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Timestamp: 2016-10-25 03:10:31+00:00

Document:
1P.547/2001 (11.03.2002)
Gr�nes B�ndnis, 6003 Luzern,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Rolf B�hler, Denkmalstrasse 2, Postfach 6453, 6000 Luzern 6,
Art. 85 lit. a OG, � 39bis Staatsverfassung des Kantons Luzern (Grossratsbeschluss vom 25. Juni 2001 �ber die Genehmigung der Abrechnung betreffend die finanzielle Beteiligung des Kantons Luzern am Kultur- und Kongresszentrum Luzern)
Die Abrechnung �ber die Teilnahme des Kantons Luzern an der Stiftung f�r die Tr�gerschaft des Kultur- und Kongresszentrums am See, Luzern, die Widmung von 3 Millionen Franken sowie einen Baubeitrag an das Kultur- und Kongresszentrum am See mit einer Gesamtleistung des Kantons Luzern von 26'786'620 Franken wird genehmigt.
Dieser Beschluss unterstand nicht dem Referendum. Hintergrund des Beschlusses bilden die vom Kanton Luzern im Jahre 1993 beschlossene Beteiligung an der Errichtung des Kultur- und Kongresszentrums Luzern (KKL), die gewichtigen Kostensteigerungen im Laufe von dessen Errichtung und die Schlussabrechnung: Mit Dekret von 1993 sicherte der Kanton Luzern der Tr�gerschaft KKL einen Staatsbeitrag von 24 Millionen Franken zu; 3 Millionen waren als Einlage in die Stiftung zweckgebunden, 21 Millionen galten als Baubeitrag. Der Baubeitrag basierte auf dem Luzerner Baukostenindex 1. April 1993 (121,9 Punkte) und entsprach 11,77% des anrechenbaren Gesamtaufwandes; der gleiche Anteil sollte f�r teuerungsbedingte und gebundene Mehrkosten gelten.
Die ausgewiesenen Mehrkosten f�r die Errichtung des KKL beliefen sich schliesslich auf total 23'676'000 Franken. Davon entrichtete der Regierungsrat des Kantons Luzern gem�ss Beschluss vom 5. Dezember 2000 zu Lasten der Staatsrechnung 2000 einen Beitrag von 2'786'620 Franken. Insgesamt belief sich damit die Beteiligung des Kantons Luzern am KKL auf 26'786'620 Franken.
Mit Botschaft vom 10. April 2001 unterbreitete der Regierungsrat dem Grossen Rat die Genehmigung dieser Schlussabrechnung. Er legte darin insbesondere dar, dass die auf den Kanton fallenden Mehrkosten im Umfang von 2'786'620 Franken gebundene Ausgaben oder teuerungsbedingte Mehrauslagen darstellten und daher dem Referendum nicht unterst�nden; dabei unterschied er beim Gesamtbetrag einerseits die eigentlichen Mehrkosten am Bau (total 14'325'600 Franken) und Teuerung/Projekt�nderungen (total 9'350'000 Franken) andererseits.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 23. August 2001 erheben das Gr�ne B�ndnis und Paula Giger gegen den Grossratsbeschluss vom 25. Juni 2001 Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG und ersuchen um dessen Aufhebung. Sie r�gen eine Verletzung der kantonalen Bestimmungen �ber das Finanzreferendum nach � 39bis Abs. 1 lit. c der Luzerner Staatsverfassung. Sie machen im Wesentlichen geltend, die zus�tzlichen Kosten stellten aus verschiedenen Gr�nden keine gebundenen Ausgaben oder teuerungsbedingten Mehrauslagen dar. Die tats�chliche Kostenbeteiligung des Kantons Luzern belaufe sich daher auf einen die Grenze von 25 Millionen Franken �bersteigenden Betrag und erfordere daher nachtr�glich eine obligatorische Volksabstimmung.
Der Grosse Rat, vertreten durch den Rechtskonsulenten des Regierungsrates, beantragt, auf die Stimmrechtsbeschwerde nicht einzutreten bzw. sie abzuweisen. Der Antrag auf Nichteintreten wird damit begr�ndet, dass der angefochtene Grossratsbeschluss keinen Ausgabenbeschluss darstelle, vielmehr der Entscheid des Regierungsrates um Ausrichtung des entsprechenden Betrages h�tte angefochten werden m�ssen, wof�r heute indessen die Frist abgelaufen sei. Im �brigen wird detailliert ausgef�hrt, dass die Mehrkosten gebunden seien und daher dem Referendum ohnehin nicht unterl�gen. Selbst wenn es sich um einen nicht gebundenen Nachtragskredit handeln sollte, w�re nach dem Finanzhaushaltgesetz im vorliegenden Fall der Grosse Rat allein bzw. der Regierungsrat zust�ndig. Ein Zur�ckkommen auf die urspr�ngliche Krediterteilung sei auf jeden Fall ausgeschlossen.
