Source: https://www.infor.pl/akt-prawny/U70.2010.071.0001115,rozstrzygniecie-nadzorcze-nr-nkiiam50911810-wojewody-dolnoslaskiego-w-sprawie-stwierdzenia-niewaznosci-1-ust-1-pkt-3-lit-e-lit-f-oraz-lit-g-pkt-4-i-pkt-5-2-pkt-2-lit-c-oraz-lit-d-3-uchwaly-nr-206xli20.html
Timestamp: 2019-10-13 23:44:05+00:00

Document:
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK.II.AM5.0911-8/10 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 marca 2010r. w sprawie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 pkt 3 lit. e, lit. f oraz lit. g, pkt 4 i pkt 5, § 2 pkt 2 lit. c oraz lit. d, § 3 uchwały Nr 206/XLI/2010 Rady Miejskiej w Piławie Górnej z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie: wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK.II.AM5.0911-8/10 Wojewody Dolnośląskiego
w sprawie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 pkt 3 lit. e, lit. f oraz lit. g, pkt 4 i pkt 5, § 2 pkt 2 lit. c oraz lit. d, § 3 uchwały Nr 206/XLI/2010 Rady Miejskiej w Piławie Górnej z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie: wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych
Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
§ 1 ust. 1 pkt 3 lit. e, lit. f oraz lit. g, pkt 4 i pkt 5, § 2 pkt 2 lit. c oraz lit. d, § 3 uchwały Nr 206/XLI/2010 Rady Miejskiej w Piławie Górnej z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie: wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z powodu istotnego naruszenia art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 236. poz. 2008 ze zm.).
Rada Miejska w Piławie Górnej podjęła na sesji w dniu 24 lutego 2010 r. uchwałę Nr 206/XLI/2010 w sprawie: wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.
Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 5 marca 2010 r.
Mocą niniejszej uchwały Rada Miejska w Piławie Górnej zrealizowała kompetencję wynikającą z art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zgodnie, z którą rada gminy, w drodze uchwały określa wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych uwzględniając:
1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań;
2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane.
Powyższy przepis, przyznając kompetencję do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie odpowiedniego zezwolenia, stanowi tym samym podstawę do wydania aktu administracyjnego określającego w sposób władczy szczegółowe kryteria udzielania zezwoleń (decyzji administracyjnych), oraz ingerującego w zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody wyboru zawierania umów. Należy bowiem pamiętać, że działalność w zakresie odbierania odpadów, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest działalnością prawnie reglamentowaną. Do jej wykonywania potrzebne jest uzyskanie zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Uchwała Rady jest zatem aktem poprzedzającym wydanie stosownego zezwolenia, składającym się z wymagań - głównie technicznych - jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia oraz miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.
Tymczasem Rada Miejska stanowiąc w uchwale Nr 206/XLI/2010 z dnia 24 lutego 2010 r. o wymaganiach jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie na terenie Gminy Piława Górna działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 1 pkt 3) lit. e, lit. f oraz lit. g postanowiła, iż przedsiębiorca powinien spełniać następujące wymagania:
"3) dysponować bazą transportową zapewniającą:
e) ogrodzenie, w sposób uniemożliwiający dostęp osób niepowołanych,
f) odprowadzanie wód deszczowych zgodnie z obowiązującymi przepisami,
g) lokalizację w takiej odległości od zabudowań mieszkalnych, aby nie stwarzać uciążliwości dla mieszkańców.",
natomiast pkt 4 oraz pkt 5 powołanego wyżej paragrafu brzmi:
"4) zapewnić odpowiednią ilość pojazdów i ich obsługę techniczną, gwarantującą ciągłość świadczenia usług z częstotliwością określoną w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Piława Górna;
5) zapewnić taką organizację świadczeń usług, aby po każdorazowym opróżnieniu pojemnika/kontenera niezwłocznie uprzątnąć miejsce wokół pojemnika/kontenera w razie jego zanieczyszczenia.".
Rada, stanowiąc z kolei o wymaganiach, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie na terenie Gminy Piława Górna działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, określiła w § 2 w pkt 2) lit. c oraz lit. d, iż przedsiębiorca powinien spełniać następujące wymagania:
"2) dysponować bazą transportową zapewniającą:
c) ogrodzenie, w sposób uniemożliwiający dostęp osób niepowołanych, o szczelnej nawierzchni, z odprowadzeniem wód deszczowych zgodnych z obowiązującymi przepisami i nie powodującym zanieczyszczenia gruntu i wody,
d) lokalizację w takiej odległości od zabudowań mieszkalnych, aby nie stwarzać uciążliwości dla mieszkańców.".
Nadto Rada Miejska postanowiła w § 3 uchwały, iż:
"Przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie: odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zobowiązany jest do udokumentowania spełnienia wymagań określonych odpowiednio w § 1 lub § 2 poprzez przedłożenie:
1) dokumentów potwierdzających posiadanie odpowiednich środków technicznych niezbędnych do wykonywania działalności i potwierdzających spełnienie wymagań,
