Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20130401/fin.html
Timestamp: 2018-01-22 04:52:42+00:00

Document:
Commission des finances : compte rendu de la semaine du 1er avril 2013
Refondation de l'école de la République - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis
- Présidence de Philippe Marini, président -
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission demande tout d'abord à se saisir pour avis du projet de loi n° 441 (2012-2013), adopté par l'Assemblée nationale, d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, et nomme M. Claude Haut rapporteur pour avis sur ce texte.
La commission entend ensuite une communication de M. Philippe Marini, président, sur les rencontres des parlementaires nationaux organisées à Bruxelles et Dublin dans le cadre du semestre européen.
M. Philippe Marini, président. - Je soulignerai, pour commencer, qu'avec cette communication s'ouvre la « séquence européenne » qui se déroulera à la commission des finances et au Sénat au cours des semaines à venir.
Ainsi, la semaine prochaine, l'audition du directeur général du Trésor et du directeur du budget nous permettra d'aborder la question des conséquences des nouvelles règles de gouvernance budgétaire européennes sur nos procédures nationales. La semaine suivante, notre commission entendra Pierre Moscovici et Bernard Cazeneuve, respectivement ministre de l'économie et des finances et ministre délégué chargé du budget, venus présenter le projet de programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne, au plus tard le 30 avril. L'examen du projet de programme de stabilité se poursuivra avec la présentation en commission, le 23 avril, du rapport du rapporteur général, François Marc, sur ce dernier. Enfin, le 24 avril, à l'issue d'une déclaration du Gouvernement portant sur le programme de stabilité, se tiendra un débat en séance. En application de la Constitution, cette déclaration peut également, si le Gouvernement le décide, faire l'objet d'un vote. Aussi, j'ai demandé, en conférence des présidents, qu'un tel vote ait lieu ; toutefois, ce point n'a pas encore été tranché par le Gouvernement.
Je tiens à rappeler que cette procédure avait été appliquée en 2011 ; le Sénat avait débattu puis voté sur la base d'une déclaration de Christine Lagarde et François Baroin, alors respectivement ministres de l'économie et du budget, portant sur le programme de stabilité. Enfin, au mois de juin, le Sénat avait adopté une résolution, proposée par la commission des finances, sur la « recommandation de recommandation » de la Commission européenne sur le programme de stabilité et le programme national de réforme de la France. J'espère que cet exercice pourra être renouvelé, en son entier, en 2013.
Cette séquence sénatoriale fait écho à la procédure engagée au niveau de l'Union européenne, connue sous le nom de Semestre européen.
L'idée du Semestre européen est que, pendant les six premiers mois de l'année, les Etats débattent de la situation de leurs économies et de leurs finances publiques de façon à dégager, autant que possible, des priorités communes et donc de permettre que les budgets et les politiques nationales soient élaborés de manière coordonnée.
Pour éviter que des Etats ne s'écartent de ces orientations communes, a été instituée la procédure de correction des déséquilibres macroéconomiques et le pacte de stabilité a été renforcé.
C'est dans ce cadre que les Etats, lors du Conseil européen des 14 et 15 mars dernier, ont validé les priorités de politique économique identifiées par la Commission européenne. Ces priorités sont formulées de manière vague afin que tout le monde puisse s'y retrouver ! Elles sont, pour mémoire, au nombre de cinq. Il s'agit de procéder à un assainissement budgétaire différencié propice à la croissance - mais qui pourrait s'y opposer ! -, de revenir à des pratiques normales en matière de prêt à l'économie, de promouvoir la croissance et la compétitivité pour aujourd'hui et pour demain, de lutter contre le chômage et prendre des mesures pour faire face aux retombées sociales de la crise et de moderniser l'administration publique.
Tenant compte de ces priorités, les Etats membres devront adresser, avant le 30 avril, leur programme de stabilité ou de convergence et leur programme national de réforme.
Enfin, sur la base de ces documents, la Commission formulera des remarques entre la fin du mois de mai et le début du mois de juin, puis le Conseil de l'Union européenne adoptera des recommandations, aux alentours du début du mois de juillet, adressées à chacun des Etats.
Je tiens à souligner que, concernant le Sénat, l'examen des recommandations de la Commission et du Conseil sur le programme de stabilité et le programme national de réforme représente une séquence peut-être plus importante que celle portant sur l'élaboration du programme de stabilité de la France. En effet, ces recommandations influencent fortement l'élaboration du projet de budget de l'année à venir et des mesures de politique économique proposées par le Gouvernement.
J'en arrive maintenant à la question de l'association des parlements nationaux au déroulement du Semestre européen.
Cette procédure tend à acquérir une importance considérable, dans la mesure où les Etats membres seront, de plus en plus, tenus de mettre en oeuvre les recommandations adressées par leurs pairs. Le cadre mis en place par les règles de gouvernance européennes tendra progressivement à se resserrer sur les choix budgétaires et de politique économique des Etats.
S'agissant de la France, les principaux thèmes mis en avant depuis quelques mois par le Gouvernement sont issus des recommandations de juillet dernier : assouplissement du marché du travail, réduction des charges pesant sur le travail et basculement vers l'impôt de consommation et la fiscalité écologique, formation professionnelle, etc. Même s'il demeure beaucoup d'ambigüités à ce jour, il n'en reste pas moins que le Gouvernement est tenu de sembler, au moins, mettre en oeuvre ces recommandations.
Il est, en outre, indispensable de conserver une assise démocratique nationale alors que la gouvernance budgétaire européenne se fait de plus en plus intrusive ; personne au sein de notre commission ne niera, me semble-t-il, cette nécessité.
Les parlements nationaux restent souverains en matière budgétaire et fiscale, comme le parlement chypriote nous l'a récemment montré, au moins l'espace de quelques instants. Le bon fonctionnement de la coordination au niveau européen implique donc que les décideurs finaux, c'est-à-dire les parlements nationaux, participent aux discussions entre Etats.
Les problèmes rencontrés par les Etats sont largement communs et il est utile de connaître la manière dont les autres y répondent et, le cas échéant, de mettre en commun les bonnes pratiques.
Au niveau national, nous avons jusqu'ici focalisé notre implication sur le projet de programme de stabilité, avant sa transmission à Bruxelles, car ce document engage notre pays vis-à-vis de nos partenaires et, dans une certaine mesure, conditionne le contenu du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui sont discutés à l'automne. Il est donc essentiel que le Parlement soit consulté sur son contenu.
Comment apprécier les initiatives tendant à associer les parlements nationaux au Semestre européen ? Il en existe deux, à ce jour, qui se caractérisent par leur formalisme mais qui pourraient, toutefois, être porteuses d'espoirs.
S'agissant de la première initiative, le Parlement européen organise chaque année en janvier, à Bruxelles, la semaine interparlementaire sur le Semestre européen. Elle rassemble des parlementaires nationaux et des parlementaires européens.
Cette année, le Sénat y était représenté, le 29 janvier, par Richard Yung pour la commission des affaires européennes ainsi que par François Marc et moi-même pour la commission des finances.
Pour ma part, je trouve qu'il s'agit d'un exercice convenu et cadré. L'organisation et le déroulement des réunions sont phagocytés par le Parlement européen et la Commission européenne.
En outre, ces réunions ne sont ni opérationnelles, ni interactives. Cela s'explique à la fois par le trop grand nombre de participants - à cet égard, il est impossible de prendre la parole plus d'une fois - et par le fait que les thèmes de discussion sont trop généraux et insuffisamment préparés à l'avance.
Enfin, alors que le cadre budgétaire pluriannuel de l'Union européenne était en discussion, les débats ont souvent été accaparés par les Etats périphériques qui se sont livrés à une véritable « surenchère budgétaire », demandant l'accroissement des aides et investissements au profit de leur territoire.
Malgré tout, il faut reconnaître que ces réunions permettent de nouer des contacts, de développer des relations avec les parlementaires des autres Etats membres.
La deuxième initiative consiste en l'organisation, par le Parlement du pays qui assure la présidence tournante de l'Union européenne, de réunions des présidents de commissions des parlements nationaux.
Pour ma part, je me suis rendu les 24 et 25 février à Dublin pour la réunion des présidents des commissions des finances.
Il me semble que ces réunions constituent des forums utiles pour débattre des problèmes communs que nous rencontrons et échanger nos expériences. Je pense que notre collègue Jean Arthuis, qui avait participé à de telles réunions au cours de l'année dernière à Nicosie, pourra également nous faire part de son expérience et nous donner son avis sur leur déroulement. Je note, en tout cas, que la liberté d'esprit et de travail qui règne dans ces réunions est bien plus grande qu'à Bruxelles.
J'ai profité d'une session consacrée au rôle des parlements nationaux dans la gouvernance de l'Union économique et monétaire pour présenter à mes homologues le dispositif mis en place en France, consistant à transmettre au Parlement les projets de programme de stabilité avant leur transmission à la Commission, de façon à ce que celui-ci puisse débattre et voter sur ces projets.
J'ai également indiqué que nous avions adopté en 2011 une résolution européenne sur la base de « recommandation de recommandation » formulée par la Commission sur le programme de stabilité de la France.
Lors de ma participation aux différentes réunions interparlementaires, j'ai pu constater que les modalités d'examen par les parlements nationaux, notamment des programmes de stabilité ou de convergence, étaient très différentes selon les Etats. Aussi, je crois indispensable qu'il y ait une convergence des procédures afin d'assurer une participation effective des parlements nationaux à la gouvernance économique et budgétaire de l'Union.
Il me paraît important de nous arrêter quelques instants sur les initiatives à venir concernant l'association des parlements nationaux à la gouvernance européenne. Les réunions existantes vont, sans doute, être appelées à évoluer lorsque verra le jour la conférence prévue par l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, qui doit associer le Parlement européen et les parlements nationaux, pour débattre des politiques budgétaires et de toutes les questions régies par le traité.
L'article 13 précité stipule que « le Parlement européen et les parlements nationaux des parties contractantes définissent ensemble l'organisation et la promotion d'une conférence réunissant les représentants des commissions concernées du Parlement européen et les représentants des commissions concernées des parlements nationaux afin de débattre des politiques budgétaires et d'autres questions régies par le présent traité ».
La Conférence des présidents des parlements des Etats membres de l'Union européenne s'est saisie de la question de la mise en oeuvre de l'article 13 du traité et travaille sur la forme que prendra la conférence réunissant le Parlement européen et les parlements nationaux. La discussion se poursuivra lors de la prochaine conférence des présidents du 21 au 24 avril à Nicosie.
À titre indicatif, les présidents des parlements des six Etats fondateurs préconisent que cette conférence soit organisée conjointement avec le Parlement européen mais présidée par l'Etat membre assurant la présidence tournante de l'UE.
Ils souhaitent qu'aient lieu au moins deux réunions par an dont une en juin, dans l'intervalle entre la publication par la Commission européenne de ses appréciations sur les programmes de stabilité et l'adoption, par le Conseil, de ses recommandations aux Etats.
