Source: https://lagen.nu/prop/1999/2000:118
Timestamp: 2019-09-22 19:03:45+00:00

Document:
Underhållsstöd vid växelvis boende | lagen.nu
2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd
2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1999:822) om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd
4. Översiktlig beskrivning av nuvarande regler, statistik samt erfarenheter av underhållsstöd
4.1. Regelsystemet i sin helhet
4.2. Underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag
4.3. Barn med underhållsstöd
4.4. Motiv för att lämna underhållsstöd vid växelvis boende
4.5. Erfarenheter av underhållsstöd vid växelvis boende
5. Hur påverkas barnen av växelvis boende?
6. Förslag till nya regler för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende
6.1. Beräkning av utfyllnadsbidrag och fördelning mellan föräldrarna
6.2. Varje förälder ansöker om utfyllnadsbidrag
7. Oförändrade regler för gränsen mellan umgänge och växelvis boende
8. Samarbetssamtal och samförståndslösningar
9. Konsekvenser för den enskilde av de föreslagna reglerna
10. Ekonomiska effekter av förslaget för det allmänna
12.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd
12.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:822) om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd
Bilaga 1. Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över Ds 1999:30 – Underhållsstöd vid växelvis boende
Bilaga 2. Lagförslag i lagrådsremissen
Bilaga 3. Lagrådet
Prop. 1999/2000:118
Originaldokument: Underhållsstöd vid växelvis boende (pdf 406 kB), Källa
I propositionen lämnas förslag till ändrade regler för beräkning och fördelning av underhållsstöd när barn till särlevande föräldrar bor varaktigt hos båda föräldrarna (växelvis boende).
Utgångspunkten för de föreslagna regeländringarna är att var och en av föräldrarna vid växelvis boende har rätt till ett halvt underhållsstöd, 586 kr per barn och månad. Från detta belopp dras sedan halva det belopp som föräldern i andra fall skulle bli skyldig att återbetala.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2001 och tillämpas första gången i fråga om underhållsstöd som avser tid efter den 31 mars 2001.
Regeringen förslår att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd,
2. lag om ändring i lagen (1999:822) om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1030) om underhållsstöd
dels att 8, 10, 12, 13, 16, 17, 21 och 31 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 13 a §, av följande lydelse.
Underhållsstöd till ett barn lämnas med 1 173 kronor per månad. Om det finns anledning att anta att en bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar ett underhåll till barnet som motsvarar lägst det belopp som skulle ha fastställts enligt 24–28 §§, avräknas detta belopp från underhållsstödet.
Om barnet växelvis bor varaktigt hos båda föräldrarna eller om sökanden i annat fall begär det, lämnas underhållsstöd med 1 173 kronor per månad med avräkning för det belopp som skulle ha fastställts, om 24–28 §§ hade tillämpats på inkomsten hos den av föräldrarna som inte är boförälder.
Om sökanden begär det, lämnas underhållsstöd med 1 173 kronor per månad med avräkning för det belopp som skulle ha fastställts, om 24–28 §§ hade tillämpats på inkomsten för den av föräldrarna som inte är boförälder.
Vid växelvis boende beräknas underhållsstöd till hälften av 1 173 kronor per månad för var och en av föräldrarna. Från det belopp som sålunda beräknats för en förälder avräknas hälften av det belopp som skulle ha fastställts, om 24–28 §§ hade tillämpats på inkomsten för den föräldern.
Om ett barn bor hos en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare eller hos någon eller några som var särskilt förordnade vårdnadshavare när barnet fyllde 18 år, lämnas dubbla underhållsstöd enligt första stycket.
Om barnet har en sådan inkomst som framkommer vid en tillämpning av 25–27 §§, skall underhållsstödet minskas med ett belopp som motsvarar hälften av inkomsten. I stället för den minskning av framräknat belopp som anges i 26 § andra stycket skall beloppet minskas med 48 000 kronor.
Om den bidragsskyldige enligt 23 § andra stycket har medgetts avdrag med ett visst belopp vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet, skall kommande underhållsstöd minskas med motsvarande belopp.
Underhållsstöd lämnas efter skriftlig ansökan av boföräldern hos den allmänna försäkringskassan. Ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande.
Underhållsstöd lämnas efter skriftlig ansökan av boföräldern hos den allmänna försäkringskassan. Vid växelvis boende skall en sådan ansökan göras av föräldrarna för egen del. Ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande.
Ansökan skall innehålla nödvändiga upplysningar för bedömningen av barnets rätt till stöd och en försäkran på heder och samvete att de lämnade uppgifterna är riktiga. Om sökanden inte själv kan lämna en sådan försäkran, skall riktigheten av upplysningarna intygas av två trovärdiga personer som är förtrogna med förhållandena.
När underhållsstöd sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den bidragsskyldige, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den bidragsskyldige att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot ansökan eller har något att anföra i fråga om återbetalningsskyldighet enligt 21 §. I meddelandet skall även underrättelse lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 och 21–28 §§.
När underhållsstöd enligt 8 § första, andra eller fjärde stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den bidragsskyldige, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den bidragsskyldige att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot ansökan eller har något att anföra i fråga om återbetalningsskyldighet enligt 21 §. I meddelandet skall även en underrättelse lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 och 21–28 §§.
1 Senaste lydelse 1998:1770.
När underhållsstöd enligt 8 § tredje stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den andra föräldern, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att anföra i fråga om ansökan. I meddelandet skall även en underrättelse lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 och 24–28 §§.
Underhållsstöd skall betalas ut av försäkringskassan månadsvis i förskott. Om det belopp som skall betalas ut för ett barn en viss månad är lägre än 50 kronor, bortfaller beloppet. I övrigt avrundas belopp som slutar på öretal till närmast lägre krontal.
Underhållsstöd skall betalas ut av försäkringskassan månadsvis i förskott. Om det belopp som skall betalas ut för ett barn till en sökande en viss månad är lägre än 50 kronor, bortfaller beloppet. I övrigt avrundas belopp som slutar på öretal till närmast lägre krontal.
Om det underhållsstöd som hänför sig till en viss månad inte har lyfts inom sex månader efter utgången av den månaden, är underhållsstödet förverkat.
Underhållsstödet betalas ut till boföräldern. Har två särskilt förordnade vårdnadshavare utsetts att utöva vårdnaden gemensamt, utbetalas underhållsstödet till den kvinnliga vårdnadshavaren eller, om vårdnadshavarna begär det, till den manlige vårdnadshavaren.
Underhållsstödet betalas ut till boföräldern. Vid växelvis boende betalas underhållsstödet ut till var och en av föräldrarna. Har två särskilt förordnade vårdnadshavare utsetts att utöva vårdnaden gemensamt, betalas underhållsstödet ut till den kvinnliga vårdnadshavaren eller, om vårdnadshavarna begär det, till den manlige vårdnadshavaren.
Förlängt underhållsstöd betalas ut till den studerande. Om det finns synnerliga skäl, får underhållsstödet på framställan av socialnämnden betalas ut till någon annan lämplig person eller till nämnden att användas för barnets bästa.
När underhållsstöd lämnas till ett barn och det finns en bidragsskyldig förälder, skall denne återbetala ett belopp till staten som helt eller delvis motsvarar underhållsstödet. Återbetalningsskyldigheten fastställs av försäkringskassan i enlighet med 24–28 §§ samtidigt som eller snarast efter det att beslutet om underhållsstöd meddelas.
Beslut om återbetalningsskyldighet skall inte meddelas, om 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra stycket tillämpas eller om underhållsskyldighet enligt föräldrabalken har fastställts i form av ett engångsbelopp. Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och en tillämpning av 31 § därför övervägs, behöver återbetalningsskyldighet inte fastställas.
Återbetalningsskyldighet får inte beslutas för tid under vilken försäkringskassan har trätt in i barnets rätt till underhållsbidrag enligt 31 § och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då meddelande enligt 13 § sändes till den bidragsskyldige.
Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och underhållsbidrag är fastställt, inträder försäkringskassan i barnets rätt till underhållsbidrag till den del det svarar mot utbetalt underhållsstöd. Om underhållsbidrag inte är fastställt, kan försäkringskassan förelägga boföräldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt. Boföräldern skall till försäkringskassan ge in en skriftlig handling om fastställt underhållsbidrag som kan ligga till grund för indrivning av bidraget, om försäkringskassan begär det. Om barnet har fyllt 18 år skall vad som sägs om boföräldern i detta stycke i stället gälla barnet.
I fall som avses i första stycket tillämpas även 23, 29 och 32–35 §§ samt 37 § tredje stycket. Vad som där sägs om återbetalningsskyldighet gäller då skyldighet att betala fastställt underhållsbidrag till försäkringskassan. Betalning till försäkringskassan skall dock ske allteftersom underhållsbidraget förfaller till betalning.
I fall som avses i första stycket tillämpas även 23, 29 och 32–35 §§ samt 37 § fjärde stycket. Vad som där sägs om återbetalningsskyldighet gäller då skyldighet att betala fastställt underhållsbidrag till försäkringskassan. Betalning till försäkringskassan skall dock ske allteftersom underhållsbidraget förfaller till betalning.
Försäkringskassan bör ge den som får föra barnets talan tillfälle att i samband med försäkringskassans krav på betalning i enlighet med denna paragraf utkräva den del av obetalda underhållsbidrag som överstiger underhållsstödet. ____________
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001 men skall tillämpas första gången i fråga om underhållsstöd som avser tid efter den 31 mars 2001.
2. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande i fråga om underhållsstöd för tid före den 1 april 2001.
3. Den som för mars 2001 får underhållsstöd för växelvis boende skall utan särskild ansökan erhålla underhållsstöd enligt de nya föreskrifterna om inte försäkringskassan beslutar något annat.
dels att 3 och 37 §§ i stället för deras lydelse enligt lagen (1999:822) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse,
dels att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (1999:822) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse.
Ett barn har rätt till underhållsstöd, om föräldrarna inte bor tillsammans eller den ena föräldern är avliden. Det krävs dessutom att barnet varaktigt bor och är folkbokfört hos en av föräldrarna (boföräldern) samt att boföräldern bor här i landet och, om barnet är underårigt, är vårdnadshavare för barnet.
Ett barn har rätt till underhållsstöd, om föräldrarna inte bor tillsammans eller den ena föräldern är avliden. Det krävs dessutom att barnet varaktigt bor hos endast en av föräldrarna och är folkbokfört hos den föräldern (boföräldern) samt att boföräldern bor här i landet och, om barnet är underårigt, är vårdnadshavare för barnet.
Ett barn har också rätt till underhållsstöd, om det varaktigt bor och är folkbokfört hos en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare som bor här i landet eller hos någon eller några som bor här i landet och som var särskilt förordnade vårdnadshavare för barnet, när det fyllde 18 år. Vad som i lagen sägs om boförälder gäller då den eller de särskilt förordnade vårdnadshavarna. Bestämmelserna i 4 § 1 och 5 § tillämpas inte i dessa fall.
Ett ärende om stöd enligt denna lag prövas av den allmänna försäkringskassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen (1999:799) skall avgöra ett ärende avseende boföräldern.
Frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd enligt 10 § andra stycket prövas dock av den försäkringskassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige.
Frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd enligt 10 § andra stycket prövas dock av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige.
2. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande i fråga om underhållsstöd före ikraftträdandet.
2. För tid före den 1 april 2001 tillämpas 3 och 37 §§ samt ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i sin lydelse enligt lagen (1999:822) om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd.
År 1997 infördes genom lagen (1996:1030) om underhållsstöd ett nytt samhällsstöd till barn med särlevande föräldrar (prop. 1995/96:208). Det nya underhållsstödet utformades så att det tydligt framgår att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn. Underhållsstödet ersatte det tidigare bidragsförskottet och det särskilda bidraget till vissa adoptivbarn. Lagen om underhållsstöd tillämpades första gången för underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avsåg tid efter den 31 januari 1997.
I regleringsbrevet för år 1997 uppdrog regeringen åt Riksförsäkringverket (RFV) att utvärdera de nya reglerna om underhållsstöd. RFV har med anledning av uppdraget lämnat rapporterna Bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar respektive Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar (RFV Anser 1997:8), Underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar – redovisning vad avser systemets tillämpning (RFV Anser 1998:2) och Underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar – en utvärdering av det nya underhållsstödet (RFV Anser 1998:3). Rapporterna har remissbehandlats. Remissyttrandena och en remisssammanställning finns tillgängliga i Socialdepartementet (S98/2196/SF).
I den rapport som avsåg systemets tillämpning, lämnade RFV förslag till vissa förändringar i systemet. RFV pekade även på att reglerna för underhållsstöd vid växelvis boende i vissa fall har skapat konflikter mellan berörda föräldrar. Verket lämnade inte några konkreta förslag till ändrade regler men lämnade ett utkast till en alternativ lösning på hur utfyllnadsbidraget skulle kunna beräknas.
En promemoria Underhållsstöd vid växelvis boende (Ds 1999:30) med förslag till ändrade regler för underhållsstöd har därefter utarbetats inom Socialdepartementet. I promemorian lämnas ett huvudförslag till ändrade regler för beräkning och fördelning av underhållsstöd när ett barn till särlevande föräldrar varaktigt bor tillsammans med båda föräldrarna, s.k. växelvis boende. Även ett alternativt förslag om att utfyllnadsbidraget vid växelvis boende helt slopas redovisades i promemorian. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig över promemorian finns i bilaga 1. Remissyttrandena samt en remissammanställning finns tillgängliga i Socialdepartementet (S1999/5503/SF).
I denna proposition lämnas förslag till ändrade regler för beräkning av underhållsstöd vid växelvis boende och om bidragets fördelning mellan de båda föräldrarna. Regeringens förslag överensstämmer i stort sett med huvudförslaget i promemorian om Underhållsstöd vid växelvis boende (Ds 1999:30). Därutöver föreslås vissa ändringar av följdkaraktär som utarbetats i samråd med Riksförsäkringsverket.
Regeringen beslutade den 27 april 2000 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga
3. Lagrådet har hemställt om att en genomgång görs av lagen om underhållsstöd för att undersöka i vad mån reglerna om förlängt underhållsstöd
behöver anpassas till de föreslagna ändringarna beträffande växelvis boende. Lagrådets påpekanden i denna del är riktiga. Förlängt underhållsstöd kan även komma i fråga vid växelvis boende. Det rör sig om omkring 200 personer som får förlängt underhållsstöd. Problemet har emellertid inte uppmärksammats tidigare. Med hänsyn till att några egentliga tillämpningsproblem inte har framkommit och till att lagen om underhållsstöd för närvarande är föremål för en översyn av Familjeutredningen (S2000:02) anser regeringen att några ändringar i reglerna om förlängt underhållsstöd inte bör föreslås nu. Regeringen får i samband med att utredningens förslag bereds, pröva om det finns anledning att återkomma i denna fråga. Lagrådet övriga synpunkter har i allt väsentligt beaktats. Vi återkommer till Lagrådets synpunkter i författningskommentaren.
Prop. 1999/2000:118: Avsnitt 6.1
Lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) trädde i kraft den 1 december 1996 och tillämpades första gången för underhållsstöd och återbetalningsskyldighet efter den 31 januari 1997. Genom lagen upphävdes lagen (1964:143) om bidragsförskott, lagen (1984:1095) om förlängt bidragsförskott för studerande och lagen (1984:1096) om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn.
Ett barn har rätt till underhållsstöd om föräldrarna inte bor tillsammans. Om barnet är underårigt krävs det dessutom att det varaktigt bor och är folkbokfört hos en av föräldrarna, den s.k. boföräldern, samt att boföräldern bor här i landet och är vårdnadshavare för barnet. Ett barn kan också i vissa fall ha rätt till underhållsstöd, om en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare har förordnats för barnet.
Underhållsstöd till ett barn lämnas enligt 8 § USL med 1 173 kronor per månad vilket är detsamma som år 1994 gällde i det tidigare bidragsförskottssystemet. Om barnet har egna inkomster reduceras dock stödet enligt 10 § med hälften av det belopp som överstiger 48 000 kronor per år. I de fall barnet varaktigt bor och är folkbokfört hos en av föräldrarna, skall den förälder som barnet inte bor tillsammans med helt eller delvis betala tillbaka belopp som bestäms i enlighet med bestämmelsen i 24–28 §§. Återbetalningsbeloppet beräknas som en viss procent av den bidragsskyldiges inkomst, enligt den senaste taxeringen, efter ett avdrag på 72 000 kronor. Procentsatsen varierar med det totala antalet barn som den bidragsskyldige enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken är underhållsskyldig för. Omprövning av återbetalningsbeloppet sker enligt 30 § varje år per den 1 februari, när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger. Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och underhållsbidrag är fastställt enligt föräldrabalken, fastställs inte något återbetalningsbelopp enligt 31 § i lagen. I stället inträder försäkringskassan i barnets rätt till underhållsbidrag till den del det svarar mot utbetalt underhållsstöd.
I vissa fall kan en del av underhållsstödet betalas ut som s.k. utfyllnadsbidrag. Någon återbetalningsskyldighet fastställs inte i sådana fall (se avsnitt 4.2).
Om den bidragsskyldige inte anser sig kunna betala det beslutade återbetalningsbeloppet, kan han eller hon enligt bestämmelserna i 32 § ansöka om anstånd med betalningen. Anstånd kan beviljas helt eller delvis för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll. Beräkningen av detta belopp görs på samma sätt som vid kronofogdemyndighetens beräkning av förbehållsbelopp vid utmätning av lön enligt 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken. Anstånd kan också beviljas med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden.
Av 36 § följer att om den bidragsskyldige inte betalar fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid, eller har beviljats anstånd med betalningen, skall ränta betalas på skulden. Räntan fastställs årligen av regeringen till en nivå som motsvarar genomsnittet av statens utgifter för sin upplåning under de senaste tre åren. Räntan är reducerad med 30 procent eftersom den inte är avdragsgill vid taxeringen. Räntesatsen för år 2000 har fastställts till 3,2 procent.
Om den bidragsskyldige inte betalar fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid, och inte heller har beviljats anstånd med betalningen, kan fordran komma att överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning. Enligt 4 § indrivningsförordningen (1993:1229) skall en fordran avseende underhållsstöd i normalfallet överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning senast två månader efter det att den skulle ha betalats. Tiden kan dock förlängas till fem månader om det kan antas att den bidragsskyldige inom denna period kommer att slutbetala förfallna återbetalningsbelopp.
Om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges ekonomi eller personliga förhållanden, t.ex. i situationer av rehabiliteringskaraktär, får försäkringskassan, efter ansökan av den bidragsskyldige, helt eller delvis efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet och ränta (35 §).
Ärenden om underhållsstöd handläggs av de allmänna försäkringskassorna. Bestämmelserna i lagen (1962:381) om allmän försäkring om omprövning, ändring och överklagande av beslut tillämpas också i ärenden om underhållsstöd. Kostnaderna för underhållsstödet täcks av statsmedel i den mån stödet inte återbetalas av de bidragsskyldiga. Statens utgifter för bidraget uppgick år 1999 till närmare tre miljarder kronor.
Underhållsstöd betalas ut som utfyllnadsbidrag enligt bestämmelserna i 8 § i tre fall: – om det finns grundad anledning att anta att en förälder på annat sätt betalar underhåll till barnet som motsvarar återbetalningsskyldigheten enligt reglerna om underhållsstöd, – om barnet växelvis bor hos båda föräldrarna, eller – om sökanden begär det. När underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag föreligger inte någon återbetalningsskyldighet. Utfyllnadsbidraget är alltså ett statligt stöd som kan lämnas i de
fall den bidragsskyldige föräldern inte återbetalar fullt bidrag, 1 173 kronor per barn.
Utfyllnadsbidrag vid direktbetalning av underhåll till barnet
I propositionen, som föregick införandet av underhållsstödssystemet, angav regeringen att det från flera utgångspunkter är en fördel om den bidragsskyldige föräldern betalar underhåll direkt till sitt barn (prop. 1995/96:208 s. 61). Kontakten mellan barnet och den bidragsskyldige blir då på ett naturligt sätt mer direkt. Om underhållsbidrag betalas direkt till barnet, minskar också statens administrativa kostnader.
Föräldrar som är överens om hur umgänge och försörjningsansvar skall fördelas kan alltså välja att endast ansöka om utfyllnadsdelen i underhållsstödet. I ett sådant fall gör försäkringskassan en fiktiv beräkning enligt bestämmelserna i 24 – 28 §§ av hur mycket den förälder som barnet inte är folkbokfört hos skulle ha återbetalat till staten enligt reglerna för underhållsstöd. Mellanskillnaden mellan det framräknade beloppet och fullt bidrag, 1 173 kronor per barn, lämnas till boföräldern som ett rent bidrag. Skulle det visa sig att den bidragsskyldige föräldern inte följer överenskommelsen och inte betalar ett underhåll som uppgår till återbetalningsbeloppet, kan den andra föräldern lämna in en ny ansökan och begära fullt underhållsstöd.
Utfyllnadsbidrag vid växelvis boende
Enligt 7 kap. 2 § föräldrabalken föreligger inte någon skyldighet att betala underhållsbidrag när barnet bor varaktigt hos båda föräldrarna, s.k. växelvis boende. Reglerna om bidragsförskott, som föregick underhållsstödet, var nära kopplade till föräldrabalkens regler. En konsekvens av detta var att inte heller bidragsförskott betalades ut vid växelvis boende.
Enligt 8 § andra stycket USL kan däremot underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag betalas ut till boföräldern vid växelvis boende. Någon återbetalningsskyldighet fastställs inte utan utbetalningen av underhållsstödet minskas med det belopp som skulle ha betalats tillbaka av den förälder som inte är boförälder. Lagen innehåller inte någon bestämmelse som reglerar hur stödet bör fördelas mellan föräldrarna när barnet bor växelvis hos dem båda. Vid växelvis boende förutsätts att föräldrarna kan komma överens om hur utfyllnadsbidraget eventuellt bör fördelas dem emellan.
