Source: http://www.slideshare.net/jorgeopiac/auto-251-08
Timestamp: 2016-10-26 01:38:00+00:00

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La estadística es la parte de las m...
by Leidy Yn
Day 6 September 15th Chapters 3 and 5
Auto 251/08 Referencia: Protección de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado, en el marco de la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, después de la sesión pública de información técnica realizada el 28 de junio de 2007 ante la Sala Segunda de Revisión. Magistrado Ponente: MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSABogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil ocho (2008)La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por losMagistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y RodrigoEscobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, haadoptado la presente providencia con el objeto de proteger los derechosfundamentales de los niños, niñas y adolescentes afectados por eldesplazamiento forzado por causa del conflicto armado, en el marco de lasuperación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, después de haber convocado una sesión de información técnicael día 28 de junio de 2007 con la participación de los menores de edaddesplazados y sus voceros, y de haber analizado los informes que le fueronpresentados después de dicha sesión.I. ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DELA PRESENTE DECISIONI.1. Situación constitucionalmente inadmisible y apremiante de los niños,niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado en el país.1. Los niños, niñas y adolescentes colombianos en situación dedesplazamiento forzado son las víctimas más débiles e indefensas del conjuntode la población desplazada por el conflicto armado en el país, y al mismotiempo, son duramente golpeados por crímenes y condiciones estructurales deexistencia que escapan por completo tanto a su control y su responsabilidadcomo a su capacidad de resistir o de responder, marcándolos de por vida alincidir negativamente sobre su proceso de desarrollo individual.2. Dado su estado de victimización pronunciada e inerme ante las numerosasinjusticias del desplazamiento forzado, cada uno de los casos individuales demenores de edad desplazados por la violencia armada en Colombia configura, 2.
2en sí mismo, una manifestación extrema de vulneraciones profundas, graves,sistemáticas y concurrentes de derechos fundamentales prevalecientes (art. 44,C.P.).3. La proliferación de estas situaciones individuales de quebrantamientomúltiple y severo de la Constitución en mucho más de un millón de casosconcretos a lo largo del territorio nacional es un hecho que ha sido demostradocon la suficiente contundencia como para desencadenar una respuesta idónea,contundente y prioritaria de las autoridades estatales a todo nivel, incluida laCorte Constitucional.4. El axioma de la presente providencia, y el fundamento jurídico de todas ycada una de las medidas inmediatas de prevención y protección que aquí seadoptarán, es el carácter constitucionalmente inadmisible y apremiante de lasituación de los menores de edad desplazados por el conflicto armado, comoparte de la continuidad del estado de cosas inconstitucional.5. Las diversas manifestaciones de esta situación generalizada de violaciónabierta de la Constitución Política, la precaria respuesta estatal a las mismas ylas medidas que es imperioso adoptar en forma inmediata para proteger a losmenores de edad desplazados en tanto sujetos de protección constitucionalespecial, serán exploradas en detalle en las secciones subsiguientes.I.2. Persistencia del estado de cosas inconstitucional en el campo deldesplazamiento forzado.En la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró la existenciade un estado de cosas inconstitucional en el campo del desplazamientoforzado en el país, e impartió varias órdenes complejas encaminadas aasegurar su superación, y a avanzar hacia la garantía del goce efectivo de losderechos fundamentales de los desplazados. Según se constató en el Auto 218de 2006, y según lo han reconocido posteriormente diversas autoridadesgubernamentales ante la Corte Constitucional -en particular durante laaudiencia pública realizada en febrero de 2008 ante esta Corporación-, elestado de cosas inconstitucional persiste en la actualidad, y conlleva lacontinuidad de la violación masiva, sistemática, profunda y persistente de losderechos fundamentales de millones de personas en el territorio nacionalvictimizadas por este complejo fenómeno.I.3. Competencia continúa de la Corte Constitucional para verificar lasuperación del estado de cosas inconstitucional.I.2.1. De conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, “el juez(…) mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el 3.
3derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”1 La Sala Segunda deRevisión de la Corte Constitucional, en el marco del proceso de seguimientoal cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia T-025 de 2004,mantiene su competencia para verificar que las autoridades adopten lasmedidas necesarias para asegurar el goce efectivo de los derechosfundamentales de las personas desplazadas en el país.I.2.2. En virtud de decisión de la Sala Segunda de Revisión del día trece (13)de agosto de 2007, en lo atinente a eventuales desacatos, la CorteConstitucional ha reasumido la competencia para garantizar el cumplimientode las órdenes impartidas en el marco del proceso de seguimiento de lasuperación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamientointerno.I.3. Identificación previa, por el juez constitucional, de la especialvulnerabilidad de los niños, niñas y adolescentes desplazados por la violenciay la violación grave y sistemática de sus derechos fundamentales, así como dela ausencia de un enfoque diferencial sensible a sus necesidades específicas.I.3.1. En la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional manifestó que,en términos generales, las personas desplazadas por el conflicto armado, dadaslas circunstancias que rodean el desplazamiento, “quedan expuestas a un nivelmucho mayor de vulnerabilidad2, que implica una violación grave, masiva ysistemática de sus derechos fundamentales3 y, por lo mismo, amerita elotorgamiento de una especial atención por las autoridades: ‘Las personasdesplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que loshace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado’4.” Más1 Sobre la competencia de la Corte Constitucional para dictar autos que aseguren que el cumplimiento de loordenado en una sentencia de tutela, siempre que ello sea necesario, ver, entre otros, los Autos 010 y 045 de2004, MP: Rodrigo Escobar Gil. Ver también la sentencia T-086 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.2 Los motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados por la Cortedesde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la sentencia T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivosde los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan “(i) lapérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) elincremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la pérdida del acceso ala propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación social.”, así como el empobrecimiento y el deterioroacelerado de las condiciones de vida. Por otra parte, en la sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que lavulnerabilidad de los desplazados es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de lasrepercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la necesidad de incorporar unaperspectiva de género en el tratamiento de este problema, por la especial fuerza con la que afecta a lasmujeres.3 Ver, entre otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000.4 Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta tutela seacumulan tres demandas. La primera corresponde a un grupo de desplazados por la violencia estabacompuesto por 26 familias que habían ocupado un predio de alto riesgo de propiedad de CORVIDE y queiban a ser desalojados por las autoridades municipales de Medellín, sin que se les hubiera ofrecido atenciónhumanitaria y sin que existiera un plan de atención a la población desplazada. El segundo grupo estabacompuesto por una familia de desplazados que solicitaba ayuda a las autoridades de Cali para tener acceso alos beneficios de vivienda que se otorgaban a personas ubicadas en zonas de alto riesgo, pero a quienes se lesniega dicho auxilio con el argumento de que no estaba diseñado para atender población desplazada que sólopodían recibir ayuda de carácter temporal. El tercer grupo, también unifamiliar, interpuso la acción de tutelacontra la Red de Solidaridad, pues a pesar de haber firmado un acuerdo de reubicación voluntaria y habersetrasladado al municipio de Guayabal, la Red no había cumplido con la ayuda acordada para adelantarproyectos productivos y para obtener una solución de vivienda definitiva. La ayuda pactada para el proyecto 4.
4adelante, al identificar los derechos constitucionales fundamentalesespecíficos que resultan vulnerados por las situaciones de desplazamientoforzado, la Corte señaló expresamente los derechos de los miembros de los“grupos especialmente protegidos ‘en razón de las precarias condiciones quedeben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse’5”, entre loscuales se cuentan los menores de edad. La Corte precisó que la interpretaciónde los derechos de los sujetos de especial protección constitucional queforman parte de la población desplazada se debe realizar con arreglo a losPrincipios Rectores del Desplazamiento Forzado Nos. 2, 4 y 9, relativos a laprotección especial que el Estado debe dispensar a ciertos grupos dedesplazados.I.3.2. Posteriormente, en el Auto 218 de 2006, la Corte Constitucionalconstató la persistencia del estado de cosas inconstitucional declarado en lasentencia T-025 de 2004, y entre las áreas críticas de la política pública deatención a la población desplazada que ameritaban una intervención urgente,incluyó la “falta de especificidad de la política de atención en sus diversoscomponentes”, resaltando que no se había demostrado un avance significativoen la adopción de enfoques que respondieran a las necesidades específicas delos sujetos de especial protección constitucional, que resultan afectadosagudamente por las cargas implícitas en el desplazamiento, ya que “sediferencian del resto [de la población desplazada] en cuanto a laespecificidad de sus vulnerabilidades, sus necesidades de protección y deatención, y las posibilidades que tienen de reconstruir sus proyectos de vidadigna. De ahí se deriva la necesidad de adoptar un enfoque diferencial,específico, que reconozca que el desplazamiento surte efectos distintosdependiendo de la edad y del género.”6productivo fue finalmente entregada al actor por orden del juez de tutela, pero la ayuda para vivienda no se ledio porque estaba sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos.5 Ver, por ejemplo, las sentencias T-215 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño, en donde la Corte tutela losderechos de 14 menores de edad a quienes se les niega el cupo para estudiar en el Colegio Sol de Oriente de laComuna Centro Oriental de Medellín, por razones de edad, ausencia de cupos disponibles e imposibilidad deasumir los costos generados; T-419 de 2003, MP: Alfredo Beltrán Sierra, donde la Corte concede el amparode los derechos a dos mujeres cabeza de familia desplazadas y a sus hijos, a quienes en un caso, no se le habíadado la ayuda humanitaria a la que tenían derecho, y en el otro, la ayuda humanitaria recibida resultabaclaramente insuficiente dadas las urgentes necesidades de la familia.6 La Corte declaró en dicho Auto 218 de 2006 (i) que “como resultado de las fallas en la caracterización dela población desplazada y la insensibilidad que se presentó en la formulación de la política frente a lossujetos de especial protección constitucional titulares de derechos constitucionales, entre otras causasseñaladas desde la sentencia T-025 de 2004, ante la Corte no se ha demostrado que la política pública deatención al desplazamiento se haya formulado o aplicado con observancia del criterio de especificidad que sederiva del mandato de garantizar los derechos de los sujetos especialmente vulnerables. Por el contrario, hayen los informes remitidos algunos ejemplos de programas o acciones diseñados para la población vulnerableen general, a través de los cuales se continúan canalizando esfuerzos para la atención a la poblacióndesplazada, y sin que dichos programas tengan la especificidad requerida respecto de los desplazados (…)”;y (ii) que “en los informes no se muestra que los programas de atención adelantados por las distintasautoridades que conforman el sistema presten especial atención a las necesidades particulares de losancianos, los niños y las mujeres cabeza de familia que conforman la población a atender. En efecto, estossujetos de especial protección constitucional resultan afectados en forma aguda por la condición dedesplazamiento, dada la magnitud de los riesgos a los que están expuestos –por ejemplo, riesgos para susalud y su vida, de caer en redes de tráfico y prostitución, de ser reclutados forzosamente para los gruposarmados irregulares, de desnutrición de los niños o, en el caso de las mujeres y niñas, de sufrir violación desus derechos sexuales y reproductivos-. Si bien la totalidad de individuos desplazados comparten, entérminos generales, la violación de sus derechos constitucionales, estos tres grupos poblacionales se 5.