2) dokumentów stwierdzających prawo do użytkowania terenu.".
W ocenie organu nadzoru, zacytowane zapisy uchwały stanowią przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten przyznaje Radzie Miejskiej wyłącznie kompetencję do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie odpowiedniego zezwolenia, a nie do określenia warunków przy wykonywaniu działalności gospodarczej. Warunki, jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydania zezwolenia, określone na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, są inne od warunków, jakim podlega już samo wykonywanie tej działalności. Przedmiotowe warunki należy określić w zakresie wskazanym w ustawie - w zezwoleniu na wykonywanie tej działalności. Zgodnie bowiem z art. 9 i 9 a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach:
"1. Zezwolenie powinno określać:
1a. Zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać dodatkowo:
1) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości;
2) sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów komunalnych;
3) dopuszczalny do składowania poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji;
4) sposób realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji;
5) miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i wojewódzkim planem gospodarki odpadami.
3) jest niezgodny z gminnym planem gospodarki odpadami;
Art. 9a. 1. Prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany w terminie do 15 dnia po upływie każdego miesiąca sporządzić i przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu umowy uległy rozwiązaniu lub wygasły; wykaz zawiera imię i nazwisko lub nazwę oraz adres właściciela nieruchomości oraz adres nieruchomości.
2. Prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania i przekazywania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta informacji dotyczącej:
1) masy poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych lub ilości i rodzaju nieczystości ciekłych z obszaru danej gminy w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy;
2) sposobów zagospodarowania poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych;
3) masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji składowanych na składowisku odpadów;
4) masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji nieskładowanych na składowiskach odpadów i sposobów lub sposobu ich zagospodarowania.".
Określone przez ustawodawcę elementy zezwolenia mają charakter kompleksowy i zamknięty, zatem nie można nakładać na podmiot gospodarczy innych obowiązków niż wymienione w art. 9 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 1998 r., sygn. akt SKO 4103/4/98).
Nadto wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, o których mowa w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy odróżnić od wymagań formalnych wniosku określonych w art. 8 tejże ustawy.
Reasumując norma kompetencyjna stanowiąca podstawę prawa materialnego do wydania przez organ stanowiący gminy kwestionowanych zapisów uchwały, nie daje możliwości zawarcia w akcie prawa miejscowego obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie na terenie Gminy Piława Górna działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 lit. e, lit. f oraz lit. g, pkt 4 i pkt 5 oraz obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie na terenie Gminy Piława Górna działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wymienionych w § 2 pkt 2 lit. c oraz lit. d. Wymienione obowiązki nie stanowią o wymaganiach, jakie powinien spełnić przedsiębiorca przed uzyskaniem stosownego zezwolenia, ale dotyczą już samego wykonywania działalności po uzyskaniu zezwolenia oraz wyznaczają sposób prowadzenia działalności. Warunki wykonywania zezwolenia należy bowiem określić już w samym zezwoleniu, kierując się przepisem art. 9 i art. 9a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, a nie w przedmiotowej uchwale. Takie stanowisko podzielił między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 326/07. Jednocześnie należy podkreślić, iż nie można utożsamiać wymagań jakie powinien spełnić przedsiębiorca (art. 7 ust. 3a ustawy o trzymaniu czystości i porządku w gminach), z wymaganiami formalnymi wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności (art. 8 tejże ustawy).
W świetle powyższego, kwestionowane przepisy uchwały Rady Miejskiej w Piławie Górnej Nr 206/XLI/2010 z dnia 24 lutego 2010 r. pozostają w istotnej sprzeczności z normą kompetencyjną określona w art. 7 ust. 3a powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę.
Realizując kompetencję organ musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust.1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...).".
Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych. W tym przypadku Rada Miejska w Piławie Górnej przekroczyła ustawową kompetencję.
Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem Organu Nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego.
Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

References: art. 91
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 9
 art. 9

Art. 9
 art. 9
 art. 7
 art. 8
 art. 9
 art. 9
 art. 7
 art. 7
 art. 87
 art. 92
 art. 92