Source: https://tc.vlex.es/vid/545035750
Timestamp: 2020-07-07 08:28:10+00:00

Document:
STC 166/2014, 22 de Octubre de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 545035750
Número de Recurso: 7929-2009
El 23 de septiembre de 2009 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un oficio de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, al que se acompañaba testimonio del rollo de apelación núm. 57-2009, del que forma parte el Auto de 20 de julio de 2009, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el inciso “la fecha en que se notifique” del art. 100.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, aprobado mediante Decreto Legislativo de la Generalitat de Cataluña 3/2002, de 24 de diciembre, ante su posible contradicción con el art. 149.1.18 CE.
Doña S.F.S. obtuvo, mediante sendas resoluciones del Departamento de Trabajo de la Generalitat de Cataluña de 1 de junio (expediente núm. 00-T-0458) y 31 de julio de 2000 (expediente núm. 00-5-0270), una subvención de 276.364,11 € por la realización de diez cursos para desempleados y dos de formación de reciclaje.
Efectuado el control sobre la correcta aplicación de la subvención, la Intervención General de la Generalitat de Cataluña propuso el inicio de un procedimiento de revocación parcial de la subvención, a causa del incumplimiento de la obligación de justificación económica, lo que se llevó a efecto por resolución del Servei d’Ocupació de Catalunya de 13 de febrero de 2005 y, tramitado el procedimiento, mediante resolución de 28 de julio de 2006 el Servei d’Ocupació acordó revocar parcialmente la subvención.
Contra la anterior resolución interpuso la interesada recurso contencioso-administrativo, por considerar que el expediente de revocación había incurrido en caducidad.
Por Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. l3 de Barcelona de 24 de noviembre de 2008 se estimó el recurso, al considerar caducado el procedimiento en el momento de notificarse la resolución de revocación parcial (el 16 de agosto de 2006), dado que hacía tres días que había concluido el plazo de caducidad de seis meses contemplado en el art. 100.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, contado desde la fecha del acuerdo de incoación del expediente (13 de febrero de 2006), según preceptúa el art. 42.3 a) de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LPC, en adelante) y no desde “la fecha en que se notifique” el inicio del expediente, según dispone ese art. 100.1 a) del mencionado texto refundido, que incurre en un exceso de delegación, debiendo entenderse derogada esa previsión desde la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992.
La Sentencia fue apelada por la Generalitat de Cataluña al considerar que era de aplicación la previsión contenida en el art. 100.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña que fija el dies a quo en el cómputo del plazo de caducidad de los expedientes iniciados de oficio en la fecha de “notificación” y no en la de “iniciación”, no incurriendo en exceso alguno el citado texto refundido, que se limita a incorporar lo previsto en la Ley autonómica 25/1998, de 31 de diciembre, de medidas administrativas, fiscales y de adaptación al euro, produciéndose en consecuencia la inaplicación de una norma con rango legal por parte de un tribunal ordinario. A juicio de la Generalitat, el art. 42.2 LPC (que prevé que “el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea”), tras la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, da suficiente cobertura legal al legislador autonómico para establecer un término de caducidad superior al establecido con carácter general en dicho artículo, tal como sucede con la previsión del art. 100.1 a) del repetido texto refundido.
Conclusas las actuaciones, por providencia del 12 de junio de 2009 y de conformidad con el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la Sección acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegasen lo que considerasen oportuno sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad con relación a la expresión “la fecha en que se notifique” del art. l00.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, por posible vulneración del art. 149.1.18 CE.
Evacuado el trámite de alegaciones conferido, tanto la representación procesal de la parte apelada —por escrito presentado el 25 de junio de 2009— como la de la Administración autonómica —mediante escrito de 30 de junio de 2009— consideraron improcedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Por el contrario, el Ministerio Fiscal —por medio de escrito presentado el 2 de julio de 2009— se mostró favorable a su formulación.
Finalmente, la Sección, por Auto de 20 de julio de 2009, acordó promover la cuestión de inconstitucionalidad en los términos que seguidamente se detallan.
