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﻿ SENTENCIA 476-2004 DE NOVIEMBRE 22 DE 2007
SENTENCIA 476-2004 DE 22 DE NOVIEMBRE DE 2007
CONTENIDO:SUBSIDIOS DE LA SUBCUENTA DE SOLIDARIDAD. PARA SER BENEFICIARIO LA LEY NO EXIGIÓ UN MÍNIMO DE SEMANAS COTIZADAS. DECLARA LA NULIDAD DEL NUMERAL 1 DEL ARTÍCULO 9 DEL DECRETO 569 DE FEBRERO DE 2004.
TEMAS ESPECÍFICOS:FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL, SISTEMA DE PENSIÓN SOLIDARIA, CÓMPUTO DE SEMANAS DE COTIZACIÓN AL SISTEMA DE PENSIONES
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:436 DE ABRIL DE 2008, PG.581
Sentencia 476-2004 de noviembre 22 de 2007
SUSBSIDIOS DE LA SUBCUENTA DE SOLIDARIDAD PENSIONAL
Para ser beneficiario la ley no exigió un mínimo de semanas cotizadas.
EXTRACTOS: «1. El señor Carlos Arturo Hurtado Vélez, en su condición de abogado titulado, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita a esta corporación se declare la nulidad parcial del Decreto 569 del 26 de febrero de 2004, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reglamentó la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional creado por la Ley 100 de 1993.
2. El texto de la disposición demandada es el siguiente:
“ART. 9º—Requisitos para ser beneficiario de los subsidios de la subcuenta de solidaridad. Son requisitos para ser beneficiarios de los subsidios de la subcuenta de solidaridad:
(...). (texto resaltado en negrilla es la disposición acusada).
3. Alega el demandante que el decreto reglamentario introdujo un requisito adicional no contemplado ni por la Ley 100 de 1993 ni por la Ley 797 de 2003, que consiste en acreditar el potencial usuario, seiscientas cincuenta semanas cotizadas al sistema pensional, independientemente del régimen al cual se pertenezca, exigencia extraña que no dispuso el legislador pero que fue incluida por el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad reglamentaria, con extralimitación de la intención del legislador.
En primer lugar debe señalar la Sala que no obstante que el decreto demandado fue derogado por el Decreto 3771 del 1º de octubre de 2007, es preciso un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad, pues al momento de instaurarse la demanda en esta corporación (mar. 16/2004) la norma acusada se encontraba vigente, ya que solo vino a desaparecer de la vida jurídica el 30 de septiembre de 2007, por cuanto el Decreto 3771 de 2007, empezó a regir el 1º de octubre siguiente, día en que fue publicado en el Diario Oficial 46768, según lo dispuesto en el artículo 39:
“Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga los decretos 1127 de 1994, 1858 de 1995, 569 de 2004 y las demás normas que le sean contrarias”.
Ha sostenido la jurisprudencia de la corporación que cuando en el curso del proceso los actos de contenido general acusados son derogados, el juez debe pronunciarse sobre su legalidad o ilegalidad, pues solo así se logra el propósito de mantener el orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad, la que se recobra no con la derogatoria de la norma, sino con el pronunciamiento definitivo del juez contencioso, ya que es este el que declara su conformidad o no con la normatividad jurídica y es dicho pronunciamiento el que puede incidir sobre los efectos que produjo la norma mientras estuvo vigente.
También ha dicho que tal pronunciamiento de mérito solo puede darse tratándose de actos de contenido general que existan al momento de presentarse la demanda, como quiera que la existencia del acto es presupuesto indispensable para demandar su nulidad; si falta entonces ese presupuesto procesal de la demanda, como es la existencia del acto administrativo, la decisión no puede ser sino inhibitoria, por sustracción de materia, situación que no acontece en la litis, pues la norma acusada sí estaba vigente al momento de impetrarse la demanda [...].
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el fondo del asunto.
Un cargo, en esencia, le endilga el demandante al decreto acusado: violación de la ley por exceso en la potestad reglamentaria, por exigir la norma requisitos no contemplados en la ley.
En la Constitución Política de 1991, a diferencia de la Carta Política de 1886, la seguridad social es reconocida como un derecho inalienable, es así como el artículo 49 de la Constitución la define como un servicio público de carácter obligatorio que será prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado.
Con base en este mandato constitucional se expidió la Ley 100 de 1993, la cual introduce un cambio estructural radical en materia del sistema general de pensiones.
El artículo 25 creó el Fondo de Solidaridad Pensional, como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos serán administrados en fiducia por las sociedades fiduciarias de naturaleza pública y, preferencialmente por las sociedades fiduciarias del sector social solidario, o por las administradoras de fondos de pensiones y/o cesantía del sector social solidario.
El parágrafo de la citada norma dispuso:
“El Gobierno Nacional reglamentará la administración, el funcionamiento y la destinación de los recursos del fondo de solidaridad pensional, de acuerdo con lo previsto en la presente ley”.
El artículo 26 señaló:
Objeto del fondo. el fondo de solidaridad pensional tiene por objeto subsidiar los aportes al régimen general de pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales como artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias, los discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales, los miembros de las cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de producción, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
PAR.—No podrán ser beneficiarios de este subsidio los trabajadores que tengan una cuenta de ahorro pensional voluntario de que trata la presente ley, ni aquellos a quienes se les compruebe que pueden pagar la totalidad del aporte.
Por su parte el artículo 27, modificado por el artículo 8º de la Ley 797 de 2003, estableció:
“Recursos. El fondo de solidaridad pensional tendrá las siguientes fuentes de recursos:
PAR. 2º—Cuandoquiera que los recursos que se asignan a la subcuenta de solidaridad no sean suficientes para atender los subsidios que hayan sido otorgados a la entrada en vigencia de esta ley, se destinará el porcentaje adicional que sea necesario de la cotización del uno por ciento que deben realizar quienes tengan ingresos iguales o superiores a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales”.
