Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/692406365
Timestamp: 2017-11-20 04:09:18+00:00

Document:
Sentencia de Constitucionalidad nº 517/17 de Corte Constitucional, 10 de Agosto de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 692406365
Actor: REVISION OFICIOSA DEL DECRETO LEGISLATIVO 731/17
Expediente: RE-227
MEDIDAS TRIBUTARIAS DENTRO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Revisión oficiosa del Decreto Legislativo 731 de 2017, por el cual se dictan medidas tributarias dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo. Con el referido Decreto el Presidente de la República decretó una serie de medidas tributarias relacionadas con la exención transitoria del IVA para ciertos bienes comercializados en Mocoa, la exención para insumos adquiridos por las Fuerzas Militares cuyo destino sea dicho municipio, el tratamiento a las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional y, algunas medidas sobre la retención en la fuente y el impuesto sobre la renta. Las mencionadas medidas tienen como propósito estimular la demanda interna y contrarrestar los posibles impactos sobre la inflación, al tiempo que pretende incrementar el consumo local de bienes producidos y comercializados en la zona afectada por la avalancha. Luego de verificar el cumplimiento de los requisitos formales y materiales que deben cumplir los decretos dictados durante los Estados de Excepción y de realizar el examen de constitucionalidad del Decreto Legislativo 731/17, se declara la EXEQUIBILIDAD de sus artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 y 10. Los artículos 7 y 8 también son declarados EXEQUIBLES pero de manera condicionada, en el entendido que los beneficios en el tratamiento en la retención en la fuente y en el impuesto sobre la renta otorgados a las personas jurídicas, comprenden también a las personas naturales que realicen actividades industriales o comerciales respecto de las rentas derivadas de dichas actividades.
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO SOMETIDO A EXAMEN
Sentencia C-517/17
Bogotá D. C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017).
La Corte Constitucional, en ejercicio de las atribuciones establecidas en la Constitución Política, en la Ley 137 de 1994, como también en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente
Mediante el Decreto Legislativo 601, expedido el 6 de abril de 2017, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, capital del Departamento del Putumayo, por un término de treinta (30) días. Para desarrollar este Decreto el Gobierno expidió el Decreto Legislativo 731 del 5 de mayo, “Por el cual se dictan medidas tributarias dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo”.
El ocho (8) de mayo fue remitido por la Presidencia de la República el Decreto 731 de 2017, la Corte avocó conocimiento del mismo mediante Auto del dieciséis (16) de mayo, ordenó la práctica de algunas pruebas y dispuso posteriormente continuar el trámite del asunto. Al asumir el examen de constitucionalidad la Corporación también ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio del Interior, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, para que hicieran parte del trámite correspondiente. Además, invitó a la Gobernación del Putumayo, a la Alcaldía de Mocoa, a la Federación Nacional de Municipios –FEDEMUNICIPIOS-, a la Federación Nacional de Comerciantes, a la Asociación Nacional de Industriales de Colombia –ANDI- a la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo –FEDESARROLLO-, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario -I.C.D.T.-, a las Universidades Nacional, Externado, de los Andes, del Rosario, Libre, de la Amazonía y de Nariño, para que aportaran sus conceptos.
El Decreto fue publicado en el Diario Oficial No. 50.224 del 5 de mayo. Su texto es el siguiente:
por el cual se dictan medidas tributarias dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento del P..
Alimentos: son todos los productos sólidos o líquidos que comen o beben los seres vivos de la especie humana y los animales con el propósito de nutrir su cuerpo, es decir, que en su acción y efecto de nutrir, conllevan a la reparación de la pérdida de energía del organismo del hombre y de los animales, dentro de los cuales se encuentran los alimentos naturales, alimentos procesados, entre otros. Se entienden incluidos en esta categoría los insumos agropecuarios;
Calzado: todo género de zapato, que sirve para cubrir o resguardar el pie;
Prendas de vestir: cada una de las partes que componen el vestido del hombre o de la mujer o cualquier prenda que utilice el hombre o la mujer para cubrir su cuerpo, sin importar su material de elaboración;
Materiales de construcción: son todos los productos naturales y manufacturados que se requieren para levantar o arreglar una construcción, tales como: arena, arcilla, cemento, teja, ladrillos, pisos, aluminio, alambres, cables eléctricos, pinturas, tubería, hierro, cobre, acero;
Electrodomésticos y gasodomésticos: todos los aparatos eléctricos o cuya fuente de energía es el gas, que normalmente se utilizan en el hogar y en consecuencia su vocación es la de permanencia en el mismo, es decir, que su función está orientada al uso en el hogar, tales como: televisores, neveras, lavadoras, secadoras, estufas, hornos, y otros enseres menores como: licuadoras, ventiladores, planchas, tostadoras.
Al momento de facturar la operación de venta, el responsable deberá indicar en la factura a través de cualquier medio electrónico, sello o anotación mediante una leyenda que indique: “Bienes Exentos –Decreto 731 de 2017–”.
Para efectos de las ventas realizadas dentro del municipio de Mocoa, los bienes a comercializar deberán encontrarse físicamente dentro de la extensión territorial de este municipio.
Tanto la venta como la entrega de los bienes deberá realizarse dentro del plazo establecido en el artículo 1º del presente decreto.
El responsable deberá rendir un informe fiscal de ventas con corte al último día de cada mes, el cual será remitido dentro de los cinco (5) primeros días del mes siguiente a la Dirección Seccional de Impuestos y A., que corresponda al domicilio fiscal del responsable del impuesto sobre las ventas, que efectúe la venta exenta, certificado por contador público o revisor fiscal, según sea el caso, en el cual se detalle:
Relación de facturas o documentos equivalentes, registrando el número, fecha, cantidad, especificación del bien y valor de la operación;
Asociar a las facturas o documento equivalente de que trata el literal anterior, los documentos de remisión, recepción y certificado de revisor iscal o contador público, para el caso de las ventas de que trata el literal b) del artículo 5º de este decreto.
Acreditar que la venta se efectuó a un responsable del Régimen Común o a una persona perteneciente al Régimen Simplificado del impuesto sobre las ventas, inscrito en el Registro Único Tributario (RUT), que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se encuentre domiciliado o tenga establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa, para lo cual deberá exigirle la entrega de una copia del mismo;
Artículo 6º. Incumplimiento. El incumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos en el presente decreto dará lugar a la pérdida del beneficio al que se requiere el artículo 1º. Por consiguiente, habrá lugar al pago del impuesto sobre las ventas a la tarifa aplicable a los respectivos bienes enajenados y a la imposición de la sanción por inexactitud contemplada en el Estatuto Tributario, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.
Artículo 7°. Tratamiento en la retención en la fuente. Las personas jurídicas contribuyentes del Impuesto sobre la Renta y Complementarios que con anterioridad a la declaratoria de Emergencia se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa, tendrán para los periodos gravables 2017 y 2018 una tarifa de retención en la fuente y autorretención a título del Impuesto de Renta del 0%.
Artículo 8°. Tratamiento en el impuesto sobre la renta. Las personas jurídicas contribuyentes del Impuesto sobre la Renta y Complementarios que con anterioridad a la declaratoria de Emergencia se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa, tendrán para el periodo gravable 2018 una tarifa del impuesto sobre la renta del 0%.
Las personas jurídicas de que trata el artículo 7° deberán acreditar al agente retenedor las condiciones establecidas en la ley mediante certificado suscrito por el representante legal de la empresa cuando esta corresponda a persona jurídica, en el que haga constar bajo la gravedad del juramento, que cumple todos los requisitos exigidos en la ley y los reglamentos, anexando certificado de la Cámara de Comercio en el que se constate la fecha del inicio de su actividad económica empresarial y que se encuentra ubicado en el municipio de Mocoa, la fecha de inscripción en el Registro Mercantil o su renovación y/o copia del RUT.
