Source: https://www.telemedicus.info/urteile/Rundfunkrecht/Sendezeitansprueche-der-politischen-Parteien/103-BVerfG-Az-2-BvR-52375-und-958,-97776-Wahlwerbesendungen.html
Timestamp: 2020-01-27 14:49:56+00:00

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BVerfG: Wahlwerbesendungen, Beschluss v. 14.02.1978 Az. 2 BvR 523/75 und 958, 977/76 - Telemedicus
BVerfG, Beschluss v. 14.02.1978, Az. 2 BvR 523/75 und 958, 977/76, Link: http://tlmd.in/u/103
Aktenzeichen: 2 BvR 523/75 und 958, 977/76
Verkündet am: 14.02.1978
des Zweiten Senats vom 14. Februar 1978
-- 2 BvR 523/75 und 958, 977/76 --
in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Kommunistischen Partei Deutschlands/Marxisten-Leninisten (KPD/ML) - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Rainer Ahues, Viktoriastraße 32, Dortmund 1 - gegen a) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. April 1975 - III A 667/75 -, den Bescheid des Westdeutschen Rundfunks vom 18. April 1975 - 2 BvR 523/75 -; 2. des Kommunistischen Bundes Westdeutschland (KBW), Landesverband Baden-Württemberg - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Gerhard Härdle, Eberhard Kempf, Bergheimer Straße 74, Heidelberg - gegen a) den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 22. September 1976 - X 1868/76 -, b) den Beschluß des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 14. September 1976 - VI 320/76 - 2 BvR 958/76 -; 3. der Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD) - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Jürgen Crummenerl, Aachener Straße 9, Köln 1 - gegen a) den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 23. September 1976 - 2 B 110/76 -, b) den Bescheid des Zweiten Deutschen Fernsehens, Mainz, vom 7. September 1976 - 2 BvR 977/76 -.
1. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. April 1975 - III A 667/75 - verletzt die Beschwerdeführerin zu 1) in ihrem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 und 3 in Verbindung mit Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes. Die Entscheidung wird aufgehoben. Die Sache wird an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen zurückverwiesen.
2. Der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg vom 22. September 1976 - X 1868/76 - verletzt den Beschwerdeführer zu 2) in seinem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 und 3 in Verbindung mit Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes. Die Entscheidung wird aufgehoben. Die Sache wird an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zurückverwiesen.
3. Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Rheinland- Pfalz vom 23. September 1976 - 2 B 110/76 - verletzt die Beschwerdeführerin zu 3) in ihrem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 und 3 in Verbindung mit Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes. Die Entscheidung wird aufgehoben. Die Sache wird an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zurückverwiesen.
Gegenstand der zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden ist die Frage, ob und inwieweit Rundfunkanstalten berechtigt sind, Wahlsendungen politischer Parteien inhaltlich, insbesondere auf ihre Verfassungsmäßigkeit oder auf einen Verstoß gegen Strafgesetze zu prüfen und die Ausstrahlung beanstandeter Wahlspots in Rundfunk und Fernsehen zu verweigern.
Die Rundfunk- und Fernsehanstalten (im folgenden Rundfunkanstalten) verfahren bei der Vergabe von Sendezeiten an politische Parteien zum Zwecke der Wahlwerbung in der Regel wie folgt: Sie räumen den politischen Parteien, die sich an Bundestags- oder Landtagswahlen beteiligen, auf Antrag Sendezeiten in Fernsehen und Rundfunk ein, damit diese sich und ihr Programm dem Wähler vorstellen können. Die Anzahl der Sendezeiten wird "entsprechend der Bedeutung der Parteien" unterschiedlich bemessen. Die Rundfunkanstalten teilen den Parteien die Voraussetzungen mit, unter denen Sendezeiten gewährt werden, und weisen meist auch ausdrücklich darauf hin, daß rechtswidrige Wahlspots zurückgewiesen werden können.
1. Die Verfassungsbeschwerde zu 1) - 2 BvR 523/75 -
a) Die Kommunistische Partei Deutschlands/Marxisten-Leninisten (KPD/ML) wurde mit einer Landesliste zur Landtagswahl 1975 in Nordrhein-Westfalen zugelassen. Der Westdeutsche Rundfunk (WDR) räumte ihr in seinem Fernseh- und Hörfunkprogramm Sendezeiten zum Zwecke der Wahlwerbung ein. Für einen am 18. April 1975 im Hörfunk vorgesehenen Sendetermin legte die Beschwerdeführerin folgendes Manuskript vor:
"Liebe Mitbürger, liebe Kolleginnen und Kollegen! Ein amerikanischer Werbefachmann behauptete einmal, wenn man ihm das nötige Geld gäbe, könne er jeden x-beliebigen Trottel zum Präsidenten der Vereinigten Staaten machen. Nach diesem Motto wollen die bürgerlichen Parteien von CDU bis DKP die Werktätigen für dumm verkaufen. Das nötige Kleingeld steht ihnen dafür zur Verfügung. Die Millionen der hinter der CDU und SPD stehenden Konzerne, die Millionen Honneckers für die DKP.
Wir, die KOMMUNISTISCHE PARTEI DEUTSCHLANDS/MARXISTEN-LENINISTEN, die KPD/ML, haben keine Millionen. Das wenige, was wir haben, klaut uns der Staat: Hunderttausend DM Geldstrafen gegen unsere Zeitung ROTER MORGEN weil wir zu schreiben wagen, daß dieser Staat kein Staat des schaffenden Volkes, sondern ein Staat seiner Ausbeuter und Unterdrücker ist. Wenn man meint, Geldstrafen reichen nicht, um uns einzuschüchtern, schlägt man einen kommunistischen Arbeiter tot, wie unseren Genossen Günter Routhier im Duisburger Arbeitsgericht. Er starb an den Mißhandlungen durch die Polizei.
Liebe Mitbürger! Wir Kommunisten, die KPD/ML, machen Ihnen keine Versprechungen. Wahlen können unsere Lage nicht ändern. Was soll es uns Arbeitern nützen, ob uns der linke oder der rechte Stiefel des Kapitals in den Hintern tritt!
Wenn wir uns an den Wahlen beteiligen, dann wollen wir Ihnen beweisen: das bürgerliche Parlament ist eine korrupte Schwatzbude, die, wie Lenin sagte, nichts anderes verdient, als von den revolutionären Volksmassen auseinandergejagt zu werden. Gut, so weit sind wir heute noch nicht. Aber wenn die DKP behauptet, man könne durch Wahlen, Mitbestimmung usw. auf friedliche Weise zum Sozialismus kommen, so ist das eine Lüge, die das Leben, z.B. das Blutbad in Chile, eindeutig widerlegt hat. Uns Kommunisten verhetzen diese Verräter als Chaoten, Maoten, oder sonst was. Warum?
WEIL WIR UNBESTECHLICH SIND!
Keine 'Arbeiterverräter' im Frack, durch Aufsichtsratsposten und hohe Gehälter bestochene SPD - und Gewerkschaftsbonzen oder von Honnecker bezahlte DKP-Funktionäre.
WEIL WIR KEINE CHAOTEN SIND!
Sondern weil wir das Chaos der kapitalistischen Wirtschaft mit ihren Krisen und Kriegen, in dem wir nicht wissen, ob wir morgen noch Arbeit haben, ob unsere Kinder nicht Opfer neuer imperialistischer Kriege werden, beseitigen wollen.
WEIL WIR FÜR ORDNUNG SIND!
Eine sozialistische Ordnung ohne Ausbeutung und Unterdrückung wie in China und Albanien. Mit stabilen Preisen und Löhnen. In einem Land, in dem man wieder in unverseuchten Flüssen baden kann, unverpestete Luft atmen, in dem man nachts wieder ohne Angst durch menschenleere Parks gehen kann.
WEIL WIR KOMMUNISTEN SIND!
Keine Lakaien und Handlanger Moskaus und Washingtons. Weil wir ein Deutschland wollen, in dem weder Krupp und Thyssen, noch Honnecker und Stoph, sondern die deutsche Arbeiterklasse im Bündnis mit allen Werktätigen die Macht ausübt.
Ein solches Deutschland allerdings läßt sich nicht mit dem Stimmzettel, sondern nur durch die sozialistische Revolution erreichen. Deshalb machen wir Ihnen auch nicht zig Versprechungen, wie die DKP oder die Studentenpartei, die sich hochstaplerisch 'KPD' nennt.
Geben Sie der KPD/ML Ihre Stimme, so heißt das:
Ich weiß, daß die Befreiung der Arbeiterklasse nur das Werk der Arbeiter unter Führung ihrer revolutionären Partei selbst sein kann, und daß der Weg dahin nicht leicht sein wird! 20
Und dort, wo keine Genossen der KPD/ML zur Wahl stehen?
WAHLBOYKOTT! Schreiben Sie auf den Stimmzettel den Namen Ihrer Partei:
KÄMPFT MIT DER KPD/ML FÜR DIE SOZIALISTISCHE REVOLUTION!
FÜR EIN VEREINTES UNABHÄNGIGES SOZIALISTISCHES DEUTSCHLAND!
WÄHLT KPD/ML - Liste 8."
b) Der WDR lehnte die Ausstrahlung des Wahlspots ab, weil er an mehreren Stellen Äußerungen enthalte, welche die Grenzen der Freiheit der Meinungsäußerung überschritten und den Verdacht strafbarer Handlungen - namentlich nach §§ 90 a und 90 b StGB - auslösten. Das gelte insbesondere für die Sätze: "Wahlen können unsere Lage nicht ändern". "Wenn wir uns an den Wahlen beteiligen, dann wollen wir Ihnen beweisen: Das bürgerliche Parlament ist eine korrupte Schwatzbude, die, wie Lenin sagte, nichts anderes verdient, als von den revolutionären Volksmassen auseinandergejagt zu werden". "Wenn die DKP behauptet, man könne durch Wahlen, Mitbestimmung usw. auf friedliche Weise zum Sozialismus kommen, so ist das eine Lüge". "Ein solches Deutschland läßt sich nicht mit dem Stimmzettel, sondern nur durch sozialistische Revolution erreichen".
Die Beschwerdeführerin beantragte beim Verwaltungsgericht Köln, den WDR im Wege einer einstweiligen Anordnung zur Ausstrahlung des Wahlspots zu verpflichten. Das Verwaltungsgericht Köln gab dem Antrag mit der Maßgabe statt, daß der Wahlspot mit Ausnahme des Wortes "korrupte" vor dem Wort "Schwatzbude" unverzüglich auszustrahlen sei.
Auf die Berufung des WDR änderte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 30. April 1975 die Entscheidung des Verwaltungsgerichts und lehnte den Erlaß einer einstweiligen Anordnung ab. Es führte im wesentlichen aus:
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG begründe weder für den einzelnen Bürger noch für eine politische Partei einen Anspruch auf Benutzung des Rundfunks zur Meinungsäußerung. Verfassung und Parteiengesetz räumten den politischen Parteien auch im Zusammenhang mit Wahlen keinen unbegrenzten Zugang zu dem Rundfunk als Propagandamittel ein, sondern gewährleisteten den politischen Parteien lediglich möglichst gleiche Chancen im Wettbewerb um Wählerstimmen durch grundsätzlich gleiche Werbemöglichkeiten im Wahlkampf. Mehr als ein solcher Anspruch auf gleiche Wettbewerbsmöglichkeiten lasse sich für die politischen Parteien auch aus Art. 21 GG nicht herleiten.
