Source: http://holec-advokati.cz/cs/publikace/aktuality/423
Timestamp: 2019-10-16 16:35:11+00:00

Document:
Bagatelní porušení dotačních podmínek může být porušením rozpočtové kázně - Holec, Zuska a Partneři
Bagatelní porušení dotačních podmínek může být porušením rozpočtové kázně
Až donedávna nebyla jednoznačně zodpovězena otázka, zda každé porušení dotačních podmínek, třebaže by bylo méně závažné a neznamenalo ohrožení účelu dotace, zakládá porušení rozpočtové kázně či nikoliv. Zde se totiž nabízí úvaha, zda by například výdej dotačních prostředků, kterým došlo ke zcela nezávažnému porušení dotačních podmínek, měl být vůbec považován za porušení rozpočtové kázně, a to zejména tam, kde má být dle dikce zákona ukládán i za takové porušení odvod ve výši, v jaké byla rozpočtová kázeň porušena, tedy v plné výši, nikoliv odvod snížený (resp. nižší). Uvedené souvisí s otázkou, kdy a jakým způsobem by měl být uplatňován princip proporcionality, který velí, aby výše odvodu byla přiměřená závažnosti porušení.
Odpovědi na uvedené otázky je nutno hledat v následujících judikaturních právních závěrech, které byly vysloveny ve vztahu k porušení rozpočtové kázně podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „rozpočtová pravidla“):
„Každé porušení dotačních podmínek, které nejsou v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeny jako méně závažné, zakládá porušení rozpočtové kázně [§ 3 písm. e) ve spojení s § 44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel].“
„Při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti (§ 44a odst. 4 rozpočtových pravidel) a své rozhodnutí náležitě odůvodnit.“
„Týká-li se porušení povinnosti oddělitelné části poskytnuté dotace, odvod bude stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace. I zde však mohou vyvstat okolnosti, které mohou s ohledem na malou závažnost porušení povinnosti vést správce daně ke snížení odvodu ve smyslu zásady přiměřenosti (§ 44a odst. 4 rozpočtových pravidel).“
Výše uvedené závěry totiž vyřkl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, a to ve svém usnesení ze dne 30. 10. 2018, č.j.: 1 Afs 291/2017 - 33, kterým vyřešil letitý střet dvou protichůdných názorových proudů v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu. Ačkoliv tou dobou již se judikatura soudů konečně ustálila na závěru, že je nutné zohledňovat závažnost porušení dotačních podmínek, spornou zůstala otázka, zda má být posuzována závažnost porušení dotačních podmínek již v okamžiku rozhodování, že došlo k porušení rozpočtové kázně, nebo zda má být závažnost porušení dotačních podmínek zvažována až při určování výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Rozšířený senát se přiklonil ke druhé z uvedených alternativ. Přitom potvrdil, že výše odvodu musí být přiměřená závažnosti porušení. Tento princip (proporcionality) se tedy sice nepoužije již ve fázi posuzování, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, nýbrž až při stanovení výše odvodu, ale v rámci této úvahy je nutno jej důsledně uplatňovat vždy, přičemž závažnost porušení je nutno posuzovat zejména s ohledem na jeho vliv na dodržení, resp. nedodržení účelu dotace.
Uvedené závěry byly sice vysloveny ve vztahu k porušení rozpočtové kázně podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů, ale obdobné závěry se zřejmě uplatní i v režimu ust. § 22 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Vyplývá to z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2018, č.j.: 1 Afs 320/2017 – 45 („Byť se závěry rozšířeného senátu vztahují k zákonu č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, a nikoliv k zákonu o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, Nejvyšší správní soud neshledal rozumný důvod, pro který by bylo třeba posoudit věc odlišně.“).
