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Timestamp: 2019-08-21 16:35:13+00:00

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DERECHO EN GENERAL: DE LA FUSIÓN DE LOS ORGANISMOS ELECTORALES EN LA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL PERUANA, HOY EN TRÁMITE
Juan Teodoro FALCONI *
* Profesor del Departamento Académico de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú en el curso Fundamentos Administrativos.
SUMARIO: 1. A modo de introducción.- 1.1. Precisiones conceptuales: 1.1.1. Organización Electoral.- 1.1.1.2. Administración Electoral.- 1.1.1.3. Poder Electoral: a) Funciones de la Administración Electoral; b) Naturaliza y fines de la Administración Electoral.- 2. El estado de la cuestión en el Perú: El proyecto congresal de reforma constitucional sobre el “Sistema Electoral”.- 3. Opiniones de consenso que acredita la necesidad de unificar la Administración Electoral en torno al Jurado Nacional de Elecciones.- 3.1. Organización de Estados Americanos.- 3.2. Defensoría del Pueblo.- 3.3. Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú (integrados por 28 juristas).- 3.4. El Ilustre Colegio de Abogados de Lima (ICAL).- 4. Razones del porqué de nuestra discrepancia con el proyecto congresal: No respeta criterios de especialización electoral.- 4.1. La naturaleza iusunitaria de toda Administración Electoral: A) Afirmaciones que atentan contra la naturaleza iusunitaria.- B). Argumentos que rebaten esas afirmaciones.- 4.2. De como ya existía una especialización electoral antes de 1993.- 4.3. Razones económicas y administrativas que apoyan la unificación de los organismos electorales.- 5. Algunas ideas a modo de conclusión.
Pese a las interesantes razones académicas y políticas que esgrimen aquellas personalidades que opinan que sí debemos volver a la Constitución de 1979 u aquellos que propugnan elaborar una nueva carta política, no es interés del presente trabajo entrar en dicho debate.
El fin del presente trabajo es más modesto: es postular que cualquier reforma (total o parcial) del texto constitucional vigente, debe empezar por aquellos temas sobre los cuales ya hay verdadero consenso político y académico. Pretende dar también las principales razones por las cuales discrepamos con la propuesta de reforma constitucional que presenta el Congreso de la República a través de su Comisión de Constitución, sobre todo en cuanto al tema “Sistema Electoral”.
1.1. Precisiones conceptuales: ¿Organismos, Administración o Poder Electoral?
Uno de los pocos temas sobre los que hay consenso sobre la necesidad de su modificación, es la actual configuración de los organismos que integran el llamado “Sistema Electoral”, conformado por el Jurado Nacional de Elecciones, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, y la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Por eso, empezaremos nuestro trabajo analizando el rotulo “Sistema Electoral”.
En sentido estricto “sistema electoral” alude al sufragio o el modo de convertir votos en escaños, es decir ve aspectos relacionados con la representación política como es el método de cómputo de votos (D´Hondt o cifra repartidora en nuestro caso); la división del territorio o zona electoral en circunscripciones electorales (125 para estas Elecciones Regionales y Municipales 2002), la forma que toman las candidaturas (individuales o por listas como es actualmente), el procedimiento de votación que sigue el elector, etc.
A partir de lo explicado, debemos aceptar la necesidad de modificar desde el título que utilizamos en Constitución vigente(1) para referirnos a los organismos electorales, porque el uso del término “Sistema Electoral” es errado.
(1) Titulo IV “De la Estructura del Estado”; Capitulo XIII “Sistema Electoral”.
En el Perú, por mandato constitucional, desde 1993 contamos con tres (3) instituciones que integran el erronamente denominado “Sistema Electoral”. Ellos son: Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la ONPE y el RENIEC. En el derecho comparado y en la doctrina, para aludir a las instituciones que se encargan de realizar las labores propias de todo proceso electoral se utilizan términos que parecen tener mayor rigurosidad técnica, tales como “organismos electorales”, “administración electoral” o “Poder electoral”. Veamos brevemente el significado de cada uno de ellos:
1.1.1. Organismos Electorales.- Según el Diccionario de Capel (2), el término “Organismos Electorales” hace referencia a “la autoridad suprema del Estado, especializada y en diversos grados autónoma, encargada de la llamada Función Electoral”. Se alude así a la estructura, a la organización electoral encargada de la administración integra del proceso electoral (preparación, organización, dirección, vigilancia, promoción de los comicios, realización de los escrutinios, resoluciones de impugnaciones y declaración oficial de la elección).
(2) Instituto Interamericano de Derechos Humanos – Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL), Diccionario Electoral, 2 tomos, San José, 2000.
1.1.2. Administración Electoral.- El mismo diccionario nos señala que el término Organismo Electoral también puede ser entendido como “Administración Electoral”, por cuanto dicha denominación alude a “el conjunto de órganos en el aparato del Estado, responsables de la conducción de elecciones. El término puede abarcar a uno o varios organismos con funciones diferenciadas relativas a elecciones, según regiones del mundo, países, tradición constitucional y cultura política”. Pero este es un término ambiguo, ya que también alude a “las actividades y procesos necesarios para lograr que las elecciones se lleven a cabo eficazmente… (se trata de) cuestiones de gestión y procedimientos rutinizados” (3).
