Source: https://www.observatoiredeleurope.com/Politique-etrangere-de-l-UE-l-organe-sans-la-fonction_a1708.html
Timestamp: 2017-12-13 16:36:50+00:00

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Un « ministre des Affaires étrangères sans le nom ». C'est par cet imprudent aveu que le Président Sarkozy, dans une interview à l'Elysée du 20 juin 2007, avait qualifié le futur "Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité" créé par le traité de Lisbonne. Ce vrai-faux ministre européen des Affaires étrangères, en la personne de Catherine Ashton, est assisté par de véritables services diplomatiques en cours de mise en place, non sans ratés : le Service européen pour l'action extérieure (SEAE). "Lorsque l'Union parle d'une seule voix, c'est pour ne rien dire" rappelait Paul-Marie Coûteaux. Pour l'ObsE, Romain Rochas revient sur les conditions de lancement de ce service diplomatique hors du commun, puisque n'incarnant aucune souveraineté, et tente une première évaluation.
I.- La création du SEAE
C'est le traité de Lisbonne (article 27, § 3 du TUE) qui a créé le Service européen pour l'action extérieure. Le traité constitutionnel avait bien tenté d'y parvenir (article III-296, § 3), mais ayant été rejeté par les peuples, il a entraîné dans sa chute le "SEAE". Qu'à cela ne tienne! le traité de Lisbonne a reproduit mot pour mot (comme d'habitude) la disposition correspondante du traité mort-né. Le traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1er décembre 2009, mais la décision du Conseil qui, en application de l’article 27 TUE, a fixé l’organisation et le fonctionnement du SEAE, date du 26 juillet 2010.(1)1 Et ce jour ne représente même pas encore la date de naissance effective du SEAE, qu’il faut situer au 1er janvier 2011.
Voici le texte de l'article 27, § 3 précité:
"Dans l'accomplissement de son mandat, le haut représentant s'appuie sur un service européen pour l'action extérieure. Ce service travaille en collaboration avec les services diplomatiques des États membres et est composé de fonctionnaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et de la Commission ainsi que de personnel détaché des services diplomatiques nationaux. L'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure sont fixés par une décision du Conseil. Le Conseil statue sur proposition du haut représentant, après consultation du Parlement européen et approbation de la Commission."
a) D'habitude, la Commission propose, mais elle ne décide pas: les décisions relèvent du Conseil, ou en cas de codécision, du Conseil et du Parlement européen. Certes, il existe des trucs pour que les décisions prises ne divergent pas des textes proposés par la Commission, notamment le fait que si l'approbation d'un texte se fait généralement à la majorité qualifiée, une décision s'écartant de la proposition présentée par la Commission exige l'unanimité.
Mais ici, pour définir l'organisation et le fonctionnement du CEAE, la Commission propose et décide. En effet, c'est le Haut représentant qui propose, mais n'oublions pas que le Haut représentant est membre de la Commission, et en est même un de ses vice-présidents.(2)2 Quant à "la décision", elle relève formellement du Conseil, mais "après approbation de la Commission". Voilà une sorte de "codécision" dans laquelle les deux institutions qui doivent accorder leurs violons ne sont pas le Conseil et le Parlement européen, mais le Conseil et la Commission. On voit que celle-ci a su tirer les marrons du feu de la négociation du traité de Lisbonne! Pour une fois, au contraire, le Parlement européen n'est que "consulté".
b) Le personnel du SEAE provient d'une triple source: les agents sont prélevés sur le personnel du Conseil, sur celui de la Commission et sur celui des Etats membres, plus précisément sur leurs services diplomatiques. Ne concluons pas de ce fait que le SEAE serait en quelque sorte une variété de structure intergouvernementale gérée par les Etats membres. Il s'agit au contraire d'une structure on ne peut plus communautaire, financée par le budget de l'Union et dirigé par le Haut représentant. Certes l'article 27 utilise une formule lénifiante: "le haut représentant s'appuie sur un service…" Que veut dire "s'appuyer sur"? La décision précitée du Conseil du 26 juillet 2010 lève toute ambiguïté: "Le SEAE est placé sous l'autorité du haut représentant…".(3)3 Donc, dans une certaine mesure, de la Commission elle-même.
Au moins 1/3 des personnels d'encadrement du SEAE doivent provenir des Etats membres, et sont pour leur part nommés dans le SEAE comme agents temporaires, et au moins 60 % de ces mêmes personnels d'encadrement doivent être des fonctionnaires permanents de l'UE. Ces deux catégories additionnées font donc presque 100 % de l'effectif d'encadrement total.
II.- Une très relative autonomie budgétaire
"Le SEAE … est un organe de l'Union européenne fonctionnant de manière autonome; il est distinct du secrétariat général du Conseil et de la Commission et possède la capacité juridique nécessaire pour accomplir les tâches qui lui incombent et réaliser ses objectifs".(4)4 Il ne faut pas en conclure que le SEAE a la personnalité juridique. Même les institutions proprement dites ne l'ont pas, car seule l'Union (naguère les Communautés) la possède. Mais cette disposition sur sa "capacité juridique" vise plutôt, je pense, à assurer sa relative autonomie par rapport aux autres institutions, spécialement le Conseil et la Commission. Relative, surtout en ce qui concerne la Commission lorsque l'on sait, comme on l'a vu, que le Haut représentant qui dirige ce service est lui-même membre de la Commission.
C'est surtout budgétairement que cette "autonomie" est assurée par l'existence au sein du budget, d'une "section" propre au SEAE. Ainsi, budgétairement parlant, le SEAE ne fait pas partie de la Commission. Ce point est important pour assurer l'autonomie proclamée du SEAE. En effet chaque institution ou organe doté d'une "section" budgétaire gère librement les crédits inscrits à ladite section, et se trouve à l'abri d'éventuels virements de crédits en cours d’exercice, lesquels pourraient se décider à ses dépens. Il n'y a de virements possibles qu'à l'intérieur d'une section donnée. Et dans chaque section, on trouve non seulement les crédits affectés à cette section, mais aussi les effectifs de personnel autorisés. Peu importe que les personnels soient détachés du Conseil, de la Commission ou de services nationaux: ils n'en sont pas moins, au cours de leur détachement, payés sur les crédits de la section du SEAE, soumis au statut des fonctionnaires de l'Union ou aux règlements de l'Union applicable à ses agents contractuels, et placés, on l'a vu, sous l'autorité du Haut représentant. Il ne peut évidemment recevoir aucune instruction d'un gouvernement national.
