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Timestamp: 2020-08-11 08:07:09+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2012-00050/2386-2014 DE ABRIL 26 DE 2018
SENTENCIA 2012-00050 DE 26 DE ABRIL DE 2018
CONTENIDO:CARACTERÍSTICAS DE LA SANCIÓN MORATORIA PERMITE QUE OPERE DE MANERA AUTOMÁTICA CONFORME LA NORMATIVIDAD. SE EXPLICÓ QUE LA SANCIÓN MORATORIA POR EL RECONOCIMIENTO O PAGO TARDÍO DE LAS CESANTÍAS PARCIALES O DEFINITIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS PERMITE QUE OPEREN POR LA VÍA PROCESAL ADECUADA PARA DISCUTIR EL ACTO DE RECONOCIMIENTO DE CESANTÍAS Y LA SANCIÓN MORATORIA, CUANDO EL SERVIDOR PÚBLICO NO ESTÁ DE ACUERDO CON LA LIQUIDACIÓN O EL CONTENIDO DEL MISMO, ES LA ACCIÓN, HOY MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, EN RAZÓN A QUE EL ORIGEN DE LA SUMA ADEUDADA ES UNA ACREENCIA LABORALY SI POR EL CONTRARIO, EXISTE UN TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO DE CARÁCTER LABORAL, ESTO ES, EXPRESO, CLARO, EXIGIBLE Y CONSTA EN UN DOCUMENTO QUE PROVENGA DEL DEUDOR O DE SU CAUSANTE, EL INTERESADO PUEDE ACUDIR DIRECTAMENTE ANTE LA JUSTICIA ORDINARIA PARA OBTENER EL PAGO MEDIANTE LA ACCIÓN EJECUTIVA, PUES EL FUNDAMENTO DEL PROCESO ES LA CERTEZA SOBRE LA EXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN. POR OTRO LADO, ES NECESARIO PRECISAR QUE EN ATENCIÓN A QUE LA SANCIÓN MORATORIA NO ES ACCESORIA A LA PRESTACIÓN SOCIAL, CON ANTERIORIDAD A DEMANDAR ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, LA PARTE DEBE FORMULAR UNA PETICIÓN ANTE LA AUTORIDAD PÚBLICA CON EL FIN DE QUE LA ADMINISTRACIÓN PROFIRIERA UN ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL DE LEGALIDAD ANTE ESTA JURISDICCIÓN, OLVIDANDO QUE ELLO ES UN REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PARA EJERCER EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, ACTO ADMINISTRATIVO, CONTROL DE LEGALIDAD, CESANTÍAS, INDEMNIZACIÓN MORATORIA, SANCIÓN POR MORA EN EL PAGO DEL SALARIO, AHORRO DE CESANTÍAS
Sentencia 2012-00050/2386-2014 de abril 26 de 2018
Rad.: 18001-23-33-000-2012-00050-01
Nº Interno: 2386-2014
Demandante: Martín Trujillo Tovar.
Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Asunto: Confirma el ordinal cuarto de la sentencia del fallo de primera instancia, en tanto negó la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, pero por las razones expuestas en esta providencia.
Bogotá D.C., 26 de abril de 2018
20. Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en primera instancia y sin que se evidencien vicios que acarreen nulidades y requieran el ejercicio de control de legalidad por parte del órgano judicial, se procederá a plantear el siguiente:
De acuerdo con los cargos formulados en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala:
21. Establecer si como consecuencia del incumplimiento en el pago total de las cesantías parciales reconocidas al demandante a través de la Resolución 00243 del 16 de abril de 2012, en tanto solo se le canceló $ 25.041.819 de la suma de $ 35.962.851 liquidada por tal concepto, operó de manera automática la sanción moratoria por mandato de ley, o si en su defecto, es necesario que la solicite ante la administración, previo a demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
22. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala: i) considerará las características del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; iii) analizará si la sanción moratoria opera de manera automática, de manera que no deba agotarse el requisito de procedibilidad de agotamiento de la actuación administrativa para demandar en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y iv) el caso concreto.
3.1.1. Características del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
23. En el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se regula el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, el cual puede ser ejercido por la persona que se crea lesionada en un derecho amparado por la ley, con el fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos generales o particulares y el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, en aras de lograr su pleno restablecimiento o la reparación del daño. La norma citada es del siguiente tenor:
“ART. 138.—Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
24. De acuerdo a la norma transcrita, la finalidad de este mecanismo se dirige a obtener la nulidad del acto administrativos general o particular contrario a la Constitución o la ley, como presupuesto para la condena, esto es, el restablecimiento de los derechos subjetivos afectados por la irregularidad o que pueda restituirse las cosas al estado anterior a la ilegalidad. De allí, que la demanda únicamente pueda ser presentada por la persona que tiene interés jurídico para para restablecer su derecho particular, concreto y subjetivo.
