Source: https://www.senat.fr/cra/s20081201/s20081201_5.html
Timestamp: 2020-04-02 22:19:28+00:00

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Mme la présidente. - Nous en venons à l'examen des crédits de la mission « Défense ».
M. François Trucy, rapporteur spécial de la commission des finances. - En 2007, j'avais qualifié le budget de la défense pour 2008 de budget d'attente et de transition. Nous attendions les résultats de la révision des programmes, le Livre blanc, la restructuration des armées et la loi de programmation militaire. En 2007 je saluais une professionnalisation réussie, témoignage de la qualité de nos militaires et de la persévérance qu'ils apportent aux tâches les plus ardues. Et nous nous réjouissions tous qu'une loi de programmation militaire soit enfin respectée de bout en bout. C'était faire bon marché de deux lacunes manifestes, qui ont conduit à des sous-effectifs chroniques et un sous-investissement en matériel militaire. Le financement des Opex a pesé chaque année sur les crédits du titre V, annulés, reportés. Si bien qu'après deux lois de programmation non exécutées entièrement, une « bosse programmatique » s'est formée. Le besoin de financement atteint 21 milliards d'euros ! Le retard des investissements en matériel justifiait à lui seul une révision drastique de la programmation. Monsieur le ministre, comment avez-vous pu aboutir à reprogrammer une bosse de seulement 1,7 milliard pour la période 2009 - 2010 ? Le problème sera-t-il alors définitivement réglé ?
La situation explique pourquoi le Gouvernement nous propose une révision draconienne du format de nos armées et de son organisation. Approuver le projet de budget de la défense pour 2009 signifie que nous comprenons la loi de programmation que vous nous présenterez bientôt. En effet, la révision des programmes est achevée, le Livre blanc tire les conclusions de l'adoption d'une stratégie moderne : on a enfin admis que le modèle d'armée 2015 et les moyens prévus pour l'atteindre ne sont pas à notre portée.
La restructuration des armées que vous conduisez avec une détermination remarquable est le fruit de ces réalités. Je ne dis pas que la France n'est plus à même de financer tout ce qui a été voulu ; mais en visant il y a quelques années un modèle aussi ambitieux pour 2015, les gouvernements n'ont pas été réalistes. Il fallait rectifier le tir ! Peut-on s'obstiner à vouloir détenir dans tous les domaines la meilleure qualité et en abondance ? La réponse est non. Vous avez eu le mérite de vous engager sur la voie indispensable d'une révision majeure.
Pour autant, la masse des crédits mis à la disposition de votre ministère est considérable et ne diminue pas. Aux 30,4 milliards d'euros de crédits budgétaires s'ajoute 1,6 milliard de ressources exceptionnelles, soit une augmentation de 5,3 % ! Le budget de la défense est le troisième, il absorbe 1,6 % du PIB. Les ressources exceptionnelles proviennent pour un milliard d'euros de cessions immobilières, laissées entièrement, à titre dérogatoire, à disposition du ministère de la défense. Les programmes de cessions ne pouvant avoir d'effet immédiat, un montage financier est mis en place, une structure -à laquelle participe la CDC- empruntera et assurera le relais qui vous permettra de disposer du produit des cessions en 2009. Le système est ingénieux mais êtes-vous assuré de son bon fonctionnement ?
M. Hervé Morin, ministre de la défense. - Aucun problème !
M. François Trucy, rapporteur spécial. - L'autre part des ressources exceptionnelles, soit 0,6 milliard d'euros, provient de la vente de fréquences hertziennes en particulier celle du réseau Felin, dont l'armée n'a dites-vous plus besoin. Êtes-vous assuré de leur vente et de leur paiement en 2009 ?
La restructuration des armées comporte une baisse considérable des effectifs, 54 000 emplois à temps plein entre 2009 et 2014. Progressive, elle touchera toutes les armes et s'effectuera d'une manière linéaire ; en 2009, ce sont 8 250 emplois qui seront supprimés. Gérer de telles réductions tout en maintenant les disponibilités opérationnelles, la formation et des recrutements de qualité sera très difficile -et pourtant essentiel à la réussite de la restructuration. Si les armées y parviennent, elles n'auront en tout cas plus aucune marge de manoeuvre. Toute exigence supplémentaire du Gouvernement sur la période causerait une atteinte directe et dramatique à l'opérabilité de nos forces. Le Sénat sera extrêmement vigilant. Quelle garantie pouvez-vous nous apporter, monsieur le Ministre ? La création des bases de défense, importante innovation, nous intéresse vivement. Qu'en attendez-vous ? Et comment pourrez-vous conduire cette réforme dans la réforme ?
Pour conserver une armée jeune, moderne, bien équipée, disponible, faut-il davantage de départs et des recrutements constants, ou moins de recrutements ? Les conséquences de ce choix sont très importantes ! Telles sont les principales interrogations que partagent les trois co-rapporteurs spéciaux. La commission des finances a donné un avis favorable au vote de vos crédits pour 2009. (Applaudissements à droite)
M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial de la commission des finances. - S'agissant de l'équipement des forces, le Livre blanc comporte la contraction de deux grands programmes d'armement, celui des frégates multimissions, 11 bâtiments commandés désormais contre 17 initialement, et celui des Rafale, 286 contre 297 à l'origine.
Pour financer les engagements, il faut des moyens exceptionnels, supérieurs aux crédits budgétaires. Les 1,6 milliard de ressources exceptionnelles en 2009 serviront à financer la « bosse ».
M. Didier Boulaud. - C'est une bosse de chameau, non de dromadaire ! Il y en a deux !
M. Jean-Louis Carrère. - Et il n'est pas certain qu'elles nous portent chance !
M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial. - Sur la période, 3,5 milliards d'euros sont à trouver. Je signale que des amendements ont été adoptés par la commission des finances à l'initiative de M. Arthuis et de Mme Bricq. Ils réservent 15 % du produit des cessions au désendettement de l'État.
M. François Trucy, rapporteur spécial. - Mais pour la défense, l'affaire est réglée !
M. Josselin de Rohan. - Vous êtes en retard !
M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial. - Il faudra 310 millions d'euros pour les frégates, 220 pour le Rafale, 120 pour les missiles balistiques M-51.
Je souligne qu'aucun engagement supplémentaire n'est prévu l'année prochaine en matière de Fremm, alors que les décisions nouvelles représentent la moitié des crédits de paiement complémentaires demandés pour le programme Rafale et la totalité des 120 millions inscrits au titre du missile M-51. Globalement, l'évolution des besoins du paiement correspond pour moitié à des coups déjà partis, confirmant la rigidité croissante des dépenses de défense. Cette évolution sera amplifiée en 2009, puisque les engagements atteindront le niveau inédit de 20 milliards d'euros, contre 10 milliards habituellement.
Ce doublement s'explique, à concurrence de 4 milliards d'euros, par 60 Rafale s'ajoutant aux 120 déjà commandés, à concurrence de 2 milliards d'euros pour les trois Fremm s'ajoutant aux 8 déjà engagés pour solder ce programme, à concurrence d'un milliard d'euros pour l'acquisition d'un sous-marin nucléaire d'attaque Barracuda. Un sous-marin ayant déjà été commandé, il faudra en construire encore quatre pour atteindre l'objectif de six. Ainsi, le doublement des autorisations d'engagement correspond à des ambitions que nous avons autorisées depuis longtemps.
Le projet de loi de finances pour 2009 comporte ainsi une « bosse de paiement » d'un milliard découlant de coups déjà partis, auquel s'ajoute un milliard correspondant à 30 nouveaux Rafale. En revanche, la « bosse » des engagements non concrétisés passera de 35 à 40 milliards d'euros. Nous sommes au début d'une nouvelle période. Tout se déroulera-t-il comme prévu ? Peut-être retrouverons-nous les « bosses » que nous avions dû repousser devant nous d'année en année pendant la période 1999-2002...
M. Didier Boulaud. - Sisyphe...
M. Hervé Morin, ministre de la défense. - Qui était ministre de la défense ?
M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial. - La majorité de la commission des finances recommande d'approuver les crédits du programme n°146.
Avec mon collègue Jacques Gautier, qui siège à la commission des affaires étrangères, nous entamerons bientôt un contrôle sur le programme A400M. (Applaudissements sur les bancs socialistes, au centre et à droite)
M. Jean-Louis Carrère. - La commission des affaires étrangères n'en a pas encore délibéré !
M. Charles Guené, rapporteur spécial de la commission des finances. - Sur les quelque 40 milliards inscrits à la mission de défense pour 2009, plus de 10 milliards correspondent à des dépenses d'investissement. Les dépenses de fonctionnement, que je rapporte, avoisinent donc 30 milliards d'euros, comprenant 20 milliards au titre des dépenses de personnel, dont environ 5 milliards pour les pensions.
En ce domaine, le fait marquant est bien sûr le début de la restructuration des armées, inscrite dans le projet de loi de programmation militaire 2009-2014, déjà traduit dans le projet budgétaire bien que nous ne l'ayons pas encore examiné. Ainsi, la masse salariale de la mission « Défense » devrait passer de 11,4 milliards d'euros en 2008 à 9,8 milliards à l'horizon de la prochaine loi de programmation militaire, sous l'effet de réductions d'effectifs devant économiser 1,5 milliard d'euros par an.
J'aborderai successivement le caractère très ambitieux des réductions d'effectifs et les dispositifs accompagnant la restructuration.
Pas moins de 54 000 emplois sur 300 000 doivent disparaître de 2008 à 2014, soit 8 000 par an dès 2009, en tenant compte des 5 000 suppressions prévues pour 2008. Pour les deux tiers, soit environ 36 000 postes, cette évolution proviendrait de la révision générale des politiques publiques, donc des gains de productivité ; les autres 18 000 emplois s'expliquent par la révision à la baisse des contrats opérationnels, c'est-à-dire des objectifs fixés à l'armée conformément au Livre blanc.
Initialement, la RGPP devait économiser 52 000 emplois, notamment grâce à de nombreuses externalisations. Pourquoi ces préconisations n'ont-elles pas été entièrement suivies ? Est-ce par crainte de ne pas dégager des économies espérées ?
Concrètement, les gains de productivité porteront sur les fonctions de soutien. Ainsi, les opérations les plus lourdes assurant le maintien en condition opérationnelle des matériels seront concentrées sur quelques sites bien équipés, cette évolution devant économiser environ 10 000 emplois. En outre, la création de 85 bases de défense devrait permettre de mieux mutualiser les fonctions de soutien, là encore pour économiser une dizaine de milliers de postes. Ces bases de défense devront comprendre au moins 1 800 personnes, l'optimum étant atteint avec 2 500 à 4 000 personnes.
J'en viens aux 18 000 emplois supprimés à la suite du Livre blanc, qui réduisent les capacités opérationnelles sans porter atteinte aux capacités de projection. Certes, la loi de programmation actuelle prévoit la projection de 50 000 hommes dans des circonstances exceptionnelles, mais on n'a jamais réellement essayé d'atteindre ce niveau : en réalité, l'armée de terre s'est limitée à la projection de 30 000 hommes, objectif repris dans le nouveau projet de loi de programmation militaire 2009-2014. Monsieur le ministre, comment est-ce possible malgré la réduction d'emplois hors RGPP ?
Si l'on raisonne par armée, les forces terrestres perdront 25 000 emplois sur 150 000, contre 15 000 sur 65 000 dans l'armée de l'air et 6 000 emplois sur 50 000 dans la marine. Arithmétiquement, l'armée de l'air devrait fournir un effort double de celui demandé à la marine, mais la RGPP prévoyait initialement de supprimer 4 000 emplois dans les forces navales, qui devront donc obtenir des gains de productivité supérieurs à ceux identifiés au départ. Monsieur le ministre, êtes-vous sûr que la marine soit à même de les atteindre sans réduire sa capacité opérationnelle ?
J'en viens à l'accompagnement des restructurations, en distinguant l'accompagnement de l'incidence locale et la politique du personnel.
L'examen de la loi de programmation militaire ayant été repoussé à 2009, certaines dispositions législatives ont dû être intégrées à la présente discussion budgétaire afin d'entrer en vigueur sans tarder.
Ainsi, l'article 32 bis du projet de loi de finances, adopté avec deux modifications de précision proposées par M. Marini, autorise la cession, pour un euro symbolique, d'immeubles appartenant au ministère de la défense au profit de la vingtaine de communes concernées par un contrat de redynamisation des sites de défense.
En outre, l'article 72, annexé à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui doit être examinée vendredi, tend à créer un fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées, doté de 5 millions d'euros pour 2009 afin d'apporter une aide au fonctionnement.
J'ajoute que la loi de finances rectificative étendra deux dispositifs d'exonération fiscale et sociale : le crédit de taxe professionnelle, destiné aux zones d'emploi en grande difficulté, et le « dispositif Warsmann » comportant des mesures d'exonération réservées aux bassins d'emploi à redynamiser.
Au total, l'accompagnement territorial des restructurations devrait coûter 150 millions d'euros par an, soit une centaine de millions d'exonérations et une cinquantaine de millions au titre des crédits budgétaires -répartis entre les missions « Défense » et « Politique des territoires ». Ces crédits seront en partie consacrés aux plans locaux de redynamisation conduits en faveur de certains départements, la plus grande part allant aux 24 contrats de redynamisation de sites de défense correspondant à la vingtaine de communes les plus touchées.
Je constate, à ce propos, que la circulaire du 25 juillet envoyée par le Premier ministre aux préfets, relative à ces contrats de redynamisation, fixe la liste des communes concernées en indiquant les montants alloués à chacune, le total atteignant 135 millions d'euros, alors que la somme de 225 millions est indiquée par ailleurs. Comment expliquer l'écart de 90 millions ? Doivent-ils encore être répartis ?
Pour terminer, j'aborderai les mesures législatives accompagnant la politique du personnel.
En effet, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté deux articles additionnels à la mission « Défense ». L'article 59 decies instaure un pécule pour les militaires quittant l'armée entre 2009 et la fin de 2014. L'article 59 undecies crée une nouvelle « indemnité de départ volontaire » pour les ouvriers d'État.