(3) Para evitar confusiones, en el presente trabajo utilizaremos “Administración Electoral” cuando aludimos al orden político e institucional (primera acepción) y “administración electoral” cuando aludimos al orden procedimental, burocrático electoral (segunda acepción).
El proyecto de reforma de la Constitución elaborado por la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales del Congreso, rotula el Capitulo XVI de dicho anteproyecto como “De los organismos electorales”, utilizando así una denominación más acertada que la vigente, pero quedando por ver si es la que más conviene al contenido de las normas que comprenderá dicho Capítulo.
1.1.3. Poder Electoral.- Pero ¿y el concepto “Poder Electoral” ?. Para entender la importancia y utilizar correctamente dicho concepto debemos entender la complejidad que supone tal término, por lo que no nos basta con dar alguna definición académica o doctrinal, sino que debemos profundizar sobre las funciones que realmente desarrolla toda Administración Electoral (sean tres, dos o un organismos), y sobre cual es su fin.
A) FUNCIONES DE LA ADMINISTRACION ELECTORAL:
Entre las labores usuales que actualmente desarrollan los organismos integrantes de la Administración Electoral, podemos identificar hasta siete (7) actividades claramente diferenciadas en el proceso electoral peruano(4):
(4) Sánchez-Palacios Paiva, Manuel. “El Sistema Electoral en la encrucijada”. En: Diario El Comercio del 26 de agosto de 2001.
1. Función Normativa: Referida al dictado de normas reglamentarias que regulan el proceso electoral. Por ejemplo, se reglamenta la Franja Electoral, el Registro Electoral de Encuestadoras, lo relativo a la formación de alianzas de organizaciones políticas, Determinan número de adherentes que deben presentar las organizaciones políticas regionales que deseen inscribirse para participar en elecciones regionales y municipales del 17 de noviembre, las disposiciones para fiscalización electoral de cómputo de resultados de las elecciones regionales y municipales del año 2002, Directiva de Difusión y Control de la Propaganda Electoral durante el Proceso de Elecciones, Reglamento de Inscripción de Extranjeros residentes en el Extranjero en el Perú para las Elecciones Municipales 2002, etc.
2. Función Pedagógica: Se encarga de educar, de formar la conciencia cívica y ciudadana, así como capacitar en materia electoral a los funcionarios y trabajadores electorales. También comprende la absolución de consultas de carácter genérico (no referidos a casos concretos en giro), que los JEEs y los demás organismos del Sistema Electoral formulen sobre la aplicación de las leyes electorales. Mientras la educación electoral forma para la vida en democracia, es a largo plazo, y gira sobre la ciudadanía; la capacitación electoral es técnica, sólo en épocas electorales y para el personal que participa en el proceso, como los Miembros de Mesa.
3. Función Administrativa: Realiza diversos actos administrativos electorales, necesarios para el cumplimiento de las normas electorales, comprendiendo actividades de registro, como el de los partidos y movimientos políticos; inscripción de las fórmulas presidenciales y listas parlamentarias en época de procesos generales; proclama de candidatos u opciones elegidos en los respectivos procesos electorales, del referéndum u otras consultas populares, y correspondiente expedición de las credenciales, etc.
4. Función Jurisdiccional: Referido a la resolución de conflictos y administración de justicia electoral en última instancia, por lo que los fallos no son revisables ni por el Poder Judicial. Por ejemplo, se resuelven definitivamente las tachas y observaciones formuladas contra la inscripción de organizaciones políticas, de candidatos ó listas u opciones de candidatos; también se resuelven las observaciones a errores materiales detectados en las actas electorales, así como las apelaciones, revisiones y quejas que se interpongan contra las correspondientes resoluciones de los Jurados Electorales Especiales, de la ONPE o del RENIEC (que traten sobre materia electoral).
5. Función Fiscalizadora: Fiscaliza, supervisa la realización de todos los actos necesarios para un correcto desarrollo de los procesos electorales, los actos de elaboración de los padrones electorales y la legalidad del ejercicio del sufragio. También se fiscaliza el cómputos de los votos, el financiamiento de las organizaciones políticas, el cumplimiento de los plazos en la difusión y realización de la propaganda electoral; que los funcionarios y empleados del Estado no hagan proselitismo partidario con la res publica, etc.
6. Función Logística u Operativa: Referida a todos los actos que permiten la materialización del sufragio, como por ejemplo: el diseño de cédulas, el acondicionamiento de los locales de votación, el realizar el sorteo de las organizaciones que participarán de la franja electoral, etc.
7. Elaboración del Padrón Electoral: Es decir, el listado que contiene los nombres de todos los ciudadanos que conforman el cuerpo electoral.
Algunos autores, como el Sr. Tuesta Soldevilla, prefieren utilizar otra taxinomia y englobar las siete (7) funciones señaladas, en dos grandes rubros:
a) La Justicia Electoral, y
b) La Administración Electoral (en la acepción burocrática, procedimental).
Es importante recordar que en el Perú, de las 7 funciones que acotamos anteriormente, las cinco (5) primeras son desarrolladas por el Jurado Nacional de Elecciones, una por la ONPE (función logística u operativa) y una por el RENIEC (Elaboración del Padrón Electoral), pero todas ellas tienen una sola finalidad: Garantizar el respeto de la voluntad ciudadana expresada en todo proceso electoral. Para ello deben trabajar de manera coordinada ”de acuerdo a sus atribuciones” como indica el artículo 177° de nuestra Constitución vigente.
