Source: http://www.eumed.net/paz/tepys/quno2005-02.htm
Timestamp: 2018-12-17 08:10:53+00:00

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Un enfoque unificado sobre oferta y demanda en el control de armas pequeñas
Un enfoque unificado sobre
oferta y demanda en el control de armas pequeñas
QUNO (Oficina de los Cuáqueros para las Naciones Unidas)
1. Hacia la comprensión de la proliferación de armas pequeñas y armamento ligero.
a) Un planteamiento unificado para reducir la violencia con armas pequeñas.
b) El modelo de demanda: Preferencias, recursos y precios.
c) Un planteamiento unificado en relación a las armas pequeñas y el logro de objetivos de desarrollo para el milenio.
2. Medidas prácticas para abordar la demanda
a) Cinco planteamientos clave
i) Identidades decisivas: Compromiso positivo de los jóvenes y predominancia de Género
ii) Gobernabilidad y seguridad
iii) Prevención de conflictos, resolución y reconciliación
iv) Garantía de un desarme, desmovilización y reintegración efectivos
v) Efectos del conflicto para el desarrollo
b) Ejemplos de programas prometedores para la reducción de la demanda.
3. Prioridades para la reducción de la demanda y el PdeA de las NU
a) ¿Qué es lo que ya se ha incluido en el PdeA de las NU?
b) Más allá del PdeA 2001: Directivas en la política para la reducción de la demanda
i) Fortalecimiento de grupos significativos: Cuestión de Género y Jóvenes
ii) Gobernabilidad y reforma del sector de seguridad
iii) Resolución de conflictos y construcción de la paz
iv) Desarme, desmovilización y reintegración de post-guerra
v) Desarrollo social y económico
vi) Promoción de pasos de avance: Coordinación e investigación
4. Información adicional: Informes, artículos y páginas web.
Este documento es un trabajo en curso. En los próximos meses la OCNU y sus asociados continuarán un programa de investigación y consulta sobre diferentes aspectos de la demanda de armas pequeñas. Nos proponemos revisar y desarrollar nuestras conclusiones a medida que la información esté a nuestro alcance.
Durante la década pasada, la Oficina de los Cuáqueros para las Naciones Unidas (OCNU) ha participado activamente en los esfuerzos por controlar la proliferación y el impacto destructivo de armas pequeñas y armamento ligero. A medida que el tema se iba desarrollando, se hizo evidente para la OCNU, y para varias organizaciones asociadas, que el emergente programa internacional de control de armas pequeñas estaba abordando, de manera inadecuada, tanto las percepciones humanas, como las fuerzas políticas, sociales y económicas, que estaban creando la demanda de tales armas y fomentando su proliferación. Por lo tanto, nuestro trabajo con armas pequeñas, durante ese periodo, tuvo como principal objetivo una mejor comprensión de los factores de dicha demanda, de los planteamientos que contribuyen a la reducción en la demanda de armas pequeñas, y de cómo las políticas relativas a la oferta y la demanda deben ser seguidas de una manera integrada. No hemos estados solos en este esfuerzo. A modo de ejemplo, podemos observar que varias agencias multilaterales, gobiernos nacionales, ONGs y otras organizaciones, han venido abordando el problema del control sobre la demanda de armas pequeñas, y han informado ampliamente acerca de la integración de estos temas en sus programas de campo. Cabe mencionar que la Small Arms Survey dio inicio, en el 2003, a una asociación con la OCNU, para desarrollar una investigación centralizada, que con el correr del tiempo va a abarcar una visión integral de la práctica y conceptos de armas pequeñas.
Este documento tiene tres objetivos:
1) Demostrar la relación crucial entre la demanda de armas pequeñas y las opciones de la oferta;
2) Hacer un resumen de nuestros hallazgos sobre el desarrollo de políticas y prácticas que permitan la reducción de la demanda de armas pequeñas;
y 3) Presentar una serie de recomendaciones de los puntos claves sobre la demanda de armas pequeñas en una agenda emergente.
Pensamos que este es un momento importante para presentar nuestros hallazgos y recomendaciones, al estar las NU preparándose para una Conferencia de revisión integral sobre su Programa de Acción con armas pequeñas en el 2006.
El material aquí presentado está basado en los resultados de una serie de talleres y consultas organizados por la OCNU y sus asociados, pero también se remite a los estudios e informes de otras agencias, activas en temas de desarrollo, construcción de la paz y control de armas pequeñas. El tema está dividido en cuatro secciones principales:
• La primera parte describe el desarrollo actual de las teorías sobre la demanda. Se plantea que, para controlar el impacto de la violencia causada por armas pequeñas, se necesita un enfoque unificado que aborde, al mismo tiempo, los problemas de la oferta y la demanda; y que hay que desarrollar actividades que influyan las actitudes y percepciones de quienes deciden adquirir, poseer y usar armas pequeñas (el aspecto de la demanda). Algunas agencias de desarrollo ya están siguiendo este enfoque unificado. El modelo que se presenta para entender los factores que afectan la demanda, se enfoca en la preferencia que tienen individuos y grupos por las armas, en los precios relativos de las armas y en los recursos disponibles para su adquisición.
• La segunda parte presenta una descripción integral de programas concretos que aborden la demanda de armas pequeñas. Comienza con una visión general de las cinco propuestas clave de los proyectos sobre demanda: Identidades decisivas: Compromiso positivo de los jóvenes y predominancia de Género; gobernabilidad y seguridad; prevención de conflictos, resolución y reconciliación; garantía de un desarme, desmovilización y reintegración efectivos; efectos del conflicto para el desarrollo. También explicamos la naturaleza de cada uno de estos planteamientos. Varios proyectos en America Latina, Africa y Europa, son usados para ilustrar la puesta en práctica de estos enfoques.
• La tercera parte presenta un resumen de recomendaciones para una política que aborde los problemas de la demanda de armas pequeñas, para lo cual se recurrió a diversas fuentes. Esta parte comienza con una referencia al Programa de Acción (PdeA) del 2001 de las NU, el cual reconoce claramente la importancia de los factores de la demanda en el control de armas pequeñas, y además se hacen recomendaciones. Partiendo de una variada gama de fuentes y experiencias, se presenta una lista más extensa de posibles orientaciones para implementar esta política, la cual se desarrolla a través de cinco enfoques cruciales. Una sexta categoría se centra en la necesidad de mejorar la coordinación y aumentar el apoyo a la investigación.
• La cuarta parte presenta una lista de informes publicados, páginas web y otras fuentes bibliográficas, que cubren los aspectos principales sobre investigación y políticas en relación a la demanda de armas pequeñas.
a) Un planteamiento unificado para reducir la violencia causada por armas pequeñas.
Este año, cientos de miles de personas serán asesinadas con armas pequeñas, y muchas otras resultarán heridas. Estas bajas serán el resultado del uso de un sistema de armas constituído por dos aspectos primarios: El arma misma y la persona que la apunta y la dispara. Desde mediados de 1990, las políticas regionales e internacionales en relación a armas pequeñas, se han enfocado principalmente en las armas: Por ejemplo, se ha querido reducir dicha proliferación a través de medidas que controlen la oferta, tales como el control en la transferencia de armas. Por otra parte, aunque la incorporación del segundo elemento de esta dinámica, en el discurso político global, ha sido lenta, se observa que un tema sorprendentemente común en los programas de campo, ha sido desarrollar actividades destinadas a influir las actitudes y percepciones de quienes deciden adquirir, poseer y usar armas pequeñas. Ha llegado el momento de hacer confluir estas dos corrientes en un planteamiento conjunto.
Para que la acción sobre armas pequeñas sea efectiva, es importante abordar, de manera conjunta, el problema de las armas y de sus usarios, un principio que muchos profesionales ya han puesto en práctica a nivel comunitario. Ellos reconocen que los programas de control deben tratar ambos aspectos, tanto el acceso a las armas (oferta), como las motivaciones que impulsan a los miembros de la comunidad al uso y posesión de armas (demanda). Para que los esfuerzos sobre el control tengan éxito, los programas relativos a la demanda no pueden verse como una desviación de los programas relativos a la oferta, sino, más bien, como complementarios y decisivos. Nuestro argumento, el cual sustentamos con pruebas, es que la cuestion para la comunidad internacional no es cuál problema se debe abordar primero: Si la demanda, o la oferta, de armas pequeñas. Por el contrario, la cuestión debe ser: ¿Cómo los programas de control pueden abordar, adecuadamente, los aspectos interdependientes de la oferta y la demanda? ¿Cuáles son los elementos decisivos que deben ser puestos en ejecución para un enfoque unificado sobre oferta y demanda en el control de armas pequeñas?
NOTA: La discusión de abajo se remite al ensayo de David Atwood y Robert Muggah (2004) “Motivaciones y medios: El elemento decisivo de la demanda en la acción de armas pequeñas”, preparado para el II Proyecto Poniendo a la gente en primer lugar, Centro para el Diálogo Humanitario, Ginebra
Intervenciones a lo largo de la cadena de armas pequeñas (NOTA)
La oferta y demanda de armas deben ser vistas como variables interrelacionadas a lo largo de un continuum completo, que se extiende desde la ‘producción’ original, hasta el ‘uso final’ en el terreno. La figura 1 traza una posible interpretación de este continuum o cadena.
Figura 1: El proceso de armas pequeñas
‘producción’-------- ‘almacenamiento y administración de almacenamiento’--------‘negociación’------‘comercio y transferencia-----------‘uso final’
Los enfoques convencionales sobre la oferta conciben a las intervenciones como acciones que se llevan a cabo en diferentes etapas a lo largo de la cadena (p.e., esfuerzos en el control de armas o desarme). En cada etapa de la cadena se elaboran acciones específicas, que pueden reducir o controlar el almacenamiento o el flujo de armas –desde la conversión, en el sector manufacturero, hasta la marca y rastreo de armas de fuego individuales- con el propósito final de reducir su disponibilidad. A nivel conceptual, todos los mecanismos articulados en el PdeA de las NU se pueden alinear a lo largo de la cadena.
La demanda de armas también se hace evidente en todas las etapas a lo largo de la cadena. Un enfoque unificado, que incorpore motivaciones y medios, se centraría en una visión inversa de la cadena. Se preguntaría, en cada etapa del continuum, ¿Cuáles son los factores que influyen en el flujo de armas? Por ejemplo, en el extremo de la cadena, donde está el usuario final, se pueden observar una serie de variables que van a influir la decisión de adquirir armas, por parte de civiles, grupos armados y fuerzas estatales. Retrocediendo hacia el inicio de la cadena, se pueden ver otros factores de la demanda, que estimulan el movimiento de armas en cada una de las etapas, desde su comercialización, negociación, fuga de arsenal y fabricación.
Este marco teórico tiende a abarcar no sólo los puntos de vista convencionales que explican la interrelación entre oferta y demanda, sino también la necesidad de tener en cuenta ambas variables, oferta y demanda, en toda las etapas de la cadena, a la hora de sugerir directivas en el desarrollo de políticas. Para entender la demanda, por lo tanto, se requiere mucho más que hacer una lista de influencias, factores atenuantes o independientes. Se requiere, al momento de aplicar políticas de intervención, un cambio en el pensamiento tradicional sobre control de armas y desarme.
Las actuales tendencias en la promoción de paz y políticas de desarrollo, han señalado ya la gran importancia de controlar la violencia armada (una buena parte de la cual se ejecuta con armas pequeñas), en particular mediante el tratamiento de conflictos humanos, que son la razón fundamental de muchos brotes de violencia. Estudios recientes sobre la promoción de paz a nivel internacional, así como informes en elaboración, encaminados a cumplir los objetivos de desarrollo del milenio, subrayan la necesidad de enfocar los esfuerzos en la reducción de la violencia, y de encontrar medios y estructuras alternativos para la expresión de diferencias políticas y sociales.
