Source: https://www.revistacunal.com/actualidad/27-la-configuracion-de-la-proteccion-civil-en-las-comunidades-autonomas
Timestamp: 2020-07-02 13:44:21+00:00

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Inicio Actualidad La configuración de la protección civil en las Comunidades Autónomas.
Mónica Domínguez Martín. Prof. Contratada Doctora UAM.
Especial referencia a la Comunidad de Madrid[1]
El presente trabajo analiza la organización de la protección civil en el Estado y en las Comunidades Autónomas y, en particular, en la Comunidad de Madrid, con una breve exposición del marco jurídico-competencial de las Administraciones públicas con competencias en materia de protección civil. Se concluye con propuestas de medidas organizativas y procedimentales sobre la gestión de la protección civil que pudieran incluirse en la futura Ley de protección civil de la Comunidad de Madrid.
Palabras claves: protección civil, Comunidades Autónomas, organización, competencias, planificación, gestión de emergencias.
This study analyses the organization of civil protection in the State and in the Autonomous Communities, in particular, in the Madrid Autonomous Region, with a brief drescription of the powers of Public Administrations about the civil protection. The study concludes with proposals for organizational and procedural measures that could be included in the new civil protection Law for the Madrid Autonomous Region.
Key words: civil protection, Autonomous Communities, organization, public powers, planning, emergency management.
I. INTRODUCCIÓN: EL COMPLEJO MARCO INSTITUCIONAL DE LA PROTECCIÓN CIVIL EN ESPAÑA. 2
II. LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA PÚBLICO DE PROTECCIÓN CIVIL: LA ESTRUCTURA ESTATAL. 3
1. Concepto y fundamento jurídico de la protección civil. 3
2. La organización estatal de la protección civil. 7
III. LA ORGANIZACIÓN DE LA PROTECCIÓN CIVIL EN LA COMUNIDAD DE MADRID. 12
1. El papel de las Comunidades Autónomas en el sistema de protección civil. 12
2. La normativa de la Comunidad de Madrid de protección civil. 14
3. Estructura y herramientas organizativas básicas de la Protección Civil en la Comunidad de Madrid. 15
4. Relaciones interadministrativas. Cooperación y coordinación. En particular, la planificación autonómica de emergencias. 21
4.1. Las técnicas de cooperación. 21
4.2. La coordinación estatal en la protección civil. 22
4.3. Marco legal de la Planificación de Protección Civil. 23
4.4. Planes de protección civil existentes en la Comunidad de Madrid. 25
4.5. Relación de planes de emergencia en materia de protección civil en estudio en la Comunidad de Madrid. 29
IV. CONSIDERACIONES GENERALES. 30
BIBLIOGRAFÍA.. 34
I. INTRODUCCIÓN: EL COMPLEJO MARCO INSTITUCIONAL DE LA PROTECCIÓN CIVIL EN ESPAÑA.
El papel protagonista que tienen los poderes públicos en la prevención de los desastres y en la protección de las poblaciones se ha puesto de manifiesto en diferentes instrumentos normativos, declaraciones y documentos de más allá de nuestras fronteras. Así, la Declaración de Hyogo, adoptada el 22 de enero de 2005 por la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres establece, dentro de los instrumentos para alcanzar los objetivos que se plantea, imponer “la consagración y participación plenas de todos los agentes interesados: los gobiernos, las organizaciones regionales e internacionales, la sociedad civil, incluidos los voluntarios, el sector privado y la comunidad científica”.
En el ámbito de la Unión Europea, la Directiva del Consejo 1999/847/CE, de 9 de diciembre de 1999, por la que se crea un programa de acción comunitaria en materia de protección civil, que tiene como objetivos sostener y complementar los esfuerzos de los Estados miembros a nivel nacional, regional y local en materia de protección de las personas, los bienes y el medio ambiente en caso de catástrofe natural o tecnológica y de facilitar la cooperación, el intercambio de experiencia y la asistencia mutua entre ellos. También es relevante la Decisión del Consejo 2001/792/CE, de 23 de octubre de 2001, dictada como complemento del programa anterior, por la que se establece un mecanismo comunitario para facilitar una cooperación reforzada en las intervenciones de ayuda en el ámbito de la protección civil cuando se presenten emergencias importantes[2].
Se han citado estos documentos porque señalan el papel central que juegan los poderes públicos en este ámbito, y esto es especialmente en el caso español porque intentar analizar la organización de la administración de la protección civil en España exige partir del hecho de que España es un estado compuesto en el que coexisten tres niveles de Administraciones Públicas (Estado, Comunidades Autónomas y municipios) con competencias y responsabilidades en este ámbito. El desarrollo normativo, a partir de la Constitución Española de 1978, ha configurado una compleja realidad en la que, junto a los poderes centrales, coexisten las Comunidades Autónomas y los entes locales, todos ellos dotados de autonomía y con competencias en materia de protección civil. Estamos ante una competencia concurrente no sólo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino, también, con las entidades locales.
En este contexto de amplitud de sujetos implicados, la estructura organizativa y cómo se configuren y se relacionen los distintos servicios de protección civil, se coloca en una posición central, tal y como señala la Exposición de Motivos de la Ley 2/1985, de Protección Civil, en los términos siguientes:
“…la extraordinaria heterogeneidad y amplitud de las situaciones de emergencia, así como de las necesidades que generan y de los recursos humanos y naturales que han de ser movilizados para hacerles frente convierten a la protección civil, en primer lugar y esencialmente, en un problema de organización (…)”.
En definitiva, el marco institucional de la protección civil en España está constituido por entes de carácter público o privado que interaccionan con el fin de asegurar la prevención, protección y socorro en situaciones de emergencia, en materia de protección civil. Se presentan, por tanto, dos desafíos básicos. El primero se centra en determinar a qué sujeto público le corresponde ejercitar cada competencia y en qué momento ha de actuar. Una vez dilucidado lo anterior, ha de hacerse frente a la necesidad de que los servicios de las diferentes Administraciones Públicas actúen coordinadamente y en un marco de colaboración fluida y normalizada[3]. De entre los sujetos públicos implicados en este ámbito, este trabajo se centra en el análisis de la estructura organizativa autonómica, prestando especial atención a la Comunidad de Madrid.
II. LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA PÚBLICO DE PROTECCIÓN CIVIL: LA ESTRUCTURA ESTATAL.
1. Concepto y fundamento jurídico de la protección civil.
Tras dejar constancia de que la organización institucional de la protección civil en España es una estructura compleja, en la que intervienen un número amplio de sujetos, tanto públicos, como privados, se procede ahora a realizar una breve exposición del marco jurídico-competencial de las Administraciones públicas con competencias en materia de protección civil. No se pretende realizar una exposición exhaustiva del sistema de protección civil en España, ya que el objetivo del presente trabajo es, tan sólo, analizar cómo es la participación de las Comunidades Autónomas (y, en concreto, la de la Comunidad de Madrid) y los problemas que, derivados de ella, surgen. Sin embargo, resulta imprescindible señalar, al menos, los rasgos y elementos básicos del sistema de protección civil español. En concreto, y brevemente, se presta atención a la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas[4].
La Protección Civil constituye la afirmación de una amplia política de seguridad, que encuentra actualmente su fundamento jurídico, dentro de la Constitución Española, en la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho a la vida y a la integridad física (art. 15), en los principios de unidad nacional y solidaridad territorial (art. 2) y en las exigencias esenciales de eficacia y coordinación administrativa (art. 103). Por su parte, el art. 30.4 CE establece que mediante Ley podrán regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.
La Constitución Española no recoge una mención expresa que determine a quién corresponde la competencia sobre la protección civil y esto ha sido fuente de conflictos competenciales[5]. El Tribunal Constitucional, ha enmarcando la protección civil en el art. 149.1.29 CE (“seguridad pública”) y la considera como “el conjunto de medios y actividades civiles dirigidas a evitar, reducir o corregir los daños causados a personas y bienes por toda clase de medios de agresión por los elementos naturales y extraordinarios en tiempos de paz, cuando por la amplitud y gravedad de sus efectos les hace alcanzar el carácter de calamidad pública”. Por tanto, de esta forma, se está configurando la protección civil como un servicio público esencial y permanente, como una actividad de prestación manifestación del “ius imperium”[6].
