contentivo del proceso ordinario laboral promovido por Patrocinio Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional de Vías identificado con el radicado Nº 209-01.
Segundo: Por Secretaría General, ofíciese al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena, para que, en el término de 3 días hábiles contados a partir de la notificación del presente Auto, envíe a esta Sala el expediente contentivo del proceso ordinario laboral promovido por Gregorio Gutiérrez Villero contra el Instituto Nacional de Vías identificado con el radicado Nº 00216/01”.
11.2. La Secretaria General de la Corte Constitucional, el 20 de junio de 2016, informó al Magistrado Sustanciador que en la recepción de esta Corporación se recibieron los Oficios Nº 298 suscritos por Albeiro Gil Ospina, Juez Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, en el que informa que remite, en calidad de préstamo, el expediente del proceso ordinario Nº 209-2001 y del Ejecutivo Nº 2006-1219 del señor Patrocinio Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional de Vías. Así mismo, advierte que no se recibió respuesta alguna del Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena.
El número de personas a quienes les fue reconocida, mediante fallo judicial, la diferencia entre la pensión de vejez concedida por Cajanal y la pensión convencional(4) otorgada por el Instituto Nacional de Vías. Así mismo, cuantas están actualmente activas en nómina y el monto que reciben por dicho concepto.
• Si tiene personas a cargo, indicando quienes y cuantos.
Si tiene algún tipo de vinculación laboral, indicando el correspondiente empleador. Si su respuesta es afirmativa señale el monto mensual de sus ingresos.
Cuarto: Por Secretaría General, ofíciese al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena, nuevamente(5), para que, en el término de 3 días hábiles contados a partir de la notificación del presente Auto, envíe a esta Sala el expediente contentivo del proceso ordinario laboral promovido por Gregorio Gutiérrez Villero contra el Instituto Nacional de Vías identificado con el radicado Nº 00216/01.
Quinto: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, “por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”, SUSPENDER los términos del presente asunto. Dicha orden no se extenderá más allá del treinta y uno (31) de agosto de dos mil dieciséis (2016)”.
11.4. La Secretaria General de la Corte Constitucional, el 9 de agosto de 2016, informó al Magistrado Sustanciador que en la recepción de esta Corporación se recibió el Oficio Nº 110 suscrito por Salvador Ramírez López, Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Así mismo, advierte que no se recibió respuesta alguna de los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero ni del Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena.
11.5. En el Oficio Nº 110 Salvador Ramírez López, Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, informa que ha controvertido, a través de acciones de tutela, las decisiones judiciales proferidas por jueces de la jurisdicción ordinaria laboral de las ciudades de Cúcuta, Barranquilla, Sincelejo, Cartagena, Ibagué y Bogotá que condenaron al Invías a reconocer y pagar, en forma vitalicia, el mayor valor dejado de devengar entre la pensión de jubilación reconocida por Cajanal y la Convencional otorgada por el Invías, toda vez que incurrieron en vías de hecho al desconocer el carácter temporal de la prestación convencional, sin embargo, dichas acciones fueron negadas, tanto en primera como en segunda instancia, por no cumplir con los requisitos de procedibilidad.
