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Timestamp: 2019-08-18 14:55:05+00:00

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El suelo urbanizable a efectos de la Ley del Catastro Inmobiliario. La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014, recurso de casación en interés de ley. | GTT
El suelo urbanizable a efectos de la Ley del Catastro Inmobiliario. La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014, recurso de casación en interés de ley.
Tras décadas de tranquilidad en la aplicación de la normativa catastral a efectos de determinar la naturaleza urbana de los terrenos sujetos al IBI, la crisis inmobiliaria ha determinado la oposición de los grandes propietarios de suelo. La sentencia del TSJEX y posterior del TS al resolver un recurso de casación en interés de ley, realizan una interpretación del art. 7.2 b) TRLCI contraria a las reglas del art. 3.1 del Código Civil. La economía de los Ayuntamientos se encuentra seriamente amenazada por esta interpretación.
Como ya nos advirtiera con su sabiduría el Profesor Alejandro Nieto, en la producción de las resoluciones judiciales «contra lo que en un tiempo se suponía, los jueces no realizan un silogismo que les lleva a la subsunción de cada caso concreto en las previsiones generales de la norma, de tal manera que el fallo es la consecuencia de un razonamiento jurídico previo; sino inversamente, primero adoptan la decisión y luego, dando marcha atrás, se buscan una cobertura argumental que justifique formalmente la decisión que ya se ha tomado antes».
Se trae a colación este inicio al hilo de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 26 de marzo de 2013, y de la del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014, Sección Segunda, dictada al resolver el Recurso de Casación en Interés de Ley 2362/2013, promovido por la Abogacía General del Estado y la Dirección General del Catastro contra la sentencia anterior.
Y lo hacemos, por considerar muy desafortunada, en términos jurídicos, la decisión adoptada en su día por la Sala de Extremadura (TSJEX), y más si cabe la del Tribunal Supremo si consideramos la unanimidad con la que se dictó (no hubo votos particulares), y la naturaleza en interés de ley del recurso de casación que juzgó.
Por lo demás, también sorprende la falta de respuesta a dichas decisiones desde el mundo de lo jurídico, habiéndose limitado a meros comentarios de parte, de propaganda, vanos, insustanciales e interesados.
La realidad jurídica que sugieren éstas decisiones judiciales desde una interpretación conforme a las reglas del art. 3.1 del Código Civil, es muy otra, considerando las notas de generalidad, unidad e igualdad que presiden la norma catastral, sus antecedentes, evolución y finalidad, así como el objeto de la llamada a la norma urbanística de colaboración en la definición del objeto tributario, sus antecedentes, evolución y finalidad.
Finalmente, de consolidarse la doctrina que emana de estas Sentencias, el objeto tributario regulado desde la generalidad, unidad e igualdad de la Ley del Catastro Inmobiliario (LCI), aparecerá fragmentado con resultados distintos dependiendo de la regulación que del suelo urbanizable realice cada Comunidad Autónoma, y lo que es peor aún, desde la planificación urbanística de cada municipio. Fácil resulta que un municipio revise su planeamiento general y ordene en detalle la totalidad o gran parte de su suelo urbanizable, lo que no está prohibido por las leyes urbanísticas.
Como se extrae de los Antecedentes de la STSJEX, y de la STS, los hechos resumidos son los siguientes:
a) El suelo objeto de litigio es un inmueble de 170.000 m2, clasificado en el Plan General de Ordenación Urbana de Badajoz (PGOU) como suelo urbanizable, sectorizado con condiciones.
b) En el año 2009, con efectos para 2010, se realiza una valoración colectiva parcial del municipio de Badajoz, calificando el inmueble como de naturaleza urbana incluido en el art. 7.2 b) del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI).
c) Realizada la notificación individual del valor catastral a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), la Fundación interesada presentó un Recurso de Reposición ante la Gerencia Regional del Catastro que fue estimado parcialmente por Acuerdo de 23 de marzo de 2010 reduciendo la valoración catastral del bien de 8.895.619,44 Euros, a 4.312.596, 29 Euros.
d) Por la interesada se presentó Reclamación Económico-Administrativa contra el Acuerdo de la Gerencia Regional del Catastro invocando la improcedencia de la calificación del inmueble como de naturaleza urbana a efectos catastrales.
e) El Tribunal Económico-Administrativo Regional de Extremadura (TEAREX) por Resolución de fecha 21 de diciembre de 2010, desestimó la reclamación.
f) Por la interesada se presentó Recurso Contencioso-Administrativo contra la Resolución del TEAREX.
g) El TSJEX por Sentencia de 26 de marzo de 2013 estimó el Recurso dando lugar al siguiente pronunciamiento (FJ 4.º):
Son urbanos a los efectos de este precepto (Art. 7.2 b) TRLCI) en el PGOU de Badajoz, exclusivamente:
«a) El suelo comprendido en los dos sectores (SECTOR SUB-CC-6.1-1), y SECTOR SUB-CC-9.2-1), que el PGOU de Badajoz establece su ordenación detallada sin necesidad de Plan Parcial.
No es «urbano» el resto del suelo urbanizable, por exigir para su desarrollo un Plan Parcial o un Programa de Ejecución y, por tanto, no puede considerarse sectorizado o delimitado».
