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Timestamp: 2019-12-05 22:31:52+00:00

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No encuentro palabras adecuadas para agradecer las que acabamos de oír a mi distinguido colega el Profesor julio Escudero.
Una prolongada asociación, casi diaria por más de un cuarto de siglo, en el desempeño de la misma cátedra, ha creado entre nosotros una afinidad y una amistad, que constituyen la única explicación de este desborde de indulgencia con que él ha querido recorrer mi vida.
Para mí sus palabras son, por sí solas, un apreciado galardón, primero, por venir de un hombre que es, por costumbre, muy parco en los halagos; y después, porque no puedo olvidar que dos grandes juristas y maestros: don José Guillermo Guerra y don Alejandro Álvarez, lo distinguieron llamándolo públicamente su 'discípulo preferido' y honrándolo, el último, con el encargo bien expresivo de ejecutar su voluntad testamentaria, tan generosa para esta Casa de Estudios.
El orador; la Corporación y el auditorio selecto, envuelven estas palabras en un halo de gran significación, que mi estirpe y yo guardaremos con modestia y gratitud imperecedera:
Señor Decano; Señor Presidente de la Excma. Corte Suprema; Señor Ministro de Relaciones Exteriores; Señores Embajadores; Señores Catedráticos; Señoras y Señores:
Es al sitial que ocupaba en esta Facultad un hombre que se identificó con la disciplina jurídica que sirvo en ella desde hace más de treinta años, al que humildemente pretendo llegar en esta ocasión gracias al generoso respaldo de los catedráticos que integran este Alto Cuerpo Universitario.
Y no es, precisamente, por cierto, la parte más pequeña del honor que se me ha discernido, la de haberme señalado para reemplazar al ilustre Miembro Académico de esta Facultad señor Alejandro Álvarez, cuyo solo nombre domina el panorama del Derecho Internacional Público y está identificado con el Derecho Internacional Americano, del cual se constituyó a través de su vida, como el más esforzado paladín.
Hoy que tengo la excepcional fortuna de ver asociado mi nombre al de don Alejandro Álvarez, no puedo olvidar que hace más de 50 años el ilustre maestro, Asesor de la Cancillería, entregaba a un oficial de la Sección Diplomática de ese Ministerio, sus prolijos borradores sobre los problemas provocados por la neutralidad de Chile en la Primera Guerra Mundial, y estimulaba con su ejemplo la vocación al estudio de esta disciplina jurídica que nadie como él sirvió con más fidelidad y perseverancia.
Hombre serio, bondadoso, introspectivo, pausado en el hablar, sumergido en sus libros y en su pensamiento, prestó a través de toda su existencia valiosa contribución al Servicio Exterior de su país; y la fama vino a buscarlo en esta tierra, para mantenerlo hasta su muerte en un, alto escenario, alternando con los más grandes jusinternacionalistas del mundo.
Misteriosos azares del destino son causa de que hoy el copista de sus borradores del año 1914, levante su voz en esta Docta Corporación para recordarlo y rendirle su homenaje reverente y agradecido.
Poco después de su lamentado fallecimiento y por encargo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales tuve el honor de rendir a mi ilustre predecesor en el Salón de Honor de esta Universidad en un estudio detenido, el homenaje a que él era acreedor, reseñando su vida y examinando su vasta labor en el campo del Derecho Internacional Público.
Hoy creo que, por tal circunstancia, y para no dar a este discurso proporciones inmoderadas, puedo cumplir con el ritual académico enfocando solamente la obra de Álvarez en cuanto ella se consagró al Derecho Internacional Americano y, más ampliamente, a los 'regionalismos', sistema que él preconizaba como medio de caminar con los pasos contados y en terreno firme hacia una estructura jurídica capaz de abarcar más adelante la comunidad internacional entera. Y así el estudio guardará, por lo demás, cierta unidad con el tema que he escogido para esta disertación.
Strupp, Fauchille, Lapradelle, Politis, Yepez, Rousseau y muchos otros grandes internacionalistas, reconocen la paternidad de Álvarez para el Derecho Internacional Americano.
No quiere esto decir que nadie hubiera antes hablado de este sistema jurídico, pues, don José Victorino Lastarria, en 1864, anatematizando la posibilidad de la instalación de monarquías extranjeras en el Nuevo Mundo había proclamado que tal intento era contrario al Derecho Internacional Americano. También Alcorta, en 1883, habló de la existencia de este Derecho Regional 'porque sólo América lo siente y lo vive', y Alberdi hizo lo mismo en varios de sus trabajos. Pero, antes que todos, el maestro de maestros Son Andrés Bello, en sus artículos de 'El Araucano' proclamó la necesidad de buscar un acuerdo para afianzarlo y defenderlo.
Sin embargo, nadie discute que, la atrevida formulación de Álvarez en su obra maestra de 1910, reclamando la consideración de los fenómenos evolutivos y políticos en la vida de los pueblos para adaptar el Derecho Internacional a esas modalidades, y particularizando el suceder americano, para presentarlo como ejemplo y protegerlo bajo el manto de una norma jurídica propia, fue una idea original y constructiva.
Álvarez parece haber estado siempre poseído de la convicción de que el Derecho Internacional Público encontraría grandes dificultades de perfeccionamiento en el ámbito del Viejo hundo, debido al clima de rivalidades seculares en que, se desenvolvían las relaciones de esos pueblos. Y los hechos le dieron la razón. Poco después de haber pedido carta de ciudadanía para el Derecho Internacional Americano, sobrevino la gran catástrofe de la Primera Guerra Mundial, tuvimos que presenciar el choque de las Grandes Potencias y, como consecuencia, el naufragio de las fórmulas pacíficas que bajo tan favorables auspicios habían tenido su cuna en la Primera Conferencia de Paz de La Haya de 1899.
El Viejo Mundo era capaz de crear mecanismos de derecho de apariencia perfecta; pero seguramente, un nuevo conflicto, se encargaría de destruirlos.
Desde este punto de vista, los hechos volvieron a dar a Álvarez la razón cuando creada la Sociedad de las Naciones en el Tratado de Versalles, el estallido de otra conflagración mundial barrió con las conquistas jurídicas que parecían haber configurado un sistema definitivo para mantener la paz.
El ámbito o dimensión espacial del D.I.P. fue acentuándose en el correr de los años, y mientras la puja armamentista y los afanes de preeminencia caracterizaban el ambiente político del viejo mundo, la vocación democrática y pacífica del continente americano lo indicaban como un terreno propicio para asentar en él las bases de una convivencia internacional dominada por el derecho.
Álvarez llegó a decir que nada estaba más lejos de su mente que una exclusión del Viejo Mundo del ámbito jurídico que el quería hacer prevalecer y que su mayor deseo era que Europa asimilara en definitiva, sin reservas, el Derecho Internacional Americano.
No se comprende bien por qué ha surgido en contra de Álvarez una acusación de divisionismo frente a la universalidad del Derecho. Mucho antes que él Jorge Washington en su Farewell Adress, había puesto en guardia al Nuevo Mundo en contra de algunas contaminaciones espirituales que se podían recibir del Viejo, y de sus eternas emulaciones y querellas.
El Derecho Internacional Americano no es sino la expresión de un 'regionalismo' y, como dijo Le Fur, por el regionalismo llegaremos al universalismo.
Álvarez proclamó sólo esta verdad por mucho tiempo. Al ver cómo vacilaba el prestigio de la SDN sostuvo que su salvación estaría en inyectar criterios 'regionales' a la prematura y ambiciosa organización universal que se había creado. Y sus clamores, que fueron entonces desestimados, se abrieron con todo, camino en el Viejo Mundo, y hoy observamos la presencia activa y vigorosa, sólidamente estructurada, del Consejo de Europa, del Mercado Común y la Unión Económica Europea, de la Comunidad del Carbón y del Acero, todos presupuestos de contenido sustancial, para afirmar la convivencia de los pueblos de ese continente sobre bases regionales y en función conjugada de afinidades decisivas.