Ne craignez-vous pas, monsieur le ministre, que la réduction planifiée des effectifs de la défense et les redéploiements territoriaux ne découragent nos concitoyens de devenir ou de rester militaires, suscitant ainsi des difficultés de recrutement ?
Ma dernière question est un « marronnier » puisqu'elle concerne les opérations extérieures. Ces crédits seraient de seulement 510 millions d'euros en 2009, alors que la moyenne annuelle est supérieure à 600 millions et que les dépenses de 2008 sont actuellement estimées à 852 millions. Les crédits prévus vous semblent-ils réalistes ?
Malgré ces interrogations, ce budget nous paraît satisfaisant. (Applaudissements à droite et au banc des commissions)
M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. - Au sein du programme « Environnement et prospective de la politique de défense », notre commission s'est d'abord réjouie de la progression significative des dotations de la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE). Nous y voyons une première traduction des orientations arrêtées par le Livre blanc, visant à renforcer nos moyens de connaissance et d'anticipation. Cet effort était devenu indispensable car la France comptait parmi les pays dont les services de renseignement n'avait pas vu leurs moyens augmenter après le 11 septembre 2001.
La loi de programmation a prévu une progression de 15 % en six ans des effectifs de la DGSE, ce qui doit lui permettre de couvrir ses besoins en analystes, ingénieurs, techniciens et linguistes et de poursuivre ses investissements dans le domaine du renseignement technique. Nous souhaitons que la nouvelle organisation annoncée autour du conseil national et du coordinateur du renseignement permette réellement de mieux coordonner les différents services et de mieux planifier les moyens. Le Parlement doit être associé à la politique de renseignement, qui ne doit pas rester dans les seules mains du Président de la République.
Le programme 144 couvre également la recherche de défense. Les crédits d'études-amont, fixés à 660 millions d'euros, progressent légèrement, sans que l'on puisse parler d'une véritable rupture. Rappelons que l'on évalue à un milliard d'euros les crédits nécessaires pour maintenir à long terme nos capacités technologiques. Les crédits de recherche duale, quant à eux, restent inchangés.
En ce qui concerne les études stratégiques, je souhaite, comme M. de Rohan, que nous menions une réflexion plus poussée sur l'avenir de l'Otan, au moment où la révision du concept stratégique de l'Alliance fait naître beaucoup d'interrogations et où notre pays envisage d'accroitre son implication dans l'organisation.
En ce qui concerne le programme 212 « Soutien de la politique de défense », il apparaît que la politique immobilière sera, dans les années à venir, une variable déterminante pour l'équilibre financier de la mission. On attend l'année prochaine un milliard d'euros de recettes exceptionnelles sur le compte d'affectation spéciale « Immobilier », grâce à une contribution de la Société nationale immobilière et à la vente de la plupart des immeubles parisiens du ministère. Je tiens à souligner le caractère inédit et exceptionnel de cette procédure destinée à financer des opérations courantes. Pour que l'équilibre financier soit assuré, le produit des cessions devra être intégralement versé au compte d'affectation spéciale, conformément aux engagements du Gouvernement. Il faudra très rapidement créer la société de portage et conclure un accord sur le périmètre concerné et le prix de vente. Souhaitons que cette vente puisse s'effectuer dans de bonnes conditions financières, ce que la conjoncture actuelle ne laisse pas présager. Nous ne sommes pas sûrs qu'il soit possible de réunir les recettes attendues en temps opportun. Il s'agit là d'un facteur de fragilité pour l'ensemble de la mission.
Toutefois, la commission des affaires étrangères et de la défense a donné un avis favorable aux crédits des programmes que je viens de présenter. (Applaudissements sur la plupart des bancs)
Mme la présidente. - La parole est à M. Pintat. (Applaudissements sur les bancs UMP)
M. Jean-Louis Carrère. - Vous pouvez applaudir vos copains de Gironde, après la dégelée qu'ils ont prise hier ! (Rires)
M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. - La loi de programmation pour les années 2003 à 2008 a réalisé un effort de redressement très important en faveur de l'équipement militaire. Les dépenses d'équipement sont passées de 12 milliards d'euros par an dans la période 1998-2001 à plus de 15,5 milliards d'euros par an au cours des trois dernières années. Le projet de loi de programmation que vous avez déposé le 29 octobre dernier, monsieur le ministre, accentue cet effort puisqu'il prévoit de porter progressivement ces dépenses à 18 milliards d'euros par an en 2014 afin d'atteindre les objectifs fixés par le Livre blanc.
Toutefois, l'augmentation des crédits au cours des trois années à venir reposera essentiellement sur des ressources exceptionnelles. La vente de fréquences hertziennes est destinée à financer directement des dépenses d'équipement liées aux systèmes de communication. Les ventes immobilières contribueront indirectement à l'effort d'équipement grâce aux redéploiements entre programmes.
Sera-t-il possible, monsieur le ministre, de créditer à hauteur de 600 millions d'euros dès 2009 le compte « Fréquences » ?
M. Hervé Morin, ministre. - Assurément.
M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis. - Je ne doute pas que les armées soient prêtes à libérer rapidement des fréquences mais votre ministère est-il maître de la procédure et du calendrier ? Qui, au nom de l'État, traitera avec les opérateurs et décidera des conditions de vente ? Dans quels délais cette opération pourra-t-elle être réalisée ?
Comptez-vous utiliser le volant de crédits reportés des exercices précédents pour compenser l'annulation de certains crédits d'équipement et l'absence de financement complémentaire des frégates multi-missions ?
J'en viens au programme « Équipement des forces ». Le Livre blanc a réaffirmé le rôle central dans notre stratégie de défense de la dissuasion, dans ses deux composantes. Le renouvellement de nos moyens de dissuasion est en cours : on attend pour l'année prochaine l'arrivée du nouveau missile air-sol à moyenne portée ASMPA et pour 2010 celle du M-51. Dans le domaine spatial, le Livre blanc a tracé des perspectives claires à moyen terme : la pérennisation de nos capacités actuelles, l'acquisition de capacités nouvelles dans les domaines de l'écoute, de la surveillance de l'espace et de l'alerte avancée. Il est heureux que le programme Musis, successeur d'Hélios, soit mené en coopération avec l'Italie, bien que celle-ci n'ait pas encore arrêté le montant de sa participation.
M. Hervé Morin, ministre. - Cela viendra.
M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis. - Ce PLF prévoit également le renforcement de nos capacités de télécommunications spatiales. La commission souhaiterait avoir des précisions sur l'externalisation, actuellement à l'étude, de ces télécommunications.
M. Hervé Morin, ministre. - A l'étude seulement.
M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis. - Le produit de la cession du système Syracuse III a-t-il déjà été intégré aux prévisions de recettes exceptionnelles pour les trois années à venir ?
M. Hervé Morin, ministre. - Non.
M. Xavier Pintat, rapporteur pour avis. - Compte tenu des efforts consentis pour améliorer notre équipement, et malgré la difficulté de dégager les recettes nécessaires, la commission a émis un avis favorable sur ces programmes. (Applaudissements à droite et au banc des commissions)
M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. - Je me limiterai à deux observations.
Le budget du programme 146 « Équipement des forces » -je parle principalement des crédits consacrés aux équipements conventionnels et à la Délégation générale pour l'armement- présente deux caractéristiques essentielles. Il marque la fin de présentations budgétaires flatteuses, mais parfois trompeuses. En effet, j'observe que dans le même temps les crédits de paiement augmentent de 7,7 % et les autorisations d'engagement doublent d'une année sur l'autre, ce qui est peut-être beaucoup, dans le cadre d'un budget global de la défense en augmentation de près de 5,4 %, grâce à des recettes exceptionnelles. Mais toutes les cibles des programmes conventionnels sont sensiblement réduites : le nombre de Rafale a été ramené de 294 à 286, celui des frégates multi-missions de 17 à 11, celui des véhicules blindés de combat d'infanterie de 700 à 630 et celui des missiles navals dotés d'un système de croisière à longue portée (Scalp navals) de 250 à 200. L'avion de transport stratégique n'a pas encore été lancé et la construction d'un second porte-avions, gagée par 3 milliards d'autorisations d'engagement dans le dernier budget, est reportée à 2011-2012.
Des cibles qui diminuent, des crédits qui augmentent, c'est la bosse, la grosse bosse de 35 milliards qu'il fallait résorber. La mise en cohérence des ambitions et des moyens est positive.
Toutes les réformes en cours traduisent un réel changement d'orientation : l'armée aura un format plus réduit mais sera mieux équipée, plus réactive et plus efficace. Ce budget de commencement marque dix ans après la première étape de la professionnalisation. Nous devons saluer les efforts qu'ont à consentir les militaires.
Marquant la fin de l'idée selon laquelle les forces participent à l'aménagement du territoire, sous réserve de contreparties auxquelles le Lorrain que je suis est particulièrement sensible, ce budget est également marqué par des hypothèques. Il manque 200 millions sur 2008 pour le financement des frégates et le collectif ne prévoit rien : comment comptez-vous vous y prendre ? Le besoin de financement des Opex pour 2008 s'élève à 380 millions et le collectif ne prévoit que 259 millions : les autres ministères seront-ils mis à contribution pour les 121 millions restants ? Si on y ajoute les incertitudes sur les comptes d'affectation spéciale « Fréquences » et « Immobilier », la somme des incertitudes atteint 2 milliards sur un crédit de 6 milliards. Je ne voudrais pas que l'équipement serve de variable d'ajustement. Ces incertitudes ne seraient pas admises d'une collectivité locale, mais l'État n'en est pas une et la majorité de la commission considère qu'il faut voir le bon côté des choses et voter ces crédits. (Applaudissements sur certains bancs socialistes ainsi qu'au centre et à droite)
M. André Dulait, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. - L'année 2009 marque la mise en oeuvre du Livre blanc de la défense et de la révision générale des politiques publiques. Nous en attendons beaucoup. L'armée sera resserrée mais mieux équipée, le personnel sera moins nombreux mais mieux rémunéré et l'outil recentré sur ses missions opérationnelles. Dans le contexte actuel, la réforme nourrit la réforme et les économies de personnel doivent être réinvesties dans la défense. Si l'on diminuait les effectifs sans réformer l'organisation, c'est l'outil tout entier que l'on mettrait en péril.
Sur la période 2009-20011, vous prévoyez la suppression de 8 400 équivalents temps plein. Pour 2009, le programme 178 est placé sous forte tension. Les suppressions d'effectifs ne dégagent pas de moyens suffisants pour compenser les facteurs d'augmentation que sont le point d'indice, les statuts particuliers ou la contribution employeur au compte d'affectation spéciale des pensions. L'équilibre des dépenses de personnel repose sur un glissement vieillesse technicité fortement négatif, ce qui suppose que les baisses d'effectifs s'effectuent en premier lieu par des départs importants et non par de moindres recrutements. Bien que les diminutions d'effectifs aient été plus importantes que prévu en 2008, les dépenses de personnel ont été entièrement consommées. Le signal envoyé aux candidats est brouillé : on a besoin de recruter mais on annonce des diminutions d'effectifs. Si la déflation d'effectifs s'opérait au détriment des recrutements, cela se traduirait par un déséquilibrage de la pyramide des âges, un embouteillage des cadres et un gonflement des soutiens, c'est-à-dire une désorganisation des structures opérationnelles. Nous devons y être très vigilants.
La commission se félicite de la progression des dotations pour les Opex. Elle est attachée à ce que leur budgétisation soit la plus importante possible car ces opérations relèvent désormais d'un fonctionnement normal : elles ne sont plus ni imprévisibles ni ponctuelles mais plus dures, plus durables et plus éparpillées géographiquement. Ne pourrait-on, en liaison avec le ministère des affaires étrangères, passer en revue les théâtres d'opération et les marges de manoeuvre ?
Le programme 178 se caractérise par la récurrence de la question des Opex : elles font courir le risque d'une déflation d'effectifs plus importante que prévu et d'une mise en cause des programmes d'équipement afin de rester dans l'enveloppe. La loi de programmation prévoit que cela ne doit pas être le cas. Comment, monsieur le ministre ?
Consciente des enjeux de la réforme, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Jean-Louis Carrère, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. - Les crédits de fonctionnement du programme 178 correspondent au maintien en condition opérationnelle des matériels, le MCO. Le titre III atteint 6,31 milliards en autorisations d'engagement et 5,7 milliards en crédits de paiement, soit respectivement 17,8 et 4,7 % d'augmentation. Cette progression est destinée aux marchés de MCO à tranches pluriannuelles, dont les quatre cinquièmes iront à l'entretien programmé des matériels aéronautiques et terrestres et le cinquième restant à celui des matériels de dissuasion. Je me félicite de cette évolution mais regrette que nous soyons conduits à examiner ce budget avant la loi de programmation militaire, dont il constituera la première étape.
La restructuration s'appuie sur une maîtrise des coûts de logistique, de transports, d'achats, de communication et d'informatique afin de renforcer les crédits destinés à l'opérationnel. Ces fonctions de support relèvent du titre III et font l'objet d'une réflexion d'ensemble dont je salue les responsables.
On a redressé les taux de disponibilité, qui étaient parfois inférieurs à 50 %. On avait créé en 2000 un service de soutien à la flotte, en 2002 une structure interarmées de maintenance dont l'action est prolongée par un service industriel aéronautique. En 2009 sera créé un service unique de soutien à caractère industriel qui se substituera à la direction générale du matériel de l'armée de terre et qui s'ajoutera à la politique de rationalisation du parc.
La restructuration des implantations touchera particulièrement l'armée de terre : sur 82 unités supprimées et 30 transférées, elle en perdra une cinquantaine contre dix pour l'armée de l'air, la marine renonçant à la base de Nîmes-Garons. Parallèlement seront créées 80 à 90 bases interarmées. Ce resserrement s'accompagnera d'une évolution des commissariats fondus en un service d'administration générale et de soutiens communs.