Det kan i vissa fall vara svårt att dra gränsen mellan situationer då barnet bor varaktigt tillsammans med båda föräldrarna (växelvis boende) och då barnet varaktigt bor tillsammans med endast den ena föräldern och har ett omfattande umgänge med den andra föräldern. Normalt avses med växelvis boende att barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern. Uttrycket "växelvis boende" anknyter helt till de situationer där någon anses bo varaktigt tillsammans med ett barn och det därför inte föreligger någon underhållsskyldighet enligt 7 kap. 2 § föräldrabalken. Den praxis som utvecklats inom de allmänna domstolarna om när växelvis boende är för handen är därför vägledande även vid en be-
dömning enligt lagen om underhållsstöd. Högsta domstolen (HD) har behandlat frågan om gränsen mellan umgänge och växelvis boende. Av domen (se NJA 1998 s. 267) framgår att det normalt är fråga om umgänge, och inte varaktigt boende, när barnet vistas hos den ena föräldern endast en tredjedel av tiden. Även om skillnaden i vistelsetider hos de båda föräldrarna är mindre, bör bedömningen enligt HD ofta bli densamma, om det inte finns faktorer som klart pekar i en annan riktning. Faktorer utöver vistelsetiden som kan få betydelse vid bedömningen är enligt HD var barnet är folkbokfört, hur barnets boende är ordnat, var barnet förvarar sina tillhörigheter och hur barnets försörjning fördelats mellan föräldrarna.
Prop. 1999/2000:118: Avsnitt 4.1
I tabell 1 redovisas utvecklingen av antalet barn med olika former av underhållsstöd från och med år 1997 till november 1999. Det totala antalet barn med underhållsstöd har ökat med närmare 16 000 till ca 347 000. Antalet barn med fullt bidrag har varit relativt stabilt under perioden men i november 1999 sjönk antalet något. Antalet barn med utfyllnadsbidrag vid direktbetalning har däremot ökat med närmare 7 000 vilket ligger helt i linje med regeringens uttalande i propositionen Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m. (prop. 1995/96:208 s. 61). Regeringen anförde där att det från flera utgångspunkter är en fördel om den bidragsskyldige föräldern betalar underhåll direkt till sina barn.
Gruppen barn med utfyllnadsbidrag vid växelvis boende har under samma period mer än femdubblats från 2 660 till 14 086. En del av ökningen kan vara en följd av att föräldrar som tidigare delat barnens försörjning och boende mellan sig i ökande utsträckning kan ha fått kännedom om möjligheten att söka underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag.
Tabell 1 Barn med underhållsstöd åren 1997–1999, fördelade på typ av underhållsstöd
År Fullt underhållsstöd
Växelvis boende Övriga utfyll-
nadsbidrag
1997-05 305 115 2 660 23 270 331 045 1998-06 310 554 8 313 28 431 347 298 1999-05 310 581 12 248 29 393 352 172 1999-11 302 589 14 086 30 040 346 934
I november 1999 fanns det totalt 346 934 barn med underhållsstöd. Av dessa var 22 000 (6,4 %) myndiga barn som gick i gymnasieskolan. Av samtliga barn under 18 år hade 16,8 procent underhållsstöd. Diagram 1 visar hur det totala antalet barn under 18 år fördelar sig mellan barn med och barn utan underhållsstöd. Andelen barn med underhållsstöd i respektive åldersgrupp ökar med barnens ålder, från ca 5 procent i den yngsta gruppen till ca 22 procent i åldersgrupperna över tolv år.
Diagram 1 Barn med och utan underhållsstöd (US) fördelade efter ålder november 1999. Antal och procent
50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000
0-2 3-5 6-8 9-11 12-14 15-17
An ta l
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0
P rocent
Utan US Andel med US
I tabell 2 redovisas antalet barn med underhållsstöd efter ålder och boendeförhållande. Närmare hälften (46,7 %) av de barn som varaktigt bor hos en av föräldrarna är tolv år eller äldre. Barn som får utfyllnadsbidrag vid växelvis boende är däremot oftast yngre. En knapp fjärdedel av dessa har fyllt tolv år. Andelen barn under tre år som bor växelvis hos båda föräldrarna är betydligt lägre än i övriga åldersgrupper. I november 1999 var det 390 (2,8 %) av totalt 14 086 barn under tre års ålder som bodde växelvis hos båda föräldrarna. Satt i relation till hela gruppen barn med underhållsstöd är det 0,1 procent som är under tre år och som bor växelvis hos båda föräldrarna.
Tabell 2 Barn med underhållsstöd fördelade efter ålder och typ av bidrag. November 1999
Ålder Växelvis boende
Övriga Samtliga*
Antal Procent Antal Procent Antal Procent
0-2 390 2,8 14 606 4,4 14 996 4,3 3-5 2 391 17,0 33 986 10,2 36 377 10,5 6-8 4 078 29,0 57 551 17,3 61 629 17,8 9-11 3 812 27,1 71 123 21,4 74 935 21,6 12-14 2 283 16,2 68 649 20,6 70 932 20,5 15-17 985 7,0 64 812 19,5 65 797 19,0 18> 147 1,0 21 902 6,6 22 049 6,4 Summa 14 086 100,0 332 629 100,0 346 715 100,0
Exklusive 217 barn med reducerat underhållsstöd p.g.a. egen inkomst
Av diagram 2 framgår det tydligt att det växelvisa boendet är vanligast bland de yngre skolbarnen. Den största andelen återfinns i gruppen barn
som är mellan sex och åtta år (29 %). Ju äldre barnen är desto mindre vanligt är det att barnen bor växelvis hos båda föräldrarna. Det kan finnas flera förklaringar till detta. I takt med att barn blir äldre blir kamratkontakter och närhet till skola allt viktigare, vilket kan bidra till att barnen inte vill flytta mellan föräldrarna.
Diagram 2 Andel barn med underhållsstöd fördelade efter ålder och växelvis boende. November 1999
Prop. 1999/2000:118: Avsnitt 5
I förarbetena till lagen om underhållsstöd (prop. 1995/96:208 s. 36) angavs följande skäl till att frångå principerna i det tidigare gällande bidragsförskottssystemet och att införa ett utfyllnadsbidrag vid växelvis boende.
Oftast bor barnet hos en förälder och umgås med den andra föräldern. I vissa fall, både vid gemensam vårdnad och vid ensam vårdnad förekommer s.k. växelvis boende, dvs. att barnet i stor omfattning bor hos båda föräldrarna. All erfarenhet talar för att det är bäst för barnet om det kan vidmakthålla nära och goda relationer till båda sina föräldrar även när föräldrarna inte lever tillsammans. De ändringar i föräldrabalkens vårdnadsregler som har gjorts under senare år har därför syftat till att främja samförståndslösningar och vidga utrymmet för gemensam vårdnad. Även när det gäller barnets underhåll bör reglerna ha en sådan inriktning. Reglerna om underhållsstöd bör därför enligt regeringens uppfattning utformas så att samhällsstöd kan lämnas såväl till barn som varaktigt bor hos endast en av föräldrarna, som till barn som bor växelvis hos båda föräldrarna.
Vid växelvis boende har båda föräldrarna kostnader för barnet. Vardera föräldern står för barnets kostnader under den tid som barnet vistas hos honom eller henne. Någon bidragsskyldighet kan inte heller fastställas enligt föräldrabalkens regler vid växelvis boende. Den förälder som inte är boförälder bör vid växelvis boende inte heller åläggas återbetalningsskyldighet gentemot staten. Samtidigt har boföräldern lägre kostnader för barnet under den tid det vistas hos den andra föräldern.
Socialförsäkringsutskottet uttalade vid dess behandling av propositionen med förslag till det nya underhållsstödet att det var utmärkt att stöd också skulle kunna lämnas till barn som växelvis bor hos båda föräldrarna, så att hela denna grupp omfattas av samma regelsystem (bet. 1996/97:SfU3).
Det har emellertid visat sig att reglerna för underhållsstöd vid växelvis boende i vissa fall upplevs som problematiska och att de kan skapa konflikter mellan föräldrarna. En anledning till konflikt är bedömningen av om ett växelvis boende föreligger eller inte. Denna fråga regleras i föräldrabalken och påverkas inte av de förslag till ändrade regler som lämnas i propositionen. En annan regel som har skapat konflikter och som många anser vara ologisk och svår att förstå är hur utfyllnadsbidraget beräknas och fördelas av mellan föräldrarna.
I fall där det finns djupa konflikter mellan föräldrarna kan de ekonomiska frågorna efter hand komma att bli det konfliktämne som överskuggar allt annat. I brev och telefonsamtal till Regeringskansliet har föräldrar och handläggare från försäkringskassorna framfört att det förekommer att boföräldrar inte vill låta ett barn vistas i för stor omfattning hos den andra föräldern, eftersom risken finns att underhållsstödet dras in. Omvänt uppges bidragsskyldiga föräldrar, som av något skäl befinner sig i ett psykologiskt överläge, ha genomdrivit att barnen vistas så lång tid hos denna att det betraktas som växelvis boende vilket i sin tur medför att föräldern inte är återbetalningsskyldig för underhållsstödet. Det finns exempel på att tidigare fungerande växelvis boende har upphört på grund av bristande förståelse för varför just den andra föräldern anses vara boförälder och därmed berättigad till bidrag. Föräldrarna har då inte kunnat komma överens om hur barnens faktiska försörjning skall fördelas mellan dem.
Många föräldrar har också framfört att det är obegripligt och ologiskt att utfyllnadsbidraget vid växelvis boende skall vara beroende av den andra förälderns ekonomi. I extremfallet kan en förälder med mycket höga inkomster få fullt bidrag, 1 173 kronor per barn och månad, om den andra föräldern saknar inkomst, t.ex. på grund av studier. Å andra sidan kan en boförälder med låga inkomster bli helt utan utfyllnadsbidrag om den bidragsskyldige föräldern har höga inkomster.
Det kan med nuvarande regler också ge betydligt mer i statligt stöd om föräldrarna kommer överens om att barnen skall vara folkbokförda hos den förälder som har högst inkomst.
I januari 2000 fanns det totalt 237 026 bidragsskyldiga föräldrar varav 14 procent var kvinnor. Bland bidragsskyldiga där barnet bor huvudsakligen hos den ena föräldern är 12 procent kvinnor. I de fall där barnen bor växelvis hos båda föräldrarna är emellertid 37 procent av ”de bidragsskyldiga” föräldrarna kvinnor. Den stora skillnaden mellan andelen kvinnliga bidragsskyldiga i de båda grupperna kan tyda på att det förekommer att man vid en separation folkbokför barnen hos mannen, eftersom bidraget från staten då blir högre som en följd av att kvinnor i regel har lägre inkomster.
Regeringens bedömning: Den kunskap som finns om hur barn till särlevande föräldrar påverkas av att bo växelvis hos föräldrarna bör tas till vara. Den studie om växelvis boende som inletts bör beaktas i kommande lagstiftningsarbete.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser ställer sig positiva till promemorians bedömning. Riksrevisionsverket och Riksskatteverket anser dock att frågan om huruvida växelvis boende är bra för barnet bör utredas ytterligare, innan förändringar vidtas i nu gällande regler för utfyllnadsbidrag.