En los tiempos que corren el regionalismo ya no se discute. En el orden político es un hecho con múltiples manifestaciones en la vida internacional; y en el urden jurídico es también una realidad, con la cual no se trata de desplazar al Derecho Internacional Universal sino más bien de fortalecerlo.
En la coronación del ordenamiento regional, la figura de Alejandro Álvarez se destaca como la de un visionario que creía haber encontrado en la dimensión espacial americana el campo propicio para echar las bases definitivas de un sistema de convivencia cuya experimentación, depurada de rivalidades seculares y asentada en una vocación solidaria que asomó en las horas mismas de la emancipación común, fuera capaz de trascender sin imposiciones a otros continentes y prevalecer un día sobre el ámbito de toda la tierra.
Álvarez veía muy claro este cuadro. Y fue enamorándose cada vez más de su idea hasta escribir en su último libro lo que algunos conceptúan como su testamento, que un Derecho Internacional Nuevo (por cierto de tipo universal) surgiría sobre bases regionales para reemplazar el Derecho clásico de Vitoria, Grocio, Vattel y otros, que él veía ya como caduco y definitivamente superado.
Charles Rousseau ha escrito en su Necrología de Álvarez:
'A veces provocaba sonrisas la insistencia con que él hablaba de la 'reconstrucción' del Derecho Internacional -su leit motiv- y se le trataba con frecuencia de utopista'. Desde un punto de vista tal vez Rousseau tenga razón. La circunstancia de que Álvarez como juez de la C.I.J. no se conformara con subscribir los fallos de sus ilustres colegas, sino que emitiera votos especiales o disidentes, en los que defendía su nueva concepción del Derecho y aún sostenía que la Corte debía aplicarla, desentendiéndose de las normas antiguas, explica, aun cuando no justifique, la sorna con que los jueces clásicos y sus sostenedores presenciaban el persistente esfuerzo innovador del Juez Sudamericano.
Admito, como alguien ha dicho, que la última obra de Álvarez 'El Derecho Internacional Nuevo' no tiene un plan bien diseñado y contiene demasiadas 'ideas nuevas'.
Me hace la impresión de que es la obra de un gran pensador que no quería morirse sin haber dicho todo lo que bullía en su cerebro. Y lo dijo fragmentaria y sentenciosamente.
Pero mientras esperamos la natural decantación de tanto material, contentémonos, por ahora, con reconocerle su paternidad del Derecho Internacional Americano y su afianzamiento del 'regionalismo' como base para la construcción de la norma jurídica duradera que prevalecerá en la convivencia de los pueblos.
Y eso es, por sí solo, un noble pedestal.
La vocación 'regional'.
Estamos viviendo ya la época de los regionalismos, así en lo económico, lo mismo que en lo político y en lo jurídico. En Europa se destacan múltiples organizaciones de este género como las que ya hemos mencionado; en Asia y en Africa las hay también numerosas; y en América, que es lo que nos interesa, el Pacto de Asistencia Recíproca de Río de Janeiro de 1947 y la Carta de la Organización de Estados Americanos de 1948, ilustran prestigiosamente esta tendencia.
Destacándose en todo este movimiento el sistema americano ha alcanzado en ciertos ámbitos logros más efectivos, porque su origen revela una vocación solidaria que se arraiga en el primer grito de independencia y comienza a formularse cuando los nuevos Estados surgidos del movimiento emancipador de 1810 procuran juntarse para consolidar su vida libre, defenderse de intentos de conquista o de reconquista, y crear un orden económico en el que cada cual aporte su pilar de sostenimiento en provecho y beneficio de la comunidad.
Nos enorgullece pensar que una de las primeras proclamas en este sentido tuvo su origen en nuestra patria en un documento sobrio y preciso: la Declaración de los Derechos del Pueblo de Chile (1810-1811), cuyo contenido es notable por su previsión y sustancia, especialmente cuando dice:
'1° Los pueblos de la América aisladamente no pueden defender su soberanía; 'tienen necesidad de unirse para su seguridad exterior contra los proyectos de Europa y para evitar la guerra entre ellos'.
No nos detengamos en recoger la multiplicidad de testimonios que abonan el pensamiento solidario de América. Ha sido tantas veces reseñado que sería ocioso, en esta ocasión, volverlo a hacer.
Lo que interesa es ver cómo tal pensamiento se fue materializando en un sistema que, sin ser perfecto, es señalado como la más alta expresión de la estructura orgánica y jurídica de un conglomerado regional.
En el primer tiempo fueron los países hispanoamericanos los que en Panamá en 1826; en Lima en 1847; en Santiago de Chile en 1856; de nuevo en Lima en 1864, plantearon su voluntad solidaria, ante peligros comunes. En el orden internacional como en el privado, las grandes verdades surgen simultáneamente con los grandes pánicos. En Panamá, fue la Santa Alianza; en Lima, fue el intento frustrado del General ecuatoriano Flores, en el que el ánimo de reconquista era la mano escondida; en Santiago, era el filibustero Walker que se paseaba triunfante por cl Caribe y la América Central; en Lima, por último fue la ocupación de las Islas Chinchas.
La América Hispana reconoció filas en cada uno de estos casos y no dejó dudas de que afrontaría junta cualquier amenaza. Sin embargo, salvo raras excepciones, entre las cuales la intervención de Chile en el conflicto de las Islas Chinchas, es muy elocuente, este primer período se caracteriza por una solidaridad verbalista.
Falta un nexo permanente en tiempo de paz que aglutine las fuerzas de las nuevas Repúblicas para asegurar su convivencia y dar ímpetu al desenvolvimiento económico que tanto necesitaban.
Ese nexo empieza a fortalecerse con la inauguración del período de las Conferencias Panamericanas en 1889, que incluyó al hermano más poderoso, el cual aunque de otra extracción racial, compartía geográficamente la ocupación del Nuevo Mundo, y daba con su presencia prestigio y poder a la palabra de América en el ámbito de la comunidad internacional.
La intensificación de los lazos del regionalismo americano; se mide, de ahí para adelante, por la gradual eliminación del fantasma de la intervención foránea. Los nuevos Estados que habían logrado con gran sacrificio su independencia de la madre patria, temieron, y a veces con harta razón, perderla parcial o totalmente, por obra de la política imperialista exteriorizada principalmente en el período arrogante y dominador de Theodoro Roosevelt.
Pero, como ha dicho con autoridad y pleno conocimiento, el eminente estadista americano Alberto Lleras Camargo, contra esa política se 'organizó en la América Latina una inteligente, paciente y continua resistencia jurídica que logró en 1933, meter dentro de la ley al gigante desmandado. Sólo en ese año aceptaron los Estados Unidos el principio de no intervención. Desde entonces fue posible desarrollar conjuntamente una genuina organización internacional americana, que en 1948 se constituyó formalmente'.
En rigor de verdad la consagración del deber de no intervención en América, reconoce su origen legal en la Conferencia de Consolidación de la Paz de Buenos Aires en 1936, pues la fórmula anterior de Montevideo había sido observada por el Secretario de Estado Cordell Hull, quien se abstuvo, a nombre de su país, de darle allí su aprobación. Sin embargo, conceptualmente, Lleras Camargo tiene la razón pues no fueron objeciones de fondo las que en aquella oportunidad formuló Cordell Hull sino más bien de redacción; y Franklin Délano Roosevelt, autor del vuelco fraternal de la política norteamericana, se encargó de dejarlo bien en claro dos años después, convocando a una famosa Reunión Internacional, prestigiada con su propia presencia. Subrayó así la intensidad del cambio que se operaba en la orientación de la política exterior de la Casa Blanca y dio de ello buena prueba, prestando su pleno asentimiento al Protocolo Adicional de No intervención, aprobado en esa oportunidad.
Incorporación de lo político al sistema regional. La consulta.
