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Timestamp: 2017-08-21 04:32:10+00:00

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LA MERITOCRACIA COMO ELEMENTO ESENCIAL PARA PROFESIONALIZAR LA FUNCIÓN PÚBLICA DIRECTIVA. ESPECIAL REFERENCIA AL CASO DE PORTUGAL.
El objetivo principal de este trabajo es poner de manifiesto la situación actual de la función pública directiva en el ámbito concreto de la Administración General del Estado. Básicamente, su existencia se caracteriza por la carencia de régimen jurídico específico, lo que supone que se carezca de elementos para definir con precisión qué es un directivo público, cómo se selecciona y cuáles son sus peculiaridades en relación con el resto de empleados públicos
En este artículo se efectúan una serie de reflexiones sobre la selección de los directivos públicos y, en concreto, sobre la importancia de que la misma se lleve a cabo atendiendo a los criterios de mérito.Se toma como referencia un ejemplo de derecho comparado que está poniendo de manifiesto las bondades que para la mejora de la calidad de los servicios supone que la selección de los directivos se lleve a cabo por un órgano independiente ( laCReSAP de Portugal), como vía esencial para lograr profesionalizar la función pública directivap
1. JUSTIFICACIÓN..................................................................................................................................................................................................................................................... 1
2. SELECCIÓN DE LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS EN ESPAÑA ........................................................................................................................................................................ 2
2.1. CONSIDERACIÓN PREVIA....................................................................................................................................................................................................................... 2
2.2. SELECCIÓN DE LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS EN LA AGE.......................... ...................................................................................................................................4
2.3.- ¿ES NECESARIO UN ESTATUTO DEL DIRECTIVO PÚBLICO?...................................................................................................................................................... 5
3. PAPEL DE LA MERITOCRACIA EN EL ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA DIRECTIVA. .....................................................................................................................8
4. ESPECIAL REFERENCIA A PORTUGAL: LA COMISIÓN DE RECLUTAMIENTO Y SELECCIÓN PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (CReSAP)......................... 9
4.1. ¿POR QUÉ PORTUGAL?........................................................................................................................................................................................................................... 9
4.2. BREVE REFERENCIA HISTÓRICA AL DIRECTIVO PÚBLICO EN PORTUGAL............................................................................................................................ 10
4.3. LA CReSAP........................................................................................................ ..........................................................................................................................................11
4.3.1. Origen..................................................................................................................................................................................................................................................11
4.3.2. La Lei nº 64/2011, de 22 de diciembre........................................................................................................................................................................................ 12
4.3.3. Composición y funciones de la CReSAP.................................................................................................................................................................................... 13
4.3.4. Procedimientos de selección......................................................................................................................................................................................................... 15
4.3.4.1. Concurso............................................................................................................................................................................................................................... 15
4.3.4.2. Selección por concurso público....................................................................................................................................................................................... 16
4.3.4.3. Selección sin concurso: directivos de empresas públicas......................................................................................................................................... 17
5. CONCLUSIONES................................................................................................................................................................................................................................................. 18
6. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................................................................................................................................................................... 20
Lo que pretende este artículo es reflejar el estado actual de una cuestión crucial que atañe a la función pública directiva: la selección de los directivos de las organizaciones públicas atendiendo a criterios de mérito e idoneidad[1].
En general, los ciudadanos consideran que los directivos públicos son nombrados teniendo en cuenta, fundamentalmente, criterios políticos, sin que el mérito sea, en sí mismo, un elemento decisivo. De esta manera, el calificativo de “profesional” es rara vez empleado por éstos para referirse a las personas que ocupan los puestos más relevantes de la Administración.
La meritocracia, entendida como gobierno de las personas más capacitadas, seleccionadas por sus méritos personales[2], está considerada actualmente como señal de modernidad, garantía ética, baluarte contra la corrupción y garantía de imparcialidad en la gestión de los recursos humanos en el sector público. Para la sociología contemporánea, la meritocracia representa un sistema en que las posiciones sociales se ocupan en virtud del mérito individual, sin tener en cuenta otros criterios como la riqueza, el sexo, el origen social o el color del partido político en que se milita.
El propio Weber, al identificar las características del modelo burocrático, hacía referencia, entre otras características, a las dos siguientes: organización (ya sea pública o privada) cuya selección de empleados se hace en base al mérito y que se caracteriza por la profesionalización de éstos.
La designación de los directivos públicos atendiendo sólo a criterios de mérito es hoy una realidad en Portugal, mediante la creación, por Ley 64/2011, de 22 de diciembre, de una entidad administrativa independiente cuya finalidad es seleccionar a los candidatos para ocupar los puestos de dirección superior en la Administración Pública. Esta entidad se denomina Comisión de Reclutamiento y Selección para la Administración Pública (CReSAP[3]).
¿Cabría aplicar en España la solución de Portugal? Sobre esta cuestión girará el presente estudio, tomando como referencia a la Administración General del Estado.
2. SELECCIÓN DE LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS EN ESPAÑA.
2.1. Consideración previa.
En primer lugar, es necesario proceder a delimitar el ámbito subjetivo, esto es, a determinar qué es un directivo público. En general, si no se conoce la estructura de la Administración es difícil explicar qué es un directivo, de ahí que se trate de una figura de escaso interés tanto para la doctrina como para el legislador[4].
En este sentido, existe una gran dificultad para delimitar con precisión los contornos de la figura del directivo (Baz 2014, p. 244), ya que su reflejo en la realidad es más bien difuso en muchos aspectos (selección, carrera, formación, nombramiento, responsabilidad en la gestión, retribución, etc) (entre otros, Sánchez 2008, p. 104 y Maeso 2010, p. 79).
En mi opinión, la característica principal de un directivo público tiene que ver con el impacto que se deriva de su trabajo. En este sentido, podría definirse como aquel empleado al servicio de la Administración cuyas decisiones tienen una gran repercusión, tanto ad intra (en relación con el personal y los medios que tiene a su disposición) como ad extra (en relación con el servicio público que tiene encomendado).
