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Deliberazione n. 225/2014/PAR SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L EMILIA-ROMAGNA. composta dai Magistrati: - PDF
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Ignazio Cappelletti
1 Deliberazione n. 225/2014/PAR SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L EMILIA-ROMAGNA composta dai Magistrati: dott. Antonio De Salvo dott. Massimo Romano dott. Italo Scotti dott.ssa Benedetta Cossu dott. Riccardo Patumi dott. Federico Lorenzini presidente consigliere; consigliere; primo referendario; primo referendario; referendario. Adunanza del 17 dicembre Visto l art. 100, comma secondo, della Costituzione; Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Visto il Testo unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n e successive modificazioni; Visti la legge 14 gennaio 1994 n. 20, il decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639 recanti disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti; Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 14 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 dell 11 giugno 2008; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3; Visto l articolo 17, comma 31, decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102; Vista la legge regionale 9 ottobre 2009, n. 13, istitutiva del
2 Consiglio delle Autonomie locali, insediatosi il 17 dicembre 2009; Viste le deliberazioni della Sezione delle autonomie del 10 febbraio 2014, n. 3/SEZAUT/2014/QMIG del 10 febbraio 2014 e n. 4/SEZAUT/2014/QMIG del 20 febbraio 2014; Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54 del 17 novembre 2010; Vista la richiesta di parere formulata dal Comune di BONDENO (FE) con nota del 29 ottobre 2014, tramessa alla Sezione regionale di controllo il 30 ottobre 2014, senza il tramite del CAL; Visto il parere del gruppo tecnico istituito presso il CAL pervenuto in Sezione il 4 dicembre 2014; Vista l ordinanza presidenziale n. 56 del 10 dicembre 2014, con la quale la questione è stata deferita all esame collegiale della sezione; Udito nella camera di consiglio del 17 dicembre 2014 il relatore Benedetta Cossu. Fatto Il Comune di Bondeno ha formulato alla Sezione una richiesta di parere avente ad oggetto l interpretazione delle disposizioni in materia di contenimento della spesa per autovetture ed acquisto di buoni taxi che si sono succedute nel corso degli ultimi anni (art. 6, comma 14, d.l. 78/2010, art. 15 d.l. n. 66/2014). In particolare, l Ente chiede di conoscere se, per il 2014, alla spesa per le autovetture comunali utilizzate per i servizi sociali e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza debba applicarsi il limite previsto dall articolo 15 d.l. n. 66/2014, e se tra le fattispecie di non applicazione del predetto limite possa essere ricompresa anche la spesa relativa alle autovetture comunali utilizzate dalla polizia municipale e dalla protezione civile. Entrambi i quesiti si basano sul comune presupposto che la disciplina contenuta nell articolo 6, comma 14, d.l. n. 78/ che prevedeva fattispecie di esclusione dall applicazione del limite di spesa diverse da quelle introdotte nei successivi interventi legislativi - non è stata espressamente abrogata dall articolo 15, comma 1, d.l. n. 66/
3 Diritto 1. Ammissibilità soggettiva ed oggettiva. L articolo 7, comma 8, della legge n. 131 del disposizione che costituisce il fondamento normativo della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti - attribuisce alle Regioni e, tramite il Consiglio delle Autonomie locali, se istituito, anche ai Comuni, Province e Città metropolitane la facoltà di richiedere alla Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica. Pregiudizialmente si rileva che la richiesta di parere, inizialmente trasmessa dall Ente il 30 ottobre 2014, è divenuta procedibile solo a seguito della ricezione delle valutazioni tecniche del Consiglio delle autonomie locali (CAL) pervenute il 4 dicembre Sempre in via preliminare, la Sezione è chiamata a verificare i profili di ammissibilità soggettiva (legittimazione dell organo richiedente) e oggettiva (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica). In relazione al primo profilo, si ritiene che la richiesta di parere sia ammissibile in quanto proveniente dall organo rappresentativo dell Ente che, ai sensi dell articolo 50, comma 2, TUEL è, per i comuni, il sindaco. Sull esatta individuazione delle materie di contabilità pubblica, e, dunque, sull