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Timestamp: 2019-10-16 18:10:11+00:00

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﻿ Sentencia C-912 de diciembre 3 de 2013
SENTENCIA C-912 DE 03 DE DICIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:MEDIDAS DE ATENCIÓN, ASISTENCIA Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO. EL ACCESO PREFERENTE DE LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO A SUBSIDIOS DE VIVIENDA, PROGRAMAS DE FORMACIÓN Y EMPLEO, Y A LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN CASOS DE EMPATE, SON PRESTACIONES ADICIONALES Y NO PUEDEN DESCONTARSE DEL MONTO DE LA INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA O JUDICIAL A QUE TIENEN DERECHO. SE DECLARA LA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DE LOS ARTÍCULOS 123, 124, 125, 127, 130 Y 131 DE LA LEY 1448 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:CARRERA ADMINISTRATIVA, VÍCTIMA, DESPLAZAMIENTO FORZOSO, CONFLICTO ARMADO INTERNO
Sentencia C-912 de diciembre 3 de 2013
Ref.: Expediente D-9683
Demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 9º y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Luis Jorge Garay Salamanca, Marco Romero Silva, Fernando Barberi Gómez, Clara Leonor Ramírez Gómez, Fernando Vargas Valencia, Antonio José Madariaga Reales, Alirio Uribe Muñoz, Blanca Irene López Garzón, Gustavo Gallón Giraldo, Ruby Alba Castaño Rodríguez, e Iván Cepeda Castro presentaron demanda contra los artículos 9º y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, por presunto desconocimiento de los artículos 1º, 2º, 13 y 93 de la Constitución Política.
2. Mediante auto del diecisiete (17) de junio de dos mil trece (2013), la magistrada sustanciadora admitió la demanda de la referencia y ordenó comunicar la iniciación del proceso a las siguientes personas y entidades: a la presidencia del Congreso de la República,a los ministerios de Hacienda y Crédito Público, del Interior, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Fiscalía General de la Nación, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Departamento para la Prosperidad Social, a las universidades Nacional de Colombia y EAFIT, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, al Centro Internacional de justicia transicional, al Movimiento de Víctimas de Crímenes del Estado (Movice), al Centro de Investigación y Educación Popular/ Programa por la Paz (CINEP/PPP), de conformidad con lo dispuesto por los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991.
Por último, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista las normas acusadas para efectos de intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7º del mismo decreto.
4. El texto de las disposiciones acusadas se transcribe a continuación; los apartados subrayados corresponden a lo que se demanda parcialmente de los artículos 9º y 10:
“ART. 9º—Carácter de las medidas transicionales. El Estado reconoce que todo individuo que sea considerado víctima en los términos en la presente ley, tiene derecho a la verdad, justicia, reparación y a que las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente ley, no se vuelvan a repetir, con independencia de quién sea el responsable de los delitos.
ART. 10.—Condenas en subsidiariedad. Las condenas judiciales que ordenen al Estado reparar económicamente y de forma subsidiaria a una víctima debido a la insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este perteneció, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del Estado o de sus agentes.
ART. 123.—Medidas de restitución en materia de vivienda. Las víctimas cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, tendrán prioridad y acceso preferente a programas de subsidios de vivienda en las modalidades de mejoramiento, construcción en sitio propio y adquisición de vivienda, establecidos por el Estado. Lo anterior, sin perjuicio de que el victimario sea condenado a la construcción, reconstrucción o indemnización.
PAR. 1º—La población víctima del desplazamiento forzado, accederá a los programas y proyectos diseñados por el Gobierno, privilegiando a la población mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores desplazados y la población discapacitada desplazada.
ART. 124.—Postulaciones al subsidio familiar de vivienda. Los postulantes al subsidio familiar de vivienda en las condiciones de que trata este capítulo, podrán acogerse a cualquiera de los planes declarados elegibles por el Fondo Nacional de Vivienda o la entidad que haga sus veces, o por el Banco Agrario o la entidad que haga sus veces, según corresponda.
ART. 125.—Cuantía máxima. La cuantía máxima del subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo será el que se otorgue en el momento de la solicitud a los beneficiarios de viviendas de interés social.
ART. 127.—Normatividad aplicable. Se aplicará al subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo, lo establecido en la normatividad vigente que regula la materia, en cuanto no sea contraria a lo que aquí se dispone.
ART. 130.—Capacitación y planes de empleo urbano y rural. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, dará prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos víctimas, en los términos de la presente ley, a sus programas de formación y capacitación técnica.
El Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, a través del Ministerio de la Protección Social y el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), diseñará programas y proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano con el fin de apoyar el auto sostenimiento de las víctimas, el cual se implementará a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
ART. 131.—Derecho preferencial de acceso a la carrera administrativa. La calidad de víctima será criterio de desempate, en favor de las víctimas, en los concursos pertenecientes a los sistemas de carrera general y carreras especiales para acceder al servicio público.
PAR.—El derecho consagrado en el presente artículo prevalecerá sobre el beneficio previsto en el numeral 3º del artículo 2º de la Ley 403 de 1997”.
5. La demanda tiene un escrito principal en el que se exponen las razones de inconstitucionalidad presunta de las normas acusadas, y 5 escritos adicionales —todos ellos iguales— que suscriben los actores explicando las obligaciones del estado frente a los derechos a la reparación de las víctimas. En ellos se formula una acusación común en contra de las normas demandadas:
“Las normas acusadas desconocen el alcance del derecho que tiene las víctimas de graves violaciones a derechos humanos a obtener una reparación integral, puesto que plantean la confusión de medidas de reparación con obligaciones estatales de carácter humanitario y de contenido social. De esta manera, la identificación entre política asistencial, acciones afirmativas, asistencia humanitaria y reparación que establece la Ley 1448 de 2011 contemplada en los artículos demandados, contraría la concepción constitucional de los derechos de las víctimas de delitos, cuyo contenido y alcance son objeto de especial consideración en el texto constitucional, como lo ha explicitado en forma reiterada la jurisprudencia de la Corte, y desconoce en particular el derecho a la reparación que les asiste (...)”.
6. Sobre este punto de partida común, los ciudadanos estructuran sus demandas en torno a dos ejes temáticos: en primer lugar, la confusión entre medidas de reparación y acciones afirmativas que se evidencia en los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131; en segundo lugar, los efectos inconstitucionales que tiene la indistinción antes evidenciada en relación con el inciso final del artículo 9º y el inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448.
7. En relación con el primer eje temático de la demanda, los accionantes consideran que las medidas de acceso preferente a planes de vivienda, la capacitación y planes de empleo urbano y rural, y el derecho preferencial de acceso a la carrera administrativa, contenidas en los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131, no constituyen medidas de reparación, como se presenta en las normas demandadas; precisan que se trata de acciones afirmativas a favor de las víctimas, en orden de lograr la igualdad material entre la población. Pero no se puede afirmar que hacen parte del derecho de las víctimas a la reparación, la cual está llamada a restablecer derechos afectados por un daño antijurídico. Explican entonces:
“En relación con este grupo de artículos, la objeción de inconstitucionalidad radica en la definición y caracterización como medidas de reparación para daños concretos como la pérdida de vivienda o de empleo, cuando en realidad establecen acciones afirmativas ordinarias y medidas asistenciales o de política social. Esta confusión entre medidas de política social, asistencial y medidas de reparación no tiene un efecto simplemente semántico, pues debe notarse que según el inciso 6º del artículo 9º y el inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, a los operadores jurídicos encargados de aplicar la ley se les ordena, al momento de tasar las medidas de reparación, descontar de estas, especialmente de las indemnizaciones, los emolumentos recibidos a título de reparación por parte del Gobierno, por lo cual esta confusión se despliega en desmedro del derecho a la reparación de las víctimas.
Nótese que las estrategias contenidas en los capítulos IV (arts. 123 a 127 sobre “restitución de vivienda”) y VI (arts. 130 y 131 sobre “formación, generación de empleo y carrera administrativa”) del título IV (medidas de reparación), han sido catalogadas por el legislador como medidas de reparación, al incluirlas en el mencionado título IV de la Ley 1448 de 2011, denominado “reparación de las víctimas” no obstante su correspondencia material con medidas de corte asistencial o de política social del Estado.
“En sentido constitucional, el acceso prioritario de ciertos sujetos a servicios sociales a los que tiene derecho toda la ciudadanía, como el señalado subsidio de vivienda, no es una medida de reparación o resarcimiento frente a perjuicios ocasionados por daños que los ciudadanos no están en el deber de soportar,(1) sino antes bien, es una medida que hace parte de las llamadas acciones afirmativas, las cuales conforme a la jurisprudencia de la honorable Corte Constitucional, son “aquellas medidas, políticas o decisiones públicas a través de las cuales se establece un trato ventajoso, y en cuanto tal formalmente desigual, que favorece a determinadas personas o grupos humanos tradicionalmente marginados o discriminados, con el único propósito de avanzar hacia la igualdad sustancial de todo el conglomerado social”(2).
El mismo reproche se formula contra el artículo 131, que establece un derecho preferencial de acceso a la carrera administrativa, consistente en que la calidad de víctima constituye un criterio de desempate en los concursos para acceder al servicio público. En apoyo de su tesis de que esta norma no consagra una auténtica medida de reparación sino una acción afirmativa, los demandantes se refieren al precedente establecido en la Sentencia T-684A de 2011,(3) donde la Corte determinó que el criterio de desempate en la contratación administrativa a favor de la población discapacitada constituye una medida de acción afirmativa orientada a igualar la oportunidad de acceso al mercado laboral de personas con discapacidad.
