Source: http://www.acheteurs-publics.com/marches-publics-encyclopedie/pouvoirs-adjudicateurs
Timestamp: 2019-11-17 02:50:50+00:00

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La notion de pouvoir adjudicateur est la notion utilisée pour désigner l’acheteur public dans la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics.
Les pouvoirs adjudicateurs, dans le code de la commande publique, recouvrent trois catégories de personnes :
les personnes morales de droit privé poursuivant une mission d’intérêt général et financées principalement sur fonds publics
les organismes de droit privé constituées par des pouvoirs adjudicateurs dans le but de réaliser certaines activités en commun.
3° Les organismes de droit privé dotés de la personnalité juridique constitués par des pouvoirs adjudicateurs en vue de réaliser certaines activités en commun
Cf. Acheteur public
La Banque de France, l’Institut d’émission des départements d’outre-mer, l’Institut d’émission d’outre-mer, l’Institut de France, l’Académie française, l’Académie des inscriptions et belles-lettres, l’Académie des sciences, l’Académie des beaux-arts, l’Académie nationale de médecine, l’Académie des sciences morales et politiques, les offices publics de l’habitat, Pôle emploi, la Caisse des dépôts et consignations et, pour leurs achats destinés à la conduite de leurs activités de recherche, les établissements publics de l’Etat à caractère administratif ayant dans leurs statuts une mission de recherche appliquent les règles relatives aux acheteurs autres que l’Etat, ses établissements publics à caractère autre qu’industriel et commercial, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements
Pouvoirs adjudicateurs assujettis au Code des marchés publics
■ ■ ■ Etat. « les administrations civiles de l'Etat se composent, d'une part, d'administrations centrales et de services à compétence nationale, d'autre part, de services déconcentrés » (Décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration, art. 1-1).
Sont soumis aux dispositions de l'ordonnance 2015-899 et ses décrets d'application les marchés de l’Etat, qu’ils soient passés par les services centraux, les services à compétence nationale, les services déconcentrés ou des organismes qui, sans posséder la personnalité juridique, disposent d’une certaine autonomie, comme par exemple les autorités administratives indépendantes
■ ■ ■ Les services à compétence nationale. Les services à compétence nationale sont "des services dénués de la personnalité morale, exploités en régie directe par l'administration d'État, mais disposant d'une plus grande autonomie que les administrations centrales" (Benoît DELAUNAY, Les services à compétence nationale, Droit Administratif n° 4, Avril 2009, étude 7).
Ils se divisent en deux catégories : Les premiers, créés par Décret simple, sont placés directement sous l'autorité du ministre. Ils bénéficient d’une plus grande autonomie que les seconds, créés par arrêté et placés sous l'autorité d'un directeur d'administration centrale, d'un chef de service ou d'un sous-directeur.
■ ■ ■ Unicité de la notion de pouvoir adjudicateur. La Commission nationale des tickets-restaurant (CNTR) est soumise aux mêmes règles que tout service d’administration centrale pour la passation et l’exécution de ses marchés. Aucune subdélégation de signature des marchés n’est possible. La redevance couvrant les frais de secrétariat de la commission doit être prévue par un décret en Conseil d’État. Le législateur peur créer un contrôle prudentiel pour les émetteurs de titres-restaurant (Rapport d'activité 2011, DAJ).
■ ■ ■ Organes de l'Etat - exemple du Conseil économique et social. Le Conseil économique, social et environnemental depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République, assemblée consultative auprès des pouvoirs publics, qui ne dispose pas de la personnalité juridique et dont les crédits sont inscrits au budget du Premier ministre, doit être regardé comme un organe de l'Etat pour l'application de l'article 2 du Code des marchés publics (CE, 30 déc. 2013, n° 358826).
Définition communautaire
D'un point de vu communautaire, la notion d’Etat correspond à tous les organismes qui, disposant même d’une certaine autonomie, sont dépourvus de la personnalité juridique et qui relèvent, par leurs fonctions, leur composition ou l’origine de leur financement, de l’entité étatique (CJCE 20 septembre 1988, Gebroeders Beentjes bv c/ Etat des Pays-Bas, Aff. C-31/87).
Relèvent de l’Etat : Les marchés conclus par l’administration du loto en Italie, cette administration non dotée de la personnalité juridique étant juridiquement intégrée au ministère des Finances (CJCE 20 avril 1994 Commission c/République italienne, Aff. C-272/91) ; les organes législatifs tels que le Parlement flamand (CJCE 17 septembre 1998 Commission c/Royaume de Belgique, Aff. C-323/96).