Art. 21 Abs. 2 GG schütze eine Partei in ihrem Bestand und vor Behinderungen ihrer politischen Tätigkeit, solange das Bundesverfassungsgericht ihre Verfassungswidrigkeit nicht festgestellt habe. Die Organe der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten seien deshalb nicht befugt, eine vom Bundesverfassungsgericht nicht verbotene Partei, die zur Teilnahme an einer Wahl im Sendebereich zugelassen sei, von der Wahlwerbung im Rundfunk nur deshalb auszuschließen, weil sie die Partei für verfassungsfeindlich hielten.
Andererseits beschränke sich der Anspruch der Parteien auf Gestattung einer Wahlwerbung im Rundfunk auf eine Werbung, die für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei zur Erzielung eines Wahlerfolges notwendig und angemessen sei. Ebensowenig wie eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt verpflichtet sei, den Parteien unbegrenzte Sendezeiten einzuräumen, brauche sie den Wünschen der Parteien hinsichtlich der inhaltlichen Gestaltung ihrer Wahlsendung unbeschränkt zu entsprechen. Sendezeiten könnten alle politischen Parteien vielmehr nur für eine Werbung in Anspruch nehmen, die sich ihrem Inhalt nach noch im Rahmen des von der Verfassung selbst vorgezeichneten Zwecks der Wahl und ihrer Vorbereitung durch den Wahlkampf der Parteien halte.
Art. 21 GG erkenne politische Vereinigungen, die nicht an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder in einem Landtag mitwirken wollten, nicht als politische Parteien an. Denn Kennzeichen einer politischen Partei sei gerade die Mitwirkung an der Willensbildung des Volkes, die letztlich in die Parlamentswahlen einmünde. Vereinigungen, welche diese Voraussetzung nicht erfüllten, genössen deshalb nicht die besonderen Rechte, die das Grundgesetz und das Parteiengesetz den politischen Parteien einräumten.
Wegen dieses unlösbaren Zusammenhangs des Anspruchs auf Ausstrahlung einer Wahlwerbung durch den Rundfunk mit der verfassungsmäßigen Aufgabe der Parteien, an der Bildung funktionsfähiger Parlamente mitzuwirken, seien bei der Vergabe von Sendezeiten zur Wahlpropaganda politische Parteien nur dann zu berücksichtigen, wenn und soweit sie sich um Stimmen bei der Wahl mit dem Ziel der Entsendung von Abgeordneten in das zu wählende Parlament bewürben. Deshalb scheide ein Anspruch auf Ausstrahlung bloßer Propaganda als angebliche Wahlwerbung aus, deren Text eindeutig ein Bekenntnis zur gewaltsamen Zerstörung der von der Verfassung vorgezeichneten Volksvertretung enthalte.
So liege der Fall hier. Die Beschwerdeführerin wende sich an insgesamt vier Stellen des Wahlspots gegen die parlamentarische Demokratie und der Text enthalte darüber hinaus ein Bekenntnis zu politischen Grundentscheidungen, die eindeutig mit unfriedlichen Mitteln, "nicht mit dem Stimmzettel", also nicht durch Wahlen erreicht werden sollten. Da es sich bei dem vorgelegten Werbetext nicht um Wahlwerbung handele, sei der WDR nicht verpflichtet, den Text auszustrahlen.
Hierin liege auch keine verfassungswidrige "Vorzensur". Die Beschwerdeführerin werde nicht gehindert, ihre Meinung mit anderen als rundfunktechnischen Mitteln der Öffentlichkeit zugänglich zu machen.
c) Mit der Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend, sie werde durch die Entscheidung des WDR und des Oberverwaltungsgerichts in ihren Grundrechten aus Art. 5 und Art. 3 in Verbindung mit Art. 21 GG verletzt.
Rundfunkanstalten hätten nicht das Recht, die Ausstrahlung eines Wahlspots mit der Begründung zu verweigern, daß dessen Inhalt gegen die Verfassung verstoße. Das "Parteienprivileg" des Art. 21 GG verbiete es, aus der Verfassungsfeindlichkeit einer Sendung rechtliche Folgen abzuleiten. Politische Parteien, die eine Gefahr für die Demokratie darstellen, dürften nur in dem Verfahren des Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG, nicht aber mit Mitteln der Wahltechnik ausgeschaltet werden. Das Oberverwaltungsgericht habe nur zu überprüfen gehabt, ob die Beschwerdeführerin in "verfassungsmäßigen Formen" an der Willensbildung des Volkes mitwirken wolle, nicht jedoch die inhaltliche Aussage, deren sie sich hierbei bediene. Es gehöre nicht zum Begriff einer Partei, daß sie der freiheitlichen demokratischen Grundordnung entspreche. Sonst wäre die Regelung des Art. 21 Abs. 2 GG nicht verständlich.
Auch die Ablehnung einer Wahlsendung mit dem Argument, sie verletze Staatsschutzbestimmungen des Strafgesetzbuches - wie z.B. die des § 90 a StGB -, verstoße gegen die Bestands- und Betätigungsgarantie des Art. 21 GG. Eine formal auf die Strafgesetze gestützte Ausschaltung einer politischen Partei aus dem Bereich der politischen Meinungsbildung komme in ihrer Wirkung einer Feststellung der Verfassungswidrigkeit der betreffenden Partei durch das Bundesverfassungsgericht gleich. Eine Bestands- und Betätigungsfreiheit sei für eine politische Partei erst dann garantiert, wenn diese nicht nur mit dem einmal gegebenen Mitgliederbestand straflos vor sich hin existieren, sondern auch in einer Wahlsendung für ihre Ziele werben könne.
2. Die Verfassungsbeschwerde zu 2) - 2 BvR 958/76 -
a) Der Kommunistische Bund Westdeutschland (KBW) beteiligte sich an den Wahlen zum 8. Deutschen Bundestag am 3. Oktober 1976. Er wurde in Baden-Württemberg mit einer Landesliste zur Wahl zugelassen. Der Südwestfunk stellte dem Beschwerdeführer für seine Wahlwerbung Sendezeiten im Fernseh- und Hörfunkprogramm zur Verfügung. Für einen am 8. September 1976 im Hörfunk eingeräumten Sendetermin legte der Beschwerdeführer folgenden Textbeitrag vor:
Mein Name ist Helga Rosenbaum, ich kandidiere bei den Bundestagswahlen am 3. Oktober im Wahlkreis Heidelberg für den Kommunistischen Bund Westdeutschland. Ich bin Stadtratsmitglied in Heidelberg, arbeite als Laborantin in einem Forschungsinstitut und bin dort Mitglied des Betriebsrats. Die herrschende Kapitalistenklasse und die bürgerlichen Parteien wünschen sich, daß mit der Stimmabgabe die Volksmassen auch ihren Anspruch auf selbständige Vertretung ihrer Interessen abgeben sollen. Das aber wird nicht geschehen.
Derzeit wollen die Kapitalisten und Dienstherren im Öffentlichen Dienst Rationalisierung und Arbeitslosigkeit nutzen, um uns den Lohn zu kürzen und die Arbeitshetze zu steigern. Dagegen setzen wir uns zur Wehr. Die Vertreter der bürgerlichen Parteien fallen den Arbeitern in diesem Kampf in den Rücken. Durch meine Arbeit als Stadtrat in Heidelberg kann ich das deutlich sehen. Im Stadtrat stimmen die Parlamentarier geschlossen jeder Gebührenerhöhung zu. Im Betrieb hat gerade einer dieser Stadträte, der dort im Betriebsratsvorstand ist, dafür gestimmt, daß der Anspruch der Belegschaft auf Betriebsrente von 10 auf 15 Jahre hochgesetzt wurde.
Jeder der arbeitet weiß, dies ist kein Einzelfall. Wie kommt es aber, daß wir Arbeiter und Angestellten nach einem Leben voller Arbeit nichts besitzen, oft noch nicht mal genug Rente erhalten, um davon leben zu können. Das ist so, weil die Kapitalisten die Maschinen und Fabriken besitzen, in denen sie die arbeitenden Klassen für sich schuften lassen. Da ist so, weil die Kapitalistenklasse herrscht und es in ihrer Macht liegt, die Polizei und das Heer gegen streikende Arbeiter zu schicken. Die bürgerlichen Parteien stehen auf der Seite der Kapitalisten. Sie wollen den Arbeiter an die Interessen der Kapitalistenklasse binden.
Die Parlamentswahlen sind ein Betrugsmanöver, um dies zu erreichen. Sie dienen der Unterdrückung der Arbeiterklasse und des Volkes. Ich kenne das aus meiner Arbeit als Stadtrat in Heidelberg. Weil ich dieses Betrugsmanöver aufdecke und der KBW den Kampf gegen die Politik des Stadtrats organisiert, verlangen die bürgerlichen Parteien meinen Ausschluß aus diesem Parlament. Letztes Jahr brauchte der Stadtrat 5.000 Polizisten, um seinen Beschluß, eine Fahrpreiserhöhung bei der Heidelberger Straßenbahn gegen den Widerstand der arbeitenden Bevölkerung durchzusetzen. Die reaktionäre Kapitalistenklasse ist sehr gut organisiert. Der bürgerliche Staat baut den Polizei- und Militärapparat aus, um die Herrschaft dieser Geldsäcke abzusichern, die bürgerlichen Parteien sind die politischen Vertreter der Interessen der Kapitalistenklasse.
Die Arbeiter und Angestellten im KBW haben sich organisiert, um die Herrschaft der Ausbeuterordnung zu stürzen. Die Mitglieder des KBW kämpfen für den Sieg des Sozialismus, für die Errichtung der Herrschaft der Arbeiterklasse durch die proletarische Revolution. Wenn die Arbeiter herrschen, werden sie das Privateigentum an den Produktionsmitteln beseitigen und das Lohnsystem aufheben. Sie werden die Produktion unter ihr eigenes Kommando stellen und sie nach den Bedürfnissen der Gesellschaft planen, und jeder wird nach seinen Fähigkeiten arbeiten.
Aufhebung des Privateigentums, nieder mit dem Lohnsystem - diese Losungen entsprechen den Interessen aller Arbeiter. Auf dieser Grundlage muß man sich organisieren und die eigene Partei der Arbeiterklasse aufbauen.
Der KBW tut dies. Informieren Sie sich über das Programm des KBW, lesen sie sein Zentralorgan, die Kommunistische Volkszeitung. Zu den Bundestagswahlen kandidieren wir, um im Aufbau der Partei weiter voranzukommen. Es ist im Interesse aller Arbeiter, daß Sie mit uns die Partei der Arbeiterklasse aufbauen."
b) Der Südwestfunk lehnte es ab, die beiden folgenden Sätze auszustrahlen:
"Das ist so, weil die Kapitalistenklasse herrscht und es in ihrer Macht liegt, die Polizei und das Heer gegen streikende Arbeiter zu schicken."
"Die Parlamentswahlen sind ein Betrugsmanöver, um dies zu erreichen. Sie dienen der Unterdrückung der Arbeiterklasse und des Volkes."