En el Auto de planteamiento el órgano judicial, tras precisar los antecedentes de hecho y concretar las alegaciones de las partes y del Ministerio Fiscal sobre la constitucionalidad del precepto controvertido, realiza, en síntesis, las consideraciones que a continuación se extractan:
El Estado tiene la competencia exclusiva en materia de procedimiento administrativo común ex art. 149.1.18 CE, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas. Dentro de ese procedimiento común se comprende la determinación del día inicial de cómputo de la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio previsto en el art. 42.3 a) LPC —en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero—, que dispone que el cómputo del plazo de caducidad se efectuará en los procedimientos iniciados de oficio “desde la fecha del acuerdo de iniciación”.
Señala a continuación el Auto de planteamiento que tanto la demandante en la instancia como la Sentencia apelada enfatizan que la redacción del precepto controvertido es idéntica a la del art. 100 contenida en Decreto Legislativo 9/1994, que aprobaba el anterior texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, que entró en contradicción con el art. 43.2 a) LPC, a partir de la modificación operada por la Ley 4/1999 y, en consecuencia, quedando aquel precepto autonómico, a su juicio, derogado o desplazado por inconstitucionalidad sobrevenida. Pero considera el órgano judicial que la posible inconstitucionalidad de una norma autonómica, por un cambio sobrevenido de la normativa estatal en el ejercicio de una competencia exclusiva del Estado, no comporta una suerte de derogación o desplazamiento, sino su inconstitucionalidad desde la fecha de entrada en vigor de la norma estatal, como así lo señaló la STC 1/2003, no siendo posible inaplicar una norma postconstitucional vigente en atención a su posible inconstitucionalidad sobrevenida.
Precisa también el órgano judicial, rechazando la tesis del Abogado de la Generalitat, que no es de aplicación al caso la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, porque su entrada en vigor se produjo el 18 de enero ( sic , entiéndase febrero) de 2004, cuando el procedimiento de reintegro del asunto litigioso ya había sido iniciado y, de conformidad con la disposición transitoria segunda de la citada Ley 38/2003, a los procedimientos iniciados a su entrada en vigor les era de aplicación la normativa vigente al momento del inicio. Además, la Ley general de subvenciones no establece ninguna especialidad con relación al procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones, hasta el punto que la única previsión en este aspecto —la del art. 42— concierne únicamente a la Administración General del Estado y a las entidades de la Administración local en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas que no hayan asumido competencias en materia de régimen local, remitiéndose al procedimiento administrativo común.
Hechas las precisiones anteriores, subraya el órgano judicial que la disposición cuestionada establece una previsión del cómputo del plazo de caducidad procedimental que es objetiva y directamente contraria a la regulación del procedimiento administrativo común, pues si aquélla fija el inicio del cómputo en la fecha de notificación del acuerdo de iniciación del procedimiento, ésta lo concreta en la fecha del acuerdo de iniciación. Se trata, además, de una diferencia que incide directamente en el haz de garantías del administrado que se relaciona con la Administración en mérito a su actividad de fomento, pues aunque esa distinta previsión podría ser legítima si encontrase justificación en alguna especialidad derivada de la organización propia de la Comunidad Autónoma, ello no acontece con la actividad subvencional, pues no configura ningún tipo competencial autónomo, ni una materia en sí misma considerada, ni implica la existencia de una organización administrativa especial derivada de la distribución competencial como una potestad vinculada al orden de competencias (SSTC 13/1992, 186/1999 y 98/2001).
Mediante providencia de 26 de noviembre de 2009, el Pleno de este Tribunal, a propuesta de su Sección Cuarta, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y deferir su conocimiento a la Sala Segunda, así como dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno por conducto del Ministro de Justicia, al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno y al Parlamento de Cataluña por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el improrrogable plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. En la misma providencia se acordó publicar la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que tuvo lugar en el ejemplar del 18 de diciembre de 2009 (núm. 304 de ese año).
El 16 de diciembre de 2009 tuvo entrada en el Registro General el escrito del Presidente del Senado poniendo en conocimiento de este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara por el que se decide su personación en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. El Presidente del Congreso de los Diputados, por su parte, mediante escrito que tuvo entrada también el 16 de diciembre de 2009, comunica que la Mesa de la Cámara ha acordado su personación en el procedimiento, ofreciendo su colaboración a los efectos de lo previsto en el citado art. 88.1 LOTC.
