Source: http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r3302.asp
Timestamp: 2016-10-24 20:12:16+00:00

Document:
N� 3302 - Rapport de M. Jean-Louis Destans sur le projet de loi , adopt� par le S�nat, autorisant la ratification du protocole n� 15 portant amendement � la convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libert�s fondamentales (n�2671)
N� 3302
Enregistr� � la Pr�sidence de l'Assembl�e nationale le 2 d�cembre 2015
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES �TRANG�RES SUR LE PROJET DE LOI ADOPT� PAR LE S�NAT, autorisant la ratification du protocole n� 15 portant amendement � la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libert�s fondamentales,
PAR M. Jean-louis DESTANS
S�nat : 675 (2013-2014), 334, 335 et T.A. 81 (2014-2015).
Assembl�e nationale : 2671.
I. L’OBJET PRINCIPAL DU PROTOCOLE : AM�LIORER LE FONCTIONNEMENT DE LA COUR ET DE L’EFFICAIT� DU DISPOSITIF 5
II. LES DISPOSITIONS DU PROTOCOLE N�15 6
1. Les dispositions am�liorant l’efficacit� du syst�me 6
2. Une disposition relative au fonctionnement interne de la Cour 7
3. Une modification du pr�ambule affirmant le principe de subsidiarit� 8
4. Les dispositions finales 8
ANNEXE N� 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONN�ES PAR LE RAPPORTEUR 13
ANNEXE N� 2 : ETAT DES SIGNATURES ET RATIFICATIONS 15
ANNEXE – TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES �TRANG�RES 17
La Cour europ�enne des droits de l’homme institu�e par la Convention de sauvegarde des Droits de l’homme et des Libert�s fondamentales, sign�e le 4 novembre 1950 � Rome et entr�e en vigueur le 3 septembre 1953, doit faire face � un volume de requ�tes consid�rables qui nuit � l’efficacit� de la proc�dure. Quarante-sept �tats membres du Conseil de l’Europe en sont en effet parties, ouvrant une possibilit� de recours par chacun ou directement par les plus de 800 millions de justiciables couverts, ces requ�tes individuelles �tant en augmentation continue. Le protocole n�15 portant amendement � la Convention a pour objet d’am�liorer le fonctionnement de la Cour en traduisant les travaux conduits � cet effet depuis la Conf�rence de haut niveau sur l’avenir de la Cour tenue � Interlaken les 18 et 19 f�vrier 2010. Ce protocole donne ainsi effet � certaines dispositions de la D�claration de la Conf�rence de Brighton r�unie les 19 et 20 avril 2012. Il a essentiellement pour objet de d�sencombrer la Cour en compl�tant les pr�c�dents amendements � la Convention affectant le m�canisme juridictionnel et la proc�dure d’examen des requ�tes. Les amendements � la Convention qu’il comporte ont �t� �labor�s, avec une participation active de la France, au sein du Comit� directeur pour les droits de l’homme (CDDH), qui les a adopt�s lors de sa r�union des 27 au 30 novembre 2012. Le Comit� des ministres a adopt� le projet de Protocole en tant que Protocole n�15 lors de sa session du 16 mai 2013, apr�s que l’Assembl�e parlementaire du Conseil de l’Europe eut adopt� un avis le 26 avril 2013. I. L’OBJET PRINCIPAL DU PROTOCOLE : AM�LIORER LE FONCTIONNEMENT DE LA COUR ET DE L’EFFICAIT� DU DISPOSITIF
Environ 65.000 requ�tes sont introduites chaque ann�e devant la CEDH et au 31 d�cembre 2013, environ 99.900 affaires �taient pendantes devant une formation judiciaire de la Cour, la Cour ayant rendu, cette ann�e 2013, 916 arr�ts concernant 3 659 requ�tes, pour 89 738 d�cisions d’irrecevabilit�. L’�largissement du Conseil de l’Europe aux pays de l’Est a eu un impact massif en termes de nombre de requ�tes, pour la tr�s grande majorit� irrecevables, qui ont n�cessit� des am�nagements dont le r�sultat demeurait insatisfaisant. Plusieurs proc�dures ont d�j� institu�es par la Cour pour am�liorer son fonctionnement :
