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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 126 del 02/06/2000
Dictamen : 126 del 02/06/2000
Consultante: Elizabeth Odio Benito
Funcionarios: Ana Lorena Brenes EsquivelElizabeth Li Quirós
C-126-2000
San José, 2 de junio del 2000
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DM-177-2000 fechado 18 de enero del presente en la cual somete a nuestro conocimiento el expediente minero de explotación de tajo N° 2304 a fin de emitir el dictamen previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, solicita nuestro criterio sobre la viabilidad jurídica de aplicar el artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública sobre el acto en consulta.
1. El 20 de noviembre de 1992 la Dirección de Geología y Minas recibió del señor XXX, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de XXX y XXX, solicitud de una concesión de una cantera a explotar en la finca inscrita en el Folio Real de San José matrícula 354-279-000. A dicha solicitud le fue asignado el número 2304 (ver folios 1 a 6 del expediente administrativo).
2. El señor XXX, del Padrón Minero, envió Memorándum PM/298-92 fechado 9 de diciembre de 1992 y referente al "Expediente # 2304 Primera Revisión Hoja Abra" a Cynthia Cavallini Chinchilla, Jefe a.i. Registro Nacional Minero, consignándose en su punto número 1 lo siguiente: "No interfiere" (ver folio 8 del expediente administrativo).
3. Mediante resolución número 820 dictada a las 10:30 horas del 1 de junio de 1993 por la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Minero, se consignó en su Resultando N° 2 que según así constaba en los archivos que al efecto llevaba esta Dirección, expediente administrativo N° 2044, sobre la finca número 354-279-000 se había otorgado concesión de explotación minera de una cantera a la Sociedad Distribuidora A. Lizano S.A., quien posteriormente cedió sus derechos de concesión a favor de Tajo Industrial El Aeropuerto S.A. En la referida concesión, en resolución DGM/RNM-1256, confirmada por resoluciones DGM/RNM-1698 y R-372-92 MIRENEM, fue declarada la nulidad de la misma de conformidad con el artículo 82 del Código de Minería (ver folio 21 del expediente administrativo).
4. Mediante resolución número 820 dictada a las 10:30 horas del 1 de junio de 1993 por la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Minero, se tuvo por demostrado -según el Considerando 1- que el área objeto de interés, tanto en la concesión N° 2044 (en la cual se había declarado la nulidad de la concesión) y la solicitud del expediente N° 2304, era la misma, pues se trataba de la finca número 354-279-000 inscrita en el Partido de San José (ver folio 20 del expediente administrativo).
5. Mediante resolución número 820 dictada a las 10:30 horas del 1 de junio de 1993 por la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Minero, se tuvo por demostrado -según el Considerando 2- que los representantes de la Sociedad Tajo Industrial El Aeropuerto S.A. habían impugnado ante la Sala Constitucional la declaratoria de nulidad de concesión otorgada en el expediente N° 2044 (ver folio 20 del expediente administrativo).
6. Mediante resolución número 820 dictada a las 10:30 horas del 1 de junio de 1993 por la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Minero, se ordenó suspender con fundamento en el artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional el trámite administrativo N° 2304 -que era solicitud de concesión de explotación de cantera a nombre de XXX y XXX- hasta tanto la Sala Constitucional no resolviera en definitiva el Recurso de Amparo, bajo el expediente número 600-C-93, presentado por la Sociedad Tajo Industrial El Aeropuerto S..A. (ver folio 19 del expediente administrativo).
El 16 de setiembre de 1993, el Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas, Dr. Orlando Morales Matamoros, y el Director de Geología y Minas, Lic. José Francisco Castro, y ante petición del señor XXX, solicitaron a la Sala Constitucional se pronunciara respecto a la prohibición de continuar con el trámite del procedimiento administrativo número 2304, tomando en cuenta que una vez otorgada la concesión minera, se consolida la expectativa de derecho que hasta ahora poseía el solicitante (ver folios 22 al 25 del expediente administrativo).
En oficio DGM/RNM-619-93 fechado 17 de setiembre de 1993, la señora Cynthia Cavallini Ch., Jefe Registro Nacional Minero, le adjuntó al señor XXX fotocopia de la solicitud de autorización para la ejecución o continuación del procedimiento administrativo del expediente número 2304 realizada ante la Sala Constitucional, quedando a la espera de la resolución que sobre el caso emita dicha Sala (ver folio 27 del expediente administrativo).