III. LA ORDENACIÓN JURÍDICA DEL VALOR CATASTRAL DE LOS INMUEBLES. LA LLAMADA AL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO PARA SU INTEGRACIÓN. ORIGEN Y EVOLUCIÓN
La regulación de la materia se contiene en el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI), que en lo que aquí concierne realiza una llamada al ordenamiento urbanístico para la integración de la naturaleza urbana o rústica de los inmuebles a efectos de su valor catastral. A tal efecto, el art. 7.1 dispone que: «El carácter urbano o rústico del inmueble dependerá de la naturaleza del suelo», continuando en su núm. 2: «Se entiende por suelo de naturaleza urbana:
b) Los terrenos que tengan la condición de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo.
Como se observa, para identificar los concretos inmuebles integrados en la naturaleza urbana a efectos catastrales que la norma regula se están utilizando conceptos propios del derecho urbanístico: suelo urbano, suelo urbanizable, sectores, etc.
Es fundamental a los efectos de la interpretación de este precepto conocer su origen y evolución, tanto desde el punto de vista de la norma catastral como de las urbanísticas.
1. La normativa catastral
Es relevante para este estudio:
1.1. Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL)
Que en su art. 62, a los efectos de su consideración como inmuebles de naturaleza urbana disponía: «a) El suelo urbano, el susceptible de urbanización, el urbanizable programado o urbanizable no programado desde el momento en que se apruebe un Programa de Actuación Urbanística…»
Como se observa, el objeto delimitado por la norma tributaria como de naturaleza urbana es el suelo urbanizable programado de una parte, y de otra el suelo urbanizable no programado desde que se aprueba el Programa de Actuación Urbanística (PAU).
Este precepto fue modificado dándole nueva redacción el art. 21.1 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que disponía: «a) El suelo urbano, el declarado apto para urbanizar por las normas subsidiarias, el urbanizable o asimilado por la legislación autonómica por contar con las facultades urbanísticas inherentes al suelo urbanizable en la legislación estatal».
Como se recuerda, este precepto es directa consecuencia de la supresión del Suelo Urbanizable Programado (SUP) y del Suelo Urbanizable no Programado (SUNP) por el RDLey 5/1996, de 7 de junio (posterior Ley 7/1997) (2) que consideraría todo el suelo urbanizable como única categoría, sin distinción; por ello la norma tributaria no distingue: el urbanizable o asimilado por la legislación autonómica.
1.2. La Ley 46/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario (LCI)
En vigor hasta el 9 de marzo de 2004, y que en su art. 2.4 disponía: «Se entiende por suelo de naturaleza urbana el clasificado por el planeamiento urbanístico como urbano, el que, de conformidad con la disposición adicional segunda de la ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, tenga la consideración de urbanizable y el que reúna las características contenidas en el art. 8 de la ley citada. Tendrán la misma consideración aquellos suelos en los que puedan ejercerse facultades urbanísticas equivalentes a las anteriores según la legislación autonómica».
Por su parte, la citada disposición adicional segunda de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), en vigor hasta el 1 de julio de 2007, disponía: «A los solos efectos de lo dispuesto en el art. 62 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, de acuerdo con la redacción otorgada por el art. 21 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre (LA LEY 4234/1996), de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, tendrán la consideración de urbanizables los terrenos que así clasifique el planeamiento y estén incluidos en sectores, así como el resto del suelo clasificado como urbanizable a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que lo desarrolle».
La Ley 46/2002 (LCI), realiza una remisión a lo que la LRSV (Ley básica estatal tras la STC 61/1997) establezca como suelo urbanizable en su disposición adicional segunda que, remitiendo a su vez, al art. 21 de la Ley 13/1996, dispone que lo serán: 1.º Los previstos en el planeamiento y estén incluidos en sectores, y 2.º El resto clasificado como urbanizable a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que lo desarrolle.
Como podemos observar, en este «mal legislar» al que nos tienen acostumbrados en este País, en esta regulación, de «tapadillo», una Ley que no es urbanística (LRSV) conforme a la STC 61/1997, cuando su misión es de colaboración en la concreción del objeto tributario regulado por una norma fiscal (art. 2.4 LCI), ha introducido un cambio sustancial en esta: hemos pasado, sin que exista voluntad de cambio en la LCI, de que tenga naturaleza urbana el SUP, el SUNP desde su programación y el incluido en Sectores (en todos los casos necesitados de Plan Parcial de desarrollo), a aquél no incluido en Sectores desde la aprobación del instrumento urbanístico que lo desarrolle.
1.3. El Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI)
La Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de Medidas para la prevención del Fraude Fiscal, dio una nueva redacción al art. 7.2 b) LCI, redacción vigente en el TRLCI, y que respecto del suelo urbanizable dice: «Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo».
Lo primero que hay que decir, por ser de interés en la interpretación, es que la modificación fue introducida en el Senado a través de una Enmienda del Grupo Socialista cuya redacción justificó (fundamento-finalidad) de la siguiente manera: «se dotan de mayor claridad y autonomía a los criterios para la clasificación de inmuebles a estos efectos, facilitando su interpretación ante la diversificación de las denominaciones del suelo y de sus clases ya vigentes o que se aprueben en el futuro por las normativas autonómicas. Para ello se establece una conceptuación del suelo que, partiendo de los términos jurídicos acuñados y expresiones de determinadas situaciones legales en las que se encuentra, desciende hasta la identificación de las características fácticas, físicas o urbanísticas que permitan clasificar como urbano un suelo en el que, de hecho, se reúnen las circunstancias que la propia norma recoge, lo que resulta igualmente coherente con la supresión, en el Proyecto de Ley del Suelo aprobado por el Consejo de Ministros (…), de la definición hasta ahora recogida en el art. 8 de la Ley 6/1998, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, todo lo cual se proyecta, tanto para la administración como para los contribuyentes en una mejor certidumbre en el conjunto de circunstancias que recaen sobre los inmuebles así como sobre sus rendimientos o su transmisión».
