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Timestamp: 2019-01-22 09:08:33+00:00

Document:
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Richtlinie 2011/92/EU – Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten – Art. 11 – Richtlinie 2010/75/EU – Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) – Art. 25 – Zugang zu Gerichten – Abweichende nationale Verfahrensvorschriften“
In der Rechtssache C‑137/14
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 21. März 2014,
Europäische Kommission, vertreten durch C. Hermes und G. Wilms als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
unter Mitwirkung der Präsidentin der Ersten Kammer R. Silva de Lapuerta (Berichterstatterin) in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Zweiten Kammer sowie der Richter J. L. da Cruz Vilaça, A. Arabadjiev, C. Lycourgos und J.‑C. Bonichot,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 21. Mai 2015
1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen,
dass die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 2012, L 26, S. 1) und aus Art. 25 der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (ABl. L 334, S. 17) verstoßen hat, indem sie
– die Aufhebung von Verwaltungsentscheidungen im Sinne der Richtlinien 2011/92 und 2010/75 auf die Fälle beschränkt, in denen nachweislich ein subjektives Recht verletzt wurde (§ 113 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]);
– die Aufhebung von Entscheidungen aufgrund von Verfahrensfehlern auf das Fehlen einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder der Vorprüfung (§ 4 Abs. 1 des Gesetzes über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der Richtlinie 2003/35/EG [Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz] vom 7. Dezember 2006 [BGBl. I S. 2816] in der am 21. Januar 2013 geänderten Fassung, im Folgenden: UmwRG) und auf Fälle beschränkt, in denen der Rechtsbehelfsführer nachweist, dass der Verfahrensfehler für das Ergebnis der Entscheidung kausal war und eine Rechtsposition des Rechtsbehelfsführers betroffen ist (§ 46 Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVfG] in Verbindung mit § 113 Abs. 1 VwGO);
– die Klagebefugnis und den Umfang der gerichtlichen Prüfung auf Einwendungen beschränkt, die bereits innerhalb der Einwendungsfrist im Verwaltungsverfahren, das zur Annahme der Entscheidung geführt hat, eingebracht wurden (§ 2 Abs. 3 UmwRG in geänderter Fassung und § 73 Abs. 4 VwVfG);
– in Verfahren, die nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet und vor dem 12. Mai 2011 abgeschlossen wurden, die Klagebefugnis von Umweltverbänden auf Rechtsvorschriften beschränkt, die Rechte Einzelner begründen (§ 2 Abs. 1 UmwRG in geänderter Fassung in Verbindung mit § 5 Abs. 1 UmwRG);
– in Verfahren, die nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet und vor dem 12. Mai 2011 abgeschlossen wurden, den Umfang der gerichtlichen Prüfung von Rechtsbehelfen von Umweltverbänden auf Rechtsvorschriften beschränkt hat, die Rechte Einzelner begründen (§ 2 Abs. 1 UmwRG in geänderter Fassung in Verbindung mit § 5 Abs. 1 UmwRG);
– allgemein Verwaltungsverfahren, die vor dem 25. Juni 2005 eingeleitet wurden, vom Geltungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes ausnimmt (§ 5 Abs. 1 und 4 UmwRG in geänderter Fassung).
2 Art. 11 der Richtlinie 2011/92 sieht vor:
(3) Was als ausreichendes Interesse und als Rechtsverletzung gilt, bestimmen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weitreichenden Zugang zu Gerichten zu gewähren. …
3 Art. 25 der Richtlinie 2010/75 bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten stellen im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen gemäß Artikel 24 anzufechten, sofern die folgenden Bedingungen erfüllt sind:
(3) Was als ausreichendes Interesse und als Rechtsverletzung gilt, bestimmen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weitreichenden Zugang zu Gerichten zu gewähren.
(5) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass der Öffentlichkeit praktische Informationen über den Zugang zu verwaltungsbehördlichen und gerichtlichen Überprüfungsverfahren zugänglich gemacht werden.“
4 § 42 VwGO bestimmt:
5 In § 113 Abs. 1 VwGO heißt es:
„Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf …“
6 § 24 VwVfG bestimmt:
„(1) Die Behörde ermittelt den Sachverhalt von Amts wegen. Sie bestimmt Art und Umfang der Ermittlungen; an das Vorbringen und an die Beweisanträge der Beteiligten ist sie nicht gebunden.
(3) Die Behörde darf die Entgegennahme von Erklärungen oder Anträgen, die in ihren Zuständigkeitsbereich fallen, nicht deshalb verweigern, weil sie die Erklärung oder den Antrag in der Sache für unzulässig oder unbegründet hält.“
7 § 44 VwVfG sieht vor:
„(1) Ein Verwaltungsakt ist nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist.
8 § 46 VwVfG bestimmt:
„Die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 nichtig ist, kann nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.“
9 In § 73 VwVfG heißt es:
„(1) Der Träger des Vorhabens hat den Plan der Anhörungsbehörde zur Durchführung des Anhörungsverfahrens einzureichen. Der Plan besteht aus den Zeichnungen und Erläuterungen, die das Vorhaben, seinen Anlass und die von dem Vorhaben betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen.
(3) Die Gemeinden nach Absatz 2 haben den Plan innerhalb von drei Wochen nach Zugang für die Dauer eines Monats zur Einsicht auszulegen. …
(4) Jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, kann bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift bei der Anhörungsbehörde oder bei der Gemeinde Einwendungen gegen den Plan erheben. … Mit Ablauf der Einwendungsfrist sind alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen. Hierauf ist in der Bekanntmachung der Auslegung oder bei der Bekanntgabe der Einwendungsfrist hinzuweisen. Vereinigungen, die auf Grund einer Anerkennung nach anderen Rechtsvorschriften befugt sind, Rechtsbehelfe nach der Verwaltungsgerichtsordnung gegen die Entscheidung nach § 74 einzulegen, können innerhalb der Frist nach Satz 1 Stellungnahmen zu dem Plan abgeben. …
(6) Nach Ablauf der Einwendungsfrist hat die Anhörungsbehörde die rechtzeitig gegen den Plan erhobenen Einwendungen, die rechtzeitig abgegebenen Stellungnahmen von Vereinigungen nach Absatz 4 Satz 5 sowie die Stellungnahmen der Behörden zu dem Plan mit dem Träger des Vorhabens, den Behörden, den Betroffenen sowie denjenigen, die Einwendungen erhoben oder Stellungnahmen abgegeben haben, zu erörtern. Der Erörterungstermin ist mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen. Die Behörden, der Träger des Vorhabens und diejenigen, die Einwendungen erhoben oder Stellungnahmen abgegeben haben, sind von dem Erörterungstermin zu benachrichtigen. Sind außer der Benachrichtigung der Behörden und des Trägers des Vorhabens mehr als 50 Benachrichtigungen vorzunehmen, so können diese Benachrichtigungen durch öffentliche Bekanntmachung ersetzt werden. Die öffentliche Bekanntmachung wird dadurch bewirkt, dass abweichend von Satz 2 der Erörterungstermin im amtlichen Veröffentlichungsblatt der Anhörungsbehörde und außerdem in örtlichen Tageszeitungen bekannt gemacht wird, die in dem Bereich verbreitet sind, in dem sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird; maßgebend für die Frist nach Satz 2 ist die Bekanntgabe im amtlichen Veröffentlichungsblatt. …
(9) Die Anhörungsbehörde gibt zum Ergebnis des Anhörungsverfahrens eine Stellungnahme ab und leitet diese der Planfeststellungsbehörde innerhalb eines Monats nach Abschluss der Erörterung mit dem Plan, den Stellungnahmen der Behörden und der Vereinigungen nach Absatz 4 Satz 5 sowie den nicht erledigten Einwendungen zu.“
10 § 2 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) sieht vor:
„Die Umweltverträglichkeitsprüfung ist ein unselbständiger Teil verwaltungsbehördlicher Verfahren, die der Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben dienen.“
11 Nach § 2 Abs. 3 UVPG zählt zu den „Entscheidungen im Sinne [von § 2 Absatz] 1 Satz 1 … [der] Planfeststellungsbeschluss“.
Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in geänderter Fassung
12 Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG in geänderter Fassung findet dieses Gesetz Anwendung auf Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen im Sinne von § 2 Abs. 3 UVPG über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach dem UVPG eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann.
13 § 2 UmwRG in geänderter Fassung lautet:
„(1) Eine … anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung kann, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung
1. geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die dem Umweltschutz dienen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht,
(2) Eine Vereinigung, die nicht … anerkannt ist, kann einen Rechtsbehelf nach Absatz 1 nur dann einlegen, wenn
(4) Ist eine Entscheidung nach § 1 Absatz 1 Satz 1 nach den geltenden Rechtsvorschriften weder öffentlich bekannt gemacht noch der Vereinigung bekannt gegeben worden, müssen Widerspruch oder Klage binnen eines Jahres erhoben werden, nachdem die Vereinigung von der Entscheidung Kenntnis erlangt hat oder hätte erlangen können. …
und der Verstoß Belange des Umweltschutzes berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert. Bei Entscheidungen nach § 1 Absatz 1 Nummer 1 muss zudem eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen.“
14 § 4 UmwRG in geänderter Fassung bestimmt:
„(1) Die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 kann verlangt werden, wenn eine nach den Bestimmungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung …
2. erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nicht durchgeführt worden und nicht nachgeholt worden ist. …
(3) Die Absätze 1 und 2 gelten auch für Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nummer 1 und 2 der Verwaltungsgerichtsordnung.“
15 § 5 UmwRG in geänderter Fassung lautet:
„(1) Dieses Gesetz gilt für Verfahren nach § 1 Absatz 1 Satz 1, die nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet worden sind oder hätten eingeleitet werden müssen; Halbsatz 1 findet keine Anwendung auf Entscheidungen nach § 1 Absatz 1 Satz 1, die vor dem 15. Dezember 2006 Bestandskraft erlangt haben.
(4) Entscheidungsverfahren nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, Genehmigungsverfahren nach § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 oder Rechtsbehelfsverfahren nach § 2, die am 12. Mai 2011 anhängig waren oder nach diesem Tag eingeleitet worden sind und die am 29. Januar 2013 noch nicht rechtskräftig abgeschlossen worden sind, sind nach den Vorschriften dieses Gesetzes in der ab dem 29. Januar 2013 geltenden Fassung zu Ende zu führen. Abweichend von Satz 1 findet § 4a Absatz 1 nur auf gerichtliche Rechtsbehelfsverfahren Anwendung, die ab dem 29. Januar 2013 eingeleitet worden sind.“
16 Am 18. Dezember 2006 ging bei der Kommission eine Beschwerde ein, in der geltend gemacht wurde, die Bundesrepublik Deutschland habe mit dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175, S. 40) und Art. 15a der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (ABl. L 257, S. 26) nicht ordnungsgemäß umgesetzt. Daraufhin richtete die Kommission am 1. Oktober 2012 ein Mahnschreiben an die Bundesrepublik Deutschland wegen Verstoßes gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 der Richtlinie 2010/75. Die beiden Richtlinien hatten inzwischen die Richtlinien 85/337 bzw. 96/61 ersetzt.
17 Die Bundesrepublik Deutschland antwortete auf dieses Mahnschreiben mit Schreiben vom 30. November 2012. Am 6. Februar 2013 bat sie die Kommission, das Verfahren einzustellen, weil die deutschen Rechtsvorschriften seit dem Erlass des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes in geänderter Fassung mit dem Urteil Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289) im Einklang stünden.
18 Am 26. April 2013 übermittelte die Kommission der Bundesrepublik Deutschland eine mit Gründen versehene Stellungnahme, auf die diese am 10. Juli 2013 antwortete. Da die Antwort dieses Mitgliedstaats die Kommission nicht zufriedenstellte, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
19 Mit Antragsschrift, die am 9. Juli 2014 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, hat die Republik Österreich beantragt, in der vorliegenden Rechtssache als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Bundesrepublik Deutschland zugelassen zu werden. Mit Beschluss vom 11. August 2014 hat der Präsident des Gerichtshofs diesem Antrag stattgegeben.
20 Im Anschluss an die Verlesung der Schlussanträge des Generalanwalts hat die Bundesrepublik Deutschland mit Schriftsatz vom 30. Juni 2015 gemäß Art. 83 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens mit der Begründung beantragt, dass die Schlussanträge des Generalanwalts „vorschlagen, einen neuen Klagegrund zum Gegenstand des Verfahrens [zu] machen, zu dem sich die Bundesrepublik Deutschland bislang weder schriftsätzlich noch mündlich äußern konnte“.
21 Der Gerichtshof kann gemäß Art. 83 der Verfahrensordnung jederzeit nach Anhörung des Generalanwalts die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens beschließen, insbesondere, wenn er sich für unzureichend unterrichtet hält, wenn eine Partei nach Abschluss des mündlichen Verfahrens eine neue Tatsache unterbreitet hat, die von entscheidender Bedeutung für die Entscheidung des Gerichtshofs ist, oder wenn ein zwischen den Parteien oder den in Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union bezeichneten Beteiligten nicht erörtertes Vorbringen entscheidungserheblich ist.
22 Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die Bundesrepublik Deutschland zielt auf den in dieser Vorschrift der Verfahrensordnung zuletzt genannten Fall ab, doch sind die von ihr angesprochenen Ausführungen des Generalanwalts keineswegs ein entscheidungserhebliches Vorbringen.
23 Daher besteht nach Auffassung des Gerichtshofs keine Veranlassung, die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens anzuordnen.
Erste Rüge: Beschränkung der Rechtmäßigkeitskontrolle von Verwaltungsentscheidungen, die unter die Richtlinien 2011/92 und 2010/75 fallen, auf nationale Rechtsvorschriften, die Rechte Einzelner begründen
24 Die Kommission vertritt die Auffassung, dass § 113 Abs. 1 VwGO die Rechtmäßigkeitskontrolle von Verwaltungsentscheidungen in rechtswidriger Weise auf nationale Rechtsvorschriften beschränke, die Rechte Einzelner begründeten. Daher sei ein Verfahrensrechtsschutz in Deutschland nur dann garantiert, wenn die verletzte Verfahrensnorm Rechte Einzelner begründe. Gemäß Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 der Richtlinie 2010/75 müssten aber sowohl die materiell-rechtliche als auch die verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen gerichtlich überprüft werden können.