25. Por lo anterior, el petitum en ejercicio de este medio de control, cuyo ámbito delimita la competencia del juez contencioso administrativo, deberá expresar en primer lugar, que se retire del ordenamiento jurídico el acto administrativo general o particular inconstitucional o ilegal y, en segundo, que como consecuencia directa e inmediata de la anterior, busca restablecer el derecho afectado al demandante, reparar el daño causado o la devolución de pagos indebidamente cobrados. Al respecto, la doctrina ha señalado que dado el carácter consecuencial del restablecimiento, previo a ello debe existir siempre la declaratoria de nulidad, así:
“En la demanda, el actor debe incluir en sus peticiones, en primer lugar, que se declare la nulidad del acto administrativo que considera viciado y, en segundo lugar, la condena consecuencial de la nulidad declarada, ya sea el restablecimiento del derecho, el pago de los perjuicios que se le hayan causado o la indemnización del daño.
No puede haber restablecimiento sin nulidad previa, razón por la cual, si antes no se declara la nulidad no se puede condenar a ningún restablecimiento, ni a la devolución de ninguna suma de dinero indebidamente pagada; […] La falta de petición de nulidad impide resolver sobre las consecuencias que se derivarían de ella […]”(26).
26. Se advierte entonces cómo el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 instituye el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho con precisos caracteres que lo diferencian de otros medios de control, pues en efecto, no puede perseguirse una pretensión de restablecimiento o indemnizatoria que no se derive de retirar del ordenamiento jurídico una decisión de la administración, por lo que, puntualizando, envuelve dos pretensiones que se complementan, así: (i) declarativa: La nulidad del acto administrativo general o particular contrario a la Constitución Política o a la ley; y (ii) como consecuencia necesaria de ello, la de condena: el restablecimiento del derecho transgredido o la reparación del daño.
27. Ahora bien, el ejercicio de este mecanismo judicial exige el agotamiento de un requisito previo que consiste, en que el demandante debe solicitar primeramente a la autoridad o particular en ejercicio de funciones administrativas, que se pronuncie sobre la cuestión litigiosa o pretensiones del interesado, el cual se encuentra previsto en el numeral 2º del artículo 161 del ibídem, relativo al ejercicio y decisión de los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, así:
“ART. 161.—Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:
2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto”.
28. Entonces, conforme al ordinal 2º del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, por lo que se constituye en un requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa, el previo agotamiento del procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentran los recursos que tengan el carácter de obligatorios conforme a la ley.
3.1.2. Análisis del problema jurídico: ¿La sanción moratoria opera de manera automática en virtud de la ley?
29. Frente a las diversas hipótesis que se pueden presentar alrededor de la sanción moratoria por el reconocimiento o pago tardío de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación en la Sentencia de Unificación del 27 de marzo de 2007(27), expuso los mecanismos judiciales procedentes así:
“[…] Conforme al texto de la norma [Ley 244 de 1995(28)] se presentan varias hipótesis, a partir de la petición del interesado, que pueden dar lugar a la existencia de un conflicto, así:
5.3.1 La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías.
5.3.2 La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga.
5.3.3. La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías.
En este caso puede ocurrir variar posibilidades:
— 5.3.3.1. Las reconoce oportunamente pero no las paga.
— 5.3.3.2. Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente.
— 5.3.3.3. Las reconoce extemporáneamente y no las paga.
5.3.3.4. Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente.
5.3.4. Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido.
En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral.
Enlashipótesisenquenohayacontroversiasobreelderecho,porexistirlaresolucióndereconocimientoylaconstanciaopruebadelpagotardío,que,enprincipio,podríanconstituiruntítuloejecutivocomplejodecarácterlaboral,elinteresadopuedeacudirdirectamenteantelajusticiaordinariaparaobtenerelpagomediantelaacciónejecutiva. V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2.
En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación.
Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración.
En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo.
Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho […]” (se subrayó).
30. Del aparte transcrito, de la sentencia en cita, se puede extraer que: (i) La vía procesal adecuada para discutir el acto de reconocimiento de cesantías y la sanción moratoria, cuando el servidor público no está de acuerdo con la liquidación o el contenido del mismo, es la acción, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral; y (ii) Si por el contrario, existe un título ejecutivo complejo de carácter laboral, esto es, expreso, claro, exigible y consta en un documento que provenga del deudor o de su causante, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva, pues el fundamento del proceso es la certeza sobre la existencia de la obligación.