El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el 21 de diciembre de 2009, en el que solicita que se dicte Sentencia declarando inconstitucional y nulo el precepto legal cuestionado. Razona que la norma que fija el dies a quo para computar el plazo máximo de resolución y notificación en los procedimientos iniciados de oficio [art. 42.3 a) LPC] debe considerarse una regla del procedimiento administrativo común, dictada por las Cortes Generales en el ejercicio de una competencia constitucional exclusiva del Estado sobre el procedimiento administrativo común, conforme al art. 149.1.18 CE, que no está “reducida al establecimiento de bases o normas básicas” sino reservada in toto al Estado (STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 3). El concepto constitucional “procedimiento administrativo común” supone que el legislador estatal es el único competente para “la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento” (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32), de manera que “este Tribunal no ha reducido el alcance de esta materia competencial a la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto, que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos)” (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3). Por tanto, al regular los procedimientos especiales en materia de su competencia, las Comunidades Autónomas deberán respetar “en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias” (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32). Esta doctrina sobre la competencia estatal relativa al “procedimiento administrativo común” ha sido confirmada, entre otras, en las SSTC 16/2003, de 30 de enero (FJ 10), y 76/2003, de 10 de abril (FJ 4).
El 29 de diciembre de 2009 la Letrada de la Generalitat solicitó ser tenida por parte en el proceso, al tiempo que presentó escrito de alegaciones en el que solicita la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad. Razona para ello que este Tribunal Constitucional tiene declarado que el art. 149.1.18 CE reconoce que las Comunidades Autónomas pueden establecer especialidades procedimentales derivadas de su propia organización, pero también —de igual forma que puede hacerlo el Estado— las que resulten de regular el régimen sustantivo de las diferentes actividades o servicios de la Administración.
A continuación, tras realizar un breve recordatorio de la doctrina constitucional acerca del procedimiento administrativo común y los procedimientos especiales ratione materiae , se detiene en analizar la falta de fundamento que, a su entender, reviste la duda de constitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo. Indica que la disposición final primera de la Ley general de subvenciones declara básicos dos artículos y un apartado del capítulo I del título II de la Ley, dedicado al reintegro de las subvenciones, pero no el procedimiento de reintegro que se regula en el capítulo II. Ninguna mención efectúa dicha disposición final primera a precepto alguno que haya sido dictado en ejercicio de la competencia exclusiva estatal sobre el procedimiento administrativo común, por lo que concluye que el Estado ha optado por regular unos procedimientos especiales para la concesión de subvenciones y un procedimiento de reintegro de las mismas, pero no ha querido calificarlos de comunes para este específico ámbito material. Concretamente, en cuanto al procedimiento de reintegro ha optado por regular las especialidades del mismo con respecto al procedimiento administrativo común, pero sólo para su aplicación en el ámbito de la Administración General del Estado, así como en el de la Administración local y los organismos públicos dependientes de ésta. De ello deduce que, de acuerdo con el art. 149.1.18 CE, las Comunidades Autónomas pueden legítimamente regular, en relación con la actividad subvencional, las especialidades que estimen necesarias para su organización, y, por este motivo, considera que el razonamiento que contiene el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad es erróneo.
Seguidamente pasa a discutir el resto del razonamiento vertido en el Auto de planteamiento de la cuestión, y señala que, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal acerca de los procedimientos especiales, no sólo es legítimo regular procedimientos especiales ratione materiae , sino que también es posible que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas establezcan procedimientos especiales por la singularidad de la actividad o servicio de la Administración de que se trate. Siendo ello así, entiende que no ha de generar duda alguna que la singularidad y relevancia de la actividad subvencional de las Administraciones públicas constituye presupuesto suficiente para la regulación de procedimientos especiales para su concesión, control y, en su caso, reintegro. Así, insiste en señalar que resulta evidente que, de acuerdo con el art. 149.1.18 CE y la interpretación que del mismo ha efectuado la jurisprudencia constitucional, las Comunidades Autónomas pueden establecer procedimientos especiales en relación con su actividad de fomento, y ello aunque el Estado no hubiera procedido en el mismo sentido.
