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Timestamp: 2017-05-27 13:40:57+00:00

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RAPPORT Une nouvelle PCP: structure pour les mesures techniques et les plans pluriannuels - A8-0328/2015
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16 novembre 2015PE 560.736v02-00 A8-0328/2015
Une nouvelle PCP: structure pour les mesures techniques et les plans pluriannuels
Une nouvelle PCP: structure pour les mesures techniques et les plans pluriannuels (2015/2092(INI))
– vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE), et notamment son article 43,
– vu le règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil relatif à la politique commune de la pêche, et en particulier, son article 7, paragraphe 2, et ses articles 9 et 10, – vu l'article 52 de son règlement,
– vu le rapport de la commission de la pêche (A8-0328/2015),
A. considérant que la durabilité des réserves halieutiques est la condition sine qua non de l'avenir du secteur de la pêche;
B. considérant que depuis 2009, les avancées réalisées dans les dossiers législatifs portant sur les mesures techniques et les plans pluriannuels ont été peu nombreuses, en partie en raison des tensions apparues entre les institutions européennes eu égard aux propositions de la Commission relatives à leurs compétences décisionnelles respectives, au titre de l'article 43 du traité FUE au niveau des plans pluriannuels, et en partie en raison de difficultés rencontrées dans l'harmonisation de la législation relative aux mesures techniques avec le traité de Lisbonne;
C. considérant que la politique commune de la pêche [règlement (UE) nº 1380/2013] prévoit, entre autres objectifs, de restaurer et de maintenir les populations d'espèces prélevées au-dessus des niveaux susceptibles de produire le rendement maximal durable (RMD) au moyen d'une approche écosystémique et sélective; et que les mesures techniques et les plans pluriannuels figurent parmi les principaux outils pour y parvenir;
D. considérant que l'obligation de débarquement et la régionalisation figurent également parmi les principales modifications introduites par la réforme de la PCP de 2013;
E. considérant que la complexité et la diversité des mesures techniques, de même que le fait que celles-ci sont réparties entre de nombreux règlements différents, ont contribué à rendre leur application difficile pour les pêcheurs, ce qui risque de susciter la méfiance de ces derniers;
F. considérant que le principe de régionalisation comprend une consultation des conseils consultatifs visant à rapprocher les divers acteurs du processus décisionnel et à mieux évaluer les possibles répercussions socio-économiques des décisions;
G. considérant que la complexité des mesures techniques et les difficultés dans leur mise en œuvre, ainsi que le manque de résultats positifs et tangibles de la PCP, tout comme l'absence de mesures incitatives ont contribué à susciter la méfiance parmi les pêcheurs;
H. considérant que la révision des mesures techniques doit, dans le respect des meilleurs avis scientifiques disponibles et en adoptant une approche écosystémique, avoir pour but d'accroître la durabilité environnementale des ressources halieutiques et marines, d'une manière qui soit cohérente avec la viabilité socio-économique du secteur;
I. considérant que la réalisation des objectifs de la nouvelle PCP exige notamment d'améliorer la sélectivité des techniques et pratiques de pêche;
J. considérant que les innovations actuelles qui améliorent la sélectivité des techniques de pêche sont souvent entravées par la législation;
K. considérant que l'obligation de débarquement suppose un changement substantiel de l'approche quant à la gestion de la pêche, et notamment de la pêche démersale, ce qui nécessite d'aborder de manière très différente les mesures techniques dans des domaines clés, tels que la composition des captures et le maillage;
L. considérant qu'il y a lieu de mettre l'accent sur l'importance de la pêche artisanale pour assurer la durabilité des communautés côtières, y compris en ce qui concerne le rôle des femmes et des jeunes; que la PCP nécessite un régime différencié pour la pêche à petite échelle en Europe;
N. considérant que la définition des principes de base communs à tous les bassins maritimes au travers d'un règlement-cadre, adopté selon la procédure législative ordinaire, en vertu du traité de Lisbonne, est nécessaire en vue de garantir la réalisation des objectifs de la PCP dans l'Union européenne, d'assurer une égalité des conditions entre les opérateurs et de faciliter l'application et le contrôle des mesures techniques;
O. considérant que la procédure législative ordinaire n'est pas toujours nécessaire dans le cas de mesures prises au niveau régional ou sujettes à de fréquents changements, ou basées sur des normes et des objectifs adoptés par les colégislateurs, mais qu'elle doit être utilisée pour l'adoption de règles communes à tous les bassins maritimes et également pour les mesures figurant dans des règlements spécifiques ou n'étant pas susceptibles d'être modifiées dans un avenir prévisible;
Q. considérant que la régionalisation peut contribuer à simplifier et à améliorer la compréhension des règles qui, par conséquent, seraient bien accueillies par le secteur de la pêche et d'autres parties prenantes, surtout si ceux-ci sont associés au processus d'adoption desdites règles;
R. considérant que la régionalisation ne doit pas donner lieu à une renationalisation, en ce que cela ne serait pas compatible avec la PCP en tant que politique commune dans laquelle le partage des ressources relève de la compétence exclusive de l'Union européenne;
T. considérant que la révision du cadre des mesures techniques devra être l'occasion de poursuivre la réflexion sur la régionalisation et de réfléchir à des alternatives aux actes délégués;
