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Timestamp: 2016-10-28 14:17:50+00:00

Document:
Betschart, M�ller, Bundesrichterin Yersin und Gerichtsschreiberin Arnold-Mutschler.
X.________, Beschwerdef�hrer, vertreten durch Rechtsanwalt Paul Rechsteiner, Oberer Graben 44, St. Gallen,
Ausgleichskasse Schweizerischer Baumeisterverband, Sumatrastrasse 15, Postfach, Z�rich, Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung I,Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen,
A.- Der portugiesische Staatsangeh�rige X.________ arbeitet seit dem 15. M�rz 1999 als Saisonnier in der Schweiz. Die monatliche Kinderzulage f�r seine am 16. Januar 1999 geborene Tochter J.________ setzte die Ausgleichskasse des Schweizerischen Baumeisterverbandes mit Verf�gung vom 24. M�rz 1999 auf Fr. 127. 50 fest; hierbei handelt es sich um eine nach Art. 9 Abs. 2 des st. gallischen Kinderzulagengesetzes vom 11. April 1996 (KZG/SG) in Verbindung mit Art. 3 der Kinderzulagenverordnung vom 12. November 1996 (KZV/SG) kaufkraftbereinigte reduzierte Kinderzulage (die ordentliche Zulage w�rde gem�ss Art. 7 lit. a KZG/SG monatlich wenigstens Fr. 170.-- betragen).
Gegen diese Verf�gung bzw. gegen die Reduktion der Kinderzulage gelangte X.________ erfolglos an das Versicherungsgericht und dann an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen.
B.- X.________ hat am 5. April 2000 staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag erhoben, den Entscheid des Verwaltungsgerichtes des Kantons St. Gallen vom 24. Februar 2000 aufzuheben. Er r�gt eine Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV (Rechtsgleichheit) und Art. 8 Abs. 2 BV (Diskriminierungsverbot) sowie von Art. 2 Abs. 2 (Diskriminierungsverbot) in Verbindung mit Art. 9 (Soziale Sicherheit) des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 �ber wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I; SR 0.103. 1).
1.- Das Bundesgericht pr�ft die Zul�ssigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 126 I 81 E. 1 S. 83, mit Hinweisen).
a) Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde zul�ssig ist (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1OG).
b) Der Beschwerdef�hrer, der gem�ss Art. 16 KZG/SG Anspruch auf Kinderzulagen hat, ist zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG).
c) Soweit sich der Beschwerdef�hrer - wenn auch nur sinngem�ss - auf die Prinzipien der Gleichbehandlung und der Gebietsgleichstellung der Verordnung 1408/71 des EU-Rechts beruft, kann darauf nicht eingetreten werden, da diese Verordnung f�r die Schweiz nicht gilt.
d) Auf die Beschwerde ist auch insoweit nicht einzutreten, als der Beschwerdef�hrer sich mit dem angefochtenen Entscheid in verfassungsrechtlicher Hinsicht nicht im Einzelnen auseinander setzt, sondern diesen lediglich kritisiert, wie er es in einem appellatorischen Verfahren tun k�nnte. Das Bundesgericht untersucht auf staatsrechtliche Beschwerde hin nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern pr�ft nur rechtsgen�gend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 110 Ia 1 E. 2a S. 3/4; 125 I 71 E. 1c S. 76).
