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UNIONE NAZIONALE ITALIANA TECNICI ENTI LOCALI U.N.I.T.E.L. - PDF
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Filippa Costa
1 UNIONE NAZIONALE ITALIANA TECNICI ENTI LOCALI U.N.I.T.E.L. Convegno APPALTO INTEGRATO, PROJECT FINANCING, DIALOGO COMPETITIVO, RUOLO DEL RUP: L evoluzione della normativa sugli appalti pubblici e il punto di vista dell Autorità di Vigilanza Rimini 30 marzo 2007 IL RUOLO DEL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO (Ing. Maurizio Ciccone*) * Dirigente Servizio Ispettivo, Ufficio vigilanza, accertamenti ed ispezioni Lazio e Molise Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture 1
2 IL RUOLO DEL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO Normativa di riferimento L istituto del responsabile del procedimento (Rup) è un argomento su cui si concentra l interesse degli operatori del settore considerato il ruolo che tale figura assume nel corso dell attuazione di un contratto pubblico di lavori, servizi o forniture. Il Rup, infatti, è il soggetto preposto dall amministrazione di appartenenza alla gestione e controllo di una larga parte dell attività amministrativa e negoziale necessaria a portare a compimento le attività oggetto del contratto prescelto. Tale istituto è stato introdotto con la legge n.142/1990, confluito successivamente nel decreto legislativo n.267/2000 (Testo unico enti locali), e definito con la legge n.241/90 (Nuove norme sul procedimento amministrativo) che, negli articoli 4, 5 e 6, ha obbligato le amministrazioni pubbliche a nominare l unità organizzativa responsabile incaricata di: Valutare ai fini istruttori quanto necessario per l emanazione del provvedimento; Accertare i fatti e adottare le misure adeguate per un sollecito svolgimento dell istruttoria, anche proponendo l indizione o, avendone la competenza, indire le conferenze di servizio; Curare le comunicazioni e adottare, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale ovvero trasmettere gli atti per l adozione del provvedimento finale. L aver individuato una figura di riferimento per ogni singolo procedimento determina una forte responsabilizzazione del funzionario incaricato, evitando in tal modo la frammentazione delle responsabilità e la conseguente difficoltà nell individuazione dei funzionari designati a gestire le singole attività; consente, inoltre, una maggiore trasparenza nei confronti dei soggetti che possono contare su un referente ben definito per il procedimento a cui sono interessati. 2
3 Nel caso in cui l amministrazione non proceda a tale nomina l art.5 della citata l. n.241/90 dispone che è considerato responsabile il funzionario preposto all unità organizzativa. In tema di opere pubbliche con l art.7 della l. n.109/94 (legge quadro in materia di lavori pubblici) è stata introdotta, pur se con successive modifiche al testo originario, la figura di un responsabile unico del procedimento di attuazione di ogni singolo intervento previsto dal programma triennale per tutte le fasi di svolgimento del processo attuativo. Tale principio è stato confermato dall art.10 del d.lgs n.163/2006 (Nuovo codice dei contratti pubblici in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) che prevede un responsabile del procedimento, unico per le fasi della progettazione, dell affidamento e dell esecuzione per ogni singolo intervento da realizzarsi mediante un contratto pubblico. Il comma 9 di tale articolo precisa, inoltre, il principio, già previsto nella l. n.241/90, che i soggetti privati che svolgono la funzione di stazione appaltante individuano, secondo i propri ordinamenti, uno o più soggetti cui affidare i compiti propri del responsabile del procedimento, limitatamente al rispetto delle norme del codice alla cui osservanza sono tenuti. Il nuovo codice dei contratti, in ultimo, demanda al responsabile del procedimento tutti i compiti relativi alle procedure di affidamento ivi previste, comprese quelle in economia e alla vigilanza sui contratti, che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti. L art.10 in pratica riprende quanto già espresso dall art.7 della l. n.109/94 per i lavori pubblici, estendendolo anche ai servizi e forniture, sempre nel contesto della più generale disciplina imposta dalle norme sul procedimento amministrativo (l. n.241/1990). Requisiti per la nomina e limiti per lo svolgimento delle funzioni di responsabile del procedimento 3
