Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/x-zruseno-nalezem-i-us-3930-14-1-ze-dne-16-cervna-2015-pravo-na-informace-povinny-subjekt.p3304.html
Timestamp: 2019-09-20 14:41:15+00:00

Document:
(x) - zrušeno nálezem I. ÚS 3930/14 - 1 ze dne 16. června 2015 ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
(x) - zrušeno nálezem I. ÚS 3930/14 - 1 ze dne 16. června 2015 Právo na informace: povinný subjekt
(Poznámka redakce ASPI: zrušeno nálezem I. ÚS 3930/14 - 1 ze dne 16. června 2015)
Právo na informace: povinný subjekt; vyčerpání všech prostředků ochrany proti nečinnosti; stížnost
k § 16a odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.
Žalobce je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti, tj. podat stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace podle § 16a odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s. i v případě, že se domáhá ochrany proti nečinnosti správního orgánu poté, co soud původní rozhodnutí povinného subjektu o žádosti o informace zrušil.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2014, čj. 3 As 26/2014-62)
Akciová společnost Seznam.cz proti společnosti s ručením omezeným CHAPS o žádost o informace, o kasační stížnosti žalované.
Žalobkyně podala dne 21. 11. 2011 u žalované žádost o poskytnutí informací – kompletních a aktualizovaných zdrojových dat celostátního informačního systému o jízdních řádech. Ve své žádosti uvedla, že se již dříve s obdobnou žádostí o kompletní aktualizované údaje ve zdrojových formátech obrátila na Ministerstvo dopravy, které jí sice informace poskytlo, nikoli však v požadovaném formátu. Svůj postup odůvodnilo tím, že nemá k těmto přenosovým souborům a výsledkům vlastní činnosti zpracovatele (žalované) přístup. Žalobkyně tak požadovala tyto informace po žalované, která byla na základě smlouvy uzavřené s Ministerstvem dopravy pověřena k vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech podle § 17 odst. 2 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě.
Žalovaná k této žádosti žalobkyni dne 9. 12. 2011 sdělila, že není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím a požadované informace neposkytla. Žalobkyně se poté obrátila s odvoláním na Ministerstvo dopravy, které reagovalo přípisem ze dne 16. 1. 2012, v němž uvedlo, že žalovaná není povinným subjektem.
V rozsudku ze dne 7. 6. 2013, čj. 62 A 26/2012-129, dospěl Krajský soud v Brně k závěru, že oba tyto přípisy žalované i Ministerstva dopravy jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., přičemž obě rozhodnutí zrušil a věc vrátil Ministerstvu dopravy k dalšímu řízení. V tomto rozsudku současně vyslovil názor, že žalovaná je povinným subjektem podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Rozsudek nabyl právní moci dne 17. 6. 2013.
Kasační stížnost žalované podanou proti tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 27. 9. 2013, čj. 5 As 57/2013-16, odmítl, neboť dospěl k závěru, že žalovaná nebyla účastníkem řízení, ze kterého vyšel napadený rozsudek, ani osobou zúčastněnou na daném řízení, a nebyla tudíž zjevně oprávněna k podání kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud v citovaném usnesení zaujal názor, že v posuzované věci žalovaná vystupovala v pozici orgánu státu, a to správního orgánu I. stupně, jehož rozhodnutí bylo předmětem přezkumu žalovaného správního orgánu.
Dne 6. 9. 2013 podala žalobkyně stížnost podle § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím na postup žalované při vyřizování její žádosti o poskytnutí informací ze dne 21. 11. 2011.
Dne 29. 10. 2013 Ministerstvo dopravy přípisem žalobkyni sdělilo, že její stížnost byla podána po uplynutí lhůty stanovené v § 16a odst. 3 zákona, nelze o ní tudíž rozhodnout způsobem stanoveným v § 16a odst. 6 nebo 7 téhož zákona.
Dne 11. 10. 2013 podala žalobkyně u krajského soudu žalobu na ochranu proti nečinnosti, jíž se domáhala, aby soud uložil žalované povinnost vyřídit její žádost o poskytnutí informací ze dne 21. 11. 2011.
