Source: https://svjt.se/svjt/1979/346
Timestamp: 2020-06-03 13:02:30+00:00

Document:
Internationella organisationers rättsliga natur | SvJT
Av kanslirådet REINHOLD REUTERSWÄRD
Det är i modern folkrättsdoktrin en ganska allmänt accepterad uppfattning att internationella organisationer eller de flesta sådana är folkrättssubjekt. Det kan synas djärvt att vilja ifrågasätta riktigheten av denna uppfattning. I själva verket är emellertid internationella organisationers folkrättspersonlighet snarare en rättsteoretisk tes än ett vetenskapligt faktum. Man finner visserligen nu för tiden inte många författare som tar avstånd från denna tes. I vilken utsträckning det beror på författarnas egen övertygelse om tesens riktighet och inte på ren konformism, är dock osäkert. Bland dem som anser internationella organisationer vara folkrättssubjekt råder vidare olika meningar om varpå denna rättspersonlighet grundar sig och vad den egentligen innebär. Åtskilliga väsentliga aspekter av den påstådda rättspersonligheten har dessutom ägnats ringa uppmärksamhet av de flesta författare.
Problemet är alltså långt ifrån löst. Det finns vidare bland de folkrättsliga författarna en liten minoritet, som förnekar internationella organisationers folkrättspersonlighet och enligt min mening framlagt goda skäl för sin ståndpunkt.1 Denna minoritetssynpunkter förtjänar större uppmärksamhet än man hittills visat dem. Min avsikt är därför att här söka redovisa några av de skäl som kan anföras mot den gängse uppfattningen att internationella organisationer är en ny form av folkrättssubjekt vid sidan av staterna.
1 Ohållbarheten av de teorier som anförts till stöd för internationella organisationers folkrättspersonlighet har med stor skärpa och klarhet påvisats av Rolando Quadri, professor i Neapel, se hans La personnalité internationale de la Communauté i Les relations extérieures de la Communauté européenne unifiée, Liége 1969 s. 41—74. Professor Quadri, som tidigare varit av annan mening, framstår numera som den främste talesmannen för den meningsriktning enligt vilken endast stater är folkrättssubjekt. — Det har varit vanligt att nämna Sovjetunionen som den huvudsakliga motståndaren till läran om internationella organisationers folkrättspersonlighet. Sovjetisk doktrin har dock på senare tid närmat sig den vanliga uppfattningen.
Internationella organisationers rättsliga natur 337
Internationella organisationer 337I
De som betecknar internationella organisationer som folkrättssubjekt föreställer sig dem vanligen som folkrättsliga motsvarigheter till juridiska personer i intern rätt. Den naturliga tendensen att i folkrätten vilja finna motsvarigheter för staternas del till vad som gäller internt för individer har säkert betytt mycket för uppkomsten av föreställningen att internationella organisationer är folkrättssubjekt. Det finns författare som betraktar upprättandet av en internationell organisation som helt analogt med stiftandet av en juridisk person enligt intern rätt.2 Frågan är, om de internationella förhållandena verkligen har en sådan likhet med de inomstatliga att det är möjligt att draga paralleller mellan folkrätten och intern rätt på detta område.
Ett väsentligt element i begreppet rättssubjekt är möjligheten att på rättslig väg hävda egna intressen och en däremot svarande förmåga att ansvara för fullgörandet av egna förpliktelser. I intern rätt kan juridiska personer använda alla de medel som rättsordningen ställer till rättssubjektens förfogande för att göra sina rättigheter gällande. I den internationella rättsordningen råder helt andra förhållanden. Internationella organisationer förfogar inte över de medel som denna rättsordning erbjuder stater för att göra sina rättigheter gällande mot varandra och som huvudsakligen består av de motåtgärder i form av retorsion och repressalier som en stat har möjlighet att tillgripa mot andra stater och deras medborgare. Vidare saknar internationella organisationer egna direkta maktmedel för fullgörande av internationella åtaganden. De har i allmänhet ej heller finansiella resurser för eventuell betalning av skadestånd för egna rättskränkningar. Det är under sådana förhållanden förklarligt att ingen internationell organisation tillåtits uppträda som part i en rättegång vid Internationella domstolen i Haag. Fast motsatsen ibland antyds,3 torde det ej heller finnas någon allmän folkrättslig grundsats eller sedvanerätt som kräver av staterna att de skall behandla internationella organisationer som självständiga folkrättssubjekt.4
2 Se t. ex. Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen, 1967 s. 34. Jfr även Zemanek, Das Vertragsrecht der internationalen Organisationen, 1957 s. 20.
3 Enligt Sørensen, Principes de droit international public i Recueil des Cours de La Haye 1960 III s. 139, "y a-t-il une coutume internationale en voie de formation, d'aprés laquelle nul Etat tiers ne peut contester la personnalité internationale d'une organisation internationale établie conformément aux principes du droit international dans un but légitime".
4 Quadri, a. a. s. 45.
22—793355. Sv. Juristtidning
Reinhold Reuterswärd
338 Reinhold ReuterswärdII
Den allmänna folkrättens regler riktar sig väsentligen till staterna i deras egenskap av utövare av regeringsmakt inom sina respektive territorier. Internationella organisationer har funktioner av annat slag. De spelar en viktig roll i beslutsprocessen i internationella frågor. De utövar å andra sidan ingen regeringsmakt. Redan häri ligger uppenbarligen en begränsning av allmänna folkrättsreglers direkta tillämplighet på organisationer som sådana. Det är vidare, såsom torde framgå av det följande, lätt att påvisa att organisationernas medverkan vid internationell normgivning eller vid beslutsfattandet i internationella frågor inte är nog för att göra dem till folkrättssubjekt, såsom en del författare tycks mena.
Förmågan att meddela normativa beslut är inte en yttring av rättspersonlighet utan av kompetens som organ. När en internationell organisation meddelar beslut med normativ verkan för medlemsstaterna, handlar den inte som rättssubjekt utan som internationellt organ.
Till de omständigheter som brukar anföras till stöd för internationella organisationers folkrättspersonlighet hör bl. a. att de kan fatta vissa majoritetsbeslut, som har normativ verkan för medlemsstaterna. Förmågan att binda medlemsstaterna genom majoritetsbeslut anses av en del författare rentav vara det främsta kriteriet på en organisations folkrättspersonlighet.5 Det sägs ofta att organisationen genom sådana beslut uttrycker en egen vilja, som inte är de enskilda medlemsstaternas vilja men blir normativ för dessa. Härav skulle följa att organisationen måste betraktas som en från medlemsstaterna åtskild "entitet" med egen rättspersonlighet.6
Verkliga förhållandet är att en organisation, när den meddelar sådana beslut, handlar som organ i kraft av den behörighet som tilldelats den av medlemsstaterna. Och ett organs vilja behöver inte alls vara identisk med något rättssubjekts vilja.7
5 Mellanstatliga organisationer som saknar kompetens att fatta majoritetsbeslut med normativ verkan betecknas som "gemensamma organ" av vissa författare, bl. a. Cahier, Etude des accords de siége, 1959 s. 50, 153 och 181 f, som av denna anledning anser t. ex. NATO vara ett gemensamt organ för medlemsstaterna och inte en internationell organisation.
