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Timestamp: 2019-01-16 02:16:50+00:00

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﻿ Sentencia C-685 de septiembre 19 de 2011
SENTENCIA C-685 DE 19 DE SEPTIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:VICIOS DE FORMA EN EL PROCEDIMIENTO DE FORMACIÓN DE LA LEY EN LA ETAPA CONGRESUAL. VICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD INSUBSANABLE LA AUSENCIA DE PUBLICIDAD EN LA CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS. SE DECLARAN INEXEQUIBLES LAS LEYES 1373 DE 2010, “POR LA CUAL SE GARANTIZA LA VACUNACIÓN GRATUITA Y OBLIGATORIA A TODA LA POBLACIÓN COLOMBIANA, OBJETO DE LA MISMA Y SE ACTUALIZA EL PROGRAMA AMPLIADO DE INMUNIZACIONES (PAI)”, LA LEY 1375 DE 2010, “POR LA CUAL SE ESTABLECE LAS TASAS PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS A TRAVÉS DEL SISTEMA NACIONAL DE IDENTIFICACIÓN Y DE INFORMACIÓN DEL GANADO BOVINO, SINIGÁN”, LA LEY 1377 DE 2010, “POR MEDIO DE LA CUAL SE REGLAMENTA LA ACTIVIDAD DE REFORESTACIÓN COMERCIAL”, LEY 1378 DE 2010, “POR LA CUAL SE REGULA LA CESIÓN DEL IVA DE LICORES A CARGO DE LAS LICORERAS DEPARTAMENTALES EN LO CORRESPONDIENTE AL DESCUENTO DEL IMPUESTO PARA LOS PRODUCTORES OFICIALES” Y LA LEY 1380 DE 2010, “POR LA CUAL SE ESTABLECE EL RÉGIMEN DE INSOLVENCIA PARA LA PERSONA NATURAL NO COMERCIANTE”.
TEMAS ESPECÍFICOS:REQUISITOS PARA LA EXPEDICIÓN DE LEY, VICIOS DE FORMA, ELABORACIÓN DE LA LEY, VICIOS DEL PROCEDIMIENTO ANTE EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Sentencia C-685 de septiembre 19 de 2011
Ref.: Expediente D-8383
Demanda de inconstitucionalidad contra i) la Ley 1373 de 2010, “por la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a toda la población colombiana, objeto de la misma y se actualiza el programa ampliado de inmunizaciones (PAI)”; ii) la Ley 1375 de 2010, “por la cual se establece las tasas por la prestación de servicios a través del sistema nacional de identificación y de información del ganado bovino, Sinigan”; iii) la Ley 1377 de 2010, “por medio de la cual reglamenta la actividad de reforestación comercial”; iv) la Ley 1378 de 2010, “por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”; v) la Ley 1380 de 2010 “por la cual se establece el régimen de insolvencia para la persona natural no comerciante”.
El siguiente es el texto de cada una de las leyes demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial, las cuatro primeras en la edición 47.586 del 8 de enero de 2010 y la última en el 47.603 del 25 de enero del mismo año. La demanda se dirige contra la totalidad del texto de tales leyes.
“LEY 1373 DE 2010
Por la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a toda la población colombiana, objeto de la misma, y se actualiza el programa ampliado de inmunizaciones (PAI).
ART. 1º—El Gobierno Nacional deberá garantizar la vacunación gratuita y obligatoria a toda la población infantil de cero a cinco años.
PAR.—Para su efectivo cumplimiento el gobierno deberá tomar las medidas presupuestales necesarias.
ART. 2º—El Ministerio de la Protección Social, o la entidad a que corresponda, a partir de la vigencia de la presente ley, actualizará el programa ampliado de inmunizaciones (PAI).
PAR. 2º—La cobertura universal para el Neumococo se hará de manera gradual según reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional atendiendo entre otros criterios de prevalencia y costo efectividad sanitaria y la concordancia con el marco de gastos de mediano plazo.
“LEY 1375 DE 2010
ART. 1º—Hecho generador. Créase a favor de la Nación Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, quien obrará como sujeto activo, una tasa generada por los servicios de registro e información del ganado prestado a través del sistema nacional de identificación y de información del ganado bovino, Sinigan, creado por la Ley 914 de 2004.
PAR.—En aquellos departamentos en los cuales el censo oficial vigente de predios dedicados a la explotación de bovinos, indique que el número de estos, no supera la cantidad de dos mil (2.000), las disposiciones de la presente ley se aplicarán de manera gradual, de forma que en el término de cinco (5) años contados a partir de la vigencia de la presente ley, se encuentren totalmente integrados al Sinigan, sin perjuicio de que las entidades a las que la ley les ha asignado la competencia para la prestación de estos servicios, acojan antes del vencimiento de este término lo dispuesto en la presente ley.
ART. 2º—Sujeto pasivo. Tendrán la condición de sujetos pasivos, las personas naturales o jurídicas que sean propietarias o tenedoras o que comercialicen ganado bovino o bufalino, así como las personas naturales o jurídicas que presten el servicio de transporte de ganado bovino o bufalino en el territorio nacional, o cualquier usuario cuando soliciten los servicios de que trata la presente ley y que constituyen hechos generadores de las respectivas tasas. Así mismo, tendrán el carácter de sujetos pasivos, los usuarios establecimientos que deban registrarse y hacer uso del sistema nacional de identificación e información de ganado bovino, Sinigan.
ART. 3º—Tarifas. Las tarifas correspondientes al hecho generador contemplado en el artículo 1º de la presente ley serán las siguientes:
ART. 4º—Prestadores de los servicios. Los servicios sujetos a esta tasa serán prestados por las organizaciones gremiales ganaderas habilitadas para ello, de acuerdo con la Ley 914 de 2004, el Decreto 3149 de 2006, el Decreto 414 de 2007, las resoluciones 70, 71, 185 y 242 de 2007 expedidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las resoluciones 5131 de 2007 y 4134 de 2009 expedidas por el Ministerio de Transporte y las disposiciones legales que las adicionen, modifiquen o sustituyan, solo a falta de estas organizaciones gremiales ganaderas, dichos servicios los prestarán las alcaldías municipales debidamente habilitadas. Estos servicios son registro de hierros, registro único de transportador ganadero, registro de bovinos, registro de explotaciones ganaderas, registro de establecimientos, registro de usuarios, expedición de la guía de transporte ganadero y expedición del bono de venta.
PAR.—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural determinará la forma y oportunidad en las cuales la entidad designada como administradora del sistema nacional de identificación e información de ganado bovino, Sinigan, las organizaciones gremiales ganaderas y las alcaldías municipales habilitadas para la operación del sistema, le presentarán la información del recaudo y costos relacionados con la operación de dicho sistema.
ART. 6º—Control fiscal. El control fiscal sobre el manejo, administración y ejecución de los recursos originados en las tasas que se establecen a través de la presente ley, será ejercido por la Contraloría General de la República mediante la fiscalización de los resultados y de la rendición de la cuenta que le corresponde presentar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como responsable del sistema nacional de identificación e información de ganado bovino, Sinigan, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 914.
ART. 8º—Información del Sinigan. Los elementos objetivos de la información que conforman el Sinigan, que no comprometan la seguridad e integridad de los usuarios y los establecimientos registrados, serán de dominio público. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, reglamentará lo dispuesto en el presente artículo, sin perjuicio de su función de seguimiento, monitoreo y control que garantice un adecuado uso de la información del sistema.
“LEY 1377 DE 2010
Por medio de la cual reglamenta la actividad de reforestación comercial.
ART. 2º—Definiciones. Para efectos de la presente ley se establecen las siguientes definiciones.
1. Actividad forestal con fines comerciales: Es el cultivo de especies arbóreas de cualquier tamaño originado por la intervención directa del hombre con fines comerciales o industriales y que está en condiciones de producir madera, productos forestales no maderables y subproductos, en el ámbito definido en el artículo1º de esta ley.
4. Certificado de Incentivo Forestal, CFI, para apoyo de programas de reforestación comercial: Es el documento que otorga a su titular el derecho a obtener directamente, al momento de su presentación, los apoyos o incentivos económicos que otorga el Gobierno Nacional para promover las actividades forestales y sistemas agroforestales con fines comerciales.
PAR. TRANS.—Requisitos y condiciones al certificado de incentivo forestal, CIF. En un plazo máximo de un año, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República, un proyecto de ley que establezca claramente las condiciones objetivas que permitan la selección de los beneficiarios del certificado de incentivo forestal, CIF, en condiciones de igualdad. Entre la vigencia de la presente ley y la expedición de la ley de que trata el presente parágrafo transitorio, se aplicarán los requisitos y condiciones consagrados en la Ley 139 de 1994, con relación al acceso a certificado de incentivo forestal.
ART. 4º—Registro. Todo cultivo forestal o sistema agroforestal con fines comerciales nuevo o existente para el momento de la expedición de la presente ley será registrado ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural si el cultivo forestal es de diez hectáreas o más, o ante las unidades municipales de asistencia técnica municipal (Umatas) o quien haga sus veces en casos de cultivo de menor extensión, una vez realizado el registro de las actividades forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales, no se podrán modificar o establecer restricciones o limitaciones al aprovechamiento de las actividades o sistemas aludidos; en consecuencia, ninguna entidad pública podrá impedir su aprovechamiento comercial.
PAR. 1º—Sólo podrá ser titular del registro aquel que goce de algún derecho real sobre el predio que le permita usar y gozar del mismo, al igual que el poseedor regular del inmueble, o el tenedor que lo ostente en legal forma.
ART. 7º—Protección de bosques naturales y ecosistemas estratégicos. No podrán establecerse cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales en bosques naturales, áreas forestales protectoras, áreas de manejo especial o cualquier otra categoría de manejo, conservación o protección que excluya dicha actividad, así como ecosistemas estratégicos, tales como páramos, manglares, humedales.
ART. 9º—Zonas potenciales para desarrollar actividades de reforestación comercial. Para efectos de planificar las actividades de reforestación comercial, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o la entidad que esta delegue, informará cuáles son las zonas potenciales para adelantar el desarrollo de estos cultivos. Lo anterior, sin perjuicio de las competencias constitucionales y legales que sobre la materia tienen los concejos municipales.
Carlos Costa Posada”
PAR.—Los recursos que se obtengan por el descuento del IVA, serán destinados exclusivamente para la financiación de los servicios de Salud(1).