Er sah darin einen Verstoß gegen §§ 90 a und 90 b StGB.
Den Antrag des Beschwerdeführers, den Südwestfunk durch einstweilige Anordnung zur Ausstrahlung des gesamten Textes zu verpflichten, lehnte das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Beschluß vom 14. September 1976 ab, weil es sich bei dem vorgelegten Wahlspot unter dem Blickwinkel des Verfassungsrechts nicht um Wahlwerbung handele und einzelne Passagen zudem den Straftatbestand des § 90 a Abs. 1 Nr. 1 StGB erfüllten.
Die dagegen gerichtete Beschwerde wies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg durch Beschluß vom 22. September 1976 zurück. Der Verwaltungsgerichtshof begründete seine Entscheidung im wesentlichen wie folgt:
Dem Antragsteller stehe ein Anspruch auf Wahlwerbung selbst dann zu, wenn er verfassungsfeindliche Ziele verfolge. Dies ergebe sich aus dem Parteienprivileg des Art. 21 GG. Das Parteienprivileg finde jedoch seine Grenze darin, daß auch politische Parteien sich im Rahmen der allgemeinen Gesetze halten müßten; ihr Handeln dürfe insbesondere nicht die Strafgesetze verletzen. Der Antragsteller habe in seinem Werbespot unter anderem ausgeführt, die bürgerlichen Parteien stünden auf der Seite der Kapitalisten. Sie wollten die Arbeiter an die Interessen der Kapitalistenklasse binden. Die sich daran anschließenden Sätze: "Die Parlamentswahlen sind ein Betrugsmanöver, um dieses zu erreichen. Sie dienen der Unterdrückung der Arbeiterklasse und des Volkes" verstießen gegen § 90 a Abs. 1 Nr. 1 StGB. Durch diese Aussage werde die in der Bundesrepublik Deutschland und in ihren Ländern geltende verfassungsmäßige Ordnung böswillig verächtlich gemacht.
Der Strafbarkeit der Äußerung stehe das Parteienprivileg des Art. 21 GG nicht entgegen. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Anwendung des Strafgesetzes zugleich die Feststellung beinhalten würde, daß die Ziele der Partei verfassungsfeindlich seien (BGHSt 19, 319; 20, 115). Davon könne im vorliegenden Falle nicht die Rede sein. Die beanstandete Aussage sei völlig losgelöst von den politischen Zielen des Antragstellers zu bewerten; die Bejahung ihrer Strafbarkeit enthalte keine Aussage über die Verfassungswidrigkeit der Partei als Ganzes.
c) Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 5 GG und Art. 3 in Verbindung mit Art. 21 GG.
Art. 21 GG schütze die Parteien, ihre Funktionäre, Mitglieder und Anhänger in ihrer parteioffiziellen Betätigung. Um überhaupt wirksam zu werden, müsse er sich auch auf die Normen des Strafrechts auswirken, soweit die notwendige Betätigung einer politischen Partei das erfordere. Daraus ergebe sich, daß die beanstandeten Passagen als parteioffizielle Aussagen einer nicht vom Bundesverfassungsgericht verbotenen Partei nicht gegen Strafbestimmungen verstoßen könnten. Die beanstandeten Sätze entsprächen der marxistisch-leninistischen Auffassung. Diese gehe davon aus, daß der gesamte Staatsapparat Instrument in der Hand der herrschenden Klasse zur Aufrechterhaltung ihrer Herrschaft über die unterdrückte Klasse in einer Gesellschaft sei. In Wahlkampfzeiten erweckten diejenigen Parteien, die den Parlamentarismus bejahten, den Anschein, der Bürger könne durch parlamentarische Wahlen in seine eigenen und die Geschicke der Gesellschaft eingreifen. Dieser Anschein trüge. Daher komme die marxistisch-leninistische Auffassung zu der kurzen und klaren Kennzeichnung der Parlamentswahlen als ein "Betrugsmanöver". Dies sei keine "durch Form oder Inhalt besonders verletzende rohe Äußerung der Mißachtung", wie sie von der Rechtsprechung als Voraussetzung einer strafbaren Handlung nach § 90 a StGB gefordert werde. Dasselbe treffe für den Satz "die Parlamente dienen der Unterdrückung" zu. Beide Sätze seien in ihrem tatsächlichen Gehalt dem Wahrheitsbeweis zugänglich. Eine über die politische Aussage hinausgehende und von ihr unabhängige Diskriminierung enthielten sie nicht.
3. Die Verfassungsbeschwerde zu 3) - 2 BvR 977/76 -
a) Die Kommunistische Partei Deutschlands (KPD) nahm an der Wahl zum 8. Deutschen Bundestag teil. Das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) räumte ihr für Zwecke der Wahlwerbung Sendezeiten ein. Für einen am 6. September 1976 vorgesehenen Sendetermin reichte die Beschwerdeführerin einen Fernsehfilm ein, dem folgender Text zugrunde lag:
"Arbeiter, Werktätige,
Jetzt vor den Wahlen versprechen die bürgerlichen Parteien, von SPD, CDU bis hin zur DKP, wieder das Blaue vom Himmel herunter:
- da ist vom 'Modell Deutschland' die Rede. Aber, jeder Arbeiter weiß doch, was das heißt: Maximalprofite für die Ausbeuter. Und für die Arbeiterklasse: Lohnraub, Arbeitshetze, 1 Million Arbeitslose.
- da ist von 'Freiheit' die Rede.
Aber, Berufsverbote, Gewerkschaftsausschlüsse und staatlicher Terror zeigen, daß die politische Unterdrückung wächst.
- da ist von 'Entspannung' die Rede.
Aber ist denn die Welt seit Helsinki sicherer geworden?
Im Gegenteil! Das Ringen der beiden Supermächte, USA und Sowjetunion, um die Vorherrschaft in der Welt hat sich verschärft.
Und damit auch die Gefahr eines neuen Weltkrieges!
Besonders der sowjetische Sozialimperialismus bedroht die Völker der Welt mit Krieg.
Breschnew, das ist der Hitler von heute!
Die, die heute am lautesten von Frieden reden:
Breschnew und seine Handlanger, die SED und DKP, sind heute die schlimmsten Feinde des deutschen Volkes!
Die KPD sagt:
Die Arbeiterklasse und die Volksmassen in beiden deutschen Staaten müssen sich zusammenschließen und den Hauptschlag gegen den Sowjetischen Sozialimperialismus, den Hauptfeind des deutschen Volkes führen.
Gleichzeitig müssen wir für demokratische Rechte und die unmittelbaren Lebensinteressen des Volkes kämpfen.
Das Deutschland, für das die KPD eintritt,
- wird unabhängig sein, denn die Truppen der Supermächte, insbesondere die russischen Besatzertruppen in der DDR, haben hier nichts zu suchen!
- es wird vereint sein, denn es gibt nur eine deutsche Arbeiterklasse, ein deutsches Volk und eine deutsche Nation!
- und es wird sozialistisch sein, denn erst die Errichtung der Herrschaft der Arbeiterklasse, der Diktatur des Proletariats in ganz Deutschland,
- wird Schluß machen mit Ausbeutung und Unterdrückung der Arbeiterklasse,
- wird Schluß machen mit dem verfaulten bürgerlichen Parlamentarismus,
- wird Schluß machen mit der verbrecherischen Geschichte des deutschen Imperialismus.
Mit der KPD - für ein unabhängiges, vereintes sozialistisches Deutschland!
Kämpft mit der KPD! Wählt KPD!"
b) Das ZDF verweigerte die Ausstrahlung, weil der Text gegen Grundsätze der Verfassung verstoße und die §§ 90 b und 185 StGB verletze. Das gelte vor allem für die Passagen über den "staatlichen Terror", "Breschnew" sowie die "Errichtung der Diktatur des Proletariats" im Zusammenhang "mit dem verfaulten bürgerlichen Parlamentarismus".
Den Antrag der Beschwerdeführerin, das ZDF durch einstweilige Anordnung zur Ausstrahlung des unveränderten Wahlspots zu verpflichten, lehnte das Verwaltungsgericht Neustadt mit Beschluß vom 13. September 1976 mit der Begründung ab, der Sendetext lasse sich seinem Inhalt nach nicht mehr als Wahlwerbung qualifizieren.
Die dagegen gerichtete Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit Beschluß vom 23. September 1976 zurück. Es führte im wesentlichen aus:
Bei dem beanstandeten Wahlwerbespot handele es sich um eine echte Wahlwerbung und nicht um bloße Parteipropaganda ohne Beziehung zur Bundestagswahl. Daraus folge indes noch nicht, daß dessen Ausstrahlung zu Unrecht verweigert worden sei. Auch die Wahlwerbung einer politischen Partei sei nur mit den allgemein erlaubten Mitteln zulässig. Zwar könnten als "allgemein erlaubt" nicht nur Aussagen angesehen werden, die mit der verfassungsmäßigen Ordnung übereinstimmten. Eine derartige Auffassung widerspreche der Regelung der Rechtsstellung der Parteien in Art. 21 GG. Eine Partei verlasse jedoch dann den ihr von Art. 21 GG verbürgten Betätigungsbereich, wenn sie in ihrem Handeln gegen allgemeine Strafgesetze verstoße. Darunter seien alle jene Strafvorschriften zu verstehen, die sich nicht gerade gegen das in Art. 21 GG geschützte Rechtsgut als solches, d.h. nicht gezielt gegen die Freiheit der Parteiengründung, den ungeschmälerten Bestand und die freiheitliche Entfaltung der Parteien richteten. Hierzu gehöre auch § 90 a Abs. 1 StGB, der das Ansehen des Staates und seiner verfassungsmäßigen Ordnung - nicht dagegen diese Ordnung selbst - schütze und für jedermann gelte. Diese Vorschrift hindere eine Partei nicht daran, in Ausübung ihrer politischen Aufgaben und ihres Rechts auf freie Meinungsäußerung Kritik am Staat oder seiner Verfassung zu üben. Sie greife vielmehr erst dann ein, wenn die Kritik beleidige, beschimpfe oder verächtlich mache. Derartige Verhaltensweisen würden weder von Art. 5 Abs. 1 GG noch von Art. 21 GG geschützt.
Die so gezogene Grenze zwischen der garantierten freien politischen Betätigung und Kritik und der allgemein verbotenen Beschimpfung überschreite der von der Antragstellerin vorgelegte Wahlwerbespot. Dabei könne offenbleiben, ob bereits die Formulierungen "staatlicher Terror" und "Breschnew", das ist der Hitler von heute" sich noch im Rahmen einer durch Art. 21 GG gedeckten harten und überspitzten Kritik hielten. Jedenfalls erfüllten die Schlußpassagen des Wahlspots den Tatbestand des § 90 a Abs. 1 StGB. Mit der Aussage, daß die KPD Schluß machen werde mit "dem verfaulten bürgerlichen Parlamentarismus", werde die vom Grundgesetz geschaffene parlamentarische Demokratie, ein wesentlicher Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung, nicht nur aus politischen und ideologischen Gründen kritisiert, sondern durch die Verwendung des Attributs "verfault" böswillig verächtlich gemacht. Soweit die Antragstellerin weiter erklärt habe, sie wolle Schluß machen mit der "verbrecherischen Geschichte des deutschen Imperialismus", beschimpfe sie die Bundesrepublik Deutschland. Denn damit werde zum Ausdruck gebracht, daß in Deutschland seit langem ein "verbrecherischer Imperialismus" betrieben werde, den nunmehr die Bundesrepublik Deutschland fortsetze.
c) Die Beschwerdeführerin macht mit der Verfassungsbeschwerde die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 5 und Art. 3 in Verbindung mit Art. 21 GG geltend.
