Source: https://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXV/I/I_01716/fnameorig_642662.html
Timestamp: 2017-08-17 15:48:57+00:00

Document:
1716 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates XXV. GP
über den Antrag 2240/A der Abgeordneten Erwin Spindelberger, Dr. Erwin Rasinger, Kolleginnen und Kollegen betreffend ein Bundesgesetz, mit dem das Suchtmittelgesetz geändert wird (SMG-Novelle 2017)
Die Abgeordneten Erwin Spindelberger, Dr. Erwin Rasinger, Kolleginnen und Kollegen haben den gegenständlichen Initiativantrag am 7. Juni 2017 im Nationalrat eingebracht und wie folgt begründet:
a) Einige Vorschläge des Entwurfs für ein Suchtmittelgesetz (SMG)-Novelle sind Teil eines Gesamtpaketes, mit dem der rechtliche Rahmen der Opioid-Substitutionsbehandlung angepasst werden soll. Auf die Beilage zum Begutachtungsentwurf ‚Maßnahmenpaket betreffend den rechtlichen Rahmen der Opioid-Substitutionsbehandlung‘ wird hingewiesen.
Zum Hinweis der Datenschutzbehörde im Begutachtungsverfahren, wonach ihr die Begründung für die Weitergabe sensibler Daten von der Apotheke an die Gesundheitsbehörde für die Beurteilung, ob der Eingriff in das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Datenschutz (§ 1 Abs. 1 und 2 DSG 2000) gerechtfertigt ist, zu unspezifisch erscheint, wird auf Kapitel 13.2 der von einem einschlägigen Sachverständigenkreis erarbeiteten Leitlinie ‚Qualitätsstandards für die Opioid-Substitutionstherapie‘ hingewiesen, welche (als Teil des Maßnahmenpaketes zur Opioid-Substitutionstherapie) vom Gesundheitsministerium im Begutachtungsverfahren vorgestellt wurde. Die Leitlinie geht darauf ein, dass über das quantitative Ausmaß potenziell fremdschädigenden Gebrauchs keine validen Daten vorliegen, bzw. je nach Erhebungsmethode, beruflicher Perspektive oder institutioneller Interessenslage die dazu vertretenen Ansichten differieren. Allerdings spricht die praktische Erfahrung dafür, dass das Problem vorliegt, wobei die individuellen Gründe für die verbotene Weitergabe der Medikamente aus therapeutischer Sicht auch als Epiphänomene marginalisierter Existenz und problematischer psychosozialer Entwicklung gesehen werden können. In diesem Zusammenhang stellen potenzielle Intoxikationen bzw. Todesfälle bei vorwiegend nicht in Behandlung stehenden Opioidabhängigen oder drogennaiven Personen mit niedriger Opioid-Toleranz aus medizinischer bzw. Public-Health-Perspektive das größte Problem der Diversion dar. FN 30 nimmt auf die (auch mediale) Aufmerksamkeit, die diesem Thema ungeachtet der nicht validen Datenlage geschenkt wird, Bezug und hält dazu fest, dass in der diesbezüglichen Diskussion allerdings die strenge Kontrolle seitens der Gesundheitsbehörde negiert wird (S. 87 f). Das Bundesministerium für Gesundheit und Frauen bestätigt, dass die Substitutions-Dauerverschreibungen und die Einbindung der Amtsärztinnen/Amtsärzte der Gesundheitsbehörden im Rahmen der Vidierung der Substitutionsverschreibungen seit Anbeginn als Instrument implementiert wurden, das - bei gegebenem Nutzen der Behandlung - negative Implikationen für Dritte eingrenzen soll. Siehe weiters die Erl. zu Z 4(§ 8a Abs. 1a und 1b). Die Vorlage der ärztlichen Substitutionsverschreibungen beim amtsärztlichen Dienst der Gesundheitsbehörde als jener Schnittstelle, welcher im Rahmen der Vollziehung des § 12 auch allfällige Meldungen über den Verdacht suchtmittelrechtlicher Verstöße zugehen (§§ 13 und 14), hat sich als bewährte Maßnahme der öffentlichen Gesundheit erwiesen, mögliche Rückfallszenarien in selbst- bzw. potenziell fremdschädigende Verhaltensweisen zu erkennen und ihnen in Kooperation zwischen Amtsärztin/Amtsarzt und der/dem behandelnden Ärztin/Arzt begegnen zu können. Vor diesem Hintergrund ist die in den gebotenen engen Grenzen vorgesehene Kooperation der Apotheken (auch) mit der Gesundheitsbehörde im Sinne des DSG 2000 gerechtfertigt.