A l’inverse l’Office des forêts irlandais ne relève pas de l’Etat, car cet organisme, constitué sous la forme d’une société commerciale, est doté d’une personnalité juridique distincte et ne passe aucun contrat au nom de l’Etat (CJCE 17 décembre 1998, Commission c/Irlande, Aff. C-353/96)
Les pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices, DAJ 2016
Sont soumis aux dispositions de l’ordonnance les marchés de l’État, qu’ils soient passés par les services centraux, les services à compétence nationale, les services déconcentrés ou des organismes qui, sans posséder la personnalité juridique, disposent d’une certaine autonomie, comme par exemple les autorités administratives indépendantes.
Sont également concernés tous les marchés passés par les établissements publics de l’État, à savoir :
- Les établissements publics industriels et commerciaux, personnes morales de droit public, sont désormais soumis à l’ordonnance et leurs marchés sont donc administratifs par détermination de la loi ;
- Les groupements d’intérêt public sont soumis à l’ordonnance : ce sont des personnes morales de droit public dotée de l’autonomie administrative et financière et créée par voie contractuelle soit entre plusieurs personnes morales de droit public, soit entre l’une ou plusieurs d’entre elles et une ou plusieurs personnes morales de droit privé. Ils exercent une activité d’intérêt général à but non lucratif ;
- Les établissements publics de santé, qui depuis l’intervention de la loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 (modifiant l’article L. 6141-1 du code de la santé publique), sont considérés comme des établissements publics de l’État. Ces établissements restent toutefois soumis aux seuils applicables aux collectivités territoriales et aux établissements publics locaux (cf. article 2 du décret n° 2010- 1177 du 5 octobre 2010) ;
- Les établissements assimilés, reconnus par la jurisprudence comme une variété d’établissement public administratif :
• établissements publics à caractère culturel (EPCC) : les établissements publics de coopération culturelle, qui peuvent aussi être locaux ;
• établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) : Collège de France, Conservatoire national des arts et métiers, École nationale supérieure d’arts et métiers, écoles normales supérieures, École centrale de Lyon, École des hautes études en sciences sociales, Institut national des langues et civilisations orientales, Muséum national d’histoire naturelle, Observatoire de Paris, Palais de la Découverte, centres universitaires, École centrale des arts et manufactures, Institut de physique du globe de Paris, Institut national des sciences appliquées, instituts nationaux polytechniques, etc. ;
• établissements publics à caractère scientifique et culturel (EPSC) : universités, instituts d’études politiques, Institut d’études politiques de Paris, École pratique des hautes études ;
• établissements publics d’enseignement supérieur ;
• établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) pour les achats qui ne sont pas directement liés à leurs activités de recherche : Centre national de la recherche scientifique, l’Institut national d’études démographiques, Institut national de la recherche agronomique, Centre national du machinisme agricole, Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération, Institut national de recherche en informatique et automatique, Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité, etc. ;
• établissements consulaires : chambres de commerce et d’industrie, chambres d’agriculture.
- De la même manière, tous les établissements publics à caractère administratif ayant dans leur statut une mission de recherche, parmi lesquels les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, les établissements publics de coopération scientifique et les établissements à caractère scientifique et technologique, appliquent les règles de l’ordonnance ;
- La satisfaction des besoins (notamment le recours à un expert) des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) institués dans les services de l’État ou les établissements publics de l’État s’opère dans le cadre des règles de l’ordonnance
Une collectivité territoriale est une administration distincte de l'État, qui exerce certaines compétences lui étant dévolues sur un territoire donné. Ce terme remplace en principe celui de collectivités locales depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui reste cependant souvent utilisé.
L'ordonnance 2015-899 et ses décrets d'application s'appliquent aux marchés des collectivités territoriales métropolitaines, qu'elles relèvent du droit commun (communes, départements, régions) ou qu'elles soient dotées d'un statut spécifique (communes de Paris, Lyon, Marseille, communes d'Alsace-Moselle).
Il s'applique également aux régions et départements d'outre-mer. En revanche, il ne régit pas les marchés des collectivités d'outre-mer qui disposent de leur réglementation propre. Dans ces collectivités, il appartient en effet aux assemblées délibérantes de déterminer les règles applicables en la matière (Fiche DAJ, Les pouvoirs adjudicateurs, 2016).
■ ■ ■ Communes nouvelles et communes déléguées. En application de la Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës (Art.L. 2113-2 CGCT).
Dans un délai de six mois à compter de la création de la commune nouvelle, des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes dont la commune nouvelle est issue sont instituées au sein de celle-ci, sauf délibération contraire du conseil municipal de la commune nouvelle. Ce conseil municipal peut décider la suppression des communes déléguées dans un délai qu'il détermine. La commune nouvelle a seule la qualité de collectivité territoriale (Art.L. 2113-10 CGCT).
Les ordonnances relatives aux marchés publics et aux contrats de concession s’appliquent aux marchés et contrats de concession des collectivités territoriales métropolitaines, qu’elles relèvent du droit commun (communes, départements, régions) ou qu’elles soient dotées d’un statut spécifique (communes de Paris, Lyon, Marseille, communes d’Alsace-Moselle).