2.- Der Beschwerdef�hrer macht geltend, die Regelung von Art. 9 Abs. 2 KZG/SG (in Verbindung mit Art. 3 KZV/SG) betreffend die Reduktion der Kinderzulagenans�tze "nach der Situation bzw. der Kaufkraft im Herkunftsland" sei eine unzul�ssige Diskriminierung, die dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie den Diskriminierungsverboten der Bundesverfassung (Art. 8 Abs. 2 BV) und des UNO-Paktes �ber wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I) widerspreche. Damit verlangt er eine vorfrageweise �berpr�fung der genannten kantonalen Bestimmung auf ihre Verfassungs- und Paktsm�ssigkeit hin. Dies ist im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde zul�ssig: Die R�ge, eine kantonale Norm widerspreche der Bundesverfassung (oder einem Staatsvertrag), kann noch bei der Anfechtung eines diese Norm anwendenden Entscheides vorgebracht werden. Die allf�llige Verfassungs- oder Paktswidrigkeit der fraglichen Norm f�hrte indessen im vorliegenden Verfahren nicht zu deren Aufhebung, sondern h�tte lediglich zur Folge, dass die Vorschrift auf den Beschwerdef�hrer nicht angewendet und der gest�tzt auf sie ergangene Entscheid aufgehoben w�rde (BGE 114 Ia 50 E. 2a S. 52, mit Hinweisen; 117 Ia 97 E. 1 S. 99/100; 121 I 102 E. 4 S. 104).
3.- a) Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 aBV bzw. Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, f�r die ein vern�nftiger Grund in den zu regelnden Verh�ltnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterl�sst, die sich aufgrund der Verh�ltnisse aufdr�ngen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegr�ndete Unterschied oder die unbegr�ndete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob f�r eine rechtliche Unterscheidung ein vern�nftiger Grund in den zu regelnden Verh�ltnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverh�ltnissen.
Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grunds�tze und des Willk�rverbots ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit (BGE 125 I 173 E. 6b S. 178, mit Hinweisen).
Das Bundesgericht �bt eine gewisse Zur�ckhaltung und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn der Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft, eine Grenze zieht, die sich nicht vern�nftig begr�nden l�sst, die unhaltbar und damit in den meisten F�llen auch geradezu willk�rlich ist (BGE 114 Ia 221 E. 2b S. 224, mit Hinweisen; 123 I 1 E. 6a S. 7/8; Ulrich H�felin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
4. Aufl. , Z�rich 1998, S. 518).
b) Der st. gallische Gesetzgeber hat in Art. 9 KZG/SG festgelegt, dass Erwerbst�tige Anspruch auf Kinderzulagen haben, wenn die Kinder in einem Staat wohnen, mit dem die Schweiz ein Sozialversicherungsabkommen abgeschlossen hat. Die Zulagenans�tze werden nach dem Kaufkraftverh�ltnis zwischen der Schweiz und dem Staat, in dem das Kind wohnt, festgesetzt, h�chstens jedoch bis zu den Betr�gen nach Art. 7 KZG/SG (Art. 9 Abs. 2 KZG/SG in Verbindung mit Art. 3 KZV/SG). Damit wird f�r die Regelung der Zulagenberechtigung eine vom Wohnsitz der Kinder abh�ngige Unterscheidung getroffen.
Die Kantone k�nnen auf dem Gebiete der Familienzulagen autonom legiferieren, solange und insoweit der Bund von seiner Kompetenz gem�ss Art. 34quinquies Abs. 2 aBV bzw.
Art. 116 Abs. 2 BV nicht Gebrauch macht (vgl. BGE 117 Ia 97 E. 2a S. 100). Der Bund hat sich bis heute darauf beschr�nkt, eine Familienzulagenordnung f�r die Landwirtschaft aufzustellen (vgl. Bundesgesetz vom 20. Juni 1952 �ber die Familienzulagen in der Landwirtschaft, SR 836. 1, und die dazugeh�rige Ausf�hrungsgesetzgebung). Die Kantone sind von Verfassungs wegen nicht nur frei, den Arbeitgebern den Anschluss an Familienausgleichskassen und die Ausrichtung von Familienzulagen vorzuschreiben; auch bei der Ausgestaltung ihrer Familienzulagenordnung steht ihnen weitgehende Freiheit zu, u.a. was die Abgrenzung der zulagenberechtigten Arbeitnehmer und der Kinder betrifft, f�r die sie gesetzlich den Zulagenanspruch haben. Es ist deshalb mit Art. 4 Abs. 1 aBV bzw. mit Art. 8 Abs. 1 BV nicht von vornherein unvereinbar, dass f�r im Ausland wohnende Kinder Zulagen nur nach besonderen Bestimmungen gew�hrt werden (BGE 114 Ia 1 E. 4 S. 3/4, k�rzlich best�tigt in einem unver�ffentlichten Entscheid vom 19. Mai 1999 i.S. J., E. 3a/aa; vgl. auch VPB 51/ 1987 Nr. 36, Meinungs�usserung des Bundesamtes f�r Justiz, S. 216, und Pascal Mahon, Les allocations familiales, Rz. 54 S. 141/142, in Heinrich Koller/Georg M�ller/Ren� Rhinow/ Ulrich Zimmerli [Hrsg. ], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band 3: Ulrich Meyer-Blaser, Soziale Sicherheit, zitiert: SBVR, Bd. 3). Das Kriterium des Wohnsitzes kann im Bereich der Familienzulagen eine Differenzierung rechtfertigen, vorausgesetzt, dass sich diese auf ernsthafte, sachlich mit den zu regelnden Umst�nden in Beziehung stehende Gr�nde st�tzen kann (BGE 117 Ia 97 E. 3d S. 104).