Mediante Memorando PC-EIA-134-95 fechado 8 de marzo de 1995 y dirigido a la Licda. Cynthia Cavallini, Jefe Registro Nacional Minero, Dirección de Geología y Minas, el Lic. Allan Astorga G., Vicepresidente de Comisión Nacional de Estudios de Impacto Ambiental, transcribió el Artículo V., Acuerdo c., Sesión Nª 238 de 6 de marzo de 1995 de la Comisión Nacional de Estudios de Impacto Ambiental. En dicho artículo se tomó el siguiente acuerdo : "Tomando en cuenta que el material a explotar es ignimbrita sumamente fuerte, duro y compacto, se recomienda dejar una distancia no menor de 10 mts. De los condominios y esperar que la D.G.M. haga llegar a la Comisión la solicitud para realizar el respectivo estudio previo. Se acuerda : Notificar a la Dirección de Geologías y Minas. Acuerdo Firme." (ver folio 27 del expediente administrativo).
El 20 de junio de 1995, el señor XXX, con fundamento en el artículo 76 del Código de Minería, solicitó a la Dirección de Geologías y Minas, la emisión de los edictos correspondiente para su publicación en el Diario Oficial La Gaceta (ver folio 28 del expediente administrativo).
En Resolución Nº 1259 dictada a las 10:50 horas del 23 de junio de 1995, la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Minero, comunicó al señor XXX que la Comisión Interinstitucional de Evaluación y Control de Estudios de Impacto Ambiental avaló el informe presentado, y rechazó parcialmente el estudio. Asimismo, se le concedió al interesado el plazo de dos meses -de conformidad con el artículo 36 del Reglamento al Código de Minería- para que presentara el anexo correspondiente (ver folios 31 a 33 del expediente administrativo).
Mediante oficio PC-EIA-463-95 fechado 10 de agosto de 1995, el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Estudios de Impacto Ambiental, resolvió transcribir el Artículo 6, de la Sesión N° 012 de la Junta Directiva, en la cual ésta acuerda: "Avalar el informe presentado por la Unidad Técnica, aprobando el EIA y su anexo." (ver folios 34 a 36 del expediente administrativo).
El señor XXX en la condición señalada en el Hecho N° 1, solicitó el 22 de enero de 1996 a la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Minero, la expedición de los edictos correspondientes para su debida publicación en el Diario Oficial La Gaceta, aduciendo haber cumplido con todos los requisitos legales y prevenciones hechas, así como también por haber sido aprobado el Proyecto de Explotación, el Informe de Factibilidad y el Estudio de Impacto Ambiental (ver folio 37 del expediente administrativo).
Mediante Voto N° 2190-96 dictado a las 9:51 horas del 10 de mayo de 1996, la Sala Constitucional declaró con lugar el Recurso de Amparo interpuesto por el señor XXX por cuanto se había aceptado como cierto que el recurrente no había obtenido respuesta a su solicitud de confeccionar los edictos de ley. Adicionalmente, la Sala Constitucional consideró que el motivo por el cual se había suspendido el trámite del expediente N° 2304 -Recurso de Amparo 600-C-93- ya no existía, toda vez que este Recurso había sido resuelto por sentencia N° 5808-93 de las 16:42 horas del 10 de noviembre de 1993, el cual fue adicionado por resolución número 71-94, estableciéndose al respecto que para proceder a declarar la nulidad de una concesión, se debía utilizar el procedimiento señalado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y en este sentido se debía de mantener suspendido los trámites referentes al Expediente Minero N° 22304 (ver folios 38 a 40 del expediente administrativo).
Mediante Resolución N° 3332 dictada a las 8:10 horas del 11 de octubre de 1996 por la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Aduanero, se previno al señor XXX retirar el edicto correspondiente (ver folio 48 del expediente administrativo).
Mediante resolución N° 203 dictada a las 10:49 horas del 30 de enero de 1997 por la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Minero, se recomendó al señor Ministro del Ambiente y Energía el otorgamiento de la concesión respectiva (ver folios 54 al 68 del expediente administrativo).
Mediante resolución N° 098-97-MINAE dictada a las 11:30 horas del 26 de febrero de 1997 por el Ministerio del Ambiente y Energía se resolvió otorgar a los señores XXX y XXX la concesión de explotación minera de un Tajo de arena y lastre solicitada, que corre en el Expediente Minero N° 2304. (ver folios 69 a 79 del expediente administrativo).
En escrito presentado ante la Dirección de Geología y Minas el 5 de setiembre de 1997, el señor Federico Martén Sancho, en su calidad de Apoderado Especial del Tajo Industrial el Aeropuerto S.A., cuestionó la legalidad de las resoluciones números 203 de las 10:49 horas del 30 de enero de 1997 y la 098-97-MINAE de las 11:30 horas del 26 de febrero de 1997, resoluciones que respectivamente recomendaban y concedían el derecho de explotación sobre el tajo previamente concedido a Tajo Industrial el Aeropuerto S.A. Asimismo, indicó que en visita que realizara en diciembre de 1996 a la Dirección de Geología y Minas con el fin de consultar los expedientes 2044 y 2304, le sorprendió que se hubieran publicado los edictos del expediente 2304, llamando la atención al Lic. XXX en el sentido de que esa área estaba concedida en el expediente número 2044. A lo anterior, el Lic. XXX indicó que era innecesario efectuar gestión alguna u oposición en el expediente número 2304 ya que inmediatamente procedería a suspender el trámite por choque con el expediente número 2044. De igual manera, prometió resolver a la mayor brevedad posible la referente a la servidumbre de explotación (ver folios 83 y 84 del expediente administrativo).