31. En similar sentido se ha pronunciado esta Corporación en autos de 25 de septiembre de 2013(29), 16 de julio de 2015(30), 27 de julio de 2016(31) y 2 de mayo de 2017(32) en las que determinó que la competente para conocer los medios de control de nulidad y restablecimiento como la incoada por la demandante es la jurisdicción contencioso-administrativa.
32. De acuerdo con lo expuesto en los acápites precedentes, así como la Sentencia de Unificación y la jurisprudencia pacífica de esta corporación señalada anteriormente, se establece que si bien el título ejecutivo complejo(33) constituido por la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, está integrado por un acto administrativo que en todo caso podrá integrarse con otros documentos a través de los cuales se acredite la existencia de una obligación clara, expresa y exigible que se demandará ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria laboral.
33. Ahora, no ocurre lo mismo frente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto pese a que se allegue el acto administrativo de liquidación de la aludida prestación social, no existe la decisión que de manera definitiva decida el fondo del asunto frente al reconocimiento o no de la sanción moratoria, dado que si bien la ley es la fuente de la obligación a cargo del empleador por el incumplimiento del término para el pago de las cesantías, es necesario que al efecto se ejercite una actuación administrativa en interés particular que derive en un acto administrativo susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que como se expuso, este constituye requisito sine quanon para el consecuencial restablecimiento del derecho lesionado.
34. En este punto, es preciso enfatizar que la Ley 244 de 1995(34) modificada por la Ley 1071 de 2006(35), al establecer un término perentorio para el pago de las cesantías buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores(36), de modo que la sanción aludida fue establecida por el legislador como una penalidad económica contra el empleador por su retardo, por ende, no es accesoria a la prestación social, tal como lo consideró la Sección Segunda de esta corporación en la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, al considerarla como una expresión del derecho sancionador administrativo, en los siguientes términos:
“ […] Como se señaló en forma previa, los salarios moratorios, que estánacargodelempleadorqueincumplasuobligacióndeconsignarlascesantíaseneltérminoquelaleyconcede,nosonaccesorios(37)alaprestación“cesantías”.
Sibienesciertosecausanentornoaellas,nodependendirectamentedesureconocimiento,nihacenpartedeél;puessucausaciónesexcepcional,estásujetaydevienedelincumplimientouomisióndeldeberlegalconsagradoacargodelempleador,estánconcebidasatítulodesanción,porlainobservanciadelafechaenquesedebeefectuarlaconsignacióndeesaprestación[…]” (se resalta)
35. En tal sentido, al tratarse de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, que no es accesoria a la prerrogativa laboral (auxilio de cesantías), no se deriva de la declaratoria de nulidad del acto de liquidación de las cesantías; para ello, es necesario que provocar un acto administrativo definitivo frente a la sanción moratoria enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
3.1.3. Análisis del caso concreto.
36. En el sub judice, el apelante manifestó su desacuerdo frente al numeral cuarto de la sentencia de primera instancia, al considerar que desconoce el principio de la economía procesal, el que el a quo le haya impuesto la carga de presentar dos acciones judiciales para controvertir una misma actuación administrativa, esto es, una ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir la legalidad del acto que retuvo una fracción de las cesantías reconocidas, y otra, ante la jurisdicción ordinaria laboral, en aras de obtener la sanción moratoria, lo cual es irrazonable y desproporcionado, en la medida que al demostrarse en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 la ilegalidad del apartado que ordenó el giro de una suma inferior, se genera de manera automática e inmediatamente, a título de restablecimiento del derecho, el pago del valor por concepto de la cesantía retenido y la sanción moratoria pretendida, pues el origen de la misma es legal.
37. Al respecto, la Sala precisa en primer lugar, que el Tribunal Administrativo del Caquetá al pronunciarse frente a la pretensión de la sanción, hizo referencia a la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado proferida el 27 de marzo de 2007, a efectos de plantear la existencia de las dos hipótesis relacionadas con esta penalidad económica y el mecanismo procedente frente a cada una de ellas así:
1. “[…] la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es procedente para solicitar la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, cuando se ha generado por parte de la Administración un pronunciamiento sobre este aspecto y hay discusión sobre el derecho, […] “ y
2. “[…] cuando no hay controversia, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, [evento en el cual], el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva”(38).
