Source: http://www.penalecivile.it/articolo4.html
Timestamp: 2019-05-26 10:55:34+00:00

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Gli Enti pubblici possono avvalersi di strutture societarie partecipate dagli stessi per lo svolgimento di attività a connotazione pubblicistica (il caso delle c.d. "società in house").
- appunti e cosiderazioni -
La società partecipata ha una natura pubblicistica o privatistica?
La Cassazione Civile a Sezioni Unite (Sentenza n. 9096/2005) ci dà una prima definizione: “La qualificazione di un ente come società di capitali non è di per sé sufficiente ad escludere la natura di istituzione pubblica, dovendo procedersi ad una valutazione in concreto, caso per caso, sicché la natura d'istituzione pubblica è configurabile allorché la detta società, le cui azioni siano possedute prevalentemente, se non esclusivamente, da un ente pubblico, costituisca lo strumento per la gestione di un servizio pubblico e quindi faccia parte di una nozione allargata di pubblica amministrazione”.
Ne deriva che si esclude la natura pubblica di una s.p.a. quando questa, pur gestita da pubblici poteri titolari in misura maggioritaria del capitale azionario, sia sottoposta alla disciplina ordinaria del diritto privato, senza alcuna speciale caratterizzazione in senso pubblicistico, viceversa si riconosce connotazione pubblica all’attività della società che presenta un regime fortemente derogatorio di stampo pubblicistico rispetto a quello tipico delle società per azioni, poiché, in tal caso, la Pa ha ritenuto di gestire il servizio pubblico attraverso un organismo che, pur se formalmente autonomo, conserva sostanzialmente la natura di organo dello Stato-Amministrazione o dell’ente pubblico territoriale, operando sulla base delle direttive impartitegli dalla parte pubblica.
Società in house > identifica il fenomeno di “autoproduzione” di beni, servizi o lavori da parte della P.A. Ciò accade quando quest’ultima acquisisce un bene o un servizio attingendoli all’interno della propria compagine organizzativa senza ricorrere a terzi tramite gara e dunque al mercato.
La società ha forma privata e connotazione pubblicistica in quanto il capitale sociale è costituito interamente da risorse pubbliche e la società persegue finalità pubblicistiche, svolgendo la propria attività in via prevalente o quasi esclusiva a favore dell’ente affidante.
- strutturale: la società deve essere sottoposta ad un controllo analogo a quello che la P.A. esercita sui suoi uffici interni.
Il controllo analogo deve consentire alla Pa di influenzare in maniera determinante sia gli obiettivi strategici che le decisioni principali dell’ente in house. Tale capacità di influire sulle decisioni strategiche è data dall'esercizio da parte del socio pubblico totalitario di poteri di direttiva, di nomina e revoca degli amministratori, nonché poteri di vigilanza e ispettivi.
Il soggetto “controllato” può essere considerato, pertanto, una derivazione o, meglio, la longa manus, dello stesso ente pubblico controllante (il CdA della società in house non deve avere rilevanti poteri gestionali e l’ente pubblico deve poter esercitare maggiori poteri rispetto a quelli esercitati in base al diritto societario da parte della maggioranza sociale. Le decisioni più importanti devono essere sottoposte preventivamente al vaglio dell’ente affidante, tanto che se il CdA dispone poteri ordinari, non può ritenersi sussistente il requisito del controllo analogo).
- funzionale: il soggetto societario deve svolgere la parte prevalente della propria attività in favore o per conto della P.A.
Cons. Stato, Sez. V, 10/09/2014, n. 4599 > "I servizi pubblici locali di rilevanza economica possono essere gestiti indifferentemente mediante il mercato (ossia individuando all'esito di una gara ad evidenza pubblica il soggetto affidatario) ovvero attraverso il c.d. partenariato pubblico - privato (ossia per mezzo di una società mista e quindi con una 'gara a doppio oggetto' per la scelta del socio o poi per la gestione del servizio), ovvero attraverso l'affidamento diretto, in house, senza previa gara, ad un soggetto che solo formalmente è diverso dall'ente, ma che ne sostituisce sostanzialmente un diretto strumento operativo, ricorrendo in capo a quest'ultimo i requisiti della totale partecipazione pubblica, del controllo (sulla società affidataria) 'analogo' (a quello che l'ente affidante esercita sui propri servizi) e della realizzazione, da parte della società affidataria, della parte più importante della sua attività con l'ente o gli enti che la controllano (sentenza della Corte Cost. n. 199 del 20 luglio 2012). L'affidamento diretto, in house…. costituisce frutto di una scelta ampiamente discrezionale, che deve essere adeguatamente motivata circa le ragioni di fatto e di convenienza che la giustificano"...