In ihrer Beschwerdeerg�nzung halten die Beschwerdef�hrer an ihren Antr�gen und ihrer Begr�ndung fest. Desgleichen beantragt der Grosse Rat in der erg�nzenden Vernehmlassung erneut, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. sie abzuweisen.
Der angefochtene Beschluss des Grossen Rates ist im Luzerner Kantonsblatt Nr. 26 vom 30. Juni 2001 publiziert. In Anbetracht von Art. 34 OG erweist sich die Beschwerde rechtzeitig im Sinne von Art. 89 OG. Als im Kanton Luzern t�tige politische Partei ist das Gr�ne B�ndnis ebenso zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert wie die im Kanton Luzern stimmberechtigte Paula Giger (BGE 125 I 21). Die Prozessvoraussetzungen sind insoweit gegeben.
2.1 Die Beschwerdef�hrer machen eine Verletzung der politischen Rechte betreffend das Finanzreferendum geltend. Hierf�r rufen sie Art. 9 BV sowie � 39bis der Staatsverfassung des Kantons Luzern (StV) und Bestimmungen des Finanzhaushaltgesetzes (FHG) an.
Bei Stimmrechtsbeschwerden pr�ft das Bundesgericht nach st�ndiger Rechtsprechung nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenigen anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen; in ausgesprochenen Zweifelsf�llen schliesst es sich der vom obersten kantonalen Organ wie dem Volk und dem Parlament vertretenen Auffassung an (BGE 123 I 175 E. 2d S. 178, mit Hinweisen). In diesem Sinne sind sowohl die Bestimmungen der Staatsverfassung als auch jene des Finanzhaushaltgesetzes frei zu �berpr�fen. Daran �ndert im vorliegenden Fall der Umstand nichts, dass die Beschwerdef�hrer neben � 39bis StV lediglich das Willk�rverbot nach Art. 9 BV anrufen. Der Sache nach machen sie geltend, das Finanzhaushaltgesetz sei nicht nur willk�rlich, sondern falsch ausgelegt und angewendet worden.
2.2 Die Staatsverfassung des Kantons Luzern (StV) enth�lt folgende Bestimmung �ber das obligatorische Finanzreferendum:
� 39bis - Volksabstimmung �ber Bewilligung von Ausgaben
1Beschl�sse des Grossen Rates, welche freibestimmbare Ausgaben f�r einen bestimmten Zweck bewilligen, unterliegen der Volksabstimmung
a. bei einer Ausgabenh�he von 3 bis 10 Millionen Franken, wenn das fakultative Volksreferendum zustande kommt oder der Grosse Rat eine Volksabstimmung beschliesst;
b. bei einer Ausgabenh�he von mehr als 10 Millionen bis h�chstens 25 Millionen Franken, wenn das fakultative Referendum zustande kommt oder mindestens 36 Mitglieder des Grossen Rates eine Volksabstimmung verlangen;
c. bei einer Ausgabenh�he von mehr als 25 Millionen Franken.
2Die massgebende H�he einmaliger Ausgaben entspricht dem Gesamtbetrag des f�r einen bestimmten Zweck zu bewilligenden Kredites.
Das Finanzhaushaltgesetz (FHG) regelt die Sonderkredite in den � 21 ff.:
� 21 - Form und Voraussetzung
1Sonderkredite werden durch Dekrete oder durch Grossratsbeschl�sse erteilt.
2Sie sind erforderlich f�r freibestimmbaren Aufwand und freibestimmbare Ausgaben, die
a. den Betrag von 3 Millionen Franken �bersteigen,
b. weniger als 3 Millionen Franken betragen, nicht im Voranschlag oder als Nachtragskredit bewilligt sind und f�r die der Regierungsrat von der Ausgabenbefugnis nach � 13 Absatz 1c nicht Gebrauch gemacht hat.
� 22 - Zusatzkredit
Reicht ein Sonderkredit nicht aus, so ist unter Vorbehalt von � 23 beim Grossen Rat ein Zusatzkredit anzufordern.
� 23 - Ausnahmen
a. f�r teuerungsbed�rftigen Mehraufwand und teuerungsbedingte Mehrauslagen;
b. f�r gebundenen Aufwand und gebundene Ausgaben;
c. f�r freibestimmbaren nicht voraussehbaren Aufwand und freibestimmbare nicht voraussehbare Ausgaben in �berschreitung eines Sonderkredites je bis zu 10 Prozent der bewilligten Kreditsumme, h�chstens jedoch 1 Million Franken.
2F�r Aufwand und Ausgaben gem�ss Absatz 1 hat der Regierungsrat den Grossen Rat bei der Rechnungsablage um Entlastung zu ersuchen.
