Source: http://casopis.vsehrd.cz/2011/05/nekolik-poznamek-k-podstate-a-vykladu-socialnich-prav/
Timestamp: 2018-03-22 13:37:44+00:00

Document:
Časopis Všehrd · Několik poznámek k podstatě a výkladu sociálních práv
Výchozí tezí, na níž bude spočívat text níže je možná odpověď na otázku po primárním účelu státu nebo jakéhokoliv jiného konstituovaného a ještě lépe konstitucionalizovaného lidského společenství, která postuluje, že jím je odstraňovat, nebo alespoň zmírňovat existenciální úzkost jedince při respektování jeho svobodné vůle. Dodávám, že v tomto pojetí má jít o stát demokratický, jak je v současnosti státovědným paradigmatem chápán. Vedle subjektivních práv, která vyplývají ze zásady legální licence a komplementárního principu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí vyžaduje toto pojetí po státu, aby limitně usiloval o blaho občanů, či obyvatel, nad rámec stávajících lidských práv, ovšem při jejich zachování. Chápeme-li výchozí tezi jako normu, pak jejím porušením bude každé nevyužití takové možnosti. Onen idealizovaný model ovšem předpokládá, že odpovědní vykonavatelé veřejné moci mají úplné informace o potřebách a preferencích potenciálních beneficientů. A, prvotně, že tyto potřeby jsou vůbec klasifikovatelné, kvantifikovatelné a saturovatelné, ať v nejobecnějším smyslu, či alespoň prostředky, které má stát k dispozici. Nadto je potřeba zkoumat, jaká je reálná možnost státu naznačených cílů dosahovat. Je zabezpečení bezplatného vysokoškolského vzdělání za cenu 80% daně z příjmu v rámci oné „možnosti“, či ji fakt výrazného omezení práva nakládat s vlastním majetkem zbavuje legitimity a posouvá tak do roviny lidskoprávní „nemožnosti“? Podobné, již sine grano salis úvahy představují zdroj interpretačních sporů o povahu a rozsah tzv. třetí generace1 základních práv. Extrém značného přerozdělování prostředků na jedné straně nejen narušuje vlastnické právo a související svobody plynoucí z majetkové autonomie jedince, ale zároveň bude vždy neefektivní, neboť nikdy nebude naplněn požadavek naprosté informovanosti rozhodujících orgánů. Na druhé straně spatřuji i v požadavku minimálního státu, jakožto vědomého programového cíle, snahu neslučitelnou s posláním moderního státu a stavem rozvoje lidských práv. Politická reprezentace suveréna jej nemůže zruinovat a nevratně zadlužit, ale existuje-li za vydání přiměřených nákladů možnost realizovat společensko hospodářská práva, pak musí tak učinit. Proto prvním dílčím závěrem, který činím je konstatování, že úsilí státu o aktivní zajištění elementárních hmotných potřeb není již nadále příjemným bonusem a pozitivní externalitou jeho existence, ale nutnou podmínkou, která ospravedlňuje, byť ne jako podmínka jediná, jeho trvání.
Na evropském kontinentě nacházíme země, které lze označit za průkopníky konstitucionalizace dotčené skupiny práv. Jejich systematicky ucelený katalog se prosazuje ve velké části poválečných ústav. Československá ústava z roku 1948 obsahuje pasáž nazvanou „práva sociální“,2 která upravuje především práva související s realizací pracovněprávních vztahů. Práva na „léčebnou péči zaopatření ve stáří a při nezpůsobilosti k práci“ jsou obsažena v jednom odstavci – je zřejmé, že jejich konečné systematické zakotvení tehdy mělo před sebou ještě určitý vývoj. Právo na vzdělání bylo upraveno samostatně, ochrana kulturních statků pak společně se svobodou projevu. Odhlédneme–li od problematického osudu a ve výsledku toliko formálního charakteru ústavy roku 1948, je znatelný velmi výrazný posun, použijeme-li jako referenční dokument ústavu z roku 1920. Podobný katalog práv najdeme dále v ústavě francouzské ve znění z roku 1958, nebo italské ústavě z roku 1947, která obsahuje hlavu přímo nazvanou „hospodářské vztahy“. V jiných evropských státech byl vývoj pozvolnější, např. Belgie dosáhla současného stavu úpravy na ústavněprávní úrovni až velkou reformou v roce 1993. Obecnou tendencí od druhé světové války bylo řečená práva propracovávat a jejich množinu rozšiřovat. Tato tendence se odrazila ve vzniku několika smluv regionálních, jakou je Americká úmluva o lidských právech a jmenovitě zejména její první protokol, a univerzálních jako Pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Specifická situace byla a je právě v Evropě, kde vznikla nejen Evropská sociální charta na půdě Rady Evropy, připomínám, že v současnosti platná ve znění revize z roku 1996, ale především systém ochrany socioekonomických práv pod kautelou orgánů EU. Z lidskoprávního hlediska poněkud opomíjená a odsunutá stranou, coby pouhá administrativní agenda, ale z praktického nesmírně významná, je mezinárodní smluvní a evropská úprava standardů sociálního zabezpečení a zachování práv z něj ve vztazích s mezinárodním prvkem. Tyto napomáhají utvářet globální povědomí o minimální úrovni garance dotčených práv. Po několika ne zcela zdařilých pokusech MOP a Rady Evropy uspořádat problematiku smluvně je nejúspěšnějším normativním aktem z této skupiny dvojice nařízení Parlamentu a Rady EU.3 Navzdory duchu stručně popsaného vývoje výše bych se neunáhloval v závěru o jednoznačné tendenci k nezadržitelně košatící nabídce garantovaných subjektivních společensko hospodářských práv. Ostatně posun ve vnímání některých práv zdánlivě neodvolatelně nabytých je zřejmý i v našich podmínkách. Zkusme si k zamyšlení položit sugestivní otázku, jak by český Ústavní soud a veřejnost reagovali na zavedení regulačních poplatků, kdyby k němu bylo mělo dojít před patnácti lety. Jednoznačnou perspektivou se v současnosti zdá být tedy pouze regionální nivelizace úrovně řečených práv.
V následujících odstavcích již budu o předmětných právech nadále mluvit pro zjednodušení jen jako o „sociálních právech“.4 Povaha a rozsah těchto jsou předmětem komplikovaných debat a rozborů již více než půl století. Současná světová jurisprudence navzdory tomu nedokázala nalézt jejich uspokojivou integrující definici a posunout příslušný diskurs tak, aby nezbylo než řešit již jen subtilní nuance, které vyplývají z průběžných přirozených socioekonomických změn ve společnosti. Zatímco základní práva prvních dvou generací jsou dlouhodobě a konzistentně vnímána co do vlastní podstaty i co do uplatnitelnosti ve struktuře právních norem, skupina práv sociálních v širším smyslu nemá v právním vědomí obecném ani odborném takto zřetelné kontury. Je v současnosti nejspíše poslední podskupinou ze sumy všech základních práv, která je způsobilá k tomu být předmětem značně rozdílných výkladů. Formálně-institucionální pestrost na straně vykládajících subjektů je dána především účastí ČR v EU a několika mezinárodních organizacích. Vedle toho jsou pro ČR závazné úmluvy mezinárodními organizacemi přímo nezaštítěné. Ke skupině mezinárodních a evropských institucí přistupuje na vnitrostátní úrovni interpretační činnost soustavy obecných soudů, soudu ústavního a konečně v úžeji vytyčených mezích in concreto i výkladová činnost správních orgánů. Rozdílné vývody, které se týkají podstaty a rozsahu těchto práv pak pramení z několika specifických determinant:
Jedná se o skupinu v globálním měřítku stále se vyvíjející, jak o tom mj. svědčí přístup např. lucemburského soudu, který ve snaze zrovnoprávňovat občany EU stanovuje poměrně vysoký standard těchto práv, a to i s ohledem na rozdíly mezi národními právními řády. Zde jde o konvergenční tlak shora. Ačkoliv Evropský soudní dvůr formuloval doktrínu sociálních práv původně pouze striktně v mezích potřeb realizace základních svobod, jeho pozdější argumentace opřená o mj. o text Listiny práv EU prohlašuje nedělitelnost a interdependenci komplexu základních práv, včetně práv sociálních.5 Lze se důvodně domnívat, že touto cestou se v budoucnu může faktický rozsah subjektivních sociálních práv v ČR měnit.
Realizace těchto práv vyžaduje existenci často rozsáhlého souboru funkčně provázaných norem v předpisech dotčeného právního řádu. Nelze je tedy uvést v život jednou prostou kondicionální normou.6 Při jejich výkladu je nadto nezbytné mít stále na zřeteli kontext celého právního řádu. Český Ústavní soud například nedokázal uspokojivě vysvětlit, proč rozdílně posuzoval návrh na zrušení třídenní karenční doby u nemocenského pojištění a snížení dalších sociálních dávek. A pojem „sociální dávka“ konstruoval pro účely svého nálezu odlišně od pojmu „sociální právo“, jakkoliv obsahově šlo v daném konkrétním případě o rozbor totožných jevů.