“Mientras que los últimos constituyen desarrollo de los fines esenciales del Estado y la satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales a la población en general, así como desarrollo de obligaciones convencionales de carácter internacional asumidas por los Estados, el origen del derecho a la reparación de las víctimas radica en el ilícito perpetrado en su contra, en perspectiva del resarcimiento de un daño causado, y se desarrolla con fundamento en fuentes constitucionales e internacionales propias. Los derechos de las víctimas son expresamente consagrados en el artículo 250, numerales 6º y 7º, de la Carta; y se fundamentan en el deber de las autoridades en general, y de las judiciales en particular, de propender por el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de los bienes jurídicos (C.P., art. 2º) ; en el principio de dignidad humana que promueve los derechos a conocer la verdad, y a que se haga justicia (C.P., art. 1º); en el derecho de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) y en el mandato de interpretación de los derechos y deberes de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (C.P., art. 93)”. Desde esta perspectiva el alcance de la reparación, como obligación de resarcimiento, es el del restablecimiento de los derechos conculcados”.
“(...) las medidas de reparación, a diferencia de las acciones afirmativas, no generan una ecuación entre grupos poblacionales mediante la cual, para corregir una falla estructural que da lugar a la desigualdad, se ofrece un trato preferente a ciertos grupos vulnerados frente a lo que otros grupos podrían, en principio, sentirse discriminados. De no ser así, la reparación no se vería como una corrección a daños ocasionados en ejercicio de acciones ilícitas o antijurídicas sino como un privilegio que daría lugar a formas de disputa o tensión, incluso violenta, como reacción al privilegio. Nada más alejado de la reconciliación o la paz duradera y sostenible que, conforme al artículo 8º de la Ley 1448 de 2011, son el “fin último” de las disposiciones contempladas en ella”.
Los demandantes finalizan su argumentación señalando que en los apartes acusados de los artículos 9º y 10 de la Ley 1448 de 2011, el legislador ordena descontar de la reparación judicial el valor que en virtud de la aplicación de las medidas asistenciales y las acciones afirmativas haya sido reconocido a las víctimas; ello por cuanto son tratadas erróneamente por el legislador como medidas transicionales con efecto reparador, debido a la confusión, antes anotada, entre las auténticas medidas de reparación, por un lado, los programas de acción afirmativa y asistencia social. Como resultado de la no distinción entre medidas de reparación y acciones afirmativas, el artículo 9º de la Ley 1448 obliga al juez: “a cuantificar y descontar de la reparación judicial, el monto de las medidas ‘transicionales con efecto reparador’ otorgadas por el Estado en otras instancias como la administrativa”. Advierten que el inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448 “es más complejo y contundente a la vez, puesto que ordena al juez penal limitar el pago de la indemnización judicial, cuando se ordena responsabilidad subsidiaria en cabeza del Estado, solamente a los montos contemplados en el programa administrativo de indemnizaciones de que trata el artículo 132 de la misma ley. Esta limitante, además de desdibujar el alcance de la reparación judicial al reducirla a decisiones administrativas, se agrava con la particularidad de que el artículo 132 contempla la indemnización para la población desplazada a través de subsidios, entre los cuales se incluye nuevamente el de vivienda”.
9. Por todo lo anterior, solicitan “la declaratoria de inconstitucionalidad de la calificación como medidas transicionales, con efecto reparador de las medidas de política social o asistenciales definidas en los artículos 9º (parcial), 10 (parcial), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 como parte del título IV, relativo a las medidas de reparación de la Ley 1448 de 2011, por desconocer y reducir el alcance del derecho a la reparación de las víctimas contemplado en el artículo 250 de la Constitución Política, y distorsionar el alcance de las medidas de acción afirmativa contempladas en el artículo 13 de la Constitución Nacional, vulnerándose adicionalmente los artículos 1, 2 y 93 superiores”.
10. La apoderada del Departamento para la Prosperidad Social(4) pide a la Corte: (i) proferir un fallo inhibitorio, argumentando la ineptitud sustantiva de la demanda; o, en su defecto, (ii) declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
Señala que los demandantes no exponen argumentos suficientes que relacionen los capítulos demandados con lo establecido en los artículos 9º y 10 de la Ley 1448 de 2011. Se limitan a dar por hecho que, al ser señalados en la norma como medida de reparación, automáticamente estaban relacionados con el componente económico relativo a la indemnización administrativa. Sin embargo, no entran a analizar que la reparación integral no se asocia exclusivamente con un componente económico, sino que contempla distintos mecanismos encaminados a reparar a la víctima. En consecuencia, sostiene que los cargos formulados en la demanda no cumplen los requisitos fijados por la Corte en la Sentencia C-1052 de 2001,(5) pues los argumentos expuestos en el escrito de la demanda no son suficientes para demostrar la inconstitucionalidad de las normas acusadas.
Ministerio de Defensa Nacional(6)
11. La apoderada especial del Ministerio de Defensa Nacional(7) solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, argumentando que las razones expuestas en el escrito de acusación no constituyen “motivos capaces de declarar su exequibilidad”.
A continuación, da respuesta a los cargos formulados en la demanda. En respuesta a la acusación formulada contra el artículo 9º, señala que su constitucionalidad debe ser examinada a la luz del principio de sostenibilidad fiscal, de modo tal que se garantice la viabilidad y efectivo cumplimiento de la ley, dentro del marco de progresividad de los derechos y de las exigencias de la justicia transicional. En relación con los artículos 123 y 125, formula la excepción de cosa juzgada constitucional, toda vez que la Sentencia C-280 de 2013 declaró la exequibilidad de estos artículos, razón por la cual, en relación con ellos, solicita estarse a lo resuelto en la referida sentencia. Adicionalmente plantea que el contenido normativo de estos preceptos no resulta inconstitucional, por cuanto no es cierto que ellas vulneren el principio de distinción entre medidas de reparación y medidas sociales. Respecto de la cuantía máxima para el subsidio de vivienda, establecida en el artículo 125, señaló que ella debe interpretarse atendiendo al carácter especial y temporal de la Ley 1448 de 2011, lo que implica que tal medida no modifica ni deroga la normatividad general que regula el acceso a la vivienda, sino que, por el contrario, establece un beneficio adicional en favor de las víctimas. Todo ello según lo definido por la Corte en la Sentencia C-280 de 2013.
12. El apoderado de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas(8) pidió a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo respecto de los cargos formulados en la demanda, por considerar que carecen de los requisitos mínimos de certeza, suficiencia y pertinencia para el debate constitucional, lo que genera la ineptitud sustantiva de la demanda. De manera subsidiaria, solicita declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
Para fundamentar la solicitud de un pronunciamiento inhibitorio, el interviniente presenta tres argumentos: (i) señala que, en contra de lo afirmado por los demandantes, el artículo 28 de la Ley 1448 de 2011 establece las acciones afirmativas como uno de los derechos reconocidos a las víctimas encaminado a garantizar a estas condiciones de vida dignas, diferenciándolas de la medidas reparadoras y de asistencia social. A lo largo de su articulado, la ley diferencia entre medidas de asistencia, atención y reparación, las cuales en su conjunto conforman la ruta de reparación integral, sin que haya lugar a que se generen los equívocos conceptuales que señalan los demandantes. (ii) Sostiene además, que la demanda se basa en una interpretación vaga, indeterminada y abstracta de los preceptos acusados, los cuales además se analizan de manera individual y no en relación con los demás contenidos de la Ley 1448 de 2011 y del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, derivado de aquella. (iii) Finalmente, llama la atención sobre la necesidad de integrar la unidad normativa de los incisos demandados de los artículos 9º y 10 con la totalidad del artículo en el que se insertan; de este modo, se hace evidente que las disposiciones acusadas están enmarcadas en un contexto de justicia transicional y que no resultan inconstitucionales.
En segundo lugar, con relación al cargo dirigido contra los apartes acusados de los artículos 9º y 10 de la Ley 1448, se opone a que tal acusación prospere. Para ello parte de la distinción entre las dos vías principales establecidas por el ordenamiento para hacer efectivo el derecho a la reparación: la vía judicial y la administrativa. En la vía administrativa la fuente de la obligación es el principio de solidaridad, lo que queda claro cuando se advierte en la ley que dicha reparación en modo alguno supone un reconocimiento de responsabilidad por parte del Estado. Luego de aludir al significado de este tipo de reparaciones en contextos de justicia transicional, el interviniente concluye que “la Ley 1448 establece, dentro del marco de un contexto de transición, una fórmula para limitar el acceso a las víctimas a una reparación por vía judicial, sin limitar de ninguna manera el acceso a la justicia por parte de las mismas, con el fin de adoptar un programa masivo de reparaciones garantizando así la sostenibilidad fiscal del modelo”. Por lo anterior, sostiene que los apartes demandados de los artículos 9º y 10 de la Ley de Víctimas deben ser declarados exequibles.
13. En escrito presentado de manera conjunta por los apoderados de los ministerios de Justicia y del Derecho y de Agricultura y Desarrollo Social,(9) solicitan a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda. De manera subsidiaria, piden que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
Para justificar la solicitud de inhibición, sostienen que la demanda no satisface la especial carga argumentativa que se exige cuando se argumenta la vulneración del principio de igualdad, por cuanto se limitan a afirmar que pretender reparar infracciones al derecho internacional humanitario a través de lo que los actores llaman acciones afirmativas supone un desconocimiento del principio de igualdad, sin dar argumentos que sustente la manera en que el artículo 13 Constitución Política resulta vulnerado, ni realizar el test de igualdad, según lo exige la jurisprudencia constitucional.
“(i) el horizonte de la restitutio in integrum no es el estándar de justicia apropiado en contextos de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos; (ii) en el marco de esquemas de justicia transicional, dada la masividad de las violaciones y el elevado número de víctimas, resulta imposible garantizar una restitución de los derechos que devuelva a todas las personas victimizadas al estado en que se encontraban antes de la violación de los derechos, y (iii) en el balance que se realiza al diseñar esquemas de justicia transicional, la integralidad de la reparación no debe ser entendida conforme al monto de la indemnización sino a la entrega de todos los componentes internacionalmente aceptados de la misma, como lo son la restitución de tierras, la entrega de una compensación económica, la materialización de las garantías de no repetición, la rehabilitación física y mental y medidas de satisfacción que propendan a la redignificación de las víctimas”.