Nutno podotknout, že zejména prvý z výše uvedených právních závěrů rozšířeného senátu byl formulován jako odpověď na poměrně specifickou otázku překládacího senátu, a navíc s ohledem na terminologii užitou v ust. § 14 odst. 4 rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015. Již vzhledem k uvedenému se domníváme, že z formulace uvedených právních závěrů by nemuselo být každému čtenáři hned na první pohled jasné, jak si je má správně vyložit, zejména jak v jejich kontextu posoudit např. situace, kdy jde o porušení takových podmínek, které naopak jsou vymezeny v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako méně závažné. To platí tím spíše, že slova „méně závažné“ již v příslušném zákonném ustanovení po jeho novelizaci čtenář nenajde (srov. ust. § 14 odst. 4 a 5 rozpočtových pravidel, ve znění účinném před a po 19. 2. 2015). Nicméně dle našeho názoru zůstal smysl tohoto ustanovení i po novelizaci stejný, když nadále umožňuje poskytovateli vymezit v rozhodnutí o poskytnutí dotace podmínky, za jejichž porušení má být ukládán nižší odvod (tzn. odvod, jehož nižší výše je odůvodněna právě menší závažností porušení). Závěry rozšířeného senátu jsou tudíž plně aplikovatelné i na současný právní stav. Jak však správně rozumět prvnímu z výše uvedených právních závěrů, tedy že „každé porušení dotačních podmínek, které nejsou v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeny jako méně závažné, zakládá porušení rozpočtové kázně (…).“?
Znamená snad uvedené, že porušení dotačních podmínek, které naopak jsou vymezeny v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako méně závažné, nezakládá porušení rozpočtové kázně? Máme za to, že neznamená. Formulaci výše uvedeného právního závěru rozšířeného senátu totiž nelze chápat jako obecnou právní větu, nýbrž do kontextu zasazenou odpověď na úzce vymezenou otázku. Předkládací senát se ptal rozšířeného senátu (mimo jiné) na to, jestli (také) tam, kde jde o porušení podmínek, které poskytovatel neoznačil jako méně závažné, a tedy podléhající sníženému (nižšímu) odvodu, se (vždy) jedná o porušení rozpočtové kázně. Podle zákona totiž porušení podmínek, které poskytovatel neoznačil jako méně závažné, podléhá odvodu v plné výši, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň. Z úvah rozšířeného senátu patrných z odůvodnění jeho usnesení je zřejmé, že výše uvedenému právnímu závěru (coby konkrétní odpovědi na konkrétní otázku) předcházel obecnější rozbor širšího kontextu. Na jeho základě pak rozšířený senát uzavřel, že „při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat všechny podstatné okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu přiměřenosti, tedy rozumného poměru mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Pokud tedy okolnosti konkrétního případu vyvolávají otázku ohledně závažnosti porušení dané povinnosti, musí správce daně zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti. V každém případě však půjde o porušení rozpočtové kázně.“
S přihlédnutím k tomuto kontextu lze na základě uvedeného právního závěru rozšířeného senátu dovodit obecnější tezi, že „každé porušení dotačních podmínek“ - ať jsou v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeny jako méně závažné či nikoliv – „zakládá porušení rozpočtové kázně.“ Ovšem stále platí, že případná menší závažnost porušení odůvodňuje uložení nižšího odvodu. Při posuzování závažnosti porušení dané povinnosti a určování výše odvodu je nutno zohlednit zejména vliv porušení na dodržení účelu, na který byla poskytnutá částka dotace určena.
Ostatně účel dotace je natolik významný, že musí být vždy vymezen v rozhodnutí o poskytnutí dotace (je jeho povinnou náležitostí) a oproti jiným dotačním podmínkám jej nelze změnit ani změnou rozhodnutí k žádosti příjemce podle ust. § 14o rozpočtových pravidel. K závažnosti a vlivu porušení na dodržení účelu dotace, resp. k samotnému dodržení účelu dotace pak musí přihlížet nejen finanční úřad při stanovení částky odvodu podle ust. § 44a odst. 4 rozpočtových pravidel, ale i sám poskytovatel při uplatnění postupů spočívajících v nevyplacení dotace podle ust. § 14e rozpočtových pravidel, výzvě k dobrovolnému vrácení dotace podle § 14f rozpočtových pravidel či rozhodnutí o odnětí dotace podle ust. § 15 rozpočtových pravidel, neboť tato ustanovení mu výslovně přikazují takto učinit.
Vzhledem k výše uvedenému lze shrnout, že i pouhé bagatelní porušení dotačních podmínek spjaté s výdejem dotačních prostředků je porušením rozpočtové kázně. Výše odvodu však musí být vždy přiměřená závažnosti porušení, kterou je třeba posuzovat v každém jednotlivém případě a zejména s ohledem na to, jaký mělo dané porušení vliv na dodržení, resp. nedodržení účelu dotace.

References: zákona č. 218
 § 44
 zákona č. 218
 § 22
 zákona č. 250
 soud 
 § 14
 § 14
 § 14
 § 44
 § 14
 § 14
 § 15