25 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, den Mitgliedstaaten sei im Bereich der Gerichtsbarkeit ein Gestaltungsspielraum eröffnet. Der Umfang der Prüfung durch die nationalen Gerichte sei nicht Inhalt dieser unionsrechtlichen Vorschriften, da diese Regelungen nicht vorgäben, welchen Prüfungsmaßstab diese Gerichte anzulegen hätten. Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 der Richtlinie 2010/75 sähen nämlich keine Anforderungen an den Prüfungsumfang des Rechtsschutzes, sondern lediglich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten vor, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren zu schaffen, welches die Anfechtung der materiell‑ und verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeit von Entscheidungen und Unterlassungen der Verwaltung ermögliche.
26 Die Zulässigkeit einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage setze gemäß § 42 Abs. 2 VwGO voraus, dass der Individualkläger geltend mache, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung in seinen Rechten verletzt zu sein. Nach § 113 Abs. 1 VwGO hänge die Begründetheit des Rechtsbehelfs und die etwaige Aufhebung eines Verwaltungsakts davon ab, ob ein subjektives Recht des Klägers verletzt sei. Dadurch würden Wertungswidersprüche bei der Zulässigkeits- und Begründetheitsprüfung ein und derselben Klage vermieden, und lediglich Klagen, die nach § 42 Abs. 2 VwGO zulässig seien, könnten gemäß § 113 Abs. 1 VwGO zu einer Aufhebung des Verwaltungsakts führen.
27 Die Republik Österreich macht geltend, dass die nähere Ausgestaltung sowohl des für den Zugang zu einem gerichtlichen Überprüfungsverfahren notwendigen Interesses als auch der Rechtsverletzung dem innerstaatlichen Recht vorbehalten sei. Die Mitgliedstaaten verfügten nämlich über einen weiten Beurteilungsspielraum, der jedenfalls auch eine Einschränkung der Klagebefugnis für Einzelne auf subjektiv-öffentliche Rechte erlaube.
28 Hinsichtlich der Beurteilung der Begründetheit der ersten Rüge der Kommission ist festzustellen, dass sich diese nicht auf die in § 42 Abs. 2 VwGO geregelten Zulässigkeitsvoraussetzungen gemäß Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 der Richtlinie 2010/75, sondern auf den Umfang der gerichtlichen Kontrolle bei diesen Überprüfungsverfahren in dem Sinne bezieht, dass nach diesen Vorschriften die „Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit“ Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht haben müssen, „um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen“ im Sinne dieser Richtlinien anzufechten.
29 § 113 Abs. 1 VwGO sieht nämlich im Wesentlichen vor, dass das zuständige Gericht einen rechtswidrigen Verwaltungsakt nur insoweit aufhebt, als der Kläger „dadurch in seinen Rechten verletzt ist“. Die Aufhebung eines Verwaltungsakts erfordert daher, dass die vom Gericht festgestellte Rechtswidrigkeit auch die Verletzung eines subjektiven Rechts des Klägers darstellt.
30 In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass die Mitgliedstaaten gemäß Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 Abs. 1 der Richtlinie 2010/75 sicherstellen müssen, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das nationale Verwaltungsverfahrensrecht bzw. Verwaltungsprozessrecht dies als Voraussetzung erfordert, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinien gelten.
31 Außerdem sehen diese Artikel jeweils in ihrem Abs. 3 vor, dass die Mitgliedstaaten u. a. bestimmen, was als Rechtsverletzung gilt.
32 Unter diesen Umständen ist im Hinblick auf die erste Rüge hervorzuheben, dass der betreffende Mitgliedstaat, wenn er nach den genannten Bestimmungen der Richtlinien 2011/92 und 2010/75 die Zulässigkeit von Rechtsbehelfen Einzelner gegen Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen, die in den Anwendungsbereich dieser Richtlinien fallen, von Voraussetzungen wie dem Erfordernis einer Verletzung eines subjektiven Rechts abhängig machen kann, er auch vorschreiben darf, dass die Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung durch das zuständige Gericht die Verletzung eines subjektiven Rechts auf Seiten des Klägers voraussetzt.
33 Der Gerichtshof hat nämlich in Rn. 45 des Urteils Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289) bereits entschieden, dass es dem nationalen Gesetzgeber freisteht, die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs gegen eine Entscheidung, Handlung oder Unterlassung im Sinne von Art. 10a der Richtlinie 85/337 (jetzt Art. 11 der Richtlinie 2011/92) geltend machen kann, auf subjektive Rechte zu beschränken, eine solche Beschränkung jedoch nicht als solche auf Umweltverbände angewandt werden kann, weil dadurch die Ziele des Art. 10a Abs. 3 Satz 3 der Richtlinie 85/337 missachtet würden.
34 Daraus folgt, dass § 113 Abs. 1 VwGO nicht als mit Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 der Richtlinie 2010/75 unvereinbar anzusehen ist.
35 Dementsprechend ist die erste Rüge der Kommission zurückzuweisen.
36 Die Kommission macht mit dem ersten Teil dieser Rüge geltend, dass eine behördliche Genehmigung gemäß § 4 Abs. 1 UmwRG nur dann aufgehoben werden könne, wenn sie nicht auf der Grundlage einer formgerechten Umweltverträglichkeitsprüfung oder Vorprüfung erteilt worden sei. Werde jedoch eine derartige Prüfung nach einem Verfahren durchgeführt, das nicht den Anforderungen des Art. 11 der Richtlinie 2011/92 genüge, könne dies vor einem deutschen Gericht nicht angefochten werden.
37 Eine derartige Beschränkung der gerichtlichen Überprüfung der fraglichen Verwaltungsentscheidungen sei deshalb mit dieser Vorschrift des Unionsrechts unvereinbar.
38 Die Bundesrepublik Deutschland räumt ein, dass § 4 Abs. 1 UmwRG sich lediglich auf die Fälle beziehe, in denen keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden sei. Falls jedoch eine derartige Prüfung erfolgt und mit einem Verfahrensfehler behaftet sei, sei unter den in § 113 Abs. 1 VwGO und § 46 VwVfG vorgesehenen Voraussetzungen ein gerichtlicher Rechtsbehelf gleichwohl möglich.
39 Nach der letztgenannten Vorschrift könne die Rechtswidrigkeit einer Prüfung vom Rechtsbehelfsführer jederzeit geltend gemacht werden, sofern der behauptete Verfahrensfehler für die Entscheidung in der Sache nicht offensichtlich unerheblich gewesen sei.
40 Mit dem zweiten Teil ihrer Rüge macht die Kommission geltend, dass die Anfechtung einer Entscheidung der Verwaltung betreffend eine Umweltverträglichkeitsprüfung durch einen Einzelnen gemäß § 46 VwVfG die Aufhebung dieser Entscheidung nur dann zur Folge haben könne, wenn sie ohne den behaupteten Verfahrensfehler anders ausgefallen wäre und darüber hinaus eine dem Rechtsbehelfsführer zustehende „materielle Rechtsposition“ betroffen sei. Somit obliege es dem Rechtsbehelfsführer, diesen Kausalzusammenhang und die Auswirkungen dieses Fehlers auf seine Rechte darzutun.
41 Nach Ansicht der Kommission lässt Art. 11 der Richtlinie 2011/92 es nicht zu, dem Rechtsbehelfsführer die Beweislast für einen derartigen Kausalzusammenhang aufzuerlegen.
