Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1511789029340.html
Timestamp: 2020-03-30 06:10:31+00:00

Document:
KHO:2017:182 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2017:182
KHO:2017:182
Ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle – Metsästyslaki – Luontodirektiivi – Poikkeuslupa – Suden rauhoituksesta poikkeaminen – Kannanhoidollinen metsästys
Vuosikirjanumero: KHO:2017:182
Taltionumero: 6177
Diaarinumero: 743/1/16 ja 744/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:182
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana kysymys siitä, olivatko metsästyslain 41 a §:ssä ja luontodirektiivin 16 artiklassa säädetyt perusteet suden rauhoituksesta poikkeamiselle täyttyneet siltä osin, kun kahdella erillisellä poikkeusluvalla oli sallittu yhteensä seitsemän suden tappaminen Pohjois-Savon alueella.
1. Voidaanko niin sanottua kannanhoidollista metsästystä tarkoittavia yksittäisten metsästäjien hakemuksiin perustuvia aluekohtaisia poikkeuslupia myöntää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla alakohdan sanamuoto huomioon ottaen?
- Onko asian arvioinnissa merkitystä sillä, että poikkeuslupaharkinta perustuu valtakunnalliseen hoitosuunnitelmaan ja asetuksella säädettyyn saaliiksi saatujen eläinyksilöiden enimmäismäärään, jonka rajoissa poikkeuslupia jäsenvaltion alueelle voidaan vuosittain myöntää?
- Voidaanko arvioinnissa ottaa huomioon muita seikkoja, kuten tarkoitus estää koiravahinkoja ja lisätä yleistä turvallisuudentunnetta?
2. Voidaanko poikkeuslupien myöntämistä ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitettuun kannanhoidolliseen metsästykseen perustella sillä, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua muuta tyydyttävää ratkaisua salametsästyksen estämiseksi ei ole olemassa?
- Voidaanko tällöin ottaa huomioon käytännön vaikeudet laittoman salametsästyksen valvonnan järjestämiseksi?
- Onko muun tyydyttävän ratkaisun arvioinnin suhteen mahdollisesti merkitystä myös tarkoituksella estää koiravahinkoja ja lisätä yleistä turvallisuudentunnetta?
3. Miten luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua edellytystä, joka liittyy lajien kantojen suojelun tasoon, on aluekohtaisia poikkeuslupia myönnettäessä arvioitava?
- Onko lajin kannan suojelun tasoa arvioitava sekä aluekohtaisesti että koko jäsenvaltion alueella tai sitäkin laajemmalla lajin levinneisyysalueella?
- Onko mahdollista, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan edellytykset poikkeusluvan myöntämiseen täyttyvät siitä huolimatta, että lajin kannan suojelun tasoa ei asianmukaisen arvioinnin jälkeen voitaisi pitää direktiivissä tarkoitetulla tavalla suotuisana?
- Jos vastaus edelliseen kysymykseen on myöntävä, minkälaisessa tilanteessa tämä voisi tulla kysymykseen?
Metsästyslaki (615/1993) 37 § 3 momentti, 41 § 1 momentti, 41 a § 1 ja 3 momentti
Valtioneuvoston asetus metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista (452/2013) 4 §
Maa- ja metsätalousministeriön asetus poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuosina 2015–2016 (1488/2015) 1 §
Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artikla 1 kohta, 16 artikla ja liite IV a kohta
Päätökset, joita valitukset koskevat
Itä-Suomen hallinto-oikeus 11.2.2016 nrot 16/0158/1 ja 16/0159/1
1. Oikeudenkäynnin kohde ja merkitykselliset tosiseikat
1. Asiassa on kysymys luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkinnasta suden metsästyksen poikkeuslupaa koskevassa kansallisessa päätöksenteossa. Päätökset koskevat alueita, jotka kuuluvat samaan valtakunnalliseen osa-alueeseen (maakunta).
A:lle myönnetty poikkeuslupa
2. Suomen riistakeskus on 18.12.2015 tekemällään päätöksellä A:n 18.11.2015 tekemän hakemuksen enemmälti hyläten myöntänyt metsästyslain 41 §:n ja 41 a §:n 3 momentin nojalla poikkeusluvan neljän suden tappamiseen 23.1.–21.2.2016 Pohjois-Savon maakunnan alueella siten, että poikkeuslupa oikeutti tappamaan kaksi sutta Juudinsalon lauman reviirialueelta ja kaksi sutta Sukevan ja Laakajärven väliseltä alueelta. Alueet on merkitty päätöksen liitekarttoihin.
3. Poikkeuslupa on myönnetty muun ohella seuraavilla ehdoilla:
- Pyynnissä tulee välttää tunnistettavan alfayksilön tappamista. Pyynti suositellaan kohdistettavaksi nuoriin tai haittaa tuottaviin yksilöihin.
- Pyynnissä tulee välttää pannoitetun yksilön tappamista.
