Source: http://portaal.ell.ee/16979
Timestamp: 2018-07-20 22:17:38+00:00

Document:
Kohalike omavalitsuste portaal Avaliku teenistuse seaduse rakendamine / ELL ja EMOL ühiskiri justiitsministrile
Avaliku teenistuse seaduse rakendamine / ELL ja EMOL ühiskiri justiitsministrile
1.aprillil 2013 jõustuva uue avaliku teenistuse seaduse (edaspidi ATS) rakendamise ettevalmistamise käigus on kohalikel omavalitsustel tõusetunud rida küsimusi. Osa küsimusi on leidnud vastused, sh seni toimunud koolituste käigus, kuid on küsimusi, mis vajavad edasist lahendamist.
Justiitsministeerium Meie 08.01.2013 nr 8-20/1
Arvestades ülaltoodut, esitame kohalike omavalitsuste poolt tõstatatud esmased küsimused ja probleemid, mis vajavad meie hinnangul täiendavat selgitamist või lahendamist ilmnenud ebaselge, ebapiisava või vastuolulise regulatsiooni tõttu.
1.Vallavanema/linnapea ning valitsuse liikmete staatuse ja tegevuse regulatsioon.
Uue ATS-i § 2 lg 3 kohaselt kui seaduses ei ole sätestatud teisiti, ei kohaldata seadust valla- või linnavalitsuse liikmetele. Nende isikute osas kohaldatakse kohaliku omavalitsuse korralduse seadust (edaspidi KOKS), milles on mõnel üksikul juhul sätestatud ATS-i kohaldamine.
Kuna ATS välistab kohaldamisalast sõnaselgelt valla- ja linnavalitsuse liikmed, siis tekib KOKS-i regulatsiooni alusel, milles on ebajärjekindlalt kasutatud mõistet „valitsuse liige“ (kord üldmõistena kord erimõistena, tähistamaks valitsuse liikmeid, kes ei ole vallavanem või linnapea), esmalt küsimus, kas ja mis ulatuses peaks vallavanema või linnapea puhul siiski ATS-i kohaldama. Mööname, et eesmärgipärase tõlgenduse abil on võimalik probleem lahendada, kuid see ei välista praktikas erisuguste tõlgenduste kujunemist.
Oluline sisuline probleem tuleneb siiski asjaolust, et valitsuse liikmed, sh vallavanem ja linnapea, ei ole uue ATS-i mõistes edaspidi ametnikud ega ka avalikus teenistuses ning neile ei kohaldata ATS-i .
Eelnõu seletuskirjas selgitati ATS-i reguleerimisalast välja jätmist asjaoluga, et tegemist on isikutega, kes täidavad poliitilise iseloomuga ülesandeid. Uue ATS-i eesmärgiks on aga reguleerida neutraalsete ning avalikku võimu teostavate isikute ehk ametnike teenistussuhet.
Tõepoolest, ka kehtiva ATS-i osas on Riigikohus oma otsuses 3-3-1-72-03 märkinud, et avaliku teenistuse seaduse sätted on valdavalt mõeldud reguleerima apoliitiliste ametnike teenistussuhteid, kuid linnapea või vallavanema ametikoht on aga poliitiline ametikoht. Edasi on Riigikohus märkinud, et linnapea või vallavanem realiseerib oma ametis volikogu enamuse poliitilist tahet ning volikogu poolt ametisse nimetamisel ja valimisel, sh linnapea ja vallavanema ametikoha täitmisel on usaldusväärse isiku väljaselgitamiseks Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses ette nähtud poliitiliste meetmete kasutamise võimalus.
Samas, selline üldine lähenemine ei saa tähendada ebaselget või vastuolulist regulatsiooni seadustes, kus puudub selgus, missugused piirid on jäetud kohaliku omavalitsuse õigusele otsustada oma sisemise korralduse üle. Uue ATS-i ja KOKS-i koostoimes on aga tekkinud ebaselgus, missugune on nimetatud ametiisikute staatus ja koht valla-või linnavalitsuse kui ametiasutuse struktuuris ning missuguseid ülesandeid on õigustatud vallavanem või linnapea (aga ka valitsuse liikmed) täitma avaliku võimu teostamisel. Regulatsioonid võimaldavad mitmesuguseid tõlgendusi, mis võivad viia ka tulemuseni, et kohaliku omavalitsuse korralduses on kavandatud olulisi põhimõttelisi muudatusi. Seaduse eelnõu materjalidest aga põhjalikku kohaliku omavalitsuse korralduse muutumise eesmärki ei nähtu, mistõttu võib järeldada, et tegemist on ebapiisaval määral väljatöötatud regulatsiooniga.