U. considérant que certaines propositions de règlements spécifiques contenant des mesures techniques (sur les filets dérivants, la capture accidentelle de marsouins ou les mesures concernant la pêche en eaux profondes) ont suscité des controverses; que certaines propositions – telles que celle concernant la pêche des stocks d'eau profonde dans l'Atlantique Nord-Est – ont été bloquées pendant plus de trois ans; que la procédure sur la pêche aux filets dérivants est également paralysée; considérant que des dispositions relatives aux mesures techniques ont parfois été rejetées par les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP);
V. considérant que les mesures techniques doivent tenir compte du phénomène de la pêche illégale, qui s'accompagne souvent de l'utilisation illégale d'engins de pêche tels que les filets dérivants, et préciser les grandes lignes d'une solution efficace au problème de la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (pêche INN);
W. considérant que les mesures techniques en vigueur pour chaque bassin de pêche de l'Union européenne ne sont pas toujours adaptées aux besoins des actions innovantes et des différentes pêcheries locales; considérant, par conséquent, que les pêcheurs ont besoin de pouvoir disposer d'un ensemble de mesures techniques fondées sur une approche régionale et répondant aux conditions diverses de chaque bassin maritime; considérant que la gestion durable des stocks de poissons est primordiale et qu'à cet égard, la simplification et l'adaptabilité de la législation aux réalités du terrain sont importantes; considérant qu'il convient également de tenir dûment compte du fait que les bassins de pêche sont partagés par des pays tiers dont les règles de conservation sont sensiblement différentes des règles européennes;
X. considérant que, dans les eaux européennes, et particulièrement en Méditerranée, il est essentiel que les États membres prennent les mesures qui s'imposent et coopèrent afin d'identifier les responsables de la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, en veillant à ce que les sanctions prévues soient infligées et en intensifiant les contrôles à bord et à terre;
Y. considérant que l'efficacité des plans pluriannuels adoptés entre 2002 et 2009 a été inégale et que de nouveaux plans pluriannuels seront adoptés dans le cadre des nouvelles règles de la PCP;
Z. considérant que les actions visant à rendre la pêche durable doivent obligatoirement impliquer des négociations avec ces pays;
AA. considérant que la réforme de la PCP a introduit l'obligation de débarquement et a prévu des mesures de tolérance, de dérogations et d'aides financières dans le cadre du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP);
AB. considérant que l'on peut s'attendre à des difficultés concernant l'application de l'interdiction de rejets dans les pêcheries mixtes ayant des stocks à quotas limitants ("choke species");
AC. considérant que, à la suite de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Parlement est colégislateur en matière de pêche, à l'exception des totaux admissibles des captures (TAC) et des quotas;
AD. considérant que depuis 2009, en conséquence du blocage des propositions au Conseil, aucun plan pluriannuel n'a été adopté;
AE. considérant que, dans le cadre du groupe de travail interinstitutionnel sur les plans pluriannuels, les colégislateurs ont reconnu l'importance de coopérer afin de trouver une manière pragmatique de progresser sur les plans pluriannuels tout en tenant compte des avis divergents sur l'interprétation du cadre juridique;
AF. considérant que les plans pluriannuels doivent constituer un cadre solide et durable pour la gestion de la pêche; qu'ils doivent se baser sur les meilleurs avis scientifiques et socio-économiques les plus récents disponibles, et qu'ils doivent être flexibles pour pouvoir s'adapter à l'évolution des stocks et concernant les décisions annuelles sur l'attribution des possibilités de pêche;
AG. considérant qu'une limite de rendement maximal durable assortie d'un calendrier pour l'atteindre, un mécanisme préventif de déclenchement de mesures de sauvegarde, un objectif minimal en matière de biomasse, un mécanisme d'adaptation pour faire face aux changements imprévus intervenus dans les meilleurs avis scientifiques disponibles, ainsi qu'une clause de révision, ont été recensés en tant qu'éléments communs des futurs plans pluriannuels;
AH. considérant que les plans pluriannuels doivent comporter un objectif général qui soit accessible au travers de mesures de gestion et soutenu par un avis scientifique; que des rendements stables à long terme, reposant sur les meilleurs avis scientifiques disponibles, doivent faire partie de cet objectif général qui doit être reflété dans les décisions annuelles du Conseil sur les possibilités de pêche; que ces décisions annuelles ne doivent pas dépasser le cadre strict de l'attribution des possibilités de pêche;
AI. considérant que l'arrêt de la Cour de justice du 26 novembre 2014 concernant les affaires jointes C-103/12 et C-165/12, Parlement européen et Commission/Conseil, concernant l'attribution de possibilités de pêche dans les eaux de l'Union européenne à des navires de pêche battant pavillon de la République bolivarienne du Venezuela, dans la zone économique exclusive située au large des côtes de la Guyane française, a créé un précédent car il clarifie le contenu et les limites des deux bases juridiques différentes énoncées à l'article 43 du traité FUE; considérant que l'article 43, paragraphe 3, peut uniquement servir de base juridique pour l'attribution des possibilités de pêche, à l'instar des règlements sur les TACS et les quotas;
AJ. considérant que l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire C-124/13 Parlement/Conseil sur le règlement du Conseil (UE) n° 1243/2012 établissant un plan à long terme pour les stocks de cabillaud n'a pas encore été rendu. Dans cette affaire, le Parlement européen soutient que, compte-tenu de l'objet et du contenu du règlement, il aurait dû être adopté sur le fondement de l'article 43, paragraphe 2, du traité FUE, au moyen d'une procédure législative ordinaire, le Parlement agissant en qualité de colégislateur; considérant que le Parlement s'oppose également à la division de la proposition de la Commission, puisque le Conseil a divisé cette proposition en deux actes législatifs;