Il convient de relever qu’une commune ayant fusionné avec une autre commune disparaît et ne conserve en principe aucune existence administrative. Dès lors, elle perd la personnalité juridique et n’a pas plus la qualité de pouvoir adjudicateur.
Tous les établissements publics des collectivités territoriales sont soumis aux deux ordonnances, qu’ils revêtent un caractère administratif ou industriel et commercial. Les ordonnances s’appliquent aussi bien à ceux d’entre eux qui ont le statut d’établissement public territorial (structures de coopération intercommunale) qu’à ceux à caractère purement fonctionnel (centres communaux d’action sociale). Il a en outre été jugé que les associations syndicales autorisées doivent être considérées comme des établissements publics rattachés aux collectivités territoriales.
Les établissements publics sont soumis aux règles applicables à leur collectivité de rattachement. Dès lors qu’un article de l’ordonnance vise les collectivités territoriales, il s’applique également à leurs établissements publics.
Enfin, les établissements publics locaux d’enseignement (collèges, lycées d’enseignement général, technologique et professionnel et les établissements d’éducation spéciale) sont soumis aux règles de l’ordonnance applicables aux personnes morales de droit public.
■ ■ ■ Les établissements publics sont soumis aux règles applicables à leur collectivité de rattachement. Ainsi, dès qu'un article de l'ordonnance 2015-899 vise l'Etat, il s'applique également à ses établissements publics autres que ceux ayant un caractère industriel et commercial. De même, lorsqu'un article vise les collectivités locales, elle s'applique également à leurs établissements publics (EPCI, CNFPT etc...). S'agissant des établissements dits non rattachés (CCI, chambres d'agriculture), ils sont en fait des EPA de l'Etat (DAJ, MP, n° 1/2001, p. 9).
La liste des établissements publics administratifs est définie par le Décret n°84-38 du 18 janvier 1984.
Liste des opérateurs de l'état
■ ■ ■ Métropole. La métropole est une nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale, créée par la Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion. Peuvent obtenir le statut de métropole les établissements publics de coopération intercommunale qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants et les communautés urbaines (Art.L. 5217-1 CGCT).
■ ■ ■ Pôle métropolitain. Le pôle métropolitain est un établissement public, créé par la Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010, constitué par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue d'actions d'intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l'innovation, de la recherche, de l'enseignement supérieur et de la culture, d'aménagement de l'espace par la coordination des schémas de cohérence territoriale dont le périmètre est identique à celui des établissements publics de coopération intercommunale qui composent le pôle, et de développement des infrastructures et des services de transport au sens des articles L. 1231-10 à L. 1231-13 du code des transports, afin de promouvoir un modèle de développement durable du pôle métropolitain et d'améliorer la compétitivité et l'attractivité de son territoire, ainsi que l'aménagement du territoire infra-départemental et infra-régional (Art.L. 5731-1 CGCT).
■ ■ ■ Etablissements publics de santé. Les établissements publics de santé sont devenus des établissements publics de l'État, en application de la loi 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.
La loi du 21 juillet 2009 a réformé le statut des établissements publics de santé. Les hôpitaux, jusqu’alors établissements publics locaux, sont devenus des établissements publics nationaux, ainsi que le Conseil d’État l’a souligné lors de l’examen de la loi. Cette mutation a eu des conséquences directes mais involontaires sur les règles de passation de leurs marchés car le seuil de procédure de marchés publics diffère selon que l’établissement public est national ou local. L’accord sur les marchés publics (AMP) signé dans le cadre de l’OMC et les directives européennes prévoient en effet un seuil plus bas et donc plus contraignant pour les « autorités gouvernementales centrales » (125 000€).
Pour maintenir aux hôpitaux le seuil bas applicable aux collectivités locales, perdu en devenant établissements nationaux, une disposition réglementaire expresse a donc été nécessaire (décret n° 2010-1177 du 5 octobre 2010 portant diverses dispositions relatives à la tarification des établissements de santé et aux marchés des établissements publics de santé).
■ ■ ■ Entreprises publiques. La qualification d'entreprise publique n'a, par elle-même, pas d'incidence sur la soumission à l'ordonnance 2015-899. Les entreprises publiques peuvent être soit des sociétés commerciales, soit des établissements publics à caractère industriel et commercial. Leur statut emporte assujettissement ou non aux règles de la commande publique.
La notion d'organisme de droit public est utilisée par la directive à fin de définir ceux des pouvoirs adjudicateurs y étant assujettis. Par "organisme de droit public", on entend tout organisme qui a été créé pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial et dont :
c) Soit l’organe d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur
Les listes, non exhaustives, des organismes et des catégories d'organismes de droit public qui remplissent les critères énumérés au deuxième alinéa, points a), b) et c), figuraient à l'annexe III de l'ancienne directive 2004/18/UE. Ces listes n'ont pas été reprises dans les nouvelles directives marchés publics.
