Source: https://www.exeo.it/Articoli/5279/giudice-amministrativo-per-materia-urbanistica.aspx
Timestamp: 2019-09-22 06:42:27+00:00

Document:
Giurisdizione esclusiva del G.A. in materia urbanistica
Sintesi: La materia edilizia – urbanistica abbraccia, in considerazione della sua espressa onnicomprensività, la totalità degli aspetti dell'uso del territorio, nessuno escluso e quindi riserva alla nuova categoria di giurisdizione esclusiva anche i procedimenti espropriativi diretti all'esecuzione dei lavori per la realizzazione o la modifica di un'opera pubblica; ciò in quanto il concreto modo di realizzarla a seguito della dichiarazione di pubblica utilità ed approvazione del relativo progetto costituisce estrinsecazione di una potestà della P.A. nell'ambito di una funzione relativa all'urbanistica.
Estratto: «Con il primo motivo, la s.p.a. Interporto, deducendo violazione dell'art. 111 Cost., L. n. 1034 del 1971, art. 36, art. 360 cod. proc. civ., n. 1, censura la sentenza impugnata per aver confermato la giurisdizione amministrativa su di un'occupazione illegittima di immobili senza considerare: a)che i ricorrenti ne avevano chiesto tra l'altro la restituzione, stante la carenza del potere delle amministrazioni di procedere alle espropriazioni; e che le note decisioni 204/2004 e 191/2006 della Corte Costituzionale avevano confermato come l'occupazione cd. usurpativa, priva cioè della dichiarazione di p.u., rientra nella giurisdizione ordinaria; b) che la causa pretendi della richiesta era costituita soprattutto dalla denunciata nullit&ag... _OMISSIS_ ....u. per mancata prefissione dei termini indicati nella L. n. 2359 del 1865, art. 13:fattispecie quest'ultima integrante secondo la giurisprudenza delle stesse Sezioni Unite un'ipotesi tipica di carenza di potere. Il motivo è infondato.Come ha infatti osservato la sentenza impugnata i ricorrenti hanno sostanzialmente impugnato la nuova dichiarazione di p.u. collegata alla conferenza dei servizi del 4 maggio 2004, nonché gli atti ablatori conseguenti, per 19 motivi con i quali sono state prospettate diverse violazioni delle disposizioni legislative che disciplinano la materia, peraltro già rilevate dalla precedente sentenza del TAR Campania 28/2003 che aveva annullato gli atti a monte della conferenza suddetta, nonché diversi profili di eccesso di potere delle autorità che vi hanno preso parte, di cui è stata contestata anche la competenza ad emettere determinati provvedimenti (cfr. 3 motivo ric. al TAR).Orbene, la competenza giurisdizionale a conoscere delle domande che investano la legittimità degli atti del procedimento di espropriazione in generale, apparteneva già prima della L. n. 205 del 2000 al giudice amministrativo, deputato a verificare la lesione dell'interesse legittimo della parte alla regolarità dell'azione amministrativa: con esse deducendosi scorrettezze commesse dall'espropriante nell'esercizio del potere ablativo, di cui non viene in discussione la spettanza alla P.A.... _OMISSIS_ ...tispecie nonché in tutte le ipotesi in cui il proprietario faccia valere i possibili vizi della dichiarazione di p.u., ovvero l'incompetenza dell'organo amministrativo che l'ha emessa, o ancora l'illegittimità dei provvedimenti ablatori ad essa successivi; e comunque denunci l'illegittimità di atti e comportamenti dell'amministrazione attuati in esecuzione di poteri pubblicistici che abbiano sacrificato o compresso il suo diritto dominicale.Laddove la giurisdizione ordinaria era invocabile soltanto quando l'amministrazione espropriante avesse agito nell'assoluto difetto di una potestà ablativa, intesa come mancanza di qualunque facultas agendi vincolata o discrezionale di elidere o comprimere detto diritto.A maggior ragione la controversia - introdotta con ricorso del 21 marzo 2007 - rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo per effetto della L. n. 205 del 2000, art. 7, che recependo e modificando le disposizioni del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, ha devoluto in via esclusiva al suddetto giudice "le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia". La quale secondo la giurisprudenza di questa Corte abbraccia, in considerazione della sua espressa onnicomprensività, la totalità degli aspetti dell'uso del territorio, nessuno escluso; e quindi riserva all... _OMISSIS_ ...zione esclusiva anche i procedimenti espropriativi diretti alla esecuzione dei lavori per la realizzazione o la modifica di un'opera pubblica: in quanto il concreto modo di realizzarla a seguito della dichiarazione di pubblica utilità ed approvazione del relativo progetto costituisce estrinsecazione di una potestà della P.A. nell'ambito di una funzione relativa all'urbanistica. E perché i provvedimenti che, diretti all'esecuzione di un'opera pubblica mediante trasformazione del territorio, si risolvono nell'occupazione, permanente o temporanea, di fondi privati, costituiscono atti strumentali alla realizzazione della suddetta finalità pubblica.Non giova, pertanto, alla soc. Interporto che uno dei vizi attribuiti alla dichiarazione di p.u., necessario presupposto del provvedimento impugnato, sia ravvisato nella asserita mancanza dei termini di cui alla L. n. 2359 del 1865, art. 13, nei provvedimenti in cui si ravvisava la dichiarazione di p.u. dell'opera (cfr. 18 motivo del ricorso al TAR): in quanto tale situazione è dedotta per dimostrare (nel merito) una delle ragioni della prospettata invalidità dei provvedimenti ablatori impugnati ed ottenerne l'annullamento. Per cui, anche con riguardo a questo profilo (peraltro non esaminato dal giudice amministrativo), la posizione giuridica dedotta in giudizio deriva dall'esercizio illegittimo del potere da parte del comune di Maddaloni; e più in particolar... _OMISSIS_ ...o che ha esplicato, ciò nonostante tutti i suoi effetti, in quanto espressione sia pure illegittima di un precedente esercizio del potere, riconoscibile come tale perché deliberato nei modi ed in presenza dei requisiti richiesti dalla legge e non come mera via di fatto. Con la conseguenza che in tal caso spetta al giudice amministrativo disporre le diverge forme di tutela che l'ordinamento appresta per le situazioni soggettive sacrificate dall'esercizio illegittimo del potere ablativo, e tra queste forme di tutela rientra quella demolitoria nel caso richiesta dai proprietari (Cass. sez. un. 26812/2007, 26813/07, 26814/07, 26815/07, 26816/07, 26817/07, 26733/07, 26734/07, 26735/07, 26736/07, 2765/08, 2766/08, 2767/08, 2768/08, 2769/08, 6776/09, 6777/09 e 6778/09;10278/2009).»
Sintesi: L'art. 34 del D.lgs. n. 80/1998 si premura di specificare che la ricomprensione, nella materia urbanistica, di tutti gli aspetti concernenti l'uso del territorio, vale "agli effetti del presente decreto", sicché il legislatore ha adottato una visione, per così dire, processualistica ai fini di disciplinare il riparto tra la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria ed il giudice amministrativo.
Estratto: «B) Orbene, pregiudiziale ad ogni altra è la questione relativa all'eccepito difetto di giurisdizione per essere la controversia devoluta alla cognizione del ... _OMISSIS_ ... sia l'ente locale che il consorzio convenuto eccepito il difetto di giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria ex art. 34 D.Lgs. n. 80 del 1998...
Sintesi: La previsione di una giurisdizione esclusiva del GA in materia urbanistica è finalizzata ad istituire un sistema di riparto per quanto più possibile semplice che comporti il superamento di quei difficili e scivolosi criteri che in passato la giurisprudenza aveva elaborato per discriminare l'appartenenza delle controversie al GA o al GO in base alla posizione soggettiva lesa.
