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Timestamp: 2018-02-23 20:46:01+00:00

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OBSERVACIONES RELATIVAS A LA ACTIVIDAD DE ARRENDAMIENTO DE VEHÍCULOS CON CONDUCTOR EN CATALUNYA - PDF
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Álvaro Ponce Villalobos
1 Ref.: OB 5/2010 OBSERVACIONES RELATIVAS A LA ACTIVIDAD DE ARRENDAMIENTO DE VEHÍCULOS CON CONDUCTOR EN CATALUNYA El preámbulo de la Ley 1/2009, de 12 de febrero, de la Autoritat Catalana de la Competència (en adelante, ACCO) se hace eco del hecho que las "políticas de competencia modernas, impulsadas por la Unión Europea, optan por la incorporación y el impulso de políticas proactivas de promoción de la competencia (...)" y determina que el concepto de promoción incluiría "además de la elaboración, la canalización y la divulgación de estudios y trabajos relacionados con la competencia, la capacidad de elaborar informes desde el punto de vista de la competencia, en el momento procedimental oportuno, tanto de los proyectos normativos de las administraciones públicas de Catalunya como de sus actuaciones, si afectan o pueden afectar, directamente o indirectamente, al funcionamiento competitivo de los mercados" 1. En el mismo preámbulo de la Ley 1/2009 se especifica que las actuaciones proactivas de la ACCO deben tener como objetivo, entre otros, el de divulgar la cultura de la competencia. Objetivo que, de alcanzarse, tendría que implicar, en última instancia, una mejora en la calidad de la regulación y de la actuación de las administraciones públicas, desde el punto de vista de la competencia. Es, pues, con esta voluntad que la ACCO ha elaborado el presente documento, de conformidad con el objeto que la propia Ley 1/2009 le reconoce en el artículo 2.1, y de las funciones que tiene atribuidas de acuerdo con los artículos 2.4 y 8.1.b) de la misma Ley 1/ ANTECEDENTES Y OBJETO Este documento tiene por objeto ofrecer un análisis, en clave de competencia, del funcionamiento del mercado de arrendamiento de vehículos con conductor en Catalunya. El arrendamiento de vehículos con conductor es una actividad regulada. Para acceder a esta actividad hay que obtener una autorización administrativa, que se caracteriza por ser particularmente restrictiva. Por este motivo, la ACCO considera necesario establecer una regulación procompetitiva de esta actividad. Y en este sentido quiere poner en evidencia que el Gobierno de la Generalitat de Catalunya dispone de competencias regulatorias mediante las cuales puede disminuir sensiblemente las barreras de entrada en este mercado y, por lo tanto, mejorar las posibilidades de creación de empresas y de ocupación. 1 El subrayado no consta en el original.
2 Con el objetivo de analizar, desde la óptica de la libre competencia, la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor en Catalunya, en el apartado segundo de este documento, se determina el marco normativo de la prestación de este servicio en Catalunya, anterior a la aprobación de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante, Ley 25/2009 o Ley Ómnibus). En el apartado tercero se realiza una descripción del mercado del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor y otros mercados conexos. En el cuarto apartado se expone el régimen jurídico establecido en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y las recientes modificaciones introducidas por la Ley Ómnibus. En el quinto apartado se realiza una valoración, en clave de competencia, de la regulación de esta actividad económica respecto a la nueva normativa estatal, y a una hipotética normativa catalana que permitiera la abertura del mercado catalán de alquiler de vehículos con conductor. Finalmente, el sexto apartado expone las principales conclusiones. Con carácter previo a esta exposición, procede hacer una breve referencia a los antecedentes de estas observaciones. En fecha 14 de noviembre de 2008 fue registrado de entrada, con número 0259E/3758/2008, en la extinta Dirección General de Defensa de la Competencia de la Generalitat de Catalunya un escrito formulado por el Sr. M.V. El Sr. M.V. se quejaba de que los Agentes de la Autoridad, adscritos al Aeropuerto, le solicitan una tarjeta de transporte para el vehículo con la que ejerce su trabajo, dado que consideran que realiza un transporte público. En su escrito manifestaba que ha trabajado como chófer durante ocho años, en el sector de "alquiler de vehículos de lujo con conductor", en varias empresas. Hace un año y medio, comentaba, decidió darse de alta como trabajador autónomo. Dispone de un carnet de conducir específico, expedido por la Dirección General de Tráfico, el BTP, y apunta que ofrece sus servicios de forma personalizada, a cambio de una remuneración pactada, la cual explica que es notablemente superior a las tarifas habituales de los transportes públicos. Tal como avanzábamos, el Sr. M.V. comentaba que, últimamente, los Agentes del Aeropuerto le piden la tarjeta de transporte del vehículo, ya que le consideran prestador de un servicio público. Al respecto, el Sr. M.V., en su escrito dirigido a la extinta Dirección General de Defensa de la Competencia, solicitaba "De este Tribunal, que dictamine si mi actividad es transporte público, tal como mantiene la Administración y sus agentes, o transporte de público, que es lo que defiendo yo y la Comisión Europea" (el subrayado es nuestro). Las consideraciones que se realizan a continuación tienen un alcance general, en lo que respecta a la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor en Catalunya, y no se limitan a los hechos planteados por el Sr. M.V. 2. MARCO NORMATIVO RELATIVO A LA ACTIVIDAD DE ARRENDAMIENTO DE VEHÍCULOS CON CONDUCTOR EN CATALUNYA ANTERIOR A LA LEY ÓMNIBUS Respecto el marco normativo, anterior a la Ley Ómnibus, en el cual se inserta la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, hay que diferenciar dos ámbitos competenciales diferentes, en aplicación del principio de territorialidad, que rigen en esta materia: (i) el estatal y (ii) el autonómico. 2