- Jos päätöksen tekemisen jälkeen poikkeuksen kohteena oleviin susilaumoihin ja susiyksilöihin kohdistuu poikkeuslupa-alueella ennen sallitun pyynnin aloituspäivämäärää viranomaistoimin todennettua kuolleisuutta, on se otettava huomioon vähennyksenä sallitusta pyynnin määrästä niin, että päätöksellä sallittu pyynnin määrä ei ylity.
4. Suomen riistakeskus on päätöksessään viitannut keskeisten sovellettavien säännösten lisäksi maa- ja metsätalousministeriön 22.1.2015 vahvistamaan susikannan hoitosuunnitelmaan.
5. Suomen riistakeskus on päätöksensä perusteluissa todennut muun ohella seuraavaa: Poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2015–2016 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 1 §:n mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettujen poikkeuslupien perusteella saaliiksi saatujen susiyksilöiden suurin sallittu määrä on 46 yksilöä. Asetuksen perustana ovat Luonnonvarakeskuksen antamat sutta koskevat kantatiedot. Näin ollen asetuksen nojalla sallittavan pyynnin osalta on otettu huomioon se, että mahdollisesti myönnettävien poikkeuslupien nojalla tapahtuva pyynti ja saatu saalis asetettujen ylärajojen puitteissa ei vaaranna poikkeamisen kohteena olevan lajin suotuisaa suojelun tasoa tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella.
6. Luonnonvarakeskuksen kantatietojen perusteella on pääteltävissä, että Suomen susikanta on jatkanut kehittymistään suotuisaan suuntaan.
7. Pohjois-Savon alueella elää neljä laumaa. Sudet keskittyvät Ylä-Savon alueelle: Vieremän pohjoisosassa, Uuraassa, Sonkajärvi–Rautavaara–Varpaisjärvi -alueella ja Sukeva–Laakajärvi -alueella on toistuvasti vahinkoa tai haittaa aiheuttavia susiyksilöitä. Lisäksi Kiuruvesi–Vieremä -raja-alueella asuu lauma, joka vierailee myös Riistakeskus Oulun alueella.
8. Hakemuksen kohteena olevalla Juudinsalon reviirillä on elinvoimainen, vakiintunut ja lisääntyvä lauma, jossa on 5–6 yksilöä, ja lisäksi alueella liikkuu kolmen suden ryhmä. Hakemuksen kohteena olevalla Sukeva–Laakajärvi -alueella on toistuvasti vahinkoa tai haittaa aiheuttavat 3–5 susiyksilöä, riistakamerakuvan perusteella vähintään neljä yksilöä. Sadan kilometrin säteellä näiden laumojen reviireistä ja vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susien elinalueesta asustaa noin 13–16 muuta laumaa. Näiden sadan kilometrin säteellä hakemusalueesta elävien laumojen määrä on noin 39 prosenttia arvioidusta susilaumojen määrästä poronhoitoalueen eteläpuolella.
9. Vahvistetun susikannan hoitosuunnitelman mukaan suotuisa suojelun taso saavutetaan turvaamalla kunkin susilauman elinvoimaisuus. Susikannan suojelu onnistuu vain, jos susien kanssa samalla alueella asuvien ja toimivien ihmisten huolet ja tarpeet otetaan kannanhallinnassa huomioon. Komissio on todennut parlamenttikysymykseen (E-3942/08) antamassaan vastauksessa, että EU:n harjoittaman suurten petoeläinten suojelupolitiikan menestys riippuu olennaisesti paikallisten asukkaiden asenteista.
10. Vaikka maa- ja metsätalousministeriön asetuksen mukainen suurin sallittu saalismäärä täyttyisi, ei suotuisaa suojelun tasoa tai sen saavuttamista vaaranneta. Ministeriön kiintiö turvaa omalta osaltaan sääntelyn mukaista harkintaa.
11. Vuosien 2014 ja 2015 aikana sudet ovat aiheuttaneet koiravahinkoja nyt kysymyksessä olevilla Juudinsalon alueella sekä Sukeva–Laakajärvi välisellä alueella. Koiran käyttöä metsästyksessä on näillä alueilla minimoitu. Vaikka nämä alueet ovat niin sanottuja syrjäisiä seutuja, alueilla asuu lapsiperheitä. Vanhemmat ovat huolissaan lastensa turvallisuudesta.
12. Niin sanottuihin vahinkoperusteisiin poikkeuslupiin perustuneella tiukalla suojelulla ei ole saavutettu aikaisemmassa hoitosuunnitelmassa kuvattuja tavoitteita. Kannanhoidollisten poikkeuslupien tarkoituksena on luoda laillinen kannanhoidollinen toimintamalli puuttua haittaa tuottaviin yksilöihin ja näin samalla ehkäistä laittomia susien tappamisia. Maa- ja metsätalousministeriön linjauksen mukaan susia ei Suomessa siirretä paikasta toiseen.
