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Timestamp: 2016-10-28 00:28:24+00:00

Document:
2A.71/2003 (06.02.2004)
Schwerverkehrsabgabe / R�ckerstattung f�r Fahrten
Entscheid der Eidgen�ssischen Zollrekurskommission
Der ZEBA, Zweckverband der Zuger Einwohnergemeinden zur Bewirtschaftung von Abf�llen, liefert der Kehrichtverbrennungsanlage Winterthur seit �ber 15 Jahren den Kehricht aus dem Kanton Zug. Der Abfall wird in so genannten ACTS-Containern auf dem Schienenweg zum SBB-Bahnhof Winterthur-Gr�ze gef�hrt, wo die Ladebeh�lter auf einem Industriegeleise zum Stammgeleise auf dem Werkareal der Kehrichtverbrennungsanlage gefahren werden. Das Stammgeleise f�hrt bis auf eine Entfernung von ungef�hr 70 Meter an den Kehrichtbunker heran. F�r den restlichen Weg vom Stammgeleise zum Kehrichtbunker m�ssen die Container auf spezielle, mit einer Wiegeeinrichtung versehene Lastwagen umgeladen werden. Diese Transporte werden von der X.________ AG ausgef�hrt.
Am 28. Dezember 2001 bzw. 29. Januar 2002 stellte der ZEBA im Auftrag der X.________ AG bei der Oberzolldirektion zwei Antr�ge auf pauschale R�ckerstattung der leistungsabh�ngigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA) f�r Fahrten im unbegleiteten kombinierten Verkehr (UKV). Diese R�ckerstattungsantr�ge bezogen sich auf die im Jahre 2001 durch die X.________ AG ausgef�hrten 2'362 Transporte von Ladebeh�ltern zwischen 5,5 und 6,1 Metern L�nge vom Stammgeleise zum Kehrichtbunker der Kehrichtverbrennungsanlage Winterthur und lauteten auf einen Betrag von Fr. ---.
Mit Verf�gung vom 12. April 2002 wies die Oberzolldirektion die R�ckerstattungsantr�ge ab mit der Begr�ndung, es handle sich nicht um Strassentransporte im Zusammenhang mit dem unbegleiteten kombinierten Verkehr (sog. Vor- und Nachl�ufe), sondern um das Entladen von Bahnwagen mit anschliessendem G�tertransport innerhalb des Firmengel�ndes. Solche Fahrten begr�ndeten keinen Anspruch auf pauschale R�ckerstattung der Schwerverkehrsabgabe.
Die X.________ AG f�hrte Beschwerde bei der Eidgen�ssische Zollrekurskommission. Diese wies mit Entscheid vom 17. Januar 2003 die Beschwerde ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die X.________ AG, der Entscheid der Eidgen�ssischen Zollrekurskommission sei aufzuheben und die R�ckerstattungsantr�ge seien gutzuheissen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen.
Die Oberzolldirektion beantragt Abweisung der Beschwerde. Die Eidgen�ssische Zollrekurskommission verzichtete auf Vernehmlassung.