Les importantes restructurations du poste de dépense le plus important, le MCO, n'ont pas jugulé la hausse des coûts depuis 2002. La sous-traitance n'a pas produit les économies escomptées. Il faudra ou la réduire ou en améliorer la qualité.
Relever les défis actuels pour passer à une autre étape de la professionnalisation est donc un enjeu majeur. Sous le bénéfice de ces observations, la commission des affaires étrangères a adopté ces crédits à la majorité. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Hervé Morin, ministre. - Pas à l'unanimité ? Le groupe socialiste de l'Assemblée nationale a eu une autre attitude.
M. Jean-Louis Carrère, rapporteur pour avis. - Nous sommes au Sénat.
M. Didier Boulaud. - Ils ne connaissaient pas le décret d'annulation.
M. André Dulait. - Les années 2008 et 2009 marquent un tournant dans la vie des hommes et des femmes engagés au service de notre pays ; ce budget traduit la mise en oeuvre des conclusions du Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale, présenté par le Président de la République le 17 juin dernier. Je me réjouis de l'effort consenti, en particulier en faveur de l'équipement de nos forces, dont les crédits progressent de 10 %.
Je salue, au nom du groupe UMP, l'augmentation de 5,4 % des crédits du budget 2009, preuve de la détermination du Gouvernement à poursuivre la réforme de nos forces armées. C'est un budget réaliste et sincère. La programmation triennale 2009-2011 donnera au ministère une visibilité accrue sur ses actions et une garantie accrue sur les montants alloués.
Notre pays doit faire face à des menaces de plus en plus diffuses et de plus en plus difficiles à identifier. Plus que jamais, nous avons besoin d'une armée mieux équipée et encore mieux formée. L'ère de la guerre dite classique semble révolue. A ce titre, le Livre blanc est novateur : il instaure un continuum entre les problèmes de sécurité et la politique de défense, dont les axes majeurs doivent être la réactivité et l'anticipation.
Je tiens à souligner l'avancée fondamentale que constituent les Crash Programmes, en particulier le système Félin. Il était temps que la panoplie du soldat du futur dépasse le stade du projet.
Nous devons acheter « sur étagère » car les besoins du temps réel ne peuvent souffrir une attente de huit à douze mois : c'est là un des points forts de votre budget, monsieur le ministre.
Les forces armées connaissent aujourd'hui leur deuxième réforme. La professionnalisation des personnels militaires fut, de fait, une première étape. Peu de corps de la fonction publique peuvent se prévaloir d'avoir su mener une réforme d'une telle profondeur. (M Hervé Morin, ministre de la Défense, approuve)
Les sénateurs UMP sont favorables à une restructuration qui doit conduire à de meilleurs résultats, pour autant que l'on garde présent à l'esprit la spécificité de l'armée, son essence même qui va jusqu'au sacrifice de la vie des hommes qui la composent.
M. Jean-Louis Carrère. - Comme la gendarmerie.
M. André Dulait. - L'émotion de la Nation devant les cercueils est bien naturelle, mais gardons-nous d'outrager, en parlant d'inexpérience, ceux qui continuent à combattre et ont à coeur d'honorer leur mission. C'est elle qui concrétise le lien entre l'armée et la Nation. Depuis trop longtemps, le rapport des Français à leurs armées a été empreint d'une certaine indifférence. Il est temps qu'ils redeviennent fiers de leurs soldats au quotidien et pas uniquement pendant les périodes de deuil.
Alors que plus de 54 000 postes militaires doivent être supprimés à l'horizon 2014, il est essentiel d'anticiper le retour à la vie civile des soldats. Garantie par le statut général des militaires, la reconversion constitue un axe majeur de la politique du ministère de la défense. Le plan d'accompagnement des restructurations doit demeurer à la hauteur de la réforme engagée. La reconversion des personnels militaires requiert une politique de formation en amont et un accompagnement spécifique. Souhaitons que le dispositif rénové d'accès aux emplois réservés mis en place en mai dernier porte ses fruits et que des passerelles soient établies avec d'autres corps de la fonction publique. En servant l'armée, ces personnels ont appris ce qu'est le service de l'État : leur affectation dans d'autres corps de fonctionnaires civils peut revêtir un sens fort.
Nos soldats peuvent apporter beaucoup à la société civile. Au cours de leur expérience unique, sur les théâtres d'opération, ils ont pu s'imprégner de valeurs telles que le dépassement et la maîtrise de soi, qui doivent être transmises aux générations futures pour lesquelles elles constituent des références humaines indispensables. (Applaudissements à droite et au banc des commissions)
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - « Il n'est de richesse que d'hommes » disait, après Jean Bodin, le général de Gaulle. Le sens du devoir n'est pas un vain mot pour ces hommes et ces femmes, nos soldats, prêts à servir l'intérêt général jusqu'au sacrifice suprême. Hommage leur soit rendu.
Nous nous réjouissons de l'effort consenti, dans un contexte pourtant contraint, pour leur donner les moyens de remplir leurs missions. Ce budget, en augmentation de 5 %, porte à 47 798 milliards, sur différents programmes, les crédits du ministère de la défense, qui avaient trop longtemps joué le rôle de variable d'ajustement. Il témoigne de l'engagement du Président de la République et constitue la juste traduction du Livre blanc et de la réforme engagée par la révision générale des politiques publiques.
Un bémol, toutefois, monsieur le ministre, sur les réserves, et en particulier la réserve citoyenne, symbole du lien de notre armée à la Nation, dont je regrette qu'elle ne soit pas mieux associée à la montée en puissance de notre défense.
Dans le cadre de sa présidence de l'Union européenne, la France a réaffirmé son ambition de relancer l'Europe de la défense, notamment dans le règlement des conflits. Ainsi, l'Europe renoue avec une des raisons de sa création.
L'exemple du Darfour et l'opération Eufor au Tchad sont caractéristiques. La résolution 1778 du Conseil de sécurité, qui autorise le déploiement d'un volet militaire européen de sécurisation et de protection, préfigure le rôle croissant de notre pays au sein de la communauté européenne. Nous avons sur place plus de 1 700 hommes qui travaillent en coordination avec les forces des Nations Unies, les forces de sécurité tchadiennes et centrafricaines.
Face à l'insécurité grandissante et à la multiplication des menaces, notre action doit être multilatérale. Nous devons exiger un effort soutenu de nos partenaires européens. La France est le quatrième contributeur au budget européen, elle se classe au cinquième rang pour les effectifs engagés sur les théâtres d'opérations, elle est un acteur majeur de la force de réaction de l'Otan. Il est primordial que les pays géographiquement concernés soient associés -comme c'est le cas avec la force hybride de l'Union africaine des Nations Unies ou dans le cadre de l'opération Pamir en Afghanistan- mais aussi responsabilisés. Alors que la France procède à une véritable restructuration de ses forces, elle ne peut se cantonner au rôle de pacificateur, qui suscite parfois des réactions hostiles, pendant que d'autres pays s'implantent massivement dans l'économie des pays concernés, sans se soucier d'autres considérations. C'est ainsi que notre influence recule en Afrique, où les attentes sont pourtant fortes à l'égard de la France, de la francophonie, de l'Europe. Nous devons développer nos capacités structurantes et donner ainsi à l'Europe de la défense les moyens de nos ambitions. La mise en place d'une stratégie européenne de sécurité est indissociable de la réforme que nous engageons. Dans un monde où les menaces sont fragmentées, l'interdépendance entre gestion des crises à l'extérieur et sécurité intérieure est un fait indéniable.
Un mot, enfin, sur notre action en matière de désarmement. Dans moins de deux jours, la France signera la convention d'Oslo sur l'abolition des armes à sous-munition. Je salue, monsieur le ministre, cette initiative courageuse. Trop de nos soldats ont déjà été victimes des mines antipersonnel. Il est temps de faire disparaître des armes qui sont une honte pour l'humanité. (Applaudissements à droite)
M. Jean-Pierre Chevènement. - Voici donc le premier budget d'application d'une loi de programmation... que nous n'avons pas encore examinée. C'est regrettable.
M. Hervé Morin, ministre. - C'est déjà arrivé...
M. Jean-Pierre Chevènement. - Est-ce une raison pour récidiver ?
Une présentation flatteuse, comme l'augmentation des crédits de paiement et des autorisations d'engagement en matière d'équipement, occulte la réduction globale de notre effort de défense, ainsi que l'ont mis en lumière les rapporteurs. Nous ne consacrerons, en 2009, hors gendarmerie et pensions, que 1,6 % du PIB à notre défense. C'est très peu !
Et si j'en crois les rapporteurs, nous serons à 1,5 % en 2012 et à 1,4 % en 2020, loin derrière les Britanniques, loin surtout des engagements du candidat Sarkozy qui avait assuré maintenir notre effort de défense à 2 % du PIB.
Les chiffres restent de surcroît soumis à de nombreux aléas, qui pèsent principalement sur le programme 146, « Équipement des forces ». Le premier tient au poids des charges afférentes aux exercices antérieurs.
Ensuite, l'évaluation du montant des cessions affectées aux équipements est aléatoire : des cessions immobilières sont réalisées à l'euro symbolique pour les villes qui souffrent de la restructuration, et la commission des finances a d'ores et déjà prévu que 15 % des cessions iront au désendettement de l'État. Enfin, la budgétisation des Opex est très inférieure aux 850 millions qu'elles coutent cette année.
Les rapporteurs spéciaux comparent notre niveau d'équipement à celui de la Grande-Bretagne, mais il n'y a pas lieu de pavoiser, compte tenu de l'obsolescence ou de la faible disponibilité de beaucoup de nos matériels.
Le modèle d'armée que nous calibrons à la baisse -5 600 emplois supprimés l'an prochain, 54 000 sur la durée de la loi de programmation- correspond-il à l'intérêt de la défense nationale ? J'en doute très fort. Mise à part la dissuasion, convenablement dotée, nous évoluons vers une petite armée de métier essentiellement dédiée à des opérations de projection lointaine. Quand, en 1996, M. Chirac a suspendu le service national, je n'y étais pas favorable !
M. Hervé Morin, ministre. - Moi non plus !
M. Jean-Pierre Chevènement. - Le service national assurait un lien étroit avec la Nation, fournissait une réserve de puissance et de mobilisation en cas de circonstances exceptionnelles, et une ressource abondante, diversifiée et peu chère. C'est grâce au service national que nous avons pu, pendant des décennies, consacrer 60 % du budget aux équipements, contre 40 % aujourd'hui.
Les objectifs du plan armée 2015 n'ont pas été atteints, le Président Sarkozy a décidé de diminuer les effectifs, pour une armée plus petite, mais mieux équipée. Telle est la logique de la loi de programmation. Correspond-elle aux besoins de la défense nationale ? Je ne le crois pas. La France court un risque d'effacement à l'échelle planétaire ; l'effacement de la France est d'abord dans les esprits de nos compatriotes ; il peut résulter aussi de l'absorption de notre pays dans un Empire : c'est l'idéologie « occidentaliste » que M. Balladur expose dans son petit livre trop peu lu et intitulé Pour une Union occidentale ; l'effacement de la France peut encore résulter du triomphe des communautarismes, ferments de la guerre civile. L'Europe n'est pas à l'abri de conflits, on l'a vu dans les Balkans et dans le Caucase ; ces conflits peuvent dégénérer, si nous ne savons pas développer un véritable partenariat entre l'Europe et la Russie.
Un autre risque tient à la mondialisation, qui a tant rétréci la planète que nous pourrions être entrainés dans toutes sortes de conflits ; le ressentiment accumulé au fil des siècles contre les Européens peut se cristalliser soudainement, et se répercuter au sein même de la société française.
La meilleure façon de parer à ce risque est de maintenir l'idée de valeurs universelles et de ne pas entrer dans le schéma du « choc des civilisations » du professeur Huntington. Le Nord est pluriel, le Sud aussi, mais l'humanité est une : tel devrait être le message de la France !
L'idée de rejoindre l'organisation militaire intégrée de l'Otan est une grave erreur. Monsieur le ministre, à quoi sert l'Otan depuis la disparition de l'Union soviétique ? L'élargissement jusqu'à la Russie est contraire à l'intérêt de la France et à l'intérêt européen bien compris. Le Président de la République a soutenu à Bucarest, au sommet de l'Otan, le projet de déploiement des systèmes antimissiles en République tchèque et en Pologne, ce n'est guère cohérent avec le souci manifesté en Géorgie de maîtriser le conflit.
Le Président de la République dit vouloir une Europe de la défense efficace : qu'est-ce à dire, monsieur le ministre ? Il n'y a rien à gagner à réintégrer la structure militaire de l'Otan, sinon une implication toujours plus grande dans les Opex et 115 millions de plus de contribution.
A long terme, notre défense est confrontée à deux risques. Le contournement de notre dissuasion, d'abord : le bouclier spatial mettra les pays européens à la merci de décisions dont il serait illusoire de penser qu'elles ne seraient pas américaines. La seule riposte est de nous doter de nos propres moyens d'informations et de missiles performants, tant il est vrai que le glaive, toujours, l'emporte sur le bouclier.
M. Hervé Morin, ministre. - C'est ce que nous faisons !
M. Jean-Pierre Chevènement. - Deuxième risque, les guerres asymétriques. La puissance même de nos armes nucléaires peut être un obstacle à leur efficacité dissuasive. Le général de Gaulle, qui n'avait pas d'oeillères, aurait sans doute préservé toutes les possibilités de riposte. Il ne faut pas se placer dans le schéma de guerres préventives, a fortiori nucléaires, comme cinq chefs d'état-major de l'Otan se sont hasardés à le faire, au risque de mettre à mal la non-prolifération. Il faut mieux perfectionner notre capacité à frapper loin ; malheureusement, les programmes prennent du retard, nous n'aurons de capacité de frappe conventionnelle à distance qu'à partir du milieu de la prochaine décennie.