■ ■ ■ Ordonnance marchés publics et organisme de droit public. L'article 10 de l'ordonnance 2015-899 ne mentionne pas spécifiquement les organismes de droit public mais uniquement "les personnes morales de droit public".
■ ■ ■ Comité d'entreprise. Un comité d'entreprise d'une personne morale, soumise à l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics en qualité de pouvoir adjudicateur, ne relève pas des personnes morales de droit privé créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général au sens de l'article 10 de ladite ordonnance (C. Cass, 4 avril 2018, n° 18-70002).
■ ■ ■ Principe. Tous les marchés passés par une personne morale de droit public doivent être soumis aux règles fixées par l’une ou l’autre des directives et ceci sans distinction entre les activités d’intérêt général de l’entité et les activités qu’elle exerce dans des conditions de concurrence, même si une séparation économique, financière et comptable totale entre les différentes activités est démontrée (CJCE, 10 avril 2008, Ing. Aigner, aff. C-393/06).
■ ■ ■ Critères cumulatifs de qualification. Les trois critères de qualification de l'organisme de droit public sont cumulatifs (CJCE, 15 janv. 1988, Mannesman Anlagenbau Austria AG, C-44/96).
Toutefois, le fait pour un organisme de droit public d'avoir été créé pour satisfaire spécifiquement un besoin d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel et commercial n'implique pas qu'il soit uniquement chargé de satisfaire de tels beoins (même arrêt)
■ ■ ■ Activité financée majoritairement. Un organisme, tel un ordre professionnel de droit public, ne remplit ni le critère relatif au financement majoritaire par les pouvoirs publics lorsque cet organisme est financé majoritairement par les cotisations payées par ses membres, dont la loi l’habilite à fixer et à percevoir le montant, dans le cas où cette loi ne détermine pas l’étendue et les modalités des actions que ledit organisme entreprend dans le cadre de l’accomplissement de ses missions légales, que ces cotisations sont destinées à financer, ni le critère relatif au contrôle de la gestion par les pouvoirs publics du seul fait que la décision par laquelle le même organisme fixe le montant desdites cotisations doit être approuvée par une autorité de tutelle (CJUE, 12 sept. 2013, aff. C‑526/11)
Le caractère cumulatif de ces trois critères fixé par les dispositions précitées est affirmé par la CJUE274.
Le statut de l’entité (publique ou privée) ’est indifférent pour la qualification d’organisme de droit public et donc de pouvoir adjudicateur au sens de la directive275.
1.2.1. Personnalité juridique
Ce critère ne fait pas difficulté.
1.2.2. Objet social
Le critère selon lequel l’organisme doit avoir été « créé pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial » doit être interprété à la lumière de la jurisprudence de la CJUE qui en a retenu une acception large au regard du double objectif d’ouverture à la concurrence et de transparence.
Pour apprécier si des activités poursuivent un but d’intérêt général dépourvu de caractère industriel et commercial, la CJUE fonde son analyse sur un faisceau d’indices liés aux circonstances ayant présidé à la création de l’entité et aux conditions dans lesquelles elle exerce son activité276.
1.2.2.1. S’agissant du terme « créé »
La CJUE a précisé277 que « l’effet utile de la directive ne serait pas pleinement préservé si l’application du régime de la directive pouvait être exclue du seul fait que les tâches d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial que celle-ci accomplit en pratique ne lui ont pas été confiées dès sa création » (considérant 57) et qu’« une entité qui n’a pas été créée pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial, mais qui a par la suite pris en charge de tels besoins, dont elle assure depuis effectivement la satisfaction, remplit la condition pour pouvoir être qualifiée d’organisme de droit public, à condition que la prise en charge de la satisfaction de ces besoins puisse être constatée objectivement » (considérant 63).
Par conséquent, c’est l’activité effectivement exercée par l’organisme qu’il convient de prendre en compte pour le qualifier ou non d’organisme de droit public. Ainsi, en droit français, la qualification d’établissement public industriel et commercial (EPIC) d’un organisme ne permet pas à elle seule de l’exclure a priori de sa qualité d’organisme de droit public soumis aux règles des marchés publics.
1.2.2.2. S’agissant du terme « spécifiquement »
La condition selon laquelle l’organisme doit avoir été créé pour satisfaire « spécifiquement » des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial, n’implique pas qu’il soit « uniquement » chargé de satisfaire de tels besoins. Le fait que la satisfaction des besoins d’intérêt général ne constitue qu’une partie relativement peu importante des activités réellement entreprises par l’organisme est sans pertinence dès lors qu’une telle entité continue à se charger des besoins qu’elle est spécifiquement obligée de satisfaire278.