42 Sie weist darauf hin, dass die zweite Voraussetzung des § 46 VwVfG, wonach ein derartiger Fehler eine „materielle Rechtsposition“ des Rechtsbehelfsführers beeinträchtigen müsse, ebenfalls gegen Art. 11 der Richtlinie 2011/92 verstoße. Wenn nämlich ein Rechtsbehelf zulässig sei, dürften die Mitgliedstaaten nicht die Gründe beschränken, auf die er gestützt werden könne. Wenn daher eine Verwaltungsentscheidung ein subjektives Recht eines Einzelnen verletze und dieser daraufhin klagebefugt sei, müsse das zuständige nationale Gericht die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung in vollem Umfang überprüfen. Verfahrensfehler – selbst wenn sie zu keiner Verletzung der Verteidigungsrechte des Rechtsbehelfsführers geführt hätten – dürfe das Gericht dabei nicht unberücksichtigt lassen.
43 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, dass das Erfordernis eines Kausalzusammenhangs gemäß § 46 VwVfG den mit Art. 11 der Richtlinie 2011/92 angestrebten Zielen grundsätzlich nicht zuwiderlaufe.
44 Auch sei die Behauptung unzutreffend, dass es im deutschen Recht dem Rechtsbehelfsführer obliege, den Nachweis einer Verletzung eines subjektiven Rechts zu erbringen.
45 § 46 VwVfG sei eine Sondervorschrift, die es einer Behörde ermögliche, einem Antrag auf Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung entgegenzutreten. Die Behörde könne nämlich geltend machen, dass ihre Entscheidung nicht aufgehoben werden könne, obwohl sie tatsächlich mit dem vom Antragsteller behaupteten Verfahrensfehler behaftet sei, wenn sie nachweise, dass dieser Fehler offensichtlich keinen Einfluss auf die Entscheidung in der Sache gehabt habe. Dies sei gemäß § 46 VwVfG vom Gericht zu prüfen. Dieses bedeute konkret, dass das Gericht die betreffende Entscheidung nur dann aufheben könne, solange nicht ausgeschlossen werden könne, dass der fragliche Verfahrensfehler Einfluss auf das Ergebnis dieser Entscheidung gehabt habe.
46 Die Bundesrepublik Deutschland weist allerdings darauf hin, dass im Rahmen einer Novellierung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes eine klarstellende Regelung im Hinblick auf die Umsetzung von Art. 11 der Richtlinie 2011/92 geplant sei.
– Zum ersten Teil der zweiten Rüge
47 Der erste Teil der zweiten Rüge hinsichtlich einer Beschränkung der gerichtlichen Überprüfung von Verwaltungsentscheidungen bezieht sich ausschließlich auf die Fälle, in denen es an einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder einer Vorprüfung völlig fehlt. Der Gerichtshof hat in Rn. 36 des Urteils Gemeinde Altrip u. a. (C‑72/12, EU:C:2013:712) daran erinnert, dass er in Rn. 37 des Urteils Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289) bereits entschieden hat, dass Art. 11 der Richtlinie 2011/92 in keiner Weise die Gründe beschränkt, die zur Stützung eines entsprechenden Rechtsbehelfs im Sinne der genannten Vorschrift vorgebracht werden können.
48 Ferner hat er in Rn. 37 jenes Urteils entschieden, dass die Anwendbarkeit der nationalen Vorschriften zur Umsetzung von Art. 11 der Richtlinie 2011/92 nicht allein auf den Fall beschränkt werden kann, dass die Anfechtung der Rechtmäßigkeit auf eine unterbliebene Umweltverträglichkeitsprüfung gestützt wird. Der Ausschluss ihrer Anwendbarkeit in dem Fall, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung zwar durchgeführt wurde, aber mit – unter Umständen schwerwiegenden – Fehlern behaftet war, würde den Bestimmungen der Richtlinie 2011/92 weitgehend ihre praktische Wirksamkeit nehmen. Ein solcher Ausschluss liefe daher auch dem in Art. 11 dieser Richtlinie genannten Ziel zuwider, einen weitreichenden Zugang zu Gerichten zu gewähren.
49 In Rn. 38 des genannten Urteils wird darauf hingewiesen, dass die letztgenannte Vorschrift die Mitgliedstaaten daran hindert, die Anwendbarkeit der zur Umsetzung dieses Artikels ergangenen Vorschriften auf den Fall zu beschränken, dass die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung aufgrund einer unterbliebenen Umweltverträglichkeitsprüfung angefochten wird, und nicht auf den Fall zu erstrecken, dass eine solche Prüfung zwar durchgeführt wurde, aber fehlerhaft war.
50 Demzufolge verstößt § 4 Abs. 1 UmwRG gegen Art. 11 der Richtlinie 2011/92.
51 Zum Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland betreffend § 46 VwVfG, wonach dann, wenn zwar eine Umweltverträglichkeitsprüfung oder eine Vorprüfung durchgeführt worden, diese aber mit einem Verfahrensfehler behaftet sei, unter den in diesem Artikel vorgesehenen Voraussetzungen ein gerichtlicher Rechtsbehelf möglich sei, ist zum einen darauf hinzuweisen, dass die Vorschriften einer Richtlinie in der Weise umgesetzt werden müssen, dass sie unzweifelhaft verbindlich und so konkret, bestimmt und klar sind, dass sie dem Erfordernis der Rechtssicherheit genügen (Urteile Dillenkofer u. a., C‑178/94, C‑179/94 und C‑188/94 bis C‑190/94, EU:C:1996:375, Rn. 48, sowie Kommission/Portugal, C‑277/13, EU:C:2014:2208, Rn. 43), was hier nicht der Fall ist.
52 Zum anderen steht fest, dass diese nationale Rechtsvorschrift selbst die Einlegung eines Rechtsbehelfs im Sinne von Art. 11 der Richtlinie 2011/92 Beschränkungen unterwirft, deren Prüfung im Rahmen des zweiten Teils der zweiten Rüge erfolgt.
53 Demzufolge ist der erste Teil der zweiten Rüge begründet.
– Zum zweiten Teil der zweiten Rüge
54 Mit dem ersten Argument, auf das die Kommission den zweiten Teil der zweiten Rüge stützt, wirft sie der Bundesrepublik Deutschland vor, dass sie die Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung, die in den Anwendungsbereich von Art. 11 der Richtlinie 2011/92 falle, durch das zuständige Gericht davon abhängig mache, dass zwischen dem behaupteten Verfahrensfehler und dem Ergebnis der fraglichen Verwaltungsentscheidung ein Kausalzusammenhang bestehe.
55 Der Gerichtshof hat hierzu bereits entschieden, dass der Unionsgesetzgeber die Möglichkeit, einen Verfahrensfehler geltend zu machen, nicht an die Voraussetzung knüpfen wollte, dass dieser Fehler Auswirkungen auf den Inhalt der angegriffenen endgültigen Entscheidung hatte. Da die Richtlinie 2011/92 im Übrigen u. a. zur Festlegung von Verfahrensgarantien dient, die insbesondere eine bessere Information und eine Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung öffentlicher und privater Projekte mit unter Umständen erheblichen Umweltauswirkungen ermöglichen sollen, kommt der Überprüfung der Einhaltung der Verfahrensregeln in diesem Bereich besondere Bedeutung zu. Die betroffene Öffentlichkeit muss daher, im Einklang mit dem Ziel, ihr einen weitreichenden Zugang zu Gerichten zu gewähren, zur Stützung eines Rechtsbehelfs, mit dem die Rechtmäßigkeit von Entscheidungen im Sinne dieser Richtlinie angefochten wird, grundsätzlich jeden Verfahrensfehler geltend machen können (vgl. in diesem Sinne Urteil Gemeinde Altrip u. a., C‑72/12, EU:C:2013:712, Rn. 47 und 48).
