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Timestamp: 2016-10-26 04:07:54+00:00

Document:
1C_33/2013 � � Arr�t du 19 mai 2014
tous les trois repr�sent�s par Me Pierre Louis Manfrini, avocat,
Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve,
Communaut� genevoise d'action syndicale (CGAS),
D.________, tous les deux repr�sent�s par Me Christian Dandres, avocat,
validit� de l'initiative populaire IN 151 "Pour un renforcement du contr�le des entreprises. Contre la sous-ench�re salariale",
recours contre la d�cision du Grand Conseil
de la R�publique et canton de Gen�ve du 30 novembre 2012.
Le 28 mars 2012, le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve a constat� l'aboutissement de l'initiative populaire cantonale IN 151 intitul�e "Pour un renforcement du contr�le des entreprises. Contre la sous-ench�re salariale". Lanc�e par la Communaut� genevoise d'action syndicale (CGAS), cette initiative a pour but d'augmenter le nombre de contr�les des entreprises (notamment en doublant le nombre de contr�leurs de l'Office cantonal de l'inspection et des relations du travail - OCIRT) et de cr�er une inspection des entreprises. L'initiative comporte les modifications suivantes � la loi genevoise sur l'inspection et les relations du travail (ci-apr�s: LIRT, RS/GE J 1 05) :
4 L'office produit et publie chaque ann�e un rapport d'activit�.
5 L'office est suffisamment dot� en personnel. Il b�n�ficie d'au moins 1 inspecteur pour 10 000 emplois afin d'effectuer les t�ches pr�vues aux chapitres II et IV, � l'exclusion de celles pr�vues au chapitre IVA.
6 L'inspection des entreprises est charg�e des missions que lui confie la pr�sente loi.
7 L'inspection des entreprises et l'office �changent les informations dont ils disposent et qui sont n�cessaires � l'accomplissement des t�ches qui leur sont confi�es par la pr�sente loi, � l'exception de celle pr�vue � l'article 39F, alin�a 1, lettre d. L'inspection des entreprises peut collaborer avec les commissions paritaires des conventions collectives.
Art. 2A�������Inspection des entreprises (nouveau)�
1 L'inspection des entreprises est compos�e de repr�sentants des travailleurs. Le Conseil d'Etat nomme les membres de l'inspection des entreprises, sur proposition de la Communaut� genevoise d'action syndicale. Le nombre d'inspecteurs est fix� par voie r�glementaire et doit garantir le ratio de 1 inspecteur pour 10 000 emplois.
2 L'inspection des entreprises est autonome dans son fonctionnement et peut agir de son propre chef. Elle peut proc�der � des investigations directes aupr�s des entreprises.
3 L'inspection des entreprises produit chaque ann�e un rapport d'activit�s qu'elle publie et dans lequel elle fait �tat des infractions qu'elle a pu constater et des suites qui y ont �t� donn�es.
4 L'inspection des entreprises agit comme instance de contr�le et de surveillance dans les champs pr�vus par la pr�sente loi. Elle instruit les dossiers et peut inviter les entreprises � se conformer aux prescriptions l�gales en leur accordant un d�lai � cet effet, sauf danger imminent ou cas de force majeure. Si l'entreprise refuse de se conformer ou ne respecte pas le d�lai, l'inspection des entreprises communique le litige aux organes comp�tents pour qu'une d�cision soit rendue.
5 Les inspecteurs sont soumis au secret de fonction et disposent des moyens n�cessaires pour mener � bien leur mission, soit notamment :
a)�������acc�der � toute heure aux locaux et aux installations des entreprises ainsi qu'� tout autre lieu de travail;
b)�������interroger les travailleurs hors pr�sence de l'employeur;
c)�������consulter et se faire remettre tous documents et obtenir tous renseignements n�cessaires � l'accomplissement de leur mission.
1 L'office et l'inspection des entreprises sont charg�s de contr�ler, en collaboration avec les autres autorit�s et organismes concern�s, les installations, l'organisation mise en place, ainsi que les mesures prises pour garantir la protection de la sant� et la s�curit� des travailleurs. Ils sont habilit�s � exiger des employeurs � cette fin tous documents et renseignements n�cessaires, sous peine des sanctions pr�vues par le droit f�d�ral ainsi que par la pr�sente loi.
2 L'office et l'inspection des entreprises sont charg�s des t�ches concernant la pr�vention des accidents et des maladies professionnels d�coulant du titre sixi�me de la loi f�d�rale sur l'assurance-accidents, du 20 mars 1981.
3 L'office et l'inspection des entreprises peuvent prescrire toutes les mesures dont l'exp�rience a d�montr� la n�cessit�, que l'�tat de la technique permet d'appliquer et qui sont adapt�es aux conditions d'exploitation de l'entreprise.
3bis L'inspection des entreprises peut intervenir pr�alablement au sens de l'article 51 alin�a 1 de la loi sur le travail.
5 Lorsque l'office statue ou formule une invitation � se mettre en conformit�, suite � une d�nonciation, il informe dans un d�lai raisonnable le plaignant des d�marches entreprises et lui notifie les d�cisions qui le concernent.
6 Ont qualit� pour recourir contre les d�cisions prises en vertu de la pr�sente loi les personnes vis�es � l'article 60 de la loi sur la proc�dure administrative, du 12 septembre 1985, ainsi que les associations d'importance nationale ou cantonale qui se vouent � la d�fense des int�r�ts des salari�s ou des employeurs.
