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Timestamp: 2018-09-18 18:58:48+00:00

Document:
María García Arrieta
I. Normativa de aplicación
II. Contenido de la información sobre el coste efectivo de los servicios
III. Gastos directos imputables a los servicios
IV. Gastos indirectos a distribuir entre los servicios
V. El cálculo del coste de los servicios de prestación obligatoria. Análisis del modelo
VI. El cálculo del coste de los servicios correspondientes a competencias propias de los municipios. Análisis del modelo
VII. La aplicación del modelo de la Orden HAP/2075/2014 en relación con la liquidación de los presupuestos del ejercicio 2014. Problemas adicionales
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL- añade a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- el art. 116ter. Coste efectivo de los servicios, en el que se establece la obligación de que todas las entidades locales calculen, y comuniquen al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas antes del 1 de noviembre de cada año, el coste efectivo de los servicios que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato anterior. El coste efectivo tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecución de gastos, para lo cual se anuncia una futura Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en la que se desarrollarán los criterios de cálculo.
Posteriormente, en la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, se establecen los criterios de cálculo del coste efectivo de los servicios prestados por las entidades locales, y mediante Resolución de 23 de junio de 2015, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, se especifican los elementos incluidos en los anexos de la citada Orden HAP/2075/2014.
Con fecha 1 de octubre actual, en la Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las Entidades Locales, dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se publica una Guía donde se detalla la información a comunicar en relación con el coste relativo a los servicios prestados durante el ejercicio 2014, y con fecha 9 de octubre se abre la aplicación para remitir dicha información, que deberá realizarse antes del 30 de octubre, tal y como indica la citada aplicación.
Por último, con fecha de 23 de octubre de 2015, se publica en la citada Oficina Virtual un Documento sobre preguntas más frecuentes (de 21 de octubre, que se actualizará el 28 de octubre de 2015), y simultáneamente se amplía el plazo de presentación de la información sobre el coste efectivo al 6 de noviembre de 2015.
En la Orden HAP/2075/2014 se especifica que el coste efectivo debe tener en cuenta, además de los servicios que se presten directamente por la entidad, aquellos que se presten a través de entidades y organismos vinculados o dependientes, así como que dicho coste efectivo deberá determinarse mediante la agregación de dos componentes: los costes directos, exclusivamente asociados a cada servicio, y los costes indirectos, a determinar de acuerdo con los criterios establecidos en la norma.
En cuanto al criterio de valoración de los costes directos e indirectos, en el art. 3 de la Orden se establece que deben utilizarse “las obligaciones reconocidas netas, incluyendo también las obligaciones pendientes de aplicación a presupuestos”. Para ello se tomarán como base los datos incluidos en la liquidación del presupuesto de la entidad y, en su caso, en las cuentas anuales aprobadas por las entidades y organismos vinculados o dependientes, lo cual implica que dichos costes deben establecerse en términos consolidados. El nivel de desagregación a aplicar será el de la clasificación por programas de la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, es decir, la nueva estructura que sustituye a la contenida en la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre.
Como se comprobará más adelante, en el apartado 1.c) del art. 4 de la Orden HAP/2075/2014 se incluye, dentro del contenido de los costes a considerar, el de los “gastos derivados de la amortización realizada en el ejercicio y en los anteriores”. Como es evidente, el gasto correspondiente a la amortización del inmovilizado no supone en ningún caso una obligación de pago; así, en la Instrucción de Contabilidad del Modelo Normal de Contabilidad Local (Orden HAP/1781/2013, de 20 de septiembre), dentro de la segunda parte: Normas de reconocimiento y valoración (apartado 7.a), se indica:
“La amortización es la distribución sistemática de la depreciación de un activo a lo largo de su vida útil. Su determinación se realizará, en cada momento, distribuyendo la base amortizable del bien entre la vida útil que reste, según el método de amortización utilizado.”
Con independencia de que sea consecuente que el coste correspondiente a la amortización del inmovilizado (como también sería el caso de otros posibles costes a considerar, como por ejemplo el deterioro del valor de los bienes) se incluya dentro de los criterios de cálculo, hubiera sido consecuente que en la redacción del art. 3 no se identificasen los costes directos e indirectos únicamente con las obligaciones reconocidas pendientes o no de aplicación a presupuestos, sino también a estos otros casos no incluidos en los presupuestos.