1.1 Mit Art. 36quater der alten Bundesverfassung (aBV, jetzt Art. 85 BV) hat der Verfassungsgeber die Grundlage geschaffen, um auf dem Schwerverkehr eine leistungs- oder verbrauchsabh�ngige Abgabe zu erheben. Diese ersetzt die bisherige pauschale Schwerverkehrsabgabe gem�ss dem damaligen Art. 21 Ueb aBV. Die Abgabe kann erhoben werden, soweit der Schwerverkehr der Allgemeinheit Kosten verursacht, die nicht bereits durch andere Leistungen oder Abgaben gedeckt sind. Gest�tzt auf diese Bestimmung sowie Art. 24septies aBV (Art. 74 BV, Schutz des Menschen und seiner nat�rlichen Umwelt) und 36sexies aBV (Art. 84 BV, Schutz des Alpengebiets vor den negativen Auswirkungen des Transitverkehrs) hat die Bundesversammlung am 19. Dezember 1997 das Gesetz �ber eine leistungsabh�ngige Schwerverkehrsabgabe (SVAG, SR 641.81) angenommen. Mit der Abgabe wird bezweckt, dass der Schwerverkehr die ihm zurechenbaren Wegkosten sowie die der Allgemeinheit durch den Schwerverkehr verursachten Kosten deckt (vgl. Art. 85 Abs. 1 BV, Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 SVAG). Die Abgabe hat auch Lenkungswirkung, indem sie den Anreiz schafft, weniger oder besser ausgelastet zu fahren, und zu einer besseren Verteilung des Verkehrsaufkommens auf Schiene und Strasse f�hrt (Michael Beusch, Lenkungsabgaben im Strassenverkehr, Diss. Z�rich 1999, S. 208 ff., bes. 210 f., 213 f.; Vallender in: Kommentar aBV, N 2 f. zu Art. 36quater; ders., in: Die schweizerische Bundesverfassung, Z�rich/Basel/Genf 2002, N 7 ff. zu Art. 85). Abgabeobjekt ist die Ben�tzung der �ffentlichen Strassen durch die in- und ausl�ndischen schweren Motorfahrzeuge und Anh�nger f�r den G�ter- und Personentransport (Art. 2 und 3 SVAG; vgl. Vallender, in: Schweizerisches Steuerlexikon, Band 2, Z�rich 1999, S. 325 f.). Die Abgabe bemisst sich nach dem h�chstzul�ssigen Gesamtgewicht des Fahrzeuges und den gefahrenen Kilometern (sog. Tonnenkilometer, vgl. Art. 6 Abs. 1 SVAG).
1.2 Gem�ss Art. 4 Abs. 1 SVAG kann der Bundesrat bestimmte Fahrzeugarten oder Fahrzeuge mit besonderem Verwendungszweck von der Abgabe ganz oder teilweise befreien oder Sonderregelungen treffen. Eine Sonderordnung gilt auch f�r den unbegleiteten kombinierten Verkehr (UKV). Fahrten auf �ffentlichen Strassen mit in- und ausl�ndischen schweren Motorfahrzeugen und Anh�ngern im Zusammenhang mit dem unbegleiteten kombinierten Verkehr Schiene/Strasse unterliegen der Abgabe, doch r�umt Art. 4 Abs. 3 SVAG f�r diese Fahrten einen Anspruch auf eine pauschale R�ckerstattung der Abgabe ein. Einzelheiten hat der Bundesrat in Art. 8 - 10 der Verordnung �ber eine leistungsabh�ngige Schwerverkehrsabgabe vom 6. M�rz 2000 (SVAV; SR 641.811) geregelt. Der Anspruch auf R�ckerstattung besteht f�r Fahrten, die ein der Abgabe unterliegendes Fahrzeug im Vor- und Nachlauf ausf�hrt (Art. 8 Abs. 1 SVAV). Die R�ckerstattung wird pro Ladebeh�lter (Container, Wechselaufbaute) bzw. Sattelanh�nger und Umschlag von der Schiene auf die Strasse oder umgekehrt berechnet und betr�gt pauschal 20 Franken oder 25 Franken (je nach L�nge des Containers oder Sattelanh�ngers, Art. 8 Abs. 2 SVAV). Der R�ckerstattungsantrag ist zusammen mit der Deklaration an die Zollverwaltung geltend zu machen (Art. 8 Abs. 3 SVAV). Art. 9 SVAV definiert den Begriff der Fahrten im Vor- und Nachlauf wie folgt:
1 Fahrten im Vor- und Nachlauf des unbegleiteten kombinierten Verkehrs sind solche, die von Strassenfahrzeugen mit Ladebeh�ltern (Container, Wechselaufbauten) oder mit Sattelanh�ngern zwischen dem Verlade- oder Entladeort und einem Umschlagbahnhof oder Rheinhafen ausgef�hrt werden, ohne dass das Ladegut beim �bergang vom einen zum anderen Verkehrstr�ger das Transportgef�ss wechselt.
2 Die Ladebeh�lter m�ssen eine Mindestl�nge von 5,5 m oder 18 Fuss und eine Mindestbreite von 2,1 m oder 7 Fuss aufweisen.