Vymezení sociálních práv v mezinárodních smlouvách a v Listině je vágní a vesměs jde o teleologické normy. Z toho vzniká problém jak jednoznačně posoudit jejich naplnění. A, samozřejmě, chybí jasné meze pro interpretaci. Například čl. 31 Listiny hovoří o bezplatnosti zdravotní péče, aby následně dodal, že se tak děje jen za podmínek, které stanoví zákon. K tomu přistupuje ustanovení čl. 41, odst. 1, které dále stanoví, že je možné se daného práva domáhat pouze v mezích zákonů. Taková konstrukce ovšem obsahuje logický rozpor. Na jedné straně stanovuje bezplatnost,7 rozumějme povinnost v rámci objektivních možností státu této bezplatnosti dosahovat. Na straně druhé svěřuje podrobnosti provedení zákonu. Pokud mají být obě tyto normy respektovány, pak by zákon směl stanovit pouze technické a procedurální podrobnosti, ale nesměl by rozsah bezplatné péče omezit nad, nebo spíše pod rámec stavu, kterého stát může objektivně bez poruch dosáhnout.
Předchozí bod popisoval situaci, kdy známe obsah práva v různých stupních jeho teoretické šíře a spor se vede o to, v jakém stupni, v jaké intenzitě, jej aplikovat. Je ovšem představitelná i situace, kdy nepanuje elementární shoda relevantních interpretátorů ani na tom, co všechno meritorně spadá, nebo může spadat do hájemství takového práva; pak je obtížné určit i dílčí subjektivní nároky adresáta.
Nabízí se otázka, v souvislosti s provázaností množiny základních práv jak byla zmíněna, a to do jaké míry může porušení sociálního práva zasáhnout jiná základní práva. A jestli lze ve více základních právech spatřovat různé aspekty téhož. Pak by sociální práva mohla být vnímána jako jen nově strukturovaná základní práva stávající, ovšem obohacená o pozitivní status, tedy nesoucí v sobě nárok na plnění. Odhlédneme-li od této poněkud extrémní interpretace, trvá legitimní otázka, zdali odepření plnění plynoucí ze sociálního práva v situaci, která takové plnění bez potíží umožňuje nekvalifikovat i jako porušení jiného základního práva, které tím bude dotčeno.
Svobody zásadně nevyžadují aktivní plnění. Naproti tomu některá práva druhé a takřka všechna třetí generace závisejí na objektivních materiálních skutečnostech. Při jejich výkladu je tedy nutné mít k dispozici jednoznačné způsoby jak tyto skutečnosti zjišťovat, dokládat a daná zjištění případně validně přezkoumávat.
Při výkladu je radno mít na zřeteli působení některý iracionálních faktorů, které mohou formálně logicky správný a obsahově spravedlivý výklad deformovat. Např. při zpoplatňování zdravotní péče se bez širšího zdůvodnění začíná od ošetření chrupu. Veřejnost v mnoha částech světa je ke zpoplatnění stomatologických výkonů vstřícnější a aktuálně se o podobných změnách uvažuje i v ČR. Neexistuje ovšem jediný rozumný věcný důvod, proč by tomu tak mělo být. Vnímání stomatologické péče jako nadstandardu je přežitek z historických dob, lékařsky ovšem nemá vůbec žádné opodstatnění, poněvadž onemocnění chrupu jsou zdravotně srovnatelně závažná s onemocněními jiných částí těla.
