Source: http://kraken.slv.cz/1Ao2/2008
Timestamp: 2018-06-20 09:54:17+00:00

Document:
1Ao2/2008
1 Ao 2/2008-141
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci navrhovatelù a) P. M., b) J. B., c) P. I., v¹ech zastoupených Mgr. Janou Syrovátkovou, advokátkou se sídlem Nad Lesíkem 2269, Praha 6, proti odpùrci Zastupitelstvu obce Slapy, se sídlem Slapy 72, o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy è. 1/2008, kterým se stanoví územní opatøení o stavební uzávìøe, vydaného odpùrcem dne 16. 9. 2008,
I. Opatøení obecné povahy è. 1/2008, kterým se stanoví územní opatøení o stavební uzávìøe, vydané odpùrcem dne 16. 9. 2008, s e z r u ¹ u j e dnem vyhlá¹ení tohoto rozsudku.
Návrhem ze dne 11. 11. 2008, doruèeným Nejvy¹¹ímu správnímu soudu dne 12. 11. 2008, se navrhovatelé domáhali zru¹ení opatøení obecné povahy-územního opatøení o stavební uzávìøe, vydaného Zastupitelstvem obce Slapy dne 11. 9. 2008 (sic) a doruèeného vyvì¹ením na úøední desce Obecního úøadu Slapy dne 16. 9. 2008. Navrhovatelé jsou spoluvlastníky pozemkù v katastrálním území Pøestavlky u Slap; s tìmito pozemky nakládali s vìdomím, ¾e se podle platného územního plánu jedná o pozemky v zastavitelném území. V dùsledku vydání opatøení obecné povahy není na pozemcích navrhovatelù mo¾ná ¾ádná výstavba, vèetnì oplocení, a navrhovatelé se tedy cítí být vydáním tohoto opatøení zkráceni na svých právech. Odpùrce podle tvrzení navrhovatelù odùvodnil vydání opatøení tím, ¾e dne 5. 6. 2008 schválil poøízení územního plánu; existuje zde pak nebezpeèí, ¾e snaha zastavìt dotèené pozemky by nebyla v souladu s koncepcí rozvoje území (ta ov¹em, jak podotýkají navrhovatelé, dosud neexistuje). Navrhovatelé upozornili na § 97 odst. 1 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), podle nìj¾ lze územní opatøení o stavební uzávìøe ve formì opatøení obecné povahy vydat pouze za podmínky, ¾e by výstavba v daném území mohla ztí¾it nebo znemo¾nit budoucí vyu¾ití území podle pøipravované územnì plánovací dokumentace, jestli¾e bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí èi opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území. Podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu, vysloveného ve vìci 1 Ao 3/2007, pøitom nemù¾e být opatøením v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území, pouhé usnesení zastupitelstva, kterým se schvaluje poøízení územního plánu. Ji¾ z toho je zøejmé, ¾e napadené opatøení obecné povahy bylo vydáno v rozporu se zákonem.
Pro úplnost navrhovatelé dodali, ¾e výstavba v rekreaèní oblasti ®dáò zapoèala v roce 1959 na základì územního plánu vydaného dne 30. 9. 1959 tehdej¹ím Krajským národním výborem v Praze pod è. j. Výst. 154-24-10685/59; tento územní plán nebyl nikdy zru¹en ani zmìnìn. Z pøechodných ustanovení stavebního zákona navrhovatelé dovodili, ¾e platnost tohoto územního plánu skonèí nejpozdìji k 31. 12. 2012, døíve jedinì v pøípadì, ¾e by krajský úøad vydal nové zásady územního rozvoje dotèeného územního celku, co¾ se dosud nestalo. Platné územní plány velkých územních celkù jsou podle § 189 odst. 2 stavebního zákona závazné pro poøizování územních plánù, regulaèních plánù a pro rozhodování v území; odpùrce pøitom navzdory tomuto pravidlu vyhlásil stavební uzávìru na pozemcích, které jsou dle platného územního plánu urèeny k zastavìní.
Navrhovatelé tedy mají za to, ¾e odpùrce jednak pøekroèil meze své pravomoci a pùsobnosti, nebo» vydal opatøení obecné povahy, aèkoli pro to nebyly splnìny podmínky stanovené v § 97 odst. 1 stavebního zákona, jednak postupoval v rozporu se zákonem, nebo» pøi svém rozhodování nerespektoval platný územní plán velkého územního celku. Proto navrhli, aby bylo opatøení obecné povahy è. 1/2008 vydané Zastupitelstvem obce Slapy zru¹eno.