Krajský soud předně nepřisvědčil námitce žalované, že nebyla splněna jedna z podmínek řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 odst. 1 s. ř. s. Žalovaná tvrdila, že žalobkyně nevyčerpala prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti, neboť stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím podala teprve po marném uplynutí zákonem stanovené lhůty.
Krajský soud uvedl, že za situace, kdy bylo zrušeno předchozí rozhodnutí žalované a rozhodnutí jí nadřízeného orgánu, na jejichž základě informace poskytnuta nebyla, nebylo možné v dalším řízení analogicky uplatnit lhůtu pro podání stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace stanovenou v § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Krajský soud zdůraznil, že zatímco v případě podání žádosti je okamžik určující počátek běhu této lhůty postaven najisto (odvíjí se od přijetí žádosti, popř. od jejího doplnění, což je vždy okamžik, o němž žadatel o poskytnutí informací musí mít povědomí), je problematické určit počátek běhu této lhůty a povědomí žadatele o jejím běhu za situace, kdy již bylo o věci soudem rozhodováno.
Krajský soud uzavřel, že pro splnění podmínky řízení podle § 79 odst. 1 s. ř. s. postačilo, podala-li žalobkyně u nadřízeného orgánu žalované stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím před podáním žaloby.
Při posouzení důvodnosti žaloby krajský soud dospěl k závěru, že žalovaná od nabytí právní moci rozsudku čj. 62 A 26/2012-129 nevyřídila žádost žalobkyně ze dne 21. 11. 2011 postupem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, tj. neposkytla požadovanou informaci ani nevydala rozhodnutí v souvislosti s jejím neposkytnutím (o odmítnutí žádosti). Žalovaná byla tedy nečinná. Krajský soud jí proto rozsudkem ze dne 23. 1. 2014, čj. 62 A 85/2013-47, uložil, aby žádost žalobkyně vyřídila.
Rozsudek krajského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem krajského soudu, že byly splněny procesní podmínky řízení, žaloba na ochranu proti nečinnosti byla podle stěžovatelky podána opožděně. Stěžovatelka uvedla, že jejím posledním úkonem ve vztahu k žádosti žalobkyně o informace bylo sdělení ze dne 9. 12. 2011 o tom, že není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejzazším datem pro poskytnutí informace byl přitom podle § 14 odst. 5 písm. d) téhož zákona den 6. 12. 2011. Žalobkyně podala žalobu na ochranu proti nečinnosti teprve dne 11. 10. 2013, tedy po uplynutí zákonem stanovené jednoleté lhůty.
Stěžovatelka připomněla, že v důsledku nabytí právní moci zrušujícího rozsudku krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129 nastala situace, že žádost žalobkyně ze dne 21. 11. 2011 nebyla vyřízena. Lhůty, které se pojí s nevyřízením žádosti o poskytnutí informací, však plynout nepřestaly. Marně tedy uplynula jak lhůta pro podání stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace dle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, tak lhůta pro podání žaloby proti nečinnosti správního orgánu. Podle stěžovatelky měla žalobkyně po nabytí právní moci rozsudku krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129, v němž se uvádí, že stěžovatelka je osobou povinnou dle zákona o svobodném přístupu k informacím, podat novou žádost o poskytnutí informací.
Stěžovatelka namítla, že krajský soud ve svém rozsudku neuvedl, který okamžik považuje za počátek běhu prekluzivní lhůty k podání žaloby na nečinnost, pouze bez bližšího odůvodnění konstatoval, že procesní podmínky pro rozhodování ve věci samé (§ 79, § 80 s. ř. s.) pokládá za splněné. Stěžovatelka dále uvedla, že i pokud by bylo uvažováno o tom, že právní mocí rozsudku krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129, tedy dnem 17. 6. 2013, došlo k jakési fikci opětovného podání žádosti žalobkyně ze dne 21. 11. 2011, měla by stěžovatelka na vyřízení žádosti opět lhůtu v délce 15 dnů. Uvedená lhůta by uplynula dne 2. 7. 2013, od tohoto data by běžela lhůta k podání stížnosti podle § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tato lhůta by uplynula dne 1. 8. 2013. Pokud žalobkyně podala stížnost podle § 16a odst. 1 citovaného zákona až dne 6. 9. 2013, podala ji opožděně. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem krajského soudu, že by tento výklad šel významně k tíži žalobkyně. Připomněla, že rozsudkem krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129 došlo nejen ke zrušení rozhodnutí Ministerstva dopravy a vrácení věci k novému projednání, ale i ke zrušení rozhodnutí stěžovatelky ze dne 9. 12. 2011. Následující krok v řízení tak musela učinit stěžovatelka, Ministerstvo dopravy by další kroky činilo až po případném podání odvolání. Žalobkyně proto nemohla důvodně očekávat jakýkoli postup Ministerstva dopravy. Stěžovatelka má navíc za to, že lhůta téměř měsíce a půl je dostatečně dlouhá pro to, aby se žalobkyně z důvodu procesní jistoty aktivně zajímala o další postup a případně uplatnila svou procesní obranu.