3 2.1. Ámbito competencial estatal Respecto del ámbito competencial estatal, hay que identificar una serie de normas básicas, que serán de aplicación para aquellos transportes cuyo recorrido se realice a través de más de una Comunidad Autónoma. Así pues, se aplica a este ámbito de transporte supraautonómico, la normativa estatal siguiente: La Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante, LOTT), que realiza la ordenación del transporte terrestre en su conjunto, estableciendo normas de aplicación general. La Ley trata de conseguir un sistema en el cual se intenta que el marco normativo general y la dirección global del sistema de transportes sea común en todo el Estado. También expone que, dentro del más estricto respeto de las competencias de las comunidades autónomas y de las entidades locales, la ley pretende su aplicación por vía directa o supletoria en el mayor ámbito de aplicación posible. Esta norma ha sido modificada por la Ley 25/2009, en los términos que posteriormente se expondrá. El Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el cual se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante, ROTT), modificado mediante el Real Decreto 1225/2006, de 27 de octubre, que regula, en su Título V, las actividades auxiliares y complementarias del transporte por carretera, el arrendamiento de vehículos con conductor, al cual dedica la Sección 2ª del Capítulo IV. Este Reglamento no ha sido adecuado todavía a la nueva redacción de la LOTT, resultado de la entrada en vigor de la Ley 25/2009. La Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del ROTT (en adelante, Orden ministerial). Con esta Orden ministerial se establece el régimen jurídico de las autorizaciones habilitantes para ejercer la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor. Lógicamente, esta Orden ministerial no ha sido todavía adecuada a la nueva redacción de la LOTT, resultado de la entrada en vigor de la Ley 25/2009. La Disposición Adicional segunda de la Orden ministerial prevé que, aquellas Comunidades Autónomas que ostenten competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, pueden modificar la cifra concreta de dos restricciones cuantitativas que contiene esta regulación: 1. Por una parte, estas Comunidades Autónomas pueden modificar (al alza o a la baja) el valor fijado en el artículo 14, que sirve de base para determinar si hay una desproporción entre oferta y demanda de esta clase de arrendamiento en su territorio (el valor que por defecto establece la Orden ministerial es de una autorización de vehículo con conductor por cada treinta de transporte en taxis domiciliados en Catalunya). En caso de desproporción, la Comunidad Autónoma puede suspender el otorgamiento de autorizaciones. 2. Por otra parte, estas Comunidades Autónomas pueden modificar (al alza o a la baja) el número mínimo de vehículos que tienen que tener autorizados las empresas dedicadas a esta actividad, y que se fija en el artículo 10 de la Orden ministerial (el valor, por defecto, es de un mínimo de diez vehículos por empresa). 3
4 Hay que señalar que la Generalitat de Catalunya, a pesar de tener competencias en materia de transporte, como se verá a continuación, no ha hecho uso de ninguna de estas dos habilitaciones Ámbito competencial autonómico de la Generalitat de Catalunya Respecto el ámbito competencial autonómico de la Generalitat de Catalunya, hay que recordar que el Estatuto de Autonomía de Catalunya de 1979 atribuía a la Generalitat de Catalunya competencia exclusiva en materia de transporte terrestre. En virtud de esta competencia, la Generalitat de Catalunya adoptó la Ley 12/1987, de 28 de mayo, sobre regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motor (en adelante, Ley 12/1987). Esta ley tiene por objeto regular el transporte de viajeros por carretera que se realiza con vehículos de motor, y que transcurra íntegramente por territorio catalán. En el ámbito de la Ley 12/1987 se incluyen 2 : (i) (ii) Las actividades auxiliares del transporte de viajeros por carretera que se realizan, aparte de este transporte, y que lo facilitan o contribuyen y Los arrendamientos de vehículos y de los otros elementos de transporte destinados a las actividades que son objeto de esta ley. A pesar de esta previsión, el contenido normativo de la Ley 12/1987 y del Decreto 319/1990, de 21 de diciembre, por el cual se aprueba el Reglamento de la Ley de regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motor (en adelante, Decreto 319/1990) no contiene ninguna indicación específica y concreta sobre el régimen jurídico aplicable a la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor. Este silencio legislativo respondería al hecho que, hasta hace poco, el arrendamiento de vehículos era considerado una actividad que no pertenecía al sector del transporte terrestre; sino que se trataba de una actividad enmarcada bajo la legislación mercantil. Como se explica a lo largo de este documento, esta calificación ha cambiado y, actualmente, el arrendamiento de vehículos con conductor es una forma de transporte público discrecional de viajeros, mientras que el arrendamiento de vehículos sin conductor sigue siendo una actividad mercantil. Lo cierto es que, a falta de una normativa específica catalana que regule la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor en Catalunya, esta actividad sólo puede desarrollarse mediante las autorizaciones reguladas en la normativa estatal. Por eso, actualmente sólo existe la autorización estatal para ejercer esta actividad en Catalunya, a diferencia de lo que pasa, por ejemplo, en la Comunidad Autónoma de Cantabria, donde hay vehículos habilitados mediante una autorización estatal y otros vehículos que lo están mediante una autorización autonómica. El Estatuto de Autonomía de Catalunya del 2006 (en adelante, EAC) es más concreto que el de 1979 ya que, en el artículo 169, atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de transportes terrestres de viajeros que transcurran íntegramente dentro del territorio de Catalunya. Especifica, además, que esta competencia exclusiva incluye, en todo caso, entre otros, la regulación del transporte urbano y la de los servicios de transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo. 2 Artículo 1.3 de la Ley 12/
