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Timestamp: 2018-08-15 14:45:01+00:00

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Parlamentarische Anfragen – und die Auskunftspflicht der Bundesregierung | Rechtslupe
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8. November 2017 | Verwaltungsrecht
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Dies hat jetzt das Bundesverfassungsgericht in einem Organstreitverfahren festgestellt, in dem die Bundesregierung Fragen zu Vereinbarungen zwischen der Bundesregierung und der Deutschen Bahn AG über Investitionen in das Schienennetz, zu einem Gutachten zum Projekt “Stuttgart 21”, zu Zugverspätungen und deren Ursachen sowie zu aufsichtsrechtlichen Maßnahmen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht gegenüber mehreren Banken in den Jahren 2005 bis 2008 ohne hinreichende Begründung unvollständig beantwortet oder unbeantwortet gelassen.
Der parlamentarische Informationsanspruch aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG ist auf Beantwortung gestellter Fragen in der Öffentlichkeit angelegt. Bei Vorliegen berechtigter Geheimhaltungsinteressen kann die Beantwortung parlamentarischer Anfragen unter Anwendung der Geheimschutzordnung geeignet sein, einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Fragerecht der Abgeordneten und konfligierenden Rechtsgütern zu schaffen.
Das verfassungsrechtlich garantierte parlamentarische Frage- und Informationsrecht unterliegt Grenzen, die, auch soweit sie einfachgesetzlich geregelt sind, ihren Grund im Verfassungsrecht haben müssen. Vertraglich vereinbarte oder einfachgesetzliche Verschwiegenheitsregelungen sind für sich nicht geeignet, das Frage- und Informationsrecht zu beschränken.
Der Informationsanspruch des Parlaments kann sich als Ausdruck der aus dem Demokratieprinzip folgenden Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament nur auf Angelegenheiten beziehen, die in den Verantwortungsbereich der Regierung fallen. Die Verantwortlichkeit der Regierung im Kontext demokratischer Legitimation erstreckt sich auf alle Tätigkeiten von mehrheitlich oder vollständig in der Hand des Bundes befindlichen Unternehmen in Privatrechtsform. Dabei ist die Verantwortlichkeit der Regierung nicht auf die ihr gesetzlich eingeräumten Einwirkungs- und Kontrollrechte beschränkt.
Der Verantwortungsbereich der Bundesregierung für die Deutsche Bahn AG bezieht sich auf die Ausübung der Beteiligungsverwaltung sowie auf die Regulierungstätigkeit der Bundesbehörden und die sachgerechte Erfüllung des Gewährleistungsauftrages aus Art. 87e Abs. 4 GG. Darüber hinaus liegt auch die unternehmerische Tätigkeit der Deutschen Bahn AG im Verantwortungsbereich der Bundesregierung. Der Verantwortungszusammenhang wird nicht durch Art. 87e GG aufgehoben.
Die Bundesregierung ist nicht berechtigt, die Antwort auf parlamentarische Anfragen im Einzelfall unter Verweis auf die Betroffenheit der Grundrechte der Deutschen Bahn AG zu verweigern. Als vom Staat vollständig beherrschte juristische Person dient sie nicht der Ausübung individueller Freiheit Einzelner und kann sich nicht auf Grundrechte berufen. Auch räumt Art. 87e GG der Deutschen Bahn AG keinen abwehrrechtlichen Status gegenüber (gemeinwohlorientierten) Einwirkungen des Staates auf ihre Unternehmensführung ein.
Eine Grenze des Informationsanspruchs des Bundestages bildet das Wohl des Bundes oder eines Landes (Staatswohl), das durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden kann.
Das fiskalische Interesse des Staates am Schutz vertraulicher Informationen seiner (Beteiligungs-)Unternehmen stellt einen verfassungsrechtlichen Staatswohlbelang dar.
Die Funktionsfähigkeit staatlicher Aufsicht über Banken und andere Finanzinstitute, die Stabilität des Finanzmarktes und der Erfolg staatlicher Stützungsmaßnahmen in der Finanzkrise sind ebenfalls Belange des Staatswohls, die die Antwortpflicht der Bundesregierung auf parlamentarische Fragen beschränken können.
Das verfassungsmäßige Frage- und Informationsrecht des Bundestages und die damit verbundene Auskunftspflicht der Bundesregierung stellen eine hinreichende Grundlage für einen in der Auskunftserteilung liegenden Grundrechtseingriff dar. Einer weitergehenden gesetzlichen Regelung bedarf es insoweit nicht.
Aus der grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Pflicht der Bundesregierung, Informationsansprüche des Deutschen Bundestages zu erfüllen, folgt, dass sie die Gründe darlegen muss, aus denen sie die erbetenen Auskünfte verweigert. Einer besonderen Begründungspflicht unterliegt die Bundesregierung, soweit sie ihre Antwort nicht in einer zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise erteilt, sondern dem Deutschen Bundestag eingestuft in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung stellt.
Zulässigkeit des Organstreitverfahrens
Verpflichtungsantrag
Rechtsschutzbedürfnis der Bundestagsabgeordneten
Rechtsschutzbedürfnis der Bundestagsfraktion
Rechtsschutzbedürfnis – und die spätere Beantwortung
Inhalt und Bedeutung des parlamentarischen Frage- und Informationsrechts
Grenzen des parlamentarischen Frage- und Informationsrechts
Pflicht zur fragestellerfreundlichen Auslegung
Pflicht zur Begründung der Antwortverweigerung
Parlamentarische Anfragen bei bundeseigenen Unternehmen
Parlamentarische Anfragen zur Finanzmarktaufsicht
Im Jahr 2010 stellten Abgeordnete des Deutschen Bundestages und die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN mehrere Anfragen zur Deutschen Bahn AG und zur Finanzmarktaufsicht. Sie verlangten in erster Linie Informationen über Gespräche und Vereinbarungen zwischen der Bundesregierung und der Deutschen Bahn AG über Investitionen in das Schienennetz, über ein von der Bundesregierung in Auftrag gegebenes Gutachten zur Wirtschaftlichkeitsberechnung des Projektes “Stuttgart 21” sowie über Zugverspätungen und deren Ursachen. Darüber hinaus richteten sie Fragen zu aufsichtsrechtlichen Maßnahmen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) gegenüber mehreren Banken in den Jahren 2005 bis 2008 an die Bundesregierung. Diese beantwortete aus Sicht der Antragsteller sämtliche Anfragen nur unzureichend, weshalb sie im Organstreitverfahren die Feststellung begehren, dass die Bundesregierung die von ihnen erbetenen Auskünfte unter Berufung auf verfassungsrechtlich nicht tragfähige Erwägungen verweigert oder nur unzureichend beantwortet und sie sowie den Deutschen Bundestag in den Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt hat.
Dem Deutschen Bundestag steht gegenüber der Bundesregierung ein Frage- und Informationsrecht zu (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG), an dem die einzelnen Abgeordneten und die Fraktionen als Zusammenschlüsse von Abgeordneten teilhaben und dem grundsätzlich eine Antwortpflicht der Bundesregierung korrespondiert. Die parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung verwirklicht den Grundsatz der Gewaltenteilung, der für das Grundgesetz ein tragendes Funktions- und Organisationsprinzip darstellt. Ohne Beteiligung am Wissen der Regierung kann das Parlament sein Kontrollrecht gegenüber der Regierung nicht ausüben. Daher kommt dem parlamentarischen Informationsinteresse besonders hohes Gewicht zu, soweit es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb von Regierung und Verwaltung geht. Die Kontrollfunktion ist zugleich Ausdruck der aus dem Demokratieprinzip folgenden Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament.
Die Bundesregierung hat die Grenzen ihrer Antwortpflicht bei der Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen betreffend den Themenkomplex Deutsche Bahn AG verkannt und hierdurch Rechte der Bundestagsabgeordneten, der Bundestagsfraktion und des Deutschen Bundestages aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt.
Grundrechte der Deutschen Bahn AG, namentlich der Schutz ihrer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse (Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG) stehen der Auskunftserteilung nicht entgegen. Juristischen Personen des Privatrechts, deren Anteile sich – wie bei der Deutschen Bahn AG – ausschließlich in den Händen des Staates befinden, fehlt die Grundrechtsfähigkeit im Hinblick auf materielle Grundrechte. Der Umstand, dass künftig hinter der Deutschen Bahn AG private Anteilseigner, also grundrechtsfähige natürliche Personen, stehen können, zeitigt keine Vorwirkung auf die derzeitige Rechtslage. Auch Art. 87e GG stattet die Deutsche Bahn AG nicht mit eigenen Rechten gegenüber anderen staatlichen Stellen aus; ihr wird kein abwehrrechtlicher Status gegenüber Einwirkungen des Staates auf ihre Unternehmensführung verschafft.
Vor diesem Hintergrund hat die Bundesregierung bei der Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen ihrer Antwortpflicht in Bezug auf die Anfragen “Fulda-Runden der Deutschen Bahn AG und Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanprojekten”1 nicht genügt, da sie die Antwort nicht durch Verweis auf die Nichtexistenz jährlich und einheitlich erstellter Listen, die Nichtexistenz von Statistiken zur Höhe der vom Bund finanzierten zuwendungsfähigen Kosten sowie die aktienrechtlichen Verschwiegenheitspflichten verweigern kann. Auch die Antwortverweigerung auf die Kleine Anfrage zur Wirtschaftlichkeitsberechnung für das Projekt “Stuttgart 21”2 konnte die Bundesregierung nicht mit Verweis auf die berufsständische Verschwiegenheitspflicht der Wirtschaftsprüfer nach § 43 der WiPrO sowie der mit der Deutschen Bahn AG abgeschlossenen Vertraulichkeitsvereinbarung begründen. In Bezug auf die Kleine Anfrage “Zugverspätungen”3 durfte die Bundesregierung die Antwort nicht mit der Begründung verweigern, die erfragten Informationen gehörten vollständig in den Bereich der Geschäftstätigkeiten der Deutschen Bahn AG, da aufgrund der hundertprozentigen Beteiligung des Bundes die unternehmerische Tätigkeit der Deutschen Bahn AG in den Verantwortungsbereich der Bundesregierung fällt.
Auch hinsichtlich des Themenkomplexes Finanzmarktaufsicht hat die Bundesregierung die Grenze ihrer Antwortpflicht bei der Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen überwiegend verkannt und hierdurch Rechte der Bundestagsabgeordneten und der Bundestagsfraktion aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt.
Der Verantwortungsbereich der Bundesregierung erstreckt sich auf die Finanzmarktaufsicht und auf von ihr beherrschte Finanzinstitute, so dass sich der Informationsanspruch des Bundestages und der einzelnen Abgeordneten hierauf beziehen kann. Allerdings kann die Funktionsfähigkeit staatlicher Aufsicht über Finanzinstitute als Belang des Staatswohls die Antwortpflicht der Bundesregierung beschränken. Zwar bedarf es zur Geltendmachung eines Geheimhaltungsgrundes keiner im Einzelfall belegbaren Gefährdung der Kontroll- und Aufsichtstätigkeit der Behörde. Erschwerungen der behördlichen Aufgabenwahrnehmung oder nicht auf konkreten Tatsachen beruhende Annahmen eines möglichen Rückgangs der Kooperationsbereitschaft und der freiwilligen Mitarbeit der beaufsichtigten Unternehmen als Folge der Bekanntgabe der Informationen genügen aber nicht. Sollten die gesetzlichen Befugnisse der BaFin nicht ausreichen, um ihrer Aufgabe als Aufsichtsbehörde hinreichend nachzukommen, und sollte sie daher tatsächlich zwingend auf die freiwillige und überobligatorische Preisgabe von Informationen durch die beaufsichtigten Finanzinstitute angewiesen sein, so wäre hier jedenfalls gesetzgeberisch nachzusteuern.
Vor diesem Hintergrund hat die Bundesregierung bei der Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen ihrer Antwortpflicht auch in Bezug auf die Anfragen zur IKB/Finanzmarktaufsicht4 nicht genügt. Sie kann mit dem schlichten Verweis auf vertragliche und gesetzliche Verschwiegenheitspflichten und dem Hinweis, an anderer Stelle und zu einem anderen Zeitpunkt geheim berichtet zu haben, oder nach einem Beschluss des Deutschen Bundestages die Informationen nach VS-Eintrag in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zu hinterlegen, die Antwort nicht verweigern. Die Bundesregierung hat auch ihrer Antwortpflicht hinsichtlich der Kleinen Anfrage “Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt”5 überwiegend nicht genügt. Allein die nicht näher begründete Annahme, schon das Bekanntwerden der Kontrollintensität der Bankenaufsicht im Hinblick auf einzelne Institute könne zu einem irreversiblen Vertrauensverlust in das jeweilige Institut mit entsprechenden Reaktionen des Marktes führen, kann in dieser Pauschalität eine Antwortverweigerung nicht begründen. In diesem Fall wäre die Tätigkeit der BaFin der parlamentarischen Kontrolle vollständig entzogen. Es liegen auch keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass die Kenntnis der Öffentlichkeit von Aufsichtsmaßnahmen der Jahre 2005 bis 2008 bei bekanntermaßen in Schieflage geratenen und gestützten Instituten noch Ende 2010 /Anfang 2011 tatsächlich zu negativen Reaktionen auf den Märkten hätte führen können. Zudem hat die Antragsgegnerin zu Unrecht die Antwort auf die Frage zu den Gehalts- und Bonuszahlungen über 500.000 Euro bei gestützten Finanzinstituten nur eingestuft erteilt, denn das parlamentarische Interesse an einer öffentlichen Antwort mit dem Ziel der Kontrolle der Mitarbeitervergütung bei gestützten Finanzinstituten und damit der Verwendung von Steuermitteln überwiegt das Interesse an der Geheimhaltung dieser Informationen. Lediglich in Bezug auf die Risikobewertung (Zwölf-Felder-Matrix) später gestützter Finanzinstitute in den Jahren 2005 bis 2008 hat die Bundesregierung die Antwort berechtigterweise in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung gestellt. Eine Information der Öffentlichkeit durch Offenlegung der Risikoeinstufung nur einiger Institute kann die Gefahr begründen, dass der Markt mangels weiterer Anhaltspunkte jede Einstufung unterhalb der höchsten Stufe als negativ ansehen könnte.
Zulässigkeit des Organstreitverfahrens[↑]
Die Anträge sind insoweit unzulässig, wie sie über die Feststellung der Rechtsverletzung hinaus darauf gerichtet sind, die Bundesregierung zu verpflichten, die erbetenen Auskünfte zu erteilen. Im Übrigen sind die Anträge zulässig.
Parteifähigkeit[↑]
Die Parteifähigkeit der antragstellenden Bundestagsabgeordneten folgt aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. Als Abgeordneten des Deutschen Bundestages kommt ihnen gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ein eigener verfassungsrechtlicher Status zu, den sie im Organstreitverfahren als “andere Beteiligte” im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG verteidigen können6. Einer der antragstellenden Bundestagsabgeordneten hat seine Parteifähigkeit nicht mit dem Ausscheiden aus dem Deutschen Bundestag am 26.05.2011 verloren. Maßgeblich für die Parteifähigkeit von Abgeordneten im Organstreit ist grundsätzlich ihr Status zu dem Zeitpunkt, zu dem sie den Verfassungsstreit anhängig gemacht haben7 – hier am 18.03.2011.
Die antragstellende Bundestagsfraktion ist als Fraktion des Deutschen Bundestages nach § 63 BVerfGG in Organstreitigkeiten parteifähig. Parlamentsfraktionen sind notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens8. Sie sind zur Geltendmachung eigener Rechte befugt, wenn diese in der Verfassung verankert sind9, und berechtigt, im Organstreit die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von Rechten des gesamten Parlaments geltend zu machen10.
Die Bundesregierung als oberstes Bundesorgan (Art. 62 ff. GG) ist sowohl in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG als auch in § 63 BVerfGG ausdrücklich als mögliche Antragsgegnerin genannt.
Antragsgegenstand[↑]
Die Anträge beziehen sich auf taugliche Antragsgegenstände. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG kann Antragsgegenstand im Organstreitverfahren sowohl eine Maßnahme als auch ein Unterlassen sein. Es kommt somit nicht darauf an, ob es sich bei den gerügten Antworten der Antragsgegnerin jeweils um eine Maßnahme in Form der Verweigerung einer hinreichenden Antwort oder um ein Unterlassen in Form einer pflichtwidrigen Nichtbeantwortung oder einer nicht hinreichenden Beantwortung der jeweiligen Anfrage handelt. Die Antwortverweigerung, die schlichte Nichtbeantwortung und die nicht hinreichende Beantwortung der Anfragen der Antragsteller können diese konkret in ihrem jeweiligen Rechtskreis aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG betreffen. Dies gilt gleichermaßen für die nicht öffentliche Beantwortung. Somit sind die Maßnahmen oder Unterlassungen auch rechtserheblich11.
Antragsbefugnis[↑]
Die Antragsteller sind überwiegend antragsbefugt.
Ein die Antragsteller und die Antragsgegnerin umschließendes Verfassungsrechtsverhältnis12 liegt vor. Die Antragsteller beanstanden Antworten der Antragsgegnerin auf an diese gerichtete parlamentarische Anfragen. Der Organstreit betrifft damit die Reichweite des verfassungsrechtlich verankerten Frage- und Informationsrechts sowie die grundsätzliche Verpflichtung der Bundesregierung, auf Fragen im Parlament Rede und Antwort zu stehen13. Das Frage- und Informationsrecht wird verletzt, wenn auf berechtigte Fragen nicht oder nicht vollständig geantwortet wird. Eine Rechtsverletzung liegt auch vor, wenn unter Verkennung des Geheimnisschutzes eine öffentliche Antwort verweigert oder eine unzureichende Begründung der Geheimhaltungsbedürftigkeit gegeben wird14.
An diesem Frage- und Informationsrecht haben die einzelnen Abgeordneten und die Fraktionen als Zusammenschlüsse von Abgeordneten nach Maßgabe der Ausgestaltung in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages teil15. Ihnen steht folglich ein eigenes subjektiv-öffentliches organschaftliches Recht auf Beantwortung ihrer Fragen zur Seite. Eine unzureichende Antwort verletzt aufgrund dieses Ableitungszusammenhangs zugleich den Deutschen Bundestag in seinen Rechten16.
Daraus folgt für die Fraktionen im Deutschen Bundestag, dass sie nicht nur die Verletzung in eigenen Rechten rügen17, sondern darüber hinaus, unabhängig von ihrer Beteiligung an der Frage, ein Recht aus dem Rechtskreis des Deutschen Bundestages (Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG) in nach § 63 BVerfGG zulässiger Prozessstandschaft geltend machen können18.
a)) Der Antrag zu 1. wäre deshalb unzulässig, als danach – wörtlich genommen – der Antragsteller zu 1. als Abgeordneter (auch) die Verletzung von Rechten des Deutschen Bundestages und die Bundestagsfraktion als Fraktion (auch) die Verletzung in eigenen Rechten rügt, obwohl sie – anders als bei den Anträgen zu 2. und zu 3. – an den Anfragen nicht beteiligt war. Sachgerecht ist der Antrag allerdings dahingehend auszulegen, dass der Antragsteller zu 1. (nur) rügt, durch die angegriffene Maßnahme in seinem (derivativen) Frage- und Informationsrecht verletzt worden zu sein, und die Bundestagsfraktion (nur) eine Rechtsverletzung des Deutschen Bundestages geltend macht.
Weiterhin ist der Antrag zu 1. unter Heranziehung der Antragsschrift dahingehend zu verstehen und insoweit substantiiert, als die Antragsteller die Antwort der Antragsgegnerin auf die Frage Nummer 34 der BT-Drs. 17/4350 ausschließlich im Hinblick auf die Verweigerung der Beantwortung der Teilfrage nach dem beim Verkauf der IKB Deutsche Industriebank AG erzielten Kaufpreis rügen.
Nicht hinreichend substantiiert ist das Vorbringen der Antragsteller zu dem Antrag zu 3., soweit die Fragen 17 bis 19 der Kleinen Anfrage zur Wirtschaftlichkeitsberechnung für das Projekt “Stuttgart 21”2 betroffen sind. Die Fragen wurden durch die Bundesregierung – wenn auch knapp – beantwortet19. Die Antragsschrift enthält keine konkreten Ausführungen dazu, was hinsichtlich dieser Antworten gerügt wird. Obgleich die Antragsgegnerin dies in ihrer Antragserwiderung moniert hat, ist auch in der Replik hierzu keine Ergänzung vorgenommen worden.
Im Übrigen haben die Antragsteller hinreichend dargelegt, dass sie und der Deutsche Bundestag durch das angegriffene Verhalten der Antragsgegnerin in Rechten verletzt sein können, die ihnen durch das Grundgesetz übertragen worden sind. Sie machen geltend, dass die Antragsgegnerin die Fragen unter Verkennung ihrer verfassungsrechtlichen Antwortpflicht nicht oder mit unzureichender Begründung beantwortet habe. Zudem geht aus der Antragsbegründung hervor, dass die Antragsgegnerin unter Verkennung des Geheimnisschutzes wie auch einer unzureichenden Begründung der Geheimhaltungsbedürftigkeit die Fragen nicht in der für schriftliche Einzelfragen nach § 105 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO-BT) in Verbindung mit Nummer 14 der Anlage 4 zur GO-BT vorgesehenen und zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise beantwortet habe. Es kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass das beanstandete Verhalten der Antragsgegnerin Rechte des Deutschen Bundestages und eigene Rechte der Antragsteller, die aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, verletzt.