Odpùrce ve svém vyjádøení k návrhu ze dne 28. 11. 2008 namítl nedostatek své pasivní legitimace. Jak je z návrhu zøejmé, navrhovatelé oznaèili jako odpùrce zastupitelstvo obce Slapy nad Vltavou ; taková obec v¹ak na území Èeské republiky neexistuje. Stejnì tak zastupitelstvo nemù¾e být v tomto sporu pasivnì legitimováno, nebo» nemá ¾ádnou subjektivitu. Opatøení obecné povahy sice vydává zastupitelstvo obce, ov¹em pasivnì legitimována ve sporu o zru¹ení opatøení obecné povahy mù¾e být podle odpùrce jen obec. Ve vìci je dán i nedostatek aktivní legitimace navrhovatelù: jejich vlastnická práva toti¾ nejsou napadeným opatøením nijak dotèena. Návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy je oprávnìn podat jen ten, kdo tvrdí, ¾e byl opatøením zkrácen na svých právech. Návrh ¾ádné takové tvrzení neobsahuje; navrhovatelé pouze obecnì uvádìjí, ¾e na jejich pozemcích není podle napadeného opatøení mo¾ná výstavba, nevyrovnávají se v¹ak se skuteèností, ¾e tak tomu bylo i do vydání opatøení. Územní plán z roku 1959, jeho¾ se navrhovatelé dovolávají, oznaèuje pozemky ve vlastnictví navrhovatelù jako plá¾, na které není umístìna ¾ádná stavba ani oplocení; na právním postavení navrhovatelù se tedy vydáním napadeného opatøení nic nemìní. Opatøení navíc vymezuje zastavìné území na celém území obce Slapy, které je tvoøeno katastrálními územími Slapy a Pøestavlky u Slap; k tomuto celkovému území ¾ádný územní plán vydán nebyl. Práva navrhovatelù nejsou dotèena i z toho dùvodu, ¾e navrhovatelé mohou kdykoli po¾ádat o výjimku ze zákazu stavební èinnosti. To dosud neuèinili, a není tedy zøejmé, jak by pøíslu¹ný orgán o takové ¾ádosti rozhodl. Ostatnì územní plán z roku 1959 je svou povahou podrobným zastavovacím plánem, kde je ka¾dá jednotlivá stavba ji¾ pøedem urèena. Podle tohoto územního plánu tedy nebylo mo¾no na pozemcích navrhovatelù nic novì postavit; napadené opatøení v tomto ohledu nepøiná¹í ¾ádnou zmìnu.
K námitce týkající se § 97 odst. 1 stavebního zákona odpùrce poukázal na rozhodnutí è. j. 51/92/D ze dne 21. 1. 1992 vydané stavebním úøadem Mìstského úøadu v Jílovém u Prahy, v nìm¾ se pro katastrální území Slapy a Pøestavlky u Slap zakazuje povolování novostaveb objektù individuální rekreace bez zøetele na jejich stavebnì technické provedení a trvání. Tato stavební uzávìra, která platí do odvolání, nebyla dosud odvolána; nic tedy nebránilo tomu, aby obec Slapy s ohledem na nadcházející pøípravu územnì plánovací dokumentace vydala napadené opatøení.
Odpùrce je pøesvìdèen, ¾e bylo v jeho pravomoci vydat územní opatøení o stavební uzávìøe, a ¾e tak neuèinil v rozporu s územním plánem z roku 1959; navrhl proto, aby návrh na zru¹ení opatøení byl zamítnut.
Replika navrhovatelù
Dne 7. 12. 2008 navrhovatelé ve své reakci na vyjádøení odpùrce uvedli, ¾e námitka nedostatku pasivní legitimace, zalo¾ená na nepøesném oznaèení odpùrce na hlavièce návrhu (nikoliv v jeho textu èi petitu), je ryze úèelová. Osoba odpùrce není urèena tvrzením navrhovatele, ale kogentnì ji urèuje zákon. Podle § 101a odst. 4 s. ø. s. je odpùrcem ten, kdo opatøení obecné povahy vydal, v daném pøípadì tedy Zastupitelstvo obce Slapy. Navrhovatelé odmítli té¾ námitku nedostatku aktivní legitimace: vydáním napadeného opatøení obecné povahy byli omezeni ve výkonu svých vlastnických práv k oznaèeným pozemkùm, navíc jim byl témìø znemo¾nìn výkon jejich zákonných povinností plynoucích z vlastnictví pozemkù. Navrhovatelé se v rámci dosud bì¾ícího restituèního øízení stali (spolu)vlastníky znaèného mno¾ství pozemkù (LV è. 1669, 1672, k. ú. Pøestavlky u Slap; celkovì se jedná o plochu o výmìøe cca 23 000 m2 v rekreaèní lokalitì ®dáò). Po více ne¾ ètyøiceti letech, kdy navrhovatelé nemohli pozemky u¾ívat v dùsledku jejich vyvlastnìní èi nucených výkupù, je jim nyní dispozice s tìmito pozemky blokována na základì dvou opatøení obecné povahy, vydaných odpùrcem (nyní napadené è. 1/2008, a è. 2/2008, kterým bylo vymezeno zastavìné území obce Slapy); ostatnì samo napadené opatøení výslovnì uvádí, ¾e jeho cílem je zamezit výkonu vlastnických práv k pøedmìtným pozemkùm (snaha zastavìt dané území) . Pøedmìtné pozemky pøiléhají k vodní plo¹e Slapské pøehrady a jsou masivnì a ¾ivelnì vyu¾ívány rekreanty a majiteli okolních staveb; navrhovatelé pøitom v dùsledku napadeného opatøení nemohou své pozemky ani oplotit, nato¾ ekonomicky vyu¾ívat èi mít prospìch z u¾ívání pozemku cizími osobami. Jako spoluvlastníci dotèených pozemkù jsou navrhovatelé navíc odpovìdni za jejich stav z hlediska ochrany ¾ivotního prostøedí, ani¾ v¹ak mohou jakkoli ovlivnit dodr¾ování pøíslu¹ných pøedpisù; ji¾ jen z tohoto dùvodu jsou vydáním napadeného opatøení zkráceni na svých právech. Postavení vlastníka pozemku, na nìm¾ platí stavební uzávìra, je diametrálnì odli¹né od postavení vlastníka pozemku, kde takové omezení neplatí; popírat to je a¾ absurdní. Navrhovatelé nerozumí tomu, proè by rozhodnutí o stavební uzávìøe, vydané v roce 1992 Mìstským úøadem v Jílovém u Prahy a zakazující pouze povolování novostaveb objektù individuální rekreace, mìlo jakkoli ospravedlòovat vydání nového roz¹íøeného opatøení o stavební uzávìøe; krom toho odpùrce se v napadeném opatøení o tomto rozhodnutí vùbec nezmiòuje, a není tedy dùvodu pokládat je za opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území ve smyslu § 97 odst. 1 stavebního zákona.