5 3. EL MERCADO DEL SERVICIO DE ARRENDAMIENTO DE VEHÍCULOS CON CONDUCTOR Y OTROS MERCADOS CONEXOS A continuación, se realiza una valoración del mercado relevante relativo a la actividad de vehículos con conductor en Catalunya y otros mercados conexos, necesaria para analizar posteriormente el impacto regulatorio de la normativa vigente en el sector. Es decir, con el fin de poder calificar la actual regulación del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, desde el punto de vista de la competencia, será necesario, primero de todo, estudiar las características del mercado al cual pertenece este servicio. El servicio de arrendamiento de vehículos con conductor se circunscribe en el sector del transporte por carretera, 3 clasificado según su objeto como un transporte de viajeros 4, que presenta un carácter público, 5 es decir, que se lleva a cabo por cuenta de otro, mediante retribución económica y con un carácter discrecional 6, ya que no se efectúa dentro de un itinerario preestablecido ni con sujeción a calendarios y horarios prefijados. 7 Así pues, dadas las características del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, se puede considerar (bajo ciertos matices) 8 que forma parte del mismo mercado que el servicio del taxi. A pesar de que sus características no son exactamente iguales, ya que, por ejemplo, los precios de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor no están sometidos a tarifa administrativa, mientras que los de los servicios del taxi sí lo están; 9 o que las empresas que se dedican a la prestación del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor tienen a la disposición de sus clientes y usuarios una gama de vehículos exclusiva y lujosa, lo cierto es que ofrecen unos servicios similares que, desde el punto de vista de la demanda, podrían llegar a considerarse sustitutivos. En especial, este grado de substituibilidad es especialmente importante en las grandes ciudades y en las destinaciones turísticas. Por este motivo, en el análisis del mercado se tendrán que estudiar los datos de ambos tipos de servicios. Según datos del Observatorio del Transporte de Viajeros por Carretera, en fecha 1 de enero del año 2009, en el Estado Español existían autorizaciones nacionales de servicio público en turismo, 10 denominado servicio de taxi (VT) y, en concreto, en la Comunidad Autónoma de Catalunya la cifra era de autorizaciones. 3 Según el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el cual se aprueba el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres, que regula el arrendamiento de vehículos con conductor, en su Título V, relativo a las actividades auxiliares y complementarias del transporte por carretera. 4 A diferencia del de mercancías. 5 A diferencia del carácter privado. 6 A diferencia del carácter regular. 7 Ver el Capítulo Primero del Título III de la Ley 16/1987, de 30 de julio de Ordenación de los Transportes Terrestres. 8 Dado que, en ningún caso, los vehículos con autorizaciones de arrendamiento con conductor podrán esperar o circular por las vías públicas en busca de clientes, ni realizar la recogida de los que hayan contratado previamente. 9 Según el artículo 25 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero. 10 Según la propia página Web del Ministerio de Fomento, se entiende el turismo como un vehículo automóvil diferente de la motocicleta, concebido y construido para el transporte de personas con una capacidad igual o inferior a 9 plazas, incluida la del conductor. 5
6 Respecto del alquiler de vehículos con conductor (VTC), en el Estado Español, existían un total de autorizaciones, de las cuales 412 se habían autorizado en la Comunidad Autónoma de Catalunya (ver tabla 1). Resulta preciso advertir, que los datos mostrados en la tabla siguiente, a pesar de tratarse de autorizaciones nacionales, éstas pueden haber sido otorgadas por el órgano competente de cada Comunidad Autónoma, si ostentan las correspondientes competencias (cómo es el caso de Catalunya). Tabla 1. Número de autorizaciones nacionales de turismos para transporte de viajeros COMUNIDAD AUTÓNOMA SERVICIO PÚBLICO EN TURISMOS (VT) ARRENDAMIENTO DE VEHÍCULOS CON CONDUCTOR (VTC) Andalucía ,0% Aragón ,8% Asturias ,8% Baleares ,0% Canarias ,7% Cantabria ,1% Castilla y León ,3% Castilla-La Mancha ,5% Catalunya ,4% Ceuta ,0% Extremadura ,0% Galicia ,2% La Rioja ,8% Madrid ,7% Murcia ,5% Navarra ,7% Pais Vasco ,2% Valencia ,2% TOTAL ,9% FUENTE: OBSERVATORIO DEL TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA (MAYO 2009) PROPORCIÓN (VTC) RESPECTO (VT) A nivel Estatal, existe una gran desproporción entre el número de autorizaciones del servicio de taxi (66.373) y las autorizaciones para el arrendamiento de vehículos con conductor (2.558). Es decir, que por cada 26 autorizaciones del servicio de taxi, se otorga solamente 1 autorización para el arrendamiento de vehículos con conductor. En el caso de Catalunya, esta proporción es de 29 a 1. Aunque los datos no indican que Catalunya sea la Comunidad Autónoma en la que esta proporción sea la más desigual, sí se puede decir que se encuentra por debajo de la media estatal. Existen 11 Comunidades Autónomas que han mostrado una mayor permisividad 11 en el otorgamiento de estas autorizaciones; en especial destacan Navarra, donde la proporción es de 8 a 1, y Murcia, que es de 12 a 1. Si Catalunya hubiera decidido adoptar una política más flexible en relación al otorgamiento de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor respecto de las autorizaciones de taxis; por ejemplo, siguiendo la proporción de Navarra, se habrían concedido unas autorizaciones adicionales. De lo contrario, en el caso de comparar Catalunya con Madrid, se habrían concedido unas 31 autorizaciones adicionales. 11 Ver disposición adicional segunda de la Orden FOM/36/