Afirman que una solución alternativa, como la de responder por las demás indemnizaciones con cargo a los recursos del Tesoro Nacional, supondría trasladar a todos los colombianos la obligación de cubrir las indemnizaciones no cubiertas con los bienes de los postulados al proceso de Justicia y Paz. De ahí la necesidad de establecer un monto máximo para la responsabilidad subsidiaria del Estado ante la falta de bienes o insolvencia del victimario condenado, habida cuenta no solo de la escasez de recursos sino del hecho de que el Estado no fue el responsable de los perjuicios que deben repararse, sino que suple al victimario en su obligación de indemnizar cuando este no puede o no quiere hacerlo.
En favor de la constitucionalidad de los restantes artículos demandados sostienen, en primer lugar, que la Corte Constitucional, en Sentencia C-280 de 2013,(10) declaró ajustada a la constitución la previsión del subsidio de vivienda como un componente de la restitución y, en general, consideró que el efecto reparador que se atribuye a la oferta dirigida a la población desplazada no resulta contrario a la Constitución. Sostienen además que las medidas dispuestas en estos artículos, “desde su eje de restitución, configuran elementos de reparación integral, los cuales deben leerse bajo el principio de complementariedad de los distintos aspectos erigidos en favor de las víctimas (...) hecho que en ningún momento contraría lo dispuesto en los artículos 1º, 2º, 13, 93 y 250 constitucionales sino que, por el contrario, los refuerza”.
14. El apoderado de esta entidad(11) aboga para que se declare la exequibilidad de las normas demandadas.
Defiende la constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 9º y 10 de la Ley 1448, señalando que la previsión de descontar del monto de la reparación judicial lo que previamente ha recibido la víctima por concepto de reparación administrativa, tiene como fin evitar que el Estado pague dos veces por los mismos hechos, pues de hacerlo se vulneraría el artículo 128 constitucional.
15. La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público(12) solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda. En subsidio, solicita declarar la exequibilidad de las mismas.
Afirma que los cargos expuestos por los accionantes no cumplen con la carga argumentativa mínima para que la Corte pueda efectuar un examen de fondo. En primer lugar, respecto de los artículos 9º, 10, 130 y 131, a juicio de la interviniente los demandantes no hacen ningún tipo de referencia, ni ofrecen razones que sustenten por qué estas normas se consideran inconstitucionales. Respecto de los demás artículos acusados, no se cumple con el requisito de certeza, pues los actores realizan una interpretación de las normas que no atiende al contexto en el que fueron expedidas. Sostiene que “la definición de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición tiene que ser objetiva, no es posible deducirla de apreciaciones subjetivas ni de hipótesis no plasmadas en su texto, como ocurre en este caso”. En consecuencia, solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio.
16. El apoderado del Ministerio del Interior(13) solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio o, de manera subsidiaria, declarar exequibles las normas demandadas.
Argumenta que, según lo establece el artículo 8º de los Principios Pinheiro (Principios sobre la vivienda y la restitución de la propiedad, adoptados por la Organización de Naciones Unidas), es obligación de los Estados adoptar medidas positivas para mejorar la situación de los desplazados que no tienen vivienda. Sostiene el interviniente que el derecho a la vivienda, reconocido en la Constitución y en el Pacto DESC, no impone la obligación de construir viviendas para todos, sino disponer de condiciones para que todas las personas puedan acceder a una vivienda. Por tal razón, “la construcción y entrega de viviendas es una medida que se debe focalizar a aquellas personas que están en peores condiciones de vulnerabilidad e imposibilidad de acceder a la vivienda”, como ocurre precisamente con la población desplazada. Señala además que esta medida de reparación se enmarca en el contexto de la vía administrativa, la cual, a diferencia de la judicial, no busca una proporcionalidad estricta con los daños causados. Sin embargo, el otorgamiento de esta medida de reparación no obsta para que la víctima también pueda acudir a una reparación judicial.
Finalmente, alude a los argumentos expuestos en la Sentencia C-280 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), donde se considera ajustada a la constitución el “efecto reparador” conferido a la oferta dirigida a la población desplazada, previsto en el parágrafo 1º del artículo 60 de la Ley, e igualmente se declara exequible la calificación del subsidio de vivienda como un componente de restitución para aquellas víctimas cuyas viviendas han sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, previsto en el artículo 125 de la misma ley, y una de las normas demandadas en esta ocasión.
17. La jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo(14) interviene para solicitar la exequibilidad del artículo 130 de la Ley 1448 de 2011.
18. Alirio Uribe Muñoz, representante legal del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, interviene para coadyuvar las pretensiones de la demanda(15).
19. El Procurador General de la Nación, mediante Concepto 5616 del seis de agosto de 2013, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las normas acusadas(16).
En segundo lugar, el representante del Ministerio Público sostiene que los demandantes parten de una premisa errada, al identificar el derecho a la reparación con la indemnización o restitución meramente patrimonial o económica. Sobre este punto de partida, aquellos infieren que la inclusión como formas de reparación de los subsidios de vivienda, los programas de capacitación y formación técnica del Servicio Nacional de Aprendizaje y el acceso preferente a la carrera administrativa en caso de empate, suponen una violación del derecho a la reparación porque, según lo previsto en los artículos 9º y 10 de la Ley 1448, aquellas medidas pueden ser descontadas cuando un juez decrete una reparación en la jurisdicción contencioso administrativa o penal.
Finalmente, defiende la constitucionalidad de las previsiones que establecen que el valor de las reparaciones administrativas pueda ser descontado en la jurisdicción contencioso administrativa (L, 1448, art. 9º) o en la penal (art. 10, inc. 2º, ibíd.), en tanto la reparación no puede ser una fuente de enriquecimiento y porque, en un contexto de escasez de recursos, es razonable prever que solo se indemnizará al afectado hasta el punto necesario para resarcir integralmente el daño. Lo contrario, esto es, indemnizar más allá del daño sufrido, generaría expectativas de imposible cumplimiento para las víctimas.
En el caso de las declaraciones de exequibilidad, la Corte ha admitido que sus decisiones pueden tener fuerza de cosa juzgada relativa, lo que ocurre cuando la Corte restringe el análisis de constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el concepto de la violación. Tal restricción deja abierta la posibilidad de interponer nuevas demandas de inconstitucionalidad, a condición que versen sobre problemas jurídicos distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este tribunal. Sin embargo, dado que el principio general es la cosa juzgada absoluta, un pronunciamiento solo tendrá fuerza de cosa juzgada relativa cuando la Corte, de manera explícita o implícita, restrinja el examen de la norma demandada solo a su confrontación con determinados preceptos constitucionales(17).
De otro lado, este tribunal ha distinguido entre cosa juzgada formal y material. La cosa juzgada es formal cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma disposición que es llevada posteriormente a su estudio; tendrá, en cambio, carácter material cuando el texto normativo sometido a consideración no sea el mismo, pero su contenido sea idéntico al de otra disposición que previamente había sido objeto de control constitucional. Esta restricción tiene sustento en el artículo 243 de la Constitución Política, según el cual “ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo...”. De este modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un elemento normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido esencial de la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la cosa juzgada material(18).
En la Sentencia C-280 de 2013(19) la Corte decidió sobre la demanda formulada, entre otras, contra la expresión “de restitución”, contenida en el título del artículo 123 y contra la totalidad del artículo 125 de la Ley 1448 de 2011. La acusación planteada en ese entonces contra parte del título del artículo 123 era similar a la actual, pues los accionantes sostenían que el hecho de denominar como medidas de restitución los beneficios en materia de vivienda que se establecen y desarrollan en el artículo 123 viola el principio de distinción entre las medidas de reparación y las prestaciones destinadas a garantizar de manera regular los derechos sociales al resto de la población. Sin embargo, en aquella sentencia la Corte profirió un fallo inhibitorio respecto de este cargo, por considerar que no cumplía con los requisitos de claridad, certeza y suficiencia. En esta misma sentencia, se declaró exequible el artículo 125, pero solo en relación con el cargo examinado, referido a que el límite a la cuantía del subsidio de vivienda previsto en esta norma establecía un tratamiento regresivo contrario a los artículos 13 y 51 superiores.
En la Sentencia C-462 de 2013,(20) la Corte se pronunció sobre una demanda en la que de nuevo se acusaban, entre otras disposiciones de la Ley 1448, la expresión “de restitución”, contenida en el título del artículo 123, así como la totalidad del artículo 125 de dicha ley, por los mismos cargos sobre los cuales la Corte se había pronunciado en la sentencia antes mencionada. Por tal motivo, se decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-280 de 2013, donde se declaró exequible el artículo 125, por el mismo cargo examinado, y además se reiteró la inhibición respecto del cargo dirigido contra la expresión del título del artículo 123.
En la Sentencia C-581 de 2013(21) fueron declarados exequibles los incisos 5º y 6º del artículo 9º de la Ley 1448 de 2011. No se examinó el inciso final del mismo artículo, objeto de demanda en este juicio de constitucionalidad.
5. De lo anterior se infiere que, de las disposiciones de la Ley 1448 acusadas en esta ocasión, solo existe un pronunciamiento previo de constitucionalidad respecto del artículo 125, declarado exequible en la Sentencia C-280 de 2013, pero en relación con los cargos examinados en ese entonces, los cuales difieren del que hoy se formula. En consecuencia, los efectos de cosa juzgada relativa derivados de aquella sentencia, no impiden a esta corporación conocer de la censura que en esta ocasión se plantea contra el citado artículo.
Respecto de las demás disposiciones objeto de controversia no existe un pronunciamiento de fondo previo de la Corte Constitucional. Es cierto que en dos ocasiones la expresión “de restitución”, contenida en el título del artículo 123, ha sido demandada por razones similares a las que se presentan en esta oportunidad; sin embargo, en ambos casos se ha proferido fallo inhibitorio, debido a la ineptitud sustantiva de la acusación(22). En relación con el inciso final del artículo 9º, el inciso 2º del artículo 10 y los artículos 124, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2013, no existen decisiones previas de esta corporación.
6. En definitiva, al no operar el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de las disposiciones acusadas y por el cargo formulado en esta oportunidad, solo resta verificar si la acusación cumple con las condiciones mínimas que habiliten a la Corte para proferir un pronunciamiento de fondo.
