Source: https://elderecho.com/la-intervencion-en-la-comprobacion-material-de-las-entidades-locales
Timestamp: 2019-12-14 05:18:27+00:00

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La intervención en la comprobación material de las Entidades Locales - El Derecho - Administrativo
Desde sus orígenes la comprobación material de las inversiones forma parte de la función interventora, aunque los textos expuestos no regulaban cómo debía de producirse la intervención de la comprobación material de las inversiones
Tribuna 22-04-2019
Tanto la derogada Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales LRHL (EDL 1988/14026), como el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), contemplan en su art. 214.2 el contenido del ejercicio de la función interventora, que comprenderá:
Ha sido el RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local -RCIEELL- (EDL 2017/55218), quien se ha encargado del desarrollo.
Pero volvamos al principio. Recordemos que la intervención tiene dos modalidades, una de ellas se refiere a la intervención formal y otra a la intervención material (art.7.2 RCIEELL).
A pesar de que se realiza una traslación de la regulación existente en la Administración del Estado en esta materia, existen grandes diferencias entre ambas. Veamos la comparación entre el RCIEELL y el RD 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el Régimen del Control Interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado (EDL 1995/17041):
1ª. Quizás la más importante es que mientras que para la Intervención General de la Administración del Estado es una facultad que se puede o no ejercer, es, por tanto, potestativa. En las Entidades Locales es obligatoria, no se trata de una facultad de la Intervención, sino de una obligación impuesta a la Intervención de las Entidades Locales.
2ª. La segunda diferencia es que mientras que para la IGAE se puede ejercer para aquellas inversiones que superen los 50.000 euros, en las Entidades Locales el importe límite son los contratos menores. Aunque la redacción del RCIEELL se refiere también al mismo límite que para la IGAE (50.000 euros), la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, -LCSP 2017- (EDL 2017/226876), baja el límite para dejarlo en el que se establece en el importe de los contratos menores, debiendo entender derogado el apartado 3 transcrito del artículo 20 del RCIEELL.
Para realizar un análisis del contenido de la intervención de la comprobación material vamos a seguir la normativa aplicable, partiendo como índice el artículo 20 del RCIEELL.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 20.1 RCIEEELL, antes de liquidar el gasto o reconocer la obligación se verificará materialmente la efectiva realización de las obras, servicios o adquisiciones financiadas con fondos públicos y su adecuación al contenido del correspondiente contrato.
Recordemos que el art. 8.1 RCIEELL, dispone que la función interventora se ejercerá bien como fiscalización previa bien como intervención previa en los términos señalados en los apartados siguientes. Y el apartado 3 del citado precepto se refiere a la intervención previa como la facultad del órgano interventor para comprobar antes de que se dicte la resolución de que las obligaciones se ajustan a los negocios jurídicos suscritos por las autoridades competentes.
Recordemos que el reconocimiento de la obligación es una fase del gasto que consiste en el acto (administrativo) mediante el cual se declara la existencia de un crédito exigible contra la Entidad derivado de un gasto autorizado y comprometido (art.58 RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales; EDL 1990/13243).
Por ello, como indica el art. 59 RD 500/1990, previamente al reconocimiento de las obligaciones habrá de acreditarse documentalmente ante el Órgano competente la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día autorizaron y comprometieron el gasto.
- Identificación del acreedor.
- Importe exacto de la obligación.
- Las prestaciones, servicios u otras causas de las que derive la obligación del pago.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 20.2 RCIEELL, la intervención de la comprobación material se realizará por el órgano interventor. El órgano interventor podrá estar asesorado cuando sea necesaria la posesión de conocimientos técnicos para realizar la comprobación material.
A nuestro entender se trata de una obviedad, porque la intervención de la comprobación material forma parte, como hemos visto, de la función interventora y ésta se comprende dentro del control interno y éste corresponde ex lege al Interventor de la Entidad Local (art. 92.bis LRBRL, EDL 1985/8184; art. 213 TRLRHL; art. 4 RCIEELL; art. 11 RD 128/2017, de 16 de marzo, EDL 2017/12486; etc.)
