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Timestamp: 2019-01-22 22:45:51+00:00

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Sentencia nº 178/2011 de Tribunal Constitucional, Pleno, 8 de Noviembre de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 337785150
Sentencia nº 178/2011 de Tribunal Constitucional, Pleno, 8 de Noviembre de 2011
Número de Recurso: 5250-2005
El Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña impugna la Orden TAS/893/2005 que establece las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en materia de servicios sociales, familias y discapacidad, centralizando la gestión de las mismas. Con carácter previo, el Tribunal rechaza el argumento del Abogado del Estado de que estemos ante una reivindicación competencial de carácter preventivo o hipotético y afirma la existencia de un perjuicio real y efectivo ya que, según la doctrina, los fondos de estas subvenciones deberían haberse territorializado en los propios presupuestos del Estado o, si no, por normas inmediatamente posteriores o por convenio. Se afirma la existencia de vindicatio potestatis, concluyendo que la falta de territorialización de las ayudas en la orden impugnada desconoce las competencias autonómicas en la materia. Por ello, de acuerdo con los criterios de la doctrina sentada en la STC 13/1992, estima parcialmente el conflicto positivo de competencia con respecto a los artículos atinentes a la gestión y regulación del procedimiento de tramitación, resolución y pago de las subvenciones, ámbito perteneciente a la esfera de la competencia autonómica. Aplica la doctrina STC 13/1992.
Con fecha 12 de julio de 2005, la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, formalizó, ante el Tribunal conflicto positivo de competencia contra la Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del área de servicios sociales, familias y discapacidad, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales. Los términos del conflicto, según resulta del escrito de interposición y de la documentación adjunta, se exponen a continuación.
Tras aludir al requerimiento de incompetencia que el Gobierno de la Generalitat dirigió al Gobierno de la Nación en relación con la orden impugnada, solicitando su derogación, y al rechazo de dicho requerimiento, la Letrada de la Generalitat de Cataluña señala que el conflicto de competencia se plantea respecto de la integridad de la norma.
Examinando la Orden TAS/893/2005 recurrida, la representación procesal autonómica manifiesta que dicha orden es una manifestación clara de actuación de fomento, lo que se desprende de su propio título. También señala que el preámbulo de la orden hace referencia al Real Decreto 1600/2004, de 2 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, norma que, al atribuirle funciones en materia de servicios sociales y bienestar social, precisa que dichas funciones han de atender a las competencias estatales en tales áreas. Esta referencia al marco de las competencias del Estado también se encuentra en la orden cuando se refiere a las funciones del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, aunque dicha referencia no figura cuando alude a las funciones de fomento de la cooperación con las organizaciones no gubernamentales y de impulso del voluntariado social.
A continuación, la Letrada del Gobierno de la Generalitat pone de manifiesto que la Orden TAS/893/2005 omite la exigencia de la doctrina constitucional de que los programas tengan la dimensión nacional que ha de acompañar a la de la entidad solicitante de la subvención e insiste en que las actuaciones que han de incluir los programas se plasman en ubicaciones concretas del territorio, según se desprende del anexo III de dicha orden, que incorpora el modelo de memoria explicativa del programa para el que se solicita la subvención. Por tanto, de la misma manera que, como antes señaló, el anexo II posibilita que se obvie la exigencia del carácter estatal de las entidades, el art. 15 de la orden y el anexo III posibilitan que los programas a financiar tengan carácter infraestatal. Así lo evidencia, en su opinión, el examen de las subvenciones que fueron concedidas el año 2004, año en el que se concedieron subvenciones a entidades no nacionales —que se relacionan con sus denominaciones específicas— a través de las siguientes resoluciones: de 14 de julio de 2004, del Instituto de la Mujer; de 18 de agosto de 2004, del Instituto de la Juventud; y de 17 de septiembre de 2004, del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.
Mediante providencia de 13 de septiembre de 2005, el Pleno del Tribunal, Sección Tercera, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra la Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Asimismo acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por si ante la misma estuviere impugnada o se impugnare la citada orden, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Por último, acordó publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña”.
