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Timestamp: 2016-10-27 19:07:01+00:00

Document:
M 9/06 (05.07.2007)
Arr�t du 5 juillet 2007
G.________, avocat,
recourant, repr�sent� par Me C�dric Schweingruber, avocat, 2302 La Chaux-de-Fonds,
Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA), division Assurance militaire,
rue Ami-Lullin 12, 1211 Gen�ve 3,
recours de droit administratif contre le jugement du Tribunal administratif du canton de Neuch�tel du 31 ao�t 2006.
Me G.________, avocat � N._________, a �t� nomm� avocat d'office pour d�fendre les int�r�ts de P.________ dans une proc�dure administrative opposant celui-ci � la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA), division Assurance militaire. Le 31 mai 2006, l'assureur a fix� � 900 fr. l'indemnit� de l'avocat d'office, soit 750 fr. au titre des honoraires (350 fr. pour la proc�dure de pr�avis-d�cision et 400 fr. pour la proc�dure d'opposition), ainsi que 150 fr. de d�bours et frais.
G.________ a recouru contre cette d�cision devant le Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel en concluant au paiement d'une indemnit� de 3'333 fr. 45 au titre des honoraires, des d�bours et de taxe � la valeur ajout�e, sous d�duction de la somme de 900 fr. d�j� vers�e.
Par lettre du 26 juin 2006, le Tribunal administratif a invit� l'avocat � verser dans un d�lai de dix jours une avance de frais de 770 fr. en garantie des frais de proc�dure pr�sum�s. Par lettre du lendemain, l'avocat a contest� son obligation de verser une avance de frais, en invoquant le principe de la gratuit� de la proc�dure en mati�re d'assurances sociales. Le 5 juillet 2006, le pr�sident du Tribunal administratif a r�pondu que la gratuit� de la proc�dure ne s'appliquait qu'aux litiges en mati�re d'assurances sociales opposant un assur� � un assureur, voire des assureurs entre eux. En revanche, selon la jurisprudence neuch�teloise, la proc�dure portant sur l'indemnit� allou�e � l'avocat d'office �tait on�reuse. Le pr�sident a imparti � l'avocat un nouveau d�lai de dix jours pour s'acquitter de l'avance de frais requise, sous peine d'irrecevabilit�. L'avocat ne s'est pas ex�cut�.
Par d�cision du 31 ao�t 2006, le pr�sident du Tribunal administratif a d�clar� le recours irrecevable et mis � la charge de G.________ un �molument de d�cision de 200 fr. et des d�bours par 40 fr.
G.________ a interjet� un recours de droit administratif dans lequel il a conclu � l'annulation de la d�cision attaqu�e et au renvoi de la cause � l'autorit� pr�c�dente afin qu'elle statue au fond sur son recours.
La CNA, division Assurance militaire, conclut au rejet du recours, ce que propose �galement l'Office f�d�ral de la sant� publique (OFSP), Unit� de direction Assurance-maladie et accidents.
Le 5 juillet 2007, la Ire Cour de droit social du Tribunal f�d�ral a tenu une audience publique.
La loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal f�d�ral (LTF; RS 173.110) est entr�e en vigueur le 1er janvier 2007 (RO 2006 1205, 1242). L'acte attaqu� ayant �t� rendu avant cette date, la proc�dure reste r�gie par l'OJ (art. 132 al. 1 LTF; ATF 132 V 393 consid. 1.2 p. 395).
Les d�cisions qui concernent l'assistance judiciaire sont des d�cisions d'ordonnancement de la proc�dure au sens de l'art. 52 al. 1 LPGA, qui ne sont pas sujettes � opposition (ATF 131 V 153 consid. 1 p. 155), de sorte qu'elles sont directement attaquables par la voie du recours devant les tribunaux des assurances institu�s par les cantons (art. 56 al. 1 et 57 LPGA). Le Tribunal administratif �tait d�s lors comp�tent pour conna�tre de la d�cision du 31 mai 2006.
Dans la proc�dure administrative en mati�re d'assurances sociales, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accord�e au demandeur lorsque les circonstances le justifient (art. 37 al. 4 LPGA). La LPGA a ainsi introduit une pr�tention l�gale � l'assistance juridique pour ce type de proc�dure (ATF 131 V 153 consid. 3.1 p. 155; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, Kommentar zum Bundesgesetz �ber den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, Zurich 2003, note 16 ss ad art. 37).
