Source: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1995/C-586-95.htm
Timestamp: 2020-05-25 14:41:57+00:00

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C-586-95
Desde el punto de vista orgánico y funcional, el control fiscal, no se confunde con los actos y operaciones de naturaleza fiscal - como el manejo de fondos o bienes del Estado, su conservación, inversión y control interno -, sujetos a su escrutinio. Los actos de control fiscal, independientemente de que refrenden o glosen una cuenta, partida o movimiento fiscal, tienen una entidad propia y carecen de subrogados dentro o fuera de la administración pública. En este sentido, la función del Presidente de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes, tiene naturaleza eminentemente administrativa y lejos de convertirlo en órgano de control fiscal lo hacen sujeto de dicho control. Lo mismo puede predicarse de análoga función que la Carta atribuye a los Gobernadores y Alcaldes.
Definida la naturaleza administrativa de la competencia deferida por la ley, no puede ser objeto de tacha constitucional el que la auditoría sea previa o posterior a la ejecución del gasto u operación fiscal. Sólo el control fiscal a cargo de los órganos especializados, debe ser ejercido “en forma posterior y selectiva”. La propia naturaleza de los restantes sistemas de vigilancia y los propósitos que persiguen, difícilmente podrían alcanzarse si se sujetan a idéntica pauta. Máxime, si se ha dicho que el control interno es parte integrante de la actividad administrativa que debe responsabilizarse tanto de la gestión como de la verificación de su corrección legal y fiscal. Sobra puntualizar que los medios de vigilancia a los cuales se alude, deben conciliarse con los principios de eficacia y celeridad de la administración pública, como no podía ser de otra manera dado que vigilar es también administrar.
La finalidad de la ley en el caso sub lite no viola la Constitución. La auditoria se propone verificar e impedir la desviación de los fondos públicos hacia la financiación de la subversión y el terrorismo. Sin duda alguna, este propósito tiene relación íntima con la conservación y restablecimiento del orden público, que constituye un deber y una atribución presidencial que se ejerce en todo el territorio nacional y que, de otra parte, compromete a los Gobernadores y alcaldes como agentes del Presidente. La conservación del orden público es un asunto que concierne, en primer término a la nación. El núcleo esencial de la autonomía no incorpora ni ampara una pretensión de manejo independiente o no coordinado del orden público respecto de la instancia nacional. La exequibilidad de las normas demandadas, en consecuencia, se condicionará a que la auditoría sea selectiva y se aplique siempre que existan motivos fundados para hacerlo. Es importante anotar que la relativa corta duración de la auditoría - dos años -, ha incidido en la decisión que adoptará la Corte, pues le comunica razonabilidad a la medida que, de haberse impuesto de manera permanente e indefinida, habría sido objeto de un examen de proporcionalidad más exigente.
Actores: Gustavo Gallón Giraldo, Carlos Rodríguez Mejía y Manuel Barreto Soler
1. El Congreso de la República expidió la Ley 104 de 1993, publicada en el Diario Oficial N° 41.158 de diciembre 30 del mismo año.
2. El 26 de mayo de 1995 los ciudadanos GUSTAVO GALLON GIRALDO, CARLOS RODRIGUEZ MEJIA y MANUEL BARRETO SOLER presentaron ante la Corte Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 76, 77, 78, 79, 80, 81, 105 (parcial), 106, 108 (parcial), 110 (parcial), 112 (parcial) y 114 (parcial) de la Ley 104 de 1993 "Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.
4. El Comandante General de las Fuerzas Militares, General HERNANDO CAMILO ZUÑIGA CHAPARRO, impugnó los cargos de la demanda mediante escrito presentado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 30 de junio de 1995.
5. Mediante escrito fechado el 1° de agosto de 1995, el señor Procurador General de la Nación (E) rindió el concepto de rigor, de conformidad con el artículo 242-2 de la Constitución.
1. Cargo contra los artículos 76, 77, 78, 79, 80y 81 de la ley 104 de 1993 por violación de los artículos 113, 117, 238 y 267 incisos 2° y 4° de la Constitución Política
La creación de la Unidad de Auditoría Especial de Orden Público en el Ministerio de Gobierno desconoce la separación de poderes, cuando entrega al ejecutivo funciones de control fiscal que sólo puede desempeñar la Contraloría General de la República. El artículo 189-20 de la Constitución, que coloca en cabeza del Presidente de la República la función de "velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes", y los artículos 342 y 352 de la Carta Política, que responsabilizan a la Dirección General del Presupuesto y al Departamento Nacional de Planeación del control económico y financiero del presupuesto, no pueden entenderse como una asignación de funciones de control fiscal al ejecutivo.
En este sentido, es posible que organismos distintos a los de control desempeñen funciones fiscalizadoras. Afirmar lo contrario equivaldría a descalificar los controles de tipo político y administrativo llevados a cabo por el Ejecutivo. De este modo debe entenderse la atribución que el artículo 189-20 de la Constitución otorga al Presidente de la República para velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, que no se limita únicamente a "evitar ser la cabeza de un gobierno corrupto", en razón a que la acción de velar implica - etimológicamente - una connotación de vigilancia.