Ils veulent également que cette conférence puisse entendre, à sa demande, les responsables des principales institutions européennes.
La conférence aurait vocation à produire une « contribution collective » sur l'évolution de l'Union économique et monétaire et à réagir aux documents émanant de la Commission européenne.
Peut-être s'agira-t-il de l'amorce d'un réel débat parlementaire européen. En effet, toute instance parlementaire ne commence à exister que dès lors qu'elle dispose d'un secrétariat, que ses débats font l'objet d'un compte-rendu et, surtout, qu'elle a la possibilité d'adopter un texte qui peut être amendé par ses membres.
Pour mémoire, je rappellerai que la résolution du Sénat du 20 novembre 2012 demande « que le contrôle de la supervision bancaire européenne soit une des missions explicites de la formation chargée de la zone euro au sein de la Conférence interparlementaire prévue à l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire ou, à défaut, fasse l'objet d'une commission ad hoc de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) conformément à l'article 10 du protocole n° 1 annexé au Traité de Lisbonne ». Cette résolution, proposée par Richard Yung et examinée par la commission des finances, visait expressément à donner un contenu à cette conférence interparlementaire et à l'inviter à élargir son champ d'analyse au-delà des problématiques strictement budgétaires.
En conclusion, quelles évolutions pouvons-nous préconiser ? Tout d'abord, je pense que les réunions interparlementaires, si l'on veut qu'elles soient utiles et qu'elles ne perdent pas leur crédibilité, doivent cesser de consister essentiellement en une succession de propos vagues sur des thèmes, essentiellement techniques, assez éloignés des préoccupations de nos concitoyens.
Ensuite, ces réunions doivent être l'occasion de débattre des difficultés communes auxquelles sont confrontés les parlements dans leurs Etats respectifs et des solutions qu'ils mettent en oeuvre pour y remédier, en établissant une sorte de benchmarking. Il est nécessaire que les sujets abordés soient, en outre, concrets ; j'avais suggéré le thème de la fiscalité des multinationales de l'Internet, mais on peut en imaginer d'autres : la convergence fiscale, la résolution bancaire, etc.
C'est dans cet objectif de rendre la discussion entre Européens plus concrète et plus opérationnelle que j'ai proposé à Dublin que les réunions interparlementaires fassent désormais l'objet d'une organisation collégiale, notamment en ce qui concerne le choix des sujets traités.
Je m'apprête donc à faire parvenir aux présidents des commissions parlementaires des finances des États faisant partie de l'actuel trio de présidences, à savoir l'Irlande, la Lituanie et la Grèce, un courrier les invitant à s'inscrire dans une telle démarche.
Le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Gilles Carrez, qui était représenté à Dublin par notre collègue Valérie Rabault, est prêt à s'associer à cette initiative.
J'ai d'ores et déjà fait part de ce projet à M. Lynch, président de la commission du budget du Parlement irlandais, ainsi qu'à M. Glaveckas, vice-président de la commission des finances du Parlement lituanien.
Enfin, je propose de poursuivre deux objectifs : développer les relations entre Etats membres pour partager les bonnes pratiques, d'une part, et maintenir un lien entre les débats nationaux et les questions traitées à l'échelle européenne, de manière à éviter que les gouvernements ne disent à Bruxelles l'inverse de ce qu'ils font chez eux et à enrayer la déconnection entre les questions traitées au niveau européen et leur perception par les citoyens dans chacun des Etats membres, d'autre part.
Je m'efforcerai de promouvoir à nouveau ces idées les 15 et 16 septembre prochains à Vilnius, lors de la prochaine réunion des présidents de commission des finances.
M. François Marc, rapporteur général. - Je remercie le président du caractère exhaustif de sa communication. Je souhaite revenir sur deux points. Tout d'abord, sur les rencontres réunissant les parlements nationaux, le Parlement européen et la Commission. Il est vrai que je retire également de mon déplacement à Bruxelles du mois de janvier le sentiment que la concertation et les débats au sein de ces instances sont difficiles à mettre en place. Cependant, je pense que nous ne sommes qu'au début d'un processus qui évoluera vers une plus grande association des parlements nationaux à la gouvernance économique et budgétaire, dès lors que ces derniers se seront eux-mêmes pleinement saisis de ces questions.
Dans cet esprit, je souhaite que la commission des finances du Sénat procède à l'audition de représentants des institutions européennes. Ainsi, nous avions programmé la venue d'Olli Rehn, commissaire en charge des affaires économiques et monétaires ; néanmoins, sa visite a été retardée par le déclenchement de la crise chypriote. Celui-ci pourrait venir devant notre commission au mois de mai ou juin. En outre, nous devrions être plus attentifs aux questions de politique monétaire, et notamment aux actions menées par la Banque centrale européenne ; c'est pourquoi nous avions souhaité rencontrer son président, Mario Draghi, et que nous réfléchissons actuellement selon quelles modalités nous pourrions prendre attache avec lui au cours des semaines à venir.
J'ai le sentiment que l'implication des parlements nationaux dans les nouvelles procédures de coordination européennes progressera.
Ensuite, j'ai noté votre pessimisme quant à la capacité du Gouvernement à mener à bien les objectifs qu'il s'est fixé, notamment dans le cadre des engagements qui ont été transmis à l'Union européenne. Vous avez indiqué que le « Gouvernement est tenu de sembler, au moins, mettre en oeuvre » les recommandations des institutions européennes. Je pense, quant à moi, que le Gouvernement, eu égard aux circonstances actuelles, réalise tous les efforts nécessaires à la réalisation des objectifs retenus ; j'en veux pour preuve les mesures fiscales et budgétaires qui ont été proposées et adoptées dans le cadre des collectifs budgétaires des mois de juillet et décembre de l'année dernière.
Aussi, je pense que la France participe pleinement à l'effort qui est demandé au niveau européen. Elle appliquera les règles européennes qu'elle a participé à instituer en matière budgétaire...
M. François Marc, rapporteur général. - ...et le Gouvernement en tirera toutes les conséquences fiscales et budgétaires dans les mois à venir.
M. Jean Arthuis. - Je remercie le président de cette communication, ainsi que le rapporteur général des propos prometteurs qu'il vient de tenir.
S'agissant des instances de concertation des parlements nationaux des Etats membres, j'ai eu le privilège de représenter le président au mois de novembre de l'année dernière lors d'une réunion interparlementaire qui a eu lieu à Nicosie.
Le programme initialement prévu couvrait la journée entière. Seulement, l'ordre du jour était déjà épuisé à l'heure du déjeuner. De toute évidence, l'organisation de cette rencontre présentait d'importantes insuffisances. À bien des égards, la réunion est apparue comme une caricature de concertation politique.
Ma participation à cet exercice m'a, néanmoins, permis de prendre pleinement conscience des difficultés financières auxquelles Chypre était confrontée. Je me suis donc interrogé sur la gouvernance de la zone euro : comment Chypre a-t-elle pu être admise dans la zone euro ? Pourquoi le secteur bancaire chypriote n'a-t-il pas fait l'objet d'un contrôle approfondi ? J'ai été frappé par les lacunes de cette gouvernance.
Je pense que l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance qu'évoquait le président présente une grande importance. Il me semble que la conférence dont cet article prévoit l'institution pourrait comprendre une commission de surveillance de la gouvernance de la zone euro. Elle serait composée de parlementaires des Etats membres de la zone euro et de parlementaires européens élus dans ces mêmes Etats. L'ensemble des pays de la zone euro sont solidaires et l'assistance financière est attribuée, non pas par les institutions européennes, mais par les Etats eux-mêmes. Ce sont bien ces derniers qui dotent en capital le Mécanisme européen de stabilité - qui préfigure peut-être une union budgétaire -, engageant de ce fait leurs finances publiques. Nous sommes donc cautions solidaires des dettes contractées en faveur des Etats recevant une assistance financière.
Il est, par conséquent, nécessaire de renforcer la gouvernance de la zone euro, qui pourrait reposer sur un gouvernement économique, financier et budgétaire dont le contrôle démocratique serait exercé par cette commission de surveillance.
Je me méfie de tous ces « zinzins » institués au niveau européen, comme la COSAC ou encore les réunions interparlementaires, qui ne sont rien de plus que des alibis démocratiques.
Je souhaite donc que le président et le rapporteur général puissent intervenir pour que la conférence prévue par l'article 13 précité n'aboutisse pas à une caricature de concertation.
M. Philippe Marini, président. - C'est un enjeu tout à fait essentiel et j'intègrerai vos analyses, et notamment celles développées dans votre rapport sur l'avenir de la zone euro, dans la note que j'adresserai au président du Sénat dans la perspective de la Conférence des présidents des parlements des Etats membres de l'Union européenne qui doit avoir lieu à la fin du mois.
Je tiens toutefois à rappeler que la conférence qui doit être instituée en application de l'article 13 du traité réunira les parlements des vingt-cinq Etats signataires, et pas seulement ceux des Etats de la zone euro. Or, les Etats n'appartenant pas à la zone euro ont déjà montré leur propension à intervenir dans les débats internes à cette zone. Il s'agit d'un fait diplomatique qui, s'il est difficilement compréhensible, demeure relativement intangible.
M. Richard Yung. - Je ne peux qu'aller dans le sens des trois interventions précédentes. Je reviens des réunions interparlementaires qui ont eu lieu à Bruxelles, en janvier dernier, avec le même sentiment d'inefficacité s'agissant du fonctionnement des institutions internationales, en particulier européennes.
J'ai perçu qu'au cours de ces réunions, les parlementaires européens nous signifiaient que la réalité du contrôle budgétaire leur revenait, écartant de ce fait les parlements nationaux.
Je partage la critique formulée par le président à l'égard de la phraséologie européenne qui n'est, bien souvent, qu'une succession de lieux communs.
Il est indispensable que le Parlement français, et en particulier le Sénat, se saisisse du Semestre européen de manière à s'inscrire pleinement dans le processus de conception du budget. Cela passe par l'audition de responsables des institutions européennes, notamment des commissaires, mais aussi par un examen approfondi des recommandations de la Commission et du Conseil.
Il paraît, en outre, nécessaire que les sénateurs puissent rencontrer le président de la Banque centrale européenne, Mario Draghi, qui a déjà été auditionné par le Bundestag. La politique monétaire, comme la supervision bancaire et d'autres sujets majeurs, ne font pas l'objet d'investigations suffisantes au Sénat.
Enfin, il me semblerait utile que nous développions des contacts avec les membres des commissions des finances des parlements des grands Etats européens.
M. Philippe Marini, président. - Je ne peux qu'abonder dans votre sens ; au cours de chacun des déplacements que j'ai effectués depuis un an, je me suis attaché établir des relations avec les présidents des commissions des finances italiens, britanniques, etc.