Società in house in relazione ai servizi pubblici locali > verificare se la P.A., a fronte di una disciplina che le consente di gestire il servizio pubblico locale o tramite esternalizzazione o avvalendosi dell'istituto dell'in house, debba ricorrere all'affidamento in house
soltanto quando l'esternalizzazione non sia possibile, motivandone la scelta ( considerando così il modello in house eccezionale rispetto all'esternalizzazione) o se, invece, possa avvalersene alternativamente all'esternalizzazione.
La Corte di Giustizia (causa 410/2004) ha sostenuto che l'istituto dell'in house risponde ad un principio generale di autorganizzazione alternativo e non speciale, purchè ne sussistano le due principali condizioni: controllo analogo e svolgimento prevalente dell'attività in favore o per conto dell'ente affidante.
Consiglio di Stato n.762/2013 > "Venuto meno l'art. 23 bis d.l. n. 122/2008 per scelta referendaria, e dunque venuto meno il criterio prioritario dell'affidamento sul mercato dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e l'assoluta eccezionalità del modello in house, si deve ritenere che la scelta dell'ente locale sulle modalità di organizzazione dei servizi pubblici locali, e in particolare la opzione tra modello in house e ricorso al mercato, debba basarsi su consueti parametri di esercizio delle scelte discrezionali, vale a dire: valutazione comparativa di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti; individuazione del modello più efficiente ed economico; adeguata istruttoria e motivazione."
Applicabilità codice appalti alle società in house > Nella disciplina italiana sugli appalti (d.lgs. 163/2006) manca un riferimento esplicito all'istituto dell'in house.
Tesi negativa (Cons. Stato sent. n. 1514/2007): si ritiene che l'istituto dell'in house non può essere utilizzato dalla P.A. per affidare senza gara prestazioni (lavori, servizi o forniture) che potrebbero essere oggetto di un contratto di appalto perché:
1- l'in house non costituisce un principio generale alternativo ma un principio derogatorio di carattere eccezionale pertanto utilizzabile solo laddove la legge lo consenta;
2- il principio di legalità osta a trasferimenti di poteri e di compiti amministrativi in assenza di una espressa copertura legislativa;
3- l'art. 125 del codice dei contratti pubblici prevede che l'ente pubblico possa, tramite i propri uffici interni, acquisire servizi soltanto entro un limite di valore di 50.000 euro, limite destinato quindi ad estendersi anche all'in house;
4- l'art. 53 del codice dei contratti pubblici prevede che i lavori pubblici possano essere realizzati esclusivamente mediante i contratti di appalto e di concessione. La norma in questione sembra quindi ostare all'affidamento in house che, come noto, non integra alcuna fattispecie contrattuale.
Tesi positiva: vengono confutati gli argomenti suesposti della tesi contraria affermandosi che:
1- L'istituto dell'in house non è un'eccezione al diritto comunitario degli appalti e delle concessioni ma è esso stesso espressione di un principio generale, riconosciuto dal diritto comunitario e nazionale, qual è quello di auto-organizzazione;
2- quanto al principio di legalità si osserva che con l'in house non si trasferisce alcun potere amministrativo ma solo attività esecutive;
3- il limite cui fa riferimento l'art. 125 del codice dei contratti pubblici è stato previsto per la P.A. quando opera con propri uffici interni e non, invece, quando si avvale di una struttura che, ancorché legata all'ente, abbia comunque una sua organizzazione imprenditoriale;
4- il limite posto dall'art. 53 del codice dei contratti pubblici impedirebbe il ricorso all'in house solo con riferimento ai lavori e non anche ai sevizi e alle forniture.