En cuanto a la posibilidad de suspender provisionalmente partidas presupuestales departamentales y municipales por parte del Ministro de Gobierno, es necesario distinguir entre la suspensión provisional que hace parte del control de legalidad de los actos administrativos - para el cual es competente la jurisdicción de lo contencioso-administrativo -, y la suspensión provisional que se enmarca dentro de las relaciones entre la administración nacional y las entidades territoriales, de que trata el artículo 80 de la Ley 104 de 1993. Esta última se produce dentro de una relación interadministrativa - y no judicial - y se contiene en los límites que el artículo 287 de la Carta fija a la autonomía territorial. Adicionalmente, debe tenerse presente que los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materias relativas al mantenimiento del orden público, lo cual justifica la injerencia de la administración central en la ejecución de partidas presupuestales departamentales y municipales, si se presentan los eventos de desviación de recursos contemplados en la Ley 104 de 1993.
Por otra parte, la suspensión de que trata el artículo 80 impugnado no es resultado de una valoración sobre la legalidad de la partida presupuestal, sino de "la evaluación razonada sobre la destinación de los recursos públicos". Esta función corresponde al Ministro del Interior en razón de la coordinación que éste funcionario ejerce frente a los mandatarios seccionales y locales, con el fin de hacer efectivas las órdenes del Presidente de la República en materia de orden público.
"No puede perderse de vista que la finalidad de la norma demandada es la de dotar de instrumentos al Estado para la preservación del orden público, función que corresponde al Presidente de la República (C.P., artículo 189-4) y respecto de la cual no se puede predicar la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos".
2. Cargo contra el numeral 4 del artículo 105 de la ley 104 de 1993 por violación de los artículos 16 y 20 de la Constitución Política
4. Cargo contra los numerales 2 y 3 del artículo 108 de la ley 104 de 1993 por violación de los artículos 303 y 315-2 de la Constitución Política
1. Establecer contactos o vínculos, directa o indirectamente, con miembros de grupos guerrilleros y demás organizaciones delincuenciales vinculadas al narcotráfico y al terrorismo, sin previa autorización del Gobierno Nacional, o en contravención con las instrucciones dadas por éste al respecto.
En materias relativas al orden público, según los artículos 303 y 315-2 de la Constitución, los gobernadores sólo tienen como superior jerárquico al Presidente de la República, y los alcaldes al gobernador respectivo. La redacción de los numerales 2 y 3 del artículo 108 de la Ley 104 de 1993, podrían llevar a pensar que los gobernadores y alcaldes estarían obligados a acatar órdenes de comandantes militares y de policía, en cuanto autoridades competentes en materia de orden público.
Por estas razones, se solicita a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad de las normas acusadas, o su exequibilidad, condicionada a que las expresiones "autoridad competente" y "autoridad competente en materia de orden público" se entiendan en el sentido de hacer referencia exclusiva al Presidente de la República, en el caso de los gobernadores, y al Presidente y los gobernadores, en el caso de los alcaldes.
Las sanciones previstas en los numerales acusados son consecuencia de la calidad de agentes del Presidente de la República, en materias relativas al manejo y conservación del orden público, que ostentan gobernadores y alcaldes. Esto se deduce con facilidad del título del capítulo donde se encuentra consagrada la norma demandada: "Sanciones por Incumplimiento de las Ordenes del Presidente de la República en Materia de Orden Público" (Título V, Ley 104 de 1993). Por este motivo, sería inocua una declaratoria de inexequibilidad condicionada y, totalmente improcedente, la de inexequibilidad total.
"No obstante, si la Corte así lo estima, se le solicita declarar constitucionales en forma condicionada dichos numerales, en el entendido que se refieren al Presidente y a los gobernadores".
5. Cargo contra el artículo 110 (parcial) de la ley 104 de 1993 por violación del Preámbulo y de los artículos 3, 29, 40-1, 40-2, 103, 303 y 314 de la Constitución Política y 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y 13.1 y 3 del pacto internacional de Derechos Civiles y políticos
Artículo 110. El Presidente de la República podrá suspender provisionalmente a solicitud de la Procuraduría General de la Nación, mientras se adelanta la investigación respectiva, a los gobernadores y alcaldes.
6. Cargo contra el artículo 112 inciso 1 parcial por violación del preámbulo y de los artículos 3, 40-1, 40-2, 103, 303, 314 de la Constitución Política
"Artículo 112. En caso de destitución de los gobernadores o alcaldes, el Presidente o el gobernador, según el caso, convocará a nueva elección dentro de los dos (2) meses siguientes, siempre y cuando no haya transcurrido más de la mitad del periodo y las condiciones de orden público lo permitan. Mientras tanto, el Presidente y los gobernadores según el caso, podrán encargar de las gobernaciones o alcaldías en la forma prevista en el artículo 11 de esta ley.