Bakgrund: Vid riksdagsbehandlingen av propositionen Strategi för att förverkliga FN:s barnkonvention om barnets rättigheter i Sverige m.m. (prop. 1997/98:182), behandlades en motion om hur små barn påverkas vid växelvis boende (mot. 1997/98:So435). Motionärerna anförde att små barn, efter en separation eller skilsmässa, kan tvingas att bo omväxlande hos mamma och pappa på ett sätt som direkt strider mot vad man vet är barnets bästa. Motionärerna ansåg att studier angående hur små barn påverkas av växelvis boende bör uppmuntras. De studier som gjorts har företrädesvis rört situationen för barn över fem år.
Riksdagen delade motionärernas bedömning och gav regeringen till känna att studier snarast bör genomföras beträffande hur små barn påverkas vid växelvis boende (bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171). Utskottet ansåg vidare att det bör utredas hur föräldrar bäst kan informeras och stödjas, så att barnens behov får styra hur umgänget skall utformas.
Regeringen har i regleringsbrevet för år 2000 gett Socialstyrelsen ett uppdrag med anledning av utskottets tillkännagivande och de ändringar i föräldrabalkens regler om vårdnad som trädde i kraft den 1 oktober 1998. Genom ändringarna har domstolarna fått utvidgade möjligheter att besluta om hos vem av föräldrarna ett barn skall bo (hos endast en av dem eller växelvis hos var och en av dem). Uppdraget innebär att Socialstyrelsen skall genomföra studier och sammanställa kunskap över hur små barn påverkas av växelvis boende. Socialstyrelsen skall vidare utreda hur berörda parter bäst kan få information och stöd så att barnets bästa
kan tillgodoses. Uppdraget avser även sådana fall där föräldrarna aldrig bott tillsammans. Socialstyrelsen skall inom ramen för uppdraget samråda med Socialvetenskapliga forskningsrådet och med Barnombudsmannen. Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars år 2001.
I lagutskottets av riksdagen godkända betänkande om familjerättsliga frågor (bet. 1998/99:LU18) behandlades en motion (mot. 1998/99:L419) från den allmänna motionstiden år 1998 om hur barnet påverkas av växelvis boende. Motionärerna anförde att det förekommer att barnets självklara rätt till båda föräldrarna sammanblandas med föräldrarnas behov och önskningar om att få en "rättvis" tillgång till sina barn. Detta kan, enligt motionärernas uppfattning, leda till att små barn tvingas bo omväxlande hos sina föräldrar på ett sätt som strider mot barnets bästa. Motionärerna menade att den kunskap som finns om hur små barn, i första hand de som är under fem år, påverkas av växelvis boende är bristfällig. Utskottet hänvisade i betänkandet dels till riksdagens ovannämnda tillkännagivande, dels till att Regeringskansliet, inom ramen för sitt arbete rörande automatisk gemensam vårdnad för ogifta föräldrar, hade gett uppdrag åt en barnpsykiatrisk expert att belysa frågan om växelvis boende ur barnets perspektiv.
Uppdraget har redovisats och återfinns i sin helhet i en bilaga till departementspromemorian Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar (Ds 1999:57). Några av de avsnitt som berör växelvis boende ur barnets perspektiv redovisas i det följande.
Utdrag ur redovisning av uppdrag om barn- och ungdomspsykiatriska synpunkter på vårdnad, boende och umgänge ( Ds 1998:57 s. 136 )
Det mycket lilla barnet, dvs. barn under tre års ålder, har ännu ej uppnått s.k. objektkonstans och är osäkra beträffande kontinuitet, konstans och varaktighet. I denna ålder är barn därför i sin utveckling beroende av att ha en stabil situation, återkommande och igenkännbara rutiner och trygga, stabila primära (föräldra)relationer. Detta talar för att växelvis boende ej är att rekommendera för de allra yngsta.
Barn är under hela sin uppväxt beroende av sin omgivning, av sina kamrater, sin igenkända miljö, sina invanda möjligheter. Växelvis boende bör förutsätta att föräldrarna anpassar sitt boende så att de bor nära varandra och så att barnet kan behålla sin miljö, sina kamrater, sina vanor på ett för åldern naturligt sätt, när det byter bostad. Om olika arrangemang med skjutsningar etc måste till för att det enkla vardagslivet skall fungera, så kommer detta att hämma barnets möjligheter och utveckling. För skolbarn är det givetvis en förutsättning att barnet går i samma skola oberoende av om det bor hos mamma eller pappa.
För barn i förskole- och lågstadieåldern är hemmiljön och föräldrakontakten mycket viktiga, under det att kamratrelationer och möjligheter att ta del av fritidsaktiviteter, föreningsliv och liknande, är av stor vikt för tonåringen. Ett växelvis boende som innebär byte av miljö är därför mer påfrestande för tonåringen.
Växelvis boende skall vara till för barnets behov och inte för att skapa rättvisa mellan föräldrar. Om det senare skulle vara fallet, så drabbas barnet genom att det blir en bricka i ett spel, och barnets önskningar om flexibilitet i det växelvisa boendet blir lätt ammunition i detta spel.
Ur ett barnperspektiv är det självklart att barnets boende och inte minst växelvis boende inte borde vara något som bestäms en gång för alla, utan att det fanns möjlighet att förändra boendet i enlighet
med de behov, som barnet har i olika skeden av sin uppväxt och utveckling…”
Skälen för regeringens bedömning: Det har inte framförts några tungt vägande skäl som generellt talar mot lämpligheten av att ett barn bor växelvis hos båda föräldrarna, vare sig utifrån remissinstansernas synpunkter eller i det ovan redovisade uppdraget. Tvärtom är det av stor vikt att barnen får en vardagsrelation till båda föräldrarna. Om ett växelvis boende är bra eller inte i ett enskilt fall måste givetvis avgöras efter en individuell prövning. Hänsyn måste därvid tas till barnets anknytning till respektive förälder och till föräldrarnas förhållande till varandra. Vid gemensam vårdnad är det föräldrarna som tillsammans bestämmer hur barnets boende skall ordnas. Kan föräldrarna inte enas kan de vända sig till domstol. Domstolen skall då besluta i frågan efter vad som är bäst för barnet. När det gäller barn under tre år konstaterar regeringen att det är ett ytterst litet antal barn i denna ålder som bor växelvis hos båda föräldrarna (se avsnitt 4.3). Om Socialstyrelsens studier skulle visa att ett sådant boende skulle vara olämpligt för så unga barn, kan det finnas anledning för regeringen att ta upp frågan om underhållsstöd vid växelvis boende till förnyad prövning.
Mot bakgrund av vad som anförts finner regeringen inte skäl att frångå den uppfattning som fördes fram i förarbetena till lagen om underhållsstöd (prop. 1995/96:208 s. 33). Däri sas att en utgångspunkt för samhällsstöd till barn med särlevande föräldrar bör vara att ett sådant stöd också bör omfatta situationer där barn bor växelvis hos båda sina föräldrar. Vidare anfördes att det var angeläget att reglerna för ett sådant stöd skulle utformas så att de inte motverkar att nära och goda relationer upprätthållas mellan barnet och dess föräldrar utan tvärtom underlättar för föräldrarna att ta sitt ansvar gentemot sina barn. Med det nu framlagda förslaget, om vissa ändringar i reglerna för underhållsstöd vid växelvis boende, anser regeringen att de nackdelar som konstaterats till stor del kommer att undanröjas utan att syftet med stödet motverkas.
Regeringen anser dock att det är viktigt att följa resultaten av de ovan nämnda uppdragen och de slutsatser som därvid kan komma att dras och att dessa beaktas i kommande lagstiftningsarbete.
Regeringens förslag: Vid växelvis boende lämnas underhållsstöd med hälften av 1 173 kronor per barn och månad till var och en av föräldrarna. Från detta belopp avräknas därefter halva det återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts om 24–28 §§ lagen om underhållsstöd hade tillämpats på inkomsten för den förälder som får bidraget. Om ett barn, enligt den senaste taxeringen, har egna inkomster skall underhållsstödet för var och en av föräldrarna minskas med ett belopp som motsvarar hälften av den minskning som annars görs.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna förordar att utfyllnadsbidraget beräknas och fördelas enligt promemorians huvudförslag. Vissa remissinstanser anser att utfyllnadsbidragen vid växelvis boende skall slopas, bl.a. Riksförsäkringsverket och Länsrätten i Göteborg.
Domstolsverket kan inte förutse att något alternativ i någon beaktansvärd utsträckning skulle påverka måltillströmningen till domstolarna.
Bakgrund: Riksförsäkringsverket (RFV) lämnade i sin utvärdering av de nya reglerna för underhållsstöd (se avsnitt 3) förslag till vissa förändringar i systemet och tog också upp några områden till belysning. RFV pekade bl.a. på att reglerna för underhållsstöd vid växelvis boende ofta har skapat konflikter mellan berörda föräldrar och skissade på en alternativ lösning till hur utfyllnadsbidraget skulle kunna beräknas. Verket framförde att ett bättre sätt att beräkna utfyllnadsbidraget kunde vara att bägge föräldrarna skulle kunna få underhållsstöd beräknat på skillnaden mellan 1 173 kronor och det belopp som de själva skulle betala i återbetalningsbelopp om det inte förelegat växelvis boende. Det finns skäl som talar för en sådan lösning samtidigt som det finns vissa nackdelar. Regeringen anser att förslaget är tilltalande eftersom det, till skillnad mot nuvarande system, är den förälder som har lägst inkomst som får det större stödet. En nackdel är däremot att utfyllnadsbidraget bestäms utifrån två bidrag per barn. Detta är varken rättvist eller rimligt och skulle vidare kunna innebära att statens kostnader för underhållsstöd skulle komma att öka väsentligt.
Utfyllnadsbidragets storlek vid växelvis boende beräknas med nuvarande regler genom att ett fiktivt återbetalningsbelopp – i det följande benämnt avräkningsbelopp – bestäms för ”den bidragsskyldige” föräldern. Boföräldern får därefter utfyllnadsbidrag med mellanskillnaden mellan fullt bidrag, 1 173 kronor per barn och månad, och avräkningsbeloppet. Om ett barn, enligt den senaste taxeringen, har egna inkomster, reduceras 1 173 kronor med hälften av den inkomst som överstiger 48 000 kronor per år.
I det följande lämnas ett exempel på effekterna av de nuvarande reglerna och av de förslag som presenteras i denna proposition. Det belopp som en bidragsskyldig förälder skall betala till försäkringskassan beräknas genom att 72 000 kronor dras från den återbetalningsgrundande inkomsten varefter det återstående beloppet multipliceras med en procentsats som bestäms av den bidragsskyldiges totala antal barn. I det aktuella exemplet har föräldrarna ett barn och procentsatsen är då 14 %. Mamman studerar på halvtid och förvärvsarbetar halvtid och har en återbetalningsgrundande inkomst på 85 000 kronor. Pappan har en återbetalningsgrundande inkomst på 140 000 kronor.
Om barnet bor enbart hos mamman får hon, enligt nuvarande regler, underhållsstöd med 1 173 kronor per månad och pappan är återbetalningsskyldig till staten med [(140 000 kr – 72 000 kr) * 14% / 12] 793 kronor per månad. Staten lämnar således ett rent bidrag till mamman på (1 173 kr – 793 kr ) 380 kronor per månad.
Om barnet bor enbart hos pappan får han 1 173 kronor per månad och mamman blir återbetalningsskyldig till staten med [(85 000 kr – 72 000 kr) *14 % / 12 ] 151 kr per månad. Det rena bidraget från staten blir då 1 022 kronor per månad.