Art. 9, al. 1 (nouvelle teneur)�
1 Conform�ment � l'article 46 de la loi sur le travail, tout employeur doit pouvoir fournir � l'office et � l'inspection des entreprises en tout temps un �tat d�taill� des horaires de travail et de repos effectu�s par chaque travailleur, sous peine des sanctions pr�vues par la loi sur le travail et par l'article 46 de la pr�sente loi.
Art. 18, al. 2 (nouveau)�
2 Le conseil de surveillance du march� de l'emploi produit et publie chaque ann�e un rapport d'activit�.
Art. 19, al. 3bis (nouveau)�
3bis L'inspection des entreprises collabore avec l'observatoire dans la d�tection de l'existence, dans une branche �conomique ou une profession, d'une sous-ench�re salariale abusive et r�p�t�e.
Art. 23, al. 2 (nouvelle teneur) et al. 5 (nouveau)�
2 Pour constater les usages, l'office se base notamment sur le calculateur des salaires d�velopp� par l'observatoire, les conventions collectives de travail, les contrats-types de travail, les r�sultats de donn�es recueillies ou d'enqu�tes men�es aupr�s des entreprises, les travaux de l'observatoire, ainsi que sur les statistiques disponibles en la mati�re.
5 L'office produit et publie chaque ann�e un rapport sur le respect des usages.
Art. 26, al. 1 (nouvelle teneur)�
1 Le d�partement est comp�tent pour contr�ler le respect des usages au sein des entreprises concern�es. Cette comp�tence est exerc�e par l'office et par l'inspection des entreprises, sous r�serve de l'alin�a suivant.
Art. 27, al. 2 et 3 (nouveaux)�
2 L'office collabore activement avec les commissions paritaires des conventions collectives notamment afin de les inciter et de les aider � mettre en place un contr�le effectif du respect des dispositions conventionnelles. Les commissions paritaires peuvent mandater l'office ou l'inspection des entreprises pour effectuer, sans frais, des missions de contr�le.
3 A la demande des parties � une convention collective de travail, en vigueur ou d�nonc�e, l'office effectue une enqu�te statistique sur les conditions de travail dans le secteur concern� par la convention.
2 L'office veille � la coordination des activit�s de contr�le men�es par les diff�rents organes comp�tents, notamment l'inspection des entreprises et les commissions paritaires, et leur donne les instructions pr�vues par l'article 14de la loi sur les travailleurs d�tach�s.
3 Quel que soit le secteur, les annonces des travailleurs d�tach�s sont tenues � disposition du conseil de surveillance et de l'inspection des entreprises.
2 Le contr�le des salaires minimaux �tablis par un contrat-type de travail, au sens de l'article 360a du code des obligations, est de la comp�tence du conseil de surveillance. Il d�l�gue ce contr�le � l'office et � l'inspection des entreprises.
1 L'employeur est tenu de fournir � l'office et � l'inspection des entreprises tous les renseignements et documents demand�s, sous peine des sanctions pr�vues par la loi sur les travailleurs d�tach�s ainsi que par la pr�sente loi.
3 L'inspection des entreprises est habilit�e � effectuer des contr�les.
2 Elles sont tenues de donner suite aux requ�tes de l'office et de l'inspection des entreprises et lui donnent connaissance des indices s�rieux de travail au noir qu'elles rel�vent dans le cadre de leurs op�rations courantes.
2 Les contr�les concernant l'occupation de travailleurs �trangers en infraction aux dispositions du droit des �trangers ne peuvent �tre du ressort ni de l'inspection des entreprises, ni d'organisations priv�es.
2 Les ressources de l'inspection des entreprises sont constitu�es de jetons de pr�sence dont le montant est fix� par le Conseil d'Etat.
3 Lorsque les contr�les effectu�s r�v�lent des situations illicites, l'office et l'inspection des entreprises arr�tent les mesures n�cessaires en impartissant des d�lais appropri�s. Si, apr�s avertissement, l'entreprise n'applique pas ces mesures, celles-ci sont appliqu�es d'office et � ses frais. Sont r�serv�s les cas dans lesquels l'ex�cution forc�e est impossible ou disproportionn�e.
4 Toutefois, en cas de danger imminent, l'office et l'inspection des entreprises peuvent prendre imm�diatement les mesures n�cessaires. Ils en informent les int�ress�s dans les d�lais les plus courts.
5 L'office est habilit� � requ�rir l'intervention de la gendarmerie pour la mise en oeuvre d'un moyen de contrainte. Dans les cas de force majeure, l'office et l'inspection des entreprises peuvent requ�rir l'intervention de la gendarmerie.
Dans son rapport du 22 juin 2012, le Conseil d'Etat a consid�r� qu'en d�pit de la longueur du texte, celui-ci respectait le principe d'unit� de la mati�re. En mati�re de travailleurs d�tach�s (art. 35-38 LIRT), le droit f�d�ral exigeait une commission tripartite (art. 360b al. 1 CO), alors que l'inspection des entreprises institu�e � l'art. 2A LIRT n'�tait compos�e que de repr�sentants des travailleurs. Une telle composition, s'agissant d'une commission investie d'une t�che publique, heurterait en outre l'exigence d'impartialit� d�coulant de l'art. 29 al. 2 Cst., de sorte que toutes les dispositions relatives � l'inspection des entreprises seraient contraires au droit f�d�ral, ainsi qu'au principe de proportionnalit�. Sous l'angle de l'ex�cutabilit�, la possibilit� de conflits positifs de comp�tence entre l'OCIRT et l'inspection des entreprises ne constituait pas un motif d'invalidation. En d�finitive, toutes les dispositions en rapport avec l'inspection des entreprises devaient �tre invalid�es, mais la partie restante de l'initiative pouvait en revanche �tre soumise au peuple. Le Conseil d'Etat pr�conisait la pr�sentation d'un contre-projet. Dans son rapport du 12 novembre 2012, la Commission l�gislative proposait �galement une invalidation partielle. Un rapport de minorit� concluait � la validation totale de l'initiative.