Tvrzení odpùrce, podle nìj¾ není v podrobném územním plánu z roku 1959 na pozemcích navrhovatelù situována ¾ádná stavba ani oplocení, nebo» jsou klasifikovány jako plá¾e, nemá oporu ve faktickém stavu. Z mapové èásti územního plánu vyplývá, ¾e èást pozemkù byla navr¾ena k zastavìní dvoupodla¾ní zástavbou; dal¹í pozemky pøiléhající k vodní plo¹e byly oznaèeny jako louky a pastviny (nikoli tedy plá¾e), na nich¾ podrobný územní plán vytyèuje dvakrát stavbu pùjèovny lodí a pøístavi¹tì.
Odpùrce tedy nejen pøekroèil meze své pùsobnosti a poru¹il § 97 odst. 1 stavebního zákona, ale rovnì¾ neproporcionálnì upøednostnil veøejný zájem na úkor práv navrhovatelù, ani¾ to veøejný zájem skuteènì v tomto rozsahu vy¾adoval a ani¾ odpùrce takový veøejný zájem dolo¾il.
Podáním ze dne 10. 12. 2008 doplnili navrhovatelé svou repliku o sdìlení, ¾e pozemky p. è. 296/356, p. è. 296/354, p. è. 296/368, p. è. 296/352, p. è. 296/359, p. è. 296/367 a p. è. 296/351, které podle územního plánu z roku 1959 byly situovány v zastavìném území, navrhovatelé ji¾ prodali kupními smlouvami uzavøenými od záøí do prosince 2006; kopie tìchto smluv také pøilo¾ili. Výplata èástí kupních cen za pozemky byla v¾dy vázána na vydání stavebního povolení pro výstavbu rekreaèního objektu k podnikatelským úèelùm. V prùbìhu zpracování komplexní projektové dokumentace pro plánovanou výstavbu zahájil Obecní úøad Slapy øízení o vymezení zastavìného území a vyhlá¹ení stavební uzávìry; projektové práce byly proto pøeru¹eny. V¹ichni kupující poté odmítli navrhovatelùm vyplatit èást kupní ceny, která byla vázána na vydání stavebního povolení. Nezákonným postupem odpùrce tak navrhovatelùm vznikla ¹koda, a sice P. M. ve vý¹i 552 500 Kè, J. B. ve vý¹i 2 355 100 Kè a P. I. ve vý¹i 952 500 Kè. Vydáním napadeného opatøení byla po¹kozena majetková práva navrhovatelù, nebo» navrhovatelé pøi uzavírání kupních smluv vycházeli z platného územního plánu, podle nìj¾ nic nebránilo vydání stavebního povolení k rekreaèní stavbì pro podnikatelské úèely, a vlastník pozemku mìl tedy na vydání takového povolení nárok.
Pøednesy a koneèné návrhy úèastníkù pøi jednání
Pøi jednání, konaném dne 16. 12. 2008, navrhovatelé setrvali na svém návrhu.
Nejvy¹¹í správní soud z pøedlo¾ených podkladù zjistil, ¾e odpùrce na svém 3. zasedání, konaném dne 5. 6. 2008, schválil zámìr poøízení územního plánu obce Slapy, jako¾ i návrh opatøení obecné povahy è. 1/2008, kterým se stanoví územní opatøení o stavební uzávìøe. Dotèené orgány nevyslovily k návrhu územního opatøení o stavební uzávìøe ¾ádná nesouhlasná stanoviska ve smyslu § 98 odst. 2 stavebního zákona, a Obecní úøad Slapy proto oznámil zahájení
øízení o vydání opatøení obecné povahy veøejnou vyhlá¹kou ze dne 17. 7. 2008; v ní vyzval dotèené osoby k uplatnìní pøipomínek èi námitek. Na svém 4. zasedání, konaném dne 11. 9. 2008, pak odpùrce rozhodl o vydání opatøení obecné povahy è. 1/2008, kterým se stanoví územní opatøení o stavební uzávìøe; námitkám, které podaly osoby odli¹né od navrhovatelù (L. J., V. H. a J. H.) ohlednì svých pozemkù, pøitom nevyhovìl. Oblast územního opatøení o stavební uzávìøe vymezil odpùrce celým katastrálním územím obce Slapy, tvoøeným katastrálním územím Slapy nad Vltavou a katastrálním územím Pøestavlky u Slap; souèástí opatøení uèinil té¾ mapový podklad s vyznaèením tohoto území. Opatøení obecné povahy bylo vydáno vyvì¹ením na úøední desce obce Slapy dne 16. 9. 2008, sòato pak bylo dne 2. 10. 2008. Zde je zapotøebí opravit údaj uvádìný navrhovateli, podle nich¾ bylo opatøení vydáno dne 11. 9. 2008 a doruèeno vyvì¹ením na úøední desce dne 16. 9. 2008. Je-li podle § 25 správního øádu doruèováno veøejnou vyhlá¹kou-tj. vyvì¹ením písemnosti na úøední desce správního orgánu-je tento den zároveò i dnem vydání rozhodnutí [§ 71 odst. 2 písm. c) správního øádu]. Toto pravidlo se v souladu s § 174 odst. 1 správního øádu pøimìøenì pou¾ije i pro øízení ve vìci opatøení obecné povahy.
