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Timestamp: 2019-08-20 08:45:40+00:00

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Danilo Nascimento 31 de janeiro de 2018 Comente! Material de Estudo
Estado, Governo e Administração Pública é um dos tópicos previstos em quase todos os conteúdos programáticos de Direito Administrativo para concurso.
Se você está estudando para um concurso em que a disciplina está prevista, não dá para fugir, terá que aprender esse assunto para não deixar questões da sua prova para trás.
Aqui vamos entender ponto a ponto os conceitos de Estado, Governo e Administração Pública, para que você acerte qualquer questão sobre o tema.
Caso surja alguma dúvida, peço que deixe um comentário ao final do artigo. Pra mim é essencial contar com a sua participação.
[Não sabe nada de Direito Administrativo? Que tal começar com nosso Resumo de Direito Administrativo?]
O Estado é a pessoa jurídica que tem os seguintes elementos básicos:
No conceito de Marcus Vasconcellos (2011), representa a ideia de uma sociedade politicamente organizada em um limite territorial, com vistas ao bem-estar de todos.
Nas palavras do doutrinador:
A organização de um Estado guarda relação com a ‘forma de Estado’, que consiste na existência, ou não, de uma divisão territorial do poder ou, em outras palavras, de como é a organização política e a administrativa de um Estado.
A organização do Estado pode ser analisado sob vários aspectos: organização político-territorial, organização dos poderes, forma de governo e regime de governo.
O Brasil é uma República federativa presidencialista. Sendo a forma de estado como “Federação”, forma de governo “República” e regime de governo “Presidencialismo”.
O Federalismo do Estado Brasileiro
Para entender o conceito de Estado federal é preciso antes conhecer a descentralização e desconcentração de poder e de competências.
Primeiro, vamos ao conceito de descentralização. Para o doutrinador Isaias Fonseca Moraes (2008):
Descentralização é a existência de mais de um ente político em um único Estado soberano, todos habilitados a intervirem em seus domínios territoriais e exercerem o poder em decorrência de sua autonomia.
Desconcentração é outra coisa:
Desconcentração é a quantidade de atribuições ou competências espalhadas entre cada ente político descentralizado, ou seja, os membros de um Estado soberano federado ligados hierarquicamente a um poder central, com atribuições definidas e separadas.
Isaias considera que a descentralização é a ordem política constitucional, enquanto a desconcentração é a organização de serviços e atribuições. Portanto, a primeira é formal; a segunda, material.
A descentralização caracteriza-se pela existência de um poder local vinculado ao central pelo princípio da hierarquia.
A desconcentração é a partilha de atribuições entre os entes descentralizados.
Para José Luiz Quadros de Magalhães (2002), em síntese, descentralização é a divisão política do território em porções administrativas dotadas de autonomia e personalidade jurídica próprias.
Enquanto a desconcentração verifica-se apenas no plano administrativo e material das atribuições, sem se preocupar com a porção territorial componente do modelo descentralizado, sua autonomia e personalidade jurídica.
O Estado federal caracteriza-se por ser sempre descentralizado com maior ou menor nível de desconcentração das atribuições.
A federação brasileira é descentralizada com bastante concentração de poder na União em detrimento dos Estados-membros.
Ressalte-se que o modelo de Estado federal surgiu nos Estados Unidos da América.
Com a Constituição de 1787, que substituiu a Confederação das Treze Colônias, que não significava uma união estável e sólida e propiciava incertezas e desconfianças das colônias confederadas.
Percebeu-se a necessidade de um governo central com soberania plena e capacidade de representação e articulação internacional, na concepção de Isaias Fonseca Moraes (2008).
O federalismo pode ser analisado por modelos e por níveis, conforme será explicado a seguir.
A direção da concentração de poderes e atribuições dos entes federados é o diferencial entre um e outro modelo de federação.
Se for dirigido para o governo central, tem-se o federalismo centrípeto; se for dirigido para os Estados-membros, no modelo centrífugo (Isaias Fonseca Moraes, 2008).