Die beanstandeten Passagen seien entweder identisch mit dem Programm der KPD und deren sonstigen programmatischen Äußerungen oder folgten unmittelbar aus diesem. Die KPD gehe davon aus, daß der "bürgerliche Parlamentarismus" überlebt sei, und nichts anderes werde mit dem Begriff "verfault" ausgedrückt.
Es gehe nicht an, den Schutz des Parteienprivilegs mit dem Hinweis einzuengen, die programmatischen Äußerungen verstießen gegen §§ 90 a oder 90 b StGB. Diese Strafvorschriften seien vielmehr dem Parteienprivileg untergeordnet. Vertrete man die Auffassung, daß es sich hierbei um allgemeine Strafgesetze handele, von deren Beachtung weder das Parteienprivileg noch das Recht auf chancengleiche Beteiligung am Wahlkampf entbänden, so würde damit die verfassungsrechtlich festgelegte Schutz- und Bestandsgarantie einer politischen Partei völlig unterlaufen. Es sei nicht ausreichend, wenn der Bundesgerichtshof (BGHSt 19, 316 ff.) feststelle, daß all diejenigen Strafvorschriften gegen eine politische Partei angewandt werden könnten, die sich nicht gerade gegen das in Art. 21 GG geschützte Rechtsgut als solches, d.h. nicht gezielt gegen die Freiheit der Parteigründung, den ungeschmälerten Bestand und die freie Entfaltung der Parteien richteten, Vorschriften also, die kein Sonderrecht gegen politische Parteien enthielten. Denn die Beschwerdeführerin müsse sich als kommunistische Partei ihrem Wesen gemäß notwendig gegen das gegenwärtige Gesellschaftssystem wenden und Äußerungen abgeben, die einerseits zum Kernbestand ihres Programms gehörten, andererseits beispielsweise unter § 90 a Abs. 1 StGB subsumiert werden könnten. Dürften aber programmatische Äußerungen einer Partei durch die Subsumtion unter "allgemeine Strafgesetze" mit Strafe belegt werden, so sei damit der Schutz aus Art. 21 GG beseitigt.
Zu den Verfassungsbeschwerden haben sich der Bundesminister des Innern, der Bayerische Ministerpräsident, die Justizminister der Länder Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, die betroffenen Rundfunkanstalten und das Bundesverwaltungsgericht geäußert.
1. Der Bundesminister des Innern hat für die Bundesregierung im wesentlichen wie folgt Stellung genommen:
Die den Verfassungsbeschwerden zugrunde liegenden Hörfunk- und Fernsehspots seien zwar als Wahlpropaganda anzusehen. Die Weigerung der Rundfunkanstalten, die Spots ohne Korrektur auszustrahlen, sei jedoch dann gerechtfertigt, wenn diese allgemeine, für jeden Bürger geltende Rechtsvorschriften verletzten und gegen darin enthaltene Verbote verstießen. Allgemeine Rechtsvorschriften seien im Zusammenhang mit der Wahlwerbung im Rundfunk und Fernsehen vor allem die Strafgesetze und die Gesetze und Staatsverträge einschließlich der Zustimmungsgesetze über die Errichtung der Rundfunkanstalten.
Soweit Rundfunkgesetze bestimmten, daß die Sendungen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung entsprechen müßten, seien diese Gesetze im Lichte des Grundgesetzes auszulegen. Das bedeute, daß eine Einschränkung der Wahlwerbung politischer Parteien unter rundfunkrechtlichen Gesichtspunkten nur insoweit erfolgen dürfe, als dies mit dem Parteienprivileg des Art. 21 Abs. 2 GG in Einklang stehe. Da die Geltendmachung der Verfassungsfeindlichkeit der Ziele einer Partei bis zu deren Verbot durch das Bundesverfassungsgericht nicht zulässig sei, dürfe Wahlwerbung von Parteien allein wegen ihres verfassungsfeindlichen Inhalts nicht zurückgewiesen werden.
Die allgemeinen, für jedermann geltenden Normen des Strafrechts setzten auch dem Wahlkampf und der Wahlwerbung der politischen Parteien Grenzen. Die Strafgesetze würden mit Ausnahme der Organisationsstraftatbestände durch die Bestands- und Betätigungsgarantie des Art. 21 Abs. 2 GG nicht verdrängt. Die Toleranz, die das Grundgesetz organisierter parteipolitischer Arbeit entgegenbringe, gelte nur für parteiverbundene Tätigkeit in allgemein erlaubter Form und mit allgemein erlaubten Mitteln. Besonders gefährliche und verwerfliche Formen, Mittel und Methoden des politischen Kampfes könnten dagegen wegen ihres generellen Unrechtsgehalts strafrechtlich auch dann verfolgt werden, wenn die Tat allgemein zur Förderung der politischen Ziele einer Partei oder im Rahmen des Wahlkampfes begangen werde. Etwas anderes lasse sich auch nicht aus Art. 5 GG herleiten.
Zu den auf Wahlkampf und Wahlwerbung anwendbaren Straftatbeständen gehöre auch der § 90 a StGB. Denn diese Vorschrift schütze Gemeinschaftsgüter, die jenseits politisch-programmatischer Meinungsverschiedenheiten und entsprechend divergierender Ziele einen Kernbestand der Staatlichkeit ausmachten.
Bei einem Verstoß gegen § 90 a StGB oder andere allgemeine Strafvorschriften müsse dem Intendanten im Rahmen seiner Gesamtverantwortung für die Rundfunkanstalt das Recht zugestanden werden, die Ausstrahlung eines Werbespots ganz oder teilweise zu verweigern. Das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG stehe dem nicht entgegen. Die Prüfung des der Anstalt zur Ausstrahlung übergebenen Werbespots sei lediglich darauf gerichtet, die Tätigkeit der Rundfunkanstalten dagegen zu sichern, daß sie strafbaren Handlungen dienstbar gemacht werde. Eine derartige, aus der Verantwortung des Intendanten für das von der Rundfunkanstalt ausgestrahlte Programm in seiner Gesamtheit abgeleitete Maßnahme könne nicht als Zensur im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG angesehen werden, sondern stelle sich als anstaltseigene Selbstkontrolle dar.
2. Der Bayerische Ministerpräsident hält die Verfassungsbeschwerden für zulässig, aber unbegründet.
Es sprächen gewichtige Gründe für die Auffassung, daß die Rundfunkanstalten als öffentlich-rechtliche Anstalten nicht verpflichtet seien, offensichtlich verfassungswidrige politische Werbetexte zu senden. Keinesfalls aber seien Verletzungen allgemeiner Strafvorschriften, zu denen auch § 90 a Abs. 1 und §§ 185 ff. StGB zählten, durch das Parteienprivileg gedeckt. Die Verantwortlichen der Rundfunkanstalten hätten deshalb zu Recht die ungekürzte Ausstrahlung der Wahlspots abgelehnt, da sie sich andernfalls der Beihilfe zu strafbaren Handlungen schuldig gemacht hätten.
3. Der Justizminister des Landes Nordrhein-Westfalen hält die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1) für unbegründet. Der Beschwerdeführerin stehe kein Anspruch auf Einräumung von Sendezeiten für Beiträge zu, die nicht als Wahlwerbung zu qualifizieren seien. Der Anspruch auf Benutzung des Rundfunks zur Verbreitung von Wahlpropaganda gründe sich auf den Verfassungsauftrag der Parteien, an der politischen Willensbildung des Volkes, insbesondere durch die Teilnahme an den Wahlen, mitzuwirken. Er finde deshalb seine Grenze dort, wo die Einrichtungen des Rundfunks für Beiträge genutzt werden sollten, die nicht in einem notwendigen inneren Zusammenhang mit der Parlamentswahl stünden. Da der von der Beschwerdeführerin eingereichte Text nicht mehr als Wahlwerbung angesehen werden könne, sei der Westdeutsche Rundfunk nicht gehalten gewesen, ihn zu senden.
4. Der Justizminister des Landes Baden-Württemberg hält die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2) für unbegründet.
Die den angefochtenen Entscheidungen zugrunde liegende Feststellung, bestimmte Passagen erfüllten den Tatbestand des § 90 a Abs. 1 Nr. 1 StGB, können weder als willkürlich im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bezeichnet werden, noch sei sie unter dem Gesichtspunkt des Art. 5 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich zu beanstanden. Ein Verstoß gegen Art. 21 GG liege nicht vor, da sich politische Parteien zur Verwirklichung ihrer Ziele nur "allgemein erlaubter Mittel" bedienen dürften. Die Aussagen der Wahlwerbung könnten auch nicht mit der Begründung in den Schutzbereich des Art. 21 Abs. 2 GG einbezogen werden, sie seien integrierender Bestandteil der programmatischen Grundlage, die sich für den Beschwerdeführer aus seinem Parteiprogramm und seiner marxistisch-leninistischen Grundhaltung ergäben. Solange der Beschwerdeführer noch nicht als verfassungsfeindlich verboten sei, könne er seine die Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland ablehnenden Auffassungen der Sache nach uneingeschränkt propagieren und Anhänger für sie werben. In der Form der Äußerung dieser Auffassungen seien ihm aber u. a. durch § 90 a Abs. 1 Nr. 1 StGB Grenzen gezogen. Unter dem Blickwinkel des Art. 21 Abs. 2 GG bestehe ein wesentlicher Unterschied zwischen der werbenden Darstellung der programmatischen Grundlagen und Ziele einer Partei - selbst wenn dabei die wesentlichen Unterschiede zu der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland nachdrücklich akzentuiert würden - und einer Beschimpfung oder böswilligen Verächtlichmachung der in § 90 a Abs. 1 Nr. 1 StGB aufgeführten Schutzobjekte.
5. Der Justizminister des Landes Rheinland-Pfalz hält die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 3) für unbegründet.
Zwar habe die Beschwerdeführerin gemäß § 8 des ZDF- Staatsvertrages verlangen können, daß vom ZDF eine Wahlsendung ausgestrahlt werde, die ausschließlich von ihr gestaltet und der Einflußnahme der Rundfunkanstalt entzogen sei. Dies bedeute jedoch nicht, daß die Sendeanstalt von jeder Verantwortung freigestellt sei. Auch bei einer außerhalb der Allgemeinverantwortung der Rundfunkanstalt und ohne deren Mitwirkung hergestellten Sendung könne die Ausstrahlung nur im Rahmen der allgemeinen Gesetze und der für die Rundfunkanstalt geltenden besonderen Rechtsvorschriften verlangt werden.
Das ZDF habe die Ausstrahlung des Wahlwerbespots zu Recht verweigert, da der Beitrag gegen die allgemeine Strafvorschrift des § 90 a Abs. 1 StGB, die Art. 21 GG unberührt lasse, verstoße.