– la Cour a instaur� une politique de traitement des requ�tes en fonction des priorit�s, qui permet de tenir compte de l’importance et de l’urgence des questions soulev�es pour d�terminer l’ordre d’examen, ainsi qu’une proc�dure d’arr�t pilote, tendant � examiner une ou quelques requ�tes et � reporter l’examen d’une s�rie d’affaires similaires (1) ;
– la Cour a aussi cr�� en janvier 2011 une nouvelle instance de filtrage des requ�tes en provenance de Russie, Turquie, Roumanie, Ukraine et Pologne, constituant plus de la moiti� des affaires pendantes. Ces mesures devraient permettre de purger progressivement les affaires pendantes tout en assurant un traitement diff�renci� pertinent, notamment en termes de d�lais. N�anmoins, pr�cis�ment en termes de d�lais, la garantie des droits fondamentaux des justiciables ne peut �tre assur�e efficacement dans les conditions actuelles, qui voient un d�lai moyen de jugement des affaires, toujours en 2013, de 21 mois et 7 jours et de 5 ans pour les affaires non prioritaires. Le Protocole a donc pour objet premier d’amender la Convention dans le sens d’une plus grande efficacit�, sans attenter au principe du droit de recours. Le Protocole contient d’autres dispositions de clarification ou de modification propos�es par les travaux de la Cour elle-m�me et des Conf�rences de haut niveau pr�cit�es. II. LES DISPOSITIONS DU PROTOCOLE N�15
Le Protocole comporte 9 articles qu’il est possible de regrouper en trois cat�gories : les dispositions portant sur l’efficacit� du syst�me, un ajustement portant sur le fonctionnement interne de la Cour et un amendement au pr�ambule r�affirmant le principe de subsidiarit�. S’y ajoutent naturellement des dispositions finales.
1. Les dispositions am�liorant l’efficacit� du syst�me
Trois articles proposent d’amender la convention pour am�liorer l’efficacit� du syst�me et r�duire les d�lais de traitement des affaires recevables.
– L'article 3 modifie l'article 30 de la Convention relatif au renvoi d’une affaire en Grande chambre par une chambre de la Cour, lorsque cette derni�re estime que l'affaire � trancher soul�ve une question grave d'interpr�tation de la convention ou si la solution � une question peut conduire � une contradiction avec la jurisprudence de la Cour. Une partie � l’affaire port�e devant la Cour europ�enne des droits de l'Homme pouvait jusqu’alors s’opposer � un tel renvoi. C’est cette possibilit� qui est supprim�e par l’article 3. Cette disposition bienvenue contribuera � la coh�rence de la jurisprudence de la Cour (2). L'article 8, paragraphe 2, exclut l’application de ces nouvelles dispositions aux affaires dans lesquelles une des Parties s'est oppos�e, avant l'entr�e en vigueur du protocole, � un renvoi devant la Grande chambre ;
– L'article 5 modifie l'article 35, paragraphe 3, alin�a b de la Convention. Celui-ci pr�voit l'irrecevabilit� d'une requ�te en l'absence de pr�judice important � la condition que l'affaire ait �t� d�ment examin�e par un tribunal interne. L’article 5 du Protocole supprime cette condition. Cela vise th�oriquement � �viter que la Cour ne soit encombr�e d'affaires de peu d'importance, m�me si en r�alit� celle-ci a d�velopp� une interpr�tation tr�s restrictive de l’application de l’article 35 ;
– L'article 4 amende l'article 35, paragraphe 1 de la Convention en r�duisant de six � quatre mois le d�lai suivant la date de la d�cision interne d�finitive dans lequel une requ�te doit �tre introduite devant la Cour. Il s’agit de tenir compte des �volutions technologiques et des d�lais existant dans les �tats pour introduire des recours devant les juridictions sup�rieures, conform�ment au souhait �mis par la Conf�rence de Brighton pr�cit�e. L'article 8, paragraphe 4, pr�voit une entr�e en vigueur diff�r�e de cet article, � savoir � compter de l’expiration d’une p�riode de six mois apr�s l’entr�e en vigueur du Protocole, afin de pr�server les droits des requ�rants en laissant aux parties le temps de prendre connaissance de la r�duction du d�lai de recours.
