Source: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6055800
Timestamp: 2017-11-22 23:39:57+00:00

Document:
Přímá volba starostů - DVS
(Několik poznámek k možným důsledkům pro obecní zřízení)
Datum: 21. 6. 2004, zdroj: OF 2/2004, rubrika: Reforma veřejné správy
Poslední dobou začínají opět ožívat diskuse o změně způsobu volby starosty obce, který by podle některých názorů měl být volen v přímých volbách. Úvahy o této otázce nejsou nové a například v Poslanecké sněmovně je bylo možné zaslechnout jak při projednávání vládního návrhu zákona o obcích v únoru 2000 (zákon č. 128/2000 Sb.), tak při projednávání stávajícího zákona o volbách do zastupitelstvech obcí v říjnu 2001 (zákon č. 491/2001 Sb.).
K oběma zákonům byly podány pozměňovací návrhy, které přímou volbu starosty umožňovaly. Ani v jednom případě však takový návrh nebyl schválen. Uvedené pozměňovací návrhy totiž neřešily daný problém ve všech jeho aspektech a koncentrovaly se jen na způsob volby starosty obce.
Diskuse vedené na toto téma lze s jistou mírou zjednodušení dělit do dvou skupin. Diskuse politologické, resp. sociologické, se zaměřují zejména na to, jaký má způsob volby starosty vliv na jeho vztah k občanům obce, jaký dopad to má na formu a míru participace občanů obce na fungování samosprávy, a v širším smyslu pak na rozhodování veřejných záležitostí. Diskuse právní se zaměřují především na právní vyjádření tohoto právního institutu a jeho dopady do příslušných zákonů, případně na možné praktické důsledky.
Starosta je nejslabší
Ponechejme nyní stranou onen politologicko-sociologický rozměr diskuse, jakkoliv je zřejmé, že při případné novelizaci dotčených zákonů od něj nelze v žádném případě odhlédnout a nebrat závěry takové diskuse v úvahu. Zaměřme se na možné a v úvahu připadající varianty změn zákonné úpravy obecního zřízení, které by byly či mohly být s uplatněním tohoto způsobu volby starosty obce spojeny.
Stávající model uspořádání vztahů mezi zastupitelstvem, radou a starostou uplatňovaný u nás od roku 1990 v mnoha směrech navazuje na model obsažený již v obecním zřízení pro Čechy z roku 1864. Jde o známý model, založený na rozdělení pravomocí v oboru samostatné působnosti mezi zastupitelstvo, radu a starostu.
Nejzávažnější otázky samosprávy obce jsou zákonem vyhrazeny k rozhodnutí zastupitelstvu (§ 84 a 85 zákona č. 128/2000 Sb.), zbývající otázky jsou pak svěřeny radě (§ 102). Starostovi zákon mnoho kompetencí v oblasti samostatné působnosti nesvěřuje (§ 103 až 108 zákona č. 128/2000 Sb.). To potvrzuje i nález Ústavního soudu z července 2001, v němž se dočteme, že "starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Jakkoli tedy obecné právní vědomí přisuzuje starostovi obce rozsáhlá oprávnění, opak byl a je skutečností."
Jedinou výjimkou jsou tak do jisté míry jen malé obce, kde se rada obce nevolí a kde podstatnou část její působnosti vykonává starosta obce (§ 99 odst. 2 a § 102 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb.). K tomu je však nutno poznamenat, že na základě novely zákona o obcích (zákon č. 313/2002 Sb.) může být s účinností od 11. 7. 2002 rada obce zřizována i v obcích do 500 obyvatel, neboť na základě podnětu vzešlého z malých obcí byla pro tuto kategorii obcí zvýšena horní hranice počtu členů zastupitelstva z původních 9 členů na nynějších 15, což ve spojení s § 99 odst. 3 zákona o obcích umožňuje radu zřídit. To, aby i malé obce měly tuto možnost, se přitom zdůvodňovalo mimo jiné nedobrými zkušenostmi s koncentrací rozhodovacích pravomocí, které jsou jinak svěřeny radě obce, v rukou starosty, což je argument, který v diskusích o možných důsledcích přímé volby starostů nelze nebrat v úvahu.
Přehodnotit nynější postavení
V souvislosti se změnou způsobu volby starosty obce je proto otázkou, zda a jak by se přímá volba starosty projevila na postavení starosty ve vztahu k ostatním orgánům obce. Jinak řečeno, jak by se přímá volba starosty projevila na rozsahu pravomocí zákonem starostovi přiznaných.