ART. 2º—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias.
Oscar Iván Zuluaga Escobar”
ART. 12.—Decisión de la solicitud de trámite de negociación de deudas.
ART. 14.—Aceptación de la solicitud de trámite de negociación de deudas
ART. 18.—Notificación del inicio del trámite de negociación de deudas. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la aceptación del trámite de negociación de deudas, el conciliador, dejando constancia de ello, informará por escrito enviado mediante correo certificado y publicado en la página web del centro de conciliación a todos los acreedores relacionados por el deudor acerca de la aceptación de la solicitud, indicándoles el monto por el que fueron relacionados y la fecha en que se llevará a cabo la audiencia de negociación de deudas.
PAR.—Sin perjuicio de la causación de intereses y de la actualización de que trata el artículo 867-1 del estatuto tributario, para la realización de pagos de las obligaciones fiscales se podrá acordar periodo de gracia hasta por un plazo máximo de dos (2) años, que se graduará en atención al monto de la deuda, de la situación financiera del deudor y de la viabilidad de la misma, siempre que los demás acreedores acuerden un periodo de gracia igual o superior al de las obligaciones fiscales, sin perjuicio de la prelación legal de los créditos.
ART. 27.—Fracaso de la negociación. Si transcurrido el término previsto en el numeral 10 del artículo 22 no se celebra el acuerdo de pago, el conciliador deberá informar de tal circunstancia, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a aquel en que se declare el fracaso del acuerdo, a los jueces de conocimiento de los procesos judiciales indicados en la solicitud, así como a cualquier otro que indique el deudor o los acreedores, a fin de que continúen los acciones ejecutivas, de restitución y de jurisdicción coactiva que cursen en contra del deudor.
ART. 30.—El acuerdo de pago para la persona natural no comerciante que sea productor agropecuario y/o pesquero estará sujeto a las siguientes disposiciones especiales.
ART. 31.—Los deudores del programa de reactivación agropecuaria nacional, PRAN agropecuario, de que trata los decretos 967 de 2000, 1257 de 2001, 931 de 2002, 1623 de 2002, 011 de 2004, 2795 de 2004, 3749 de 2004 y 2841 de 2006 así como de las reestructuraciones efectuadas mediante los decretos 4222 de 2005, 3363 de 2007 y 4678 de 2007, podrán extinguir las obligaciones a su cargo, mediante el pago de contado dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de esta ley, del valor que resulte mayor entre el treinta por ciento (30%) del saldo inicial de la obligación a su cargo con los referidos programas, en el momento de su compra, y el valor que Finagro pagó al momento de adquisición de la respectiva obligación.
ART. 39.—El artículo 67 de la Ley 1116 quedará así:
Javier Ricardo Duarte Duarte”.
Esta corporación es competente para conocer de la presente demanda de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, puesto que las normas demandadas son todas leyes de la República.
2. Demanda por vicios de procedimiento.
Sea lo primero mencionar que por tratarse en este caso de una demanda que cuestiona la constitucionalidad de varias leyes, no por su contenido material, sino por presuntos vicios de procedimiento ocurridos durante el proceso de su formación, ésta se encontraba sujeta a un término de caducidad, debiendo ser interpuesta dentro del año siguiente a la publicación de esa ley.
En este caso ese término se cumple satisfactoriamente sin dificultad, ya que las leyes 1373, 1375, 1377 y 1378 de 2010 fueron publicadas el 8 de enero de ese año, y la Ley 1380 del mismo año lo fue el día 25 del mismo mes, mientras que la demanda que ahora se decide se presentó ante este tribunal el día 9 de diciembre de la misma anualidad. Por consiguiente, puede la Corte decidir sobre ella.
Dos de los intervinientes dentro del término de fijación en lista, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Asociación Colombiana de Empresas Licoreras, aun cuando esta última se pronuncia únicamente en relación con una de las leyes acusadas, consideraron que la Corte debería inhibirse de fallar sobre esta demanda, por no llenarse a cabalidad requisitos necesarios para ello.
Sin embargo, este tribunal considera que pese a que en efecto existe algún grado de desorden en la presentación de los cargos y razones de la demanda, la misma cumple en forma satisfactoria con los criterios mínimos necesarios para dar lugar a un fallo de fondo, especialmente al dar aplicación al principio pro actione que debe aplicarse en el estudio e interpretación de este tipo de solicitudes ciudadanas. Así por ejemplo, encuentra que existe claridad en la explicación de cuáles fueron las irregularidades procesales que en concepto de la actora ocasionarían la inconstitucionalidad de las leyes acusadas; que existe especificidad, por cuanto se plantea de manera precisa y concreta en qué consistirían tales infracciones; que se cumple la pertinencia, pues de asumirse como ciertos los problemas planteados, ellos implicarían vulneración de varios preceptos superiores; y que se observa también la suficiencia, pues la demanda ofrece adecuados elementos de juicio para el análisis de lo propuesto y alcanza a generar duda sobre la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Por las anteriores razones la Corte no acogerá las solicitudes de inhibición, y por el contrario, analizará de fondo los problemas planteados en la demanda y a partir de ello decidirá sobre la exequibilidad de estas leyes.
4. Los aspectos de trámite que se analizarán.
En el presente caso se demandan por motivos de forma un total de cinco (5) leyes de la República, cuyo trámite legislativo se cumplió en forma paralela o parcialmente simultánea y culminó en diciembre de 2009. Los errores de procedimiento que darían lugar a los cargos formulados son:
i) Los dos debates finales de cada uno de los proyectos —realizados para aprobar el informe de conciliación—, excepto en el trámite de la Ley 1378 de 2010, caso en el cual fue sólo el debate de Cámara de Representantes, tuvieron lugar en sesiones extraordinarias que fueron convocadas por el Decreto 4906 de 2009. Estas sesiones serían inválidas pues el decreto fue publicado el 18 de diciembre de 2010, es decir, cuando dichas sesiones habían concluido.
ii) En relación con el procedimiento legislativo de la Ley 1378 de 2010, señala que no se habría llevado a cabo la publicación del informe de conciliación con un día de antelación respecto del día en que se debatió en plenaria del Senado, ya que el mismo fue publicado en la Gaceta 1311 del 16 de diciembre de 2009, es decir, en la misma fecha en la que se produjo su aprobación. Afirma que este hecho resulta contrario a lo establecido en el artículo 161 de la Constitución Política, cuyo inciso 2º prevé que tales informes deberán ser publicados “por lo menos con un día de anticipación”.
iii) En el orden del día de la sesión de 17 de diciembre de 2010 se incluyó la aprobación de los informes de conciliación de los proyectos que antecedieron la aprobación de las leyes 1373, 1375, 1377 y 1380 de 2010. Pero ese orden del día no fue oportunamente publicado en la forma prevista en el artículo 82 del reglamento del Congreso (L. 5ª/92).
iv) Los informes de conciliación correspondientes a las actuales leyes 1375, 1377 y 1380 de 2010 fueron publicados en las gacetas 1312 y 1313 de fecha 16 de diciembre de 2009, lo que en su concepto resulta imposible, dado que esos tres proyectos apenas habían sido aprobados en segundo debate en la plenaria del Senado en la noche de ese mismo día, el 16 de diciembre de 2009, por lo que no habría habido tiempo para que las comisiones de conciliación hicieran su trabajo y a continuación se publicaran tales informes, todo en el mismo día.
Así las cosas, para evitar innecesarias repeticiones, y para una mejor lectura y comprensión de la presente providencia, la Sala abordará en primer lugar el análisis de cada uno de los distintos problemas planteados y a propósito de lo expuesto por varios de los intervinientes, la posibilidad de que tales defectos pudieran considerarse superados o subsanados.
Sin embargo, como asunto previo, la Sala reiterará lo prescrito en la jurisprudencia sobre el concepto de vicios de forma, las consecuencias que de ellos se derivan y los eventos en que dichas consecuencias pueden tener lugar.
5. Vicios formales en el procedimiento de formación de la ley en la etapa congresual.
5.1. El concepto de vicio de forma o de procedimiento en el ordenamiento colombiano.
Existe una premisa esencial en la comprensión de la labor que realiza la Corte Constitucional como juez de la constitucionalidad de leyes y proyectos de ley: su posibilidad de control abarca todos los aspectos examinables desde el punto de vista de la constitucionalidad del proyecto.
Con esto quiere decirse que, teniendo en cuenta las limitaciones que plantea la causa del control en cada caso en concreto(6), de la competencia de la Corte no queda por fuera ningún aspecto que pueda ser evaluable desde el punto de vista constitucional. Esto es, a la Corte podrá serle encargada la verificación de cualquier aspecto de un proyecto de ley o de una ley que sea cotejable desde el punto de vista constitucional; contrario sensu, no existe aspecto jurídico alguno de los cuerpos normativos mencionados que no pueda, eventualmente, ser objeto de estudio por parte de la Corte constitucional.
No sobra recalcar que la referencia que ahora se hace atañe a análisis jurídicos, quedando por fuera cualquier valoración de naturaleza política que busque determinar la conveniencia de una decisión tomada por el Congreso de la República.
El amplio ámbito del control jurídico que puede hacer la Corte respecto de la constitucionalidad de los cuerpos normativos mencionados suele dividirse o clasificarse en dos aspectos: I) aquel control que se hace respecto del sentido que tienen las disposiciones del proyecto de ley o de la ley; y II) el control que busca determinar que en el proceso de creación de dicho cuerpo normativo el órgano que lo llevó a cabo siguió las exigencias previstas por la Constitución o demás normas parámetro(7).
Este último control, lejos de evaluar el sentido que se extrae de las disposiciones legales, será un control que indague principalmente por actuaciones del órgano legislativo en el proceso de conformación de su voluntad en aquellos casos en que la misma se expresa en la elaboración de una ley o de un acto legislativo; no obstante, en desarrollo de este control también existen vicios formales que evalúan el contenido de una ley o un proyecto de ley, no para comprobar si existe una contradicción entre el sentido que de éste se extrae y el sentido de las disposiciones constitucionales, sino para establecer el tema que una o varias disposiciones tratan y así determinar: i) si fue respetada la opción que el constituyente ha previsto respecto de su proceso de elaboración —el de ley estatutaria, orgánica u ordinaria—; ii) si fueron respetados los parámetros de conformación temática previstos por las normas parámetro —exigencia de unidad de materia, artículo 158 de la Constitución—; o iii) si fueron cumplidas actuaciones que resultan condicionamientos previos y preceptivos a la realización del procedimiento legislativo —entre otros, los casos en que se exige la realización de consulta previa; las exigencias para la iniciativa gubernamental al presentar el proyecto de ley de presupuesto; o la exigencia de solicitar facultades extraordinarias desde el inicio del trámite legislativo—.