Vor dem Hintergrund dieser Bestimmungen ist im Folgenden zu pr�fen, ob der Grossratsbeschluss mit Stimmrechtsbeschwerde �berhaupt angefochten werden kann - was der Grosse Rat in Zweifel zieht -, und wie es sich mit dem Ausschluss jeglichen Referendums verh�lt.
3.1 Auf Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG hin beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der B�rger in kantonalen Wahlen und Abstimmungen. Kennt ein Kanton das Institut des obligatorischen oder fakultativen Finanzreferendums, so kann Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde jeder Ausgabenbeschluss des Gemeinwesens sein, unabh�ngig davon, ob er von der Exekutive oder vom Parlament gefasst wurde (BGE 118 Ia 184 E. 1a, 113 Ia 388 E. 1b, ZBl 95/1994 S. 222 E. 1a, mit Hinweisen).
3.2 Mit Beschluss vom 5. Dezember 2000 hat der Regierungsrat von den Ausf�hrungen des Finanzdepartementes zu den Mehrkosten des KKL Kenntnis genommen und einen Kantonsanteil von 2'786'620 Franken an die gebundenen und teuerungsbedingten Mehrkosten gesprochen. Gem�ss der genannten Rechtsprechung h�tte dieser Kreditbeschluss des Regierungsrates grunds�tzlich mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden k�nnen. Wie es sich mit der Anfechtbarkeit in zeitlicher Hinsicht - angesichts des Umstandes, dass der Regierungsratsbeschluss nicht ver�ffentlicht worden ist, den Beschwerdef�hrern allerdings bekannt sein musste - verh�lt, braucht nicht gepr�ft zu werden. Die Beschwerdef�hrer stellen - auch in ihrer Beschwerdeerg�nzung - verst�ndlicherweise keinen entsprechenden Antrag. Die vom Regierungsrat gesprochene Beteiligung liegt, isoliert betrachtet, unterhalb der Betr�ge von � 39bis Abs. 1 StV, f�r die das fakultative oder obligatorische Finanzreferendum gegeben ist.
3.3 Reicht ein Sonderkredit, wie er im vorliegenden Fall durch Dekret des Grossen Rates im Jahre 1993 gest�tzt auf � 21 FHG f�r die kantonale Beteiligung an die Erstellung des KKL gesprochen worden ist, nicht aus, so ist nach � 22 FHG beim Grossen Rat grunds�tzlich ein Zusatzkredit anzufordern. Zusatzkredite brauchen indessen nicht verlangt zu werden, wenn die Voraussetzungen von � 23 Abs. 1 FHG vorliegen, insbesondere gebundene Ausgaben und teuerungsbedingte Mehrauslagen in Frage stehen. Diesfalls hat der Regierungsrat den Grossen Rat um Entlastung zu ersuchen.
Mit dem angefochtenen Grossratsbeschluss wurde die Abrechnung �ber die Beteiligung des Kantons an der Realisierung des Kultur- und Kongresszentrums genehmigt und dem Regierungsrat stillschweigend die Entlastung f�r die Ausrichtung des anteilm�ssigen Betrages an die Mehrkosten erteilt. Der Grossratsbeschluss stellt keinen Ausgabenbeschluss dar. Die Schlussgenehmigung durch den Grossen Rat hat keinen finanziellen verbindlichen Charakter und demnach keinen Bezug zu den politischen Rechten der Stimmb�rger. Zugrunde liegen vielmehr die mit Dekret von 1993 beschlossene Beteiligung (24 Millionen Franken) und die Ausrichtung eines Betrages an die Mehrkosten durch den Regierungsrat (2'786'620 Franken). Die grossr�tliche Genehmigung ist vergleichbar mit einer Genehmigung einer Staatsrechnung, f�r die das Bundesgericht die Zul�ssigkeit der Stimmrechtsbeschwerde verneint hat (Urteil vom 14. Mai 2001, 1P.428/2000). Unter diesem Gesichtswinkel erweist sich die vorliegende Beschwerde mangels eines tauglichen Anfechtungsobjektes als unzul�ssig.
In dieser Hinsicht k�nnte zudem die Frage gestellt werden, ob im vorliegenden Fall nach � 22 FHG der Grosse Rat anstelle des Regierungsrates �ber den Zusatzkredit h�tte entscheiden und beschliessen m�ssen, weil es sich etwa nicht um gebundene oder teuerungsbedingte Ausgaben im Sinne von � 23 Abs. 1 FHG handle. Diese Frage bezieht sich indessen ausschliesslich auf das Verh�ltnis zwischen dem Grossen Rat und dem Regierungsrat und betrifft daher die politischen Rechte der Stimmb�rger im Sinne von Art. 85 lit. a OG nicht. Auch insofern ist die Stimmrechtsbeschwerde ausgeschlossen.