B). NATURALEZA Y FINALIDAD DE LA ADMINISTRACION ELECTORAL:
Veamos con más detalle la Constitución de 1993 que nos dice: “Artículo 176°.- El Sistema Electoral tiene por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad expresada en las urnas por votación directa. (…) ”. Con ello sólo expresa que, el JNE, el RENIEC y la ONPE “tienen por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos…”.
En el proyecto congresal aludido anteriormente dice: “Artículo 258:.- La finalidad de los organismos electorales es la conducción de los diferentes procesos electorales y la supervisión de los mecanismos de participación política con arreglo a los principios de transparencia, igualdad, certeza, imparcialidad, legalidad, independencia y objetividad a efectos de asegurar que las votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votación directa”. Luego de la lectura de tan extenso texto concluimos que tanto el JNE como la ONPE, es decir ambos conjuntamente, tienen que asegurar que las votaciones “traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos…”.
Reiteramos que, independientemente de la taxinomia que utilicemos, debemos entender que como uno solo es el fin de la Administración Electoral: Garantizar el respeto de la voluntad ciudadana expresada en todo proceso electoral, hecho que legitima a toda autoridad electa, y por eso, una sola debe ser la Administración Electoral (¡Aquí está su naturaleza unitaria!).
Reconociendo esa naturaleza unitaria y el poder legitimador que brinda a toda autoridad electa, la doctrina (5) nos habla de que la Administración Electoral debe ser una y por ello debe ser considerada un Poder del Estado, tan a la par de los poderes tradicionales: Ejecutivo, Legislativo, y Judicial. Por eso, toda desmembración de la administración electoral es considerada irracional, ilógica, porque va contra su naturaleza unitaria.
(5) Para no ir tan lejos, en sede nacional se ha sostenido: “El Organismo Electoral ejerce función pública nacional, exclusiva e indelegable, expresión del jus imperium, en razón del interés público, que beneficia o agravia a la totalidad de la ciudadanía. Constituye por tanto, uno de los Poderes que integra el gobierno del Estado”. Informe del Dr. Juan Chávez Molina, en: Razones para una Unificación. Opiniones y Análisis de Juristas. Jurado Nacional de Elecciones, Lima, 2002, página 77.
Ese reconocimiento como un cuarto Poder del Estado, ya ha sucedido en países latinoamericanos como Costa Rica, Uruguay, Venezuela y Nicaragua (6), y ya pasó en el Perú en nuestras constituciones de 1823, 1826, 1933 (7) y en la Constitución Peruana de 1979 (aún cuando ésta no la reconoce expresamente como un Poder, su reconocimiento constitucional se debe a dicha naturaleza unitaria).
(6) Sobre el tema se puede revisar: Nohlen, Dieter y otros, Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina, Fondo de Cultura Económica, México, 1988.
(7) El artículo 30 de la Constitución de 1823 nos habla expresamente de “Poder Electoral”, al igual que los artículos 20 y 21 de la Constitución de 1826 y el artículo 88 de la Constitución de 1933.
Podemos decir entonces que, la Administración Electoral como Poder Electoral en el Perú tiene naturaleza constitucional; que la Constitución Histórica reconoce a la Administración Electoral iusunitaria, al Poder Electoral como connatural. Reformar la Constitución para utilizar la denominación “Poder Electoral”, no sólo es cambiar el encabezamiento del Título que desarrollará constitucionalmente la Administración Electoral; significaría reconocer la importancia legitimadora que tiene dicha Administración sobre nuestras autoridades electas y en la configuración de la vida democrática de nuestro país.
2. EL ESTADO DE LA CUESTIÓN EN EL PERÚ: EL PROYECTO CONGRESAL DE REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE “EL SISTEMA ELECTORAL”
Cuando hacemos un recuento de nuestra histórica vemos que, desde 1931 todas las funciones necesarias para el correcto desarrollo de las elecciones estuvieron concentradas en el Jurado Nacional de Elecciones. Ello fue respetado en las reformas electorales de los años 1962 y 1963, y en la Constitución de 1979.
La Constitución de 1993 buscó debilitar el prestigio institucional y político bien ganado por el Jurado Nacional de Elecciones, para lo cual sustrajo la función de elaboración del Padrón Electoral y se la entregó al RENIEC (que antes dependía del Jurado), y también sustrajo la función operativa y logística y se la entregó a la ONPE (organismo creado ad hoc por la mayoría fujimorista).
Así, hoy tenemos una Administración Electoral fraccionada en tres organismos electorales (JNE, RENIEC y ONPE) y aún cuando el proyecto congresal habla de una Administración Electoral bipolar (JNE, ONPE), nosotros sostenemos que el proyecto congresal de reforma constitucional mantiene el mismo espíritu tripartito que debilitó la institucionalidad de nuestra Administración Electoral, representada desde siempre por el Jurado Nacional de Elecciones.
En efecto, en la actual administración tripartita, luego de iniciado el proceso electoral y de que RENIEC ya elaboró y entregó el Padrón Electoral al JNE, el RENIEC desaparece de la actividad electoral, y sólo quedan el JNE y la ONPE, quienes desarrollan dicha actividad a nivel nacional, desplegando oficinas paralelas en todo el territorio (JEE´s y ODPE´s), hasta la culminación del proceso electoral.