De manera creciente, los procesos de desarrollo son vistos como parte de un sistema más amplio en la prevención de conflictos. Como declaró recientemente el ‘Panel de Alto Nivel de las NU sobre amenazas, desafíos y cambio’: “El desarrollo tiene que ser la primera línea de defensa en un sistema de seguridad colectivo que tome en serio la prevención. Combatir la pobreza no solamente va a salvar millones de vidas, sino que también fortalece la capacidad de los estados para combatir el terrorismo, el crimen organizado y la proliferación de armas” (NOTA)
NOTA Panel de Alto Nivel de las NU sobre amenazas, desafios y cambio (2004) “Un mundo más seguro: Una responsabilidad compartida, Informe del Panel de Alto Nivel sobre amenazas, desafios y cambios, Sumario Ejecutivo”, Naciones Unidas, Nueva York, p.2 www.un.org/secureworld/brochure.pdf.
Pero lo contrario es igualmente cierto: La capacidad, por parte de la comunidad internacional, de alcanzar sus objetivos de desarrollo, depende, en cierta medida, de su capacidad de controlar conflictos violentos. Muchas sociedades menos desarrolladas se encuentran en regiones severamente afectadas por la violencia armada y la inestabilidad latente. Esta violencia obstaculiza la disminución de la pobreza, desestimula la inversión, restringe la producción de alimentos, socava la subsistencia, obstaculiza el acceso a la educación, agota los limitados servicios de salud y destruye los esfuerzos por promover la igualdad de Género y empoderar a las mujeres. Al reconocer la relación entre pobreza y conflicto armado, las agencias de desarrollo están poniendo énfasis en un enfoque unificado, que incluye controlar, tanto la oferta como la demanda de armas pequeñas. El Programa de Desarrollo de las NU (PDNU), por ejemplo, apoya una amplia gama de programas que buscan reducir la demanda de armas y las oportunidades para su uso; y ofrece medios alternativos, no violentos, encaminados hacia la seguridad, la subsistencia sostenible, y el desarrollo de oportunidades.
Nuevos pasos hacia la comprensión de la demanda
Aunque este aspecto sólo tuvo un breve reconocimiento explícito en el Programa de Acción de las NU (PdeA) sobre armas pequeñas (NOTA), en realidad hay todo un cuerpo emergente de análisis, herramientas y prácticas, que se usan al abordar la reducción efectiva de la demanda de armas pequeñas por parte de civiles. Estos recursos, desarrollados durante la ultima década, mediante el intenso trabajo de agencias multilaterales y de una variedad de ONGs y gobiernos, incluyen:
NOTA: Publicado como: “Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el comercio ilícito de armas pequeñas y armamento ligero en todos sus aspectos, Nueva York, 9-20 de julio del 2001” NU Documento A/CONF.192/15. Este documento es un consenso básico, sobre enfoques globales, acordados para el control de armas pequeñas.
• Un modelo conceptual, que describe la demanda de armas pequeñas como un sistema interrelacionado de preferencias, recursos y funciones de precio, que permiten que un analista pueda evaluar el posible impacto de seguridad que tendrían las políticas alternativas, condiciones socio-económicas y actitudes personales.
• Un conjunto de cinco planteamientos clave, que afectan la demanda de armas pequeñas y que incluyen: Identidades decisivas: Compromiso positivo de los jóvenes y predominancia de Género; gobernabilidad y seguridad; prevención de conflictos, resolución y reconciliación; garantía de un desarme, desmovilización y reintegración efectivos; efectos del conflicto para el desarrollo.
• Un creciente bagaje de experiencia, con programas multidimensionales de todas las regiones, en países que se encuentran en medio de un conflicto violento, o están en la etapa post-conflicto, o ya “alcanzaron la paz”.
• Inicio de una detallada investigación evaluativa, conducida por Small Arms Survey, PDNU, OMS y otros, con el objetivo de evaluar los programas existentes sobre la demanda y así guiar nuevos avances.
Una nueva política de consenso para el 2006
Existe ahora una base mucho mejor establecida para un enfoque unificado en relación al control de armas pequeñas, que incluya ambos elementos: el aspecto de la oferta y de la demanda. Es importante incorporar ambas perspectivas en el emergente consenso global sobre armas pequeñas. Este enfoque integrado puede jugar un rol más importante en los programas de acción nacional y regional y en los planes de asistencia ofrecidos por los donantes internacionales. De hecho, las bases de esta integración ya han sido erigidas. Un número significativo de prioridades y acciones sobre la demanda ya están implícitas en el PdeA de las NU y podrían desarrollarse más ampliamente en cualquier nuevo documento de consenso.
b) El modelo de la demanda: Preferencias, precios y recursos.
NOTA: Ver Ver Robert Muggah y Jurgen Brauer (2004) “Diagnosticando la demanda de armas pequeñas: Un enfoque multidisciplinario”, Ensayo de discusión No. 50, Departamento de Economía y Administración, Universidad de Kwazulu-Natal, Sudáfrica.
Con la ayuda de un simple, pero poderoso, modelo teórico sobre la concepción de la demanda (NOTA) desarrollado por Muggah y Brauer, es posible entender cómo la dinámica de la demanda se relaciona con los factores de la oferta. Este modelo sugiere que existen tres variables clave, que interactúan entre sí y moldean a la demanda: La Preferencia que tienen individuos y grupos por las armas; los precios (monetarios y no monetarios) de las armas; y los recursos disponibles para obtener las armas.
NOTA: La discusión de abajo se remite a David Atwood y Robert Muggah (2004).
La mayor parte de discusiones sobre la demanda se han ocupado sólo de la variable preferencias (NOTA). La demanda, desde esta perspectiva, es vista como un agrupamiento de factores sociales, culturales, económicos y políticos, que se refuerzan mutuamente, y que influyen en la preferencia por poseer un arma. Esto puede ser, por ejemplo, una función de ideas heredadas y socialmente construidas sobre la masculinidad; el claro deseo, al parecer racional, de auto-protección; o el medio para alcanzar una legítima opción de subsistencia. Pueden existir múltiples preferencias operando al mismo tiempo. Un aspecto clave es que las preferencias son dinámicas. Por ejemplo, la preferencia del dueño/a de casa, al considerar un arma como algo necesario para la protección de la familia, puede cambiar si, él/ella, siente que un esquema de vigilancia comunitario ya les está proporcionando suficiente seguridad, aun cuando esta profunda preferencia por la seguridad de la familia continúe siendo motivo importante de preocupación. También es importante reconocer que las preferencias no están necesariamente restringidas al individuo, sino que también pueden ser realizadas colectivamente.
Sin embargo, el escrutinio detallado de las preferencias individuales y colectivas no es suficiente, por sí solo, para entender la demanda de armas. La preferencia por adquirir un arma sólo se puede llevar a cabo en función del precio real y relativo del arma, en un determinado escenario, y de la accesibilidad y el precio de substitutos aceptables. Estos factores están inherentemente relacionados a los factores de la oferta. Cuando los precios de las armas son relativamente altos, esto también sugiere una gran preferencia por armas y una oferta limitada. El precio también puede entenderse en el marco de ambos aspectos, monetario y no monetario. Por ejemplo, el precio relativo de una AK-47, en un determinado escenario, puede ser alto si el costo social de adquirirla es alto, debido a que las sanciones por posesión ilegal se imponen adecuadamente.
Las preferencias y los precios están también relacionados a recursos relativos. Uno puede tener una gran preferencia por obtener un arma, y el precio puede ser bajo, pero si hay una carencia de recursos personales o grupales, tal demanda no puede ser satisfecha. Los recursos pueden ser monetarios, pero también pueden ser mercancías intercambiables (p.e. animales, madera, o incluso mujeres), así como recursos tales como capacidad organizativa, acceso a redes de tráfico (p.e., agentes de armas) y hasta las armas mismas (usadas como herramientas para obtener ingresos o robar otras armas).
Este análisis muestra que existe una compleja interrelación de diferentes variables que afectan la demanda en un escenario determinado. Además, el modelo revela cómo el elegir determinadas políticas o intervenciones, sin tener una comprensión cabal de estos tres factores, puede producir consecuencias no deseadas. Por ejemplo, los planes de incentivo económico, con miras a proporcionar otras alternativas a la criminalidad, si no están acompañados de un tratamiento simultáneo del simbolismo ‘machista’ que representan las armas automáticas en algunos escenarios culturales, pueden simplemente incrementar los recursos disponibles para la compra de armas (p.e., el precio relativo de las armas bajaría), probablemente aumentando la demanda. Además, la opción de adquirir un arma, en algunas comunidades, no se ejecuta necesariamente de manera individual, sino que se ve influenciada por una serie de procesos colectivos en la toma de decisiones. Tal modelo nos permite plantear hipótesis muy útiles sobre los posibles efectos de intervenciones específicas sobre la oferta y la demanda, así como también poner a prueba nuestras previsiones, comparándolas a los resultados obtenidos en el trabajo de campo. En la actualidad, Small Arms Survey está poniendo a prueba, de manera rigurosa, en tres escenarios, el valor explicativo que tiene el uso de este modelo para la reducción de la demanda de armas pequeñas.
Oferta, demanda y desarrollo en Camboya
El programa de armas pequeñas EU ASAC13 en Camboya, ha desarrollado varios nexos entre el control de armas pequeñas y la reducción de la pobreza, incluyendo el vínculo entre la recolección y destrucción de armas y los programas de desarrollo comunitario. El éxito no ha sido medido, solamente, en proporción al número de armas recolectadas y destruídas, sino también a partir de evaluaciones qualitativas, tales como mejoras en la seguridad comunitaria, cambios de actitud con respecto a la posesión de armas y empoderamiento de grupos marginalizados como las mujeres. En algunas áreas, los programas fueron considerados exitosos aun cuando las armas permanecieran ocultas o enterradas, en vez de ser llevadas.
“Combatiendo la pobreza mediante la reducción de la violencia armada” (2003) RU, Departamento de Desarrollo Internacional, Reino Unido, Londres, p.18
Como ya se indicó líneas arriba, existe un debate muy amplio en la comunidad internacional acerca de la integración práctica de prevención de conflictos, seguridad y políticas de desarrollo. El desarrollo se relaciona con el conflicto de dos maneras: Por una parte, el desarrollo en sí puede actuar como elemento de un sistema más amplio de prevención de conflictos, al reducir las disparidades e incrementar el bienestar colectivo; por otra parte, el conflicto violento puede obstaculizar, impedir o destruir los logros del desarrollo. Pero hasta algunos estados que defienden abiertamente los Objetivos de Desarrollo para el Milenio (ODM) no vislumbran todavía la necesaria conexión entre el éxito de este proceso y el establecimiento de un enfoque más efectivo y unificado sobre el control de armas pequeñas. Esto ha conducido a una búsqueda limitada, dentro de las disposiciones ya existentes en el PdeA de las NU, que están ampliamente centradas en la oferta. Informes recientes del Secretario General de las NU; del ‘Panel de Alto Nivel de las NU sobre amenazas, desafios y cambio’; y, anteriormente, la consulta pionera conducida por el Departamento de Desarrollo Internacional del RU (DdDI), han sentado las bases para la necesaria vinculación del logro de los ODM y la creación de un régimen, más integrado y efectivo, en el control de armas pequeñas. Vale la pena examinar esto en forma detallada.
El Secretario General de las NU, Kofi Annan, en su informe del año 2004 en relación a la implementación de los ODM, vincula el progreso del programa a la disminución del impacto de desastres, incluyendo aquellos causados por la violencia armada:
“Las intervenciones encaminadas a mitigar los efectos adversos de desastres y crisis, son parte vital de los esfuerzos por alcanzar los Objetivos de Desarrollo para el Milenio. Después de todo, son los pobres, los vulnerables y los oprimidos, quienes se ven más afectados por la degradación ambiental, los desastres naturales o el brote de conflictos violentos. También son los más propensos a sufrir sus consecuencias, tales como la muerte o el desplazamiento, y la perdida sistemática de los logros del desarrollo”
“Implementación de la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas: Informe del Secretario General (2004), Documento de las NU A/59/282, Naciones Unidas, 27 de agosto del 2004, p.20.
El informe, al enfatizar la importancia decisiva del control de la violencia armada, dedica su larga sección de introducción a los impactos de las fallas de seguridad en el desarrollo. La lista de crisis que se describen incluye el continuado combate en Irak, la repetitiva erupción de ataques terroristas en todo el planeta, y la violencia e inestabilidad actuales en la República Democratica del Congo, Burundi, los territorios ocupados de Palestina, Colombia, entre otros. El desastre humanitario en Darfur recibió especial atención, porque de manera muy clara “golpea el corazón mismo de los ideales de la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración del Milenio”.
