Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/statni-obcanstvi-zasada-proporcionality.p1271.html
Timestamp: 2019-11-11 22:27:29+00:00

Document:
Státní občanství: zásada proporcionality | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Státní občanství: zásada proporcionality
Ejk 34/2007
Státní občanství: zásada proporcionality při posuzování nesplnění podmínek pro udělení státního občanství
k § 7 odst. 1 písm. e) a § 11 odst. 4 zákona ČNR č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění zákona č. 357/2003 Sb. (v textu též „zákon o státním občanství“)
Smyslem a účelem podmínky pro udělení státního občanství dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona ČNR č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, je vyloučit z možnosti nabytí státního občanství České republiky žadatele, který po dobu svého dosavadního pobytu na území České republiky porušoval pobytový režim cizince, neboť je zde oprávněné nebezpečí, že by takový cizinec pokračoval v závažném porušování právních povinností i jako občan České republiky, a je zde tudíž veřejný zájem na tom, aby takový cizinec občanství České republiky nenabyl. Porušení povinnosti ohlásit cizinecké policii změny pobytu cizince, pokud není motivováno snahou zatajit skutečný pobyt cizince, a vytvořit si tak prostor k protiprávní činnosti, lze považovat pouze za formální opominutí, které samo o sobě nezakládá nesplnění zmíněné zákonné podmínky pro udělení státního občanství České republiky.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2006, čj. 10 Ca 155/2006-116)
Olha M. (Ukrajina) proti Ministerstvu vnitra o udělení státního občanství.
Dne 17. 7. 2003 žalobkyně podala žádost o udělení státního občanství, k níž připojila požadované přílohy. V žádosti uvedla, že má ukrajinské státní občanství, že od roku 1996 žije společně s matkou v Praze a že trvalý pobyt v České republice má povolen od 23. 9. 1997. V době podání správní žaloby je studentkou vysoké školy, Českou republikou považuje za svůj domov a na Ukrajinu se již nehodlá vrátit (další blízká rodina žije rovněž v České republice). Součástí žádosti byl i výpis z rejstříku trestů, podle něhož nemá v rejstříku trestů záznam.
Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 10. 3. 2004 nevyhovělo žádosti žalobkyně o udělení státního občanství. V odůvodnění uvedlo, že dle záznamů cizinecké policie pobývá žalobkyně na území České republiky od 18. 6. 1997, kdy jí byl společně s matkou povolen dlouhodobý pobyt ve V. Cizinecká policie nemá doklad o tom, že by žalobkyně měla povolen nějaký druh pobytu na území České republiky během školního roku 1996/1997, kdy navštěvovala základní školu v Praze. Žalobkyni i její matce byl povolen od 23. 9. 1997 trvalý pobyt v N. Na žádné z těchto adres se však žalobkyně nezdržovala, neboť nejméně do konce školního roku 1999 bydlela v Praze. Též na adresu současného trvalého pobytu v Praze, na níž se žalobkyně se svou matkou přehlásily dne 24. 2. 1999, se žalobkyně fakticky přestěhovala až po ukončení 9. třídy. Správní orgán prvního stupně dospěl k závěru, že žalobkyně nesplňuje podmínku pro udělení státního občanství České republiky dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství, neboť porušila povinnosti vyplývající z předpisu upravujícího pobyt cizinců na území České republiky tím, že se po určitou část doby povoleného trvalého pobytu v České republice nezdržovala v místě trvalého pobytu. Správní orgán neshledal důvody pro prominutí této podmínky dle § 11 odst. 4 zákona o státním občanství.
trvalého pobytu žalobkyni dle tvrzení žalovaného zajišťuje základní životní potřeby, a to i vzhledem k jejímu věku, obdobným způsobem jako státním občanům České republiky. Z těchto důvodů nebyl žalobkyni vydán příslib udělení státního občanství.
Dne 5. 4. 2004 žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí rozklad, v němž nad rámec námitek uplatněných později v žalobě též namítala, že jí v době tvrzeného porušení pobytového režimu cizince bylo 13 let a byla v cizím prostředí plně odkázána na své rodiče, jež musela následovat. To je podle žalobkyně nepochybně důvod hodný zvláštního zřetele ve smyslu § 11 odst. 4 zákona o státním občanství.
Ministr vnitra dne 20. 7. 2004 rozklad zamítl. Žalobkyně totiž nesplňuje mj. podmínku pro udělení státního občanství dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství, tedy v minulosti porušila povinnosti vztahující se k pobytovému režimu cizince. I přes nízký věk žalobkyně ministr neshledal důvody zvláštního zřetele pro prominutí zákonné podmínky dle § 11 odst. 4 zákona o státním občanství.
Žalobkyně toto rozhodnutí napadla žalobou dne 29. 9. 2004. Namítala v ní jeho nezákonnost mj. ve vztahu k hodnocení podmínky dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství. Toto ustanovení obsahuje formulaci
„plní povinnosti“
vyplývající ze zákona o pobytu cizinců, ze zákonů o veřejném zdravotním pojištění, o sociálním zabezpečení a z daňových předpisů. Jedná se o přítomný čas, tedy porušení těchto předpisů v minulosti nemůže být podle žalobkyně překážkou pro udělení občanství. Žalovaný se s touto námitkou nevypořádal. Žalobkyně rovněž namítala, že žalovaný překročil meze správního uvážení, neboť zejména nepřihlédl k věku žalobkyně, ve kterém se měla dopustit porušení příslušných právních předpisů, a to s ohledem na otázku zavinění.
Dne 24. 2. 2005 Městský soud v Praze žalobu odmítl jako nepřípustnou. Soud hodnotil přijetí do svazku státu, tedy udělení státního občanství cizinci, jako výraz výkonu státní suverenity, jenž náleží do sféry absolutního volného uvážení státu. Na udělení státního občanství není podle § 7 zákona o státním občanství právní nárok, není tu tedy ani veřejné subjektivní právo, o němž by mělo být rozhodováno. Rozhodnutí o nevyhovění žádosti tedy není rozhodnutím dle § 65 odst. 1 s. ř. s., jímž by se zakládala, měnila, rušila či závazně určovala práva žadatele o státní občanství. Takový úkon správního orgánu, který není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je ze správního přezkoumání vyloučen.
Rozsudkem ze dne 4. 5. 2006, čj. 2 As 31/2005-78, Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti žalobkyně uvedené usnesení zdejšího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.*) Ve zrušovacím rozsudku mj. připomněl, že při posuzování zákonných podmínek je žalovaný vázán obecnými ústavními principy, jako jsou zejména proporcionalita, rovnost, důstojnost, legitimní očekávání, právní jistota, předvídatelnost. Proporcionalita je pak tradičně pojímána jako soubor tří dílčích principů – principu způsobilosti a vhodnosti dosažení zamýšleného cíle, dále principu potřebnosti, tj. použití nejšetrnějšího možného prostředku, a konečně principu přiměřenosti v užším slova smyslu, podle něhož újma na příslušném právu nesmí být nepřiměřená zamýšlenému cíli. Ve vztahu k podmínce dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství to znamená, že nelze
od závažnosti případného porušení povinností dle předpisů o pobytu cizinců a od okolností podstatných pro zhodnocení této závažnosti či vůbec nezohlednit zásadu proporcionality.
Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí ministra vnitra ze dne 20. 7. 2004, jakož i rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 10. 3. 2004, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Podle § 7 odst. 1 zákona o státním občanství lze státní občanství České republiky udělit na žádost fyzické osobě, která splňuje současně tyto podmínky:
e) plní povinnosti vyplývající z ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího pobyt a vstup cizinců na území České republiky, povinnosti vyplývající ze zvláštních předpisů upravujících veřejné zdravotní pojištění, sociální zabezpečení, důchodové pojištění, daně, odvody a poplatky.
Podle § 11 odst. 4 zákona o státním občanství může Ministerstvo vnitra v případech hodných zvláštního zřetele prominout podmínku stanovenou v § 7 odst. 1 písm. d) a e).
Soud posuzoval jednotlivé žalobní body v intencích rozsudku Nejvyššího správního soudu, jehož právním názorem v této věci vysloveným je zdejší soud vázán. V této souvislosti soud konstatuje, že podle rozhodnutí I. stupně i podle napadeného rozhodnutí žalobkyně nesplňuje zákonné podmínky pro udělení státního občanství. Žalovaný tedy neměl provádět správní úvahu ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o státním občanství, neboť k takové úvaze žalovaný přikročí pouze v případě, že dospěje k závěru, že žadatel veškeré zákonné podmínky pro udělení občanství dle § 7 odst. 1 zákona o státním občanství splňuje. Správní uvážení přísluší žalovanému rovněž v případě nesplnění podmínek pro udělení občanství, pokud je zde dán některý z důvodů dle § 11 zákona o státním občanství, pro nějž žalovaný může nesplnění některé z těchto podmínek prominout. V prvé řadě však soud musel v mezích žalobních bodů přezkoumat, zda je závěr rozhodnutí I. stupně i napadeného rozhodnutí o tom, že žalobkyně nesplňuje podmínku pro udělení státního občanství dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství, vůbec správný. Ve světle názoru Nejvyššího správního soudu, pokud jde o hodnocení principu proporcionality, tedy soud musel námitku žalobkyně, podle níž žalovaný nepřihlédl k důležitým okolnostem, jako je věk žalobkyně v době, kdy se měla dopustit porušení předpisů o pobytu cizinců, i její tehdejší závislost na matce žalobkyně, posuzovat právě již z toho hlediska, zda i přes tyto okolnosti lze předmětné jednání žalobkyně považovat za nesplnění podmínky pro udělení státního občanství ve smyslu § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství.
Žalovaný označuje jako důvod nesplnění uvedené zákonné podmínky pro udělení státního občanství skutečnost, že se žalobkyně po určitou část doby povoleného trvalého pobytu v České republice nezdržovala v místě trvalého pobytu. V rozhodnutí I. stupně ani v napadeném rozhodnutí není přesně specifikováno, jaké konkrétní ustanovení konkrétního právního předpisu žalobkyně dle žalovaného ve skutečnosti porušila. Vzhledem k tomu, že k předmětnému jednání žalobkyně došlo v letech 1997 až 1999, tedy před nabytím účinnosti stávajícího zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je soud toho názoru, že z formálního hlediska mohlo dojít k porušení § 10 odst. 5 předchozího zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 123/1992 Sb.“), podle něhož byl držitel průkazu povolení k pobytu povinen dbát, aby údaje v něm uvedené odpovídaly skutečnosti a o provedení změn údajů v průkazu byl povinen požádat příslušný orgán do tří pracovních dnů ode dne, kdy změna nastala. Dále mohlo dojít k formálnímu porušení zákona č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů, podle něhož měli dle § 19 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb. postupovat při hlášení změn pobytu rovněž cizinci, kteří na území České republiky pobývali dlouhodobě nebo trvale.
Dle principu proporcionality tedy soud musel především hodnotit smysl a účel podmínky dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství ve vztahu k charakteru a závažnosti uvedeného porušení zákona č. 123/1992 Sb. Účelem zákonem stanovené podmínky je dle názoru soudu vyloučit z možnosti nabytí státního občanství cizince, který určitým, nikoli bezvýznamným způsobem po dobu jeho dosavadního pobytu na území České republiky porušoval pobytový režim cizince, tedy podstatné povinnosti stanovené právními předpisy o pobytu cizinců na území České republiky, neboť je zde oprávněné nebezpečí, že takový cizinec by pokračoval v závažném porušování právních povinností i jako občan České republiky, a je zde tudíž veřejný zájem na tom, aby takový cizinec občanství České republiky nenabyl. Na straně jedné tedy soud odmítá formalistický výklad žalobkyně, že se dané ustanovení vztahuje pouze na chování cizince v době podání žádosti, a nikoliv na jeho předchozí působení na území České republiky, neboť taková
se příčí smyslu a účelu uvedené normy, na straně druhé, jak již ostatně konstatoval Nejvyšší správní soud, předpokládá toto ustanovení určitou intenzitu, tedy závažnost daného porušení pobytového režimu, a i další podstatné okolnosti protiprávního jednání žadatele o udělení občanství musí být takové, aby bylo skutečně naplněno zmíněné riziko pokračování v porušování povinností ze strany žadatele.
V daném případě má soud za to, že porušení povinnosti ohlásit cizinecké policii změny pobytu lze v případě žalobkyně považovat pouze za formální opominutí, neboť nebylo dle všech známých okolností motivováno snahou zatajit skutečný pobyt žalobkyně, a vytvořit si tak podmínky k nějaké další protiprávní činnosti, jako spíše neporozumění dikci zákona, a to i s ohledem na skutečnost, že žalobkyně a její matka patrně nepovažovaly adresu svého pobytu v Praze za své trvalé bydliště na území České republiky, neboť dle známých okolností počítaly s tím, že se poté, co žalobkyně v Praze dokončí základní školu, přestěhují na Moravu. Navíc, a to soud pokládá za velmi významné, nelze přehlédnout skutečnost, že žalobkyně byla v době předmětného protiprávního jednání nezletilou osobou, která byla plně závislá na jednání své matky, s níž žila a jíž na území České republiky nutně následovala. Žalobkyni tedy nelze přičítat zavinění za porušení uvedených povinností cizince, a to ani nedbalostní, neboť dle názoru soudu nelze rozumně požadovat po dítěti navštěvujícím základní školu, aby bylo podrobně seznámeno s právními předpisy upravujícími pobyt cizinců na území České republiky. V tomto ohledu nesou za jednání žalobkyně plnou odpovědnost rodiče jakožto její zákonní zástupci, koneckonců jednání žalobkyně bylo za daných okolností pouze nutným důsledkem jednání matky žalobkyně. V této souvislosti soud připomíná, že sám zákon č. 123/1992 Sb. postihoval porušení právních povinností stanovených tímto zákonem formou přestupku dle § 27 odst. 1 písm. d) tohoto zákona, ovšem pouze za podmínky, že protiprávním jednáním pachatel ztížil plnění úkolů státní správy, což v daném případě nebylo prokázáno, a navíc samozřejmě žalobkyně nemohla být vzhledem ke svému věku za daný přestupek odpovědná (viz § 5 odst. 1 zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů).
Soud tedy uzavírá, že předmětné protiprávní jednání žalobkyně nelze považovat z hlediska jeho závažnosti a způsobu jeho spáchání, stejně jako z hlediska věku žalobkyně a jejího závislého postavení za důvod, jenž by zakládal nesplnění podmínky pro udělení státního občanství dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství. V tomto rozsahu tedy soud uznal námitky žalobkyně jako důvodné. Pro úplnost soud dodává, že v rozhodnutí I. stupně žalovaný rovněž zmiňuje skutečnost, že není známo, na jaký druh povolení k pobytu se žalobkyně společně se svou matkou na území České republiky zdržovala od začátku školního roku 1996/1997 až do 18. 6. 1997, kdy jí byl povolen dlouhodobý pobyt. Jakožto důvod pro nesplnění podmínky dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství však rozhodnutí I. stupně tuto okolnost výslovně neuvádí, soud tedy vychází z předpokladu, že žalovaný neměl za dostatečně prokázané, že žalobkyně pobývala v předmětnou dobu na území České republiky neoprávněně, tedy bez povolení k pobytu. Takovou úvahu rozhodnutí I. stupně mylně podsouvá až napadené rozhodnutí. Pokud by takový závěr prokázán byl, musel by ho soud považovat za závažnější porušení pobytového režimu cizince, které by samo o sobě důvod k nesplnění podmínky dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství představovalo. I tak by ovšem žalovaný byl povinen provést správní úvahu dle § 11 odst. 4 zákona o státním občanství, neboť je zřejmé, že výše uvedené okolnosti, tedy věk žalobkyně a její tehdejší absolutní závislost na matce, by i v případě tohoto protiprávního jednání nepochybně představovaly důvody zvláštního zřetele, pro něž by bylo možné nesplnění podmínky dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství prominout. Pokud by tedy žalovaný v rámci správního uvážení neuvedl takové rozumné a logické důvody, jež by prominutí zákonné podmínky v uvedeném případě bránily, byl by povinen i ve světle uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu nesplnění této podmínky prominout. Takové důvody v napadeném rozhodnutí ani v rozhodnutí I. stupně uvedeny nejsou.
*) Rozsudek je dostupný na internetových stránkách soudu (www.nssoud.cz).

References: § 7
 § 11
 zákona č. 357
 § 7
 § 7
 § 11
 § 11
 § 7
 § 11
 § 7
 soud 
 Soud 
 § 7
 § 65
 § 65
 soud 
 § 7
 soud 
 § 7
 § 11
 § 7

Soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 § 7
 § 11
 soud 
 § 7
 soud 
 § 7
 zákona č. 326
 soud 
 § 10
 zákona č. 123
 zákona č. 135
 § 19
 zákona č. 123
 soud 
 § 7
 zákona č. 123
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 27
 § 5

Soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 § 7
 § 11
 § 7