Dans sa s�ance du 30 novembre 2012, le Grand Conseil a d�clar� enti�rement valide l'initiative et l'a renvoy�e � la Commission de l'�conomie pour examen de sa prise en consid�ration.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________, B.________ et C.________, tous trois citoyens genevois, demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du Grand Conseil du 30 novembre 2012 et d'invalider partiellement l'IN 151 en supprimant les articles 2 al. 6 et 7, 2A, 3 al. 1, 2 et 3, 4 al. 3bis, 9 al. 1, 19 al. 3bis, 26, ainsi que la mention "inspection des entreprises" figurant dans d'autres dispositions.
Le Grand Conseil conclut au rejet du recours et � la confirmation de sa d�cision. La Communaut� genevoise d'action syndicale et D.________ concluent � l'irrecevabilit� du recours, subsidiairement � son rejet. Les parties ont d�pos� de nouvelles observations, maintenant leurs motifs et conclusions.
Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal f�d�ral conna�t des recours qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les �lections et votations populaires. Cette disposition permet de recourir contre l'ensemble des actes affectant les droits politiques (ATF 138 I 171 consid. 1.1 p. 175 et les arr�ts cit�s). Elle permet en particulier au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative populaire a �t� ind�ment soustraite au scrutin populaire, parce qu'elle a �t� d�clar�e totalement ou partiellement invalide par l'autorit� cantonale charg�e de cet examen (ATF 134 I 172 consid. 1).
La voie de l'art. 82 let. c LTF est �galement ouverte pour contester la d�cision, prise par l'autorit� cantonale, de valider une initiative et de la pr�senter au vote populaire, pour autant que le droit cantonal charge l'autorit� comp�tente de v�rifier d'office la conformit� des initiatives aux r�gles sup�rieures. Dans ce cas, le citoyen dispose d'une pr�tention � ce que ce contr�le obligatoire soit effectu� correctement et � ce que le corps �lectoral soit dispens� de se prononcer, le cas �ch�ant, sur des dispositions qui paraissent d'embl�e contraires au droit mat�riel sup�rieur (ATF 128 I 190 consid. 1.3 p. 194). Il n'est pas contest� en l'occurrence que selon la constitution genevoise, le Grand Conseil est tenu d'effectuer un tel examen et de d�clarer nulles les initiatives dont le contenu est manifestement non conforme au droit (art. 66 Cst./GE, dans sa teneur au moment du prononc� attaqu�). Cela ouvre la voie du recours pour violation des droits politiques.
1.1.�La qualit� pour recourir appartient � toute personne � laquelle la l�gislation cantonale accorde l'exercice des droits politiques, m�me si elle n'a aucun int�r�t personnel � l'annulation de l'acte attaqu� (ATF 138 I 171 consid. 1.3 p. 176; 134 I 172 consid. 1.3.3 p. 176; 128 I 190 consid. 1 p. 192). La qualit� pour agir des recourants, �lecteurs dans le canton de Gen�ve, est donc indiscutable.
1.2.�Pour le surplus, le recours est form� en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) contre une d�cision non susceptible d'un recours cantonal (art. 88 al. 2 LTF; ATF 138 I 171 consid. 1.2 p. 175). Contrairement � ce que soutiennent la CGAS et Alexander Pellizzari, le recours est suffisamment motiv� au regard des exigences tant de l'art. 42 al. 2 LTF que de l'art. 106 al. 2 LTF, s'agissant des griefs de nature constitutionnelle (ATF 138 I 171 consid. 1.4 p. 176). Il y a donc lieu d'entrer en mati�re.
Les recourants soutiennent que l'art. 2A LIRT, tel que pr�vu par l'initiative, violerait les art. 7a de la loi sur les travailleurs d�tach�s (LD�t; RS 823.20), 360a et 360b CO, ainsi que l'art. 1a de la loi f�d�rale permettant d'�tendre le champ d'application de la convention collective de travail (LECCT; RS 221.215.311). Il serait en effet contraire � ces dispositions de d�l�guer � l'inspection des entreprises des comp�tences que la l�gislation f�d�rale confie express�ment aux commissions tripartites instaur�es par l'art. 360b CO. L'autonomie reconnue � l'inspection des entreprises serait �galement contraire � l'art. 42 al. 1 de la loi sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11).
2.1.�D'une mani�re g�n�rale, une initiative populaire cantonale, quelle que soit sa formulation, doit respecter les conditions mat�rielles qui lui sont impos�es. Elle ne doit, en particulier, rien contenir de contraire au droit sup�rieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, f�d�ral ou international (ATF 133 I 110 consid. 4.1 p. 115 s.). En vertu du principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral ancr� � l'art. 49 al. 1 Cst., les cantons ne sont pas autoris�s � l�gif�rer dans les mati�res exhaustivement r�glement�es par le droit f�d�ral. Dans les autres domaines, ils peuvent �dicter des r�gles de droit, pour autant qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit f�d�ral et qu'elles n'en compromettent pas la r�alisation (ATF 134 I 125 consid. 2.1 p. 128; 133 I 286 consid. 3.1 p. 290 et les arr�ts cit�s).
