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Timestamp: 2016-10-27 11:03:39+00:00

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117 Ib 50259. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 26 novembre 1991 dans la cause Fondation World Wildlife Fund (WWF) Suisse contre B. (recours de droit administratif).
Am�nagement du territoire (autorisation exceptionnelle). Les constructions pour un �levage de volaille ind�pendant du sol sont par principe non conformes � la destination d'une zone agricole (consid. 4). Leur construction peut cependant �tre autoris�e, au sens de l'art. 24 al. 1 LAT, lorsqu'il s'agit d'un accroissement des effectifs d'une exploitation agricole n�cessaire pour en assurer le maintien. En l'esp�ce, l'implantation de l'installation a �t� consid�r�e comme impos�e par sa destination (consid. 5). Faits � partir de page 502
B. exploite un domaine agricole de 10,5 ha; il a en outre 18 bovins et une quarantaine de porcs. Le 25 janvier 1989, il a obtenu de l'Office f�d�ral de l'agriculture une autorisation pour la construction d'une halle d'engraissement d'une surface de 300 m2 pour 5500 poulets de chair (autorisation fond�e sur l'art. 13 de l'ordonnance instituant le r�gime de l'autorisation pour la construction d'�tables, du 13 avril 1988 - OCE, RS 916.016). Il a ensuite demand� � la Direction des travaux publics du canton de Fribourg (ci-apr�s: la direction) un permis de construire pour une halle de type "Optigal", en zone agricole et � proximit� des b�timents de son exploitation. Le 10 ao�t 1989, la direction a d�livr� l'autorisation sp�ciale, en application de l'art. 24 al. 1 LAT (construction dont l'implantation est impos�e par sa destination). La Fondation WWF Suisse (ci-apr�s: la fondation) s'est pourvue devant le Conseil d'Etat, en all�guant qu'une halle d'engraissement n'avait pas sa place en zone agricole. Le 11 d�cembre 1990, le BGE 117 Ib 502 S. 503Conseil d'Etat a rejet� le recours, au motif que la construction �tait conforme � la destination de cette zone (art. 22 al. 2 let. a LAT). Le Tribunal f�d�ral a rejet� le recours de droit administratif form� par la fondation.
3. Dans la d�cision attaqu�e, le Conseil d'Etat retient que la halle d'engraissement pour 5500 poulets est conforme � la destination de la zone agricole. La recourante conteste cette interpr�tation et elle estime qu'une telle installation ne peut �tre autoris�e dans cette zone, que ce soit en application de l'art. 22 LAT ou de l'art. 24 LAT, et qu'elle n'aurait sa place que dans la zone artisanale et industrielle.
Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, la d�livrance d'une autorisation de construire est subordonn�e � la condition, notamment, que le b�timent ou l'installation soient conformes � l'affectation de la zone. Si la conformit� n'est pas admise, il convient d'examiner si la construction n�cessite, en raison de ses dimensions et de ses incidences sur l'environnement, l'�laboration d'un plan d'affectation sp�cial, en vertu d'une obligation d'am�nager r�sultant du droit f�d�ral (art. 2 LAT; cf. ATF 116 Ib 53 consid. 3a; ATF 115 Ib 513 consid. 6a, ATF 114 Ib 315 consid. 3a). Si tel n'est pas le cas, il reste � examiner si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut �tre accord�e (ATF 116 Ib 229 s. consid. 2 et les arr�ts cit�s). Il faut alors d�terminer si les conditions pour la d�livrance d'une autorisation en application de l'art. 24 al. 2 LAT et du droit cantonal auquel cette disposition renvoie sont r�unies; dans la n�gative, le projet doit �tre examin� au regard de la r�glementation de droit f�d�ral de l'art. 24 al. 1 LAT (ATF 108 Ib 132 consid. 1a et les arr�ts cit�s).
4. a) Selon l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se pr�tent � l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'int�r�t g�n�ral, doivent �tre utilis�s pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond � la vocation agricole du sol peuvent y �tre autoris�es en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Le sol doit �tre le facteur de production primaire et indispensable. Les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un r�le essentiel ne sont pas agricoles au sens de l'art. 16 LAT (ATF 116 Ib 134 consid. 3a, ATF 115 Ib 297 consid. 3a).