En contraposición al control que evalúa el contenido de una ley, que recibe el nombre de control material o de fondo, el control que evalúa los aspectos antes mencionados es el llamado control de forma o de procedimiento, en cuanto atañe a todo el proceso de formación de las leyes que expide el Congreso. Términos utilizados por la Constitución —artículos 241—parágrafo —y 243, respectivamente— que en nuestro ordenamiento jurídico la jurisprudencia constitucional no ha diferenciado.
El objeto de dicho control es determinar si al llevar a cabo un trámite legislativo se presentaron diferencias entre lo ocurrido en la realidad y lo que las normas parámetro de control exigen que ocurra en desarrollo de dicho procedimiento. La indagación del control de forma es acerca de los posibles vicios [de forma] que hayan podido tener lugar, entendiendo por vicio aquellas diferencias que se presenten entre lo previsto por el ordenamiento y la actuación del órgano que participa en la elaboración de una ley.
Igualmente, debe destacarse que no solamente las actuaciones previas al procedimiento, así como las que tienen lugar en desarrollo del trámite legislativo, han sido consideradas como posibles fuentes de vicios formales. En efecto, y con profundas repercusiones en el respeto de las garantías democráticas dentro del Estado social de derecho, una interpretación sistemática de la Constitución ha llevado a la Corte a considerar como vicios susceptibles de control constitucional los ocurridos por el incumplimiento de requisitos que sean presupuesto para la realización del procedimiento legislativo, es decir, presupuesto de las actuaciones que conforman el procedimiento de creación de una ley. En este sentido, un ejemplo enunciativo de esta teoría es el que presenta la Sentencia C-551 de 2003, oportunidad en la que se expuso con un carácter sistemático las implicaciones del requisito de competencia en relación con los vicios de forma en los actos reformatorios de la Constitución. Así mismo otras sentencias han desarrollado y profundizado los lineamientos y exigencias de esta teoría, dentro de las que se destacan la C-1041 de 2005 —que estudió la adecuación a la Constitución del acto legislativo que estableció la posibilidad de reelección presidencial por un período—; la C-588 de 2009 —que estudió la constitucionalidad del acto legislativo que establecía una excepción al principio del mérito para acceder a la carrera administrativa— y, especialmente, la C-141 de 2010 —que realizó el control a la ley que convocaba un referendo que creaba la posibilidad de una segunda reelección presidencial—.
Es este el objeto de control en materia de vicios de forma: las actuaciones previas a la fase congresual del trámite legislativo; aquellas cumplidas en desarrollo del procedimiento legislativo y los presupuestos que legitiman al Congreso para el desarrollo de dichas actuaciones.
Ahora, en relación con el significado de un vicio de forma, ha dicho la Corte que no toda discrepancia entre lo que ocurre en el proceso de elaboración de una ley y las normas parámetro implica la realización de este tipo de vicios, sino que únicamente serán vicios de forma aquellas diferencias cuya ocurrencia redunde en el desconocimiento de alguno de los principios constitucionales que se concretan en el procedimiento legislativo; es decir, cuando el desconocer las normas parámetro redunda en un desconocimiento del principio democrático —cuya concreción en el proceso de determinación de la voluntad parlamentaria es el objetivo principal de todas y cada una de las disposiciones que sirven como guía y parámetro a los órganos que participan en el procedimiento legislativo— se estará ante un vicio de forma(8).
Resulta oportuno hacer cita de una decisión relativamente reciente en la cual se acogen pareceres jurisprudenciales incluidos de tiempo atrás en las decisiones de esta corporación, lo que permite observar la continuidad que en esta materia presenta la jurisprudencia constitucional. La decisión mencionada es la Sentencia C-131 de 2009, en donde se analizaba si la omisión de lectura de proposiciones presentadas al proyecto que se debatía constituían vicios de forma predicables respecto de la Ley 1142 de 2007, al hilo de lo cual se concluyó:
“4.3. El ‘principio de instrumentalización de las formas’ el cual fuera definido en la Sentencia C-737 de julio 11 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, se encamina a que las formas procesales “deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, esto es, el valor material pretendido con las reglas, sin que ello vaya en detrimento del respeto de las normas procesales, pues son las encargadas de proteger “valores sustantivos significativos”.
‘Es por ello que al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta corporación ha señalado que ‘lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación’(9).
Entre otros aspectos relevantes para el presente asunto, en el mismo pronunciamiento que se acaba de citar, siguiendo las pautas de la Sentencia C-737 de 2001 ya referida, se indicó que pueden existir eventos en los cuales una irregularidad sea convalidada dentro del mismo proceso que llevó a la formación de una ley siempre que ‘se haya cumplido con el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento’”.
Con base en razonamientos como los expuestos anteriormente, en aquella ocasión —Sentencia C-131 de 2009— se concluyó que, no obstante presentarse una discrepancia entre lo ocurrido en la actuación de las cámaras legislativas y lo previsto por las normas parámetro, dentro del procedimiento de creación de la Ley 1142 de 2007 no se había presentado vicio de procedimiento por la ausencia de lectura de dos proposiciones presentadas. Se resalta que no se trata de un caso en el que el vicio se haya presentado y haya sido corregido, sino de un caso en donde no se presentó vicio de forma, por cuanto las irregularidades no afectaron ninguno de los principios sustanciales del procedimiento legislativo. Al respecto la Sentencia C-131 de 2009 consagró:
“4.4. Si bien los actores, quien intervino por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y el Procurador General de la Nación, consideran que la ausencia de una doble lectura de las propuestas presentadas con relación a los artículos 14 y 16 de la Ley 1142 de 2007, conllevó a la ausencia de debate, la realidad es que nos encontramos ante una irregularidad que no afectó la garantía de la publicidad y el respectivo debate, como quiera que fue subsanada por la forma como fueron explicadas las propuestas, para proceder a la votación que en definitiva las negó; cumpliendo entonces con el fin perseguido por las instituciones procesales que regulan ese procedimiento”.
El carácter sustancial del procedimiento legislativo ha sido explicado a través del principio democrático, cuyo contenido incluye aquellos principios sustanciales que buscan ser concretados en cada una de las actuaciones del procedimiento legislativo, de manera que su afectación implicará el desconocimiento de los aspectos sustantivos cuya realización se busca cuando se lleva a cabo el procedimiento legislativo. Esta conclusión ha sido ampliamente desarrollada por las sentencias de la Corte Constitucional, que desde sus inicios afirmó que el procedimiento legislativo, más que simple forma vacía, estaba constituido por una serie de actuaciones a través de las cuales, en conjunto, se practican y desarrollan los principios que aportan la esencia democrática a las decisiones del órgano legislativo. En este sentido, encontramos sentencias como la C-025 de 1993, la tantas veces mencionada C-737 de 2001 y la C-760 del mismo año. Sin embargo, recientemente se realizó por parte de la Corte una explicación con cierto detalle del contenido y significado del principio democrático en materia de procedimiento legislativo, razón por la que resulta relevante traer a colación la Sentencia C-141 de 2010, en donde la Corte manifestó:
“Aunque el principio democrático se manifiesta en todas las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar, especialmente, en cómo se concreta tratándose de la labor legislativa. A lo largo de ésta se encuentran muy distintas expresiones del principio democrático, las cuales, verbigracia, abarcan momentos como la reunión, actividades como la participación y decisión, al igual que condiciones como la transparencia. Estas diversas manifestaciones pueden ser agrupadas en tres principios que integrarían, a su vez, el principio democrático en la actividad congresual. De esta manera en el principio mayoritario o de decisión por mayorías, de pluralismo político y de publicidad se puede entender condensado de forma un poco más concreta el sentido democrático que atiende el deber ser del funcionamiento del Congreso(10).
4.1.1. Principio mayoritario.
En principio, el método que mejor responde a dichos criterios de legitimación sería el que contase con el apoyo de todos y cada uno de los integrantes de la respectiva célula o cámara legislativa cuando se pretenda tomar una decisión, es decir, la unanimidad. Sin embargo, la práctica ha demostrado muchas veces que un sistema de decisión basado en el acuerdo unánime de los integrantes es imposible de sostener en un foro como son los órganos legislativos, en donde se dificulta conseguir un parecer idéntico de todas las fuerzas políticas sobre un determinado tema. Por esta razón, y ante la necesidad de preservar la igualdad al interior del Congreso, el método de decisión mayoritario surge como la solución más adecuada a este tipo de situaciones, ya que implica que para tomar una decisión debe ser mayor el número de participantes que estén de acuerdo que el de aquellos que no lo estén(11).
4.1.2. Principio de pluralismo político
La transparencia en el ejercicio de las funciones públicas constituye un elemento de la moderna democracia institucional, que aunque de amplia tradición, se ha renovado con las nuevas concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la concreción de principios como el de publicidad a través de herramientas como las páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de texto a celulares(12). Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrático del órgano legislativo, pues carecería de sentido el carácter representativo derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores”.
Esta es la forma en que se ha sistematizado el carácter sustancial del procedimiento legislativo y, por tanto, será el respeto de estos postulados, concretados a través de distintas exigencias constitucionales y reglamentarias en materia de procedimiento legislativo, los que deban salvaguardarse al examinar la posible ocurrencia de vicios de forma en la elaboración de un cuerpo legislativo.
Esta opción interpretativa derivada de la Constitución ha sido explicada en lenguaje jurisprudencial como el principio de instrumentalidad de las formas, el cual ha sido expuesto en muy diversas ocasiones, siendo especialmente orientativa la dada en la Sentencia C-872 de 2002, en la que se manifestó:
“El principio de la instrumentalidad de las formas.
7. Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia”(13).
Los argumentos y las decisiones anteriormente expuestos soportan las siguientes afirmaciones:
i) El control de la Corte abarca, entre otros, todos y cada uno de los aspectos de forma en el proceso de creación de una ley.
ii) La tarea de la Corte, como juez de la constitucionalidad de las actuaciones del Congreso y, eventualmente, del gobierno consiste en determinar cuando el no acatamiento de una norma parámetro de control afecta el principio democrático.
iii) Los eventos en que se presente dicha afectación se estará ante un vicio de forma.