Verpflichtungsantrag[↑]
Unzulässig sind die Anträge ferner insoweit, als sie über die Feststellung der Rechtsverletzung hinaus darauf gerichtet sind, die Bundesregierung zu verpflichten, die erbetenen Auskünfte zu erteilen.
Gemäß § 67 Satz 1 BVerfGG stellt das Bundesverfassungsgericht im Fall eines begründeten Antrags fest, dass die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Damit stellt das Gesetz es grundsätzlich in das Ermessen des Antragsgegners, wie er eine verfassungsgemäße Lage herstellt. Dem Gericht ist deshalb im Regelfall ein Verpflichtungsausspruch verwehrt20.
Dabei ist zu bedenken, dass die Verbindlichkeit der Feststellung nicht hinter einem Verpflichtungsausspruch zurückbleibt; insbesondere ist der Erlass einer Vollstreckungsanordnung gemäß § 35 BVerfGG nicht von einem Verpflichtungsausspruch abhängig. Für eine Abweichung von der – die Regelung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG konkretisierenden – Vorschrift des § 67 BVerfGG bestünde daher auch dann kein Anlass, wenn man die Besorgnis der Antragsteller hinsichtlich einer generell zögerlichen Antwortpraxis teilte.
Rechtsschutzbedürfnis der Bundestagsabgeordneten[↑]
Drei der antragstellenden Bundestagsabgeordneten und die Bundestagsfraktion haben ein Rechtsschutzinteresse. Das Rechtsschutzbedürfnis des vierten Bundestagsabgeordneten entfallen, weil dieser am 26.05.2011 nach Niederlegung des Mandats aus dem Deutschen Bundestag ausgeschieden ist. Die partielle nachträgliche Ergänzung beziehungsweise Änderung des Geheimhaltungsgrades einzelner Antworten hat das Rechtsschutzbedürfnis hingegen nicht (teilweise) entfallen lassen.
Auch im Organstreitverfahren ist das Rechtsschutzbedürfnis des Organs grundsätzlich Voraussetzung für die Sachentscheidung21. Das Organstreitverfahren ist eine kontradiktorische Parteistreitigkeit. Es dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns22.
Da Bestand und Reichweite des parlamentarischen Frage- und Informationsrechts in Bezug auf Angelegenheiten der Deutschen Bahn AG und der Finanzmarktaufsicht zwischen den Beteiligten umstritten und klärungsbedürftig sind, ist das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller zu 1. bis 3. und der Bundestagsfraktion zu bejahen. Es stellt sich die Frage, ob die Bundesregierung die Antwort auf die Fragen mit Verweis auf die Beschränkung des Frage- und Informationsrechts bei Beteiligungen des Bundes, die entgegenstehenden gesetzlichen oder vertraglichen Verschwiegenheitspflichten, die schutzwürdigen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der betroffenen Unternehmen und Institute sowie die möglichen Gefahren für die Funktionsfähigkeit der Aufsichtsbehörden und für die Gesamtwirtschaft verweigern beziehungsweise nicht öffentlich geben durfte. Andere gleichwertige verfassungsrechtliche oder parlamentarisch-politische Handlungsmöglichkeiten bestehen nicht.
Rechtsschutzbedürfnis der Bundestagsfraktion[↑]
Das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers zu 4. ist hingegen entfallen.
Das Ausscheiden eines Antragstellers aus dem Deutschen Bundestag führt grundsätzlich zum Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses im Organstreitverfahren, wenn und weil sich ein solcher oder ein ähnlicher Streit zwischen den Beteiligten nicht wiederholen kann, es sei denn, dass ein sonstiges schutzwürdiges Interesse an der Klärung der aufgeworfenen Rechtsfrage besteht23.
Ein subjektives (Fortsetzungs-)Feststellungsinteresse24 liegt in der Person des Antragstellers zu 4. nicht vor. Im Verhältnis zwischen diesem und der Antragsgegnerin besteht keine Wiederholungsgefahr25, weil nicht zu erwarten ist, dass der Antragsteller alsbald wieder ein Bundestagsmandat erwirbt.
Auch kann der Antragsteller zu 4. aus dem Umstand, dass ihm – öffentlichkeitswirksam – Unrecht widerfahren sein könnte, nichts für sich herleiten. Denn ein “bloßes Rehabilitationsinteresse” genügt – anders als bei Grundrechtsverletzungen – nicht, um das Bedürfnis einer retrospektiven Feststellung von Rechtsverstößen zu begründen26.
Überdies hat der Antragsteller zu 4. keine präjudizielle Bedeutung der erstrebten Entscheidung für andere Rechtsverhältnisse geltend gemacht.
Rechtsschutzbedürfnis – und die spätere Beantwortung[↑]
Auch die spätere Beantwortung beziehungsweise die Herabstufung des Geheimhaltungsgrades der Antworten hat das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen lassen.
Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung mitteilt, bei erneuter Durchsicht und Prüfung der Antworten festgestellt zu haben, dass Frage 35 nicht nur nicht öffentlich beantwortet, sondern eine Antwort gänzlich unterblieben sei, und sodann der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesministerium der Finanzen mit Schreiben vom 09.10.2012 an den Antragsteller zu 1. erklärt habe, dass nunmehr die Übersendung der Antwort an die Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages veranlasst worden sei, ist dem zu entnehmen, dass sie ihre eigene Vorgehensweise im Nachhinein nicht mehr als zulässig ansieht.
Dem ursprünglichen Begehr der Fragesteller wurde damit aber gleichwohl nicht vollständig entsprochen. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht zum einen fort, soweit die Antwort nicht öffentlich gegeben worden ist. Zum andern würde es erst dann entfallen, wenn die Antragsgegnerin über die bloße Ergänzung der Antworten hinaus auch die streitige Verpflichtung zur öffentlichen Beantwortung der Fragen nicht mehr in Abrede stellte. Eine Verpflichtung zur Beantwortung der Fragen hat die Antragsgegnerin bislang nicht anerkannt. Auch wenn man die Rechtsverletzung als abgeschlossen betrachten und für diesen Fall ein besonderes “Fortsetzungsfeststellungsinteresse” für das Organstreitverfahren fordern wollte, bestünde ein solches in Form einer Wiederholungsgefahr und eines objektiven Klarstellungsinteresses27.
Soweit die Antragsteller in der Antragsschrift ausgeführt haben, die Antragsgegnerin habe nach Bekanntwerden der Einleitung des Organstreitverfahrens die “Beantwortung der Kleinen Anfragen in Bundestagsdrucksache von ‘VS-geheim’ in ‘VS-vertraulich’ durch eine Mitteilung des Bundesfinanzministeriums v.02.02.2011” geändert, haben sie diese Mitteilung nicht vorgelegt und nicht näher angegeben, um welche Antworten es sich hierbei konkret gehandelt hat. Es bleibt daher unklar, in Bezug auf welche Antworten eine Herabstufung der Geheimhaltungsstufe erfolgt sein soll.
Darauf kommt es jedoch für das Rechtsschutzbedürfnis nicht an. Zwar unterliegen als “geheim” eingestufte Informationen und Dokumente nach der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages strengeren Regelungen für die Einsichtnahme und Weitergabe. Die Antragsteller sehen sich aber bereits durch die Einstufung als solche in ihrem parlamentarischen Fragerecht verletzt. Ihnen geht es darum, dass sie Informationen, die durch die Bundesregierung mit einem Geheimhaltungsgrad versehen wurden, nicht “in den öffentlichen Meinungsbildungsprozess überspielen” können. Damit handele es sich praktisch weiterhin um Wissen, an das sich kein politisches Handeln anschließen könne.
Durch eine etwaige Änderung des Geheimhaltungsgrades ohne dessen Aufhebung entfällt das Rechtsschutzinteresse daher nicht.
Sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen[↑]
Die Antragsteller haben entsprechend § 64 Abs. 2 BVerfGG die Bestimmungen des Grundgesetzes bezeichnet, gegen die die beanstandeten Maßnahmen ihrer Ansicht nach verstoßen.
Der am 18.03.2011 eingegangene Antrag wahrt die Sechsmonatsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG. Die Antragsteller rügen Antworten der Antragsgegnerin vom 19.10.2010 und 30.11.2010 (Antrag zu 3.); vom 30.12 2010 (Antrag zu 1.); und vom 27.01.2011 (Antrag zu 2.).
Die Bundesregierung ist die richtige Antragsgegnerin. Ihre zwischenzeitliche Neukonstituierung ist unerheblich, da hierdurch ihre Organidentität nicht berührt wird.
Inhalt und Bedeutung des parlamentarischen Frage- und Informationsrechts[↑]
Aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG folgt ein Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages gegenüber der Bundesregierung, an dem die einzelnen Abgeordneten und die Fraktionen als Zusammenschlüsse von Abgeordneten nach Maßgabe der Ausgestaltung in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages teilhaben und dem grundsätzlich eine Antwortpflicht der Bundesregierung korrespondiert28. Aus dem Frage- und Interpellationsrecht des Parlaments folgt für die Mitglieder der Bundesregierung die verfassungsrechtliche Verpflichtung, auf Fragen Rede und Antwort zu stehen. Die Antworten der Bundesregierung auf schriftliche Anfragen und auf Fragen in der Fragestunde des Deutschen Bundestages sollen dazu dienen, dem Bundestag und den einzelnen Abgeordneten die für ihre Tätigkeit nötigen Informationen auf rasche und zuverlässige Weise zu verschaffen. Die Bundesregierung schafft so mit ihren Antworten auf parlamentarische Anfragen die Voraussetzungen für eine sachgerechte Arbeit des Parlaments29.
Das parlamentarische Regierungssystem wird auch durch die Kontrollfunktion des Parlaments geprägt. Die parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung verwirklicht den Grundsatz der Gewaltenteilung, der für das Grundgesetz ein tragendes Funktions- und Organisationsprinzip darstellt. Der Gewaltenteilungsgrundsatz zielt dabei nicht auf eine vollständige Trennung der Funktionen der Staatsgewalt, sondern auf die politische Machtverteilung, das Ineinandergreifen der drei Gewalten und die daraus resultierende gegenseitige Kontrolle und Begrenzung mit der Folge der Mäßigung der Staatsgewalt30. Er gebietet gerade im Hinblick auf die starke Stellung der Regierung, zumal wegen mangelnder Eingriffsmöglichkeiten des Parlaments in den der Exekutive zukommenden Bereich unmittelbarer Handlungsinitiative und Gesetzesanwendung, eine Auslegung des Grundgesetzes dahin, dass parlamentarische Kontrolle auch tatsächlich wirksam werden kann. Ohne Beteiligung am Wissen der Regierung kann das Parlament sein Kontrollrecht gegenüber der Regierung nicht ausüben. Daher kommt dem parlamentarischen Informationsinteresse besonders hohes Gewicht zu, soweit es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb von Regierung und Verwaltung geht31.
Die Kontrollfunktion ist zugleich Ausdruck der aus dem Demokratieprinzip folgenden Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament. Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG gestaltet den Grundsatz der Volkssouveränität aus. Er legt fest, dass das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, außer durch Wahlen und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausübt. Das setzt voraus, dass das Volk einen effektiven Einfluss auf die Ausübung der Staatsgewalt durch diese Organe hat. Deren Akte müssen sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden32.
Dieser Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird außer durch die Wahl des Parlaments, die vom Parlament beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt und die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung auch durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung hergestellt. Das “Ausgehen” der Staatsgewalt vom Volk muss für das Volk wie auch für die Staatsorgane jeweils konkret erfahrbar und praktisch wirksam sein. Es muss ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht werden, ein bestimmtes Legitimationsniveau33. Nur das vom Volk gewählte Parlament kann den Organ- und Funktionsträgern der Verwaltung auf allen ihren Ebenen demokratische Legitimation vermitteln. Im Fall der nicht durch unmittelbare Volkswahl legitimierten Amtswalter und Organe setzt die demokratische Legitimation der Ausübung von Staatsgewalt regelmäßig voraus, dass sich die Bestellung der Amtsträger auf das Staatsvolk zurückführen lässt und ihr Handeln eine ausreichende sachlich-inhaltliche Legitimation erfährt. In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Letztere entfaltet Legitimationswirkung aufgrund der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber der Volksvertretung34.
Geheimhaltung gegenüber dem Parlament beschränkt die parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten und kann deshalb den notwendigen demokratischen Legitimationszusammenhang beeinträchtigen oder unterbrechen35.
Der parlamentarische Informationsanspruch ist auf Beantwortung gestellter Fragen in der Öffentlichkeit angelegt36. Verhandeln von Argument und Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion sind wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus37.
Das im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet nicht nur Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen, die bei einem weniger transparenten Verfahren sich so nicht ergäben38. Der Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit ermöglicht auch die Kontrolle durch die Bürger und dient damit der effektiven Verantwortlichkeit des Parlaments gegenüber dem Wähler39. Diese parlamentarische Verantwortung gegenüber den Wählern ist ein zentraler Mechanismus des effektiven Einflusses des Volkes auf die Ausübung der Staatsgewalt40. Eine verantwortliche Teilhabe der Bürger an der politischen Willensbildung des Volkes setzt voraus, dass der Einzelne von den zu entscheidenden Sachfragen, von den durch die verfassten Staatsorgane getroffenen Entscheidungen, Maßnahmen und Lösungsvorschlägen genügend weiß, um sie beurteilen, billigen oder verwerfen zu können41.
Gegebenenfalls sind allerdings Formen der Informationsvermittlung zu suchen, die geeignet sind, das Informationsinteresse des Parlaments unter Wahrung berechtigter Geheimhaltungsinteressen der Regierung zu befriedigen36. Auch Grundrechte Betroffener können die Prüfung gebieten, ob eine öffentliche Erörterung gerechtfertigt ist oder ob die Grundrechte bestimmte Vorkehrungen parlamentarischer Geheimhaltung erfordern42.
So ist die Übernahme von Aufgaben des Plenums durch geheim tagende parlamentarische Untergremien in bestimmten Fällen möglich43, allerdings muss dies auf wenige Ausnahmen mit eng begrenztem Anwendungsbereich beschränkt bleiben und zwingend erforderlich sein44.
Es ist zu beachten, dass der Deutsche Bundestag seine Repräsentationsfunktion grundsätzlich in seiner Gesamtheit durch die Mitwirkung aller seiner Mitglieder wahrnimmt45. Daher ist jeder Abgeordnete berufen, an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen46. Soweit Abgeordnete durch die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen auf einen beschließenden Ausschuss von der Mitwirkung an der parlamentarischen Entscheidungsfindung ausgeschlossen werden, ist dies nur zum Schutz anderer Rechtsgüter mit Verfassungsrang und unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig47. Es bedarf eines besonderen Grundes, der durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht ist, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann48.
Überträgt der Deutsche Bundestag zur Wahrung anderer Rechtsgüter von Verfassungsrang einem von ihm aufgrund seiner Selbstorganisationsbefugnis eingerichteten Ausschuss oder einem anderen Untergremium einzelne der von ihm zu erfüllenden Aufgaben zur selbständigen und plenarersetzenden Wahrnehmung und bestehen dafür Gründe, die dem Gebot der gleichberechtigten Mitwirkung aller Abgeordneten die Waage halten, darf die Beschränkung der Statusrechte der gewählten Abgeordneten und die damit verbundene Ungleichbehandlung nicht weiter reichen, als dies unbedingt erforderlich ist49. Auch Belange des Geheimschutzes im Interesse verfassungsrechtlich geschützter Güter sind als zwingende Gründe des Staatswohls grundsätzlich geeignet, die Einschränkung von Statusrechten der Abgeordneten zu rechtfertigen50. Die Staatspraxis kennt das aus elf Abgeordneten gebildete Parlamentarische Kontrollgremium, das unter anderem die nachrichtendienstliche Tätigkeit überwacht51. Zudem hat es das Bundesverfassungsgericht gebilligt, dass über die Wirtschaftspläne der Geheimdienste des Bundes nicht das Plenum, sondern ein wesentlich kleineres, geheim verhandelndes und ausschließlich zu diesem Zwecke gebildetes Gremium berät, weil aus der Vielzahl der Informationen, die bei der Beratung bekannt werden, mosaikartig auch ein Bild von den konkreten Operationen der Geheimdienste gewonnen werden und dies darüber hinaus zur Gefährdung von Personen führen kann52. Ebenso wie bei militärischen Geheimnissen oder sonstigen aus Gründen des Staatsschutzes geheim zu haltenden Informationen kann die Geheimschutzordnung möglicherweise auch dann keine ausreichende Vorsorge bieten, wenn über Maßnahmen entschieden werden muss, bei denen nicht nur der Inhalt der Beratung, sondern auch die Tatsache der Beratung und der Beschlussfassung an sich geheim gehalten werden müssen, um den Erfolg einer Maßnahme nicht von vornherein unmöglich zu machen53.
Auch die Beantwortung parlamentarischer Anfragen unter Anwendung der Geheimschutzordnung kann geeignet sein, als milderes Mittel einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Fragerecht der Abgeordneten und konfligierenden Rechtsgütern zu schaffen.
Das Bundesverfassungsgericht erkennt die Anwendung der Geheimschutzordnung grundsätzlich als ein taugliches Instrument des Ausgleichs zwischen exekutivem Geheimhaltungsinteresse und parlamentarischem Informationsinteresse an54. Diese Geheimschutzbestimmungen sind Ausdruck der Tatsache, dass das Parlament ohne eine Beteiligung am geheimen Wissen der Regierung weder das Gesetzgebungsrecht noch das Haushaltsrecht noch das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der Regierung auszuüben vermöchte55.
Eine systematische Gesamtschau einer Reihe von Grundgesetzbestimmungen – etwa Art. 42 Abs. 1 Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 2, Art. 45a Abs. 3 und Art. 53a GG – zeigt, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit in der Verfassung als eine Möglichkeit zur Wahrung von Geheimschutzinteressen unter gleichzeitiger Einbeziehung des Parlaments angelegt ist. Die Anwendung der Geheimschutzordnung konfligiert allerdings mit der Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments. Die genannten Ausnahmevorschriften ändern nichts daran, dass die Öffentlichkeit der Beratungen nach Art. 42 Abs. 1 GG für die parlamentarische Entscheidungsfindung grundsätzlich unverzichtbar ist. Die Informationsrechte des Parlaments dürfen nicht dazu führen, dass sich über den parlamentarischen Geheimnisschutz die Arbeits- und Funktionsweise des Parlaments in den wichtigen Bereichen grundlegend verschiebt und diese spezifische Öffentlichkeitsfunktion ausgeblendet wird56.
Eine unter Bedingungen der Geheimschutzordnung erlangte Information können die Parlamentarier nicht in den öffentlichen Meinungsbildungsprozess überspielen. Wenn das Parlament unter Anwendung der Geheimschutzordnung informiert wird, ist daher zwar formal der Zurechnungszusammenhang zwischen Regierung und Parlament gewahrt. Der weitere Verantwortungszusammenhang zum Volk ist unterbrochen. Der Wahlvorgang sichert die Kontrolle des Volkes über die Benutzung der Macht durch die politische Mehrheit57. Ohne die entsprechende Information kann die Wählerschaft weder das Handeln der Regierung noch die parlamentarische Reaktion auf die erlangte Information zur Kenntnis nehmen und bewerten. Beides ist aber für die demokratische Legitimation durch den Wahlakt essentiell58.
Aber auch im Verhältnis zwischen Regierung und Parlament wird der Kontrollzusammenhang durch die Anwendung der Geheimschutzordnung abgeschwächt. Öffentlichkeit ist essentiell für die Ausübung der Kontrollfunktion des Parlaments. Während die zur Vorbereitung von Gesetzgebung begehrten Informationen dem Parlament auch dann den gewünschten Sachverstand verschaffen und damit ihren Zweck erfüllen, wenn sie nicht öffentlich sind, verhält es sich mit Informationen zum Zweck der politischen oder der Rechtskontrolle anders. In der politischen Realität ist das Fragerecht in seiner Kontrolldimension ganz überwiegend ein Mittel der Opposition, welches zu seiner Wirksamkeit grundsätzlich auf Öffentlichkeit angewiesen ist. Fällt das Öffentlichkeitselement weg, so scheidet in der Praxis zumindest eine sanktionierende Kontrolle aus59.
Grenzen des parlamentarischen Frage- und Informationsrechts[↑]
Der Informationsanspruch des Deutschen Bundestages und der einzelnen Abgeordneten besteht gleichwohl nicht grenzenlos.
Das verfassungsrechtlich garantierte parlamentarische Frage- und Informationsrecht unterliegt Grenzen, die, auch soweit sie einfachgesetzlich geregelt sind, ihren Grund im Verfassungsrecht haben müssen60.
