Source: http://kraken.slv.cz/2As100/2015
Timestamp: 2018-05-23 18:49:26+00:00

Document:
2As100/2015
2 As 100/2015-37
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Karla ©imky a soudkyò JUDr. Milu¹e Do¹kové a Mgr. Evy ©onkové v právní vìci ¾alobce: JUDr. J. K., proti ¾alovanému: Ministr spravedlnosti Èeské republiky, se sídlem Vy¹ehradská 16, 128 10 Praha 2, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 20. 9. 2011, è. j. 555/2011-LO-SP/4, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2015, è. j. 6 A 357/2011-62,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2015, è. j. 6 A 357/2011-62, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Jádrem sporu jsou dvì související a navzájem podmínìné právní otázky.
[2] Tou první je, zda naøízení obnovy správního øízení ve vìci jmenování urèité osoby vedoucím státním zástupcem je rozhodnutím pøezkoumatelným ve správním soudnictví podle § 65 a násl. s. ø. s.
[3] V pøípadì, ¾e by pøezkoumatelné bylo, dal¹í právní otázkou je, zda zru¹ení správního rozhodnutí o odvolání pøedchozího vedoucího státního zástupce z této vedoucí funkce lze pro úèely na to navazujícího rozhodnutí o jmenování nynìj¹ího vedoucího státního zástupce pova¾ovat za rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v øízení, které má být obnoveno, ve smyslu § 100 odst. 1 písm. b) správního øádu, a tedy zda zru¹ení takovéhoto podkladu mù¾e byt dùvodem pro vydání rozhodnutí o obnovì øízení z moci úøední podle § 100 odst. 3 správního øádu ve vztahu k rozhodnutí o jmenování nynìj¹ího vedoucího státního zástupce.
II. Dosavadní prùbìh správních a soudního øízení
[4] Dne 13. 3. 2008 byl rozhodnutím ministra spravedlnosti odvolán z funkce krajského státního zástupce stojícího v èele Krajského státního zastupitelství v Ústí nad Labem JUDr. J. J. Tého¾ dne byl do takto uvolnìné funkce jmenován JUDr. J. K. Rozsudkem Mìstského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2011, è. j. 10 Ca 102/2008-117, který nabyl právní moci 8. 3. 2011, bylo rozhodnutí ministra spravedlnosti o odvolání JUDr. J. zru¹eno. S ohledem na tento rozsudek soudu vydal ministr spravedlnosti rozhodnutí o obnovì správního øízení z moci úøední ve vìci jmenování JUDr. K. do funkce krajského státního zástupce; rozklad JUDr. K. proti tomuto rozhodnutí ministr zamítl.
[5] Ve vìci obsazování funkce krajského státního zástupce v Ústí nad Labem èinily rùzné orgány (ministr spravedlnosti, nadøízení vedoucí státní zástupci) i jiné úkony, které v¹ak pro vìc nejsou relevantní, nebo» se pøímo èi nepøímo právnì èi fakticky odvíjejí od úkonù vý¹e popsaných.
[6] JUDr. K. proti rozhodnutí o rozkladu podal ¾alobu podle § 65 s. ø. s.
[7] Mìstský soud v Praze v první øadì s odkazem na usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, è. j. 5 As 13/2006-46, è. 1427/2008 Sb. NSS, shledal, ¾e rozhodnutí o zamítnutí rozkladu proti rozhodnutí o obnovì správního øízení z moci úøední ve vìci jmenování JUDr. K. do funkce krajského státního zástupce je na základì takovéto ¾aloby pøezkoumatelné. Shledal toti¾, ¾e rozhodnutí o ustanovení urèité osoby do funkce krajského státního zástupce je rozhodnutím o oprávnìní takovou funkci vykonávat a rozhodnutí o obnovì takového øízení má podle § 100 odst. 6 správního øádu odkladný úèinek, nebo» jeho výkon ve smyslu vý¹e uvedeného usnesení roz¹íøeného senátu stále probíhá.
[8] Mìstský soud v¹ak dospìl k závìru, ¾e nebyl dán dùvod pro obnovu øízení z moci úøední podle § 100 odst. 1 písm. b), odst. 3 správního øádu, nebo» zru¹ení rozhodnutí o odvolání pøedchozího krajského státního zástupce (tedy zru¹ení rozhodnutí o odvolání JUDr. J. z této funkce) není podkladem pro jmenování nynìj¹ího krajského státního zástupce (JUDr. K.) do této funkce. Podle mìstského soudu je tøeba øízení ve vìci odvolání JUDr. J. z funkce pova¾ovat za øízení zcela odli¹né od øízení o jmenování JUDr. K. do této funkce. Mìstský soud proto ¾alobou napadené rozhodnutí ¾alovaného zru¹il.