Die hier in Frage stehenden Container des ZEBA werden vom SBB-Bahnhof Winterthur Gr�ze auf dem Stammgeleise bis auf das Areal der Kehrichtverbrennungsanlage Winterthur gef�hrt und erst dort auf ein Strassenfahrzeug umgeladen. Es ist unbestritten, dass die von der Beschwerdef�hrerin dabei eingesetzten Fahrzeuge (Camions) f�r Fahrten auf �ffentlichen Strassen der leistungsabh�ngigen Schwerverkehrsabgabe unterliegen.
Zwischen den Parteien besteht auch �bereinstimmung dar�ber, dass das Areal der Kehrichtverbrennungsanlage Winterthur im Sinne von Art. 1 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) dem �ffentlichen Verkehr zug�nglich ist und f�r Fahrten auf diesem Areal die leistungsabh�ngige Schwerverkehrsabgabe geschuldet ist. Die Abgabe wird gem�ss Art. 2 und 3 SVAG f�r die Ben�tzung der �ffentlichen Strassen erhoben, weshalb es sich rechtfertigt, f�r den Geltungsbereich an den Begriff der �ffentlichen Strasse im Strassenverkehrsrecht des Bundes anzukn�pfen. Der Begriff der �ffentlichen Strasse im verkehrstechnischen Sinn (vgl. Art. 1 Abs. 1 und 2 der Verkehrsregelnverordnung, VRV; SR 741.11) wird sehr weit umschrieben und erfasst auch etwa das eingez�unte Areal eines G�terbahnhofs (BGE 86 IV 29 E. 2 f.) oder den Vorplatz einer Firma (BGE 104 IV 105 E. 3). Das Werkgel�nde der Kehrichtverbrennungsanlage Winterthur oder mindestens Teile davon d�rften haupts�chlich dem Werkverkehr (den �ffentlichen Diensten der Stadt und der Gemeinden, aber auch weiteren Anlieferern) und damit einem unbestimmten Personenkreis offen stehen (Art. 1 Abs. 2 VRV; vgl. BGE 86 IV 29 E. 2). Es mag zwar erstaunen, dass das gesamte Areal der Kehrichtverbrennungsanlage und insbesondere auch der Bereich des Stammgeleises und des Kehrichtbunkers dem Verkehr vorbehaltlos offen stehen soll. Wie es sich damit verh�lt, braucht aber nicht abschliessend entschieden zu werden, zumal die Beschwerdef�hrerin hinsichtlich der verkehrsrechtlichen Qualifikation des Areals keine R�gen erhebt.
Umstritten ist hingegen die Frage, wie das Umladen der Container auf Strassenfahrzeuge der Beschwerdef�hrerin und die anschliessende Fahrt von rund 70 m bis zum Kehrichtbunker auf dem Areal der Kehrichtverbrennungsanlage Winterthur zu beurteilen ist. F�r die Beschwerdef�hrerin geht es um den so genannten Nachlauf im unbegleiteten kombinierten Verkehr, weshalb sie Anspruch auf R�ckerstattung der Schwerverkehrsabgabe im Sinne von Art. 8 und 9 SVAV erhebt. Demgegen�ber ist die Oberzolldirektion der Ansicht, dass es sich um einen Entladevorgang ohne vorausgehende Strassenfahrt handelt.
