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HANDBUCH POLIZEIAUFGABEN DER GEMEINDEN
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1 Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern (POM), Herausgeberin unter Mitarbeit von: Bernische Ortspolizei-Vereinigung (BOV) Verband Bernischer Gemeinden (VBG) HANDBUCH POLIZEIAUFGABEN DER GEMEINDEN 2., vollständig überarbeitete Auflage Bern, im März 2011 Verfasst von: lic. iur. Martin Buchli, Rechtsanwalt, LL.M., Advokatur Arn Friederich Strecker, Bern und lic. iur. Nadja Stettler, Rechtsanwältin, LL.M., Bern
3 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden I Rechtlicher Hinweis Das vorliegende Handbuch berücksichtigt die Rechtslage und politische Bestrebungen bis Ende Februar Die Überarbeitung ist in der bisherigen Periodizität vorgesehen. Die im Handbuch dargestellten Lösungsansätze entsprechen der übereinstimmenden Rechtsauffassung der an der Erarbeitung des Handbuches beteiligten Fachstellen und Verbände. Entscheide des kantonalen Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts wurden berücksichtigt. Die Polizei- und Militärdirektion (POM) kann aber keine Gewähr dafür bieten, dass die im Handbuch vorgeschlagenen Lösungsansätze im Einzelfall einer gerichtlichen Überprüfung standhalten. Inhaltsverzeichnis Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Gesetzesverzeichnis VII VIII X Einleitung und Eingrenzung 1 ALLGEMEINER TEIL 3 I. POLIZEIBEGRIFF 3 1. Institutioneller Polizeibegriff: Polizei als Organ 3 2. Funktionaler Polizeibegriff: Polizei als (Verwaltungs-)Tätigkeit 3 3. Verwendung des Polizeibegriffs auf Gemeindestufe 4 II. POLIZEILICHE AUFGABENERFÜLLUNG IM ALLGEMEINEN 5 1. Ziel der Aufgabenerfüllung: Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung 5 2. Grundsätze des polizeilichen Handelns 6 a. Polizeiliche Generalklausel 6 b. Opportunitätsprinzip 7 c. Verhältnismässigkeitsprinzip 8 d. Störerprinzip 10 e. Erläuterung der Grundsätze polizeilichen Handelns anhand eines Beispiels Formen der polizeilichen Aufgabenerfüllung 12 a. Repression und Prävention 12 b. Verfügungen von Polizeiorganen 13 c. Polizeiliche Massnahmen Bedeutung und Stellung der uniformierten Polizei Die Voraussetzung der polizeilichen Ausbildung 15
4 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden II III. ZUSTÄNDIGKEITSORDNUNG ZWISCHEN KANTON UND GEMEINDEN IM ALLGEMEINEN Grundlagen der Aufgabenteilung 16 a. Kantonsverfassung 16 b. Polizeigesetz 16 c. Verwaltungsrechtliche Spezialerlasse Bedeutung und Auswirkung der subsidiären Zuständigkeit der Polizei Steuerungsmöglichkeiten der Gemeinden Pflicht zur Zusammenarbeit 19 a. Informationsaustausch 19 b. Strafanzeigepflicht im Besonderen Amts- und Vollzugshilfe 22 a. Erledigung von Administrativaufträgen 23 b. Zustellung von Dokumenten 23 c. Exmissionen 24 d. Fürsorgerischer Freiheitsentzug 24 e. Interventionsmassnahmen Rechtsetzungskompetenz der Gemeinden 25 a. Rechtsetzungskompetenz 25 b. Selbstgesetzgebung und Verfassungsrecht 27 IV. FINANZIERUNGSVERANTWORTUNG Aufteilung der Kosten zwischen Gemeinden und Kanton Überwälzung der Kosten auf die Verursacher Ersatzvornahmen im Besonderen 30 V. DIE ÜBERTRAGUNG VON POLIZEIAUFGABEN AN DRITTE Tätigkeit privater Sicherheitsdienste Übertragung staatlicher Aufgaben auf Private im Polizeiwesen 33 a. Zuständigkeit 33 b. Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht 33 c. Datenschutzrechtliche Vorgaben 34 d. Auslagerung von Aufgaben im Gewaltmonopol im Besonderen 34 e. Grundlage im kommunalen Recht 35 BESONDERER TEIL 37 I. SICHERHEITSPOLIZEI Allgemeines Gefährdung von Personen 38 a. Im Allgemeinen 38 b. Häusliche Gewalt 38 c. Nachbarstreitigkeiten 40 d. Schwere Drohungen 41 e. Szenenbildung 41 f. Jugendschutz Gefährdung von Sachen und Forderungen 44 a. Gefährdung von Sachen und Forderungen im Allgemeinen 44 b. Vandalenakte 44 c. Polizeiliches Handeln zum Schutz obligatorischer Rechte Sofortmassnahmen bei Katastrophen und Unfällen Gefährdung der Umwelt Ruhestörungen im Besonderen 46 a. Nachtruhestörung 47 b. Störung der Mittagsruhe 48 c. Störung der Sonntagsruhe 49
5 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden III 7. Sicherheit an Sportveranstaltungen Präventionsarbeit 50 a. Patrouillentätigkeit 50 b. Elektronische Überwachung des öffentlichen Raumes Handlungsfähigkeits- und Leumundszeugnisse, polizeiliche Informationsberichte 55 II. VERKEHRSPOLIZEI Rollender Verkehr 56 a. Einleitung 56 b. Geschwindigkeitsmessung, Rotlichtanlagen 57 c. Verkehrsdienste 58 d. Signalisationen 59 e. Lärmemissionen durch Fahrzeuge Ruhender Verkehr 63 a. Einleitung 63 b. Kontrolle und Erteilung von Ordnungsbussen 63 c. Wegschaffen falsch parkierter Fahrzeuge 64 d. Dauerparkieren auf öffentlichem Grund 65 e. Fahrzeuge ohne Kontrollschilder Präventionsarbeit 66 a. Verkehrsunterricht in den Schulen 66 b. Plakataktionen (Sicherheitskampagnen) 67 III. GERICHTSPOLIZEI Gerichtliche Strafverfolgung Ordnungsbussenwesen Bussen gestützt auf übergeordnete Verwaltungsrechtserlasse Bussen gestützt auf kommunale Erlasse 70 I. Benützung öffentlicher Sachen im Gemeingebrauch Schlichter Gemeingebrauch 74 a. Begriff 74 b. Einschränkung des Gemeingebrauchs 74 c. Formen des schlichten Gemeingebrauchs 75 d. Ausübung des schlichten Gemeingebrauchs Gesteigerter Gemeingebrauch 78 a. Begriff und Formen 78 b. Demonstrationen, Versammlungen und Umzüge im Besonderen 80 c. Märkte auf öffentlichem Grund 81 d. Strassenmusikanten im Besonderen 82 e. Campieren im Besonderen 83 f. Belästigende Ansammlungen 84 g. Botellón Sondernutzung 85 II. GEWERBE-, LEBENSMITTEL- UND GESUNDHEITSPOLIZEI Gewerbepolizei 86 a. Taxiservice 86 b. Plakatwesen / Aussenwerbung 88 c. Gastgewerbe 93 d. Freinächte 98 e. Lotterien nach eidgenössischem Recht 99 f. Tombolas und Lottos 99 g. Spielapparate 99 h. Glücksspiele in Gastgewerbebetrieben 103 i. Ladenöffnungszeiten 103
6 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden IV j. Waren- und Dienstleistungsautomaten 104 k. Märkte auf öffentlichem Grund 105 l. Nachtlokale 105 m. Prostitution 105 n. Unlauterer Wettbewerb 106 o. Arbeitnehmerschutz Gesundheitspolizei 109 a. Allgemeines 109 b. Berufe des Gesundheitswesens 109 c. Heilmittel 110 d. Lebensmittelkontrolle 110 e. Fleischkontrolle 111 f. Trinkwasser 112 g. Pilze, Beeren, Tee- und Heilkräuter 112 h. Wohnungshygiene / Messie -Syndrom 114 i. Epidemien und Pandemien 115 j. Krankheiten in Schulen Schutz vor Passivrauchen 117 a. Rauchverbot in öffentlich zugänglichen Gebäuden 117 b. Schutz vor Passivrauchen in Gastgewerbebetrieben 119 c. Rauchverbot in Betrieben 120 III. BAUPOLIZEI Einleitung Bauen ohne Baubewilligung 121 a. Baubewilligungspflichtige Vorhaben 121 b. Nutzungsänderungen im Besonderen Anwendung des Baupolizeirechts auch ohne Baubewilligungspflicht Bauausführung Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustandes 124 a. Sofortige Behebung von Gefahren 124 b. Aufforderung zur Wiederherstellung und Androhung der Ersatzvornahme 125 c. Hinweise zum Rechtsschutz und Rechtsweg 126 IV. NATUR-, UMWELT- UND TIERSCHUTZ Abfall 127 a. Verbrennen von Abfällen 127 b. Vorschriftswidrige Entsorgung oder Deponierung von Abfällen 128 c. Deponieren von Fahrzeugen, Fahrzeugteilen, Maschinen, Geräten u.ä. 129 d. Tierische Abfälle bzw. Nebenprodukte 130 e. Entsorgung von Sonderabfällen 131 f. Beseitigung von Bauabfällen Lärm 132 a. Allgemeines 132 b. Strassenverkehrslärm 133 c. Fluglärm / Helikopteraussenlandungen 133 d. Industrie- und Gewerbelärm 135 e. Baulärm 136 f. Lärm von Gastwirtschaftsbetrieben 136 g. Lärm von übrigen Bauten und Anlagen 137 h. Festsetzung des Glockengeläuts 138 i. Sportveranstaltungen und Konzerte Licht- und Laseranlagen 139
7 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden V 4. Gewässerschutz 139 a. Ausbringen von Hofdünger 139 b. Entsorgung von Abfällen in Gewässern Luftreinhaltung 141 a. Ausbringen von Hofdünger 141 b. Brände zu Übungszwecken 142 c. Kontrolle der Feuerungsanlagen mit Heizöl Extra leicht und Gas Tiere 143 a. Tierhaltung im Allgemeinen 143 b. Hundehaltung 144 c. Hundetaxe im Besonderen 146 d. Halten von Wildtieren 146 e. Kröten, Frösche, Molche, Schlangen, Eidechsen, Fledermäuse, Igel, Schmetterlinge u.ä. 147 f. Zugelaufene Tiere 148 g. Jagd und Wildtierschutz 148 h. Fischereiwesen 148 i. Viehmärkte und Viehschauen 149 j. Tierseuchen 150 k. Kadaverbeseitigung 150 V. FUND Begriff des Fundes und Abgrenzung Fund einer Sache 152 a. Anzeige des Fundes 152 b. Aufbewahrung der Sache 153 c. Rückgabe oder Verwertung der Fundsache Fund eines Tieres Anstaltsfund Schatzfund Wissenschaftliche Gegenstände Fund von Waffen,Sprengstoff und pyrotechnischen Gegenständen 157 VI. WAFFEN, SPRENGSTOFF UND FEUERWERKSKÖRPER Waffen 158 a. Erwerb von Waffen mit Waffenerwerbsschein 158 b. Erwerb von Waffen ohne Waffenerwerbsschein 160 c. Tragen von Waffen 161 d. Sicherstellung und Beschlagnahmung von Waffen 162 e. Fund von Waffen, herrenlose Waffen Sprengstoff, pyrotechnische Gegenstände (inkl. Feuerwerkskörper) 164 a. Einleitung 164 b. Herstellung und Einfuhr von Sprengstoff 165 c. Handel mit Sprengstoff und pyrotechnischen Gegenständen für Vergnügungszwecke (inkl. Feuerwerkskörper) 165 d. Erwerb und Verwendung von Sprengstoff und pyrotechnischen Gegenständen der Kategorie T2, P2 und P4 166 e. Erwerb und Verwendung von pyrotechnischen Gegenständen zu Vergnügungszwecken (inkl. Feuerwerkskörper) 167 f. Unbefugter Verkehr mit Sprengstoff 168 g. Verlust und Fund von Sprengstoff 168
8 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden VI VII. BESTATTUNGSWESEN Vorgehen bei Todesfällen Siegelung Bestattung Transport von Leichen ins Ausland und in die Schweiz 172 a. Transport von Leichen ins Ausland 172 b. Transport von Leichen in die Schweiz Besonderheiten bei ansteckungsgefährlichen Leichen 173 Sachregister 175
9 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden VII Literaturverzeichnis (aufgeführt sind lediglich die wichtigsten Werke zum Thema des Handbuchs) ARN DANIEL u.a. (Hrsg.), Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Bern 1999 (zit. Kommentar Gemeindegesetz) HÄFELIN ULRICH/MÜLLER GEORG/UHLMANN FELIX, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010 (zit. Häfelin/Müller/Uhlmann) HAAS ADRIAN, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, Bern 1994 (zit. Haas) JAAG TOBIAS, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 145 ff. (zit. Jaag) JAAG TOBIAS/LIENHARD ANDREAS/TSCHANNEN PIERRE, Ausgewählte Gebiete des Bundesverwaltungsrechts, 7. Auflage, Basel 2009 (zit. Jaag/Lienhard/ Tschannen) KÄLIN WALTER/BOLZ URS (Hrsg.), Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995 (zit. Kälin/Bolz) MÜLLER MARKUS/FELLER RETO [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, Bern 2008 (zit. Müller/Feller) MÜLLER MARKUS/WYSSMANN URSULA, Polizeiliche Videoüberwachung, in: BVR 12/2005, S. 529 ff. (zit. Müller/Wyssmann) REINHARD HANS, Allgemeines Polizeirecht, Bern/Stuttgart/Wien 1993 (zit. Reinhard) TSCHANNEN PIERRE/ZIMMERLI ULRICH/MÜLLER MARKUS, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009 (zit. Tschannen/Zimmerli/Müller) WYSSMANN URSULA, Nutzungskonflikte im öffentlichen Raum. Dargestellt am Beispiel des Bahnhofs Bern, Diss. BE 2009 (zit. Wyssmann)
10 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden VIII Abkürzungsverzeichnis (Abkürzungen von Erlassen wurden nur soweit ins Abkürzungsverzeichnis aufgenommen, als diese Erlasse im Text nicht mit SR bzw. BSG Fundstelle angegeben sind) Abs. AGR Art. AT Aufl. BAFU BGE BSIG BSG Bst. BT BVE BVR Absatz Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern Artikel Allgemeiner Teil Auflage Bundesamt für Umwelt Bundesgerichtsentscheid Bernische Systematische Information Gemeinden; abrufbar unter Bernische Systematische Gesetzessammlung; abrufbar unter Buchstabe Besonderer Teil Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern Bernische Verwaltungsrechtsprechung E. Erwägung EGMR EG ZGB EG ZSJ f./ff. Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Gesetz betreffend die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches des Kantons Bern vom 28. Mai 1911 (BSG 211.1) Einführungsgesetz zur Zivilprozessordnung, zur Strafprozessordnung und zur Jugendstrafprozessordnung des Kantons Bern vom 11. Juni 2009 (BSG 271.1) folgende Seite(n) GesG Gesundheitsgesetz des Kantons Bern vom 2. Dezember 1984 (BSG ) GG Gemeindegesetz des Kantons Bern vom 16. März 1998 (BSG )
11 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden IX GGG Gastgewerbegesetz des Kantons Bern vom 11. November 1993 (BSG ) GV Gemeindeverordnung des Kantons Bern vom 16. Dezember 1998 (BSG ) Hrsg. i.s. i.s.v. JGK KDSG Herausgeber in Sachen im Sinne von Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern Datenschutzgesetz des Kantons Bern vom 19. Februar 1986 (BSG ) KV Verfassung des Kantons Bern 6. Juni 1993 (BSG 101.1) PolG Polizeigesetz des Kantons Bern vom 8. Juni 1997 (BSG 551.1) POM Rz. Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern Randziffer S. Seite/Seiten SG Strassengesetz des Kantons Bern vom 4. Juni 2008 (BSG ) SR StGB StPO Systematische Rechtssammlung des Bundesrechts abrufbar unter: Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (SR 311.0) Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (Strafprozessordnung; SR 312.0) SV Strassenverordnung des Kantons Bern vom 29. Oktober 2008 (BSG ) u.ä. VSG Ziff. und Ähnliche(m/s) Volksschulgesetz des Kantons Bern vom 19. März 1992 (BSG ) Ziffer
12 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden X Gesetzesverzeichnis Bund Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz, AuG; SR ) Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210) Zivilstandsverordnung vom 28. April 2004 (ZStV; SR ) Bundesgesetz vom 30. März 1911 betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht, OR; SR 220) Bundesgesetz vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG; SR 241) Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272) Gebührenverordnung vom 23. September 1996 zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (GebV SchKG; SR ) Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (StGB; SR 311.0) Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (Strafprozessordnung, StPO; SR 312.0) Schweizerische Jugendstrafprozessordnung vom 20. März 2009 (Jugendstrafprozessordnung, JStPO; SR 312.1) Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR; SR 313.0) Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG; SR 455) Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV; SR 455.1) Bundesgesetz vom 3. Februar 1995 über die Armee und die Militärverwaltung (Militärgesetz, MG; SR ) Bundesgesetz vom 20. Juni 1997 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffengesetz, WG; SR ) Verordnung vom 2. Juli 2008 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffenverordnung, WV; SR )
13 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden XI Bundesgesetz vom 21. Juni 1932 über die gebrannten Wasser (Alkoholgesetz; SR 680) Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR ) Verordnung vom 28. März 2007 über die Kontrolle des Strassenverkehrs (Strassenverkehrskontrollverordnung, SKV; SR ) Verordnung des ASTRA vom 22. Mai 2008 zur Strassenverkehrskontrollverordnung (VSKV-ASTRA; SR ) Ordnungsbussengesetz vom 24. Juni 1970 (OBG; SR ) Ordnungsbussenverordnung vom 4. März 1996 (OBV; SR ) Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 (VRV; SR ) Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR ) Verordnung vom 19. Juni 1995 über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge (VTS; SR ) Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (Verkehrszulassungsverordnung, VZV; SR ) Bundesgesetz vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) Verordnung des UVEK vom 4. Mai 1981 über die Verkehrsregeln für Luftfahrzeuge (VVR; SR ) Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG; SR ) Bundesgesetz vom 3. Oktober 1951 über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe (Betäubungsmittelgesetz, BetmG; SR ) Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG; SR ) Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR ) Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR ) Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR )
14 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden XII Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR ) Verordnung vom 28. Februar 2007 über den Schutz des Publikums von Veranstaltungen vor gesundheitsgefährdenden Schalleinwirkungen und Laserstrahlen (Schall- und Laserverordnung, SLV; SR ) Verordnung vom 18. Mai 2005 zur Reduktion von Risiken beim Umgang mit bestimmten besonders gefährlichen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen (Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung, ChemRRV; SR ) Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 23. November 2005 (LGV; SR ) Bundesgesetz vom 18. Dezember 1970 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz; SR ) Bundesgesetz vom 3. Oktober 2008 zum Schutz vor Passivrauchen (SR ) Verordnung vom 28. Oktober 2009 zum Schutz vor Passivrauchen (Passivrauchschutzverordnung, PaRV; SR ) Verordnung vom 17. Juni 1974 über Transport und Beisetzung ansteckungsgefährlicher Leichen sowie Transport von Leichen vom und ins Ausland (SR ) Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, ArG; SR ) Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die Heimarbeit (Heimarbeitsgesetz, HArG; SR ) Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (UVG; SR ) Verordnung vom 10. Januar 2001 über das Inverkehrbringen von Düngern (Dünger-Verordnung, DüV; SR ) Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966 (TSG; SR ) Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 (TSV; SR ) Verordnung vom 25. Mai 2011 über die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten (VTNP; SR ) Bundesgesetz vom 20. Juni 1986 über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdgesetz, JSG; SR 922.0)
15 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden XIII Bundesgesetz vom 21. Juni 1991 über die Fischerei (BGF; SR 923.0) Bundesgesetz vom 12. Juni 2009 über die Produktesicherheit (PrSG; SR ) Bundesgesetz vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (SR ) Bundesgesetz vom 18. Dezember 1998 über Glücksspiele und Spielbanken (Spielbankengesetz, SBG; SR ) Verordnung vom 24. September 2004 über Glücksspiele und Spielbanken (Spielbankenverordnung, VSBG; SR ) Bundesgesetz vom 25. März 1977 über explosionsgefährliche Stoffe (Sprengstoffgesetz, SprstG; SR ) Verordnung vom 27. November 2000 über explosionsgefährliche Stoffe (Sprengstoffverordnung, SprstV; SR ) Verordnung vom 11. Dezember 1978 über die Bekanntgabe von Preisen (Preisbekanntgabeverordnung, PBV; SR ) Kanton Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1) Einführungsgesetz vom 20. Januar 2009 zum Ausländer- und zum Asylgesetz (EG AuG und AsylG; BSG ) Einführungsverordnung vom 14. Oktober 2009 zum Ausländer- und zum Asylgesetz (EV AuG und AsylG; BSG ) Datenschutzgesetz vom 19. Februar 1986 (KDSG; BSG ) Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Polizei- und Militärdirektion (Organisationsverordnung POM, OrV POM; BSG ) Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG ) Gemeindegesetz vom 16. März 1998 (GG; BSG ) Gesetz vom 28. Mai 1911 betreffend die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (EG ZGB; BSG 211.1) Verordnung von 3. Juni 2009 über das Zivilstandswesen (ZV; BSG )
16 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden XIV Gesetz vom 22. November 1989 über die fürsorgerische Freiheitsentziehung und andere Massnahmen der persönlichen Fürsorge (FFEG; BSG ) Verordnung vom 18. Oktober 2000 über die Errichtung des Inventars (BSG ) Einführungsgesetz vom 11. Juni 2009 zur Zivilprozessordnung, zur Strafprozessordnung und zur Jugendstrafprozessordnung (EG ZSJ; BSG 271.1) Gesetz vom 9. April 2009 über das kantonale Strafrecht (KStrG; BSG 311.1) Gesetz vom 12. September 1971 betreffend die Einführung des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1970 über die Ordnungsbussen im Strassenverkehr und die Erhebung von anderen Ordnungsbussen (BSG 324.1) Verordnung vom 18. September 2002 über die Ordnungsbussen (Kantonale Ordnungsbussenverordnung, KOBV; BSG ) Naturschutzgesetz vom 15. September 1992 (NSchG; BSG ) Naturschutzverordnung vom 10. November 1993 (NSchV; BSG ) Gesetz vom 8. September 1999 über die Denkmalpflege (Denkmalpflegegesetz, DPG; BSG ) Verordnung vom 25. Oktober 2000 über die Denkmalpflege (Denkmalpflegeverordnung, DPV; BSG ) Verordnung vom 8. Juni 1994 über den schulärztlichen Dienst (SDV; BSG ) Volksschulgesetz vom 19. März 1992 (VSG; BSG ) Kantonales Bevölkerungsschutz- und Zivilschutzgesetz vom 24. Juni 2004 (KBZG; BSG 521.1) Polizeigesetz vom 8. Juni 1997 (PolG; BSG 551.1) Polizeiverordnung vom 17. Oktober 2007 (PolV; BSG ) Einführungsverordnung vom 14. Oktober 2009 zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (BSG ) Verordnung vom 29. April 2009 über den Einsatz von Videoüberwachungsgeräten bei Massenveranstaltungen und an öffentlichen Orten (Videoverordnung, VidV; BSG ) Gesetz vom 20. Juni 1996 über die Kantonspolizei (KPG; BSG 552.1) Gesetz vom 1. Dezember 1996 über die Ruhe an öffentlichen Feiertagen (BSG 555.1)
17 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden XV Gesetz vom 25. Oktober 1903 über die Hundetaxe (BSG 665.1) Verordnung vom 2. April 1904 zum Gesetz über die Hundetaxe (BSG ) Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0) Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV; BSG 721.1) Koordinationsgesetz vom 21. März 1994 (KoG; BSG 724.1) Dekret vom 22. März 1994 über das Baubewilligungsverfahren (Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1) Strassengesetz vom 4. Juni 2008 (SG; BSG ) Strassenverordnung vom 29. Oktober 2008 (SV; BSG ) Kantonales Strassenverkehrsgesetz vom 27. März 2006 (KSVG; BSG ) Strassenverkehrsverordnung vom 20. Oktober 2004 (StrVV; BSG ) Gesundheitsgesetz vom 2. Dezember 1984 (GesG; BSG ) Gesetz vom 10. September 2008 zum Schutz vor Passivrauchen (SchPG; BSG ) Verordnung vom 1. April 2009 zum Schutz vor Passivrauchen (SchPV; BSG ) Verordnung vom 27. Oktober 2010 über das Bestattungswesen (Bestattungsverordnung, BestV; BSG ) Einführungsverordnung vom 24. Mai 2006 zur eidgenösisschen Chemikaliengesetzgebung (EV ChemG; BSG ) Verordnung vom 22. Mai 1979 über den Vollzug der eidgenössischen Epidemienund Tuberkulosegesetzgebung (EpV; BSG ) Verordnung vom 12. November 1985 über die Schwimmbäder (BSG ) Einführungsverordnung vom 21. September 1994 zum eidgenössischen Lebensmittelgesetz (EV LMG; BSG 817.0) Fleischkontrollverordnung vom 23. Oktober 1996 (FIKV; BSG ) Kantonales Gewässerschutzgesetz vom 11. November 1996 (KGSchG; BSG 821.0) Kantonale Gewässerschutzverordnung vom 24. März 1999 (KGV; BSG 821.1)
18 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden XVI Verordnung vom 30. Dezember 1969 über die Gewässerschutzmassnahmen bei Verlust von Mineralöl und andern gefährlichen Flüssigkeiten (Ölwehrverordnung; BSG 821.2) Gesetz vom 18. Juni 2003 über die Abfälle (Abfallgesetz, AbfG; BSG 822.1) Abfallverordnung vom 11. Februar 2004 (AbfV; BSG ) Gesetz vom 16. November 1989 zur Reinhaltung der Luft (Lufthygienegesetz, LHG; BSG 823.1) Verordnung vom 25. Juni 2008 zur Reinhaltung der Luft (Lufthygieneverordnung, LHV; BSG ) Verordnung vom 14. April 2004 über die Kontrolle der Feuerungsanlagen mit Heizöl «Extra leicht» und Gas (VKF; BSG ) Kantonale Lärmschutzverordnung vom 14. Oktober 2009 (KLSV; BSG ) Gesetz vom 4. November 1992 über die Arbeit, Betriebe und Anlagen (ABAG; BSG ) Verordnung vom 19. Mai 1993 über die Arbeit, Betriebe und Anlagen (ABAV; BSG ) Gesetz vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1) Feuerschutz- und Feuerwehrgesetz vom 20. Januar 1994 (FFG; BSG ) Feuerschutz- und Feuerwehrverordnung vom 11. Mai 1994 (FFV; BSG ) Kantonale Tierseuchenverordnung vom 3. November 1999 (KTSV; BSG ) Kantonale Tierschutzverordnung vom 21. Januar 2009 (KTSchV; BSG ) Kantonales Waldgesetz vom 5. Mai 1997 (KWaG; BSG ) Kantonale Waldverordnung vom 29. Oktober 1997 (KWaV; BSG ) Gesetz vom 25. März 2002 über Jagd und Wildtierschutz (JWG; BSG ) Verordnung vom 22. November 1995 über die Verhütung und Entschädigung von Wildschäden (Wildschädenverordnung, WSV; BSG ) Verordnung vom 26. Februar 2003 über den Wildtierschutz (WTSchV; BSG ) Fischereigesetz vom 21. Juni 1995 (FiG; BSG ) Verordnung vom 20. September 1995 über die Fischerei (FiV; BSG )
19 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden XVII Gesetz vom 4. November 1992 über Handel und Gewerbe (HGG; BSG 930.1) Gastgewerbegesetz vom 11. November 1993 (GGG; BSG ) Gastgewerbeverordnung vom 13. April 1994 (GGV; BSG ) Lotteriegesetz vom 4. Mai 1993 (LotG; BSG ) Lotterieverordnung vom 20. Oktober 2004 (LV; BSG ) Spielapparateverordnung vom 20. Dezember 1995 (SpV; BSG ) Verordnung vom 3. November 1993 über das Halten und Führen von Taxis (Taxiverordnung; BSG ) Verordnung vom 15. Dezember 2004 über den Vollzug des eidgenössischen Waffenrechts (Kantonale Waffenverordnung, KWV; BSG ) Verordnung vom 15. Dezember 2004 zum Bundesgesetz über explosionsgefährliche Stoffe (Kantonale Sprengstoffverordnung, KSprstV; BSG )
20 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden XVIII
21 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 1 Einleitung und Eingrenzung Der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gehört zu den wichtigsten Aufgaben des Staates. Neben Bund und Kantonen sind dazu auch die Gemeinden auf vielfältige Weise tätig. Die Grundlagen polizeilicher Aufgabenerfüllung durch die Gemeinden sind dabei weit verstreut: Teils handeln die Gemeinden in Ausübung bundesrechtlicher oder kantonaler Bestimmungen und Aufgabezuweisungen, teils wenden sie autonom gesetztes Recht an. Die unübersichtliche Rechtslage macht es für die handelnden Gemeindeorgane mitunter schwierig, bei Vorliegen eines konkreten Sachverhalts in adäquater Zeit richtig zu reagieren. Häufig stellen sich auch Zuständigkeitsfragen und Abgrenzungsprobleme zu den Aufgaben anderer staatlicher Organe. Vor diesem Hintergrund wurde unter der Federführung der Polizei- und Militärdirektion das Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden erstellt, welche nun in der zweiten Auflage vorliegt. Es soll für jene Fragestellungen, die in der Praxis von Relevanz sind, Lösungsansätze präsentieren. Ziel ist es, die typischen Fälle polizeilicher Aufgabenerfüllung auf Stufe Gemeinde ohne Beizug von Experten einordnen zu können. Bei der beschriebenen Ausgangslage war eine Abgrenzung der im Handbuch zu erörternden Tatbestände schwierig. Eine Beschränkung auf die gemäss Polizeigesetz vorgegebenen Aufgaben hätte wesentliche Teile polizeilicher Problemstellungen auf Stufe Gemeinde ausgeblendet. Auf der anderen Seite hätte die Aufnahme aller Bereiche verwaltungspolizeilicher Tätigkeit der Gemeinden den Rahmen des Handbuchs gesprengt. Die Abgrenzung erfolgte deshalb in pragmatischer Weise mit Blick auf die Bedürfnisse der Polizeiorgane der Gemeinden und die wahrscheinlichen Problemfelder. Die Grundlagen der polizeilichen Aufgabenerfüllung werden in einem ersten, allgemeinen Teil dargestellt. Der besondere Teil widmet sich anschliessend den einzelnen Polizeibereichen, wobei nach den Aufgaben nach Polizeigesetz und den verwaltungspolizeilichen Aufgaben unterschieden wird. Die zweite Gruppe umfasst jene Gebiete, die klassischerweise zur kommunalen Verwaltungspolizei gezählt werden. Es werden aber auch wichtige Schnittstellen zu anderen Politikbereichen aufgezeigt und erörtert. Vollständig ausgeklammert wurde die Einwohnerkontrolle. Das Baupolizeirecht wird nur summarisch dargestellt, mit dem Ziel atypische Konstellationen erfassen zu können. Das Handbuch orientiert sich an der Rechtslage nach Umsetzung der Einheitspolizei, nach der Reform der dezentralen Verwaltung und nach Einführung der eidgenössischen Strafprozessordnung (StPO). Für die zweite Auflage wurden namentlich Erkenntnisse der ersten Jahre Einheitspolizei eingebaut. Das vorliegende Handbuch ist als Arbeitshilfe für die kommunalen Polizeiorgane gedacht. Als solche hat es sich nach den Bedürfnissen der Benutzer zu richten. Es soll deshalb periodisch überarbeitet und den veränderten Rechtsgrundlagen und Problemstellungen in der Praxis angepasst werden. Die vorliegende zweite Auflage berücksichtigt die Gesetzgebung und Rechtsprechung bis Ende Februar 2011.