Estratto: «Occorre, infatti, osservare che, nel caso in esame, questo TAR non giudica in sede di legittimità bensì di giurisdizione esclusiva. Ai fini dell’affermazione o del diniego della giurisdizione non opera, quindi, il criterio del petitum sostanziale, bensì quello della materia, dovendosi verificare se la controversia rientra nell’ambito della materia dell’urbanistica prevista dall’art. 34 del D.Lgs 80/98 (così come modificato dalla L. 205/00) la quale ricomprende “la totalità degli aspetti dell'uso del territorio, nessuno escluso; e quindi, anche i procedimenti espropriativi diretti all... _OMISSIS_ ... realizzazione o la modifica di un'opera pubblica: in quanto il concreto modo di realizzarla a seguito della dichiarazione di pubblica utilità ed approvazione del relativo progetto costituisce estrinsecazione di una potestà della P.A.. nell'ambito di una funzione relativa all'urbanistica (SSUU 22890/2004; 21710/2004; 107/2001)”.Premesso ciò, ai fini della determinazione della giurisdizione di questo Tribunale, ciò che è rilevante non è la posizione soggettiva fatta valere dal ricorrente ma il fatto che l’attività compiuta dal Comune di Sesto Calende sul fondo di proprietà dell’Ospedale maggiore sia riconducibile ad un mero comportamento assunto in via di fatto o, comunque, jure privatorum, oppure all’ esercizio, sia pur patologico, di un pubblico potere.Dalla ricostruzione operata dal Comune nella impugnata delibera n. 22/09 della Giunta emerge che, in origine, l’occupazione dell’area in questione venne effettuata sulla base di un decreto di occupazione d’urgenza che faceva seguito ad una dichiarazione di pubblica utilità approvata con DCG 581/88 finalizzata alla attuazione del progetto esecutivo di ampliamento del campo sportivo cittadino.Non avendo più i fondi per procedere alla definitiva espropriazione dell’area occupata il Comune propose all’Ente che ne era proprietario le stipulazione di un contratto di locazione che g... _OMISSIS_ ...omunque su di essa le opere dichiarate di pubblica utilità.Sicchè, alla scadenza del contratto di locazione, non potendo tali opere più essere restituite ai proprietari del terreno, si sarebbe verificata la fattispecie della accessione invertita.Tali essendo i fatti di causa appare evidente che il fondamento della pretesa acquisitiva avanzata dal Comune di Sesto Calende non riposi su un’attività compiuta in via di fatto o nell’esercizio di poteri privatistici, trattandosi invece della attuazione ad un progetto di opera avente ex lege dichiarazione di p.u., scopo rispetto al quale lo stesso contratto di locazione si profilava come strumentale.Chiarito ciò, ai fini del riparto di giurisdizione, non rileva il fatto che l’attività manipolativa del fondo sia stata portata a compimento dopo la scadenza dei termini della dichiarazione di p.u. (fissati in cinque anni dalla delibera n. 581/88).Tale circostanza, infatti, non vale a ricondurre l’azione pubblica a mera via di fatto.In proposito occorre ricordare che la Corte costituzionale, con la nota sentenza 204 del 2004, ha espunto dalla giurisdizione esclusiva in materia urbanistica quelle forme di illecito perpetrate dalla p.a. attraverso “comportamenti”. Tuttavia la stessa Corte, con la successiva sentenza n. 191/06, ha poi precisato che la dichiarazione di illegittimità costituzionale deve essere limitata ai “m... _OMISSIS_ ...a a quelle condotte illecite che in nessun modo sono collegate all’esercizio di una pubblica funzione. Mentre legittimamente possono ricomprendersi nell’ambito della giurisdizione esclusiva del GA quei “comportamenti" causativi di danno ingiusto che, costituendo esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi (dichiarazione di pubblica utilità e/o di indifferibilità e urgenza), sono qualificabili come esercizio, ancorché viziato da illegittimità, della funzione pubblica della pubblica amministrazione.A seguito della suddetta pronuncia il Consiglio di Stato in sede di Adunanza plenaria ha dichiarato sussistente la giurisdizione del GA anche nelle ipotesi in cui i lavori relativi alla realizzazione di un’opera pubblica siano stati ultimati dopo la sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di p.u. per scadenza dei termini da essa previsti in quanto la mancata adozione del provvedimento traslativo entro il prescritto termine non sembra poter dequotare la valenza giuridica di un'attività appunto espletata nel corso e in virtù di un procedimento che la dichiarazione ha ab origine funzionalizzato a scopi specifici e concreti di pubblica natura o utilità (CdS Ad Plen n. 9/2007 e Sez. IV, 30/11/2007 n. 6124).Le Sezioni Unite della Suprema Corte, in talune