En ejercicio de la facultad extraordinaria otorgada al Presidente de la República se expidió el Decreto 569 de 2004, por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del fondo de solidaridad pensional, cuyo artículo 9º señaló:
“Requisitos para ser beneficiario de los subsidios de la subcuenta de solidaridad. Son requisitos para ser beneficiarios de los subsidios de la subcuenta de solidaridad:
PAR.—Los beneficiarios del fondo de solidaridad pensional afiliados antes de la vigencia de la Ley 797 de 2003, con edad inferior a la prevista en el presente artículo, continuarán recibiendo el subsidio en las mismas condiciones y durante el tiempo que se les había establecido antes de entrar en vigencia la citada ley, siempre y cuando no incurran en causal de pérdida del subsidio”.
Según el demandante el aparte demandado contradice directamente el mandato de la ley porque el reglamento desbordó la potestad reglamentaria al exigir requisitos no señalados en la ley, ya que esta en parte alguna señala que para ser beneficiario del subsidio de la subcuenta de solidaridad se tenga un mínimo de semanas cotizadas.
Esta corporación ha reiterado que la facultad reglamentaria del gobierno no se agota por la sola existencia de normas legales que regulan determinada actividad, ya que es la esencia del reglamento propender por la cumplida ejecución de las leyes y es por esa razón que bien puede el ejecutivo dictar las medidas necesarias para la cumplida ejecución del mandato legal.
“Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa: (...).
Es sabido que la potestad reglamentaria es instrumental y por ello limitada. Su ejercicio tiene como finalidad agregar los procedimientos, órdenes o circunstancias que permiten la cumplida ejecución de las leyes, pero no puede quien la ejerza, so pretexto de tal finalidad, introducir modificaciones a leyes preexistentes o adicionar las leyes sustantivas con situaciones no previstas por el legislador. “... el decreto que se expida en su ejercicio debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y solo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente esté comprendido en la ley y, por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones. Lo contrario implica extralimitación de funciones y constituye una invasión en el campo propio del legislador”. (Auto del 14 de junio de 1963. Sala Unitaria de lo Contencioso Administrativo. Consejero Sustanciador, Dr. Alejandro Domínguez Molina, Diccionario Jurídico, tomo III, páginas 439 y 440).
Bien puede decirse, en principio, que toda norma legislativa que implique ejecución puede y debe reglamentarse, máxime si dicha norma compromete en su ejecución al órgano ejecutivo, pues en este caso la generalidad de la ley le impone a la administración la obligación de proveer a su debida ejecución. Ciertamente, si la ley en sí misma contiene todos los pormenores necesarios para su ejecución, no nace para el ejecutivo el imperativo del reglamento; pero si, en cambio, apenas fija pautas o directrices al gobierno, surge la necesidad de la reglamentación, máxime cuando la misma ley ha dejado en manos del Gobierno Nacional la precisión de determinados temas.
De suerte que el Presidente de la República al ejercer la atribución conferida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política no puede exceder los lineamientos, ni el alcance de la ley que reglamenta, so pena de incurrir en abuso de atribuciones, circunstancia que hace anulable el precepto reglamentario.
En el caso sub judice al confrontar el texto de la norma reglamentada y la norma reglamentaria, se advierte que esta estableció un requisito para hacerse acreedor al subsidio de la subcuenta de solidaridad no contemplado en el contenido implícito o explícito de aquella, con lo cual se rebasa la potestad reglamentaria.
En efecto, no existe motivo válido para establecer un mínimo de semanas de cotización, pues la intención del legislador al crear el fondo de solidaridad pensional fue ampliar la cobertura mediante el subsidio a los grupos de población que, por sus características y condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, tales como trabajadores independientes o desempleados, artistas, deportistas, madres comunitarias y discapacitados. Por ello no resulta razonable que el decreto reglamentario exija requisitos adicionales, cuando la única condición establecida en la ley es la edad mínima requerida para beneficiarse con el subsidio.
La disposición reglamentada, tal como se encuentra redactada, podía ser ejecutada sin necesidad de reglamentación alguna, ya que prescribió de manera expresa los requisitos y el procedimiento para acceder al mencionado subsidio; y aun cuando el Decreto 569 de 2004 se expidió por la necesidad de “reglamentar la administración y el funcionamiento del fondo de solidaridad pensional y en especial los mecanismos de financiación del programa de auxilios para ancianos indigentes”, el gobierno fue más allá y fijó un requisito adicional para ser beneficiario de la subcuenta de solidaridad, no contemplado y ni siquiera sugerido por la ley.
Tal como lo señala el señor agente del Ministerio Público, es claro que el Gobierno Nacional al determinar un nuevo requisito, confundió la potestad específica de reglamentar la ley con la genérica y amplia facultad de expedir actos administrativos de carácter general.
Las razones expuestas son suficientes para acceder a las súplicas de la demanda impetrada, razón por la cual se declarará la nulidad del numeral 1º del artículo 9º del Decreto 569 del 26 de febrero de 2004.
DECLÁRASE LA NULIDAD del numeral 1º del artículo 9º del Decreto 569 del 26 de febrero de 2004, expedido por el Gobierno Nacional.
(Sentencia de 22 de noviembre de 2007. Expediente 0476-2004. Consejero Ponente: Dr. Jaime Moreno García).

References: ARTÍCULO 9
 artículo 84
 artículo 39
 artículo 49
 artículo 25
 artículo 26
 artículo 27
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 189
 artículo 9
 artículo 9