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Timestamp: 2020-05-25 01:22:54+00:00

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Revista Mugak - nº 17 - Asilo. Procedimientos de expulsión - Mugak
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Asilo. Procedimientos de expulsión
Extracto del Informe del mismo título elaborado por la Comisión de Ayuda al refugiado (CEAR, septiembre 2001) del que se ha entresacado lo relacionado con los solicitantes de asilo
Los procedimientos de expulsión en España: análisis crítico y medidas urgentes
En los últimos años, en diferentes ámbitos de la Unión Europea está creciendo la preocupación ante la falta de transparencia y control en los procedimientos de expulsión de extranjeros, cada vez más numerosos y frecuentes.
De acuerdo con lo anterior, en este informe no se pretende analizar las políticas que delimitan los motivos de expulsión sino realizar un balance crítico de tales procedimientos y proponer las medidas urgentes que permitan superar la actual situación.
A este respecto, España atraviesa u periodo crucial que puede suponer un punto de inflexión en las políticas aplicadas hasta el momento. Sin lugar a dudas, la actual Ley 8/2000, (en adelante, Ley de Extranjería), refleja una clara opción por parte del Gobierno para generalizar la práctica de la expulsión de extranjeros.
Las cifras disponibles de lo que va de año, aparte de demostrar palmariamente la falsedad del argumento empleado por el gobierno sobre el efecto llamada de la LO 4/2000, ya que la interceptación de extranjeros que pretenden entrar ilegalmente en España, lejos de disminuir, se ha incrementado en un 30 %, dan una idea de la magnitud que va tomando este problema. En efecto, hasta el 12 de agosto de 2001, según datos facilitados por la Dirección General de la Policía, se ha aplicado el retorno a 3.753 personas una vez rechazadas en frontera, las devoluciones alcanzan la cifra de 11.092 y las expulsiones 1.175 (lo que hace un total un total 16.020 extranjeros repatriados). Por otra parte, el número de polizones detectados ha sido de 421.
En sentido estricto, deberían considerarse como expulsiones sólo las sanciones más graves previstas en la Ley de extranjería, sin embargo, ya que muchos de los problemas que les afectan son comunes, en este informe se hará referencia a todos los procedimientos que supongan la repatriación o devolución de los extranjeros, ya sea al país de su nacionalidad, al punto de partida de su desplazamiento o al Estado competente para el estudio de su solicitud de asilo.
a) Rechazo en frontera y retorno. En el caso de los solicitantes de asilo, el artículo 17 de la Ley 5/1984; reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994 (en adelante Ley de asilo), deja claro que la inadmisión a trámite en el procedimiento en frontera determina el rechazo en la misma, siempre que la persona carezca de los requisitos para entrar en España de acuerdo con la legislación general de extranjería.
b) Devolución. Por otra parte, el artículo 64.4 de la Ley de extranjería ha introducido un supuesto específico para los solicitantes de asilo; según el mismo, no será necesario incoar un expediente de expulsión para proceder al traslado, escoltados por funcionarios, de los solicitantes de asilo cuya solicitud haya sido inadmitida a trámite, en aplicación de la letra e) del artículo 5.6 de la Ley de asilo, al ser responsable otro estado del examen de la misma, de conformidad con los convenios internacionales de los que España sea parte. Esta novedad ha sido duramente criticada por la CEAR y el resto de las organizaciones sociales que prestan su apoyo a los refugiados, ya que supone una privación de libertad en toda regla a personas que pueden llevar residiendo en España varios meses, sin ofrecer la oportunidad de alegar lo que afecte a sus circunstancias personales; hasta el momento este procedimiento no se ha llevado a la práctica, a pesar de que este articulo está en vigor desde enero de este año, pero la administración ya ha anunciado que lo empezará a ejecutar en los próximos meses.
c) Expulsión del territorio español. Según el artículo 57 de la Ley de Extranjería, cuando los infractores sean extranjeros y realicen conductas tipificada como muy graves o conductas graves previstas en los apartados a) (encontrase irregularmente n el territorio español), b) (trabajar sin permiso de trabajo), d) (incumplimiento de las medidas de seguridad pública) y f), (participación en actividades contrarias al orden público, del artículo 53, podrá aplicarse en ligar de la sanción de multa, la expulsión del territorio español, previa la tramitación del correspondiente expediente administrativo.