Barnen bor växelvis varannan vecka hos föräldrarna och någon återbetalningsskyldighet föreligger alltså inte. Med nuvarande regler blir underhållsstödet till mamman 380 kronor per månad om barnet är folkbokfört hos henne och 1 022 kronor per månad till pappan om det är folkbokfört hos honom. Ingen betalar något till staten. Föräldrarna förutsattes i propositionen kunna komma överens om hur stödet eventuellt borde fördelas dem emellan.
Med de föreslagna reglerna skulle underhållsstöd lämnas med högst hälften av fullt bidrag (1 173 kr/barn/månad) 586 kr till vardera föräldern om inte barnets inkomster reducerar bidragsbeloppet. Beloppet reduceras därefter med hälften av vad föräldern skulle ha återbetalat till staten om barnet bott hos den andra föräldern. Med ovanstående förutsättningar blir då underhållsstödet till mamman [586 kr - (151 kr / 2)] 511 kr och till pappan [586 kr – (793 kr / 2)] 189 kr.
Skälen för regeringens förslag: Barn har behov av nära och goda relationer till båda sina föräldrar, även när föräldrarna bor isär. De ändringar i föräldrabalkens vårdnadsregler som har gjorts under senare år har därför syftat till att främja samförståndslösningar och bana väg för ökad användning av gemensam vårdnad. När bestämmelserna om underhållsstöd infördes, ansåg regeringen att även när det gäller barnets försörjning bör reglerna ha en sådan inriktning. Reglerna för underhållsstöd utformades därför så att samhällsstöd kan lämnas såväl till barn som varaktigt bor hos endast en av föräldrarna som till barn som bor växelvis hos båda föräldrarna. Enligt regeringens mening har de skäl som då åberopades alltjämt bärighet.
Det har emellertid visat sig att reglernas utformning för stöd vid växelvis boende i många fall snarare har bidragit till att skapa konflikter mellan föräldrarna än att underlätta samarbetet mellan dem. Det är väl känt
att ekonomiska frågor som rör barnet kan vålla konflikter och minska samarbetsviljan mellan föräldrarna.
De föreslagna reglerna ger enligt regeringens uppfattning ett mer rättvist resultat, eftersom storleken på bidraget beror på förälderns egen ekonomiska situation och inte på den andra förälderns ekonomiska förhållanden. Reglerna är också lätta att förklara och att förstå. Eftersom båda föräldrarna har möjlighet att få utfyllnadsbidrag, kommer frågan om hos vilken av föräldrarna barnet är folkbokfört att förlora i betydelse, eftersom bidragets storlek blir detsamma oberoende av hos vilken av föräldrarna barnet är folkbokfört. Detta kan leda till att konflikterna mellan föräldrarna om folkbokföringen minskar och därigenom också antalet processer i folkbokföringsmål. I vissa fall kan de nya reglerna sannolikt minska antalet konflikter mellan föräldrarna även i fråga om själva utfyllnadsbidraget. Eftersom båda föräldrarna får del av bidraget behöver de inte själva hamna i diskussioner om hur stödet eventuellt skall fördelas dem emellan.
Många gånger är det även vid växelvis boende en av föräldrarna som drar det tyngsta lasset och står för merparten av kostnaderna för barnet. Sannolikt är det också så att räkningar för barnomsorg m.m. ofta ställs till den förälder som barnet är folkbokfört hos. Om den andra föräldern inte tar del i kostnaderna för barnet, kan de föreslagna reglerna i vissa fall leda till förbättringar för den förälder som står för merparten av barnets kostnader. Om de föreslagna reglerna leder till en förbättring eller inte beror i det enskilda fallet på hur ekonomin ser ut hos respektive förälder och i vilken omfattning föräldrarna kan komma överens om hur kostnaderna för barnet skall fördelas dem emellan.
Regeringen kan dock se vissa nackdelar med de föreslagna reglerna. Med dagens regler vill bidragsskyldiga föräldrar ibland att barnet skall bo växelvis hos båda föräldrarna, eftersom den bidragsskyldige då inte behöver återbetala något till försäkringskassan. Med de föreslagna reglerna får föräldrarna ytterligare ett skäl att vilja att barnet skall bo växelvis hos båda föräldrarna, nämligen för att få ett bidrag. Detta kan möjligen öka antalet processer om barns boende vid allmän domstol och eventuellt även öka antalet överklaganden av försäkringskassornas beslut om underhållsstöd. Ingen remissinstans har dock uttryckt farhågor om att antalet processer i domstol kommer att öka till följd av förslaget.
De nya reglerna kan också i vissa fall leda till försämringar för boföräldern, om den andra föräldern inte tar del i kostnaderna för barnet. Vidare kan de föreslagna reglerna sägas innebära en modifiering av principen att föräldrar med gemensam vårdnad skall kunna enas i alla frågor som rör barnet, dvs. även om hur kostnaderna för barnet skall fördelas dem emellan. Avsteg från den principen har dock gjorts även när det gäller underhållsbidrag, boende och umgänge där föräldrar som inte kan enas, kan föra frågan till domstol för avgörande.
Genom de föreslagna reglerna anpassas stödet till barn efter förälderns ekonomiska förutsättningar. Det fulla underhållsstödet är emellertid alltjämt generellt (inte behovsprövat mot boförälderns ekonomi) och förslaget kan därför sägas leda till bristande symmetri.
Flera remissinstanser anser att systemet, genom de föreslagna reglerna, blir för detaljerat om stödet skall delas upp mellan föräldrarna. Det gäller
förhållandevis små belopp, samtidigt som kostnaderna för administrationen av stödet ökar. Försäkringskassorna måste ta in underlag och göra inkomstberäkningar mot båda föräldrarnas inkomster i stället för som nu mot endast mot inkomsten för den ena. Dessutom ökar de administrativa kostnaderna för utbetalningar, eftersom de görs till två personer i stället för till en.
Regeringen anser dock, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att fördelarna med de föreslagna reglerna väger tyngre än nackdelarna. Barnets folkbokföring kommer inte längre att avgöra vem av föräldrarna som får bidraget. Utfyllnadsbidraget kommer att bestämmas utifrån varje förälders ekonomiska situation och ge större stöd till föräldrar som har låga inkomster. Eftersom båda föräldrarna får del av bidraget behöver de inte själva, som med nuvarande regler, lösa frågan om hur bidraget eventuellt skall fördelas dem emellan. Frågan om var barnet skall vara folkbokfört minskar också i betydelse. Antalet konflikter bör därför minska.
Prop. 1999/2000:118: Avsnitt 10, Författningskommentar till 8 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd
Regeringens förslag: Var och en av föräldrarna ansöker om stödet.
Ansökan skall prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet är folkbokfört hos. Vid växelvis boende betalas stödet ut till var och en av föräldrarna.
Promemorians förslag: Var och en av föräldrarna ansöker om stödet där föräldern är skriven och utbetalningen knyts till den förälder som söker.
Remissinstanserna: Bland remissinstanserna förekommer kritik mot förslaget att var och en av föräldrarna ansöker om stödet hos den försäkringskassa där denna är skriven. Riksförsäkringsverket anser att den kassa där den förälder som barnet är folkbokfört hos skall besluta i ärendet.
Detta skulle nämligen underlätta reglerna för omprövning, ändring och överklagande. Länsrätten i Göteborg och Riksskatteverket framför liknande synpunkter. Konsumentverket, Söndagsbarn och Barns rätt till 2 föräldrar tillstyrker promemorians förslag.
Skälen för regeringens förslag: Som regel torde föräldrar vars barn bor växelvis hos dem vara överens om att det föreligger ett växelvis boende. Det kommer dock sannolikt även fortsättningsvis att förekomma konflikter mellan föräldrar i samband med frågor om växelvis boende.
Var och en av föräldrarna bör därför själv ansöka om stödet. Vidare skulle det kunna anses som lämpligt att varje förälder söker bidraget hos den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den föräldern. En sådan ordning skulle dock, såsom vissa remissinstanser påtalar, kunna medföra att samma förhållande prövas av olika försäkringskassor och att det då finns risk för att dessa kommer till olika resultat i sin prövning. Enligt regeringens uppfattning talar därför starka skäl för att en och samma försäkringskassa skall pröva båda föräldrarnas ansökan. I sammanhanget bör understrykas vikten av att försäkringskassorna sinsemel-
Prop. 2005/06:20: Avsnitt Författningskommentar till 4 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag
lan samarbetar, så att den försäkringskassa som prövar frågan får ett fullgott underlag för sin bedömning. Regeringen anser det naturliga vara att varje förälders ansökan prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet är folkbokfört hos. Den försäkringskassan har sedan att inhämta nödvändiga uppgifter om båda föräldrarna. Om stöd sedan skall utgå, skall det betalas ut till var och en av föräldrarna.
Prop. 1999/2000:118: Avsnitt Författningskommentar till 37 § lagen (1999:822) om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd
Regeringens bedömning: Bedömningen av vad som skall anses utgöra ett växelvis boende vid beslut om underhållsstöd bör som tidigare följa den praxis som utvecklas utifrån de civilrättsliga reglerna i föräldrabalken.
Promemorians bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som berört frågan, bl.a.
Riksförsäkringsverket (RFV) och Barnombudsmannen, delar den uppfattning som förs fram i promemorian.
Bakgrund: I Riksförsäkringsverkets utvärdering av underhållsstödssystemet framför verket att frågan om växelvis boende ofta vållar konflikter mellan föräldrarna. Det förekommer att en bidragsskyldig förälder gör gällande att det föreligger ett växelvis boende, medan boföräldern anser motsatsen. Antalet konflikter bedöms ha ökat med införandet av det nya underhållsstödet. En förklaring till detta kan enligt RFV vara att det enligt de tidigare gällande civilrättsliga reglerna om underhållsbidrag fanns en möjlighet till s.k. nettoberäkning av underhållsbidraget. Det innebar att underhållsbidraget bestämdes med beaktande av att den bidragsskyldige i väsentlig mån fullgjorde sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig och alltså "rabatteras", när barnet i stor utsträckning vistades hos den bidragsskyldige. I samband med att det nuvarande underhållsstödet infördes har det i många ärenden, där bidragsförskott tidigare har beviljats, blivit uppmärksammat att det har förelegat ett växelvis boende. Bidragsskyldiga har i flertalet fall påpekat detta, när de underrättats om det nya, betydligt högre återbetalningsbeloppet jämfört med det tidigare relativt sett låga underhållsbidraget. Enligt RFV har många försäkringskassor framfört att ett sätt att minska konflikterna mellan föräldrarna är att slå fast att växelvis boende enbart skall anses föreligga, när barnet bor lika mycket hos båda föräldrarna. Detta skulle på ett väsentligt sätt underlätta försäkringskassornas handläggning.
Enligt uppgift från RFV har länsrätter under år 1998 i 57 avgöranden prövat om växelvis boende enligt lagen om underhållsstöd skulle anses föreligga. I endast nio av dessa fall (16 %), har försäkringskassans beslut ändrats. Resultatet tyder på att försäkringskassan förmår hantera bedöm-
ningen av om ett växelvis boende föreligger eller inte på ett tillfredsställande sätt.