Que la protección civil se enmarque en la “seguridad pública” no significa que se atribuyan al Estado todas las competencias que tienen por objeto la defensa de la seguridad pública o el orden público[7]. Ha de tenerse en cuenta que no toda la protección civil es “seguridad pública” del art. 149.1.29 CE, sino sólo cuando se actúa frente a una catástrofe o calamidad pública que pueda hacer peligrar masivamente la vida de las personas. La protección civil afecta a otros títulos constitucionales de carácter sectorial: ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; medio ambiente; sanidad e higiene; policía; montes y aprovechamientos forestales; obras públicas; aprovechamientos hidráulicos; etc.[8]. Por lo tanto, la competencia en materia de protección civil dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia y de los recursos y servicios a movilizar, con la excepción de los estados de alarma, excepción y de sitio, o cuando la catástrofe sea de carácter supraterritorial y exija la coordinación de elementos distintos de los que dispone una Comunidad Autónoma, o cuando la calamidad sea de tal envergadura que requiera una dirección de carácter nacional[9].
La Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, constituye la norma esencial en materia de protección civil, al fijar los principios básicos en este ámbito. Señala en su artículo 1 que la acción permanente de los poderes públicos, en materia de protección civil, se orientará al estudio y prevención de las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública y a la protección y socorro de personas y bienes en los casos en que dichas situaciones se produzcan. De esta forma, la protección civil se concibe como una acción permanente cuyo objetivo es proteger la seguridad de las personas y los bienes (tanto públicos, como privados) frente a los riesgos y peligros de cualquier orden y origen (catástrofes naturales y tecnológicas, grandes accidentes, desgracias provocadas por la mano del hombre…), lo que comprende tanto la reacción frente a los acontecimientos catastróficos, como la prevención[10]. Se trata de un servicio público[11] en cuya organización, funcionamiento y ejecución participan las diferentes Administraciones Públicas así como los ciudadanos.
El ejercicio de las competencias autonómicas en materia de protección civil abarca, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, desde la elaboración de diferentes Planes de Emergencia hasta la necesaria coordinación, en su caso, de todos los servicios que puedan llegar a intervenir en una emergencia, pasando por el apoyo técnico y material a las distintas entidades y organizaciones que actúan en situaciones de emergencia. En concreto, la STC 123/1984, de 15 de diciembre, se expresa literalmente, en los siguientes términos:
“… debe reconocerse a las Comunidades Autónomas competencia en materia de protección civil, especialmente para la elaboración de los correspondientes planes de prevención de riesgos y calamidades y para la dirección de sus propios servicios en el caso de que situaciones o de emergencia se produzcan (…)”.
No obstante, la actuación autonómica debe moverse en el marco que establece el Estado[12] y en este sentido, la Ley 2/1985 sobre Protección Civil, señala, en su capítulo III, que “para determinar las líneas de actuación en las situaciones de emergencia a que se refiere la presente Ley se aprobará (…) una Norma Básica de Protección Civil que contendrá las directrices esenciales para la elaboración de los Planes Territoriales- de Comunidad Autónoma, Provinciales, Supramunicipales, Insulares y Municipales- y de los Planes Especiales por sectores de actividad, tipos de emergencia o actividades concretas.” Por tanto, la Ley 2/1985, de Protección Civil, no concreta los ámbitos en los que se ejercen las responsabilidades y competencias de las diferentes Administraciones, remitiéndose fundamentalmente a los distintos Planes de Protección Civil.
La Norma Básica de Protección Civil es aprobada por el Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, y determina, en su Capítulo II, que las Administraciones Públicas elaborarán y aprobarán, con arreglo a sus competencias, los Planes Territoriales y los Planes Especiales. En el mismo Capítulo se desarrollan las directrices para la elaboración de los Planes Territoriales y se enumeran los riesgos que son objeto de Planes Especiales.
Por su parte, el apartado 8.2 del Capítulo III establece que las Comunidades Autónomas elaborarán y aprobarán sus correspondientes Planes Territoriales, así como los Planes Especiales cuyo ámbito territorial de aplicación no exceda del de la propia Comunidad Autónoma[13].
A partir de la doctrina del Tribunal Constitucional respecto a la distribución en materia de protección civil entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y dentro del marco normativo aprobado por el Estado, aquéllas han procedido a aprobar su propia normativa en esta materia[14]. En general, esta regulación se caracteriza por su enorme variedad y por la heterogeneidad de las normas utilizadas.
2. La organización estatal de la protección civil.
La Ley de Protección Civil de 1985, en su Exposición de Motivos, apuesta porque no se creen servicios ex novo, salvo cuando existan necesidades nuevas, sino que propone que se utilicen los ya existentes y coordinarlos, en los siguientes términos:
“… sería equivocado que la organización de la protección civil pretendiese crear ex novo unos servicios específicos, suplantar o ejercer directamente los servicios públicos que con ella puedan tener relación o, incluso, disponer directamente de los medios a tal fin necesarios. La protección civil, por el contrario, debe actuar a través de procedimientos de ordenación, planificación, coordinación y dirección de los distintos servicios públicos relacionados con la emergencia que se trate de afrontar (…)”.
Parece que, por tanto, el Estado, a través de su legislador, renuncia, en principio, a la creación de cuerpos o unidades que se dedican exclusivamente a la protección civil, apostando por centrar su actividad en la ordenación, planificación, coordinación y dirección de los servicios ya existentes o relacionados con la situación que se pretende afrontar[15].
Hay que partir, en este ámbito, de que el Gobierno es el órgano superior de dirección y coordinación de la protección civil (art. 15 Ley de Protección Civil), correspondiéndole la aprobación de los planes de ámbito estatal o que afecten a varias Comunidades Autónomas (art. 11 Ley de Protección Civil)[16].
Las competencias estatales en materia de protección civil son ejercidas por el Ministerio del Interior, de conformidad con lo previsto en el art. 16 de la Ley de Protección Civil. En concreto, el órgano fundamental es la Dirección General de Protección Civil y Emergencias, dependiente orgánicamente de la Subsecretaría del Ministerio del Interior, y que se estructura en la Subdirección General de Planificación, Operaciones y Emergencias, y la Subdirección General de Gestión de Recursos y Subvenciones. También depende de ella la Unidad de Formación y Relaciones Institucionales, con el nivel orgánico que se determine en la relación de puestos de trabajo, y en la que se integran la Escuela Nacional de Protección Civil, el Centro Nacional de Información y Documentación y el Centro Europeo de Investigación Social de Situaciones de Emergencia[17].
Las funciones que le corresponden a la Dirección General de Protección Civil y Emergencias vienen atribuidas por el art. 11.2 Real Decreto 400/2012, de 17 de febrero, por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior. En concreto, y en lo que aquí interesa, en cuanto al papel de cooperación y de coordinación que puede desarrollar, entre las funciones que le corresponden, destacan las siguientes:
- (a) La preparación de planes estatales, de protección civil cuya competencia tenga atribuida por la normativa legal vigente;
- (c) La organización y mantenimiento del Centro de Coordinación Operativa, de la Red de Alerta a la Radioactividad, de las redes propias de comunicación para emergencias y de otras infraestructuras destinadas a facilitar la gestión operativa en emergencias.
- (j) La formación teórica y práctica en la gestión de riesgos y emergencias, incluyendo el entrenamiento de mandos y personal de los diferentes servicios y organizaciones implicados (…).
- (n) La coordinación de las relaciones con las Unidades de Protección Civil de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, y con los órganos competentes en materia de protección civil de las Comunidades Autónomas y de las Administraciones Locales, así como la organización y el mantenimiento de la Secretaría de la Comisión Nacional de Protección Civil, de su Comisión Permanente y de sus comisiones técnicas y grupos de trabajo;
- (o) Solicitar la intervención de la Unidad Militar de Emergencias conforme a los Protocolos de actuación que se establezca para la misma (…)”.