ambito di estensione della funzione consultiva intestata alle Sezioni di regionali di controllo della Corte dei conti sono intervenute sia le Sezioni riunite sia la Sezione delle autonomie con pronunce di orientamento generale, rispettivamente, ai sensi dell articolo 17, comma 31, d. l. n. 78/2009 e dell articolo 6, comma 4, d. l. n. 174/2012. Con deliberazione 17 novembre 2010, n. 54, le Sezioni riunite hanno chiarito che la nozione di contabilità pubblica comprende, oltre alle questioni ad essa tradizionalmente riconducibili (sistema di principi e norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici), anche i quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti da principi di coordinamento della finanza pubblica (.), contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio. E stato, - 3 -
4 altresì, precisato, che materie, estranee, nel loro nucleo originario, alla contabilità pubblica in una visione dinamica dell accezione che sposta l angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente i relativi equilibri possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica. Ulteriori ed importanti precisazioni sono state fatte di recente dalla Sezione delle autonomie con la deliberazione n. 3/2014/SEZAUT. E stato, infatti, rilevato come, pur costituendo la materia della contabilità pubblica una categoria concettuale estremamente ampia, i criteri utilizzabili per valutare l ammissibilità oggettiva delle richieste di parere possono essere, oltre all eventuale riflesso finanziario di un atto sul bilancio dell ente (criterio in sé e per sé riduttivo ed insufficiente), anche l attinenza del quesito proposto ad una competenza tipica della Corte dei conti in sede di controllo sulle autonomie territoriali. Al contrario, la presenza di pronunce di organi giurisdizionali di diversi ordini, la possibile interferenza con funzioni requirenti e giurisdizionali delle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, nonché il rischio di inserirsi nei processi decisionali degli enti territoriali precludono alle Sezioni regionali di pronunciarsi nel merito. Tanto premesso con specifico riferimento all inerenza del quesito proposto con le materie di contabilità pubblica, sulla base di quanto precede, la Sezione ritiene che la richiesta di parere in esame sia ammissibile sul piano oggettivo in quanto verte sull interpretazione di disposizioni di legge, che ai fini del coordinamento della finanza pubblica (cfr. in proposito, Corte cost. 108/2011; 148/2012; 161/2012), impongono alle pubbliche amministrazioni misure di contenimento di una determinata tipologia di spesa (autovetture ed acquisto di buoni taxi). 2. Merito I quesiti posti alla Sezione con la richiesta di parere in esame presuppongono l interpretazione delle disposizioni in tema di contenimento della spesa per acquisto, manutenzione, noleggio, esercizio di autovetture e per acquisto di buoni taxi da parte delle pubbliche amministrazioni
5 2.1. L articolo 6, comma 14, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122 ha stabilito che a decorrere dal 2011, le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, non possono effettuare spese di ammontare superiore all 80 per cento della spesa sostenuta nell anno 2009 per l acquisto, la manutenzione, il noleggio e l esercizio di autovetture, nonché per l acquisto di buoni taxi; il predetto limite non può essere derogato per il solo anno 2011, esclusivamente per effetto di contratti pluriennali già in essere. La predetta disposizione non si applica alle autovetture utilizzate dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco e per i servizi istituzionali di tutela dell ordine e della sicurezza pubblica Mediante l articolo 5, comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, conv. dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 il legislatore è nuovamente intervenuto a disciplinare la materia de qua. Tale norma ha previsto che, a decorrere dall anno 2013, le amministrazioni pubbliche non possono effettuare spese di ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell anno 2011 per l acquisto, la manutenzione, il noleggio e l esercizio di autovetture, nonché per l acquisto di buoni taxi. E stata, inoltre, prevista la possibilità di derogare a tale limite per il solo 2013, esclusivamente per i contratti pluriennali già in essere. Sono state poi introdotte alcune fattispecie di esclusione dal limite di spesa, tra le quali, ai fini che rilevano nella trattazione del presente parere, sono ricomprese le spese per le autovetture utilizzate per i servizi sociali e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza, quelle per i servizi istituzionali di tutela dell ordine e della sicurezza pubblica, e per i servizi di vigilanza ed intervento sulla rete delle strade provinciali e comunali Un ulteriore modifica è stata introdotta, a decorrere dal 1 maggio 2014, dall articolo 15, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 convertito, con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014, n. 89. Tale disposizione, novellando l articolo 5, comma 2, d.l. n. 95/2012, ha previsto che a decorrere dal 1 maggio 2014, le - 5 -