6 Se t. ex. Reuter, Principes de droit international public i Recueil des Cours de La Haye 1961 III s. 516 f.
7 Quadri, a. a. s. 47.
Internationella organisationers rättsliga natur 339
Internationella organisationer 339 På det internationella området gäller lika väl som internrättsligt att utövningen av normgivande funktioner inte bör sammanblandas med utövningen av subjektiva rättigheter. Normgivaren står i princip utanför den rättsordning han skapar. Han kan inte själv vara adressat för sina normer utan riktar dem definitionsmässigt till andra. Staten handlar inte som rättssubjekt utan som faktisk organisation när den utövar lagstiftande eller dömande makt. På liknande sätt förhåller det sig med normgivningen i det internationella samfundet. Detta samfund saknar rättspersonlighet. Det är inte heller uteslutande en kollektiv beteckning för summan av alla internationella rättssubjekt. Som skapare av den internationella rättsordningen är detta samfund sammanfattningen av alla staternas statsapparater tillsammans med den påbyggnad på dessa som de internationella organen utgör. Detta samfunds existens som faktisk företeelse förbises av många författare, vilka därigenom förleds till den felaktiga slutsatsen att det inte finns några internationella organ och att alla viljeyttringar för att ha verkan på det internationella planet måste vara att tillskriva ett rättssubjekt. Det finns författare som i enlighet härmed t. o. m. anser internationella domstolar vara folkrättssubjekt. Detta är rena absurditeter. Det finns i det internationella samfundet mångahanda organ som inte är nationella utan internationella. De kan ha uppgifter av olika slag, bl. a. administrativa, normativa eller judiciella. Att beteckna sådana funktioner som subjektiva rättigheter innebär en fullständig förvrängning av begreppet rättssubjekt, för vilket det är väsentligt att verksamheten är inriktad på ett tillvaratagande av egna intressen.
Av en internationell organisations handlingar som sådana kan inte dragas några slutsatser om dess folkrättspersonlighet. Det relevanta är handlingarnas rättsliga verkningar.
För att fastställa vilka som är subjekt och vilka som är organ i det internationella samfundet, räcker det inte att analysera vilka som kan handla självständigt eller uttrycka en egen vilja med rättsliga verkningar. Avgörande är snarare för vem handlingarna eller viljeyttringarna får verkningar enligt det internationella rättssystemet. Om en internationell organisations beslut inte har verkningar för organisationen själv men däremot för medlemsstaterna, är de inte yttringar av någon rättskapacitet utan av organisationens kompetens som organ.
340 Reinhold Reuterswärd Man får ej heller låta sig vilseledas av de yttre formerna för en internationell organisations verksamhet. Det sätt varpå en organisation uppträder i förhållande till medlemsstaterna kan ge intrycket att den handlar självständigt, fastän så endast skenbart är fallet. Frågan om internationella organisationers rättspersonlighet måste ses mot bakgrunden av det internationella samfundets faktiska struktur och vilka möjligheter detta samfund kan erbjuda en organisation att inte endast uppträda som, utan verkligen vara, bärare av egna rättigheter och förpliktelser i förhållande till stater. Så som det internationella samfundet för närvarande är uppbyggt, är det tvivelaktigt om några sådana möjligheter överhuvud taget existerar.8
Med utgångspunkt från en kontraktualistisk syn på internationella organisationers ställning är det inte möjligt att tillfredsställande förklara deras folkrättspersonlighet.
Det finns två olika teorier om grunden för organisationers folkrättspersonlighet. Den mest utbredda är den kontraktualistiska teorin, som vill härleda en internationell organisations folkrättspersonlighet från det mellan medlemsstaterna ingångna avtalet om organisationens upprättande.9 Enligt denna uppfattning har medlemsstaternas avtal visserligen inte verkningar för andra än avtalsparterna. En organisation existerar därför från början som rättssubjekt endast gentemot medlemsstaterna. Den anses emellertid kunna få rättspersonlighet även gentemot utomstående stater genom att erkännas som folkrättssubjekt av sådana stater.
Denna uppfattning har med rätta kritiserats därför att den
8 Jfr Quadri, a. a. s. 46.
9 Till denna meningsriktning hör Pescatore, Les relations extérieures des Communautés Européennes i Recueil des Cours de La Haye 1961 III s. 1—238, som skiljer mellan inre och yttre rättspersonlighet. Han framhåller med rätta att de flesta internationella organisationer saknar yttre relationer och inte kan ha rättspersonlighet i förhållande till yttervärlden enligt allmän folkrätt (s. 25 f och s. 38). Å andra sidan kan en internationell organisation enligt Pescatore ha rättspersonlighet i förhållande till medlemsstaterna enligt sin egen interna rättsordning (s. 32 f). — Likaså Seidl-Hohenveldern, a. a. s. 38, enligt vilken internationella organisationer i princip endast är "partikulära" folkrättssubjekt. — Vidare t. ex. Bleckmann, Zur Verbindlichkeit des allgemeinen Völkerrechts fur internationale Organisationen, och Bothe, Die Stellung der Europäischen Gemeinschaften im Völkerrecht, båda i Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 1977 s. 119 och 124 f. De utgår ifrån att internationella organisationers rättspersonlighet härrör från medlemsstaternas i den konstitutiva traktaten uttryckta vilja.
Internationella organisationers rättsliga natur 341
Internationella organisationer 341innebär att man för internationella organisationers del accepterar teorin om ett erkännandes konstitutiva verkan, vilken numera avvisas av det stora flertalet författare i fråga om staters folkrättspersonlighet. Dessutom måste rättspersonligheten betraktas som ett absolut och inte relativt förhållande.10 En enhet existerar som rättssubjekt eller också inte. Det är inte fråga om någon subjektiv rätt, gällande gentemot somliga men inte mot andra.
Bortsett från detta kan ifrågasättas, om ett internationellt avtal som sådant verkligen kan ge upphov till en ny enhet med egna intressen och möjlighet att agera internationellt oberoende av avtalsparternas inbördes rättigheter och skyldigheter. I den mån den internationella organisationens agerande har rättslig betydelse, ligger förklaringen härtill säkerligen uteslutande i det förhållandet att dess handlingar får konsekvenser för avtalsparterna på grund av de relationer dem emellan som uppstår genom avtalet. Om avtalsparterna inte vore förpliktade mot varandra att acceptera konsekvenserna av organisationens handlingar, skulle handlingarna sakna betydelse. Det som betyder något är med andra ord inte organisationens eventuella intresse av att få sina handlingar respekterade av medlemsstaterna, utan tvärtom de enskilda medlemsstaternas intresse av att handlingarna skall respekteras av de övriga medlemsstaterna. Det är medlemsstaterna som är huvudaktörerna i varje internationell organisation, och det är på deras inbördes rättigheter och förpliktelser som organisationens verksamhet är baserad.