5I.3.3. En consecuencia, la Sala nota que en anteriores decisiones de esta Cortese advirtió con toda claridad a las autoridades que integran el SNAIPD sobrela necesidad de adoptar un enfoque diferencial en relación con la poblacióndesplazada, que reconozca, entre otros, los derechos y necesidades especialesde los menores de edad víctimas del desplazamiento forzado. Como sedemostrará a lo largo de la presente providencia, y sin desconocer los avancesefectuados en general por entidades gubernamentales para proteger a losdesplazados, esta indicación por parte del juez constitucional no se hatraducido, a la fecha, en acciones integrales, concretas y especialmentediferenciadas orientadas a resolver la situación crítica de los menores de edadvíctimas del desplazamiento forzado en el país.I.4. Los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado sonsujetos de protección constitucional imperativa y prioritaria, en virtud de losmandatos de la Carta Política y de las obligaciones internacionales delEstado colombiano en materia de Derechos Humanos y DerechoInternacional Humanitario.I.4.1. Mandatos constitucionales específicos. El artículo 44 de la Constitucióndispone:“Artículo 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridadfísica, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombrey nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado yamor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de suopinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física omoral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica ytrabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados enla Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados porColombia.La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y protegeral niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio plenode sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competentesu cumplimiento y la sanción de los infractores.Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás.”Esta cláusula de la Carta Política, cuyos términos imperiosos no dejan dudasobre el carácter prevaleciente de los derechos de los niños y el contenidoapremiante de las obligaciones que se derivan de tales derechos para el Estado,provee el fundamento constitucional general y suficiente de la presenteprovidencia.diferencian del resto en cuanto a la especificidad de sus vulnerabilidades, sus necesidades de protección y deatención, y las posibilidades que tienen de reconstruir sus proyectos de vida digna. De ahí se deriva lanecesidad de adoptar un enfoque diferencial, específico, que reconozca que el desplazamiento surte efectosdistintos dependiendo de la edad y del género.” 6.
6Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los adolescentes –quienes son depor sí titulares de los derechos de los niños por ser menores de 18 años-también son beneficiarios de un mandato constitucional de protecciónespecial, que se consagra en el artículo 45 Superior:“Artículo 45. El adolescente tiene derecho a la protección y a la formaciónintegral.El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes enlos organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección,educación y progreso de la juventud.”I.4.2. Obligaciones internacionales aplicables.I.4.2.1. Obligaciones internacionales en el campo de la protección de losDerechos Humanos. Los derechos de los niños, su carácter prevaleciente y losdeberes especialmente fuertes del Estado en relación con la protecciónespecial a la cual tienen derecho, se encuentran plasmados en diversos tratadosinternacionales de derechos humanos y otros instrumentos internacionalesvinculantes para Colombia, los cuales se incorporan directa yautomáticamente a su catálogo de garantías constitucionales por mandatoexpreso del artículo 44 Superior. Basta a este respecto recordar simplementelos principales textos internacionales en los que se consagran las obligacionesinternacionales de Colombia en la materia. La Declaración Universal deDerechos Humanos establece que “la maternidad y la infancia tienen derechoa cuidados y asistencia especiales”, y que todos los niños “tienen derecho aigual protección social” (art. 25-2). La Declaración Americana de losDerechos del Hombre dispone que todo niño tiene derecho a “protección,cuidados y ayuda especiales” (art. VII). El Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos dispone que “todo niño tiene derecho, sin discriminaciónalguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional osocial, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que sucondición de menor requiere, tanto por parte de su familia como de lasociedad y del Estado” (art. 24-1). La Convención Americana sobre DerechosHumanos establece que “todo niño tiene derecho a las medidas de protecciónque su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad ydel Estado” (art. 19). El Protocolo adicional a la Convención Americana sobrederechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales –“Protocolo de San Salvador”- dispone que “todo niño sea cual fuere sufiliación tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menorrequiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado.” (art. 16). Másaún, la Convención sobre los derechos del niño establece en términosgenerales que “los Estados Partes respetarán los derechos enunciados en lapresente Convención y asegurarán su aplicación a cada niño sujeto a sujurisdicción, sin distinción alguna (…)” (art. 2-1), que “los Estados Partes secomprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean 7.
7necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes desus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con esefin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas” (art.3-2), y que “los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas,legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidosen la presente Convención” (art. 4).I.4.2. Obligaciones internacionales en el ámbito del Derecho InternacionalHumanitario. El Derecho Internacional Humanitario, claramente aplicable alconflicto armado interno colombiano7, obliga al Estado a proporcionar a losniños, niñas y adolescentes una especial protección frente a las gravesviolaciones de sus derechos fundamentales derivadas de la confrontación,particularmente las que conlleva el desplazamiento forzado. Esta obligacióninternacional del Estado colombiano de prestar especial protección a losderechos especiales de los menores de 18 años ha sido plasmada en tratadosinternacionales y además forma parte del derecho internacional humanitarioconsuetudinario, igualmente obligatorio para el país.Así, el Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra, de 1977, incluyedentro de las “garantías fundamentales” de la que son titulares las personas nocombatientes, el que “se proporcionarán a los niños los cuidados y la ayudaque necesiten” (art. 4-3). La Convención sobre los Derechos del Niño tambiénobliga al Estado colombiano a proteger a los menores de edad afectados por elconflicto armado interno: el artículo 38-1 establece que “los Estados Partes secomprometen a respetar y velar por que se respeten las normas del derechointernacional humanitario que les sean aplicables en los conflictos armados yque sean pertinentes para el niño”, y el artículo 38-2 dispone que “deconformidad con las obligaciones dimanadas del derecho internacionalhumanitario de proteger a la población civil durante los conflictos armados,los Estados Partes adoptarán todas las medidas posibles para asegurar laprotección y el cuidado de los niños afectados por un conflicto armado”. Porotra parte, los niños, niñas y adolescentes, en tanto partes especialmentevulnerables de la población civil, son titulares de las salvaguardas esencialescontenidas en (a) el principio de distinción –en particular la prohibición dedirigir ataques contra personas y poblaciones civiles, la prohibición de utilizarmétodos de combate o armas de efectos indiscriminados, y la prohibición dedesarrollar actos orientados a aterrorizar a la población civil-, y (b) el principiode trato humanitario –ya que una de las garantías fundamentales de la personaconstitutivas de este principio de trato humanitario es, precisamente, el respetopor los derechos especiales de los niños afectados por conflictos armados.8Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, que concretan lasobligaciones internacionales de Colombia en relación con las personasvíctimas del desplazamiento forzado –derivadas del DIH y el DIDH-7 Sentencia C-291 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).8 La naturaleza convencional y consuetudinaria de estos principios fue debidamente explicada por la Corte enla sentencia C-291 de 2007. 8.
8contienen una provisión general que consagra el deber de protección yatención especial de los niños, niñas y adolescentes desplazados; en efecto, elPrincipio 4-2 dispone que “ciertos desplazados internos, como los niños,especialmente los menores no acompañados, las mujeres embarazadas, lasmadres con hijos pequeños, las mujeres cabeza de familia, las personas condiscapacidades y las personas de edad, tendrán derecho a la protección yasistencia requerida por su condición y a un tratamiento que tenga en cuentasus necesidades especiales”.I.5. Obligación constitucional e internacional de adoptar un enfoquediferencial estricto de prevención del desplazamiento interno y su impactodesproporcionado sobre niños, niñas y adolescentes.El artículo 2 de la Constitución Política dispone que entre los fines esencialesdel Estado se incluyen los de “servir a la comunidad”, “garantizar laefectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en laConstitución”, y “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un ordenjusto”. Acto seguido dispone el mismo mandato constitucional que lasautoridades estatales han sido instituidas “para proteger a todas las personasresidentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demásderechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberessociales del Estado y de los particulares”. Más adelante, el artículo 5ºSuperior ordena que “el Estado reconoce, sin discriminación alguna, laprimacía de los derechos inalienables de la persona”.Estas cláusulas de la Carta Política son vinculantes en sí mismas, y sucontenido obliga claramente al Estado colombiano a adoptar un enfoquepreventivo del desplazamiento forzado, que ataque sus causas de raíz consuficiente especificidad como para no subsumirse en una política general deseguridad interna, y que garantice así que la respuesta estatal aldesplazamiento forzado no se limita a la atención de las víctimas a posteriori,sino que también opera directamente sobre sus factores causales.Los compromisos internacionales del Estado colombiano en materia deDerecho Internacional de los Derechos Humanos y Derecho InternacionalHumanitario, también obligan a las autoridades a adoptar un enfoque deprevención del desplazamiento forzado que sea lo suficientementediferenciado y específico como para incidir sobre las causas de fondo de estefenómeno y su impacto desproporcionado sobre los niños, niñas yadolescentes. Tales obligaciones internacionales, sintetizadas en los PrincipiosRectores de los Desplazamientos Internos, consisten en que (a) “Todas lasautoridades y órganos internacionales respetarán y harán respetar lasobligaciones que les impone el derecho internacional, incluidos los derechoshumanos y el derecho humanitario, en toda circunstancia, a fin de prevenir yevitar la aparición de condiciones que puedan provocar el desplazamiento depersonas” – Principio 5-; y (b) “Todo ser humano tendrá derecho a la 9.