7 Adicionalmente a estas autorizaciones nacionales, tal y como se puede ver en la tabla siguiente, ciertas Comunidades Autónomas también han otorgado autorizaciones autonómicas propias. Tabla 2. Autorizaciones nacionales y autonómicas SERVICIO PÚBLICO EN TURISMOS (VT) ALQUILER DE VEHÍCULOS CON CONDUCTOR (VTC) COMUNIDAD AUTÓNOMA TOTAL NACIONAL AUTONÓMICO TOTAL NACIONAL AUTONÓMICO Canarias Cantabria Resto de Comunidades Autónomas TOTAL FUENTE: OBSERVATORIO DEL TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA (MAYO 2009) Así pues, se observa como las Comunidades Autónomas de Canarias y Cantabria han incrementado las dimensiones del mercado al aumentar el número total de autorizaciones, mediante la concesión de autorizaciones autonómicas propias. Canarias ha otorgado 401 autorizaciones autonómicas de taxi y 94 de arrendamiento de vehículos con conductor; mientras que Cantabria, solamente 13 autorizaciones adicionales de arrendamiento de vehículos con conductor. En cambio, ninguna otra Comunidad Autónoma ha facilitado autorizaciones propias. Una vez se han analizado las autorizaciones concedidas, resulta necesario estudiar también el número de empresas que ofrecen estos servicios y cuál ha sido su evolución a lo largo de los años (ver tabla 3). A principios del año 2009, existían en España 12 en el sector del taxi empresas, mientras que en el sector de arrendamiento de vehículos con conductor solamente existían 383 empresas. Para entender este dato, se debe tener presente que el número de autorizaciones requeridas por normativa para cada una de las empresas es muy diferente, ya que las empresas dedicadas al arrendamiento de vehículos con conductor precisaban disponer de, como mínimo, 10 vehículos dedicados a esta actividad 13 mientras que, para el servicio del taxi, es suficiente 1 solo vehículo. De media, las empresas dedicadas al servicio de taxi disponen únicamente de una sola autorización, mientras que las empresas dedicadas al arrendamiento de vehículos con conductor disponen de casi 7 autorizaciones. De la evolución de los datos, se observa que éste no es un hecho puntual sino que, en mayor o menor medida, ha sucedido a lo largo de los últimos 9 años. 12 En estos momentos no se dispone de los datos desagregados a nivel de cada Comunidad Autónoma. 13 Ver artículo 10 de la Orden FOM/36/
8 Tabla 3: Autorizaciones y empresas en España AUTORIZACIONES (VT) AUTORIZACIONES (VTC) FECHA Autorizaciones Número de Número de Autorizaciones Número de Número de por Empresa Autorizaciones Empresas por Empresa Autorizaciones Empresas 01/01/01 1, , /01/02 1, , /01/03 1, , /01/04 1, , /01/05 1, , /01/06 1, , /01/07 1, , /01/08 1, , /01/09 1, , FUENTE: OBSERVATORIO DEL TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA (MAYO 2009) Adicionalmente, al estudiar el mercado del servicio del taxi, hay que tener presente que no todos los taxis tienen autorización nacional, sino que algunos de ellos solamente tienen una licencia municipal, que les permite ofrecer sus servicios en torno de la ciudad que les ha concedido la licencia. El número total de taxis en España se puede ver reflejado en la tabla 4. Tabla 4. Número total de taxis en España Servicio Público en Turismos (Taxis) AÑO ESPAÑA CATALUNYA FUENTE: INE Efectivamente, se puede ver que si se compara el número de taxis 14 durante el año 2008 y el número de taxis que disponían de autorización nacional, a fecha 1 de enero del año 2009, se observa cómo existían un total de taxis con licencia municipal, pero sin la correspondiente autorización a nivel nacional; mientras que, para el caso de Catalunya, esta diferencia era de Estos datos nos indican que existen ciertos taxistas que prefieren tener solamente la licencia municipal, ya que únicamente ofrecen sus servicios en su municipio correspondiente. Por el mismo motivo, pues, podrían existir, también, personas físicas que quisieran ofrecer el servicio de arrendamiento de vehículos con conductor solamente en una zona municipal determinada. Finalmente, y siguiendo el análisis respecto del número de empresas que disponen de autorizaciones nacionales para ofrecer el servicio de taxi, se puede ver cómo, entre los años 14 Aquéllos que tienen licencia municipal. 15 Debemos mencionar, que los datos provienen de dos fuentes diferentes, por una parte el Observatorio del Transporte de Viajeros por Carretera y por otra parte del INE. 8
9 2001 y 2009, solamente entre 23 y 37 empresas disponían de más de 5 autorizaciones (Ver tabla 5). Por lo tanto, podemos concluir que se trata de un sector muy atomizado. Tabla 5. Empresas según el número de autorizaciones de taxis (España) NÚMERO DE EMPRESAS SEGÚN EL NÚMERO DE AUTORIZACIONES DE TURISMOS (VT) FECHA TOTAL Más de 20 01/01/ /01/ /01/ /01/ /01/ /01/ /01/ /01/ /01/ FUENTE: OBSERVATORIO DEL TRANSPORTE DE VIAJEROS POR CARRETERA (MAYP 2009) De la observación del conjunto de datos disponibles analizados en este apartado, se puede concluir que: El servicio de taxi y el servicio de arrendamiento de vehículos con conductor presentan ciertas similitudes. En muchas ocasiones, los usuarios podrían estar dispuestos a sustituir un servicio por el otro. Los datos muestran cómo las dimensiones de uno y otro mercado son muy diferentes, tanto en lo que respecta al número de autorizaciones como al número de empresas, y estas diferencias se han mantenido a lo largo de los últimos años. 4. EL RÉGIMEN JURÍDICO ESTABLECIDO EN LA LOTT Y LAS RECIENTES MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY OMNIBUS 4.1. El régimen jurídico establecido en la LOTT En este apartado se comenta el régimen jurídico que se establece en la principal normativa estatal de referencia: la LOTT. La LOTT no contenía, en la redacción vigente hasta el 27 de diciembre de 2009, ninguna referencia expresa al arrendamiento de vehículos con conductor. A pesar de eso, había diversos artículos de carácter horizontal, o comunes a otros supuestos, que configuraban el régimen jurídico de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor. Así, en primer lugar, hay que mencionar que, en el Capítulo VI del Título IV, sobre actividades auxiliares y complementarias del transporte por carretera, se regula la actividad de arrendamiento de vehículos. En este capítulo se establecía que, para poder realizar la actividad de arrendamiento de vehículos, había que obtener la correspondiente autorización administrativa que habilitaba a tal efecto (anterior redacción del art ). Los artículos 135 y 136 se referían a los tipos de requisitos que se podían exigir para el otorgamiento de la autorización: (i) los generales para el transporte discrecional de pasajeros y (ii) unos específicos relativos al número mínimo y características de los vehículos, en los locales u 9