Ofta innehåller avtalet bestämmelser, genom vilka medlemsstaterna inbördes uttryckligen förbinder sig att stödja organisationens verksamhet, t. ex. art. 5 i EEG-fördraget och art. 2 p. 2—5 i FN-stadgan. "Organisationen grundar sig på principen om alla dess medlemsstaters suveräna likställdhet", står det vidare i FN-stadgans art. 2 p. 1. Medlemsstaterna har genom stadgan inskränkt sin handlingsfrihet men inte sin suveränitet. FN har inga egna resurser, ingen polismakt, inga militära styrkor eller andra maktmedel i egentlig mening. Av stadgans art. 43 framgår också att medlemsstaternas utfästelse att ställa väpnade styrkor till säkerhetsrådets förfogande, efter avtal med rådet, är ett mellanstatligt åtagande och inte en förpliktelse mot FN som något från medlemsstaterna åtskilt folkrättssubjekt.11
10 Quadri, a. a. s. 51: "la personnalité juridique est une situation erga omnes, absolue, et non relative".
11 Quadri, a. a. s. 53.
342 Reinhold ReuterswärdVI
Det är oförsvarligt att behandla rättspersonligheten som en terminologisk fråga eller att framställa detta begrepp som en fiktion utan reellt innehåll.
Den kontraktualistiska uppfattningen bör logiskt leda till ett förnekande av internationella organisationers folkrättspersonlighet i motsats till vad de flesta författare påstår. Det finns kontraktualister som tycks inse detta men likväl söker försvara användningen av uttrycket folkrättssubjekt som ett slags tekniskt hjälpmedel eller som en förkortad benämning på organisationer med en viss typ av relationer till stater. Det hela skulle alltså endast vara en terminologisk fråga eller en strid om ord.
Det är beklagligt att internationella organisationer betecknas som folkrättssubjekt av författare som i själva verket anser att deras folkrättspersonlighet är en fiktion eller i varje fall inte har den reella innebörd som detta begrepp har i fråga om stater. Det innebär en uppmuntran för andra författare som inte alls uppfattar frågan som terminologisk utan vill draga åtskilliga olika konsekvenser av folkrättspersonligheten. Det innebär också en relativism i terminologin som är ägnad att öka förvirringen på ett redan förut ganska oklart och svårhanterligt område.12
Andra författare tar avstånd från den kontraktualistiska uppfattningen men söker komma till samma resultat, åtminstone såvitt angår de viktigaste internationella organisationerna, med stöd av en annan teori, som kan kallas den institutionalistiska.13 Enligt denna får det konstitutiva avtalet verkningar endast i det inbördes förhållandet mellan staterna. En organisations rättspersonlighet uppkommer inte genom detta avtal, som endast skapar förutsättningarna härför. Rättspersonligheten sägs i stället uppkomma genom organisationens faktiska existens som en från medlemsstaterna skild enhet, ungefär som när stater ingått avtal om upprättande av en ny stat. I och med att den själv konstituerat sig som en ny självständig enhet, blir organisationen jämställd med staterna i
12 Ett exempel på en märklig relativism i terminologin är Wengler, Völkerrecht, Berlin etc. 1964 II s. 1216, enligt vilken uttrycket folkrättspersonlighet kan ha olika betydelser.
13 En extrem företrädare för denna meningsriktning är Finn Seyersted, Objective International Personality of Intergovernmental Organizations i Nordisk tidsskrift for international ret 1964 s. 1—112.
Internationella organisationers rättsliga natur 343
Internationella organisationer 343det internationella samfundet och normadressat för folkrätten på samma sätt som staterna. Grunden härför skulle vara en folkrättslig princip, enligt vilken alla självständiga enheter har internationell personlighet, även sådana som inte är suveräna.
De flesta institutionalister förefaller bedöma en internationell organisations självständighet efter huvudsakligen formella kriterier. Man fäster t. ex. avseende vid sådana omständigheter som att organisationen upprätthåller förbindelser med stater och i eget namn kan ingå avtal eller företaga andra internationella rättshandlingar och vara part i ett internationellt skiljedomsförfarande. En teori som söker härleda organisationers rättspersonlighet enbart från de yttre formerna för deras agerande säger ingenting om organisationernas verkliga ställning i den internationella rättsordningen (jfr ovan avsnitt IV). De flesta internationella organisationers självständiga ställning är mera sken än verklighet.
Om den institutionalistiska teorin likväl kan ha någon tilllämpning, torde det närmast vara i vissa sällsynta eller hypotetiska fall. Det är i och för sig tänkbart att en internationell institution som upprättats för ett kollektivt utövande av vissa statsfunktioner organiseras i sådana former att den liknar en statsapparat och därför framstår som en i förhållande till medlemsstaterna verkligen fristående enhet. En sådan institution var den genom ett fördrag i Paris den 30 mars 1856 inrättade Donau-kommissionen. Denna var utrustad med vidsträckta fullmakter att reglera flodtrafiken och hade både legislativa, judiciella och exekutiva organ. Den förfogade bl. a. över egna beväpnade bevakningsfartyg. Det har också förekommit att territorier ställts under internationell förvaltning, såsom skedde efter första världskriget genom tillsättandet av en kommission för provisorisk förvaltning av Saar-området. Ett annat exempel är det förvaltarskapssystem som regleras i FN-stadgans kap. XII. Hur dessa inbördes ganska olika fall skall bedömas, kan diskuteras. Enklast torde dock vara att betrakta dem som condominier.14
Det finns andra exempel på att en internationell organisation till synes uppträtt som utövare av regeringsmakt och t. o. m. företagit militära operationer. Organisationens självständiga agerande har dock ofta varit en fiktion. Så var fallet under Korea-kriget, och detsamma kan sägas om FN:s militära aktion i Kongo, där de verkliga aktörerna var stater som begagnade sig av organisationens namn och flagga. Det förklarar också att medlemsstater som
14 Jfr Quadri, a. a. s. 57.
344 Reinhold Reuterswärdinte stödde aktionen i Kongo vägrade att bidraga till att täcka de särskilda kostnaderna för FN:s militära operationer.
Anledningen till att många länge betraktat FN och dess föregångare NF som folkrättssubjekt är emellertid säkerligen framförallt att det ingått i deras uppgifter att utöva vissa regeringsliknande funktioner. På Nationernas Förbunds tid gjordes på sina håll t.o.m. gällande att organisationen utövade viss territoriell suveränitet, baserad på bestämmelserna i dess stadga om mandatsystemet och Versailles-fördragets bestämmelser om förvaltningen av Saar-området och om organisationens ställning som beskyddare av den fria staden Danzig. Om man så vill, kan man anlägga liknande synpunkter på Förenta nationerna.