7. Cargo contra la expresión "libremente" del artículo 114 de la ley 104 por presunta violación de los artículos 111 y 112 de la Constitución Política
Artículo 114. En caso de que un gobernador o alcalde renuncie como resultado de amenazas, intimidación, o presión de la subversión u organización criminal, o sea secuestrado o haya perdido su vida por causa de las mismas y así lo considera la Fiscalía General de la Nación, el Presidente de la República podrá nombrar libremente su reemplazo.
La "facultad ilimitada que la norma acusada otorga al Presidente de la República, permite el desconocimiento de la voluntad política mayoritaria expresada en las urnas, la cual no sólo está referida a la persona elegida, sino a un programa que refleja un ideario político que por tanto está vinculado a la filiación del elegido. Con la expresión "libremente", la norma acusada contraviene el precepto constitucional que instituye el derecho a elegir.
La interpretación del término "libremente", lo mismo que el cuestionamiento de la facultad discrecional del Presidente de la República para nombrar el reemplazo de gobernadores y alcaldes en los eventos previstos en el artículo 114 de la Ley 104 de 1993, no le corresponden a la Corte Constitucional sino a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encargada de revisar los actos administrativos a través de los cuales el Presidente nombra el reemplazo del alcalde o gobernador en las condiciones de que trata la norma parcialmente demandada.
El contenido de algunas de las normas demandadas, en términos generales, es similar al de disposiciones de excepción, adoptadas al amparo del Decreto 1793 de 8 de noviembre de 1992. No obstante que la Corte declaró la exequibilidad de dichas disposiciones (sentencias C-032 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-068 de 1993. M.P. Simón Rodríguez Rodríguez; C-082 de 1993. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo), el examen pleno de la Constitucionalidad de la ley que confirió permanencia a algunas normas de los decretos legislativos, es procedente por tratarse de un precepto legal nuevo y porque se torna necesario, conforme se ha señalado de manera reiterada (sentencias SC-007/93, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo; SC-301/93 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; SC-283/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo), contrastar su constitucionalidad bajo el ángulo de la normalidad.
2. Las normas demandadas autorizan al Gobierno Nacional, a través de la unidad de auditoría especial de orden público - dependencia del Ministerio del Interior -, para auditar los presupuestos de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, tanto en su formación como ejecución, con el fin de evitar que los recursos públicos financien actividades subversivas o terroristas. Los funcionarios de la indicada unidad, además de cumplir funciones de policía judicial, tienen acceso inmediato a toda la información que repose en las entidades territoriales y que dispongan los particulares que administren sus recursos, para lo cual pueden exigir los informes y documentaciones que sean necesarios. Finalmente, con base en una evaluación razonada, temporalmente y hasta que el Concejo o la Asamblea adopten la decisión final, podrá el Ministro del Interior suspender la ejecución de las partidas presupuestales o la realización de los gastos públicos de las referidas entidades territoriales cuando estime que pueden conducir a la desviación de recursos hacia la subversión o el terrorismo.
Según los demandantes la vigilancia de la gestión fiscal y la suspensión de la ejecución de los actos de las entidades territoriales, corresponde a la Contraloría general de la Nación - por conducto de las contralorías departamentales o municipales, según el caso - y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, respectivamente. Mas que una colaboración admisible en tiempos de normalidad, los demandantes consideran que las normas invaden la esfera de competencias de otros órganos del Estado y, por tanto, violan los artículos 113, 117, 238 y 267 incisos 2o y 4o de la C.P. Por su parte, los defensores de la exequibilidad, estiman que las funciones asignadas a la unidad de auditoría, tienen relación directa con el deber y facultad del Presidente de conservar y restablecer el orden público (C.P., art. 189-4), lo mismo que con la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos (C.P., art. 189-20). Adicionalmente, la suspensión de la ejecución presupuestal - sostienen -, se enmarca no en el ámbito del control judicial legal, sino en las relaciones que en punto al mantenimiento del orden público se dan entre el Presidente y sus agentes que, en esta materia, lo son los gobernadores y alcaldes (C.P., arts. 303 y 315-2).
3. En desarrollo de las atribuciones que al Gobierno otorga la declaratoria de conmoción interior, se dictó en el pasado el Decreto 1835 de 1992, cuyo contenido sustancial, semejante al de la presente ley, fue encontrado ajustado a la Constitución. En esa oportunidad, la Corte estableció que el cometido principal de la unidad de auditoría especial de orden público, guardaba conexidad con las causales de la conmoción interior y se distinguía del control ejercido por la Contraloría General de la Nación que era posterior y focalizado en “el buen manejo de los dineros públicos”, a diferencia del tipo de vigilancia de carácter previo y enderezado a verificar y sancionar la desviación ilícita de los recursos del erario, en que consistía el objeto de la mencionada unidad (Sentencia C-068.M.P. Simón Rodríguez Rodríguez).