sentenze, hanno aderito a tale indirizzo (SSUU 20/03/2008 n. 7442), affermando altresì che anche la mancata appos... _OMISSIS_ ....u. dei termini per l’inizio e la fine dei lavori non valga a riportare i comportamenti di essa esecutivi nell’area del mero fatto, trattandosi, anche in tal caso, di espressione sia pure illegittima di un precedente esercizio del potere, riconoscibile come tale perché deliberato nei modi ed in presenza dei requisiti richiesti dalla legge (SSUU 6/02/2008 n. 2765).Anche il Collegio ritiene di prestare adesione a tale indirizzo.Deve a tal fine osservarsi che la stessa previsione di una giurisdizione esclusiva del GA in materia urbanistica è finalizzata ad istituire un sistema di riparto per quanto più possibile semplice che comporti il superamento di quei difficili e scivolosi criteri che in passato la giurisprudenza aveva elaborato per discriminare l’appartenenza delle controversie al GA o al GO in base alla posizione soggettiva lesa.Qualora si agganci la distinzione fra comportamenti meri e comportamenti costituenti attuazione di un potere ai vari difetti che può presentare nel caso concreto la dichiarazione di p.u. (mancata previsione dei termini, scadenza degli stessi etc.) si finisce in sostanza per condizionare l’operatività della giurisdizione esclusiva a quegli stessi criteri di cui la giurisprudenza era solita fare applicazione quando il riparto avveniva in base al criterio del petitum sostanziale, vanificando, così la stessa finalità di semplificazione che il legisla... _OMISSIS_ ...il D.Lgs 80/98 e poi con la L. 205 del 2000.Ma una tale complicazione del quadro decisionale oggi non appare più necessaria una volta stabilito da parte della Consulta che la Costituzione riserva alla generale giurisdizione del GO sui diritti solo le condotte che la p.a. pone in essere al di fuori di un riconoscibile esercizio di potere amministrativo, fattispecie, che in materia espropriativa, si verifica solo in caso di totale mancanza della dichiarazione di p.u.»
Sintesi: La norma di cui all'art. 34 del D.lgs. n. 80/1998, come sostituito dall'art. 7 della L. 21 luglio 2000, n. 205, ha esteso la giurisdizione esclusiva amministrativa in materia urbanistica, tanto da abbracciare, oltre le attribuzioni normative, l'attività di gestione, nell'accezione onnicomprensiva di governo ed uso del territorio. Il modello di gestione è sostanzialmente neutro ai fini della giurisdizione: sia esso strettamente pubblicistico che realizzato con il concorso dell'iniziativa privata.
Estratto: «Il presente giudizio, introdotto con atto di citazione notificato in data 10/01/01, ricade nell'ambito di efficacia dell'art. 34, D.Lgs. 31/3/98, n. 80, come sostituito dall'art. 7 della L. 21 luglio 2000, n. 205, che ha riservato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie aventi ad oggetto "gli atti, i provvedimenti e i comportamenti...
_OMISSIS_ ...cordi-sostitutivi-concessione-demaniale-e-convenzione-urbanistica#ambito_efficacia-dlgs31398">[...omissis...]
Sintesi: L’espropriazione rientra nell’urbanistica in quanto, secondo l’art. 7 L. 205/2000, tale materia concerne tutti gli aspetti dell'uso del territorio.
Estratto: «In primo luogo occorre affrontare l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa comunale.Essa non merita accoglimento.Dalla relazione allegata alla deliberazione impugnata ed accettata, nell’elencazione dei fatti, anche dalla ricorrente, risulta infatti che l’irreversibile trasformazione dei mappali di proprietà della ricorrente...
Sintesi: La materia urbanistica ed edilizia comprende tutti gli aspetti dell'uso del territorio, inclusa l'acquisizione di beni attraverso procedimenti espropriativi.
_OMISSIS_ ...t/free/giurisdizione-detenzione-fondo-altrui-in-via-di-mero-fatto#controversie_materia_urbanistica">[...omissis...]
Sintesi: Posto che con l'introduzione del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 (poi sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7), che ha devoluto al giudice amministrativo le controversie in tema di atti e provvedimenti in materia urbanistica, il Legislatore si è limitato ad attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie nascenti da atti e provvedimenti relativi alla gestione del territorio, tale nozione (quella di gestione del territorio), non può giungere a ricomprendere le opposizioni alle sanzioni, nelle quali non si discute certo di governo del territorio, ma unicamente di ordinanze-ingiunzioni emesse dalla PA per reagire a comportamenti illegittimi dei privati. Pertanto, sono devolute al giudice ordinario le cause in tema di sanzioni per violazione delle norme sull'esercizio delle cave.