L'existence ou l'absence d'une l�gislation f�d�rale exhaustive constitue donc le premier crit�re pour d�terminer s'il y a conflit avec une r�gle cantonale. Toutefois, m�me si la l�gislation f�d�rale est consid�r�e comme exhaustive dans un domaine donn�, une loi cantonale peut subsister dans le m�me domaine si elle poursuit un autre but que celui recherch� par le droit f�d�ral (ATF 133 I 110 consid. 4.1 p. 116 et la r�f�rence cit�e; cf. ATF 131 I 333 consid. 2.2 p. 336; ATF 125 I 431 consid. 3b/aa p. 434). Ce n'est que lorsque la l�gislation f�d�rale exclut toute r�glementation dans un domaine particulier que le canton perd la comp�tence d'adopter des dispositions compl�tives, quand bien m�me celles-ci ne contrediraient pas le droit f�d�ral ou seraient m�me en accord avec celui-ci (ATF 133 I 110 consid. 4.1 p. 116 et les arr�ts cit�s).
2.2.�Les premi�res mesures d'accompagnement � l'Accord du 21 juin 1999 sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681) ont �t� adopt�es le 8 octobre 1999. La LD�t comporte diff�rents instruments de lutte contre la sous-ench�re salariale dont en premier lieu une nouvelle l�gislation r�glant le d�tachement de travailleurs dans le cadre de prestations de services transfrontaliers. Une r�vision du Code des obligations a �galement �t� op�r�e (art. 360a-f CO), portant sur les salaires minimaux; elle pr�voit notamment la cr�ation de commissions tripartites dans chaque canton et � la Conf�d�ration, compos�es de repr�sentants de l'Etat, des employeurs et des travailleurs et charg�es de l'observation du march� du travail ainsi que de d�tecter des situations de sous-ench�re salariale (art. 360b al. 1 et 2 CO); ces commissions peuvent proposer l'adoption par l'autorit� comp�tente de contrats-types fixant un salaire minimum imp�ratif (art. 360a et 360b al. 3 CO). Elles ont le droit d'obtenir des renseignements ou de consulter tout document n�cessaire dans les entreprises (art. 360b al. 5 CO). Lorsqu'il existe une convention collective de travail, les commissions tripartites peuvent �galement, en cas de sous-ench�re abusive et r�p�t�e, en demander l'extension (art. 1a LECCT). Les commissions tripartites ont ainsi une mission d'enqu�te dans le cadre de l'observation du march� du travail, ainsi qu'une mission de contr�le visant � assurer le respect des contrats-types fixant les salaires minimaux ( VEUVE, Les mesures d'accompagnement li�es � l'extension de l'ALCP, in: Kaddous/Jametti Greiner, Accords bilat�raux II Suisse-UE, B�le 2006, p. 849 ss, 861).
Apr�s l'extension de l'ALCP aux nouveaux Etats membres de l'Union europ�enne, les mesures d'accompagnement ont fait l'objet d'une r�vision. Certaines modifications �taient souhaitables pour am�liorer l'efficacit� et renforcer les mesures d'accompagnement d�j� en place. Le droit f�d�ral ne disait en effet rien sur l'organisation des contr�les et leur fr�quence, et il �tait peu vraisemblable que les commissions tripartites proc�dent in corpore � ces op�rations. Divers modes de proc�der �taient envisageables: la d�signation d'une d�l�gation ad hoc ou permanente, l'octroi de mandats � des tiers (commissions paritaires, fiduciaires) ou le recours aux inspecteurs du march� du travail, cette derni�re solution pr�sentant l'avantage de la professionnalisation et de la rapidit� d'intervention (Message du Conseil f�d�ral concernant la loi f�d�rale r�visant les mesures d'accompagnement � la libre circulation des personnes; FF 2004 p. 6187, 6195 s.). Quant au nombre d'inspecteurs, la r�f�rence serait de 1 pour 25'000 places de travail (avec une marge d'appr�ciation de plus ou moins 15'000). La r�vision des mesures d'accompagnement tend ainsi � l'engagement d'un nombre suffisant d'inspecteurs pour l'ex�cution des t�ches des commissions tripartites (art. 7a LD�t) ou par la facilitation de l'extension des conventions collectives de travail fixant des salaires minimaux (art. 2 ch. 3bis LECCT; sur l'ensemble de cette r�vision, cf. VEUVE, op. cit.).
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que l'organisation du contr�le du march� du travail est du ressort des cantons. Ceux-ci sont charg�s d'instituer leurs commissions tripartites (art. 360b CO) et les diff�rents organes s'y rattachant. Ils disposent d'une grande libert�, notamment dans le mode de d�signation des personnes charg�es des contr�les effectifs.