AK. considérant qu'en l'absence de plans pluriannuels, les tailles minimales de référence de conservation peuvent être modifiées en vertu des plans de rejets adoptés par la Commission au moyen d'actes délégués sur base des recommandations des États membres concernés, ou si les États membres concernés ne soumettent pas de recommandation commune dans les délais impartis, à l'initiative de la Commission; souligne l'importance de la protection des juvéniles et du respect des avis scientifiques dans les décisions sur les tailles minimales de référence de conservation;
AL. considérant que les plans de rejets joueront un rôle déterminant étant donné l'évolution des techniques de pêche et, par conséquent, au niveau de la mortalité par pêche et de la biomasse des stocks reproducteurs – soit deux objectifs quantifiables dans le contexte des plans pluriannuels – probablement en raison des modifications dans les tailles minimales de conservation; considérant que la modification des tailles minimales au moyen des actes délégués changerait, de l'extérieur, les principaux paramètres des plans pluriannuels;
AM. considérant que la volonté des colégislateurs a été de donner à ces actes délégués un caractère transitoire, lesquels ne devaient en aucun cas être appliqués au-delà de trois ans;
AN. considérant que, pour une même espèce, les tailles minimales de référence de conservation peuvent varier d'une zone à l'autre afin de prendre en considération les caractéristiques spécifiques des espèces et des pêcheries; et que, dans la mesure du possible, il est souhaitable d'établir des restrictions horizontales pour toutes les zones en vue de faciliter les tâches relatives au contrôle;
1. considère que pour assurer la mise en œuvre des objectifs de la PCP, les futures mesures techniques doivent être simplifiées, dans le souci de supprimer toute contradiction et/ou redondance, et figurer dans un cadre juridique clairement structuré et être élaborées sur la base d'avis scientifiques solides examinés par les pairs;
2 estime nécessaire d'établir une liste complète, sous forme synoptique, de toutes les mesures techniques actuellement en usage afin de conserver un meilleur aperçu sur les simplifications et suppressions possibles en rapport avec les mesures techniques futures;
3. estime qu'une révision des mesures techniques est nécessaire afin de réaliser les objectifs de la PCP, d'améliorer la sélectivité, de limiter les rejets et l'impact de la pêche sur l'environnement, de simplifier la réglementation actuelle et de renforcer la base scientifique;
4. considère que les mesures techniques doivent s'adapter aux spécificités de chaque pêcherie et de chaque région, ce qui permettra de garantir un plus grand respect de ces mesures de la part du secteur concerné;
5. soutient que la simplification et la régionalisation des mesures techniques doivent toujours être compatibles avec la véritable finalité de la réglementation sur les mesures techniques, à savoir la minimisation des captures accidentelles et des incidences sur l'environnement marin;
6. considère que, pour faciliter la mise en œuvre des règles de la PCP et pour les rendre plus acceptables au secteur de la pêche ainsi qu'aux autres secteur intéressés et assurer le respect de la réglementation, une participation accrue des pêcheurs au processus décisionnel est nécessaire, en particulier au sein des conseils consultatifs, tout comme la mise en place de mesures incitatives telles que des aides via le FEAMP et d'autres instruments, en faveur de l'innovation, de la formation, de l'équipement et de l'utilisation d'engins de pêche plus sélectifs;
7. estime que le nouveau cadre législatif facilitera l'utilisation ultérieure d'engins de pêche innovants dont il a été prouvé scientifiquement qu'ils renforcent la sélectivité et ont une incidence limitée sur l'environnement;
8. considère que l'innovation et la recherche devront être favorisées pour une mise en œuvre efficace de la PCP, en particulier en ce qui concerne le débarquement des rejets, pour développer la sélectivité et moderniser les techniques de pêche et de contrôle;
9. estime que l'utilisation durable d'engins de pêche innovants présentant une plus grande sélectivité sans restrictions et sans limites quantitatives inutiles, éprouvée par la recherche scientifique indépendante, devrait être autorisée, régulée et – pour ce qui est la poursuite des recherches – encouragée financièrement;
10. estime qu'il convient de maintenir la procédure législative ordinaire pour l'adoption de règles communes à tous les bassins maritimes, y compris l'établissement de normes et d'objectifs pour les mesures techniques, y compris celles figurant dans des règlements spécifiques, ou pour les mesures techniques qu'il n'est pas prévu de modifier dans un avenir prévisible, et estime que la procédure législative ordinaire n'est pas toujours nécessaire pour des mesures adoptées au niveau régional ou des mesures sujettes à de fréquents changements; est d'avis que ces mesures doivent être évaluées de façon régulière afin de s'assurer qu'elles demeurent pertinentes; estime que l'utilisation judicieuse des actes délégués peut répondre à ce besoin de flexibilité et de réactivité; considère néanmoins que le Parlement conserve le droit de s'opposer à tout moment à un acte délégué, conformément au Traité;
11. recommande de définir un cadre européen général et lisible pour les mesures techniques, définissant un nombre limité de grands principes transversaux; estime que toutes les règles qui ne s'appliquent pas à la plus grande partie des eaux européennes ne devraient pas figurer dans ce cadre général mais relever de la régionalisation;
12. estime que toute mesure adoptée au niveau régional doit être conforme au règlement-cadre relatif aux mesures techniques et être compatible avec les objectifs de la PCP et de la directive-cadre "Stratégie pour le milieu marin" (2008/56/CE) ;
13. estime que la réglementation portant sur les mesures techniques doit être établie dans le cadre d'une utilisation appropriée du processus de régionalisation et reposer sur des règles et des définitions communes et centralisées, y compris un ensemble de normes et d'objectifs communs applicables dans toute l'Union européenne, ainsi qu'une liste des espèces et des engins de pêche interdits, un ensemble de règles spécifiques pour les bassins maritimes les plus importants, et un ensemble de réglementations techniques spécifiques, toutes ces mesures étant adoptées par codécision; note que la régionalisation s'appliquerait aux règles en vigueur au niveau régional ou aux règles sujettes à de fréquents changements, et devrait être réévaluée de façon régulière;