En todas las situaciones de conflicto resaltadas por el Secretario General, se está combatiendo intensamente, y en algunos casos, con armas pequeñas y armamento ligero exclusivamente. Existe así un vínculo directo entre el control de la oferta y la demanda de estas armas y el éxito de los ODM.
Un informe anterior de una Conferencia del DdDI (NOTA) explora largamente estas conexiones, como lo ilustran los siguientes ejemplos:
NOTA: “Combatiendo la pobreza mediante la reducción de la violencia armada” (2003), Departamento de Desarrollo Internacional, Reino Unido, Londres, pp.8-10. Este análisis está basado en un ensayo comisionado por el DdDI de Owen Green, “¿Cómo el control de APAL es un tema de desarrollo?” Universidad de Brandford, RU, Abril 2003, www.brad.ac.uk/adac/cics/
Respecto al objetivo de reducir a la mitad el porcentaje de la población que sufre extrema pobreza y hambre:
• Un alto porcentaje de los países más pobres del mundo, donde gran parte de la población sufre extrema pobreza y hambre, son también aquellos que están atravesando por, o emergiendo de, prolongados conflictos armados.
• En muchos países que no han sufrido conflictos armados a gran escala, los altos niveles de violencia con armas obstaculizan la disminución de la pobreza, desestimulan la inversión, restringen la producción y distribución de alimentos, y socavan la subsistencia, tanto en áreas rurales como urbanas.
Respecto a los objetivos en el terreno de la educación
• De los 113 millones de niños que no asisten a la Escuela, ochenta y dos por ciento viven en países que atraviesan una crisis, o están en la etapa post-crisis.
• El acceso a las armas, en todo el mundo, contribuye directamente a la violencia e inseguridad en las escuelas, u obstaculiza el acceso a ellas, limitando así el progreso de los ODM en el terreno de la educación.
Respecto a los objetivos en el terreno de la salud.
• La violencia armada crea una tensión extrema para los servicios de salud, al desviar los escasos recursos de programas orientados al logro de los ODM, tales como reducción de la mortalidad infantil, mejoras en la salud materna y combate contra el VIH/SIDA y otras enfermedades.
Respecto a los objetivos en la cuestión de Género
• El impacto del acceso a armas pequeñas, y el abuso de las mismas, tienden a diferir entre hombres y mujeres, con severas implicaciones para los ODM en la promoción de la igualdad de Género y empoderamiento de las mujeres.
• La violencia sexual a punta de pistola, y la violencia doméstica con armas de fuego, representan un riesgo, particularmente para las mujeres. En muchas sociedades las mujeres son víctimas de muertes violentas y heridas causadas por armas de fuego, tanto al interior de sus familias como en sus comunidades.
Integración de los programas de Oferta y Demanda
El impacto de la violencia, debido al uso de armas pequeñas, es una preocupación que ya está reflejada en los programas de desarrollo de campo, donde las agencias enfatizan un enfoque unificado, que incluye el control, tanto en la oferta como en la demanda, de armas pequeñas. El Programa de Desarrollo de las NU (PDNU), por ejemplo, describe su programa de la siguiente manera:
Dondequiera que la violencia relacionada con armas pequeñas impida el desarrollo, la principal preocupación del PDNU es ofrecer programas que reduzcan la demanda de armas y las oportunidades para su uso, así como la de ofrecer otras posibilidades encaminadas a la seguridad, la subsistencia sostenible, y las oportunidades de desarrollo. El PDNU ofrece, en particular tras las repercusiones de un conflicto violento, medios inmediatos para el desarme y la desmovilización, y genera soluciones sostenibles para la reintegración pacífica de ex-combatientes.
Website PDNU: www.undp.org
Una mirada más cercana a las actividades de campo del PDNU, demuestra que estas integran, claramente, los objetivos que abordan ambos aspectos, los de la oferta y la demanda, mediante sus esfuerzos por:
• Promover planteamientos para controlar y reducir la violencia armada, que sean coordinados y centrados en el desarrollo;
• Incrementar la capacidad, a nivel mundial, en la reducción de armas pequeñas y en la desmovilización, desarme y reintegración de ex-combatientes, para así ayudar a reducir la violencia armada;
• Disminuir el acceso a armas pequeñas ilegales y proporcionar alternativas a la violencia armada;
• Crear conciencia, a nivel internacional, sobre el costo que, la proliferación de armas pequeñas y la militarización de la sociedad, tienen para el desarrollo”.
“El rol del PDNU frente a la violencia armada y
en la desmovilización de ex-combatientes”,
en la website del PDNU, www.undp.org
Hay una conciencia, cada vez más acentuada, de la necesidad de vincular la seguridad y los esfuerzos de control de armas pequeñas al desarrollo, y de enfocar los esfuerzos en la prevención de violencia en un planteamiento integrado a la oferta y demanda de armas pequeñas. Vale la pena analizar cómo este desarrollo se viene realizando en la práctica.
Una revisión de los informes y discusiones, en la larga serie de talleres de la OCNU sobre demanda de armas pequeñas, sugiere que hay varias “ventanas” a través de las cuales las comunidades enmarcan sus experiencias de violencia con armas pequeñas, y con la demanda asociada de armas en general. Estas son: Conflicto, desarrollo, Derechos Humanos, recuperación de post-guerra y gobernabilidad. Los participantes informaron que los miembros de la comunidad temen los brotes de violencia, o la incapacidad de acabar con la guerra (p.e. temas de conflicto y recuperación de post-guerra), u otras amenazas a su seguridad fisica y subsistencia. Ellos generalmente ven las raíces de esta violencia en la pobreza, falta de empleo, una pobre infraestructura (p.e., en temas de desarrollo), y un sistema socio-legal que no apoya sus derechos básicos (p.e. temas de gobernabilidad).
Además de ello, los participantes, por lo general, enfatizaron que hay tres grupos de la comunidad que se destacan como los más afectados: Hombres jóvenes, porque son más vulnerables al reclutamiento por parte de la violencia armada (y, paradójicamente, los más vulnerables para superarla); hombres adultos, porque son socializados para ser los poseedores y usuarios predominantes de armas de fuego; y mujeres, porque son socializadas para no poseer o usar armas, y son las que a menudo están más preparadas para iniciar acciones contra la posesión de armas o su abuso. A partir de estas respuestas, la OCNU ha identificado, en lo que concierne al desarrollo de políticas, cinco enfoques decisivos. Dos de los cuales se preocupan por entender los aspectos más generales de la demanda de armas pequeñas: • Identidades decisivas: Predominancia de Género y compromiso positivo de los jóvenes; y • Gobernabilidad y seguridad. Los otros tres abordan más directamente los programas de la demanda a través de: • Prevención de conflictos, resolución y reconciliación. • Garantía de un desarme, desmovilización y reintegración efectivos; y • Efectos del conflicto para el desarrollo. Es interesante cómo esta lista se confirma al mirar el propio PdeA de las NU, el cual, si bien contiene apenas una sola referencia explícita a temas sobre demanda, incluye también muchas referencias indirectas, la mayoría de las cuales encajarían limpiamente en los cinco tópicos enumerados arriba (Para más información sobre el PdeA, ver abajo Sección 3 a)
i) Identidades decisivas
Esta sección se basa extensamente en el ensayo de Vanessa Farr (2004) “Mujeres, hombres y violencia con armas de fuego”, preparado para el proyecto Poniendo a la gente en primer lugar II, Centro para el Diálogo Humanitario, Ginebra
Predominancia de Género
La violencia con armas de fuego es un fenómeno marcado, de manera particular, por la variable Género. En todos las culturas son los hombres, principalmente, quienes perpetran violencia interpersonal contra mujeres y contra otros hombres. Esto no quiere decir, en absoluto, que los hombres sean, de manera innata, violentos o propensos al uso de armas de fuego, o que todos los hombres acepten el status quo. También es bastante conocido que las mujeres pueden incitar a los hombres a una mayor agresión y apoyar instituciones que dependen de la violencia, o del uso de la violencia, para alcanzar sus propios objetivos.
La violencia y los medios para cometer violencia están, sin embargo, masculinizados e institucionalizados a la vez: Hombres de la élite presiden los campos de la investigación militar y el desarrollo de armamento, y son quienes toman decisiones en la preparación y ejecución de la guerra. Las mujeres, en contraste, han sido excluídas, en todo el mundo, de asumir roles de liderazgo en los sectores de seguridad. Esto no les ha impedido luchar contra ambas situaciones, para encontrar soluciones pacíficas a los problemas, y hacer que sus voces sean escuchadas. Las mujeres se han movilizado por el desarme, aun cuando el contexto en que viven las hace tan (o más) vulnerables que los hombres a la violencia y a otros riesgos para su seguridad.
Es importante reflexionar acerca de cuáles hombres son los más proclives a levantarse en armas, y qué intereses están siendo protegidos cuando eso ocurre. Durante las guerras, hombres y niños, con frecuencia provenientes de minorías raciales/étnicas empobrecidas, son activamente estimulados, o forzados, a convertirse en combatientes. En tiempos de paz, son los hombres pobres y marginalizados quienes, por lo general, trabajan en el sector de seguridad, o terminan incorporándose a pandillas armadas. Las armas pequeñas se convierten en sinónimo de status masculino, y son percibidas como la mejor herramienta para obtener beneficios sociales y económicos.
En contraste, las mujeres, con frecuencia, usan ideas sociales y culturales sobre la femineidad para abrir espacios en los cuales construir la paz. De manera universal, ellas juegan un papel central en los esfuerzos por prevenir la violencia. En las zonas de conflicto, las mujeres no solamente son víctimas, sino que también pueden jugar un papel valeroso en tiempos de guerra y ser organizadoras excepcionales en la post-guerra.
Debido a estos factores, mujeres y hombres ven a menudo, de manera completamente diferente, la cuestión de la adquisición de armas. Sin embargo, ambas posiciones son igualmente importantes y válidas, y se les debe prestar atención cuando se realicen esfuerzos encaminados hacia la prevención de la violencia y construcción de la paz. Desafortunadamente, dado que son los hombres quienes están primariamente asociados con la posesión y el uso de armas, con frecuencia las mujeres no son consultadas en los procesos relacionados con la seguridad. Se necesita un enfoque de Género más equilibrado en la prevención de la violencia armada, que incluya el entendimiento de cómo la violencia es vivida de manera diferente por hombres y mujeres en cada contexto específico, y que garantice que ambos sexos jueguen un papel importante en el desarrollo e implementación de los esfuerzos para reducir el acceso a, y la demanda de, armas pequeñas.
“Los adultos deben escuchar a los niños y jóvenes combatientes, quienes son partes principales en las negociaciones para finalizar el conflicto...El envolvimiento de los niños es decisivo, no solamente para construir una paz duradera, sino en todos los aspectos del diálogo entre la sociedad civil y los gobiernos”
Niños combatientes: El Informe Global 2004, Londres: Coalición para detener el uso de niños combatientes, p.28
Compromiso positivo de los jóvenes
Este comentario de un participante en un taller en el Sudeste asiático, identificó una prioridad que era compartida por muchos grupos representados en las consultas de la OCNU:
“De manera decisiva, debemos enfocarnos, en particular, en lo que debe hacerse para eliminar la alienación que los jóvenes experimentan. Necesitamos centrarnos, particularmente, en los hombres jóvenes desempleados, situados en una variedad de escenarios. Necesitamos hacer un trabajo importante en relación a este tema, para entender cómo es posible reintegrar a estos jóvenes en sociedades que, no necesariamente, están preparadas para recibirlos”
Cate Buchanan y David Atwood (2002) ‘Frenando la demanda de armas pequeñas: Enfoque en el Sudeste asiático’ Centro para el Diálogo Humanitario y la Oficina de los Cuáqueros para las Naciones Unidas, Ginebra, p.41.
Los niños y jóvenes juegan un papel central en la cuestión de las armas pequeñas. Primero, porque ellos constituyen la mayoría de la población de cada país y, por tanto, las actitudes que asumen, y las alternativas que buscan, van a determinar, de manera creciente, la dirección de las sociedades de las que forman parte.