38. Frente a ello, el órgano judicial de primera instancia señaló que en el presente caso, la pretensión de condenar al Fomag al pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, no es de conocimiento de esta jurisdicción. La razón de la decisión, contrario a lo señalado por el demandante fue la siguiente:
“En el presente caso, elactoadministrativodemandado(Res.243/2012)nosepronunció en ninguno de [sus] apartes sobreelpagodelasanciónmoratoriaporelpagotardíodelascesantías,aspectoquetampocohasidodebatidoantelaadministraciónporpartedeldemandante;enconsecuencia,nosehaemitidopronunciamientoalgunoquepuedaserobjetodeanálisisdelegalidadanteestajurisdicción”(39).
39. En tal sentido, se establece que contrario a lo señalado por el actor, la razón por la cual el tribunal resolvió desfavorablemente la pretensión de reconocimiento de la penalidad por el valor retenido de las cesantías parciales, NO consistió en que le impusiera al actor la carga adelantar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y una vez obtenido el pago, iniciara la acción ejecutiva para obtener la sanción moratoria, sino que se concretó en la falta de agotamiento del trámite previo ante la administración en virtud del cual se expidiera un acto administrativo que pudiera ser enjuiciado ante la jurisdicción contencioso administrativa desde el punto de vista de su conformidad con el ordenamiento jurídico.
40. Resuelto lo anterior, encuentra la Sala que el argumento planteado por el apelante no puede prosperar; no obstante, resalta que en la señalada impugnación al controvertir el ordinal señalado del fallo de primera instancia, se planteó una controversia relativa a que en el evento en que con el “acto administrativo que retuvo un saldo de las cesantías” reconocidas y la prueba del pago tardío, al acreditarse “que entre la solicitud y el pago de dicha prestación han transcurrido más de 65 días hábiles”(40), la declaratoria de nulidad de la resolución acusada, configuraba de manera automática la sanción moratoria, por ende, debía reconocerse a título de restablecimiento del derecho en consideración a su origen legal.
41. Frente a los fundamentos fácticos planteados por el demandante, la Sala encuentra acreditados los siguientes supuestos fácticos:
1. El señor Martín Trujillo Tovar formuló solicitud de reconocimiento de cesantías parciales para reparación y remodelación de vivienda ante el Fomag el 23 de agosto de 2011, por cuanto pese a que se evidencie como fecha de radicación el 9 de agosto de 2011(41), según lo manifestado en el acápite de hechos de la demanda, dado que la “radicación de los documentos ocurrió el 26 de agosto de 2011”, esta fue la fecha en que se consideró presentada la petición, pues ello quedó igualmente plasmado en el acto administrativo de reconocimiento.
2. Con la demanda se aportó copia auténtica de la Resolución 00243 del 16 de abril de 2012, por la cual la secretaria de Educación Departamental le reconoció al actor, la suma de $ 35.932.851 por concepto de liquidación parcial de cesantías, pero solo ordenó el pago de $ 25.041.819 como anticipo de cesantías, según se transcribe a continuación:
“PRIMERO: Reconocer […] la suma de treinta y cinco millones novecientos sesenta y dos mil ochocientos cincuenta y un pesos ($ 35.962.851), por concepto de liquidación parcial de cesantías, solicitada conforme a la parte motivada de la presente resolución que le corresponde por el tiempo de servicio como Supervisor vinculación Nacional, Situado Fiscal.
‘PAR.: El pago se realizará cuando le corresponda el turno y exista la disponibilidad presupuestal, […]
SEGUNDO: De la suma reconocida descontar $ 00, por concepto de cesantías parciales ya pagadas, para un saldo de treinta y cinco millones novecientos sesenta y dos mil ochocientos cincuenta y un pesos ($ 35.962.851), del cual se girará veinticinco millones cuarenta y un mil ochocientos diecinueve pesos ($ 25.041819), como anticipo de cesantías con destino a reparación de vivienda, […]”(42).
El mencionado acto administrativo fue notificado personalmente al titular el 17 de abril de 2012(43).
3. El pago por el valor señalado como anticipo de cesantías ($ 25.041.819) se efectuó el 9 de julio de 2012, según se observa en la copia auténtica del comprobante de la entidad financiera Banco BBVA(44).
42. De acuerdo con lo acreditado en el expediente con la Resolución 00243 del 16 de abril de 2012, en dicho acto administrativo no se hizo referencia a la sanción moratoria, dado que dicha penalidad no fue solicitada por el peticionario ante la entidad demandada.
43. Por ello, como se expuso, en atención a que la sanción moratoria no es accesoria a la prestación social - cesantías, previo a demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el interesado debía formular una petición ante la autoridad pública con el fin de que la administración profiriera un acto administrativo definitivo susceptible de control de legalidad ante esta jurisdicción, olvidando que ello es un requisito de procedibilidad para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y que no puede existir una condena si en primer lugar no se ha declarado la nulidad de la decisión administrativa que se considera viciado, pues es en virtud de la misma que se restituyen las cosas al estado anterior a la ilegalidad.