Una vez determinado el objeto de estudio, procederá la Sala a exponer el marco jurídico existente para el control de los vicios de forma de las leyes y actos legislativos en el ordenamiento colombiano.
5.2. Marco jurídico de los vicios de forma.
El ordenamiento colombiano considera de forma especial a los vicios de procedimiento, sobre todo en cuanto al marco normativo que determina las consecuencias de los mismos.
Lo primero que debe mencionarse es que la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma caduca trascurrido un año de promulgada la ley en cuyo procedimiento de formación presuntamente tuvo ocurrencia el vicio. Técnicamente, en este caso no se trataría de un vicio, pues ante el advenimiento de la caducidad de la acción no existirá pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, de manera que ni siquiera se comprueba si éste existió o no. No obstante, es de resaltar que la imposibilidad de conocer de los vicios de procedimiento luego de trascurrido dicho período implica que un posible vicio de forma no tenga como consecuencia la inexequibilidad de la ley en cuyo procedimiento se presentó.
En esta ocasión, la Constitución privilegia el principio de eficacia respecto del principio de validez y, por consiguiente, entiende que resulta más provechoso para los objetivos del ordenamiento jurídico —siendo el principal la seguridad jurídica— que se valide una ley vigente hace más de un año y que, en consecuencia, no se vea afectada su eficacia en razón de vicios acaecidos durante su creación.
Por otra parte, cuando se presenta la posibilidad de control constitucional de forma y se aprecia la existencia de un vicio de esta naturaleza, la consecuencia usual una vez que se aprecia la existencia de un vicio de forma, al igual que con los vicios de fondo, es la inexequibilidad de la ley o del proyecto de ley en cuya elaboración haya ocurrido. Sin embargo, esta solución se presenta como una posibilidad con algunos matices e, incluso, alternativas en el ordenamiento colombiano, las cuales enriquecen el panorama de resultados finales en caso de que se constate la ocurrencia de este tipo de vicios.
Así, las posibles consecuencias y las posibilidades de actuación que otorga el ordenamiento constitucional a los operadores ante la ocurrencia de un vicio de forma, encontramos que de la interpretación sistemática del ordenamiento jurídico afloran las siguientes posibles respuestas:
i) Que la propia Corte Constitucional corrija este vicio.
ii) Que un vicio presentado durante el procedimiento haya sido corregido en desarrollo del mismo procedimiento, lo que ha recibido el nombre de convalidación.
iii) Que el vicio no se haya corregido, pero pueda ordenarse su subsanación por parte de la Corte Constitucional.
Estas posibilidades han sido manifestadas en diferentes pronunciamientos de esta corporación —entre otras, sentencias C-737 de 2001; C-760 de 2001; C-872 de 2002; y C-473 de 2004—, dentro de los que resulta especialmente ilustrativa la Sentencia C-872 de 2002, que al respecto consagra:
“En segundo término, puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para ello. En tal contexto, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial (C.P., art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada.
En tercer término, puede ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley, y éste no haya sido convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser subsanado durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo (C.P., art 241, par).
Así, para que el juez constitucional constate que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley es necesario que examine (i) si la entidad del defecto es tal que constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) si en realidad es un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado durante el trámite de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad”.
En este sentido, se tiene que una vez comprobada la ocurrencia de un vicio de forma surgen tres posibilidades de acción para los operadores jurídicos.
5.2.1. La corrección de un vicio procedimental.
La más sencilla desde el punto de vista procedimental consiste en que la Corte Constitucional, al constatar que ella misma puede realizar la corrección, así lo haga al proferir el fallo de constitucionalidad. Aunque realizada en contadas ocasiones debido, en parte, a las precisas exigencias que son requeridas, la jurisprudencia ha establecido que la corrección se puede presentar cuando se debe anunciar un cambio en el tipo de ley, situación que fue abordada, entre otras, por la Sentencia C-713 de 2008, oportunidad en que, tras la aprobación como disposición con naturaleza estatutaria del artículo 2º de la ley 1285 de 2009 —que modificó la ley estatutaria de la administración de justicia—, la Corte determinó que el mismo tendría naturaleza ordinaria y, por consiguiente, así se entendería para efectos de su eventual modificación por normas posteriores. En este sentido se manifestó en la mencionada Sentencia C-713 de 2008:
“16. Por último, debe aclararse que la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia(14). En consecuencia, nada obsta para que se regule o modifique su configuración mediante ley ordinaria, desde luego observando los parámetros formales y sustanciales para la expedición de tales normas”.
Es este uno de los casos en que ante un vicio en el procedimiento de formación de una ley, le es dable a la Corte corregirlo mediante su sentencia, haciendo prevalecer principios como el democrático y el de mantenimiento de los actos normativos.
5.2.2. La convalidación de un vicio procedimental.
Otra de las posibilidades es la convalidación. La Corte ha aceptado que vicios que han tenido ocasión en desarrollo del procedimiento se corrijan durante el transcurso del mismo, lo que será posible siempre que con dicha acción se pueda restablecer el principio afectado. Esta posición la ha reconocido la Corte en distintas sentencias, dentro de las que cabe mencionar la C-374 de 1997 en donde se estudió un caso de delegación de voto en desarrollo de la función legislativa del Congreso; en esta ocasión se consideró que había existido un vicio de forma, sin embargo no era procedente declarar la inexequibilidad pues en los pasos posteriores “en los que sí participaron los miembros de las comisiones y las cámaras directamente, como la aprobación de los textos y de la conciliación, convalidaron la determinación adoptada en cuanto al proyecto se le dio el trámite de ley ordinaria, que es lo que, a juicio de la Corte, ha debido hacerse, según la Constitución”.
En el mismo sentido puede citarse la Sentencia C-816 de 2004, en la que, si bien no se presentó saneamiento o convalidación del vicio, se reconoció sin lugar a dudas la existencia de esta posibilidad. En este sentido la Corte expresó:
“Es indudable que, en función del principio de instrumentalidad de las formas, los vicios procedimentales pueden resultar saneados o convalidados en el trámite posterior en las cámaras. Esto ha sido reconocido no sólo a nivel teórico por esta Corte sino que además existen casos significativos en donde esta corporación ha aplicado esa doctrina.
Así, en el plano abstracto, la Corte ha señalado que incluso un vicio muy grave, como podría ser una votación irregular, puede ser “convalidado en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento”(15). En esos casos, ha concluido la Corte, si “el vicio de procedimiento existió pero fue convalidado, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial (C.P., art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada’(16)”(17).
5.2.3. La subsanación de los vicios procedimentales.
Finalmente, existe la posibilidad de subsanar un vicio de procedimiento, lo que implica el que un vicio detectado en sede de control de constitucionalidad sea corregido por el Congreso o el gobierno a pedido de la Corte Constitucional. Esta alternativa es prevista por el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, disposición que consagra:
“Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”.
De la disposición trascrita se tiene que:
i) Los vicios de forma pueden ser subsanados.
ii) Dicha subsanación la ordena la Corte Constitucional.
iii) Todos los actos [normativos] sujetos a control de forma pueden tener vicios que, eventualmente, puedan ser subsanados.
iv) El órgano que cometió el error que origina el vicio es el encargado de corregirlo.
La Constitución, optando por no limitar los recursos con que cuentan los operadores jurídicos, no aportó mayores elementos que condujeran a determinar cuáles de los vicios de forma deben considerarse como subsanables y, por el contrario, cuales no pueden serlo. El reglamento del Congreso, ley 5ª de 1992, trae una única norma que aporta elementos para hacer determinable el punto ahora debatido:
“En desarrollo y aplicación de este reglamento, se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución Política:
1. Toda función de congresistas que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales. En este evento sus decisiones carecerán de validez, y a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno.
PAR.—Sobre reformas constitucionales prevalecerá lo dispuesto en el artículo 379 de constitucional”.
La pregunta que las disposiciones constitucionales y legales dejan a los operadores jurídicos es ¿cuándo es posible ordenar que se subsane un vicio de procedimiento? La respuesta que la jurisprudencia ha otorgado a esta posibilidad ha evolucionado desde sus primeros años, adoptando en una segunda etapa una posición más garante del principio de eficacia y, por consiguiente, distanciándose de la posición sostenida en sus inicios.
Presupuesto esencial será que siempre que se subsane un vicio debe tratarse de un procedimiento donde se hayan respetado las garantías constitucionales fundamentales —artículo 5º del reglamento del Congreso—, de manera que de la interpretación que se dé a esta disposición dependerán las posibilidades de subsanación que existan en nuestro ordenamiento.
En un primer momento, la jurisprudencia afirmó que un vicio era subsanable en cuanto no existía limitación constitucional expresa, por ejemplo, por no tener que tramitarse el acto que se debía subsanar en una legislatura(18).
Posteriormente, se concluyó que se podrían subsanar los vicios procedimentales que no implicaran la ausencia total de una etapa estructural del procedimiento legislativo. El fundamento de esta posición se encontraba en la idea de que no es posible corregir algo que no existió, de manera que la subsanación era una posibilidad para rehacer actividades de las cuales, no obstante tener errores que afecten principios constitucionales, se pueda predicar que han existido, por cuanto sus elementos principales se llevaron a cabo en desarrollo de un procedimiento legislativo.
En este sentido es ilustrativa la Sentencia C-737 de 2001, en donde el problema jurídico consistía en si es posible subsanar un vicio consistente en la pretermisión de los dos primeros debates en gran parte del articulado de una ley vigente. En esta ocasión la Corte manifestó:
“32. Con todo, la Corte precisa que en cada una de las anteriores hipótesis, la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas —por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las cámaras legislativas—, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal —y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio—. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar”.