Estratto: «A seguito dell'introduzione del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 (poi sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7), che ha devoluto al giudice amministrativo le controversie in tema di atti e provvedimenti in materia urbanistica (comprensiva di tutti gli aspetti dell'uso del territorio), si è posto il problema della individuazione del giudice davanti al quale proporre le opposizioni alle sanzioni per violazione delle norme sull'ap... _OMISSIS_ ... cave.Intervenendo sull'argomento, queste Sezioni Unite hanno dapprima concluso per la giurisdizione del giudice amministrativo (C. Cass. 2004/3474) e poi per quella del giudice ordinario, dato che anche per effetto dei chiarimenti forniti da Corte cost. 2004/204, si doveva tornare a fare riferimento alla natura della situazione giuridica del ricorrente, che nel caso di opposizione a sanzione, assumeva la consistenza di vero e proprio diritto soggettivo (C. Cass. 2006/15222).Quest'ultima impostazione non è stata però condivisa da C. Cass. 2007/15350, perché in presenza di una giurisdizione esclusiva, qual'era quella prevista dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 in materia urbanistica, non aveva più senso discutere d'interesse legittimo o diritto soggettivo, in quanto ciò che veramente contava era soltanto la riconducibilità o meno della causa alla predetta materia.Le successive C. Cass. 2008/18040 e 2008/18041 hanno preso atto della predetta oscillazione e dopo aver rimeditato il problem, hanno ricordato che nel ripartire fra giudice di pace e tribunale la competenza in ordine alle sanzioni amministrative, la L. n. 689 del 1981, art. 22 bis presupponeva evidentemente la giurisdizione del giudice ordinario sull'intera "materia", come del resto confermato dall'u.c. del medesimo articolo, secondo il quale rimanevano ferme le differenti competenze previste da contrarie disposizioni di legge. Il proble... _OMISSIS_ ...ello di vedere se il D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 potesse rientrare o meno nel novero delle predette disposizioni, ma la risposta non poteva essere che negativa, visto che con esso il Legislatore si era limitato ad attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie nascenti da atti e provvedimenti relativi alla gestione del territorio, che anche ove intesa nel senso più ampio possibile, non poteva giungere a ricomprendere le opposizioni alle sanzioni, nelle quali non si discuteva certo di governo del territorio, ma unicamente di ordinanze-ingiunzioni emesse dalla PA per reagire a comportamenti illegittimi dei privati.Diversamente opinando, si finiva, del resto, col rendere incomprensibile la previsione della L. n. 689 del 1981, art. 22 bis, comma 2, lett. c) il quale non avrebbe avuto alcun motivo per attribuire alla competenza del tribunale le opposizioni alle sanzioni in materia di urbanistica qualora le stesse fossero già state di pertinenza del giudice amministrativo sulla base del combinato disposto dell'u.c. dello stesso articolo e del previgente D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34.Tenuto conto di quanto sopra, queste Sezioni Unite hanno quindi concluso per la devoluzione al giudice ordinario delle cause in tema di sanzioni per violazione delle norme sull'esercizio delle cave, sottolineando in proposito che tale interpretazione risultava confortata pure dalla ragione tradizionalmente addotta a gius... _OMISSIS_ ... di determinate controversie al giudice amministrativo, che consistendo nella difficoltà di distinguere gli aspetti concernenti i diritti soggettivi da quelli profili riguardanti gli interessi legittimi deponeva a contrario per l'applicabilità delle comuni regole in tema di opposizioni ex lege n. 689 del 1981, nelle quali la situazione giuridica di chi deduceva di essere stato sottoposto a sanzione in casi o modi non previsti dalla legge assumeva sempre la consistenza del diritto soggettivo perfetto.In applicazione di tali principi, che il Collegio condivide e ribadisce, va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario sulla opposizione proposta dallo S. avverso l'ingiunzione inviatagli dal Dirigente del Corpo di Polizia Municipale del Comune... _OMISSIS_ ...

References: art. 36
 art. 360
 sentenza 
 art. 13
 sentenza 
 sentenza 
 art. 7
 art. 34
 art. 13
 art. 34
 sentenza 
 sentenza 
 art. 34
 art. 7
 art. 34
 art. 7
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 art. 34
 Cass. 
 art. 22
 art. 34
 art. 22
 art. 34