14. souligne la nécessité d'une parfaite lisibilité du nouveau règlement-cadre relatif aux mesures techniques, ce qui exigera un effort de clarification considérable; demande en conséquence d'abroger au préalable les règlements existants relatifs aux mesures techniques, notamment les règlements n° 850/98 et n° 1967/2006, afin de mettre fin à la multiplication des réglementations;
15. rappelle qu'en ce qui concerne les actes délégués, conformément à l'article 18 du règlement de base, les États membres peuvent, dans un délai à fixer dans le règlement sur les mesures techniques, proposer des recommandations à la Commission, et que celle-ci ne peut adopter aucun acte avant l'expiration de ce délai;
16. considère qu'il est nécessaire d'évaluer l'à-propos, l'efficacité et les conséquences socio-économiques sur la flotte de l'Union européenne et les communautés locales des règlements spécifiques fondés sur des mesures techniques, tout en respectant les objectifs de la PCP et de la directive-cadre "Stratégie pour le milieu marin";
17. estime que les mesures techniques doivent comporter des dispositions spécifiques relatives à l'utilisation de certains instruments de pêche pour la protection des habitats et des espèces marines vulnérables;
18. estime que les mesures techniques doivent garantir que les engins de pêche destructifs et peu sélectifs ne sont pas utilisés et qu'il convient de mettre en place une interdiction générale de l'utilisation des explosifs et des substances toxiques;
19. estime qu'il est urgent d'établir un ensemble cohérent de mesures techniques pour chacun des trois bassins principaux en tenant compte de leurs spécificités respectives, où les décisions de l'Union en la matière peuvent avoir une incidence majeure sur la reconstitution des stocks halieutiques et des écosystèmes et sur la gestion durable de stocks de poissons partagés;
20. estime que, conformément à la définition et à la classification scientifiques des catégories d'engins de pêche, il convient, dans le cas du bassin méditerranéen, de séparer les chaluts et des sennes côtières, étant donné que la législation régissant les chaluts ne peut être la même que celle qui régit les sennes côtières traditionnelles qui visent principalement les espèces non menacées d'extinction;
21. affirme qu'étant donné l'obligation de débarquement en vigueur depuis le 1er janvier 2015, laquelle s'appliquera de façon progressive à tous les stocks de poissons d'ici 2019, les dispositions relatives aux mesures techniques doivent être suffisamment flexibles pour prendre en considération les évolutions en temps réel des pêcheries et permettre davantage au secteur de la pêche de mettre en pratique les innovations relatives à la sélectivité des méthodes de pêche;
22. estime que l'obligation de débarquement constitue un changement fondamental pour les pêcheries et qu'il est donc nécessaire d'adapter les mesures techniques pour en permettre la mise en œuvre et faciliter une pêche plus sélective; recommande pour cela les trois mesures suivantes:
- adaptation substantielle, voire abrogation, des règles de composition des captures,
- permettre une plus grande flexibilité dans le maillage,
- possibilité de détenir plusieurs engins à bord;
23. constate les difficultés générées par la coexistence des calibres de commercialisation créés par règlement (CE) n° 2406/96 du Conseil et des tailles minimales de capture; demande leur harmonisation via le nouveau règlement-cadre relatif aux mesures techniques;
24. considère qu'une révision des mesures techniques doit tenir compte de leur incidence sur le plan de la conservation des ressources biologiques, de l'environnement marin, des coûts d'exploitation de la pêche et de la rentabilité de l'activité de pêche du point de vue social et de l'emploi;
25. estime que l'objectif de conservation du règlement-cadre relatif aux mesures techniques pourrait être atteint plus efficacement grâce à des actions destinées à améliorer la gestion de l'offre et de la demande avec l'aide des organisations de producteurs;
26. considère que la pêche artisanale accidentelle dans les eaux intérieures des États membres et des régions doit être exclue des TAC;
27. considère que les plans pluriannuels jouent un rôle essentiel dans la PCP en matière de conservation des ressources halieutiques, puisqu'ils constituent le moyen le plus adéquat d'adopter et d'appliquer des mesures techniques spécifiques pour les différentes pêches;
28. considère qu'il est nécessaire que les colégislateurs poursuivent leurs efforts en vue de parvenir à des accords concernant les plans pluriannuels en tenant compte des compétences des institutions conformément au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et sur la base de la jurisprudence pertinente;
29. considère que les plans pluriannuels doivent constituer une cadre solide et durable pour la gestion de la pêche et se fonder sur les meilleurs et les plus récents avis scientifiques et socio-économiques disponibles, reconnus par les pairs, en s'adaptant à l'évolution des stocks et offrant de la flexibilité lors des décisions annuelles du Conseil sur les possibilités de pêche; estime que ces décisions annuelles ne doivent pas dépasser le cadre strict de l'attribution des possibilités de pêche, et que, dans la mesure du possible, les variations importantes d'une décision à l'autre doivent être évitées;
30. soutient que des progrès doivent être réalisés au niveau des futurs plans pluriannuels pour rétablir et maintenir les stocks à des niveaux supérieurs à ceux permettant d'atteindre l'objectif de rendement maximal durable en y incluant un calendrier prédéterminé, un niveau de référence de conservation pour pouvoir déclencher des mesures de sauvegarde, un mécanisme d'adaptation aux changements des avis scientifiques ainsi qu'une clause de révision;