Cette autonomie budgétaire comporte cependant d'étroites limites. En effet la "section budgétaire" du SEAE ne contient que les crédits accordés pour les dépenses administratives du SEAE, c’est-à-dire les dépenses de fonctionnement. "Les dépenses opérationnelles continuent de relever de la section « Commission » du budget".(5)5 Tout ce qui est actions, projets, programmes reste dans la section de la Commission. Voilà qui suffit à jeter un sérieux doute sur la liberté pratique d’action du SEAE! Qui gère les sous a généralement le pouvoir.
III.- Des moyens substantiels
Les moyens, ce sont les crédits et le personnel.
Dans le projet(6)6 de budget 2012, le SEAE dispose de 1 670 agents. C'est considérable. C'est à peine moins que la Cour de justice (1 952); c'est environ la moitié de l'effectif du Conseil et du Conseil européen (3 153).
La progression de l'effectif attribué au SEAE a été la suivante:
- 2009-début 2010: Néant (le SEAE n'existait pas encore);
- 2010 à partir du budget rectificatif n° 6 du 20 octobre 2010: 1 625.
- 2011: 1 643;
- 2012: 1 670.
Il s'agit des postes autorisés, non des postes effectivement occupés. Le nombre d'agents effectivement en poste peut être à la fois inférieur et supérieur à celui des postes autorisés. Inférieur, dans la mesure où des postes autorisés par le budget peuvent ne pas être encore pourvus. Supérieur, parce que certains agents sont recrutés en dehors de effectifs autorisés par le budget. Il s'agit surtout des "agents locaux" dans les délégations, qui ne relèvent pas du cadre des "postes autorisés". C'est ainsi qu'actuellement, selon le rapport sur le SEAE établi à fin 2011 par le Haut représentant(7)7 , le nombre total d'agents du SEAE est de 3 611, dont 1 551 au siège et 2 060 dans les délégations.
Ainsi l'expansion du nombre des postes autorisés a été réduite: c'est d'emblée que le SEAE a presque fait le plein. A noter aussi que si le SEAE a commencé à exister concrètement le 1er janvier 2011, il disposait pourtant budgétairement du droit de recruter 1625 agents dès le 26 juillet 2010, date de la décision du Conseil précitée.
L’effectif apparemment considérable accordé au SEAE est en partie trompeur, en ce sens qu’il ne s’agit pas d’un supplément net de bureaucratie, mais, pour une importante proportion, de transferts, sous la houlette du Haut représentant, de personnels et de services administratifs préexistants.
L’annexe à la décision précitée du Conseil donne la liste des services préexistants devant être transférés au SEAE, en provenance pour les uns du Conseil, pour les autres de la Commission. La liste est longue. Elle comporte les services compétents en matière de relations extérieures. C’est ainsi qu’il existait à la Commission une Direction générale des relations extérieures désormais absorbée par le SEAE, et une Direction générale pour la coopération au développement, passablement mutilée par les transferts opérés. Les transferts de services seront accompagnés par des transferts d'immeubles.(8)8
Services préexistants aussi du côté des Délégations de l’Union dans les pays bénéficiant de la coopération au développement de l’Union, donc des délégations sises dans la plupart des pays en voie de développement. En 1973, les agents de ces délégations étaient au nombre de 320,(9)9 en 1978, ils atteignaient l’effectif de 900.(10)10 Ces délégations, qui dépendaient naguère de la Commission, plus précisément de la Direction générale « développement » et de la Direction générale «relations extérieures », désormais dépendent hiérarchiquement du Haut représentant et font donc partie du SEAE, qui comporte ainsi une administration centrale et des services extérieurs. Depuis longtemps, la Commission avait créé, outre les délégations d’aide au développement, des délégations et représentations dans bon nombre de pays, chargées d’une mission d’information et de contact. Avec la création du SEAE, la politique de création de représentations dans les pays devient plus systématique. Et alors que les anciens délégués dans les PVD n’étaient guère assimilables à des ambassadeurs, eux et leur personnel se consacrant exclusivement à la mise en œuvre et au suivi des projets de développement financés par l’Union – c’était un vivier de techniciens, d’ailleurs généralement fort compétents et très travailleurs -, les nouvelles délégations tendent à se confondre avec de véritables ambassades (tendance à rapprocher de l'obtention par l'Union d'un poste d'observateur à l’ONU). Il existe actuellement 140 délégations de l'UE dans le monde.(11)11
C’est ainsi que, par un communiqué de presse du 3 août 2011, nous apprenons que Mme Catherine Ashton, Haut représentant de l’UE, a nommé 25 nouveaux chefs de délégation, dans 25 pays parmi lesquels on trouve l’Ethiopie, la Colombie, la Tanzanie, le Cambodge, mais aussi les Etats-Unis, le Japon, la Suisse.
2°) Les crédits budgétaires
Au budget 2012, le SEAE dispose, et cela pour son fonctionnement administratif seulement, de 488 776 425 € de crédits pour paiements. Sur ce total, les crédits pour les dépenses du siège représentent 189 931 425 €, et ceux pour les dépenses des délégations s’élèvent à 298 845 000 €. On voit que le coût budgétaire des délégations est prépondérant.
En 2011, les crédits du SEAE avaient été de 464 004 592 €. Ainsi de 2011 à 2012, l’augmentation des crédits est de 5,3 %.
L’examen des crédits pour 2010 réserve une surprise. En effet le SEAE n’a obtenu aucun crédit pour 2010, alors que, on l’a vu, il était budgétairement autorisé à recruter 1 625 agents, mais seulement à partir de la décision du Conseil du 26 juillet 2010, soit pour seulement 5 mois sur les 12 de l’exercice. Pour cette dernière raison, on aurait compris que les crédits 2010 représentassent quelque 5/12èmes d’une année pleine, mais il n’en a rien été. Pas de crédits du tout. Je n’avais jamais vu dans le budget de l’Union un tel paradoxe: du personnel, mais pas de crédits..