10 oficinas, y a cualquier otro extremo necesario para procurar una adecuada realización de la actividad y el interés y seguridad de los usuarios. En segundo lugar, también se aplicaban las disposiciones comunes relativas a los transportes públicos discrecionales de viajeros y mercancías. Dentro de esta sección, hay que destacar el artículo 91, que regulaba el ámbito de eficacia territorial de las autorizaciones. Asimismo, también es relevante el artículo 92, ya que permitía imponer limitaciones cuantitativas respecto al transporte que podían ofrecer las empresas autorizadas. En tercero y último lugar, eran de aplicación, al arrendamiento de vehículos con conductor, las disposiciones horizontales relativas a los títulos administrativos habilitantes para el ejercicio de la actividad. Desde la óptica de la libre competencia, son especialmente relevantes los artículos 49 y 50, que permitían a los poderes públicos limitar el número de autorizaciones otorgadas por diferentes razones, básicamente de carácter económico Modificaciones introducidas por la Ley 25/2009 La Ley 25/2009 ha introducido cambios en la LOTT, en el paquete de modificaciones producidas por la transposición al ordenamiento interno de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante, Directiva de Servicios). Según establece la Disposición Final Primera, lo que dispone el artículo 21 de la Ley 25/2009, se dicta al amparo del artículo a) de la Constitución, el cual atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. Por lo tanto, la modificación legislativa introducida por la Ley 25/2009 no afecta a la legislación catalana sobre transportes terrestres que transcurran íntegramente dentro del territorio de Catalunya. De acuerdo con el preámbulo de la Ley 25/2009, el objeto de la ley es doble: En primer lugar, adapta la normativa estatal de rango legal a las disposiciones de la Ley 17/2009. En segundo lugar, con el objetivo de dinamizar en mayor medida el sector servicios y de obtener ganancias de competitividad en relación con los socios europeos, extiende los principios de buena regulación a sectores no afectados por la Directiva de Servicios, siguiendo un enfoque ambicioso que permitirá contribuir, de manera notable, a la mejora del entorno regulatorio del sector servicios y a la supresión efectiva de requisitos o trabas no justificadas o desproporcionadas. Desde la ACCO, entendemos que sólo puede ser ésta la justificación que sustenta la inclusión de esta modificación en la Ley 25/2009, a pesar de que en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se excluye la materia de los transportes del alcance de las modificaciones impuestas por la Directiva de Servicios. Debemos mencionar que, si bien coincidimos en la necesidad de realizar modificaciones procompetitivas en la regulación del arrendamiento de vehículos con conductor, consideramos que la inclusión de esta reforma parcial de la LOTT en la Ley 25/2009 puede plantear dificultades interpretativas en el futuro desarrollo reglamentario. En lo que respecta concretamente a la actividad de alquiler de vehículos con conductor, la Ley 25/2009 introduce las siguientes modificaciones significativas en la LOTT: 10
11 1. Artículo 134: se cambia la naturaleza del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, para diferenciarlo del servicio de alquiler de vehículos sin conductor, el cual no pertenece a la materia de transportes. También se especifica el régimen jurídico que le es aplicable: el régimen general de transporte discrecional de viajeros. El artículo 134, por lo tanto, queda redactado en los términos siguientes: "Fuera de los supuestos de colaboración previstos en esta Ley, únicamente se podrán arrendar con conductor los vehículos de turismo. El arrendamiento de vehículos con conductor tendrá, a efectos de la legislación de ordenación de los transportes por carretera, la consideración de transporte discrecional de viajeros y su ejercicio estará sometido a todas las reglas contenidas en esta Ley que resulten de aplicación a la citada clase de transporte." (el subrayado es nuestro) Con esta clarificación, el régimen jurídico del arrendamiento de vehículos con conductor queda, en parte, vinculado al del servicio de taxi. 2. Artículos 135 y 136: estos artículos quedan suprimidos. De esta manera se elimina la cobertura legal para establecer los requisitos específicos (y restrictivos) regulados en estas disposiciones, más allá, de lo que se exige en el artículo 48. Concretamente, se elimina la posibilidad de establecer condiciones "relativas al número mínimo y características de los vehículos, disposición de locales u oficinas, y otras necesarias que, si es el caso, se exijan para procurar una adecuada realización de la actividad y el interés y seguridad de los usuarios" (ex artículo 135). 3. Artículos 49 y 50: estos artículos quedan suprimidos. Estos preceptos permitían a la Administración adoptar medidas restrictivas de la competencia, en la forma de restricciones cuantitativas para ejercer, entre otros, la actividad de alquiler de vehículos con conductor. Las limitaciones eliminadas hacían referencia a la posibilidad que tenía la Administración de restringir o condicionar el acceso al mercado de prestación de servicios de transporte, bajo determinados supuestos tasados. Por ejemplo, por motivos de desajuste entre la oferta y la demanda, de dimensionamiento idóneo de la capacidad de las empresas, de la mejor utilización de los recursos disponibles o del funcionamiento del sistema de transporte en su conjunto (ex artículo 49). Estas limitaciones se podían instrumentar mediante la fijación de cuotas o contingentes, y también la suspensión o limitación temporal del otorgamiento de nuevas autorizaciones. Todo este abanico de restricciones graves de la competencia deja de tener cobertura legal. 4. Artículo 91: la nueva redacción de este artículo prevé que las autorizaciones de transporte público discrecional habilitan para realizar servicios en todo el territorio nacional, sin ninguna limitación causada por el origen o el destino del servicio. No obstante, en el segundo apartado de este artículo, se prevé que sí se puedan establecer limitaciones a este principio en los supuestos de transporte interurbano de viajeros en vehículos de turismo. Por lo tanto, la autorización regulada en la LOTT habilitará para realizar servicios en todo el territorio nacional, pero se podrán establecer, en el desarrollo reglamentario, limitaciones respecto al ámbito territorial de la actividad, tanto del arrendamiento de vehículos con conductor como del servicio de taxi. 11