El 29 de diciembre de 2009 el Letrado del Parlamento de Cataluña presentó un escrito de alegaciones en el que pide que se desestime la cuestión planteada. Afirma que en la medida que Cataluña es competente para regular su propia actividad subvencional, que se integra tanto en el ámbito de la autonomía financiera en materia de gasto, como función de fomento vinculada a la acción administrativa de la propia Generalitat, tal como expresamente recoge el art. 114 del Estatuto de Autonomía vigente, la regulación de dicha actividad por la Generalidad misma constituye título habilitante suficiente para establecer las normas de procedimiento administrativo especiales que correspondan, respetando los principios del procedimiento común.
Con cita de la STC 227/1988 (FJ 32) señala que, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del “procedimiento administrativo común”, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae . La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales; antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración.
El 18 de enero de 2010 el Fiscal General de Estado pidió que se tradujese el escrito de alegaciones presentado por la Generalitat de Cataluña en el trámite abierto por el órgano judicial al amparo del art. 35.2 LOTC. Aportada la traducción, por providencia de 23 de febrero de 2010 se dio traslado de la misma a las partes para que en plazo de quince días presentasen escrito de alegaciones o ratificasen las ya presentadas. El Abogado del Estado, el Abogado de la Generalitat de Cataluña y el Letrado del Parlamento de Cataluña se ratificaron en sus precedentes escritos de alegaciones.
El Fiscal General de Estado presentó su escrito de alegaciones el 31 de marzo de 2010, en el que tras recordar los antecedentes que han dado origen a esta cuestión de inconstitucionalidad y señalar que no concurren óbices procesales, pasa a exponer la doctrina constitucional elaborada en relación con el art. 149.1.18 CE, en particular sobre el concepto de “procedimiento administrativo común”. En este sentido, afirma que la Ley 30/1992 vino a recoger la concepción constitucional de distribución de competencias plasmada en el art. 149.1.18 CE, que distingue entre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas —que habrán de garantizar al administrado un tratamiento común ante ellas—, el procedimiento administrativo común —sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas— y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas, partiendo de que la delimitación del régimen jurídico de éstas se engloba en el esquema que permite a las Comunidades Autónomas dictar sus propias normas, siempre que se ajusten a las bases estatales.
En opinión del Fiscal dichas previsiones tienen encuadre en el marco de las reglas relativas a la duración y terminación del procedimiento y entronque con las necesidades de seguridad jurídica derivadas del art. 9.3 CE, por lo que se integran, tal y como es la postura del órgano proponente, dentro del haz de garantías destinado a hacer efectiva la explícita exigencia constitucional de garantizar a los administrados un tratamiento común ante todas las Administraciones públicas en el escenario definido por el propio titular de la competencia exclusiva. Indica que la caducidad tanto se regula dentro de las normas generales de la actividad de las Administraciones públicas, que se contempla como un modo de finalización del procedimiento (arts. 42.3 y 87 LPC), y el numeral 3 del art. 42 establece, con carácter imperativo y sin excepción, que todos los plazos previstos en el apartado anterior (numeral 2) del mismo precepto “se contarán: a) en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación ”.