2.3.�Dans le canton de Gen�ve, l'Office cantonal de l'inspection et des relations du travail (OCIRT) est charg�, de mani�re g�n�rale d'exercer les comp�tences du d�partement cantonal de la solidarit� et de l'emploi dans le cadre de l'application de la LIRT (art. 2 al. 3 LIRT). Il est notamment charg� d'effectuer les contr�les aupr�s des entreprises, d'intervenir et de prendre les mesures n�cessaires pour r�tablir l'ordre l�gal et d'infliger les sanctions (art. 1 du r�glement d'application de la LIRT - RIRT). Les repr�sentants de l'OCIRT sont notamment habilit�s � acc�der aux locaux des entreprises, � interroger les travailleurs, � se faire remettre et consulter tous les documents n�cessaires (art. 2 RIRT). La fonction de commission tripartite est assum�e par le Conseil de surveillance du march� de l'emploi (CSME), charg� de l'observation et de la politique g�n�rale du march� du travail (art. 18 et 34 LIRT, art. 36 RIRT). L'Observatoire genevois du march� du travail (OGMT) est rattach� au Conseil de surveillance et assiste ce dernier dans ses t�ches li�es � l'application des mesures d'accompagnement. Ses comp�tences se r�partissent entre l'office cantonal de la statistique, le Laboratoire d'�conomie appliqu�e de l'Universit� de Gen�ve et l'OCIRT lui-m�me, qui est charg� des investigations directes aupr�s des entreprises (art. 21 al. 1 LIRT).
2.4.�Dans le syst�me pr�vu par l'initiative, l'inspection des entreprises dispose des m�mes moyens que l'OCIRT pour proc�der � des investigations directes aupr�s des entreprises. Elle doit collaborer avec l'office (art. 2a al. 2 et 5 LIRT); elle peut inviter les entreprises � se conformer aux prescriptions l�gales - avec ou sans d�lai - et, en cas de refus, communique le cas aux organes comp�tents pour qu'une d�cision soit rendue (art. 2A al. 4 LIRT). Pour les initiants, il s'agit non seulement d'augmenter le nombre total d'inspecteurs (1 pour 10'000 employ�s alors que le ratio actuel serait de 1 pour 18'750), mais �galement d'accro�tre la participation des travailleurs dans le processus d'enqu�te, en assurant la transparence des d�marches effectu�es par l'OCIRT.
2.5.�Les dispositions de droit f�d�ral invoqu�es par les recourants se limitent � des principes. L'art. 7a LD�t pr�voit la d�signation d'un nombre suffisant d'inspecteurs, ce qui est pr�cis�ment le but de l'initiative. La cr�ation de l'inspection des entreprises ne porte nullement atteinte aux comp�tences de la commission tripartite telles qu'elles r�sultent des art. 360b CO, 7 Ld�t et 1a LECCT. Ces comp�tences sont clairement rappel�es aux art. 18 ss LIRT, qui ne subit aucune modification sur ces points. En particulier, le CSME demeure seul habilit� � mettre en oeuvre les mesures pr�vues aux art. 360a et 360b CO (art. 20 LIRT). Si le contr�le des salaires minimaux �tablis par contrat-type de travail se trouve d�sormais d�l�gu� � l'inspection des entreprises (art. 37 al. 2 LIRT) et si celle-ci b�n�ficie d'ind�pendance dans l'ex�cution de ses t�ches, les comp�tences attribu�es par la loi aux commissions tripartites demeurent en mains du CSME.
Comme cela est rappel� ci-dessus, aucune des dispositions de droit f�d�ral invoqu�es par les recourants ne pose d'exigence particuli�re s'agissant des entit�s charg�es de l'ex�cution des contr�les proprement dits aupr�s des entreprises. Le droit f�d�ral n'impose pas en effet que l'ensemble des enqu�tes et contr�les soit effectu� par la commission tripartite in corpore, et admet d�s lors que cette t�che soit d�l�gu�e � certains de ses membres, � des mandataires ext�rieurs ou � des inspecteurs du march� du travail. Le droit f�d�ral ne pose aucune restriction quant aux formes d'une telle d�l�gation ou quant aux qualit�s des d�l�gataires dans la mesure o� ceux-ci sont nomm�s par le Conseil d'Etat qui pourra s'assurer de leurs comp�tences (art. 2A al. 1 LIRT); � l'instar des fonctionnaires de l'OCIRT, les inspecteurs sont soumis au secret de fonction (art. 2A al. 5 LIRT) et peuvent faire l'objet d'une r�vocation par l'autorit� de nomination. Quant aux objections relatives � la composition de l'inspection des entreprises et en particulier au droit de proposition de la CGAS, elles seront examin�es ci-dessous (consid. 3).
2.6.�On peut certes se demander si l'institution d'un organisme de contr�le suppl�mentaire aux c�t�s de l'OCIRT et de l'OGMT est souhaitable. Le souci d'�viter la coexistence de structures parall�les est en effet �voqu� dans le message de 2004 (FF 2004 6198 s'agissant de la lutte contre le travail au noir), mais il s'agit l� d'une question d'opportunit�, la coordination entre l'inspection des entreprises et l'OCIRT et les commissions �tant au demeurant express�ment pr�vue par l'initiative (cf. art. 2 al. 7 LIRT).
2.7.�Les recourants invoquent �galement en vain l'art. 79 al. 2 OLT1 (RS 822.111). Cette disposition impose notamment aux cantons de s'assurer que l'ex�cution des t�ches l�gales est confi�e � un nombre suffisant de personnes disposant de la formation n�cessaire (let. a). L'accroissement du nombre de contr�leurs est pr�cis�ment le but de l'initiative, et il appartiendra � l'autorit� de nomination de s'assurer de la formation et des comp�tences suffisantes de ceux-ci. Les cantons doivent �galement s'assurer que les conditions d'engagement de ces personnes conf�rent � leur activit� la stabilit� requise et garantissent leur ind�pendance (let. d). Cette derni�re exigence - qui ne se confond pas avec celle d'impartialit� trait�e ci-dessous, consid. 3 - est assur�e d'une part par la nomination par le Conseil d'Etat et, d'autre part, par l'autonomie qui est reconnue � l'inspection des entreprises en vertu de l'art. 2A al. 2 LIRT.