En el Proyecto de Reforma Constitucional bajo comento se consagra un régimen bicéfalo, donde la Administración Electoral estará fraccionada entre la JNE-ONPE. El RENIEC ya no es considerado como un organismo electoral y es regulado por un Capitulo independiente, que le reconoce así el carácter de organismo constitucional autónomo. En esta propuesta de reforma constitucional, la Administración Electoral queda a manos del JNE y de la ONPE, y pese a que el RENIEC fue apartado de la actividad electoral, se le encarga mantener la información con la cual se constituirá el Padrón Electoral. Es decir, en la práctica el RENIEC se seguirá encargando de elaborar el Padrón Electoral, y el JNE y el RENIEC desarrollarán todas las actividades necesarias para llevar acabo el proceso electoral. ¡Se mantiene la esencia de distribución de funciones del sistema tripartito consagrado por la Constitución autoritaria de 1993!.
Ahora bien, si el Proyecto de Reforma Constitucional consagra un régimen bipartito - que mantiene la esencia del tan criticado régimen tripartito- es natural temer que la práctica de la Administración Electoral mantenga los defectos que han sido observados desde 1993 hasta la fecha. Ante esto me pregunto, ¿estamos haciendo una verdadera reforma constitucional (total o parcial), o solo cambiamos la redacción literal de las normas (tal vez con el afán de figurar como constituyente)?.
A continuación entraremos a analizar razones de fondo que sustenten nuestra discrepancia con el proyecto congresal que postula una Administración Electoral bipolar.
3. OPINIONES DE CONSENSO QUE ACREDITA LA NECESIDAD DE UNIFICAR LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL EN TORNO AL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES
Son múltiples las voces que abogan por la unificación de los organismos electorales que sería largo y aburrido enumerarlas en detalle, sin embargo sólo reseñaremos las posiciones más representativas del mundo académico, político, institucional e incluso del internacional, tales como:
3.1. La Organización de Estados Americanos (OEA):
Después del proceso electoral 2000 (re-reelección) la Organización de Estados Americanos emitió la Resolución N° 1753 (8) que enviaba al Perú una Misión integrada por el Presidente de la Asamblea General y el Secretario General de la OEA con el fin de explicar con el Gobierno del Perú y otros sectores de la comunidad política, opciones y recomendaciones dirigidas a un mayor fortalecimiento de la democracia, en particular medidas para reformar el proceso electoral. Entre las propuestas presentadas por la Misión de la OEA a la Mesa de Dialogo, el Punto 3 proponía la reestructuración del denominado Sistema Electoral de tal forma que el Jurado Nacional de Elecciones reagrupe en una sola institución electoral a los otros entes electorales (ONPE y RENIEC).
(8) La Resolución 1753 y las propuestas aludidas se pueden encontrar en: Defensoría del Pueblo, Supervisión de la Defensoría del Pueblo - Elecciones 2000, Lima, 2000, paginas 436 y 442.
3.2. La Defensoría del Pueblo:
La Defensoría, con motivo de las Elecciones Generales del 2000, y de las Elecciones Generales del 2001, ha señalado la necesidad de una reforma constitucional en cuanto al Sistema Electoral. Literalmente ha señalado: “El modelo tripartito previsto por la Constitución de 1993 ha sido objetivo de algunos cuestionamientos… Por ello la Defensoría del Pueblo considera recomendable una reforma constitucional que permita superar esta situación y conduzca a la unidad de estos organismos bajo la dirección del Jurado Nacional de Elecciones (…) En este contexto de reformas, resulta indispensable fortalecer las atribuciones de fiscalización y sanción del Jurado Nacional de Elecciones para evitar que conductas imputables a las agrupaciones políticas en contienda y a las autoridades estatales se cometan” (9)”
(9) Defensoría del Pueblo. Informe de Supervisión de la Defensoría del Pueblo - Elecciones 2001, Lima, 2001, paginas 316 y 318.
3.3. La Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú:
La Comisión, conformada por 28 juristas nacionales, tuvo una propuesta unitaria en torno al Jurado Nacional de Elecciones, que pasaba a denominarse Tribunal Supremo Electoral y absorbía a la ONPE (10).
(10) Ministerio de Justicia, Informe de la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú. Lima, 2001, página 89 y siguientes.
Entre las personalidades integrantes de dicha Comisión estaban: Domingo García Belaunde, Baldo Kresalja Rosselló, Samuel Abad Yupanqui, Jorge Avendaño Valdez, Jorge Danós Ordónez, Javier de Belaúnde López de Romaña, Francisco Eguiguren Praeli, Eloy Espinosa-Saldaña B., Cesar Landa Arroyo, Carlos Fernández Sessarego, Raúl Ferrero Costa, Jorge Santiestevan de Noriega, etc.
3.4. El Ilustre Colegio de Abogados de Lima (ICAL):
El gremio jurídico más antiguo e importante de nuestro país, en Sesión de Junta Directiva del 20 de diciembre del 2001, hizo suya y aprobó como Opinión Institucional del ICAL el Informe emitido por el Dr. Víctor García Toma, el mismo que señaló:
“En conclusión, si queremos preservar el fin supremo del régimen electoral, consistente en velar por el respeto y cumplimiento de la voluntad popular manifestada en los procesos electorales con atención a los criterios de eficiencia y eficacia, debe devolverse al Jurado Nacional de Elecciones la condición de ente exclusivo de dicha actividad (11)”.