4 La versione originaria del codice dei contratti pubblici, entrata in vigore il 1 luglio 2006, richiedeva per la nomina del responsabile del procedimento i seguenti due requisiti fondamentali (art.10, comma 5): 1. deve possedere titolo di studio e competenza adeguati in relazione ai compiti per cui è nominato; per i lavori ed i servizi attinenti all ingegneria ed all architettura deve essere un tecnico; 2. Per le amministrazioni aggiudicatici deve essere un dipendente di ruolo. Successivamente l art.2, comma 1, lett. b) del d.lgs 26 gennaio 2007, n.6 recante Disposizioni correttive ed integrative del Codice ha aggiunto la possibilità, in caso di accertata carenza di dipendenti di ruolo in possesso di professionalità adeguate, le amministrazioni aggiudicatici nominano il responsabile del procedimento tra i propri dipendenti in servizio. Tale integrazione consente alle amministrazioni una maggiore flessibilità, in quanto rende possibile la nomina a Rup oltre che ai dipendenti di ruolo, anche a quelli in posizione di comando, distacco o fuori ruolo provenienti da altri enti o ricorrendo a contratti a tempo determinato ex art.110, commi 1 e 2, del testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali, approvato con d.lgs. n.267/2000, prassi comunemente seguita, per gli appalti di lavori pubblici, fino all entrata in vigore del d.lgs n.163/2006. Infatti l art.7, comma 1, del regolamento di attuazione della legge quadro sui LL.PP. (d.p.r. n.554/99) prevede che la nomina del Rup da parte delle amministrazioni aggiudicatici venga effettuata nell ambito del proprio organico. In vigenza della l. n.109/94 l Autorità per la Vigilanza sui lavori pubblici - che con il d.lgs n.163/06 ha assunto la denominazione di Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori servizi e forniture- ha interpretato tale norma regolamentare in senso estensivo, ritenendo ammissibile l affidamento di tale incarico anche ad un soggetto assunto a tempo determinato (a titolo esemplificativo si richiama la deliberazione n.86 del ). Tale interpretazione, ha indubbiamente contribuito a risolvere i problemi di numerose amministrazioni appaltanti di modesta entità, dovuti principalmente alla 4
5 circostanza di non avere tra i dipendenti di ruolo personale tecnico in possesso delle specifiche qualifiche professionali richieste dal procedimento, come previsto dalla legge n.109/94 e dal relativo regolamento attuativo (anche nella considerazione dei vincoli in materia di assunzione di personale per il contenimento dei costi delle pubbliche amministrazioni intervenuti nel corso degli ultimi anni). Non è stato, però, consentito ai soggetti obbligati alla nomina del Rup di ricorrere a liberi professionisti, potendo invece questi ultimi essere incaricati solo per attività di supporto (specifiche competenze tecniche, amministrative, giuridiche ed altre funzioni), previa attestazione delle carenze d organico e di adeguate competenze professionali all interno dell amministrazione, effettuata dal dirigente competente su richiesta del responsabile del procedimento (tra tante delib. Autorità n.175 del ). Le valutazioni dell Autorità, inizialmente non più sostenibili alla luce delle modifiche intervenute con la prima versione del nuovo codice (che prevedeva la nomina di un dipendente di ruolo) tornano ad essere attuali con l integrazione disposta dal d.lgs. n.6/2007 (dipendente in servizio), che comunque amplia ulteriormente, rispetto alla l. n.109/94, l ambito dei soggetti che possono svolgere la funzione di di Rup. Occorre precisare che in vigenza della citata l. n.109/94 l Autorità (delib. n.55 del ) non ha ritenuto conforme all art.7 l affidamento delle funzioni di Rup ad un professionista esterno che intratteneva con l amministrazione un rapporto di collaborazione coordinata e continuativa, tipologia contrattuale che non comporta una immedesimazione organica con l ente. Non risulta che l Autorità si sia espressa su tale questione in vigenza delle modifiche del d.lgs n.6/2007, non si ha, comunque, motivo di ritenere possibile una diversa valutazione rispetto alla citata delibera. È evidente la contraddizione tra il codice unico e l art.7, comma 4, del regolamento tuttora in vigore, il quale dispone che, nel caso in cui l abilitazione non sia prevista, il Rup è un funzionario di idonea professionalità, e con 5