Die vertraglich vereinbarten oder einfachgesetzlichen Verschwiegenheitsregelungen des Kreditwesengesetzes oder Aktiengesetzes sind daher für sich genommen nicht geeignet, das Frage- und Informationsrecht zu beschränken. Dies gilt auch für die Richtlinien, die der Deutsche Bundestag selbst in seinem Geschäftsordnungsrecht für parlamentarische Anfragen zu öffentlichen Unternehmen in Privatrechtsform erlassen hat. Einfachgesetzliche Regelungen können aber insoweit von Relevanz sein, als sie einen sich möglicherweise innerhalb des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bewegenden Ausgleich konfligierender (Verfassungs-)Rechte darstellen.
Da das Interpellationsrecht aus der Kontrollfunktion des Parlaments herrührt und zugleich Ausdruck der aus dem Demokratieprinzip folgenden Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament ist, kann sich der Informationsanspruch des Bundestages und der einzelnen Abgeordneten von vornherein nicht auf Angelegenheiten beziehen, die nicht in die Zuständigkeit der Bundesregierung fallen. Insoweit fehlt es an einer Verantwortlichkeit der Bundesregierung gegenüber dem Deutschen Bundestag61.
Dem Verantwortungsbereich der Bundesregierung unterfällt die Tätigkeit der ihr unmittelbar nachgeordneten Behörden einschließlich der diesen von Dritten zur Verfügung gestellten Informationen, wenn und soweit sie für Entscheidungen oder sonstige Verwaltungsvorgänge relevant sind62. Der Verantwortungsbereich der Bundesregierung umfasst demnach nicht nur das Regierungshandeln im engeren Sinn, sondern darüber hinaus auch die Regierungsverantwortung. Erfasst sind sowohl die von der Regierung selbst wahrgenommenen Aufgaben als auch der von ihr verantwortete Aufgabenbereich, mithin der Aufgabenbereich nachgeordneter Behörden63.
Die Tätigkeiten von mehrheitlich oder vollständig in der Hand des Bundes befindlichen Unternehmen in Privatrechtsform unterfallen ebenfalls dem Verantwortungsbereich der Bundesregierung.
Dies ergibt sich aus der Legitimationsbedürftigkeit erwerbswirtschaftlicher Betätigung der öffentlichen Hand. Da das parlamentarische Fragerecht in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch als Instrument und Erfordernis der effektiven Herstellung demokratischer Legitimation angesehen wird, ist der Begriff der Verantwortlichkeit der Bundesregierung im Kontext demokratischer Legitimation zu verstehen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedarf alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden64.
Ein solcher demokratischer Legitimationszusammenhang ist auch dann erforderlich, wenn sich der Staat bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben eines – vollständig oder mehrheitlich – in staatlicher Hand befindlichen Unternehmens in Privatrechtsform bedient. Die Mitglieder des Vertretungsorgans eines privatrechtlichen Unternehmens, an dem der Staat mehrheitlich beteiligt ist, unterliegen hinsichtlich ihrer Unternehmensführung besonderer Beobachtung der öffentlichen Hand, denn diese hat dem Volk gegenüber auch eine Mehrheitsbeteiligung an einem privatrechtlichen Unternehmen zu verantworten. Es ist Aufgabe des Parlaments, die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Regierung auch hinsichtlich der Betätigung der öffentlichen Hand im Rahmen ihrer Beteiligung an privatwirtschaftlichen Unternehmen zu kontrollieren65.
Bei der Aufgabenwahrnehmung in privatrechtlichen Organisationsformen ist die Verantwortlichkeit der Regierung nicht auf die ihr gesetzlich eingeräumten Einwirkungs- und Kontrollrechte beschränkt. Die Reichweite des Fragerechts kann nicht mit der Reichweite bestehender Ingerenzbefugnisse oder mit dem bestimmenden Einfluss der Regierung gleichgesetzt werden. Die Regierung ist dem Parlament nicht nur für ihre Amtsführung im Sinne einer Rechenschafts- und Einstandspflicht für eigenes Handeln verantwortlich66.
Zwar kann die in eine ununterbrochene Legitimationskette eingebundene Ministerialverwaltung dem jeweiligen öffentlichen oder gemischtwirtschaftlichen Unternehmen demokratische Legitimation nur vermitteln, wenn sie auf dessen Tätigkeit Einfluss hat. Aus dem Erfordernis demokratischer Legitimation staatlichen Handelns (Art.20 Abs. 2 Satz 1 GG) folgt daher eine Pflicht des Staates, sich hinreichende Einwirkungsrechte auf das Unternehmen vorzubehalten67.
Die Art der erforderlichen Einwirkungsrechte ist damit aber nicht vorgegeben. Demokratische Legitimation kann sowohl organisatorisch-personell, also durch eine ununterbrochene, auf das Volk zurückzuführende Legitimationskette für die mit der Wahrnehmung staatlicher Angelegenheiten betrauten Amtswalter, als auch sachlich-inhaltlich über eine strikte Bindung an die von der Volksvertretung erlassenen Gesetze oder durch eine sanktionierte demokratische Verantwortlichkeit, einschließlich der dazugehörigen Kontrolle, für die Wahrnehmung der zugewiesenen Aufgaben hergestellt werden. Insgesamt muss ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht werden, ein bestimmtes Legitimationsniveau68.
Das erreichte Maß an demokratischer Legitimation bei Aktiengesellschaften, bei denen der Bund Alleineigentümer ist, hängt sowohl von der Auswahl, Bestellung und Abberufung der entsandten Vertreter (organisatorisch-personelle Legitimation) als auch von den diese treffenden Berichtspflichten und ihrer Weisungsgebundenheit (sachlich-inhaltliche Legitimation) ab.
Die Mitglieder des Vorstandes werden vom Aufsichtsrat bestellt. Die Mitglieder des Aufsichtsrats werden wiederum durch die mit Vertretern des Bundes besetzte Hauptversammlung gewählt oder durch den Bund entsandt (§ 101 Abs. 2 AktG) und damit allein nach dem Willen der Bundesregierung bestellt. Damit besitzen die Mitglieder des Vorstandes einer solchen Aktiengesellschaft nach den für die funktionale Selbstverwaltung entwickelten Kriterien in personeller Hinsicht die volle demokratische Legitimation, weil sie – gemäß dem “Prinzip der doppelten Mehrheit” – vom Aufsichtsrat bestellt werden69, der seinerseits mehrheitlich mit Vertretern besetzt ist, die vom Bund als Alleinaktionär in der Hauptversammlung bestimmt worden sind. Besonders augenfällig ist die personelle Legitimation, wenn hohe Regierungsbeamte in den Aufsichtsrat entsandt werden.
Hinzu kommen – wenn auch beschränkte – Prüfungs- und Aufsichtsrechte des vom Bund personell beherrschten Aufsichtsrats (§ 111 AktG), wobei die Aufsichtsratsmitglieder, die auf Veranlassung einer Gebietskörperschaft in den Aufsichtsrat gewählt oder entsandt worden sind, gemäß § 394 AktG – bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen im Rahmen des Berichtszwecks – frei sind, (jedenfalls) den die Beteiligung verwaltenden Stellen der Ministerialverwaltung (vgl. § 395 Abs. 1 AktG) zu berichten. Zwar trifft es zu, dass die Mitglieder des Aufsichtsrates dem Interesse der Gesellschaft verpflichtet sind und im Grundsatz ohne Bindung an Weisungen agieren müssen70. Die Wahl privater Unternehmensformen für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben kann daher zu einem Kontroll, Steuerungs- und Legitimationsdefizit führen. Dies bedeutet aber nicht, dass das Gesellschaftsrecht an die Steuerungsbedürfnisse des Staates als Anteilseigner anzupassen ist, sondern dass dieser selbst die Rechtsform für die ihm obliegende Aufgabenwahrnehmung zu wählen hat, die die erforderlichen Einwirkungsmöglichkeiten gewährleistet. Reichen die gesellschaftsrechtlichen Einwirkungsrechte nicht aus, um eine parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung für die Geschäftstätigkeit einer vollständig vom Bund gehaltenen Aktiengesellschaft sicherzustellen, beschränkt sich der verfassungsrechtliche Verantwortungsbereich der Regierung nicht etwa auf die Ausübung der gesellschaftsrechtlichen Befugnisse, die der Regierung aufgrund der Aktionärsstellung des Bundes zustehen, oder auf die Wahrnehmung einer etwaigen Gewährleistungsverantwortung. Wo – wie im Bereich funktionaler Selbstverwaltung, aber auch mit Blick auf öffentliche Unternehmen – die Möglichkeiten der Einflussnahme hinter dem fachaufsichtlichen Instrumentarium aus umfassenden Informations- und unbeschränkten Weisungsrechten zurückbleiben, kann sich die Regierung nicht ihrer Verantwortung begeben.
Auf die Frage, ob der Legitimationszusammenhang dann den Anforderungen des Demokratieprinzips genügt, kommt es nicht an. Denn eine parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung und damit eine Antwortpflicht bleibt – ähnlich wie bei Handlungen jenseits der rechtlichen (Zuständigkeits-)Grenzen – auch bei einer defizitären Legitimationskette bestehen.
Weitere Grenzen des Auskunftsanspruchs ergeben sich aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz71.
Der Grundsatz der Gewaltenteilung zielt auf Machtverteilung und die sich daraus ergebende Mäßigung staatlicher Herrschaft. In seiner grundgesetzlichen Ausformung als Gebot der Unterscheidung zwischen gesetzgebender, vollziehender und rechtsprechender Gewalt (Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG) dient er zugleich einer funktionsgerechten Zuordnung hoheitlicher Befugnisse zu unterschiedlichen, jeweils aufgabenspezifisch ausgeformten Trägern öffentlicher Gewalt und sichert die rechtliche Bindung aller Staatsgewalt (Art.20 Abs. 3 GG)72. In der Verfassungsordnung des Grundgesetzes ist die Teilung der Gewalten nicht als absolute Trennung realisiert und geboten. Die Zweige der Staatsgewalt sind aufeinander bezogen und miteinander verschränkt, dürfen aber ihrer jeweiligen Eigenheit und ihrer spezifischen Aufgaben und Zuständigkeiten nicht beraubt werden73. Das Gewaltenteilungsprinzip ist damit zugleich Grund und Grenze des Informationsanspruchs des Parlaments gegenüber der Regierung74.
Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt notwendigerweise einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Dazu gehört zunächst die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht75. Bei dem einer konkreten Positionierung vorgelagerten Willensbildungsprozess der Bundesregierung handelt es sich um einen von verschiedenen innen- und außenpolitischen sowie innerorganschaftlichen Belangen, Erwägungen und Entwicklungen abhängigen Vorgang, der den Bereich der Bundesregierung noch nicht verlässt und über den der Bundestag von Verfassungs wegen grundsätzlich (noch) nicht zu informieren ist76. Eine Pflicht der Regierung, parlamentarischen Informationswünschen zu entsprechen, besteht danach in der Regel nicht, wenn die Information zu einem Mitregieren Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen. Diese Gefahr besteht bei Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die Entscheidung noch nicht getroffen ist. Die Kontrollkompetenz des Bundestages erstreckt sich demnach grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge; sie enthält nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen77.
Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende Schutz vor Eingriffen in den Bereich exekutiver Entscheidungsvorbereitung erschöpft sich jedoch nicht in dieser Abschirmung gegen unmittelbare Eingriffe in die autonome Kompetenzausübung der Regierung, sondern wirkt über den Zeitpunkt einer Entscheidung hinaus78. Zwar scheiden parlamentarische Informationsrechte in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge nicht grundsätzlich immer dann aus, wenn es sich um Akte aus dem Bereich der Willensbildung der Regierung, einschließlich der vorbereitenden Willensbildung innerhalb der Ressorts und der Abstimmung zwischen ihnen handelt; grundsätzlich können auch Informationen aus dem Bereich der regierungsinternen Willensbildung dem parlamentarischen Zugriff unterliegen79.
Allerdings würde ein – sei es auch erst nach Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses einsetzender – schrankenloser parlamentarischer Anspruch auf Informationen aus diesem Bereich vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die das Gewaltenteilungsprinzip ihr zuweist80. Informationen aus dem Vorfeld von Regierungsentscheidungen sind danach zwar nach Abschluss der jeweiligen Entscheidung nicht mehr im selben Maße geschützt wie in der Phase, in der die Kenntnisnahme Dritter diesen einen unmittelbaren Einfluss auf die Entscheidung verschaffen würde81. Jedoch sind auch bei abgeschlossenen Vorgängen Fälle möglich, in denen die Regierung geheim zu haltende Tatsachen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung mitzuteilen nicht verpflichtet ist82. Die Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs lassen sich in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge nur unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände feststellen83. Die Notwendigkeit, hier zwischen gegenläufigen Belangen abzuwägen, entspricht der doppelten Funktion des Gewaltenteilungsgrundsatzes als Grund und Grenze parlamentarischer Kontrollrechte83. In ihr kommt zum Ausdruck, dass die parlamentarische Kontrolle der Regierung einerseits gerade dazu bestimmt ist, eine demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechende Ausübung der Regierungsfunktion sicherzustellen, andererseits aber diese Funktion auch stören kann und daher der Begrenzung auf ein funktionsverträgliches Maß bedarf83.
Als funktioneller Belang fällt bei abgeschlossenen Vorgängen nicht mehr die Entscheidungsautonomie der Regierung, sondern vor allem die Freiheit und Offenheit der Willensbildung innerhalb der Regierung ins Gewicht. Unter diesem Aspekt sind Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss über den Prozess der Willensbildung geben, umso schutzwürdiger, je näher sie der gubernativen Entscheidung stehen84.
Ferner können das Fragerecht der Abgeordneten und die Antwortpflicht der Bundesregierung dadurch begrenzt sein, dass diese gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die Grundrechte zu beachten haben85.
Werden Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse durch den Staat offen gelegt oder verlangt er deren Offenlegung, so ist Art. 12 Abs. 1 GG in seinem Schutzbereich berührt86. Dabei ist das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art.19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen anwendbar, soweit sie eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit ausüben, die ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise einer juristischen wie einer natürlichen Person offen steht87.
Das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG schützt das berufsbezogene Verhalten einzelner Personen oder Unternehmen am Markt. Erfolgt die unternehmerische Tätigkeit nach den Grundsätzen des Wettbewerbs, wird die Reichweite des Freiheitsschutzes auch durch die rechtlichen Regeln mitbestimmt, die den Wettbewerb ermöglichen und begrenzen88. Behindert eine den Wettbewerb beeinflussende staatliche Maßnahme eine juristische Person in ihrer beruflichen Tätigkeit, so stellt dies eine Beschränkung ihres Freiheitsrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG dar89. Denn durch eine Offenlegung kann die Ausschließlichkeit der Nutzung des betroffenen Wissens für den eigenen Erwerb beeinträchtigt werden. Wird exklusives wettbewerbserhebliches Wissen den Konkurrenten zugänglich, mindert dies die Möglichkeit, die Berufsausübung unter Rückgriff auf dieses Wissen erfolgreich zu gestalten. So können unternehmerische Strategien durchkreuzt werden. Auch kann ein Anreiz zu innovativem unternehmerischen Handeln entfallen, weil die Investitionskosten nicht eingebracht werden können, während gleichzeitig Dritte unter Einsparung solcher Kosten das innovativ erzeugte Wissen zur Grundlage ihres eigenen beruflichen Erfolgs in Konkurrenz mit dem Geheimnisträger nutzen90.
Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden91. Das Recht gewährt seinen Trägern insbesondere Schutz gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung oder Weitergabe der auf sie bezogenen, individualisierten oder individualisierbaren Daten92. Ein Eingriff in dieses Recht liegt etwa vor, wenn die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag Auskunft über die Einkünfte von Bankmitarbeitern erteilt und diese dabei “bestimmbar” oder “identifizierbar” sind93.
Juristische Personen sind über Art.19 Abs. 3 GG ebenfalls Trägerinnen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, soweit es auf Art. 2 Abs. 1 GG gestützt ist94. Eine grundrechtlich erhebliche Gefährdungslage besteht allerdings nicht stets bereits deshalb, weil eine staatliche Stelle Kenntnisse erlangt, die einen Bezug zu einer bestimmten juristischen Person und ihrer Tätigkeit aufweisen95. Die informationelle Maßnahme muss vielmehr die betroffene juristische Person einer Gefährdung hinsichtlich ihrer spezifischen Freiheitsausübung aussetzen95.
Inländische juristische Personen des öffentlichen Rechts und juristische Personen des Privatrechts, die vollständig oder mehrheitlich vom Staat beherrscht werden, können sich nicht auf materielle Grundrechte berufen.
Inländische juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich nicht auf die materiellen Grundrechte berufen96. Das Fehlen ihrer Grundrechtsfähigkeit hat das Bundesverfassungsgericht auf eine Reihe verschiedener, sich zum Teil ergänzender Gründe gestützt. So könne der nach Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebundene Staat nicht gleichzeitig Adressat und Berechtigter von Grundrechten sein97. Auch bei selbständigen öffentlich-rechtlichen Organisationseinheiten handele es sich; vom Menschen und Bürger als dem ursprünglichen Inhaber der Grundrechte her gesehen, jeweils nur um eine besondere Erscheinungsform der einheitlichen Staatsgewalt98. Nur wenn die Bildung und Betätigung einer juristischen Person Ausdruck der freien Entfaltung von privaten, natürlichen Personen sei, wenn insbesondere der Durchgriff auf die hinter den juristischen Personen stehenden Menschen es als sinnvoll und erforderlich erscheinen lasse, sei es gerechtfertigt, juristische Personen als Grundrechtsinhaber anzusehen und sie kraft dessen auch in den Schutzbereich bestimmter materieller Grundrechte einzubeziehen99. Die juristischen Personen öffentlichen Rechts stünden dem Staat bei Wahrnehmung ihrer öffentlichen Aufgaben nicht in der gleichen grundrechtstypischen Gefährdungslage gegenüber wie der einzelne Grundrechtsträger100.
Abweichendes gilt für jene juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die unmittelbar einem durch bestimmte Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind oder ihm kraft ihrer Eigenart von vornherein zugehören, wie Rundfunkanstalten, Universitäten und deren Fakultäten101 oder Kirchen und sonstige öffentlich-rechtliche Weltanschauungsgemeinschaften102.
Mit im Wesentlichen gleichen Erwägungen hat das Bundesverfassungsgericht auch juristischen Personen des Privatrechts, deren Anteile sich ausschließlich in den Händen des Staates befinden, die Grundrechtsfähigkeit im Hinblick auf materielle Grundrechte abgesprochen und sie der Grundrechtsbindung unterworfen, auch weil ansonsten die Frage der Grundrechtsfähigkeit der öffentlichen Hand in nicht geringem Umfang von der jeweiligen Organisationsform abhängig wäre103. Entsprechendes gilt für sogenannte gemischtwirtschaftliche Unternehmen, sofern der Staat mehr als 50 % der Anteile an diesen juristischen Personen des Privatrechts hält104.
Für öffentliche Unternehmen in Privatrechtsform, die vollständig im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, ist anerkannt, dass die Grundrechtsbindung nicht nur den oder die Träger des jeweiligen Unternehmens trifft, sondern das Unternehmen selbst. Dies entspricht dem Charakter eines solchen Unternehmens als verselbständigter Handlungseinheit und stellt eine effektive Grundrechtsbindung unabhängig davon sicher, ob, wieweit und in welcher Form der oder die Eigentümer gesellschaftsrechtlich auf die Leitung der Geschäfte Einfluss nehmen können und wie – bei Unternehmen mit verschiedenen öffentlichen Anteilseignern – eine Koordination der Einflussrechte verschiedener öffentlicher Eigentümer zu gewährleisten wäre. Aktivitäten öffentlicher Unternehmen bleiben unabhängig von der Ausgestaltung der gesellschaftsrechtlichen Einflussrechte eine Form staatlicher Aufgabenwahrnehmung, bei der die Unternehmen selbst unmittelbar an die Grundrechte gebunden sind105.
Nichts anderes hat für gemischtwirtschaftliche Unternehmen, an denen sowohl private als auch öffentliche Anteilseigner beteiligt sind, zu gelten, wenn diese von der öffentlichen Hand beherrscht werden106. Auch bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen erfasst die Frage der Grundrechtsbindung das jeweilige Unternehmen insgesamt und kann nur einheitlich beantwortet werden. Sie sind gleichfalls als verselbständigte Handlungseinheiten tätig. Das Kriterium der Beherrschung mit seiner Anknüpfung an die eigentumsrechtlichen Mehrheitsverhältnisse stellt nicht auf konkrete Einwirkungsbefugnisse hinsichtlich der Geschäftsführung ab, sondern auf die Gesamtverantwortung für das jeweilige Unternehmen. Anders als in Fällen, in denen die öffentliche Hand nur einen untergeordneten Anteil an einem privaten Unternehmen hält, handelt es sich dann grundsätzlich nicht um private Aktivitäten unter Beteiligung des Staates, sondern um staatliche Aktivitäten unter Beteiligung von Privaten. Für sie gelten unabhängig von ihrem Zweck oder Inhalt die allgemeinen Bindungen staatlicher Aufgabenwahrnehmung. Bei der Entfaltung dieser Aktivitäten sind die öffentlich beherrschten Unternehmen unmittelbar durch die Grundrechte gebunden und können sich umgekehrt gegenüber Bürgern nicht auf eigene Grundrechte stützen107.