Al momento de facturar la operación sujeta a retención, deberá indicarse en la factura a través de cualquier medio electrónico, sello o anotación mediante una leyenda que indique: “No sujeto a retención –Decreto 731 de 2017–”.
J.F.C.B..
M.Á.H..
E.G.B..
L.C.V.E..
A.I.V..
A.G.U..
G.A.Z..
M.C.L..
Y.G.T..
D.L.S..
J.E.R.G..
M.G.C..”
Pruebas requeridas por la Corte Constitucional
La Corte, en la providencia que sirvió para avocar el conocimiento del presente caso[1], dispuso la práctica de las siguientes pruebas:
“TERCERO. Los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Comercio Industria y Turismo, Agricultura y Desarrollo, Vivienda, Ciudad y Territorio, y el Departamento Nacional de Planeación, deberán precisar:
Cuál fue el grado de afectación de los hechos acaecidos el 31 de marzo en el municipio de Mocoa, Putumayo, respecto del sector agropecuario y ganadero; de las viviendas urbanas y rurales; de la economía para las familias que habitan los sectores rural y urbano. Así mismo, deberán explicar el monto de la afectación a la infraestructura del ente territorial, la relación entre los daños causados por la avalancha y las medidas adoptadas mediante el Decreto de la referencia; finalmente; explicarán cuál es la expectativa económica que el Gobierno Nacional tiene por la aplicación de los mecanismos adoptados.
Ofíciese a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que remita copia auténtica del Decreto de encargo del Viceministro del Despacho de Ambiente y Desarrollo Sostenible, toda vez que suscribió el Decreto que se examina”.
La documentación requerida fue enviada a la Corporación, incorporada al expediente y evaluada, por lo que su contenido servirá como fundamento para adoptar la presente decisión.
A través de mandatario judicial este Ministerio solicitó a la Corte que declare EXEQUIBLE el Decreto 731 de 2017. Cita el artículo 215 superior para reseñar que el Decreto cumple con el requisito formal de haber sido firmado por la totalidad de los ministros. Respecto del ámbito de aplicación menciona que estará vigente en el municipio de Mocoa, en orden a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
En concepto del interviniente las exenciones decretadas cuentan con restricciones que impiden abusar de tales beneficios y las mismas guardan conexidad con el Decreto 601 de 2017 en la medida que establecen un tratamiento tributario especial para algunos bienes producidos o comercializados en Mocoa, para estimular la demanda interna, contrarrestar los posibles impactos directos sobre la inflación, incrementar el consumo local y facilitar la adquisición de insumos para las Fuerzas Militares siempre y cuando se destinen a conjurar la crisis de Mocoa.
Señala que para afrontar la crisis que dio lugar a la expedición del Decreto 601 de 2017, el Gobierno Nacional desde el comienzo destinó recursos para financiar actividades de reconstrucción social y económica en la zona, específicamente el Ejecutivo aprobó el traslado presupuestal de $ 40.000 millones que estaban en el Fondo de Compensación Interministerial, enviándolos a la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres. Ante la insuficiencia de este monto fue necesario acudir al estado de excepción.
El vocero del Ministerio cuenta que la DIAN, en ejercicio de las facultades legales ordinarias, el 10 de abril de 2017 dispuso que los obligados a reportar información tributaria por el año gravable 2016, que a 31 de marzo de 2017 se encontraban domiciliados en el municipio de Mocoa, podrán presentar la información posteriormente sin sanción por extemporaneidad.
En cuanto a los principios de finalidad, necesidad, motivación de incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, considera el interviniente que el Decreto bajo examen no desatiende los mandatos de la Ley 137 de 1994. La finalidad del Decreto 731 de 2017 es la de garantizar que los beneficios tributarios estén directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; la necesidad la explica la inexistencia de medios ordinarios, ya que el Gobierno no podía expedir normas tributarias sin contar con el Congreso de la República; la motivación de incompatibilidad no se requiere porque no hay suspensión de normas; la proporcionalidad está basada en que las medidas adoptadas son acordes al grado de afectación para la población de Mocoa, estimulan la oferta de bienes y servicios, y permite aliviar la carga tributaria para los empresarios afectados. Explica el agente del Ministerio que el Decreto respeta el principio de no discriminación porque impacta positivamente a todos los habitantes del municipio[2].
El Coordinador del Grupo de Atención de Procesos Judiciales del Ministerio asumió la representación para solicitar a la Corte que declare la CONSTITUCIONALIDAD del Decreto 731 de 2017. Para el interviniente se encuentran satisfechas las condiciones del artículo 215 superior, toda vez que la avalancha generó una grave afectación al municipio de Mocoa, circunstancia que no podía ser conjurada mediante las atribuciones legislativas ordinarias. También hay relación directa y especifica entre la declaratoria del estado de excepción y las medidas adoptadas por el Gobierno.
Fundamenta su petición en que el Presidente de la República, ante la situación sorpresiva, grave y anómala que se presentó en Mocoa, declaró el estado de emergencia económica para abrigar a los sectores afectados por la situación. En su criterio, el Decreto 731 de 2017 no sirvió para diseñar las medidas destinadas a recuperar el sector agropecuario ni encaminadas a la superación de la afectación a los campesinos, por lo que este Decreto no guarda relación con asuntos del sector agropecuario propios del Ministerio[3].
La Coordinadora del Grupo de Procesos Judiciales de esta Agencia estatal solicitó a la Corte la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del Decreto bajo examen. Luego de transcribir apartes de las sentencias C-131/09 y C/501 de 01, concluye que las normas examinadas bajo ninguna circunstancia de orden fáctico y legal se contraponen a lo dispuesto en la Carta Política. Transcribe segmentos de las sentencia C-297/99 y C-519/98, para colegir que mientras un texto no sea contrario a la Constitución no puede ser declarado inexequible[4].
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esta entidad solicitó a la Corte que declare la CONSTITUCIONALIDAD del Decreto examinado. Utiliza información de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo para manifestar que 4.445 familias han suscrito contrato de arrendamiento hasta el 5 de mayo; aunque no lo menciona ha de inferirse que se refiere al municipio de Mocoa. Aduce que Fonvivienda financiará 320 viviendas con un costo total de $ 18.885.555.200, recursos girados al Fondo Nacional de Gestión de Riesgo. Concluye su escrito expresando que para el alcantarillado se requieren recursos por $ 91.200 millones, pero que la fuente de los mismos está por definir.
El término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017, según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El documento enviado por esta entidad fue radicado el 22 de mayo, es decir, dentro del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 39[5].
El Director General de esta entidad se dirigió a la Corte para pedir la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del Decreto 731 de 2017, acerca del cual examinó los requisitos formales de promulgación, suscripción, temporalidad, objeto y vigencia de las medidas y motivación, desprendiendo que se ajusta a lo dispuesto en la Carta Política. Sobre los requisitos de orden sustancial o material indica que las medidas previstas buscan afrontar el impacto que produjo la avenida torrencial sobre los sectores productivo y consumidor, generando una mayor capacidad de adquisición de bienes para el consumidor final, estimulando la demanda y permitiendo el acceso a productos de primera necesidad.
Respalda las medidas porque procuran contrarrestar los efectos de la inflación causada por la escasez de productos y la alta demanda de los mismos, resultando útiles para garantizar la rehabilitación del aparato productivo y de la infraestructura de servicios públicos afectados por un hecho de la naturaleza.
La finalidad de la medida es la disminución de los precios de determinados artículos para estimular la demanda de los mismos y la reactivación del aparato productivo en el municipio; la medida es necesaria para superar la crisis; no se requiere motivación de incompatibilidad debido a que el Decreto bajo examen no contempla la suspensión de la aplicación de normas pertenecientes al ordenamiento jurídico. Explica que la medida es proporcional a la gravedad de los hechos que pretende conjurar, porque procura la vida digna, la convivencia pacífica y la justicia social a los habitantes del municipio de Mocoa[6].