3.1 Gem�ss Art. 4 Abs. 1 SVAG kann der Bundesrat bestimmte Fahrzeuge oder Fahrzeuge mit besonderem Verwendungszweck von der Abgabe ganz oder teilweise befreien oder Sonderregelungen treffen. Diese Delegationsnorm soll die M�glichkeit schaffen, ausnahmsweise einzelne Fahrzeugarten oder Fahrzeuge von der Abgabepflicht zu befreien wie z.B. Milit�rfahrzeuge oder Fahrzeuge konzessionierter Transportunternehmen (Botschaft des Bundesrats vom 11. September 1996, BBl 1996 V 546). Die Bestimmung war bereits im Entwurf des Bundesrates enthalten und wurde vom Parlament materiell unver�ndert �bernommen. Hingegen wurde von der Kommission im Nationalrat der Antrag eingebracht, Art. 4 des Gesetzes durch einen Absatz 2 zu erg�nzen, wonach "Fahrzeuge, die Vor- bzw. Nachl�ufe mit Containern oder Wechselbeh�ltern bis zu den n�chstgelegenen Containerterminals ausf�hren", von der Abgabe befreit werden (AB 1997 N 2121). Gemeint sind die Fahrten auf der Strasse vor oder nach dem Schienentransport im unbegleiteten kombinierten Verkehr, welche einer Sonderregelung unterworfen werden sollen. Gegen�ber einer zu weit gehenden Befreiung solcher Fahrten von der Abgabe wurden Bef�rchtungen laut, dass im Terminalverkehr Lastwagen fl�chendeckend herumfahren k�nnten, und es wurde empfohlen, Fahrzeuge im Vor- und Nachlaufverkehr nur zu befreien, wenn sie das n�chstgelegene Terminal w�hlen w�rden (AB 1997 N 2122 f., insb. Voten Columberg, Friderici, H�mmerle und Leuenberger). In der Folge wurde der vorgeschlagene Absatz vom Nationalrat angenommen.
Im St�nderat wurde indessen dieser Absatz gestrichen. Dabei war nicht das Prinzip umstritten, dass der Schwerverkehr im Zusammenhang mit dem unbegleiteten kombinierten Verkehr Bahn/Strasse von der Abgabe entlastet werden muss. Es stand auch fest, dass es sich nur um die Befreiung des Zubringer- und Wegbringerverkehrs zur bzw. von der n�chstgelegenen Umladestation (Bahnhof oder Hafen) im Sinne von Art. 83 Abs. 2 und 3 der Verkehrsregelnverordnung in der damaligen Fassung vom 25. Juni 1997 (AS 1997 1609) handeln k�nne und dass die Befreiung eine ganze oder teilweise sein kann. - Vielmehr wurde der vorgeschlagene Absatz deshalb gestrichen, weil die Auffassung vorherrschte, dass die Detailregelung �ber die Befreiung dieses Verkehrs vor allem mit Blick auf die laufenden Verhandlungen mit der Europ�ischen Union dem Bundesrat �berlassen werden sollte (AB 1997 S 1128, Loretan). Es wurde auch betont, eine solche Ausnahmeregelung m�sse restriktiv sein. Eine v�llige oder gar vorzeitige Befreiung der Vor- und Nachl�ufe mit Containern bis zum n�chstgelegenen Containerterminal sei fragw�rdig. Vor allem m�sse der Anschlussgleisverkehr, wo die Wertsch�pfung am gr�ssten sei, gef�rdert werden (AB 1997 S 1128 f., Danioth).
Im Differenzbereinigungsverfahren schloss sich der Nationalrat mehrheitlich dem Beschluss des St�nderates an. Es wurde zwar auch geltend gemacht, dass aufgrund der Verteilung der Terminals mit den damaligen Radialzonen von 30 Kilometern (Art. 83 Verkehrsregelnverordnung gem�ss Fassung vom 25. Juni 1997) der Zu- und Wegbringerverkehr im unbegleiteten kombinierten Verkehr von der Abgabe weitgehend fl�chendeckend befreit werde, w�hrend in Randregionen dies nicht der Fall sei. Hier eine tragbare vern�nftige L�sung zu finden, m�sse indessen in die Verantwortung des Bundesrates gelegt werden (vgl. von den Bef�rwortern namentlich Bezzola, Caccia und Leuenberger, AB 1997 N 2565 - 2568).