8. El tercero de los requisitos antes indicados, conocido como concepto de violación, requiere que el demandante despliegue una labor argumentativa que permita a la Corte fijar de manera adecuada los cargos respecto de los cuales debe pronunciarse para, de este modo, respetar el carácter rogado del control de constitucionalidad. En ese orden de ideas, esta corporación ha consolidado una doctrina sobre los requisitos básicos para examinar la aptitud de la demanda, expuestos de manera canónica en la Sentencia C-1052 de 2001,(23) en los siguientes términos:
Certeza: esto significa que (i) la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente (sobre una) deducida por el actor, o implícita”; (ii) que los cargos de la demanda se dirijan efectivamente contra las normas impugnadas y no sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.
Aptitud del cargo por violación del derecho a la reparación integral respecto de los artículos 9º (parcial), 123, 124, 125, 127, 130 y 131.
11. Los demandantes presentan una acusación común contra el conjunto de las disposiciones acusadas, en términos suficientemente claros para permitir a la Corte comprender el sentido del reproche. Sostienen que las normas acusadas desconocen el derecho a la reparación integral de las víctimas, que deducen de una interpretación conjunta de los artículos 1º, 2º, 93 y 250 superiores. Afirman que la vulneración se produce debido a que las normas acusadas califican como medidas de reparación una serie de prestaciones (subsidios de vivienda, programas de formación y empleo, acceso preferencial a la carrera administrativa) que, a juicio de los accionantes, en realidad constituyen acciones afirmativas y medidas asistenciales a través de las cuales el Estado cumple con su obligación de garantizar la igualdad sustancial para los grupos sociales en situación de desventaja. Señalan que, como consecuencia de tal confusión, se ordena descontar de la reparación judicial el valor de aquellas prestaciones, en tanto estas, a su vez, podrían llegar a ser deducidas del valor que reciban las víctimas por concepto de indemnización administrativa, afectando así su derecho a obtener una reparación integral. Asimismo, la pretensión que formulan para corregir el vicio detectado se expone con suficiente claridad, toda vez que solicitan que la Corte declare inconstitucional la calificación como medidas de reparación de las prestaciones establecidas a favor de las víctimas en las normas objeto de censura.
12. El cargo además descansa sobre premisas ciertas, por cuanto las disposiciones acusadas en efecto consagran como medidas de reparación una serie medidas —tales como el acceso a subsidios de vivienda,(24) programas de formación y empleo,(25) criterios de priorización en el acceso a la carrera administrativa(26)— que también forman parte de las herramientas de política social empleadas para corregir las desigualdades que afectan a la población más vulnerable. Asimismo, en una de sus interpretaciones posibles, que los actores denuncian por inconstitucional, cabría entender que tales prestaciones podrían ser descontadas de la reparación ordenada por la jurisdicción contencioso administrativa(27).
13. La acusación cumple igualmente con el requisito de pertinencia, pues en la demanda se establece de manera inequívoca que las normas acusadas desconocen el derecho de las víctimas a ser reparadas de manera integral, en uno de los componentes específicos de este derecho, como es el que impone distinguir entre medidas de reparación, de ayuda humanitaria, de asistencia social y de acción afirmativa. Aunque tal derecho no aparece consagrado de manera expresa en el texto constitucional, en reiterados pronunciamientos la Corte lo ha fundamentado a partir de una interpretación conjunta de varias disposiciones de la Carta Política, a las que aluden los accionantes en su concepto de violación, como es el caso de los artículos 1º, 2, 93 y 250 constitucionales. Por otra parte, en decisiones recientes se ha admitido la pertinencia del principio de distinción, como un criterio relevante para el análisis de constitucionalidad de las normas a través de las cuales se brinde atención y protección a las víctimas, en escenarios como el regulado por la Ley 1448 de 2011(28).
16. Los anteriores argumentos no pueden predicarse, en cambio, de la acusación dirigida contra el inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011. Esta disposición establece un límite al monto de la indemnización subsidiaria que debe pagar el Estado en aquellos casos en los que el victimario no disponga de recursos o bienes suficientes para cubrir la totalidad de la reparación ordenada por vía judicial. Tal límite, según la disposición acusada, coincidirá con el monto establecido en el reglamento correspondiente para la indemnización individual por vía administrativa, a la que se refiere el artículo 132 de la misma ley(29).
17. Lo propio ocurre con el cargo por violación al principio de igualdad (C.P., art. 13), que de manera apenas tangencial se plantea en la demanda. En uno de los apartados se afirma que, como resultado de la confusión entre medidas de reparación y acciones afirmativas se menoscaba no solo el alcance de la reparación integral debida a las víctimas, sino también el alcance de las acciones afirmativas y de las prestaciones sociales que el Estado tiene la obligación de implementar para garantizar a todas las personas, y no solo a las víctimas, el acceso a bienes básicos como la vivienda, el empleo y el acceso a la función pública. La Corte entiende que esta última es la razón que aducen los accionantes para sustentar la violación del mandato constitucional de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. Pero más allá de esta genérica afirmación, no se plantea ningún argumento adicional para soportar la acusación, que permita establecer de qué manera los contenidos normativos acusados en efecto entrañan una afectación del precepto constitucional invocado como parámetro de control. Así las cosas, este segundo cargo carece de especificidad y, en consecuencia, resulta insuficiente para suscitar una duda mínima de constitucionalidad.
19. Los actores afirman que las normas acusadas, en su conjunto, desconocen el derecho a la reparación integral de las víctimas, debido a que los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011 incluyen dentro de las medidas de reparación previstas a favor de las víctimas del conflicto armado, un conjunto de prestaciones (subsidios de vivienda, programas de formación y empleo, acceso preferencial a la carrera administrativa) que, según estiman los demandantes, en realidad constituyen acciones afirmativas y medidas asistenciales orientadas a garantizar la igualdad sustancial para los grupos sociales en situación de desventaja. Afirman que, incluso en el inciso final del artículo 9º de la misma ley, se ordena descontar de la reparación judicial el valor de aquellas prestaciones, y en tanto estas, a su vez, podrían llegar a ser descontadas de la indemnización administrativa que reciban las víctimas, se vería afectando así su derecho a obtener una reparación integral. Esta posición es respaldada por el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo.
Para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas, los intervinientes presentan diversos argumentos: (i) De acuerdo con lo establecido en la Sentencia C-280 de 2013, la consideración como medidas de reparación de las prestaciones establecidas en las normas demandadas se ajusta a la Constitución. (ii) Tales medidas forman parte de la reparación administrativa, la cual se fundamenta en el principio de solidaridad y se inscribe en un contexto de justicia transicional; por lo tanto, no pueden ser evaluadas a la luz del estándar de restitutio in integrum, aplicable tan solo a las reparaciones por vía judicial. (iii) Algunos intervinientes sostienen que las medidas acusadas no forman parte del componente monetario fijado para la indemnización administrativa, pues constituyen mecanismos de reparación que se adicionan a esta, sin que pueda inferirse que aquellas pretendan agotar el derecho de las víctimas a la reparación integral. (iv) Otros, en cambio, consideran que tales prestaciones bien pueden ser descontadas de las indemnizaciones judiciales, pues lo contrario supondría un doble pago por la misma causa y porque, en un contexto de justicia transicional, no entenderlo de este modo tornaría insostenible la reparación de todas las víctimas. (v) Finalmente, frente a la acusación formulada contra el artículo 130, la apoderada del Ministerio del Trabajo afirma que el mandato de procurar formación y acceso al empleo contenido en esta disposición ha sido entendido y ejecutado desde un enfoque diferencial a favor de las víctimas, sin que pueda confundirse con otros programas de capacitación y empleo dirigidos al resto de la población.
20. Planteada la controversia constitucional en los términos descritos, corresponde a la Corte establecer si los artículos 123, 124, 125, 127 y 130 de la Ley 1448 de 2011 —todos estos en relación con el inciso final del artículo 9º de la misma ley— al consagrar como medidas de reparación administrativa a favor de las víctimas el acceso prioritario a (i) subsidios de vivienda, (ii) formación y capacitación en el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), (iii) la carrera administrativa en caso de empate con otros concursantes, violan el derecho de las víctimas a la reparación integral, en tanto que, eventualmente, dichas prestaciones podrían ser descontadas de la reparación decretada por la jurisdicción contencioso administrativa, pese a que dichas prestaciones, a juicio de los demandantes, en realidad constituyen acciones afirmativas y no auténticas medidas de reparación.
Derecho de las víctimas a la reparación integral. Reiteración de jurisprudencia(30)
22. La jurisprudencia de esta corporación ha partido de una interpretación armónica de los artículos 1º, 2º, 29, 93, 229, y 250 de la Carta Política, así como de los lineamientos trazados por el derecho internacional humanitario y los estándares del derecho internacional de los derechos humanos, para fundamentar los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación integral(31).
23. En la Sentencia SU-254 de 2013 se sintetizan los parámetros constitucionales mínimos respecto de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, en casos de delitos que constituyen un grave atentado en contra de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, los cuales tienen plena aplicación no solo en el ámbito de las reparaciones que se otorgan en sede judicial, sino también en contextos de justicia transicional, para evaluar la constitucionalidad de programas masivos de reparación por vía administrativa, como los previstos en la Ley 1448 de 2011.
(iii) El derecho a obtener una reparación integral, que implica el deber de adoptar distintas medidas orientadas a la dignificación y restauración plena del goce efectivo de los derechos fundamentales de las víctimas. Tales medidas han de incluir cinco componentes básicos: (1) la restitución plena, que hace referencia al restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho de la violación, entendida esta como una situación de garantía de sus derechos fundamentales, y dentro de estas medidas se incluye la restitución de las tierras usurpadas o despojadas a las víctimas. De no ser posible tal restablecimiento pleno, es procedente (2) la compensación a través de medidas como la indemnización pecuniaria por el daño causado. Pero además de estas, la reparación integral incluye otras medidas como (3) la rehabilitación por el daño causado, mediante la atención médica y psicológica, así como la prestación de otros servicios sociales necesarios para esos fines; (4) la satisfacción, a través de medidas simbólicas destinadas a la reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas; al igual que (5) garantías de no repetición, para asegurar que las organizaciones que perpetraron los crímenes investigados sean desmontadas y las estructuras que permitieron su comisión removidas, a fin de evitar que las vulneraciones continuas, masivas y sistemáticas de derechos se repitan.