De conformidad con el apartado 10º de la Resolución de 14 de julio de 2015, de la Intervención General de la Administración del Estado, sobre el desarrollo de la función interventora en el ámbito de la comprobación material de la inversión (EDL 2015/126775), la designación de un asesor, o de varios, se debe realizar cuando se entienda precisa la posesión de conocimientos técnicos para realizar la comprobación material de la inversión. Se entiende que la comprobación material requiere la posesión de conocimientos técnicos en las recepciones de obras cuyos proyectos hayan sido redactados por funcionarios técnicos, tales como arquitectos, ingenieros o cualesquiera otros que deban poseer para suscribirlos títulos académicos o profesionales, así como aquellas obras cuya dirección y vigilancia haya estado encomendada a personas que posean títulos de capacitación especial, aun cuando no hayan mediado la redacción de proyectos. Por el contrario, no procederá la designación de un asesor con conocimientos técnicos cualificados en los contratos de suministros cuando la inversión se refiera a objetos determinables por su número, calidad y condiciones usuales en el comercio, o cuando su procedencia está acreditada por el nombre o marca comercial que conste en los mismos.
El apartado 3º del art. 20 RCIEELL dispone que los órganos gestores deberán solicitar al órgano interventor, o en quien delegue, su asistencia a la comprobación material de la inversión cuando el importe de ésta sea igual o superior a 50.000,00 euros, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido, y sin perjuicio de que las bases de ejecución del presupuesto fijen un importe inferior, con una antelación de veinte días a la fecha prevista para la recepción de la inversión de que se trate.
2ª. Este apartado cierra la puerta a la discusión sobre si el Interventor puede delegar la comprobación material, porque expresamente la norma se refiere a que los órganos gestores deben solicitar al Interventor o a quien éste delegue la asistencia a la comprobación material, por lo que está admitiendo la norma expresamente la posibilidad de la delegación de la intervención en la comprobación material. Cuestión que es reiterada, como luego veremos, en el apartado 4 del artículo que estamos comentando.
6ª. El gasto o contrato sobre el que se realiza la comprobación material debe ser o tener naturaleza de inversión. Por lo que hay que traer a colación el concepto de inversión que realiza la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales (EDL 2008/217015), modificada por la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo (EDL 2014/26970), según el cual son gastos destinados a la creación de infraestructuras y a la creación o adquisición de bienes de naturaleza inventariable necesarios para el funcionamiento de los servicios y aquellos otros gastos que tengan carácter amortizable. Serán imputables a los créditos de este capítulo los gastos originados por la adquisición de bienes a que se refiere el párrafo anterior que reúnan alguna de las siguientes características:
Pero hay que tener en cuenta que la Circular de 31 de marzo de 2016 de la Intervención General del Estado (EDD 2016/307160), entiende que no procede la comprobación material en aquellos casos en los que el objeto de la inversión sean actividades, adquisiciones de bienes deteriorables o consumibles por su uso, así como prestaciones de servicios que no den lugar a un resultado tangible, susceptible de comprobación material. Por ello la regla general debe ser la procedencia de la comprobación material de las inversiones para lo cual es preciso que los objetos de los contratos o encargos estén definidos de forma precisa que permita la comprobación del exacto cumplimiento de las obligaciones por parte del contratista. Solo excepcionalmente, cuando por la naturaleza de la prestación, esto es, cuando su objeto no es una realidad física, tangible, susceptible de constatación material, lo cual vacía de contenido esta modalidad de control.
Mientras que el acto de recepción de las obras, de conformidad con lo dispuesto en el art. 6.1 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (EDL 1999/63355), es el acto por el cual el constructor, una vez concluida ésta, hace entrega de la misma al promotor y es aceptada por éste (definición que podemos extrapolar a la recepción de servicios y suministros).
La comprobación material de la inversión forma parte integrante de la función interventora y tiene por finalidad verificar materialmente la efectiva realización de las obras, servicios y adquisiciones financiadas con fondos públicos y su adecuación al contenido del correspondiente contrato o encargo. Dicha modalidad de control está vinculada y se desarrolla en paralelo al acto de recepción por el cual la Administración contratante comprueba la realización de la prestación objeto del contrato o encargo (Circular de la IGAE de 31/03/2016, EDD 2016/307160).
El apartado 13º.2 de la Resolución de 14 de julio de 2015, de la Intervención General de la Administración del Estado, sobre el desarrollo de la función interventora en el ámbito de la comprobación material de la inversión (EDL 2015/126775), expresamente dispone que con carácter previo a la celebración del acto de recepción, los representantes designados y, en su caso, asesores técnicos deberán disponer de cuantos antecedentes, documentación e información sean precisos a efectos de las actuaciones de intervención de la comprobación material de la inversión.
pliego de cláusulas administrativas particulares;
memoria del proyecto, en el caso de prestaciones de obras;
pliego de prescripciones técnicas, en el resto de prestaciones, o documentos equivalentes;
contrato o encargo;
modificaciones aprobadas;
certificaciones y demás documentación técnica que haya de regir la ejecución del objeto de la inversión;
otra documentación que se considere oportuno.