De esta definición se puede concluir que los directivos pueden ser tanto funcionarios de carrera, como personal eventual como personal sujeto a una relación laboral de alta dirección, siempre que tengan atribuidas funciones de dirección superior y gran responsabilidad.
Es importante destacar que el liderazgo de las organizaciones públicas es de caracter dual, así, por un lado existe el líder político y, por otro, el directivo o líder profesional (Losada 1995, p. 468; Núñez 2012, p. 108; Catalá 2005, p. 213).
El líder político es aquel cuyo nombramiento se efectúa bien por el Presidente del Gobierno o bien por el Consejo de Ministros, mientras que el directivo público profesional tendrá una relación estatutaria o laboral, según el caso. Ambos tipos de dirigentes públicos se rigen por reglas del juego distintas y se inspiran en culturas distintas, lo que determina la distinta concepción de los problemas de los ciudadanos y las soluciones a los mismos. La razón es que se inspiran en culturas distintas y, además, su formación y experiencias normalmente no guardan relación alguna (Baz 2014, p. 247).
En todo caso, lo relevante es tener en cuenta que el directivo público que aquí se analiza es el profesional, no el político, el cual se sitúa en la frontera entre los empleados públicos y la actividad política, y que sirve de punto de encuentro entre Política y Administración (Ortega 2010, p.13; Sánchez 2008, p. 103), ya que éstos son los encargados de diseñar e implementar las actuaciones que desean llevar a cabo los políticos en cumplimiento de sus programas de gobierno.
Dicho de otro modo, los directivos públicos profesionales “constituyen el lubricante que permite la comunicación entre el universo político y el funcionarial, quienes transmiten las decisiones políticas en lenguaje comprensible para el funcionariado y quienes exponen a los políticos las opiniones de la burocracia de forma que ellos puedan entenderlas y compartirlas si fuere preciso. Sin ellos, el choque de valores y prioridades sería inevitable. Merced a ellos la labor de ambos niveles de roles (político y funcionarial) alcanza sinergias y resultados positivos para la comunidad” (Villoria 2009, p.6).
Del éxito en la planificación y ejecución de las políticas públicas[5] dependerá en gran medida el resultado electoral subsiguiente, de aquí la especial relevancia que adquiere el directivo público como elemento necesario para la satisfactoria consecución de los planes gubernamentales. No obstante, el directivo público debe ser imparcial en el desempeño de su labor, por lo que, sin perjuicio de la subordinación debida, debe distanciarse adecuadamente de los influjos del poder político en el desempeño de su responsabilidad (Gorriti 2010, p.54).
Este planteamiento representa un ideal teórico. Lástima que en la realidad no sea más que una quimera en innumerables supuestos.
Por lo tanto, del concepto de directivo público profesional quedan excluidos los altos cargos stricto sensu[6], sin perjuicio de que es completamente necesario que ambos trabajen coordinados y en armonía para poder alcanzar la finalidad de servicio público atribuída a la organización. En definitiva se puede afirmar que “no hay política sin dirección. No hay dirección sin directivos” (Losada 1995, p. 408).
Sin embargo, las cosas no siempre funcionan todo lo bien que sería deseable en aras del bien común, más bien al contrario, por lo que se considera que una de las mayores dificultades para precisar con nitidez la figura del directivo estriba precisamente en la sistematización de las relaciones entre política y Administración (Maeso 2010, p.76; Villoria y del Pino 2009, pp. 493 y ss.).
2.2. SELECCIÓN DE LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS EN LA AGE.
Aquí hay que distinguir entre los altos cargos, cuyo nombramiento es de cariz marcadamente político, se efectúa por ello mediante Real Decreto del Consejo de Ministros[7], y para los que no están establecidos requisitos específicos para su elección (ni de experiencia, ni titulación académica, ni otras cualidades), de los puestos directivos ocupados por funcionarios públicos, cuyo nombramiento se efectúa mediante el sistema de libre designación que implica una selección sesgada en cuanto a los candidatos (sólo funcionarios) pero cuya última decisión depende de la confianza del alto cargo (confianza política). Es lo que algunos autores denominan “spoil system de circuito cerrado” (Jiménez 2006, p.6; Maeso 2010, p. 85; Ramió 2006, p.6) o “spoil system funcionarizado” (Maeso 2010, p. 75).
Es cuando menos llamativo que desde que se instaurara este sistema de provisión en el año 1964[8], el legislador no haya empleado eufemismo alguno para referirse a esta figura. Por el contrario, siempre ha sido claro en denominar lo que realmente supone la libre designación: nombramiento y cese discrecionales, por lo que la condición de directivo público podría calificarse actualmente como de “precaria” e, incluso, de “fugaz” (Maeso 2010, p.95).
Es en este hábitat, que podría catalogarse de cuasi vacío normativo, en el que los directivos públicos profesionales deben desenvolverse y prestar el servicio público que tienen encomendado, con las máximas garantías de eficacia y eficiencia.
No hay requisitos concretos de mérito para su provisión ni tampoco se produce la estabilidad en el puesto por el buen desempeño pero, sin embargo, el nivel de exigencia y responsabilidad es el propio de la alta dirección, lo que conlleva a que, con relativa frecuencia, los puestos directivos en el ámbito público no se consideren atractivos para los mejores, que probablemente estarán hastiados por haber sufrido un revés inesperado y verse cesados tras una buena, o incluso excelente, labor de gestión[9].
2.3.- ¿ES NECESARIO UN ESTATUTO DEL DIRECTIVO PÚBLICO?
El punto de partida es el artículo 13 del Estatuto Básico del Empleado Público que establece que “el Gobierno y los Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas podrán establecer, en desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico específico del personal directivo así como los criterios para determinar su condición…”. Por lo tanto, y sin perjuicio de lo que se indicará en la conclusión, se puede afirmar que este precepto atribuye a órganos del Poder Ejecutivo el desarrollo de esta disposición, que ejercerá, como no puede ser de otro modo, a través de la norma reglamentaria correspondiente. Además, esta atribución es flexible en la medida que no supone un acto debido para éstos, ya que utiliza el verbo “podrán establecer” (Maeso 2010, pp. 29-35), lo que convierte al EBEP en una “norma blanda” (Jiménez 2006, p. 24).