Nombre Estrado judicial tutelado Diferencia Pensional/Monto Actual Jubilación Nacional
1. Israel Salazar Pacheco Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2000-0314 Resolución 558/03
2. Otoniel Peñaranda Peñaranda Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2000-0314 Resolución 557/03
3.Luis Eusebio Romero Rozo Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2000-0314 Resolución 560/03
4.Gabriel Ortiz Pérez Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2000-0314 Resolución 549/03
5.Abraham Salazar Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2000-0314 Resolución 548/03
6.Jorge Díaz Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2000-0314 Resolución 556/03
7.Jesus Gustavo Pérez Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2000-0314 Resolución 550/03
8.Jose del Carmen Naranjo Camargo Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2000-0314 Resolución 555/03
9.Rodolfo Guerrero (Edilma Rosa Manosalva/Beneficiaria) Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2000-0314 Resolución 3338/06
10.Juan Bautista Villamizar Pérez(Susana Jaimes Leal/Beneficiaria) Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2000-0314 Resolución 5293/13
11.Luis Francisco Capacho Mogollón( Ana Diomar/Beneficiaria) Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2000-0314 Resolución 5048/14
12. Mateo Jiménez Castellanos Juzgado 2 Laboral del Circuito de Barranquilla/1999-0028/Tribunal S. Resolución 1867/05
13.Jose Alejandro Silva Sarmiento Juzgado 2 Laboral del Circuito de Barranquilla/1999-0028/Tribunal S. Resolución 1868/05
14.Antonio Francisco Henríquez Fuentes( Teresa de Jesús Oliveros Castro/Beneficiaria Juzgado 2 Laboral del Circuito de Barranquilla/1999-0028/Tribunal S. Resolución 4162/06
15.Jose María Quintero Escalante Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2003-00136 Resolución 4011/05
16.Jose Trinidad Duarte Pabón Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2003-00136 Resolución 4011/05
17.Jose Rodolfo Rozo Bautista( Myriam Castillo Parra) Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2003-00136 Resolución 19380/03
18.Reinaldo Pérez Bautista(Miriam Suárez de Pérez/ Beneficiaria) Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2003-00136 Resolución 4011/05
19.Pablo Antonio Else Acuña(Zoraida Esparza Garay/Beneficiaria) Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2003-00277 Resolución 4373/05
20.Hermes Manuel García Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2003-00277 Resolución 4373/05
21.Luis Alberto Suárez Maldonado Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2003-00277 Resolución 4373/05
22.Ernesto Fernando Fuentes Fuentes Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta/2003-00277 Resolución 4373/13
23.Luis Armando Hernández Arias Juzgado 1 Laboral del Circuito de Sincelejo/2001-0328/Tribunal S. Resolución 2712/03
24. Alfredo Manuel Gómez Jaraba Juzgado 1 Laboral del Circuito de Sincelejo/2001-0328/Tribunal S. Resolución 2712/03
25.Felix Andrés Vergara Almario (Adriana del Carmen Vergara Pinto/Beneficiaria) Juzgado 1 Laboral del Circuito de Sincelejo/2001-0328/Tribunal S. Resolución 2714/03
26.Simonides Ledesma Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla /04304-01 Resolución 4768/01
27.Jeronimo Pacheco Din Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla /04304-01 Resolución 7373/01
28.Marcelino Antonio Castillo Cepeda Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla /04304-01 Resolución 4765/01
29.Alvaro Guillermo Mejía Fontalvo Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla /04304-01 Resolución 4770/01
30. Iván Alberto Mosquera Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla /04304-01 Resolución 4762/03
31.Wilson de Jesús Salcedo Jiménez Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla /04304-01 Resolución 7373/01
32.Geronimo López Santamaria Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla /04304-01 Resolución 7523/01
33.Jose Antonio Gonzalez Valle (Pastora Ester Iglesia de Gonzalez/Beneficiaria) Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla /04304-01 Resolución 303/11
34.Donaldo Cantillo de las Aguas (Mercedes Iriarte de Cantillo/Beneficiaria) Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla /04304-01 Resolución 1111/01
35.Osvaldo Valle Vergara( Fanny Jiménez de Valle/Beneficiaria) Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla /04304-01 Resolución 113891/09
36.Jesus María Molina Cuentas( María Catalina Lechuga y Juana de Dios Cantillo Patiño/Beneficiarias) Juzgado 4 Laboral del Circuito de Barranquilla/2000-0501 Resolución 2711/03
37.Greforio Gutiérrez Villero Juzgado 7 Laboral del Circuito de Cartagena/2001-00216 Resolución 6466/94
38.Patrocinio Ramírez Suárez Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá/2001-0209 Resolución 5327/07
39.Benjamin Montoya Sánchez Juzgado 17 laboral del Circuito de Bogotá/Tribunal S/Corte Suprema de Justicia/900 Resolución 6556/14
40.Euclides Escobar de Hoyos Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena/2001-00212 Resolución 1938/11
41.Eduardo Enrique Bustamante Ramos Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena /2000-00333 Resolución 7451/09
42.Jose Vicente Villanueva Guiza Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué/2004-0498 Resolución 4187/07
43.Rafael Parga Feria(Emperatriz Elena Lozano de Parga/Beneficiaria) Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué/2004-00364 Resolución 4608/09
44.Humberto Romero Castro Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta Resolución 552/03
Total Pasivo Diferencia Pensional Mensual $ 68.088.869
De acuerdo con la reseña fáctica expuesta, en esta oportunidad le corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar, en primer lugar, si en el caso objeto de estudio, la acción de tutela es procedente para controvertir los fallos emitidos el 17 y 30 de octubre de 2003 por los Juzgados Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, respectivamente, que condenaron al Instituto Nacional de Vías a pagar la diferencia entre el monto de las pensiones de vejez reconocidas por Cajanal y el valor de las pensiones convencionales otorgadas por el Invías a los señores Gregorio Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez, de forma vitalicia. Si la acción resulta procedente, la Sala deberá establecer, en segundo lugar, si en dichas providencias se configuraron los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente.
