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Timestamp: 2020-01-18 08:23:57+00:00

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Sentencia nº 01014 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 2 de Julio de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 593348014
Número de Expediente: 2013-0349
MAGISTRADA PONENTE: MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA Exp. Nº 2013-0349
Adjunto a Oficio N° 2013-1168, de fecha 26 de febrero de 2013, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo remitió a esta Sala Político-Administrativa el expediente contentivo del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo constitucional y solicitudes subsidiarias de medida preventiva innominada y suspensión de efectos por el abogado C.L.R., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 75.989, asistido por los abogados L.O.Á., T.A.C. y J.C.O.B., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 55.570, 97.686 y 117.971, respectivamente, en su carácter de representante judicial de la sociedad de comercio BANCO DEL CARIBE, C.A., BANCO UNIVERSAL (BANCARIBE) originalmente inscrita el 9 de julio de 1958, ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el N° 74, Tomo 16-A, quedando anotada la última modificación de sus estatutos en la Oficina de Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 18 de diciembre de 2006, bajo el N° 16, Tomo 262-A-Sgdo., contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 341.09, dictada el 3 de agosto de 2009 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.241 del 13 de agosto de 2009, dictado por la entonces SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), hoy SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO, mediante la cual se sancionó a la entidad bancaria recurrente con multa por la cantidad de cuatrocientos dos mil bolívares (Bs. 402.000,00), en virtud del incumplimiento de la obligación estipulada en el artículo 3 de la Resolución Conjunta del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y del entonces Ministerio del Poder Popular para las Finanzas DM/N° 036/2008 y 1994, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862, de fecha 31 de enero de 2008, esto es, la inobservancia en la colocación del porcentaje mínimo obligatorio de la cartera agrícola para los meses de abril a julio de 2008, ambos inclusive.
Dicha remisión se efectuó a fin de que esta Sala conozca del recurso de apelación incoado el 17 de septiembre de 2012, por la representación judicial de la parte accionante, contra la sentencia N° 2012-1387, de fecha 9 de agosto de 2012, que declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto.
El 12 de marzo de 2013, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Mónica Misticchio Tortorella; se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación.
En fecha 9 de abril de 2013, la parte apelante consignó su escrito de fundamentación.
El 17 de abril de 2013, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario dio contestación a la fundamentación del recurso de apelación, solicitando que fuese declarado sin lugar.
Por auto del día 30 de abril de 2013, de conformidad con lo establecido en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se dejó constancia de que la presente causa entró en estado de sentencia.
El 8 de mayo de 2013, se eligió la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando constituida esta Sala Político-Administrativa de la manera siguiente: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; las Magistradas Trina Omaira Zurita y Mónica Misticchio Tortorella y el Magistrado Emilio Ramos González. Se ordenó la continuación de la causa y se ratificó como Ponente a la Magistrada Mónica Misticchio Tortorella.
Mediante diligencia presentada el 11 de julio de 2013, la parte recurrente solicitó que la Sala se pronunciara sobre el recurso de apelación interpuesto.
En fecha 14 de enero de 2014, se dejó constancia de la incorporación de la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel. La Sala Político-Administrativa quedó integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada Mónica Misticchio Tortorella; Magistrado Emilio Ramos González y Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel.
El 16 de enero de 2014, la parte apelante ratificó su solicitud de sentencia.
Estando en la oportunidad de decidir el recurso de apelación ejercido, esta Sala Político-Administrativa observa:
El objeto del recurso de nulidad a que aluden las presentes actuaciones, está constituido por la Resolución N° 341.09, de fecha 3 de agosto de 2009 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.241 del 13 de agosto de 2009, dictada por la entonces SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), hoy SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO, mediante la cual se impuso una sanción de multa a la sociedad de comercio BANCO DEL CARIBE, C.A., BANCO UNIVERSAL (BANCARIBE), por la cantidad de cuatrocientos dos mil bolívares (Bs. 402.000,00), en virtud del incumplimiento de la obligación estipulada en el artículo 3 de la Resolución Conjunta del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y el entonces Ministerio del Poder Popular para las Finanzas DM/N° 036/2008 y 1994, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862, de fecha 31 de enero de 2008. Reza la referida providencia administrativa, así:
(…) la Resolución conjunta DM/N° 036/2008 y N° 1.994, emitida por los reseñados Ministerios, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862 del 31 de enero de 2008, en su artículo 3 fijó para los meses de febrero y marzo un catorce por ciento (14%); abril quince por ciento (15%); mayo, junio y julio dieciocho por ciento (18%); agosto y septiembre diecinueve por ciento (19%); octubre y noviembre veinte por ciento (20%) y diciembre veintiún por ciento (21%), los cuales constituyen los porcentajes mínimos que los bancos Comerciales y Universales del país deberán destinar al financiamiento del Sector Agrícola en el ejercicio fiscal 2008, calculado sobre la base promedio del total de la cartera de créditos bruta de cada banco al 31 de diciembre del año 2006 y al 31 de diciembre 2007.
Esta Superintendencia detectó que el Banco del Caribe, C.A. Banco Universal para el cierre de los meses del año 2008 que se indican a continuación, no colocó la totalidad de los recursos destinados al financiamiento del Sector Agrícola:
MESES PORCENTAJES REQUERIDOS PORCENTAJES COLOCADOS
ABRIL 15% 13,68%
MAYO 18% 13,35%
JUNIO 18% 13,46%
JULIO 18% 14,50%
Por otra parte, el artículo 30 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.890 Extraordinario de fecha 31 de julio de 2008, establece que los bancos comerciales y universales que incumplan la cartera agrícola mínima obligatoria serán sancionados con multa que será impuesta por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, tomando en cuenta el monto del incumplimiento y el capital pagado, la cual será liquidada por el Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas.
De los alegatos presentados por el representante de la Institución Financiera, se aprecia de manera previa el señalamiento realizado en el sentido que la misma ha cumplido a cabalidad con los deberes legales y que en años anteriores ha presentado excedentes en la cartera del sector agrícola, situación esta que no será considerada al momento de decidir toda vez que carece de fundamento, entendiéndose que la obligación para con el sector agrícola es de manera mensual por tanto si en el pasado presentaron excedentes los mismo no podrán ser imputados a los meses por los cuales se inició el presente procedimiento administrativo.
Por otra parte, se aprecia el abocamiento que tiene el Banco del Caribe, C.A. Banco Universal, de cumplir con el sector agrícola al realizar reuniones con representantes de ese sector a los fines de colocar el porcentaje obligatorio y la implementación de distintas estrategias, no obstante, no se percibió de manera contundente una mejora a nivel de resultados, observando esta Superintendencia como positivo esa iniciativa a futuro, más no para el caso que nos ocupa dado que el presente procedimiento administrativo se inició por la inobservancia a la colocación en el sector agrícola para los meses de abril a julio de 2008, ambos inclusive, por lo que tales esfuerzos e innovaciones no podrán ser tomados como atenuantes al momento de decidir, asimismo esta Superintendencia considera inexcusable alegar el incremento del porcentaje de la cartera para los meses de abril y mayo del año 2008 que pasó de un quince por ciento (15%) y a un dieciocho por ciento (18%) respectivamente, dado que esos son los porcentajes establecidos para dicha cartera en la Resolución conjunta DM/N° 036/2008 y N° 1.994, emitida por los reseñados Ministerios, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862 del 31 de enero de 2008, en su artículo 3, por lo tanto la Institución Financiera debe a cumplir a cabalidad con los porcentajes establecidos para dicha cartera.
De todo lo anterior podemos concluir que se verificó el incumplimiento a la norma. En ese sentido, esta Superintendencia exhorta al Banco del Caribe, C.A., Banco Universal dar estricto cumplimiento a las disposiciones legales y sublegales que rigen el funcionamiento del Sistema Bancario Nacional, especialmente aquéllas que se refieren al sector agrícola, dada la singular importancia del mencionado sector para el desarrollo integral de la economía nacional.
Examinados los elementos de hecho y de derecho, de conformidad con lo previsto en el artículo 405 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, así como lo previsto en el artículo -113 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, y exhortando al Banco del Caribe, C.A. Banco Universal a cumplir las disposiciones legales y sublegales que rigen el funcionamiento del Sistema Bancario Nacional, especialmente aquéllas que se refieren al sector agrícola, dada la singular importancia del mencionado sector para el desarrollo integral de la economía nacional; quien suscribe, resuelve:
Sancionar al Banco del Caribe, C.A. Banco Universal con multa por la cantidad de Cuatrocientos Dos Mil Bolívares Fuertes (Bs.F. 402.000,00) equivalente al cero coma dos por ciento (0,2%) de su capital pagado, el cual para la fecha de la infracción ascendía a
Doscientos Un Millones de Bolívares Fuertes (Bs.F. 201.000.000,00).
Por escrito presentado el 17 de septiembre de 2009, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las C.P. y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el abogado C.L.R., asistido por los abogados L.O.Á., T.A.C. y J.C.O.B., todos previamente identificados, actuando en representación de la sociedad de comercio BANCO DEL CARIBE, C.A., BANCO UNIVERSAL (BANCARIBE), también identificada supra, interpuso recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y solicitud subsidiaria de suspensión de efectos, contra la Resolución N° 341.09, de fecha 3 de agosto de 2009, mediante la cual la entonces SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), hoy SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO, le impuso una sanción de multa a la entidad bancaria recurrente por la suma de cuatrocientos dos mil bolívares (Bs. 402.000,00), en virtud del incumplimiento de la obligación estipulada en el artículo 3 de la Resolución Conjunta del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y el entonces Ministerio del Poder Popular para las Finanzas DM/N° 036/2008 y 1994, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862, de fecha 31 de enero de 2008, con base en los argumentos de hecho y de derecho siguientes:
Expuso que “…El 10 de marzo de 2009, la SUDEBAN decidió abrir un procedimiento administrativo sancionatorio a BANCO DEL CARIBE C.A. BANCO UNIVERSAL, lo cual estuvo fundamentado en que (i) el artículo 2 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras prevé que todos los bancos están sujetos a la inspección, supervisión, vigilancia, regulación y control de dicho ente; (ii) el artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola le otorgó la competencia de imponer determinadas sanciones a los bancos que incumplan con ciertas obligaciones; (iii) el artículo 2 eiusdem estableció que el Ministerio de Agricultura y Tierras y el Ministerio de Finanzas mediante Resolución conjunta, fijarían el porcentaje mínimo de la cartera de créditos que cada uno de los bancos comerciales y universales destinaría al sector agrícola; (iv) el artículo 3 de la Resolución Conjunta DM/Nº 036/2008 y Nº 1.994, dictada por los señalados Ministerios, fijó los porcentajes mínimos que los bancos comerciales y universales debían destinar al financiamiento del sector agrícola en el ejercicio fiscal 2008; y (v) que presuntamente se detectó que el BANCO DEL CARIBE, para el cierre de varios meses del año 2008, no colocó la totalidad de los recursos destinados al financiamiento del sector agrícola…”.
Aseguró que en esa misma fecha, su representada fue notificada mediante oficio, otorgándosele un plazo de ocho (8) días hábiles bancarios para que presentara los alegatos y argumentos que considerara pertinentes para la defensa de sus derechos e intereses.
Alegó que dichos descargos fueron presentados en fecha 24 de marzo de 2009, oportunidad en la cual se expuso que su representada siempre se ha caracterizado por cumplir a cabalidad sus deberes legales, existiendo oportunidades en las cuales presentó excedentes en la cartera agrícola.
Advirtió que en el período cuestionado, pese a los ingentes esfuerzos realizados, Banco del Caribe no logró cumplir a cabalidad con la cartera agrícola para los meses de abril, mayo, junio y julio de 2008, debido a múltiples razones que no le son imputables, en razón de lo cual, nunca debió sancionarse a la referida institución bancaria.
Precisó que, en efecto, en el año 2008, los meses de enero, febrero, marzo, abril, mayo y junio fueron los de menor demanda crediticia, ello a pesar de las gestiones realizadas por la red de negocios del Banco, siendo abril el mes con mayor volumen de cancelaciones de créditos agrícolas; seguidamente apuntó que entre abril y mayo de 2008 la cartera mínima exigida legalmente en materia agrícola, experimentó un incremento considerable, pasando de quince por ciento (15%) a dieciocho por ciento (18%), todo en el marco de una economía que mostraba signos de desaceleración.
Agregó que, adicionalmente, la otrora Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) consideró que las cartas de crédito emitidas y pendientes de utilización no debían ser computadas como parte de la cartera de crédito agrícola.
Sostuvo que el acto administrativo objeto de nulidad, incurre en “vicios de ilegalidad externa e interna (violación a las reglas de la perención en sede administrativa, violación a los principios de participación ciudadana y reserva legal, falso supuesto de hecho y de derecho, violación al principio de respecto de los precedentes administrativos, así como violación a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y culpabilidad en materia sancionatoria), por lo que dicho acto administrativo resulta a radice nulo de nulidad absoluta”. (Sic).
Afirmó que el procedimiento sancionatorio seguido a su representada perimió, con fundamento en el artículo 455 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por cuanto “… De una lectura de la Resolución N° 341.09, fácilmente puede concluirse que: (i) el auto de apertura del Procedimiento fue notificado el 10 de marzo de 2009; (ii) que el escrito de descargos fue presentado el 17 de marzo de 2009; y (iii) que la Resolución N° 341.09 fue dictada el 3 de agosto de 2009 y publicada el 13 de agosto del mismo año en la Gaceta Oficial N° 39.241 de 13 de agosto de 2009, fechas éstas dos últimas bastante distantes (por más de cuatro meses) de los ‘cuarenta y cinco (45) días continuos siguientes al vencimiento del plazo previsto para la presentación del escrito de descargos’…”; y que en caso de no ser aplicable el citado texto normativo, igualmente operó la perención por aplicación de lo dispuesto en los artículos 60 y 61 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Explicó que el acto impugnado está viciado de nulidad por haberse dictado con base en normas emanadas de autoridades incompetentes, toda vez que la creación de carteras o gavetas especiales, como la agrícola, correspondía exclusivamente al Banco Central de Venezuela, en virtud de ser el ente constitucionalmente encargado de regular el crédito y las tasas de interés de conformidad con lo previsto en el aparte 2, del artículo 318, del Texto Fundamental.