3.2 Der Bundesrat hat in der Folge den Begriff "Umschlagsbahnhof" bzw. "Rheinhafen" gew�hlt, von dem oder zu dem die Fahrt f�hren muss, damit sie als Vor- bzw. Nachlauf zum unbegleiteten kombinierten Verkehr betrachtet werden kann (Art. 9 Abs. 1 SVAV). Das ist technisch bedingt, weil der Umschlag von Ladebeh�ltern oder Sattelanh�ngern besondere Einrichtungen voraussetzt oder zumindest nicht �berall auf Strassenfahrzeuge erfolgen kann. Des Weiteren hat der Bundesrat eine pauschalierende L�sung getroffen, indem er eine R�ckerstattung der Schwerverkehrsabgabe eingef�hrt hat, die - abh�ngig von den Aussenmassen des Ladebeh�lters oder Sattelanh�ngers, aber ungeachtet der gefahrenen Kilometer - 20 oder 25 Franken betr�gt. Hingegen bleibt die leistungsabh�ngige Schwerverkehrsabgabe geschuldet. In der Deklaration sind deshalb die im unbegleiteten kombinierten Verkehr zur�ckgelegten Kilometer nicht von den insgesamt gefahrenen Kilometern abzuziehen. Diese L�sung ist zweifellos einfach zu handhaben. Sie hat indes zur Folge, dass lange Fahrten auf der Strasse im unbegleiteten kombinierten Verkehr nicht im gleichen Masse profitieren wie kurze Fahrten. Der Bundesrat ging bei der Berechnung der R�ckerstattungspauschalen pro Ladebeh�lter bzw. Sattelanh�nger von einer zur�ckgelegten Strecke von durchschnittlich rund 40 km aus (Kommentar des Eidgen�ssischen Finanzdepartements zum Entwurf der Verordnung �ber eine leistungsabh�ngige Schwerverkehrsabgabe vom 10. Mai 1999, S. 9 ad Art. 8 - 10). L�ngere Fahrten werden durch die R�ckerstattungspauschale nicht vollst�ndig von der Abgabe entlastet, w�hrend k�rzere Fahrten zus�tzlich "subventioniert" werden. Bei l�ngeren Fahrten kommt aber der mit der leistungsabh�ngigen Schwerverkehrsabgabe bezweckte Verlagerungseffekt von der Strasse auf die Schiene weniger ausgepr�gt zum Tragen, was eine nur teilweise Entlastung bei gr�sseren Distanzen rechtfertigen mag.
Dieser Blick in die Materialien zeigt bereits, worauf es bei der Bestimmung des Begriffs Vor- und Nachlauf ankommt und was der Zweck der pauschalen R�ckerstattung ist. Die Begriffe Vor- und Nachlauf sind im Gesetz nicht definiert. Was darunter zu verstehen ist, wird auf der Stufe der bundesr�tlichen Verordnung geregelt. Dort wird anhand der Begriffe Umschlagsbahnhof bzw. Rheinhafen sowie Be- und Entladeort konkretisiert, was ein Vor- bzw. Nachlauf ist. Aus der parlamentarischen Debatte wie auch aus der Begriffsbestimmung der Verordnung geht dabei klar hervor, dass nur Fahrten zwischen einem Umschlagsbahnhof oder Rheinhafen einerseits und dem Be- oder Entladeort zur R�ckerstattung berechtigen, weshalb ein Vor- oder Nachlauf nicht vorliegt, wenn das Be- und Entladen des Containers bereits auf dem Umschlagsbahnhof erfolgt. Die Verordnung geht somit von zwei Lokalit�ten aus, zwischen denen eine Fahrt erfolgen muss. Fahrten auf dem Areal des Umschlagbahnhofs oder Rheinhafens fallen ebenso wenig darunter wie Fahrten auf dem Areal des Be- oder Entladeortes. Diese r�umliche Distanz zwischen Umschlagsbahnhof oder Rheinhafen einerseits und Be- und Entladeort andererseits ist in solchen F�llen nicht gegeben. Das muss in analoger Weise auch dann gelten, wenn ein Geleise, beispielsweise ein privates Anschlussgeleise, direkt in das Areal des Be- oder Entladeortes f�hrt.
So verh�lt es sich auch auf dem Areal der Kehrichtverbrennungsanlage Winterthur. Fahrten zwischen dem Anschlussgeleise und dem Kehrichtbunker, die dem Transport und dem Entleeren von Containern dienen, k�nnen daher schwerlich als Fahrten im Nachlauf des unbegleiteten kombinierten Verkehrs bezeichnet werden.