También depende del Ministerio del Interior la Comisión Nacional de Protección Civil, prevista en el art. 17 de la Ley de Protección Civil, como órgano colegiado interministerial[18] que tiene por finalidad fundamental la de conseguir una adecuada coordinación entre los órganos de la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas en materia de protección civil para garantizar una eficaz actuación de los poderes públicos en orden al estudio y prevención de las situaciones de grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública, y a la protección y socorro de personas y bienes en los caso en que dichas situaciones se produzcan. La Comisión Nacional de Protección Civil es regulada por el Real Decreto 967/2002, de 20 de septiembre, en el que se establecen cuáles son sus funciones, entre las que destacan, en lo que aquí interesa, las siguientes:
- (b) Elaborar los criterios necesarios para establecer el Catálogo Nacional de Recursos Movilizables en casos de emergencia, sean públicos o privados;
- (c) Participar en la coordinación de las acciones de los órganos relacionados con la protección civil;
- (d) Informar las disposiciones y normas reglamentarias que, por afectar a la seguridad de las personas o bienes, tengan relación con la protección civil;
- (e) Proponer la normalización y homologación de las técnicas y medios que puedan utilizarse para los fines de protección civil;
- (f) Homologar los planes de protección civil cuya competencia tenga atribuida.
De esta forma, como elemento destacado, la configuración de la Comisión Nacional y de las correspondientes Comisiones de las Comunidades Autónomas[19], supone el establecimiento de un sistema de homologación de planes de instancias o niveles “superiores sobre los inferiores”[20], comprobando que los planes se acomodan al contenido y criterios de la Norma Básica de Protección Civil. Por tanto, se trata de un control de legalidad, no de oportunidad. De esta forma, se constituye un elemento central de integración y racionalización de los diferentes sistemas de protección civil, haciendo efectivos los principios de coordinación y eficacia[21].
También merece ser destacado el hecho de que la Comisión tiene el carácter de Comité Español de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, con las funciones que se determinan, entre las que se incluye la de “fomentar la participación y la coordinación de actividades de las distintas Administraciones Públicas, entidades privadas y personal especializado, en programas de cooperación internacional relativos a la prevención y mitigación de desastres” (art. 2.2 del Real Decreto 967/2002, citado).
Por último, como estructura estatal con competencias de actuación en protección civil, se ha de citar a la Unidad Militar de Emergencias, que fue creada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de octubre de 2005, a propuesta del Presidente del Gobierno, que la define como una unidad de naturaleza y organización militar, al mando de un Oficial General (constituido operativamente como un Mando conjunto), encuadrada orgánicamente en el Ministerio de Defensa y cuya misión es la intervención en cualquier lugar del territorio nacional cuando lo decida el Presidente del Gobierno, o el Ministro en quien delegue, para contribuir a la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, para lo cual contará con los medios materiales necesarios para llevar a cabo sus misiones y podrá utilizar todos los medios humanos y materiales disponibles de las Fuerzas Armadas[22].
En cuanto a los medios y la estructura de la Unidad Militar de Emergencia, éstos vienen establecidos por el art. 15 del Real Decreto 416/2006, que establece la organización y el despliegue de la Fuerza del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire, así como de la propia Unidad Militar de Emergencia, y conforme al cual ésta dispondrá de un Cuartel General, una Agrupación de medios aéreos, cinco Batallones de Intervención, dos destacamentos de Intervención en Emergencias Naturales y un Regimiento de apoyo.
La Unidad Militar de Emergencia depende orgánicamente del Ministro de Defensa, operativamente del Jefe de Estado Mayor de la Defensa y su dependencia funcional directa es del Secretario de Estado de Defensa, del Subsecretario de Defensa y del Secretario General de Política de Defensa, en los ámbitos de sus respectivas competencias, en los términos que establece la Orden del Ministerio de Defensa 1766/2007, de 13 de junio, que desarrolla el encuadramiento, organización y funcionamiento de la Unidad Militar de Emergencia y, en la actualidad, el Real Decreto 454/2012, de 5 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa[23].
· Las derivadas de riesgos tecnológicos, y entre ellos el riesgo químico, el nuclear, el radiológico y el biológico.
· Las que sean consecuencia de atentados terroristas o actos ilícitos y violentos, incluyendo aquéllos contra infraestructuras críticas, instalaciones peligrosas o con agentes nucleares, biológicos, radiológicos o químicos.
· Cualquier otra que decida el Presidente del Gobierno.
· Las actuaciones de la UME ante alguna de estas situaciones se concretan en la planificación, el adiestramiento y la intervención. Sin embargo la UME no realiza tareas de prevención y sus efectivos actuarán siempre encuadrados en la unidad a la que pertenecen y dirigidos por sus cuadros de mando.
III. LA ORGANIZACIÓN DE LA PROTECCIÓN CIVIL EN LA COMUNIDAD DE MADRID.
1. El papel de las Comunidades Autónomas en el sistema de protección civil.
Las Comunidades Autónomas asumen un peso enorme en materia de protección civil, correspondiéndoles la mayor parte de los instrumentos de planificación e intervención en este ámbito[24]. Todas las leyes autonómicas vigentes en materia de protección civil o de gestión de emergencias[25] tienen una estructura bastante similar, y se ajustan al siguiente esquema: a) disposiciones generales sobre el sistema de protección civil; b) derechos y deberes de los ciudadanos; c) clases de planes, contenido y elaboración; d) activación de los planes o gestión operativa de las emergencias; e) organización administrativa y competencias, incluyendo la Comisión de Protección Civil o Emergencias de la Comunidad Autónoma, como órgano de coordinación y cooperación y el servicio 112, como centro de gestión operativa; f) infracciones y sanciones.
Como ya se ha señalado anteriormente, el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de protección civil abarca, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma comprende, desde la elaboración de diferentes Planes de Emergencia hasta la necesaria coordinación en su caso, de todos los servicios que puedan llegar a intervenir en una emergencia, pasando por el apoyo técnico y material a las distintas entidades y organizaciones que actúan en situaciones de emergencia. Y, para hacer frente a estas obligaciones, pasamos a fijarnos en cuál es la estructura organizativa por la que han optado las Comunidades Autónomas. Hay que partir de la afirmación contenida en la Ley de Protección Civil de 1985, en cuya Exposición de Motivos, como ya se ha señalado anteriormente, apuesta porque no se creen servicios ex novo, sino que propone que se utilicen los ya existentes y coordinarlos, creando nuevos servicios sólo para cuando existan necesidades nuevas. En todo caso, podemos entender que este mandato sólo afecta al Estado ya que desde una norma estatal no se podría predeterminar el tipo de estructura organizativa por la que opta cada Comunidad Autónoma para llevar a cabo sus competencias en este ámbito. Por lo tanto, corresponde a las Comunidades Autónomas determinar cómo organizar sus servicios de protección civil y decidir qué instancia acude a una emergencia. Con todo, han optado por seguir la pauta de la organización estatal: usualmente, la normativa autonómica atribuye competencias al Consejo de Gobierno y a una Consejería o Departamento, que es la de Administraciones Públicas, Seguridad, Presidencia o similar. Aparte de esto, en algunas Comunidades Autónomas se ha procedido a la creación de un centro directivo específico (Dirección General de Protección Civil o de Emergencias, o de ambas, según la denominación elegida); en otras, se vincula a la seguridad (Dirección General de Seguridad y Emergencias en Canarias); mientras que en un tercer grupo la materia está diluida en un Centro Directivo de competencia genérica (Dirección General de Interior o equivalente). Por último, algunas Comunidades Autónomas (Castilla y León, Galicia, Navarra) han creado un organismo público específico en esta materia. En concreto, han optado por la opción de la creación de “agencias”[26].
2. La normativa de la Comunidad de Madrid de protección civil.
A partir de las previsiones de la normativa estatal, y de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las competencias autonómicas en este ámbito, la Comunidad de Madrid desarrolla competencias en materia de protección civil. El Estatuto de Autonomía madrileño no contiene ninguna referencia a la protección civil, lo que no supone un impedimento para que la Comunidad Autónoma, al amparo de otros títulos competenciales, hubiera aprobado una ley reguladora de protección civil[27]. La Comunidad de Madrid ha aprobado una multitud de normas de diverso rango, pero ha optado por no aprobar una norma de rango legal, a diferencia de lo que han hecho otras Comunidades Autónomas.