Das verfassungsmäßige Frage- und Informationsrecht des Bundestages und die damit verbundene Auskunftspflicht der Bundesregierung stellen eine hinreichende Grundlage für einen in der Auskunftserteilung liegenden Grundrechtseingriff dar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt in der Aufgabenzuweisung grundsätzlich auch eine Ermächtigung zum Informationshandeln der Regierung108. Einer weitergehenden gesetzlichen Regelung bedarf es insoweit nicht.
Hat der Gesetzgeber aber einen Weg zur Lösung des Konflikts zwischen dem Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages und seiner Abgeordneten einerseits und dem Schutz der Grundrechte der betroffenen Unternehmen andererseits durch eine einfachgesetzliche Regelung vorgezeichnet, ist sein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Überlässt er die Entscheidung hingegen den Organen der Rechtsanwendung, so sind deren Eingriffshandlungen verfassungsrechtlich darauf zu überprüfen, ob die zugrunde gelegten Annahmen und Abwägungsregeln sowie ihre Abwägung im konkreten Fall den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen, das heißt auch, ob sie innerhalb des den Entscheidungsträgern gewährten Einschätzungsspielraums verbleiben und zur Herstellung praktischer Konkordanz im konkreten Streitfall führen109.
Eine weitere Grenze des Informationsanspruchs des Bundestages bildet das Wohl des Bundes oder eines Landes (Staatswohl), das durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden kann110.
Die Frage, welche Grenzen die Verfassung dem parlamentarischen Frage- und Informationsrecht setzt, ist unter Berücksichtigung seiner Bedeutung im Verfassungsgefüge zu beantworten. Dies gilt auch für die Auslegung und Anwendung des Begriffs der Gefährdung des Staatswohls111. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Bundestag in der Geheimschutzordnung in detaillierter Weise die Voraussetzungen für die Wahrung von Dienstgeheimnissen bei der Aufgabenerfüllung des Bundestages festgelegt hat112. Die Verschwiegenheitspflicht aufgrund parlamentsrechtlicher Regelungen wird durch die strafrechtliche Sanktion des § 353b Abs. 2 Nr. 1 StGB bekräftigt. Diese Geheimschutzbestimmungen sind Ausdruck der Tatsache, dass das Parlament ohne eine Beteiligung am geheimen Wissen der Regierung weder das Gesetzgebungsrecht noch das Haushaltsrecht noch das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der Regierung auszuüben vermöchte113. Zudem ist zu berücksichtigen, dass das Staatswohl im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes nicht allein der Bundesregierung, sondern dem Bundestag und der Bundesregierung gemeinsam anvertraut ist114. Das Parlament und seine Organe können nicht als Außenstehende behandelt werden, die zum Kreis derer gehören, vor denen Informationen zum Schutz des Staatswohls geheim zu halten sind115. Mithin kann die Berufung auf das Wohl des Bundes gerade gegenüber dem Bundestag in aller Regel dann nicht in Betracht kommen, wenn beiderseits wirksam Vorkehrungen gegen das Bekanntwerden von Dienstgeheimnissen getroffen wurden. Dass auch die Beachtung von Vorschriften zur Wahrung von Dienstgeheimnissen deren Bekanntwerden nicht ausschließt, steht dem nicht entgegen, denn diese Tatsache betrifft alle drei Gewalten116.
Die Geheimschutzbestimmungen des Bundestages lassen allerdings die eigene, aus der ihr anvertrauten Regierungsgewalt herrührende Verantwortung der Bundesregierung für die Wahrung der Dienstgeheimnisse unberührt117. Die Bundesregierung ist daher nicht verpflichtet, Verschlusssachen, die Dienstgeheimnisse enthalten, dem Bundestag vorzulegen, wenn dieser nicht den von der Bundesregierung für notwendig gehaltenen Geheimschutz gewährleistet118.
Das parlamentarische Informationsrecht steht schließlich unter dem Vorbehalt der Zumutbarkeit. Es sind alle Informationen mitzuteilen, über die die Regierung verfügt oder die sie mit zumutbarem Aufwand in Erfahrung bringen kann. Da sich der parlamentarische Informationsanspruch im Hinblick auf die mögliche politische Bedeutung auch länger zurückliegender Vorgänge auf Fragen erstreckt, die den Verantwortungsbereich früherer Bundesregierungen betreffen, können die Bundesregierung im Rahmen des Zumutbaren zudem Rekonstruktionspflichten treffen119.
Die im Bereich der Regierung vorhandenen Informationen sind nicht auf die Gesamtheit der vorhandenen Dokumente beschränkt, sondern umfassen auch das persönliche, nicht aktenkundige Wissen der handelnden Personen. Eine erschwerte Zugänglichkeit oder Auswertbarkeit von Quellen mag im Einzelfall dazu führen, dass sich die Regierung auf eine Unzumutbarkeit fristgerechter Beantwortung berufen kann; sie vermögen aber nicht generell die Beschränkung der Antwortpflicht auf dokumentierte Gegenstände zu rechtfertigen120. Die Bundesregierung muss daher alle ihr zu Gebote stehenden Möglichkeiten der Informationsbeschaffung ausschöpfen121.
Pflicht zur fragestellerfreundlichen Auslegung[↑]
Angesichts der hohen Bedeutung des parlamentarischen Fragerechts kann von dem Fragesteller eine sorgfältige Formulierung seiner Fragen erwartet werden122. Wo allerdings Ungenauigkeiten bei der Formulierung der Frage erkennbar aus einem Informationsdefizit des Fragestellers resultieren, hat die Bundesregierung bei der Beantwortung dem dahinter stehenden Informationsbedürfnis so weit wie möglich Rechnung zu tragen122. Dabei gelten für die Auslegung einer parlamentarischen Anfrage grundsätzlich die allgemeinen Auslegungsregeln, somit ist zunächst insbesondere vom Wortlaut; und vom Zusammenhang auszugehen, in den die Frage gestellt wurde123.
Daher muss die Bundesregierung bei der Bestimmung des Inhalts einer Frage den wesentlichen Inhalt der Frage und ihrer Begründung aufgreifen, den wirklichen Willen und das daraus erkennbare Informationsbedürfnis des Fragestellers ermitteln und danach Art und Umfang ihrer Antwort ausrichten. Die Auslegung ist im Zweifel so vorzunehmen, dass die Frage keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet. Verbleiben nach der Auslegung der Frage Zweifel an deren Inhalt oder ist die Frage mehrdeutig, kann die Regierung bei der Antwort darauf hinweisen, dass sie die Frage in einem bestimmten Sinn versteht oder ihr zur Zeit eine Beantwortung nicht möglich ist124.
Pflicht zur Begründung der Antwortverweigerung[↑]
Aus der grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Pflicht der Bundesregierung, Informationsansprüche des Deutschen Bundestages zu erfüllen, folgt, dass sie die Gründe darlegen muss, aus denen sie die erbetenen Auskünfte verweigert125 oder in nicht öffentlicher Form erteilt.
Die Bundesregierung muss – auch im Hinblick auf das Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme im Verhältnis zwischen Verfassungsorganen – den Bundestag in die Lage versetzen, seine Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle des Regierungshandelns effektiv wahrzunehmen. Dies kann er nur dann, wenn er anhand einer der jeweiligen Problemlage angemessenen, ausführlichen Begründung beurteilen und entscheiden kann, ob er die Verweigerung der Antwort akzeptiert oder welche weiteren Schritte er unternimmt, sein Auskunftsverlangen ganz oder zumindest teilweise durchzusetzen. Hierzu muss er Abwägungen betroffener Belange, die zur Versagung von Auskünften geführt haben, auf ihre Plausibilität und Nachvollziehbarkeit überprüfen können. Eine Begründung der Antwortverweigerung ist nur dann entbehrlich, wenn die Geheimhaltungsbedürftigkeit evident ist126.
Einer ausführlicheren Begründung bedarf es, wenn die Bundesregierung Auskünfte zu Umständen aus ihrem Verantwortungsbereich verweigern will, etwa weil es sich um einen Vorgang aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung handelt oder weil in seltenen Ausnahmefällen Gründe des Staatswohls der Auskunfterteilung entgegenstehen. In diesen Fällen bedarf der Fragesteller näherer Angaben, um die Abwägung zwischen dem parlamentarischen Informationsrecht einerseits und den betroffenen Belangen, die zur Versagung der Auskünfte geführt haben, andererseits auf ihre Plausibilität hin überprüfen zu können127.
Ein pauschales Berufen auf einen der verfassungsrechtlichen Gründe, die dem parlamentarischen Untersuchungsrecht Grenzen setzen, genügt in keinem Fall. Das Vorliegen der Voraussetzungen eines Informationsverweigerungsrechts ist substantiiert, nicht lediglich formelhaft, darzulegen. Eine substantiierte Begründung der ablehnenden Entscheidung ist unentbehrliche Grundlage auch der (verfassungs-)gerichtlichen Kontrolle, die andernfalls weitgehend zur Disposition der Bundesregierung stünde128.
Einer besonderen Begründungspflicht unterliegt die Bundesregierung, soweit sie ihre Antwort nicht in der nach § 104 in Verbindung mit § 75 Absatz 3 und § 76 Absatz 1 GO-BT vorgesehenen, zur Veröffentlichung in einer Bundestagsdrucksache bestimmten Weise erteilt, sondern sie eingestuft in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung stellt. Denn der parlamentarische Informationsanspruch als solcher ist auf Beantwortung gestellter Fragen in der Öffentlichkeit angelegt.
Die Begründung der nicht öffentlichen Beantwortung muss so ausführlich und plausibel sein, wie es das Geheimhaltungsinteresse zulässt. Es ist Aufgabe der Bundesregierung, nachvollziehbar darzulegen, aus welchem Grund die angeforderten Informationen geheimhaltungsbedürftig sind und warum sie gegebenenfalls auch noch nach Jahren oder sogar nach Abschluss des betreffenden Vorgangs nicht Gegenstand einer öffentlichen Antwort sein können129.
Ein Nachschieben von Gründen kommt nicht in Betracht, da es den Zweck des Begründungserfordernisses verfehlen würde. Dieses soll gewährleisten, dass der Fragesteller die Gründe der Antwortverweigerung erfährt und so in die Lage versetzt wird, sie nachzuvollziehen und die Erfolgsaussichten einer Inanspruchnahme verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes abzuschätzen. Ist die Verschaffung vollständiger Information zunächst ohne zureichende Begründung abgelehnt worden, so vermag eine erst im Organstreitverfahren gegebene ergänzende Begründung nichts an dem darin liegenden Rechtsverstoß zu ändern130.
Parlamentarische Anfragen bei bundeseigenen Unternehmen[↑]
Der Verantwortungsbereich der Bundesregierung für die Deutsche Bahn AG ist eröffnet.
Die Verantwortung bezieht sich zunächst auf die Ausübung der Beteiligungsverwaltung durch die hierfür zuständige Regierung sowie auf die Regulierungstätigkeit der Bundesbehörden und die sachgerechte Erfüllung des Gewährleistungsauftrages aus Art. 87e Abs. 4 GG. Das Parlament benötigt für die Beurteilung der Frage, ob der Bund gewährleistet, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz hinreichend Rechnung getragen wird, Informationen über eben diese Verkehrsbedürfnisse und die Verkehrsangebote. Der Gesetzgeber muss bewerten können, ob und wie er bei einer dauerhaften Nicht- oder Schlechterfüllung des Gewährleistungsauftrages, die strukturell bedingt ist, namentlich auf einer nicht hinreichenden Steuerungsmöglichkeit der öffentlichen Hand beruht, eingreifen kann oder sogar eingreifen muss.
Darüber hinaus liegt auch die unternehmerische Tätigkeit der Deutschen Bahn AG im Verantwortungsbereich der Bundesregierung. Die Verantwortlichkeit der Regierung im Kontext demokratischer Legitimation erstreckt sich auf alle Vorgänge einschließlich des unternehmerischen Handelns als Alleineigentümerin einer Aktiengesellschaft – somit auch der Deutschen Bahn AG –, für die über die Regierung demokratische Legitimation des Deutschen Bundestages in Anspruch genommen wird.
Grundsätzlich ist von der Legitimationsbedürftigkeit der Geschäftstätigkeit öffentlicher Unternehmen auszugehen. Dabei genügt die maßgebliche Mitwirkung bei der Bestellung der Aufsichtsräte (und so mittelbar der Vorstände) sowie der Bestand von (auch nur mittelbaren) Einwirkungsmöglichkeiten, um die (parlamentarische) Verantwortlichkeit der Regierung zu begründen. Nicht erforderlich ist es demgegenüber, dass die Regierung in der Lage ist, Einfluss auf die konkret in Rede stehende Geschäftstätigkeit zu nehmen.
Nichts anderes ergibt sich für die unternehmerische Tätigkeit der Deutschen Bahn AG. Der Verantwortungszusammenhang wird nicht durch Art. 87e GG aufgehoben, der in seinen Absätzen 3 und 4 GG eine bestimmte Form der Privatisierung für die Eisenbahnen des Bundes und der verbleibenden staatlichen Aufgaben vorsieht, nämlich eine Organisationsprivatisierung bei derzeit voller Eigentümerstellung des Bundes.
Eine Freistellung vom Erfordernis demokratischer Legitimation wäre auch dann nicht anzunehmen, wenn der Wortlaut von Art. 87e GG und die Entstehungsgeschichte der Verfassungsänderung es nahelegten, dass über eine bloße Organisationsprivatisierung hinaus auch eine Aufgabenprivatisierung intendiert ist und die Erbringung von Eisenbahndiensten danach keine unmittelbar gemeinwohlgebundene Verwaltungsaufgabe des Bundes mehr sein soll, und zwar auch keine, die dieser mithilfe eines von ihm beherrschten Unternehmens zu erfüllen hätte, sondern eine privatwirtschaftliche, nach Marktgesetzen ohne besondere Gemeinwohlbindung und mit dem Ziel der Gewinnerzielung betriebene Aufgabe privatrechtlicher Unternehmen131.
Denn solange der Bund eine Gewährleistungsverantwortung sowohl für die Schienenwege als auch für die Verkehrsangebote trägt und diese nicht nur über das Regulierungsrecht wahrnehmen, sondern zugleich als Alleineigentümer der Deutschen Bahn AG deren Geschäftspolitik im Rahmen der rechtlich bestehenden Einwirkungsmöglichkeiten und personellen Verflechtungen zumindest bis zu einem gewissen Grade beeinflussen kann, kann er nicht von jedweder Verantwortung für die Unternehmensführung freigestellt werden. Im Übrigen ist die Gewährleistungsverantwortung des Bundes nach Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG nicht immer klar von der grundsätzlich gewinnorientierten Unternehmensführung nach Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG zu trennen beziehungsweise ohne Kenntnisse über diese zu beurteilen.
Es bleibt dabei, dass jede staatliche Tätigkeit demokratischer Legitimation bedarf und demokratisch verantwortet werden muss, so dass bei dem derzeitigen Stand der Verflechtung von Staat und Unternehmen der Verantwortungsbereich der Bundesregierung im Rahmen des parlamentarischen Fragerechts für die Deutsche Bahn AG eröffnet ist.
Die Bundesregierung ist nicht berechtigt, die Antwort auf parlamentarische Anfragen im Einzelfall unter Verweis auf die Betroffenheit der Grundrechte der Deutschen Bahn AG (a) oder eine dieser zustehenden grundrechtsähnlichen Freiheit (b) zu verweigern.
Die Deutsche Bahn AG kann sich nicht auf Grundrechte, namentlich auf den Schutz ihrer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse durch Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG berufen, da sämtliche Anteile an ihr vom Staat gehalten werden. Als vom Staat vollständig beherrschte juristische Person dient sie nicht der Ausübung individueller Freiheit Einzelner.
Der Verweis auf die Festlegung der Deutschen Bahn AG auf erwerbswirtschaftliche Betätigung durch Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG und die fehlende unmittelbare Gemeinwohlverpflichtung gebieten keine andere Bewertung. Zwar ist nicht zu verkennen, dass die Regelung funktional auf das Marktprinzip und die damit verbundene wettbewerbliche Gleichstellung der Marktteilnehmer zielt. Hieraus lässt sich aber nicht ableiten und ist auch aus der Gesetzeshistorie nicht ersichtlich, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber mit der Regelung selbst eine lex specialis zu Art. 1 Abs. 3 beziehungsweise Art.19 Abs. 3 GG schaffen und der Deutschen Bahn AG Grundrechtsfähigkeit zusprechen wollte132.
Ursprüngliches Ziel der Bahnreform war es, die Eisenbahn den anderen Verkehrsträgern gleichzustellen, also eine strikte Trennung von staatlicher Gewährleistungsverantwortung und unternehmerischer Leistungserbringung vorzunehmen. Vieles spricht dafür, dass damit die Herstellung eines Antagonismus zwischen Staat und Bahnunternehmen gewollt war, der privatwirtschaftliche Handlungsrationalitäten im Eisenbahnsektor freisetzen sollte. Damit sollte gleichwohl keine subjektiv-rechtliche Emanzipation der Eisenbahnen des Bundes einhergehen, die ihnen allgemein Grundrechtsfähigkeit vermittelt.
Der Umstand, dass künftig hinter der Deutschen Bahn AG private Anteilseigner, also grundrechtsfähige natürliche Personen, stehen können, zeitigt keine Vorwirkung auf die derzeitige Rechtslage133.
Aus der fehlenden Grundrechtsberechtigung der Deutschen Bahn AG dürften sich auch kaum wettbewerbliche Nachteile für diese ergeben. Denn die Wettbewerbsordnung des einfachen Rechts gilt grundsätzlich für alle Unternehmen gleichermaßen und in gleicher Auslegung. Wo etwaige Nachteile aber aus verfassungsrechtlichen Vorgaben – wie hier dem parlamentarischen Frage- und Informationsrecht – resultieren, sind sie Folge der derzeit vollen Eigentümerstellung des Bundes.
Auch stattet Art. 87e GG die Deutsche Bahn AG nicht mit eigenen Rechten gegenüber anderen staatlichen Stellen aus; ihr wird kein abwehrrechtlicher Status gegenüber (gemeinwohlorientierten) Einwirkungen des Staates auf ihre Unternehmensführung verschafft.
Es wird zwar vertreten, dass Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG in teleologischer Auslegung ein subjektiv-öffentliches Recht der Eisenbahnen des Bundes entnommen werden müsse134. Mit der Grundgesetzänderung seien die Eisenbahnen des Bundes aus der öffentlichen Verwaltung ausgegliedert und organisatorisch, wirtschaftlich und finanziell verselbständigt worden135. Ihnen komme ein autonomer Entscheidungsspielraum bezüglich der Unternehmenspolitik, insbesondere auch des operativen Geschäfts zu, in den der Bund nicht eingreifen dürfe. Die Deutsche Bahn AG habe folglich eine grundrechtsähnliche Freiheit gegenüber dem Staat als Eigentümer, die die Grundrechtsbindung gegenüber dem Bürger unberührt lasse136.
Diese Sichtweise vermag jedoch nicht zu überzeugen.
Ursprünglich war bei der Bahn eine “Entlassung” in marktwirtschaftliche Strukturen gewollt. Eisenbahnverkehrs- und Eisenbahninfrastrukturdienstleistungen sollten, wie bei anderen Verkehrsträgern auch, nach den Regeln des Marktes bereitgestellt werden; auf die Leistungserbringung selbst sollte der Staat keinen unmittelbaren Einfluss haben137. Das Eigentum an der Schieneninfrastruktur sollte nicht beim Bund verbleiben, um eine unternehmerische Handhabung der Infrastruktur als Produktionsmittel zu ermöglichen138.
Allerdings ist dieses Konzept nicht Gesetz geworden. Der Bundesrat hat seinen Widerstand gegen eine vollständige Kapitalprivatisierung und seinen abweichenden Vorschlag, das Schienennetz im unmittelbaren Eigentum des Bundes zu belassen, mit dem zu geringen Einfluss auf private Eigentümer begründet139. Dies hat zu dem Kompromiss geführt, wonach zwar nicht das Eigentum am Schienennetz, wohl aber die Mehrheit an dem Unternehmen, auf das die Infrastruktur übergeht, beim Bund verbleiben muss (Art. 87e Abs. 3 Satz 2 und 3 GG) und diesen eine Gewährleistungsverantwortung trifft (Art. 87e Abs. 4 GG).
Die Vorschrift des Art. 87e GG wurde in erster Linie als Freistellung von staatsorganisatorischen Bindungen (Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F.) verstanden140; für eine beabsichtigte subjektiv-rechtliche Ermächtigung der Deutschen Bahn AG ist nichts ersichtlich. Die Regelung eines solchen Rechts wäre überdies unvollkommen, da eine Möglichkeit der verfassungsgerichtlichen Durchsetzung nicht geschaffen worden ist.