(vii) El ordenamiento ha previsto dos vías principales —judicial y administrativa— para hacer efectivo el derecho a la reparación de las víctimas individuales y colectivas de delitos en general, así como de graves violaciones a los derechos humanos y del desplazamiento forzado en particular. La reparación en sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas individualmente consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta vía se encuentra articulada la investigación y sanción de los responsables, la verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. Propia de este tipo de reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del daño antijurídico causado a la víctima. La vía judicial puede adelantarse ya sea a través del incidente de reparación dentro del proceso penal adelantado contra el responsable del delito o ante la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de reparación directa. Entretanto, la reparación en sede administrativa, propia de contextos de justicia transicional, se adelanta a través de programas de carácter masivo, con los cuales se busca reparar a una gran cantidad de víctimas, atendiendo a criterios de equidad. En este ámbito, si bien se pretende una reparación integral, en cuanto comprende diferentes componentes o medidas de reparación, no es probable lograr una reparación plena del daño para cada víctima, ya que, a diferencia de la vía judicial, es difícil determinar con exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido. A cambio de esto, se ofrece una vía expedita que facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por cuanto los procesos son rápidos y económicos y más flexibles en materia probatoria. Ambas vías deben estar articuladas institucionalmente, deben guiarse por el principio de complementariedad entre ellas, y deben garantizar en su conjunto una reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas.
(viii) La reparación integral a las víctimas debe diferenciarse de la asistencia y servicios sociales y de la ayuda humanitaria brindada por parte del Estado, de manera que estos no pueden confundirse entre sí, en razón a que difieren en su naturaleza, carácter y finalidad. Mientras que los servicios sociales tienen su título en los derechos sociales y se prestan de manera ordinaria con el fin de garantizar dichos derechos sociales, prestacionales o implementar las políticas públicas relativas a derechos de vivienda, educación y salud, y la asistencia humanitaria la ofrece el Estado en caso de desastres; la reparación en cambio, tiene como título la comisión de un ilícito, la ocurrencia de un daño antijurídico y la grave vulneración de los derechos humanos, razón por la cual no se puede sustituirlas o asimilarlas, aunque una misma entidad pública sea responsable de cumplir con esas funciones, so pena de vulnerar el derecho a la reparación.
25. El Estado viene obligado a garantizar el derecho de las víctimas a la reparación integral, ya sea de manera principal, cuando se establezca su responsabilidad en el daño causado, o bien de manera subsidiaria, en caso de renuencia o insuficiencia de la reparación brindada por los victimarios. Pero al lado de este deber de reparación, existen otras responsabilidades en cabeza del Estado, que igualmente implican obligaciones de dar y de hacer, y que en algunas ocasiones pueden llegar a confundirse. Se trata, por un lado, de las medidas de asistencia social o de política social y, por otro, de la asistencia humanitaria. Cada una de estas obligaciones tiene orígenes, fundamentos normativos, propósitos, beneficiarios y contenidos diversos, aunque estos últimos pueden llegar a coincidir de manera parcial en algunos aspectos, propiciando así la confusión entre estos distintos tipos de intervención estatal.
26. Las medidas de reparación implican la existencia de un daño derivado de la comisión de un hecho antijurídico, sea un delito o una violación de derechos humanos. En este caso la obligación estatal responde a criterios de justicia correctiva y encuentra sustento constitucional en el deber de responder por los daños antijurídicos que le sean imputables (C.P., art. 90), o en el de disponer el restablecimiento de los derechos y la reparación integral a los afectados por conductas punibles (C.P., art. 250), así como en las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos que obligan a los Estados a garantizar la reparación a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos(32). Los beneficiarios de estas medidas son las personas reconocidas como víctimas y su propósito es el restablecimiento de los bienes y derechos afectados como consecuencia del daño. Como quedó expresado, las medidas de reparación tienen diversos componentes —restitución, compensación, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición— las cuales comportan, además de un componente material, una importante dimensión simbólica, pues a través de ellas se expresa el reconocimiento del daño ocasionado y se procura restablecer la dignidad de las víctimas.
27. Las medidas de política social, también denominadas de asistencia social o servicios sociales, propias del Estado social de derecho, han sido definidas por la jurisprudencia como “actividades de carácter permanente y habitual, desarrolladas por el Estado o bajo su coordinación o supervisión, destinadas a satisfacer necesidades de carácter general de la población, en particular aquellas relacionadas con los derechos a los que la Constitución les atribuye un carácter social, o cuya prestación origina gasto público social”(33). A diferencia de las medidas de reparación no presuponen la existencia de un daño, sino de una necesidad insatisfecha, o bien de una situación de discriminación o marginación en el acceso a bienes básicos por parte de un individuo o grupo. Este tipo de medidas se inspiran en criterios de justicia distributiva y tienen como fundamento el deber de asegurar la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales para toda la población (C.P., art. 2º, PIDESC, art. 2º), así como el mandato de igualdad sustancial que ordena de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos discriminados o marginados (C.P., art. 13, inc. 2º). Pueden adoptar la forma de prestaciones regulares dirigidas a toda la población,(34) o bien de acciones afirmativas, a través de las cuales se focaliza el gasto público social, otorgando prestaciones específicas a personas y grupos sociales desaventajados, y en general se establece un tratamiento más beneficioso a favor de determinadas personas o grupos sociales tradicionalmente discriminados o marginados, en procura de avanzar hacia la igualdad sustancial(35).
28. Finalmente, las medidas de asistencia humanitaria presuponen una situación de crisis, ocasionada por desastres naturales o por conflicto armado, que pone en riesgo las condiciones básicas de existencia de las personas afectadas por tal situación. La respuesta estatal en tales situaciones se fundamenta en el principio de solidaridad, el respeto a la dignidad humana y el deber de garantizar la efectividad de los derechos a todas las personas (C.P., arts. 1º y 2º); tiene un carácter asistencial y temporal, pues su propósito es asegurar condiciones mínimas de subsistencia de quienes padecen la situación de crisis y se extiende hasta tanto se prolongue dicha situación.
29. No obstante las diferencias entre estas modalidades de intervención estatal, es claro que entre ellas existen relaciones y puntos de convergencia, ya sea: (i) por la coincidencia material que eventualmente puede existir entre algunas de las prestaciones otorgadas a título de reparación, asistencia social o ayuda humanitaria; (ii) porque su garantía esté a cargo de la misma entidad estatal; (iii) porque una misma persona, debido a su condición de víctima, de sujeto de especial protección constitucional y de afectado por una situación de crisis humanitaria, puede ser destinataria de estos tres tipos de prestaciones(36).
Tal convergencia, en el caso colombiano, no es solo una posibilidad teórica sino una realidad que se ve potenciada, entre otras razones, por la existencia de una prolongada crisis humanitaria, derivada del conflicto armado interno, que afecta con mayor intensidad a las víctimas de desplazamiento forzado(37). De otro lado, por una política social orientada por criterios de focalización del gasto público hacia personas y grupos sociales en situación de pobreza y vulnerabilidad(38). Finalmente, porque algunos delitos cometidos con ocasión del conflicto armado suelen afectar en mayor proporción e intensidad a personas y grupos sociales vulnerables y, al mismo tiempo, recrudecen las condiciones de vulnerabilidad y marginalidad socioeconómica preexistentes(39). De ahí que no resulte extraña la hipótesis en la cual una misma persona pueda reunir la condición de marginación socioeconómica, que permita clasificarlo como beneficiario de la oferta social del Estado dirigida a grupos de población vulnerable; a la vez estar en una zona cuyos habitantes padecen de una crisis humanitaria, derivada del conflicto armado, por lo cual requiere asistencia humanitaria para lograr la estabilización socioeconómica que se pretende con este tipo de medidas; finalmente, en razón de estos mismos hechos, ser víctima de desplazamiento forzado o de otros delitos cometidos con ocasión del conflicto, lo que le otorga el derecho a la reparación integral.
30. Lo anterior facilita que, en contextos de justicia transicional, donde está en juego la reparación de un gran número de víctimas, se pretenda hacer más eficiente el gasto público por la vía de asimilar o sustituir las prestaciones derivadas del deber de reparar, con aquellas que forman parte del cumplimiento de los deberes sociales del estado o de la estabilización socioeconómica de personas en situación de crisis humanitaria. Desde esta perspectiva, parecería razonable descontar de las prestaciones debidas por concepto de reparación, aquellas que la misma persona ha recibido a título de asistencia humanitaria o asistencia social. Sin embargo, tal confusión puede sacrificar otros fines constitucionalmente valiosos, en particular aquellos que están asociados al cumplimiento del deber de garantizar la reparación a quienes han padecido graves violaciones de derechos humanos.
En efecto, las medidas de reparación tienen, además de un necesario componente material y económico, una importante dimensión simbólica, pues a través de ellas se expresa el reconocimiento, por parte del Estado, de la sociedad y de los victimarios, del grave daño causado y de la responsabilidad por lo ocurrido, así como el propósito decidido de restablecer a las víctimas en su dignidad y sus derechos. Este componente expresivo de las reparaciones es necesario para que ellas sirvan al propósito de superar los horrores del pasado y permitir que la vida continúe para todos. De tal suerte que confundir o diluir las medidas de reparación con las que, en todo caso, el Estado viene obligado a adoptar por concepto de asistencia social o de ayuda humanitaria, despoja a las primeras de la dimensión expresiva que les confiere, además de su sentido específico, su valor como herramienta de reconciliación social. Adicionalmente, las prestaciones otorgadas por concepto de asistencia social tienen escasa capacidad reparadora a nivel individual, pues no están dirigidas a atender los daños causados por graves violaciones de derechos humanos y además son percibidas por sus destinatarios como la garantía de derechos que, de todas formas, el Estado estaba obligado a garantizar con independencia de su condición de víctimas(40).