2. El suelo urbanizable en la normativa urbanística
La evolución de la regulación de la clasificación del suelo urbanizable en la normativa urbanística es la siguiente:
2.1. Decreto 1356/1976, de 9 de abril, Testo Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TR-76)
Como es de todos conocido, el TR-76 tras la STC 61/1997 constituye norma de carácter supletorio en todo el Estado en ausencia de norma urbanística de las Comunidades Autónomas titulares de la competencia sobre ordenación del territorio y urbanismo ex art. 148.1.3.º CE.
En vigor el TR-76 al momento de publicación de la LRHL, a él se encuentra referido el concepto del suelo urbanizable que esta Ley establecía en su art. 62. Así, en el art. 79 TR-76 se dispone:
Uno. Constituyen el suelo urbanizable los terrenos a los que el Plan General Municipal declare aptos, en principio, para ser urbanizados.
a) Suelo programado, constituido por aquél que deba ser urbanizado según el Programa del propio Plan.
A ellos había que añadir el suelo apto para urbanizar de las Normas Subsidiarias del Planeamiento (NNSS) reguladas en el art. 71 TR-76.
A los efectos de su cabal comprensión, el art. 84. Uno TR-76 establece que: «El suelo urbanizable programado estará sujeto a la limitación de no poder ser urbanizado hasta que se apruebe el correspondiente Plan Parcial». En tanto que el suelo urbanizable no programado estaba sujeto a su previa programación a través de los correspondientes PAU (art. 79 b).
2.2. La Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (Ley 8/1990), y posterior Texto Refundido de 1992 (TR-92)
El art. 11 TR-92 repite la regulación del art. 79 TR-76, sustituyendo en la letra a) «que deba ser urbanizado según el programa del propio Plan», por «aquél cuyo planeamiento parcial deba ser aprobado en el plazo previsto en el propio Plan». A su vez incorpora en el núm. 3 el suelo apto para urbanizar de las NNSS equiparándolo al suelo urbanizable programado.
Como sabemos, en todos los casos, necesitado de su desarrollo por el Plan Parcial.
2.3. La Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV)
Tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo (STC 61/1997) el legislador estatal asumió la competencia que constitucionalmente le correspondía, pero ya limitada a las posibilidades que le concede el art. 149.1.1.º CE relativo a la regulación de las condiciones básicas garantes de la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales.
Conforme a esta competencia se aprueba la LRSV que en su Disposición Adicional Segunda regula el suelo urbanizable a los efectos de lo dispuesto en el art. 62 LRHL en los términos antes expuestos en 3.1.2.
Esta regulación fue modificada por la ley 36/2006, de 29 de noviembre, cambiando este último inciso, a: «así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo».
2.4. La Ley 8/2007, de 28 de marzo, de Suelo, y posterior Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS-08)
Esta Ley por primera vez va a considerar la clasificación del suelo como una técnica propiamente urbanística y en consecuencia ajena a la competencia estatal sobre las condiciones básicas, así lo expresa en la Exposición de Motivos II, Párrafo 6.º, y que además no es necesaria para fijar los criterios legales de valoración del suelo. Sin embargo, regula las situaciones del suelo, como condiciones básicas, en el art. 12, disponiendo:
«1. Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado.
a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, […]
Como se puede observar, nada o muy poco tiene que ver con el objeto tributario regulado por la LCI para otorgar la naturaleza urbana a los inmuebles, dado que el TRLS-08 solo habla de estados del suelo, no de la naturaleza urbana de los terrenos a efectos catastrales, término este acuñado exclusivamente por la Ley competente (LCI) para determinar el objeto fiscal de un impuesto (IBI), y cuya concreción remite a quien corresponde en el ordenamiento urbanístico español, la legislación de las Comunidades Autónomas.
2.5. La legislación de las Comunidades Autónomas (CCAA)
Tras la STC 61/1997, las CCAA dictaron a toda prisa las primeras leyes urbanísticas que, en general y por las prisas, fueron de artículo único rehabilitando el contenido del TR-92. Después, con más reposo, que no con más cabeza, a la vista del resultado, se dictaron nuevas leyes que por sintetizar agrupamos en dos grandes modelos:
A) El que sigue el modelo del TR-92
B) El del Urbanizador cuyo origen está en la Ley 6/1994 de Valencia.
A) El modelo del TR-92
En este modelo podemos situar, entre otras a la Ley de la Comunidad de Madrid, de Andalucía, Cataluña, País Vasco y Galicia. Su característica principal es que siguiendo el modelo del TR-92 van a distinguir dentro de la clase de suelo urbanizable entre el Sectorizado y no Sectorizado.
De esta forma, el art. 15.2 de la Ley 20/1997, de 15 de julio, de Suelo, de la Comunidad de Madrid, dice: «El planeamiento general diferenciará en el suelo urbanizable (…) todas o alguna de las siguientes categorías primarias:
El suelo urbanizable sectorizado requiere para su desarrollo de un Plan Parcial, en tanto que el no sectorizado requiere de un Plan de Sectorización con carácter previo a la actuación urbanizadora (art. 24.2). Este Plan de Sectorización tiene el carácter de planeamiento general (art. 34.2 a).
Como se observa, es el modelo que sigue el hilo conductor puro del suelo urbanizable plasmado en el origen, a efectos tributarios, en el art. 62 LRHL, y el que se identifica con el vigente 7.2 b) TRLCI, tras su redacción por la Ley 36/2006, de29 de noviembre, no otra cosa significa su inciso último:
«…, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados…» (Suelo Urbanizable Sectorizado).