Así las cosas, la cuestión que necesariamente hay que plantear es la siguiente: ¿qué puede justificar que después de ocho años se haya hecho caso omiso a esta previsión legal?
Efectuadas las consideraciones del apartado anterior, en las que se determina que el directivo público ocupa el espacio entre el político y el funcionario, actuando de eslabón entre ambos, como un equilibrista (Bilhim 2014, p. 24) y, siendo, de esta manera, la correa de transmisión recíproca entre el gobierno y la Administración, es necesario reflexionar sobre las causas que justifican la carencia de un cuerpo normativo que atienda a las particularidades del mismo.
Aunque aparentemente sea una cuestión evidente que es necesaria la existencia de una regulación propia de la función directiva, sucede que, sobre el terreno, las cosas no son tan sencillas. Y es que en este caso el terreno es pantanoso, toda vez que lo que está en juego no es sólo ni exclusivamente el interés general, sino la presencia en mayor o menor grado del poder político.
En este sentido, una de las principales preocupaciones de la sociedad actual es la existencia de corruptelas en el ámbito público. La corrupción política es un ejemplo perfecto de la confusión entre lo público y lo privado. Porque, de una parte, la corrupción política, inequívocamente pública, penetra en la esfera privada de los beneficiarios personalmente enriquecidos, mientras que, por otro lado, los intereses privados invaden la esfera de lo público, que es donde se hacen operativas sus maniobras.
De conformidad con los datos ofrecidos por la Organización de Transparencia Internacional[10], que mide los datos de corrupción del sector público, se constata que, desde el año 2004, España va descendiendo lugares en lo que a nivel de corrupción se refiere, de tal manera que cada vez los niveles de corrupción son mayores.
Los países mejor posicionados en este ranking[11] son aquellos que se caracterizan por tener un sistema de acceso a la información pública que fomenta la petición de cuentas y la responsabilidad, así como por su sistema de reglas de conducta para dirigentes políticos y empleados públicos.
Según el presidente de Transparencia Internacional, José Ugaz, “el Índice de Percepción de la Corrupción 2014 pone de manifiesto que, cuando líderes y altos funcionarios abusan de su poder para usar fondos públicos en beneficio propio, el crecimiento económico se ve minado y los esfuerzos por frenar la corrupción quedan frustrados”,
Sin entrar en un análisis profundo de la corrupción, por cuanto no forma parte del objeto del presente estudio, lo importante es destacar la íntima conexión que existe entre la politización de la Administración y los casos de corrupción. Cuando un partido político llega al poder, lo primero que hace es tomar posesión de las estructuras administrativas mediante el posicionamiento de sus allegados en los puestos más relevantes del escalafón jerárquico.
Precisamente, se trata de plazas cuya forma de provisión es la libre designación lo que conlleva a que, con relativa frecuencia, se desnaturalizan los requisitos constitucionales del mérito y la capacidad, los cuales, en una interpretación lógica, no sólo rigen para el acceso a la función pública, sino también para la ocupación de puestos durante el desarrollo de la carrera profesional.
Gobierno y Administración son dos apéndices del mismo núcleo, el Poder Ejecutivo, pero ello no debe inducir a confusión. Ni los políticos son empleados públicos en sentido estricto[12] ni la actividad de la Administración es actividad política. El hecho de que sea el Gobierno el que, en virtud del artículo 97[13] de la Constitución, dirija la Administración no implica que la pueda manipular a su antojo, ya que ésta tiene la misión de servir con objetividad los intereses generales (ex artículo 103.1 de la Constitución).
Aunque hay autores que piensan que la esfera política y la administrativa son inseparables (Simon 1946, pp. 53-67), en mi opinión las diferencias son lo suficientemente relevantes como para poder marcar líneas rojas en la actividad de ambas esferas, que, asimismo, sirvan como claras pautas de comportamiento. En este sentido, se puede afirmar que la relación ideal entre Gobierno y Administración se produce cuando los políticos definen los objetivos y los gestores/directivos públicos deciden los medios más adecuados para conseguir dichos objetivos con eficacia y eficiencia (Bilhim 2014, p. 26).
Esta realidad no quiere ser entendida por los políticos ya que si se establece un estatuto del directivo público que regule, entre otros, aspectos tales como la definición de puestos directivos, los requisitos para la provisión de los mismos de acuerdo con el mérito o las garantías de permanencia por la buena gestión, se verían amenazados en sus ansias de expandir sus tentáculos por los espacios principales de la organización administrativa.
La consideración de la meritocracia es un aspecto esencial que la futura regulación debe contener ya que de ella depende la efectiva separación entre políticos y directivos públicos profesionales, de manera que éstos últimos ocupen las posiciones de poder en la estructura organizativa de acuerdo con su mérito y capacidad (Wilson 1887, pp. 197-222; Bilhim 2013, p. 215).
3.- PAPEL DE LA MERITOCRACIA EN EL ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA DIRECTIVA.
Resulta que la selección basada en el mérito se ha considerado, en las últimas décadas, como un signo de modernidad, garantía ética, baluarte contra la corrupción y garantía de imparcialidad de los gestores públicos.
Sin embargo, en su origen, el término "meritocracia" fue identificado con carácter despectivo. De hecho, cuando la palabra "meritocracia" fue inventada por Michael Young en 1958 en su libro “Triunfo de la meritocracia”, mediante la unión de una palabra latina (meritus) y de otra griega (cracia), significando poder/dominio del mérito, el autor lo empleó en sentido contrario al presente. Así, para la sociología contemporánea, la meritocracia corresponde a un sistema en el que las posiciones sociales se alcanzan atendiendo al mérito individual y no sobre la base de criterios tales como la riqueza, el género, el origen social o la militancia en un partido político (Bilhim 2012, p. 58).