Es evidente que la anterior regulación no afecta a los refugiados con su estatuto reconocido en España, a los que se aplicará, en su caso, lo establecido en el artículo 19 de la Ley de asilo (que se remite a su vez a la Convención de Ginebra); el problema más grave, desde el punto de vista del colectivo atendido por la CEAR, radica en aquellos extranjeros autorizados a permanecer en España, según lo establecido en las muy deficientes formas de protección complementaria de nuestra legislación, que, debido a las dificultades para renovar su documentación, se encuentren en situación de irregularidad y sin tener garantizada la no devolución a sus países de origen.
Principales deficiencias detectadas
Asistencia letrada a polizones
La modificación introducida en el artículo 20.1 de la LO 4/2000, qué ha pasado a constituir el artículo 22.1 de la Ley de extranjería, al matizar la atribución de este derecho a los extranjeros que “se hallen en España”, en opinión de la CEAR, no conlleva ninguna variación en el criterio establecido con anterioridad, a no ser que se pretenda resucitar el periclitado criterio doctrinal de que los buques de bandera extranjera no son territorio español.
Sin embargo, tras la llegada al puerto de Santurce, el pasado 21 de agosto de 2000 del buque de bandera panameña Lucky Transporter, que albergaba en su interior a dos ciudadanos tanzanos, no sólo no se hicieron las gestiones necesarias para proporcionar la asistencia letrada, sino que, ante la petición de la CEAR en este sentido, se rechazó expresamente esta posibilidad. La CEAR puso en conocimiento del Juzgado de Instrucción n° 4 de Baracaldo los anteriores hechos, lo que ha dado pie al procedimiento registrado bajo número de diligencias previas 1786/00, al considerar que la actuación del Subdelegado del Gobierno había podido incurrir en un delito de prevaricación.
En la recomendación emitida por el Defensor del Pueblo, el pasado 28 de mayo, dirigida, al director General de Extranjería, se refleja uno de 1os problemas que se han repetido en varias ocasiones:
“Que se impartan las instrucciones oportunas a fin que el artículo 20.1 [ahora artículo 22.1] sea interpretado del modo más favorable a los afectados, procediéndose a la asistencia letrada de los polizones tan pronto se tenga conocimiento de su existencia, con independencia de que haya manifestado su intención de entrar en España o solicitar asilo.”
A pesar de la claridad con la que se expresó el Defensor del Pueblo, en numerosas ocasiones, cuando llega al conocimiento de las organizaciones sociales la presencia de polizones, la policía alega que los mismos, una vez realizada la entrevista incluida en el Anexo de la Instrucción n° 3/1998, de 17 de noviembre, de la Secretaría de Estado de Seguridad, sobre tratamiento a polizones (en adelante Instrucción sobre polizones), no han manifestado su voluntad de solicitar asilo o entrar en territorio español.
En gran medida, el problema radica en el guión de la entrevista, ya que en el mismo ni siquiera se contempla una pregunta directa sobre la voluntad del polizón de entrar en territorio español o acogerse a una protección internacional, limitándose a interrogarle sobre sus datos personales y el trato que recibe, añadiendo al. final la coletilla “… y si desea decir algo más …”.
Según la información recopilada por las diferentes delegaciones de la CEAR, en opinión de los policías encargados de realizar las entrevistas, la intención de solicitar la protección de las autoridades españoles debe expresarse mediante la expresión de las palabras “asilo” o “refugio”, ya que, aunque del relato de hechos que obligaron al polizón a abandonar su país se extraiga una clara situación de persecución, sólo su alusión expresa permite acceder al procedimiento e iniciar los trámites para la asistencia de abogado.
En opinión de la CEAR, este es un problema de especial gravedad, aunque es cierto que afecta a un número muy limitado de los extranjeros que pretenden entrar en nuestro país; pero, precisamente por lo anterior, no se entiende la. reincidente actitud restrictiva de las autoridades. Las actuales prácticas, pueden suponer que por la vía de los hechos se vacíe de contenido el derecho a la asistencia letrada, cuando además la ley dice que “comenzará en el momento mismo de efectuarse el control en el puesto fronterizo”, sin hacer alusión a la necesidad de esperar a las manifestaciones del extranjero (artículo 26.2 de la Ley de extranjería).