Con fecha 14 de octubre de 2005 se registra en el Tribunal un escrito del Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, mediante el cual comparece en el procedimiento y solicita una prórroga de diez días en el plazo legal para formular alegaciones.
Por providencia de 18 de octubre de 2005, el Pleno del Tribunal, Sección Tercera, acuerda conceder al Abogado del Estado la prórroga de diez días solicitada para formular alegaciones.
El día 21 de octubre de 2005, se registra en el Tribunal el escrito de alegaciones presentado por el Abogado del Estado. En dicho escrito se expone lo que a continuación se resume.
El Abogado del Estado comienza su exposición señalando que la doctrina del Tribunal Constitucional determina que la vindicatio potestatis constituye un presupuesto de la existencia de un conflicto de competencias, declarando inadmisibles los conflictos preventivos, eventuales o hipotéticos en los que la lesión todavía no ha llegado a producirse (STC 67/1983, FJ 3, entre otras que cita), pues el Tribunal no puede examinar juicios de intenciones denunciados por las partes (STC 88/1987, FJ 2).
En cuanto al fondo, no se invade competencia alguna de la Comunidad Autónoma, toda vez que, puesto que la demanda reconoce que puede haber subvenciones para programas de asistencia social que sean gestionadas por el Estado por su dimensión supracomunitaria, también ostenta competencia para dictar una norma procedimental que sirva de cauce para el ejercicio de la competencia material, no siendo exigible que el Estado incorpore a una norma procedimental una definición precisa de los programas a los que se dirige.
Por último, el Abogado del Estado rechaza la crítica que la demanda formula a la exigencia del carácter estatal de las organizaciones destinatarias de la subvención con el argumento de que dicho carácter resulta obviado al exigírseles la implantación en su territorio (art. 7) como criterio de valoración. A ello opone el Abogado del Estado que una cosa es que el ámbito estatal sea requisito para acceder a la subvención y otra distinta que, además, se valoren las actuaciones concretas y programas que la organización haya realizado. Por lo demás, concluye que las exigencias del anexo II se dirigen a la acreditación del carácter estatal de la organización.
Por providencia de fecha 7 de noviembre de 2011, se fijó para su deliberación y fallo de esta Sentencia el día 8 del mismo mes y año.
El presente conflicto positivo de competencia se interpone frente a la Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del área de servicios sociales, familias y discapacidad, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.
Con carácter previo al examen de la cuestión de fondo que se suscita en este conflicto positivo de competencia, es necesario realizar las siguientes precisiones de orden procesal:
Sustentándose la reivindicación competencial del Gobierno de la Generalitat en las competencias en materia de asistencia social amparadas por el art. 9.25 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979, hay que considerar que en la actualidad se encuentra vigente la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, por lo que, de acuerdo con nuestra doctrina (STC 179/1998, de 16 de septiembre, FJ 2, con remisión a otras), deberemos tener en cuenta la nueva regulación estatutaria, en concreto su art. 166 que atribuye competencias a la Generalitat en materia de servicios sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias.
También debemos tener en cuenta que la Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, objeto de este conflicto, ha sido parcialmente modificada por la Orden TAS/1556/2005, de 25 de mayo. La incidencia de las modificaciones realizadas que, como veremos, afecta a aspectos de detalle que no alteran la reivindicación competencial planteada, debe ser valorada según nuestra tradicional doctrina en las controversias de orden competencial, a cuyo tenor “hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes (por todas SSTC 119/1986, 182/1988, 248/1988, 329/1993, 155/1996)” (STC 147/1998, de 2 de julio, FJ 3). En este sentido, hemos precisado que, en un procedimiento de naturaleza competencial, esa incidencia posterior “no habría de llevar a la total desaparición sobrevenida de su objeto, máxime cuando las partes … sostengan expresa o tácitamente sus pretensiones iniciales, pues la función de preservar los ámbitos respectivos de competencia, poniendo fin a una disputa todavía viva, no puede quedar automáticamente enervada por la, si así resultase ser, modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio” (STC 182/1988, de 13 de octubre, FJ 1). De otro lado, también hemos dicho que si “la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto” (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 4, con remisión a las SSTC 87/1993, de 11 de marzo; 329/1993, de 12 de noviembre; 155/1996, de 9 de octubre y 147/1998, de 2 de julio).