La Secretaria Jurídica de la Presidencia interviene para solicitar a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD del texto sometido a revisión. Inicia con la verificación de los requisitos formales: 1. Expedido por el Presidente de la República, 2. Lleva la firma de todos los ministros, 3. Cuenta con motivación, 4. Fue expedido dentro del límite temporal señalado en el Decreto 601 de 2017, y 5.Publicado en el Diario Oficial.
Sobre la validez material de las medidas adoptadas manifiesta que las medidas tributarias adoptadas están orientadas a establecer condiciones favorables para la generación de un entorno propicio para fortalecer el tejido empresarial, a través de exenciones tributarias que generan liquidez en el sector productivo.
Respecto de los requisitos de conexidad y finalidad propios de esta clase de Decreto, expresa la interviniente que las medidas adoptadas corresponden a las circunstancias subyacentes al estado de excepción por estar orientadas a generar incentivos pertinentes y conducentes para reactivación de la actividad empresarial. Añade que las medidas buscan reactivar el comercio, la adquisición de bienes de primera necesidad, permitir la llegada de bienes al municipio, superar los problemas de abastecimiento y conjurar los supuestos de hecho que dieron lugar a la declaratoria de emergencia[7].
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio intervino para solicitar que se declare la EXEQUIBILIDAD del Decreto 731 de 2017. En su escrito da cuenta de las entrevistas llevadas a cabo durante el mes de abril a prestadores de servicios turísticos, quienes manifestaron su preocupación por la cancelación de reservas hoteleras y de paquetes turísticos, como también por los daños sufridos en la infraestructura del sector.
Con el Decreto bajo examen, en concepto del interviniente, se esperan beneficios para el sector turístico y la reactivación de la economía de las personas más afectadas por el desastre. La expectativa del Ministerio es la recuperación del aparato productivo y empresarial de Mocoa, apoyando de manera integral a los empresarios que perdieron sus inversiones[8].
La Jefe de la Oficina Jurídica Departamental asumió la vocería para pedir a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD del decreto 731 de 2017. Considera, en primer término, que el Decreto cuenta con adecuada y suficiente motivación, identifica los hechos causantes del estado de emergencia, los que, en su parecer, guardan conexidad con la calamidad pública producida por el aumento desproporcionado de las lluvias, que provocó un evento impredecible e irresistible.
En cuanto al parágrafo 3º del artículo 1º del decreto pide exequibilidad condicionada, bajo el entendido que la exención transitoria de IVA se aplicará a las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables tanto del régimen común como del régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, que se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa.
Sobre el juicio de finalidad, proporcionalidad e incompatibilidad, expresa que el decreto examinado atiende a los requerimientos normativos y jurisprudenciales, especialmente los previstos en las sentencias C-701 de 2015 y C-216 de 1999, las cuales transcribe extensamente[9].
Para el Instituto los artículos 1º y 2º, así como los artículos 3º a 6º, que establecen requisitos para hacer efectivas las exenciones del IVA, deben ser declarados EXEQUIBLES. Respecto del artículo 8º del Decreto 731 de 2017, lo considera EXEQUIBLE, bajo el entendido que la exención del impuesto de renta cobija también a las personas naturales, en cuanto el artículo 363 superior garantiza el principio de equidad. En escrito posterior, calendado el 23 de junio, el Instituto aclaró que su petición es de EXEQUIBILIDAD para el artículo 8º, extendiendo a las personas naturales el beneficio allí previsto; y que la aplicación del mismo debe regir para los años 2017 y 2018 como corresponde a las medidas extraordinarias propias del estado de excepción.
Empieza su intervención con la descripción del Decreto 731 de 2017, refiriéndose a los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de excepción y que resultaron relevantes para la adopción de las medidas adoptadas. Llama la atención sobre las dimensiones de la avalancha y su impacto en el sector agropecuario, ya que se deterioraron y destruyeron viviendas rurales, con afectación para la productividad de las tierras de los campesinos; el fenómeno natural causó la pérdida de cultivos agrícolas, ganado, especies menores, perjudicó severamente la economía de las familias del sector rural, con efectos negativos sobre sus finanzas y proyectos productivos; además, resultó afectada la infraestructura del municipio, ya que fueron destruidos el acueducto, las vías y puentes, quedando el ente territorial incomunicado con el resto del país.
En cuanto a las medidas tributarias adoptadas menciona la exención transitoria del IVA, la definición de los bienes afectados con las mismas, la exención para insumos adquiridos por las Fuerzas Militares no encuentra reparo, como tampoco respecto del tratamiento de la retención en la fuente para las personas jurídicas que tengan su domicilio o un establecimiento de comercio en Mocoa. En este punto posteriormente pedirá la extensión del beneficio a las personas naturales.
El Instituto considera que las medidas adoptadas tienen conexidad con la declaratoria del estado de emergencia económica, tal como ocurrió en el caso del terremoto que afectó al Eje Cafetero en el año de 1999.
Respecto de la vigencia de las medidas adoptadas, las cuales rigen hasta el 31 de diciembre de 2017, el Instituto las escinde en dos: (i) las previstas en los artículos 1º y 2º del Decreto que rigen hasta el 31 de diciembre de 2017; y (ii) las adoptadas en relación con el impuesto de renta regulado por el artículo 8º, medidas que rigen solamente para la vigencia fiscal del 2018.
Acerca de la vigencia recuerda que el artículo 215 superior establece que las medidas adoptadas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. De su parte, la Ley 137 de 1994 –Estatutaria de los Estados de Excepción-, en su artículo 47, estipula que “Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.
El Instituto pregunta si en desarrollo de estas facultades las normas tributarias pueden tener una vigencia menor, en este caso hasta el 31 de diciembre de 2017 y no hasta el 31 de diciembre de 2018. La pregunta busca determinar si el término previsto en las normas es un mínimo o un máximo de la vigencia de las normas expedidas en estos casos.
Para el Instituto, la referencia a la siguiente vigencia fiscal está relacionada con los impuestos de periodo, especialmente en el caso del impuesto de renta, ya que su causación corresponde a vigencias fiscales completas, en el caso colombiano coincidiendo con los años calendarios. Si el Gobierno en estado de excepción sustituye al Congreso, podría fijar una fecha menor de aplicación de las medidas, siempre que se trate de impuestos de causación inmediata, como ocurre con el IVA.
Por lo dicho, el Instituto considera que las medidas referidas en los artículos 1º y 2º, en lo relativo a su vigencia, son exequibles.
Ahora bien, respecto del impuesto de renta y complementarios regulado en el artículo 8º del decreto 731 de 2017, que sólo rige para el año gravable 2018, estima el Instituto que la Corte debe pronunciarse en el sentido de que no resulta coherente que bajo una medida de excepción que debe tener efectos inmediatos, las medidas adoptadas sólo tengan vigencia en el año 2018 y no en el año 2017.
Estudio separado hace el Instituto respecto del principio de equidad en los artículos 7º y 8º del Decreto que se examina, tanto para el caso de la retención en la fuente, como para el caso del impuesto de renta, establecen como beneficio la tarifa del 0% pero únicamente para las personas jurídicas domiciliadas o con establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa. Es decir, el interviniente encuentra una diferencia de trato entre las personas jurídicas y las personas naturales. A través de un escrito de corrección de su intervención calendado el 23 de junio de 2017, aclaró que la Corte debería declarar exequible el artículo 7º del Decreto respecto de los beneficios relacionados con la retención en la fuente. Respecto del artículo 8º solicitó su exequibilidad condicionada bajo el entendido que la exención del impuesto de renta también cobija a las personas naturales, ya que de no ser así se violarían los artículos 13 y 363 de la Constitución, en lo relativo a los principios de equidad e igualdad; agregó que la aplicación del beneficio establecido en este artículo debe regir para los años 2017 y 2018, por cuanto es lo que corresponde a las medidas extraordinarias propias de los estados de excepción.