Denunció la vulneración del principio de participación ciudadana previsto en el artículo 139 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en virtud de que el acto impugnado fue dictado con base en la Resolución conjunta del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y el entonces Ministerio del Poder Popular para las Finanzas, supra identificada, sin que los aludidos despachos ministeriales estuviesen autorizados por el Presidente de la República para omitir el cumplimiento de la obligación allí prescrita, y de forma inconsulta con sus destinatarios, entre ellos, la institución bancaria recurrente.
Aseveró que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto cuando señaló que los excedentes de la cartera de crédito a.d.B. del Caribe para los cierres del año 2007 y 2008, no podían ser imputados a los meses en los cuales no se lograron los porcentajes mínimos exigidos; cuando lo cierto es que las normas de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola prevén únicamente como hecho punible el incumplimiento de la cartera –en sentido estricto– y no de la cartera mensual aisladamente considerada.
Seguidamente, arguyó que el acto impugnado incurre también en el vicio de falso supuesto de derecho, al interpretar erradamente el contenido y alcance de la obligación de la banca prevista en el artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, toda vez que la misma consiste en no restringir o negar arbitrariamente el otorgamiento de créditos o financiamientos al dicho sector, si la cartera mínima ha sido satisfecha y los aspirantes cumplen con los requisitos establecidos en las regulaciones aplicables, debiendo en todo caso ser afectados los recursos necesarios para satisfacer las eventuales solicitudes; no en obligar a los Bancos a invertir efectivamente los porcentajes indicados de su cartera de créditos en el sector agrícola, aun si no se produce la demanda correspondiente, como pretende el ente administrativo emisor de la providencia objeto del recurso de nulidad.
Resaltó que en caso de ser desestimado el denunciado falso supuesto de derecho, habría que destacar que la naturaleza de la carga impuesta en el citado artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola debe ser forzosamente considerada como una obligación de medio y no de resultado, vista la injerencia de numerosos factores exógenos a la banca necesarios para el cumplimiento de la misma, tales como la existencia de una demanda crediticia mensual suficiente y las realidades propias del sector o mercado beneficiado, susceptibles de estimular o deprimirla (ciclos de producción y de comercialización de rubros agrícolas, políticas públicas para el incentivo de la producción agrícola, seguridad y resguardo de la propiedad rural, etc).
En ese mismo orden, indicó que de considerar la obligación de cumplir con la cartera agrícola como de resultados y no de medios, debe tomarse en cuenta que existió una causa extraña no imputable que le impidió a su representada cumplir con su obligación, pues mal podía otorgar créditos que no le fueron solicitados, que en todo caso podría traducirse en un error de derecho excusable.
Resaltó que la disminución de la demanda de crédito agrícola durante 2008 (especial, pero no exclusivamente, durante los meses de enero, febrero y marzo), no ha sido –en principio– un hecho controvertido, pues es una circunstancia de la cual se dejó constancia en el Acta levantada luego de la “Reunión de Comité de Seguimiento a la Cartera Agrícola al mes de Abril” de 2008, a la cual asistieron representaciones del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y el entonces Ministerio del Poder Popular para las Finanzas, la Procuraduría General de la República, el Banco A.d.V. y el C.B.N., donde fue acordado que el cumplimiento de la cartera sería medido “en los meses de abril, julio, septiembre y diciembre”, y que en tal virtud, mal podía exigírsele a las instituciones financieras en general, y a Banco del Caribe en particular, que cumplieran con los porcentajes legalmente exigidos, pues ello fue “…imposible desde el punto de vista fáctico…”.
Por otra parte, denunció la violación del principio de reserva legal, indicando a tal efecto que “…la SUDEBAN ha sancionado con multa a BANCO DEL CARIBE con base a un acto sublegal, esto es, la Resolución Conjunta N° 1994 y DM/036/2008, del Ministerio para Poder Popular para las Finanzas y del Ministerio Para el Poder Popular para la Agricultura y Tierras, de 31 de enero de 2008, mediante la cual se fijaron -en desconocimiento de las potestades exclusivas y excluyentes del BCV, sin consulta alguna a los destinatarios de la regulación y de forma excesiva- los porcentajes mínimos mensuales y las condiciones aplicables a la Cartera de Crédito Agrícola obligatoria para el ejercicio fiscal 2008, normativa que, además, ha sido interpretada de forma totalmente antijurídica (…) Por tal razón, esta representación judicial invoca la nulidad del acto impugnado…”.
Destacó que además, su representada fue sancionada sin demostrarse su culpabilidad, siendo desechados sus alegatos y pruebas sin más consideraciones que las expresadas en la decisión impugnada, sin demostrar que hubiese actuado con dolo o culpa; haciéndose referencia –por el contrario–a que tuvo la intención de cumplir con su cartera agrícola.
Añadió que la sanción impuesta a su representada no se enmarca dentro de los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, establecidos en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues fue demostrada su intención de cumplir con la regulación aplicable a la cartera agraria dentro del procedimiento sancionatorio que le fue seguido, y porque la multa impuesta representa un castigo excesivo para un agente económico que no ha reincidido en la conducta sancionada y demuestra su voluntad de dar cumplimiento a las obligaciones que se le exigen; lo cual a su vez representa una restricción inconstitucional de su libertad económica y de su derecho de propiedad.
Aunado a lo anterior señaló, que el acto administrativo impugnado desconoce también el principio de la globalidad de la decisión, previsto en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que no consideró el argumento expuesto por su representada respecto a que debían ser computadas como parte de la cartera agrícola las cartas de crédito emitidas y pendientes de utilización por los exportadores beneficiarios; resultando tal omisión lesiva de sus derechos a la defensa y al debido proceso.
Asimismo, precisó que haber decidido y sancionado un procedimiento evidentemente perimido atropellaba también los derechos a la defensa y al debido proceso.
Advirtió que la Administración vulneró los principios de igualdad y confianza legítima, por la inobservancia del precedente administrativo sentado en la Resolución Nº 094.09 de 3 de marzo de 2009.
De conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales solicitó “…que mientras se sustancia y decide el presente recurso de nulidad, acuerde MEDIDA DE A.C.C. a favor de nuestro representado por medio de la cual se suspendan los efectos del acto impugnado en esta oportunidad, esto es, la multa impuesta a nuestra representada, que ascienda a la cantidad de CUATROCIENTOS DOS MIL BOLÍVARES FUERTES (Bs. F. 402.000,00), ‘equivalente al cero coma dos por ciento (0,2%) de su capital pagado’…”. Subsidiariamente, requirió que se dictase medida cautelar innominada, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19.11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, consistente en que se suspendan los efectos de la providencia administrativa impugnada; asimismo, y en caso de no ser acordada esta última, solicitó que fuese utilizada la “técnica tradicional” de suspensión de efectos del acto recurrido, de conformidad con el artículo 21.21 eiusdem.
Con base en los argumentos expuestos, solicitó la declaratoria con lugar del recurso ejercido.
Mediante decisión N° 2012-1387, de fecha 9 de agosto de 2012, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró SIN LUGAR el recurso de nulidad ejercido, con base en los fundamentos siguientes:
(…) En el caso que nos ocupa, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras mediante Resolución N° 341.09 de 03 de agosto de 2009, señala que en el ejercicio de sus funciones legales de control, detectó que en los meses de abril a julio (ambos inclusive) del año 2008, el Banco del Caribe, C.A. Banco Universal, no cumplió con los porcentajes mínimos establecidos en la Resolución Conjunta Nº 1.994 y DM/Nº 036/2008 de los entonces Ministerios de Finanzas y de Agricultura y Tierras, respectivamente, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.862, de fecha 31 de enero de 2008 y por tanto, procedió a la apertura del procedimiento correspondiente según Auto de Apertura de 10 de marzo de 2009, culminando el mismo, luego del análisis de los alegatos presentados por la recurrente, en la imposición de la multa por la cantidad de Cuatrocientos Dos Mil Bolívares (Bs. 402.000,00) equivalentes al cero coma dos por ciento (0,2%) de su capital pagado.
(…) la institución financiera sancionada reconoce en dicha oportunidad, previa al dictamen del Ente de Control Bancario, que incurrió en el incumplimiento que se le imputa. No obstante, alega vicios de nulidad en el acto definitivo sancionatorio, los cuales somete al dictamen de esta Corte.
Por tanto, observa esta Corte preliminarmente al análisis de los vicios de nulidad argumentados por la accionante, que aunado a la aceptación del incumplimiento por parte de la institución financiera, la actuación de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, estuvo limitada estrictamente a la aplicación de la normativa en la materia, correspondiente a los supuestos de incumplimientos de la normativa de la Ley de Crédito Agrícola, aplicable al caso de marras.
(…) tomando en consideración los aspectos analizados hasta el momento, esta Corte pasa de seguidas a examinar los vicios de nulidad denunciados por la parte recurrente, de la siguiente manera:
I. SOBRE LA PERENCIÓN DEL PROCEDIMIENTO:
(…) esta Corte considera pertinente señalar que el artículo 407 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, dispone que ‘para la aplicación de las sanciones administrativas se seguirá el procedimiento establecido en la ley de la materia de procedimientos administrativos, debiendo tomarse en cuenta las circunstancias agravantes o atenuantes…’, por lo cual considera esta Corte que el procedimiento aplicable a los efectos de constatar si se verifica la perención en el procedimiento administrativo sancionatorio incoado contra la Sociedad Mercantil Bancaribe C.A es el previsto en los artículos 60 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Ello así, se observa que esta Corte en un caso similar al de autos, mediante sentencia Nº 2012-0844 de fecha 31 de mayo de 2012, (caso: Bancaribe C.A), estableció que:
‘(…) el referido artículo 61 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en modo alguno contempla que cuando sea incumplido el lapso para decidir el procedimiento administrativo contenido en el artículo 60 eiusdem, acarreará la nulidad de los actos.
Pues, tal previsión así como el artículo 60 de la misma Ley sólo aluden al lapso que posee la Administración para decidir los asuntos que son sometidos a su consideración o los procedimientos que la misma decide iniciar, lo cual se traduce en una exigencia que obedece a la necesidad de ordenar la actividad que aquélla desarrolla y de garantizar la celeridad en sus actuaciones y, por ende, su eficacia; mas, debe precisarse, no está prevista en nuestra legislación una causal de nulidad de los actos de la Administración referida, per se, a la decisión extemporánea de los procedimientos. (Vid. Sentencia N° 486 del 23 de febrero de 2006, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Continental T.V., C.A.). ’ (…).
(…) en atención al lapso que poseía la Administración para decidir el procedimiento sancionatorio, esta Corte debe señalar que del examen de las actas que conforman el expediente administrativo(…)
(…) se evidencia que el lapso para decidir el mencionado procedimiento comenzó a correr desde el 12 de marzo de 2009, día posterior a aquel en que la Sociedad Mercantil investigada fue notificada del inicio del procedimiento administrativo sancionatorio, procedimiento éste que fue resuelto por la Administración en fecha 3 de agosto de 2009 (…), es decir, que la Administración Bancaria tramitó y decidió el caso fuera del lapso de cuatro (4) meses previsto en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
No obstante lo anterior, siendo que los artículos 60 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no prevén la consecuencia jurídica de la perención del procedimiento administrativo en aquellos procedimientos iniciados de oficio, esta Corte Primera desestima la denuncia formulada. Así se decide
II. VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y USURPACIÓN DE COMPETENCIAS
Señala la representación de la institución financiera recurrente que el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta ‘por haberse dictado con base en normas emanadas de autoridades que no contaban con la competencia para hacerlo’, en virtud de que el Banco Central de Venezuela es el Ente encargado de regular el crédito y las tasas de interés de conformidad con lo previsto en el aparte 2, del artículo 318, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…).
De las normas anteriormente trascritas (Artículo 318 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 7 de la Ley del Banco Central de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.301, de fecha 6 de noviembre de 2009), se evidencia que el Banco Central de Venezuela, tiene la función de regular los créditos y las tasas de interés del sistema financiero.
(…) nuestra Carta Fundamental también consagra en sus artículos 136 y 141 (…) que los órganos que conforman la Administración Pública Nacional están constitucionalmente obligados a colaborar entre sí en la consecución de los f.d.E. siempre en concordancia y en apego a las disposiciones legales en el ejercicio de las funciones que les competen.
De las normas anteriormente transcritas (Artículos 24 y 60 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, aplicable ratione temporis), se desprende (…) que en efecto corresponde al Banco Central de Venezuela lo relativo a los créditos y las tasas de interés del sistema financiero, más como sujeto de la Administración Pública Nacional su función se realiza en colaboración y armonía con el resto de los órganos y entes del Estado, entre ellos los Ministerios integradores del Ejecutivo Nacional, todo ello en interés de los ciudadanos a quienes van dirigido el ejercicio de la función pública.