Les constructions et installations pour l'�levage de b�tail ne peuvent �tre jug�es conformes et partant autoris�es en application de l'art. 22 LAT que si une part pr�pond�rante des fourrages provient de la production propre � l'exploitation (LEO SCH�RMANN, Admissibilit� d'exploitations en d�veloppement dans la zone agricole, Avis de droit, Office f�d�ral de l'am�nagement du territoire, Berne 1990, p. 4). La fonction du sol pour la mise en valeur du purin n'est plus d�terminante: le fait que les engrais de ferme puissent �tre �pandus sur les terres ne suffit pas � qualifier l'�levage d'activit� conforme � la destination de la zone agricole (ATF 115 Ib 298 consid. 2c). Une exploitation dont les activit�s sont en relation �troite avec la culture du sol peut disposer de locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole (grange, hangar � machines, par exemple). L'admission de la conformit� d'un projet de b�timent ou d'installation doit r�sulter d'une appr�ciation globale du syst�me d'exploitation, analys� � long terme, et des moyens mis en oeuvre pour sa r�alisation (ATF 116 Ib 137 consid. 3d).
b) Les offices f�d�raux de l'am�nagement du territoire et de l'agriculture ont constitu� un groupe de travail qui, dans un rapport interm�diaire du 29 mai 1991, a �mis l'opinion selon laquelle une halle d'engraissement sans base d'affouragement propre pourrait �tre qualifi�e de conforme � la destination de la zone agricole dans la mesure o� elle permet d'assurer, par le revenu compl�mentaire qu'elle procure, l'existence de l'exploitation. Il en serait ainsi lorsque la part de la production non d�pendante du sol repr�senterait 30%, voire jusqu'� 40%, du revenu total de l'exploitant, le solde provenant de la production directement li�e au sol.
c) Dans un arr�t r�cent (arr�t du 18 septembre 1991 dans la cause WWF et consorts c. X., commune de Steinen et canton de Schwyz, ATF 117 Ib 278 consid. 3), le Tribunal f�d�ral a jug� que les halles pour l'engraissement de la volaille ne pouvaient �tre qualifi�es de constructions conformes � la destination de la zone agricole. Il n'a pas retenu � cet �gard les crit�res �conomiques propos�s par le groupe de travail des offices f�d�raux de l'am�nagement du territoire et de l'agriculture. En la pr�sente esp�ce, dans la d�cision attaqu�e, le Conseil d'Etat a reconnu qu'une installation d'engraissement de volailles dont le fourrage ne provient pas de l'exploitation agricole et dont les engrais de ferme ne peuvent �tre �pandus sur les terres de l'exploitant n'est pas conforme � la destination de la zone agricole. Il a toutefois admis, pour la halle BGE 117 Ib 502 S. 505litigieuse, la conformit� selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, en ce sens que cette activit� accessoire procurerait un revenu suppl�mentaire permettant le maintien de l'exploitation. L'autorit� cantonale a invoqu� l'ordonnance sur la construction d'�tables (OCE) � l'appui de son interpr�tation. Au vu cependant de la jurisprudence pr�cit�e, c'est � tort que le Conseil d'Etat a admis que le projet de halle d'engraissement pr�sent� par B. pouvait �tre autoris� en application de l'art. 22 LAT.
d) Au demeurant, le projet litigieux n'est pas tel, dans ses incidences sur la planification locale ou sur l'environnement, qu'il ne puisse �tre �labor� que par le biais d'un plan d'affectation sp�cial (ATF 116 Ib 53 consid. 3a, 115 Ib 513 consid. 6a). Il reste donc � examiner si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut �tre accord�e.
5. Le projet litigieux concerne une construction nouvelle: l'art. 24 al. 2 LAT n'entre pas en consid�ration. Quant � l'art. 24 al. 1 LAT, il soumet la d�livrance d'une autorisation exceptionnelle � la condition que l'implantation de la construction hors de la zone � b�tir soit impos�e par sa destination (let. a) et � ce qu'aucun int�r�t pr�pond�rant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 116 Ib 230 consid. 3).
a) Pour satisfaire � la premi�re des conditions (art. 24 al. 1 let. a LAT), l'implantation de l'ouvrage � l'emplacement pr�vu doit �tre justifi�e par des motifs objectifs; les seuls motifs personnels - la commodit� de l'exploitation - ou financiers ne suffisent pas (ATF 116 Ib 230 consid. 3a, ATF 115 Ib 299 consid. 3a).
aa) B. exploite un petit domaine. Il cultive des c�r�ales (sur une surface d'environ 5 ha), des pommes de terre (1 ha) et des pois (0,7 ha); le revenu annuel global de ces cultures repr�sente environ 22'000 francs. Son b�tail lui procure en outre un revenu de l'ordre de 30'000 francs. Ces activit�s sont agricoles au sens de la jurisprudence relative � l'art. 22 LAT (cf. consid. 4a supra). L'Office f�d�ral de l'agriculture estime le revenu annuel tir� de l'engraissement de poulets � 3 fr. 50 l'unit�; en l'esp�ce, avec 5500 t�tes, B. r�aliserait un revenu suppl�mentaire de 19'250 francs.