V opatøení obecné povahy odpùrce zakázal povolování a provádìní ve¹kerých staveb, jako¾ i povolování a provádìní zmìn dokonèených staveb formou pøístavby, kterou se zvý¹í celková zastavìnost zastavìného stavebního pozemku nad 20 % z jeho celkové výmìry, povolování a provádìní zmìn v úèelu u¾ívání staveb podmínìných pøístavbou a zmìn staveb pøed jejich dokonèením, které jsou spojeny se zvý¹ením celkové zastavìnosti stavebního pozemku nad 20 % z jeho celkové výmìry. Zároveò odpùrce stanovil, ¾e zákaz se nevztahuje na provádìní staveb, které bylo zahájeno na základì veøejnoprávního titulu pøed nabytím úèinnosti tohoto opatøení obecné povahy, a upravil té¾ mo¾nost vydávání výjimek ze zákazu stavební èinnosti. Vydání opatøení zdùvodnil potøebou regulovat zástavbu v území tak, aby výkon vlastnických práv k pozemkùm (snaha zastavìt území) neznemo¾nil realizaci koncepce rozvoje území.
Ve spisu odpùrce je dále zalo¾eno Oznámení rozhodnutí o pøidìlení veøejné zakázky malého rozsahu-Vypracování nového územního plánu obce Slapy , které je datováno dnem 19. 9. 2008 a adresováno obchodní spoleènosti vze¹lé ze zadávacího øízení, a smlouva o dílo uzavøená s touto spoleèností dne 6. 11. 2008, jejím¾ pøedmìtem je zhotovení díla sestávajícího z doplòujících prùzkumù a rozborù, z podkladu pro návrh zadání a z návrhu územního plánu.
K pøípustnosti návrhu a k ¾alobní legitimaci úèastníkù
Návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy je podle § 101a odst. 1 s. ø. s. oprávnìn podat ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech opatøením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. To, ¾e napadené územní opatøení o stavební uzávìøe bylo vydáno jako opatøení obecné povahy, odpùrce nezpochybòuje; ostatnì sám se v tomto opatøení odvolává na úpravu územního opatøení o stavební uzávìøe ve stavebním zákonì (díl ¹estý hlavy tøetí zákona), v jeho¾ § 97 odst. 1 je toto územní opatøení výslovnì oznaèeno jako opatøení obecné povahy.
Naproti tomu odpùrce popírá aktivní legitimaci navrhovatelù; jeho postoji v¹ak nelze pøisvìdèit. Je tøeba pøipomenout, ¾e legitimace k podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy se nezakládá zkrácením na právech, nýbr¾ ji¾ tvrzením o tom, ¾e k takovému zkrácení do¹lo (jak to pøi výkladu § 101a odst. 1 s. ø. s. konstatoval Nejvy¹¹í správní soud ve svém rozsudku ze dne 20. 6. 2007, è. j. 1 Ao 3/2007-60, publikovaném pod è. 1341/2007 Sb.
NSS). Takové tvrzení návrh obsahuje, a argumentuje i okolnostmi svìdèícími o tom, ¾e právní postavení navrhovatelù se vydáním územního opatøení o stavební uzávìøe zmìnilo (zatímco døíve byly jejich pozemky urèeny k zastavìní, nyní na nich nelze stavìt nic, dokonce ani oplocení). Zatímco je nesporné, ¾e navrhovatelé jsou vlastníky pozemkù dotèených stavební uzávìrou (to dolo¾ili výpisem z katastru nemovitostí prokazujícím stav evidovaný k 11. 11. 2008, tj. ke dni pøedcházejícímu dni podání návrhu), jejich ostatní tvrzení zùstávají v rovinì subjektivní výpovìdi; to v¹ak jejich ¾alobní legitimaci nijak neoslabuje. Zkoumat pravdivost èi oprávnìnost takových tvrzení pøíslu¹í soudu a¾ ve fázi meritorního zkoumání vìci; podmiòovat tím pøístup k soudu není mo¾né. Odmítnutí návrhu by bylo na místì jedinì tehdy, pokud by ji¾ na první pohled bylo zjevné, ¾e právní sféra navrhovatele z podstaty vìci nemohla být napadeným aktem dotèena. To v¹ak není pøípad navrhovatelù v této vìci, kteøí v dotèeném území vlastní pozemky a usilují o jejich zhodnocení.