Je regrette toutefois que ce soit avec les parlementaires allemands qu'il est le plus difficile de tisser des liens. En particulier, le Bundesrat présente la particularité de ne pas être une assemblée permanente et ne dispose donc pas d'une réelle administration, ce qui complique les relations. Le Bundestag, quant à lui, estime que son interlocuteur naturel est l'Assemblée nationale, même s'il est arrivé que nous rencontrions certains de ses membres, notamment lors du déplacement du Bureau de notre commission à Berlin en 2011.
Je relève que le Bundestag ne participe pas systématiquement aux réunions interparlementaires européennes.
M. Serge Dassault. - Je souhaiterais souligner que je ne suis pas très optimiste s'agissant de la situation financière de la France. Il me semble que les décisions qui ont été prises jusqu'à présent ne participent pas à un ajustement efficace de la situation budgétaire ; la priorité est donnée aux hausses d'impôts alors que les dépenses publiques continuent de croître, ce qui me paraît contreproductif.
Les 35 heures imposent le maintien du dispositif d'allègement des cotisations patronales sur les salaires inférieurs à 1,6 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) dont le coût dépasse 20 milliards d'euros. Aussi, le retour aux 39 heures permettrait de faire l'économie de ce dispositif. Or, une économie de 20 milliards d'euros serait bien utile au redressement des finances publiques !
En outre, il me semble impératif de ne pas augmenter les dépenses publiques. Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école montre que les choix du Gouvernement vont dans le sens contraire ; les mesures prévues par ce projet de loi pourraient coûter plusieurs milliards d'euros !
Enfin, je veux insister sur les dangers que font peser les programmes d'assistance financière européens pour les finances publiques françaises. Aujourd'hui, l'aide apportée a une incidence sur la dette publique à hauteur de 40 milliards d'euros ; je doute que la France puisse se le permettre.
Il est temps que l'actuel gouvernement change de politique et favorise le travail, que cela soit par une diminution de la fiscalité et par le retour aux 39 heures.
M. Jean-Paul Emorine. - Hier, la commission des affaires européennes du Sénat a reçu Alain Lamassoure, président de la commission des budgets du Parlement européen ; celui-ci nous a livré une analyse très intéressante du budget européen.
S'agissant du rôle des parlements nationaux, je souhaite insister sur les faibles conséquences pratiques que peuvent avoir les résolutions adoptées par le Sénat. Mon expérience passée de président de la commission de l'économie me laisse penser qu'il s'agit, le plus souvent, de voeux pieux.
Mis à contribution des politiques d'austérité engagées par les Etats membres, le budget pluriannuel de l'Union européenne pour la période 2014-2020 a été abaissé de 3 % par rapport à la programmation précédente. En tant qu'Européen convaincu, je pense qu'il aurait été préférable de préserver le budget de l'Union. L'effort d'ajustement doit avant tout reposer sur les Etats membres, ces derniers devant s'attacher à diminuer leurs dépenses publiques...
M. Philippe Marini, président. - Les dépenses de l'Union européenne sont également des dépenses publiques !
M. Jean-Paul Emorine. - Européen convaincu, je reste persuadé que ce ne sont pas les économies réalisées dans le cadre du budget européen qui permettront d'assainir les finances publiques des Etats membres et que la préservation de celui-ci aurait favorisé l'intégration au sein de l'Union.
M. Philippe Marini, président. - Les résolutions parlementaires ne me semblent pas constituer de simples voeux pieux. Je citerai l'exemple de celle portant sur les règles prudentielles dites « de Bâle III ». Plusieurs d'entre-nous ont, récemment, pu assister à une manifestation traitant des conséquences de l'entrée en vigueur de ces règles sur la distribution de crédit dans l'économie. Cette résolution, proposée par Richard Yung, avait permis à la commission des finances de mettre en évidence la nécessité de n'appliquer les règles dites « de Bâle III » que dès lors qu'elles le seraient aux Etats-Unis. Même si cette préconisation n'est, actuellement, pas suivie, l'évolution de la situation économique future mettra en évidence l'insuffisance du crédit et validera la position retenue par notre commission. Aussi, il est à espérer que les analyses menées par le Sénat seront prises en compte alors que les règles dites « de Bâle III » sont en voie de transposition dans la législation européenne.
N'ayant pas le temps de vous présenter la seconde partie de ma communication, relative à la situation de l'Irlande, de la Grèce et de Chypre, je vous ferai parvenir mes observations sur ce sujet par écrit.
Puis la commission procède à l'audition de M. Louis Gallois, commissaire général à l'investissement, sur la mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir.
M. Philippe Marini, président. - Nous avons le plaisir d'accueillir Louis Gallois, qui a été nommé commissaire général à l'investissement en juin 2012 à la suite de René Ricol. Notre pratique est d'entendre, deux à trois fois par an, le commissaire général pour faire le point sur la consommation de l'enveloppe destinée aux investissements d'avenir. Nous vous avons déjà auditionné le 18 juillet 2012, mais vous devez maintenant disposer d'un recul plus important sur les opérations financées par le programme d'investissements d'avenir (PIA). Par ailleurs, nous vous avons entendu le 7 novembre dernier, mais dans un autre cadre puisqu'il s'agissait de votre rapport sur la compétitivité.
Notre rencontre aujourd'hui aura donc deux principaux thèmes. Il s'agit d'une part du PIA, composé d'une enveloppe de 35 milliards d'euros qui a été votée dans la première loi de finances rectificative pour 2010 et transférée à divers organismes gestionnaires, le principal étant l'Agence nationale de la recherche (ANR). Les sommes effectivement décaissées par ces organismes s'établissent quant à elles actuellement à environ 4 milliards d'euros. Il s'agit d'autre part de votre appréciation sur les suites données à votre rapport remarqué de novembre dernier, qui a été à l'origine du tournant de la politique économique du Gouvernement, avec le « pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi ».
M. Louis Gallois, commissaire général à l'investissement. - Je vous remercie de me permettre m'exprimer à nouveau sur ces sujets, accompagné de Philippe Bouyoux, commissaire général adjoint.
Le PIA porte sur un total de 35 milliards d'euros. Au sein de cette enveloppe globale, 28 milliards d'euros ont été d'ores et déjà engagés. Le rythme d'engagement n'a pas été très rapide dans la période récente, parce que nous attendions que soit rendue publique la « feuille de route » du Gouvernement sur le haut débit, et parce qu'il était encore nécessaire de mettre en place trois sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT). Désormais, ce rythme pourra s'accélérer. Par ailleurs, nous ne cherchions pas particulièrement à accroître le rythme des engagements, parce qu'un volume important de crédits avait déjà été engagé mais non contractualisé. Nous avons mis l'accent sur la contractualisation : nous sommes passés, depuis juin 2012, de 12 milliards d'euros à 21 milliards d'euros de crédits contractualisés.
Nous avons décaissé à ce jour 4,5 milliards d'euros. Les versements portent sur les crédits consommables et sur les intérêts des crédits non consommables. Le volume non consommable est de l'ordre de 15 milliards d'euros. Le volume consommable est donc de l'ordre de 20 milliards d'euros. A partir de maintenant, nous allons décaisser environ 4 milliards d'euros chaque année, en 2013, 2014 et 2015. Après 2015, s'il n'y a pas de réabondement, il y aura une diminution des versements annuels.
Lorsque j'ai pris mes fonctions, mon objectif était de simplifier et d'accélérer. L'accélération, comme je vous l'ai dit, a été très forte sur la contractualisation des crédits engagés. S'agissant de la simplification, nous avons supprimé des étapes dans le processus, notamment certaines phases de présélection des programmes ou de discussion détaillée avec les lauréats. Cependant, de façon générale, il n'y a pas eu de remise en cause générale de la méthode définie par le rapport d'Alain Juppé et de Michel Rocard et par mon prédécesseur.
Le Gouvernement a procédé à un certain redéploiement de l'enveloppe non engagée, non consommée et disponible. En raison des enveloppes pré-affectées, la véritable souplesse portait sur environ 2,2 milliards d'euros. Ces crédits ont été redéployés et des changements d'enveloppes ont été opérés, tout en respectant le cadre législatif fixé en la matière. Le redéploiement a visé à mettre l'accent sur certaines priorités, comme la formation professionnelle (notamment pour mettre l'accent sur le lien entre formation initiale et formation continue), le numérique, les sciences du vivant et la transition énergétique.
Par ailleurs, le Premier ministre a retenu des dispositions permettant d'investir plus en « aval » de la chaîne d'innovations : nous avions créé un flot d'innovations en amont, et il fallait désormais assurer sa gestion en aval, c'est-à-dire la capacité de l'industrie à les appliquer, d'autant plus qu'il s'agit là d'une faiblesse française. Le Premier ministre a ainsi affecté 600 millions d'euros à un fonds géré par la Banque publique d'investissement (BPI) en faveur du capital-investissement, pour financer des petites et moyennes entreprises (PME) innovantes. Ces financements, normalement assurés par le marché, s'étaient en effet effondrés, passant d'un encours de 12 milliards d'euros de levées de fonds en 2007 à 6 milliards d'euros en 2012. Cet effondrement est notamment dû aux contraintes prudentielles des banques et, surtout, des assurances avec les normes dites « Solvabilité II ». Il s'agissait donc de compenser partiellement cette baisse.
S'agissant de la mise en oeuvre du « pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi », je rappelle que j'ai présenté mon rapport le 5 novembre 2012, que le Gouvernement a annoncé son pacte le 6 novembre et que j'ai été auditionné par vous-mêmes le 7 novembre. Ce qui compte désormais, ce n'est plus le rapport mais ce qui est mis en oeuvre par le Gouvernement.
Le commissariat général à l'investissement a été chargé d'assurer le suivi des 35 mesures contenues dans le pacte et dont la plus emblématique était le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Chaque mesure a un ministère de référence, en liaison avec lequel nous suivons sa mise en oeuvre. Nous tenons ensuite informés le Parlement et les partenaires sociaux, sur la base d'un tableau de suivi détaillé.
L'effet escompté du pacte ne vient pas d'une seule de ses mesures, mais bien de l'ensemble des mesures qu'il contient. Aucune des 35 mesures n'est suffisamment « transformante » pour assurer à elle seule l'évolution souhaitée. Par ailleurs, cela doit se faire dans le temps : par exemple, on ne peut pas augmenter du jour au lendemain le nombre d'apprentis. La reconquête de la compétitivité est une affaire de plusieurs années, surtout lorsque la croissance est nulle. Il est plus difficile de prendre un virage lorsque l'on n'avance pas. C'est toute la différence avec les réformes Hartz menées en Allemagne, dans un contexte où la croissance était à 2,5 % en Europe - et où, accessoirement, l'euro était entre 0,9 et 1 dollar.
Une dizaine de mesures seront effectivement mises en oeuvre au cours du premier semestre 2013, parmi lesquelles les plus importantes : le CICE, la création de la BPI, la garantie pour les financements de trésorerie accordés par les banques aux PME à hauteur de 500 millions d'euros.