NOTA: Para mayor información sobre las razones por las cuales los niños se enrolan en grupos armados, ver: Rachel Brett e Irma Specht (2004), “Jóvenes soldados: Por qué eligen combatir”, Lynne Reiner, Boulder.
Segundo, los jóvenes y niños son la parte más vulnerable de la población, en lo que se refiere al reclutamiento por parte de grupos armados, ya sean estos el Ejército, paramilitares, milicias o pandillas criminales (NOTA). Guerra crónica, enfermedades, conflictos políticos, pobreza e injusticia, tienen como resultado la marginalización y, hasta, el abandono de los jóvenes. Entonces, si queremos disminuir la violencia, inestabilidad y demanda de armas en la región, tenemos que enfocarnos en el tratamiento de las necesidades y actitudes de la gente joven. Tercero, y lo que es más positivo, los jóvenes están a menudo a la vanguardia en los esfuerzos por reducir la violencia y la participación en el conflicto armado.
Los programas para jóvenes, cuyos objetivos son establecer y reforzar ciudadanía responsable y actitudes no violentas, tienen éxito en muchas regiones cuando son conducidos por la sociedad civil. Las actividades implementadas son sorprendentemente similares, e incluyen deportes, música y otras artes, capacitación en computación, reforzamiento académico, capacitación para conseguir empleo, apoyo empresarial y micro-crédito. Estas actividades tienen como objetivo estimular la participación de los jóvenes, así como incrementar su capacidad. El envolvimiento directo del personal de la policía comunitaria en algunos programas (p.e. deportes), aumenta la confianza mutua entre la policía y la comunidad a la que sirven.
La mayoría de los proyectos citados han descubierto que, para tratar las raíces de la violencia juvenil, hay que poner menos énfasis en la justicia penal y en respuestas punitivas, y orientarse sobre todo hacia acciones combinadas de desarrollo económico y social; educación; y formas alternativas, no violentas, de resolución de conflictos (p.e., capacitación en comunicación, mediación entre pares, mediación entre víctima-ofensor). Estas acciones se llevan a cabo en un contexto de comprensión, por parte de la comunidad, de que se trata de una confrontación compartida, en el marco de una amplia “cultura de violencia”. Varios proyectos han optado por integrar un programa específico de reforma de vigilancia -creación de vigilancia comunitaria- a programas asociados para jóvenes. Esta estrategia tiene como objetivo involucrar a una comunidad determinada, en colaboración con la policía, para proporcionar una mayor sensación de seguridad.
Los participantes de la OCNU destacaron que, cierto factor clave en la inseguridad y la demanda de armas, les fue, particularmente, difícil de abordar: La violencia que es generada por un sector de seguridad inestable, o aquella que es controlada de manera ineficiente. Estas cuestiones con frecuencia se entretejen con problemas sistémicos relativos a la gobernabilidad, el Estado de Derecho, y la aplicación de leyes internas, Derechos Humanos internacionales y leyes humanitarias.
El impacto positivo de la ley depende de la eficacia de su aplicación. A menudo las leyes no se hacen cumplir apropiadamente, debido a la insuficiente capacitación de la policía local, agentes de aduana o guardias de frontera. En otros casos, la corrupción y el abuso, por parte de estos oficiales, estimula de hecho la demanda de armas.
Las fuerzas policiales pueden establecer la pauta para la violencia o la paz en una comunidad. El uso rutinario y excesivo de la fuerza, por parte de la policía y otros organismos estatales de seguridad, u organismos administrativos, proporciona fuertes modelos negativos a las comunidades, y puede incrementar la demanda de armas destinadas a la auto-protección y como contra reacción. La marginalización, prejuicios y estereotipos expresados por funcionarios públicos y otros, contra una población en particular, pueden alienar a una comunidad, estimular la violencia y convertirse en una razón adicional para que los civiles adquieran armas, con miras a su auto-protección. Las recientes iniciativas globables, que apoyan la Reforma del Sector de Seguridad (RSS), son muy pertinentes para acabar con el abuso de civiles por parte de fuerzas gubernamentales. Algunos elementos, que ya fueron destacados en los programas de RSS, tales como mayor profesionalismo; respeto a los Derechos Humanos; resistencia a la corrupción; y colocación de las Fuerzas Armadas bajo el control de la población civil; tienen impacto directo en el incremento de la confianza publica y en la disminución de la demanda de armas.
Un enfoque efectivo para reducir la demanda de armas, incluye a la policía comunitaria y programas de “justicia restaurativa”. Pero para que un programa de policía comunitaria tenga éxito, es imprescindible encontrar al personal policíaco apropiado para conducirlo. Los observadores enfatizan que tales programas no constituyen un estilo de vigilancia típico, y a menudo van a contracorriente de la cultura organizativa de las fuerzas policiales locales. El concepto de policía comunitaria representa un cambio substancial en sus objetivos y actividades, y su implementación requiere un liderazgo que enfatice la comunicación, el envolvimiento personal, la imaginación y adaptabilidad.
Existe una tendencia creciente entre los Estados, incapaces de proporcionar servicios profesionales de seguridad, de armar, como respuesta, a selectos miembros de la comunidad civil, o extender la franquicia, en el uso de la fuerza, a compañías privadas de seguridad. Esta práctica tiene consecuencias negativas para la seguridad y tiende a incrementar la demanda de armas. En muchas situaciones ha servido como excusa para justificar la adquisición de armas por parte de otras agrupaciones comunitarias, que se sienten, a su vez, amenazadas por esos nuevos elementos armados. NOTA: Varios ejemplos de este fenómeno se pueden encontrar en (2001) “Frenando la demanda de armas pequeñas: Lecciones en Africa del Este y el Cuerno africano-Nairobi, Kenia. 12-15 de Diciembre, 2000”, Oficina de los Cuáqueros para las NU, Nueva York y Ginebra, pp. 15-17.
Muchos programas que trabajan para reducir la demanda de armas pequeñas, incluyen en sus estrategias aspectos concernientes al trabajo de resolución de conflictos, porque la necesidad que tienen los civiles de adquirir armas pequeñas se basa, a menudo, en el miedo a la violencia engendrada por disputas no resueltas. Desde esta perspectiva, los conflictos se desarrollan porque la comunidad tiene poca capacidad para intervenir de manera no violenta. Este déficit puede conducir a la violencia, dado que las partes no tienen una estrategia para resolver sus diferencias, sin recurrir a la violencia.
Como respuesta a esta situación, Iglesias y organizaciones de seguridad, paz y desarrollo, han lanzado una amplia variedad de programas de manejo de conflictos, en áreas que están severamente afectadas por la violencia causada con armas pequeñas. Estos programas tienen como objetivo preparar a individuos, grupos e instituciones, en el ánalisis de procesos de conflicto, con miras a intervenir en la etapa inicial, que es cuando el diálogo no violento y los procesos de negociación tienen más posibilidades de éxito. Para poder llevar a cabo estos programas dentro de las comunidades, se capacita a individuos y grupos en habilidades básicas para los procesos de paz y resolución de conflictos, los que a menudo apoyan, o resucitan, procesos indígenas tradicionales en el manejo de conflictos. Otros programas tratan de aliviar el peso del stress traumático que las víctimas de violencia llevan dentro de sí. En situaciones donde la violencia es inminente, o ya ha estallado, experimentados equipos de mediadores son despachados para promover negociaciones entre los grupos belicosos.
Más recientemente, organizaciones de manejo de conflictos y organizaciones pacifistas han ampliado su óptica, y están trabajando no solamente en actividades inmediatas de intervención en el conflicto, sino que también han incluido el trabajo a largo plazo en procesos de reconciliación. Estas organizaciones aplican métodos como la curación del trauma, reflexión personal y programas de ciudadanía, para de esta manera comenzar a influenciar la auto-imagen e identidad de personas que han estado expuestas a conflictos violentos, abuso, injusticia y discriminación étnica, ya sea como víctimas, perpetradores, o en ambos roles. Estos programas a veces son vistos como el primer paso necesario, que precede a procesos más largos de reconciliación.
Finalmente, ha sido ampliamente reconocido cómo, programas más amplios de educación sobre la paz, pueden conducir a una mayor concientización pública sobre las alternativas de paz, y pueden ayudar a establecer un cambio de actitud que favorezca la resolución de conflictos de manera no violenta.
iv) Garantizando un desarme, desmovilización y reintegración efectivos
Las acciones llevadas a cabo durante operaciones formales de paz, pueden ser decisivas para infundir percepciones de seguridad en sociedades que atraviesan periodos de post-guerra. A su vez, estas percepciones afectan significativamente la demanda de armas pequeñas, al influir a ex-combatientes y civiles. En lo que es, quizás, el reconocimiento más directo de la necesidad de integrar los factores de la demanda y el control de armas pequeñas y armamento, el PdeA hace mención directa a la importancia de programas de desmovilización, desarme y reintegración (DDR) efectivos, para el control de la proliferación de armas pequeñas y armamento ligero. La política de DDR se está reformando extensamente, a través de esfuerzos emprendidos tanto dentro, como fuera, de las NU. El Grupo de Trabajo Interagencias de las NU sobre DDR, ve este proceso como una estrategia holística, usando la seguridad integrada y un enfoque de desarrollo que está centrado en disminuir el impacto de la violencia en el terreno. Este enfoque es un complemento cercano a las iniciativas de control de armas pequeñas, que están centradas en reducir la demanda y la oferta de una manera unificada. El envolvimiento temprano y responsable de la sociedad civil en la planificación e implementación de todas las etapas de una operación de paz, contribuirá a asegurar el establecimiento de una atmósfera de post-guerra estable. Las organizaciones de la sociedad civil, con capacidad para contribuir concretamente a los procesos de paz y a los programas de DDR, ya han encontrado su lugar como asesores especializados en Guatemala, como facilitadores en procesos de pre-negociación en Sierra Leona, y en el monitoreo del cese al fuego en las Filipinas. UNIFEM ha desarrollado políticas específicas para el envolvimiento de las mujeres en los procesos de paz, y ha identificado una extensa red de mujeres pacificadoras a nivel nacional, que podrían integrarse a la planificación e implementación de DDR. Un papel importante en la etapa de reintegración de DDR puede ser desempeñado por organizaciones con una clara capacidad para ejecutar programas de desarrollo, en particular al apoyar alternativas de subsistencia para ex-combatientes. Para detener las hostilidades, prevenir un nuevo brote de violencia, y disminuír la demanda de armas, es decisivo el desarmar de forma rápida a los combatientes. Desafortunamente, algunos procesos comunes de recolección de armas no han funcionado bien. Los programas de compras de armas han sido desastrosos, en algunos casos, y han conducido a la expansión del tráfico de armas. El uso de la entrega voluntaria de armas, con base en un mínimo fijo (p.e.., un arma por cada ex-combatiente), ha ignorado a muchos miembros de grupos combatientes que están desarmados, y ha dejado demasiadas armas en circulación.
Las lecciones aprendidas en la práctica nos dicen, repetidamente, que los programas de reintegración no cuentan con suficiente financiamiento, o que este es distribuído inadecuadamente, dadas las condiciones que se enfrentan en el terreno. La inadecuada reintegración de ex-combatientes ha conducido, en algunos casos, al re-reclutamiento de combatientes, al bandolerismo, la desestibilización de la vida política y civil, y a una profunda inestabilidad, que a su vez engendra una demanda creciente de armas.
El enfoque decisivo de la reintegración debe estar en programas a corto y mediano plazo, que la sociedad necesita para sostener la paz y el orden, mientras se inicia un proceso de reconstrucción de la economía a largo plazo. Esto implica al menos tres dimensiones: Una perspectiva económica, que use opciones transicionales de trabajo para evitar que ex-combatientes vuelvan a cometer actos violentos y criminales; una perspectiva social, que ofrezca, durante la post-guerra, un sistema judicial visible, digno de confianza y responsable por sus acciones, antes de que comience el periodo, mas extenso, de programas de RSS; y una perspectiva de gobernabilidad, que enfatice un proceso de toma de decisiones participatorio local, como parte de una reforma de gobierno.