Mediante providencia de 20 de octubre de 2014, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 22 del mismo mes y año.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el inciso “la fecha en que se notifique” del art. 100.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, aprobado mediante Decreto Legislativo de la Generalitat de Cataluña 3/2002, de 24 de diciembre. Sostiene el órgano proponente que la citada disposición autonómica puede vulnerar el art. 149.1.18 CE al fijar el inicio del plazo de caducidad de los procedimientos de revocación de subvenciones en un momento diferente al establecido por la normativa estatal reguladora del procedimiento administrativo común (inconstitucionalidad mediata o indirecta) porque, efectivamente, mientras el art. 42.3 a) LPC contempla que el plazo de caducidad de los procedimientos iniciados de oficio se computará “desde la fecha del acuerdo de iniciación” del procedimiento, el precepto autonómico cuestionado dispone que en los procedimientos de revocación de subvenciones el plazo para concluir el expediente es de seis meses “a contar desde la fecha en que se notifique la resolución del inicio del expediente”. No desde la fecha del acuerdo de iniciación, por tanto, sino desde la fecha de la notificación de dicho acuerdo. Siendo además esa norma —el art. 100.1 de la Ley de finanzas públicas de Cataluña— aplicable al caso enjuiciado por el órgano jurisdiccional que ha planteado la cuestión y determinante del resultado del litigio que ante él se sigue porque según se tome en cuenta una u otra fecha —la del acuerdo de iniciación o la de su notificación— el expediente estará o no caducado en el momento de recibir la interesada la notificación de la resolución finalizadora del procedimiento por la que se acuerda revocar parcialmente la subvención otorgada y exigirle el reintegro de las cantidades cuyo destino no ha podido justificar, según la Administración.
Tal y como explican las partes personadas, el precepto autonómico cuestionado proviene del art. 28 de la Ley del Parlamento de Cataluña 25/1998, de 31 de diciembre, de medidas administrativas, fiscales y de adaptación al euro, que lo incluyó en el art. 100.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña entonces vigente, aprobado por Decreto Legislativo 9/1994, de 13 de julio, de donde ha pasado inalterado al vigente texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 3/2002 que lo incluyó, también, en su art. 100.1 a).
Nos encontramos pues con un caso en que la posible inconstitucionalidad de una norma autonómica no proviene de su directa confrontación con la Constitución sino de su examen a la luz de otra norma (infraconstitucional) dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias, en este caso la regulación del “procedimiento administrativo común” encomendada por el art. 149.1.18 CE, habiendo señalado este Tribunal que en casos como este la existencia de la infracción constitucional denunciada precisa de las dos siguientes condiciones (entre otras, SSTC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 3, y 94/2014, de 12 de junio, FJ 2): en primer lugar, que la norma estatal infringida por la ley autonómica haya sido dictada legítimamente al amparo de un título competencial que la Constitución haya reservado al Estado, pues de lo contrario fallaría la premisa mayor de la contradicción, que no puede ser otra que la validez misma de la norma estatal con la que se pretende confrontar la norma autonómica cuestionada; y en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, la estatal y la autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa, ya que en otro caso no habría invasión competencial porque efectivamente si la norma autonómica es compatible con el contenido de la norma estatal debe concluirse entonces que aquélla ha respetado las competencias del Estado, o lo que es lo mismo, que se ha mantenido dentro de su propio ámbito competencial, (así, SSTC 181/2012, de 15 de octubre, y 132/2013, de 6 de junio).
Desde una perspectiva estrictamente formal pocas dudas puede suscitar que ello es así, pues esta norma de contraste está incluida en la ley aprobada por el Estado en ejercicio de esa competencia, que es la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Ahora bien, ello resulta insuficiente para la resolución de este proceso: por este camino bastaría con que el Estado incluyese cualquier norma de procedimiento administrativo en esa concreta ley para que este Tribunal debiera entender automáticamente que la misma está amparada por la competencia prevista en el art. 149.1.18 CE, haciendo supuesto de la cuestión. Cuando es claro que lo que debe dilucidarse es si con esa concreta norma el Estado estaba actuando una competencia propia —la de regular el procedimiento administrativo común— o si por el contrario con ese amparo estaba en realidad actuando extramuros de su ámbito competencial e invadiendo el ajeno reservado a las Comunidades Autónomas (en este caso a Cataluña).
Esta es, en general, nuestra doctrina desde la STC 227/1988, de 27 de noviembre, FJ 32 (reiterada luego, entre otras, en las SSTC 98/2001, de 5 de abril, FJ 8, y 130/2013, de 4 de junio, FJ 7), donde ya dijimos que “[e]l adjetivo ‘común’ que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del ‘procedimiento administrativo común’, que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia —lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio art. 149.1.18—, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae . La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias”.
De esta delimitación de la competencia aquí concernida pueden extraerse ya las siguientes conclusiones:
En primer lugar, que el diseño del “procedimiento administrativo común”, esto es, de esa estructura general del iter procedimental a que deben ajustarse todas las Administraciones públicas en todos sus procedimientos (STC 227/1988) es competencia exclusiva del Estado.