A falta de norma de rango legal, en la Comunidad de Madrid la norma principal es el Decreto 9/1985, de 14 de febrero, por el que se regula la Coordinación de Servicios y Recursos de la Comunidad de Madrid en materia de protección civil y se crea la Junta de Recursos de Protección Civil.
La otra norma fundamental es el Decreto 85/1992, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad de Madrid (PLATERCAM), con carácter de Plan Director. El PLATERCAM materializa la previsión del marco orgánico-funcional y de los mecanismos que permiten la movilización de los recursos humanos y materiales necesarios para la protección de las personas y bienes en caso de grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública, así como el esquema de coordinación entre las distintas Administraciones Públicas llamadas a intervenir.
Junto a lo anterior, hay otras normas autonómicas con relevancia o incidencia en la protección civil de la Comunidad de Madrid incluso, algunas, de rango legal. Entre ellas, se pueden citar, sin ánimo de exhaustividad y dejando al margen los planes con incidencia en este ámbito[28], las siguientes:
- Decreto 61/1989, por el que se crea la Comisión de Protección Civil de la Comunidad de Madrid, se establece su composición y se determinan sus funciones y su régimen de funcionamiento.
- Decreto 40/1992, de 28 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de los Bomberos Voluntarios de la Comunidad de Madrid, que incluye una regulación de la actividad del bombero voluntario.
- Ley 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid. En su art. 10.7 establece como función de los Cuerpos de Policía Local “prestar auxilio en los casos de accidentes, catástrofes o calamidad pública participando, en la forma prevista en las Leyes, en la ejecución de los planes de Protección Civil”.
- Ley 3/1994, de 19 de mayo, de Voluntariado Social en la Comunidad de Madrid, que regula la ordenación y promoción del voluntariado social y sus relaciones con las Administraciones Públicas.
- Ley 25/1997, de 26 de diciembre, que regula el servicio de atención de urgencias 112.
- Decreto 168/1996, de 15 de noviembre, por el que se regula la prestación del servicio público de atención de urgencias a través de un número telefónico único. Este servicio se presta a través del número de teléfono 112.
- Decreto 31/2003, de 4 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Prevención de Incendios de la Comunidad de Madrid. Este Reglamento incluye las directrices para la redacción de los Planes de Autoprotección de los edificios obligados a ello.
- Decreto Legislativo 1/2006, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley por la que se regulan los Servicios de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamentos de la Comunidad de Madrid.
3. Estructura y herramientas organizativas básicas de la Protección Civil en la Comunidad de Madrid.
La Presidencia de la Comunidad de Madrid y la Consejería de Presidencia y Justicia son las autoridades autonómicas de máximo nivel competentes para el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de Protección Civil. El Decreto autonómico 9/1985, de 14 de febrero, en su art. 1 establece que, en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad, corresponde al Presidente de la Comunidad de Madrid (o, por delegación, al Consejero correspondiente), la dirección única en la organización de servicios y recursos de la Comunidad de Madrid en materia de Protección Civil, con independencia de su adscripción departamental. Corresponde al Consejero competente en materia de protección civil (o, por delegación, al Director General de Protección Ciudadana), la coordinación de las actuaciones de carácter preventivo y de rehabilitación, de acuerdo con los Planes aprobados. En concreto, en la Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno[29], estas competencias se encuadran dentro de la Viceconsejería de Presidencia e Interior. A su vez, esta Viceconsejería se compone de cinco Dirección Generales: de Relaciones con la Asamblea de Madrid, de Asuntos Europeos y de Cooperación con el Estado, de Relaciones Externas, de Seguridad e Interior y de Protección Ciudadana. En lo que aquí interesa, la Dirección General de Seguridad e Interior se estructura en: Jefatura del Cuerpo de Agentes Forestales; Subdirección General de Gestión Administrativa (que incluye el Área de Programas de Seguridad); Subdirección General de Seguridad Operativa (que incluye el Área de Coordinación de Policías Locales); y la Subdirección General de Política Interior. Por su parte, la Dirección General de Protección Ciudadana incluye, a su vez, el Servicio de Protección Civil, además de la Subdirección General de Gestión Administrativa y la Jefatura del Cuerpo de Bomberos (que incluye el Área Operativa, con los Servicios de Incendios Forestales, Sanitarios y de Formación).
La Dirección General de Protección Civil, a través del Servicio de Protección Civil, desarrolla el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de Protección Civil que comprende, en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, desde la elaboración de los diferentes planes de emergencia, hasta el necesario apoyo a distintas entidades y organizaciones que operan, tanto personal como materialmente, en las situaciones descritas, pasando por la necesaria coordinación de todos los servicios que puedan llegar a intervenir en una emergencia. El Servicio de Protección Civil es competente en materia de prevención y extinción de incendios (elaboración de planes, colaboración y cooperación con los diferentes Cuerpos de Bomberos existentes en el ámbito de la Comunidad y asesoramiento e información a los municipios) y de protección civil en general (elaboración de planes específicos y sectoriales, elaboración del inventario de riesgos potenciales del catálogo de recursos movilizables y promoción de los Servicios de Protección Civil en los municipios). Con algo más de detalle, y en lo que aquí interesa, le corresponden las siguientes actividades:
- En relación con los Planes de Emergencia: asesoramiento técnico a los municipios para la elaboración de los planes municipales, con informe preceptivo previo a la homologación por la Comisión de Protección Civil; realización, mantenimiento e implantación de los Planes de Emergencia de Protección Civil para los distintos riesgos; participación, como miembro del Comité de Implantación en la implantación de los Planes de Presas; estudio y elaboración del Plan de Emergencia del Transporte de Mercancías Peligrosas por Carretera y Ferrocarril, del Plan de Emergencias por Inundaciones; participación en las reuniones del Comité de Dirección del Plan de Emergencias Aeronáuticas; difusión de recomendaciones y de los Planes de Emergencia en los medios de comunicación y a los municipios; organización del Grupo Logístico, en caso de activación de alguno de los Planes de Emergencia de nivel 2; asesoramiento a las autoridades autonómicas; participación en los Comités Asesores de los distintos Planes.
- En relación con las Agrupaciones Municipales de Voluntarios de Protección Civil: movilización, coordinación de los voluntarios, e información y supervisión en el proceso de constitución de las agrupaciones; revisión y propuesta de modificación de los reglamentos municipales; mantenimiento y actualización del Registro Especial de Agrupaciones Municipales de Voluntarios de Protección Civil; punto de conexión de las Agrupaciones; participación en el procedimiento de concesión de subvenciones a las corporaciones locales para las Agrupaciones; colaboración con la Academia de Policía Local en el programa de formación de los voluntarios.
- Participación en tribunales, cursos y seminarios: en relación con los procesos selectivos convocados por los municipios de la Comunidad de Madrid para cubrir plazas de Protección Civil; participación en las Jornadas de Responsables de Protección Civil de las Comunidades Autónomas; impartir información en la Escuela Nacional de Protección Civil a los Técnicos de Protección Civil.
- Atención de llamadas de organismos públicos y privados, así como a los ciudadanos que soliciten información, sobre protección civil, así como prestación de asesoramiento técnico.
- Colaboración con el Centro de Atención de Llamadas de Urgencia Madrid 112.
- Realización de distintas actividades como miembro de la Comisión de Protección Civil de la Comunidad de Madrid: estudio y aprobación de los Planes de Protección Civil de la Comunidad de Madrid y de los Planes Municipales; información sobre la normativa en materia de protección civil; preparación de las reuniones de la Comisión de Protección Civil de la Comunidad de Madrid, asistencia y participación como Secretaría en las reuniones de dicha Comisión.
- Realización de distintas actividades como miembro de la Comisión Regional de Accidentes Mayores (CRAM): coordinación del Grupo de Trabajo Técnico de la Comisión y preparación de las reuniones de la Comisión Regional de Accidentes Mayores y asistencia y participación como Secretaría en las reuniones de la Comisión.
- Participación en las Comisiones Técnicas de la Comisión Nacional de Protección Civil.
Además, a la Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno se adscriben los siguientes órganos colegiados con incidencia o relación con la Protección Civil:
- Comisión Regional de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid.
- Comisión de Protección Civil de la Comunidad de Madrid.
- Comisión Regional de Accidentes Mayores.