En Memorándum DGM-RNM-433-97 de fecha 5 de setiembre de 1997, la Licda. Cynthia Cavallini Chinchilla, Jefe Registro Nacional Minero, remitió escrito presentado por el Lic. Martén Sancho al Lic. José Franciso Castro, Director de Geología y Minas, solicitando se realice la investigación correspondiente conforme al artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (ver folio 101 y 102 del expediente administrativo).
Mediante Resolución Nº 718 dictada a las 10:15 horas del 8 de setiembre de 1997 por la Dirección de Geologías y Minas, Registro Nacional Minero, se nombró como Organo Director del Procedimiento Administrativo al Lic. Kenneth Arguedas Jiménez del Registro Nacional Minero (ver folio 105 y 106 del expediente administrativo)
En Resolución DGM-OD- 860-97 dictada a las 9 :15 horas del 29 de setiembre de 1997 por la Dirección de Geología y Minas, se resolvió revocar la Resolución Nº 718 dictada el 8 de setiembre de 1997 y cumplir con lo dispuesto por el Director Superior de Hidrocarburos, Geología y Minas, en Memorándum DSHGM-328-97 de remitir denuncia del Lic. Martén al Ministerio Público y copia de la denuncia y de lo resuelto por esta Dirección en el Incidente de Nulidad al Ministerio Público, al Departamento de Asesoría Jurídica y de Recursos Humanos, con el objeto de que se abra el proceso administrativo correspondiente (ver folios 120 a 127 del expediente administrativo).
En Resolución Nº 843 dictada a las 9:00 horas del 27 de octubre de 1997 por la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Minero, se resolvió, con fundamento en el artículo 61 del Código de Minería, artículos 173 y 307 de la Ley General de la Administración Pública, remitir el expediente número 2304 ante el Ministerio de Ambiente y Energía a efectos de tramitar la nulidad de la Resolución 098-97-MINAE de las 11:30 horas del 26 de febrero de 1997 (ver folios 128 a 131 del expediente administrativo).
En escrito presentado ante el Director de Geología y Minas el 15 de enero de 1998, el señor XXX solicitó se continuaran con los trámites en los expediente números 2044 y 2304. Con respecto al expediente número 2044, el petente alegó que lo último que se había tramitado era la Resolución Nº 844 de las 9:30 horas del 29 de octubre de 1997, el cual establecía con fundamento en el artículo 63 del Código de Minería elevar el expediente ante el Señor Ministro a fin de emitir resolución respecto del incumplimiento de las resoluciones números 1321 del 31 de agosto de 1995 y la 315 del l5 de febrero de 1996 (ver folios 146 a 148 del expediente administrativo).
Mediante oficio DM-076-98 fechado 19 de marzo de 1998, el Ing. René Castro Salazar, Ministro del Ambiente y Energía, solicitó al Lic. Harry Muñoz Alpízar, Secretario General del Consejo de Gobierno tramitar la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Resolución R-098-97-MINAE, Expediente Minero Nº 2304 (ver folio 138 del expediente administrativo).
El 22 de mayo de 1998 el señor XXX solicitó a la Ministra de Ambiente Energía y Minas, que por estar caduco el derecho del expediente número 2044 sobre la misma zona que ocupa la concesión de sus representados, que se dictara una nueva resolución de otorgamiento en el expediente número 2304 aplicando la figura de la conversión (ver folios 183 a 185 del expediente administrativo).
El 7 de julio de 1998, el Secretario General del Consejo de Gobierno previno al Ministro de Ambiente y Energía cumplir con ciertos requerimientos previo entrar a conocer de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta (ver folios 186 a 189 del expediente administrativo).
El 27 de julio de 1998, los apoderados de Tajo Industrial El Aeropuerto S.A. se apersonaron ante el Secretario del Consejo de Gobierno como coadyuvantes en el proceso instaurado a tenor de los artículos 173 y 278 de la Ley General de la Administración Pública, alegando que la Dirección de Geología y Minas no podía desconocer la existencia de la concesión de Tajo Industrial El Aeropuerto S.A. porque la propiedad civil en la cual se encontraba ubicada la explotación minera pertenece a los señores XXX. Precisamente era por esta razón que solicitaron a la Administración se pronunciara sobre le servidumbre de ocupación sobre el predio civil de los señores XXX. Además de que constaban en los expedientes mineros las respectivas coordenadas, de manera que fue con conocimiento de causa que se violentó el artículo 61 inciso c) del Código de Minería (ver folios 191 a 193 del expediente administrativo).