56 Da § 46 VwVfG vorschreibt, dass auf jeden Fall – selbst wenn es um Verfahrensfehler im Hinblick auf die Information und Beteiligung der Öffentlichkeit im fraglichen Bereich geht – ein Kausalzusammenhang zwischen dem geltend gemachten Verfahrensfehler und dem Ergebnis der angefochtenen Verwaltungsentscheidung bestehen muss, damit das zuständige Gericht sie aufheben kann, ist im Rahmen der vorliegenden Klage festzustellen, dass die Ausübung des Rechts auf Einlegung von Rechtsbehelfen im Sinne von Art. 11 der Richtlinie 2011/92 durch diese Bedingung übermäßig erschwert wird und sie dem Ziel dieser Richtlinie, den „Mitgliedern der betroffenen Öffentlichkeit“ einen weitreichenden Zugang zu Gerichten zu gewähren, zuwiderläuft.
57 Würde die Aufhebung einer mit einem Verfahrensfehler behafteten Verwaltungsentscheidung nämlich allein deshalb verweigert, weil der Rechtsbehelfsführer nicht nachgewiesen hat, dass dieser Fehler auf diese Entscheidung Auswirkungen in der Sache hatte, würde dieser unionsrechtlichen Vorschrift ihre praktische Wirksamkeit genommen.
58 Der Gerichtshof hat aber, wie sich aus Rn. 47 des vorliegenden Urteils ergibt, bereits festgestellt, dass der Unionsgesetzgeber weder die Gründe beschränken wollte, auf die ein Rechtsbehelf gestützt werden kann, der auf einer innerstaatlichen Vorschrift zur Umsetzung von Art. 11 der Richtlinie 2011/92 beruht, noch die Möglichkeit, einen Verfahrensfehler geltend zu machen, an die Bedingung knüpfen wollte, dass er Auswirkungen auf den Inhalt der angegriffenen endgültigen Entscheidung hatte.
59 Des Weiteren hat der Gerichtshof hinsichtlich der Auslegung des Begriffs „Rechtsverletzung“ im Sinne von Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und insbesondere des vom nationalen Recht vorgesehenen Erfordernisses, wonach eine derartige Rechtsverletzung lediglich dann vorliegen kann, wenn die angegriffene Entscheidung ohne den behaupteten Verfahrensfehler anders ausgefallen wäre, entschieden, dass es – insbesondere unter Berücksichtigung der Komplexität der fraglichen Verfahren und des technischen Charakters von Umweltverträglichkeitsprüfungen –, wenn dem Rechtsbehelfsführer im innerstaatlichen Recht die Beweislast für diesen Kausalzusammenhang aufgebürdet wird, die Ausübung der ihm durch diese Richtlinie verliehenen Rechte übermäßig erschweren kann (vgl. in diesem Sinne Urteil Gemeinde Altrip u. a., C‑72/12, EU:C:2013:712, Rn. 52).
60 Demnach kann eine Rechtsverletzung im Sinne von Art. 11 der Richtlinie 2011/92 nur dann verneint werden, wenn das Gericht oder die Stelle im Sinne dieses Artikels – ohne dem Rechtsbehelfsführer in irgendeiner Form die in der vorstehenden Randnummer dieses Urteils angesprochene Beweislast für den Kausalzusammenhang aufzubürden –gegebenenfalls anhand der vom Bauherrn oder von den zuständigen Behörden vorgelegten Beweise und, allgemeiner, der gesamten dem Gericht oder der Stelle vorliegenden Akte zu der Feststellung in der Lage ist, dass die angegriffene Entscheidung ohne den vom Rechtsbehelfsführer geltend gemachten Verfahrensfehler nicht anders ausgefallen wäre (vgl. in diesem Sinne Urteil Gemeinde Altrip u. a., C‑72/12, EU:C:2013:712, Rn. 53).
61 Obwohl sich diese Erwägungen auf eine der Zulässigkeitsvoraussetzungen für ein gerichtliches Überprüfungsverfahren beziehen, gelten sie auch für vom nationalen Gesetzgeber festgelegte Bedingungen, die eine Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle in der Sache bewirken.
62 Nach alledem stellt das Erfordernis des § 46 VwVfG, wonach dem Rechtsbehelfsführer als „Mitglied der betroffenen Öffentlichkeit“ die Beweislast für das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen dem von ihm geltend gemachten Verfahrensfehler und dem Ergebnis der Verwaltungsentscheidung aufgebürdet wird, einen Verstoß gegen Art. 11 der Richtlinie 2011/92 dar, so dass das erste Argument, auf das die Kommission den zweiten Teil ihrer zweiten Rüge stützt, begründet ist.
63 Was das zweite Argument angeht, auf das die Kommission diesen Teil der zweiten Rüge stützt, steht fest, dass gemäß § 113 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 46 VwVfG, sofern eine Umweltverträglichkeitsprüfung mit einem Verfahrensfehler behaftet ist, die am Ende eines solchen Verfahrens erlassene Entscheidung vom nationalen Gericht nur dann aufgehoben werden kann, wenn dieser Verfahrensfehler ein subjektives Recht des Klägers verletzt.
64 Aus den Rn. 30 bis 34 des vorliegenden Urteils ergibt sich jedoch, dass die in § 113 Abs. 1 VwGO vorgesehene Bedingung, nach der das nationale Gericht zunächst eine solche Rechtsverletzung feststellen muss, bevor es gegebenenfalls die fragliche Verwaltungsentscheidung aufheben kann, weder gegen Art. 11 der Richtlinie 2011/92 noch gegen Art. 25 der Richtlinie 2010/75 verstößt.
65 Dieselbe Schlussfolgerung gilt für die Verpflichtung des nationalen Gerichts nach § 46 VwVfG in Verbindung mit § 113 Abs. 1 VwGO.
66 Deshalb ist das zweite Argument, auf dass die Kommission den zweiten Teil der zweiten Rüge stützt, zurückzuweisen.
67 Nach alledem ist die zweite Rüge der Kommission begründet, mit Ausnahme des Arguments betreffend das Erfordernis, dass gemäß § 46 VwVfG in Verbindung mit § 113 Abs. 1 VwGO ein subjektives Recht des Klägers verletzt sein muss.
68 Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Beschränkung in § 2 Abs. 3 UmwRG und in § 73 Abs. 4 VwVfG, wonach im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs lediglich solche Einwendungen geltend gemacht werden können, die vorher im Verwaltungsverfahren erhoben wurden, gegen Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 der Richtlinie 2010/75 verstößt.
69 Diese Beschränkung stelle eine übermäßige Einschränkung des Rechts der betroffenen Öffentlichkeit dar, in den von diesen Richtlinien erfassten Bereichen die Rechtmäßigkeit von Verwaltungsentscheidungen anzufechten. Die diese Einschränkung vorsehende nationale Regelung verstoße daher gegen den Grundsatz des Zugangs zu Gerichten und schränke den effektiven gerichtlichen Rechtsschutz der betroffenen Öffentlichkeit ein. Die Rechtsordnung der Union lasse es nämlich nicht zu, dass die Zulässigkeit von Rügen vor Gericht davon abhängig gemacht werde, dass sie vorher im Rahmen des Verwaltungsverfahrens geltend gemacht worden seien.