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23 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 3 ALLGEMEINER TEIL I. POLIZEIBEGRIFF Wann und inwiefern es sich bei der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben um Polizei handelt, wird im ersten Kapitel zum Polizeibegriff dargestellt. Dabei zeigt sich, dass die Verwendung des Begriffs Polizei uneinheitlich ist: Verstanden wird je nachdem ein staatliches Organ oder eine konkrete Tätigkeit. Unterschieden wird entsprechend zwischen Polizei im institutionellen und Polizei im funktionellen Sinne. Diese beiden Polizeibegriffe werden im Folgenden erörtert, um schliesslich die Verwendung des Polizeibegriffs auf Gemeindestufe zu klären. 1. Institutioneller Polizeibegriff: Polizei als Organ Der institutionelle oder organisatorische Polizeibegriff umschreibt Aufbau und Struktur der Polizeiorgane (REINHARD, S. 26). Gemeint ist das Polizeikorps, d.h. die Kantonspolizei. Die Organe der Verwaltungspolizei, wie etwa die Gewerbe- oder die Baupolizei, zählen nicht zur Polizei im institutionellen Sinne (vgl. zum Ganzen TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 488 f.). Der institutionelle Polizeibegriff darf nicht darüber hinwegtäuschen, was die Polizei ist: nämlich ein Teil der Zentralverwaltung, eingebettet in eine strikte Hierarchie, welche im Kanton Bern in erster Linie durch den Regierungsrat, in zweiter Linie durch die Polizeidirektorin/den Polizeidirektor angeführt wird. Die Polizei ist keine verselbständigte Organisationseinheit, sie verfügt damit auch nicht über einen garantierten Autonomiebereich. Es ist die Politik, welche die polizeilichen Ressourcen definiert und die Schwerpunkte der Polizeitätigkeit festlegt. Nur wo es um die konkrete Intervention im Sinne des technisch-taktischen Vorgehens geht, hat sich die Politik zu enthalten. 2. Funktionaler Polizeibegriff: Polizei als (Verwaltungs-)Tätigkeit Der funktionale oder materielle Polizeibegriff umfasst alle staatlichen Tätigkeiten zum Zweck der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie der Beseitigung von Störungen (REINHARD, S. 7). Polizeilich im funktionalen Sinne handelt sowohl die Kantonspolizei wo sich der funktionale mit dem institutionellen Begriff schneidet als auch andere Verwaltungsstellen, die neben materiell-polizeilichen Aufgaben meist auch Aufgaben aus anderen öffentlichen Interessen erfüllen.
24 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 4 Hinweis: Der funktionale Polizeibegriff definiert sich über die Begriffe von Gefahr und Störung sowie über die Polizeigüter, explizit über das allgemeine Gut der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Eine Gefahr im Sinne des Polizeirechts ist eine Sachlage, die bei ungehindertem Ablauf des zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die öffentliche Sicherheit und Ordnung führt. Eine Störung liegt vor, wenn ein Schaden für die öffentliche Sicherheit und Ordnung tatsächlich eingetreten ist (REINHARD, S. 105). Der funktionale Polizeibegriff ist also über weitere Begriffe zu bestimmen und oft schwierig in der Abgrenzung. Dies gilt insbesondere für die Tätigkeiten von Verwaltungsstellten, die neben polizeilichen auch nichtpolizeiliche Aufgaben erfüllen. 3. Verwendung des Polizeibegriffs auf Gemeindestufe Aus einem institutionellen Polizeiverständnis regelt Art. 55b PolG, dass die Gemeinden und Dritte den Begriff Police oder Polizei nicht verwenden dürfen. In konsequenter Umsetzung spricht das PolG von Polizeiorganen der Gemeinden und nicht von Gemeindepolizei, wenn es um die Wahrnehmung kommunaler Polizeiaufgaben geht. Der Begriff Gemeindepolizei, der sich unter altem Recht vorweg in einem institutionellen Sinne verstand, ist nach der hier vertretenen Auffassung ganz aufzugeben. Kommunale Polizei ist als Tätigkeit zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu verstehen, was man besser als Polizeiaufgaben der Gemeinden bezeichnet. Das PolG enthält keine organisatorischen Bestimmungen zur polizeilichen Aufgabenerfüllung auf Gemeindestufe. Der Gemeinderat ist demnach als oberstes Polizeiorgan einer Gemeinde zu verstehen (Art. 25 Abs. 2 GG; siehe dazu auch STEFAN MÜLLER, Kommentar Gemeindegesetz, Rz. 15 zu Art. 25). Daraus folgt: Der Charakter als Polizeiorgan der Gemeinde kommt einer Behörde oder Verwaltungseinheit aufgrund der Tätigkeit und nicht aufgrund der Bezeichnung zu. Der Gemeinderat und sämtliche Verwaltungseinheiten können als kommunale Polizeiorgane in Erscheinung treten. Soweit kommunale Bezeichnungen für Verwaltungsstellen das Wort Polizei verwenden, darf dies aber ausschliesslich in Form eines Zusatzes geschehen (z.b. Gewerbepolizei, Marktpolizei, Baupolizei). Ob Polizeiorgane der Gemeinden neben polizeilichen Aufgaben noch Aufgaben aus anderen öffentlichen Interessen erfüllen, spielt keine Rolle. Für Gemeinden, welche eine spezielle Verwaltungseinheit für verwaltungspolizeiliche Aufgaben führen, wird empfohlen, diese verwaltungsorganisatorische Einheit als Polizeiinspektorat zu benennen.
25 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 5 II. POLIZEILICHE AUFGABENERFÜLLUNG IM ALLGEMEINEN In diesem Kapitel werden die Grundlagen der polizeilichen Aufgabenerfüllung dargestellt. Die Ausführungen gelten sowohl für den Bereich der Polizeiaufgaben nach Polizeigesetz (BT.A.) als auch für den Bereich der Verwaltungspolizei (BT.B.). 1. Ziel der Aufgabenerfüllung: Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung Ziel der polizeilichen Aufgabenerfüllung ist die Wahrung der polizeilichen Schutzgüter. Diese lassen sich unter dem Oberbegriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zusammenfassen. Wie bereits aufgezeigt wurde (vgl. I.2. hiervor), knüpft daran der funktionale Polizeibegriff: Jede Tätigkeit, die der Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dient, ist als polizeiliche Tätigkeit zu qualifizieren. Die Begriffsumschreibung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung variiert je nach Quelle (vgl. etwa REINHARD, S. 59 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 494 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, S. 522). Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass darunter jedenfalls die Unverletzlichkeit des objektiven Rechts (d.h. der Rechtsordnung als solcher), der Schutz der Rechtsgüter des Einzelnen (Leben, Gesundheit, Freiheit, Eigentum, Ehre, usw.) und des Staates (Eigentum, Ansehen des Staates und seiner Symbole, aber auch die Rechtspflege) sowie die Regeln für ein geordnetes Zusammenleben (ordre public) zu verstehen sind. Der konkrete Umfang der polizeilichen Schutzobjekte hängt dabei stark von gesellschaftlichen Entwicklungen und Werthaltungen ab. So lassen sich unter den Begriff der öffentlichen Ordnung durchaus auch soziale und moralische Regeln wie etwa grundlegende Anstandsregeln subsumieren. Ist keine explizite Verhaltensvorschrift verletzt, sollte aber nur zurückhaltend eine Störung der öffentlichen Ordnung angenommen werden. Das Bundesgericht hat sich dazu bisher selten geäussert, in zwei neueren Entscheiden scheint es aber von einem extensiven Begriffsverständnis auszugehen, hat es doch eine Störung der öffentlichen Ordnung sowohl durch die Alki-Szene im Bahnhof Bern (BGE 132 I 49) als auch durch die Bettler in der Stadt Genf (BGE 134 I 124) als gegeben angesehen. Beispiele zu den schwierigen Abgrenzungen: - Ein verwahrloster Randständiger, der sich an einem von Touristen frequentierten Ort aufhält, stört nicht schon durch seine Anwesenheit die öffentliche Ordnung. Eine Störung der öffentlichen Ordnung ist aber jedenfalls dann anzunehmen, wenn er in aggressiver Weise die Touristen anspricht oder er sich ihnen demonstrativ in den Weg stellt. - Problematisch ist die Situation bei Bettlern. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts darf eine Störung der öffentlichen Ordnung auch angenommen werden, ohne dass von einem Bettler eine tatsächliche Störung der öffentlichen Sicherheit ausgeht. Hat eine Gemeinde aber die Bettelei nicht in einem Reglement speziell reguliert, darf ein Bettler, der unaufdringlich um eine Gabe bittet oder sogar bloss passiv auf solche wartet und dabei den Verkehrsfluss nicht beeinträchtig, wohl nicht weggewiesen werden. - Heikel ist häufig auch das Vorgehen bei Gruppenbildung ("Szenen"), namentlich wenn in diesen Gruppen Alkohol konsumiert wird. Auch hier hat zwar das Bundesgericht die Schwelle, wann eine Störung der öffentlichen Ordnung anzunehmen ist, niedrig angesetzt. Eine generelle Ermächtigung, solche Szenen aufzulösen, besteht aber nicht. Vielmehr muss eine gewisse Erheblichkeit der Störung für unbeteiligte Drittpersonen vorliegen. Eine solche ist etwa anzunehmen, wenn kaputte Flaschen herumliegen. Benutzen Personen aus der Szene öffentliche Parkbänke und trinken dort Alkohol, ist
26 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 6 dies aber zu dulden. Es gilt zudem beim Vorgehen gegen Szenen-Bildungen zu beachten, dass nach dem Störerprinzip möglichst gegen den einzelnen Störer vorzugehen ist und nicht auch gegen sich ruhig verhaltende Personen, die der Gruppe angehören. - Treffen von links- oder rechtsradikalen Gruppierungen sind nicht per se ein Verstoss gegen die öffentliche Ordnung. Zum Vorgehen bei Veranstaltungen von extremen Gruppierungen vgl. die BSIG- Information Nr. 5/551.1/6.1: Rechtsextremismus Empfehlungen der Polizei an Besitzer von Lokalitäten. Weiterführend und noch immer Gültigkeit beanspruchend: FRITZ GYGI, Zum Polizeibegriff, in: Festschrift zum 65. Geburtstag von Fritz Gygi, Beiträge zum Verfassungs- und Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 305 ff. 2. Grundsätze des polizeilichen Handelns Beim polizeilichen Handeln ist eine Reihe von Grundsätzen zu berücksichtigen. Diese Grundsätze sollen einerseits die Funktionsfähigkeit der Polizeiorgane sicherstellen (polizeiliche Generalklausel und Opportunitätsprinzip) und andererseits eine sachgerechte Anlastung der polizeilichen Massnahmen ermöglichen (Störerprinzip, Verhältnismässigkeitsprinzip). a. Polizeiliche Generalklausel Verwaltungshandeln ist Rechtshandeln und muss sich somit auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen können. Dieser Grundsatz Gesetzmässigkeitsprinzip oder Legalitätsprinzip genannt gilt für die Polizeiorgane nicht minder als für andere Verwaltungsstellen. Da polizeiliche Handlungen zum Teil schwer in die Rechtsstellung der Bürger eingreifen, ist es sogar besonders wichtig, dass sie durch klare Grundlagen im Gesetz (resp. auf Stufe Gemeinde im Reglement) demokratisch legitimiert sind. Es ist aber nicht möglich, sämtliche Gefahren und die zu deren Beseitigung erforderlichen Massnahmen zum Voraus zu bestimmen. Das Bundesgericht hat deshalb polizeiliches Handeln auch ohne gesetzliche Grundlage als zulässig bezeichnet, wenn und soweit die öffentliche Ordnung und fundamentale Rechtsgüter des Staates oder Privater gegen schwere und zeitlich unmittelbar drohende Gefahren zu schützen sind, die unter den konkreten Umständen nicht anders abgewendet werden können als mit gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehenen Mitteln (BGE 126 I 112 E. 4b S. 118). Diese Ermächtigung zum Handeln ohne gesetzliche Grundlage die das Verwaltungsrecht ausschliesslich für Polizeiorgane vorsieht wird als polizeiliche Generalklausel bezeichnet. Sie wirkt in den oben beschriebenen Fällen als Ersatz für die gesetzliche Grundlage. Im Kanton Bern wurde die polizeiliche Generalklausel in Art. 22 PolG positivrechtlich verankert. Die Regelung in Art. 22 PolG ist aufgrund eines neuen Entscheides des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR, Urteil vom 8. Oktober 2009, Gsell c. Schweiz, Appl.no.12675/05) und eines kurz darauf ergangenen Bundesgerichtsentscheides (BGE vom 30. November C_166/2009) aber als unvollständig zu bezeichnen. Nach der neuen höchstrichterlichen Rechtsprechung müssen folgende fünf Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein, damit Polizeiorgane geeignete Polizeinotverfügungen und Polizeinotverordnungen erlassen dürfen (sie-
27 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 7 he zum Ganzen auch TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 517 f. und neuerdings Markus H.F. Mohler, Die polizeiliche Generalklausel vom EGMR anerkannt und deren Anwendbarkeit begrenzt, in: Jusletter 11. Januar 2010): 1. Es sind Polizeigüter (siehe vorne unter II.1.) betroffen. 2. Es gilt, eine schwere und unmittelbare Gefahr abzuwenden oder eine bereits eingetretene schwere Störung zu beseitigen. 3. Es ist zeitliche Dringlichkeit gegeben. 4. Es stehen keine geeigneten gesetzlichen Massnahmen zur Verfügung. 5. Es muss sich um eine nicht voraussehbare, d.h. atypische Gefahr handeln (damit soll sichergestellt werden, dass die polizeiliche Generalklausel nur bei tatsächlichen Ausnahmesituation Anwendung findet und nicht bei blossem Untätigbleiben des Gesetzgebers). Hinweis: Der letzte Punkt scheint aus Sicht der Praxis sehr problematisch, da ein Untätigbleiben des Gesetzgebers Auswirkungen zulasten der Polizeiorgane zeitigt. Das Bundesgericht hat denn auch im Entscheid 2C_166/2009 vom 30. November 2009 klargestellt, dass es diesen Punkt dann für nicht sachgerecht ansieht, wenn eine Gefahr für Leib und Leben besteht. Für den Bereich der Schädigung anderer Polizeigüter z.b. bei Schädigungen der Umwelt sind Schäden demgegenüber in Kauf zu nehmen, wenn es sich nicht um eine atypische Gefahr handelt und keine gesetzliche Grundlage für ein Einschreiten besteht. Beispiele: - Aufgrund des hohen Wasserstandes des Dorfbachs droht einer Gemeinde die Überschwemmung des Ortszentrums mit einer Vielzahl von Kellern (Gefahr für Eigentum, Leib und Leben). Das zuständige kommunale Polizeiorgan (ohne anderslautende organisationsrechtliche Bestimmung ist dies der Gemeinderat) beschliesst, den Bach oberhalb des Dorfes aus dem Bachbett auf das offene Feld eines Bauern umzuleiten, obwohl dazu keine gesetzliche Grundlage besteht. - In einer Berggemeinde verunfallen bei der Ausübung einer neuen Extremsportart zahlreiche Personen. Der Gemeinderat verbietet deshalb die Ausübung der Sportart auf dem Gemeindegebiet. - Im Rahmen eines Staatsbesuches gastiert ein ausländisches Staatsoberhaupt in einer Stadt im Seeland. Um die Sicherheit gewährleisten zu können (die Sicherheitsanforderungen werden bei Staatsbesuchen durch die Eidgenossenschaft vorgegeben), müssen sämtliche Ladenlokale und Gaststätten an der Hauptstrasse für mehrere Stunden geschlossen werden. Für eine solche Schliessung besteht keine gesetzliche Grundlage im Gewerberecht. Dennoch erscheint sie zulässig, da sie sich auf die polizeiliche Generalklausel stützen lässt. b. Opportunitätsprinzip Im allgemeinen Polizeirecht gilt das Opportunitätsprinzip. Es besagt, dass die zuständigen Polizeiorgane bei Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht ohne weiteres zum Einschreiten verpflichtet sind, sondern ihnen ein Ermessen zusteht (statt vieler REINHARD, S. 170). Die Polizeiorgane haben dieses Ermessen sowohl in Bezug auf die Frage, ob überhaupt einzugreifen ist (Entschliessungsermessen), als auch bezüglich der Art und Weise des Eingreifens (Auswahlermessen). Das eingeräumte Ermessen soll aber keinesfalls dazu dienen, die Aufgaben der Gefahrenabwehr zu vernachlässigen oder behördliche Furcht vor der Rechtsdurchsetzung zu legitimieren. Das Opportunitätsprinzip ist mit anderen Worten kein Behelf, damit sich Polizeiorgane ihrer Aufgaben entbinden können. Es soll vielmehr gestatten, unter Abwägung aller in Betracht kommender Umstände Prioritäten hinsichtlich der Ressourcenverwendung zu setzen und das Wichtigere
28 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 8 vor dem weniger Wichtigen zu tun (REINHARD, S. 173). Eine Pflicht zum Einschreiten ist deshalb immer dort abzulehnen, wo andere, wichtigere Aufgaben Priorität haben oder es sich um eine geringfügige Störung der öffentlichen Ordnung handelt. Beispiele: - Ein Bürger einer kleinen Gemeinde ruft um Uhr den Gemeindepräsidenten, der im Organisationsreglement als zuständiges Polizeiorgan bezeichnet wird, an und teilt mit, dass der Dorfladen immer noch Licht habe und sich Kunden in den Ladenlokalitäten aufhalten. Obwohl die zulässige Öffnungszeit überschritten wurde, liegt es im Ermessen des Gemeindepräsidenten, ob er den Inhaber des Dorfladens zur sofortigen Schliessung auffordert. Zu unterscheiden vom Ermessen zur Intervention ist aber die Pflicht zur Anzeigeerstattung, wenn eine strafrechtliche Bestimmung des Gewerberechts verletzt wurde (siehe dazu AT, III.4.b). - Fahrende beabsichtigen trotz kommunalem Campingverbot, auf einem öffentlichen Parkplatz in ihren Wohnwagen zu nächtigen. Die zuständige kommunale Stelle lässt dies zu, weil die Fahrenden versichern, sich an die Nachtruhe zu halten und bereits früh morgens weiter zu ziehen. Das Opportunitätsprinzip findet dort seine Grenzen, wo der Rahmen der allgemeinen Gefahrenabwehr verlassen und der Bereich der Strafverfolgung betreten wird. Sobald ein Straftatbestand erfüllt wird, besteht grundsätzlich kein Ermessen mehr (Reinhard, S. 170). Wenn die Gemeinde in einem Sachbereich zuständig ist und die kommunalen Polizeiorgane bei Ausübung ihrer amtlichen Tätigkeit Wahrnehmungen machen, die auf eine von Amtes wegen zu verfolgende Straftat hinweisen, so hat die Gemeinde Strafanzeige zu erstatten (Art. 302 StPO i.v.m. Art 48 EG ZSJ; zur Strafanzeige vgl. nachfolgend AT, III.4.b). c. Verhältnismässigkeitsprinzip Verwaltungshandeln muss sich an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit halten (Art. 5 Abs. 2 BV, vgl. auch Art. 28 Abs. 3 KV). Dies gilt selbstredend auch für die Tätigkeit von Polizeiorganen (Art. 23 PolG). Für polizeiliche Handlungen bedeutet dies dreierlei: Polizeiliche Massnahmen müssen geeignet sein, das gefährdete Polizeigut zu schützen. Es ist also die Frage zu stellen: Kann mit der in Aussicht gestellten Massnahme die Gefahr oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung beseitigt werden? Beispiele: - Erlässt der Gemeinderat gestützt auf eine entsprechende Grundlage in einem kommunalen Reglement ein Reitverbot auf bestimmten Feldwegen, ist dies geeignet, um Schäden und Verunreinigungen der betroffenen Wege vorzubeugen. - Hat eine Gemeinde Probleme mit Bettlern, die auf aggressive Weise um eine Gabe bitten, wird eine Bewilligungspflicht für Bettler daran wohl nichts ändern. Die Bewilligungspflicht ist kaum geeignet, die Störung der öffentlichen Ordnung zu beseitigen. Polizeiliche Massnahmen müssen weiter erforderlich sein. Gibt es ein milderes Mittel, das ebenfalls erfolgsversprechend ist? Beispiele: - Wird eine Schulklasse auf Anweisung des schulärztlichen Dienstes vorübergehend geschlossen, weil eine Vielzahl der Kinder an einer hoch ansteckenden Krankheit leidet, so ist diese Massnahme erforderlich. Ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich.