31. Por las razones expuestas, en reiterada jurisprudencia esta corporación se ha pronunciado sobre la necesidad de diferenciar no solo entre las prestaciones debidas por concepto de asistencia humanitaria y de reparación,(41) sino también entre estas y los programas de asistencia social.
En la Sentencia C-1199 de 2008,(42) la Sala Plena afirmó el carácter específico y diferenciado de las medidas de reparación, señalando que su confusión con las medidas de asistencia social vulneraba el derecho de las víctimas a la reparación integral. Tras reconocer la separación conceptual entre servicios sociales, asistencia humanitaria y medidas de reparación, la Corte sostuvo que: “si bien puede establecerse una relación de complementariedad y mutuo impacto entre los servicios sociales del Gobierno y las acciones encaminadas a la reparación debida a las víctimas, lo que incluso permite aceptar que en determinados casos se presente la simultánea ejecución de ambos tipos de acciones, no es posible, en cambio, llegar a considerar que aquellos puedan sustituir estas, precisamente en razón a su distinta razón e intencionalidad, así como al diverso título jurídico que origina unos y otras”. En consecuencia, declaró inexequible el inciso 2º del artículo 47 de la Ley 975 de 2005,(43) donde se establecía que “(l)os servicios sociales brindados por el gobierno a las víctimas, de conformidad con las normas y leyes vigentes, hacen parte de la reparación y de la rehabilitación”.
32. Tal criterio fue reiterado en la Sentencia SU-254 de 2013,(44) donde se revisaron varias acciones de tutela interpuestas por víctimas del conflicto armado a quienes se había negado o reducido el monto de la indemnización administrativa debido a que habían recibido otro tipo de prestaciones, por concepto de asistencia social o ayuda humanitaria. Al respecto, la Sala Plena concluyó que: “la interpretación que debe realizarse en relación con el monto de indemnización administrativa como reparación, es que esta es adicional a los subsidios que se conceden como asistencia social, de conformidad con los mismos principios fijados por el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011, el artículo 154 del Decreto 4800 de 2011 y de conformidad con la interpretación que ha dado al monto de la indemnización administrativa el propio Gobierno Nacional, según la cual el monto de indemnización administrativa no es el mismo ni descontable del subsidio de vivienda para población desplazada, sino que es un monto adicional y acumulable al mismo”.
33. En la Sentencia C-280 de 2013(45) la Corte declaró exequible la regla según la cual la oferta de servicios de atención a las víctimas del desplazamiento forzado tiene efecto reparador, con excepción de la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición,(46) demandada por infringir el principio de distinción entre medidas de reparación y de asistencia social.
34. Por último, en la Sentencia C-462 de 2013,(47) al examinar la constitucionalidad de unos apartes del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, la Corte volvió sobre el alcance del principio de distinción entre medidas de reparación y de asistencia social. Invocando el precedente fijado en la Sentencia SU-254 de 2013, declaró la exequibilidad condicionada de la norma que define como modalidades de indemnización administrativa para la población desplazada el otorgamiento de subsidios de tierras y vivienda, la adquisición y titulación de tierras, entre otros, en el entendido que tales mecanismos son adicionales al monto de indemnización administrativa que debe pagarse en dinero.
También con fundamento en la prohibición de indistición entre reparación y servicios sociales, declaró inexequible el inciso final del parágrafo 3º del artículo 132, conforme al cual se consideraba como indemnización administrativa descontable de aquella entregada en dinero, la diferencia existente entre la cuantía ordinaria en que se ofrecen los mecanismos contemplados —subsidios, adquisición o adjudicación de tierras, entre otros— y el mayor valor en que ellos son ofrecidos a las personas en situación de desplazamiento.
Como lo ha precisado la Corte en anteriores pronunciamientos,(48) la Ley de Víctimas constituye una ley temporal, por cuanto su vigencia está circunscrita a un plazo de diez (10) años, esto es, hasta junio de 2021. Al mismo tiempo es una ley especial, por cuanto su aplicación se circunscribe a las situaciones definidas en sus artículos 1º a 3º. Mientras esta regulación conserve su vigencia, tales situaciones no se regirán por las normas generales que de otra manera gobernarían los respectivos temas, entre ellos la prestación por parte del Estado de servicios de salud, educación o vivienda, las reglas sobre recuperación de la propiedad indebidamente ocupada por terceros y sobre las restituciones consecuenciales, el derecho a la verdad, la justicia y la reparación y las indemnizaciones debidas a las víctimas de hechos punibles, entre otras. Asimismo, debido al carácter especial de esta regulación, las normas generales que desarrollan aquellos contenidos no se entienden derogadas ni afectadas de ninguna otra manera por el solo hecho de la entrada en vigencia de la Ley 1448, pues continúan plenamente vigentes para ser aplicadas a los casos no cubiertos por estas reglas especiales.
37. Las disposiciones de la Ley de Víctimas están agrupadas en varios títulos, siendo los cuatro primeros relevantes para el presente análisis, por cuanto suministran criterios para interpretar el sentido y alcance de las normas demandadas. Así, el título I contiene disposiciones generales agrupadas en dos capítulos: el primero (arts. 1º a 3º), delimita el objeto y ámbito de aplicación de la ley, así como la definición de víctima para los efectos de la misma; el segundo (arts. 4º a 34), contiene un extenso catálogo de principios generales a cuya luz deben ser interpretadas las restantes disposiciones de la ley. El título II desarrolla los derechos de las víctimas en los procesos judiciales (arts. 35 a 46). El título III, referido a la ayuda humanitaria, atención y asistencia, se divide a su vez en tres capítulos: el primero regula la ayuda humanitaria para las víctimas (arts. 47 a 48); el segundo establece medidas de asistencia funeraria, educación y salud para las víctimas (arts. 49 a 58) y el tercero contiene una serie de disposiciones especiales, aplicables a la atención de víctimas de desplazamiento forzado (arts. 60 a 68). Por su parte, el título IV, denominado Reparación de las víctimas, se divide en once capítulos, dentro de los cuales se incluyen el capítulo IV, titulado restitución de vivienda (arts. 123 a 127) y el VI, que contiene previsiones en materia de Formación, generación de empleo y carrera administrativa (arts. 130 a 131).
38. Los demandantes sostienen que las normas acusadas, referidas al otorgamiento de subsidios de vivienda (arts. 123, 124, 125 y 127), capacitación y empleo a través del SENA (art. 130) y acceso preferencial a la carrera administrativa en situaciones de empate (art. 131), debido a su inclusión en el título IV de la mencionada ley, son presentadas como medidas de reparación, cuando en realidad se trata de acciones afirmativas a través de las cuales el Estado no cumple con su obligación de reparar a las víctimas, sino en general, con el mandato de promover la igualdad sustancial, adoptando medidas a favor de los individuos y grupos discriminados y marginados.
Señalan además que, como resultado de esta confusión, podría llegar a interpretarse que las prestaciones otorgadas por dichos conceptos forman parte del monto total de la reparación otorgada por vía administrativa y, por tanto, que en virtud de lo dispuesto en el inciso final del artículo 9º de la Ley de Víctimas, podrían llegar a incidir en una reducción del valor de la reparación judicial de las víctimas que acudan a la jurisdicción contencioso administrativa.
39. La Corte advierte que, en efecto, el acceso a subsidios de vivienda constituye una medida de política social focalizada, orientada a remover los obstáculos para que la población de escasos recursos o en situación de vulnerabilidad, pueda hacer efectivo el derecho a la vivienda reconocido en el artículo 51 constitucional. La Ley 1537 de 2012,(49) que contiene la normatividad general en la materia, define las condiciones y modalidades de subsidio para acceder a vivienda de interés social (VIS) y vivienda de interés prioritario (VIP). Para su asignación, en el artículo 12 de esta ley se dispone tener en cuenta los criterios generales de priorización y focalización establecidos por el Gobierno Nacional, a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, estableciendo además otros criterios específicos, orientados a priorizar a la población: (a) vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema; (b) que esté en situación de desplazamiento; (c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o (d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Adicionalmente, en esta y otras disposiciones se establecen reglas de acceso preferencial para sujetos de especial protección constitucional como mujeres y hombres cabeza de hogar (arts. 12), personas en situación de discapacidad (art. 12), grupos étnicos (arts. 13 y 28),(50) madres comunitarias (art. 26), desplazados y otras víctimas del conflicto armado (arts. 28 y 29).
El artículo 123 de la Ley de Víctimas constituye una norma especial que reitera la prioridad y acceso preferente de las víctimas (definidas en los términos del art. 3º de dicha ley) a programas de subsidios de vivienda previstos en la normatividad general y en las normas especiales previstas en la Ley 418 de 1997 y aquellas que la prorrogan, modifican o adicionan. En su parágrafo 1º establece criterios de priorización para las víctimas de desplazamiento forzado, a favor de las mujeres cabeza de familia, adultos mayores y población discapacitada. En el parágrafo 2º añade un criterio de priorización adicional, a favor de aquellos hogares que decidan retornar a los predios afectados, previa verificación de las condiciones de seguridad.
Los contenidos restantes del artículo 123, al igual que la totalidad de los artículos 124, 125 y 127, demandadas en esta ocasión, remiten a las normas generales que asignan las competencias en materia de otorgamiento de subsidios de vivienda (art. 123, incs. 2º y 3º), las modalidades de subsidio a las que los beneficiarios de esta ley podrán postularse (art. 124), su cuantía máxima (art. 125) y la normatividad aplicable (art. 127)(51).