«…, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo» (Suelo Urbanizable no Sectorizado).
En este último suelo hay que resaltar que lo que se exige es su sectorización, a través de un planeamiento general, no otra cosa es exigir que se establezcan «las determinaciones para su desarrollo», lo que remite a su sectorización previa, sin perjuicio de que este mismo plan establezca las determinaciones para su desarrollo a efectos prácticos, dado que carecería de sentido que tras la sectorización hubiera que aprobar otro Plan para su desarrollo.
Con ligeras variantes pueden verse, en el mismo sentido:
• Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía: En sus arts. 10 y 47, distingue el suelo urbanizable en sectorizado y no sectorizado.
• Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, Texto Refundido Ley de Urbanismo de Cataluña: arts. 33.3 y 4 y 58.7 y 8, distingue suelo urbanizable delimitado y no delimitado.
• Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural: artículos. 14.2 a) y 21, distingue el suelo urbanizable delimitado o inmediato incluido en sectores, y no delimitado el resto.
• Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, del País Vasco: arts. 10.2 y 64.1, distingue entre el suelo urbanizable sectorizado y no sectorizado.
B) El modelo del Urbanizador
Su origen se sitúa en la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Actividad Urbanística de la Comunidad de Valencia (LRAUV), actual Ley 16/2005, de 30 de diciembre, y en el que podemos situar el de Castilla-La Mancha y Extremadura.
El art. 10 LRAUV dice que la clasificación como suelo urbanizable supone la aptitud de los terrenos para su urbanización, y el art. 9 que esta clasificación: «tiene por objeto someterlos al régimen de ejecución de Actuaciones Integradas».
Por su parte el art. 17.1 establece como determinación de carácter estructural para el planeamiento general: la delimitación de sectores, y el art. 18.3 dispone la obligación del Plan de «ordenar pormenorizadamente los terrenos que clasifique como suelo urbanizable inmediatos al suelo urbano y, al menos, los precisos para que queden atendidas las demandas previsibles del mercado inmobiliario a corto y medio plazo, facilitando con dicha ordenación la pronta programación de los terrenos y excusando la ulterior exigencia de planes parciales».
Como se puede observar, la ordenación detallada, pormenorizada en el decir de LRAUV, nada dice ni aporta a la clase de suelo urbanizable ni a su categorización, y mucho menos de su régimen jurídico. Se establece a los solo efectos de facilitar su programación: «facilitando con dicha ordenación la pronta programación…», y dejando su ubicación y la cantidad del suelo sujeto a una cierta discrecionalidad del planificador municipal: «inmediatos al suelo urbano y, al menos los precisos para que queden atendidas las demandas previsibles del mercado…».
De todos los urbanistas es conocido que la ordenación detallada de los terrenos ni antes ni ahora ha representado algo más que ser una obligación impuesta al planeamiento general (determinación menor, de desarrollo) en el suelo urbano y, ahora, en algunas leyes autonómicas en el suelo urbanizable, pero siempre desde una exigencia formal (sin contenido sustantivo en el régimen del suelo), para la materialización de la urbanización. El contenido del régimen jurídico del suelo ha venido determinado por la clasificación, la categorización (programación-sectorización) y su calificación (usos), como determinaciones estructurales del Plan General. Si seguimos el razonamiento de ambas Sentencias en este modelo autonómico no debería haber suelo urbanizable a efectos de la LCI hasta la aprobación del PAI o PAU, dado que hasta ese momento el régimen jurídico de este suelo es el del suelo rústico (art. 22 LRAUV).
IV. LOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE EXTREMADURA (TSJEX) Y DEL TRIBUNAL SUPREMO (TS)
1. La Sentencia del TSJEX
La Sentencia 384/ 2013, de 26 de marzo, Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJEX, tras analizar en sus FJ 2.º y 3.º los requisitos del suelo urbanizable en la normativa urbanística extremeña, constituida por la Ley del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura (LSOTEX) y el Reglamento de Planeamiento, concretadas para este caso en el Plan General de Ordenación Urbana de Badajoz, llega a la conclusión de que el suelo urbanizable se divide en:
a) Suelo urbanizable con ordenación detallada en el propio Plan. No requiere de Plan Parcial para su desarrollo.
b) Suelo urbanizable en ejecución. Es aquél que ya se está ejecutando.
c) Suelo urbanizable con condiciones. Su ordenación detallada exige un Plan Parcial para su desarrollo.
d) Suelo urbanizable sin condiciones. Exige la modificación del Plan General para establecer las condiciones y después el Plan Parcial para la ordenación detallada.
Pues bien, en su FJ 4.º, en un auténtico alarde, sin más consideraciones; obviando que el art. 7.2 b) TRLCI es de aplicación general en todo el Estado, su objeto, estructura gramatical, su finalidad, sus antecedentes, los de las leyes urbanísticas estatales y autonómicas; tomando la parte por el todo, entiende que la clave de bóveda del asunto, en una interpretación «lógica y sistemática» está en la expresión del art. 7.2 b) TRLCI «…, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo».