9protección contra desplazamientos arbitrarios que le alejen de su hogar o desu lugar de residencia habitual” –Principio 6-.I.6. Deberes de protección específica de miles de niños, niñas y adolescentesdesplazados cuya situación individual y concreta ha sido puesta de presentepor distintas vías procesales a la Corte Constitucional para buscar lasalvaguarda de sus derechos.La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional ha sido informada pordistintas vías –principalmente por derechos de petición, acciones de tutelasometidas a revisión de la Corte e informes proporcionados por diversasentidades públicas, privadas e internacionales- sobre la situación específica,individual y concreta de aproximadamente dieciocho mil (18.000) bebés,niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento forzado claramenteindividualizados en distintos lugares del país, cuyos derechos fundamentalesestán siendo frontalmente vulnerados de conformidad con los patronesidentificados en la presente providencia, y que requieren una solución estatalinmediata por mandato de la Carta Política, en el marco del seguimiento a lasentencia de tutela T-025 de 2004 y a la superación del estado de cosasinconstitucional allí declarado -el cual se manifiesta de manera palpable,concreta y apremiante en los casos de estas dieciocho mil personas menores de18 años, y por lo mismo también ha de ser resuelto a este nivel-. En tantomáximo juez constitucional, la Corte Constitucional debe responder en formaresuelta ante situaciones de violación patente de los derechos humanos comolas que se han configurado en las circunstancias de vida de estos dieciocho milbebés, niños, niñas y adolescentes.Este deber de protección específica no se opone a la protección de todos losmenores de edad desplazados. Al igual que sucedió en la sentencia T-025 de2004 y en el Auto 092 de 2008, la Corte impartirá órdenes generales paragarantizar los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes desplazadosdel país, y órdenes particulares en relación con los menores identificados connombre propio.En este orden de ideas, la Corte se detendrá en la descripción y valoraciónconstitucional de estos casos individuales, impartiendo las órdenes de atencióninmediata a las que haya lugar, sin perjuicio de las órdenes de alcance generalpara proteger a todos los menores de edad desplazados.I.8. La sesión técnica de información sobre la adopción de un enfoquediferencial específico frente a los menores de edad en la política pública deatención al desplazamiento, como foro principal para la obtencióninformación por la Corte.La información que ha dado lugar a la adopción de la presente providencia esvoluminosa, y atañe a múltiples campos relacionados con la situación actual 10.
10de los derechos de los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflictoarmado en Colombia.Las fuentes principales de esta información son los diversos informes que hanpresentado ante la Corte Constitucional tanto las autoridades estatales queconforman el SNAIPD, como los entes públicos de control y lasorganizaciones nacionales e internacionales que promueven los derechos de lapoblación desplazada –en particular Plan Internacional y la UniversidadNacional-, con ocasión de la realización ante la Sala Segunda de Revisión dela sesión pública de información técnica que tuvo lugar el día 28 de junio de2007, sobre la adopción de un enfoque diferencial específico frente a losmenores de edad dentro de la política pública de atención a la poblacióndesplazada.9 Tales informes han proporcionado a esta Corporacióndescripciones y valoraciones comprehensivas y sistemáticas, realizadas desdediversas perspectivas, de la situación actual de los niños, niñas y adolescentesdesplazados, y de las respuestas oficiales a sus condiciones de vida.Por otra parte, la Corte Constitucional ha sido provista de una gran cantidad deinformación atinente tanto a los aspectos generales de la situación de losmenores de edad desplazados en el país como a situaciones específicas deniños, niñas y adolescentes individuales afectados por este fenómeno endistintas partes de Colombia; tal información ha permitido a la Corteaproximarse en forma objetiva a la realidad fáctica de los menoresdesplazados en tanto víctimas de serias violaciones de los derechosfundamentales.I.9. La información recibida en la Corte también revela avances en laprotección de la población desplazada en general. Estos han sido reconocidosen providencias anteriores, y por eso no serán objeto de una descripción en elpresente auto. También ha tomado nota la Corte de los logros en materia decobertura en educación, lo cual beneficia a los menores, así como en el ámbitode la inclusión de familias desplazadas en el sistema de salud, o en elprograma Familias en Acción.10Sin embargo, estos avances distan mucho de constituir una respuesta estatal deprotección de los menores con enfoque diferencial, como se veráposteriormente.II. CONSTATACIONES GENERALES.A. ELEVADO NUMERO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES ENLA POBLACION DESPLAZADA; FACTORES CAUSALES DEL9 En la sesión pública del 28 de junio también participaron activamente el Servicio Jesuita para Refugiados,la Coalición contra la Vinculación de Niños, Niñas y Jóvenes al Conflicto Armado y la Fundación DosMundos, así como la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado,representantes de los organismos estatales de control y de ACNUR.10 Ver los Autos 176, 177 y 178 de 2005, 218 de 2006 y 092 de 2008. 11.
Field Cod 11 Field CodIMPACTO CUANTITATIVAMENTE DESPROPORCIONADO DELDESPLAZAMIENTO SOBRE LOS MENORES DE EDAD.1. Las diversas fuentes de medición disponibles concuerdan en el hecho deque más del cincuenta por ciento (50%) de la población desplazada por elconflicto armado en Colombia es menor de 18 años.2. La medición cuantitativa de la población en situación de desplazamiento enel país presenta serias divergencias y desacuerdos entre los diversos sistemas einstituciones oficiales y extraoficiales encargados de su registro y conteo. Apesar de estas discrepancias, los distintos sistemas de medición coinciden encuanto al hecho de que los niños, niñas y adolescentes conforman unsegmento mayoritario de la población desplazada por el conflicto armado,constituyendo así uno de los grupos poblacionales que han sido victimizadoscon mayor fuerza por este fenómeno. En otras palabras, existe consenso entrelas diversas fuentes de medición respecto del hecho de que más de la mitad delas personas que han sido desplazadas forzadamente en el país son niños,niñas y adolescentes.3. En efecto, la Encuesta Nacional de Verificación, presentada por laComisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzadoa la Corte en febrero de 2008, señala que el 54.3% de la población desplazadaincluida en el RUPD/SIPOD tiene entre 0 y 19 años de edad, proporciónsignificativamente superior a la de la población colombiana en general,constituida en un 40.2% por menores de 20 años – y que no refleja el ampliosubregistro del que demostradamente adolece el sistema oficial de medición,de donde es viable inferir que el número de menores de edad víctimas dedesplazamiento forzado es mucho mayor de lo que se ha reconocido oapreciado hasta ahora. En consonancia con estos cálculos, UNICEF haestimado que durante los últimos 15 años, más de un millón de niños, niñas yadolescentes han sido víctimas de desplazamiento forzado en Colombia.11 ElComité Internacional de la Cruz Roja considera que los menores de entre 5 y14 años de edad representan aproximadamente el 44% de la poblacióndesplazada del país12. UNIFEM calcula que las niñas conforman el 23% de lapoblación desplazada, mientras que los niños y adolescentes dan cuenta deotro 25%13. Por su parte, la Fundación Dos Mundos indica con base en cifrasoficiales que el 54% de las personas registradas como desplazadas entre 1995y 2005 eran niños, niñas y adolescentes14. Haciendo eco de estos reportes, el11 UNICEF, Panorama Colombia, en: http://www.unicef.org/spanish/infobycountry/colombia.html12 Comité Internacional de la Cruz Roja, Colombia – Informe Actividades 2004, Bogotá, mayo 2005, enwww.cicr.org.13 PEDRAZA, Nubia, Género, Desplazamiento y Refugio en la frontera Colombia y Venezuela, UNIFEM –Colombia, diciembre 2005. Citado por la Fundación Dos Mundos - “Niños, Niñas y Adolescentes EnSituación De Desplazamiento: Por un presente de oportunidades y un futuro de posibilidades.” Informepresentado a la Corte Constitucional en junio de 2008.14 Fundación Dos Mundos - “Niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento: Por un presente deoportunidades y un futuro de posibilidades.” Informe presentado a la Corte Constitucional en junio de 2008(citando a Human Rights Watch: “Desplazados y Desechados: la grave situación de los desplazados enBogotá y Cartagena”, 2006.) 12.
12Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas expresórecientemente “su grave inquietud por el elevado número de niños que siguensiendo desplazados cada año en Colombia.”154. La magnitud de estas cifras se explican por varios factores conjuntos,derivados (1) en primer lugar de la dinámica misma del conflicto armado y lospatrones prevalecientes del desplazamiento forzado en el país –v.g. el hechode que las víctimas sobrevivientes de los hechos de violencia son en unasignificativa proporción de los casos las mujeres y sus hijos menores de edad,constituyendo por ende el grueso de la población desplazada, mientras que loshombres son en la mayoría de los casos víctimas de homicidio o desapariciónforzada-. (2) En segundo lugar, se derivan de la exposición de menores deedad a los actos criminales de impacto general cometidos en el marco delconflicto armado – tales como actos terroristas, combate y fuego cruzado,confinamientos y bloqueos de comunidades, masacres o amenazas de cometercrímenes. (3) Tercero, también contribuyen sustancialmente a este fenómenolos riesgos especiales a los que están expuestos los menores de edad en elmarco del conflicto armado –v.g. los riesgos (i) de ser víctimas de crímenesindividual y deliberadamente cometidos contra su vida e integridad personalpor los actores armados, (ii) de reclutamiento forzado por los grupos armadosilegales, (iii) de ser víctimas inusitadamente frecuentes de minas antipersonaly material bélico sin explotar, (iv) de ser incorporados a los comercios ilícitosque soportan a los grupos armados ilegales, (v) de ser víctimas de losalarmantes patrones de violencia sexual contra niñas y adolescentes –ytambién contra niños-, y (vi) de soportar las estrategias de control social de losgrupos armados ilegales que operan en amplias zonas del país, las cualesllevan implícitas pautas de control que restringen y ponen en riesgo a losmenores de 18 años-, riesgos que a su vez obran como causa deldesplazamiento forzado suyo, de sus familias y sus comunidades, según se hademostrado en forma prístina ante esta Corporación.5. El altísimo número de menores de edad presentes en la poblacióndesplazada causa, a su vez, mayores niveles de dependencia al interior de lasfamilias en situación de desplazamiento forzado, lo cual contribuyedirectamente a acentuar su vulnerabilidad. En forma correlativa, también vaaparejada a una alta frecuencia, dentro de la población desplazada, de niños oniñas huérfanos, desprotegidos o abandonados como consecuencia delconflicto armado.1615 Comité de los Derechos del Niño – 42º período de sesiones: “Examen de los informes presentados por losEstados Partes con arreglo al artículo 44 de la Convención – Observaciones finales: Colombia”. Documentode Naciones Unidas CRC/C/COL/CO/3, 8 de junio de 2006.16 Se explica en la Encuesta Nacional de Verificación en este sentido: “(…) los hogares desplazadosincluidos en el RUPD se conforman en promedio por 5,1 personas. Esta proporción dista del promedionacional para el total de población colombiana, que según el Censo General 2005 es de 3,9. (…) En estascondiciones, resulta lógico afirmar que el mayor número promedio de personas detectado en los hogaresdesplazados incluidos en el RUPD frente al registrado en los hogares de todo el país se explicaprincipalmente por una mayor presencia de hijos o hijas en los primeros, cosa que, como se verá adelante,implica también una mayor presencia de menores de edad en los hogares desplazados y, por ende, una tasade dependencia económica mayor.” 13.