2. Une disposition relative au fonctionnement interne de la Cour
L'article 2 du protocole modifie les articles 21 et 23 de la convention relatifs aux conditions d'�ge des juges. Aujourd’hui une limite d'�ge de soixante-dix ans est pos�e pour l’exercice des fonctions. L’article 2 propose de la remplacer par la condition que les candidats aux postes de juges soient �g�s de moins de soixante-cinq ans. Cette nouvelle r�dactions autorisera certes des juges � exercer cette fonction au-del� de soixante-dix ans, mais l’objet principal n’est pas celui-l� : il est de garantir que les juges nomm�s puissent effectuer l'int�gralit� de leur mandat de neuf ans non renouvelable, alors qu’aujourd’hui, compte tenu de l’�ge qu’on les candidats aux postes, les mandats sont souvent interrompus. Une limite d’�ge applicable aux candidats et non plus aux juges en fonction constituera un gage de coh�rence et de stabilit� de la jurisprudence. Cette proposition �mane de la Conf�rence de Brighton pr�cit�e. L’article 8, paragraphe 1 du protocole restreint l’application de cette modification aux examens des candidatures post�rieurs � l’entr�e en vigueur du Protocole.
3. Une modification du pr�ambule affirmant le principe de subsidiarit�
L’article 1er modifie le pr�ambule de la Convention en ajoutant un paragraphe comportant des r�f�rences aux principes de subsidiarit� et de marge d'appr�ciation des �tats. Il s’agit de rappeler que les �tats parties � la convention sont les premiers garants des droits et libert�s d�finis par la convention et qu'ils disposent � cette fin d'une certaine marge d'appr�ciation. Cette r�affirmation qui serait inscrite uniquement dans le pr�ambule est n�anmoins encadr�e. D’une part, ce principe de subsidiarit� doit �tre interpr�t� au regard de l’effectivit� des droits des justiciables, notamment de recours. D’autre part, la marge d’appr�ciation laiss�e aux �tats s'exerce in fine sous le contr�le de la Cour europ�enne des droits de l'Homme, de telle sorte que cette marge a une amplitude variable en fonction du droit concern�. Ainsi, il n’y a pas de marge d’appr�ciation lorsqu’il s’agit de droits � ind�rogeables � comme la torture ou les traitements inhumains ou d�gradants. Il convient de souligner que l’article 1er n’affecte absolument pas le droit de recours individuel. Il eut �t� pr�f�rable qu’une d�claration interpr�tative soit adopt�e pour �carter toute pol�mique � ce sujet comme le souhaitait la Commission nationale consultative des droits de l’homme. 4. Les dispositions finales
Conform�ment � l'article 7, le protocole entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une p�riode de trois mois apr�s que l'ensemble des �tats parties aura sign� et ratifi� le protocole. L'article 8 pr�voit des dispositions sp�cifiques d'entr�e en vigueur des articles 2, 3 et 4, qui sont pr�sent�es infra dans les commentaires de ces articles. Les articles 6 et 9 reprennent les clauses habituelles relatives � la signature, la ratification et la notification.
A la date du 17 juillet 2015, 41 �tats partie � la Convention avaient sign� le Protocole. N’avaient toujours pas sign� le Protocole : la Bosnie-Herz�govine, la Croatie, la Gr�ce, la Lettonie, Malte et la Russie. Parmi les signataires, 22 �tats l’avaient ratifi�, � savoir : l’Allemagne, Andorre, l’Azerba�djan, Chypre, l’Estonie, la Finlande, la G�orgie, l’Irlande, le Liechtenstein, la Lituanie, la Moldavie, Monaco, le Mont�n�gro, la Norv�ge, les Pays-Bas, la Pologne, la R�publique tch�que, la Roumanie, le Royaume-Uni, Saint-Marin, la Serbie et la Slovaquie. Le S�nat a adopt� le pr�sent projet de loi. Si l’Assembl�e nationale fait de m�me, la France, qui a sign� le protocole le jour de son ouverture � signature, pourrait �tre le vingt-troisi�me �tat � d�poser son instrument de ratification.
La commission examine le pr�sent projet de loi au cours de sa s�ance du mercredi 2 d�cembre 2015 � 16h30.
M. Thierry Mariani. Avec Fran�ois Rochebloine, je suis membre de l’Assembl�e parlementaire du Conseil de l’Europe, et je vote donc r�guli�rement pour �lire les juges. Ces derniers devaient � l’origine ma�triser la langue fran�aise et notre syst�me juridique. Ce n’est plus cas des candidats pr�sent�s par les nouveaux Etats membres, notamment ceux des Balkans, ce qui est un vrai recul.
M. Fran�ois Rochebloine. Je confirme les propos de Thierry Mariani sur le fran�ais. C’est pourtant une langue officielle du Conseil de l’Europe au m�me titre que l’anglais ! Il est arriv� que Jean-Claude Trichet, l’ancien pr�sident de la Banque centrale europ�enne, commence une intervention en anglais jusqu’� ce que nous intervenions pour l’interrompre. Fran�ois Loncle en a �t� le t�moin.