Para arropar esa idea o «hunch» (Frank representante de la escuela del realismo norteamericano dice que es el dato dominante y decisivo de las sentencias), previamente ha realizado un razonamiento confuso (FJ 4.º, párrafo 2.º), dice: «El problema es determinar si el precepto (art. 7.2 b)TRLCI) se refiere a la simple inclusión dentro del perímetro geográfico de los sectores que a modo indicativo deben determinar los Planes Generales Municipales (…) o, por el contrario, se está refiriendo a aquellos terrenos clasificados como urbanizables para los que el PGOU de Badajoz establece, directamente, su ordenación detallada (…), de tal forma que (…) sea posible sobre ellos la actividad de ejecución, sin necesidad de planeamiento de desarrollo». Así, concluye: «En efecto, si fuera suficiente con la simple inclusión en el perímetro geométrico de desarrollo en el suelo urbanizable (…) sería completamente innecesaria la mención a —los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo— tal y como previene la normativa catastral, pues todos los inmuebles clasificados de urbanizables serían urbanos a efectos catastrales por la simple consideración de tales en el Plan General, incluso los urbanizables sin condiciones que precisan para su ejecución hasta la propia modificación del Plan General, lo que no tiene sentido alguno».
Necesitada tal argumentación de más ropaje para cubrir sus debilidades, no duda en traer en su apoyo una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) de 27 de septiembre de 2012 que, justamente, dice lo contrario que la tesis que defiende el TSJEX; veámoslo. Dice esta Sentencia: «La STS de fecha 26/02/2010, que reproduce el criterio de la STS 26/02/2009, interpreta el art. 7.2 de la Ley del Catastro, estableciendo que para considerar la naturaleza urbana de los terrenos es preciso que estos se hallen sectorizados dentro del suelo urbanizable programado y sometidos a un Plan de Actuación, ya que no todas las fincas en el ámbito territorial de un municipio está sujetos a este Impuesto. Que tiene como soporte los solares o el suelo urbano o el urbanizable programado o el que vaya adquiriendo esta última condición con arreglo a las normas urbanísticas, incluidas las contenidas en los Planes de Ordenación». Más claro el agua.
Por si alguna duda cabe, hemos expuesto anteriormente, las leyes de la Comunidad de Madrid han distinguido y distinguen en el suelo urbanizable el sectorizado y el no sectorizado, este último necesitado de un Plan de Sectorización.
La Sentencia, a sabiendas de la debilidad de la «idea» que la guía, se precipita al vacío, a nuestro juicio, al intentar, forzadamente, el apoyo en el art. 12.2 TRLS-08 regulador de las situaciones del suelo, que como ya hemos advertido, no es una ley urbanística y, en consecuencia, el art. 12 nada tiene que ver ni que se parezca con el suelo urbanizable. Pero, por ser un argumento también utilizado por la Sentencia del Tribunal Supremo, dejamos para ese momento el comentario.
Pues bien, a todo este argumentario en apoyo de la «idea o hunch» que guía la sentencia, hay que decir:
1.º. No es cierto en la normativa urbanística española desde el TR-76, ni ahora en la autonómica, que la definición de sectores en el Plan General sea meramente indicativa como se afirma (FJ 4.º Párrafo 2.º). Muy al contrario, es una determinación de carácter estructural y obligatoria, con un contenido preciso determinante de su régimen jurídico. Es el suelo no programado, equivalente al no sectorizado el que ha estado necesitado de la fijación de esas características básicas (PAU, Sector) para alcanzar ese contenido e integrar de pleno derecho la categoría de suelo urbanizable.
2.º. El establecimiento de la ordenación detallada por el Plan General nada dice de la clase de suelo. El Plan General lo realiza obligatoriamente en el suelo urbano, pero puede dejar ámbitos delimitados sin desarrollo (SUNC). En el suelo urbanizable, las leyes urbanísticas que siguen el modelo del Urbanizador, a los solos efectos de facilitar su programación, establecen aquí si, con carácter indicativo (El Plan puede determinar el «quantum» del desarrollo), el suelo urbanizable ordenado en detalle. Pero a fuer de «facilitar su desarrollo» no requiriendo del Plan Parcial, nada aporta a la clase de suelo, a su categoría, ni a su régimen jurídico. Es meramente, una solución facilitadora de la ejecución.
3.º. Interpretar una ley estatal de carácter tributario, dotada por principio de las notas de generalidad, igualdad y de unicidad, en uno de sus elementos clave: el objeto tributario, en base a lo regulado en todo momento por unas normas parciales (urbanísticas de las CCAA) llamadas por aquella para colaborar en la definición de dicho objeto, constituye un auténtico error que hace tabla rasa de una auténtica interpretación conforme al art. 3.1CC, con arreglo a las palabras, a sus antecedentes, y a su finalidad. Por si ello fuera poco, rompe los principios de generalidad, igualdad y unicidad de la norma tributaria (cada CCAA será distinta), dejando esta ruptura en manos de una norma reglamentaria el Plan. Ahora el Plan General podrá determinar el suelo urbanizable ordenado en detalle con un cierto margen de discrecionalidad.
No es, ni ha sido un problema la interpretación de este precepto, que con leves alteraciones viene como hemos visto en III, del art. 62 LRHL; sólo a partir de la ¿última? caída del negocio inmobiliario parece serlo. En este artículo se contenía ya la filosofía del suelo urbanizable para su consideración como de naturaleza urbana a efectos catastrales, que no ha variado hasta ahora.
Ésta es la razón de ser de su inclusión: Suelo urbanizable programado (SUP), ya que el no programado (SUNP) se le exige la previa aprobación del Programa de Actuación Urbanística (PAU).