TAR Toscana, Sezione I - Sentenza 13/06/2011 n. 104 > "Nel concetto di stazione appaltante ritiene il Collegio che debba essere ricompresa anche l’eventuale società in house poiché quest’ultima, come correttamente deduce la difesa comunale, non si configura quale soggetto esterno all’amministrazione medesima ma, analogamente ai suoi uffici interni, ne rappresenta una parte sostanzialmente integrante, se pure giuridicamente separata…. Le attività di progettazione che svolge rientrano quindi nell’ambito di previsione dell’art. 90, comma 1, lett. a), d.lgs. 163/06 perché l’ufficio tecnico della società in causa opera unicamente a favore dell’affidante e sotto il suo diretto controllo, e ciò esclude che nella fattispecie si sia realizzato un affidamento esterno da parte della stazione appaltante in spregio alle norme codicistiche, tanto più che la stessa [Alfa] a sua volta è tenuta (e provvede, come dimostrato dalla sua produzione documentale) ad affidare tramite gara la progettazione delle stesse."
Consiglio di Stato, Sezione V - Sentenza 29/04/2009 n. 2765 > "Appare estranea all’ordinamento, e non è desumibile dall’art. 118 del D.Lgs. n. 163/2006 in materia di subappalto, la regola che impone al concessionario in house di un servizio pubblico di svolgerlo interamente in proprio, con il corrispondente divieto di affidarne, anche in parte, lo svolgimento a terzi (selezionati tramite gara). Risulta, invece, vigente una regola, di segno esattamente opposto che obbliga gli organismi di diritto pubblico (categoria nella quale rientra una società che svolge in house providing) ad osservare, per i propri affidamenti “a valle”, i principi e le norme dell’evidenza pubblica (art. 3, commi 25 e 26, e 32 del D.Lgs. n. 163/2006)."
Applicabilità del testo unico sul pubblico impiego alle società in house > Le società che gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3 dell’art. 35 del D. Lgs. n. 165/2001. Ciò comporta una adeguata pubblicità della selezione e modalità che garantiscano l’imparzialità e assicurino economicità e celerità di espletamento; l’adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare il possesso dei requisiti; pari opportunità; il decentramento procedure di reclutamento e composizione delle commissioni esclusivamente con esperti di provata competenza che non siano componenti dell’organo di direzione politica dell’amministrazione, che non ricoprano cariche politiche o sindacali.
Le altre società (cioè, quelle che non gestiscono servizi pubblici locali) a partecipazione pubblica totale o di controllo adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale nel rispetto dei principi, anche di derivazione comunitaria, di trasparenza, pubblicità e imparzialità.
Le società affidatarie in house adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3 dell'articolo 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché delle disposizioni che stabiliscono a carico degli enti locali divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitarie e per le consulenze anche degli amministratori.
Tale norma ha determinato estensione alle società pubbliche di una disciplina di stampo pubblicistico (pertanto rileva la sostanza pubblicistica e si applica disciplina pubblicistica).
Ratio: affidare il reclutamento ad una logica selettiva volta a demolire la prassi clientelare.
Cons. Stato, Sez. V, 20/02/2014, n. 820 > "Le aziende speciali, così come le società in house, possono essere considerate come enti che rappresentano delle vere e proprie articolazioni della P.A., atteso che gli organi di queste sono assoggettate a vincoli gerarchici facenti capo alla P.A., i cui dirigenti sono dunque legati alla P.A. da un rapporto di servizio come avviene per i dirigenti preposti ai servizi direttamente erogati dall'ente pubblico. Infine, l'art. 18 del D.L. n. 112/2008, così come modificato dalla l. di conversione, l. n. 133/2008, ha affermato che le società che gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica, sono obbligate a dotarsi, mediante "propri provvedimenti", di criteri e modalità per il reclutamento del personale conformi ai principi richiamati dall'art. 35, c. 3, del d. lgs.n. 165/2001 in materia di reclutamento del personale…Tale attenzione legislativa rende dunque obsoleto e non più condivisibile l'indirizzo, secondo cui "appartengono alla cognizione del G.O. le controversie relative al rapporto di lavoro del personale degli enti pubblici economici, anche se inerenti alla procedura concorsuale che precede la costituzione del suddetto rapporto, in quanto la discrezionalità che permea la fase concorsuale non è espressione di una potestà pubblica di autorganizzazione ma esercizio di capacità e poteri di matrice privatistica".