Allgemeine und ursachenspezifische Mortalitätsraten unter definierten Gruppen (Kohorten) von Personen mit risikoreichem Drogenkonsum sind neben den tödlichen Überdosierungen eine weitere Methode zur Einschätzung der drogenbezogenen Gesamtmortalität. ‚Drogenbedingte Todesfälle und Mortalität unter Drogenkonsumenten‘ sind einer von insgesamt fünf epidemiologischen Schlüsselindikatoren, die von der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht definiert wurden, um in ihrer Zusammenschau eine Einschätzung der gesundheitsbezogenen Situation im Zusammenhang mit Drogenkonsum zu ermöglichen. Für die Berechnung von Mortalitätsraten im Zusammenhang mit Todesfällen, die ihre Ursache nicht in einer Überdosierung, sondern in den gesundheitlichen Langzeitfolgen von risikoreichem Drogenkonsum haben, werden Daten benötigt, die von der Bundesanstalt Statistik Österreich zur Verfügung gestellt werden können. Das Gesundheitsministerium soll zur Anforderung dieser Daten ermächtigt werden. Der Datenabgleich wird unter Anwendung der Möglichkeiten der §§ 10 Abs. 2 und 13 E Government-Gesetz erfolgen, ohne dass Rückschlüsse auf lebende Personen gezogen werden können.
Die Zuständigkeit des Bundes zur Erlassung des vorgeschlagenen Bundesgesetzes ergibt sich aus Art. 10 Abs. 1 Z 12 (‚Gesundheitswesen‘) und 11 (‚Sozialversicherungswesen‘) B-VG.
Heute wird überwiegend davon ausgegangen, dass es sich bei der Abhängigkeit von Opioiden um eine chronische Erkrankung handelt und Maßnahmen zur Schadensminimierung oder -reduktion nicht nur für die Betroffenen, sondern auch für die Gesellschaft von Nutzen sind. Auch wenn die Behandlung nichts an der Tatsache der körperlichen Abhängigkeit ändert, ist die positive Wirksamkeit im Hinblick auf somatische Morbidität und Mortalität anerkannt. Besondere Risiken sind jedoch mit multipler Substanzabhängigkeit verbunden, wenn neben der Abhängigkeit von Opioiden ein schädlicher Gebrauch weiterer psychoaktiver Substanzen vorliegt. Im Zusammenwirken des Substitutionsmedikamentes mit anderen, legal oder illegal erworbenen Suchtmitteln kann dies ein erhebliches Risiko für die Patienten/Patientinnen selbst darstellen und zu Überdosierungen führen, die letal enden können. Andererseits erhöhen die zusätzlich zur Substitutionsverschreibung über Rezepte anderer Ärzte/Ärztinnen bezogenen Suchtmittel aber auch das Potenzial der vorschriftswidrigen Weitergabe (eines Teils dieser Arzneimittel) an Dritte, für die die Suchtmittel nicht verschrieben wurden, einschließlich des damit verbundenen Fremdgefährdungspotenzials. Das Gesundheitsministerium hat zu dieser Problematik eine auf Expertenebene erarbeitete, an die Ärzteschaft gerichtete ‚Leitlinie zum Umgang mit dem schädlichen Gebrauch und der Abhängigkeit von Benzodiazepinen bei Patientinnen und Patienten in Erhaltungstherapie mit Opioiden‘ erlassen, und flankierend die Verschreibungsvorschriften für diese Arzneimittel geändert (Novelle zur Psychotropenverordnung BGBl. II Nr. 358/2012). Mit der gegenständlichen Änderung (Einfügung zweier neuer Absätze in den § 8a) sollen weitere Schritte gesetzt werden.
Der bisherige § 24d erhält einen neuen Abs. 2, weshalb der bisherige § 24d die Absatzbezeichnung ‚(1)‘ erhält. Eine inhaltliche Änderung geht damit im nunmehrigen Abs. 1 nicht einher.