Vad angår Europeiska gemenskaperna, har deras s. k. övernationella befogenheter spelat stor roll i argumentationen för deras folkrättspersonlighet. Gemenskaperna framställs ofta som organisationer vilka inom sitt sakområde trätt i medlemsstaternas ställe och övertagit dessa staters både inre och yttre funktioner. De sägs därför vara funktionella federationer eller ett slags mellanting mellan en federation och en internationell organisation.15 Med en sådan syn på Europeiska gemenskapernas natur framstår kanske deras påstådda folkrättspersonlighet som mera plausibel. Felet med dessa beskrivningar är emellertid tyvärr att de saknar stöd i verkligheten. Europeiska gemenskaperna är ingenting annat än internationella organisationer. De kan inte genomdriva sin vilja med direkta fysiska maktmedel mot enskilda, vilket är kännetecknet på statlig regeringsmakt ("jus imperii"). De förordningar som t. ex. Europeiska ekonomiska gemenskapen äger utfärda enligt Rom-fördragets art. 189 kan inte jämställas med statliga lagar. De är till sin natur jämförliga med konventioner om införande av enhetlig lagstiftning.16 För att få verkan i förhållande till enskilda måste de transformeras till intern rätt. Till skillnad mot vanliga konventioner kräver de ingen nationell parlamentsbehandling, eftersom medlemsstaterna genom Rom-fördraget på förhandm godkänt dem. Den enda egentliga skillnaden i övrigt är att förordningarnas transformation till intern rätt bör ske automatiskt. Dessutom behöver förordningarna inte kungöras i medlemsstaternas författningssamlingar, då offentliggörandet sker kollektivt.
15 T. ex. March Hunnings, The European Communities and Public International Law i Legal Problems of an Enlarged European Community, London 1972 s. 125, som anser att Europeiska Gemenskapen "has a territorial base, in the way that a State has, and has direct, albeit incomplete, jurisdiction over its population", vidare att "the member States and the Community have indeed split their international sovereignty between them" och att "the situation is similar to that of federal States but reversed". — Jfr även Bleckmann, a. a. s. 118.
16 Quadri, a. a. s. 58.
Internationella organisationers rättsliga natur 345
Internationella organisationer 345 Den myndighet som internationella organisationer utövar i förhållande till sina egna tjänstemän anförs av många författare som ett belägg för deras folkrättspersonlighet. Även om organisationerna inte utövar direkt regeringsmakt gentemot privatpersoner, har de dock, sägs det, samma ställning som en stat gentemot sina tjänstemän.17 Så är inte fallet. Organisationer förfogar inte överegna direkta maktmedel gentemot sina tjänstemän för att dirigera deras handlande. De disciplinära medel som de kan tillgripa mot tjänstemännen består uteslutande av administrativa åtgärder, såsom avsked, suspension eller indragning av löneförmåner. Bortsett från detta är det ett misstag att uppfatta normgivningsmakt som en yttring av rättspersonlighet (jfr ovan avsnitt III). En stat handlar inte som rättssubjekt utan som faktisk organisation när den reglerar de interna förhållandena inom sin förvaltning. Det förhåller sig på samma sätt när ett internationellt organ reglerar sina tjänstemäns ställning eller andra interna förhållanden. Det internationella organet fullgör därmed en funktion som det tilldelats av medlemsstaterna, vilket är något helt annat än att utöva en subjektiv rätt.
En fråga som de flesta författare förbigår eller endast flyktigt berör är den internationella ansvarigheten för folkrättsbrott begångna av en internationell organisation.
Det hör till folkrättens fundamentala regler att bristande uppfyllelse av en förpliktelse medför skyldighet att gottgöra den skada som förorsakas därav.18 Detta ansvar är enligt folkrätten oupplösligt förenat med en internationell förpliktelse och åvilar den förpliktade som en direkt förlängning av denna. Hur internationella organisationer som sådana, oberoende av sina medlemsstater och utan de resurser och maktmedel som står till dessas förfogande, kan förväntas fullgöra de skyldigheter som ett sådant ansvar kan innebära, har inte på något sätt klarlagts.
FN:s folkrättskommission ILC har tydligen funnit internationella organisationers ansvarighet vara ett alltför teoretiskt och ogripbart ämne för att kunna behandlas i samband med dess utredning om staters internationella ansvarighet. Frågan berör-
17 T. ex. Henry G. Schermers, International Institutional Law, Leiden 1972 II s. 624: "Like States, public international organizations have exclusive jurisdiction, full international legislative and executive powers over their own organs and staff."
18 Se t .ex. Gihl, Huvuddragen av den allmänna folkrätten, 1956 s. 240 f.
346 Reinhold Reuterswärddes preliminärt i en rapport till kommissionen av Garcia Amador år 195619 men har därefter inte ägnats vidare uppmärksamhet av kommissionen20.
I praktiken har stater helt naturligt varit ovilliga att se någon verklig garanti i det abstrakta ansvar som enligt doktrinen skulle kunna åvila internationella organisationer som sådana. Betecknande är det sätt varpå medlemsstaternas ansvar för en internationell organisations åtgärder fastslagits i de konventioner som ingåtts på rymdrättens område. Enligt 1967 års fördrag om verksamhet i yttre rymden (SÖ 1967: 7) betraktas rymdverksamhet som utövad av stater, även om den bedrivs inom ramen för en internationell organisation (art. 13). Det internationella ansvaret för skada som förorsakats av ett rymdföremål åvilar den stat från vars territorium föremålet uppsänts, eventuellt i förening med annan medverkande stat (art. 7). Enligt 1972 års rymdansvarighetsfördrag (SÖ 1976: 35) är ett åtagande av en internationell organisation att ersätta sådan skada inte tillräckligt för att inverka på den internationella ansvarigheten. Härför krävs enligt art. 22 att majoriteten av organisationens medlemsstater är anslutna till 1967 och 1972 års fördrag, och resultatet av organisationens ansvarsåtagande blir i så fall att organisationen och de anslutna medlemsstaterna blir solidariskt ansvariga.
Vad angår Europeiska gemenskaperna har det länge ansetts att, om en utomstående stats rättigheter kränkts genom verkställande av något EG-organs beslut eller föreskrifter, denna stat har attrikta sina skadeståndskrav till den medlemsstat inom vars territorium kränkningen skett, liksom även att det är medlemsstaterna som kan kräva skadestånd av en utomstående stat som handlat folkrättsstridigt gentemot EG.21
Folkrättspersonlighet och rättspersonlighet enligt intern rätt är två skilda ting. Detta följer av att folkrätten är en från statersinterna rätt skild rättsordning.
19 Yearbook of the International Law Commission 1956 II s. 173 ff.
20 När ny rapportör utsågs år 1967, beslöt kommissionen att frågan om internationella organisationers ansvarighet skulle läggas åt sidan (Yearbook of the ILC 1967 II s. 327).
21 Quadri, a. a. s. 62. — Att EG:s medlemsstater som sådana har ett ansvar gentemot yttervärlden "i varje fall subsidiärt", medges av flertalet författare enligt Bothe, a. a. s. 128. — Att det är medlemsstaternas ansvar och inte EG:s eget som är av betydelse och att detta ansvar motsvaras av en rätt för medlemsstaterna att kräva skadestånd av en utomstående stat för rättskränkningar gentemot EG, framhålls av Pescatore, a. a. s. 210—226.