31. considère que, pour éviter les problèmes liés à l'obligation de débarquement dans les pêcheries mixtes, il convient d'améliorer la sélectivité et de réduire autant que possible les captures accidentelles; estime qu'il serait souhaitable de privilégier la possibilité d'adopter des mesures de flexibilité et d'utiliser les fourchettes d'objectifs de mortalité par pêche fixées scientifiquement pour l'établissement des TAC; 32. réaffirme la nécessité d'augmenter la participation des parties prenantes à l'élaboration et au développement des plans pluriannuels par l'intermédiaire des conseils consultatifs ainsi que dans toutes les décisions portant sur la régionalisation;
33. est d'avis que le Parlement doit examiner avec une attention particulière les actes délégués relatifs aux plans de rejets et se réserver le droit d'y objecter s'il juge cela nécessaire;
34. considère que la validité provisoire des actes délégués relatifs aux plans de rejets, y compris aux changements des tailles minimales de référence de conservation, ne devrait en aucun cas dépasser la limite de trois ans, qu'ils devraient être remplacés, le cas échéant, par un plan pluriannuel, et qu'à cet effet; les plans pluriannuels doivent dès lors être adoptés dès possible;
35. estime que les décisions sur les tailles minimales de référence de conservation pour chaque espèce prises dans le cadre de la régionalisation devraient reposer sur des avis scientifiques; souligne la nécessité d'éviter les irrégularités ou les fraudes au niveau de la commercialisation des marchandises pouvant porter atteinte au fonctionnement du marché intérieur;
La réforme de la politique commune de la pêche (PCP) réalisée en 2013 comptait, parmi ses objectifs, la réalisation du rendement maximal durable (RMD) au moyen d'une approche écosystémique. Les mesures techniques tout comme les plans pluriannuels – en tant que mesures de conservation – constituent les principaux outils pour atteindre ces objectifs. Cependant, depuis 2009, peu de progrès ont été accomplis dans les dossiers législatifs portant sur les mesures techniques et les plans pluriannuels. Dans le cas des plans pluriannuels, cette situation est due à une impasse interinstitutionnelle découlant du fait que les propositions législatives présentées par la Commission en ce qui concerne les plans pluriannuels, ont inclus la distribution des possibilités de pêche parmi les mesures de contrôle des captures, menant ainsi à des désaccords eu égard à l'article 43 du traité FUE. En ce qui concerne les mesures techniques, les difficultés découlaient de l'alignement de la législation sur le traité de Lisbonne. 2. Mesures techniques
L'objectif des mesures techniques est d'éviter la capture des juvéniles et autres prises accessoires. En principe, le système est basé sur trois séries de dispositifs géographiquement distincts (mer Baltique, Méditerranée et Atlantique et autres eaux), qui consistent en un ensemble de règles spécifique, faisant parfois partie d'un éventail d'instruments de gestion plus large, tels que les plans pluriannuels. Il existe également des règlements spécifiques, comme ceux portant sur l'interdiction des filets maillants dérivants, la prévention des captures accidentelles de marsouins ou l'interdiction de l'enlèvement de nageoires de requins à bord des navires. Les mesures techniques sont ainsi réparties dans plus de 30 règlements différents et constituent un système complexe, hétérogène et désorganisé de dispositions qui manquent souvent de cohérence et deviennent même contradictoires.
La complexité des mesures techniques tient en partie au fait qu'elles ont été adoptées au moyen de différentes procédures législatives et pour répondre à différentes motivations. Certaines d'entre elles ont été demandées par les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP), tandis que d'autres ont été adoptées dans le cadre des TAC annuel et des systèmes de quotas. Toutefois, la majeure partie de ces mesures techniques a été adoptée par le Conseil ou la Commission au moyen de la procédure de comitologie, avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne et sans la participation du Parlement européen. L'hétérogénéité et le manque de cohérence des mesures techniques tiennent au fait que bon nombre d'entre elles ont été approuvées progressivement par le Conseil en tant que partie des règlements annuels fixant les totaux admissibles des captures (TAC) et les quotas. Certaines de ces mesures techniques sont dès lors le fruit de la négociation politique interétatique, ont une base scientifique insuffisante et entraînent des différences injustifiées entre les mers. Après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les mesures autres que les TAC et les quotas doivent être adoptées conjointement par le Parlement européen et le Conseil. La base géographique des mesures techniques transparaît clairement dans le traitement spécial réservé à la Méditerranée en vertu duquel un ensemble de mesures plus ou moins cohérent n'a été adopté qu'en 2006. Toutefois, le conseil consultatif régional pour la mer Méditerranée a sollicité à plusieurs reprises la révision de certaines mesures techniques. Il convient d'observer que dans sa récente étude sur les mesures techniques(1), la Commission n'a pas mentionné la Méditerranée en raison de sa complexité. Certaines mesures techniques prennent la forme de règlements spécifiques. Dans la plupart des cas, la procédure législative a suscité des controverses. En particulier, la proposition concernant la pêche en eau profonde dans l’Atlantique du Nord-Est(2) a été bloquée durant plus de trois ans. La procédure sur la pêche au filet dérivant(3) est également paralysée. Ces difficultés et controverses sont le fruit du contenu de ces propositions. Dans certains cas, comme celui de l'enlèvement des nageoires de requins à bord des navires(4), la règle a été rejetée par les ORGP, et la flotte de l'Union européenne se retrouve donc dans une situation désavantageuse par rapport aux pays tiers. Dans d'autres cas, comme celui du règlement sur la capture accidentelle de marsouins(5), il conviendrait d'évaluer l'efficacité de la procédure.