Die Beschwerdef�hrerin wendet ein, der Begriff Umschlagsbahnhof des Art. 9 Abs. 1 SVAV werde im Bundesrecht nicht definiert. Er d�rfe daher nicht eng ausgelegt werden. Es m�sse gen�gen, dass auf dem Gel�nde der Kehrichtverbrennungsanlage Winterthur Container von einem Schienen- auf ein Strassenfahrzeug umgeladen w�rden, um diesen Ort als Umschlagsbahnhof im Sinne der Verordnung bezeichnen zu k�nnen. Weder Parlament noch Bundesrat h�tten zudem eine Mindestl�nge f�r r�ckerstattungsberechtigte Strecken beabsichtigt oder gar festgelegt. Eine Unterscheidung zwischen Strassenfahrten und Fahrten auf dem Firmengel�nde widerspreche zudem dem Sinn und Zweck des Gesetzes. Allein massgebend sei, ob eine Fahrt auf einer �ffentlichen Strasse erfolge oder nicht.
Die Einwendungen sind unbegr�ndet. Die Begriffe Umschlagsbahnhof sowie Vor- und Nachlauf sind vern�nftig auszulegen. Ein privates Anschlussgeleise kann nicht bereits als "Umschlagsbahnhof" bezeichnet werden. Das geht auch aus den parlamentarischen Debatten hervor, wo durchwegs vom Terminalverkehr gesprochen wird (AB 1997 S 1128 f., Loretan, Danioth, N 2565, Fischer, Columberg, Giezendanner). Vor- und Nachlauf setzen begrifflich zudem voraus, dass der Umschlag und das Be- und Entladen an verschiedenen Orten stattfinden. Der Be- und Entladevorgang, der an einem Ort erfolgt, ist daher zu unterscheiden vom Vor- oder Nachlauf, der von A nach B f�hrt. Mit der Schwerverkehrsabgabe nichts zu tun haben Be- und Entladevorg�nge, die mit besonderen Hebe- oder Bef�rderungsmechanismen wie Kranen, F�rderb�ndern und dergleichen ausgef�hrt werden. Auch Fahrzeuge wie namentlich elektrisch betriebene, die dem Be- oder Entladen dienen, unterliegen der Schwerverkehrsabgabe nicht. Wenn daher Lastwagen anstelle von Spezialfahrzeugen oder besonderen Be- und Entladeeinrichtungen eingesetzt werden, so kann das nicht bereits als Vor- und Nachlaufverkehr im Sinne des Gesetzes und der Verordnung zur Schwerverkehrsabgabe betrachtet werden. Vielmehr stehen solche Fahrten im Zusammenhang mit dem Bereitstellen oder Entladen der Ware.
Das ist - entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrerin - keine restriktive Interpretation der Verordnung. F�r Fahrten vom Industriegeleise des Bahnhofs Winterthur-Gr�ze zum Kehrichtbunker (an Samstagen, wenn das Geleise den Wagons des ZEBA zur Verf�gung steht) erh�lt die Beschwerdef�hrerin die R�ckerstattungspauschale, obschon die zur�ckgelegte Strecke nur unwesentlich l�nger ist als der Weg auf dem Werkareal. Das zeigt, dass die Zollverwaltung die bundesr�tlichen Vorgaben nicht einschr�nkend handhabt. In diesem Fall verl�sst jedoch das Fahrzeug das Areal des Umschlagbahnhofes. Irgendwo muss die Grenze zwischen r�ckerstattungsberechtigtem Vor- oder Nachlauf einerseits und den Fahrten oder Man�vern, die dem Be- oder Entladen dienen, andererseits gezogen werden. Entscheidend ist nicht allein, dass ein Strassenfahrzeug auf dem �ffentlichen Verkehr zug�nglichen Strassen oder Pl�tzen benutzt wird, sondern es kommt auch darauf an, dass der Umschlag und das Be- oder Entladen an verschiedenen Orten stattfinden. Das Kriterium der Verwaltung ist praktikabel.