1.2.2.3. S’agissant des termes « besoin d’intérêt général autre qu’industriel et commercial »
•La première question consiste à s’interroger sur le caractère d’intérêt général du besoin satisfait.
La production de documents administratifs dont certains sont soumis au secret ou au respect de normes de sécurité est étroitement liée à l’ordre public et au fonctionnement institutionnel de l’État exigeant une garantie d’approvisionnement et le respect de normes de confidentialité et de sécurité279.
La Cour a reconnu que « les activités visant à l’organisation de foires, d’expositions et d’autres initiatives semblables satisfont à des besoins d’intérêt général. L’organisateur de telles manifestations n’agit pas seulement dans l’intérêt particulier de ces derniers mais il procure également aux consommateurs qui fréquentent ces manifestations une information permettant à ceux-ci d’effectuer leurs choix dans des conditions optimales. L’impulsion pour les échanges qui en résulte peut être considérée comme relevant de l’intérêt général »280.
Des activités mortuaires et de pompes funèbres sont considérées comme des activités répondant effectivement à un besoin d’intérêt général. De telles activités sont liées à l’ordre public dans la mesure où l’État a un intérêt manifeste à exercer un contrôle étroit sur l’établissement de certificats tels que les certificats de naissance ou de décès.
S’ajoutent à cela des motifs évidents d’hygiène et de santé publique. La Cour précise en outre que « la circonstance qu’une collectivité territoriale a l’obligation légale de prendre en charge les funérailles et, le cas échéant, d’en assumer les frais, (…) constitue un indice de l’existence d’un tel besoin d’intérêt général »281.
Une activité qui consiste à acquérir des services de planification et de construction dans le cadre d’un projet immobilier portant sur la construction de plusieurs immeubles de bureaux et d’un immeuble de stationnement couvert, faisant suite à une décision de la ville de créer sur son territoire un pôle de développement technologique, est susceptible de répondre effectivement à un besoin d’intérêt général. En effet, la Cour a reconnu dans cette affaire que la défenderesse n’agissait pas seulement dans l’intérêt particulier des entreprises directement concernées par ledit projet, mais également dans celui de la ville qui souhaite se développer du point de vue économique et social. En outre, la Cour a précisé que l’intérêt général ne se mesure pas au nombre des utilisateurs directs d’une activité ou d’un service282.
L’activité qui consiste à assumer l’exécution des programmes et actions prévus dans le plan d’amortissement et de création de centres pénitentiaires, aux fins de la mise en œuvre de la politique pénitentiaire de l’État espagnol, constitue une condition nécessaire à l’exercice du pouvoir répressif de l’État et est intrinsèquement liée à l’ordre public. Il s’agit donc d’une activité d’intérêt général283.
•La deuxième question vise à déterminer si le besoin d’intérêt général a un caractère autre qu’industriel ou commercial.
La Cour a précisé que « les besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial sont en règle générale satisfaits d’une manière autre que par l’offre de biens ou de services sur le marché. Il s’agit en général de besoins que, pour des raisons liées à l’intérêt général, l’État choisit de satisfaire lui-même ou à l’égard desquels il entend conserver une influence déterminante »284.
Cette définition européenne est fondée sur la possibilité pour un État de décider de conserver une influence déterminante sur une activité jugée nécessaire dans la mesure où cette activité pourrait ne pas être entièrement satisfaite par les offres d’opérateurs entièrement privés.
Il ressort dès lors de la jurisprudence que l’absence de concurrence ne doit pas être considérée comme une condition sine qua non à la reconnaissance d’un organisme de droit public puisque la notion de besoin d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial n’exclut pas des besoins qui sont également satisfaits ou pourraient l’être par des entreprises privées285. Cependant, l’existence d’une concurrence développée peut être un indice au soutien du fait qu’il ne s’agit pas d’un besoin d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial.
La Cour a également souligné que d’autres facteurs devaient être pris en compte pour déterminer le caractère autre qu’industriel et commercial du besoin, notamment les conditions dans lesquelles l’organisme exerce ses activités. En effet, si l’organisme opère dans des conditions normales de marché, poursuit un but lucratif et supporte les pertes liées à l’exercice de son activité, il est peu probable que les besoins qu’il vise à satisfaire soient d’une nature autre qu’industrielle ou commerciale. Ainsi, pour reconnaître que l’intérêt général est autre qu’industriel ou commercial, il n’est pas exclu que les activités donnent lieu à la réalisation de bénéfices. Il importe en revanche que la recherche de tels bénéfices ne constitue pas l’objet principal de l’entité286.