(11) Copia del informe institucional del Ilustre Colegio de Abogados de Lima, a favor de la unificación electoral en torno al Jurado Nacional de Elecciones, puede verse en: “Razones para una unificación. Opinión y análisis de juristas”. Jurado Nacional de Elecciones, 2002.
4. RAZONES DEL POR QUÉ DE NUESTRA DISCREPANCIA CON EL PROYECTO CONGRESAL DE REFORMA CONSTITUCIONAL:
Consideramos que el proyecto congresal no cuenta con mayor soporte académico, histórico, social, jurídico, doctrinal, político, sin embargo –en esta ocasión- me limitaré a enunciar como principal discrepancia que el proyecto no respeta criterios de especialización electoral. ni la naturaleza funcional que guía a toda Administración Electoral. Consideramos que el proyecto de reforma constitucional que estamos analizando parte de graves errores conceptuales, por lo cual es conveniente refrescar algunos conceptos.
4.1. La naturaleza iusunitaria de la Administración Electoral:
Cualquiera sea taxinomia que se asuma con respecto de la Administración Electoral, lo cierto es que ésta tiene uno solo es su fin: garantizar el respeto de la voluntad ciudadana expresada en todo proceso electoral. Como uno es su fin, y como hacía ese único fin deben de estar dirigidas todas las labores administrativas electorales, una debe ser la estructura institucional encargada del tema.
La naturaleza unitaria de la Administración Electoral surge de la finalidad funcional que ésta tiene. Esa es la naturaleza iusunitaria de la Administración Electoral que la mayoría de Constituciones le reconocen. Ante esa naturaleza iusunitaria, toda desmembración de la Administración Electoral es considerada irracional, ilógica, antinatural.
El Proyecto de Reforma Constitucional bajo comento, va contra esa naturaleza iusunitaria, y a contra corriente propone un Poder Electoral desmembrado, ya no en tres, sino en dos organismos. Y así, seguiremos hablando de monstruosidades mitológicas: Ya no del Cancerbero (can de tres cabezas), sino de Jano (el de dos rostros).
En reconocimiento del carácter iusunitario que tiene la Administración Electoral, una correcta aplicación de los principios administrativos de Unidad de Mando y de Unidad de Autoridad y Responsabilidad, sólo puede tener un desenlace: que el RENIEC y la ONPE sean consideradas como oficinas técnicas subordinadas funcionalmente al Jurado Nacional de Elecciones (12).
(12) La asimilación sería un proceso inmediato y sin mayor costo, por cuanto el JNE ya cuenta con una estructura orgánica adecuada para esta absorción: Una dirección colegiada (Pleno), mientras la ONPE y el RENIEC son Oficinas técnicas a cargos de dos jefaturas unipersonales.
A). El proyecto congresal se basa en afirmaciones que atentan contra la naturaleza iusunitaria: Cuando se revisan las actas referidas al artículo 177° de la Carta Magna vigente, vemos que la banca oficialista de ese entonces –encabezada por Martha Chávez- adujo: “Creemos que el Jurado Nacional de Elecciones, según el diseño de la actual Constitución (1979) está concentrando todas las funciones posibles de una autoridad electoral, sin la eficiencia que se espera de esa institución; más aún, esa confusión de funciones dentro de una misma institución implica una serie de problemas que demuestran que en la práctica el Jurado Nacional de Elecciones muchas veces no tiene la suficiente objetividad para resolver situaciones que se presentan entre candidatos, entre participantes en los procesos electorales, derivadas muchas veces de decisiones administrativas o de carácter organizativo del propio Jurado. Es decir, el Jurado resuelve incluso sobre sus propias funciones, lo cual le quita necesaria independencia para pronunciarse sobre casos concretos” (13).
(13) Congreso Constituyente Democrático, Comisión de Constitución y Reglamento, “Diario de los Debates, Debate Constitucional 1993”, Tomo IV, página 2363 - 2478”
Actualmente nos causa preocupación encontrar que, algunos interesados en la consagración de una administración electoral bicéfala, no dudan en reiterar las dos siguientes afirmaciones (14):
(14) Nora Loredo de Izcue: Seis falsas ideas sobre la Reforma Electoral. En: Diario La República, del 26 de febrero del 2002. La señora Loredo es Comunicadora que trabaja para la ONPE; y Reforma electoral y modernización democrática del Estado. Diario La República del 31 de enero del 2002.
a) “La existencia de un solo órgano hace que el JNE no tenga la objetividad suficiente para solucionar problemas y por ello hay que diferenciar “Justicia Electoral” de “Administración Electoral”: Específicamente señalaron: “un organismo unificado que a la misma vez administre justicia electoral y organice las elecciones se convierte en juez y parte de los procesos y reduce los derechos de los partidos políticos y ciudadanos…”
b) “La consagración de dos entes electorales garantiza mejor la eficiencia”. Sobre la “conveniencia” de mantener la dualidad JNE y ONPE señalaron: “Esta separación de competencias no sólo evita el conflicto de intereses, sino que nace de una exigencia de la modernidad: la especialización. La sofisticación, la complejidad y la diversificación de los procesos electorales actuales hacen que la especialización sea imprescindible para lograr la eficiencia”.