12 5. Artículo 133: en esta misma línea liberalizadora, se establece, con carácter general, para todos los servicios y actividades de transporte terrestre, el principio de libertad de precios. No obstante, dispone que "cuando una Comunidad Autónoma haya establecido tarifas de cumplimiento obligado para los transportes interurbanos de viajeros en vehículos de turismo que se desarrollen íntegramente en su territorio, éstas también son aplicables a todos los servicios de esta clase que se inicien en éste, sea cuál sea el lugar en el que finalicen." Por lo tanto, se mantiene la facultad de las Comunidades Autónomas para fijar las tarifas, en particular, en el sector del taxi El nuevo régimen de autorización, desde la entrada en vigor de la Ley 25/2009 Desde la entrada en vigor de la Ley 25/2009, el régimen jurídico aplicable a la actividad de alquiler de vehículos con conductor pasa de ser gravemente restrictivo a ser globalmente procompetitivo, a pesar de mantenerse el carácter reglamentado de la actividad. Las únicas condiciones y requisitos exigibles para acceder a estas actividades son las que se explican a continuación: 1. La LOTT prevé (art. 90) que los transportes públicos discrecionales de viajeros por carretera únicamente podrán realizarse por las personas que cumplan los requisitos previstos en el artículo 48, y hayan obtenido la correspondiente autorización administrativa que habilite para realizar la citada actividad. Así pues, el arrendamiento de vehículos con conductor se rige por las normas relativas al transporte discrecional de viajeros, sin ninguna singularidad, fuera de la posibilidad de acogerse a la limitación de la eficacia territorial de la autorización. 2. En particular, desde la entrada en vigor de la Ley 25/2009, se entienden derogadas las restricciones cuantitativas de autorizaciones, ya que esta ley ha suprimido la posibilidad de establecer limitaciones relacionadas con los desajustes entre oferta y demanda. Entendemos, pues, que actualmente la modalidad de autorización que se aplica a la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor es la de autorización a la empresa transportista, sin que se pueda condicionar el número de coches por empresa ni el volumen del transporte permitido. Eso, sin perjuicio del hecho que debe tratarse de turismos, y que éstos deben responder a las exigencias legalmente previstas en la normativa de desarrollo. 3. Además, tampoco se pueden establecer condiciones relativas a la exigencia de locales, ni exclusividades de actividades realizadas en los locales. 5. VALORACIÓN, EN CLAVE DE COMPETENCIA, DE LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE ARRENDAMIENTO DE VEHÍCULOS CON CONDUCTOR EN CATALUNYA 5.1. La necesidad de establecer el nuevo marco de desarrollo normativo para el otorgamiento de las autorizaciones estatales Los artículos del ROTT y de la Orden ministerial que conforman la normativa de desarrollo reglamentario de las disposiciones de la anterior redacción de la LOTT, relativas al 12
13 arrendamiento de vehículos con conductor, no han sido todavía adaptados a las modificaciones procompetitivas introducidas por la Ley 25/2009. En estos momentos, no tenemos conocimiento sobre si el Gobierno del Estado tiene la intención de completar la adecuación de la normativa de desarrollo a los principios de mejora del entorno regulatorio del sector servicios y de supresión efectiva de requisitos o trabas no justificadas o desproporcionadas, al mismo tiempo que completa la transposición de la Directiva de Servicios con respecto a las normas infralegales. En todo caso, la mayoría de las disposiciones restrictivas que contienen el ROTT y la Orden ministerial han quedado sin cobertura legal y derogadas, tal y como prevé la Disposición derogatoria de la Ley 25/2009. A continuación, explicamos brevemente las previsiones del ROTT y de la Orden ministerial que entendemos se deben considerar derogadas por la Ley 25/2009, y que no tendrían cabida en la nueva normativa de desarrollo: (1) En las normas de desarrollo reglamentario de la antigua redacción de la LOTT, se preveía la obligación de obtener, para cada vehículo que se dedicara a la actividad del arrendamiento con conductor, la correspondiente autorización administrativa (art. 180 del ROTT). Con la nueva redacción de la LOTT, la autorización se otorga a la empresa. Esta novedad hace, por sí sola, difícil de conciliar la antigua autorización con el nuevo contenido de la LOTT y, por lo tanto, como ya hemos dicho, hace muy necesaria la adopción de una nueva reglamentación de desarrollo. (2) Uno de los aspectos más restrictivos de esta regulación de desarrollo es la contingentación de las autorizaciones. La LOTT, en la redacción anterior al 27 de diciembre de 2009, establecía las bases para fijar limitaciones cuantitativas de las autorizaciones y dejaba en manos de la administración competente la fijación del número de autorizaciones (ex art. 49). En aplicación de esta previsión legal, en las normas de desarrollo, se otorgaba a las Comunidades Autónomas, con la participación de los ayuntamientos, una capacidad de denegación de autorizaciones basada en determinadas condiciones de mercado. Concretamente, la Orden ministerial establecía un sistema de denegación, basado en las condiciones previstas en el artículo 14.1, el cual preveía que 16 : "El órgano competente podrá denegar la autorización solicitada si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio. En todo caso, se entenderá que es manifiesta la referida desproporción y que, en consecuencia, procede denegar la autorización, cuando la relación entre el número de autorizaciones de esta clase, domiciliadas en la comunidad autónoma de que se trate, y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en la misma sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstos. No obstante, a pesar de no concurrir la circunstancia prevista en el apartado anterior, cuando el órgano competente para el otorgamiento de las autorizaciones entienda que existen desajustes entre la oferta y la demanda de 16 El subrayado es nuestro. 13