Stěžovatelka poukázala i na to, že stížnost žalobkyně podle § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vyřídilo Ministerstvo dopravy sdělením ze dne 29. 10. 2013 o tom, že stížnost byla podána po uplynutí lhůty stanovené v § 16a odst. 3 zákona. Podle stěžovatelky by bylo možné podat žalobu proti nečinnosti správního orgánu pouze v případě, kdy by Ministerstvo dopravy na podanou stížnost nijak nereagovalo. Odkázala zde na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, čj. 4 Ans 4/2009-86.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti předně odmítla námitku stěžovatelky, že žaloba na ochranu proti nečinnosti byla podána po uplynutí lhůty stanovené v § 80 odst. 1 s. ř. s. Podle žalobkyně totiž stěžovatelka zcela opomíjí fakt, že pokud dne 9. 12. 2011 vydala (byť nezákonné) rozhodnutí, byla činná. Zabývat se v takovém případě nečinností či během lhůt pro uplatnění prostředků k ochraně proti nečinnosti je zcela nesmyslné.
Žalobkyně nesouhlasí ani s námitkou stěžovatelky, že před podáním žaloby na nečinnost bezvýsledně nevyčerpala prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti. Podle žalobkyně nelze odvozovat počátek běhu lhůty pro podání stížnosti podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím ode dne, kdy rozsudek krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129 nabyl právní moci. Krajský soud totiž věc vrátil Ministerstvu dopravy, nikoli přímo stěžovatelce. Stěžovatelce by tak začala plynout patnáctidenní lhůta k vyřízení žádosti žalobkyně ve chvíli, kdy by ještě neměla povědomí o předmětném rozsudku a kdy by neměla k dispozici ani nezbytnou související spisovou dokumentaci. Zároveň je zcela zřejmé, že žalobkyně nevěděla ani nemohla vědět o tom, kterého dne došlo k předání spisové dokumentace mezi Ministerstvem dopravy a stěžovatelkou. Přípis Ministerstva dopravy ze dne 26. 6. 2013, jímž byl stěžovatelce zaslán rozsudek krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129 (nikoli však související spisová dokumentace), obdržela žalobkyně teprve dne 18. 2. 2014, tedy více než čtyři měsíce po podání žaloby proti nečinnosti. Žalobkyně konečně namítla, že fakt, že Ministerstvo dopravy vyřídilo její stížnost podanou dle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím po podání žaloby na ochranu proti nečinnosti, nemá vliv na přijatelnost či důvodnost této žaloby.
Nejvyšší správní soud rozhodnutí Krajského soudu v Brně zrušil a žalobu odmítl.
Stěžovatelka ve své kasační stížnosti zpochybnila jednak včasnost podané žaloby, jednak splnění podmínky řízení o žalobě spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředků ochrany v rámci správního řízení.