13B. IMPACTO CUALITATIVAMENTE DIFERENCIAL Y AGRAVADODEL DESPLAZAMIENTO FORZADO SOBRE LOS MENORES DEEDAD.1. Para un bebé, niño, niña o adolescente, la experiencia vital deldesplazamiento forzado es intrínsecamente distinta de lo que puede ser para unhombre o una mujer adultos. El desplazamiento forzado afecta de maneradiferencial a las personas menores de 18 años, por lo cual la respuesta delEstado ha de ser igualmente diferencial, además de prioritaria.2. La afectación diferencial del desplazamiento forzado sobre niños, niñas yadolescentes se manifiesta de tres maneras.2.1. En primer lugar, por el paso apremiante del tiempo durante fases críticasdel desarrollo de los menores en situación de desplazamiento, que genera lapérdida irremediable de etapas fundamentales en su proceso de crecimiento,con lo cual el impacto perverso del desplazamiento se proyecta y multiplicahacia el futuro en cada uno de sus cursos individuales de maduración.2.2. En segundo lugar, porque los menores desplazados son afectados por unaserie de problemas transversales diferenciados comunes a la niñez yadolescencia en situación de desplazamiento. Estos problemas son diferentesde los que afectan a la población desplazada adulta, bien sea porque se trata defactores específicos que impactan únicamente a las personas menores de edad,o porque golpean a niños, jóvenes y adultos de manera distinta dependiendode su edad.En síntesis, los menores de edad en situación de desplazamiento en Colombiase ven afectados por los siguientes ocho tipos de problemas transversalesdiferenciados: (a) problemas graves de desprotección frente a diversos riesgosy peligros que amenazan directamente sus derechos en las esferas del maltrato;la violencia; la explotación; la trata; la mendicidad y la vida en la calle; lautilización en comercios ilícitos; el control social por los actores armadosilegales; y la presencia de pandillas y grupos delincuenciales en sus lugares deasentamiento; (b) problemas graves de hambre y desnutrición; (c) problemasgraves y mayormente prevenibles en el campo de la salud, derivados tanto delos problemas de alimentación que sufren, como de sus condiciones insalubresde existencia y de la precariedad en la respuesta estatal; (d) problemas gravesen el campo de la educación, principalmente en los ámbitos de cobertura yacceso, permanencia, flexibilidad y adaptabilidad del sistema; (e) problemasgraves de índole psicosocial; (f) problemas graves en el campo de larecreación; (g) problemas graves en los campos de la capacidad departicipación y de organización; y (h) problemas graves en el ejercicio de susderechos como víctimas particularmente indefensas del conflicto armado y deldelito. 14.
142.3. A su vez, estos problemas transversales resultan acentuados yprofundizados en ciertos ámbitos críticos, en los que se retroalimentanperversamente entre sí para obstruir con especial fuerza el ejercicio de losderechos fundamentales. Tales ámbitos críticos de intensificación de losproblemas transversales son los siguientes: (a) el ámbito de la etapa deemergencia del desplazamiento forzado; (b) el ámbito de la primera infancia;(c) el ámbito de la adolescencia; (d) el ámbito de las niñas y las adolescentesdesplazadas; (e) el ámbito de los niños, niñas y adolescentes pertenecientes agrupos étnicos -indígenas o afrodescendientes- desplazados; y (f) el ámbito delos menores de edad con discapacidad en situación de desplazamiento.3. El común denominador tanto de los problemas transversales diferenciadosde la niñez y adolescencia en situación de desplazamiento, como de losámbitos críticos de intensificación de dichos problemas transversales, es laconjunción de graves falencias en la respuesta estatal a su situación –derivadasen parte de la invisibilidad del problema en sus dimensiones reales ante elEstado, a pesar de los avances logrados en aspectos generales de la atención ala población desplazada-, y graves falencias en el entorno de sus gruposfamiliares y sus cuidadores, referentes a (i) la unidad familiar, (ii) ladispersión y reunificación familiar, y (iii) las capacidades efectivas deprotección de sus familias o cuidadores.4. El impacto diferencial del desplazamiento forzado sobre niños, niñas yadolescentes debe generar, necesariamente, una respuesta igualmentediferencial de parte del Estado. Al interior de dicha respuesta diferencial, esdecir, del enfoque diferencial etáreo de la política pública de atención a lapoblación desplazada, debe tenerse siempre en cuenta la marcada diversidaddel grupo hacia el cual tal política se dirige; en efecto, la categoría “menoresde edad” abarca una gran diversidad en términos de etapas del desarrollo,adscripción étnica y cultural y necesidades especiales, que ha de sernecesariamente reconocida por las autoridades encargadas de diseñar eimplementar el enfoque diferencial en cuestión. Tal como se ha explicado a laCorte, “es preciso tener en cuenta que la niñez no es una categoríahomogénea, es un sector poblacional de una gran diversidad, con múltiplesidentidades, donde entra en juego tanto lo material como lo simbólico, asícomo también lo cultural, lo socioeconómico, la dimensión de género, lopolítico, lo étnico y lo religioso, factores que se conjugan en un momentohistórico determinado.”17C. SUBVALORACION DE LAS CLAUSULAS CONSTITUCIONALESDE PROTECCION ESPECIAL DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA,Y DEL CARÁCTER PREVALECIENTE DE SUS DERECHOSFUNDAMENTALES.17 Universidad Nacional, Plan Internacional - “PRIMERA INFANCIA, NIÑEZ Y ADOLESCENCIA ENSITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO - PROPUESTA DE INDICADORES DE GOCE EFECTIVO DEDERECHOS” – presentada a la Corte Constitucional en mayo de 2007. 15.
15La alarmante situación de los niños, niñas y adolescentes colombianos ensituación de desplazamiento forzado, se erige sobre la base de unacontradicción elemental que, en criterio de la Sala, existe entre la protecciónjurídica reforzada y prioritaria de la que son objeto indiscutido por mandato dela Constitución Política, por una parte, y la dramática realidad de la vidacotidiana de mucho más de un millón de menores de edad individuales quehan sido víctimas indefensas y manifiestamente vulnerables deldesplazamiento en todo el territorio colombiano, por otra.El desfase protuberante que existe, así, entre el ámbito del derecho y el ámbitode la realidad fáctica, se nutre a su vez de una falencia social y estatal que hasido igualmente identificada por la Corte, a saber, el hecho de que losmenores de edad en situación de desplazamiento forzado en el país no sontratados en la práctica como sujetos de derechos en sí mismos, ni por lasautoridades ni por los demás actores sociales y familiares, mucho menoscomo sujetos de especial protección constitucional titulares de derechosprevalecientes y de aplicación inmediata. Por el contrario – el tratamientodel que comprobadamente son objeto, revela que a los niños, niñas yadolescentes en situación de desplazamiento se les visualiza en general comomeros “dependientes”, “beneficiarios”, “receptores”, “cargas” o “accesorios”de uno o más sujetos de derecho adultos dentro de cada núcleo familiar ensituación de desplazamiento.18 Para la Sala, tal denegación generalizada de suderecho a la protección especial por el Estado, la familia y la sociedad, poruna simple falta de reconocimiento práctico de su status de sujetos de especialprotección constitucional, es una afrenta a la dignidad humana de cada uno deestos menores.El impacto práctico de esta falencia social y estatal en la aproximación a losniños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, consiste en quepor no ser tratados materialmente de manera acorde con su condición desujetos de especial protección, quedan invisibilizados -es decir, igualmente no18 Esta gravísima falencia, presente en la aproximación de autoridades, organizaciones, familias y cuidadorespor igual hacia los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, ha sido denunciada y explicadapor diversas organizaciones ante la Corte Constitucional. Así, la Fundación Dos Mundos explica que “existeuna disociación entre lo que se entiende como una mirada de género y generacional, así como psicosocial enlos documentos generales de política y la respuesta articulada desde diferentes sectores del Estado paragarantizar a niños, niñas y adolescentes la atención que en situación de vulnerabilidad como eldesplazamiento forzado requieren.” [Fundación Dos Mundos - “Niños, niñas y adolescentes en situación dedesplazamiento: por un presente de oportunidades y un futuro de posibilidades.” Informe presentado a laCorte Constitucional en junio de 2008]. De allí que en el estudio presentado por la Universidad Nacional,CODHES y Plan Internacional, se insista en que “…los niños y niñas no son simples receptores de servicios obeneficiarios sino sujetos de derechos” [Universidad Nacional de Colombia – CODHES – Plan Internacional:Proyecto “Estudio de la situación de derechos de la niñez y adolescencia en comunidades desplazadashabitantes de los municipios de Medellín, San Onofre, Montería, Florencia, Cúcuta, Pereira, Buenaventura, ElCharco y Samaniego”. Aportado a la Corte Constitucional el 3 de junio de 2008]. En igual sentido, PlanInternacional explica en su informe de mayo de 2007 que “Existen fuertes argumentos a nivel mundial quejustifican la priorización de acciones e inversiones para la niñez; de allí la necesidad de reevaluar cuáles sonlas acciones que se están realizando y las concepciones que de la infancia se tienen, ya que si se siguepensando en las inversiones a la infancia como gasto, nunca se dimensionará el papel de inversión en eldesarrollo humano y socio económico de una Nación.” [Universidad Nacional, Plan Internacional - “Primerainfancia, niñez y adolescencia en situación de desplazamiento - propuesta de indicadores de goce efectivo dederechos” – presentada a la Corte Constitucional en mayo de 2007.] 16.