Die Beschwerdef�hrerin kritisiert des Weiteren, dass Entsorgungsunternehmen, die durch die Realisation privater Gleisanschl�sse in den letzten Jahren massgeblich zur F�rderung des kombinierten Verkehrs beigetragen h�tten, aufgrund der Praxis der Oberzolldirektion nur deshalb nicht in den Genuss der R�ckerstattungspauschale gelangen w�rden, weil die von ihnen realisierte Infrastruktur in das eigene Grundst�ck f�hre. Sie sieht eine Gefahr darin, dass aufgrund der Haltung der Verwaltungsbeh�rde in Zukunft weniger private Anschlussgeleise realisiert werden. Ohnehin sei der Transport auf der Strasse deutlich billiger als mit der Bahn.
Diese Argumentation verkennt den besonderen Zweck der R�ckerstattungspauschale. Bei der pauschalen R�ckerstattung geht es nach den Intentionen von Gesetzgeber und Bundesrat darum, dass der unbegleitete kombinierte Verkehr, soweit er gezwungenermassen die Strasse benutzt, von der Schwerverkehrsabgabe mindestens teilweise entlastet wird. Bei der Ausarbeitung der Bestimmungen in Art. 8 und 9 SVAV stand ein m�glichst einfacher Vollzug im Vordergrund, wie die Oberzolldirektion darlegt (Vernehmlassung an die Vorinstanz, S. 6 Ziff. 15). Der Bundesrat ging bei der Festsetzung der Pauschalen von einer durchschnittlichen Wegstrecke von 40 km aus, weshalb die Entlastung bei l�ngeren Wegstrecken nur eine teilweise ist. Bei kurzen Strecken andererseits f�hrt sie zu einem �berschuss in der Abgabeberechnung. Es ist deshalb nachvollziehbar, dass Transportunternehmen die Pauschale als eine Art Belohnung daf�r auffassen, dass m�glichst kurze Wegstrecken auf der Strasse benutzt werden. Die R�ckerstattungspauschale ist dennoch keine (verdeckte) Subvention. Erst recht besteht kein Anspruch auf pauschale R�ckerstattung der leistungsabh�ngigen Schwerverkehrsabgabe, wenn Strassenfahrten nur dem Be- und Entladen dienen.
Die Beschwerdef�hrerin beruft sich auch auf die Ziele des Alpen- und Umweltschutzes. Die Verordnung m�sse im Lichte dieser Gesetze und des zugrundeliegenden Verfassungsauftrages (Art. 74 und 84 BV, Umweltschutz und alpenquerender Transitverkehr) ausgelegt werden. Zu beachten sei �berdies Art. 30 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 �ber den Umweltschutz (USG; SR 814.01), wonach Abf�lle umweltvertr�glich zu entsorgen seien. All diesen Zielen laufe die Praxis der Oberzolldirektion zuwider.
Der Zweck der leistungsabh�ngigen Schwerverkehrsabgabe besteht gem�ss Art. 1 Abs. 2 SVAG darin, dass die Rahmenbedingungen der Schiene im Transportmarkt verbessert und die G�ter vermehrt mit der Bahn bef�rdert werden. Auch in den Materialien kommt klar zum Ausdruck, dass das Gesetz einen Beitrag zum Umweltschutz leisten, die Auslastung der Schienenkapazit�ten verbessern und damit der Rentabilisierung des G�terbahnverkehrs dienen soll (Botschaft vom 11. September 1996, BBl 1996 V 524 f.). Insoweit steht die leistungsabh�ngige Schwerverkehrsabgabe im Einklang mit den Zielen und Bestimmungen des Umwelt- und Alpenschutzes, wie die Beschwerdef�hrerin zu Recht bemerkt. Diese Zielsetzung spricht daf�r, dass der Vor- und Nachlauf im unbegleiteten kombinierten Verkehr entlastet wird. Der Entlastungseffekt ist aufgrund der vom Bundesrat eingef�hrten Pauschale um so gr�sser, je k�rzer die Distanz zwischen Umschlagsbahnhof und dem Be- und Entladeort ist. Diese L�sung birgt aber auch die Gefahr von Missbr�uchen in sich, wie die Oberzolldirektion geltend macht. Es muss einerseits verhindert werden, dass in Zukunft Anschlussgeleise wenige Meter vor der Umschlagsrampe enden. Andererseits darf es nicht sein, dass Anschlussgleisbesitzer nur deshalb der Schwerverkehrsabgabe unterliegende Strassenfahrzeuge einsetzen, um in den Genuss der R�ckerstattungspauschale zu gelangen. Das w�re jedoch zu bef�rchten, wenn der von der Beschwerdef�hrerin vertretenen Auslegung gefolgt w�rde.