14 los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor en una determinada zona, el órgano competente de la comunidad autónoma podrá elaborar y aprobar un plan o programación de transporte en el cual se establezcan limitaciones al otorgamiento de autorizaciones o criterios relativos a la prestación de la actividad, así como de su distribución territorial." Por lo tanto, según esta disposición, aunque un ayuntamiento hubiera emitido su informe favorable y se cumplieran los requisitos exigidos para obtener la autorización, el órgano competente sobre el transporte interurbano podía denegarla si consideraba que existía una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en la que estaba situado el municipio, y los potenciales usuarios del servicio. Todo este mecanismo de limitación del número de autorizaciones entra en clara contradicción con la Ley 25/2009 y, por lo tanto, se debe considerar derogado. (3) Aparte de esta restricción cuantitativa, la normativa de desarrollo regula un amplio abanico de condiciones para el otorgamiento de las autorizaciones, referidas a los conductores, al número mínimo de conductores en relación a las autorizaciones obtenidas, al número mínimo de vehículos dedicados a la actividad en cada empresa, a las características de los vehículos, a la necesidad de tener un local abierto dedicado en exclusiva a esta actividad y a la contratación de un seguro 17. Excepto en lo que respecta al seguro, entendemos que las otras condiciones han dejado de tener cobertura legal y, sobre todo, se tienen que considerar derogadas, ya qué entran en clara contradicción con la Ley 25/2009. (4) Finalmente, hay que advertir que la normativa de desarrollo reglamentario establece también ciertas restricciones, respecto al ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor. Consideramos que algunas de estas restricciones son claramente contrarias a la Ley 25/2009. Así, por ejemplo, consideramos que la prohibición de anunciar publicidad en el soporte del vehículo es una restricción desproporcionada, que sería contraria a la Ley 25/2009 y que, por lo tanto, se debería considerar derogada. (5) La autorización regulada en la normativa de desarrollo habilita para realizar servicios, tanto urbanos como interurbanos, en todo el territorio nacional. No obstante, se exige que el vehículo haya sido previamente contratado en las oficinas o locales de la empresa arrendadora, situados en el municipio en el cual esté domiciliada la correspondiente autorización. El artículo 90 de la nueva redacción de la LOTT establece, como regla general, que las autorizaciones de transporte público discrecional habilitarán para realizar servicios en todo el territorio nacional. A pesar de ello, como ya hemos señalado, también prevé la posibilidad de limitar esta eficacia territorial. Por lo tanto, la limitación que actualmente figura en las normas de desarrollo no entra en contradicción con la nueva LOTT. No obstante, consideramos que esta limitación tendría que respetar los principios de necesidad, proporcionalidad y mínima distorsión. (6) En lo que respecta a los precios de los servicios, en el arrendamiento de vehículos con conductor, hasta día de hoy, los precios han sido fijados libremente por las partes contratantes. Aunque la nueva redacción de la LOTT permite una intervención pública en la fijación de precios del transporte interurbano de viajeros 17 La ACCO considera que algunos de estos requisitos no responden a las exigencias de una regulación procompetitiva. 14
15 en vehículos de turismo, consideramos que esta excepción está pensada, más bien, para el servicio de taxi. Por eso, no vemos ninguna justificación para limitar la libre competencia sobre precios en el servicio de arrendamiento de vehículos con conductor. Visto el alcance de las modificaciones de las disposiciones de la LOTT, relativas a la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, parece difícil que se puedan seguir concediendo autorizaciones en base a las disposiciones reglamentarias anteriores a la reforma de la LOTT que se deban considerar todavía vigentes. Por eso, la ACCO considera que retrasar la actualización de la normativa de desarrollo provoca un cierre de facto del mercado, que equivale a mantener la restricción cuantitativa del número de operadores que pueden acceder al mercado, en clara contradicción con la Ley 25/2009. Por tanto, es urgente que el Gobierno del Estado adopte las medidas reglamentarias necesarias para adecuar el régimen de autorización de la actividad de alquiler de vehículos con conductor con los únicos requisitos que tienen amparo legal en base a la nueva LOTT La apertura del mercado catalán de alquiler de vehículos con conductor mediante normativa catalana Como ya se ha mencionado en el apartado relativo al marco normativo, la Generalitat de Catalunya tiene competencia exclusiva en materia de transportes terrestres que transcurren íntegramente dentro del territorio de Catalunya. Esta competencia resultaba atribuida a la Generalitat por el artículo 9.15 del Estatuto de Autonomía de En ejercicio de esta competencia, la Generalitat de Catalunya adoptó la Ley 12/1987, de 28 de mayo, de regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motor. Dos meses más tarde, las Cortes Generales aprobaron la LOTT. Ambas leyes fueron llevadas ante el Tribunal Constitucional en dos recursos de inconstitucionalidad cruzados, resueltos mediante sentencia 118/1996, de 27 de junio de De este pronunciamiento, conviene destacar que el Tribunal Constitucional reconoció a la Generalitat de Catalunya la competencia en lo que respecta a los transportes urbanos e interurbanos. No obstante, le negó la competencia respecto al arrendamiento de vehículos, ya que consideró que no formaba parte de la materia competencial relativa al transporte, sino de la legislación mercantil (FJ 40), tal y como avanzábamos anteriormente. Con posterioridad a esta sentencia constitucional, se ha ido consolidando la separación de las dos actividades: (i) la de arrendamiento de vehículos sin conductor y (ii) la de arrendamiento de vehículos con conductor. La primera ha quedado definitivamente clasificada como una actividad de servicios que no pertenece al ámbito del transporte de viajeros por carretera y, por eso, por ejemplo, se considera incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva de Servicios. La segunda es, tal y como establece claramente la nueva redacción de la LOTT, una modalidad de transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo. Además, es necesario tener presente que el Estatuto de Autonomía de Catalunya del 2006 es más concreto que el de 1979 ya que, en el artículo 169, atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de transportes terrestres de viajeros que transcurran íntegramente dentro del territorio de Catalunya. Especifica, además, que esta competencia exclusiva incluye, en todo caso, entre otros, la regulación del transporte urbano y de los servicios de transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo. Por lo tanto, todos estos elementos llevan a la ACCO a considerar que la Generalitat de Catalunya tiene competencias exclusivas, de manera íntegra, para legislar y ejecutar en 15