Takto bychom mohli ve stručnosti podat přehled vybraných obecných výkladových úskalí. Je zřejmé, že interpretovaná skupina práv a s nimi souvisejících jevů má svá vyhraněná specifika. Tomu by měla odpovídat propracovaností metodika při jejich výkladu používaná. Český Ústavní soud se pokusil v rámci rozhodování o ústavní konformitě zavedení regulačních poplatků ve zdravotnictví vytvořit metodu pro posuzování souladnosti předmětného zákona s konstitucionalizovanými sociálními právy. Tato měla být do budoucna obecným instrumentem, což nález expressis verbis předpokládá. Její postatou je určení podstatného obsahu konfrontovaného práva a následné posouzení, zdali tento podstatný obsah posuzovaný předpis nenarušuje. Nad tento rámec se v dalším kroku posuzuje „legitimita cíle přezkoumávané úpravy s přítomností či absencí svévole snižování standardu sociálních práv a konečně i racionalita posuzovaným zákonem použitého prostředku“. K tomu Ústavní soud připojuje obsáhlou pasáž používaje výkladovou metodu historickou a konečně, dovolává se prvků německé, respektive americké ústavněprávní metodiky posuzování sociálních práv. Pokus o vymezení esenciálního obsahu a posouzení, zdali byl v konkrétním případě šetřen, lze chápat jako naplňování úlohy Ústavního soudu, ne tak posuzování výsostně politických otázek, které se schovávají za posuzováním domnělé svévolnosti, rozumnosti prostředků a ospravedlnitelnosti cílů nad rámec ústavněprávní konformity. Nepochybuji o tom, že lze vytvořit obecný, přehledný a konsistentní způsob výkladu sociálních práv, v souvislosti s činností českého Ústavního soudu si ovšem dovolím zopakovat názor J. Wintra, a totiž, že koncepci ochrany sociálních práv v ČR do budoucna bude nezbytné významně dopracovat.8
Před připomenutím několika dalších zajímavých souvisejících nálezů Ústavního soudu bych podotkl, že výše zmíněné objektivní materiální předpoklady rozsahu toho kterého sociálního práva mají ještě jeden neopominutelný aspekt. Tím je jejich podmíněnost konkrétní realizovanou politikou současné a minulých politických reprezentací. Bylo by možno jistě považovat za legitimní, pokud by v souladu s momentálními preferencemi lidu a od toho se odvíjejícími výsledky voleb upravovala v ústavních mezích rozsah sociálních práv. Ovšem jak rozpoznat a posuzovat jednání, které může tyto meze posunout a jestli jej případně nějak zapovědět, či fakticky znemožnit, zůstává otázkou. K možné roli Ústavního soudu připomínám, že tento jak v nálezu zabývajícím se regulačními poplatky, tak v nálezu rušícím třídenní karenční lhůtu deklaruje svojí politickou zdrženlivost, v prvně jmenovaném ji dokonce, dle svých slov, aplikuje zesíleně na nově pojmenovanou kategorii „reformních zákonů“. Odhlédneme-li od toho, jestli si Ústavní soud ve jmenovaných případech dříve avizovaný odstup udržel, dovolím si tvrdit, že bezprostřední vazba způsobu výkonu politiky na stav sociálních práv v daném místě a čase apolitické posuzování věci velmi ztěžuje, ne-li vylučuje, ať jej činí jakýkoliv subjekt.
Nakonec bych ve volných parafrázích připojil několik zajímavých závěrů, ke kterým v různých případech výkladu sociálních práv došel český Ústavní soud:
Sociální práva musejí být provedena zákonem ve smyslu čl. 41, odst. 1. Což na jedné straně dává zákonodárci jistou volnost, na druhé straně mu implicite ukládá přijmout zákon, který realizaci sociálního práva umožní. Sociální práva jsou tedy chráněna slaběji než práva prvních dvou generací a navíc úžeji závislá na legislativci (Pl. ÚS 2/08).
Ústavní soud tvrdí, že dospěl k závěru, že napadené ustanovení zákona o důchodovém pojištění se ocitlo v rozporu mj. s čl. 30 odst. 1 Listiny, neuvádí ovšem, v čem rozpor spatřuje. Jmenovaný článek totiž vytýkané potlačení principu zásluhovosti nezapovídá, ani negarantuje opak. Jiné výhrady, které by mohly směřovat konkrétně k tomuto ustanovení Listiny příslušný nález neobsahuje (Pl. ÚS 8/07). Ve stejném nálezu výslovně vytýká současné úpravě, že skupinám s vyšším příjmem poskytuje starobní důchod, jenž je dávkou, která nedokáže garantovat zachování životního standardu obvyklého u těchto osob z dob ekonomické aktivity, jako kdyby snad z ústavního pořádku nějaká taková garance měla vyplývat.
Dále Ústavní soud dí, že přiměřenost hmotného zabezpečení je nutno vyložit též s ohledem na pojištěnce jako plátce spoluvytvářejícího finanční zdroje, ze kterých je, resp. bude přiměřené hmotné zabezpečení poskytováno. Tedy výslovně připouští aplikovatelnost principů soukromého obnosového pojištění i pro veřejnoprávní pojištění důchodové (Pl. ÚS 8/07).
