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Timestamp: 2019-02-18 22:57:50+00:00

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﻿ Sentencia 2008-00004 de septiembre 4 de 2014
SENTENCIA 2008-00004 DE 04 DE SEPTIEMBRE DE 2014
CONTENIDO:IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO -PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO. LA POTABILIZACIÓN HECHA POR EL MISMO PRESTADOR DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ACUEDUCTO SE GRAVA CUANDO SE EJECUTA EN EL MUNICIPIO EN DONDE SE PRESTA AL USUARIO FINAL. LA REGULACIÓN ESPECIAL DEL ICA APLICABLE AL ACUEDUCTO TAMBIÉN RIGE EN LA EJECUCIÓN DE LAS ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, ICA, IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, CONTRIBUYENTE DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO
Sentencia 2008-00004 de septiembre 4 de 2014
Rad.: 250002327000200800004 01 (18495)
Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP
Asunto: Impuesto de industria, comercio, avisos y tableros año gravable 2003
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 8 de julio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A que anuló los actos administrativos que determinaron el impuesto de industria y comercio a cargo de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP por el año gravable 2003.
En primer lugar, la Sala analizará si la liquidación de aforo del 20 de febrero de 2007 fue notificada en debida forma. En el caso de que se demuestre la legalidad de dicha notificación, se estudiará si al demandante le correspondía declarar en el municipio de La Calera el impuesto de industria y comercio en la vigencia gravable 2003, y si la determinación oficial del tributo se efectuó en legal forma.
1. Notificación de la liquidación de aforo.
1.1. La notificación de las decisiones oficiales es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso, pues, así se dan a conocer estas a los administrados para que puedan ejercer su derecho de defensa; a su vez, mientras los actos no se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios.
1.2. Respecto de la obligación de notificar los actos administrativos, y la forma de hacerlo, el Acuerdo 56 de 1998, por medio del cual se unifica la normativa vigente en el municipio de La Calera en relación con los impuestos de industria y comercio y avisos y tasas, tarifas y derechos, establece en sus artículos 38 y 42:
“ART. TREINTA Y OCHO.—La liquidación oficial deberá notificarse dentro del año siguiente a la fecha de presentación de la declaración. En los casos de adición o extemporaneidad, el término se contará a partir de la fecha de presentación de la última adición o declaración extemporánea.
La liquidación de aforo deberá notificarse dentro de los tres (3) años siguientes a la fecha en que la declaración debió presentarse.
“ART. CUARENTA Y DOS.—La notificación de todos los actos administrativos proferidos por la tesorería y en lo relacionado con el impuesto de industria y comercio y avisos, deberá hacerse personalmente y en subsidio por edicto, cuando aquella no fuere posible.
PAR.—Si no se pudiere hacer la notificación personal, se fijará edicto en lugar público de la tesorería municipal por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia.
La notificación se entenderá surtida al vencimiento del término del edicto”.
1.3. Para el caso que se decide, cobran especial relevancia los artículos 66(2) de la Ley 383 de 1997 y 59(3) de la Ley 788 de 2002, que obligan a los departamentos, municipios y distritos a aplicar el estatuto tributario en los procedimientos de carácter fiscal que estos adelanten.
De conformidad con lo dispuesto por el legislador, tratándose del caso de actos de aforo del impuesto de industria y comercio, el procedimiento de notificación debe ajustarse a las normas del estatuto tributario nacional(4), en particular al artículo 565, que permite que las liquidaciones oficiales puedan notificarse por correo o personalmente.
1.4. En el expediente no existe prueba de la notificación personal, sin embargo, se advierte que en el acápite “hechos” de la demanda, la actora afirmó(5):
“9. El 20 de febrero de 2007, se notifica por correo, liquidación de aforo del año 2003, en la cual señala que la EAAB desarrolla en el municipio de La Calera a través de un inmueble de su propiedad la planta Francisco Wiesner, actividad industrial de transformación y almacenamiento de agua, por lo que se constituye en contribuyente del municipio de La Calera”.
Nótese que la parte demandante reconoce que el 20 de febrero de 2007 le fue notificada la liquidación de aforo demandada, situación que se verifica con la interposición del recurso de reconsideración que fue admitido y resuelto por la administración municipal mediante la resolución del 19 de octubre de 2007.
Lo anterior constituye un comportamiento expreso, claro e inequívoco del interesado, que permite colegir que conoció la decisión contenida en el acto administrativo.