Para abordar este asunto cita las sentencias C-094 de 1993, C-022 de 1996 y C-327 de 1999, para concluir que la diferencia en el tratamiento fiscal entre las personas jurídicas y las naturales no se justifica constitucionalmente.
En cuanto a la tarifa cero (0%) del impuesto de renta para los establecimientos de comercio inscritos en el municipio de Mocoa, el Instituto llama la atención sobre la vaguedad de los artículos 7º y 8º, ya que permiten interpretar que las sociedades que tengan establecimientos de comercio inscritos en Mocoa, aunque tengan su domicilio inscrito en otro lugar, quedarían exentas en forma total del impuesto de renta sobre su renta líquida. Pide que el beneficio aplique bajo el entendido que los beneficios se circunscriban a las operaciones realizadas en el municipio de Mocoa[10].
El Centro Externadista de Estudios Fiscales presentó escrito solicitando la EXEQUIBILIDAD del Decreto bajo examen. En cuanto a los requisitos de tipo formal, entre ellos la declaración previa del estado de emergencia, firmas, temporalidad de la expedición del Decreto, temporalidad de las medidas y motivación del mismo, no encontró reparos.
Respecto de los requisitos de tipo material, considera la Institución Académica que existe conexidad entre la declaratoria del estado de excepción y el texto que se examina; la finalidad del Decreto 731 de 2017 es la de conjurar la crisis y evitar la prolongación de sus efectos.
La necesidad de las medidas adoptadas es demostrable por cuanto van a generar un efecto positivo en la economía del municipio, ya que los bienes considerados como de necesidad prioritaria disminuirán de precio, estimulando así la demanda interna y facilitando el acceso a los mismos. Sobre la proporcionalidad de las mismas, considera la Universidad que estas son acordes con la situación presentada, buscan atender una situación extraordinaria que afecta los derechos fundamentales de determinada población.
En cuanto a la incompatibilidad e insuficiencia de medios ordinarios señala que la exención transitoria de IVA y en Renta otorgadas por el decreto sub examine, es una medida que no está prevista en el ordenamiento jurídico tributario, que el Estatuto Tributario establece una serie de exenciones para la venta de ciertos bienes o para cierto tipo de ingresos, pero las medidas adoptadas en el presente caso no hacen parte del sistema tributario ordinario. Es decir, para el establecimiento las exenciones ordinarias no son suficientes para enfrentar la crisis originada por los hechos ocurridos en el municipio de Mocoa[11].
El Director Ejecutivo de la Federación pide a la Corte que declare EXEQUIBLE el Decreto bajo revisión. Como fundamento de su solicitud señala que en la sentencia C-701 de 2015 la Corporación avaló esta clase de medidas y que, siendo este asunto similar al resuelto en esa oportunidad, la Corte debe reiterar su postura[12].
El Jefe del Ministerio Público empieza con la revisión formal del decreto, para establecer si (i) lleva la firma del P. y de todos los ministros; (ii) contiene una motivación expresa que explique la necesidad y pertinencia de las medidas; (iii) fue expedido dentro del término de vigencia del estado de emergencia; y (iv) si fue enviado a la Corte al día siguiente de su expedición. Luego de examinar cada uno de estos ítems determinó que el Decreto cumple con todos los requisitos formales previstos en el artículo 215 de la Carta y en la Ley 137 de 1994.
En cuanto a la revisión material del decreto menciona cuatro condiciones generales: (i) el juicio de conexidad material que supone el análisis de la relación de los hechos con las razones que dieron lugar a la declaración de la emergencia (conexidad externa), y el análisis de la motivación del Decreto con la expedición de las medidas (conexidad interna); (ii) el juicio de ausencia de arbitrariedad que supone el estudio del impacto de las medidas sobre los derechos fundamentales; (iii) el juicio de intangibilidad para verificar que las medidas no limiten los derechos fundamentales referidos en la Ley 137 de 1994; y (v) que las medidas no desmejoren los derechos sociales de los trabajadores, ni sirvan para adoptar regulaciones discriminatorias.
Respecto de las condiciones específicas fijadas por la Corte, es decir: (i) el juicio de finalidad; (ii) el juicio de motivación suficiente; (iii) el juicio de necesidad; (iv) el juicio de proporcionalidad; y (v) el juicio de no discriminación, el Jefe del Ministerio Público elabora un listado de las medidas y determina que todas cumplen con el requisito de conexidad, ya que guarda relación directa con los efectos que pretende conjurar.
En cuanto a la conexidad externa considera que el decreto es acorde con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, porque la exención del pago del IVA para ciertos bienes e insumos adquiridos por las Fuerzas Militares y el establecimiento de tarifas especiales para el impuesto sobre la renta y la retención en la fuente, tienen relación con la declaratoria del estado de emergencia, siendo medidas que buscan reactivar la actividad económica afectada por la avenida torrencial. La conexidad interna también queda demostrada, porque las alternativas propuestas buscan conjurar los efectos producidos por el fenómeno natural.
Respecto de los juicios de prohibición de arbitrariedad y el de intangibilidad, estima que las estrategias adoptadas con el Decreto 731 de 2017, no tienen incidencia en el núcleo esencial de los derechos que pueden ser limitados, como tampoco imponen restricciones a los derechos intangibles. La medidas respetan las pautas de tiempo, ya que tienen efectos en la siguiente vigencia fiscal; tampoco contienen limitaciones a derechos fundamentales, ni implican desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, quedando superado el juicio de no superación específica.
El estudio de la motivación suficiente, en concepto del Ministerio Público, demuestra que el Gobierno expuso los efectos de la avenida torrencial sobre la productividad de los sectores y en las condiciones de vida de la población, al identificar el impacto negativo sobre el sector agropecuario, las viviendas rurales y la productividad de las tierras. Por tanto, concluye que el decreto fue motivado suficientemente.
Frente a la incompatibilidad y la subsidiaridad de los medios ordinarios disponibles, señala el Procurador General que el Decreto 731 de 2017 contiene medidas para las que la legislación ordinaria resulta insuficiente, ya que la Ley 1816 de 2016 –Estatuto Tributario-, no prevé que los alimentos, el calzado, las prendas de vestir, los electrodomésticos y gasodomésticos estén excluidos del impuesto sobre las ventas. Igual ocurre con la retención en la fuente y el impuesto sobre la renta, puesto que el Estatuto Tributario no prevé una tarifa especial para personas jurídicas contribuyentes que tengan domicilio o establecimiento de comercio en Mocoa con anterioridad a la declaratoria del estado de emergencia.
En criterio del Ministerio Público las medidas son proporcionales al evento que se presentó, ya que se trata de mejorar el acceso a bienes necesarios para la subsistencia digna y la reconstrucción del municipio. Expresa que el decreto tampoco contiene criterios discriminatorios.
Sin embargo, el Procurador General considera que es necesario condicionar la constitucionalidad del artículo 8º del Decreto bajo revisión, ya que el legislador incurrió en una omisión en el sentido que el tratamiento jurídico para personas jurídicas contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, sólo se aplica para el periodo gravable 2018, mientras que el tratamiento en la retención en la fuente es para los periodos gravables 2017 y 2018. La medida debe ser condicionada, para que cumpla su finalidad debe comprender el periodo 2017, toda vez que la avalancha ocurrió el 31 de marzo de este año y la medida busca la reactivación económica de ciertos sectores afectados en forma inmediata.