En este orden de ideas se observa que el Decreto N° 5.246 de fecha 20 de marzo de 2007, sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.654 de 28 de marzo de 2007, vigente para la fecha de emisión de la Resolución Conjunta DM/Nº 036/2008 y Nº 1.994, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862 de 31 de enero de 2008, señala:
‘Artículo 9: Son competencias del Ministerio del Poder Popular para las Finanzas:
1. La regulación, formulación y seguimiento de políticas, la planificación y realización de las actividades del Ejecutivo nacional, en materia financiera y fiscal.
2. La participación en la formulación y aplicación de la política económica y monetaria (...)’
‘Artículo 14: Son competencias del Ministerio del Poder Popular para Agricultura y Tierras:
1. La regulación, formulación y seguimiento de políticas, la planificación y realización de las actividades del Ejecutivo Nacional en materia de fomento, desarrollo y protección de la producción primaria y comercio agrícola, vegetal, pecuario, acuícola, pesquero y forestal(…)’
(…) la Ley de Crédito Agrícola aplicable razonae temporis (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.563, de fecha 5 de noviembre de 2002) distingue entre la competencia del Banco Central para fijar la tasa de interés para las colocaciones crediticias en materia agraria y las competencias de los entonces Ministerios de Agricultura y Tierras y Finanzas para la fijación del porcentaje mínimo de la cartera de crédito que cada uno de los bancos comerciales y universales, destinará al sector agrícola.
(…) clarificada la competencia del Banco Central de Venezuela en materia de créditos y las tasas de interés del sistema financiero, la misma no es excluye ni impide la atribución de las competencias por la normativa a otros sujetos de la Administración Pública Nacional en materias complementarias como es la fijación del porcentaje mensual de la cartera agrícola en la que a los fines de la consecución de las funciones del Banco Central y consecuentemente de los f.d.E., se atribuye legalmente a los Ministerios (…), función claramente distinguible de la referida a la fijación de la tasa de interés de los créditos en esta materia, que indiscutiblemente corresponde al Banco Central de Venezuela, (…) funciones que se complementan para la consecución de los f.d.E. como la seguridad agroalimentaria de la Nación, coadyuvando con las políticas de desarrollo agrario, en cumplimiento del dispositivo del artículo 305 de nuestra Carta Fundamental. Así se declara.
Por tanto, se entiende legalmente atribuida la competencia de los Ministerios de Agricultura y Tierras y de Finanzas para la fijación de los porcentajes mínimos mensuales de las carteras crediticias de los bancos comerciales y universales, se desestima el alegato relativo a la nulidad del acto impugnado por usurpación de funciones enunciado por la recurrente.
III. VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. OMISIÓN DE LA CONSULTA OBLIGATORIA PREVISTA EN LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
En tal sentido, observa este Órgano Jurisdiccional que el principio de participación ciudadana se encuentra previsto en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)
(…) dicho derecho de participación ciudadana se ejerce, en el aspecto de la formación normativa, con la participación popular ante las propuestas emanadas de los entes u órganos de la administración pública.
(…) la argumentación de la representación de la accionante analizada en este ítem, está dirigida a la regulación que sirve de fundamento al acto impugnado, es decir la Resolución Conjunta DM/Nº 036/2008 y Nº 1.994, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.862 de 31 de enero de 2008, dictada por los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y Finanzas.
No obstante, por tratarse del fundamento normativo y competencial del acto impugnado en la presente causa, observa esta Corte que dicha Resolución Conjunta se dicta por un mandato legal emanado de la Ley de Crédito Agrícola aplicable rationae temporis, en su artículo 2, a los fines de imponer una competencia de ineludible cumplimiento a los Ministerios a los cuales está dirigida la norma para la fijación de los porcentajes de colocación obligatorios de la cartera agrícola en una fecha impostergable (dentro del primer mes de cada año), no constituyendo el ejercicio de tal competencia la elaboración de una propuesta normativa a ser sometida a la colectividad, sino el cumplimiento de la orden legislativa contenida en dicho instrumento legal.
Advierte por tanto esta Corte que el presente proceso de nulidad no puede constituir la vía de impugnación del recurrente del otro acto como es el caso de la Resolución Conjunta mencionada y menos de instrumentos normativos de rango legal por el cuestionamiento de las competencias atribuidas de conformidad con el artículo 2 de la Ley de Créditos para el Sector Agrícola, publicada mediante Gaceta Oficial Nº 37.563, de fecha 5 de noviembre de 2002, aplicable al presente caso rationae temporis, ya que el asunto sometido a decisión de esta jurisdicción está dirigida específicamente a la denuncia de nulidad del acto contenido en la Resolución N° 341.09, de fecha 3 de agosto de 2009, dictado por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras (SUDEBAN).
Ello así, esta Corte desecha el alegato expuesto por la parte recurrente referido a la presunta violación del principio a la participación ciudadana. Así se decide.
IV.- VICIO DE FALSO SUPUESTO:
1) Los excedentes sí deben ser considerados en la evaluación del cumplimiento de la cartera agrícola.
(…) la obligación de cumplimiento de los porcentajes mínimos que establece la Ley de Créditos para el Sector Agrícola, publicada mediante Gaceta Oficial Nº 37.563, de fecha 5 de noviembre de 2002, aplicable al presente caso rationae temporis, así como la Resolución Conjunta DM/Nº 036/2008 y Nº 1.994, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.862 de 31 de enero de 2008, es de acatamiento mensual como bien lo indican sus normas (…)
(…) cada porcentaje varía mes a mes, por lo que el cumplimiento es diferente en cada uno de dichos períodos. Por tanto, el cumplimiento, incluso el excedente de porcentaje mínimo en cada lapso, del porcentaje impuesto a las instituciones bancarias, no puede ser extendido al mes siguiente. Además, la propia resolución in comento señala que el porcentaje en ella fijado se refiere a un ‘porcentaje mínimo’.
En consecuencia, los bancos comerciales y universales no están restringidos al rango establecido en dicha Resolución, pudiendo excederlo sin limitación que la establecida en la propia Ley, pues el incumplimiento de la normativa se materializa cuando su acatamiento se da en un margen inferior al fijado por el Ejecutivo. Por tanto, a los fines de verificar el cumplimiento de dicha obligación se debe observar el cumplimiento mes a mes, no pudiendo implicar el cumplimiento en exceso de un período, que el mismo pueda imputarse al período siguiente por tratarse de porcentajes distintos y, por tanto, obligaciones individualizadas por períodos mensuales. En tal sentido se desestima el alegato relativo al falso supuesto por la consideración de los excedentes en la evaluación del cumplimiento de la cartera agrícola. Así se declara.
(…) respecto al alegato del ejercicio del ius puniendi por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en cuanto al incumplimiento global o anuales de la cartera agrícola (…)
(…) se observa (…) que la obligación impuesta en la referida norma (artículo 3 de la Ley de Crédito Agrícola aplicable ratione temporis) es la relativa a ‘los porcentajes mínimos de la cartera agrícola obligatoria que cada uno de los Bancos Comerciales y Universales del país deberá destinar mensualmente al financiamiento del sector agrícola durante el ejercicio fiscal 2008. Por tanto, no se desprende de la norma citada que la multa legamente dispuesta por el artículo 12 ejusdem se refiera en forma alguna a la consideración del cumplimiento o más bien incumplimiento de la cartera Agrícola considerada en forma anual o global, y ello no debe ser así, siendo como ya se ha señalado anteriormente que la obligación de las instituciones financieras respecto de la cartera agrícola es de cumplimiento mensual pues para cada período establecido mes a mes se establece un rango de cumplimiento diferente tal como expresamente lo establece el artículo 3 citado. Por tanto, resulta impostergable para esta Corte declarar improcedente el alegato de nulidad del acto impugnado por vicio de falso supuesto fundamentado en la consideración mensual del incumplimiento del artículo 3 de la Ley de Crédito Agrícola aplicable al presente caso, a los fines del ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras. Así se declara.
2) La obligación prevista en la Ley de Crédito Agrícola es de ‘destinar’ y no de ‘colocar’ los recursos de la cartera de crédito del Banco
Al respecto se observa que la Sala Político Administrativa de nuestro M.T., en sentencia de fecha 20 de julio de 2011, se pronunció sobre la interpretación del artículo 2 de la Ley de Crédito Agrícola, aplicable rationae temporis, señalando:
‘(…) la Sala considera necesario reiterar su criterio (…) con respecto a la finalidad de la norma en cuestión, que con el establecimiento de la obligación impuesta a los Bancos Comerciales y Universales allí prevista, se persigue garantizar la real disposición de créditos destinados a fortalecer e incrementar las áreas de siembra y producción como un elemento importante para el fomento y desarrollo de la actividad agrícola del país.
En orden a lo anterior, lo alegado por la accionante, respecto a que la voluntad del Legislador y de la Administración no estaría destinada a la efectiva colocación del porcentaje requerido a los bancos de su cartera de crédito para el sector agrícola, tergiversaría el sentido y finalidad de la norma que es, como se ha indicado, la cierta adjudicación del porcentaje de la cartera de crédito para el fomento y desarrollo de la actividad agrícola del país, tal y como lo precisó igualmente la decisión apelada’. (…).
Por tanto, en forma reiterada ya nuestro Tribunal Supremo de Justicia ha dejado sentada su interpretación respecto del alegato formulado por la accionante en el presente recurso, indicando que la finalidad de la existencia de la regulación normativa sometida a análisis es que se materialice efectivamente la entrega de recursos en forma de créditos en manos de los agricultores, ello con la finalidad de impulsar el sector y contribuir con el desarrollo económico y social del país.
Agrega esta Corte que tal finalidad se reitera en el contenido de los artículos 5 de la Ley de Crédito Agrícola y 7 de la Resolución Conjunta DM/Nº 036/2008 y Nº 1.994, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862 de 31 de enero de 2008, aplicables al caso de marras (…)
Por tanto (…) mal puede entenderse que la obligación genérica de cumplimiento del porcentaje mínimo distingue entre la ‘colocación’ y la ‘destinación’ de recursos por parte de las instituciones financieras. Así se declara.
3) En el supuesto negado que la obligación de la banca fuese la de colocar los recursos financieros, en ese supuesto específico, la obligación necesariamente debería ser considerada y jurídicamente tratada como una obligación de medio y no de resultado (…)
Al respecto se observa, que ratificando lo expuesto supra, en cuanto a la finalidad perseguida por la normativa analizada, cual es el fortalecimiento del sector agrícola nacional, en cumplimiento del mandato constitucional del artículo 305 de la Carta Magna, es claro entender que la obligación que se impone a los bancos, la cual incluye el apoyo del sistema de financiamiento estatal a los fines del logro de tal obligación, no puede ser considerada una obligación de medios.
El cumplimiento del porcentaje mínimo de otorgamiento de recursos para el sector agrícola es una herramienta para la consecución de un fin supremo, como lo es la seguridad alimentaria de la nación, por tanto los sectores involucrados en el sector financiero están llamados a cumplir con los parámetros regulatorios que fija el Estado a los fines de garantizar la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor, como expresamente lo exige el mencionado artículo 305 de nuestra Constitución.
Por tanto, al establecerse el indiscutible carácter de obligación de resultados que constituye el cumplimiento del porcentaje mensual de la cartera de créditos agrícola por la banca privada, es imperativo declarar improcedente el alegato de la recurrente en este sentido, y así se declara.
4) No es posible sancionar ‘incumplimientos’ de la cartera agrícola en presencia de causas extrañas no imputables.
(…) señaló la representación de la recurrente que (…): (i) existió una causa extraña no imputable que a todo evento le hubiese hecho imposible cumplir con su obligación (mal puede BANCO DEL CARIBE otorgar los créditos que no le fueron solicitados ‘Nemo dat quod non habet’); y (ii) a todo evento habría que revisar la procedencia de un error de derecho excusable (…) En efecto, esta representación judicial respetuosamente sostiene que BANCO DEL CARIBE no es responsable por el incumplimiento incurrido debido a la presencia de una causa extraña no imputable, la poca demanda de créditos agrícolas
(…) el cumplimiento de la obligación de la recurrente no estaba únicamente limitado a la entrega de créditos en forma directa a los particulares. La propia normativa citada (…) establecía opciones a las entidades financieras a fin de dar cumplimiento al porcentaje mínimo de la cartera de crédito agrícola, previendo el Ejecutivo el supuesto en que la Banca privada por sí sola no lograra alcanzar dicho límite, a través de sus propios instrumentos.
En consecuencia, el cumplimiento del porcentaje de la cartera de créditos agrícolas no dependía únicamente de los esfuerzos de la instituciones financieras, ni de los interesados en la adquisición de recursos (demanda crediticia), sino de la utilización de las alternativas de cumplimiento otorgadas a la banca, de la cual no hubo prueba en el proceso al menos del trámite para su utilización, considerándose improcedente el alegato en este punto. Así se declara.
En consecuencia, expuesto lo anterior se desestima el alegato de falso supuesto esgrimido por la denunciante. Así se declara.
TRANSGRESIÓN DE PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN MATERIA SANCIONATORIA: (…)
Violación del principio de reserva legal en materia sancionatoria:
La recurrente, denunció la violación del principio de reserva legal en materia sancionatoria indicando que ‘…la SUDEBAN ha sancionado con multa a BANCO DEL CARIBE (…) -en desconocimiento de las potestades exclusivas y excluyentes del BCV, sin consulta alguna a los destinatarios de la regulación y de forma excesiva- (…)
(…) en este punto la accionante insiste en los argumentos expuestos en punto relativo al alegato relativo a la Violación del Principio de Legalidad y Usurpación de Competencias, por cuanto se infiere que la denuncia está dirigida a la impugnación del la Resolución Conjunta DM/Nº 036/2008 y Nº 1.994, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862 de 31 de enero de 2008, que sirvió de fundamento al acto impugnado, alegato que fue desestimado por considerarse que la fijación del porcentaje mensual de la cartera agrícola es conteste con la consecución de las funciones del Banco Central de Venezuela. Por tanto la atribución a los Ministerios, de fijar el porcentaje que corresponde a la cartera crediticia agrícola de los bancos comerciales y universales, es distinguible de la referida a la fijación de la tasa de interés de los créditos en esta materia, que indiscutiblemente corresponde al Banco Central de Venezuela, la cual no se ve interferida ni violentada por la fijación por parte del Ejecutivo Nacional de los parámetros mínimos mensuales de las carteras de crédito agrícola.