Darüber hinaus sei zu erwägen, ob ungeachtet des Verstoßes gegen ein allgemeines Strafgesetz die Ausstrahlung auch schon deshalb zu verweigern gewesen sei, weil der Werbespot einen verfassungsfeindlichen Inhalt aufgewiesen habe.
Auf Wahrung der Chancengleichheit um den Preis, daß eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt durch Ausstrahlung einer verfassungsfeindlichen Werbesendung verfassungsfeindliche Tendenzen fördere mit der Folge, daß die öffentliche Gewalt selbst die freiheitlich-demokratische Grundordnung bekämpfe, gewährten Art. 3 und 21 GG den Parteien keinen Anspruch.
6. Die betroffenen Rundfunkanstalten halten die Verfassungsbeschwerden ebenfalls für unbegründet.
a) Der Westdeutsche Rundfunk vertritt die Auffassung, die Gewährung von Sendezeiten zur Ausstrahlung von Wahlwerbespots, zu der die meisten Rundfunkanstalten nicht gesetzlich verpflichtet seien, stehe unter der Voraussetzung, daß die politischen Parteien die rechtlichen Grenzen der Meinungsäußerung nicht verletzten. Grenzen dieser Art bildeten die Strafgesetze.
Auch wenn die Inhalte der Wahlspots primär von den Parteien verantwortet werden müßten, ergebe sich aus der grundgesetzlich gesicherten Rundfunkordnung bei Fremdsendungen wie z.B. der Wahl- und Wirtschaftswerbung zumindest das Recht, gegenüber rechtswidrigen Inhalten ein Veto einzulegen und die Ausstrahlung abzulehnen. Mit einer unzulässigen "Vorzensur" habe dies nichts zu tun.
Die Ausstrahlung von Wahlspots könne aber auch dann verweigert werden, wenn diese einen verfassungsfeindlichen Inhalt aufwiesen. An der Verbreitung evident verfassungsfeindlicher Wahlspots könne sich eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt nicht beteiligen. § 4 des Gesetzes über den Westdeutschen Rundfunk Köln vom 25. Mai 1954 in der Fassung vom 9. Juli 1974 normiere die Beachtung der verfassungsmäßigen Ordnung und die Verteidigung der demokratischen Freiheit als Gebote für die Tätigkeiten des Westdeutschen Rundfunks. Das Parteienprivileg des Art. 21 GG stehe dem nicht entgegen. Eine politische Partei möge zwar bis zu einem Verbot durch das Bundesverfassungsgericht im allgemeinen nicht gehindert sein, ihr Programm verfassungsfeindlichen Zielen zu verschreiben und auch im Rahmen von Wahlkampfäußerungen diese Zielsetzung mit eigenen Mitteln zu propagieren. Sie dürfe aber unbeschadet dessen für die Verbreitung ihrer verfassungsfeindlichen Aussagen öffentliche Mittel der von der Gemeinschaft der Rundfunkteilnehmer getragenen und der Allgemeinheit besonders verpflichteten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht in Anspruch nehmen, um den Bestand der verfassungsmäßigen Ordnung zu beseitigen. Die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt dürfe nicht zur Verbreitung einer eindeutig verfassungswidrigen Wahlwerbung einer politischen Partei mißbraucht werden. Im übrigen lehnten die Rundfunkanstalten die Ausstrahlung jedes gesetz- oder verfassungswidrigen Wahlkampfbeitrages ab, gleichgültig von welcher Partei er vorgelegt werde. Deshalb enthalte die Entscheidungspraxis der Rundfunkanstalten auch keinen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 GG und des § 5 Parteiengesetz.
b) Auch der Südwestfunk vertritt die Auffassung, daß die Rundfunkanstalten unbeschadet der rechtlichen Verantwortung der Parteien für den Inhalt ihrer Werbung berechtigt seien, erkennbar rechtswidrige Beiträge zurückzuweisen. Dieser Bedingung habe sich der Beschwerdeführer zu 2) in seinem Antrag auf Gewährung von Sendezeit ausdrücklich unterworfen. Ungeachtet möglicher Einschränkungen der Programmverantwortung des Intendanten für die von den Parteien gestalteten Wahlwerbesendungen blieben diese schon wegen der Art ihrer Verbreitung Sendungen der Rundfunkanstalt mit der Folge, daß auch sie jedenfalls für Rechtsverstöße durch den Inhalt dieser Beiträge mit einzustehen hätte. Dies gelte insbesondere bei der offenkundigen Verletzung von Normen des Strafrechts wie z.B. der §§ 90 a und 90 b StGB.
c) Das ZDF weist darauf hin, daß es sich bei der Vergabe von Sendezeiten hinsichtlich des Verfahrens von sachgerechten Erwägungen habe leiten lassen, die sich aus dem ZDF-Staatsvertrag, dem Parteiengesetz, den von der Rechtsprechung zur Vergabe von Sendezeiten entwickelten Grundsätzen sowie aus den für die Ausstrahlung erforderlichen Vorbereitungen ergäben. Es habe die Wahlspots aller Parteien auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gesetz überprüft. Alle Parteien seien demselben Maßstab unterworfen und willkürliche Differenzierungen vermieden worden.
Art. 5 GG in seiner spezifischen Ausgestaltung durch Art. 21 GG sei nicht verletzt. Die Zuteilung von Sendezeit erfolge nach § 6 Abs. 1 ZDF-Staatsvertrag, wobei hinsichtlich der Verantwortlichkeit für die Sendungen der durch § 8 ZDF- Staatsvertrag gegebene Rahmen einzuhalten sei. Inhalt und redaktionelle Gestaltung lägen danach ganz im Verantwortungsbereich der Partei, und das ZDF sei insoweit nicht berechtigt, irgendeinen Einfluß auszuüben. Diese Weisungsfreiheit entbinde indessen die politischen Parteien nicht vom Gesetz. Insoweit bleibe die strafrechtliche wie zivilrechtliche Gesamtverantwortung des Intendanten nach § 7 ZDF-Staatsvertrag bestehen, d. h. der Intendant sei verpflichtet, die Wahlspots vor der Ausstrahlung auf ihre Vereinbarkeit mit dem geltenden Recht insbesondere dem Strafrecht zu prüfen. Dies sei mit Art. 5 GG vereinbar, da das Recht der freien Meinungsäußerung einem ausdrücklichen Gesetzesvorbehalt unterworfen sei.
Die vom ZDF beanstandeten Passagen im Wahlspot der Beschwerdeführerin zu 3) verstießen auch bei Berücksichtigung des Parteienprivilegs aus Art. 21 GG gegen geltendes Strafrecht. Die darin enthaltenen Aussagen ließen sich ohne weiteres so umgestalten, daß sie die Tatbestände der §§ 185 ff., 90 a und 90 b StGB nicht mehr erfüllten, ohne daß dadurch die Darstellung der Ziele des Parteiprogramms beeinträchtigt würde.
7. Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts vertritt die Auffassung, daß die Rundfunkanstalten jedenfalls berechtigt seien, Wahlwerbung politischer Parteien, die sich nicht im Rahmen der allgemein erlaubten Mittel halte, insbesondere gegen die Strafgesetze verstoße, zu beanstanden und deren Ausstrahlung abzulehnen.
1. Die angegriffenen Entscheidungen gehen in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise davon aus, daß es sich bei den Beschwerdeführern um politische Parteien - oder Untergliederungen von ihnen - im Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG und des § 2 Parteiengesetz handelt.
Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Parteiengesetz sind Parteien Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten. Diese Begriffsbestimmung steht im Einklang mit Art. 21 Abs. 1 GG und ist verfassungsgemäß (vgl. BVerfGE 24, 260 [263 f., 266]; 24, 300 [361]; 3, 383 [403]).
Die Beschwerdeführer wollen auf die politische Willensbildung in der Bundesrepublik Deutschland Einfluß nehmen. Sie erfüllen nach dem Umfang und der Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit auch die äußeren Voraussetzungen, die an eine Partei zu stellen sind. Sie sind - wie die Ausgangsverfahren zeigen - bei Bundes- oder Landtagswahlen von den Wahlausschüssen als politische Parteien zur Teilnahme an der Wahl zugelassen worden und haben sich im Wahlkampf um Mandate bemüht.
Daß die Beschwerdeführer möglicherweise verfassungsfeindliche Ziele verfolgen, insbesondere die Abschaffung des parlamentarischen Systems anstreben, schließt ihre Parteieigenschaft nicht aus. Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt, daß Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, verfassungswidrig sind. Schon aus diesem Wortlaut ergibt sich, daß die Parteieigenschaft politischer Organisationen unabhängig davon zu beurteilen ist, ob sie verfassungswidrig sind oder nicht. Wäre die Verfassungsmäßigkeit wesentliches Merkmal einer Partei, so bedürfte es keines konstitutiven Verbotsverfahrens nach Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG.
2. Das Rechtsschutzbedürfnis der Beschwerdeführer ist nicht dadurch entfallen, daß die Wahlen abgeschlossen sind, für die begehrte Ausstrahlung der Werbespots also kein Raum mehr ist. Da die Rechtmäßigkeit der Bescheide der Rundfunk- und Fernsehanstalten durch die Oberverwaltungsgerichte nicht in Zweifel gezogen worden ist, müssen die Beschwerdeführer bei künftigen Wahlen mit einer Wiederholung der beanstandeten Maßnahmen und Entscheidungen rechnen. Schon das rechtfertigt in Anbetracht der grundsätzlichen Bedeutung der von den Verfassungsbeschwerden aufgeworfenen Fragen eine Entscheidung zur Sache (vgl. BVerfGE 10, 302 [308]).
3. Gegen die Zulässigkeit spricht auch nicht, daß den Beschwerdeführern das verwaltungsgerichtliche Hauptsacheverfahren offenstand und sie diesen Rechtsweg nicht erschöpft haben. Dabei kann offenbleiben, ob letztinstanzliche Entscheidungen über Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung stets selbständig mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden können, weil das vorläufige Rechtsschutzverfahren (§ 123 VwGO) ein selbständiges Verfahren gegenüber dem Verfahren in der Hauptsache bildet (vgl. BVerfGE 35, 382 [397]; 39, 276 [291]). Denn die Entscheidungen der Verwaltungsgerichte im Verfahren der einstweiligen Anordnung stehen in den vorliegenden Fällen in ihrer Wirkung der Vorwegnahme der Hauptsache gleich oder kommen ihr jedenfalls sehr nahe. Die Anträge der Beschwerdeführer auf Erlaß einstweiliger Anordnungen zielten entgegen § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht auf die Regelung eines vorläufigen Zustandes in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zur Abwehr wesentlicher Nachteile, sondern strebten eine - an sich nur im Hauptverfahren zu erreichende - endgültige Regelung an. Die Verwaltungsgerichte haben diese Anträge gleichwohl für zulässig erachtet, weil wegen der unmittelbar bevorstehenden Wahl in anderer Weise effektiver Rechtsschutz nicht mehr hätte gewährt werden können. Bei dieser Sachlage kann von den Beschwerdeführern auch unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde nicht verlangt werden, zunächst das verwaltungsgerichtliche Hauptverfahren durchzuführen.
Die angegriffenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführer in ihren Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit Art. 21 GG.