Método para el control del Decreto
Parámetros constitucionales y estatutarios de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de calamidad pública
4.1. De conformidad con lo establecido en el artículo 215[13] de la Carta Política, una vez declarado el estado de excepción el Presidente, acompañado de todos sus ministros, puede dictar decretos destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. El mismo dispositivo prevé que el Gobierno, mediante esta clase de decreto, no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
4.2. De su parte, la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, consagra los principios que deben ser observados por el Gobierno cuando profiere estos decretos, los cuales han sido precisados por la jurisprudencia[14]. Tales principios son:
Principio de necesidad. Acorde con el cual la situación que da lugar al estado de excepción debe ser de una entidad tal que justifique otorgar al Presidente facultades excepcionales para conjurar la crisis.
Principio de proporcionalidad. Según el cual las medidas adoptadas deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos que motivaron el estado de excepción.
Principio de temporalidad. Relacionado con la obligación que las medidas adoptadas cuenten con una duración limitada y acorde con la naturaleza de los hechos que determinaron la declaración de estado de emergencia.
Principio de legalidad. Su observancia supone que el Gobierno debe actuar respetando las normas de derecho interno aplicables a los estados de excepción, como también respetando las normas de derecho internacional público según las cuales las limitaciones extraordinarias de los derechos y libertades que se lleven a cabo durante la crisis no deben ser incompatibles con las obligaciones del Estado.
Principio de intangibilidad de derechos. Corresponde al deber que tiene el Gobierno durante los estados de excepción de no suspender las garantías democráticas relacionadas con el derecho a la vida y a la integridad personal; a no ser sometido a desaparición forzada; prohibición de la tortura, tratos o penas crueles; reconocimiento de la personalidad jurídica y otros asociados a este tipo de garantías.
Principio de no discriminación. Derivado del artículo 14 de la Ley 137 de 1994, proscribe que las medidas adoptadas generen o entrañen discriminación, particularmente teniendo en cuenta los criterios sospechosos relacionados con razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
Requisitos formales y materiales de los decretos dictados durante estados de excepción
5.1. Entre los formales se cuentan (i) un criterio temporal, según el cual el decreto debe ser adoptado durante la vigencia del estado de excepción; (ii) la verificación de que el Decreto haya sido suscrito por el P. y todos los ministros; y (iii) la debida motivación del Decreto, para demostrar las razones de su expedición y la necesidad de adoptar la medida correspondiente.
Juicio de conexidad material. Impone verificar si las medidas están efectivamente vinculadas con los hechos que dieron lugar a la declaración de la emergencia. La conexidad material tiene un componente interno y otro externo; el primero relacionado con la valoración acerca de si la medida está fundada en los motivos expuestos en el mismo Decreto; el segundo hace relación al vínculo que debe existir entre la medida y los motivos expuestos por el Gobierno para declarar el estado de excepción.
Juicio de finalidad. Empleado para establecer si el propósito perseguido con la medida adoptada está relacionado con la superación de la crisis y/o la extensión de sus efectos.
Juicio de necesidad. Dedicado a verificar si la medida adoptada es necesaria para conjurar las causas de la crisis y/o impedir la extensión de sus efectos.
Juicio de proporcionalidad. En el estudio correspondiente se debe verificar si la medida adoptada es proporcional con los hechos que busca limitar y/o conjurar, estableciendo si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida que se examina.
Juicio de no discriminación. Este mecanismo permite garantizar que la medida adoptada en el Decreto de excepción no imponga una discriminación injustificada, en particular por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar u opinión política o filosófica.
Juicio de ausencia de arbitrariedad. Útil para establecer que el Decreto examinado no contenga medidas proscritas por el artículo 7º de la Ley 137 de 1994, restricción encaminada a garantizar el respeto al núcleo esencial de los derechos fundamentales.
Juicio de intangibilidad. Busca precisar si los derechos intangibles en los estados de excepción, regulados por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, no son limitados o restringidos por el Decreto examinado.
Juicio de no contradicción específica. Con él se busca determinar que el Gobierno, mediante el Decreto examinado, no desmejore los derechos sociales de los trabajadores.
Juicio de motivación suficiente. Utilizado para establecer si el Presidente tuvo en cuenta los motivos que llevaron a imponer un régimen legal de excepción y ha expuesto las razones que fundamentan las medidas adoptadas (sentencia C-723 de 2015).
Juicio de incompatibilidad y de subsidiariedad. Empleado para determinar si el P. expuso las razones que le permitían inferir que el régimen legal ordinario no era suficiente para atender la crisis, siendo necesario acudir a medidas de excepción.
Contenido y alcance del Decreto 731 de 2017
Medidas tributarias y exenciones en el estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública
7.4. Tratándose del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública, el artículo 215[15] superior ha establecido condiciones que lo identifican y delimitan, siendo principalmente las siguientes[16]: (i) se puede declarar por períodos hasta de 30 días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario; (ii) en el decreto declarativo, el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, en los 10 días siguientes al vencimiento de dicho término, para que examine las causas de la declaratoria de emergencia y se pronuncie expresamente sobre la conveniencia de las medidas en ella adoptadas; (iii) mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”; (iv) los decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trate de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, en cuyo caso las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”; (v) los decretos legislativos que se dicten durante el estado de excepción “deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”; y (vi) mediante los decretos de desarrollo del estado de emergencia, el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
7.5. En materia económica, particularmente en asuntos tributarios, el Ejecutivo queda habilitado en forma transitoria para establecer impuestos o modificar los existentes; esta competencia extraordinaria del J. de Estado tiene límites temporales y está vinculada con las causas de la crisis. Por tanto, el Gobierno podrá establecer o modificar contribuciones para hacer frente a la situación, teniendo en cuenta siempre la necesidad de las medidas y el deber constitucional de actuar para conjurar la situación o impedir la extensión de sus efectos.
Con todo, la Corporación ha admitido la creación de exclusiones o beneficios tributarios por considerarlos un instrumento útil para estimular el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración del estado de emergencia económica; sobre las exenciones tributarias la Corte ha dicho: “así como el legislador ordinario es el titular de la potestad para establecer tributos, lo que implica que también goza de atribuciones para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en estado de emergencia económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la Constitución, obrar en ambos sentidos”.[17] Posteriormente, la Corte manifestó que “(…) dado que las decisiones que el Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que las medidas tributarias de exención se dirijan a los individuos que han resultado afectados por los hechos que motivaron la declaración del estado de excepción o a aquellos que podrían contribuir a levantarlo.”[18]
“… viola flagrantemente el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución, puesto que se crea una discriminación odiosa y reprochable frente a las personas naturales que ejercen las mismas actividades y cumplen los mismos requisitos exigidos para obtener tal prerrogativa. Exclusión que, en criterio de la Corte, no encuentra ninguna justificación, pues si de lo que se trata es de reactivar la economía fomentando el ejercicio de ciertas actividades en la zona afectada y la generación de empleo, qué razón puede existir para no incluirlas como sujetos pasibles de la exención otorgada, si éstas también pueden hacer empresa sin necesidad de constituirse en personas jurídicas. No se olvide que en aras de garantizar el principio de igualdad, el legislador está obligado a conceder idéntico trato a quienes estén en iguales supuestos de hecho.” (Sentencia C-327/99).