KOKS-st tervikuna ja ka ATS-i §-ga 143 sätestatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muudatustest nähtub, et vallavanem või linnapea täidab mitmesuguseid avaliku võimu ülesandeid, mille kohta võib samavõrra kui ametniku ülesannetele ATSi mõttes öelda, et ta realiseerib oma ametis volikogu enamuse poliitilist tahet. Teisisõnu, kuigi vallavanem ja linnapea valitakse poliitiliselt, ei pruugi reaalselt täidetavad ülesanded olla poliitilise sisuga, vaid nad sisuliselt täidavad ülesandeid, mida ATS defineerib avaliku võimu teostamisena.
Uue ATS-ga tekitatud selge piir omavalitsusteenistuses olevate isikute õigusliku regulatsiooni vahel (ametnikud - ATS ning volikogu poolt valitud ja nimetatud isikud – KOKS) on aga tekitanud ebaselguse nii KOKS-ga edaspidi reguleeritavate ametiisikute staatuse ja nende tööülesannete kui ka kohaliku omavalitsuse edasise töökorralduse osas, kuna praktikas reeglina kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmisel nimetatud ametiisikute vahel nii selget vahet ei ole tehtud ning ametiasutus töötab ühtse tervikuna. Arvestades valdava osa kohalike omavalitsuste väikesearvulist omavalitsusteenistujate koosseisu, ei ole reeglina võimalikki üksnes poliitiliste juhtumis- ja koordineerimisalaste ülesannetega ametiisikute olemasolu. Vastasel juhul kasvab kohalike omavalitsuste rahaline koormus ning see ei ole ka põhjendatud ega vajalik.
Tulenevalt kehtiva seadusega sätestatud ulatusest ja kohaliku omavalitsuse pädevusest otsustada oma sisemine korraldus, on kohalikud omavalitsused kohandanud oma sisemise töö ja juhtimisstruktuurid vastavaks kohalikele vajadustele ning seetõttu on nende KOKS-ga reguleeritavate ametiisikute ülesanded omavalitsusüksustes erinevad, kuid uue ATS-ga sisseviidavad muudatused ei tundu võimaldavat väljakujunenud töökorralduste erisusi piisaval määral arvestada.
Senises praktikas linnapea või vallavanem juhib lisaks valitsusele kui täitevorganile ka reeglina linna- või vallavalitsust kui ametiasutust, täidab muid konkreetseid ülesandeid, mis uue ATS-i alusel kuuluvad ametniku ülesannete hulka või ka vajadusel asendab puuduvat ametnikku. Seega vastab linnapea või vallavanem ülesannete täitmisel avaliku võimu teostamise määratlusele ATS-i mõttes.
Arvestades ülalöeldut, on tekkinud järgmised küsimused:
Kui vallavanem ja linnapea ei ole uue ATSi jõustumisel enam ametnik ATSi mõttes (ega ka töötaja töölepingu mõttes), siis missugune staatus tal on ning missuguseid ATS-i § 7 lg-s 3 avaliku võimu teostamise ülesannetena defineeritud ülesandeid ta on õigustatud/kohustatud edaspidi täitma? Nagu eelnevalt märkisime, on praktikas vallavanem või linnapea seni paljudel juhtudel valitsuse kui ametiasutuse juht, täidab muid ATS § 7 lg-s 3 loetletud ülesandeid või asendab vajadusel puuduolevat ametnikku. Seega – kas vallavanem või linnapea kui KOKSi kohane valitav ametikoht ja valla- või linnavalitsuse kui ametiasutuse juhtimine või ametniku ülesannetena defineeritud avaliku võimu ülesannete täitmine on ühildatav ning mille alusel ning missuguseid nõudeid rakendatakse? Kas neid ülesandeid saab panna valla või linna põhimäärusega (KOKS § 50 lg 1 p 8 – vallavanem täidab muid talle seaduse alusel ja valla või linna põhimäärusega pandud ülesandeid) või muu õigusaktiga ( näiteks haldusmenetluse seaduse § 8 rakendamiseks)?