M. Thierry Mariani. Nous attendons de notre ambassadeur qu’il rappelle certaines obligations. De peur de vexer, on accepte des gens qui n’ont absolument pas les qualifications requises et sont essentiellement centr�s sur le droit anglo-saxon.
M. Jean-Louis Destans, rapporteur. Je ne peux qu’aller dans votre sens, chers coll�gues. Pour autant, formons-nous suffisamment de juges ? Par ailleurs, les proc�dures de s�lection nationale sont-elles bien transparentes ?
M. Thierry Mariani. Le probl�me ne vient pas de la France. Il y a deux juges par pays. Certains pays voient tous leurs candidats retoqu�s car ils n’ont pas le niveau.
M. Jean-Louis Destans, rapporteur. Le probl�me de la ma�trise et de l’emploi du fran�ais se pose aussi au sein de l’Union europ�enne. Pour avoir si�g� au comit� des r�gions, je peux vous dire qu’il est difficile de maintenir la place du fran�ais.
M. Jean-Pierre Dufau, pr�sident. Au nom de la commission des affaires �trang�res, nous pourrions peut-�tre adresser un courrier rappelant que le fran�ais est une langue officielle, comme l’anglais, et que nous souhaiterions que les juges soient, dans la mesure du possible, bilingues.
M. Thierry Mariani. C’est m�me une obligation. De m�moire, il faut ma�triser l’anglais et le fran�ais ou avoir une connaissance approfondie de notre syst�me juridique. M. Jean-Pierre Dufau, pr�sident. Il faut donc une piqure de rappel. Le pr�sident de la section fran�aise de l’Assembl�e parlementaire de la francophonie que je suis signerait un tel courrier avec vous.
Suivant l’avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi (n� 2671).
ANNEXE N� 2 : ETAT DES SIGNATURES ET RATIFICATIONS
Albanie 11/02/2014
Allemagne 24/06/2013
Andorre 24/06/2013
Arm�nie 24/06/2013
Autriche 25/06/2013
Azerba�djan 18/12/2013
Belgique 07/10/2013
Bosnie-Herz�govine Bulgarie 05/11/2013
Chypre 24/06/2013
Croatie Danemark 24/06/2013
Espagne 24/06/2013
Estonie 22/10/2013
Finlande 24/06/2013
France 24/06/2013
G�orgie 19/06/2014
Gr�ce Hongrie 09/07/2015
Irlande 24/06/2013
Islande 09/07/2013
Italie 24/06/2013
Lettonie L'ex-R�publique yougoslave de Mac�doine 21/11/2013
Liechtenstein 24/06/2013
Lituanie 10/06/2014
Luxembourg 24/06/2013
Malte Moldova 18/11/2013
Monaco 13/11/2013
Mont�n�gro 08/11/2013
Norv�ge 24/06/2013
Pays-Bas 22/10/2013
Pologne 09/04/2014
Portugal 24/06/2013
R�publique tch�que 05/11/2013
Roumanie 24/06/2013
Royaume-Uni 24/06/2013
Russie Saint-Marin 24/06/2013
Serbie 13/12/2013
Slovaquie 24/06/2013
Slov�nie 24/06/2013
Su�de 25/06/2013
Suisse 20/03/2015
Turquie 13/09/2013
Ukraine 20/06/2014
http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=213&CM=8&DF=17/07/2015&CL=FRE
Est autoris�e la ratification du protocole n� 15 portant amendement � la convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libert�s fondamentales, sign� � Strasbourg le 24 juin 2013, et dont le texte est annex� � la pr�sente loi.
NB : Le texte de la ratification figure en annexe au projet de loi (n� 2671)� Assembl�e nationale 1 () Ces deux proc�dures ont fait l’objet d’une modification du r�glement de la Cour, respectivement en 2009 et 2011. 2 () La Cour a modifi� son r�glement int�rieur pour que les chambres soient tenues de se dessaisir en faveur de la Grande chambre lorsqu'elles envisagent de prendre une d�cision en contradiction avec la jurisprudence de la Cour.

References: L'article 3
 l'article 30
 L'article 8
 L'article 5
 l'article 35
 L'article 4
 l'article 35
 L'article 8

L'article 2
in fine
 l'article 7
 L'article 8