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Timestamp: 2016-10-28 00:41:49+00:00

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119 IV 6512. Urteil des Kassationshofes vom 12. Februar 1993 i.S. M. gegen Staatsanwaltschaft des Kantons Z�rich (Nichtigkeitsbeschwerde)
Relation entre les art. 3 al. 3 et 23 al. 6 LSEE et l'art. 1 du Trait� sur l'�tablissement des Fran�ais en Suisse et des Suisses en France du 23 f�vrier 1882 (RS 0.142.113.491). Arrangement confidentiel entre la France et la Suisse au sujet de la situation des ressortissants de l'un des deux Etats r�sidant dans l'autre, du 1er ao�t 1946. 1. La libert� de circulation et l'�galit� de traitement avec les ressortissants nationaux garanties par le trait� international ne peuvent �tre revendiqu�es sans r�serve que par les �trangers au b�n�fice d'un permis d'�tablissement conforme au droit national. Le trait� d'�tablissement n'est applicable aux ressortissants des puissances contractantes sans permis d'�tablissement que sous r�serve des r�gles de police des �trangers �dict�es depuis lors (consid. 1; confirmation de la jurisprudence). 2. La limitation du domaine d'application du trait� d'�tablissement est conforme tant au droit f�d�ral qu'au droit international. Port�e de l'arrangement confidentiel - non publi� - du 1er ao�t 1946 (consid. 2). Faits � partir de page 66
A.- Das Obergericht des Kantons Z�rich sprach den franz�sischen Staatsangeh�rigen M. am 6. April 1992 der mehrfachen �bertretung von Art. 23 Abs. 6 i.V.m. Art. 3 Abs. 3 ANAG schuldig und bestrafte ihn mit einer Busse von Fr. 400.--. Ihm wird vorgeworfen, er habe zeit- und stundenweise in Z�rich als Computerfachmann f�r drei miteinander verbundene Firmen gearbeitet, ohne im Besitz der f�r ihn als franz�sischen Staatsangeh�rigen dazu notwendigen Arbeitsbewilligung zu sein. M. verf�gte �ber eine Aufenthaltsbewilligung, nicht aber �ber eine Niederlassungsbewilligung f�r die Schweiz.
B.- Der Geb�sste f�hrt eidgen�ssische Nichtigkeitsbeschwerde mit den Antr�gen, das Urteil des Obergerichts sei aufzuheben und er sei von Schuld und Strafe freizusprechen, eventuell sei die Sache in Aufhebung des angefochtenen Entscheides an die Vorinstanz zur�ckzuweisen, unter Kosten- und Entsch�digungsfolgen zulasten der Staatskasse.
C.- Das Kassationsgericht des Kantons Z�rich wies am 7. Dezember 1992 die von M. erhobene kantonale Nichtigkeitsbeschwerde ab.
1. Der Beschwerdef�hrer macht wie bereits im kantonalen Verfahren geltend, die Bestimmungen des Bundesgesetzes �ber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl�nder vom 26. M�rz 1931 k�men vorliegend nicht zur Anwendung, da sie dem in der Normenhierarchie h�herstehenden Niederlassungsvertrag zwischen der Schweiz und Frankreich vom 23. Februar 1882 (SR 0.142.113.491) widerspr�chen und daher von diesem derogiert w�rden. Der �ltere Staatsvertrag habe Vorrang vor dem j�ngeren Bundesgesetz. Seine Verurteilung gem�ss Art. 23 Abs. 6 i.V.m. Art. 3 Abs. 3 ANAG verstosse gegen den in Art. 1 StGB statuierten Grundsatz "nulla poena sine lege".
ihre Personen und ihr Eigentum auf dem n�mlichen Fusse und auf die gleiche
Weise aufzunehmen und zu behandeln, wie es die Angeh�rigen der andern
Kantone sind oder noch werden sollten. Sie k�nnen daher in der Schweiz ab-
den Angeh�rigen der verschiedenen Kantone erlaubt ist, wird es auf gleiche
Weise auch den Franzosen sein, und zwar ohne dass ihnen eine pekuni�re
oder sonstige Mehrleistung �berbunden werden darf."