40. El artículo 130 de la Ley de Víctimas, por su parte, establece dos mandatos diferenciables: (i) uno dirigido al Servicio Nacional de Aprendizaje —SENA— en el sentido de priorizar y otorgar facilidades para el acceso de jóvenes y adultos víctimas, a los programas de formación y capacitación técnica que adelanta dicha entidad; (ii) otro dirigido al Gobierno Nacional, para que a través del Ministerio de la Protección Social y el SENA, en un término de seis meses a partir de la promulgación de la ley, diseñe programas proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano, orientados a apoyar el auto sostenimiento de las víctimas; programas que se implementarán a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Entretanto, el artículo 131 de la misma ley dispone que la calidad de víctima servirá como criterio de desempate a favor de estas, en los concursos pertenecientes a los sistemas de carrera general y carreras especiales para acceder al servicio público, señalando además que este criterio de desempate prevalecerá sobre el consagrado en la Ley 403 de 1997 (art. 2º, num. 2º), a favor de quienes hayan votado en las elecciones inmediatamente anteriores.
Siguiendo el precedente fijado en anteriores decisiones,(52) la Sala estima que la respuesta a tal cuestión es negativa, ya que el solo hecho de conferir efectos reparatorios a las medidas que conforman la oferta social destinada a las víctimas no supone, en sí mismo, una infracción al principio de distinción, siempre y cuando el reconocimiento de aquellas prestaciones a favor de las víctimas no disminuya sino que, por el contrario, contribuya a incrementar la calidad y cantidad de las medidas de reparación a las que tienen derecho.
42. Queda por examinar si la previsión contenida en el inciso final del artículo 9º de la Ley de Víctimas vulnera el derecho de estas a la reparación integral, en tanto puede llegar a ser interpretada como la autorización para descontar las prestaciones en materia de acceso a vivienda, formación y empleo y desempate en casos de carrera administrativa, que hayan sido reconocidas a favor de las víctimas, del monto de la reparación judicial que en su favor llegara a ordenar la jurisdicción contencioso administrativa.
No obstante este efecto reparador de las medidas de asistencia, estas no sustituyen o reemplazan a las medidas de reparación. Por lo tanto, el costo o las erogaciones en las que incurra el Estado en la prestación de los servicios de asistencia, en ningún caso serán descontados de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas”.
Esta previsión es reiterada, para el caso específico de la población víctima de desplazamiento forzado, en el parágrafo 1º del artículo 60 de la misma ley, conforme al cual: “El costo en el que incurra el Estado en la prestación de la oferta dirigida a la población desplazada, en ningún caso será descontado del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tiene derecho esta población”. En la Sentencia C-280 de 2013 la Corte entendió que la oferta social a la que se refiere esta disposición incluye no solo las prestaciones específicas consagradas a favor de la población desplazada en el capítulo III del título III de la Ley de Víctimas, o las establecidas en la Ley 397 de 2007 y demás normatividad en materia de desplazamiento forzoso, sino además las medidas de reparación consagradas en el título IV de la Ley 1448, dentro de las cuales se incluyen las relacionadas con el acceso preferente a subsidios de vivienda, formación y empleo y carrera administrativa, previstas en las normas objeto de controversia.
43. Al poner en relación las normas acusadas con lo establecido en el parágrafo 1º de los artículos 25 y 60 de la Ley de Víctimas, podría concluirse que la interpretación del inciso final del artículo 9º, sobre la cual los demandantes edifican su acusación, en principio carece de razón. Sin embargo, la Sala no comparte esta conclusión, por cuanto advierte que las “medidas de asistencia adicionales” a las que se refiere el parágrafo 1º del artículo 25, pueden ser entendidas en dos sentidos: uno estricto, para incluir solo las “medidas de asistencia y atención para víctimas” establecidas en el capítulo II del título III de dicha ley (arts. 49 a 58), las cuales se refieren a prestaciones en materia de auxilio funerario, salud y educación; pero también pueden ser entendidas en un sentido amplio para incorporar, además de las anteriores, las demás medidas de asistencia social previstas en la Ley de Víctimas, dentro de ellas las comprendidas como medidas de reparación en su título IV.
Es claro que solo entendidas en este último sentido, la previsión contenida en el parágrafo 1º del artículo 25 de la Ley 1448 dejaría sin piso la interpretación del inciso final del artículo 9º que es objeto de censura por los demandantes, pues de este modo las “medidas de asistencia adicionales” (entre ellas las previstas en los arts. 123, 124, 125, 127, 130 y 131) en ningún caso podrían ser descontadas de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas ni, por tanto, tenidas en cuenta al momento de establecer el monto de las reparaciones ante la jurisdicción administrativa. No ocurre igual, en cambio, si se interpreta que aquellas “medidas de asistencia adicionales” a las que se refiere el parágrafo 1º del artículo 25, solo comprenden las medidas de auxilio funerario, salud y educación previstas en el capítulo II del título III, pues en tal caso podría llegar a entenderse que las demás medidas de asistencia social dispuestas en el título IV de la Ley 1448 de 2011,(53) entre ellas las contempladas en las normas acusadas, podrían llegar a impactar de manera negativa el monto de las reparaciones ordenadas en vía judicial, en tanto aquellas forman parte de las medidas de reparación previamente otorgadas a las víctimas. De este último razonamiento solo quedarían exceptuadas las prestaciones que integran la oferta social prevista a favor de la población desplazada, la cual, según la interpretación del parágrafo 1º del artículo 60, efectuada por la Corte en la ya citada Sentencia C-280 de 2013,(54) también comprendería las medidas de asistencia social incluidas como medidas de reparación en el título IV de la ley. Sin embargo, queda abierta la posibilidad de que la interpretación del inciso final del artículo 9º que censuran los demandantes, pueda llevar a reducir el monto de las reparaciones judiciales ordenadas a favor de las demás víctimas del conflicto armado.
“(...) debe diferenciarse la reparación de la atención y de la asistencia social, y por tanto, de los diferentes subsidios —de vivienda, de tierras, etc.— que se le entreguen a la población desplazada atendiendo dicha asistencia social. De esta manera, el monto de la indemnización administrativa de que trata el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008, en aplicación del régimen de transición que prevé el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, debe pagarse en forma adicional y no acumularse o descontarse del subsidio de vivienda previsto por el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008.
(iii) Igualmente, a juicio de esta corporación, lo establecido en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, parágrafo 3º y el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, que prevén los medios a través de los cuales se pagará la indemnización administrativa a las víctimas de desplazamiento forzado, deben interpretarse en armonía con la diferenciación entre lo que constituye una indemnización por vía administrativa como reparación y la atención o asistencia social, de conformidad con la propia Ley 1448 de 2011 en su artículo 154 ya citado, y en armonía con las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional y de la CIDH. De esta manera, la Corte encuentra que el monto de indemnización administrativa debe pagarse en forma adicional y no acumularse o descontarse del subsidio integral de tierras, de la permuta de predios, de la adquisición y adjudicación de tierras, de la adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada o del subsidio de vivienda de interés social rural y urbana de que trata el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011.
Así, el Gobierno Nacional ha expresado clara y expresamente a esta corporación, a través de la Sala Especial de Seguimiento a Población Desplazada, que en atención a lo consagrado por la Ley 1448 de 2011 y en armonía con la jurisprudencia de esta Corte, el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, que consagra el monto para la indemnización vía administrativa a desplazados, debe interpretarse haciendo clara diferenciación entre esta indemnización administrativa, como un componente de reparación integral y la atención y asistencia social, de manera que los diecisiete (17) salarios mínimos de que trata dicho artículo son adicionales y no descontables de los subsidios de que trata esa misma normativa. Lo contrario, esto es, el confundir la atención o asistencia social con la indemnización administrativa como parte de la reparación integral, es decir, considerar que las medidas que se enmarcan en la política social del Estado, destinadas a satisfacer necesidades materiales básicas mínimas de población en situación de pobreza, exclusión e inequidad, —como los subsidios— pueden tenerse como medidas de reparación frente a graves violaciones de derechos humanos y DIH como el desplazamiento forzado, resultaría inadmisible y abiertamente inconstitucional”.
La Sala reafirma el precedente establecido en esta sentencia y llama la atención sobre el hecho de que las indemnizaciones atienden solo al componente compensatorio de la reparación. Como quedó establecido, la reparación no se agota en este componente, sino que ha de incorporar además medidas de restitución, en tanto sea posible, de rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. La Corte entiende que las medidas previstas en las normas demandadas pueden ser entendidas, de manera válida, como medidas de reparación en un sentido amplio, en tanto satisfacen los demás componentes asociados a la reparación integral, más no si con ello se pretende reducir el elemento compensatorio que se cubre mediante las indemnizaciones.
En consecuencia, al igual que lo hiciera en la Sentencia C-462 de 2013, en este caso declarará la exequibilidad condicionada del inciso final del artículo 9º de la Ley 1448 de 2011, y de las demás normas acusadas de la misma ley, que consagran como medidas de reparación el acceso preferente de las víctimas a subsidios de vivienda (arts. 123, 124, 125 y 127), programas de formación y empleo (art. 130) y a la carrera administrativa en casos de empate (art. 131), en el entendido que tales prestaciones son adicionales y no podrán descontarse del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas.
1. Declarar EXEQUIBLES, en relación con el cargo examinado, el inciso final del artículo 9º de la Ley 1448 de 2011, y los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la misma ley, que consagran como medidas de reparación el acceso preferente de las víctimas a subsidios de vivienda, programas de formación y empleo y a la carrera administrativa en casos de empate, en el entendido que tales prestaciones son adicionales y no podrán descontarse del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas.
2. INHIBIRSE para conocer de la acusación formulada contra el inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 y del cargo por violación del principio de igualdad.
Magistrados: Jorge Iván Palacio Palacio—Maria Victoria Calle Correa—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Mauricio González Cuervo—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alberto Rojas Ríos—Luis Ernesto Vargas Silva.
(1) A la luz de los artículos 1º y 3º de la ley en cuestión, el objeto de las medidas de reparación contempladas en esta norma, son daños que han sido consecuencia de infracciones al derecho internacional Humanitario (DIH) o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos.
(2) Corte Constitucional, Sentencia C-293 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(4) Abogada Lucy Edrey Acevedo Meneses (fls. 86 a 92).
(6) Folios 101-147.
(7) Abogada Sandra Marcela Parada Aceros.