29 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 9 - Lehnt der Gemeinderat ein Gesuch einer Unternehmung zum Aufstellen eines Werbestandes auf dem Dorfplatz ab, weil im Vormonat durch das Wegwerfen verteilter Werbeprospekte die Sauberkeit des Platzes beeinträchtigt wurde, so scheint diese Massnahme nicht erforderlich. Als milderes Mittel hätte der Gemeinderat die Bewilligung an die Auflage knüpfen können, dass keine Prospekte abgegeben werden dürfen oder der Organisator für die Wiederherstellung der Ordnung zuständig ist. Schliesslich muss polizeiliches Handeln für den Betroffenen zumutbar sein. Stehen die zugefügten Nachteile zum angestrebten Erfolg in einem angemessenen/vernünftigen Verhältnis? Beispiele: - Ein Reitverbot steht in einem angemessenen Verhältnis zum Ziel, die Feldwege vor Beschädigungen und Verunreinigungen zu schützen. - Die vorübergehende Schliessung der Schulklasse steht in einem vernünftigen Verhältnis zum Ziel, die Weiterverbreitung der Krankheit in der Schule zu unterbinden. - Eine politische Bewegung führt jährlich eine grosse Demonstration durch. Diese führt notorisch zu Schmierereien an Gebäudefassaden. Ein Verbot der Kundgebung wäre sicherlich geeignet, die Sachschäden zu vermeiden und aufgrund der Erfahrungen der vergangenen Jahre auch erforderlich. Dennoch darf die Demonstration nicht einfach verboten werden: Die Einschränkung der politischen Meinungsäusserung ist ein derart schwerer Eingriff, dass im Rahmen der Zumutbarkeitsprüfung mögliche Sachschäden ein Verbot der Veranstaltung nicht per se zu rechtfertigen vermögen. Freilich wird man strenge Auflagen verfügen und von den Organisatoren ein kooperatives Verhalten bei der Aufdeckung von Straftaten am Rande der Veranstaltung verlangen dürfen. Bei grossen Sachschäden ist die Auflösung der Demonstration angezeigt. Für die Beurteilung der Verhältnismässigkeit des polizeilichen Handelns gilt der Grundsatz der ex ante-betrachtungsweise: Entscheidend sind die Umstände, wie sie sich den handelnden Polizeiorganen im Zeitpunkt der Entschlussfassung präsentiert haben. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass polizeiliches Handeln mitunter sehr rasch zu erfolgen hat und diesfalls von den zuständigen Organen nicht erwartet werden kann, dass sie ausschweifende Überlegungen zu alternativen Handlungsmöglichkeiten anstellen. Auch der Umkehrschluss ist aber zulässig: Stehen Polizeiorgane nicht unter Zeitdruck, ist ein sorgfältiges Abwägen der auf dem Spiel stehenden polizeilichen und privaten Interessen geboten. Dies gilt namentlich für den Bereich der Verwaltungspolizei, wo Rechtsverhältnisse durch Verfügung begründet werden. Das Verhältnismässigkeitsprinzip soll sicherstellen, dass zur Gefahrenabwehr nicht im Übermass eingegriffen wird. Beispiele: - Hat eine Gemeinde Probleme mit dem ruhenden Verkehr, rechtfertigt dies noch nicht, sämtliche falsch parkierten Fahrzeuge umgehend abschleppen zu lassen. - Dem Verhältnismässigkeitsprinzip ist auch beim Aussprechen von Bussen Beachtung zu schenken: Bei kleineren Ordnungswidrigkeiten ist bei der Festlegung der Bussenhöhe Zurückhaltung geboten. So wird bei der Missachtung einer im kommunalen Polizeireglement verankerten Mittagsruhe trotz Strafrahmen bis Fr. 5'000.- (vgl. Art. 58 Abs. 2 GG) lediglich eine Busse von 30 bis 50 Fr. verhältnismässig sein. Als Vergleichsmassstab für das Aussprechen von Bussen gestützt auf kommunale Strafbestimmungen kann der Katalog in der eidgenössischen Ordnungsbussenverordnung (SR ) herangezogen werden.
30 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 10 d. Störerprinzip Im Polizeigesetz ist das Störerprinzip in Art. 24 verankert. Es kann als Ausfluss des Verhältnismässigkeitsprinzips angesehen werden. Es soll sicherstellen, dass sich polizeiliches Handeln gegen diejenigen Personen richtet, die für den polizeiwidrigen Zustand verantwortlich sind. Nur wer durch sein Verhalten oder durch Besitz einer Sache eine Gefahr oder Störung unmittelbar verursacht, ist polizeilich verantwortlich. Das Kriterium der unmittelbaren Verursachung soll erreichen, dass gegen den Störer und nicht gegen denjenigen, der selbst gestört wird, vorgegangen wird. Das allgemeine Polizeirecht kennt drei Typen von Störern: Verhaltensstörer: Er verursacht durch sein Verhalten oder allenfalls durch das Verhalten einer seiner Verantwortung unterliegenden Drittperson die polizeiliche Gefahr oder Störung. Verschulden ist nicht notwendig. Beispiele: - Ein Einfamilienhausbesitzer verbrennt in seinem Garten Haushaltsabfälle. Die Gemeinde wird den Fehlbaren auffordern, dies zu unterlassen. - Ein betrunkener Dorfbewohner stört nach dem Verlassen der Gastwirtschaft durch lautes Gegröle die Anwohnerschaft. Kommunale Polizeiorgane fordern den Betrunkenen auf, sich leise zu verhalten und bieten an, ihn nach Hause zu begleiten. Zustandsstörer: Er hat die rechtliche oder tatsächliche Herrschaft über eine Sache, von der eine unmittelbare Störung für ein Polizeigut ausgeht. Beispiele: - Eigentümer eines Warenlagers, in welchem hochexplosive Chemikalien falsch gelagert werden. - Mieter einer Wohnung mit lecker Gasleitung. Zweckveranlasser: Er bewirkt durch sein Verhalten, dass Dritte seinetwegen Polizeigüter stören oder gefährden. Beispiele: - Nach Betriebsaufnahme einer Gassenküche (Abgabe von Mahlzeiten an Drogensüchtige) werden im angrenzenden Wohnquartier vermehrt Verunreinigungen festgestellt und Spritzen aufgefunden. Obwohl der Betreiber der Gassenküche selbst keine Polizeigüter gefährdet, kann gegen ihn als Zweckveranlasser vorgegangen werden. - Eine Strassenprostituierte nimmt in Kauf, dass die motorisierten Freier die Anwohnerschaft stören (BGE 99 Ia 504). - Auch ein Sportverein, der nicht gegen Hooligans in den eigenen Fanreihen vorgeht, ist als Zweckveranlasser anzusehen. Häufig sieht sich die Polizei mehreren Störern gegenüber. Es liegt dann in ihrem Ermessen, gegen welchen Störer sie vorgeht. Ziel muss es sein, die eingetretene Gefahr oder Störung möglichst effektiv zu bekämpfen und entsprechend die effizientesten Massnahmen zu wählen. Polizeiliche Massnahmen dürfen nicht mit der Überlegung ergriffen werden, den Störer zu bestrafen.
31 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 11 e. Erläuterung der Grundsätze polizeilichen Handelns anhand eines Beispiels Sachverhalt: Der Aktivist A. hat mitten auf dem Bahnhofsplatz der Gemeinde Y. einen kleinen Stand aufgestellt und verteilt Flugblätter, mit denen er die Wähler auffordert, bei der Gemeinderatswahl vom nächsten Wochenende der B-Partei keine Stimmen zu geben. Viele Passanten, die das Flugblatt lesen, werfen es demonstrativ zu Boden. Obwohl das kommunale Polizeireglement eine Bewilligungspflicht für das Aufstellen von Ständen vorsieht, hat A. keine solche Bewilligung eingeholt. Das Verteilen von politisch motivierten Flugblättern ist nach kommunalem Recht bewilligungsfrei. Gestützt auf die Bestimmung im Polizeireglement, wonach der Gemeindepräsident die zur ordentlichen Nutzung des öffentlichen Raumes nötigen Anordnungen trifft, verlangt der Gemeindepräsident die sofortige Demontage des Standes und untersagt das Verteilen der Flugblätter. Polizeiliche Generalklausel: Die polizeiliche Generalklausel muss vorliegend nicht angerufen werden, da die Gemeinde eine gesetzliche Grundlage zur Intervention hat. Opportunitätsprinzip: Vorliegend liegt keine erhebliche Gefahr für zentrale Polizeischutzgüter vor. Der Gemeindepräsident hat deshalb einen weiten Ermessensspielraum, ob er eingreifen will. Es wäre auch zulässig, wenn er im vorliegenden Fall auf ein Einschreiten verzichten würde. Störerprinzip: Ein ordnungswidriger Zustand wird einerseits durch A. geschaffen, der ohne Bewilligung einen Stand aufgestellt hat, andererseits durch die Passanten, die das Flugblatt zu Boden werfen. A. und die sich fehl verhaltenden Passanten sind Verhaltensstörer. In Bezug auf die Verunreinigung des Platzes durch weggeworfene Flugblätter ist A. zudem Zweckveranlasser: Er nimmt in Kauf, dass sein provokatives Flugblatt ordnungswidrig entsorgt wird. Es ist deshalb zulässig, dass der Gemeindepräsident sowohl wegen des ordnungswidrig aufgestellten Standes, als auch wegen der Verunreinigung durch die weggeworfenen Flugblätter gegen A. vorgeht. Verhältnismässigkeit: Die ergriffenen Massnahmen die Aufforderung zur Demontage des Standes das Verteilverbot für die Flugblätter sind geeignet, um die Störung der öffentlichen Ordnung zu beheben. Als milderes Mittel könnte die Verschiebung des Standes an den Rand des Bahnhofsplatzes diskutiert werden. Auch diesfalls würde aber die erforderliche Bewilligung fehlen. Bezüglich der Flugblätter ist kein milderes Mittel ersichtlich, nament-
32 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 12 lich deshalb, weil ein selektives Verteilen der Flugblätter dem Zweck der Aktion entgegenstehen würde. Auch die Erforderlichkeit kann deshalb bejaht werden. Bei der Abwägung der auf dem Spiel stehenden Interessen ist zu berücksichtigen, dass A. von seinem Recht auf freie Meinungsäusserung Gebrauch macht. Die Provokation der Bevölkerung ist durchaus gewollt. Ihm das Verteilen der Flugblätter zu untersagen, scheint nicht zumutbar. Die Anordnung, den Stand zu demontieren ist demgegenüber zumutbar, hätte er doch frühzeitig um eine Bewilligung ersuchen können. 3. Formen der polizeilichen Aufgabenerfüllung a. Repression und Prävention Polizeiliches Handeln ist zunächst repressives Handeln. Polizeiorgane schreiten ein, wenn ein konkretes Polizeigut verletzt wird. Polizeimassnahmen zielen darauf ab, eingetretene Störungen und Schäden zu beheben und den ordnungsgemässen Zustand wieder herzustellen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 499). Die Zuständigkeit für repressive Polizeihandlungen ist meist unstrittig: Wenn unmittelbar mit polizeilichen Zwangsmassnahmen eingeschritten werden muss, ist die Kantonspolizei zuständig. Demgegenüber ist die Gemeinde zuständig für die Verwaltungspolizei, deren typisches Handlungsinstrument die Verfügung im Sinne von Art. 49 VRPG ist. Auch dies kann eine repressive Tätigkeit sein, wie beispielsweise der Erlass einer Wiederherstellungsverfügung bei einer widerrechtlichen Baute. Beispiele für repressive Polizeitätigkeit: - Erlass einer Wiederherstellungsverfügung bei einer widerrechtlichen Baute. - Auflösung einer offenen Drogenszene. - Abschleppen eines falsch parkierten Fahrzeugs. Polizeiliche Tätigkeiten können aber auch präventiv erfolgen. Prävention bedeutet dabei Schutz von Polizeigütern vor Störung und Schädigung (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, S. 500). Im Bereich der präventiven Polizeiarbeit kann die Zuständigkeit strittig sein. Liegt eine konkrete und unmittelbare Gefährdung für ein polizeiliches Schutzgut vor, wird aufgrund der Dringlichkeit meist die Kantonspolizei handeln müssen. Liegt keine Dringlichkeit vor, ist es angezeigt, dass sich die kommunalen und kantonalen Polizeiorgane absprechen und ihre Tätigkeiten koordinieren. Beispiele für präventive Polizeitätigkeit: - Sperren eines Uferweges nach schweren Unwettern. - Hinweisschilder für die Automobilisten, wonach die Schulferien vorbei sind und deshalb besondere Aufmerksamkeit geboten ist.
33 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 13 b. Verfügungen von Polizeiorganen Rechtsverhältnisse zwischen staatlichen Organen und Bürgern werden typischerweise durch Verfügung begründet (vgl. Art. 49 Abs. 1 VRPG). Im Bereich der Verwaltungspolizei bildet die Verfügung die Standardhandlungsform. Im Bereich des Polizeirechts wird dieser Grundsatz wegen der Dringlichkeit des Einschreitens bei Gefährdungen aber häufig durchbrochen: Namentlich Organe der Sicherheitspolizei ergreifen regelmässig unmittelbar polizeiliche Massnahmen (sog. Realakte). Dies schliesst aber nicht aus, dass auch Organe der Sicherheitspolizei verfügen. Die Unterscheidung zwischen verfügender und unmittelbar handelnder Polizei ist wichtig, weil sich danach der Rechtsschutz richtet: Während gegen Verfügungen Beschwerde geführt werden kann, besteht gegen polizeiliche Realakte kein direkter Rechtsschutz. Betroffene können aber ein Staatshaftungsbegehren einreichen, wenn sie wegen einer geltend gemachten unzulässigen polizeilichen Massnahme in ihrem Vermögen geschädigt wurden. Verfügungen zu einem Tun oder Unterlassen können mit einer Strafandrohung gemäss Art. 292 Strafgesetzbuch (StGB; SR 311.0) für den Fall der Missachtung ergänzt werden. Kommt der Verfügungsadressat der Verfügung nicht nach, hat die zuständige Verwaltungsstelle Strafanzeige einzureichen. Die Strafbestimmung in Art. 292 StGB hat aber subsidiären Charakter. Besteht eine besondere Strafnorm, die den Ungehorsam mit Strafe bedroht, so ist Art. 292 StGB nicht anwendbar. Die Subsidiarität bezieht sich aber nicht auf die verwaltungsrechtlichen Mittel der Vollstreckung, namentlich die Ersatzvornahme. Die Rechtsliteratur verlangt zwar eine gewisse Zurückhaltung der Strafandrohung nach Art. 292 StGB, wenn andere Mittel zur Vollstreckung der Verfügung offen stehen, das Bundesgericht hat aber bei rechtmässigen Verfügungsinhalten und korrektem Zustandekommen der Verfügung die Strafandrohung bislang konsequent geschützt. Beispiele: - Werden Haushaltsabfälle im Garten verbrannt, erfüllt dies den Straftatbestand gemäss Art. 61 Abs. 1 Bst. i i.v.m. Art. 30c USG. Die Aufforderung der Gemeinde, keine Abfälle mehr im Garten zu verbrennen, kann wegen dem Subsidiaritätsprinzip nicht mit der Strafandrohung gemäss Art. 292 StGB verbunden werden. - Kein Fall der Subsidiarität liegt vor, wenn die Gemeinde unter Strafandrohung nach Art. 292 StGB verlangt, dass ein Bauherr vor dem Gemeinderat erscheint, um über die Bautätigkeit Auskunft zu geben. Zwar ist das Bauen ohne oder im Widerspruch zur Baubewilligung unter Strafe gestellt. Kommt der Bauherr der Vorladung nicht nach, wird aber nicht das Bauen ohne Baubewilligung geahndet, sondern die Weigerung bei der Mitwirkung der Sachverhaltsabklärung. Hinweis: Das in Art. 1 StGB, Art. 31 Abs. 1 BV und Art. 7 Ziff. 1 EMRK verankerte Bestimmtheitsgebot verlangt, dass die Verfügung das geforderte Tun oder Unterlassen hinreichend klar umschreibt (BGE 124 IV 297). Der Adressat der Verfügung muss sein Verhalten nach der Anordnung richten können, d.h. es muss für ihn klar sein, zu welchem spezifischen Tun oder Unterlassen er aufgefordert wird. Beispiele: - Der Eigentümer eines Einfamilienhauses wird von der Gemeinde unter Strafandrohung verpflichtet, die Schneemassen auf dem Dach zu beseitigen, damit keine Passanten auf dem angrenzenden Gehsteig gefährdet werden. Das geforderte Tun ist hier klar bestimmt. Unabhängig von der Strafandrohung kann die Gemeinde eine Ersatzvornahme für den Fall androhen, dass der Eigentümer des Einfamilienhauses der ihm auferlegten Pflicht nicht nachkommt.
34 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 14 - Die Gemeinde fordert einen Bettler unter Strafandrohung auf, den öffentlichen Raum nur noch in gemeinverträglicher Art zu nutzen. Hier ist die geforderte Unterlassung zu wenig klar bestimmt. Für den Verfügungsadressat ist nicht ersichtlich, welches Verhalten noch zulässig ist und mit welchem Verhalten er sich strafbar macht. Weiterführend: CHRISTOF RIEDO/BARBARA BONER, in: NIGGLI/WIPRÄCHTIGER (Hrsg.), Basler Kommentar Strafgesetzbuch II (Art StGB), Art. 292, S ff., Basel c. Polizeiliche Massnahmen Die Besonderheit polizeilicher Tätigkeit liegt im Bereich der Polizeimassnahmen. Das Polizeigesetz enthält in Art. 27 ff. einen Katalog von polizeilichen Massnahmen. Mit Ausnahme der Ermächtigung zum Betreten von fremden Grundstücken (Art. 38 PolG) sowie der Zuführung unmündiger Personen (Art. 31 PolG) darf nur die Kantonspolizei Zwangsmassnahmen nach Polizeigesetz ergreifen. Die Aufzählung der polizeilichen Massnahmen im Polizeigesetz ist für den Bereich der Sicherheits- und Verkehrspolizei abschliessend. Die polizeilichen Massnahmen der Gerichtspolizei ergeben sich aus Art. 196 ff. StPO; da die Gerichtspolizei ausschliesslich Sache der Kantonspolizei ist, können diese von den kommunalen Polizeiorganen nicht ergriffen werden. Immerhin ist auf Art. 218 StPO hinzuweisen, wonach Private berechtigt sind, eine Person vorläufig festzunehmen, wenn polizeiliche Hilfe (gemeint hier: Hilfe der Kantonspolizei) nicht rechtzeitig erlangt werden kann und entweder die Person bei einem Verbrechen oder Vergehen auf frischer Tat ertappt beziehungsweise unmittelbar nach der Begehung einer solchen Tat angetroffen wird oder wenn die Öffentlichkeit zur Mithilfe bei der Fahndung aufgefordert worden ist. Dieses Festnahmerecht ist auch kommunalen Polizeiorganen zuzubilligen. Hinweis: Eine Erweiterung der klassischen polizeilichen Massnahmen hat sich aufgrund des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007 ergeben, namentlich durch das sog. Rayonverbot (Art. 4) und die sog. Meldeauflage (Art. 6). Da gemäss Einführungsverordnung zum Konkordat (BSG ) ausschliesslich die Kantonspolizei zur Ergreifung dieser Massnahmen zuständig ist, bleibt das Konkordat insofern ohne Relevanz für die Gemeinden. Für den Bereich der Verwaltungspolizei lässt das PolG Raum offen: Spezialgesetze des Kantons sowie kommunale Reglemente können weitere oder modifizierte Massnahmen vorsehen (vgl. auch hinten unter III.6.). So bestimmt etwa das Gastgewerbegesetz in Art. 23 Abs. 2, dass die kommunalen Polizeiorgane jederzeit Zugang zu allen Betriebsräumen haben und Einsicht in die Geschäftsbücher nehmen können, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist (siehe dazu weiterführend die einzelnen Themenbereiche im Besonderen Teil dieses Handbuchs). Noch deutlich weiter gehen die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Die Art. 73 bis 81 des Ausländergesetzes (AuG, SR ) sehen als Zwangsmassnahmen die kurzfristige Festhaltung, die Ein- und Ausgrenzung, die Vorbereitungshaft, die Ausschaffungshaft und die Durchsetzungshaft vor. Nach Art. 10 Abs. 1 Einführungsgesetz zum Ausländer- und zum Asylgesetz (EG AuG und AsylG, BSG ) i.v.m. Art. 1 der Einführungsverordnung zum Ausländer- und zum Asylgesetz (EV AuG und AsylG, BSG ) ist zwar grundsätzlich der Migrationsdienst des Amts für Migration und Personenstand (Polizei- und Militärdirektion) zuständige
35 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 15 Stelle für den Vollzug der Ausländergesetzgebung und den Gemeinden kommen nach Art. 4 EV AuG und AsylG im Normalfall nur administrative Aufgaben zu. Die Städte Bern, Biel und Thun haben aber gestützt auf Art. 2. Abs. 1 EV AuG und AsylG i.v.m. Art. 10 Abs. 2 EG AuG und AsylG je eigene Fremdenpolizeien, welche in bestimmtem Umfang auch ausländerrechtliche Zwangsmassnahmen anwenden dürfen. Ausser für diese spezialisierten Verwaltungseinheiten und damit für fast alle Gemeinden des Kantons Bern haben die ausländerrechtlichen Zwangsmassnahmen für kommunale Verwaltungsstellen indes keine Bedeutung. 4. Bedeutung und Stellung der uniformierten Polizei Die Qualifizierung als Polizeiorgan hängt nicht davon ab, ob die handelnde Person eine Uniform trägt. Für gewisse polizeiliche Aufgaben wird aber das Tragen einer Uniform gesetzlich vorgeschrieben. So dürfen Polizeiorgane nur dann Ordnungsbussen im Strassenverkehr erheben, wenn sie die Uniform tragen (Art. 4 Ordnungsbussengesetz). Hinweis: Für das Ordnungsbussenwesen im rollenden Verkehr gilt dies uneingeschränkt. Bezüglich des ruhenden Verkehrs können die Gemeinden durch die Polizei- und Militärdirektion vertraglich ermächtigt werden, durch entsprechend ausgebildete und sichtbar gekennzeichnete Personen Ordnungsbussen zu erheben (sieht Art. 1 Abs. 2 und 3 der kantonalen Ordnungsbussenverordnung [KOBV; BSG ] i.v.m. Art. 3 PolV). Kantonspolizisten haben bei Diensteinsätzen in der Regel die Uniform zu tragen (Art. 55a Abs. 1 PolG). Gemäss Art. 6 Abs. 3 PolG können sie sich alternativ durch Vorzeigen ihres Polizeiausweises legitimieren. Angestellten von Gemeinden und Dritten ist es demgegenüber untersagt, Uniformen zu tragen, die mit denen der Kantonspolizei verwechselt werden können (Art. 55a Abs. 2 PolG). Eine solche Verwechslungsgefahr ist schnell anzunehmen, da dem Bürger nicht zugemutet werden kann, sich das Erscheinungsbild der Polizeiuniform über das notorisch bekannte hinaus zu merken. Insbesondere dürfen kommunale Polizeiorgane nicht als Polizei oder Police angeschrieben werden. Keine Verwechslungsgefahr besteht zu den Uniformen der Gemeindefeuerwehren und den bekannten privaten Sicherheitsdienstanbietern (z.b. Securitas). 5. Die Voraussetzung der polizeilichen Ausbildung Der Vollzug der Polizeiaufgaben wird durch die Kantonspolizei vorgenommen, soweit die Ausübung polizeilicher Massnahmen eine polizeiliche Ausbildung voraussetzt (Art. 11 PolG). Unter polizeilicher Ausbildung wird dabei die spezifische polizeiliche Ausbildung verstanden, welche namentlich die Themen umfasst, die im Zusammenhang mit dem Gewaltmonopol. Hinweis: Dies gilt nicht für die Bundespolizei. Hier bestimmt der Bund, welche Ausbildung für welche Tätigkeit erforderlich ist.