L’explication est donnée dans une note figurant au bas du tableau des effectifs du budget rectificatif n° 6 pour 2010. Cette note explique que les 1 625 emplois autorisés "seront transférés au SEAE", mais que "pour assurer la mise en place du SEAE dans de bonnes conditions et la continuité des activités pendant la phase de transition, ces emplois figurent toujours dans le tableau des effectifs de la Commission et du Conseil". Enfin la note précise: "D'un point de vue administratif et budgétaire, les fonctionnaires affectés à ces emplois seront transférés au SEAE à compter du 1er janvier 2011." Et de fait, la situation se normalise avec le budget 2011, où l'on trouve bien dans la section budgétaire du SEAE un tableau des effectifs et les crédits correspondants. Il y aurait lieu de vérifier si Mme Ashton a pu disposer des personnels en cause dès 2010 bien qu'ils aient été financés par des sections budgétaires qui en principe lui échappaient, ou si elle a dû pendant cette période transitoire se tourner les pouces malgré la décision remontant à fin 2009 qui la nommait Haut Représentant de l'Union. Il y a là un petit problème de droit budgétaire qui m'intrigue…
Il peut être intéressant de comparer les crédits accordés au SEAE avec ceux qui sont accordés à des institutions de dimension comparable. Nous avons vu que la Cour de justice a un effectif légèrement supérieur à celui du SEAE. Or les crédits accordés pour 2012 à la Cour de justice s'élèvent à 348 335 000 €. Compte tenu de la différence des effectifs, on peut calculer que, par poste autorisé au budget, le SEAE reçoit un montant supérieur de 64 % à ce que reçoit la Cour de justice. Si l'on fait une comparaison semblable avec le Conseil-Conseil européen, on trouve que, par poste autorisé au budget, le SEAE dispose de crédits supérieurs de 73 % à ceux dont dispose le Conseil-Conseil européen. Rappelons que les crédits ainsi comparés d'une institution à l'autre sont uniquement les crédits de fonctionnement administratifs, à l'exclusion de tous les crédits opérationnels qui sont tous rassemblés dans la section budgétaire de la Commission.(12)12 Il s'agit donc de salaires et traitements, de fournitures administratives et de coûts immobiliers. Ce surcoût apparent résulte sans doute des nombreux agents locaux, lesquels sont recrutés hors grille des effectifs, peut-être aussi de majorations de salaires destinées à tenir compte du coût de la vie local.
IV.- Les pouvoirs peut-être illusoires du Haut représentant
Mais plutôt que d'examiner les pouvoirs propres du SEAE, il serait sans doute plus démonstratif, puisque le SEAE est au service du Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, d'évaluer les pouvoirs de ce dernier. Tant vaut le chef, tant valent les serviteurs, pourrait-on penser.
Il s'en est fallu de peu que le Haut représentant bénéficie du titre ronflant de "Ministre des Affaires étrangères de l'Union". C'était l'appellation qu'espérait lui donner feu le traité constitutionnel de M. Giscard d'Estaing. En cherchant à ressusciter ce traité sans le dire, M. Sarkozy a fait gommer dans le traité de Lisbonne quelques formulations qui auraient par trop rappelé le concept de "constitution" qu'il fallait évacuer. C'est ainsi que le "ministre" a dû se contenter du titre de "Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité", ce qui n'est déjà pas mal.
Le nombre de fois où le Haut représentant est mentionné dans le traité de Lisbonne est impressionnant: quel personnage! Sans regarder le détail, on s'attend à des attributions majeures. L'examen minutieux de ces dispositions qui le concernent montre qu'il n'en est rien. Pour l'essentiel, les missions dont on l'a chargé sont de nature à lui donner beaucoup de travail, mais peu de pouvoirs réels.
a) On l'informe
Il demande des avis au Comité politique et de sécurité.(13)13 Les États membres souhaitant participer à une coopération structurée permanente nouvelle ou préexistante notifient leur intention au Haut représentant(14)14 . Un Etat membre désireux de participer à une coopération renforcée préexistante en informe le Haut représentant.(15)15 Les Etats membres l'informent "de toute question présentant un intérêt commun" lorsqu'ils participent à des conférences internationales.(16)16
b) Il informe
Le Parlement européen peut poser des questions au Haut représentant, qui doit donc lui répondre.(17)17
c) On le consulte
Le Conseil le consulte avant de créer ou d'étendre la coopération structurée permanente,(18)18 avant de créer une coopération renforcée en matière de PESC,(19)19 ou de l'étendre à de nouveaux participants.(20)20
d) Il consulte
Il consulte régulièrement le Parlement européen sur les choix fondamentaux de la PESC, bien que ledit Parlement n'ait pas de compétences en la matière.(21)21
e) Il coordonne
Le Haut représentant "assure la coordination politique d'ensemble de l'action extérieure de l'Union".(22)22 Il s'efforce de concilier les positions des Etats membres lorsqu'un Etat membre s'oppose à l'adoption d'une décision devant être prise à la majorité qualifiée.(23)23 Les Etats membres coordonnent leur action au sein des organisations internationales, mais le Haut représentant "assure l’organisation de cette coordination", en somme il coordonne la coordination.(24)24 Le Haut représentant "veille à la coordination des aspects civils et militaires" des missions à exécuter sur des théâtres extérieurs au territoire de l'Union.(25)25
f) Il préside
Il préside le Conseil des Affaires étrangères.(26)26 Voilà une des dispositions nouvelles du traité de Lisbonne qui ont le plus ému certains. Mais en présidant, fait-il davantage que de distribuer la parole, par une activité qui ressemblerait à s'y méprendre à l'activité de coordination déjà citée? Lorsque l'on examine les procédures de décision du Conseil dans les matières relatives à la PESC, on s'aperçoit qu'elles répartissent de façon spécifique les sujets relevant de l'unanimité et ceux qui relèvent de la majorité qualifiée, deux procédures qui ont été définies par ailleurs comme ne faisant intervenir que les Etats membres. La seule spécificité de la PESC pour les prises de décision est que la règle de l'unanimité y est prépondérante. Pas un mot sur le Haut représentant.