Para Aristóteles, las mejores flautas deben ser entregadas a los mejores flautistas. La finalidad de las flautas es producir música excelente y aquellos que mejor las hagan sonar deberían tener las mejores flautas (Bilhim 2014, p.65).
Trasladando esta metáfora al ámbito administrativo, sucede que las mejores flautas son entregadas, con frecuencia y reiteración, a flautistas que no son los más destacados. Se produce así una devaluación progresiva en el intento de profesionalizar la función pública directiva, en aras de intereses puramente políticos.
El cambio, el vuelco principal, es la exigencia y el reconocimiento del mérito[14]. Evidentemente, no es que la meritocracia sea el remedio para todos los males, pero lo que el tiempo nos está demostrando es que sin ella muchos males no tienen remedio.
Nuestro país vecino se encuentra inmerso en un proceso de reforma administrativa que tiene, como gran hito, haber logrado instaurar un sistema meritocrático de acceso a los puestos más relevantes de la Administración. Por este motivo, le dedicaré especial atención al estudio de este nuevo sistema.
4.- ESPECIAL REFERENCIA A PORTUGAL: LA COMISIÓN DE RECLUTAMIENTO Y SELECCIÓN PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (CReSAP).
4.1.- ¿POR QUÉ PORTUGAL?
Más allá del mero análisis de los avances que está llevando a cabo Portugal en esta materia, lo relevante es que se trata de nuestro país vecino y con el que estamos vinculados, para bien o para mal, desde tiempos inmemoriales. Por lo tanto, no se trata sólo de realizar un estudio de derecho comparado, sino de poder describir el caso de Portugal y extraer del mismo los elementos que permitan iniciar la reflexión de sobre la introducción de la meritocracia en la selección de los directivos públicos en España.
A pesar de las desavenencias históricas[15], “los dos países, desde su ingreso en lo que hoy es la Unión Europea han trenzado unas relaciones comerciales de un volumen tal que la calificación de hermanos distanciados o hermanastros ya no vale. Si tuviéramos que sustituir la imagen de los que se dan la espalda por otra más ajustada, habría que decir que España y Portugal son ahora unos siameses que, además, no están fatalmente unidos por una espalda que ata el uno al otro. Todo lo contrario, son siameses que han elegido libremente vivir juntos para vivir mejor y que ahora dependen vitalmente el uno del otro para sobrevivir pero para también para alcanzar metas más altas. Sobre todo ahora, cuando los dos países arrastran desde 2008 un deterioro de sus relaciones comerciales” (Rivero 2014).
4.2.- BREVE REFERENCIA HISTÓRICA AL DIRECTIVO PÚBLICO EN PORTUGAL.
Para comprobar el paralelismo que, en materia de selección de directivos, existe con el modelo de la Administración General del Estado en, es preciso efectuar una breve consideración histórica del caso portugués. Durante el “Estado Novo” (1933 a 1974), bajo los designios de Salazar, el nombramiento del personal directivo tenía un cariz marcadamente político materializado a través de la libre designación.
Fue en el año 1979, con la recién estrenada democracia, cuando se aprobó el primer Estatuto del Personal Directivo[16], el cual determinó que eran altos directivos los Directores y Subdirectores Generales, y directivos intermedios los Directores de Servicios[17] y Jefes de División, todos nombrados libremente por el poder político, si bien, en el caso de los Subdirectores y directivos intermedios se requería la propuesta del Director General del que dependieran. Además, lo relevante de esta norma es que consideró que el personal directivo era el vínculo entre la esfera política y la netamente administrativa.
No fue hasta pasados 10 años, con el Decreto-Lei 323/89, de 26 de septiembre, cuando se establecieron las funciones de cada personal directivo anterior, estableciendo con carácter general en su artículo 2. 2, que el personal directivo “ejerce actividad de dirección, gestión, coordinación y control en los servicios u organismos públicos”.
La preocupación por alejar de la política la designación de los cargos intermedios y de atender al mérito, se efectuó en el año 1997 por primera vez, mediante la Lei 13/97, de 23 de mayo, estableciendo un sistema transparente de selección basado en perfiles profesionales, de manera que sería posible recurrir la decisión por el candidato disconforme.
Posteriormente, la Lei 49/99, de 22 de junio, establece que el Estatuto del Personal Directivo se aplica a la Administración central, regional y local, homogeneizando su regulación en los diferentes niveles administrativos.
“Estas transformaciones en línea con la profesionalización e independencia del personal directivo, reflejan la orientación del cambio que tuvo lugar a partir de mediados de los años 80 del siglo pasado que, aunque de forma tímida, comenzó a incorporar algunas ideas de la reforma gerencial que estaba siendo desarrollada en diversos países de la OCDE (Rocha y Araujo, 2007). Se creaban así las condiciones para la profundización en materia de profesionalización del personal directivo, que se consolidó desde las reformas introducidas en los años 2004 y 2005, en las que se marcaban claras distinciones entre los Altos Directivos (Direcção Superior, que tienen una fuerte conexión con el sistema político), de los Directivos Intermedios (Direcção Intermédia, implicados en el desarrollo de actividades operativas de las unidades orgánicas; Lei Nº 2/2004 de 15 de Enero; Lei Nº 51/2005 de 30 de Agosto). Esta separación se tradujo también en una alteración del proceso de reclutamiento de los Directivos Intermedios, que recuperan el proceso concursal, disminuyendo la libertad de elección de este tipo de directivos por parte del poder político” (Araujo y Varela 2011, p. 10).
Se llega así a la constitución de un nuevo modelo en la selección de los directivos públicos, lo cual se produce en el año 2011 con la creación de la CReSAP, a la que dedicaremos el apartado siguiente.
4.3.- LA CReSAP.
4.3.1.- Origen.
