Source: https://issuu.com/idb_publications/docs/technicalnotes_es_54698
Timestamp: 2017-07-23 12:19:37+00:00

Document:
políticas para promoción del acceso a medicamentos: el caso del programa remediar de argentina by IDB - issuu
Políticas para promoción del acceso a medicamentos:
El caso del Programa Remediar de ArgentinaFederico TobarNota técnica de discusión de salud 002/2004Banco Interamericano de Desarrollo
Enero 2004Federico Tobar es sociólogo, master en administración pública de la Fundación Getulo Vays (RJ/Brasil) y
doctor en ciencias políticas de la universidad de Buenos Aires, Coordinador de Investigaciones y de PostGrado de la Fundación ISALUD. Actualmente es Coordinador del Programa REMEDIAR del Ministerio
de Salud de Argentina. El documento recibió e incorporó los comentarios de Alfredo Solari y André Medici (SDS/SOC).
Este informe se publica con el único objeto de contribuir al debate sobre un tema de importancia para
los países de la región. Su publicación por este medio tiene como propósito generar comentarios y sugerencias de las personas interesadas en el tema. No representa la posición oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.Prólogo
El acceso de la población a los medicamentos esenciales para la prevención y el tratamiento de las
principales enfermedades constituye uno de los mayores desafíos para los gobiernos de los países en
desarrollo. Las previsiones de los organismos internacionales muestran que, sin mayores esfuerzos
técnicos y financieros a ser emprendidos en los próximos años, estos problemas se agravarán, ya que
las brechas en el acceso a medicamentos esenciales entre ricos y pobres siguen aumentando.
En la experiencia reciente de América Latina y el Caribe, algunos esfuerzos han logrado buenos resultados en ampliar el acceso, cobertura y eficiencia en los procesos de compra y distribución de medicamentos. Entre estas experiencias, se destaca el Programa REMEDIAR, implementado por el Ministerio de Salud de Argentina, desde el año 2002.
La concepción, desarrollo e implementación del Programa REMEDIAR fueron financiados por una
operación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como respuesta a la crisis económica y social que el país atravesó durante el período 2002-2003, especialmente en lo que se refiere a puesta en
marcha de la Emergencia Sanitaria: un conjunto de medidas tomadas por el Ministerio de Salud de la
Nación para combatir la pobreza y ampliar el acceso de la población, especialmente los pobres e indigentes, a los servicios de salud y a medicamentos esenciales.
Como el lector podrá leer en este artículo, el Programa REMEDIAR ha sido exitoso en función de un
conjunto de medidas básicas que combinan auto-focalización del gasto, compras eficientes, distribución equitativa y oportuna de los medicamentos al nivel provincial y local, transparencia y control
social. En esta perspectiva, es una buena experiencia que podrá contribuir para el diseño de futuros
proyectos de salud que involucren la distribución de bienes públicos globales, como es el caso de
Especialista Senior en Desarrollo Social
SDS/SOC – Banco Interamericano de DesarrolloÍndice
I.Política de Medicamentos en Argentina en los Años 901II.El acceso a medicamentos como problema social emergente6III. Crisis político económica y el acceso a los medicamentos10IV. La Nueva Política Nacional de Medicamentos13V.15La respuesta del Programa RemediarVI. Evaluación del Programa Remediar23VII. Sustentabilidad y perspectivas de Remediar29VIII. Lecciones aprendidas33Bibliografía35Lista de siglas utilizadas
ATC:Anatomic Terapeutic Chemicals. Clasificación Anatómico Terapérica de los medicamentos
ANMAT: Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología.
APS: Atención Primaria de Salud, tal como fuera definida en Alma-Ata (URSS).
BID o Banco: Banco Interamericano de Desarrollo
CAI: Comisión Asesora Intersectorial
CCM: Consejos Consultivos Municipales
CCP: Consejos Consultivos Provinciales
CLS: Consejos Locales de Salud
COFESA: Consejo Federal de Salud. Entidad Federal integrada por todos los ministro de salud de las provincias argentinas y comandada por el Ministro de Salud de la Nación. Fue
instituida por Decreto Ley Nº 22.373 en 1981.
DDD: Dosis Diaria Definida. Unidad común para medición de tratamientos medicamentosos.
EGH: Encuesta de Gastos y Hogares
FDA: Food and Drugs Administration. Ente regulador de medicamentos y Alimentos de los
GATT: General Agreement on Trade and Tariffs
INDEC: Instituto de Datos, Estadísticas y Censos
INPI: Instituto Nacional de Propiedad Intelectual
ISALUD: Fundación Instituto de Salud y Desarrollo
MSN: Ministerio de Salud de la Nación
OL: Operador Logístico
ONG: Organizaciones No Gubernamentales sin fines de lucro
OTC: Over the Trade Control. Es la designación internacional para los productos medicinales
de venta libre, es decir que no requieren receta.
PMOE: Programa Médico Obligatorio de Emergencia. Es el listado de prestaciones y beneficios que las entidades de seguros de salud reguladas por el gobierno de la Nación Argentina (Obras Sociales y empresas de medicina prepaga)
PROAPS: Programa de Atención Primaria de Salud
RCSD: Red de Control Social Directo
REM: Registro de Especialidades Medicinales
SIEMPRO: Sistema de Información y Monitoreo de Programas Sociales, se trata de un programa con financiamiento externo involucrado dentro de la cartera de Emergencia Social que obtuvo financiación del BID en 2003.
TRIPS: Tratados de acuerdo sobre propiedad intelecutal.
Vademecun: Listado de medicamentos que responde a un determinado criterio de selección
racional. En el caso de Remediar se trata del conjunto de productos incluidos en los diferentes modelos de botiquines adquiridos y distribuidos por el programa.UEC: Unidad Ejecutora Central
UEP: Unidad Ejecutora Provincial
UFI: Unidad Coordinadora de Proyectos con financiamiento internacional del Ministerio de
Salud de la Naci贸nI.Política de medicamentos en Argentina en los años 90
directos e indirectos, la protección de patentes, el
desarrollo de programas de cooperación entre
universidad y empresas, etc.Ejes de la formulación de políticas de medicamentos
Las opciones que involucra la formulación de
políticas de medicamentos podrían ser representadas a través de un triángulo en cuyos vértices se
ubican la política industrial, la política de ciencia
y tecnología y la política sanitaria1.
Desde la perspectiva de la política industrial la
principal preocupación se podría resumir en la
búsqueda de competitividad tanto a nivel interno
como mundial. Los instrumentos que se emplean
para ello son las modificaciones de los aranceles e
impuestos aplicables al sector, las alteraciones
derivadas de la política monetaria (en particular la
cambiaria), incluso hasta la fijación de precios.Aún desde la perspectiva de la política sanitaria la
problemática no se limita a velar por el acceso de
la población a los medicamentos. Hay también
toda una compleja área de fiscalización y vigilancia que involucra la garantía y el control de calidad de los productos, la seguridad de su efecto
terapéutico y la fármaco vigilancia en su conjunto.
Algunos países están avanzando en la incorporación de una evaluación económica para habilitar
la comercialización de un producto, aunque hasta
ahora el uso regulatorio de la fármaco economía
se ha limitado a la selección de medicamentos
para su financiación colectiva.Desde la perspectiva de la política de ciencia y
técnica la preocupación se centra en la investigación y el desarrollo. Los gobiernos nacionales y
locales utilizan para ello diferentes herramientas
de fomento a la innovación, tales como subsidiosA su vez, los lados del triángulo representan los
nexos entre la formulación de políticas centrada
en las diferentes prioridades. La preocupación
sanitaria por el acceso comparte con la política
industrial la promoción de la competencia víaRecuadro 1. Ejes de formulación políticas de MedicamentosFuente: En base a TOBAR, Federico (2002). “Políticas para mejorar el acceso a los medicamentos. Boletines Fármacos.
Volumen 5, número 3, julio 2002.precios y con la política de ciencia y técnica la
preocupación por promover avances terapéuticos.
A su vez, esta última comparte con la política
industrial el estímulo a la innovación y a la cali-1Tobar, Federico. “Las políticas de medicamentos y el
problema del acceso” (editorial) en Boletin Fármacos.
1gobiernos de los países de la región pretendían
imponerle.dad. Generalmente uno de los lados de este triángulo resulta más amplio que los otros. La imagen
de una política de medicamentos integrada es solo
un objetivo a perseguir que no debe inhibir la
formulación de políticas.En los noventa las reglas de juego cambiaron de
forma radical y homogénea. Como ocurrió con el
resto de los mercados, la receta para los medicamentos fue desregular y minimizar las intervenciones del Estado. El resultado fue que se perdió
casi por completo la perspectiva del medicamento
como bien social y se lo pasó a considerar como
un bien de consumo más. Al mismo tiempo, las
autoridades de salud perdían poder decisorio sobre
la regulación y la conducción pasaba a manos de
las autoridades económicas.En esta representación se podría postular que las
políticas centradas en el vértice superior, es decir
las que regulan con objetivos sanitarios, operan
con una definición del medicamento como bien
social. Mientras que cuando las prioridades se
desplazan hacia la política industrial y la innovación, se estaría tendiendo a una lectura del medicamento como bien de consumo. Cabe advertir
que, como todo modelo, es una abstracción y una
reducción de la realidad (que siempre es más
compleja) a unas pocas variables. También cabe
advertir que aunque la conducción de la política se
haga claramente desde uno de los vértices, aún
hay márgenes de operación. Es decir, no es lo
mismo una política de medicamentos conducida
por las autoridades sanitarias que prioriza el acceso que otra que privilegia la calidad de los productos o su seguridad.Sin embargo, no se demostró la capacidad de producción pública. Incluso en Brasil donde se expandió en cantidad y calidad la red de laboratorios
públicos desde fines de los años ’90, la producción pública fue utilizada como una herramienta
Hoy el escenario debe constituir necesariamente
un punto de inflexión. La conducción de la política de medicamentos centrada en los vértices inferiores del triángulo se agotó. Algunos países de la
región que ya cuentan con agencias reguladoras
están asumiendo el liderazgo del cambio. Pero sus
conductores, pilotos de tormenta, saben que no se
puede volver al modelo tradicional, ahora la política no puede pivotar por los vértices. Una política
de medicamentos adecuada requiere encontrar
equilibrios parciales en diferentes puntos del interior del triángulo. Se puede enumerar un conjunto
de desafíos para la regulación de medicamentos
en este nuevo contexto. Todos ellos involucran
decisiones u obstáculos a ser superados para conseguir avanzar en la implementación de políticas
que asuman en la regulación en el objetivo de
promover el acceso a los medicamentos.Evolución de las prioridades de las Políticas de
Medicamentos en América Latina
Un breve revisión histórica de las políticas puede
resultar ilustrativa del modelo analítico propuesto.
Tradicionalmente las autoridades sanitarias asumieron la responsabilidad del registro y habilitación de productos aunque con un criterio sesgado
a la seguridad del producto, a su inocuidad más
que a la efectividad. Por otro lado, la regulación
sanitaria tradicional no priorizaba el acceso ni el
uso racional de los productos.
Durante los setenta y ochenta América Latina no
siguió un ritmo uniforme en la regulación. En
algunos casos los gobiernos de base popular centraron su prioridad en el acceso y asumieron criterios intervencionistas, fijando precios máximos,
avanzando en la producción pública o subsidiando
productos seleccionados para que su precio de
venta al público resulte más accesible. Medidas
similares consiguieron fortalecer la capacidad
reguladora del mercado en los países con estabilidad institucional, pero en la América Latina de
aquella época resultaba muy sencillo para las empresas evadir las reglas de juego que los frágilesLa política de medicamentos en Argentina en
Argentina constituyó un ejemplo extremo de la
formulación de políticas de medicamentos desde
el vértice económico del triángulo anteriormente
presentado. Por un lado, se produce un desplazamiento del poder regulatorio desde las autoridades
sanitarias hacia las económicas. Por el otro, la
regulación del mercado se limita a un conjunto de
2medidas que operan exclusivamente sobre la oferta. En otros términos se reglamentó y agilizó el
Registro de Especialidades Medicinales (REM), lo
cual involucra cambios sobre las condiciones de
ingreso al mercado. Sin Embargo, no se fijaron
reglas para las compras públicas n para los productos co-financiados por la seguridad social.
Estas medidas que desregularon el mercado de
medicamentos no se produjeron de forma aislada
sino en el marco (o mejor dicho desde el paradigma) de una visión y un complejo recetario de medidas de largo, mediano y corto plazo2.La competencia por precios se estableció a través
de tres medidas, por un lado la liberación tanto
del precio final de los productos como de los procesos de formación de los mismos. En segundo
lugar, se intentó promover la competencia de los
productos a través de la utilización de los mismos
por su nombre genérico, buscando, de esta manera
evitar la fijación de precios monopólica que preserva la utilización de los productos exclusivamente por su nombre comercial. La tercer medida
consiste en el congelamiento de precios pero no
por determinación unilateral del gobierno sino
como resultado de un acuerdo entre los distintos
laboratorios oferentes.La política desregulatoria del mercado argentino
de medicamentos implementada durante la década
del noventa se centró en tres componentes básicos (Tabla 1): I) Liberación de precios, II) Reducción de barreras de ingreso al mercado, y III) Control de calidad y armonización de normas.Las medidas para reducir barreras de ingreso al
mercado consisten en facilitar y automatizar el
ingreso de nuevos productos, así como el blanqueo de la habilitación de aquellos que ya circulaban en el mercado. Para incorporar nuevos oferentes se autorizó la venta de productos sin receta
(comúnmente designados por la sigla OTC, del
inglés Over the Trade Control) fuera de farmacias
(en particular en Supermercados y otros comercios minoristas). Para ampliar la demanda se habilitó no solo a los intermediarios sino también a los
compradores institucionales (hospitales y seguros
de salud) y minoristas (farmacias) para importar
directamente productos.El fundamento y significado de los tres componentes es el siguiente:
I. Competencia por precios: El gobierno esperaba que la libertad de precios y contratación
generara competencia, reestructuración y baja
de precios. Esto representa una giro importante sobre el modelo intervencionista que rigió
durante los años anteriores que con muchas
frecuencia estableció precios máximos y fijó
de forma unilateral la desindexación del mercado.
II. Reducción de barreras de ingreso al mercado:
La idea central postulaba que se promueve la
competencia agilizando e incentivando la
oferta (más productos y vendedores) y la demanda (habilitando a más compradores).
Además, esta reducción de barreras de ingreso
involucra necesariamente la apertura al mercado internacional.
III. Control de calidad y armonización de normas: El contexto globalizador impuso un conjunto de medidas relacionadas con la circulación internacional de los productos que fueron
establecidas por acuerdos internacionales y
fomentadas a través de un conjunto de encuentros.El fortalecimiento del control de calidad y la armonización de normas involucro leyes como la de
patentes y la creación de entidades como INPI
(Instituto Nacional de Propiedad Intelectual) y
ANMAT (Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología). Por un lado,
con la premisa de avanzar hacia controles de calidad de producción más rigurosos se han incorporado un conjunto de normas de garantía, control y
fiscalización por la cual todos los países siguen
los modelos de los países centrales. Argentina fue
más allá que el resto de los países de la región al
incorporar de forma pionera el ANMAT, un ente
regulador autónomo y ágil con funciones que
emulan a las de la FDA (Foods and Drugs Administrations). Por otro lado, en el marco de tratados
de acuerdo sobre propiedad intelectual (TRIPS),
se impuso la protección de la propiedad intelectual de las firmas (generalmente internacionales)
que innovan y desarrollan productos.2Rojo, P. & Canosa, A ”El Programa de desregulación
del Gobierno argentino”, Boletín Informativo Techint
Nº 269, enero - marzo 1992.
3Tabla 1 Principales componentes, medidas e instrumentos de la política de Medicamentos Argentina en la década del 90
I.II.Componente
por preciosReducción de
barreras de ingreso al
mercadoMedida
Promoción de competencia por precios
Reducción de trabas a la importaciónIII.Control de calidad y armonización de
normasProtección de la propiedad intelectual
(TRIPS)Creación de un ente regulador1Instrumento
Se desregula tanto el precio final del producto como el proceso de fijación de precios.
Obligatoriedad del uso del nombre genérico.
Congelamiento voluntario de precios a partir del 93
Registro automático de todos los productos que ya circulaban en el mercado.
Plazos límites al gobierno para autorizaciones
Autorización para la venta de OTC fuera de farmacias.
Habilitación para importación de medicamentos a los laboratorios, farmacias, droguerías,
hospitales públicos y privados y obras sociales,
Liberación de franquicias de importación
Se establece protección patentaria durante 20 años para productos y procesos.
Se establece período de transición (entre 1995 y 2000) para solicitud de patentes. Durante la transición se otorga derechos exclusivos de comercialización hasta que se otorgue o
deniegue la patente. Vencido el plazo de transición el aludido decreto autoriza a terceros
que están haciendo uso del invento sin autorización del titular a continuar con la explotación
abonando una retribución.
ANMAT centrado en garantizar seguridad, inocuidad y calidad de los productos. Con la
función de extender, vigilar y revocar certificados de registro y habilitación.ObrasFuente: elabn propia en base a Decretos 908/91, 2.284/91, 150/92; 1890/92; 177/93 y su reglamentación por Resolución conjunta 470/92 y 268/92 de los Ministerios de Economía,4Por último, para promover la apertura al mercado
internacional se liberaron las franquicias y la agilización de las autorizaciones para ser importador.bierto a las empresas de los países que sostenían
políticas de desprotección en la materia.
Ese proceso culminó con el Tratado de TRIPSGATT de abril de 1994, denominado Acuerdo
Multilateral de Marrakesh, que fue refrendado por
Argentina mediante la Ley 24425 de diciembre de
1994, y reglamentado por el Decreto 621/95, de
abril de dicho año. El Acuerdo TRIPs crea la Organización Mundial de comercio (OMC) y fija los
estándares mínimos para la protección de la propiedad intelectual que todos los países miembros
deben cumplir y prevé expresamente como principio fundamental que las patentes podrán obtenerse
por todas las invenciones sean de productos o de
procedimientos, en todos lo campos de la tecnología siempre que sean nuevas, entrañen una actividad inventiva y sean susceptibles de aplicación
industrial.A nivel instrumental la desregulación del mercado farmacéutico en Argentina se inició a fines de
1991 con el decreto 2.284 que, entre otras medidas, autorizó la venta de medicamentos sin receta
fuera de las farmacias, facilitó la habilitación de
nuevas oficinas de farmacia comercial, la importación de medicamentos elaborados y redujo los
Las medidas más significativas de política de medicamentos de los noventa surgieron en inicios de
1992 a través del decreto 150 y su correspondiente
reglamentación. En primer lugar, el decreto redujo
barreras de ingreso al mercado agilizando y automatizando el registro de nuevos productos. En
segundo lugar, buscó impulsar la utilización del
nombre genérico, aunque la reglamentación posterior atenuó mucho este impulso. El decreto hace
obligatoria la presencia del mismo en todos los
productos, propone la prescripción según dicho
nombre e impulsa un listado terapéutico que permite establecer la equivalencia entre el genérico y
la especialidad medicinal. Sin embargo, la reglamentación posterior terminó usando el subterfugio
de la doble firma del médico en el caso de recetar
marcas de fantasía3.En Argentina las solicitudes de patentamiento de
productos farmacéuticos pudieron presentarse
desde el 1 de Enero de 1995 (Decreto N° 260/96),
pero recién las solicitudes comenzaron a ser otorgadas a partir del 24 de octubre del 2000 (Ley
24.572).Si bien la Ley no aclara que sucede hasta
entonces el Decreto N° 260/96 anexo II determina
que durante ese período deben otorgarse derechos
exclusivos de comercialización o hasta que se
otorgue o deniegue la patente. Vencido el plazo de
transición el aludido decreto autoriza a terceros
abonando una retribución justa y razonable (decisión que es duramente cuestionada por los laboratorios extranjeros, entendiendo que viola el
Acuerdo). Son patentables por veinte años improrrogables a partir del momento de la presentación
de la solicitud, las invenciones productos y procedimientos farmacéuticos siempre que sean nuevas,
entrañen una actividad inventiva y sean susceptibles de aplicación industrial. Las acordadas por la
Ley 111 conservan la vigencia concedida hasta su
vencimiento (15 años).Aunque la ley de patentes presenta alguna peculiaridad en Argentina, su contenidos e historia no
difieren mucho de los de otros países. Después de
diversas iniciativas realizadas a fines de la década
de los años setenta, los países desarrollados lograron incluir, por primera vez, el tema de los derechos de propiedad intelectual en la Ronda Uruguay del General Agreement on Trade and Tariffs
(GATT) iniciada en 1986. Además de negociarse
la reducción de las barreras al comercio y el libre
acceso a los mercados, se incluyó un grupo específico de negociación relacionada con este tema.
Su incorporación en la agenda de la Ronda Uruguay implicó reconocer que la falta de una adecuada y suficiente protección a los derechos de la
propiedad intelectual generaba un subsidio encu-3 Barachik, Gustavo & Katz, Jorge. “La industria argentina en los años 90”. Página 107.
5II.El acceso a medicamentos como problema
bertura de los seguros de salud se retrajo y d) no
se avanzó lo suficiente en la selección racional de
los productos. A continuación se detallan estas
cuatro conclusiones.Garantizar el acceso de la población a los medicamentos para tratamientos ambulatorios es uno
de los mayores desafíos para los países en desarrollo. Pero la falta de acceso a medicamentos no
deriva exclusivamente del alza de precios. El acceso es función de un conjunto de factores entre
los que se destacan cuatro: 1) el sistema de cobertura médica (es decir: ¿quién paga por los medicamentos?), 2) la selección racional de los productos a ser cubiertos (¿qué medicamentos son cubiertos?), 3) la financiación sustentable para su
adquisición (¿qué recursos hay para financiar la
adquisición de los medicamentos cubiertos?), 4)
los precios de los medicamentos en el mercado (¿a
qué costos se adquieren los medicamentos?) (Ver
Recuadro 2).Durante la década de 1990 en Argentina los precios de los medicamentos crecieron muy por encima de la inflación. Como lo ilustra el Gráfico 1,
la desregulación del mercado de medicamentos
redundó en un aumento significativo de los precios del orden del 309% mientras que la inflación
(medida a través del Índice de Precios al Consumidor de los bienes) fue del orden de los 203%.
Solamente entre 1991 y 1997 los medicamentos
aumentaron el 96% a pesar de que prácticamente
no hubo inflación. Cuando se considera una serie
más larga como la conformada entre 1990 y 2001
se verifica que el incremento en el precio medio
de los medicamentos se incrementó en un 309%
mientras que la inflación del total de bienes en el
período fue del orden del 203%.Utilizando estas categorías para analizar el caso
argentino durante los años ‘90 se puede concluir
que: a) los precios crecieron, b) la financiación se
co-Recuadro 2. Determinantes del acceso a los medicamentos6Gráfico 1.
Evolución del precio medio de los medicamentos(*) e Índice de Precios al
Consumidor de Bienes. Argentina 1990-2001. Índice base 1990=100
29028 9
2302 112001831708027 1
2 24 223 219
2232 03184140
110297 3 05 3 0914510 0127100
1990199119921993199419951996IPC bienes19971998199920002001Medicamentos(*) Facturación total a precios de droguería sobre número de unidades
Fuente: Tobar, Godoy Garrazza, Monsalbo y Falbo, 2003Un análisis detallado de la financiación de la salud
en Argentina evidencia que la misma ha resultado
altamente vulnerable durante la década del noventa4. A pesar que el volumen total de recursos destinados al sector se incrementó de forma sostenida
hasta 1999, se retrajo luego en un 10% del total
entre el 2000 y 2001. Como saldo el volumen de
recursos per capita registró una leve baja terminando la década con un nivel próximo a los U$S
600 por habitante año. Fueron los recursos de la
seguridad social los que más se retrajeron. Otro
estudio demuestra que la reducción de un punto
percentual en las contribuciones patronales involucró una pérdida de recursos para los seguros
sociales de salud (obras sociales) del orden de los
15 mil millones de dólares5. Esto significa, más dedos años de recaudación del subsector. Un indicador de la baja sustentabilidad de la financiación
sectorial es el nivel de endeudamiento prestacional del sector que según un estudio alcanzó los
2000 millones en abril del 2000 mientras que el
total de pasivos sectoriales duplicaba este monto6.
Por otro lado, dentro de la financiación de la salud
creció la participación del gasto de los hogares
que constituye la fuente más regresiva (ver: Gráficos 2 y 3).
La población con cobertura de seguros de salud
(obras sociales y empresas de medicina prepaga)
cuenta con mayor acceso a los medicamentos
debido a que dispone una cofinanciación por parte
de la entidad aseguradora. Para la mayoría de los
medicamentos de uso ambulatorio esta cofinan-4Tobar, Federico (coordinador).”El gasto en salud en
Argentina y su método de cálculo”. Ediciones Isalud
Nº 5. 2002.
Ventura, Graciela "Impacto de la Reducción de los
Costos Laborales Sobre el Sistema de Salud". Documentos del Programa de Investigación Aplicada de
Isalud Nº 4. Buenos Aires. 2001 – Disponible en:
http://www.isalud.org/investigacion/documentos.asp6Tobar, Federico, Ventura, Graciela, Mangiaterra,
Alberto & Termansen, Ivana. “Endeudamiento sectorial”. Documentos del Programa de Investigación Aplicada de Isalud Nº 6. Buenos Aires. 2001 – Disponible
http://www.isalud.org/documentacion/Endeudamiento_
sectorial.pdf
7verifica que ambas se distancian de forma progresiva (Gráfico 4). Es decir, los laboratorios vendieron menos productos a precios cada vez mayores.
El resultado fue un incremento de la facturación
de los laboratorios concomitante con una disminución del número de unidades vendidas.
La notable separación de ambas curvas se debe
principalmente a que dentro de cada grupo de
medicamentos (banda terapéutica) se registraron
muchos productos nuevos que fueron ganando una
porción significativa del mercado. Pero no solo
ingresaban nuevos productos por el lado de la
oferta sino que simultáneamente se incrementaba
su demanda reemplazando progresivamente a los
anteriores. Como estos nuevos productos eran
lanzados a precios muy superiores a los medios,
aún con precios congelados se incrementaba el
gasto. Esto responde a la estrategia de comercialización que actúa sobre los prescriptores impulsando la rápida incorporación de las novedades.ciación se traduce en descuentos en farmacias del
orden del 40% del precio de venta al público. Sin
embargo, cada vez son menos los argentinos que
disponen de este descuento. Durante la última
década del siglo XX se retrajo drásticamente la
proporción de población que contaba con cobertura de seguros de salud pasando de 57,6% según el
Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991
a 49,9% según la Encuesta de Desarrollo Social
El incremento de la oferta de productos, así como
su no exclusión de la financiación colectiva presionó sobre el alza de precios. Este impacto se
hace evidente cuando se considera el incremento
medio de los precios a pesar que en 1993 la Industria acordó un congelamiento voluntario de precios. Si se compara la evolución de la curva de la
facturación de los laboratorios de especialidades
medicinales con la curva de unidades vendidas seGráfico 2
Argentina Evolución del Gasto en salud Público, Privado y de la Seguridad Social
Período 1995-2001. Índice base 1995=100
110.0%Público105.0%
Hogares100.0%
19951996199719988199920002001Gráfico 3.
Argentina. Composición del Gasto Total en Salud según
fuentes de financiación 1995-2001.100.0
80.042.4Hogares
43.342.942.143.744.344.321.921.721.722.423.523.035.934.733.933.334.134.160.0
20.0Seg.Social
200Fuente: Tobar, et al. 2002Gráfico 4.
Evolución de la cantidad de unidades vendidas y del monto total facturado por
los laboratorios farmacéuticos. Argentina 1986-2002. Índice base 1986 =100
300%Montos facturados250%
150%Unidades vendidas
0%1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Fuente: Elaboración propia en base a IMS9III. Crisis político económica y el acceso a los medicamentos
A fines del 2001, luego de tres años de recesión
económica y de un deterioro progresivo del bienestar social del país, Argentina se sumergió en un
período de grave crisis institucional marcado por
la renuncia del Presidente de La Rúa, una sucesión de presidentes interinos, la cesación de pago
de sus compromisos externos, la caída del crédito
y el rebrote inflacionario.
A lo largo del 2002 se agudizó la recesión económica: la inflación durante el primer semestre alcanzó el 70%. Se registró una caída del PBI del
orden de 10,9% a valores constantes. El desempleo, que ya era alto en octubre del 2002 (18%)
creció hasta alcanzar el 22% durante el 2002, y el
53% de la población vive en condiciones de pobreza7.recta al comprometerse el financiamiento institucional con el consecuente corte de prestaciones. El
acceso a medicamentos es una variable altamente
dependiente del ingreso de los hogares en argentina debido a la alta participación de esta fuente
dentro de la financiación sectorial en general y de
los medicamentos en particular. En el año 2001 el
gasto de los hogares representó el 43% del total
del gasto sectorial y el gasto en medicamentos el
25% del mismo. Además, estudios anteriores demuestran que dentro del gasto en medicamentos
alrededor del 73% es cubierto por los hogares
Según diferentes análisis realizados sobre el consumo de medicamentos en Argentina, se demuestra que el 84% de la población bajo la línea de
pobreza, en el 45% de los casos los medicamentos
que les son prescritos son adquiridos con recursos
propios.Esta drástica reducción del ingreso per cápita de
los argentinos repercutió sobre los niveles de acceso a medicamentos.
Lo hizo de forma directa al retraerse la disponibilidad de recursos de los hogares y de forma indi-Gráfico 5.
Composición de la financiación de medicamentos
¿Cuánto paga cada
en Argentina según fuentes y agentes 1997
PrepagasGasto
DirectoHospitales y8%Clínicasde los
73%Institu ciones28%45%27%Obras
Sociales19%
PAMIFuente: En base a Tobar (2002). Acceso a los medicamentos en Argentina: diagnóstico y alternativas” Boletín Fármacos. Volumen 5, número 4, Septiembre 20027Juan Pablo Uribe, Nicole Schwab. Banco Mundial. El
sector salud argentino en medio de la crisis. Documento de trabajo Nº 2/02. Buenos Aires. Nov.
2002.Disponible en www.bancomundial.org.ar
10El 20% de los hogares más pobres (primer quintil
de ingresos) emplea el 78% de los ingresos que
destina a salud en la compra de medicamentos,
mientras el 20% de los hogares más ricos (quinto
quintil de ingresos) gasta el 41%8 (Gráfico 6).cuencias previsibles. Los laboratorios comenzaron
a incrementar sus precios de forma cada vez más
acelerada y lo hicieron por encima del incremento
de los costos.Por primera vez en, al menos, 15 años la industria
de medicamentos retrajo su facturación en el
2001. Además, el consumo de medicamentos se
retrajo mucho más durante la primer mitad del
2002. Una proyección al total del año considerando las unidades vendidas durante el primer bimestre de ese año significaría una reducción cercana
al 50% respecto del año 1995. Cuando la comparación se práctica mes contra mes (febrero del
2002 respecto al febrero del 2001) se verifica una
caída de la demanda de medicamentos del orden
del 42%.En los tres primeros meses del 2002, para un
muestra de 26 medicamentos líderes, se registró
un aumento del 55% (y en algunos casos llegó a
130%). El mismo puede atribuirse parcialmente al
incremento de costos. De hecho los principios
activos con los que se elaboran los medicamentos
son en su totalidad importados y la devaluación
repercute directamente sobre los mismos. Sin
embargo, la incidencia de los principios activos en
la formación de precios de los medicamentos es
pequeña, su peso varía entre el 5 y el 8% situándose en un promedio cerca del 6% de los costos
totales.Todos estos factores hicieron que durante la primer mitad del 2002 se registrara un fuerte retroceso en los niveles de acceso a medicamentos en
Argentina. En el contexto de la crisis política y
socioeconómica, que involucró el desmorona-La crisis económica que afecta a la República de
Argentina, ha repercutido fuertemente en el Sector
Salud. Una encuesta de situación social encargada por el Banco Mundial9 da testimonio empíricoGráfico 6.
Gasto directo de los hogares en medicamentos como porcentaje del gasto
total en salud Primer y quinto quintil de ingreso del hogar Argentina 1997100%
0%78%Gasto en
medicamentosGasto en salud de
los hogares41%
20% más rico20% más pobreFuente: ISALUD (2000) en base a EGH-INDECmiento del régimen cambiario se alentó una vez
más el aumento del precio de los medicamentos.
El exceso de demanda sobre el sector público y un
severo deterioro del acceso a la salud eran conse-9Se trata de una muestra nacional de 2800 hogares
ejecutada por la empresa IBOPE entre junio y julio de
2002. Ver: Fiszbein, Ariel; Giovagnoli, Paula &
Adúriz, Isidro. La crisis Argentina y su Impacto sobre
los hogares. Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay. Documento de trabajo8Tobar (2002). Acceso a los medicamentos en Argentina: diagnóstico y alternativas” Boletín Fármacos.
Volumen 5, número 4, Septiembre 2002.
11de cómo la crisis repercutió sobre el acceso a medicamentos. Aproximadamente un 12% de los
argentinos experimentaron algún cambio en su
cobertura de salud. Más del 60% directamente
perdieron su cobertura de seguro de salud, lo cual
representa la pérdida de la co-financiación de
medicamentos (descuentos en farmacia). Casi el
23% de los hogares informó que al menos un
miembro había enfrentado barreras de acceso a los
bienes y servicios de salud.De ellos un 44% afirmó que la razón era “falta de
dinero” para pagar los medicamentos.
Pero tal vez el mayor indicador del impacto de la
crisis sobre el acceso a los medicamentos en Argentina sea el volumen de las ventas de los laboratorios en unidades (no en facturación ya que este
indicador tiene su caída amortiguada por el alza
de los precios). El Gráfico 7 ilustra la caída de las
ventas desde que comenzó el ciclo recesivo en el
país.Gráfico 7.
Unidades de medicamentos vendidas en farmacias. Argentina 1997-2002. (En millones)Fuente: ISALUDNº 1/02. Buenos Aires. Noviembre de 2002. Disponible
en WWW.bancomundial.org.ar
12IV. La nueva política nacional de medicamentos
El nuevo Ministerio de Salud de la Argentina
asumió en 2002 como objetivo promover el acceso de la población a los medicamentos esenciales
(ver tabla 2). Para ello se formuló una Política
Nacional de Medicamentos sobre tres ejes: a) Uso
de los medicamentos por su nombre genérico, b)
la selectividad en la financiación de medicamentos por los seguros de salud; y c) la provisión pública para aquellos que no cuentan con cobertura
de seguros de salud ni tiene acceso a los productos
en las farmacias comerciales por carecer de recursos para adquirirlos.Se trata de una iniciativa en el mismo sentido que
el impulsado por el Decreto 150 a comienzos de la
década anterior, pero que luego fue abandonada y
no llegó a cambiar las prácticas prescriptivas de
dispensa o de consumo.
Selectividad en la financiación
En segundo lugar, la financiación selectiva que
enumera explícitamente cuáles medicamentos
deben ser incluidos en la financiación pública o
colectiva (Obras Sociales). La Política Nacional
de Medicamentos incorpora una fuerte dosis de
esta medida. Por un lado, avanza decisivamente
desde los listados negativos (que ya existían en la
mayoría de las obras sociales) y por el otro hace
homogénea la cobertura (y la exclusión). Mediante la implementación del Programa Médico Obligatorio de Emergencia (PMOE aprobado por Resolución 201/02), que obliga a la obras sociales
"nacionales" y a las empresas de medicina prepaga a cubrir (cofinanciar) un listado de 216 medicamentos ambulatorios11. El listado fue confeccionado con criterios de medicina basada en la
evidencia. Es decir se seleccionaron aquellos con
probada seguridad y eficacia, apuntando a obtener
una mejor relación de costo efectividad en base a
la mejor evidencia médica disponible. La medida
apunta no sólo a racionalizar la financiación disponible, sino también a mejorar la calidad de la
prescripción.En el Decreto 486/02 que declara la emergencia
sanitaria en el territorio nacional se encuentran
delineados los contenidos de esta política. Un
conjunto de medidas posteriores la instrumentan.
Uso de los medicamentos por su nombre genérico
El uso del nombre genérico o Denominación Común Internacional, fue establecido primero en el
decreto de emergencia sanitaria, reglamentado
luego por la Resolución N° 326/02 y finalmente
convalidado a través la Ley Nacional 25.649/02.
Incentiva una mayor competencia por precio entre
las distintas alternativas comerciales de un mismo
medicamento genérico, favoreciendo el acceso de
la población a los mismos10. No hay ninguna forma de contener el alza de los precios más poderosa que esta. La única excepción sería la fijación
unilateral de precios por parte del Estado (desindexación compulsiva), medida que ya ha sido
implementada en épocas pasadas y que ha demostrado presentar numerosas contraindicaciones.Pero además, la financiación selectiva se complementa con otra medida: la implementación de
precios de referencia para los medicamentos cubiertos. Esto significa, que para cada grupo de
alternativas comerciales de un mismo medicamento genérico (idéntico principio activo, concentración, forma farmacéutica y presentación) se estableció un valor fijo a ser financiado por las enti-10Un estudio realizado por Lucas Godoy Garraza y
Mauricio Monsalvo demostró que si en todas las ventas
en farmacias se hubiera sustituido por la alternativa
más económica del mismo medicamento en idéntico
dosaje y cantidad de unidades los argentinos se hubieran ahorrado alrededor de 1.700 millones de pesos
entre mayo del 2002 y mayo del 2001, lo cual representa un 40% del gasto de bolsillo en medicamentos.11En ocasión de internación continua inalterada la
obligación de cubrir el 100% de cualquier medicamento prescripto. Ello es coherente con el hecho de que el
paciente carece de posibilidad de elección alguna en
dicho contexto.13Tabla 2. Política de Medicamentos del Ministerio de Salud de la Nación
Obligación del prescriptor de connombre genérico
signar el nombre genérico del medicamento recetado
Habilitación al profesional farmacéutico a dispensar la alternativa
comercial del medicamento prescripto elegida por el paciente
Financiación selec- •
•Provisión
capúbli-••Racionalizar financiación
Mejorar calidad de la prescripción
Promover competencia por
precio•Garantizar acceso a medicamentos esenciales a población en condiciones de
Fortalecer capacidad asistencial de los sistemas de
salud públicos provinciales
y municipales••
•Listado de medicamentos esenciales a ser cubiertos por la financiación colectiva
Precios de referencia a ser reconocidos por la financiación colectiva
Obligación del prescriptor de recetar sólo por nombre genérico en este ámbito
Remediar: provisión de un listado
de medicamentos esenciales a los
centros de atención primaria de la
salud provinciales y municipales.Instrumento
Decreto 486/02, Resolución 326/02
Ley 25.649Decreto 486/02, Resolución 201/02 y Resolución 163/02Decreto 808/02
OC1183 y OC 1194
de Reforma de Atención Primaria de la
Salud)Fuente: Tobar & Godoy Garraza (2002)Estudios comparativos del acceso a medicamentos
bajo diferentes sistemas de salud han señalado que
el suministro gratuito de medicamentos constituye
la modalidad de financiación que permite el acceso más amplio y equitativo12. En especial cuando
el suministro es focalizado sobre la población más
necesitada. Su implantación exige mecanismos
transparentes de negociación entre el sistema de
salud y los oferentes de medicamentos. Además,
exige tres conjuntos de medidas reguladoras: el
uso de listados de medicamentos esenciales para
garantizar adquisiciones con criterios de costoefectividad; protocolos de prescripción y tratamiento, para evitar el abuso en la formulación y
propender al uso racional; y el establecimiento de
controles e incentivos para evitar desvíos y desperdicios en el sistema de manejo de inventarios y
distribución al público. En Argentina existen
distintas medidas en este sentido pero sin duda la
de mayor envergadura está constituida por el Programa Remediar que es analizada en profundidad
en la sección siguiente de este documento.dades alcanzadas por el PMOE. Este valor es
equivalente al 40% del promedio simple de los
precios de las distintas alternativas comerciales
del medicamento en cuestión, y se actualiza periódicamente. La cobertura real brindada, varía
entonces en función de la elección del paciente,
siendo incluso mayor al 40% cuando éste opta por
las alternativas más económicas.
Finalmente, y en concordancia con las medidas
anteriores, se estableció que en el ámbito de éstas
entidades alcanzadas por el PMOE sólo se reconocerán las recetas realizadas por el nombre genérico del medicamento (Resolución 163/02).
El tercer componente de la Política Nacional de
Medicamentos consiste en la provisión pública.
Las medidas anteriores alcanzan a aquellas personas que tienen acceso a la farmacia para adquirir
medicamentos y/o cuentan con la cobertura de
obras sociales o prepagas. Sin embargo, amplios
sectores de la población, aquellos en situación
socioeconómica más vulnerable, dependen casi
exclusivamente del sistema público de salud para
el acceso a los medicamentos esenciales.12Zerda A, Velázquez G, Tobar F, Vargas J. Sistemas
de seguros de salud y acceso a medicamentos. Washington DC: OMS - Ediciones Isalud; 2001. Página 36.14V.La respuesta del Programa RemediarRemediar es un programa de provisión gratuita de
medicamentos ambulatorios. Fue formulado como
estrategia central del Ministerio de Salud de la
Nación Argentina para enfrentar la emergencia
social y sanitaria en 2002, garantizando el acceso
de la población más vulnerable a los medicamentos esenciales que dan respuesta a la mayoría de
los motivos de consulta médica en los Centros de
Salud. El Programa es incorporado en el Decreto
446/02 que establece la Emergencia Sanitaria en
el país.mentos esenciales. Fortalecer un modelo de atención primaria y promover políticas saludables con
El PROAPS mantuvo, desde entonces, dos de sus
componentes iniciales, uno que aspira a la Reforma del Sistema de Salud en la provincia de Córdoba a través del fortalecimiento de la estrategia
de APS, otro que apunta a incentivar la reforma
curricular en las cuatro mayores escuelas de medicina del país y por último, el componente de
medicamentos esenciales, que adquiere el nombre
de Remediar.Los destinatarios de Remediar son aquellos ciudadanos que registran dificultades de acceso a los
medicamentos ambulatorios. En especial quienes
están bajo línea de pobreza o no tienen cobertura
de obra social. Su población objetivo es de alrededor de 15 millones de personas.Para alcanzar tales objetivos, Remediar se propuso proveer medicamentos esenciales buscando
llegar a todos los Centros de Atención Primaria de
la Salud del territorio nacional para su prescripción y suministro gratuito a la población objetivo.La población que consulta en los centros de salud
tiene acceso gratuito e integral a los medicamentos incluidos en el botiquín Remediar. Para ello
debe consultar al profesional en el CAPS correspondiente a su lugar de residencia. Si el médico le
prescribe un medicamento el mismo le es suministrado directamente en el CAPS en cantidades
acordes a las dosis y duración del tratamiento
prescripto y de forma enteramente gratuita.El diseño del programa se basó en 10 premisas
10.En febrero del 2002 el Ministerio de Salud de la
Nación propuso al BID la reconversión del
PROAPS –Programa de Reforma de Atención
Primaria de la Salud- para enfrentar la emergencia
sanitaria en Argentina. Dicha reconversión involucraba respetar los objetivos centrales de fortalecimiento de la estrategia de APS pero volcando
los recursos a garantizar el acceso a medicamentos ambulatorios. La propuesta fue aprobada por
el directorio del BID el 18 de abril del 2002 constituyéndose el préstamo OC-AR 1193 del Banco
Interamericano de Desarrollo.Fortalecimiento de la APS
Selección racional:
Prestación creciente:
TransparenciaA continuación se analizan cada una de estas premisas o mandamientos centrales de Remediar.
Remediar surge como un programa de emergencia
sanitaria que también pretende impulsar una reforma duradera en el sistema de atención médica.
Proveer medicamentos esenciales a la red de atención primaria es la forma más eficaz de reactivar
la capacidad de respuesta de los servicios públicos
de salud. Pero además, es una forma de acercar la
gente a los Centros de Atención Primaria de laA partir de entonces el programa incorporó dos
Asegurar a la población sin cobertura de salud y
en situación de pobreza el acceso a los medica15La educación también se restringe a unos pocos, la atención médica especializada solo
iguala desde el sufrimiento. Pero la posibilidad
de participar en APS es igual para todos y genera beneficios comunes. Tanto para ricos como para pobres, para víctimas como para victimarios.Salud (CAPS), que son los que detentan la mayor
capacidad de lograr un impacto sobre nuestra situación sanitaria.
Los sistemas de salud, tal como los conocemos
resultan bastante poco eficaces para mantener la
salud de la población. Esta premisa resulta conocida y se ha difundido incansablemente desde la
Conferencia de Alma-Ata (1978) y luego en la
carta de Ottawa. Desde entonces la visión resulta
muy clara, para que una población determinada
consiga alcanzar definitivos resultados de salud
es necesario que los servicios de salud derrumben sus paredes. Por un lado, que los trabajadores
de la salud (los médicos, pero no solo ellos) salgan del consultorio, salgan del quirófano, salgan
de la sala de internación y se integren activamente
en la comunidad ejerciendo las funciones de liderazgo, comunicación y control. Por el otro que la
gente de la comunidad ingrese a los servicios de
salud, que participe activamente en la definición
de las prioridades sanitarias y en la formulación e
implementación de las acciones.3.4. Es más viable lograr cambios en el primer
nivel de atención que en el tercero y en particular esos cambios tienen mayor potencial de
impacto a nivel de la efectividad de las acciones sanitarias. Es más viable lograr cambiar el
modelo de gestión de un centro de atención
que redefinir el funcionamiento de una red ó
más aún de todo un sistema nacional.Remediar postuló algunos nuevos motivos por los
cuales la APS puede recobrar su sentido estratégico y representar la puerta de salida a una crisis
sanitaria endémica.5. APS avanza hacia una política de Estado.
Para fortalecer la estrategia de APS no es necesario crear una secretaría una dirección y ni si
quiera un programa nuevo. Es más importante
articular los esfuerzos y sincronizar los recursos existentes. Al reactivar los centros de primer nivel Remediar constituye una excelente
oportunidad para articular otras acciones de
APS. Existen a nivel de los gobiernos nacionales, provinciales y municipales múltiples acciones del primer nivel de atención. Además,
las organizaciones de la sociedad civil contribuyen a la salud de la población y están dispuestas a reforzar su compromiso. Lo que hace
falta es coordinar dichos esfuerzos a través de
una estrategia integradora y convocante. Cabe
a los gobiernos la responsabilidad de garantizar
la factibilidad y la consistencia sanitaria de la
estrategia. Sin embargo, la sostenibilidad de la
política y la garantía de su continuidad en el
tiempo, supera las atribuciones de cualquier
autoridad sanitaria. No es el gobierno sino la
sociedad civil quién instituye una línea de acción como política de Estado.1. La organización y la participación comunitaria. El programa Remediar expresa el interés
del gobierno argentino y del Banco Interamericano de Desarrollo en la articulación con entidades representativas de la Sociedad Civil. El
compromiso de estas últimas en velar por el
correcto funcionamiento del programa y la responsabilidad del Estado Argentino en garantizar que todo esto se realice con la mayor transparencia, son eslabones fundamentales en la
garantía de la efectividad del programa.
2.APS es un poderoso instrumento de redistribución del ingreso. Las inversiones en APS
son altamente costo-efectivas y tienen un alto
impacto redistributivo. Cuando, como en el caso de Remediar, se asumen objetivos de promover el acceso a medicamentos esenciales
desde los Centros de Atención Primaria se están combinando dos poderosos instrumentos de
redistribución del ingreso.APS es un poderoso instrumento de inclusión social. Con gran parte de la población
sumergida en la pobreza, el desempleo, e incluso sucumbiendo ante tácticas desesperadas
de supervivencia (que van desde el reciclaje de
residuos hasta distintas formas de delincuencia), no hay ningún ámbito que permita ejercer
la ciudadanía en mejores condiciones de igualdad que la APS. Los derechos gremiales, hoy
son casi exclusivos de la elite que tiene trabajo.16Consenso FederalSelección racionalLa participación de cada provincia en el Programa
Remediar ha sido acordada en el ámbito del Consejo Federal de Salud –COFESA. Para ello se
establecieron criterios equitativos, automáticos y
transparente. Por un lado, un modelo de distribución primaria que determina la cantidad de cajas
de medicamentos (botiquines) a ser entregados
mensualmente en cada provincia. Por otro lado,
un modelo de distribución de los medicamentos
entre los diferentes efectores de cada provincia. El
criterio primario está definido por una fórmula
polinómica integrada por dos componentes uno
relacionado con demanda y otro con necesidad.
Para dar cuenta de la demanda se tomaron el total
de consultas ambulatorias notificadas por la provincia a la Dirección Nacional de Estadísticas de
Salud. Como indicador de necesidad se tomó población por debajo de Línea de Pobreza relevada
por el SIEMPRO. Para la distribución secundaria
se elaboró un listado de los centros en condiciones
de ser efectores del programa, se remitió la información a las provincias solicitando que la corrijan
y expandan. Se solicitó, además, que cada provincia informe la producción de consultas de los centros y se elaboró una primer propuesta de distribución secundaria considerando que cada botiquín
abastece a 300 consultas. Luego esta propuesta
fue revisada y modificada por los responsables
provinciales. En algunas jurisdicciones se solicitó
que haya botiquines móviles para médicos radiantes.De las casi 14 mil presentaciones comerciales de
medicamentos registrados y habilitados por ANMAT para circular en el mercado argentino con
solo menos de cien es posible dar cuenta de todos
los motivos de consulta en el primer nivel de
atención de la salud. Por este motivo es tan importante la selección racional ya que es más factible
adquirir, distribuir y controlar la utilización correcta de pocos productos que de muchos. El Recuadro 3, representa esta lógica. El área marcada
dentro del cuadro representa el total de medicamentos registrados. Dentro de ella sólo una porción (graficada con el círculo) da cuenta de las
enfermedades prevalentes. Para ello en Argentina
se ha desarrollado el formulario terapéutico nacional que con 384 drogas da cuenta de todas las
necesidades de tratamiento. Este gran círculo incluye: a) programas especiales que involucran
listas suplementarias de medicamentos (por ejemplo Antiretrovirales para el tratamiento del HIV),
b) hospitales de media y alta complejidad c) y
medicamentos para tratamientos ambulatorios en
Remediar se apoyó en esta lógica de la selección
racional aunque involucrando un listado creciente
de productos. Para ello, el primer procedimiento
de selección involucra definir las patologías y
motivos de consulta a ser cubiertos por el programa. Luego en función de ellos se seleccionaron
las categorías de fármacos a ser incluidas según la
clasificación de drogas por grupo terapéutico (o suRecuadro 3. Lógica de la Selección racional17Tabla 3. Composición de los botiquines en DDD. Medicamentos clasificados según ATC
Composición en DDD
ATCTERAPIA ANTIINFECCIOSA, USO SISTÉMICOANTIPARASITARIOSAPARATO DIGESTIVO
Y METABOLISMOAPARATO CARDIOVASCULARSANGRE Y HEMATOPOYESIS
TERAPIA HORMONALAPARATO LOCOMOTOR
SISTEMA NERVIOSONombre GenéricoANTIBACTERIANOSANTIHELMINTICOSAbs.
24.8%Abs.
2.0%CEFALEXINA633.2%44COTRIMOXAZOL221.1%120.5%ERITROMICINA231.2%221.0%30
1.6%ANTIPROTOZOARIOSMETRONIDAZOL150.8%50.2%VITAMINASPOLIVITAMÍNICO1809.3%36016.5%ANTIDIABÉTICOSGLIBENCLAMIDA904.6%452.1%METFORMINA0.0%301.4%DROGAS PARA ULCERA PEPTICA
ANTIINFECCIOSORANITIDINA0.0%753.4%HIOSCINA0.0%482.2%0.2%30.1%ANTIDIARREICOSSALES DE REHIDRAT.ORAL0.0%6DIURÉTICOSFUROSEMIDA45HIDROCLOROTIAZIDA1206.2%401.8%AMIODARONA603.1%301.4%NISTATINATERAPIA CARDÍACABETA-BLOQUEANTES
FÁRMACOS ACTIVOS SOBRE EL
PREP. ANTIANÉMICAS32.3%0.3%
0.0%DIGOXINA904.6%0.0%ISOSORBIDE DINITRATO150.8%0.0%ATENOLOL402.1%803.7%ENALAPRIL30015.4%1808.2%753.9%22510.3%0.0%391.8%0.0%150.7%3.3%1074.9%0.0%502.3%1.0%874.0%SULFATO FERROSO
SULFATO FERROSO + ÁCIDO
CORTICOSTEROIDES DE USO SISTÉMICO
DEXAMETASONA64TERAPIA TIROIDEA
ANALGÉSICOSLEVOTIROXINA
IBUPROFENO20PARACETAMOL120.6%391.8%ANTIEPILÉPTICOSACIDO VALPROICO0.0%40.2%CARBAMACEPINA0.0%100.4%FENITOINA0.0%20SISTEMA GENITOURI- ANTIINFECCIOSOS GINECOLÓGICOS
NARIO, INCL. HORMONAS SEXUALESDERMATOLÓGICOS2° EtapaAMOXICILINANORFLOXACINA
PENICILINA G BENZATINIC
MEBENDAZOLANTIPARKINSONIANOSÓRGANOS DE LOS
APARATO RESPIRATORIO1° Etapa0.9%LEVODOPA+CARBIDOPA130.6%METRONIDAZOL241.2%241.1%0.0%241.1%0.4%80.4%0.0%482.2%NISTATINAOTROS GINECOLÓGICOSERGONOVINAPREPARADOS OFTAMOLÓGICOSGENTAMICINA8BUDESONIDE0.0%0.0%381.7%SALBUTAMOL804.1%502.3%ANTIHISTAMINICOS SISTÉMICOSDIFENHIDRAMINA291.5%ANTIFÚNGICOS DE USO TÓPICOCLOTRIMAZOLANTIASMÁTICOSTotal general
Fuente: Unidad de Uso Racional de Medicamentos. Subgerencia de Operaciones181943100%90.4%301.4%2188100%adquiridos que esperar a tener un botiquín mayor.
Así el primer botiquín de medicamentos distribuido por Remediar contiene 21 presentaciones, involucra 1447 Dosis Diarias Definidas (DDD) y
154 tratamientos. Su distribución se inició a fines
de octubre del 2002.versión en inglés ATC – Anatomic Therapeutic
En tercer lugar se seleccionaron los productos
genéricos que, de acuerdo a la evidencia clínica
acumulada permiten una resolución más costoefectiva de los tratamientos. Para ello se definieron guías de tratamiento de forma conjunta con el
Programa Nacional de Garantía de Calidad que
tiene más de diez años de existencia en el Ministerio de Salud de la Nación.Al mes siguiente se consiguió adquirir 13 productos mas. Completando un botiquín de 34 presentaciones. Este segundo modelo incluye 1943 DDD y
231 tratamientos y comenzó a distribuirse en Diciembre del 2002.Por último el listado conformado (botiquín) es
traducido a Dosis Diarias Definidas (DDD) medida que representa las cantidades promedio que un
adulto requiere de medicación para el tratamiento
de la enfermedad en cuestión. Este indicador resulta muy útil para el monitoreo del programa ya
que permite cuantificar a través de un único indicador la composición del botiquín y los niveles de
utilización de los productos que lo componen. La
Tabla 3 presenta la composición del botiquín inicial en DDD y del botiquín revisado para una
segunda etapa de implementación del programa.Durante la primera fase se logró brindar cobertura
efectiva con tratamientos al 68% de los motivos
de consulta en los CAPS provistos los cuales a su
vez fueron aumentando en número hasta totalizar
La segunda etapa comenzó en abril de 2003, involucra la distribución de un botiquín con 46 presentaciones equivalentes a 2188 DDD y 274 tratamientos. La meta es lograr cubrir con este botiquín un 80% de los motivos de consulta registrados en los centros cubiertos. A su vez, se espera
durante esta segunda etapa incluir la totalidad de
CAPS elegibles como efectores del programa
dentro del territorio nacional (5389)Prestación creciente
El diseño del programa prevé que la composición
y cantidad de los botiquines aumente de forma
progresiva, así como la cantidad de CAPS que
reciben medicamentos. Para ello se contemplaron
dos etapas en la implementación del programa.El programa prevé la implementación de una tercer etapa en la cual, aunque se mantendrían los
volúmenes de provisión se procedería a implementar y distribuir diferentes modelos de botiquines adecuados a las necesidades epidemiológicas
verificadas en cada CAPS o localidad. Para ello el
programa dispone de un sistema de información
que le permite contabilizar los productos utilizados, las patologías o motivos de consulta (diagnósticos) y las características de la población
consultante. Este ajuste se implementará a través
de compromisos de gestión que se explican más
adelante.La primer etapa corresponde a la puesta en marcha del mismo. En ella se privilegió el inicio inmediato de la distribución debido a que se trata de
un programa de emergencia sanitaria. Para ello se
realizó una licitación con el objetivo de adquirir
51 productos pero solo se pudo adjudicar a 21
presentaciones. En el ámbito del COFESA se
definió que a pesar de no cubrir de forma adecuada las necesidades de los CAPS era más conveniente iniciar la distribución con los productosTabla 4. Cantidad de CAPS y botiquines mensuales incorporados en cada etapa de ejecución de Remediar
Botiquines mensuales
Noviembre 2004*
*Observación: El Ministerio de Salud de la Argentina solicitó al BID la extensión del plazo de ejecución del programa hasta finales del 2006.19Compras centralizadasDistribución directaLas compras del programa han sido centralizadas
constituyéndose una poderosa central de abastecimiento que logró obtener importantes economías de escala. Se realizan licitaciones de forma
periódica. Las condiciones de los medicamentos a
ser adquiridos están rigurosamente detalladas e
involucran una serie de requisitos de calidad así
como la adecuación del envase a las guías clínicas
de tratamiento del programa y la garantía de no
transabilidad del producto que se obtiene al imprimir de forma indeleble que esta prohibida la
venta junto al número de discado gratuito para
denuncias telefónicas. Además, para facilitar la
concurrencia, los pliegos de las licitaciones se
publican en la página de internet del programa.
Ya se han realizado tres grandes licitaciones de
medicamentos. En la primera, licitación pública
nacional y concurso de precios Nacional, el monto
de compra llegó a U$S 3.5 millones. La segunda
etapa, que se implementa por licitaciones públicas
internacionales. A través de la primera de las
ellas, ya se han adjudicado 46 medicamentos por
un total de U$S 9,6 millones. La segunda compra
internacional se realizó con un presupuesto de
U$S 25 millones.Los botiquines son distribuidos por Remediar
directamente a los Centros de Atención Primaria
de la Salud. Esto permite establecer un sistema
uniforme de entrega en todas las provincias y
municipios de la Argentina, garantizando su seguimiento y control. Para ello se realizan licitaciones nacionales que permiten la contratación de
un operador logístico que son responsables por el
armado de los botiquines, la impresión de los recetarios y otros formularios de control, el transporte y la distribución de los medicamentos.
Además la firma adjudicada debe disponer de un
sistema de rastreo satelital y un sistema de códigos de barras que permite el seguimiento permanente de cada botiquín.
El programa parte de las conclusiones de la Conferencia de Expertos en Uso Racional de Medicamentos convocada por la Organización Mundial
de la Salud en Nairobi en 1985, donde se afirmó
que: “El uso racional de medicamentos requiere
que el paciente reciba la medicación apropiada a
su necesidad clínica, en las dosis correspondientes
con sus requerimientos individuales, por un periodo adecuado de tiempo, y al menor costo para él y
su comunidad”La compras de Remediar resultaron muy eficientes. El costo directo de la adquisición del botiquín
de 34 productos resultó para el programa de $655
(pesos argentinos), pero a valores de venta al público (precio de farmacia) hubiera costado $2.495.
Superando el desafío que (tanto para la Nación
como para las provincias y municipios) involucra
realizar compras públicas en un país sin crédito,
Remediar alcanzó grandes economías de escala.
Comparando el monto en pesos de las cantidades
adquiridas con lo que hubieran costado a precios
de mercado, el nivel de ahorro alcanza un 374%
en promedio, pero en algunos productos (como el
Mebendazol y la Ergonovina) la población hubiera pagado más de diez veces lo que le costó al
programa. Por otro lado en la licitación Internacional se han eficientizado aún más las compras
habiendo alcanzado economías promedio del 60
% por sobre los valores de compra Nacional.La estrategia de uso racional de Remediar involucra tres dimensiones: prevención, monitoreo y
capacitación. En el campo de la prevención el
programa incluye el desarrollo y difusión de esquemas terapéuticos para la prescripción adecuada
de los medicamentos incluidos en el vademécum
Remediar así como de otro material informativo
dirigido principalmente a los profesionales de la
salud. Se realizó y distribuyó una edición especial
para Remediar de la Guía de la Buena Prescripción desarrollada por la Organización Mundial de
la Salud que constituye una pieza clave a ser consultada por los profesionales involucrados en el
Respecto del monitoreo, el sistema de información implementado por Remediar permite la observación de un conjunto de indicadores sobre las
pautas de utilización de medicamentos. Se trata,20grandes ejes. En primer lugar, la instancia resolutiva máxima del programa no es el Coordinador
General sino el Consejo Asesor Intersectorial
(CAI) que está integrado por Entidades de la Sociedad Civil representativas del Sector (Cáritas,
Cruz Roja, Red Solidaria del Episcopado y la
Confederación Médica de la República Argentina)
además de organismos internacionales (UNICEF,
OMS, PNUD) y representación de otros Ministerios (Trabajo, Educación, Jefatura de Gabinete), o
de la Coordinación de Políticas Sociales. Este
Consejo sesiona, al menos, una vez por mes y en
el mismo se discuten las decisiones más importantes del programa, por ejemplo que se hace si se
encuentra una irregularidad grave.de hecho, de un “estudio de utilización” de una
magnitud inédita en Argentina.
Pero además, el programa involucra el desarrollo
de diversos talleres de capacitación sobre uso
racional de medicamentos. Instituciones científicas de reconocida trayectoria participan de las
tareas de capacitación en servicio en los Centros
de Atención Primaria de la Salud que se realizarán
en forma regular. En el diseño e implementación
de estos talleres participan la Organización Panamericana de la Salud a través de su Representación en Argentina, de la Confederación Médica de
la República Argentina, de la Comisión de Medicamentos de dicha institución, y de las cátedras de
Farmacología de las Universidades de Medicina
de Buenos Aires, Córdoba, La Plata y Rosario.Un segundo eje de la participación consiste en un
convenio de control social directo. Dos grandes
entidades de la sociedad civil con representación
en todo el país que son Cáritas y Cruz Roja le
ofrecieron a todas sus sucursales si quieren incorporarse al programa con una función de control
participativo que vela por los intereses de los beneficiaros del programa. Se trata de entidades de
la Sociedad Civil que funcionan de alguna forma
como veedoras del programa, de forma similar a
un ombusman. Por ejemplo la delegación de Cáritas de la Diócesis de la ciudad de Quilmes (una de
las mayores localidades del Conurbano de la provincia de Buenos Aires) vela porque los Centros
de Quilmes reciban todo en tiempo y forma que
no haya problemas que no haya irregularidades.
Por ello opera tanto en defensa del CAPS como
del programa, es decir es una tercera posición que
en realidad se para desde los usuarios como voz y
voto para decir cuando las cosas funcionan bien y
cuando funcionan mal. Su compromiso es realizar
una visita por mes a cada CAPS.Intenso control
Remediar tiene un riguroso control de gestión
para garantizar la eficiencia y transparencia en el
uso de los recursos. En primer lugar a través de
información generada por el programa. En segundo lugar, Remediar cuenta con un equipo de auditores propios que recorren permanentemente los
CAPS y supervisan los stocks disponibles en cada
centro y el cumplimiento de los procedimientos.
La auditoria se complementa con visitas a los
hogares de los beneficiarios para verificar que los
mismos hayan recibido la medicación en tiempo y
forma así como medir los niveles de satisfacción.
En tercer lugar, Remediar cuenta con una red de
control social directo a través de un convenio con
Cáritas y Cruz Roja. A través de sus voluntarios
estas entidades visitan periódicamente cada uno
de los centros de salud e informan respecto a dificultades e irregularidades.El tercer eje de participación es la articulación con
los Consejos Consultivos Provinciales y Municipales. El objetivo fue aprovechar espacios ya
creados y que se encuentran funcionando para el
Programa Jefas y Jefes de Hogar desocupados del
Ministerio de Trabajo de la Nación. Se tomó esta
medida para evitar la superposición, atendiendo a
la similitud de los actores y las tareas a llevar a
cabo. Estos Consejos Consultivos cuentan con la
participación activa de la comunidad y representantes de los respectivos niveles de gobierno. Se
promueve la incorporación del seguimiento delPor último Remediar acordó la evaluación y el
monitoreo del programa por parte del Siempro
(Sistema de Información y Monitoreo de Programas Sociales) que es otro programa de emergencia social que cuenta con el apoyo financiero del
El programa opera con un modelo innovador en lo
que respecta a participación que tiene cuatro21Programa a la agenda temática de las reuniones
periódicas de estos Consejos. Se intenta establecer
contacto con los Consejos Consultivos Provinciales y Municipales que se encuentren operativos,
con el fin de brindarles información, asesorarlos y
recibir consultas respecto al Programa.dad fundamental consiste en planificar e informar
a los actores involucrados (a la población beneficiaria, a los centros de atención primaria de la
salud, a los miembros del CAI y a los gobiernos
provinciales y municipales, a los laboratorios proveedores). Por este motivo, una tarea central mía
como coordinador es mantener informados a los
miembros del Consejo respecto a lo que pasa en el
programa, informes de las auditorias, sobre los
llamados a la línea 0800 Remediar (0800-6663300) o sobre los reclamos que tenemos. Un
ejemplo son los pedidos de intendentes, diputados
y senadores para incorporar nuevos centros.El cuarto eje consiste en el objetivo de conformar
consejos locales de salud vinculados a los Centros
de Atención Primaria. Es una tarea difícil porque
la participación comunitaria asume múltiples formas y no se limita a las configuraciones más orgánicas que representan las ONG o las OSC. Por
ejemplo, los grupos piqueteros son manifestaciones de organización comunitaria. A veces los delegados de estos grupos de diferentes localidades
nos vienen a ver y nos piden el listado de centros
que reciben medicamentos en su barrio. A veces
nos han ayudado a identificar centros que estaban
siendo dejados de lado. Nuestra intención es articular todas estas expresiones en defensa de la
estrategia de Atención Primaria de la Salud y del
derecho de acceso a la salud y los medicamentos.
Ya localidades donde ya existen grupos relativamente organizados y otros donde hay que incentivar la conformación de los consejos. El programa
asume el propósito de potenciar y articular todas
las expresiones de este tipo posibles.Sin embargo, el programa tiene sus procedimientos establecidos hay un reglamento de funcionamiento que establece cuales son los criterios para
incorporar un nuevo centros como efectores del
También hay un reglamento de penalidades y
Remediar es el primer programa de salud que
provee de forma mensual informes a los ministros
miembros del COFESA, y, a pedido de los mismos, está trabajando para disponer de forma automática informes por jurisdicción e información
de cada CAPS disponible directamente On Line.
A través de la página de Remediar en internet:
www.Remediar.gov.arTransparencia
Remediar incorporó un modelo de gestión centrado en la transparencia, por el cual nuestra activi-22VI. Evaluación del Programa Remediar
En otras palabras, según esta evaluación realizada
en febrero del 2003, de cada cien personas que
consultaban en un CAPS aproximadamente 56
recibían una prescripción, a 40 se le entregaban
medicamentos y de ellos 24 eran provistos por
Remediar.Durante el mes de febrero de 2003 el SIEMPRO
realizó una encuesta a una muestra estadísticamente representativa de personas que recibieron
prescripción médica en un Centro de Atención
Primaria de la Salud (CAPS) a los fines de establecer una línea de base para el Programa Remediar.Los números son muy auspiciosos, en particular si
se considera que en ese entonces Remediar se
encontraba en Fase 1 y a partir de abril se incrementó el botiquín, la cantidad de botiquines y la
cantidad de centros que los reciben.Se encuestaron un total de 1.000 personas en 100
CAPS de todo el país incluyendo aquellos no alcanzados entonces por el programa, a los fines de
la comparación. Se excluyeron de la muestra
CAPS con menos de 600 consultas mensuales
declaradas por la provincia. La encuesta permite
establecer un conjunto de datos generales de gran
utilidad para el seguimiento del funcionamiento
del programa.Impacto de Remediar sobre la accesibilidad a
Al comparar CAPS alcanzados por el programa
con aquellos no alcanzados en febrero de 2003, se
puede verificar que en los primeros existe un mayor nivel de acceso gratuito al medicamento (tabla
6).Como se puede apreciar en la Tabla 5, más de la
mitad de las consultas en los Centros de Atención
Primaria de la Salud evaluados generan alguna
prescripción de medicamentos (Recetas). Sobre el
total de prescripciones el 70% terminan con la
entrega gratuita de productos a la población que
busca asistencia en los centros y de ellos el 61%
corresponde a medicamentos provistos por Remediar. Además, en cada receta de Remediar se prescriben en promedio 1,2 productos.En los CAPS alcanzados por el programa una
mayor proporción de las personas que requieren
el medicamento acceden al mismo gratuitamente.
También aumenta la integralidad de los tratamientos. En los CAPS alcanzados por el programa, una menor proporción de las personas
que reciben medicamentos gratuitamente requiere conseguir medicamentos adicionales.Tabla 5. Programa Remediar : Indicadores seleccionados
Porcentaje de consultas con prescripción
Porcentaje de prescripciones con entrega gratuita de medicamentos
Participación de Remediar en el total de entregas gratuitas de
Promedio de cantidad de medicamentos incluidos en cada Receta Remediar
Fuente: SIEMPRO - Encuesta de evaluación de Remediar2356%
1.2Tabla 6. Acceso gratuito al medicamento según condición del CAPS.
CAPS con RemediarCAPS sin RemediarTotal70%61%65%17%27%22%Recibió gratuitamente / le prescribieron medicamentos
Debe conseguir más / recibió gratuitamente
Fuente: SIEMPRO - Encuesta de evaluación de Remediar94% de los beneficiarios de Remediar son
personas bajo la línea de pobreza.Focalización del Programa Remediar
Aunque Remediar no es un programa focalizado
en hogares pobres, la auto-focalización del paquete en enfermedades prevalentes en los pobres, garantizó un fuerte impacto del programa
en los más pobres.71% de los beneficiarios de Remediar son
personas bajo la línea de indigencia.
El ingreso medio per cápita familiar del 6%
de los beneficiarios que no son pobres, se encuentra apenas por encima de la línea de pobreza.
El 86% de los beneficiarios de Remediar no
poseen cobertura seguros de salud.La encuesta permite establecer con precisión el
nivel de focalización del programa. Los resultados de la misma muestran un alto nivel de focalización, expuestos en las tablas 7 y 8 y en los
gráficos 8 y 9.Tabla 7.Beneficiarios Remediar según condición de pobreza e ingreso medio per cápita del
Beneficiarios %Ingreso per cápita hogarNo Pobre6%344Pobre (no indigente)23%139Indigente71%50Total
Fuente: SIEMPRO - Encuesta de evaluación de Remediar87Tabla 8.Beneficiarios Remediar según cobertura de salud.
Beneficiarios %
16%Con cobertura
Sin Cobertura84%Total
Fuente: SIEMPRO - Encuesta de evaluación de Remediar24100%Grafico 8
Beneficiarios Remediar según condición de pobreza
Pobre (no
indigente)
23%No Pobre
6%Indigente
71%Fuente: SIEMPRO - Encuesta de evaluación de RemediarGráfico 9.
Beneficiarios Remediar según cobertura de salud
Beneficiarios REMEDIAR
16%Sin
Fuente: SIEMPRO – Encuesta de evaluación de Remediarpromedio de unidades consumidas ponderado por el precio medio minorista de cada medicamento.Impacto redistributivo de Remediar
A partir de la información de la encuesta puede
estimarse la importancia de Remediar en relación al ingreso de los beneficiarios.Valorada a precios de mercado, la dación
hecha por Remediar en promedio importa
una transferencia equivalente al 24% del
ingreso per cápita familiar de los beneficiarios.Se ha calculado el valor medio del beneficio otorgado a la población que se atiende
en los CAPS que reciben Remediar como el25Tabla 9No PobreValor medio del beneficio Remediar en relación al ingreso per cápita del hogar
Valor medio benefi%
hogar (y)
cio1/(y)
6%Pobre (no indigente)23%13915%Indigente71%5041%Total100%8724%1El valor medio del beneficio es el promedio de unidades consumidas ponderado por el precio medio
minorista de cada medicamento.
Fuente: Elaboración propia en base a SIEMPRO - Encuesta de evaluación de RemediarLlega a representar un 41% del ingreso, en
el caso de los beneficiarios bajo la línea de
indigencia (71%).Encuesta de Gasto de los Hogares que realizó
el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
en el año 1997.En el Gráfico 10 se representa la curva de Lorenz de concentración del gasto de los hogares
en medicamentos con y sin Remediar. La recta a
45° representa una distribución hipotética que
resultaría igualitaria ya que en ella cada hogar
realiza el mismo nivel de desembolso en medicamentos. La curva inferior (llena) representa la
concentración del gasto de los hogares en medicamentos en Argentina registrada través de laEn la curva superior (punteada) se representa
una estimación de la distribución del gasto de
los hogares en medicamentos considerando el
efecto del subsidio que genera Remediar, esto
es, considerando el gasto que los hogares que
recibieron los medicamentos provistos por
Remediar deberían haber realizado si hubieran
adquirido los mismos a precios minoristas.Gastoenm
entodelos hogaresGráfico 10.
Curva de Lorenz del gasto de los hogares en medicamentos con y sin Remediar
0%20%40%60%80%Hogares según quintíl de ingreso100%Fuente. Elaboración propia en base a : EGH-INDEC y Evaluación de Remediar- SIEMPRO26Como puede apreciarse Remediar reduce sensiblemente el gasto de los hogares más pobres,
debido a su alta focalización (presentada en los
Gráficos 8y 9.de l 2003 Remediar genera una corrección en
la distribución del gasto en medicamentos de
los hogares argentinos que disminuye su concentración en el orden del 60%.La distancia entre la curva llena y la curva punteada representa las conquistas en términos de
equidad en la financiación de los medicamentos
logradas por el programa. Estas se pueden cuantificar a través del coeficiente de Gini el cual
varió de 0,16 a 0,10 con la implementación del
programa.Impacto de la Eficiencia del Proceso de
Compras en la Reducción de CostosEn otras palabras, extrapolando los datos de la
evaluación realizada por el SIEMPRO en febrero
SAN LUISDebido a la eficiencia de la compra el valor
del beneficio transferido a las provincias cuadruplica el costo de los medicamentos para el
programa. Si se toma como base la cantidad
de botiquines enviados y el precio que se pagó por ellos, Remediar transfirió hasta febrero
algo más de once millones de pesos a las ju-Transferencia a Jurisdicciones a octubre del 2003
4,314,640.0
371,109.7
151,376.8
528,889.3
118,214.6
1,065,435.2
343,550.3
569,818.2
197,466.6
241,626.5
174,786.7
160,958.6
757,888.9
377,549.5
174,700.2
188,500.9
409,379.6
209,044.9
174,495.6Costo ($)A Valor de
Mercado ($)12,728,187.9
1,094,773.7
446,561.5
1,560,223.5
348,733.0
3,143,033.7
1,013,473.4
1,680,963.8
582,526.5
712,798.1
515,620.7
474,827.8
2,235,772.2
1,113,771.0
515,365.7
556,077.8
1,207,669.9
616,682.5
514,762.1105,210,221.2
8,256,033.7
3,812,718.9
13,398,759.8
2,888,623.4
27,107,002.1
8,622,003.7
14,472,728.1
4,968,979.5
5,977,722.9
4,386,434.7
4,145,888.0
19,200,848.2
9,473,198.5
4,262,620.3
4,685,150.7
10,019,723.9
5,166,079.3
4,425,765.2SANTA CRUZ
12,614.3
37,212.1
352,889.4
1,053,104.4
3,106,658.0
25,848,091.9
348,727.7
1,028,746.7
8,991,054.3
69,532.8
567,202.3
710,341.7
2,095,508.1
17,387,428.1
TOTAL TRANSFERIDO:
12,677,790.7
37,399,482.4
313,627,168.0
1. Se estimó el costo en pesos considerando u$s 1 = $ 2.95
2. Los valores de mercado corresponden al precio unitario registrados por los productos farmacológicos equivalentes en el mes de junio de 2003. Fuente: Manual Farmacéutico Argentino.
Fuente: Sistemas de Información Remediar27risdicciones. Pero si se parte del precio de los
productos distribuidos en las farmacias minoristas (es decir el monto que los beneficiarios del
programa hubieran pagado por ellos), la transferencia asciende a algo más de trescientos trece
millones. La diferencia refleja la eficiencia del
programa y el traslado directo de este beneficio
a las jurisdicciones. Pero además, a medida que
el programa crece en volumen también va logrando mayores niveles de economía de escala
de forma que el valor de mercado de los beneficios distribuidos (medicamentos) crecerá progresivamente. En la Tabla 10 se observan los
valores transferidos a cada jurisdicción.
Impacto del Remediar sobre el
La red de APS en las provincias y municipios
argentinos ha sido estructurada de forma muy
heterogénea. La oferta de servicios es muy amplia en todo el país lo cual se refleja en la alta
accesibilidad geográfica a servicios de salud13.
Sin embargo, se registran diferencias sensibles
según jurisdicciones (provincias y municipios)
respecto a la infraestructura, los recursos humanos, los horarios de atención, la calidad, la resolutividad, e incluso el cobro por los servicios a
Por estos motivos, se puede afirmar que la equidad en el acceso a la APS es aún una deuda
pendiente en Argentina. El panorama se agravó
con la recesión económica y la crisis desatada
en el 2001 debido a la notable escasez de recursos. Además, Dentro de la propia red de atención médica existe una puja distributiva por los
13Argentina se encuentra entre los países de la región
en los cuales se registran las menores barreras geográficas de acceso a los servicios de salud. Según
una evaluación de todos los países de la región desarrollada por Gabriela Hamilton, en Argentina solo
un 15,5% de los Argentinos enfrentan barreras geográficas de acceso a los servicios de salud. El dato es
relevante si se compara con el total de la región donde lel porcentaje asciende a 22%. Ver: Hamilton,
Gabriela. “Exclusión de la Protección social en salud
en Argentina”. Programa de Investigación AplicadaIsalud, 2001. Disponible On line en:
http://www.isalud.org/documentacion/germ_exclarg-2001-agos27.pdfrecursos (humanos, tecnológicos, financieros
e insumos) en la cual tradicionalmente los
CAPS resultan perjudicados frente los hospitales y centros de mayor complejidad. Todo
esto hizo que el volumen de consultas en
CAPS decayera. Como ha sido comentado
anteriormente, para la puesta en funcionamiento del programa se acordó en el ámbito
del COFESA una fórmula automática para
definir de forma equitativa la cuota de botiquines correspondientes a cada provincias.
En los meses posteriores, cada remesa de
botiquines respondió a la cantidad de consultas que los CAPS rendían al programa a través de los formularios diseñados por Remediar para ese fin. Esto permitió al programa
monitorear el incremento del volumen de
consultas en los CAPS bajo programa.
En las once primeras entregas de medicamentos (octubre de 2002 a septiembre de 2003) el
volumen de consultas en promedio creció un
25%, aunque el incremento modal fue del
orden del 50%. Por otro lado, las evaluación
del SIEMPRO detectó que los CAPS no registraban una congestión notoria (los tiempos de
espera de los pacientes no se habían incrementado de forma sensible). Esto permite
concluir que el incremento en el volumen de
consultas continuará elevándose.
Por otro lado, en varias localidades del país se
cobraban bonos contribución en los CAPS a
la población que concurría a los mismos. Lamentablemente, la frecuencia del cobro es
inversamente proporcional a la renta media de
los habitantes, Es decir es mayor en los lugares más pobres. Remediar exigió la eliminación de dicho cobro como requisito par ala
provisión de medicamentos a los CAPS. Esto
estimuló a las autoridades de algunas de las
localidades más pobres del país como la Provincia de Tucumán y el Partido de la Matanza
(Provincia de Buenos Aires) a sancionar ordenanzas y normas prohibiendo el cobro en
los Centros de Atención Primaria de la Salud.28VII. Sustentabilidad y perspectivas de Remediar
promisos de gestión propuestos.
La meta del programa es alcanzar 100 municipios con compromisos de gestión firmados a fin
del 2006, lo que equivale a aproximadamente al
64% de los botiquines, el 56% de los CAPS y el
75% de la población bajo programa.En su formulación Remediar, asumió dos objetivos:
1. Asegurar a la población sin cobertura de
salud y en situación de pobreza el acceso a medicamentos esenciales y
2. Fortalecer un modelo de atención primaria y promover políticas saludables con
El primer objetivo fue alcanzado en tiempo récord, llegando con medicamentos esenciales
para su dispensa gratuita a todos a los CAPS del
país. Por estos motivos, cumplido un año de
ejecución del programa los esfuerzos se concentrarán en el cumplimiento del segundo objetivo.
Para ello el modelo de atención que promueve
el Programa se centra en la estrategia de Atención Primaria de la Salud con una modalidad de
organización del sector salud a través de los
conceptos de intersectorialidad, participación
social y descentralización de las acciones en
forma sistemática y organizada.
PROAPS-Remediar implementará compromisos
de gestión con un conjunto de jurisdicciones que
adhieran a través de los cuales se explicitarán las
metas a ser alcanzadas por las redes locales de
APS y los incentivos que para ello incorporará el
Los compromisos de gestión serán aplicados
entre PROAPS - Remediar la Provincia y el
Municipio. Pero además, en las diferentes unidades y niveles de responsabilidad de la jurisdicción, y de acuerdo al grado cumplimiento se
podrá evaluar el desempeño de la red en su conjunto y en cada actor en particular. La tabla 11
presenta los principios orientadores de los com-Elegibilidad
La selección de las jurisdicciones a ser incluidas
en los compromisos de gestión parte de dos tipos
de criterios. En primer lugar, hay condiciones
imprescindibles (necesarias) para que los compromisos de gestión tengan viabilidad política y
factibilidad técnica. En segundo lugar, hay un
conjunto de factores que permitirán rankear a las
Se plantean dos requisitos básicos que indefectiblemente deben ser garantizados por las jurisdicciones para poder contar con la posibilidad de
incorporar los compromisos de gestión propuestos por el PROAPS-Remediar.
1. Voluntad política de apoyo a la transformación del modelo de atención centrado
en la estrategia de atención primaria de la
salud. Esto significa garantizar el compromiso de las autoridades sanitarias, la conformidad de la máxima autoridad de la jurisdicción y el acuerdo de los responsables de
los servicios involucrados. Dicha voluntad
se prueba a través de una carta de intención
firmada por los mencionados actores al programa.Tabla 11. Ejes sobre los cuales operará Remediar para fortalecer el modelo de atención•
Operación en red•
Calidad29•
Incentivos2. Funcionamiento transparente del Programa Remediar en la jurisdicción. Esto
significa que en un período de, al menos,
tres meses no se haya registrado ninguna
irregularidad ni queja fundada a través de las
distintas instancias de control de gestión del
Programa (auditorias a CAPS, auditorías a
beneficiarios, control social directo a través
de la red de voluntarios de la sociedad civil,
llamados al Call Center).4.Por otro lado, hay condiciones para rankeo de
las jurisdicciones. Se trata de condiciones no
excluyentes, pero cuya presencia involucra una
mayor viabilidad o factibilidad de la reforma de
la Atención Primaria de la Salud y posibilidades
de avanzar hacia el modelo propuesto por
PROAPS-Remediar. La selección de los municipios y/o provincias a ser invitados para la firma de los compromisos de gestión se realizará
privilegiando aquellas que presenten mejor posicionamiento en función del siguiente listado de
1.2.3.5.6.Adecuado cumplimiento de la operatoria
del Programa Remediar . Esto significa
que la Unidad Ejecutora Central del programa pueda verificar.
Alta tasa de utilización de botiquines
Remediar. Esto significa que serán priorizadas aquellas jurisdicciones que involucre
un mayor volumen de atención (y consecuentemente de prescripción y dispensación).
La jurisdicción conoce la población bajo
programa. Esto significa que se otorgará
prioridad a los compromisos de gestión con
las jurisdicciones que puedan demostrar unmayor interés por avanzar hacia la atención
Existencia en la jurisdicción de un conjunto normativo sobre el armado de una
red de servicios que tienda a caracterizar
un modelo proveedor de servicios. Esto
significa que otorgará prioridad a las jurisdicciones que puedan demostrar avances en
la normatización del funcionamiento de la
red asistencial buscando incorporar una dinámica adecuada de referencia y contrareferencia.
Existencia en la jurisdicción de la jurisdicción de política de Recursos humanos
para la APS. Esto significa que se otorgará
prioridad a aquellas jurisdicciones que hayan
demostrado interés en jerarquizar la estructura de APS .
Evaluación de factores de éxito: Se trata
de una evaluación de la viabilidad político
institucional de la propuesta que garantice la
sustentabilidad de la jurisdicción para alcanzar las metas del compromiso de gestión y
mantener en el tiempo los resultado alcanzados.Para acreditar la elegibilidad de las jurisdicciones, PROAPS - Remediar utilizará una grilla de
valoración que permitirá el rankeo de los municipios y provincias interesados en asumir compromisos de gestión. Se evaluará si la jurisdicción cumple o no con cada uno de los criterios
antes expuestos. Si cumple, el puntaje será el
establecido en la grilla. El puntaje final obtenido
para cada jurisdicción será la base para establecer un ranking que permitirá asignar los cupos
de compromisos de gestión a firmar en función
del cronograma de implementación propuesto.Gráfico 11.
Gradualidad: Fases para la implementación de los compromisos de gestión con las jurisdiccionesFases
Fase IHabilita
ClearingFase IIFase IIIIncorpora
CAPSIncorpora
Personal30Fase VIncorpora
a redLa propuesta para fortalecer el modelo de APS
(objetivo 2) se apoya en el criterio de gradualidad y continuidad de las acciones. Para ello se
prevé la implementación de compromisos de
gestión en cuatro fases consecutivas (Gráfico
11).Incentivos`
En este contexto, adquiere importancia para
estimular el cumplimiento de la metas, la innovación y la creatividad, la implementación de
una política de incentivos en los CAPS, tanto a
los centros como a su personal, y los servicios o
centros de referencia.La jurisdicción deberá cumplir prerrequisitos
que estarán vinculados al cumplimiento de metas de fortalecimiento del modelo de gestión en
el marco de la estrategia de atención primaria de
la salud, para acceder a los incentivos previstos .Tabla 12:Estos incentivos serán de distinta índole, en función de los destinatarios y no estarán vinculados
a la retribución ni a estímulos financieros. En la
siguiente tabla se detallan para cada fase el tipo
de incentivos a aplicar:Criterios de elegibilidad para los compromisos de gestión1.Voluntad política de apoyo a la transformación del modelo de
atención centrado en la estrategia de atención primaria de la sa-Condicionesludnecesarias
2.Funcionamiento transparente del programa REMEDIAR en la jurisdicción3.Adecuado cumplimiento de la operatoria del programa
REMEDIARCondiciones para4.Alta tasa de utilización de botiquines REMEDIAR5.La jurisdicción conoce la población bajo programa6.Existencia en la jurisdicción de un conjunto normativo sobre elrankeo de lasarmado de una red de servicios que tienda a caracterizar un mo-jurisdiccionesdelo proveedor de servicios
7.Existencia en la jurisdicción de política de Recursos humanos para la APS.8.Evaluación de factores de éxito31A partir de la fase
Fase 1Fase 2Fase 3Fase 4Tabla 13. Incentivos aplicables a cada fase de implementación
Para la jurisdicción:
Implementación de mecanismos de redistribución de medicamentos entre
Alta de medicamentos para población bajo programas de crónicos (diabetes, hipertensión , respiratorias y cardiopatías)
Medicamentos para enfermedades críticas (con precisión diagnóstica y esquema terapéutico )
Insumos (placas, material descartable etc)
Equipamiento de atención primaria (balanzas, nebulizadores, estanterías,
armarios, camillas, ecógrafos, heladeras, etc)
Para el personal que se desempeña en los mismos.
Becas destinadas a capacitación en gestión
Financiamiento de actividades de información y actualización del personal
Para los servicios de referencia
Equipamiento acorde a las necesidades de funcionamiento de la red.
Para los centros de salud y/o los servicios de referencia :
Equipamiento y financiamiento de obras de mejoramiento de la infraestructura de los efectores de atención primaria.32VIII.Lecciones aprendidas
del acceso y el uso del nombre genérico, c)
promueve el uso racional de medicamentos.
Permite compras muy eficientes: Se logran
economías de escala que permiten adquirir los
medicamentos a valores hasta un 90% inferiores a los precios de venta al público.
Genera un alto impacto redistributivo: La
alta focalización inherente a la red de APS y el
importante incremento (cuando se considera a
valores de mercado) de los valores transferidos
a los beneficiarios (debido las economías de escala) lo convierte en una importantísima herramienta de redistribución. Por cada peso invertido se transfiere el equivalente a 9 pesos a los
beneficiarios. La dación gratuita de medicamentos tiene un alto efecto redistributivo.
Vincular provisión gratuita de medicamentos y APS consfigura el más poderoso cocktail de medidas de redistribución de ingresos.
Vale la pena destacar esto. En primer lugar la
Atención Primaria de la Salud cuyo impacto redistributivo ha sido probado en el mundo y en
Argentina en particular14. Y por el otro lado la
distribución gratuita de medicamentos a la población de bajos ingresos.
Tiene un riguroso esquema de evaluación y
control de gestión. Que incluye: la implementación de una línea de base y la evaluación en
su conjunto del programa (desarrollada por el
SIEMPRO), un fuerte esquema de auditoría, un
riguroso sistema de información, el control social directo a través de ONGs reconocidas con
representación en todo el país (Cáritas y Cruz
Roja), y la central de reclamos y control de calidad que opera una línea telefónica de discado
gratuito y un sitio en internet.
Genera efectos colaterales. Por un lado, al
incentivar la demanda directa en los CAPS
(Centros de Atención Primaria de la Salud) fortalece la capacidad de los sistemas de salud
provinciales y municipales de dar respuesta aEn conclusión, como política social y sanitaria
Remediar constituye una respuesta adecuada,
oportuna, equitativa y eficiente que puede ser
emulada y replicada por otros países porque:
Garantiza el acceso a los medicamentos ambulatorios: constituye una respuesta adecuada
para uno de los mayores problemas de los sistemas de salud del mundo y de América latina
en particular: el acceso a medicamentos.
Es financieramente sustentable: El programa
tiene su financiación protegida para garantizar
que los factores macroeconómicos no perjudiquen su desempeño. Además, deja una lección
muy importante para los organismos de crédito
internacional que podrían haber rehusado la financiación de bienes transables por temor a los
altos desvíos.
Es técnicamente consistente: Fue diseñado en
base al criterio de medicamentos esenciales (establecido por la Organización Mundial de la salud), al conocimiento técnico de expertos nacionales e internacionales y al consenso con los
actores involucrados. En particular con las provincias.
Es federal: Remediar inauguró un modelo de
federalismo sanitario basado en criterios de distribución territorial equitativos, transparentes y
objetivos. El programa constribuyó a consolidar
un modelo de división intergubernamental del
trabajo en salud sobre bases más objetivas y
Es una respuesta a la emergencia: Constituye
la estrategia central del Ministerio de Salud de
la Nación para enfrentar la emergencia social y
sanitaria, garantizando para 15 millones personas el acceso de la población más vulnerable a
los medicamentos esenciales que dan respuesta
a la mayoría de los motivos de consulta médica.
Impulsa la reforma duradera: A través de
tres ejes que mejoran la eficiencia y la eficacia
del sistema de salud por tres vías: a) jerarquiza
los CAPS y fortalece estrategia de Atención
Primaria de la Salud, b) complementa la Política Nacional de Medicamentos en la promoción14Flood, M.C. V, Harriague, Marcela, Montiel, Leticia,
Gasparini, Leonardo. El gasto público social y su impacto redistributivo, Secretaría de Programación Económica, junio de 1994.33sus habitantes jerarquizando la red asistencial.
Por otro lado, Remediar promueve una intensa
participación de la sociedad civil en diversas
instancias del programa. Además, Remediar refuerza la política de uso del nombre genérico ya
que los medicamentos serán prescriptos y suministrados a la población por su Denominación Común Internacional.
Lo más destacable, es que Remediar no sólo
apunta a mejorar el acceso sino que tambiénasume objetivos muy ambiciosos en la promoción del uso racional de los medicamentos. Esto
se logrará: a) suministrando a la población los
medicamentos en las cantidades adecuadas a
los tratamientos integrales (minimizando discontinuidad y botiquines hogareños), b) estableciendo y difundiendo guías clínicas de tratamiento, c) capacitando a los prescriptores sobre uso racional y d) monitoreando en los
CAPS la adecuada prescripción y suministro.34Bibliografía
Barachick, G. & Katz, J., “La industria Argentina en los Años 90”, Ed. CEPAL, Santiago, 2001
Fiszbein, A., Giovagnoli, P. & Adúriz, I., “La crisis argentina y su impacto sobre los hogares”, Documento de Trabajo No. 1/02, Ed. Banco Mundial, Buenos Aires, Nov. De 2002. Disponible en
http://www.bancomundial.org.ar/
Flood, M.C., Harriage, M., Montiel, L. & Gasparini, L., “El gasto público social y su impacto redistributivo”, Ed. Secretaria de Programación Económica, Buenos Aires, Junio del 2004.
Hamilton, G., “Exclusión y protección social en salud en Argentina”, Programa de Investigación Aplicada, Ed. ISALUD, Buenos Aires, 2001. Disponible en
http://www.isalud.org/documentación/Endeudamiento_sectorial.pdf.
Rojo, P. & Canosa, A., “El programa de desregulamentación del Gobierno Argentino”, Boletín Informativo Techint, No. 269, Enero-Marzo, 1992.
Tobar, F., “Las políticas de medicamentos y el problema del acceso” in Boletín Fármacos (Editorial),
Buenos Aires, Volumen 5, No.4, Septiembre del 2002.
__________ (coordinador), “El gasto en salud en Argentina y su método de cálculo”, Ediciones ISALUD,
No. 5, Buenos Aires, 2002.
__________, Ventura, G., Mangiaterra, A., & Termansen, I., “Endeudamiento Sectorial”, Documentos
del Programa de Investigación Aplicada de Salud No.6, Buenos Aires, 2001, Disponible en
__________, Tobar, F., “Acceso a medicamentos en Argentina: diagnóstico y alternativas”, Boletín Fármacos, Volumen 5, Número 4, Septiembre del 2002.
Uribe, J.P., Schwab, N., “El sector salud argentino en medio de la crisis”, Documento de Trabajo No.
2/02, Ed. Banco Mundial, Buenos Aires, Nov. 2002, Disponible en http://www.bancomundial.org.ar/
Ventura, G., “Impacto de la reducción de los costos laborales sobre el sistema de salud”, Documentos del
Programa de Investigación Aplicada de ISALUD, No.6, Buenos Aires, 2001, Disponible en
http://www.isalud.org/investigación/documentos.asp.
Zerda, A., Velásquez, G., Tobar. & F. Vargas, J., “Sistemas de seguros de salud y acceso a medicamentos”, Washington DC, OMS-Ediciones ISALUD, 2001.35All pages:23457891011121314151617181920212223242526272829303132333435363738394041InfoSaveLikeShareDownloadMorepolíticas para promoción del acceso a medicamentos: el caso del programa remediar de argentina Published on Jan 1, 2004 esta nota técnica expone aspectos del programa remediar en argentina. este programa ha sido considerado exitoso en función de un conjunto de...See Moreidb_publicationsFollowRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore

References: in fine
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución