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Timestamp: 2020-07-03 16:00:25+00:00

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﻿ SENTENCIA 3682 DE SEPTIEMBRE 22 DE 2005
SENTENCIA 3682 DE 22 DE SEPTIEMBRE DE 2005
CONTENIDO:INHABILIDADES PARA SER ELEGIDO DIPUTADO. HABER SIDO SECRETARIO GENERAL DE UNA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL NO INHABILITA PARA SER CANDIDATO A DIPUTADO
TEMAS ESPECÍFICOS:ASAMBLEA DEPARTAMENTAL, INHABILIDADES DEL DIPUTADO, CALIDADES PARA SER DIPUTADO
Sentencia 3682 de septiembre 22 de 2005
Rad. Interna: 3682
Acumulados 500012331000200300337-01 y 500012331000200300423-01.
Demandantes: Rodrigo Flechas Ramírez y Procuraduría Regional del Meta.
Demandado: Diputado asamblea del Meta.
Proceso: Electoral - Fallo 2ª instancia.
En demandas que a la postre fueron acumuladas por el Tribunal Administrativo del Meta, los ciudadanos Rodrigo Flechas Ramírez y la Procuraduría Regional del Meta, solicitaron se declare la nulidad de la elección del señor Carlos Humberto Osorio Monroy como diputado por la Asamblea Departamental del Meta, para el período constitucional 2004-2007, afirmando que el mismo incurrió en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, debido a que dentro del año anterior a su elección se desempeñó como secretario general de la Asamblea Departamental del Meta y como miembro del consejo directivo de la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta, Cofrem.
Por consiguiente, a la Sala le corresponde establecer, con fundamento en el material probatorio recopilado en primera instancia, si el desempeño de las funciones inherentes a tales cargos configuran los presupuestos de la causal de inhabilidad en cita.
3. De la causal de inhabilidad frente a cada una de las imputaciones que se hacen en las demandas.
Tal como se anunció en precedencia, los demandantes sostienen que el señor Carlos Humberto Osorio Monroy no podía ser elegido como diputado a la Asamblea del Departamento del Meta, porque doce meses antes de su elección desempeñó cargos investidos de autoridad civil o administrativa, con lo que configuró la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1992, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”, causal que literalmente enseña:
Esta inhabilidad requiere para su configuración de acreditar debidamente que el demandado, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección y revestido de la calidad de empleado público, ejerció jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, sin que para ello interese el nivel nacional, seccional o local al que pertenezca el respectivo empleo, pues basta que se trate del ejercicio de cualquiera de esas formas de autoridad para que se materialice la inhabilidad.
Ahora, al concentrarse la acusación en que el demandado Carlos Humberto Osorio Monroy, tanto como secretario general de la Asamblea Departamental al igual que como miembro del consejo directivo de la Caja de Compensación Familiar regional del Meta, Cofrem, ejerció autoridad civil y administrativa en el departamento del Meta, es necesario que la Sala exponga algunas reflexiones en torno a lo que por tales conceptos debe entenderse, previo a abordar el caso concreto desde las dos perspectivas planteadas.
Partiendo de la base de que la autoridad es esencialmente entendida como la “Potestad que en cada pueblo ha establecido su constitución para que lo rija y gobierne, ya dictando leyes, ya haciéndolas observar, ya administrando justicia [o el] poder que tiene una persona sobre otra que le está subordinada” (1) , es dable sostener que en el ordenamiento jurídico interno la autoridad referida en el precepto inhabilitante, debe necesariamente tener una fuente constitucional o legal, debe tratarse del desempeño de funciones que legalmente han sido asignadas a una persona, puesto que todo empleo público debe tener asignadas unas funciones (C.N., art. 122), donde unas vienen acompañadas de poder subordinante para ser ejercidas respecto de los demás empleados o incluso con poder para hacerse obedecer de la generalidad de los asociados.
Así, la autoridad viene a ser un concepto caracterizado por la subordinación jerárquica que puede proyectar y por el poder de mando que se puede hacer valer respecto de los asociados, para determinadas áreas, todo ello como emanación legítima del poder que el Estado concentra y que distribuye entre los distintos funcionarios a su servicio, en unos casos para dotarlos de jurisdicción, en otros para revestirlos de autoridad administrativa, o también para asignarles autoridad civil, política o militar, según corresponda.
El concepto de autoridad civil fue definido por la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en su artículo 188, donde se le calificó como la capacidad legal y reglamentaria que detenta un empleado oficial para atribuciones como “1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de compulsión de la coacción por medio de la fuerza pública. 2. Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por sí o por delegación. 3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones”.
Por su parte el concepto de autoridad administrativa se apoya en lo que sobre dirección administrativa señala el artículo 190 de la citada Ley 136, donde igualmente se identifica porque el empleado oficial ejerza funciones de autoridad y mando, tales como la celebración de convenios o contratos, ordenar gastos, resolver lo atinente a las distintas situaciones administrativas de los servidores públicos, así como la potestad disciplinaria. Sin embargo, supera el criterio funcional que hasta el momento ha imperado porque reconoce esa potestad en los cuadros de dirección de la administración central y descentralizada de la respectiva entidad territorial, al punto que prescribe que en el nivel local con ella cuentan “... además del alcalde, ... los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales”.
Así las cosas, dos criterios caracterizan el ejercicio de autoridad civil o administrativa: el orgánico y el funcional. Orgánicamente porque revestidos de autoridad están aquellos empleados oficiales que se ubican en los cuadros de dirección de la respectiva entidad, los que tienen a su cargo la dirección administrativa de la entidad o de los servicios cuya prestación deben dirigir. Y, funcionalmente, porque la autoridad se refleja a través del ejercicio de potestades inherentes a temas relacionados con el manejo de la nómina, la contratación, la ordenación del gasto y el poder disciplinario, entre otros.
Adicionalmente, en el plano funcional es necesario que el ejercicio de esas facultades esté rodeado de un grado de autonomía importante, de suerte que frente a quien se predica tal potestad pueda, por sí mismo, adoptar una decisión, pues como lo ha sostenido la jurisprudencia de la sección “... si las funciones y el diseño jerárquico del cargo le otorgan a su titular potestad de mando, de dirección y autonomía decisoria, se podría concluir que el servidor público ejerce autoridad administrativa” (2) . Por tanto, la configuración de la causal de inhabilidad depende, por completo, de lo que sobre el particular se pruebe dentro del plenario, tarea en la cual se adentra la Sala.
Del ejercicio de autoridad civil o administrativa por parte del secretario general de la Asamblea Departamental del Meta.
No existiendo discusión ninguna en torno a que el señor Carlos Humberto Osorio Monroy fungió como secretario general de la Asamblea Departamental del Meta, dentro del año anterior a su elección, procede la Sala a examinar las distintas funciones que al cargo fueron asignadas.
Según la Ordenanza 78 del 5 de diciembre de 1992 “Por medio de la cual se establece el reglamento interno de la Asamblea Departamental del Meta” (3) , expedida por esta corporación, las funciones del secretario general corresponden a las siguientes:
“ART. 27.—Son funciones del secretario general:
1. Ser jefe administrativo y de personal de todos los funcionarios de la asamblea.
2. Llevar estricto control de ingresos y egresos y por inventario de todos los bienes y enseres de la asamblea.
3. Asistir a las sesiones ordinarias y extraordinarias de la corporación.
4. Llamar a lista cada vez que sea necesario.
5. Redactar y dar lectura a las actas correspondientes; en orden cronológico, las cuales contendrán: ...
6. Dar lectura en voz alta a las proposiciones, proyectos de ordenanza y demás documentos que deban leerse por orden de la presidencia o de la asamblea.
8. Publicar los resultados de las votaciones ordinarias y nominales.
9. Firmar conjuntamente con el presidente todas las ordenanzas, actas de la corporación, resoluciones, y órdenes de pedido, compra, contratos, cuentas de cobro y todos los demás documentos oficiales de la asamblea.
10. Firmar y despachar la correspondencia que le ordene el presidente de la corporación.
11. Velar por la estricta radicación de todos los documentos y comunicaciones oficiales, llegados a la asamblea e informar al presidente.
12. Velar por el cumplimiento de los deberes de los demás funcionarios de la asamblea.
13. Elaborar y hacer cumplir el reglamento interno de trabajo a que deben someterse los empleados subalternos de la asamblea, el cual debe ser aprobado por la mesa directiva.
14. Velar por la publicación oportuna de las ordenanzas.
15. Organizar y dirigir el manejo presupuestal de la corporación.
16. Elaborar y firmar conjuntamente con la mesa directiva, la nómina de los honorables diputados y demás empleados.
17. Distribuir bajo control los proyectos de ordenanza a las respectivas comisiones de acuerdo con las determinaciones de la mesa directiva.
18. Informar permanentemente a los diputados sobre la marcha de las ordenanzas, resoluciones y proposiciones en que están interesados.
19. Enviar a la sanción del gobernador, las ordenanzas aprobadas, por la corporación.
20. Expedir las certificaciones de todos los actos y documentos aprobados por ordenanza, resolución o proposición de la asamblea y/o la mesa directiva.
21. Las demás que le señale la asamblea o la mesa directiva” (resalta la Sala).
En la Resolución 107 del 7 de diciembre de 1993 “Por medio de la cual se modifica el manual de funciones y requisitos mínimos para los empleos de la honorable asamblea departamental, y se dictan otras disposiciones” (4) , expedida por la mesa directiva de la Asamblea Departamental del Meta, al secretario general de la asamblea le asignan las siguientes funciones:
“Velar por una adecuada administración y desarrollo del recurso humano al servicio de la asamblea departamental.
Refrendar todos los actos del presidente y la corporación.
Llevar estricto control de ingresos y egresos e inventario de bienes y enseres de la asamblea.
Asistir a las sesiones ordinarias y extraordinarias de la corporación.
Llamar a lista cada vez que sea necesario y verificar el quórum.
Redactar, firmar y dar lectura a las actas de las sesiones, en orden cronológico.
Dar lectura en voz a las proposiciones, proyectos de ordenanza y demás documentos que deban leerse por orden de la presidencia o de la asamblea.
Publicar los resultados de las votaciones ordinarias y nominales e informar a la corporación.
Firmar conjuntamente con el presidente todas las órdenes de pedido, compra, contratos, cuentas de cobro y todos los demás documentos oficiales de la asamblea.
Radicar los proyectos de acuerdo (sic) para primer debate.
Firmar y despachar la correspondencia que le ordene el presidente de la corporación.
Velar por la estricta radicación de todos los documentos y comunicaciones oficiales, llegados a la asamblea e informar al presidente.
Elaborar y hacer cumplir el reglamento interno de trabajo a que deben someterse los empleados subalternos de la asamblea, el cual debe ser aprobado por la mesa directiva.
Velar por la publicación oportuna de las ordenanzas.
Organizar y dirigir el manejo presupuestal de la corporación.
Elaborar firmas conjuntamente con la mesa directiva la nómina de los honorables diputados y demás empleados.
Distribuir bajo control los proyectos de ordenanza a las respectivas comisiones de acuerdo con las determinaciones de la mesa directiva.
Elaborar los informes de las diferentes comisiones que se conformen al interior de la corporación.
Informar permanentemente a los diputados sobre la marcha de las ordenanzas, resoluciones y proposiciones en que están interesados.
Enviar a la sanción del gobernador, las ordenanza (sic) aprobadas, por la corporación.
Expedir las certificaciones de todos los actos y documentos aprobados por ordenanza, resolución o proposición de la asamblea y/o la mesa directiva.
Cumplir las demás funciones que le señale la Constitución, las leyes, ordenanzas y las asignadas por la asamblea o la mesa directiva, en coordinación asignadas por el reglamento interno”.
Tal como con acierto lo afirmó el tribunal del conocimiento, de las funciones anteriores no se desprende para el secretario general de la Asamblea Departamental del Meta, el ejercicio de autoridad civil o administrativa, pues de ninguna de ellas se puede inferir potestades relacionadas con el manejo de la nómina de la entidad, o que fuera ordenador de gasto, o que pudiera celebrar contratos y menos que pudiera investigar y sancionar disciplinariamente a los demás empleados de la duma. Se trata de una apreciación equivocada de los demandantes, quienes entraron en confusión porque ese servidor público con su firma refrendaba las distintas actuaciones de la asamblea departamental o de su mesa directiva o de su presidente, lo cual antes que revelar autonomía en sus decisiones, pone de presente la subordinación a la que estaba sometido.
Ser jefe administrativo y de personal respecto de los demás empleados de la asamblea, o dirigir su manejo presupuestal o elaborar y firmar conjuntamente con la mesa directiva la nómina de la corporación, no son signos de autoridad administrativa o civil, son labores de coordinación administrativa, encaminadas a un mejor funcionamiento de la entidad, frente a las cuales tampoco cuenta con autonomía para decidir, puesto que no era de su resorte nombrar o remover al personal de la asamblea, como tampoco lo era ser el ordenador del gasto. Y es que no podía ejercer autoridad no solo porque no tenía esas facultades sino porque sobre esos precisas temas la competencia se asignó a la mesa directiva de la asamblea, quien de acuerdo con la Ordenanza 78 del 5 de diciembre de 1992, ya citada, desempeñaba las siguientes funciones:
“ART. 18.—Son funciones de la mesa directiva:
1. Elaborar el orden del día, el que se ajustará a las necesidades de cada sesión. (...).
2. Velar por el estricto cumplimiento del reglamento, y por la asistencia de los H. diputados a las sesiones.
3. Nombrar y remover los empleados de la asamblea que no sean de elección sujetándose al número de funcionarios señalados por las ordenanzas vigentes.
4. Firmar junto con el secretario general las resoluciones de comisión de los honorables diputados y de los funcionarios. Cuando dicha comisión sea para participar en seminarios, cursos de estudios, etc. La mesa directiva ordenará el pago de los viáticos y castos de representación por el tiempo de servicios de los mismos (sic).
5. Autorizar la adquisición de bienes y servicios que tramite el secretario general para el buen funcionamiento de la asamblea.
6. Imponer las sanciones disciplinarias correspondientes a los diputados, empleados y el público en general que cometan faltas graves dentro de la corporación.
7. Estudiar las solicitudes que se formulen por escrito para facilitar el salón de plenarias o de las comisiones, para reuniones ajenas a la corporación.
8. Revisar y firmar con el secretario de la corporación, las nóminas correspondientes a los diputados.
9. Repartir conjuntamente con el secretario, los proyectos de ordenanza a las respectivas comisiones.
10. Las demás que señale este reglamento y las que posteriormente le delegue la asamblea”.
Emerge con claridad de lo dicho, que las funciones desempeñadas por el demandado, como secretario general de la Asamblea Departamental del Meta, no lo invistieron de autoridad civil o administrativa, desde allí cumplió labores de colaboración y de coordinación administrativa, nunca de dirección, ya que el manejo de temas como la ordenación del gasto, el poder de nominación o disciplinario, estaba reservado a la mesa directiva, quien sí estaba autorizada para ello; además, si bien el secretario general debía con su firma refrendar los distintos actos de la asamblea, de su mesa directiva o de su presidencia, de ello no se puede deducir que contara con las mismas potestades de tales organismos, pues debe notarse que el acompañamiento de esos actos con su firma corresponde a un requisito formal.
De otro lado, con acierto sostuvo el fallo impugnado que el nivel jerárquico al que pertenece el cargo de secretario general de la asamblea departamental, tampoco le otorga autoridad civil o administrativa. Recuérdese que la caracterización de la autoridad viene precedida de la autonomía que debe ostentar el cargo para la toma de decisiones, y demostrado está que el secretario general no estaba facultado para labores como las arriba mencionadas; de otra parte, si bien jerárquicamente se ubica sobre otros empleos de la corporación, ello no lo convierte en su superior funcional para efectos disciplinarios, pues como quedó visto, la potestad disciplinaria estaba en cabeza de la mesa directiva. Por tanto, el cargo por esta parte no prospera.
Del ejercicio de autoridad civil o administrativa por parte de los miembros del consejo directivo de las cajas de compensación familiar
La otra parte de la acusación estriba en que el señor Carlos Humberto Osorio Monroy, como miembro del consejo directivo de la Caja de Compensación Familiar regional del Meta, Cofrem, ejerció autoridad civil y administrativa, por lo que en él se configura la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000.
De entrada detecta la Sala que el cargo no tiene ninguna posibilidad de prosperar, debido a dos razones que se desarrollan de la siguiente manera.
1. Como bien lo estableció el tribunal a quo, el sujeto activo de la conducta descrita en la causal de inhabilidad invocada por los demandantes, es cualificado; es decir, en esa causal solamente puede incurrir quien haya obrado en calidad de “empleado público”, y ellos se identifican porque llegan a la administración pública mediante una relación legal y reglamentaria, constituida por el acto de nombramiento y la consiguiente posesión, estando al servicio del Estado en cualquiera de las ramas del poder público o de sus órganos o entidades autónomas de origen constitucional. Además, como lo prescribe el artículo 5º del Decreto-Ley 3135 de 1968, son empleados públicos y trabajadores oficiales “Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos...”, lo que igual se repite en los departamentos y los municipios, en los sectores centrales y descentralizados.
Así, al ser la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta, Cofrem, una persona jurídica de derecho privado (5) , resulta innegable que sus trabajadores no cuentan con la calidad de empleados públicos, como quiera que sus servicios no se prestan al Estado, a través de una entidad de naturaleza pública, pese a que se trata de una entidad encargada de la administración de los denominados recursos parafiscales atípicos, para la satisfacción de necesidades de los trabajadores privados y públicos mediante el suministro de bienes y servicios complementarios al salario que normalmente reciben.
Fallando el requisito estructural de la causal de inhabilidad propuesta, constituido por la calidad de empleado público en el demandado, la imputación que se hace al señor Carlos Humberto Osorio Monroy como miembro de la junta directiva de la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta, Cofrem, resulta ser inexistente y por tanto impróspero el cargo.
2. De otro lado, por la gran trascendencia social que las cajas de compensación familiar tienen por el manejo de los recursos económicos que a ellas llegan, dirigidos en buena medida al subsidio familiar, el legislador identificó en ellas un factor de poder importante que puede desequilibrar los certámenes electorales, y por esa circunstancia a través de la Ley 789 de 2002, “Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo del Trabajo”, inhabilitó a sus directivos al disponer en el artículo 21:
“ART. 21.—Régimen de transparencia. Las cajas de compensación familiar se abstendrán de realizar las siguientes actividades o conductas, siendo procedente la imposición de sanciones personales a los directores o administradores que violen la presente disposición a más de las sanciones institucionales conforme lo previsto en la presente ley:
PAR. 6º—Los directores y subdirectores de las cajas de compensación familiar, no podrán ser elegidos a ninguna corporación ni cargo de elección popular, hasta un año después de haber hecho dejación del cargo en la respectiva caja” (resalta la Sala).
Si bien los órganos de dirección de las cajas de compensación familiar corresponden a la asamblea general de afiliados, el consejo directivo y el director administrativo (L. 21/82, art. 46), por disposición expresa del legislador la inhabilidad para aspirar a cargos y corporaciones públicas de elección popular recae únicamente en el director y en el subdirector de la entidad, de modo que ni los miembros de la asamblea general de afiliados ni los miembros del consejo directivo están inhabilitados para aspirar a esas dignidades.
Además, la Corte Constitucional al examinar la exequibilidad del parágrafo 6º del artículo 21 de la Ley 789 de 2002, en la sentencia C-015 del 20 de enero de 2004, con ponencia del magistrado doctor Manuel José Cepeda Espinosa, la halló conforme al ordenamiento jurídico en forma condicionada “... en el entendido de que la inhabilidad que en ella se establece (i) no se aplica a quienes aspiren al cargo de Presidente de la República, (ii) se aplica para quienes aspiren al cargo de congresista por el término de seis (6) meses, y (iii) se aplica cuando el ámbito de actuación del director o subdirector tenga lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección”.
Queda visto, entonces, en el contexto de las cajas de compensación familiar, que la inhabilidad para aspirar a cargos y corporaciones públicas de elección popular tan solo recae en el director y en el subdirector de la misma, por el término de un año contados a partir del momento en que hagan dejación del cargo, y como las inhabilidades son limitaciones al derecho fundamental a participar en conformación, ejercicio y control del poder político (C.N., art. 40), y su interpretación debe ser con carácter restrictivo (C.E., art. 1º, num. 4º), ello lleva a afirmar que a ningún otro miembro de los órganos de dirección se puede aplicar esa causal de inhabilidad.
Así las cosas, al fundarse la acusación en que el demandado Carlos Humberto Osorio Monroy estaba inhabilitado para ser elegido como diputado a la Asamblea Departamental del Meta, por haber sido miembro de la junta directiva de la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta, Cofrem, colige la Sala que el cargo no prospera, porque frente a ellos no se ha establecido inhabilidad alguna.
Se ha demostrado fehacientemente que el señor Carlos Humberto Osorio Monroy no estaba inhabilitado para ser elegido diputado a la Asamblea del Departamento del Meta, para el período constitucional 2004-2007, por su desempeño como secretario general de esa corporación y por su membresía a la junta directiva de la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta, Cofrem. En lo primero, porque desde su calidad de secretario general no contaba con funciones que le permitieran el ejercicio de autoridad civil o administrativa; y en lo segundo, porque como integrante de esa junta directiva no tenía la calidad de empleado público y porque la inhabilidad prevista en la ley recae solamente en el director y el subdirector de las cajas de compensación familiar.
1. CONFÍRMASE el fallo desestimatorio proferido el treinta y uno (31) de agosto de dos mil cuatro (2004), por el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, dentro de la acción electoral acumulada promovida por LA Procuraduría Regional del Meta y el ciudadano Rodrigo Flechas Ramírez.
(1) Diccionario de la Lengua Española - Real Academia Española.
(2) Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta. Sentencia del 28 de febrero de 2002. Radicación 27001-23-31-000-2000-0934-01 (2804). Actor: Clímaco Maturana Pino. Demandado: Alcalde del municipio de Quibdó. Consejero ponente doctor Darío Quiñones Pinilla.
(3) Ver copia auténtica folios 14 a 45, cuaderno 1º.
(4) Ver copia auténtica folios 224 a 251, cuaderno 1º.
(5) Según la Ley 21 de 1982 estas entidades tienen un carácter privado y ello se advierte en su artículo 39 que pregona: “Las cajas de compensación familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley” (resalta la Sala).

References: artículo 33
 artículo 33
 artículo 188
 artículo 190
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 33
 artículo 5
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 39