Tem-se que a federação brasileira segue o modelo centrífugo. Ela surgiu pela abdicação do poder pleno de Estado unitário, passando parte de suas atribuições para os Estados-membros, criados artificialmente.
A Constituição Federal de 1988 mantém para a União atribuições amplas e designa aos Estados-membros competências residuais.
Conforme o artigo 1º da CF: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito (…)”.
No entendimento de Isaias Fonseca Moraes (2008), o nível da federação é definido pelo número de entes que a compõem.
A federação brasileira é formada por três níveis, pois está formada pela união indissolúvel dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal (este como Estado-membro).
O artigo 18 da CF trata o seguinte: “A organização político administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
A Constituição Federal de 1988 inovou ao considerar os Municípios entes federados, embora sem competência jurisdicional, nem representação junto ao Senado Federal.
No entanto, a autonomia administrativa e a competência legislativa “constitucional” os colocam com status de entes federados elevando a condição da federação para três níveis.
O Estado possui divisões internas de suas funções. A Constituição Federal estabelece em seu artigo 2º: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
O principal papel do Poder Legislativo é elaborar leis, bem como realizar o controle político do Poder Executivo (fiscalizar).
No âmbito federal, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, composto da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Por possuir duas casas, o Legislativo é bicameral. Nos estados, municípios e Distrito Federal, o Poder Legislativo é unicameral, composto por uma Casa, respectivamente a Assembleia Legislativa, a Câmara Municipal e a Câmara Distrital.
O Poder Judiciário é composto de órgãos do Poder Público que têm a função típica de aplicar a lei a casos concretos, para solucionar litígios.
Os órgãos do Poder Judiciário estão previstos no artigo 92 da CF. São eles:
Tribunais Regionais Federais (TRF) e juízes federais
Ao Poder Executivo cumpre, em suas funções típicas, o exercício das chefias de Estado, de Governo e da Administração Pública Federal.
Para Marcus Vasconcellos (2011):
O presidencialismo é o sistema de governo adotado no Brasil, uma vez que o Executivo é monocrático, tendo em vista que as funções de chefe de Estado (representar o País no âmbito externo) e chefe de Governo (representar o País no âmbito interno) recaem na mesma pessoa, que é eleita pelo povo.
O Poder Executivo, no âmbito federal, é exercido pelo presidente da República, auxiliado pelos ministros de Estado.
A forma de governo é a relação que existe entre quem detém o poder (povo) e quem exerce o poder (via de regra, eleito pelo povo), ou seja, entre governantes e governados.
O governo republicano é caracterizado pela efetividade dos governantes, que têm mandatos periódicos e podem ser responsabilizados por seus atos (Marcus Vasconcellos, 2011).
O regime de governo é a relação existente entre os três poderes, principalmente entre o Executivo e o Legislativo.
No caso brasileiro, cujo regime é presidencialista, predomina uma relação de independência entre os poderes.
O chefe do Executivo realiza as funções de chefe de Estado (representa os interesses internos do país – por exemplo, quando assina tratados e acordos internacionais).
Ele também atua como chefe de governo (representa os interesses internos do país – por exemplo, quando nomeia ou exonera um ministro de Estado).
Portanto, duas características básicas do presidencialismo: independência entre os poderes e concentração das chefias de Estado e de governo (Marcus Vasconcellos, 2011).
Para que o Estado possa desenvolver sua função administrativa, é indispensável que apresente uma estrutura organizada, que se efetiva por meio de suas entidades, órgãos e agentes.
Em um sentido amplo, a Administração Pública compreende um conjunto de entidades e órgãos incumbidos de realizar as atividades administrativas.
Atividade da Administração
A atividade administrativa decorre necessariamente do poder. A Administração Pública não age por si só, é necessário que alguém fale por ela.
Seus órgãos são como o Estado, uma ficção jurídica; e, como tal, agem por meio de pessoas físicas detentoras do poder.
Para alcançar seus objetivos o Estado distribui suas atividades em funções, dividindo, dessa forma, o exercício do poder.
O Estado brasileiro é uma República Federativa em que as funções legislativa, executiva e judicial são exercidas pela União, Estados-membros e pelo Distrito Federal.