La esencia del SUP estaba, precisamente (arts 72.3.B TR-92) en que en el mismo el PGOU debía establecer:
— Desarrollo de los sistemas de la estructura general…
— Asignación de intensidades y usos globales a las diferentes zonas establecidas
— Trazado de las redes fundamentales de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica…
— División del territorio en sectores para el desarrollo en Planes Parciales
No estaba ordenado en detalle, precisaba para ello el Plan Parcial.
Por su parte, el SUNP entraba en la categoría de programado (exigencia para su inclusión como de naturaleza urbana a efectos catastrales) mediante la aprobación del PAU, cuyo contenido (art. 82.2 TR-92), es el mismo antes expresado.
En la evolución, tanto de la redacción del art. 62 LRHL, como de los preceptos de las normas urbanísticas relativos al suelo urbanizable considerado de naturaleza urbana a efectos catastrales, no existe cambio sustantivo alguno que pueda determinar una interpretación distinta.
Como hemos observado en la evolución del art. 62 LRHL, la misma obedece en primer lugar, a su incorporación a la LCI (art. 2.4 LCI), y, en segundo lugar, a la necesidad de ir aprehendiendo, en cada momento, las vicisitudes de la regulación del suelo urbanizable en las normas urbanísticas. Así, la LCI en su art. 2.4 remite a la Disp. Ad.2.º LRSV para determinar el suelo urbanizable incluido, redacción que surge por los avatares de la normativa urbanística que hizo desaparecer el suelo urbanizable programado (RD. Ley 5/1996, de 7 de junio, posterior Ley 7/1997), estableciendo una única clase de suelo urbanizable, a la vez que por los efectos de la STC 61/1997, que desapoderó al Estado de las competencias urbanísticas.
Y ahora con mejor redacción, en el actual art. 7.2 b) TRLCI vigente, en cuya redacción, con mayor rigor, ha cambiado el último inciso.
En definitiva, establece el parangón entre el suelo urbanizable programado y el suelo urbanizable sectorizado. No se olvide que la inclusión en sectores exigía (y exige) en la normativa urbanística la determinación de los parámetros fundamentales para su desarrollo (art. 71.2 en relación con el 72.2 TR-92); de la misma forma que equipara el resto del suelo urbanizable al suelo urbanizable no programado.
Esta equiparación se ha confirmado en la normativa urbanística de las CCAA, en la que se pueden sintetizar dos modelos: el de aquellas leyes que siguieron el modelo del TR-92 (suelo urbanizable sectorizado y no sectorizado), y el de aquellas que siguieron el modelo del Agente Urbanizador de la Ley 6/1994 de la Comunidad valenciana (suelo urbanizable sectorizado con posibilidad de ordenación pormenorizada), como hemos visto.
2. La Sentencia del Tribunal Supremo (STS)
La Sentencia acepta la invocación de daño al interés general que la abogacía del estado realiza como requisito para la admisión del recurso tanto por el número de inmuebles afectados como por el importe del daño económico derivado de la sentencia del TSJEX en el período 2000-2013, lo que da idea de la trascendencia del fallo, pero rechaza fijar la doctrina en interés de ley solicitada: «El art. 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario no exige, a efectos de la consideración como suelo de naturaleza urbana del suelo urbanizable incluido en sectores o ámbitos espaciales delimitados, la aprobación de un instrumento urbanístico que determine su ordenación detallada».
El TS va a ratificar los razonamientos del FJ.4.º de la Sentencia del TSJEX, para ello (FJ.3.º) examina la evolución normativa de la materia tanto del catastro como la urbanística. Sin embargo, al analizar la ley 8/2007 de 28 de mayo, de Suelo, comete un error de bulto que será decisivo en su razonamiento final. Así, dice: «La nueva Ley, de un lado, eliminó la anterior distinción de tres clases de suelo, urbano, urbanizable y no urbanizable existentes, reduciendo la tipología de suelo a dos, el que está en situación de urbanizado y el que está en situación de rural…». A ello hay que decir que la Ley 8/2007 no elimina las clases de suelo, simplemente no las recoge por constituir materia urbanística cuya competencia corresponde al legislador autonómico, y además nada aportan a la definición de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1.º CE), competencia del Estado. Por ello, fija lo que si constituyen condiciones básicas al establecer en el art. 12 las situaciones del suelo, pero sin ninguna connotación urbanística y menos desde la asimilación a la clasificación del suelo.
Obsérvese, que en la situación de suelo en estado rural está todo aquel suelo, incluido el clasificado como urbano por los planes, hasta que no se ha ejecutado la urbanización. La pregunta es: ¿Por qué no se ha extraído la consecuencia que se deduce de invocar como refuerzo este precepto? ¿Por qué se trae este precepto en defensa de la tesis de la sentencia?
En este «excursus» por la normativa, se incluye la modificación del art. 7.2 TRLCI, por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, importante a nuestro juicio por dos razones: 1.º Vuelve a la redacción troncal del origen de la norma catastral (art. 62.2 LRHL). 2.º Por la justificación que realiza de la modificación, relevante y crucial para una interpretación auténtica de la norma.
Como se observa, la sentencia se limita a relacionar materialmente la normativa pero sin analizarla ni extraer sus consecuencias.
Una vez realizado este «excursus» por la normativa, comienza su FJ 4.º, con un error de apreciación en el objeto de las dudas del recurso, así se dice: «…, la problemática que se suscita en el presente recurso de casación en interés de ley tiene que ver con los terrenos — susceptibles de ser urbanizados—, concepto omnicomprensivo que engloba todos los casos descritos en la letra b) del mismo». Decir esto, es ocultar que en la estructura gramatical del art. 7.2 b) TRLCI, se distinguen nítidamente dos supuestos de terrenos: 1.º «… que tengan la consideración de urbanizables (…), siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados», 2.º «…, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo».
