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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 085 del 20/04/1987
Dictamen : 085 del 20/04/1987
C-085-1987
San José, 20 de abril de 1987
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio PE-188-87 de fecha 3 de febrero del año en curso, por cuyo medio solicita nos pronunciemos acerca la competencia que tiene la Junta Directiva de esa Institución, para tomar un acuerdo por el cual se dispone que todos los Notarios de ese Instituto tendrán participación en los honorarios, por partes iguales, por concepto de confección de escrituras por compra y venta de fincas y otros.
Del contenido de su consulta se desprende, que el problema al que se contrae la misma surgió al eliminársele al Jefe del Departamento Legal, la posibilidad de percibir la totalidad de los honorarios notariales, así como la facultad de distribuir discrecionalmente entre otros notarios, las escrituras bajo su responsabilidad.
El criterio del Departamento Legal sostiene, que la Junta Directiva es un órgano incompetente para dictar tal acto, toda vez que el artículo 22 de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario (Nº 6735 de 29 de marzo de 1982), establece que la decisión final en materia de personal le corresponde al Presidente Ejecutivo. Además de que en el caso del Jefe del Departamento Legal, se violó el derecho de defensa, infringiéndose así el numeral 308 de la Ley General de la Administración Pública y la cláusula Nº 38 del Laudo Arbitral y obligatorio para esa Institución.
Se alega también, que el acto en mención cae en un uso abusivo del IUS VARIANDI, lo cual se apoya con doctrina y jurisprudencia.
A tenor de lo anterior, usted formula las siguientes preguntas:
1) Tiene competencia la Junta Directiva para dictar un acto como el mencionado?
2) De tenerla, se debió permitir previamente al Jefe del Departamento Legal, ejercer el derecho de defensa, levantando el respectivo expediente?
3) Tiene el mencionado servidor derechos laborales adquiridos que la Institución debe respetar, no pudiendo unilateralmente variar su contrato de Trabajo, suprimiéndole funciones y desmejorándole su condición económica?
I.- ACLARACION PRELIMINAR:
De las tres preguntas que usted formula en su consulta, debo manifestarle que este Despacho se encuentra inhibido para pronunciarse sobre las dos últimas, toda vez que éstas se refieren a un caso concreto, presupuesto que reiteradamente ha servido de base a esta procuraduría para no pronunciarse en similares situaciones, ya que ello implicaría que la Administración consultiva sustituya a la Administración.
En virtud de lo anterior, este pronunciamiento se circunscribirá a analizar si la Junta Directiva del IDA, tiene o no atribuciones legales para dictar el acto en mención.
II.- NORMATIVA APLICABLE AL CASO:
El artículo 8º de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, dispone en lo que interesa:
"La máxima dirección del Instituto estará a cargo de una Junta Directiva, integrada por siete miembros, ...".
El artículo 18 inciso b) de la misma normativa dentro de las funciones que tiene su Junta Directiva, establece:
"Dirigir, dentro de las normas y principios de esta ley, la política agraria, económica y social del Instituto y determinar su organización administrativa;..."
Por otra parte, y ya dentro de las funciones que tiene el Presidente Ejecutivo de esa Institución, el artículo 22 de la Ley de comentario dispone:
"a) Velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten...".
b) Hacer que se cumplan las leyes, los reglamentos y las resoluciones de la Junta Directiva;
d) Ejercer las funciones inherentes a su condición de administrador general y jefe superior del Instituto; organizar todas las dependencias de la Institución y velar por su cabal funcionamiento;
i) Nombrar y remover a los funcionarios y empleados del Instituto, de conformidad con los reglamentos respectivos...".
III.- ANALISIS DE LA NORMATIVA TRANSCRITA:
Esta Procuraduría considera, con García de Enterría, que la competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, cuyo ejercido es irrenunciable por provenir de la ley (García de Enterría Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Civitas S.A., tercera edición, Tomo I, 1980, pág. 460).