Los programas de reintegración pueden ser vistos como una ‘compensación’ por haber combatido, y ponen sobre el tapete el hecho de que, aquellos que no participaron en la guerra, puedan sentir envidia por el influjo de dinero y capacitación que los ex-combatientes reciban. Una respuesta podría ser involucrar a la comunidad en tareas de comunicación y vigilancia, para que de esta manera la comunidad se vea a sí misma como beneficiaria en el proceso, mientras que, al mismo tiempo, a los ex-combatientes se les proporciona capacitación, subvenciones y apoyo para la micro-empresa, lo cual les da la oportunidad de apostar por la paz.
os participantes en los talleres de la OCNU vislumbraron, de manera uniforme, el desarrollo sostenible como medio principal para responder a las raíces de la demanda de armas pequeñas. Sus programas abordan cuestiones como pobreza; desarrollo económico; empoderamiento comunitario; inclusión de mujeres y jóvenes en la toma de decisiones; protección de poblaciones vulnerables; educación; y oportunidades de auto-mejoramiento y auto-confianza. Lo anterior es cierto, tanto en países desarrollados, como en países en vías de desarrollo. Los participantes también señalaron que, las políticas estatales que no reconocen los derechos básicos de la población local, son un factor decisivo en muchos tipos de conflicto. Cuando se niegan los derechos a la auto-determinación, tierra, recursos y libertad, esto provoca que se recurra a la fuerza, a través de la amenaza o el uso de armas. La demanda de armas pequeñas tiene que ser abordada dentro de ese contexto. Por supuesto, los esfuerzos de control enfrentan retos diferentes en cada comunidad. En consecuencia, se necesita un cabal entendimiento de las dinámicas culturales, económicas y políticas de cada comunidad, para que tales esfuerzos tengan rendimientos sostenibles y vinculantes. Para dar forma a un proyecto de desarrollo, son decisivas las encuestas comunitarias que determinen las necesidades y deseos de esas importantes partes. Las evaluaciones participatorias son un primer paso imprescindible para calibrar los parámetros de apoyo potencial, voluntad para el cambio, obstáculos imprevistos y pertenencia del proceso y sus resultados. Estas encuestas pueden proporcionar sugerencias cualitativas sobre las percepciones que tiene la población sobre el problema, y sobre cómo ven la programación dirigida a abordar el problema. Muchos participantes hicieron hincapié en que todos las partes interesadas deberían ser incluidas en un diálogo comunitario sobre seguridad. Incluso aquellos que usan la violencia con armas y cometen otros actos criminales son necesarios en este proceso, y hasta quizás pueden, con el tiempo, ser reclutados para participar en programas comunitarios.
Los proyectos a largo plazo que tienen éxito, cuentan con una naturaleza multidimensional. El ejemplo citado abajo, sobre el programa Viva Río en una favela (barrio pobre) de Río de Janeiro, demuestra este enfoque. Como concepto primordial de planificación estratégica, este programa usa un núcleo mínimo de elementos integrados, que fueron extraídos de prácticas de desarrollo, vigilancia y Derechos Humanos.
b) Algunos programas prometedores en la reducción de armas.
En los últimos diez años, hemos presenciado la significativa expansión de iniciativas encaminadas hacia la reducción de armas y de la violencia armada. El PDNU, por sí solo, apoya más de 45 proyectos de micro-desarme, que están en marcha en más de 40 países. El Banco Mundial ha financiado y supervisado decenas de proyectos de DDR. ONGs y agencias de desarrollo con base en la comunidad han iniciado, literalmente, miles de proyectos y programas que abordan el acceso a las armas, para contribuir al desarrollo de la seguridad y bienestar comunitarios. Aunque no usan explicitamente el término ‘demanda’, muchos programas se han enfocado, sin embargo, en influenciar las necesidades y motivaciones de individuos y grupos. La siguiente descripción de dichos proyectos ilustra la amplia variedad de programas multi-dimensionales que han sido iniciados, y su adaptación a las diversas condiciones y oportunidades locales.
i) Desarrollo, vigilancia comunitaria y educación juvenil para tratar con los traficantes de drogas en Rio de Janeiro, Brasíl.
Este proyecto piloto, diseñado e implementado por la ONG Viva Río, es un excelente ejemplo de un proyecto multi-dimensional sobre demanda, que se enfoca en mantener alejados a los jóvenes de las bandas armadas de narcotraficantes. Primero, durante un periodo de más de un año, los organizadores hicieron entrevistas a niños involucrados en, o expuestos a, la violencia en favelas (barriadas localizadas en laderas) y cárceles. Esta información fue recopilada, junto con la proveniente de fuentes oficiales, para crear un mapeo de actos violentos, del perfil típico de los niños y jóvenes involucrados, de los grupos de riesgo según edad especifica, de las actitudes de los jóvenes con relación a la violencia, y de las causas, percibidas por ellos, del fenómeno. Basándose en esta información, Viva Río diseñó un programa con tres componentes interrelacionados:
• Alternativas para los jóvenes- un macro-programa para todos los niños, que se centra en brindar actividades positivas como alternativa: Deportes, actividades artísticas, programas acelerados de educación, capacitación para conseguir trabajo y colocación laboral. Adicionalmente, un micro-programa enfocado en los jóvenes que ya están involucrados en actos violentos, usa la membresía en un club especial de boxeo como base para fortalecer la auto-confianza y desarrollar una auto-imagen positiva.
• Vigilancia comunitaria – Un fuerza completamente nueva, con base en la comunidad, fue implementada en una favela que se tomó como laboratorio, cuyo líder fue especialmente escogido, y todo el personal seleccionado, según su integridad y dedicación a la comunidad y al cumplimiento de la ley. Esto se apoyó en dos iniciativas: a) Invertir en la capacitación de la Policía; y b) Desarrollar la vigilancia de esta nueva unidad policial, con base en la comunidad, lo que incluye un consejo comunitario en la favela para dialogar con la policía sobre cuestiones de seguridad y desarrollo.
• Integración del programa piloto en un esfuerzo multidimensional, a nivel de toda la ciudad, que incluye ejercer presión política sobre el gobierno, hacer manifestaciones públicas y campañas sobre actitudes, y también proporcionar capacitación y apoyo en investigación a los organismos policiales. Después de una década de trabajo, el nivel de violencia con armas de fuego en Río de Janeiro ha dejado de crecer, y la vigilancia comunitaria y los programas dirigidos a jóvenes están siendo aplicados en nuevos sectores de la ciudad.
Adaptado de David Jackmann (2003) “Lecciones sobre los jóvenes y la demanda de armas pequeñas: Un sumario extraído de ‘Demanda de armas pequeñas en el Caribe: Enfoque especial en Haití y en temas de la juventud’ 8-13 de Junio del 2003, Puerto Príncipe, Haiti”, Oficina de los Cuáqueros para las NU, Ginebra, 2003, pp. 8-9. Para una descripción y evaluación más minuciosas, ver Luke Dowdney (2003) Hijos del tráfico de drogas: Un estudio de caso sobre los niños en la violencia armada organizada de Río de Janeiro. Río de Janeiro: 7 Letras.
ii) Usando procesos indígenas de manejo de conflictos en Garissa, Kenia.
Usando métodos tradicionales de resolución de conflictos y procesos de paz, la Iniciativa Pastoralista por la Paz y el Desarrollo (IPPD), una organización con base en la comunidad, fue establecida por líderes locales y grupos de jóvenes en 1998, con el objetivo de entender los orígenes y dinámicas de los conflictos en la región Garissa, predominantemente poblada por somalíes. La IPPD notó que, mientras el ataque al ganado y el bandolerismo contribuyen al sub-desarrollo de la región, la pobreza y los problemas de acceso a recursos y tierras de pastoreo contribuyen a los conflictos en la región. Estos conflictos, en sí, están vinculados a la lucha por el poder político, social y económico entre los diferentes clanes.
Los sistemas nacionales de vigilancia y justicia en Kenia fueron percibidos, por la gente de la región, como poco eficaces y relevantes. Pero existían, todavía, formas tradicionales de gobernabilidad, aunque muchas habían pasado al olvido, o no se respetaban más. La IPPD ha trabajado, en ese sentido, por reconstruir métodos tradicionales de resolución de conflictos y por armonizar los sistemas nacionales y tradicionales en Kenia.
Poco a poco, el Gobierno ha comenzado a notar el importante papel que tales métodos tradicionales pueden jugar en el establecimiento del Estado de Derecho en la región, y está reconociendo oficialmente el lugar de grupos como el Consejo de Ancianos. Bajo un enfoque cooperativo, los casos que involucran crímenes que son cometidos por somalíes, son devueltos a los clanes, y son los ancianos quienes hacen el seguimiento. Así, el renacimiento de este método en el distrito de Wajir, ha demostrado que, involucrar a todos las partes interesadas, es un método poderoso para resolver los conflictos entre clanes. El fortalecimiento de métodos tradicionales también significa que los ancianos tienen una mejor capacidad de convencer a los bandoleros, escondidos en el monte, a entregar las armas.
iii) Desarrollo económico en una ciudad dividida: Belfast, Irlanda del Norte
A comienzos de la década del 90, un consorcio de tres organizaciones comunitarias (la Red de Construcción de la Paz de Belfast del Norte, la Asociación Intercomunitaria de Desarrollo –Intercomm-, y el Centro de Recursos Linc), identificaron la necesidad de hacer un trabajo local que infundiera confianza en el principal proceso político de paz en el Norte de Irlanda. Este proyecto conjunto reconocía la primacía del diálogo entre dos comunidades, los unionistas y los republicanos, partes principales en dicho conflicto violento. Ellos decidieron enfocarse en los problemas económicos subyacentes que ambos grupos estaban experimentando, dado que ambas comunidades tenían altos niveles de desempleo crónico. La población que vivía en el borde de ambas comunidades era la más afectada. El conflicto inter-comunitario se percibía como parte normal de la vida cotidiana. Intercomm fue creado en 1994, por dos hombres que pertenecían a dos organizaciones comunitarias; una (unionista), trabajaba por reintegrar a ex-paramilitares en la comunidad; y la otra (católica), trabajaba en temas de desarrollo económico. Los ceses al fuego proporcionaron el momentum político y la oportunidad para que las comunidades pudieran trabajar juntas. El énfasis se dio en la construcción, primero, de relaciones humanas, identificando individuos clave y dándoles herramientas para el manejo de conflictos. Este modelo se basó, de algún modo, en la red de (ex-combatientes) promotores de la paz en Managua, Nicaragua. El proyecto enfatizaba el educar a la gente para adquirir confianza en sí misma, y su estrategia era reconocer que la gente tiene que estar segura de su propia identidad, antes de que pueda interactuar positivamente con el ‘otro lado’. Este enfoque fue creciendo y se hizo multifacético. Intercomm condujo un programa de jóvenes sobre masculinidad y violencia, trabajó en educación y promoción de la paz, e inició proyectos de construcción. Este programa comenzó dichos proyectos de construcción para hacer sostenible su trabajo y así construír recursos al interior de la comunidad. Su visión era crear, con el tiempo, una fuerza integrada de trabajo que pudiera construír, en conjunto, la comunidad.
iv) Educación para la paz y reconciliación de post-guerra en Bujumbura, Burundi
Por más de una década, la población burundiana ha vivido la intensa violencia de una guerra civil. Matanzas, saqueos y desplazamiento de poblaciones, eran cosa común. Había una pobreza y analfabetismo extremos y la población era fácilmente manipulada por sus líderes políticos. Recientemente, el país ha comenzado un proceso encaminado a acuerdos de paz e instituciones transicionales. No obstante, la población se ha visto severamente afectada por el trauma de la guerra- exilio, pobreza, violaciones, torturas, matanzas y mutilaciones- y tales memorias estaban limitando las posibilidades de éxito para la paz. En el 2003, Búsqueda de un Terreno Común (BDTC) comenzó un programa de apoyo a víctimas de tortura y violaciones por parte de las fuerzas militares. Este trabajo ha sido llevado a cabo en asociación con grupos de Derechos Humanos y de procesos de paz. Se reunió a las víctimas, para así reducir su marginalización, y se les proporcionó consejería grupal e individual, asistencia legal, acompañamiento, capacitación y apoyo para su reubicación.