Responsabilità degli amministratori di società in mano pubblica > la responsabilità amministrativa è quella di tipo patrimoniale in cui incorre il soggetto che, legato da un rapporto di pubblico impiego o di servizio con un ente pubblico, e avendo violato gli obblighi derivanti da detto rapporto con dolo o colpa grave, abbia cagionato alla PA un danno economico (danno erariale), che è per l’appunto tenuto a risarcire.
La partecipazione dell'ente pubblico all'attività di gestione del servizio avviene sia per effetto del conferimento del capitale (in misura maggioritaria), sia attraverso la nomina di amministratori e sindaci, in modo tale da indirizzare dall'interno l'attività sociale, nelle forme previste dalla disciplina civilistica delle società, verso gli obiettivi di interesse pubblico che la PA intende realizzare, senza pregiudizio, tuttavia, per l'economicità della gestione.
La Corte di Cassazione ha stabilito che la trasformazione degli enti pubblici in s.p.a. e la successiva alienazione a privati dei corrispondenti titoli azionari non comportano in sé il venir meno della qualifica di pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio dei suoi dipendenti.
Per individuare lo statuto della responsabilità degli amministratori delle imprese pubbliche, occorre accertare, di volta in volta, se gli atti loro riferibili siano stati posti in essere nell’ambito della gestione privatistica dell’attività imprenditoriale, ovvero costituiscano espressione dell’esercizio di poteri autoritativi di autorganizzazione ovvero di funzioni pubbliche svolte in sostituzione dell’amministrazione dello Stato o di pubblici poteri.
Non vi è dubbio, infatti, che l'interesse pubblico e l'utilità sociale possano essere perseguiti e realizzati dagli enti pubblici territoriali anche con strumenti giuridici di natura privatistica.
Pertanto, occorre discernere se l’ente pubblico abbia davvero ‘trasferito’ alla società di cui fa parte poteri e prerogative pubblicistiche, poiché non è possibile affermare aprioristicamente che taluni servizi, pur diretti a soddisfare un bisogno sociale, appartengano istituzionalmente alla competenza della PA.
Gli amministratori nelle società in house > I tratti peculiari che caratterizzano il modello dell’in house (la mancanza di qualsiasi rischio di impresa, l’assenza dello scopo di lucro, la sussistenza di uno o più azionisti pubblici detentori dell’intero capitale sociale, la mancata circolazione di partecipazioni azionarie) hanno fatto propendere per la configurabilità della responsabilità amministrativa con conseguente giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti degli amministratori e/o dei dipendenti della società in house, che di fatto è un braccio operativo della Pa. Tra amministratori della società in house e PA esiste una relazione funzionale e non organica che configura un “rapporto di servizio” (che, tra l’altro, è configurabile anche quando il soggetto, benché estraneo alla P.A. venga investito, anche di fatto, dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attività in favore della P.A., con inserimento nell’organizzazione della medesima e con particolari vincoli ed obblighi diretti ad assicurare la rispondenza dell’attività stessa alle esigenze generali cui è preordinata).
Tale rapporto fa sussistere la giurisdizione della Corte dei Conti, per eventuali responsabilità patrimoniali in cui può incorrere un soggetto, che avendo violato degli obblighi derivanti dal rapporto di servizio, abbia procurato alla PA un danno economico (danno erariale).
Ai fini della imputabilità del soggetto agente, occorre avere riguardo agli elementi del dolo e della colpa grave propendendo così per una responsabilità di natura sanzionatoria.
Le Sezioni Unite del 2009, n. 26806 hanno delineato un nuovo orientamento sul riparto di giurisdizione con riferimento alla responsabilità degli amministratori per i danni causati nello svolgimento della propria attività sociale.