Das (fiskalische) Interesse des Staates am Schutz vertraulicher Informationen seiner (Beteiligungs-)Unternehmen stellt einen verfassungsrechtlichen Staatswohlbelang dar.
Der einfachrechtlich gewährte Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse kann das verfassungsrechtlich verankerte Frage- und Auskunftsrecht des Parlaments gegenüber der Regierung zwar nicht unmittelbar einschränken, mittelbar aber insoweit, als er seinerseits dem Schutz öffentlicher Belange, die verfassungsrechtlich anzuerkennen sind, dient. Die Offenlegung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen des in öffentlicher Hand befindlichen Unternehmens kann Auswirkungen auf den Wert der gehaltenen Anteile oder auf das Geschäftsergebnis haben, letzteres mit der Folge, dass sich die Gewinnabschöpfung mindert oder Zuschüsse aus dem öffentlichen Haushalt erforderlich oder umfänglicher werden. Auch wenn privatrechtlich organisierte Unternehmen, die sich ganz oder mehrheitlich in öffentlicher Hand befinden, keinen Grundrechtsschutz genießen, besteht doch zumindest ein auch verfassungsrechtlich anerkennenswertes öffentliches Interesse daran, dass deren Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse geschützt werden. Andernfalls könnte der Staat nicht über solche Gesellschaften mit dem Ziel wirtschaftlich erfolgreichen Handelns am Markt teilnehmen, was das Grundgesetz aber in den Art. 87e und 87f GG ausdrücklich vorsieht.
Das öffentliche Interesse an der möglichst effektiven Verwendung staatlicher Gelder ist zudem berührt, weil die Offenbarung von Kostenstrukturen und Budgets Auswirkungen auf die Angebote der Werkunternehmer haben kann. Eine Verteuerung von Infrastrukturmaßnahmen kann ebenfalls höhere Zuschüsse des Bundes erforderlich machen. Betroffen ist das Interesse an der Funktionsfähigkeit der EIU, das sich im Gewährleistungsauftrag des Art. 87e Abs. 4 GG niederschlägt.
Das Grundgesetz geht zwar, wie Art. 87e GG zeigt, davon aus, dass der Staat auch unternehmerisch im Wettbewerb am Markt tätig sein oder sich an privaten Unternehmen beteiligen kann. Damit ist offenbar die Vorstellung verbunden, dass sich der Staat bei der Erfüllung seiner Aufgaben die Kräfte des Marktes zunutze machen oder eine Aufgabe sogar ganz in den Markt entlassen kann. Durch eine hohe Transparenz seiner (Beteiligungs-)Unternehmen würden diese (nicht unumstrittenen) positiven Effekte möglicherweise beeinträchtigt oder beseitigt. Allerdings dürfte auszuschließen sein, dass der Staat hierdurch gehindert würde, die ihm obliegenden Aufgaben überhaupt noch zu erfüllen. Letztlich stehen also in erster Linie fiskalische Interessen im Raum, die zwar nicht unerheblich, aber mit einer Bedrohung der Sicherheit oder gar des Bestandes des Bundes oder eines Landes nicht vergleichbar sind.
Die Antragsgegnerin hat die Grenzen ihrer Antwortpflicht bei der Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen betreffend den Themenkomplex Deutsche Bahn AG verkannt und hierdurch Rechte der Antragsteller und des Deutschen Bundestages aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt.
Die Antragsgegnerin hat ihrer Antwortpflicht in Bezug auf die Kleine Anfrage “Fulda-Runden der Deutschen Bahn AG und Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanprojekten”1 nicht genügt.
Indem die Antragsgegnerin auf die Fragen 1 bis 3 dieser Kleinen Anfrage hinsichtlich der in den “Fulda-Runden” eingestellten Gesamtkosten für Bedarfsplanprojekte die Antwort unter Hinweis auf die Unmöglichkeit der Vorlage einer entsprechenden Aufstellung verweigert hat, hat sie das Fragerecht des Antragstellers zu 3. und der Bundestagsfraktion in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise verkürzt. Die Antwort kann nicht durch Verweis auf die Nichtexistenz jährlich und einheitlich erstellter Listen für die stattgefundenen “Fulda-Runden” verweigert werden.
Hinsichtlich der Fulda-Listen ist zunächst festzuhalten, dass die Bundesregierung deren Existenz implizit einräumt, wenn sie mitteilt, es gebe “beispielsweise” für die Besprechung aus dem März 2010 keine solche Liste, und diese Listen seien im Übrigen nicht einheitlich. Erstmals mit der Antragserwiderung im Verfahren wurde behauptet, die Informationen existierten nicht und könnten von der Antragsgegnerin auch nicht beschafft werden. Diese Behauptung steht allerdings erneut im Widerspruch zu der schriftsätzlichen Erläuterung, aufgrund geänderter inhaltlicher Schwerpunkte der “Fulda-Konferenzen” sei die Form der vorhandenen Ergebnisdarstellung sehr unterschiedlich. Damit wird wiederum bestätigt, dass es durchaus Listen gibt, allerdings in unterschiedlicher Darstellungsform. Wenn 2010 keine Liste erstellt wurde, so ist hiermit nicht erläutert, weshalb die erbetenen Listen für die weiteren Jahre seit 2004 nicht vorgelegt werden können. Die Erteilung von Teilantworten steht nicht im freien Ermessen der Regierung. Diese ist vielmehr verpflichtet, eine solche Teilantwort zu geben, wenn eine vollständige Beantwortung der Frage nicht möglich ist141.
Auch der Einwand, die tatsächlich vorhandenen Listen seien nicht einheitlich und nicht in der erforderlichen Form verfügbar, kann für sich genommen eine vollständige Antwortverweigerung nicht rechtfertigen, schon weil damit weder eine rechtliche oder faktische Unmöglichkeit behauptet noch sonst auf einen anerkannten Antwortverweigerungsgrund Bezug genommen wird. Im Übrigen ist es Sache der Fragesteller, darüber zu befinden, ob sie diese für eine Beurteilung der anstehenden Priorisierungen der Bedarfsplanprojekte nutzen können.
Soweit die Antragsgegnerin anführt, die “Fulda-Runden” würden lediglich auf Arbeitsebene geführt, während die Entscheidungen über die Priorisierung von Vorhaben in Gesprächen zwischen dem Vorstand der Deutschen Bahn AG und der Bundesregierung getroffen würden, ist in Rechnung zu stellen, dass die Antragsteller nicht nach den Entscheidungen selbst gefragt haben, sondern nach den diesen zugrunde liegenden Tatsachen, nämlich den sogenannten Fulda-Listen. Insoweit vermag der Hinweis der Antragsgegnerin auf den fehlenden Entscheidungscharakter der “Fulda-Runden” die Verweigerung einer Beantwortung der Fragen nicht zu rechtfertigen. Ungeachtet dessen setzt eine sachgerechte Bewertung von Entscheidungen gerade die Kenntnis des Kontexts und des Informationsstands voraus, an dem Entscheidungsträger ihr Verhalten ausrichten142.
Die Antwort auf die Fragen 4 und 5 der Kleinen Anfrage “Fulda-Runden der Deutschen Bahn AG und Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanprojekten”1 hat die Antragsgegnerin ebenfalls zu Unrecht verweigert.
Die Antragsgegnerin hat die Antwort auf diese Fragen mit der Begründung abgelehnt, die Höhe der vom Bund finanzierten zuwendungsfähigen Kosten variiere von Vorhaben zu Vorhaben. Eine entsprechende Statistik liege der Bundesregierung nicht vor, und es sei in Anbetracht von rund 60 laufenden Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanvorhaben sowie einer jährlichen Anpassungsvereinbarung, die eine Vielzahl der Vorhaben fortschreibe, nicht möglich, eine solche kurzfristig zu erstellen.
Mit dieser Begründung behauptet die Antragsgegnerin nicht die Unmöglichkeit der Beantwortung der Anfrage, sondern lediglich das Unvermögen, diese innerhalb der Zwei-Wochen-Frist des § 104 Abs. 2 Halbs. 1 GO-BT zu beantworten. Dies stellt keine hinreichende Begründung für die Antwortverweigerung dar. Die Frist für die Beantwortung einer Kleinen Anfrage kann nach § 104 Abs. 2 Halbs. 2 GO-BT durch den Präsidenten des Bundestages im Benehmen mit dem Fragesteller verlängert werden. Die Antragsgegnerin hat nicht vorgetragen, einen solchen Antrag erfolglos gestellt zu haben119.
Soweit die Antragsgegnerin nachträglich mit Schreiben vom 07.01.2011 die Unzumutbarkeit der Aufbereitung behauptet, weil dies den Zeitrahmen zur Beantwortung von Kleinen Anfragen bei weitem sprengen und erhebliche Teile der personellen Kapazitäten binden würde, ohne zu gewährleisten, dass aus den Ergebnissen tatsächlich die gewünschten Aussagen ableitbar sind, wird dies dem Rang des parlamentarischen Auskunftsrechts nicht gerecht. Die Bundesregierung treffen im Rahmen des Zumutbaren grundsätzlich auch Rekonstruktionspflichten143. Schließlich darf die Regierung bei etwaiger Unzumutbarkeit einer vollständigen Antwort eine Teilantwort – im Sinne einer auf erkennbar unvollständiger Informationserhebung gründenden Antwort – nicht allein mit der Begründung verweigern, sie schulde nur vollständige Antworten. Sollte auch dies nicht möglich sein, müsste die Bundesregierung zumindest den Aufwand, der die Unzumutbarkeit begründen soll, so umschreiben, dass die Fragesteller diesen auf Plausibilität und den Schluss der Unzumutbarkeit auf seine Richtigkeit überprüfen können.
Die Antragsgegnerin hat ferner ihrer Antwortpflicht in Bezug auf Frage 13 der Kleinen Anfrage “Fulda-Runden der Deutschen Bahn AG und Finanzierungsvereinbarungen zu Bedarfsplanprojekten” zu den Gewinnplanungen 2011 bis 20141 nicht genügt, soweit sie angeführt hat, die Zahlen unterlägen der Verschwiegenheitspflicht nach §§ 116, 395 AktG.
Die schlichte Berufung auf die Verschwiegenheitspflichten des Aktienrechts ist zur Begründung der Antwortverweigerung nicht ausreichend. Die Frage, ob das aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG abgeleitete Frage- und Informationsrecht des Bundestages gegenüber der Regierung eine (verfassungskonforme) Auslegung der §§ 394, 395 AktG erfordert, wonach stets eine öffentliche Information des Bundestages zu erfolgen hat, die auch eine Veröffentlichung als Bundestagsdrucksache erlaubt, bedarf an dieser Stelle keiner Entscheidung, da die Antragsgegnerin die Antwort gänzlich verweigert hat.
Auch die Antwort auf die Frage 16 der Kleinen Anfrage zur Wirtschaftlichkeitsberechnung für das Projekt “Stuttgart 21”2 hat die Antragsgegnerin in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise verweigert. Die Antwort, wonach die durch den Wirtschaftsprüfer eingesehenen Daten Arbeitsunterlagen seien, die der berufsständischen Verschwiegenheitspflicht der Wirtschaftsprüfer nach § 43 der WiPrO sowie der mit der Deutschen Bahn AG abgeschlossenen Vertraulichkeitsvereinbarung unterliegen, stellt keine hinreichende Begründung für eine vollständige Antwortverweigerung dar.
Nach § 43 Abs. 1 Satz 1 WiPrO hat der Wirtschaftsprüfer seinen Beruf unabhängig, gewissenhaft, verschwiegen und eigenverantwortlich auszuüben. Hieraus ergibt sich die Pflicht des Wirtschaftsprüfers, die Unterlagen des Auftraggebers Dritten gegenüber vertraulich zu behandeln. Die Regelung dient dem Schutz des Vertrauens der Mandanten und der Öffentlichkeit in den Berufsstand des Wirtschaftsprüfers144.
Es ist schon einfachrechtlich nicht ersichtlich, weshalb die allein den Wirtschaftsprüfer treffende Verschwiegenheitspflicht die Antragsgegnerin daran hindern sollte, mitzuteilen, welche Daten die Wirtschaftsprüfer bei der Deutschen Bahn AG angefordert haben. Dies gilt umso mehr, als die Antragsgegnerin nach eigenem Vorbringen das Gutachten zur Überprüfung der Wirtschaftlichkeitsberechnung der Deutschen Bahn AG für das Projekt “Stuttgart 21” wegen möglicher Folgen für den Bund als Eigentümer selbst in Auftrag gegeben hat. Insofern vermag auch das – erst im Verfahren vorgebrachte – Argument nicht zu überzeugen, bei dem Projekt “Stuttgart 21” handele es sich um ein eigenwirtschaftliches Projekt der Deutschen Bahn AG und nicht um ein Bedarfsplanprojekt, so dass die Zugriffsmöglichkeiten des Bundes und damit der Verantwortungsbereich der Regierung stark beschränkt seien.
Soweit sich die Antragsgegnerin in ihrer Antwortverweigerung auf eine vertragliche Verschwiegenheitsvereinbarung zwischen der Deutschen Bahn AG und der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft berufen hat, kann dies die Antwortverweigerung ebenfalls nicht rechtfertigen. Es ist schon nicht dargetan, dass sich die Deutsche Bahn AG ihrerseits gegenüber den Wirtschaftsprüfern vertraglich verpflichtet hat, über die gutachterliche Prüfung und deren Ergebnis Stillschweigen zu bewahren. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin nicht geltend gemacht, ihr lägen die erfragten Informationen nicht vor, etwa weil die Deutsche Bahn AG unter Berufung auf die Vereinbarung die Weitergabe verweigert hätte. Es erschiene auch nicht plausibel, dass ihr als Auftraggeberin des Gutachtens die erfragten Informationen nicht vorliegen.
Die erst im Organstreitverfahren vorgebrachte Behauptung, das Gutachten, auf das Frage 16 der Kleinen Anfrage “Wirtschaftlichkeitsberechnung für Stuttgart 21” gerichtet sei, enthalte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Deutschen Bahn AG, die zum unternehmerischen Kernbereich zählten, und deshalb sei eine Weitergabe der Informationen ohne Einwilligung der Deutschen Bahn AG nicht zulässig, vermag die Antwortverweigerung nicht nachträglich zu rechtfertigen. Zum einen hätte sie schon bei der Antwortverweigerung selbst aufgestellt werden müssen. Zum anderen ist sie unerheblich. Die streitgegenständliche Frage richtet sich nicht auf das Gutachten als Ganzes, sondern nur darauf, welche über die Wirtschaftlichkeitsberechnung hinausgehenden Daten die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft bei der Deutschen Bahn AG angefordert hat. Es hätte näherer Darlegung bedurft, weshalb die Antwort auf diese Anfrage ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis beinhalten soll. Gegen die Behauptung, das Gutachten betreffe den unternehmerischen Kernbereich, spricht auch das eigene Vorbringen der Antragsgegnerin, die Regierung habe das Gutachten wegen möglicher mittelbarer Folgen für den Bund als Eigentümer der Deutschen Bahn AG ausnahmsweise in Auftrag gegeben.
Die Antragsgegnerin durfte die Antwort auf die Fragen 1 bis 14 der Kleinen Anfrage “Zugverspätungen”3 nicht mit der Begründung verweigern, die erfragten Informationen gehörten vollständig in den Bereich der Geschäftstätigkeiten der Deutschen Bahn AG und ihr lägen diese nicht vor.
Die unternehmerische Tätigkeit der Deutschen Bahn AG fällt in den Verantwortungsbereich der Bundesregierung, die die 100%ige Beteiligung des Bundes an diesem Unternehmen verwaltet. Darüber hinaus betrifft die Problematik erheblicher Verspätungen im Zugverkehr der Deutschen Bahn AG auch den Gewährleistungsauftrag des Bundes nach Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz, soweit diese nicht den Schienenpersonennahverkehr betreffen, Rechnung getragen wird.
Die Antwortverweigerung der Bundesregierung könnte allenfalls unter dem Gesichtspunkt der Unmöglichkeit gerechtfertigt sein. Die Bundesregierung ist zunächst nur verpflichtet, die bei ihr tatsächlich vorhandenen Informationen mitzuteilen. Darüber hinaus ist sie verpflichtet, die ihr zur Verfügung stehenden rechtlichen und faktischen Einwirkungsrechte auf das privatrechtlich organisierte öffentliche Unternehmen zu nutzen, um die erfragten Informationen zu beschaffen. Bei ihrer Antwortverweigerung muss die Bundesregierung angeben, welche Bemühungen sie entfaltet hat, um entsprechende Informationen zu erlangen. Mit ihrer im vorliegenden Verfahren gerügten Antwort zeigt die Bundesregierung hingegen, dass sie bereits den sie treffenden Verantwortungsbereich verkannt und sich daher überhaupt nicht um die Erlangung der Angaben zu den Zugverspätungen und den diesbezüglichen Gründen bemüht hat.
Parlamentarische Anfragen zur Finanzmarktaufsicht[↑]
Der Verantwortungsbereich der Bundesregierung erstreckt sich auf die Finanzmarktaufsicht und auf von ihr beherrschte Finanzinstitute.
Er ist im Rahmen des Hierarchieprinzips ohne weiteres eröffnet, soweit es um Informationen geht, die bei nachgeordneten Behörden vorliegen.
Die Bankenaufsicht wird in Deutschland von der BaFin und der Bundesbank gemeinsam ausgeübt (§ 7 KWG). Die BaFin ist gemäß § 1 Abs. 1 Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz – FinDAG) im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen errichtet worden und untersteht nach § 2 FinDAG dessen Rechts- und Fachaufsicht.
Keine nachgeordnete Behörde – und damit nicht im Verantwortungsbereich der Bundesregierung tätig – ist hingegen die Deutsche Bundesbank, die nach § 2 Satz 1 Gesetz über die Deutsche Bundesbank (BundesbankG) eine bundesunmittelbare juristische Person des öffentlichen Rechts und nach § 12 Satz 1 BundesbankG bei der Ausübung ihrer Befugnisse von Weisungen der Bundesregierung unabhängig ist.
Der Verantwortungsbereich der Bundesregierung erstreckt sich auch auf von ihr beherrschte Finanzinstitute.
Die streitgegenständlichen Fragen beziehen sich zum Teil auf Banken, die im Zuge von Rettungsmaßnahmen in der Finanzkrise verstaatlicht wurden. So wird die Hypo Real Estate Holding AG (nun GmbH) seit dem 13.10.2009 zu 100 % vom SoFFin gehalten und stellt ausweislich der Entsprechenserklärung des Vorstands und des Aufsichtsrats der Hypo Real Estate Holding AG zum Public Corporate Governance Kodex des Bundes vom 31.03.2016 eine 100%ige Beteiligung des Bundes dar. Der Anteil der staatlichen KfW an der IKB betrug vor dem Verkauf an den Investor Lone Star nach einer Kapitalerhöhung im August 2008 über 90, 8 %145. An der Commerzbank AG hielt der Bund hingegen im streitgegenständlichen Zeitraum 2011 nur 25 % und eine Aktie146; derzeit ist er nur noch mit etwa 15 % beteiligt147.
Die Funktionsfähigkeit staatlicher Aufsicht über Finanzinstitute, die Stabilität des Finanzmarktes und der Erfolg staatlicher Stützungsmaßnahmen in der Finanzkrise sind Belange des Staatswohls, die die Antwortpflicht der Bundesregierung auf parlamentarische Fragen beschränken können.
Das Grundgesetz selbst enthält keine ausdrückliche Regelung, aus der sich die Funktionsfähigkeit der Aufsicht über die Banken und den Finanzmarkt als Rechts- beziehungsweise Schutzgut von Verfassungsrang ableiten lässt. Angesichts der Bedeutung des Finanzmarktes, dessen Probleme – wie sich im Zuge der Finanzkrise gezeigt hat – auch auf die Realwirtschaft durchschlagen, liegt aber auf der Hand, dass die staatliche Aufsicht über die auf diesem Markt tätigen Finanzinstitute und die Regulierung dieser Tätigkeit eine wichtige Funktion ist, die im elementaren Interesse des Staates liegt. Die Aufsicht dient der Bewältigung marktspezifischer Risiken und bildet eine wesentliche Rahmenbedingung desjenigen Marktes, auf dem die in Anspruch genommenen Unternehmen tätig sind. Die staatliche Aufsichtstätigkeit soll daher das Interesse der Allgemeinheit an einer funktionsfähigen Gesamtwirtschaft schützen148. Die Aufsicht über Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute dient insbesondere dazu, Missständen im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen entgegenzuwirken, welche die Sicherheit der den Instituten anvertrauten Vermögenswerte gefährden, die ordnungsmäßige Durchführung der Bankgeschäfte oder Finanzdienstleistungen beeinträchtigen oder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft herbeiführen können (§ 6 Abs. 2 KWG).