Información a los solicitantes de asilo
Otra deficiencia que hemos detectado desde los diferentes servicios de la CEAR, tanto en el aeropuerto de Barajas corno en las distintas dependencias donde se realizan las gestiones administrativas con los extranjeros detenidos en Tarifa y Algeciras, es la inaplicación del contenido del artículo 5.1 del Reglamento de asilo. En el mismo, se establece que la administración, en colaboración con el ACNUR y las organizaciones no gubernamentales que tengan entre sus objetivos la ayuda a refugiados, elaborará un folleto con toda la información útil para los solicitantes de asilo en varios idiomas; este documento, según el propio reglamento, debería estar disponible en la OAR, los puestos fronterizos, las oficinas de extranjeros y demás organismos señalados, “y será entregado a los solicitantes en el momento de formular la solicitud con el fin de que entren en contacto con las organizaciones que estimen oportunas”.
En lo referente a los organismos competentes en Tarifa y Algeciras, según la información recogida en una reciente visita efectuada por responsables de la CEAR, así como por el trabajo efectuado sobre el terreno por nuestra delegación, sorprende el desconocimiento de las autoridades sobre la existencia del documento al que hace referencia el artículo 5.1 de Reglamento de asilo; podría argumentarse que el mismo debe entregarse “en el momento de efectuar la solicitud”, pero, además teniendo en cuenta que como desarrollaremos más adelante el procedimiento a seguir en estos casos es el de frontera, no deja de resultar sorprendente que en uno de los puntos clave para la entrada de extranjeros a Europa no se haya previsto esta eventualidad.
Frente a situaciones de este tipo, es preciso insistir en que la falta de recursos de la administración no deben pagarla ni los funcionarios realizando un esfuerzo voluntarista que no se puede sostener en el tiempo, ni mucho menos los solicitantes de asilo, que durante ese tiempo permanecen privados de libertad. La solución a este problema no radica en ampliar el número de funcionarios que puedan realizar las entrevistas, sin que lo anterior vaya acompañado de una formación conveniente, ya que esta tarea exige un alto nivel de especialización y, las carencias en su realización, pueden suponer un grave perjuicio para la viabilidad de las solicitudes de asilo, sino en una planificación a largo plazo y la dotación de recursos suficientes. Asimismo, ya que esta es una responsabilidad que afecta a todas las instituciones implicadas, es necesaria una mayor coordinación.
“… resulta evidente que nos encontramos ante una situación limitativa de la libertad, y entonces la interpretación normativa “favor libertatis” será inexcusable, en virtud del principio “in dubio libertas”, tan reiterado en la doctrina constitucional, tal como ocurre en la práctica en el supuesto de los extranjeros que legisla el art. 62 de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, en lo atinente al plazo máximo de 40 días, computado en días naturales por analogía de las normas procesales penales, conclusión a la que asimismo se llega desde una exégesis conjunta de los preceptos antes indicados y que permite inferir que en la materia sometida a consideración ha de verificarse un cómputo natural de los plazos legales."
En este sentido, el artículo 31 de la Convención de Ginebra. sobre el estatuto de los refugiados, de 28 de julio de 1951, establece con claridad que los Estados contratantes no impondrán sanciones penales a los refugiados a causa de su entrada o presencia ilegales, siempre que, llegando directamente del territorio donde su vida o su libertad estuviera amenazada, se presenten sin demora a las autoridades; añadiendo que los Estados no aplicarán a tales refugiados otras restricciones de circulación que las necesarias.
Según la mencionada Instrucción, cuando en este tipo de actuaciones se manifieste la intención de solicitar asilo, la petición tendrá la consideración de solicitud presentada en puesto fronterizo y se tramitará de conformidad al procedimiento establecido al efecto, dando traslado inmediato de la misma a la Oficina de Asilo y Refugio. En este caso, el solicitante permanecerá en las dependencias que al efecto se habiliten hasta que se decida sobre la admisión a trámite de su solicitud de asilo; si se carece de dependencias adecuadas al afecto, se le designará residencia obligatoria en dependencias o centros preferentemente de la Cruz Roja del lugar, o cualquier otra organización que entre sus objetivos cuente con la asistencia de los solicitantes de asilo, refugiados y desplazados, “sin que se modifique el tratamiento de petición formulada en puesto fronterizo”.
Aunque ya hemos reconocido su escasa importancia numérica, desde el punto de vista de la CEAR, con esta medida se utiliza la amenaza de la privación de libertad, al menos en el caso de los extranjeros procedentes del África subsahariana, como política disuasoria de las solicitudes de asilo.