Autre risque, celui d'être entraîné dans un très grand nombre d'Opex coûteuses, avec pour conséquence de retarder l'exécution de nos programmes majeurs d'équipement. Nous avons nos obligations de membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU, nous avons aussi des responsabilités en Afrique. L'opération Licorne a évité une guerre civile en Côte d'Ivoire et je ne suis pas de ceux qui pensent utile de diminuer le nombre de nos bases en Afrique : la présence française y est un facteur de stabilité et d'affermissement des jeunes démocraties. En revanche, la question se pose au Kosovo, où nous soutenons à grands frais un micro-État non viable dans la perspective incertaine d'une adhésion à l'Union européenne. Pourquoi ne pas inverser la perspective, proposer une intégration régionale avant l'intégration européenne ? Au Tchad, la question d'une intervention d'abord humanitaire se pose, mais je crains qu'on doive cette situation plutôt à M. Kouchner qu'à vous-même, monsieur le ministre. (Sourires) En Afghanistan, si l'intervention se justifiait en 2001, elle a été délégitimée par la guerre d'Irak et l'intention du président Obama d'accroître les effectifs américains peut conduire à un enlisement plus profond, car chacun sait bien que le problème régional passe par la fragile démocratie pakistanaise. J'aimerais que le Président de la République se souvienne de son premier mouvement qui était le bon : celui du candidat à la présidence, qui déclarait que la présence française en Afghanistan n'était pas déterminante.
Les Opex coûtent bien davantage qu'on ne les évalue, elles affectent la disponibilité des matériels : 60 % des crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle des matériels sont consommés par sept régiments, les 74 autres se partagent le reste ! La priorité aux Opex se traduit par l'obsolescence accélérée des matériels restés en France. Des programmes ne voient pas le jour, par exemple l'hélicoptère de transport NH90, que j'avais lancé et qu'on attend toujours... (Sourires)
M. Hervé Morin, ministre. - Le contexte a changé...
M. Jean-Pierre Chevènement. - Bien des programmes ont dû être diminués, ou bien laissent encore trop de questions en suspens, qu'il s'agisse des hélicoptères, des frégates ou des drones.
M. Jean-Pierre Chevènement. - S'il y a bien un domaine où la politique européenne de la défense pourrait prendre corps, c'est celui de l'espace.
Monsieur le ministre, ce budget s'inscrit dans une programmation qui sacrifie à la constitution d'une petite armée de projection, je ne puis le voter. Nous reprendrons ce débat en examinant la loi de programmation qui, en bonne méthode, aurait dû précéder la loi de finances ! (Applaudissements à gauche)
M. Didier Boulaud. - La France se doit de faire face à ses responsabilités, vis-à-vis de la communauté internationale. Notre statut de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies nous incite à nous impliquer sans relâche au service de la paix et de la sécurité internationale. Je rends hommage aux soldats français qui remplissent toutes les missions que le pays leur confie.
Notre effort de défense et de prévention des menaces est plus que jamais nécessaire. Je suis convaincu qu'une extrême rigueur est indispensable pour affronter les défis du monde actuel, défendre nos intérêts et pour garantir la sécurité de nos compatriotes. Or, monsieur le ministre, ce budget ne nous prépare pas à affronter efficacement ni les menaces ni les périls en gestation !
Ce budget est un pari téméraire, il repose sur une architecture fragile, sur des hypothèses douteuses et sur un héritage calamiteux.
L'héritage du gouvernement précédent, qui était aussi celui de votre majorité d'aujourd'hui, pèse lourd -même si nous voyons que vous mettez beaucoup de pudeur à n'en point trop parler pour assumer une solidarité gouvernementale obligée !- Nous déplorons que la loi de programmation militaire 2003-2008 n'ait pas été respectée, tant pour les effectifs que pour les programmes d'armement. Nous pourrions nous réjouir d'avoir eu alors raison ? « Que faisiez-vous au temps chaud ? ...Eh bien ! dansez maintenant. » La question est trop sérieuse. Le passif de la gestion précédente conditionne les possibilités budgétaires d'aujourd'hui.
Votre prédécesseur, faisant preuve de son habituel entêtement, je peux même parler de sa mauvaise foi, tant la réalité était aveuglante, en niant la réalité d'une programmation qui allait dans le mur, d'un modèle d'armée 2015 éculé qui, sous nos yeux, sombrait dans le néant et d'un carnet de commandes militaires pharaonique et hors d'atteinte, vous a conduit au bord d'un précipice que votre bonne volonté ne saurait, hélas, faire disparaître ! L'exemple le plus frappant étant le deuxième porte-avions, promis juré par la ministre de la défense et qui n'a pas survécu... pour ne pas dire qu'il a déjà coulé malgré les crédits d'études trompe-l'oeil jetés à l'aveuglette pour amuser la galerie, en toute fin de vie de loi de programmation.
Nous l'avons dit et répété : il fallait redresser le tir et revenir à la dure réalité, Nous n'avons nullement été écoutés voire même entendus et la majorité parlementaire d'alors, la même qu'aujourd'hui, celle qui fait encore semblant de ne rien entendre, avait approuvé des budgets, année après année, qui confortaient l'illusion budgétaire. Les dégâts de ces années d'aveuglement financier vont coûter cher, très cher, à notre défense. Des retards ont été pris qui ne sont plus rattrapables ou à des coûts prohibitifs. Nos soldats n'ont, hélas !, parfois même pas pu compter sur les matériels nécessaires. L'armée l'a d'ailleurs reconnu en ce qui concerne les drones, qui ont été l'une des principales victimes, mais pas les seules, de la loi de programmation militaire 2003-2008. Sans parler de la situation devenue on ne peut plus critique du transport et du ravitaillement, pourtant indispensables au soutien de nos forces sur des théâtres d'opération éloignés des principales voies maritimes d'accès.
Or, votre budget, monsieur le ministre, désormais encadré par la RGPP et avec la perspective d'une prochaine programmation militaire qui revoit à la baisse les mirages de la précédente, est prisonnier de ce lourd héritage. Quant à la loi de programmation militaire 2009-2014, elle aurait dû être débattue et votée avant notre présente discussion. Nouvelle marque d'impréparation, d'une improvisation qui continue son chemin, ou nouvelle preuve d'incohérence ? En tous cas, c'est une nouvelle mauvaise manière faite au Parlement dont, par ailleurs, le pouvoir actuel ne cesse de vouloir faire croire aux Français qu'il le tient en si haute estime qu'il a révisé la Constitution pour lui garantir un rôle de premier plan dans les institutions de la République ! Vous allez devoir, monsieur le ministre, travailler d'arrache-pied pour réparer les dégâts de la bosse financière alimentée par vos propres amis entre 2002 et 2007. L'un des ministres importants du gouvernement d'alors..., je veux parler de l'actuel Président de la République, est sans doute l'un des mieux placés pour vous aider à réparer les dégâts puisqu'il fut l'un des ministres des finances qui ont cautionné les dérives constatées aujourd'hui.
Car votre budget est un budget à l'architecture fragile construit sur des hypothèses douteuses. C'est un budget en trompe-l'oeil qui, ne tenant pas compte de la catastrophique situation de nos finances, annonce des engagements qui ne pourront pas être tenus. Il s'engage avec la RGPP et la « carte militaire » dans une démarche qui ne semble pas pouvoir compter sur les financements nécessaires à sa réussite. La fermeture de 82 unités, le transfert de 33 autres, la suppression totale de 54 000 emplois militaires et civils, d'ici à 2014, et, dans le même temps, le renforcement opérationnel de 65 régiments et bases militaires, afin d'atteindre la masse critique recherchée, constituent un effort sans équivalent dans les autres administrations françaises et nous doutons fort que les financements prévus suffisent à la réussite de la manoeuvre. J'espère simplement que les calculs financiers de cette vaste réforme n'ont pas été faits par ceux-là mêmes qui nous avaient promis des économies avec la professionnalisation... J'attends, sincèrement, que ces restructurations, qui seront réalisées dans les cinq ou six années à venir, répondent au contrat opérationnel résultant du Livre blanc. Je ne voudrais pas qu'on reproduise la mauvaise expérience du fameux « modèle d'armée 2015 ».
La bonne exécution du budget 2009 dépendra d'abord de celle du budget 2008. Or, il semblerait que le niveau des reports de charges jette d'ores et déjà une ombre funeste sur le tableau idyllique présenté par le ministère de la défense. Nous avons auditionné les quatre chefs d'état-major et leur inquiétude, quant à l'exécution du budget 2008, résonne encore à nos oreilles comme une antienne attristée. Le ministère sera-t-il autorisé à consommer tout ou partie des crédits de paiement reportés sur le programme « équipement des forces » ?
En théorie, le projet de budget tend à améliorer le rapport entre dépenses opérationnelles et dépenses administratives, et leurs parts respectives de 60 et 40 % devraient s'inverser. C'est une bonne chose, mais nous vérifierons en fin de programmation. Avec 30,4 milliards de crédits de paiement et 1,6 milliard de ressources exceptionnelles, ce projet de budget semble raisonnablement ambitieux. Or, ces fameuses ressources exceptionnelles -1,6 milliard tout de même !- se décomposent en 600 millions de cessions de fréquences hertziennes et un milliard de cessions immobilières du ministère de la défense. Comme dirait le président Jean Arthuis, ce montage constitue « une débudgétisation difficilement supportable et un manque de sincérité ».
Les emplois supprimés réduiront-ils les capacités opérationnelles de nos armées ? Comment surmonterons-nous la déjà trop faible disponibilité opérationnelle de certains matériels, comme les aéronefs ? Comment faire pour que la France puisse assumer sans risque de rupture ou de surchauffe ses nombreuses opérations extérieures ? Comment faire face à l'augmentation prévisible du coût des Opex en 2009 ? Les « ressources exceptionnelles », je les considère comme exceptionnellement aléatoires...
Autre hypothèse dangereuse : la croissance du coût des Opex, estimées à un milliard en 2009. Or, les crédits inscrits en loi de finances ne correspondent déjà probablement qu'à la moitié des dépenses réelles des opérations extérieures. Étant donné les engagements extérieurs de la France, en particulier en Afghanistan, il y a en urgence deux problèmes à résoudre en 2009 : l'amélioration de l'entraînement de nos forces et le maintien en condition opérationnelle de nos matériels.
Je souhaite aussi que, dès 2009, on prête la plus grande attention à la façon dont le Gouvernement compte aborder la question de la réduction des effectifs. Ajouter du chômage au chômage n'est pas ce qu'on peut faire de mieux au moment où notre économie est mise en péril par la crise de l'ultralibéralisme et du capitalisme débridé. Cette restructuration exigera d'importants dispositifs d'accompagnement des personnels. Aussi, il importe de maintenir un recrutement attractif, en particulier pour les militaires du rang. Les suppressions de postes -militaires et civils- ne seront acceptées que si elles s'inscrivent dans le cadre d'une redéfinition des missions et d'un accompagnement social adapté.
Enfin, on ne pourra pas demander indéfiniment à nos armées de faire plus et mieux avec moins de personnel et moins de moyens. Ce projet de budget se fixe des objectifs ambitieux, pour ne pas dire trop ambitieux. Aussi je vous appelle à un peu plus de réalisme, pour plus d'efficacité aussi. Les sénateurs socialistes ne sauraient cautionner un budget trop fragile et par trop insincère Et qui s'inscrit dans une politique d'alignement atlantiste irraisonné difficilement justifiable après huit années d'une calamiteuse politique « bushiste ». Il traduit la seule volonté présidentielle d'un retour hasardeux dans toutes les structures de l'Otan, sans justification réelle, hormis l'alignement idéologique que j'ai évoqué. Il cautionne l'engagement accru en Afghanistan que nous dénonçons encore et encore, et il traduit le peu d'entrain dont a fait preuve la présidence française pour soutenir la défense européenne, malgré beaucoup d'agitation médiatique. Aussi nous ne voterons pas votre projet de budget 2009, en attendant de pouvoir débattre de la loi de programmation 2009-2014 dont il aurait dû être la première traduction. (Applaudissements à gauche)
M. Joseph Kergueris. - Sans vouloir être impertinent, on se trouve placé devant un exercice paradoxal. On nous propose de voter la première année d'une loi de programmation militaire qui n'a pas encore été soumise à notre approbation. Considérant que ce projet de loi s'inspire du Livre blanc et de nos débats du 26 juin dernier, nous pouvons néanmoins examiner ce projet de budget. Merci, toutefois, de nous faire sortir rapidement de cet embarras en nous présentant au plus vite cette loi de programmation.
En décidant, il y a 50 ans, de nous doter d'une force de dissuasion nucléaire, le général de Gaulle a donné à notre pays une garantie ultime contre une agression étrangère majeure, sans doute peu imaginable de nos jours, mais toujours possible. La France est et demeure une puissance nucléaire, il ne faut pas y renoncer, c'est une priorité. Ce budget ne la remet pas en cause et c'est très bien ainsi
Le Gouvernement n'a pas perdu de vue l'indispensable modernisation de nos forces aériennes. Nous maintenons 300 avions de combat, ce qui permet la mise en ligne de 270 appareils. Nous possédons quatre systèmes de détection et de contrôle avancé de type AWACS. Notre flotte de ravitaillement et de transport comprend 14 avions de type MRTT et environ 70 avions de transport En 2009, nous ne passerons commande que de 286 Rafale alors que le programme en prévoyait 294. Et c'est sans doute regrettable car nous devons demeurer attentifs à l'évolution de notre armée de l'air, arme majeure des guerres modernes.
J'en viens à notre marine. L'élu breton que je suis apprécie cette phrase du cardinal de Richelieu : « Les larmes des souverains sont remplies de souvenirs de la marine oubliée ». Je forme le voeu que la nôtre ne le soit pas. Avec quatre sous-marins nucléaires lanceurs d'engins et six sous marins d'attaque à propulsion nucléaire, nous avons atteint un plancher à ne pas franchir ; sinon nous mettrons en jeu notre crédibilité. Nous devons revenir à un schéma de six sous-marins lanceurs d'engins, conformément au triptyque : missions, réserves et réparation. Et nous ne pouvons nous contenter d'un seul groupement aéronaval. Un De Gaulle, si illustre, soit-il, ne peut à lui tout seul remplacer un Foch et un Clemenceau. Nous ne pouvons avoir dix-huit mois durant un porte-avions à la révision en cale sèche... Et les chantiers navals bretons attendent impatiemment ce deuxième porte-avions. Ce budget revoit à la baisse le nombre de nos frégates multi-missions, qui passe de 18 à 11, ce qui est, là encore, regrettable. Mais si le Breton a le pied marin, il n'en a pas moins les pieds sur terre.