Nejvyšší správní soud vycházel ze skutkového stavu popsaného v napadeném rozsudku, neboť tento nebyl mezi účastníky sporný. Na základě těchto zjištění konstatoval Nejvyšší správní soud následující:
Žalobkyně podala žádost o informace dne 21. 11. 2011, posledním dnem pro vyřízení žádosti byl podle § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím den 6. 12. 2011. Lhůta pro podání žaloby na nečinnost stěžovatelky by tak (při její indolenci) marně uplynula dne 6. 12. 2012. Dne 9. 12. 2011 však stěžovatelka k žádosti žalobkyně sdělila, že není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud přisvědčil závěru krajského soudu, že uvedené sdělení stěžovatelky skutečně představovalo faktické negativní správní rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelné soudem ve správním soudnictví. Lze tedy uzavřít, že tímto sdělením stěžovatelky ze dne 9. 12. 2011, které mělo povahu rozhodnutí o odmítnutí žádosti podle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím, byla žádost žalobkyně vyřízena. Stěžovatelka tak nebyla nadále nečinná.
V důsledku toho, že byla rozsudkem krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129 zrušena správní rozhodnutí obou stupňů, se stala žádost žalobkyně o informace opět nevyřízenou. Stěžovatelka byla proto povinna žádost znovu vyřídit. Ode dne právní moci zrušujícího rozsudku tak začala plynout nová lhůta pro vyřízení žádosti podle § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím. Okamžik vyřízení žádosti totiž nepochybně nelze ponechat na libovůli správního orgánu ani v případě, kdy je povinen vyřídit žádost opětovně poté, co jeho původní rozhodnutí o žádosti o informace bylo soudem zrušeno. Nová lhůta pro vyřízení žádosti začala plynout bez ohledu na to, že stěžovatelka nemusela mít k okamžiku právní moci zrušujícího rozsudku vůbec povědomí o tomto rozsudku, či neměla k dispozici potřebnou spisovou dokumentaci. Ačkoli bylo účastníkem řízení o žalobě vedeného pod sp. zn. 62 A 26/2012, resp. žalovaným v tomto řízení, Ministerstvo dopravy, je podle Nejvyššího správního soudu podstatné, že uvedeným rozsudkem bylo zrušeno i rozhodnutí stěžovatelky o vyřízení žádosti žalobkyně o informace. Ministerstvo dopravy (jako účastník řízení o žalobě) tak bylo povinno zajistit, aby stěžovatelka jako správní orgán I. stupně mohla včas splnit povinnost podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Mělo ji tedy především včas informovat o pravomocném zrušení správních rozhodnutí obou stupňů.
Teprve po uplynutí 15denní lhůty pro vyřízení žádosti začala běžet nová lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti. Názor stěžovatelky, že se i za této situace lhůta pro vyřízení žádosti o informace i lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti počítají od původního data zahájení řízení, tak nemůže obstát. Přijetí tohoto výkladu by znamenalo, že na straně jedné by se stěžovatelka před vydáním nového rozhodnutí o žádosti o informace ocitla po rozhodnutí krajského soudu v prodlení, neboť by objektivně nebyla schopna vyřídit žádost v zákonné lhůtě (v důsledku jejího uplynutí již v době před vydáním rozhodnutí původního), na straně druhé by byl ale účastník řízení v tomto stadiu řízení fakticky zcela zbaven soudní ochrany před případnou další nečinností správních orgánů, neboť lhůta pro podání žaloby podle § 79 s. ř. s. by již marně uplynula, a to ačkoli by mu nebylo možno vytýkat pasivitu v rámci předcházející fáze řízení. Takový výklad procesních předpisů by zcela evidentně směřoval proti smyslu soudní ochrany účastníků řízení před nečinností správního orgánu, a je proto nutno jej odmítnout.
Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud uzavřel, že žaloba na ochranu proti nečinnosti byla podána ve lhůtě stanovené v § 80 odst. 1 s. ř. s. Podle citovaného ustanovení lze žalobu
„podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení“.
Lhůta pro vyřízení žádosti žalobkyně začala plynout dne 18. 6. 2013, její konec připadl na den 2. 7. 2013. Lhůta pro podání žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu tak započala svůj běh dne 3. 7. 2013 a skončila by dne 2. 7. 2014. Žaloba byla podána dne 11. 10. 2013, tedy včas.