Leiame, et selguse huvides on üheks võimaluseks KOKS-s selgelt sätestada, et vallavanem/ ja linnapea on ka valla- või linnavalitsuse kui ametiasutuse juht, kui valla/linna põhimäärus seda ette näeb.
Seoses küsimusega ATS-i tõlgendamisel, kas vallavanem või linnapea on ametnik, on viidatud ka nii ATS-i § 6 lg 3 punktile 3, mille kohaselt valla- ja linnavalitsus asutusena koos struktuuriüksustega on kohaliku omavalitsuse ametiasutus kui ka Rahandusministeeriumi juhendmaterjalidele, mille kohaselt ametniku mõiste sisustamise üldiste põhimõtete kohaselt – kui üksuses on kasvõi üks ametnik, siis selle üksuse juht peab olema samuti ametnik ning ATS § 7 lg 3 p 1 selgitustele ülesande „ametiasutuse juhtimine“ osas, milles on märgitud, et muuhulgas on selle sätte alusel ametnikuks ka valla- või linnasekretär, sest tema funktsioon on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse järgi valla- või linnakantselei juhtimine. Nende põhimõtete alusel on leitud, et ATS-i ja KOKS-i koostoimes on vallavanema või linnapea puhul tegemist pigem ametnikuga.
Uue ATS-iga muudetakse KOKS-i sätteid valitsuse liikme ülesannetest, pannes neile täitevorgani liikmeks oleku kõrval täiendavaid ülesandeid. KOKS –i täiendatakse seaduse § 49 lõigetega 41–45. Paragrahvi 49 lõige 41 näeb ette, et valitsuse liikmed koordineerivad vallavanema või linnapea poolt üleantud volituse piires valla- või linnavalitsuse tegevusvaldkondi ja korraldavad struktuuriüksuste valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi ning täidavad muid vallavanema või linnapea antud ülesandeid. Ei ole mõeldav nende ülesannete täitmine ilma otsuste tegemise, poliitikate kujundamise ja nende elluviimiseta, mis on samuti defineeritud ametniku ülesannetena ATS-i alusel.
Samas ei tee antud säte vahet palgaliste valitsuse liikmete ja teiste valitsuse liikmete vahel, kelleks võib olla ka isik, kellel ei ole valitsuse liikme ametikoht põhitöökoht ja kelle ülesandeks on olla valitsuse kui täitevorgani liige. Nendeks võivad olla nii vallavalitsuse või linnavalitsuse ametnikud kui ka nt ettevõtjad. Eelnõu menetlemise staadiumis selgitati, et § 49 lg 41 annab võimaluse määratleda täiendavaid ülesandeid, kuid sõnastusest võib ka muud välja lugeda. Selgem oleks, kui nimetatud säte laieneks üksnes palgalistele valitsuse liikmetele. Samas, kui vallavalitsuse palgaline liige täidab ka ATS-i kohaselt defineeritud ametniku ülesandeid, siis kumba seadust neile kohaldatakse (ATS või KOKS) ja mis ulatuses, kuna valitsuse liikme osas ei ole samal ajal ametnikuna teenistussuhtes olek välistatud.
Sama küsimus erinevate seaduste rakendusulatusest on tekkinud ka kui kohaliku omavalitsuse ametnik on samal ajal kinnitatud valla- või linnavalitsuse liikmeks.
Küsimusi on tekitanud valitsuse liikme staatus ka koostoimes 1. aprillist jõustuva korruptsioonivastase seadusega tehtud muudatustega KOKS-s, millega lisatakse § 501, mille kohaselt valitsuse liige peab viivitamatult teavitama volikogu kirjalikult, kui ta tegeleb või kavatseb tegeleda väljaspool ametikohustusi töölepingu või teenuste osutamise lepingu alusel või valitaval või nimetataval ametikohal, ettevõtjana või täisosanikuna täis- või usaldusühingus või juriidilise isiku juhtumis- või kontrollorgani liikmena. Nimetatud piirang oleks kohane, kui taoline piirang oleks ette nähtud üksnes valitsuse palgalistele liikmetele (nagu ka § 49 lg 41), kuid täitevorgani koosseisu kinnitatud valitsuse liikmete kohta, kes täidavad ametikohustusi (st reeglina osalevad valitsuse kui täitevorgani istungil ) oma põhitöö kõrval (kas ametnikuna või nt ettevõtjana, mujal töölepingu alusel töötajana) ei ole nimetatud piirang kohane.