16 materia de arrendamiento de vehículos con conductor, en lo que respecta a los servicios que transcurren íntegramente dentro del territorio de Catalunya, en los términos que determina la sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, en relación a los transportes urbanos e interurbanos. Esta competencia se encontraría implícitamente contemplada en la nueva versión de la LOTT, por ejemplo, en la forma en que se prevén las excepciones (i) al principio general de eficacia territorial nacional de las autorizaciones (nuevo artículo 91.2 de la LOTT) y (ii) a la libertad de fijación de precios (nuevo artículo 18 de la LOTT). De hecho, si el Gobierno de la Generalitat de Catalunya decidiera regular una autorización autonómica, no sería la primera Comunidad Autónoma en hacerlo, ya que, al margen de las Comunidades Autónomas insulares, la Comunidad Autónoma de Cantabria 18 ya ha ejercido esta competencia. Como se trata de una competencia exclusiva, de las llamadas "fuertes", en términos del Estatuto de Autonomía de 2006, la regulación autonómica no debe tener en cuenta ninguna norma básica estatal, y tampoco lo que dispone la Ley 25/2009 en su artículo 21. Dicho esto, la ACCO considera que esta regulación tendría que ser procompetitiva y, por lo tanto, sólo tendría que incluir restricciones a la libre competencia cuando estén justificadas, es decir, cuando sean necesarias y proporcionales para la consecución de las razones de interés general perseguidas, y que provoquen la mínima distorsión al funcionamiento competitivo de los mercados. Hay que recordar que, aunque se trate de una materia excluida de la Directiva de Servicios, se aplican, con toda su plenitud, las disposiciones relativas al derecho de establecimiento y a la libre prestación de servicios del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En conclusión, para que la nueva normativa catalana sea una regulación procompetitiva y favorecedora de la competencia, se tendría que basar en (i) los principios de una buena regulación desde el punto de vista de la competencia y (ii) a modo de referencia, en la Metodología para evaluar el impacto competitivo de las normas (EIC) 19. Ahora bien, aunque exista esta competencia exclusiva, es pertinente plantearse los efectos positivos o negativos, des de la óptica de la competencia, de la hipotética coexistencia de dos regímenes regulatorios, estatal y autonómico, para el ejercicio de la actividad de alquiler de vehículos con conductor. La ACCO considera que con una nueva regulación estatal, más procompetitiva, que, en particular, (i) eliminase la vinculación de la autorización al vehículo y (ii) suprimiera las restricciones cuantitativas de autorizaciones, pero mantuviera el sistema actual de limitación del ámbito territorial de la actividad al territorio de una comunidad autónoma que constituye una excepción al principio de eficacia territorial nacional-, entonces podría resultar innecesario establecer un segundo régimen de autorización de titularidad autonómica. 18 En esta Comunidad Autónoma coexisten la autorización estatal y la autorización autonómica. 19 Se trata de la Metodología para evaluar el impacto competitivo de las normas que la ACCO aplica, principalmente en la elaboración de los Informes de Regulación, sin perjuicio de que también la pueda aplicar en los informes que realice sobre la actuación de las administraciones públicas. La Metodología se puede consultar en la página Web de la ACCO (http://acco.gencat.cat/avaluacio-regulacio/index.html). 16
17 6. CONCLUSIONES La Dirección General de la ACCO ha elaborado el presente documento a partir de la constatación de (i) que el mercado de arrendamiento de vehículos con conductor se encuentra actualmente sometido a importantes barreras de entrada y (ii) que existen diferentes factores que pueden facilitar un cambio del actual marco regulatorio hacia un marco más procompetitivo. La Generalitat de Catalunya tiene la posibilidad de desplegar las competencias exclusivas que le atribuye el Estatuto de Autonomía de 2006, para abrir el mercado del arrendamiento de vehículos con conductor, un mercado hasta ahora totalmente cerrado, y crear, en consecuencia, nuevas oportunidades de actividad empresarial y de ocupación. La regulación catalana de este mercado tendría que ser respetuosa con los principios básicos internacionalmente aceptados para establecer una regulación eficiente y favorecedora de la competencia. Ahora bien, antes de crear un nuevo régimen autonómico de autorización, es importante que el Gobierno del Estado adopte la nueva regulación procompetitiva de la autorización estatal existente, en desplegamiento de la nueva redacción de la LOTT, aprobada en la Ley 25/2009. Respecto al ejercicio de competencias ejecutivas por delegación, que el Gobierno de la Generalitat de Catalunya pueda ejercer en el marco de la nueva normativa estatal, cabe mencionar que este ejercicio tendría que realizarse de manera que se situara en los márgenes menos restrictivos de la competencia, para favorecer también la entrada de nuevos operadores en el mercado y un funcionamiento de éste más competitivo. Barcelona, 20 de abril de

References: artículo 2
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 14
 artículo 10
 artículo 169
 Artículo 1
 Real Decreto 
 artículo 25
 artículo 10
 artículo 91
 artículo 92
 artículo 21
 Artículo 134
 artículo 134
 artículo 48
 artículo 135
 artículo 49
 Artículo 91
 Artículo 133
 artículo 48
 artículo 14
 artículo 90
 artículo 9
 artículo 169
 artículo 91
 artículo 18
 artículo 21