Odpùrce se domnívá, ¾e ani on sám není ve vìci pasivnì legitimován, i v tom se ale mýlí. Námitce, podle ní¾ na území Èeské republiky neexistuje obec s názvem Slapy nad Vltavou , soud shodnì s navrhovateli nepøikládá ¾ádnou váhu. Jak navrhovatelé správnì uvádìjí, toto oznaèení je uvedeno pouze na rubru ¾aloby, nikoli v jejím textu ani v petitu; ostatnì i z toho, ¾e soudu nevznikly pøi komunikaci s odpùrcem ¾ádné potí¾e, je zøejmé, ¾e tato nepøesnost neztí¾ila správnou identifikaci odpùrce. Co se pak týèe právního postavení zastupitelstva obce, upozoròuje soud na to, ¾e v øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy není osoba odpùrce urèena tvrzením navrhovatele, ale kogentnì ji urèuje zákon. Lze také poukázat na usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, è. j. 5 Afs 16/2003-56 (publikováno pod è. 534/2005 Sb. NSS), podle nìj¾ je úkolem soudu, aby v øízení jako s odpùrcem jednal s tím, kdo skuteènì odpùrcem být má, a ne s tím, koho tøebas i chybnì oznaèil v návrhu navrhovatel. Podle § 101a s. ø. s. je odpùrcem ten, kdo vydal opatøení obecné povahy, jeho¾ zru¹ení nebo zru¹ení jeho èásti je navrhováno. Napadené opatøení obecné povahy nevydala obec Slapy, nýbr¾ její zastupitelstvo, jak je k tomu ostatnì opravòuje § 6 odst. 6 písm. c) a § 98 odst. 1 stavebního zákona. Pùvodcem napadeného opatøení je tedy konkrétní orgán obce, nikoli sama obec jako veøejnoprávní korporace, která vlastními úkony mù¾e nabývat práva a povinnosti. To, ¾e zastupitelstvo není subjektem práv a povinností ve smyslu soukromoprávním, není pro jeho pasivní legitimaci podstatné.
V prùbìhu øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy Nejvy¹¹í správní soud zjistil, ¾e dne 14. 10. 2008 (tedy je¹tì pøedtím, ne¾ se navrhovatelé obrátili na zdej¹í soud) podali Ing. Z. J., M. J. a L. J. u Krajského úøadu Støedoèeského kraje podnìt podle § 174 odst. 2 správního øádu k provedení pøezkumného øízení ve vìci napadeného územního opatøení o stavební uzávìøe. Podle § 48 odst. 2 písm. a) s. ø. s. mù¾e pøedseda senátu øízení usnesením pøeru¹it, jestli¾e zjistí, ¾e ve vìci byl podán zákonem pøipu¹tìný podnìt nebo návrh na zmìnu nebo zru¹ení rozhodnutí nebo takové øízení bylo zahájeno. Toto ustanovení vyjadøuje zásadu subsidiarity soudního pøezkumu a má za cíl minimalizovat zásahy soudù do výkonu veøejné správy. V projednávané vìci v¹ak soud vycházel z toho, ¾e podnìt na provedení pøezkumného øízení byl podán osobami odli¹nými od navrhovatelù; samo pøezkumné øízení (§ 94 a násl. správního øádu) pak je¹tì ani nebylo zahájeno. Soud pøihlédl té¾ k zákonem stanovené lhùtì pro rozhodnutí soudu a dospìl k závìru, ¾e øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy pøeru¹ovat nebude.
Algoritmus soudního pøezkumu opatøení obecné povahy a jeho u¾ití v projednávané vìci
Dále ji¾ Nejvy¹¹í správní soud pøistoupil k samotnému vìcnému posouzení návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy vydaného odpùrcem, tedy slovy ustanovení § 101d s. ø. s., posuzování souladu pøedmìtného opatøení obecné povahy se zákonem, a toho, zda ten, kdo je vydal, pos- tupoval v mezích své pùsobnosti a pravomoci a zda opatøení obecné povahy bylo vydáno zá- konem stanoveným zpùsobem.
Jak u¾ zdej¹í soud zdùraznil ve svém rozhodnutí publikovaném pod è. 1341/2007 Sb. NSS, je územní opatøení o stavební uzávìøe výrazným zásahem do obecnì povolené stavební èinnosti. Jde o institut jistì potøebný, zejména v území, kde je¹tì nebyl vydán územní plán a kde je nezbytné omezit èinnost jednotlivých stavebníkù v zájmu budoucí koncepce rozvoje území, která by nekoordinovanou a neregulovanou výstavbou mohla být ohro¾ena èi dokonce zmaøena. Jeliko¾ v¹ak jde stále o výjimku z pravidla, klade na ni zákon-konkrétnì stavební zákon ve svém § 97 odst. 1-pomìrnì pøísné po¾adavky jak co do návaznosti na jiné územnì plánovací dokumenty ( pokud by [stavební èinnost] mohla ztí¾it nebo znemo¾nit budoucí vyu¾ití území podle pøipravované územnì plánovací dokumentace, jestli¾e bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí èi opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území ), tak co do obsahu ( v nezbytném rozsahu ).
Pro soudní pøezkum souladu opatøení obecné povahy se zákonem vymezil Nejvy¹¹í správní soud ve svém rozsudku publikovaném pod è. 740/2006 Sb. NSS tzv. algoritmus (test) soudního pøezkumu. Jednotlivé na sebe navazující kroky takového algoritmu vyplývají zejména z ustanovení § 101d odst. 1 a odst. 2 s. ø. s. a Nejvy¹¹í správní soud jej ji¾ u¾il i v rámci dal¹ích rozhodnutí týkajících se pøezkoumání opatøení obecné povahy (srov. napø. è. 968/2006 Sb. NSS).