Lisaks on tekkinud küsimus ka osavalla- ja linnaosa vanema staatuse ja kohaldatava regulatsiooni osas.
ATS § 2 lg 3 p-s 11 on märgitud, et ATS-i ei kohaldata osavalla ja linnaosa vanemale. Samas sätestatakse KOKS § 571 lg 11, et osavalla ja linnaosa vanemale laieneb avaliku teenistuse seaduses ametniku kohta sätestatu niivõrd, kuivõrd KOKS-is ei sätestata teisiti. KOKS-is on sätestatud üksnes vähesed erisused ametisse nimetamisel ja vabastamisel, mistõttu valdavas osas kohaldatakse neile ametiisikutele ATS-is ametnike kohta sätestatut ning seega lõppkokkuvõttes jääb nende staatus ebamääraseks ning pigem on tegemist ATS-i kohaldamisalasse kuuluva ametnikuga.
2. Üleminekuregulatsioon
Kui uus ATS sisaldab põhjalikku regulatsiooni ametiasutuses töötavate ametnike jaoks ja üleminekusätteid uue ATSi jõustumisel, siis täpsemat selgitamist vajab, milline on nö üleminekuregulatsioon isikutele, kes ATS-i jõustumisel ei ole ametnikud ega töötajad: valla- ja linnavalitsuse liikmed, sh linnapea ja vallavanem ning osavalla või linnaosavanemad, aga ka teatud osas volikogu liikmed, kuid jätkavad samade ülesannete täitmist valimisteni.
Küsimusi on tekitanud, kuidas vallavanema/linnapea ja valitsuse liikme ATS-i kohane teenistussuhte ametnikuna lõpetatakse 1.aprillist ning mille alusel uus nö KOKS-i kohane omavalitsusteenistuse algus fikseeritakse olukorras, kus nimetatud isikud on volikogu poolt valitud/kinnitatud ametisse volikogu koosseisu ajaks.
ATS-i § 115 sätestab sama seaduse § 2 lõikes 3 nimetatud isikute soodustingimuste rakendamise erisuse, mille kohaselt isikule, kes on käesoleva seaduse jõustumise ajal § 2 lõikes 3 nimetatud ametikohal, jätkatakse vanaduspensioni suurendamiseks teenistusstaaži arvestamist vastavalt seaduse § 113 lõigetes 3 ja 4 sätestatule. Nende sätete osas on tõstatatud järgmised küsimused: kas teenistusstaaži arvestamist jätkatakse kõikide ATS § 2 lg-s 3 nimetatud isikute osas või tuleks hinnata nende ametikohal olekut; kuidas nimetatud isikute teenistusstaaži arvestust peetakse, kui ATS § 124 kohaselt nende osas teenistuslehe pidamine ei ole kohustuslik.
ATS-i rakendamise koolitustel jäi kõlama seisukoht, et linnapeade ja vallavanemate teenistus ametnikena lõpeb ATS-i jõustumisel ja nende teenistuslehed tuleb koheselt saata Rahandusministeeriumile, mis tundub olevat aga vastuolus ülalnimetatud rakendussättega.
3. Täiendavad muud küsimused
3.1.Vastavalt KOKS § 542 sätestatule võib puuduvat ametnikku asendada ka ametiasutuse töötaja. Töötaja nimetatakse asendamise ajaks ametnikuna teenistusse. Tõusetunud on järgmised küsimused: kas töötaja saab jätkata samal ajal oma töölepingujärgsete ülesannete täitmist ning mille alusel; kas ametniku naasmisel ametist vabastamisel tuleb maksta lõpparve (st kõik ametiasutuselt saada olevad summad, sh hüvitis kasutamata puhkuse eest) lähtudes ATS §-st 104; kui töötajast asendajale antakse ainult need ametniku ülesanded, mis ei ole seotud avaliku võimu teostamisega, siis kas ta saab neid ülesandeid täita ametnikuks nimetamiseta muude tööülesannete kõrval?
3.2.Juhime tähelepanu aastasele erisusele, mis tekib vanaduspensioni suurendamise „sammu“ ja 5-aastase üleminekuperioodi koosmõjus. Soodustingimused nähakse ette selleks, et säilitada isikute õiguspärase ootusega arvestamiseks neile seni ATS-i alusel kehtinud tingimused.