Telle qu'elle est instaur�e par l'initiative, l'inspection des entreprises, simple auxiliaire de la commission tripartite charg�e de l'ex�cution des mesures d'enqu�te et de contr�le, ne viole d�s lors pas le droit f�d�ral. Il reste � savoir si cette entit� est compatible avec les exigences d'impartialit� d�duites notamment de l'art. 29 Cst.
Les recourants estiment en effet que l'inspection des entreprises serait dot�e de comp�tences d'instruction et disposerait de pouvoirs coercitifs �quivalant � ceux d'une autorit� administrative dot�e d'un pouvoir d�cisionnel; elle serait ainsi soumise aux exigences constitutionnelles d'impartialit� d�coulant des art. 29 al. 1 et 35 al. 2 Cst. ainsi qu'� l'article 79 al. 2 OLT1. Ces dispositions seraient viol�es d�s lors que l'inspection des entreprises est compos�e uniquement de repr�sentants des travailleurs.
3.1.�L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une proc�dure judiciaire ou administrative, � ce que sa cause soit trait�e �quitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la r�cusation des membres d'une autorit� administrative dont la situation ou le comportement sont de nature � faire na�tre un doute sur leur ind�pendance ou leur impartialit�; il tend � �viter que des circonstances ext�rieures � l'affaire ne puissent influencer une d�cision en faveur ou au d�triment de la personne concern�e. Il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la pr�vention et fassent redouter une activit� partiale. Cependant, seules des circonstances constat�es objectivement doivent �tre prises en consid�ration; les impressions purement individuelles d'une des personnes impliqu�es ne sont pas d�cisives (ATF 127 I 196 consid. 2b p. 198; 125 I 119 consid. 3b p. 123).
3.2.�L'art. 10 de la loi f�d�rale sur la proc�dure administrative (PA; RS 172.021) concr�tise pour la proc�dure devant les autorit�s administratives f�d�rales les exigences pos�es � l'art. 29 Cst. concernant l'impartialit�. Les motifs de r�cusation de l'art. 10 PA s'appliquent non seulement � l'autorit� qui est appel�e � rendre une d�cision mais aussi � toute personne qui participe de mani�re non n�gligeable � la pr�paration de cette derni�re, notamment dans un r�le d'instruction, ce qui se justifie particuli�rement en mati�re administrative (ATF 119 V 456, consid. 5; Candrian, Introduction � la proc�dure administrative f�d�rale, 2013, p. 39, n� 55; Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contr�le, 3�me �d., Berne 2011, p. 273). Les m�mes r�gles peuvent �tre appliqu�es aux proc�dures administratives cantonales par le biais de l'art. 29 Cst. (ATF 132 II 485 consid. 4 p. 496; Moor/Poltier, loc. cit.).
3.3.�De mani�re g�n�rale, les dispositions sur la r�cusation sont moins s�v�res pour les membres des autorit�s administratives que pour les autorit�s judiciaires. Contrairement � l'art. 30 al. 1 Cst., l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas l'ind�pendance et l'impartialit� comme maxime d'organisation. En r�gle g�n�rale, les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales d'une autorit� partie � la proc�dure, ne permettent pas de conclure � l'apparence de partialit� et ne sauraient justifier une r�cusation, au risque sinon de vider de son sens la proc�dure administrative (ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.; 119 consid. 3f p. 124; arr�t 9C_499/2013 du 20 f�vrier 2014 consid. 5.2).
3.4.�L'inspection des entreprises pr�vue par l'art. 2A de l'IN 151 ne semble pas disposer d'un pouvoir d�cisionnel en tant que tel. En effet selon le droit f�d�ral (et selon la teneur actuelle de la LIRT � laquelle l'initiative ne change rien), c'est � la commission tripartite qu'il appartient de proposer une extension d'une CCT ou l'adoption d'un nouveau contrat-type de travail. Les autres comp�tences d�cisionnelles sont exerc�es par l'OCIRT (cf. notamment art. 4 LIRT). L'inspection des entreprises n'en dispose pas moins de pouvoirs d'instruction �tendus. Elle est autonome dans son fonctionnement et peut agir de son propre chef (art. 2A al. 2 LIRT); elle dispose de larges pouvoirs d'investigation (art. 2A al. 5, 9 al. 1, 38 al. 1 LIRT) : elle peut acc�der � toute heure aux locaux, interroger les travailleurs hors la pr�sence de l'employeur, se faire remettre et consulter tous documents. L'employeur est tenu de fournir les renseignements et documents demand�s, sous peine de sanctions (art. 38 al. 1 LIRT). L'inspection des entreprises peut aussi recourir � l'ex�cution forc�e et l'intervention de la gendarmerie afin de mener � bien ses investigations (art. 44 LIRT); elle peut inviter les entreprises � se conformer aux prescriptions en leur accordant un d�lai, sauf danger imminent ou en cas de force majeure (art. 3 al. 3 LIRT), et formuler des recommandations (art. 3 al. 3 LIRT). Si une entreprise n'applique pas les mesures arr�t�es par l'inspection des entreprises, celles-ci sont appliqu�es d'office et � ses frais (art. 44 al. 3 LIRT).