Colocada así en un plano de perfecta igualdad jurídica la organización americana, fue preciso introducirle un mecanismo nuevo que pudiera confrontarse con los fenómenos políticos que surgieran en América, ya fuesen provocados por una acción extracontinental o por una acción interna.
Hasta este momento el cuerpo directivo de la comunidad regional, o sea, la Unión Panamericana, estaba constreñido en su acción por un precepto introducido en la Conferencia de La Habana de 1928, con arreglo al cual 'tanto el Consejo Directivo como la Unión Panamericana no tendrían funciones de carácter político'.
Sin negar, por cierto, la importancia de la acción relacionadora, cooperativa y cultural que tenía el Cuerpo Directivo de la Organización, quedaba una serie de fenómenos bien frecuentes que podían perturbar la paz, que escapaban a toda acción extracontinental o por una acción interna.
Nació entonces en esta Conferencia de 1936 el sistema de la Consulta, según el cual 'todo acto susceptible de perturbar la paz en América, afecta a todas y 'a cada una de las Repúblicas Americanas y justifica la iniciación del procedimiento consultivo'.
En su origen la Consulta, no introducía por sí sola ningún elemento de gran novedad en el sistema americano.
¿Acaso antes de 1936 los Estados que se encontraban frente a algún peligro se abstenían de consultar a otros Estados y exponerles sus derechos, sus aspiraciones o sus inquietudes?
No. Desde los tiempos más antiguos, como lo demuestra con erudición Islario Antelo en su libro sobre este recurso, los Estados acostumbraban cambiar ideas cada vez que algún asunto de importancia entraba en sus preocupaciones.
Pero la novedad del sistema creado en 1934 estaba en la obligación jurídica de consultarse, en la imposibilidad en que voluntariamente se colocaban los integrantes de la familia americana, de obrar con precipitación frente a una emergencia; de obedecer al arrebato provocado por alguna actitud inamistosa o con apariencias de tal e interrumpir o quebrantar la relación pacífica que todos los países americanos se habían comprometido a mantener entre ellos.
En esta forma el valor principal de la Consulta fue el de instaurar un sencillo proceso de enfriamiento y una apelación previa al consejo fraternal de los miembros de la familia frente a una situación difícil.
Por cierto que esta obligación jurídica de consultarse, sin haber creado previa o simultáneamente un órgano que la hiciera practicable, tenía una eficacia bien relativa. Sánchez de Bustamante lo criticó acerbamente y demostró que, en el hecho, la Consulta sin órgano propio, requería en cada caso un intercambio de comunicaciones o gestiones, que excedían fácilmente el centenar, lo que bastaba exponer para comprender su inoperancia. Personalmente, como Delegado de Chile, me cupo contribuir a la crítica del sistema de Buenos Aires, en prolongados debates desarrollados en la Conferencia Interamericana de Lima, en 1938.
Con todo, en el sistema americano, la Consulta fue el primer intento de incluir en alguna forma, débilmente al principio pero con verdadera visión para el futuro, dentro de la competencia del conglomerado americano, la consideración de los problemas políticos que la Conferencia de La Habana de 1928 había excluido del organismo representativo de la comunidad.
Fue tarea fácil para la Conferencia Interamericana de Lima complementar la obra de la de Buenos Aires estableciendo que el sistema de la Consulta, en los casos en que él tuviera lugar, se realizaría por medio de una Reunión especialmente convocada de los Ministros de Relaciones Exteriores de cada uno de los Estados Americanos.
Quedaba así creado el Organo de la Consulta e iniciado el mecanismo esencialmente político que podría abocarse al conocimiento de cualquier problema de este tipo que se promoviera entre los Estados Americanos.
Su influencia no era en un principio sino de carácter moral; no estaba previsto que adoptara resoluciones obligatorias. Sin embargo, la autoridad que emanaba de la Reunión de Consulta involucraba una' fuerza de opinión pública internacional que ningún Estado habría podido enfrentar con menosprecio.
Un año después de la Conferencia de Lima, comprobando la oportunidad de su decisión, el estallido de la Segunda Guerra Mundial puso sobre sus rieles el nuevo vehículo y provocó la Primera Reunión de Cancilleres de Panamá que sirvió para orientar la actitud que adoptarían los países americanos frente al conflicto.
Siguieron a ésta otras reuniones del mismo tipo, provocadas por grandes acontecimientos: la caída de Francia, la sorpresa de Pearl Harbor, las audacias de Trujillo, las concomitancias extracontinentales de Cuba, y en ellas las Reuniones de Consulta probaron que podían operar con acierto en este nuevo campo, marcando el rumbo de la política internacional americana y comprobando la existencia y valor del conglomerado regional que estaba representando.
Pero la Consulta tomó todo su relieve, al aparecer un elemento nuevo, de gran trascendencia.
La segunda Guerra 'Mundial había demostrado que la interdependencia política y económica de los Estados se había intensificado de tal manera, que la actuación aislada de un país carecía de sentido. Ante esta convicción, el regionalismo adquirió mayor consistencia, y la necesidad de robustecer las agrupaciones regionales para que tuvieran alguna influencia en el desarrollo de los acontecimientos, pareció una conclusión ineludible.
Así llegamos al año 1947 en el cual, reunidos los Estados Americanos en una Conferencia Extraordinaria en Río de Janeiro, dieron forma a un Estatuto jurídico de asistencia recíproca, en el que asumieron obligaciones y adquirieron compromisos suficientes para dar por legalmente establecido un regionalismo americano con autoridad superior, derechos, deberes, sanciones y mecanismos procesales.
El Tratado de Río de 1947 fue un gran acontecimiento en el desarrollo del Derecho Internacional y en la acentuación del sistema regional americano. Lo primero se demuestra con el hecho de que su propia fraseología aparece seguida, algunos años más tarde, por Pactos tan importantes como el de la Organización del Atlántico Norte, y lo segundo, porque por primera vez un conglomerado regional asume un compromiso de asistencia recíproca contractual, debidamente ratificado por los Cuerpos Legislativos de cada país.
En él se reconoce como propia para cada una de las Altas Partes Contratantes la agresión a cualquiera de ellas y se adquiere el compromiso de prestarle ayuda individual inmediata o en forma colectiva; se excluye la guerra y el empleo de la fuerza como medio de resolver los conflictos internacionales, obligándose a buscar esa solución por medios pacíficos; se definen en forma precisa los casos de agresión más frecuentes en la vida de las naciones, con lo que el Tratado penetró en un campo en que habían fracasado muchos otros intentos; se estableció una amplia gama de sanciones para penar al Estado infractor de sus compromisos; se facilitó la convocación y la acción del Organo de Consulta; y se dispuso lo que es trascendental, que las resoluciones adoptadas por una mayoría de 2/3 de los Estados ratificantes, serían obligatorias para todos. Por último se autoriza al Consejo Directivo de la Organización Americana permanente, para que, mientras se reúne el Órgano de Consulta, actúe con plenos poderes como Órgano Provisorio, sin dejar tiempo a la magnificación de la dificultad y con atribuciones para poner desde luego en ejecución las medidas necesarias llamadas a restablecer la paz, si ella se hubiese quebrantado o impedir en todo caso el deterioro mayor de la convivencia fraternal.
No he pretendido, al bosquejar el cuadro anterior, ni con mucho, dar una idea completa del alcance y significado del Pacto de Río de Janeiro de 1947. Eso habría tomado mucho tiempo y habría vulnerado la consideración que me merece la alta cultura de este auditorio.
Lo que ha sido mi propósito enfatizar son los contornos principales de un Tratado, que sin temor a las novedades y con una conciencia clara del interés americano, ligó en un haz consolidado a las Repúblicas desunidas del Nuevo Mundo y las sometió a un sistema orgánica, sólidamente estructurado y capaz de asegurar la subsistencia y personalidad internacional del regionalismo americano a cubierto de agresiones extracontinentales o intracontinentales.