Por tanto se reitera, lo expuesto en el referido punto y por tanto se estima declarar improcedente el alegato aquí a.A.s.d.
2) Violación del principio de culpabilidad:
(…) la accionante reclama que ‘…la SUDEBAN sancionó a BANCO DEL CARIBE, sin demostrar la culpabilidad de dicha institución financiera (…)…’. (…)
(…) la determinación de la responsabilidad del Banco accionante, tuvo como fundamento los hechos determinados en base a las funciones contraloras de la Superintendencia de Bancos y Otras instituciones Financieras frente a las obligaciones que corresponden a los entes financieros en materia de cartera agrícola, obligaciones incumplidas tal como reconoció en sede administrativa el Banco del Caribe, C.A., Banco Universal.
Es dado concluir entonces a la altura de este fallo, en que se ha determinado el carácter de herramienta fundamental que posee esta obligación a los fines de la protección de la seguridad alimentaria nacional y de las formas alternativas de cumplimiento de la misma en coordinación con las instituciones financieras públicas, a los fines de que la banca privada logre alcanzar indefectiblemente el resultado impuesto en la normativa, que debe ser declarado improcedente el alegato de nulidad del acto impugnado por violación del principio de culpabilidad. Así se declara.
3) Violación del principio de proporcionalidad.
(…) el porcentaje que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras aplicó como medida de sanción por el incumplimiento de las Resolución Nº DM/Nº 036/2008 y 1.994, emanadas del Ministerio de Finanzas y del Ministerio de Agricultura y Tierras, respectivamente, de cero coma dos por ciento (0,2 %) del capital pagado por la empresa, siendo que el aludido porcentaje constituye la imposición de la sanción en uno de sus rango más leves para este tipo de infracciones, este Órgano Jurisdiccional desecha el alegato esgrimido por la parte actora, en lo relativo a que la multa no cumple con los principios de razonabilidad, congruencia y proporcionalidad. Así se decide.
VIOLACIÓN DEL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO
Con relación a la presunta violación del precedente administrativo, se observa que dicho argumento está dirigido a la denuncia de violación del principio de igualdad y de confianza legitima. En tal sentido la parte recurrente señaló que (…)‘…en una reciente Resolución Nº 094.09 de 3 de marzo de 2009, la SUDEBAN decidió dar por terminado un procedimiento sancionatorio iniciado precisamente, contra BANCO DEL CARIBE C.A. BANCO UNIVERSAL, en esa caso por el supuesto incumplimiento del porcentaje mínimo que debía ser destinado a la cartera hipotecaria…’.
(…) la Administración en ejercicio de sus funciones, tiene la potestad de modificar sus criterios previamente establecidos, con la excepción de que los nuevos criterios e interpretaciones no pueden ser aplicadas a situaciones ocurridas con anterioridad salvo que la nueva interpretación fuere más favorable para los administrados.
En tal sentido, esta Corte observa que la Resolución No. 094.09, de fecha 3 de marzo de 2009 (folios 149 al 154 del expediente), está referida al cumplimiento de las carteras de créditos destinadas al sector hipotecario (vivienda y hábitat) y al sector turismo, siendo que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), en dicha decisión resolvió dar por terminado dicho procedimiento administrativo, ya que efectivamente comprobó que el Banco del Caribe, C.A. Banco Universal, ‘…realizó una serie de esfuerzos para cumplir con dichas carteras, más sin embargo se aprecia una serie de inconvenientes que impidieron el logro del objetivo. Igualmente se considera que el déficit presentado es bajo y demuestra la voluntad de cumplir con la normativa correspondiente a cada cartera, y tal proceder será tomado como atenuante al momento de decidir…’.
(…) De la Resolución parcialmente transcrita, se evidencia que no se configuran los mismos supuestos expuestos en la Resolución esgrimida por la parte recurrente, ya que, en primer lugar no están referidas al cumplimiento de las mismas carteras de crédito, las cuales difieren en contenido, porcentaje y períodos de cumplimiento que en el caso de la cartera agrícola se trata de porcentajes de cumplimiento mensual, a diferencia de las carteras hipotecaria y turística de cumplimiento anual.
Asimismo, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en la Resolución impugnada, considera que no obstante los esfuerzos realizados por la recurrente y expuestos como alegatos, los mismos no pueden ser considerados como atenuantes para la imposición de una sanción por incumplimiento de la cartera de créditos del sector agrícola, aspecto que difiere de los supuestos analizados en la Resolución No. 094. 09, de fecha 3 de marzo de 2009, ya que las modalidades y opciones establecidas por la normativa para el cumplimiento del porcentaje mínimo en este rubro son distintas.
En consecuencia, considera esta Corte que no obtener una decisión similar en un caso totalmente distinto al alegado como defensa, no configura la violación al precedente administrativo y por tanto del principio de confianza legítima, razón por la cual, se desecha el alegato esgrimido por la parte accionante en este sentido. Así se decide.
VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE GLOBALIDAD DE LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA
‘(…) el acto administrativo impugnado violó el principio de la globalidad de la decisión, previsto en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debido a que no tomó en consideración (…) el argumento expuesto por nuestra representada de que ‘…las cartas de crédito emitidas y pendientes de utilización por los exportadores beneficiarios’, sí debían ser computadas como parte de la cartera agrícola (…)’.
(…) la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras indicó en el acto decisorio impugnado, ante el señalamiento del Banco de Caribe, C.A. Banco Universal relativo a la consideración de las cartas de crédito dentro del cómputo del porcentaje de cumplimiento de la cartera agrícola que ‘esta Superintendencia considera que dicho elemento no está en discusión en este procedimiento administrativo’.
Por tanto, respecto del alegato formulado en el escrito de descargos, el ente supervisor bancario se pronunció, indicando que en la oportunidad del procedimiento que dio lugar al acto aquí impugnado, lo relativo a la diferencia de criterios respecto al tema planteado no era objeto del mismo. De hecho el Acto de Apertura del referido procedimiento no hace mención a tal circunstancia, siento un argumento presentado por el recurrente indicando que ‘Esa Superintendencia sostiene, criterio que respetamos más no compartimos, que las cartas de crédito emitidas y pendientes de utilización por los exportadores-beneficiarios no deben ser computadas como parte de la cartera de crédito agrícola’, lo que hace inferir que se trataba de un criterio conocido con anticipación por la recurrente.
Por tanto es forzoso concluir la improcedencia del alegato analizado, respecto del vicio de nulidad por violación del principio de globalidad de la decisión administrativa y Así se decide.
En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se decide.(…)”. (sic). (Paréntesis de la Sala).
Por escrito presentado en fecha 9 de abril de 2013, la representación judicial de Banco del Caribe, C.A., Banco Universal (BANCARIBE), fundamentó el recurso de apelación ejercido, alegando a tal efecto que la sentencia impugnada incurre en los vicios siguientes:
Error de juzgamiento por errónea interpretación del derecho:
1.1. Perención del Procedimiento Administrativo Sancionatorio.
Sostiene que el procedimiento administrativo seguido a su representada estaba perimido “al momento de su decisión”, pues debió aplicarse lo dispuesto en el artículo 455 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras y no la “Ley Supletoria” contemplada en el artículo 407 eiusdem.
Afirma que en todo caso, de ser aplicable la normativa sobre perención contenida en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por remisión del aludido artículo 407 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, la sentencia apelada incurrió en un error de juzgamiento por errónea interpretación del derecho, toda vez que aun en ese caso, el procedimiento estaba perimido por haber sido decidido fuera del lapso allí establecido.
1.2. Error de juzgamiento por errónea interpretación del derecho: Violación del principio de legalidad y usurpación de competencias.
Alega que es competencia del Banco Central de Venezuela, todo lo atinente a la regulación de créditos y tasas de interés, incluyendo las “carteras de crédito”, entre ellas, la agrícola, de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 7 de la ley que rige las funciones del aludido organismo.
Denuncia que el a quo incurrió en un error de juzgamiento que vicia de nulidad la sentencia apelada, toda vez que justificó el vicio de usurpación de funciones que afecta el acto objeto del recurso de nulidad, invocando el principio de colaboración de poderes, en contravención del principio de legalidad y la previsión constitucional del artículo 318 del Texto Fundamental que otorga competencia al Banco Central de Venezuela en materia crediticia.
1.3. Inexistencia de base legal para la procedencia de la sanción impuesta. Los excedentes deben ser considerados para la evaluación del cumplimiento de la cartera agrícola.
Asegura que la normativa aplicable, específicamente los artículos 9 y 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola vigente para el momento en que se produjo el acto administrativo impugnado, impone a las instituciones financieras el deber únicamente de informar mensualmente a las autoridades competentes (Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras y Banco Central de Venezuela) sobre los créditos otorgados al sector agrícola, sin hacer referencia al cumplimiento de la cartera crediticia como obligación administrativa, por lo que no puede ser empleado como fundamento jurídico para la multa aplicada a su representada.
Considera que la inexistencia de una sanción por incumplimiento del porcentaje mensual de la cartera agrícola, supone que los excedentes en el cumplimiento de determinado mes, puedan ser perfectamente imputados a los porcentajes de cumplimiento de los meses subsiguientes, pues la ley exige el cumplimiento de la “cartera agrícola” y no de la “cartera a.m.”.
Error de Juzgamiento por errónea valoración de los hechos:
2.1. La obligación prevista en la Ley de Crédito para el Sector Agrícola es destinar y no colocar los recursos de la cartera crediticia.
Señala que respecto al cumplimiento del porcentaje de la cartera crediticia, el deber es destinar o disponer de los recursos para ello, más no necesariamente colocarlos, pues lo contrario implicaría la exigencia de una obligación de imposible cumplimiento.
Agrega que su representada demostró en primera instancia que destinó los recursos exigidos para el cumplimiento de la cartera crediticia agrícola, realizando su mejor esfuerzo para contribuir con el desarrollo del campo y el fomento del sector productivo agrícola, pero que a pesar de ello, no hubo la demanda suficiente para la colocación de la totalidad de dichos fondos.
2.2. Partiendo del hecho de que la obligación de la banca es de colocación de recursos financieros y no de destinación, debe considerarse que la misma es de medio y no de resultado.
Declara que el pronunciamiento al respecto contenido en el fallo apelado es incongruente con la realidad fáctica del sector, toda vez que ignora las realidades del mismo, como la inexistencia de una demanda mensual suficiente para colmar el porcentaje impuesto mensualmente y las situaciones de crecimiento o depresión que lo afectan.
Añade que entre los años 2001 y 2009, sólo unas cuantas de las instituciones bancarias obligadas a sostener carteras agrícolas habían logrado la meta que les es legalmente exigida, encontrándose Bancaribe entre ellas en tres (3) oportunidades.
Insiste en que considerar la satisfacción plena de la cartera crediticia agrícola como de resultado, conlleva a convertirla en una obligación de imposible ejecución.
2.3. Presencia de causas extrañas no imputables.
Declara que no es un hecho controvertido la insuficiencia de demanda crediticia para lograr el cumplimiento del porcentaje de cartera agrícola, toda vez que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo responde a las denunciadas causas extrañas no imputables que impidieron a su representada alcanzar la meta exigida, señalando los medios alternos al otorgamiento de créditos para cumplir con el referido deber, pero sin tomar en consideración los alegatos esgrimidos por la institución bancaria recurrente.
Asevera que tal posición, además de configurar el denunciado falso supuesto, conlleva a la materialización del vicio de incongruencia negativa.
2.4. Violación del precedente administrativo.
Indica que el a quo desechó su alegato de violación del precedente administrativo declarando que el caso de autos no es idéntico al invocado por su representada como tal, por no tratarse de la misma cartera crediticia, contenido, porcentaje y períodos de cumplimiento.
Denuncia que el razonamiento de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa carece de certeza, pues para que resulte aplicable un precedente administrativo, las circunstancias y motivaciones del caso deben ser similares, más no idénticas.
2.5. Violación del principio de globalidad de la decisión administrativa.
Alega la parte apelante, que la otrora Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras no resolvió el alegato planteado por su representada, respecto a que las cartas de crédito emitidas pero pendientes de utilización debían ser computadas como parte de la cartera agrícola.
Asimismo, señala que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se limitó a afirmar que sí existió un pronunciamiento sobre este aspecto, y que dicho argumento fue llevado a juicio sólo para intentar que se emitiera opinión sobre un criterio administrativo que ya conocía su representada; al respecto sostuvo, que independientemente de ello, Bancaribe tenía derecho a cuestionar la posición de la Administración o solicitar una respuesta en determinado sentido.
Violación del principio de participación ciudadana.
Asegura que el fallo apelado está viciado de nulidad absoluta por desconocimiento del derecho y principio constitucional de participación ciudadana, toda vez que se limitó a indicar que el recurso intentado no puede servir como instrumento de impugnación de un acto distinto al objeto del mismo, cuando debió entrar a conocer de la denuncia formulada, pues estaba dirigida al acto que sirvió de fundamento a la providencia administrativa recurrida en nulidad.