Samotný algoritmus pøezkumu souladu opatøení obecné povahy se zákonem se skládá z následujících krokù, z nich¾ první tøi mají povahu formálního pøezkumu napadeného opatøení a zbylé dva ji¾ mají povahu materiální (soud v pøípadì tìchto závìreèných krokù zkoumá samotný obsah pøezkoumávaného opatøení obecné povahy):
5) Pøezkum obsahu napadeného opatøení obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (pøimìøenosti právní regulace).
V prvé øadì je tøeba posoudit, zda mìl odpùrce vùbec pravomoc vydat napadené opatøení obecné povahy. Jak plyne z ji¾ citovaného § 98 odst. 1 stavebního zákona, vydání územního opatøení o stavební uzávìøe pøíslu¹í radì obce. Stavební zákon v¹ak ve svém § 6 odst. 6 písm. c) pamatuje i na obce, kde se rada nevolí, a tam tuto pravomoc svìøuje zastupitelstvu obce. Obec Slapy je právì takovou obcí: rada obce se toti¾ nevolí v obcích, kde zastupitelstvo obce má ménì ne¾ 15 èlenù [§ 99 odst. 3 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení)], a Zastupitelstvo obce Slapy-jak je soudu z úøední èinnosti známo-èítá jen jedenáct èlenù. Je tedy zøejmé, ¾e tu není jiný orgán, který by mohl napadené opatøení vydat; pravomoc odpùrce je tak dána, co¾ ostatnì navrhovatelé nezpochybnili.
Dal¹í krok pak spoèívá v pøezkumu otázky, zda správní orgán pøi vydávání napadeného opatøení obecné povahy (tedy pøi realizaci své pravomoci) nepøekroèil meze zákonem vymezené pùsobnosti. Rozli¹ovat je pøitom tøeba pùsobnost vìcnou (okruh vìcných oblastí, v jejich¾ rámci vykonává správní orgán svou pravomoc), pùsobnost osobní (okruh osob, vùèi kterým správní orgán pùsobí), pùsobnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svou pravomoc) a za urèitých okolností té¾ pùsobnost èasovou (ta pøichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém mù¾e svou pravomoc vykonávat).
Ani ohlednì pùsobnosti odpùrce nevznikly ¾ádné pochyby. Citovaný § 6 odst. 6 stavebního zákona je souèástí jeho hlavy druhé èásti druhé, která nese název Pùsobnost ve vìcech územního plánování a stavebního øádu . Podle § 5 odst. 3, který uvozuje hlavu druhou èásti druhé stavebního zákona, zaji¹»ují orgány obce ochranu a rozvoj hodnot území obce, pokud nejsou svìøeny pùsobnosti v zále¾itostech nadmístního významu orgánùm kraje nebo na základì zvlá¹tních právních pøedpisù dotèeným orgánùm. Následující § 6 pak svìøuje pùsobnost na tomto úseku rùzným orgánùm obce-v konkrétním pøípadì územního opatøení o stavební uzávìøe jde o radu obce, resp. zastupitelstvo obce. Odpùrce respektoval i svou pùsobnost prostorovou: napadené opatøení obecné povahy vztáhl toliko na pozemky v katastrálním území obce Slapy, co¾ je patrné jak z textu èlánku I opatøení, tak z pøipojeného mapového podkladu. Osobní pùsobnost lze v rámci specifického institutu, jím¾ je opatøení obecné povahy, uplatòovat jen tak, aby opatøení-je¾ je aktem s konkrétnì vymezeným pøedmìtem-dopadalo na mno¾inu obecnì urèených adresátù (srov. rozhodnutí è. 740/2006 Sb. NSS). To je u pøezkoumávaného opatøení splnìno: není toti¾ mo¾no pøedem urèit, které konkrétní osoby budou stavební uzávìrou dotèeny, je v¹ak zøejmé, ¾e stavební uzávìra dopadne na ka¾dého, kdo by chtìl v daném území vykonávat stavební èinnost. Odpùrce nepøekroèil ani svou èasovou pùsobnost, nebo» postupoval podle platného a úèinného právního pøedpisu. Pøezkoumávané opatøení obecné povahy tedy uspìlo i ve druhém kroku algoritmu pøezkumu.
Nejvy¹¹í správní soud tak následnì mohl pøistoupit i ke tøetímu kroku shora nastínìného testu pøezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatøení obecné povahy vydáno postupem souladným se zákonem. Navrhovatelé v tomto ohledu zejména namítali rozpor s § 97 odst. 1 stavebního zákona, nebo» odpùrce dosud neschválil zadání nového územního plánu, co¾ je zákonná pøeká¾ka pro to, aby bylo mo¾né vydat v dané vìci územní opatøení o stavební uzávìøe.