El carácter obligatorio de las resoluciones que adopta el Órgano de Consulta, aparece por primera vez en 1947 en este Pacto, adelantándose en el mundo, aunque tímidamente, a la aparición de las entidades supranacionales, ya frecuentes en Europa. Ellas señalan el camino que va siguiendo la organización internacional, por el cual nuestro propio país parece no tener temor en avanzar ya que el Proyecto de Reforma Constitucional que se discute en el Congreso, consulta la autorización legal para concurrir a la creación de órganos latinoamericanos con capacidad supranacional.
Preeminencia del sistema americano.
Examinando etapa por etapa la evolución del regionalismo americano, nos sorprende comprobar el repentino salto adelante que significa el Pacto de Asistencia Recíproca de Río de Janeiro.
La razón aparece bien clara si se recuerda que en 1945 se había firmado la Carta de las Naciones Unidas. Allí, después de una viva polémica, se habla logrado que los asuntos regionales escaparan de la jurisdicción del Consejo de Seguridad, cuerpo en el cual el derecho de veto podía paralizar cualquier intento de solución pacífica de un conflicto y cuya composición misma permitía predecir el choque permanente de las Grandes Potencias que disputan la hegemonía política en el Mundo.
Los Arts. 52 y 53 de la Carta reconocen la existencia de los Regionalismos, y los Miembros de las Naciones Unidas han tomado el compromiso de hacer todos los esfuerzos posibles para lograr que los organismos regionales sustancien las diferencias de sus Miembros con arreglo a sus propios acuerdos, antes de llevarlos a la consideración del Consejo de Seguridad. Pueden adoptar todo género de medidas con tal objeto, salvas las medidas coercitivas que suponen el empleo de la fuerza armada, las que no pueden ser adoptadas sino con acuerdo de dicho Consejo.
Obtenido este gran triunfo en la Conferencia de San Francisco, resultaba imperativo dar una estructura orgánica al sistema regional americano, y ello se materializó dos años después en la forma que ya liemos visto en el Pacto de Asistencia Recíproca de Río de Janeiro.
Aún cuando se ha pretendido negar más tarde el verdadero alcance de estos preceptos de la Carta y arrancar de los organismos regionales el conocimiento de algunos problemas surgidos entre naciones de este Continente para radicarlos en el Consejo de Seguridad, tales pretensiones no han tenido éxito y la competencia regional ha sido en definitiva claramente reconocida.
Un año después de la celebración del Pacto de Río de Janeiro se celebró la Conferencia de Bogotá la que al dar su aprobación a la Carta de la Organización de Estados Americanos, reprodujo las estipulaciones del Pacto de Asistencia Recíproca, reglamentó la convocación de Conferencias de Consulta, elaboró un convenio completo y bien estudiado sobre soluciones pacíficas, y completó la estructura del sistema americano colocando al Consejo Directivo de la OEA como la cúspide de la construcción regional.
Expuestas escuetamente las grandes líneas del sistema americano, su novedad, su trabazón y su solidez, es desconcertante comprobar la existencia de una verdadera pugna por restarle prestigio y autoridad.
Hay quienes afirman que siendo miembros de las Naciones Unidas y firmantes de la Carta, los países americanos debieran desentenderse de la organización regional y actuar exclusivamente en la Organización Mundial.
No logro comprender cómo podría ser aconsejable ese camino, cuando en las Naciones Unidas hay un país americano que tiene el derecho de veto, y que por lo mismo está capacitado, si lo deseare, para obstruir cualquiera iniciativa que promovieran los países de este Continente. No entiendo por qué si mediante los artículos 52 y 53 de la Carta logramos escapar del veto, debiéramos renunciar ahora a ese privilegio, cambiando un sistema construido sobre la base de la perfecta igualdad jurídica de los Estados, por otro en que uno de los integrantes de tal sistema posee un derecho que a los demás se niega.
Por otra parte, si se trata de medir la influencia regional en aquel medio, ¿alguien ignora que en la ONU predomina hoy numéricamente el grupo afroasiático, con la proliferación de nuevos Miembros de esos Continentes?
Hay algo que se ha perdido de vista en estas críticas y es la forma paulatina, sin precipitaciones, en que se va estructurando la Comunidad de jure entre los Estados.
Es posible que la Organización de Estados Americanos no sea perfecta; pero es, a todas luces, la organización jurídica y política más adelantada que hay en el mundo, porque responde a una vieja tradición fraternal y porque la piedra angular en que descansa es la igualdad jurídica de los Estados que la integran.
Frente a esta situación no parece una posición adecuada exagerar la crítica. Debemos exagerar sí el esfuerzo de perfeccionamiento de su estructura y de sus facultades.
Desde el momento en que apareció el sistema de la Consulta ideado principalmente para abocarse a los problemas políticos y de conservación de la paz, quedó cerrado el círculo que encierra la pacífica convivencia de los Estados Americanos y no hubo un solo motivo capaz de alterar la paz entre ellos que no pudiese ser cogido dentro de los procesos de enfriamiento y de solución, operantes en el sistema americano.
Con este criterio examinemos cuales pudieran llamarse las realizaciones de la época posterior al nacimiento y ordenación del sistema de Consulta.
Así tendremos los elementos necesarios para juzgar si nuestro sistema regional ha prestado o no servicios a la causa de la paz, de la justicia y de la libertad en América.
1° Al año siguiente de la Conferencia de Lima, en 1939, frente al estallido de la Segunda Guerra Mundial se reúne la Primera Conferencia de Cancilleres en Panamá.
El propósito dominante de aquella reunión fue el de mantener a toda la América fuera del conflicto. Un compromiso de neutralidad colectiva concertado en esa oportunidad, junto con la idea de prestarse apoyos recíprocos militares y económicos, marcó la voluntad pacífica del pensamiento regional.
Prescindo del acuerdo sobre la Zona de Seguridad de 300 millas marinas, porque aún cuando noblemente inspirado, no se fundó en ningún principio jurídico, amagó el concepto tradicional de la libertad de los mares, y fracasó sin pena ni gloria.
2° Pero la guerra tomó caracteres avasalladores y la caída de Francia, obligó a considerar que era muy verosímil que los efectos del conflicto se reflejaran en las posesiones europeas en el Nuevo Mundo, transplantando a este Continente sistemas políticos repudiados por nuestra devoción democrática, lo que la 2° Conferencia de Cancilleres reunida en La Habana en 1940 encaró valerosamente al proclamar el principio de que los cambios de soberanía en posesiones europeas en América, caerían dentro de la órbita y competencia del sistema regional, allí expresamente fortalecido, a través de un Comité de Emergencia integrado por un representante de cada Estado Americano, Comité que tomaría la administración provisional de las islas o regiones poseídas por países no americanos que se pretendiese traspasar por medio de la fuerza o por conquistas, indemnizaciones de guerra, permutas, etc.
El conglomerado regional hacía así sentir efectivamente su presencia y demostraba su voluntad de hacerse respetar si el caso llegaba.
Observaciones sobre la Recomendación de Río.
3° La Tercera Reunión de Consulta de Río de Janeiro de 1942 fue provocada por la sorpresa de Pearl Harbor.
Un país americano había sido atacado, sin previa declaración de guerra.
Mejor oportunidad para probar la solidaridad del conglomerado regional no podía existir.
El acuerdo culminante de esta Reunión fue la recomendación a todos los países americanos para que rompieran sus relaciones diplomáticas con el agresor y sus aliados 'siguiendo los procedimientos establecidos por sus propias leyes y dentro de la posición y circunstancias de cada país en el actual conflicto continental'.
Los otros acuerdos configuraban una acción solidaria en todos los órdenes para enfrentarse con la emergencia, y la gran mayoría de los países de América, declaró la guerra o rompió relaciones diplomáticas con el Eje.
En la apreciación de las circunstancias para romper relaciones diplomáticas aludidas en el acuerdo de Río, que debía considerar cada país, antes de adoptar esa resolución, hubo una grave discrepancia de opiniones.