En outre, le fait que le pouvoir adjudicateur auquel l’organisme est lié opère une recapitalisation de l’organisme dans le cas où celui-ci est déclaré en faillite ou réalise des pertes financières, est un indice du caractère autre qu’industriel ou commercial du besoin satisfait. L’organisme ne se comporte pas comme un simple opérateur privé puisqu’il n’assume pas l’intégralité des risques liés à son activité et qu’il se laisse guider par des considérations autres que purement économiques.
– Exemple d’intérêt général ayant un caractère commercial :
L’organisation de foires et d’expositions est une activité économique qui consiste à fournir des services aux exposants contre versement d’une contrepartie. Par son activité, l’entité satisfait des besoins de nature commerciale. Par conséquent, les activités visant à l’organisation de foires, d’expositions satisfont un besoin d’intérêt général ayant un caractère commercial, l’entité n’est alors pas qualifiée d’organisme de droit public.
1.2.3. Lien avec un pouvoir adjudicateur
Ce critère vise à constater l’existence d’une dépendance étroite de l’entité à l’égard d’un organisme soumis aux dispositions du droit de l’Union européenne en matière de marchés publics287.
Ce troisième critère est satisfait dès lors que l’une des conditions suivantes est remplie :
– soit l’activité est financée majoritairement par l’État, les collectivités territoriales ou d’autres organismes de droit public ;
La Cour a eu l’occasion d’appliquer ce critère à un ordre professionnel, en estimant qu’« un ordre professionnel de droit public, ne remplit ni le critère relatif au financement majoritaire par les pouvoirs publics lorsque cet organisme est financé majoritairement par les cotisations payées par ses membres, dont la loi l’habilite à fixer et à percevoir le montant, dans le cas où cette loi ne détermine pas l’étendue et les modalités des actions que ledit organisme entreprend dans le cadre de l’accomplissement de ses missions légales, que ces cotisations sont destinées à financer, ni le critère relatif au contrôle de la gestion par les pouvoirs publics du seul fait que la décision par laquelle le même organisme fixe le montant desdites cotisations doit être approuvée par une autorité de tutelle »288.
1.2.3.1. Financement majoritaire par l’État, les collectivités territoriales ou d’autres organismes de droit public
S’agissant de la notion de financement public, seuls les financements versés sans contrepartie spécifique aux activités de l’entité concernée peuvent être qualifiés de « financement public ». La Cour de justice a confirmé que « la notion de financement vise un transfert de moyens financiers opéré sans contrepartie spécifique, dans le but de soutenir les activités de l’entité concernée »289. Ne constituent donc pas un financement public, au sens de la définition de l’organisme de droit public, les versements effectués en contrepartie de prestations de services. Sont notamment qualifiées de financement public par la Cour les subventions290.
La Cour a jugé qu’il y a financement majoritaire par l’État lorsque les activités d’organismes de radiodiffusion publics sont financées majoritairement par une redevance mise à la charge des détenteurs d’un poste récepteur, qui est imposée, calculée et perçue suivant des règles exorbitantes du droit commun et sans contre-prestation spécifique291.
Sur le caractère « majoritaire » du financement public, la Cour précise que « le terme « majoritairement » doit être interprété comme signifiant « plus de la moitié ». [Pour un tel calcul], il y a lieu de tenir compte de l’ensemble des revenus dont l’organisme bénéficie, y compris ceux qui résultent d’une activité commerciale. (…) L’exercice budgétaire au cours duquel la procédure de passation d’un marché déterminé est lancée doit être considéré comme la période la plus appropriée pour le calcul du mode de financement de cet organisme, étant entendu que ce calcul doit être effectué sur la base des chiffres disponibles au début de l’exercice budgétaire, fussent-ils de nature prévisionnelle. »292
Le contrôle requis se caractérise par la capacité d’influencer les décisions de l’organisme concerné. Ce doit être un contrôle actif. C’est pourquoi, l’hypothèse d’un simple contrôle a posteriori ne suffit pas à considérer que le critère du contrôle de gestion est satisfait293.
La Cour a cependant nuancé sa position puisqu’elle précise, dans un arrêt relatif aux SAHLM, que dès lors que les règles de gestion sont très détaillées, la simple surveillance de leur respect peut, à elle seule, aboutir à conférer une emprise importante aux pouvoirs publics294. Mais si l’entité jouit d’une autonomie organisationnelle et budgétaire et que le contrôle ne s’effectue qu’a posteriori, le juge considère qu’il y a absence de tutelle ou de contrôle sur cette entité295.
Par conséquent, le contrôle de gestion peut éventuellement être a priori dès lors qu’il ne se résume pas à un simple contrôle de la régularité. En l’affaire, l’effectivité du contrôle de gestion était révélée par la possibilité pour le ministre de prononcer la dissolution de la SAHLM, de nommer un liquidateur, de suspendre les organes dirigeants et de nommer un administrateur provisoire, autant d’indices qui, selon la Cour, impliquent un contrôle permanent de l’organisme.