6 amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché le autorità indipendenti, ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), non possono effettuare spese di ammontare superiore al 30 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2011 per l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonché per l'acquisto di buoni taxi. Tale limite può essere derogato, per il solo anno 2014, esclusivamente per effetto di contratti pluriennali già in essere. Tale limite non si applica alle autovetture utilizzate dall'ispettorato centrale della tutela della qualità e repressione frodi dei prodotti agroalimentari del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco o per i servizi istituzionali di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, per i servizi sociali e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza, ovvero per i servizi istituzionali svolti nell'area tecnicooperativa della difesa e per i servizi di vigilanza e intervento sulla rete stradale gestita da ANAS S.p.a. e sulla rete delle strade provinciali e comunali, nonché per i servizi istituzionali delle rappresentanze diplomatiche e degli uffici consolari svolti all'estero. I contratti di locazione o noleggio in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto possono essere ceduti, anche senza l'assenso del contraente privato, alle Forze di polizia, con il trasferimento delle relative risorse finanziarie sino alla scadenza del contratto Ai fini della trattazione della presente richiesta di parere, oltre alle disposizioni sopra richiamate, rilevano anche quelle contenute nell articolo 1, commi 2 e 4, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 convertito, con modificazioni dalla legge 30 ottobre 2013, n Il comma 2, ha stabilito che Ferme restando le vigenti disposizioni di contenimento della spesa per autovetture, e, in particolare, l'articolo 5, comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, a decorrere dall'anno 2014, le amministrazioni pubbliche che non adempiono, ai fini del censimento permanente delle autovetture di servizio, all'obbligo di comunicazione previsto dal provvedimento adottato in attuazione dell'articolo 2, comma 4, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio - 6 -
7 2011, n. 111, non possono effettuare, fermo restando quanto previsto dal comma 1, spese di ammontare superiore all'80 per cento del limite di spesa previsto per l'anno 2013 per l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonché per l'acquisto di buoni taxi. Si applicano altresì le sanzioni previste dall'articolo 46 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Il comma 4 prevede che Con modifiche al decreto di cui all'articolo 2, comma 4, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, sono dettati criteri attuativi delle disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3, al fine di disporre modalità e limiti ulteriori di utilizzo delle autovetture di servizio, ferme le esclusioni di cui all'articolo 5, comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, nell'ambito delle quali sono comprese le autovetture utilizzate per le attività di protezione civile dalle amministrazioni di cui all'articolo 6 della legge 24 febbraio 1992, n Il rapporto tra le diverse disposizioni contenenti i limiti di spesa per le autovetture e le fattispecie di esclusione che sono intervenute a regolare la materia de qua deve essere risolto sulla base del principio contenuto nell articolo 15 delle disposizioni del c.c. sulla legge in generale. Oltre all abrogazione espressa della disposizione precedente da parte di quella successiva, il citato art. 15 contempla anche l abrogazione tacita, che si verifica allorchè le disposizioni della nuova legge sono incompatibili con quelle della vecchia, e l abrogazione implicita che si verifica quando la nuova legge