Para una cabal respuesta a su consulta, resulta de suma importancia determinar cuál de los órganos en estudio podían actuar conforme a la ley. Consideramos que lo anterior puede llegar a determinarse, conjugando la relación de jerarquía de cada uno y las respectivas competencias a ellos asignadas.
Partiendo de la premisa citada de primera, nuestra Ley General de la Administración Pública nos dice que existe relación jerárquica entre superior e inferior, cuando los dos órganos desempeñan funciones de la misma naturaleza (de gobierno y administración), y la competencia del primero abarque la del segundo por razones de territorio y materia (artículo 101).
Ahora bien, si analizamos la competencia que tienen las juntas directivas en nuestro medio, es indudable que por su naturaleza poseen una bastante amplia, inclusive mayor a la de la que gozan los presidente ejecutivos y, ello lo demuestra el hecho de que en el año 1968, cuando se cercenó la independencia que en materia de gobierno tenían los entes autónomos (mediante Ley Nº 4123 de 31 de mayo de 1968), limitándose sus atribuciones a lo dispuesto por la ley, los únicos jerarcas de tales entes eran las juntas directivas.
La reforma aludida, no vulneró la independencia que en materia de administración tenían aquellos órganos y por lo tanto las juntas directivas como supremos jerarcas continuaron disfrutando de esa potestad con carácter casi de exclusividad.
Ahora bien, de previo a la promulgación de la Ley de Creación de Presidencias Ejecutivas (Nº 5507 19 de abril de 1974), el Poder Ejecutivo acompañó al proyecto de ley con un documento mediante el cual justificaba la necesidad de emisión de dicha ley en:
"la falta de ejecutividad de las decisiones políticas adoptadas por los órganos competentes (juntas directivas), así como la ausencia de coordinación entre los diversos entes públicos, con las correspondientes duplicidades y pérdidas innecesarias de esfuerzos".
De la creación de la figura de los presidentes ejecutivos, no se puede colegir una disminución de las atribuciones que ya tenían con anterioridad las juntas directivas y mucho menos de sus competencias administrativas, pues la normativa que crea a estos órganos persona más bien nos demuestra su sujeción en esta materia a los segundos. De esa manera lo establece el Reglamento de la Ley de Creación de Presidencias Ejecutivas (Decreto Ejecutivo Nº 11846-P de 9 de setiembre de 1980), al manifestarse sobre sus atribuciones, lo siguiente:
"Artículo 6º: ...
e) Someter a la aprobación de la Junta Directiva, cualesquiera cambios integrales de organización y administración.
ll) Proponer a la Junta Directiva, en ejercicio de sus funciones superiores de gobierno, la organización técnica y administrativa de la institución, a fin de garantizar la eficaz ejecución de sus políticas. Para tales efectos, el Presidente Ejecutivo deberá contar con el dictamen suscrito del Gerente o Director Ejecutivo de la Institución y explicar a la Junta Directiva toda divergencia de fondo con el Gerente sobre el particular, y la Junta decidirá.
n) Las demás que le correspondan como funcionario de mayor jerarquía de la Institución en materia de gobierno, así como las que le sean impuestas por mandato de las leyes y reglamentos pertinentes".
Ahora bien, ya en cuanto al punto medular de su consulta, debemos manifestar que la Ley General de la Administración Pública establece la presunción de relación jerárquica entre junta directiva y presidente ejecutivo, y en este sentido nos dice el artículo 105 inciso 1º:
"La potestad de ordenar y dirigir la conducta del inferior mediante ordenes, instrucciones o circulares será necesario y suficiente para la existencia de la relación jerárquica, salvo limitaciones expresas del ordenamiento".
En el mismo orden de ideas expuesto, Julieta Bejarano en su Tesis de Graduación para optar por el Título de Licenciada en Derecho, recoge la opinión dada en un estudio de OFIPLAN denominado Directrices, Políticas Socioeconómicas y Administrativas en la Ley General de la Administración Pública, San José, 1982, pág. 1 y manifiesta acerca del papel de la juntas Directivas, lo siguiente:
"... es la que debe dictar y aprobar le política sustantiva y administrativa del mismo, o eso que esos cuerpos colegiados constituyen la máxima autoridad del ente, a los cuales debe sujetarse el Presidente Ejecutivo". (El subrayado es propio).
