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Timestamp: 2020-01-21 22:58:53+00:00

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VG Hannover, 16 A 7457/13: VG Hannover: mitbestimmung, hebung, belastung, verweigerung, rechtfertigung, geschäftsführer, eingliederung, befristung, rüge, entlastung
Urteil des VG Hannover vom 12.08.2014, 16 A 7457/13
Aktenzeichen: 16 A 7457/13
Mitbestimmung des Personalrats eines Jobcenters bei der Zuweisung von Beschäftigten; Beachtlichkeit einer Zustimmungsverweigerung
1. Ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren die Beachtlichkeit einer Zustimmungsverweigerung im Streit, kann seitens des Personalrats lediglich eine Erläuterung der von ihm bereits fristgemäß vorgebrachten Gründe erfolgen; die Heilung einer zunächst unbeachtlichen Zustimmungsverweigerung ist nicht möglich.
2. Der Zweck des Zustimmungsvorbehalts des Geschäftsführers eines Jobcenters bei der Zuweisung von Beschäftigten bezieht sich auf die Mitprüfung der von Trägern zu verantwortenden Personalauswahl, erstreckt sich aber nicht auf die rechtliche Ausgestaltung der Beschäftigungsverhältnisse bei den Trägern. Die Zustimmungsverweigerungsrechte des Personalrats eines Jobcenters können nicht über den Zweck des Zustimmungsvorbehalts des Geschäftsführers hinausgehen. Der Personalrat kann daher nicht in beachtlicher Weise rügen, ein Träger begründe zu Unrecht befristete Beschäftigungsverhältnisse.
VG Hannover 16. Kammer, Beschluss vom 12.08.2014, 16 A 7457/13
§ 69 Abs 2 BPersVG, § 75 Abs 1 Nr 4a BPersVG, § 77 Abs 2 Nr 2 BPersVG, § 44h SGB 2
1Der Antragsteller und der Beteiligte streiten um die Frage der Beachtlichkeit der Verweigerung einer Zustimmung bei mitbestimmungspflichtigen Zuweisungen von befristetet beschäftigten Arbeitnehmern der Bundesagentur für Arbeit an das Jobcenter I..
2Das Jobcenter I. wird seitens des kommunalen Trägers einerseits und der Agentur für Arbeit andererseits mit zugewiesenem Personal ausgestattet. Die Arbeitsverhältnisse mit Arbeitnehmern werden ausschließlich mit den genannten Trägern begründet. Dem Jobcenter werden die Beschäftigten von den Trägern mit Zustimmung des Beteiligten zugewiesen; diese vom Beteiligten zu erteilende Zustimmung unterliegt der Mitbestimmung des Antragstellers. In der Vergangenheit handelte es sich bei den von der Agentur für Arbeit zugewiesenen Beschäftigten vielfach um Beschäftigte mit befristeten Arbeitsverträgen. Der Antragsteller erblickt in dem mit der Zuweisung von befristet beschäftigten Arbeitnehmern einhergehenden Einarbeitungsbedarf eine erhebliche Belastung des "Stammpersonals" des Jobcenters.
3Unter dem 30. Juli 2013 bat der Beteiligte den Antragsteller, der für zwei Jahre beabsichtigten Zuweisung der Arbeitnehmer J. und K. zuzustimmen. Die beiden Beschäftigten sollten im Jobcenter jeweils in die Tätigkeit eines
persönlichen Ansprechpartners übernehmen. Anlass war eine Elternzeitvertretung und der geplante Einsatz eines Mitarbeiters im Rahmen des befristeten Projekts "Joboffensive". Das Personalauswahlverfahren hatte das Jobcenter selbst durchgeführt. Das befristete Arbeitsverhältnis mit den genannten Mitarbeitern wurde seitens der Agentur für Arbeit L. neu begründet; der dortige Personalrat stimmte der Einstellung und der beabsichtigten Zuweisung an das Jobcenter zu. Der Antragsteller hingegen verweigerte mit gleichlautenden Schreiben vom 14. August 2013 jeweils seine Zustimmung hinsichtlich der beabsichtigten Zuweisungen aus folgenden Gründen: Die Befristung nach dem Teilzeitbefristungsgesetz könne rechtsmissbräuchlich sein, wenn die befristete Eingliederung auf einer unbesetzten Dauerstelle erfolgen solle. Nach den letzten bekannten Zahlen seien bei der Agentur für Arbeit etwa 49 Dauerstellen unbesetzt. In der Vergangenheit habe den befristet Beschäftigten eine Brücke in die dauerhafte Beschäftigung gebaut werden können. Nunmehr müssten aber gut eingearbeitete und überdurchschnittlich arbeitende Kollegen nach Ablauf ihres befristeten Vertrages den Betrieb verlassen. Die befristete Eingliederung verstoße vermutlich auch gegen eine festgelegte Obergrenze der Ermächtigungen für befristete Verträge. Die Eingliederung von nur befristet statt dauerhaft beschäftigten Arbeitnehmern wirke sich für die bereits Beschäftigten zudem als Hebung der Arbeitsleistung aus. Erst nach ca. einem Jahr Einarbeitung sei ein Beschäftigter in der Lage, die vorgesehenen Tätigkeiten eigenständig auszuführen. Die dadurch bedingte Mehrarbeit falle turnusmäßig alle zwei Jahre an. Der Beteiligte habe nicht dargelegt, wie er diese zusätzlichen Belastungen auszugleichen gedenke. Daher sei der Umstand der Befristung auch als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG abzulehnen.
