Source: https://www.judicialis.de/Oberverwaltungsgericht-Brandenburg_3-D-5-99-NE_Urteil_27.08.2003.html
Timestamp: 2020-08-13 12:10:39+00:00

Document:
Oberverwaltungsgericht Brandenburg, Urteil vom 27.08.2003 mit dem Az.: 3 D 5/99.NE
Urteil verkündet am 27.08.2003
Aktenzeichen: 3 D 5/99.NE
Rechtsgebiete: GG, LV, VwGO, ROG, BauGB, Landesplanungsvertrag, Gem. Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin u. Brandenburg, LEP eV
LV Art. 12
LV Art. 80
LV Art. 97 Abs. 1 Satz 1
ROG § 1 Abs. 4 a. F.
ROG § 5 Abs. 2 Satz 2 a. F.
ROG § 5 Abs. 4. a. F.
ROG § 1 Abs. 3 n. F.
ROG § 2 Abs. 2 Nr. 2 n. F.
ROG § 3 Nr. 2 n. F.
ROG § 3 Nr. 3 n. F.
ROG § 4 Abs. 1 n. F.
ROG § 11 n. F.
Landesplanungsvertrag Art. 7
Landesplanungsvertrag Art. 8
Landesplanungsvertrag Art. 10
Landesplanungsvertrag Art. 14 Abs. 1
Gem. Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin u. Brandenburg § 6 Abs. 1
Gem. Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin u. Brandenburg § 6 Abs. 3
Gem. Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin u. Brandenburg § 10 Abs. 4
Gem. Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin u. Brandenburg § 15 Abs. 2
Gem. Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin u. Brandenburg § 15 Abs. 3
Gem. Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin u. Brandenburg § 16 Abs. 2
Gem. Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin u. Brandenburg § 16 Abs. 3
Gem. Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin u. Brandenburg § 16 Abs. 4
Gem. Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin u. Brandenburg § 30
VO ü. d. gem. Landesentwicklungsplan f. d. engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin [LEP eV] vom 2. März 1998 (GVBl. II S. 186)
1. Das Raumordnungs- und Landesplanungsrecht enthält keine Ermächtigung zur pauschalen Nivellierung von Standortvor- und Standortnachteilen oder der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit einzelner Gemeinden. Insbesondere rechtfertigt es der "Schutz schwächerer Gemeinden" nicht, den vermeintlich "stärkeren" Gemeinden im Wege eines Zieles der Raumordnung unter Rückgriff auf erwiesenermaßen überholte Einwohnerzahlen und ohne Rücksicht auf ihre individuelle Situation jegliche Entwicklungsmöglichkeiten außerhalb ihrer bestehenden Siedlungsbereiche zu versagen.
2. Der in Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsvertrag sowie § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG a.F. geregelten Pflicht, bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung die Gemeinden zu beteiligen, korrespondiert eine Obliegenheit der Gemeinden, zu einer umfassenden Ermittlung und Sammlung des einschlägigen Abwägungsmaterials beizutragen. Eine Gemeinde, die es versäumt, die gemeinsame Landesplanungsabteilung im Rahmen des Beteiligungsverfahrens auf einen ihr Gebiet betreffenden abwägungserheblichen Sachverhalt aufmerksam zu machen, kann insoweit nicht später ein Abwägungsdefizit geltend machen.
OBERVERWALTUNGSGERICHT FÜR DAS LAND BRANDENBURG als gemeinsames Gericht der Länder Berlin und Brandenburg IM NAMEN DES VOLKES URTEIL
3 D 5/99.NE
verkündet am 27. August 2003
wegen Gültigkeit eines Raumordnungsplans
hat der 3. Senat auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 27. August 2003
den Vizepräsidenten des ..., die Richterin am ..., den Richter am ..., den ehrenamtlichen Richter ... und den ehrenamtlichen Richter ...
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben und soweit die Antragstellerin den Normenkontrollantrag zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Die textliche Festlegung Z 1.1.2 der Anlage zur Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (LEP eV) vom 2. März 1998 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg, Teil II, S. 186) ist nichtig. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag abgelehnt.
Von den Kosten des Verfahrens haben die Antragstellerin 2/3 und der Antragsgegner 1/3 zu tragen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Gültigkeit des Landesentwicklungsplanes für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (LEP eV), der durch § 1 der Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin vom 2. März 1998 (GVBl. II S. 186) zum Bestandteil dieser Verordnung erklärt und "als Anlage veröffentlicht" worden ist. Nach § 2 der Verordnung wird "der LEP eV (...) in Brandenburg bei der gemeinsamen Landesplanungsabteilung, bei den Landkreisen, den kreisfreien Städten, amtsfreien Gemeinden und Ämtern, auf deren Bereich sich die Planung erstreckt, zur Einsicht für jedermann niedergelegt". Der Abdruck der "Anlage zur Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (LEP eV)" im Gesetz- und Verordnungsblatt umfasst die Abschnitte "I Grundlagen", "II Festlegungen", "III Erläuterungsbericht" und "IV Tabellen" sowie im Anschluss hieran zwei "Teilkarten" im Format DIN A 3 mit den Bezeichnungen "Polyzentrische Siedlungsstruktur" und "Potentielle Siedlungsbereiche", eine in demselben Format erstellte "Erläuterungskarte Weitere Siedlungsschwerpunkte (Typ-2-Gemeinden) und Schienenhaltepunkte" sowie - ebenfalls im Format DIN A 3 - eine "Erläuterungskarte Entwicklungsraum Regionalpark". Ferner existiert eine größerformatige "Hauptkarte", die der ausgegebenen Nummer 8 des Jahrgangs 1998 des Gesetz- und Verordnungsblatts lose beigefügt war und auf der sich der Vermerk befindet, dass sie "Bestandteil der Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (LEP eV)" sei. Eine Bezugnahme auf diese Karte findet sich in dem Text der Verordnung nicht. Dass eine solche Karte existiert, ergibt sich lediglich aus dem kursiv gedruckten Text der Anlage unter "II Festlegungen", der lautet: "Den Festlegungen zu einzelnen Sachpunkten ist in der Regel eine Erläuterung der zeichnerischen Darstellung vorangestellt. Hauptkarte und Teilkarten sind Teil der Festlegungen."
Der LEP eV enthält in seinem Abschnitt "Siedlungsraum" (Nr. 1) u.a. folgende Festlegungen:
"Z 1.0.1 In Siedlungsbereichen sind für Siedlungstätigkeit vorrangig die vorhandenen innerörtlichen Potentiale durch Maßnahmen der Innenentwicklung zu aktivieren. Erneuerung und Verdichtung haben Vorrang vor der Ausweisung neuer Siedlungsflächen. Brachliegende bzw. brachgefallene Bauflächen sollen schnellstmöglich beplant und einer neuen Nutzung zugeführt werden.
Z 1.0.4 Neue Siedlungsflächen sind nach Lage, Größe, Struktur und Ausstattung der Gemeindegröße anzupassen und am vorhandenen Siedlungsbereich anzuschließen. Die Verfestigung, Erweiterung und Entstehung von Splittersiedlungen ist zu vermeiden. Eine bandartige bauliche Entwicklung entlang von Verkehrswegen außerhalb der Siedlungsbereiche ist zu verhindern.
Z 1.1.1 Der Zuwachs von Einwohnern und Arbeitsplätzen im engeren Verflechtungsraum ist auf - Berlin
- die Gemeinden mit "potentiellem Siedlungsbereich" gemäß 1.2 (Typ 1)
- sowie weitere Siedlungsschwerpunkte gemäß 1.1.3 (Typ 2) zu konzentrieren
Z 1.1.2 In den übrigen, nicht unter 1.1.1 genannten Gemeinden (Typ 3), ist Siedlungsentwicklung im Innenbereich und auf städtebaulich relevanten Teilen von Konversionsflächen im Siedlungszusammenhang nach 1.0.5 zulässig. Der für Typ 3 vorgesehene Orientierungswert (vgl. 1.1.4 Ziffer 3) für Zuwachs von in der Regel bis 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, kann auch durch Erweiterung des Siedlungsbereiches in den "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" realisiert werden.
G 1.1.3 Als weitere Siedlungsschwerpunkte (Typ 2) können Gemeinden auf der Ebene der Regionalplanung festgelegt werden. Die Gemeinden sollen
- einen Verknüpfungspunkt gemäß 1.0.3 darstellen oder über einen Schienenanschluss verfügen und
- überörtliche Versorgungs- oder Selbstversorgungsfunktionen wahrnehmen und
- über eine gesicherte zentrale Ver- und Entsorgung verfügen und
- einer ausgewogenen Verteilung der Entwicklungschancen und -potentiale zwischen engerem Verflechtungsraum und äußerem Entwicklungsraum nicht entgegenstehen.
In Gemeinden des Typs 2 ist die Inanspruchnahme des Freiraums zur Siedlungserweiterung mit den Schutzzielen für den Freiraum unter Anwendung des Kriterienkataloges gemäß 2.1.2 abzuwägen. Die Erschließung mit öffentlichen Verkehrsangeboten ist entsprechend sicherzustellen.
G 1.1.4 Für die planerische Vorsorge ist von einem Zuwachs an Einwohnern von jeweils 300 000 im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraums und in Berlin bis zum Jahr 2010 auszugehen. Die Angebote zur Aufnahme des Zuwachses sollen zu einer ausgewogenen Entwicklung in allen Teilen des engeren Verflechtungsraumes führen und nach den festgelegten Siedlungstypen 1-3 differenziert werden (Orientierungswerte). Der Wert für den Einwohnerzuwachs bis zum Jahr 2010 soll, gemessen an der Einwohnerzahl der jeweiligen Gemeinde (Stand 1990):
1. in Gemeinden mit potentiellem Siedlungsbereich nach Ziel 1.2 (Typ 1) in der Regel 50 %,
2. in den weiteren Siedlungsschwerpunkten nach Ziel 1.1.3 (Typ 2) in der Regel 25 %,
3. in den sonstigen Gemeinden nach Ziel 1.1.2 (Typ 3) in der Regel 10 % nicht überschreiten.
Z 1.2.1 Siedlungserweiterungen sind in Gemeinden mit potentiellem Siedlungsbereich zu konzentrieren. Die potentiellen Siedlungsbereiche werden gemäß der sie prägenden Orte wie folgt benannt:
Die Antragstellerin ist in der Tabelle unter Z 1.2.1 nicht als potentieller Siedlungsbereich aufgeführt.
Der Abschnitt "Freiraum" (Nr. 2) des LEP eV ist in die Kategorien "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" (2.1) und "Freiraum mit besonderem Schutzanspruch" (2.2) untergliedert. Ausweislich einer "Vorbemerkung" unter Nr. 2.2 gehören zum Freiraum mit besonderem Schutzanspruch u.a. "Teile von Landschaftsschutzgebieten (LSG) (festgesetzt oder im Verfahren) mit besonders hochwertiger Naturausstattung (ohne Vorbelastungen), als Erholungsgebiet oder als Kernbereich innerhalb des ökologisch wirksamen Freiraumverbundsystems". Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz sind nach der "Vorbemerkung" unter 2.1 sämtliche Flächen, die nicht "Siedlungsbereich" oder "Freiraum mit besonderem Schutzanspruch" sind. In den "Vorbemerkungen" unter 2.1 und 2.2 wird außerdem jeweils darauf hingewiesen, dass innerhalb der Darstellungen des Freiraumes mit großflächigem Ressourcenschutz bzw. des Freiraumes mit besonderem Schutzanspruch auch "bestehende" bzw. "andere Raumnutzungen enthalten" sind, "die aus Gründen des Planungsmaßstabes keine gesonderte Darstellung erfahren". Hierzu gehören u.a. "Siedlungsflächen (Wohnen/Gewerbe)/Splittersiedlungen < 5ha".
Für die Entwicklung des Freiraumes mit großflächigem Ressourcenschutz gelten u.a. folgende Festlegungen:
"Z 2.1.2 Im "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" kann Siedlungserweiterung ausnahmsweise zugelassen werden, soweit sonstige öffentlich rechtliche Vorschriften nicht berührt sind und sie mit folgenden Kriterien in Einklang steht:
- Erforderlichkeit der Siedlungsmaßnahme mit Nachweis der geordneten Eigenentwicklung mit Orientierung auf den voraussehbaren Bedarf und Nachweis, dass Ansiedlung auf vorhandener Fläche im Siedlungsbereich unmöglich ist und
- Sicherung der Erschließung mit geeigneten öffentlichen Verkehrsträgern, vorzugsweise mit schienengebundenem Personenverkehr sowie der sonstigen technischen (z.B. zentrale Abwasserversorgung) und sozialen Infrastruktur"
Z 2.1.3 Der an Siedlungsbereiche angrenzende Freiraum ist im Interesse der Wahrnehmbarkeit gewachsener Siedlungskanten zu wahren."
Für die Entwicklung des Freiraumes mit besonderem Schutzanspruch enthält der LEP eV die folgenden Festlegungen:
"Z 2.2.1 Die Belange von Natur und Landschaft und die Sicherung und Entwicklung der Freiraumfunktionen einschließlich Land- und Forstwirtschaft haben Vorrang. Andere raumbedeutsame Nutzungen sind nur dann zulässig, wenn sie mit den Schutzzielen vereinbar sind. Eine standortgerechte, ökologisch verträgliche land- und forstwirtschaftliche Flächennutzung steht dazu nicht in Widerspruch.
Z 2.2.2 Siedlungserweiterungen zu Lasten des Freiraums mit besonderem Schutzanspruch sind unzulässig."
Ferner enthielt der LEP eV folgende Festlegung, die der Senat mit - inzwischen rechtskräftigem - Urteil vom 24. August 2001 - 3 D 4/99.NE - für nichtig erklärt hat:.
"Z 6.5.1 Zur Deckung des Luftverkehrsbedarfs in Brandenburg und Berlin sind die Planung und der Ausbau des Internationalen Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld vordringlich zu betreiben. Damit soll gleichzeitig das vorhandene Flughafensystem Berlin-Tegel, Berlin-Tempelhof und Berlin-Schönefeld abgelöst werden. Aufgrund der zu erwartenden Verkehrsnachfrage sind ausreichende Flächen für Erhalt und Ausbau des bestehenden Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld freizuhalten. Die landesplanerische Absicherung der ggf. über den Bestand des Flughafengeländes hinaus erforderlichen Flächen bleibt einer Fortschreibung des LEP eV auf der Grundlage eines ergänzend aufzustellenden Landesentwicklungsplans in enger Anbindung an die luftverkehrsrechtliche Fachplanung vorbehalten."
In dem dem LEP eV beigefügten Erläuterungsbericht wird zu "1.1 Siedlungsbereiche" ausgeführt:
"1.1.1 Mit der Ausweisung von Siedlungsbereichen im engeren Verflechtungsraum gibt die gemeinsame Landesplanung ein Entwicklungsmodell für die Region vor, das sowohl den Ansprüchen des Wachstums als auch der Notwendigkeit der Ordnung Rechnung trägt. Im Mittelpunkt steht dabei für das Gebiet Brandenburgs die Bildung von Gemeindegruppen des Typs 1, 2 und 3, denen die einzelnen Gemeinden je nach Lage, Ausstattungsmerkmalen und zentralörtlicher oder sonstiger Funktion zugeordnet wurden. Ziel der Landesplanung ist es, durch Schwerpunktbildung in besonderer Verkehrslagegunst die Polyzentralität der Siedlungsstruktur zu stärken und somit die städtebaulichen Impulse konzentrierter zur Geltung zu bringen.
1.1.2 Bei ausschließlichen Siedlungsmaßnahmen durch Nachverdichtung im Siedlungsbereich wird von einer individuellen Zuwachsgrenze abgesehen. Damit soll eine Entwicklung im Innenbereich in allen Gemeinden (Typ 1, 2 und 3) vorangetrieben werden. Für die Gemeinden des Typs 3 gilt darüber hinaus folgendes: Der im Ziel angegebene Wert von in der Regel 10 % Zuwachs wird nur dann zur landesplanerischen Beurteilung von Vorhaben herangezogen, wenn zusätzliche Siedlungsflächen in Anspruch genommen werden sollen. (...)"
Unter "2.1 Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" wird in dem Erläuterungsbericht ausgeführt:
"2.1.2 (...) In den Siedlungsbereichen im Freiraum (Typ 3) soll sich die Entwicklung auf den Eigenbedarf und auf den Innenbereich beschränken. In der Regel kann aufgrund der vorhandenen Baustruktur ein Einwohnerzuwachs von 10 % ohne die Inanspruchnahme von zusätzlichem Freiraum auf vorhandenen Siedlungsflächen und durch grundstücksweise, kleinteilige Arrondierung erfolgen. Jede andere Siedlungsmaßnahme im Freiraum ist einer genauen Prüfung zu unterziehen."
Nach der dem LEP eV beigefügten Tabelle 3 ist die Antragstellerin eine im engeren Verflechtungsraum gelegene amtsangehörige Gemeinde, die zum Stichtag 12/1990 651 Einwohner und zum Stichtag 12/1996 1058 Einwohner aufwies. Auf der Hauptkarte des LEP eV ist die Umgebung des - rot markierten - Siedlungsbereichs in dem Gebiet der Antragstellerin - mit Ausnahme zweier als Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz gelb markierter Flächen im Nordwesten der Ortslage - als Freiraum mit besonderem Schutzanspruch grün markiert. Der überwiegende Teil des Gemeindegebietes liegt in dem Landschaftsschutzgebiet "Notte-Niederung" gemäß der Verordnung vom 8. Januar 1999 (GVBl. II S. 86), die von der Antragstellerin zum Gegenstand eines weiteren - noch anhängigen - Normenkontrollverfahrens gemacht worden ist (3 D 25/00.NE).
Der Aufstellung des LEP eV liegt folgendes Verfahren zugrunde: Nachdem die Landesregierungen von Berlin und Brandenburg beschlossen hatten, das Beteiligungsverfahren zu dem Entwurf des LEP eV durchzuführen, und hiermit die Gemeinsame Arbeitsstelle der gemeinsamen Landesplanung (GASt) beauftragt hatten, gab diese den zu beteiligenden Gemeinden bzw. Ämtern mit Schreiben vom 19. September 1995 Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 31. Dezember 1995. Am 4. Dezember 1995 beschloss die Gemeindevertretung der Antragstellerin eine Stellungnahme, in der ausgeführt wurde, dass das "Ziel der Beseitigung des Entwicklungsgefalles" mit dem Entwurf kaum erreicht werden könne. Viele textliche Begriffe und Aussagen seien "nicht zu fixieren". Es fehle eine Erläuterung, was "unverträgliche Standorte" seien. Die Orientierungswerte für die Siedlungsentwicklung würden fälschlich nicht als "Ziele für die Siedlungsentwicklung" benannt. Als einziges verbindliches Ziel bleibe die Karte; da diese keine Spielräume lasse, "ersetze" sie die Planungshoheit der Gemeinden. Im Hinblick auf die Verbindlichkeit der Karte sei der dargestellte Siedlungsbereich um einzelne - näher aufgeführte - Bereiche zu ergänzen. Weiter seien die bereits genehmigten Bauleitpläne "...", "...straße" und "Grundfoss" aus den Jahren 1991 bis 1994 sowie der bereits 1990 genehmigte Betrieb "..." als Siedlungsfläche aufzunehmen. Die Darstellung der Flächen unter 2.1 Teil II stimme in Bezug auf die Bereiche "...", "..." und "Vorwerk ..." ebenfalls nicht mit der Realität überein. Weiterhin fehle eine wegen des "nachgeordneten" Siedlungsschwerpunktes .../... erforderliche Lösung für die B 96, die in der Ortslage der Antragstellerin schon jetzt von mehr als 10 000 Fahrzeugen täglich genutzt werde. Bei den Schienentrassen fehle die "für die Erschließung von ... und dem ... Plan" erforderliche Strecke von ... nach ...... Die textliche Darstellung sei widersprüchlich. So werde .../... einerseits als Handlungsschwerpunkt benannt, andererseits dürften dort nach den Kriterien der Festlegungen 1.0.5. und 1.1.2 keine Einwohner angesiedelt werden. Die Festlegung 1.0.6 sollte gestrichen oder "die Beschränkung der Einwohnerzuwächse nach den vorhandenen Arbeitsplatzangeboten von engeren Regionen überarbeitet werden". Die Klassifizierung der Gemeinden in die Typen 1 bis 3 sollte überprüft werden. Ebenso sei eine Überprüfung der Vorgaben der Festlegungen zu 1.2 erforderlich, da bestimmte Schichten der Bevölkerung hierdurch möglicherweise einseitig in den Zentren konzentriert, kleinere Orte zu "Nobelorten" würden und die Angleichung des Entwicklungsgefälles damit verfehlt würde. Die Festlegungen 2.0.2, 2.0.3 und 2.0.5 seien konkreter zu fassen und mit einer Finanzierungszusage des Landes zu versehen. Der Regionalpark (Festlegung 2.3) sollte in die Naturschutzgesetzgebung eingeordnet werden. Angesichts der Haushaltslage der zentralen Orte seien "die Kriterien der finanziellen Deckung durch die Kommunen" zu überprüfen. Z., sei als weiteres Zentrum im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes aufzunehmen. Zur Schaffung von Planungssicherheit sollten einzelne Festlegungen im Abschnitt "Verkehr" verbindlicher formuliert werden. Bei der Überleitungsregelung sei der Begriff "Auslegung" näher zu bestimmen.
In dem den Abwägungsvorgang dokumentierenden "Bericht über das Erarbeitungsverfahren zum Planentwurf Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum (LEP eV) Brandenburg/Berlin Entwurf Stand 15.07.1997" wird unter der Überschrift "Bevölkerungsentwicklung und Orientierungswerte" (3.2.5) zu den "Anregungen und Bedenken" ausgeführt:
"Die genannten Orientierungswerte für die Einwohnerentwicklung werden zumindest bei den Typ 3-Gemeinden als zu gering und z.T. bereits von der Realität überholt bezeichnet, insbesondere weil der Bezugszeitpunkt in das Jahr 1990 gelegt wurde, was oft nicht verstanden wurde."