Transgresión de principios constitucionales en materia sancionatoria
4.1. Violación del principio constitucional de reserva legal en materia sancionatoria.
Asevera que su representada invocó en primera instancia haber sido sancionada “…sin título o base legal suficiente, pues ninguna ley de manera expresa establece directamente un tipo legal sancionable para el supuesto de hecho del presente caso…”, por lo que resulta evidente la violación del principio de reserva legal.
Declara que el argumento del a quo para desechar su alegato consistió en insistir en la competencia de la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras para emitir el acto impugnado, basándose en el hecho de que Bancaribe centró su defensa en la incompetencia del referido órgano administrativo, lo cual se traduce en una falta de pronunciamiento sobre lo realmente planteado, viciando al fallo apelado de incongruencia negativa.
4.2. Violación del principio constitucional de culpabilidad.
Sostiene que el a quo tampoco emitió pronunciamiento sobre la denunciada “inexistencia de demostración de la culpabilidad de la sanción”, configurándose también en este caso el vicio de incongruencia negativa.
Aunado a lo anterior, afirma que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo admitió expresamente que su representada “tuvo la intención de cumplir”, con lo cual se desvirtúa el dolo o culpa.
4.3. Violación del principio de proporcionalidad.
Aduce que la sentencia objeto del recurso de apelación no ponderó adecuadamente las circunstancias del caso, toda vez que se limitó a indicar que la sanción fue aplicada en los límites más bajos, sin tomar en cuenta que la accionante demostró haber hecho su mejor esfuerzo para dar cumplimiento al porcentaje de la cartera agrícola que le es legalmente exigido, y que es la primera vez que incurre en la falta que se le imputa, desatendiendo el dispositivo contenido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos e incurriendo en el vicio de incongruencia negativa.
En razón de los motivos expuestos, solicita que la sentencia apelada sea revocada.
DE LOS ALEGATOS DE LA SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO
Por su parte, la representación judicial de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, mediante escrito consignado el 17 de abril de 2013, contestó el recurso de apelación ejercido, en los términos siguientes:
Declara que tal como se dejó sentado en el fallo apelado, de conformidad con lo previsto en el artículo 60 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la perención no opera en los procedimientos iniciados de oficio, y que aunado a lo anterior, con arreglo a lo previsto en el artículo 66 eiusdem, la Administración se encontraba facultada para continuar tramitando el asunto aunque se hubiere verificado la perención, a los efectos de garantizar la seguridad alimentaria, por tratarse de un tema de evidente interés público.
Indica que la denuncia de violación de los principios constitucionales de participación ciudadana y reserva legal, fue esgrimida contra un acto distinto al objeto del recurso de nulidad incoado, cuya validez no ha sido judicialmente cuestionada; agregando que –a todo evento– la objeción propuesta resulta improcedente, en lo que respecta al pretendido atropello de la consulta ciudadana, en razón de la inexistencia de elementos probatorios que respalden los alegatos de la entidad bancaria recurrente, y en lo que atañe a la presunta violación del principio de reserva legal, porque la Administración está legalmente habilitada para verificar la implementación de los mecanismos necesarios para salvaguardar la seguridad alimentaria de la población venezolana.
De igual modo, resalta que no procede la alegada inexistencia de base legal para la sanción impugnada, toda vez que la Resolución Conjunta N° DM/N° 036/2008 y 1994, prevé los porcentajes mensuales de cumplimiento de la cartera agrícola que le es exigida a las instituciones financieras, siendo sobre tales objetivos que la Administración efectuó sus labores de fiscalización y determinó el incumplimiento de Banco del Caribe, C.A.
Refiere que es infundado el alegado falso supuesto de hecho en lo que atañe a la consideración de los excedentes mensuales para la evaluación del cumplimiento de la cartera agrícola; destacando a tal efecto que lo pretendido por la recurrente es la evasión de la aludida responsabilidad social, con cuentas globales calculadas anualmente, cuando lo cierto es que la normativa aplicable exige determinado porcentaje mensualmente.
Expresa, que no es cierto que haya existido violación del precedente administrativo, pues la recurrente trata de que le sea aplicado el mismo criterio que fue empleado en una situación fáctica y jurídica distinta.
Asimismo, manifiesta que era improcedente el pretendido falso supuesto de hecho sustentado en que la obligación relacionada con la cartera agrícola era de medio y no de resultado, toda vez que, contrariamente a lo sostenido por la entidad bancaria accionante, la obligación de cumplimiento de las carteras crediticias es de resultado y no de medios.
Seguidamente descarta la alegada violación del principio de proporcionalidad, destacando que la sanción fue impuesta en apenas una décima porcentual por encima del mínimo legalmente establecido.
Desecha también la alegada violación del principio de legalidad y el denunciado vicio de usurpación de competencia, argumentando que la competencia constitucional y legalmente otorgada al Banco Central de Venezuela en materia de créditos y tasas de interés del sistema financiero, no excluye ni impide la atribución de competencias complementarias a otros sujetos de la Administración Pública Nacional, en procura de la satisfacción de la justicia social.
Niega que se hayan dejado de valorar las causas extrañas no imputables que –según la institución bancaria recurrente– impidieron el cumplimiento de la cartera agrícola, sino que por el contrario, aquélla desdeñó las alternativas que ofrecía la normativa aplicable para lograr los objetivos allí establecidos.
Respecto a la denunciada violación del principio de culpabilidad arguye que no son aplicables directamente y sin previa adecuación al derecho administrativo los principios del derecho penal, y que en todo caso, a lo largo del procedimiento administrativo se evidenció la existencia de elementos de convicción sobre el incumplimiento de la entidad bancaria accionante, que motivó la sanción que le fuera impuesta mediante el acto impugnado.
Desecha el argumento de la recurrente sobre la violación del principio de globalidad de la decisión administrativa, aseverando que tanto su representada, como el a quo se pronunciaron sobre los alegatos que –según la entidad bancaria accionante– no fueron examinados.
Con base en los argumentos expuestos, solicita que se declare sin lugar el recurso de apelación incoado.
Delimitada la litis en los términos que anteceden, pasa esta Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la sociedad de comercio BANCO DEL CARIBE, C.A., BANCO UNIVERSAL (BANCARIBE), contra la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo N° 2012-1387, de fecha 9 de agosto de 2012, que declaró sin lugar el recurso de nulidad ejercido, y a tal efecto esta Alzada observa:
El primero de los vicios denunciados fue el error de juzgamiento o falso supuesto. Con relación al vicio invocado, ha sido pacífico y reiterado el criterio sentado por la jurisprudencia de esta Sala Político-Administrativa considerar que se configura en dos casos: (i) el primero de ellos, cuando el Juez al dictar un determinado fallo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o que no guardan la debida vinculación con el o los asuntos objeto de decisión, verificándose así el denominado falso supuesto de hecho; y (ii) el segundo caso se produce cuando los hechos que sirven de fundamento a la decisión existen y se corresponden con lo acontecido, son verdaderos, pero el órgano jurisdiccional al emitir su pronunciamiento los subsume en una norma errónea o inexistente en el derecho positivo, o incurre en una errada interpretación de las disposiciones aplicadas, caso en el cual se materializa el falso supuesto de derecho. [Vid. sentencia de esta Sala N° 00516 de fecha 15 de mayo de 2012, caso: Banco Mercantil, C.A. Banco Universal vs. Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS)].
Visto lo anterior, corresponde a esta M.I. verificar si la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se encuentra fundamentada en hechos inexistentes o falsos, caso en el cual se configuraría el falso supuesto de hecho o error de juzgamiento por errónea valoración de los hechos; o, si el a quo al decidir el recurso de nulidad, subsumió los hechos en una norma errónea o inexistente en el derecho positivo, o incurrió en una errónea interpretación de las disposiciones aplicadas, que sería el caso del falso supuesto de derecho o error de juzgamiento por errónea valoración del derecho.
Denunció la parte actora que el procedimiento administrativo seguido a su representada estaba perimido “al momento de su decisión”, pues debió aplicarse lo dispuesto en el artículo 455 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras y no la “Ley Supletoria” contemplada en el artículo 407 eiusdem.
Afirmó que en todo caso, de ser aplicable la normativa sobre perención contenida en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por remisión del aludido artículo 407, la sentencia apelada incurrió en un error de juzgamiento por errónea interpretación del derecho, toda vez que aun en ese caso, el procedimiento estaba perimido por haber sido decidido fuera del lapso allí establecido.
Por su parte, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo indicó que por remisión del artículo 407 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, para la aplicación de las sanciones administrativas se seguirá el procedimiento establecido en la ley de la materia de procedimientos administrativos, por lo que el procedimiento aplicable a los efectos de constatar si se verificó la perención es el previsto en los artículos 60 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, resaltando que como ha dejado sentado precedentemente, dicha normativa sólo alude al lapso que posee la Administración para decidir los asuntos que son sometidos a su consideración o los procedimientos que la misma decide iniciar, pero nunca una causal de nulidad o perención con base en una eventual decisión extemporánea de los mismos.
Conteste con el a quo, estima esta Sala Político-Administrativa que por disposición expresa de la Ley aplicable al caso bajo examen, el procedimiento a seguir a los bancos y otras instituciones financieras es el previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En efecto, reza el encabezado del aludido artículo 407 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (Gaceta Oficial Nº 5.892 Extraordinario del 31 de julio de 2008), aplicable ratione temporis al caso de autos:
(…) Artículo 407. Para la aplicación de las sanciones administrativas se seguirá el procedimiento establecido en la ley de la materia de procedimientos administrativos, debiendo tomarse en cuenta las circunstancias agravantes o atenuantes.(…)
Luego, las normas relativas a la tempestividad de la decisión correspondiente serán las contempladas en los artículos 60 y siguientes de la citada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Al respecto, ya esta Sala Político-Administrativa se ha pronunciado en otras ocasiones (Vid., entre otras, Sentencia N° 486 del 23 de febrero de 2006, caso: Continental T.V., C.A., citada en el fallo apelado), donde concluyó que el referido texto legal se limita a indicar los lapsos con los que cuenta la Administración para sustanciar los procedimientos, pero que no prevé una causal de nulidad por la eventual decisión extemporánea de los mismos, ni de perención por el mismo motivo, según agregó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y reitera la Sala en esta oportunidad; en tal virtud, no procede la pretendida perención del procedimiento administrativo sancionatorio seguido a la parte accionante. Así se declara.
1.2. Violación del principio de legalidad y vicio de usurpación de competencias.
Denunció la institución bancaria recurrente, que el a quo incurrió en un error de juzgamiento que vicia de nulidad la sentencia apelada, toda vez que justificó el vicio de usurpación de funciones que afecta el acto objeto del recurso de nulidad, invocando el principio de colaboración de poderes, en contravención del principio de legalidad y la previsión constitucional del artículo 318 del Texto Fundamental que otorga competencia al Banco Central de Venezuela en materia crediticia.
En el fallo apelado se dispuso con relación a los vicios imputados, que si bien el Texto Fundamental atribuye competencia al Banco Central de Venezuela para regular los créditos y las tasas de interés del sistema financiero, la interpretación concatenada de las disposiciones que con relación al tema contiene el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, el Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública y la Ley de Crédito para el Sector Agrícola aplicables ratione temporis, a la luz del principio constitucional de colaboración de los órganos que integran la Administración Pública Nacional, los entonces Ministerios de Agricultura y Tierras y de Finanzas estaban habilitados para fijar los porcentajes mensuales de la cartera agrícola que debe cumplir la banca comercial y universal, para la consecución de los f.d.E..
Establecido lo anterior, se advierte que el a quo entró a analizar los argumentos expuestos por la parte apelante; no obstante, juzga la Sala que los alegatos de la institución bancaria recurrente están dirigidos contra la Resolución Conjunta DM/N° 036/2008 y N° 1994, esto es, un acto que pese haber servido de fundamento al acto impugnado, no forma parte del objeto de la acción de nulidad decidida por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por lo que se desestima el alegato relativo a la nulidad del acto impugnado por usurpación de funciones enunciado por la recurrente. Así se declara.
Afirmó la parte actora que los artículos 9 y 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola vigente para el momento en que se produjo el acto administrativo impugnado, impone a las instituciones financieras el deber únicamente de informar mensualmente a las autoridades competentes (Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras y Banco Central de Venezuela) sobre los créditos otorgados al sector agrícola, sin hacer referencia al cumplimiento de la cartera crediticia como obligación administrativa, motivo por el cual no sirve como fundamento jurídico para la multa que le fue aplicada a su representada.
Asimismo, destacó que la inexistencia de una sanción por incumplimiento del porcentaje mensual de la cartera agrícola, supone que los excedentes en el cumplimiento de determinado mes, puedan ser perfectamente imputados a los porcentajes de cumplimiento de los meses subsiguientes, pues la ley exige el cumplimiento de la “cartera agrícola” y no de la “cartera a.m.”.