La Orden HAP/2075/2014 contiene además dos anexos en los que se incluye la denominación de cada uno de los servicios, así como los programas presupuestarios en donde se recoge la información. El Anexo I se refiere a los servicios de prestación obligatoria (establecidos en los arts. 26.1 y 36 LRBRL), y el Anexo II a los restantes servicios de competencias propias de los municipios (arts. 7, 25.2 y 27).
En el art. 4.1 de la Orden HAP/2075/2014 se detalla el contenido de dichos gastos directos correspondientes a cada servicio en el caso de las entidades sujetas a la disciplina presupuestaria:
Artículo 10. Órganos de gobierno y personal directivo (sólo personal directivo)
Artículo 12. Personal funcionario
Artículo 13. Personal laboral
Artículo 14. Otro personal
Artículo 15. Incentivos al rendimiento
Artículo 16. Cuotas, prestaciones y gastos sociales a cargo del empleador
Artículo 20. Arrendamientos y cánones
Artículo 21. Reparaciones, mantenimiento y conservación
Artículo 23. Indemnizaciones por razón de servicio
Artículo 24. Gastos de publicaciones
Artículo 25. Trabajos realizados por administraciones públicas y otras entidades públicas
Artículo 26. Trabajos realizados por instituciones sin fines de lucro
Gastos derivados de la amortización del inmovilizado adquirido en el ejercicio corriente o en ejercicios anteriores, incluido en los siguientes artículos del presupuesto:
Artículo 60. Inversión nueva en infraestructuras y bienes destinados al uso general
Artículo 61. Inversiones de reposición en infraestructuras y bienes destinados al uso general
Artículo 62. Inversión nueva asociada al funcionamiento operativo de los servicios
Artículo 63. Inversión de reposición asociada al funcionamiento operativo de los servicios
Artículo 64. Gastos en inversiones de carácter inmaterial (excepto el concepto 648)
Si existiesen operaciones de arrendamiento financiero (leasing):
Artículo 648. Cuotas netas de intereses por operaciones de arrendamiento financiero
Gastos correspondientes a transferencias realizadas (siempre que estén relacionadas con los servicios prestados) incluidas en:
Artículo 48. A familias e instituciones sin fines de lucro
Artículo 78. A familias e instituciones sin fines de lucro
Y en el apartado 4.2 se indica que, en caso de tratarse de entidades dependientes o vinculadas que apliquen el Plan General de Contabilidad de empresa (por lo general, las empresas públicas), deberán tenerse en cuenta los gastos de explotación incluidos en la cuenta de pérdidas y ganancias correspondientes a las partidas:
En relación con el contenido de los gastos directos detallados en el art. 4.1, se han planteado determinadas dudas por parte de las entidades locales sobre algunos aspectos que no figuran en la Guía de cumplimentación elaborada por el Ministerio, y que se recogen en el Documento sobre preguntas más frecuentes publicado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el pasado 23 de octubre (cuestión 5):
En el caso de los arts. 16 (Cuotas, prestaciones y gastos sociales a cargo del empleador) y 23 (Indemnizaciones por razón de servicio), habría que excluir todo gasto vinculado a los órganos de gobierno dado que, al no incluirse por la Orden HAP/2075/2014 los gastos de retribuciones básicas de los mismos, no resulta posible admitir otros gastos complementarios.
En cuanto a la valoración de los gastos derivados de la amortización del inmovilizado adquirido en el ejercicio corriente o en ejercicios anteriores a los que se refiere el apartado c), pueden presentarse los siguientes problemas:
Identificación de los correspondientes importes del inmovilizado que deben tomarse como referencia dentro de cada uno de los servicios, y muy en especial en el caso del inmovilizado adquirido en ejercicios anteriores. Como se expondrá más adelante, en la Orden HAP/2075/2014, se establece que el modelo a aplicar para la identificación de los diferentes servicios deben ser la estructura del presupuesto por programas de la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, que, al haber entrado en vigor a partir del 1 de enero de 2015, obligará al análisis de las correspondientes equivalencias respecto a la estructura aplicada en el ejercicio 2014 y anteriores.
En el caso de que el inmovilizado se utilice por distintos servicios de la entidad (por ejemplo, un edificio de uso múltiple), debería procederse al correspondiente prorrateo del coste entre los servicios afectados.
Para la estimación de los importes, puede utilizarse como referencia la tabla de coeficientes máximos incluida en la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades:
Periodo máximo de años
En el art. 5 de la Orden HAP/2075/2014 se establecen, de forma resumida, los criterios para estimar los gastos indirectos:
Si en la liquidación del presupuesto se recoge información agregada correspondiente a varios servicios, el gasto total se imputará a cada uno de ellos proporcionalmente, aplicándose un criterio similar al del párrafo anterior.
Esta información económica correspondiente a cada uno de los servicios se deberá completar, de conformidad con los citados Anexos I y II de la Orden HAP/2075/2014, con la información relativa a la forma de prestación o de gestión. Y en la Resolución de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local de 23 de junio de 2015, se enumeran, con un alto grado de detalle, las denominadas «unidades físicas de referencia» de cada uno de los servicios prestados, que deberán igualmente indicarse cuando se suministre la información.
En el Anexo I de la Orden HAP/2075/2014 se expone el modelo a aplicar mediante una tabla donde se indica la clave de los grupos de programa o programas a tener en cuenta para el cálculo del coste de cada uno de los servicios, destacándose con la clave “P” aquellos que, por corresponder a servicios generales, su coste debe prorratearse proporcionalmente. En relación con la información a incluir en las columnas se realizan las siguientes aclaraciones:
Columna “Unidades de referencia”:
Se incluirán las que corresponden según la enumeración incluida en la Resolución de 23 de junio de 2015, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local.
Columna “Forma de prestación del servicio”:
- Gestión indirecta por sociedad de economía mixta.
- Gestión mancomunada.
La denominación de los programas cuyo coste debe tenerse en cuenta en cada uno de los servicios incluidos en la tabla, de acuerdo con la clasificación de la Orden HAP/419/2014, es la siguiente:
Servicio de Alumbrado público:
Servicio de Cementerio:
164. Cementerio y servicios funerarios.
Servicio de Recogida de residuos:
Servicio de Limpieza viaria:
Servicio de Abastecimiento domiciliario de agua potable:
Servicio de Acceso a los núcleos de población:
150. Administración General de Vivienda y urbanismo (P).
Servicio de Pavimentación de las vías públicas:
Servicio de Parque público:
170. Administración general del medio ambiente (P).
Servicio de Biblioteca pública:
330. Administración general de cultura (P).
Servicio de Tratamiento de residuos:
Servicio de Protección civil:
130. Administración general de la seguridad y protección civil (P).
Servicio de Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social:
Servicio de Prevención y extinción de incendios:
Servicio de Instalaciones deportivas de uso público:
340. Administración general de deportes (P).
Servicio de Transporte colectivo urbano de viajeros:
440. Administración general del transporte (P).
Servicio de Medio ambiente urbano:
Servicio de Medio ambiente urbano: Parques y jardines públicos:
Servicio de Medio ambiente urbano: Gestión de los residuos sólidos urbanos:
Servicio de Medio ambiente urbano: Protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en zonas urbanas:
En la tabla se incluyen los siguientes servicios cuyo contenido es similar:
a) Servicio de Parque público.
Servicio de Medio ambiente urbano: Parques y jardines públicos.
Contenido: (171/170P)
b) Servicio de Medio ambiente urbano.
Servicio de Medio ambiente urbano: Protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en zonas urbanas.
Contenido: (1721/170P)
En el Documento sobre preguntas más frecuentes (cuestión 1) del Ministerio se indica lo siguiente:
“a) El coste efectivo del servicio de “Parque Público” con grupo de programa (171/170P) debe referirse exclusivamente a los parques de titularidad pública. Por su parte, el coste efectivo del servicio de “medio ambiente urbano: parques y jardines públicos” con grupo de programa (171/170P) contendrá el gasto destinado a parques de otra titularidad y a los jardines de naturaleza pública.
b) En estos supuestos debe partirse de identificar el gasto de grupo de función (172) que corresponda a actuaciones realizadas contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas, de forma que el saldo restante de ese grupo de función será el que se impute como coste efectivo del servicio de “Medio ambiente urbano”.
Cuando el servicio no supone un volumen significativo, es frecuente que algunas entidades locales no aplique el desglose correspondiente al grupo de programas, limitándose a registrar el gasto total de la política de gasto en el grupo “Administración general de…” (el terminado en 0). En consecuencia, el prorrateo del coste puede resultar complicado, dado que no existe coste alguno registrado en cada uno de los programas de referencia. Una posibilidad sería considerar que el coste total incluido en el grupo se reparte por partes iguales en cada uno de los grupos de programa de referencia.
En el Anexo II se expone, con formato similar al anterior, la tabla correspondiente a este tipo de servicios. La denominación de los programas, de acuerdo también con la clasificación de la Orden HAP/419/2014, es la siguiente:
Servicio de Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística:
Servicio de Protección y gestión del Patrimonio histórico:
Servicio de Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera:
Servicio de Conservación y rehabilitación de la edificación:
Servicio de Evacuación y tratamiento de aguas residuales:
Servicio de Infraestructura viaria y otros equipamientos de titularidad de la entidad local:
Servicio de Policía local:
Servicio de Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad:
Servicio de Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local:
430. Administración general de comercio, turismo y pequeñas y medianas empresas (P).
Servicio de Ferias:
Servicio de Abastos, mercados, lonjas:
Servicio de Comercio ambulante:
Servicio de Protección de la salubridad pública:
Servicio de Actividades funerarias:
Servicio de Promoción del deporte:
Servicio de Instalaciones deportivas:
Servicio de Instalaciones de ocupación del tiempo libre:
337. Instalaciones de ocupación del tiempo libre
Servicio de Promoción de la cultura:
Servicio de Equipamientos culturales:
Servicio de Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria:
320. Administración general de educación (P).
Servicio de Cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes:
321. Creación de Centros docentes de enseñanza preescolar y primaria.
Servicio de Conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial:
323. Funcionamiento de centros docentes de enseñanza preescolar y primaria y educación especial.
Servicio de Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones:
- Aunque con denominaciones diferentes, existen determinados servicios cuyo contenido es similar en los anexos I y II:
a) Servicios de:
- Alcantarillado (anexo I: Prestación obligatoria)
- Evacuación y tratamiento de aguas residuales (anexo II: Competencias propias)
- Contenido: “160. Alcantarillado”.
- Cementerio (anexo I: Prestación obligatoria)
- Actividades funerarias (anexo II: Competencias propias)
- Contenido; “164. Cementerio”.
c) Servicios de:
- Instalaciones deportivas de uso público (anexo I: Prestación obligatoria)
- Instalaciones deportivas (anexo II: Competencias propias)
- Contenido: (342. Instalaciones deportivas/340. Administración general de deportes (P).
En el Documento sobre preguntas más frecuentes (cuestión 2) las respuestas que el Ministerio ofrece son las siguientes:
“a) En la estructura presupuestaria vigente en el presupuesto de 2014 se recogía en el grupo de función 161 el gasto correspondiente a saneamiento, abastecimiento y distribución de aguas. Al informar sobre el coste efectivo de cada servicio debe seguirse la desagregación de la nueva estructura presupuestaria de ahí que en el anexo I se recoja el gasto relativo al servicio de alcantarillado y en el anexo II sobre el gasto de evacuación y tratamiento de aguas residuales.
b) En este supuesto sucede lo mismo que en el anterior de forma que en el servicio de Cementerio se informará sobre el gasto vinculado a los servicios relacionados con la utilización privativa del dominio público mientras que en Servicios funerarios se recogerá el gasto vinculado a otros servicios como serían, el tanatorio, una cafetería u otros servicios de tal naturaleza.
c) El coste efectivo del servicio de “Instalaciones deportivas de uso público” con grupo de programa (342/340P) del anexo I debe referirse exclusivamente a las instalaciones de titularidad pública. Por su parte, el coste efectivo del servicio de “Instalaciones deportivas” del anexo II grupo de programa (342/340P) contendrá el gasto destinado a instalaciones deportivas de otra titularidad.”
- Dentro de la clasificación presupuestaria existe un programa, el “133. Ordenación del tráfico”, cuyo coste no se incluye en este anexo (ni en el anexo I), cuando lo coherente hubiera sido incluido dentro del coste del servicio “Tráfico, estacionamiento y movilidad”.
- En la contabilidad presupuestaria es frecuente la utilización de programas incluidos en el área de gasto 9, que incluyen gastosde carácter más general. En concreto, dentro de la política de gasto “92. Servicios de carácter general” se incluyen gastos que hubiera sido conveniente se imputasen igualmente al coste de los servicios de forma indirecta, al igual que se hace en el caso de los grupos de programa genéricos. La Orden HAP/2075/2014 no los incluye expresamente, pero es importante resaltar que, habitualmente, su importe a nivel cuantitativo supone una cifra importante dentro de los presupuestos de las Entidades locales. Con vistas a un análisis del coste más realista, hubiera sido razonable incluirlos también en el anexo II:
En el Documento sobre preguntas más frecuentes (cuestión 16) se indica:
“Si se dispone de información para hacer un reparto entre los distintos servicios a los que el gasto recogido en ese grupo de programa se refiere, se podría imputar como parte del coste indirecto de los servicios en los supuestos de gestión directa. La distribución debe hacer en función del peso específico de cada servicio respecto del gasto total de los servicios a los que se refiera el grupo de programa (920).”
