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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 075 del 18/02/2005
Dictamen : 075 del 18/02/2005
Consultante: Silvia Navarro Romanini
Funcionarios: Alejandro Arce OsesAna Cecilia Arguedas Chen Apuy
Sobre los 15 días artículo 311 LGAP
C-075-2005
Silvia Navarro Romanini
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos al expediente administrativo N° 11-2003 –el cual se remite a esta Procuraduría sin ningún oficio adjunto-, recibido en esta Procuraduría el día 4 de los corrientes, dando respuesta en los siguientes términos:
I- OBJETO DEL DICTAMEN REQUERIDO.
Como mencionamos supra, el expediente de marras nos fue remitido sin ningún tipo de oficio ni solicitud sobre lo deseado por ese Consejo Superior. Sin embargo, visto el contenido del mismo, se infiere que éste se envía a efectos que este Órgano Asesor rinda el dictamen preceptivo a que hace referencia el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Al respecto, en la última página del referido expediente –no se encuentra foliada- se transcribe el acuerdo del Consejo Superior del Poder Judicial, tomado en la sesión N° 95-04, celebrada el 9 de diciembre del 2004, que literalmente indica:
“ARTICULO LXXXIII
El 10 de noviembre de 2004, se recibió en la Secretaria de la Corte Suprema de Justicia, el oficio N° 1442-DE/AL-04 de misma fecha, suscrito por el licenciado Alfredo Jones León, en el que pone en conocimiento de este Consejo, que los autos dentro del procedimiento ordinario de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se tramita en la Asesoría Legal de esa Dirección, bajo el expediente No. 11-2003, contra el acuerdo de éste Órgano, tomado en la sesión N° 59-2002, artículo XLV, en el que figura como parte interesada XXX, se encuentra terminado para efectos de lo que dispone el artículo 173, inciso 1, de la Ley General de Administración Pública, por lo que indica que se debe remitir a la Procuraduría General de la República, a fin de que esta emita el dictamen correspondiente.
Conforme indican los artículos 308 y 309 de la Ley General de Administración Pública, se dispuso: Remitir el expediente No. 11-2003, que trata sobre el procedimiento ordinario de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, contra el acuerdo tomado por éste Órgano en la sesión N° 59-2002, del 13 de agosto del 2002, artículo XLV, a la Procuraduría General de la República, para que emita el dictamen que corresponde, sobre la procedencia o no de la declaratoria de nulidad del referido acuerdo del Consejo Superior. Notifíquese al señor XXX. La Sección de Asesoría Lega de la Dirección Ejecutiva tomará nota de lo resuelto.” (La negrita y subrayado es del original).
Lamentablemente este Órgano Asesor no puede acceder a la petición de ese Consejo, debido a la existencia de vicios graves en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.
Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).
Bajo ese contexto es de rigor señalar los vicios encontrados, con el fin de que sean corregidos, y a la vez se aprovecha para realizar unas breves consideraciones en torno a la nulidad absoluta, evidente y manifiesta y el plazo de caducidad que pesa sobre el ejercicio de la potestad anulatoria a efectos de que sean tomadas en cuenta por parte de ese Consejo Superior.
II- VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO
A) INCONGRUENCIA EN CUANTO AL OBJETO DEL PROCEDIMIENTO ENTRE EL ACUERDO DEL CONSEJO SUPERIOR QUE ORDENA LA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA RESOLUCIÓN DEL ÓRGANO DIRECTOR QUE DA INICIO AL PROCEDIMIENTO.
Deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo se establezca correctamente el carácter y fines del proceso, a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación. (Véanse entre otros los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio del 2004, C-263-2004 del 09 de setiembre del 2004 y C-013-2005 del 14 de enero del 2005).
En el caso que nos ocupa, se vislumbra que el procedimiento administrativo llevado a cabo no fue instaurado para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo a tenor del citado numeral 173. En ese sentido, se aprecia con suma claridad que el acuerdo tomado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en sesión N° 38-03, celebrada el 29 de mayo del 2003, mediante el cual se acuerda iniciar el procedimiento y se nombra al respectivo Órgano Director, lo fue para realizar una investigación de ciertos hechos con el fin de determinar si el acuerdo cuya anulación se pretende resultaba lesivo para los intereses de ese Poder Judicial. Al respecto, el citado acuerdo señala:
“ARTÍCULO XXVII
De conformidad con los precedentes administrativos, tomados en las sesiones del 11 de febrero y 13 de marzo del año en curso, artículos XXXIV y LVI y lo estipulado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, se acordó: Designar como Órgano Director del Procedimiento a la Sección de Asesoría Legal de la Dirección Ejecutiva, para investigar los hechos y determine si el acuerdo es lesivo a los intereses del Poder Judicial.” (El aumento de la letra es nuestro).
Como se aprecia, en ningún momento el acuerdo establece el inicio de un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos. En ese sentido, ni tan siquiera se menciona cuál es el acuerdo cuya nulidad se pretende. Aunado a ello, pese a la claridad del acuerdo transcrito, el Órgano Director, en la resolución de las 08:00 horas del 15 de julio del 2003, con la que da inicio al procedimiento, señala que “En cumplimiento de lo ordenado por el Consejo Superior en sesión N° 38-03 celebrada el 29 de mayo del año en curso, artículo XXVII, y en carácter de Órgano Director del Procedimiento, conforme al Libro Segundo, artículo 214 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, se inicia este procedimiento tendente a determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del acto dispuesto por el Consejo Superior en sesión N° 59-02, celebrada el 13 de agosto del 2002, artículo XLV…”, con lo cual se excede claramente el objeto del procedimiento fijado por el Consejo Superior, sea la realización de una investigación para determinar si el acuerdo cuya anulación se pretende resultaba lesivo para los intereses del Poder Judicial. (En similar sentido véase el dictamen N° 353-2004 del 25 de noviembre del 2004).
De esa manera, no se puede realizar un pronunciamiento de fondo en relación con la nulidad que ahora se pretende, al no tener fundamento en un acuerdo del Consejo Superior del Poder Judicial, órgano competente para iniciar el procedimiento y declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta, en el caso de marras. (Al respecto, véase el dictamen N° C-231-2004 del 04 de agosto del 2004).
B) FALTA DE NOTIFICACIÓN DE UN ACUERDO TOMADO POR ESE CONSEJO.
De la revisión del expediente administrativo que nos ocupa, se aprecia un vicio relacionado con el debido proceso y derecho de defensa del administrado, consistente en que el acuerdo tomado por ese Consejo Superior, en la sesión N° 45-04, celebrada el 22 de junio del 2004, mediante el cual se resolvieron las excepciones planteadas por el señor XXX, no le fue notificado a éste como correspondía. En tal sentido, con vista en los folios 25 a 27 e inclusive los dos siguientes sin foliar, se constata que no existe un acta de notificación que demuestre que el referido acuerdo le haya sido notificado al señor XXX.
Tocante a las exigencias para que las notificaciones -dentro de un procedimiento administrativo- se consideren ajustadas a Derecho, su soporte descansa en los artículos 239 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (véanse con mayor detalle los dictámenes números C- 062-2000 del 31 de marzo del 2000 y C-309-2000 del 13 de diciembre del 2000).
En torno al tema de los requisitos de notificación, esta Procuraduría mediante dictamen N° C-049-99 del 5 de marzo de 1999, comentó:
(…) Por lo tanto, si bien la omisión del acta de notificación puede no dar lugar a una nulidad absoluta del procedimiento –lo que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita no entra a valorar- es lo cierto que ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley General sobre este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del procedimiento se realicen levantando un acta de notificación con indicación clara de la persona a quien se le notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y hora, con las firmas respectiva, salvo, se agrega, que se niegue la firma, supuesto en el cual el notificador deberá dejar constancia de tal situación (art. 243, párrafo 2)."(El subrayado no es del original). (En similar sentido pueden verse –entre otros- los dictámenes números C-007-2002 del 8 de enero del 2002, C-391-2003 del 12 de diciembre del 2003, C-026-2005 del 21 de enero del 2005).
C) EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO INDEBIDAMENTE FOLIADO.
Se aprecia que entre el folio 27 y 28 del expediente que nos ocupa, existen 2 hojas que se encuentran sin foliar, lo mismo que las últimas 3 hojas del referido expediente administrativo, situación que debe subsanarse en el tanto este Órgano Asesor ha sido conteste en afirmar que “(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J.-060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000, así como el C-263-2004 del 09 de setiembre del 2004).
III- CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO A LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA.
La potestad contemplada en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública “supone un trámite que ha de seguir la Administración para volver sobre un acto propio de derechos subjetivos. Precisamente por esta excepcionalidad, es que se torna necesario determinar en cada caso en concreto los requisitos para que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de ser evidente y manifiesta.
De conformidad con los artículos 158 incisos 1) 2) 3) y 159 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo, está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo, igual al acto que sea sustancialmente disconforme u ocasione cualquier infracción al ordenamiento jurídico. Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-055-2000 del 20 de marzo del 2000.)
En el ordenamiento jurídico costarricense, se contemplan tres categorías de nulidades de los actos administrativos, distinguiendo entre nulidad relativa, nulidad absoluta, y nulidad absoluta, evidente y manifiesta. La regulación de éstas, se encuentra contenida en los numerales 167, 166 y 173 respectivamente de la Ley General de la Administración Pública.
Acerca de los aspectos característicos de estos tipos de nulidades, el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz precisó lo siguiente:
4. En todo caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto.” (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Nulidades del acto administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica) en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, pag. 445.)
Ahora bien, debemos indicar las características especiales de la nulidad, para que además de absoluta sea “evidente “ y “manifiesta”. Al respecto, la Procuraduría General de la República ha indicado:
La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativo (...)” (Dictamen N° C- 140-87 del 14 de julio de 1987, en sentido similar – entre otros- los dictámenes números C-227-2004 del 20 de julio del 2004, C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, C-012-1999 del 12 de enero de 1999).
“Y ello, así en consideración al hecho de que dicha figura jurídica fue tomada, de acuerdo con los propios redactores del proyecto respectivo –lo cual también se apunta en el referido dictamen –del derecho español. En definitiva, como consecuencia de lo expuesto en el pronunciamiento de mérito podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate(...)”. (Dictamen N° C-062-88 de 4 de abril de 1988, en similar sentido ver – entre otros- los dictámenes números C-342-2003 del 3 de noviembre de 2003, C-196-2004 del 11 de junio del 2004, C-183-2004 del 8 de junio de 2004).
“Debemos, por otro lado, tener presente que esta Procuraduría ha hecho suyo el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia de 1961 que reproduce GARRIDO FALLA, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella “... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis.” -el destacado no es del orginal- (“Tratado de Derecho Administrativo”, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602).” (Dictamen N° C-037-95 del 27 de febrero de 1995, en sentido similar, véanse los dictámenes números C-196-97 del 17 de octubre de 1997, C-119-2000 del 22 de mayo del 2000 y C-227-2004 del 20 de julio del 2004).
Por su parte, sobre el tema de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia indica:
Bajo esa tesitura, la interpretación que se le ha dado al numeral 173 denota que la característica que debe tener la nulidad que afecta el acto administrativo debe ser evidente y manifiesta, o sea que no requiere de mayor esfuerzo intelectual para constatar la contradicción entre el bloque de legalidad aplicable al caso en estudio y la forma en que dicha legalidad ha sido vulnerada por el acto administrativo.
“(…) Entonces, para la correcta aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el operador jurídico ha de considerar dos aspectos. En primer lugar, que el acto administrativo adolezca de una nulidad calificada como absoluta, evidente y manifiesta, y que además, ese acto haya creado derechos subjetivos a favor del administrado (…) podemos entender como acto declarativo de derechos aquel que haya enriquecido el patrimonio de sus destinatarios con un derecho antes inexistente o hayan liberado un derecho preexistente de los mismos de algún límite de ejercicio (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, op. cit., pág. 644). En el mismo sentido, el concepto de acto declarativo de derechos se asemeja a la idea de la que la Administración puede emitir actos administrativos que generan derechos subjetivos a favor del administrado. En relación con el concepto de derecho subjetivo, la Sala Constitucional se ha pronunciado estableciendo que éste “... denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derechos antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable”. (Voto No. 7331-97).” (Dictamen N° C-207-2004 del 25 de junio del 2004, en sentido similar dictamen C-227 del 20 de julio del 2004).
En relación con lo anterior, en el caso de marras, conviene que ese Consejo Superior valore y determine, cuál es el acto por medio del cual se empezó a otorgar al señor XXX un monto mayor al que le correspondía por reajustes por costo de vida, toda vez que ese sería el acto que incide o ingresa dicho plus en la esfera patrimonial de ese señor, con el cual experimentó una ventaja o beneficio constatable. (Véase al respecto lo manifestado por esta Procuraduría en el dictamen N° C-227-2004 del 20 de julio del 2004, confirmado en todos sus extremos por el dictamen N° C-032-2005 del 25 de enero del 2005.
Por otra parte, a efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa, tal y como lo dispone el inciso 3 del artículo 173, “el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas".
En ese sentido, la Administración interesada debe cumplir con el procedimiento administrativo previsto en el artículo 308 y siguientes de la citada Ley General, dando cabal cumplimiento a los principios del debido proceso.
En relación con la obligatoriedad de observar las reglas del debido proceso en los procedimientos donde se ventile la nulidad de actos propios declarativos de derechos, la Sala Constitucional ha sido clara en señalar:
"(...) tratándose de actos que declaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en el ordenamiento ciertos límites temporales y formales, sin cuya atención la Administración no puede lograr el propósito que persigue. En esta materia, el principio del debido proceso es fundamental (...) Es preciso que se garantice al posible o posibles afectados el derecho de audiencia, de defensa, de ofrecer prueba, de acceso al expediente y, finalmente, de recurrir de lo resuelto en cuanto al fondo, todo ello es constitutivo de lo que se engloba dentro del debido proceso, de manera que en el caso concreto, echándose de menos esas circunstancias en lo actuado por la entidad demandada, la acción deviene procedente a la luz de lo estatuido por los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, (...)." (Sentencia n° 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991).
Por otra parte, la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de ese artículo 173. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:
“5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión".(Véase al respecto, en sentido similar los dictámenes números C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000, C-182-2001 del 26 de junio del 2001, C-283-2001 del 9 de octubre de 2001, C-022-2005 del 19 de enero del 2005).
De conformidad con lo expuesto, al existir vicios en la instrucción del procedimiento administrativo, esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen solicitado hasta tanto los vicios apuntados no sean subsanados por parte de ese Consejo, y se esté dentro del plazo de los cuatro años a que alude el inciso 5) del numeral 173.
De la Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia, deferentemente suscriben,
Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Alejandro Arce Oses
Procuradora Adjunta Abogado de Procuraduría
Anexo: el expediente que nos fuera remitido con el número 11-2003 (con 33 folios, los últimos 3 sin foliar).
ACACHA/AAO.

References: artículo 311
 artículo 173
 RESOLUCIÓN 
 artículo 173
 resolución 
 artículo 214
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 308
 artículo 173