c) Das Verwaltungsgericht hat erwogen, Kinderzulagen bezweckten, einen Teil jener Familienlasten auszugleichen, die durch den Unterhalt der Kinder verursacht w�rden.
Es sei daher gerechtfertigt, die Kinderzulagen f�r Kinder im Ausland nach der Kaufkraft des Aufenthaltsstaates abzustufen.
Der Unterhalt f�r Kinder im Ausland bemesse sich in erster Linie nach den am Aufenthaltsort herrschenden Verh�ltnissen.
W�rde allen Arbeitnehmern eine gleich hohe Zulage ausgerichtet, so w�ren diejenigen bevorzugt, deren Kinder sich in einem Land aufhielten, in welchem die Kaufkraft des Schweizer Frankens h�her sei. Solchen Arbeitnehmern w�rde n�mlich ein gr�sserer Anteil an den Familienlasten gedeckt als den Arbeitnehmern mit Kindern in der Schweiz. Die Sozialversicherungsanstalt gehe davon aus, dass die Kaufkraft des Schweizer Frankens in Portugal nahe- zu doppelt so hoch sei wie in der Schweiz. Selbst mit der um ein Viertel reduzierten Kinderzulage werde dem Beschwerdef�hrer deshalb ein h�herer Anteil an den Familienlasten entgolten als einem Arbeitnehmer, dessen Kind in der Schweiz lebe.
d) Der Beschwerdef�hrer setzt sich mit diesen Erw�gungen nicht - jedenfalls nicht in einer den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG gen�genden Weise (E. 1d) - auseinander.
Ob auf die staatsrechtliche Beschwerde insoweit �berhaupt einzutreten ist, kann jedoch dahingestellt bleiben; sie erweist sich n�mlich diesbez�glich als unbegr�ndet, da die zu beurteilende kantonale Bestimmung - Art. 9 Abs. 2 KZG/SG - das Gebot der Rechtsgleichheit nicht verletzt:
Zwar handelt es sich bei den Kinderzulagen nicht um eigentliche Bedarfsleistungen (wie z.B. Armenunterst�tzungen).
sie stellen nicht die Gegenleistung f�r die vom Arbeitnehmer erbrachte Arbeitsleistung dar, sondern wollen (einen Teil) der zus�tzlichen Familienlasten ausgleichen, die der Arbeitnehmer mit Kindern hat. Damit kn�pfen sie indessen doch an einen (zus�tzlichen) Bedarf an, den solche Arbeitnehmer haben, und es ist von daher gesehen keineswegs sachwidrig, bei der Bemessung der Leistungen auf diesen Bedarf Bezug zu nehmen, was in pauschaler Weise mit dem Abstellen auf das Kaufkraftniveau der betreffenden L�nder geschieht (die Berechnung des Abzugs als solche wird vom Beschwerdef�hrer nicht beanstandet). In zahlreichen Kantonen bestehen denn auch Sonderregelungen betreffend die Anspruchsvoraussetzungen ausl�ndischer Arbeitnehmer auf Familienzulagen, wenn sie selber oder ihre Familien im Ausland wohnen (zum Stand am 1. Januar 2000 vgl. die entsprechende Zusammenstellung in AHI-Praxis 1/2000, Tabelle 1b, S. 4). Diese Sondervorschriften k�nnen sich auf die Arten und Ans�tze der Familienzulagen oder die Beendigung des Anspruchs, d.h. beispielsweise die Altersgrenze, sowie auch den Kreis der zulageberechtigten Kinder beziehen (vgl. Christian H. Schaeppi, Der Anspruch auf Kinderzulagen, Diss. Bern 1974, S. 51/52). Wohl haben Saisonniers mit Kindern aufgrund ihres besonderen Status ihrerseits Mehrkosten, doch kann es nicht Aufgabe der kantonalen Familienzulagen sein, die mit dem Saisonnierstatut generell verbundenen Nachteile bzw. Belastungen auszugleichen.