In der "Stellungnahme" hierzu heißt es u.a.:
"(...) Gerade dieses Gebot der Handhabbarkeit und Bestimmtheit von überörtlichen Vorgaben ggü. der örtlichen Planung lässt Orientierungswerte als geeignetes Mittel erscheinen, um die intendierte Entwicklungsrichtung für den Planungsraum und davon abgeleitet für die Gemeinde konkret zu beschreiben. Die Orientierungswerte schaffen damit Planungssicherheit und dienen als Kriterien für die landesplanerische Beurteilung von Einzelmaßnahmen im Kontext mit der für die jeweilige Gemeinde angestrebten Gesamtwicklung. Sie lassen außerdem genügend Spielraum, den genannten Risiken durch eine ortskonkrete Planung zu begegnen. Gerade die Finanzierung der Infrastruktur ist bei einer ungeordneten Außenentwicklung nicht beherrschbar.
In diesem Sinne sind im LEP eV Werte zur ,Orientierung' und keine Richtwerte (mit Erfüllungsgebot) enthalten. Sie stecken einen Rahmen ab, der rechtlich als Grundsatz in die Abwägung einzustellen ist. Deshalb sind im überarbeiteten Entwurf jetzt alle Orientierungswerte (vgl. Teil II 1.1.4 des LEP eV) als Grundsatz gekennzeichnet und als Rahmenvorgabe für die Typklassen definiert.
Die Regionalen Planungsgemeinschaften haben im Rahmen der Beteiligung konkret zu den Orientierungswerten Stellung genommen; die diesbezüglichen Anregungen und Bedenken wurden mit denen anderer Träger öffentlicher Belange abgewogen und führten zu keiner Änderung der Darstellung vom Grundsatz her und der Größenordnung nach, weil das Erfordernis eines äquivalenten Planungsrahmens in Berlin und im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes weiter besteht, um Ausgewogenheit zu erreichen."
Unter der Überschrift "Siedlungsbereiche" (3.3.5) wird "allgemein" (3.3.5.1) zu den "Anregungen und Bedenken" ausgeführt:
"Es wird angeregt, die Zuwachsgrenzen der drei Gemeindetypen nur für die Außenentwicklung zu definieren, da sonst die Innenentwicklung behindert würde. (...)"
"Der Zuwachs durch Nachverdichtung im dargestellten Siedlungsbereich und auf städtebaulich relevanten Konversionsflächen ist ein selbständiges Ziel des LEP eV und dann frei von einer Obergrenze, wenn nicht zugleich eine Außenentwicklung betrieben wird. (...) Grundsätzlich ist die Realisierung des 10%-Zuwachses in Typ 3-Gemeinden auch im Außenbereich zulässig (Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz)."
Unter der Überschrift "Weitere Siedlungsschwerpunkte Typ 2-Gemeinden" (3.3.5.3) wird zu den "Anregungen und Bedenken" ausgeführt:
"Es wird gefordert, einen Teil der Typ 3-Gemeinden als Typ 2-Gemeinden einzustufen, insbesondere weil aufgrund verfestigter Bauleitpläne der Orientierungswert von 10 % bereits überschritten wurde. (...)"
"Verfestigte Bauleitpläne, die unter die Übergangsvorschrift des Landesplanungsvertrages fallen (Artikel 22 Abs. 5 Landesplanungsvertrag), stehen nicht im Widerspruch zu den Festlegungen für Typ 3-Gemeinden, auch wenn dabei der Orientierungswert überschritten wurde. Implizit folgt daraus aber die Schlussfolgerung, dass diese Gemeinden zukünftig auf Grund des LEP eV vorläufig keine weitere Entwicklung landesplanerisch ableiten können. (...)"
Unter der Überschrift "Typ 3-Gemeinden" (3.3.5.4) wird zu den "Anregungen und Bedenken" ausgeführt:
"Vielfach wird die Einordnung als Typ 3-Gemeinde nicht akzeptiert, da der Orientierungswert von 10 % aufgrund genehmigter Bauleitplanungen bereits überschritten wurde oder bestimmte Entwicklungsvorstellungen und die Ausschöpfung von Nachverdichtungspotentialen eingeschränkt würden."
"Zu den wichtigsten Zielen der Landesplanung gehört die Festlegung von zentralen Orten bzw. von Siedlungsschwerpunkten, auf den (sie) sich der Bevölkerungs- und Arbeitsplatzzuwachs konzentrieren soll, um so eine Zersiedlung des Raumes zu vermeiden. Gemeinden, die nicht als Siedlungsschwerpunkt festgelegt wurden, verbleibt die Möglichkeit zur planerischen Vorsorge für den Eigenbedarf. Planungen und Entwicklungskonzepte, die über den Eigenbedarf hinausgehen und nicht durch die Überleitungsvorschriften des Landesplanungsvertrages unter Bestands- bzw. Vertrauensschutz gestellt wurden, werden abgelehnt.
Der Zuwachs durch Nachverdichtung im dargestellten Siedlungsbereich und auf städtebaulich relevanten Konversionsflächen ist ein selbständiges Ziel des LEP eV und deshalb frei von einer Obergrenze. Dagegen werden Maßnahmen im Außenbereich nur ergänzend befürwortet, sofern der Bedarf für die Eigenentwicklung der Gemeinde im dargestellten Siedlungsbereich nicht gedeckt werden kann. Wenn der landesplanerisch befürwortete Zuwachs bereits überschritten ist, kann vorläufig keine weitere Entwicklung aus dem LEP eV landesplanerisch abgeleitet werden. Solche Gemeinden sollten auf Konsolidierung ihrer bereits erreichten Ziele setzen."
In dem Abschnitt "Zeichnerische Darstellung" (3.4) wird in dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren zu den "Siedlungsbereichen" (3.4.1) ausgeführt, dass die Darstellungen zum Siedlungsbereich auf Grund der Anregungen und Bedenken fallgruppenweise überarbeitet worden seien. Dargestellt würden, jeweils unter Beachtung einer Darstellungsschwelle von mindestens 5 ha, u.a. der real vorhandene Siedlungsflächenbestand sowie bis zum 30. Juni 1996 genehmigte B-Pläne, V + E-Pläne und Entwicklungssatzungen. Unter 3.4.1.3 ("Erweiterung der Siedlungsbereiche durch Planungen") werden die Anregungen und Bedenken wie folgt zusammengefasst:
"Es werden geplante Siedlungen und Einzelflächen benannt, die nach Auffassung der Stellungnehmer in der zeichnerischen Darstellung als Siedlungsbereich ausgewiesen werden sollten. Ein Problem bildet hierbei die Frage der Darstellungsgrenze, die nicht in jedem Fall vom Stellungnehmer akzeptiert wird."
Unter "Stellungnahme" wird auf die Ausführungen zu 3.4.1 verwiesen; ferner wird das "Ergebnis der Abwägung zu Anregungen und Bedenken im einzelnen" tabellarisch nach Stellungnehmer gegliedert und mit der Angabe "ja", "nein" oder "teilweise" in der Spalte "Berücksichtigung" dargestellt. Für die Antragstellerin findet sich in der Spalte "Berücksichtigung" zu der Einzelanregung "Darstellung des B/V + E-Planes als Siedlungsbereich in G.., GM 3, VEP Grundfoss" die Angabe "ja", zu der Einzelanregung "Darstellung des B/V + E-Planes als Siedlungsbereich in ..., GM 4, ..." die Angabe "nein", zu der Einzelanregung "Darstellung des B/V + E-Planes als Siedlungsbereich in ..., GM 6, VEP ...straße (...)" die Angabe "ja" und zu der Einzelanregung "Darstellung des B/V + E-Planes als Siedlungsbereich in ..., GM 7, BP "..." die Angabe "nein".
Die Landesregierung bestätigte am 15. Juli 1997 den Abschluss des Beteiligungsverfahrens und billigte den Bericht über das Erarbeitungsverfahren. Der Landtag Brandenburg, Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung, "begrüßte" in einer Sitzung am 10. September 1997 "mehrheitlich den Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin in der vorliegenden Fassung". Die Landesregierung erließ schließlich die Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin am 2. März 1998 (GVBl. II S. 186), die am 21. März 1998 in Kraft getreten ist.
Die Antragstellerin hat am 22. März 1999 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie vorträgt:
Sie werde durch die Festsetzungen des LEP eV in ihren Rechten aus Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 97 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Landes Brandenburg (LV) verletzt, da sie gemäß ROG und § 1 Abs. 4 BauGB ihre Bauleitplanung an die Ziele und Grundsätze des LEP eV anzupassen habe, durch die ihr bis zum Jahr 2010 nur ein beschränktes Entwicklungspotential eingeräumt werde. Der LEP eV leide an einem - zur Nichtigkeit der Festlegung der Orientierungswerte in Z 1.1.1, Z 1.1.2, Z 1.1.3 und G 1.1.4 führenden - Verfahrensfehler, da sie zu der Festlegung Z 6.5.1 über die Festlegung des Standortes Flughafen Schönefeld nicht angehört worden sei. Sie sei lediglich zu der ursprünglichen Fassung des Entwurfs des LEP eV angehört worden, nach der der Standort des Großflughafens noch nicht festgestanden habe. Die Möglichkeit zur wiederholten Stellungnahme hätte ihr eingeräumt werden müssen, da der Ausbau des Flughafens Schönefeld dazu führe, dass die Gemeinden in seiner unmittelbaren Nähe nicht mehr in dem Umfang Neueinwohner aufnehmen könnten wie sie es nach dem LEP eV sollten. Zum anderen müsse die gesamte Umgebung in Folge von Gewerbeansiedlung mit einem Einwohnerzuwachs rechnen. Diese Entwicklung habe der Antragsgegner nicht berücksichtigt, obwohl sie mit der Standortentscheidung erkennbar gewesen sei und in den - die Siedlungsbereiche und Entwicklungsziele des LEP eV modifizierenden - Festlegungen des Landesentwicklungsplanes Standortsicherung Flughafen (LEP SF), denen zufolge die "Typ 1-Gemeinden" ... und ... in der Planungszone Siedlungsbeschränkung II und teilweise sogar in der Planungszone Siedlungsbeschränkung I liegen, auch ihre Bestätigung gefunden habe. Der Antragsgegner hätte daher ermitteln müssen, welche räumlich "hinter" diesen Gemeinden liegenden anderen Gemeinden, zu denen auch sie, die Antragstellerin, gehöre, den Bevölkerungszuwachs auffangen könnten.
Der LEP eV weise auch mehrere Abwägungsfehler auf. Da dem Verwaltungsvorgang nicht zu entnehmen sei, dass der Plangeber die Vor- und Nachteile der vorgebrachten und erkennbaren Belange in die Abwägung eingestellt und zueinander gewichtet habe, sei von einem Abwägungsausfall auszugehen. Ihre Einwendungen seien ohne nachvollziehbare Begründung nicht berücksichtigt worden. So habe der Plangeber auf die Anregung, den bereits 1990 genehmigten Betrieb "..." als Siedlungsfläche aufzunehmen, die "Darstellung des B/V + E - Planes" abgelehnt, obwohl es einen entsprechenden Bauleitplan weder im Entwurf noch als Satzung gegeben habe, sondern die Baugenehmigung nach § 34 BauGB erteilt worden sei. Auch sei die Erweiterung des Siedlungsbereiches durch den am 4. Juni 1992 in Kraft getretenen Bebauungsplan "..." ohne Begründung nicht in die Darstellung der Siedlungsbereiche aufgenommen worden. Ferner fehle eine Begründung, weshalb ihre realisierten und geplanten Entwicklungen, die im Widerspruch zur Festlegung von "Freiraum mit besonderem Schutzanspruch" stünden, nicht in den Siedlungsbereich aufgenommen worden seien. Alle ihre weiteren Einwendungen seien gar nicht berücksichtigt worden.
Die Festlegungen Nr. 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4 und 1.2.1 LEP eV seien wegen eines Verstoßes gegen das Gegenstromprinzip in § 1 Abs. 4 ROG a.F. abwägungsfehlerhaft, da das den Gemeinden eingeräumte Entwicklungspotential unter Bezugnahme auf die Einwohnerzahlen des Jahres 1990 bestimmt werde und der überproportionale Einwohnerzuwachs der Antragstellerin zwischen 1990 und 1998 unberücksichtigt bleibe, obwohl er grundsätzlich mit der Aufstellung von Bauleitplänen einhergegangen sei, die das Landesamt für Bauen, Bautechnik und Wohnen nach Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit den Zielen und Grundsätzen der Landesplanung genehmigt habe.
Es liege ferner ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihr Selbstverwaltungsrecht vor; denn die Orientierungswerte für Typ 3-Gemeinden führten dazu, dass sie bis zum Jahr 2010 gem. § 1 Abs. 4 BauGB keine Bebauungspläne mehr aufstellen dürfe, durch die Wohneinheiten ausgewiesen würden. Die Orientierungswerte seien nicht erforderlich, da die Aufgabe, die Entwicklung im engeren Verflechtungsraum zu ordnen, auch mit Instrumenten erreicht werden könne, die weniger in die Planungshoheit der Gemeinden eingreifen würden. So stelle etwa das Ziel 1.0.1 LEP eV, wonach in Siedlungsbereichen für Siedlungstätigkeit vorrangig die vorhandenen innerörtlichen Potentiale durch Maßnahmen der Innenentwicklung zu aktivieren sind, sicher, dass die Siedlungsflächen der Größe, Funktion und Entwicklungsmöglichkeit einer Gemeinde angemessen seien. Diesem raumordnerischen Belang diene auch die Festlegung Z 1.0.4 LEP eV, wonach neue Siedlungsflächen nach Lage, Größe, Struktur und Ausstattung der Gemeindegröße anzupassen und am vorhandenen Siedlungsbereich anzuschließen sind. Großräumige Ortserweiterungen seien nach § 16 Abs. 7 des Gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms der Länder Berlin und Brandenburg (LEPro) nur bei hohem Nachfragedruck und im Rahmen der gemeinsamen Landesentwicklungsplanung zu vollziehen. Darüber hinaus werde die Siedlungsentwicklung durch die Festlegung von Raumkategorien und prioritären Entwicklungsmaßnahmen im LEP eV gesteuert. Eine exakte Feinsteuerung durch Einwohnerwerte sei in Brandenburg wegen der vergleichsweise dünnen Besiedlung nicht erforderlich. Die Orientierungswerte seien auch unverhältnismäßig im engeren Sinne. Als Ziele der Raumordnung dürften sie nicht so konkret sein, dass sie der Gemeinde keine planerische Gestaltungsfreiheit für ihr Gebiet mehr belassen. Die ihr, der Antragstellerin, im Vergleich zu anderen Gemeinden auferlegte Sonderbelastung, die ihre gestalterischen Möglichkeiten auf ein Minimum reduziere, sei nicht wegen überörtlicher Interessen von höherem Gewicht erforderlich.
Die pauschalen Orientierungswerte stellten auch eine nach Art. 3 GG, Art. 12 LV unzulässige Gleichbehandlung dar. Die individuelle Situation in den Gemeinden sei zu unterschiedlich, um sie mit lediglich drei Gemeindetypen erfassen zu können; einige Gemeinden erführen aufgrund ihrer verkehrsgünstigen Lage und diverser Gewerbeansiedlungen einen höheren Siedlungsdruck. Gerade den kleineren Gemeinden in der Umgebung des Flughafens Schönefeld seien mehr Wachstumspotentiale zuzubilligen als kleineren Gemeinden, die nicht in der Nähe einer großen Infrastruktureinrichtung lägen.
Ein Abwägungsdefizit sei auch darin zu sehen, dass der Antragsgegner die Einwohnerentwicklung, die Planungen und realisierten Wohnbauvorhaben seit 1990 außer Acht gelassen habe. Soweit der Antragsgegner mit der Anknüpfung an den Stand des Jahres 1990 einen "Minderheitenschutz" zugunsten derjenigen Gemeinden bezwecke, deren Einwohnerzahl seit 1990 abgenommen hat, sei schon fraglich, ob dies raumordnungsrechtlich zulässig sei. Jedenfalls dürfe die Förderung "schwächerer Gemeinden" nicht zu einer Verletzung der Selbstverwaltungsrechte anderer Gemeinden führen.
Abwägungsfehlerhaft seien auch die zeichnerischen Festlegungen des "Freiraums mit besonderem Schutzanspruch" auf ihrem Gebiet, da hierdurch jede weitere bauliche Erweiterung außerhalb des bestehenden "Siedlungsbereiches" ausgeschlossen werde. Diese Beeinträchtigung sei unverhältnismäßig, wie sich aus dem Vortrag in dem vor dem Senat anhängigen Normenkontrollverfahren 3 D 25/00.NE ergebe, auf den verwiesen werde. Zudem widerspreche die zeichnerische Festlegung den textlichen Festlegungen in der Vorbemerkung zu Nr. 2.2 LEP eV, da lediglich die südlich und westlich gelegenen Gebiete, nicht aber der nördliche Bereich hochwertig sei. Die Ausweisung des "Freiraums mit besonderem Schutzanspruch" im unmittelbaren Siedlungszusammenhang mit der gewachsenen Ortslage der Antragstellerin sei abwägungsfehlerhaft, wenn nicht im Einzelfall die ökologische Wertigkeit ermittelt und mit der Planungshoheit der Gemeinde abgewogen werde. Zudem sei die sachgerechte Zuordnung der außerhalb ihres Siedlungsbereichs gelegenen Flächen zu den einzelnen Freiraumkategorien zweifelhaft.
Schließlich seien die zeichnerischen Festlegungen auch deshalb fehlerhaft, weil sie entgegen Art. 22 Abs. 5 Landesplanungsvertrag die Bebauungspläne der Antragstellerin nicht berücksichtigten.
Hinsichtlich der vom Senat durch das Urteil vom 24. August 2001 für nichtig erklärten Festlegung Z 6.5.1 hat die Antragstellerin den Rechtsstreit mit Schriftsatz vom 9. April 2003 in der Hauptsache für erledigt erklärt. Der Antragsgegner hat sich der Erledigungserklärung in der mündlichen Verhandlung angeschlossen. Die Antragstellerin hat den Antrag darüber hinaus in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen, soweit er andere als die textlichen Festlegungen Z 1.0.4, Z 1.1.1, Z 1.1.2, G 1.1.3, G 1.1.4, Z 1.2.1, Z 2.1.2, Z 2.1.3, Z 2.2.1, Z 2.2.2 und andere als die ihr eigenes Gemeindegebiet betreffenden zeichnerischen Festlegungen zum Gegenstand hat.
den Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (LEP eV) vom 2. März 1998, GVBl. II S. 186, insoweit, als er auch nach den verfahrensbeendigenden Erklärungen noch Gegenstand des Antrages ist, für nichtig zu erklären.
Den Ausführungen zur fehlenden erneuten Anhörung der Antragstellerin sei schon deshalb nicht zu folgen, weil sie durch die neue Festlegung Nr. 6.5.1 LEP eV weder räumlich noch - mangels der eine Anpassungspflicht auslösenden Zielqualität - sachlich betroffen sei. Zudem benenne das Siedlungsgefüge des LEP eV eine Vielzahl von Typ-1-Gemeinden mit Schienenanschluss, die geeignet seien, zusätzliche Bewohner aufzunehmen. Es erschließe sich daher nicht, warum die Antragstellerin, die diese Voraussetzungen nicht erfülle, "nur deshalb herangezogen werden solle, weil sie räumlich 'hinter' den durch den LEP SF berührten Gemeinden liege". Auch ein Verstoß gegen § 1 Abs. 3 ROG liege nicht vor. Das darin definierte sog. Gegenstromprinzip finde seine konkrete Ausformung darin, dass neben anderen Stellen vor allem die Gemeinden gemäß Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 des Landesplanungsvertrages zu beteiligen seien, was hier auch erfolgt sei.
Es sei auch eine ordnungsgemäße Abwägung vorgenommen worden. Der Bericht über das Erarbeitungsverfahren enthalte "eine aggregierte Zusammenfassung der Abwägung". Der Abwägungsvorgang sei unter Nutzung einer elektronischen Datenbank durchgeführt worden. Dabei sei "nach einer Exzerpierung aller Stellungnahmen jede Einzelanregung aufgenommen" und eine Abwägung zu jedem Einzelpunkt aufgrund der in der Spalte "Sachaufklärung" der Datenbank dokumentierten Gesichtspunkte durchgeführt worden. Hinsichtlich der Einzelanregungen der Antragstellerin habe ein materieller Konflikt nicht bestanden; denn wie aus der dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren beigefügten kartographischen Änderungsdokumentation hervorgehe, seien sowohl das Gebiet der Firma ... und ... als auch der Bebauungsplan "..." in der Überarbeitung der Plankarte als Siedlungsbereich ausgewiesen. Das "Nein" in der Spalte "Berücksichtigung" habe sich nur auf das Nichtvorhandensein eines entsprechenden Bebauungsplanes in der Schwebe bezogen, bei dem entgegenstehende Belange zu berücksichtigen gewesen wären.
Die die Antragstellerin betreffenden Festlegungen des LEP eV in Form von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung dienten der Gesamtentwicklung des Planungsraumes und seien aus überörtlichen Interessen geboten. Bevölkerungszuwächse sollten auf die Gemeinden gelenkt werden, die auf Grund ihrer zentralörtlichen Struktur und Ausstattung für potenzielles Wachstum geeignet seien. Infrastruktureinrichtungen wie z.B. Schulen, Kitas, Straßen, Abwasserbehandlungsanlagen oder Krankenhäuser könnten nur dann finanziert, aufrechterhalten oder effektiv genutzt werden, wenn Bevölkerungszuwächse auf die vorhandenen bzw. tragfähig zu führenden Infrastruktureinrichtungen konzentriert würden. Zudem solle der Zersiedelung des stadtnahen Freiraums entgegengewirkt werden. Trotz der insgesamt dünnen Besiedlung des Landes seien im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes Einwohnerwerte geboten, da es hier seit der Wende einen Bevölkerungszuwachs von über 20 % gegeben habe. Die Klassifizierung in drei Gemeindetypen sei ausreichend, um die Regelfälle gemeindlicher Entwicklung erfassen und steuern zu können. Atypische Sonderfälle könnten im Rahmen eines Zielabweichungsverfahrens nach Art. 10 Landesplanungsvertrag gelöst werden. Bei der Antragstellerin handele es sich nicht um eine Gemeinde, die sich auf Grund ihrer funktionellen Ausstattung für ein über das jetzige Potenzial hinausgehendes Wachstum eigne.