6 anzianità di servizio in ruolo non inferiore a cinque anni. Al riguardo, però, l art.253 del codice -norme transitorie- dispone che, fino all entrata in vigore del nuovo regolamento previsto dall art.5, continuano ad applicarsi il d.p.r. n.554/99 e le altre disposizioni regolamentari vigenti nei limiti di compatibilità del presente codice (che peraltro è norma prevalente rispetto a quella regolamentare). Si auspica che le norme regolamentari da emanare definiscano questa ed altre incongruenze e chiariscano i requisiti di professionalità del Rup, nonché l importo massimo e la tipologia di quelle opere per le quali tale figura può coincidere con il progettista e/o direttore dei lavori (artt. 10, comma 6, e 119, comma 2, del d.lgs. n.163/2006). Nel caso dei servizi e forniture il regolamento dovrà, inoltre, individuare quelli di particolare importanza, per qualità e importo delle prestazioni, per i quali il direttore dell esecuzione del contratto deve essere un soggetto diverso dal Rup (art. 119, comma 3). Il regolamento stabilirà anche il momento in cui dovrà concretizzarsi la nomina del Rup, che si ritiene possa essere contestuale alla decisione di realizzare l intervento o quando quest ultimo viene individuato nella fase di predisposizione dell atto di programmazione, se presente. Con riguardo ai lavori pubblici ed ai servizi attinenti all architettura ed all ingegneria restano attualmente in vigore gli articoli 7 e 8 del d.p.r. n.554/99 che disciplinano l attività, le funzioni ed i compiti del responsabile del procedimento (fatto salvo il solo comma 6 dell art.7 relativo a soggetti non tenuti all applicazione dell art. 7 della l. n.109/94 oggi abrogata). La linea interpretativa dell Autorità si è manifestata con determinazioni a valenza generale e con deliberazioni (di cui alcune già menzionate in precedenza) su specifiche questioni finalizzate a chiarire di volta in volta i diversi aspetti dell istituto in esame; sono stati, infatti, frequenti i ricorsi e i quesiti pervenuti dagli operatori del settore che hanno fatto emergere dubbi sull interpretazione del 6
7 dettato normativo e regolamentare, nonché sulla regolarità nelle procedure seguite da alcune stazioni appaltanti. La determinazione n.10 del 23 febbraio 2001 è uno degli atti a valenza generale con cui l Autorità ha cercato di chiarire alcuni problemi applicatici ed interpretativi sul Rup, in relazione alle norme della legge quadro sui LL.PP. e del regolamento generale, per buona parte ancora attuali, anche in vigenza del nuovo codice sui contratti. L Autorità ha ritenuto ammissibile la nomina a responsabile del procedimento di figure professionali (quali a titolo esemplificativo quella del geometra ) che abbiano acquisito specifica competenza e capacità, anche per opere che non rientrano nelle sue strette competenze, considerata anche la possibilità di avvalersi di strutture di supporto. Infatti la capacità che si richiede al soggetto è organizzativa e propositiva in misura molto maggiore di quanto non sia la capacità meramente tecnica. È chiaro che, in presenza di opere di particolare complessità, l incarico dovrà essere affidato a soggetti in possesso di titolo di studio adeguato alla tipologia degli interventi da realizzare. Relativamente alla definizione del momento in cui la stazione appaltante deve procedere ad incaricare un Rup, l Autorità ha più volte contestato la nomina predisposta nella fase successiva all affidamento della progettazione, ritenendola tardiva ed in contrasto con quanto previsto dall art.7, comma 1, della l. n.109/94 (sostituito dall art.10, comma 1, del d.lgs. n.163/06 di analogo contenuto), che dispone tale nomina per le fasi della progettazione, dell affidamento e dell esecuzione e quindi già in una fase precedente all affidamento dell incarico di progettazione (delib. Autorità n.11 del ). Essendo, inoltre, l approvazione di uno studio di fattibilità (per lavori di importo inferiore a di euro) o del progetto preliminare (per lavori di importo pari o superiore a di euro) requisito indispensabile per l inserimento dell intervento nell elenco annuale, la nomina del RUP è sicuramente precedente alla formazione di detto elenco (delib. Autorità n.31 del ). 7
8 L art.7, comma 4, del d.p.r. n.554/99 ha, inoltre, precisato i limiti in cui il responsabile del procedimento può svolgere anche le funzioni di progettista e direttore dei lavori (importo inferiore a euro e lavori di non particolare complessità). Di frequente si è dovuto contestare alle stazioni appaltanti il mancato rispetto di tale disposizione, anche di recente, non avendo il codice unico abrogato tale articolo (delib. Autorità n.48 del ). L art.7, comma 5, ha inoltre consentito di attribuire al responsabile dell ufficio tecnico o analoga struttura le competenze del Rup relativamente ai comuni con popolazione inferiore a 3000 abitanti e per appalti di importo inferiore a euro, sempre nel caso in cui non si tratti di opere di speciale complessità e ci si trovi in condizioni di particolare necessità. La doppia casistica individuata è interpretata dall Autorità non necessariamente in senso cumulativo (delib. Autorità n.273 bis del ). In tali situazioni, tra cui la più ricorrente è quella in cui l ente aggiudicatore non ha nel proprio organico tecnici con i titoli richiesti dall art.7, comma 4, del regolamento, l Autorità ha chiarito che sarà possibile per il responsabile del servizio, ad esempio con qualifica amministrativa, ricoprire l incarico proprio in virtù di una eccezione alla regola prevista dal legislatore per consentire di dare comunque luogo a procedure di affidamento di lavori pubblici. È stata, invece, contestata la designazione di un dipendente della stazione appaltante privo dei requisiti tecnici richiesti, quale a titolo esemplificativo il segretario comunale, pur se affiancato da un professionista tecnico esterno, nei casi non contemplati dal citato articolo (delib.ni Autorità n.74 del e n.21 del ). Una situazione particolare è quella di procedimenti complessi in quanto caratterizzati dall intervento di più amministrazioni. A titolo esemplificativo nel caso delle centrali di committenza ogni amministrazione dovrà assumere con riferimento al proprio acquisto un Rup che svolga i compiti di controllo e vigilanza nella fase di esecuzione contrattuale e di collaudo; dovrà, comunque, esserci uno scambio con il Rup della centrale di committenza che ha seguito la fase iniziale e che potrà acquisire dagli altri dati e informazioni in ordine alla fase 8
9 di attuazione dell intervento. Anche su tale specifico argomento sarebbe opportuna una direttiva di carattere regolamentare. Compiti del responsabile del procedimento Il nuovo codice degli appalti, con l art.10, comma 3, attribuisce al RUP compiti di carattere generale che vanno dalla formulazione di proposte in fase di programmazione, alla cura di ciascuna fase di attuazione degli interventi, controllo dei livelli di prestazione, qualità e prezzo, proposte all amministrazione di quanto necessario per l azione integrata e coordinata di diverse amministrazioni o acquisizione di autorizzazioni, nulla osta, pareri ecc.. Tale elencazione deve considerarsi esemplificativa, sia per il richiamo nel medesimo comma 3 a svolgere gli altri compiti specificatamente previsti da altre disposizioni del codice, sia ai sensi dell art. 6 della legge n.241/1990, in quanto il responsabile deve occuparsi, nell ambito della specifica circostanza, di tutte quelle operazioni, attività o indagini necessarie per lo svolgimento dell istruttoria ponendo cura al rispetto dei principi generali di economicità, efficacia, tempestività e correttezza che devono essere garantiti nell ambito dell affidamento ed esecuzione di un contratto pubblico. Tra i tanti compiti che spettano al Rup si vogliono citare i seguenti (con particolare riferimento ai lavori e servizi di ingegneria regolamentati dal d.p.r. n.554/99 e dal capitolato generale d appalto D.M. n.145/2000) che si ritengono di particolare importanza e che sovente, nelle istruttorie svolte dall Autorità, vengono sottovalutati o omessi: La verifica del progetto preliminare e la validazione del progetto esecutivo (artt.46 e 47 del regolamento d.p.r. n.554/99); La predisposizione e sottoscrizione degli atti che precedono la gara (in particolare il bando); l Autorità ha ritenuto che tale sottoscrizione è un mezzo attraverso il quale il Rup attesta che la procedura prescelta e le 9
10 modalità di svolgimento sono conformi alle deliberazioni adottate dalla stazione appaltante e soprattutto alla normativa in vigore. Il giudizio relativo alla valutazione delle offerte anomale una volta acquisite le giustificazioni delle imprese offerenti (art. 89 Reg.); l'emissione dei certificati di pagamento e la redazione del conto finale (artt. 169 e 175 del Reg.); la possibilità di assumere il ruolo di responsabile dei lavori ai fini della sicurezza (delib. Autorità n.71 del ); Il Rup ha, inoltre, l onere di raccogliere e fornire all Osservatorio dell Autorità i dati informativi relativi al contratto pubblico in essere, nei modi previsti dall art. 7, comma 8, del D.lgs. n.163/06, con l eccezione di quelli esclusi in tutto o in parte dall applicazione del codice di cui agli articoli dal n.19 al n.26 per i quali è richiesta la trasmissione, entro il 31 gennaio di ogni anno, di una relazione contenente il numero e i dati essenziali relativi a detti contratti affidati nell anno precedente- nonché di fornire i dati relativi a fatti specifici previsti dagli articoli di regolamento sui LL.PP. ancora in vigore. Spetta anche al Rup la compilazione del certificato di esecuzione dei lavori necessario alle imprese per il conseguimento della qualificazione SOA prevista dal d.p.r. n.34/2000. E, inoltre, necessaria la comunicazione ove un concorrente sia stato escluso dalla partecipazione ad una gara di appalto o concessione di lavori pubblici per la mancata dimostrazione del possesso dei requisiti di cui all art 28 del citato d.p.r. n.34/2000 oppure per la sussistenza di una delle cause di esclusione previste dall art.75 del d.p.r. n.554/99 (sostituito dall art.38 del d.lgs. n.163/2006). In ogni caso tutte le disposizioni in tema di obblighi di comunicazione nei confronti dell Autorità e dell Osservatorio che riguardano servizi e forniture, come disposto dall art.257 del codice, hanno efficacia a decorrere da un anno successivo alla data della sua entrata in vigore ( ). 10