Preocupados por la profunda crisis económica en que estaba sumida Portugal, y que propició la dimisión el 23 de marzo de 2011 del Primer Ministro José Sócrates[18], el 8 de abril de 2011 el Eurogrupo y los Ministros de Finanzas de los países de la Unión Europea emitieron una declaración solemne[19], previa petición de ayuda por parte de Portugal, en la que se mencionaba la "estricta condicionalidad" de un programa de ajuste que debía negociarse con las autoridades portuguesas sobre tres pilares: primero, ajuste fiscal, segundo, reformas; y, por último, mantenimiento de la liquidez y solvencia financiera.
El 17 de mayo de 2011 el Eurogrupo aprobó, mediante un Memorando de entendimiento sobre la condicionalidad económica[20] (en adelante MoU), un conjunto de medidas en forma de préstamos por importe de 78.000 millones de euros en tres años, un tercio de los cuales los aportó el Fondo Monetario Internacional. En línea con lo indicado en el párrafo anterior, las ayudas de la UE y del FMI a Portugal se han concedido con tres condiciones:
a) Conseguir un importante ajuste fiscal, para lograr la reducción del déficit desde el 9,1% en 2010 al 3% en 2013.
b) Llevar a cabo un plan de reformas del mercado laboral, sistema judicial, mercado inmobiliario y servicios (telecomunicaciones, energía y transportes), entre otras.
c) Establecer un paquete de medidas para reforzar el capital de los bancos.
A los efectos que aquí interesan, dentro de las medidas de ajuste fiscal se encuentran aquellas relacionadas con la Administración Pública. En este sentido, se establece que el gobierno portugués tomará, entre otras (apartado 3.39 a 3.49, pp. 15-17 MoU), medidas tendentes a la racionalización de las Administraciones Central, Regional y Local, reducción de cargos y servicios, eliminación de duplicidades, fomento de la movilidad de los recursos humanos y reducción de la tasa de reposición de efectivos.
Por lo tanto, podría decirse que es por influjo de la troika por lo que Portugal lleva a cabo un plan de reformas administrativas que, en materia de directivos públicos supone la apuesta clara y decidida por el mérito, continuando la línea marcada en los años 2004 y 2005.
4.3.2.- La Lei nº 64/2011, de 22 de diciembre.
En el marco del contexto general de reformas que marcaron la actividad política de Portugal durante el año 2011, en materia de selección de directivos destaca la Lei nº 64/2011, de 22 de diciembre, por la que se establece el Estatuto del Personal Directivo[21] y da carta de naturaleza, en su anexo A, a la CReSAP, que se constituyó formalmente el 16 de mayo de 2012 y está operativa desde el 26 de julio de ese mismo año.
La CReSAP es la responsable de la introducción de la meritocracia en la estructura de la Administración central, regional y local, a través de la gestión de la selección de los directivos públicos por medio de la valoración de sus méritos a través de concursos públicos.
Respecto a su naturaleza, está investida de total autonomía funcional y jerárquica, ya que no está adscrita a Ministerio alguno ni sujeta a tutela superior. Tiene prohibido recibir y solicitar orientaciones a los miembros del gobierno, lo que demuestra la total separación entre el poder ejecutivo y la Comisión. El Ministerio de Finanzas le proporciona los medios humanos y materiales necesarios para su funcionamiento. Sólo rinde cuentas ante el Parlamento, al que puede también dirigirse en caso de pertubación o ingerencia en sus funciones por parte del gobierno.
En su labor de reclutamiento y selección, la función principal de la CReSAP consiste en valorar currículos y perfiles profesionales, en el caso de los directivos de empresas públicas, así como de convocar y gestionar procedimientos de concurso en el caso de los directivos de la Administración.
Es importante hacer referencia a un glosario de términos por los que se rige la CReSAP y que, en su actuación, significan lo siguiente (Bilhim 2012, p. 63:
a) Procedimiento concursal: conjunto de operaciones dirigidas a proveer los puestos de dirección superior necesarios para el desarrollo de las actividades y la consecución de los objetivos de los distintos órganos o servicios.
b) Reclutamiento: conjunto de procedimientos dirigidos a atraer a candidatos potencialmente cualificados para el desempeño del puesto.
c) Selección: conjunto de operaciones que, mediante la utilización de métodos y técnicas adecuados, permite valorar a los candidatos de acuerdo con las competencias indispensables para ejecutar las actividades inherentes del puesto a proveer.
d) Métodos de selección: conjunto de técnicas específicas que permiten valorar la adecuación de los candidatos a las exigencias del puesto a cubrir, teniendo como referencia un perfil de competencias previamente definido.
e) Mérito: es la adecuación del conjunto de atributos exigidos para un buen desempeño de un puesto determinado.
4.3.3.- Composición y funciones de la CReSAP.
Actualmente la CReSAP se compone de un presidente, con voto de calidad, y de tres vocales permanentes, aunque puede tener hasta cinco vocales permanentes, todos ellos de reconocido mérito profesional[22]. Todos son nombrados por el Consejo de Ministros, tras un trámite presencial, a modo de examen, en la Asamblea de la República. La duración del cargo de presidente es de cinco años[23] y la de los vocales de cuatro, transcurridos los cuales no pueden ser renovados. Además, existen siete personas que se encargan de las tareas de gestión y administración ordinaria, así como de apoyo administrativo. Por lo tanto, tiene una plantilla de diez personas.
Asimismo, durante los procesos selectivos cuentan con un vocal no permanente destinado en el Ministerio que pretende cubrir la vacante, aunque en una unidad distinta. Estos vocales son nombrados por tres años no renovables.
En todo caso, la CReSAP dispone de una bolsa compuesta de 20 a 50 peritos de reconocido mérito profesional, que apoyan a la Comisión en materias técnicas específicas y participan en el tribunal de los concursos para puestos de dirección superior. Su nombramiento es por un año, renovable hasta un máximo de tres.