Justamente, en la última sentencia citada, se indicó que para la revisión de una providencia judicial mediante acción de tutela, es necesario acreditar unos requisitos generales y, demostrar la configuración de alguno de los defectos o causales específicas de procedibilidad atribuidas a la actuación judicial. Respecto de los primeros, denominados también requisitos formales, la Corte señaló que se trata de aquellos presupuestos cuyo cumplimiento forzoso es condición necesaria para que el juez constitucional pueda entrar a valorar de fondo el asunto puesto en su conocimiento. En cuanto a los segundos, llamados requisitos materiales, señaló que corresponden, específicamente, a los vicios o defectos presentes en el fallo judicial y que constituyen la fuente de vulneración de los derechos fundamentales(10).
• Que en 1984, el Ministerio de Obras Públicas y Transporte suscribió una convención colectiva con la Organización Sindical Fenaltracar en la que se pactó:
• Que el 27 de julio y el 2 de septiembre de 1994, el Instituto Nacional de Vías-Invías-, mediante Resoluciones Nº 5654 y 006662, reconoció a los señores Gregorio Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez, respectivamente, la pensión convencional, toda vez que prestaron sus servicios al Estado, en el Ministerio de Obras Públicas, por 32 años (folios 2(13) y 23(14)).
• Que el 24 de diciembre de 1997 y el 29 de septiembre del 2000 la Caja Nacional de Previsión Social, mediante Resoluciones Nº 026037 y 21576, reconoció a los señores Gregorio Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez, respectivamente, la pensión de vejez (folios 29 a 30(15) y 24 a 25(16)).
• Que el Instituto Nacional de Vías una vez Cajanal les reconoció la pensión de vejez a los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero, suspendió el pago de la pensión convencional (folios 1(17) y 1(18)).
• Que los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero presentaron demanda ordinaria laboral en contra del Invías con el fin de que se condenara a la entidad a pagar la diferencia entre la pensión convencional y la pensión de vejez reconocida por Cajanal (folios 24 a 28(19) y 20 a 22(20)).
• Que el 17 de octubre de 2003, el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena condenó al Instituto Nacional de Vías a compartir la pensión vitalicia de jubilación del señor Gregorio Gutiérrez Villero con la Caja Nacional de Previsión Social. Así mismo, ordenó que se le debía cancelar la suma de $45.352.028 por concepto de retroactivo pensional hasta el mes de octubre de 2003 y, a partir de noviembre de ese mismo año, pagar el valor de $ 621.875 correspondiente a la diferencia entre la pensión legal reconocida y la pensión convencional, con los aumentos legales. Lo anterior, al considerar que “la pensión reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social es inferior de aquella que venía disfrutando el demandante teniendo derecho por ello a que se le cancele la diferencia entre una y otra” (folios 20 a 22(21)).
• Que el 30 de octubre de 2003, el Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá condenó al Instituto Nacional de Vías a compartir la pensión vitalicia de jubilación del señor Patrocinio Ramírez Suárez con la Caja Nacional de Previsión Social, debiendo reconocer y pagar el mayor valor que se generare, es decir, la suma de $ 1.088.375 correspondiente a la diferencia entre la pensión legal reconocida y la pensión convencional, a partir del 1º de septiembre de 1999, con los aumentos legales y mesadas adicionales a que hubiere lugar. Lo anterior, al advertir que “La norma convencional a pesar de que limita la obligación de pagar la pensión voluntaria hasta el cumplimiento de los requisitos exigidos por el ente de seguridad social, no prohíbe la compartibilidad de la pensión, porque es una situación que se genera única y exclusivamente en el reconocimiento de factores extralegales de salario que no fueron objeto de cotización ante la Caja Nacional de Previsión Social; luego si ello es así quien debe asumir el pago del mayor valor no es otra entidad que quien otorgó la pensión extralegal por cuanto no es al trabajador a quien le corresponde asumir la disminución evidente en el monto de su mesada sino al empleador quien ha debido provocar con la continuidad en el pago de cotizaciones un perfecto empalme entre el monto de la pensión extralegal y la pensión legal. (...)(folios 24 a 28(22)).