Entgegen der Behauptung der Antragstellerin seien die geänderten Gegebenheiten nach 1990 berücksichtigt worden. So seien die Bauleitpläne "...", "..." und "..." als Siedlungsbereich (rot gekennzeichnete Flächen) in den LEP eV übernommen worden. Hierdurch sei der Siedlungsbereich der Antragstellerin, innerhalb dessen der Orientierungswert von 10 % nicht zur Anwendung komme, erheblich ausgedehnt worden. Zudem handele es sich bei dem Orientierungswert nicht um eine "für jeden Sachverhalt strikt einzuhaltende Berechnungsgrundlage". Er diene vor allem der im Rahmen des Ziels 2.1.2 LEP eV erforderlichen Ermittlung des Bedarfs für die Eigenentwicklung für den Fall, dass durch vorgesehene Bauleitplanung "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz (gelbe Fläche) in Anspruch genommen werden solle. Die tatsächliche räumliche Entwicklung während eines langen Planungsprozesses mache es erforderlich, dass die Ermittlung der Planungsgrundlagen sich auf einen bestimmten Zeitpunkt beziehen müsse. Der Orientierungswert für den Zuwachs sei zugunsten der schwächeren Gemeinden auf das für einen Großteil von ihnen einwohnerstärkste Jahr 1990 bezogen worden, damit diese Gemeinden durch den zwischenzeitlichen Bevölkerungsrückgang im Vergleich zu stärker gewachsenen Gemeinden nicht benachteiligt würden. Dies entspreche dem in dem Plansatz G 1.1.4 LEP eV enthaltenen Gedanken einer ausgewogenen Entwicklung in allen Teilen des engeren Verflechtungsraumes. Zudem werde im Rahmen einer Planfortschreibung eine erneute Überprüfung der Einstufungen unter Berücksichtigung aktueller Entwicklungen vorgenommen werden.
Auch hinsichtlich des Freiraums mit besonderem Schutzanspruch lägen keine Abwägungsfehler vor. Abgesehen davon, dass es sich bei Nr. 2.2 nicht um eine Festlegung, sondern um eine Vorbemerkung handele, sei ein Widerspruch zu der zeichnerischen Festlegung nicht erkennbar.
Der Senat hat dem Land Berlin Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der beigezogenen Vorgänge und der Gerichtsakten verwiesen.
I. Soweit die Verfahrensbeteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben und soweit die Antragstellerin den Normenkontrollantrag zurückgenommen hat, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
II. Der Normenkontrollantrag ist überwiegend zulässig.
1. Der Antrag ist statthaft und bei dem zuständigen Gericht gestellt worden. Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit u. a. von "anderen" im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Eine solche Bestimmung hat der brandenburgische Landesgesetzgeber in § 4 Abs. 1 des Brandenburgischen Verwaltungsgerichtsgesetzes - BbgVwGG - getroffen. Danach kann der als Rechtsverordnung erlassene gemeinsame Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (LEP eV) Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein. Für die auf Art. 8 Abs. 6 des Vertrags über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg (Landesplanungsvertrag) beruhende Rechtsverordnung ist zuständiges Normenkontrollgericht das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg als gemeinsames Gericht der Länder Berlin und Brandenburg (Art. 3 Abs. 2 Landesplanungsvertrag).
2. Die zweijährige Antragsfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist gewahrt. Die im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II vom 20. März 1998 bekannt gemachte Rechtsvorschrift ist bereits am 22. März 1999 Gegenstand des Normenkontrollverfahrens geworden.
3. Die Antragstellerin ist antragsbefugt.
a) Sie macht im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend, in ihren Rechten, nämlich durch die Festlegungen des LEP eV in ihrer Planungshoheit und damit in ihrem durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV gewährleisteten Selbstverwaltungsrecht verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Eine Verletzung dieses Rechtsgutes setzt allerdings unter anderem voraus, dass für die Antragstellerin eine Pflicht zur Beachtung der Festlegungen des LEP eV besteht. Der LEP eV enthält - jedenfalls auch - Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Sinne des Art. 8 Abs. 2 Landesplanungsvertrag, d.h. Festlegungen, die materiell geeignet sind, normative Bindungen zu erzeugen, da sie die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung aufweist (vgl. § 3 Nr. 2 ROG n.F.). Insoweit wird auf die Ausführungen zur Begründetheit Bezug genommen.
Im Fall ihrer Gültigkeit würden die Ziele der Raumordnung enthaltenden Festlegungen von der Antragstellerin nach § 5 Abs. 4 ROG in der - hier noch anwendbaren - Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 1993 (BGBl. I S. 630), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. November 1994 (BGBl. I S. 3486) - [im Folgenden: ROG a.F.] bei Planungen und allen sonstigen Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflusst wird, zu beachten sein (ähnlich jetzt § 4 Abs. 1 ROG vom 18. August 1997 - BGBl. I S. 2081, 2102). Die Bauleitpläne der Antragstellerin wären nach Maßgabe des § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung - und damit auch den Festlegungen in dem angegriffenen Landesentwicklungsplan - anzupassen. Darüber hinaus müsste die Antragstellerin damit rechnen, dass die gemeinsame Landesplanungsabteilung nach Art. 14 Abs. 1 Landesplanungsvertrag im Einvernehmen mit den fachlich zuständigen Ministerien im Land Brandenburg und fachlich zuständigen Senatsverwaltungen im Land Berlin von der Antragstellerin beabsichtigte raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen untersagt. Abweichungen von den Zielen der Raumordnung und Landesplanung sind zwar rechtlich zulässig, dies jedoch nur in eingeschränktem Umfang (vgl. Art. 10 Landesplanungsvertrag).
Der Umstand, dass die Antragstellerin offensichtlich nur durch einzelne abtrennbare Teile des LEP eV beeinträchtigt wird und auch nur bezüglich einzelner Festlegungen eine Rechtsverletzung darlegt, steht der Antragsbefugnis auch in Bezug auf die übrigen Teile des LEP eV nicht entgegen (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1989 - 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225, 233 f., Beschluss vom 4. Juni 1991 - 4 NB 35.89 - BVerwGE 88, 268, 271 ff.). Daher kann für die Frage der Antragsbefugnis auch dahinstehen, welche Festlegungen des LEP eV im Einzelnen die Antragstellerin bindende Ziele der Raumordnung und Landesplanung enthalten. Dies betrifft insbesondere auch die von der Antragstellerin in der Begründung ihres Normenkontrollantrags vor allem angegriffene Festlegung G 1.1.4 (Ziffer 3), wonach der Wert für den Einwohnerzuwachs bis zum Jahr 2010, gemessen an der Einwohnerzahl der jeweiligen Gemeinde (Stand 1990), in den sonstigen Gemeinden nach Ziel 1.1.2 (Typ 3) in der Regel 10 % nicht überschreiten soll (vgl. hierzu unten zur Begründetheit).
b) Schließlich können Gemeinden die Prüfung einer von ihnen zwar nicht erlassenen, aber in ihrem Gebiet geltenden Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO stets beantragen, wenn sie die Vorschrift als Behörde (vgl. § 1 Abs. 2 VwVfGBbg) zu beachten haben (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO: "sowie jede Behörde")- Ihre Antragsbefugnis ist nicht davon abhängig, dass die zu beachtende Rechtsvorschrift die Gemeinde in ihrem Recht auf Selbstverwaltung konkret beeinträchtigt (BVerwG, Beschluss vom 15. März 1989 - 4 NB 10.88 -, BVerwGE 81, 307). Die Antragsbefugnis der Antragstellerin liegt hier mithin schon deshalb vor, weil sie die im LEP eV festgelegten Ziele der Raumordnung und Landesplanung gemäß den vorgenannten Vorschriften bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten hätte.
4. Der Antrag ist jedoch unzulässig, soweit die Antragstellerin die Nichtigerklärung der textlichen Festlegung Z 1.0.4 (Satz 2 und 3) begehrt. Auch ein Normenkontrollantrag ist nämlich unzulässig, wenn dem Antragsteller dafür das allgemeine Rechtsschutzinteresse fehlt. Das ist der Fall, wenn die begehrte Entscheidung für den Antragsteller offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann und deshalb die Inanspruchnahme des Gerichts als unnütz angesehen werden muss (vgl. etwa Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl. 2003, Rn. 89 zu § 47 m. w. N.). Besteht die angegriffene Norm aus mehreren Teilregelungen, von denen ein Teil offensichtlich und dem Antragsteller erkennbar unabhängig von den anderen Regelungen selbständig bestehen kann und den Antragsteller nicht berührt, kann deshalb einem Normenkontrollantrag, der sich gegen die Norm im Ganzen - einschließlich den Antragsteller nicht betreffender Teile - richtet, das notwendige Rechtsschutzinteresse insoweit (teilweise) abzusprechen sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 1991 - 4 NB 35.89 - BVerwGE 88, 268, 273 ff.). Hinzu kommt, dass für einen Normenkontrollantrag, der sich gegen eine im Rang unter einem Gesetz stehende Rechtsvorschrift richtet, das Rechtsschutzinteresse in der Regel zu verneinen ist, wenn die Nichtigerklärung die gesetzliche Norm identischen Inhalts unberührt lässt (vgl. Urteil des Senats vom 24. August 2001 - 3 D 4/99.NE -, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 - NVwZ 2002, 869, 870).
Hiervon ausgehend fehlt der Antragstellerin in Bezug auf die textliche Festlegung Z 1.0.4 (Satz 2 und 3), wonach die Verfestigung, Erweiterung und Entstehung von Splittersiedlungen zu vermeiden (Satz 2) und eine bandartige bauliche Entwicklung entlang von Verkehrswegen außerhalb der Siedlungsbereiche zu verhindern (Satz 3) ist, deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Festlegung im Wesentlichen übereinstimmt mit § 16 Abs. 4 Satz 2 ("Die Entstehung von Streu- und Splittersiedlungen ist zu verhindern, deren Verfestigung ist entgegenzuwirken") bzw. § 16 Abs. 4 Satz ("Es sind bandartige bauliche Entwicklungen entlang von Verkehrswegen außerhalb von Siedlungsbereichen zu vermeiden") des gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms der Länder Berlin und Brandenburg (im Folgenden: LEPro), das Bestandteil des Staatsvertrags über das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg (Landesentwicklungsprogramm) und über die Änderung des Landesplanungsvertrages vom 7. August 1997 ist (Art. 1, Anlage 1 des Staatsvertrages), der am 1. März 1998 in Kraft getreten ist (§ 2 Abs. 1 des Gesetzes zu dem genannten Staatsvertrag vom 4. Februar 1998 [GVBl. I S. 14] sowie die Bekanntmachung vom 6. März 1998 [GVBl. I S. 49]).
Hinsichtlich der genannten Regelungen des LEPro liegen auch nicht die Voraussetzungen vor, unter denen das Rechtsschutzbedürfnis ausnahmsweise bejaht werden muss (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 24. August 2001, a.a.O.). Eine kommunale Verfassungsbeschwerde gegen die Vorschriften des LEPro ist wegen des Ablaufs der Jahresfrist des § 51 Abs. 2 VerfGGBbg ausgeschlossen. Auch besteht - anders als im Fall der Festlegung Z 6.5.1 LEP eV, die Gegenstand der erwähnten Senatsentscheidung war - keine konkrete Möglichkeit, dass die mit den oben genannten Festlegungen des LEP eV inhaltsgleichen Regelungen des LEPro mittelbar, nämlich durch eine Richtervorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG Gegenstand einer verfassungsrechtlichen Überprüfung werden können, und dass das Verfassungsgericht diese Normen für mit der Verfassung unvereinbar oder für nichtig erklärt. Zum einen sind - soweit ersichtlich - keine Verfahren anhängig, in denen es auf diese Normen entscheidungserheblich ankommt. Zum anderen bestehen auch keine Anhaltspunkte für ernstliche Zweifel an ihrer Verfassungsmäßigkeit.
III. Der Antrag ist begründet, soweit die Antragstellerin die Nichtigerklärung der textlichen Festlegung Z 1. 1.2 der Anlage zur Verordnung über den LEP eV begehrt. Im Übrigen ist der Antrag unbegründet.
1. Verfahrens- oder Formfehler liegen nicht vor.
a) Es bestehen zwar Bedenken hinsichtlich der ordnungsgemäßen Verkündung der Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Berlin-Brandenburg. Jedoch greifen diese im Ergebnis nicht durch.
Die Verkündung förmlich gesetzter Rechtsnormen ist bereits verfassungsrechtlich, durch das Rechtsstaatsprinzip, geboten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stellt die Verkündung einen integrierenden Teil der förmlichen Rechtsetzung dar, ist also Geltungsbedingung. Verkündung bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können. Diese Möglichkeit darf auch nicht in unzumutbarer Weise erschwert werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983 - 2 BvL 25/81 -, BVerfGE 65, 283, 291).
Hieran gemessen bestehen zwar Zweifel, ob die Verkündung der Verordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt fehlerfrei erfolgt ist, weil es an einer ausreichenden inhaltlichen Verknüpfung zwischen dem Verordnungstext und der Hauptkarte des LEP eV fehlen könnte. Die Hauptkarte wird weder im Text der Verordnung ausdrücklich in Bezug genommen noch ist sie drucktechnisch mit dem Verordnungstext verbunden oder auf andere Weise - etwa durch wörtliche Umschreibung des Inhalts in groben Umrissen, durch Datierung des Planungsstandes oder durch Bezeichnung des Maßstabes - eindeutig identifizierbar. Dass eine solche Karte existiert, ergibt sich lediglich aus der Anlage, konkret aus dem kursiv gedruckten Text unter "II Festlegungen", der lautet: "Den Festlegungen zu einzelnen Sachpunkten ist in der Regel eine Erläuterung der zeichnerischen Darstellung vorangestellt. Hauptkarte und Teilkarten (hervorgehoben im Original) sind Teil der Festlegungen."
Ob es zur Identifizierbarkeit der Karte ausreicht, wenn sie dem betreffenden Gesetz- und Verordnungsblatt lose beiliegt, kann allerdings dahinstehen, weil jedenfalls eine wirksame Ersatzbekanntmachung der Hauptkarte erfolgt ist und eine gewisse, durch § 1 der Verordnung gestiftete Verwirrung noch nicht so weit geht, dass die Kenntnisnahme von dem Inhalt des LEP eV sogar unzumutbar erschwert wird.
Gemäß § 2 der Verordnung wird der LEP eV in Brandenburg bei der gemeinsamen Landesplanungsabteilung, bei den Landkreisen, den kreisfreien Städten, amtsfreien Gemeinden und Ämtern, auf deren Bereich sich die Planung erstreckt, zur Einsicht für jedermann niedergelegt. Für Zweifel daran, dass dies auch tatsächlich geschehen ist, bestehen keine Anhaltspunkte. Die Ersatzbekanntmachung erfolgte auf der Grundlage des Art. 8 Abs. 6 Satz 4 Landesplanungsvertrag. Danach wird der in der Verkündung bezeichnete Plan in Brandenburg bei allen Behörden, auf deren Bereich sich die Planung erstreckt, zur Einsicht für jedermann niedergelegt, im Einzelnen bei der gemeinsamen Landesplanungsabteilung, bei den Landkreisen, den kreisfreien Städten, amtsfreien Gemeinden und Ämtern; in der Verkündung ist darauf hinzuweisen. Gegen diese Bekanntmachungsvorschrift bestehen auch keine rechtsstaatlichen Bedenken. Sie findet ihre Rechtfertigung darin, dass Landesentwicklungspläne nach Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Landesplanungsvertrag nicht nur aus textlichen, sondern auch aus zeichnerischen Darstellungen oder einer Verbindung beider Darstellungsformen bestehen. Zudem gewährleistet die Ersatzbekanntmachung in ausreichender Weise, dass der LEP eV der Öffentlichkeit in einer Weise zugänglich ist, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von seinem Inhalt verschaffen können (vgl. BVerfG, a.a.O.).
Die rechtsstaatlich gebotene Möglichkeit, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von dem Inhalt des LEP eV verschaffen können, wird vorliegend auch nicht dadurch in unzumutbarer Weise erschwert, dass § 1 der Verordnung zu entnehmen ist, dass "der gemeinsame Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (LEP eV)" - ungeachtet der in § 2 geregelten Ersatzbekanntmachung - (auch) "als Anlage veröffentlicht wird". Zwar ist nicht auszuschließen, dass hierdurch bei den Normadressaten - jedenfalls bei flüchtiger Lektüre - der Eindruck entsteht, es handele sich bei den in der Anlage tatsächlich veröffentlichten textlichen Festlegungen sowie Teil- und der Erläuterungskarten um den gesamten LEP eV, und dass die - den Kern der zeichnerischen Darstellung ausmachende - Hauptkarte in Ermangelung einer ausdrücklichen Bezugnahme in der Verordnung übersehen wird. Die Regelung des § 1 der Verordnung in Verbindung mit dem Abdruck der textlichen und einiger zeichnerischer Darstellungen als Anlage könnte deshalb unter Umständen so verstanden werden, dass eine Einsichtnahme in den bei den in § 2 genannten Behörden niedergelegten Plan für Leser des Gesetz- und Verordnungsblattes nicht erforderlich ist, da dieser bereits als Anlage der Verordnung vollständig bekannt gemacht ist. Dass wegen der Art und Weise der Bekanntmachung unter ungünstigen Umständen nicht auszuschließen ist, dass die Hauptkarte als ein wesentlicher Bestandteil des LEP eV übersehen wird, erscheint aber bei wertender Betrachtung noch nicht so erheblich, dass die Annahme gerechtfertigt wäre, die Möglichkeit der Betroffenen, von dem Inhalt des LEP eV verlässlich Kenntnis zu verschaffen, sei in unzumutbarer Weise (vgl. BVerfG, a.a.O.) erschwert. Denn jedenfalls beim Lesen des Kernabschnitts des Textteils des LEP eV erschließt sich dem Leser, dass weitere zeichnerische Darstellungen auf einer Hauptkarte vorhanden sein müssen, die Teil der Festlegungen ist. Die Betroffenen haben demnach konkreten Anlass, nach dieser Karte zu suchen und sich - zumal wenn ihnen die dem Gesetz- und Verordnungsblatt nur lose beigefügte Karte nicht vorliegt - durch Einsichtnahme bei den in § 2 der Verordnung genannten Behörden Kenntnis von ihrem Inhalt zu verschaffen. Dies genügt den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Verkündung noch.
b) Die Antragstellerin ist im Aufstellungsverfahren auch ausreichend beteiligt worden.
Nach Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsvertrag sowie § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG a.F. sind die Gemeinden und Gemeindeverbände, für die eine Anpassungspflicht begründet wird, bei der Erarbeitung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung zu beteiligen. Dieses verfassungsrechtlich fundierte Beteiligungsrecht ist unverzichtbare Voraussetzung dafür, dass eine Zielaussage für die von ihr betroffene Gemeinde eine Anpassungspflicht auslöst. Denn es stellt als Ausfluss der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, die auch die kommunale Planungshoheit umfasst, eine Kompensation für den mit § 1 Abs. 4 BauGB verbundenen Eingriff in das System der gemeindlichen Bauleitplanung dar. Die Gemeinde wird durch diese Einbindung in den überörtlichen Planungsprozess davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer höherstufigen Gesamtplanung degradiert zu werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329, 335; Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 - NVwZ 2002, 869, 871). Durch die kommunale Beteiligung soll sichergestellt werden, dass der Planungsträger bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung umfassend über die örtlichen Belange unterrichtet wird, die er in die Abwägung einzustellen hat. Dem Beteiligungserfordernis ist nicht mit einer bloßen Anhörung in einem beliebigen Stadium des Aufstellungsverfahrens genügt. Art. 28 Abs. 2 GG gebietet vielmehr, dass das Recht, die gemeindlichen Interessen angemessen wahrzunehmen, als substanzielle Möglichkeit genutzt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1994 - BVerwG 4 C 4.92 - BVerwGE 95, 123, 131). Die Gemeinde muss zu einem Zeitpunkt und in einer Form eingeschaltet werden, die gewährleisten, dass ihre Bedenken und Anregungen in den Entscheidungsprozess einfließen können. Dabei versteht es sich vom Sinn des Beteiligungsverfahrens her von selbst, dass eine erneute Anhörung unverzichtbar ist, wenn nachträgliche Änderungen beschlossen werden, die sich auf den Umfang der gemeindlichen Zielbindung auswirken (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 1979 - 2 BvL 6/76 - BVerfGE 50, 195, 203; BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 - a.a.O.).
Der Entwurf des LEP eV ist den zu beteiligenden Gemeinden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange mit Schreiben vom 19. September 1995 zur Stellungnahme bis zum 31. Dezember 1995 - und damit innerhalb angemessener Frist i.S.d. Art. 7 Abs. 3 Satz 2 Landesplanungsvertrag - übersandt worden. Soweit entgegen Art. 7 Abs. 2 Satz 2 Landesplanungsvertrag die Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden jeweils nicht "über die Landkreise", sondern ausweislich der Aufstellungsvorgänge unmittelbar bzw. - bei amtsangehörigen Gemeinden - über die Ämter erfolgt ist, liegt hierin kein für die Frage der Gültigkeit ins Gewicht fallender Verfahrensfehler, da die Vorschrift ersichtlich nur eine - letztlich disponible - Verfahrenserleichterung durch Bündelung der Stellungnahmen bezweckt.