Si la problemática estuviera en los terrenos susceptibles de ser urbanizados, efectivamente, término omnicomprensivo, la consecuencia a extraer sería que también entrarían en la discordia, los terrenos del suelo urbano no consolidado, de otra parte iguales en el régimen de derechos y deberes que el suelo urbanizable sectorizado ya desde la Ley 6/1998 (LRSV).
Continúa la Sentencia (FJ 5.º) con su incoherencia cuando dice: «lo primero que nos encontramos es que el legislador estatal no precisa lo que entiende por suelo urbanizable ni por suelo sectorizado». Claramente hay que decir que esto no es así, porque si lo fuera, inevitablemente nos surgen las siguientes preguntas: 1.º ¿Desde cuándo no lo precisa? 2.º ¿Es que cabe dudar de la estructura gramatical del precepto? 3.º ¿Es que no está clara la justificación de la última modificación del precepto? 4.º ¿Es que no hemos visto cual ha sido al evolución del precepto?
Considerando la rica historia del urbanismo español, sorprende que la Sentencia tenga que acudir al Diccionario de la Real Academia de la Lengua para entender lo que significa el término suelo urbanizable.
En fin, todas ellas preguntas lícitas, cuya respuesta nos lleva a que la Sentencia hace un seguidismo de la «idea» del TSJEX, mostrando una total incoherencia y falta de fundamento.
Finalmente, tratando de enderezar algo que está «torcido» en el origen, en una ceremonia de auténtica confusión, el FJ 5.º, tratando de extraer carne de lo que es solo hueso, analiza el suelo urbanizable en las leyes de las CCAA, así dice: «en efecto algunas leyes autonómicas distinguen entre suelo urbanizable sectorizado y suelo urbanizable no sectorizado, otras entre suelo urbanizable delimitado y suelo urbanizable no delimitado…».
Efectivamente, como hemos analizado en III.2.5, se aprecian dos tendencias en la legislación de las CCAA, que en lo básico y estructural en la definición del suelo urbanizable son estas y están implícitas en la justificación de la Enmienda que dio la vigente redacción al art. 7.2 b) TRLCI. Lo que no está en las leyes autonómicas con el sentido que la sentencia le da, porque no es propio de la clasificación del suelo ni de sus categorías, es decir como se dice (FJ 5.º penúltimo y último párrafo) que hay normativas autonómicas (entre las que incluye la ley de Extremadura, «que clasifican dicho suelo en sectorizado ordenado y no ordenado, siendo el suelo sectorizado ordenado aquel suelo para el que el Plan General establece directamente su ordenación pormenorizada…». Es verdad que algunas leyes autonómicas imponen al plan general la obligación de ordenar en detalle parte del suelo urbanizable sectorizado (Valencia, Castilla-La Mancha, Extremadura, la del modelo del Urbanizador), pero a los solos efectos de su rápida programación o ejecución, pero sin relevancia alguna en su clase, categoría, ni régimen jurídico.
Continúa la ceremonia de la confusión en su FJ 6.º pfo. 1.º, quizás pensando que algo que se repite acaba pareciendo verdadero, diciendo: «ante esta realidad, hay que interpretar que el legislador estatal en el art. 7.2 b) controvertido ha utilizado una amplia fórmula para recoger todos los supuestos posibles que con independencia de la concreta terminología urbanística pueda englobar a esta clase de inmuebles».
Pues bien, hay que decir que esto no es así: no engloba a todos los supuestos posibles. Ha quedado claro, ya desde los orígenes (art. 62 LRHL) y ahora (art. 7.2 b) TRLCI) que dentro del suelo urbanizable sólo se contemplan dos situaciones nítidas: Suelo Urbanizable Programado, versus Suelo Urbanizable Sectorizado, y Suelo Urbanizable no Programado, versus Suelo Urbanizable no Sectorizado.
Obteniendo de ello en el pfo. 2.º, sin fundamento alguno, una conclusión equívoca que no es admisible: «Ahora bien, no cabe sostener, como mantiene el abogado del Estado que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado, y que el art. 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo».
A ello hay que decir, nuevamente, que no lo dice el abogado el Estado, que lo dice en forma clara y meridiana la Ley catastral ya desde su origen, que no ofrece dudas tampoco el decir de la normativa urbanística que integra la redacción de la normativa catastral, ni antes en el origen, ni ahora. Lo que carece de justificación alguna, antes y ahora en la normativa urbanística, es vincular el suelo urbanizable a una pretendida clase o categoría en función de que esté ordenado en detalle o no. Sencillamente, no existe argumento jurídico alguno en la normativa urbanística que pueda apoyar esta tesis. Insistimos, porque ambas sentencias hacen su «leiv motiv» de ello: la ordenación detallada de algunos sectores del suelo urbanizable sectorizado, no otorga clase ni categoría al suelo urbanizable, ni aporta nada al régimen jurídico del mismo, tan sólo es un mandato al planificador general para agilizar la puesta en marcha de la urbanización eximiendo de la aprobación del Plan Parcial. Por lo demás, deja la cuantificación material de esa ordenación pormenorizada a la discrecionalidad del plan general al no establecer límites ni condiciones.
Insiste en ello, nuevamente, el pfo. 3.º de la sentencia tratando de justificar lo injustificable: «Antes, por el contrario, hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata (…) de aquel otro que, aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro…».