13. Suomen riistakeskus on perusteluissaan katsonut, että poikkeuslupa-alueella ei ole muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poiketa suden rauhoituksesta päätöksen mukaisesti. Pyynti tapahtuu tarkoin valvotuissa oloissa. Pyynnin valikoivuus ja rajoittuneisuus toteutuvat päätöksen asettamissa alueellisissa ja määrällisissä rajoissa sekä päätöksen mukaisesti toteutetuin pyyntimenettelyin. Kyseisen määrän tappaminen ottaen samalla huomioon muut tehdyt päätökset ei haittaa myöskään suotuisan suojelutason säilyttämistä tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella.
B:lle myönnetty poikkeuslupa
14. Suomen riistakeskus on 18.12.2015 tekemällään päätöksellä B:n 25.11.2015 tekemän hakemuksen enemmälti hyläten myöntänyt metsästyslain 41 §:n ja 41 a §:n 3 momentin nojalla poikkeusluvan kolmen suden tappamiseen 23.1.–21.2.2016 siten, että poikkeuslupa oikeutti tappamaan yhden suden Vieremä–Kajaani–Sonkajärven lauman reviirialueelta ja kaksi sutta Kiuruvesi–Vieremän lauman reviirialueelta. Alueet on merkitty päätöksen liitekarttoihin.
15. Poikkeuslupa on myönnetty vastaavin ehdoin kuin samana päivänä annettu A:lle myönnetty poikkeuslupa. Suomen riistakeskus on vastaavasti myös viitannut keskeisten sovellettavien säännösten lisäksi maa- ja metsätalousministeriön 22.1.2015 vahvistamaan susikannan hoitosuunnitelmaan.
16. Suomen riistakeskus on lausunut päätöksensä yleisperusteluissa ja johtopäätösosassa kuten edellä mainitussa A:lle myönnetyssä poikkeuslupa-asiassa sekä todennut erityisesti puheena olevan B:n poikkeuslupa-asiaan liittyvien olosuhteiden osalta muun ohella seuraavaa:
17. Hakemuksen kohteena ovat kahden susilauman reviirialueet. Kiuruvesi–Vieremä -raja-alueella on elinvoimainen, vakiintunut ja lisääntyvä lauma, jossa on 7 yksilöä. Marttisen lauman elinalueella on elinvoimainen, vakiintunut ja lisääntyvä lauma, jossa on 6–7 yksilöä. Laumojen kokoa ja vahinkoa tai muuta haittaa aiheuttavien yksilöiden määrää on selvittänyt Luonnonvarakeskuksen kenttähenkilöstö.
18. Sadan kilometrin säteellä näiden laumojen reviireistä ja vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susien elinalueesta asustaa noin 14 muuta laumaa. Näiden 100 kilometrin säteellä hakemusalueesta elävien laumojen määrä on noin 39 prosenttia poronhoitoalueen eteläpuolella arvioidusta susilaumojen määrästä.
19. Koiran käyttöä on kaikilla hakemuksen kohteena olevilla alueilla minimoitu. Koiravahinkoja on saatu rajoitettua pitämällä koirat häkissä, mikä ei ole kuitenkaan mielekästä metsästyksen harjoittamista. Vaikka nämä alueet ovat niin sanottuja syrjäisiä seutuja, alueilla asuu lapsiperheitä. Vanhemmat ovat huolissaan lastensa turvallisuudesta. Laumojen raja-alueella on havaintoja yksittäin asutuksen lähellä liikkuvista susista.
Poikkeuslupa-asioiden käsittely hallintotuomioistuimissa
20. Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry on Itä-Suomen hallinto-oikeuteen 31.12.2015 saapuneissa valituksissaan vaatinut, että edellä mainitut kaksi Suomen riistakeskuksen päätöstä kumotaan ja niiden täytäntöönpano kielletään. Yhdistyksen mukaan asioissa olisi syytä harkita ennakkoratkaisun pyytämistä unionin tuomioistuimelta. Hallinto-oikeus on 11.2.2016 antamillaan päätöksillä jättänyt yhdistyksen valitukset tutkimatta katsoen, että yhdistyksellä ei ole valitusoikeutta asiassa.
21. Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksillään 29.5.2017 taltionumero 2491 (KHO 2017:88) ja taltionumero 2492 myöntänyt Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry:lle osittain valitusluvan, kumonnut edellä mainitut hallinto-oikeuden päätökset ja ottanut yhdistyksen hallinto-oikeudelle tekemät valitukset välittömästi tutkittavaksi. Asian aineellinen ratkaiseminen edellyttää jäljempänä selostettavalla tavalla unionin oikeuden tulkintaa.
2. Kansallinen lainsäädäntö ja ohjeistus
22. Metsästyslain (615/1993) 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan susi on riistaeläin.
23. Lain 37 §:n 3 momentin (159/2011) mukaan susi on aina rauhoitettu.
24. Lain 41 §:n (159/2011) 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 §:n rauhoituksesta 41 a–41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuslupien nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa suurimmasta sallitusta saalismäärästä.