Vous avez engagé, monsieur le ministre, une indispensable modernisation de notre armée terrestre. Nous devons nous protéger avec une force professionnelle, équipée et mobile. Toutefois, ne négligeons pas pour autant ce qui fait la richesse de notre armée : la force alpine a besoin d'être partie prenante à cette modernisation. Nous voyons en Afghanistan à quel point la guerre de montagne demeure une réalité.
Ne négligeons pas le risque d'un conflit conventionnel en Europe, comme en Géorgie cet été. Ne négligeons donc pas le char Leclerc, fleuron de notre armée et de notre industrie. L'objectif de rééquilibrage des finances publiques est louable, mais l'effort de défense ne saurait en pâtir excessivement. Notre position de puissance nous crée des obligations ; mutualisons les services et les dépenses mais soyons attentifs à la situation des personnes qui donnent tant à notre pays. Accompagnons-les, dans leur métier comme dans leur retour à la vie civile.
Vos propositions budgétaires sont en deçà de ce que laissait espérer le Livre blanc. Nous serons au moins vigilants sur les programmes engagés. Notre groupe apportera son soutien à votre budget de la défense. (Applaudissements au centre et à droite)
Mme Michelle Demessine. - Ce budget ambigu suscite bien des interrogations. On pourrait, sur le plan de la stricte technique budgétaire, le voir comme un bon budget. (M. le ministre remercie) Dans un environnement contraint, vous dégagez des économies pour financer le rééquilibrage des forces et améliorer les conditions d'emploi et de travail.
Mais en y regardant de plus près, votre logique est contestable. Elle repose sur des hypothèses incertaines et traduit une politique à laquelle nous nous opposons. Un grand nombre des mesures de ce budget sont issues de la révision générale des politiques publiques ou des orientations stratégiques définies dans le Livre blanc et à préciser dans la prochaine loi de programmation... que nous n'avons pas encore examinée !
Le budget de la défense est l'un des premiers budgets -le premier en matière d'investissement, avec l'équipement des forces. Mais pourra-t-il être exécuté alors que la crise mondiale a bouleversé les données ? Vous réduisez certes de façon drastique les dépenses de fonctionnement, pratiquez une saignée de 54 000 postes dans les effectifs et contractez les implantations. Mais les territoires sinistrés, les emplois supprimés, les programmes industriels étalés ou annulés -porte-avions, blindés de combat, hélicoptères Tigre ou frégates multimissions- induiront aussi des coûts importants.
Vos réformes auront également des incidences sur le volume et la structure des forces, sur les équipements, sur les personnels civils et militaires, sur le soutien, sur le maintien en position opérationnelle. Nous serons vigilants durant l'exécution afin de vérifier si les économies sont réelles et entièrement réinvesties dans l'investissement en équipement, comme vous vous y êtes engagé. Nous suivrons avec attention les mesures d'accompagnement social. Je comprends les inquiétudes du personnel civil, moins aisément reclassable que les militaires. Il convient de garantir des débouchés, dans la fonction publique territoriale et les armées.
Les ressources extrabudgétaires sont aléatoires et il nous semble bien aventureux de prétendre réduire la « bosse » grâce à la vente d'actifs immobiliers sur un prix évalué avant la crise. Et n'allons pas brader les fréquences hertziennes !
Votre politique, telle qu'elle est traduite dans ce budget, accorde une trop grande place à la dissuasion nucléaire. Vous ne vous bornez pas à une modernisation, vous développez encore les armements nucléaires qui absorbent 23 % des crédits d'équipement. Nous sommes opposés à la construction d'un quatrième sous-marin nucléaire lanceur d'engins et des missiles M-51. La dissuasion nucléaire n'est plus la clé de voûte de notre sécurité, les armes nucléaires ne sont plus adaptées aux menaces actuelles, au terrorisme. En outre, vos choix ne contribuent pas à limiter la prolifération, ils alimentent une course aux armements. Des initiatives diplomatiques en faveur du désarmement doivent au contraire être prises à l'ONU et à la prochaine conférence de révision du traité de non-prolifération nucléaire à New York.
Pour lutter contre le terrorisme et la prolifération nucléaire, il faut surtout développer beaucoup plus que vous ne le faites les capacités de renseignement et d'observation. Mais, outre la dissuasion nucléaire, votre priorité va aux forces projetables sur les théâtres d'opération extérieurs. Cela explique sans doute que le coût des Opex ait explosé en 2008 : 800 millions dépensés contre 440 prévus. Vous avez obtenu une rallonge pour 2009 mais ces opérations devraient être financées sur la réserve interministérielle, non par le seul budget de la défense. Surtout, quelle est la légitimité d'interventions de maintien de la paix qui risquent, comme en Afghanistan, de se transformer en actions de guerre contre un ennemi difficilement identifiable ? Voilà pourquoi nous avions refusé le renforcement de nos troupes dans ce pays : il changeait la nature de notre présence sur place. Sans mandat de l'ONU, les opérations extérieures portent atteinte aux valeurs de la charte des Nations unies et au multilatéralisme. Il est urgent de savoir, pour chaque opération, si le coût est en rapport avec nos priorités et nous vous demandons d'associer le Parlement à la réflexion que vous menez touchant les redéploiements et notre présence sur certains théâtres d'opérations.
Le Président de la République conditionne notre retour dans l'Otan à des progrès tangibles de l'Europe de la défense. C'est un leurre, destiné à masquer notre alignement sur la ligne américaine. L'Otan est devenue une organisation sans doctrine, servant exclusivement les intérêts américains. La politique d'élargissement frénétique menée vers les pays de l'ancien bloc soviétique est vécue comme une provocation en Russie. Il en va de même du bouclier antimissiles, qui est loin de faire consensus au sein des pays de l'Alliance atlantique.
Où en est la relance de l'Europe de la défense, une priorité de la présidence française ? Le bilan est maigre. Du reste, il ne pourra y avoir de progrès tant que vous n'aurez pas réussi à convaincre les Britanniques de l'utilité de la politique européenne de sécurité et de défense -et d'autres pays à organiser leur défense hors de l'Otan.
L'Agence européenne de défense, qui doit impulser la coopération entre les industries, ne jouera qu'un rôle mineur. Vous privilégiez les regroupements, les fusions et les prises de participation qui brisent l'identité des entreprises et compromettent la maîtrise nationale du secteur. Nous en avons de nombreux exemples inquiétants, notamment le sort promis à DCNS et à la Société nationale des poudres et explosifs.
Le plan de charge de DCNS est assuré pour plusieurs années mais les contrats de construction de sous-marins comprennent 80 % des transferts de technologie ce qui, à terme, aura des répercussions sur l'emploi en France. Lors du dernier comité d'entreprise, plusieurs scénarios d'étalement de programmes ont été présentés, qui auront aussi des conséquences sur l'emploi. Mais surtout, la privatisation de DCNS figure clairement dans la prochaine loi de programmation, puisque la possibilité de créer des filiales permettra à l'État de ne plus être majoritaire, abandonnant ainsi toute souveraineté nationale sur nos industries d'armement. Vous pouvez donc être assuré de notre ferme opposition à ces mesures lorsque nous discuterons la prochaine loi de programmation militaire.
Un budget traduisant une politique, le groupe CRC-SPG s'oppose à la vôtre en votant contre les crédits.
M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Je voudrais dire quelques mots après ces interventions que j'ai écoutées avec beaucoup d'attention, en me concentrant sur celles de mon ami Jean-Pierre Chevènement et de M. Boulaud.
M. Jean-Louis Carrère. - Qui n'est pas un ami !
M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Je ne crois pas que l'on puisse parler de petite armée destinée à faire des opérations extérieures, comme l'a dit Jean-Pierre Chevènement, mais je pense qu'au cours des années à venir, lorsque nos forces seront engagées, ce sera nécessairement à l'extérieur du territoire national. C'est une conséquence de « l'arc des crises ».
Monsieur Boulaud, nous sommes en Afghanistan...
M. Jean-Louis Carrère. - Hélas !
M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - ...à la suite d'une décision prise conjointement pendant la cohabitation...
M. Jean-Louis Carrère. - Une décision dévoyée !
M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - ...par le Premier ministre et le Président de la République alors en fonction, et récemment ratifiée par les assemblées parlementaires.
Logiquement, M. Boulaud doit souhaiter le retrait de troupes d'Afghanistan. Mais elles y sont pour permettre l'émergence d'un État afghan. Nous pourrons alors nous retirer de ce pays où nous combattons le terrorisme et l'obscurantisme rétrograde.
Les Opex sont la conséquence de nos responsabilités en tant que membre du Conseil de sécurité. Le monde dans lequel nous vivons nous les impose. Faudra-t-il les mener partout ? Comme M. Chevènement, j'espère que nous pourrons réduire la voilure en Côte d'Ivoire et au Kosovo, mais l'instabilité de l'Afrique risque de conduire à de nouvelles interventions pour y maintenir la paix. Au Tchad, nous évitons des affrontements encore plus graves.
Monsieur Chevènement, nous avons tous deux -mais pas dans les mêmes conditions- effectué notre service militaire. L'armée de 2008 a besoin de spécialistes que la conscription ne procure pas. D'autre part, lorsque le gouvernement auquel vous participiez a décidé que la France interviendrait en Irak, il n'a pas été question d'y envoyer des appelés. D'ailleurs, aucun chef d'État ne pourrait envoyer des conscrits à l'extérieur.
Monsieur Boulaud, vous avez évoqué un « héritage calamiteux ». Je souhaite que la défense de la Nation fasse l'objet d'un consensus large et durable, mais vous m'obligez à rappeler que des décisions calamiteuses pour la défense ont été prises par...
M. Jean-Louis Carrère. - Le gouvernement du Front populaire !
M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - ...le gouvernement de M. Jospin. L'inventaire sera fait lorsque nous discuterons la loi de programmation militaire, je vous le promets ! La « bosse budgétaire » d'aujourd'hui s'explique par cinq ans de laminage du budget de la défense et de report des programmes. Ainsi, la loi de programmation militaire n'a pas été exécutée. Les retards pris à cette époque atteignaient 8 milliards d'euros. Lorsqu'on prononce un réquisitoire, il faut être sûr de ne rien devoir se reprocher. Or, vos votes ont soutenu ce gouvernement, comme les miens ont soutenu ceux de MM. Raffarin et Villepin, qui ont consacré des efforts considérables à rattraper partiellement le retard accumulé, ce dont je leur sais gré.
Le ministre de la défense a obtenu que toutes les économies réalisées sur son budget lui soient réaffectées, ce qu'aucun de ses prédécesseurs n'avait pu se faire accorder.
Enfin, j'espère que les ressources exceptionnelles permettront de réaliser la programmation des équipements, mais la conjoncture est menaçante. Je souhaite que nous votions ce budget lucide et courageux.
M. le président. - Je vous propose de poursuivre la discussion du budget pour en finir vers 21 heures 45. (Assentiment)
M. Hervé Morin, ministre de la défense. - (Applaudissements à droite) Ce projet budgétaire s'inscrit dans un contexte économique difficile, au point que certains observateurs doutent de son réalisme. Cette mission participe pourtant à la relance de l'activité économique. J'y vois la justification des choix faits en faveur de l'équipement, grâce un immense effort sur les dépenses de fonctionnement.
J'ai obtenu qu'une décision exceptionnelle permette d'utiliser toutes les économies de fonctionnement pour l'investissement ou l'amélioration de la condition militaire.
L'industrie militaire représente 165 000 emplois directs et autant d'emplois indirects, pour un chiffre d'affaires compris entre 15 et 16 milliards d'euros, tous les sites de production étant situés en France, qu'il s'agisse de grandes entreprises ou des nombreuses PME intervenant à titre direct ou comme sous-traitants disséminés sur l'ensemble du territoire. J'ajoute que la défense consacre 1 200 millions d'euros aux infrastructures, là encore en irriguant de grands groupes de BTP ou des PME. Cette mission représente donc une composante importante de l'investissement public. J'ajoute qu'elle consacre d'importants crédits à la recherche, avec, souvent, des applications civiles. La défense pourra donc participer pleinement au plan de relance que le Gouvernement et le Président de la République doivent annoncer dans quelques jours.
Le Livre blanc a défini les missions, le format et le contrat opérationnel de la défense. Monsieur Chevènement, nous ne sommes pas en train de préparer une petite armée de projection. Le Président de la République a rappelé que le précédent contrat opérationnel était virtuel. A l'inverse, le Livre blanc repose sur l'idée d'une France grande puissance militaire pouvant projeter 30 000 hommes sur un théâtre d'opérations majeures, 5 000 sur un théâtre mineur, avec 70 avions de combat, un groupe aéronaval et un groupe amphibie.
Depuis 1945, la France n'a jamais déployé 30 000 hommes sur un théâtre extérieur.
M. Jean-Louis Carrère. - Elle ne le peut pas !
M. Jean-Pierre Chevènement. - En Indochine et en Algérie ?
M. Hervé Morin, ministre. - Si vous introduisez les guerres coloniales dans le débat, il risque d'être long !
Le contrat opérationnel, comparable à celui des Britanniques, fait de la France une grande puissance militaire.
Nous avons fixé un objectif d'augmentation des ressources au « zéro volume » jusqu'en 2011, puis à hauteur de 1 % par an en volume. Le financement des besoins est assuré pour les années à venir, y compris la « bosse » des dépenses exceptionnelles d'équipement jusqu'en 2011, auxquelles seront affectées des ressources exceptionnelles en plus des crédits budgétaires.
Sans vouloir polémiquer, la loi de programmation 1997-2002 a été si mal appliquée qu'une année de budget entière a été mise aux oubliettes ! (Marques d'approbation au banc des commissions)
M. Didier Boulaud. - Qui était le chef des armées ?
M. François Trucy, rapporteur spécial. - Alain Richard !
M. Hervé Morin, ministre. - Le budget de la défense est défendu par un gouvernement et voté par une majorité parlementaire.