Ce dernier critère ne pose pas a priori de difficultés d’interprétation. La Cour a été amenée à le rechercher : « Quant à la troisième condition, il y a lieu de constater que le directeur général de l’ÖS est nommé par un organe composé en majorité des membres nommés par la Chancellerie fédérale ou différents ministères. De plus, elle est soumise au contrôle de la Cour des comptes et un office de contrôle étatique est chargé de veiller aux imprimés soumis à un régime de sécurité. Enfin, selon les déclarations faites à l’audience par la SRG, la majorité des actions de l’ÖS restent dans les mains de l’État autrichien ».296
Pouvoirs adjudicateurs soumis à l'ordonnance du 6 juin 2005 (pour les marchés lancés avant le 1er avril 2016)
Sont soumis à l’ordonnance du 6 juin 2005 en vertu de textes spécifiques :
– Les offices publics de l’habitat (art. L. 421-26 du code de la construction et de l’habitation) ;
– Les organismes privés d’habitation à loyer modéré (art. L 433-1 du code de la construction et de l’habitation) ;
– Les sociétés d’économie mixte exerçant une activité de construction ou de gestion de logements sociaux (art. L. 481-4 du code de la construction et de l’habitation)
– Pôle Emploi (art. L. 5312-8 du code du travail) ;
– Association pour l’accès aux garanties locatives (art. L313-33 du code de la construction et de l’habitation) ;
– Association Foncière Logement (art. L 313-34 du code de la construction et de l’habitation) ;
– Le foyer d’entraide de la Légion étrangère (art. R 3418-11 du code de la défense) ;
– Certaines autorités administratives indépendantes :
- Haut Conseil du commissariat aux comptes (art. R 821-14-19 du code de commerce),
- Haute Autorité de Santé (art. R 161-101 du code de la sécurité sociale),
- Agence française de lutte contre le dopage (art. R 232-41 du code du sport),
- Autorité des marchés financiers (art. R 621-26 du code monétaire et financier),
- Autorité de régulation des activités ferroviaires (art. 31 du décret n° 2010-1023 du 1er septembre 2010).
Personnes publiques soumises à une réglementation spécifique
■ ■ ■ Etablissement de recherche. Les marchés passés par les établissements publics à caractère administratif ayant dans leur statut une mission de recherche, parmi lesquels les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, les établissements publics de coopération scientifique et les établissements publics à caractère scientifique et technologique ont un double régime.
Les achats destinés à la conduite de leurs activités de recherche relèvent de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 (cf. art. 30 de la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 pour la recherche). Cependant, comme le permet l’article 3.II de cette ordonnance, ces dispositions ne font pas obstacle à la possibilité, pour les pouvoirs adjudicateurs, d’appliquer volontairement, pour un marché particulier, les règles prévues par le code des marchés publics. Ce choix peut se manifester par la référence explicite aux articles du code dans les documents de la consultation et les pièces contractuelles du marché. Les autres achats sont soumis au code des marchés publics. (Circulaire du 29 décembre 2009 relative au Guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics).
■ ■ ■ Organismes de sécurité sociale. Les contrats dont l'objet est de fournir une prestation de travaux, fournitures ou services à titre onéreux, souscrits par les organismes de sécurité sociale sont des marchés, au sens de l’article L.124-4 du Code de la Sécurité Sociale. Ces marchés sont soumis à une réglementation particulière, découlant de l'arrêté du 16 juin 2008 portant réglementation sur les marchés des organismes de sécurité sociale.
Le régime des contrats suit celui des différents organismes de sécurité sociale :
- seuls les établissements publics sont directement soumis au code des marchés publics : les caisses nationales du régime général (CNAMTS, CNAF, CNAVTS et ACOSS), la Caisse Nationale Militaire de Sécurité Sociale, le Centre de Sécurité Sociale de Travailleurs Migrants, et l’EN3S.
- les organismes essentiellement mutualistes sont exclus du champ d’application de l’arrêté en son article 1er (cf. infra point 2.3.1.) et ne relèvent pas non plus du code des marchés publics : il s'agit des sections mutualistes, des sections mutualistes étudiantes, des mutuelles de fonctionnaires, des organismes conventionnés par le RSI, Régime social des indépendants.
- les organismes d’assurance maladie du régime général, à l’exception des CRAM et des CGSS, relèvent du dispositif dérogatoire organisé par l’arrêté ;
- tous les autres organismes, soumis au régime normal de l’arrêté.