Par ailleurs, les règlements portant sur les mesures techniques contiennent toute une série d'exceptions et de dérogations et toutes les dispositions ont fait l'objet de modifications. Par exemple, le règlement (CE) n° 850/1998 a été modifié à 14 reprises. Ces modifications successives ont augmenté la complexité des mesures techniques. Elles présentent un grand nombre d'incohérences et manquent d'une définition claire pour les domaines respectifs des actes délégués et des actes d'exécution, ce qui entrave la progression des dossiers législatifs. Par conséquent, il serait temps de rationaliser, de simplifier l'ensemble des mesures techniques et de l'adapter au traité de Lisbonne. En 2002 et 2008, des tentatives de révisions des mesures ont été entreprises(6). L'une d'elles a échoué et l'autre n'est devenue qu'une modification de plus parmi tant d'autres. Les dossiers législatifs liés aux alignements des trois règlements géographiques sur le traité de Lisbonne n'ont pas non plus progressé.
En mai 2014, une consultation publique sur l'élaboration d'un nouveau cadre de mesures techniques dans le contexte de la réforme de la PCP a été clôturée par la Commission. La majeure partie des États membres répondants ont considéré qu'il était nécessaire de simplifier les mesures techniques assurant une égalité des conditions, ce qui exige de maintenir la codécision pour certaines règles et que, lors de l'élaboration des mesures techniques, le niveau de régionalisation doit être axé sur l'application pratique et tenir compte des activités de contrôle et de surveillance. Les participants issus du secteur de la pêche ont considéré qu'il était nécessaire d'adopter une approche minimaliste pour la nouvelle structure des mesures techniques et d'exclure la codécision des décisions inhérentes à la microgestion. Pour leur part, les ONG ont estimé qu'un cadre général de mesures techniques contenant les objectifs généraux et les règles communes minimales applicables dans toute l'Union européenne devait être mis en place afin de garantir l'absence de lacune dans la gestion et que, pour cela, une simplification ne devrait pas se faire au détriment de la protection de l'environnement. Dans la future réglementation sur les mesures techniques, il sera nécessaire d'avoir recours à la codécision pour assurer une égalité des conditions et faciliter l'application et le contrôle. La régionalisation, pour sa part, peut simplifier la gestion en garantissant que les règles sont adaptées aux spécificités de chaque pêcherie et de chaque bassin, en offrant de la flexibilité et en permettant de répondre rapidement aux situations d'urgence. La régionalisation peut, en outre, contribuer à la simplification et à l'amélioration de la compréhension des règles, ce qui permettrait ainsi qu'elles soient bien accueillies par le secteur de la pêche, surtout si celui-ci est inclus dans le processus d'adoption des règles. Toutefois, une régionalisation totale n'est pas compatible avec la PCP en tant que politique commune dans laquelle le partage des ressources relève de la compétence exclusive de l'Union européenne.
Il ne semble dès lors pas nécessaire de recourir à la codécision pour les mesures au niveau régional ou celles sujettes à de fréquents changements, mais il est nécessaire de maintenir cette procédure pour les règles communes à tous les bassins maritimes ou celles qui ne seront pas modifiées pendant un délai raisonnable.
Les mesures techniques devraient s'articuler autour de trois axes régis par la codécision et un quatrième fondé sur la régionalisation. Les trois premiers comprendraient un ensemble de règles communes et centralisées, un ensemble de règles spécifiques pour les bassins maritimes les plus importants, et un certain nombre de réglementations techniques spécifiques adoptées par codécision. Un quatrième axe, soumis à la régionalisation, s'appliquerait aux règles au niveau régional ou aux règles sujettes à de fréquents changements.