1. Das Recht der Parteien auf Chancengleichheit ist zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich statuiert, ergibt sich aber aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt (BVerfGE 6,273 [280]). Mit der Freiheit der Gründung ist im Grundsatz auch die freie Auswirkung bei der Wahl, d.h. die volle Gleichberechtigung aller Parteien, notwendig verbunden und, wie sich aus Art. 3 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit Art. 21 GG ergibt, grundrechtlich gesichert worden (vgl. BVerfGE 7,99 [107]). Dieses Grundrecht gilt nicht nur für den Wahlvorgang selbst, sondern auch für die zur Wahlvorbereitung in der Massendemokratie unerläßliche Wahlpropaganda, soweit sie durch Maßnahmen der öffentlichen Gewalt beeinflußt wird (vgl. BVerfGE 7,99 [107]; 14, 121 [133]).
Die Tätigkeit der Rundfunkanstalten vollzieht sich im öffentlich-rechtlichen Bereich. Die Rundfunkanstalten stehen in öffentlicher Verantwortung und erfüllen, indem sie Aufgaben öffentlicher Verwaltung wahrnehmen, zugleich integrierende Funktionen für das Staatsganze (BVerfGE 31, 314 [329]). Sie haben mithin, wenn sie den Parteien ihre Sendeeinrichtungen für Wahlwerbesendungen zur Verfügung stellen, das Recht der Parteien auf Chancengleichheit zu beachten und zu wahren.
So hindert der Grundsatz der Chancengleichheit die Rundfunkanstalten etwa, Parteien, die zur Teilnahme an der Wahl zugelassen sind, von der Benutzung des Rundfunks und Fernsehens auszuschließen, weil sie die Parteien für zu unbedeutend oder gar für schädlich halten (vgl. BVerfGE 7, 99 [107]). Andererseits ist es auch unter dem Blickpunkt der gleichen Wettbewerbschancen zulässig, die den einzelnen Parteien zuzuteilenden Sendezeiten nach der Bedeutung der Parteien verschieden zu bemessen, sofern nur kleinen oder neuen Parteien eine angemessene Sendezeit zur Verfügung steht (BVerfGE 7, 99 [108]; 13, 204 [205]; 14, 121 [135 ff.]; 34, 160 [163 f.]).
Die Verfassungsbeschwerden werfen die Frage auf, ob es gegen den Grundsatz der Chancengleichheit verstößt, wenn Rundfunkanstalten die von Parteien eingereichten Wahlspots vorprüfen und sich weigern, Texte - sei es, weil es sich nicht um Wahlwerbung handelt, sei es wegen ihres verfassungsfeindlichen Inhalts oder wegen eines Verstoßes gegen die Strafgesetze - auszustrahlen.
2. Der Grundsatz der Chancengleichheit gebietet, jeder Partei und jedem Wahlbewerber grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und im Wahlverfahren und damit die gleiche Chance im Wettbewerb um die Wählerstimmen offenzuhalten (BVerfGE 21, 196 [199 f.]). Hierauf können sich die politischen Parteien im vorliegenden Zusammenhang jedoch nur dann berufen, wenn es sich bei den von ihnen vorgelegten und zur Ausstrahlung vorgesehenen Beiträgen überhaupt um Wahlwerbung handelt. Die kostenlose Zuteilung von Sendezeiten an die politischen Parteien durch die Rundfunkanstalten erfolgt lediglich zu diesem Zweck. Diese Zweckbestimmung schließt die Ausnutzung der Sendezeit für wahlfremde Zwecke aus. Der Begrenzung des Zwecks, für den die Sendezeit zur Verfügung gestellt wird, entspricht die Befugnis der Rundfunkanstalten, von den Parteien vorgelegte Beiträge unter diesem Blickpunkt zu überprüfen und, falls sie sich nicht mehr als Wahlwerbung qualifizieren lassen, deren Sendung abzulehnen.
Dabei darf der Bereich der Wahlwerbung nicht zu eng umgrenzt werden. Allgemein läßt sich sagen, daß er alle Maßnahmen umfaßt, die darauf abzielen, den Bürger zur Stimmabgabe für eine bestimmte Partei oder für bestimmte Wahlwerber zu bewegen. Die Werbung muß einen inhaltlichen Bezug zu der bevorstehenden Wahl aufweisen und auf die Erzielung eines Wahlerfolges gerichtet sein. Dazu ist eine ausdrückliche Aufforderung, eine bestimmte Partei oder bestimmte Personen zu wählen, nicht unbedingt erforderlich. Die Absicht, dafür zu werben, kann sich auch aus einem Wahlspot ergeben, der sich darauf beschränkt, die Partei und ihre Ziele darzustellen. Andererseits sind Sendungen, die keinen Zusammenhang mit der bevorstehenden Wahl mehr erkennen lassen, keine Wahlpropaganda. Ob das eine oder das andere der Fall ist, kann nur einer Würdigung des Sendebeitrags in seiner Gesamtheit entnommen werden.
Weitere, vor allem materielle Kriterien können zur Abgrenzung der Wahlwerbung von der Verfolgung wahlfremder Zwecke nicht herangezogen werden. Insbesondere darf die Qualifizierung eines Sendebeitrages als Wahlwerbung nicht davon abhängig gemacht werden, ob die dargelegten Ziele inhaltlich mit der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes in Einklang stehen oder ob die um Wählerstimmen werbende Partei und deren Kandidaten beabsichtigen, im Parlament für die Bewahrung der verfassungsmäßigen Ordnung einzutreten. Beides verbietet sich - wie sich aus dem folgenden ergibt - schon im Hinblick auf Art. 21 GG.
3. Die Rundfunkanstalten sind nicht befugt, die Ausstrahlung einer Wahlsendung lediglich deshalb zu verweigern, weil der vorgelegte Wahlspot verfassungsfeindliche Äußerungen enthält. Dem steht das - auch im Rahmen des Grundsatzes der Chancengleichheit zu beachtende - in Art. 21 Abs. 2 GG statuierte Parteienprivileg entgegen.
a) Der Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen untersagt der öffentlichen Gewalt jede unterschiedliche Behandlung der Parteien, durch die deren Chancengleichheit bei Wahlen verändert werden kann, sofern sie sich nicht durch einen besonderen - zwingenden - Grund rechtfertigen läßt (vgl. BVerfGE 14, 121 (133) m. w. N.; 34, 160 (163); 44, 125 [146]). 144
Als solchen Grund, der eine Durchbrechung des Grundsatzes der formalen Chancengleichheit rechtfertigt, hat das Bundesverfassungsgericht die mit dem Aufkommen von Splitterparteien verbundene staatspolitische Gefahr der Entstehung eines funktionsunfähigen Parlaments angesehen; es hat deshalb z.B. Sperrklauseln für zulässig erachtet (BVerfGE 1, 208 [248 f.]; ständige Rechtsprechung). Auch wenn nicht zu verkennen ist, daß politische Parteien, deren Ziel es ist, den demokratischen Rechtsstaat zu zerschlagen und die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik Deutschland zumindest in Teilbereichen zu beseitigen, eine staatspolitische Gefahr bilden, wenn es ihnen gelingt, in die Parlamente zu gelangen und eine erhebliche Anzahl von Mandaten zu erringen, so dürfen die Rundfunkanstalten dennoch dieser Gefahr nicht dadurch begegnen, daß sie die Ausstrahlung von Werbespots lediglich deshalb verweigern, weil in ihnen im Rahmen der Wahlwerbung mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbarende Zielvorstellungen oder Programme vorgetragen werden. Eine so weitreichende Inhaltskontrolle der Wahlwerbespots durch Rundfunkanstalten läßt das in Art. 21 GG umschriebene Parteienprivileg nicht zu.
Nach Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG entscheidet über die Verfassungswidrigkeit einer Partei das Bundesverfassungsgericht. Hierbei handelt es sich nicht um eine bloße Zuständigkeitsregelung, sondern - in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG - um eine Privilegierung der politischen Parteien gegenüber den übrigen Vereinigungen und Verbänden (BVerfGE 2, 1 [13]; ständige Rechtsprechung). Hiernach kommt den politischen Parteien wegen ihrer Sonderstellung im Verfassungsleben eine erhöhte Schutz- und Bestandsgarantie zu.
Das Entscheidungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts schließt ein administratives Einschreiten gegen den Bestand einer politischen Partei schlechthin aus, mag sie sich gegenüber der freiheitlichen demokratischen Grundordnung noch so feindlich verhalten (BVerfGE 40, 287 [291]). Die Partei kann zwar politisch bekämpft werden, sie soll aber in ihrer politischen Aktivität von jeder Behinderung frei sein (vgl. BVerfGE 39, 334 [357]; 12, 296 [305 ff.]). Das Grundgesetz nimmt die Gefahr, die in der Tätigkeit der Partei bis zur Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit besteht, um der politischen Freiheit willen in Kauf. Die Partei handelt, wenn sie ihre verfassungsfeindlichen Ziele propagiert, im Rahmen einer verfassungsmäßig verbürgten Toleranz (vgl. BVerfGE 12, 296 [306]). Dies haben auch die Rundfunkanstalten zu respektieren.
b) Etwas anderes läßt sich auch nicht aus den Vorschriften einzelner Rundfunkgesetze herleiten, die bestimmen, daß die Sendungen sich im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung halten oder der freiheitlichen demokratischen Grundordnung entsprechen müssen. Auch diese Bestimmungen sind im Lichte des Art. 21 GG auszulegen. Sie vermögen das Parteienprivileg nicht zu durchbrechen, sondern werden von ihm überlagert und können deshalb als Begründung für die Zurückweisung eines Wahlspots wegen seines verfassungsfeindlichen Inhalts nicht herangezogen werden.
c) Die Zurückweisung eines Wahlspots wegen seines verfassungsfeindlichen Inhalts läßt sich auch nicht mit dem Hinweis rechtfertigen, daß diese Maßnahme nicht darauf abziele, die Handlungsfreiheit und die Erfolgsaussichten der betroffenen Partei einzuschränken, sondern lediglich dazu diene, der Förderung verfassungswidriger Bestrebungen durch die Gewährung öffentlicher Leistungen entgegenzuwirken. Eine solche Unterscheidung zwischen beschränkenden und begünstigenden Maßnahmen ist sachlich nicht gerechtfertigt. Die Chancen einer Partei - ihre Wahlaussichten - sind nicht unabhängig von denen ihrer Konkurrenten, sondern stehen zu diesen in einem wechselseitigen Verhältnis. Die Chancen einer Partei steigen, wenn die Wahlwerbung ihrer Mitbewerber Beschränkungen unterworfen wird; sie sinken, wenn andere Parteien ihr gegenüber begünstigt werden. Einseitig unterlassene Begünstigungen haben deshalb für die betroffene Partei dieselbe Wirkung wie nur ihr auferlegte Beschränkungen. Wahlpropaganda in Hörfunk und Fernsehen zählt wegen ihrer Breitenwirkung zu den wichtigsten Werbemitteln der politischen Parteien im Wahlkampf. Würde man einzelne politische Parteien wegen des von ihnen vertretenen politischen Programms oder wegen einzelner, zwar verfassungsfeindlicher, aber von dem Parteienprivileg gedeckter Äußerungen von der Ausstrahlung ihrer Wahlspots ausschließen, so wäre das mit dem Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen nicht vereinbar.