Die Verwaltungsbeh�rden und ihnen folgend das Bundesgericht haben in zahlreichen Entscheiden zu Art. 1 des Niederlassungsvertrages zwischen der Schweiz und Frankreich respektive zu gleichlautenden Bestimmungen in Vertr�gen der Schweiz mit andern Staaten, etwa mit Spanien (SR 0.142.113.321) und mit Serbien (SR 0.142.118.181), Stellung genommen. In diesen Entscheiden wird festgehalten, dass die fraglichen Vertragsbestimmungen betreffend Freiz�gigkeit und Gleichbehandlung der Ausl�nder mit den Inl�ndern seit dem 1. Weltkrieg, meist ohne dass dies in zus�tzlichen Abkommen festgelegt wurde, in stillschweigendem gegenseitigem Einverst�ndnis restriktiv ausgelegt und nur noch auf diejenigen Staatsangeh�rigen der Vertragspartner angewandt werden, die bereits eine Niederlassungsbewilligung besitzen. F�r alle anderen ausl�ndischen Staatsangeh�rigen g�lten die alten Staatsvertr�ge nur unter dem Vorbehalt entgegenstehenden Landesrechts, insbesondere also unter dem Vorbehalt des ANAG (BGE 106 Ib 127 E. 2b mit Hinweisen auf nicht publizierte Bundesgerichtsentscheide, BGE 119 IV 65 S. 68
BGE 110 Ib 66; VEB 1961 Nr. 78, VPB 1975 Nr. 46; weitere Nachweise bei WALTER A. STOFFEL, Die v�lkervertraglichen Gleichbehandlungsverpflichtungen der Schweiz gegen�ber den Ausl�ndern, Diss. Freiburg 1979, S. 115 Fn. 55). In verschiedenen Entscheiden (zum Beispiel in BGE 110 Ib 66 E. 2a in fine, VEB 1961 Nr. 78) wird darauf hingewiesen, dass gem�ss den fraglichen Bestimmungen im �brigen die Staatsangeh�rigen der Vertragspartner "den Gesetzen und Polizeiverordnungen nachleben" m�ssen, worin ein Vorbehalt auch des nationalen Fremdenpolizeirechts gesehen werden k�nne, wie er dann in den nach dem 1. Weltkrieg von der Schweiz abgeschlossenen Niederlassungsvertr�gen klarer zum Ausdruck gebracht wird, eine Auffassung, die im nicht publizierten Urteil des Bundesgerichts vom 27. April 1979 i.S. M. als "allerdings weitherzig" bezeichnet wird.
Diese Praxis wird in der Doktrin mit unterschiedlichen Argumenten jedenfalls im Ergebnis, wenn auch mit gewissen Bedenken, akzeptiert (WALTER A. STOFFEL, op.cit., S. 114 ff.; TONI PFANNER, Die Jahresaufenthaltsbewilligung des erwerbst�tigen Ausl�nders, Diss. St. Gallen 1984, S. 34 ff., je mit zahlreichen Hinweisen).