Le traité de Lisbonne crée un Comité politique et de sécurité. Son rôle, bigarré, est de suivre la situation internationale, de contribuer à la définition des politiques, de surveiller leur mise en œuvre, enfin il assure le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion de crise. D'après la déclaration n° 9 annexée au traité de Lisbonne, le Comité politique et de sécurité n'est pas présidé par le Haut représentant, mais "par un représentant du Haut représentant". Il s'agit donc d'une cascade de représentations!
g) Il propose
Il propose, mais ne décide pas. Les décisions relatives à la PESC sont adoptées par le Conseil sur proposition du Haut représentant.(27)27 La décision du Conseil portant organisation et fonctionnement du SEAE est adoptée sur proposition du Haut représentant.(28)28 Le Conseil peut nommer un représentant spécial auquel est conféré un mandat relatif à des questions politiques particulières. Cette nomination se fait sur proposition du Haut représentant.(29)29 Le Conseil peut confier à des Etats membres des missions à exécuter hors du territoire de l'Union. Il peut être décidé que ces missions seront à la charge du budget de l'Union, ou au contraire qu'elles seront à la charge des Etats membres participants. Dans ce dernier cas, les activités préparatoires de la mission sont financées par un "fonds de lancement" constitué de contributions des Etats membres. La décision du Conseil établissant les modalités de l’institution, du financement, de la gestion et du contrôle financier du fonds est prise sur proposition du Haut représentant.(30)30 On pourrait rattacher à ce pouvoir de proposition le pouvoir de convoquer d'urgence le Conseil,(31)31 puisque, conformément aux règles déjà décrites plus haut, il n'aura pas, au cours de la séance extraordinaire ainsi convoquée par lui, un pouvoir de décision, mais il va de soi que cette convocation sera assortie d'un ordre du jour et, le cas échéant, de propositions du Haut représentant.
Voici un exemple alambiqué dans lequel le Haut représentant "propose" dans le contexte d'une bizarre procédure en aller et retour entre lui et le Conseil ou Conseil européen. Il s'agit d'un cas où le Conseil, contrairement à la règle dominante de l'unanimité en matière de PESC, prend sa décision à la majorité qualifiée.(32)32 Voici la cascade des interventions prévues dans ce cas:
- a) initiative du Conseil européen ou du Haut représentant de procéder à la phase (b);
- b) demande du Conseil européen au Haut représentant de présenter au Conseil une proposition;
- c) proposition du Haut représentant au Conseil pour faire suite à la demande du Conseil européen;
- d) décision du Conseil.
Vu du côté des instances représentatives des Etats membres – Conseil et Conseil européen -, il y a aller et retour, lorsque l'initiative première vient du Conseil européen pour aboutir à une décision du Conseil, mais en passant par le Haut représentant. Et vu du côté du Haut représentant, il y a aussi un aller et retour encore plus comique, lorsque l'initiative première vient de lui, mais au lieu de procéder directement à la présentation d'une proposition, il demande au Conseil européen de lui demander d'en présenter une. En quelque sorte, "s'il vous plait, obligez-moi à agir, je ne peux pas le faire de moi-même." Ce cas nous met déjà sur la voie d'une caractéristique de la fonction de Haut représentant, dont nous reparlerons plus loin: il est étroitement tenu en laisse par d'autres instances que la sienne.
h) Il a une mission d'assistance
Le Haut représentant "assiste" le Conseil et la Commission dans leur obligation d'assurer la cohérence entre les différents domaines de l'action extérieure de l'Union et entre ceux-ci et ses autres politiques.(33)33
i) Il exécute
Il met en œuvre ou exécute une politique extérieure qu'il n'a pas décidée lui-même. Ainsi le Haut représentant "assure la mise en œuvre des décisions adoptées par le Conseil européen et le Conseil".(34)34 De même, il "exprime la position de l’Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales",(35)35 position dont on vient de voir qu'elle ne vient pas de lui. Il pourrait être flatté par le caractère prestigieux de sa mission, lorsque le traité proclame que "le Haut représentant représente l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune", notamment dans les instances internationales.(36)36 Mais le prestige baisse d'un cran lorsque l'on découvre que ce qu'il dit dans ces instances exprime des choix qui viennent d'ailleurs. Si "le Haut représentant conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union", s'il "l’exécute", c'est "en tant que mandataire du Conseil".(37)37 Telle disposition va jusqu'à dire que, pour certaines tâches, le Haut représentant agit "sous l’autorité du Conseil".(38)38
Dans ces conditions, certaines des missions théoriquement confiées au Haut représentant apparaissent comme des "missions impossibles", des miroirs aux alouettes. Ainsi comment, compte tenu de ce que l'on sait, pourrait-il veiller "à ce que les vues du Parlement européen soient dûment prises en considération"?(39)39 Le Conseil ou le Conseil européen pourrait répondre: "Allez vous faire voir!" Le Haut représentant participe aux travaux du Conseil européen,(40)40 mais sans pouvoir délibérant. De même, le Haut représentant, avec le Conseil, doit veiller au respect par les Etats membres du principe de solidarité que le traité leur impose en matière de politique extérieure.(41)41 Comment diantre va-t-il s'y prendre si quelque Etat membre venait à manquer à ses obligations en la matière?
j) Il possède une responsabilité de direction administrative
Il est le chef du SEAE.(42)42 Il est donc également le chef des délégations de l'Union dans les pays.(43)43 Lorsque le Conseil nomme un représentant spécial auquel il confie un mandat relatif à des questions politiques particulières, ce "représentant spécial exerce son mandat sous l’autorité du Haut représentant".(44)44
k) Ses attributions, il les partage très souvent avec d'autres instances
Peut-être une remarque décisive à faire pour évaluer l'importance du rôle du Haut représentant est de constater qu'il partage un grand nombre de ses attributions avec d'autres instances. Nous savons ce que valent, à un autre niveau, les "souverainetés partagées". Pour beaucoup de tâches, le Haut représentant ne peut pas agir seul.