Mediante Voto Nº 5102-98 dictada a las 19:15 horas del 15 de julio de 1998 la Sala Constitucional declaró sin lugar Recurso de Amparo interpuesto por el Tajo Industrial El Aeropuerto S.A. contra la concesión otorgada a los señores XXX y contra la Resolución Nº 169-98-MINAE de las 8:00 del 13 de febrero de 1998, mediante el cual el Ministerio de Ambiente y Energía ordenó a la Dirección de Geología y Minas cancelar la concesión otorgada en el expediente número 2044, por incumplimiento de obligaciones minera y violación de la Ley Forestal y Orgánica del Ambiente. Sobre el primer punto, señaló la Sala la inexistencia de interés actual, al haber aceptado la parte recurrida haber cometido el error y tomar las medidas pertinentes. Y sobre la cancelación de la concesión otorgada a la recurrente, tampoco se conculcaron sus derechos al haber operado una causal de extinción de la concesión contemplada en el Código de Minería, y que con anterioridad se habían realizado las prevenciones del caso a fin de ejercer su derecho de defensa, sin que tal determinación tuviera relación alguna con la concesión que erróneamente se había otorgado a los señores XXX (ver folios 207 a 209 del expediente administrativo).
En escrito presentado ante el Director de Geología y Minas el 3 de agosto de 1998, el señor XXX solicitó cumplir con el Voto Nº 5102-98 de la Sala Constitucional del 15 de julio de 1998, que es Expediente Nº 98-002920, que declaró sin lugar el Recurso de Amparo interpuesto por el Tajo Industrial El Aeropuerto S.A. contra la Dirección de Geología y Minas (ver folios 180 y 181 del expediente administrativo).
Mediante Resolución Nº 642 dictada a las 11:18 horas del 31 de agosto de 1998 por la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Minero, se resolvió decretar la cancelación de la concesión otorgada en el expediente número 2044 y liberar el área respectiva (ver folios 204 a 206 del expediente administrativo).
En escrito presentado el 22 de setiembre de 1998, el señor XXXi solicitó al Consejo de Gobierno la suspensión del trámite de nulidad iniciado, y plantear al Ministro de Ambiente y Energía dictar una nueva resolución dejando sin efecto la Resolución Nº 098-97-MINAE, y que por medio de la figura de la conversión se otorgue el derecho de explotación (ver folios 211 a 214 del expediente administrativo).
En escrito fechado 5 de noviembre de 1998, el señor XXX solicitó al Ministro a.i. de Ambiente y Energía revocar la solicitud presentada al Consejo de Gobierno y en su lugar dictar una nueva resolución para dejar sin efecto la Resolución Nº 098-97 y que por la vía de la conversión se le otorgue la concesión (ver folio 215 al 220 del expediente administrativo).
En virtud de la reforma introducida al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la Ministra de Ambiente y Energía en oficio DMAE-942-99 de 7 de junio de 1999 nombró como Órgano Director del Procedimiento Administrativo a la Licda. Ana Luisa Leiva, Asesoría Jurídica del Ministerio del Ambiente y Energía (ver folio 265 del expediente administrativo).
Mediante Resolución R-858-99.MINAE dictada a las 9:00 horas del 10 de junio de 1999 la Licda. Leiva Vega como Órgano Director del Procedimiento Administrativo citó a los concesionarios del expediente número 2304 a una comparecencia oral y privada (ver folio 266 del expediente administrativo).
Mediante oficio DM-1591-99 de 12 de agosto de 1999 la Ministra de Ambiente y Energía solicitó a la Procuraduría General dictamen del artículo 173 de la resolución R-098-97-MINAE de 26 de febrero de 1997 (ver folio 281 del expediente administrativo).
Mediante dictamen C-164-99 de 19 de agosto de 1999 se respondió a la Ministra de Ambiente y Energía la imposibilidad de pronunciarse sobre lo solicitado por existir vicios en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, tales como: El acta de inicio de procedimiento contenía vicios que dieron lugar a la nulidad absoluta de ésta, al incumplirse con los principios de intimación, imputación y el deber de indicar el carácter y los fines del procedimiento, los cuales han sido desarrollados por la Sala Constitucional, y con lo dispuesto en el artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública, específicamente en los incisos c) y f) por lo que la Administración se encuentra obligada a retrotraer los procedimientos a ese momento procesal (ver folios 274 a 281 del expediente administrativo).