Připomínám pro úplnost již historický nález, v němž Ústavní soud konstatuje, že skutečnost, že školní potřeby, které jsou ve využívání a vlastnictví žáka, hradí žák nebo jeho rodiče, s výjimkou potřeb, poskytnutých státem žákovi v prvním ročníku základní školy není v rozporu s Listinou (Pl. ÚS 25/94). Tohoto nálezu se dovolává Ústavní soud v odůvodnění nálezu, kterým prohlašuje regulační poplatky za ústavně konformní. Naznačená podobnost je ovšem velmi sporná neboť regulační poplatek není ekvivalentní úhradou stricto sensu a navíc je paušální. Paralelu lze, například dle názoru Z. Kühna, spatřovat maximálně s platbami za tzv. hotelové služby9 (Pl. ÚS 1/08).
Pro účely posuzování předpokladů k získání beneficií pro nemajetné, či sociálně slabé posunul příslušný senát Ústavního soudu přinejmenším v případě invalidní osoby do sféry práva na soukromý život výdaje mj. za kabelovou televizi, čímž zapovídá posuzujícímu orgánu přiměřenost těchto hodnotit. Nález je zajímavý proto, že skutečnosti, které bychom považovali dříve za podružný prvek vztahu plynoucího z praktické realizace kombinace procesního a sociálního práva jsou posunuty pod ochranu práva první generace. Zde šlo o případ mediálně velmi vděčný (I. ÚS 22/10).
V souvislosti se specifickými plněními ze sociálních práv, v daném případě výplatou dávky nemocenského pojištění v prvních třech dnech nemoci, se nelze dovolávat principu legitimního očekávání. Zdánlivě na okraj utrousená poznámka může mít pro pojetí některých práv prospektivně neopominutelný význam (Pl. ÚS 2/08).
V judikatuře Ústavního soudu bychom nalezli řadu dalších podnětných i kontroverzních tvrzení na téma sociálních práv, namátkou připomenu nálezy týkající se zákoníku práce a otázek diskriminace například při započítávání odpracovaných let v nároku na starobní důchod. Problematika ústavního zakotvení, zákonného provedení a praktické realizace sociálních práv a všech z nich vyplývajících výkladových úskalí zcela přesahuje možnosti tohoto textu a proto podotýkám, že z teoretických interpretačních problémů, praktických závěrů, učiněných zejména Ústavním soudem, a možných podnětů k širší diskusi vyplývajících z obou byl učiněn pouze stručný výběr. Ačkoliv na základní povaze práv prvních dvou generaci se shodne celá demokratická politická reprezentace státu, sociální práva se takto jednoznačnému vnímání netěší, skoro by se zdálo, že se mu sama zpěčují. Ústavní soud, který by v dané situaci mohl být přínosným interpretátorem si zatím neutvořil propracovanou metodiku, na jejímž základě by byl s to jejich podstatu, rozsah a vlastnosti vyložit a aplikovat v konkrétních případech.
Adam Holub: Several Notices to the Concept and Interpretation of the Social Rights
The so-called third-generation human rights, despite the impression made by the number of normative legal acts which to a certain extent regulate them, are still not a completely delimited set of distinctly coherent norms. The world jurisprudence does not only have to deal with the subtle problems of the interpretation of their partial aspects but to a great extent cannot come to an agreement concerning the nature and essence of these rights.The article mentions some selected critical points of the present practical interpretation and application of interconnected legal provisions, particularly in the context of the practice of the Constitutional Court and other state authorities of the Czech Republic.
Vzhledem k tomu, že jde o skupinu základních práv, jež je poněkud nesourodá, ukazuje se zde Vašákovo dělení na generace jako velmi vhodné. ↩
§ 26-§ 29 z. 150/1948 Sb. ↩
Zejm. nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 a č. 987/2009. ↩
Terminologicky a obsahově nejbližší pak bude francouzský pojem „droits sociaux“. ↩
Srov. případy Kohl C-120/95 a Decker C-158/96 z judikatury ESD. ↩
I to souvisí s jejich pozitivním statusem. (Teoreticky sice ne nutně, avšak prakticky zcela nutně.) ↩
Zde odkazuji na odlišná stanoviska soudců Musila a Rychetského k Pl. ÚS 1/08. ↩
WINTR, Jan: Nález Ústavního soudu o důchodovém systému: Quo vadis, sociálněprávní judikatura Ústavního soudu? In: Jurisprudence, č. 5/2010, Wolters Kluwer, Praha, 2010. ↩
KÜHN, Zdeněk: K některým otázkám vyvolaným nálezem Ústavního soudu v kauze poplatků ve zdravotnictví. In: Pocta Zdeňku Jičínském.Praha: Aspi, 2009, str. 47-52. ↩
Článek vyšel 29.5.2011v rubrice Ústavní právo

References: soud 
 soud 
 čl. 31
 čl. 41
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 41
 soud 
 čl. 30
 soud 
 soud 
 soud 

§ 26