L'activit� de l'inspection des entreprises appara�t ainsi comme le pr�alable n�cessaire � la prise de d�cisions, puisque la commission tripartite doit se baser sur le travail d'inspection et d'enqu�te pour �laborer ses propositions ou conclure � une violation du droit. Si elle ne prend pas de d�cisions, l'inspection des entreprises collabore en tout cas activement au processus d�cisionnel. Elle dispose de pouvoirs d'investigation susceptibles de porter atteinte � la sph�re priv�e, � la garantie de la propri�t� et � la libert� �conomique notamment. Ses pouvoirs sont assimilables en d�finitive � ceux d'une autorit� d'instruction p�nale. Elle doit ainsi se voir imposer les exigences d'impartialit� consacr�es � l'art. 29 Cst.
3.5.�En l'occurrence, le but de la cr�ation de l'inspection des entreprises est d'augmenter le nombre et l'efficacit� des contr�les aupr�s des entreprises afin de constater les infractions au droit du travail tels notamment les cas de sous-ench�re salariale ou les situations mettant en p�ril la sant� et la s�curit� des travailleurs. Il s'agit d'une activit� clairement destin�e � la protection des travailleurs. Selon les initiants, le mode de d�signation pr�vue est express�ment destin� � accro�tre la confiance des travailleurs dans les m�canismes de contr�le. Compte tenu de ce but, du fait qu'elle est compos�e exclusivement de repr�sentants des travailleurs et que la CGAS dispose d'un droit de proposition exclusif, l'inspection des entreprises suscite une apparence de pr�vention incompatible avec les exigences rappel�es ci-dessus.
Le fait de r�server les postes d'inspecteurs aux seuls repr�sentants des travailleurs pr�sent�s par un syndicat d�termin�, appara�t �galement probl�matique sous l'angle de l'interdiction de l'arbitraire et de la discrimination. On ne voit pas en effet pour quelle raison les personnes non soutenues par la CGAS mais disposant des connaissances dans certains secteurs d�termin�s, ne pourraient pas �tre d�sign�es comme inspecteurs. La question peut toutefois demeurer ind�cise, d'autant que le grief n'a pas �t� soulev� par les recourants.
3.6.�Sur le vu de ce qui pr�c�de, le mode de d�signation de l'inspection des entreprises, tel que pr�vu � l'art. 2A al. 1 de l'IN 151, appara�t contraire � l'art. 29 Cst. tant en raison de sa composition (exclusivement des repr�sentants des travailleurs) qu'en raison du droit de proposition exclusif de la CGAS. Il y a lieu d�s lors de rechercher si, comme le soutiennent les recourants, cela doit entra�ner l'invalidit� de l'ensemble des dispositions qui font mention de l'inspection des entreprises.
Aux termes de l'art. 66 al. 3 aCst./GE (disposition applicable lorsque le Grand Conseil a rendu sa d�cision), le Grand Conseil d�clare partiellement nulle l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si la ou les parties qui subsistent sont en elles-m�mes valides. Cette possibilit� d�coule aussi du principe selon lequel une initiative doit �tre interpr�t�e dans le sens le plus favorable aux initiants, selon l'adage "in dubio pro populo". Elle appara�t �galement comme une concr�tisation, en mati�re de droits populaires, du principe g�n�ral de la proportionnalit� (art. 36 al. 3 Cst.) qui veut que l'intervention �tatique porte l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens, et que les d�cisions d'invalidit� soient autant que possible limit�es en retenant la solution la plus favorable aux initiants. Ainsi, lorsque seule une partie de l'initiative para�t inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout coh�rent, qu'elle puisse encore correspondre � la volont� des initiants et qu'elle respecte en soi le droit sup�rieur. L'invalidit� d'une partie de l'initiative ne doit entra�ner celle du tout que si le texte ne peut �tre amput� sans �tre d�natur� (ATF 134 I 172 consid. 2.1 p. 177 et la jurisprudence cit�e; arr�t 1C_659/2012 du 24 septembre 2013 consid. 6.2 publi� in SJ 2014 I p. 1).
4.1.�L'invalidation partielle est soumise � deux conditions, l'une subjective, l'autre objective. Il faut en premier lieu que l'on puisse raisonnablement admettre que les signataires auraient aussi approuv� la partie valable de l'initiative, si elle leur avait �t� pr�sent�e seule (ATF 125 I 21 consid. 7b p. 44). Il faut en second lieu qu'amput�e de certaines parties vici�es, les dispositions restantes repr�sentent encore un tout assez coh�rent pour avoir une existence ind�pendante et correspondre � l'objectif principal initialement vis� par les initiants, tel qu'il pouvait �tre objectivement compris par les signataires (ATF 130 I 185 consid. 5 p. 202). Tel est le cas lorsque la partie restante de l'initiative forme un tout homog�ne qui suit la direction donn�e par l'initiative compl�te, de sorte que l'initiative ne soit pas d�pouill�e de son contenu essentiel (ATF 125 I 21 consid. 7b p. 44 arr�t 1C_659/2012 du 24 septembre 2013 consid. 6.2 publi� in SJ 2014 I p. 1).