Přímá volba starosty občany obce nemusí nutně znamenat zásadní rozšíření jeho kompetencí. Argumenty uváděné obvykle ve prospěch přímé volby (silný mandát a pevná pozice starosty pro naplnění volebního programu, posílení autority, přímá odpovědnost občanům za výkon pravomocí, větší zapojení občanů do rozhodovacích procesů) však mluví spíše pro zásadnější přehodnocení nynějšího právního postavení starosty při zavedení přímé volby. Zejména pokud jde o rozsah jeho pravomocí ve vztahu ke stávajícím pravomocím rady obce.
Je samozřejmě možné, aby byly příslušné zákony (zákon o obcích a zákon o volbách do obecních zastupitelstev) změněny jen pokud jde o způsob volby starosty, což by jinak nemělo na jeho právní postavení a rozsah působnosti žádný významnější vliv. Je však otázkou, zda by taková změna mohla sama o sobě naplnit očekávání, která jsou s přímou volbou starosty spojována. Zejména zajistit starostovi pevnou pozici pro naplňování jeho volebního programu, resp. volebního programu jeho volební (politické) strany.
Starosta a rada obce
Lze mít spíše za to, že přímo volený starosta vybavený jen těmi pravomocemi, které mu svěřuje stávající zákon o obcích, by na tom mohl být mnohdy hůře než dnes. Pokud by zůstaly rozhodující kompetence v oblasti samostatné působnosti v rukou zastupitelstva a rady, pak by starosta mohl jen stěží sám uskutečňovat volební program, s nímž byl zvolen. Byl by tak jako tak závislý na kolektivní vůli zastupitelstva, resp. rady. Tuto závislost by podstatně ještě komplikovala případná odlišná politická příslušnost starosty na straně jedné a (většiny) členů rady či zastupitelstva na straně druhé.
Předpokládá se rovněž, že přímo volený starosta by nebyl členem zastupitelstva ani rady, jak je to obvyklé v těch systémech obecního zřízení, kde se přímá volba starosty uplatňuje.
Změna způsobu volby starosty z nepřímé na přímou, má-li mít praktický význam, musí být spojena s přehodnocením vztahu starosty a rady obce. A to buď ve formě zásadního omezení pravomocí rady obce ve prospěch starosty nebo úplného odstranění rady obce v dnešní podobě ze soustavy orgánů obce (a případné transformace na poradní orgán starosty).
Např. na Slovensku, kde jsou starostové voleni přímo, je orgánem obce jen zastupitelstvo a starosta (§ 10 odst. 1 zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení). Zákon tam sice zná institut obecní rady, ta se však velice liší od obecní rady v pojetí našeho zákona o obcích, neboť to, zda bude zřízena, závisí na rozhodnutí zastupitelstva. Rada i potom funguje jen jako iniciativní, výkonný a kontrolní orgán zastupitelstva, resp. poradní orgán starosty bez rozhodovacích pravomocí v oblasti samosprávy obce.
Obecní rada jako užší orgán volený z řad členů zastupitelstva, kterému by zákon svěřoval určitou část rozhodování v otázkách samosprávy obce, neexistuje ani podle obecního zřízení svobodného státu Sasko z r. 1993 nebo obecního zřízení Severního Porýní-Vestfálska z r. 1994, kde je starosta rovněž volen v přímých volbách.
Je ovšem otázkou, zda by takováto zásadní změna modelu obecního zřízení (ať již výrazné omezení pravomocí obecní rady ve prospěch starosty nebo její úplné zrušení a převedení jejích stávajících kompetencí na starostu, popř. dílem na starostu a dílem na zastupitelstvo) ještě odpovídala modelu uspořádání obecní samosprávy definovanému v Ústavě. Hlava sedmá Ústavy, zejména pak čl. 101 odst. 1, stanoví, že obec je samostatně spravována zastupitelstvem.
Námitky protiústavnosti jsou vznášeny již vůči stávajícímu zákonu o obcích, který vyhrazuje rozhodování o určitých záležitostech samostatné působnosti radě obce a vylučuje, aby o nich rozhodovalo zastupitelstvo.