En Resolución R-1134-99-MINAE dictada a las 8:00 horas del 2 de setiembre de 1999 por el Ministro a.i. del Ambiente y Energía se resolvió anular las resoluciones números 858-99-MINAEE de las 8:00 horas del 11 de junio de 1999, R-915-99-MINAE de las 13:00 horas del 30 de junio de 1999 y el oficio DAJ-982-99 de 26 de julio de 1999 a efecto de enderezar el procedimiento y proceder a su nuevo dictado (ver folios 282 a 283 del expediente administrativo).
Mediante Resolución R-1135-99-MINAE dictada a las 9:00 horas del 2 de setiembre de 1999 por el Órgano Director del Procedimiento Administrativo se citó a una comparecencia oral y privada a los señores XXX a celebrarse el 8 de octubre de 1999 y con el fin de conocer de la nulidad absoluta de la Resolución R-098-97-MINAE. Resolución que fuera notificada al Lic. XXX el 2 de setiembre de 1999 (ver folio 284 a 286 del expediente administrativo).
El día señalado para la comparecencia el señor XXX presentó escrito con las pruebas y alegatos correspondientes, recusando a la Directora del Organo Director del Procedimiento Administrativo (ver folio número 409 a 425 del expediente administrativo).
Según el Acta de Comparecencia, el señor XXX asistió a ésta con el señor XXX a fin de que le ayudara con la traducción del idioma español. Según la traducción realizada, el señor XXX se sorprendió mucho cuando la Administración le dio la concesión. No se opone a que la nulidad se declare, sin embargo, consideran los abogados del interesado que existe la posibilidad de que se aplique la figura de la conversión (ver folios 433 a 436 del expediente administrativo).
Mediante Resolución R-1284-MINAE dictada a las 9:00 horas del 19 de octubre de 1999, la Licda. Ana Luisa Leiva elevó el expediente a la señora Ministra a fin de que conociera y resolviera la recusación planteada (ver folio 437 a 441 del expediente administrativo).
En Resolución R-1339-99-MINAE dictada a las 9 horas del 17 de noviembre de 1999, la Ministra de Ambiente y Energía declaró sin lugar la gestión de recusación por no configurarse la causal de interés directo alegada (ver folios 442 a 444 del expediente administrativo).
Mediante Resolución R-1429-99-MINAE dictada a las 8:00 horas del 17 de diciembre de 1999 se conoció recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la Resolución R-13339-99-MINAE, declarándose sin lugar el recurso de revocatoria y rechazándose de plano el recurso de apelación (ver folios 466 a 468 del expediente administrativo).
Mediante oficio DAJ-046 fechado 12 de enero de 2000, el Órgano Director del Procedimiento Administrativo rindió informe a la Ministra del Ambiente y Energía sobre la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la concesión minera número 2304 (ver folio 469 a 475 del expediente administrativo).
Mediante oficio DM-177-2000 de 18 de enero de 2000 la Ministra del Ambiente y Energía remitió de nuevo a esta Procuraduría General el expediente minero número 2304 a fin de que se pronuncie sobre la nulidad absoluta de la concesión. Del mismo modo, se consulto sobre la viabilidad jurídica de aplicar el artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública (folio 476 y 475 del expediente administrativo).
Sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta
De conformidad con los artículos 158 y 159 de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo(1), señalándose que será inválido el acto que sea sustancialmente disconforme. Las causas de invalidez pueden ser cualesquiera infracciones sustanciales al ordenamiento jurídico.
(1) Sobre la desaparición de una de las condiciones exigidas por el ordenamiento para su adopción, el artículo 159 expresamente señala que es cuando la permanencia de dicha condición sea necesaria para la existencia de la relación jurídica creada, en razón de la naturaleza de la misma o por disposición de ley.
Hecha la anterior aclaración, y previo a entrar a exponer lo que sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ha expresado este Órgano Consultivo, nos referiremos al régimen de la nulidad absoluta y relativa en nuestro país.
4. En caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto.(2)
(2) ORTIZ ORTIZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p 445.
Ahora bien, cuando se está en presencia de una nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, la Ley General no le otorga a la Administración el ejercicio de la potestad de autotutela, sino que ésta debe proceder a declarar la lesividad del acto, y solicitar ante la jurisdicción contencioso administrativa la declaración de nulidad.(3)
Para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa que le permite declarar la nulidad de un acto en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que, además, ésta debe ser evidente y manifiesta. En otras palabras, es aquella que es claro y notaria, y que no requiere de una exhaustiva interpretación legal.