70 Das gerichtliche Verfahren sei ein eigenständiges Verfahren, in dem eine vollständige Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsentscheidung möglich sein müsse und in dem nicht lediglich solche Gründe für zulässig erklärt werden dürften, die bereits in der kurzen Frist für Einwendungen im Verwaltungsverfahren vorgebracht worden seien.
71 Die Bundesrepublik Deutschland weist darauf hin, dass Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 der Richtlinie 2010/75 es den Mitgliedstaaten erlaubten, Instrumente ihres nationalen Rechtssystems in dem betreffenden Bereich beizubehalten. Die von der Kommission in Frage gestellten Vorschriften seien darauf gerichtet, die Rechtssicherheit und die Effizienz der verwaltungsbehördlichen und gerichtlichen Verfahren zu gewährleisten. Die Vorschriften, nach denen das Vorbringen nicht bereits im Verwaltungsverfahren vorgetragener Einwendungen vor Gericht unzulässig sei, seien fester Bestandteil dieses Systems.
72 Diese Einschränkung sei dadurch gerechtfertigt, dass andernfalls zum Zeitpunkt des Verwaltungsverfahrens bereits bekannte Einwendungen aus verfahrenstaktischen Gründen zurückgehalten und auf den Zeitpunkt des Verfahrens vor den zuständigen Gerichten verschoben werden könnten. Das Verwaltungsverfahren könnte dadurch nicht mehr seine besondere Funktion eines Interessenausgleichs erfüllen. Im Übrigen stehe diese Beschränkung im Einklang mit den Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität.
73 Außerdem werde durch diese Beschränkung die gerichtliche Kontrolle nicht erschwert oder gar verhindert, sondern im Gegenteil sichergestellt, dass dieser Kontrolle lediglich maßgebliche, möglichst umfassend und detailliert vorgetragene Umstände unterzogen würden. Diese Beschränkung beziehe sich daher ausschließlich auf Umstände, die der Rechtsbehelfsführer im Verwaltungsverfahren bewusst nicht vorgetragen habe, um dessen ordnungsgemäßen Ablauf zu behindern.
74 Die Republik Österreich macht geltend, dass die unionsrechtlichen Vorschriften, auf die sich die vorliegende Klage stütze, nicht nur keinerlei Hinweis auf Präklusionsvorschriften enthielten, sondern vielmehr auf das nationale Verwaltungsverfahrensrecht verwiesen. Die Mitgliedstaaten hätten daher einen weiten Spielraum bei der Festlegung der Modalitäten des Gerichtszugangs und der Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens. Außerdem sei die nach § 2 Abs. 3 UmwRG und § 73 Abs. 4 VwVfG vorgesehene Beschränkung ein Instrument, um einen zügigen und effizienten Entscheidungsprozess zu gewährleisten.
75 § 2 Abs. 3 UmwRG und § 73 Abs. 4 VwVfG beschränken die Gründe, auf die ein Rechtsbehelfsführer seinen Rechtsbehelf gegen eine unter Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 der Richtlinie 2010/75 fallende Verwaltungsentscheidung stützen kann, auf die im Verwaltungsverfahren vorgetragenen Einwendungen.
76 Zwar ist weder nach Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2011/92 noch nach Art. 25 Abs. 4 der Richtlinie 2010/75 ausgeschlossen, dass einem gerichtlichen Rechtsbehelf ein verwaltungsbehördliches Überprüfungsverfahren vorausgeht, und beide Vorschriften stehen dem nicht entgegen, dass das nationale Recht für den Rechtsbehelfsführer die Verpflichtung vorsieht, sämtliche verwaltungsbehördlichen Rechtsbehelfe auszuschöpfen, bevor er einen gerichtlichen Rechtsbehelf einlegen kann, doch lassen es diese unionsrechtlichen Vorschriften nicht zu, die Gründe, auf die er einen gerichtlichen Rechtsbehelf stützen kann, zu beschränken.
77 Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92, wonach Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen im Sinne dieses Artikels zum Gegenstand eines gerichtlichen Überprüfungsverfahrens gemacht werden können müssen, „um ihre materiell-rechtliche oder verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit anzufechten“, keineswegs die Gründe beschränkt, die mit einem solchen Rechtsbehelf geltend gemacht werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, Rn. 37). Dies entspricht nämlich dem mit dieser Vorschrift angestrebten Ziel, im Rahmen des Umweltschutzes einen weitreichenden Zugang zu Gerichten zu gewähren.
78 § 2 Abs. 3 UmwRG und § 73 Abs. 4 VwVfG stellen jedoch besondere Bedingungen auf, die die gerichtliche Kontrolle einschränken und die weder nach Art. 11 der Richtlinie 2011/92 noch nach Art. 25 der Richtlinie 2010/75 vorgesehen sind.
79 Diese dem Rechtsbehelfsführer auferlegte Beschränkung hinsichtlich der Art der Gründe, die er vor dem Gericht geltend machen darf, das für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der ihn betreffenden Verwaltungsentscheidung zuständig ist, kann nicht durch Erwägungen gerechtfertigt werden, die auf die Wahrung des Grundsatzes der Rechtssicherheit abstellen. Es ist nämlich keineswegs erwiesen, dass eine umfassende gerichtliche Kontrolle der sachlichen Richtigkeit dieser Entscheidung diesem Grundsatz abträglich sein könnte.
80 Was das Argument der Effizienz von Verwaltungsverfahren angeht, mag zwar in bestimmten Fällen der Umstand, dass ein Grund erstmals vor Gericht vorgetragen wird, den ordnungsgemäßen Ablauf dieses Verfahrens behindern, doch genügt der Hinweis darauf, dass das mit Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 der Richtlinie 2010/75 angestrebte Ziel nicht nur darin besteht, den rechtsuchenden Bürgern einen möglichst weitreichenden Zugang zu gerichtlicher Überprüfung zu geben, sondern auch darin, eine umfassende materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung zu ermöglichen.
81 Allerdings kann der nationale Gesetzgeber spezifische Verfahrensvorschriften vorsehen, nach denen z. B. ein missbräuchliches oder unredliches Vorbringen unzulässig ist, die geeignete Maßnahmen darstellen, um die Wirksamkeit des gerichtlichen Verfahrens zu gewährleisten.
82 Somit ist die dritte von der Kommission zur Stützung ihrer Klage angeführte Rüge begründet.
83 Die Kommission trägt vor, sie habe der Bundesrepublik Deutschland in ihrem Mahnschreiben vom 1. Oktober 2012 vorgeworfen, dass die ursprüngliche Fassung von § 2 Abs. 1 UmwRG gegen Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 der Richtlinie 2010/75 verstoße, weil sie die Klagebefugnis von Umweltverbänden auf Klagen beschränke, welche auf Rechtsvorschriften gestützt seien, die Rechte Einzelner begründeten. Angesichts der „Parallelität“ zwischen Zulässigkeit und Begründetheit von Klagen dieser Verbände beschränke die fragliche zeitliche Begrenzung auch den Umfang der gerichtlichen Kontrolle in der Sache.
84 In der geänderten Fassung von § 2 Abs. 1 UmwRG, der nach der Verkündung des Urteils Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289) am 29. Januar 2013 in Kraft getreten sei, sei die in der ursprünglichen Fassung dieser Vorschrift enthaltene Wendung „die Rechte Einzelner begründen“ gestrichen worden. Demzufolge seien Klagen von Umweltverbänden künftig im Gegensatz zur bisherigen Situation nicht mehr auf Fälle beschränkt, in denen subjektive Rechte in Frage stünden.