• Que contra los anteriores fallos judiciales, el Instituto Nacional de Vías-Invías- no presentó el recurso de apelación (folios 36(23) y 4(24)).
• Que el Instituto Nacional de Vías, reconoció a los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero la correspondiente diferencia pensional (folios 31(25) y 2(26)).
• Que los señores Patrocinio Ramírez Suárez y Gregorio Gutiérrez Villero se encuentran activos en la nómina de pensionados y reciben por concepto de pensión de vejez, reconocida por Cajanal, la suma de $1.348.667 y $1.660.134, respectivamente y por diferencia pensional, a cargo del Invías, el valor de $ 2.464.234 y $ 1.029.148 (folios 36 a 38(27) y 34 a 36(28)).
• Que el 29 de diciembre de 2014, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP- asumió la función pensional de los liquidados Distritos de Obras Públicas, la cual estaba siendo administrada por el Instituto Nacional de Vías-Invías-, de conformidad con el Decreto 2350 de 2014 (folio 3).(29)
• Que durante los años 1999, 2000, 2001 y 2003 varios jueces de la República(30), mediante providencias judiciales, condenaron al Instituto Nacional de Vías-Invías- a compartir la pensión vitalicia de jubilación de 44 ex trabajadores del Ministerio de Obras Públicas y Transporte con la Caja Nacional de Previsión Social, obligando a la entidad a pagar el mayor valor que se generare entre la pensión legal reconocida y la pensión convencional (folios 34 y 35).(31)
• Que la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, al resolver varios recursos extraordinarios de Casación(32), se pronunció sobre el párrafo 5º de la cláusula 13ª(33) de la convención colectiva firmada el 30 de marzo de 1984, entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y la Federación Nacional de Trabajadores de Carreteras “Fenaltracar” (folios 9 a 12(34) y 12 a 14(35)).
• Que la interpretación que dicha Corporación le ha dado al asunto en discusión es contraria a la esgrimida por los Jueces Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, pues para dicho Tribunal “La circunstancia de que el beneficio creado no sea vitalicio, no significa que el mismo sea ineficaz, puesto que la estipulación no limita el derecho a acceder a la pensión legal cuando el trabajador cumpla el requisito de la edad. Además, porque la persistencia de la obligación de pagar la pensión convencional está condicionada al reconocimiento de la pensión legal de jubilación por parte de la Caja Nacional de Previsión Social. Por eso, la temporalidad de la pensión convencional no viola ni desconoce el derecho que tiene todo trabajador de acceder a la pensión legal cuando cumple el tiempo de servicios y la edad mínima, fijados por la ley.
Por consiguiente, el genuino alcance de la disposición convencional en comento es el de que una vez cumplido el supuesto allí previsto desaparece total y definitivamente toda obligación del ente empleador, aun en el evento de que el monto de la nueva pensión sea menor al que venía recibiendo. Plantear lo contrario supone hacer una lectura ajena por completo al contenido lingüístico del precepto. (36)”
• Que en virtud de los fallos judiciales que condenaron al Invías a compartir con Cajanal las pensiones de jubilación de 44 ex trabajadores del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, actualmente, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP- paga alrededor de 70 millones de pesos, mensuales, por concepto de diferencias pensionales (folios 36 a 176(37)).
• Que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP- presentó acción de tutela contra los fallos judiciales que condenaron al Invías a compartir la pensión de jubilación de 44 ex trabajadores del Ministerio de Obras Públicas y Transporte por considerar que en ellos se configuraron los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente señalado por la Corte Suprema de Justicia sobre la interpretación del párrafo 5º de la cláusula 13ª(38) de la convención colectiva firmada el 30 de marzo de 1984, entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y la Federación Nacional de Trabajadores de Carreteras “FENALTRACAR”, sin embargo dichas acciones fueron negadas tanto en primera como en segunda instancia porque no cumplían con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales (folio 38(39)).