III. Kasaèní stí¾nost ¾alovaného a vyjádøení ¾alobce
[9] Proti rozsudku mìstského soudu podal ¾alovaný kasaèní stí¾nost.
[10] V první øadì nesouhlasil s názorem, ¾e rozhodnutí o jmenování do funkce krajského státního zástupce je opravòujícím rozhodnutím. Podle ¾alovaného se tím zakládá stav (pozice) jmenované osoby; jde o akt srovnatelný se zalo¾ením slu¾ebního pomìru. Na akty tohoto druhu není podle ¾alovaného právní nárok a výkon slu¾ební funkce není výkonem subjektivních veøejných práv. Proto rozhodnutím o obnovì správního øízení v daném pøípadì nedochází k automatickému odkladnému úèinku podle § 100 odst. 6 správního øádu, a tedy toto rozhodnutí není ani pøezkoumatelné ve správním soudnictví na základì ¾aloby podle § 65 a násl. s. ø. s. pokraèování
[11] ®alovaný nesouhlasil ani s právním názorem mìstského soudu, ¾e rozhodnutí o odvolání pøedchozího vedoucího státního zástupce není podkladem pro jmenování nynìj¹ího státního zástupce. Podle ¾alovaného nelze pojem podkladu pro navazující rozhodnutí redukovat na situace øetìzení èi subsumpce správních aktù, jak to uèinil mìstský soud. Podle ¾alovaného v pøípadì jmenování vedoucích státních zástupcù jde o funkce obsazované z povahy vìci jednou jedinou osobou. Aby do této funkce mohl být nìkdo jmenován, nesmí být dané funkèní místo obsazeno. Jestli¾e poté, co jmenování bylo provedeno, dojde k tomu, ¾e pøedpoklad neobsazení funkèního místa odpadne, je to nutno pova¾ovat za situaci, na ni¾ dopadá § 100 odst. 1 písm. b) správního øádu.
[12] ®alovaný vytkl rozsudku mìstského soudu i nepøezkoumatelnost.
[13] ®alobce navrhl zamítnutí kasaèní stí¾nosti. Ztoto¾nil se ve své podstatì s právním názorem mìstského soudu.
[14] Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením § 109 odst. 3 a 4 s. ø. s., vázán rozsahem a dùvody, které uplatnil stì¾ovatel v podané kasaèní stí¾nosti, a pøitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti.
[15] V první øadì není dùvodná námitka nepøezkoumatelnosti rozsudku mìstského soudu. Z jeho obsahu je toti¾ zøejmé, z jakých dùvodù soud rozhodl, jak rozhodl; není jeho úkolem vysvìtlovat v detailech nejrùznìj¹í nuance projednávané vìci.
[16] Ani námitka, ¾e ¾alobou napadené rozhodnutí nemìlo být soudem meritornì pøezkoumáno, nebo» je vylouèeno ze soudního pøezkumu, není dùvodná. S mìstským soudem je tøeba se plnì ztoto¾nit, pokud rozhodnutí o jmenování do funkce vedoucího státního zástupce vnímá jako rozhodnutí opravòující. Je nepochybné, ¾e povaha funkce vedoucího státního zástupce je blízká slu¾ebnímu pomìru a ¾e jejím smyslem a úèelem je v první øadì výkon veøejné moci urèitou konkrétní fyzickou osobou ve veøejném zájmu, nikoli u¾ívání po¾itkù s funkcí spojených. Obecnì vzato té¾ platí, ¾e nikdo nemá právní nárok stát se v konkrétním pøípadì vedoucím státním zástupcem urèitého státního zastupitelství. Funkce vedoucího státního zástupce je nicménì veøejnou funkcí chránìnou èl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle nìho¾ (o)bèané mají za rovných podmínek pøístup k voleným a jiným veøejným funkcím. Pokud tedy ji¾ byl nìkdo do takovéto veøejné funkce jmenován, má veøejné subjektivní právo na neru¹ený výkon této funkce za zákonných podmínek, je¾ jsou pro ni stanoveny. To v sobì samozøejmì zahrnuje i právo být této funkce zbaven jen za splnìní zákonem pøedepsaných podmínek (srov. ve vìci odvolání pøedsedkynì Nejvy¹¹ího soudu nález Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06; viz té¾ z novìj¹í judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu ve vìci lesní strá¾e rozsudek ze dne 11. 12. 2014, è. j. 6 As 226/2014-29, è. 3187/2014 Sb. NSS). Opaèný výklad by znamenal pøipu¹tìní libovùle pøi obsazování veøejných funkcí, co¾ je v materiálním právním státì (èl. 1 Ústavy) nepøijatelné.