disciplina ex novo la materia. Ciò premesso, ritiene la Sezione che la disposizione contenuta nell articolo 15, comma 1, d.l. n. 66/2014 (che, a sua volta, ha sostituito l art. 5, comma 2, d.l. n. 95/2012) abbia implicitamente abrogato la previgente disciplina contenuta nell articolo 6, comma 14, d.l. 78/2010 in quanto è stato modificato sia il limite di spesa, sia il regime delle fattispecie escluse dal computo. Viceversa, si ritiene che le disposizioni contenute nei commi 2 e 4 dell articolo 1 d.l. 101/2013 (cfr. infra sub 2.4) siano ancora in vigore non essendo state incise dall art. 15, comma 1, d.l. 66/2014. Ciò in quanto, mentre con quest ultima disposizione, è stato ridotto (dal 50 al 30 per cento della spesa relativa al 2011) il tetto di spesa per le autovetture e l acquisto di buoni-taxi ed è stato confermato il regime delle esclusioni dal - 7 -
8 predetto computo già previsto dall articolo 5, comma 2, d.l. 95/2012, l articolo 1 d.l. 101/2013 regola una diversa fattispecie costituita dall obbligo in capo alle pubbliche amministrazioni di comunicare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica- l elenco delle autovetture di servizio a qualunque titolo possedute o utilizzate ai fini del censimento permanente dei predetti mezzi, all inadempimento del quale consegue il divieto di effettuare spese di ammontare superiore al 50 per cento del limite di spesa previsto per l anno 2013 per autovetture ed acquisto di buoni taxi. 4. Passando all analisi dei quesiti posti nella richiesta di parere si osserva che, nel computo del limite di spesa per il 2014, l Ente istante potrà legittimamente escludere la spesa relativa all utilizzazione di autovetture per i servizi sociali e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza in quanto si tratta di una fattispecie (di esclusione) espressamente prevista nell articolo 15, comma 1, d.l. 66/2014 (disposizione applicabile dal 1 maggio 2014) e già contemplata nell art. 5, comma 2, d.l. 95/2012 (disposizione applicabile dal 1 gennaio 2014 al 30 aprile 2014). Quanto, poi, alla spesa per le autovetture utilizzate dalla polizia municipale la Sezione ritiene che tale spesa possa essere esclusa dal computo del limite complessivo purchè l attività svolta dagli agenti della polizia municipale possa essere ricondotta in una delle fattispecie di esclusione tipizzate dal legislatore. Tali ipotesi potrebbero ricorrere o per attività espletate come servizi istituzionali di tutela dell ordine e della sicurezza pubblica oppure come servizi di vigilanza ed intervento sulla rete delle strade provinciali e comunali. La mancanza di questo collegamento funzionale tra l utilizzo dell autovettura e la tipologia di attività svolta non consente, a parere della Sezione, di poter legittimamente escludere dal computo del limite complessivo la spesa sostenuta per l autovettura utilizzata dalla polizia municipale. Sarà, pertanto, cura dell ente locale procedere alla valutazione dei singoli casi tenendo presente il predetto principio interpretativo. Ritiene, infine, la Sezione che la spesa sostenuta dall ente locale per le autovetture utilizzate per interventi di protezione civile possa essere esclusa dal calcolo del tetto di spesa in virtù della disposizione contenuta nell articolo 1, comma 4, d.l. 101/2013 (ancora in vigore per le considerazioni espresse sub. 3), che ha, in via espressa, - 8 -
9 ricompreso nelle fattispecie di esclusione dal computo del limite di spesa le autovetture utilizzate per le attività di protezione civile dalle amministrazioni di cui all articolo 6 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (tra le quali rientrano anche gli enti locali). P.Q.M. La Sezione regionale di controllo per l Emilia-Romagna esprime il proprio parere sui quesiti riportati nella parte in fatto nei termini di cui in motivazione. DISPONE - che, a cura della Segreteria di questa Sezione regionale di controllo, copia della presente deliberazione sia trasmessa - mediante posta elettronica certificata - al Sindaco del Comune di Bondeno ed al Presidente dl Consiglio delle autonomie locali della Regione Emilia- Romagna; - che l originale della presente pronuncia resti depositato presso la predetta Segreteria. Così deliberato in Bologna, nell adunanza del 17 dicembre Il Relatore f.to (Benedetta Cossu) Il Presidente f.to (Antonio De Salvo) Depositata in segreteria il 17 dicembre Per il direttore di segreteria f.to (Annarita Sinigaglia) - 9 -

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