Las actuaciones de comprobación material que se realizan se reflejan en un acta, que es la propia acta de recepción (apartado 17ª Resolución 14/07/2015).
El art. 164.2 RD 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (EDL 2001/34761), dispone que del resultado de la recepción se levantará un acta que suscribirán todos los asistentes, retirando un ejemplar original cada uno de ellos.
El art. 6.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (EDL 1999/63355), dispone que la recepción deberá consignarse en un acta firmada, al menos, por el promotor y el constructor, y en la misma se hará constar:
- En el caso de contratos menores
- Los que no tengan el carácter de inversión,
La citada Resolución de 14 de julio de 2015 de la IGAE (EDL 2015/126775, dispone que el resultado de la intervención de la comprobación material de la inversión debe ser:
El resultado será favorable cuando las obras, suministros o servicios se encuentren en buen estado y con arreglo a las prescripciones técnicas previstas en el contrato o encargo, así como, en su caso, en las mejoras ofertadas por el adjudicatario del contrato que hayan sido aceptadas por el órgano de contratación o en las modificaciones debidamente aprobadas.
En este caso en el acta habrá de hacer constar de forma expresa que la opinión que se emite es de carácter favorable.
1. Incidencias surgidas en la solicitud de la documentación y/o en el estudio de la misma que hayan dificultado, limitado o retrasado la intervención de la comprobación material de la inversión en tiempo y forma.
2. Diferencias entre lo realmente ejecutado y lo aprobado en el expediente objeto de recepción, que por ser de escasa importancia cuantitativa hagan innecesario proceder a la correspondiente modificación del contrato o encargo.
Cuando se produzca el reconocimiento de la obligación derivado de la certificación final cuando se trate de obras o de la liquidación de la inversión en los restantes casos, deberá comprobar, a efectos de la formulación o no de reparo suspensivo, si estas diferencias se han tenido en cuenta al efectuar la valoración final.
3. Deficiencias, incorrecciones o aspectos a mejorar en la documentación que integra el expediente, que se juzgue oportuno comunicar al órgano gestor del expediente para su consideración en lo sucesivo.
A tales efectos, se tendrá en cuenta que el importe que figura tanto en la solicitud como en la designación de representante, tiene un carácter indicativo o aproximado pero no vinculante, toda vez que la exacta valoración económica de la inversión se realizará posteriormente con la certificación final o la liquidación del correspondiente contrato o encargo.
En consecuencia, siendo el acto de recepción un acto previo a la valoración económica de la obligación que se derive de la misma, no procede reflejar en el acta observación alguna relativa al importe consignado en la solicitud/designación de representante.
4. En general, aquellos otros aspectos detectados en la intervención de la comprobación material de la inversión que no supongan estar ante una ejecución defectuosa de la prestación.
Cuando se realice el reconocimiento de la obligación derivado de la certificación final cuando se trate de obras o de la liquidación de la inversión en los restantes casos, se deberá comprobar si las observaciones señaladas en el acta de recepción han sido subsanadas, si por no ser susceptibles de subsanación se han tenido en cuenta, si procede, al efectuar la valoración final, o si dada su trascendencia son causa de reparo suspensivo
Incidencias surgidas en la solicitud de la documentación y/o en el estudio de la misma;
diferencias entre lo realmente ejecutado y lo aprobado en el expediente objeto de recepción, que por ser de escasa importancia cuantitativa, hagan innecesario proceder a la correspondiente modificación del contrato o encargo;
deficiencias, incorrecciones o aspectos a mejorar en la documentación que integra el expediente, que se juzgue oportuno comunicar al órgano gestor del expediente para su consideración en lo sucesivo;
No obstante lo anterior, en el caso de obras debe tenerse en cuenta que si las obras defectuosas o mal ejecutadas son consecuencia directa e inmediata de una
orden de la Administración y así figura en el libro de órdenes o de vicios del proyecto, el contratista está exento de responsabilidad, y lo mismo ocurriría si a pesar de no responder a una orden inmediata o directa de la Administración ésta las acepta a un precio rebajado y consta debidamente dicha circunstancia.
1. Elementos o aspectos no ejecutados o ejecutados incorrectamente, susceptibles de subsanación en el plazo que a tales efectos se conceda al contratista o encomendado.