En segundo lugar, y derivado de lo anterior, que en esa tarea el Estado goza de libertad, pues con respeto a los principios que la propia Constitución le impone, como pueden ser el acatamiento de las garantías del art. 24.2 CE en la regulación del procedimiento administrativo sancionador (por todas, STC 18/1981, de 8 de junio), la eficacia de la Administración ex art. 103.1 CE, o la garantía de la audiencia del interesado “cuando proceda” de acuerdo con el art. 105 c) CE, aquél puede optar por varios modelos posibles.
En tercer lugar, que la titularidad de la competencia impuesta por el art. 149.1.18 CE hace que esa valoración corresponda hacerla única y exclusivamente al Estado, y que su resultado solamente pueda verse constreñido por el respeto a las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas. Así, es claro que el Estado no puede interferir en la organización interna de éstas, señalando los órganos competentes para determinados trámites como por ejemplo la presentación de solicitudes (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 11 a)] o imponiendo órganos estatales de control frente a los propios de las Comunidades Autónomas, como pueden ser el Consejo de Estado (STC 204/1992, de 26 de noviembre, FJ 5) o la Intervención General del Estado (SSTC 150/2012, de 5 de julio, FJ 11, y 130/2013, de 4 de junio, FJ 12), ni tampoco regular un concreto modo de ejercer las competencias autonómicas (STC 36/1994, de 10 de febrero, FJ 6) o, en general, establecer una regla competencial “específica en la materia” (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 6), pues lo que sí tienen éstas reservado es la regulación de las “normas ordinarias de tramitación” del procedimiento [SSTC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 10 c), y 126/2002, de 20 de mayo, FJ 10 a)]. Pero fuera de estos límites impuestos, como decimos, por las competencias específicas y propias de las Comunidades Autónomas, el Estado tiene competencia para establecer las normas del procedimiento administrativo que aseguren un tratamiento común de todos los administrados en los aspectos más importantes de sus relaciones con las distintas Administraciones públicas.
Y en último lugar, que naturalmente los procedimientos especiales por razón de la materia que regulen las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus competencias deben siempre “respetar” ese modelo o estructura general definidos por el Estado (así, entre otras, SSTC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 11; 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 7 y 150/2012, de 5 de julio, FJ 9), pues de otro modo éste no cumpliría su función de ser el procedimiento administrativo “común”.
Alcanzadas las anteriores conclusiones, es el momento de abordar el problema concreto que plantea esta cuestión de inconstitucionalidad y que no es otro que determinar si el art. 42.3 a) LPC responde a ese modelo general o común de procedimiento administrativo que según el art. 149.1.18 CE corresponde elaborar al Estado o si, por el contrario, esa específica norma puede ser desplazada por la Comunidad Autónoma en conflicto, lo cual siempre requerirá, según lo que acabamos de exponer, la invocación de un título competencial específico y apto para ello, diferente de una supuesta competencia general para regular o modificar las normas de procedimiento administrativo dictadas por el Estado siguiendo criterios de propia conveniencia u oportunidad pues, como hemos dicho, las Comunidades Autónomas no ostentan ni pueden ostentar esa competencia.
Concluido entonces conforme a todo lo anterior que el art. 42.3 a) LPC está amparado por el título competencial del art. 149.1.18 CE (regulación por el Estado del “procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”) y que la contradicción entre aquel precepto estatal y el aquí cuestionado es efectiva e insalvable, como también exige nuestra doctrina para estos casos de inconstitucionalidad mediata, pues uno y otro fijan como día inicial para el cómputo del mismo plazo dos días diferentes, de ello se sigue derechamente la inconstitucionalidad de la norma autonómica por vulnerar indirecta o mediatamente el art. 149.1.18 CE antes citado, lo que obliga a declarar su nulidad de acuerdo con el art. 39.1 LOTC.
SAP Santa Cruz de Tenerife 230/2011, 27 de Mayo de 2011
SAP Madrid 1116/2007, 18 de Diciembre de 2007

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