36 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 16 III. ZUSTÄNDIGKEITSORDNUNG ZWISCHEN KANTON UND GEMEINDEN IM ALLGEMEINEN 1. Grundlagen der Aufgabenteilung a. Kantonsverfassung Die Kantonsverfassung weist in Art. 37 KV die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemeinsam dem Kanton und den Gemeinden zu. Bereits von Verfassung wegen stehen damit Kanton und Gemeinden polizeiliche Aufgaben und Kompetenzen zu. Die gemeinsame Gewährleistungspflicht in Art. 37 KV bedeutet aber nicht, dass Gemeinden und Kanton unabhängig voneinander Recht setzen dürfen, oder ihnen für polizeiliches Handeln eine Generalermächtigung zukommt. Immerhin lässt sich bereits gestützt auf die einschlägige kantonale Verfassungsnorm sagen, dass die Gemeinden grundsätzlich zur Rechtsetzung im Bereich des materiellen Polizeirechts berechtigt sind. Nur dort, wo der Kanton einen Bereich des Sicherheits- und Ordnungsrecht abschliessend geregelt hat, ist den Gemeinden der Erlass von eigenen Bestimmungen untersagt. Eine abschliessende Reglung kann auch darin bestehen, dass der Kanton bewusst auf die Einschränkung einer Tätigkeit verzichtet, weil diese Tätigkeit nicht eingeschränkt werden soll (sog. bewusstes Schweigen). Zum Ganzen siehe MÜLLER/WYSSMANN, S. 531 f. Die Kantonsverfassung sagt bei genauer Betrachtung somit noch nichts über die tatsächliche Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden aus. Das kantonale Gesetzesrecht hat die exakte innerkantonale Aufgabenteilung vorzunehmen. b. Polizeigesetz Die konkrete Zuweisung polizeilicher Aufgaben zwischen Kanton und Gemeinden erfolgt durch das Gesetzesrecht und hier zunächst durch das Polizeigesetz. Dieses weist in Art. 9 PolG die Verantwortung für die Sicherheits- und Verkehrspolizei den Gemeinden zu (siehe dazu BT, A.). Im Bereich der Sicherheits- und Verkehrspolizei tragen somit die Gemeinden die Gewährleistungsverantwortung. Ihnen obliegt es, die grundsätzlichen Entscheidungen zu treffen. Nach Art. 10 PolG sind die Gemeinden weiter für die Amts- und Vollzugshilfe zuständig (siehe dazu hinten III.5.). Art. 10a PolG enthält zudem einen Katalog mit ausschliesslichen Aufgaben der Gemeinden. Diese sind danach zuständig für die Verwaltung und Bewirtschaftung ihres öffentlichen Grundes; die Erteilung von kommunalen Bewilligungen aller Art, insbesondere für Kundgebungen und Veranstaltungen sowie für sämtliche in die Kompetenz der Gemeinde fallenden verwaltungspolizeilichen Belange;
37 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 17 die Regelung des Bestattungs- und Friedhofwesens, soweit nicht gesundheitspolizeiliche Belange betroffen sind. Der Kantonspolizei kommt die Subsidiärzuständigkeit im Bereich der Sicherheitsund Verkehrspolizei zu. Darunter fällt der Vollzug sämtlicher Aufgaben der Verkehrs- und Sicherheitspolizei, wenn eine polizeiliche Ausbildung für die Ergreifung von Massnahmen vorauszusetzen ist (siehe dazu vorne AT, II.5.). Grössere Gemeinden regeln die konkreten Vorgaben für den Aufgabenvollzug in einem Vertrag mit der Polizei- und Militärdirektion (Art. 12a PolG). Der Kantonspolizei kommen nach Art. 7 PolG zudem alle Aufgaben im Bereich der gerichtlichen Polizei zu (vgl. auch Art. 1 Abs. 1 Bst. d und Art. 10 Abs. 2 PolG). Hinweis: Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hat in VGE vom 2. April 2007 (publiziert in BVR 2007 S. 441 ff.) festgehalten, dass das Handeln der Kantonspolizei beim Vollzug von Polizeiaufgaben, welche in den Verantwortungsbereich der Gemeinden fallen (im Fall ging es um einen Aufgabenübertragungsvertrag zwischen dem Kanton Bern und der Stadt Thun), als kantonales Verwaltungshandeln zu qualifizieren ist. Dies ist namentlich für den Rechtsschutz von Bedeutung (vgl. Art. 60 ff. VRPG). c. Verwaltungsrechtliche Spezialerlasse Die grosse Fülle der verwaltungspolizeilichen Aufgaben (vgl. die Ausführungen zum funktionalen Polizeibegriff unter I.2.) wird durch verwaltungsrechtliche Spezialerlasse vorgegeben. Da diese den Begriff Polizei häufig nicht verwenden und sich meist auch zum Schutzgut nicht explizit äussern, sind die Konturen der Verwaltungspolizei freilich unscharf. Historisch hat sich im Kanton Bern aber ein mehr oder weniger gefestigtes Verständnis herausgebildet, welche Normen des besonderen Verwaltungsrechts materiell zur Polizei gezählt werden. Meist finden sich solche verwaltungspolizeilichen Normen zusammen mit Strafbestimmungen zur Ahndung ihrer Verletzung. Generelle Aussagen zur Aufgabenzuweisung zwischen Kanton und Gemeinden lassen sich zur Verwaltungspolizei nicht machen. Im besonderen Teil des Handbuches wird die Zuweisung für jedes Rechtsgebiet vorgenommen. 2. Bedeutung und Auswirkung der subsidiären Zuständigkeit der Polizei Das Polizeigesetz sieht in Art. 5 ein polizeiliches Subsidiaritätsprinzip vor. Danach werden die Polizeiorgane nur tätig, soweit nicht eine andere Behörde oder Verwaltungseinheit zuständig ist oder diese nicht rechtzeitig handeln kann. Damit sollen Kompetenzkonflikte vermieden werden. Das Subsidiaritätsprinzip bezieht sich auch wenn im Gesetzestext die Polizeiorgane der Gemeinden ebenfalls erwähnt werden auf die Kantonspolizei: Solange sich eine Verwaltungseinheit egal ob auf Stufe Gemeinde oder Kanton in einer Angelegenheit als sachlich zuständig erachtet und die Gefährdung kein unmittelbares Eingreifen erfordert, ist die Kantonspolizei zum Einschreiten grundsätzlich nicht ermächtigt. Da das Gewaltmonopol ausschliesslich bei der Kantonspolizei liegt, ist aber immer dann ein Fall der Subsidiarität und damit der Zuständigkeit der Kantonspolizei gegeben, wenn
38 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 18 Gefahr im Verzug ist. Im Bereich der unmittelbaren Gefahrenabwehr darf deshalb regelmässig davon ausgegangen werden, dass die Kantonspolizei und keine Verwaltungseinheit zur Intervention anzurufen ist. Etwas vereinfacht kann als Faustregel gelten, dass in den Fällen, in denen mit schriftlicher Verfügung ein Rechtsverhältnis geregelt wird, regelmässig eine ordentliche Verwaltungsbehörde zuständig ist, bei Notwendigkeit eines sofortigen Einschreitens durch polizeiliche Massnahmen (d.h. wenn eine schriftliche Verfügung den polizeiwidrigen Zustand wahrscheinlich nicht zu beseitigen vermag) jedoch in der Regel die Kantonspolizei (SCHWEGLER IVO, Polizeirecht, in: Markus Müller/Reto Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, Bern 2008, S. 251). Hinweis: In der Praxis kann durch eine frühzeitige Koordination und Absprache zwischen kommunalen und kantonalen Polizeiorganen Kompetenzkonflikten, welche sich auf Grund des Subsidiaritätsprinzips ergeben könnten, vorgebeugt werden. 3. Steuerungsmöglichkeiten der Gemeinden Die polizeiliche Grundversorgung sie umfasst die Grundbereitschaft sowie die sicherheits- und verkehrspolizeiliche Erstintervention wie auch in geringerem Umfang die sicherheitspolizeiliche Unterstützung der Gemeindebehörden bei der Amts- und Vollzugshilfe erbringt die Kantonspolizei ohne dass die Gemeinde ihr rechtlich Vorgaben machen könnte (SCHWEGLER, in: Müller/Feller, S. 265). Auch wenn rechtlich die Einflussnahme der Gemeinden bei der Grundversorgung nach dem Gesagten eingeschränkt ist, kommt der informellen Zusammenarbeit zwischen Gemeinden und der Kantonspolizei in diesem Bereich eine zentrale Bedeutung zu. In der Praxis ist die Kantonspolizei wesentlich auf Informationen und Hinweise kommunaler Organe angewiesen und bei Einsätzen findet häufig eine Absprache zwischen Kantonspolizei und Gemeinde statt. Will eine Gemeinde der Kantonspolizei verbindliche Vorgaben hinsichtlich eines auf ihrem Gemeindegebiet bestehenden sicherheitsrelevanten Problems machen, so hat sie die dafür notwendigen Leistungen einzukaufen. Die Steuerungsmöglichkeiten beziehungsweise die Vorgaben zur polizeilichen Intervention werden diesfalls vertraglich also konsensual geregelt. Die Kantonspolizei ist nicht verpflichtet, einen Vertrag abzuschliessen, wenn sie die Vorgaben der Gemeinde für unzweckmässig hält. Von der allgemeinen Steuerung der Kantonspolizei im Bereich der Grundversorgung sind Einzelereignisse zu unterscheiden, bei denen die politischen Entscheidträger die strategischen Grundentscheidungen zu fällen haben. Dies gilt insbesondere für Kundgebungen und Demonstrationszüge. Unabhängig vom Bestehen eines Vertrages kommen hier die wesentlichen strategischen Entscheidungen (namentlich, ob eine Demonstration aufgelöst werden soll) den Gemeinden zu, solange ein Ereignis nur lokale und nicht auch regionale, kantonale oder gar interkantonale Auswirkungen zeitigt (Art. 12f PolG). Die operative Umsetzung des strategischen Entscheids liegt demgegenüber in der Zuständigkeit der Kantonspolizei.
39 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden Pflicht zur Zusammenarbeit Art. 14 PolG regelt die Zusammenarbeit der kantonalen und der kommunalen Polizeiorgane im Allgemeinen. Die Polizeiorgane des Kantons und der Gemeinden orientieren sich nach Abs. 1 gegenseitig über alle Begebenheiten, welche die Ausübung ihrer Pflichten betreffen könnten. Gemäss Abs. 2 stehen sie in gegenseitigem Dialog und koordinieren die zu treffenden Massnahmen. Diese Bestimmung lässt einen weiten Interpretationsspielraum offen. Ob die Polizeiorgane einen Vorfall oder eine Information als derart wesentlich erachten, dass sie informieren, liegt in ihrem Ermessen. Gleiches gilt für den Dialog: Wie oft sich die kommunalen und kantonalen Polizeiorgane austauschen und welche Massnahmen wie koordiniert werden, hängt von der Ermessensausübung der handelnden Personen ab. Einen direkten Anspruch auf Information, Dialog oder Koordination lässt sich aus Art. 14 PolG nicht ableiten. Der Bestimmung kommt aber eine nicht zu unterschätzende psychologische Bedeutung zu: es ist ein Bekenntnis dazu, dass die Polizeiorgane des Kantons und der Gemeinden partnerschaftlich auftreten. a. Informationsaustausch Der Informationsaustausch zwischen den Polizeiorganen des Kantons und den Gemeinden richtet sich primär nach dem kantonalen Datenschutzgesetz (KDSG, BSG ) soweit keine spezifischen Bestimmungen im PolG oder anderen Spezialgesetzen bestehen (Art. 49 Abs. 1 PolG). Dabei gilt nach Art. 10 KDSG grundsätzlich, dass Personendaten einer anderen Behörde bekanntgegeben werden, wenn - die verantwortliche Behörde zur Erfüllung ihrer Aufgabe gesetzlich dazu verpflichtet oder ermächtigt ist, oder - die Behörde, die Personendaten verlangt, nachweist, dass sie zu deren Bearbeitung gesetzlich befugt ist und die nachgefragte Behörde keine Geheimhaltungspflicht vorbringt, oder - trotz Unvereinbarkeit der Zwecke die betroffene Person ausdrücklich zugestimmt hat oder es in ihrem Interesse liegt. Bei solchen Datenbekanntgaben gilt dabei generell das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 3 KDSG). Aus diesem ergibt sich insbesondere, dass Informationen nur in dem Umfang weitergegeben werden dürfen, als sie tatsächlich relevant sind. Beispiel: Der Sozialhilfedienst ersucht amtshilfeweise um polizeiliche Unterstützung. Der Sozialdienst darf hierzu die konkrete Gefahrenlage schildern. Informationen darüber, ob um Sozialhilfe ersucht wurde und ob solche geleistet wird, haben jedoch zu unterbleiben. Speziell geregelt wird im PolG die Datenübermittlung zwischen den einzelnen Behörden der Polizei. Danach können zwischen Polizeibehörden Personendaten
40 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 20 übermittelt werden, soweit diese der Erfüllung polizeilicher Aufgaben dienen (Art. 50 Abs. 1 PolG). Informationen können folglich sowohl zwischen Organisationseinheiten innerhalb der Polizeiorgane des Kantons bzw. der Gemeinden wie auch untereinander ausgetauscht werden. Unter Vorbehalt besonderer Geheimhaltungspflichten sind auch die übrigen kantonalen und kommunalen Behörden zur Datenübermittlungen an Polizeiorgane ermächtigt, sofern diese der Erfüllung polizeilicher Aufgaben dienen (Art. 50 Abs. 4 PolG). Es besteht damit ein generelles Melderecht für Informationen zu Gunsten von Polizeiorganen, welches eine gesetzliche Ermächtigung im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. a KDSG darstellt. Die Bedeutung von Art. 50 Abs. 4 PolG liegt darin, dass dem Amtsgeheimnis unterstellte Verwaltungsbehörden Polizeirelevantes der Polizei melden dürfen. Ohne Art. 50 Abs. 4 PolG wären ihnen Spontanmeldungen an die Polizei verwehrt. Vgl. auch die Ausführungen zur Strafanzeigepflicht sogleich unter 4.b. Hinweise auf wichtige besondere Geheimhaltungspflichten: - Dem Schularzt kommt gestützt auf Art. 321 StGB (Berufsgeheimnis) eine besondere Geheimhaltungspflicht zu, die einer Spontanmeldung von Informationen zuhanden der Polizei in der Regel entgegensteht (vgl. aber das Melderecht an die Strafverfolgungsbehörden unter b. hiernach). - Personen, die an der Durchführung sowie der Kontrolle oder der Beaufsichtigung der Durchführung der Sozialversicherungsgesetze beteiligt sind, was namentlich auf die kommunalen AHV-Zweigstellen zutrifft, haben gemäss Art. 33 ATSG gegenüber Dritten und damit auch gegenüber der Polizei Verschwiegenheit zu bewahren. Erhalten sie aber Kenntnis davon, dass sich die für die Leistung massgebenden Verhältnisse geändert haben, so haben sie dies nach Art. 31 Abs. 2 ATSG dem Versicherungsträger zu melden. - In der zum Zeitpunkt des Abschlusses der Arbeiten an der vorliegenden zweiten Auflage des Handbuchs geltenden Sozialhilfegesetzgebung bestehen im Gegensatz zum früheren Fürsorgegesetz keine besonderen Geheimhaltungspflichten, welche einer Datenübermittlung an die Polizei im Wege stehen. Der Grosse Rat des Kantons Bern hat aber eine Revision des SHG beschlossen, mit welcher solche besonderen Geheimhaltungspflichten wieder eingeführt werden (Referendumsvorlage SHG). Da die dieser Geheimhaltungspflicht unterstellten Stellen aber gleichzeitig zu einer Datenbekanntgabe an Stellen ohne besondere Geheimhaltungspflicht ermächtigt werden (Art. 8a Abs. 4 Referendumsvorlage SHG), steht auch nach künftigem Recht das SHG einer Weitergabe von relevanten Informationen an die Polizei nicht entgegen. Hinweise auf wichtige Grenzen von Geheimhaltungspflichten: - Sind Anzeichen für Mängel in der Erziehung oder Pflege oder für eine anderweitige Gefährdung der Schülerinnen und Schüler vorhanden, können Lehrer zum Schutz eines Kindes in der Regeln bei vorgängiger Information der Eltern die Vormundschaftsbehörde informieren (Art. 29 Abs. 2 VSG; BSG ). - Von einer amtlichen oder beruflichen Schweigepflicht wird entbunden, wenn der Zustand oder das Verhalten einer Person Anlass gibt zu Massnahmen im Sinne des fürsorgerischen Freiheitsentzuges (Art. 24 FFEG; BSG ). Auf Art. 24 FFEG können sich alle Personen und Stellen, namentlich auch die Vormundschaftsbehörden, berufen. Siehe zu den spezialgesetzlichen Geheimhaltungspflichten sowie deren Grenzen auch die Auflistung datenschutzrelevanter gesetzlicher Regelungen in der BSIG-Information Nr. 1/152.04/3.1. An Dritte können Polizeiorgane Personendaten bekannt geben, soweit - dies gesetzlich vorgesehen ist, - unerlässlich ist für die Erfüllung polizeilicher Aufgaben oder die Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch den Empfänger der Informationen (Art. 50 Abs. 2 PolG). Beispiel: In Fällen häuslicher Gewalt sind die Polizeiorgane ermächtigt, geeigneten Fachstellen Mitteilung zu machen (Art. 50 Abs. 3 PolG).
41 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 21 Privatdetektive und private Sicherheitsdienste sind gemäss Art. 62 PolG verpflichtet der Kantonspolizei Auskunft über getroffene und geplante Massnahmen zu erteilen und andere besondere Vorkommnisse zu melden. Besondere Regelungen bestehen kraft eidgenössischen Rechts für laufende Strafverfahren. So informieren die Strafbehörden gemäss Art. 75 StPO die Sozial- und Vormundschaftsbehörden über eingeleitete Strafverfahren sowie über Strafentscheide, wenn dies zum Schutz einer beschuldigten oder geschädigten Person o- der ihrer Angehörigen erforderlich ist. Stellen sie bei der Verfolgung von Straftaten, an denen Unmündige beteiligt sind, fest, dass weitere Massnahmen erforderlich sind, so informieren sie unverzüglich die Vormundschaftsbehörden. Zum Informationsfluss von den Vormundschaftsbehörden zu den Polizeiorganen siehe die vorstehenden Äusserungen zu Art. 50 PolG. Hinweis: Derzeit wird unter Leitung der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion ein Handbuch zum Informationsaustausch zwischen kantonalen und kommunalen Verwaltungsstellen sowie Justizbehörden erarbeitet, welches die Ansprüche auf Datenübermittlung bzw. das Recht zur Datenweitergabe für jeden Politikbereich darstellt. Das Erscheinen des Handbuchs Informationsaustausch zwischen Behörden ist für die zweite Jahreshälfte 2011 vorgesehen. b. Strafanzeigepflicht im Besonderen Nach Art. 302 Abs. 1 StPO i.v.m. Art. 22 EG ZSJ besteht eine Anzeigepflicht für alle Strafverfolgungsbehörden, wozu die Kantonspolizei und andere Polizeiorgane des Kantons und der Gemeinden, soweit sie im Bereich der Strafverfolgung tätig sind, gezählt werden. Unter die Anzeigepflicht fallen alle Straftaten, welche im Rahmen der Ausführung amtlicher Tätigkeit festgestellt werden. Strafverfolgungsaufgaben kommen den Gemeinden aber nur im Bereich der Verwaltungspolizei zu, weshalb die Anzeigepflicht im Alltag der Gemeinden kaum zu Problemen führt. Zuständige Behörde, bei der die Strafanzeige einzureichen ist, ist regelmässig die Staatsanwaltschaft. Selbstredend besteht keine Anzeigepflicht bei der Staatsanwaltschaft, wenn die kommunalen Behörden selber zur Verfolgung zuständig sind (d.h. namentlich bei kommunalen Strafbestimmungen im Sinne von Art. 58 GG). Die Anzeigepflicht bedeutet, dass den Polizeiorganen kein Ermessen zusteht, ob sie ein Strafverfahren in Gang bringen wollen (vgl. REINHARD, S. 170). Gemäss Art. 8 StPO dürfen nur die Staatsanwaltschaft und die Gerichte aus Opportunitätsgründen auf die Strafverfolgung verzichten. Dass in der Rechtswirklichkeit aber ein solches Entschliessungsermessen in Anspruch genommen wird, wird regelmässig mit den beschränkten Ressourcen der Polizei begründet, wonach deren Funktionsfähigkeit eingeschränkt wäre, wenn jede entdeckte Bagatelle strafrechtliche verfolgt werden müsste. Polizeiorgane (von Kanton und Gemeinden) müssen sich aber bewusst sein, dass bei einem Verzicht auf eine Anzeige die Grenze zur strafbaren Amtspflichtverletzung im Sinne einer Begünstigung nach Art. 305 StGB rasch überschritten ist. Der Grundsatz muss daher bleiben: Straftaten sind konsequent anzuzeigen! Beispiele: - Erlangt die zuständige kommunale Gewerbepolizei Kenntnis davon, dass ein Gastwirtschaftsbetrieb ohne die nötige Bewilligung geführt wird, hat sie Strafanzeige zu erstatten.