2. Modificaciones del contrato o encargo que han sido ejecutadas sin estar aprobadas de acuerdo con la normativa aplicable. A efectos de entender la procedencia de estar ante una modificación, se tendrá en cuenta:
b) Tal y como establece el art. 242.4 LCSP 2017, no se consideran modificaciones del contrato:
- El exceso de mediciones, entendiendo por tal, la variación que durante la correcta ejecución de la obra se produzca exclusivamente en el número de unidades realmente ejecutadas sobre las previstas en las mediciones del proyecto, siempre que en global no representen un incremento del gasto superior al 10 por ciento del precio del contrato inicial. Dicho exceso de mediciones será recogido en la certificación final de la obra.
- La inclusión de precios nuevos, fijados contradictoriamente por los procedimientos establecidos en esta Ley y en sus normas de desarrollo, siempre que no supongan incremento del precio global del contrato ni afecten a unidades de obra que en su conjunto exceda del 3 por ciento del presupuesto primitivo del mismo.
En este supuesto no resulta exigible tramitar una modificación, por lo que se estará, en su caso, a lo indicado en el epígrafe anterior.
- Incremento de la prestación: En el caso de que, dentro de la vigencia del contrato, las necesidades reales fuesen superiores a las estimadas inicialmente, deberá tramitarse la correspondiente modificación. A tales efectos, habrá de preverse en la documentación que rija la licitación la posibilidad de que pueda modificarse el contrato como consecuencia de tal circunstancia, en los términos previstos en la normativa de contratación. La citada modificación deberá tramitarse antes de que se agote el presupuesto máximo inicialmente aprobado, reservándose a tal fin el crédito necesario para cubrir el importe máximo de las nuevas necesidades.
- Ante un decremento de la prestación: En este supuesto, como quiera que el contratista se obliga a la entrega o a prestar servicios de forma sucesiva y por precios unitarios, sin que esté determinada la cuantía total de las prestaciones, al no haberse comprometido las partes a la realización de un número total de entregas o de servicios, ni al abono del precio total del contrato, un posible decremento en la prestación como consecuencia de las menores necesidades de la Administración, da lugar simplemente a una modificación en el expediente de gasto, no considerándose una modificación del contrato.
3. Trabajos o prestaciones total o parcialmente recibidos y distribuidos en el momento de efectuar la comprobación material de la inversión.
4. Ocupación efectiva de obras o su puesta en servicio para uso público sin la presencia del representante de la Intervención designado.
5. Elementos o aspectos no ejecutados o ejecutados incorrectamente, no susceptibles de subsanación por su propia naturaleza, o no subsanados en el plazo que a tales efectos se conceda al contratista.
1. Elementos o aspectos no ejecutados o ejecutados incorrectamente, susceptibles de subsanación en el plazo que a tales efectos se conceda al contratista: En el acta se reflejará de forma expresa que la opinión es «desfavorable», y se hará constar, en el propio acta o en un informe ampliatorio, anexo a la misma, las deficiencias apreciadas, las medidas a adoptar y el plazo concedido por la Administración para subsanarlas, así como los hechos y circunstancias relevantes del acto de recepción.
Expirado el plazo concedido, se procederá a efectuar un nuevo acto de recepción para comprobar si se han subsanado las deficiencias.
2. Modificaciones no tramitadas: En el acta se dejará constancia de esta circunstancia, poniendo de manifiesto la necesidad de posponer la recepción formal en tanto no se adopten las medidas correctoras correspondientes, previo cumplimiento de los trámites que exija la normativa aplicable en cada caso.
Asimismo, en el supuesto de estar incurso el expediente en un supuesto de omisión de la función interventora, se tendrá en cuenta el procedimiento previsto en el art. 28 RCIEELL.
Una vez adoptadas las medidas correspondientes, el centro gestor procederá a convocar a la mayor brevedad el acto formal de recepción, incorporando entre las actuaciones la Resolución de la Alcaldía o el acuerdo de la Junta de Gobierno Local (en el caso de Municipios sujetos al régimen jurídico de gran población) para, si procede convalidar la omisión de la fiscalización previa del expediente de modificación.
3. Trabajos o prestaciones total o parcialmente recibidos y distribuidos en el momento de efectuar la comprobación material de la inversión: A tales efectos se tendrá en cuenta que el certificado emitido por el centro gestor haciendo constar la recepción de conformidad y el destino de los trabajos distribuidos, no suple la ausencia material de los mismos.