El trabajo de BDTC, encaminado a vincular comunidades que habían sido divididas, estuvo enfocado en la educación para la paz. La organización identificó a los líderes locales, les proporcionó capacitación en liderazgo y manejo de conflictos, y posteriormente trabajó estrategias de paz locales junto con esos líderes. A veces su trabajo era realizado en coordinación con organizaciones asociadas y con los ancianos de la comunidad, para así apuntalar su influencia. En el 2004, una “Cumbre de Héroes”, producida para la radio por el Estudio Ijambo, reconoció los actos heroicos por la paz llevados a cabo en el conflicto de identidad entre las comunidades Hutu y Tutsi. Los programas de BDTC van del fondo para arriba en el énfasis. Este enfoque incorpora una amplia gama de perspectivas a las reuniones y ayuda a comenzar a cerrar la brecha entre la población y el gobierno. Dichas reuniones envuelven, de manera intencional, a miembros de los grupos en conflicto. De esta manera se rompe lo que fue, alguna vez, un tabú, y es parte del proceso para acabar con el silencio y la exclusión causados por el miedo y el trauma. En la experiencia de BDTC, el nivel de violencia comunitaria disminuye, cuando la gente ve el diálogo como una alternativa al combate.
v) Acuerdos de paz, reconciliación y programas de drogas en Papúa, Nueva Guinea
Este ejemplo fue extraído de Atwood y Muggah (2004). Para una descripción más completa, ver Robert Muggah (2004) “Diagnosticando la demanda: Evaluando las motivaciones y los medios de adquisición de armas en las Islas Salomón y Papúa Nueva Guinea”, Ensayo de Discusión 2004/7, Canberra: ANU-SSGM.
Aunque Papúa Nueva Guinea es percibida, popularmente, como una sociedad fuertemente armada, comparativamente hablando existen pocas armas de fuego comercialmente manufacturadas. Hay, sin embargo, una gran variedad de armas disponibles, las cuales están siendo utilizadas con efectos devastadores. La violencia tribal en la capital de las montañas meridionales, Mendi, alcanzó niveles sin precedentes entre el 2001 y el 2002. Por lo menos 120 hombres y mujeres, principalmente de dos tribus, fueron asesinadas a tiros, y miles más fueron heridas intencionalmente. En conflictos inter-comunales previos, en los que se usaban el arco y la flecha, o armas blancas, apenas dos personas resultaban grave, o fatalmente, heridas. Ante la falta de apoyo, por parte del gobierno, varias organizaciones religiosas realizaron un proceso transparente de reconciliación, con el subsiguiente acuerdo informal de paz. Este acuerdo, negociado en Mayo del 2002, ofreció un cierre, después de tres años de conflicto. Se firmaron compromisos para, entre otras cosas, “despedir” a pistoleros mercenarios, confiar todas las armas de fuego a los líderes locales, suspender la exhibición pública de armas ofensivas, y cooperar con la policía en la lucha contra el uso de alcohol y marihuana –que se percibían como los medios catalizadores que influenciaban la preferencia individual y colectiva por las armas. Aunque esta preferencia no desapareció, el precio real y relativo de las armas se ha elevado, sin que haya habido un incremento concomitante de los recursos. Como tal, la demanda ha sido reducida. Después de más de dos años de la firma del Acuerdo de Paz Mendi, en una ceremonia pública a la que asistieron más de 10,000 personas, este acuerdo ha sobrevivido, sin que haya habido ninguna infracción grave.
vi) Zonas libres de armas para proteger a la juventud y estigmatizar las armas en Sudáfrica
Este ejemplo fue extraído de Atwood y Muggah (2004). Para un ánálisis más completo, ver Adèle Kirsten, Lephophoto Mashike, Knowledge Raji Matshedisho, Jacklyn Cock, (2005-de próxima aparición) “Islas de seguridad en un oceáno de armas: Zonas libres de armas en Fothane, Diepkloof & Khavelitsha. Evaluando el impacto de zonas libres de armas, un estudio de caso de tres lugares en Sudáfrica”, Small Arms Survey, Ginebra.
Sudáfrica libre de armas, una ONG sudafricana, lanzó el proyecto Zona Libre de Armas de Fuego (ZLA) en 1996, para reducir la que constituía, en esa época, una de las tasas más altas de homicidio con armas de fuego en todo el mundo. Al reconocer que la violencia con armas de fuego había alcanzado niveles epidémicos en el área urbana de Sudáfrica, y que los enfoques policiales formales no estaban funcionando de manera efectiva, su objetivo explícito era transformar las actitudes hacia las armas de fuego, creando un espacio en el cual las armas y municiones fueran estigmatizadas. En otras palabras, se buscaba elevar el precio económico y social de las armas de fuego, y con eso, reducir las preferencias por adquirirlas y poseerlas.
Algunas de estas ZLAs envolvían una aplicación estricta (como en el caso de negocios y oficinas del gobierno) con medios disuasivos coercitivos (p.e. la policía), mientras que otras se apoyaban en la compulsión voluntaria (como en el caso de muchos vecindarios y comunidades). El proyecto también buscaba fortalecer los recursos sociales, nutriendo y consolidando redes locales, así como proporcionando alternativas a la violencia armada. Basado en la sección 140 de la Ley de control sobre armas de fuego (2000), Sudáfrica libre de armas de fuego emprendió un proyecto para iniciar “Zonas libres de Armas de Fuego” (ZLA) en 27 escuelas de cinco provincias. La ONG reunió en un diálogo a la dirección, maestros, administradores y estudiantes de las escuelas, y a la policía, para identificar los problemas clave y establecer “Equipos de seguridad” para implementar políticas apropiadas. Aunque con el tiempo 17 escuelas adoptaron políticas ZLA, el Ministerio de Seguridad y Protección todavía no ha declarado oficialmente a ninguna como una ZLA.
vii) Investigación y disuasión para disminuir la violencia de pandillas juveniles en los EUA
Este ejemplo fue extraído de Atwood y Muggah (2004).
El “Proyecto Boston de Armas de fuego”, que comenzó en 1995, es una iniciativa de vigilancia orientada hacia esta problemática, que fue diseñada para enfrentar la espiral de victimización causada por homicidios juveniles en Boston, y que está sirviendo como caso de estudio para otras ciudades del interior de los EUA. Esta iniciativa, montada por el Instituto Nacional de Justicia y la Universidad Harvard, hizo que se estableciera un grupo de trabajo que incluía una combinación de participantes gubernamentales y no gubernamentales. “Operación Cese al Fuego” comenzó a mediados de 1996, e implicaba la innovadora asociación entre investigadores y profesionales, para evaluar la problemática de homicidio juvenil en la ciudad, e implementar una intervención diseñada con el fin de tener un impacto substancial, a corto plazo, sobre el problema. La ‘Operación Cese al Fuego’ se basó en una estrategia de disuasión “acciona palancas”, más que en una atención centrada en la justicia criminal (p.e., mayor vigilancia, aplicación de la ley y mejoramiento del trámite legal), con varios miembros de pandillas juveniles que eran reincidentes crónicos. El efecto disuasivo de esta vigilancia enfocada, incrementó rápidamente el precio en la adquisición de armas, mientras que, simultáneamente, redujo las preferencias, a través de mejoras percibidas en la seguridad y protección de la comunidad. Una evaluación posterior del impacto de la Operación Cese al Fuego, indicó que el proyecto tuvo como resultado una reducción significativa de los indicadores de violencia, tales como la victimización causada por el homicidio juvenil, llamadas de emergencia para reportar “tiros”, y la incidencia de asaltos a mano armada en Boston.
3. Prioridades de la demanda y el PdeA de las NU
a) ¿Qué es lo que el PdeA de las NU incluye?
El PdeA de las NU de Julio del 2001, proporciona un consenso multilateral básico, hasta la fecha, encaminado hacia una acción global con miras a reducir las armas pequeñas y el armamento ligero. En las negociaciones que condujeron a su adopción, muchos estados, agencias y ONGs han debatido que la frase “en todos sus aspectos” en el título de la Conferencia del 2001, subrayaba la importancia de una serie de cuestiones, como el control de la demanda de armas pequeñas. La evidencia más clara de este punto de vista, es una referencia directa a la demanda en el párrafo 7 del Preámbulo, en el cual los estados señalan su preocupación por el “vínculo cercano entre terrorismo, crimen organizado, tráfico de drogas y piedras preciosas, y el comercio ilícito de armas pequeñas y armamento ligero”, y hacen hincapié en “la urgencia de esfuerzos y cooperación internacionales para combatir este comercio, simultáneamente, desde ambas perspectivas: La de la oferta y la de la demanda” (el énfasis es nuestro). Para una discusión completa sobre temas de demanda y el PdeA de las NU, ver Ernie Regehr (2004) “Reduciendo la demanda de armas pequeñas y armamento ligero: Prioridades de la comunidad internacional, Ensayo en curso 04-2, Proyecto Ploughshares, Canadá.
Pero los temas sobre la demanda figuran en el PdeA, de manera más predominante, que lo que este único párrafo sugiere. A lo largo de los párrafos operativos del documento, se hilvanan una gran cantidad de referencias a los temas, acciones y actores que son centrales para lidiar, de manera efectiva, con la demanda de armas pequeñas. Las muchas referencias indirectas del PdeA incluyen:
Para un listado más completo, ver David Jackman (2004) “Resolución de conflictos y disminución de la demanda de armas pequeñas: Sumario del Informe de un Seminario de Investigación organizado por la Oficina de los Cuáqueros para las Naciones Unidas (Ginebra) y el Fórum por la Paz de Africa (Nairobi). ‘Oficina de los Cuáqueros para las Naciones Unidas, Ginebra, pp.12-13.
• Una nota de preocupación sobre las ‘implicaciones que la pobreza y el sub-desarrollo pueden tener sobre el comercio ilícito de armas y armamento ligero’;
• Enfoque en el desarme, desmovilización y reintegración de ex-combatientes;
• Enfasis en las necesidades especiales de los niños;
• Reconocimiento de la necesidad de ‘promover el dialogo y una cultura de paz a través del estímulo ....de programas de educación y concientización pública’;
• Reconocimiento de la necesidad de hacer ‘mayores esfuerzos para abordar problemas relacionados a un desarrollo sostenible y humano; y
• Referencias a elementos que se sintetizan en la ‘reforma del sector de seguridad’.
Estas referencias indican una amplia e implícita aceptación, por parte de los estados, de la necesidad de abordar el aspecto de la demanda e, incluso en el 2001, había cierta comprensión de los principales elementos de una agenda sobre la demanda. Así, sería posible establecer una continuidad entre las prioridades acordadas y los procesos futuros, más explícitamente enfocados en la demanda.
Aun cuando únicamente se hicieron referencias generales a las medidas con respecto a la demanda, sin que se diseñara una agenda internacional específica sobre la misma, las ONGs, el sistema de las NU y varios estados han continuado haciendo hincapié, abiertamente, en que un enfoque más holístico debería moldear la agenda internacional sobre armas pequeñas en la década futura, como se ha demostrado líneas arriba. En el trabajo de muchas organizaciones que no están directamente relacionadas con el control de armas, ya se hace evidente una perspectiva desde el punto de vista de la demanda. La importante relación entre los factores oferta y demanda ha sido demostrada por investigaciones basadas en evidencias. Existe una amplia base de experiencias prácticas para el desarrollo de un nuevo consenso en el período que se avecina, que apunta a una agenda de acción, más holística y plenamente integrada, sobre armas pequeñas - a nivel local, nacional, regional y global.
b) Más allá del PdeA 2001: Direcciones en la política sobre la demanda
La conferencia de revisión del PdeA del 2006 es la próxima gran oportunidad global, para establecer una nueva agenda de acción global. No es demasiado temprano, por tanto, para comenzar a destacar recomendaciones específicas en la dirección de dicha política, con base en nuestra experiencia actual, para poder así matizar, no solamente los resultados de la conferencia de revisión del 2006, sino también los enfoques de una amplia gama de actores, a diferentes niveles, que están comprometidos en la acción por reducir el impacto de la violencia armada. Estas ideas son tan importantes para el desarrollo de la planificación de ONGs y agencias, como para los esfuerzos prácticos, a nivel nacional y regional, así como para cualquier consenso futuro en política multilateral. Si nos guiamos por la experiencia, probablemente sean los programas de campo los que van a liderar el camino en la integración de un enfoque unificado sobre la demanda y oferta, al que seguirá un consenso político multilateral más amplio. La siguiente lista de recomendaciones, basada en lecciones ya aprendidas, tiene como objetivo brindar información, tanto para planificaciones prácticas, en el terreno, como para discusiones sobre políticas de alto nivel.
i) Fortalecimiento de grupos significativos Predominancia de Género
Estas recomendaciones fueron extraídas de Eli Mechanic (2004) “Por qué el Género todavía tiene importancia: La violencia sexual y la necesidad de enfrentar una masculinidad militarizada, un estudio de caso del conflicto en la República Democrática del Congo”, Asociación Africa Canadá, Ottawa, pp. 29-31, y Vanessa Farr (2004).