De entre ellos, es fundamental, en lo que a este trabajo se refiere, la Comisión de Protección Civil de la Comunidad de Madrid, creada por el Decreto 61/1989, que establece su composición y se determinan sus funciones y su régimen de funcionamiento, en relación con el art. 18 de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil. Esta Comisión constituye el órgano de participación, coordinación e integración de la Administración pública de Madrid en materia de Protección Civil, en el marco de las normas básicas aplicables. En concreto, a la Comisión Regional de Protección Civil de la Comunidad de Madrid le corresponde:
- Actuar como órgano de consulta y asesoramiento respecto a las decisiones que hayan de adoptarse por la Administración de la Comunidad Autónoma respecto a la programación de recursos y actividades en materia de protección civil.
- Homologar los Planes y coordinar las actuaciones.
- Informar las normas técnicas que se dicten en su ámbito territorial en materia de protección civil.
- Proponer a las Administraciones Públicas, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, la adopción de medidas de protección civil.
- Formular iniciativas en orden a conseguir un sistema de información y comunicación que facilite la necesaria eficacia en las acciones de protección civil.
- Fomentar la relación y colaboración con la Comisión Nacional de Protección Civil y otras Comisiones de ámbito autonómico con funciones equivalentes.
- Las demás funciones que le sean atribuidas por disposición legal o reglamentaria.
En cuando a su composición, dispone de los siguientes órganos o integrantes:
- Presidente, que es el Consejero responsable en materia de protección civil en materia de protección civil.
- Dos vicepresidentes: uno, el Director General de Protección Ciudadana de la Comunidad de Madrid; el segundo, un Concejal del Ayuntamiento de Madrid, designado por el Pleno.
- Cinco representantes de la Administración del Estado, designados por el Delegado del Gobierno en la Comunidad de Madrid.
- Tres representantes de la Comunidad de Madrid, designados por el Consejero: el Director General de Carreteras, el Director General de Salud Pública y el Inspector del Área de Prevención del Cuerpo de Bomberos de la Comunidad de Madrid.
- Cuatro representantes de los municipios de la región, designados por la Federación Madrileña de Municipios. Al menos uno de ellos corresponderá al Ayuntamiento de Madrid.
- Un Secretario, que será un funcionario designado por el Consejero, a propuesta del Director General de Protección Ciudadana. Este cargo recae, según establece la Orden 30/52, de 24 de julio, en el Jefe de Servicio de Protección Civil de la Dirección General de Protección Ciudadana.
Hay que recordar que la STC 133 /1990 considera que las Comisiones de Protección Civil de las Comunidades Autónomas no son sólo un órgano autonómico, sino que también tienen la consideración de órgano estatal, dado su carácter mixto y de representación de las distintas Administraciones implicadas y que ejerce unas competencias que corresponden de manera concurrente a distintas Administraciones Públicas diferentes de la propia de la Comunidad Autónoma.
Además de esta estructura ordinaria, la Consejería de Presidencia y Justicia dispone, en este ámbito, también, de administración instrumental. En concreto, el titular de la Viceconsejería de Presidencia e Interior, sin perjuicio de la superior dirección del titular de la Consejería, coordinará la acción, entre otros, de los siguientes organismos y entes, que tienen incidencia sobre la materia objeto de este estudio:
- Academia de Policía Local de la Comunidad de Madrid.
- Madrid 112.
El Organismo Autónomo “Madrid 112”, es creado por el art. 17 de la Ley 13/2002, de medidas fiscales y administrativas, en sustitución de la Empresa Pública “Madrid 112”, que prestaba este servicio desde su implantación en 1996[30]. “Madrid 112” gestiona las llamadas, las recibe y atiende y activa los servicios precisos para resolver la emergencia. Una vez hecho esto, la movilización y gestión de recursos le corresponde a los organismos de intervención directa en la emergencia. Los servicios de intervención que actúan desde la sala de operaciones de Madrid 112 (Bomberos de la Comunidad de Madrid, Policía municipal de Madrid, SAMUR, Policía Nacional y Guardia Civil) se estructuran según sus propios criterios organizativos y de acuerdo con su procedimiento de trabajo[31].
El Comité de Dirección de este organismo autónomo lo preside el Gerente del organismo y está integrado por los responsables de la Dirección del Centro, la Dirección de Desarrollo Corporativo, la Dirección de Régimen Jurídico, Contratación y Personal, la Dirección de Seguridad y Servicios Generales y la Dirección de Contabilidad y Finanzas.
Por último, en cuanto a la estructura básica operativa, ésta comprende los siguientes elementos: las autoridades a las que notificar los sucesos que puedan causar daño; las fases y situaciones en función de las medidas a adoptar y procedimientos de actuación; los mecanismos para la información a la población afectada y público en general; la planificación de los mecanismos de implantación del Plan y mantenimiento de su eficacia; los mecanismos de revisión y actualización periódica; el catálogo de recursos movilizables; y el inventario de riesgos potenciales.
En la actuación ante catástrofes, el eje de la estructura básica operativa lo constituye la idea de “mando único”. Es la razón por la cual en los Planes Territoriales y Especiales de Protección Civil se determina la existencia de un Director del Plan, al que corresponde la dirección de todas las operaciones que deban realizarse al amparo del Plan, en cualquiera de las fases de la emergencia. Conforme la Norma Básica, el Director contará con un Centro de Coordinación Operativa (CECOP), como órgano de trabajo, donde se realiza la dirección y coordinación de todas las operaciones.
En la práctica los planes también prevén normalmente, como prolongación del CECOP, un puesto de mando avanzado como órgano que opera in situ, un comité asesor y un gabinete de información.
Bajo una Dirección Única se constituyen, finalmente, los Servicios Operativos Ordinarios (como son entre otros, los Cuerpos de Extinción de incendios y Salvamento, los Servicios Sanitarios de Urgencia y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y las Policías Locales), que se integran en los llamados Grupos de Acción.
4. Relaciones interadministrativas. Cooperación y coordinación. En particular, la planificación autonómica de emergencias.
Puesto que la protección civil en España, como ya se ha señalado aquí, se configura como una red de Administraciones públicas con competencias propias en esta materia, la ordenación y gestión de la protección civil descansa inevitablemente en el empleo de mecanismos de cooperación y coordinación. Es necesario recurrir en la gestión de la protección civil a las técnicas del Derecho de la organización administrativa dirigidas a posibilitar una cierta reducción a la unidad de la actuación administrativa. Resulta obvio que en las relaciones interadministrativas en materia de protección civil son de aplicación los principios generales establecidos por la LRJPAC, la LBRL y la legislación autonómica, tanto general, como sectorial (lealtad institucional, coordinación, colaboración, solidaridad y eficacia). El estudio en profundidad de las relaciones interadministrativas a las que esos mecanismos dan lugar excede los límites de esta contribución. Sin embargo, sí resulta conveniente hacer referencia a las principales técnicas a través de las cuales se articulan.
4.1. Las técnicas de cooperación.
En materia de protección civil, las técnicas de cooperación con las previstas en la legislación administrativa general: deberes de información y asistencia activa; informes preceptivos pero no vinculantes (en el procedimiento de elaboración de los planes de ordenación territorial y urbanística); órganos de colaboración (el más importante, la Comisión Nacional de protección civil y las correspondientes comisiones autonómicas); convenios o acuerdos de cooperación (entre municipios, entre Comunidades Autónomas, entre centros de emergencia y servicios sectoriales, sobre protocolos de actuación, sobre planes de recuperación); consorcios (en materia de prevención y extinción de incendios)[32].
4.2. La coordinación estatal en la protección civil.
La STC 133/1990 hace un repaso y valida las técnicas de coordinación que para sí se atribuye el Estado en la Ley de Protección Civil[33]. En concreto, afirmó que es conforme a la Constitución la previsión de que el Gobierno apruebe las directrices básicas para regular la autoprotección (art. 6.1, párrafo segundo de la Ley de Protección Civil) y la Norma Básica de Protección Civil (art. 8), pues, en cuanto están vinculadas a un interés nacional, hacen posible, en su caso, una coordinación y actuación conjunta de los diversos servicios y Administraciones implicadas y proveen a un diseño o modelo nacional mínimo (FJ 9º). Son conformes a la Constitución los Planes de protección civil como técnica de coordinación mediante la fijación de contenidos mínimos y comunes, así como de la homologación por la Comisión Nacional de Protección Civil, siempre que se configure como un control técnico y de legalidad y del deber de información, como expresión del deber general de colaboración (FJ 10º). También es constitucional la facultad de coordinación ejecutiva, consistente en la competencia de las autoridades estatales para ordenar la movilización de servicios en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, que requieren una actuación unitaria e inmediata y una movilización de servicios y recursos de titularidad tanto estatal, como autonómica (art. 13 Ley de Protección Civil) (FJ 11º).