Con relación al cómputo de los excedentes mensuales de los porcentajes mínimos de cartera agrícola exigidos al sector bancario, el a quo resolvió lo siguiente:
(…) la obligación de cumplimiento de los porcentajes mínimos que establece la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, publicada mediante Gaceta Oficial Nº 37.563, de fecha 5 de noviembre de 2002, aplicable al presente caso rationae temporis, así como la Resolución Conjunta DM/Nº 036/2008 y Nº 1.994, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.862 de 31 de enero de 2008, es de acatamiento mensual como bien lo indican sus normas (…)
En consecuencia, los bancos comerciales y universales no están restringidos al rango establecido en dicha Resolución, pudiendo excederlo sin limitación que la establecida en la propia Ley, pues el incumplimiento de la normativa se materializa cuando su acatamiento se da en un margen inferior al fijado por el Ejecutivo. Por tanto, a los fines de verificar el cumplimiento de dicha obligación se debe observar el cumplimiento mes a mes, no pudiendo implicar el cumplimiento en exceso de un período, que el mismo pueda imputarse al período siguiente por tratarse de porcentajes distintos y, por tanto, obligaciones individualizadas por períodos mensuales. En tal sentido se desestima el alegato relativo al falso supuesto por la consideración de los excedentes en la evaluación del cumplimiento de la cartera agrícola. Así se declara.(…)
Previo a emitir el pronunciamiento correspondiente, observa esta Sala que las partes señalan que la Ley de Crédito para el Sector Agrícola aplicable, es la publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.563, de fecha 5 de noviembre de 2002, no obstante, estima esta Sala que es el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.846, de fecha 9 de enero de 2008, el que debe ser aplicado, toda vez que es anterior a la Resolución Conjunta del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y del entonces Ministerio del Poder Popular para las Finanzas DM/N° 036/2008 y 1994. Así se declara.
Importa destacar que la aludida reforma en modo alguno afecta la motivación del fallo recurrido, toda vez que fueron modificados los artículos 2° y 6°, con mínimas variaciones que simplemente detallan con más precisión las previsiones del texto derogado; e incluido el artículo 15, el cual dispone que el referido Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en Gaceta Oficial.
Ahora bien, dispone el artículo 2° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola:
Artículo 2°. El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de agricultura, fijará mediante resolución conjunta, previa opinión de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, dentro del primer mes de cada año, los términos, condiciones, plazos y porcentaje mínimo obligatorio de la cartera de crédito agrícola, incluyendo el porcentaje para el sector primario y la agroindustria que los bancos comerciales y universales del país destinarán al sector agrícola, tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización, el cual en ningún caso podrá exceder del treinta por ciento (30%) de la cartera de créditos bruta del sistema bancario.
A tales efectos, el Ministerio con competencia en materia de agricultura, establecerá los rubros de cada uno de los sectores agrícolas que comprenderá la cartera de crédito agrícola.(…)
Por su parte en el artículo 2 de la Resolución Conjunta DM/N° 036/2008 y 1994, se prevén las definiciones “para la correcta interpretación” de ese texto normativo, entre ellas la de “CARTERA A.M.” a saber:
(…) CARTERA A.M.: Es el monto que resulta de la aplicación del porcentaje mínimo de la cartera agrícola, correspondiente a determinado mes, sobre el promedio de cierre de cartera bruta de crédito de los años 2006 y 2007, para cada uno de los Bancos Comerciales y Universales. La Cartera A.M. es de obligatorio cumplimiento y sus porcentajes son fijados mediante la presente Resolución.(…)
Como puede apreciarse de las normas supra transcritas, ciertamente el Ejecutivo, a través de los Ministerios con competencia en materia de Agricultura y Finanzas es el encargado de fijar el porcentaje mínimo de la cartera agrícola que deben cumplir los bancos comerciales y universales, lo cual se hizo en el presente caso, específicamente en el artículo 3 de la referida resolución conjunta; dicha providencia contempla la obligatoriedad de cumplimiento del porcentaje mínimo mensual de la cartera agrícola.
En este orden de ideas, contrariamente a la pretensión de la sociedad de comercio accionante, los excedentes de ese porcentaje en determinado mes, no pueden ser computados a unidades de tiempo distintas, o de manera global, porque cada mes tiene una exigencia individualizada de porcentaje de cartera agrícola a ser cumplida obligatoriamente dentro de ese específico período. Por tal motivo, debe ser desechado el alegato bajo examen. Así se declara.
Corresponde revisar el argumento de la entidad bancaria recurrente respecto a que la obligación que le impone la Ley de Crédito para el Sector Agrícola es sólo la de “informar” mensualmente a las autoridades competentes sobre los créditos otorgados al sector agrícola y no de dar cumplimiento a la cartera agrícola; advierte la Sala que tal argumento es un nuevo hecho traído por la accionante al momento de fundamentar el recurso de apelación que nos ocupa, el cual –en sentido formal– no es parte del tema debatido en el presente caso.
Sin embargo, debe resaltarse, que del análisis realizado supra quedó demostrado que la banca comercial y universal está obligada al cumplimiento del porcentaje mínimo mensual de la cartera agrícola fijado por el Ejecutivo Nacional, y que el “deber de informar” a que alude la parte apelante, previsto en el artículo 9° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola, fue impuesto precisamente a fin de verificar el cumplimiento de la cartera a.m..
En efecto, reza la citada norma, lo siguiente:
Artículo 9°. Los Bancos Comerciales y Universales deberán informar mensualmente al Ministerio de Agricultura y Tierras, a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras y al Banco Central de Venezuela, el monto de los créditos otorgados al sector agrícola conforme a la presente Ley, así como también sobre los desembolsos efectuados con la indicación precisa de los beneficiarios que los hayan recibido, el estado en que se encuentran cada crédito otorgado, las labores de seguimiento que hayan realizado y toda la información que le soliciten dichos organismos.
La información a que se hace referencia en este artículo debe ser suministrada mensualmente en la forma que el Ministerio de Agricultura y Tierras lo solicite.
Aisladamente considerado, el artículo transcrito prevé únicamente el deber impuesto a los bancos comerciales y universales de informar a las autoridades competentes sobre los créditos otorgados al sector agrícola, pero inmerso en la normativa que rige la materia, y a la luz de las consideraciones que preceden, es claro que es una carga impuesta con la finalidad de fiscalizar y controlar la ratio misma de aquélla, cual es el impulso efectivo de dicho sector, a través de la colocación de los recursos económicos necesarios, con miras a salvaguardar la seguridad alimentaria de la población.
Por tal motivo, resultan improcedentes los argumentos de la parte accionante al respecto. Así se declara.
2.1. La obligación prevista en la Ley de Crédito para el Sector Agrícola es destinar y no colocar los recursos en la cartera crediticia.
Señala la parte apelante que respecto al cumplimiento del porcentaje de la cartera crediticia, el deber es destinar o disponer de los recursos para ello, más no necesariamente colocarlos, pues lo contrario implicaría la exigencia de una obligación de imposible cumplimiento.
Por su parte, el a quo dejó sentado en el fallo objeto del recurso de apelación que se resuelve, lo siguiente:
“(…) la intención tanto del legislador como de la normativa que desarrolla el dispositivo legal es la disposición efectiva de recursos por parte de las instituciones financieras con fines de desarrollo del sector agrícola, señalando incluso la regulación citada, opciones a la Banca para el logro de tal fin, es decir, a fin de no limitar el cumplimiento del porcentaje mínimo de la cartera agrícola, únicamente al otorgamiento directo del créditos, coadyuvando de esta forma el propio Estado a tales instituciones en el cumplimiento de sus obligaciones(…)
Asimismo, se infiere que dicha Resolución Conjunta (N° 1994 036/2008 de los Ministerios del Poder Popular para Agricultura y Tierras y el entonces Ministerio del Poder Popular para las Finanzas), en el artículo citado, además de utilizar los vocablos relativos a las acciones de ‘colocar’, ‘destinar’ y ‘otorgar’ en forma equivalente en todo el dispositivo, específicamente, en su aparte in fine, utiliza los primeros dos términos para referirse en forma indistinta a las operaciones para la entrega de recursos a entes de financiamiento estatales (ya que conduciría a una interpretación absurda entender la norma en análisis que el término ‘colocar’ sólo se refiere al supuesto de transferencia de recursos a la Banca Pública y que la ‘destinación’ supone únicamente la disposición al Fondo para el Desarrollo Agrario Socialista y a la Sociedad de Garantías Recíprocas para el Sector Agropecuario, Forestal, Pesquero y Afines, S.A.). En fin para hacer referencia a todas las opciones señaladas, en el citado artículo 7 de la Resolución Conjunta comentada, a fin de colaborar con las instituciones financieras privadas en el cumplimiento del porcentaje mínimo de la cartera agraria.
Por tanto, es dado concluir que, si para el supuesto en que las instituciones pueden utilizar opciones de la estructura gubernamental para cumplir con la obligación del referido porcentaje mínimo, ambos términos, ‘colocar’ y ‘destinar’, son utilizados en el instrumento normativo resolutorio en forma equivalente, ello además en desarrollo de la Ley de Crédito Agrario que le fundamenta –ratificado además en la utilización de la conjunción disyuntiva ‘o’ la cual en una de sus acepciones indica que la misma “denota equivalencia, significando 'o sea, o lo que es lo mismo' (Real Academia Española)- , mal puede entenderse que la obligación genérica de cumplimiento del porcentaje mínimo distingue entre la “colocación” y la “destinación” de recursos por parte de las instituciones financieras. Así se declara.(…)”. (Paréntesis de la Sala).
Revisados los alegatos de la entidad bancaria accionante y la decisión apelada, se advierte que esta Sala se ha pronunciado previamente sobre la naturaleza de la obligatoriedad del cumplimiento de la cartera agraria impuesta a los Bancos Comerciales y Universales, y en este sentido ha dejado sentado –entre otras– mediante decisión de reciente data (Vid. Sentencia N° 000689 publicada el 19 de junio de 2013, caso: Banco Activo, C.A. Banco Universal vs Superintendencia de Bancos y Otras entidades Financieras), lo siguiente:
(…)alegan que en la sentencia apelada existe un error de juzgamiento por errónea interpretación del derecho, por cuanto, a su decir, contrariamente a lo afirmado por el a quo, la obligación prevista en el artículo 8° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario es una obligación de medio y no de resultado.
Al respecto debe atenderse a los artículos 5º, 6º, 8º y 28 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.890 Extraordinario del 31 de julio de 2008 (…).
Conforme a la normativa precedentemente transcrita, observa la Sala que, la obligación de destinar un porcentaje de la cartera de créditos de las instituciones bancarias al sector agrícola, no se limita ‘a mantener disponibles los recursos para tal fin’ tal como lo alega la parte apelante, sino que abarca la efectiva colocación de dicha cartera de crédito, pues el mencionado artículo 6º, del mencionado texto legal, expresamente dispone que las colocaciones efectuadas por los bancos comerciales y universales, de conformidad con el artículo 8º del mismo Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, “serán consideradas en el porcentaje obligatorio de la cartera de crédito agraria, una vez verificado el desembolso y destino para el cual fueron realizadas”. (Resaltado de la Sala).
Es decir, que la obligación en cuestión, no se agotaría con la simple existencia de los recursos para los créditos agrícolas o la reserva de una cantidad de dinero equivalente al porcentaje mínimo de su cartera de crédito previamente establecida por el Ejecutivo Nacional, sino que las instituciones bancarias deben auspiciar y promover a través de los recursos que ordinariamente utilizan, el acceso efectivo del público a los créditos agrícolas puestos a su disposición. (Ver Sentencia, entre otras, de esta Sala Nº 1677 del 17 de octubre de 2007).
En efecto, pretender lo contrario desnaturalizaría los postulados de la Ley en referencia cuyo propósito fundamental es consolidar el sector agrario e impulsar el desarrollo sostenible de la producción nacional, cumpliendo así con el objetivo estratégico de la soberanía y seguridad alimentaria de la Nación y con ello asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna para la colectividad, lo cual sin duda se logra con el aporte de todos los sectores de la sociedad. De allí que resulte imprescindible garantizar el acceso y la real disposición de créditos destinados a fortalecer e incrementar las áreas de siembra y producción, como un elemento fundamental para el fomento y desarrollo de la actividad agrícola del país.
Con base a las consideraciones precedentes esta Sala estima que el a quo, no erró al considerar que la obligación establecida en el artículo 8 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario, comprende la efectiva colocación del porcentaje establecido para la cartera de créditos al sector agrícola y constituye una obligación de resultado, motivo por el cual se desestima el argumento formulado en este sentido. Así se decide.
(…) difiere sustancialmente del criterio expuesto por la parte recurrente, quien pretende justificar su incumplimiento aduciendo la preferencia de los productores por otros Bancos, o las características particulares del periodo anual que se le imputaba o la falta de una clientela idónea, al respecto debe señalarse que corresponde en todo caso a aquellas sociedades mercantiles que pretendan desempeñarse como instituciones bancarias, cerciorarse de que cuentan con la capacidad operativa para cumplir cabalmente con las obligaciones que el marco regulatorio de la actividad bancaria les impone.
En este sentido, ha dejado establecido esta M.I. en anteriores oportunidades que las sanciones previstas en la Ley de Crédito para el Sector Agrario propenden a lograr el cumplimiento de los cometidos de dicha Ley, a través de la efectiva colocación de los créditos destinados a este importante campo con la finalidad de incrementar los créditos bancarios como un elemento crucial para el fomento y desarrollo del sector agrícola, en el marco de una política de Estado dirigida a propiciar el autoabastecimiento y el fortalecimiento del sector agropecuario. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 272 del 28 de marzo de 2012).
Reitera la Sala en esta oportunidad el criterio contenido en la decisión parcialmente transcrita, insistiendo en que el deber impuesto a la banca sobre la obligatoriedad de la cartera agrícola, establecida en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola, implica la efectiva colocación de los recursos en manos de quienes se dedican al ramo bajo cualquier modalidad, ello en aras de impulsar la Agroindustria, en procura del resguardo de la seguridad alimentaria como fin del Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, previsto en el artículo 305 de nuestra Carta Magna, a fin de satisfacer las necesidades alimenticias de la población, en la cantidad y calidad suficiente, de manera oportuna y consecuente, a objeto que las venezolanas y los venezolanos ejerzan su derecho a la vida en condiciones tales que le permitan lograr a plenitud su desarrollo humano. En tal sentido, la citada previsión constitucional faculta a la Administración para aplicar los correctivos pertinentes en aras de garantizar el cumplimiento de la misión que en esta materia le fue asignada. (Vid. Sentencia N° 01392, publicada el 4 de diciembre de 2013, caso: Nestlé Venezuela, C.A. vs. Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario).