Skälen för regeringens bedömning: Enligt gällande rätt föreligger växelvis boende i första hand i sådana fall där barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern. Som några remissinstanser påpekar är det inte alltid lätt att avgöra när det är fråga om umgänge och när barnet skall anses bo varaktigt hos båda föräldrarna. Varken i lagen om underhållsstöd eller dess förarbeten finns det några närmare riktlinjer för gränsdragningen mellan umgänge och varaktigt boende. Även om barnet regelbundet vistas något längre tid hos den ena föräldern, kan förhållandena vara sådana att barnet kan anses bo varaktigt hos var och en av dem. Hur gränsen i sådana fall dras, måste avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.
Bland den inte särskilt omfattande rättspraxis som finns på området kan nämnas NJA 1998 s. 267. I rättsfallet slår Högsta domstolen (HD) fast att det normalt är fråga om umgänge – och inte om varaktigt boende – om barnet vistas hos den ena föräldern endast en tredjedel av tiden. HD anför vidare att bedömningen ofta blir densamma, även om skillnaden i vistelsetiderna hos de båda föräldrarna är mindre, om det inte finns faktorer som klart pekar i en annan riktning. Det gäller enligt HD i särskilt hög grad, när barnet till övervägande delen vistas hos en förälder som är ensam vårdnadshavare och därmed har hela ansvaret för barnets personliga förhållande. Faktorer utöver vistelsetiden som kan få betydelse vid bedömningen är enligt HD var barnet är folkbokfört, hur barnets boende är ordnat, var barnet förvarar sina tillhörigheter och hur barnets försörjning fördelas mellan föräldrarna.
RFV konstaterar i Allmänna Råd 1999:2 att HD i det nämnda avgörandet behandlat gränsdragningen mellan umgänge och varaktigt boende. RFV pekar på att det av domen också framgår att dessa bedömningsgrunder även gäller bedömningen av om växelvis boende föreligger enligt lagen om underhållsstöd.
Ett viktigt skäl till att inte ändra gränsdragningen mellan umgänge och varaktigt boende i underhållsstödssystemet är att återbetalningsskyldigheten för underhållsstöd bygger på reglerna om bidragsskyldighet i föräldrabalken. Olika bedömningsgrunder i föräldrabalken och i lagen om underhållsstöd – vilket skulle kunna bli följden av en precisering av "växelvis boende" i lagen om underhållsstöd – skulle därför komplicera systemet och i vissa fall leda till orimliga resultat.
Om växelvis boende i underhållsstödssystemet skulle anses föreligga endast när barnet bor lika mycket hos båda föräldrarna skulle detta, enligt regeringens uppfattning, få oacceptabla konsekvenser. Olika bedömningsgrunder hos allmänna domstolar och försäkringskassorna skulle t.ex. kunna innebära att en allmän domstol gör bedömningen att det inte är fråga om växelvis boende medan försäkringskassan har motsatt uppfattning. I en sådan situation skulle utfyllnadsbidrag kunna betalas ut enligt lagen om underhållsstöd. Något beslut om återbetalningsskyldighet skulle inte meddelas eftersom försäkringskassan ansett att det var fråga om växelvis boende. Samtidigt skulle tingsrätten enligt reglerna i föräldrabalken kunna ålägga den bidragsskyldige föräldern att betala underhållsbidrag. Barnet skulle alltså få både underhållsstöd och underhålls-
bidrag. För den enskilde måste detta dessutom framstå som en egendomlig ordning – först betalar staten ut ett stöd (utfyllnadsbidrag för växelvis boende) sedan åläggs föräldern att betala underhållsbidrag till barnet eftersom växelvis boende inte anses föreligga.
Man kan dock tänka sig situationen där vistelsen enligt föräldrabalken bedöms vara växelvis boende men att det inte är fallet enligt lagen om underhållsstöd. Fullt underhållsstöd betalas ut. När försäkringskassan kräver den andra föräldern på återbetalning hävdar denna att han/hon inte är återbetalningsskyldig eftersom han/hon inte skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag (7 kap. 2 § föräldrabalken se även 2 § och 21 § lagen om underhållsstöd). Försäkringskassan och de allmänna förvaltningsdomstolarna måste då pröva frågan med utgångspunkt från reglerna i föräldrabalken. I ett sådant fall kan alltså fullt underhållsstöd komma att betalas ut utan att någon återbetalningsskyldighet kan åläggas den bidragsskyldige föräldern.
Mot bakgrund av ovanstående bör, enligt regeringens uppfattning, utgångspunkten även i framtiden vara att ett växelvis boende föreligger i sådana fall där barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern. Det är dock nödvändigt att på sätt som HD angett ta hänsyn även till andra omständigheter än vistelsetiden. Regelsystemet skulle annars riskera att bli alltför fyrkantigt och i alltför liten grad ge utrymme för en allsidig och nyanserad bedömning med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet.
Prop. 1999/2000:118: Avsnitt Författningskommentar till 3 § lagen (1999:822) om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd
Regeringens bedömning: Försäkringskassan bör informera föräldrar om att kommunen erbjuder föräldrar samarbetssamtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge och om deras skyldighet att sörja för att föräldern får hjälp att träffa avtal i frågorna.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har berört frågan ställer sig mycket positiva till promemorians bedömning. Familjerättssocionomernas riksförening tillägger att enligt föreningens uppfattning har informationen om möjligheten till samarbetssamtal som ett sätt att lösa frågor om vårdnad, boende och umgänge hittills överlag varit klart undermålig. Föreningarna Söndagsbarn och Barns rätt till 2 föräldrar förutsätter att den information som skall ges till föräldrarna inte enbart inskränker sig till upplysningar om samarbetssamtal utan att informationen även skall avse kommunernas nyligen införda skyldighet att hjälpa till med att upprätta bindande avtal om barnets vårdnad, boende och umgänge.
Skälen för regeringens bedömning: Ett barn har behov av nära och goda relationer till båda sina föräldrar även om föräldrarna bor isär. Det
är givet att barnets möjligheter till en god kontakt med båda föräldrarna underlättas, om föräldrarna kan samarbeta i frågor som rör barnet. Det ligger också i sakens natur att förutsättningarna för ett sådant samarbete är bättre, om föräldrarna själva kan komma överens i frågor som rör barnet än om avgörandet måste överlämnas till domstol. En tvist kan dessutom lätt bli mer konfliktfylld, när föräldrarna uppträder i domstol än vad den annars skulle vara.
Utan tvekan är frågan om barnens boende en av de frågor som kan skapa konflikter mellan föräldrarna efter en separation. I början av 1970talet introducerade socialtjänsten samarbetssamtal som en metod att lösa vårdnads- och umgängestvister. Den reform av reglerna om vårdnad m.m. som genomfördes år 1991 syftade särskilt till att bana väg för en utveckling mot att föräldrarna själva i så stor utsträckning som möjligt skulle komma överens i frågor som rör barn. Ett viktigt inslag i reformen var en satsning på samarbetssamtal. Sedan den 1 mars 1991 är kommunerna skyldiga att erbjuda samarbetssamtal. Reformen har verkat i önskad riktning. Den utvärdering som Vårdnadstvistutredningen redovisar i sitt betänkande (SOU 1995:79) visar att samarbetssamtal är ett bra instrument för att lösa konflikter. Utredningen visar att antalet samarbetssamtal har mer än fördubblats mellan åren 1986 och 1993. Samtalen har lett till att föräldrarna i allt större omfattning kommer överens i frågor som rör barnet. Särskilt samarbetssamtal före ett domstolsförfarande ger bra resultat med liten resursåtgång.
Genom 1998 års vårdnadsreform kan man säga att lagstiftaren har gått vidare på den inslagna vägen. Skyldigheten att erbjuda samarbetssamtal gäller numera även barnets boende. Kommunerna är vidare skyldiga att sörja för att föräldrar får hjälp att skriva avtal om vårdnad, boende och umgänge och socialnämnden kan också godkänna avtalen. Godkänns avtalet blir det gällande på samma sätt som en dom från domstol. Samarbetssamtalen har också lyfts fram i föräldrabalken.
I förarbetena till 1998 års reform gjorde regeringen bedömningen att åtgärder bör vidtas för att öka samarbetssamtalens tillgänglighet och kvalitet (se prop. 1997/98:7 s. 38 ff.). Ansvaret för att informationen om möjligheterna till samarbetssamtal når ut till berörda föräldrar vilar enligt regeringens uppfattning på Socialstyrelsen. I regleringsbrevet för år 1999 har styrelsen, med anledning av de förändringar i föräldrabalken och socialtjänstlagen (1980:620) som genomförts, fått i uppdrag att stödja utvecklingen av metoder för samarbetssamtal för att främja barnets bästa vid tvister om vårdnad, boende och umgänge. Uppdraget skall redovisas den 31 mars 2001.
För barnets skull är det viktigt att föräldrarna får vetskap om den möjlighet att få hjälp som kommunerna erbjuder genom samarbetssamtal. I sin egenskap av myndighet har försäkringskassorna en viktig roll som bl.a. informationsspridare.
Eftersom försäkringskassorna ofta är det organ som föräldrar som separerat, eller står i begrepp att separera, först tar kontakt med anser regeringen det lämpligt att försäkringskassan bidrar till att sprida information om den service kommunerna ger. Regeringen avser att i regleringsbrevet för år 2001 ge Riksförsäkringsverket i uppdrag att tillse att Försäkringskassorna informerar om att kommunerna erbjuder föräldrar samarbets-
samtal i syfte att nå enighet i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge och om deras skyldighet att sörja för att föräldern får hjälp att träffa avtal i frågorna.
Den del av underhållsstödet som den bidragsskyldige föräldern skall återbetala till staten beräknas genom att inkomsten minskas med 72 000 kronor. Återstående belopp multipliceras med ett procenttal som är beroende av det totala antalet barn som den sökande föräldern har: för ett barn 14 %, två barn 11,5% per barn och tre barn 10 % per barn. Är barnen fler än tre bestäms procentsatsen genom att talet 30 ökas med ett för varje barn utöver det tredje och därefter delas med det totala antalet barn. Återbetalningsbeloppet blir aldrig högre än vad försäkringskassan har betalat ut.
Vid växelvis boende delas det framräknade avräkningsbeloppet med 12 och halveras. Om avräkningsbeloppet understiger 50 kronor per månad reduceras inte bidraget utan fullt bidrag med 586 kronor utges. Blir avräkningsbeloppet så stort att bidragsbeloppet blir lägre än 50 kronor per barn och förälder sker ingen utbetalning.
Tabell 3 Förslag till nya regler för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende. Effekter vid olika inkomster och antal barn. Kronor per barn och månad
Årsinkomst 1 barn 2 barn 3 barn 4 barn 80 000 586 586 586 586 85 000 511 524 532 586 100 000 423 452 470 496 110 000 365 404 428 464 120 000 306 356 386 431 130 000 248 309 345 399 140 000 190 261 303 367 150 000 131 213 261 335 160 000 73 165 220 302 170 000 0 117 178 270 180 000 0 69 136 238 190 000 0 0 95 205 200 000 0 0 53 173 210 000 0 0 0 141 220 000 0 0 0 109 230 000 0 0 0 76 240 000 0 0 0 0
Av tabell 3 kan bl.a. utläsas att en förälder med en inkomst på 110 000 kronor per år och som har ett barn som bor växelvis hos båda föräldrarna kan få bidrag med 365 kronor per månad. Om det är två barn blir bidraget (2 * 404 kr) 808 kronor per månad. En förälder i motsvarande situation med en inkomst på 160 000 kan få 73 kronor respektive 330 kronor per
månad. Har en förälder med denna inkomst tre barn, varav ett bor växelvis hos båda föräldrarna, blir bidraget 220 kronor per månad.