El Tribunal Constitucional, en la sentencia citada, también considera correcta la regulación contenida en el Capítulo V de la Ley de Protección Civil acerca de la organización básica en materia de dirección y coordinación de la protección civil. En concreto, considera adecuado que, para casos de situaciones de “interés nacional”, el art. 15 de la Ley califique al Gobierno de la Nación como “órgano superior de dirección y coordinación de la protección civil”; o que el Ministerio del Interior, según el art. 16 de la Ley, ejerza la superior dirección, coordinación e inspección, para supuestos en los que se excede el ámbito autonómico. El Tribunal sostiene (FJ 13º) que las facultades autonómicas en materia de protección civil no pueden impedir la existencia de unas facultades superiores de coordinación e inspección a cargo del Estado cuando está en juego el interés nacional.
En esta línea, las directrices básicas de planificación de protección civil para riesgos específicos han previsto la creación de órganos estatales de coordinación[34].
Por último, la STC 133/1990, en su FJ 17º, considera que tampoco vulnera la competencia autonómica la creación de una Red de Alarma Nacional (en la Disposición Final 3ª), por ser de interés supraautonómico, lo que no excluye que la Comunidad Autónoma pueda poner en funcionamiento su propia red de centros de información y alarma, “sin perjuicio de la posible, y recomendable, coordinación entre las instancias estatales y autonómicas en este respecto”.
4.3. Marco legal de la Planificación de Protección Civil.
La planificación de la protección civil supone la creación de un marco orgánico y funcional que regule las acciones implicadas en la protección civil: previsión, prevención, intervención y rehabilitación. Supone la capacidad de abstracción y de estructuración de este ámbito. Los Planes de Protección Civil son un instrumento esencial[35] que permite hacer frente a las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública[36]. Esta respuesta a situaciones de riesgo se realiza básicamente a través de dos formas distintas: la primera de ellas, mediante el estudio de los riesgos y prevención de los mismos; la segunda, mediante la respuesta a estos riesgos cuando se realicen. Esta respuesta se realiza no desde la perspectiva de una intervención directa, sino mediante la planificación de los esquemas de coordinación de los distintos servicios públicos que han de afrontar la emergencia. Los planes de Protección Civil de la Comunidad de Madrid abarcan desde el ámbito privado, mediante los Planes de Autoprotección[37], hasta el ámbito público, a través de los Planes Territoriales de Protección Civil y los Planes Especiales[38].
Como ya se ha señalado, la Norma Básica recoge las directrices esenciales para la elaboración de los Planes Territoriales y Planes Especiales (Art.8). La Norma Básica (RD 407/1992, de 25 de abril) es de obligado cumplimiento para las Comunidades Autónomas y constituye el marco fundamental para la integración de los Planes en un conjunto operativo que permita en su caso la función directiva del Estado para las emergencias en las que esté presente el interés nacional. Conforme establece la Norma Básica, el plan de protección civil, constituye una previsión de los siguientes elementos: el marco orgánico-funcional, los mecanismos que permiten la movilización de los recursos humanos y materiales necesarios para la protección de personas y bienes en caso de grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública, así como el esquema de coordinación entre las distintas Administraciones públicas llamadas a intervenir. Destaca la función directiva del Estado para emergencias de interés nacional, prevista en el art 1.2 de la Norma Básica establece las emergencias en las que está presente el interés nacional.
La declaración de emergencia de interés nacional le corresponde al Ministro del Interior, a iniciativa propia, de las Comunidades Autónomas o de los Delegados de Gobierno. Una vez declarado el interés nacional, las autoridades correspondientes deben disponer la aplicación de sus Planes Territoriales (de Comunidad Autónoma, provinciales, supramunicipales, insulares y municipales) o Especiales, según los casos, correspondiéndole al Estado la dirección y coordinación de las actuaciones. En todo caso, cabe la delegación parcial o total de funciones en Presidente de la Comunidad Autónoma u órgano correspondiente de la entidad Local afectada (delegación prevista también genéricamente en Ley 2/85, de Protección Civil, art.15).
El art.4 de la Norma Básica establece las directrices para la elaboración de los planes territoriales y el contenido mínimo para que pueda ser homologado e integrable en planes superiores. El Plan Territorial de las Comunidades Autónomas, que pueden tener el carácter del Plan Director, establece el marco organizativo general, de manera que permite la integración de los Planes Territoriales de ámbito inferior y Sectoriales, de cualquier ámbito. De entre las previsiones que han de contener los planes territoriales destaca que han de incluir el establecimiento de Centros de Coordinación Operativa (CECOP), encargados de la dirección y coordinación de todas las operaciones, disponiendo de un sistema de enlace con los otros Centros de Coordinación Operativa de la Administración en que se integre el Plan. Además, todo CECOP puede funcionar como Centro de Coordinación Operativa Integrado (CECOPI), en el que se integran los mandos e las diferentes Administraciones. El Director del Plan es el responsable de la activación del Plan; definición de medidas de protección a la población para evitar o minimizar un riesgo; y definición de medidas de protección a los bienes.
En el caso de la existencia de riesgos o intereses estatales o supraautonómicos, los planes territoriales deben asegurar la dirección y coordinación de los planes especiales en emergencias de interés nacional. En el caso de los planes especiales de las Comunidades Autónomas, los riesgos específicos pueden integrarse en el Plan Director de la Comunidad Autónoma y deben establecer los mecanismos y procedimientos de coordinación con los planes estatales para su integración.
La Norma Básica de Protección Civil (RD 407/1992, de 24 de abril), establece que “los Planes Especiales se elaborarán para hacer frente a los riesgos específicos cuya naturaleza requiera una metodología técnico-científica adecuada para cada uno de ellos”. En el art. 5 de la Norma Básica se establecen los riesgos que, al menos, deben de disponer de Plan Especial en el caso de que afecten al territorio de la Comunidad Autónoma. Los Planes Especiales que se elaboren para hacer frente a estos riesgos señalados en el art. 5 de la Norma Básica se realizarán de acuerdo a lo establecido en la Directriz Básica correspondiente. Respecto a la aprobación de los planes especiales, se atenderá a lo establecido en el art. 11 de la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil.
4.4. Planes de protección civil existentes en la Comunidad de Madrid.
En la actualidad, en la Comunidad de Madrid, existen los siguientes planes en materia de protección civil[39]:
Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad de Madrid (PLATERCAM), aprobado por Decreto 85/1992, de 17 de diciembre, con carácter de Plan Director. El PLATERCAM materializa la previsión del marco orgánico-funcional y de los mecanismos que permiten la movilización de los recursos humanos y materiales necesarios para la protección de las personas y bienes en caso de grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública, así como el esquema de coordinación entre las distintas Administraciones Públicas llamadas a intervenir.
De forma más detallada, el Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad de Madrid tiene por objeto hacer frente a las situaciones de grave riesgo, catástrofes o calamidad pública que se pueden presentar en su ámbito territorial y establecer el marco organizativo general para:
- Dar respuesta a todas las emergencias que puedan producirse en la Comunidad de Madrid como consecuencia de los riesgos identificados en este Plan.
- Coordinar todos los servicios, medios y recursos existentes en la Comunidad de Madrid, incluyendo los de las entidades públicas y privadas, y los procedentes de otras Administraciones Públicas, según la asignación previa que éstas efectúen en función de sus disponibilidades y de las necesidades del Plan.
- Permitir la integración de los Planes Territoriales de ámbito inferior y garantizar el enlace con los de ámbito superior.
- Asegurar, en cualquier caso, la primera respuesta (especialmente acciones de socorro) ante cualquier situación de emergencia que pueda presentarse.