Die Antragstellerin macht zu Unrecht geltend, im Erarbeitungsverfahren zum LEP eV (gem. Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsvertrag) deshalb nicht ausreichend beteiligt worden zu sein, weil sie zu der Festlegung Z 6.5.1 über die Festlegung des Standortes Flughafen Schönefeld nicht angehört worden, sondern lediglich zu der ursprünglichen Fassung des Entwurfs des LEP eV angehört worden sei, nach der der Standort des Großflughafens noch nicht festgestanden habe. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin war eine erneute Anhörung nach der Änderung der Festlegung Z 6.5.1 schon deshalb nicht geboten, weil durch diese Festlegung für sie keine Anpassungspflicht begründet wurde (aa). Zudem bliebe die fehlerhaft unterbliebene Anhörung zu der Festlegung Z 6.5.1 ohne Auswirkung auf die Wirksamkeit anderer Festlegungen, durch die die Antragstellerin sich in ihrer Planungshoheit beeinträchtigt fühlt (bb).
aa) Die vom Senat mit (rechtskräftigem) Urteil vom 24. August 2001 - 3 D 4/99.NE - für nichtig erklärte Festlegung Z 6.5. 1, der zufolge zur Deckung des Luftverkehrsbedarfs in Brandenburg und Berlin die Planung und der Ausbau des Internationalen Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld vordringlich zu betreiben sind und gleichzeitig das vorhandene Flughafensystem Berlin-Tegel, Berlin-Tempelhof und Berlin-Schönefeld abgelöst werden soll (Sätze 1 und 2), enthielt zwar ein zu beachtendes Ziel der Raumordnung und Landesplanung, das gemäß Art. 8 Abs. 4 i.V.m. einer entsprechenden Anwendung des Art. 7 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsvertrag die Beteiligung der anpassungspflichtigen Gemeinden in dem Verfahren erforderlich machte. Nachdem die ursprüngliche Fassung des Entwurfs (Stand 4. April 1995), die unter Rubrik "Luftfahrt" noch eine textliche Festlegung (unter 5.5.1) vorgesehen hatte, wonach der Bau eines neuen Verkehrsflughafens für Berlin und Brandenburg eine vordringliche Aufgabe sei, ohne jedoch eine raumordnungsrechtliche Entscheidung in der Standortfrage zu treffen, geändert worden war und nachdem der überarbeitete Entwurf (Stand 15. Juli 1997) nunmehr eine Festlegung zum Standort eines internationalen Verkehrsflughafens für die Region Brandenburg-Berlin enthielt, hätte der Antragsgegner - wie der Senat in dem erwähnten Urteil ausgeführt hat - eine erneute Beteiligung der betroffenen Gemeinden durchführen müssen. Diese Verpflichtung zur erneuten Beteiligung war jedoch auf diejenigen Stellen beschränkt, für die als Folge der Änderung eine Anpassungspflicht nach Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsvertrag begründet werden sollte. Für die Antragstellerin wurde eine solche Anpassungspflicht durch die genannte Festlegung aber gerade nicht begründet, da ihr Gebiet weder durch das künftige Flughafengelände noch durch eventuelle Bauhöhen- oder Siedlungsbeschränkungszonen oder durch für die Verkehrsanbindung des Flughafens freizuhaltende Trassen und Korridore berührt zu werden droht. Das Gebiet liegt mehrere Kilometer sowohl von dem Gelände des Flughafens als auch von der Achse der Start- und Landebahnen, in deren Umfeld mit lärmschutzbedingten Planungsbeschränkungen zu rechnen ist, entfernt.
bb) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin war eine erneute Anhörung nach Aufnahme der Festlegung Z 6.5.1 in den Entwurf auch nicht wegen möglicher Auswirkungen auf die Wirksamkeit anderer Festlegungen des LEP eV, insbesondere der "Orientierungswerte in Z 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3 LEP eV und G 1.1.4 LEP eV" erforderlich. Dabei kann an dieser Stelle dahinstehen, ob die Antragstellerin überhaupt verpflichtet ist, ihre Bauleitplanung gem. § 1 Abs. 4 BauGB an die "Orientierungswerte" anzupassen (vgl. hierzu unten zu 2. b] aa] [1]). Denn jedenfalls bestand zwischen den für die Antragstellerin maßgeblichen "Orientierungswerten" und der Festlegung Z 6.5.1 LEP eV offensichtlich kein Zusammenhang. Es ist von der Antragstellerin nicht dargelegt worden und auch sonst nicht ersichtlich, dass ihre Einstufung als sog. Typ-3-Gemeinde im Sinne der Festlegung Z 1.1.2, in der der Wert für den Einwohnerzuwachs bis zum Jahr 2010 in der Regel 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl (Stand 1990), nicht überschreiten soll, in einem - auch nur mittelbaren - Zusammenhang mit der Standortentscheidung für den Flughafen steht. Ein solcher Zusammenhang folgt auch nicht daraus, dass durch die Flughafenentscheidung eine im Entwurf des LEP eV (Stand: 4.4.1995) bestimmte "Balance" zwischen den Gemeinden, die als Siedlungsschwerpunkte vorgesehen waren, und den Gemeinden, deren Entwicklungspotenziale beschränkt werden sollten, gestört worden wäre (so aber Gelen/Siebeck, LKV 2002, 401, 404). Zwar hat die Standortentscheidung zur Folge gehabt, dass etwa die Gemeinden ... und ... - anders als noch im Entwurf des LEP eV vorgesehen - in der schließlich beschlossenen Fassung des LEP eV nicht mehr als potenzielle Siedlungsbereiche eingestuft worden sind. Allein diese "Herabstufung" hätte auch -unabhängig von den in dem Urteil des Senats vom 24. August 2001 genannten Gründen - eine erneute Anhörung eben dieser betroffenen Gemeinden erforderlich gemacht, da hierdurch für sie neue Anpassungspflichten i.S.d. § 1 Abs. 4 BauGB begründet worden sind. Auf die Planungshoheit jedenfalls solcher anderer Gemeinden wie der Antragstellerin kann sich die landesplanerische Beschränkung der Siedlungsentwicklungspotenziale der im Bereich des Flughafens gelegenen Gemeinden jedoch nicht auswirken. Dass zum Ausgleich der "Herabzonung" der von den Auswirkungen des Großflughafens unmittelbar betroffenen Gemeinden zugleich eine "Hochzonung" anderer Gemeinden hätte erwogen werden müssen (vgl. Gelen/Siebeck, a.a.O., S. 405), zu der auch die Antragstellerin hätte angehört werden müssen, liegt aus zwei Gründen fern.
Erstens würde diese Annahme voraussetzen, dass die Zahl der Typ-1- und Typ-2-Gemeinden gewissermaßen unveränderlich feststeht. Ein derartiges Konzept liegt jedoch weder dem LEP eV noch dem LEPro zugrunde. Die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 LEPro, der zufolge im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes - neben den zentralen Orten - weitere Siedlungsschwerpunkte festzulegen sind, enthält keine Vorgaben hinsichtlich der Zahl der festzulegenden Siedlungsschwerpunkte. Auch die - durch die einzelnen Festlegungen zur Siedlungsentwicklung konkretisierte - Aussage in § 6 Abs. 1 Satz 4 LEPro, wonach im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes die Voraussetzungen für eine ausgewogene Verteilung der Entwicklungschancen und Entwicklungspotentiale so zu organisieren sind, dass Investitions- und Ansiedlungswünsche auf räumlich konkretisierte Angebote treffen und die Siedlungsentwicklung auf raumverträgliche Standorte konzentriert wird, setzt lediglich voraus, dass überhaupt Standorte für die Siedlungsentwicklung in ausreichender Zahl ausgewiesen werden. Dieser Vorgabe folgt der LEP eV durch die Benennung von insgesamt 26 potenziellen Siedlungsbereichen in der Festlegung Z 1.2.1 sowie durch die in der Festlegung G 1.1.3 eröffnete Möglichkeit der Festlegung weiterer Siedlungsschwerpunkte auf der Ebene der Regionalplanung. Dass der Wegfall eines oder zweier der potenziellen Siedlungsbereiche zur Folge haben könnte, dass die ausgewiesenen Siedlungsbereiche zur Steuerung der Siedlungsentwicklung im engeren Verflechtungsraum insgesamt nicht mehr ausreichen, ist angesichts des Spielraums, den die der Planung zugrunde gelegte Prognose eines Einwohnerzuwachses von 300 000 im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes (vgl. G 1.1.4 LEP eV) lässt, der verhältnismäßig hohen Zahl der unter Z 1.2.1 benannten Typ-1-Gemeinden sowie der Möglichkeit, auf der Ebene der Regionalplanung weitere Siedlungsschwerpunkte auszuweisen, nicht anzunehmen. Auch den Festlegungen des LEP eV selbst ist nicht zu entnehmen, dass eine bestimmte Zahl von potenziellen Siedlungsbereichen oder weiteren Siedlungsschwerpunkten angestrebt wird. In dem dem LEP eV beigefügten Erläuterungsbericht wird unter 1.2.1 (1. Absatz) ausgeführt, dass die als potenzielle Siedlungsbereiche ausgewiesenen Standorte Arbeitsplatzschwerpunkte sind, in der Regel Zentrenfunktion erfüllen und über eine gute Einbindung ins übergeordnete Straßen- und Schienennetz verfügen. Für die - auf der Ebene der Regionalplanung festzulegenden - weiteren Siedlungsschwerpunkte (Typ 2) werden in der Festlegung G 1.1.3 materielle Kriterien genannt, die erfüllt sein sollen. Schon die Möglichkeit der Ausweisung weiterer Siedlungsschwerpunkte durch die Regionalplanung lässt es ausgeschlossen scheinen, dass dem Plangeber des LEP eV bei der Festlegung der Siedlungsbereiche eine derartig fein austarierte raumstrukturelle "Balance" vorgeschwebt hat, dass der Wegfall eines oder zweier der vorgesehenen Standorte zu einer erneuten Abwägung - und damit auch zu einer Anhörung aller anderen Gemeinden - führen müsste.
Aus dem gleichen Grund hat im Übrigen auch die Nichtigerklärung der - die Entscheidung über den Standort des Großflughafens beinhaltende - Festlegung Z 6.5.1 durch das Urteil des Senats vom 24. August 2001 nicht zur Folge, dass die Festlegungen des LEP eV zur Siedlungsentwicklung keinen Bestand mehr haben könnten. Dass möglicherweise die Gemeinden ... und ... ohne die Standortentscheidung - erneut - als Typ-1-Gemeinden in Betracht kommen würden, kann sich nicht in einer Weise auf die "Balance zwischen den Gemeinden, die als Siedlungsschwerpunkte vorgesehen waren, und den Gemeinden, deren Entwicklungspotenziale beschränkt werden sollten" (vgl. Gelen/Siebeck, a.a.O., S. 404), auswirken, dass auch die "Höherstufung" anderer Gemeinden nunmehr erneut erwogen werden müsste.
Zweitens spricht auch nichts dafür, dass gerade die Antragstellerin in Folge der Standortentscheidung als weiterer Siedlungsschwerpunkt gem. 1.1.3 (Typ 2) oder sogar als Gemeinde mit potenziellem Siedlungsbereich gem. 1.2 (Typ 1) an Stelle der vom Ausbau des Flughafens möglicherweise betroffenen Gemeinden ... und ... in Betracht gekommen wäre. Hiergegen sprechen schon die höherrangigen landesplanerischen Vorgaben für die Siedlungsentwicklung. Nach § 16 Abs. 2 Satz 1 LEPro ist die Siedlungsentwicklung auf die zentralen Orte, vorrangig auf die Zentren der dezentralen Konzentration auszurichten. Soweit im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes darüber hinaus weitere Siedlungsschwerpunkte festzulegen sind (§ 16 Abs. 2 Satz 2 LEPro), muss für diese zur Vermeidung von Zersiedlungen ein Schienenanschluss gesichert sein (§16 Abs. 2 Satz 3 LEPro). Da die Antragstellerin diese Voraussetzung nicht erfüllt, wäre eine Festlegung als weiterer Siedlungsschwerpunkt mit den Vorgaben des Landesentwicklungsprogramms nicht vereinbar. Soweit die Antragstellerin annimmt, dass sie als räumlich "hinter" den durch den Ausbau des Flughafens unmittelbar betroffenen Gemeinden liegende Gemeinde den Bevölkerungszuwachs aufzufangen habe, berücksichtigt sie nicht, dass sich im Umkreis des Flughafens zahlreiche andere Gemeinden befinden, die über einen Schienenanschluss verfügen und damit - im Gegensatz zur Antragstellerin - die landesplanerischen Voraussetzungen für eine Festlegung als potenzieller Siedlungsbereich oder weiterer Siedlungsschwerpunkt erfüllen. Konsequenterweise ist deshalb etwa auch das Gebiet der - südlich von ... und ... an derselben Schienenverkehrstrasse - liegenden Gemeinden ... und ... in der in Kraft getretenen Fassung des LEP eV - anders als noch im Entwurf (Stand: 4. April 1995) - unter Z 1.2.1 als potenzieller Siedlungsbereich ausgewiesen.
2. Der angegriffene Raumordnungsplan verstößt jedoch teilweise gegen höherrangiges materielles Recht.
a) Der von der gemeinsamen Landesplanungsabteilung aufgestellte und von den Regierungen der Länder Berlin und Brandenburg jeweils als Rechtsverordnung mit Geltung für das eigene Hoheitsgebiet erlassene LEP eV wird allerdings von einer gültigen Ermächtigung gedeckt. Die Verordnungsermächtigung des Art. 8 Abs. 6 Satz 1 Landesplanungsvertrag genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung sind im Hinblick auf die sich aus den übrigen Absätzen des Art. 8 und den weiteren Vorschriften des Landesplanungsvertrages bei der Aufstellung der Landesentwicklungspläne ergebenden Vorgaben ausreichend bestimmt (vgl. Art. 80 Satz 2 LV). Das Art. 80 LV zugrunde liegende Prinzip der Entscheidungsverantwortlichkeit des Verordnungsgebers (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. Juni 2000 - VfGBbg 32/99 - LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11, 99, 122 ff.) wird nicht verletzt, da die Letztentscheidung über den Inhalt der durch die gemeinsame Landesplanungsabteilung aufgestellten Landesentwicklungspläne bei den Landesregierungen verbleibt. Anders als nach der bis zum 22. März 2001 geltenden Fassung des Gesetzes zur Einführung der Regionalplanung und der Braunkohlen- und Sanierungsplanung des Landes Brandenburg (vgl. Art. 5 des Gesetzes zu dem Zweiten Staatsvertrag über die Änderung des Landesplanungsvertrages und zur Änderung des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes sowie des Gesetzes zur Einführung der Regionalplanung und der Braunkohlen- und Sanierungsplanung im Land Brandenburg vom 15. März 2001 [GVBl. I S. 42]) in Bezug auf den Braunkohlenausschuss, der bei der Aufstellung der Braunkohlenpläne keiner Fachaufsicht unterlag (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. Juni 2000, a.a.O., S. 123 ff.), sah Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsvertrag a.F. ausdrücklich ein - von den für Raumordnung und Landesplanung zuständigen Mitgliedern beider Landesregierungen gemeinsam und einvernehmlich ausgeübtes - fachliches Weisungsrecht gegenüber der gemeinsamen Landesplanungsabteilung vor. Auf diese Weise war mithin gesetzlich sichergestellt, dass die entscheidende Verantwortung für den Inhalt der Landesentwicklungspläne als dem Gegenstand der nach Art. 8 Abs. 6 Satz 1 Landesplanungsvertrag zu erlassenden Verordnung bei den Landesregierungen als den Delegataren der von der Legislative verliehenen Rechtsetzungsmacht verbleibt.
b) Die textlichen Festlegungen des LEP eV können jedoch zum Teil keinen Bestand haben.
aa) Zwar unterliegt entgegen der Auffassung der Antragstellerin die von ihr in erster Linie angegriffene Festlegung G 1.1.4, nach deren - hier nur relevantem - Satz 3 der Wert für den Einwohnerzuwachs bis zum Jahr 2010, gemessen an der Einwohnerzahl (Stand 1990), in den sonstigen Gemeinden nach Ziel 1.1.2 (Typ 3) in der Regel 10 % nicht überschreiten soll, - für sich genommen - keinen rechtlichen Bedenken (vgl. aber unten zu Z 1.1.2). Es handelt sich lediglich um einen Grundsatz der Raumordnung (1), der mit höherrangigen Planaussagen in Einklang steht (2).
(1) Bei der Festlegung G 1.1.4 handelt es sich nicht um ein Ziel der Raumordnung und Landesplanung, das - seine Gültigkeit unterstellt - von der Antragstellerin zu beachten wäre. Dies folgt schon daraus, dass die Festlegung ausdrücklich nicht als beachtenspflichtiges Ziel ("Z"), sondern als abwägungspflichtiger Grundsatz ("G") gekennzeichnet ist, der Antragsgegner sie also nicht mit einem Verbindlichkeitsanspruch hat ausstatten wollen. Zwar ist davon auszugehen, dass die Bezeichnung einer Planaussage als Ziel nicht allein maßgeblich für die Zielqualität ist, sondern allenfalls Hinweisfunktion hat, und dass allein der materielle Gehalt entscheidend ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 - NVwZ 2002, 869, 870). Da ein Ziel die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung aufweisen muss (vgl. § 3 Nr. 2 ROG n.F.), ist es etwa denkbar, dass es sich bei einer als Ziel gekennzeichneten Planaussage lediglich um einen Grundsatz handelt, weil sie entgegen der Annahme des Plangebers nicht ausreichend bestimmt oder bestimmbar ist oder es an einer aabschließenden Abwägung fehlt. Für den umgekehrten Fall, dass eine Planaussage ausdrücklich als Grundsatz gekennzeichnet ist, ist es jedoch von vornherein ausgeschlossen, entgegen der Kennzeichnung von einem beachtenspflichtigen Ziel der Raumordnung und Landesplanung auszugehen. Der materielle Gehalt einer als Grundsatz gekennzeichneten Festlegung kann ungeachtet des Umstandes, dass die Formulierung einen hohen Grad an Verbindlichkeit aufweisen mag, schon denklogisch nicht als - normative Bindungen erzeugendes - Ziel ausgelegt werden, denn mit der Kennzeichnung als Grundsatz bringt der Träger der Planung zum Ausdruck, dass es sich gerade nicht um eine "abschließend abgewogene" Festlegung handelt, wie es § 3 Nr. 2 ROG n.F. voraussetzt. Eine Abwägung setzt jedoch zwingend voraus, dass sie mit Wissen und Willen des Plangebers geschieht; eine gleichsam versehentliche Abwägung ist nicht vorstellbar.
Auch aus dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren geht hervor, dass ein Zielcharakter der "Orientierungswerte" vom Plangeber nicht beabsichtigt war. In der "Stellungnahme" zu den unter der Gliederungsnummer 3.2.5 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren zusammengefassten "Anregungen und Bedenken" heißt es u.a.:
"In diesem Sinne sind im LEP eV Werte zur Orientierung und keine Richtwerte (mit Erfüllungsgebot) enthalten. Sie stecken einen Rahmen ab, der rechtlich als Grundsatz in die Abwägung einzustellen ist. Deshalb sind im überarbeiteten Entwurf jetzt alle Orientierungswerte (vgl. Teil II 1.1.4 des LEP eV) als Grundsatz gekennzeichnet und als Rahmenvorgabe für die Typklassen definiert."
(2) Als Grundsatz der Raumordnung setzt die Festlegung G 1.1.4 zwar keine Abwägung voraus, muss allerdings von der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt sein und mit höherrangigen Planaussagen in Einklang stehen. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Der in der Festlegung G 1.1.4 enthaltene Grundsatz der Raumordnung und Landesplanung konnte in zulässiger Weise zum Gegenstand des LEP eV gemacht werden. Nach Art. 8 Abs. 3 Satz 2 Landesplanungsvertrag enthält der nach Satz 1 aufzustellende Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin u.a. die Festlegung des Siedlungsraumes und des zu erhaltenden Freiraumes. Obgleich die Festlegung der Orientierungswerte für das Einwohnerwachstum nicht unmittelbar die Abgrenzung zwischen Siedlungsraum und Freiraum betrifft, hat sie mittelbar die Steuerung der Siedlungsentwicklung zum Ziel und ist von der Ermächtigung daher noch gedeckt.
Der in der Festlegung G 1.1.4 enthaltene Grundsatz der Raumordnung und Landesplanung ist auch mit höherrangigen Planaussagen vereinbar. Bei der Aufstellung von - nach den Siedlungstypen 1-3 differenzierten - "Orientierungswerten" für den prognostizierten Einwohnerzuwachs handelt es sich um eine Konkretisierung u.a. der Vorgaben des § 6 Abs. 1 Satz 4 LEPro, wonach im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes die Voraussetzungen für eine ausgewogene Verteilung der Entwicklungschancen und Entwicklungspotentiale so zu organisieren sind, dass Investitions- und Ansiedlungswünsche auf räumlich konkretisierte Angebote treffen und die Siedlungsentwicklung auf raumverträgliche Standorte konzentriert wird, sowie insbesondere des § 16 Abs. 2 LEPro, dem zufolge die Siedlungsentwicklung auf die zentralen Orte, vorrangig auf die Zentren der dezentralen Konzentration, auszurichten ist und im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes darüber hinaus weitere Siedlungsschwerpunkte festzulegen sind. Der darin zum Ausdruck kommende Gedanke einer räumlichen Konzentration der Siedlungstätigkeit hat nunmehr auch Eingang in den bundesrechtlichen Grundsatz des § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG n.F. gefunden, nach dessen Satz 2 die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten ist.