Un effort remarquable a été consenti entre 2002 et 2007, dans un contexte budgétaire difficile, afin de rétablir la disponibilité opérationnelle de nos forces. Souvenons-nous dans quel état déplorable elles se trouvaient au début des années 2000, par exemple les sous-marins nucléaires d'attaque ! Cet effort budgétaire n'était pas soutenable sur le long terme, mais il mérite d'être salué.
J'en viens à la réforme du ministère, portant principalement sur nos dispositifs d'administration et de soutien. La suppression de 54 000 postes permettra de dégager des ressources d'environ 3 ou 3,5 milliards d'euros sur l'ensemble de la période, qui serviront à améliorer les conditions de travail des personnels et l'équipement de nos troupes. C'est bien la somme des 36 000 suppressions résultant de la réforme du ministère, compte non tenu des externalisations, et des 18 000 résultant de la réduction du format des armées prévue par le Livre blanc, conformément au nouveau contexte géostratégique. Ces réductions d'effectifs porteront principalement sur le soutien, l'alimentation et les infrastructures.
L'armée de terre verra ses effectifs réduits de 11 000 postes, sur les 18 000 du Livre blanc. L'essentiel porte sur les fonctions de soutien, ce qui limitera l'impact de la mesure sur les forces projetables.
L'objectif fixé à la marine est ambitieux mais accessible, étant donné les rationalisations fonctionnelles auxquelles nous procéderons. Je fais confiance à l'état-major de cette armée qui a toujours fait preuve d'agilité et d'imagination. Les officiers de la marine disent qu'ils ont déjà réformé leurs structures, et qu'ils n'ont pas à faire les frais de la nouvelle réforme.
M. Jean-Louis Carrère. - Eh oui !
M. Hervé Morin, ministre. - C'est pourquoi nous en demandons moins à la marine qu'à l'armée de l'air.
M. Jean-Louis Carrère. - C'est encore trop !
M. Hervé Morin, ministre. - La réévaluation systématique des contrats opérationnels, des formations, des programmes d'armement et de notre organisation administrative permettra ainsi de diminuer les besoins de financement ordinaires et d'aplanir la « bosse » de 5 ou 6 milliards sur la durée de la loi de programmation.
Le budget triennal montre que la défense est l'une des priorités du Gouvernement. La progression des crédits prévue par le Livre blanc déroge à la norme financière de stabilisation, voire de baisse des ressources appliquée aux autres ministères. La défense bénéficiera d'un financement complémentaire pour le pic de besoins relatifs aux équipements, la « bosse » résiduelle d'1,7 milliard sur trois ans. Les ressources de la mission « Défense » hors pensions augmenteront de 1,6 milliard d'euros en 2009, pour atteindre un total dépassant 32 milliards contre 30,4 milliards en 2008, à structure budgétaire comparable.
Monsieur Chevènement, votre norme Otan n'est pas la mienne. Nous ne sommes pas à 1,6 % du PIB...
M. Jean-Pierre Chevènement. - Comprenez-vous les pensions dans votre calcul ?
M. Hervé Morin, ministre. - Mais le système de pensions britannique n'est pas le nôtre !
M. Jean-Pierre Chevènement. - Raisonnons donc hors pensions.
M. Hervé Morin, ministre. - Justement : si l'on met à part les pensions et les charges salariales, on s'aperçoit que les sommes consacrées à l'équipement des armées en France et au Royaume-Uni sont à peu près équivalentes : elles ne diffèrent que d'environ 500 millions d'euros.
M. François Trucy, rapporteur spécial. - C'est vrai.
M. Hervé Morin, ministre. - L'augmentation des crédits de la défense résultera en partie des recettes exceptionnelles dégagées par la cession d'immeubles et de fréquences hertziennes, inscrites sur deux comptes d'affectation spéciale. Ces sommes, qui s'élèvent à environ 1,6 milliard d'euros, pourront être reportées si elles ne sont pas consommées dans l'année. Il s'agit de ressources parfaitement identifiées et sanctuarisées : la Lolf interdit qu'elles fassent l'objet de mesures de régulation et qu'elles soient versées dans un autre compte. Le recours à des sociétés de portage permettra de dégager immédiatement des moyens de trésorerie.
Le produit de la vente des fréquences hertziennes, monsieur Pintat, ne devrait pas être amputé par la crise économique, car celle-ci ne modifie pas les perspectives de développement à moyen terme de la téléphonie et de l'internet mobiles. Il est vrai que ce n'est pas le ministère de la défense qui maîtrise ce processus mais le Premier ministre, compte tenu de la dimension interministérielle de ce dossier. C'est précisément un arbitrage du Premier ministre qui a déterminé ce montant de 600 millions d'euros en 2009 : je suis donc confiant et serein.
S'agissant d'un éventuel partenariat public-privé dans le domaine des satellites de télécommunication, le projet est encore à l'étude. Les ressources dégagées seront inscrites en fonction des besoins.
Je remercie au passage le Sénat d'avoir exonéré de contribution au désendettement le produit des cessions immobilières de la Défense jusqu'au 31 décembre 2014.
Mme Nathalie Goulet. - Ce ne fut pas sans mal !
M. Hervé Morin, ministre. - Cette ponction aurait nui à la réalisation du plan d'infrastructures prévu par la loi de programmation. Je tiens à le dire au cas où d'autres amendements seraient déposés dans la suite de la discussion budgétaire : toute cession à titre gratuit au-delà du dispositif proposé par le Gouvernement aurait un impact sur la réalisation de la loi de programmation.
Pour la première fois dans l'histoire récente du ministère, la masse salariale ne progressera pas. S'agissant de la mission « Défense », elle va même diminuer pour s'établir à 11,7 milliards d'euros en 2009 contre 11,8 milliards en 2008, grâce à la suppression de 8 400 postes. Ces économies permettront d'améliorer les conditions de travail des personnels et de procéder à un repyramidage de rémunérations. Un capitaine gagnera ainsi entre deux et trois mois de solde supplémentaire par an dès 2011 ; dans les grades les moins favorisés, on gagnera au moins un mois de solde de plus, ce qui est assez rare pour être souligné.
Nous financerons également le plan d'accompagnement social des réformes à hauteur de 140 millions d'euros en 2009. Sur l'ensemble des emplois réservés, monsieur Dulait, 550 le seront aux fonctionnaires du ministère de la défense, 1 100 aux autres ministères. Les réformes ne nous empêcheront pas de recruter 21 000 militaires et 1 300 civils en 2009.
Notre effort d'équipement est considérable, puisqu'il atteindra 17 milliards de crédits de paiement en 2009, contre 15,4 milliards en 2008. Nous disposerons d'autorisations d'engagement pour passer 10,2 milliards de nouvelles commandes globales. Une plus grande visibilité des appels d'offres permettra au ministère de négocier dans les meilleures conditions.
La priorité accordée à la fonction « Connaissance et anticipation » et à l'espace sera concrétisée dès 2009 avec le lancement de la phase de conception du programme européen Musis. Contrairement à ce que certains d'entre vous ont dit, le bilan de la présidence française de l'Union européenne en matière de défense est extrêmement positif : tous nos partenaires s'accordent à le dire. Nous avons relancé la politique européenne de sécurité et de défense, en avançant sur des sujets concrets : capacité militaire, programmes de recherche, Erasmus militaire, plans d'évacuation des ressortissants européens, etc. Nous collaborons avec le Royaume-Uni.
Pour la première fois, une opération européenne se déroulera sous commandement britannique depuis le centre de commandement de Northwoods. L'Europe de la défense avance même chez les plus réticents.
Nous poursuivons l'effort pour le renseignement, notamment en créant 700 postes. Il n'est pas raisonnable de lancer le groupe aéronaval maintenant, monsieur Kerguéris, car il faut raisonner en termes de capacité globale. La décision sera prise en 2011 ou 2012.
Sur le nucléaire, j'indique à Mme Demessine comme à M. Chevènement que le programme que nous menons nous donne une souplesse incomparable : les M-51 arriveront en 2010 sur le Terrible ; nous poursuivons le programme TNO pour 2015 sans négliger la composante aéronavale. Oui, le glaive finit toujours par l'emporter sur le bouclier et c'est pourquoi la France améliore sa capacité de dissuasion.
Nous accomplissons des progrès en matière de MCO et M. Carrère a bien voulu noter l'amélioration du taux de disponibilité du matériel, grâce à l'effort budgétaire et aux réformes de structure.
Vous avez été nombreux à souligner l'importance des Opex, qui mobilisent 13 000 hommes et femmes. Moi aussi, je trouve que certains commentaires sur le drame de la vallée de l'Uzbin, particulièrement déplacés, témoignent d'une méconnaissance du sens de notre engagement.
Nous continuons à améliorer les provisions et elles augmenteront encore de 60 millions l'an en 2010 et en 2011. La prochaine loi de programmation militaire prévoira un mécanisme de financement interministériel. Quel progrès par rapport à il y a dix ans, quand les crédits d'équipement les finançaient en totalité ! La contribution de ces crédits sera réduite à 100 millions dès le collectif 2008. Il est en revanche trop tôt pour répondre sur les reports de crédits, même si j'espère de bonnes nouvelles.
Je ferai des propositions au Premier ministre pour réduire la dispersion : faut-il maintenir un tel niveau en Côte d'Ivoire, au Kosovo, en Bosnie, au Sinaï...
M. Hervé Morin, ministre. - Ces ajustements se feront en concertation avec nos partenaires européens. J'appelle de mes voeux, pour janvier, le débat suggéré par Mme Garriaud-Maylam, comme le prévoit la Constitution.
Tous ces efforts n'ont qu'un but : garantir à nos armées les moyens de leur noble et exigeante mission. Je sais pouvoir compter sur votre soutien. (Applaudissements au centre et à droite)
M. Jean Arthuis, président de la commission. - Le compte d'affectation spéciale immobilier servira à sanctuariser le produit des cessions mais la commission des finances s'est longuement interrogée sur les modalités de portage car elle ne voudrait pas que l'on transfère les dettes à une institution périphérique. Quelles que soient les subtilités, un immeuble ne sera cédé que lorsqu'un tiers se sera véritablement porté acquéreur. Nous voudrions être sûrs qu'il ne s'agira pas d'une nouvelle dette de l'État : au fond, nous ne verrions pas d'inconvénient à ce que l'État choisisse de s'endetter plutôt que de recourir à des modalités de portage quelque peu artificielles. Pouvez-vous nous apporter quelques apaisements ?
M. Hervé Morin, ministre. - Cette solution innovante s'opère dans une transparence totale. Une société de portage a été créée, dont la Caisse des dépôts et consignations sera actionnaire et qui achètera nos immeubles à l'estimation réalisée par le service des domaines. Nous en bénéficions ainsi dès 2009 sans subir de moins-values importantes et nous louons ensuite les locaux, comme cela apparaît dans le budget selon les règles de la loi organique relative aux lois de finance. Pour nous, l'opération est financièrement neutre mais nous disposons immédiatement de l'argent sans encourir les reproches qu'ont pu susciter des cessions trop rapides : la solution nous donne le temps et l'argent dont nous avons besoin.
M. Jean Arthuis, président de la commission. - Je comprends bien le mécanisme. L'État pourrait vendre tous ses immeubles et empocher des centaines de milliards. Mais quand viendra la vraie vente, qui empochera la plus-value et viendrez-vous au secours de la structure de portage en cas de moins-value ?
M. Hervé Morin, ministre. - La chose n'est pas totalement conclue mais le risque est transféré à la structure de portage.
M. Christian Cambon. - Depuis 2007, on assiste à une recrudescence de la piraterie au large de la Somalie : 80 attaques en 2008, dont le Ponant et le Carré d'as. Les pirates sont de plus en plus organisés et ils peuvent désormais attaquer à plus de 450 miles des cotes des navires de plus en plus importants. Le nombre de kidnappings augmente, de même que les rançons qui servent à renforcer leur arsenal. La cargaison du Sirius Star était estimée à 100 millions de dollars, mais ce sont aussi des bâtiments affrétés par le programme alimentaire mondial ou des transports d'armes, avec des conséquences toujours pus importantes.
Depuis octobre, la France a pris des initiatives au Conseil de sécurité de l'ONU, qui a accepté un droit de suite automatique en cas de flagrance ainsi que l'autorisation de patrouilles. L'adoption des résolutions 1814, 1816 et 1838 témoigne bien, de même que les déclarations franco-espagnoles, de la détermination de notre pays. A la tête de l'Union européenne, la France souhaite une véritable coordination avec l'Alliance atlantique afin de protéger le trafic maritime. L'installation d'une cellule à Bruxelles et le lancement d'opérations sont autant de signaux forts, ainsi que le fait que la Grande Bretagne dirige une opération navale.
Les moyens seront-ils renforcés et quel sera le rôle de la France quand elle quittera la présidence de l'Union européenne ?
M. Hervé Morin, ministre. - Vous avez remarquablement analysé le dispositif. Nous avons la certitude que cela se prolongera au-delà de la présidence française : nous y intégrons d'ailleurs la marine de pays qui n'appartiennent pas à l'Union et l'Alliance atlantique en complète les moyens.
Nombre de pays participent à l'opération. Pour l'Union européenne, nous aurons entre cinq et six bâtiments, complétés par des moyens venant d'autres pays. Il nous faut des moyens maritimes et de patrouille en nombre suffisant si nous voulons, sur ce théâtre étendu, que l'opération joue son rôle de dissuasion.
L'Europe a été à l'origine de cette mission. C'est grâce à la volonté de la France et de l'Espagne que nous pourrons assurer la sécurité du trafic dans cette région stratégique qu'est le golfe d'Aden.