e) Lassen sich aber - wie soeben gezeigt - sachliche, vern�nftige Gr�nde f�r die in Art. 9 Abs. 2 KZG/SG geregelte Ungleichbehandlung anf�hren, so h�lt diese Bestimmung vor Art. 8 Abs. 1 BV stand (vgl. E. 3a). Mehr hat das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes nicht zu pr�fen. Weder hat es selber (anstelle des kantonalen Gesetzgebers) nach der besten L�sung zu suchen, noch hat es dar�ber zu befinden, ob der autonome kantonale Gesetzgeber innerhalb des ihm zugebilligten Gestaltungsspielraumes die zweckm�ssigste und angemessenste Regelung getroffen hat (BGE 117 Ia 97 E. 3e S. 104/105).
4.- a) Der Beschwerdef�hrer r�gt weiter eine Verletzung des Diskriminierungsverbotes gem�ss Art. 8 Abs. 2 BV: Art. 9 KZG/SG sei zwar insoweit diskriminierungsfrei formuliert, als formell f�r die Herabsetzung der Kinderzulagen nicht auf die Nationalit�t, sondern auf den Wohnort des Kindes verwiesen werde. Hinsichtlich der praktischen Auswirkungen bzw. im Effekt treffe die Bestimmung aber ausschliesslich oder fast ausschliesslich ausl�ndische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der Schweiz mit Kindern im Ausland. Dies verletze das Verbot der mittelbaren bzw. indirekten Diskriminierung.
b) Gem�ss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religi�sen, weltanschaulichen oder politischen �berzeugung oder wegen einer k�rperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Die Bestimmung gibt in angepasster Form den Inhalt von Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz aBV wieder (BBl 1997 I 142/143). Anders als Art. 8 Abs. 3 BV (vormals Art. 4 Abs. 2 aBV) enth�lt das allgemeine Diskriminierungsverbot jedoch kein Egalisierungsgebot (AB 1998 S 36, Votum Rhinow, Berichterstatter).
Eine Diskriminierung nach Art. 8 Abs. 2 BV liegt vor, wenn Personen in vergleichbaren Situationen allein deshalb rechtsungleich behandelt werden, weil sie einer historisch und in der gegenw�rtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzten oder sonst als minderwertig behandelten Gruppe angeh�ren (AB 1998 S 35, Votum Rhinow, Berichterstatter; J�rg Paul M�ller, Die Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung, in Ulrich Zimmerli [Hrsg. ], Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen f�r Praxis und Wissenschaft, Berner Tage f�r die juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 103 ff., S. 110).
Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung dar, weil sie eine - herabw�rdigende - Benachteiligung eines Menschen zum Ziel oder zur Folge hat, indem sie an ein Unterscheidungsmerkmal ankn�pft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identit�t der betreffenden Person ausmacht; insofern beschl�gt die Diskriminierung auch Aspekte der Menschenw�rde (Art. 7 BV; BGE 126 II 377 E. 6a S. 392/393; Walter K�lin/Martina Caroni, Das verfassungsrechtliche Verbot der Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, in Walter K�lin [Hrsg. ], Das Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, ZSR-Beiheft 29, Basel 1999, S. 67 ff., S. 76/77). Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen Verfassungsrechts schliesst aber die Ankn�pfung an ein verp�ntes Merkmal - wie Herkunft, Rasse, Geschlecht, Alter, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV (in nicht abschliessender Weise) aufgez�hlte Kriterien - nicht von Vornherein aus. Vielmehr begr�ndet dieser Umstand zun�chst den blossen "Verdacht einer unzul�ssigen Differenzierung" (K�lin/Caroni, Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, a.a.O., S. 78); sich daraus ergebende Ungleichbehandlungen sind infolgedessen "qualifiziert zu rechtfertigen" (AB 1998 S 35/36, Votum Rhinow, Berichterstatter; BGE 126 II 377 E. 6a S. 393; vgl. auch BGE 126 V 70 E. 4c S. 73/74).
c) Das Verwaltungsgericht hat ausgef�hrt, entscheidend f�r die Reduktion der Kinderzulagen sei nicht die Nationalit�t des in der Schweiz lebenden Arbeitnehmers, sondern allein die Tatsache, ob das Kind in der Schweiz oder im Ausland lebe. Die vom Beschwerdef�hrer beanstandete st. gallische Regelung kn�pft demnach f�r die Ausrichtung von Kinderzulagen an Arbeitnehmer mit Kindern im Ausland nicht an ein gem�ss Art. 8 Abs. 2 BV verp�ntes Kriterium - hier die Herkunft - an, sondern - wie ausgef�hrt (E. 3b) - an den Wohnsitz. Eine direkte Diskriminierung ist damit zu verneinen.
d) Zu pr�fen bleibt die vom Beschwerdef�hrer ger�gte mittelbare bzw. indirekte Diskriminierung.
Das Bundesgericht hat in BGE 126 II 377 ausgef�hrt, eine indirekte Diskriminierung sei dann gegeben, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung spezifisch gegen Diskriminierung gesch�tzter Gruppen enthalte, in ihren tats�chlichen Auswirkungen Angeh�rige einer solchen Gruppe besonders stark benachteilige, ohne dass dies sachlich begr�ndet w�re (E. 6c S. 393/394). Diese im Rahmen von Art. 4 Abs. 2 aBV entwickelte Rechtsfigur (BGE 124 II 409 E. 7 und E. 8a S. 425 sowie E. 9d S. 428) ist demnach - entgegen den Ausf�hrungen des Verwaltungsgerichts - nicht auf geschlechtsbedingte Lohndiskriminierungen beschr�nkt, sondern verbietet auch bloss mittelbare Diskriminierungen aufgrund eines der in Art. 8 Abs. 2 BV genannten Merkmale (K�lin/Caroni, Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, a.a.O., S. 86 ff., S. 89; dieselben, Diskriminierungsverbot und Familiennachzug, Bern 1998, S. 25/26; J�rg Paul M�ller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl. , Bern 1999, S. 441 ff., derselbe, Diskriminierungsverbote, a.a.O., S. 124 ff.; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Volume II, Les droits fondamentaux, Bern 2000, S. 487/488). Anders als gest�tzt auf Art. 4 Abs. 2 aBV bzw. Art. 8 Abs. 3 BV gew�hrleistet das Verbot der indirekten Diskriminierung gem�ss Art. 8 Abs. 2 BV jedoch keinen Anspruch auf Herstellung der faktischen Gleichheit (E. 4b; vgl. auch BGE 119 Ia 241 E. 7d S. 249).
aa) Gem�ss Art. 33 Abs. 1 KZG/SG werden die Kinderzulagen durch Beitr�ge der Arbeitgeber finanziert. Die Kinderzulagen bezwecken, einen Teil der durch die Kinder entstehenden h�heren Lebenshaltungskosten zu decken (vgl.