42 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 22 - Gleiches gilt, wenn das zuständige kommunale Polizeiorgan feststellt, dass in einem Garten Haushaltsmüll verbrannt wird. Andere Behördenmitglieder und Angestellte von Kanton und Gemeinden haben zwar keine Anzeigepflicht, müssen aber der Staatsanwaltschaft Mitteilung machen, wenn ihnen in ihrer amtlichen Tätigkeit konkrete Verdachtsgründe für ein von Amtes wegen zu verfolgendes Verbrechen bekannt werden (Art. 48 EG ZSJ i.v.m. Art. 302 Abs. 2 StPO). Hinweis: Verbrechen sind Taten, die mit Freiheitsstrafe von mehr als drei Jahren bedroht sind (Art. 10 Abs. 2 StGB). Beispiele: - Der Bauverwalter stellt fest, dass sich bei den Gesuchunterlagen für eine kommunale Bewilligung eine gefälschte Urkunde befindet. - Die Finanzverwalterin stellt fest, dass ein Angestellter unberechtigt Geld auf sein privates Konto überwiesen hat (bei einem Deliktsbetrag unter Fr findet aber das sog. Geringfügigkeitsprivileg nach Art. 172 ter StGB Anwendung, womit es sich nicht mehr um ein Verbrechen handelt). Weder eine Anzeigepflicht noch eine Mitteilungspflicht besteht für - Behörden im Bereich der Sozialhilfe (Art. 8 Abs. 4 SHG; BSG 860.1); wobei die Referendumsvorlage SHG die Aufhebung der Mitteilungspflicht nur noch für Fälle vorsieht, in denen - die Informationen vom Opfer stammen, - die Informationen von der Ehegattin oder vom Ehegatten, von der eingetragenen Partnerin oder vom eingetragenen Partner, von der Lebenspartnerin oder vom Lebenspartner, von einem Elternteil, Geschwister oder Kind des Opfers stammen, - das Opfer Ehegattin oder Ehegatte, eingetragene Partnerin oder eingetragener Partner oder Lebenspartnerin oder Lebenspartner, Elternteil, Geschwister oder Kind der vermuteten Täterschaft ist, - die Vormundschaftsbehörden und die von ihnen beauftragten Personen (Art. 25 Abs. 2 EG ZGB), - die Gesundheits- und Beratungsdienste sowie die Lehrkräfte und ihre Aufsichtsbehörden im Bereich der Volksschule, soweit das Wohl des Kindes dies erfordert (Art. 61a VSG), - der Schularzt (Art. 28 Abs. 4 GesG); wobei Art. 28 GesG gleichzeitig ein Melderecht an die Strafverfolgungsbehörden bei Wahrnehmungen vorsieht, die auf ein Verbrechen oder Vergehen gegen Leib und Leben, die öffentliche Gesundheit oder die sexuelle Integrität schliessen lassen, - Personen mit persönlichen Beziehungen zur betroffenen Person (vgl. Art. 168 StPO), - selbst begangene Delikte (keine Pflicht für Selbstanzeigen; Art. 113 Abs. 1 StPO). 5. Amts- und Vollzugshilfe Nach Art. 10 PolG ist die Gemeinde zuständig für die Amts- und Vollzugshilfe zu Gunsten anderer Gemeinden, der Regierungsstatthalterämter, der Betreibungsund Konkursämter sowie der Gerichtsbehörden (hier mit Ausnahme des Sicherheitsdienstes bei den Gerichten). Amtshilfe meint die gegenseitige Unterstützung von Behörden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben. Jede Behörde hat grundsätzlich ihre gesetzlichen Aufgaben selbst zu erfüllen. Die Polizeibehörden der Gemeinden haben aber dort Hilfe zu leisten, wo eine andere Behörde zur eigenen Aufgabenerfüllung auf sie angewiesen ist (Reinhard, S. 135 ff., SCHWEGLER, in: Müller/Feller, S. 263). Gestützt auf Art. 10 PolG ist Amtshilfe dann zulässig, wenn sie für die Erfüllung einer gesetzlichen Aufgaben der ersuchenden Behörden erforderlich ist, d.h. die ersuchende Behörde muss aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen auf die Amtshilfeleistungen angewiesen
43 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 23 sein (Reinhard, S. 139 ff.). Die Pflicht zur Amtshilfeleistung kann sich daneben aber auch aus spezialgesetzlichen Amtshilfenormen ergeben. Hilfe kann nur dann beansprucht werden, wenn Bemühungen der zuständigen Behörde erfolglos geblieben oder von vornherein aussichtslos sind. In der Praxis geht es bei der Amtshilfe meist um Aufgaben wie das Erteilen von Auskünften, das Zurverfügungstellen von Daten und Akten und die Zustellung von Dokumenten, Gerichtsakten oder Zahlungsbefehlen. Die Datenweitergabe im Rahmen der Amtshilfe ist durch Art. 10 Abs. 1 Bst. b KDSG abgestützt (vgl. dazu auch vorne 4.a.) Die Vollzugshilfe ist eine Unterart der Amtshilfe. Sie zeichnet sich dadurch aus, dass die Hilfeleistung die Anwendung unmittelbaren Zwangs oder die Ausübung polizeilicher Befugnisse beinhaltet (SCHWEGLER, in: Müller/Feller, S. 263). Folgende Aufgaben der Amts- und Vollzugshilfe werden von der Kantonspolizei wahrgenommen: - Vorführungen vor Regierungsstatthalterämter, Betreibungsämter, kantonale Gerichte und kommunale Behörden, soweit Gefahr in Verzug ist bzw. die Anwendung von Zwangsmassnahmen wahrscheinlich ist. Die Kantonspolizei kann das Beisein kommunaler Polizeiorgane verlangen. - Sicherheitsdienst bei kantonalen Gerichten (Art. 10 Abs. 2 PolG). Hinweis: Die Auslagerung der Aufgaben im Bereich der Amts- und Vollzugshilfe auf private Unternehmungen ist soweit möglich, als es sich um reine Vollzugshandlungen ohne Ermessen handelt (namentlich die Zustellung von Dokumenten). Wenn Gefahr im Verzug ist, muss aber die Kantonspolizei beigezogen werden. Siehe dazu auch hinten unter AT, V. Die Erscheinungsformen der Amts- und Vollzugshilfe decken zumindest in der Theorie das ganze Spektrum des Verwaltungshandelns ab. An dieser Stelle werden aber nur die wichtigsten Formen dargestellt. a. Erledigung von Administrativaufträgen Die Gerichtsbehörden, Regierungsstatthalterämter sowie Betreibungs- und Konkursämter können von den Gemeinden Auskünfte verlangen, Berichte anfordern, Editionsaufträge erteilen oder um anderes administratives Tätigwerden ersuchen. Die Gemeinden haben solchen Amtshilfebegehren fristgemäss nachzukommen. Telefonische Auskünfte sollten aber nur erteilt werden, wenn zweifelsfrei feststeht, dass die Anfrage tatsächlich von einer der oben aufgeführten Stellen stammt. Beispiele: - Ausstellen von Handlungsfähigkeits- und Leumundszeugnissen (Art. 54 PolG). - Verfassen eines Sozialstatusberichts im Verfahren des fürsorgerischen Freiheitsentzuges. b. Zustellung von Dokumenten Die Zustellung von Gerichts- oder Betreibungsurkunden gehört zu den klassischen Amts- und Vollzugshilfen. Die Zustellung erfolgt durch einen Gemeindeangestellten, der über keine polizeispezifische Ausbildung verfügen muss. Liegt eine Gefährdung für die zustellende Person vor, oder hat die Gemeinde Anlass anzuneh-
44 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 24 men, dass eine solche Gefahr bestehen könnte, ist die Kantonspolizei um Begleitung der zustellenden Person zu ersuchen. Weiterführend: BSIG-Information Nr. 5/551.1/4.1, wo die Modalitäten der Zustellung detailliert beschrieben werden. Siehe zur Zustellung von Zahlungsbefehlen und Konkursandrohungen auch das Kreisschreiben A 3 der Aufsichtsbehörde in Betreibungs- und Konkurssachen, wonach die persönliche Zustellung erst erfolgt, wenn die Zustellung durch die Post erfolglos war. Durch Art. 10 PolG abgedeckt sind die Zustellung von Dokumenten zu Gunsten der Regierungsstatthalterämter, der Betreibungs- und Konkursämter sowie der örtlichen Gerichtsbehörden, nicht aber Zustellungen zu Gunsten von kantonalen Direktionen und Ämtern. Verlangen diese eine Zustellung von Dokumenten durch die Gemeinden, müssen sie angeben, auf welche gesetzliche Grundlage sie ihr Ersuchen stützen. Das Vorgehen für die Zustellung von Aufgeboten zum Antritt von Freiheitsstrafen und strafrechtlichen Massnahmen zugunsten der Abteilung Straf- und Massnahmenvollzug (ASMV) des Kantons Bern wird in der BSIG-Information Nr. 3/341.1/2.1 dargestellt. Demnach werden solche Aufgebote vom ASMV mit eingeschriebener Post den verurteilten Personen zugesendet. Wird das Einschreiben nicht fristgerecht bei der Post abgeholt, wird die Aufgebotsverfügung der Wohnsitzgemeinde zwecks Zustellung zugesendet. c. Exmissionen Die Ausweisung aus Wohnungen gestützt auf einen gerichtlichen Entscheid ist eine Vollzugsaufgabe, die den Gemeinden obliegt. Der damit beauftragte Gemeindeangestellte muss über keine polizeispezifische Ausbildung verfügen. Liegt eine Gefährdung für die mit der Exmission betraute Person vor, oder hat die Gemeinde Anlass anzunehmen, dass eine solche Gefahr bestehen könnte, ist die Kantonspolizei zuständig für die Vollzugshilfe zu Gunsten der Gemeinden. Hinweis: Ist eine Gemeinde mit der Exmission betraut, bedeutet dies nicht, dass die Gemeinde für den Transport von Hab und Gut der betroffenen Person zuständig ist. Vielmehr fällt dies in den Zuständigkeitsbereich des Mieters (Art. 267 OR), der sich freilich häufig nicht darum kümmern wird. Der Vermieter kann die vom Mieter zurückgelassenen Gegenstände bei einem Dritten hinterlegen und beim Mieter für Aufwendungen Ersatz verlangen. Die Kosten, welche der Gemeinde durch den Vollzug der Exmission entstehen, gelten als Verfahrensaufwand, der vom Mieter zu tragen ist. Die Gemeinde darf aber nicht selbst Rechnung zulasten des exmittierten Mieters stellen, sondern hat dem anordnenden Gericht eine Kostenzusammenstellung einzureichen. d. Fürsorgerischer Freiheitsentzug Zuständig für die Anordnung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung (FFE) ist gegenüber mündigen oder entmündigten Personen der Regierungsstatthalter oder die Regierungsstatthalterin (Art. 9 Abs. 1 Gesetz über die fürsorgerische Freiheitsentziehung und andere Massnahmen der persönlichen Fürsorge, FFEG; BSG ) und gegenüber unmündigen Personen die Vormundschaftsbehörde (Art. 10 Abs. 1 FFEG). Liegt Gefahr im Verzug, kann auch der Arzt oder die Ärztin, soweit dieser bzw. diese im Kanton Bern zur Berufsausübung zugelassen ist, sowie der Vormund oder die Vormundin eine fürsorgerischen Freiheitsentziehung als vorsorgliche Massnahmen anordnen (Art. 11 und 12 FFEG).
45 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 25 Sowohl die Vorführung (Art. 25 FFEG) wie auch das Verbringen der betroffenen Person in die Anstalt (Art. 32 FFEG), erfolgt nötigenfalls mit Hilfe der Polizeiorgane des Kantons oder der Gemeinden. Der Beizug der Polizeiorgane ist durch das Regierungsstatthalteramt anzuordnen. Liegt eine Gefährdung für die mit dem Auftrag betraute Person vor, oder besteht Anlass zu dieser Annahme, ist für die Vollzugshilfe in jedem Fall die Kantonspolizei zuständig. Damit ergibt sich ein dreistufiges Vorgehen: 1. In völlig unproblematischen Fällen wird sich die betroffene Person freiwillig und ohne staatliche Unterstützung (aber in der Regeln in Begleitung von Angehörigen) psychiatrisch begutachten lassen und eine Anstalt aufsuchen. 2. Ist keine Gefahr in Verzug und müssen keine Zwangsmassnahmen ergriffen werden, ist aber die unmittelbare staatliche Aufforderung und Begleitung zur psychiatrischen Begutachtung bzw. zum Aufsuchen einer Anstalt erforderlich, fällt dies in die Zuständigkeit der Gemeinde (vgl. aber zur vertraglichen Möglichkeit der Übertragung an die Kantonspolizei BT, A. III.2). 3. Ist Gefahr in Verzug bzw. scheint die Anwendung von Zwangsmassnahmen erforderlich, so ist die Kantonspolizei zuständig. e. Interventionsmassnahmen Amts- und Vollzugshilfe sind auch bei Interventionsmassnahmen denkbar. Da das Gewaltmonopol bei der Kantonspolizei liegt, wird es sich dabei aber nur um eine unterstützende Tätigkeit der Gemeinde handeln können. Namentlich können kantonale Organe darauf angewiesen sein, dass eine Person mit Ortskenntnis unterstützend zur Seite steht. 6. Rechtsetzungskompetenz der Gemeinden a. Rechtsetzungskompetenz Die bundesstaatliche und kantonalbernische Kompetenzaufteilung sehen vor, dass die Gemeinden Recht setzen dürfen, wenn Bund und Kantone eine Materie nicht oder nicht abschliessend geregelt haben (MARKUS MÜLLER, Kommentar zum Gemeindegesetz, Rz. 5 zu Art. 3). Nur dort, wo das übergeordnete Recht ein in sich geschlossenes Normsystem enthält, sind kommunale Regelungen unzulässig. In der Praxis sind die Freiräume für kommunale Rechtsetzung im materiellen Polizeirecht freilich relativ gering. Die Normendichte auf Stufe Bund und Kanton ist derart hoch, dass kaum mehr Bereiche gänzlich den Gemeinden überlassen sind. Ob den Gemeinden in einem Rechtsgebiet noch Autonomie zur Rechtsetzung zusteht, lässt sich nicht abstrakt erörtern.
46 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 26 In allgemeiner Weise lassen sich folgende Aussagen machen: Polizeiliche Massnahmen: Im Bereich der Zwangsmassnahmen besteht für die Gemeinden kein Raum für eigenständiges kommunales Recht. Die ergreifbaren Massnahmen wurden für die kantonalen und kommunalen Polizeiorgane im Polizeigesetz abschliessend geregelt, vorbehalten bleiben nur abweichende Bestimmungen in der eidgenössischen und kantonalen Spezialgesetzgebung sowie die polizeiliche Generalklausel. Hinweis: Dies bedeutet namentlich, dass die Gemeinden keine Pflicht zur Bekanntgabe der Identität (Identitätsfeststellung) und keine Sicherstellung von Sachen in ihren Erlassen vorsehen dürfen. Dass die Gemeinden dadurch beim Vollzug ihrer eigenen Normen mitunter erheblich eingeschränkt werden, ist nach geltendem Recht hinzunehmen. Beispielsweise können die Gemeinden eine Sicherstellung von Tabakwaren und Alkoholika bei Kindern nicht reglementarisch vorsehen. Organisationsbestimmungen: Bei der Organisation der kommunalen Polizeiorgane besteht für die Gemeinde aufgrund ihrer Organisationshoheit ein weit gehender Autonomiebereich. Die Gemeinden bestimmen selbst, welche Aufgaben durch welche Organe erfüllt werden. Regelt die Gemeinde die Zuständigkeit für eine Aufgabe nicht, so fällt diese dem Gemeinderat zu (Art. 25 Abs. 2 GG). Vorbehalten bleiben spezialgesetzliche Regelungen des übergeordneten Rechts, die ein bestimmtes Organ für zuständig erklären. Kommunales Polizeistrafrecht: Strafrechtliche Bestimmungen auf Stufe Gemeinde sind im Rahmen von Art. 335 des eidgenössischen Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0) und den Vorschriften des Gesetzes über das kantonale Strafrecht (KStrG StGB; BSG 311.1) zulässig, wenn der Angriff auf ein Rechtsgut nicht durch ein geschlossenes System von Normen geregelt ist. Es handelt sich um kommunales Polizeistrafrecht, welches sich auf Art. 58 GG stützt, wonach Gemeinden in ihren Erlassen zu deren Durchsetzung Bussen androhen können. Siehe dazu auch hinten unter BT, A. III.3. Mit anderen Worten darf die Gemeinde nur dort eigene Strafbestimmungen erlassen, wo das übergeordnete Recht die (Verhaltens-)Pflichten der Normadressaten nicht abschliessend regelt. Problematisch sind Bereiche, in denen das kantonale Recht zwar Pflichten vorgibt, den Gemeinden aber stillschweigend oder sogar ausdrücklich den Erlass weiterer Bestimmungen anheimstellt. Beispiel: Art. 31 Abs. 2 des Volksschulgesetzes (VSG, BSG ) verpflichtet die Eltern schulpflichtiger Kinder zur Zusammenarbeit mit der Schulkommission, der Schulleitung und der Lehrerschaft. Darunter fällt auch die Teilnahme an individuellen Elterngesprächen, welche durch den Kanton zwingend vorgegeben werden. Die Gemeinden können gemäss Art. 31 Abs. 5 VSG weitere Formen der Mitsprache und Mitwirkung der Eltern vorsehen. Eine Gemeinde hat nun im Rahmen der Revision ihres Schulreglements eine (kommunale) Strafbestimmung ins Reglement aufnehmen wollen, wonach Eltern mit Busse bestraft werden können, wenn sie dem individuellen Elterngespräch fernbleiben. Die Erziehungsdirektion hat eine solche Bestimmung (zurecht) als unzulässig angesehen, da den Gemeinden in diesem Bereich kein eigener Regelungsspielraum verbleibe. Wenn eine Gemeinde aber gestützt auf Art. 31 Abs. 5 VSG weitere Formen der verbindlichen Elternmitarbeit vorsieht (d.h. solche, die durch den Kanton gerade nicht vorgegeben sind), muss es auch möglich sein, ein schuldhaftes Versäumnis der Eltern mit Busse zu bestrafen. Kommunale Strafbestimmungen müssen das strafrechtliche Verschuldensprinzip beachten, d.h. der mit einer Sanktion Belastete muss mit dem Normadressaten, dessen Verhalten gesteuert werden soll, übereinstimmen.
47 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 27 Beispiel: Eine kommunale Strafbestimmung, wonach Eltern mit Busse bestraft werden, wenn deren Kinder nach Uhr in der Öffentlichkeit Alkohol konsumieren, verletzt das Verschuldensprinzip, da sich die Verhaltensanordnung an die Jugendlichen richtet, die Busse aber den Eltern aufgebürdet wird. Verwaltungsrechtliche Erlasse: Alle anderen kommunalen Erlasse werden hier unter dem Titel kommunales Verwaltungsrecht zusammengefasst. Häufig dürfte es sich dabei um Bestimmungen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung handeln, also um verwaltungspolizeiliche Erlasse. Die Gemeinden können Widerhandlungen gegen ihre verwaltungsrechtlichen Bestimmungen unter Strafe stellen. Es handelt sich dann um Verwaltungsstrafrecht, welches aufgrund von Art. 335 StGB und Art. 58 GG zulässig ist. Hinweis: Solche Erlasse sind auch im Bereich der Sicherheits- und Verkehrspolizei möglich. Zu denken ist an die Festlegung einer kommunalen Parkordnung oder die gesetzliche Nutzungseinschränkung eines Bergbaches für Freizeittätigkeiten. b. Selbstgesetzgebung und Verfassungsrecht Das Recht zur Selbstgesetzgebung der Gemeinden im Rahmen des kantonalen Rechts bedeutet nicht, dass die Gemeinde Regelungen beliebigen Inhalts erlassen darf. Kommunales Recht hat stets die Verfassung zu beachten. So sind insbesondere Einschränkungen von Grundrechten nach Art. 36 BV nur zulässig, wenn sie auf der richtigen Normstufe (bei schweren Eingriffen Reglement, bei leichten reicht Verordnungsstufe aus) erlassen wurden (siehe dazu die unten stehenden Beispiele), sich auf ein öffentliches Interesse (z.b. Polizeigüterschutz) stützen können und verhältnismässig sind (vgl. dazu vorne unter II.2.c.). Beispiel für einen schweren Grundrechtseingriff, der einer Reglementsgrundlage bedarf: Eine Unternehmung bietet als Touristenattraktion Canyoning-Touren im Bergbach der Gemeinde X. an. Die Gemeinde X. verbietet die Durchführung der Touren auf ihrem Gemeindegebiet, da sie die Risiken für Leib und Leben als zu hoch erachtet. Das Verbot stellt einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Unternehmung dar. Beispiel für einen leichten Eingriff, bei welchem eine Grundlage auf Stufe Verordnung ausreicht: Der Gemeinderat ordnet für einzelne Strassen, so namentlich in der Nähe zu Kinderspielplätzen und Schulen, einen Leinenzwang für Hunde an.
48 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 28 IV. FINANZIERUNGSVERANTWORTUNG 1. Aufteilung der Kosten zwischen Gemeinden und Kanton Kanton und Gemeinden tragen die Kosten ihrer Polizeiorgane. Dies grundsätzlich auch dann, wenn die Gemeinden im Bereich der Amts- und Vollzugshilfe zu Gunsten des Kantons handeln oder die Kantonspolizei im Bereich der Sicherheits- und Verkehrspolizei den Vollzug zu Gunsten der Gemeinden übernimmt. Etwas anderes gilt nur, wenn ein Gesetz eine Ausnahme vorsieht. Die wichtigste Ausnahme vom oben erwähnten Grundsatz stellt die vertragliche Übernahme von Polizeiaufgaben durch die Kantonspolizei dar. Im Leistungseinkaufsvertrag (Einkauf von Patrouillen-, Interventions- und/oder Einsatzstunden; Art. 12c Abs. 1 PolG) oder Ressourceneinkaufsvertrag (Einkauf von konstant bereitstehenden Polizeiressourcen durch grössere Gemeinden; Art. 12c Abs. 2 PolG) werden die von der Gemeinde zu leistenden Kosten bestimmt. Art. 12a Abs. 3 PolG sieht zudem vor, dass Gemeinden, die mehr Leistungen beanspruchen, als die Kantonspolizei unentgeltlich zur Verfügung stellt, dafür entschädigungspflichtig werden. Es sind dabei zwei Fälle zu unterscheiden, bei welchen die Kantonspolizei bei den betroffenen Gemeinden Leistungen in Rechnung stellen kann: Es treten zu viele so genannte Einzelfälle auf. Wird eine definierte Anzahl Interventionen überschritten, ist eine Überprüfung aller der durch die Kantonspolizei zu Gunsten einer Gemeinde durchgeführten Massnahmen vorzunehmen. Die Kantonspolizei stellt die über dem unentgeltlichen Bereich liegenden Massnahmen pro Stunde in Rechnung. Gemäss Art. 10 Abs. 2 PolV sind die Anzahl Einzelfälle (sog. Ereignisse), welche die Kantonspolizei unentgeltlich erbringt, wie folgt festgesetzt: 1 bis 1000 Einwohner: bis 15 Ereignisse 1001 bis 2000 Einwohner: bis 30 Ereignisse 2001 bis 3000 Einwohner: bis 45 Ereignisse über 3000: höchstens 50 Ereignisse Eine Gemeinde bedarf besonderer Ressourcen, die über dem liegen, was die Kantonspolizei im Rahmen der Grundbereitschaft unentgeltlich erbringt. Hier besteht an sich die Pflicht der Gemeinde, mit dem Kanton einen Vertrag abzuschliessen. Können sich die Parteien nicht über den konkreten Leistungsumfang und/oder die Kosten einigen herrscht also noch ein vertragsloser Zustand, so ist dennoch eine Kostenabwälzung möglich. Hinweis: Auch in anderen Bereichen bestehen gesetzliche Grundlagen für Kostenübernahmen. So erhalten die Gemeinden vom Kanton beispielsweise für Zustellungen von Betreibungsurkunden im Rahmen der Amts- und Vollzugshilfe einen Pauschalbetrag pro Zustellungsversuch (Art. 16 Abs. 3 GebV SchKG [SR ]: 7.- Franken).
49 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden Überwälzung der Kosten auf die Verursacher Die Kosten von Polizeieinsätzen können nur dann dem Verursacher des Einsatzes übertragen werden, wenn eine gesetzliche Bestimmung die Kostenabwälzung vorsieht (Art. 61 Abs. 1 PolG). Das Polizeigesetz selbst sieht eine solche Abwälzung nur für Polizeieinsätze bei Grossveranstaltungen vor (Art. 61 Abs. 2 PolG). Im Bereich der Verwaltungspolizei ist jeweils das zu Grunde liegende Spezialgesetz zu konsultieren. Wollen Gemeinden die Kosten von Polizeieinsätzen überwälzen, so müssen sie eine Grundlage in einem von der Legislative verabschiedeten Reglement schaffen (eine Bestimmung auf Verordnungsstufe reicht nicht aus). Dazu müssen sie im betroffenen Bereich zuständig sein. Hinweis: Das Bundesgericht hat in BGE 135 I 130 (Kt. Neuenburg gegen Neuchâtel Xamax SA und HCC La Chaux-de-Fonds SA) eine Überwälzung von 60-80% der Kosten für die Gewährleistung der Sicherheit bei Sportveranstaltungen auf die organisierenden Sportvereine als zulässig erachtet. Art. XY Ordnungsdienst bei Veranstaltungen 1 Für die Aufwendungen der Gemeinde zur Gewährung der Sicherheit und Ordnung in Zusammenhang mit Veranstaltungen wie Pubfestivals, Grümpelturnieren und Strassenfesten erhebt die Gemeinde beim Veranstalter eine Gebühr entsprechend den dafür angefallenen Kosten. 2 Für Aufwendungen in Zusammenhang mit politischen Demonstrationen wird keine Gebühr erhoben. 3 Der Gemeinderat kann bei begründeten Ausnahmen auf die Gebührenerhebung ganz oder teilweise verzichten. Keiner Reglementsgrundlage bedürfen so genannte Kontrollgebühren, mit denen die Kontrolle der Einhaltung von geltenden Ordnungsvorschriften abgeholten wird. Wegen ihrer geringen Höhe reicht es hier aus, wenn sich die Grundlage zur Gebührenerhebung in einer Verordnung befindet. Praktisch wichtigstes Beispiel: Parkgebühren zur Abgeltung der Überwachung einer Parkzeitbeschränkung. Siehe dazu auch BT, A. II.2. Nicht zu verwechseln mit der Kostenüberwälzung auf die Verursacher ist die Erhebung von Ordnungsbussen. Ordnungsbussen gehören in den Bereich der Strafverfolgung und haben nichts mit der Abwälzung der Kosten des polizeilichen Einsatzes zu tun.
50 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden Ersatzvornahmen im Besonderen Die Polizei greift nicht bei jeder Ordnungswidrigkeit mit polizeilichen Massnahmen ein. Unmittelbarer Zwang gegen Personen und Sachen wäre sogar häufig unverhältnismässig und damit rechtswidrig. Hält der ordnungswidrige Zustand über längere Zeit an, werden die Störer meist durch Verfügung zur Wiederherstellung der gesetzeskonformen Lage verpflichtet. Kommt der Verfügungsadressat der Aufforderung nicht nach und ist die Verfügung in Rechtskraft erwachsen, steht dem Gemeinwesen die kostenpflichtige Ersatzvornahme offen: Art. 117 Abs. 2 VRPG, Zwangsvollstreckung gegenüber Privaten Verpflichtet die Verfügung, der Beschwerdeentscheid oder das Urteil zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen, so erfolgt die Zwangsvollstreckung durch kostenpflichtige Ersatzvornahme oder amtlichen Zwang, notfalls mit Hilfe der Polizei [gemeint: Kantonspolizei].
51 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 31 V. DIE ÜBERTRAGUNG VON POLIZEIAUFGABEN AN DRITTE 1. Tätigkeit privater Sicherheitsdienste In der Schweiz bietet eine Vielzahl privater Unternehmungen Leistungen im Bereich Sicherheitsdienst (Objektschutz, Personenschutz, Veranstaltungsschutz u.ä.) an. Sie nehmen dadurch aber noch keine polizeilichen Aufgaben wahr. Dies gilt auch, wenn staatliche Organe bei der Bewilligung einer Veranstaltung Auflagen verfügen, wonach der Veranstalter zur Sicherstellung der Ordnung ein Konzept vorzulegen und einen Sicherheitsdienst mit der Wahrnehmung der Sicherheitsaufgaben zu betrauen hat. Dem Sicherheitsdienst stehen nur die Befugnisse zu, die sich aus dem Privatrecht und dem Strafrecht ergeben. Es handelt sich um so genannte Jedermannsrechte, wozu namentlich gehören: Hausrecht: Bei privaten Veranstaltungen definiert der Veranstalter, mit wem er einen privatrechtlichen Vertrag abschliessen will. Ein Anspruch auf Zutritt zu einer Veranstaltung besteht nicht. Bei Zutrittskontrollen zu Veranstaltungen können daher gewisse Personen weggewiesen werden. Untersagt sind lediglich Diskriminierungen, etwa aufgrund der Hautfarbe. Zulässige Beispiele: - Bei einem Fussballspiel wird einem bekannten Rowdy der Eintritt ins Stadion verwehrt. - Jugendliche werden nicht in eine Disco gelassen, weil sie das vorgegebene Alter von 20 Jahren nicht erreichen. - In einen Club werden Personen nicht eingelassen, weil sie Turnschuhe tragen. Besitzesschutz (Art. 926 ZGB): Bei einer Verletzung von Besitzes- und Eigentumsrechten darf sich jeder Besitzer, d.h. auch ein beauftragter privater Sicherheitsdienst, wenn ihm die Sache durch Gewalt oder heimlich entzogen wird, sofort des Grundstückes durch Vertreibung des Täters wieder bemächtigen bzw. die bewegliche Sache dem auf frischer Tat angetroffenen oder unmittelbar verfolgten Täter wieder abnehmen. Er darf dazu auch verhältnismässige Gewalt anwenden. Beispiel: - Eine sich unbefugt auf einem Firmengelände aufhaltende Person wird vom Grundstück vertrieben. Dabei darf auch angemessener Zwang eingesetzt werden, wobei die Verletzung des Täters i.d.r. nicht in Kauf genommen werden darf. Notwehr-/Notwehrhilferecht (Art. 15 StGB): Werden persönliche Rechtsgüter rechtswidrig angegriffen oder steht ein Angriff unmittelbar bevor, so ist der Angegriffene und jede andere Person berechtigt, den Angriff in einer den Umständen angemessenen Weise abzuwehren. Beispiel: Ein Warenhausdetektiv bringt einen sich auf der Flucht befindenden Dieb zu Fall, so dass sich dieser verletzt. Hinweis: Nicht jedes Intervenieren bei einer strafbaren Handlung ist aber gerechtfertigt. Vielmehr kann eine vermeintliche Notwehrhilfe bei einem Raufhandel (Art. 133 StGB) sogar dazu führen, dass der Helfer selbst den Tatbestand des Raufhandels erfüllt und damit strafbar wird. Dies jedenfalls dann, wenn er nicht nur die Streitenden scheidet, sondern sich auf die Seite gewisser Beteiligten schlägt.