1.5. Así las cosas, procede la Sala a verificar si la notificación del mencionado acto se efectuó en el término establecido en el artículo 38 del Acuerdo 56 de 1998, esto es, “dentro de los tres (3) años siguientes a la fecha en que la declaración debió presentarse”.
Teniendo en cuenta que la fecha de presentación de la declaración tributaria vencía el 29 de marzo de 2004(6), la administración tenía hasta el 29 de marzo de 2007 para notificar la liquidación de aforo. Por tanto, la notificación por correo realizada el 20 de febrero de 2007, se realizó dentro del término legal.
En consecuencia, no se configura una violación al debido proceso ni al derecho de defensa de la sociedad.
2. Causación del impuesto de industria y comercio.
2.1. La administración considera que la sociedad desarrolla en el municipio de La Calera una actividad industrial que consiste en la transformación y almacenamiento de agua en su planta Francisco Wiesner. Por tanto, le correspondía presentar la declaración del impuesto de industria y comercio por el año gravable 2003.
Que, además, la actividad de captación y procesamiento de agua que realiza en el municipio no se encuentra gravada con el impuesto de industria y comercio toda vez que es un actividad complementaria al servicio de acueducto, evento en el cual, de conformidad con la Ley 142 de 1994, el tributo se causa en el municipio en el que se presta el servicio al usuario final, que en este caso es el Distrito Capital de Bogotá.
2.2. A ese respecto, debe dilucidar la Sala si la actividad de transformación y almacenamiento de agua que realizó la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá en la planta Francisco Wiesner debe gravarse con el impuesto de industria y comercio en el municipio de La Calera.
2.3. La Ley 56 de 1981, por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación de energía eléctrica, y acueductos, sistemas de regadío, y otras, establece:
“ART. 1º—Las relaciones que surjan entre las entidades propietarias de las obras públicas que se construyan para generación y transmisión de energía eléctrica, acueductos, riegos y regulación de ríos y caudales y los municipios afectados por ellas, así como las compensaciones y beneficios que se originen por esas relaciones, se regirán por la presente ley.
“ART. 4º—La entidad propietaria de las obras reconocerá anualmente a los municipios de que trata el artículo lo de esta ley.
“Aunque el impuesto de industria y comercio ya existía al momento de ser expedida la norma acusada, sin embargo fue regulado de manera sistemática por una norma ulterior, a saber la Ley 14 de 1983. Esto no significa que esa norma posterior hubiera modificado o derogado la disposición acusada, punto que ya había sido clarificado por esta Corte, precisamente al estudiar una demanda contra otro aparte del mismo artículo 7º de la Ley 56 de 1981 (…)
2.4. Esa corporación dijo que la norma en mención regula de manera especial el impuesto de industria y comercio, al delimitar el alcance de uno de los elementos de la obligación tributaria, en la medida en que precisó que ciertas actividades —obras de acueducto, alcantarillado, riegos o simple regulación de caudales no asociada a generación eléctrica—, no están incluidas en el hecho generador del tributo.
Para la Sala es claro que la finalidad de esta norma fue la de excluir una actividad, y que si bien debe ser realizada por una entidad pública, esta condición no es obstáculo para que estas entidades puedan llevar a cabo otras actividades de naturaleza diferente que por no estar expresamente relacionadas no son beneficiarias de la exclusión.
2.5. En conclusión, el literal b) del artículo 7º de la Ley 56 de 1981 dispone un tratamiento especial en el impuesto de industria y comercio para las actividades que constituyan obras de acueducto y alcantarillado. Sin embargo, en este caso, las actividades que se endilgan como gravadas son la de transformación y almacenamiento de agua, por lo que al tenor de dicha normativa no puedan tratarse como excluidas del gravamen.
2.6. Ahora, la Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios, señala:
24.1. <Aparte entre paréntesis cuadrados [...] suprimido mediante FE DE ERRATAS. El texto corregido es el siguiente:> Los departamentos y los municipios no podrán gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones o impuestos que [no] sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales”.
PAR. 2º—Cuando el impuesto de industria y comercio causado por la prestación de los servicios públicos domiciliarios a que se refiere este artículo, se determine anualmente, se tomará el total de los ingresos mensuales promedio obtenidos en el año correspondiente. Para la determinación del impuesto por períodos inferiores a un año, se tomará el valor mensual promedio del respectivo período".
Sin embargo, esas actividades complementarias también son servicio público domiciliario, al tenor del artículo 14.20 de la Ley 142 de 1994(7).
En concordancia con lo anterior, las regulaciones especiales que en materia del impuesto de industria y comercio sean aplicables al servicio público domiciliario de acueducto, también se deben analizar cuando se trate de la ejecución de las actividades complementarias. Por ello, para efectos del impuesto de industria y comercio, la potabilización hecha por el mismo prestador del servicio público domiciliario de acueducto, se grava cuando se presta ese servicio público domiciliario, en el municipio en donde se preste el servicio al usuario final(8).
Conforme con lo anterior, procede la Sala a verificar las pruebas recaudadas en el expediente:
El artículo 3º del Acuerdo 1 de 2002, por el cual se reforman los Estatutos de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP(9), dispone:
En cumplimiento de su objeto, la EAAB–ESP, desarrollará las siguientes funciones principales:
b. Recibir, conducir, tratar y disponer de aguas servidas, en los términos y condiciones fijadas por las normas para estos servicios. (…)”.
La administración sostiene que la sociedad desarrolla en el municipio de La Calera, en un inmueble de su propiedad, actividades industriales de transformación y almacenamiento de agua en su planta Francisco Wiesner para posteriormente ser conducida y distribuida en otras jurisdicciones(10).
Durante el proceso de fiscalización, el municipio decretó y practicó una inspección tributaria sobre la contabilidad de la empresa, con el objeto de establecer los valores que debían ser tenidos en cuenta para determinar la base gravable del impuesto. En desarrollo de esta diligencia la EAAB aportó los estados financieros del año gravable 2003(11).
Posteriormente, en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración(12), determinó la base gravable en $563.056.313.000 conforme con los ingresos reportados por concepto del servicio de acueducto en los estados financieros de la sociedad(13), lo que generó un impuesto a cargo de $3.941.394.000.
Por solicitud de la parte demandada, el a quo decretó la práctica de un dictamen pericial, que tuvo por objeto determinar si las actividades que realiza la EAAB en la planta Francisco Wiesner corresponde a una actividad industrial y establecer en el ingreso total de la empresa la participación por las actividades que realiza en esa planta(14). En el dictamen se dijo:
“Con el fin de determinar la participación de la planta Francisco Wiesner sobre los ingresos totales de la EAAB, se tuvieron en cuenta los cuadros aportados por la misma, que se reflejan en la contestación de la demanda a folio 105 y que son objeto del dictamen pericial, además es de aclarar que el total de los ingresos por acueducto del año 2003, fueron los suministrados por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.
Ahora bien, lo que se estaba buscando por concepto de ingresos de servicios de acueducto tal como lo certificó la EAAB el día 21 de abril de 2009 y que obra en el anexo 4 del dictamen y en su estado de actividad financiera, económica y social (estado de ganancias y pérdidas), y con respecto al plan único de cuentas estatal, la cuenta denominada servicio de acueducto con código 4321 corresponde al valor de los ingresos originados por el concepto antes mencionado y no permite discriminar los diferentes tipos de ingresos(15) que se solicitan en la aclaración y que arroja un valor igual tanto en la certificación como en estado de pérdidas y ganancias correspondiente al año 2003 por valor de $563.056.313.000”.
Los actos demandados determinaron el impuesto de industria y comercio sobre los ingresos obtenidos por el servicio de acueducto que presta la sociedad, no obstante que la actividad que pretendió gravar era la de transformación y tratamiento de agua.
Es cierto que, en principio, le corresponde al contribuyente la carga de la prueba, principio que cumplió la empresa al allegar sus estados financieros, al atender todos los requerimientos de la administración, y al permitir la práctica de la inspección tributaria en sus instalaciones.
Precisamente, la afirmación de la actora encuentra sustento en los estados financieros, respecto de los cuales el municipio únicamente encontró ingresos por la prestación del servicio de acueducto.
Aunado a lo anterior, la administración, en la práctica de la inspección tributaria, tuvo la oportunidad de constatar de manera directa los hechos gravados. Sin embargo, no pudo establecer la existencia de ingresos por la realización de estas actividades. En efecto, aun teniendo a su disposición las herramientas contables no pudo desvirtuar el hecho afirmado por la sociedad y que consiste en que no percibió ingresos por la realización de dicha actividad.
En el presente caso no existe prueba de que el contribuyente hubiere obtenido algún ingreso por la actividad de potabilización, lo que se corrobora en el hecho de que la administración no pudo establecer en las distintas pruebas que practicó a lo largo de la vía gubernativa que esta hubiere obtenido ingresos por esta actividad.
Además, no es procedente que la administración grave el servicio público domiciliario de acueducto, pues conforme con los artículos 24.1 de la Ley 142 de 1994 y 51 de la Ley 383 de 1997, el tributo solo se causa en el municipio en el que se preste el servicio al usuario final, que en el presente caso es el Distrito Capital de Bogotá, hecho que no fue controvertido por la parte demandada.
Tampoco es procedente que los actos demandados graven el servicio público de acueducto que presta la sociedad en otra jurisdicción —Distrito Capital—, con la excusa de determinar la base gravable del impuesto para las actividades de transformación y almacenamiento de agua, puesto que ello conllevaría a que los ingresos recibidos por la prestación de este servicio se gravarían dos veces.
En efecto, si la administración de manera oficiosa decide verificar directamente los hechos gravados para determinar su existencia real y los ingresos obtenidos, no puede desconocer la prueba que ella misma practicó, en la cual verificó que conforme con los estados financieros de la compañía obtuvo ingresos fue por la prestación del servicio de acueducto.
Además, el hecho de que la base utilizada para hacer el cálculo corresponda a parte de los ingresos que percibió la EAAB por concepto del servicio de acueducto prestado en la jurisdicción de Bogotá, pone en evidencia que el impuesto de industria y comercio no se está liquidando sobre los ingresos supuestamente derivados de la actividad de potabilización, sino sobre los ingresos derivados de la prestación del servicio público de acueducto.
Así mismo, se advierte que en el dictamen pericial no se pudo determinar que la sociedad hubiere obtenido ingresos por la actividad de transformación y almacenamiento de agua.
CONFÍRMASE la sentencia del 8 de julio de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.
(2) “ART. 66.—Administración y control. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional”.
(3) “ART. 59.—Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”.
(4) Debe tenerse en cuenta que el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 dejó a salvo la facultad de las entidades territoriales para simplificar los procedimientos, a fin de que sean más eficaces para la administración y susceptibles de adecuarse a las connotaciones propias de la materia tributaria a cargo de estas entidades. En ejercicio de esa facultad legal, el municipio de la calera disminuyó a 3 años el término de 5 años previsto en el estatuto tributario nacional para la notificación de la liquidación de aforo.
(5) Fl. 7 cdno. ppal.
(6) De conformidad con el artículo 31 del Acuerdo 56 de 1998, los contribuyentes están obligados a presentar antes del 30 de marzo de cada año la declaración de industria y comercio y avisos. Por tanto, el contribuyente tenía hasta el 29 de marzo de 2004 para presentar la liquidación del impuesto de industria y comercio del año gravable 2003.
(7) 14.20. Servicios públicos. <modificado por el artículo 2º de la Ley 689 de 2001.> Son todos los servicios y actividades complementarias a los que se aplica esta ley.
(8) En sentencias del 11 de octubre de 2012, proferidas en los expedientes 17866 y 17910, C.P. William Giraldo Giraldo y Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, respectivamente, se analizaron casos iguales entre las mismas partes y por liquidaciones de aforo de 2002 y 2004, y se hicieron estas mismas afirmaciones.
(9) Según el artículo 2º de los estatutos de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, es una empresa industrial y comercial del Distrito Capital, prestadora de servicios públicos domiciliarios, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
(10) Liquidación de aforo del 29 de diciembre de 2005. Fl. 55.
(11) Fls. 59-60 cdno. ppal.
(12) Esta resolución modificó la liquidación de aforo en la que se había determinado la base gravable sobre los ingresos netos ($1.106.685.134.00), lo que generó un impuesto a cargo de $7.746.796.000.
(13) Fl. 50 cdno. ppal.
(14) Cuaderno 2. Dictamen pericial y aclaración del dictamen. Fls. 193-197 cdno. ppal.
(15) Se refiere a los ingresos por potabilización, ingreso por transporte e ingresos por distribución. Fl. 194 cdno. ppal.

References: artículo 565
 resolución 
 artículo 38
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 14
 artículo 3
 resolución 
 artículo 59
 artículo 31
 artículo 2
 artículo 2
 resolución