4. a) Damit ist indes nicht gesagt, daß die Wahlwerbung im Rundfunk keinerlei rechtlichen Schranken unterworfen ist. Wenn Parteien über ihren innerverbandlichen Bereich hinaus im Rahmen ihrer laufenden Parteitätigkeit aktiv werden, wie dies insbesondere im Wahlkampf durch Werbung in Rundfunk und Fernsehen geschieht, unterliegen sie den allgemein geltenden Gesetzen. Ihre Funktionäre, Mitglieder und Anhänger dürfen nichts tun, was die Verfassung oder die mit der Verfassung in Einklang stehenden Gesetze verbieten, sie dürfen nur mit in diesem Sinne "allgemein erlaubten Mitteln" arbeiten, insbesondere nicht gegen allgemeine Strafgesetze verstoßen (vgl. BVerfGE 12, 296 (306 f.); 13, 46 (52); 13, 123 (126); 17, 155 (166); 40, 287 [291]).
b) Unter allgemeinen Strafgesetzen sind in diesem Zusammenhang solche zu verstehen, die sich nicht gerade gegen das in Art. 21 GG geschützte Rechtsgut als solches, d.h. nicht gezielt gegen die Freiheit der Parteigründung, den ungeschmälerten Bestand und die freie Entfaltung der Parteien richten, Vorschriften also, die kein Sonderrecht gegen die Parteien enthalten. Hierzu sind alle Straftatbestände zu rechnen, die nicht notwendig oder doch wesensgemäß bei der Förderung auch verfassungsfeindlicher Parteiziele verwirklicht werden und die insbesondere nicht nur die bloße Verfassungsfeindlichkeit unter Strafe stellen, sondern bei denen andere Unrechtsmerkmale den eigentlichen strafrechtlichen Gehalt ausmachen (BVerfGE 47, 130 unter Bezugnahme auf BGHSt 19, 311 ]316]).
Durch diese, am Wesen der Tätigkeit politischer Parteien im demokratischen Rechtsstaat des Grundgesetzes orientierte Beschränkung werden die Parteien nicht gehindert, auf die politische Willensbildung des Bürgers einzuwirken und diesem über die Medien Rundfunk und Fernsehen die eigenen Grund- und Zielvorstellungen zu unterbreiten und nahezubringen. Ihnen wird lediglich untersagt, dies unter Überschreitung der von den verfassungsmäßigen Gesetzen gezogenen Grenzen durch Verletzung anderweitig geschützter wichtiger Rechtsgüter zu tun (BVerfG, EuGRZ 1978, S. 67 [68]).
c) Bei Anlegung dieses Maßstabes bestehen gegen die Anwendung des § 90 a Abs. 1 StGB auf Funktionäre, Mitglieder und Anhänger einer politischen Partei keine Bedenken.
aa) Diese Strafvorschrift ist "allgemeines" Gesetz i.S. der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 21 Abs. 2 GG, deren Verletzung jedermann untersagt ist. Sie stellt die Verunglimpfung der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Symbole unter Strafe. Das Verbot richtet sich an jedermann und nicht nur an Funktionäre, Mitglieder und Anhänger von politischen Parteien. Der Tatbestand des § 90 a Abs. 1 StGB setzt keine Verfassungsfeindlichkeit voraus. Schutzgegenstand der Vorschrift ist das Ansehen des Staates, das nicht nur gegen Verfassungsfeinde, sondern gegen jedermann geschützt werden soll. Eine Tätigkeit, die darauf abzielt, Vorstellungen einer Partei jenseits dieser Grenzen durchzusetzen, unterliegt deshalb nicht dem Schutz des Art. 21 Abs. 2 GG. Wie die nach § 185 StGB mit Strafe bedrohte Beleidigung (vgl. BVerfGE 47, 130) ist auch das Beschimpfen oder böswillige Verächtlichmachen der Bundesrepublik Deutschland und ihrer verfassungsmäßigen Ordnung im demokratischen Rechtsstaat kein zulässiges Mittel zur Verwirklichung parteipolitischer Ziele.
Art. 21 Abs. 2 GG und § 90 a Abs. 1 StGB regeln verschiedene Tatbestände und schützen unterschiedliche Bereiche. Die Beachtung der vom Strafrecht gezogenen Grenze behindert politische Parteien nicht in einer Weise, die mit Art. 21 GG unvereinbar wäre. Die von den Rundfunkanstalten eingeräumten Sendezeiten sollen es den politischen Parteien ermöglichen, im Wahlkampf ihre Ziele und Programme dem Bürger darzustellen und ihn als Wähler zu werben. Hieran hindert § 90 a Abs. 1 StGB sie nicht. Er verbietet den Funktionären, Mitgliedern und Anhängern politischer Parteien nicht, ablehnende und scharfe Kritik am Staat zu üben und die Ziele und Programme ihrer Partei zu propagieren, mögen sie noch so verfassungsfeindlich sein. Erst wenn die Kritik beschimpft, böswillig verächtlich macht oder verunglimpft, überschreitet sie die für jedermann geltenden strafrechtlichen Grenzen.
Wahlwerbung, die gegen Normen des Strafrechts verstößt, kann auch nicht mit der Behauptung in den Schutzbereich des Art. 21 Abs. 2 GG einbezogen werden, die Aussagen entsprächen der politischen Auffassung einer Partei und ergäben sich notwendig aus deren Programm. Beschimpfen, böswilliges Verächtlichmachen und Verunglimpfen, die Tathandlungen des § 90 a StGB, sind keine unverzichtbare Voraussetzung zur Darlegung eines Programms.
bb) Auch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG steht der Anwendung des § 90 a Abs. 1 StGB auf Funktionäre, Mitglieder und Anhänger politischer Parteien grundsätzlich nicht entgegen. Dieses Grundrecht findet seine Schranken u.a. in Vorschriften der allgemeinen Gesetze (Art. 5 Abs. 2 GG). Die Bestimmung des § 90 a Abs. 1 StGB, die den angegriffenen Entscheidungen zugrunde liegt, ist ein allgemeines Gesetz i.S. des Art. 5 Abs. 2 GG. Sie richtet sich nicht gegen eine bestimmte Meinung, sondern stellt jeden unter Strafe, der - unabhängig von einer politischen Überzeugung - öffentlich die Bundesrepublik Deutschland oder ihre verfassungsmäßige Ordnung herabwürdigt. Dabei ist jedoch § 90 a StGB im Lichte der besonderen Bedeutung des Grundrechts der freien Meinungsäußerung für den freiheitlichen demokratischen Rechtsstaat auszulegen. Zwischen "allgemeinem Gesetz" und Grundrecht findet eine Wechselwirkung in dem Sinne statt, daß die "allgemeinen Gesetze" zwar dem Wortlaut nach dem Grundrecht Schranken setzen, ihrerseits aber aus der Erkenntnis der wertsetzenden Bedeutung dieses Grundrechts im freiheitlich demokratischen Staat ausgelegt und so in ihrer das Grundrecht begrenzenden Wirkung selbst wieder eingeschränkt werden müssen (vgl. BVerfGE 7, 198 (208 f.) - Lüth -).
Art. 5 Abs. 1 GG bildet um so weniger dann eine Schranke gegen die Anwendung des § 90 a Abs. 1 StGB, wenn die zur Beurteilung stehende Äußerung nur wegen ihrer Form mit der Strafvorschrift kollidiert. Zwar umfaßt Art. 5 Abs. 1 GG grundsätzlich auch die Freiheit, selbst darüber zu entscheiden, wie ein Gedanke formuliert werden soll. Doch liegt die besondere Bedeutung dieses Grundrechts für den freiheitlichen demokratischen Staat vor allem in dem Schutz, den es der Substanz von Gedankenäußerungen gewährt. Strafvorschriften, die zum Schutz des Ansehens Dritter oder des Staates auch der Form von Äußerungen Grenzen setzen, führen deshalb solange nicht zu einer unzulässigen Beschränkung der freien Rede, als der gedankliche Gehalt durch den Gebrauch einer anderen, nicht kränkenden Ausdrucksform verbreitet werden kann, dem Äußernden also ein Verzicht auf gedankliche Teile seiner Äußerung nicht zugemutet wird (vgl. BVerfGE 42, 143 [149 f.]). Auch eine Partei, die nach ihren politischen Grundvorstellungen die freiheitliche demokratische Grundordnung des Grundgesetzes ablehnt und geringschätzt, wird durch § 90 a Abs. 1 StGB nicht gehindert, den sachlichen Gehalt ihrer Auffassungen mit genügender Deutlichkeit zum Ausdruck zu bringen.
5. a) Weder Art. 21 Abs. 2 noch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG hindern mithin die Intendanten der Rundfunkanstalten, im Rahmen ihrer Gesamtverantwortung für die Rundfunkanstalten Wahlspots der politischen Parteien daraufhin zu überprüfen, ob sie gegen allgemeine Strafgesetze verstoßen. Zur Zurückweisung solcher Wahlspots sind die Intendanten indessen nur dann befugt, wenn der Verstoß gegen die allgemeinen Strafgesetze evident ist und nicht leicht wiegt.
Vorrangiger Zweck der Sendung von Wahlpropaganda im Hörfunk und Fernsehen ist es, den Bürger mit den von den einzelnen Parteien vertretenen Grund- und Zielvorstellungen vertraut zu machen. Denn Voraussetzung dafür, daß der Bürger sich zwischen den Programmen der politischen Parteien entscheiden kann, ist die möglichst umfassende Kenntnis ihrer Inhalte. Werden einzelne programmatische Äußerungen aus Wahlsendungen herausgenommen oder abgeändert, so besteht die Gefahr, daß der Wähler über die wahren Ziele und Absichten einer Partei irregeführt wird und ihr aufgrund der verfälschten Wahlaussage die Stimme gibt, obwohl er deren Grund- und Zielvorstellungen in Wirklichkeit nicht teilt (vgl. OVG Hamburg NJW 1974, S. 1523 [1524 f.]).
Schon im Hinblick darauf müssen Verstöße gegen die allgemeinen Strafgesetze evident sein, wenn sie zur Zurückweisung eines Wahlspots führen sollen. Es darf nicht zweifelhaft sein, daß im konkreten Fall eine ins Gewicht fallende Verletzung des vom Strafrecht geschützten Rechtsguts vorliegt, was jedenfalls immer dann der Fall sein wird, wenn politische Parteien zu Straftaten - auch indirekt - auffordern. Diese Einschränkung der Prüfungsbefugnis des Intendanten ergibt sich noch aus folgenden Überlegungen:
Die administrativ-präventive Prüfungsbefugnis des Intendanten im Vorfeld von Wahlen ist eine andere als die Prüfungsbefugnis der Strafgerichte. Präventive Kontrolle im administrativen Bereich muß der Gefahr angepaßt sein, der sie begegnen soll. Art und Umfang der administrativen Kontrolle müssen der tatsächlichen Situation adäquat sein. Je nachhaltiger im Ergebnis in die Grundrechtssphäre eingegriffen wird, desto strengere Anforderungen sind an die Voraussetzungen und die Begründung des Eingriffs zu stellen.