Se pregunta la Corte, si por fuera de los estados de excepción, por un término de dos años - vigencia de la norma -, puede la ley conceder a una dependencia gubernamental, distinta de la Contraloría General de la Nación y de las Contralorías departamentales y municipales, una función específica de vigilancia fiscal dirigida a evitar que los recursos públicos financien actividades que ponen en peligro el orden público.
La función administrativa incorpora la exigencia de manejar con diligencia y probidad los dineros públicos, lo que entraña respetar las exigencias legales pertinentes. “La administración pública - dispone el artículo 209 de la C.P. -, en todos los órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. La necesidad de este mecanismo de control interno, es reiterada en el artículo 269 de la C.P. El anotado mecanismo no sustituye el control fiscal del órgano autónomo e independiente, aunque desde luego secunda su labor.
5. Demostrado que las normas demandadas no comportan ningún género de invasión de la ley en la esfera de los órganos de control fiscal, corresponde a la Corte precisar si aquélla vulnera la autonomía de las entidades territoriales (C.P., art. 287), cuyas operaciones, contratos, cuentas y soportes fiscales quedan sujetos a la vigilancia del Gobierno central.
La Corte Constitucional ha señalado que la ley contribuye a delimitar el espacio de autonomía que las entidades territoriales deben gozar con el objeto de gestionar sus propios intereses. Sin embargo, la ley no puede afectar negativamente o reducir el núcleo esencial de la autonomía local, pues se trata no de un elemento accidental del Estado colombiano, sino de un rasgo que lo define de manera sustancial. Por consiguiente, no son de recibo las injerencias del Legislador en los asuntos territoriales que se revelen arbitrarias o desproporcionadas.
La exequibilidad de las normas demandadas, en consecuencia, se condicionará a que la auditoría sea selectiva y se aplique siempre que existan motivos fundados para hacerlo. Es importante anotar que la relativa corta duración de la auditoría - dos años -, ha incidido en la decisión que adoptará la Corte, pues le comunica razonabilidad a la medida que, de haberse impuesto de manera permanente e indefinida, habría sido objeto de un examen de proporcionalidad más exigente.
7. La Corte insiste en que, no obstante la carencia de un artículo expresa y exclusivamente encaminado a plasmarlo como derecho independiente, el que tiene toda persona a comunicarse es un derecho fundamental claramente amparado por la preceptiva vigente. Su núcleo esencial consiste en "la libre opción de establecer contacto con otras personas, en el curso de un proceso que incorpora la mutua emisión de mensajes, su recepción, procesamiento mental y respuesta, bien que ello se haga mediante el uso directo del lenguaje, la escritura o los símbolos, o por aplicación de la tecnología".
"La Constitución Política no destina un artículo específico a la garantía del aludido derecho, pero éste sale a flote, como propio e inalienable de toda persona, cuando se integran sistemáticamente varios principios y preceptos constitucionales, entre otros los consagrados en los artículos 5 (primacía de los derechos inalienables de la persona), 12 (prohibición de la desaparición forzada y de tratos inhumanos o degradantes), 15 (inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de comunicación privada), 16 (libre desarrollo de la personalidad), 20 (libertad de expresión y derecho a emitir y recibir información), 23 (derecho de petición), 28 (libertad personal), 37 (libertad de reunión), 40 (derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político), 73 (protección de la actividad periodística), 74 (derecho de acceso a los documentos públicos) y 75 (igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético), garantías todas éstas que carecerían de efectividad si no se asegurara que la persona goza de un derecho fundamental a comunicarse.
Dentro de ese criterio, que excluye toda concepción literal y taxativa de los derechos -como corresponde a un sistema jurídico que prohija el respecto a la dignidad humana-, no cabe duda de que la naturaleza racional y sociable del hombre, no menos que su excepcional aptitud para la expresión verbal y escrita, hacen indispensable, para su desarrollo individual y para la convivencia a la cual tiende de manera espontánea, la posibilidad de establecer comunicación con sus congéneres". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-032 del 6 de febrero de 1995. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
La sola enunciación precedente indica que, no obstante tratarse de un derecho fundamental, la escasez del recurso utilizado para tales fines -el espectro electromagnético-, cuyo manejo y disposición corresponden al Estado ya que se trata de un bien público, se requiere la previa autorización oficial para su uso y la asignación por parte de las autoridades correspondientes -entre nosotros el Ministerio de Comunicaciones- de las frecuencias que puedan ser utilizadas por el particular.
El derecho a la comunicación es, entonces, de una mayor amplitud y, por ende, como ya lo dijo la Corte en la citada Sentencia, su núcleo esencial no se ve afectado por la falta de un específico instrumento de comunicación -para el caso, los equipos de radiocomunicaciones-, pues la persona goza de otros medios para satisfacer su natural tendencia a relacionarse con los demás y para canalizar su libertad de expresión.
El artículo 105 de la Ley 104 de 1993 dispone que los suscriptores y licenciatarios o las personas autorizadas para emplear los sistemas de radiocomunicaciones a que se refiere el artículo 102 ibídem tendrán entre sus obligaciones la de "no enviar mensajes cifrados o en lenguaje ininteligible" (numeral 4).
Al tenor del artículo 106 de la Ley, la violación de las aludidas disposiciones por parte de quienes operan equipos de radiocomunicaciones dará lugar a la suspensión inmediata del servicio, previa solicitud de la Policía Nacional -DIJIN-. En la eventualidad de que un concesionario o licenciatario infrinja dichas normas, la DIJIN informará al Ministerio de Comunicaciones para que aplique las sanciones a que haya lugar. También se establece que cuando los miembros de la Fuerza Pública determinen que un usuario de los equipos de que trata el artículo 102 ha infringido las reglas aplicables, procederán a incautar el equipo y a ponerlo a disposición del Ministerio de Comunicaciones, en los términos del artículo 50 del Decreto 1900 de 1990, salvo en el caso en que dicho equipo sea propiedad del concesionario, situación en la cual se entregará a este último.
Dentro de este proceso, por haber sido demandada tan sólo la prohibición contenida en el numeral 4 del artículo 105, la Corte Constitucional no se pronunciará sobre la exequibilidad de las demás disposiciones enunciadas, pese a la relación que guardan con la acusada, ya que el alcance y amplitud de las mismas son mucho mayores y hacen referencia a la integridad del Capítulo 2 del Título IV de la Ley.
El Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua define el verbo "cifrar" como "transcribir en guarismos, letras o símbolos, de acuerdo con una clave, un mensaje cuyo contenido se quiere ocultar".
La "clave", según la misma obra, corresponde al "código de signos convenidos para la transmisión de mensajes secretos o privados".
El "lenguaje ininteligible", al que alude la norma demandada, es el compuesto por expresiones que no se pueden entender sino por los participantes en la conversación o comunicación, por lo cual también demanda un previo acuerdo sobre el significado de las voces utilizadas.
Mediante la norma enjuiciada no se coarta en modo alguno la libertad de expresión, ya que no se prohibe al individuo el ejercicio del derecho a comunicarse con otros, ni el de hacer conocer, por medio de los equipos técnicamente aptos, sus pensamientos, opiniones, informaciones, necesidades y conveniencias. Otra cosa es que se le exija, en cuanto usa un bien público, el sometimiento a reglas mínimas que no lesionan el núcleo esencial de su derecho, pero que garantizan la utilización de las frecuencias, de propiedad estatal y usadas apenas a título precario por los particulares, en forma que no resulte contraria a la prevalencia del interés general (artículo 1º C.P.).
Si la experiencia ha demostrado que los mensajes en clave son de uso corriente entre las organizaciones al margen de la ley y entre grupos delictivos, como los que integran la guerrilla y el narcotráfico, así como por la delincuencia común, con el objeto de perpetrar con mayor facilidad las operaciones propias de su tenebrosa actividad (secuestros, homicidios y asaltos a poblaciones, entre otras), las autoridades de policía deben contar con elementos apropiados para prevenir y controlar de manera eficiente y oportuna tales acciones, pues según la Carta (artículo 2) están instituídas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para "asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares" (subraya la Corte).
El artículo 95 de la Constitución señala, en consecuencia, que el ejercicio de los derechos y libertades en ella reconocidos implica responsabilidades y que el primer deber de toda persona consiste en "respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios". A todos corresponde, según el mismo precepto constitucional, "respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituídas para mantener la independencia y la integridad nacionales", "propender al logro y mantenimiento de la paz" y "colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia".
Por otra parte, como ya tuvo ocasión de señalarlo la Corte en la Sentencia C-082 del 26 de febrero de 1993 (M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo), la acción estatal contra los elementos perturbadores de la paz pública no tiene que recaer necesariamente sobre el empleo de las armas, ni ha de aludir de modo forzoso a la estrategia militar o al despliegue de las fuerzas policiales para conjurar los actos de violencia que suelen caracterizar a la operación guerrillera y terrorista.
Las pruebas conocidas por la Corte en aquella oportunidad ilustraron claramente sobre el preocupante fenómeno según el cual elementos concebidos para beneficio colectivo y que responden a apremiantes necesidades de las personas en el mundo moderno -como acontece con los sistemas de telecomunicaciones- son aprovechados por las fuerzas criminales para el logro de sus oscuros fines y se convierten, por virtud de la destinación que de ellos hace la delincuencia, en verdaderas armas que se usan contra las instituciones públicas y privadas y terminan causando daño a la vida, la integridad y los bienes de los asociados.
Debe resaltarse que los servicios de telecomunicaciones son servicios públicos y, por tanto, según las voces del artículo 365 de la Constitución, son inherentes a la finalidad social del Estado y "estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley".
El concepto de “autoridad competente en materia de orden público” para los efectos de los numerales 2 y 3 del artículo 108 de la Ley 104 de 1993
La Fuerza Pública no es un cuerpo autónomo e independiente, pues está sujeto a la dirección del Presidente de la República - “Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas” -, a quien compete, además, “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado” (C.P., arts. 189-3 y 4). A este respecto, la Corte ha expresado: “De otro lado, las fuerzas militares, desde el punto de vista orgánico, pertenecen a la rama ejecutiva y de ellas dispone como Comandante Supremo el Presidente de la República (C.P., art. 189-3). Dentro de la rama ejecutiva, no se confunde la autoridad civil con la militar - tanto desde el punto de vista funcional como organizativo -, pero ésta última está sujeta a la potestad de mando supremo que se radica en cabeza de la primera, con el objeto de garantizar la defensa del Estado y de las instituciones sin menoscabo de la libertad. Bajo la dirección del Presidente de la República, que ha jurado cumplimiento a la Constitución y a las leyes (C.P., art. 188), en su condición de Comandante Supremo de las fuerzas militares, no se concibe ni puede tolerarse que éstas se aparten deliberadamente de su observancia” (Sentencia C-578/95).
El demandante considera que la suspensión provisional - relacionada con el incumplimiento de las órdenes del Presidente en materia de orden público -, sin que los afectados pudieren ser oídos previamente en descargos, viola el derecho de defensa y el conjunto de los derechos políticos (C.P., Preámbulo y arts. 3, 29, 40-1-2, 103, 303 y 314).
La Corte repetidamente ha estudiado el tema relativo a la constitucionalidad de la medida de suspensión provisional de un servidor público y, concretamente, de los Gobernadores y Alcaldes que se apartan ilegalmente de las instrucciones presidenciales sobre la conservación o restablecimiento del orden público (sentencias C-032 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-179 de 1994. M.P. Carlos Gaviria Díaz). La doctrina sentada en la sentencias citadas, a las cuales se remite en esta oportunidad la Corte, no le atribuye a la medida de suspensión el carácter de sanción, aunque se advierte que sus elementos deben establecerse en la ley y que la misma, independientemente de su naturaleza preventiva, debe ser motivada y debidamente fundamentada con el objeto de evitar y controlar el abuso del poder.
"La suspensión provisional de los gobernadores o alcaldes mientras se adelanta la investigación, que puede ser decretada en ambos casos por el Presidente de la República de oficio o a solicitud de la Procuraduría General, no tiene el carácter de sanción sino que corresponde a una medida preventiva tendiente a controlar la situación de orden público que pueda haberse suscitado en el respectivo departamento o municipio por la posible acción u omisión del funcionario correspondiente. Esta facultad de suspensión provisional, que únicamente tendrá operancia en tanto sigue su curso la investigación y por un término máximo de treinta días calendario, no desconoce la normativa constitucional pues tiene el mismo fundamento de prevalencia del interés público que sirve de soporte a instituciones tales como la detención preventiva (artículo 28) y la suspensión del empleo en el caso de los altos funcionarios del Estado respecto de los cuales el Senado de la República admita públicamente una acusación (artículo 175, numeral 1), pero debe anotar la Corte que, para ajustarse a los requerimientos del debido proceso (artículo 29 de la Constitución), ella debe partir de elementos de juicio objetivos y de la definición previa por la ley (específicamente este decreto y la Ley 4a. de 1991) de la conducta que se endilga al funcionario suspendido, razón por la cual, aunque la norma en revisión no lo exige, se deriva de los preceptos constitucionales (artículos 6º, 29 y 214, numeral 5º C.N.) que la determinación ha de ser debidamente motivada y fundamentada, para preservar los derechos del inculpado y a fin de establecer eventuales responsabilidades del Presidente de la República si incurriere en cualquier abuso al adoptarla".
De otro lado, la particularidad de la norma demanda radica en el hecho de que la suspensión se extiende hasta por el término de duración de la investigación, el cual no se precisa. La suspensión provisional es por definición temporal y si su duración se supedita a otro evento - duración de la investigación -, éste debe surtirse en el término que sea el mínimo necesario para definir la situación del presunto infractor. En caso contrario, la medida preventiva adquiere la connotación de “pena anticipada” y pierde todo sustento de razonabilidad y proporcionalidad, máxime si se tiene presente que el término del mandato de los referidos funcionarios es de tres años.
"Lo que se ha querido es que la provisión de los cargos de alcalde o de gobernador por nombramiento por parte de una autoridad ejecutiva de mayor jerarquía, sea tan solo un hecho excepcional. La disposición contenida en el artículo 15 sub examine, va en contravía de tan manifiesta intención, y, por ende, resulta violatoria de la Constitución. La consecuencia lógica de esta inconstitucionalidad es, naturalmente, la de que también en la eventualidad prevista en el artículo 15, deben realizarse elecciones en el respectivo departamento o municipio, para reemplazar al gobernador o alcalde cuyo mandato hubiere sido revocado, aun cuando hubieren transcurrido dos años desde su fecha de posesión. Ello sin perjuicio, claro, de que en el interim, la autoridad correspondiente pueda nombrar, con carácter provisional, al gobernador o alcalde encargados, mientras se efectúa, dentro de los términos legales, la nueva elección. Dicho nombramiento debe ceñirse, por lo demás, a la condición fijada para el efecto por la ley, es decir, que para él se tenga en cuenta el grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado".
"La Constitución Política no señala una fecha oficial para la iniciación del período de los alcaldes o gobernadores. En lo que se refiere al período de los gobernadores y los alcaldes, la Constitución se limita a señalar que éste será de tres (3) años. Al producirse la elección popular de quien haya de sucederlo en el cargo, cualquiera que sea la fecha en que ello ocurra, el período constitucional del nuevo mandatario, comenzará a contarse a partir de la fecha de su posesión, y este período deberá ser el mismo de aquél cuyo mandato fue revocado, es decir, de tres (3) años".
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 80, 106, el inciso 2° y 3° del artículo 108, y la expresión “desde el momento en que se inicie la investigación correspondiente" del artículo 110 de la Ley 104 de 1993.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 76, 77, 78, 79 y 81, de la Ley 104 de 1993 siempre que la auditoria sea selectiva y se aplique en aquellos casos en los cuales existan motivos fundados para hacerlo.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 4 del artículo 105 de la Ley 104 de 1993.
CUARTO.- Declarar INEXEQUIBLES la expresión "siempre y cuando no haya transcurrido más de la mitad del período y las condiciones de orden público lo permitan", y el último inciso del artículo 112 de la Ley 104 de 1993.
QUINTO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 114 de la Ley 104 de 1993.
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-586/95
SISTEMAS DE RADIOCOMUNICACION-Mensajes cifrados/LIBERTAD DE EXPRESION-Limitación desproporcionada/COMUNICACIONES-Interceptación por orden judicial/COMUNICACIONES PRIVADAS-Reserva (Salvamento de voto)
La limitación que a la libertad de expresión establece la ley demandada, aparece, sin embargo, desproporcionada. Respecto de quienes, sin intención delictiva, optan libremente por transmitir mensajes cifrados o ininteligibles, la medida legal sustrae integralmente dicha modalidad de conducta, como quiera que a ella pueden recurrir las personas comprometidas en actividades ilícitas. La prohibición general que contempla la ley, se extiende al grupo de personas que no participan de la presunta acción delictiva y cuyas comunicaciones no están cubiertas por la orden judicial de interceptación. El sacrificio que supone la medida para los derechos y libertades públicas, es muy superior a los beneficios eventuales que ella puede representar en la lucha contra el delito. El costo de admitir su procedencia no podría ser otro que el de otorgar al Gobierno una facultad expresada en términos tan vagos e imprecisos, que podría justificar injerencias abusivas en la vida privada de las personas inocentes, sujetándolas, sin orden judicial, a que sus comunicaciones privadas pudieren ser escuchadas y calificadas - en términos de claridad e ininteligibilidad - por miembros de la Fuerza Pública.
La norma acusada no pretende garantizar al emisor o receptor de una determinada comunicación, la posibilidad de que el mensaje o información objeto de la misma sea cabalmente comprendido. En ése ámbito, es irrelevante para el derecho y el orden público, la meta del entendimiento lingüístico pleno entre las personas, menos todavía de aquéllas que libremente optan por utilizar sistemas no convencionales. Realmente, el interés de la norma trasciende a los sujetos directos del proceso comunicativo y busca facilitar su percepción e intelección por parte de un tercero - el miembro de la Fuerza Pública -, encargado de rastrear los contactos entre sujetos comprometidos en actos delictivos. De ahí la exigencia de que el lenguaje utilizado sea comprensible, de modo que permita la eficaz y célere actividad de prevención o represión de los actos o amenazas antisociales, la que aparentemente vería reducida su capacidad si no se prohibiese la comunicación cifrada o ininteligible.
Sin embargo, los motivos en virtud de los cuales las personas eventualmente y en grado variable apelan a sistemas de comunicación codificados o no estrictamente convencionales, pueden ser lícitos o indiferentes desde el punto de vista jurídico. Situaciones de la vida íntima, pueden comunicarse de manera incomprensible para terceros, precisamente para mantener su privacidad, protegida constitucionalmente (C.P., art. 15). En general, los lenguajes artificiales - utilizados en la comunidad científica -, a los cuales se recurre por necesidad, suelen ser fatalmente ininteligibles para las personas carentes de conocimientos técnicos. En fin, siempre que no se viole un derecho o bien constitucionalmente protegido, la libertad de expresión, que abarca el derecho a adoptar el medio que la persona considere más idóneo para comunicar y exteriorizar sus ideas, opiniones o pensamientos, ampara la escogencia del lenguaje o sistema de comunicación que ha de servir de vehículo al ejercicio concreto de su derecho. Si el derecho fundamental a la comunicación libre (C.P. art., 20), no aparejara - junto al contenido -, el derecho a optar por la forma que ha de revestir la expresión que se busca transmitir, la censura ocuparía el espacio de esta libertad, la cual quedaría a merced no de su titular sino del Gobierno.
El problema que la norma demandada suscita, por lo tanto, se refiere a la justificación constitucional de la restricción que ella comporta respecto del uso lícito de lenguajes cifrados o codificados - sustentado en la libertad de expresión -, cuando la misma se propone perseguir y sancionar su utilización con fines delictivos.
El medio empleado para conseguir dicho objetivo - prohibición de los mensajes cifrados que cursen a través de ciertos instrumentos de radiocomunicación -, puede ser idóneo para lograrlo, aunque su eficacia sea relativa. Si la medida fuera claramente inepta para realizar el objetivo buscado, la restricción a la libertad que ella produce, no sería razonable y debería, por lo tanto, descartarse. La eficacia en este caso es relativa, por muchas razones que sería prolijo explicar. Baste, sin embargo, puntualizar que los propósitos criminales pueden cumplirse, dadas las infinitas posibilidades de usos alternativos del lenguaje natural, estipulando entre los actores y cómplices su empleo en sentido puramente figurado y aparente, con lo cual se observaría la prohibición en cuanto el mensaje audible sería inteligible no así su significado delictivo. No obstante la anotada relatividad del medio seleccionado, la Corte no dispone de argumentos para declarar la inexequibilidad por este concepto. Si la constitucionalidad dependiera de la eficacia completa de cada medida, se podría paralizar la acción del Estado y de sus órganos y el control de constitucionalidad adquiriría una naturaleza distinta. De ahí que únicamente en el caso de que la falta de idoneidad del medio legal sea patente u ostensible, la supresión de la restricción a la libertad, se impondrá.
La limitación que a la libertad de expresión establece la ley demandada, aparece, sin embargo, desproporcionada. Respecto de quienes, sin intención delictiva, optan libremente por transmitir mensajes cifrados o ininteligibles, la medida legal sustrae integralmente dicha modalidad de conducta, como quiera que a ella pueden recurrir las personas comprometidas en actividades ilícitas. En el primer caso, la restricción no permite al Estado recaudar pruebas ni informaciones útiles, pues las comunicaciones privadas sólo pueden ser interceptadas por orden judicial y en relación con investigaciones judiciales. En este evento, la exigencia de inteligibilidad o claridad de los mensajes, por definición se excluye, por ausencia de un tercero - miembro de la Fuerza Pública -, que no podría intentar siquiera escuchar la conversación privada. En el segundo caso, la prohibición puede tener sentido, ya que siempre que obre la orden judicial de interceptación, un tercero está autorizado legalmente para conocer el contenido de las comunicaciones. Empero, la prohibición general que contempla la ley, se extiende al grupo de personas que no participan de la presunta acción delictiva y cuyas comunicaciones no están cubiertas por la orden judicial de interceptación. De otro lado, si mediara la referida orden judicial, la autoridad ciertamente dispondría de instrumentos más selectivos y eficaces para controlar las acciones y los movimientos de quienes pretenden quebrantar el orden social, sin necesidad de afectar la libertad de las personas ajenas esas conductas. Se concluye que en el afán loable de perseguir un fin constitucional, se ha dictado una medida que si bien puede ser idónea para ello, se torna, entre las alternativas posibles igualmente capaces de realizarlo, la más gravosa para el ejercicio de la libertad y de los derechos. El sacrificio que supone la medida para los derechos y libertades públicas, es muy superior a los beneficios eventuales que ella puede representar en la lucha contra el delito. El costo de admitir su procedencia no podría ser otro que el de otorgar al Gobierno una facultad expresada en términos tan vagos e imprecisos, que podría justificar injerencias abusivas en la vida privada de las personas inocentes, sujetándolas, sin orden judicial, a que sus comunicaciones privadas pudieren ser escuchadas y calificadas - en términos de claridad e ininteligibilidad - por miembros de la Fuerza Pública.

References: artículo 242
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 80
 artículo 287
 artículo 80
 artículo 189
 artículo 105
 artículo 108
 artículo 108
 artículo 110

Artículo 110
 artículo 112
 artículo 11
 artículo 114

Artículo 114
 artículo 114
 artículo 209
 artículo 269
 artículo 105
 artículo 102
 artículo 106
 artículo 102
 artículo 50
 artículo 105
 artículo 95
 artículo 365
 artículo 108
 artículo 15
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 artículo 108
 artículo 110
 artículo 105
 artículo 112
 artículo 114