Med nuvarande regler påverkas statens nettokostnad för underhållsstöd vid växelvis boende av flera faktorer: antalet barn som bor växelvis hos föräldrarna, den bidragsskyldige förälderns inkomst och totala antal barn. Som framgår av avsnitt 6.1 kan det i dag vara ekonomiskt fördelaktigt att välja att barnet skall bo hos den förälder som har den högsta inkomsten. Om föräldrarna är överens finns det, som Riksförsäkringsverket antydde i sin utvärdering av underhållsstödet (RFV Anser 1998:3), en viss möjlighet att maximera statens bidrag i det enskilda fallet. Det kan finnas många skäl till att barn flyttar från en förälder till den andra. Det kan dock inte uteslutas att det i vissa fall kan vara av ekonomiska skäl.
För att det skall vara möjligt att beräkna statens kostnader för de föreslagna reglerna, med barns nuvarande boendeförhållanden, krävs det information även om boföräldrarnas inkomster. Sådana uppgifter finns i dag inte tillgängliga hos RFV, eftersom de saknar betydelse vid beräkningen av underhållsstödets storlek. För att göra en rättvisande bedömning av kostnaderna för förslaget skulle även eventuella beteendeförändringar behöva vägas in. Underlag för en sådan bedömning saknas dock.
Utgångspunkten för en bedömning av kostnaderna är det belopp som betalas i utfyllnadsbidrag till barn med växelvis boende. I maj 1999 lämnades utfyllnadsbidrag med 6,2 miljoner kronor till närmare 13 000 boföräldrar. Årskostnaden för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende kan med ledning därav uppskattas till ca 80 miljoner kronor. Regeringen gör bedömningen att de föreslagna reglerna innebär att statens utgifter för anslaget A3 Underhållsstöd minskar med 37,5 miljoner kronor år 2001 och åren därefter med ca 50 miljoner kronor.
Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna skall träda i kraft den 1 januari 2001 och tillämpas första gången i fråga om underhållsstöd som avser tid efter den 31 mars 2001.
Promemorians förslag: De föreslagna reglerna för beräkning och fördelning av underhållsstöd skall träda i kraft den 1 oktober 2000 och tilllämpas första gången i fråga om underhållsstöd som avser tid efter den 31 januari 2001.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte kommenterat förslaget. Föreningarna Söndagsbarn och Barns rätt till 2 föräldrar anser
att det vore önskvärt att förändringarna kunde ske tidigare än vad som föreslås i promemorian.
Skälen för regeringens förslag: I budgetpropositionen för år 2000 anförde regeringen att den under våren 2000 avsåg att lägga fram förslag till riksdagen om ändrade regler för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende (prop. 1999/2000:1, UO12, s. 25). Förslagen beräknades kunna träda i kraft den 1 juli 2000 och tillämpas första gången i fråga om underhållsstöd som avser tid efter den 30 september 2000. Regeringen föreslår nu att lagändringarna skall träda i kraft den 1 januari 2001 men tillämpas första gången fr.o.m. den 1 april 2001. Genom att samtliga underhållsstöd som har sin grund i växelvis boende kommer att behöva räknas om ges det på detta sätt viss tid för försäkringskassorna att få in underlag och handlägga ärendena med stöd av de nya beräkningsreglerna innan de behöver fatta beslut i frågor om underhållsstöd enligt de nya reglerna. Förslaget genomförs genom en ändring i dels den grundläggande författningen, lagen (1996:1030) om underhållsstöd dels i en ändringförfattning (1999:822) till lagen om underhållsstöd som träder i kraft den 1 januari 2001.
I andra stycket anges att utfyllnadsbidrag kan utgå efter begäran. Reglerna överensstämmer med nuvarande regler i andra stycket men har flyttats till ett eget stycke. I dessa fall sker det inte någon utredning om växelvis boende föreligger eller inte.
När barnet varaktigt bor hos två särlevande föräldrarna (växelvis boende) är inte någon av föräldrarna underhållsskyldiga enligt bestämmelserna i 7 kap. 2 § föräldrabalken. Var och en av föräldrarna antas i stället svara för de direkta kostnaderna för barnet under den tid barnet vistas hos honom eller henne.
Vid växelvis boende utgår underhållsstöd till barnet som ett rent stöd från staten, utan att återbetalningsskyldighet för bidraget kan komma i fråga, s.k. utfyllnadsbidrag. Enligt vad som numera föreskrivs i andra stycket skall utfyllnadsbidraget, som tidigare utgå till barnet, men beräknas och betalas ut till var och en av föräldrarna med hälften. Bidraget skall också beräknas på samma sätt som tidigare med den skillnaden att det är var och en av föräldrarnas egna ekonomiska förhållanden som skall vara avgörande för storleken av det utfyllnadsbidrag som varje förälder får.
En beräkning görs sålunda av vad som skulle ha fastställts om reglerna i 24–28 §§ om återbetalningsskyldighet hade tillämpats på den bidrags-
mottagande förälderns ekonomiska situation dvs. hur mycket föräldern skulle ha varit skyldig att återbetala till staten om det inte förelegat växelvis boende och den föräldern som får bidraget varit bidragsskyldig. Ett tänkt återbetalningsbelopp räknas fram och hälften av beloppet dras från hälften av 1 173 kronor, 586 kronor eller det lägre belopp som barnets inkomster kan föranleda enligt 10 § första stycket. Det belopp som erhålls efter avräkning lämnas sedan i underhållsstöd. Se vidare exemplen under avsnitt 6.1.
Regeringen anser att det framgår av bestämmelsen att det belopp som skall utbetalas i förlängt underhållstöd till barnet vid växelvis boende skall motsvara summan av det belopp som skulle ha utbetalats till föräldrarna om barnet varit under 18 år (jfr Lagrådets yttrande).
Tredje stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.
Andra stycket är nytt och handlar om hur barnets inkomster skall påverka underhållsstödet vid växelvis boende. I andra stycket föreskrivs att vid beräkning av underhållsstöd vid växelvis boende skall underhållsstödet för var och en av föräldrarna minskas med ett belopp som motsvarar hälften av det belopp med vilket underhållsstödet skall minskas enligt bestämmelserna i första stycket. Om det utgår fullt underhållsstöd med 1 173 kr och detta till följd av barnets inkomster skall minskas med t.ex. 500 kr skall underhållsstödet vid växelvis boende, 586 kr således minskas med hälften av detta belopp dvs. 250 kr.
En ny andra mening har lagts till i första stycket.
I första styckets andra mening föreskrivs att var och en av föräldrarna skall ansöka om sin del av underhållsstödet, dvs. maximalt 586 kronor. Så länge det är fråga om en indragning eller nedsättning av stödet kan försäkringskassan besluta om det enligt 19 § t.ex. beträffande en förälder som redan uppbär fullt underhållsstöd med 1 173 kr i månaden när en ansökan från den andra föräldern om underhållsstöd vid växelvis boende beviljas. Är det däremot fråga om att stöd skall utgå med högre belopp än tidigare krävs alltid att en ny ansökan görs (jfr prop. 1995/96:208 s. 88).
I bestämmelsen anges vilka kommuniceringsåtgärder som försäkringskassan skall vidta gentemot den bidragsskyldige föräldern efter det att en ansökan inkommit. Genom ändringen preciseras att bestämmelsen är tilllämplig när underhållsstöd sökts enligt 8 § första, andra och fjärde stycket.
Paragrafen är ny. Det föreskrivs vilka kommuniceringsåtgärder som skall vidtas när en ansökan om underhållsstöd vid växelvis boende inkommit från en förälder i förhållande till den andra föräldern.
I första stycket ges närmare föreskrifter om utbetalningen av underhållsstöd och i vilka fall utbetalning inte sker. En följdändring har gjorts med anledning av att underhållsstöd vid växelvis boende kan betalas ut till var och en av föräldrarna. Om det belopp som skall betalas ut för ett barn till en sökande är lägre än 50 kr bortfaller således beloppet.
I första stycket regleras till vem underhållsstödet skall betalas ut. I en ny andra mening anges att vid växelvis boende betalas underhållsstödet ut till var och en av föräldrarna.
Ändringen i andra stycket är en följdändring till ändringarna i 8 §.
Ändringen i andra stycket är en följdändring till ändringarna i 37 §.
Enligt punkt 1 i bestämmelserna skall ändringarna träda i kraft den 1 januari 2001 och tillämpas första gången i fråga om underhållsstöd som avser tid efter den 31 mars 2001. Genom att föreslå en ikraftträdandetidpunkt redan den 1 januari 2001 ges det viss tid för försäkringskassan att få in underlag och handlägga ärendena med stöd av de nya beräkningsreglerna innan försäkringskassan behöver fatta beslut.
I andra punkten anges att äldre bestämmelser skall tillämpas i fråga om underhållsstöd för tid före den 1 april 2001.
Underhållsstöd som har sin grund i växelvis boende kommer att behöva räknas om. Tredje punkten innebär att den som för mars 2001 får underhållsstöd vid växelvis boende erhåller underhållsstöd enligt de nya bestämmelserna om inte försäkringskassan beslutar något annat.
Lagrådet har haft synpunkter på punkt 3 i övergångsbestämmelserna på så sätt att formuleringen tycktes förutsätta att rätten till stöd skulle tillkomma föräldrarna i stället för barnet. Lagrådets synpunkter i denna del har beaktats. I övrigt har bestämmelsen utformats i huvudsak i enlighet med Lagrådets förslag.
Första stycket, som handlar om under vilka förutsättningar rätt till underhållsstöd föreligger, ändras så att det numera krävs att barnet varaktigt bor hos endast en av föräldrarna.
I andra stycket, som är nytt, anges förutsättningarna för att underhållsstöd skall lämnas till barn till särlevande föräldrar som bor varaktigt hos båda föräldrarna (växelvis boende). För detta krävs att barnet är folkbokfört hos en av föräldrarna, att den förälder som söker stödet bor här i
landet och, om barnet är underårigt, att en av föräldrarna är vårdnadshavare eller att föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet.
Genom regeln frångås den hittills rådande principen att rätten till underhållsstöd knyts till den förälder hos vilken barnet är folkbokfört. Om övriga förutsättningar som anges i paragrafen är uppfyllda räcker det således med att barnet är folkbokfört hos en av föräldrarna för att de, oberoende av varandra, skall kunna ansöka om och ges rätt till vardera sin del av underhållsstödet.
Begreppet växelvis boende anknyter, som anges i prop. 1995/96:208 s. 86, till 7 kap. 2 § föräldrabalken och de bedömningar som gjorts utifrån föräldrabalkens regler om i vilka fall ett barn skall anses varaktigt bosatt hos båda föräldrarna trots att dessa inte sammanbor (se NJA 1998:267). Se vidare avsnitt 7.