4Der Beteiligte wies die Zustimmungsverweigerungen mit Schreiben vom 21. August 2013 als unbeachtlich zurück und kündigte die Umsetzung der Maßnahmen an. Die Zustimmungsverweigerungen seien offensichtlich unbeachtlich und nicht vom Versagungskatalog des § 77 Abs. 2 BPersVG erfasst. Für die Prüfung sei auf die beabsichtigte Maßnahme abzustellen, wobei es sich im konkreten Fall um die Zuweisung als solche handele, die auf der Grundlage des Tarifvertrages für die Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen der Bundesagentur für Arbeit und nicht gegen den Willen des betroffenen Mitarbeiters erfolge. Das befristete Arbeitsverhältnis werde mit der Agentur für Arbeit begründet; die Gestaltung des Arbeitsvertrages hinsichtlich der Einstellungen und Eingruppierung sei dort verortet. Die anschließende Zuweisung müsse davon losgelöst betrachtet werden. Die Einhaltung hauswirtschaftlicher Vorgaben in Gestalt der Obergrenze für befristete Beschäftigungsverhältnisse sei ausschließlich Angelegenheit der Träger in Zusammenarbeit mit der gemeinsamen Einrichtung; zudem stelle die Obergrenze keine Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne dar. Die Teilzeitbeschäftigung für eine Elternzeitvertretung sei ausdrücklich durch das Teilzeitbefristungsgesetz abgedeckt. Gleiches gelte für die beabsichtigte Zuweisung im Rahmen des Projekts "Joboffensive", für das keine Stellen, sondern lediglich Ermächtigungen zugeteilt worden seien.
5Der Antragsteller hat auf der Grundlage eines Beschlusses vom 18. September 2013 am 6. November 2013 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet, nachdem der vorherige Versuch einer außergerichtlichen Klärung nicht zu einer Einigung geführt hatte. Der Antragsteller will im Beschlussverfahren nicht mehr die konkreten Maßnahmen in Frage stellen, sondern sich dagegen wehren, dass seine Zustimmungsverweigerungen in zukünftig zu erwartenden gleichgelagerten Fällen als unbeachtlich gewertet werden. Zur Begründung macht er geltend: Die erste und zweite Begründung (Verstoß gegen den Gesetzeszweck des Teilzeitbefristungsgesetzes, Überschreitung von Obergrenzen) sei im vorliegenden Verfahren nicht Thema. Auch wenn diese Gründe als
unbeachtlich zu bewerten wären, würde das die dritte Begründung nicht in Frage stellen. Die seitens der Personalvertretung für eine Zustimmungsverweigerung vorgebrachten Gründe seien grundsätzlich beachtlich. Die Dienststelle sei nicht dazu berechtigt, sich zum Richter in eigener Sache aufzuschwingen. Nur dann, wenn von vornherein und eindeutig die vom Personalrat aufgeführten Gründe offensichtlich auf keinen zulässigen Verweigerungsgrund gestützt werden könnten, dürfe von einer Unbeachtlichkeit ausgegangen werden. Nach § 77 Abs. 2 BPersVG sei die Zustimmungsverweigerung bei Einstellungen an die dort vorgegebenen Gründe gebunden. Durch die Notwendigkeit der Einarbeitung befristet zugewiesener Beschäftigter sei zu befürchten, dass andere Beschäftigte über das zumutbare Maß hinaus belastet werden. Ein Nachteil könne schon in bloß tatsächlichen, für die Arbeitnehmer ungünstigen Auswirkungen liegen. Lediglich bei Auswahlentscheidungen im Zusammenhang mit Einstellungen sei ein strengerer Maßstab anzulegen. Dieser gelte jedoch nicht bei Versetzungen, Abordnungen und Umsetzungen und damit auch nicht bei den vorliegend in Rede stehenden Zuweisungen. Die neueingestellten Beschäftigten seien nicht darin geübt, mit den teilweise sehr schwierigen Kunden umzugehen. Eine Klärung der unterschiedlichen Auffassungen habe im Nichteinigungsverfahren zu erfolgen.
7festzustellen, dass eine Zustimmungsverweigerung des Antragstellers bei Zuweisung von Beschäftigten der Bundesagentur für Arbeit an das Jobcenter I. unter solchen Umständen, die mit denjenigen der Zuweisung der Beschäftigten M. und K. vergleichbar sind, seitens des Beteiligten nicht als unbeachtlich verworfen werden darf.