44. Así las cosas, de la documental allegada al proceso, se encuentra demostrado que en lo concerniente a la pretensión del actor de reconocimiento de la sanción moratoria en relación con el valor adeudado por el Fomag ($ 10.917.032), aquél no ha agotado el procedimiento ante la administración con el fin de obtener la manifestación de voluntad de la entidad demandada frente al reconocimiento y pago de la aludida sanción, la cual no opera de manera automática pues no es accesoria a la prestación social – cesantías-, de manera que constituye requisito sine quanon adelantar una actuación administrativa en interés particular frente a la penalidad económica, que derive en un acto susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues de lo contrario, se vulneraría la garantía constitucional al debido proceso de la entidad pública demandada en el evento en que se aceptaran los argumentados planteados por el demandante.
45. Por lo expuesto, la Sala confirmará el ordinal cuarto de la sentencia proferida el 13 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en tanto le negó la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995(45) modificada por la Ley 1071 de 2006(46) al señor Martín Trujillo Tovar, pero por las razones expuestas en esta providencia.
46. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
1. CONFIRMAR ordinal cuarto de la sentencia proferida el 13 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en tanto le negó la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 al señor Martín Trujillo Tovar, pero por las razones expuestas en esta providencia.
Publíquese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. cúmplase.
26 Palacio Hincapié, Juan Ángel. Derecho Procesal Administrativo. Librería Jurídica Sánchez R Ltda., 9ª Ed., 2017. Pág. 388.
27 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. Sentencia de 27 de marzo de 2007. Rad. 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ).
28 “Por medio de la cual se fijan los términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”.
29 Consejo de Estado, auto de 25 de septiembre de 2013, radicado 63001-23-33-000-2012-00146-01(2908-13), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
30 Consejo de Estado, auto de 16 de julio de 2015, radicado 150012333000 201300480 02 (1447-2015), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
31 Consejo de Estado, auto de 27 de julio de 2016, radicado 25000234200020140217701 (5021 – 2015), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
32 Consejo de Estado, auto de 2 de mayo de 2017, radicado 52001233300020160006701 (0744-2017), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez
33 La Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, Sentencia del 2 de noviembre de 2017. Radicación 15001-22-13-000-2017-00637-01. STC18085-2017. Magistrado Ponente: Luis Armando Tolosa Villabona, ha sostenido que la unidad del título complejo no es física, sino jurídica, de manera que a través de varios documentos en conjunto se demuestre la existencia de una obligación clara, expresa y exigible en los términos del artículo 422 del Código General del Proceso. En esta oportunidad, esa alta Corporación señaló: “El cobro ejecutivo de las obligaciones así fijadas, exige la integración de un título ejecutivo complejo, compuesto por la providencia judicial respectiva, sea la sentencia o el auto que aprueba la conciliación, y los recibos de pago que demuestran que dichos gastos se han efectivamente causado y la cuantía de los mismos. Esta circunstancia no impide el cobro ejecutivo respectivo, pues hoy es comúnmente admitido que la unidad del título complejo no consiste en que la obligación clara, expresa y exigible conste en un único documento, sino que se acepta que dicho título puede estar constituido por varios que en conjunto demuestren la existencia de una obligación que se reviste de esas características. Así pues, la unidad del referido título es jurídica, mas no física”.
También se colige, del precedente transcrito, que en estos casos, al configurarse la existencia de un título de carácter complejo, será imprescindible aportar con la demanda, la totalidad de los documentos que lo componen, de cuyo conjunto, no sobra insistir, se desprenda una obligación clara, expresa y exigible, en las voces del artículo 422 del Código General del Proceso, citado” (se destaca).
34 “ Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”.
35 “por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”.
36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de marzo de 2007, Expediente IJ 2000-2513, Magistrado Ponente: Jesús María Lemos Bustamante.
37 Tal indemnización no tiene el carácter de accesoria a las cesantías, como pasa a precisarse en esta providencia, a pesar de que en diversas providencias, se le haya dado tal connotación; ver, entre otras, el auto de 21 de enero de 2016, radicación número: 27001-23-33-000-2013-00166-01(0593-14).
38 Fol. 146.
40 Fol. 154.
41 Fol. 7.
42 Fols. 2 - 4.
43 Fol. 5.
44 Fol. 6.
45 “ Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.”
46 “por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.

References: Resolución 
 artículo 138
 artículo 138
 artículo 161
 artículo 161
 resolución 
 resolución 
 artículo 138
 resolución 
e contrario
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 422
 artículo 422