85 Die Anwendbarkeit des geänderten Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes sei jedoch zeitlich begrenzt. Nach diesem geänderten Gesetz seien lediglich solche Verfahren zu Ende zu führen, die am 12. Mai 2011, dem Tag der Verkündung des Urteils Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289) noch anhängig gewesen seien oder die nach diesem Tag eingeleitet worden seien, die jedoch am 29. Januar 2013, als die geänderte Fassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes in Kraft getreten sei, noch keine Bestandskraft erlangt hätten.
86 Für Verfahren, die nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet und vor dem 12. Mai 2011 abgeschlossen worden seien, sei die Klagebefugnis von Umweltverbänden somit nach wie vor auf Klagen beschränkt, die sich auf Rechtsvorschriften stützten, die Rechte Einzelner begründeten.
87 Nach Ansicht der Bundesrepublik Deutschland steht das geänderte Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im Einklang mit dem Grundsatz der Rechtskraft. Dieses Gesetz gelte nämlich nicht für Entscheidungen in Verfahren betreffend die Genehmigung von Projekten, für die die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich sein könnte, wenn diese Entscheidungen vor dem 15. Dezember 2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes in seiner ursprünglichen Fassung, Bestandskraft erlangt hätten.
88 Die nationalen Rechtsvorschriften, auf die sich die vierte und die fünfte Rüge bezögen, seien mit den Anforderungen des Unionsrechts vereinbar, denn ihr Inhalt sei lediglich deklaratorischer Art, und ihr Zweck bestehe darin, die Anwendung des Rechts auf Verwaltungsebene zu erleichtern.
89 Zur Gewährleistung des Rechtsfriedens und der Beständigkeit rechtlicher Beziehungen sowie einer geordneten Rechtspflege sollten die nach Ausschöpfung des Rechtswegs oder nach Ablauf der entsprechenden Rechtsmittelfristen unanfechtbar gewordenen Gerichtsentscheidungen nicht mehr in Frage gestellt werden können. Ein Mitgliedstaat sei daher nicht verpflichtet, einen Mechanismus für die Überprüfung derartiger rechtskräftig gewordener Entscheidungen vorzusehen. Dies gelte in gleicher Weise für abgeschlossene Verwaltungsverfahren, gegen deren Entscheidung überhaupt kein Rechtsbehelf eingelegt worden sei und die deshalb bestandskräftig geworden seien.
90 Nach Art. 11 Abs. 3 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 Abs. 3 der Richtlinie 2010/75 ist davon auszugehen, dass die Umweltverbände über ein ausreichendes Interesse verfügen oder Rechte haben, die verletzt werden können, je nachdem, welche dieser Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Rechtsbehelfen in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, Rn. 40).
91 Es steht dem nationalen Gesetzgeber zwar frei, die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs gegen eine Entscheidung, Handlung oder Unterlassung im Sinne von Art. 11 der Richtlinie 2011/92 geltend machen kann, auf subjektive Rechte zu beschränken, doch kann eine solche Beschränkung nicht als solche auf Umweltverbände angewandt werden, weil dadurch die Ziele dieser Vorschrift missachtet würden (vgl. in diesem Sinne Urteil Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, Rn. 45).
92 Deshalb müssen die Umweltverbände zwingend die nationalen Rechtsvorschriften, die die Rechtsvorschriften der Union im Bereich der Umwelt umsetzen, sowie die unmittelbar anwendbaren Vorschriften des Umweltrechts der Union geltend machen können (vgl. in diesem Sinne Urteil Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, Rn. 48).
93 Was die vierte und die fünfte Rüge angeht, ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland ihre Rechtsvorschriften angepasst und die geänderte Fassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes erlassen hat, um der Rechtslage abzuhelfen, die zum Urteil Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289) geführt hat. Die Anwendbarkeit dieser am 29. Januar 2013 in Kraft getretenen Neufassung ist allerdings zeitlich begrenzt. Sie gilt nämlich nur für Entscheidungsverfahren, Genehmigungsverfahren oder Rechtsbehelfsverfahren, die am 12. Mai 2011 anhängig waren oder nach diesem Tag eingeleitet wurden und am 29. Januar 2013 noch nicht rechtskräftig abgeschlossen waren.
94 Daraus folgt, dass jedes andere Verfahren noch immer unter die alte Fassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes fällt. § 5 Abs. 1 UmwRG schließt nämlich Verfahren, die vor dem Zeitpunkt seines Inkrafttretens, dem 15. Dezember 2006, eingeleitet wurden, vom Geltungsbereich dieses Gesetzes aus.
95 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist Art. 11 der Richtlinie 2011/92 jedoch dahin auszulegen, dass die zur Umsetzung dieses Artikels in nationales Recht ergangenen Vorschriften auch für verwaltungsbehördliche Genehmigungsverfahren gelten müssen, die vor dem 25. Juni 2005 eingeleitet wurden, eine Genehmigung aber erst nach diesem Zeitpunkt erteilt wurde (vgl. Urteil Gemeinde Altrip u. a., C‑72/12, EU:C:2013:712, Rn. 31).
96 Was den Grundsatz der Rechtskraft angeht, den die Bundesrepublik Deutschland geltend macht, hat der Gerichtshof die Bedeutung anerkannt, die diesem Grundsatz sowohl in der Unionsrechtsordnung als auch in den nationalen Rechtsordnungen zukommt. Zur Gewährleistung des Rechtsfriedens und der Beständigkeit rechtlicher Beziehungen sowie einer geordneten Rechtspflege sollen nämlich die nach Ausschöpfung des Rechtswegs oder nach Ablauf der entsprechenden Rechtsmittelfristen unanfechtbar gewordenen Gerichtsentscheidungen nicht mehr in Frage gestellt werden können (vgl. Urteil Fallimento Olimpiclub, C‑2/08, EU:C:2009:506, Rn. 22 und die dort angeführte Rechtsprechung).
97 Allerdings ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass die Bundesrepublik Deutschland die Wahrung des Grundsatzes der Rechtskraft nicht geltend machen kann, soweit sich die Fristen für die Anwendung des geänderten Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes auf Rechtsbehelfe im Bereich des Umweltschutzes auf bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidungen beziehen.
98 Im Übrigen würde der Umstand, dass die Bundesrepublik Deutschland, nachdem sie die Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 (ABl. L 156, S. 17), mit der die ihrerseits durch die Richtlinie 2011/92 kodifizierte Richtlinie 85/337 in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten geändert wurde, verspätet in innerstaatliches Recht umgesetzt hatte, die zeitliche Anwendbarkeit der nationalen Vorschriften zur Umsetzung der letztgenannten Richtlinie begrenzt hat, darauf hinauslaufen, ihr zu gestatten, sich eine neue Umsetzungsfrist zu genehmigen (vgl. entsprechend Urteil Kommission/Portugal, C‑277/13, EU:C:2014:2208, Rn. 45).
99 Das Argument der Bundesrepublik Deutschland, wonach die zeitlichen Beschränkungen der Anwendung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes bei bestandskräftig gewordenen Verwaltungsverfahren zur Wahrung des Grundsatzes der Bestandskraft erforderlich gewesen seien, ist daher zurückzuweisen.