Zwar bedarf es zur Geltendmachung eines Geheimhaltungsgrundes keiner im Einzelfall belegbaren Gefährdung der Kontroll- und Aufsichtstätigkeit der Behörde. Es genügt die durch Tatsachen belegte konkrete Möglichkeit, dass durch eine Informationsweitergabe an den Deutschen Bundestag generell die Ausübung der Kontroll- und Aufsichtsaufgaben der Behörde nachteilig beeinflusst wird. Erschwerungen der behördlichen Aufgabenwahrnehmung oder nicht auf konkreten Tatsachen beruhende Annahmen eines möglichen Rückgangs der Kooperationsbereitschaft der beaufsichtigten Unternehmen als Folge der Bekanntgabe der Informationen genügen aber nicht, zumal der Gesetzgeber davon ausgeht, dass auf der Grundlage der gesetzlichen Mitwirkungspflichten die Aufgaben effektiv zu bewältigen sind. Würde allein der in den Vordergrund der Überlegungen gestellte Umstand, dass die BaFin bei ihrer Aufgabenerfüllung auf die freiwillige Mitarbeit der beaufsichtigten Finanzinstitute angewiesen sei und folglich bei jedweder Einschränkung dieser Kooperation zwangsläufig in ihrer Tätigkeit behindert werde, als ausreichend betrachtet, käme dies letztlich einem vollständigen Ausschluss des Zugangs zu den der BaFin in ihrer Aufsichts- und Kontrolltätigkeit nach dem KWG übermittelten Informationen und damit in der Sache einer Bereichsausnahme gleich149. Sollten die gesetzlichen Befugnisse der BaFin nicht ausreichen, um ihrer Aufgabe als Aufsichtsbehörde hinreichend nachzukommen, und sollte sie daher tatsächlich zwingend auf die freiwillige und überobligatorische Preisgabe von Informationen durch die beaufsichtigten Finanzinstitute angewiesen sein, so wäre hier jedenfalls gesetzgeberisch nachzusteuern.
Bei der Einschätzung, ob und in welchem Ausmaß nachteilige Auswirkungen tatsächlich zu erwarten sind, ist schließlich zu berücksichtigen, dass in anderen Staaten die dortigen Aufsichtsbehörden – ohne Funktionsbeeinträchtigungen – durchaus einer legislativen Kontrolle sowie damit verbundener Berichtspflichten unterfallen und daher weitgehende Transparenz hergestellt wird.
So sind das amerikanische Federal Reserve System (Fed) und dessen zentrales Führungsorgan, das Board of Governors of the Federal Reserve System (FRB), zwar rechtlich unabhängig und keinen Weisungen unterworfen. Die Fed beschreibt sich selbst aber als unabhängige Regierungsbehörde, die gegenüber der Öffentlichkeit und dem Kongress rechenschaftspflichtig ist. Eine Rückkopplung an den Kongress erfolgt über umfangreiche Berichtspflichten150. Das FRB, dessen Mitglieder vom Präsidenten mit Zustimmung des Senats (“by and with the advice and consent of the senate”) ernannt werden, wird in der Literatur sogar als “independent agency des Kongresses” bezeichnet151.
Auch die Financial Services Authority (FSA) des Vereinigten Königreichs ist gegenüber dem Finanzministerium und damit mittelbar gegenüber dem Parlament verantwortlich. So wird der dem Finanzministerium vorzulegende Tätigkeitsbericht über dieses an das Parlament weitergeleitet. Die FSA wird regelmäßig zu Sitzungen des Finanzausschusses (Treasury Select Committee) geladen und dort angehört152.
Charakteristisch für den Finanzmarkt ist, dass Fehlentwicklungen, denen die Aufsicht vorbeugen soll, nicht nur das einzelne Institut, sondern in besonderem Maße den Markt insgesamt betreffen. Es handelt sich um ein vernetztes Marktsystem wechselseitiger Abhängigkeiten, das in besonderem Maß vom Vertrauen der Marktteilnehmer in hinreichende Kontrollmechanismen abhängig ist153. Die Begründung zum Regierungsentwurf des Kreditwesengesetzes154 hebt hervor, dass der Finanzmarkt wie kaum ein anderer Wirtschaftszweig für seine Tätigkeit das uneingeschränkte Vertrauen der Öffentlichkeit in die Sicherheit und das solide Geschäftsgebaren des gesamten Gewerbes zur Voraussetzung hat. Führen Schwierigkeiten eines Instituts zu Verlusten der Einleger, kann dadurch leicht auch das Vertrauen in die anderen Institute beeinträchtigt werden. Außerdem wirken sich ernstere Schwierigkeiten im Finanzmarkt wegen dessen volkswirtschaftlich zentraler Stellung erfahrungsgemäß auch auf andere Wirtschaftszweige aus148.
Trotz des Einschätzungs- und Prognosespielraums der Bundesregierung hinsichtlich der Abgeschlossenheit der Finanzkrise und der in diesem Zusammenhang ergriffenen aufsichtlichen Maßnahmen sowie des Ausmaßes der mit einer Offenlegung einhergehenden Beeinträchtigung, insbesondere der ins Feld geführten irrationalen Reaktionen der hoch sensiblen Märkte, kann dies nicht dazu führen, dass Transparenz und demokratische Kontrolle während der Finanzkrise uneingeschränkt hintenan stehen müssen und gleichzeitig dieses Argument auf lange Zeit fortwirkt.
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass Transparenz als Mittel zur Marktdisziplinierung dient.
Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht hat bereits 1998 in seinem Bericht zur Bedeutung von Informationen für eine wirksame Marktdisziplin und eine wirksame Bankenaufsicht festgehalten, dass Transparenz Sicherheit und Solidität des Bankwesens schaffe. Die regelmäßige Offenlegung von aktuellen und verlässlichen Informationen habe für den Markt besondere Bedeutung, da Transparenz Vertrauen aufbauen, den Zugang zu den Kapitalmärkten verbessern und Marktunsicherheiten verringern könne. Wenn Marktteilnehmer “wohlinformierte” Entscheidungen treffen könnten, fördere dies ein “effizienteres und umsichtiges” Verhalten der Banken und aller Marktteilnehmer. Eine frühzeitige Offenlegung könne das Ausmaß von Marktstörungen verringern, da die Marktteilnehmer kontinuierlicher informiert würden und daher bei neuen Informationen über die aktuelle Lage nicht so leicht überreagieren dürften. Dabei sei zu beachten, dass etwa bei der Risikobeurteilung stets eine gewisse Unsicherheit bestehe, da die Rechnungslegungs- und Offenlegungsstandards der Länder sehr unterschiedlich seien und bei der Anwendung ein erheblicher Interpretations- und Ermessensspielraum bestehe sowie eine gewisse Vertraulichkeit zu wahren sei. Dass die Offenlegung für eine geschwächte Bank Probleme mit sich bringen könne, widerlege nicht das Argument, dass sie für solide Banken einen Anreiz biete, ihre Geschäfte auch weiterhin solide und effizient zu führen155.
Im Bereich der Bankenaufsicht verpflichtet der deutsche Gesetzgeber mit § 26a KWG die Kreditinstitute, regelmäßig qualitative und quantitative Informationen über die Eigenmittelstruktur und -anforderungen, die Risiken ihrer Geschäftstätigkeit, das Risikomanagementverfahren, die angewandten Kreditrisikominderungstechniken, Verbriefungstransaktionen, Vergütung und Verschuldung zu veröffentlichen. § 26a KWG ergänzt die Transparenzanforderungen der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.06.2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 646/2012 (CRR), die im Wesentlichen den bereits bisher bestehenden Offenlegungsanforderungen der mit der CRR aufgehobenen Bankenrichtlinie 2006/48/EG entsprechen. Die Offenlegungspflicht ermöglicht eine Beurteilung von Integrität und Tragfähigkeit einzelner Unternehmen und ihrer geschäftlichen Strategien156.
Der Erfolg staatlicher Stützungsmaßnahmen in der Finanzkrise stellt einen Belang des Staatswohls dar.
Der Bund hat im Zuge der Finanzkrise der Jahre 2007/2008 Zuwendungen an Finanzinstitute vergeben, um das Banken- und Finanzsystem zu stabilisieren und vor einer existenzgefährdenden Entwicklung zu bewahren. Diese Zielsetzung könnte konterkariert werden, wenn ein Institut durch Preisgabe sensibler Informationen wirtschaftliche Nachteile erleidet oder gar in seiner Existenz bedroht wird. Damit wäre der Erfolg der unter Aufwendung von Steuergeldern in Milliardenhöhe vorgenommenen staatlichen Stützungsmaßnahmen gefährdet. Zudem würde auf diese Weise das Gebot missachtet, wirtschaftlich und sparsam mit staatlichen Mitteln umzugehen.
Das fiskalische Interesse an der Werterhaltung der Anteile der öffentlichen Hand an den Finanzinstituten kann hingegen allein und für sich genommen kein eigener Staatswohlbelang sein. Einen allgemeinen Anspruch des am Markt teilnehmenden Staates auf Werterhalt seiner Beteiligungen gibt es nicht und kann es nicht geben, da damit das Markt- und Wettbewerbsprinzip außer Kraft gesetzt würde. Für Institute, an denen der Staat aufgrund von Stützungsmaßnahmen alle oder die Mehrheit der Anteile hält, besteht aber ein auch verfassungsrechtlich anerkennenswertes öffentliches Interesse am Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse.
Die Antragsgegnerin hat die Grenze ihrer Antwortpflicht bei der Beantwortung der streitgegenständlichen Fragen zum Themenkomplex Finanzmarktaufsicht teilweise verkannt und hierdurch Rechte der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt.
Die Antragsgegnerin hat ihrer Antwortpflicht in Bezug auf die Schriftlichen Fragen zur IKB/Finanzmarktaufsicht4 nicht genügt.
Die Antwort auf die in Frage 34 der BT-Drs. 17/4350 enthaltene Teilfrage nach dem beim Verkauf der IKB erzielten Kaufpreis hat die Antragsgegnerin zu Unrecht verweigert.
Der Hinweis, über den Kaufpreis sei vertraglich Vertraulichkeit vereinbart worden, sämtliche der Vertraulichkeit unterliegende Unterlagen zu IKB-Stützung und -Verkauf einschließlich des Kaufvertrags hätten von September 2008 bis Oktober 2009 in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Einsicht ausgelegen und das Bundesministerium der Finanzen habe im Haushalts- und im Finanzausschuss des Deutschen Bundestages in geheimer Sitzung hierzu berichtet, ist für eine Antwortverweigerung nicht hinreichend.
Der Umstand, dass an anderer Stelle und zu einem anderen Zeitpunkt geheim über den Kaufpreis berichtet wurde, kann die Beantwortung der Frage nicht ersetzen. Es wäre daher konkret anzugeben gewesen, weshalb die Antwort zum Zeitpunkt der Bearbeitung durch die Antragsgegnerin Ende 2010 verweigert wurde. Hierzu kann der schlichte Verweis auf (nicht vorgelegte) vertragliche Verschwiegenheitsvereinbarungen nicht ausreichen, zumal diese die Bundesregierung nach eigenem Vortrag in den Jahren 2008/2009 ersichtlich nicht gehindert haben, dem Bundestag über den Kaufpreis – unter Anwendung der Geheimschutzordnung – zu berichten.
Die Antragsgegnerin war nicht berechtigt, die Antwort auf Frage 35 der BT-Drs. 17/4350 zur Versagung der Genehmigung für den Rückerwerb eigener Verbindlichkeiten ohne hinreichende Begründung zu verweigern.
Der Verweis auf die Verschwiegenheitspflicht des § 9 KWG und die Möglichkeit, auf einen Beschluss des Deutschen Bundestages oder eines seiner Ausschüsse hin die Informationen nach VS-Eintrag in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zu hinterlegen beziehungsweise mündliche Auskunft in eingestufter Sitzung zu erteilen, genügt nicht.
§ 9 KWG kann als einfachrechtliche Regelung das verfassungsrechtliche Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages nicht begrenzen. Vielmehr ist er – auch im Lichte von Art. 38 GG – so auszulegen, dass er einer Auskunfterteilung dann nicht entgegensteht, wenn höherrangige öffentliche Interessen eine solche erfordern. Ein solches Interesse kann das parlamentarische Fragerecht darstellen. Ob dieses im Verhältnis zu den grundrechtlich oder über das Staatswohl geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen privater oder öffentlicher Banken als höherrangig anzusehen ist, muss die Bundesregierung jeweils im Einzelfall im Wege einer auf praktische Konkordanz und schonenden Ausgleich abzielenden Abwägung ermitteln. Die dabei anzustellenden Erwägungen sind von ihr in der Begründung zu ihrer Antwortverweigerung mitzuteilen, damit der Fragesteller anhand dieser Begründung entscheiden kann, ob sein verfassungsrechtlich verankertes Fragerecht hinreichend berücksichtigt und gewichtet worden ist. Der pauschale Verweis auf ein aus Art. 12 GG abzuleitendes Offenbarungsverbot reicht insoweit nicht aus. Vorliegend können zudem auch Banken betroffen sein, die im Zuge von Stützungsmaßnahmen verstaatlicht wurden und daher nicht grundrechtsfähig sind.
Soweit die Bundesregierung darauf verweist, die erfragten Informationen könnten nach Vorlage eines entsprechenden Beschlusses des Bundestages unter Anwendung der Geheimschutzordnung übermittelt werden, räumt sie implizit ein, dass sie zur vollständigen Antwortverweigerung nicht berechtigt war. Sie verkennt dabei jedoch, dass es nicht Sache der Fragesteller ist, einen Beschluss des Deutschen Bundestages herbeizuführen, um der Bundesregierung eine Antwort unter Anwendung der Geheimschutzordnung zu ermöglichen. Der Geheimhaltungsgrad nach § 3 Abs. 2 Satz 1 der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages wird durch die herausgebende Stelle, vorliegend durch die Bundesregierung, bestimmt. Antworten, die auch aus verfassungsrechtlichen Gründen einer vertraulichen Behandlung im Deutschen Bundestag bedürfen, sind daher unter Angabe des Geheimhaltungsgrades an die Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zu übermitteln, wie dies in anderen hier streitgegenständlichen Fällen auch geschehen ist.
Die Antragsgegnerin hat ihre Antwortpflicht hinsichtlich der Fragen 1, 4, 6, 8, 11 und 18 der Kleinen Anfrage “Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt”5 verkannt.
In ihrer Vorbemerkung zur Antwort auf die Kleine Anfrage “Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt”5 hat die Antragsgegnerin zunächst zutreffend ausgeführt, dass sie sich verpflichtet sieht, bei der Beantwortung von Fragen aus dem Parlament die Grundrechte der von diesen Fragen betroffenen Grundrechtsträger zu wahren, namentlich die durch Art. 12 (und Art. 14) GG geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der betroffenen Kreditinstitute. Sie hat dabei die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Definition des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses übernommen und darauf abgestellt, dass es wesentlich darauf ankommt, ob ein Bekanntwerden der betreffenden Information geeignet wäre, die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen. Der sodann gezogene Schluss, dies sei hier der Fall, da Informationen über Aufsichtsmaßnahmen oder Einschätzungen der Bankenaufsicht in Bezug auf einzelne Institute grundsätzlich immer geeignet seien, die Wettbewerbsposition des jeweiligen Unternehmens nachteilig zu beeinflussen, ist hingegen zu pauschal. Ob ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse besteht, hängt von den einzelnen erfragten Informationen ab.
Entsprechendes gilt für die Ausführungen zur Funktionsfähigkeit der Finanzmarktaufsicht als Staatswohlbelang. Die generelle Aussage, aufsichtliches Handeln oder Einschätzungen und Bewertungen der Aufsicht mit Bezug zu einzelnen Instituten dürften nicht offengelegt werden, um die Funktionsfähigkeit der Bankenaufsicht nicht zu beeinträchtigen, kann in dieser Pauschalität eine Antwortverweigerung nicht begründen, da sie dazu führte, die Tätigkeit der BaFin der parlamentarischen Kontrolle vollständig zu entziehen. Die drohende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Aufsicht muss daher ebenso wie drohende Vertrauensverluste des Marktes in Bezug auf beaufsichtigte Institute konkret und nachvollziehbar dargelegt werden.
Dass die hier erfragte Zusammenstellung der Teilnahme der Bankenaufsicht an den Sitzungen der Gremien mit Kontrollaufgaben bestimmter Banken über mehrere Jahre hinweg ebenso wie die Dokumentation der Häufigkeit, mit der die Bankenaufsicht sich in den Gremien äußerte, Rückschlüsse auf das Verhältnis zwischen der betroffenen Bank und der Bankenaufsicht zuließe und der Öffentlichkeit einen Eindruck vermitteln könnte, ob und in welchem Umfang der Geschäftsbetrieb einer Bank aus Sicht der Bankenaufsicht einer gewissen Kontrolle bedurfte, kann als Antwortverweigerungsgrund nicht ausreichen. Auch eine generelle Beschränkung auf die nicht öffentliche Beantwortung der diesbezüglichen Fragen lässt sich so nicht rechtfertigen. Wenn schon die bloße Tatsache der Beaufsichtigung und ihrer Häufigkeit nicht der parlamentarischen Kontrolle zugänglich wären, dann verbliebe im Ergebnis kein relevanter kontrollierbarer Bereich der Aufsicht. Dies hätte zur Folge, dass die Finanzmarktaufsicht keine sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation mehr in Anspruch nehmen könnte. Die Legitimationskette wäre zwar nicht zwischen BaFin und Bundesregierung, wohl aber zwischen dieser und dem Bundestag unterbrochen. Die dann verbleibende personelle und institutionelle Legitimation könnte angesichts der gesamtgesellschaftlichen Bedeutung des in Rede stehenden Verwaltungshandelns kein ausreichendes Legitimationsniveau herstellen.
Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die erfragte Aufsichtstätigkeit zum Zeitpunkt der Fragen bereits mehrere Jahre zurücklag und schon damals allgemein bekannt war, dass sich die betroffenen Finanzinstitute in einer besonderen Schieflage befunden hatten und teilweise mit ganz erheblichen staatlichen Mitteln gerettet werden mussten. Der in den Vorbemerkungen angeführte Hinweis der Bundesregierung, das Geheimhaltungsinteresse der betroffenen Institute bestehe gleichwohl fort, da Marktteilnehmer typischerweise daraus Rückschlüsse auf die gegenwärtige und zukünftige wirtschaftliche Lage und Wettbewerbssituation der Institute zögen, genügt insoweit als Antwortverweigerungsgrund nicht. Zudem würde eine solche Argumentation dazu führen, dass die Aufsichtstätigkeit der BaFin nicht nur während, sondern auch noch Jahre nach einer Finanzkrise der parlamentarischen Kontrolle entzogen wäre, so dass auch eine Aufarbeitung etwaiger vergangener Versäumnisse und eine darauf gestützte Erarbeitung von Lösungen zur Vermeidung künftiger Krisen nicht möglich wäre.
Die Antragsgegnerin hat die Antwort auf Frage 1 der Kleinen Anfrage “Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt”5 zur Teilnahme der BaFin an Aufsichtsratssitzungen der (später) SoFFin-gestützten Finanzinstitute in den Jahren 2005 bis 2008 zu Unrecht verweigert.
Die von der Bundesregierung angeführten Gründe reichen nicht aus, um die öffentliche Beantwortung der Frage nach der Teilnahme der BaFin an den Gremiensitzungen zu verweigern und sich auf eine vertrauliche Antwort zu beschränken.
Die Bundesregierung beruft sich anscheinend auf zwei verschiedene Grenzen des Fragerechts und ihrer Antwortpflicht. Soweit es heißt, die Teilnahme von Mitarbeitern der BaFin beziehungsweise der Bundesbank an Sitzungen von Gremien mit Kontrollaufgaben sei äußerst sensibel und ein weitreichender Eingriff in die Grundrechte der Finanzinstitute, könnte man dies so verstehen, dass sich die Bundesregierung auf Grundrechte Dritter als Grenze des Fragerechts berufen wolle. Allerdings wird hier der Grundrechtseingriff nicht in der öffentlichen Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage, sondern in der Gremienteilnahme selbst als Aufsichtsmittel gesehen. Insofern beschränken sich die Antwortverweigerungsgründe auf die mit der Veröffentlichung detaillierter Informationen verbundene Gefahr eines irreversiblen Vertrauensverlustes in das jeweilige Institut mit entsprechender Reaktion des Marktes, insbesondere seiner Gläubiger.
Die Bundesregierung hat in ihrer Antwort nicht klargestellt, wie sie diesen Belang in das Gefüge der anerkannten Antwortverweigerungsgründe einordnet, namentlich ob es hierbei um den Schutz von Grundrechten der (privaten) Banken oder um Belange des Staatswohls gehen soll.
Die Frage der Antragsteller zielte darauf zu erfahren, an wie vielen Gremiensitzungen bestimmter Finanzinstitute Mitarbeiter der BaFin in einem bestimmten Zeitraum teilgenommen haben. Zwar mögen die Finanzinstitute ein Interesse an der Geheimhaltung dieser Tatsachen haben. Es handelt sich hierbei aber weder um technisches noch um kaufmännisches Wissen des jeweiligen Finanzinstituts, mithin nicht um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Es geht allein um einen Umstand, der mit der externen Beaufsichtigung durch Behörden verbunden ist. Auch werden nicht Informationen erfragt, die die Banken der BaFin im Rahmen von Beaufsichtigungsmaßnahmen preisgeben mussten, so dass auch deren Kooperationsverhalten nicht in Rede steht. Vielmehr ist Fragegegenstand die Anzahl behördlicher Maßnahmen. Behördliches Handeln wird aber nicht dadurch zu einem Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis, dass das hierdurch betroffene Unternehmen ein Interesse an der Geheimhaltung dieses Handelns hat.