Remarquons d'abord que le Haut représentant a un pied dans trois institutions (cela lui fait trois pieds, ce qui est beaucoup). Il est membre et vice-président de la Commission,(45)45 il préside le Conseil des Affaires étrangères,(46)46 il participe aux travaux du Conseil européen.(47)47
La PESC est exécutée par le Haut représentant "et par les États membres". (48)48 Il en résulte que le Haut représentant et les ministres des affaires étrangères des États membres doivent coordonner leurs activités au sein du Conseil.(49)49
Le président du Conseil européen assure la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la PESC "sans préjudice des attributions du haut représentant." (50)50 Quand on lit dans un texte juridique l'expression "sans préjudice de", il y a tout lieu de craindre que l'on entre dans une zone de flou dans le partage des attributions, flou qui ne peut que porter préjudice aux deux parties. Situation semblable avec le Comité politique et de sécurité qui "suit la situation internationale dans les domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et contribue à la définition des politiques".(51)51 Allons bon! Voilà encore un comité Théodule qui marche sur les plates-bandes du Haut représentant! Il surveille lui aussi la mise en œuvre des politiques convenues, "sans préjudice des attributions du haut représentant".(52)52 Même flou que tout à l'heure, même risque d'affaiblissement mutuel. Bien plus, l'activité de ce comité, il l'exerce "sous la responsabilité du Conseil et du haut représentant",(53)53 nouvelle source d'ambiguïtés sur le partage d'autorité entre Conseil et Haut représentant. Quand un groupe d'Etats membres est chargé par le Conseil d'une mission conformément à l'article 43 TUE, ces États membres conviennent entre eux de la gestion de la mission, mais "en association avec le haut représentant." (54)54 "Le Conseil et le haut représentant de l’Union" veillent à l’unité, à la cohérence et à l’efficacité de l’action de l’Union.(55)55 Qui fera quoi?
Parfois, c'est avec la Commission qu'il y a concurrence incertaine des attributions. Le Haut représentant peut saisir le Conseil de toute question relevant de la PESC, mais "avec le soutien de la Commission".(56)56 Le Haut représentant de l’Union et la Commission "peuvent présenter des propositions conjointes au Conseil". Sans doute pour éviter le flou dans le partage des compétences, il est précisé cette fois que le Haut représentant intervient alors "pour le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune", alors que la Commission, elle, intervient "pour les autres domaines de l’action extérieure". Cette fois, on a bien séparé les rôles, mais le risque est autre: il est que la partie présentée par le Haut représentant et celle présentée par la Commission soient contradictoires.(57)57 A moins qu'il y ait arbitrage au sein de la Commission (dont le Haut représentant est membre, ne l'oublions pas), mais alors, que devient l'autonomie du Haut représentant? On retrouve encore une "proposition conjointe du haut représentant et de la Commission" lorsqu'il s'agit de prendre les mesures nécessaires résultant d'une interruption ou réduction des relations économiques et financières avec un pays tiers.(58)58 Même chose lorsqu'il s'agit d'assurer la solidarité des Etats membres en cas d'attaque terroriste ou de catastrophe naturelle d'origine humaine, encore que, cette fois, la "proposition conjointe" provienne "de la Commission et du haut représentant".(59)59 L'ordre dans lequel les deux organes "conjoints" sont mentionnés a-t-il de l'importance? La coopération avec les organisations internationales est assurée par le Haut représentant et la Commission.(60)60
Pire: le partage se fait parfois à trois, comme la décision de créer une délégation qui est adoptée par le Haut représentant "en accord avec le Conseil et la Commission".(61)61
l) Le flou dans quelques responsabilités plus substantielles
Ne noircissons pas le tableau à l'excès. Le Haut représentant est chargé de certaines tâches qui comportent des responsabilités sensiblement plus lourdes. Mais ces tâches sont définies dans les termes les plus flous. Taches de gestion d'opérations. Lorsque des missions à exécuter en dehors de l'Union, missions décidées par le Conseil, ne sont pas financées par l'Union mais par les Etats membres, un fonds de lancement est constitué par des contributions des Etats membres pour assurer le financement des activités préparatoires, comme on l'a vu plus haut (point "g"). Le Conseil autorise alors le Haut représentant "à utiliser ce fonds".(62)62 Formulation bien vague. Tâches de négociation. Le Haut représentant "conduit au nom de l’Union le dialogue politique avec les tiers".(63)63 Quel est l'objet de ce dialogue? La négociation d'accords? De quel type d'accords? De quels tiers s'agit-il? De congressistes participants d'une conférence internationale? D'Etats? D'organisations internationales? Sans autre précision, un tel pouvoir peut aller loin, ou au contraire rester symbolique.
m) Un Haut représentant pour une politique commune qui n'existe pas?
Pouvoirs évanescents, disparates, subordonnés, partagés avec d'autres. Peut-être la raison majeure d'une telle situation réside dans le fait que, malgré la tentative spectaculaire de créer un quasi-ministre de l'Union pour les Affaires étrangères, la politique étrangère et la politique de défense restent, malgré l'abondance des dispositions apparemment contraires du traité, du ressort premier des Etats membres. Pour s'en convaincre, il faut quitter le "patchwork" des articles du traité de Lisbonne pour se reporter aux déclarations n° 13 et 14 annexées au traité, qui remettent les pendules à l'heure. "Les dispositions du traité sur l’Union européenne portant sur la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la création de la fonction de haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et la mise en place d’un service pour l’action extérieure, ne portent pas atteinte aux responsabilités des États membres, telles qu’elles existent actuellement, pour l’élaboration et la conduite de leur politique étrangère ni à leur représentation nationale dans les pays tiers et au sein des organisations internationales".(64)64 Et encore: "Les dispositions régissant la politique de sécurité et de défense commune sont sans préjudice du caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense des États membres".(65)65
L'amoncellement de dispositions incohérentes et répétitives dans le domaine de la PESC résulte probablement d'un fait que j'avais déjà souligné dans ma note sur la négociation et le contenu du traité de Lisbonne.(66)66 Apparemment fruit unanime des "27", puisque tous l'ont signé et ratifié, le traité de Lisbonne a en réalité fait l'objet d'âpres négociations entre le parti des "jusqu'auboutistes" et le parti des "réticents". L'issue du combat ressemble quelque peu à un champ de ruines! Et c'est ce champ de ruines que tous ont ratifié.