25. Lain 41 a §:n (159/2011) 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää muun muassa suden pyydystämiseen tai tappamiseen: 1) luonnonvaraisen eläimistön tai kasviston säilyttämiseksi; 2) viljelmille, karjankasvatukselle, metsätaloudelle, kalataloudelle, porotaloudelle, vesistölle tai muulle omaisuudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi; 3) kansanterveyden, yleisen turvallisuuden tai muun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien taloudelliset ja sosiaaliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle; tai 4) näiden lajien tutkimus-, koulutus-, uudelleensijoittamis- ja istuttamistarkoituksessa taikka eläintautien ehkäisemiseksi.
26. Lain 41 a §:n 3 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi.
Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annettu valtioneuvoston asetus
27. Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (452/2013) 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää suden pyydystämiseksi tai tappamiseksi poronhoitoalueella lokakuun 1 päivästä maaliskuun 31 päivään ja muualla maassa marraskuun 1 päivästä maaliskuun 31 päivään.
28. Valtioneuvoston asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät.
29. Valtioneuvoston asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisia poikkeuslupia tulee myöntää vain lajin vahvalla esiintymisalueella tapahtuvaan metsästykseen.
Maa- ja metsätalousministeriön kiintiöasetus
30. Metsästyslain 41 §:n 5 momentin nojalla annetun, poikkeusluvalla sallittavaa suden metsästystä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2015–2016 koskevan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1488/2015) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen susien määrä saa olla enintään 46 yksilöä poronhoitoalueen ulkopuolella. Asetus on ollut voimassa 17.12.2015–31.7.2016.
31. Maa- ja metsätalousministeriön metsästyslain 41 §:n 5 momentin nojalla antama asetus poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuosina 2016–2018 (1335/2016) on tullut voimaan 28.12.2016. Asetuksen 1 §:n mukaan metsästyslain 41 §:n 1 momentissa tarkoitetun poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen susien määrä saa olla kunakin metsästysvuonna enintään 53 yksilöä. Asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 §:ssä säädettyyn määrään ei lueta susia, jotka on saatu saaliiksi ennen mainitun asetuksen voimaantuloa. Asetuksen 3 §:n 3 momentin mukaan 1 §:ssä säädettyyn määrään luetaan poliisin määräyksellä poistetut, liikenteessä tai muutoin tietoon tulleet kuolleet sudet.
32. Maa- ja metsätalousministeriö on vahvistanut kansallisen suurpetopolitiikan kehittämisarvioinnin tulosten pohjalta uuden Suomen susikannan hoitosuunnitelman 22.1.2015.
33. Hoitosuunnitelman tavoitteena on saavuttaa ja säilyttää susikanta suotuisalla suojelutasolla. Hoitosuunnitelmassa pienimmän elinvoimaisen susikannan kooksi on katsottu 25 lisääntyvää paria.
34. Hoitosuunnitelman lähtökohta on paikallisella tasolla toteutettava susireviirikohtainen kannanhoito. Tämä tarkoittaa suunnitelman mukaan sitä, että kannanhoidossa tarkasteltava perusyksikkö on susilauma sekä sen käyttämä reviirialue. Kannanhoidollisena tavoitteena on turvata paikallisen susilauman olemassaolo ja samaan aikaan edistää susien ja ihmisten rinnakkaiseloa.
35. Hoitosuunnitelman mukaan vuoden 2007 jälkeen susien tappamiseen ei ole myönnetty kannanhoidollisia poikkeuslupia. Tämän jälkeen Suomen susikanta on pienentynyt, vähimmäiskanta-arvion ollessa pienimmillään vuonna 2013 noin 120 yksilöä. Kannankasvua on koko tämän ajan tavoiteltu luontodirektiivin tiukan suojelun keinoin. Viimeisten seitsemän vuoden havaintojen perusteella voidaan todeta, että tiukalla suojelulla ei ole saavutettu hoitosuunnitelmassa kuvattuja tavoitteita. Lisäksi samaan aikaan susikannan laskun myötä kritiikki suden aiheuttamia ongelmia ja suden läsnäoloa kohtaan on maaseudulla säilynyt ennallaan tai jopa lisääntynyt. Tämä on seurausta ennen kaikkea siitä, että riistahallinto ei ole pystynyt vastaamaan susireviirillä asuvien ihmisten huoliin. Turhautuminen on vahvistanut ajattelutapaa, jonka mukaan susien laiton tappaminen on joissakin olosuhteissa hyväksyttävää. Edellä kuvatun kehityksen myötä suunnitelmallinen kannanhoito ei ole voinut toimia.
36. Hoitosuunnitelman mukaan Suomen susikannan hoito ei onnistu, jos reviireillä asuvien ja toimivien ihmisten tarpeita ei oteta huomioon. Kannanhoidollisten poikkeuslupien tarkoituksena on vastata reviireiltä esitettyihin näkökantoihin ja luoda laillinen kannanhoidollinen toimintamalli puuttua haittaa tuottaviin yksilöihin ja näin ehkäistä laittomia susien tappamisia.
37. Hoitosuunnitelmassa todetaan, että metsästyslain mukaisesti maa- ja metsätalousministeriö säätää asetuksella vuosittain suurimman saalismäärän, joka kannanhoidollisilla poikkeusluvilla voidaan pyytää koko Suomessa. Asetuksen perustana on Luonnonvarakeskuksen tuottama tieto Suomen susikannasta.