Eine unverhältnismäßige Beschränkung der kommunalen Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV) kann in der Festlegung der Orientierungswerte für sich genommen schon deshalb nicht gesehen werden, weil es sich - wie dargelegt - um einen Grundsatz handelt, an den die Bauleitplanung nicht - wie an die Ziele der Raumordnung (vgl. § 1 Abs. 4 BauGB) - anzupassen ist, sondern der bei der Bauleitplanung lediglich nach § 1 Abs. 6 BauGB in die Abwägung einzubeziehen ist.
bb) Die Festlegung Z 1.0.4 (Satz 1), wonach neue Siedlungsflächen nach Lage, Größe, Struktur und Ausstattung der Gemeindegröße anzupassen und am vorhandenen Siedlungsbereich anzuschließen sind, ist - bei richtigem Verständnis ihres normativen Gehalts - ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie ist als Grundsatz der Raumordnung verstanden gültig.
Die Festlegung 1.0.4 (Satz 1) ist zwar als Ziel ("Z") gekennzeichnet, erfüllt jedoch materiellrechtlich nicht die Voraussetzungen eines Zieles der Raumordnung. Solche Ziele sind nach der entsprechend heranzuziehenden Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG n.F. verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Diesen Kriterien genügt die Festlegung 1.0.4 (Satz 1) nicht.
Hinsichtlich der im ersten Satzteil enthaltenen Festlegung, dass neue Siedlungsflächen nach Lage, Größe, Struktur und Ausstattung der Gemeindegröße anzupassen sind, fehlt es jedenfalls an der nach der Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG n.F. zu den Voraussetzungen für das Vorliegen eines Zieles der Raumordnung gehörenden sachlichen Bestimmtheit oder doch zumindest Bestimmbarkeit. Für den Zieladressaten muss ermittelbar sein, hinsichtlich welcher von ihm zu verantwortenden raumbedeutsamen fachlichen Gestaltungsbereiche im Sinne raumbedeutsamer Planungen oder Maßnahmen welches Tun oder Unterlassen gefordert wird (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 16. August 2002 - 4 N 3272/01 - NuR 2003, 115, 117). Zwar mag sich die Bedeutung des Gebots der Anpassung neuer Siedlungsflächen der Größe nach an die Gemeindegröße im Ansatz noch erschließen. Andererseits fehlt insoweit ein handhabbarer Maßstab zur Beurteilung, wann eine neue Siedlungsfläche nicht mehr als an die Gemeindegröße angepasst gilt. Noch weniger ist allerdings bestimmbar, wann eine neue Siedlungsfläche nicht nur ihrer Größe nach, sondern auch nach Lage, Struktur und Ausstattung der Gemeindegröße angepasst ist. In welchem Verhältnis Lage, Struktur und Ausstattung einer Siedlungsfläche zur Gemeindegröße stehen und welche konkreten Verhaltensgebote sich für die planende Gemeinde aus der Pflicht zur Anpassung ergeben sollen, erschließt sich nicht. Auch unter Berücksichtigung des Erläuterungsberichts ergeben sich insoweit keine zusätzlichen Erkenntnisse. Darin wird unter 1.0.4 ausgeführt:
"Neusiedlungsflächen sind in der Regel von einem bereits vorhandenen Ortskern abhängig, der die wichtigsten Versorgungsfunktionen für den neuen Siedlungsbereich mit übernimmt und die Bewohner in das Gemeindeleben einbindet. Von dem richtigen Verhältnis zwischen altem und neuem Siedlungsgebiet hängt es ab, dass der Wachstumsprozess problemlos verläuft. Damit die Tragfähigkeitsgrenzen der gesamten Infrastruktur nicht überschritten, das Verkehrsaufkommen nicht unzumutbar erhöht und die soziale Integration der Bürger nicht erschwert wird, sollte das Siedlungsvorhaben nach Größe, Bauform und Lage so an den Ort angepasst werden, dass ein Identitätsverlust durch Überformung des historisch Gewachsenen (z.B. schützenswerter Ortsbilder) vermieden wird."
In diesen Ausführungen werden zwar weitere Gesichtspunkte genannt, die bei der Beantwortung der Frage nach dem "richtigen Verhältnis zwischen altem und neuem Siedlungsgebiet" eine Rolle spielen könnten, etwa die "Tragfähigkeitsgrenzen der gesamten Infrastruktur", das "Verkehrsaufkommen" und die "soziale Integration der Bürger". Für die Frage, wann eine Siedlungsfläche nach Lage, Struktur und Ausstattung der Gemeindegröße angepasst ist, ist der sich im Aussprechen des unzweifelhaft allgemein Wünschbaren und durchaus Selbstverständlichen erschöpfenden Erläuterung indes nichts zu entnehmen. Angesichts der Unbestimmtheit der Festlegung, die lediglich erahnen lässt, was gemeint ist, kann sie nicht als verbindliche Vorgabe für die gemeindliche Planung, sondern lediglich als bei der Abwägung zu berücksichtigender Grundsatz gewertet werden, was auch durch die nur nach Art eines Vorschlags ("sollte") gewählte sonstige Ausdrucksweise unterstrichen wird.
Die im zweiten Satzteil enthaltene Festlegung, wonach neue Siedlungsflächen "am vorhandenen Siedlungsbereich anzuschließen" sind, ist zwar ausreichend bestimmt. Sie kann jedoch nicht als vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogen angesehen werden, wie es die entsprechend heranzuziehende Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG n.F. voraussetzt. Denn sie steht in einem unauflöslichen Widerspruch zu der ebenfalls als Ziel ("Z") gekennzeichneten Festlegung 2.1.3, der zufolge "der an Siedlungsbereiche angrenzende Freiraum (...) im Interesse der Wahrnehmbarkeit gewachsener Siedlungskanten zu wahren" ist. Aus beiden "Zielen" ergeben sich entgegengesetzte Verhaltensgebote für die planenden Gemeinden jedenfalls in allen Fällen, in denen Siedlungsbereiche ausschließlich in gewachsenen Siedlungskanten ihre Grenze finden. Dass eine neue Siedlungsfläche am vorhandenen Siedlungsbereich an gewachsenen Siedlungskanten angeschlossen werden und zugleich den an den Siedlungsbereich angrenzenden Freiraum unter Aufrechterhaltung der Wahrnehmbarkeit der Siedlungskanten wahren kann, ist nicht vorstellbar. Wie dieser Widerspruch aufgelöst werden soll, ist auch dem Erläuterungsbericht nicht zu entnehmen. Im zweiten Absatz unter 1.0.4 wird darin lediglich ausgeführt, dass, "um die Verfestigung bzw. Entstehung von Splittersiedlungen zu vermeiden und die Kosten für Erschließung und Ver- und Entsorgung nicht unnötig zu erhöhen, (...) ungeachtet des Ziels 2.1.3, bei Siedlungserweiterungen ein Anschluss an den bestehenden Siedlungsbereich sicherzustellen" ist. Und unter 2.1.3 wird ausgeführt, dass "im Anschluss an die Siedlungsbereiche Berlins und der brandenburgischen Gemeinden (...) prägnante Übergänge zum angrenzenden Freiraum erhalten bleiben" sollen, "damit historisch gewachsene Orts- und Landschaftsbilder bewahrt werden, die zur Charakteristik dieses Raumes entscheidend beitragen". Im Übrigen gelte "grundsätzlich das Ziel 1.0.4, wonach Siedlungserweiterungen an den vorhandenen Siedlungsbereich anzuschließen sind".
Sich teilweise widersprechende Aussagen der Raumordnung sind nur auf der Ebene der Grundsätze denkbar, die als Abwägungsmaterial dienen und im Rahmen der Abwägung zu einem Ausgleich gebracht werden müssen. Anders als Ziele brauchen die bezogen auf eine konkrete raumbedeutsame Planung oder Maßnahme anzuwendenden Grundsätze nicht untereinander konfliktsfrei zu sein (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand Mai 2003, K § 4 Rn. 171). Auch die in einem besonders starken Spannungsverhältnis zueinander stehenden Festlegungen 1.0.4 (Satz 1) und 2.1.3 können daher nur so verstanden werden, dass sie nicht Produkt einer abschließenden Abwägung sind, sondern lediglich Teilaspekte der Planung oder Maßnahme unter räumlichen Gesichtspunkten beleuchten und im Rahmen der Abwägung mit anderen Aspekten zusammengeführt und zu einem Ausgleich gebracht werden müssen. Dabei wird jeweils zu entscheiden sein, ob nach den Umständen des Einzelfalles dem hinter der Festlegung 1.0.4 (Satz 1) stehenden Interesse an der Vermeidung von Splittersiedlungen oder dem hinter der Festlegung 2.1.3 stehenden Interesse an der Wahrung eines historisch gewachsenen Orts- und Landschaftsbildes der Vorrang zukommen soll.
Als Grundsatz hat die Festlegung 1.0.4 (Satz 1) auch einen nach Art. 8 Abs. 3 Satz 2 Landesplanungsvertrag zulässigen Inhalt. Sie stimmt im ersten Satzteil teilweise überein mit der höherrangigen Planaussage des § 15 Abs. 2 Satz 2 LEPro, der zufolge die Siedlungsflächen der Gemeinden ihrer Größe, Funktion und ihren Entwicklungsmöglichkeiten angemessen sein sollen. Im zweiten Satzteil wird die Planaussage des § 16 Abs. 4 Satz 2 LEPro konkretisiert, wonach die Entstehung von Streu- und Splittersiedlungen zu verhindern ist.
cc) Die Festlegung Z 1.1.1, wonach der Zuwachs von Einwohnern und Arbeitsplätzen im engeren Verflechtungsraum auf Berlin, die Gemeinden mit "potentiellem Siedlungsbereich" gemäß 1.2 (Typ 1) sowie weitere Siedlungsschwerpunkte gemäß 1.1.3 (Typ 2) zu konzentrieren ist, kann für sich genommen ebenfalls nicht beanstandet werden. Sie ist als Ziel ("Z") gekennzeichnet und erfüllt auch materiell-rechtlich die Voraussetzung eines Zieles der Raumordnung. Es handelt sich im Sinne der entsprechend heranzuziehenden Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG n.F. um eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen Festlegung in einem Raumordnungsplan zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die Festlegung Z 1.1.1 bedarf zwar weiterer Konkretisierung durch Zuordnung der einzelnen Gemeinden sowie die Bestimmung der den einzelnen Gemeindetypen zustehenden Entwicklungspotenziale. Sie erlaubt jedoch nicht eine Abweichung dahingehend, dass etwa zusätzliche Gemeindetypen geschaffen werden. Sie ist insoweit verbindlich und kann durch Abwägung auf nachfolgenden Planungsstufen nicht überwunden werden.
Die Festlegung hat auch einen zulässigen Inhalt. Sie konkretisiert die höherrangige Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 1 und 2 LEPro, wonach die Siedlungsentwicklung auf die zentralen Orte, vorrangig auf die Zentren der dezentralen Konzentration auszurichten ist und darüber hinaus im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes weitere Siedlungsschwerpunkte festzulegen sind, durch die Bildung von drei Gemeindetypen, denen in anderen Vorschriften des LEP eV sowie auf der Ebene der Regionalplanung die einzelnen Gemeinden zugeordnet werden.
Abwägungsfehler sind nicht ersichtlich. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kann insbesondere kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG und Art. 12 LV darin gesehen werden, dass lediglich drei Gemeindetypen gebildet werden. Zwar mag es zutreffen, dass einzelne Gemeinden - wie etwa die Antragstellerin - einen größeren Siedlungsdruck als andere Gemeinden gleichen Typs erfahren. Gleichwohl führt der Umstand, dass lediglich drei Typen für die Zuordnung zur Verfügung stehen, noch nicht zu einer ungerechtfertigten Gleichbehandlung. Durch die Zuordnung zu einem der Gemeindetypen im LEP eV selbst (vgl. Ziffer Z 1.2.1) oder auf der Ebene der Regionalplanung (vgl. Ziffer G 1.1.3) kann den konkreten Gegebenheiten in einer Gemeinde - etwa der von der Antragstellerin für sich in Anspruch genommenen verkehrsgünstigen Lage - ausreichend Rechnung getragen werden. Das mit der Bildung der Gemeindetypen verfolgte Anliegen, "durch Schwerpunktbildung in besonderer Verkehrslagegunst die Polyzentralität der Siedlungsstruktur zu stärken, um somit die städtebaulichen Impulse konzentrierter zur Geltung zu bringen" (vgl. Ziffer 1.1.1, Satz 3, des Erläuterungsberichts), rechtfertigt auch grundsätzlich eine Kategorisierung nach Gemeindetypen.
dd) Die Festlegung Z 1.1.2, der zufolge in den übrigen, nicht unter 1.1.1 genannten Gemeinden (Typ 3) Siedlungsentwicklung im Innenbereich und auf städtebaulich relevanten Teilen von Konversionsflächen im Siedlungszusammenhang nach 1.0.5 zulässig ist (Satz 1) und der für Typ 3 vorgesehene Orientierungswert (vgl. Ziffer 1.1.4 Ziffer 3) für Zuwachs von in der Regel bis 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, auch durch Erweiterung des Siedlungsbereiches in den "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" realisiert werden kann (Satz 2), ist ungültig. Sie ist ein Ziel der Raumordnung (1). Dieses Ziel dürfte zwar noch ausreichend räumlich bestimmt sein (2). Auch liegt kein Verstoß gegen das "Gegenstromprinzip" vor (3). Allerdings weist die Festlegung zur Ungültigkeit führende Abwägungsfehler auf (4).
(1) Die Festlegung 1.1.2 ist als Ziel ("Z") gekennzeichnet. Die Bezeichnung ist indes - wie bereits oben unter aa) ausgeführt - nicht allein maßgeblich für die Zielqualität. Sie hat allenfalls Hinweisfunktion und gibt Auskunft über den Willen des Plangebers, dem bei der Auslegung Rechnung zu tragen ist. Entscheidend ist der materielle Gehalt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2003 - 4 BN 60.01 - NVwZ 2002, 869, 870). Ausgehend von der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG n.F., wonach Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen und zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums sind, ist hier fraglich, ob es sich bei der Festlegung Z 1.1.2 um eine verbindliche Vorgabe handelt. Satz 1, dem zufolge in den übrigen, nicht unter Z 1.1.1 genannten Gemeinden (Typ 3) Siedlungsentwicklung im Innenbereich und auf städtebaulich relevanten Teilen von Konversionsflächen im Siedlungszusammenhang nach 1.0.5 zulässig ist, impliziert die Aussage, dass die Siedlungsentwicklung außerhalb der genannten Bereiche unzulässig ist. Solange nur dieser Satz und seine Bedeutung für die außerhalb der genannten Bereiche liegenden Flächen ins Auge gefasst wird, steht die Verbindlichkeit der Vorgabe außer Zweifel. Weniger eindeutig ist dies in Bezug auf Satz 2, wonach der für Typ 3 vorgesehene Orientierungswert (vgl. Ziffer 1.1.4 Ziffer 3) für Zuwachs von in der Regel bis 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, auch durch Erweiterung des Siedlungsbereiches in den "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" realisiert werden kann. Im Zusammenhang sind beide Sätze der Festlegung 1.1.2 als "Regel-Ausnahme-Tatbestand" zu lesen, der unter Berücksichtigung der Bezugnahme auf die Festlegung 1.1.4, nach deren Satz 3 der Wert für den Einwohnerzuwachs bis zum Jahr 2010, gemessen an der Einwohnerzahl (Stand 1990), in den sonstigen Gemeinden nach Ziel 1.1.2 (Typ 3) in der Regel 10 % nicht überschreiten soll, vereinfacht formuliert wie folgt lautet: In den Typ-3-Gemeinden soll bei der Siedlungsentwicklung außerhalb des Innenbereichs und der städtebaulich relevanten Teile von Konversionsflächen der Einwohnerzuwachs in der Regel 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, nicht überschreiten. Die so zu lesende Festlegung weist mithin eine "In-der-Regel"-Formulierung sowie weiterhin eine "Soll"-Formulierung auf. Derartige "Soll"- und "In-der-Regel"-Formulierungen stellen nach einer verbreiteten Ansicht im Schrifttum die strikte Verbindlichkeit einer raumordnerischen Festlegung als Voraussetzung ihres Zielcharakters in Frage (vgl. Hoppe, NWVBl. 1998, 461, 464; ders., DVBl. 2001, 661; Erbguth, LKV 1994, 89, 92, wohl auch Runkel, in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a. a. O., K § 3 Rn. 26 ff.). Zur Begründung wird darauf verwiesen, dass durch eine Sollensregelung die strikte Bindung an eine landesplanerische Letztentscheidung nicht ausgelöst werden kann, da ein Teil der Lösung des Konfliktpotentials der gemeindlichen Abwägung - und damit dem Regelungsadressaten - überlassen wird (vgl. Hoppe, NWVBl. 1998, 461, 464). Die Verwendung von Soll-Formulierungen lasse sich zudem nicht damit in Einklang bringen, dass die Entscheidung über Abweichungen von einem Ziel in besonders gelagerten Fällen dem durch § 11 ROG 1998 rahmenrechtlich eingeführten Zielabweichungsverfahren zugewiesen ist (vgl. Runkel, a.a.O., Rn. 26).
Entgegen dieser Auffassung geht der Senat mit der herrschenden Meinung davon aus, dass Raumordnungsziele auch als Soll-Aussage oder In-der-Regel-Aussage gefasst werden können (vgl. VGH München, Urteile vom 25. November 1991 - 14 B 89.3207 - BayVBl. 1992, 529 - und vom 22. Mai 2002 - 26 B 01.2234 - BayVBl. 2002, 600, 601; OVG Münster, Urteile vom 11. Januar 1999 - 7 A 2377/96 - NuR 1999, 704, 709 (letztlich jedoch offen gelassen) - und vom 7. Dezember 2000 - 7 a D 60/99.NE - DVBl. 2001, 657, 660; v.d.Heide, in: Cholewa u.a., ROG, Stand September 2002, § 3 Rn. 24 d; Goppel, BayVBl. 1998, 289, 291 f.; Spannowsky, UPR 2003, 248, 252 f.; Hendler, UPR 2003, 256, 260). "Soll"-Vorschriften im verwaltungsrechtlichen Sinne sind für die Behörde im Regelfall zwingend und verpflichten sie, grundsätzlich so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Im Regelfall bedeutet das "Soll" ein "Muss". Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1992 - 5 C 39.90 - BVerwGE 90, 275, 278, m.w.N.). Es ist kein überzeugender Grund ersichtlich, dem Wort "soll" bei der Formulierung von raumordnungsrechtlichen Planaussagen eine andere Bedeutung beizumessen als im allgemeinen Verwaltungsrecht. Durch die Verwendung von "Soll"-Formulierungen kann der Plangeber vielmehr dem Umstand Rechnung tragen, dass landesplanerische Zielvorgaben dazu bestimmt sind, lediglich einen Rahmen für die örtliche Planung vorzugeben, und schon deshalb nicht alle örtlichen Besonderheiten berücksichtigen können (vgl. auch OVG Münster, Urteil vom 7. Dezember 2000 - 7 a D 60/99.NE - DVBl. 2001, 657, 660). Gerade der Schutz der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) kann es erforderlich machen, den Gemeinden bei der Konkretisierung größere Spielräume zu lassen, als sie bei einer "Muss"-Formulierung möglich wären. Auch ein Widerspruch zu dem in § 11 ROG geregelten Zielabweichungsverfahren ist nicht ersichtlich, denn die Zielabweichung ist unter den dort genannten Voraussetzungen gerade auch in solchen Fällen möglich, in denen kein atypischer Fall vorliegt. Ein Verbot von "Zielen mit integrierter Abweichungsmöglichkeit" lässt sich der Vorschrift des § 11 ROG zudem nicht entnehmen (vgl. Hendler, UPR 2003, 256, 260).
Die Abgrenzung zu den Grundsätzen der Raumordnung, d.h. zu den allgemeinen Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen (vgl. § 3 Nr. 3 ROG n.F.) wird durch die Fassung von Raumordnungszielen als Soll-Aussagen oder In-der-Regel-Aussagen nicht verwischt, da die den Regelungsadressaten jeweils eingeräumten Entscheidungsspielräume eine unterschiedliche Struktur aufweisen: Während nämlich die "Verwirklichungschance" eines Grundsatzes innerhalb der Abwägung nicht zuletzt davon maßgeblich abhängt, welche sonstigen abwägungserheblichen Belange einzustellen sind, und dabei graduellen Abstufungen unterliegen kann, ist bei einem Soll-Ziel eine Abweichung - ungeachtet sonstiger abwägungserheblicher Belange - nur zulässig, wenn ein atypischer Fall vorliegt.
Die Festlegung, dass in den Typ-3-Gemeinden bei der Siedlungsentwicklung außerhalb des Innenbereichs und der städtebaulich relevanten Teile von Konversionsflächen der Einwohnerzuwachs in der Regel 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, bis zum Jahr 2010 nicht überschreiten soll, weist demnach Zielcharakter auf, weil sie für den Regelfall eine zwingende, durch gemeindliche Abwägung nicht überwindbare Obergrenze für den mit der Erweiterung des Siedlungsbereiches einhergehenden Einwohnerzuwachs festlegen und nur in atypischen Ausnahmefällen eine darüber hinausgehende Siedlungsentwicklung im Freiraum zulassen will.
(2) Die nach der Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG n.F. zu den Voraussetzungen für das Vorliegen eines Zieles der Raumordnung gehörende räumliche Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit ist gegeben, wenn mit hinreichender Sicherheit ermittelbar ist, auf welchen Teilraum, Bereich oder Standort sich eine Festlegung bezieht (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 16. August 2002 - 4 N 3272/01 - NuR 2003, 115, 117). Die Planaussage, dass in den Typ-3-Gemeinden bei der Siedlungsentwicklung außerhalb des Innenbereichs und der städtebaulich relevanten Teile von Konversionsflächen der Einwohnerzuwachs in der Regel 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, bis zum Jahr 2010 nicht überschreiten soll, ist jedenfalls insoweit räumlich bestimmt, als sie alle diejenigen Gemeinden betrifft, die weder unter Nummer Z 1.2.1 als potenzielle Siedlungsbereiche genannt noch gemäß Nummer G 1.1.3 als weitere Siedlungsschwerpunkte (Typ 2) auf der Ebene der Regionalplanung festgelegt werden. Dass der Kreis der durch die Festlegung Z 1.1.2 betroffenen Gemeinden erst dann abschließend feststeht, wenn die sog. Typ-2-Gemeinden auf der Ebene der Regionalplanung festgelegt worden sind, beeinträchtigt die räumliche Bestimmbarkeit der Planaussage schon deshalb nicht, weil sie bis zum Inkrafttreten eines entsprechenden Regionalplanes für alle Gemeinden gilt, die nicht in Z 1.2.1 genannt sind.