V.- Essai d'évaluation de l'action du Haut représentant et du SEAE à ce jour
Quant à connaître l'activité propre du Haut représentant ou du SEAE, à en faire un bilan, cela est très difficile. En effet, on peut trouver sur le site de l'Union des montagnes de documents sur l'action extérieure de l'Union, mais justement ce que l'on voudrait connaître, c'est la contribution propre du Haut représentant (ou du SEAE) à cette action. Le Haut représentant devait, d'après la décision du Conseil fixant l'organisation et le fonctionnement du SEAE (article 13) produire au plus tard à la fin de 2011 un rapport sur le fonctionnement du SEAE. Ce rapport existe, il est daté du 22 décembre 2011. Il permet dans une certaine mesure d'évaluer l'action du SEAE et du Haut représentant jusqu'à maintenant. De plus, le fonctionnement du SEAE jusqu'à la fin de 2011 a fait l'objet d'une lettre critique émise également vers la fin de 2011 par les ministres des Affaires étrangères de 12 Etats membres(67)67 et adressée à Mme Ashton. Le contenu de cette lettre apporte aussi une contribution pour affiner l'évaluation de l'action du SEAE.
Voici les principales remarques qui semblent pouvoir être formulées au titre de cet essai d'évaluation.
a) Un contenu politique encore limité
Il semble que la puissance d'impulsion et de définition de la politique extérieure de l'Union par le Haut représentant et son SEAE ait été jusqu'à maintenant assez limitée. C'est une des critiques formulées dans la "lettre des douze". L'Union a certes une politique extérieure, mais elle ne provient que dans une proportion limitée du Haut représentant. Le Haut représentant semble toutefois avoir joué un rôle non négligeable dans la gestion d'urgence des crises affectant certains pays ou régions du monde (Lybie, Iran, Egypte, Tunisie…). Le rapport du Haut représentant insiste sur ce point.
A cet objectif correspond l'envoi d'émissaires de l'Union en missions spéciales à l'étranger, qui font penser aux "représentants en mission" de la Convention, émissaires venant doubler ici ou là pour un temps l'action permanente des Délégations de l'Union.
La "lettre des douze" estime que des progrès sont à faire pour une meilleure identification des priorités politiques, mettant même en cause la qualité de l'organisation et de l'efficacité du service. La volonté exprimée par le Haut représentant dans son rapport de fin 2011 de "consolider la capacité [du SEAE] de produire une substance politique se concentrant sur les domaines prioritaires définis par le Haut représentant"(68)68 pourrait bien exprimer l'aveu implicite que le Haut représentant lui-même est conscient d'une faiblesse en la matière.
b) Un grand nombre de déclarations
Pour le Haut représentant à ce jour, agir, c'est surtout parler. A preuve le nombre impressionnant de déclarations et communiqués émanant de lui. Son rapport indique que, du 1er janvier au 9 novembre 2011, il y a eu 504 déclarations émises le plus souvent par le Haut représentant lui-même, ou du moins par un agent agissant sous son autorité. Cela fait une moyenne de 1,6 déclarations par jour! C'est la diplomatie de la logorrhée.
c) Je coordonne, tu coordonnes, il coordonne
La nature surtout consultative des attributions du Haut représentant a pour conséquence un accent marqué sur des activités de "coordination", mot qui revient souvent dans le rapport de fin 2011.
d) Les interférences nombreuses entre institutions, source de multiples dysfonctionnements
Mais cette inflation de l'activité de coordination provient en grande partie de la manière dont les textes ont organisé le rôle du Haut représentant et du SEAE. Le Haut représentant recherche fiévreusement à conférer au SEAE une autonomie suffisante par rapport aux autres institutions. Bien qu'il ait été décidé à l'origine que le SEAE resterait une administration légère s'appuyant sur les services des autres institutions (Commission, Conseil), Mme Ashton réclame des services supplémentaires de nature à améliorer cette autonomie (désir de création d'un service juridique, d'amélioration des relations avec le Parlement européen, problèmes de sécurité, etc.). Le problème du Haut représentant est en effet que tout en étant à la tête d'un service théoriquement autonome, elle participe aux autres institutions, mais dans une position inconfortable et subordonnée. Tout est bancal dans le système mis en place.
Du fait que le personnel du SEAE provient de trois origines très hétérogènes - Conseil, Commission et diplomaties nationales - il résulte un manque de "culture commune" en son sein, et de grandes difficultés pour unifier quelque peu les comportements. Il est difficile au SEAE de définir des standards propres pour la gestion des personnels, car ceux-ci dépendent pour certains des règles et procédures de la Commission. Ce problème se pose en particulier au sein des délégations. Celles-ci reçoivent des instructions à la fois du Haut représentant et de la Commission.(69)69 Les délégations sont dirigées par les Délégués, lesquels sont en principe sous les ordres du Haut représentant, mais les crédits opérationnels, tous les crédits affectés aux programmes financés par l'Union dans les pays, relèvent exclusivement de la Commission, selon une règle budgétaire, on l'a vu, absolument générale. Ce tiraillement entre deux lignes hiérarchiques au sein des délégations occasionne un surcroît de travail administratif dont se plaignent les Délégués. La "lettre des douze" a perçu aussi une mauvaise gestion du temps de travail disponible dans les délégations et une mauvaise coopération entre les délégations et la Commission, parfois même une hostilité entre certains services de la Commission et le SEAE.