Co se týče splnění podmínky řízení spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředků ochrany v rámci správního řízení, uvážil Nejvyšší správní soud takto:
Z hlediska systematiky soudního řádu správního je podmínka, podle níž žalobce musí nejprve bezvýsledně vyčerpat procesní prostředky nápravy, které má k dispozici ve správním řízení, vlastní celkové koncepci správního soudnictví a teleologicky vyjadřuje zásadu subsidiarity ve vztahu mezi veřejnou správou a činností správních soudů. Jejím účelem je předejít soudnímu řízení v případech, kdy lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena v § 5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je upřesněna zejména v § 68 písm. a), § 79 odst. 1 a § 85 s. ř. s. Před použitím některého z typů žalob je tedy nutné nejprve vždy vyčerpat opravné prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení před správním orgánem (srov. také rozsudky soudu ze dne 18. 10. 2007, čj. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb. NSS, ze dne 23. 3. 2009, čj. 2 Ans 1/2008-84, ze dne 4. 1. 2011, čj. 8 Ans 5/2010-43, či ze dne 10. 2. 2010, čj. 2 Ans 5/2009-59). V případě žaloby proti nečinnosti správního orgánu je takovým prostředkem v řízení podle informačního zákona stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, čj. 4 Ans 4/2009-86).
Nejvyšší správní soud má za to, že žadatel je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti, resp. podat stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace podle § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s. i v případě, že se domáhá ochrany proti nečinnosti správního orgánu poté, co soud jeho původní rozhodnutí o žádosti o informace zrušil. I za této situace totiž stále existuje možnost, že bude nápravy dosaženo přímo u správních orgánů, a bude tak možné předejít soudnímu řízení.
Nejvyšší správní soud současně zdůrazňuje, že využití možnosti ochrany před nečinností u správního orgánu předpokládá, že účastník bude respektovat zákonem stanovené požadavky pro uplatnění takového prostředku. Podle § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím je stížnost nutno podat u povinného subjektu do 30 dnů ode dne uplynutí lhůty pro poskytnutí informace.
Jak již bylo uvedeno výše, lhůta pro vyřízení žádosti žalobkyně o informace skončila dne 2. 7. 2013, následujícího dne začala běžet 30denní lhůta pro podání stížnosti na postup při vyřizování žádosti stanovená v § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tato lhůta žalobkyni marně uplynula dne 1. 8. 2013, žalobkyně podala stížnost teprve dne 6. 9. 2013. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že za této situace nebyl nadřízený orgán (Ministerstvo dopravy) povinen o stížnosti žalobkyně rozhodnout. Stížnost podanou po uplynutí lhůty stanovené v § 16a odst. 3 shora uvedeného zákona tudíž nelze považovat za řádné uplatnění prostředku na ochranu proti nečinnosti ve smyslu § 79 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud dodává, že pokud měla žalobkyně zájem na rychlosti řízení, bylo namístě, aby se o počátek běhu lhůty k vyřízení své žádosti o informace včas zajímala. Délka lhůt pro vyřízení žádosti i pro podání samotné stížnosti podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím nepochybně umožňovala, aby mohla žalobkyně tento prostředek ochrany před nečinností včas uplatnit.
Nejvyšší správní soud tedy uzavřel, že v projednávané věci nebyla splněna podmínka řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředku ochrany před nečinností daného zákonem o svobodném přístupu k informacím. Krajský soud tak pochybil, když žalobu věcně projednal, neboť ji měl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnout.

References: § 16
 zákona č. 106
 zákona č. 61
 § 16
 zákona č. 106
 § 79
 soud 
 § 17
 zákona č. 111
 soud 
 § 65
 § 2
 soud 
 soud 
 § 16
 § 16
 § 16
 soud 
 soud 
 § 79
 § 16
 soud 
 § 16
 soud 
 soud 
 § 79
 § 16
 soud 
 soud 
 § 14
 § 16
 soud 
 § 80
 § 16
 § 16
 § 16
 § 16
 § 80
 § 16
 soud 
 § 16
 soud 
 soud 
 soud 
 § 14
 soud 
 § 65
 § 15
 § 14
 § 79
 soud 
 § 80
 soud 
 § 5
 § 68
 § 79
 § 85
 soud 
 § 16
 § 79
 soud 
 soud 
 § 16
 § 16
 soud 
 § 16
 § 79
 soud 
 § 16
 soud 
 soud 
 § 46