En el caso objeto de estudio, se advierte que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP- acude a la acción de tutela con el fin de que se dejen sin efectos los fallos proferidos el 17 y 30 de octubre de 2003, por los Juzgados Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, respectivamente, dentro de los procesos ordinarios que promovieron los señores Gregorio Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional de Vías-Invías, pues considera contravienen los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del Sistema de Seguridad Social Integral. Así mismo, considera que vulneran el derecho al debido proceso de la entidad que representa, pues, aun cuando la convención colectiva suscrita entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y Fenaltracar establecía el carácter temporal de la prestación convencional reconocida a los señores Patrocinio y Gregorio, es decir que se pagaría solo“hasta el momento mismo en que el trabajador cumpla la edad requerida por la Caja Nacional de Previsión Social para el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación y cuatro (4) meses más”, dichos despachos judiciales condenaron al Instituto Nacional de Vías a pagar la diferencia entre el monto de la pensión de vejez, reconocida por Cajanal, y el valor de la pensión convencional, otorgada por el Invías, de forma vitalicia. En ese orden de ideas corresponde a la Sala de Revisión determinar, en primer lugar, si la acción de tutela es procedente para solicitar el amparo invocado.
• Que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional
En efecto, se observa que la cuestión que se discute resulta de indudable relevancia constitucional, toda vez que persigue la protección eficiente de los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del Sistema de Seguridad Social Integral, así como el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente trasgredidos como consecuencia de decisiones judiciales que han cobrado firmeza.
Del mismo modo, considera la Sala que el demandante identificó claramente los hechos que, a su juicio, generaron la vulneración alegada y los derechos fundamentales presuntamente infringidos. Ahora bien, se advierte que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP- asumió la función pensional del Instituto Nacional de Vías-Invías- el 29 de diciembre de 2014, es decir, que para las fechas en que se profirieron las providencias acusadas, 17 y 30 de octubre de 2003 no era posible que alegara dicha vulneración en los procesos judiciales.
Advierte la Sala que las providencias acusadas se profirieron dentro de los procesos ordinarios laborales que instauraron los señores Gregorio Gutiérrez Villero y Patrocinio Ramírez Suárez contra el Instituto Nacional de Vías-Invías-, por lo que es patente que las sentencias objeto de discusión no corresponden a fallos de tutela.
Para la Sala, en los casos objeto de estudio, se cumple con el presupuesto de inmediatez, en la medida en que la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante es permanente por tratarse del pago de obligaciones de tracto sucesivo-mesadas pensionales- sumado a que la UGPP asumió las funciones de defensa judicial del Invías solo hasta el 29 de diciembre de 2014, por lo que no estamos en presencia de una desidia de la Administración sino ante la imposibilidad jurídica y material para interponer la acción en un término menor.(40)
Cabe señalar que en la jurisprudencia de la Corte Constitucional existen dos líneas argumentativas para solucionar casos como el estudiado en esta oportunidad(41), a saber: acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra diferentes autoridades judiciales por la presunta vulneración de su derecho al debido proceso con ocasión de procesos finalizados lustros atrás cuando Cajanal era la entidad encargada de administrar el sistema pensional de los funcionarios públicos y en los cuales no se agotaron los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios disponibles(42), la primera que se inclina por la supremacía del principio de seguridad jurídica que le otorga inmutabilidad a las decisiones judiciales una vez quedan ejecutoriadas, así como por la protección del derecho a la confianza legítima de las personas beneficiarias de éstas, y la segunda que teniendo en cuenta los perjuicios gravosos que generan las prestaciones periódicas reconocidas de manera jurídicamente cuestionable en los fallos reprochados, opta por avalar su revisión con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social y, de contera, salvaguardar las prerrogativas fundamentales de sus afiliados(43).
7.16. Sin embargo, la Corte evidencia que no se ha expedido una ley que desarrolle dicho mandato, por lo que se ha acudido al instrumento contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como vía para la revisión de las pensiones reconocidas mediante providencias judiciales en las hipótesis de abuso del derecho, tal y como se dispuso en la Sentencia C-258 de 2013(44). En ese orden de ideas, la Sala estima pertinente realizar las siguientes precisiones en torno a la posible aplicación de dicho mecanismo(45):
7.17. En primer lugar, hay que destacar que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003(46) consagró la competencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia para revisar, por petición del Gobierno, las providencias judiciales que “en cualquier tiempo” hayan decretado la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza al tesoro público o a fondos de naturaleza estatal. Dicho procedimiento procede cuando: (a) el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, o (b) la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
7.18. Empero, en la Sentencia C-835 de 2003(47), este Tribunal declaró inexequible la expresión “cualquier tiempo” prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues consideró que generaba inseguridad jurídica, ya que “desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley (…)”.