El PLATERCAM, a partir de su configuración como Plan Director, fija el marco organizativo general en la Comunidad y establece la integración de los Planes territoriales de ámbito territorial inferior, definiendo los elementos esenciales del proceso de planificación y estableciendo directrices para la elaboración de los planes municipales[40].
El Director del Plan es el Consejero competente en materia de Protección Civil, aunque está prevista la delegación en el Director General de PC o en el Comité de Dirección, si es de interés nacional[41].
Junto a lo anterior, la Comunidad de Madrid tiene aprobados los siguientes Planes Especiales[42]:
Plan de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales en la Comunidad de Madrid (INFOMA), aprobado por el Decreto 58/2009, de 4 de junio. Este plan recoge básicamente aquellos aspectos que, de forma directa o indirecta, afectan a la población y a las masas forestales de la Comunidad, con la finalidad de hacer frente de forma ágil y coordinada a los distintos supuestos que puedan presentarse[43].
Plan de Protección Civil ante Inclemencias Invernales en la Comunidad de Madrid. Orden 1624/2000, de 18 de abril, del Consejero de Medio Ambiente, por la que se modifica el Plan de Protección Civil ante Inclemencias Invernales en la Comunidad de Madrid. En este plan se contemplan los riesgos debidos a grandes nevadas y temperaturas extremas (mínimas) y se establece la estructura organizativa y los procedimientos para la intervención en estas emergencias.
Plan de Actuación en caso de Inundaciones en la Comunidad de Madrid, aprobado por la Comisión de Protección Civil de la Comunidad de Madrid el día 25 de abril de 1997. Este plan trata de establecer la organización y procedimientos de actuación de los recursos y servicios de la Comunidad de Madrid, de otras Administraciones Públicas así como de otras entidades intervinientes, con el objeto de hacer frente a las emergencias por riesgos de inundaciones en la Comunidad de Madrid[44].
Planes de Emergencia Exterior, exigidos en el Real Decreto 1254/1999 y elaborados de acuerdo con el Real Decreto 1196/2003, de 19 de septiembre, por el que se aprueba la Directriz básica de protección civil para el control y la planificación ante el riesgo de accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas y de las siguientes instalaciones afectadas: CEPSA, ELF, GAS en Vicálvaro, Compañía Logística de Hidrocarburos en Barajas Aeropuerto, en Villaverde, Loeches, Torrejón-San Fernando, Aragonesas Agro en Humanes, Canal de Isabel II de Colmenar Viejo, Repsol Butano en San Fernando de Henares, Pinto y Hoyo del Manzanares y Deicesa en Alpedrete.
Planes de Presas de la Comunidad de Madrid. En la Comunidad de Madrid se cuenta con 14 planes de presas para hacer frente a los riesgos ocasionados por la rotura o el mal funcionamiento de las mismas, que han sido aprobados por la Comisión Nacional de Protección Civil[45]: El Atazar; la Jarosa; la Jarosa (Dique del Collado); Manzanares El Real (Santillana); Navacerrada; Navalmedio: Navalmedio (Dique del Collado); Las Nieves; Azud del Pozo de Los Ramos; Puentes Viejas; Riosequillo; El Vado[46]; Valmayor; El Villar.
Planes Territoriales de Protección Civil Municipales homologados, de las siguientes localidades: Alcalá de Henares, Alcobendas, Brunete, Las Rozas, Mejorada del Campo, Pozuelo de Alarcón, Torrelodones, Tres Cantos, Torrejón de Ardóz y Coslada. En definitiva, de los 179 municipios madrileños, sólo diez municipios han homologado sus planes de protección civil. Esta carencia se suple con el PLATERCAM y con los planes especiales en vigor. El problema reside en que, de esta forma, se pierde la vertiente municipal de la protección civil.
4.5. Relación de planes de emergencia en materia de protección civil en estudio en la Comunidad de Madrid.
Aunque aún no están definitivamente aprobados, en la actualidad, en la Comunidad de Madrid, están en fase de estudios los siguientes planes en materia de protección civil[47]:
- Plan de Emergencia por Inundaciones de la Comunidad de Madrid, que derogará el Plan de Actuación vigente. Tiene por objeto establecer la organización y los procedimientos de actuación de los recursos y servicios públicos que intervienen frente a una emergencia por riesgo de inundaciones en la Comunidad de Madrid y a los efectos del Plan, se considerarán todas aquellas emergencias por inundación derivadas de precipitaciones importantes, rotura o avería de las presas, o por avenida extraordinaria en cualquiera de los cauces que drenan el espacio regional o que pudieran afectar a éste, así como por cualquier otra causa de inundación que represente un riesgo para la población y sus bienes.
- Plan de Emergencia del Transporte de Mercancías Peligrosas por Carretera y Ferrocarril. Este plan tiene por objeto conocer la circulación de mercancías peligrosas que existe en la Comunidad Autónoma de Madrid, determinar el alcance del riesgo que pueda derivarse de esa circulación y establecer la organización y los procedimientos de actuación y utilización de medios y recursos necesarios para hacer frente a una situación de emergencia ocasionada por un accidente en el transporte de mercancías peligrosas por carretera o ferrocarril.
- Revisión del plan de emergencia exterior de Aragonesas Agro en Humanes.
- Plan de protección civil ante emergencias aeronáuticas en la Comunidad de Madrid, como plan superior al plan de autoprotección del Aeropuerto (anteriormente vigente: Plan de Emergencias Aeronáuticas del Aeropuerto de Madrid/Barajas)[48].
1. La protección civil se concibe desde una perspectiva integral, comprendiendo una amplia política de seguridad que abarca, también, campos/ámbitos peligrosos, de forma completa y que afecta a competencias transversales: medio ambiente, urbanismo, sanidad, policía, etc. Al tiempo, el marco institucional de la protección civil en España implica a un número amplio de sujetos, tanto públicos, como privados, interviniendo los tres niveles de las Administraciones Públicas (Estado, Comunidades Autónomas y municipios). Esto hace que en el caso de España más que de un único sistema nacional de protección civil, se pueda hablar de “sistemas integrados” de protección civil[49].
Las Comunidades Autónomas, pese al silencio sobre la protección civil de la mayor parte de los Estatutos de Autonomía de primera generación, han venido ejerciendo sus competencias y actuando en este ámbito, en el marco de la legislación estatal.
2. En la actualidad, existen nuevos riesgos, que son complejos y globales (nucleares, biológicos, químicos, tecnológicos), que exigen inversiones cuantiosas, además de implicar un alto nivel de exigencia. Pero, claro está, existen importantes problemas de financiación: los medios de actuación son caros y hay escasez de recursos.
3. Todo lo anterior pone en evidencia la necesidad de alcanzar una fortaleza institucional y la optimización de los recursos de todas las Administraciones Públicas implicadas, para compatibilizar los medios y recursos de Comunidades Autónomas y Estado. Todas las Administraciones Públicas deben aportar recursos y asumir su responsabilidad, al tiempo que fomentar los canales de colaboración.
4. La configuración de la Comisión Nacional y de las correspondientes Comisiones de las Comunidades Autónomas, se constituye en un elemento central de integración y racionalización de los diferentes sistemas de protección civil, haciendo efectivos los principios de coordinación y eficacia. Se establece un sistema de homologación de planes de instancias o niveles “superiores sobre los inferiores”, comprobando que los planes se acomodan al contenido y criterios de la Norma Básica de Protección Civil. Por tanto, se trata de un control de legalidad, no de oportunidad, que sirve para dar lógica e integración al sistema. Junto a esto, ayuda a dar unidad a este complejo sistema la exigencia de que existan Centros de Cooperación Operativa y el establecimiento de un Mando único.
5. Existen ciertos desajustes o contradicciones entre la normativa vigente y la realidad y, en ocasiones, las leyes de las Comunidades Autónomas no son coincidentes con la normativa estatal[50]. Además, también existen problemas en el contenido de los planes de protección, las prioridades de la planificación de los riesgos de los diferentes planes no siempre coinciden: plan estatal, autonómico y local. Pero, la diferencia esencial entre la legislación estatal y la autonómica reside en la calificación de los niveles de gravedad potencial: los niveles superiores son escasamente declarados por las Comunidades Autónomas, que no declaran el nivel 2 porque ello les obliga a convocar órganos de colaboración con el Estado; tampoco instan la declaración de emergencia nacional, porque esto supondría la pérdida del control de la situación. De igual forma, el Estado no ha declarado nunca el nivel 3 o emergencia nacional, quizá porque ello le obliga a dirigir la emergencia.