Entre sus funciones destacan las siguientes (artículo 11) :
a) Establecer las reglas aplicables a la selección de candidatos a puestos de dirección superior en relación con la evaluación de los perfiles, competencias, experiencia, conocimientos, formación académica y formación profesional.
b) Gestionar, previa iniciativa del departamento interesado, el desarrollo de los procesos de selección de acuerdo con los perfiles genéricamente definidos por áquel.
c) Establecer los métodos de selección a aplicar en los concursos, garantizando siempre la realización de una evalución curricular y de una entrevista.
d) Apoyar la elaboración y desarrollo de las políticas que se refieran a los puestos de nivel superior, así como participar en su ejecución.
e) Promover las buenas prácticas de gestión y ética para los titulares de puestos de dirección superior en la Administración Pública[24].
Por su interés para el objeto del presente estudio, se analizará con precisión la función relativa a la gestión de los procesos de selección. Respecto del ámbito subjetivo, la CReSAP intervinene en la selección de directivos bien de nivel superior o bien de nivel intermedio.
Los de nivel superior, a su vez, se dividen en dos categorías: grado 1 (Directores Generales, Secretarios Generales, Inspectores Generales y Presidentes de Organismos Públicos) y grado 2 (Subdirectores Generales, Secretarios Generales Adjuntos, Subinspectores Generales y Vicepresidentes de Organismos Públicos).
Están excluidos del ámbito de aplicación de la Lei nª 64/2011: “a) los órganos de apoyo al Presidente de la República, la Asamblea y los Tribunales, b) Fuerzas Armadas y de Seguridad (incluyendo prisiones), c) Enseñanza, d) Salud, e) Carrera Diplomática, f) las carreras (militares, Rectores de Universidad, Decanos de Facultades, Directores de Enseñanza Pública en todos los niveles), embajadores y cónsules, jueces y delegados del Ministerio Público, órganos de apoyo a la Presidencia de la República y Asamblea Legislativa” (Bilhim y Soriano 2014, p. 43).
4.3.4.- Procedimientos de selección.
4.3.4.1.- Concurso.
La iniciativa del procedimiento concursal la tiene el miembro del gobierno como poder de dirección o tutela sobre el servicio u órgano en que se integra el puesto a cubrir. Corresponde, por tanto, al gobierno definir, de modo genérico, el perfil, experiencia profesional y competencias de gestión exigibles a los candidatos, los cuales tienen que elaborar la correspondiente “Carta de Missão”.
Identificada la necesidad de reclutamiento, el jurado designado por el presidente de la CReSAP establece los criterios aplicables a la selección de candidatos a puestos de dirección superior, en concreto, los doce siguientes: liderazgo, colaboración, motivación, orientación estratégica, orientación a los resultados, orientación hacia el ciudadano y el servicio público, gestión del cambio e innovación, sensibilidad social, experiencia profesional, formación académica, formación profesional y aptitud.
En este tipo de procesos por concurso se efectúa una publicación en el Diario de la República y, además, en cuatro plataformas electrónicas: en la base de datos de empleo público (BEP), en la de la CReSAP, en el Portal del Gobierno y en una plataforma privada.
No existen plazos límites para finalizar el procedimiento de concurso, si bien la media de resolución del mismo, desde la petición de cobertura de una vacante hasta la entrega de la terna al Gobierno es de 35 días.
Hasta febrero de 2015 la CReSAP ha llevado a cabo 370 procedimientos de concurso, en los que ha valorado más de 5000 candidatos. Sólo en 10 de estos procedimientos el puesto ha quedado vacante (bien por no haber al menos 3 candidatos o bien porque habiendo más de tres candidatos estos no tienen méritos suficientes). Además, el acuerdo siempre se ha tomado por unanimidad, salvo en 5 casos que fue por mayoría.
La decisión de la CReSAP es susceptible de impugnación y control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, no obstante, hasta ahora no se ha recurrido ni una sola resolución.
Un dato interesante es que pueden presentarse como candidatos a los concursos personal externo a la Administración.
4.3.4.2.- Selección por concurso público.
Este tipo de proceso pretende elegir, de entre los candidatos presentados, al más adecuado para el puesto, para lo cual se llevan a cabo varias fases: selección de candidaturas, entrevistas, pruebas de competencias y, en casos especiales, se llevan a cabo pruebas tipo test.
En estos casos la selección se desarrolla totalmente de manera telemática, y los candidatos deben remitir a la plataforma, además de su currículo (para puestos de grado 1 se exigen 12 años desde la licenciatura y 8 para los de grado 2), un cuestionario de autoevaluación sobre los doce criterios enunciados en el epígrafe anterior. La selección comienza con el análisis de este cuestionario, ya que del mismo se obtendrá la adecuación del candidato al puesto vacante.
Posteriormente se lleva a cabo una entrevista, sólo entre los seis mejores valorados, ya que, como la Comisión tiene que presentar tres candidatos al miembro del gobierno para que elija a uno, las buenas prácticas recomiendan que se entreviste al doble del número de candidatos a seleccionar (Bilhim 2012, p. 65).
La entrevista, a la que son convocados por correo electrónico, consta de dos partes sucesivas:
a) En primer lugar, se llevan a cabo pruebas de evaluación de competencias, para medir una serie de habilidades, frente a un ordenador, como, por ejemplo, creatividad e imaginación, determinación, individualidad, voluntarismo, autoconfianza, paciencia, reflexión, persistencia, capacidad de adaptación, perfeccionismo y perspicacia. Esta prueba no sirve para excluir ni valorar automáticamente a los candidatos, sino que de la misma se obtiene el perfil de directivo entre los tipos psicológicos de Jung (Bilhim 2012, p. 67): dominio (poder), influencia (personas), estabilidad (ritmo) y conformidad (reglas).
b) Posteriormente, se produce la entrevista propiamente dicha ante un jurado constituido por cuatro miembros: presidente, un vocal permanente, un vocal no permanente y un perito. La duración es de 30 minutos y posee un guion en el que tanto las preguntas, que versarán sobre cada uno de los doce criterios enunciados, como el orden en que son formuladas están pensadas de antemano.
Finalizada la entrevista, el jurado levantará acta, bien individual o bien de carácter global, en el que establece el parecer cualitativo sobre los candidatos.