Internationella organisationers rättsliga natur 347
Internationella organisationer 347 Den monistiska teorin, enligt vilken folkrätten och staternas interna rättsordningar utgör delar av ett enda rättssystem, vari den förra är överordnad de senare, är vilseledande.22 Det torde vara denna teori som ligger bakom den inte ovanliga uppfattningen att av folkrättspersonlighet automatiskt följer rättspersonlighet i staters interna rätt.23 Om en internationell organisation existerar som rättssubjekt enligt folkrätten, bör den, sägs det, behandlas som ett rättssubjekt även i intern rätt, åtminstone av medlemsstaterna och andra stater som "erkänt" organisationen.24 Situationen skulle vara densamma som när en ny stat erkänts av andra stater. Sådant erkännande brukar medföra att den nya staten tillerkänns rättspersonlighet och rättskapacitet i de andra staternas interna rätt. Moderna internationella organisationer har i allmänhet rättspersonlighet i medlemsstaternas interna rätt enligt uttryckliga bestämmelser i sina konstitutioner eller s. k. högkvartersavtal eller i privilegieavtal ingångna mellan medlemsstaterna. Även i icke-medlemsstaters interna rätt skulle emellertid en internationell organisations rättspersonlighet kunna ha folkrättslig grund enligt detta betraktelsesätt.
Problemet torde i själva verket höra till den internationella privaträtten snarare än folkrätten. Det är en allmän praxis civiliserade länder emellan att erkänna utländska juridiska personer, t. ex. bolag, som rättssubjekt.25 Det finns knappast någon anledning att inte utsträcka denna praxis till att även gälla internationella organisationer som upprättats av främmande stater och som dessa stater behandlar som privaträttsliga subjekt.26 Frågan huruvida så bör ske eller ej kan inte vara beroende av organisationernas folkrättspersonlighet.
Det sätt varpå internationella organisationer numera ges rättspersonlighet i medlemsstaternas interna rätt utgör onekligen en innovation på den internationella privaträttens område. När en internationell institution var i behov av sådan rättspersonlighet,
22 Den monistiska uppfattningen om förhållandet mellan folkrätt och intern rätt har kritiserats av bl. a. Gihl, a. a. s. 139 och 158, och Wengler, a. a. s. 934 f.
23 Av denna mening är t. ex. Cahier, a. a. s. 52 och 71. Jfr även Zemanek, a. a. s. 29 f.
24 De lagstiftningsåtgärder genom vilka en internationell organisations medlemsstater ger organisationen rättspersonlighet i sin interna rätt är enligt Zemanek, a. a. s. 30, inte konstitutiva utan deklaratoriska och innebär ett erkännande av denna rättspersonlighet.
25 Ingen torde numera vilja försvara den ståndpunkt som den belgiska kassationsdomstolen intog i ett fall år 1849, där den förvägrade ett franskt aktiebolag rätten att väcka talan vid belgisk domstol med motiveringen att ett bolag inte existerade som rättssubjekt utanför den stat enligt vars lag det bildats. Se Mann, Conflict of Laws and Public Law i Recueil des Cours de La Haye 1971 I s. 188 f.
26 Jfr Seidl-Hohenveldern, a. a. s. 72.
348 Reinhold Reuterswärdlöstes problemet förr vanligen genom särskild lagstiftning i värdlandet, som innebar att institutionen blev ett rättssubjekt med hemvist i denna stat och med dess nationalitet.27 Nutida internationella organisationer, vilkas rättspersonlighet i medlemsstaternas interna rätt grundar sig på internationella avtal, saknar nationalitet och rättsligt hemvist i någon enskild stat.28 Deras situation är en helt annan än en stats, eftersom en stat är eller kan vara ett privaträttsligt subjekt enligt sin egen rättsordning och som sådant vanligen har samma rättigheter i andra stater som dess medborgare och exempelvis kan göra anspråk på förmåner som dess medborgare tillförsäkrats genom traktater. De internationella organisationerna är en ny typ av privaträttsliga subjekt, vars internationellt-privaträttsliga ställning alltjämt återstår att klargöra i åtskilliga hänseenden.29 Deras privaträttsliga personlighet kan kanske betecknas som internationell i den meningen att de saknar nationalitet. Sådan rättspersonlighet bör emellertid inte förväxlas med folkrättspersonlighet.
De viktigaste internationella organisationerna har av både sitt värdland och andra medlemsstater genom avtal tillerkänts immuniteter och privilegier, som i stort sett är av ungefär samma omfattning som diplomatiska beskickningars. Syftet med dessa är att ge organisationerna en oberoende ställning i förhållande till myndigheterna i de länder där de utövar sin verksamahet. Det är förklarligt att av stater kollektivt upprättade organ för behandling av internationella frågor fått en ställning i immunitetshänseende liknande den som folkrättsligt tillkommer de traditionella instrumenten för internationella förbindelser, såsom diplomatiska beskickningar och internationella konferenser, även om det funnits
27 Sådan rättspersonlighet hade t. ex. en del av de internationella byråer som upprättades av administrativa unioner under 1800-talet eller början av 1900-talet, bl. a. Byrån för mått och vikt (1875) och Internationella hälsovårdsbyrån (1907) båda i Paris, liksom även Internationella lantbruksinstitutet i Rom (1905). De flesta byråerna saknade emellertid rättspersonlighet. Det normala var att värdlandet som ombud för unionen kunde agera för den internationella byråns räkning. Se Cahier, a. a. s. 65 ff.
28 Se Mann, International Corporations and National Law i British Yearbook of International Law 1967 s. 150 f.
29 Intressanta synpunkter på detta problem framläggs av Mann, a. a. 1967. Även i denna artikel märks dock på vissa punkter en tendens att sammanblanda internationell och intern rättspersonlighet. Ämnet faller utom ramen för min framställning, som endast avser internationella organisationers allmänna folkrättsliga ställning.
Internationella organisationers rättsliga natur 349
Internationella organisationer 349en tendens att gå för långt i fråga om immunitetsrättigheter för organisationer med uppgifter av mera teknisk än politisk natur.
Många författare sammankopplar felaktigt immuniteten med folkrättspersonligheten. Den omständigheten att de internationella organisationerna i allmänhet erkänts vara berättigade till immunitet mot rättsligt förfarande vid medlemsstaternas domstolar anförs ofta som ett av bevisen för deras folkrättspersonlighet. Italienska domstolar har alltsedan 1930-talet intagit den ståndpunkten att internationella institutioner måste vara folkrättssubjekt för att kunna åtnjuta sådan immunitet.30 Verkliga förhållandet torde vara följande.