Asimismo se ha pronunciado la jurisprudencia y legislación española –ordenamiento jurídico que sirvió de inspiración para nuestro país– sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Es así como en Dictamen C-045-93 de 30 de marzo de 1993 se señaló lo siguiente:
Sobre el concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de la Corte Suprema ha indicado, en el mismo sentido que este Organo Asesor que:
"… un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez." (Voto N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991).
Según lo señalado en el Hecho N° 45 de los Antecedentes, se remitió de nuevo a esta Procuraduría General el Expediente Minero N° 2304 a fin de que esta Procuraduría General se pronuncie –luego de subsanado los defectos señalados en Dictamen C-164-99 de 19 de agosto de 1999– sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la concesión minera otorgada a los señores XXX. Además, se solicita que nos pronunciemos sobre la viabilidad jurídica de aplicar el artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública al caso en concreto.
A. Sobre el dictamen referente al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública
Del análisis del expediente administrativo que se ha tenido a la vista, se desprende que el motivo por el que inicia el procedimiento que nos ocupa es para determinar si el acto de otorgamiento de la concesión minera a los señores XXX–y que corre bajo el Expediente Minero N° 2304– podría tener un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, toda vez que al momento de su otorgamiento ya existía una concesión previa sobre la totalidad de la misma área en que le fue otorgada la concesión.
Los hechos que motivan la posible nulidad, y a los que ya se hizo referencia con detalle en el aparte primero, pero que conviene reiterar son los siguientes:
El problema surge debido a que la Dirección de Geología y Minas había otorgado concesión de explotación minera –solicitada bajo el Expediente Minero N° 2044– a la Sociedad Distribuidora A. Lizano S.A. sobre la finca número 354-279-000; derechos que posteriormente fueron cedidos por esa Sociedad a favor de Tajo Industrial El Aeropuerto S.A.
De acuerdo con los documentos que constan en el expediente el área otorgada en esa concesión es la misma que la que solicitaban explotar los señores XXX.(4)
(4) Según consta de la documentación existente, la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Minero tenía no solo conocimiento, sino que incluso da por demostrado que el área objeto de interés, tanto en la concesión N° 2044 (en la cual se había declarado la nulidad de la concesión) y la solicitud del expediente N° 2304 -realizada por los señores XXX- era la misma, pues se trataba de la finca número 354-279-000 inscrita en el Partido de San José (ver relación de los Hechos Números 3 y 4 de los Antecedentes).
Ahora bien, la concesión que otorgó derechos al Tajo Industrial El Aeropuerto, mediante resolución DGM/RNM-1256, confirmada por resoluciones DGM/RNM-1698 y R-372-92 MIRENEM, fue declarada nula de conformidad con el artículo 82 del Código de Minería. Los interesados plantean recurso de amparo en el que se cuestiona dicha nulidad.
En virtud de lo anterior mediante resolución Nº 820 de las 10:30 horas del 1 de junio de 1993 dictada por la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Minero, se ordenó suspender con fundamento en el artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional el trámite administrativo N° 2304 -que era solicitud de concesión de explotación de cantera a nombre de XXX y XXX- hasta tanto la Sala Constitucional no resolviera en definitiva el Recurso de Amparo, bajo el expediente número 600-C-93, presentado por la Sociedad Tajo Industrial El Aeropuerto S..A. (5)
(5) Ver relación de los Hechos Números 5 y 6 de los Antecedentes
Es precisamente por este motivo que el Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas y el Director de Geología y Minas, ante petición del señor XXX, solicitaron a la Sala Constitucional se pronunciara respecto a la prohibición de continuar con el trámite del procedimiento administrativo número 2304. En este sentido, la Licda. Cynthia Cavallini Ch., Jefe Registro Nacional Minero, le adjuntó al señor XXX fotocopia de la solicitud de autorización para la ejecución o continuación del procedimiento administrativo del expediente número 2304 realizada ante la Sala Constitucional, quedando a la espera de la resolución que sobre el caso emitiera dicha Sala.(6)
(6) Ver relación de los Hechos Números 7 y 8 de los Antecedentes.
La Sala Constitucional resolvió el asunto resolución N° 5808-93, adicionada por la número 71-94, señalando que para la realizar la declaratoria de nulidad de una concesión, se debía proceder conforme al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Así, a partir de las citadas resoluciones de la Sala Constitucional, vinculantes de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, la Administración debía mantener vigente la concesión que tenía Tajo Industrial el Aeropuerto S.A.
No obstante lo anterior, la Dirección de Geología y Minas continuo durante el año de 1995 con diversos procedimientos referentes al Expediente Minero N° 2304, tales como la emisión de una serie de recomendaciones por parte de la Comisión Nacional de Estudios de Impacto Ambiental, y la aprobación parcial por parte de la Comisión Interinstitucional de Evaluación y Control de Estudios de Impacto Ambiental del informe presentado, concediéndose al interesado el plazo de dos meses para que presentara el anexo correspondiente.