E. 3d). Sie stellen damit ein Element der Solidarit�t zugunsten der - infolge h�herer Lasten - finanziell weniger leistungsf�higen Familien dar. Die Beitr�ge werden f�r s�mtliche Arbeitnehmer erhoben, unabh�ngig davon, ob diese Schweizer oder Ausl�nder sind, ob sie Kinder haben und ob ihre Kinder in der Schweiz oder im Ausland wohnen (VPB 51/ 1987 Nr. 36, S. 216). Unter dem Gesichtspunkt der Ausgewogenheit k�nnte deshalb einerseits die Auffassung vertreten werden, dass alle Arbeitnehmer, unabh�ngig vom Wohnsitz ihrer Kinder, in den Genuss gleich hoher Kinderzulagen kommen sollen. Andrerseits ist es nicht un�blich, dass sich Solidarit�tsregelungen, die ein Staat trifft, auf einen Kreis von Personen beschr�nken, die eine n�here Beziehung zu diesem Staat haben (BGE 122 I 343 E. 3g/bb S. 347). So hat der Bundesgesetzgeber selber in denjenigen Bereichen der Sozialversicherung, die eine ausgesprochene Solidarit�tskomponente enthalten, bisweilen die Ausrichtung von Leistungen an Ausl�nder an das Erfordernis des Wohnsitzes in der Schweiz gekn�pft (Art. 18 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 �ber die Alters- und Hinterlassenenversicherung [AHVG; SR 831. 10], Art. 6 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 �ber die Invalidenversicherung [IVG; SR 831. 20], Art. 2 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 19. M�rz 1965 �ber Erg�nzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [ELG; SR 831. 30]; vgl. BGE 122 I 343 E. 3g/bb S. 347).
bb) Vorliegend wird inl�ndischen wie ausl�ndischen Arbeitnehmern, deren Kinder nicht in der Schweiz wohnen, eine nach der Kaufkraft im Wohnsitzstaat des Kindes abgestufte Kinderzulage entrichtet. Dabei stellt die Zusammenfassung von Staaten in L�ndergruppen grunds�tzlich eine praktikable L�sung f�r die genannte Differenzierung dar (K�lin/Caroni, a.a.O., Familiennachzug, S. 76 ff., S. 80).
Unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten erweist sich zudem weder das vom st. gallischen Gesetzgeber angestrebte Ziel, n�mlich jedem Arbeitnehmer die durch die Kinder entstehenden h�heren Lebenshaltungskosten in anteilsm�ssig gleich hohem Umfang zu ersetzen, als unzul�ssig noch die konkrete Ausgestaltung der beanstandeten Regelung, n�mlich die Abstufung der Kinderzulagen nach der Kaufkraft, als unverh�ltnism�ssig (vgl. hierzu K�lin/Caroni, Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, a.a.O., S. 80; dieselben, a.a.O., Familiennachzug, S. 40). Die Bestimmung von Art. 9 Abs. 2 KZG/SG h�lt damit vor Art. 8 Abs. 2 BV stand.
5.- a) Der Beschwerdef�hrer macht sodann geltend, in den bisherigen Entscheiden des Bundesgerichtes zur Problematik der kantonalen Kinderzulagen sei, soweit ersichtlich, die Vereinbarkeit von Differenzierungen mit dem internationalen Pakt f�r wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I), der f�r die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten ist, nicht gepr�ft worden. Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I enthalte ein so genanntes akzessorisches Diskriminierungsverbot, das sich im vorliegenden Fall auf Art. 9 UNO-Pakt I beziehe, wonach "das Recht auf soziale Sicherheit insbesondere im Bereich der Sozialversicherung garantiert" werde.