Pensionilisa – riikliku vanaduspensioni suurendamiseks teenistusstaaži arvestus jätkub veel viis aastat. Selle tulemusel tekib isikutel, kellel on juba teatud osa staažist välja teenitud, võimalus jõuda järgmise vanaduspensioni suurenduse tasemeni. Näiteks on isikul, kes on avalikus teenistuses töötanud 11 aastat, õigus vanaduspensioni suurendamisele 10% ning juhul, kui ta jätkab veel viis aastat avalikus teenistuses, tekib tal õigus vanaduspensioni suurendamisele 20%. Isikul, kel on avaliku teenistuse seaduse jõustumise ajal teenistusstaaži viis aastat ning kes jätkab järgneva viie aasta jooksul avalikus teenistuses, tekib õigus 10%-lisele vanaduspensioni suurendusele.
Käesolevalt reguleerib ametniku vanaduspensioni suurendamist ATS § 57 lg 2, mille kohaselt suurendatakse riiklikke vanaduspensione järgmiselt:
Viieaastane üleminekuperiood on tuletatud kehtiva ATS vanaduspensioni arvestusest. 5 aasta vältel vahetub vastavalt pikaajaliselt teenistuses olnud isikuline ja üldine vanaduspensioni arvestatav määr (16–20-aastase teenistusstaaži korral – 20 protsenti; 21–25-aastase teenistusstaaži korral – 25 protsenti; 26–30-aastase teenistusstaaži korral – 40 protsenti; üle 30-aastase teenistusstaaži korral – 50 protsenti) ning teisalt on 5 aastat 50 % esimese vanaduspensioni suurendamiseks eeldatavast staažist. Näiteks kui isikul on käesolevalt 10 aastat staaži, siis on isik arvestanud, et 5 aasta pärast on tal õigus suuremale vanaduspensioni määrale. Et tabeli samm on tegelikult 6 aasta pikkune, võib ka hoolikal lugejal tekkida väär õigustatud ootus: 10 aastasele teenistusstaažile 5 aasta lisamisel ei suurene lisatav protsent, uus samm algab 16 teenistusstaaži aastast jne.
Eksitamise vältimiseks tuleks, kas:
a) pikendada üleminekuperioodi ühe aasta võrra, ehk 6 aastale;
b) muuta tabelisolevad samme, kaotades sammude vahele jääv kajastamatu aasta;
c) kirjutada tõeseks ATS-i seletuskirja vastav osa.
4. Oleme tutvunud Tallinna ja Tartu esitatud parandusettepanekutega ning peame vajalikuks märkida järgmist.
Nõustume, et kohalikul omavalitsusel peaks olema suurem otsustuspädevus sisemise töökorralduse määramiseks, arvestades kohalikke olusid ning seetõttu võiks seadus anda volikogule võimaluse volitada vajadusel palgajuhendi kehtestamine valla- või linnavalitsusele (ATS § 63 lg 2 ja KOKS § 22 lg 1 p 36). Ka vastava juhendi kehtestamisel valla- või linnavalitsuse poolt on tagatud kohaliku omavalitsuse piires ühtne palgapoliitika ja tagatud selle läbipaistvus.
Sarnaselt eelöeldule leiame, et ATS §-ga 14 lg 3 ametnike haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele esitatavate nõuete kehtestamise andmine kohaliku omavalitsuse volikogu ainupädevusse ei pruugi olla mõistlik, mh arvestades, et nimetatud nõuded on ATS-i kohaselt osa ametijuhendist (ATS § 52 lg 1 p 2).
KOKS-i § 22 lg 1 p 35 kohaselt on volikogul õigus kehtestada valla- või linnaametnikele ja töötajatele sotsiaalseid garantiisid. Kohaliku omavalitsuse seadus on eriseaduseks avaliku teenistuse seaduse suhtes ja valla- või linnavolikogul on õigus määratleda oma ametnike ja töötajate täiendavad sotsiaalsed garantiid, sh nii rahalised kui ka mitterahalised.
Sama: Rahandusministeerium

References: § 2
 Riigikohus 
 Riigikohus 
 § 7
 § 7
 § 50
 § 8
 § 6
 § 7
 § 49
 § 49
 § 501
 § 49
 § 2
 § 571
 § 115
 § 2
 § 2
 § 113
 § 2
 § 124
 § 542
 § 57
 § 63
 § 22
 § 52
 § 22