En estos casos, el Interventor reflejará en el acta esta circunstancia, para seguidamente indicar en la misma la necesidad de seguir el procedimiento previsto para la omisión de fiscalización (art. 28 RCIEELL), al haberse producido la recepción de los trabajos sin la presencia del representante de la Intervención designado.
En este supuesto, una vez se haya producido, en su caso, la convalidación, no procederá efectuar un nuevo acto de recepción, habida cuenta que la propia naturaleza de la deficiencia lo imposibilita.
Al intervenir el reconocimiento de la obligación derivado de la certificación final o de la liquidación de la inversión, verificará, a efectos de la formulación o no de reparo suspensivo, que el expediente incorpora la resolución o el acuerdo por el que se convalida la omisión de la intervención de la comprobación material de la inversión.
4. Ocupación efectiva de obras o su puesta en servicio para uso público sin la presencia del interventor: Se procederá de forma análoga a lo indicado anteriormente.
5. Elementos o aspectos no ejecutados o ejecutados incorrectamente, no susceptibles de subsanación por su propia naturaleza o no subsanados en el plazo que a tales efectos se conceda al contratista: En el acta se reflejará de forma expresa que la opinión es «desfavorable» tanto en el caso de estar ante una ejecución incorrecta como ante una inejecución, siempre que no sean susceptibles de subsanación o no se hayan subsanado en el plazo concedido para ello.
Siguiendo la citada Resolución de 14/07/2015 de la IGAE (EDL 2015/126775), si la recepción se ha efectuado sin la asistencia de la Intervención, y la liquidación o certificación final está pendiente del trámite de preceptiva fiscalización, habrá que entender que se está ante un supuesto de omisión de la función interventora, por lo que se pondrá en marcha el procedimiento previsto en el art. 28 RCIEELL.
1º. Con carácter previo, se pedirá información al órgano gestor sobre las actuaciones que haya podido realizar en relación con dichos pagos a cuenta, esto es, las posibles reclamaciones al contratista o medio propio, situación de los reintegros solicitados, en su caso, posibles incautaciones de garantías, etc.
2º. Transcurrido un periodo prudencial (se entiende suficiente tres meses, salvo riesgo de prescripción), el órgano de control actuante valorará, a la vista de la información disponible y de las posibles actuaciones desarrolladas por el órgano gestor, la procedencia de emitir un informe especial o remitir documentación justificativa de la situación del expediente al órgano competente para la incoación del correspondiente procedimiento.
3º. En estos casos, cuando el órgano de control aprecie, que los hechos acreditados o comprobados pudieran ser susceptibles de constituir una infracción administrativa, o dar lugar a la exigencia de responsabilidades contables o penales, actuará de acuerdo con las reglas establecidas en el art. 5.2 RCIEELL, según el cual:
El art. 150.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP- (EDL 2003/127843), expresamente establece varios supuestos de limitaciones a la responsabilidad de la Intervención:
- Si concurren el Interventor y un asesor designado al efecto, la responsabilidad de valorará de forma proporcional a los medios personales y materiales disponibles para efectuar el acto de comprobación. Por tanto el hecho de acudir con un asesor al acto de la comprobación material no exonera, en principio, al Interventor, si bien mitiga su responsabilidad.
- La responsabilidad no alcanzará a aquellos defectos o faltas de adecuación de la inversión realizada que no den lugar a resultado tangible, susceptible de comprobación, o aquellos vicios o elementos ocultos, imposibles de detectar en el momento de efectuar la comprobación material de la inversión.
- En los supuestos en los que no se haya designado asesor técnico, por no considerarlo necesario o resultar imposible, la responsabilidad exigible al Interventor quedará limitada a los aspectos y deficiencias que se puedan detectar atendiendo a la diligencia media exigida a los profesionales de la Administración que no requieren una cualificación técnica en un sector específico objeto de la inversión para el desempeño de las funciones asignadas a su puesto de trabajo.
En relación a esta materia, la sentencia del Tribunal de Cuentas nº 1/2016, de 3 de febrero (EDJ 2016/20054), considera que el recurrente estima que debe ser eximido de la responsabilidad contable que se le imputa porque firmó el acta de recepción de la obra como consecuencia de que también la firmaron los directores facultativos y el representante de la empresa contratista que, como personal con formación técnica especializada, deberían haber advertido las deficiencias de los trabajos ejecutados y no lo hicieron.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de marzo de 2019.

References: artículo 20
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