b) Mit der staatsrechtlichen Beschwerde kann auch die Verletzung von Staatsvertr�gen ger�gt werden, soweit es sich nicht um zivilrechtliche oder strafrechtliche Bestimmungen handelt (Art. 84 Abs. 1 lit. c OG). Der Beschwerdef�hrer kann sich dabei aber nur auf solche Normen berufen, die unmittelbar anwendbar ("self-executing") sind; die Staatsvertragsbeschwerde dient lediglich der Durchsetzung jener Vertragsbestimmungen, welche die Rechtsstellung des Einzelnen direkt regeln (BGE 120 Ia 1 E. 5b S. 11, mit Hinweisen; Walter K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, Bern 1994, S. 90/91). Dies setzt voraus, dass die angerufene staatsvertragliche Norm inhaltlich hinreichend bestimmt und klar ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides bilden zu k�nnen. Die erforderliche Bestimmtheit geht vor allem blossen Programmartikeln ab. Sie fehlt auch Normen, die eine Materie nur in Umrissen regeln, dem Vertragsstaat einen betr�chtlichen Ermessens- oder Entscheidungsspielraum lassen oder blosse Leitgedanken enthalten, sich also nicht an die Verwaltungs- oder Justizbeh�rden, sondern an den Gesetzgeber richten (BGE 126 I 240 E. 2b S. 242, mit Hinweisen).
c) Der UNO-Pakt I gilt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes, vorbeh�ltlich gewisser Ausnahmen, nicht als direkt anwendbar. Er enth�lt, wie das Bundesgericht in BGE 120 Ia 1 E. 5c S. 11/12 ausf�hrte, in Art. 6 - 15 einen Katalog wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte, zu deren voller Verwirklichung sich jeder Vertragsstaat unter Aussch�pfung aller seiner M�glichkeiten und mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Massnahmen sowie durch internationale Hilfe und Zusammenarbeit, verpflichtet (vgl. Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt I). Die von der Schweiz mit diesem Pakt eingegangenen v�lkerrechtlichen Verpflichtungen haben insofern programmatischen Charakter; die Vorschriften des Paktes richten sich - anders als die direkt anwendbaren Garantien des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 �ber b�rgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103. 2), dem die Schweiz gleichzeitig ebenfalls beigetreten ist - nicht an den Einzelnen, sondern (prim�r) an die Gesetzgeber der Vertragsstaaten, welche sie als Richtlinien f�r ihre T�tigkeit zu beachten haben (so Botschaft des Bundesrates vom 30. Januar 1991 betreffend den Beitritt der Schweiz zu den beiden internationalen Menschenrechtspakten von 1966, BBl 1991 I 1193 und 1202). Bundesrat und Parlament gingen dementsprechend davon aus, die Vorschriften des UNO-Paktes I gew�hrten dem Einzelnen, von allf�lligen wenigen Ausnahmen abgesehen, grunds�tzlich keine subjektiven und justiziablen Rechte, welche der B�rger vor schweizerischen Verwaltungs- und Gerichtsbeh�rden anrufen k�nnte (BBl 1991 I 1202; AB 1991 N 1494, S 930; BGE 126 I 240 E. 2c S. 242/243).
d) Der UNO-Pakt I enth�lt keine Vorschriften dar�ber, wie er innerstaatlich durchgesetzt werden soll.
Es ist daher allein eine Frage des jeweiligen nationalen Rechts, wie die eingegangenen staatsvertraglichen Verpflichtungen zu erf�llen sind und ob bzw. wieweit innerstaatlich die Normen dieses Paktes im Rahmen eines Individualbeschwerdeverfahrens als "self-executing" vom Einzelnen direkt angerufen werden k�nnen (BGE 126 I 240 E. 2g S. 246, mit zahlreichen Hinweisen auf die Lehre). Des Weitern gibt es f�r den UNO-Pakt I auf internationaler Ebene kein Vertragsorgan, welches die Kompetenz bes�sse, die aus diesem Pakt folgenden Verpflichtungen und allf�lligen Individualanspr�che im Einzelfall verbindlich zu konkretisieren. Der UNO-Pakt II �ber die b�rgerlichen und politischen Rechte, sieht - neben dem obligatorischen Berichtssystem - sowohl ein fakultatives (f�r die Schweiz geltendes) Staatenbeschwerdeverfahren wie auch ein fakultatives (f�r die Schweiz nicht geltendes) Individualbeschwerdeverfahren vor. Im Gegensatz dazu kennt der UNO-Pakt I als internationales Durchsetzungsinstrument lediglich das Berichtssystem, d.h. die Pr�fung der von den Vertragsstaaten periodisch abzuliefernden Berichte, welche allenfalls seitens des Sozialausschusses zu Bemerkungen und Empfehlungen f�hren k�nnen. Diese Stellungnahmen sind zwar f�r die Auslegung und Rechtsentwicklung von Bedeutung, k�nnen aber keine direkte Verbindlichkeit beanspruchen (BGE 126 I 240 E. 2g S. 246/257, mit Hinweisen auf die Lehre).