Une dizaine d'autres mesures devraient être mises en oeuvre à la suite de travaux ou de négociations au cours du second semestre 2013. Enfin, une dizaine de mesures ne le seront qu'au premier semestre 2014, notamment parce qu'elles nécessitent le véhicule de la loi de finances.
Enfin, ce dispositif est complété par des mesures récemment décidées par le Gouvernement en matière de simplification et par les mesures qui suivront le rapport des députés Karine Berger et Dominique Lefebvre.
De façon générale, sur les six premiers mois, la dynamique est bonne. Mais c'est toujours le cas au moment du lancement de ce type d'initiatives : il faut surtout qu'au second semestre le pacte ne se dilue pas, que la dynamique ne se perde pas, qu'il n'y ait pas éparpillement des mesures.
M. Philippe Marini, président. - Vous avez été membre du groupe d'experts européen présidé par Erkki Liikanen sur la réforme des banques. Quel est votre sentiment sur la réforme bancaire que le Sénat a récemment adoptée ? Par ailleurs, puisque nous parlons de compétitivité, ne faudrait-il pas prévoir des délais d'application pour les normes de Bâle III, notamment s'agissant des ratios de liquidité ?
M. Louis Gallois. - J'ai en effet été membre du groupe Liikanen. Michel Barnier m'avait choisi en tant que président exécutif d'EADS, pour représenter les entreprises, de même qu'une membre belge représentait les épargnants.
J'ai eu rapidement le sentiment qu'un certain nombre de membres de la commission avaient décidé d'obtenir du rapport Liikanen une position en faveur d'une séparation nette entre les activités de marché et les activités de détail. C'était sans doute lié au rapport Vickers, pour ne pas créer de problèmes de compétitivité aux banques britanniques.
J'ai dès le départ été convaincu que la séparation était un danger majeur pour les banques françaises, qui, du reste, ne s'étaient pas mal comportées avant la crise, notamment au regard du contrôle des risques, sauf Dexia, et qui bénéficiaient d'une supervision qui a toujours bien fonctionné. L'économie française dispose d'un système bancaire qui offre tous les services que les entreprises peuvent demander.
Je suis donc rapidement devenu, au sein du groupe, le défenseur des banques universelles, alors que d'autres membres ont rejoint les positions, par exemple, des responsables de la Royal Bank of Scotland, de la Lloyds ou encore de la Deutsche Bank.
Le rapport est cependant équilibré ; je m'en différencie toutefois sur un point : la tenue de marché. Je suis heureux de voir que le projet de loi français isolait la partie qui me paraissait clairement spéculative et préservait la partie correspondant aux besoins des entreprises, notamment pour accéder au marché. C'est tout l'intérêt de la tenue de marché, qui permet d'apporter la liquidité pour les entreprises présentes sur les marchés.
Le danger de la séparation aurait été la mort de la banque d'investissement française. La seule ayant la taille critique suffisante pour vivre séparée est celle de BNP Paribas et, peut-être, de la Société Générale. Il en serait donc résulté un appauvrissement de l'offre de services aux entreprises, alors qu'aucune crise ne les avait frappées et qu'aucune preuve n'avait été apportée d'une aggravation du risque systémique. Le seul élément était l'idée de garantie implicite du contribuable sur ces activités, mais cela peut se traiter autrement, par exemple par des ratios prudentiels plus élevés pour les opérations de tenue de marché.
M. François Marc, rapporteur général. - Merci pour ces éléments.
S'agissant du calendrier de décaissement du programme d'investissements d'avenir, vous avez mentionné le redéploiement de 2,2 milliards d'euros. La totalité de ce montant correspond-il à des redéploiements entre actions ? Quand les crédits seront-ils engagés par les organismes gestionnaires ?
Par ailleurs, le principe des investissements d'avenir est novateur dans le processus budgétaire, puisque l'on contourne les principes d'annualité et d'universalité. Réaliser beaucoup d'engagements de crédits sur quelques années favorise certes la cohérence, mais cela ne rend-il pas plus difficile de sélectionner les « bons » projets ? N'y a-t-il pas là un risque de rigidification de la dépense publique, étant donnée la durée moyenne des conventions ? Si un engagement est, au bout d'un certain temps, jugé non pertinent, comment faire marche arrière ?
Nous avons vu, dans l'histoire, que la sélection des projets par l'État n'aboutissait pas systématiquement à des succès, comme le Plan Calcul ou le Concorde...
M. Serge Dassault. - Le Concorde n'est pas un échec !
M. François Marc, rapporteur général. - L'État est-il vraiment à même de sélectionner les bons projets ? Et s'il y a 35 milliards d'euros et une quarantaine d'actions, n'y a-t-il pas un éparpillement des moyens ? Par ailleurs, le « stock » de lauréats potentiels aux appels d'offre du PIA n'est pas infini. Le commissariat général à l'investissement a-t-il constaté, au fil des sélections, une diminution de la qualité des projets ?
Nous nous sommes également interrogés sur l'impact des investissements d'avenir sur les dépenses de recherche et développement des entreprises et sur la croissance, alors que, selon le précédent gouvernement, « les dépenses financées par l'emprunt national augmenteraient la croissance de près de + 0,3 % de PIB par an sur la décennie » : en voyez-vous des premiers éléments de confirmation ?
D'un point de vue budgétaire, les dotations non consommables, de 15 milliards d'euros au taux de 3,413 %, correspondent à des décaissements annuels d'un peu plus de 500 millions d'euros. Ce dispositif vient semble-t-il du fait que le précédent Président de la République souhaitait afficher en 2010 des montants de dépenses élevés (15 milliards d'euros plutôt que le montant, plus modeste, de 500 millions d'euros par an). Toutefois, ne serait-il pas plus simple et plus lisible de transformer ces 15 milliards d'euros en crédits de paiement du budget de l'Etat d'environ 500 millions d'euros par an ?
Vous avez mentionné le chiffre de 4 milliards d'euros de décaissements par an de 2013 à 2015 : cette dynamique ne devrait-elle pas être prolongée au-delà ?
Enfin, sur le CICE et l'ensemble du « pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi », pouvez-vous nous donner votre appréciation sur la mise en oeuvre de vos préconisations ? Je pense notamment aux points sur lesquels notre commission s'était interrogée dans le cas du CICE, notamment l'orientation suffisante ou non vers l'industrie, mais aussi le seuil fixé à 2,5 SMIC, qui aurait pu être différent pour tendre davantage vers la compétitivité ou, au contraire, l'emploi.
M. Louis Gallois. - Les redéploiements sont mis en oeuvre. Les opérateurs (l'ADEME, la Caisse des dépôts ou la Banque publique d'investissement par exemple) les ont engagés. Le commissariat fait fonctionner les nouvelles enveloppes.
Concernant le principe de l'annualité budgétaire, nous y dérogeons mais est-ce un mal ? Les investissements d'avenir ont permis d'adopter une vision pluriannuelle. Nous avons un débat avec la Cour des comptes sur ce sujet, mais nous tiendrons bon sur cette ligne. L'Etat s'engage sur plusieurs années, tout comme ceux qui profitent de son soutien à l'investissement.
Nous ne cherchons pas à aller très vite sur les engagements. A ce jour, près de 15 milliards d'euros ont été engagés au profit des universités, essentiellement sous forme non consommable. En revanche, nous allons très vite sur les contractualisations : on est passé de 12 à 15 milliards d'euros. Je sais que le sénateur Jean Arthuis m'interroge sur la vitesse de contractualisation s'agissant du très haut débit. J'espère que nous allons aller plus vite dans ce domaine. Le Gouvernement a fixé le 28 février 2013 sa « feuille de route » et elle sera précisée en avril. Nous pourrons alors avancer, ce qui est une demande assez générale des élus et des collectivités territoriales.
A propos de la rigidification, l'Etat ne peut heureusement pas faire marche arrière. Cela introduirait une instabilité inacceptable pour le bénéficiaire de son aide.
Sur la sélection des bons candidats, on a favorisé autant que possible le recours à des jurys. Par exemple, sur les pôles d'excellence, le jury a « retoqué » Saclay qui représente 15 % de la recherche française. Ce pôle a ainsi dû revoir sa gouvernance et ses procédures de décision. Les jurys ont plutôt bien travaillé, même si des erreurs sont toujours possibles.
Pour revenir un instant sur le Concorde, je veux dire qu'il n'y aurait pas eu Airbus sans ce projet. Des échecs peuvent parfois être porteurs d'avenir. Certes le plan Calcul est moins probant, mais le programme nucléaire constitue un formidable succès. L'Etat peut faire des choix utiles.
Y a-t-il un éparpillement des investissements d'avenir ? Il arrive que de petits projets grandissent. C'est notamment le cas dans le numérique où, si l'on excepte quelques entreprises de premier rang, comme Dassault Systèmes, les entreprises sont essentiellement des start up.
Concernant le risque d'épuisement du « stock » de bons candidats, nous choisirions d'autres projets si par miracle une nouvelle enveloppe était libérée. Je pense en particulier aux initiatives d'excellence (IDEX) : il n'en existe actuellement que huit et il en faudrait certainement plus (dans le Nord ou dans l'Est).
M. Francis Delattre. - En banlieue par exemple !
M. André Ferrand. - Ou en Rhône-Alpes...
M. Louis Gallois. - Si nous avions un nouveau programme il faudrait aussi aller davantage vers l'aval, vers l'appareil productif.
En matière de dépenses de recherche et développement, on verra l'impact des investissements d'avenir. D'ores et déjà nous commençons à l'évaluer et on observe un certain nombre de déblocages dans la recherche appliquée ainsi que dans le domaine de l'innovation. Je suis beaucoup plus sceptique sur l'impact réel et mesurable sur la croissance. L'impact de 0,3 point de croissance par an pendant dix ans me paraît très optimiste, car il correspondrait à une augmentation du produit intérieur brut (PIB) de 3,5 % en fin de période, ce qui, compte tenu des dépenses prévues au titre du PIA, correspondrait à un taux de retour sur investissement peu réaliste.
M. Aymeri de Montesquiou. - Ce serait comme au casino !
M. Louis Gallois. - Il faut rester mesuré s'agissant de l'impact de ces investissements sur la croissance.
L'activité à venir du commissariat consistera à suivre les décisions prises et à être capable d'arrêter les opérations qui ne marchent pas. Dans ce but nous sommes en train de nous reconfigurer.
A propos d'une rebudgétisation des dotations non consommables, je veux dire que ces dotations ont été prises en compte dans le déficit budgétaire de 2010, bien que tel n'ait alors pas été le cas dans le déficit public au sens maastrichtien du terme.
Alors que les universités disposent des dotations non consommables de manière illimitée dans le temps, l'Etat n'est quant à lui engagé que pour dix ans. Cette différence pose pour l'avenir un problème de contractualisation.
En ce qui concerne l'éventualité d'une augmentation de l'enveloppe des investissements d'avenir, c'est une question qu'il faut poser au Gouvernement.
Pour le CICE, l'instruction fiscale est sortie et elle fait quarante-cinq pages, ce qui est, paraît-il, court.