8Der Beteiligte beantragt,
10 Der Antragsteller beantragt,
Er macht geltend, dass die Zustimmungsverweigerungen des Antragstellers zu Recht als unbeachtlich zurückgewiesen worden seien. Es bestünden bereits Bedenken an der Zulässigkeit der Anträge, da die anlassgebenden Streitfälle erledigt seien. Es sei nicht richtig, dass befristet beschäftigte Mitarbeiter nach jeweils zwei Jahren Befristung aus dem Arbeitsverhältnis ausschieden; es könne vielmehr nahezu jedem Mitarbeiter, der die fachlichen Voraussetzungen erfülle, zumindest ein Anschlussarbeitsvertrag angeboten werden. Außerdem sei die Behauptung unzutreffend, es seien 49 Stellen bei der Bundesagentur für Arbeit vakant; es stehe vielmehr nicht eine einzige Stelle zur Übernahme einer befristeten Arbeitskraft in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis zur Verfügung. Die nichtbesetzten 13 Stellen seien für die Studierenden der Bundesagentur und für diejenigen freizuhalten, die aus Beurlaubung oder Elternzeit zurückkehrten. Außerdem befinde sich die Bundesagentur für Arbeit im Personalabbau. Es sei außerdem nicht richtig, dass die Einarbeitungsphase ein Jahr dauere und damit Kollegen betraut seien. Sämtliche neu eingestellten Mitarbeiter erhielten eine sechswöchige theoretische Schulung und durchliefen sodann eine acht- bis zehnwöchige Praxisschulung im sogenannten Übungsbüro. Bereits nach einem halben Jahr übernähmen die neueingestellten Mitarbeiter die volle Fallrate. Der Antragsteller habe eine unangemessene und unzumutbare Belastung und Benachteiligung der Stammmitarbeiter gar nicht gerügt; er habe vielmehr die Einstellungspolitik der Bundesagentur kritisiert. Ausdrücklich sei lediglich der Versagungsgrund des § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG angeführt worden. Dem Antragsteller sei es verwehrt, sich nachträglich auf neue Gründe zu berufen. Er hätte seine Zustimmungsverweigerung auf mehrere gesetzliche Versagungsgründe stützen können; durch die Berufung auf einen ausdrücklich bestimmten Versagungsgrund gebe er zu erkennen, dass er seine Zustimmung nur unter diesen Blickwinkel verweigern wolle. Hinsichtlich des nunmehr geltend
gemachten Verweigerungsgrundes nach § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG sei zu berücksichtigen, dass durch die Zuweisung letztlich nur eine vom Beteiligten getroffene Auswahlentscheidung nachvollzogen werde, so dass ein weiter Gestaltungsspielraum zu beachten sei. Die Rüge der Einstellungspolitik der Bundesagentur sei bereits deshalb unbeachtlich, weil sich diese gar nicht auf die beabsichtigte Maßnahme der Zuweisung beziehe. Der Einwand, dass mit der Einstellung von Mitarbeitern Einarbeitungsaufwand für die übrigen Mitarbeiter verbunden sei, begründe nicht die Befürchtung, dass andere Beschäftigte hierdurch über das zumutbare Maß hinaus belastet würden. Einarbeitungsaufwand sei zwangsläufig mit jeder Einstellung oder Zuweisung verbunden. Die vorliegend erfolgten Einstellungen hätten den Sinn und Zweck gehabt, für eine Vertretung bei Ausfall in den Stammmitarbeitern zu sorgen und die übrigen Mitarbeiter zu entlasten. Ohne die Zuweisung hätte hier die Belastung durch das übrige Stammpersonal aufgefangen werden müssen. Die Zuweisungen stellten sich mithin als Entlastung und nicht als Belastung dar. Es gehe auch nicht um die Einarbeitung einer Vielzahl von Arbeitskräften mit kurzer Beschäftigungsdauer. Die Rüge eines Verstoßes gegen das Teilzeitbefristungsgesetz beziehe sich nicht auf die Maßnahme der Zuweisung. Ungeachtet dessen sei das zu begründende Beschäftigungsverhältnis ohnehin nicht Gegenstand der Mitbestimmung und zwar weder hinsichtlich der Art noch in Bezug auf den durch einzelvertragliche Abreden näher festzulegenden Inhalt. Auf eine Hebung der Arbeitsleistung hätten die Zuweisungen nicht abgezielt. Es sei nicht darum gegangen, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ oder quantitativ zu fördern. Der Einwand, die Obergrenze für befristete Beschäftigungsverhältnisse sei überschritten worden, sei ebenfalls unbeachtlich. Dies sei ausschließlich Angelegenheit der Träger im Zusammenarbeit mit der gemeinsamen Einrichtung. Auch stelle die Obergrenze keine Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne dar.
11Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens des Antragstellers und des Beteiligten wird auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang und die zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.
13Der Antrag, der hinreichend mit den eigentlichen Anlassfällen verknüpft und daher bestimmt genug ist (vgl. zu dieser Form der Antragstellung auch: BVerwG, Beschl. v. 07.07.2008 - 6 P 13/07 -, juris Rn. 11), ist unbegründet. Der Beteiligte hat die Zustimmungsverweigerungen in den Anlass gebenden Fällen zu Recht als unbeachtlich zurückgewiesen, so dass er auch in künftigen gleichgelagerten Fällen (Zuweisung befristet Beschäftigter der Agentur für Arbeit bei Elternzeitvertretung oder zeitlich beschränkter Projektarbeit) entsprechend verfahren dürfte, wenn die Zustimmungsverweigerungen so ausgestaltet sind, wie in den Anlass gebenden Fällen.
141. Bei den vom Beteiligten erteilten Zustimmungen zur Zuweisung der befristet Beschäftigten K. und N. handelte es sich um mitbestimmungspflichtige Maßnahmen nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG. Diese Regelung ist für die in den Jobcentern bzw. gemeinsamen Einrichtungen (vgl. §§ 6d, 44b SGB II) zu bildenden Personalvertretungen (vgl. 44h Abs. 1 SGB II) anwendbar, weil diesen nach § 44h Abs. 3 SGB II alle Rechte entsprechend den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes zustehen, soweit der Trägerversammlung oder dem Geschäftsführer Entscheidungsbefugnisse in personalrechtlichen, personalwirtschaftlichen, sozialen oder die Ordnung der Dienststelle betreffenden Angelegenheiten zustehen. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist mittlerweile geklärt, dass die Entscheidung des
Geschäftsführers eines Jobcenters, der Zuweisung einer Tätigkeit beim Jobcenter an einen Arbeitnehmer der Bundesagentur für Arbeit zuzustimmen, der Mitbestimmung des Personalrats des Jobcenters unterliegt (BVerwG, Beschl. v. 24.09.2013 - 6 P 4/13 -, juris). Um solche Zuweisungen seitens der Agentur für Arbeit und die entsprechenden Zustimmungen des Beteiligten ging es auch in den Anlass gebenden Fällen. Dass das vorangegangene Personalauswahlverfahren vom Jobcenter durchgeführt worden war und das ausgewählte Personal von vornherein für einen Einsatz im Jobcenter bestimmt war, ändert bei der maßgeblichen rechtlichen Betrachtung nichts daran, dass die Arbeitsverträge jeweils mit der Agentur für Arbeit geschlossen wurden und von dort als "abgebender" Dienststelle Zuweisungen i. S. d. § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG - unter Beteiligung des Personalrats der Agentur für Arbeit - vorgenommen wurden, welchen der Beteiligte als Leiter der "aufnehmenden" Dienststelle wiederum zugestimmt hat.