b) Die von der Schweiz vor dem 1. Weltkrieg mit andern Staaten abgeschlossenen Niederlassungsvertr�ge statuieren entsprechend dem damals herrschenden Gedanken der Freiz�gigkeit die weitgehende Gleichbehandlung der Ausl�nder mit den Inl�ndern. Die Angeh�rigen der Vertragsstaaten konnten sich ohne weiteres in der Schweiz niederlassen und hier eine Erwerbst�tigkeit aus�ben. Diese Freiz�gigkeit erstreckte sich in der Praxis sogar auf Angeh�rige von L�ndern, mit denen die Schweiz keinen Niederlassungsvertrag abgeschlossen hatte, sowie auf Staatenlose (siehe Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung �ber das Volksbegehren gegen die �berfremdung, BBl 1967 II 69 ff.; Botschaft des Bundesrates zum Ausl�ndergesetz, BBl 1978 II 169 ff., 172). Dies �nderte sich mit dem 1. Weltkrieg. Verschiedene Niederlassungsvertr�ge wurden kurz nach dem Ende des 1. Weltkrieges gek�ndigt, blieben aber abmachungsgem�ss bis auf weiteres in Kraft, so auch der Niederlassungsvertrag zwischen der Schweiz und Frankreich vom 23. Februar 1882 (BBl 1919 II 458, 1920 II 62). Die Vertragsstaaten hatten die Absicht, der neuen Lage durch eine �nderung der Vertr�ge Rechnung zu tragen. Eine Vertrags�nderung erschien indessen bald einmal nicht mehr unbedingt erforderlich. Die Vertragspartner nahmen n�mlich stillschweigend zur Kenntnis, dass die in den meisten L�ndern neugeschaffenen landesrechtlichen BGE 119 IV 65 S. 69Fremdenpolizeiordnungen Einreise, Aufenthalt und Erwerbst�tigkeit der polizeilichen Bewilligungspflicht unterstellten. Seither standen die Niederlassungsvertr�ge unter diesem stillschweigenden Vorbehalt des nationalen Rechts bez�glich der Festsetzung der Zulassungsbedingungen. Das bedeutet, dass sich nur noch diejenigen Ausl�nder uneingeschr�nkt auf die Niederlassungsvertr�ge berufen k�nnen, die gem�ss der landesrechtlichen Fremdenpolizeigesetzgebung endg�ltig zugelassen (niedergelassen) sind (BBl 1967 II 71 f.). Zwischen einzelnen Staaten wurden im Laufe der Zeit Zusatzabkommen zu den Niederlassungsvertr�gen abgeschlossen. Nach diesen Zusatzabkommen soll den Staatsangeh�rigen des Vertragspartners nach ordnungsgem�sser und ununterbrochener Anwesenheit im Gastland w�hrend einer bestimmten Frist (von 5 oder 10 Jahren) die Niederlassungsbewilligung bzw. eine unbefristete und unbedingte Aufenthaltsbewilligung mit dem Recht auf praktisch unbeschr�nkte wirtschaftliche T�tigkeit einger�umt werden. Aus diesen Zusatzabkommen geht zumindest implizit hervor, dass im �brigen, entsprechend der bereits gehandhabten Praxis, auch die nicht niedergelassenen Angeh�rigen der Vertragspartner der nationalen Fremdenpolizeigesetzgebung, in der Schweiz also insbesondere dem ANAG, unterstellt sind, diese Gesetzgebung insoweit also Vorrang vor den Staatsvertr�gen hat. Nur wenige dieser Zusatzabkommen zu den Niederlassungsvertr�gen sind ver�ffentlicht, so die "Erkl�rung �ber die Anwendung des Niederlassungs- und Konsularvertrages vom 23. Juli 1868 zwischen der Schweiz und Italien" vom 5. Mai 1934 (SR 0.142.114.541.3) und das "Abkommen zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der �sterreichischen Bundesregierung betreffend zus�tzliche Vereinbarungen �ber die Niederlassungsverh�ltnisse der beiderseitigen Staatsb�rger" vom 14. September 1950 (SR 0.142.111.631.1). Die Zusatzabkommen zu den andern Niederlassungsvertr�gen sind nicht ver�ffentlicht, so auch nicht das "Arrangement confidentiel entre la France et la Suisse au sujet de la situation des ressortissants de l'un des deux Etats r�sidant dans l'autre" vom 1. August 1946 (zu diesem Abkommen siehe den Entscheid des Bundesrates in VPB 1978 Nr. 4).