52 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 32 Notstands-/Notstandshilferecht (Art. 17 StGB): Kann eine unmittelbare Gefahr für ein Rechtsgut namentlich Leben, Freiheit, Ehre, Vermögen nicht anders abgewendet werden, so darf in weniger gewichtige Rechtsgüter (des Staates oder Dritter) eingegriffen werden. Beispiele: - Bei der Verfolgung eines Einbrechers dürfen untergeordnete Strassenverkehrsvorschriften missachtet werden, es sei denn, daraus entstehe eine erhebliche Gefahr für die Rechtsgüter der anderen Strassenverkehrsteilnehmer (vgl. zur Rechtfertigung von Verletzungen der Strassenverkehrsvorschriften durch Notstandshilfe BGE 106 IV 2 und BGE 116 IV 366). - Nicht durch Notstandshilfe gerechtfertigt werden kann aber die private Verwendung von akustischen oder optischen Signalen, die den vortrittsberechtigten Fahrzeugen vorbehalten sind (BGE 101 V 5; betreffend einen privaten Sicherheitsdienst). Blaulichtsignale und Sirenen sind privaten Sicherheitsdiensten damit in jedem Fall untersagt. Vorläufige Festnahme durch Private (Art. 218 StPO): Wer eine Person bei oder unmittelbar nach Begehung eines Verbrechens oder Vergehens (aber nicht bei einer blossen Übertretung) antrifft, darf diese vorübergehend festnehmen. Gleiches gilt, wenn die Öffentlichkeit zur Mithilfe bei der Fahndung nach einer Person aufgefordert wurde. Weitere über die Festnahme hinausgehende Massnahmen sind unzulässig. Zudem muss die angehaltene Person unverzüglich der Kantonspolizei übergeben werden. Hinweis: Verbrechen sind Taten, die mit Freiheitsstrafe von mehr als drei Jahren bedroht sind (Art. 10 Abs. 2 StGB). Vergehen sind Taten, die mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bedroht sind (Art. 10 Abs. 3 StGB). Taten, welche bloss mit Busse bedroht sind, sind Übertretungen (Art. 103 StGB). Beispiele: - Ein Warenhausdetektiv eines Luxusgeschäfts darf einen auf frischer Tat ertappten Dieb bis zum Eintreffen der Kantonspolizei festhalten. Die Durchsuchung der Person und deren Identitätsfeststellung haben aber durch die Kantonspolizei zu erfolgen. - Der Sicherheitsdienst, der einen Dieb beim Einbruch in ein Gebäude stellt, darf diesen bis zur Übergabe an die Kantonspolizei festhalten. Kommt ein Angestellter eines privaten Sicherheitsdienstes bei der Ausübung eines Jedermannsrechts zu Schaden, so besteht kein Ersatzanspruch gegenüber dem Kanton, da es eben ein privates und nicht ein öffentliches Tätigsein war; insbesondere greift auch Art. 55 PolG in dieser Konstellation nicht (SCHWEGLER, in: Müller/Feller, S. 273). Umgekehrt kann der Kanton grundsätzlich auch nicht ersatzpflichtig werden, wenn ein privater Sicherheitsdienst Personen- oder Sachschaden verursacht. Weitergehende oder andere Interventionen gegen Rechtsgüter Dritter, wie die Identitätsfeststellung oder die Durchsuchung sind nicht zulässig. Werden private Sicherheitsdienste für Patrouillentätigkeiten eingesetzt, haben diese deshalb die Kantonspolizei zu verständigen, wenn Störungen der Sicherheit und Ordnung vorliegen, welche die Ergreifung von polizeilichen Massnahmen als angezeigt erscheinen lassen. Weiter ist zu beachten, dass die Inanspruchnahme der oben dargestellten Jedermannsrechte durch private Sicherheitsdienste zwar rechtlich zulässig ist, aber nicht der Intention des Gesetzgebers entspricht: Die Notwehr- und Notstandshilfe sind für individuelle Gefahrensituationen gedacht, bei denen die Kantonspolizei nicht vor Ort ist.
53 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 33 Pflichten der privaten Sicherheitsdienste gegenüber den Polizeiorganen des Kantons und der Gemeinden ergeben sich aus Art. 62 PolG. Danach sind sie unter Straffolge (Abs. 3) verpflichtet: der Kantonspolizei Auskunft über getroffene und geplante Massnahmen zu erteilen und alle besonderen Vorkommnisse zu melden; über ihre Wahrnehmungen aus dem Bereich der Tätigkeit der Polizei Stillschweigen zu bewahren; alles zu unterlassen, was die Erfüllung der Aufgaben der Polizei beeinträchtigen könnte. Hinweis: Im Kanton Bern besteht bisher keine kantonale Bewilligungspflicht für private Sicherheitsdienste (dies im Gegensatz zu anderen Kantonen). Bestrebungen zur Einführung einer solchen Bewilligungspflicht sind aber auf politischer Ebene im Gange. Namentlich wird ein Betritt zum KKJPD-Konkordat über private Sicherheitsdienstleistungen vom 12. November 2010 geprüft. Weiterführend GUNTHER ARZT, Privatisierung der Sicherheit Strafrecht am Ende, in: WOLFGANG WIEGAND (Hrsg.), Rechtliche Probleme der Privatisierung, BTJP 1997, Bern 1998, S. 313 ff. 2. Übertragung staatlicher Aufgaben auf Private im Polizeiwesen a. Zuständigkeit Damit das Gemeinwesen eine öffentliche Aufgabe einem Privaten übertragen kann, muss es als selbstverständliche Voraussetzung im betroffenen Aufgabengebiet zuständig sein. b. Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht Das übergeordnete Recht darf zudem die Übertragung der Aufgabe nicht ausschliessen. Das Verbot der Übertragung an Dritte kann sich explizit aus einer Gesetzesnorm, implizit durch Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen in einem Sachbereich oder durch verfassungsrechtliche Vorgaben ergeben. Beispiel: Die KOBV bestimmt in Art. 1 Abs. 2, dass die kommunalen Polizeiorgane Ordnungsbussen im Sinne der KOBV nur erteilen dürfen, soweit sie mit der POM einen entsprechenden Vertrag abgeschlossen haben. Das Recht kann gemäss Art. 8 Abs. 2 PolG einzig für den Bereich des ruhenden Verkehrs an Dritte übertragen werden. E contrario kann die Erhebung von Ordnungsbussen in anderen Bereichen nicht an Dritte übertragen werden.
54 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 34 c. Datenschutzrechtliche Vorgaben Werden Polizeiaufgaben an Dritte übertragen, hat das übertragende Gemeinwesen dafür zu sorgen, dass die Vorgaben des KDSG an die Datenbearbeitung eingehalten werden. In der Regel dürfte es sich bei den betroffenen Daten um besonders schützenswerte Daten gemäss Art. 6 KDSG handeln, an deren Bearbeitung und Datensicherheit erhöhte Anforderungen bestehen. Wird etwa der Bereich des ruhenden Verkehrs an einen privaten Sicherheitsdienst übertragen, der im Namen und Auftrag der Gemeinden Ordnungsbussen ausstellt, führt dies gleichzeitig zu einem Outsourcing der entsprechenden Datenbearbeitungen (Informationen zu Strafverfahren gelten dabei als besonders schützenswerte Daten). Die Gemeinden haben diesfalls sicherzustellen, dass die Datenschutzbestimmungen eingehalten werden. Die kommunalen Datenschutzaufsichtsstellen haben die Datenbearbeitungen, die im Auftrag der Gemeinde bei Privaten stattfinden, nach den Vorgaben des KDSG zu überwachen. Dies gilt insbesondere für die rechtzeitigen Datenvernichtungen. d. Auslagerung von Aufgaben im Gewaltmonopol im Besonderen Das Gewaltmonopol beinhaltet die Befugnis und Verpflichtung des Staates zur alleinigen Ausübung gesetzmässigen, unwiderstehlichen und verhältnismässigen Zwangs gegenüber Personen und Sachen. Das Gewaltmonopol gilt aber nicht absolut: Das Straf- und das Zivilrecht sehen eine Reihe von Tatbeständen vor, die dem Privaten ein Recht auf Gewaltausübung zubilligen (vgl. oben unter V.1.). Das Gewaltmonopol steht einer Auslagerung bzw. Übertragung von polizeilichen Aufgaben deshalb nicht per se entgegen. Das PolG bestimmt nun aber, dass der Vollzug polizeilicher Aufgaben an die Kantonspolizei zurückfällt, wenn zu deren Ausübung eine polizeiliche Ausbildung zu fordern ist. Eine Gemeinde kann damit keine Ordnungsaufgaben auslagern, die auf die Ergreifung polizeilicher Zwangsmassnahmen angewiesen sind. Dies bedeutet: Gemeinden können zwar private Sicherheitsdienste mit Patrouillentätigkeiten betrauen, das Recht zum Intervenieren mit polizeilichen Massnahmen steht diesen aber nicht zu. Deren Aufgabe besteht in der Präsenz an neuralgischen Orten, der Beobachtung und allenfalls der Meldung an die Kantonspolizei, wenn ein Einschreiten mit polizeilichen Massnahmen angezeigt ist. Stellen private Sicherheitsdienste Ordnungswidrigkeiten fest, dürfen sie nur schlichtend eingreifen und Personen zur Einhaltung der Rechtsordnung auffordern. Zur ausnahmsweisen Festnahme von Personen siehe vorne unter V.1.
55 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 35 Beispiele: - Stellt der Angestellte einer privaten Sicherheitsdienstfirma, der im Auftrag einer Gemeinde beim Bahnhof patrouilliert, Verstösse gegen die Betäubungsmittelgesetzgebung oder gegen die Vorschriften zur Nachtruhe fest, darf er zur Unterlassung des Betäubungsmittelkonsums und zur Ruhe auffordern, nicht aber Gewalt gegen Personen oder Sachen (z.b. Beschlagnahmung) anwenden. Auch die Identitätsfeststellung gegen den Willen der fehlbaren Person ist untersagt (es besteht keine Ausweispflicht gegenüber privaten Sicherheitsdienstfirmen). Gelangen Angestellte einer Sicherheitsdienstfirma auf unzulässige Weise an die Personalien einer Person (zu denken ist an Verhaltensweisen, welche den Tatbestand der Nötigung erfüllen), so muss in einem Strafverfahren dargelegt werden können, dass die Identität auch auf legale Weise hätte festgestellt werden können, ansonsten die fehlbare Person nicht bestraft werden darf. - Zulässig bleibt das Ergreifen von Jedermannsrechten bei Sachbeschädigungen durch Sprayer oder Vandalen, Nötigungen, Diebstählen, Körperverletzungen u.ä. Eine vertragliche Verpflichtung zum Ergreifen der Jedermannsrechte ist aber nicht möglich: Der Entschluss, ob vom Notwehr- oder Notstandshilferecht Gebrauch gemacht werden soll, liegt einzig beim Berechtigten. e. Grundlage im kommunalen Recht Art. 68 Abs. 2 GG sieht vor, dass die Übertragung von Verwaltungsaufgaben an Private einer Grundlage in einem Reglement bedarf, wenn diese zu einer Einschränkung der Grundrechte führen kann, eine bedeutende Leistung betrifft oder zur Erhebung von Abgaben ermächtigt (dazu UELI FRIEDRICH, Kommentar GG, Art. 68; vgl. auch Art. 95 Abs. 2 Bst. d KV). Diese bedeutet für die Übertragung kommunaler Polizeiaufgaben: Eine Grundlage in einem Reglement ist immer dann gefordert, wenn hoheitliche Befugnisse (namentlich die Verfügungsbefugnis) in einem Sachbereich übertragen werden. Beispiele: - Erteilung von Ordnungsbussen im ruhenden Verkehr: Art. 8 Abs. 2 PolG i.v.m. Art. 1 KOBV sieht vor, dass Gemeinden für die Erhebung von Ordnungsbussen im ruhenden Verkehr nebst Angestellten auch andere entsprechend ausgebildete und sichtbar gekennzeichnete Personen einsetzen können. - Die Gemeinde überträgt einer Privatperson vertraglich die Aufgaben im Bereich der kommunalen Baupolizei. Die Person wird mit der Kompetenz zum Erlass von Baustopp-Verfügungen ausgestattet. Haben kommunale Polizeiorgane für bestimmte Aufgaben ein Zutrittsrecht zu Gebäuden oder ein Einsichtsrecht in Geschäftsbücher, kann die Auslagerung zu einer Einschränkung verfassungsmässiger Rechte führen. Auch hier bedarf es zur Übertragung dieser Aufgabe einer Grundlage im Reglement. Beispiele: - Auslagerung der Gastgewerbepolizei auf eine private Unternehmung. Gegenüber Privaten, welchen Aufgaben der Gastgewerbepolizei übertragen worden sind, kann der Betreiber eines Gastgewerbebetriebes kein Hausverbot erteilen, soweit diese in amtlicher Funktion tätig sind. Wohl aber kann er sich weigern, diese zu bewirten. - Auch die Baupolizei (siehe Beispiel oben) kann ein Zutrittsrecht zu Gebäuden und Räumen geltend machen (vgl. 45 Abs. 3 BauG) Dazu bedarf es aber einer Betretungsermächtigung des Regierungsstatthalters.
56 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 36 Die Auslagerung von Tätigkeiten ohne Verfügungskompetenz und ohne Erlaubnis zum Ergreifen polizeilicher Massnahmen bedarf regelmässig keiner Grundlage im Reglement. Beispiele: - Die Übertragung der Zustellung von Dokumenten im Rahmen der Amts- und Vollzugshilfe ist ohne Grundlage im Reglement möglich. - Patrouillentätigkeit ohne Kompetenz zur polizeilichen Intervention (vgl. oben unter 2.c.) kann grundsätzlich ohne reglementarische Grundlage übertragen werden. Es wird aber empfohlen, Kriterien festzulegen, welche die Anforderungen (Ausbildung, Charakter) an die mit der Aufgabe betrauten Personen definieren. Weiterführend WALTER KÄLIN/ANDREAS LIENHARD/JUDITH WYTTENBACH, Auslagerung von sicherheitspolizeilichen Aufgaben auf private Unternehmungen in der Schweiz, Gutachten zuhanden Verband der Schweizerischen Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten, Bern 2006.
57 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 37 BESONDERER TEIL A. TÄTIGKEITEN DER GEMEINDEN N ACH POLIZEIGESETZ I. SICHERHEITSPOLIZEI 1. Allgemeines Nach Art. 3 i.v.m. Art. 1 Abs. 1 Bst. a, b, c und Abs. 2 PolG umfasst die Sicherheitspolizei Massnahmen, um konkrete Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie für die Umwelt abzuwehren und eingetretene Störungen zu beseitigen; die Hilfe der Menschen, die unmittelbar an Leib und Leben bedroht sind; Sofortmassnahmen bei Katastrophen und Unfällen; und den Schutz privater Rechtsgüter, wenn kumulativ deren Bestand glaubhaft gemacht wird, gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig erlangt werden kann, ohne polizeiliche Hilfe die Ausübung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert würde. Die Sicherheitspolizei wird nach Art. 9 PolG dem Verantwortungsbereich der Gemeinden zugewiesen (vgl. zu dazu AT, III.1.b). Die subsidiäre Zuständigkeit liegt bei der Kantonspolizei, die mit dem Vollzug von sicherheitspolizeilichen Massnahmen betraut ist, wenn dazu eine polizeiliche Ausbildung zu fordern ist (Art. 11 Abs. 1 PolG). Dies ist immer dann der Fall, wenn polizeilicher Zwang ausgeübt wird. Die Sicherheitspolizei ist auch in Bereichen tätig, die der Verwaltungspolizei zuzurechnen sind. Im Unterschied zu den Verwaltungspolizeiorganen, die grundsätzlich durch Verfügung ein Rechtsverhältnis begründen und Massnahmen anordnen, tritt die Sicherheitspolizei durch konkretes, unmittelbares Handeln (sog. Realakte), welches die Gefahr vereiteln oder die Störung beheben soll, in Erscheinung. In gewissen Bereichen ist die Unterstützung der Verwaltungspolizei durch die Sicherheitspolizei spezialgesetzlich vorgesehen, so beispielsweise im Bauwesen (vgl. Art. 45 Abs. 3 BauG). Eine Unterstützungspflicht besteht aber auch in allen anderen Bereichen, in denen akute Gefährdungssituationen ein sofortiges Einschreiten nötig machen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hat in VGE vom 1. September 2008 (publiziert in BVR 2009 S. 82 ff.) entschieden, dass sich Massnahmen nur auf die (sehr unbestimmt gehaltene) sicherheitspolizeiliche Gene-
58 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 38 ralermächtigung in Art. 3 i.v.m. Art. 1 Abs. 1 Bst. a, b, c und Abs. 2 PolG stützen können, wenn bei ungehindertem Lauf der Dinge nach der allgemeinen Lebenserfahrung oder dem gesicherten Stand der Wissenschaft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter eintritt und keine Handhabe gestützt auf einen Spezialerlass besteht, um dieser Gefahr zu begegnen. Im konkreten Fall sah das Verwaltungsgericht ein Waffenerwerbs- und Waffenaufbewahrungsverbot gestützt auf das Polizeigesetz als unzulässig an, da die Waffengesetzgebung hinreichend Möglichkeiten für ein Einschreiten biete. 2. Gefährdung von Personen a. Im Allgemeinen Der Schutz vor Gefährdung von Leib und Leben gehört zu den zentralen Aufgaben der Sicherheitspolizei. Das Rechtsgut hat einen derart hohen Stellenwert, dass der Polizei bei einer ernsthaften Gefährdung kein Entschliessungsermessen mehr zukommt: BGE in ZBl , E.2 S. 546: Die tatsächliche Gewähr für die Sicherheit von Personen und von Eigentum muss im Rechtsstaat eines der ernsthaftesten Anliegen sein. Insbesondere gilt, dass die Polizei, wenn sie zur Intervention aufgefordert wird, weil eine Person in Gefahr ist, sofort auszurücken hat; für einen Ermessensentscheid, ob ein Ausrücken wohl nötig sei oder nicht, ist in diesen Fällen kein Raum. Liegt eine ernsthafte Gefahr vor, so ist die Kantonspolizei für die Durchführung der polizeilichen Massnahme zuständig. Die Gemeinden haben keine Aufgabe beim Vollzug (vgl. aber die Ausführungen zur Vollzugshilfe bei polizeilichen Interventionen unter AT, III.5.e.). Handelt ein kommunaler Angestellter dennoch, ist das Handeln allenfalls unter dem Blickwinkel der Notwehrhilfe (Art. 15 StGB) oder der Notstandshilfe (Art. 17 StGB) zu beurteilen. Die Zuständigkeit liegt grundsätzlich auch dann bei der Kantonspolizei, wenn die Gefahr für eine Person weniger gravierenden ist, z.b. bei einem Handgemenge. Hier scheint es aber nicht ausgeschlossen, dass ein kommunales Organ schlichtend eingreift. Den kommunalen Polizeiorganen ist die Ergreifung von polizeilichen Zwangsmassnahmen aber verwehrt (siehe dazu vorne AT, III.2). b. Häusliche Gewalt Polizeilich relevant sind Fälle von häuslicher Gewalt immer dann, wenn eine aktuelle Bedrohungslage für eine im Haushalt lebende Person (Paarbeziehungen, Verhältnis der Eltern zu ihren Kindern und das Geschwisterverhältnis) besteht. Ein Straftatbestand muss noch nicht erfüllt sein, vielmehr ist die Konfliktvermeidung und damit gerade die Verhinderung einer Straftat vordringliches Anliegen der sicherheitspolizeilichen Intervention. Wurde Gewalt angewendet, verfolgt die Kan-
59 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 39 tonspolizei als Gerichtspolizei die Straftaten, wobei die häusliche Gewalt seit dem Jahr 2004 von Amtes wegen verfolgt wird (sog. Offizialdelikt). Unter den Gewaltbegriff der häuslichen Gewalt fallen die physische Gewalt: verletzt eine Person in ihrer körperlichen Integrität (z.b. Ohrfeigen, Schläge mit Gegenständen, Würgeversuch); sexuelle Gewalt: erzwingt mit Gewalt, Drohungen und/oder Druck eine sexuelle Beziehung; psychische Gewalt: hat das Ziel, das Opfer zu erniedrigen (konstante Kontrolle, Belästigung, Erpressung, Drohungen, Einschüchterung oder rassistische Äusserungen). Da meist polizeiliche Massnahmen zu ergreifen sind (oder sich die Situation jedenfalls so entwickeln kann, dass solche plötzlich ergriffen werden müssen), fallen Interventionen bei häuslicher Gewalt in aller Regel in die Zuständigkeit der Kantonspolizei. Ist die Schwelle zu strafbaren Handlungen überschritten (in Frage kommen: Tätlichkeiten, Körperverletzung, Drohung, Hausfriedensbruch, Nötigung, Vergewaltigung, Inzest, sexuelle Handlungen mit Kindern, Vernachlässigung von Unterhaltspflichten, Verletzung der Fürsorge oder Erziehungspflicht, Freiheitsberaubung etc.) ist immer die Kantonspolizei zuständig (Art. 7 i.v.m. Art. 2 PolG). Polizeiliche Interventionen zielen nicht darauf ab, den Konflikt dauerhaft bewältigen zu können und nachhaltige Lösungen zu bieten. Es kann vielmehr nur darum gehen, die konkrete Situation zu entschärfen und Gefährdungen für Personen kurzbis mittelfristig zu vermeiden. Die Kantonspolizei verfolgt Straftaten und informiert die gewaltbetroffenen (Opfer) und gewaltausübenden Personen hinsichtlich der Beratungsangebote, der Schutzmassnahmen und der rechtlichen Mittel. Möglich ist weiter die Wegweisung (bezweckt das kurzfristige, in der Regel mündliche Wegschicken einer Person aus der gemeinsamen Wohnung) und die Fernhaltung (die in der Regel schriftliche Verfügung, längerfristig nicht mehr die gemeinsame Wohnung aufsuchen zu dürfen) der gewaltausübenden Person gemäss Art. 29a i.v.m. Art. 29 Abs. 1 PolG. Auch die Wegweisung und die Fernhaltung nach Art. 29a PolG sind polizeiliche Massnahmen, die nur von der Kantonspolizei ergriffen werden dürfen. Hat das Opfer innert 14 Tagen nach Erlass der Wegweisungs- und Fernhaltungsverfügung von der Wohnung ein Zivilgericht um Anordnung von Schutzmassnahmen ersucht, verlängert sich die Fernhaltung automatisch bis zum Entscheid, längstens aber um 14 Tage. Das Zivilgericht setzt die weggewiesene oder fern gehaltene Person sowie die anordnende Polizeibehörde unverzüglich über den Eingang des Gesuchs und den anschliessenden Entscheid in Kenntnis (Art. 29a Abs. 3 PolG). Mit der dauerhaften Bewältigung der Konfliktsituation haben sich häufig die Vormundschaftsbehörden sowie allenfalls die Zivilgerichte zu befassen (nebst den weiteren Stellen der Interventionskette). Liegt eine Gefährdung des Kindeswohls vor, haben bereits die erstintervenierenden Polizeiorgane eine Gefährdungsmeldung an die Jugendschutzbehörde einzureichen. Eine Gefährdung ist gegeben, sobald nach den Umständen die ernstliche Möglichkeit einer Beeinträchtigung des körperlichen, sittlichen oder geistigen Wohls des Kindes vorauszusehen ist. Gefährdungsmel-
60 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 40 dungen sind nicht an eine bestimmte Form gebunden. Sie sollten aber folgende Angaben enthalten: Personalien des Kindes, Personalien der Eltern oder Sorgeberechtigten, Kontaktadressen, möglichst sachliche Beschreibung der Ereignisse und Beobachtungen mit Zeit und Ort sowie Adressen von allfälligen Zeugen. Weiterführend zum Thema häusliche Gewalt: Für autonome Gesetzgebung der Gemeinden im Bereich der häuslichen Gewalt besteht kein Raum. Den Gemeinden steht es aber offen, Beratungsstellen zu führen. Diese werden nicht zu den Polizeiorganen der Gemeinde gezählt und haben keine Interventionsbefugnis. c. Nachbarstreitigkeiten Nachbarstreitigkeiten sind grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten. Grundartikel für die nachbarrechtlichen Ansprüche bildet Art. 684 ZGB. Art. 684 ZGB, Nachbarrecht, Art der Bewirtschaftung 1 Jedermann ist verpflichtet, bei der Ausübung seines Eigentums, wie namentlich bei dem Betrieb eines Gewerbes auf seinem Grundstück, sich aller übermässigen Einwirkung auf das Eigentum der Nachbarn zu enthalten. 2 Verboten sind insbesondere alle schädlichen und nach Lage und Beschaffenheit der Grundstücke oder nach Ortsgebrauch nicht gerechtfertigten Einwirkungen durch Rauch oder Russ, lästige Dünste, Lärm oder Erschütterung. Ansprüche sind beim Zivilgericht geltend zu machen. Denkbar sind die Beseitigungsklage oder die Schadenersatzklage gemäss Art. 679 ZGB sowie die Besitzesschutzklage auf Beseitigung, Unterlassen oder Schadenersatz gemäss Art. 928 ZGB, wobei das Klagerecht nur jener Person zukommt, welche in ihren Rechten verletzt ist. Kein Klagerecht haben die Polizeiorgane. Den Polizeiorganen kommen im Normalfall keine Zuständigkeiten bei der Erledigung von Nachbarstreitigkeiten zu, ausser sie werden vom Zivilrichter auf Antrag des Zivilklägers zur Durchsetzung beziehungsweise zum Vollzug privater Ansprüche aufgeboten (vgl. dazu AT, III.5.). Beispiele: Sicherheitspolizeiliches Einschreiten ist nicht angebracht, wenn - grosse Skulpturen im Garten aufgestellt werden, welche das Nachbargrundstück beschatten, - eine Person sein Grundstück unerlaubter Weise ständig über das Grundstück des Nachbarn betritt (ist das Grundstück umfriedet, kann dies aber den Straftatbestand des Hausfriedensbruchs gemäss Art. 186 StGB erfüllen), - Bäume oder Sträucher über die Grundstücksgrenze hinaus ragen, - Haustiere im Garten von Nachbarn herumstreunen. Weiterführend und das Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichem und zivilrechtlichem Immissionsschutz darstellend: BGE 132 III 49. Zur Durchsetzung der Nacht- und Sonntagsruhe siehe sogleich unter I.6.