Das Bundesverfassungsgericht hat die Teilnahme der politischen Parteien an den Wahlen immer wieder als Kernstück ihrer Tätigkeit bezeichnet (vgl. BVerfGE 24, 260 [264]). Wahlpropaganda im Hörfunk und Fernsehen gehört heute zu den wichtigsten Mitteln im Wahlkampf. Wenn die öffentliche Gewalt durch administrative Maßnahmen in diesen Kernbereich der Parteitätigkeit in einer Weise eingreift, daß dadurch die Chancengleichheit der politischen Parteien verändert werden kann, so sind ihrem Ermessen besonders enge Grenzen gezogen (vgl. BVerfGE 34, 160 [163]). Würde politischen Parteien im Wahlkampf Sendezeit zu Unrecht verweigert, so wäre dieser Eingriff schwerwiegend. Er stellte eine Beschränkung des für die Wahlen notwendigen freien Willensprozesses der Bürger dar; dem Bürger würde die ihm anvertraute Entscheidung über den Wert der Programme der politischen Parteien erschwert oder gar unmöglich gemacht.
Hinzu kommt, daß die dem Intendanten abverlangte Entscheidung regelmäßig sehr schnell, oftmals innerhalb weniger Stunden getroffen werden muß. Die geforderte rasche Entscheidung birgt bei Anlegung eines strengen Maßstabes die Gefahr in sich, daß Wahlspots zu Unrecht wegen angeblichen Verstoßes gegen die Strafgesetze zurückgewiesen werden, zumal in diesem Stadium der Überprüfung der Wahlspots auf der Verwaltungsebene die rechtsstaatlichen Verfahrensgarantien nicht in gleicher Weise gewährleistet sind wie im gerichtlichen Verfahren. Auch die Verwaltungsgerichte, die im Einzelfall um Erlaß einer einstweiligen Anordnung angerufen werden, müssen sich in der Regel auf eine summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage im Eilverfahren beschränken.
Schließlich kann nicht außer Betracht bleiben, daß die schwerwiegenden Rechtsnachteile nicht ausgeglichen werden können, die eintreten, wenn eine Wahlsendung nach summarischer Prüfung abgelehnt worden ist, sich dies später aber bei umfassender tatsächlicher und rechtlicher Prüfung im Hauptverfahren oder in einem Strafverfahren als falsch erweist. Wegen der zeitlichen Nähe der Sendetermine zum Wahltermin wird dieser dann regelmäßig verstrichen sein.
All diese Gesichtspunkte hat der Intendant bei seiner Entscheidung zu berücksichtigen und in Zweifelsfällen zugunsten der politischen Parteien die vorgelegten Wahlspots zur Ausstrahlung freizugeben.
b) Die Pflicht des Intendanten zu großzügiger Handhabung des ihm zustehenden Prüfungsrechts läßt jedoch eine spätere rechtliche Würdigung der Sachverhalte durch die Strafgerichte unberührt; denn die Einschränkung ergibt sich - wie dargelegt - allein daraus, daß die präventive Prüfungsbefugnis im administrativen Bereich nicht so weit reicht wie die der Strafgerichte und die vom Intendanten geforderte rasche Entscheidung bei Anlegung eines strengen Maßstabes die Gefahr in sich birgt, daß Wahlspots zu Unrecht abgelehnt werden. Dies ändert nichts daran, daß alle am Wahlkampf beteiligten politischen Parteien - wie auch sonst jedermann - die von den "allgemeinen Gesetzen" gezogenen Grenzen zu beachten haben. Der Strafrichter hat bei der Prüfung der Frage, ob die Form der Darstellung des Selbstverständnisses der Parteien und ihrer politischen Ziel- und Grundvorstellungen in den strafrechtlichen Bereich hineinragt, nicht die Zurückhaltung zu üben, wie sie hier für den Intendanten von Verfassungs wegen geboten ist.
Für § 90 a Abs. 1 StGB bedeutet dies im Bereich der Strafverfolgung: Wenn Funktionäre, Mitglieder und Anhänger der Parteien sich bei ihrer Wahlwerbung oder sonstigen Tätigkeit im Grenzbereich zwischen noch zulässiger scharfer Kritik einerseits und Verunglimpfung, Beschimpfung und Verächtlichmachung andererseits bewegen, so geschieht dies auf ihr Risiko.
c) Die Befugnis der Intendanten, Manuskripte politischer Parteien für Wahlwerbesendungen inhaltlich daraufhin zu überprüfen, ob es sich dabei um Wahlwerbung handelt und ob deren Ausstrahlung - unter Beachtung der entwickelten Maßstäbe - allgemeine Strafrechtsnormen verletzen würde, verstößt nicht gegen das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG. 169
Unter "Zensur" im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG ist nur die Vorzensur zu verstehen (BVerfGE 33, 52 [71] mit weiteren Hinweisen), also einschränkende Maßnahmen vor der Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerkes, insbesondere das Abhängigmachen von behördlicher Vorprüfung und Genehmigung seines Inhalts (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt).
Bezogen auf Wahlpropaganda politischer Parteien bedeutet danach Zensur das generelle Verbot, ungeprüfte Schriften, Texte und Filme der Öffentlichkeit zugänglich zu machen, verbunden mit dem Gebot, diese zuvor einer zuständigen staatlichen Behörde vorzulegen, die sie anhand von Zensurgrundsätzen überprüft und je nach dem Ergebnis ihrer Prüfung die Veröffentlichung erlaubt oder verbietet.
Die hier zu beurteilenden Maßnahmen der Rundfunkanstalten sind keine Zensur in diesem Sinne. Sie sind nicht darauf gerichtet, anhand von Zensurgrundsätzen die öffentliche Äußerung bestimmter Meinungen zu unterbinden. Sie dienen vielmehr der Kontrolle, ob die Texte die Voraussetzungen für eine Ausstrahlung als Wahlwerbung erfüllen. Sie sollen lediglich sichern, daß öffentliche Einrichtungen nur zu dem Zweck genutzt werden, zu dem sie Dritten zur Verfügung gestellt werden, und weiter verhindern, daß durch öffentliche Anstalten rechtswidrige, insbesondere evident gegen Strafgesetze verstoßende Tätigkeit unterstützt wird.
Die Befugnis hierzu könnte man den Rundfunkanstalten nur absprechen, wenn es ein unbeschränktes Zugangsrecht der politischen Parteien zu den Rundfunkanstalten gäbe. Ein solches Recht besteht indes nicht; es ist auch nicht von Verfassungs wegen geboten.
Die Rundfunkanstalten gewähren - teils aufgrund der Vorschriften in Rundfunkgesetzen, teils freiwillig - politischen Parteien, die sich an Bundestags- oder Landtagswahlen beteiligen, Sendezeiten in Fernsehen und Rundfunk zu dem Zweck, sich und ihr Programm dem Wähler bekanntzumachen und um seine Stimme zu werben. Die Rundfunkanstalten sind mithin befugt, die Ausstrahlung eines Werbespots an die Voraussetzung zu knüpfen, daß die Sendezeit nur zum Zwecke der Wahlwerbung und in rechtlich zulässiger Form, insbesondere ohne evidenten und ins Gewicht fallenden Verstoß gegen allgemeine Normen des Strafrechts genutzt wird, und die Erfüllung dieser Voraussetzung zu überprüfen.
Die Befugnis der Rundfunkanstalten, die Gewährung von Sendezeiten an bestimmte sachliche Voraussetzungen zu binden, ergibt sich schon aus ihrer Stellung als verselbständigte Träger öffentlicher Gewalt. Sie ergibt sich weiter - in bezug auf politische Parteien - aus § 5 Abs. 3 Parteiengesetz, wo es ausdrücklich heißt:
"Öffentliche Leistungen nach Absatz 1 können an bestimmte sachliche, von allen Parteien zu erfüllende Voraussetzungen gebunden werden."
Die genannten sachlichen Beschränkungen, die für alle Parteien in gleicher Weise wirken, verletzen keine Grundrechte, insbesondere nicht den Grundsatz der Chancengleichheit in Verbindung mit dem Parteienprivileg aus Art. 21 Abs. 2 GG und das Recht auf freie Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG).
Den aufgezeigten verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen die angegriffenen Entscheidungen nicht.
1. Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen angenommen, der vom Westdeutschen Rundfunk beanstandete Wahlspot stellte seinem Inhalt nach keine Wahlwerbung dar. Bei der Beurteilung dieser Frage durfte das Gericht nicht darauf abstellen, ob die in dem Beitrag dargelegten Ziele und Absichten der Kommunistischen Partei Deutschlands/Marxisten-Leninisten inhaltlich mit der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes im Einklang stehen.
2. Auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg und das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz haben in ihren Beschlüssen den zutreffenden verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab verkannt. Die Zurückweisung der beanstandeten Wahlspots des Kommunistischen Bundes Westdeutschland und der Kommunistischen Partei Deutschlands durch den Südwestfunk und das Zweite Deutsche Fernsehen könnte nur dann vor Art. 3 Abs. 1 und 3 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG Bestand haben, wenn die Beiträge evidente und ins Gewicht fallende Verstöße gegen Strafvorschriften - hier insbesondere gegen § 90 a StGB - aufwiesen. Das haben die Gerichte indessen nicht festgestellt.
3. Ob die Gerichte bei Anlegung des zutreffenden verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstabes zu dem Ergebnis gekommen wären, daß die Wahlspots zurückgewiesen werden durften, ist offen. Hierüber hat das Bundesverfassungsgericht indessen nicht zu befinden; die Beantwortung dieser Frage obliegt vielmehr den dafür zuständigen Fachgerichten.
Da nicht ausgeschlossen werden kann, daß die angegriffenen Entscheidungen auf der Verkennung jenes verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstabes beruhen, waren die jeweils letztinstanzlichen Gerichtsentscheide aufzuheben und die Sachen zur weiteren Behandlung an die Gerichte zurückzuverweisen (§ 95 Abs. 2 BVerfGG). Diese werden nunmehr in eigener Zuständigkeit darüber zu befinden haben, welche Entscheidungen nach den Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung jetzt noch zu treffen sein werden.
4. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34 Abs. 4 BVerfGG.
Link zu dieser Entscheidung: http://tlmd.in/u/103

References: Art. 5
 Art. 21

Art. 21

Art. 21
 Art. 5
 Art. 3
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 § 90
 Art. 21
 § 90
 Art. 21
 § 90
 Art. 21
 Art. 5
 Art. 3
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 Art. 3
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 Art. 21
 § 90
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 § 90
 § 8
 § 90
 Art. 21
 Art. 3
 § 4
 Art. 21
 Art. 3
 § 5

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 § 6
 § 8
 § 7
 Art. 5
 Art. 21
 Art. 21
 § 2
 § 2
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 § 123
 Art. 3
 Art. 21
 Art. 3
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 § 90
 Art. 21
 § 90
 Art. 21
 § 185

Art. 21
 § 90
 Art. 21
 § 90
 Art. 21
 § 90
 Art. 5
 § 90
 § 90
 Art. 5
 § 90

Art. 5
 § 90
 Art. 5
 § 90
 Art. 21
 Art. 5
 § 90
 Art. 5
 Art. 5
 § 5
 Art. 21
 Art. 3
 Art. 21
 § 90
 § 34