Es necesario resaltar además que “…cualquier actividad u omisión que de forma directa o indirecta, total o parcial perturbe una determinada cadena agroproductiva, constituye una cuestión de orden público e interés nacional que debe ser tutelada por los órganos jurisdiccionales, independientemente que la amenaza o lesión provenga de personas naturales o jurídicas de naturaleza pública o privada, en la medida que la misma, sea una amenaza o se verifique como un efectivo deterioro de las condiciones de mantenimiento y desarrollo sustentable de la producción agropecuaria interna.(…)”. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional N° 1444, de fecha 14 de agosto de 2008).
Con base en los argumentos precedentemente señalados, se desecha la denuncia formulada. Así se declara.
Al respecto declaró la recurrente que el fallo apelado es incongruente con la realidad fáctica del sector agrícola, toda vez que ignora las realidades del mismo, como la inexistencia de una demanda mensual suficiente para colmar el porcentaje impuesto mensualmente y las situaciones de crecimiento o depresión que lo afectan.
Añadió que entre los años 2001 y 2009, sólo unas cuantas de las instituciones bancarias obligadas a sostener carteras agrícolas habían logrado la meta que les es legalmente exigida, encontrándose Bancaribe entre ellas en tres (3) oportunidades.
Concluyó indicando que considerar la satisfacción plena de la cartera crediticia agrícola como de resultado, conlleva a convertirla en una obligación de imposible ejecución.
Con relación a lo denunciado, dispuso la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la sentencia recurrida, lo siguiente:
(…)ratificando lo expuesto supra, en cuanto a la finalidad perseguida por la normativa analizada, cual es el fortalecimiento del sector agrícola nacional, en cumplimiento del mandato constitucional del artículo 305 de la Carta Magna, es claro entender que la obligación que se impone a los bancos, la cual incluye el apoyo del sistema de financiamiento estatal a los fines del logro de tal obligación, no puede ser considerada una obligación de medios.
(…) el resultado de la obligación debe ser el establecido en los instrumentos normativos antes analizados: la efectiva disposición de recursos en los parámetros establecidos por la Administración. Si ello no es cumplido a cabalidad, no obstante la gama de opciones para el cumplimiento, la consecuencia legal de tal situación, que afecta un fin constitucional, es la sanción por inobservancia del mandato legal impuesto.
Por tanto, al establecerse el indiscutible carácter de obligación de resultados que constituye el cumplimiento del porcentaje mensual de la cartera de créditos agrícola por la banca privada, es imperativo declarar improcedente el alegato de la recurrente en este sentido, y así se declara.(…)
Las consideraciones expuestas en el punto inmediato anterior, constituyen motivación suficiente para desechar la denuncia, toda vez que, como fuese ya señalado, esta Sala Político-Administrativas ha establecido de manera reiterada, que la obligación de destinar un porcentaje de la cartera de créditos de las instituciones bancarias al sector agrícola no se limita a mantener disponibles los recursos para tal fin –como pretende hacer ver la parte apelante–, sino que abarca la efectiva colocación de dicha cartera de crédito, siendo evidente que es una obligación de resultados y no de medios. Así se declara.
Asimismo, quedó claro que “…corresponde en todo caso a aquellas sociedades mercantiles que pretendan desempeñarse como instituciones bancarias, cerciorarse de que cuentan con la capacidad operativa para cumplir cabalmente con las obligaciones que el marco regulatorio de la actividad bancaria les impone…”, sin que pueda usarse como eximente de responsabilidad la demanda insuficiente para colmar el porcentaje de cumplimiento de cartera crediticia impuesto mensualmente y/o las situaciones de crecimiento o depresión que afectan al sector agrícola; por lo que se desechan los argumentos de la parte demandante en este sentido. Así se declara.
Luego, debe desestimarse el argumento sobre la imposibilidad de ejecución de la obligación de colocación de la cartera agrícola, toda vez que al momento de formular la denuncia, la parte apelante reconoce haber dado cabal cumplimiento a tal exigencia en tres oportunidades. Así se declara.
Sostuvo la parte apelante, que no es un hecho controvertido la insuficiencia de demanda crediticia para lograr el cumplimiento del porcentaje de cartera agrícola, toda vez que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo responde a las denunciadas causas extrañas no imputables que impidieron a su representada alcanzar la meta exigida, señalando los medios alternos al otorgamiento de créditos para cumplir con el referido deber, pero sin tomar en consideración los alegatos esgrimidos por la institución bancaria recurrente.
Aseveró que tal posición, además de configurar el denunciado vicio de falso supuesto, conlleva a la materialización del vicio de incongruencia negativa.
La sentencia apelada dispuso sobre las alegadas causas extrañas no imputables que, a decir de la apelante, impidieron cumplir con el porcentaje obligatorio de cartera agrícola, lo siguiente:
(…)señaló la representación de la recurrente que ‘En el supuesto negado de que este honorable órgano jurisdiccional considerase la obligación de cumplir con la cartera agrícola como una obligación de resultados, y no como una obligación de medios, en ese caso, subsidiariamente, habría que señalar que: (i) existió una causa extraña no imputable que a todo evento le hubiese hecho imposible cumplir con su obligación (mal puede BANCO DEL CARIBE otorgar los créditos que no le fueron solicitados ‘Nemo dat quod non habet’); y (ii) a todo evento habría que revisar la procedencia de un error de Derecho excusable (…) En efecto, esta representación judicial respetuosamente sostiene que BANCO DEL CARIBE no es responsable por el incumplimiento incurrido debido a la presencia de una causa extraña no imputable, la poca demanda de créditos agrícolas’. (…).
(…) el cumplimiento de la obligación de la recurrente no estaba únicamente limitado a la entrega de créditos en forma directa a los particulares. La propia normativa citada, como se mencionó, establecía opciones a las entidades financieras a fin de dar cumplimiento al porcentaje mínimo de la cartera de crédito agrícola, previendo el Ejecutivo el supuesto en que la Banca privada por sí sola no lograra alcanzar dicho límite, a través de sus propios instrumentos.
Por tanto, hacer depender el cumplimiento del porcentaje mínimo únicamente de las gestiones de las instituciones financieras privadas no fue la intención del Ejecutivo Nacional plasmada en la Resolución Conjunta DM/Nº 036/2008 y Nº 1.994, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862 de 31 de enero de 2008, que sirvió de fundamento al acto aquí impugnado, por el contrario, puso a la disposición el aparato Estatal como opción para alcanzar el porcentaje impuesto, ante la posibilidad de que los Bancos, a pesar de sus esfuerzos no lograran cumplir con el parámetro establecido.
La inobservancia de tal gama de opciones ante la imposibilidad de lograr el porcentaje impuesto (circunstancia claramente prevista por el Ejecutivo) deriva consecuentemente en la materialización del incumplimiento de la obligación.
En consecuencia, el cumplimiento del porcentaje de la cartera de créditos agrícolas no dependía únicamente de los esfuerzos de la instituciones financieras, ni de los interesados en la adquisición de recursos (demanda crediticia), sino de la utilización de las alternativas de cumplimiento otorgadas a la banca, de la cual no hubo prueba en el proceso al menos del trámite para su utilización, considerándose improcedente el alegato en este punto. Así se declara.(…).
Ahora bien, se incurre en incongruencia negativa cuando el Juez omite el estudio de alguna de las excepciones o defensas opuestas por las partes, que conlleva por vía de consecuencia al quebrantamiento del principio de exhaustividad contemplado en el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, y a la consiguiente nulidad del fallo conforme al artículo 244 eiusdem, aplicable supletoriamente de conformidad con lo previsto en los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 98 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Contrastando los argumentos esgrimidos por la accionante con la motivación de la decisión cuestionada, es claro que el a quo sí analizó la denuncia formulada, desechando las afirmaciones de la parte actora, en el sentido de que –consideró– no era un eximente de responsabilidad la falta de demanda de créditos, toda vez que la normativa aplicable otorga a las instituciones bancarias un amplio repertorio de medios alternos, además del otorgamiento directo de créditos, para dar cumplimiento al deber de colocación del porcentaje mínimo obligatorio de la cartera agrícola.
En este orden de ideas, es evidente que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo hizo una justa y oportuna valoración de los hechos sometidos a su consideración, resultando improcedentes la denuncia de los vicios de falso supuesto de hecho por errónea interpretación de los hechos e incongruencia negativa. Así se declara.
Al respecto indicó la representación judicial de la sociedad de comercio apelante, que el a quo desechó su alegato de violación del precedente administrativo declarando que el caso de autos no es idéntico al invocado por su representada como tal [Resolución N° 094.09 del 3 de marzo de 2009, caso: Banco del Caribe, Banco Universal, C.A. (BANCARIBE) de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras], por no tratarse de la misma cartera crediticia, contenido, porcentaje y períodos de cumplimiento.
Denunció que el razonamiento de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo carece de certeza, pues para que resulte aplicable un precedente administrativo, las circunstancias y motivaciones del caso deben ser similares, más no idénticas.
Sobre el particular dejó sentado el tribunal remitente en el fallo apelado, como sigue:
(…)Con relación a la presunta violación del precedente administrativo, se observa que dicho argumento está dirigido a la denuncia de violación del principio de igualdad y de confianza legitima. En tal sentido la parte recurrente señaló que (…)‘…en una reciente Resolución Nº 094.09 de 3 de marzo de 2009, la SUDEBAN decidió dar por terminado un procedimiento sancionatorio iniciado precisamente, contra BANCO DEL CARIBE C.A. BANCO UNIVERSAL, en esa caso por el supuesto incumplimiento del porcentaje mínimo que debía ser destinado a la cartera hipotecaria…’.
En consecuencia, considera esta Corte que no obtener una decisión similar en un caso totalmente distinto al alegado como defensa, no configura la violación al precedente administrativo y por tanto del principio de confianza legítima, razón por la cual, se desecha el alegato esgrimido por la parte accionante en este sentido. Así se decide.(…)
Conteste con la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para la Sala, el alegato bajo examen está estrechamente ligado al principio de igualdad y de confianza legítima; en efecto, el precedente administrativo supone que la Administración dará el mismo trato al otorgado a situaciones análogas sucedidas con anterioridad.
En cuanto al derecho a la igualdad, esta Sala ha señalado en reiteradas oportunidades que para que se verifique su violación por un acto de la Administración “se impone determinar que el órgano administrativo autor del acto haya decidido de manera distinta u opuesta, sin aparente justificación, situaciones análogas y que se ubiquen dentro de un marco jurídico equiparable, correspondiente a la parte que considere que en su esfera subjetiva este derecho le ha sido violado, demostrar la infundada divergencia, toda vez que solo puede advertirse un trato discriminatorio en aquellos casos en los cuales se compruebe que ante circunstancias similares y en igualdad de condiciones -igualdad material- se manifestó un tratamiento desigual; debiendo precisarse que una diferenciación de trato basada en criterios razonables y objetivos, no constituye discriminación, pero la misma debe ser lícita, objetiva y proporcional”. (Vid. entre otras, sentencia N° 36, dictada por esta Sala el 25 de enero de 2012, caso: M.Á.M.O. contra Ministro del Poder Popular para la Defensa).
Respecto a la confianza legítima, la jurisprudencia de la Sala ha señalado que es uno de los principios que rigen la actividad administrativa, referido a la concreta manifestación del principio de buena fe en el ámbito de la actividad administrativa, y cuya finalidad es el otorgamiento a los particulares de garantía de certidumbre en sus relaciones jurídicas administrativas. (Vid. Sentencia N° 2.355 de fecha 28 de abril de 2005).
De conformidad con lo expuesto y con arreglo a lo establecido por la jurisprudencia de esta Sala Político-Administrativa, juzga la Sala que lejos de demostrar la existencia de una infundada divergencia, la parte actora no contradijo la circunstancia de que el precedente administrativo por ella invocado [Resolución N° 094.09 del 3 de marzo de 2009, caso: Banco del Caribe, Banco Universal, C.A. (BANCARIBE) de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras] estaba referido a carteras de créditos distintas a la cartera agrícola (hipotecaria y turística) “las cuales difieren en contenido, porcentaje y períodos de cumplimiento”, sino que se limitó a indicar que bastaba que las circunstancias del caso fuesen similares, más no idénticas, lo cual, en criterio de esta Alzada, no configura violación de los principios de igualdad y confianza legítima, por tratarse de situaciones sometidas a marcos jurídicos disímiles. Así se declara.
2.5. Violación del “principio de globalidad” de la decisión administrativa.
Alega la accionante que la otrora Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras no resolvió el alegato planteado por su representada, respecto a que las cartas de crédito emitidas pero pendientes de utilización debían ser computadas como parte de la cartera agrícola.
Asimismo, señala que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se limitó a afirmar que sí existió un pronunciamiento sobre este aspecto, y que su representada llevó dicho argumento a juicio sólo para intentar que se emitiera opinión sobre un criterio administrativo que ya conocía, y que en todo caso, pese a conocer el referido criterio, Bancaribe tenía derecho a cuestionar o solicitar una respuesta en determinado sentido.
Por su parte, dispuso la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la decisión impugnada, lo siguiente:
Por tanto es forzoso concluir la improcedencia del alegato analizado, respecto del vicio de nulidad por violación del principio de globalidad de la decisión administrativa y Así se decide.(…)
Se advierte que en el acto objeto de la acción de nulidad a que aluden las presentes actuaciones, el cual corre inserto en copia certificada a los folios setenta y ocho (78) al ochenta y tres (83) de los antecedentes administrativos, como a bien tuvo señalar el a quo, la Administración afirmó que la divergencia de criterios en cuando a la consideración de las cartas de crédito emitidas, más no utilizadas para el cómputo del cumplimiento del porcentaje obligatorio de la cartera agrícola, no era un elemento en discusión dentro del procedimiento administrativo.