61 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 41 Falls Nachbarstreitigkeiten derart eskalieren, dass Personen gefährdet werden, gilt das unter a. (Gefährdung von Personen im Allgemeinen) Gesagte. d. Schwere Drohungen Schwere Drohungen erfüllen den Straftatbestand von Art. 180 StGB. Die Drohung braucht dabei nicht ernst gemeint, sondern nur nach der Vorstellung des Täters wirksam zu sein (BGE 79 IV 64). Bei Drohungen hängt die Möglichkeit polizeilicher Intervention davon ab, ob nach Ansicht der Kantonspolizei eine unmittelbare Gefährdung besteht. Wird der Nachteil für die ferne Zukunft angedroht, ist eine sicherheitspolizeiliche Intervention nicht zulässig, da sich die Gefahr noch nicht genügend konkretisiert hat. Ist tatsächlich von einer Gefahr auszugehen, gilt das unter a. (Gefährdung von Personen im Allgemeinen) Gesagte; zuständig ist diesfalls ausschliesslich die Kantonspolizei. Der Bedrohte kann Anzeige und Strafantrag bei der Kantonspolizei oder bei der Staatsanwaltschaft einreichen (Art. 301 i.v.m. Art. 12 StPO). Die Gemeinde darf selbst keine Sanktionen aussprechen. Hinweise: - Einen besonderen Straftatbestand erfüllen Drohungen gegen kommunale und kantonale Angestellte, welche öffentliche Aufgaben wahrnehmen (Art. 285 StGB). Es handelt sich dabei im Gegensatz zu Art. 180 StGB nicht um ein Antragsdelikt, sondern um ein Offizialdelikt. Bei Drohungen gegen Verwaltungsangestellte kann im Übrigen die Fachstelle Gewalt und Drohung der Kantonspolizei um Rat angegangen werden. - Die nicht konkretisierte Androhung von Gewalt stellt noch keinen Haftgrund dar und ist für sich auch noch kein Grund für eine fürsorgerische Freiheitsentziehung. Dies steht mitunter in Widerspruch zu Erwartungen der Öffentlichkeit, die bei Gewalttaten, welche vorgängig vage angedeutet wurden, nicht versteht, weshalb die Behörden nicht früher eingeschritten sind. e. Szenenbildung Unter Szenenbildung wird hier das Ansammeln von randständigen Personen im öffentlichen Raum verstanden. Darunter fallen Alkoholkranke, Drogensüchtige aber auch Personen, welche rechts- oder linksradikalen Gruppierungen zuzuordnen sind. Wo Strafrechtsnormen verletzt werden egal ob Bestimmungen des Kernstrafrechts (z.b. rassistische Äusserungen) oder des Nebenstrafrechts (z.b. Verstösse gegen das Betäubungsmittelgesetz), liegt die Zuständigkeit zur gerichtspolizeilichen Verfolgung der Straftaten bei der Kantonspolizei (Art. 7 i.v.m. Art. 2 PolG). Nicht jede Szenenbildung hat eine Verletzung von Strafrechtsnormen zum Zweck oder die tatsächliche Gefährdung für konkrete polizeiliche Schutzgüter zur Folge. Zur Wahrung des (subjektiven) Sicherheitsgefühls der Bürgerinnen und Bürger besteht aber häufig dennoch das Bedürfnis, eine solche Szene aufzulösen. In diesen Fällen ist ein Einschreiten der Kantonspolizei zulässig, wenn aufgezeigt werden
62 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 42 kann, inwiefern die öffentliche Ordnung gefährdet ist (vgl. BGE 132 I 49, wonach ein begründeter Verdacht bestehen muss, dass Personen, die der Ansammlung zugehören, die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden oder stören). Die Auflösung der Szene erfolgt über den Wegweisungsartikel von Art. 29 Abs. 1 Bst. b PolG. Da es sich dabei um politisch heikle Entscheidungen handelt, wird die Kantonspolizei regelmässig mit den Gemeinden das Vorgehen absprechen. Bei grossen Gemeinden, die mit der Kantonspolizei einen Vertrag nach Art. 8 Abs. 1 PolG abgeschlossen haben, kann die Einflussnahme der Gemeinde auf solche Entscheide auch vertraglich vereinbart werden. Neben den sicherheitspolizeilichen Aspekten ist bei allen Ansammlungen von Personen auf öffentlichem Grund das öffentliche Sachenrecht zu beachten (siehe B. I. und insbesondere B. I.2.f.). Hinweis: Der in der Sache einschlägige BGE 132 I 49 (Wegweisungsverfügung betr. Alkiszene im Bahnhof Bern) ist unter altem Recht ergangen, als die Gemeinden noch zuständig zum Erlass solcher Verfügungen waren. Der Raum für eigenständiges kommunales Polizeirecht zur Vermeidung von Szenenbildungen ist neben Art. 29 PolG sehr begrenzt. Bestimmungen sind überdies meist aus Sicht der Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV) und dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 BV) heikel. Es wird deshalb vom Erlass eigener Bestimmungen auf kommunaler Ebene abgeraten. Vgl. zu den Botellónes und belästigenden Ansammlungen von Personen auf öffentlichem Grund mit erheblichem Publikumsverkehr aber BT, B. I.2.g. und I.2.f. Hinweis: Soweit gegen Szenenbildungen über das öffentliche Sachenrecht vorgegangen wird (vgl. Art. 68 und 93 Strassengesetz), liegt der Fokus der staatlichen Handlung nicht auf der Gefährdung von Personen, sondern der Koordination der Nutzung des öffentlichen Grundes. f. Jugendschutz Unter dem Begriff Jugendschutz werden Massnahmen zum Schutz der Jugendlichen vor gesundheitlichen und sittlichen Gefahren zusammengefasst. Jugendschutz ist kein ausschliesslicher Bereich der Sicherheitspolizei, die Sicherheitspolizei kann aber aus Gründen des Jugendschutzes tätig werden. Die Adressaten von Massnahmen zum Jugendschutz sind in der Regel Warenhäuser, Gastwirtschaftsbetriebe, Betreiber von Spielsalons usw. Die entsprechenden Jugendschutzbestimmungen finden sich in der Spezialgesetzgebung, namentlich im Gastgewerbegesetz. Verstösse werden primär durch die kommunalen Polizeiorgane verfolgt. Auch das Strafgesetzbuch enthält eine Reihe von Strafbestimmungen, welche den Zugang zu gesundheits- oder sittengefährdendem Material für Jugendliche erschweren soll. Beispiele: - Art. 13 KStrG: Wer einem Jugendlichen unter 18 Jahren Spirituosen oder Tabak, respektive einem Jugendlichen unter 16 Jahren alkoholische Getränke abgibt, ohne dass ihm die elterliche Sorge zusteht, wird mit Busse bestraft. - Art. 136 StGB: Verabreichen gesundheitsgefährdender Stoffe (z.b. Alkohol oder Betäubungsmittel) an Kinder wird mit Freiheitsstrafe bis 3 Jahre oder Geldstrafe bestraft. - Art. 197 StGB: Überlassen oder Zugänglichmachen von pornographischem Material an Kinder wird mit Freiheitsstrafe oder Geldstrafe bestraft.
63 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 43 Jugendschutzmassnahmen können sich aber auch direkt an die Jugendlichen richten. Art. XY Jugendschutz 1 Kindern und Jugendlichen unter 16 Jahren ist der Konsum von alkoholischen Getränken und das Rauchen im öffentlichen Raum untersagt. 2 Bei wiederholtem Verstoss gegen Abs. 1 können unter Beachtung der Strafmündigkeit Bussen bis Fr ausgesprochen werden. 3 Bei Widerhandlungen gegen Abs. 1 werden die Sorgeberechtigten der Kinder und Jugendlichen informiert. Einige Gemeinden haben Regelungen erlassen, welche das Aufhalten von Jugendlichen im öffentlichen Raum nach einer bestimmten Zeit untersagen. Solche Bestimmungen sind zwar im Grundsatz zulässig, bei der Ausgestaltung der Normen sind aber alle auf dem Spiel stehenden Interessen zu berücksichtigen und abzuwägen. So ist namentlich zu beachten, dass mit einer solchen Bestimmung ein Eingriff in die persönliche Freiheit der Jugendlichen verbunden ist, der nach Art. 36 BV im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein muss. Art. XY Jugendschutz 1 Kinder und Jugendliche unter 14 Jahren dürfen sich zwischen 22 Uhr und 6 Uhr nur in Begleitung ihrer Sorgeberechtigten oder berechtigter Aufsichtspersonen im öffentlichen Raum aufhalten. 2 Ausgenommen ist der Heimweg nach einem für Kinder zugelassenen Anlass wie Kino oder Sportveranstaltung. 3 Die Sorgeberechtigten können von den Polizeiorganen aufgefordert werden, die unter ihrer Obhut stehenden Kinder, die nach 22 Uhr im öffentlichen Raum angetroffen werden, vor Ort abzuholen. Sorgeberechtigte, welche einer solchen Aufforderung nicht nachkommen, können mit einer Busse bis Fr bestraft werden. Hinweise: - Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat ein nächtliches Ausgehverbot ab 22 Uhr für schulpflichtige Jugendliche in der Gemeinde Dänikon aufgehoben, da es der Ansicht war, ein solches greife in unverhältnismässiger Weise in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit der Jugendlichen ein. Für die Gemeinden im Kanton Bern hat dieses Urteil keine präjudizierende Bedeutung, es kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass das Verwaltungsgericht Bern im Beschwerdefall ähnliche Überlegungen anstellen würde. - Eine Strafandrohung an die Sorgeberechtigten für den Fall der Widerhandlung gegen Abs. 1 des aufgeführten Normbeispiels ist unzulässig, da dies dem Verschuldensprinzip widersprechen würde (vgl. AT, III.6.a.). Scheint das Kindeswohl gefährdet namentlich wenn sich die Eltern nicht um das Kind kümmern ist bei der Vormundschaftsbehörde eine Gefährdungsmeldung einzureichen. Begehen Jugendliche Straftaten (Sachbeschädigung, Betäubungsmittelkonsum, Verletzung der Strassenverkehrsvorschriften), ist die Schweizerische Jugendstrafprozessordnung (JStPO) anwendbar.
64 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden Gefährdung von Sachen und Forderungen a. Gefährdung von Sachen und Forderungen im Allgemeinen Das Eigentum an Sachen zählt zu den Polizeischutzgütern. Werden Eigentumsrechte gefährdet (Einbruch, Diebstahl, Sachbeschädigung), sind die Voraussetzungen für polizeiliches Einschreiten erfüllt. Bei geringen Störungen haben die Polizeiorgane aber ein weit gehendes Entschliessungsermessen (siehe dazu die Ausführungen zum Opportunitätsprinzip unter AT, II.2.b.). Im Gegensatz dazu sind Forderungen keine Güter, deren Gefährdung normalerweise polizeilichen Schutz rechtfertigen. Obligatorische Ansprüche sind auf dem Wege des Zivilprozesses bei den ordentlichen Gerichten geltend zu machen (SCHWEGLER, in: Müller/Feller, S. 261). Nur ausnahmsweise kann polizeiliches Einschreiten gestützt auf Art. 1 Abs. 2 PolG angezeigt sein (siehe dazu sogleich unter 3.c.). b. Vandalenakte Die blinde Zerstörungswut, der sog. Vandalismus, stellt eine erhebliche Gefährdung der Eigentumsrechte von Staat und Privaten dar. Bei Interventionen werden die Polizeiorgane regelmässig polizeiliche Massnahmen ergreifen müssen. Die Zuständigkeit liegt deshalb bei der Kantonspolizei. Ein Entschliessungsermessen besteht wegen der erheblichen Störung im Normalfall nicht. c. Polizeiliches Handeln zum Schutz obligatorischer Rechte Polizeiliches Handeln ist nur ausnahmsweise zum Schutz obligatorischer Rechte zulässig. Art. 1 Abs. 2 PolG Der Schutz privater Rechte obliegt den Polizeiorganen des Kantons und der Gemeinden nur, wenn deren Bestand glaubhaft gemacht wird, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne polizeiliche Hilfe die Ausübung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden würde. Diese Bestimmung ist für Gemeinden in der Praxis kaum von Relevanz, Anwendungsfälle von gewisser Wahrscheinlichkeit sind nicht ersichtlich. Namentlich in folgenden Fällen ist polizeiliches Einschreiten nicht zulässig: Annahmeverweigerung bestellter Waren: Werden bestellte Waren nicht angenommen, gerät der Käufer in Annahmeverzug. Dies hat zivilrechtliche Folgen; insbesondere dann, wenn es sich um verderbliche Waren handelt (vgl. Art. 91 ff. OR). Es ist aber nicht denkbar, dass dieser Tatbestand polizeiliches Handeln rechtfertigen kann: Die Polizeiorgane von Kanton und Gemeinden haben keine Zuständigkeit. Zahlungsweigerung eines Schuldners: Gläubiger haben ihre Forderungen gegenüber Schuldnern auf dem Zivilweg einzufordern. Weigert sich ein Schuldner zu zahlen, stehen dem Gläubiger die Mittel des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts zur Verfügung. Betreibungen sind beim zuständigen Betreibungsamt einzureichen. Dieses orientiert über das Verfahren. Die Polizeiorgane des Kantons und
65 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 45 der Gemeinden haben kein Recht, einem Gläubiger bei der Eintreibung von Geldforderungen zu helfen, es sei denn, sie werden dazu von den Schuldbetreibungs- und Konkursbehörden aufgefordert. Die Aufgaben der kommunalen Polizeiorgane im Betreibungsverfahren sind also auf die Amts- und Vollzugshilfe (insbesondere Zustellung des Zahlungsbefehls) beschränkt. Nachbesserung oder Ersatz gelieferter Ware: Sind gelieferte Waren mangelhaft, so hat der Käufer/Mieter ein Recht auf Nachbesserung oder Ersatz der Ware. Dieses kann aber nicht mit Hilfe der Polizei geltend gemacht werden, sondern nur über den Zivilweg. Es ist beispielsweise ausgeschlossen, mit Hilfe der Polizei in das Lager des Verkäufers einzudringen, um dort eine Ersatzware zu behändigen. Arrestierungen: Bei Vorliegen einer der in Art. 271 SchKG (SR 281.1) aufgelisteten Gründe (namentlich wenn der Schuldner keinen festen Wohnsitz hat, Anstalten zur Flucht trifft oder sich auf Durchreise befindet) kann der Gläubiger einer fälligen Forderung, soweit diese nicht durch ein Pfand gedeckt ist, Vermögensstücke des Schuldners mit Arrest belegen lassen. Zuständig für die Arrestbewilligung ist das Zivilgericht. Die Polizeiorgane dürfen nicht von sich aus tätig werden und Gegenstände arrestieren. Wurde vom Gericht ein Arrest verfügt, sind die Polizeiorgane aber im Rahmen der Amtsund Vollzugshilfe tätig. Mietstreitigkeiten: Die Ausweisung aus einer Wohnung (Exmission) ist nur auf gerichtliche Anordnung hin möglich. Die Polizeiorgane dürfen nicht auf Anfrage des Vermieters einen säumigen Mieter der Wohnung verweisen. Wurde vom Gericht die Exmission verfügt, sind die Polizeiorgane aber im Rahmen der Amts- und Vollzugshilfe tätig. 4. Sofortmassnahmen bei Katastrophen und Unfällen Die Pflicht zur Ergreifung von Sofortmassnahmen bei Katastrophen und Unfällen wird im PolG als eigenständige Aufgabe der Sicherheitspolizei genannt (Art. 1 Abs. 1 Bst. c i.v.m. Art. 3 Abs. 1 PolG). Die eigentliche Bewältigung von Katastrophen und Unfällen ist aber Sache der Feuerwehr, des Zivilschutzes und des Sanitätsdienstes. Der Polizei auch wenn Art. 27 Kantonales Bevölkerungsschutz- und Zivilschutzgesetz (KBZG, BSG 521.1) von den Polizeiorganen des Kantons und der Gemeinde spricht ist hier in der Praxis an die Kantonspolizei zu denken obliegen erste Koordinationsmassnahmen und sie unterstützt die anderen Rettungskräfte (SCHWEGLER, in: Müller/Feller, S. 261; Art. 27 Abs. 1 und 2 KBZG). Art. 27 Abs. 3 KBZG enthält darüber hinaus einen Katalog mit Zuständigkeiten der Kantonspolizei, wobei abweichende vertragliche Vereinbarungen (zwischen Kanton und Gemeinden) vorbehalten werden. 5. Gefährdung der Umwelt Nach Art. 1 Abs. 1 Bst. a PolG trifft die Polizei Massnahmen, um konkrete Gefährdungen für die Umwelt abzuwehren oder eingetretene Störungen zu beseitigen. Meist steht hinter dem Umweltschutz das Interesse am Schutz der menschlichen Gesundheit (z.b. Gewässerschutz, Abfallentsorgung, Emissionen). Es ist aber auch denkbar, dass ein abstraktes Interesse der Natur geschützt wird (z.b. Massnahme bei unzulässiger Benützung des Waldes oder zum Schutz der Wildtiere). Im Bereich des Umweltschutzes hat das polizeiliche Subsidiaritätsprinzip besondere Bedeutung. Die Sicherheitspolizei handelt nur, wenn eine unmittelbare Gefahr für die Umwelt besteht. Sonst sind es die ordentlichen Verwaltungsstellen, die für den Vollzug der verwaltungsrechtlichen Bestimmungen zuständig sind (siehe hin-
66 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 46 ten B. IV.). Verwaltungseinheiten handeln dabei in der Regel durch Verfügung, Organe der Sicherheitspolizei durch Realakt. Hinweis: Davon zu unterscheiden sind die gerichtspolizeilichen Tätigkeiten der Kantonspolizei im Bereich des Umweltschutzes. Gehen Anzeigen ein oder erhält die Kantonspolizei Kenntnis von Verstössen gegen die Strafbestimmungen der Umweltschutzgesetzgebung, hat sie die erforderlichen gerichtspolizeilichen Abklärungen vorzunehmen. Diese münden regelmässig in einer Anzeigeerstattung bei der Staatsanwaltschaft, jedenfalls soweit nicht ausnahmsweise das Ordnungsbussenverfahren Anwendung findet. Beispiele für unmittelbare Gefährdungen der Umwelt: - Ölunfall/Versickern gefährlicher Flüssigkeiten. Werden durch Mineralöl oder andere gefährliche Flüssigkeiten unter- oder oberirdische Gewässer gefährdet oder geschädigt, ist dies unverzüglich der örtlichen Feueralarmstelle oder dem nächsten Polizeiposten zu melden. Die Interventionen durch die Ölwehr werden in der Verordnung über die Gewässerschutzmassnahmen bei Verlust von Mineralöl und andern gefährlichen Flüssigkeiten (Ölwehrverordnung; BSG 821.2) detailliert geregelt. Art. 13 der Ölwehrverordnung bestimmt, dass bei jedem Ölwehrunfall die zuständigen Polizeiorgane beizuziehen sind, welche untersuchen, ob strafbares Verhalten vorliegt. Da es sich dabei um gerichtspolizeiliche Abklärungen handelt, liegt die Zuständigkeit bei der Kantonspolizei. - Gesundheitsgefährdende Emissionen. Übermässige Emissionen sind regelmässig entweder ein zivilrechtliches (vgl. Nachbarrecht, hiervor unter I.2.c.) oder ein verwaltungspolizeiliches Problem (vgl. Umweltschutz BT, B. IV.). Nur in Ausnahmefällen, etwa wenn Emissionen direkte Gesundheitsschäden zur Folge haben können, ist die Sicherheitspolizei zur Intervention aufgerufen, wobei dem Opportunitätsprinzip eine grosse Bedeutung zukommt (z.b. unzulässiges Verbrennen von Kunststoffabfällen). 6. Ruhestörungen im Besonderen Die öffentliche Ruhe hat als polizeiliches Schutzgut zwei Teilgehalte. Einerseits wird darunter die Abwesenheit öffentlicher Unruhen und Gewalttätigkeiten verstanden. Diesfalls geht es um nichts anderes als die Abwehr von Gefahren für die klassischen Polizeigüter wie Leib, Leben, Eigentum. Andererseits meint die öffentliche Ruhe aber auch die Abwesenheit von Lärmemissionen. Sie soll dem menschlichen Bedürfnis nach Erholung und letztlich dem Gesundheitsschutz dienen. Die einzelnen Lärmemissionen stellen jedoch keine Gefahr dar, welche sicherheitspolizeiliches Einschreiten per se rechtfertigen. Vielmehr ist die spezialgesetzliche Bekämpfung von schädlichen Umwelteinwirkungen eine Aufgabe, die in erster Linie den Verwaltungs(polizei)organen zukommt. Ein Einschreiten der Sicherheitspolizei bei Lärmemissionen ist aber möglich, wenn Ruhestörungen nicht von der Umweltschutzgesetzgebung erfasst werden (REINHARD, S. 80) dies betrifft die nachfolgend unter a. bis c. aufgelisteten Fälle, oder die Lärmemissionen derart hoch sind, dass bereits nach kurzer Zeit gesundheitsschädliche Wirkungen zu erwarten sind. Hinweis: Davon zu unterscheiden sind die gerichtspolizeilichen Tätigkeiten der Kantonspolizei, wenn Strafbestimmungen der Umweltschutzgesetzgebung verletzt werden. Zur Bekämpfung der durch die Umweltschutzgesetzgebung erfassten Tatbestände siehe BT, B.IV. Vgl. zudem die kantonale Lärmschutzverordnung (KLSV; BSG ), welche sich gemäss Art. 1 KLSV einerseits auf das Umweltschutzrecht und andererseits auch auf das kantonale Polizeigesetz stützt.