Es con fundamento en lo anterior, que el señor XXX, –al amparo del artículo 76 del Código de Minería– solicitó el 22 de enero de 1996 a la Dirección de Geología y Minas, la emisión de los edictos correspondiente, aduciendo haber cumplido con todos los requisitos legales y prevenciones hechas, así como también por haber sido aprobado el Proyecto de Explotación.(7)
(7) Ver relación de los Hechos Números 9, 10, 11, 12 y 13 de los Antecedentes
En virtud de que la Dirección de Geología y Minas no contestó al señor XXX la gestión presentada, éste presento Recurso de Amparo en ese sentido. Es así como mediante Resolución N° 2190-96 dictada el 10 de mayo de 1996, la Sala Constitucional declaró con lugar el Recurso de Amparo interpuesto en el tanto se había aceptado como cierto que el recurrente no había obtenido respuesta a su solicitud de confeccionar los edictos de ley. Adicionalmente, la Sala Constitucional consideró que el motivo por el cual se había suspendido el trámite del expediente N° 2304 –Recurso de Amparo 600-C-93– ya no existía, toda vez que este Recurso había sido resuelto por sentencia N° 5808-93 de 10 de noviembre de 1993. (8)
(8) Ver Hecho N° 14 de los Antecedentes.
Posteriormente, la Jefe del Registro Nacional Aduanero emitió el edicto correspondiente el 11 de octubre de 1996 para su debida publicación.
Considerando que se habían cumplido con todos los trámites pertinentes, mediante resolución número 203 se elevó el conocimiento del asunto a fin de que el Ministro correspondiente resolviera la recomendación de otorgamiento de la concesión solicitada por el señor XXX. El Ministro a.i. de Ambiente y Energía mediante Resolución R-098-97-MINAE dictada a las 11:30 horas del 26 de febrero de 1997 resolvió otorgar a los señores XXX la concesión de explotación minera de un tajo de arena y lastre solicitada bajo el Expediente Minero N° 2304 (ver relación de los Hechos números 15, 16 y 17 de los Antecedentes).
Asimismo, del expediente se desprende que es hasta el año 1998 que se declara la caducidad de la concesión de Tajo Industrial El Aeropuerto. La declaratoria de caducidad a su vez produce la interposición de otro recurso de amparo, que esta vez es resuelto mediante Resolución 5102-98 de 15 de julio de 1998, el que es declarado sin lugar, considerando la Sala que en el trámite de la caducidad de la concesión y en su declaratoria no se violentaron derechos de la parte.
Todo lo reseñado hasta aquí nos permite extraer dos conclusiones fundamentales para la resolución del presente asunto: existe coincidencia del área de concesión que tenía Tajo Industrial El Aeropuerto y la que solicitaba el señor XXX como apoderado, y por otra parte, Tajo Industrial El Aeropuerto mantuvo su concesión hasta el año 1998.
En virtud de lo anterior, cuando le fue concedida la concesión a los señores XXX aún Tajo Industrial el Aeropuerto mantenía vigente su concesión y en consecuencia tenía un derecho de explotación sobre el área definida y localizada en su oportunidad.
Por su parte, el artículo 61 inciso c) del Código de Minería señala:
"Artículo 61.- Serán nulos los permisos y concesiones otorgados en contravención a la ley, y en especial los siguientes: (…)
Los permisos y concesiones otorgados que comprenden el perímetro de permisos o concesiones anteriores, constituidos o en trámite, en toda la extensión que invadan. La Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos determinará si debe o no subsistir el nuevo permiso o concesión, en la parte que no se superpone, y, en tal caso, ordenará la reducción que sea procedente."
En el caso que nos ocupa resulta claro que el acto mediante el cual se le otorgó la concesión a los señores XXX es un acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico(9) puesto que se otorgó sobre un área que ya había sido dada en concesión (objeto imposible), situación que se encuentra expresamente prevista en el artículo 61 de cita como vicio que debe ser sancionado con la nulidad del acto, y que consecuentemente, apareja la invalidez de éste.
(9) Debe recordarse que ya se había indicado que de conformidad con el artículo 158 de la LGAP será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico.
La anterior infracción del ordenamiento jurídico se apoya en los vicios graves y notorios en el motivo y contenido del acto, afectándose obviamente el fin perseguido por éste, lo que lleva a considerar que existe un vicio de nulidad absoluta del acto administrativo en cuestión. El motivo del acto es inexistente (dado que el área de la concesión no era disponible, ya había sido dada en concesión) y el contenido imposible por la misma razón.