I ett nytt andra stycke anges att vid växelvis boende prövas ett ärende om underhållsstöd av den allmänna försäkringskassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen skall avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet är folkbokfört hos. De närmare skälen för denna ordning framgår av avsnitt 6.2.
Motsvarande ikraftträdande- och övergångsbestämmelser kommer att gälla som de under 12.1. Före den 1 april 2001 kommer dock äldre bestämmelser enligt lagen (1999:822) om ändring i lagen (1996:1030) att gälla. Se vidare kommentaren till övergångsbestämmelserna till lag om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd.
Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över Ds 1999:30 – Underhållsstöd vid växelvis boende
Efter remiss har yttrande över departementspromemorian Underhållsstöd vid växelvis boende avgetts av Domstolsverket, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Göteborg, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Barnombudsmannen, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statskontoret, Konsumentverket, Svenska Kommunförbundet, Försäkringskasseförbundet, Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Försäkringsanställdas förbund, Rättsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet, Sveriges advokatsamfund, Lefwerts Advokatbyrå AB, Familjerättssocionomers riksförbund, Föreningen ensamstående mammors rättigheter i samhället (EMRIS), Föreningen Söndagsbarn i Stockholm, Föreningen Barns rätt till 2 föräldrar, Umgängesrätts Föräldrarnas Riksförening, Makalösa föräldrar och Manliga nätverket.
Yttrande över departementspromemorian har dessutom kommit in från Föräldrar i Sverige (FRIS), Håkan Eskilsson och Jan Nyberg.
Lagförslag i lagrådsremissen
1 Lagtext
1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd
Vid växelvis boende lämnas underhållsstöd med hälften av 1 173 kronor per månad till var och en av föräldrarna med avräkning för hälften av det belopp som skulle ha fastställts, om 24 – 28 §§ hade tillämpats på inkomsten för varje förälder.
Underhållsstöd lämnas efter skriftlig ansökan av boföräldern hos den allmänna försäkringskassan. Vid växelvis boende skall en sådan ansökan göras av var och en av föräldrarna. Ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande.
När underhållsstöd sökts enligt 8 § första, tredje eller fjärde stycket skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den bidragsskyldige, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den bidragsskyldige att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot ansökan eller har något att anföra i fråga om återbetalningsskyldighet enligt 21 §. I meddelandet skall även underrättelse lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 och 21–28 §§
När underhållsstöd sökts enligt 8 § andra stycket skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den andra föräldern, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att anföra i fråga om ansökan samt en underrättelse om innehållet i 3, 4, 8–10 och 24–28 §§.
Underhållsstöd skall betalas ut av försäkringskassan månadsvis i förskott. Om det belopp som skall betalas ut för ett barn till någon av föräldrarna en viss månad är lägre än 50 kronor, bortfaller beloppet. I övrigt avrundas belopp som slutar på öretal till närmast lägre krontal.
Beslut om återbetalningsskyldighet skall inte meddelas, om 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra eller tredje stycket tillämpas eller om underhållsskyldighet enligt föräldrabalken har fastställts i form av ett engångsbelopp. Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och en tillämpning av 31 § därför övervägs, behöver återbetalnings inte fastställas.
Försäkringskassan bör ge den som får föra barnets talan tillfälle att i samband med försäkringskassans krav på betalning i enlighet med denna paragraf utkräva den del av obetalda underhållsbidrag som överstiger underhållsstödet. ________________
3. Den som för mars 2001 får underhållsstöd för växelvis boende skall utan särskild ansökan anses ha fått rätt till underhållsstöd enligt de nya föreskrifterna om inte försäkringskassan beslutar något annat.
1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:822) om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd
dels att 3 och 37 §§ lagen i stället för deras lydelse enligt lagen (1999:822) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse,
Frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd enligt 10 § andra stycket prövas dock av den försäkringskassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige. _______________
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001 men skall tillämpas första gången i fråga om underhållsstöd som avser tid efter den 31 mars 2001
2. För tid före den 1 april 2001 tillämpas 3 och 37 §§ samt ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i sin lydelse enligt lagen ( 1999:822 ) om ändring i lagen ( 1996:1030 ) om underhållsstöd.
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2000-05-18
Enligt en lagrådsremiss den 27 april 2000 (Socialdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av ämnessakkunniga Charlotte Waas.
Under lagstiftningsarbetet synes någon närmare uppmärksamhet inte ha ägnats åt frågan, vilka konsekvenser de föreslagna reglerna om underhållsstöd vid växelvis boende får för rätten till förlängt underhållsstöd. Även om denna situation torde vara ovanlig bör frågan uppmärksammas. Som exempel kan nämnas, att i den föreslagna nya lydelsen av 3 § som en förutsättning för underhållsstöd vid växelvis boende anges att den förälder som söker stödet bor här i landet. Det är emellertid enligt 12 § den studerande som söker underhållsstödet och fråga är om till vem eller vilka bosättningskravet skall knytas, något som undandrar sig Lagrådets bedömande. Inte heller den nya 13 a § eller ändringen i 16 § är anpassad till det förhållandet att den studerande är sökande och skall erhålla beloppet. I det följande beaktar Lagrådet på någon punkt problemet. Det kan emellertid inte ankomma på Lagrådet att göra en fullständig genomgång av lagen för att undersöka i vad mån reglerna om förlängt underhållsstöd behöver anpassas ytterligare till de föreslagna ändringarna beträffande växelvis boende. Lagrådet hemställer att en sådan genomgång görs under det fortsatta beredningsarbetet i Regeringskansliet.
Förslaget till lag om ändring i lagen om underhållsstöd
Enligt den i förslaget till lag om ändring i lagen om ändring i lagen om underhållsstöd föreslagna lydelsen av 3 § första stycket är det en förutsättning för underhållsstöd enligt den bestämmelsen (huvudregeln) att barnet varaktigt bor hos ”endast” en av föräldrarna. För det fallet att barnet bor varaktigt hos båda föräldrarna finns en särskild bestämmelse i andra stycket (växelvis boende). Förslaget innebär därför att huvudregeln inte skall tillämpas, om det föreligger växelvis boende.
Av vad nyss sagts följer att bestämmelsen i tredje stycket i förevarande paragraf inte utgör något alternativ till bestämmelsen i andra stycket, när växelvis boende föreligger. Detta är också i sak rimligt, eftersom det i
SOU 2003:42: Avsnitt 21.3
vart fall teoretiskt minskar föräldrarnas möjligheter att maximera bidragets storlek.
Det sagda innebär emellertid att det föreslagna tredje stycket anknyter närmare till första stycket i förevarande paragraf än till det föreslagna andra stycket. Andra och tredje styckena bör därför byta plats, vilket i så fall måste beaktas i 13 och 13 a §§.
Den föreslagna lydelsen av tredje stycket ger inte klart vid handen hur belopp som avses i 24–28 §§ skall vid växelvis boende avräknas i förhållande till var och en av föräldrarna. Vidare måste beaktas att bestämmelsen skall täcka beräkningen även av belopp som skall utgå som förlängt underhållsstöd. Lagrådet förordar att andra stycket ges följande lydelse: ”Vid växelvis boende beräknas underhållsstöd till hälften av 1 173 kronor per månad för var och en av föräldrarna. Från det belopp som sålunda beräknats för en förälder avräknas hälften av det belopp som skulle ha fastställts, om 24–28 §§ hade tillämpats på inkomsten för den föräldern.”
I sådant fall kan i 7 § anges att vid växelvis boende förlängt underhållsstöd utgår med belopp som utgör summan av belopp som beräknats för vardera föräldern. Hänsyn måste emellertid tas till vilken lösning som väljs beträffande bosättningskravet.
Underhållsstöd lämnas till barn enligt bestämmelserna i lagen om underhållsstöd (1 §). Det är också barnet som har rätt till underhållsstöd (3 §) eller förlängt underhållsstöd (7 §). Ansökan om underhållsstöd skall vid växelvis boende däremot göras av var och en av föräldrarna (förslagets 12 §), och sådant underhållsstöd skall också betalas ut till var och en av dem (förslagets 17 §).
Formuleringen av punkt 3 tycks förutsätta att rätten till underhållsstöd vid växelvis boende skulle tillkomma en av föräldrarna i stället för barnet. Bestämmelsen bör formuleras om och kan förslagsvis ges följande lydelse: ”Den förälder som för mars 2001 uppburit underhållsstöd vid växelvis boende skall utan särskild ansökan erhålla underhållsstöd enligt de nya föreskrifterna om inte försäkringskassan beslutar något annat.” Härutöver måste övergångsförhållandena vid förlängt underhållsstöd i förening med växelvis boende beaktas.
Förslaget till lag om ändring i lagen om ändring i lagen om underhållsstöd
Underhållsstöd vid växelvis boende fungerar uteslutande som utfyllnadsbidrag. I förslaget har stödet gjorts om på så sätt att det utges till var och en av föräldrarna och beräknas på visst sätt i förhållande till dennes inkomst (8 § andra stycket i förslaget). Vidare skall förmånen, liksom för närvarande, inte vara kopplad till någon bidragsskyldighet för endera föräldern. Underhållsstödet kommer här att bli en ordinär, i viss mån behovsprövad, familjeförmån. Det är inte, såsom i andra länder, fråga om
ett verkligt förskott på ett underhåll som en underhållsskyldig egentligen skulle ha utgett.
Enligt Lagrådets mening blir det underhållsstöd som förslaget innehåller med all sannolikhet att räkna som en familjeförmån enligt artikel 1 u) i förordningen (EEG) nr 1408/71. Det kan nämnas att regeringen i prop. 1999/2000:91 s. 113–116 har ansett att efterlevandestödet till barn, vilket har direkta kopplingar till underhållsstödet, faller inom tillämpningsområdet för nämnda förordning. Enbart den omständigheten att reglerna om det nya utfyllnadsbidraget har sin placering i lagen om underhållsstöd kan inte göra bidraget jämförbart med ett förskott på ett barns underhåll. Varje förmåns syfte och konstruktion får i stället vara avgörande för dess klassificering.
Om förordningen såsom Lagrådet ovan ansett sannolikt skulle vara tilllämplig på det utfyllnadsbidrag som är avsett att skola utges vid växelvis boende, kan Sverige komma att tvingas exportera bidraget till andra länder inom EU/EES. Förutsättningen i andra stycket andra meningen att den förälder som söker stödet skall bo här kommer i så fall endast att gälla i förhållande till länder utanför EU/EES.
Lagrådet har velat framhålla denna konsekvens av förslaget, eftersom förhållandet inte har uppmärksammats i lagrådsremissen.
Punkten 3 bör av skäl som ovan anförts formuleras om och bör därvid förslagsvis ges följande lydelse: ”Den förälder som för mars 2001 uppburit underhållsstöd vid växelvis boende skall utan särskild ansökan erhålla underhållsstöd enligt de nya föreskrifterna om inte försäkringskassan beslutar något annat.” Härutöver måste övergångsförhållandena vid förlängt underhållsstöd i förening med växelvis boende beaktas.
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 maj 2000
Regeringen beslutar proposition Underhållsstöd vid växelvis boende

References: § 1
 domstolen 
 HD 
 HD 
 Domstolen 
 domstolen 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD 
 HD