J'avais proposé que le CICE bénéficie aux salaires jusqu'à 3,5 fois le SMIC, afin de le concentrer le plus possible sur l'industrie. Certains économistes prônaient un ratio bien plus bas, afin de privilégier l'impact sur l'emploi. Le Gouvernement a choisi un équilibre en fixant la barre à 2,5 fois le SMIC.
La mesure va porter essentiellement sur les services mais elle aura aussi un effet sur la compétitivité. En Allemagne, l'évolution des salaires dans l'industrie n'a pas été fondamentalement différente de celle constatée en France. Ce qui a caractérisé l'Allemagne, c'est l'effondrement des salaires dans les services : 2 millions de salariés gagnent moins de 4 euros de l'heure et 8 millions de salariés sont situés en deçà du niveau du SMIC français. Ces salariés travaillent dans les services ou dans l'agriculture. Je ne propose pas un alignement du système français sur son voisin allemand. Mais, quand on baisse le coût du travail dans les services, on crée un effet de compétitivité globale qui bénéficie aussi à l'industrie.
M. Éric Doligé. - Le Gouvernement a publié, le 28 février dernier, sa « feuille de route » sur le numérique. Le déploiement des nouveaux réseaux représenterait plus de 20 milliards d'euros d'investissement au cours des 10 prochaines années, dont 3 milliards dans le cas de l'Etat. Ces 3 milliards seront-ils financés par le programme d'investissements d'avenir ?
M. Vincent Delahaye. - La forte baisse du capital-investissement, dont l'encours de levées de fonds est passé de 12 milliards d'euros en 2007 à 6 milliards d'euros en 2012, pourra-t-elle être compensée par les 600 millions d'euros de moyens supplémentaires mis à la disposition de la BPI ? Faut-il reporter l'application de Bâle III ? Est-il pertinent de financer une partie de la formation professionnelle par les investissements d'avenir, alors que les 32 milliards d'euros qu'elle coûte chaque année ne sont pas toujours employés efficacement ? Quelle est la part respective de l'industrie et des services dans les créances du CICE ? Pouvez-vous faire un point sur les financements accordés au titre des investissements d'avenir sur le site de Saclay ?
M. François Fortassin. - La loi de finances du 31 décembre 1936 a instauré le Fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ), qui a financé l'électrification des zones rurales grâce à la péréquation. Pourquoi ne fait-on pas la même chose pour le très haut débit ? On pourrait financer ce fonds en augmentant les abonnements des particuliers, par exemple de 2 euros.
M. Jean Arthuis. - Dans le cas du très haut débit, certains travaux sont actuellement bloqués, faute de financement. L'Etat doit aider les entreprises à financer non seulement la recherche-développement, mais aussi l'industrialisation. Le CICE présente d'importantes limites : il est trop complexe pour être réellement efficace ; il constitue, dans le cas de l'année 2013, une augmentation dissimulée du déficit de l'Etat et du déficit public pour environ 10 milliards d'euros (la comptabilité budgétaire et la comptabilité nationale ne prenant pas en compte la créance contractée par les entreprises vis-à-vis de l'Etat) ; et son montant en régime de croisière, de 20 milliards d'euros, demeure insuffisant.
M. Philippe Adnot. - Quel est le bilan des sociétés d'accélération du transfert de technologie (SATT) ? Existe-t-il des plafonds pour les dépenses de fonctionnement des fonds de maturation ?
M. Philippe Dallier. - Il a été envisagé, à l'été 2012, de financer par le programme d'investissements d'avenir certaines dépenses des hôpitaux. Avez-vous été consulté à ce sujet ? Ce projet est-il abandonné ?
M. Francis Delattre. - Le Gouvernement refuse de retarder la mise en oeuvre de Bâle III. Pourquoi ? Le CICE doit être financé pour 10 milliards d'euros par des mesures nouvelles sur les recettes, et pour 10 milliards d'euros par de moindres dépenses. En quoi ces dernières consisteront-elles ? Le refus du Gouvernement de soutenir la recherche au sujet des organismes génétiquement modifiés (OGM) est économiquement regrettable. Dans le cas du haut débit, le désert est promis à nos zones pavillonnaires.
M. Joël Bourdin. - Certains pays développent l'enseignement sur Internet. Le programme d'investissements d'avenir finance-t-il des projets en ce domaine ?
M. Aymeri de Montesquiou. - La proposition de notre collègue François Fortassin de financer le très haut débit dans les zones rurales par un fonds sur le modèle du FACÉ est simple et de bon sens. Le CICE est trop compliqué ; il aurait été plus efficace de réduire les cotisations patronales.
M. Serge Dassault. - Le programme d'investissements d'avenir finance-t-il la recherche dans le domaine de la robotique et des microprocesseurs ?
M. Louis Gallois. - Sur les 20 milliards d'euros prévus pour le très haut débit, seule une partie correspondra à des financements publics. 57 % des foyers seront couverts par le fonctionnement naturel du marché, le programme d'investissements d'avenir ne finançant que 300 millions d'euros de prêts non bonifiés. Les « réseaux d'initiative publique » (RIP) desserviront les 43 % de foyers restants. Les frais d'accès à ces réseaux seront partiellement financés par 3 milliards d'euros de prêts aux collectivités territoriales, en provenance des fonds d'épargne. Une subvention d'équilibre de 6 milliards d'euros sera financée pour moitié (3 milliards) par l'Etat, dont 0,9 milliard par le programme d'investissements d'avenir, les 3 milliards restants l'étant par les collectivités territoriales.
Les 600 millions d'euros attribués à la BPI pour le capital-investissement n'empêcheront pas la diminution globale de ces financements. J'espère toutefois que ces 600 millions d'euros correspondront, grâce à un effet de levier, à des financements de 2 milliards d'euros au total.
Dans le cas de la formation professionnelle, le programme d'investissements d'avenir ne finance que des opérations pilote.
Sur les 20 milliards d'euros de CICE, environ 4 milliards bénéficient à l'industrie au sens strict. Le chiffre est un peu supérieur si l'on prend également en compte les services liés. J'ajouterai que le CICE me paraît simple, en particulier comparé au crédit d'impôt recherche (CIR), qui pourtant a été très bien accepté par les entreprises.
M. Philippe Bouyoux, commissaire général adjoint à l'investissement. - Dans le cas du site de Saclay, il faut distinguer l'initiative d'excellence (IDEX) Paris-Saclay, qui s'est vu attribuer 950 millions d'euros de dotation non consommable, et l'opération du plateau de Saclay, bénéficiant d'un milliard d'euros de dotation consommable et de 850 millions d'euros de dotation non consommable.
M. Louis Gallois. - Je considère, comme le sénateur Jean Arthuis, qu'il faut davantage aider les entreprises en aval de la recherche-développement. Je le trouve toutefois sévère quand il affirme que les 20 milliards d'euros du CICE représentent un effort modeste en faveur de la compétitivité : cela correspond tout de même à un point de produit intérieur brut (PIB).
M. Francis Delattre. - Un effort non financé !
M. Jean Arthuis. - Il est possible de réduire certains prélèvements obligatoires si on en augmente d'autres !
M. Louis Gallois. - Sur les 10 milliards d'euros d'économies de dépenses, je ne puis répondre : il conviendra d'interroger le Gouvernement.
En réponse au sénateur Philippe Adnot, j'indiquerai que les SATT qui ont démarré démarrent bien. Celles qui ont le mieux démarré sont celles qui partaient d'une structure préexistante. Il n'y a pas de plafond fixé aux dépenses de fonctionnement. Si les salaires des SATT doivent être, d'une manière générale, plus élevés que ceux auxquels les universités sont habituées, il y a probablement eu quelques abus.
En réponse au sénateur Philippe Dallier, je confirme que la proposition de faire financer les hôpitaux par les investissements d'avenir a heureusement été abandonnée, conformément aux préconisations du commissariat général à l'investissement.
Comme le sénateur Francis Delattre, je considère qu'il faudrait repousser la mise en oeuvre de Bâle III. Mais j'en parle d'autant mieux que personne ne me demande mon avis !
M. Philippe Marini. - Il est d'autant plus important que votre avis figure au compte-rendu de notre réunion !
M. Louis Gallois. - Monsieur Delattre, vous avez évoqué les accords de Bâle III, qui concernent les banques. Mais la directive « Solvabilité II », qui concerne les assurances, est au moins aussi importante, et pose un problème analogue. J'estime comme vous que le « principe de précaution » est appliqué de manière trop restrictive, dans le cas des OGM, mais aussi du gaz de schiste et des nanotechnologies. Ca fait beaucoup de sujets sur lesquels on ne peut faire avancer la science ! En voulant refuser tout risque, on prend celui du déclin !
Des projets existent en matière d'e-université. Nous allons participer à un programme du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Depuis quelques années se développent les « massive online open courses » (MOOC, cours de masse en ligne et ouverts), qui ont fait l'objet d'un accord entre le MIT et Harvard, qui ont créé une « université hors sol » : je pense que d'ici à 5 ans, il sera possible d'être diplômé d'Harvard sans avoir jamais mis les pieds aux Etats-Unis. Il me semble que promouvoir ce type de projet entre dans la vocation des investissements d'avenir, même si l'ampleur des crédits pouvant être mobilisés est limitée.
S'agissant de la baisse des charges, le CICE présente en effet un avantage pour le déficit budgétaire 2013. Mais je pense que la baisse des charges pour les entreprises viendra en son heure, parce qu'il n'est pas normal de faire porter sur les salaires des prestations telles, par exemple, que les prestations familiales.
Enfin, pour la robotique, certaines opérations exemplaires sont financées dans le cadre des financements filières. Cela ne suffira pas pour résoudre le problème de la robotique en France, qui est capital : nous disposons de 32 000 robots en France, contre 62 000 en Italie et 150 000 en Allemagne. Certes la taille de notre tissu industriel est différente, mais nous sommes sous-équipés en robots, d'autant plus que notre parc est plus ancien. S'agissant de la recherche sur les microprocesseurs, je crois que la société STMicroelectronics n'a pas à se plaindre du PIA : nous faisons notre devoir en la matière.
M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie pour vos réponses claires et concises.
Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission procède enfin à l'audition de M. Bruno Bézard, directeur général des finances publiques, sur la révision des valeurs locatives et sur les modalités de répartition territoriale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
M. Philippe Marini, président. - En juin 2012, à l'initiative de son rapporteur général François Marc, qui était alors rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » avec Pierre Jarlier, la commission des finances du Sénat a pris une initiative importante concernant la révision des valeurs locatives des locaux professionnels.
Nous avons alors relancé un processus qui était au point mort. Cette démarche a été actée par la loi de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012.
Dans la dernière loi de finances rectificative pour 2012, le rapporteur général, suivi d'abord par la commission des finances puis par le Sénat, est « revenu à la charge » en affirmant sa volonté que soit engagée également la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation. A cette occasion, le Gouvernement a pris des engagements tout à fait formels en la matière.