16reconocidos- tanto sus riesgos, necesidades y vulnerabilidades específicas,como sus potencialidades de desarrollo hacia el futuro, y las responsabilidadesy deberes correlativos de sus familias, cuidadores y del Estado. En ausencia deun reconocimiento sustantivo de su carácter de sujetos titulares de derechosfundamentales prevalecientes, es imposible incorporar un enfoque diferencialetáreo dentro de la política pública de atención a la población desplazada, yaque tal incorporación de un enfoque diferencial presupone una labor decididade autoridades, familias, cuidadores y otros actores sociales en el sentido deidentificar dichos riesgos, necesidades, vulnerabilidades y potencialidades, yresponder oportuna y efectivamente a los mismos.Los mandatos de la Carta Política exigen de la Corte, en este contexto, laadopción de decisiones de mayor alcance para lograr que el reconocimiento delos menores de edad como sujetos de derechos prevalecientes sea más que unavaga abstracción del discurso jurídico. Es necesario asegurar que las garantíasconstitucionales de la infancia y adolescencia en situación de desplazamientotrasciendan el ámbito del lenguaje normativo, para permear la realidad ymaterializar, en la vida cotidiana de estos niños, niñas y adolescentes, losdiversos reconocimientos y salvaguardas jurídicos de los que son titulares yque hasta ahora, por diversas y complejas razones, no han recibido lavaloración ni tenido la trascendencia que constitucionalmente merecen. No esadmisible para la Corte Constitucional que las cláusulas constitucionales queamparan a los menores de edad desplazados -las cuales se soportan ycomplementan a su turno con amplias y fortísimas disposiciones del DerechoInternacional Humanitario y el Derecho Internacional de los DerechosHumanos-, se reduzcan a formulaciones abstractas de principio, sin mayoresrepercusiones objetivas y en franca oposición a lo que sucede realmente enmuchos lugares del país –a pesar de los avances logrados por las entidadesgubernamentales para la población desplazada en general-.La Corte constatará en el presente Auto la falta de tratamiento de los menoresde edad en situación de desplazamiento como sujetos de protección especialen sí mismos, titulares de derechos fundamentales prevalecientes, ymerecedores de atención y protección prioritaria y vigorosa; afirmará en lostérminos más enfáticos dicho status de especial protección; y se apoyará en sureconocimiento decidido para impartir órdenes de amplio alcance a diversasautoridades, orientadas a asegurar la primacía de los derechos fundamentalesprevalecientes que están siendo masiva y continuamente desconocidos (arts. 5y 44, C.P.).D. INVISIBILIDAD DE LA SITUACION DE LOS MENORES DEEDAD EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO, Y DE SUS REALESDIMENSIONES FACTICAS.Se ha demostrado ante la Corte que, como consecuencia directa de la falta dereconocimiento real y efectivo de los menores de edad en situación de 17.
17desplazamiento como sujetos de especial protección constitucional conderechos fundamentales prevalecientes, la gravísima situación de la infancia yadolescencia desplazada por el conflicto armado es, en sus dimensionescualitativas reales más allá del registro de menores desplazados, invisible paralas autoridades y para la sociedad. La invisibilidad del problema se genera, encriterio de la Corte, por una serie de factores de invisibilización diferenciables,que se examinarán en las secciones subsiguientes. Tal invisibilidad se traduceen dos consecuencias primordiales: la inadecuación de base de cualquieractuación estatal destinada a responder a la apremiante situación de los niños,niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, al desconocerse lamagnitud real del problema; y la exclusión de los menores de edad víctimas dedicha invisibilización como destinatarios específicos y prioritarios de losdistintos beneficios provistos por el sistema estatal de protección.E. INSUFICIENCIA DE LA RESPUESTA ESTATAL A LASITUACION. AUSENCIA DE UN ENFOQUE DIFERENCIAL DEEDAD EN LA POLITICA PÚBLICA DE ATENCION A LAPOBLACION DESPLAZADA.La respuesta de las autoridades a la situación de niños, niñas y adolescentes ensituación de desplazamiento ha sido marcadamente insuficiente. Si bien se hanefectuado algunos esfuerzos puntuales por proporcionar atención a este grupopoblacional en ciertos ámbitos concretos y específicos, tales esfuerzos sequedan cortos ante la dimensión del problema a resolver, y no equivalen a laincorporación de un enfoque diferencial etáreo integral a lo largo de lasdistintas fases de la política – enfoque que hasta el momento es claro que noexiste. Tampoco recibió la Corte, a pesar de haber efectuado una solicitudexpresa al respecto19, una demostración de que dicho enfoque diferencial era19 En el Auto 169 de 2007, proferido el 4 de julio del mismo año, la Corte señaló que en el curso de la sesiónpública de información técnica del 28 de junio, la Directora del ICBF “manifestó claramente que dichaentidad, salvo en lo atinente a algunas medidas específicas (exoneración de cuotas y comisiones temporales)no cuenta con programas específicamente dirigidos a la atención de los menores de edad desplazados, porconsiderar innecesario distinguir entre los niños beneficiarios de sus componentes ordinarios de atención.Esta afirmación llama la atención de la Corte, por cuanto aparentemente contradice lo afirmado en informesprecedentes aportados por el ICBF y por Acción Social, y riñe con lo dispuesto en la Constitución Política(art. 44), en la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia- (arts. 20 y 41) y en la Ley 387 de1997 (art. 10-7), así como en los pronunciamientos previos de la Corte Constitucional sobre la materia(particularmente en la sentencia T-025 de 2004 y el Auto 218 de 2006)”; por ello, la Corte le ordenó a laDirectora del ICBF que explicara su afirmación y, en caso de mantenerla, justificara las razones para ello. Enel mismo sentido, en el Auto 167 de 2007, proferido algunos días después de la realización de la sesiónpública de información técnica sobre la protección de los derechos de los menores de edad en situación dedesplazamiento interno, la Corte expresó, entre otras, que “llama particularmente la atención de la Sala elque la Directora del ICBF hubiese manifestado, en el curso de la sesión técnica de información, que dichaentidad no cuenta con programas específicamente dirigidos a la atención de los menores de edaddesplazados, por considerar innecesario distinguir entre los niños beneficiarios de su scomponentesordinarios de atención. Si bien esta afirmación y sus implicaciones han sido objeto de otro Auto adoptado enla fecha por la Sala, es necesario que Acción Social, en tanto entidad coordinadora del SNAIPD, semanifieste sobre el particular y aclare a la Corte si existen o no existen programas o componentes deprogramas específicamente dirigidos a la atención de la niñez desplazada, especialmente teniendo en cuentaque en los informes precedentes aportados por esta misma entidad coordinadora a la Corte Constitucional sehacen afirmaciones que, en principio, contradicen lo expresado por la Directora del ICBF. En caso deconfirmar la inexistencia de estos programas o componentes específicos, el Director de Acción Social deberáinformar qué se está haciendo desde la coordinación del sistema para solventar esta carencia, y por qué sehan hecho afirmaciones aparentemente contradictorias en los anteriores reportes sometidos a consideración 18.
18innecesario porque las políticas generales responden eficaz y oportunamente alos problemas específicos que aquejan a los menores desplazados y querepresentan graves violaciones de sus derechos constitucionales.Según se ha demostrado a la Corte, la respuesta estatal a esta situación ha sidoinsuficiente por siete razones concretas: (i) es una respuesta puntual endeterminados aspectos de la política y hacia ciertos grupos de edad, y nosistemática ni integral, (ii) no ha sido una respuesta específica para losmenores de edad desplazados, sino una mera facilitación formal de su acceso alos programas gubernamentales ordinarios ya existentes para la poblaciónvulnerable, (iii) ha sido una respuesta fragmentada y desorganizada, en la cualbrilla por su ausencia un centro coordinador y unificador de las accionesrealizadas, (iv) la respuesta ha sido tardía, carente de la asignación de recursosespecíficos para menores desplazados y de los funcionarios requeridos paramaterializarla debidamente, (v) en gran parte ha sido una reacción jurídico-formal a través de planes de acción y declaraciones de buena voluntad, (vi) hasido desnaturalizada por sus resultados reales; y (vii) carece de un enfoque deprevención específico frente a las causas concretas del impactodesproporcionado del desplazamiento forzado sobre niños, niñas yadolescentes.Las especificidades de la respuesta estatal tanto en el ámbito de la prevencióndel desplazamiento, como en el de la respuesta a cada uno de los problemastransversales a la niñez y adolescencia desplazada y a sus ámbitos deintensificación, se precisará en las secciones correspondientes de estaprovidencia. Sin embargo, es relevante en este punto explicar, desde unaperspectiva general, las razones por las cuales la política pública carece de unenfoque diferencial etáreo, y por qué resulta en consecuencia insuficiente parahacer frente a un problema de esta magnitud y gravedad.1. Síntesis de la respuesta estatal a la situaciónEl informe presentado por el Director de Acción Social a la CorteConstitucional el 16 de julio de 2007, que se transcribe en su integridad en elAnexo I de la presente providencia, provee en su parte inicial una descripciónsinóptica de la respuesta estatal ante la situación de niños, niñas yde la Corte Constitucional”. En consecuencia, se ordenó al Director Social que en un término de cinco (5)días, “se pronuncie ante la Corte Constitucional sobre la afirmación efectuada por la Directora del ICBFdurante la sesión técnica de información del 28 de junio, en el sentido de que esta última entidad no cuentacon programas específicamente dirigidos a la atención de los menores de edad desplazados, por considerarinnecesario distinguir entre los niños beneficiarios de sus componentes ordinarios de atención, con el fin deque manifieste cómo, en su condición de coordinador de la Acción Social respecto de los desplazados, hacumplido sus responsabilidades en relación con el ICBF”. En el informe presentado subsiguientemente por elDirector de Acción Social se desvirtúa lo afirmado por la directora del ICBF ante la Corte, presentándolocomo un malentendido, y se afirma que sí existen programas y componentes específicamente diseñados parala atención de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento. 19.