Asegurar que consideraciones de Género estén a la vanguardia en todos los programas de construcción de la paz, especialmente DDR [Donantes, agencias multilaterales y bilaterales y gobiernos nacionales]
Garantizar que los datos sobre percepciones y necesidades femeninas sean fácilmente accesibles y considerados adecuadamente en la planificación de seguridad. Estudios conducidos, como parte de la planificacion para DDR y otros programas de reducción de la demanda, deberían incluir encuestas sobre las percepciones comunitarias, respecto a una amplia variedad de indicadores sobre seguridad, y los resultados deberían ser desagregados, para permitir la comprensión de respuestas masculinas y femeninas [Donantes, agencias multilaterales y bilaterales y gobiernos nacionales]
Apoyar una mayor investigación y diálogo sobre cómo comprometer a los hombres en un discurso de Género, de una manera activa y positiva, y cómo adaptar este material para su uso en DDR, la construcción de la paz y programas de conflicto y desarrollo. Esto incluye quebrar el vínculo entre violencia de Género y masculinidad, fomentando estilos alternativos de masculinidad a los cuales los hombres puedan adherirse; y garantizar que las preocupaciones de las mujeres no sean dejadas de lado. [Donantes, agencias multilaterales y bilaterales y gobiernos nacionales]
Proporcionar capacitación en sensibilización sobre temas de Género a abogados, policías y jueces, con el objetivo de crear una atmósfera propicia para denunciar la violencia sexual contra mujeres y hombres. [Gobiernos nacionales y locales]
Restringir la adquisición de armas pequeñas por aquellos que cometen violencia de Género y penalizar y castigar la violencia de Género. La violencia de Género debe estar sujeta a sanciones penales, de manera consistente, por parte de la policía, el poder judicial y otros agentes de protección, que estén bien informados y funcionen apropiadamente. [Gobiernos nacionales y locales]
Estimular una programación integrada y multidimensional para niños y jóvenes, enfocada en reducir su envolvimiento con grupos armados. Una ‘óptima práctica’, que ha tenido éxito y es de uso creciente entre los programas de campo para la población joven, es integrar el contenido de los campos de desarrollo económico y social, la educación, y la resolución alternativa, no violenta, de conflictos; minimizando, al mismo tiempo, el uso de la justicia penal y los métodos punitivos. Estas acciones se llevan a cabo en un contexto de comprensión, por parte de la comunidad, de que se trata de una confrontación compartida, en el marco de una amplia “cultura de violencia”. [Agencias multilaterales y bilaterales, gobiernos nacionales y ONGs]
Proporcionar apoyo especializado, y con buen financiamiento a largo plazo, al trabajo centrado en los jóvenes, como complemento a objetivos de desarrollo más amplios.
La creación de programas sostenibles enfocados en los jóvenes, es a menudo un cambio de dirección fundamental para una sociedad. Requiere el apoyo consistente de financiadores externos, así como la cooperación esclarecida de gobiernos locales. Tales programas pueden ser integrados con frecuencia a programas de instituciones formales, tales como escuelas, agencias de servicio social, vigilancia y estructuras comunitarias de manejo de conflictos. [Donantes, agencias multilaterales y bilaterales y gobiernos nacionales]
Incluir programas específicos que fortalezcan los núcleos familiares y les permitan proteger y cuidar mejor de los niños. Después de la guerra, la familia es un factor de influencia capital en el envolvimiento, o no, de la gente joven en grupos armados. De manera decisiva, el apoyo a las familias debería enfocarse en las áreas de: Enseñanza de aptitudes para la crianza de los hijos, reducción de la violencia doméstica y el abuso sexual; y en la concientización acerca de un mayor equilibrio en los roles de Género. También constituye un objetivo significativo garantizar una seguridad económica básica a las familias.
Contribuír a la protección de los Derechos Humanos. La demanda civil de armas pequeñas es viable solamente en un contexto donde los Derechos Humanos básicos sean respetados. Hay muchos ejemplos en los cuales el conflicto violento, a nivel de base, es causado por estados policiales que no aceptan reconocer los derechos básicos de la población. Cuando se niegan los derechos a la auto-determinación, tierra, recursos y libertad, esto provoca que se recurra a la fuerza, a través de la amenaza o el uso de armas. [Gobiernos nacionales y locales]
Involucrar a la sociedad civil y a los miembros de la comunidad en los esfuerzos de reforma. Los pertinentes niveles de gobierno deberían colaborar con la sociedad civil y las comunidades implicadas, al momento de revisar y cambiar la política, leyes y reglamentos sobre armas de fuego, para que cuando la implementación se lleve a cabo, las comunidades se sientan dueñas de la nueva legislacion y puedan cooperar para asegurar su efectividad. [Gobiernos nacionales y locales]
Tomar parte en los esfuerzos de reforma en el sector de seguridad (RSS).
Mejorar el sistema policial y de justicia penal, es a menudo parte imprescindible en la demanda efectiva de control de armas. El impacto de la ley depende de cuán efectivamente ésta sea aplicada. A menudo las leyes no son bien aplicadas porque la policía local, oficiales de aduana y guardias fronterizos, están mal informados acerca de la ley. [Gobiernos nacionales y locales]
Iniciar y apoyar, donde fuera aplicable, programas de policía comunitaria y “justicia restaurativa”. Es fundamental encontrar al personal policíaco apropiado para conducir un programa de policía comunitaria. La policía comunitaria es un concepto que requiere un cambio fundamental en objetivos y actividades, y requiere un liderazgo que enfatice la comunicación, el envolvimiento personal, la imaginación y adaptabilidad. [Gobiernos nacionales y locales y sociedad civil] Considerar la creación de un consejo comunitario que asesore, de manera directa, cualquier programa de policía comunitaria sobre las condiciones, necesidades, percepciones y posibles soluciones a los problemas de seguridad. Tal consejo ofrecería a los pobladores la posibilidad de participar, de manera directa, en su propia seguridad, y abriría un espacio para la comunicación directa y la toma de responsabilidad, que de otra manera, podría estar faltando en el sistema político local. [Gobiernos y sociedad civil]
La experiencia adquirida en varias regiones nos sugiere que la demanda puede estar influenciada por la combinación de dos tipos de intervenciones: Intervenciones punitivas de caracter coercitivo y enfoques que capitalizan el acatamiento voluntario de la norma
Ver el ánálisis de programas en Papúa Nueva Guinea,
Sudáfrica y los EU en Atwood y Muggah (2004).
La combinación de iniciativas coercitivas (p.e.fuerzas militares/policía, imposición de condenas, etc.) y acatamiento voluntario (p.e. amnistías, reforzamiento de controles habituales, estigmatización, etc.) implican una variedad de filosofías potencialmente competitivas, necesidades de inversión y oportunidades y restricciones logísticas. [Gobiernos nacionales y locales]
Reconsiderar la práctica de crear grupos informales de seguridad constituidos por civiles armados. A falta de un sector profesional de seguridad en funcionamiento, el armar grupos de civiles para hacer vigilancia informal, ha demostrado socavar la seguridad e incrementar una demanda más amplia de armas por parte de los civiles. [Gobiernos nacionales]
iii) Resolución de conflictos y promoción de la paz
Explorar métodos indígenas de manejo de conflictos y colaborar con líderes y estructuras tradicionales, particularmente en situaciones donde la capacidad del gobierno para tal manejo es poca o inexistente. Tal colaboración puede incluir responsabilidades compartidas entre estructuras tradicionales de ancianos de la comunidad y estructuras formales gubernamentales de seguridad, como en el caso de la formación de comités mixtos para poner freno a la demanda de armas pequeñas. [Agencias multilaterales y bilaterales y gobiernos nacionales]
Apoyar el desarrollo de programas dirigidos a procesos de reconciliación a largo plazo, que incluyan curación del trauma, reflexión personal, y programas de ciudadanía. Todos estos programas están enfocados en influenciar la auto-imagen y la identidad de aquellas personas que han estado expuestas al conflicto violento, el abuso, la injusticia y la discriminación étnica –ya sea como víctimas, victimarios, o en ambos roles. Tales programas son parte de la necesaria preparación de individuos y grupos, antes de que aquellos puedan involucrarse en procesos de reconciliación intergrupales. [Agencias multilaterales y bilaterales y gobiernos nacionales]
Proporcionar financiamiento y amplio apoyo a programas de educación para la paz, que son parte integral, no sólo de DDR, de iniciativas de desarrollo y control de armas, sino también de programas de construcción de la paz. Tales programas pueden conducir a una concientización pública más amplia sobre las alternativas de paz, y con el tiempo, a un cambio de actitud que favorezca la resolución no violenta de conflictos. En un nivel más práctico, estos programas también pueden contribuir, directamente, a objetivos más inmediatos de construcción de la paz. [Comunidad internacional]
iv) Desmovilización, desarmamento y reintegración de post-guerra
Dedicar financiamiento y recursos adecuados a programas de reintegración de ex-combatientes durante la post-guerra, y permitir una colaboración, efectiva y a largo plazo, de la sociedad civil, en los objetivos de DDR. La reintegración inadecuada de ex-combatientes conduce al re-reclutamiento de los mismos, al bandolerismo, la desestabilización de la vida política y civil, y a una profunda inestabilidad, que a su vez engendra una demanda creciente de armas. [Donantes, agencias multilaterales y bilaterales]
Incluir el envolvimiento, temprano y responsable, de la sociedad civil, en la planificación e implementación de todas las etapas de una operación de paz. Los planes de reintegración deben ser incorporados en los acuerdos de paz, para poder así atraer mejor a los combatientes a un proceso eventual de DDR. La sociedad civil, en todos sus niveles –agencias internacionales, organizaciones nacionales, distritales y locales, y hasta grupos comunitarios informales- deben jugar un rol fundamental, para que la reintegración tenga éxito. [Agencias multilaterales y bilaterales y gobiernos nacionales]
Considerar el envolvimiento de ex-combatientes –aun aquellos que pelearon entre sí- en proyectos de promoción de paz y de post-guerra. Tal envolvimiento ha demostrado tener un gran poder simbólico de inspiración. Facilita la reintegración positiva de combatientes a la vida civil, contribuye a los esfuerzos prácticos en la búsqueda y recolección de minas y otras armas pequeñas, y es fuente de un personal motivado para promover, e implementar, actividades de prevención de conflictos. [Agencias multilaterales y bilaterales y gobiernos nacionales]
Garantizar que los programas de reintegración sean exhaustivos, p.e., que también tomen en consideración las necesidades especiales de mujeres desmovilizadas y de niños combatientes, y la de aquellos que tuvieron un rol no combativo en grupos armados. [Gobiernos nacionales y locales, agencias internacionales, ONGs]
Comenzar a integrar el discurso de la demanda en la conceptualización y en respuestas prácticas a la violencia y la reducción de armas. Por ejemplo, los lineamientos OECD-DAC y recetas ODA para los donantes bilaterales, deben tener como objetivo, en sus consideraciones para la reducción de la violencia armada, integrar una perspectiva holística que se enfoque en ambos aspectos, la oferta y demanda de armas pequeñas y armamento ligero. Tal enfoque debe ser adoptado durante la planificación, implementación y evaluación de programas de RSS, DDR, reducción de armas y otro tipo de iniciativas de micro-desarme. [Donantes, agencias multilaterales y bilaterales y gobiernos nacionales]
Incorporar la disminución de la demanda de armas pequeñas, como parte de un estructura para el desarrollo comunitario sostenible. El alivio de la pobreza y el desarrollo de infraestructura son emprendidos como medidas de prevención para reducir los motivos para adquirir armas. [Gobiernos nacionales y locales, agencias donantes, ONGs]
Apoyar programas multidimensionales de reducción de la demanda. Los programas tienen más éxito cuando incluyen una combinación de medidas relacionadas con programas para el desarrollo, tales como programas para jóvenes, mejoras en la infraestructura, proyectos de empleo y educación, junto con la reforma del sector judicial y de seguridad. Según la experiencia de los organizadores, ningún elemento, por sí solo, puede ser efectivo, sino que todos juntos pueden responder a un conjunto de problemas que fomentan inseguridad y violencia con armas de fuego en una comunidad. [Gobiernos nacionales y locales, donantes, agencias multilaterales y bilaterales, ONGs]
Conducir una investigación preliminar sobre las dinámicas culturales, económicas y políticas de cada comunidad analizada, y garantizar que tales resultados sean desagregados a través de una amplia gama de actores. Las percepciones de seguridad y los indicadores escogidos pueden variar ampliamente entre los miembros de una determinada comunidad en estudio. Las opciones de la investigación pueden incluir encuestas para entender las actitudes, deseos y necesidades de los miembros de la comunidad, así como evaluaciones participatorias para medir los parámetros de apoyo potencial, voluntad de cambio, obstáculos imprevistos y responsabilidad por los procesos y resultados.