Si la permanencia del buque en el puerto de llegada o de cualquier otro del territorio español fuera superior al tiempo requerido para la tramitación de la solicitud de asilo, incluido su eventual reexamen, el solicitante permanecerá en el buque bajo la responsabilidad del capitán. Cuando los plazos previstos en el procedimiento de asilo excedan del tiempo de permanencia del buque en territorio español, se trasladará al interesado a las, dependencias que al efecto se habiliten en el puesto fronterizo en tanto se decide sobre la admisión a trámite de la solicitud. Cuando hubiera de procederse al desembarco del polizón por los motivos señalados en el apartado anterior y se careciese de las dependencias adecuadas habilitadas al efecto en el puesto fronterizo, se le asignará residencia obligatoria de acuerdo a lo dispuesto en la legislación de extranjería en dependencias o centros preferentemente de la Cruz Roja del lugar, o de cualquier otra organización que entre sus objetivos cuente con la asistencia a solicitantes de asilo, refugiados y desplazados, sin que se modifique el tratamiento de petición formulada en puesto fronterizo.
Si se produce la admisión a trámite de la solicitud de asilo, será de aplicación la normativa vigente en materia de asilo, con el consiguiente desembarco, en su caso, del polizón. En caso contrario, al polizón le será de aplicación la legislación de extranjería, referente a la entrada, salida y control de extranjeros en el territorio español. Los polizones que hayan sido desembarcados por las condiciones del buque o a los que, habiendo sido desembarcados por su condición de solicitantes de asilo se les haya inadmitido a trámite la petición de asilo, serán repatriados a su país de origen. Hasta aquí el contenido de la, Instrucción.
Lo primero que salta a la vista de lo expuesto es su contradicción con el artículo de la Ley de asilo, que establece sin más que «durante la tramitación de la admisión a trámite de la solicitud y, en su caso, de la petición de reexamen, el solicitante permanecerá en el puerto fronterizo, habilitándose al efecto unas dependencias adecuadas para ello, sin embargo, a pesar de las lamentables condiciones, físicas y psíquicas, en las que se encuentran los polizones solicitantes de asilo, la práctica de las autoridades policiales es que, mientras el buque permanece en territorio español, los mismos no son desembarcados hasta el último puerto; siendo constantes los casos en que, sabiendo que va a permanecer por un tiempo inferior, se mantiene a los solicitantes a bordo hasta el último instante.
Además de lo anterior, una vez desembarcados los polizones, los criterios para su permanencia son muy contradictorios, ya que a unos se les traslada a albergues y a otros a comisarías de policía; este último fue el caso del buque de bandera marroquí Oualidia, con cuatro polizones magrebíes a bordo, que fueron conducidos a la comisaría del ferry de Santurce, que no tiene la consideración de dependencia fronteriza. La explicación de muchas de estas actitudes, aparte de la ausencia de directrices claras, es la ausencia de instalaciones adecuadas en los puertos.
Dentro del punto de vista de la Administración Central, consideramos que deberían adoptarse las siguientes medidas:
Eliminación de los controles policiales previos a los puestos fronterizos.
Aplicación efectiva del artículo 5.1 del Reglamento de asilo, repartiendo un documento de información completo que debe estar disponible en todos los centros donde puedan realizarse solicitudes de asilo.
Asegurar el ejercicio efectivo de todos los derechos reconocidos a los extranjeros sometidos a medidas de expulsión.
Puesta en práctica inmediata del apartado 2.4d) del Programa GRECO con la habilitación de un servicio de atención al ciudadano extranjero en los aeropuertos, puertos y en aquellos puntos de mayor flujo.
Puesta en práctica inmediata del apartado 3.4d) del Programa GRECO prestando una especial atención a la vida familiar y a la presencia de menores acompañados.
Puesta en práctica inmediata del apartado 4.4a) del Programa GRECO prestando una especial atención a la situación de los puertos.
Asegurar una entrevista en el plazo más breve, que nunca deba superar las 24 horas, a los solicitantes de asilo que permanecen en los puestos fronterizos a la espera de la admisión a trámite de su solicitud.
Suprimir la instrucción referente a aplicar el procedimiento de devolución a los solicitantes de asilo que desembarquen en embarcaciones.
Asegurar el efectivo cumplimiento de los artículos 2 y 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos cuando se ejecuten las expulsiones.
La anterior medida deberá extenderse a los solicitantes de asilo cuando se les aplica el artículo 64.4 de la vigente Ley de Extranjería.
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References: artículo 17
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 artículo 22
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in dubio
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 artículo 5
 artículo 64