Nejvy¹¹í správní soud se touto otázkou zabýval ji¾ ve svém vý¹e citovaném rozhodnutí publikovaném pod è. 1341/2007 Sb. NSS; úvahy tam obsa¾ené lze shrnout takto:
Stavební zákon ve svém § 97 odst. 1 stanoví, ¾e Územní opatøení o stavební uzávìøe, které se vydává jako opatøení obecné povahy podle správního øádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební èinnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztí¾it nebo znemo¾nit budoucí vyu¾ití území podle pøipravované územnì plánovací dokumentace, jestli¾e bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí èi opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území . Omezit nebo zakázat stavební èinnost na vymezeném území lze tedy pouze za pøedpokladu, ¾e by taková stavební èinnost mohla ztí¾it èi znemo¾nit budoucí vyu¾ití vymezeného území, a to za kumulativního splnìní je¹tì alespoò jedné z dal¹ích zákonem stanovených podmínek. První mo¾ností, kdy lze takové opatøení v území vydat, je situace, kdy by zakazovaná stavební èinnost mohla ztí¾it nebo znemo¾nit vyu¾ití daného území podle pøipravované územnì plánovací dokumentace, která ji¾ ov¹em musí být ve fázi schváleného zadání ve smyslu § 47 odst. 5 stavebního zákona. Vydání územního opatøení pak pøichází do úvahy také za situace, kdy by zakazovaná stavební èinnost mohla ztí¾it nebo znemo¾nit vyu¾ití daného území podle jiného rozhodnutí èi opatøení v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území. Nejvy¹¹í správní soud tedy musel zkoumat, zda odpùrce pøi projednávání a schvalování napadeného opatøení obecné povahy splnil podmínky obsa¾ené v § 97 odst. 1 stavebního zákona.
Odpùrce v pøezkoumávaném opatøení uvedl, ¾e cílem opatøení je zakázat stavební èinnost, která by nebyla v souladu s koncepcí rozvoje daného území, a tak úèinnìji regulovat novou zástavbu v území do doby, ne¾ bude pro danou lokalitu vypracován územní plán. Zároveò odpùrce odkázal na usnesení Zastupitelstva obce Slapy è. 3/2008 ze dne 5. 6. 2008, kterým byl jednak vydán návrh stavební uzávìry, jednak bylo schváleno poøízení územního plánu. Soud tedy musel uvá¾it, zda pøijetí uvedeného usnesení bylo pro následný postup odpùrce (vedoucí k vydání pøezkoumávaného opatøení obecné povahy) dostaèující.
Jak je zøejmé z pøilo¾eného správního spisu, Zastupitelstvo obce Slapy svým usnesením ze dne 5. 6. 2008 skuteènì schválilo zámìr poøízení územního plánu obce a ulo¾ilo starostovi uzavøít s Mìstským úøadem Èerno¹ice veøejnoprávní smlouvu o poøízení územnì plánovací dokumentace, jako¾ i pøipravit výbìrové øízení na projektanta, který zpracuje dokumentaci územního plánu obce Slapy. Je v¹ak patrné, ¾e zde se jedná pouze o poèáteèní fázi procesu vedoucího k vydání územnì plánovací dokumentace. Je¹tì ne¾ vùbec dojde k samotnému øízení o územním plánu, musí zastupitelstvo pøíslu¹né obce zejména rozhodnout o poøízení územního plánu (§ 44, § 46 stavebního zákona), schválit zadání takového plánu (§ 47 tého¾ zákona) a mimo jiné také veøejnì projednat koncept územního plánu (§ 48 a násl. citovaného zákona); aby tak mohl poøizovatel územního plánu pøistoupit k dal¹ímu kroku takto naznaèeného postupu, musí v¾dy splnit zákonné podmínky stanovené pro krok pøedchozí.
S ohledem na to je pak tøeba posuzovat i mo¾nost vydat územní opatøení o stavební uzávìøe v projednávané vìci, nebo» zákonodárce ve vztahu k novì vznikajícímu územnímu plánu stanovil pro vydání stavební uzávìry právì podmínku ji¾ schváleného zadání územního plánu. Vydat územní opatøení o stavební uzávìøe je tedy mo¾né a¾ v okam¾iku, kdy jsou ji¾ pøesnì známy základní cíle a po¾adavky na vyu¾ití daného území (zde srov. zejména pøílohu è. 6 vyhlá¹ky è. 500/2006 Sb., o územnì analytických podkladech, územnì plánovací dokumentaci a zpùsobu evidence územnì plánovací èinnosti). Jestli¾e takové po¾adavky podle shora citované vyhlá¹ky je¹tì závaznì vymezeny a schváleny nejsou (po¾adavky vyplývající z územní politiky rozvoje, po¾adavky na rozvoj území obce, po¾adavky na øe¹ení veøejné infrastruktury, po¾adavky na ochranu a rozvoj hodnot území apod.), nelze v návaznosti na vznikající územní plán (který se je¹tì nedostal do fáze schválení jeho zadání) vydat územní opatøení o stavební uzávìøe. Právì tak tomu ov¹em bylo v projednávané vìci, a takový postup zákon nepøipou¹tí.
Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ pøisvìdèil navrhovatelùm v tom, ¾e usnesení zastupitelstva o poøízení územního plánu není rozhodnutím èi opatøením v území, jím¾ se upravuje vyu¾ití území. Takový závìr vyluèuje jak forma tohoto aktu, tak jeho obsah. Rozhodnutí, jimi¾ se upravuje vyu¾ití území, jsou zejména územní rozhodnutí vyjmenovaná v § 77 stavebního zákona, tedy rozhodnutí o umístìní stavby nebo zaøízení, rozhodnutí o zmìnì vyu¾ití území, rozhodnutí o ochranném pásmu apod. O takové rozhodnutí se v daném pøípadnì nepochybnì nejednalo. Pojmem opatøení, jím¾ se upravuje vyu¾ití území pak mìl zákonodárce na mysli zejména akty, které tak stavebnì právní pøedpisy nejen výslovnì oznaèují, ale které té¾ mají ve vztahu k procesu rozhodování o pøípadném vydání územního opatøení patøiènou relevanci [jedná se tak napøíklad o územní opatøení o asanaci území podle § 97 a násl. stavebního zákona, nebo o opatøení vyplývající z po¾adavkù civilní ochrany na vyu¾ití staveb k ochranì obyvatelstva (bod 7 písm. a) pøílohy è. 4 vyhlá¹ky è. 503/2006 Sb., o podrobnìj¹í úpravì územního øízení, veøejnoprávní smlouvy a územního opatøení)]. Usnesení zastupitelstva tedy nevykazuje ani znaky takového opatøení.