3.4 Das Hauptanliegen der Beschwerdef�hrer besteht in der Sorge um das obligatorische Finanzreferendum, wenn der urspr�ngliche Kredit knapp unter der Referendumslimite liegt und sp�ter Zusatzkredite gesprochen werden. Sie wollen verhindern, dass mit einem derartigen Vorgehen das (obligatorische) Finanzreferendum umgangen wird. In Bezug auf die vorliegende Angelegenheit bringen sie vor, dass der urspr�ngliche Kredit bereits 24 Millionen Franken betragen habe (zu welchem Betrag sie zus�tzlich 0,9 Millionen Franken f�r eine Beteiligung an Projektierungskosten hinzuz�hlen), nunmehr f�r die Mehrkosten eine weitere Beteiligung von rund 2,7 Millionen Franken gesprochen worden ist und der gesamte Betrag die Grenze f�r das obligatorische Finanzreferendum nach � 39bis Abs. 1 lit. c StV �berschreite. Sie berufen sich hierf�r auf � 39bis Abs. 2 StV, wonach die massgebende H�he einmaliger Ausgaben dem Gesamtbetrag des f�r einen bestimmten Zweck zu bewilligenden Kredites entspricht.
Mit der zuletzt genannten Bestimmung wird der f�r die politischen Rechte im Allgemeinen und f�r das Finanzreferendum im Besondern geltende Grundsatz der Einheit der Materie angesprochen, wie er sich aufgrund der Abstimmungsfreiheit unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung aus dem ungeschriebenen Verfassungsrecht ergab und heute nach Art. 34 BV gilt. F�r das Finanzreferendum bedeutet er unter anderem, dass ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht k�nstlich in Teilst�cke aufgeteilt werden darf, welche je einzeln dem Referendum nicht unterstehen, mit dem Ziel, den Gegenstand dem Referendum zu entziehen (BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191, mit Hinweisen).
Wie es sich bei Kosten�berschreitung unter referendumsrechtlichen Gesichtspunkten verh�lt, kann der Staatsverfassung nicht entnommen werden. Solche Fragen werden vielmehr durch das Finanzhaushaltgesetz geordnet. Dieses sieht in � 22 ausdr�cklich vor, dass Zusatzkredite gesprochen werden k�nnen, sei es durch den Grossen Rat, sei es bei gegebenen Voraussetzungen nach � 23 FHG durch den Regierungsrat. Das Finanzhaushaltgesetz verlangt demnach nicht, dass Zusatzkredite mit dem urspr�nglichen Kredit zusammengerechnet werden. Die Beschwerdef�hrer machen in dieser Hinsicht nicht geltend, das Finanzhaushaltgesetz stehe mit der Staatsverfassung im Widerspruch und d�rfe daher nicht zur Anwendung gelangen. Die Regelung von � 22 FHG hat aber ihren guten Grund, wie der Grosse Rat in seiner Vernehmlassung dargelegt hat. Es w�re kaum denkbar, mit einem Zusatzkredit den urspr�nglichen Kredit erneut in Frage zu stellen, wenn die entsprechenden Betr�ge bereits ausgerichtet und etwa f�r Bauten verwendet worden sind. Hingegen unterliegen auch solche Zusatzkredite den �blichen Bestimmungen �ber das Finanzreferendum, soweit sie nicht als gebunden im Sinne von � 23 Abs. 1 FHG zu betrachten sind.
F�r den vorliegenden Zusammenhang bedeutet dies, dass der Zusatzkredit nicht mit dem urspr�nglichen Kredit zusammenzurechnen ist und daher unter finanzreferendumsrechtlichem Gesichtspunkt isoliert betrachtet werden darf. Bei dieser Rechtslage entfallen die Voraussetzungen f�r ein Referendum im vorliegenden Fall, weil die Limite von 3 Millionen Franken gem�ss � 39bis Abs. 1 lit. a und b StV auf jeden Fall nicht erreicht wird. F�llt somit ein - fakultatives oder obligatorisches - Finanzreferendum ohnehin ausser Betracht, braucht auch in dieser Hinsicht nicht gepr�ft zu werden, ob der vom Regierungsrat gesprochene Zusatzkredit von 2'786'620 Franken eine gebundene Ausgabe im Sinne von � 23 Abs. 1 FHG darstellt.
Die vorstehenden Erw�gungen ergeben, dass der Regierungsratsbeschluss vom 5. Dezember 2000 nicht angefochten ist und der Beschluss des Grossen Rates vom 25. Juni 2001 mit Stimmrechtsbeschwerde nicht angefochten werden kann. Demnach ist auf die vorliegende Beschwerde nicht einzutreten. Praxisgem�ss sind keine Kosten zu erheben.

References: Art. 85
 Art. 85
 Art. 34
 Art. 89
 Art. 9
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 Art. 34