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Timestamp: 2018-10-21 19:29:59+00:00

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L’Adunanza Plenaria si pronuncia sulla rideterminazione degli oneri concessori: una soluzione che lascia molti dubbi (di coerenza…)” di Stefano Taddeucci
L’Adunanza Plenaria si pronuncia sulla rideterminazione degli oneri concessori: una soluzione che lascia molti dubbi (di coerenza…)”
Ulteriore commento a Cons. Stato, Ad. Plen., 30 agosto 2018, n. 12
20 Set 2018 di Stefano Taddeucci
Gli atti con i quali la Pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16, d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio (1)
La questione sottesa alla presente pronuncia è se la PA possa rideterminare (in malampartem) gli oneri concessori entro il termine di prescrizione ordinaria decennale (art. 2946 c.c.), oppure possa procedere in tal senso solo ed esclusivamente entro il termine dei 18 mesi previsti per l’annullamento in autotutela dall’art. 21 nonies Legge 241/90.
La sentenza in commento origina dall’ordinanza di rimessione n. 175 del 27/03/2018 del Cons. G.A. Reg. Sic., la quale aveva esposto i tre orientamenti giurisprudenziali sviluppatisi in merito alla questione sopra evidenziata.
Il primo orientamento nega che la rideterminazione (in malampartem) degli oneri concessori possa rientrare nell’ambito dell’esercizio del potere di annullamento (in autotutela) dell’ atto di quantificazione adottato in precedenza, in quanto, nonostante che sia previsto un termine prescrizionale decennale per poter esercitare le relative azioni (tra cui anche quella consistente nella facoltà di modificare il quantum della prestazione dovuta), la suddetta quantificazione deve intendersi come “immodificabile”.
Né, tanto meno, è applicabile l’istituto dell’annullamento civilistico, per effetto del quale la PA, essendo incorsa in un “errore” nel quantificare una prestazione inferiore al dovuto, potrebbe eventualmente esperire, nei confronti del privato, l’azione prevista dall’art. 1428 c.c. . Tale preclusione nei confronti della PA viene motivata con il fatto che quest’ultima, se ha originariamente sbagliato nel quantificare la somma dovuta a titolo di oneri concessori, ha, evidentemente, commesso un “errore”. Tuttavia, nella disciplina civilistica (art. 1428 c.c.), l’errore, per poter legittimare un’azione di annullamento del contratto ad opera di un contraente (in tal caso la PA), deve essere riconoscibile dall’altro contraente (ossia colui contro il quale la suddetta azione viene proposta, quindi in tal caso il privato): ciò al fine di tutelare sia la buona fede di quest’ultimo sia la certezza dei rapporti giuridici nel frattempo sorti, attraverso il contratto, con soggetti terzi. Ciò posto, la PA, se intende annullare il provvedimento di quantificazione e sostituirlo con un altro il quale imponga al privato l’obbligo di versare una somma superiore a quella in precedenza quantificata, non potrà utilizzare lo strumento civilistico dell’annullamento di cui all’art. 1428 c.c., in quanto in tal caso manca il presupposto della “riconoscibilità dell’errore”: quest’ultimo, infatti, è maturato nella sfera riservata alla PA, e quindi non è “riconoscibile” da parte del privato. La “riconoscibilità dell’errore” presuppone che il vizio sia derivato non già da un procedimento amministrativo condotto e gestito in modo unilaterale dalla PA, bensì da un accordo tra le parti: è possibile “riconoscere” un qualcosa solo nella misura in cui ne sia stati parte. Invece, siccome il provvedimento di quantificazione degli oneri è stato adottato all’esito di un procedimento amministrativo ed è stato il risultato di una decisione adottata in maniera unilaterale dalla PA, il privato non ha avuto la possibilità di verificare che siffatta decisione fosse viziata da un “errore”, consistente nel fatto che ad egli era stata addebitata una somma minore di quella dovuta.
Di conseguenza, nonostante che la fattispecie sia inquadrabile nell’ambito di un rapporto di diritto privato, la PA non potrà – al fine di adottare una nuova quantificazione degli oneri concessori in senso peggiorativo per il privato - utilizzare lo strumento dell’annullamento civilistico dell’originario atto di quantificazione, in quanto in tal caso il privato non ha avuto modo di riconoscere l’errore commesso in sede di calcolo; né, d’altra parte, la stessa PA potrà utilizzare a tal fine il termine di prescrizione ordinaria decennale, in quanto il calcolo del contributo di costruzione si è cristallizzato nel momento stesso in cui è stato adottato l’atto di rilascio del permesso di costruire.
Tale tesi è senza dubbio favorevole alla posizione del privato: essa, infatti, non solo afferma che la originaria determinazione degli oneri concessori non è modificabile dalla PA mediante l’annullamento in autotutela, ma nega che la PA possa esercitare tale facoltà di modifica attraverso l’azione civilistica di annullamento del contratto, in quanto il privato non è mai stato posto nella condizione di conoscere “l’errore” commesso dalla PA stessa in sede di calcolo degli oneri.
La tesi in commento si presta, tuttavia, alle seguenti osservazioni critiche.
Che la quantificazione degli oneri di costruzione resti un atto strettamente interno alla PA, e quindi non conoscibile da parte del privato, con la conseguenza quindi che quest’ultimo non si troverebbe mai nella condizione di poter conoscere eventuali errori di calcolo, è assai opinabile. Infatti, il procedimento amministrativo di quantificazione dei suddetti oneri, per come disciplinato dagli artt. 16 – 19 del D.P.R. 380/2001, si presenta come aperto alla partecipazione del privato, in quanto:
- la quota relativa agli oneri di urbanizzazione può essere rateizzata proprio su richiesta del privato, ex art. 16 comma 2 del D.P.R. sopra citato; di conseguenza il privato, intanto decide di richiedere il beneficio della rateazione, in quanto ha accertato che la somma quantificata come dovuta, per quanto possa essere considerevole, è comunque esatta; ed egli ha un solo modo per accertare tale esattezza, ossia risalire, mediante accesso agli atti, all’iter con il quale la PA è giunta al calcolo degli oneri; se accerta che tale iter è stato corretto, allora potrà ritenere, in maniera consapevole, opportuno chiedere di essere ammesso al beneficio; se, invece, dovesse accertare che tale iter non è stato corretto, allora sospenderà ogni valutazione in merito nell’attesa che la PA riesamini la questione;
- nel caso delle convenzioni – tipo approvate dalla Regione ex art. 18 del D.P.R. sopra citato, il comma 3 di tale norma prevede la possibilità, per il titolare del permesso di costruire, di chiedere che “il costo delle aree, ai fini della convenzione, sia determinato in misura pari al valore definito in occasione di trasferimenti di proprietà avvenuti nel quinquennio anteriore alla data della convenzione”. Ebbene, non sembra proprio che il riconoscimento di tale facoltà possa indurre a ritenere che il procedimento di calcolo degli oneri concessori sia chiuso ad ogni istanza partecipativa del privato e quindi renda impossibile a quest’ultimo riconoscere l’eventuale “errore” commesso dalla PA nella quantificazione.
Di conseguenza, la tesi in commento, se da un lato afferma che la determinazione degli oneri concessori ricade nell’ambito dei rapporti di diritto privato, dovrebbe coerentemente anche affermare che, viste le peculiarità del procedimento amministrativo il quale ha condotto a tale determinazione, la PA ben possa considerarsi legittimata a chiedere un annullamento del contratto per errore riconoscibile da parte dell’altro contraente, ossia del privato. E ciò non può che condurre a ritenere applicabile il termine di prescrizione quinquennale previsto dall’art. 1422 c.c. in merito all’azione di annullabilità, il quale, pertanto, si deve applicare in sostituzione del termine di prescrizione decennale di cui all’art. 2946 c.c. : da ciò il privato ricava indubbiamente un vantaggio in quanto, a seguito dell’annullamento dell’originario “accordo” di determinazione degli oneri a causa di errore riconoscibile, la nuova quantificazione (in malam partem per il privato) degli oneri stessi dovrà avvenire entro e non oltre 5 anni dalla conoscenza dell’errore, e non entro il più lungo termine decennale della prescrizione ordinaria.
Il secondo orientamento ritiene, invece, quanto segue: la rideterminazione degli oneri concessori, proprio perché rientra nell’ambito dei rapporti di diritto privato e quindi è svincolata dall’istituto dell’autotutela amministrativa di cui all’art.21 nonies Legge 241/90, può essere effettuata entro il termine di prescrizione decennale di cui all’art. 2946 c.c. . Esso evidenzia che, se così non fosse, si legittimerebbe l’applicazione dell’istituto dell’ “indebito oggettivo”, il quale è invece da considerare come inammissibile nei rapporti di diritto amministrativo.
Tale secondo orientamento si presta alle seguenti osservazioni critiche.
Esso, infatti, da un lato è apprezzabile per la sua coerenza, in quanto parte dal presupposto che la rideterminazione degli oneri concessori è inquadrabile nello schema dei rapporti di diritto privato ed arriva alla conclusione secondo cui la PA può esercitare la facoltà entro il termine di prescrizione ordinaria decennale di cui all’art. 2946 c.c.; dall’altro, tuttavia, è incoerente allorquando nega che l’istituto dell’indebito oggettivo possa avere diritto di cittadinanza nell’ordinamento amministrativo, e ciò in quanto, se si ritiene che si tratti di rapporti di diritto privato, allora non vi è motivo per non considerare applicabile l’intera disciplina generale del contratto contenuta nel codice civile, tra cui anche l’istituto della ripetizione d’indebito.
Se si ritiene applicabile il termine ordinario di prescrizione decennale di cui all’art. 2946 c.c., allora non può che farsi rientrare in questo discorso proprio l’istituto dell’indebito oggettivo. Assai significativa al riguardo è la norma contenuta nell’art. 1422 c.c. , in base alla quale “l’azione di nullità è imprescrittibile… salvi gli effetti della prescrizione delle azioni di ripetizione”.
La fattispecie è questa: uno dei due contraenti ha eseguito, in favore dell’altro, un pagamento che in realtà, in base alle norme sia di legge sia negoziali, non era dovuto; tale contraente, inoltre, accerta che il contratto era nullo, e pertanto intende proporre la relativa azione; egli, tuttavia, se, oltre a far accertare la nullità del contratto, intende anche recuperare le somme indebitamente versate, non potrà farlo senza limiti di tempo (come invece accade per l’azione di nullità, che è, appunto, imprescrittibile), ma dovrà farlo, necessariamente, anche in tal caso, entro il termine ordinario decennale di prescrizione di cui all’art. 2946 c.c., in quanto l’azione di ripetizione d’indebito viene concepita come svincolata dall’azione di nullità, ossia la seconda non ricomprende la prima.
Quindi, già nella disciplina civilistica, l’azione di ripetizione d’indebito, anche quando trae origine da un contratto nullo, si presenta come un’azione che può essere esercitata solo entro un certo tempo, e non sine die come accade invece per l’azione di nullità: mentre quest’ultima è imprescrittibile, l’azione di ripetizione di indebito si prescrive.
Questo rappresenta un aspetto fondamentale, in quanto normalmente, quando ad un contratto viene attribuita una determinata forma di invalidità, anche la previsione dei limiti temporali entro cui poter esercitare le relative azioni segue la disciplina prevista per quella forma di invalidità: se un contratto è nullo, le azioni nascenti da tale contratto dovrebbero essere imprescrittibili. Invece, nel caso dell’azione di ripetizione di indebito, è prevista un’eccezione, che è appunto quella della prescrizione.
Ora, tornando alla premessa di partenza (ossia la rideterminazione degli oneri concessori rientra in un rapporto di diritto privato, e non in un rapporto di diritto amministrativo), va ricordato che l’atto con cui originariamente erano stati quantificati gli oneri concessori (per una somma inferiore a quella dovuta) si è concretato pur sempre non già in un “accordo tra le parti” bensì in un “provvedimento amministrativo”: ai sensi dell’art. 16 comma 3 del D.P.R. 380/2001, “La quota di contributo relativa al costo di costruzione, determinata all'atto del rilascio, è corrisposta in corso d'opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, non oltre sessanta giorni dalla ultimazione della costruzione”. Tale “atto di rilascio” non è un “contratto”: è un “provvedimento”.
Pertanto, in contrapposizione alla soluzione interpretativa adottata da questo secondo filone giurisprudenziale, va evidenziato quanto segue:
a) l’errore nella quantificazione del calcolo degli oneri concessori ha configurato, in base all’art. 21 octies della Legge 241/90, una “violazione di legge”, ossia una errata applicazione dei parametri previsti dalle norme per la quantificazione degli oneri, e quindi un vizio di annullabilità di “un provvedimento” (e non già di “un contratto”);
b) ai sensi dell’art. 21 nonies della Legge 241/90, l’annullamento di ufficio può essere esercitato entro 18 mesi dall’adozione del provvedimento di autorizzazione;
c) anche volendo ammettere che la rideterminazione (in malam partem per il privato) degli oneri concessori debba essere inquadrata nell’ambito dei rapporti di diritto privato, e che quindi in realtà tale rideterminazione sia da assimilare alla azione di ripetizione di indebito civilistica, va comunque segnalato che qualsivoglia operazione ermeneutica di accostamento del provvedimento amministrativo ad un rapporto negoziale di diritto privato non deve mai trascurare la norma contenuta nell’art. 11 comma 3 della Legge 241/90, ai sensi del quale anche gli eventuali accordi tra PA e privati, pur quando siano sostitutivi dei provvedimenti amministrativi, sono comunque sottoposti ai medesimi controlli previsti per questi ultimi, ed il controllo sostitutivo per eccellenza del provvedimento amministrativo è proprio quello consistente nell’esercizio del potere (in autotutela) di annullamento di cui all’art. 21 nonies della Legge 241/90, il quale può essere esercitato entro (e non oltre) 18 mesi dall’adozione del provvedimento di autorizzazione;
f) di conseguenza, l’unico strumento per poter modificare (in malampartem per il privato) il provvedimento con cui erano stati quantificati gli oneri concessori, resta quello dell’annullamento di ufficio, esercitabile entro il termine sopra citato: l’ammontare della quota viene appunto determinata - in base alla norma del T.U. edilizia - contestualmente al rilascio del titolo edilizio, e quindi tale determinazione potrà essere annullata (in malam partem per il privato) entro 18 mesi da quando il privato è stato autorizzato ad eseguire l’intervento;
g) ritenere esercitabile, nel caso di specie, il potere di autotutela, comporta un effetto tutelante, quanto meno temporalmente parlando, per il privato stesso: infatti, ai sensi dell’art. 21 nonies della Legge 241/90, l’annullamento di ufficio può essere esercitato entro 18 mesi dall’adozione del provvedimento di autorizzazione (in tal caso: il rilascio del titolo edilizio), mentre, se si ritenesse prevalente il termine ordinario decennale di prescrizione di cui all’art. 2946 c.c., la facoltà della PA di richiedere al privato un nuovo pagamento degli oneri concessori (causa l’errata quantificazione originaria) potrebbe essere esercitata, per l’appunto, entro questo più lungo termine.
Il terzo orientamento ritiene, contrariamente ai primi due, che la determinazione degli oneri concessori rientri nell’ambito dei rapporti di diritto amministrativo, in quanto il pagamento degli stessi trae fonte non già da un “accordo tra le parti” bensì da una prestazione patrimoniale che viene imposta dalla PA: pertanto debbono applicarsi le regole dell’autotutela amministrativa.
Il che significa che la PA potrà rideterminare gli oneri concessori (in malam partem per il privato) solo mediante l’annullamento di ufficio (autotutela) dell’originario provvedimento di quantificazione, e quindi entro e non oltre i 18 mesi previsti dall’art. 21 nonies della Legge 241/90.
La terza tesi, quindi, aderisce alle osservazioni critiche mosse alla seconda tesi, in quanto sostiene la non configurabilità della quantificazione degli oneri concessori in termini di “rapporto di diritto privato”.
Il Cons. G.A. Reg. Sic, nell’ordinanza n. 175 del 27/03/2018 di rimessione all’ Adunanza Plenaria, ha aderito al terzo orientamento, ritenendo appunto che quest’ultimo rappresenti il giusto compromesso tra l’esigenza della PA di giungere – anche attraverso provvedimenti successivi – alla esatta quantificazione del contributo dovuto (in modo da non causare un danno erariale) e la tutela del legittimo affidamento della parte privata in ordine alla determinazione originaria del contributo stesso (laddove il privato viene tutelato appunto dal fatto che una nuova quantificazione, in senso per lui peggiorativo, degli oneri da corrispondere, sarà possibile solo entro il limite temporale dei 18 mesi previsti dall’art. 21 nonies della Legge 241/90).
L’Adunanza Plenaria, nella sentenza in commento, sostiene che “Gli atti con i quali la Pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16, d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale”.
Essa, quindi, si riallaccia alla prima delle due tesi giurisprudenziali sopra commentate, in quanto, analogamente a quest’ultima, ricostruisce la fattispecie in termini di rapporto di diritto privato e giunge alla conclusione che tutte le azioni nascenti da tale rapporto (ivi compresa la rideterminazione, anche in malam partem) degli oneri concessori, sono esercitabili entro il termine ordinario di prescrizione decennale di cui all’art. 2946 c.c. .
Tuttavia, mentre la prima delle tesi sopra esposte riteneva inapplicabile l’istituto dell’annullamento civilistico in quanto sosteneva che l’errore commesso dalla PA in sede di prima quantificazione non fosse riconoscibile da parte del contraente privato, l’Adunanza Plenaria afferma, invece, che “l’errore nella liquidazione del contributo, compiuto dalla pubblica amministrazione, non attiene ad elementi estranei o ignoti alla sfera del debitore ed è quindi per lui in linea di principio riconoscibile, in quanto o riguarda l’applicazione delle tabelle parametriche, che al privato sono o devono essere ben note, o è determinato da un mero errore di calcolo, ben percepibile dal privato”. L’Adunanza Plenaria prosegue affermando che “La complessità delle operazioni di calcolo o l’eventuale incertezza nell’applicazione di alcune tabelle o coefficienti determinativi, dovuti a ragioni di ordine tecnico, non sono eventi estranei o ignoti alla sfera del debitore, che invece con l’ordinaria diligenza, richiesta dagli artt. 1175 e 1375 c.c., può e deve controllarne l’esattezza sin dal primo atto di loro determinazione”.
A questo punto, ci si aspetterebbe che la conclusione dell’ Adunanza Plenaria fosse la seguente:
siccome l’errore nella quantificazione degli oneri concessori è ben conoscibile da parte del contraente con la ordinaria diligenza, si integra il presupposto della “riconoscibilità da parte dell’altro contraente” previsto dall’art. 1431 c.c. ai fini dell’annullamento civilistico, e quindi la PA potrà far valere il proprio diritto (negoziale) ad una modifica (in malam partem) di tale quantificazione non già entro il termine ordinario di prescrizione decennale di cui all’art. 2946 c.c. . bensì entro il termine specifico quinquennale di prescrizione di cui all’art. 1422 c.c. .
Invece, l’ Adunanza Plenaria giunge alla conclusione opposta: è vero che l’errore è riconoscibile da parte del privato, ma “si deve escludere l’applicabilità dell’art. 1431 c.c. a questa fattispecie, in quanto l’errore nella liquidazione del contributo, compiuto dalla pubblica amministrazione, non attiene ad elementi estranei o ignoti alla sfera del debitore ed è quindi per lui in linea di principio riconoscibile, in quanto o riguarda l’applicazione delle tabelle parametriche, che al privato sono o devono essere ben note, o è determinato da un mero errore di calcolo, ben percepibile dal privato, errore che dà luogo alla semplice rettifica”.
Tale conclusione suscita talmente tante perplessità da far sorgere il ragionevole dubbio che vi sia stato un vero e proprio errore nella redazione della sentenza !!
Ai sensi dell’art. 1428 c.c., “l’errore è causa di annullamento del contratto quando è essenziale ed è riconoscibile dall’altro contraente” : quindi, è proprio perchè è stata accertata la riconoscibilità dell’errore da parte del privato, che si sarebbe dovuto concludere nel senso di ritenere applicabile l’istituto dell’annullamento civilistico, e quindi la conseguente esperibilità (da parte della PA) di un’azione volta all’annullamento dell’ “accordo” di cui alla quantificazione originaria entro il termine (specifico) quinquennale di prescrizione di cui all’art. 1422 c.c. ., anziché in quello decennale ordinario di cui all’art. 2946 c.c. .
Non si capisce per quale motivo l’ Adunanza Plenaria abbia escluso l’applicabilità, nel caso di specie, dell’art. 1431 c.c., pur avendo espressamente qualificato come appunto “riconoscibile” l’errore commesso dalla PA nell’originario “accordo” di calcolo del contributo di costruzione (!).
La palese incoerenza della soluzione adottata dall’Adunanza Plenaria induce persino a preferire, a questo punto, l’interpretazione operata dal primo filone giurisprudenziale, secondo il quale non poteva ravvisarsi il presupposto della riconoscibilità dell’errore in quanto il calcolo del contributo dovuto matura in un procedimento di cui è parte solo la PA e che pertanto non ammette alcuna conoscibilità da parte del privato (!!): per lo meno, in quel caso si partiva da un presupposto sbagliato (ossia quello secondo cui l’errore di calcolo del contributo non è riconoscibile da parte del privato) e si giungeva ad una conclusione (l’inoperabilità dell’azione di annullabilità del contratto ex art. 1428 c.c.) sbagliata ma almeno coerente con la premessa.
L’auspicio, a questo punto, è che il Cons. G.A. Reg. Sic., al quale l’Adunanza Plenaria ha rimesso il giudizio, evidenzi l’incongruenza del principio di diritto enunciato nella sentenza in commento, ed adotti una soluzione che sia caratterizzata dalla coerenza tra inquadramento (privatistico o pubblicistico) della fattispecie e disciplina applicabile.

References: sentenza 
 art. 16
 art. 18
 sentenza 
 sentenza 
 art. 1428
 sentenza