Le Haut représentant est "maître à bord" au sein du SEAE, mais il est aussi un membre de la Commission, et à ce titre, même comme vice-président, il ne peut faire à lui tout seul ce qu'il veut. Comme tout Commissaire, il dispose de services au sein de la Commission, services qui ne font pas partie du SEAE, d'où des risques de doubles emplois ou d'incohérences. Pour surmonter au moins en partie ces risques, il est prévu de loger ces services-là de la Commission et le SEAE dans le même bâtiment. Proximité géographique qui ne résoudra probablement pas tout.
Budgétairement, si le SEAE a son propre budget, le Haut représentant déclare dans son rapport gérer au nom de la Commission 253 millions d'euros. De même, le SEAE assiste le Haut représentant non seulement dans ses tâches comme Haut représentant mais aussi dans ses tâches provenant de "sa qualité de vice-président de la Commission".(70)70 Inversement, le Haut représentant et le SEAE "bénéficient … de l'assistance du secrétariat général du Conseil et des services compétents de la Commission.(71)71 L'Union devient ainsi une véritable société de secours mutuel!
Quoique constitué en corps autonome par rapport à la Commission, le SEAE est totalement intégré dans les procédures existantes de consultation inter-services au sein de la Commission.(72)72 Pourtant il semble que les rapports entre SEAE et Commission soient quelque peu difficiles, et la "lettre des douze" met en cause une coordination défectueuse avec la Commission.
Avec un tel statut qui place le SEAE à la fois dehors et dedans, on ne s'étonnera pas de l'aveu de taille de Mme Ashton selon lequel il est trop tôt pour porter un jugement sur les rôles respectifs du SEAE et des services de la Commission dans la préparation des décisions de la Commission portant aides financières ou relatives aux divers instruments d'assistance.(73)73 En principe, en effet, toutes les propositions de décision en la matière "sont élaborées conjointement par les services compétents du SEAE et de la Commission".(74)74 Ainsi, on ne sait pas qui prépare, mais en fin de compte, c'est la Commission qui décide, comme il est d'ailleurs de règle budgétaire pour la gestion des crédits opérationnels.
Pas étonnant que le Haut représentant, dans ses intentions d'avenir, souligne la nécessité de résoudre les problèmes existants dans les relations du SEAE avec la Commission. Faisant à mauvaise fortune bon cœur, elle se console du partage incertain des responsabilités en souhaitant pour l'avenir la promotion pour le SEAE d'une "culture de l'organisation partagée".(75)75 Souhaitons-lui bon vent!
e) Quelle a été la véritable intention des créateurs du Haut représentant et du SEAE?
Quelle a pu être l'intention profonde de ceux qui ont conçu et créé ce système du Haut représentant avec son SEAE? Quel esprit rationnel a pu vouloir en lui-même un tel système abracadabrantesque, contraire à tout principe d'organisation rationnelle et efficace? Ce monstre étrange et boiteux ne peut s'expliquer par une volonté de créer un outil de nature à promouvoir une puissante politique extérieure propre à l'Union européenne. Si c'était cela, l'objectif réel, on aurait bâti autrement cette institution.
La seule explication plausible est que l'objectif recherché était avant tout de déposséder les Etats membres - eux-mêmes et leur représentation au sein du Conseil - d'une partie de leurs pouvoirs en la matière. Le rapport de Mme Ashton évoque plusieurs aspects de cette dépossession fomentée par le traité de Lisbonne. Elle vante les vertus du système qui permettent d'embrasser des domaines allant bien "au-delà des limites propres à la diplomatie traditionnelle".(76)76 Elle souligne que le traité de Lisbonne a transféré les responsabilités de la présidence tournante du Conseil en matière de relations extérieures au Haut représentant et au SEAE.(77)77 En conséquence, les délégations ont hérité des responsabilités précédemment tenues par la présidence tournante en matière de représentation locale de l'Union européenne.(78)78 La prétention de conférer aux délégations un rôle d'assistance aux activités consulaires des Etats membres(79)79 conviennent à certains d'entre eux, déplaisent à d'autres, qui estiment qu'il s'agit d'empiètements sur des prérogatives nationales. Les délégations constituent désormais le fer de lance de l'action du SEAE. Allant au-delà de ces résultats, Mme Ashton déclare souhaiter une clarification des rôles respectifs du SEAE, de la présidence tournante et des Etats membres "dans les forums multilatéraux", se réjouissant à cet égard du siège d'observateur accordé à l'Union au sein de l'ONU.(80)80 Elle souligne que le Haut représentant a pris la présidence du Conseil des affaires étrangères, du Conseil des ministres de la défense et des réunions ("meetings") des ministres du développement.(81)81 Soit dit en passant, cette pratique dépasse ce qu'a prévu le traité de Lisbonne, qui n'a accordé au Haut représentant que la présidence du Conseil des affaires étrangères (TUE, article 27. § 1). Dans la foulée de cette présidence, des instances préparatoires du Conseil sont "présidées par un représentant du Haut représentant", et dans ce cas, celui-ci "nomme les présidents" de ces instances préparatoires.(82)82 La fusion de services de la Commission et de services du Conseil au sein du SEAE ne peut que réduire la marge de liberté propre au Conseil. Dans ces conditions, pourquoi ne pas créer une "Académie diplomatique européenne"? Modeste, Mme Ashton reconnaît que ce n'est pour l'heure pas possible, vu les contraintes budgétaires.(83)83 Pour l'avenir, Mme Ashton souhaite que "s'instaure le sens d'une maîtrise collective des intentions de l'UE en matière extérieure entre les Etats membres, le Parlement européen, la Commission et d'autres parties prenantes clés, sur la base de documents politiques stratégiques et d'autres propositions du SEAE".(84)84 A noter que, là encore, le rapport va au-delà du droit, en concédant au Parlement européen des attributions en matière de politique extérieure qu'il ne possède pas.