152. Die Zustimmungsverweigerungen des Antragstellers zu der vorgenannten Entscheidung des Beteiligten stellen sich als unbeachtlich dar. Zwar hat der Antragsteller innerhalb der Frist des § 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG jeweils seine Zustimmung schriftlich verweigert und dabei die aus seiner Sicht maßgeblichen Gründe mitgeteilt, so dass die Maßnahmen nicht schon deshalb nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG als gebilligt galten, weil innerhalb der gesetzlichen Frist überhaupt keine mit Gründen versehene Zustimmungsverweigerung beim Beteiligten eingegangen wäre. Allerdings vermochten die Zustimmungsverweigerungen das weitere Verfahren nach § 69 Abs. 3, 4 BPersVG gleichwohl nicht auszulösen, weil mit ihnen inhaltlich in Bezug auf die in Rede stehenden Maßnahmen des Beteiligten - Zustimmungen zu den Zuweisungen - offensichtlich kein tauglicher Zustimmungsverweigerungsgrund geltend gemacht wurde. Im Einzelnen:
16a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist in Situationen, in denen der Personalrat - wie hier - bei einer Verweigerung der Zustimmung an den Versagungskatalog des § 77 Abs. 2 BPersVG gebunden ist, das gänzliche Fehlen einer Begründung mit einer solchen gleichzusetzen, aus der sich ersichtlich keiner der Verweigerungsgründe des Versagungskatalogs ergibt. Das Vorbringen des Personalrats muss es aus der Sicht eines sachkundigen Dritten zumindest als möglich erscheinen lassen, dass einer der dafür zugelassenen und in § 77 Abs. 2 BPersVG abschließend geregelten Verweigerungsgründe gegeben ist. Eine Begründung, die offensichtlich auf keinen dieser Versagungsgründe gestützt ist, vermag hingegen nicht die Verpflichtung der Dienststelle auszulösen, das Beteiligungsverfahren durch Einleitung des Stufenverfahrens bzw. des Einigungsverfahrens fortzusetzen. Vielmehr gilt die beabsichtigte Maßnahme nach Ablauf der gesetzlichen Äußerungsfrist als gebilligt. Die Darlegung einer Rechtsauffassung oder der Vortrag von Tatsachen seitens des Personalrats kann dann, wenn sich daraus ersichtlich, d. h. von vorneherein und eindeutig, keiner der gesetzlich zugelassenen Verweigerungsgründe ergeben kann, deren Vorliegen also nach keiner vertretbaren Betrachtungsweise als möglich erscheint, nicht anders behandelt werden als das gänzliche Fehlen einer Begründung. Mangels möglicher Zuordnung zu einem gesetzlichen Verweigerungsgrund ist nämlich auch in diesem Fall offensichtlich, dass sich der Personalrat auf die ihm gesetzlich zugebilligten Gründe nicht stützen kann. Dabei kann der Personalrat seine Zustimmungsverweigerung nicht nur mit dem Vortrag von Tatsachen, sondern auch mit der Darlegung einer Rechtsauffassung begründen. Es ist in beiden Fällen zu unterscheiden zwischen einer Zustimmungsverweigerung, die unbegründet ist, und einer solchen, die unbeachtlich ist, weil sie entweder (objektiv) das Vorliegen eines gesetzlichen Zustimmungsverweigerungsgrundes als nicht möglich erscheinen lässt ("Möglichkeitstheorie") oder aber aus sonstigen (subjektiven) Gründen rechtsmissbräuchlich ist, etwa weil der Personalrat sich von vorneherein besserer Erkenntnis verschließt oder aber seinen Standpunkt nur
zum Schein einnimmt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.12.1994 - 6 P 35/92 -, juris Rn. 27 ff.; Beschl. v. 07.04.2010 - 6 P 6/09 -, juris Rn. 19; Lorenzen, BPersVG, Stand: Mai 2014, § 69 Rn. 58). Es ist daher nicht möglich, bei der Frage des Eintritts der Zustimmungsfiktion schon eine inhaltliche Prüfung vorzunehmen, ob Einwände des Personalrats gegen eine beabsichtigte Maßnahme letztlich inhaltlich überzeugen, oder nicht. Diese Entscheidung ist nämlich nach der Konzeption des Gesetzgebers dem Stufen- bzw. Einigungsverfahren vorbehalten.
17Der Grund der Zustimmungsverweigerung muss sich indessen stets auf die Maßnahme beziehen, die Gegenstand des Mitbestimmungsverfahrens ist. Das ergibt sich, soweit es die Versagungsgründe des § 77 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 BPersVG betrifft, bereits unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut, da dort daran angeknüpft wird, dass "die Maßnahme" gegen ein Gesetz verstößt (Nr. 1) bzw. dass durch "die Maßnahme" Beschäftigte ungerechtfertigt benachteiligt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.12.1992 - 6 P 32/90 -, juris Rn. 19). Wenn eine Maßnahme mehrere Mitbestimmungstatbestände erfüllen kann, ist weiterhin maßgeblich, zu welchem Mitbestimmungstatbestand um Zustimmung gebeten wurde und auf welchen Mitbestimmungstatbestand sich der Personalrat beruft. Hat sich der Personalrat ausdrücklich nur auf einen bestimmten Mitbestimmungstatbestand berufen, folgt aus dem partnerschaftlichen Miteinander in Mitbestimmungsangelegenheiten das Erfordernis eines inneren Zusammenhangs gerade zwischen dem in Anspruch genommenen Mitbestimmungstatbestand und den geltend gemachten Ablehnungsgründen (vgl. zur insoweit trotz unterschiedlicher gesetzlicher Ausgangslage vergleichbaren Rechtslage nach dem Nds. Personalvertretungsgesetz: Nds. OVG, Beschl. v. 17.04.2012 - 18 LP 1/11 -, juris Rn. 32). Ein Personalrat kann dabei die Zustimmung nur aus Gründen verweigern, die auf den konkreten Zweck des jeweiligen Mitbestimmungstatbestandes bezogen sind (Nds. OVG, Beschl. v. 09.04.2014 - 17 LP 5/13 -, juris Rn. 10).