När en grupp av stater utövar vissa statsfunktioner kollektivt genom en internationell organisation, bör denna verksamhet respekteras av en icke-medlemsstat på samma sätt som när dessa stater handlar individuellt. För en icke-medlemsstat måste det vara skäligen likgiltigt, om verksamheten bedrivs kollektivt eller individuellt. Medlemsstaterna har rätt att kräva av en sådan stat att dess domstolar skall avhålla sig från inblandning i åtgärder av organisationen som, om de hade vidtagits av en enskild främmande stat, hade varit att betrakta som handlingar "jure imperii" för vilka staten därför inte hade varit underkastad deras domsrätt.31
I fråga om en internationell organisations immunitet vid värdlandets eller annan medlemsstats domstolar gäller i första hand vad medlemsstaterna själva överenskommit eller måste antagas ha avsett vid organisationens upprättande. I avsaknad av avtal får organisationen presumeras åtnjuta åtminstone samma immunitet vid dessa domstolar som vid icke-medlemsstaters domstolar och bör alltså vara befriad från deras jurisdiktion i fråga om verksamhet som innebär ett kollektivt utövande av statsfunktioner. Situationen är visserligen inte helt analog, eftersom domstolslandet självt är medlem av organisationen och denna därför inte är "utländsk". Det kan emellertid inte antagas ha varit medlemsstaternas avsikt vid organisationens upprättande att låta sådan kollektiv verksamhet vara underkastad någon enskild medlemsstats jurisdiktion. Det är svårt att ens tänka sig dylik behörighet för medlemsstaternas domstolar annat än på särskilt överenskomna villkor, exempelvis sådana som gäller för Europeiska gemenska-
30 Bestämmande för denna praxis har varit den italienska kassationsdomstolens beslut den 21 februari 1931, genom vilket Internationella lantbruksinstitutet i Rom tillerkändes immunitet på den grund att institutet var ett folkrättssubjekt. Beslutet kommenteras kritiskt av Quadri, a. a. s. 69, men omnämns med gillande av Cahier, a. a. s. 68, och Mann, a. a. 1967 s. 159.
31 Quadri, a. a. s. 70.
350 Reinhold Reuterswärdperna, vilka enligt EG-fördragen inte åtnjuter immunitet vid medlemsstaternas nationella domstolar men å andra sidan har sin egen domstol som tillerkänts exklusiv behörighet i frågor rörandet fördragens tolkning eller giltigheten av EG:s åtgärder.32
Det finns ej heller anledning att söka stöd i någon teori om internationella organisationers folkrättspersonlighet för att förklara de immuniteter och privilegier som organisationernas tjänstemän och representanter kan åtnjuta.
Gemensamt för de flesta högkvartersavtal och andra överenskommelser som ingåtts rörande internationella organisationers immuniteter är att organisationens tjänstemän — förutom de eventuella ytterligare immuniteter som kan ha tillerkänts vissa avdem, såsom den högste administrative chefen och dennes ställföreträdare — alltid åtnjuter immunitet mot rättsligt förfarande vid medlemsstaternas domstolar i fråga om sina tjänsteåtgärder. Sådan immunitet bör antagligen tillkomma dem även utan uttryckliga avtalsbestämmelser.33 Då deras uppgifter är internationella, får det antagas vara medlemsstaternas avsikt att de i tjänsteutövningen inte skall vara underkastade någon enskild stats jurisdiktion. En annan fråga är i vilken utsträckning tjänstemännen är berättigade till immunitet och privilegier i icke-medlemsstater. Det sägs ibland att internationella tjänstemäns immunitet, till skillnad mot den immunitet som en stats representanter folkrättsligt kan åtnjuta, är beroende av avtal. Så är dock inte alltid fallet. När en icke-medlemsstat samtyckt till att en internationell organisation utövar vissa funktioner på dess territorium, torde den få anses skyldig att tillerkänna organisationens tjänstemän eller representanter åtminstone sådan immunitet som kan vara nödvändig för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter,34 och om erforderligt även tillförsäkra dem ett visst skydd. Detta är en skyldighet som åvilar den mottagande staten gentemot organisationens medlemsstater. Det hindrar naturligtvis inte att organisationen som sådan kan vara behörig att agera gentemot den mottagande staten för att tillvarataga medlemsstaternas rätt. Särskilt om medlemsstaternas antal är stort kan det av praktiska skäl vara nödvändigt att organisationen skall ha sådan behörighet.
32 Se bl. a. EEG-fördragets art. 177 och 183.
33 Jfr Quadri, a. a. s. 70.
34 Jfr Bowett, The Law of International Institutions, 1970 s. 312.
Internationella organisationers rättsliga natur 351
Internationella organisationer 351 I sitt rådgivande utlåtande till Förenta nationerna år 1949 med anledning av mordet på FN:s utsände medlare i Palestina, greve Folke Bernadotte, fastslog Haag-domstolen att FN kan framföra skadeståndskrav mot en stat — även en icke-medlemsstat — för bristande uppfyllelse av folkrättsliga förpliktelser gentemot personer i FN:s tjänst.35 Det har hänt förut att internationella organ krävt gottgörelse av en stat i sådana fall.36 Det nya i Haag-domstolens utlåtande var att domstolen i sin utförliga motivering anförde FN:s folkrättspersonlighet som ett skäl för att tillerkänna FN denna behörighet. Det bör emellertid observeras att domstolen medgav att begreppet folkrättspersonlighet var omstritt37 och att domstolen vid sidan därav även framhöll den omständigheten att det för FN:s effektivitet var nödvändigt att organisationen skulle kunna agera i ett fall som det förevarande utan att härför skulle behövas samfällda åtgärder av alla FN-medlemmarnas utrikesministerier.
Det finns författare som åberopar Haag-domstolens utlåtande i Bernadotte-fallet som belägg för att de allmänna folkrättsreglerna om s. k. diplomatisk protektion är analogt tillämpliga på internationella organisationer. Den protektion som en stat har rätt att utöva till förmån för sina medborgare motsvaras för internationella organisationers del, sägs det, av en rätt att agera internationellt till skydd för sina tjänstemän.38 Detta är ett exempel på de ofta tvivelaktiga analogier som en del författare vill lägga till grund för tillämpning av allmänna folkrättsregler på internationella organisationer. Bernadotte-fallet ger inget stöd för ett sådant betraktelsesätt. Den behörighet som tillerkändes FN av Haag-domstolen är närmast jämförlig med en regerings behörighet att kräva ett särskilt skydd för sina officiella representanter i utlandet och inte på
35 ICJ Reports 1949. Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations s. 174 ff. Israel var vid tiden för mordet ej medlem av FN.
36 Exempel på sådana precedensfall lämnas i franska regeringens inlaga till Haag-domstolen (ICJ Pleadings 1949 Reparation for Injuries etc. s. 16 ff).
37 Domstolen anförde i sitt utlåtande bl. a.: "In other words, does the Organization possess international personality? This is no doubt a doctrinal expression, which has sometimes given rise to controversy. But it will be used here to mean that if the Organization is recognized as having that personality, it is an entity capable of availing itself of obligations incumbent upon its Members" (a. a. s. 178). Domstolens resonemang har utsatts för åtskillig kritik, bl. a. av professor Verzijl, The Jurisprudence of the World Court, 1966 II s. 42, som anser det "rather flimsy and lacking in coherence from the doctrinal point of view". Andra kritiska anmärkningar har gjorts av Gihl, a. a. s. 101, Pescatore, a. a. s. 70, Zemanek, a. a. s. 27,Quadri, a. a. s. 59 och 63, D. P. O'Connell, International Law, 2 uppl. 1970 I s. 99.