Por último, también en cuanto a la delimitación del objeto del conflicto, éste se extiende a la integridad de la Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, pues así se explicita tanto en el apartado primero (objeto del conflicto) de los antecedentes del escrito de demanda como en el suplico, que solicita la inaplicación en Cataluña de dicha orden.
La Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, según su art. 1, “establece las bases reguladoras de concesión de las subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del área de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Instituto de Mayores y de Servicios Sociales”, siendo el objeto de dichas subvenciones “la realización de programas sociales dirigidos a favorecer la inclusión social y a apoyar el movimiento asociativo y fundacional de las personas mayores, personas con discapacidad, familia, infancia, pueblo gitano y voluntariado”. Su art. 2 prevé que las convocatorias se realizarán en régimen de concurrencia competitiva mediante resoluciones de los Directores Generales de servicios sociales y dependencia, de las familias y de la infancia, de coordinación de políticas sectoriales sobre la discapacidad y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales. Según el mismo art. 2, en dichas convocatorias se determinará el contenido mínimo que se establece en el art. 23.2 de la Ley general de subvenciones y, en concreto, “los créditos presupuestarios a los que deben imputarse las correspondientes subvenciones y contendrá los programas a subvencionar, sus prescripciones, requisitos y prioridades, pudiendo distribuir los créditos por programas y determinar los topes máximos de las subvenciones a conceder, en función de la naturaleza, características y grado de implantación social de las entidades y organizaciones solicitantes”. Estas entidades y organizaciones han de tener, entre otros requisitos, “ámbito de actuación estatal, según su título constitutivo” (art. 3). Los arts. 4 a 10 establecen un procedimiento de tramitación, resolución y pago de las solicitudes de subvención que corre a cargo de las direcciones generales competentes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Dicho régimen procedimental se completa en los restantes preceptos (arts. 11 a 17) con el correspondiente procedimiento de control y sancionador, asimismo centralizado.
La resolución de esta controversia requiere, como paso previo, que encuadremos las subvenciones impugnadas en la correspondiente materia dentro del orden de reparto competencial, siendo tal encuadramiento necesario para valorar el alcance del óbice planteado por el Abogado del Estado de inexistencia de una verdadera vindicatio potestatis, toda vez que este planteamiento de la representación estatal se sustenta en que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales podría gestionar legítimamente por sí mismo las subvenciones cuestionadas.
Para apreciar si estamos ante un conflicto meramente preventivo debemos partir de que, cualquiera que fuere la conclusión que al respecto alcancemos, resulta indudable que la orden impugnada atribuye al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales la competencia para gestionar subvenciones en diversas áreas —servicios sociales, familias y discapacidad— y que la Generalitat reclama para sí dicha gestión, lo que, en sí mismo, constituye un supuesto claro de reivindicación competencial. Partiendo de este dato, procede examinar si, como señala el Abogado del Estado, el hecho de que la orden impugnada no concrete el alcance de los programas a subvencionar debilita el planteamiento conflictual y lo convierte en meramente preventivo.
Según la STC 13/1992, FJ 8, “[u]n primer supuesto se produce cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma. El Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los presupuestos generales del Estado como transferencias corrientes o de capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos presupuestos generales del Estado”.
“El cuarto y último supuesto es aquél en que no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los presupuestos generales del Estado. Pero ello sólo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate” (STC 13/1992, FJ 8; en concordancia con lo señalado, entre otras resoluciones, en la STC 95/1986, de 10 de julio, FJ 5).