In particolare, le società partecipate da un ente pubblico non perdono la loro natura di enti privati per il fatto che il loro capitale sia alimentato anche da conferimenti provenienti dallo Stato o altro ente pubblico distinguendo, in tal modo, l’ente pubblico dalla società partecipata.
Ognuno di essi ha un rispettivo patrimonio, quindi se il danno viene arrecato alla società partecipata, la responsabilità degli amministratori delle società partecipate da enti pubblici debba essere fatta valere con l’ordinaria azione di responsabilità dinanzi al giudice civile (art. 2393 c.c. per le s.p.a. e art. 2476 per le s.r.l.), mentre, qualora il danno venga arrecato, in via diretta, al socio ente pubblico, la responsabilità dei medesimi soggetti deve essere fatta valere davanti al giudice contabile.
Cass. civ., Sez. Unite, 25/11/2013, n. 26283 > "Non essendo possibile configurare un rapporto di alterità tra l'ente pubblico partecipante e la società in house che ad esso fa capo, è giocoforza concludere che anche la distinzione tra il patrimonio dell'ente e quello della società si può porre in termini di separazione patrimoniale, ma non di distinta titolarità. Dal che discende che, in questo caso, il danno eventualmente inferto al patrimonio da atti illegittimi degli amministratori, cui possa aver contribuito un colpevole difetto di vigilanza imputabile agli organi di controllo, è arrecato ad un patrimonio (separato, ma pur sempre) riconducibile all'ente pubblico: è quindi un danno erariale, che giustifica l'attribuzione alla Corte dei conti della giurisdizione sulla relativa azione di responsabilità."
Cass. civ., Sez. Unite, 03/05/2013, n. 10299 > "Non sussiste la giurisdizione della Corte dei conti, bensì quella del giudice ordinario, nelle controversie afferenti la responsabilità per "mala gestio" imputabile ad amministratori di società a partecipazione pubblica, laddove il danno di cui si invochi il ristoro sia riferito al patrimonio sociale, restando quest'ultimo privato e separato da quello dei soci, né divenendo una siffatta società essa stessa un ente pubblico, per il solo fatto di essere partecipata da un ente pubblico."
Cass. civ., Sez. Unite, 05/04/2013, n. 8352 > "La controversia riguardante l'azione di responsabilità a carico di amministratori e sindaci di una s.p.a.a partecipazione pubblica, anche se totalitaria - ma la cui attività statutaria sia di svolgere un servizio in regime di concorrenza - per il danno patrimoniale subito dalla società a causa della loro condotta illecita (nella specie, pagamento di fatture, a fronte di prestazioni mai rese o eseguite in modo incompleto) appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non del giudice contabile, atteso che, da un lato, dette società non perdono la loro natura di enti privati disciplinati dal codice civile e, dall'altro lato, il danno cagionato dall'illecito incide in via diretta solo sul patrimonio della società, che resta privato e separato da quello dei soci."
Ci si è chiesti se, ferma restando la responsabilità penale, la responsabilità amministrativa concorra con quella civilistica degli amministratori, e se tali forme di responsabilità siano cumulabili.
In ambito civilistico vengono in rilievo le norme del diritto societario che disciplinano la responsabilità degli amministratori delle s.p.a., modello al quale nella maggior parte dei casi, si conformano le società in house. In particolare: art. 2392 (Responsabilità verso la società); art. 2393 c.c. (Azione sociale di responsabilità); art. 2393 bis c.c. (Azione sociale di responsabilità esercitata dai soci); art. 2394 c.c. (Responsabilità verso i creditori sociali), come conseguenza dell'inosservanza; art. 2395 (Azione individuale del socio e del terzo).
Si pone il problema, però, qualora sia il socio pubblico a far valere le proprie ragioni per ottenere il risarcimento del danno di cui all’art. 2395, di coordinare l’azione ordinaria risarcitoria con quella amministrativo-contabile davanti alla Corte dei Conti, poiché in entrambi i casi sussiste un danno al patrimonio dell’ente pubblico socio.