Somit könnte allenfalls die Vermeidung irreversibler Vertrauensverluste in das jeweilige Finanzinstitut mit entsprechender Reaktion des Marktes als Staatswohlbelang geeignet sein, eine Antwortverweigerung zu rechtfertigen. Wenn die Veröffentlichung von Informationen über die staatliche Bankenaufsicht zu Vertrauensverlusten und entsprechenden Marktreaktionen führen sollte, dann wäre die Vermeidung dieser Reaktionen und der damit wiederum verbundenen Gefahr für den gesamten Bankensektor ein anerkennenswerter Staatswohlbelang, und zwar sowohl wegen der damit einhergehenden Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Aufsicht als auch wegen der durch Stützungsmaßnahmen betroffenen fiskalischen Interessen des Staates. Allerdings bedarf es angesichts des Verfassungsrangs und der Bedeutung des parlamentarischen Fragerechts für die demokratische Kontrolle des Handelns der Regierung und ihrer nachgeordneten Behörden einer konkreten Darlegung, aufgrund welcher genauen Umstände welche Art von Marktreaktion erwartbar und wahrscheinlich ist.
Vorliegend hätte es einer solchen konkreten Darlegung schon deshalb bedurft, weil nur Aufsichtsmaßnahmen der Jahre 2005 bis 2008, das heißt im Zeitraum vor Eintritt der Finanzkrise, erfragt wurden. Es ist allgemein bekannt, dass die Banken, auf die sich die Frage bezog, in den Folgejahren – wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß – in Schieflage gerieten und teilweise erheblich durch den Staat gestützt werden mussten, bis hin zu einer vollständigen Verstaatlichung etwa bei der HRE. Es hätte dargelegt werden müssen, warum die Informationen über die Aufsichtstätigkeit der BaFin und der Bundesbank in Bezug auf diese Finanzinstitute vor der Finanzkrise bei einer Veröffentlichung Ende 2010/Anfang 2011 noch geeignet sein sollten, das Vertrauen der Märkte zu erschüttern.
Hinsichtlich der Wortmeldungen erscheint die Angabe der Bundesregierung, Wortprotokolle über diese Sitzungen würden regelmäßig nicht geführt, Wortmeldungen der Aufsicht seien damit für die Beantwortung der Anfrage nicht darstellbar, auslegungsbedürftig. Die Angabe “regelmäßig” bedeutet nicht, dass in den relevanten Sitzungen kein Wortprotokoll geführt wurde. Die Antragsgegnerin hätte darlegen müssen, dass in den konkret nachgefragten Sitzungen keine Wortprotokolle angefertigt wurden. Soweit die Antragsgegnerin sich darauf berufen wollte, dass es ihr unmöglich oder unzumutbar sei, nachträglich zu rekonstruieren, ob Wortprotokolle geführt wurden und ob sich jeweils Mitarbeiter der Aufsichtsbehörden zu Wort gemeldet haben, hätte es näherer Ausführungen zum Umfang des mit der Rekonstruktion verbundenen Aufwandes bedurft.
Auch bei der Verweigerung einer öffentlichen Antwort auf Frage 4 der Kleinen Anfrage betreffend die Aufsichtsgespräche der BaFin beziehungsweise der Bundesbank mit den Finanzinstituten in den Jahren 2005 bis 2008 hat die Antragsgegnerin die Reichweite ihrer Begründungspflicht verkannt.
Die abstrakte Berufung auf die möglicherweise bestehende Gefahr, dass durch die Offenlegung der Anzahl der anlassbezogenen Aufsichtsgespräche auf Einzelinstitutsbasis die Wettbewerbsposition der betroffenen Finanzinstitute nachteilig beeinflusst werden könne, rechtfertigt für sich genommen die Verweigerung einer öffentlichen Antwort nicht. Die Anberaumung solcher Gespräche stellt kein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis der jeweiligen Finanzinstitute dar, sondern staatliches Aufsichtshandeln. Dass durch die öffentliche Mitteilung anlassbezogener Aufsichtsgespräche vor Ausbruch der Finanzkrise Grundrechte der Finanzinstitute – soweit diese überhaupt Grundrechtsschutz in Anspruch nehmen können – betroffen sind, ist nicht erkennbar. Auch geht es nicht um Angaben der Finanzinstitute gegenüber der BaFin, so dass eine mögliche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Aufsicht aufgrund freiwilliger Kooperation nicht im Raume steht.
Die Wettbewerbsposition der einzelnen Finanzinstitute kann auch nicht als Staatswohlbelang anerkannt werden. Soweit das Funktionieren der Finanzmarktaufsicht und fiskalische Interessen des Staates an der Wirksamkeit erfolgter und der Vermeidung künftiger Stützungsmaßnahmen angesprochen sind, reicht die Begründung auch bei dieser Antwort nicht aus. Es liegen keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor und sind auch nicht dargetan, dass die Kenntnis der Öffentlichkeit von Aufsichtsmaßnahmen der Jahre 2005 bis 2008 bei danach bekanntermaßen in Schieflage geratenen und gestützten Finanzinstituten noch Ende 2010/Anfang 2011 tatsächlich zu negativen Reaktionen auf den Märkten hätte führen können.
Die Antragsgegnerin hat die Verweigerung der Antwort auf Frage 6 der Kleinen Anfrage zu Sonderprüfungen der BaFin ebenfalls nicht hinreichend begründet. Die Begründung macht für sich genommen nicht plausibel, warum nur eine eingestufte, mithin nicht öffentliche Antwort erteilt werden konnte.
Auch bei dieser Frage sind keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der beaufsichtigten Kreditinstitute betroffen, so dass der Schutz von Grundrechten dieser Institute nicht in Rede steht, ebenso wenig wie deren freiwillige Kooperation mit der BaFin. Es geht wiederum nur um (gesetzlich vorgesehene) Aufsichtsmaßnahmen des Staates.
Die Angaben der Bundesregierung zu den mit der Offenlegung der Sonderprüfungen der Jahre 2005 bis 2008 verbundenen Gefahren für das Vertrauen in die geprüften Finanzinstitute und zu möglichen Marktreaktionen reichen auch hier nicht aus, um die Verweigerung einer öffentlichen Antwort zu begründen. Die Bundesregierung hätte näher begründen müssen, weshalb bei so lange zurückliegenden Maßnahmen Ende 2010/Anfang 2011 noch negative Marktreaktionen in Bezug auf bekanntermaßen staatlich gestützte Finanzinstitute zu erwarten waren.
Die Antragsgegnerin hat die Notwendigkeit, die Antwort auf Frage 8 der Kleinen Anfrage zur aufsichtlichen Behandlung außerbilanzieller Conduits nur eingestuft zu erteilen, nicht hinreichend begründet.
Auch diese Frage zielt nicht auf die Offenlegung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen der beaufsichtigten Finanzinstitute. Gefragt wird vielmehr nach der Behandlung von sogenannten Conduits durch die Aufsichtsbehörden, nach den diesbezüglich mit den Banken geführten Gesprächen, nach dem damaligen Kenntnisstand der Behördenmitarbeiter und nach Rechtsänderungen in Bezug auf diese Conduits in Folge der Finanzkrise.
Wiederum verbleibt als Argument der Antragsgegnerin allein die nicht näher begründete oder gar belegte Annahme, schon das Bekanntwerden der Kontrollintensität der Bankenaufsicht im Hinblick auf einzelne Institute könne zu einem irreversiblen Vertrauensverlust in das jeweilige Finanzinstitut mit entsprechenden Reaktionen des Marktes führen. Sie macht jedoch keine konkreten und auf den Einzelfall bezogene Angaben dazu, weshalb und mit welchen Reaktionen genau zu rechnen sein soll. Im Ergebnis scheint sie der Ansicht zu sein, dass die Kontrollintensität der Bankenaufsicht der öffentlichen parlamentarischen Kontrolle generell entzogen sei. Eine solche Bereichsausnahme sehen aber weder die Verfassung noch das einfache Recht vor.
Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Antwort auf Frage 8 ergänzend anführt, dass die in der Vergangenheit abgeschlossenen Geschäfte bis heute Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Finanzinstitute hätten, ist auch diese Angabe nicht bestimmt genug, um eine angemessene Abwägung zwischen den betroffenen Staatswohlbelangen – wenn man die Wettbewerbsfähigkeit der Banken als einen solchen ansehen wollte – und dem parlamentarischen Fragerecht zu ermöglichen. Sie ist überdies zu undifferenziert, soweit sich etwa einzelne Conduits in der Abwicklung befinden. Es bedürfte näherer Darlegung, dass selbst in einer solchen Situation mit der Offenlegung von früheren Maßnahmen der Bankenaufsicht nach wie vor die Gefahr “irreparabler Vertrauensverluste” und “irrationaler Marktreaktionen” einhergehen würde, die das parlamentarische Informationsinteresse zurücktreten ließe.
Die Antragsgegnerin hat die Verweigerung der öffentlichen Beantwortung der Frage 11 zu Maßnahmen der BaFin beziehungsweise der Bundesbank gegenüber der HSH Nordbank nicht hinreichend begründet und damit ihre verfassungsrechtliche Pflicht verkannt.
Diese Frage bezieht sich mit den internen Kontrollen und der Risikosteuerung der HSH Nordbank auf unternehmensbezogene Tatsachen und Vorgänge, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung die HSH Nordbank möglicherweise ein berechtigtes Interesse hat. Es kann offen bleiben, ob es sich bei den Techniken der Steuerung und Kontrolle um Betriebsgeheimnisse und bei den Organisationsstrukturen innerhalb der Bank sowie deren personeller und sächlicher Ausstattung um Geschäftsgeheimnisse handelt. Die HSH Nordbank ist eine Landesbank, die aus der Fusion der Landesbanken von Hamburg und Schleswig-Holstein hervorgegangen ist und deren Anteile sich im maßgeblichen Zeitraum ganz überwiegend in öffentlicher Hand befanden. Sie ist folglich nicht grundrechtsberechtigt und war es auch im fraglichen Zeitraum nicht.
Ein Interesse an der Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der HSH Nordbank als Staatswohlbelang kann sich daher zum einen als fiskalisches Interesse auf Länderebene auf Seiten der Eigentümer ergeben. Zum anderen könnte das fiskalische Interesse des Bundes berührt sein, wenn tatsächlich ein irreparabler Vertrauensverlust einträte und die Bank durch hieraus resultierende Marktreaktionen in eine Schieflage geriete, die die Leistungsfähigkeit der Länder Hamburg und Schleswig-Holstein überstiege und Folgewirkungen auf dem gesamten Finanzsektor zeitigte. Dies bedürfte allerdings einer näheren Erläuterung durch die Antragsgegnerin im Rahmen der Verweigerung einer öffentlichen Antwort. Die HSH Nordbank musste aufgrund der Finanzkrise durch Garantien des SoFFin und durch Eigenkapitalhilfen und Garantien der Länder Hamburg und Schleswig-Holstein in Milliardenhöhe gerettet werden157. Wenn die streitgegenständliche Frage nun darauf abzielt, zu erfahren, durch welche Maßnahmen Aufsichtsbehörden auf die HSH Nordbank eingewirkt haben, um die internen Kontrollen und die Risikosteuerung auf neue Entwicklungen im Geschäftsmodell auszurichten, dann ist nicht von vornherein ersichtlich, wie eine diesbezügliche Antwort zu Vertrauensverlusten führen könnte. Eher wäre eine Vertrauensstärkung zu erwarten, es sei denn, dass solche Aufsichtsmaßnahmen unterblieben sein sollten. In diesem Fall wäre die parlamentarische Aufklärung aber umso bedeutsamer.
Die Antragsgegnerin hat zu Unrecht die Antwort auf Frage 18 zu den Gehalts- und Bonuszahlungen über 500.000 Euro bei SoFFin-gestützten Finanzinstituten nur eingestuft erteilt.
Der Verantwortungsbereich der Bundesregierung bezieht sich auf alles staatliche Handeln der Exekutive des Bundes, für das demokratische Legitimation erforderlich ist und in Anspruch genommen wird, also auch auf die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand durch die 100%ige oder mehrheitliche Beteiligung an privatrechtlich organisierten Unternehmen. Folglich konnte die Antragsgegnerin jedenfalls in Bezug auf die Banken, an denen der Bund – gegebenenfalls mittelbar über den SoFFin – mehrheitlich beteiligt ist, die Beantwortung der Frage nicht unter Verweis auf ihre fehlende Verantwortung verweigern. Es kann daher dahinstehen, ob sie dies mit ihrer vorliegenden Antwort überhaupt getan hat.
Offensichtlich stellen Vergütungsvereinbarungen Geschäftsgeheimnisse dar. Es handelt sich um unternehmensbezogene Tatsachen, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass mit der Offenlegung von Vergütungsstrukturen die Gefahr der Abwerbung von Mitarbeitern und der sinkenden Attraktivität des Arbeitgebers einhergehen kann.
Soweit es um das Grundrecht der betroffenen Mitarbeiter auf informationelle Selbstbestimmung geht, wurde zwar keine namentliche Aufschlüsselung erbeten. Allerdings erscheint es plausibel, dass Experten in der Lage sein könnten, die Angaben einzelnen Personen zuzuordnen. Dies gilt umso mehr, je kleiner der Kreis der für eine Vergütung von über 500.000 Euro in Betracht kommenden Personen ist.
Gleichwohl überwiegt das parlamentarische Interesse an einer öffentlichen Antwort mit dem Ziel der Kontrolle der Mitarbeitervergütung bei vom SoFFin gestützten Finanzinstituten das Interesse an der Geheimhaltung dieser Informationen. Denn es geht um die Verwendung der durch den öffentlichen Haushalt den Finanzinstituten zur Verfügung gestellten Mittel. Dabei ist die Wertung des Gesetz- und Verordnungsgebers zu berücksichtigen, dass bei Banken, die auf der Grundlage von § 7 FMStFG gestützt wurden, während der Dauer der Stabilisierungsmaßnahme gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 4a FMStFV eine Vergütung der Organmitglieder und Geschäftsleiter, die 500.000 Euro pro Jahr übersteigt, grundsätzlich als unangemessen gilt. Zwar hat der Verordnungsgeber von der Ermächtigungsgrundlage in § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 FMStFG, Anforderungen an die Vergütung der Organe, Angestellten und wesentlichen Erfüllungsgehilfen zu bestimmen, nur im Hinblick auf die Organmitglieder und Geschäftsleiter Gebrauch gemacht. Allerdings sollen nach § 5 Abs. 2 Nr. 3 FMStFV die Institute über die konkrete Vergütung der Organmitglieder und Geschäftsleiter hinaus ihre Vergütungssysteme insgesamt auf ihre Anreizwirkung und Angemessenheit überprüfen. Vergütungssysteme sollen nicht zur Eingehung unangemessener Risiken verleiten, sondern an langfristigen und nachhaltigen Zielen ausgerichtet sein. Im Hinblick auf das parlamentarische Informationsinteresse kann es daher keinen Unterschied machen, auf welcher Ebene eine entsprechend hohe Vergütung gezahlt und staatliche Mittel eingesetzt werden. Insofern stellt die anonymisierte Veröffentlichung von Gehältern über 500.000 Euro bei gestützten Finanzinstituten eine Konsequenz der kontrollbedürftigen Vergabe von Finanzmarktstabilisierungsmaßnahmen dar. Zwar mag die Gefahr bestehen, dass die auf diese Weise kontrollierten Finanzinstitute Ziel verstärkter Personalabwerbebemühungen anderer Finanzinstitute werden. Das hiermit verbundene Maß an Transparenz ist vor dem Hintergrund der ohnehin geltenden normativen Vorgaben beschränkt; mögliche negative Effekte sind insofern hinzunehmen. Soweit mit der Frage lediglich eine Aufschlüsselung nach Finanzinstitut, Art der SoFFin-Hilfe, Jahr, Mitarbeiterzahl und Betrag erbeten wurde, ist hiermit ein für die einzelnen Mitarbeiter geringerer Eingriff in ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung verbunden als im Falle der Namensnennung, selbst wenn es für einige wenige Personen mit Expertenwissen möglich sein sollte, auf einzelne Personen rückzuschließen. Im Übrigen ist das allgemeine Bekanntwerden der Vergütung für die Betroffenen nicht der engeren Privatsphäre zuzuordnen, sondern dem beruflichen Bereich.
Die Antragsgegnerin hat die Antwort auf die Frage 14 der Kleinen Anfrage “Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte im Bereich Finanzmarkt”5 zur Einordnung der (später) SoFFin-gestützten Finanzinstitute in die Zwölf-Felder-Matrix in den Jahren 2005 bis 2008 berechtigterweise als VS-Vertraulich eingestuft in der Geheimschutzstelle des Deutschen Bundestages zur Verfügung gestellt.
Ungeachtet der Frage, ob in Bezug auf die Zwölf-Felder-Matrix Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der beaufsichtigten privaten Kreditinstitute betroffen sein könnten, kann die Bekanntgabe der Risikoeinstufung eines privaten Kreditinstitutes durch die BaFin beziehungsweise durch die Antragsgegnerin in den Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen. Das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG schützt das berufsbezogene Verhalten einzelner Personen oder Unternehmen am Markt. Behindert eine den Wettbewerb beeinflussende staatliche Maßnahme eine juristische Person in ihrer beruflichen Tätigkeit, so stellt dies eine Beschränkung ihres Freiheitsrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG dar89. Eine Information der Öffentlichkeit durch Offenlegung der Einstufung nur einiger Finanzinstitute in die Matrix kann die Gefahr begründen, dass der Markt mangels weiterer Anhaltspunkte jede Einstufung unterhalb der höchsten Stufe als negativ ansehen könnte.
Soweit öffentliche, verstaatlichte oder teilverstaatlichte Kreditinstitute wie die HRE betroffen sind, sind diese zwar nicht grundrechtsfähig, ihre Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sind aber als Staatswohlbelang geschützt.
Dem steht das parlamentarische Interesse an der Kontrolle der Aufsichtstätigkeit der BaFin über die Kreditinstitute gegenüber. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Anfrage sich nur auf die Jahre 2005 bis 2008 richtet, also den Zeitraum (kurz) vor Beginn der Finanzkrise. Den Fragestellern geht es ersichtlich darum, festzustellen, ob die BaFin mit ihrer Zwölf-Felder-Matrix das Risiko, welches sich in den Folgejahren tatsächlich realisierte, angemessen erfasst und erkannt hat. Dieses Kontrollinteresse ist gewichtig, da es um die Aufarbeitung der Finanzkrise und ihrer Ursachen sowie um die Möglichkeiten zur Vermeidung künftiger Krisen durch gegebenenfalls verbesserte Aufsichtsmechanismen geht.
Die Annahme der Antragsgegnerin, dass die Veröffentlichung einer Risikoeinstufung von Kreditinstituten in den Jahren 2007 und 2008 auch Ende 2010/Anfang 2011 geeignet ist, Marktreaktionen auszulösen, die sowohl das jeweils betroffene Institut schädigen als auch im Extremfall eine neue Finanzkrise herbeiführen können, ist nicht von vornherein auszuschließen. Dabei besteht auch bei den nicht grundrechtsberechtigten verstaatlichten Finanzinstituten ein staatliches Interesse an der Vermeidung neuer Risiken bei diesen und in der Folge auf dem gesamten Finanzmarkt.
Vor diesem Hintergrund stellt die Anwendung der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages ein Instrument eines angemessenen Ausgleichs zwischen den verfassungsrechtlich anzu Geheimhaltungsinteressen der Kreditinstitute und der Antragsgegnerin einerseits und dem parlamentarischen Informations- und Kontrollinteresse andererseits dar.
Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 7. November 2017 – 2 BvE 2/11
BT-Drs. 17/3757↩↩↩↩
BT-Drs. 17/3766↩↩↩
BT-Drs. 17/3149↩↩
BT-Drs. 17/4350↩↩
BT-Drs. 17/3740↩↩↩↩↩
stRspr seit BVerfGE 2, 143, 166 f.; vgl. auch etwa BVerfGE 112, 363, 365; 114, 121, 146; 124, 161, 184; 137, 185, 223 Rn. 104; 140, 115, 138 Rn. 55↩
vgl. BVerfGE 4, 144, 152; 102, 224, 231; 108, 251, 270 f.; 136, 277, 299 f. Rn. 60; 139, 194, 220 Rn. 96; 140, 115, 138 Rn. 55↩
vgl. BVerfGE 2, 143, 160; 20, 56, 104; 43, 142, 147; 140, 115, 138 Rn. 56↩
vgl. BVerfGE 70, 324, 350 f.; 124, 161, 187; 139, 194, 220 Rn. 96↩
vgl. BVerfGE 45, 1, 28 f.; 67, 100, 125; 68, 1, 69; 140, 115, 138 f. Rn. 56↩
vgl. BVerfGE 96, 264, 277; 103, 81, 86; 104, 310, 324; 137, 185, 223 Rn. 105; 139, 194, 220 f. Rn. 98↩
vgl. BVerfGE 1, 208, 221; 84, 290, 297; 124, 161, 185; 137, 185, 224 Rn. 107; 139, 194, 221 Rn. 99; 140, 115, 144 Rn. 74; stRspr↩
vgl. BVerfGE 124, 161, 185; 137, 185, 224 Rn. 107; 139, 194, 221 Rn. 99↩
vgl. BVerfGE 124, 161, 185↩
vgl. BVerfGE 124, 161, 188; 137, 185, 230 f. Rn. 129; 139, 194, 221 Rn. 99↩
vgl. BVerfGE 139, 194, 221 Rn. 99↩
vgl. BVerfGE 91, 246, 250 f.; 100, 266, 270; 124, 161, 187↩
vgl. BVerfGE 124, 161, 187; 139, 194, 221 Rn. 99↩
BT-Drs. 17/4008, S. 5↩
grundlegend BVerfGE 20, 119, 129; 124, 161, 188; 136, 277, 301 Rn. 64; zu einer Sonderkonstellation BVerfGE 112, 118, 147 f.↩
vgl. BVerfGE 62, 1, 33; 67, 100, 127; 68, 1, 77; 119, 302, 307 f.; 124, 78, 113; 140, 115, 146 Rn. 80↩
vgl. BVerfGE 68, 1, 69 ff.; 73, 1, 29 f.; 80, 188, 212; 104, 151, 193 f.; 118, 244, 257; 126, 55, 67 f.; 134, 141, 194 Rn. 160; 136, 190, 192 Rn. 5; 140, 115, 146 Rn. 80↩
vgl. BVerfGE 87, 207, 209; vgl. auch BVerfGE 102, 224, 232; 119, 302, 307 f., allerdings mit der Besonderheit, dass zwischenzeitlich auch die jeweils angegriffene Norm geändert worden war; siehe BVerfGE 136, 190, 192 ff. Rn. 4 ff. zum Ausscheiden des Antragsgegners aus dem Bundestag↩
vgl. BVerfGE 119, 302, 308↩
vgl. BVerfGE 119, 302, 308; 136, 190, 193 Rn. 7 m.w.N.↩
vgl. BVerfGE 136, 190, 192 f. Rn. 6↩
vgl. BVerfGE 121, 135, 152; 131, 152, 194; vgl. auch BVerfGE 137, 185, 230 Rn. 126 f. zur angekündigten Änderung der Antwortpraxis↩
vgl. BVerfGE 124, 161, 188; stRspr↩
vgl. zum Ganzen BVerfGE 13, 123, 125; 57, 1, 5; 105, 252, 270; 105, 279, 306; 124, 161, 187 ff.; 137, 185, 230 f. Rn. 129; 139, 194, 223 Rn. 104; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 85↩
vgl. BVerfGE 3, 225, 247; 7, 183, 188; 9, 268, 279; 22, 106, 111; 34, 52, 59; 95, 1, 15; 137, 185, 231 Rn. 130; 139, 194, 223 f. Rn. 105; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 86↩
vgl. BVerfGE 67, 100, 130; 110, 199, 219, 222; 124, 78, 121; 137, 185, 231 f. Rn. 130; 139, 194, 223 f. Rn. 105; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 86↩
vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 93, 37, 66; 130, 76, 123; 137, 185, 232 Rn. 131; 139, 194, 224 Rn. 106; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 87↩
vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 93, 37, 67; 107, 59, 87; 130, 76, 124; 137, 185, 232 Rn. 131; 139, 194, 224 f. Rn. 107; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 87↩
vgl. BVerfGE 93, 37, 67 f.; 107, 59, 87 f.; 130, 76, 124; 137, 185, 232 f. Rn. 131; 139, 194, 225 Rn. 107; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 87↩
vgl. BVerfGE 130, 76, 128; 137, 185, 233 Rn. 132; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 88↩
vgl. BVerfGE 124, 161, 193↩↩
vgl. BVerfGE 70, 324, 355; vgl. auch BVerfGE 130, 318, 344; siehe ferner BVerfGE 84, 304, 329↩
vgl. BVerfGE 70, 324, 355 unter Verweis auf BVerfGE 40, 237, 249↩
vgl. BVerfGE 125, 104, 124; 130, 318, 344↩
vgl. BVerfGE 83, 60, 71 f.; 93, 37, 66↩
vgl. BVerfGE 44, 125, 147↩
vgl. BVerfGE 77, 1, 47; 124, 78, 125↩
vgl. BVerfGE 70, 324, 364; 130, 318, 359 ff.↩
vgl. BVerfGE 130, 318, 360↩
BVerfGE 130, 318, 342; vgl. auch schon BVerfGE 44, 308, 316; 56, 396, 405; 80, 188, 218; ferner BVerfGE 131, 230, 235↩
vgl. BVerfGE 130, 318, 342↩
vgl. BVerfGE 131, 230, 235↩
vgl. BVerfGE 131, 230, 235; 137, 185, 241 f. Rn. 151↩
vgl. BVerfGE 130, 318, 353↩
vgl. BVerfGE 70, 324, 358 f.; 130, 318, 359; vgl. auch BVerfGE 131, 230, 235↩
BVerfGE 130, 318, 359↩
BVerfGE 70, 324, 364↩
vgl. BVerfGE 130, 318, 362; 137, 185, 242 f. Rn. 152↩
vgl. BVerfGE 67, 100, 135; 70, 324, 359; 124, 78, 124 f.; 130, 318, 362; 131, 152, 208; 137, 185, 264 Rn.199; 143, 101, 143 Rn. 139; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 97↩
vgl. BVerfGE 143, 101, 143 Rn. 139; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 98↩
vgl. BVerfGE 137, 185, 264 Rn.199↩
BVerfGE 5, 85, 199↩
vgl. BVerfGE 137, 185, 264 Rn.200↩
vgl. BVerfGE 137, 185, 264 f. Rn.201↩
vgl. BVerfGE 124, 78, 118; 143, 101, 135 Rn. 111 zum Beweiserhebungsrecht eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses↩
vgl. BVerfGE 124, 161, 189, 196; 137, 185, 233 Rn. 134; 139, 194, 225 Rn. 107; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 90↩
vgl. BVerfGE 124, 161, 196 f. zum Bundesamt für Verfassungsschutz; vgl. BVerfGE 139, 194, 225 ff. Rn. 108 ff. zur Bundespolizei; vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 90 zu den Nachrichtendiensten des Bundes↩
vgl. Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 26.07.2006 – Vf. 11-IVa-05 421 ff.; ebenso Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 20.03.2014 – Vf. 72-IVa-12 70 ff. zur Verantwortlichkeit der bayerischen Staatsregierung für die Tätigkeit des Landesamtes für Verfassungsschutz; Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.08.2008 – 7/07 246↩
vgl. BVerfGE 77, 1, 40; 83, 60, 72; 93, 37, 66; 107, 59, 87; 130, 76, 123↩
vgl. BVerfGE 98, 145, 162 f.↩
so aber Landesverfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17.01.2000 – 6/99, NVwZ 2000, S. 671, 672; Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 26.07.2006 – Vf. 11-IVa-05 421 ff.; Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Beschluss vom 05.11.2009 – 133-I-08 107 ff.↩
vgl. Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, 1984, S. 129 ff.; Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat – Genese, aktuelle Bedeutung und funktionelle Grenzen eines Bauprinzips der Exekutive, 1991, S. 258 f.; Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip – Eine Studie zur verfassungsrechtlichen Legitimation der wirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand, 2000, S. 171 ff., 225 ff.; vgl. auch schon Ipsen, JZ 1955, S. 593, 598 f.↩
vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 93, 37, 67; 107, 59, 87; 130, 76, 124; 137, 185, 232 f. Rn. 131; 139, 194, 224 f. Rn. 107↩
vgl. BVerfGE 107, 59, 88↩
vgl. zum aktienrechtlichen Grundsatz BGHZ 36, 296, 306; BGHZ 169, 98, 106 Rn. 18; Habersack, in: Münchener Kommentar zum Aktiengesetz, 4. Aufl.2014, § 111 Rn. 136 ff. m.w.N.↩
vgl. BVerfGE 67, 100, 139; 110, 199, 214; 124, 78, 120; 131, 152, 206; 137, 185, 233 Rn. 135 ff.; 143, 101, 136 Rn. 117; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 91↩
vgl. BVerfGE 124, 78, 120; 137, 185, 233 Rn. 135↩
vgl. BVerfGE 9, 268, 279 f.; stRspr↩
vgl. BVerfGE 110, 199, 219; 124, 78, 122; 137, 185, 233 Rn. 135; 143, 101, 136 f. Rn. 118; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 91↩
vgl. BVerfGE 67, 100, 139; 110, 199, 214, 222; 124, 78, 120; 137, 185, 234 Rn. 136; 143, 101, 137 Rn. 119; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 92↩
BVerfGE 137, 185, 235 Rn. 136 mit Verweis auf BVerfGE 131, 152, 206↩
vgl. BVerfGE 143, 101, 137 Rn. 120; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 93↩
vgl. BVerfGE 143, 101, 137 Rn. 121↩
vgl. BVerfGE 137, 185, 249 Rn. 168↩
vgl. BVerfGE 110, 199, 215; 124, 78, 121↩
vgl. BVerfGE 137, 185, 249 f. Rn. 169↩
vgl. BVerfGE 67, 100, 139; 110, 199, 216; 124, 78, 121; 137, 185, 250 Rn. 169↩
vgl. BVerfGE 110, 199, 219; 124, 78, 122; 137, 185, 250 Rn. 169↩↩↩
vgl. BVerfGE 110, 199, 221; 124, 78, 122 f.; 137, 185, 250 Rn. 170↩
vgl. BVerfGE 67, 100, 142; 76, 363, 387; 77, 1, 46; 124, 78, 125; 137, 185, 243 Rn. 153; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 100↩
vgl. BVerfGE 115, 205, 230; 128, 1, 56; 137, 185, 243 Rn. 154↩
vgl. BVerfGE 50, 290, 363; 115, 205, 229; 137, 185, 243 Rn. 154; stRspr↩
vgl. BVerfGE 105, 252, 265; 115, 205, 229; 137, 185, 243 Rn. 154↩
vgl. BVerfGE 86, 28, 37; 115, 205, 230; 137, 185, 243 f. Rn. 154↩↩
BVerfGE 115, 205, 230; 137, 185, 244 Rn. 155↩
vgl. BVerfGE 65, 1, 43; 78, 77, 84; 84, 192, 194; 96, 171, 181; 103, 21, 32 f.; 113, 29, 46; 115, 320, 341; 128, 1, 42↩
vgl. BVerfGE 65, 1, 43; 67, 100, 143; 84, 239, 279; 103, 21, 33; 115, 320, 341; 128, 1, 42↩
vgl. BVerfGE 128, 1, 46; BVerfGK 13, 336, 340↩
vgl. BVerfGE 118, 168, 202 f.; 128, 1, 43↩
vgl. BVerfGE 118, 168, 204↩↩
vgl. BVerfGE 4, 27, 30; 15, 256, 262; 21, 362, 368 ff.; 35, 263, 271; 45, 63, 78; 61, 82, 100 f.; zuletzt BVerfG, Urteil vom 06.12 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. 187↩
vgl. BVerfGE 15, 256, 262; 21, 362, 369 f.↩
vgl. BVerfGE 4, 27, 30; 21, 362, 370↩
vgl. BVerfGE 21, 362, 369; 61, 82, 101; 68, 193, 206↩
vgl. BVerfGE 45, 63, 79; 61, 82, 102; BVerfG, Urteil vom 06.12 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. 188↩
vgl. BVerfGE 31, 314, 321 f.; 74, 297, 317 f.; 93, 85, 93; 107, 299, 309 f.↩
vgl. BVerfGE 19, 129, 132; 30, 112, 119 f.; 42, 312, 321 f.; 70, 138, 160 f.↩
vgl. BVerfGE 45, 63, 79 f.; 68, 193, 212 f.; BVerfG, Urteil vom 06.12 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a.190↩
vgl. BVerfG, Urteil vom 06.12 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a.190; entsprechend zur Frage der Grundrechtsbindung BVerfGE 128, 226, 244, 246 f.↩
vgl. BVerfGE 128, 226, 245 f.↩
vgl. BVerfGE 128, 226, 246↩
vgl. BVerfGE 128, 226, 246 f.; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 06.12 2016 – 1 BvR 2821/11 u.a.204↩
vgl. BVerfGE 105, 252, 268; 105, 279, 301↩
vgl. BVerfGE 137, 185, 258 Rn. 185 mit Verweis auf BVerfGE 115, 205, 233 f.↩
vgl. BVerfGE 67, 100, 134 ff.; 124, 78, 123; 137, 185, 240 Rn. 149; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 95↩
vgl. BVerfGE 124, 78, 123; 137, 185, 204 Rn. 149↩
vgl. BVerfGE 67, 100, 135; 77, 1, 48; vgl. auch BVerfGE 70, 324, 359↩
vgl. BVerfGE 67, 100, 135; 70, 324, 359; 137, 185, 240 f. Rn. 149; 143, 101, 143 Rn. 139; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 97 f.↩
vgl. BVerfGE 67, 100, 136; 124, 78, 124; 137, 185, 241 Rn. 149↩
vgl. BVerfGE 124, 78, 124; 137, 185, 241 Rn. 149↩
vgl. BVerfGE 67, 100, 136; 137, 185, 241 Rn. 149; 143, 101, 143 Rn. 138; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 98↩
BVerfGE 67, 100, 137; 70, 324, 359; 137, 185, 241 Rn. 150↩
vgl. BVerfGE 67, 100, 137; 137, 185, 241 Rn. 150↩
vgl. BVerfGE 124, 161, 197↩↩
vgl. Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Beschluss vom 05.11.2009 – 133-I-08 102; Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom 21.12 2010 – HVerfG 1/10 77↩
vgl. Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.08.2008 – 7/07 252↩
vgl. BVerfGE 137, 185, 229 Rn. 124↩↩
vgl. BVerfGE 110, 199, 213; 137, 185, 228 f. Rn. 124↩
vgl. Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 22.10.2012 – StGH 1/12 56 f.↩
vgl. BVerfGE 124, 161, 193; 137, 185, 244 Rn. 156↩
vgl. BVerfGE 124, 161, 193; 137, 185, 244 Rn. 156; 139, 194, 231 f. Rn. 121; 143, 101, 144 Rn. 143; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 107↩
vgl. BVerfGE 139, 194, 232 Rn. 123↩
vgl. BVerfGE 124, 78, 128↩
vgl. BVerfGE 124, 78, 128 f.↩
vgl. BVerfGE 124, 78, 147; BVerfG, Beschluss vom 13.06.2017 – 2 BvE 1/15 108↩
vgl. Hommelhoff/Schmidt-Aßmann, Die Deutsche Bahn AG als Wirtschaftsunternehmen, ZHR 160 (1996), S. 521, 551 ff.; Möstl, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87e Rn. 80 [Nov.2006]; Gersdorf, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl.2010, Art. 87e Rn. 47; Hammer, Die unternehmerische Freiheit der Eisenbahnen des Bundes, DÖV 2011, S. 761, 766 f.; Uerpmann-Wittzack, in: v. Münch/Kunig, GG, 6. Aufl.2012, Art. 87e, Rn. 10; Heise, Die Deutsche Bahn AG zwischen Wirtschaftlichkeit und Gemeinwohlverantwortung, 2013, S. 338 ff.; 343 ff.; Windhorst, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 87e Rn. 42↩
vgl. Dreier, in: ders., GG, Bd. I, 3. Aufl.2013, Art. 1 III Rn. 73; vgl. auch Masing, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, 3. Aufl.2006, § 90 Rn. 34 zu Art. 87f GG↩
vgl. Isensee, Schutz des staatsabhängigen Unternehmens vor Sonderbelastungen – Inpflichtnahme der Deutschen Bahn für die bahnpolizeilichen Kosten des Bundesgrenzschutzes, in: P. Kirchhof u.a. (Hrsg.), Festschrift für Klaus Vogel, 2000, S. 93, 105 f.↩
vgl. Hammer, Die unternehmerische Freiheit der Eisenbahnen des Bundes, DÖV 2011, S. 761, 767 f.↩
vgl. Gersdorf, Entgeltregulierung im Eisenbahnsektor, 2015, S. 108 f.↩
so Jochum, Die Grundrechtsbindung der Deutschen Bahn, NVwZ 2005, S. 779, 781; vgl. auch Windthorst, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 87e Rn. 48, 68↩
BT-Drs. 12/5015, S. 6 f. – ursprünglicher Regierungsentwurf↩
BT-Drs. 12/5015, S. 16 – Gegenäußerung der Bundesregierung↩
BT-Drs. 12/5015, S. 11↩
vgl. BT-Drs. 12/5015, S. 7↩
vgl. Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom 21.12 2010 – HVerfG 1/10 94↩
vgl. Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen, Beschluss vom 05.11.2009 – 133-I-08 112↩
vgl. BVerfGE 124, 161, 197 f.↩
vgl. Keller, in: Hense/Ulrich, WPO, 2008, § 43 Rn. 54↩
vgl. Jahresabschluss und Lagebericht der IKB Deutsche Industriebank AG 2008/2009, S. 18↩
vgl. Geschäftsbericht 2011, S. 33↩
vgl. Geschäftsbericht 2016, S. 17↩
vgl. BVerfGE 124, 235, 246 f.↩↩
vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.06.2011 – 20 F 21.1019 ff.; Hess. VGH, Beschluss vom 02.03.2010 – 6 A 1684/08 9 ff., 15↩
siehe https://www.federalreserve.gov/faqs/about_12798.htm [zuletzt abgerufen am 12.07.2017]; vgl. auch Heun, Die Zentralbank in den USA: das Federal Reserve System, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis 9 [1998], S. 241, 259 f.↩
vgl. Schäfer, Bankenaufsichtsrecht in Deutschland, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten, 2011, S. 110; siehe auch Heun, Die Zentralbank in den USA: das Federal Reserve System, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis 9 [1998], S. 241, 245, 259 f.↩
siehe http://www.fsa.gov.uk/about/who/accountability/parliament [zuletzt abgerufen am 12.07.2017]↩
vgl. Kaufhold, Systemaufsicht: Anforderungen an die Ausgestaltung einer Aufsicht zur Abwehr systemischer Risiken entwickelt am Beispiel der Finanzaufsicht, 2016, S. 36 ff., 137 ff., 181 ff.↩
vgl. BT-Drs. 3/1114, S.19 f.↩
vgl. Arbeitsgruppe “Transparenz” des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht, Verbesserung der Transparenz im Bankwesen – Offenlegung und aufsichtsrelevante Informationen zur Förderung eines sicheren und soliden Bankwesens, September 1998↩
vgl. Ohler, Wirtschafts- und Finanzmarktberichterstattung zwischen Medienfreiheit und Regulierung, AfP 2010, S. 101, 101 f.; Auerbach/Klotzbach, in: Schwennicke/Auerbach, KWG, 3. Aufl.2016, § 26a Rn. 1, 3; Hillen, in: Boos/Fischer/Schulte-Mattler, KWG, CRR-VO, 5. Aufl.2016, § 26a KWG Rn. 1 ff.↩
vgl. Konzerngeschäftsbericht 2010, S. 6 f.↩
Themenseiten zu diesem Artikel: Bundestag, Organstreitverfahren, Partamentarische Anfrage
Beschäftigungsanspruch – und die…
Ablöse für einen langfristigen Pachtvertrag – und…

References: Art. 38
 Art.20
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 38
 Art.20
 Art.20
 Art. 38
 Art.20
 Art. 14
 Art. 87
 § 43
 Art. 38
 Art.20
 Art. 93
 Art. 38
 Art. 93
 § 63
 Art. 93
 § 63
 § 64
 Art. 38
 Art.20
 § 63
 § 105
 § 67
 § 35
 Art. 93
 § 67
 § 64
 § 64
 Art. 38
 Art.20
 Art.20
 Art. 42
 Art. 44
 Art. 45
 Art. 53
 Art. 42
 § 394
 § 395
 Art. 1
 Art. 12
 Art.19
 Art. 12
 Art. 12
 Art.19
 Art. 2
 Art. 1
 § 353
 § 104
 § 75
 § 76
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 87
 Art. 1
 Art.19
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 38
 Art.20
 § 104
 § 104
 Art. 38
 Art.20
 § 43
 § 43
 Art. 87
 § 1
 § 2
 § 2
 § 12
 § 26
 § 26
 Art. 38
 Art.20
 § 9

§ 9
 Art. 38
 Art. 12
 § 3
 Art. 12
 Art. 14
 § 7
 § 5
 § 10
 § 5
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 § 111
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 87
 Art. 1
 § 90
 Art. 87
 Art. 87
 § 43
 § 26
 § 26