Es ergibt sich somit zusammenfassend, dass nach dem �bereinstimmenden Willen der Vertragsstaaten die vor dem 1. Weltkrieg abgeschlossenen Niederlassungsvertr�ge seit dem 1. Weltkrieg in bezug auf Ausl�nder ohne Niederlassungsbewilligung unter dem Vorbehalt der nationalen Fremdenpolizeigesetzgebung stehen, dass die Angeh�rigen der Vertragsstaaten gem�ss einzelnen Zusatzabkommen BGE 119 IV 65 S. 70immerhin insoweit noch eine Vorzugsstellung geniessen, als ihnen nach ordnungsgem�sser und ununterbrochener Anwesenheit w�hrend einer bestimmten Zeit die Niederlassungsbewilligung erteilt werden soll, und dass damit im Ergebnis der Anwendungsbereich der Niederlassungsvertr�ge auf Ausl�nder mit Niederlassungsbewilligung beschr�nkt ist (zum Ganzen eingehend WALTER A. STOFFEL, op.cit., S. 114 ff.; TONI PFANNER, op.cit., S. 34 ff.; AUGUSTIN MACHERET, L'immigration �trang�re en Suisse � l'heure de l'int�gration europ�enne, 1969, p. 107 ss., 117 ss.; HANS PETER MOSER, Die Rechtsstellung des Ausl�nders in der Schweiz, ZSR 86/1967 II S. 325 ff., 336 ff.; WALTER W�THRICH, SJK Nr. 351 S. 1 f.). Dies gilt auch f�r das Verh�ltnis zwischen Frankreich und der Schweiz.
c) Der �bereinstimmende Wille der Vertragsstaaten betreffend eine restriktive Anwendung des Niederlassungsvertrages im umschriebenen Sinne, der in bezug auf das Verh�ltnis zwischen Frankreich und der Schweiz durch mehrere Umst�nde - K�ndigung des Vertrages, abweichende Praxis (zur Praxis der franz�sischen Beh�rden siehe die Nachweise bei WALTER A. STOFFEL, op.cit., S. 206 Fn. 104), Arrangement confidentiel - zum Ausdruck kommt, ist f�r das Bundesgericht gleich einem formell abgeschlossenen Staatsvertrag massgebend (nicht publizierte E. 4 von BGE 98 Ib 385, wiedergegeben in SJ 95/1973 p. 481 ss, 487).
2. a) Der Beschwerdef�hrer wendet ein, die sogenannte "restriktive Auslegung" des Niederlassungsvertrages stelle in Wahrheit eine Ab�nderung, allenfalls eine authentische Interpretation des Staatsvertrages dar und bed�rfe als solche der Genehmigung der Bundesversammlung, was vorliegend nicht geschehen sei. Der Anwendungsbereich des nach wie vor geltenden Niederlassungsvertrages zwischen der Schweiz und Frankreich vom 23. Februar 1882 k�nne weder durch eine restriktive Praxis in den beiden L�ndern seit dem 1. Weltkrieg noch durch das "Arrangement confidentiel" vom 1. August 1946, das "mangels Formg�ltigkeit" unbeachtlich sei, rechtsg�ltig eingeschr�nkt werden. Das "Arrangement confidentiel" beweise gerade, dass sich Frankreich und die Schweiz sehr wohl bewusst gewesen seien, dass der Niederlassungsvertrag abge�ndert bzw. anders authentisch interpretiert werden m�sste, wenn die vom Wortlaut abweichende Praxis der bloss begrenzten Freiz�gigkeit seit dem 1. Weltkrieg Bestand haben sollte. Der Niederlassungsvertrag habe als Staatsvertrag nach der heute herrschenden Lehre Vorrang vor dem ANAG, auch wenn dieses das j�ngere Recht sei.