Al Ministro de Relaciones de Chile de aquella época, que hoy alega ante este distinguido auditorio en causa propia, le pareció que Chile con más de 4.000 vulnerables millas de costa y colocado en el extremo del Continente Austral, lejos de cualquiera ayuda oportuna y con su vida condicionada a los caminos del mar para la llegada de materias primas y para la exportación de su riqueza principal, le amparaban como a ningún otro país de América esas circunstancias especiales previstas en la Resolución de Río, y podía escoger por sí mismo, en pleno ejercicio de su soberanía, y sin aceptar presiones foráneas, el momento en que podía o debía adoptar una determinación de esa trascendencia, especialmente si se producía un hecho que afectara directamente a Chile o a su zona política de interés esencial: las costas del Pacifico y el Canal de Panamá. Así lo declaró en el Senado de la República el 25 de junio de 1942.
No significaba esto ni debilidad en la cooperación regional, ni atenuación en el repudio del sistema político de las Potencias del Eje.
En efecto, Chile dio, desde el primer momento al país americano agredido el tratamiento de no beligerante, que comprendía la utilización plena e ilimitada de nuestros puertos; le entregó exclusivamente y a precio de sacrificio los materiales estratégicos que le eran indispensables; creó un sistema de vigilancia y sanción de las actividades de espionaje, hasta llegar a la prohibición de que las agencias diplomáticas del Eje se comunicaran en cables cifrados con sus gobiernos; y se aprestó para otras cooperaciones si el caso lo requería.
Pero para muchos, la 'recomendación' de Río, era una orden que Chile no cumplía.
Resistimos en aquel momento inusitadas presiones. Pasados los arios, en sus Memorias, el Secretario de Estado Americano Cordell Hull censuró esas presiones, sin ambages, y las consideró contraproducentes y obra de la impaciencia de uno de sus sustitutos.
Más tarde, después del desembarco de las tropas norteamericanas en Africa del Norte, 'golpe sensacional que cambió todas las posibilidades de la guerra', según el historiador Vicens (1),se produjo la ruptura de relaciones diplomáticas, y, por poderosas razones que no conozco bien, se declaró la guerra al Japón, la única guerra de Chile en que los contingentes de la Patria no pudieron mostrar su bravura tradicional. Sin embargo, debemos ser justos para consignar el hecho de que en el Tratado de Paz, que más tarde se subscribió con el Japón, obtuvimos que este país retirara sus pretensiones a un sector de la Antártica.
Con todo, como aporte al esfuerzo bélico del Estado americano agredirlo, creo que fue más serio el que otorgamos voluntariamente antes de adoptar estas últimas actitudes; y la disposición del Tratado de Río de Janeiro, 5 años más tarde, que hizo obligatorios los acuerdos adoptados por los 2/3 de los ratificantes en las Reuniones de Consulta, demostró, en el derecho, que la independencia con que obrarnos frente a la recomendación de Río, estaba de acuerdo con los compromisos interamericanos vigentes en esa fecha.
En todo caso, la 3° Reunión de Consulta dentro de su ordenada cooperación voluntaria proporciona nutrido material para demostrar la cohesión y solidaridad del sistema regional.
Después del Tratado de Río (2)
Las ocurrencias posteriores de alcance político que me interesa subrayar, en el propósito de demostrar la agilidad y operancia del sistema, vienen después del Tratado de Río y son de innegable valor.
4° En 1948, Costa Rica, invocando el Tratarlo de Asistencia Recíproca, pidió la convocación de una Reunión de Consulta, para que ella conociera de la denuncia de que su territorio había sido invadido por fuerzas armadas procedentes de Nicaragua.
Este último país negó su participación en tal invasión y acusó, en cambio, a Costa Rica de favorecer las actividades de una 'Legión del Caribe' que constituían una amenaza para las Repúblicas Americanas. El Consejo de la ora estimando que estaban configurados los hechos que justificaban una Reunión, resolvió convocar a la Consulta y constituirse desde luego y hasta que ella se verificase, en Órgano Provisional, de acuerdo con el Art. 12 del Tratado de Río, nombrando una Comisión para que investigase los hechos denunciados y sus antecedentes.
Diez días después, esta Comisión presentaba su informe al Órgano de Consulta reconociendo la negligencia de Nicaragua para impedir que en su territorio se armara la expedición de revolucionarios que invadió Costa Rica; y reconociendo también que Costa Rica había favorecido las actividades de la Legión del Caribe.
Sobre la base de estos antecedentes, el Órgano Provisional de Consulta, censuró, en una Resolución a los países en conflicto por sus respectivas actividades, y los conminó para que se atuvieran a su obligación de respetarlos principios y normas de la convivencia americana. Designó, en seguida, una Comisión de Expertos Militares que en el terreno vigilaran el cumplimiento de las órdenes del Órgano Provisional.
Después de una conciliadora intervención bien activa de estos expertos y de los miembros del Órgano Provisional, los Embajadores de Costa Rica y Nicaragua, debidamente autorizados por sus Gobiernos, suscribían un Pacto de Amistad que dio lugar a que, en sesión de 21 de Febrero de 1949, se pusiese término a la Convocatoria de la Reunión de Consulta y al incidente que la había provocado.
Deliberadamente me he detenido en este caso para demostrar cómo opera el sistema de Consulta.
La convocatoria a la Reunión no es nada más que el hecho que pone en movimiento al mecanismo conciliador. Hay muchos medios y recursos que operan antes de llegar a la Reunión de Cancilleres, la que, en la mayoría de los casos producidos, se ha hecho innecesaria por acción de los resortes del Órgano Provisional.
5° En 1949 Haití pidió una Convocatoria en razón de una agresión moral de la República Dominicana.
Examinada la cuestión y estimulados por el Consejo de la OEA ambos países resolvieron entenderse directamente en una fórmula amistosa que hizo innecesaria la Convocatoria.
6° En 1950 Haití volvió a presentarse en contra de la República Dominicana. Ambos países estuvieron de acuerdo en que se convocara a la Reunión de Consulta. Así se hizo, constituyéndose de inmediato el Órgano Provisional y una Comisión Investigadora, con cuyo informe emitió una resolución en la que sé deja constancia que las partes se han puesto de acuerdo para solucionar sus diferencias por medios pacíficos y que ya no es necesaria la Reunión convocada con el objeto de encarar el problema, pues los países interesados se han comprometido a respetar el principio de no intervención y reprimir enérgicamente el comercio ilegal de armas y municiones.
7° En 1951 diez países americanos denunciaron la intervención del movimiento comunista internacional en Guatemala y pidieron una Reunión Consultiva para considerarla. El Consejo la convocó, pero habiéndose producido un acuerdo entre las facciones en lucha, después de diversos cambios de Gobierno, se resolvió cancelar la convocatoria.
Mucho se ha escrito sobre este caso, algunas de cuyas circunstancias, hay que admitirlo, ofrecen amplio campo a críticas justificadas; pero la mayoría de los comentaristas se inclinan a reconocer que estaba dentro de la competencia del Órgano de Consulta el conocimiento del problema y la adopción de cualquiera de las medidas previstas en el art. 39 del Tratado de Río, incluyendo el uso de la fuerza armada.
Me complace recordar a este respecto un penetrante estudio universitario del Sr. Bosco Parra, actual Presidente de la Comisión ele Relaciones de la Cámara de Diputados, en el que se llega a esta misma conclusión.
8° En 1955 Costa Rica y Nicaragua entraron de nuevo en conflicto. Se convocó al Órgano de Consulta. El Órgano Provisorio actuó con gran actividad pues se produjeron violaciones territoriales, terrestres y aéreas; se facilitó aviones a la Comisión Militar de la OEA que vigilaba los movimientos de tropas, y se llevó por fin a las partes a concertar un acuerdo conforme con el Pacto de Soluciones Pacíficas de Bogotá para prevenir la ocurrencia futura de los hechos denunciados.