Sur ces deux sujets, c'est la direction générale des finances publiques (DGFiP) qui est maître d'oeuvre et nous entendons aujourd'hui son directeur général, afin qu'il nous présente un bilan de ce qui a été fait et de ce qui reste à accomplir.
Le troisième sujet mis à l'ordre du jour de notre réunion est celui de la territorialisation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Il a fait l'objet de débats lors de la loi de finances pour 2013 concernant en particulier les retards pris, les interrogations sur la fiabilité des données et les possibilités d'optimisation de la part de certaines sociétés. Je tiens d'ailleurs à votre disposition, monsieur le directeur général, des cas particuliers que je suis prêt à vous exposer et j'invite mes collègues à en faire de même.
M. Bruno Bézard, directeur général des finances publiques. - Merci tout d'abord de cette invitation, qui me permet de vous présenter le travail de la DGFiP en matière de finances locales et en particulier la façon dont elle gère les importantes évolutions intervenues dans ce domaine ces dernières années.
Je tiens tout d'abord à dire que la DGFiP est totalement investie sur les questions de fiscalité directe locale, que ce soit en termes de gestion ou de contrôle, pour s'assurer de la fiabilité des bases. Je tiens à cette précision car j'entends dire parfois que nous nous intéresserions uniquement aux impôts d'Etat. Nous réalisons en matière de finances locales un travail très important et, je crois, de qualité.
S'agissant de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, la DGFiP s'est fortement investie sur ce sujet pour qu'elle se fasse dans de bonnes conditions, à la fois pour les contribuables et les collectivités territoriales.
Avant même le vote de la loi, une concertation a eu lieu avec les collectivités et avec les professionnels pour permettre une bonne application du texte. Ensuite, une expérimentation a été menée dans cinq départements, toujours en concertation avec les acteurs concernés, qui ont par exemple été associés à la définition des télé-procédures. Je souligne que celles-ci sont un élément fondamental pour nous, car nous croulons sous le papier. Ce test réel a permis d'anticiper les difficultés et par exemple d'allonger le délai de dépôt des déclarations. Un rapport sur ce sujet a été remis au Parlement en janvier 2012.
La campagne déclarative générale a été lancée à la date prévue, c'est-à-dire le 11 février dernier. C'est une opération de grande ampleur : 3,3 millions de locaux et 1,7 million de propriétaires sont concernés. Ces déclarations seront traitées informatiquement afin de définir des secteurs avec des tarifs au mètre carré homogènes et une valeur locative moyenne. Ces données seront donc issues de la réalité statistique.
Les déclarations sont encore en cours : le délai court jusqu'au 8 avril pour les déclarations écrites et jusqu'au 8 mai pour les télé-déclarations. Nous avons reçu à ce stade 31 % des réponses, soit un million de déclarations. Nous nous réjouissons d'ailleurs que la télé-déclaration ait été massivement utilisée.
Le décret en Conseil d'Etat créant les commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels devrait être publié au second semestre de cette année et sera bientôt soumis au comité des finances locales (CFL). Début 2014, des propositions de découpage en secteurs homogènes et de grilles de tarifs seront soumises à ces commissions. Elles fixeront les paramètres définitifs mi-2014, le cas échéant après arbitrage des commissions départementales des impôts directs locaux. Au second semestre 2014, les nouvelles valeurs locatives seront intégrées pour le calcul des impositions 2015. Cette description peut vous paraître assez simple, mais le travail que cela représente est considérable pour la DGFiP.
En ce qui concerne la contribution économique territoriale (CET), je crois que je recueillerai le consensus en disant que ce nouvel impôt est très complexe. La DGFiP a investi fortement dans la formation de ses propres agents pour qu'ils s'approprient cette réforme. La complexité de gestion demeure, du fait de l'articulation sur plusieurs exercices et des nombreux dégrèvements prévus. Les coûts informatiques sont importants et la charge de travail pour ceux qui gèrent cet impôt et son contentieux est démesurée. C'est un sujet de préoccupation pour la DGFiP, dans un contexte où on lui demande de réaliser des économies d'effectifs et de moyens.
J'émets à ce propos le voeu que l'objectif de stabilité fiscale, évoqué dans le récent pacte de compétitivité et qui vise explicitement la CET, soit respecté. Je pense également qu'il faudrait prendre davantage en compte, lorsque l'on discute d'un impôt, son coût de gestion.
La gestion et le recouvrement de la CET sont assurés au plus près, par les services d'impôts aux entreprises (SIE). Etant plus proches des entreprises, ils sont les mieux positionnés et en ont une vision globale, ce qui permet également un meilleur contrôle et un meilleur recouvrement. Sur ce sujet aussi, nous poussons à la dématérialisation des procédures et des avancées sont encore possibles. En ce qui concerne les bases de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER), dans la mesure où il s'agit de grandes entreprises, leur gestion est centralisée, ce qui permet qu'elles aient un interlocuteur unique.
Nous avons mené un important travail - et il y en avait besoin - de fiabilisation des bases de cotisation foncière des entreprises (CFE). Nous allons également modifier nos systèmes informatiques pour faire communiquer les systèmes du « monde foncier » et du « monde fiscalité des professionnels ».
Pour la CVAE, des traitements informatisés de contrôle des paiements et d'application des exonérations ont été mis en place dès 2012. Globalement, nous estimons que les entreprises font preuve d'un bon civisme déclaratif, malgré la charge qui est suscitée et le caractère nouveau de cet impôt. Les télé-déclarations favorisent d'ailleurs ce civisme, dans la mesure où elles sont plus faciles à faire.
Concernant la communication des bases aux collectivités locales, nous avons pris des mesures pour qu'elle se fasse le plus rapidement possible afin que les collectivités soient en mesure de voter leur budget en connaissance de cause.
Dès le 10 septembre de chaque année, nous leur transmettons des simulations des bases de CFE des établissements les plus importants ainsi que, depuis l'an dernier, un état de comptage prévisionnel des assujettis à la cotisation minimum, afin qu'elles fixent la base minimum en fonction du chiffre d'affaires. Nous communiquons l'état de notification de bases prévisionnelles un mois avant la date limite de vote du budget, c'est-à-dire autour du 15 mars. Enfin, nous communiquons, puisque la loi nous permet de le faire, le détail des bases et cotisations de chaque assujetti à la CFE et aux IFER aux collectivités bénéficiaires. Cette communication se fait sur CD-ROM, afin de permettre des traitements ultérieurs.
S'agissant du reversement du produit de la CVAE, la répartition est complexe et fait intervenir de nombreuses variables : valeurs foncières, effectifs salariés, niveau des collectivités... Notre système contient des dizaines de millions de données. Nous essayons de faire en sorte que ce traitement soit le plus parfait possible. Nous contrôlons l'exploitabilité des déclarations et nous procédons à la répartition du produit, selon les termes de la loi.
Il a fallu également répondre à la situation d'urgence créée par la possibilité ouverte aux collectivités de revenir sur les bases minimum de CFE qu'elles avaient définies pour 2012. 113 communes et établissements publics de coopération intercommunale, soit 1 374 communes concernées, ont utilisé cette possibilité. Ont ainsi été touchés 115 000 contribuables, pour un montant de 75 millions d'euros.
La gestion de cette crise n'est pas achevée : nous devons recouvrer auprès des redevables la partie non prise en charge par les collectivités et il a donc fallu monter en toute urgence un système dédié d'imputation comptable. Là encore, ce travail a constitué une charge considérable, pour un service qui était déjà fortement mobilisé sur la révision des valeurs locatives.
J'ajoute que j'ai régulièrement entendu dire que la DGFiP aurait mal conseillé les collectivités. Je tiens à votre disposition des échanges que nous avons eus avec certaines d'entre elles, qui montrent que nos mises en garde n'ont pas été écoutées. On ne peut pas nous reprocher de ne pas les avoir alertées sur ce sujet.
S'agissant de l'assiette de la CFE, les règles ne sont pas satisfaisantes pour les très petites entreprises, comme l'a montré cet « épisode ». Je rappelle que 1,3 million d'entreprises relèvent des bénéfices industriels et commerciaux ou des bénéfices non commerciaux. A l'automne, le Parlement a souhaité apporter une première correction en créant une nouvelle tranche de chiffre d'affaires pour la définition de la base minimum. Mais il faudrait aller plus loin : l'assiette doit mieux prendre en compte la réalité économique des entreprises et il faut assurer l'égalité de traitement entre les acteurs économiques qui sont dans la même situation.
Concernant les ressources des collectivités, la DGFiP a été mobilisée pour que soit respecté le principe d'une garantie à l'euro près des ressources par rapport à la situation antérieure à la réforme de la taxe professionnelle. Nous sommes responsables des calculs de la DCRTP et du FNGIR, qui sont extrêmement complexes. Ces calculs sont d'autant plus difficiles qu'ils doivent tenir compte de dates butoirs. Il y a parfois des demandes de modification de ces dates, qui peuvent sembler justifiées sur le fond, mais nous appliquons la loi.
Les calculs ont eu lieu en 2011 et 2012 et une dernière opération est menée cette année. Il faudra tenir compte de la CVAE 2010 non territorialisée précédemment et corriger certaines erreurs, afin de stabiliser définitivement ces dotations. Celles-ci seront calculées cet été et seront notifiées au début de l'automne 2013.
Nous travaillons également avec les associations d'élus pour identifier les problèmes et les corriger. Nous avons également essayé d'enrichir les informations à disposition, en particulier celles relatives aux effectifs salariés et au chiffre d'affaires des entreprises.
Concernant la territorialisation de la CVAE, le récent rapport remis au Parlement a permis de décrire la situation : toutes choses égales par ailleurs, s'il y a davantage de valeur ajoutée, on devrait obtenir un produit de CVAE plus élevé, mais on peut se tromper. Aujourd'hui, nous ne sommes pas convaincus qu'il y aurait une concentration de CVAE non justifiée par une concentration économique de la valeur ajoutée. On ne détecte pas de phénomènes massifs d'optimisation qui seraient déconnectés de tout phénomène économique. Cette situation s'explique notamment par les clauses anti-abus qui ont été prévues par la loi et qui imposent un taux unique pour le calcul de la CVAE des entreprises, pour éviter les risques de déplacements arbitraires de la valeur ajoutée.
M. Philippe Marini, président. - Il me semble qu'à l'époque de cette réforme douloureuse, on cherchait surtout, par le taux unique, à plafonner la charge fiscale des entreprises, ce qui n'empêche pas les effets éventuels des déplacements de bases.
M. Bruno Bézard. - Nous avons étudié plus précisément la situation de 1 008 groupes fiscaux suivis par la direction des grandes entreprises : leurs filiales génèrent 76 % de la CVAE payée par ces entreprises. Je suppose, mais ce n'est qu'une hypothèse, que nombre de ces filiales sont localisées en région. De plus, nous nous sommes intéressés à l'implantation des chefs de groupe : 40 % seulement de ceux-ci sont implantés en Ile-de-France. J'ai, moi-même, été surpris de ce chiffre.