b) Der das Recht anwendenden Beh�rde ist es unbenommen, sich unter Ber�cksichtigung der gesamten relevanten Umst�nde f�r den Vorrang des j�ngeren ANAG vor dem �lteren Niederlassungsvertrag zu entscheiden. Wohl geht nach der heute herrschenden Auffassung �lteres Staatsvertragsrecht dem j�ngeren Bundesgesetzesrecht grunds�tzlich vor. Das muss aber nicht in jedem Fall so sein. Es ist vielmehr eine von der urteilenden Beh�rde zu entscheidende Rechtsfrage, ob der Staatsvertrag oder das Bundesgesetz vorgehe. Die Praxis, die dem j�ngeren ANAG den Vorrang einr�umt und dadurch im Ergebnis den �lteren Niederlassungsvertrag ab�ndert, ist v�lkerrechtlich jedenfalls dann nicht zu beanstanden, wenn der Vertragspartner diese Praxis akzeptiert und seinerseits handhabt, woraus auf eine - v�lkerrechtlich zul�ssige - Ab�nderung des Vertrages durch konkludentes Verhalten der Vertragspartner geschlossen werden kann. Die Praxis, die dem j�ngeren ANAG den Vorrang vor dem �lteren Niederlassungsvertrag einr�umt, ist auch innerstaatlich unbedenklich. Denn es f�llt in die Kompetenz der das Recht anwendenden Verwaltungen und Gerichte, dar�ber zu entscheiden, ob der Staatsvertrag oder das Bundesgesetz Vorrang habe. Im �brigen ist darauf hinzuweisen, dass einerseits das ANAG die �lteren Niederlassungsvertr�ge nicht vorbeh�lt und dass anderseits die von der Schweiz nach dem 1. Weltkrieg abgeschlossenen Niederlassungsvertr�ge das Landesrecht ausdr�cklich vorbehalten, so zum Beispiel die Vertr�ge mit Rum�nien (SR 0.142.116.631) und mit der T�rkischen Republik (SR 0.142.117.632). Es kann daher keinem Zweifel unterliegen, dass die faktische Ab�nderung des Niederlassungsvertrages zwischen der Schweiz und Frankreich durch die Praxis, welche dem Landesrecht den Vorrang einr�umt, den Intentionen der eidgen�ssischen R�te entspricht.
Durch das nicht ver�ffentlichte "Arrangement confidentiel" zwischen Frankreich und der Schweiz vom 1. August 1946 wird nicht der Niederlassungsvertrag zwischen diesen beiden Staaten vom 23. Februar 1882 abge�ndert, sondern bestimmt, dass den Angeh�rigen des Vertragspartners - in Abweichung von der nationalen Fremdenpolizeigesetzgebung, welche nach der unabh�ngig von diesem Arrangement bereits ge�bten Praxis den Vorrang vor dem Niederlassungsvertrag hat - nach der ordnungsgem�ssen und ununterbrochenen Anwesenheit im Gastland w�hrend 5 Jahren die Niederlassungsbewilligung mit dem weitgehend unbeschr�nkten Recht zur Erwerbst�tigkeit einger�umt werden soll (vgl. auch AUGUSTIN MACHERET, op.cit., p. 119). Da somit der Sinn des "Arrangement BGE 119 IV 65 S. 72confidentiel" nicht in einer Ab�nderung des Niederlassungsvertrages besteht, braucht vorliegend nicht gepr�ft zu werden, ob die Ab�nderung eines von den eidgen�ssischen R�ten genehmigten Staatsvertrages in wesentlichen Punkten durch ein solches - nicht ver�ffentlichtes - Verwaltungsabkommen mit dem schweizerischen Recht vereinbar w�re. Da vorliegend nicht die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung zur Diskussion steht, braucht auch nicht untersucht zu werden, ob das "Arrangement confidentiel" einem franz�sischen Staatsangeh�rigen einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Niederlassungsbewilligung unter den im Arrangement genannten Voraussetzungen einr�ume (siehe dazu WALTER A. STOFFEL, op.cit., S. 259; TONI PFANNER, op.cit., S. 42 ff., je mit Hinweisen).
3. Der Beschwerdef�hrer besass unstreitig keine Niederlassungs-, sondern bloss eine Aufenthaltsbewilligung f�r die Schweiz. Er kann sich daher nicht auf den Niederlassungsvertrag zwischen der Schweiz und Frankreich vom 23. Februar 1882 berufen. Er war in bezug auf die Erwerbst�tigkeit in der Schweiz dem ANAG und den dazugeh�rigen Vollziehungsverordnungen unterstellt. Die danach unstreitig erforderliche Arbeitsbewilligung besass er nicht. Seine Verurteilung gem�ss Art. 23 Abs. 6 i.V.m. Art. 3 Abs. 3 ANAG verst�sst daher nicht gegen Bundesrecht.
Da die Nichtigkeitsbeschwerde somit abzuweisen ist, hat der Beschwerdef�hrer die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen.

References: art. 3
 Art. 23
 Art. 3
 Art. 23
 Art. 3
 Art. 1
 Art. 1
 BGE 

BGE 
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 Art. 23
 Art. 3