18Da eine unbeachtliche Zustimmungsverweigerung wie beim gänzlichen Fehlen einer mit Gründen versehenen Zustimmungsverweigerung dazu führt, dass die Maßnahme als gebilligt gilt (§ 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG), kann auch im gerichtlichen Verfahren Prüfungsgegenstand im Hinblick auf die vorstehend skizzierten Maßstäbe nur die schriftliche Zustimmungsverweigerung als solche sein. Es ist demgegenüber ausgeschlossen, im Rahmen eines gerichtlichen Beschlussverfahrens eine ursprünglich unbeachtliche Zustimmungsverweigerung dadurch im Nachhinein beachtlich zu machen, dass gänzlich neue oder im Kern veränderte Argumente angeführt werden. Ließe man eine "Heilung" noch im Rahmen des Beschlussverfahrens zu, würde letztlich die gesetzlich angeordnete Billigungsfiktion konterkariert; eine "Heilung" liefe auf die Rücknahme einer rechtlich existent gewordenen Zustimmung seitens des Personalrats hinaus, die rechtlich nicht vorgesehen ist. Demgemäß kann bei einem im Beschlussverfahren ausgetragenen Streit um die Beachtlichkeit einer Zustimmungsverweigerung seitens des Personalrats in rechtserheblicher Weise lediglich eine Erläuterung der von ihm fristgemäß vorgebrachten Gründe erfolgen. Es ist aber nicht möglich, diese Gründe mit einem veränderten Gepräge zu versehen, welches erstmals zur Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung führen würde.
19b) Neben diesen allgemein geltenden Maßstäben ist hinsichtlich der gemeinsamen Einrichtungen i. S. v. §§ 6d, 44b SGB II zu berücksichtigen, dass deren Geschäftsführer nach § 44d Abs. 4 SGB II zwar grundsätzlich weitreichende personelle Kompetenzen haben, den Trägern (Agentur für Arbeit, kommunaler Träger) aber die Befugnisse zur "Begründung und Beendigung" der mit den Beschäftigten bestehenden Rechtsverhältnisse verblieben sind, wobei eine Differenzierung der Kompetenzen des Geschäftsführers nach kommunalen Arbeitnehmern einerseits und solchen der
Bundesagentur für Arbeit andererseits nicht vorgenommen worden ist (vgl. zu dieser Problematik: VG Hannover, Beschl. v. 19.02.2014 - 16 A 5157/12 -, juris). Dies ist bei der Prüfung, ob die Verweigerung einer Zustimmung beachtlich erfolgt ist, in Rechnung zu stellen: Bei personalrechtlichen Entscheidungen, die in der Zuständigkeit der Träger verbleiben, hat der Geschäftsführer nach § 44d Abs. 6 SGB II ein Anhörungs- und Vorschlagsrecht. Dem wiederum korrespondiert § 44h Abs. 5 SGB II, wonach die Rechte der Personalvertretungen der abgebenden Dienstherren und Arbeitgeber unberührt bleiben, soweit die Entscheidungsbefugnisse bei den Trägern verbleiben. Im Übrigen stehen die personalvertretungsrechtlichen Befugnisse dem beim Jobcenter zu bildenden Personalrat zu. In diesen Regelungen kommt zum Ausdruck, dass - dem allgemeinen personalvertretungsrechtlichen Grundsatz entsprechend - die Beteiligungsrechte der Personalvertretungen der Entscheidungskompetenz des jeweiligen Dienststellenleiters folgen. Diese Verteilung von Kompetenzen wirkt sich auch auf die Frage aus, welche Beteiligungsrechte den Personalräten der Träger einerseits und des Jobcenters andererseits zustehen und welche damit im Zusammenhang stehenden Zustimmungsverweigerungsgründe überhaupt in Betracht kommen können. Der Zweck des Zustimmungsvorbehalts des Geschäftsführers eines Jobcenters bezieht sich indes auf die Mitprüfung der von Trägern zu verantwortenden Personalauswahl für das Jobcenter, nicht auf die rechtliche Ausgestaltung der Beschäftigungsverhältnisse bei den Trägern. Der Zustimmungsvorbehalt des Geschäftsführers soll nämlich sicherstellen, dass qualifiziertes und für die Erfüllung der Aufgaben des Jobcenters geeignetes Personal für die ordnungsgemäße und reibungslose Umsetzung der Aufgaben der Grundsicherung sorgt (BVerwG, Beschl. v. 24.09.2013 - 6 P 4/13 -, juris Rn. 18, 22; BT-Drs. 17/1555, S. 28). Die Zustimmungsverweigerungsrechte des Personalrats eines Jobcenters im Rahmen ihrer Mitbestimmung bei der Zuweisung können nicht darüber hinausgehen. Es wäre demgegenüber zu weitgehend, dem Personalrat eines Jobcenters bei einem an § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG anknüpfenden Mitbestimmungsverfahren generell alle Möglichkeiten der Interessenwahrnehmung zuzugestehen, die ein Personalrat bei (erstmaliger) "Einstellung" i.S. v. § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG hat (in diese Richtung argumentierend wohl: VG Berlin, Beschl. v. 13.08.2013 - 72 K 11.13 PVB -, juris Rn. 22).