19adolescentes en situación de desplazamiento. Tal descripción se puede resumirasí:1. En primer lugar, en respuesta a las diversas afirmaciones efectuadas ante laCorte Constitucional el 28 de junio de 2007 en el sentido de que no ha sidoasignado un lugar prioritario a la atención de los menores de edad en situaciónde desplazamiento dentro del SNAIPD y los programas que éste adelanta, sehacen una serie de consideraciones genéricas en las que se resalta (i) el rolpreponderante del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar dentro delSNAIPD en el ámbito de la protección de los menores de edad, y (ii) laimportancia que se otorga formalmente a la familia dentro de lo que seconcibe como un enfoque de protección de la niñez.2020 Afirma el Director de Acción Social: “Al proferirse la Ley 387 de 1997 (…) se crea el Sistema Nacional deAtención Integral a la Población Desplazada por la Violencia – SNAIPD, el cual contempla dentro de lasinstituciones comprometidas en la atención a la Población Desplazada, al Instituto Colombiano de BienestarFamiliar quien, en cumplimiento de este mandato, cuenta con espacios prioritarios para la atención demenores en situación de desplazamiento y en efecto, programas con doble propósito: la protección de laniñez y su vinculación al proyecto de asistencia social familiar y comunitaria en las zonas de asentamiento delos desplazados. // El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es la entidad del Gobierno Nacional quetiene como objeto liderar y articular la ejecución de políticas sociales enfocadas a la atención a niños ymenores de edad, que incluye, la población en situación de desplazamiento, tanto a nivel nacional comoterritorial, procurando garantizar condiciones de dignidad dada la vulnerabilidad a que son expuestos losniños por el mismo hecho del desplazamiento, así como fortalecer el núcleo familiar al cual pertenece. // Enese orden de ideas, al hacer parte del SNAIPD el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, sebusca la inclusión de políticas públicas direccionadas a la atención de los infantes y adolescentes ensituación de desplazamiento, desarrollados a través de programas ejecutados, no solo por esta entidad, sinopor otras entidades que igualmente hacen parte del sistema y en especial, que se encuentran comprometidascon el desarrollo de acciones en prevención y atención humanitaria de emergencia, vgr. el caso de AcciónSocial, a través de la atención coordinada con este instituto en la entrega de ayudas de emergencia, en lacual se tienen en cuenta la composición del hogar y de los menores que hacen parte del núcleo familiar. //No obstante, debe tenerse en cuenta que la atención de los menores de edad en situación de desplazamiento,no contempla únicamente programas específicos direccionados a niños y adolescentes, sino, se brinda dentrodel contexto de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, bajo la perspectiva del derechoconstitucional prevalerte de los niños a tener una familia y no ser separado de ella, como ordena el artículo42 de nuestra Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Lo anterior en armoníacon la Ley de Infancia 1098 de 2006 por medio de la cual se pretende garantizar el desarrollo integral de losniños, niñas y jóvenes en el seno de su familia y de la comunidad. // Por lo tanto, los programasdesarrollados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las demás instituciones del SNAIPD parala atención y protección de niños, niñas y jóvenes en situación de desplazamiento, se implementan enconsideración, no solo de la edad, sino también de las familias desplazadas como tal y dada la vulnerabilidadde los menores y de la pareja que la conforman, implementándose esquemas de atención a la unidad familiara través de asistencia alimentaria y nutricional, apoyo psicosocial, procesos de sensibilización, educación,formación y participación a los niños, niñas y jóvenes y programas de generación de ingresos para lasfamilias. // Desde la perspectiva de la familia, cada uno de los miembros influyen en los demás y a su vez lasreacciones de los otros influyen en cada uno de los individuos que conforman el grupo familiar. // Los niños,niñas y adolescentes deben encontrarse en un medio familiar que pueda favorecer su desarrollo físico, socialy psicológico. Reconocemos que quienes pueden ofrecer estas condiciones saludables en primera instancia,son los padres y otros adultos que formen el grupo familiar (abuelos, tíos) quienes permanecen constante ypermanentemente con los menores. ES por esto que al ofrecer una atención integral donde se pretendaofrecer la atención a adultos y menores de cada una de las familias en situación de desplazamiento, estamosconstruyendo condiciones saludables para el desarrollo de los menores en situación de desplazamiento ypropendiendo por su reintegración social. // Dentro de esta perspectiva, en la formulación del Plan deDesarrollo 2006-2010, al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 Numeral 2.2. relativo al ‘DesplazamientoForzado, derechos humanos y reconciliación’ se dispuso que el esquema de atención para la poblacióndesplazada debe pasar ‘de una atención individual por entidad, a una atención coordinada y articulada delas entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada(SNAIPD); de una acción enfocada en el individuo, a una orientada a la familia, en donde el desplazado nosea visto como un receptor de servicios, sino como un ciudadano participativo e integrado de su propioproceso’ a efectos que la misma sea integral y efectiva para mitigar los efectos del desplazamiento forzado.” 20.
202. A continuación, se afirma que el SNAIPD “cuenta en la actualidad conprogramas dirigidos a menores de edad en situación de desplazamiento y concomponentes específicamente dirigidos a la población desplazada dentro delos programas ordinarios adelantados por las entidades”, y se procede aexplicar brevemente el alcance de los programas y los componentes enmención.2.1. Los programas “direccionados directamente a la población desplazada”,se agrupan en dos categorías: (a) los programas desarrollados por el ICBF, y(b) las acciones de provisión de Ayuda Humanitaria de Emergencia bajo lacoordinación de Acción Social.(a) El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar desarrolla cuatro programasque el Director de Acción Social describe como “direccionados directamentea la población desplazada”: (1) las Unidades Móviles de Atención21; (2) laOperación Prolongada de Socorro y Recuperación - OPSR22; (3) la entrega deRaciones Alimentarias de Emergencia para niños23; y (4) los Centros deAtención Integral a la Familia - CAIF24.(b) En cuanto a la fase de atención humanitaria de emergencia, el Director deAcción Social presenta, como uno de los programas ““direccionadosdirectamente a la población desplazada”, una descripción general de lasayudas humanitarias entregadas a familias desplazadas bajo la coordinación deAcción Social hasta abril de 2007, y de sus distintas modalidades deimplementación, indicando que las familias beneficiarias de estas ayudasincluyen menores de edad.2521 Programa descrito así en el informe del Director de Acción Social: “Unidades Móviles de Atención pararealizar brigadas en los departamentos y municipios del territorio, con un aumento progresivo y creciente debeneficiarios atendidos por año por las Unidades Móviles, desde 2003 a la fecha 2007, así: En el año 2003 seatendieron 96.925; En el año 2004 se atendieron 310.863; En el año 2005 se atendieron 130.446; En el año2006 se atendieron 236.807; En el año 2007 proyectado 350.000. Total de beneficiarios 1.125.041”22 Descrita así en el informe del Director de Acción Social: “Operación Prolongada de Socorro yRecuperación – OPSR, el ICBF en coordinación con Acción Social ha invertido durante los años 2001 a2007 la suma de $53.460.156.051, para atender a 1.178.448 personas en situación de desplazamiento, entreotros, a niños y jóvenes y ha entregado 140.646.755 raciones para la atención de los componentes: MaternoInfantil, Atención Preescolar, Atención Escolar y Riesgo Nutricional.”23 Descritas así en el informe del Director de Acción Social: “Raciones Alimentarias de Emergencia paraniños, en la fase de atención humanitaria el ICBF ha invertido la suma de $2.297.000.000 para atender a51.713 familias durante desde el año 2004, hasta el 22 de mayo de 2007.”24 Se describen así en el informe del Director de Acción Social: “Nueva modalidad Centro de AtenciónIntegral a la Familia CAIF la cual opera en el Departamento de Santander y en el municipio de Soacha yCundinamarca.”25 Enuncia el Director de Acción Social, en este sentido, lo siguiente: “En la Fase de ATENCIONHUMANITARIA DE EMERGENCIA, ACCION SOCIAL por medio de la OPSR ha atendido en la fase deurgencia con atención alimentaria a 39.488 familias que están en proceso de valoración e inclusión en elregistro, a través de la entrega de raciones alimentarias en las UAO (Unidades de Atención y Orientación),con corte a 30 de abril de 2007. // A través de Convenios con Alcaldías, Gobernaciones e Iglesia, deacuerdo con los reportes de las Unidades Territoriales de Acción Social, en lo corrido de este año y con cortea mayo de 2007, la fase de Urgencia se atiende, en coordinación con los municipios, alcaldías e iglesia, así:// En Bogotá se han atendido 1582 familias. En Huila, el Municipio de Neiva ha atendido 50 familias, en loscomponentes de Atención Humanitaria de Emergencia, valor $60.000.000. GOBERNACION DEL HUILAConvenio Gobernación – Pastoral Social Neiva, por valor de $80.600.000, para brindar atención inmediataa la población que llega a esta capital, en coordinación con la UAO de Neiva, cubre adicionalmente,municipios aledaños de la zona norte del departamento. En Caquetá, la Alcaldía cuenta con un recurso de$30.000.000 el cual se acordó fuera utilizado para la atención de urgencia. En el municipio de Curillo en el 21.