Rozhodnutím ani opatøením v území, jak je má na mysli § 97 odst. 1 stavebního zákona, pak nemù¾e být ani rozhodnutí stavebního úøadu v Jílovém u Prahy ze dne 21. 1. 1992. Dùvody jsou jednak formální-citované ustanovení toti¾ hovoøí o budoucím vyu¾itím území , a zjevnì se tak vztahuje na taková rozhodnutí èi opatøení v území, která jsou novì vydávána èi pøijímána podle nyní úèinného stavebního zákona, nikoli podle úprav pøedchozích. Krom toho je subsumpce uvedeného rozhodnutí vydaného stavebním úøadem v Jílovém u Prahy nemo¾ná i z dùvodù obsahových. Stavební uzávìra slou¾í k doèasnému èi trvalému zmrazení stavební èinnosti v daném území-typicky buï proto, ¾e území má i nadále zùstat stavebnì nedotèeno, nebo naopak proto, ¾e zde má vzniknout výstavba komplexnìj¹ího charakteru, nesluèitelná s pøípadnými individuálními stavebními zámìry vlastníkù jednotlivých pozemkù. Stavební uzávìrou se tedy má chránit urèitá hodnota konkrétnì oznaèená v pøipravované územnì plánovací dokumentaci nebo v jiném rozhodnutí èi opatøení o vyu¾ití území; je v¹ak absurdní, aby nová stavební uzávìra slou¾ila k ochranì a zachování star¹í stavební uzávìry. Zamezení stavební èinnosti není cílem samo o sobì, nýbr¾ je pouze prostøedkem k dosa¾ení jiného cíle. Právì tento jiný cíl musí vyjadøovat pøipravovaná územnì plánovací dokumentace nebo jiné rozhodnutí èi opatøení o vyu¾ití území, aby bylo mo¾no vydat územní opatøení o stavební uzávìøe; stavební uzávìra z roku 1992 se o ¾ádném takovém cíli nezmiòuje. Krom toho, jak pøiléhavì podotýkají navrhovatelé, je stavební uzávìra z roku 1992 u¾¹í, nebo» se sice vztahuje na celé katastrální území obce Slapy, ov¹em dopadá pouze na povolování novostaveb objektù individuální rekreace-na rozdíl od nyní pøezkoumávané stavební uzávìry, jí¾ se zakazuje ve¹kerá nová výstavba, bez ohledu na její povahu a úèel, jako¾ i dal¹í èinnosti na právì provádìných èi ji¾ dokonèených stavbách, pokud by se jimi zvý¹ila celková zastavìnost pozemku nad 20 % z jeho celkové výmìry. Postrádá jakýkoli rozumný smysl, aby jako prevence mo¾ných obtí¾í pøi uplatòování zákazu povolování novostaveb objektù individuální rekreace byl vydáván dal¹í akt, který tento zákaz podstatnì zpøísní. To je jednak v rozporu s po¾adavkem nezbytného rozsahu , na nìj¾ má být stavební uzávìra ve smyslu § 97 odst. 1 stavebního zákona omezena, jednak je to stì¾í pochopitelné v situaci, kdy star¹í stavební uzávìra stále platí. V takovém pøípadì toto star¹í rozhodnutí zaji¹»uje cíl, pro který bylo vydáno (a» u¾ je jakýkoli), samo.
Lze tak uzavøít, ¾e odpùrce pøi vydávání pøezkoumávaného opatøení obecné povahy nedodr¾el zákonem stanovené podmínky pro procesní postup pøi jeho vydávání. Vzhledem k tomu, ¾e pøezkoumávané opatøení obecné povahy neuspìlo v tøetím kroku algoritmu, nepova¾oval soud za nutné zabývat se dal¹ími výhradami navrhovatelù, nebo» ji¾ provedené úvahy postaèují ke zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy. I kdyby tedy v ostatních krocích napadené opatøení obstálo, muselo by být stejnì zru¹eno pro nedodr¾ení zákonem vymezených procesních pravidel pro jeho vydání. Z toho dùvodu se ji¾ soud dále nezabýval souladem opatøení obecné povahy s hmotným právem, ani pøimìøeností právní regulace. Jeliko¾ opatøení nemohlo být v dané fázi poøizování územnì plánovací dokumentace vùbec vydáno, soud ji¾ dále nezkoumal vztah tohoto opatøení k územnímu plánu z roku 1959.

References: soud 
 § 97
 § 189
 § 97
 § 97
 § 101
 § 97
 § 97
 soud 
 § 98
 § 25
 § 174
 § 101
 § 97
 § 101
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
 § 6
 § 98
 soud 
 § 174
 § 48
 soud 
 Soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 § 97
 soud 
 § 101
 soud 
 § 98
 § 6
 § 6
 § 5
 § 6
 soud 
 § 97
 soud 
 § 97
 § 47
 soud 
 § 97
 Soud 
 § 46
 soud 
 § 77
 § 97
 § 97
 § 97
 soud 
 soud 
 soud