20c) Gemessen an den vorstehend skizzierten Maßstäben stellen sich die (gleichlautenden) Zustimmungsverweigerungsschreiben des Antragstellers vom 14. August 2013 als unbeachtlich dar, weil in ihnen in Bezug auf die zustimmungsbedürftigen Maßnahmen des Beteiligten - Zustimmung zu den Zuweisungen der befristet eingestellten Beschäftigten K. und N. - keine tauglichen Zustimmungsverweigerungsgründe geltend gemacht wurden.
21aa) Zutreffend hebt der Antragsteller im Beschlussverfahren nicht mehr - jedenfalls nicht mehr in erster Linie - auf die in den Verweigerungsschreiben genannten ersten beiden Verweigerungsgründe ab. Dass i. S. d. § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG Verstöße zum einen gegen das Teilzeit- und Befristungsgesetz und zum anderen gegen eine Regelung der Agentur für Arbeit über Obergrenzen für befristete Arbeitsverträge verstoßen worden sein soll, betrifft nicht die hier in Rede stehende zustimmungspflichtige Maßnahme als solche, sondern die von der Agentur für Arbeit verfolgte Einstellungspolitik, die jedenfalls nicht der Mitbestimmung des Antragstellers, sondern allenfalls derjenigen des Personalrats bei der Agentur für Arbeit unterliegt. Dem Antragsteller steht es nicht zu, sich nach Art einer "Durchgriffsmitbestimmung" bei der Zustimmung hinsichtlich der Zuweisung auf diejenigen Zustimmungsverweigerungsgründe zu beziehen, die (allenfalls) der Personalrat der Agentur für Arbeit geltend machen könnte. Aus der gesetzlichen Kompetenzverteilung zwischen den Trägern einerseits und den Leitern der gemeinsamen Einrichtungen andererseits ergibt sich, dass auch
die Beteiligungsrechte der jeweiligen Personalvertretungen auf die dienststellenseitigen Kompetenzen begrenzt sind. Dem würde es offensichtlich zuwiderlaufen, wenn dem Personalrat eines Jobcenters im Rahmen einer "Inzidentprüfung" zugebilligt würde, die von den Trägern und den dortigen Personalräten zu verantwortenden Maßnahmen einer erneuten Überprüfung zu unterziehen. Dies liegt nach der Einschätzung der Kammer auch auf der Hand, so dass die genannten Einwendungen des Antragstellers sich nicht lediglich als unbegründet, sondern bereits als unbeachtlich darstellen. Der Antragsteller kann sich in tauglicher Weise nur mit einer Zuweisung als solcher bzw. der Zustimmung des Beteiligten beschäftigen, nicht aber mit Maßnahmen, die von den Trägern (ggf. mit Zustimmung der dortigen Personalräte) bereits vorher getroffen worden sind. Vielmehr hat der Antragsteller letztlich Umfang und Ausgestaltung des Personalkörpers der Träger mitbestimmungsfrei hinzunehmen.
22Hinzu kommt, dass auch eine Zustimmungsverweigerung durch den bei einer Einstellung zu beteiligenden Personalrat (§ 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG) der Agentur für Arbeit nicht ohne weiteres beachtlich mit der Ablehnung von befristeten Arbeitsverhältnissen oder Teilzeitbeschäftigungen begründet werden kann, weil es sich um außerhalb des personalvertretungsrechtlichen Begriffs der "Einstellung" liegende Beschäftigungsbedingungen handelt (vgl. Lorenzen, a. a. O., § 75 Rn. 16a m. w. N.; Bieler/Müller-Fritzsche: Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz, 15. Aufl. Rn. 8). Kern der Mitbestimmung bei der Einstellung ist die Kontrolle der Auswahlentscheidung und damit die gerechte Personalauslese. Der Personalrat kann die Zustimmung wegen Gesetzes- oder Tarifwidrigkeit verweigern, wenn der Zweck der Verbotsnorm nur dadurch erreicht werden kann, dass die Einstellung insgesamt unterbleibt. Ein Instrument zur umfassenden Vertragsinhaltskontrolle hat er damit jedoch nicht (Nds. OVG, Beschl. v. 09.04.2014 - 17 LP 5/13 -, juris Rn. 11; BVerwG, Beschl. v. 14.06.2006 - 6 P 13/05 -, juris Rn. 15). Auch kann ein Personalrat generell nicht die aus seiner Sicht richtige und nötige Personalausstattung im Wege der Mitbestimmung durchsetzen; der öffentliche Arbeitgeber kann vielmehr grundsätzlich mitbestimmungsfrei das Arbeitsvolumen, die Anzahl der Arbeitskräfte und damit auch das Verhältnis beider Größen zueinander festlegen; dem Personalrat steht nämlich hinsichtlich einer Personalplanung nach § 78 Abs. 3 Satz 3 BPersVG nur ein Anhörungsrecht zu. Wenn schon der Personalrat bei der Agentur für Arbeit mit einer entsprechenden Argumentation (Forderung von mehr und/oder unbefristet beschäftigtem Personal) nicht seine Zustimmung bei der dortigen Einstellung verweigern könnte, kann dies dem Antragsteller im Hinblick auf die Folgemaßnahme der Zuweisung erst recht nicht möglich sein.