Die weiteren Einwendungen, mit welchen die Beschwerdef�hrerin die h�heren Kosten des Schienen- gegen�ber dem Strassentransport ins Blickfeld r�ckt, f�hren zu keiner anderen L�sung. Mit der leistungs- oder verbrauchsabh�ngigen Schwerverkehrsabgabe soll erreicht werden, dass beim Schwerverkehr vermehrt als bisher das Verursacherprinzip zur Anwendung kommt. Dem Schwerverkehr sollen die von ihm gegen�ber der Allgemeinheit verursachten Kosten angelastet werden, soweit sie nicht bereits durch andere Leistungen gedeckt sind. Unter diese ungedeckten Kosten fallen insbesondere die externen Unfall- und Umweltkosten des Schwerverkehrs. Diese beliefen sich bei der Einf�hrung der neuen Schwerverkehrsabgabe auf �ber eine Milliarde Franken pro Jahr, welche von der Allgemeinheit zu tragen waren. Wenn diese Kosten vom Schwerverkehr �bernommen werden, resultiert daraus eine gerechtere Verkehrsfinanzierung (Botschaft vom 11. September 1996, BBl 1996 V 522). Eine Folge dieser Kostenanlastung ist, dass der Wettbewerbsnachteil der Schiene bis zu einem gewissen Mass abgebaut werden kann und zu einer besseren Auslastung der Schienenkapazit�ten und zu einer besseren Rentabilisierung des G�terverkehrs auf der Schiene f�hrt.
Anzulasten sind dem Schwerverkehr aber nur die ungedeckten Kosten. Der Ertrag aus der Abgabe darf die ungedeckten Wegkosten und Kosten der Allgemeinheit nicht �bersteigen (Art. 7 SVAG). Der Abgabenrahmen ist zudem gesetzlich festgelegt (Art. 8 SVAG). Der Spielraum des Bundesrats bei der Festsetzung der Abgabenh�he f�r die verschiedenen Kategorien ist daher beschr�nkt. Von der Sache her wird die heutige Abgabenh�he als eher ungen�gend betrachtet (Beusch, a.a.O., S. 218 ff.). Aus diesem Grund ist es verfehlt, von der Ausgestaltung der leistungsabh�ngigen Schwerverkehrsabgabe zu verlangen, dass sie f�r Bahn und Strasse im Wettbewerb exakt gleiche Verh�ltnisse schafft. Bereits aus diesen Gr�nden kann mit der Schwerverkehrsabgabe keine Wettbewerbsgleichheit zwischen Schiene und Strasse hergestellt werden. (Mit der auf 2005 geplanten Erh�hung der leistungsabh�ngigen Schwerverkehrsabgabe sollte sich aber das Verh�ltnis weiter zugunsten des Bahnverkehrs verschieben, wie die Oberzolldirektion in ihrer Vernehmlassung an die Vorinstanz ausf�hrt.)
Das gilt auch f�r die Vorschriften �ber die pauschale R�ckerstattung im unbegleiteten kombinierten Verkehr. Diese ist nur eine von mehreren Massnahmen zur F�rderung des Bahnverkehrs. Sie ist keine Subventionsmassnahme zu Gunsten des unbegleiteten kombinierten Verkehrs, sondern sie soll die - an sich der Abgabe unterliegenden - Vor- und Nachl�ufe im kombinierten Verkehr ganz oder teilweise von der Abgabe befreien. Auch unter diesem Gesichtswinkel erweist sich die Beschwerde als unbegr�ndet.
Das f�hrt zur Abweisung der Beschwerde. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdef�hrerin die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG).

References: Art. 36
 Art. 85
 Art. 21
 Art. 24
 Art. 85
 Art. 1
 Art. 7
 Art. 36
 Art. 85
 Art. 6
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 1
 Art. 2
 Art. 1
 BGE 
 Art. 8
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 83
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 8
 Art. 30
 Art. 1