Como ya se ha expuesto en el epígrafe 2 de este trabajo, la clasificación por programas que debe tomarse como referencia debe ser la incluida en la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, cuya utilización ha entrado en vigor en relación con los presupuestos del ejercicio 2015. En consecuencia, los estados de liquidación correspondientes al presupuesto de 2014 están adaptados a la anterior estructura, es decir, a la contenida en la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre. Sin embargo, en la Disp. Trans. Única de la Orden HAP/2075/2014 se establece que:
“La información que las entidades locales remitan al Ministerio de hacienda y Administraciones Públicas correspondiente al año 2014 deberá tener en cuenta el nivel de desagregación de la clasificación por programas contenido en la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo.”
Ello implica que cada entidad local deberá realizar, previamente a la remisión de la información, los correspondientes cálculos que permitan convertir las cifras contenidas en la liquidación de 2014 en términos de la nueva estructura presupuestaria, lo cual, en especial en los casos que se corresponden con el desglose a nivel de 4 dígitos (programa) implica un análisis detallado del contenido de cada uno de los conceptos incluidos en el grupo de programa al cual corresponderían los programas incluidos en los anexos de la Orden HAP/2075/2014. Las diferencias entre ambas clasificaciones se recogen en la columna de “Observaciones” de la tabla siguiente:
Clasificación por programas de gastos Orden HAP/419/2014
Administración general de la seguridad y protección civil
134. Protección civil
135. Servicio de extinción de incendios
153. Acceso a la vivienda
Promoción y gestión de vivienda de protección pública
154. Fomento de la edificación protegida
169. Otros servicios de bienestar comunitario
Recogida, gestión y tratamiento de residuos
179: Otras actuaciones relacionadas con el medio ambiente
Protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas
230: Administración general de servicios sociales
231: Acción social
232: Promoción social
233: Asistencia a personas dependientes
313: Acciones públicas relativas a la salud
Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud
Creación de Centros docentes de enseñanza preescolar y primaria
321. Educación preescolar y primaria
Creación de Centros docentes de enseñanza secundaria
322. Enseñanza secundaria
Funcionamiento de centros docentes de enseñanza preescolar y primaria y educación especial
Vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria
335. Artes escénicas
333. Museos y artes plásticas
Protección y gestión del Patrimonio Histórico-Artístico
336. Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico
337. Ocio y tiempo libre)
Administración general de agricultura, ganadería y pesca
Protección y desarrollo de los recursos pesqueros
Otras actuaciones en agricultura, ganadería y pesca
Administración General de Industria y energía
Administración general de comercio, turismo y pequeñas y medianas empresas
Mercados, abastos y lonjas
432.Ordenación y promoción turística
Otras actuaciones sectoriales
Administración general del transporte
Administración general de infraestructuras
Investigación y estudios relacionados con los servicios públicos
493: Oficinas de defensa del consumidor
Una vez establecidas las equivalencias e identificados los importes correspondientes a cada uno de los servicios, deberá procederse a cumplimentar el modelo incluido en la página web de la Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las Entidades Locales, diseñado por la Secretaría General de Coordinación Autonómica y local. En el caso de los municipios, en el modelo que figura en la Oficina Virtual se establecen las siguientes limitaciones:
- Para todos los tramos de población es obligatorio rellenar los servicios asociados a los programas / grupos de programas 1531, 1532, 160, 1621, 163, 164, 165.
- Para los municipios con > 5.000 hab. es obligatorio rellenar los servicios asociados a los programas / grupos de programas 1623, 171, 3321, además de los anteriores.
- Para los municipios con > 20.000 hab. es obligatorio rellenar los servicios asociados a los programas / grupos de programas 135, 136, 231, 342, además de los anteriores.
- Para los municipios con > 50.000 hab. es obligatorio rellenar los servicios asociados a los programas / grupos de programas 1721, 4411, además de los anteriores.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de octubre de 2015.

References: Resolución 

Artículo 10

Artículo 12

Artículo 13

Artículo 14

Artículo 15

Artículo 16

Artículo 20

Artículo 21

Artículo 23

Artículo 24

Artículo 25

Artículo 26
in fine

Artículo 60

Artículo 61

Artículo 62

Artículo 63

Artículo 64

Artículo 648

Artículo 48
in fine

Artículo 78
in fine
 Resolución 
 Resolución