38. Suomen riistakeskus myöntää metsästyslain mukaiset kannanhoidolliset poikkeusluvat. Maa- ja metsätalousministeriön asetus rajoittaa Suomen riistakeskuksen toimivaltaa siten, ettei Suomen riistakeskus voi myöntää asetuksen saalismäärää enempää poikkeuslupia. Asetuksessa määrätty määrä ei ole myöskään määrä, joka tulisi saavuttaa.
39. Kannanhoidollisia poikkeuslupia myönnettäessä edellytetään, että poikkeuslupa myönnetään lajin vahvalle esiintymisalueelle, tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi. Kannanhoidollisia poikkeuslupia tulee siten myöntää rajoitetusti vain vakiintuneille susireviireille, joissa on jälkeläistuottoa. Suomen riistakeskuksen tulee tapauskohtaisesti arvioida susireviirikohtaisen elinvoimaisuuden toteutumista. Lisäksi kannanhoidollinen poikkeuslupa voidaan myöntää erityistapauksissa vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susiyksilöiden elinalueelle lajin vahvalla esiintymisalueella.
40. Susilauman elinvoimaisuuden turvaamiseksi poikkeusluvan käytössä tulee valikoida pyydettävä yksilö. Pyynti tulee pyrkiä kohdistamaan lauman nuoreen yksilöön, jolloin todennäköisimmät vaikutukset lauman elinvoimaisuudelle jäävät vähäisimmiksi. Pyynnin kohteeksi tulee valikoida yksilö, joka tuottaa susireviirillä asuville ihmisille tai heidän omaisuudelleen haittaa tai vahinkoa.
41. Suomen riistakeskuksen tulee poikkeuslupia myöntäessään harkita, onko olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poikkeusluvan myöntäminen. Harkinta tehdään tapauskohtaisesti.
42. Hoitosuunnitelmassa todetaan edelleen, että sen tavoitteena on susikannan saattaminen suotuisalle suojelun tasolle. Tavoitteen estämättä merkittävien konfliktien hallitsemiseksi ja vahinkojen estämiseksi voidaan poiketa susiparin tai yksittäisen susilauman kohdalla vaatimuksesta lauman säilyttämiseksi. Edellytyksenä on kuitenkin, että susikanta on ylittänyt pienimmän elinvoimaisen susikannan tason ja tason säilyminen voidaan turvata. Tällöin tulevat kyseeseen sellaiset susilaumat tai -parit, jotka tuottavat erityistä haittaa ihmisten turvallisuudelle, erittäin merkittäviä vahinkoja ihmisten omaisuudelle tai Suomessa erityisasemassa olevalle metsäpeuralle.
3. Unionin oikeuden säännökset ja ohjeistus sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö
43. Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet mainitun direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa.
44. Luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa on mainittu muun muassa susi (Canis lupus, paitsi suomalaiset populaatiot poronhoitoalueella).
45. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa muun muassa 12 artiklan säännöksistä:
46. Luontodirektiivin 1 artiklan i alakohdan mukaan "lajin suojelun tasolla" tarkoitetaan eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä 2 artiklassa tarkoitetulla alueella. "Suojelun taso" katsotaan "suotuisaksi", kun kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana, ja lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa, ja lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.
Komission ohje
47. Komissio on antanut ohjeen, joka koskee luontodirektiivin soveltamista tiukan suojelun kohteena oleviin eläinlajeihin (Guidance document on the strict protection of animal species of community interest provided by the "Habitats" Directive 92/43/EEC, lopullinen versio, helmikuu 2007). Komission ohjeessa on lausuttu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan ja erityisesti sen e alakohdan osalta muun ohella seuraavaa:
"The fifth and last reason for derogation concerns the taking or keeping of certain specimens of the species listed in Annex IV. This reason is subject to several conditions that must be respected. This is why its application in practice seems exceptional."
48. "Obviously, if it can be clearly demonstrated that such derogations will be beneficial to the conservation status of the species or population concerned, there is no obstacle to granting them. However, the Commission services consider that an appropriate plan for the conservation of the species, aiming at restoring favourable conservation status, should be the recommended way of demonstrating compliance with the criterion."
49. "It takes a long-term view, where the lynx in Latvia currently has its best distribution status within the last 150 years and is considered to have a favourable conservation status. Limited and strictly controlled taking by hunters is considered to have a positive impact on the population as well as on public perception. The practice thus fully complies with Article 16 (1)(e) of the Habitats Directive." Edellä lausuttu on liittynyt Latvian ilveksen hoitosuunnitelmaan, joka on esitetty ohjeessa esimerkkinä.
50. "The analysis of whether "there is no other satisfactory alternative" presumes that a specific problem or situation exists and needs to be tackled."
51. "The implementation of this provision (impact of a derogation on conservation status) should include a two-step assessment: firstly, determination of the conservation status of the populations of a species in its natural range within the Member State concerned and, secondly, evaluation of the impact of the derogation on the population or populations concerned."