7.19. En ese orden de ideas, la Corte indicó que el mecanismo de revisión debía ser activado “de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la Ley 712 de 2001. Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo.” Así pues, la solicitud de revisión podía presentarse dentro de los 2 o 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia cuando la competencia era de la jurisdicción contenciosa administrativa(48) o de la jurisdicción ordinaria laboral(49), respectivamente.
7.21. En ese orden de ideas, respecto del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió un vacío legal que sólo se superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011(50), que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y que estableció de forma expresa que “el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”.
7.22. Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad. En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal(51), por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013.
7.23. Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero(52).
De conformidad con lo expuesto, aun cuando el Invías, en su oportunidad, no haya utilizado los recursos legales previstos en su favor contra las sentencias acusadas, actualmente, como lo advirtió la Sentencia de Unificación 427 de 2016 proferida por esta Corporación, la UGPP cuenta con otro mecanismo judicial, de estirpe constitucional, como lo es el recurso extraordinario de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para cuestionar las decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho.
En ese orden de ideas, advierte la Sala que en el presente asunto lo que se cuestiona precisamente es la interpretación supuestamente inconstitucional que hicieron los Jueces Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá del párrafo 5º de la cláusula 13ª(53)de la convención colectiva firmada el 30 de marzo de 1984, entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y la Federación Nacional de Trabajadores de Carreteras “Fenaltracar”, quienes, al decir de la demandante, alegando indebidamente, el principio de favorabilidad, acogieron la postura que estimaron más provechosa para los pensionados, dejando de lado el claro y genuino sentido de los textos aplicados y, adicionalmente, omitieron la consulta de los fallos condenatorios emitidos, a pesar de que, a juicio de la tutelante, de conformidad con el artículo 69(54) del Decreto Ley 2158 de 1948 y las normas que lo modificaron, dicha consulta resultaba imperiosa, sin embargo, pudo ser fraudulentamente omitida. En razón de lo anterior, esta Sala de la Corte se abstiene de enjuiciar dicha hermenéutica, en relación con su corrección o no, de cara al ordenamiento superior, atendiendo a la falta de superación de los presupuestos procesales de las presentes acciones de tutela, en particular, el de subsidiariedad.
Cabe señalar que sobre la consulta en materia laboral, la Corte Constitucional en Sentencia T-473 de 1996(55) señaló: “cuando se establece la consulta de una sentencia, ello significa que necesaria y oficiosamente debe ser revisada por el Superior, requisito indispensable para que la decisión quede ejecutoriada. En esto surge distinción con la apelación porque esta última, en algunas ocasiones, puede ser en el efecto devolutivo. En otras palabras, la consulta se ubica dentro de las normas de orden público procedimental, es indispensable su realización para imponer el derecho, por eso es irrenunciable, la voluntad de los contendientes no la puede soslayar, se surte en interés de la ley y en lo laboral como forma de hacer efectivo el principio protectorio”. (Subraya fuera del texto original).
Así mismo, este Tribunal Constitucional, al revisar una providencia que ordenó que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta de una sentencia laboral de primera instancia adversa a Foncolpuertos(56), indicó:
“En sentir de esta Corte, la vigencia del principio de protección de los recursos presupuestales de la Nación; la defensa del bien colectivo que se concreta en el deber de conferirles una mayor protección dada su grave afectación por la corrupción; el deber de propender por(sic) la estricta observancia de la moralidad administrativa; y, la obligación de velar por la intangibilidad de los recursos públicos, cobran una inusitada importancia en el caso que se examina, pues los tribunales y jueces no pueden hacer abstracción de la realidad, ni a ellos resultarles indiferentes casos de escandalosa corrupción administrativa como la que hizo carrera en las reclamaciones laborales en contra de Colpuertos y de Foncolpuertos, pues, por decir lo menos, no se compadece con el imperativo ético de dar vigencia a un orden justo que, a causa de sus interpretaciones, los intereses de la colectividad, paradójicamente, terminen sin protección; máxime cuando, en casos como el presente, hay evidencia plena de la urgencia con que, los más altos intereses nacionales, exigen de la actuación decidida de las autoridades (…).