Enfin, je souhaiterais dire un mot sur les relations entre l'administration fiscale et les collectivités territoriales, et je tiens à souligner le fait que je comprends le souhait des élus de connaître la dynamique des recettes qui leur sont affectées afin de piloter au mieux leurs budgets, mais je dois vous faire part de deux contraintes. D'une part, les systèmes d'information tels qu'ils ont été construits jusqu'à ce jour suivent les encaissements effectifs, sur la base de la comptabilité de caisse. Les projets pour les améliorer représentent des investissements incontournables mais qui s'inscrivent dans un contexte budgétaire contraint. D'autre part, il convient d'articuler au mieux le secret fiscal et la légitime demande d'informations de la part des collectivités territoriales. Pour la CVAE, je pense que nous donnons beaucoup d'informations, notamment des données internes à l'entreprise. Je suis ouvert à toute suggestion d'amélioration en ce domaine. J'ai fait le tour des principaux sujets sur lesquels la DGFiP est mobilisée aujourd'hui, et je tiens à insister sur le fait que les impôts locaux constituent une part importante et non négligée de notre travail.
M. Philippe Marini, président. - Merci pour cette présentation très utile et très concrète. Je souhaiterais vous interroger sur deux points : s'agissant de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, lors des débats relatifs au projet de loi de finances rectificative fin 2012 au Sénat, le Gouvernement avait proposé un amendement le 14 décembre 2012, qui visait à mettre en place une expérimentation dans certaines collectivités avant une mise en oeuvre nationale progressive. Cet amendement, qui n'a pas pu être repris en commission mixte paritaire en raison du rejet par le Sénat de la loi de finances rectificative, reflète malgré tout un engagement politique de la part d'un Gouvernement qui en a pris lui-même l'initiative. Pouvez-vous nous le confirmer ?
S'agissant de la territorialisation de la CVAE, nous avons en mémoire l'excellent rapport de 2012 de nos collègues Charles Guené et Anne-Marie Escoffier, qui faisait 25 propositions précises. La proposition numéro 2 suggérait de simplifier les formalités de déclaration des effectifs par l'utilisation des déclarations annuelles des données sociales (DADS) et la proposition numéro 20 suggérait d'adapter les modalités de répartition aux caractéristiques des groupes dès la loi de finances pour 2013. Peut-on considérer que ces propositions sont satisfaites ou en voie de l'être ?
M. François Marc, rapporteur général. -Vous avez abordé la question de la mise en oeuvre et en effet, il n'est plus l'heure du conceptuel. Concernant la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, en juillet dernier, à mon initiative, nous avons souhaité préciser à la fois les modalités de mise en oeuvre et le calendrier. Nous avons aujourd'hui des échos positifs sur le terrain, les entreprises en particulier sont favorables à cette révision, permettant davantage de transparence et d'équité. Vous avez parlé de la collecte des déclarations puis du rôle des commissions départementales : ces commissions deviennent décisionnaires et joueront donc un rôle important. Pouvez-vous préciser où en est la mise au point des décrets d'application et nous indiquer si les délais sont tenus ?
Concernant la valeur locative des locaux d'habitation, nous avions imaginé un amendement prenant appui sur les valeurs locatives professionnelles, qui a été retiré au profit d'un amendement gouvernemental qui n'a pas été adopté eu égard à la configuration du Sénat lors du vote du budget. Mais un engagement avait été pris, concernant à la fois le calendrier, les modalités de répartition, et qui prévoyait aussi une concertation. Comment s'organise cette concertation ? Quel est le calendrier précis ? Quels sont les acteurs associés ? Le Parlement en fera-t-il partie ? Par ailleurs, la DGFiP est-elle en capacité de mener à bien cette expérimentation ?
S'agissant de la CVAE, peut-on considérer que les critères de répartition et les supports de déclaration des entreprises sont désormais suffisamment éprouvés pour espérer une stabilisation définitive des calculs de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) ?
Enfin, il avait été promis lors des lois de finances pour 2012 et pour 2013 au Parlement des informations sur les groupes : auriez-vous des tableaux, des écrits, des synthèses pour que nous puissions approfondir nos réflexions ?
M. Bruno Bézard. - Le nombre et la densité des questions montrent l'intérêt de ce domaine. Avant de laisser la parole à Maxime Gauthier, chef du service de la gestion fiscale et à Frédéric Iannucci, chef du service des collectivités locales, je souhaiterais faire trois remarques. Nous pensons que la mise en oeuvre est souvent plus importante que les concepts, les meilleures intentions se traduisent toujours par des désastres si on n'a pas pensé à la bonne gestion le plus en amont possible. Oui, ces travaux représentent une charge de travail considérable, dans un contexte de réduction des effectifs, et cette question ne manquera pas d'être abordée demain, lors d'une réunion avec les organisations syndicales.
M. Albéric de Montgolfier. - Et en plus, on crée le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) !
M. Bruno Bézard. - Le CICE n'est pas compliqué à gérer car il a été conçu de la façon la plus simple possible.
Enfin, sur la valeur locative des locaux d'habitation, je tiens à souligner que la volonté politique est claire.
Mme Maxime Gauthier, chef du service de la gestion fiscale. - Sur la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, nous avons également des échos plutôt positifs, et nous constatons une adhésion certaine, car aujourd'hui le système est très opaque. Les propriétaires se rendent compte, en remplissant la déclaration, que le nouveau système sera plus simple et plus transparent. Nous ne rencontrons pas de difficultés particulières sur le terrain, d'autant que de gros efforts ont été faits au niveau local, permettant de mettre en place une structure spécialisée, un numéro de téléphone et un site internet dédiés. A ce jour, le calendrier est respecté : les déclarations ont été envoyées à la date prévue, et 31 % des déclarations ont déjà été reçues. Une relance est prévue. Les délais sont serrés, et c'est pourquoi nous veillons au cadencement afin de pouvoir donner aux commissions départementales les informations nécessaires le plus tôt possible, pour qu'elles puissent travailler. Nous refusons systématiquement les demandes d'organisations professionnelles ou d'expert-comptables de repousser les délais de remise des déclarations.
S'agissant du décret sur les commissions départementales, il sera bientôt soumis au Comité des finances locales et sera publié dans les temps. Il faudra que nous fassions preuve de pédagogie auprès de ces commissions et des collectivités territoriales car le système sera très différent de ce que nous connaissons aujourd'hui.
Concernant l'engagement du Gouvernement sur le calendrier de mise en oeuvre de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation : nous nous apprêtons à lancer la concertation pour définir le contenu de cette révision, concertation qui inclura le Parlement, les représentants des élus, les collectivités territoriales et les propriétaires intéressés. Mais ce sera plus difficile que pour les locaux professionnels, notamment pour toucher les particuliers. On peut identifier les sociétés de HLM et les grands loueurs, mais il faudra trouver d'autres biais pour les particuliers. Le contenu de la loi sera donc sans doute différent de celle prévoyant la révision des valeurs locatives pour les locaux professionnels.
M. Philippe Marini, président. - Pourquoi ne pas prendre les conseillers municipaux comme représentants des propriétaires ?
Mme Maxime Gauthier. - C'est une excellente idée. Les représentants de consommateurs ne seront pas forcément pertinents dans ce cadre.
M. Philippe Marini, président. - Cela a le mérite de la simplicité ! D'autant plus que pour les commissions communales des impôts directs, des personnes sont nommées sur proposition de l'exécutif, qui fournit une liste de personnes parmi laquelle le directeur des services fiscaux choisit. Une procédure de cette nature pourrait s'appliquer.
Mme Maxime Gauthier. - Tout à fait.
Sur la territorialisation de la CVAE et la simplification des procédures déclaratives, il a notamment été évoqué la possibilité de s'appuyer sur les DADS. Aujourd'hui, les déclarations de CVAE contiennent des informations sur la valeur ajoutée et les effectifs. Une première simplification a déjà permis de dispenser les mono-établissements de déclaration sur la répartition territoriale des effectifs. Une piste serait de supprimer cette déclaration de CVAE pour s'appuyer sur les seules DADS, mais cela aurait des conséquences sur la répartition des effectifs sur le territoire, car les règles s'appliquant dans les deux cas sont très différentes. Par exemple, une personne salariée dans plusieurs établissements différents pendant l'année est comptabilisée une fois dans l'établissement où elle est le plus présente au titre de la CVAE, tandis qu'elle est comptabilisée dans chaque établissement au titre des DADS. Cela engendrerait un nouveau changement dans la répartition du produit de la CVAE, notamment dans les secteurs où les salariés sont ambulants. Il s'agirait donc d'une nouvelle répartition, d'un véritable changement.
M. Philippe Marini, président. - Il faut être prudent.
Mme Maxime Gauthier. - Sur le contrôle fiscal des groupes, la direction des grandes entreprises comme celle des vérifications nationales et internationales nous ont confirmé n'avoir rien repéré de particulier, ce qui n'est pas étonnant dans la mesure où la CVAE cherche à être neutre pour les groupes. D'où la répartition des effectifs en fonction de la présence réelle et non en fonction des filiales ; il n'est pas tenu compte de la distribution des bénéfices entre les filiales et la maison-mère dans le calcul de la CVAE, il n'y a pas non plus de distorsion dues aux dividendes ou à des facturations intra-groupe.
M. Frédéric Iannucci, chef du service des collectivités locales. - Concernant la stabilisation des calculs des ressources de la DCRTP et du FNGIR, un premier calcul a été fait en 2011 pour connaître les montants du panier de ressources avant et après la réforme, c'est-à-dire au 30 juin 2011. Certaines données n'étaient pas à jour et des erreurs ont été détectées, d'où un deuxième calcul effectué en 2012. Les données ont été transmises en mai ou juin 2012 aux collectivités territoriales, afin qu'elles signalent les erreurs qu'elles relevaient. Le montant issu de ce nouveau calcul a été notifié fin 2012 en intégrant à la fois les rôles supplémentaires, les déclarations rectificatives et la correction des erreurs. Les effets de ces opérations sont significatifs pour un nombre très limité de collectivités. Ainsi, les variations de montant de la DCRTP supérieures à 10 % ne concernent que 155 collectivités. Une variation de plus de 10 % du montant du FNGIR ne concerne que 622 collectivités. Le calcul effectué en 2013 a permis d'intégrer les dernières choses manquantes (déclarations rectificatives, corrections d'erreurs). Au fil du temps, les modifications portent sur des montants de plus en plus faibles. Ainsi ce calcul devrait être le dernier, permettant de figer définitivement les montants comme la loi le prévoit.
M. Albéric de Montgolfier. - Faites-vous des contrôles de cohérence entre les effectifs déclarés au titre de la CVAE et des DADS ? Avez-vous évalué le taux de non-déclaration des entreprises qui ne payent pas la CVAE mais doivent tout de même faire une déclaration pour être prises en compte dans la répartition ? Enfin, j'aimerais savoir pourquoi en 2010 certaines collectivités ont eu jusqu'à 30 % de rôles supplémentaires.