52. "Neither the granting of derogations for species in an unfavourable conservation status nor the use of compensation measures is explicitly provided for in the Directive. However, by interpreting and implementing the provision in 16(1) in a way that puts the focus on reaching the overall objective of favourable conservation status, we believe that both concepts may be incorporated in the interpretation under the condition that reaching this objective is not compromised in any way."
53. Unionin tuomioistuin on asiassa C-6/04 komissio v. Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistynyt kuningaskunta ottanut muun ohella kantaa kansallisiin säännöksiin, joilla oli täytäntöönpantu luontodirektiivin 16 artiklassa säädetyt poikkeamisen edellytykset. Tuomion mukaan (kohta 111) luontodirektiivin 16 artiklassa määritellään täsmällisesti edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat poiketa luontodirektiivin 12 artiklasta, joten tätä 16 artiklaa on tulkittava suppeasti.
54. Asiassa C-508/04 komissio v. Itävallan tasavalta unionin tuomioistuin on viitannut edellä mainitussa asiassa annettuun tuomioon ja sen 111 kohtaan. Lisäksi tuomiossa todetaan (kohta 111), että direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan kaikkien sellaisten kansallisella tasolla toteutettujen toimenpiteiden toteuttamisedellytykseksi, joilla poiketaan direktiivissä säädetyistä kielloista, on asetettava se, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole olemassa.
55. Lisäksi tuomion mukaan (kohta 115) direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa asetetaan siinä mainittujen poikkeusten myöntämisen välttämättömäksi ennakkoedellytykseksi se, että kyseisten kantojen suojelun taso on suotuisa niiden luontaisella levinneisyysalueella.
56. Asiassa C-342/05 komissio v. Suomen tasavalta antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin on käsitellyt suden metsästystä ja muun ohella luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan tulkintaa. Tuomiossa viitataan edellä mainitussa asiassa annettuun tuomioon ja sen 115 kohtaan (kohta 28).
57. Tuomiossa todetaan kuitenkin edelleen (kohta 29), että tällaisia poikkeuksia voidaan myöntää poikkeuksellisesti silloin, kun on asianmukaisesti osoitettu, että niillä ei entisestään huononneta kyseisten kantojen epäsuotuisaa suojelun tasoa tai estetä kyseisten kantojen suotuisan suojelun tason ennalleen saattamista. Samaan tapaan kuin komissio on todennut luontodirektiivissä tarkoitetusta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta antamissaan ohjeissa (Guidance document on the strict protection of animal species of community interest provided by the "Habitats" Directive 92/43/EEC, lopullinen versio, helmikuu 2007), ja etenkin näiden ohjeiden III osaston 47–51 kohdassa tekemissään päätelmissä, voidaan todeta, että ei ole suljettu pois, että vähäisen yksilömäärän tappaminen ei vaikuta luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun tavoitteeseen, joka on susikantojen suotuisan suojelun tason säilyttäminen niiden luontaisella levinneisyysalueella. Tällainen poikkeus on siis asianomaisen lajin kannalta neutraali.
58. Tuomiossa todetaan myös (kohta 45), että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan vastaisena ei voida pitää sitä, että suden pyyntilupien myöntämistä koskevia päätöksiä rajoittaa myös alueellinen niiden yksilöiden yläraja, jotka voidaan tappaa kullakin riistanhoitoalueella. Tämä raja, joka vahvistetaan sen yksilöiden määrän perusteella, joka voidaan biologisesti poistaa kyseistä lajia vaarantamatta, muodostaa vain kehyksen, jonka puitteissa riistanhoitopiirit voivat myöntää pyyntilupia, kun luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaiset edellytykset lisäksi täyttyvät.
4. Tiivistelmä asianosaisten keskeisistä perusteluista
59. Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola-Pohjois-Savo-Kainuu ry on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että riistakeskuksen poikkeuslupapäätökset on kumottava metsästyslain ja luontodirektiivin 12 ja 16 artiklan vastaisina. Yhdistys on perustellut vaatimustaan hallinto-oikeudessa muun ohella seuraavasti:
60. Metsästys ajoittuu suden lisääntymisaikaan. Erittäin uhanalaisen lajin kohdalla metsästyksen merkitystä suotuisan suojelun tasoon ei voida vähätellä. Ei ole osoitettu, että metsästyksellä saavutettaisiin niitä tavoitteita, joita susikannan hoitosuunnitelmassa sille on asetettu.
61. Koska susi on Suomessa erittäin uhanalainen, ei sillä ole koko maassa vahvaa esiintymisaluetta. Luontodirektiivin 16 artiklan e alakohdassa ja metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeus, josta käytetään nimitystä kannanhoidollinen metsästys, on tarkoitettu liitettäväksi yksinomaan kannanhallintaan silloin, kun lajin kannan vahva tila tätä edellyttää tai sen sallii.