Secondo alcuni tali società sono “braccio operativo” della PA e i danni causati dagli amministratori alla società producono inevitabili ricadute sul patrimonio dell’ente pubblico socio, con conseguente assoggettamento, in tali casi, degli stessi alla giurisdizione della Corte dei Conti. Altri attribuiscono alla giurisdizione contabile solo carattere “residuale”, ferma restando l’esperibilità delle azioni di responsabilità esercitabili dalla società, dai soci e dai creditori sociali a norma del codice civile.
Responsabilità dell’ente controllante > la PA, nel perseguire le finalità di interesse pubblico che rientrano nella propria missione istituzionale, sono tenute a fornire evidenze del rispetto di determinate regole-standard comportamentali, di principi generali di efficienza, efficacia, trasparenza ed imparzialità dell’azione amministrativa e di principi deontologici.
Ciò vale a maggior ragione con riferimento agli affidamenti diretti previsti attraverso il modello dell’in house, stante l’importanza degli interessi pubblici ed economici coinvolti nell’intero processo, per cui le amministrazioni (e per esse, i dirigenti pubblici ed i funzionari a ciò preposti), fermo restando eventuali profili di responsabilità amministrativa, civile e penale sono tenute a conformare rigorosamente le proprie condotte ai principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione (art. 97 Cost.).
La Pa già al momento della scelta di ricorrere all’in house, dovrebbe adeguatamente motivare le ragioni che inducono ad optare per tale modello gestionale, sulla base di una ponderata valutazione circa la reale “convenienza economica” dello stesso, in quanto offre risultati più vantaggiosi rispetto all’affidamento all’esterno, tramite gara ad evidenza pubblica.
La valutazione circa la scelta del modello gestionale effettuata dall’ente pubblico coinvolge profili ai limiti della sfera discrezionale della PA, attinente al “merito” dell’azione amministrativa e, come tale, insindacabile in sede di giudizio di legittimità.
Considerato che gli amministratori delle società in house sono soggetti, in virtù dello stringente controllo analogo, ad una limitazione dell’autonomia decisionale con conseguente riduzione del relativo potere, ci si chiede se gli amministratori e i dirigenti degli enti pubblici controllanti, debbano rispondere del danno provocato alla collettività per mala gestio della società stessa.
La possibilità di configurare tale responsabilità troverebbe fondamento nella imputabilità, in capo alla Pa, delle scelte strategiche da questa effettuate, nonché nel dovere di vigilanza sulla corretta gestione della società in house (c.d. culpa in vigilando).
A tal proposito, al fine di configurare la responsabilità amministrativo-contabile davanti alla Corte dei Conti, dei dipendenti, degli amministratori pubblici e di tutti coloro che abbiano un rapporto “c.d. di servizio” con la PA, occorre avere riguardo ad alcuni criteri quali: la sussistenza di un rapporto di servizio; l’esercizio di un’azione amministrativa contraria ai fini istituzionali; l’esistenza di un danno concreto ed attuale suscettibile di quantificazione; l’elemento psicologico del dolo e della colpa grave; la sussistenza del nesso di causalità tra la condotta dell’agente ed il danno all’erario.
Da ultimo è sicuramente contestabile davanti alla Corte dei Conti il comportamento del rappresentante dell’ente partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, che abbia colpevolmente trascurato di far valere i propri diritti di socio, e l’ente pubblico subisce un pregiudizio derivante dalla perdita di valore della partecipazione, omettendo di esercitare l’azione di responsabilità nei confronti degli amministratori della società per i danni da essa causati.
In conclusione, dal quadro normativo e giurisprudenziale emerge l’incoerenza di un sistema che consente la cura di interessi pubblici attraverso il ricorso a strumenti propri del diritto privato, senza prevedere alcun coordinamento tra i diversi rimedi giurisdizionali civilistici e di natura amministrativa.

References: Sentenza 
 Sentenza 
 art. 2476

Cass. 

Cass. 

Cass. 
 art. 2392
 art. 2393
 art. 2393
 art. 2394
 art. 2395