4.2.�En l'occurrence, l'initiative appara�t contraire au droit sup�rieur dans la mesure o� le mode de nomination des membres de l'inspection des entreprises n'est pas admissible. Les recourants ne pr�tendent pas qu'elle poserait probl�me sur d'autres points. D�s lors, conform�ment aux principes rappel�s ci-dessus, il y a lieu de n'invalider que la premi�re phrase de l'art. 2A al. 1 LIRT ("L'inspection des entreprises est compos�e de repr�sentants des travailleurs") ainsi que la deuxi�me partie de la deuxi�me phrase ("sur proposition de la Communaut� genevoise d'action syndicale"). Ainsi red�fini, l'art. 2A al. 1 LIRT donnerait comp�tence au Conseil d'Etat de nommer les membres de l'inspection des entreprises, sans autres pr�cisions, ce qui permettrait la nomination d'une entit� neutre dans le respect des exigences d'impartialit� et d'ind�pendance dont se pr�valent les recourants. Le cas �ch�ant, le r�glement d'application pourrait fixer les principes applicables � la d�signation. Le ratio d'un inspecteur pour 10'000 emplois serait �galement maintenu.
L'ensemble des dispositions restantes pourrait demeurer, pour autant que cela forme un tout coh�rent et corresponde encore � la volont� des initiants.
4.3.�L'initiative populaire IN 151 est intitul�e "Pour le renforcement du contr�le des entreprises. Contre la sous-ench�re salariale". Selon l'expos� des motifs, le nombre d'inspecteurs de l'OCIRT serait de 1 pour 18'750 emplois. En 2010, 1169 contr�les auraient �t� effectu�s dans les entreprises de sorte qu'au mieux, une entreprise sur 40 aurait �t� contr�l�e. Le but de l'initiative est ainsi de renforcer la quantit� et la qualit� des contr�les en doublant le nombre d'inspecteurs de l'OCIRT et en cr�ant l'inspection des entreprises pourvues elles aussi d'un inspecteur pour 10'000 emplois. L'initiative vise aussi un renforcement de la transparence et de la coordination notamment par la publication des rapports de l'OCIRT et de l'inspection du travail. Elle vise enfin � encourager les parties � une CCT � proc�der au contr�le de son respect. Tous ces buts peuvent �tre atteints par la cr�ation d'une inspection des entreprises, quel que soit le mode de d�signation de ses membres. Les dispositions restantes de l'initiative repr�sentent non seulement un tout homog�ne et coh�rent, mais correspondent � l'objectif principal initialement vis� par les initiants, qui est de lutter efficacement contre la sous-ench�re salariale (ATF 130 I 185 consid. 5 p. 202). Il ne fait gu�re de doute que les auteurs de l'initiative et les signataires de celle-ci pr�f�reraient une invalidation portant sur le seul mode de nomination de l'inspection des entreprises, plut�t qu'une suppression pure et simple de cette entit�. Une telle invalidation partielle est ainsi conforme au principe de la proportionnalit�.
Les recourants estiment enfin que les moyens d'inspection pr�vus � l'art. 2A al. 5 LIRT porteraient une atteinte disproportionn�e � la libert� �conomique des employeurs (art. 27 et 94 Cst.). En r�alit�, ils s'en prennent �galement sur ce point � la composition de l'inspection des entreprises. Ils ne remettent pas en cause l'int�r�t public � une augmentation des contr�les aupr�s des entreprises, ni les moyens d'investigation dont disposent d�j� les instances de contr�le en vertu du droit f�d�ral et de la LIRT actuelle (art. 3 al. 1 LIRT). Dans la mesure o� le grief principal concernant le mode de nomination de l'inspection des entreprises a �t� admis, l'argumentation des recourants devient sans objet sur ce point.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours doit �tre admis partiellement. L'art. 2A al. 1 LIRT est invalid� en ce qui concerne sa premi�re phrase ("L'inspection des entreprises est compos�e de repr�sentants des travailleurs") ainsi que la deuxi�me partie de la deuxi�me phrase ("sur proposition de la Communaut� genevoise d'action syndicale"). Le recours est rejet� pour le surplus. Les recourants et les intim�s obtiennent chacun partiellement gain de cause, de sorte que les d�pens peuvent �tre compens�s. Conform�ment � l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis pour moiti� � la charge des recourants, et pour moiti� � la charge des intim�s.
Le recours est admis partiellement et la d�cision du Grand Conseil genevois du 30 novembre 2012 est r�form�e: l'initiative IN 151 est partiellement invalid�e en ce sens que la premi�re phrase de l'art. 2A LIRT ("L'inspection des entreprises est compos�e de repr�sentants des travailleurs") ainsi que la deuxi�me partie de la deuxi�me phrase (..."sur proposition de la Communaut� genevoise d'action syndicale"...) sont annul�es. Le recours est rejet� pour le surplus.
Les frais judiciaires, arr�t�s � 2'000 fr., sont mis pour moiti� � la charge des recourants et pour moiti� � la charge solidaire des intim�s Communaut� genevoise d'action syndicale et D.________. Il n'est pas allou� de d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties et au Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve.

References: l'article 39

Art. 2
 l'article 51
 l'article 60

Art. 9
 l'article 46
 l'article 46

Art. 18

Art. 19

Art. 23

Art. 26

Art. 27
 l'article 14
 l'article 360
 ATF 
 art. 7
 ATF 
 ATF 
 art. 36
 art. 360
 art. 18
 art. 360
 art. 2
 art. 29
 l'article 79
 art. 4
in dubio