Consideramos que en el caso concreto, efectivamente nos encontramos frente a ese supuesto, debido a que es fácilmente constatable en el expediente, y reafirmado por las resoluciones de la Sala Constitucional, que se otorgó una concesión cuando ya el área concesionada había sido previamente dada a otro particular en concesión. Recuérdese que en estos supuestos le corresponde siempre a la propia Administración competente (para lo cual contará con los técnicos apropiados y los registros y planos correspondientes) verificar la disponibilidad del área a concesionar (requisito mínimo indispensable para continuar con el procedimiento de concesión).
Nótese, finalmente, que la Administración no podría no tener conocimiento de la existencia de los recursos de amparo puesto que ella era la recurrida.
B. Sobre el artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública
Solicita usted además nuestro criterio sobre la viabilidad jurídica de aplicar el artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública sobre el acto en consulta.
Lamentablemente, no es posible responder a esta petición suya por las siguientes razones:
Como principio, y tal y como se ha sostenido en la jurisprudencia administrativa nuestra, en nuestra calidad de órgano asesor técnico–jurídico de la Administración las consultas deben ser planteadas en abstracto, salvo los casos establecidos en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, ya que en ellos sí se establece una participación asesora, en un caso concreto, de parte nuestra.
Sobre este tema se ha indicado:
"En segundo plano, éste órgano también se ve imposibilitado de emitir su criterio en casos concretos, pues su función asesora se circunscribe a la clarificación de aspectos generales que puedan despertar dudas a la Administración.(10) De lo contrario, se estaría suplantando a la administración activa en la toma de la decisión que corresponda. Al respecto, se ha señalado:
(10) En este sentido pueden consultarse, entre otros los dictámenes C-104-90 de 9 de julio de 1990, C-094-94 de 8 de junio de 1994 y C-064-97 de 29 de abril de 1997.
"De previo a evacuar el fondo de los aspectos consultados, precisa indicar lo siguiente. El artículo 5 de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), estatuye que la Procuraduría General, en el ejercicio de su competencia consultiva, no puede referirse a situaciones concretas, porque con ello se estaría sustituyendo a la Administración Activa en el ejercicio de las funciones que le fueron conferidas por el ordenamiento jurídico (artículo 2º).
Pese a que, en el presente caso, se desprende con claridad la situación particular que se vería afectada por nuestro criterio, esta Procuraduría, con el deseo de colaborar en el correcto accionar del ente consultante, procede a evacuar la inquietud jurídica que motiva el oficio SME–287–97. Ello en el entendido que se trata de una mera opinión jurídica, la cual adolece del carácter vinculante que es propio de los dictámenes emitidos por este ente Superior Consultivo Técnico Jurídico de la Administración Pública." (OJ–008–98 de 10 de febrero de 1998)
Sobre este aspecto, debe precisarse que cuando este Órgano Asesor, excepcionalmente, resuelve un asunto concreto, éste no puede tener la característica de la vincularidad, porque, según ya se indicó, se estaría sustituyendo la voluntad de la administración activa.
Ahora bien, cuando el consultante lo plantea como un asunto concreto, pero se resuelve de manera genérica, sin entrar a analizar las particularidades del asunto pendiente, sí podría tratarse de un dictamen y no de un pronunciamiento, porque no se sustituye a la Administración, sino que se realiza la labor propia que nos corresponde." (Dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999)
De esta forma, por tratarse de un asunto en el que se nos solicita nuestro criterio en punto a la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un determinado acto administrativo debemos emitir un dictamen de carácter vinculante. Consecuentemente, no se puede entrar a analizar si procede la aplicación del artículo 189 de la Ley General de la Administración Pública en ese mismo asunto, porque, a diferencia del numeral 173, en él no se prevé una participación concreta de la Procuraduría, y por lo tanto, de emitirlo, estaríamos invadiendo una competencia propia de la administración activa.
Debe ser la Administración activa, en este caso, el Ministerio del Ambiente y Energía, el que determine si procede la aplicación del citado numeral.
De la señora Ministra, con muestras de nuestro respeto y estima, se despiden atentamente,
Ana Lorena Brenes Esquivel Licda. Elizabeth Li Quirós

References: artículo 173
 artículo 189
 resolución 
 resolución 
 artículo 82
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 41
 resolución 
 artículo 76
 Resolución 
 artículo 36
 Artículo 6
 resolución 
 artículo 173
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 308
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 61
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 63
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 61
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
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 Resolución 
 artículo 173
 Resolución 
 artículo 173
 resolución 
 artículo 249
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 189
 artículo 159
 artículo 173
 artículo 189
 artículo 173
 resolución 
 artículo 82
 resolución 
 artículo 41
 resolución 
 resolución 
 artículo 173
 artículo 13
 artículo 76
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 61
 artículo 61
 artículo 158
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 5
 artículo 189