212.2. En cuanto a los “programas ordinarios con componentes dirigidos a lapoblación en situación de desplazamiento”, éstos se presentan en tres grupos:Comité Municipal de Atención a Población Desplazada realizado el 30 de mayo, la Alcaldía informó quecuenta con un rubro de $5.000.000 para la Atención de Urgencia. En Morelia el municipio atendió a 15familias por Urgencia. Cartagena del Chairá reportó 20 familias atendidas en la fase de urgencia. EnSantander, se asignaron 60 millones. En Caldas, se ha establecido un presupuesto total de 543.820.000 quese han distribuido así: 470.000.000 para Prevención y Protección, 50.000.000 para Ayuda Humanitaria deEmergencia. En Antioquia, con presupuesto propio y a través de la Unidad de Atención y Orientación a laPoblación Desplazada UAO, ha atendido hogares en situación de desplazamiento. En Atlántico para lavigencia 2007 se destinaron recursos para la Atención de Urgencia así: el Distrito de Barranquilla a travésdel Convenio con el Secretariado de Pastoral Social aprobó la atención de Urgencia para 25 con un Totalasignado $75.600.000. De igual forma el municipio de soledad realizó un convenio para la Atención deURGENCIA con el Secretariado de Pastoral Social por $17.000.000. El municipio de Sabanalarga aprobópara la Atención de Urgencia y Emergencia $15.000.000. El Municipio de Baranoa ha dispuesto para laatención de URGENCIA y Emergencia $14.500.000, y lo definirán de acuerdo a la dinámica que se presentenen la atención en el municipio. // Atención de urgencia por operador humanitario. Las familias que no sonatendidas por las autoridades locales, la iglesia u otra entidad, pueden ser atendidas por los operadoreshumanitarios (convenios que se suscribieron con CHF Internacional). Los apoyos ofrecidos en la Atención deUrgencia o Atención Inmediata, son: Hospedaje, y comida servida: Hospedaje: Hasta 2 salarios mínimos porpersona por día, es decir hasta $28,913 para el año 2007. Comida servida: Hogares de 5 personas o menos:Hasta 3 salarios mínimos diarios, es decir hasta $43.370 para el 2007. Hogares de más de 5 personas: hasta4 salarios mínimos diarios, es decir hasta $57.826 para el 2007. // A nivel nacional, por los convenios conCHF se han atendido a 1.142 familias durante la urgencia entre junio 2.005 y abril de 2.007. // Atención deEmergencia Para la prestación de esta atención, ACCION SOCIAL cuenta con distintas estrategias: // Conel Comité Internacional de la Cruz Roja – CICR se suscribió un documento de entendimiento el 13 de enerode 2006 a través del cual se obtienen beneficios en términos de atención. Por medio de este entendimiento, seatienden desplazamientos individuales recientes (no mayor a tres meses de desplazamiento) que reciben kitalimentarios y no alimentarios durante los tres primeros meses. Durante el período de diciembre de 2006 a30 de abril de 2007 se han atendido mediante dicha estrategia a 14.205 hogares correspondiente a 59.664personas. // Operación Prolongada de Socorro y Recuperación – OPSR: como se mencionó, la OPSR-10366es un acuerdo operativo suscrito entre Acción Social, ICBF y el Programa Mundial de Alimentos, para lacooperación y asistencia a la población desplazada por la violencia. Dentro de la OPSR, los componentes afavor de los niños y menores, son: 1. Riesgo nutricional 2. Materno Infantil 3. Atención Preescolar 4.Atención Escolar. // Para el año 2007, dentro de los componentes de la operación que ha venidodesarrollando Acción Social, se ha atendido a 343.814 personas en situación de desplazamiento, dentro delas cuales tenemos: 26.729 menores atendidos por el componente de Riesgo Nutricional; 27.379 madres yrecién nacidos atendidos por el componente Materno Infantil; 21.069 niños atendidos por el componente deAtención Preescolar y 119.728 menores atendidos por el componente de Atención Escolar, para un total de194.905 niños y jóvenes en situación de desplazamiento atendidos por la OPSR. // Mediante proveedornacional se atiende población en situación de desplazamiento (individual o masivo), a través del suministrode kits alimentarios y no alimentarios durante las etapas de urgencia (una entrega) y/o emergencia (tresentregas) prorrogables según las necesidades de la familia en situación de desplazamiento. // En el presenteaño con corte a mayo de 2007 se han atendido por el Proveedor Nacional: 10914 familias, se han entregado23896 kits alimentarios y no alimentarios, los primeros por valor de $6.359.256.790,00 y los segundos porvalor de $1.715.621.377,50. // Pagos de apoyos de alojamiento por resolución se entrega por tres meses,prorrogable por otros tres meses más o de acuerdo con las necesidades valoradas. Este apoyo va dirigido ala población desplazada individualmente incluida en el RUPD hasta el 31 de diciembre de 2005 o antes del01 de enero de 2006, población que amerita prórroga y población incluida a partir de enero de 2006 enregiones no cubiertas por el mecanismo de operador humanitario. // Desde el 2004 a mayo de 2007 hanrecibido apoyo de alojamiento 84.971 familias que han representado una inversión de $22.827.011.877. //Atención por Operador Humanitario: La Red de Solidaridad Social – RSS hoy Acción Social, en accióncoordinada con CHF Internacional desarrolló Programas de Asistencia Humanitaria y Asistencia Económicapara Población en Situación de Desplazamiento, mediante la construcción del plan de vida de losbeneficiarios, con énfasis en la orientación ocupacional, además de la atención de sus necesidades dealimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. // A través de la alianza con CHFse han atendido entre junio de 2005 y abril de 2007 a 51.215 familias, las cuales han participado en diversasacciones y procesos orientados a significar su plan de vida e iniciar su proceso hacia la estabilización socioeconómica. Las familias beneficiadas de dicha estrategia se encuentran focalizadas en las ciudades de:Cartagena, Santa Marta, Cali, Bucaramanga, Barranquilla, Bogotá, Valledupar, Ibagué, Neiva, Armenia,Cartago, Pereira, Manizales, Medellín, Sincelejo, Cúcuta, Villavicencio, Florencia, Pasto, Riohacha, Mocoa,Puerto Asís, Buenaventura, Barrancabermeja, Montería, Popayán, San José del Guaviare, Apartadó, Araucay el municipio de Soacha, Cundinamarca. De otra parte no se atiende solamente en las ciudades sino enmunicipios aledaños, de tal manera que realmente se tiene la posibilidad de atender en 126 municipios.” 22.
22(a) los programas que desarrolla el ICBF, (b) los programas que desarrolla elMinisterio de Educación Nacional, y (c) el Programa Familias en Acción y elPrograma Batuta.(a) Los programas desarrollados por el ICBF “con componentes dirigidos a lapoblación en situación de desplazamiento”, incluyen según el Director deAcción Social: (i) la exención para los menores desplazados del pago decuotas compensatorias en algunos programas ordinarios26; y (ii) la prioridaden el acceso a tales programas por parte de los niños, niñas y adolescentes ensituación de desplazamiento27. Luego se efectúa una descripción sintética delos programas ordinarios del ICBF.28(b) Los programas desarrollados por el Ministerio de Educación Nacional“con componentes dirigidos a la población en situación de desplazamiento”se resumen brevemente así en el informe del Director de Acción Social, quetranscribe a su vez lo reportado por el Ministerio de Educación: “Para daralcance a lo previsto por la Ley 387 de 1997, el Ministerio de Educación y laRed de Solidaridad Social expidieron conjuntamente una circular en julio del2000, la cual dispone que: las secretarías de educación departamentales,distritales y municipales ofrecerán el servicio educativo a la poblacióndesplazada en cualquier momento del año, sin exigir documentos, en el casode que estos no puedan suministrarlos. Prevé además que las institucioneseducativas expedirán las certificaciones académicas sobre grados cursadosde la población en edad escolar desplazada que no cuente con ellas y laeximirán del pago de costos educativos”.(c) Finalmente, se presentan brevemente los programas Familias en Acción29 yBatuta como programas ordinarios “con componentes dirigidos a la poblaciónen situación de desplazamiento”.3026 Lo explica así el Director de Acción Social: “Reconocimiento y pago por parte del ICBF de las cuotas departicipación y tasas compensatorias en las modalidades de hogar comunitario de Bienestar, almuerzoescolar y hogar infantil, lo cual permite que esta población acceda de manera gratuita a los programas, todavez que está establecido que para ser un beneficiario de estos servicios debe haber un aporte de cuota departicipación (Resolución No. 1094 del 24 de junio de 2005).”27 Se explica así: “Atención prioritaria y prevalente que conlleva a no ser incluidos en listas de espera;adicionalmente no es condición para ser beneficiario de los programas, el estar identificado comodesplazado por el Sistema de Registro, ya que es suficiente que los niños y las niñas y las mujeres gestantes ylactantes se identifiquen como tal.”28 Se expresa así el Director de Acción Social: “El ICBF desarrolla Programas de Prevención mediante loscuales se promueve, fomenta y garantiza el cumplimiento de los derechos de la niñez, con el enfoque deprotección integral, que se fundamenta en considerar a la niñez como sujeto de derechos, diferenciados poredad y ciclo vital. Para la Familia: Educador familiar; Escuela para familias; Fortalecimiento a familias deáreas rurales dispersas; Prevención y Atención Violencia Intrafamiliar. Para la Primera infancia: menoresde 6 años: Hogares Comunitarios de Bienestar (FAMI, múltiples, 0-7); Hogares infantiles; Desayunosinfantiles; Recuperación Nutricional; Materno infantil: apoyo a madres gestantes, lactantes, niños menoresde dos años. Para niños, niñas y adolescentes entre 6 y 17 años: Asistencia nutricional al escolar yadolescente; Clubes pre-juveniles y juveniles; Ludotecas. // El ICBF también desarrolla programas deatención especializada para restablecimiento de derechos vulnerados cuando un niño, niña o adolescente seavíctima de cualquier acto que vulnere sus derechos de protección o su integridad personal.”29 Descrito así por el Director de Acción Social: “Familias en Acción: Un millón de familias se encuentraninscritas en el sistema de información del Programa Familias en Acción, incluidas de la siguiente forma: 1.307.184 (30.5%) familias a través de Internet desde los municipios (Procesos de Medellín, Valledupar,Cúcuta, La Dorada y 131 municipios en las últimas 5 semanas). 2. 360.232 (35.8%) familias migradas del 23.
232. Valoración constitucional general de la respuesta estatalPara la Sala es evidente, a partir del informe del Director de Acción Social,que la política pública de atención a la población desplazada carece porcompleto de un enfoque diferencial de edad que responda a las necesidadesurgentes de los niños, niñas y adolescentes que forman parte de estapoblación. Ninguno de los programas que se describen en dicho informeconstituye una respuesta específica a la apremiante situación de los menoresde edad en situación de desplazamiento.En criterio de la Corte, y desde una perspectiva general, la respuesta estatal alas necesidades de los niños, niñas y adolescentes en situación dedesplazamiento ha sido, como ya se dijo, (i) puntual y fragmentada, nosistemática ni integral, (ii) no específica, (iii) tardía, (iv) carente de laasignación de recursos para atender los derechos de los menores desplazadosy de los funcionarios necesarios para lograr los objetivos trazados, (v)jurídico-formal y sin materialización práctica, y (vi) carente de un enfoque deprevención; cada uno de estos atributos se explica a continuación.(i) La respuesta estatal ha sido puntual y fragmentada, y no sistemática niintegral. No se ha incorporado un enfoque diferencial etáreo integral a lolargo de la política pública de atención al desplazamiento, en todas sus fases –prevención, atención humanitaria de emergencia, estabilizaciónsocioeconómica, y retorno y restablecimiento-.sistema anterior de 221 municipios Sisben 1 y desplazados inscritos en todo el país y 3. 339.608 (33.7%)familias de inscripciones de procesos en papel que ya están digitadas en el sistema. // Total de 1.007.024familias registradas en el sistema de información. De estas familias 138.451 (13.7%) son familias ensituación de desplazadas y el resto de ellas 868.573 (86.3%) son familias del Sisbén 1. // De las Familias ensituación de desplazamiento inscritas en el Programa, 115.019 niños menores de 7 años han sidobeneficiarios del subsidio para nutrición entregado a la madre Jefe de Hogar. 89.489 menores en cursos deprimaria. 55.814 jóvenes en cursos de secundaria. Para un total de 260.322 niños y jóvenes en situación dedesplazamiento beneficiarios de Familias en Acción (Anexo cuadro estadístico Familias en Acción), con unainversión de $64.334.255.”30 Descrito por el Director de Acción Social así: “Batuta: Proyecto ‘Educación Musical para niños y jóvenesen los Centros Orquestales Batuta’, ‘DEJATE TOCAR POR LA MUSICA. FASE VII’ dirigido a ofrecereducación musical en la etapa inicial de formación (pre-orquesta), a 28.180 niños y jóvenes en situación dedesplazamiento y vulnerables, dando continuidad a los procesos iniciados en las fases anteriores yvinculando nuevos niños y jóvenes donde ello sea posible. Este proyecto se realizará en los centrosorquestales de la Fundación Batuta, ofreciéndoles un espacio de socialización y uso creativo del tiempo libre.Tiene un cubrimiento en todo el territorio nacional. En efecto, para el año 2007 se cuenta con ciento treinta ycinco (135) centros orquestales en sesenta y nueve (69) ciudades. // Para el año 2007, Acción Socialsuscribió con la Fundación Batuta el Convenio 08073/07 por el cual destinó la suma de once mil setecientoscincuenta mil millones de pesos (sic) para la ejecución del proyecto ‘DEJATE TOCAR POR LA MUSICA.FASE VII’, adquisición de instrumentos y ampliación de cobertura de los cupos para 26.550 niños y jóvenesadicionales, con el objeto de que desarrollen una labor artística en los Centros encargados directamente delproyecto con los niños, niñas y jóvenes beneficiarios. // Con este programa se pretende mitigar los efectosnegativos que la situación de desplazamiento forzado genera en menores y jóvenes, volcando suspensamientos, sentimientos y propósitos a la explotación de sus habilidades artísticas. // En ese sentido, lamayoría de la población beneficiaria son niños y jóvenes que han sufrido desplazamiento (se estima unaproporción del 80% PD y 20% PV), así como a niños y jóvenes vulnerables. // Dentro del primer semestre de2007 se matricularon al proyecto Batuta 24.045 menores y jóvenes de los 26.550 cupos asignados.” 24.