Concertation avec les élus sur la carte militaire
M. Philippe Madrelle. - La réorganisation du ministère de la défense provoque de réels bouleversements. Depuis 1960, on n'avait pas connu une telle déflation des effectifs. Les territoires seront rudement mis à contribution. Nombre d'unités sont déplacées, quelque trente garnisons sont appelées à disparaître. L'impact va se faire sentir sur les collectivités locales : des centaines d'emplois seront perdus, des zones d'activité condamnées. L'inquiétude est grande chez les personnels civils et militaires, ainsi qu'au sein des populations concernées.
On nous assure que les économies liées à la suppression de 54 000 postes seront entièrement réinvesties au profit des équipements et des personnels. Nous y serons attentifs. La restructuration commencera par coûter avant de rapporter : il serait bon que notre commission se dote d'un outil de suivi.
Quelle méthode entendez-vous suivre, monsieur le ministre, pour mettre en place la nouvelle carte militaire ? Le Gouvernement était censé dialoguer en amont et prévoir des compensations si des décisions négatives sont prises. Certaines ont été prévues mais elles restent insuffisantes. Comment comptez-vous améliorer la concertation avec les élus, défaillante aux yeux des intéressés ? (M. Jean-Louis Carrère applaudit)
M. Hervé Morin, ministre. - Je suis prêt à vous rencontrer dès demain matin, comme j'ai rencontré tous les élus qui l'ont souhaité et je continuerai à le faire. J'ai demandé aux préfets de mettre en place des comités chargés de la restructuration. Si tel n'est pas le cas, je vous invite à m'en tenir informé.
Le financement attaché à la restructuration est important : 300 millions, plus 20 millions pour l'outre-mer, auxquels viennent s'ajouter 100 millions par an au titre du dispositif dit « Warsmann » d'exonérations fiscales et sociales consenties aux territoires les plus affectés, pour un total de 700 millions.
Quant à la méthode, elle passe par la signature de contrats de redynamisation des sites. Nous mettrons en place l'ensemble des moyens d'accompagnement requis. Le Président de la République a annoncé que nos emprises sur 24 sites seront cédées au prix de l'euro symbolique ; des aides aux entreprises sont prévues, ainsi qu'un programme de délocalisation des services de l'administration centrale. Un grand plan pour le nord-est doit aider à mobiliser des moyens considérables. J'ai reçu, la semaine dernière, en dépit des incertitudes économiques, les assurances d'une grande entreprise qui prévoit d'investir massivement sur un site et d'y créer des centaines d'emplois.
L'État n'a jamais été autant mobilisé pour les territoires. Il ne fait là que son devoir.
M. Philippe Madrelle. - Les conditions de la fermeture de l'école de gendarmerie de Libourne contredisent vos affirmations.
M. Hervé Morin, ministre. - Cela relève du ministère de l'intérieur.
M. Philippe Madrelle. - Nous sommes dans le brouillard complet et on ne peut pas dire que la concertation soit exemplaire.
M. Jean-Louis Carrère. - Peut-être à cause du nom du maire...
Base aérienne de Reims
M. Yves Détraigne. - Le projet de budget pour 2009 comprend les premières mesures de mise en oeuvre de la restructuration des armées annoncée le 24 juillet. Son envergure est préoccupante : elle aura des effets sur l'économie et, en termes d'aménagement du territoire, dans toutes les régions, dont certaines sont déjà frappées de plein fouet par la crise de l'automobile. C'est le cas dans la Marne, en particulier dans la région de Reims qui compte de nombreuses entreprises de sous-traitance automobile, dont l'une vient déjà d'annoncer un plan social touchant plus d'une centaine de salariés.
La fermeture de la base aérienne 112, qui emploie 1 600 personnes et fait travailler de nombreuses entreprises du secteur civil avec des retombées économique de 50 et 60 millions, accélérera la crise, surtout si la fermeture intervient dès 2011, comme cela a été annoncé. Les élus comprennent mal cette date alors que le mirage F1-CR doit rester en service jusqu'en 2014. Ils auront bientôt l'occasion de vous faire part de leur perplexité.
La presse se fait l'écho de contacts avec nos amis étrangers pour la vente de Rafale, dont une partie est censée remplacée, sur la base de Mont-de-Marsan, une partie des F1-CR stationnés à Reims. Pouvez-vous-nous indiquer, monsieur le ministre, quel impact auraient d'éventuelles exportations sur le rythme d'équipement de nos armées ?
M. Hervé Morin, ministre. - Il ne restera, d'ici à 2011, qu'un escadron de Rafale F1-CR, regroupé à Mont-de-Marsan. Des mesures de restructuration des bases auraient dû être prises depuis des années, sachant que le programme Rafale, lancé depuis vingt-cinq ans, impliquait une réduction du nombre d'appareils, en raison de sa polyvalence.
Il n'y a aucune connexion entre la problématique de la restructuration et l'exportation des Rafale. Je puis cependant vous dire que nos contacts progressent bien et que nous avons bon espoir. Vous comprendrez que je ne puisse vous en dire plus, pour ne pas favoriser la concurrence.
M. Jean-Louis Carrère. - C'est comme pour les champignons.
M. Hervé Morin, ministre. - Je suis bien évidemment prêt à discuter des conséquences des restructurations dans votre région, où j'ai cru cependant déceler que la position des élus n'est pas forcément la même que celle des personnels et des syndicats de la base.
M. Yves Détraigne. - Votre réponse me satisfait d'autant moins que l'on nous avait assuré que la base n'avait rien à craindre tant qu'il y aurait des Mirages F1-CR.
M. Hervé Morin, ministre. - On ne va pas maintenir deux bases alors qu'il n'y a plus qu'un escadron !
Mme Michelle Demessine. - Dans le cadre du plan de restructuration, vous avez annoncé la fermeture, en 2011, de la base aérienne du Cambrésis. Les 1 364 employés et leurs familles s'inquiètent pour leur avenir alors que les conditions d'emploi local sont déjà difficiles. Monsieur le ministre, quelles seront les mesures d'accompagnement social ? Avez-vous lancé une étude sur une nouvelle affectation des terrains ? Confirmez-vous l'implantation à Cambrai de la direction centrale du commissariat de l'armée de terre ?
M. Hervé Morin, ministre. - La restructuration s'accompagnera d'un contrat de redynamisation du site, doté de 10 millions, davantage si nécessaire, ce qui dépendra aussi des projets des collectivités. Les terrains de la base seront cédés à l'euro symbolique et les communes où la base est implantée bénéficieront de l'exonération fiscale et sociale « Warsmann ». Je vous confirme l'implantation à Cambrai de la direction centrale du commissariat de l'armée de terre.
Appui au sol des troupes en Afghanistan
M. Jacques Gautier. - Je salue la réactivité du Gouvernement qui a envoyé des matériels de protection à nos troupes en Afghanistan, qui ont désormais besoin d'un appui au sol et d'aéromobilité. Monsieur le ministre, envisagez-vous de déployer à Bagram l'hélicoptère Tigre, dont le canon de 30 millimètres gyro-stabilisé serait d'une efficacité redoutable ? Cet appareil, testé par le 5ème régiment d'hélicoptères de combat, semble donner entièrement satisfaction. Allez-vous déployer des mini-drones Drac pour devancer la progression de nos troupes, en complément des trois drones mâles que nous y possédons déjà ? Enfin, ne trouvez-vous pas indispensable d'acheminer deux hélicoptères Caracal supplémentaires et d'en remplacer la mitrailleuse de 7,62 par une de 12,7 ou un canon de 20 millimètres, de façon à passer de l'autoprotection, à l'appui au sol ? Aurez-vous les moyens de procéder à l'achat de matériels adaptés à ce théâtre d'opérations particulier où les combats se durcissent ?
M. Hervé Morin, ministre. - Merci de souligner les efforts déjà déployés par le Gouvernement : les moyens en matériels mobilisés représentent 400 millions d'euros.
L'hélicoptère Tigre arrive tout juste dans l'équipement de nos armées, mais il n'est pas exclu que nous l'acheminions en Afghanistan l'an prochain. De même, pour les mini-drones de type Drac. Enfin, je vous répondrai ultérieurement sur le remplacement de la mitrailleuse du Caracal, mais je puis d'ores et déjà vous dire que nous ne disposons pas assez de ces hélicoptères pour en envoyer d'autres en Afghanistan : ceux que nous avons en plus servent à d'autres missions, ou à la formation des équipages.
Mme Josette Durrieu. - Les opérations extérieures européennes sont principalement financées par trois pays : l'Allemagne, le Royaume-Uni et la France. Monsieur le ministre, la défense européenne progresse-t-elle ? Les Britanniques y seraient acquis à 60 %, les Européens à 80 %. Peut-on espérer, lors du Conseil européen des 11 et 12 décembre, un accord sur la stratégie de sécurité révisée ? Quid du renforcement des capacités militaires et de l'interopérabilité des armées européennes ? Envisage-t-on de partager nos compétences technologiques ?
L'an passé, notre aviation est intervenue, dans le cadre de l'Alliance atlantique, pour sécuriser l'espace aérien des pays baltes, et cette année de l'Islande. La menace était russe, semble-t-il : monsieur le ministre, la Russie est-elle une menace ou un partenaire ?
M. Hervé Morin, ministre. - Vastes questions... La défense européenne avance depuis qu'elle a pris corps en 1998, elle a fortement progressé avec la présidence européenne. Nous avons donné de nouveaux programmes à l'agence européenne de défense, créée en 2004. Nous avons lancé, à 27, le programme Erasmus pour les officiers qui pourront se former dans un autre pays de l'Union : ce sera une occasion très concrète de rapprochement et d'interopérabilité. Nous mettons en place la possibilité de plans d'évacuation des ressortissants européens en cas de crise internationale. Il existe un projet de groupe aéronaval européen : un porte-avions pourrait être escorté par des bâtiments d'autres pays. Nos interventions aériennes l'an passé et cette année, dans les pays baltes et en Islande, ont été des missions exécutées dans le cadre de l'Alliance atlantique, qui ont aussi servi à assurer la sécurité aérienne.
Nous intervenons au titre de nos accords, pas du tout en fonction d'une Russie belliqueuse. L'Europe devra créer un vrai partenariat stratégique et un dialogue confiant avec la Russie. C'est important pour la stabilité de notre continent.
Mme Josette Durrieu. - On peut quand même s'interroger sur la Russie qui a reconnu l'indépendance de l'Abkhazie et de l'Ossétie du Sud. C'est une décision unilatérale, une brèche qui a été ouverte et peut-être a-t-elle été ouverte parce que, dans le cadre de l'accord signé par notre Président de la République entre la Russie et la Géorgie, il manquait une garantie essentielle, le respect de l'intégrité et de la souveraineté du pays. C'est à cause de cette défaillance que la Russie a trouvé l'occasion d'aller plus loin.
M. René Beaumont. - En décembre 2006, le ministère de la défense a annoncé la notification du contrat de réalisation de sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda aux entreprises DCNS et Areva-TA. Les livraisons s'échelonneront entre 2016 et 2027. Le programme Barracuda permettra le remplacement des six sous-marins d'attaque de type Rubis et il répond au besoin primordial de renouveler notre escadre de sous-marins nucléaires. J'ai pu personnellement en vérifier l'urgente nécessité lors d'un stage passionnant de 72 heures en janvier, en immersion en Méditerranée à bord de l'Améthyste. Les quatre cinquièmes du globe sont recouverts d'eau et, le trafic maritime s'intensifiant chaque jour, il est capital que notre pays puisse assurer la sécurité de ses échanges tant économiques que stratégiques. Le SNA est une composante clé de notre capacité de dissuasion à différentes échelles.
Nous ne pouvons prétendre à un statut de grande puissance dans un espace aéromaritime globalisé où les menaces présentent désormais un visage transnational et non étatique si notre marine nationale ne dispose pas de réelles et effectives capacités opérationnelles. La sécurisation de nos approvisionnements et de nos ressortissants en mer est un défi majeur tant pour nos intérêts nationaux que pour nos ambitions au sein de la politique européenne de défense, qui engagera d'ailleurs bientôt des bâtiments dans le Golfe d'Aden.
Le SNA a une vocation stratégique mais aussi un rôle de base arrière de soutien essentiel pour nos troupes dans les opérations spéciales telles que le largage et la récupération de commandos. Il est également indispensable en accompagnement des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins. Par sa conception, il constitue un élément moteur pour la politique de recherche et développement de la France, comme l'attestent les innovations acoustiques et écologiques avec le « passeport vert » mises au point par le CEA, et pour notre économie : la DCNS dépend pour plus de 70 % de son activité du budget français de la défense, et plus de 100 sous- traitants et PME sont impliqués dans ce programme. Outre sa traduction économique en milliers d'emplois sur plusieurs sites, le programme Barracuda est aussi un enjeu stratégique pour le maintien d'un savoir-faire français dans le domaine de la dissuasion nucléaire et de sa composante navale.
Alors, monsieur le ministre, dans le cadre de la réforme des armées et dans l'optique de la future loi de programmation militaire, pouvez-vous nous confirmer que les crédits de la mission seront maintenus et respectés et que ce programme sera mené à bien ?
M. Hervé Morin, ministre. - Vous avez parfaitement décrit le programme Barracuda et le rôle de nos SNA. Ils constituent une priorité stratégique. La loi de programmation militaire y consacre des crédits extrêmement importants. Mes services viennent de me notifier la tranche conditionnelle correspondant à la commande complète du premier SNA et 2009 verra le lancement du financement du deuxième. Le financement de la production d'un SNA tous les deux ans est prévu sur plus de deux lois de programmation militaire. Le coût total est de 8 milliards. Dès 2016, on procèdera aux essais du premier de la série et la cadence sera ensuite de deux ans entre chaque livraison, jusqu'en 2027. Rassurez-vous, ce programme est inscrit et c'est une priorité de la loi de programmation.
Capacités de mobilité aérienne
M. Daniel Reiner. - L'expérience montre que nos capacités aériennes sont tout à fait insuffisantes pour la projection de nos forces sur un terrain d'opération. La loi de programmation mettra en avant le programme A400M, programme majeur mené en coopération avec six pays européens. Ce programme devait nous livrer un premier appareil en 2009. On constate qu'il est hésitant et qu'on recule d'année en année la livraison de ce premier appareil. Où en est ce programme ? Quelles mesures palliatives peut-on prendre en attendant une éventuelle flotte européenne de transport ?