bb) Le maintien des petites exploitations agricoles r�pond � un int�r�t public important. Cela r�sulte notamment de l'art. 31bis al. 3 let. b Cst., qui permet de d�roger au principe de la libert� du commerce et de l'industrie pour conserver une forte population paysanne, assurer la productivit� de l'agriculture et consolider la propri�t� rurale. Ces objectifs correspondent � ceux de l'art. 22quater BGE 117 Ib 502 S. 506Cst., aux termes duquel l'am�nagement du territoire doit tendre � assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire. Les mesures d'am�nagement ont notamment pour but de prot�ger les bases naturelles de la vie, de favoriser la vie sociale, �conomique et culturelle des diverses r�gions et de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1er al. 2 let. a, c et d LAT). Les autorit�s doivent alors veiller � pr�server le paysage, � r�server � l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables et � conserver les sites naturels et les territoires servant au d�lassement (art. 3 al. 2 LAT). Les mesures qui contribuent � assurer l'existence et le maintien de petites exploitations agricoles sont en accord avec ces buts et principes (ATF 117 Ib 282 consid. 4b/bb).
cc) L'ordonnance sur la construction d'�tables soumet � une proc�dure d'autorisation la construction d'installations pour l'engraissement et l'�levage dans diverses branches de production, en particulier pour les poulets � l'engrais (art. 1 et 2 OCE). Lorsqu'une exploitation adopte une nouvelle branche de production au sens de l'art. 6 OCE ("accroissement des effectifs"), l'octroi de l'autorisation est soumis aux conditions de l'art. 13 OCE. Ainsi, le revenu de l'exploitation ne doit pas d�passer le montant de 85'000 francs par ann�e, apr�s l'accroissement des effectifs (art. 13 al. 1 let. a OCE), l'exploitation doit comporter une proportion raisonnable de terres ouvertes (art. 13 al. 1 let. b OCE) et, apr�s l'accroissement des effectifs, 50% au moins du revenu de l'exploitation doit provenir de branches de production purement agricoles (art. 13 al. 1 let. c OCE). Cette disposition est conforme � un des objectifs de la politique agricole de la Conf�d�ration, qui met l'accent sur le "d�veloppement interne" - soit l'introduction ou l'intensification de la production animale dans les petites exploitations, sans augmentation de la surface cultiv�e (cf. SCH�RMANN, op.cit., p. 8; Sixi�me rapport sur l'agriculture, FF 1984 III p. 737 ss). Il faut tenir compte de ces �l�ments dans l'examen, au regard de l'art. 24 al. 1 let. a LAT, d'un projet d'installation d'engraissement: ils peuvent justifier l'octroi d'une autorisation, pour un accroissement des effectifs mod�r�, lorsque cette solution s'impose, pour des motifs d'�conomie d'entreprise, afin d'assurer le maintien d'une exploitation existante (ATF 117 Ib 283 consid. 4b/cc).
dd) En l'esp�ce, l'autorisation fond�e sur l'art. 13 OCE a �t� d�livr�e � B., dont l'exploitation remplit les conditions requises. Il BGE 117 Ib 502 S. 507ne pourrait pas �tre exig� que la halle d'engraissement, n�cessaire pour assurer le maintien de l'exploitation, soit �difi�e � un emplacement plus �loign� des b�timents existants; en effet, cette activit� n�cessite la pr�sence d'un personnel de surveillance. L'implantation pr�vue pour cette construction est donc impos�e par sa destination au sens de l'art. 24 al. 1 let. a LAT.
b) L'art 24 al. 1 let. b LAT exige encore qu'aucun int�r�t pr�pond�rant ne s'oppose � la d�livrance de l'autorisation. La fondation n'a pas �tabli, ni m�me invoqu� pr�cis�ment, l'existence de tels int�r�ts, que ce soit dans son recours adress� au Conseil d'Etat ou dans le pr�sent recours de droit administratif. Dans sa d�cision du 10 ao�t 1989 prise en application de l'art. 24 al. 1 LAT, la direction avait retenu qu'aucun int�r�t pr�pond�rant ne s'opposait � la construction. Cette d�cision �tait fond�e sur les pr�avis favorables de divers services sp�cialis�s, dont l'Office cantonal de la protection de l'environnement. Dans les circonstances de l'esp�ce, il se justifie donc d'admettre que l'exigence de l'art. 24 al. 1 let. b LAT est remplie.
116 IB 229,
108 IB 132,
116 IB 134,
115 IB 298,
116 IB 137,
117 IB 282,
117 IB 283
art. 13 OCE,
art 24 al. 1 let. b LAT,
art. 31bis al. 3 let. b Cst.,
art. 22quater BGE 117 Ib 502 S. 506Cst.,
art. 1 et 2 OCE,
art. 6 OCE,
art. 13 al. 1 let. a OCE,
art. 13 al. 1 let. b OCE,
art. 13 al. 1 let

References: ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 

art. 13

art. 31

art. 22

art. 1

art. 6

art. 13

art. 13

art. 13