Así las cosas, observa la Sala que los Jueces Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá debían haber tramitado el grado de jurisdicción de consulta respecto de las sentencias acusadas, toda vez que, en primer lugar, son providencias de primera instancia, adversas a la Nación(57), que no fueron apeladas, en segundo lugar, el Instituto Nacional de Vías es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Transporte(58) y en tercer lugar, el patrimonio del Invías lo conforman, entre otros, los recursos asignados por la Nación(59), lo cual da cuenta, en últimas, de la circunstancia según la cual la Nación está llamada a garantizar el pago de las acreencias de dicho Instituto, en particular, las laborales en materia pensional, como efectivamente ocurrió, luego de su liquidación, aspecto este último que denota la probable necesidad de que haya debido agotarse el grado de jurisdicción que echa de menos la demandante, sin lo cual el mayor valor pensional reconocido y pagado pudiera tener la connotación de fraude a la ley o abuso del derecho.
De igual manera, esta Sala ordenará compulsar copias de esta providencia al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria(60), para que indague sobre las razones por las cuales los Jueces Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá no tramitaron el grado de jurisdicción de consulta respecto de las sentencias acusadas, evalué esas razones y si es el caso, adelante la investigación disciplinaria correspondiente de encontrar mérito para ello.
1. CONFIRMAR, pero por las razones expuestas en esta providencia, el fallo judicial proferido por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, el 2 de marzo de 2016, dentro del expediente T-5.466.894
2. CONFIRMAR, pero por las razones expuestas en esta providencia, el fallo judicial proferido por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación, Laboral, el 2 de marzo de 2016, dentro del expediente T-5.469.636
3. ORDENAR, por Secretaria General de esta corporación, compulsar copias de esta providencia, al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para que indague sobre las razones por las cuales los Jueces Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá no tramitaron el grado de jurisdicción de consulta respecto de las sentencias acusadas, evalué esas razones y si es el caso, adelante la investigación disciplinaria correspondiente de encontrar mérito para ello.
Magistrados: Jorge Ivan Palacio Palacio—Gloria Stella Ortiz Delgado
1 Supuesto fáctico transgresor, material probatorio allegado al proceso, entidad legitimada en la causa por activa, derechos fundamentales invocados y fundamentación jurídica de soporte al escrito de demanda.
2 ART. 69.—Procedencia de la consulta. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007. Ver artículo 15 sobre Régimen de Transición. El nuevo texto es siguiente:> Además de estos recursos existirá un grado de jurisdicción denominado de “consulta”.
3 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia de 21 de junio de 2001, Radicado N.°15987, M.P. José Roberto Herrera Vergara.
4 Convención colectiva suscrita entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y la Organización Sindical Fenaltracar en 1984
5 Lo anterior, teniendo en cuenta que, el 14 de julio de 2016, la Secretaria General de la Corporación informo a este despacho que mediante oficio N.°0763 el Secretario del Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena manifiesta que adjunta copia del proceso radicado bajo el N.° 2001/000216, en medio magnético, sin embargo, el mencionado CD no fue recibido en la Secretaria.
11 Sentencia C-590 de 2005, reiterada en las sentencia T-786 de 2011 y T-112 de 2012.
12 Sentencia T-018 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
13 Expediente T-5.466.894.
14 Expediente T-5.469.636.
15 Expediente T-5.466.894.
16 Expediente T-5.469.636.
17 Expediente T-5.466.894.
18 Expediente T-5.469.636.
19 Expediente T-5.466.894.
20 Expediente T-5.469.636.
21 Expediente T-5.469.636.
22 Expediente T-5.466.894.
23 Expediente T-5.469.636.
24 Expediente T-5.466.894.
25 Expediente T-5.466.894.
26 Expediente T-5.469.636.
27 Expediente T-5.466.894.
28 Expediente T-5.469.636.
29 Expedientes T-5.466.894 y T-5.469.636.
30 Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cúcuta, Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Barranquilla, Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sincelejo, Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla, Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena, Juzgado Diecisiete Laboral del Circuito de Bogotá, Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
31 Expediente T-5.466.894.
32 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Radicados N.° 16715;15987;15988;16157;16872;17495;20753;22639;29657;32035;34471.
33 “La presente pensión, será usufructuada por el trabajador y reconocida y pagada por el Ministerio hasta el momento mismo en que el trabajador cumpla la edad requerida por la Caja Nacional de Previsión Social para el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación y cuatro (4) meses más”.
34 Expediente T-5.466.894.
35 Expediente T-5.469.636.
36 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Expediente 22639.