23bb) Vom Ansatzpunkt her jedenfalls denkbar wäre indessen eine beachtliche Verweigerung der Zustimmung zu den mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen - nämlich der Zustimmung zu den Zuweisungen befristet eingestellter Beschäftigten seitens des Beteiligten - unter Bezugnahme auf § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG. Nach dieser Bestimmung kann der Personalrat in den Fällen des § 75 Abs. 1 BPersVG seine Zustimmung verweigern, wenn die durch Tatsachen begründete Besorgnis besteht, dass durch die Maßnahme der betroffene Beschäftigte oder andere Beschäftigte benachteiligt werden, ohne dass dies aus dienstlichen oder persönlichen Gründen gerechtfertigt ist. Blickwinkel ist hier nicht die Rechtmäßigkeit der Einstellung, sondern etwaige aus den Zuweisungen bestimmter Beschäftigter erwachsende Mehrbelastungen beim vorhandenen Personal. Hier kommt die vom Antragsteller gezogene Parallele zur Situation der Arbeitnehmerüberlassung in Betracht, hinsichtlich derer das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat, dass für eine Benachteiligung i. S. v. § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG rein tatsächliche Belastungen ausreichen können. Ein Nachteil kann demnach schon in bloß tatsächlichen, für die Arbeitnehmer ungünstigen Auswirkungen liegen, wozu vorhersehbare tatsächliche Erschwerungen der Arbeit von nicht
unerheblichem Gewicht zählen, die von der Belegschaft abgewendet werden sollen (BVerwG, Beschl. v. 07.04.2010 - 6 P 6/09 -, juris Rn. 36; Lorenzen, a. a. O., § 77 Rn. 122). Für die Mitbestimmung bei Einstellungen hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass auch unzumutbare Belastungen der in der Dienststelle bereits tätigen Beschäftigten geltend gemacht werden können, die durch die häufige Wiederholung und/oder die gleichzeitige Vielzahl von befristeten Arbeitsverhältnissen und den dadurch erforderlich werdenden besonderen Einarbeitungsaufwand entstehen, z. B. bei im Übrigen starkem Arbeitsanfall oder engen Zeitvorgaben. Der Personalrat ist in einer derartigen Situation befugt, aus Anlass einer einzelnen Einstellung geltend zu machen, die Schwelle der der Belegschaft noch zumutbaren Belastung sei überschritten, weil sich diese befristete Einstellung als Teil einer Kette von befristeten Einstellungen erweise, die erst in ihrer Kumulation die Zumutbarkeitsfrage aufwerfe (BVerwG, Beschl. v. 06.09.1995 - 6 P 41/93 -, juris Rn. 22 ff.). Die vom Beteiligten demgegenüber herangezogene Rechtsprechung, nach der der Personalrat seine Zustimmung zur Einstellung von Beschäftigten wegen drohender Benachteiligung anderer Beschäftigter nur dann verweigern kann, wenn er den Verlust eines Rechtes, einer Anwartschaft oder anderer rechtlich erheblicher Positionen der vorhandenen Beschäftigten geltend macht (BVerwG, Beschl. v. 23.09.1992 - 6 P 24/91 -, juris Rn. 26), ist hier nicht einschlägig, weil es nicht um eine Konkurrenzsituation von (externen und internen) Bewerbern geht. Das Bundesverwaltungsgericht hat ausdrücklich klargestellt, dass eine Beeinträchtigung keineswegs stets darin bestehen muss, dass individualrechtlich verfestigte Positionen übergangen werden, sondern dies nur im Hinblick auf Konkurrenzsituationen gilt (BVerwG, Beschl. v. 06.09.1995 - 6 P 41/93 -, juris Rn. 26). Diese Differenzierung ist sowohl bei Einstellungen i. S. v. § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG als auch bei Zuweisungen nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG zu beachten (insoweit auch aus Sicht der Kammer zutreffend: VG Berlin, Beschl. v. 13.08.2013 - 72 K 11.13 PVB -, juris Rn. 22-26).
24Allerdings hat der Antragsteller bei seinen Zustimmungsverweigerungen nicht in entsprechender Weise argumentiert. Dies ist vielmehr erstmalig im Beschlussverfahren geschehen. Die Zustimmungsverweigerungen selbst bezogen sich weder auf die Maßnahmen nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG noch ausdrücklich auf einen Zustimmungsverweigerungsgrund nach § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG. Zwar wird man noch darüber hinwegsehen können, dass der Antragsteller seine hier in Rede stehende dritte Argumentationslinie nicht ausdrücklich auf § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG bezogen hat, wohingegen er § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG für seine ersten beiden Argumente explizit genannt hat. Entscheidend ist aber, dass er seine Ausführungen nicht in den Kontext der Zustimmungen des Beteiligten zu den Zuweisungen nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG gestellt hat, sondern unter Nennung der einschlägigen Bestimmung des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG auf den Mitbestimmungstatbestand "Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung" abgestellt hat. Damit hat der Antragsteller zugleich deutlich gemacht, unter welchem personalvertretungsrechtlichen Blickwinkel er eine Prüfung seiner Zustimmungsverweigerungen erwartet. Zwar kann eine einzelne Maßnahme durchaus mehrere Mitbestimmungstatbestände erfüllen; wenn ein Personalrat aber einen bestimmten Mitbestimmungstatbestand in Anspruch nimmt, kann sich die Dienststelle bei der Prüfung der Frage der Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung auf diesen Gesichtspunkt beschränken. Das Vorliegen einer Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung durch den Einsatz zweier befristet beschäftigter Arbeitnehmer für die Elternzeitvertretung einerseits und eine zeitlich begrenzte Projektarbeit scheidet jedoch offenkundig aus. Darin kann weder eine zielgerichtete noch eine zwangsläufige und unausweichliche Hebung der Arbeitsleistung erblickt werden (vgl. zu diesem Mitbestimmungstatbestand etwa: BVerwG, Beschl. v. 14.06.2011 - 6 P 10/10 -, juris Rn. 27 f.). Unter dem allein maßgeblichen Blickwinkel des vom Antragsteller geltend gemachten
Mitbestimmungstatbestandes ist von Bedeutung, dass mit den Maßnahmen unmittelbar keine höhere Belastung, sondern eine Entlastung einherging, weil ohne sie die ja eingetretenen Vakanzen von dem vorhandenen Personal hätten aufgefangen werden müssen. Dass demgegenüber im Beschlussverfahren die sachliche Argumentation auf § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG und § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG und in diesem Zusammenhang auf einarbeitungsbedingte Mehrbelastungen umgestellt worden ist, kann die zunächst unbeachtliche Zustimmungsverweigerung schon im Ansatz nicht nachträglich doch noch beachtlich machen.