Os Municípios exercem somente funções legislativas e executivas para questões de interesse local.
Nas palavras de Isaias Fonseca Moraes (2008):
A divisão federativa, por si só, não secciona o Estado, que é uno e indivisível, apenas especializa a estrutura interna e administrativa.
É fato que a função administrativa é exercida pelos agentes públicos dos três Poderes com vistas a alcançar os objetivos da República.
Assim, dentro dos Poderes Legislativo e Judiciário são exercidas atividades administrativas internas com o objetivo de gerir seus próprios interesses para a satisfação do interesse coletivo.
Para Marcus Vasconcellos (2011), as atividades administrativas podem ser exercidas de três diferentes formas: centralizada, descentralizada ou desconcentrada. Veja a seguir:
Centralizada: a atividade administrativa é exercida diretamente pelo ente público competente (União, estado, município, Distrito Federal), por meio de seus órgãos e agentes. Essa forma de atividade ocorre na Administração Pública direta. Por exemplo, a segurança pública.
Descentralizada: a atividade administrativa é distribuída a outras entidades (outras pessoas jurídicas ou físicas). A Administração direta é desonerada do exercício da atividade administrativa. A descentralização pode ocorrer mediante delegação (situação que o Poder Público transfere a execução de determinado serviço) e outorga (situação em que o Poder Público transfere a titularidade do serviço);
Desconcentração: é resultado da criação de órgãos públicos dentro de uma mesma pessoa jurídica, em que se repartem internamente as atribuições e se estabelece a subordinação hierárquica.
De acordo com o professor Hely Lopes Meirelles (2003), órgãos públicos são centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais.
Essa prerrogativa ocorre através de seus agentes, cuja atuação é pautada à pessoa jurídica a que pertencem.
São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal.
Os órgãos públicos são integrantes da estrutura do Estado e de suas pessoas jurídicas. No entanto, não possuem personalidade jurídica nem vontade própria. Nesse sentido, cito novamente Marcus Vasconcellos (2011):
“Os órgãos não possuem capacidade processual, ou seja, não podem figurar em ações judiciais, sendo a pessoa jurídica a que pertencem a titular de tal capacidade.
No entanto, existem exceções – como exemplo, a capacidade da Mesa da Câmara dos Deputados de entrar com ação direta de inconstitucionalidade.
A criação e a extinção dos órgãos da administração ocorrem por meio de lei de iniciativa do chefe do Executivo.
Uma vez criados, são organizados com base em decreto, desde que não haja aumento de despesas, conforme o artigo 84, inciso VI, da CF.
Corresponde ao conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado, ou seja, União, estados, municípios e Distrito Federal.
Corresponde à organização político-administrativa da República Federativa do Brasil, nos termos do artigo 18 da CF. São exemplos: ministérios, Polícia Federal, Secretaria da Receita Federal.
Compreende pessoas jurídicas (de direito público ou privado), denominadas entidades.
Estão vinculadas à Administração Pública direta e são criadas para a execução de atividades administrativas.
O Decreto nº 200/67 dispõe em seu artigo 4º, que:
Decreto nº 200/67
Essas pessoas jurídicas são autônomas, dotadas de capacidade administrativa e independência gerencial, sendo, no entanto, fiscalizadas pela Administração direta.
As entidades da Administração indireta são fruto da descentralização.
A importância da descentralização está no surgimento de pessoas jurídicas com finalidades específicas, visando ao aumento da eficiência (princípio da especialidade).
Hoje fizemos uma verdadeira imersão no tema “Estado, Governo e Administração Pública”, presente no conteúdo programático de vários editais.
Caso seu concurso tenha Direito Administrativo na prova, com certeza esse assunto é de seu interesse.
Vimos cada ramificação e temas que estão envolvidos nesse tópico.
Chegamos ao final do artigo, e gostaria sinceramente que você deixasse um comentário dizendo o que achou do texto.
Pra mim é essencial contar com a sua participação. Faço questão de ler cada comentário, e respondo na primeira oportunidade.
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