37 Expediente T-5.466.894.
38 “La presente pensión, será usufructuada por el trabajador y reconocida y pagada por el Ministerio hasta el momento mismo en que el trabajador cumpla la edad requerida por la Caja Nacional de Previsión Social para el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación y cuatro (4) meses más”.
39 Expediente T-5.466.894.
40 T-546 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y T-060 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo).
41 SU- 427 de 2016.
42 Ver, entre otras, las sentencias T-546 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), T-835 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-893 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-922 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-287 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-581 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-060 de 2016 (M.P. Alejandro linares Cantillo).
43 SU- 427 de 2016.
44 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En dicha providencia se señaló que “este procedimiento fue diseñado para otras causales y fue adoptado antes de 2005. Por lo tanto, no constituye el desarrollo del mandato contenido en el Acto Legislativo. Sin embargo, en ausencia de un vehículo legal específico, para esta hipótesis se dará aplicación a los artículos 19 y 20 de dicha ley. El primero, para las pensiones reconocidas exclusivamente por vía administrativa. El segundo, para las pensiones reconocidas en cumplimiento de una sentencia judicial sobre el alcance del derecho a la pensión, el derecho a la igualdad u otro derecho atinente al alcance del derecho pensional del interesado, no simplemente sobre el derecho de petición.”
45 En esa línea, puede consultarse el salvamento de voto de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado a la Sentencia T-060 de 2016 (M.P. Alejandro Lineras Cantillo).
46 “Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. // La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. // La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” (Las frases subrayadas fueron declaradas inexequibles por la Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería).
47 M.P. Jaime Araújo Rentería.
48 Artículo 187 del Código Contencioso Administrativo “El recurso deberá interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia.”
49 Artículo 32 Ley 712 de 2001 “El recurso podrá interponerse dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia penal sin que pueda excederse de cinco (5) años contados a partir de la sentencia laboral o de la conciliación, según el caso.”
50 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
51 Reconocido por la Corte en las sentencias T-068 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-1234 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en las que advirtió un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa.
52 Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
53 “La presente pensión, será usufructuada por el trabajador y reconocida y pagada por el Ministerio hasta el momento mismo en que el trabajador cumpla la edad requerida por la Caja Nacional de Previsión Social para el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación y cuatro (4) meses más”.
54 ART. 69.—Procedencia de la consulta. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007. Ver artículo 15 sobre Régimen de Transición. El nuevo texto es siguiente:> Además de estos recursos existirá un grado de jurisdicción denominado de “consulta”.
56 SU-962 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz.
57 Texto original de Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social:
58 Decreto 2171 de 1992 “ART. 52. Reestructuracion del Fondo Vial Nacional como El Instituto Nacional de Vías.-Reestructúrase el Fondo Vial Nacional como el Instituto Nacional de Vías, establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte.”
59 Decreto 2056 de 2003, Artículo 3º. Patrimonio del Instituto Nacional de Vías. Conforman el patrimonio del Instituto Nacional de Vías los siguientes bienes: 3.1 Los recursos de la Nación que se asignen al Instituto Nacional de Vías. 3.2 Los aportes, donaciones y demás contribuciones que reciba. 3.3 Los bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título. 3.4 Los recursos del crédito. 3.5 Los ingresos provenientes de los peajes y demás cobros de la infraestructura a su cargo. 3.6 Los ingresos provenientes de la venta de sus activos y derechos. 3.7 Los ingresos provenientes del recaudo de la contribución nacional de valorización. 3.8 Los bienes, contratos, derechos y obligaciones que el Ministerio de Transporte Dirección de Transporte Fluvial y Dirección General de Transporte Marítimo y de Puertos le transfiera. 3.9 Los bienes, contratos, derechos y obligaciones que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, FNCV, en liquidación, le transfiera. 3.10 Los bienes, contratos, derechos y obligaciones que la Empresa Colombiana de Vías Férreas, Ferrovías, en liquidación, le transfiera.
60 Constitución Política, Articulo 257: “La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. (…) PAR. TRANS.1º. Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad”.

References: Resolución 
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 artículo 69
 artículo 14
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 artículo 64
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 artículo 20
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 artículo 187
 artículo 32
 artículo 251
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 artículo 20
 artículo 69
 artículo 14
 artículo 15
 Artículo 187
 Artículo 32
 artículo 14
 artículo 15
 Artículo 3