24Por el contrario, se ha acreditado que las actuaciones estatales se han enfocadoen tres campos principales: el suministro de apoyos de nutrición y atenciónpsicosocial en fase de emergencia, la adopción de medidas jurídicas defacilitación del acceso a la educación en la fase de estabilizaciónsocioeconómica, y algunas acciones puntuales en el ámbito de la saludmaterno-infantil. Sin restar importancia a los resultados –igualmentepuntuales- que estas acciones hayan podido surtir, es claro que ellasconstituyen, en su conjunto, una respuesta parcial o fragmentada en ámbitosrestringidos, que no forma parte de una aproximación integral a la gravesituación de los menores de edad en situación de desplazamiento en el país.Diversas organizaciones han alertado a la Corte Constitucional sobre las fallasde la respuesta estatal a la situación, por ser ésta meramente puntual, y carecerde la sistematicidad e integralidad exigidas por el problema a resolver.3131 Así, ACNUR ha explicado a la Corte: “A pesar de (…) los importantes esfuerzos de las instituciones y elgobierno colombiano, la política pública de desplazamiento carece aún de un enfoque de edad explícito,integral y coherente que garantice la protección y atención de los niños(as) y los(as) adolescentes en todaslas fases del desplazamiento. (…) Persisten problemas de desarticulación y énfasis entre diferentes fases,políticas sectoriales y edades entre 0 y 17 años. (…) Paradójicamente y de acuerdo con lo que los niños(as)han expresado hoy, en general la atención está centrada en programas puntuales de protección, con énfasissectoriales en nutrición y atención psicosocial durante la fase de emergencia y educación durante laestabilización socioeconómica. También existen acciones afirmativas puntuales en salud. (…) La respuestasigue siendo parcial y no responde necesariamente a los retos y principios de protección integral de los niñosy las niñas reconocidos por la normativa colombiana. (…) Pese a los esfuerzos, es urgente reconocer que lasnecesidades de protección de los niños, las niñas y los adolescentes desplazados desbordan la necesariaprotección de sus derechos fundamentales a la salud, a la nutrición y a la educación; derechos en los que hahecho énfasis la política pública y que aún no han sido integralmente restablecidos. // Ello implicaincorporar de manera integral y multisectorial en todas las fases de la atención, la visión de protección,prevista en el Código de Infancia y Adolescencia. Esto es, la aplicación de los principios del interés superiordel niño y la prevalencia de sus derechos, para ser protegidos contra: // i) el abandono físico, emocional ypsicoafectivo; ii) la explotación económica y las peores formas de trabajo infantil; iii) el consumo de tabaco,sustancias psicoactivas o alcohólicas; iv) la oferta de niños en actividades de promoción, producción,recolección, tráfico, distribución y comercialización; v) la violación y la explotación sexual; vi) el secuestro,la trata y cualquier otra forma de esclavitud; vii) el reclutamiento forzado; viii) la tortura; ix) ladesaparición forzada y la detención arbitraria; x) las minas antipersona y xi) la transmisión del VIH-SIDA yotras infecciones de transmisión sexual. // Para ello, es indispensable la consolidación de un procesosistemático de caracterización del impacto diferencial del desplazamiento y las inequidades sobre los niños yniñas, que permita identificar las necesidades particulares de protección, las vulnerabilidades y riesgos dediscriminación, y priorizar el diseño de criterios diferenciales para el desarrollo de acciones afirmativas enlas distintas fases del desplazamiento.” [Soporte escrito de la Intervención del ACNUR en la Audiencia de laCorte Constitucional sobre el Enfoque Diferencial de Edad desde la Perspectiva de los Niños(as) yAdolescentes Desplazados(as)]. En igual sentido, la Fundación Dos Mundos ha señalado: “La Fundación DosMundos considera que existe una disociación entre lo que se entiende como una mirada de género ygeneracional, así como psicosocial en los documentos generales de política y la respuesta articulada desdediferentes sectores del Estado para garantizar a niños, niñas y adolescentes la atención que en situación devulnerabilidad como el desplazamiento forzado requieren. En lo que respecta a niños, niñas y adolescentes,hasta el momento solamente se cuenta con algunos programas puntuales y con la concesión de preferenciasen el acceso a programas diseñados originalmente para poblaciones vulnerables.” [Fundación Dos Mundos -“Niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento: por un presente de oportunidades y un futuro deposibilidades.” Informe presentado a la Corte Constitucional en junio de 2008]. En igual sentido, en elBalance de ACNUR 2004-2007 se enfatiza: “A pesar de los efectos perversos del desplazamiento sobre losniños, las niñas y los jóvenes, la política pública carece de un enfoque de edad explícito, que garantice suatención y protección integral. La atención se limita a programas puntuales y énfasis sectoriales en materiade nutrición y atención psicosocial en la fase de emergencia, y educación en la fase de estabilizaciónsocioeconómica, con acciones afirmativas puntuales en salud. Lo anterior, implica una respuesta parcial yatomizada que no responde a los principios de protección integral de los niños y las niñas reconocidos por lanormativa colombiana. …En síntesis, no obstante las acciones que desarrollan las diferentes instituciones enprocura de la protección de la población desplazada, en materia de la aplicación del enfoque diferencial deedad, persiste la ausencia de una mirada integral. Se presentan diversos e importantes programas deatención, algunos de ellos diseñados originalmente para atender otras realidades, que al evaluarse en suconjunto no logran responder a las diferentes dimensiones de afectación del desplazamiento y, en 25.
25Nota la Sala que el único esfuerzo por asumir un enfoque diferencial en laatención a los menores de edad en situación de desplazamiento, ha sido delICBF en la formulación del Plan Nacional Institucional para la Atención de laPoblación Desplazada. Sin embargo, la adopción de este Plan no trasciende elámbito del ICBF, que es solo una de las múltiples entidades públicas queforman parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la PoblaciónDesplazada, y a nivel del cual se debe efectuar la incorporación del enfoquediferencial que exige la Constitución Política en consonancia con lasobligaciones internacionales del Estado colombiano, y en respuesta a unasituación tan grave como la que se ha demostrado ante esta Corporación.32 Deahí que ACNUR reconozca la importancia de este esfuerzo, pero concluya que“pese a los avances del Plan, la ausencia de una caracterización integral dela magnitud de la problemática del desplazamiento desde un enfoque de edad,y la identificación actualizada y participativa de las necesidades especiales deprotección y atención integral de niños, niñas, jóvenes y adultos(as) mayores,y las posibles desigualdades, en todas las fases del desplazamiento, así comola invisibilización de la integralidad de los derechos de estos sectores depoblación, y la ausencia de un Plan Interinstitucional de Acción, no permitenaún garantizar el conjunto de los derechos a la dignidad e integridad física,psicológica y moral, a la familia y a la unidad familiar de la poblacióndesplazada.”33En forma concomitante a la carencia de un enfoque diferencial etáreo integral,las acciones puntuales desarrolladas en el marco de la política pública deatención a la población desplazada se han caracterizado por su falta decoordinación recíproca; brilla por su ausencia un centro unificador ycoordinador de las acciones emprendidas a favor de los niños, niñas yadolescentes desplazados por las distintas entidades que integran el SNAIPD.(ii) La respuesta estatal ha sido dada a través de los programas ordinariospre-existentes, y no ha sido específica ni diferencial. Es claro que la políticapública de atención a la población desplazada carece de programas diseñadosconsecuencia, no ofrecen una respuesta integral a los derechos de los niños las niñas, y los jóvenes, que lespermitan contar con alternativas reales para el desarrollo de su personalidad y retomar su proyecto devida.”32 Así lo explica ACNUR en su Balance 2004-2007: “El mayor esfuerzo por incorporar un enfoquediferencial de edad en la política de atención al desplazamiento forzado en Colombia ha sido realizado por elICBF. Como se mencionó, el ICBF movilizó su estructura organizativa en la formulación de un PlanNacional Institucional para la Atención de la Población Desplazada, el cual incorpora acciones puntualespara niños(as), jóvenes y adultos(as) mayores y sus necesidades especiales. [El Plan destaca para la Fase deAHE: i) el apoyo nutricional y psicosocial a niños y niñas desplazados (as); ii) el programa de racionesalimentarias; y iii) las Unidades Móviles. En la fase de estabilización socioeconómica el programa deOperación Prolongada de Socorro y Recuperación (OPSR) brinda recuperación nutricional a niños (as)menores de cinco años y alimentación escolar y preescolar, y a madres gestantes y lactantes entre los mesescuatro y seis.] // Este Plan establece como líneas de política la promoción de la convivencia familiar y laprevención, detección y atención de la violencia intrafamiliar, la violencia sexual, la explotación y elmaltrato infantil. A pesar de que esta perspectiva a la fecha no se ha desarrollado en un programacomprehensivo de implementación en el marco del Programa Haz Paz, el esfuerzo constituye un importanteintento por garantizar a los niños y niñas desplazados(as) el derecho a la familia y a la unidad familiar. // ElPlan del ICBF contempla la flexibilización de la oferta de los servicios de la institución hacia la poblacióndesplazada, avanzando hacia el diseño de un enfoque diferencial de edad…”33 Id. Recommended
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References: artículo 27
 artículo 44
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 artículo 44
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 44
 artículo42
 artículo 6
 resolución