Nótese que los criterios empleados por la Corte para extender los beneficios de la medida a las personas naturales estuvieron fundados en la naturaleza de las actividades desarrolladas por las personas jurídicas, como también en el cumplimiento de determinados requisitos y en la ubicación geográfica de las mismas, teniendo en cuenta que se trataba de reactivar la economía en los municipios del eje cafetero afectados por el terremoto. Por esta razón, el artículo 6º del Decreto 258 de 1999 fue declarado exequible bajo el entendido que los beneficios otorgados a las personas jurídicas “… también se aplican a las personas naturales que cumplan los mismos requisitos allí exigidos para las personas jurídicas y ejerzan las mismas actividades.”[19]
7.7. Posteriormente, en la sentencia C-243 de 2011 la Corte resumió los criterios sobre las atribuciones del Ejecutivo en materia de impuesto al patrimonio durante el estado de emergencia; dijo la Corporación[20]:
Examen de constitucionalidad del Decreto 731 de 2017
El Decreto cumple a cabalidad con los requerimientos de tipo formal establecidos para esta clase de asunto: (i) firma: lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros, aclarando que en el caso del ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible la firma corresponde al viceministro encargado de las funciones de esa dependencia en virtud de lo dispuesto por el Decreto 690 de 2017; (ii) motivación: expone los elementos jurídicos y fácticos que permiten inferir la necesidad, conexidad y pertinencia de las medidas; (iii) oportunidad: el Decreto fue expedido en vigencia del estado de emergencia establecido por el Decreto 601 de 2017; (iv) publicación y envío para revisión constitucional: fue publicado en el Diario Oficial No. 50.224 del 5 de mayo de 2017 y remitido el 8 del mismo mes, es decir, dentro del término previsto en el artículo 215 superior; (v) ausencia de limitación de derechos: como lo señaló la Presidencia de la República, el Decreto no limita el ejercicio de ningún derecho, por lo que no resulta necesario ponerlo en conocimiento del Secretario Generales de la Organización de Naciones Unidas -ONU-, ni del S. General de la Organización de Estados Americanos -OEA-. Finalmente, el Decreto precisa el ámbito geográfico dentro del cual serán aplicadas las alternativas planteadas.
El Decreto 601 de 2017, fundamento para la expedición del que se somete actualmente a examen, entre sus considerandos en materia tributaria señala: “… en el contexto de las medidas tributarias que pueden adoptarse en desarrollo de los poderes que confiere la emergencia, el Gobierno considera necesario analizar todas las medidas tributarias necesarias para afrontar la crisis, y en particular la de otorgar beneficios tributarios a los aportantes de la Contribución Parafiscal para la Promoción del Turismo ubicados en Mocoa, con el fin de promover dicha industria en el municipio y generar fuentes de empleo que permitan absorber fuerza laboral afectada por el deslizamiento.” (N. no originales).
Respecto de la motivación de incompatibilidad la Sala acoge lo expuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en el sentido que el decreto sub examine no suspende la aplicación de las disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico, por lo que no es necesario llevar a cabo justificación que explique la suspensión de la aplicación de leyes integrantes del sistema normativo. Añade la Unidad Nacional en su concepto que la medida prevista en el decreto no limita el régimen de exenciones al impuesto sobre las ventas previsto en el Estatuto Tributario (Decreto Ley 624 de 1989), sino que amplió su ámbito de aplicación a productos que actualmente no se encuentran beneficiados con la exención, con lo cual se demuestra que el sistema jurídico común no resultaba suficiente para enfrentar la crisis.
La insuficiencia de medios jurídicos ordinarios también fue avalada por el Universidad Externado de Colombia, que considera que la exención tributaria de IVA y en Renta corresponde a una medida no prevista en el sistema jurídico; es cierto que el Estatuto Tributario establece exenciones para la venta de algunos bienes o para cierto tipo de ingresos, pero en el listado de bienes exentos el artículo 481[21] del citado Estatuto, o de las rentas exentas del artículo 206[22] del mismo, no aparecen las medidas mencionadas en los artículos 1º, 2º, 7º y 8º del decreto que se examina.
Constitucionalidad del Decreto 731 de 2017[23]
Los motivos expuestos por el Gobierno en los decretos 601 y 731 de 2017, particularmente en lo relacionado con la dimensión de la avalancha y los daños que causó en materia de infraestructura vial y de comunicaciones, como también en las diferentes áreas económicas que identifican a esta región del P. y particularmente al municipio de Mocoa, fueron verificados por la Corte mediante las pruebas requeridas a varias autoridades. Entre los documentos suministrados y que resultan relevantes para la decisión que será adoptada se cuentan los siguientes:
Participación porcentual por rama de actividad dentro del PIB departamental[24]
Área afectada y costo de pérdida de las cadenas agrícolas afectadas[25]
AREA DE CULTIVO (HAS)
$5.577.159.000
$427.639.200
$321.224.640
$171.204.000
$130.275.000
$53.775.000
$220.112.500
$11.457.600
$5.629.190
$59.994.000
$7.082.550.630
Estimación de pérdida del componente pecuario[26]
ESTIMACIÓN PÉRDIA
AVES (GALLINAS DE CAMPO, POLLOS DE ENGORDE)
$237.110.600
$896.560.000
$1.746.620.600
Así mismo, a las ventas realizadas en el municipio de Mocoa por responsables del Régimen Común del impuesto sobre las ventas inscritos en el Registro Único Tributario (RUT), que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa.”
Esta norma constituye el eje de las medidas adoptadas por el Gobierno mediante el decreto examinado, con ella se genera el beneficio conocido como “exención tributaria de IVA”, para que la venta de los bienes allí enunciados no sea gravada con el 19% respectivo hasta el 31 de diciembre del presente año. Con esta medida se disminuye el precio de los artículos afectados, con lo cual la demanda y el consumo se incrementan, beneficiando a productores, comerciantes y consumidores. En crisis causadas por terremotos, como el ocurrido en el eje cafetero[27]; o por cierres fronterizos y el consecuente desplazamiento masivo de nacionales, como ocurrió en la zona aledaña a la República Bolivariana de Venezuela[28], el Gobierno ha declarado el estado de emergencia económica y en desarrollo de éste tomado medidas similares, es decir, ha decretado una exención tributaria para determinados bienes y durante un determinado periodo.
9.6.2 “Artículo 2º. Exención para insumos adquiridos por las Fuerzas Militares. Los bienes gravados que sean adquiridos por parte de las Fuerzas Militares, cuyo destino sea el municipio de Mocoa y que se destinen a conjurar la crisis, gozarán del tratamiento establecido en el artículo 1° de este decreto y se someterán a las disposiciones de que trata este decreto.”
9.6.3 “Artículo 3º. Definiciones. Para efectos de lo dispuesto en el presente decreto, se entenderá por:
Electrodomésticos y gasodomésticos: todos los aparatos eléctricos o cuya fuente de energía es el gas, que normalmente se utilizan en el hogar y en consecuencia su vocación es la de permanencia en el mismo, es decir, que su función está orientada al uso en el hogar, tales como: televisores, neveras, lavadoras, secadoras, estufas, hornos, y otros enseres menores como: licuadoras, ventiladores, planchas, tostadoras.”
9.6.4. “Artículo 4º. Condiciones de aplicación. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 1º del presente decreto deberá seguirse el siguiente tratamiento:
Asociar a las facturas o documento equivalente de que trata el literal anterior, los documentos de remisión, recepción y certificado de revisor iscal o contador público, para el caso de las ventas de que trata el literal b) del artículo 5º de este decreto.”
9.6.5. “Artículo 5º. Tratamiento a las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional. Para efectos de las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional que estén dirigidas al municipio de Mocoa, los proveedores deberán cumplir los siguientes requisitos:
Comprobar que las mercancías vendidas se trasladaron físicamente al municipio de Mocoa, mediante guía de transporte, factura del servicio de transporte de carga y documento de recepción de la mercancía.”