3. Plans pluriannuels
Les plans pluriannuels sont destinés à gérer des principales espèces présentant un intérêt pour la pêche. Ils trouvent leur point commun dans l'établissement d'objectifs de gestion des stocks au niveau de la taille de la biomasse des stocks reproducteurs et de la mortalité par pêche. Il existe actuellement 11 plans pluriannuels assortis d'un vaste éventail d'instruments utilisés. En général, les totaux admissibles des captures (TAC) sont utilisés mais il existe également d'autres types d'instruments comme les mesures techniques, les restrictions de l'effort de pêche ou les règles de contrôle spécifiques. Les plans pluriannuels ont été créés après la réforme de la PCP en 2002. Parmi les plans existants, deux régulent les stocks gérés par les ORGP, à savoir le thon rouge et le flétan noir, tandis que les autres régulent les stocks présents dans les eaux de l'Union en suivant les avis du Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM). Entre 2002 et 2009, les avancées ont été relativement peu nombreuses, et depuis 2009, aucun plan n'a été adopté en raison du blocage des propositions au Conseil. Les plans pluriannuels n'ont été que partiellement efficaces, les résultats les moins satisfaisants étant attribués à des faiblesses dans les mécanismes visant à diminuer et à contrôler les activités de pêche. Il convient de garder à l'esprit que la gestion de la flotte et, dès lors, de la capacité de pêche effective, a perdu en importance dans la PCP. Même si les différentes crises ont provoqué des réductions importantes de la flotte, la réduction de la capacité de pêche a été bien moindre. Malgré leur importance, les plans ont pourtant peu évolué ces dernières années en raison du blocage interinstitutionnel lié aux différences d'interprétation du Parlement européen et du Conseil concernant la base juridique devant être utilisée dans les plans pluriannuels, et en particulier, la pertinence du recours à l'article 43, paragraphe 2, ou à l'article 43, paragraphe 3, du traité FUE. L'article 43, paragraphe 3, confère tout pouvoir de décision au Conseil, en excluant le Parlement. Le 26 novembre 2014, la Cour de justice a rendu un arrêt rendu dans deux affaires jointes(7) opposant le Parlement européen et la Commission contre une décision du Conseil relative à l'attribution de possibilités de pêche dans les eaux de l'Union européenne à des navires de pêche battant pavillon de la République bolivarienne du Venezuela, dans la zone économique exclusive située au large des côtes de la Guyane française. Cet arrêt a créé un précédent car il précise que l'article 43, paragraphe 3, peut uniquement servir de base juridique pour l'attribution des possibilités de pêche, à l'instar des règlements sur les TAC et les quotas.
L'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire C-124/13 Parlement/Conseil sur le règlement du Conseil (UE) n° 1243/2012 établissant un plan à long terme pour les stocks de cabillaud n'a pas encore été rendu. Dans cette affaire, le Parlement européen soutient que, compte-tenu de l'objet et du contenu du règlement, il aurait dû être adopté sur le fondement de l'article 43, paragraphe 2, du traité FUE, au moyen d'une procédure législative ordinaire, le Parlement agissant en qualité de colégislateur. Le Parlement s'oppose également à la division de la proposition de la Commission, puisque le Conseil a divisé cette proposition en deux actes législatifs. En outre, en avril 2014, dans le cadre du groupe de travail interinstitutionnel sur les plans pluriannuels, les colégislateurs ont reconnu l'importance de coopérer afin de trouver une manière pragmatique de progresser sur les plans pluriannuels tout en tenant compte des avis divergents sur l'interprétation du cadre juridique; Les parties ont estimé qu'il était important que les plans pluriannuels forment un cadre solide et durable pour la gestion de la pêche, fondé sur les meilleurs avis scientifiques disponibles, tout en offrant la flexibilité nécessaire pour répondre aux ajustements des stocks et aux décisions annuelles sur les possibilités de pêche. Les éléments communs suivants aux futurs plans pluriannuels ont été recensés: l'objectif de rendement maximal durable assorti d'un calendrier pour l'atteindre, un niveau de référence de conservation pour déclencher des mesures de sauvegarde, un mécanisme d'adaptation pour faire face aux changements intervenus dans les avis scientifiques ainsi qu'une clause de révision. Conformément à la réforme de la politique commune de la pêche (PCP) réalisée en 2013, les plans pluriannuels doivent tous comporter un objectif de rendement maximal durable assorti d'un calendrier pour l'atteindre, des mesures pour mettre en œuvre l'interdiction des rejets et l'obligation de débarquement(8), ainsi que des mécanismes de sauvegarde pour prendre des mesures correctives et des clauses de réexamen Deux objectifs ciblés quantifiables sont également fixés pour les plans annuels: la mortalité par pêche et la biomasse des stocks reproducteurs.
La réforme de la PCP a introduit l'interdiction des rejets sans corriger les rigidités inhérentes au système des TAC et des quotas. Étant donné que l'on peut s'attendre à des difficultés au niveau des pêcheries mixtes ayant des stocks à quotas limitants ("choke species"), il semble raisonnable de privilégier certains instruments tels que la régulation de l'effort de pêche car ils ne présentent pas les rigidités du système des TAC et des quotas. De plus, la régulation de l'effort de pêche permettrait d'atteindre l'objectif de rendement maximal durable plus facilement en améliorant les résultats économiques de la flotte pour un certain taux de mortalité par pêche.