En este sentido, juzga la Sala que sí existió un pronunciamiento sobre lo planteado por la entidad bancaria accionante, pues la afirmación de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras respecto a que era un elemento que no estaba en discusión, reafirma implícitamente el criterio que al respecto mantiene esa institución sobre el tema de las cartas de créditos emitidas, más no utilizadas para el cómputo del cumplimiento del porcentaje obligatorio de la cartera agrícola, otorgándole a la parte actora una oportunidad propicia para impugnarlo judicialmente; no obstante, esta última optó por denunciar la supuesta lesión del “principio de globalidad”, cuando lo cierto, según quedó demostrado, es que la Administración respondió –aunque en sentido negativo–, a su requerimiento.
Por los motivos arriba expresados, debe desecharse el denunciado vicio de error de juzgamiento. Así se decide.
Indicó la parte apelante que el fallo recurrido está viciado de nulidad absoluta por desconocimiento del derecho y principio constitucional de participación ciudadana, toda vez que se limitó a indicar que el recurso intentado no puede servir como instrumento de impugnación de un acto distinto al objeto del mismo, cuando debió entrar a conocer de la denuncia formulada, pues estaba dirigida al acto que sirvió de fundamento a la providencia administrativa recurrida en nulidad.
Sobre lo denunciado el a quo expresó en la decisión impugnada, lo siguiente:
(…) observa este Órgano Jurisdiccional que el principio de participación ciudadana se encuentra previsto en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)
Ello así, esta Corte desecha el alegato expuesto por la parte recurrente referido a la presunta violación del principio a la participación ciudadana. Así se decide. (…)
Considera esta Sala Político-Administrativa, en consonancia por lo dispuesto por el tribunal recurrente en el fallo apelado, que –en efecto– los alegatos de la accionante están dirigidos contra la Resolución Conjunta DM/N° 036/2008 y N° 1994 dictada por el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y el entonces Ministerio del Poder Popular para las Finanzas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862, de fecha 31 de enero de 2008, el cual pese a ser el fundamento de la resolución objeto del recurso de nulidad, no es el objeto de impugnación del mismo, tal como ocurrió con la denunciada violación del principio de legalidad y el vicio de usurpación de competencias.
Por tal motivo se desestima la denunciada violación del principio de participación ciudadana. Así se declara.
Asevera la representación judicial de la apelante que su representada invocó en primera instancia haber sido sancionada “…sin título o base legal suficiente, pues ninguna ley de manera expresa establece directamente un tipo legal sancionable para el supuesto de hecho del presente caso…”, por lo que resulta evidente la violación del principio de reserva legal.
Declara que el argumento del a quo para desechar dicho alegato consistió en insistir en la competencia de la entonces Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras para emitir el acto impugnado, basándose en el hecho de que Bancaribe centró su defensa en la incompetencia del referido órgano administrativo, lo cual se traduce en una falta de pronunciamiento sobre lo realmente planteado, viciando al fallo apelado de incongruencia negativa.
La motivación de la sentencia impugnada al respecto, se expuso como sigue:
(…) La recurrente, denunció la violación del principio de reserva legal en materia sancionatoria indicando que ‘…la SUDEBAN ha sancionado con multa a BANCO DEL CARIBE con base a un acto sublegal, esto es, la Resolución Conjunta N° 1994 y DM/036/2008, del Ministerio para Poder Popular para las Finanzas y del Ministerio Para el Poder Popular para la Agricultura y Tierras, de 31 de enero de 2008, mediante la cual se fijaron -en desconocimiento de las potestades exclusivas y excluyentes del BCV, sin consulta alguna a los destinatarios de la regulación y de forma excesiva- los porcentajes mínimos mensuales y las condiciones aplicables a la Cartera de Crédito Agrícola obligatoria para el ejercicio fiscal 2008, normativa que, además, ha sido interpretada de forma totalmente antijurídica (…) Por tal razón, esta representación judicial invoca la nulidad del acto impugnado, por ser violatorio del principio de reserva legal…’.
Observa esta Corte que en este punto la accionante insiste en los argumentos expuestos en punto relativo al alegato relativo a la Violación del Principio de Legalidad y Usurpación de Competencias, por cuanto se infiere que la denuncia está dirigida a la impugnación del la Resolución Conjunta DM/Nº 036/2008 y Nº 1.994, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862 de 31 de enero de 2008, que sirvió de fundamento al acto impugnado, alegato que fue desestimado por considerarse que la fijación del porcentaje mensual de la cartera agrícola es conteste con la consecución de las funciones del Banco Central de Venezuela. Por tanto la atribución a los Ministerios, de fijar el porcentaje que corresponde a la cartera crediticia agrícola de los bancos comerciales y universales, es distinguible de la referida a la fijación de la tasa de interés de los créditos en esta materia, que indiscutiblemente corresponde al Banco Central de Venezuela, la cual no se ve interferida ni violentada por la fijación por parte del Ejecutivo Nacional de los parámetros mínimos mensuales de las carteras de crédito agrícola.
Por tanto se reitera, lo expuesto en el referido punto y por tanto se estima declarar improcedente el alegato aquí analizado. Así se declara.(…)
En este punto, importa destacar que contrariamente a lo considerado por el a quo, la Sala desestima la pretendida violación del principio de legalidad y el vicio de usurpación de funciones, pues advierte que los alegatos de la accionante estaban dirigidos contra un acto distinto al objeto del recurso de nulidad resuelto por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
No obstante, concuerda con lo dispuesto por el Tribunal remitente, respecto a que los fundamentos de la pretensión de Banco del Caribe, Banco Universal, C.A. (BANCARIBE) reproducen los expuestos en la oportunidad en la cual denunció la supuesta violación del principio de legalidad y el vicio de usurpación de funciones; siendo procedentes en tal virtud, los argumentos esgrimidos por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en ese momento, en el sentido de que “…la atribución a los Ministerios, de fijar el porcentaje que corresponde a la cartera crediticia agrícola de los bancos comerciales y universales, es distinguible de la referida a la fijación de la tasa de interés de los créditos en esta materia, que indiscutiblemente corresponde al Banco Central de Venezuela, la cual no se ve interferida ni violentada por la fijación por parte del Ejecutivo Nacional de los parámetros mínimos mensuales de las carteras de crédito agrícola…”, y añade esta Sala Político-Administrativa, por mandato expreso del artículo 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola.
Por los motivos expuestos, resulta infundada la pretendida violación del “principio de reserva legal” y la supuesta incongruencia negativa. Así se declara.
Sostuvo la entidad bancaria apelante, que el a quo tampoco emitió pronunciamiento sobre la denunciada “inexistencia de demostración de la culpabilidad de la sanción”, configurándose también en este caso el vicio de incongruencia negativa.
Aunado a lo anterior, afirma que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo admitió expresamente que su representada “tuvo la intención de cumplir”, con lo cual se desvirtúa que haya actuado con dolo o culpa.
En la oportunidad de pronunciarse sobre dicho planteamiento, dejó sentado el a quo en el fallo impugnado, lo siguiente:
Es dado concluir entonces a la altura de este fallo, en que se ha determinado el carácter de herramienta fundamental que posee esta obligación a los fines de la protección de la seguridad alimentaria nacional y de las formas alternativas de cumplimiento de la misma en coordinación con las instituciones financieras públicas, a los fines de que la banca privada logre alcanzar indefectiblemente el resultado impuesto en la normativa, que debe ser declarado improcedente el alegato de nulidad del acto impugnado por violación del principio de culpabilidad. Así se declara.(…)
Contrariamente a lo expuesto por la parte actora, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo sí entró a analizar su denuncia, haciendo énfasis, en criterio de esta Sala, de la naturaleza objetiva del deber impuesto a los bancos comerciales y universales por la normativa aplicable, de colocar un porcentaje mínimo obligatorio de cartera agrícola, y de las múltiples opciones que fueron previstas para dar cumplimiento al mismo.
Considera la Sala necesario reiterar en esta oportunidad, que el deber de cumplir con la cartera agrícola impuesta a la banca persigue salvaguardar la seguridad alimentaria de la población por lo que “…cualquier actividad u omisión que de forma directa o indirecta, total o parcial perturbe una determinada cadena agroproductiva (en este caso la efectiva colocación de los recursos económicos necesarios para impulsar la actividad agrícola en general), constituye una cuestión de orden público e interés nacional que debe ser tutelada por los órganos jurisdiccionales, independientemente que la amenaza o lesión provenga de personas naturales o jurídicas de naturaleza pública o privada, en la medida que la misma, sea una amenaza o se verifique como un efectivo deterioro de las condiciones de mantenimiento y desarrollo sustentable de la producción agropecuaria interna…”. (Vid. Sentencia N° 01392, publicada el 4 de diciembre de 2013, caso: Nestlé Venezuela, C.A. vs. Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario).
En este orden de ideas, se desecha la denunciada violación del principio de culpabilidad y el vicio de incongruencia negativa. Así se declara.
Finalmente, afirmó la representación judicial de Banco del C.B.U., C.A., que la sentencia objeto del recurso de apelación no ponderó adecuadamente las circunstancias del caso, toda vez que se limitó a indicar que la sanción fue aplicada en los límites más bajos, sin tomar en cuenta que la accionante demostró haber hecho su mejor esfuerzo por dar cumplimiento al porcentaje de la cartera agrícola que le es legalmente exigido, y que es la primera vez que incurre en la falta que se le imputa, desatendiendo el dispositivo contenido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos e incurriendo en el vicio de incongruencia negativa.
Por su parte, dispuso el a quo en el fallo impugnado, lo siguiente:
(…) el porcentaje que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras aplicó como medida de sanción por el incumplimiento de las Resolución Nº DM/Nº 036/2008 y 1.994, emanadas del Ministerio de Finanzas y del Ministerio de Agricultura y Tierras, respectivamente, de cero coma dos por ciento (0,2 %) del capital pagado por la empresa, siendo que el aludido porcentaje constituye la imposición de la sanción en uno de sus rango más leves para este tipo de infracciones, este Órgano Jurisdiccional desecha el alegato esgrimido por la parte actora, en lo relativo a que la multa no cumple con los principios de razonabilidad, congruencia y proporcionalidad. Así se decide.(…)
Para la Sala, el a quo respondió el planteamiento presentado por la parte actora, advirtiendo que la sanción fue impuesta en uno de los rangos más leves, lo que implica que la Administración, pese a estar facultada por la normativa aplicable para imponer la sanción hasta el 1% del capital pagado de la entidad bancaria accionante (artículo 12 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública), ponderó las circunstancias específicas del caso e impuso proporcionalmente la multa.
Así, se desecha también la pretendida violación del principio de proporcionalidad y el vicio de incongruencia negativa. Así se declara.
Desestimados en su totalidad los vicios esgrimidos por la institución bancaria apelante contra la sentencia N° 2012-1387, de fecha 9 de agosto de 2012 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró sin lugar el recurso de nulidad a que aluden las presentes actuaciones, se declara sin lugar el recurso de apelación ejercido contra la misma, y en consecuencia, se confirma en los términos expuestos en el presente fallo, queda firme el acto administrativo impugnado. Así finalmente se decide.
Por las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la sociedad de comercio BANCO DEL CARIBE, C.A., BANCO UNIVERSAL (BANCARIBE), contra la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo N° 2012-1387, de fecha 9 de agosto de 2012, que declaró sin lugar el recurso interpuesto contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 341.09, dictada el 3 de agosto de 2009 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.241 del 13 de agosto de 2009, dictado por la entonces SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), hoy SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO, mediante la cual se sancionó a la entidad bancaria recurrente con multa por la cantidad de cuatrocientos dos mil bolívares (Bs. 402.000,00), en virtud del incumplimiento de la obligación estipulada en el artículo 3 de la Resolución Conjunta del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y el entonces Ministerio del Poder Popular para las Finanzas DM/N° 036/2008 y 1994, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862, de fecha 31 de enero de 2008. En consecuencia, se CONFIRMA dicho fallo, en los términos expuestos en la presente decisión y queda FIRME el acto impugnado.
En dos (02) de julio del año dos mil catorce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01014.
Decisión de Juzgado Octavo Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Transito de Caracas, de 21 de Enero de 2008

References: Resolución 
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 92
 artículo 93
 Resolución 
 artículo 3
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 3
 artículo 30
 Resolución 
 artículo 3
 artículo 405
 Resolución 
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 12
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 455
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 318
 artículo 139
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 12
 artículo 62
 Resolución 
 artículo 5
 artículo 19
 artículo 21
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 407
 artículo 61
 artículo 60
 artículo 60
 artículo 60
 artículo 318
 Resolución 
 artículo 305
 artículo 62
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 12
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 305
 artículo 305
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 62
 artículo 455
 artículo 407
 artículo 407
 artículo 7
 artículo 318
 artículo 12
 artículo 60
 artículo 66
 Resolución 
 artículo 455
 artículo 407
 artículo 407
 artículo 407
 artículo 407
 Artículo 407
 artículo 318
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 artículo 15
 artículo 2

Artículo 2
 resolución 
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 Resolución 
 artículo 3
 resolución 
 artículo 9

Artículo 9
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in fine
 artículo 7
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 305
 artículo 305
 Resolución 
 artículo 243
 artículo 244
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 artículo 62
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 artículo 2
 artículo 12
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 3
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