El tratamiento a las ventas llevadas a cabo desde el resto del territorio nacional con destino a Mocoa es debidamente abordado en el artículo 5º del decreto, los deberes del proveedor en cuanto a acreditar que la venta a un responsable del Régimen Común o a una persona perteneciente al Régimen Simplificado del impuesto sobre las ventas, inscrito en el Registro Único Tributario (RUT), persona que debe encontrarse domiciliada o tener establecimiento de comercio en Mocoa; la Sala aclara que no es suficiente con estar registrado en el municipio, lo fundamental es tener domicilio comercial estable en Mocoa, recibir las mercancías y comercializarlas en el territorio de este municipio. Esta precisión busca despejar toda duda respecto de quienes estando inscritos o domiciliados en Mocoa pudieran recibir mercancías en lugares distintos al área de influencia del Decreto 731 de 2017, que no es otra que la extensión territorial propia del municipio de Mocoa, lugar donde son aplicables las medidas objeto de análisis.
9.6.6 “Artículo 6º. Incumplimiento. El incumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos en el presente decreto dará lugar a la pérdida del beneficio al que se requiere el artículo 1º. Por consiguiente, habrá lugar al pago del impuesto sobre las ventas a la tarifa aplicable a los respectivos bienes enajenados y a la imposición de la sanción por inexactitud contemplada en el Estatuto Tributario, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.”
9.6.7. “Artículo 7°. Tratamiento en la retención en la fuente. Las personas jurídicas contribuyentes del Impuesto sobre la Renta y Complementarios que con anterioridad a la declaratoria de Emergencia se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa, tendrán para los periodos gravables 2017 y 2018 una tarifa de retención en la fuente y autorretención a título del Impuesto de Renta del 0%.”
La Corte, en principio, no encuentra objeción en cuanto a la constitucionalidad de este precepto; según él los beneficios aplican para las personas jurídicas contribuyentes del Impuesto sobre la Renta y Complementarios que con anterioridad a la declaratoria de Emergencia se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa, con efectos gravables para los periodos 2017 y 2018. En cuanto a la temporalidad de los beneficios recuerda la Sala que, según el artículo 215[29] de la Carta, el legislador de excepción los puede extender hasta el periodo fiscal siguiente a la declaratoria del estado de emergencia, habiendo sido declarado el 6 de abril de 2017 no hay obstáculo para que la exención se aplique durante el presente año y se extienda hasta el 2018.
Este artículo hace beneficiarias de la medida únicamente a las personas jurídicas, siendo discriminatorio este tratamiento respecto de las personas naturales; tal distinción carece de justificación constitucional[30] porque los hechos que sirvieron de fundamento para declarar el estado de emergencia, los efectos de los mismos sobre la economía del ente territorial, la pérdida de la productividad de las tierras campesinas y el deterioro de la economía en el sector rural y urbano han afectado por igual a personas jurídicas y naturales.
Este razonamiento encuentra fundamento en lo dispuesto por la Corte en la Sentencia C-327 de 1999, ya que en esa oportunidad se dispuso extender a las personas naturales algunos beneficios tributarios otorgados a las personas jurídicas ubicadas en los municipios del eje cafetero afectados por el terremoto, siempre y cuando unas y otras estuvieran dedicadas a determinadas actividades[31]. Como corolario, la Corporación declaró exequible el artículo 6º del Decreto 258 de 1999, bajo el entendido que los beneficios otorgados a las personas jurídicas “… también se aplican a las personas naturales que cumplan los mismos requisitos allí exigidos para las personas jurídicas y ejerzan las mismas actividades.”[32]
La Corte reconoce que cada evento causante de una declaratoria de emergencia económica y social puede tener origen y circunstancias diversas, y que las medidas excepcionales adoptadas por el Gobierno tienen en cuenta estas realidades y atienden a un mismo propósito. Podrán darse situaciones en las cuales estas alternativas no deban extenderse por igual a personas jurídicas y naturales, debido a razones y motivos expuestos por el Ejecutivo y comprensibles a la luz de las normas de la Constitución. A pesar de las previsiones de la Sentencia C-327 de 1999, en el presente caso el legislador omitió explicar razonadamente la diferencia de trato entre personas jurídicas y naturales respecto de los beneficios concedidos por los artículos 7º y 8º del Decreto Ley 731 de 2017.
Una vez establecido que las personas naturales tendrán los beneficios derivados de los artículos 7º y 8º del Decreto Ley 731 de 2017, es pertinente recordar lo dispuesto en el Estatuto Tributario[33] en cuanto a la determinación del impuesto sobre la renta para esta clase de contribuyentes:
“ARTÍCULO 329. DETERMINACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS NATURALES. (Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1819 de 2016). El impuesto sobre la renta y complementarios de las personas naturales residentes en el país, se calculará y ajustará de conformidad con las reglas dispuestas en el presente título.
ARTÍCULO 330. DETERMINACIÓN CEDULAR. (Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1819 de 2016). La depuración de las rentas correspondientes a cada una de las cédulas a las que se refiere este artículo se efectuará de manera independiente, siguiendo las reglas establecidas en el artículo 26 de este Estatuto aplicables a cada caso. El resultado constituirá la renta líquida cedular.
Rentas de capital;
Rentas no laborales;
ARTÍCULO 331. RENTAS LÍQUIDAS GRAVABLES. (Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1819 de 2016). Para efectos de determinar las rentas líquidas gravables a las que le serán aplicables las tarifas establecidas en el artículo 241 de este Estatuto, se seguirán las siguientes reglas:
ARTÍCULO 332. RENTAS EXENTAS Y DEDUCCIONES. (Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1819 de 2016). Solo podrán restarse beneficios tributarios en las cédulas en las que se tengan ingresos. No se podrá imputar en más de una cédula una misma renta exenta o deducción.
En caso tal en que no se demuestre el cumplimiento de los mismos, aplicará el régimen previsto en los artículos 370 y 371 del Estatuto Tributario.”
9.6.10. “Artículo 10. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.”
Las observaciones formuladas por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario -I.C.D.T.- y por el Procurador General de la Nación respecto de los artículos 7º y 8º del Decreto bajo examen han sido tenidas en cuenta por la Sala para declarar exequibles ambos preceptos. Sin embargo, acogiendo precedentes jurisprudenciales, particularmente lo dispuesto en la sentencia C-327 de 1999, la Sala dispuso declarar exequibles los artículos 7º y 8º del Decreto Ley que se examina, bajo el entendido que los beneficios en el tratamiento en la retención en la fuente y en el impuesto sobre la renta otorgados a las personas jurídicas, comprenden también a las personas naturales que realicen actividades industriales o comerciales y respecto de las rentas derivadas de dichas actividades.
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 9º y 10º del Decreto 731 del 5 de mayo de 2017, “Por el cual se dictan medidas tributarias dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 7º del Decreto 731 del 5 de mayo de 2017, en el entendido que los beneficios en el tratamiento en la retención en la fuente otorgados a las personas jurídicas comprenden también a las personas naturales que realicen actividades industriales o comerciales y respecto de las rentas derivadas de dichas actividades.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 8º del Decreto 731 del 5 de mayo de 2017, en el entendido que los beneficios en el tratamiento en el impuesto sobre la renta otorgados a las personas jurídicas comprenden también a las personas naturales que realicen actividades industriales o comerciales y respecto de las rentas derivadas de dichas actividades.
[1] Auto del 16 de mayo de 2017.
[2] El término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017, según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El documento enviando por este Ministerio fue radicado el 22 de mayo, es decir, dentro del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 23.
[3] El término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017, según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El documento enviado por este Ministerio fue radicado el 22 de mayo, es decir, dentro del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 32.
[4] El término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017, según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El documento enviado por este Ministerio fue radicado el 22 de mayo, es decir, dentro del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 36.
[5] Cfr. Certificación de la Secretaría General de la Corte, folio 61 del expediente.
[6]El término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017, según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El documento enviado por esta entidad fue radicado el 22 de mayo, es decir, dentro del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 40.