[17] Jestli¾e tedy ¾alovaný vydal rozhodnutí o obnovì správního øízení ve vìci jmenování ¾alobce do funkce, nepochybnì se jednalo o rozhodnutí, které zasahuje do subjektivního veøejného práva ¾alobce na výkon této funkce, do ní¾ byl ¾alobce pøedtím jmenován, jeliko¾ právì akt samotný, jím¾ ke jmenování do¹lo a který ¾alobci dává oprávnìní uvedenou veøejnou funkci vykonávat, je rozhodnutím o obnovì správního øízení dotèen. Podle § 100 odst. 6 vìty druhé správního øádu toti¾ (r)ozhodnutí, jím¾ bylo øízení obnoveno, má odkladný úèinek, pokud napadené rozhodnutí nebylo dosud vykonáno, leda¾e správní orgán v rozhodnutí odkladný úèinek vylouèil z dùvodù uvedených v § 85 odst. 2 nebo leda¾e vykonatelnost nebo jiné úèinky rozhodnutí ji¾ zanikly podle zvlá¹tního zákona. Mìstský soud správnì poukázal na to, ¾e v intencích usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, è. j. 5 As 13/2006-46, è. 1427/2008 Sb. NSS, je nutno pojmu výkonu rozhodnutí ve smyslu citovaného ustanovení rozumìt ¹íøe a zahrnout pod nìj v¹echny právní úèinky napadeného rozhodnutí. Rozhodnutí, jím¾ byl nìkdo jmenován do funkce vedoucího státního zástupce, mu dává oprávnìní tuto funkci vykonávat. Výkon takového rozhodnutí tedy probíhá prostì a jednodu¹e tím, ¾e jmenovaný uvedenou funkci vykonává-uplatòuje pravomoci s ní spojené na stranì jedné a po¾ívá po¾itkù s ní spojených (v daném pøípadì pøedev¹ím pobírá plat) na stranì druhé. Právì z tìchto dùvodù má rozhodnutí, jím¾ bylo obnoveno øízení ve vìci jmenování vedoucího státního zástupce do funkce, automatický odkladný úèinek podle § 100 odst. 6 vìty druhé s. ø. s. a právì tento úèinek znamená zásah do práv toho, kdo kdy byl do dané funkce jmenován. Mìstský soud tedy zcela správnì ¾alobu proti uvedenému rozhodnutí shledal pøípustnou a vìcnì ji projednal.
[18] Dùvodná je v¹ak námitka ¾alovaného, ¾e mìstský soud nesprávnì posoudil, zda zru¹ení rozhodnutí o odvolání døívìj¹ího vedoucího státního zástupce, jím¾ se tato funkce uvolnila pro jmenování ¾alobce do ní, je dùvodem obnovy øízení z moci úøední podle § 100 odst. 1 písm. b) a odst. 3 správního øádu.
[19] Podle § 100 odst. 1 písm. b) správního øádu (ø)ízení pøed správním orgánem ukonèené pravomocným rozhodnutím ve vìci se na ¾ádost úèastníka obnoví, jestli¾e ( ) bylo zru¹eno èi zmìnìno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v øízení, které má být obnoveno, a pokud tyto skuteènosti, dùkazy nebo rozhodnutí mohou odùvodòovat jiné øe¹ení otázky, je¾ byla pøedmìtem rozhodování. Podle odst. 3 zmínìného paragrafu pak (v)e tøíleté lhùtì od právní moci rozhodnutí mù¾e o obnovì øízení z moci úøední rozhodnout té¾ správní orgán, který ve vìci rozhodl v posledním stupni, jestli¾e je dán nìkterý z dùvodù uvedených v odstavci 1 a jestli¾e je na novém øízení veøejný zájem; do konce uvedené lhùty musí být rozhodnutí o obnovì øízení vydáno.
[20] Z § 8 a¾ 12 zákona è. 283/1993 Sb. o státním zastupitelství, jako¾ i z dal¹ích jeho ustanovení plyne jednoznaènì a nepochybnì, ¾e vedoucí státní zástupce je funkce ryze monokratická-u jednoho státního zastupitelství mù¾e být pouze jeden jediný jeho vedoucí státní zástupce. Pøísná monokratiènost je ostatnì u orgánù veøejné moci spí¹e pravidlem ne¾ výjimkou (viz napø. ministerstva, soudy, prezident republiky aj.) a má své logické dùvody-u monokratického orgánu je zpravidla jasnì patrné, kdo v nìm je nadán øídícími, rozhodovacími a jinými pravomocemi nebo oprávnìními nejvy¹¹í úrovnì. Monokratické uspoøádání s jasnou hierarchií, v nìm¾ v posledku rozhoduje jedna jediná osoba, také zpravidla bývá vnímáno jako uspoøádání zvy¹ující akceschopnost a flexibilitu daného orgánu oproti orgánùm kolegiálním. Pokud tedy zákonodárce u urèitého typu orgánu zvolil monokratické uspoøádání, je tøeba ustanovení týkající se jmenování a odvolávání vedoucího takového orgánu vykládat pokud mo¾no tak, aby nedocházelo ke stavu systémovì ne¾ádoucímu, a sice ¾e by v èele takovéhoto orgánu stáli souèasnì dva jeho vedoucí (nebo dokonce jich bylo souèasnì je¹tì více).
[21] S ohledem na vý¹e uvedené výkladové pravidlo týkající se vedoucích monokratických orgánù je tøeba posuzovat i vìc ¾alobce. V dobì, kdy byl ¾alobce do funkce vedoucího státního zástupce jmenován, byla tato funkce nepochybnì volná v tom smyslu, ¾e nebyla obsazena ¾ádnou osobou, jeliko¾ JUDr. J. jí byl v té dobì pravomocnì zbaven. pokraèování
[22] Rozhodnutím správního soudu v¹ak do¹lo ke zru¹ení odvolání JUDr. J. z funkce. Èasové aspekty úèinkù zru¹ujícího rozhodnutí správního soudu na zru¹ované nezákonné správní rozhodnutí jsou pøedmìtem letitých nejasností a sporù. Absolutní návrat do stavu pøed vydáním nezákonného rozhodnutí není mo¾ný ji¾ jen proto, ¾e nelze vrátit zpìt èas, po který bylo-za uplatnìní principu presumpce správnosti správních rozhodnutí-podle objektivnì nezákonného rozhodnutí pøed jeho zru¹ením soudem postupováno. Minulost v plném rozsahu odstranit nelze; nìkdy ji lze jen napravit. Je nicménì zøejmé, ¾e pokud má správní soudnictví být vskutku efektivním nástrojem ochrany subjektivních práv jednotlivcù, je tøeba úèinky zru¹ení nezákonného správního rozhodnutí soudem vykládat tak, aby co mo¾ná nejvíce pùsobily zpìtnì v tom smyslu, aby se zru¹ením nezákonného rozhodnutí v co mo¾ná nejvìt¹í dosa¾itelné míøe obnovil stav existující pøedtím, ne¾ byl takovýmto správním rozhodnutím zmìnìn. Opaèný výklad by naopak mìl krajnì ne¾ádoucí dùsledky-veøejná správa by ji¾ jen prostým vydáváním objektivnì nezákonných rozhodnutí, o nich¾ by vìdìla, ¾e budou v pøípadì napadení s velkou pravdìpodobností v budoucnu zru¹ena, takøíkajíc získávala èas na nezákonnou zmìnu reality tady a teï a vytvoøení stavù a jejich dùsledkù, které by ji¾ zpìtnì bylo mo¾no odstranit jen obtí¾nì nebo dokonce vùbec. To v¹ak nelze pøipustit.