M. Philippe Marini, président. - C'est plutôt une bonne surprise les rôles supplémentaires !
M. Charles Guené. - Je vous remercie tout d'abord d'être venu nous exposer le ressenti de votre administration. Je me réjouis que la révision des valeurs locatives des locaux professionnels soit en bonne voie. Mais ne posera-t-elle pas la question de ses conséquences sur le calcul des dotations et fonds de péréquation ?
Par ailleurs, je salue la qualité du travail, sur le terrain, des directions départementales des finances publiques. Au niveau local, nous disposons bien des renseignements nécessaires, mais en ce qui concerne le niveau macroéconomique, le Parlement ne dispose pas des éléments globaux qui lui seraient utiles. Les collectivités n'ont presque plus d'autonomie fiscale, il nous faut donc d'autant plus pouvoir suivre les évolutions au jour le jour, au niveau global.
Concernant les ajustements des montants de DCRTP et FNGIR, je ne crois pas qu'ils soient dus uniquement à des corrections d'erreurs matérielles ou à des rôles supplémentaires. Il me semble qu'il y a également eu des changements d'interprétation de la loi.
S'agissant de la DADS, lorsque nous avions suggéré son utilisation, les déclarations au titre de la CVAE n'avaient pas encore été prévues, le problème ne se posait donc pas dans les mêmes termes qu'aujourd'hui. Utiliser la DADS serait désormais difficile, à moins que ce soit un élément de simplification significatif pour la DGFiP et les entreprises.
Les chiffres que vous nous avez communiqués sur la cotisation minimum de CFE sont intéressants. Je crois que la DGFiP est opposée à l'idée de son plafonnement en fonction de la valeur ajoutée. Pouvez-vous nous indiquer pourquoi ?
Enfin, je suis en désaccord avec vous sur la répartition de la CVAE des grands groupes. On a détecté des différences importantes entre le produit de CVAE et la valeur ajoutée, notamment au bénéfice de l'Île-de-France pour être clair. Certains groupes préfèrent déclarer un peu plus de valeur ajoutée sur le siège social. Sur l'ensemble, cela représente peut-être quelques pourcents, mais c'est fondamental pour les collectivités concernées.
M. Philippe Adnot. - Pour les valeurs locatives, je pense qu'il faut utiliser les valeurs réelles : les commissions départementales seront-elles habilitées à le faire ?
Je voudrais également savoir si les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) sont destinés à devenir des variables d'ajustement. Je vais prendre l'exemple de mon département, ce qui illustre l'intérêt du cumul des mandats. Depuis la réforme de la taxe professionnelle, les ressources que nous touchions grâce à la centrale de Nogent ont sensiblement diminué. Or, quand nous avons accepté de voir s'implanter les centrales, dont personne n'en voulait, on nous a promis des compensations financières. L'Etat va-t-il revenir sur sa parole ? Je dois voir le préfet au sujet de la création d'un centre de stockage de déchets nucléaires dans quelques jours et je peux vous dire que si les FDPTP devaient devenir une variable d'ajustement, je refuserais cette implantation.
M. Yannick Botrel. - S'agissant des valeurs locatives, on peut observer des variations très importantes d'une commune à l'autre ou même à l'intérieur d'une même commune. Ce qui signifie que l'utilisation des nouvelles bases pourrait avoir des effets très importants pour les contribuables et alimenter leur mécontentement. Vous attendez-vous à une augmentation des contentieux ? Et quels seront le rôle et la marge de manoeuvre des commissions d'impôts directs locaux dans les contentieux éventuels ?
Mme Michèle André. - Je m'inquiète de voir que certaines communes périurbaines, par exemple dans la grande couronne parisienne, ont des charges importantes liées à leur population, mais ne touchent pas beaucoup de CVAE, dans la mesure où leurs habitants travaillent dans une autre commune, par exemple à Paris. Serait-il compliqué d'ajouter dans la clé de répartition de la CVAE la prise en compte de la part de la population travaillant dans une autre collectivité ?
M. Gérard Miquel. - Le système actuel des bases locatives est obsolète et injuste. Au niveau communal, on peut compenser des bases élevées par un taux plus faible et l'inverse. Mais cela n'est pas possible au niveau départemental, ce qui pénalise les habitants des collectivités ayant des bases élevées.
La révision des valeurs des locaux d'habitation sera-t-elle expérimentée à l'échelle départementale ?
M. Bruno Bézard. - Sur ces questions techniques, je vais laisser la parole à Maxime Gauthier et à Frédéric Iannucci.
Mme Maxime Gauthier. - Concernant les entreprises qui doivent faire une déclaration alors qu'elles ne payent pas la CVAE, nous avons fait face en effet, la première année, à une certaine incompréhension et donc à un taux de défaillance assez important. Mais désormais ce problème est réglé et le taux de réponse est tout à fait satisfaisant.
S'agissant des rôles supplémentaires, ils ont en effet été plus nombreux en 2010. Cela s'explique par la grande vigilance dans le contrôle cette année là, du fait du changement de système, et par la nécessité de boucler ces contrôles avant la fin de l'année, pour qu'ils soient pris en compte avant la réforme. Cela a joué un rôle d'accélérateur en quelque sorte.
En ce qui concerne la cotisation minimum de CFE, deux pistes sont possibles : la création de tranches en fonction du chiffre d'affaires et l'utilisation de la notion de valeur ajoutée. Mais ce dernier choix ne nous semble pas opportun, car il impliquerait de créer une contrainte comptable nouvelle pour les micro-entreprises, qui ont actuellement la possibilité de tenir une comptabilité extrêmement simplifiée, qui ne permet pas de mesurer la valeur ajoutée. En matière fiscale, le raffinement tourne rapidement à la perversion.
S'agissant de la révision des bases locatives, je vais détailler la méthode retenue. Nous collectons les déclarations des propriétaires, aujourd'hui sur les locaux professionnels, demain sur les locaux d'habitation, ainsi que, pour les locaux loués, le montant des loyers réels. Nos logiciels calculent ensuite des loyers moyens et des écarts à la moyenne, ce qui permet de déterminer des zones homogènes : il peut s'agit de communes entières, mais aussi parfois de zones correspondants à plusieurs communes. A l'inverse, nous pouvons descendre jusqu'au niveau de la « feuille de plan », c'est-à-dire quelques pâtés de maisons.
Nous obtiendrons ainsi une carte et une grille tarifaire pour chaque type de local. Ces données seront soumises aux commissions départementales, qui prendront les décisions à la lumière de leur connaissance du terrain. L'administration fera une proposition à partir des informations dont elle dispose, mais ce n'est plus elle qui prendra la décision.
Les commissions se prononceront également sur les coefficients de localisation, qui permettront de tenir compte de contraintes particulières, à l'intérieur d'un même secteur, comme, par exemple, un magasin mal situé par rapport aux autres.
Sur le contentieux, dans la mesure où le système sera beaucoup plus clair, on espère avoir moins de contestation, et la loi a prévu un mécanisme de lissage au cas où on constaterait des variations importantes pour les contribuables. Après, il ne restera que les contentieux habituels : les recours pour excès de pouvoir contre la décision de la commission, et les contentieux fiscaux habituels liés à des erreurs.
Concernant la possibilité d'ajouter un facteur de complexité supplémentaire dans la répartition de la CVAE, nous ne disposons pas de l'information relative à la part de résidents d'une commune travaillant en-dehors de celle-ci. Je ne sais pas si cette information existe ni si elle est fiable.
Enfin, je confirme que sur le caractère obsolète des bases des locaux d'habitation, le constat est partagé, et le Gouvernement se sent engagé par le calendrier annoncé.
M. Frédéric Iannucci. - Les rôles supplémentaires en matière de CVAE sont le signe que l'administration joue son rôle et qu'elle est vigilante notamment quant à la qualité des bases. Néanmoins, le montant global des rôles supplémentaires en 2012 s'élève à 200 millions d'euros, à rapprocher des 56 milliards d'euros de l'ensemble des ressources après réforme. La prise en compte de ces rôles supplémentaires concerne généralement à la fois les montants avant et après réforme, donc c'est globalement neutre. Par ailleurs, 50 % des rôles supplémentaires concernent la taxe d'habitation.
Concernant l'insuffisante information du Parlement, nous sommes à votre disposition, les associations d'élus locaux sont nos interlocuteurs au niveau central ; de plus, au niveau local, il existe un service « fiscalité directe locale » au sein des directions départementales, où il est notamment possible de procéder à des simulations.
A propos de l'interprétation plus rigoureuse dans le calcul des garanties de ressources : huit modifications législatives sont intervenues depuis le premier calcul, certaines sont d'ailleurs d'origine gouvernementale, donc il se peut que les règles évoluent. Mais dans les instructions internes, il n'y a pas eu de consigne d'interprétation restrictive ou sévère. L'administration n'y aurait d'ailleurs pas intérêt car la somme des éléments positifs et négatifs s'équilibre toujours, c'est un jeu à somme nulle.
Sur la prise en compte des spécificités du tissu périurbain dans la répartition de la CVAE, la solution passe, me semble-t-il, davantage par des mécanismes de péréquation qui commencent à monter en puissance.
M. Philippe Marini, président. - Je vais maintenant redonner la parole à monsieur le directeur pour la conclusion.
M. Philippe Adnot. - Personne n'a répondu à ma question !
M. Philippe Marini, président. - Cher collègue, nous auditionnons la semaine prochaine MM. Laignel et Morvan, respectivement président du Comité des finances locales et directeur général des collectivités locales, sur l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités : vous pourrez leur poser cette question. Par ailleurs, les contraintes pèseront partout, et il faudra trouver des variables d'ajustement. Bruno Bézard va néanmoins vous répondre et conclure.
M. Bruno Bézard. - Frédéric Iannucci va vous répondre. Je tiens néanmoins à rendre hommage à votre département pour son implication dans la dématérialisation.
M. Frédéric Iannucci. - Je ne vais malheureusement pas pouvoir vous répondre. Ce sont les grandes questions qui occupent la direction du budget ; aucun de nous ici n'est capable de vous répondre.
M. Bruno Bézard. - Il s'agit en effet d'un débat politique entre l'Etat et les collectivités territoriales. Je souhaiterais conclure en soulignant qu'on me fait souvent la remarque suivante : vous décrivez l'infinie complexité du système tout en demandant sa stabilité. Oui, c'est vrai, nous souffrons de la volatilité et de la complexité, et les agents s'en plaignent. Nos agents sont effrayés par l'ampleur des tâches, notamment la révision des valeurs locatives, mais ils sont heureux de le faire. Je souhaitais souligner cette ambivalence.
M. Philippe Marini, président. - Merci, monsieur le directeur général. Je voudrais témoigner des efforts de la DGFiP pour répondre à nos demandes et questionnements. Vos souffrances sont largement partagées, notamment par les membres de la majorité qui a voté la suppression de la taxe professionnelle.

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