38 Se t. ex. Bleckmann, a. a. s. 108 och 121; Bothe, a. a. s. 129.
352 Reinhold Reuterswärdnågot sätt analog med en stats rätt att ge sina medborgare diplomatiskt skydd.39
Upprätthållandet av diplomatiska förbindelser framställs ofta som en rätt ("jus legationis", "droit de légation"), vilken endast tillkommer folkrättssubjekt. När stater är representerade vid en internationell organisation genom permanenta delegationer, sägs organisationen utöva s. k. passiv legationsrätt, vilket förutsätter folkrättspersonlighet.
I själva verket utövar en stat inte någon rätt, när den upptar diplomatiska förbindelser med andra stater. Upprättandet av en diplomatisk beskickning förutsätter alltid den mottagande statens samtycke.40 Det är först när sådana förbindelser upptagits, som man kan tala om någon rätt, nämligen främst den sändande statens rätt att kräva av den mottagande staten att den skall tillerkänna beskickningen vissa immuniteter och visst skydd. I fråga om staters representationer vid en internationell organisation är det inte organisationen utan dess värdland som kan fullgöra sådana skyldigheter. Organisationernas ställning är alltså inte på något sätt analog med staters på detta område. Det torde ej heller kunna göras gällande att sådana representationer nödvändigtvis måste tillerkännas samma immuniteter som ambassader, även om så hittills vanligen varit fallet i praktiken.
De många avtal som ingåtts av internationella organisationer, både med stater och inbördes med varandra, framhålls av de flesta författare som det mest eklatanta beviset på deras folkrättspersonlighet. Det är emellertid inte möjligt, såsom många tycks tro, att av ett avtal som sådant sluta sig till att den organisation som ingått det själv blir folkrättsligt berättigad och förpliktad genom detta. Avtalets form är inte avgörande. Om en internationell organisations avtal förpliktar medlemsstaterna och inte den själv, handlar organisationen som organ och inte som subjekt när den ingår avtal. Vidare bör observeras att de flesta avtal som
39 Detta har påpekats av Reuter, a. a. s. 589 f. Se även Garcia Amador, "State Responsibility" i Recueil des Cours 1958 II s. 425 och 443.
40 Art. 2 i Wienkonventionen den 18 april 1961 om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967: 1).
Internationella organisationers rättsliga natur 353
Internationella organisationer 353ingåtts av internationella organisationer tillhört vissa speciella kategorier, som inte är jämförliga med vanliga avtal mellan stater.
En stor del av avtalen mellan en organisation och en medlemsstat har varit högkvartersavtal med värdlandet eller mera tillfälliga avtal om privilegiefrågor m. m. ingångna exempelvis i samband med anordnandet av en konferens i annan stat än värdlandet. Det är för många internationella organisationers del den enda typ av avtal som de ingått med någon stat. Vad angår de avtal som ingåtts av två internationella organisationer med varandra, utgörs de nästan uteslutande av samarbets- och samordningsavtal avseende t. ex. utbyte av informationer och en avgränsning av deras respektive arbetsuppgifter i förhållande till varandra.
Giltigheten och rättsverkningarna av dessa typer av avtal är beroende av organisationens egen s. k. interna rätt och i första hand av den överenskommelse mellan medlemsstaterna som är organisationens konstitution. Vare sig organisationens högkvartersavtal ingås med eller utan uttryckligt stöd i konstitutionen — vanligen sker det utan sådant stöd — är ett sådant avtal i allmänhet närmast att betrakta som en utfyllnad av konstitutionens organisatoriska bestämmelser. Det kan vara av rent praktiska skäl som man väljer denna avtalsform i stället för att reglera organisationens privilegier i värdlandet genom bestämmelser i själva konstitutionen. Högkvartersavtalet innehåller vanligen utfästelser av värdlandet om behandlingen av medlemsstaternas representanter vid organisationens möten (immunitet, privilegier, rätt till inresa m. m.). Kan det påstås att avtalet likväl endast berättigar och förpliktar organisationen som sådan i förhållande till värdlandet? Det förefaller råda olika meningar därom. Ser man avtalet som en utfyllnad av konstitutionen, vilket enligt min mening är det naturligaste,41 måste slutsatsen bli att det inte är organisationen utan medlemsstaterna (andra än värdlandet) som blir berättigade och
41 En liknande uppfattning om högkvartersavtalens rättsliga natur har uttryckts av René-Jean Dupuy i en rapport till Institut de Droit International angående den allmänna traktaträttens tillämplighet på internationella organisationers avtal, återgiven i institutets Annuaire 1973 s. 312 f: "Si même l'on estimait pouvoir isoler l'Organisation par rapport à ses membres, on pourrait remarquer, en tout cas, que l'accord de siège a été stipulé en faveur des Etats membres. Mais mieux vaut renoncer à cette conception consensualiste et conserver l'analyse institutionnelle: les Etats membres sont atteints par l'accord en tant que parties intégrantes de l'Organisation."En annan mening har uttalats av Finn Seyersted (samma Annuaire s. 406). Enligt honom kan medlemsstaterna inte själva göra anspråk på någon rätt gentemot värdlandet enligt högkvartersavtalet "unless this was intended by the parties in the particular case". Genom att hänvisa till parternas "avsikter" lämnar man i själva verket problemet olöst.
23—793355. Sv. Juristtidning
354 Reinhold Reuterswärdförpliktade gentemot värdlandet genom ett sådant avtal. Det är medlemsstaterna som folkrättsligt har rätt att kräva av värdlandet att det skall fullgöra sina förpliktelser enligt avtalet.
Rättsverkningarna av samarbets- och samordningsavtalen mellan internationella organisationer torde ofta vara osäkra. Det är visserligen vanligt att en internationell organisations konstitution innehåller en klausul om samarbete eller upprätthållande av förbindelser med andra internationella organisationer. I vilken utsträckning t. ex. organisationens sekretariat äger befogenhet att ingå avtal därom är dock en annan fråga. De organisationer som ingått sådana avtal med varandra har emellertid alltid haft åtminstone delvis samma stater som medlemmar. Den ena kan t. ex. ha varit en regional organisation, vars medlemmar alla också varit medlemmar i den andra, till medlemsantalet större organisationen. En samordning och avgränsning av de båda organisationernas verksamhet kan ha varit nödvändig för att undvika dubbelarbete. I sådana fall kan avtalet ha karaktären av komplement till organisationernas interna rätt. Det torde emellertid i många fall vara osäkert, om avtalet innebär verkliga folkrättsliga bindningar.42
Av de avtal i övrigt som ingåtts av internationella organisationer har de flesta ingåtts av ett begränsat antal organisationer. Den kanske största kategorin är de låne- och garantiavtal som ingåtts med stater av de finansiella institutionerna, såsom Världsbanken (IBRD). Dessa finansiella avtal skiljer sig från vanliga internationella överenskommelser genom det civilrättsliga element som ingår i dem. Deras rättsliga natur är ganska speciell och skall inte diskuteras här.43
En annan till antalet betydande kategori är internationella organisationers avtal med u-länder om olika slags bistånd. Organisationerna tjänstgör i detta sammanhang som organ för genomförande av på förhand fastställda biståndsprogram, för vilka medel ställts till förfogande av medlemsstaterna. Som en särskild katego-
42Jfr Quadri, a. a. s. 72: "les accords entre organisations internationales ne sont que des ententes qui n'obligent personne".