M. Hervé Morin, ministre. - Une flotte européenne de transport fait partie des projets arrêtés pendant la présidence française. Ce transport tactique permettra de compléter nos moyens. Pour l'A400M, les difficultés sont sérieuses. L'industriel est incapable de nous donner une date. J'ai rencontré à plusieurs reprises le président Gallois. J'ai réuni les ministres de la défense concernés et nous sommes convenus que nous étions prêts à revoir certaines spécifications de l'avion ainsi que les sanctions financières attachées au retard de livraison. Mais nous ne le ferons que lorsque EADS sera capable de nous fixer une date de livraison. Les délégués généraux pour l'armement travaillent de leur côté sur les spécifications. On essaie donc de remettre le programme en ligne, mais il nous faudra des mesures transitoires. Nous avons plusieurs solutions : l'affrètement ou l'acquisition d'A 330.
Avenir de DCNS
M. Jean-Pierre Godefroy. - Ce budget 2009 signe un retour à la réalité qui vous a conduit à prendre des décisions ; certains programmes ont ainsi été étalés ou supprimés. Pour la marine nationale, c'est l'abandon du second porte-avions et la réduction et l'étalement du programme Fremm. Un bon point cependant : le maintien de six Barracuda comme priorité.
Ces décisions ne sont pas sans conséquences sur les entreprises industrielles qui fournissent ces équipements, parmi lesquelles DCNS. Cela m'inquiète d'autant plus que l'on ne comprend pas quel avenir vous réservez à cette entreprise. En 2004, le Gouvernement avait choisi de concentrer l'industrie navale militaire française de défense par le rapprochement entre DCN et Thalès. Cette opération, baptisée « Convergence », a été réalisée en 2006, non sans mal d'ailleurs. Quelle ne fut donc pas notre surprise, et peut-être la vôtre, d'entendre le Président de la République dire récemment qu'il était favorable à un rapprochement entre les Chantiers de l'Atlantique et DCNS, c'est-à-dire à un rapprochement entre construction navale civile et militaire. Personne n'a vraiment compris sur quelle synergie industrielle reposerait un tel rapprochement. Le chiffre d'affaire de DCNS repose à 40 % sur les services, les équipements et la propulsion nucléaire ; le reste, c'est-à-dire la conception de navires armés, se décompose entre sous marins (35 %) et bâtiments de surface (25 %). Seul ce dernier segment pourrait profiter des moyens d'un chantier civil, et encore pas complètement puisque l'électronique y tient une part importante. A moins que l'objectif soit en fait de sécuriser les activités cycliques -donc risquées- des chantiers de Saint-Nazaire en les rapprochant de celles, beaucoup plus stables, de DCNS.
Dès lors, quel est le lien entre cette annonce et la décision de remettre en cause l'unicité de DCNS en favorisant, via l'article 10 de la future loi de programmation, la filialisation et la privatisation de l'entreprise ? Lors du changement de statut de DCN -que je n'ai pas voté-, l'État s'était engagé à préserver le statut de société de plein exercice de l'entreprise. Vous décidez aujourd'hui de rompre cet engagement en organisant la vente à la découpe de DCNS. Selon moi, c'est une véritable boite de Pandore qui, en favorisant les transferts d'activités et de personnels, pourrait conduire à l'éclatement du groupe.
Quelle est votre stratégie, votre projet industriel pour DCNS ?
M. Hervé Morin, ministre. - Nous sommes tous deux ici, ainsi que la sénatrice de l'Orne, attachés à la réunion de la Haute et de la Basse-Normandie. Voilà au moins un point d'accord entre nous !
Vous êtes injuste lorsque vous dites que nous privatisons DCNS.
Ce n'est absolument pas le cas. Ce que je souhaite, c'est que DCNS soit en mesure de nouer des partenariats industriels en Europe. Nous avons un atout extraordinaire : grâce à notre effort d'équipement colossal, l'entreprise bénéficie d'un plan de charge garanti à quinze ou vingt ans. Elle a la sérénité et la force, il lui reste à nouer des partenariats en Europe, par le biais de filiales communes. Or le personnel jusqu'à présent, en raison de son statut, ne pouvait travailler dans des filiales où DCNS n'aurait pas été majoritaire. Et si on demande à nos partenaires de créer des filiales sous la condition que DCNS soit majoritaire, on ne fera pas grand chose !
Nous voulons mieux tirer parti des compétences extraordinaires des ouvriers d'État - celles pour la construction des coques de sous-marin, par exemple, sont sans équivalent chez nos voisins !
Vous vous dites européen. Alors acceptez que DCNS s'ouvre à des discussions avec ses partenaires : la guerre que se livrent aujourd'hui les divers chantiers navals en Europe est incroyable ! L'industrie européenne de défense trouverait pourtant dans le secteur de la construction navale des perspectives prometteuses, des projets auxquels notre magnifique fleuron pourrait apporter beaucoup.
M. Jean-Pierre Godefroy. - J'adhère totalement au projet... de réunification de la Normandie ! (Rires) Et je ne doute pas que les propos tenus par le Président de la République contribueront à convaincre nos collègues. Vous n'avez en revanche pas répondu à ma question : pourquoi cette annonce à propos des Chantiers de l'Atlantique et de DCNS ? Les ouvriers à statut d'État ont été mal traités. J'avais interrogé M. Xavier Bertrand pour savoir ce que prévoirait le décret sur la participation pour les entreprises à statut particulier : hélas, le ministre est revenu sur ce qu'il nous avait promis.
Mais peut-être le but est-il de faire disparaître au plus vite ce statut particulier ? Nous ne sommes pas hostiles aux partenariats. Mais les ouvriers d'État, qui contribuent à la richesse et la créativité de leur entreprise, méritent d'y trouver leur compte !
Calendrier d'examen des projets de loi
M. Jean-Louis Carrère. - Ce budget constitue la première annuité d'une loi de programmation qui n'existe pas encore. La loi de programmation militaire n'a été ni débattue, ni votée. La gendarmerie est désormais annexée au ministère de l'intérieur -mais le texte sur la gendarmerie n'a été ni débattu ni voté. Quant au projet de loi sur la sécurité intérieure, il n'a pas même été présenté au conseil des ministres. Nous examinons donc la première annuité de projets de loi virtuels. C'est une mauvaise méthode et une désinvolture à l'égard du Parlement. Qu'est devenu l'esprit de la révision constitutionnelle ? Vous déconsidérez le rôle du Parlement.
Nous examinerons l'an prochain un projet de loi de programmation militaire purement franco-français. Le récent Livre blanc était franco-français. Le Gouvernement n'a pas profité de la présidence française pour donner un nouvel essor à la défense européenne. Le seul geste fort concerne l'intégration à l'OTAN : tout un symbole de nos ambitions ! Nous ne cautionnerons pas cette dérive. Quand changerez-vous de méthode ? Laquelle adopterez-vous ?
M. Hervé Morin, ministre. - Ce n'est pas la première fois que des textes sont examinés dans cet ordre-là.
M. Jean-Louis Carrère. - Ah oui ? Quand est-ce arrivé ?
M. Hervé Morin, ministre. - En 1993.
M. Jean-Louis Carrère. - Inexact !
M. Hervé Morin, ministre. - Et en 2002.
M. Jean-Louis Carrère. - Les circonstances étaient différentes.
M. Hervé Morin, ministre. - Le projet de loi de programmation militaire est sur le bureau des assemblées. Quant à ce budget, il trace des perspectives triennales, il est par lui-même un texte de programmation !
L'Europe de la défense a accompli ces six derniers mois des progrès considérables ; un programme de travail a été arrêté, qui comporte des avancées sur bien des sujets. Au point que lorsque les Tchèques, les Suédois, les Espagnols évoquent leur tâche à venir comme présidents de l'Europe, ils estiment avoir surtout à faire aboutir les projets lancés par la France. Quel hommage !
M. Jean-Louis Carrère. - Je profite de l'occasion pour saluer les efforts d'équipement que vous avez consentis au profit de nos troupes en Afghanistan, en réponse à nos demandes, au retour d'une mission sur place. Je vous remercie de ce que vous avez fait.
Mais a-t-on mis la charrue avant les boeufs en 1993 comme vous l'affirmez ? Je ne le crois pas. En 2002, c'était un autre cas de figure, marqué par des élections et un changement de gouvernement. Ici, il en va différemment ! Et si le projet de loi de programmation est déjà déposé sur le bureau des assemblées, c'est encore pire, car il suffisait de l'inscrire à l'ordre du jour avant le budget ! Cette omission est regrettable.
Les démarches entreprises pour faire avancer l'Europe de la défense ne vont pas dans la bonne direction. Et pourquoi n'avoir pas lancé de processus nous menant à une vraie défense européenne pendant la présidence française ?
M. le président. - Amendement n°II-14 rectifié, présenté par M. Trucy, au nom de la commission des finances.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Nous modifions les crédits dans le sens d'une plus grande sincérité des prévisions de dépenses sur les opérations intérieures (Opint). Celles-ci ne faisaient l'objet, à l'origine, ni d'autorisations d'engagement, ni de crédits de paiement. Cette année, comme l'an dernier, nous vous proposons une augmentation des crédits inscrits, cette fois de 360 000 à 500 000 euros.
Nous réduisons donc de 50 000 euros les crédits des « Dépenses de personnel », ceux de l'action 4 « Politique immobilière » du programme 212, ceux du « Soutien de la politique de la défense », ceux de l'action 11, « Préparation et conduite des opérations d'armement » du programme 146 « Equipement des forces ». Nous réduisons aussi de 40 000 euros les crédits de l'action 3 « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » du programme 144. Tout cela au profit de l'action 7 « Surcoûts liés aux opérations intérieures » du programme 178.
M. Hervé Morin, ministre. - Je vous réponds oui sur le fond, mais procédons par redéploiements : ne pénalisez pas, par exemple, les services de renseignement.
Nous faisons justement un effort en matière de renseignement.
Je demande le retrait de l'amendement mais je m'engage à satisfaire votre souhait.
M. Jean Arthuis, président de la commission. - Je propose de rectifier l'amendement dans le sens des observations que M. le ministre vient de formuler.
M. Hervé Morin, ministre. - Je préfère le retrait.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - M. le ministre s'engageant à porter les crédits à 500 000 euros, je retire l'amendement.
L'amendement n°II-14 est retiré.
I. - Peuvent prétendre, à compter du 1er janvier 2009 et jusqu'au 31 décembre 2014, sur demande agréée et dans la limite d'un contingent annuel fixé par arrêté du ministre de la défense, au versement d'un pécule modulable d'incitation à une seconde carrière déterminé en fonction de la solde budgétaire perçue en fin de service :
II. - Le 30° de l'article 81 du code général des impôts est ainsi rédigé :
« 30° Le pécule modulable d'incitation des militaires à une seconde carrière, versé en application du I de l'article 59 decies de la loi n° du de finances pour 2009 ; ».
III. - Le dernier alinéa de l'article 2 de la loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation des armées est supprimé.
M. le président. - Amendement n°II-22, présenté par M. Trucy, au nom de la commission des finances.
Compléter le sixième alinéa du I de cet article par une phrase ainsi rédigée :
Cette disposition ne s'applique pas aux anciens militaires admis dans un emploi au sein de l'Établissement public d'insertion de la défense.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Les anciens militaires doivent rembourser le pécule s'ils occupent un emploi public. Or, nous l'avions exclu pour les personnes employées par l'Établissement public d'insertion de la défense (Epid).
Il faut maintenir cette exception.
M. Hervé Morin, ministre. - La loi impose ce remboursement lorsque l'ancien militaire est nommé dans l'une des trois fonctions publiques. Les personnes employées par l'Epid étant contractuels, l'amendement est ipso facto satisfait.
L'amendement n°II-22 est retiré.
M. le président. - Amendement n°II-24, présenté par M. Trucy, au nom de la commission des finances.
Dans la première phrase du I de cet article, après le mot :
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Cette précision rédactionnelle est conforme au droit en vigueur.
M. Hervé Morin, ministre. - Totalement favorable.
L'amendement n°II-24 est adopté.
M. le président. - Amendement n°II-30, présenté par M. Trucy, au nom de la commission des finances.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Ces dispositions ne paraissent pas avoir d'effet juridique, puisque tout ce qui se rapporte à l'ancien pécule est caduc à l'exception des règles régissant son reversement.
L'amendement n°II-30, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 59 decies, modifié, est adopté.
Les articles 59 undecies et 59 duodecies sont successivement adoptés.
Prochaine séance, mardi 2 décembre 2008 à 9 h 30.
du mardi 2 décembre 2008
À 9 HEURES 30, À 15 HEURES ET LE SOIR
Suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2009, adopté par l'Assemblée nationale (n° 98, 2008-2009).
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial (rapport n° 99, annexe n° 27) ;
M. Jean Faure, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (Sécurité - Gendarmerie nationale - avis n° 102, tome IX) ;
MM. Jean-Patrick Courtois et François-Noël Buffet, rapporteurs pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale (avis n° 104, tome XI).
M. Claude Haut, rapporteur spécial (rapport n° 99, annexe n° 28) ;
Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale (avis n° 104, tome X).
- Solidarité, insertion et égalité des chances (+ articles 74, 75, 76 et 76 bis)
MM. Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier, rapporteurs spéciaux (rapport n° 99, annexe n° 29) ;
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales (avis n° 103, tome VI).
- Outre-mer (+ articles 64 et 65)
MM. Marc Massion et Éric Doligé, rapporteurs spéciaux (rapport n° 99, annexe n° 18) ;
M. Claude Lise, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques (avis n° 101, tome IV) ;
Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales (avis n° 103, tome II) ;
M. Christian Cointat, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale (avis n° 104, tome VII).

References: l'article 32
 l'article 72
 L'article 59
 L'article 59
 l'article 10
 l'article 81
 l'article 59
 l'article 2

L'article 59