Sous le r�gime de la LPGA, l'indemnit� allou�e � l'avocat d'office dans la proc�dure en mati�re d'assurances sociales ne se d�termine plus selon le droit cantonal, mais en vertu du droit f�d�ral, par le renvoi de l'art. 55 LPGA � l'art. 65 al. 5 PA, qui renvoie � son tour � l'ordonnance du 10 septembre 1969 sur les frais et indemnit�s en proc�dure administrative (RS 172.041.0; voir � ce sujet ATF 131 V 153 consid. 3.1 p. 155).
Aux termes de l'art. 61 LPGA, sous r�serve de l'art. 1er al. 3 PA, la proc�dure devant le tribunal cantonal des assurances est r�gl�e par le droit cantonal; elle doit satisfaire aux exigences �num�r�es sous lettres a � i. Elle doit notamment �tre simple, rapide, en r�gle g�n�rale publique, ainsi que gratuite pour les parties; des �moluments de justice et les frais de proc�dure peuvent toutefois �tre mis � la charge de la partie qui agit de mani�re t�m�raire ou t�moigne de l�g�ret� (let. a).
Est donc litigieux le point de savoir si la gratuit� de la proc�dure pr�vue � cette disposition vaut �galement dans un litige portant sur la r�mun�ration de l'avocat d'office dans la proc�dure administrative en mati�re d'assurances sociales, autrement dit si c'est ou non � bon droit que les premiers juges ont d�clar� le recours irrecevable pour d�faut de paiement par le recourant d'une avance de frais.
Selon le premier juge, le principe de la gratuit� de la proc�dure �nonc� � l'art. 61 let. a LPGA a pour but de faciliter l'acc�s aux tribunaux des personnes qui ont souvent une situation �conomique pr�caire. Il s'applique tout sp�cialement dans les litiges en mati�re d'assurances sociales opposant un assur� � un assureur. Il ne vaut pas, en revanche, quand l'avocat d'office conteste le montant que l'assureur lui a accord� dans le cadre d'un mandat d'office. Aussi bien le premier juge a-t-il fait application du droit cantonal de proc�dure, notamment les art. 47 al. 5 et 52 de la loi du 27 juin 1979 sur la proc�dure et la juridiction administratives (LPJA/NE). Ces r�gles cantonales permettent au tribunal d'exiger une avance de frais et donnent la comp�tence � son pr�sident de d�clarer un recours irrecevable si le recourant, d�ment averti, ne verse pas dans le d�lai imparti l'avance de frais qui lui est demand�e.
5.2 L'art. 61 let. a LPGA, entr� en vigueur le 1er janvier 2003, a repris, sans changement par rapport � la situation ant�rieure, la r�gle de la gratuit� de la proc�dure qui �tait auparavant �nonc�e dans les diff�rentes lois d'assurances sociales (art. 85 aLAVS; art. 108 aLAA; art. 87 aLAMal; 103 aLACI; 106 aLAM). Par la suite, la modification de la LAI du 16 d�cembre 2005 (RO 2006 2003), entr�e en vigueur le 1er juillet 2006, a pr�vu une d�rogation � l'art. 61 let. a LPGA en ce sens que la proc�dure de recours en mati�re de contestations portant sur l'octroi ou le refus de prestations de l'AI devant le tribunal cantonal des assurances est soumise � des frais de justice (art. 69 al. 1bis LAI). Cette d�rogation n'est pas en cause en l'esp�ce .
5.3 Comme l'a jug� le Tribunal f�d�ral des assurances � propos de l'ancien art. 108 al. 1 let. a LAA, qui avait sur le point ici en discussion le m�me contenu que l'art. 61 let. a LPGA, cette disposition de la LAA ne souffrait qu'une exception au principe de la gratuit� de la proc�dure, � savoir quand une partie agit par t�m�rit� ou � la l�g�re. Il en a d�duit que, sous cette r�serve, la proc�dure cantonale �tait gratuite, m�me si elle opposait deux assureurs (ATF 127 V 196). Dans ce m�me arr�t, le tribunal a proc�d� � une analyse approfondie des travaux pr�paratoires de l'art. 61 let. a LPGA (la LPGA avait d�j� �t� adopt�e par le Parlement mais n'�tait pas encore en vigueur � cette �poque). Cette analyse montre que le l�gislateur a voulu maintenir sous le r�gime de la LPGA la r�gle de la gratuit�, avec pour seule exception les cas de t�m�rit� ou de l�g�ret�. En particulier les termes � en r�gle g�n�rale � (� in der Regel �) se rapportent exclusivement � la publicit� des d�bats, mais non aux autres exigences de proc�dure �num�r�es � la lettre a de l'art. 61 LPGA (ATF 127 V 196 consid. 2d/cc p. 201). Par cons�quent, la r�gle de la gratuit� exprim�e par cette disposition ne d�pend pas de la personne qui est partie � la proc�dure. Elle r�sulte bien plut�t du fait qu'un litige est port� devant un tribunal cantonal des assurances dont la comp�tence se fonde sur les art. 57 et 58 LPGA. Elle vaut aussi, par ailleurs, pour les recours contre des d�cisions incidentes ou d'ordonnancement de la proc�dure prises en marge de la proc�dure principale (cf. ATF 121 V 178 consid. 3; cf. aussi THOMAS LOCHER, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 3e �dition, Berne 2003 p. 496).