[23] V pøípadech soudního pøezkumu rozhodnutí o odvolání z veøejné funkce je proto tøeba vykládat úèinky zru¹ení takovéhoto rozhodnutí tak, ¾e ten, kdo byl z funkce nezákonnì odvolán, v ní musí okam¾ikem zru¹ení svého odvolání takøíkajíc ob¾ivnout , a to v plném rozsahu. Je zøejmé, ¾e nelze odestát to, co se stalo v mezidobí mezi jeho odvoláním z funkce a zru¹ením tohoto odvolání, neb se to zkrátka ji¾ stalo; nicménì pro futuro je tøeba zajistit, aby ten, kdo byl z funkce odvolán nezákonnì, se jí po zru¹ení svého odvolání mohl neprodlenì a pokud mo¾no v plném rozsahu svých pravomocí, oprávnìní i po¾itkù ujmout.
[24] Je zøejmé, ¾e vý¹e uvedený po¾adavek se mù¾e èasto dostat do rozporu s tím, ¾e v mezidobí byla do dotyèné funkce jmenována jiná osoba, která má té¾ subjektivní veøejné právo ji vykonávat. Støet tìchto-v obou pøípadech abstraktnì vzato zcela legitimních a obvykle v dobré víøe nabytých subjektivních veøejných práv-je nutno øe¹it, pokud jde o funkci vedoucího monokratického orgánu, tak, ¾e pozdìji jmenovaná osoba musí v rovinì výkonu dané funkce ustoupit osobì døíve jmenované a nezákonnì z funkce odvolané. Jen tak lze toti¾ dostát po¾adavku efektivity soudní ochrany poskytované v takových pøípadech správním soudnictvím.
[25] Právì s ohledem na vý¹e uvedené je nutno rozhodnutí, které vedlo k uprázdnìní urèité vedoucí funkce v monokratickém orgánu, pova¾ovat za podklad pro jmenování jiné osoby do této funkce. Odpadne-li následnì uprazdòující rozhodnutí, odpadl podklad pro jmenování. Právì proto je takovou skuteènost nutno pova¾ovat za dùvod obnovy øízení pou¾itelný podle § 100 odst. 1 písm. b), odst. 3 správního øádu i v re¾imu obnovy øízení z moci úøední. Veøejný zájem na provedení obnovy je v daném pøípadì u monokratického orgánu oèividný-odstranit ne¾ádoucí stav výkonu vedoucí funkce souèasnì dvìma fyzickými osobami.
[26] Na okraj je tøeba nicménì poznamenat, ¾e pozdìji do funkce jmenovaná a cestou obnovy øízení dané funkce následnì zbavená osoba má zásadnì (za pøedpokladu své dobré víry ve vztahu ke jmenování do funkce, jí¾ pak byla zbavena) právo na ¹irokou míru satisfakce za to, ¾e v dùsledku nezákonného jednání veøejné moci byla svého práva na neru¹ený výkon funkce zbavena. Je na veøejné moci, aby se o patøiènou satisfakci postarala nejen v rovinì finanèní, ale pokud mo¾no pøípadnì i jiné (funkèní, kariérní apod.).
[27] Mìstský soud neposoudil správnì rozhodnou právní otázku. Kasaèní stí¾nost je proto dùvodná. Nejvy¹¹í správní soud podle § 110 odst. 1 vìty první s. ø. s. zru¹il rozsudek mìstského soudu a vrátil vìc tomuto soudu k dal¹ímu øízení. Uèinil tak bez jednání (§ 109 odst. 2 vìty první s. ø. s.).
[28] V dal¹ím øízení je mìstský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvy¹¹ím správním soudem ve zru¹ovacím rozhodnutí (§ 110 odst. 4 s. ø. s.). V novém rozhodnutí rozhodne mìstský soud i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).
[29] O návrhu ¾alovaného na pøiznání odkladného úèinku kasaèní stí¾nosti Nejvy¹¹í správní soud nerozhodl, nebo» rozhodl vìc samu neprodlenì poté, co byla usnesením Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 6. 2015, è. j. Nao 195/2015-22, vyøe¹ena otázka mo¾né podjatosti nìkterých èlenù rozhodujícího senátu a poté, co ¾alovaný dne 2. 7. 2015 doplnil svoji kasaèní stí¾nost tak, ¾e byla meritornì projednatelná.

References: soud 
 § 65
 § 100
 § 100
 § 65
 soud 
 § 100
 soud 
 § 100
 soud 
 § 100
 § 65
 § 100
 soud 
 § 109
 soud 
 § 100
 § 85
 soud 
 § 100
 soud 
 soud 
 § 100
 § 100
 § 8
 § 100
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud 
 soud