4. La réforme de la PCP de 2013
Tant les plans pluriannuels que les mesures techniques sont concernés par un élément essentiel de la réforme de la PCP, à savoir la régionalisation(9), ou la coopération régionale sur les mesures de conservation. Les plans pluriannuels semblent constituer le moyen le plus adéquat d'adopter et d'application des mesures techniques spécifiques dans le contexte de la régionalisation. Il est établi que lorsque la Commission s'est vue conférer des pouvoirs en lien avec les plans pluriannuels, les mesures de conservation nécessaires pour la législation environnementale de l'Union ou l'obligation de débarquement, les États membres concernés par ces mesures peuvent, dans un délai à fixer, convenir de soumettre des recommandations communes. Pour élaborer ces recommandations, les États membres doivent consulter les conseils consultatifs compétents. La Commission peut adopter ces mesures par voie d'actes délégués, mais elle peut également soumettre des propositions si tous les États membres ne parviennent pas à convenir d'une recommandation commune dans le délai énoncé. Elle peut aussi soumettre des propositions si la recommandation commune n'est pas considérée comme compatible avec les objectifs et les objectifs ciblés quantifiables des mesures de conservation. L'unique rôle du Parlement européen est qu'il peut s'opposer à un acte délégué dans un délai de deux mois. Ces nouvelles modalités ont des conséquences sur les mesures techniques et sont en grande partie liées aux plans pluriannuels ou découlent de leur absence, et aboutissent à l'adoption d'actes délégués par la Commission. À titre d'exemple, lorsqu'aucun plan pluriannuel, ou aucun plan de gestion n'est adopté pour une pêcherie en question, la Commission est habilitée à adopter des actes délégués établissant à titre temporaire et pour une période ne dépassant pas trois ans un plan de rejets spécifique pouvant, en outre, inclure une modification des tailles minimales(10).
Par ailleurs, le règlement sur l'obligation de débarquement(11) introduit des modifications aux trois règlements régionaux sur les mesures techniques (océan Atlantique, mer Méditerranée et mer Baltique). Les plans de rejets sont devenus le principal moyen d'introduire des changements au travers de la délégation de pouvoir à la Commission. La Commission a été habilitée à établir des tailles minimales de références de conservation pour les espèces soumises à l'obligation de débarquement au moyen d'actes délégués et peut déroger, au besoin, aux tailles minimales de référence de conservation. Ce type de cas est déjà survenu dans le plan de rejets pour la mer Baltique(12), qui réduisait la taille minimale du cabillaud de 38 cm à 35 cm. Dans la plupart des cas, les tailles minimales de référence de conservation seront adoptées par la Commission au moyen d'actes délégués. Cela facilitera l'adoption de certaines mesures au niveau régional mais les tailles minimales de référence de conservation jouent un rôle qui dépasse largement le cadre de la régionalisation; elles pourraient dès lors modifier considérablement sur le développement des plans pluriannuels. Lorsqu'une taille minimale est modifiée, les pêcheurs changent leurs techniques de pêche, ce qui a également une incidence sur la mortalité par pêche ainsi que sur la pyramide des âges des stocks reproducteurs. Dans le règlement de base de la PCP, il est établi que ces deux paramètres constituent les deux objectifs ciblés quantifiables des plans pluriannuels(13). La modification des tailles minimales au moyen d'un acte délégué changerait, de l'extérieur, les principaux paramètres des plans pluriannuels. Il convient de garder à l'esprit que les tailles minimales jouent un rôle essentiel dans la commercialisation et dans le contrôle des activités de pêche.
5. Le point de vue du rapporteur
5.1. Plans pluriannuels
Les colégislateurs doivent trouver une manière pragmatique de progresser rapidement dans les plans pluriannuels à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne. En outre, il est nécessaire d'accroître la participation effective des parties prenantes à l'élaboration et au développement des plans pluriannuels. Enfin, les plans pluriannuels devraient être adoptés le plus tôt possible, ce qui permettrait de s'assurer que les mesures à long terme ne sont pas réglementées par le biais des plans de rejets, qui devraient n'être que provisoires. 5.2. Mesures techniques
En ce qui concerne les futures mesures techniques, celles-ci doivent être simples et claires en vue de faciliter leur compréhension par les pêcheurs. Elles doivent s'adapter, dans la mesure du possible, aux spécificités de chaque pêcherie et de chaque région (régionalisation). Cependant, l'adoption de règles communes à tous les bassins maritimes, ou de règles qui ne seront pas modifiées pendant un délai raisonnable, doit être réalisées par des colégislateurs de l'Union au moyen de la procédure législative ordinaire, c'est-à-dire, la codécision. En effet, une régionalisation totale ne serait pas compatible avec la PCP en tant que politique commune dans laquelle le partage des ressources relève de la compétence exclusive de l'Union européenne.
Enfin, une participation accrue et effective des pêcheurs au processus décisionnel, et ce jusqu'au moindre détail des mesures techniques, ainsi que la mise en place de mesures incitatives pour faciliter l'application des plans, sont nécessaires.
Study in support of the development of a new technical conservation measures framework within a reformed CFP. Projet: ZF1455_S02. 7 juillet 2014
COM (2012) 0371 final - 2012/0179 (COD)
COM (2014) 0265 final - 2014/0138 (COD)
Règlement (UE) n° 605/2013 du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013.
Règlement (CE) n° 812/2004 du Conseil du 26 avril 2004.
COM(2002) 672 et COM(2008) 324.
Affaires C-103/12 Parlement / Conseil et C-165/12 Commission / Conseil
Article 15 du règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013.
Coopération régionale sur les mesures de conservation, Article 18 du règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013.
Article 15, paragraphe 6, du règlement (UE) n° 1380/2013.
Article 1, paragraphe 10, article 2, paragraphe 5, et article 3, paragraphe 5, du règlement (UE) n° 2015/812 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015.
Règlement délégué (UE) n° 1396/2014 de la Commission du 20 octobre 2014.
Article 10, paragraphe 1, point c), du règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013.
Dernière mise à jour: 3 décembre 2015Avis juridique

References: l'article 52
 l'article 43
 l'article 43
 l'article 43
 l'article 43
 l'article 18
 l'article 43
 l'article 43
 l'article 43
 L'article 43
 l'article 43
 l'article 43