100 Daher sind die vierte und die fünfte von der Kommission zur Stützung ihrer Klage vorgetragene Rüge begründet.
101 Die Kommission macht geltend, dass die Übergangsvorschriften des § 5 Abs. 1 und 4 UmwRG in geänderter Fassung gegen Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 der Richtlinie 2010/75 verstießen. Verfahren, die vor dem 25. Juni 2005 eingeleitet und am 12. Mai 2011 nicht mehr anhängig gewesen seien, fielen nämlich gemäß diesen Vorschriften des geänderten Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes nicht in deren Anwendungsbereich, auch wenn die Genehmigungen im Rahmen dieser Verfahren nach dem 25. Juni 2005 erteilt worden seien. Aus den Rn. 30 und 31 des Urteils Gemeinde Altrip u. a. (C‑72/12, EU:C:2013:712) ergebe sich, dass die Mitgliedstaaten die Anwendung dieser unionsrechtlichen Vorschriften nicht auf Verfahren beschränken dürften, die nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet worden seien.
102 Die Bundesrepublik Deutschland räumt ein, dass die von der sechsten Rüge der Kommission erfassten Verfahren nicht vom Geltungsbereich des geänderten Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes ausgeschlossen werden dürfen. Deshalb sei eine erneute Änderung dieses Gesetzes in Arbeit. Diese Gesetzesänderung dürfte jedoch nur von geringer Bedeutung sein, da die zuständigen nationalen Gerichte das Urteil Gemeinde Altrip u. a. (C‑72/12, EU:C:2013:712) bei den noch anhängigen Verfahren berücksichtigten.
103 Da die Bundesrepublik Deutschland die Stichhaltigkeit der sechsten Rüge der Kommission anerkannt hat, ist festzustellen, dass diese Rüge begründet ist.
104 Demnach hat die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 11 der Richtlinie 2011/92 und Art. 25 der Richtlinie 2010/75 verstoßen, indem sie
– gemäß § 46 VwVfG die Aufhebung von Entscheidungen aufgrund von Verfahrensfehlern auf das Fehlen einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder der Vorprüfung sowie auf Fälle beschränkt, in denen der Rechtsbehelfsführer nachweist, dass der Verfahrensfehler für das Ergebnis der Entscheidung kausal war;
– gemäß § 2 Abs. 3 UmwRG in geänderter Fassung und § 73 Abs. 4 VwVfG die Klagebefugnis und den Umfang der gerichtlichen Prüfung auf Einwendungen beschränkt, die bereits innerhalb der Einwendungsfrist im Verwaltungsverfahren, das zur Annahme der Entscheidung geführt hat, eingebracht wurden;
– gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG in geänderter Fassung in Verbindung mit dessen § 5 Abs. 1 in Verfahren, die nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet und vor dem 12. Mai 2011 abgeschlossen wurden, die Klagebefugnis von Umweltverbänden auf Rechtsvorschriften beschränkt, die Rechte Einzelner begründen;
– gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG in geänderter Fassung in Verbindung mit dessen § 5 Abs. 1 in Verfahren, die nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet und vor dem 12. Mai 2011 abgeschlossen wurden, den Umfang der gerichtlichen Prüfung von Rechtsbehelfen von Umweltverbänden auf Rechtsvorschriften beschränkt, die Rechte Einzelner begründen;
– gemäß § 5 Abs. 1 und 4 UmwRG in geänderter Fassung Verwaltungsverfahren, die vor dem 25. Juni 2005 eingeleitet wurden, vom Geltungsbereich dieses Gesetzes ausnimmt.
105 Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission keinen Kostenantrag gestellt hat, hat jede Partei, einschließlich der Republik Österreich, gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten zu tragen.
1. Die Bundesrepublik Deutschland hat gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 11 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten und aus Art. 25 der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) verstoßen, indem sie
– gemäß § 2 Abs. 3 des Gesetzes über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) vom 7. Dezember 2006 in der durch das Gesetz vom 21. Januar 2013 geänderten Fassung und § 73 Abs. 4 VwVfG die Klagebefugnis und den Umfang der gerichtlichen Prüfung auf Einwendungen beschränkt, die bereits innerhalb der Einwendungsfrist im Verwaltungsverfahren, das zur Annahme der Entscheidung geführt hat, eingebracht wurden;
– gemäß § 2 Abs. 1 des Gesetzes über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) vom 7. Dezember 2006 in der durch das Gesetz vom 21. Januar 2013 geänderten Fassung in Verbindung mit dessen § 5 Abs. 1 in Verfahren, die nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet und vor dem 12. Mai 2011 abgeschlossen wurden, die Klagebefugnis von Umweltverbänden auf Rechtsvorschriften beschränkt hat, die Rechte Einzelner begründen;
– gemäß § 2 Abs. 1 des Gesetzes über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) vom 7. Dezember 2006 in der durch das Gesetz vom 21. Januar 2013 geänderten Fassung in Verbindung mit dessen § 5 Abs. 1 in Verfahren, die nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet und vor dem 12. Mai 2011 abgeschlossen wurden, den Umfang der gerichtlichen Prüfung von Rechtsbehelfen von Umweltverbänden auf Rechtsvorschriften beschränkt, die Rechte Einzelner begründen;
– gemäß § 5 Abs. 1 und 4 des Gesetzes über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) vom 7. Dezember 2006 in der durch das Gesetz vom 21. Januar 2013 geänderten Fassung Verwaltungsverfahren, die vor dem 25. Juni 2005 eingeleitet wurden, vom Geltungsbereich dieses Gesetzes ausnimmt.
3. Die Europäische Kommission, die Bundesrepublik Deutschland und die Republik Österreich tragen ihre eigenen Kosten.

References: Art. 11
 Art. 25
 Art. 258
 Art. 11
 Art. 25
 § 113
 § 73
 § 5
 § 5
 Art. 11
 Art. 25
 § 42
 § 113
 § 24
 § 44
 § 46
 § 44
 § 73
 § 74
 § 2
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 4
 § 1
 § 61
 § 5
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 4
 Art. 10
 Art. 15
 Art. 11
 Art. 25
 Art. 83
 Art. 83
 Art. 23
 § 113
 Art. 11
 Art. 25
 Art. 11
 Art. 25
 § 42
 § 113
 § 42
 § 113
 § 42
 Art. 11
 Art. 25
 § 113
 Art. 11
 Art. 25
 Art. 10
 Art. 11
 Art. 10
 § 113
 Art. 11
 Art. 25
 § 4
 Art. 11
 § 4
 § 113
 § 46
 § 46
 Art. 11
 § 46
 Art. 11
 § 46
 Art. 11
 § 46
 § 46
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 § 4
 Art. 11
 § 46
 Art. 11
 Art. 11
 § 46
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 § 46
 Art. 11
 § 113
 § 46
 § 113
 Art. 11
 Art. 25
 § 46
 § 113
 § 46
 § 113
 § 2
 § 73
 Art. 11
 Art. 25
 Art. 11
 Art. 25
 § 2
 § 73
 § 2
 § 73
 Art. 11
 Art. 25
 Art. 11
 Art. 25
 Art. 11
 § 2
 § 73
 Art. 11
 Art. 25
 Art. 11
 Art. 25
 § 2
 Art. 11
 Art. 25
 § 2
 Art. 11
 Art. 25
 Art. 11
 § 5
 Art. 11
 § 5
 Art. 11
 Art. 25
 Art. 11
 Art. 25
 § 46
 § 2
 § 73
 § 2
 § 5
 § 2
 § 5
 § 5
 Art. 138
 Art. 140
 Art. 11
 Art. 25
 § 2
 § 73
 § 2
 § 5
 § 2
 § 5
 § 5