e) Die in BGE 120 Ia 1 E. 5 begr�ndete Rechtsprechung, wonach der UNO-Pakt I grunds�tzlich keine direkt anwendbaren Individualgarantien enth�lt, wurde vom Eidgen�ssischen Versicherungsgericht in BGE 121 V 229 E. 3 S. 232 ff. und 246 E. 2 S. 248 ff. f�r den Bereich des Sozialversicherungsrecht best�tigt. Betreffend die hier in Frage stehende Bestimmung von Art. 9 UNO-Pakt I wurde festgestellt, deren allgemeine Formulierung ("Die Vertragsstaaten erkennen das Recht eines jeden auf Soziale Sicherheit an; diese schliesst die Sozialversicherung ein. ") verm�ge offensichtlich keinen konkreten Anspruch auf eine Sozialversicherungsleistung zu begr�nden; damit wurde ihre direkte Anwendbarkeit klar verneint (BGE 121 V 246 E. 2e S. 250; vgl. aber J�rg K�nzli/Walter K�lin, Die Bedeutung des UNO-Paktes �ber wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte f�r das schweizerische Recht, in: Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 2. Auflage, Basel 1997, S. 129).
Der Beschwerdef�hrer macht denn auch eine Verletzung des diskriminierungsfreien Zugangs zu Leistungen der sozialen Sicherheit geltend, womit er eine Verletzung von Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I r�gt. Damit stellt sich die Frage, ob das akzessorische Diskriminierungsverbot von Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I selbst�ndig justiziabel ist, auch wenn es um die Handhabung einer nicht direkt anwendbaren Bestimmung des UNO-Paktes I geht (vgl. hierzu einerseits BGE 121 V 229 E. 3a S. 232/233, 246 E. 2e S. 250, ; andrerseits J�rg K�nzli, Soziale Menschenrechte: blosse Gesetzgebungsauftr�ge oder individuelle Rechtsanspr�che? �berlegungen zur direkten Anwendbarkeit des UNO-Sozialpaktes in der Schweiz, in: AJP 5/1996 S. 527 ff., S. 535/536; K�nzli/K�lin, a.a.O., S. 115/ 116; Giorgio Malinverni, Les Pactes dans l'ordre juridique interne, in: Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte,
2. Auflage, Basel 1997, S. 76; vgl. auch Matthew C.R. Craven, The International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights, Oxford 1995, S. 177 ff.). Dies kann vorliegend jedoch dahingestellt bleiben, da die beanstandete Regelung des st. gallischen Kinderzulagengesetzes (Art. 9 Abs. 2 KZG/SG) - wie ausgef�hrt (E. 4) - vor Art. 8 Abs. 2 BV standh�lt und damit auch nicht diskriminierend im Sinne von Art. 2 Abs. 2 des UNO-Paktes I ist (vgl. Auer/Malinverni/Hottelier, a.a.O., S. 507).
6.- Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich deshalb als unbegr�ndet, soweit darauf eingetreten werden kann.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten dem Beschwerdef�hrer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG).
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer und der Ausgleichskasse Schweizerischer Baumeisterverband sowie dem Versicherungsgericht (Abteilung I) und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 9
 Art. 3
 Art. 7
 Art. 8
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 Art. 2
 Art. 9
 Art. 86
 Art. 16
 BGE 
 Art. 9
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 7
 Art. 3
 Art. 34

Art. 116
 BGE 
 Art. 4
 Art. 8
 Art. 90
 Art. 9
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 Art. 8
 Art. 8
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 Art. 33
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 Art. 2
 BGE 
 Art. 9
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 Art. 153
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