9° En 1955 el Ecuador formuló una denuncia en contra del Perú por hechos que amenazaban su integridad territorial, su soberanía y su independencia política. La cuestión derivaba de la aplicación del Tratado de Límites entre los dos países, cuya ejecución debía realizarse con intervención de cuatro países americanos garantes: EE.UU., Brasil, Argentina y Chile. Estos países se apresuraron a actuar en la emergencia, en forma que con el mérito de esa actuación Ecuador retiró su solicitud y el conflicto quedó paralizado.
10° En 1957 se produjo el caso de Honduras y Nicaragua que terminó gracias a la mediación del Consejo de la OEA, con la concertación del arbitraje sobre la cuestión que motivaba el viejo conflicto, derivado de un fallo del Rey de España del año 1906. La Corte Internacional de justicia se pronunció en favor de Honduras y puso fin a esta dificultad.
11° En 1959 Panamá denunció un desembarco de hombres armados procedentes de Cuba, para favorecer un golpe revolucionario en el primero de los países nombrados.
Se convocó al Organo de Consulta: el Órgano Provisorio designó una Comisión Investigadora y pidió la Cooperación de, las Naciones Americanas con unidades de superficie y aviones, para frustrar el intento de los invasores. El Gobierno de Cuba expresó su desautorización en contra de los elementos salidos de la Isla y aún ofreció aportar contingentes para reducirlos. La Comisión Investigadora del Consejo con la aprobación del Gobierne de Panamá obtuvo la rendición incondicional del grupo invasor.
12° En 1959 Nicaragua denunció una invasión procedente de Costa Rica y pidió la Reunión de Consulta. Fue acordada; pero la intervención de la Comisión Investigadora de la OEA con la colaboración de ambos gobiernos hizo desaparecer la dificultad, obra más bien de agitaciones revolucionarias internas que de una acción internacional.
13° En 1959 Santo Domingo promovió una convocatoria de Consulta denunciando acción agresiva de Cuba y Venezuela.
Examinada la cuestión y a propuesta de los Embajadores de Chile, Brasil, Estados Unidos y Perú, se resolvió no convocar la Consulta solicitada de acuerdo con el Tratado de Río, sino que convocarla de acuerdo con la Carta de la OEA para 'considerar la grave situación que existe en la Región del Caribe'. Esa resolución dio lugar a la V Reunión de Consulta que se celebró en Santiago de Chile desde el 12 al 18 de Agosto de 1959. La acentuación que recibieron en esta Conferencia las obligaciones que impone el sistema de la democracia representativa; la defensa de los Derechos Humanos; y las atribuciones de la Comisión Interamericana de Paz, otorgan a esta Reunión, -que tuvo la asistencia, por primera vez, de todos los Ministros de Relaciones de América-, una relevancia excepcional.
14° En 1960 Venezuela denunció la acción intervencionista del régimen de Santo Domingo, que culminó con el atentado en contra de la vida del Presidente Betancourt. Se convocó al Organo de Consulta. Este se reunió en San, José de Costa Rica, condenó al régimen de Trujillo, ordenó romper relaciones diplomáticas con él; interrumpir relaciones económicas; y suspender todo comercio de armas y municiones.
Fue esta la primera oportunidad en que el Órgano de Consulta aplicaba Sanciones previstas en el art. 8° del Pacto de Río a un país americano, por su violación de los compromisos contraídos en la convivencia pacífica del Continente. No es aventurado afirmar que la fuerza moral de esta censura, contribuyó al colapso de la tiranía de Trujillo en Santo Domingo.
15° En 1962, a solicitud de Colombia se convocó la Reunión de Consulta de Punta del Este para considerar las amenazas a la paz y a la independencia política de los Estados Americanos, que puedan surgir de la intervención de Potencias extracontinentales encaminada a quebrantar la solidaridad americana. Allí se aprobó la resolución que declara que el actual Gobierno de Cuba se ha colocado voluntariamente fuera del sistema interamericano, por los compromisos que ha contraído con los Gobiernos Chino y Soviético.
16° En Abril y Mayo de 1962, Bolivia, reclamando de la utilización por Chile de una parte del caudal del Río Lauca, pidió la Convocatoria de una Reunión Consultiva, pero no logró su intento principalmente porque Chile se adelantó a ofrecer el sometimiento de la cuestión a un arbitraje.
El sistema frente al problema de la guerra nuclear.
17° En este mismo año el Gobierno de los Estados Unidos denunció la existencia en un país americano de proyectiles de largo alcance, con cabeza nuclear, proporcionados por una Potencia Extracontinental.
La Reunión de Consulta no llegó a celebrarse por haberse convenido con la Potencia que los había proporcionado, el retiro de tales armas.
Con relación a este episodio, en un examen del sistema americano, no podría silenciarse un nuevo aspecto que ofrece el Derecho Internacional, confrontándose con la guerra nuclear.
Establecido el hecho de que Rusia había instalado en Cuba proyectiles capaces de llevar una cabeza nuclear, y que tales proyectiles no eran operados por cubanos sino por personal técnico y militar soviético, surgió para los Estados Unidos especialmente, y también para el resto de la América, un problema de legítima defensa.
Agresión no se había producido todavía y, por consiguiente, la legítima defensa individual o colectiva, con empleo de la fuerza armada, no aparecía, en estricto derecho configurado.
Frente a esta situación los Estados Unidos, con la aprobación previa de la OEA, mencionada expresamente en la orden ejecutiva del Presidente Kennedy, dispusieron que las fuerzas navales americanas establecieran un cordón defensivo que tendría la Misión de interceptar todo barco de la URSS que transportará a Cuba este material.
A esta medida de carácter indiscutiblemente militar se la llamó 'cuarentena' aún cuando, en derecho, tal recurso sólo puede emplearse cuando un país protege su propia costa o la de sus aliados.
El empleo de esta palabra fue, sin duda, un subterfugio destinado a superar el obstáculo que oponía el artículo 53 de la Carta de las Naciones, según el cual sólo el Consejo de Seguridad puede acordar o aprobar medidas coercitivas que implican el empleo de la fuerza armada. En cambio la 'cuarentena' está reconocida como medida legítima adoptable, similar el bloqueo pacífico, para prevenir la guerra antes de que ella estalle.
Pero en la época nuclear la instalación de proyectiles de ese tipo, a 4 minutos del territorio americano, deja a las Potencias de este Continente en la imposibilidad de disponer un contragolpe de represalia, como quiera que, a distancia tan breve, los proyectiles disparados no alcanzan a ser detectados en las pantallas de radar, y, por lo mismo, no hacen posible que levanten el vuelo los aviones que podrían llevar el golpe de represalia.
Aquí residía el gran peligro de la instalación de una base de proyectiles nucleares en la gran isla del Caribe.
El equilibrio de la paz en la ¿poca nuclear reside en lo que Wolstetter ha llamado, con aceptación general, 'balance del terror', de acuerdo con el cual un sistema organizado de alarma aérea está construido sobre la base de que los aviones de represalia remonten el vuelo con anterioridad al instante en que el proyectil alcance su objetivo, tiempo que se calcula en 30 minutos. De otra manera la bomba nuclear podría destruir las bases de la fuerza aérea de represalia, antes de que ésta pudiera emplearse.
Si éste es el estado actual del 'balance del terror' es bien explicable que un país que comprueba que en la proximidad de su territorio se instala una base nuclear, dirigida por fuerzas extracontinentales pertenecientes al otro platillo de la balanza, comprenda que está a merced de dicho poderío y adopte las medidas necesarias para ponerse a cubierto de tal devastación.
Que estas medidas no estaban dentro de las prácticas tradicionales del Derecho Internacional, no hay duda; pero la guerra nuclear aporta una problemática nueva, de vida o muerte en la comunidad de los Estados y tiene que confrontarse también con soluciones nuevas.
Alejandro Álvarez repitió con majadería que siendo el Derecho entre las naciones una ciencia jurídica en formación, nuevas instituciones y nuevos principios tendrían que aceptarse para hacer frente al cambiante suceder en la comunidad internacional.
Comprendiéndolo así, en un acto unánime, rápidamente convenido, el Consejo Directivo del organismo regional dio su pleno respaldo a las medidas preventivas y, lo que es alentador y auspicioso contribuyó a favorecer un acuerdo entre las dos grandes potencias, directamente comprometidas, en forma que las bases nucleares de Cuba fueron desmanteladas, los proyectiles volvieron a su país de origen y el dramático incidente, que hizo vivir al mundo una hora de angustia excepcional, quedó superado.
En el ámbito del Derecho, surgen de este episodio dos grandes conclusiones: la el país más poderoso del conglomerado americano buscó el respaldo solidario de sus hermanos del Continente para justificar su acción defensiva; y 2a. el Consejo Directivo de la Organización de Estados Americanos actuó con suficiente dinamismo para movilizar la opinión pública de 200 millones de habitantes y presentar un frente común para justificar una modalidad defensiva, frente a la aparición de un hecho nuevo, que el derecho tradicional no había tenido oportunidad de contemplar.
Uno de los jurisconsultos más autorizados de la América austral, el uruguayo Eduardo Jiménez de Aréchaga (3) después de negarse a encontrar justificación leal dentro del Derecho conocido, a la actitud asumida en esta emergencia en contra de Rusia y de Cuba, sostiene que el derecho fundamental de conservación de los Estados ha tomado, frente al 'balance del terror' que estamos viviendo, nuevas formas legítimas, a las cuales el episodio de 1962 ha dado su conformidad con el acuerdo producido entre las grandes potencias, eliminando las causas que lo provocaron.
Aún cuando no hay una declaración oficial que lo confirme, los Estados Unidos, por su parte, han desmantelado sus instalaciones en Turquía e Italia (4), demostrando así que la Doctrina del 'balance del terror' seguirá como hasta hoy impidiendo la hecatombe nuclear, sobre la base de la seguridad que tienen las potencias que controlan el Poder atómico de que junto con dar el primer golpe recibirán la respuesta devastadora y mortal.
Realzando la importancia del precedente sentado en 1962, dice Jiménez de Aréchaga, al término de su brillante estudio sobre la materia: 'otro resultado de esta crisis es que los gobernantes supremos de las dos Super-Potencias, después de haber visto tan de cerca el abismo de la mutua destrucción nuclear, comprobaron que no era una mera posibilidad teórica el aniquilamiento del género humano, y supieron encontrar entonces las bases de un entendimiento que los ha conducido a descubrir en esta materia, intereses comunes que los separan de los demás Estados. El Pacto de Moscú sobre prohibición de ensayos nucleares, fue consecuencia de la gravísima crisis de 1962'.
No es demasiado jactancioso afirmar que en este precedente, que ha dado nacimiento a una nueva norma de derecho Internacional, cupo a la Organización Americana una intervención decisiva, de la que puede enorgullecerse con justicia.
18° En 1963 una nueva dificultad entre la República Dominicana y Haití, fue solucionada con la mediación amistosa de la OEA.
18°a. En este mismo año Venezuela denunció actos de intervención y agresión del Gobierno de Cuba constituidos por cargamentos clandestinos de armas encontrados en la Península de Paraguaná.
Reunida la Conferencia de Consulta, después de recibir informes completos de los hechos elaborados por una Comisión Especial, integrada por representantes de cinco países, comprobó, entre otros detalles, que las armas habían sido vendidas a Cuba por una Fábrica de Armamentos de Lieja. Con el mérito de estos informes resolvió acoger la petición venezolana, aplicó una de las sanciones previstas en el Art. 8° del Tratado de Río al Gobierno de la gran Isla del Caribe; y pidió a los Miembros de la OEA que rompieran relaciones diplomáticas y comerciales con él.
Chile se abstuvo en Washington de dar su aprobación a este acuerdo por estimar que la agresión no estaba debidamente configurada; pero como él fue adoptado por más de los 2/3 de los Estados ratificantes del Tratado de Río, el Presidente de la República procedió a darle cumplimiento.
19° En 1964 Panamá denunció hechos graves considerados como agresión imputables a los Estados Unidos.
El Consejo de la OEA por 16 votos, que incluyen el de los Estados Unidos, contra 1, inexplicablemente el de nuestro país, accedió a la demanda Panameña y puso en movimiento todo el. Organismo Conciliador para llevar a las partes a un acuerdo.
Una vez más la etapa de investigación y conciliación que sigue a la Convocatoria del Organo de Consulta probó ser eficaz y ambos países acordaron restablecer sus relaciones diplomáticas y considerar en negociaciones directas sus divergencias, avanzando en ellas sustancialmente, hasta el punto de que el status jurídico del Canal de Panamá tomará otros aspectos, anunciados ya en Declaración conjunta por los Presidentes Johnson y Marco A. Robles, según la cual 'se reconocerá de modo efectivo la soberanía Panameña sobre la zona, y Panamá compartirá con los EE.UU. la responsabilidad por la administración, dirección y funcionamiento del canal' (5).
Permítaseme, a este respecto afirmar mi vieja convicción de que la servidumbre de tránsito a través del Canal de Panamá, vital para las comunicaciones de nuestro país con gran parte del mundo, debe ser administrada en condiciones que permitan a los países americanos, especialmente a los de la costa del Pacífico, hacer oír su voz en las determinaciones que regulen el tránsito por esa vía.
El sistema y la intervención colectiva.
20° En 1965 el caos político producido en Santo Domingo puso en actividad el mecanismo regional; pero desgraciadamente, después que, en forma unilateral, los Estados Unidos ordenaron el desembarco de infantes de Marina en la Isla.
Lleras Camargo, crítico bien autorizado ha dicho, juzgando este incidente: 'En el embarazo producido por la reacción internacional y la ausencia de un objetivo claro y posible para su intervención, los Estados Unidos recurrieron a la OEA. No hay por qué abrigar duda alguna de que de haberlo hecho inicialmente hubieran logrado una acción tan rápida como la que se ejecutó desde el momento en que se reunió el Organo de Consulta, y que la OEA habría tenido los mismos buenos resultados que siempre obtuvo en la pacificación de las turbulencias periódicas de la Zona del Caribe'. La expedición de sus procedimientos quedó probada 'en la decisión unánime y vertiginosa que tomó cuando fue consultada por Kennedy en el caso de los proyectiles nucleares de Rusia en Cuba' . . . 'Como pasaron las cosas (en Santo Domino) la OEA entró a trabajar en las peores condiciones, y obtuvo, en término de horas, una cesación del fuego que habría sido imposible lograr de otra manera'.
Mediante la acción del Organo Provisorio de la Consulta, una Comisión internacional, apoyada por una Fuerza Interamericana de Paz con contingentes de Brasil, Honduras, Estados Unidos, Costa Rica y Nicaragua, condujo las gestiones pacificadoras en términos de que pudo lograrse la instauración de un Gobierno Interino, presidido por un hombre público prestigioso e imparcial, que ha preparado a la República Dominicana para salir de la confusión reinante por medio de mandatarios elegidos por el pueblo.
A pesar de todas las críticas, la acción colectiva, superando la intervención unilateral, deja en este doloroso episodio de Santo Domingo una gran lección que alejará sin duda la posibilidad de que una escaramuza violatoria de los compromisos de no intervención vuelva a repetirse. La OEA probó que tiene los medios para hacer presente su acción pacificadora en nombre del conglomerado regional, y frente a los Convenios vigente ningún Estado puede arrogarse la facultad de encarar por sí solo una situación, salvo que sea el caso de legítima defensa individual previsto en el Art. 53 de la Carta de las Naciones Unidas.
No hay duda, como observación general, que el concepto de 'no intervención' está cediendo en la época actual parte de su rígida y absoluta configuración en favor de la necesidad de proteger el respeto de los derechos humanos, en nombre de los grandes principios morales de la civilización y de la creciente interdependencia de los Estados. La condenación del sistema del appartheid en Sud Africa, hecha por las Naciones Unidas, y las resoluciones defensoras de la democracia representativa y de la soberanía del pueblo, no pueden ser impugnadas como violatorias del concepto de 'no intervención', pues, siempre que sean colectivas, ellas resguardan, en nombre de la comunidad, valores morales de mayor jerarquía.