[7] El término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017, según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El documento enviado por la Presidencia fue radicado el 22 de mayo, es decir, dentro del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 49.
[8] El término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017, según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El documento enviado por este Ministerio fue radicado el primero de junio, es decir, dentro del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 70.
[9] El término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017, según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El documento enviado por la Gobernación fue radicado el 22 de junio, es decir, por fuera del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 129.
[10] El término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017, según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El documento enviado por el Instituto fue radicado el 22 de junio, es decir, por fuera del correspondiente, según se aprecia a folio 113.
[11] El término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017, según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El documento enviado por este centro académico fue radicado el 22 de junio, es decir, fuera del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 124[11].
[12]El término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017, según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El documento enviado por esta Federación fue radicado el 21 de junio, es decir, fuera del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 120.
[13] “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.
PARAGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.”
[14] Sentencias C-802 de 2002, C-179 de 2004 y C-700 de 2015.
[15]De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994, el estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de excepción expresamente diseñado por el constituyente para conjurar “aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”.
[16] El Presidente de la República puede declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica tanto en todo el territorio como en una porción de él. La jurisprudencia ha establecido que toda vez que ni el texto constitucional ni la Ley 137 de 1994 regulan expresamente este asunto, puede aplicarse por analogía la regulación prevista para el estado de conmoción interior que permite que sea declarado en todo el territorio nacional o en una parte de éste.
[17] Sentencia C-136 de 1999.
[18] Sentencia C-172 de 2009.
[19] Cfr. Sentencia C-327/99.
[20] Sobre esta materia también se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-328/99, C-876/02 y C-940/02.
[21]“BIENES EXENTOS CON DERECHO A DEVOLUCIÓN BIMESTRAL. -Artículo modificado por el artículo 189 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente: Para efectos del impuesto sobre las ventas, únicamente conservarán la calidad de bienes y servicios exentos con derecho a devolución bimestral:
Los bienes corporales muebles que se exporten; b) Los bienes corporales muebles que se vendan en el país a las sociedades de comercialización internacional, siempre que hayan de ser efectivamente exportados directamente o una vez transformados, así como los servicios intermedios de la producción que se presten a tales sociedades, siempre y cuando el bien final sea efectivamente exportado; c) Los servicios que sean prestados en el país y se utilicen exclusivamente en el exterior por empresas o personas sin negocios o actividades en Colombia, de acuerdo con los requisitos que señale el reglamento. Quienes exporten servicios deberán conservar los documentos que acrediten debidamente la existencia de la operación. El Gobierno nacional reglamentará la materia; d) Los servicios turísticos prestados a residentes en el exterior que sean utilizados en territorio colombiano, originados en paquetes vendidos por agencias operadores u hoteles inscritos en el registro nacional de turismo, según las funciones asignadas, de acuerdo con lo establecido en la Ley 300 de 1996. En el caso de los servicios hoteleros la exención rige independientemente de que el responsable del pago sea el huésped no residente en Colombia o la agencia de viaje. De igual forma, los paquetes turísticos vendidos por hoteles inscritos en el registro nacional de turismo a las agencias operadoras, siempre que los servicios turísticos hayan de ser utilizados en el territorio nacional por residentes en el exterior; e) Las materias primas, partes, insumos y bienes terminados que se vendan desde el territorio aduanero nacional a usuarios industriales de bienes o de servicios de Zona Franca o entre estos, siempre que los mismos sean necesarios para el desarrollo del objeto social de dichos usuarios; f) Los impresos contemplados en el artículo 478 del Estatuto Tributario y los productores e importadores de cuadernos de tipo escolar de la subpartida 48.20.20.00.00 y los diarios y publicaciones periódicas, impresos incluso ilustrado o con publicidad de la partida arancelaria 49.02, así como los contenidos y las suscripciones de las ediciones digitales de los periódicos, las revistas y los libros; g) Los productores de los bienes exentos de que trata el artículo 477 del Estatuto Tributario que una vez entrado en operación el sistema de facturación electrónica y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la DIAN para la aplicación de dicho sistema, lo adopten y utilicen involucrando a toda su cadena de clientes y proveedores; h) Los servicios de conexión y acceso a internet desde redes fijas de los suscriptores residenciales de los estratos 1 y 2. En los casos en que dichos servicios sean ofrecidos en forma empaquetada con otros servicios de telecomunicaciones, los órganos reguladores del servicio de telecomunicaciones que resulten competentes tomarán las medidas regulatorias que sean necesarias con el fin de que los efectos de tarifa especial no generen subsidios cruzados entre servicios. Para los fines previstos en este numeral, se tendrá en cuenta lo previsto en el artículo 64 numeral 8 de la Ley 1341 de 2009. PARÁGRAFO. Sin perjuicio de lo establecido en el literal c) de este artículo, se entenderá que existe una exportación de servicios en los casos de servicios relacionados con la producción de obras de cine, televisión, audiovisuales de cualquier género y con el desarrollo de software, que estén protegidos por el derecho de autor, y que una vez exportados sean difundidos desde el exterior por el beneficiario de los mismos en el mercado internacional y a ellos se pueda acceder desde Colombia por cualquier medio tecnológico.”
[22] El Estatuto Tributario regula las rentas exentas entre los artículos 206 y 235.
[23] Por lo menos en tres ocasiones anteriores la Corte ha revisado Decretos de similar contenido; así, el Decreto 2694 de 2010, “por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela”, sentencia C-884 de 2010; el Decreto 2799 de 2010, “por el cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010”, sentencia C-911 de 2010; el Decreto 1818 de 2015, “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para estimular la actividad económica y conjurar la crisis económica, humanitaria y social en los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015”, sentencia C-701 de 2015. En todos estos casos el Gobierno creó exenciones tributarias o las modificó para hacer frente a contingencias de orden económico que requerían atención mediante el estado de emergencia económica, social y ecológica.
[24]FUENTE: DANE –DIRECCIÓN DE SINTESIS Y CUENTAS NACIONALES-.
[25] FUENTE: Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Medio Ambiente –Gobernación del Putumayo-.
[26] FUENTE: Secretaría de Desarrollo Agropecuario y Medio Ambiente –Gobernación del Putumayo-.
[27] Cfr. Sentencia C-327 de 1999.
[28] Cfr. Sentencia C-911 de 2010.
[29] El artículo 215 superior prevé que las medidas tributarias adoptadas en estado de excepción “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. La ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, en el parágrafo del artículo 47, estipula “Durante el estado de emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”.
[30] Cfr. Fundamento 7.6. de esta providencia.
[31] Las actividades beneficiadas en esa oportunidad fueron: agrícolas, ganaderas, industriales, de construcción, de exportación de bienes corporales muebles producidos en la zona afectada, mineras que no se relacionen con la exploración o explotación de hidrocarburos, de servicios públicos domiciliarios y actividades complementarias, de servicios turísticos, educativos, de procesamiento de datos, de programas de desarrollo tecnológico aprobado por Colciencias o de atención a la salud.
[32] Cfr. Sentencia C-327/99.
[33] Decreto 624 de 1989. "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”.

References: artículo 1
 artículo 5

Artículo 6
 artículo 1

Artículo 7

Artículo 8
 artículo 7
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 363
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 215
 artículo 47
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 215
 artículo 8
 artículo 215
 artículo 14
 artículo 7
 artículo 215
 artículo 215
 artículo 13
 artículo 6
 artículo 215
 artículo 481
 artículo 206
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 1
 artículo 215
 artículo 6
 artículo 1

ARTÍCULO 330
 artículo 1
 artículo 26

ARTÍCULO 331
 artículo 1
 artículo 241

ARTÍCULO 332
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 189
 artículo 478
 artículo 477
 artículo 64
 artículo 1
 artículo 215
 artículo 47