Obecně ostatně platí, že samospráva je na rozdíl od státní správy založena na principu kolektivního a nikoliv monokratického rozhodování. Je však také známo, že existují i takové systémy místní samosprávy, kde je větší či menší rozsah pravomocí svěřen do rukou jednotlivce. Proti koncentraci rozhodovacích pravomocí v rukou starosty obce ostatně mluví i výše zmíněné doplnění zákona o obcích umožňující zřizovat radu obce i v těch nejmenších obcích.
Způsob odvolání
Změna způsobu volby starosty by si v každém případě vyžádala změnu způsobu jeho odvolání z funkce, které by bylo těžko možné provést jiným způsobem, než jakým byl starosta do funkce ustaven, tedy rozhodnutím občanů obce. Např. na Slovensku vyhlašuje hlasování o odvolání starosty z funkce obecní zastupitelstvo. Nastává to v případě, že to prostřednictvím petice požaduje nejméně 30 % oprávněných voličů nebo v případě, že starosta hrubě nebo opakovaně zanedbává své povinnosti, porušuje Ústavu nebo zákony. Takový případ nastane konečně i tehdy, jestliže nepřítomnost nebo nezpůsobilost starosty k výkonu funkce přesahuje šest měsíců.
Alternativou je samozřejmě i neodvolatelný starosta, případně možnost odvolání starosty rozhodnutím kvalifikované většiny členů obecního zastupitelstva. Oba tyto modely však mají svá velká úskalí.
V prvém případě spočívá v prakticky úplném potlačení zpětné vazby přímo voleného starosty na ty, od nichž odvozuje svůj mandát v průběhu funkčního období.
Ve druhém případě pak spočívá v nepominutelném demokratickém deficitu takového rozhodování zastupitelstva, které by se při jakkoliv rigidně formulovaných důvodech a způsobu odvolání mohlo stát nástrojem "vyřizování účtů" mezi zastupitelstvem a starostou. Prakticky by to anulovalo rozhodnutí občanů obce o volbě starosty a mohlo by to třeba i vyústit ve vleklé právní spory o legalitu takového rozhodnutí se všemi důsledky z toho plynoucími.
Samostatným tématem diskuse o přímé volbě starosty je diskuse o volebním systému, který by při přímé volbě nemohl zřejmě být jiný než většinový. Nabízí se přitom jak jednokolový systém relativní většiny (zvolen je ten, kdo získá nejvíce hlasů), dvoukolový systém absolutní většiny (uplatňovaný ve volbách do Senátu). Konečně je tady také systém jednojmenného přenosného hlasování (někdy označovaný jako australský). Ten je založený na stanovení pořadí kandidátů voličem na kandidátní listině při hlasování a přenosu hlasů z volebních lístků kandidátů s nejnižším počtem hlasů při druhém a následujících kolech sčítání hlasů.
Rozbor možných důsledků konkrétního volebního systému je však už tématem pro politologickou diskusi přesahující možnosti tohoto příspěvku. Není v možnostech tohoto příspěvku popsat a rozebrat všechny v úvahu přicházející aspekty a důsledky, které jsou nebo mohou být se změnou způsobu volby starosty obce spojeny, jeho účelem je toliko přispět do probíhající diskuse na toto téma a pokusit se nastínit (některé) možné varianty řešení.
Na závěr zbývá ještě poznamenat, že autor sám se kloní k setrvání u stávajícího modelu. Samozřejmě však lze uvažovat o případných korekcích, reagujících na výhrady proti stávajícímu modelu, kdy se starostou obce nemusí stát vždy ten, kdo získal ve volbách největší počet hlasů.
Takové úvahy mohou být například v intencích volebního systému z období první republiky. Tehdy byl starosta (a členové rady obce a také komisí) volen podle složení zastupitelstva, tedy podle zásady poměrného zastoupení (od r. 1919 do r. 1933 v obcích s více než 700 obyvateli, od r. 1933 povinně ve všech obcích). Způsob volby starosty a jeho zástupců, resp. dalších členů obecní rady byl tehdy upraven tak, aby vedl k proporcionálnímu složení obecní rady, odpovídajícímu co možná nejpřesněji vzájemnému poměru mandátů jednotlivých volebních stran zastoupených v obecním zastupitelstvu.
JUDr. Josef Vedral, Ph.D., odbor legislativy Ministerstva vnitra

References: zákona č. 128
 zákona č. 128
 § 102
 zákona č. 128
 § 99
 zákona č. 369
 čl. 101