5.4 On ne voit pas de motif de faire une exception en mati�re de fixation des honoraires de l'avocat d'office. Celui-ci accomplit une t�che �tatique sp�cialement r�gie par le droit des assurances sociales (cf. ATF 113 Ia 69 consid. 6 p. 71 et les r�f�rences cit�es). Lors de sa d�signation, il s'�tablit, entre l'avocat et l'assureur (dans la proc�dure administrative) un rapport juridique sp�cial en vertu duquel le premier a contre le second une pr�tention � �tre r�tribu� en vertu des dispositions pr�cit�es de la LPGA et de la PA. A la diff�rence d'une activit� de conseil librement consentie et pleinement r�tribu�e, la r�mun�ration � laquelle peut pr�tendre l'avocat d'office rel�ve du droit de proc�dure en mati�re d'assurances sociales au m�me titre que les litiges qui portent sur des points accessoires du proc�s au fond et pour lesquels la gratuit� est garantie.
5.5 Par ailleurs, l'art. 61 let. a LPGA ne concerne pas seulement les litiges entre assur�s et assureurs. Comme on l'a vu, il s'applique aussi aux contestations entre assureurs. Il concerne d'autres proc�dures o� l'assur� n'est pas partie, par exemple les litiges d�coulant de la responsabilit� de l'employeur selon l'art. 52 LAVS ou encore de la responsabilit� des corporations de droit public, des organisations fondatrices priv�es et des assureurs � l'�gard de tiers (cf. KIESER, op. cit., n. 28 ad art. 61 LPGA).
Enfin, � titre de comparaison, on observera que le Tribunal f�d�ral consid�re que la proc�dure institu�e par l'art. 12 de la loi f�d�rale du 24 mars 1995 sur l'�galit� entre femmes et hommes (LEg; RS 151.1) vaut pour toutes les proc�dures, notamment celles en mati�re de fixation des honoraires dus par une partie � son avocat pour la proc�dure devant le Tribunal f�d�ral pr�vue par l'art. 161 OJ (arr�t 4C.123/2004 du 9 juillet 2004, consid. 7).
En l'esp�ce, la d�cision du pr�sident du Tribunal administratif n'est pas motiv�e par le fait que le recourant aurait agi par t�m�rit� ou � la l�g�re. Par cons�quent, le Tribunal administratif ne pouvait, sous peine de violation du droit f�d�ral, exiger de lui une avance de frais et son pr�sident ne pouvait sanctionner le non-paiement de celle-ci par une d�cision d'irrecevabilit�. Il convient, d�s lors, d'annuler le jugement attaqu� et de renvoyer la cause � l'autorit� cantonale pour jugement au fond.
D�s lors que le recours ne porte pas directement sur la question de l'assistance judiciaire mais est dirig� contre un jugement d'irrecevabilit� rendu par l'autorit� cantonale, la proc�dure est on�reuse. L'intim�e, qui succombe, supportera donc les frais de la proc�dure. Elle versera en outre des d�pens au recourant pour la proc�dure f�d�rale (art. 159 OJ).
Le recours est admis et la d�cision du Pr�sident du Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel du 31 ao�t 2006 est annul�e.
La cause est renvoy�e audit tribunal pour jugement au sens des motifs.
Les frais de justice, d'un montant de 500 fr., sont mis � la charge de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA), division Assurance militaire.
L'avance de frais vers�e par le recourant lui est restitu�e.
La CNA, division Assurance militaire, versera au recourant une indemnit� de 2'000 fr. (y compris la taxe sur la valeur ajout�e) � titre de d�pens.
Le pr�sent arr�t sera communiqu� aux parties, au Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel et � l'Office f�d�ral de la sant� publique.
Lucerne, le 5 juillet 2007

References: ATF 
 art. 37
 ATF 
 art. 47
 art. 108
 art. 87
 art. 108
 art. 57
 ATF 
 ATF 
 art. 61