67 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 47 a. Nachtruhestörung Nachtruhestörungen bilden einer der Hauptgründe für polizeiliches Einschreiten. Dem Opportunitätsprinzip kommt bei Nachtruhestörungen grosse Bedeutung zu: das Ermessen der Polizeiorgane, ob eingeschritten werden soll, geht hier sehr weit. Dies auch deshalb, weil gegen Nachtruhestörungen häufig zivilrechtlich vorgegangen werden kann. Wenn ein Nachbar regelmässig bis tief in die Nacht laut Musik hört oder fernsieht, sind reklamierende Anwohner auf den Zivilweg zu verweisen (siehe dazu vorne I.2.c.). Gleiches gilt grundsätzlich, wenn ein Nachbar regelmässig bis spät in die Nacht Feste feiert oder handwerklich tätig ist; hier ist ein polizeiliches Einschreiten im Einzelfall aber eher möglich. Die Zuständigkeit für Interventionen bei Nachtruhestörungen liegt so lange bei den kommunalen Polizeiorganen, als mit der behördlichen Aufforderung zur Ruhe, respektive mit Schlichten und Vermitteln der ordnungsgemässe Zustand wieder hergestellt werden kann. Die Kantonspolizei ist diesfalls nicht beizuziehen. Falls solches Tätigwerden keinen Erfolg hat, oder die Umstände auf eine Gefahr für die kommunalen Polizeiorgane schliessen lassen (z.b. bei Personen, die radikalen Gruppierungen zuzuordnen sind), fällt die Zuständigkeit an die Kantonspolizei, welche zum Ergreifen von polizeilichen Zwangsmassnahmen ermächtigt ist. Das übergeordnete Recht lässt offen, von wann bis wann die Nachtruhe gilt. Hier können die Gemeinden eine klärende Bestimmung erlassen. Art. XY Nachtruhe Zwischen und Uhr darf kein Lärm verursacht werden. Hinweis: Beim Erlass solcher Bestimmungen ist auf religiöse Gebräuche und Sitten (z.b. Glockenläuten, Morgengebet) Rücksicht zu nehmen. Die dargestellte Bestimmung sollte aber gerichtlicher Überprüfung standhalten. Das Gesetz über das kantonale Strafrecht stellt die Nachtruhestörung unter Strafe, wobei bei leichten Fällen das Ordnungsbussenverfahren zur Anwendung kommt: Art. 12 KStrG (BSG 311.1), Nachtruhestörung, unanständiges Benehmen Mit Busse bis zu 1000 Franken wird bestraft, wer a. andere zur Nachtruhezeit durch übermässigen Lärm stört, b. sich öffentlich ein unanständiges Benehmen zuschulden kommen lässt. Anhang zu Art. 1, B Ziff. 4 Verordnung über die Ordnungsbussen (Kantonale Ordnungsbussenverordnung, KOBV; BSG ) Leichte Fälle von Nachtruhestörung und des unanständigen Benehmens (Art. 12 des Gesetzes über das kantonale Strafrecht [KStrG; BSG 311.1]), a. Nachtruhestörung 90.- b. unanständiges Benehmen ohne Nachtruhestörung 90.- c. unanständiges Benehmen mit Nachtruhestörung 180.-
68 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 48 Das Recht zur Erhebung von Ordnungsbussen steht nur der Kantonspolizei zu. Den Gemeinden ist es untersagt, ihre Bestimmungen zur Nachtruhe mit einer eigenen Strafandrohung zu versehen. Hinweis: Einige Gemeinden haben Normen zum Betriebs- und Wohnlärm erlassen. Soweit darin auch nächtlicher Wohn- bzw. Betriebslärm geregelt wird, kann jedenfalls eine Widerhandlung gegen eine solche Bestimmung nicht gestützt auf Art. 58 GG von der Gemeinde selbst gebüsst werden, da diese Fälle von Art. 12 Bst. a KStrG abgedeckt werden. Solche Reglemente haben aber hinsichtlich der Definition des verpönten Lärms und des Taglärms einen selbständigen Regelungsgehalt. b. Störung der Mittagsruhe Die Mittagsruhe ist weder durch eidgenössisches noch durch kantonales Recht vorgegeben. Ohne Regelung im kommunalen Recht gilt deshalb während den Mittagsstunden keine besondere Einschränkung für Tätigkeiten mit Lärmemissionen. Auch hier bleibt aber bei Nachbarstreitigkeiten der Zivilweg offen (siehe vorne unter I.2.c.). Für Gemeinden besteht meist kein Bedarf, die Mittagsruhe speziell zu regeln, zumal die meisten Lärmprobleme über den Weg der Zivilgerichtsbarkeit gelöst werden können. Rechtlich betrachtet können die Gemeinden aber Normen zur Mittagsruhe erlassen. Diesfalls dürfte es sinnvoll sein, durch eine beispielhafte Aufzählung der untersagten Tätigkeiten das Verhalten der Normadressaten zu steuern und gleichzeitig Auslegungsstreitigkeiten vorzubeugen. Erlässt die Gemeinde eine Bestimmung über die Mittagsruhe, wird diese in aller Regel mit einer Strafandrohung bei Missachtung ergänzt. Es handelt sich dabei um eine kommunale Strafbestimmung im Sinne von Art. 58 GG. Die Gemeinde ist befugt, die Strafe auszusprechen und den Bussenbetrag selbst in Rechnung zu stellen (siehe dazu hinten A. III.4.). Art. XY Mittagsruhe 1 Zwischen und Uhr ist die Mittagsruhe zu beachten. 2 Während der Mittagsruhe sind lärmige Haushalts- und Gartenarbeiten, wie Staubsaugen, Rasenmähen und Häckseln, sowie die Belästigung durch laute Benützung von Radio-, Fernseh- oder Tonwiedergabegeräten und durch Musizieren, Singen oder allgemeinen Wohnlärm untersagt. 3 Verstösse gegen die Mittagsruhe werden mit Busse bis zu Fr bestraft.
69 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 49 c. Störung der Sonntagsruhe An Sonntagen und öffentlichen Feiertagen ist gemäss Art. 3 des Gesetzes über die Ruhe an öffentlichen Feiertagen (BSG 555.1) jede Tätigkeit untersagt, welche Gottesdienste stört oder sonst wie die Ruhe erheblich beeinträchtigt (vgl. auch Art. 47 KV). Dazu zählen auch der Hausierhandel und der Verkauf durch Verkaufswagen. An den hohen Festtagen (Karfreitag, Ostern, Auffahrt, Pfingsten, Eidgenössischer Dank-, Buss- und Bettag, Weihnachten) sind überdies sportliche Veranstaltungen, Schiessübungen, Schützen-, Gesangs- und ähnliche Feste, grosse Konzerte im Freien, Schaustellungen, öffentliche Spiele um Geld und Geldeswert, das Offenhalten von Spielsalons sowie andere grosse, nicht religiöse Veranstaltungen verboten (Art. 4). Ausnahmen bestehen für traditionsreiche Anlässe. Hinweis: Als traditionsreich gelten Anlässe erst, wenn sie langandauernd, das heisst seit etlichen Jahren durchgeführt werden. Welche Anlässe darunter fallen, bestimmt die Gemeinde, wobei ihr dabei ein erheblicher Ermessensspielraum zukommt. Es empfiehlt sich eine gewisse Zurückhaltung bei erst in jüngerer Vergangenheit aufgekommen Veranstaltungen. In jedem Fall muss die Bestimmung willkürfrei und rechtsgleich angewandt werden. Als Richtgrösse mag gelten, dass Veranstaltungen, die in diesem Jahrtausend erstmals durchgeführt wurden, kaum als traditionell angesehen werden können. Die Gemeinden können für Anlässe an öffentlichen Feiertagen, nicht aber an hohen Festtagen, unter Beachtung der Grundsätze gemäss Art. 7 des Gesetzes, Ausnahmen bewilligen. Das Gesetz über die Ruhe an öffentlichen Feiertagen gilt nicht für Betriebe, die dem Gastgewerbegesetz unterstehen (Art. 5 Abs. 1). Siehe dazu BT, B. II.1.c. Der Vollzug des Gesetzes obliegt den Gemeinden. Sie können gemäss Art. 9 Abs. 1 Reglemente über die Durchführung der Gesetzesbestimmungen erlassen, soweit das Gesetz einen Sachverhalt nicht abschliessend geregelt hat. So steht es ihnen namentlich zu, die verbotenen Tätigkeiten zu konkretisieren. Art. XY Sonntagsruhe 1 Es gelten die kantonalen Bestimmungen zur Sonntagsruhe. 2 An Sonntagen und öffentlichen Feiertagen sind das Musizieren, das Singen, und die Tonwiedergabe mit Lautsprechern verboten, wenn die Nachbarschaft gestört wird und die Ausübung der Tätigkeit keinen besinnlichen oder religiösen Charakter aufweist. 3 Der Betrieb von Rasenmähern, Häckslern und anderen lärmintensiven Gartengeräten an Sonntagen und öffentlichen Feiertagen sind verboten. Ausnahmen bilden der Ostermontag, Pfingstmontag, sowie der Bundesfeiertag, soweit dieser nicht auf einen Sonntag fällt. Die Verletzung der Sonntagsruhe sowie der darauf gestützten (kommunalen) Verfügungen werden gemäss Art. 11 des Gesetzes mit Busse bestraft. Die Erledigung im Ordnungsbussenverfahren ist nicht vorgesehen. Die Gemeinde hat Anzeige bei der Kantonspolizei oder direkt bei der Staatsanwaltschaft (ordentliche Strafverfolgungsbehörden) einzureichen. Für eigenständiges kommunales Strafrecht im Sinne von Art. 58 GG besteht kein Raum.
70 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden Sicherheit an Sportveranstaltungen Grundsätzlich handelt es sich bei der Gewährleistung der Sicherheit an Sportveranstaltungen soweit die privaten Veranstalter nicht selbst dafür zu sorgen haben um eine Aufgabe, die in die Zuständigkeit der Kantonspolizei fällt. Dies gilt sowohl für die unmittelbare Intervention (Einschreiten bei Ausschreitungen), als auch für die Massnahmen gemäss Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (insbesondere für das Rayonverbot gemäss Art. 4 und die Meldeauflage gemäss Art. 6 des Konkordats), zumal die Einführungsverordnung die Zuständigkeiten für deren Verhängung in Art. 2 explizit der Kantonspolizei zuweist. Hinweis: In einigen Gemeinden findet vor der Durchführung grosser Sportveranstaltungen (namentlich Fussballspielen der Super League) eine sog. Kolaudation statt, bei der namentlich die Einhaltung sicherheitspolizeilicher und baupolizeilicher Vorgaben kontrolliert wird. Eine solche Kolaudation ändert nichts an der Verantwortlichkeit des Veranstalters. 8. Präventionsarbeit a. Patrouillentätigkeit Sicherheitspolizeiliche Präventionsarbeit erscheint in der Regel als Patrouillentätigkeit. Es geht darum, Präsenz zu zeigen, zu beobachten und allenfalls Meldung zu erstatten. In diesem Bereich besteht eine parallele Zuständigkeit der Gemeinden und des Kantons. Das Subsidiaritätsprinzip schliesst Präventionstätigkeiten der Kantonspolizei nicht aus. Es gilt aber zu beachten, dass kommunale Polizeipatrouillen die Bezeichnungen Polizei und Police weder auf Fahrzeugen noch auf ihrer Kleidung verwenden dürfen, keine Uniformen tragen dürfen, die mit jener der Kantonspolizei zu verwechseln sind (massgebend für die Frage nach der Verwechslungsgefahr ist die Laiensicht des Bürgers und nicht jene von Behörden), bei der Feststellung von Ordnungswidrigkeiten keine polizeilichen Zwangsmassnahmen ergreifen dürfen. Dies gilt selbstverständlich auch, wenn die Patrouillentätigkeit von der Gemeinde an eine private Sicherheitsunternehmung ausgelagert wird. Da bei Ordnungswidrigkeiten ein Eingreifen kommunaler Polizeiorgane unzulässig ist (dies gilt jedenfalls dann, wenn mehr als nur schlichtend eingegriffen wird), dürfte es sinnvoll sein, diese Patrouillentätigkeit vertraglich an die Kantonspolizei zu übertragen. Die Festlegung von Zeit und Ort der Patrouillentätigkeit ist diesfalls Verhandlungssache zwischen den Parteien. Freilich wird die Kantonspolizei keine Verpflichtungen eingehen, die sie bei ihrer allgemeinen Aufgabenerfüllung einschränken können.
71 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 51 Wenden die Organe der Gemeinde (oder Mitarbeiter von privaten Sicherheitsunternehmungen, denen die Patrouillentätigkeit übertragen wurde) Gewalt an, so ist ihr Verhalten unter dem Blickwinkel der Notwehrhilfe (Art. 15 StGB) oder der Notstandshilfe (Art. 17 StGB) gerechtfertigt, soweit durch die Intervention eine Straftat verhindert wurde. Die systematische Anwendung der Notwehr- und Notstandshilfe durch kommunale Polizeiorgane ist aber rechtsstaatlich äusserst problematisch. Schlicht unzulässig wäre es, wenn einer privaten Sicherheitsunternehmung die Patrouillentätigkeit mit der Pflicht zum Eingreifen bei Ordnungswidrigkeiten gestützt auf Art. 15 und Art. 17 StGB vertraglich überbunden würde. b. Elektronische Überwachung des öffentlichen Raumes Die elektronische Überwachung des öffentlichen Raums durch Bild- und Tonaufzeichnungsgeräte wird durch Art. 51 ff. PolG und die Verordnung über den Einsatz von Videoüberwachungsgeräten bei Massenveranstaltungen und an öffentlichen Orten (Videoverordnung, VidV; BSG ) geregelt. Die Kantonspolizei hat eine umfangreiche Dokumentation inkl. Mustergesuche und Checklisten ausgearbeitet, welche unter heruntergeladen werden kann (siehe im Übrigen auch die BSIG-Information 5/551.1/9.1). Vorliegend geht es darum, einen Überblick über die rechtlichen Fragestellungen in Zusammenhang mit der Videoüberwachungen des öffentlichen Raums zu verschaffen. Bei der elektronischen Überwachung des öffentlichen Raums ist nach folgenden Kategorien zu differenzieren: Öffentliche Veranstaltungen und Kundgebungen. Die Zuständigkeit, in Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen und Kundgebungen Personen oder Personengruppen sowie deren Äusserungen auf Bild- und Tonträger aufzunehmen, kommt ausschliesslich der Kantonspolizei zu (zu den Voraussetzungen siehe Art. 51 PolG und Art. 3 ff. VidV). Die Gemeinden haben daher neben den allgemeinen Steuerungsmöglichkeiten (vgl. AT, III.3.) rechtlich grundsätzlich keine Zuständigkeiten bei der elektronischen Überwachung von Veranstaltungen und Kundgebungen. Die Kantonspolizei ist aber darauf angewiesen, dass die Gemeinden ihr Veranstaltungen und Kundgebungen, bei denen mit Delikten zu rechnen ist, mitteilen. Es obliegt dann der Kantonspolizei, im Wissen um die Anliegen und Bedenken der kommunalen Behörden, ihr Entschliessungsermessen betreffend den Einsatz von elektronischen Überwachungsgeräten pflichtgemäss auszuüben. Hinweis: Noch ungeklärt ist derzeit das Verhältnis von Art. 51 zu Art. 51a PolG (siehe dazu den folgenden Spiegelstrich), wenn Videoüberwachungsgeräte stationär an öffentlichen Orten installiert werden sollen, wo wiederkehrend öffentliche Veranstaltungen und Kundgebungen durchgeführt werden. Namentlich ist fraglich, ob hier Art. 51 PolG in dem Sinne vorgeht, dass Gemeinden bei der Durchführung solcher Veranstaltungen ihre Überwachungsgeräte konsequent ausschalten müssen. Eine pragmatische Handhabung könnte darin bestehen, während diesen Zeiten der Kantonspolizei die Hoheit über die Überwachungsgeräte zu überlassen. Selbstredend müssten dann für die Dauer der Aufzeichnung
72 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 52 von öffentlichen Veranstaltungen und Kundgebungen die Voraussetzungen gemäss Art. 51 PolG gegeben sein. Öffentliche Orte. Zur Verhinderung und Ahndung von Straftaten können die Gemeinden gemäss Art. 51a PolG mit Zustimmung der Kantonspolizei an einzelnen öffentlichen und allgemein zugänglichen Orten, an denen Straftaten begangen worden sind oder an denen mit Straftaten zu rechnen ist, Bildübermittlungs- und Bildaufzeichnungsgeräte für die Videoüberwachung einsetzen. Selbstredend muss die Zustimmung der Kantonspolizei vorliegen, bevor eine Gemeinde eine solche Videoüberwachung anordnen beziehungsweise installieren darf (vgl. Art. 8 Abs. 1 VidV). Das Gesuch ist schriftlich bei der Kantonspolizei einzureichen und hat die Angaben gemäss Art. 8 Abs. 2 VidV zu enthalten (siehe dazu auch das publizierte Mustergesuch). Die kommunale Datenschutzaufsichtsstelle hat die datenschutzrechtliche Vorabkontrolle gemäss Art. 17a KDSG durchzuführen. Die Kantonspolizei entscheidet über das Gesuch mit anfechtbarer Verfügung. Stimmt sie der Videoüberwachung zu, so hat die Gemeinde ihrerseits die Anordnung der Videoüberwachung in Form einer anfechtbaren Allgemeinverfügung zu erlassen, welche mit Rechtsmittelbelehrung (an die Polizei- und Militärdirektion) im Amtsanzeiger zu publizieren ist (Art. 51c Abs. 1 PolG und Art. 8 Abs. 5 VidV). Neben Privaten kommt dabei auch der kommunalen Datenschutzaufsichtsstelle ein Beschwerderecht zu (Art. 51c Abs. 5 PolG). Erst nach Rechtskraft der Anordnungsverfügung (oder bei Entzug der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde) dürfen die technischen Einrichtungen angebracht werden (Art. 51c Abs. 2 PolG). Die Videoüberwachung darf in örtlicher und zeitlicher Hinsicht nur in dem für die Zweckerreichung erforderlichen Umfang durchgeführt werden (Art. 9 Abs. 1 VidV), der Geheimbereich von Personen (vgl. Art. 179quater StGB) darf nicht überwacht werden (Art. 9 Abs. 2 VidV). Zudem muss auf Videoüberwachungen ausserhalb des überwachten Ortes und in dessen unmittelbarer Nähe auf den wesentlichen Zugangswegen gut sichtbar mit Piktogrammen hingewiesen werden, unter Angabe der zuständigen Gemeinde (Art. 10 Abs. 1 VidV). Die Auswertung des aufgezeichneten Bildmaterials erfolgt (ausschliesslich) durch die Kantonspolizei. Den kommunalen Polizeiorganen ist es verwehrt, die aufgezeichneten Bilder durchzusehen. Erfolgt neben der Aufzeichnung auch eine Echtzeitüberwachung (lediglich eine Echtzeitüberwachung ohne Aufzeichnung scheint aus Beweisgründen unzweckmässig), so erfolgt dies grundsätzlich durch kommunale Polizeiorgane. Diesfalls sind die Gesichter von erfassten Personen mit technischen Mitteln unkenntlich zu machen, wobei die einschränkungslose Bildanzeige eingeschaltet werden darf, wenn eine kritische Situation zu erkennen ist (Art. 13 VidV). Für Gemeinden besteht kein Anlass, über die Regelung der Zuständigkeit hinausgehende kommunale Bestimmungen im Sinne von Art. 50 GG zu erlassen. Jedoch scheint es durchaus sinnvoll, wenn eine Gemeinde, welche eine Videoüberwachung neuralgischer Orte in Betracht zieht, ein Konzept erstellt (vgl. da-
73 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden 53 zu auch die bereits erwähnte BSIG-Information Nr. 5/551.1/9.1). Ein solches Konzept ist der Kantonspolizei zusammen mit dem Gesuch einzureichen. Öffentliche Gebäude. Die Gemeinden (wie auch kantonale Amtsstellen) können mit Zustimmung der Kantonspolizei innerhalb und ausserhalb ihrer öffentlichen und allgemein zugänglichen Gebäude Bildübermittlungs- und Bildaufzeichnungsgeräte für die Videoüberwachung einsetzen, sofern ein erhöhtes Schutzbedürfnis besteht und soweit dies zum Schutz der Gebäude und ihrer Benutzerinnen und Benutzer erforderlich ist (Art. 51b Abs. 3 i.v.m. Abs. 1 PolG). Auf die Videoüberwachung eines öffentlichen Gebäudes ist am Gebäudeeingang hinzuweisen. Im Übrigen gelten für das Vorgehen zur Erlangung der Zustimmung der Kantonspolizei und für die Auswertung des aufgezeichneten Bildmaterials die gleichen Bestimmungen wie für die Videoüberwachung an öffentlichen Orten. Hinweis: Im nicht öffentlichen Bereich solcher Gebäude können Videoüberwachungen nicht auf das PolG abgestützt werden. Entsprechende Überwachungen (etwa zur Sicherung des Zugangs zu Serverräumen) bedürfen einer spezifischen formell-gesetzlichen Grundlage. Keiner Bewilligung bedürfen sog. Klingelkameras bei Eingängen zu öffentlichen Gebäuden, soweit ausschliesslich das Gesicht der um Einlass ersuchenden Person aufgenommen wird. Die Bewilligungsfreiheit entfällt, wenn auch Personen im Aussenbereich erkennbar sind. Hinweise: - Neben den hier aufgeführten Möglichkeiten zur Videoüberwachung gemäss PolG kann die Kantonspolizei im Rahmen ihrer gerichtspolizeilichen Tätigkeit gemäss Art. 280 f. StPO (unter den dort vorgegebenen Bedingungen) technische Überwachungsgeräte einsetzen. - Stellt die Einwohnergemeinde keine echten Videokameras sondern blosse Attrappen auf, werden keine Personendaten bearbeitet, da weder Bilder aufgenommen noch gespeichert werden. Dennoch müssen in diesem Fall dieselben Anforderungen wie bei einer echten Videoüberwachung erfüllt werden. Denn auch hier wird die informationelle Selbstbestimmung der betroffenen Personen gemäss Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung tangiert. Die Personen, die sich in dem Bereich der Attrappen aufhalten, wissen nämlich nicht, ob sie wirklich überwacht werden oder nicht also ob Personendaten über sie bearbeitet und gespeichert werden. Dementsprechend führt die Videoüberwachung unabhängig davon, ob sie echt oder vorgetäuscht ist dazu, dass die Betroffenen ihr Verhalten ändern und so in ihrer persönlichen Freiheit eingeschränkt werden.
74 Handbuch Polizeiaufgaben der Gemeinden Handlungsfähigkeits- und Leumundszeugnisse, polizeiliche Informationsberichte Siehe dazu die BSIG-Information Nr. 5/551.1/5.1 Ausstellen von Handlungsfähigkeits-, Leumundszeugnissen und polizeilichen Informationsberichten. Die Gemeinde stellt auf Gesuch der betroffenen Person oder einer Behörde, die durch Gesetz oder Bedarfsnachweis berechtigt ist, Handlungsfähigkeitszeugnisse aus (Art. 54 Abs. 1 und 2 PolG). Das Handlungsfähigkeitszeugnis enthält die Personalien, Dauer des Wohnsitzes in der Gemeinde und die zivilrechtliche Handlungsfähigkeit im Sinne von Art. 13 ZGB, d.h. das Nichtvorhandensein einer Bevormundung und einer Verbeiratung. Keine Einschränkung der Handlungsfähigkeit liegt im Falle einer Beistandschaft vor. In den gesetzlich vorgeschriebenen Fällen stellt die Gemeinde Leumundszeugnisse mit den gesetzlich umschriebenen zusätzlichen Informationen aus (Art. 54 Abs. 3 PolG). Leumundszeugnisse sind die Ausnahme. Die das Begehren stellende Behörde hat genau zu bezeichnen, auf welche gesetzliche Grundlage (Art. 54 Abs. 3 PolG reicht als gesetzliche Grundlage nicht aus) sie sich stützt. Für private Stellen werden keine Leumundszeugnisse ausgestellt. Möglich ist es aber, zuhanden ausländischer Behörden Leumundszeugnisse auszustellen, wenn dies die betroffene Person wünscht oder selbstredend, wenn entsprechende staatsvertragliche Verpflichtungen bestehen. Zur Ausstellung von polizeilichen Informationsberichten (Art. 55 PolG) sind die Gemeinden nicht berechtigt (ausschliessliche Kompetenz der Kantonspolizei).
Fall 11a: Griff nach den Sternen Davids II Prozessual: Feststellungsklage Materiell-rechtlich: Standardmaßnahme: Betreten von Wohnungen und Sicherstellung, polizeiliche Verantwortlichkeit, Rechtmäßigkeit
15. Gesundheitspolitik
Dokumentationszentrale -435- Legislaturrückblick 1999-2003 Übersicht Allgemeines 98.454 Parlamentarische Initiative (Suter Marc). Menschenwürdige Arbeitsbedingungen für Assistenzärzte 99.059 "Für eine

References: BGE 
 EGMR 
 Art. 55
 Art. 25
 Art. 22
 Art. 22
 EGMR 
 Art. 28
 Art. 58
 Art. 24
 Art. 49
 Art. 49
 Art. 292
 Art. 292
 Art. 292
 Art. 292
 Art. 61
 Art. 30
 Art. 292
 Art. 292
 Art. 1
 Art. 31
 Art. 7
 Art. 292
 Art. 27
 Art. 196
 Art. 218
 Art. 23
 Art. 73
 Art. 10
 Art. 1
 Art. 4
 Art. 2
 Art. 10
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 6
 Art. 37
 Art. 37
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 7
 Art. 1
 Art. 10
 Art. 60
 Art. 5
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 50
 Art. 50
 Art. 321
 Art. 33
 Art. 31
 Art. 24
 Art. 62
 Art. 75
 Art. 50
 Art. 302
 Art. 22
 Art. 58
 Art. 8
 Art. 305
 Art. 302
 Art. 172
 Art. 28
 Art. 168
 Art. 113
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 3
 Art. 335
 Art. 58
 Art. 31
 Art. 31
 Art. 31
 Art. 335
 Art. 58
 Art. 36
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 10
 BGE 
 Art. 117
 BGE 
 BGE 
 Art. 55
 Art. 62
 Art. 1
 Art. 8
E contrario
 Art. 6
 Art. 68
 Art. 68
 Art. 95
 Art. 8
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 1
 Art. 9
 Art. 45
 Art. 3
 Art. 1
 BGE 
 Art. 2
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 684
 Art. 684
 Art. 679
 Art. 928
 Art. 186
 BGE 
 Art. 180
 Art. 12
 Art. 180
 Art. 2
 BGE 
 Art. 29
 Art. 8
 BGE 
 Art. 29
 Art. 68
 Art. 13
 Art. 136
 Art. 197
 Art. 36
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 91
 Art. 271
 Art. 3
 Art. 27
 Art. 27
 Art. 27
 Art. 1
 Art. 13
 Art. 1
 Art. 12
 Art. 1
 Art. 58
 Art. 12
 Art. 58
 Art. 3
 Art. 47
 Art. 7
 Art. 9
 Art. 11
 Art. 58
 Art. 4
 Art. 6
 Art. 2
 Art. 15
 Art. 17
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 3
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 17
 Art. 8
 Art. 179
 Art. 50
 Art. 280
 Art. 13
 Art. 13