Die Festlegung Z 1.1.2 weist auch die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche räumliche Bestimmtheit in Bezug auf die innerhalb einer Gemeinde erfassten Gebiete auf. Der Festlegung ist zu entnehmen, dass für die betreffenden Gemeinden der Rahmen zulässiger Bauleitplanung im Falle einer Überschreitung des "Orientierungswertes" dadurch beschränkt wird, dass ihnen die Ausweisung weiterer Wohngebiete außerhalb des Innenbereichs und der städtebaulich relevanten Teile von Konversionsflächen verwehrt ist. Welcher Teil des Gemeindegebietes als "Innenbereich" im Sinne der Festlegung zu verstehen ist, bleibt in Anbetracht der verwirrend uneinheitlichen Terminologie zunächst offen. Eine Definition findet sich im LEP eV nicht. Im Hinblick auf § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB könnte es nahe liegen, unter Innenbereich den Bereich "innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile zu verstehen". Einem solchen Verständnis steht jedoch entgegen, dass in Ziffer 1.1.2 des Erläuterungsberichts der Innenbereich offenbar mit dem Siedlungsbereich gleichgesetzt wird. Der "Siedlungsbereich" umfasst indes nach der Vorbemerkung zu Ziffer II. 1.1 LEP eV "den Siedlungsraum sowie genehmigte Bebauungspläne, Vorhaben- und Erschließungspläne und Entwicklungssatzungen". Der Siedlungsraum wiederum umfasst nach der Vorbemerkung zu Ziffer II. 1 LEP eV "alle Siedlungsfunktionen einschließlich der innerörtlichen Verkehrs- und Freiflächen sowie der sozialen und technischen Infrastruktur", dürfte also im Wesentlichen mit dem Bereich innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, an den § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB anknüpft, übereinstimmen. Dafür, dass "Innenbereich" als "Siedlungsbereich" zu verstehen ist, spricht aus systematischer Sicht auch die Abgrenzung gegenüber dem "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" in Satz 2 der Festlegung 1.1.2. Als "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" werden aber in der Vorbemerkung zu Abschnitt II 2.1 sämtliche Flächen definiert, die nicht "Siedlungsbereich" oder "Freiraum mit besonderem Schutzanspruch" sind. Wird demnach Innenbereich in der Terminologie des LEP eV, wie es die Ausführungen unter Ziffer 1.1.2 des Erläuterungsberichtes sowie die o.g. systematischen Erwägungen nahe legen, mit dem "Siedlungsbereich" gleichgesetzt, dürfte die ausreichende räumliche Bestimmtheit der Festlegung Z 1.1.2 letztlich auch deshalb noch gewahrt sein, weil sich der Siedlungsbereich aus der zeichnerischen Darstellung der Hauptkarte ergibt, auf der der Siedlungsbereich als Raumkategorie rot markiert ist. Dass - als Voraussetzung für die ausreichende Bestimmbarkeit - zeichnerische und textliche Aussage zusammen die raumordnerische Festlegung bilden (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 3 Rn. 37), folgt aus dem kursiv gedruckten Text unter "II Festlegungen", dem zufolge Hauptkarte und Teilkarten Teil der Festlegungen sind.
Auch die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche sachliche Bestimmtheit ist letztlich noch gegeben. Zwar mag die in Satz 2 der Festlegung enthaltene, ihrerseits verwirrende Formulierung, dass der für Typ 3 vorgesehene Orientierungswert (vgl. Ziffer 1.1.4 Ziffer 3) für Zuwachs von in der Regel bis 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, auch durch Erweiterung des Siedlungsbereiches in den "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" realisiert werden könne, den Eindruck hervorrufen, dass der Orientierungswert darüber hinaus auch auf die Siedlungsentwicklung innerhalb des Siedlungsbereiches Anwendung finden soll. Gegen ein solches Verständnis, wonach jede Siedlungstätigkeit unter den Vorbehalt der Einhaltung des Einwohnerzuwachswertes stünde, spricht jedoch schon, dass anderenfalls der - einschränkungslos formulierte - Satz 1 der Festlegung, dem zufolge in den Typ-3-Gemeinden Siedlungsentwicklung im Innenbereich und auf städtebaulich relevanten Teilen von Konversionsflächen im Siedlungszusammenhang nach 1.0.5 zulässig ist, keinen Sinn hätte. Darüber hinaus wird im Erläuterungsbericht unter 1.1.2 ausgeführt, dass bei ausschließlichen Siedlungsmaßnahmen durch Nachverdichtung im Siedlungsbereich von einer individuellen Zuwachsgrenze abgesehen wird. Schließlich wird dies auch durch die Ausführungen in dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren bestätigt, wo es in der "Stellungnahme" zu den unter der Gliederungsnummer 3.3.5.4 zusammengefassten "Anregungen und Bedenken" heißt, dass der Zuwachs durch Nachverdichtung im dargestellten Siedlungsbereich und auf städtebaulich relevanten Konversionsflächen ein selbständiges Ziel des LEP eV und deshalb frei von einer Obergrenze sei. Im Ergebnis lässt sich deshalb der Inhalt des Satzes 2 der Festlegung trotz der sprachlichen Ungenauigkeit durch Auslegung hinreichend sicher ermitteln.
(3) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin verstößt die Festlegung Z 1.1.2 LEP eV nicht gegen das sog. Gegenstromprinzip in § 1 Abs. 4 ROG a.F. (vgl. jetzt § 1 Abs. 3 ROG n.F.).
Nach dieser Vorschrift soll sich die Ordnung der Teilräume in die Ordnung des Gesamtraumes einfügen; die Ordnung des Gesamtraumes soll die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen. Das Gegenstromprinzip hat danach eine verfahrensrechtliche und eine materiell-rechtliche Seite. Verfahrensrechtlich ist sicherzustellen, dass die jeweils andere Seite im Rahmen des Aufstellungsverfahrens des Plans beteiligt wird. Materiell-rechtlich wird 1 das raumordnerische Abwägungsgebot auf die Berücksichtigung der Wechselbezüglichkeit von großräumlichen und teilräumlichen Raumordnungsbelangen erstreckt (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 1 Rn. 107 f.). Die Wirkungen des Gegenstromprinzips gehen demnach auf in der Pflicht zur ordnungsgemäßen Beteiligung der betroffenen (anpassungspflichtigen) Gemeinden und in der ordnungsgemäßen Abwägung (vgl. hierzu sogleich unter 4.). Auch bei dem von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang genannten Umstand, dass das den Gemeinden eingeräumte Entwicklungspotenzial unter Bezugnahme auf die Einwohnerzahlen des Jahres 1990 bestimmt werde und der überproportionale Einwohnerzuwachs der Antragstellerin zwischen 1990 und 1998 unberücksichtigt bleibe, obwohl er grundsätzlich mit der Aufstellung von Bauleitplänen einhergegangen sei, die das Landesamt für Bauen, Bautechnik und Wohnen nach Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit den Zielen und Grundsätzen der Landesplanung genehmigt habe, handelt es sich um einen Gesichtspunkt, der im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen ist. Für die selbständige Feststellung eines Verstoßes gegen das Gegenstromprinzip bleibt daneben kein Raum.
(4) Das Ziel 1.1.2 weist Abwägungsfehler auf.
Bei der Aufstellung eines gemeinsamen Landesentwicklungsplanes sind die zu berücksichtigenden Belange sowie die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen (vgl. auch Art. 7 Abs. 4 Satz 1 Landesplanungsvertrag n.F.; § 2 Abs. 3 ROG a.F.). Dabei hat sich der Abwägungsvorgang im Grundsatz an den Vorgaben zu orientieren, die für die Aufstellung von Bauleitplänen und die Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB entwickelt worden sind. Danach ist das Abwägungsgebot (erst) dann verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Im Hinblick auf den Charakter der Raumordnung als Rahmenplanung, die auf weitere Konkretisierung angelegt ist und Zielaussagen unterschiedlicher inhaltlicher Dichte auf weist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329, 334), muss das Maß der Abwägung für die einzelnen raumordnerischen Festlegungen allerdings jeweils konkret ermittelt werden (vgl. auch OVG Greifswald, Urteil vom 19. Januar 2001 - 4 K 9/99 -, NVwZ 2001, 1063, 1064; ähnlich VGH München, Urteil vom 8. Juli 1993 - 22 N 92.2522 - UP Rn 1994, 110, 111).
Eine Abwägung hat hinsichtlich der Festlegung Z 1.1.2 jedenfalls grundsätzlich stattgefunden. Dies ergibt sich insbesondere aus den im Bericht über das Erarbeitungsverfahren zum LEP eV unter der Gliederungsnummer 3.3.5.4 und der Überschrift "Typ 3-Gemeinden (z.B. Orientierungswerte und Kriterien)" zusammengestellten Anregungen und Bedenken und der Stellungnahme hierzu. Dass in die Abwägung auch alles an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie hätte eingestellt werden müssen, ergibt sich aus dem im Erläuterungsbericht im Anschluss an die Stellungnahme aufgeführten Ergebnis der Abwägung zu Anregungen und Bedenken im Einzelnen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist insbesondere nicht das Abwägungsmaterial unvollständig, weil der Antragsgegner in Folge der Anknüpfung an den Einwohnerstand im Jahr 1990 die zwischen 1990 und 1998 liegende Entwicklung außer Acht gelassen hätte. Dass dieser Umstand durchaus gesehen wurde, ergibt sich etwa daraus, dass im Bericht über das Erarbeitungsverfahren unter der Gliederungsnummer 3.3.5.4 zu den "Anregungen und Bedenken" und der Überschrift "Typ 3-Gemeinden (z.B. Orientierungswerte und Kriterien)" ausgeführt wird, dass "vielfach (...) die Einordnung als Typ 3-Gemeinde nicht akzeptiert" werde, "da der Orientierungswert von 10 % aufgrund genehmigter Bauleitplanung bereits überschritten wurde oder bestimmte Entwicklungsvorstellungen und die Ausschöpfung von Nachverdichtungspotentialen eingeschränkt würden." Weiter wird unter 3.2.5 ("Bevölkerungsentwicklung und Orientierungswerte") im Bericht über das Erarbeitungsverfahren zu den "Anregungen und Bedenken" ausgeführt: "Die genannten Orientierungswerte für die Einwohnerentwicklung werden zumindest bei den Typ 3-Gemeinden als zu gering und z. T. von der Realität überholt bezeichnet, insbesondere weil der Bezugspunkt auf das Jahr 1990 gelegt wurde."
Allerdings hat der Antragsgegner die Bedeutung einzelner betroffener Belange offensichtlich verkannt und den Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Er hat insbesondere nicht ausreichend berücksichtigt, dass die mit Siedlungsbeschränkungen verbundenen Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung der betroffenen Gemeinden schon für sich genommen regelmäßig die - institutionell auch die Planungshoheit umfassende (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107, 119) - verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV) berühren und dies um so mehr gilt, wenn eine weitere Siedlungsentwicklung außerhalb des vorhandenen Siedlungsbereiches - wie im Fall der Antragstellerin - landesplanerisch praktisch unmöglich gemacht wird. Dass die Anknüpfung an den zum Zeitpunkt der Planaufstellung längst überholten Einwohnerstand des Jahres 1990 bei der Festlegung der - für die Siedlungsentwicklung außerhalb des Siedlungsbereiches verbindlichen - "Orientierungswerte" für die Antragstellerin derartige Folgen hat, war dem Antragsgegner bereits bei Aufstellung des Landesentwicklungsplanes bewusst.
In der - bereits früher erwähnten - "Stellungnahme" wird zu den unter der Gliederungsnummer 3.3.5.4 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren zusammengefassten "Anregungen und Bedenken" indes lediglich ausgeführt:
"Zu den wichtigsten Zielen der Landesplanung gehört die Festlegung von zentralen Orten bzw. von Siedlungsschwerpunkten, auf den [sic !] sich der Bevölkerungs- und Arbeitsplatzzuwachs konzentrieren soll, um so eine Zersiedlung des Raumes zu vermeiden. Gemeinden, die nicht als Siedlungsschwerpunkt festgelegt wurden, verbleibt die Möglichkeit zur planerischen Vorsorge für den Eigenbedarf. Planungen und Entwicklungskonzepte, die über den Eigenbedarf hinausgehen und nicht durch die Überleitungsvorschriften des Landesplanungsvertrages unter Bestands- bzw. Vertrauensschutz gestellt wurden, werden abgelehnt.
Und in der "Stellungnahme" zu den unter der Gliederungsnummer 3.2.5 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren zusammengefassten "Anregungen und Bedenken" heißt es u.a.:
"Gerade dieses Gebot der Handhabbarkeit und Bestimmtheit von überörtlichen Vorgaben ggü. der örtlichen Planung lässt Orientierungswerte als geeignetes Mittel erscheinen, um die intendierte Entwicklungsrichtung für den Planungsraum und davon abgeleitet für die Gemeinde konkret zu beschreiben. Die Orientierungswerte schaffen damit Planungssicherheit und dienen als Kriterien für die landesplanerische Beurteilung von Einzelmaßnahmen im Kontext mit der für die jeweilige Gemeinde angestrebten Gesamtentwicklung. Sie lassen außerdem genügend Spielraum, den genannten Risiken durch eine ortskonkrete Planung zu begegnen. Gerade die Finanzierung der Infrastruktur ist bei einer ungeordneten Außenentwicklung nicht beherrschbar.
In diesem Sinne sind im LEP eV Werte zur "Orientierung" und keine Richtwerte (mit Erfüllungsgebot) enthalten. Sie stecken einen Rahmen ab, der rechtlich als Grundsatz in die Abwägung einzustellen ist. Deshalb sind im überarbeiteten Entwurf jetzt alle Orientierungswerte (vgl. Teil II 1.1.4 des LEP eV) als Grundsatz gekennzeichnet und als Rahmenvorgabe für die Typklassen definiert.
Orientierungswerte stellen keine Prognose dar, sondern einen planerischen Rahmen, der unter bestimmten Bedingungen ausgeschöpft werden kann, aber nicht muss. Letzteres kann nach Abwägung der Gemeinde gerade vor dem Hintergrund einer Bevölkerungsprognose mit sehr zurückhaltenden Zahlen und der realistischen Einschätzung der Realisierungsmöglichkeiten (Finanzierung) gerade bei der Infrastruktur angeraten sein. Die Regionalen Planungsgemeinschaften haben im Rahmen der Beteiligung konkret zu den Orientierungswerten Stellung genommen; die diesbezüglichen Anregungen und Bedenken wurden mit denen anderer Träger öffentlicher Belange abgewogen und führten zu keiner Änderung der Darstellung vom Grundsatz her und der Größenordnung nach, weil das Erfordernis eines äquivalenten Planungsrahmens in Berlin und im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes weiter besteht, um Ausgewogenheit zu erreichen."
Insbesondere der Aussage, dass vorläufig keine weitere Entwicklung aus dem LEP eV landesplanerisch abgeleitet werden könne, wenn der landesplanerisch befürwortete Zuwachs bereits überschritten sei, und dass solche Gemeinden "auf Konsolidierung ihrer bereits erreichten Ziele setzen" sollten, ist zu entnehmen, dass der Antragsgegner bewusst in Kauf genommen hat, dass die Festlegung Z 1.1.2 für einen Teil der Gemeinden dazu führt, dass jegliche weitere Siedlungsentwicklung vorerst landesplanerisch ausgeschlossen ist. Dies verkennt jedoch den Stellenwert der verfassungsrechtlich geschützten Planungshoheit. Zwar gibt es kein von den örtlichen Verhältnissen unabhängiges Recht einer Gemeinde auf Wachstum, insbesondere auf Ausdehnung ihrer Siedlungsflächen (vgl. VGH München, Urteil vom 29. Juli 1992 - 20 N 91.2692 und 3793 - NuR 1993, 328, 330). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind wegen der lediglich institutionellen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung Einschränkungen der Planungshoheit einzelner Gemeinden in räumlich klar abgegrenzten Gebieten grundsätzlich zulässig, wenn und soweit diese durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht erfordert werden (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 121 f.). Ein solches überörtliches Interesse von höherem Gewicht kann ohne Zweifel auch das durch den Antragsgegner verfolgte Anliegen sein, den Bevölkerungs- und Arbeitsplatzzuwachs zu konzentrieren, um so eine Zersiedlung des Raumes zu vermeiden. Die von der Antragstellerin demgegenüber geforderte besondere Berücksichtigung eines erhöhten Siedlungsdrucks würde für sich genommen dazu führen, dass lediglich eine faktische Entwicklung landesplanerisch nachvollzogen würde, und damit dem bereits in § 16 Abs. 2 LEPro formulierten Grundansatz widersprechen, den Einwohnerzuwachs auf raumverträgliche Standorte zu lenken. Ungeachtet dessen hat die Raumordnungsplanung jedoch den Gemeinden entweder ausreichende Entwicklungmöglichkeiten im Rahmen der Eigenentwicklung aufzuzeigen oder aber im Rahmen einer Abwägungsentscheidung die Gründe darzulegen, warum im Einzelfall diesem Grundsatz nicht entsprochen werden kann (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 2 Rn. 137). An einer solchen Einzelfallabwägung fehlt es hier. Vielmehr werden einem Teil der Gemeinden schematisch - ohne Rücksicht auf ihre individuelle Situation - jegliche Entwicklungsmöglichkeiten außerhalb der bestehenden Siedlungsbereiche versagt.
Soweit in dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren ausgeführt wird, dass den Gemeinden, die nicht als Siedlungsschwerpunkt festgelegt wurden, die Möglichkeit zur planerischen Vorsorge für den Eigenbedarf verbleibe, trifft dies jedenfalls für diejenigen Gemeinden nicht zu, die - wie die Antragstellerin - den "Orientierungswert" wegen der Anknüpfung an den Einwohnerstand von 1990 zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des LEP eV bereits überschritten hatten. Für diese Gemeinden wirkt der "Orientierungswert" als Verbot. Es kann dahinstehen, ob ein "Orientierungswert", der so ausgestaltet ist, dass ein großer Teil der betroffenen Gemeinden durch Umstände, die sie - jedenfalls nachträglich - nicht mehr beeinflussen können (starke Zunahme der Einwohnerzahl in den acht vor Inkrafttreten des Raumordnungsplanes liegenden Jahren) daran nichts haben, woran sie "sich orientieren" können, der vielmehr für sie von seinem Inkrafttreten an ein Verbot darstellt, schon deshalb zu beanstanden ist, weil eine dynamische, in die Zukunft gerichtete Regelung vorgetäuscht wird, die in Wahrheit zu einem erheblichen Teil eher den Charakter einer Sanktion hat. Denn unabhängig von der insoweit irreführenden Bezeichnung als "Orientierungswert" ist jedenfalls auch kein sachlicher Grund ersichtlich, weshalb gerade für diejenigen Gemeinden, deren Einwohnerzahl im Zeitpunkt der Abwägung seit 1990 bereits um mehr als 10 % zugenommen hatte, keine Entwicklungsmöglichkeiten außerhalb der bestehenden Siedlungsbereiche bestehen sollen. Weder in dem Erläuterungsbericht noch in dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren finden sich hierzu irgendwelche Ausführungen. Soweit der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren vorgetragen hat, dass ein Planungsprozess, vor allem wenn es sich um einen gemeinsamen Landesentwicklungsplan zweier Bundesländer in einem dynamischen Raum handele, eine gewisse Zeit in Anspruch nehme und die Ermittlung und Verwendung der Planungsgrundlagen sich dann einmal auf einen bestimmten Zeitpunkt beziehen müsse, rechtfertigt dies die Anknüpfung an den Einwohnerstand des Jahres 1990 schon deshalb nicht, weil - wie der Antragsgegner selbst vorträgt -hinsichtlich aller sonstigen Sachverhalte die Berücksichtigung der Entwicklungen bis zum Beteiligungsverfahren im Jahre 1995 möglich gewesen ist. Zwischen der Dauer des Aufstellungsverfahrens und der Anknüpfung an den Einwohnerstand im Jahr 1990 für die Orientierungswerte bestand offensichtlich kein Zusammenhang. Die Wahl des zeitlichen Bezugspunktes begründet der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren ferner damit, dass für eine große Anzahl von Gemeinden 1990 das Jahr mit dem höchsten Einwohnerstand gewesen sei. Zugunsten der schwächeren Gemeinden, die erst in der letzten Zeit "von der Suburbanisierung profitieren" und einen Bevölkerungszuwachs verzeichnen konnten, sei der Orientierungswert für den Zuwachs deshalb auf das einwohnerstärkste Jahr 1990 bezogen worden, damit diese Gemeinden durch den zwischenzeitlichen Bevölkerungsrückgang keinen Nachteil im Vergleich zu einer positiven Entwicklung anderer Gemeinden in Kauf nehmen müssten und ihr Potenzial bezogen auf den Einwohnerhöchststand ausschöpfen könnten. Dadurch könne u.a. bewirkt werden, dass sich der Unterschied zwischen den stärkeren und schwächeren Gemeinden hinsichtlich der Schaffung gleichwertiger Strukturen nicht noch weiter vergrößere. Es kann dahingestellt bleiben, ob es - was die Antragstellerin bestreitet - zutrifft, dass noch 1996 eine große Zahl von Gemeinden hinter dem Bevölkerungshöchststand von 1990 zurückgelegen hat. Denn jedenfalls rechtfertigt es der "Schutz schwächerer Gemeinden" von vornherein nicht, den vermeintlich stärkeren Gemeinden unter Rückgriff auf erwiesenermaßen überholte Einwohnerzahlen zu einem "gegriffenen" Stichtag und ohne Rücksicht auf ihre individuelle Situation jegliche Entwicklungsmöglichkeiten außerhalb ihrer bestehenden Siedlungsbereiche zu versagen. Jedenfalls bedürfte es zumindest einer Ermittlung derjenigen Gründe, die für die Unterschiede bei der Entwicklung der Gemeinden ausschlaggebend gewesen sind, sowie ihrer Bewertung unter landesplanerischen Gesichtspunkten. Die dem Ansatz des Antragsgegners offenbar zugrunde liegende Auffassung, dass eine unterschiedliche Dynamik der Siedlungsentwicklung der Typ-3-Gemeinden per se unerwünscht sei, findet weder im Raumordnungsgesetz noch im Landesplanungsvertrag oder im LEPro eine Grundlage. Das Raumordnungs- und Landesplanungsrecht enthält keine Ermächtigung zur pauschalen Nivellierung von Standortvor- und -nachteilen oder der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit einzelner Gemeinden. Dies kann insbesondere auch nicht aus dem in der Festlegung G 1.1.4 LEP eV erwähnten Anliegen einer "ausgewogenen Entwicklung in allen Teilen des engeren Verflechtungsraumes" hergeleitet werden, auf das der Antragsgegner verweist. "Ausgewogen" ist die Entwicklung in einem Planungsraum nicht dann, wenn sie möglichst wenig von dem zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehenden Zustand abweicht, sondern wenn sie im Einklang mit den Leitvorstellungen der Planung verläuft und nicht zu Verzerrungen des festgelegten raumstrukturellen Gefüges führt. Eine Rechtfertigung dafür, die Siedlungsentwicklung dynamischer wachsender Gemeinden auf den bisherigen Siedlungsbereich zu beschränken, damit "benachteiligte" Gemeinden "ihr Potenzial bezogen auf den Einwohnerhöchststand ausschöpfen können", ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass unmittelbar nach der "Wende" zunächst ein raumplanerisch ungeregelter Zustand im engeren Verflechtungsraum bestanden haben mag; denn für die Annahme, dass der raumstrukturelle Zustand im Jahr 1990 "ausgewogener" gewesen oder unter sonstigen landesplanerischen Gesichtspunkten im Vergleich zu den seitdem eingetretenen Entwicklungen vorzugswürdig gewesen ist, lassen sich dem Aufstellungsverfahren für den LEP eV keine Anhaltspunkte entnehmen.