Partiendo de lo expuesto hasta el momento, podemos adelantar que la Junta Directiva de ese Instituto, al establecer que todos los notarios podían en adelante participar de los honorarios provenientes de los servicios de cartulación, lo hizo dentro de los presupuestos legales que parece sugerir la Ley del IDA en concordancia con la demás normativa citada; pero para precisar aun más lo hasta ahora desarrollado, es menester hacer hincapié en las funciones específicas inherentes a cada uno de los órganos-persona en estudio.
La Ley del IDA, en su artículo 8º, establece que la Junta Directiva tiene la máxima dirección del Instituto; a su vez el artículo 18 inciso b) atribuye a ésta la función de dirigir la política del Instituto y la de determinar su organización administrativa.
Por otra parte, ya en cuanto a las funciones del Presidente Ejecutivo, la ley recoge lo hasta ahora expuesto, al consignar en su artículo 22 inciso a), que el Presidente Ejecutivo debe velar porque se ejecuten las resoluciones de la Junta, y así a través de los demás incisos del mencionado numeral se deja plasmada la intención de subordinar al Presidente de la Junta, por cuanto en repetidas ocasiones se habla de que éste de cuenta, propone, presenta a la Junta la que puede o no aprobar, etc. Nótese que inclusive mediante el artículo 21 se establece que la Junta puede nombrar al sustituto del Presidente Ejecutivo, lo cual revela muy bien su posición jerárquica.
Asimismo cabe indicar, que si bien el inciso d) del artículo 22 de la Ley de cita presenta dudas en cuanto a sus alcances, por cuanto dispone que el Presidente Ejecutivo le corresponde en su condición de administrador general y jefe superior del Instituto, organizar todas las dependencias de la Institución, esta duda se debe al antitécnico traspaso que el primer Reglamento de la Ley de Creación de Presidencias Ejecutivas (Nº 4199-P de 4 de octubre de 1974 reformado por Decreto Ejecutivo Nº 11846-P de 9 de setiembre de 1980) hizo de las atribuciones de los gerentes a los primeros, dejando por consiguiente con una exigua materialización al contenido de esa atribución administrativa, y así vemos como la anterior inquietud se desvanece al descubrir que el derogado artículo 34 de la Ley de Tierras y Colonización (Nº 2825 de 14 de octubre de 1961 reformada por Ley Nº 3042 de 4 de octubre de 1962), ya contemplaba la función administrativa como subordinada siempre a las decisiones de Junta Directiva, en cuanto disponía:
"El Gerente, y en su defecto el sub-gerente, tendrán los siguientes deberes y atribuciones:
a) Ejercer las funciones inherentes a su condición de administrador general; vigilar la organización y funcionamiento de todas las dependencias del Instituto, la observancia de las leyes y reglamentos y el cumplimiento de las resoluciones de la Junta Directiva;
e) Proponer a la Junta Directiva las normas de administración necesarias para el mejor funcionamiento del Instituto" (El subrayado es propio).
De acuerdo con lo dispuesto por la normativa específica que regula el funcionamiento de esa Institución, es preciso afirmar que también esta se encamina a poner en manos de la Junta Directiva la competencia en materia de administración, por lo cual es menester afirmar que este órgano colegiado sí tiene atribuciones legales para emitir un acuerdo que reorganice la percepción de honorarios notariales entre los funcionarios legitimados para su obtención.
En virtud de todo lo expuesto, esta Procuraduría es del criterio de que la Junta Directiva del IDA sí tiene atribuciones legales para disponer mediante acuerdo, que todos los abogados de la Institución pueden participar de la percepción de honorarios provenientes de los servicios de notariado por partes iguales.
RMP/lmr.e

References: artículo 22
 artículo 8
 artículo 18
 artículo 22
 artículo 105
 artículo 8
 artículo 18
 artículo 22
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 34