Im neuen Abs. 2 wird die gesetzliche Grundlage für die Überlassung von Daten geschaffen, die für die Berechnung von Mortalitätsraten im Zusammenhang mit Drogenkonsum benötigt werden. Der von der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht definierte epidemiologische Schlüsselindikator ‚Drogenbezogene Todesfälle und Mortalität von Drogenkonsumentinnen und Drogenkonsumenten‘ umfasst sowohl die direkt drogenbezogenen Todesfälle (d.s. Überdosierung mit Todesfolge unter Beteiligung zumindest einer illegalen Droge) als auch indirekt drogenbezogene Todesfälle (d.s. Todesfälle, die ihre Ursachen in den gesundheitlichen Langzeitfolgen von Drogenkonsum haben oder Unfälle unter Drogeneinfluss). Während sich Statistiken über direkt drogenbezogene Todesfälle als epidemiologischer Indikator, der (in Zusammenschau mit anderen Indikatoren) Hinweise auf die aktuelle Drogensituation gibt, auf jene Todesfälle beziehen, die auf eine Drogenüberdosierung zurückzuführen sind – diese Statistik wird vom Bundesministerium für Gesundheit und Frauen auf Basis der ihm gemäß § 24c zur Verfügung zu stellenden Daten erstellt und jährlich veröffentlicht – fehlen bislang Daten über die indirekt drogenbezogene Mortalität und deren Entwicklung. Diese drogenbezogenen Mortalitätsraten können mittels Mortalitätskohortenstudien erfasst werden. Kohorten sind definiert als Gruppe von Individuen innerhalb einer eingrenzbaren Population (in Abgrenzung zur Gesamtbevölkerung), die dasselbe Ereignis (z. B. Geburt, Tod) innerhalb eines bestimmten Zeitintervalls erfahren hat. Mortalitätskohorten sind durch das Ereignis ‚Tod‘ bestimmt. Sie können zeigen, ob bzw. in welchem Ausmaß die Mortalität bei Personen mit riskantem Drogenkonsum höher ist als in der Allgemeinbevölkerung der gleichen Altersgruppe. Alters- und geschlechtsstandardisierte Mortalitätsraten können sich somit bei der Erfassung der Auswirkungen des problematischen Drogenkonsums auf die Mortalität als hilfreich erweisen. Für diese Kohortenanalysen werden Daten benötigt, die von der Bundesanstalt Statistik Österreich zur Verfügung gestellt werden können. Abs. 2 soll dafür die Rechtsgrundlage schaffen. Mit diesen Analysen wird das Monitoring der Drogensituation in Österreich, basierend auf den von der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht definierten Schlüsselindikatoren, weiter verbessert. Der dafür notwendige Datenabgleich mit der Bundesanstalt Statistik Österreich erfolgt unter Anwendung der Möglichkeiten der §§ 10 Abs. 2 und 13 E Government-Gesetz, ohne Austausch direkt personenbezogener Daten. Zum zeitlichen Anwendungsbereich der Bestimmung siehe Z 12 (§ 47 Abs. 18).
Viele der in der Suchtgift- oder Psychotropenverordnung gelisteten Substanzen sind wichtige pharmakologische Wirkstoffe, die insbesondere als Analgetika, Arzneimittel zur Opioid-Substitution oder Psychopharmaka teils breite Anwendung in der Medizin finden. Insbesondere die Suchtgiftverordnung enthält eine Reihe von Vorschriften, die auf die ärztliche Behandlung mit diesen Wirkstoffen zielen und dabei zu beachten sind (Rezeptierungsvorschriften, Dokumentationsvorschriften). In besonderem Maß gilt dies für die Opioid-Substitutionsbehandlung. Wie in keinem anderen medizinischen Bereich ist seit dem Jahr 2006 durch Ordnungsvorschriften geregelt, wie Ärztinnen und Ärzte bei der medizinischen Behandlung der Opioidabhängigkeit vorzugehen haben, und damit teils sehr weit in die ärztliche Behandlung eingegriffen. Ärztliche Vorgangsweisen, die im Rahmen medizinischer Behandlung von diesen Ordnungsvorschriften abweichen, stellen ‚Vorschriftswidrigkeiten‘ dar und geraten dadurch in die unmittelbare Nähe des Suchtmittelstrafrechtes, welches u.a. das ‚vorschriftswidrige‘ Anbieten, Überlassen und Verschaffen von Suchtmitteln mit gerichtlicher Strafe bedroht, ohne dass für den Bereich der ärztlichen Behandlung mit suchtmittelhaltigen Arzneimitteln bei unter Umständen sogar medizinisch gebotenem Abweichen von den Ordnungsvorschriften ein Strafausschließungsgrund Platz greift. Die Formulierung ‚vorschriftswidrig‘ in den §§ 27 ff bzw. 30 ff SMG lässt vielmehr offen, in wieweit das Abweichen von Ordnungsvorschriften das Tatbestandsmerkmal der ‚Vorschriftswidrigkeit‘ der gerichtlichen Strafrechtstatbestände