Fehlt es demnach schon an einem sachlichen Grund, weshalb gerade denjenigen Typ-3-Gemeinden, deren Einwohnerzahl seit 1990 um mehr als 10 % zugenommen hat, keine Entwicklungsmöglichkeiten außerhalb der bestehenden Siedlungsbereiche zugestanden werden, hat dies zur Folge, dass der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen durch den Plangeber in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange - hier der Planungshoheit der betroffenen Gemeinden - außer Verhältnis steht und die Abwägungsentscheidung hinsichtlich der Festlegung Z 1.1.2 keinen Bestand haben kann.
Darüber hinaus ist auch die Verhältnismäßigkeit der Festlegung Z 1.1.2 zu verneinen. Nach der Festlegung Z 2.1.2 kann eine Siedlungserweiterung im "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" ohnehin nur ausnahmsweise zugelassen werden, wenn die Gemeinde, "die geordnete Eigenentwicklung bei Orientierung auf den voraussehbaren Bedarf" und die Unmöglichkeit der "Ansiedlung auf vorhandener Fläche im Siedlungsbereich" nachweist. Durch die Voraussetzung einer "geordneten Eigenentwicklung" wird bereits ein unkontrolliertes, nicht mehr raumverträgliches Wachstum verhindert, ohne dass eine starre, die Entwicklungsmöglichkeiten der Gemeinde beseitigende Grenze aufgestellt wird. Die darüber hinausgehende Festlegung, dass in den Typ-3-Gemeinden bei der Siedlungsentwicklung außerhalb des Innenbereichs und der städtebaulich relevanten Teile von Konversionsflächen der Einwohnerzuwachs in der Regel 10 %, gemessen an der Einwohnerzahl 1990, nicht überschreiten soll, erweist sich daher wohl schon nicht als erforderlich, um das landesplanerische Ziel zu erreichen, durch Schwerpunktbildung in besonderer Verkehrslagegunst die Polyzentralität der Siedlungsstruktur zu stärken (vgl. Ziffer 1.1.1, Absatz 1, des Erläuterungsberichts). Jedenfalls steht die mit der Festlegung verbundene Beschränkung der Planungshoheit außer Verhältnis zu dem angestrebten landesplanerischen Ziel. Der Umstand, dass die in der Festlegung enthaltenen Soll- und In-der-Regel-Formulierungen Raum für Abweichungen lassen mögen, ändert hieran nichts, da dies - wie dargelegt - einen atypischen Ausnahmefall voraussetzt.
Die Festlegung Z 1.1.2 ist daher für nichtig zu erklären.
ee) Die Festlegung G 1.1.3 ist hingegen nicht zu beanstanden.
(1) Bei der in G 1.1.3, Absatz 1, enthaltenen Festlegung, der zufolge als weitere Siedlungsschwerpunkte (Typ 2) Gemeinden auf der Ebene der Regionalplanung festgelegt werden können, wobei die Gemeinden einen Verknüpfungspunkt gemäß 1.0.3 darstellen oder über einen Schienenanschluss verfügen, überörtliche Versorgungs- oder Selbstversorgungsfunktionen wahrnehmen, über eine gesicherte zentrale Ver- und Entsorgung verfügen und einer ausgewogenen Verteilung der Entwicklungschancen und -potenziale zwischen engerem Verflechtungsraum und äußerem Entwicklungsraum nicht entgegenstehen sollen, handelt es sich um einen Grundsatz der Raumordnung. Dies folgt schon daraus, dass die Festlegung nicht als beachtenspflichtiges Ziel ("Z"), sondern als abwägungspflichtiger Grundsatz ("G") gekennzeichnet ist, der Antragsgegner sie also nicht mit einem Verbindlichkeitsanspruch hat ausstatten wollen (vgl. oben zu aa).
Der in der Festlegung G 1.1.3, Absatz 1, enthaltene Grundsatz der Raumordnung und Landesplanung ist auch mit höherrangigen Planaussagen vereinbar. Bei der Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen auf der Ebene der Regionalplanung weitere Siedlungsschwerpunkte festgelegt werden können, handelt es sich um eine Konkretisierung der Vorgaben des § 16 Abs. 2 Satz 2 LEPro, wonach im Brandenburger Teil des engeren Verflechtungsraumes weitere Siedlungsschwerpunkte - neben den in Satz 1 erwähnten zentralen Orten - festzulegen sind. Dass die hierfür im LEP eV aufgestellten Voraussetzungen sachwidrig wären, hat die Antragstellerin weder vorgetragen noch ist dies sonst ersichtlich.
(2) Auch die im zweiten Absatz der Regelung G 1.1.3 enthaltene Festlegung, wonach in Gemeinden des Typs 2 die Inanspruchnahme des Freiraums zur Siedlungserweiterung mit den Schutzzielen für den Freiraum unter Anwendung des Kriterienkataloges gemäß 2.1.2 abzuwägen und die Erschließung mit öffentlichen Verkehrsangeboten entsprechend sicherzustellen ist, steht als Grundsatz der Raumordnung nicht in Widerspruch zu höherrangigen Planaussagen.
ff) Die Festlegung Z 1.2.1, wonach Siedlungserweiterungen in Gemeinden mit potenziellem Siedlungsbereich zu konzentrieren sind, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie ist als Ziel ("Z") gekennzeichnet und erfüllt auch materiell-rechtlich die Voraussetzungen eines Zieles der Raumordnung. Es handelt sich im Sinne der entsprechend heranzuziehenden Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG n. F. um eine verbindliche Vorgabe in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen und zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Durch die Benennung der potenziellen Siedlungsbereiche "gemäß der (sie) sie prägenden Orte" steht die räumliche Bestimmtheit außer Frage. Die Festlegung ist insoweit verbindlich und kann durch Abwägung auf nachfolgenden Planungsstufen nicht überwunden werden.
Die Festlegung hat auch einen zulässigen Inhalt. Sie konkretisiert die höherrangige Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 1 und 2 LEPro, wonach die Siedlungsentwicklung auf die zentralen Orte, vorrangig auf die Zentren der dezentralen Konzentration auszurichten ist. Abwägungsfehler sind nicht ersichtlich. Hinsichtlich der Orte ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... und ... ergibt sich die Ausweisung als potenzielle Siedlungsbereiche schon aus der Bestimmung als Zentren des Brandenburger Teiles des engeren Verflechtungsraumes in § 10 Abs. 4 Satz 3 LEPro, deren Entwicklung nach § 10 Abs. 4 Satz 1 LEPro die Flächennachfrage kanalisieren und an raumverträglichen Standorten konzentrieren soll. Bei den übrigen Orten, von denen die Orte ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... und ... zugleich Orte mit besonderem Handlungsbedarf im engeren Verflechtungsraum gemäß § 11 LEPro sind, hat sich der Plangeber ausweislich der Ausführungen unter 3.4.2.2 des Berichts über das Erarbeitungsverfahren von dem Grundsatz einer ausgewogenen Verteilung der Zuwachspotentiale im engeren Verflechtungsraum sowie davon leiten lassen, dass Siedlungsschwerpunkte über einen Schienenhaltepunkt verfügen und in der Regel volle Versorgungsgrundfunktionen für sich oder andere Gemeinden übernehmen sollen. Dass diese Voraussetzungen sachwidrig wären, hat die Antragstellerin weder vorgetragen noch ist dies sonst ersichtlich. Insbesondere ist die Abwägung auch nicht deshalb fehlerhaft, weil die Einbeziehung der Antragstellerin in den Kreis der Typ-1-Gemeinden ausweislich des Berichts über das Erarbeitungsverfahren nicht gesondert geprüft worden ist. Hierzu bestand schon deshalb kein Anlass, weil die Antragstellerin diese Frage im Beteiligungsverfahren nicht aufgeworfen hat und im Übrigen schon mangels eines Schienenhaltepunktes nicht als Siedlungsschwerpunkt in Betracht kam.
gg) Auch die Festlegung Z 2.1.2 ist für sich genommen - unabhängig von der zeichnerischen Darstellung - nicht zu beanstanden. Dieser Festlegung zufolge kann im "Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz" Siedlungserweiterung ausnahmsweise zugelassen werden, soweit sonstige öffentlich rechtliche Vorschriften nicht berührt sind und sie mit den Kriterien "Erforderlichkeit der Siedlungsmaßnahme mit Nachweis der geordneten Eigenentwicklung bei Orientierung auf den voraussehbaren Bedarf und Nachweis, dass Ansiedlung auf vorhandener Fläche im Siedlungsbereich unmöglich ist" und "Sicherung der Erschließung mit geeigneten öffentlichen Verkehrsträgern, vorzugsweise mit schienengebundenem Personenverkehr sowie der sonstigen technischen (u.a. zentrale Abwasserentsorgung) und sozialen Infrastruktur" in Einklang steht. Sie ist als Ziel ("Z") gekennzeichnet und erfüllt auch materiell-rechtlich die Voraussetzungen eines Zieles der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG n.F.. In Verbindung mit der zeichnerischen Darstellung der zum Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz gehörenden Flächen, die auf der Hauptkarte gelb markiert sind, ist sie räumlich bestimmbar. Dass - als Voraussetzung für die ausreichende Bestimmbarkeit - zeichnerische und textliche Aussage zusammen die raumordnerische Festlegung bilden (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 3 Rn. 37), ergibt sich aus dem kursiv gedruckten Text unter "II Festlegungen", dem zufolge Hauptkarte und Teilkarten Teil der Festlegungen sind. Die Verbindlichkeit der Festlegung wird auch nicht dadurch eingeschränkt, dass lediglich Kriterien bestimmt werden, nach denen die Zulässigkeit von Siedlungserweiterungen im Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz beurteilt werden soll, und deren sprachliche Fassung den Gemeinden zudem einen gewissen Konkretisierungsspielraum lässt. Denn jedenfalls setzt sie der gemeindlichen Bauleitplanung bei der Ausweisung von Baugebieten im Freiraum einen Rahmen, der nicht durch Abwägung überwunden werden kann.
Die Festlegung hat auch einen zulässigen Inhalt. Ein Widerspruch zu der höherrangigen Regelung des § 15 Abs. 3 Satz 1 LEPro, wonach der landesplanerisch festzulegende Freiraum zu erhalten und seiner ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Bedeutung entsprechend zu sichern und funktionsgerecht zu entwickeln ist, liegt nicht vor. Der Auftrag an die Landesplanung, den Freiraum zu "erhalten" und zu "sichern", mag zwar für sich genommen als Ausschluss jeglicher Siedlungserweiterung verstanden werden. Dies stünde jedoch in Widerspruch zu dem ebenfalls zu verfolgenden Zweck, den Freiraum "funktionsgerecht zu entwickeln". Das zwischen dem Erhaltungsgebot und dem Entwicklungsgebot bestehende Spannungsverhältnis wird in der Festlegung 2.1.2 dadurch aufgelöst, dass die Siedlungstätigkeit im Freiraum unter einen besonderen Begründungszwang gestellt wird (vgl. Ziffer 2.1.2 des Erläuterungsberichts). Hinzu kommt, dass der LEP eV mit dem "Freiraum mit besonderem Schutzanspruch" eine weitere Freiraumkategorie vorsieht, in der eine Siedlungserweiterung unzulässig ist (Z 2.2.2).
Anhaltspunkte für Abwägungsfehler hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und sie sind auch sonst nicht ersichtlich.
hh) Gegen die Festlegung Z 2.1.3, wonach der an Siedlungsbereiche angrenzende Freiraum im Interesse der Wahrnehmbarkeit gewachsener Siedlungskanten zu wahren ist, bestehen - bei richtigem Verständnis des normativen Gehalts - ebenfalls keine rechtlichen Bedenken. Entgegen der Kennzeichnung handelt es sich nicht um ein Ziel der Raumordnung, da sie nicht als vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogen angesehen werden kann, wie es die entsprechend heranzuziehende Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG n.F. voraussetzt. Denn sie steht in einem unauflöslichen Widerspruch zu der ebenfalls als Ziel ("Z") gekennzeichneten Festlegung 1.0.4 (Satz 1), der zufolge "neue Siedlungsflächen am vorhandenen Siedlungsbereich anzuschließen" sind (vgl. oben zu 2.b.bb). Da eine Lösung des Konflikts zwischen den Festlegungen 1.0.4 (Satz 1) und 2.1.3 nur im Rahmen der Abwägung im Einzelfall hergestellt werden kann, wobei jeweils zu entscheiden ist, ob dem Interesse an der Vermeidung von Splittersiedlungen oder der Wahrung eines historisch gewachsenen Orts- und Landschaftsbildes der Vorrang zukommen soll, ist auch Nr. 2.1.3 als Grundsatz zu behandeln.
Als Grundsatz hat die Festlegung 2.1.3 auch einen nach Art. 8 Abs. 3 Satz 2 Landesplanungsvertrag zulässigen Inhalt. Sie konkretisiert die Planaussage des § 30 LEPro, der zufolge die Kulturlandschaften mit ihren Siedlungen und landschaftsprägenden Seen, Flüssen, Fluren und Wäldern u.a. unter Bewahrung des Landschaftsbildes und der historisch gewachsenen Ortsbilder behutsam zu entwickeln sind.
ii) Die Festlegung Z 2.2.1, der zufolge im Freiraum mit besonderem Schutzanspruch die Belange von Natur und Landschaft und die Sicherung und Entwicklung der Freiraumfunktionen einschließlich Land- und Forstwirtschaft Vorrang haben und andere raumbedeutsame Nutzungen nur dann zulässig sind, wenn sie mit den Schutzzielen vereinbar sind, wobei eine "standortgerechte, ökologisch verträgliche land- und forstwirtschaftliche Flächennutzung" dazu nicht im Widerspruch steht, verstößt ebenfalls für sich genommen - unabhängig von der zeichnerischen Darstellung - nicht gegen höherrangiges materielles Recht. Sie ist als Ziel ("Z") gekennzeichnet und erfüllt auch materiell-rechtlich die Voraussetzung eines Zieles der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG n.F.. Die Festlegung ist in Verbindung mit der zeichnerischen Darstellung der zum Freiraum mit besonderem Schutzanspruch gehörenden Flächen, die auf der Hauptkarte grün markiert sind, räumlich bestimmbar (vgl. oben zu [7]). Wegen der strikten Ausschlusswirkung der Festlegung eines Freiraums mit besonderem Schutzanspruch gegenüber den mit den Schutzzielen unvereinbaren raumbedeutsamen Nutzungen handelt es sich um eine für nachfolgende Planungsebenen verbindliche Festlegung.
Die Festlegung hat auch einen zulässigen Inhalt. In Verbindung mit den Festlegungen zum Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz konkretisiert sie die höherrangige Regelung des § 15 Abs. 3 Satz 1 LEPro, wonach der landesplanerisch festzulegende Freiraum zu erhalten und seiner ökologischen, sozialen und wirtschaftlichen Bedeutung entsprechend zu sichern und funktionsgerecht zu entwickeln ist (siehe oben zu [7]).
kk) Bei der Festlegung Z 2.2.2, wonach Siedlungserweiterungen zu Lasten des Freiraums mit besonderem Schutzanspruch unzulässig sind, handelt es sich letztlich nur um eine Verdeutlichung des bereits in der Festlegung Z 2.2.1 enthaltenen Zieles, wonach andere raumbedeutsame Nutzungen im Freiraum mit besonderem Schutzanspruch nur dann zulässig sind, wenn sie mit den Schutzzielen vereinbar sind; denn dass Siedlungserweiterung innerhalb des Freiraums mit besonderem Schutzanspruch nicht mit den Schutzzielen im Einklang steht (vgl. Erläuterungsbericht zu 2.2), liegt auf der Hand. Es gelten daher die Ausführungen unter ii) entsprechend.
c) Die zeichnerischen Festlegungen des LEP eV sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
aa) Soweit die Antragstellerin in Bezug auf die zeichnerischen Festlegungen zunächst geltend gemacht hat, dass der genehmigte Bebauungsplan "..." und der Vorhaben- und Erschließungsplan "Gartenstraße" jeweils "im Bereich des Schustergrabens" von dem "Freiraum mit besonderem Schutzanspruch" überlagert würden, hat ihr Bürgermeister in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass sich bereits aus dem Vergleich der Plankarte mit derjenigen des Entwurfs (Stand 4. April 1995) ergeben dürfte, dass diese Bauleitpläne als Siedlungsbereich (rot gekennzeichnete Fläche) in die Plankarte des LEP eV übernommen worden sind. Darüber hinaus ergibt sich in Verbindung mit der Vorbemerkung unter Nummer 1.1 ("Siedlungsbereiche") der textlichen Festsetzungen eindeutig, dass der Siedlungsbereich auch genehmigte Bebauungspläne und Vorhaben- und Erschließungspläne umfasst, so dass entsprechende Ungenauigkeiten bei der zeichnerischen Darstellung nicht dazu führen können, dass das Gebiet genehmigter Bauleitpläne rechtlich als Freiraum behandelt wird.
bb) Soweit die Antragstellerin vorträgt, der Plangeber habe auf die Anregung, den bereits 1990 genehmigten Betrieb "..." als Siedlungsfläche aufzunehmen, die "Darstellung des B/V + E - Planes" abgelehnt, obwohl es einen entsprechenden Bauleitplan weder im Entwurf noch als Satzung gegeben habe, sondern die Baugenehmigung nach § 34 BauGB erteilt worden sei, beruht ihre Rüge offenbar auf einem Missverständnis. In seinem Schriftsatz vom 11. Juni 2003 hat der Antragsgegner dargelegt, dass das Gebiet der Firma ... und ... in der Überarbeitung der Plankarte als Siedlungsbereich ausgewiesen worden sei und sich das "Nein" in der Spalte "Berücksichtigung" nur darauf bezogen habe, dass es sich nicht um ein Bebauungsplanverfahren in der Schwebe, sondern um eine Bestandsnutzung handele. Auch insoweit hat der Bürgermeister der Antragstellerin im Übrigen in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass sich aus dem Vergleich der Plankarte mit derjenigen des Entwurfs (Stand 4. April 1995) ergeben dürfte, dass auch die streitige Betriebsfläche nunmehr mit roter Farbe als Siedlungsbereich markiert ist.
cc) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin widerspricht die zeichnerische Festlegung des "Freiraums mit besonderem Schutzanspruch" auf ihrem Gemeindegebiet auch nicht "den textlichen Festlegungen in 2.2 LEP eV". Dabei kommt es nicht darauf an, ob - wie die Antragstellerin meint - lediglich die südlich und westlich gelegenen Gebiete, nicht aber der nördliche Bereich hochwertig sei. Ausweislich der unter Nr. 2.2 abgedruckten "Vorbemerkung" gehören zum Freiraum mit besonderem Schutzanspruch u.a. "Teile von Landschaftsschutzgebieten (LSG) (festgesetzt oder im Verfahren) mit besonders hochwertiger Naturausstattung (ohne Vorbelastungen), als Erholungsgebiet oder als Kernbereich innerhalb des ökologisch wirksamen Freiraumverbundsystems". Aus dieser - wegen der Einfügung eines Kommas als Aufzählung zu interpretierenden - Formulierung ergibt sich, dass die Hochwertigkeit der Naturausstattung nur ein mögliches, nicht aber ein notwendiges Kriterium für die Einstufung als Freiraum mit besonderem Schutzanspruch ist.
dd) Die zeichnerischen Festsetzungen sind nicht wegen zu scharfer Abgrenzung der einzelnen Raumkategorien voneinander unverhältnismäßig. Schon der Maßstab von 1 : 100 000 der Hauptkarte lässt eine parzellenscharfe Abgrenzung nicht zu. Hinzu kommt, dass ausweislich der Vorbemerkungen unter 1.1, 2.1 und 2.2 unter anderem Siedlungsflächen, die kleiner als 5 ha sind, in der Regel nicht gesondert dargestellt werden, wenn sie außerhalb zusammenhängender Siedlungen liegen. Schließlich lässt die zeichnerische Festsetzung der Raumkategorien auf der Hauptkarte ohne weiteres eine - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragende - Auslegung zu, wonach in den durch die Unterbrechung der zusammenhängenden Bebauung gekennzeichneten Randbereichen zwischen Siedlungsbereich und Freiraum ein Abwägungsspielraum der Gemeinde besteht.
ee) Schließlich sind die zeichnerischen Festlegungen auch nicht abwägungsfehlerhaft.