De manera que para el caso concreto que en aquella ocasión se discutía, es decir, la no realización de los dos primeros debates en la Cámara de Representantes respecto de varias de las disposiciones que finalmente fueron incluidas en la Ley 619 de 2000, la Corte concluyó:
“36. El defecto básico observado es que la ley no recibió los debates correspondientes en la Cámara de Representantes. Ahora bien, no obstante ser perfectamente posible que esos debates y la sanción presidencial se realicen en los 30 días que el ordenamiento prevé para la corrección de los vicios de procedimiento, observa la Corte que, de admitir tal posibilidad, se estaría extendiendo en forma irrazonable la facultad de convalidación que se viene explicando. En efecto, como se señaló arriba, uno de los límites para la posibilidad de sanear un vicio es el principio de razonabilidad, que impide cubrir con la apariencia de un saneamiento lo que, en realidad, equivale a rehacer un paso fundamental del proceso de formación de la ley. Y es indudable que los debates ante una de las cámaras legislativas tienen tal carácter estructural. Por lo tanto, no se está frente a un vicio susceptible de ser saneado por el Congreso” —resaltado ausente en texto original—.
Esta posición se reitera en el Auto 170 de 2003, ocasión en que la Corte Constitucional devolvió al Congreso un proyecto de ley estatutaria sobre habeas corpus. En esta ocasión, y ante la eventualidad de tener que devolver un proyecto de ley para que fuese subsanado, la Corte manifestó:
“31. La Corte destaca que tanto en derecho comparado, como en el caso colombiano, la gravedad del vicio no tiene incidencia directa sobre las posibilidades de saneamiento o convalidación del mismo. La intensidad de la irregularidad debe ser tomada en cuenta para examinar si ésta constituye o no un vicio de procedimiento; pero una vez constatado que el vicio existe, la gravedad no es el elemento más importante para determinar si existe o no posibilidad de convalidación o de saneamiento, pues son otros factores los que entran en juego en esta evaluación. Por ejemplo, esta Corte ha señalado que si la Constitución fija plazos determinados para que una ley sea aprobada, como sucede con las leyes estatutarias o la ley del plan(19), entonces el juez constitucional no puede devolver la ley al Congreso para la eventual corrección del defecto observado, pues los términos constitucionales ya estarían vencidos. Los vicios que no hubieran sido convalidados en el propio trámite en el Congreso se tornan entonces insubsanables, sin importar su gravedad. En cambio, la Corte ha aceptado la convalidación por medio de la confirmación presidencial, de vicios graves en la suscripción de un tratado, puesto que afectaban la representación internacional del Estado colombiano. E igualmente, esta corporación consideró que una falta de quórum para decidir era un vicio subsanable, a pesar de su gravedad, y ordenó la devolución al Congreso de una ley afectada por ese vicio, para que éste fuera subsanado, mediante la realización del debate correspondiente. Según la Corte, el vicio podía ser saneado “por cuanto era factible repetir el segundo debate en la cámara, teniendo en cuenta que, para los proyectos de leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes a la aprobación de tratados internacionales, no se exige que su aprobación se produzca durante una sola legislatura”(20).
32. Con todo, la Corte precisa que en cada una de las anteriores hipótesis, la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas —por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las cámaras legislativas—, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal —y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio—. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como “saneamiento” lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar”.
En ocasiones posteriores la Corte Constitucional ha planteado una interpretación distinta de estos mismos elementos de juicio para determinar la posible subsanación de un vicio de procedimiento en los casos de leyes aprobatorias de tratados internacionales. En este sentido el auto 171 de 2009 evalúa parámetros que en algunos aspectos distan del análisis de la jurisprudencia anteriormente mencionado. Resulta especialmente enunciativo el aparte que se cita, por cuanto incluye el parecer de decisiones del año 2006, mostrando continuidad en la jurisprudencia respecto de esta materia. La providencia mencionada consagró:
“Al respecto cabe recordar que en la Sentencia C-576 de 2006 y en el Auto 311 de 2006 la Corte unificó la jurisprudencia sobre el carácter subsanable o insubsanable de los vicios de trámite cuando se ha incumplido con el requisito de concordancia entre el anuncio previo y la votación de un proyecto en la fecha efectivamente anunciada.
— En la primera decisión la Corte explicó que la posibilidad de que el yerro sea corregido o no por el Congreso depende del contexto en el cual se produjo el vicio y de su incidencia en la formación de la voluntad legislativa. Así, “la condición esencial de subsanabilidad es que el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad”. En consecuencia, “una falencia en el cumplimiento del mencionado requisito en un momento posterior a la votación en la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad”. Ello se explica porque en estos eventos se ha cumplido una de las etapas estructurales del trámite legislativo en el Congreso de la República.
— Por su parte, en el Auto 311 de 2006 la Corte señaló que, “además de las condiciones señaladas en la Sentencia C-576 de 2006, (…) el vicio es subsanable cuando su ocurrencia no incide negativamente en la manifestación de la voluntad de las minorías congresionales”.
Los anteriores criterios han sido reiterados en decisiones posteriores, lo que ha permitido la devolución al Congreso de aquellos asuntos en los cuales (i) la mencionada irregularidad se presenta en la Cámara de Representantes —Comisión o Plenaria— y (ii) no existen discrepancias en la aprobación del proyecto que pudieran afectar los derechos de las minorías”(21).
Posición que se reitera en otros pronunciamientos, entre los que se cuentan los autos 089 de 2005, 078, 119, 145 y 232 de 2007; 126 de 2008, 309 de 2009 y 343 de 2009. Así como las sentencias C-576, C-649, 863 de 2006.
Iguales parámetros para determinar la naturaleza de subsanable o insubsanable se han aplicado a la falta de alguna publicación en el trámite de las leyes aprobatorias de tratados internacionales —Auto 033 de 2009 y Sentencia C-685 de 2009—, llegando a ser declarada la inexequibilidad de un memorando de entendimiento de un acuerdo internacional en cuyo trámite se omitió la publicación del proyecto al inicio del trámite legislativo —Sentencia C-941 de 2010—, en razón a que dicha falencia se presentaba, precisamente en esta etapa del procedimiento.
Se tiene que la jurisprudencia de la Corte, desde su inicio, ha presentado como elemento común el que los vicios de forma son subsanables siempre que su ocurrencia no haya impedido la conformación de la voluntad de las cámaras legislativas. En principio, y posiblemente por el tipo de vicios que con más asiduidad se analizaron en los primeros años, la voluntad de las cámaras hacía referencia a que hubiesen estado presentes los elementos sustanciales del procedimiento en cada etapa del mismo; al presentarse un cambio en la casuística de los vicios que analiza la Corte(22), el entendimiento se ha manifestado en una visión más procedimental que sustancial del proceso de formación de la “voluntad de las cámaras” dentro del iter legislativo, que apela no a la significación del vicio, sino al momento en que este ocurre dentro del procedimiento y, por consiguiente, que tanto del mismo tocaría repetir para subsanarlo.
Este entendimiento de las oportunidades para subsanar un vicio de forma no riñe por completo con la visión que se presentó al inicio de la jurisprudencia; simplemente, y en parte por los vicios ahora estudiados, otorga un peso importante al elemento practicidad dentro de la fórmula que conduce a la respuesta adoptada.
Sin embargo, este análisis, se reitera, no contradice el principio de decisión manifestado al inicio de la jurisprudencia, consistente en que no será posible corregir aquella etapa del procedimiento que no ha existido en absoluto.
Que sea este el elemento fundamental al momento de determinar la posibilidad de subsanación de un vicio procedimental resulta, además de coherente desde una perspectiva argumentativa, acorde con elementos expresamente incorporados en nuestro ordenamiento constitucional. En este sentido, debe recordarse que en ocasiones es la propia Constitución la que determina cuál es el mínimo que debe presentarse para llegar a la conclusión de que ha existido una actuación dentro de un procedimiento legislativo y, contrario sensu, cuando la ausencia de los elementos axiales a la conformación de la voluntad del Congreso no dejan opción al intérprete respecto de la inexistencia de dicha actuación.
Un ejemplo en este sentido, se encuentra el artículo 149 de la Constitución que consagra “Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes”. En esta ocasión, en principio, la Constitución misma parece eliminar cualquier posibilidad de subsanación del vicio, al privar por completo de efectos a las reuniones que se lleven a cabo en estas condiciones; en efecto, en este caso, al no contar para nada como una manifestación de voluntad del Congreso —ya que faltó un presupuesto que lo estructura como cámara de decisión—, no habría actuación que corregir, pues lo que se hubiese realizado, por mandato expreso de una disposición constitucional, no tendrá consideración alguna para el mundo del derecho. En este caso, en principio, la insubsanabilidad sería la consecuencia que acorde con los efectos que prevé el artículo 149 de la Constitución para estas situaciones, lo que no obsta para que se analice cada caso concreto en busca de los elementos que configuran este tipo de situaciones.
Un aspecto final en lo relacionado con las posibilidades de subsanación de un vicio de forma, no derivado de la naturaleza del error cometido sino del momento en que éste se descubre, convierte en obligatoria la reflexión respecto a si existe diferencia entre la subsanación de un vicio de un proyecto de ley, una ley que aunque vigente no genera efectos al momento de evaluarse su apego a las normas constitucionales y una ley vigente cuyas disposiciones estén generando plenos efectos en el ordenamiento jurídico.
5.3. Posibilidades de subsanación de los diferentes actos o cuerpos normativos sometidos al control de la Corte Constitucional.
Uno de los aspectos que no han recibido una respuesta definitiva por parte de la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de los vicios de forma lo constituyen las posibilidades de subsanación que tiene la Corte según los diferentes tipos de actos que se someten a su control. Es decir, el problema que ahora intenta resolverse es si existen diferencias en relación con las posibilidades de subsanación que tengan como fundamento el acto cuyo procedimiento intenta subsanarse.
El fundamento de esta inquietud radica en la posición débil que asume el principio de validez de la ley ante la posibilidad que una ley vigente, pero que contraría las normas parámetro, produzca efectos mientras es subsanada. De manera que la pregunta será si la posibilidad de subsanación debe distinguir entre aquellas disposiciones que están vigentes y generan efectos y aquellas que no lo están.
Así, este problema se manifiesta en dos cuestionamientos precisos:
i) ¿Es posible subsanar vicios de forma de leyes que se encuentran vigentes y cuyos postulados generan efectos jurídicos?
ii) ¿De responderse afirmativamente a este cuestionamiento, si existe diferencia entre las posibilidades de subsanación que tiene un proyecto de ley y una ley que se encuentre vigente?
El primer paso para dar una respuesta al respecto consistirá en determinar el conjunto de posibles escenarios que existen para la Corte cuando concluye que se ha presentado un vicio de forma y éste es subsanable:
1. El vicio de forma se presenta en un proyecto de ley sometido a control por parte de la Corte Constitucional. Este será el caso del control automático de los proyectos de ley estatutaria —artículos 153 y 241 n. 8 de la Constitución—; y de los proyectos objetados por el gobierno con fundamento en posibles de vicios de forma —artículos 166, 167 y 241 n. 8º de la Constitución—.
2. El vicio de forma se presenta en una ley vigente cuya eficacia se encuentra sometida a la ocurrencia de alguna condición. Está hipótesis tendrá lugar en aquellas leyes que tienen un control automático por parte de la Corte Constitucional, como son las que incorporan tratados internacionales —artículo 241 n. 10 de la Constitución—, las leyes que convocan al pueblo a un referendo para reformar la Constitución —artículos 378 y 241 n. 2º de la Constitución— y aquellas que realizan dicha convocatoria con el ánimo de integrar una asamblea constituyente —artículos 376 y 241 n. 2º de la Constitución—.
3. El vicio de forma se presenta en una ley vigente que tiene plena y actual eficacia. Este será el caso de un cuerpo normativo que entró en vigor y fue demandado por medio de acción pública de inconstitucionalidad con base en posibles vicios de forma cometidos en su procedimiento de creación —artículo 241 n. 4º de la Constitución—.
El segundo paso en este análisis será determinar si se prevé una regulación distinta para cada una de estas hipótesis.
La respuesta es no. No se encuentra diferencia en la regulación que presenta la Constitución, así como tampoco se deduce ninguna de las disposiciones reglamentarias sobre el tema. El enunciado del parágrafo del artículo 241 de la Constitución señala:
Como se observa, la posibilidad de subsanación no se circunscribe a un determinado acto jurídico, sino que se predica de todos aquellos que estén sujetos a control, dentro de los que se incluyen tanto proyectos de ley, como leyes vigentes, generen o no efectos al momento de ser controladas.
De la misma manera, las disposiciones reglamentarias, artículos 5º y 202 de la Ley 5ª de 1992, no hacen distinción al respecto; por el contrario, el artículo 202, expresamente señala la posibilidad de subsanación en caso de leyes y actos legislativos en cuyo procedimiento se encuentren vicios de procedimiento. En este sentido, la mencionada norma prescribe:
“ART. 202.—Vicios subsanables. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las cámaras legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dará prioridad en el orden del día”.
De esta forma un análisis gramatical descarta que a priori se establezca alguna diferencia respecto de las posibilidades de subsanación en una u otra situación.
Las referencias que al respecto aporta la jurisprudencia de la Corte no conducen a una conclusión al respecto.
En efecto, la Corte no ha afrontado un caso en el que sea necesario plantearse si se debe subsanar un vicio de forma de una ley que se encuentra vigente cuyas disposiciones generan plenos efectos. Los casos en que hasta ahora se ha ordenado la subsanación de vicios de forma corresponden a exámenes sobre proyectos de ley o de leyes aprobatorias de tratados internacionales, las cuales, si bien se encuentran vigentes, no generan efectos al momento del control de constitucionalidad.
Igualmente, aunque como regla general la argumentación que se utiliza para sustentar y concretar las posibilidades de subsanación de vicios de forma no establece diferencias en uno u otro caso, existen algunos ejemplos respecto de manifestaciones concretas al respecto. Así la Sentencia C-737 de 2001 manifestó:
“29. En tercer término, puede ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley, y éste no haya sido convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser subsanado durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo (C.P., art 241, par.). En esos casos, mientras se surte ese trámite, la ley continúa vigente. Y efectivamente, en varias oportunidades, esta Corte ha devuelto al Congreso y al Gobierno, leyes sometidas a control para que un vicio de procedimiento fuera subsanado” —negrilla y cursiva ausente en texto original—.
Una referencia posterior es el Auto 136 de 2004, en donde durante el proceso de votación de una objeción gubernamental, una de las cámaras legislativas incurrió en un vicio procedimental. En esa ocasión se determinó que el vicio era subsanable y así se ordenó su corrección, sin embargo, resulta pertinente citar los razonamientos que acompañaron esta decisión. En esta ocasión se consagró:
“Ahora bien, esta corporación debe realizar las siguientes precisiones:
En primer lugar, en el presente caso no nos encontramos ante una ley (aprobada y sancionada), pues de encontrarnos ante ella el análisis jurídico podría ser distinto.
En segundo lugar, no se trata tampoco del incumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 durante el trámite inicial de los cuatro debates; pues de ser así el análisis jurídico podría ser diferente.
En tercer lugar, el análisis efectuado se circunscribe a la aplicación y efectos jurídicos del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, durante el trámite de la objeción presidencial y solo para este caso particular.
Así las cosas, en este caso específico y con base en las precisiones ya anotada, la Corte considera que el vicio advertido puede ser subsanado”.
Lo anterior permite llegar a la conclusión que,
i) De la lectura gramatical de la Constitución no se desprende limitación alguna para la posibilidad de subsanación de vicios de forma predicables de leyes que tienen plena eficacia al momento de realizarse el control.
ii) Si fue la opción de la Constitución el permitir la subsanación de los vicios de forma, no encuentra fundamento en ningún principio constitucional restringir su aplicación a cuerpos normativos distintos de leyes con plena eficacia.
iii) Si se argumenta un debilitamiento del principio de validez —en cuanto se permitiría que una ley tuviera efectos mientras se corrige un vicio descubierto y no se anularían los efectos que ésta generó mientras existía el vicio—, esta no es razón suficiente para negar la posibilidad de subsanación, ya que i) es la propia constitución la que determina un término de caducidad para la acción respecto de vicios de forma —privilegiando los principios de seguridad jurídica y eficacia por sobre el de validez—; y ii) porque la jurisprudencia ha admitido que leyes que tienen vicios de forma continúen vigentes durante un tiempo, que en algunos casos resulta bastante largo —Sentencia 737 de 2001 que difirió efectos por el término de seis (6) meses y C-366 de 2011 que difirió efectos por el término de dos (2) años—.
Por estas razones no se encuentra argumento que permita sostener de forma general la imposibilidad de subsanar vicios de forma cuando el análisis se realice respecto de una ley vigente con plenos efectos jurídicos al momento del control; por el contrario, en los casos de leyes que están generando efectos es cuando más relevancia tendría esta posibilidad en aplicación de principios como el de conservación del derecho y el de eficacia, los cuales ayudan a realizar el valor seguridad jurídica dentro de nuestro ordenamiento.
Siendo estos los fundamentos, amplitud y límites del control de forma que realiza la Corte, pasa la Sala a analizar los cargos de la acción.
6. La demanda contra las leyes 1373, 1375, 1377, 1378 y 1380 de 2010.
Aunque fueron formuladas diferentes acusaciones, la Sala iniciará con el estudio del cargo que se aprecia como de mayor impacto para los proyectos en caso de ser comprobada su realización: la falta de publicación del decreto que convocó a sesiones extraordinarias. De encontrar que no se presenta motivo para declarar la inexequibilidad de algún o algunos de los proyectos discutidos, se proseguirá con los cargos relativos a la falta de anuncio y votación del informe de conciliación; a la no publicación de los informes de conciliación con al menos un día de anterioridad en que fueron sometidos a votación; y a la necesidad de publicar previamente el orden del día.
6.1. Sobre la realización de sesiones extraordinarias cuyo decreto de convocatoria no ha sido debida y oportunamente publicado.
Según lo explicó la actora, las cinco leyes que en este caso han sido acusadas cumplieron algunas de las diligencias finales de su aprobación por el Congreso de la República durante sesiones extraordinarias realizadas el día 17 de diciembre de 2009, circunstancia que, a su entender, vicia la constitucionalidad de aquellas, ya que para el momento de realizarse tales sesiones el correspondiente decreto de convocatoria(23) no había sido aún publicado en la forma prevista en las normas que regulan la materia, y por esta razón, tampoco había sido conocido por el público o la ciudadanía en general. En opinión de la demandante, las sesiones plenarias de ambas cámaras realizadas en la referida fecha carecerían de validez, según lo previsto en el artículo 149 superior.
Para dar solución a la acusación planteada, la Sala debe establecer las condiciones exigidas por la Constitución y la norma reglamentaria para la convocatoria a sesiones extraordinarias y las condiciones en que se llevó a cabo dicha convocatoria en el caso objeto de estudio. A partir de la confrontación de la realidad con lo exigido por las normas parámetro se establecerá si existe o no vicio de procedimiento y, en el primer caso, las consecuencias de éste.
6.1.1. El procedimiento de convocatoria a sesiones extraordinarias del Congreso de la República.
Respecto de las sesiones extraordinarias del Congreso de la República la Constitución, en el artículo 138, prevé:
“También se reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del gobierno y durante el tiempo que éste señale”.
El reglamento del Congreso sobre el particular establece en su artículo 85:
“Son sesiones extraordinarias las que son convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas”.
La lectura de las dos disposiciones permite extraer los contenidos normativos que de ellas se desprenden:
i) El Congreso podrá reunirse en sesiones realizadas en momentos que estén fuera del calendario legislativo ordinario.
ii) Para la reunión válida en sesiones extraordinarias debe mediar convocatoria del gobierno.
iii) El Congreso podrá sesionar de forma extraordinaria únicamente durante el tiempo que determine el gobierno.
iv) Las atribuciones que el Congreso ejerza en desarrollo de dichas sesiones son limitadas, pues se supeditan a la agenda determinada por el gobierno, excepto en materia de control político, función que puede ejercer en cualquier tiempo.
Como se estableció en la Sentencia C-141 de 2010, al tratar el caso de la convocatoria a sesiones extraordinarias para la discusión de la ley por la que se convocaba a un referendo, el decreto que hace dicha convocatoria tiene las características de un acto de contenido general, razón por la cual su vigencia y eficacia debe regirse por las condiciones establecidas en el artículo 119 de la ley 489 de 1998, que al respecto consagra:
“ART. 119.—Publicación en el Diario Oficial. A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial: a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional aprobados en primera vuelta; b) Las leyes y los proyectos de ley objetados por el gobierno; c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado”.
Debe resaltarse que, como se mencionó en la Sentencia C-141 de 2010, en la Sentencia C-802 de 2006 la Corte concluyó que esta disposición aportaba uniformidad en relación con la forma de dar publicidad a los actos administrativos de carácter general que son expedidos por la administración. En este sentido, se manifestó que el artículo 119 de la Ley 489 de 1998 fue proferido “con el doble propósito de (a) unificar los medios de publicidad aplicable a los actos expedidos por las diferentes entidades del Estado a fin de reconocer en el Diario Oficial un medio idóneo para cumplir con el principio de publicidad, salvo excepciones de ley(24); y (b) fijar una regla común frente a la publicidad de tales actos administrativos de carácter nacional, habida cuenta de que regímenes legales anteriores habían utilizado diferentes criterios para determinar los alcances de dicha publicidad”.
Finalmente, el literal b) del aparte trascrito enfatiza un aspecto fundamental en la regulación prevista por el artículo 119 de la Ley 489 de 1998: los efectos que tiene la publicidad en los actos administrativos mencionados por este precepto, aspecto que es tratado en su parágrafo, el cual establece:
De conformidad con la anterior disposición, la vigencia y oponibilidad de los actos administrativos enunciados en el artículo 119 en comento está supeditada a su publicidad, mediante la publicación en el Diario Oficial. Mientras esta formalidad no sea satisfecha dichos actos no producen efectos jurídicos, pues no están en vigor y no obligan a sus destinatarios.
Por esta razón, en la Sentencia C-141 de 2010, al estudiar un caso análogo al ahora planteado ante la Corte se concluyó:
“Por lo expuesto la Corte considera que el Decreto 4742 de 2008 [que convocaba a sesiones extraordinarias a la Cámara de Representantes], por tratarse de uno de los actos administrativos enunciados en el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, no podía producir efectos sino a partir del momento en que fue publicado en el Diario Oficial, medio que el legislador determinó como adecuado para satisfacer la exigencia de publicidad en nuestro sistema jurídico”.
De manera que, concluye la Sala en acuerdo con el precedente jurisprudencial, que para que el decreto que convoca a sesiones extraordinarias del Congreso surta efectos, éste debe estar debidamente publicado con anterioridad a que se reúnan las cámaras legislativas en cumplimiento de dicho mandato.
6.1.2. El procedimiento seguido para la convocatoria a sesiones extraordinarias en el caso objeto de estudio.
En el caso objeto de estudio, y con una sola excepción(25), resulta acertado afirmar que la aprobación en ambas cámaras del texto conciliado de cada uno de los proyectos antecedentes a las leyes acusadas tuvo lugar durante las sesiones extraordinarias cumplidas el 17 de diciembre de 2009, al amparo de la convocatoria efectuada por el gobierno mediante el Decreto 4906 del día anterior. Estas diligencias pueden verificarse, para el caso del Senado de la República en el acta 29, inserta en la Gaceta Nº 36 de febrero 15 de 2010, y en lo correspondiente a la Cámara de Representantes en el acta 229, publicada en la Gaceta Nº 45 de febrero 22 de 2010.
El siguiente cuadro presenta los números de páginas de las gacetas en las que se observa la votación y aprobación de cada uno de tales informes de conciliación en las referidas sesiones extraordinarias:
Número de ley Número de Proyecto Aprobación en Senado Págs. Gaceta 36 de 2010 Aprobación en Cámara Págs. Gaceta 45 de 2010
1373 de 2010 007 de 2008 Cámara
349 de 2009 Senado 31 a 33 24 a 26
1375 de 2010 142 de 2008 Cámara
351 de 2009 Senado 10 a 13 19 a 23
1377 de 2010 001 de 2008 Cámara
286 de 2009 Senado 17 a 20 28 a 29
1378 de 2010 212 de 2008 Cámara
331 de 2009 Senado 26 a 27
1380 de 2010 055 de 2008 Cámara
346 de 2009 Senado 20 a 31 29 a 30
Ahora bien, se observa en las mismas actas recién referidas que la reunión plenaria del Senado de la República se inició a las 12:05 a.m.(26) (pág. 4) y concluyó a la 1:35 a.m. (pág. 36), mientras que la sesión de la Cámara de Representantes transcurrió entre las 10:24 a.m., hora en que se abrió el correspondiente registro (pág. 2) y la 1:22 p.m., momento en que la sesión fue levantada (pág. 36).
Así mismo, existe constancia, mediante certificaciones expedidas por el señor Subgerente de Producción de la Imprenta Nacional(27) en el sentido de que el Decreto 4906 de diciembre 16 de 2009, publicado en el Diario Oficial 47.565 de esa misma fecha, fue recibido por esa entidad a las 10:45 p.m. de ese día 16 de diciembre, y de que el referido Diario Oficial, pese a la fecha que aparece en su encabezado, sólo estuvo a efectiva disposición del público el lunes 21 de diciembre a partir de las 8:00 a.m. Según estas precisiones, es claro entonces que al momento de realizarse la sesión plenaria de cada una de las corporaciones legislativas, no se había producido aún la efectiva publicación del correspondiente decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias.
De otra parte, tal como lo relató la actora, observó el despacho del magistrado sustanciador que, especialmente en el Senado de la República, durante las sesiones extraordinarias celebradas el 17 de diciembre de 2009 varios legisladores(28) expresaron dudas sobre la validez de la convocatoria a sesiones extraordinarias a partir de dos circunstancias: i) el hecho de haberse producido la convocación antes de concluir las sesiones ordinarias del Congreso(29); y ii) el hecho de no haberse publicado debidamente el respectivo decreto antes de la hora en que se iniciaron las sesiones extraordinarias. Se observó además que si bien estas objeciones fueron desestimadas por el presidente del Senado(30) y más adelante por el entonces Ministro del Interior y de Justicia, quien se encontraba presente en esa sesión parlamentaria(31), esta situación fue objeto de protesta y llevó incluso a que se produjera el retiro de la sesión de la bancada de uno de los partidos con representación en el Congreso de la República.
De esta forma concluye la Sala que el Decreto 4906 de 16 de diciembre de 2009, no fue publicado con antelación a que se celebraran las sesiones extraordinarias que éste autorizaba.
Siendo ésta la situación pasa la Corte a analizar las consecuencias de la misma para la validez de las leyes cuyo procedimiento legislativo ahora se evalúa.
6.1.3. Existencia de un vicio de forma y sus consecuencias en la validez de las leyes examinadas.
En relación con estos hechos y su significación frente a la exequibilidad o no de las leyes 1373, 1375, 1377, 1378 y 1380 de 2010, esta Corte estima completamente aplicable, y por lo mismo reiterará, el precedente contenido en la antes citada Sentencia C-141 de 2010. Así, frente a lo sucedido, observa este tribunal que si bien es cierto que la mayoría de los miembros de las cámaras legislativas pudieron enterarse de esa circunstancia mediante la lectura que del decreto se hizo durante las horas finales de la precedente última sesión ordinaria(32), y que en lo que atañe a la ciudadanía existió amplia divulgación de la noticia a través de los medios de comunicación, además de la simultánea transmisión en directo y por televisión abierta de una de tales sesiones plenarias, ello no permite obviar la necesidad de que el referido decreto se diera a conocer en la forma prevista en las normas aplicables, esto es, mediante su inserción y publicación en el Diario Oficial, previamente a la realización de las actuaciones que en él se ordenaron.
Según se explicó en el referido fallo C-141 de 2010 y en otros que en línea semejante lo precedieron(33), enteramente al margen de la validez del referido acto administrativo, aspecto que a la Corte Constitucional no le corresponde juzgar por cuanto invadiría competencias propias de la jurisdicción contencioso administrativa, es evidente que ese decreto de convocatoria ha de estimarse ineficaz, en cuanto no se haya cumplido debidamente, como quedó establecido que no se cumplió, la formalidad requerida para su oponibilidad conforme a la norma que regula la materia, esto es, el ya citado artículo 119 de la Ley 489 de 1998, precepto cuya claridad y precisión no deja campo a la duda sobre su obligatoriedad ni sobre la ausencia de formas alternativas de acatamiento de esa misma regla.
Consecuencia de lo dicho es el hecho de que para el momento en que las plenarias de ambas cámaras del Congreso ejercieron de manera extraordinaria su función legislativa, a distintas horas del día 17 de diciembre de 2009, no existía en realidad una válida convocatoria para ello, lo que implica que no se cumplió el supuesto previsto en el tercer inciso del artículo 138 constitucional.
La pregunta sobre en qué medida o qué tanto afecta esta discrepancia entre lo exigido y lo actuado al principio democrático, que se concreta en desarrollo del procedimiento legislativo, se responde en un aparte del precedente contenido en la Sentencia C-141 de 2010, que al respecto consagró:
“Tal como se ha sostenido a lo largo de esta decisión, lo que nutre de significado el procedimiento legislativo, es que se trata de la forma de creación normativa más democrática que existe en el Estado colombiano. En efecto, en desarrollo del mismo se concretan, a su vez, principios como el mayoritario, el pluralismo político y el de publicidad en la actividad de las cámaras, los cuales aportan una legitimidad única a la fuente jurídica creada siguiendo este procedimiento: la ley. Su realización siguiendo lineamientos democráticos es la razón para que la ley sea la principal fuente del ordenamiento jurídico luego de la Constitución y en la que recae la cláusula general de competencia. Ninguna otra norma dentro del ordenamiento jurídico en el nivel nacional es elaborada por un cuerpo democráticamente elegido, de conformación plural y cuyo funcionamiento sea transparente de cara a sus propios miembros y de cara a la sociedad que representa. Por esta razón resulta esencial para la legitimidad constitucional de la ley que, además de que su contenido no contraríe disposiciones constitucionales, ésta sea elaborada siguiendo el procedimiento por medio del cual se concreta el principio democrático.
La publicidad es una característica que resulta esencial a las actividades del Congreso, más aun cuando actúa como órgano legislativo, pues asegura que el debate de los intereses de los grupos representados y en general de toda la sociedad, se haga de cara a ésta(34). Adicionalmente, la necesidad de transparencia en la elaboración de la ley constituye el fundamento para la publicidad en la creación normativa dentro del sistema democrático y en ella radica la diferencia que existe con las normas elaboradas por la administración, cuyo procedimiento de creación es completamente alejado de los postulados de apertura e inclusión que el procedimiento legislativo incorpora. Esto hace que la legitimidad de una norma creada por medio de un procedimiento democrático sea superior a aquellas que siguen un procedimiento que no agota estas exigencias; razón por la que la jerarquía de la ley es superior a la de los actos administrativos.
Lo expuesto hasta el momento reafirma la conclusión que la publicidad es un elemento esencial dentro de la actividad de creación legislativa y que su incumplimiento afecta de forma sustancial el producto del procedimiento legislativo”.
El argumento traído a colación resulta sustento suficiente para concluir que, más que una simple discrepancia, se presentó un vicio de forma en desarrollo del procedimiento de formación de las cinco (5) leyes acusadas.
Corresponde a la Sala determinar las consecuencias que el mismo tiene en el ordenamiento colombiano.
Con este objetivo, debe acudirse al artículo 149 de la Constitución que prevé:
“Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúa fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes”.
De acuerdo con la disposición constitucional, la sesión del 17 de diciembre de 2010 en la que se votaron las leyes acusadas carecería por completo de efectos, por cuanto a la misma no puede dársele validez alguna.
Respecto de las posibilidades de corrección de este específico vicio procedimental, encuentra la Sala que en el presente caso no es posible subsanar el vicio que se presenta, por cuanto no es dable corregir una manifestación de voluntad que, por expresa manifestación constitucional, carece de cualquier atisbo de validez, en cuanto no se cumplió con el presupuesto que investía a las cámaras de la competencia para debatir y decidir en desarrollo de un procedimiento legislativo. Siendo esta la situación, y existiendo una consecuencia expresamente prevista por el texto constitucional —la carencia de validez y la imposibilidad de atribuir efectos de algún tipo— no existe manifestación de voluntad del Congreso que deba ser corregida, por lo que no es la subsanación una acción posible para enmendar el error cometido.
Por esta razón, la Corte encuentra que en el caso bajo estudio se presentó un vicio que resulta insubsanable y que acarrea la inexequibilidad por razones de forma de todas y cada una de las leyes acusadas, por cuanto en todos los procedimientos se presentó la situación irregular.
1. Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1373 de 2010, “Por la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a toda la población colombiana, objeto de la misma y se actualiza el programa ampliado de inmunizaciones (PAI)”.
2. Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1375 de 2010, “Por la cual se establece las tasas para la prestación de servicios a través del sistema nacional de identificación y de información del ganado bovino, Sinagan”.
3. Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1377 de 2010, “Por medio de la cual se reglamenta la actividad de reforestación comercial”.
4. Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1378 de 2010, “Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”.
5. Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1380 de 2010, “Por la cual se establece el régimen de insolvencia para la persona natural no comerciante”.
(1) En el texto original de la Ley 1378 de 2010 aprobada por el Congreso y sancionada por el Presidente de la República aparecía a partir de este punto el texto “hasta tanto se logre la cobertura universal y la unificación del plan obligatorio de salud en el respectivo departamento”, el cual fue declarado inexequible mediante Sentencia C-469 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
(6) Verbigracia, el cargo en las acciones públicas de inconstitucionalidad; los vicios de procedimiento en el caso de actos legislativos, leyes que convocan a referendo y leyes que convocan a una asamblea nacional constituyente; el presunto vicio señalado en las objeciones gubernamentales, entre otros.
(7) El concepto de normas parámetro ahora presentado que hace referencia a todas las normas que contienen exigencias de procedimiento para la creación de cuerpos normativos, entre las cuales se cuentan la Constitución y el reglamento del Congreso. En este sentido, Sentencia C-737 de 2001.
(8) En este sentido pueden verse, especialmente, las sentencias C-737 de 2001, C-760 de 2001 y C-141 de 2010.
(9) “Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada”.
(10) En este sentido Manuel Aragón Reyes en Constitución, democracia y control, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, Serie Doctrina Jurídica Nº 88, 2002, pág. 36 y ss.
(11) Por esta razón Kelsen afirmaba que entre más exigente sea la mayoría menor será la limitación de la libertad individual. En este sentido manifestó que “el principio de mayoría absoluta significa la aproximación relativamente mayor a la idea de libertad” Kelsen Hans, “El problema del parlamentarismo” en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Ed. Debate, Madrid, 1988, pág. 99.
(12) Esta es la razón que anima a Rodríguez-Zapata a considerar que “Las decisiones públicas trascendentales deben ser fruto de un debate público y prolongado en el que aparezcan todos los puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se otorgue el justo valor a todos los intereses encontrados”. Sólo de esta forma, apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad social”. Al respecto Rodríguez-Zapata Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, Ed. Tecnos, 1987, Madrid, pág. 20.
(13) Esta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación “no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa”. Sentencia C-055 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, fundamento 8.
(14) Corte Constitucional, sentencias C-055 de 1996, C-162 de 1999, C-662 de 2000, C-836 de 2002 y C-319 de 2006, entre otras.
(15) Sentencia C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, Fundamento 28. En el mismo sentido, ver la Sentencia C-872 de 2002 y el Auto 170 de 2003.
(17) Sentencia C-816 de 2004, consideración n. 121.
(18) En este sentido, puede verse el Auto 029 de 1995. En aquella ocasión se estudió el incumplimiento del término mínimo entre los debates realizados en una y otra cámara legislativa; al comprobar la existencia del vicio se ordenó su subsanación, para lo cual se manifestó:
“Considera la Corte, sin embargo, que el vicio en mención es subsanable, por cuanto es factible repetir el segundo debate en la cámara, teniendo en cuenta que, para los proyectos de leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes a la aprobación de tratados internacionales, no se exige que su aprobación se produzca durante una sola legislatura.
Nada obsta, entonces, para que se aplique el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, ordenando que el proyecto se devuelva al Congreso de la República y se apruebe en segundo debate en la Cámara de Representantes”.
(19) Ver, entre otras, las sentencias C-555 de 2000.
(20) Sentencia C-203 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Consideración C.
(21) Cfr., Corte Constitucional, autos 013 de 2007, 053 de 2007, 078 de 2007, 119 de 2007, 232 de 2007 y 126 de 2008, entre otras decisiones.
(22) Lo que se debe a diferentes factores, entre otros, a reformas constitucionales que han agregado exigencias procedimentales en la elaboración de las leyes; a comprensión de la interpretación de la Corte Constitucional respecto de un aspecto procedimental (verbigracia, el tiempo que debe trascurrir entre debates); a nuevas conductas en desarrollo del debate legislativo por parte de los congresistas, etc.
(23) Decreto 4906 de 2009.
(24) Se debe analizar la disposición indicada en concordancia con el artículo 108 de la Ley 510 de 1999 sobre los actos de emitidos por la Superintendencia Bancaria y el artículo 51 de la Ley 31 de 1992, relacionada con el Banco de la República, que permite que la publicidad de estas entidades se surta conforme a boletines propios. También debe consultarse el artículo 5º de la Ley 57 de 1985 con respecto a los actos de carácter territorial.
(25) El informe de conciliación del proyecto 212 de 2008 Cámara / 331 de 2009 Senado, antecedente de la Ley 1378 de 2010 fue aprobado por la plenaria del Senado en la última sesión ordinaria del 16 de diciembre de 2009, pero en la Cámara de Representantes sí fue aprobado durante la sesión extraordinaria del día siguiente.
(26) El texto dice 12:05 p.m., lo que indicaría que la sesión se inició pasado el mediodía, sin embargo, se advierte que posiblemente se trata de un error, y que la sesión se inició inmediatamente después de la media noche en que comenzó el día 17 de diciembre de 2009, pues en la parte final de esa acta se lee que la sesión se levantó a la 1:35 a.m., decretándose un receso hasta las 11 a.m.
(27) En relación con este aspecto obran en el expediente dos distintas certificaciones de contenido equivalente, la primera de fecha 8 de noviembre de 2010 (fl. 170) emitida a solicitud de la actora Silvia Isabel Reyes Cepeda por quien para esa fecha ocupaba el referido cargo y la segunda de fecha 21 de febrero de 2011 (fl. 203) emitida en cumplimiento de lo ordenado por el magistrado sustanciador mediante auto de febrero 11 de 2011 por el titular de ese cargo (subgerente de producción).
(28) Entre ellos los senadores Luis Carlos Avellaneda Tarazona, Guillermo García Realpe, Juan Manuel Galán Pachón, Mauricio Jaramillo Martínez, Germán Antonio Aguirre Muñoz y Alfonso Valdivieso Sarmiento y el Representante Juan Carlos Valencia Escobar.
(29) La Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) aclaró que la expresión “estando en receso constitucional el Congreso” que se emplea en el artículo 85 del reglamento del Congreso en la definición de cuáles sesiones son extraordinarias, se refiere al momento para el cual se convocan tales sesiones y no al momento en que se produce la convocatoria, como en este caso parecían entenderlo algunos de los Senadores inconformes.
(30) Acta 29 de 2009 de la plenaria del Senado. Ver página 7 de la Gaceta 36 de febrero 15 de 2010.
(31) Acta 29 de 2009 de la plenaria del Senado. Ver página 14 de la Gaceta 36 de febrero 15 de 2010.
(32) La Corte se refiere a las sesiones realizadas el miércoles 16 de diciembre de 2009, la del Senado de la República documentada a través del acta 28, publicada en la Gaceta Nº 47 de febrero 23 de 2010, y la de la Cámara de Representantes en el acta 228, publicada en la Gaceta Nº 50 de marzo 3 de 2010. El Decreto 4906 de ese día fue leído en la plenaria del Senado después de las 10:45 p.m., según consta en la página 124 de la referida Gaceta 47, mientras que en la plenaria de la Cámara se leyó después de las 9:32 p.m., según puede verificarse en la página 138 de la referida Gaceta Nº 50 de 2010.
(33) Entre ellos las sentencias C-957 de 1999 y C-802 de 2006.
(34) En este sentido resulta pertinente una reflexión que al respecto realizó Kelsen al manifestar “Dicho procedimiento crea garantías para que los distintos intereses de los grupos representados obtengan la palabra y puedan manifestarse como tales en un debate público” Kelsen Hans, “El problema del parlamentarismo” en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Madrid, Ed. Debate, 1988, pág. 100.

References: artículo 1
 artículo 3
 artículo1
 artículo 867
 artículo 22
 artículo 67
 artículo 241
 artículo 161
 artículo 82
 artículo 158
 artículo 2
 artículo 241
 artículo 379
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 241
 artículo 202
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 149
 artículo 138
 artículo 85
 artículo 119
 artículo 119
 artículo 119
 artículo 119
 artículo 119
 artículo 119
 artículo 138
 artículo 149
 artículo 241
 artículo 108
 artículo 51
 artículo 5
 artículo 85