erfüllt. ‚Vorschriftswidrigkeit‘ ist auch aus Sicht von Rechtssachverständigen ein dehnbarer Begriff, immer wieder wurde die Einleitung von Strafverfahren nach dem Suchtmittelgesetz gegen Ärztinnen und Ärzte bekannt. Diese Situation ist selbst dann unbefriedigend, wenn es in der Folge nicht zu einer Verurteilung nach dem Suchtmittelgesetz kommt. Sie trägt nämlich mit dazu bei, dass die Ärzteschaft das Interesse an einem Engagement v.a. in der arzneimittelgestützten Behandlung der Opioidabhängigkeit verliert. So wurde in Studien die Herausforderung, zwischen den rechtlichen Rahmenbedingungen, den medizinischen Notwendigkeiten und der individuellen Lebenssituation der behandelten Personen abwägen zu müssen, als eine jener Hürden identifiziert, die für ein zu geringes Interesse von Allgemeinmedizinerinnen und -medizinern an der Durchführung von Substitutionsbehandlungen verantwortlich sind (Bericht zur Drogensituation 2013, S. 39). Auch im Rahmen einer im Vorbereitungsprozess zum gegenständlichen Gesamtpaket im Auftrag des Bundesministeriums für Gesundheit und Frauen unter neunundzwanzig österreichischen Expertinnen und Experten durchgeführten qualitativen Erhebung wurde u.a. dem Thema ‚Rechtssicherheit‘ für substituierende Ärztinnen und Ärzte große Bedeutung zugemessen und befürchtet, dass die Sorge vor möglichen strafrechtlichen Konsequenzen die Substitutionsbereitschaft der Ärztinnen und Ärzte reduziert, und damit das Versorgungssystem gefährdet. Andererseits wird die Gefahr gesehen, dass Ärztinnen und Ärzte sich veranlasst sehen, gerade besonders gefährdete Patientinnen/Patienten mit schwerstem Krankheitsverlauf aus der Behandlung zu entlassen, um sich gegen mögliche rechtliche Konsequenzen zu schützen.
Die Verwaltungsstrafandrohung für den Verstoß gegen § 8 Suchtmittelgesetz, welcher bei ärztlicher Behandlung mit suchtmittelhaltigen Arzneimitteln nach § 44 Abs. 1 Z 1 ebenfalls die Absicherung des Gebotes ärztlichen Handelns nach Maßgabe der medizinischen Wissenschaft und Erfahrung zum Gegenstand hat, zielt somit in dieselbe Richtung wie die diesbezüglichen Mechanismen des Ärztegesetzes. Sie ist daher nicht notwendig und soll entfallen (siehe auch Z 10, § 44 Abs. 5). Dies auch im Lichte des Gesamtpaketes, das nicht zuletzt einen Beitrag zur Entstigmatisierung der Suchterkrankung und Normalisierung ihrer Behandlung darstellt (siehe dazu auch die im Jänner 2016 vom Ministerrat verabschiedete ‚Österreichische Suchtpräventionsstrategie – Strategie für eine kohärente Präventions- und Suchtpolitik‘). Barrieren für ärztliches Engagement in diesem Bereich der Medizin sollen so weit als möglich abgebaut werden, worauf unter anderem das eingangs beschriebene Gesamtpaket zielt.
Jedoch soll im Zuge der Rückführung der Substitutionsbehandlung in die ärztliche Therapiehoheit (siehe dazu das ‚Maßnahmenpaket betreffend den rechtlichen Rahmen der Opioid-Substitutionsbehandlung‘ in der Beilage) eine verwaltungsstrafrechtliche Verantwortung der/des behandelnden Ärztin/Arztes dort bestehen bleiben, wo die ihr/ihm auferlegten Dokumentations- und Auskunftspflichten notwendig sind, um dem amtsärztlichen Dienst jene nachprüfende Kontrolle der Verschreibungen zu ermöglichen, die bezweckt, die Wahrscheinlichkeit der mit einer (unrechtmäßigen) Weitergabe der Arzneimittel an Dritte, denen sie nicht verschrieben worden sind, verbundene Fremdgefährdung möglichst gering zu halten (siehe §§ 23c, 23e Abs. 2 und 6 sowie 23g Abs. 1c des Entwurfs einer Novelle zur Suchtgiftverordnung). Verstöße gegen die diesbezügliche Kooperationspflicht mit dem amtsärztlichen Dienst der Gesundheitsbehörden sollen im Interesse der öffentlichen Gesundheit, um den unkontrollierten Umgang mit den verschriebenen Substitutionsmedikamenten möglichst gering zu halten, verwaltungsstrafrechtlich sanktionierbar bleiben (§ 44a).
Abs. 17 regelt das Inkrafttreten der gegenständlichen Novelle, Abs. 18 den zeitlichen Anwendungsbereich des durch die Z 8 neu eingefügten § 24d Abs. 2.“
Der Gesundheitsausschuss hat den gegenständlichen Initiativantrag in seiner Sitzung am 21. Juni 2017 in Verhandlung genommen. Als Berichterstatter fungierte Abgeordneter Dr. Erwin Rasinger.
Dr. Erwin Rasinger Dr. Dagmar Belakowitsch-Jenewein

References: § 12
 Art. 10
 § 8
 § 24
 § 24
 § 24
 § 8
 § 44
 § 44
 § 24