62. Yhdistys on lisäksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että nykyinen menettely mahdollistaa sen, että jokaista poikkeuslupapäätöstä tarkastellaan aluekohtaisesti. Tällöin saattaa syntyä tilanne, jossa lukuisissa erillisissä päätöksissä todetaan, ettei yhden suden poistaminen alueelta vaikuta suden suotuisaan suojelutasoon.
63. Suomen riistakeskus on viitannut poikkeuslupapäätösten perusteluissa esitettyyn. Lisäksi riistakeskus on viitannut muun ohella Ruotsin korkeimman hallinto-oikeuden 30.12.2016 antamaan päätökseen ja katsonut, että päätöksen perusteluissa on tarkasteltu seikkaperäisesti luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan käyttöä ja muun tyydyttävän ratkaisun olemassaoloa. Suomen riistakeskus on viitannut myös Itä-Suomen hallinto-oikeuden 22.3.2016 antamaan päätökseen, jolla hallinto-oikeus hylkäsi B:lle myönnetystä poikkeusluvasta tehdyn toisen valituksen, ja on todennut, että samana ajankohtana tehdyistä muista poikkeuslupia koskevista myönteisistä päätöksistä tehdyt valitukset on hallinto-oikeuksissa hylätty tai jätetty tutkimatta.
64. Suomen riistakeskus on ilmoittanut, että kannanhoidollinen metsästys oli susikannan hoitosuunnitelman toteuttamiseen liittyvä kaksivuotinen kokeilu (2015–2016), joka ei ole enää jatkunut. Nykyinen poikkeuslupaharkinta tapahtuu maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (1335/2016) nojalla, jossa säädettyyn suurimpaan sallittuun saalismäärään luetaan aiemmasta käytännöstä poiketen myös poliisin määräyksellä poistetut sekä liikenteessä tai muutoin tietoon tulleet kuolleet sudet. Näin ollen susikannan suotuisan kehityksen tavoittelu on varmistettu tältäkin osin.
65. Suomen riistakeskus on myös viitannut komission tulkintaohjeessa esitettyyn ja katsonut siitä ilmenevän, että poikkeuslupaharkinnassa tarkastelun tulee lähteä lajin biologiasta. Näin ollen laajalti liikkuvan suden osalta on katsottava lauman sijasta jopa valtioiden rajojen ylittävien populaatioiden kokonaisuutta.
5. Ennakkoratkaisupyynnön tarve
66. Oikeudenkäynnin kohteena olevat kaksi yksittäistä poikkeuslupapäätöstä ovat mahdollistaneet yhteensä seitsemän suden tappamisen Pohjois-Savon maakuntaan kuuluvilla alueilla ajalla 23.1.–21.2.2016. Poikkeusluvat on myönnetty metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla eli luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitettuina poikkeuksina.
67. Susi on Suomessa erittäin uhanalainen. Susien määrä on vaihdellut voimakkaasti. Voimakkailla kannanvaihteluilla on arvioitu olevan yhteys salametsästyksen määrään. Susikannan tulevaisuuden uhkatekijöinä pidetään pyyntiä eri muodoissaan sekä satunnaisille tekijöille altistavaa kannan pientä kokoa.
68. Poikkeuslupaharkinta on suden suotuisaa suojelutasoa koskevan arvioinnin osalta perustunut pitkälti valtakunnalliseen susikannan hoitosuunnitelmaan sekä maa- ja metsätalousministeriön asetukseen, jossa on määrätty metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettujen poikkeuslupien perusteella saaliiksi saatujen susiyksilöiden suurin sallittu määrä poronhoitoalueen ulkopuolisella jäsenvaltion alueella kysymyksessä olevana metsästysvuonna. Vastaava sääntely koskee myös tulevia metsästysvuosia sillä erotuksella, että tällä hetkellä voimassa olevan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen kiintiö kattaa kaikki metsästyslain 41 a §:n nojalla myönnettävät poikkeusluvat ja suurimpaan sallittuun määrään luetaan asetuksen mukaan siten myös vahinkoperusteisilla luvilla kaadetut sudet sekä poliisin määräyksellä poistetut, liikenteessä tai muutoin tietoon tulleet kuolleet sudet.
69. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä on pääteltävissä, että menettelyä, jossa vahvistetaan alueellinen tapettavaksi sallittujen yksilöiden enimmäismäärä, ei lähtökohtaisesti ole pidettävä luontodirektiivin vastaisena. Komission ohjeessa on puolestaan pidetty mahdollisena erityisen suunnitelman laatimista joustavan ja kohtuullisen poikkeuslupamenettelyn mahdollistamiseksi. Asiassa on näistä lähtökohdista otettava kantaa siihen, voidaanko ja millä edellytyksillä luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitettujen poikkeusten myöntäminen perustaa valtakunnalliseen hoitosuunnitelmaan ja sellaisiin määräyksiin, jotka koskevat suurinta sallittua vuotuista saalismäärää koko jäsenvaltion alueella.
70. Poikkeusluvat on myönnetty niin sanottua kannanhoidollista metsästystä koskevina poikkeuksina. Hoitosuunnitelman mukaan kannanhoidollisena tavoitteena on turvata paikallisen susilauman olemassaolo sekä samaan aikaan edistää susien ja ihmisten rinnakkaiseloa.
71. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa viitataan siinä tarkoitettujen lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämisen osalta niiden luontaiseen levinneisyysalueeseen. Vastaavasti myös luontodirektiivin 1 artiklan i alakohdan mukaan suojelun tasoa arvioitaessa on otettava huomioon lajin luontainen levinneisyysalue. Jäsenvaltion alueella kulloinkin sijaitsevat paikalliset populaatiot eivät välttämättä yhdessä vastaa käsitystä siitä, mitä olisi tieteellisesti arvioituna pidettävä lajin luontaisena levinneisyysalueena koko jäsenvaltion alueella. Tämä saattaa erityisesti koskea lajeja, jotka liikkuvat laumoissa ja joiden reviirit ovat laajoja. Komission ohjeessa on edellytetty, että lajin suojelun taso arvioitaisiin erikseen paitsi koko jäsenvaltion alueella myös paikallisten populaatioiden osalta. Tätä edellytystä ei ole kuitenkaan nimenomaisesti säädetty luontodirektiivissä.
72. Asiassa tulee edellä lausuttu huomioon ottaen esille kysymys siitä, voidaanko luontodirektiivin mukaisen tiukan suojelun kannalta pitää riittävänä, että kannanhoidollinen metsästys kohdistetaan sellaiseen paikalliseen populaatioon, jonka osalta lajin eli tässä tapauksessa suden suojelutaso on suotuisa ilman, että tämän yksittäisen poikkeuslupaharkinnan yhteydessä otetaan samalla kantaa lajin suojelun tasoon koko jäsenvaltion alueella. Samoin tulee arvioitavaksi, voidaanko poikkeuslupa kannanhoidolliseen metsästykseen myöntää siinäkin tapauksessa, että lajin suojelutaso ei ole suotuisa edellyttäen, että poikkeuksen myöntäminen ei entisestään huononna lajin epäsuotuisaa suojelun tasoa. Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittaa unionin tuomioistuimen tuomioon asiassa C-342/05 (kohta 29) sekä komission ohjeessa lausuttuun.
73. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan poikkeusluvan myöntäminen edellyttää kaikissa tapauksissa, että muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole.
74. Hoitosuunnitelmasta ilmenee, että kannanhoidollisella metsästyksellä pyritään puuttumaan salametsästykseen ja vaikuttamaan yleisesti ihmisten asenteisiin ("Tolerance Hunting"). Nämä lähtökohdat todetaan myös poikkeuslupapäätöksissä. Voidaan sinänsä pitää uskottavana, että salametsästys heikentää suunnittelemattomasti susikantoja. Siitä, vähentäisikö kannanhoidollinen metsästys salametsästystä siinä määrin, että sillä olisi suden suojelun tason kannalta positiivinen kokonaisvaikutus, ei kuitenkaan ole toistaiseksi tieteellistä näyttöä. Ei ole myöskään selvää, että kannanhoidollinen metsästys kohdistuisi sellaiseen populaatioon, joka tulisi olemaan salametsästyksen kohteena. Unionin tuomioistuin ei ole ottanut kantaa siihen, missä määrin kannanhoidollista metsästystä voidaan perustella salametsästyksen vähenemisellä ja sillä, että näin ihmisten asenteet suden suojelua kohtaan muuttuisivat myönteisemmiksi.
75. Poikkeuslupapäätöksiä on perusteltu myös sillä, että metsästyksen sallimisella ehkäistään koiravahinkojen syntymistä ja parannetaan alueella asuvien yleistä turvallisuudentunnetta. Näiltä osin asiassa ei ole kuitenkaan nimenomaisesti esitetty, että kysymys olisi luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdissa tarkoitetuista tilanteista. Asiassa on arvioitavana, voidaanko mainitut seikat kuitenkin ottaa osaltaan huomioon ratkaistaessa sitä, onko luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella harjoitettavan kannanhoidollisen metsästyksen tueksi sellaisia riittäviä perusteita, että sitä on pidettävä ainoana tyydyttävänä ratkaisuna.
7. Ennakkoratkaisukysymykset
Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta SEUT 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan ja erityisesti sen e alakohdan tulkinnasta. Ennakkoratkaisun pyytäminen on tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan asian ratkaisemiseksi. Asialla on oikeudellista merkitystä ajan kulumisesta huolimatta, kun otetaan huomioon, että asiassa annettu viranomaisen päätös on perustunut sääntelyyn, joka koskee myös tulevia vuosia. Uuden maa- ja metsätalousministeriön kiintiöasetuksen voimaantulo ei ole tältä osin ratkaisevasti muuttanut tilannetta.
Korkein hallinto-oikeus esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
- Onko lajin kannan suojelun tasoa arvioitava sekä aluekohtaisesti että koko jäsenvaltion alueella tai sitäkin laajemmalla lajin levinnäisyysalueella?

References: § 3
 § 1
 § 1
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin