Source: http://www.senat.fr/rap/l17-552-1/l17-552-115.html
Timestamp: 2018-08-19 23:18:47+00:00

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L'article 19 du projet de loi renforce le régime de la retenue pour vérification du droit de circulation ou de séjour d'un ressortissant étranger. Il renforce également la lutte contre la fraude documentaire.
1. La retenue pour vérification, un outil récent et désormais indispensable à l'efficacité de la police administrative des étranger
La retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour est prévue à l'article L. 611-1-1 du CESEDA et concerne l'étranger qui n'est pas en mesure de justifier de son droit de circuler ou de séjourner en France parce qu'il ne peut pas, par exemple, présenter son visa ou son titre de séjour, ou qu'il refuse de le faire. Elle a été créée pour pallier, notamment, les conséquences de la fin du délit de séjour irrégulier, jugé incompatible avec le droit européen348(*), ce qui interdisait le placement en garde à vue des étrangers pour ce seul motif.
La mesure peut intervenir à l'issue d'un contrôle de titre de séjour ou d'un contrôle d'identité. Elle permet la retenue de l'étranger aux fins de vérification dans un local de police ou de gendarmerie par un officier de police judiciaire (ou, sous son contrôle, par un agent de police judiciaire), pendant une durée maximale de seize heures.
L'étranger bénéficie de plusieurs droits et garanties qui doivent lui être notifiés. Il a ainsi notamment le droit d'être assisté par un interprète et par un avocat, d'être examiné par un médecin, de prévenir à tout moment sa famille et toute personne de son choix et d'avertir les autorités consulaires de son pays. Il ne peut être retenu que pour le temps strictement exigé par la vérification, ne peut être soumis au port des menottes que s'il est considéré comme dangereux ou susceptible de fuite, et ne peut être placé avec des personnes gardées à vue.
Si l'étranger ne fournit pas d'éléments permettant d'apprécier son droit de circulation ou de séjour, et après information du procureur de la République, les opérations de vérification peuvent donner lieu à la prise d'empreintes digitales ou de photographies lorsque celle-ci constitue l'unique moyen d'établir la situation de cette personne.
L'étude d'impact jointe au projet de loi montre une hausse rapide du recours à ce type de mesure : 29 947 retenues en 2013, 43 765 en 2016, et 33 711 pour le seul premier semestre 2017.
2. Un renforcement souhaitable pour des raisons opérationnelles
Le projet de loi modifie d'abord les conditions de la retenue : il allonge de 16 à 24 heures sa durée maximale et permet à des agents (et non plus uniquement à des officiers de police judiciaire ou à des agents de police judiciaire agissant sous leur contrôle) d'accomplir seuls certains actes de vérification.
Votre rapporteur estime que ce délai supplémentaire répond à des difficultés opérationnelles réelles et est entouré de garanties suffisantes : les services, dont il a entendu les représentants, soulignent que les délais sont difficiles à tenir pour se coordonner avec les préfectures en cas d'interpellation en fin de journée ou en fin de semaine ; le Conseil d'État a estimé que la durée envisagée respectait les exigences européennes (qui ménagent aux autorités un délai « certes bref mais raisonnable ») ; enfin, et en tout état de cause, la vérification d'identité prévue concurremment à l'article 78-3 du code de procédure pénale (qui peut donner lieu à une retenue de quatre heures) s'imputera toujours, le cas échéant, sur la durée plus longue de la retenue pour vérification du droit de circulation et de séjour.
L'article 19 du projet de loi renforce en outre certaines possibilités d'investigation pendant la retenue :
- il prévoit le recueil systématique des empreintes digitales et des photographies (et non plus seulement lorsque cette collecte est l'unique moyen pour établir la régularité du séjour) ; à l'initiative du Conseil d'État, il a été précisé que les données ainsi collectées ne pourraient être conservées que pour les étrangers dont il s'avère à la fin de la retenue qu'ils sont en situation irrégulière ;
- il autorise l'inspection visuelle des effets personnels et des bagages, sous la double garantie, d'une part, de l'objet de la fouille (pour les seules nécessités de la vérification du droit au séjour et de circulation) et, d'autre part, de l'information du procureur (si l'étranger, obligatoirement présent, s'y oppose).
Votre rapporteur note que ces modification procédurales disparates répondent à des besoins opérationnels : elles facilitent la lutte contre certains comportements d'obstruction et permettent d'établir plus facilement la situation d'un étranger qui ne satisfait pas à son obligation de présenter les documents l'autorisant à circuler ou à séjourner en France, puis d'en tirer les conséquences s'il apparaît être en situation irrégulière. Il en approuve donc pleinement l'objectif.
L'article 19 du projet de loi procède enfin à des ajustements techniques de dispositions pénales concernant lutte contre l'entrée et le séjour irréguliers :
- il abroge certaines dispositions réprimant le franchissement irrégulier d'une frontière intérieure de l'espace Schengen par un étranger non ressortissant d'un État membre de l'Union européenne qui entre en France (art. L. 621-2 du CESEDA), tirant ce faisant les conséquences directes d'un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE)349(*) ;
- il étend l'infraction réprimant l'usage de faux documents d'identité ou de voyage (prévue à l'art. L. 441-8 du code pénal), aux titres de séjour ; à cet égard, votre commission a adopté un amendement COM-212 de notre collègue Alain Richard et des membres du groupe La République En Marche pour inclure dans le champ de l'infraction les documents à caractère provisoire, énumérés au premier alinéa de l'article L. 311-4 du CESEDA, qui autorisent la présence sur le territoire à titre temporaire.
Introduit par l'Assemblée nationale, par l'adoption en séance publique d'un amendement du Gouvernement, l'article 19 bis A du projet de loi tend à mettre en conformité avec le droit européen le régime des sanctions visant l'étranger qui refuse d'exécuter une mesure d'éloignement.
1. La peine encourue par l'étranger qui refuse d'exécuter une mesure d'éloignement
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 624-1-1 du CESEDA prévoit que l'étranger qui méconnaît une mesure d'éloignement encourt une peine de trois ans d'emprisonnement.
Cette peine est encourue dans deux situations :
- lorsqu'un étranger se soustrait, ou tente de se soustraire, à l'exécution d'une mesure de refus d'entrée en France, d'une interdiction administrative du territoire, d'un arrêté d'expulsion, d'une mesure de reconduite à la frontière ou d'une obligation de quitter le territoire ;
- ou lorsqu'un étranger expulsé, ou ayant fait l'objet d'une interdiction judiciaire du territoire, d'une interdiction administrative du territoire ou d'une interdiction de circulation sur le territoire pénètre de nouveau sans autorisation en France.
2. La contrariété entre ces dispositions et la directive « Retour »
La directive du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants des pays tiers en séjour irrégulier, dite directive « Retour », ne s'oppose pas à ce qu'une sanction pénale, y compris une peine d'emprisonnement, soit appliquée à un étranger qui refuse de se soumettre à une mesure d'éloignement.
Dans différents arrêts350(*), la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a cependant précisé que les États ne peuvent exercer leur compétence pénale que si celle-ci ne compromet pas l'effet utile de la directive. Or l'objectif premier de la directive est l'éloignement des étrangers en situation irrégulière. Dès lors, la Cour considère que porte atteinte à la directive l'État membre qui fait précéder l'exécution de la décision de retour d'une poursuite pénale pouvant conduire à l'emprisonnement, dans la mesure où une telle démarche risque de retarder l'éloignement. L'État membre peut en revanche infliger à l'étranger une peine d'amende.
En France, la Cour de cassation interprète l'article L. 624-1-1 du CESEDA à la lumière de cette jurisprudence351(*). Elle estime, en conséquence, qu'une peine d'emprisonnement ne peut être infligée à un étranger avant que les mesures administratives tendant à son éloignement aient pris fin. En pratique, l'emprisonnement ne peut donc être décidé avant la fin de la période de rétention administrative, qui vise précisément à organiser l'éloignement de l'étranger.
Dans son arrêt Skerdjan Celaj du 1er octobre 2015, la CJUE a toutefois apporté un tempérament à sa jurisprudence en admettant qu'un État emprisonne un étranger qui revient irrégulièrement sur son territoire après avoir fait l'objet d'une première procédure de retour : la directive « doit être interprétée en ce sens qu'elle ne s'oppose pas, en principe, à une réglementation d'un État membre qui prévoit l'infliction d'une peine d'emprisonnement à un ressortissant d'un pays tiers en situation de séjour irrégulier qui, après être retourné dans son pays d'origine dans le cadre d'une procédure de retour antérieure, entre de nouveau irrégulièrement sur le territoire dudit État en violation d'une interdiction d'entrée ».
3. La mise en conformité du CESEDA avec les exigences du droit européen
Le 1° de l'article 19 bis A du projet de loi vise à modifier l'article L. 624-1-1 du CESEDA afin de tirer les conséquences de cette jurisprudence européenne et nationale.
Le premier alinéa de l'article L. 624-1-1 serait remplacé par deux alinéas afin de distinguer clairement deux hypothèses.
La première hypothèse est celle où un étranger se soustrait, ou tente de se soustraire, à l'exécution d'une mesure de refus d'entrée en France, d'une interdiction administrative du territoire, d'un arrêté d'expulsion, d'une mesure de reconduite à la frontière ou d'une obligation de quitter le territoire français. Dans cette situation, l'étranger pourrait être puni d'une amende de 3 750 euros. Ce quantum de peine est identique à celui prévu à l'article L. 624-1 du CESEDA à l'encontre des étrangers qui se maintiennent irrégulièrement sur le territoire français sans motif légitime.
Une peine de trois ans d'emprisonnement pourrait en outre être décidée si, en raison de cette soustraction, la rétention administrative a pris fin sans qu'il ait été possible de procéder à l'éloignement de l'étranger ou si les faits surviennent trop tardivement pour qu'il puisse être procédé à l'exécution de la mesure d'éloignement dans le délai de rétention restant à courir.
La deuxième hypothèse correspond au cas de figure envisagé dans l'arrêt Celaj précité de la CJUE. Un étranger expulsé, ou ayant fait l'objet d'une interdiction judiciaire ou administrative du territoire, d'une interdiction de retour sur le territoire français ou d'une interdiction de circulation sur le territoire français, qui pénètre de nouveau sans autorisation en France pourrait être puni d'une peine de trois ans d'emprisonnement
Les 2° et 3° de l'article contiennent des mesures de coordination.
4. Une mesure utile qui maintient l'effet dissuasif de la sanction pénale tout en la conciliant avec les exigences du droit européen
Votre rapporteur considère que la perspective d'une sanction financière ou d'une peine d'emprisonnement peut exercer un effet dissuasif au séjour irrégulier. Il convient donc de maintenir ces peines dans le CESEDA, en veillant à leur conciliation avec les exigences du droit européen.
Votre commission a adopté un amendement de précision COM-183 du Gouvernement et l'article 19 bis A ainsi modifié
L'article 19 bis du projet de loi a pour objectif d'étendre le champ d'application de la peine d'interdiction du territoire français à certains délits.
1. La peine d'interdiction du territoire français
L'interdiction judiciaire du territoire français est une peine, définie à l'article 131-30 du code pénal, susceptible d'être prononcée à titre principal ou complémentaire à l'encontre d'un étranger majeur352(*). Elle est encourue dès lors qu'une disposition législative spécifique à une infraction ou à une catégorie d'infractions pénales le prévoit expressément353(*).
Cette peine entraîne de plein droit la reconduite du condamné à la frontière, le cas échéant, à l'expiration de sa peine privative de liberté354(*).
L'interdiction du territoire français peut être prononcée pour une durée de dix ans au plus ou à titre définitif.
Si elle peut être prononcée à l'égard de ressortissants européens et non-européens, certains étrangers355(*) bénéficient, en matière correctionnelle, d'une protection particulière : ils ne peuvent être condamnés à cette peine que par une décision spécialement motivée au regard de la gravité de l'infraction et de leur situation personnelle et familiale. D'autres étrangers356(*) bénéficient d'une protection absolue, sauf en matière de terrorisme, de groupes de combat, d'atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation.
Depuis la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016357(*), le prononcé de la peine d'interdiction du territoire français est obligatoire à l'encontre des auteurs d'actes de terrorisme, sauf motivation spéciale.
2. L'élargissement du champ d'application de la peine d'interdiction du territoire français adopté par l'Assemblée nationale
À l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a élargi le champ d'application de l'interdiction judiciaire du territoire français en permettant son prononcé pour de nouvelles infractions, principalement délictuelles358(*) :
- certaines violences volontaires aggravées,
- les violences habituelles sur personne vulnérable,
- les manoeuvres dolosives en vue d'un mariage forcé à l'étranger,
- l'embuscade,
- les agressions sexuelles,
- la réduction d'êtres humains en esclavage,
- l'enlèvement ou la séquestration,
- le détournement d'aéronefs ou de navire,
- les vols aggravés,
- certaines extorsions,
- la destruction, dégradation ou détérioration du bien d'autrui par l'effet d'une substance explosive ou incendiaire mettant en danger les personnes.
Champ d'application de la peine d'interdiction du territoire français (ITF) en matière délictuelle et criminelle
Les ajouts de l'Assemblée nationale sont grisés
Peines d'emprisonnement encourues par la qualification pénale
Base légale de l'ITF
Génocide et autres crimes contre l'humanité
(articles 211-1 à 212-3 du code pénal)
Crimes (Réclusion criminelle à perpétuité)
Article 213-2 du code pénal
Crimes d'eugénisme et de clonage reproductif
(articles 214-1 à 214-4 du code pénal)
Crimes (= 30 ans de réclusion criminelle)
Article 215-2 du code pénal
(articles 221-1 à 221-5 du code pénal)
Crimes (= 30 ans de réclusion criminelle) et délit (dix ans d'emprisonnement)
Article 221-11 du code pénal
(articles 221-6 du code pénal)
Délits (= 3 ans d'emprisonnement)
(article 221-12 du code pénal)
Crime (réclusion criminelle à perpétuité)
Article 221-16 du code pénal
Atteintes à l'intégrité physique ou psychique d'une personne
(articles 222-1 à 222-6 du code pénal)
Crimes (= 15 ans de réclusion criminelle)
Article 222-48 du code pénal
(articles 222-7 à 222-8 du code pénal)
Violences aggravées ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente (article 222-10 du code pénal)
Crimes (15 ans de réclusion criminelle)
Violences aggravées ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours (article 222-12 du code pénal)
Délit (5 ans d'emprisonnement)
Violences habituelles sur personne vulnérable ayant entrainé la mort de la victime ou une mutilation ou infirmité permanente (1° et 2° de l'article 222-14 du code pénal)
Crimes (= 20 ans de réclusion criminelle)
Violences habituelles sur personne vulnérable (3° et 4° de l'article 222-14 du code pénal)
Délits (= 5 ans d'emprisonnement)
Violences commises avec usage ou menace d'une arme sur une personne dépositaire de l'autorité publique en bande organisée ou avec guet-apens (article 222-14-1 du code pénal)
Délits et crimes (= 10 ans d'emprisonnement)
Manoeuvres dolosives en vue d'un mariage forcé à l'étranger
(article 222-14-4 du code pénal)
Délit (3 ans d'emprisonnement)
Administration de substances nuisibles (article 222-15 du code pénal)
(article 222-15-1 du code pénal)
(articles 222-27 à 222-29-1 du code pénal)
Agressions sexuelles aggravées
(article 222-30 du code pénal)
Délit (10 ans d'emprisonnement)
Tentatives d'agressions sexuelles
(article 222-3l du code pénal)
(articles 222-34 à 222-35 du code pénal)
(articles 222-36 à 222-39 du code pénal)
Délits et crimes (= 5 ans d'emprisonnement)
Tentative des infractions à la législation sur les stupéfiants
(article 222-40 du code pénal)
(articles 222-52 à 222-60 du code pénal)
Délit (= 5 ans d'emprisonnement)
Article 222-64 du code pénal
Interruption illégale de grossesse sans le consentement de l'intéressé
(articles 223-10 et 223-11 du code pénal)
(nouvel) article 223-21 du code pénal
Réduction en esclavage et exploitation d'une personne réduite en esclavage (articles 224-1 A à 224-1 C du code pénal)
Crimes (= 20 ans de réclusion criminelle) et délit (5 ans d'emprisonnement)
(nouvel) article 224-11 du code pénal
(articles 224-1 à 224-5-2 du code pénal)
Détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport (articles 224-6 à 224-8-1 du code pénal)
(articles 225-4-1 à 225-4-9 du code pénal)
Délits (= 7 ans d'emprisonnement) et crimes
Article 225-21 du code pénal
Proxénétisme (articles 225-5 à 225-11 du code pénal)
(articles 225-12-5 à 225-12-7 du code pénal)
Délits (= 3 ans d'emprisonnement
Exploitation de la vente à la sauvette (articles 225-12-8 à 225-12-10 du code pénal)
Vols aggravés (articles 311-4-2 à 311-5 du code pénal)
Délits (= 7 ans d'emprisonnement)
Article 311-15 du code pénal
Vols aggravés (articles 311-6 à 311-10 du code pénal)
Extorsion (article 312-1 du code pénal)
Délits (7 ans d'emprisonnement)
Article 312-14 du code pénal
Extorsions aggravées (articles 312-2 à 312-7) du code pénal
Délits (= 10 ans d'emprisonnement)
Autres extorsions
(articles 312-8 à 312-9)
Recel (article 321-2 du code pénal)
Article 321-11 du code pénal
Destruction, dégradation ou détérioration d'un bien appartenant à autrui par l'effet d'une substance explosive, d'un incendie ou de tout autre moyen de nature à créer un danger pour les personnes (article 322-6 du code pénal)
Délits (10 ans d'emprisonnement)
Article 322-16 du code pénal
Infraction mentionnée à l'article 322-6 du code pénal aggravée par plusieurs circonstances (articles 322-7 à 322-10 du code pénal)
Blanchiment (articles 324-1 et 324-2 du code pénal)
Article 324-8 du code pénal
Trahison et espionnage (articles 411-1 à 411-11 du code pénal)
Délits (= 7 ans d'emprisonnement) et crimes (= 15 ans de détention criminelle)
Article 414-6 du code pénal
Autres atteintes aux institutions de la République (articles 412-1 à 412-8 du code pénal)
Délits (= 5 ans d'emprisonnement) et crimes (= 15 ans de détention criminelle)
Atteintes à la sécurité des forces armées (articles 413-1 à 413-4 du code pénal)
Atteintes au secret de la défense nationale (articles 413-10 et 413-11 du code pénal)
Aggravations des atteintes en cas de siège, d'urgence, de complot (articles 414-1 à 414-9 du code pénal)
Actes de terrorisme (articles 421-1 à 421-6 du code pénal)
Délits (= 5 ans d'emprisonnement) et crimes (= 15 ans de réclusion criminelle).
Article 422-4 du code pénal
Participation armée à un attroupement ou provocation directe à un attroupement armé
(articles 431-5 et 431-6 du code pénal)
Article 431-8 du code pénal
Participation armée à une manifestation (article 431-10 du code pénal)
Participation à des groupes de combat ou des mouvements dissous
(articles 431-13 à 431-17 du code pénal)
Article 431-19 du code pénal
Intrusion armée dans un établissement d'enseignement scolaire
(article 431-25 du code pénal)
Article 431-27 du code pénal
Atteintes à l'autorité de la justice
Corruption en matière judiciaire
(8° alinéa de l'article 434-9 et article 434-9-1 du code pénal)
Article 434-46 du code pénal
Évasions armées
(article 434-30 du code pénal)
Délit (7 ans d'emprisonnement)
Fourniture d'une arme ou d'une substance explosive à un détenu
(article 434-32 du code pénal)
Facilitation d'une évasion par un personnel de surveillance
(article 434-33 du code pénal)
Délit (10 ans d'emprisonnement) ou crime (15 ans de réclusion criminelle)
Atteintes à l'administration publique
(articles 435-1 à 435-13 du code pénal)
Article 435-14 du code pénal
(articles 441-1 à 441-8 du code pénal)
Délit (= 2 ans d'emprisonnement)
Article 441-11 du code pénal
(articles 442-1 à 442-4 du code pénal)
Délits (= 5 ans d'emprisonnement) ou crimes (30 ans de réclusion criminelle)
Article 442-12 du code pénal
Falsification de titres ou de valeurs fiduciaires (articles 443-1 et 443-2 du code pénal)
Article 443-7 du code pénal
Falsification des marques de l'autorité publique (articles 444-1 à 444-5 du code pénal)
Article 444-8 du code pénal
Crimes et délits de guerre
Crimes et délits de guerre (articles 461-1 du code pénal)
Délits (10 ans) et
crimes (=15 ans de réclusion criminelle)
Article 462-4 du code pénal
Prévention des atteintes à l'ordre public
Lors d'une manifestation, violences aggravées (article 222-9 et articles 222-11 à 222-13 du code pénal), dégradations (articles 322-3 et 322-6 du code pénal)
Délit (= 3 ans d'emprisonnement)
Article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure
Aide à l'entrée et au séjour irréguliers d'un étranger dans les îles Wallis et Futuna
Article 28 de l'ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000359(*)
Aide à l'entrée et au séjour irréguliers d'un étranger en Polynésie française
Article 30 de l'ordonnance n° 2000-372 du 26 avril 2000360(*)
Article 30 de l'ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002361(*)
Aide à l'entrée et au séjour irréguliers d'un étranger en France (article L. 622-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile - CESEDA)
Délits (5 ans d'emprisonnement)
Article L. 622-3 du CESEDA
Aide à l'entrée et au séjour irréguliers d'un étranger en France, avec circonstances aggravantes (article L. 622-5 du CESEDA)
Article L. 622-5 du CESEDA
Manoeuvres pour obtenir un titre de séjour ou la nationalité française
Reconnaissance d'enfant et mariage aux seules fins d'obtenir un titre de séjour ou la nationalité française (article L. 623-1 du CESEDA)
Article L. 623-2 du CESEDA
Atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation en temps de guerre
Trahison et espionnage (articles L. 331-1 à L. 331-4 du code de justice militaire)
L. 333-7 du code de justice militaire
Autres atteintes à la défense nationale en temps de guerre (articles L. 332-1 à L. 332-5 du code de justice militaire)
Délit (10 ans d'emprisonnement) et crimes (= 15 ans de réclusion criminelle)
Sanctions pénales en matière de protection et de contrôle des matières nucléaires (articles L. 1333-9, L. 1333-11 à L. 1333-13-6, L. 1333-13-12 à L. 1333-13-15 du code de la défense)
Délits (= 1 an d'emprisonnement)
Article L. 1333-13-7 du code de la défense
Contrôle des matériels de guerre
Prolifération des vecteurs d'armes de destruction massive (articles L. 2339-14 à L. 2339-16 du code de la défense)
Délit (10 ans d'emprisonnement) et crimes (15 ans de réclusion criminelle)
Article L. 2339-17 du code de la défense
Fabrication, obtention et financement d'armes biologiques
Délit (= 7 ans d'emprisonnement) crimes (= 20 ans de réclusion criminelle)
Article L. 2341-5-1 du code de la défense
Fabrication, obtention, financement et utilisation d'armes chimiques (L. 2342-57 à L. 2342-62, L. 2342-64, L. 2342-68, L. 2342-69, L. 2342-74 et L. 2342-79 du code de la défense)
Délit (= 5 ans d'emprisonnement) et crimes
Article L. 2342-77 du code de la défense
Travail dissimulé (articles L. 8224-1 et L. 8224-2 du code pénal
Article L. 8224-4 du code du travail
3. La volonté de votre commission de généraliser la peine d'interdiction du territoire français
Dans un souci de simplification et de clarification, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, l'amendement COM-223 visant à instituer une peine générale d'interdiction du territoire français : pour toute infraction dont la peine d'emprisonnement encourue serait supérieure ou égale à cinq ans d'emprisonnement, une juridiction pourrait prononcer cette peine, à titre complémentaire ou principal, sans qu'il soit nécessaire de viser une disposition législative spécifique à l'infraction. Cela permettrait de prononcer cette peine pour la grande majorité des délits. Une disposition spécifique resterait nécessaire pour les délits dont la peine d'emprisonnement encourue est d'une durée inférieure à cinq ans, par exemple le délit de manoeuvres dolosives en vue d'un mariage forcé à l'étranger.
Cette clarification du champ d'application de la peine d'interdiction du territoire français, qui participe à la lisibilité de l'échelle des peines, est de nature à faciliter le prononcé de ces peines par les juridictions.
Afin d'assurer une plus grande application de cette peine pour les infractions délictuelles et criminelles, votre commission a adopté, par le même amendement COM-223 de son rapporteur, le principe d'une peine obligatoire en cas de délits, pour lesquels la peine complémentaire était encourue, commis en récidive légale ou cas de crimes, sauf décision spéciale et motivée de la juridiction de jugement : la juridiction de jugement serait ainsi tenue de prononcer cette peine complémentaire à l'encontre de toute personne étrangère condamnée362(*). Elle pourrait y déroger par une décision spécialement motivée, en considération des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur.
Si l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui prévoit que « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires », garantit le principe d'individualisation des peines, la jurisprudence du Conseil constitutionnel admet des peines obligatoires dès lors que le juge n'est pas privé du pouvoir d'individualiser la peine, notamment d'en moduler la durée et d'y déroger en considération des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur.
Selon le commentaire de la décision n° 2011-211 QPC du 22 janvier 2012, s'agissant des peines complémentaires obligatoires, « outre le caractère plus ou moins rigide du pouvoir de modulation du juge, le Conseil constitutionnel prend en compte la gravité des faits, la sévérité de la sanction, l'existence ou non d'un lien entre la nature des faits réprimés et la nature de la sanction et, enfin, l'intérêt de la mesure au regard de l'objectif de bonne administration de la justice ».
En l'espèce, la nature des infractions (tous les crimes et les délits punis de cinq ans ou plus emprisonnement commis en état de récidive légale) et la nécessité de prévenir la récidive de ces condamnées peuvent justifier une peine obligatoire.
Il convient de noter que ce dispositif de peine complémentaire obligatoire ne pourrait s'appliquer qu'aux faits commis postérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, en application de l'article 112-1 du code pénal : en effet, il s'assimile à une disposition pénale plus sévère.
Enfin, par le même amendement, votre commission a corrigé une erreur de référence à l'article 131-30-2 du code pénal : les dispositions visées du 11° de l'article 12 bis de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France sont désormais codifiées au 11° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).
Votre commission a adopté l'article 19 bis ainsi modifié.
Introduit par l'Assemblée nationale par l'adoption en séance de plusieurs amendements identiques, l'article 19 ter du projet de loi vise à modifier sur deux points le régime des immunités pénales prévues pour le délit réprimant l'aide à l'entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers : d'une part, il inclut l'aide à la circulation dans le champ des immunités familiales et humanitaires, d'autre part, il reformule le contenu des actes d'assistance aux étrangers pouvant être couverts par l'immunité humanitaire.
1. Le délit d'aide à l'entrée, à la circulation ou au séjour irrégulier d'un étranger en France : une exigence européenne et un outil indispensable à la lutte contre les trafics de migrants
Aux termes de l'article L. 622-1 du CESEDA, toute personne qui aura, par aide directe ou indirecte, facilité ou tenté de faciliter l'entrée, la circulation ou le séjour irrégulier d'un étranger en France sera punie d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de 30 000 euros.
L'origine de ce délit remonte à un décret-loi du 2 mai 1938 relatif à la police des étrangers, dont l'article 4 disposait que « tout individu qui, par aide directe ou indirecte, aura facilité ou tenté de faciliter l'entrée, la circulation ou le séjour irréguliers d'un étranger sera puni [d'une amende de 100 à 1.000 F et d'un emprisonnement de un mois à un an] ». Ce texte a été repris par l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative à l'entrée et au séjour des étrangers, qui a actualisé le montant des amendes, puis codifié en 2005 au sein du CESEDA, à l'article L. 622-1.
Cette infraction répond en droit français à des exigences internationales et européennes363(*) . À ce titre, les peines précitées sont également applicables :
- lorsque le délit est commis par une personne, quelle que soit sa nationalité, se trouvant sur le territoire d'un État membre de l'espace Schengen, ou par une personne qui facilite ou tente de faciliter l'entrée, la circulation ou le séjour irréguliers d'un étranger sur le territoire d'un État partie à l'espace Schengen ;
- et par celui qui facilite ou tente de faciliter l'entrée, la circulation ou le séjour irréguliers d'un étranger sur le territoire d'un État partie au protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, signée à Palerme le 12 décembre 2000.
L'article L. 622-3 du CESEDA prévoit par ailleurs une série de peines complémentaires364(*) et son article L. 622-5 des circonstances aggravantes365(*) permettant de porter la peine à dix ans d'emprisonnement et 750 000 euros d'amende.
2. Un régime d'immunités pénales régulièrement précisé et enrichi
L'application concrète de ces dispositions pénales destinées à lutter contre les filières d'immigration clandestine et les réseaux de passeurs a suscité certaines difficultés dès lors que pouvaient être inquiétées des personnes ayant des liens familiaux avec l'étranger aidé ou que des organisations humanitaires, apportant une aide désintéressée à ce dernier, étaient susceptibles d'être concernées.
Tant la jurisprudence constitutionnelle que le législateur sont intervenus pour en circonscrire le champ d'application.
D'abord, dès sa décision n° 98-399 DC du 5 mai 1998, le Conseil constitutionnel a rappelé « qu'il [appartenait] au juge, conformément au principe de légalité des délits et des peines, d'interpréter strictement les éléments constitutifs de l'infraction [...], notamment lorsque la personne morale en cause est une association à but non lucratif et à vocation humanitaire, ou une fondation, apportant, conformément à leur objet, aide et assistance aux étrangers ».
Il a par la suite affirmé, dans sa décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, que « le délit d'aide au séjour irrégulier d'un étranger en France commis en bande organisée ne saurait concerner les organismes humanitaires d'aide aux étrangers » et que la qualification de cette infraction devait tenir compte « du principe énoncé à l'article 121-3 du code pénal, selon lequel il n'y a point de délit sans intention de le commettre ».
Par ailleurs, le législateur a instauré366(*) et progressivement enrichi un régime d'immunités pénales destiné à protéger de toutes poursuites un certain nombre de personnes :
- soit parce que celles-ci sont des membres de la famille de l'étranger (immunité familiale) ; à ce titre, ne peut donner lieu à des poursuites pénales l'aide au séjour irrégulier d'un étranger lorsqu'elle est le fait des ascendants ou descendants de l'étranger, de leur conjoint, des frères et soeurs de l'étranger ou de leur conjoint, du conjoint ou du concubin de l'étranger, ou des ascendants, descendants, frères et soeurs de ce dernier ;
- soit parce que ces personnes ont agi afin d'apporter une aide nécessaire à la sauvegarde de la personne de l'étranger (immunité humanitaire) ; à ce titre, ne peut donner lieu à des poursuites pénales l'aide au séjour irrégulier d'un étranger « lorsque l'acte reproché n'a donné lieu à aucune contrepartie directe ou indirecte et consistait à fournir des conseils juridiques ou des prestations de restauration, d'hébergement ou de soins médicaux destinées à assurer des conditions de vie dignes et décentes à l'étranger, ou bien toute autre aide visant à préserver la dignité ou l'intégrité physique de celui-ci. »
Les exemptions prévues ne jouent que pour l'aide au séjour, à l'exclusion de l'aide à l'entrée et à la circulation en France des étrangers en situation irrégulière.
3. Une nouvelle extension de l'immunité pénale introduite à l'Assemble nationale
Votre rapporteur note que l'article 19 ter, introduit à l'Assemblée nationale dans projet de loi, affaiblit la portée de cette infraction, sans toutefois en rien la supprimer, comme certains ont pu abusivement l'affirmer.
Les dispositions en cause ajoutent d'abord de façon transversale « l'aide à la circulation » sur le territoire au champ des agissements potentiellement couverts par les exemptions pénales familiales ou humanitaires.
En outre, concernant spécifiquement l'immunité humanitaire, si la définition des motifs humanitaires reste globalement inchangée (« assurer des conditions de vie dignes et décentes à l'étranger, ou bien toute autre aide visant à préserver la dignité ou l'intégrité physique de celui-ci »), le texte proposé complète et précise les formes d'aide ne pouvant plus donner lieu à des poursuites pénales : il recouvre désormais le fait de « fournir des conseils et de l'accompagnement, notamment juridiques, linguistiques ou sociaux » (et non plus la seule fourniture de conseils juridiques) et il ajoute les aides au transport dans un but humanitaire.
4. La position de fermeté défendue par votre commission
En cohérence avec la position qu'elle a adoptée concernant d'autres dispositions de ce texte renforçant les sanctions pénales applicables en droit des étranger, votre commission a souhaité faire preuve de fermeté et refusé en conséquence d'affaiblir le délit d'aide à l'entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers, au vu de son utilité bien démontrée dans la lutte contre les filières d'immigration clandestine, et ce alors que le nombre de ces filières est en hausse constante depuis 2012 (avec un chiffre record de 275 filières démantelées en 2017).
Votre rapporteur rappelle en effet que l'importance de ces dispositions dans la lutte contre les filières d'immigration clandestine et les réseaux de passeurs ne saurait être sous-estimée : Selon les chiffres qui lui ont été communiqué, en 2016, 764 condamnations ont ainsi été prononcées pour réprimer les infractions prévues par l'article L. 622-1 du CESEDA, et 320 pour réprimer l'infraction aggravée (article L. 622-5 du CESEDA).
Il note ensuite que, dans leur rédaction actuelle, l'ensemble de ces dispositions sont bien conformes à nos engagements internationaux et européens. Tant le protocole de Palerme et la directive n° 2002/90/CE du 28 novembre 2002 précités imposent de prévoir des sanctions dissuasives en la matière. Au surplus, la Cour de justice de l'Union européenne a jugé dans un arrêt du 10 avril 2012 (C-83/12) que : « non seulement le droit de l'Union ne s'oppose pas à ce qu'un État membre introduise des poursuites pénales à l'encontre de toute personne qui aura sciemment aidé un ressortissant d'un État tiers à pénétrer sur le territoire de cet État membre en violation des dispositions applicables, mais il impose expressément à l'État membre concerné d'engager de telles poursuites ».
Enfin, sans nier les drames humains qui se jouent à certaines de nos frontières terrestre, et tout en reconnaissant que les parquets doivent continuer à faire preuve de discernement dans l'engagement des poursuites sur le fondement de ces infractions, votre rapporteur rappelle que le champ des immunités pénales a déjà fait l'objet d'un considérable élargissement, depuis 2013367(*) et qu'il paraît aujourd'hui suffisant pour exempter les personnes réellement désintéressées.
Par l'adoption de l'amendement de suppression COM-224 de son rapporteur, votre commission a supprimé l'article 19 ter.
Introduit par votre commission, avec l'adoption d'un amendement COM-214 de notre collègue Alain Richard et des membres du groupe La République En Marche, l'article 19 quater du projet de loi vise à instaurer un délit spécifique au droit des étrangers pour réprimer les cas d'usage de fausses attestations en vue d'obtenir un titre de séjour ou le bénéfice d'une protection contre l'éloignement.
En l'état du droit, le délit de fausse attestation est réprimé d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende (art. 441-7 du code pénal). Il se caractérise par le fait d'attester par écrit de faits que l'on sait matériellement inexacts, et se distingue ainsi du délit de faux (caractérisé par la fabrication d'un document inauthentique ayant lui-même une portée juridique368(*)). Sont punis des mêmes peines l'usage d'une fausse attestation et le fait de falsifier une attestation authentique au départ, comme la tentative de ces faits (art. 441-9 du code pénal).
Le droit des étrangers se prête particulièrement au problème des fausses attestations, notamment via la fourniture de fausses attestations d'identité ou de domiciliation de complaisance, qui peuvent être utilisées soit pour faciliter l'obtention un titre de séjour ou favoriser un comportement dilatoire lors d'une procédure d'éloignement.
La spécificité du droit des étrangers justifie dès lors, selon votre rapporteur, l'incrimination spécifique au sein du CESEDA et les peines renforcées que proposent les auteurs de l'amendement. À cet égard, votre rapporteur note que les peines pour fausse attestation sont d'ores et déjà portées à trois ans d'emprisonnement et à 45 000 euros d'amende lorsque l'infraction est commise en vue de porter préjudice au Trésor public ou au patrimoine d'autrui.
Ainsi, d'une part, le fait d'utiliser une fausse attestation en vue d'obtenir un titre de séjour ou le bénéfice d'une protection contre l'éloignement serait désormais puni de trois ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende quand, d'autre part, le fait d'établir de telles attestations serait expressément susceptible de fonder des poursuites au titre du délit d'aide à l'entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers (art. 622-1 du code pénal).
Votre commission a adopté l'article 19 quater ainsi rédigé.
* 348 À la suite de décisions de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE, 6 décembre 2011, C-329/11, Achughbabian c. France) et de la Cour de cassation (Cass. 1ère civ, 5 juillet 2012, 1-19.250) excluant le placement en garde à vue d'un étranger à l'occasion d'une procédure diligentée du seul chef de séjour irrégulier, la loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées a dépénalisé l'infraction de séjour irrégulier sur le territoire national.
* 349 Aux termes de son arrêt du 7 juin 2016, C-47/15, Affum c. France, la CJUE a en effet dit pour droit que la directive « retour » s'oppose à ce qu'un ressortissant d'un pays non membre de l'Union européenne puisse, avant d'être soumis à la procédure de retour, être mis en prison au seul motif de son entrée irrégulière sur le territoire d'un État membre via une frontière intérieure de l'espace Schengen Il en va ainsi également lorsque ce ressortissant, qui se trouve en simple transit sur le territoire de l'État membre concerné, se fait intercepter lors de sa sortie de l'espace Schengen et qu'il fait l'objet d'une procédure de réadmission vers l'État membre d'où il vient.
* 350 Voir les arrêts El Dridi du 28 avril 2011, Alexandre Achugaghbabian du 6 décembre 2011 et Md Sagor du 6 décembre 2012.
* 351 Cf. l'arrêt de la chambre criminelle du 1er avril 2015, n° 13-86418.
* 352 En application de l'article 20-4 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, la peine d'interdiction du territoire français ne peut être prononcée à l'encontre d'un mineur.
* 353 Le tableau infra recense les dispositions spécifiques du code pénal.
* 354 La compétence du préfet est liée pour mettre à exécution l'interdiction du territoire par un arrêté de reconduite à la frontière.
* 355 En application de l'article 131-30-1 du code pénal, est concerné :
- l'étranger, ne vivant pas en état de polygamie, père ou mère d'un enfant français mineur résidant en France, s'il établit contribuer effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant, depuis la naissance de l'enfant ou depuis un an en cas de reconnaissance postérieure ;
- l'étranger marié depuis au moins trois ans avec un conjoint de nationalité française à condition que le mariage soit antérieur aux faits ayant entraîné la condamnation, que la communauté de vie n'ait pas cessé et que le conjoint ait conservé la nationalité française ;
- l'étranger justifiant par tous moyens qu'il réside habituellement en France depuis plus de quinze ans, sauf s'il était titulaire pendant cette période d'une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle portant la mention « étudiant » ;
- l'étranger résidant régulièrement depuis plus de dix ans en France, sauf s'il était titulaire pendant cette période d'une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle portant la mention « étudiant » ;
- l'étranger titulaire d'une rente d'accident du travail ou de maladie professionnelle servie par un organisme français et dont le taux d'incapacité permanente est égal ou supérieur à 20 %.
* 356 En application de l'article 131-30-2 du code pénal, est concerné par cette protection :
- un étranger qui justifie par tous moyens résider en France habituellement depuis qu'il a atteint au plus l'âge de treize ans ;
- un étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de vingt ans ;
- un étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de dix ans et qui, ne vivant pas en état de polygamie, est marié depuis au moins quatre ans avec un ressortissant français ayant conservé la nationalité française, à condition que ce mariage soit antérieur aux faits ayant entraîné sa condamnation et que la communauté de vie n'ait pas cessé depuis le mariage ou, sous les mêmes conditions, avec un ressortissant étranger qui justifie par tous moyens résider en France habituellement depuis qu'il a atteint au plus l'âge de treize ans ;
- un étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de dix ans et qui, ne vivant pas en état de polygamie, est père ou mère d'un enfant français mineur résidant en France, à condition qu'il établisse contribuer effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant dans les conditions prévues par l'article 371-2 du code civil depuis la naissance de celui-ci ou depuis au moins un an ;
- un étranger qui réside en France sous couvert du titre de séjour prévu par le 11° de l'article 12 bis de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.
* 357 Loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.
* 358 Le tableau infra précise les qualifications pénales visées par l'extension du champ d'application, ainsi que les peines minimales encourues.
* 359 Ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna.
* 360 Ordonnance n° 2000-372 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Polynésie française.
* 361 Ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie.
* 362 À l'exception des étrangers concernés par une mesure de protection particulière mentionnés à l'article 131-30-1 du code pénal
* 363 L'infraction assure, d'une part, la transposition de la directive n° 2002/90/CE du 28 novembre 2002 définissant l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers, issue d'une initiative française, et, d'autre part, l'application du protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, signée à Palerme le 12 décembre 2000 et ratifiée par la France le 29 octobre 2002.
* 364 L'interdiction de séjour pour une durée de cinq ans au plus ou du territoire français pour une durée de dix ans au plus ; la suspension, pour une durée de cinq ans au plus, du permis de conduire ; le retrait temporaire ou définitif de l'autorisation administrative d'exploiter certains services ; la confiscation des moyens de transport ayant servi à commettre l'infraction.
* 365 Lorsque l'infraction est commise en bande organisée, dans des circonstances qui exposent directement les étrangers à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente, lorsqu'elles ont pour effet de soumettre les étrangers à des conditions de vie, de transport, de travail ou d'hébergement incompatibles avec la dignité de la personne humaine, lorsqu'elles sont commises au moyen d'une habilitation ou d'un titre de circulation en zone réservée d'un aérodrome ou d'un port, ou, enfin, lorsqu'elles ont comme effet, pour des mineurs étrangers, de les éloigner de leur milieu familial ou de leur environnement traditionnel.
* 366 À compter de la loi n° 96-647 du 22 juillet 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme.
* 367 La loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012, relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées, a étendu les immunités prévues l'article L. 622-4 du CESEDA :
- concernant l'immunité familiale, pour inclure dans le champ des personnes couvertes la famille proche du conjoint de l'étranger ;
- concernant l'immunité humanitaire, en adoptant une formulation plus large incluant des actes que ne permettait pas d'exempter de poursuite une rédaction jusqu'ici inspirée de l'exception tirée de « l'état de nécessité ».
* 368 Constitue un faux l'« altération frauduleuse de la vérité, de nature à causer un préjudice et accomplie par quelque moyen que ce soit, dans un écrit ou tout autre support d'expression de la pensée qui a pour objet ou qui peut avoir pour effet d'établir la preuve d'un droit ou d'un fait ayant des conséquences juridiques » (Article 441-1 du code pénal).

References: l'article 78

L'article 19

L'article 19
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 l'article 19
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L'article 19
 l'article 131
 l'article 222
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 l'article 8
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 l'article 19
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