43 Dessa internationella organisationers stadgor innehåller vanligen bestämmelser som begränsar medlemsstaternas ansvar för organisationernas förbindelser. Medlemsstaterna är befriade från sådant ansvar enligt t. ex. stadgorna för Internationella finansieringsbolaget (SÖ 1956: 48 art. II § 3) och Afrikanska utvecklingsfonden (SÖ 1973: 69 art. 10). I Världsbanken är andelsägarnas ansvarighet begränsad till "den ej inbetalade delen av andelarnas emissionskurs" (SÖ 1953: 75 art. II § 6). — De finansiella institutionerna intar också i andra avseenden en särställning bland de internationella organisationerna. Enligt sina stadgor åtnjuter de t. ex. inte generell immunitet mot rättsligt förfarande vid medlemsstaternas domstolar.
Internationella organisationers rättsliga natur 355
Internationella organisationer 355ri kan vidare nämnas Förenta nationernas avtal i samband med organisationens fredsbevarande aktioner, avseende exempelvis stationering av militära observatörer, såsom i Korea och Mellanöstern. Det är uppenbart att sådana avtal till sin natur snarare är provisoriska arrangemang än varaktiga traktatmässiga bindningar. FN-närvaron i en medlemsstat är i dylika fall helt beroende av statens samtycke, vilket när som helst torde kunna återtagas.44
Det stora flertalet internationella organisationer ingår aldrig avtal med icke-medlemsstater,45 liksom ej heller med andra internationella organisationer sammansatta av helt andra stater än de själva. En internationell organisations funktioner är — i varje fall om man bortser från de världsorganisationer som gör anspråk på universalitet — i allmänhet inåtriktade i den meningen att de uppgifter som medlemsstaterna tilldelat den främst består i att lösa vissa problem i medlemsstaternas egna inbördes relationer. Medlemsstaternas relationer till yttervärlden faller normalt utanför organisationens kompetensområde. I de flesta internationella organisationer saknas den sammanhållning och intressegemenskap medlemsstaterna emellan som är nödvändig för ett enhetligt agerande gentemot yttervärlden. I regel har en internationell organisation alltså inga yttre relationer.46 Det finns emellertid sammanslutningar som syftar till en långtgående integration av medlemsstaternas externa verksamhet på ett visst område. De huvudsakliga exemplen härpå är handels- och tullunioner och den mera avancerade form av dylik union som Europeiska gemenskaperna utgör.
Ett slags föregångare till EG var den av ett antal tyska stater på 1830-talet bildade "Zollverein", som var det första steget för en sammanslagning av de många tyska staterna till en förbundsstat. Denna handels- och tullunions yttre relationer handhades av kungariket Preussen på uppdrag av övriga medlemsstater. Europeiska gemenskaperna är däremot "institutionaliserade" och kan handla gentemot yttervärlden genom egna organ. Det är en vanlig missuppfattning att sådan institutionalisering av en tullunion
44 FN:s generalsekreterare hade inget annat val än att återkalla FN-styrkan i Mellanöstern (UNEF), när den egyptiske presidenten Nasser den 17 maj 1967 ensidigt upphävde avtalet med FN om styrkans stationering på egyptiskt territorium. Jfr Schermers, a. a. s. 725.
45 Exempel på de relativt fåtaliga avtal som ingåtts mellan en internationell organisation och en icke-medlemsstat lämnas av Schermers, a. a. s. 713. Till dessa hör det av FN ingångna avtalet med Schweiz angående dess Genève-kontors immuniteter och privilegier. Avtalet anförs av Gihl, a. a. s. 102, som ett indicium på att FN är ett folkrättssubjekt.
46 Jfr Pescatore, a. a. s. 25 f och 38.
356 Reinhold Reuterswärdinnebär en "personifiering" eller med andra ord att möjligheten att handla externt genom egna organ ger unionen internationell rättspersonlighet. Avgörande för frågan om dess rättspersonlighet är inte genom vilket slag av organ unionen handlar utan för vem unionens handlingar får verkningar. Vad angår de handels- och tullavtal som ingås genom EG:s råd fastslås uttryckligen i EEG-fördragets art. 228 att avtalen binder medlemsstaterna. Det kan under sådana förhållanden inte råda något tvivel om att det är medlemsstaterna, och inte EEG som organisation, som blir folkrättsligt berättigade och förpliktade genom dessa avtal.47
Albert Bleckmann, Zur Verbindlichkeit des allgemeinen Völkerrechts für internationale Organisationen, i Zeitschrift fur ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 1977 s. 107—121.
Michael Bothe, Die Stellung der Europäischen Gemeinschaften im Völkerrecht, i Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 1977 s. 122—137.
D. W. Bowett, The Law of International Institutions, London 1970.
Philippe Cahier, Etude des accords de siège conclus entre les organisations internationales et les états où elles résident, Milano 1959.
René-Jean Dupuy, L'application des règles du droit international général aux accords conclus par les Organisations Internationales, i Annuaire de l'Institut de Droit International, Basel 1973 s. 214—415.
Torsten Gihl, Huvuddragen av den allmänna folkrätten, Stockholm 1956.
N. March Hunnings, The European Communities and Public International Law, i Legal Problems of an Enlarged European Community, London 1972, s. 123—134.
F. A. Mann, International Corporations and National Law, i British Yearbook of International Law 1967 s. 145.
Pierre Pescatore, Les relations extérieures des Communautés Européennes, i Recueil des Cours de La Haye 1961 II s. 1—238.
Rolando Quadri, La Personnalité internationale de la Communauté, i Les relations extérieures de la Communauté Européenne unifiée, Liége 1969 s. 41—74.
Paul Reuter, Principes de droit international public, i Recueil des Cours de La Haye 1961 II s. 430—656.
Henry G. Schermers, International Institutional Law, Leiden 1972 II.
Ignaz Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen, Köln etc. 1967.
Finn Seyersted, Objective International Personality of Intergovernmental Organizations, i Nordisk tidsskrift for international ret 1964 s. 1—112.
Max Sørensen, Principes de droit international public, i Recueil des Cours de La Haye 1960 III.
Wilhelm Wengler, Völkerrecht, Berlin etc. 1964 II.
Karl Zemanek, Das Vertragsrecht der internationalen Organisationen, Wien 1957.
47 Se Quadri, a. a. s. 74.
Internationella organisationers rättsliga natur 357

References: domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 § 3
 § 6