B). Los argumentos que rebaten esas afirmaciones: Nosotros consideramos que las afirmaciones señaladas son muy efectistas, pues parecen contundentes, pero sin embargo no tienen mayor sustento que las respalde, como acreditaremos.
Si bien es cierto que, con el transcurrir del tiempo, las distintas actividades humanas se han ido complejizando y una (1) manera para lograr la eficiencia en ellas es la especialización. Pero de allí, sostener que “la única manera de ser eficiente es la especialización” o luego concluir: “Esta creciente complejidad hace necesaria la existencia de dos órganos con funciones bien limitadas: uno que administre justicia electoral y otro que planifique, organice y ejecute las elecciones”, hay un salto olímpico que no se ha explicado.
La “especialización” fue una tendencia surgida a inicios de 1900 (Taylor, Fayol) y estuvo en boga en la Administración de las décadas pasadas (del siglo pasado, del milenio pasado). Hoy, ese modelo se muestra insuficiente, y por ello las ciencias administrativas propugnan un nuevo modelo o enfoque: el sistémico u holístico, donde un proceso se trabaja como un todo integrado, dejando de lado esa concepción de trabajo como “compartimentos” sustentados en falsas “especializaciones” u “autonomías”.
Pero, ¿la labor administrativa electoral requiere tal “especialización” para organizar elecciones que se requieren de dos organismos?. La automatización de la votación y la simplificación de labores burocráticas, demuestran que sólo se requiere la adaptación de las Ciencias Administrativas y de Logística aplicada a la Administración Electoral, y esa labor está a cargo de un organismo, en la mayor parte de los países del mundo.
Ciertamente, hay países como EE.UU, Francia, España, Suiza, México, donde funciona un sistema electoral bipolar como propone ONPE, pero el Perú no es un país desarrollado, ni tenemos para gastar 300 millones de dólares, como lo hace México en un proceso electoral. Ya el politólogo Rafael Rongagliolo explicó sobradamente porque dichas experiencias se hacen intransferibles al Perú (15).
(15) La explicación de las características histórico-culturales propias de esos países, que hacen intransferible dichas experiencias bicéfalas al Perú, según Rafael Roncagliolo se debe a que:
a) En el caso de México coexisten el Institutito Federal Electoral (que organiza las elecciones) y el Tribunal Electoral de la Federación (que lo fiscaliza), pero que ello ha funcionado “gracias al consenso entre todos los partidos, expresado en el nombramiento del Consejo General del IFE y en las Comisiones de Vigilancia”.
b) En el caso de Chile, coexisten el Servicio Electoral y el Tribunal Calificar de Elecciones y que ello se debe a la tradición y profesionalidad de sus servidores “demostrado a lo largo de décadas, que se inician antes del gobierno de Pinochet y se prologan hasta nuestros días”.
c) En el caso de Colombia, coexisten el Consejo Nacional Electoral (con siete miembros, de origen multipartidario), y el Registro Nacional del Estado Civil de las Personas (cuya máxima autoridad es nombrada por el Consejo Nacional Electoral, entre personalidades del principal partido de la oposición)
Como podemos ver en el caso de México y Colombia, esas fórmulas funcionan porque dichos país cuentan con partidos políticos fuertes, institucionalizados, lo que aún no se da en nuestra realidad. En el caso de Chile, la tradición y el profesionalismo que garantiza el éxito del proceso electoral, desde 1931 radicó en el Jurado Nacional de Elecciones. Roncagliolo, Rafael: “La Reforma del Sistema Electoral” En: Las Tareas de la Transición Democrática, Comisión Andina de Juristas, Lima, 2001, página 233-237.
4.2. De como ya existía una especialización electoral antes de 1993:
Cuando analizamos la historia peruana, desde los albores de la República hasta nuestras épocas, y nos detenemos a analizar el tema político electoral, es fácil observar que nuestra historia electoral ha pasado por un largo y complejo proceso evolutivo, que puede graficarse de la siguiente manera (16):
(16) Opinión Institucional del Ilustre Colegido de Abogados de Lima, elaborada por el Dr. Víctor García Toma. en: Razones para una Unificación. Opiniones y Análisis de Juristas. Jurado Nacional de Elecciones, Lima, 2002, página 13 y siguientes.
1.- Génesis del régimen electoral (Surgimiento de la República hasta 1855).
2.- Consolidación del régimen electoral: (Desde 1855 hasta 1931).
3.- Estadio de la Autonomía Electoral (desde 1931 hasta 1962)
4.- Estadio de las garantías del sufragio ciudadano (Desde 1962 hasta 1979).
Nosotros creemos que podemos agregar un quinto estadío, que se inicia con la Constitución de 1993, y que podríamos llamar “del debilitamiento institucional de la Administración Electoral existente”, pues la Constitución del 93 no encontró mejor manera de menoscabar el Poder Electoral (representado por el JNE, como ya hemos visto), que consagrar una organización tricéfala, donde la naturaleza iusunitaria del JNE es equiparada al de meras instituciones técnicas (RENIEC y la ONPE).
En el derecho comparado hay distintos tipos de administración u organización electoral, que podemos subdividir en dos grupos (17):
(17) Obra citada, páginas 12 y 14.
1) Organizaciones que, conjuntamente con el gobierno de turno, organizan elecciones;
2) Organizaciones especializadas e independientes del Poder Ejecutivo, encargadas de las elecciones. Dentro de ésta -tendencia dominante- encontramos que hay subdivisiones: 2.1) Organismos múltiples (18), y 2.2) Organización única.
(18) Como dato adicional referido a éstos los organismos electorales múltiples, podemos señalar que:
a) El Perú es el único país del mundo que cuenta con tres (3) organismos electorales independientes del Poder Ejecutivo;
b) Entre los pocos países que consagran una organización electoral múltiple (formada por dos entes) están Mozambique y Boswana en el África, y que la mayor concentración de organismos múltiples se dan en América Latina: Chile, Colombia, México, pero esa organización bicéfala responde a características histórico-culturales propias de cada país.
Cuando hablamos de “especialización electoral”, debemos entender que aludimos a la necesidad de contar con una Administración, con un Organismo Electoral, -independiente del poder político (Ejecutivo o Legislativo)- para el eficiente desempeño de su principal función: garantizar el irrestricto respeto de la voluntad popular manifestada en el acto electoral.
El Diccionario de Capel y diversos especialistas sobre el tema (19) nos informan que, la tendencia generalizada es hacia una (1) Administración Electoral especializada, independiente del poder político, pero que ello surge por razones históricas propias de “la tradición constitucional y cultura política de cada país”.
(19) Sobre el tema se puede revisar: Nohlen, Dieter y otros, Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina, Fondo de Cultura Económica, México, 1988.
En el Perú, la tradición constitucional y la cultural política de nuestro país, es evidente: Esta especialización fue consagrada desde inicios de la República, en nuestras constituciones de 1823, 1826, 1933 (que nos hablaban del “Poder Electoral (20)”) y, en especial, con la Constitución Peruana de 1979 (con la consagración del Jurado Nacional de Elecciones como organismo electoral único).
(20) El artículo 30 de la Constitución de 1823 nos habla expresamente de “Poder Electoral”, al igual que los artículos 20 y 21 de la Constitución de 1826 y el artículo 88 de la Constitución de 1933.
Ahora, contra todo lo sustentado, hay personas que aún sostienen que la Administración Electoral, que el Poder Electoral comprende dos especializaciones funcionales: a) La justicia electoral, y b) La administración electoral; y que por ello debemos de contar con dos organismos electorales diferenciados. A ellos, con sobrada razón, el Dr. Juan Chávez Molina les recordó el carácter iusunitario del que hablamos anteriormente, cuando escribió: “La justicia electoral y la administración de los procesos electorales constituyen solo una función. No dos ni tres. (…) Es la justicia electoral la que debe dar apoyo y sustento a la adecuada elaboración, procedimiento y actuación de la administración. No a la inversa. (…) Es la justicia la que otorga las garantías necesarias para que la administración disponga de los elementos que requiera al ejercer sus funciones (…) (21)”.
(21) Chávez Molina, Juan. “Debate Constitucional acerca de la reforma constitucional. El Sistema Electoral” En: Diario El Comercio del 05 de mayo del 2002.
En atención a esa naturaleza iusunitaria de la Administración Electoral (que comprende la especialización respectiva y su función legitimadora de toda autoridad electa), no entendemos cómo es que el Proyecto de Reforma Constitucional bajo análisis, pretende plasmar un bicefalia y desconocer esa primacía institucional que el JNE siempre ha tenido en la Administración Electoral, y que ni la Constitución del 93 pudo desconocer (22)!
(22) Pese a esa búsqueda intencional de debilitamiento del JNE, éste mantuvo su carácter preponderante, lo que se reflejó en su condición de primos interpares (Era primero entre sus pares del Sistema Electoral: RENIEC y ONPE). La preminencia del Jurado Nacional de Elecciones como primo Inter pares (primero entre sus iguales) está fuera de toda duda, por las siguientes razones:
5.a.- El JNE es un órgano colegiado ciudadanizado (cuenta con cinco personalidades representativas de la sociedad jurídica y académica nacional).
5.b.- El JNE está encabezado por el Presidente del JNE (representante de un Poder del Estado: del Poder Judicial), mientras los otros entes del Sistema Electoral están dirigidos por Jefes de Oficina.
5.c.- El JNE realiza labores de Justicia Electoral, en última instancia, con respecto a las resoluciones emitidas por el RENIEC y la ONPE [1] .
5.d.- El JNE realiza labores de fiscalización sobre las labores electorales que desarrollan el ONPE y el RENIEC a lo largo del proceso electoral.
5.e.- El JNE proclama los resultados y entrega las credenciales que certifican la legitimidad de la autoridad electa, es decir: El JNE inviste de autoridad formal al electo.
5.f.- El JNE presenta ante el Ejecutivo y sustenta ante el Congreso el Presupuesto del Sistema Electoral.
5.g-El JNE es el único ente del Sistema Electoral que tiene iniciativa propia en la formación de leyes, en materia electoral.
5.h-Por mandato constitucional expreso (art. 118° inc. 10), le corresponde al Presidente de la República “cumplir las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones”.
4.3. Razones económicas y administrativas que apoyan la unificación de los organismos electorales:
Los administradores modernos (23) señalan que, en toda organización podemos encontrar cuatro funciones administrativas: Planeación, Organización, Dirección y Control, las mismas que al interactuar e interrelacionarse, dan origen a lo que llamamos Proceso Administrativo.
(23) Algunos autores como Harold Koontz consideran a la “integración” como la quinta función administrativa. Nosotros optamos por la taxinomia de James A. F. Stoner; Idalberto Chiavenato, etc.
Toda organización nace con una visión, a partir de la cual se estructura la misión, los objetivos estratégicos, principales y secundarios, así como los planes, estrategias y acciones destinadas a su consecución.
Si dos organismos electorales comparten un mismo fin, y por tanto sus funciones institucionales son muy semejantes, no podemos sostener que entre ellos hay diferenciación funcional válida, que entre ellos hay una “diferenciación” que justifique la necesidad de “autonomía” (para el desarrollo de esas funciones “especializadas” inexistentes). Si esos dos organismos electorales comparten un mismo fin, y hacia el orientan sus labores institucionales, la necesidad de “coordinar” labores entre si, respetando sus “autonomías” sólo viene a ser un engaño: Sólo se está tratando de ocultar que comparten la misma naturaleza y que no hay necesidad de dispersión, de fraccionamiento bipolar.
Si establecemos dos organismos electorales, ambos con una sola misión, un solo fin (garantizar el respeto de la voluntad ciudadana expresada en el proceso eleccionario), ambas organizaciones orientaran todos sus procesos administrativos institucionales (planificaciones, organización, dirección y control) hacia ese mismo fin electoral. Si no procedemos a la unificación de funciones, estaremos incurriendo en una duplicidad de tareas, con el consiguiente despilfarro de la res publica.
A fin de aclarar la economía que se puede lograr con la unificación de los organismos electorales, solo pondremos algunos ejemplos significativos del dispendio económico resultantes del desmembramiento del Poder Electoral:
Primer ejemplo: En las Elecciones Generales del 2001, cada voto nos costó casi US$5.30 dólares americanos, según informes de la Asociación Transparencia (24).
(24) Transparencia. “Datos Electorales N° 32”, 2001, página 1.
Países donde hay una Administración Electoral, gastan mucho menos por voto: En 1996, sin los adelantos tecnológicos y administrativos con que hoy contamos, un voto en Guatemala les costaba US$1.8 dólares americanos.
El Jurado Nacional de Elecciones propone consolidar la Administración Electoral, modernizar el sistema de votación y redimensionar la burocracia electoral, para así repetir elecciones como las de Argentina, Venezuela o Brasil (que tiene tanta diversidad geográfica y cultural como nosotros) donde la votación fue automatizada y cada voto valió casi US$1.
Para nosotros (JNE), ahorrar US$ 4 o US$5 dólares americanos por cada voto, es ahorrar, es racionalizar gastos. Y esto lo haremos como Poder Electoral.
Segundo ejemplo: La Función de Pedagogía Electoral, por cuestiones gráficas, puede subdividirse en:
a) La educación electoral, que es constante y para la vida ciudadana;
b) La capacitación electoral, que es técnica y está referida el proceso electoral mismo.
El artículo 5 de la Ley Orgánica del JNE encarga al Jurado Nacional de Elecciones realizar tareas de Educación Electoral que creen conciencia cívica en la ciudadanía, y brindar capacitación electoral a los miembros de la ONPE, RENIEC, JNE. Entonces, la ONPE no realiza labores de “educación electoral”, y si lo hace, es ONPE quien duplica funciones e invade competencias que no le corresponden.
Pero ONPE tiene como órgano de línea, una “Gerencia de Información y Educación Electoral” (25). Con esto se acredita fehacientemente de donde viene la duplicidad de funciones y la debilidad institucional que la propuesta tiene, así como la necesidad de unificar los organismos electorales en torno al JNE, que es quien desarrolla la labor sustantiva, material, esencial del Poder Electoral.
(25) Artículo 7 de la Resolución Jefatural Nº 482-2001-J/ONPE, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (12/09/2001).
Tercer ejemplo: La Oficina Nacional de Procesos Electorales, en base a la autonomía que goza, contrató a J. Evans para que bajo la modalidad “llave en mano” y por más de 7 millones 500 mil dólares, elabore un programa que realice el cómputo y totalización de votos (26). La oficina encargada de la logística electoral tercerizó así sus funciones (outsoursing) a favor de la empresa privada.
(26) Cifras tomadas de las propias declaraciones de los directivos de J. Evans y ONPE a los distintos medios de comunicación escritos, los días 12 y 13 de mayo del 2002.
El software utilizado por el Jurado Nacional de Elecciones (AUDIVOT) para fiscalizar la labor de ONPE y del programa elaborado por J. Evans, costó al Perú sólo 200,000 dólares.
Si vamos a tercerizar funciones (outsoursing) es que no necesitados una burocracia ad hoc que se encargue de la logística electoral, pues el Jurado lo puede hacer con mayor economía.
5. A MODO DE CONCLUSION:
A partir del pronunciamiento realizado por personalidades e instituciones representativas en torno a la reunificación de los organismos electorales en una Administración Electoral representada por el Jurado Nacional de Elecciones, podemos ver que el proyecto de reforma constitucional que elaboró la Comisión del Congreso, no respeta nuestra evolución socio- histórica; no respeta nuestro constitucionalismo histórico; no acepta las enseñanzas que brinda el Derecho Comparado; No acepta los principios y otras enseñanzas de las ciencias administrativas; no toma en cuenta factores económicos.

References: resolución 
 artículo 177
 artículo 30
 artículo 88
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 177
 artículo 30
 artículo 88
 artículo 5
 Artículo 7
 Resolución