(1) Ein Abwägungsausfall kann entgegen der Annahme der Antragstellerin nicht schon allein aus der formalen Erwägung angenommen werden, dass der Bericht über das Erarbeitungsverfahren keine "bilanzierende Betrachtungsweise" enthalte, in deren Rahmen der Plangeber die Vor- und Nachteile der vorgebrachten und erkennbaren Belange in die Abwägung einstellt und zueinander gewichtet hat. Ein Abwägungsausfall liegt nur vor, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Die Abwägung setzt nicht voraus, dass der Plangeber selbst zwingend alle Einwendungen einzeln behandeln muss. Dies folgt nach Auffassung des Senats auch aus Art. 8 Abs. 6 Satz 1 Landesplanungsvertrag, wonach der Landesentwicklungsplan - ungeachtet der den Landesregierungen obliegenden Verkündung als Rechtsverordnung - von der gemeinsamen Landesplanungsabteilung aufgestellt wird. Es muss dem Plangeber - gerade bei sehr komplexen Planungsverfahren mit einer Vielzahl von zu beteiligenden Stellen - unbenommen bleiben, die Einzeleinwendungen jeweils unter sachgerechten Gesichtspunkten zusammenzufassen und als solche in die Abwägung einzustellen. Weder die das Verfahren über die Aufstellung der Landesentwicklungspläne regelnden Vorschriften des Landesplanungsvertrages noch verfassungsrechtliche Gründe verwehren es den Landesregierungen von Berlin und Brandenburg, im Rahmen der Abwägung zu Einzelpunkten auf Ergebnisse der Abwägung durch eine nachgeordnete Behörde - hier der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung - zurückzugreifen. Eine solche Zusammenfassung kann geradezu eine Voraussetzung dafür sein, dass die Landesregierungen, die die Verordnungen über den LEP eV für ihr jeweiliges Gebiet beschließen, sich ein eigenes Bild von dem der Abwägung zugrunde liegenden Material machen können. Entscheidend ist, dass jede Einzelanwendung im Aufstellungsverfahren jedenfalls in der Sache berücksichtigt worden ist.
Dass dies hier, jedenfalls soweit es die Stellungnahme der Antragstellerin betrifft, geschehen ist, ergibt sich aus dem vom Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren ergänzend zu dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren übersandten Auszug aus der elektronischen Datenbank, in die nach seinen Angaben sämtliche Einzelanregungen aufgenommen worden sind und die in einer mit "Sachaufklärung" bezeichneten Spalte jeweils diejenigen Gesichtspunkte enthält, auf Grund deren die Einzelanregungen abgewogen worden sind. Es mag zwar nicht unbedenklich sein, wenn Teile des Abwägungsvorgangs sich nicht aus den Akten selbst ergeben, sondern lediglich in elektronischer Form dokumentiert sind. Insbesondere lässt ein solches Verfahren Zweifel daran aufkommen, dass denjenigen Stellen, die die Abwägungsentscheidung letztlich zu verantworten haben, d.h. hier den Landesregierungen von Berlin und Brandenburg als Verordnungsgebern, das gesamte abwägungsrelevante Material bei ihrer Entscheidung vorgelegen hat. Andererseits kann die Abwägung - wie ausgeführt - ohnehin nur hinsichtlich der Grundlinien eines Landesentwicklungsplanes und nicht auch hinsichtlich sämtlicher Einzelfestlegungen auf Regierungsebene vollzogen werden. Da vorliegend keine Anhaltspunkte für Zweifel daran bestehen, dass die in der elektronischen Datenbank gespeicherten Informationen tatsächlich die im Rahmen der Abwägung durch die Gemeinsame Landesplanungsabteilung maßgeblichen Gesichtspunkte widerspiegeln, sind sie auch bei der Überprüfung der Abwägungsentscheidung mit einzubeziehen.
(2) Abwägungsfehlerhaft sind die zeichnerischen Festlegungen des "Freiraums mit besonderem Schutzanspruch" auf dem Gebiet der Antragstellerin entgegen ihrer Auffassung auch nicht deshalb, weil hierdurch jede weitere bauliche Erweiterung außerhalb des bestehenden "Siedlungsbereiches" ausgeschlossen werde und diese Beeinträchtigung daher unverhältnismäßig sei. In die Abwägung sind alle öffentlichen und privaten Belange einzustellen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene (Landes- oder Regionalplanung) erkennbar und von Bedeutung sind (vgl. § 7 Abs. 7 Satz 2 ROG n.F.). Bei der Festlegung des "Freiraums mit besonderem Schutzanspruch" gehören zum Abwägungsmaterial auch die Auswirkungen auf die Planungshoheit der Antragstellerin als Bestandteil ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV). Diese wird durch die zeichnerische Festlegung des "Freiraums mit besonderem Schutzanspruch" auf ihrem Gebiet nicht unzulässig eingeschränkt.
Zwar trifft es zu, dass der - auf der Hauptkarte rot markierte - Siedlungsbereich der Antragstellerin lediglich im Norden an einen als Freiraum mit großflächigem Ressourcenschutz gelb markierten Streifen angrenzt und im Übrigen von - grün markiertem - Freiraum mit besonderem Schutzanspruch umgeben ist. Dennoch kann nicht angenommen werden, dass die zeichnerische Festsetzung des Freiraums mit besonderem Schutzanspruch auf dem Gebiet der Antragstellerin auf einer offensichtlichen Fehlgewichtung der überörtlichen Interessen gegenüber den gemeindlichen Planungsbelangen der Antragstellerin beruht oder den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Dabei ist zum einen zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Gemeinde mit eigenen Planungen eine Fachplanung grundsätzlich nur abwehren kann, wenn ihre eigene Planung hinreichend konkret und verfestigt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 - 4 C 26.94 - BVerwGE 100, 388, 394). Der Gesichtspunkt der Priorität ist daher ein wichtiges Abwägungskriterium. Im Verhältnis von Raumordnungsplanung und Bauleitplanung kann nach Auffassung des Senats grundsätzlich nichts anderes gelten. Ferner ist davon auszugehen, dass gemeindliche Belange im Wege der Abwägung dann zurückgestellt werden dürfen, wenn und soweit dies durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gefordert wird (vgl. BVerfGE, Beschluss vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107, 121). Dabei sind die Anforderungen an das Gewicht der überörtlichen Interessen um so strenger, je konkretere und verbindlichere Gestalt die gemeindlichen Planungsvorstellungen angenommen haben (vgl. VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9. Februar 1993 - 18/91, 2/92 - DVBl. 1993, 428), mithin umso weniger streng, je weniger konkret und verbindlich die gemeindlichen Planungen sind.
Hiervon ausgehend ist die Abwägung bezüglich der zeichnerischen Festlegung des "Freiraums mit besonderem Schutzanspruch" auf dem Gebiet der Antragstellerin letztlich nicht zu beanstanden. Dass entgegen der Auffassung der Antragstellerin eine Abwägung stattgefunden hat, wurde bereits dargelegt. Dass das Abwägungsmaterial nicht vollständig ermittelt, die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belange in einer Weise vorgenommen worden wäre, die zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht, ist ebenfalls nicht festzustellen. Soweit die Antragstellerin im Beteiligungsverfahren geltend gemacht hat, dass ihre realisierte und geplante Entwicklung im Widerspruch zur Ausweisung von Freiraum mit besonderem Schutzanspruch in der gesamten Umgebung stehe, findet sich zwar in dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren lediglich die Bemerkung, dass die Anregung keine Berücksichtigung finde. Auch trifft es zu, dass der Antragsgegner die "ökologische Wertigkeit" der als Freiraum mit besonderem Schutzanspruch ausgewiesenen Flächen ausweislich der Aufstellungsvorgänge nicht im Einzelfall ermittelt und mit der Planungshoheit der Gemeinde abgewogen hat. In der zusammenfassenden Stellungnahme zu den Anregungen und Bedenken unter dem Gliederungspunkt 3.4.4.3 ("Reduzierung der Darstellung von Freiraum mit besonderem Schutzanspruch" wird lediglich ausgeführt, dass die Darstellung von Freiraum mit besonderem Schutzanspruch aufgrund der in 3.4.4.1 benannten fachlichen Grundlagen unter Beachtung der Darstellungsschwelle von 5 ha erfolge. Bestehende oder genehmigte Siedlungsbereiche würden im Rahmen der Aktualisierung und Beseitigung von Darstellungsfehlern korrigiert. In der Stellungnahme unter Gliederungspunkt 3.4.4.1 ("Darstellungsform des Freiraums mit besonderem Schutzanspruch") werden in dem Bericht über das Erarbeitungsverfahren diejenigen - mit teilweise anderen Worten bereits in der Vorbemerkung zu Nummer 2.2 des LEP eV genannten - Kriterien aufgeführt, die für die Darstellung des Freiraums mit besonderem Schutzanspruch ausschlaggebend sein sollen. Zielvorstellung sei danach, einerseits nicht nur festgesetzte Naturschutzgebiete auszuweisen, andererseits aber auch die durch die Vorrangfunktion dieser Kategorie notwendigen Einschränkungen für andere raumbedeutsame Nutzungen so gering wie möglich zu halten. In der Spalte "Sachaufklärung" des übersandten Auszugs aus der o.g. elektronischen Datenbank findet sich zu der Einwendung der Antragstellerin, dass ihre realisierte und geplante Entwicklung im Widerspruch zur Ausweisung von "Freiraum mit besonderem Schutzanspruch" in der gesamten Umgebung stehe, ferner folgende Stellungnahme:
"Die im Zuge der redaktionellen Überarbeitung des Planentwurfes vorzunehmenden Erweiterungen des Siedlungsbereiches ermöglichen der Gemeinde einen auskömmlichen Zuwachs an Siedlungsflächen, der die Obergrenzen einer nicht privilegierten Gemeinde überschreiten wird. Dieser Zustand ist unter Beachtung der besitzstandswahrenden Überleitungsregelung hinzunehmen. Die Entwicklungsvorstellungen der Gemeinde gehen aber offenbar weit darüber hinaus. Es kann im Gesamtgefüge der beabsichtigten Siedlungsteuerung kein Belang erkannt werden, der eine Umtypisierung der [sie!] ... erfordert, da vor dem Hintergrund großzügiger Überleitungsregelungendie erwarteten Zuwächse problemlos in den zusätzlichen Bereichen der Siedlungsschwerpunkte wie auch in den umfangreichen Bestandsangeboten und Plangebieten der nicht privilegierten Gemeinden unterzubringen sind und die Gemeinde zudem nicht über verkehrlichen ÖV-Erschließungsbedingungen verfügt, die sie als Siedlungsschwerpunkt qualifizieren würden."
Insgesamt lassen diese Ausführungen erkennen, dass der Plangeber gesehen hat, die Darstellung des Freiraums werde dazu führen, dass eine weitere Siedlungsentwicklung außerhalb des bestehenden Siedlungsbereiches für die Antragstellerin praktisch ausgeschlossen ist, den überörtlichen Interessen an einem wirkungsvollen Schutz des Freiraums aber den Vorrang vor den gemeindlichen Belangen gegeben hat. Hierbei hat er sich insbesondere von der Erwägung leiten lassen, dass eine weitere Ausdehnung des Siedlungsbereichs zu Lasten des Freiraums mit besonderem Schutzanspruch über die während des Aufstellungsverfahrens bereits erfolgten Erweiterungen hinaus insbesondere deshalb nicht in Betracht kommen könne, weil sich die Antragstellerin hierdurch - entgegen dem mit dem LEP eV verfolgten raumstrukturellen Konzept - zu einem weiteren Siedlungsschwerpunkt entwickeln würde.
Im Hinblick auf den Charakter der Raumordnung als rahmenrechtlicher Planung genügen diese Erwägungen noch den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abwägung. Eingehenderer Ausführungen bedurfte es nach Lage des Falles nicht; denn dass ihre Planungsvorstellung für den betreffenden Teil ihres Gemeindegebiets seinerzeit in irgendeiner Form bereits konkretisiert gewesen wären, hat die Antragstellerin weder vorgetragen noch ist dies sonst ersichtlich. Nach dem Gesichtspunkt der Priorität war der Antragsgegner grundsätzlich nicht gehindert, diejenigen Flächen, für die die Antragstellerin noch keine anderweitigen städtebaulichen Planungsmöglichkeiten in Betracht gezogen hatte, in sein überörtliches Freiraumschutzkonzept einzubeziehen. Auch einer eingehenden Ermittlung der "ökologischen Wertigkeit" der in den Freiraum mit besonderem Schutzanspruch einbezogenen Flächen bedurfte es nach Lage des Falles nicht, weil zu dieser Freiraumkategorie - wie bereits ausgeführt - nicht nur Flächen mit besonderes hochwertiger Naturausstattung, sondern auch Erholungsgebiete oder Flächen des "ökologisch wirksamen Freiraumverbundsystems" gehören sollen. Es wäre im Rahmen einer großräumigen Landesentwicklungsplanung kaum zu realisieren, für jede einzelne Gemeinde detailliert darzulegen, aus welchem Grund eine konkrete Fläche dem Freiraum mit besonderem Schutzanspruch zugeordnet wird. Strengere Anforderungen an die Darlegung der überörtlichen Interessen sind nach Auffassung des Senats grundsätzlich nur in den Fällen zu fordern, in denen die gemeindlichen Planungsvorstellungen - anders als im Fall der Antragstellerin - eine konkretere und verbindlichere Gestalt angenommen haben.
Etwas anderes folgt auch nicht aus den von der Antragstellerin - nunmehr - dargelegten Zweifeln an einer sachgerechten Zuordnung der außerhalb ihres Siedlungsbereichs gelegenen Flächen zu den einzelnen Freiraumkategorien. Soweit der Bürgermeister der Antragstellerin hierzu in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, dass die gelb markierte Fläche nordwestlich der Grünzäsur (und westlich der B 96) Teil eines Feuchtgebietes sei, weshalb ihm unerklärlich sei, warum diese Fläche nicht ebenso wie die sie umgebenden Flächen im Westen, Süden und Osten als Freiraum mit besonderem Schutzanspruch dargestellt sei, dass sich in dem größeren gelb dargestellten Bereich des Gemeindegebietes der Antragstellerin östlich der B 96 eine Magerwiese befinde, ferner eine Reihe von Kopfweiden am Vierrutengraben vorhanden seien und dass sich in dem westlich dieses letzteren Bereiches liegenden grün angelegten Bereich der Acker bis an die gewerblich genutzten Gebäude heranziehe, lässt dies zwar auch nach Ansicht des Senats gewisse Zweifel daran aufkommen, ob der zeichnerischen Festlegung des Freiraums mit besonderem Schutzanspruch auf dem Gebiet der Antragstellerin ein stringentes raumordnerisches Konzept und eine nachvollziehbare Abwägung zugrunde gelegen hat. Insbesondere liegt vor diesem Hintergrund die Annahme nicht ganz fern, dass die Festsetzung des Freiraums mit besonderem Schutzanspruch jedenfalls bei einzelnen Flächen vor allem mit Blick auf die Rechtsfolge, eine weitere Siedlungstätigkeit dort zu unterbinden, erfolgt sein könnte. Jedenfalls hätte sich der Antragsgegner mit der Frage, ob die auf dem Gebiet der Antragstellerin ausgewiesenen Freiraumkategorien im Hinblick auf die vorhandene Naturausstattung gerechtfertigt sind, im Rahmen der Abwägung eingehender auseinander setzen müssen, wenn ihm die in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten Tatsachen bereits im Rahmen des Beteiligungsverfahren zur Kenntnis gebracht worden wären. Da Letzteres unstreitig nicht geschehen ist, bedurfte es jedoch keiner weiteren Ausführungen im Rahmen der Abwägung. In die Abwägung können und müssen nämlich grundsätzlich nur solche Belange eingestellt werden, die die Gemeinden bereits während des Planaufstellungsverfahrens geltend gemacht haben. Der in Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 Landesplanungsvertrag sowie § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG a.F. geregelten Pflicht, bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung die Gemeinden zu beteiligen, korrespondiert eine Obliegenheit der Gemeinden, zu einer umfassenden Ermittlung und Sammlung des einschlägigen Abwägungsmaterials beizutragen (vgl. auch OVG Greifswald, Urteil vom 19. Januar 2001 - 4 K 9/99 - NVwZ 2001, 1063, 1065). Eine Gemeinde, die es versäumt, die gemeinsame Landesplanungsabteilung im Rahmen des Beteiligungsverfahrens zur Aufstellung eines Landesentwicklungsplanes auf einen ihr eigenes Gebiet betreffenden abwägungserheblichen Sachverhalt aufmerksam zu machen, kann insoweit nicht später ein Abwägungsdefizit geltend machen.
Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird durch die zeichnerische Festlegung des Freiraums mit besonderem Schutzanspruch auf dem Gebiet der Antragstellerin nicht verletzt. Zwar wird das Recht der Antragstellerin zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte auf dem Gebiet der Bauleitplanung als Ausfluss ihrer Satzungs- und Gebietshoheit durch die Festsetzung des Freiraums mit besonderem Schutzanspruch in räumlicher Hinsicht nicht unerheblich eingeschränkt; es bleibt jedoch im Kern unangetastet, da jedenfalls im Siedlungsbereich der Antragstellerin, der in der beschlossenen Fassung gegenüber dem Entwurf des LEP eV ausweislich der zeichnerischen Darstellung auf der Hauptkarte zudem erheblich erweitert worden ist, unbestritten noch Möglichkeiten der baulichen Entwicklung bestehen und der LEP eV insoweit - entgegen den Befürchtungen der Antragstellerin - auch keine Obergrenze vorsieht.
IV. Die festgestellte Ungültigkeit der Festlegung Z 1.1.2 LEP eV führt nicht zur Ungültigkeit des gesamten LEP eV, denn sie lässt sich streichen, ohne dass der Gesamtzusammenhang des LEP eV hiervon berührt würde. Es ist davon auszugehen, dass der Antragsgegner die übrigen Planaussagen des LEP eV auch dann getroffen hätte, wenn er gewusst hätte, dass Z 1.1.2 LEP eV nichtig ist.
V. Der Senat hat davon abgesehen, andere, deren rechtliche Interessen durch die Entscheidung berührt werden, gemäß § 47 Abs. 2 Satz 4 VwGO in der hier maßgeblichen Fassung des Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3987) i.V.m. § 65 Abs. 1 VwGO von Amts wegen beizuladen. Im Normenkontrollverfahren steht die Beiladung grundsätzlich im Ermessen des Gerichts (vgl. Urteil des Senats vom 7. August 2002 - 3 D 26/00.NE -). Da Grundrechte privater Grundstückseigentümer aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht berührt sind, ist es auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen erforderlich, betroffenen Grundstückseigentümern die Möglichkeit zu geben, sich am Verfahren zu beteiligen (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 1053/93 -, DVBl. 2000, 1842, 1843 f.). Auch eine Beiladung anderer (durch die Festlegungen des LEP eV privilegierter) Gemeinden erschien weder geboten noch zweckmäßig. Die verfassungsrechtlich geschützte Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) wäre bzw. ist durch die Nichtigerklärung des LEP eV nicht nachteilig berührt, da durch die Festlegungen eingeschränkte Planungsspielräume nur wieder aufleben würden.
Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die teilweise Ungültigkeit des LEP eV nicht auf Tatsachen beruht, die sich auf einzelne Gemeinden - außer der Antragstellerin - beziehen. Eine Beteiligung anderer Gemeinden, aus deren Kreis im Übrigen auch keine Beiladungsanträge gestellt worden sind, hätte deshalb nicht zu einer Verbreiterung des entscheidungserheblichen Tatsachenmaterials oder zu einer anderen rechtlichen Würdigung führen können.
Auch eine Beiladung des Landes Berlin, dem mit Verfügung vom 7. April 2000 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden ist, war nicht geboten. Eine Äußerung Berlins ist nicht eingegangen, ein Beiladungsantrag nach Änderung des § 47 Abs. 2 Satz 4 VwGO nicht gestellt worden.
VI. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, § 161 Abs. 2 VwGO.
Zwar hat der Normenkontrollantrag nur hinsichtlich einer einzigen Festlegung Erfolg. Bei wertender Betrachtung ist die Bedeutung der für nichtig erklärten Festlegung Z 1.1.2 für die Antragstellerin aber von solchem Gewicht, dass dem Senat eine Kostenteilung von einem Drittel zu zwei Dritteln angemessen erscheint. In diese pauschale Kostenquote ist bereits einbezogen, dass die Antragstellerin auch die Kosten der von den verfahrensbeendigenden Erklärungen erfassten Teile des Normenkontrollantrages zu tragen hat. Hinsichtlich der Kosten des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils, über die gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden ist, folgt dies daraus, dass der Normenkontrollantrag insoweit, als er sich auf die Festlegung Z 6.5.1 LEP eV bezogen hat, mangels Rechtsschutzinteresses unzulässig gewesen wäre, da durch diese Festlegung - wie oben (unter III.1.b.aa) ausgeführt - für die Antragstellerin keine Anpassungspflicht begründet worden ist.
Gründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision liegen nicht vor.

References: Art. 12
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 § 11
 § 3
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 § 34
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 § 16
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 § 3
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 Art. 7
 § 5
 § 47
 § 65
 Art. 14
 § 47
 § 155
 § 161
 § 161
 § 132