Con base en esta acta el jurado elabora un informe final en el que contiene los tres candidatos, ordinados por orden alfabético, el cual es remitido por el Presidente de la CReSAP al miembro del Gobierno para que tome la decisión final sobre cuál es el elegido. Éste ocupará el puesto durante 5 años, renovables por otros 5 años sin que para ello deba ser evaluado de nuevo por la CReSAP.
Este procedimiento es totalmente público y transparente, a través de la web de la CReSAP[25], en donde aparecen las vacantes, los currículos de los candidatos, las valoraciones de los mismos y la decisión de la comisión.
4.3.4.3.- Selección sin concurso: directivos de empresas públicas.
En el caso de las empresas públicas, la CReSAP procede a la evaluación curricular y de adecuación del perfil al puesto de los candidatos remitidos por el Gobierno. Para ello, lleva a cabo un estudio de los siguientes documentos: currículo, cuestionario de autoevaluación y perfil del puesto a cubrir.
En estos supuestos, cuando se requiere la intervención de la CReSAP, el presidente nombra a una persona encargada de elaborar el informe de la denominada Comisión Técnica Permanente (CTP), que está constituida por los tres vocales permanentes y por el presidente. Esta comisión se pronuncia, bien por mayoría o bien por unanimidad, sobre cada puesto, pero no sobre todo el consejo de administración, salvo que el Gobierno expresamente solicite a la CReSAP que así sea.
Lo relevante en estos casos es que el parecer de la CReSAP, aunque es preceptivo, no es vinculante para el Gobierno. Dicho parecer puede contener los tres pronunciamientos siguientes: “adecuado”, “adecuado con limitaciones” y “reservas”, siendo así que el Gobierno nunca ha nombrado a algún candidato sobre el que la CReSAP haya emitido este último parecer.
El nombramiento de los directivos/gestores de empresas públicas será por 3 años, renovables por dos periodos de igual duración.
En las últimas cuatro décadas ha habido críticas generalizadas a los resultados de las organizaciones públicas, acusadas de fidelidad al modelo weberiano y, en consecuencia, situadas en contra de la evolución social. En este contexto, se ha impuesto la necesidad de emprender la modernización administrativa cuyo punto central, tal y como se defiende en el presente estudio, radica en la consideración del mérito.
Las principales críticas al funcionamiento de la Administración están relacionadas con cuestiones como la baja calidad de los servicios prestados, exceso de burocracia, gestión deficiente, opacidad frente a los ciudadanos, percepción de que los líderes no resuelven los problemas de los ciudadanos, corrupción, baja productividad, falta de recursos cualificados, empleados desmotivados, falta de control de los costes y falta de gestión pública estratégica[26].
Si hubiera que crear una pócima mágica para solucionar todas estas deficiencias, entre la amalgama de elementos que la constituirían, el alquimista destacado emplearía, sin dudarlo, uno: el mérito. No se trata aquí de ser simplista, más bien todo lo contrario, pues nos encontramos ante un concepto pluridimensional que, en sí mismo, impone una forma de concepción de la organización administrativa, de la propia condición de los empleados públicos frente a los políticos, del desarrollo de la actividad pública y de la selección de los más adecuados para cada puesto directivo.
Teniendo en cuenta el caso de Portugal, la CReSAP es el mejor ejemplo de que otra forma de selección de los directivos es, no sólo deseable, sino también posible. Su puesta en funcionamiento debido a los aires de reforma administrativa que han llegado a nuestro país vecino desde Bruselas, pone de manifiesto que se trata de un giro de ciento ochenta grados en relación con la concepción de la función pública directiva: órgano específico para su selección atiendo sólo a criterios de mérito, garantías de estabilidad en el desempeño de la función y sistema abierto a profesionales del sector privado.
Las Administraciones Públicas españolas no pueden permanecer con una venda que siga permitiendo a la clase política que las acapare a su capricho. La existencia de un órgano independiente que se encargue de la selección de los directivos públicos profesionales supondría una garantía institucional para que ello no suceda. Necesitamos una CReSAP en España sin más demora.
Por lo tanto, la idea de la meritocracia no es baladí y no podemos seguir permitiéndonos mirar hacia otro lado, ignorar la realidad, sabedores de que, con total normalidad e impunidad, el aparato político campa a sus anchas decidiendo quién ocupa los puestos más relevantes de la jerarquía administrativa, con el pretexto de que lo hace siguiendo el procedimiento legalmente establecido: la libre designación.
Para conseguir una Administración inspirada en la idea del mérito es necesario que exista voluntad política del partido en el Gobierno, un marco legal que lo establezca, transparencia en la selección y nombramientos de los directivos públicos y, por último, un código de conducta implacable contra quienes lo vulneren.
Conviene aclarar que si la añorada regulación del directivo público continúa sin encontrar una concreción normativa vía reglamentaria, nada excluye que sea el legislador el que determine el concreto régimen jurídico del personal directivo profesional, máxime teniendo en cuenta el principio de reserva de ley que atañe al estatuto de los funcionarios públicos ex artículo 103.3 CE y que, en su caso, la norma reglamentaria deberá respetar (Maeso 2010, pp. 23-24; Jiménez 2007, p. 13).
“La meritocracia está herida de muerte en España, aunque como Ave Fénix, resucita en Portugal” (Bilhim y Soriano 2013, p. 39). La CReSAP no es sólo el ejemplo de que las cosas se pueden hacer de otra manera, sino que es una poderosa llamada de atención que nos debe iluminar por el camino de lo que significaría el avance más importante en materia de empleo público de las últimas décadas o, cuando menos, el cambio hacia un modelo de Administración profesional, dirigida por aquellos que están mejor cualificados.
La creación de un ente encargado de la cobertura de los puestos directivos, gestionando la selección de manera independiente, con transparencia, concurrencia, publicidad e igualdad, valorando tanto los méritos como las habilidades de los candidatos, ya sean empleados públicos o no, es para España una necesidad que se hace más acuciante en la medida en que es constatable la creciente patrimonialización de la Administración por el Poder Político, utilizando la democracia como pretexto y no siempre en beneficio del interés general.