■ ■ ■ GIP intervenant dans la sphère sociale. L’article 101 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 a modifié l’article L. 124-4 du Code de la sécurité sociale relatif aux marchés passés par les organismes privés de sécurité sociale pour y inclure les GIP financés majoritairement par des organismes relevant de la sphère sécurité sociale. Ils relèvent désormais de l’arrêté de l’arrêté du 16 juin 2008 portant réglementation sur les marchés des organismes de sécurité sociale
■ ■ ■ Organismes soumis à l'ordonnance de 2005. Certaines personnes publiques ou privées, bien que non assujetties au code des marchés publics, sont soumises à des obligations de mise en concurrence imposées par le droit communautaire. Ces organismes relèvent du régime de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005, relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics et de ses décrets d’application
Selon l’article 3 de l’ordonnance sont des pouvoirs adjudicateurs et de ce fait, sont assujettis aux dispositions de l’ordonnance et du décret n° 2005-1742 du 30 décembre 2005 relatif aux pouvoirs adjudicateurs :
“ 1° Les organismes de droit privé ou les organismes de droit public autres que ceux soumis au Code des marchés publics dotés de la personnalité juridique et qui ont été créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial dont :
b) Soit par des pouvoirs adjudicateurs soumis à la présente
c) Soit par des pouvoirs adjudicateurs soumis au Code des marchés publics et des pouvoirs adjudicateurs soumis à la présente ordonnance”.
Parmi les organismes concernés par le décret relatif aux pouvoirs adjudicateurs, et outre ceux qui sont expressément désignés, on trouve également les organismes privés d’habitations à loyer modéré, les anciennes sociétés anonymes d'HLM : les entreprises sociales pour l’Habitat, les sociétés coopératives HLM, les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif HLM, sociétés anonymes de crédit immobilier, fondations d’HLM.
Les GIP sont, quant à eux et dans le silence de la loi, soumis aux règles de l'ordonnance lorsqu’ils revêtent la qualité de pouvoir adjudicateurs (sur ce point, cf. rapport public du Conseil d'Etat, 2010).
Liste des principaux EPIC :
- L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)
- L'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)
- L'économat des armées (EdA)
- L'Institution de Gestion Sociale des Armées (IGeSA)
- L'Institut national de l'audiovisuel (INA)
- L'Institut national de la consommation (INC)
- Réseau ferré de France (RFF)
- Les Ports autonomes, établissements mixtes gérés comme des EPIC.
- Le Centre national de documentation pédagogique
- Le Centre national d'études spatiales (CNES)
- Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA)
- L'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER)
- L'Office national des forêts (ONF)
- L'Onera (The French Aerospace Lab)
- Les Offices publics de l'habitat (OPH) qui regroupent les anciens OPAC et les OPHLM
- Le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD)
- La Comédie-Française
- Le Théâtre National de la Colline
- Le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB)
- L'Aéroport de Bâle-Mulhouse
- L'Union des groupements d'achats publics (UGAP)
- La Monnaie de Paris (01/01/2007)
- Le Laboratoire national de métrologie et d'essais (LNE)
- L'établissement public du palais de la découverte et de la Cité des sciences et de l'industrie
- L'établissement public du parc et de la grande halle de la Villette (EPPGHV)
- La Cité de l'architecture et du patrimoine
- OSEO (ex BDPME, SOFARIS et ANVAR)[4]
- La régie Tisséo
- Le Comité Martiniquais du Tourisme (CMT)
■ ■ ■ Offices publics de l'habitat. En application de l'article L. 421-26. du code de la construction et de l'habitation, créé par la Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, les marchés des offices publics de l'habitat sont régis par les dispositions applicables aux marchés des personnes publiques ou privées soumises aux règles fixées par l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics (pour aller plus loin : guide des marchés des OPH, FFOPH, 2012).
Sociétés d'économie mixtes locales (SEML)
Les sociétés d'économie mixte locales (SEML) sont des sociétés anonymes régies par le titre II du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales (CGCT).
■ ■ ■ Non assujettissement par principe au Code des marchés publics. Le code des marchés publics n’est pas applicable aux contrats propres des sociétés d’économie mixte (CE, 7 mars 2005, Société Seco Rail, n° 271289 ; même solution s'agissant des marchés des SEM concessionnaires de travaux autoroutiers CE, 19 novembre 2004 - Société National Westminster Bank, n° 231103 ).
■ ■ ■ Assujettissement aux règles de l'ordonnance de du 6 juin 2005. Les SEM sont désormais soumises aux règles del'ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics (dont l'article 42 abroge les dispositions de la loi Sapin - art. 48 - soumettant antérieurement les contrats de travaux, d'étude et de maîtrise d'oeuvre conclus par les SEM aux seuls principes de publicité et de concurrence prévues par le Code des marchés publics - appelé "petit code des marchés publics").
■ ■ ■ Exception : mandat. Si les Sem ne sont pas soumises par principe aux dispositions du code des marchés publics, elles sont amenées à les appliquer lorsqu'elles sont titulaires de conventions de mandat conclues avec une collectivité locale
Les pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices, DAJ 2019

References: art. 1
 l'article 2
 L'article 10
 l'article 10
 art. 30
 l'article 42
 art. 48