Las preguntas son obvias: ¿Cómo el legislador catastral, vista la evolución coherente de su regulación de la naturaleza urbana del suelo, pudo siquiera imaginar que unas leyes urbanísticas futuras iban a encomendar a los planes la posibilidad de ordenación en detalle de parte del suelo urbanizable? Pero, según la sentencia, estaba en la mente del legislador catastral. ¿Y qué ocurre en aquellas CCAA (la mayoría) donde no se contempla esta obligación del plan de ordenar en detalle parte del suelo urbanizable? La conclusión no puede ser otra que, en ellas, no hay suelo urbanizable de naturaleza urbana a los efectos de la ley catastral.
Concluye el FJ 6.º con una invocación a la normativa catastral vana, incoherente e insustancial a estos efectos, por mucho que la sentencia intente que los tenga.
Finalmente, en la su FJ 7.º, realiza la sentencia el único razonamiento que pudiera haber tenido sentido hecho de «lege ferenda», o lo que es lo mismo, valido en orden a la modificación de la LCI, si es que, efectivamente, se cumple el argumento que se invoca, veamos. Reconoce en su pfo. 1.º que la ley 8/2007 (actual TRLS-08), circunscribe la regulación de los estados del suelo a «las valoraciones a efectos de expropiación forzosa, venta o sustitución forzosa y responsabilidad patrimonial».
Continua diciendo (pfo. 2.º) que «si se desconectan completamente ambas normativas nos podemos encontrar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tenga un valor sustancialmente distinto según el sector normativo de que se trate, fiscal o urbanístico, no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgue al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios, y de responsabilidad patrimonial».
Aparece aquí la verdadera razón, la idea que guía ambas sentencias, pero que siendo válida de «lege ferenda» no justifica la interpretación que del art. 7.2 b) TRLCI se realiza.
Efectivamente, el TRLS-08 no es una ley urbanística, no puede serlo, desde la STC 61/1997 quedó claro que la competencia estatal en la ordenación del territorio y del urbanismo (art. 149.1.1.º CE) queda circunscrita a regular: «…las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales…», lo que le permite regular en su art. 12 los estados del suelo, pero sin que ello incida o tenga que ver con la clasificación del suelo (EM II TRLS-08), por ello mismo, no procede acudir a esta norma en apoyo de una interpretación de una clase y categoría urbanística del suelo urbanizable.
Yerra igualmente el razonamiento de la sentencia, en sus párrafos 2.º y 3.º extrayendo conclusiones que no están en las normas. A modo de silogismo se establece una premisa en la que uno de los elementos introducidos no es válido, así se dice: Para calcular el Valor Catastral se debe tomar como referencia el Valor de Mercado, por lo que si las Ponencias de Valores no reconocen la realidad urbanística, pondríamos encontrarnos con inmuebles urbanizables sectorizados no ordenados con Valor Catastral superior al de mercado. Anudando a este planteamiento o premisa una conclusión: De tal forma que si se reconociese la realidad urbanística (sectores ordenados) el Valor Catastral no sería superior al de mercado.
Como se observa, en la premisa y en la conclusión se introduce un elemento no real: la realidad urbanística de los terrenos, que pretende sea distinta en los sectores ordenados que en los no ordenados, además atribuyendo que tenga distinto valor en el mercado.
Claramente no es así. Entre un suelo urbanizable sectorizado no ordenado en detalle, y un suelo urbanizable sectorizado ordenado en detalle, no hay diferencia alguna de régimen jurídico en las leyes autonómicas sobre urbanismo, ni en el TRLS-08 a efectos de su valoración. Por lo tanto no es una conclusión válida para apoyar el fallo de la Sentencia. Es evidente que en los estados del suelo previstos en el art. 12 TRLS-08, para salir del estado rural los terrenos han de estar totalmente urbanizados. Por lo demás, en la lógica interna de la LCI ya se distingue entre los valores asignados a las distintas clases y su situación (Art. 30.2 c) TRLCI, en relación con la OM EHA/2816/2008.
De los antecedentes y fundamentos expuestos podemos extraer las siguientes conclusiones:
Primera.— La regulación del art. 7.2 b) TRLCI es una regulación estatal dotada de las notas de la generalidad, igualdad y unidad, que no requiere de la ordenación urbanística detallada a efectos de la consideración como suelo de naturaleza urbana del suelo urbanizable incluido en sectores.
Segunda.— La colaboración de la normativa urbanística con la catastral para integrar el objeto de la naturaleza urbana de los terrenos en el suelo urbanizable, responde a la clase y categorías del suelo urbanizable acuñadas desde su origen en el TR-76, y que permanecen en la normativa estatal y autonómica actual.
Tercera.— La regulación de la ordenación en detalle de los terrenos en la normativa urbanística, ni antes ni ahora, ha tenido jerarquía normativa ni contenido para categorizar el suelo urbanizable, y mucho menos para modificar su régimen jurídico.
Cuarta.— Una interpretación auténtica con arreglo a los principios del art. 3.1 del Código Civil nos conduce a interpretar que en el art. 7.2 b) TRLCI solo se contemplan: de una parte el suelo urbanizable sectorizado , sin más, y de otra, el suelo urbanizable no sectorizado que requiere para adquirir la naturaleza urbana a efectos catastrales de la aprobación de un instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo.
Antonio López Abarca. Secretario de Administración Local, Categoría Superior. Técnico Urbanista. El Consultor de los Ayuntamientos, Comentarios de Jurisprudencia, Quincena del 30 Ene. al 14 Feb. 2015. Editorial LA LEY

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