Madame le Haut représentant ne serait-elle qu'une "mouche du coche" qui s'agite et bavarde pour se donner de l'importance? Il reste tout de même une inquiétude. Le proverbe dit: "La fonction crée l'organe". Je me demande s'il ne faut pas retourner le proverbe et redouter que, parfois, "l'organe crée la fonction". C'est ainsi que la Commission européenne est puissante, certes, parce que les traités lui ont accordé des attributions considérables, et grandissantes. Mais n'est-ce pas aussi en raison du collectif imposant des fonctionnaires de cette institution, qui, à travers les mandats successifs de Commissaires plus ou moins éphémères, assurent à l'institution une forte capacité d'analyse et une continuité de doctrine? Pareillement, ce qui pourrait, dans un avenir indéterminé, majorer la stature du Haut représentant, c'est ce bloc pléthorique d'agents du Siège et des Délégations, apparemment subordonné au Haut représentant, mais qui pourrait en réalité lui faire la courte échelle pour lui permettre de grimper plus haut.
(1)1 Décision du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure (mentionné par "La décision" dans les notes de bas de page qui suivent). JO de l'UE n° L 201 du 3.8.2010, p. 30.
(2)2 TUE, article 18, § 4.
(3)3 Article 1er, § 4.
(4)4 La décision, article 1er, § 2.
(5)5 La décision, article 8, § 1.
(6)6 Le budget définitif est déjà adopté, mais les effectifs retenus dans le budget définitif sont introuvables pour le moment dans le site de l'Union européenne.
(7)7 Appelé dans le texte ou les notes qui suivent "Le rapport 2011".
(8)8 La décision, article 12.
(9)9 Taking Europe to the world. 50 years of the European Commission’s External Service, p. 16. Commission européenne, 2004.
(10)10 Ibidem, p. 21.
(11)11 Le rapport 2011, point 4.
(12)12 Cette solution, absolument générale, est confirmée pour le domaine de l'action extérieure par les articles 8, § 1, et 9, § 1, de la décision.
(13)13 TUE, article 38. On dira deux mots sur ce comité sous les points "f" et "k" ci-dessous.
(14)14 TUE, article 46, §§ 1 et 3.
(15)15 TFUE, article 331, § 2.
(16)16 TUE, article 34, § 2.
(17)17 TUE, article 36.
(18)18 TUE, article 46, §§ 2 et 3.
(19)19 TFUE,, article 329, § 2.
(20)20 TFUE, article 331, § 2.
(21)21 TUE, article 36.
(22)22 La décision, article 9, § 2.
(23)23 TUE, article 31, § 2.
(24)24 TUE, article 34, § 1.
(25)25 TUE, article 43, § 2.
(26)26 TUE, article 18, § 3.
(27)27 TUE, article 42, § 4. Cf. aussi article 18, § 2.
(28)28 TUE, article 27, § 3.
(29)29 TUE, article 33.
(30)30 TUE, article 41, § 3.
(31)31 TUE, article 30, § 2.
(32)32 TUE, article 31, § 2.
(33)33 TUE, article 21, § 3.
(34)34 TUE, article 27, § 1.
(35)35 TUE, article 27, § 2. Voir aussi article 34, § 2.
(36)36 TUE, article 27, § 2.
(37)37 TUE, article 18, § 2.
(38)38 TUE, article 43, § 2.
(39)39 TUE, article 36.
(40)40 TUE, article 15, § 2.
(41)41 TUE, article 24, § 3.
(42)42 La décision, article 1er, § 3.
(43)43 TFUE, article 221, § 2.
(44)44 TUE, article 33.
(45)45 TUE, article 17, § 4.
(46)46 TFUE, article 18, § 3.
(47)47 TUE, article 15, § 2.
(48)48 TUE, article 26, § 3. Cf. aussi TUE, article 24, § 1.
(49)49 TUE, article 32, 2e alinéa.
(50)50 TUE, article 15, § 6.
(51)51 TUE, article 38.
(52)52 Ibidem.
(53)53 TUE, article 38.
(54)54 TUE, article 44, § 1.
(55)55 TUE, article 26, § 2. Voir aussi article 18, § 4.
(56)56 TUE, article 30, § 1.
(57)57 TUE, article 22, § 2. On retrouve une intervention différenciée du même genre du Haut représentant et de la Commission dans TFUE, article 329, § 2. Dans TFUE, article 218, § 3, c'est l'un ou l'autre de ces deux organes qui présente des recommandations au Conseil suivant la même répartition des domaines de compétences.
(58)58 TFUE, article 215, § 1.
(59)59 TFUE, article 222, § 3.
(60)60 TFUE, article 220, § 2.
(61)61 La décision, article 5, § 1.
(62)62 TUE, article 41, § 3, dernier alinéa.
(63)63 TUE, article 27, § 2.
(64)64 Déclaration n° 13.
(65)65 Déclaration n° 14.
(66)66 Le traité modificatif européen: un mauvais arbre pour de mauvais fruits. Décembre 2007.
(67)67 Ces Etats sont: Belgique, Estonie, Finlande, France, Allemagne, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne et Suède.
(68)68 "Consolidating the capacity to deliver policy substance, concentrating on the priority areas established by the High Representative."
(69)69 La décision, article 5, § 3.
(70)70 La décision, article 2, § 1.
(71)71 La décision, article 4, § 5.
(72)72 Le rapport 2011, point 13.
(73)73 Le rapport 2011, point 14.
(74)74 La décision, article 9, § 3. Tout l'article 9 sur les instruments de l'action extérieure organise la confusion inextricable des pouvoirs respectifs de la Commission et du SEAE en la matière.
(75)75 "Building a shared organisational culture". Le rapport 2011, point 38 sur les priorités futures.
(76)76 Le rapport 2011, point 6.
(77)77 Le rapport 2011, point 9..
(78)78 Le rapport 2011, point 16.
(79)79 TUE, article 35, 3e alinéa, et la décision, article 5, § 10.
(80)80 Le rapport 2011, point 17.
(81)81 Le rapport 2011, point 10.
(82)82 La décision, article 4, § 4.
(83)83 Le rapport 2011, point 37.
(84)84 Le rapport 2011, point 38: "Building a sense of collective ownership in the external agenda of the EU among Member States, the European Parliament, the Commission and other key stakeholders, on the basis of strategic policy papers and other proposals from the EEAS".

References: § 3
 § 3
 l'article 27
 § 3
 l'article 27
 l'article 43
 § 1
 § 4
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 § 2
 § 1
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 § 3
 l'article 9
 § 10
 § 4