Envolver a las partes principales en un diálogo comunitario sobre seguridad. Se debe prestar especial atención a la inclusión de jóvenes, mujeres, instituciones religiosas, grupos marginalizados o conflictivos, ONGs, negocios, asociaciones profesionales, líderes tradicionales y ex-combatientes. Deben hacerse esfuerzos por incluir representantes de todas las clases, identidades étnicas, idiomas y géneros.
Coordinación [Gobiernos, agencias multilaterales, ONGs, cuerpos donantes]:
Usar Puntos de Referencia Nacionales y Comisiones Nacionales sobre armas pequeñas, para proporcionar un locus en la consulta y planificación sobre programas de demanda, en colaboración con la sociedad civil. Organizaciones de la sociedad civil han desarrollado una considerable capacidad para planificar programas multidimensionales en el manejo de conflictos, desarrollo y control de armas pequeñas. Estas organizaciones pueden asociarse para trabajar con el gobierno, de manera más efectiva, cuando cuentan con medios institucionales a su disposición.
Documentar y promocionar ejemplos de proyectos de cooperación sobre manejo de conflictos, que involucren a la sociedad civil y al gobierno, a nivel local y distrital. Con una campaña de concientización y promoción más amplias, esta experiencia creativa de cooperación podría aplicarse en la respuesta a conflictos, en todos los niveles. Apoyar el ‘mapeo’ de programas a todos los niveles –local, distrital, nacional, transfrontera- que se enfoque en el manejo de conflictos y control de armas pequeñas. Esto puede proporcionar una base importante para el desarrollo de programas nacionales coordinados para resolver conflictos y disminuir la demanda de armas.
Crear o apoyar foros, redes, eventos de capacitación, manuales y otro tipo de programas, que vinculen, de manera explícita, conflicto, desarrollo y temas sobre armas. Donantes y organizaciones relevantes de la sociedad civil, deben organizar, en particular, una serie de foros o eventos continuados, donde se aborden problemas comunes, oportunidades y acciones de cooperación. Además, ONGs internacionales y regionales deben incluir cuestiones sobre armas pequeñas, desde la perspectiva de la demanda, en manuales de capacitación o eventos que se propongan fomentar los vínculos entre el conflicto y los programas para el desarrollo.
Apoyar programas con objetivos claros, inequívocos y realizables. Las intervenciones en la reducción de la demanda han tenido éxito, generalmente, cuando tienen ese tipo de objetivos. A pesar de que no existe un cronograma standard para que un proyecto tenga éxito en la reducción de armas, muchos han articulado claros puntos de referencia, a corto y mediano plazo, sobre indicadores clave tales como, tasas de homicidio con armas de fuego, robo y victimización. Aunque cambiar actitudes y comportamientos es un proceso a largo plazo, es vital establecer objetivos a corto plazo, para así permitir la generación de ‘efectos de demostración’ y multiplicadores positivos. Además, los objetivos deben ser claros, los indicadores mensurables y los sistemas de vigilancia y evaluación, adecuadamente instalados y funcionales (y financiados). Ver Atwood y Muggah (2004).
Investigación [Agencias donantes]
Patrocinar investigación relacionada con la demanda, que esté enfocada en armas pequeñas. Esta debe enfocarse en la manera cómo se construye la demanda, la dinámica de interacción entre precios, recursos y preferencias, y los puntos de entrada en la reducción de la demanda, dentro de contextos particulares.
Patrocinar programas de evaluación que tengan una mirada crítica sobre programas relacionados a conflictos, y que evalúen el efecto de la demanda de armas pequeñas en comunidades relevantes. Los fondos deben ponerse a disposición de los programas de la sociedad civil, específicamente, para permitir a los organizadores recoger datos que apoyen dicha investigación.
Patrocinar estudios específicos, que examinen aspectos de Género en el uso de armas pequeñas y en la violencia. Además de incluir aspectos de Género en encuestas actuales sobre el abuso y proliferación de armas pequeñas, son necesarios estudios específicos en áreas como los roles de hombres y mujeres en el conflicto armado, normas culturales y violencia íntima de Género, así como sobre masculinidad y violencia
4. Información adicional sobre la demanda de armas pequeñas
----, (2000) “Disminuyendo las armas pequeñas: Un Seminario sobre la disminución de la demanda de armas pequeñas-Durbán, Sudáfrica, 19-24 Noviembre de 1999, Oficina Cuáquera de las NU, Nueva York y Ginebra, 2000.
www.geneva.quno.info/pdf/smallarmsdurban.pdf
----, (2001) “Frenando la demanda de armas pequeñas: Lecciones en Africa del Este y el Cuerno africano-Nairobi, Kenia. 12-15 de Diciembre, 2000”, Oficina de los Cuáqueros para las NU, Nueva York y Ginebra.
www.geneva.quno.info/pdf/smallarmsnairobi.pdf
----, (2002) ”Prácticas tradicionales culturales y armas pequeñas en el Medio Oriente: Problemas y soluciones, Informe de la Conferencia, Amán, Noviembre 2002,” Comité de Servicio de Amigos Americanos y Centro Regional de Seguridad Humana, Amán, Jordania.
www.mena-small-arms.org/Traditional___Cultural_Practices_Workshop__Report-_November_2002.pdf
----, (2002) ‘Frenando la demanda de armas pequeñas: Un Seminario en el Medio Oriente, Amán, Jordania, Junio 2002”. Comité de Servicio de Amigos Americanos y Centro Regional de Seguridad Humana, Amán, Jordania. www.mena-small-arms.org/Small_Arms_demand_wshop_Report_-_July_2002.pdf
----, (2003) “Un sumario de las lecciones sobre la demanda de armas pequeñas y los jóvenes ” del taller ‘Demanda de armas pequeñas en el Caribe: Enfoque especial en Haití y en temas de la juventud’, 8-13 de Junio del 2003, Puerto Príncipe, Haiti” Oficina de los Cuáqueros para las NU, Ginebra. www.geneva.quno.info/pdf/HaitiSmallArmsHaiti.pdf
Buchanan, Cate y David Atwood (2002) “Frenando la demanda de armas pequeñas: Enfoque en el Sudeste asiático” Centro para el Diálogo Humanitario y la Oficina de los Cuáqueros para las Naciones Unidas, Ginebra. www.hdc.org or www.geneva.quno.info
Jackman, David (2003) “Disminuyendo la demanda de armas pequeñas y armamento ligero”, Sumario de de Talleres Internacionales, 1990-2002. Oficina de los Cuáqueros para las NU, Ginebra. www.geneva.quno.info
Jackman, David (2004) “Resolución de conflictos y disminución de la demanda de armas pequeñas: Sumario del Informe de un Seminario de Investigación organizado por la Oficina de los Cuáqueros para las Naciones Unidas (Ginebra) y el Fórum por la Paz de Africa (Nairobi)”. Oficina de los Cuáqueros para las Naciones Unidas, Ginebra.
----, (2003) “Combatiendo la pobreza mediante la reducción de la violencia armada” Departamento de Desarrollo Internacional, Reino Unido. www.dfid.gov.uk
Atwood, David y Robert Muggah (2004) “Motivaciones y medios: El elemento decisivo de la ‘demanda’ en la acción de armas pequeñas”, ensayo preparado para el volumen Poniendo a la gente en primer lugar #2 (2005, de próxima aparición), Centro para el Diálogo Humanitario, Ginebra.
Brett, Rachel e Irma Specht (2004), “Jóvenes soldados: Por qué eligen combatir”, Lynne Reiner, Boulder.
Dowdney, Luke (2003) Hijos del tráfico de drogas: Un estudio de caso sobre los niños en la violencia armada organizada de Río de Janeiro. Río de Janeiro: 7 Letras.
Kirsten Adèle, Lephophoto Mashike, Knowledge Raji Matshedisho, Jacklyn Cock, (2005-de próxima aparición) “Islas de seguridad en un oceáno de armas: Zonas libres de armas en Fothane, Diepkloof & Khavelitsha, Evaluando el impacto de zonas libres de armas, un estudio de caso de tres lugares en Sudáfrica”, Small Arms Survey, Ginebra.
Mechanic, Eli (2004) “Por qué el Género todavía tiene importancia: La violencia sexual y la necesidad de enfrentar una masculinidad militarizada, un estudio de caso del conflicto en la República Democrática del Congo”, Asociación Africa Cánadá, Ottawa.
McIntyre, Angela y Taya Weiss (2003) ‘Explorando la demanda de armas pequeñas: La perspectiva de los jóvenes,’ IES Ensayo67, Instituto de Estudios sobre Seguridad, Pretoria. www.iss.co.za
Muggah, Robert (2005-de próxima aparición) “Diagnosticando la demanda: Evaluando las motivaciones y los medios de adquisición de armas en las Islas Salomón y Papúa Nueva Guinea”, Ensayo de Discusión 7, Canberra: ANU-SSGM
Robert Muggah y Jurgen Brauer (2004) “Diagnosticando la demanda de armas pequeñas: Un enfoque multidisciplinario”, Ensayo de discusión No. 50, Departamento de Economía y Administración, Universidad de Kwazulu-Natal, Sudáfrica.
Peters, Krijn, (2004) “Re-examinando el voluntarismo: Jóvenes combatientes en Sierra Leona, IES Monografía No.100, Instituto de Estudios sobre Seguridad, Pretoria.
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Regehr, Ernie (2004) “Reduciendo la demanda de armas pequeñas y armamento ligero: Prioridades de la comunidad internacional, Ensayo en curso 04-2, Proyecto Ploughshares, Canadá.
Weiss, Taya (2004) “Armas de fuego en zonas fronterizas: Reduciendo la demanda de armas pequeñas" IES Monografía No.95, Instituto de Estudios sobre Seguridad, Pretoria.
Los siguientes sitios de Internet contienen información sobre políticas y programas relacionadas a temas de demanda de armas pequeñas:
• Centro para el Diálogo Humanitario: www.hdc.org
• Instituto de Estudios sobre Seguridad: www.is.co.za
• Oficina de los Cuáqueros para las Naciones Unidas: www.geneva.quno.info
• Small Arms Survey: www.smallarmssurvey.org
• Programa de Desarrolo de las NU: www.undp.org
• Organización Mundial de la Salud: www.who.int/violence_injury_prevention/violence
La Oficina de los Cuáqueros para las NU quiere agradecer a la División de Construcción de la paz y Seguridad Humana del Departamento de Asuntos Exteriores del Canadá por su generoso apoyo durante el desarrollo de esta publicación.
Este documento fue preparado por David Jackman y David Atwood, con la asistencia editorial de Emile LeBrun y Rachel Barker.
Para mayor información sobre este documento, u otras actividades relacionadas con la disminución de la proliferación de armas pequeñas y armamento ligero, por favor ponerse en contacto con:
Oficina de los Cuáqueros para las Naciones Unidas
T: +41-22-748 4802
F: +41-22-748 4819
E: datwood@quno.ch
Este informe también esta disponible via Internet en la página web de la OCNU: : www.geneva.quno.info

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