21° En este último tiempo ha hecho impacto en el sistema americano, una Resolución aprobada por la Cámara de Representantes de los Estados Unidos (20 de Septiembre de 1965), que ha sido ampliamente criticada en todo el hemisferio según la cual 'cualquiera dominación subversiva o la amenaza de que ocurra, viola los principios de la Doctrina Monroe y de la seguridad colectiva . . . En esa situación una o más de las Altas Partes Contratantes del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, puede en ejercicio de la Defensa propia individual o colectiva, susceptible de llegar hasta el uso de la fuerza armada, tomar medidas para impedir o combatir la intervención, dominación, control y colonización . . . por las fuerzas subversivas conocidas como comunismo internacional en el Hemisferio Occidental'.
Por cierto que no es la Cámara de Representantes de los Estados Unidos órgano autorizado para formular una interpretación de un Tratado multilateral americano. Hubo influyentes parlamentarios, como Fullbright y Morse, que repudiaron tal acuerdo y hay que reconocerlo, ninguna intervención le cupo en él al Departamento de Estado. Pero eso no quita a una Resolución de esa clase su gravedad, primero, por invocar la Doctrina Monroe, cuerpo absoleto y desde hace tiempo archivado dentro del sistema regional, que no admite preeminencias ni protectorados, y después porque existiendo un organismo contractual llamado a calificar las ocurrencias que puedan perturbar la convivencia americana, sólo la acción colectiva, oportuna y legítimamente autorizada, puede adoptar resoluciones llamadas a tener efecto en un territorio jurisdiccional ajeno.
Ese ha sido el criterio que ha mantenido y mantiene el Consejo Directivo de la Organización de Estados Americanos, y sólo cabe lamentar demasías como la de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos que, aún cuando no traducen la opinión oficial, son causantes de un visible deterioro de la buena inteligencia entre los Estados Americanos.
Pero esta vez, como en otras, el Organo autorizado por medio del cual se expresa la política del conglomerado americano, ha puesto las cosas en su lugar, y, sin manifestarse sordo a los peligros de una intervención foránea subversiva, ha reclamado para si el derecho exclusivo de calificar esas circunstancias y de adoptar las medidas que procedan. así lo hizo al repudiar en 1966, el acuerdo intervencionista de la Conferencia Tricontinental de La Habana.
Estoy consciente de que ha sido larga esta exposición del dinamismo con que ha actuado, a través de los años, la organización regional; pero la creí necesaria para llegar a la conclusión de que a pesar de sus omisiones y vacilaciones no hay otro cuerpo jurídico y político, representativo de naciones independientes, que pueda exhibir una ejecutoria más nutrida y prestigiosa, para llenar las finalidades que inspiraron su creación.
La hemos visto en su acción propiamente política. Podemos coincidir o no en el aplauso o en la censura de sus actuaciones; pero tenemos que admitir que su existencia, en vías de perfeccionamiento, es tan imprescindible, dentro del proceso moderno de las integraciones, como lo es el Parlamento para las democracias, o los Tribunales para la administración de justicia.
Podríamos seguirla también a través de su acción económica, con la Asociación Latino Americana de Libre Comercio, la Carta de Punta del Este, el Banco Interamericano de Desarrollo y la red de Convenios de tipo financiero.
Podríamos observarla en el Campo de la Protección de los Derechos Humanos, donde vamos avanzando con indiscutido prestigio; y en el cual una Comisión Internacional presidida por un eminente diplomático chileno, nos hace vislumbrar para un futuro próximo el advenimiento de una Corte Americana de Derechos humanos en donde encontrarán si, amparo todos los perseguidos por la arbitrariedad y las Tiranías.
Podríamos mirarla en el ámbito de los organismos especializados donde se destacan más de 76 Congresos y Asambleas que van desde la Salud a la Protección de las Riquezas Marítimas, pasando por la Educación, las Carreteras, la Estadística, los problemas del Trabajo, la agricultura, los derechos de autor, etc., etc.
Pero la consideración de tales aspectos, por lo demás bien conocidos, nos llevaría demasiado lejos y nos apartaría del tema sustancial de esta disertación, en la cual el orden político americano y la paz entre los Estados que la integran lis tenido su justa preeminencia.
A ningún país favorece una Organización de Estados Americanos dominada por uno de sus miembros. Tal situación es contraria a la Carta Fundamental del organismo Regional. En la Conferencia Panamericana de Santiago de Chile en 1923, al aprobar el derecho de los Estados para acreditar Plenipotenciarios especiales ante la Organización, que no lo fueran a la vez ante el Gobierno de la Casa Blanca, se comenzó esta tarea emancipadora. Más tarde, las Delegaciones de Chile a las Conferencias Interamericanas de Lima y de Bogotá, que tuve la honra de integrar, llevaron instrucciones oficiales para proponer un sistema rotativo, que privara a Washington del privilegio de ser permanentemente la capital diplomática del Nuevo Mundo. Mucho se ha obtenido a este respecto cambiando continuamente la Sede de las Reuniones de Consulta, y nadie que esté libre de prejuicios podrá decir que en los debates de esas Conferencias no han mantenido los participantes la mayor independencia en sus planteamientos, haciendo de tales reuniones un prestigioso foro, representativo de las inquietudes de América.
En estos mismos momentos ilustradas comisiones internacionales trabajan por dar a la Organización regional una nueva estructura.
Seguramente ella saldrá fortalecida de tal esfuerzo conjunto; pero lo que hay que preservar, en todo caso, es la subsistencia del organismo central, con su cabeza dirigente y en aptitud de actuar frente a cualquiera situación que ponga en peligro los grandes valores que constituyen el orgullo de la convivencia americana, mediante Resoluciones libremente consentidas a las que cada cual concurra en ejercicio de los mismos derechos, sin privilegios ni prepotencias.
No me seduce demasiado el énfasis predominantemente económico que se está poniendo a la integración. Reconozco su importancia, admiro el camino recorrido y confío en que el subdesarrollo llegará a ser superado por obra de una integración regional; pero -¡ no sólo de pan vive el hombre!- pienso que si no logramos mantener y mejorar la estructura que consolide una convivencia pacífica fraterna entre todos los países de América, los avances materiales serán siempre precarios y estarán expuestos a desaparecer en el torrente de alguna locura belicista.
Las fuerzas económicas operan en función de la ley de los vasos comunicantes. Creado un clima de confianza, de respeto al orden legal y a los derechos ajenos, el problema no será atraer inversiones y cooperación extranjera, sino saber asimilarla y mantenerla dentro del respeto y la disciplina de la organización nacional.
Me atrae más un conglomerado regional menos enriquecido; pero que sea capaz de preservar en América, la unión, la paz y las libertades esenciales del hombre.
Discurso de Incorporación como Miembro Académico. Este artículo ha sido especialmente elaborado para los Anales de la Facultad de Ciencias jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile. En él se utilizan parte de los materiales que figuraran en la obra 'Introducción al Estudio Jurídico de la Integración Latinoamericana', a publicarse este año por el Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales
'Historia General Moderna'. T. II. Jaime Vicens, pág. 561. Edit Montaner y Simon, S. A. volver
Toda la información consta en los 2 tomos editados por OEA. 'Aplicaciones del Tratado de Río'. volver
Anuario Uruguayo de Derecho Internacional. Vol II, 1963, pág. 59. 'Los acontecimientos de octubre de 1962 y el Derecho Internacional', por Eduardo Jiménez de Aréchaga. volver
Wrigth, en American Journal of International Law, 1963, pág 564, Nota 64. volver
Statement of the President of the United States. Sep. 24, 1965, A. J. I. L., April 1966, page 397. volver

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