(8) Abogado Luis Alberto Donoso Rincón (fls. 148-164).
(9) Abogados Catalina Díaz Gómez (Ministerio de Justicia y del Derecho) y Andrés Bernal Morales (Ministerio de Agricultura). Folios 170-205.
(11) Abogado Manuel Vicente Cruz Alarcón. Folios (216-222).
(12) Abogada Laura Victoria Bechara Arciniegas (fls. 227-234).
(13) Abogado Andrés Gómez Roldán (fls. 238-248).
(14) Abogada Miriam Stella Ortiz Quintero (fls. 254-272, 282-300).
(15) Folios 333-345.
(16) Folios 348-366.
(17) La diferencia entre cosa juzgada absoluta y relativa ha sido abordada, entre otras, en sentencias C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda), C-247 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas).
(18) Sentencia C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda).
(19) M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
(20) M.P. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria Calle Correa, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
(21) M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SV. María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva. Ver comunicado de prensa 33 del 28 de agosto de 2013.
(22) Sentencias C-280 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-462 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria Calle Correa, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
(23) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En ella la Corte se declaró inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 51 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda.
(24) Artículos 123, 124, 125 y 127 de la Ley 1448 de 2011.
(25) Artículo 130 ídem.
(26) Artículo 131 ídem.
(27) Artículo 9º, inciso final, ídem.
(28) Sentencia C-280 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
(29) En la normatividad vigente, el valor de la indemnización administrativa está definido en el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, “por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones”, en los siguientes términos: “1. Por homicidio, desaparición forzada y secuestro, hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales. // 2. Por lesiones que produzcan incapacidad permanente, hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales. // 3. Por lesiones que no causen incapacidad permanente, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.// 4. Por tortura o tratos inhumanos y degradantes, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. // 5. Por delitos contra la libertad e integridad sexual, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. // 6. Por reclutamiento forzado de menores, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. // 7. Por desplazamiento forzado, hasta diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales”.
(30) La síntesis que se expone a continuación sigue de cerca las reglas en materia de derecho a la reparación de las víctimas establecidas Sentencia SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo), en la que se efectúa un detallado recuento y análisis de los derechos reconocidos a las víctimas en el derecho internacional, en la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, así como en la legislación interna.
(31) Ver entre otras las sentencias C-228 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y Eduardo Montealegre Lynett), en donde la Corte Constitucional precisó el alcance constitucional de los derechos de las víctimas en el proceso penal; C-578 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, AV. Rodrigo Escobar Gil), en la cual se revisó la constitucionalidad de la Ley 742 de 2002, por medio de la cual se aprueba el estatuto de roma de la Corte Penal Internacional”; C-580 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández), en donde la Corte estableció que el derecho de las víctimas del delito de desaparición forzada de personas y la necesidad de garantizar los derechos a la verdad y a la justicia, permitían que el legislador estableciera la imprescriptibilidad de la acción penal; C-875 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, AV. Jaime Araujo Rentería), donde la Corte declaró la exequibilidad de varias disposiciones relativas a la constitución de parte civil dentro del proceso penal; C-370 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández, SV. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Antonio Sierra Porto), en donde la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de varias disposiciones de la Ley de Justicia y Paz, que restringían los derechos de las víctimas; C-1199 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), en donde la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º, 4º, 47, 48, 49 y 72 (todos parciales) de la Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.; C-099 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa, SPV. Mauricio González Cuervo, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez, AV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), donde se declaró la exequibilidad de los artículos 79 y 88 y la exequibilidad condicionada de algunos apartes del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, “por medio de la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado y se dictan otras disposiciones”; SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo), en la que se ampara el derecho a la reparación integral de varias víctimas del desplazamiento forzado a quienes les había sido negada la indemnización administrativa y el acceso a otras prestaciones previstas en la Ley 1448 de 2011.
(32) Entre otros, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.5), la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 10), la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (art. 14.1), el Estatuto de la Corte Penal Internacional (art. 75), el Protocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la Protección de Víctimas de Conflictos Armados Internacionales (art. 91) y la Convención de la Haya relativa a Leyes y Costumbres de la Guerra Terrestre (art. 3º).
(33) Sentencia C-1199 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. Jaime Araujo Rentería).
(34) Tales como las comprendidas en el plan obligatorio de salud o la garantía de educación pública gratuita entre los grados 0 a 11.
(35) En la Sentencia C-765 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, AV. María Victoria Calle Correa), al revisar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre medidas para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, se examina en fundamento constitucional de las acciones afirmativas.
(36) La Corte ha llamado la atención sobre las eventuales coincidencias que, por estas razones, pueden llegar a presentarse entre las medidas de reparación, de asistencia humanitaria y de asistencia social, pero en todo caso ha insistido en la necesidad de mantener su autonomía, para evitar que estas dos últimas puedan sustituir a las primeras. Al respecto, ver sentencias C-1199 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. Jaime Araujo Rentería), SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo), C-280 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-462 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria Calle, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.), que serán analizadas en los numerales 31 a 35 de esta providencia.
(37) Así lo ha constatado la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), que declara la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, y en los reiterados autos de seguimiento a las órdenes allí impartidas. Asimismo, en la Sentencia C-278 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SV. Jaime Araujo Rentería), al revisar la constitucionalidad de varias normas de la Ley 387 de 2007, “por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia de la República de Colombia”, se declaró la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 15, que fijaba un límite temporal a la ayuda humanitaria prevista para la población desplazada.
(38) Focalización que se lleva a cabo, principalmente, a través del Sistema de Identificación y Selección de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales - Sisbén.
(39) Al respecto ver, entre otros, los autos 092 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y 098 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), donde se destaca la especial vulnerabilidad de las mujeres al desplazamiento forzado; el Auto 251 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), referidos a la especial afectación de los menores de edad; los autos 004 y 005 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), referidos a la población indígena y afrocolombiana, respectivamente, y el Auto 006 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), que se ocupa de las especiales afectaciones del conflicto armado, en particular del desplazamiento forzado, en la población discapacitada. Todos ellos proferidos con ocasión del seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), que declara el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado.
(40) Sobre la necesaria diferenciación entre reparaciones, medidas de asistencia social y ayuda humanitaria, y los problemas derivados de su confusión véase, entre otros, Defensoría del Pueblo. Contenido y alcances del derecho a la reparación. Instrumentos para la protección y observancia de los derechos de las víctimas, Bogotá, Defensoría del Pueblo - GIZ, 2011, pp. 67-78; Rodrigo Uprimny y María Paula Saffon, “Reparaciones transformadoras, justicia distributiva y profundización democrática”, en: C. Díaz Gómez, N. C. Gómez y R. Uprimny (edits.), Reparar en Colombia: los dilemas en contextos de conflicto, pobreza y exclusión, Bogotá, ICTJ - Unión Europea - DeJusticia, 2009, pp. 31-70.
(41) Así, entre otras, en las sentencias T-1001 de 2008 (M.P. Humberto Sierra Porto) y T-510 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), donde se conceden tutelas interpuestas por personas de escasos recursos, que habían solicitado a Acción Social la ayuda humanitaria de emergencia prevista en la Ley 418 de 1997, debido a que los familiares de quienes dependían habían fallecido en circunstancias violentas, pero aquella entidad había negado dicha ayuda, argumentando no estar probado que los móviles del homicidio de sus parientes guardaran relación con el conflicto armado interno. En esta ocasión la Corte sostuvo que el deber estatal de brindar ayuda humanitaria de emergencia no se fundaba en una obligación de naturaleza reparatoria a cargo del Estado, sino que se trata de una prestación asistencial dirigida a mejorar las condiciones mínimas de existencia de las víctimas, con fundamento en el principio de solidaridad social. Este criterio es reiterado por la Sala Plena en la Sentencia SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo), al conceder la tutela interpuesta por varias víctimas a quienes se negaba el derecho a la reparación administrativa argumentando, entre otras razones, que ya habían recibido ayuda humanitaria.
(42) M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. Jaime Araujo Rentería.
(43) “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.
(44) M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo.
(45) M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
(46) Prevista en el artículo 60, parágrafo 1º, inciso 2º de la Ley 1448 de 2011.
(47) M.P. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria Calle, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
(48) Recientemente en la Sentencia C-280 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
(49) “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”.
(50) En la Sentencia C-359 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. Luis Ernesto Vargas Silva), declaró exequibles los artículos 13 y 28 de la Ley 1537 de 2012, en el entendido de que los criterios de priorización para acceder a los proyectos de vivienda de interés social y de interés prioritario, también deberán tener en cuenta al pueblo Rrom o Gitano y a las comunidades raizales, como grupos étnicos y culturales de la Nación.
(51) Entretanto, el artículo 126, que no es objeto de este juicio de constitucionalidad, establece las entidades encargadas de tramitar las postulaciones y señala que estas se harán con cargo a los recursos asignados por el Gobierno Nacional para el subsidio de vivienda de interés social.
(52) En particular en las sentencias C-280 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-462 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria Calle, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez)
(53) “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
(54) M.P. Nilson Pinilla Pinilla (SPV. María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

References: artículo 7
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 131
 artículo 250
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 250
 artículo 13
 artículo 9
 artículo 125
 artículo 28
 artículo 13
 artículo 128
 artículo 8
 artículo 60
 artículo 125
 artículo 130
 artículo 243
 artículo 123
 artículo 125
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 125
 artículo 123
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 123
 artículo 9
 artículo 125
 artículo 123
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 132
 artículo 9
 artículo 130
 artículo 9
 artículo 47
 artículo 25
 artículo 154
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 9
 artículo 51
 artículo 12
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 130
 artículo 131
 artículo 9
 artículo 60
 artículo 9
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 9
 artículo 25
 artículo 60
 artículo 9
 artículo 5
 artículo 155
 artículo 5
 artículo 132
 artículo 149
 artículo 154
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 51
 Artículo 130
 Artículo 131
 Artículo 9
 artículo 149
 artículo 132
 artículo 15
 artículo 60
 artículo 126