De acuerdo con cuanto se ha expuesto hasta aquí, debemos rechazar que estemos ante una reivindicación competencial de carácter preventivo o hipotético, pues es claro que, de acuerdo con nuestra doctrina, los fondos de estas subvenciones deberían haberse territorializado en los propios presupuestos generales del Estado o, en su defecto, “por normas inmediatamente posteriores o por convenio”. Por tanto, la territorialización de estas ayudas, al no haberse hecho por convenio, debería haberse realizado a través de la propia orden impugnada, la cual, por el contrario, no sólo defiere la convocatoria de las ayudas a posteriores resoluciones de desarrollo, sino que impide la territorialización de aquéllas al imponer la centralización de todo el procedimiento de gestión sin exponer justificación alguna, ni en el preámbulo ni en el articulado, del título competencial que ampararía dicha centralización. En definitiva, la Orden impugnada desconoce las competencias autonómicas, pudiendo apreciarse, incluso, que incumple el art. 17.1 de la Ley 38/2003, general de subvenciones, norma ésta que —aunque no es parámetro de constitucionalidad— determina que las bases reguladoras de la subvención, entre las que sin duda han de figurar las características de los programas a financiar, se aprueben por orden ministerial.
Admitida la existencia de vindicatio potestatis, abordaremos a continuación el examen del articulado de la orden impugnada a partir de los criterios contenidos en el fundamento jurídico 8 a) de la STC 13/1992. Por tanto, consideraremos incluida en la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional —objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso— mientras que situaremos dentro de la competencia autonómica lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos, ya que es doctrina reiterada de este Tribunal que “las normas procedimentales ratione materiae deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el correspondiente sector material, respetando las reglas del procedimiento administrativo común (por todas, STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 8, con cita de la STC 227/1998, de 26 de noviembre, FJ 32)” (STC 188/2001, de 20 de septiembre). De acuerdo con ello, se alcanzan las siguientes conclusiones:
El art. 1 es meramente enunciativo del ámbito de aplicación y objeto de las subvenciones y no vulnera las competencias de la Generalitat.
El art. 2 tampoco lo hace en cuanto a su primer inciso, que proclama el régimen de concurrencia competitiva de estas subvenciones. El resto del precepto infringe dichas competencias al deferir a las resoluciones correspondientes la realización de las convocatorias de ayuda.
El art. 3, que regula los requisitos que deben satisfacer las entidades y organizaciones solicitantes de ayuda, tampoco vulnera las competencias de la Generalitat.
Los arts. 4, 5 y 6 conculcan las competencias de la Generalitat de Cataluña al referirse, respectivamente, a los órganos estatales competentes para realizar la tramitación de las ayudas y a cuestiones adjetivas de la tramitación administrativa (solicitudes, documentación a presentar y criterios de presupuestación de los programas).
El art. 7, que contiene los criterios que han de ser valorados para la adjudicación de las mismas, tampoco infringe las competencias autonómicas.
Los arts. 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 regulan todos ellos aspectos exclusivamente atinentes a la tramitación, resolución, pago, control, responsabilidad y reintegros de las ayudas, que son de competencia autonómica y, por ello, vulneran las competencias de la Generalitat.
La disposición adicional primera, por su propia previsión, relativa a Ceuta y Melilla, no vulnera las competencias autonómicas. Y tampoco lo hace la disposición adicional segunda , al remitir ésta de modo genérico a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, al Real Decreto 225/1993, de 17 de diciembre, Reglamento del procedimiento para la concesión de subvenciones públicas, y a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, pues dicha remisión genérica no altera la eficacia que tengan las normas señaladas sobre el presente supuesto.
En cuanto a los anexos, vulneran las competencias de la Generalitat, pues es doctrina reiterada de este Tribunal que cuando la gestión de las ayudas corresponde a las Comunidades Autónomas, no puede imponérseles modelos de impreso relativos a la tramitación de aquéllas [entre otras, STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 11, con remisión a las SSTC 194/1994, de 23 de junio, FJ 5; 102/1995, de 26 de junio FJ 31; y 70/1997, de 10 de abril, FJ 4].
En cuanto a los efectos del fallo, teniendo en cuenta que la orden impugnada ha agotado todos sus efectos, hay que entender que la pretensión de la Generalitat se satisface con la declaración de que aquélla vulnera sus competencias.
Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 5250-2005, declarando que vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña:
STC 72/2012, 16 de Abril de 2012
STC 173/2012, 15 de Octubre de 2012
STC 26/2013, 31 de Enero de 2013
STS 70/2003, 23 de Enero de 2003
ATS 263/2014, 6 de Febrero de 2014
STS, 22 de Diciembre de 1995
STS, 28 de Mayo de 2015

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 Real Decreto 
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