25Davon abgesehen ist im Hinblick auf die spezifische Situation der Jobcenter zu berücksichtigen, dass dem Antragsteller bei Zuweisungen nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG keine beachtlichen Rügen mit einer Argumentation zustehen können, die sich letztlich wieder auf die allein von den Trägern zu verantwortende Begründung der Arbeitsverhältnisse als solche beziehen. Dass in den vorliegenden Fällen gleichwohl eine beachtliche Argumentation denkbar gewesen wäre, nach der die Zumutbarkeitsschwelle i. S. v. § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG überschritten wäre, erscheint schon aus grundsätzlichen Erwägungen eher fernliegend: Ziel der Nichtzustimmung seitens des Antragstellers kann letztlich nur sein, dass anstelle der befristet eingestellten Arbeitnehmer unbefristet oder zumindest längerfristig eingestellte Arbeitnehmer neu zugewiesen werden oder aber bereits im Jobcenter befristet tätige Arbeitnehmer auf der Basis eines unbefristeten oder eines weiteren befristeten Vertrags eine "Anschlusszuweisung" erhalten. Jegliche denkbare Argumentation des Antragstellers liefe damit wiederum letztlich wieder auf die "Einstellungspolitik" der Träger der gemeinsamen Einrichtung hinaus, die aber der Mitbestimmung des Antragstellers nicht zugänglich ist. Die Begründung von Beschäftigungsverhältnissen unterliegt nach § 44d Abs. 4 SGB II der alleinigen Personalhoheit der Träger. Die Personalhoheit erstreckt sich zudem darauf, aus dem dort in Beschäftigungsverhältnissen stehenden Personal dasjenige für die Tätigkeit im Jobcenter auszuwählen; der Zustimmungsvorbehalt des Geschäftsführers soll dabei sicherstellen, dass qualifiziertes und für die Erfüllung der Aufgaben des Jobcenters geeignetes Personal für die ordnungsgemäße und reibungslose Umsetzung der Aufgaben der Grundsicherung sorgt (BVerwG, Beschl. v. 24.09.2013 - 6 P 4/13 -, juris Rn. 18, 22). Ein "Durchgriff" auf die Ausgestaltung der Beschäftigungsverhältnisse bei den Trägern ist demgegenüber weder für den Beteiligten, noch für den Antragsteller vorgesehen. Wenn auch ein Nachteil i. S. v. § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG dem Grunde nach in rein tatsächlichen Belastungen bzw. für die Arbeitnehmer ungünstigen Auswirkungen liegen können soll, so impliziert das die Vorstellung, dass es Alternativen zu kurzfristig überlassenem Personal bzw. befristet eingesetzten Beschäftigten gibt, die von der Dienststelle selbst gewählt werden können. Solche Alternativen hat der Beteiligte indessen nicht; das Jobcenter ist nach der gesetzlichen Konstruktion weder dienstherrenfähig noch kommt ihm eine Arbeitgebereigenschaft zu. Es besteht mithin nicht die Alternative des Dienststellenleiters, anstelle des von den Trägern zur Verfügung gestellten Personals eigenständig Beschäftigungsverhältnisse zu begründen. Dies ist nach Auffassung der Kammer der entscheidende Unterschied des vorliegenden Falles im Vergleich zu den Fällen, die der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht zu tatsächlichen Benachteiligungen bei einer Vielzahl kurz befristeter Arbeitsverhältnisse zugrunde liegen (BVerwG, Beschl. v. 06.09.1995 - 6 P 41/93 -, juris Rn. 25 ff.). Wegen dieser "Alternativlosigkeit" dürften etwaige Benachteiligungen i. S. v. § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG, die aus der Art der bei den Trägern begründeten Beschäftigungsverhältnisse als Folgewirkung für die Beschäftigten des Jobcenters resultieren können, regelmäßig i. S. d. § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG als aus dienstlichen Gründen gerechtfertigt anzusehen sein.
26Jedenfalls muss der Antragsteller bei der Zustimmungsverweigerung diesen
Umstand in Rechnung stellen und zum Ausdruck bringen, dass und warum es trotzdem an einer Rechtfertigung der geltend gemachten Benachteiligungen fehlen soll. Es kann auch nicht etwa argumentiert werden, dass im Rahmen des § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG bei einer plausibel geltend gemachten Benachteiligung die Zustimmungsverweigerung stets beachtlich ist und die Frage der Rechtfertigung nur deren - im Einigungsverfahren zu prüfende - Begründetheit betrifft. Es obliegt vielmehr der Personalvertretung, bei einer Zustimmungsverweigerung vorzutragen, dass trotz der Berücksichtigung dienstlicher Interessen bei einer konkreten Maßnahme eine Benachteiligung vorliegt, die nicht zu rechtfertigen ist; sie muss sowohl den Aspekt der Benachteiligung als auch denjenigen der möglichen Rechtfertigung beachten. Auf beide Aspekte bezieht sich auch die seitens der Dienstelle - bzw. im Beschlussverfahren seitens des Gerichts vorzunehmende - Prüfung der Frage, ob die Zustimmungsverweigerung beachtlich erfolgt ist.
27Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Das Beschlussverfahren ist frei von Gebühren und Auslagen des Gerichts. Eine Erstattung von Aufwendungen ist nicht vorgesehen.
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16 A 7457/13
Mitbestimmung, Hebung, Belastung, Verweigerung, Rechtfertigung, Geschäftsführer, Eingliederung, Befristung, Rüge, Entlastung
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