11 Risulta, quindi, evidente che mentre la figura del responsabile del procedimento prevista dalla l. n.241/90 è volta principalmente a conseguire una trasparenza del procedimento, la certezza dei tempi di istruttoria e la precisa individuazione delle responsabilità, quella individuata dalla l. n.109/94 e dal suo regolamento di attuazione, ripresa dal codice unico d.lgs. n.163/2006, è dettata principalmente dall esigenza di garantire una organizzazione, una semplificazione ed un centro di riferimento unico nei confronti dell affidatario e degli altri soggetti interessati all esecuzione del contratto; ciò anche al fine della salvaguardia degli interessi dell amministrazione appaltante. Attività di supporto al Rup Nello svolgimento della propria funzione il Rup può avvalersi del supporto dei dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici (art. 8, comma 4, del d.p.r. n. 554/99). Numerosi sono, inoltre, gli uffici o altre entità con i quali il Rup può interagire all interno di un amministrazione. In ogni caso la sua autonomia nell ambito del procedimento è ampia; solo il dirigente a cui è rimessa la responsabilità dell ufficio competente può disporre autonomamente, in luogo del Rup, con riguardo alle decisioni da assumere e agli atti fondamentali da adottare (provvedimenti approvativi ecc.) nel corso del procedimento. Lo stesso dirigente dovrà, comunque, tenere nella dovuta considerazione l autonomia operativa rimessa dalla norma alla competenza del Rup. Nel caso in cui l amministrazione aggiudicatrice presenti carenze d organico o non abbia professionalità adeguate allo svolgimento dei compiti di Rup, elementi che devono essere attestati dal dirigente competente, i compiti di supporto alla sua attività possono essere affidati a soggetti aventi le specifiche competenze di carattere tecnico, economico-finanziario, amministrativo e legale ; in tal caso le procedure da utilizzare per tale affidamento devono essere conformi al codice sui contratti e, inoltre, i soggetti incaricati devono aver 11
12 stipulato adeguata polizza a copertura dei rischi professionali (art.7, comma 7, del d.lgs. 163/06). A tutela dell amministrazione appaltante l art.8, comma 6, del d.p.r. n.554/99 dispone che gli affidatari dei servizi di supporto non possono partecipare agli incarichi di progettazione, ovvero ad appalti e concessioni di lavori pubblici, nonché a subappalti e cottimi dei lavori pubblici con riferimento ai quali abbiano espletato i propri compiti direttamente o per il tramite di altro soggetto che risulti controllato, controllante o collegato a questi ai sensi dell art.17, comma 9, della l. n.109/94 (sostituito dall art. 90, comma 8 di contenuto analogo). Di frequente, inoltre, l Autorità non ha ritenuto riconducibile alle attività di supporto di cui all art.7, comma 5, della l. n.109/94 le consulenze alla progettazione, in quanto gli eventuali soggetti esterni possono supportare il Rup nelle sue attività di coordinamento e vigilanza sulla progettazione, fermo restando che quest ultima è compito di esclusiva pertinenza del progettista (delib. Autorità n.76 del ). In conclusione, come si è potuto riscontrare anche nell attività di vigilanza dell Autorità, lo svolgimento delle funzioni di Rup implica un impegno, una competenza ed una responsabilità di notevole rilievo sia per gli obiettivi da raggiungere che per le conseguenze di carattere economico e le responsabilità che ne possono derivare; tale considerazione dovrebbe, quindi, indurre le stazioni appaltanti a valutare di volta in volta ed attentamente in fase di nomina non solo la professionalità del soggetto, ma anche la preparazione ed esperienza acquisita dallo stesso nello svolgimento delle procedure tecniche ed amministrative interne alle pubbliche amministrazioni. 12

References: art.5
 art.7
 art.10
 art.10
 art.7
 art.2
 art.110
 art.7
 art.7
 art.7
 art.253
 art.5
 art.7
 art. 7
 art.7
 art.10
 art.7
 art.7
 art.7
 art.10
 art. 6
 art. 7
 art.75
 art.38
 art.257
 art.8
 art.17
 art. 90
 art.7