Autor: Rubén Baz Vicente, funcionario del Cuerpo de Gestión de la ACE y de la Escala Técnica de Gestión de Organismos Autónomos.
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[1] Según el artículo 13.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, la designación del personal directivo “atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad…”.
[2] Tal y como se define en el Diccionario del español actual (DEA), de Manuel Seco, Olimpia Andrés y Gabino Ramos.
[3] En portugués, Comissão de recrutamento e seleção para a Administração Pública (CReSAP).
[4] Es la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, la primera norma de la tradición jurídica española que contempla expresamente al personal directivo y lo califica de profesional (arículo.13).
[5] La doctrina no es uniforme al tratar de dar una definición clara y precisa sobre qué se entiende por política pública. En este sentido, cabe citar, a modo de ejemplo, a los siguientes autores:
a) Xabier Ballart define política pública como “programa de acción, lo que supone la elección de medios para obtener ciertos objetivos” (Ballart 1992, p. 37).
b) Para Meny y Thoenig es “el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental” (Meny y Thoenig 1992, p. 89).
c) Para Thomas Birkland, el término políticas públicas se refiere siempre a la acción del gobierno y a las intenciones que determinan esas acciones (Birkland 2001, p.21).
d) Finalmente, es Thomas Dye quien quizá ofrece la definición más sencilla al enunciar que “política pública es todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer” (Dye 1995, p.2).
[6] Según el artículo 6 Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante, LOFAGE), son altos cargos los Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios Generales, Directores Generales, Secretarios Generales Técnicos, Embajadores y Representantes permanentes ante Organizaciones Internacionales.
[7] Así lo establecen los artículos 15.2, 16.3, 17.3 y 18.2 de la LOFAGE, en relación con los Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales, respectivamente.
[8] Artículo 56 Ley Funcionarios Civiles del Estado (en adelante, LFCE): “Los puestos vacantes en cada localidad y correspondientes a los Cuerpos generales se proveerán por concurso de méritos entre funcionarios, salvo los que excepcionalmente se califiquen, a propuesta de la Comisión Superior de Personal, como de libre designación”. Posteriormente se refieren a esta forma de provisión tanto la Ley 30/1984 (artículo 20, todavía en vigor), que deroga el artículo 56 LFCE en su disposición derogatoria 1.A, como el EBEP (artículo 80).
[9] Vid artículo “Nivel 30 en el pasillo”, de Rafael Méndez, publicado en EL PAIS el 28 de diciembre de 2013 (http://politica.elpais.com/politica/2013/12/28/actualidad/1388258370_290409.html).
[10] Publicado en diciembre de 2014 (http://www.transparency.org/cpi2014/results).
[11] De menor a mayor corrupción: primero Dinamarca, segundo Nueva Zelanda, tercero Finlandia, cuarto Suecia y quinto Noruega.
[12] A estos efectos es muy esclarecedor el artículo 87.1 del EBEB en virtud del cual “Los funcionarios de carrera serán declarados en situación de servicios especiales:
k) Cuando sean designados asesores de los grupos parlamentarios de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas”.
[13] Art. 97 CE: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
[14] Antonio Muñoz Molina, en “La corrupción y el mérito”, El PAÍS, 9 de noviembre de 2014 (http://elpais.com/elpais/2014/11/05/opinion/1415191412_644375.html).
[15] Según Rivero (2014): Las razones de la distancia histórica entre los países ibéricos en el plano político, puesto que en el cultural han estado tradicionalmente unidos, pueden analizarse a efectos de su sistematización en tres dimensiones: (1) la pugna por la hegemonía peninsular; (2) las alianzas internacionales antagónicas de uno y otro país; y (3) los proyectos de proyección global defendidos por cada uno de ellos, muchas veces incompatibles.
[16] “Estatuto do Pessoal Dirigente”, aprobado por Decreto-Lei 191-F/79, de 26 de junio.
[17] En España esta figura no existe en la AGE, siendo más propia del ámbito municipal.
[18] Presentó su dimisión al Presidente de la República, Aníbal Cavaco Silva, el 23 de marzo de 2011 tras no haberse aprobado en el Parlamento sus medidas de ajuste económico.
[19] “Statement by the Eurogroup and ECOFIN Ministers, 8 April 2011”,(http://estaticos.elmundo.es/documentos/2012/06/10/portugal.pdf).
[20] “PORTUGAL, MEMORANDUM OF UNDERSTANDING ON SPECIFIC ECONOMIC POLICY CONDITIONALITY, 17 May 2011”, (https://aventadores.files.wordpress.com/2011/05/2011-05-18-mou-portugal_en.pdf).
[21] El nombre completo es “Lei nº 64/2011, de 22 de Dezembro, Modifica os procedimentos de recrutamento, selecção e provimento nos cargos de direcção superior da Administração Pú- blica, procedendo à quarta alteração à Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, e à quinta alteração à Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro, que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado”(publicada en el “Diário da República, 1.ª série — N.º 244 — 22 de Dezembro de 2011”).
[22] El “reconocido mérito profesional”, a que se refiere el artículo 5 del anexo A de la Ley 64/2011, lo determina la Comisión de Finanzas y Administración Pública de la Asamblea de la República.
[23] Lo que demuestra su total independencia del poder ejecutivo, por cuanto su mandato excede del propio de la legislatura que, al igual que en España, es de 4 años.
[24] Hasta ahora la CReSAP ha estado centrada en su labor de gestión de los procedimientos selectivos y no ha elaborado código ético alguno. Próximamente dedicarán más atención a esta cuestión.
[25] http://www.cresap.pt/
[26] Velázquez 2013, p. 17: “La gestión pública estratégica puede definirse como el proceso de realización de las actividades de los directivos en el ámbito público en un entorno social caracterizado por el cambio constante.”

References: Real Decreto 
 artículo 13
 artículo 97
 artículo 103
 artículo 2
 resolución 
 artículo 103
 artículo 13
 artículo 6
 Artículo 56
 artículo 56
 artículo 87
 artículo 5