Consecuencia de estos incumplimientos en la declaración de los niveles de emergencia es que los Comités de Coordinación no son convocados, o lo hacen demasiado tarde. En todo caso, aunque hay problemas formales de coordinación, en la realidad, ante situaciones de emergencia, la coordinación funciona. No hay coordinación “en lo cotidiano”, pero sí cuando la emergencia surge.
6. Relacionado con lo anterior está que, en este ámbito, rige el principio de subsidiariedad: actúa primero el más cercano. Quizá por eso también el Estado es reticente a declarar, a propia iniciativa y sin contar con la solicitud autonómica, el nivel de emergencia nacional. Pero ha de tenerse en cuenta que también rige el principio de continuidad, que supone la capacidad para resolver los problemas propios y los del nivel inferior de emergencia. También se ha de tener en cuenta que aportar o recibir medios del nivel superior, como frecuentemente se hace, no significa que se active el aumento el nivel de emergencia. Las Comunidades Autónomas utilizan constantemente las fuerzas de orden público, medios aéreos y militares del Estado, sin declaración del nivel correspondiente de emergencia.
De forma clara esto se pone de manifiesto en la utilización que se hace de la Unidad Militar de Emergencias. Se prevé su cooperación sólo en casos graves y a petición de las Comunidades Autónomas (a través del Delegado del Gobierno o de la Dirección General de Emergencias). En la práctica, nunca se ha declarado la crisis nacional, de Nivel 3, pero, sin embargo, la Unidad Militar de Emergencias ha sido utilizada muchas veces, aunque en el nivel 2 (autonómico). En definitiva, la Unidad Militar de Emergencias colabora con las Comunidades Autónomas, aunque no sea el nivel en el que, de conformidad con las previsiones legales, le corresponde participar. A esta realidad precisamente trata de responder la regulación contenida en el Real Decreto 1097/2011, de 22 de julio, por el que se aprueba el Protocolo de Intervención de la Unidad Militar de Emergencias y que establece que la intervención de la UME podrá ser ordenada cuando se produzca alguna situación de emergencia con carácter grave, independientemente de que se trate de una emergencia de interés nacional o no.
7. Existe un cierto deterioro de los órganos de colaboración. Como consecuencia de los incumplimientos en la declaración de los niveles de emergencia, los Comités de Coordinación no son convocados, o lo hacen demasiado tarde. En concreto, la Comisión Nacional de Protección Civil, aunque le corresponden numerosas funciones, su labor fundamental y principal se centra en la homologación de los planes autonómicos, sin entrar al debate. Cabe plantearse si esto cubre suficientemente con el mínimo que exige el principio de colaboración. Como consecuencia de esto, parece necesario revitalizarlas, para que sean más eficientes o, quizá, resulta conveniente crear otros órganos para cubrir estas deficiencias de debate y colaboración. Pero, esto incide en otro problema que tiene la Comisión y es que, en cuanto a su organización interna, frecuentemente se le reprocha que tiene demasiados Comités y Comisiones. Problemas similares se dan en las correspondientes comisiones autonómicas.
8. En especial, debe realizarse un esfuerzo en la cooperación relativa a los canales de comunicación. En la actualidad, cada una de las Administraciones Públicas tiene un sistema de comunicación, y no siempre resultan compatibles con los de otras entidades. El flujo de comunicación es fundamental. Aunque no se pida ayuda a otras instancias, porque no se necesite o no proceda por el tipo de nivel de emergencia, es necesario que, al menos, se comunique a los otros poderes públicos el nivel de emergencia convocado.
9. También se dan problemas en los cuadros de formación. Se impone incentivar la colaboración entre las Escuelas Formativas en las actividades formativas, para que todo el personal “hable el mismo lenguaje” (RD 1037/2011, 15 Julio, por el que se complementa el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales).
10. En cuanto a la estructura organizativa de las Comunidades Autónomas, ya se ha señalado que la Ley de Protección Civil de 1985, en su Exposición de Motivos, apuesta porque no se creen servicios ex novo, sino que propone que se utilicen los ya existentes y coordinarlos. La creación de nuevos servicios sería sólo para cuando existan necesidades nuevas. Pero esta previsión del legislador estatal no puede limitar o condicionar la potestad de autorganización de cada Comunidad Autónoma, que decide qué instancia acude a una emergencia. Usualmente, tienen competencias el Presidente autonómico, el Consejo de Gobierno y las Consejerías con competencias en materia de protección civil (de Administraciones Públicas, Seguridad, Presidencia o similar). El problema es que, frecuentemente, también dentro de las Comunidades Autónomas se repiten los problemas de indefinición orgánica de competencias y de falta de cooperación, existiendo, incluso, con frecuencia, competición competencial entre las Consejerías.
En todas ellas se ha creado un centro directivo, más o menos específico o genérico, según los casos, y en algunas Comunidades Autónomas se ha procedido a la creación de un organismo público específico en esta materia. En concreto, se ha optado por la figura de la “agencia”.
Lo cierto es que, en realidad, la protección civil no requiere, por sí sola, la existencia de grades estructuras creadas específicamente para este ámbito. Lo que exige es garantizar una dirección unitaria, eficaz y coordinada de todos los servicios sectoriales implicados en la protección civil (sanitarios, policía, voluntariado, incendios, etc.).
11. En el caso concreto de la Comunidad de Madrid, un rasgo destacado es la ausencia de Ley autonómica sobre protección civil, por lo que hay una enorme variedad de normas, tanto legales, como de rango inferior, con los consiguientes problemas que se derivan de esta dispersión normativa. La existencia de una Ley en este ámbito no es imprescindible, pero sí muy conveniente, ya que es necesaria una precisión de conceptos y de los sujetos obligados, que afecta a un gran número de sectores (bomberos, voluntariado, sanidad, medio ambiente, policía…), y que actualmente están regulados por una normativa tremendamente dispersa. Además, su inexistencia conlleva dificultades para dilucidar claramente las competencias municipales en este ámbito y supone que no es posible realizar la delegación de competencias por parte de la Comunidad Autónoma a favor de los municipios que prevé el art. 2.2 de la Ley para el Desarrollo del Pacto Local.
12. Uno de los rasgos definitorios de la protección civil en la Comunidad de Madrid, compartido, por otra parte, con otras Comunidades Autónomas y con otros sectores de actividad, es la ausencia de suficientes medios humanos y económicos. Especialmente a nivel local (siendo una permanente reclamación de la Federación Española de Municipios Españoles), con una escasa elaboración de planes territoriales de protección civil. Esta carencia, desde el punto de vista de la planificación, se suple con el PLATERCAM y con los planes especiales en vigor. El problema reside en que, de esta forma, se pierde la vertiente municipal de la protección civil y que, por otro lado, tampoco la Comunidad Autónoma de Madrid tiene suficientes recursos, lo que supliría la insuficiencia o limitaciones de los municipios.
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- “El Derecho administrativo ante los incendios: una propuesta para un nuevo enfoque”, en A. Menéndez Rexach (dir.), Protección civil y emergencias. Régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011, págs. 369 y ss.
- “Las políticas de protección civil de la Unión Europea”, en A. Menéndez Rexach (dir.), Protección civil y emergencias. Régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011, págs. 33 y ss.
- “Protección civil: función pública y “servicios públicos””, en este mismo volumen de la Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente.
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- “Estudio sectorial sobre la descentralización de competencias en protección civil”, en GALÁN GALÁN, A., y PRIETO ROMERO, C. (Dir.), La descentralización de competencias autonómicas en la Comunidad de Madrid, Huygens ed., 2009.
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de Marcos Fernández, A., “La autoprotección corporativa”, en A. Menéndez Rexach (dir.), Protección civil y emergencias. Régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011, págs. 111-192.
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- “Concepto de protección civil. Distribución de competencias”, en MENÉNDEZ REXACH, A. (Dir.) y DE MARCOS FERNÁNDEZ, A. (Coord.), Protección civil y emergencias: régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011.
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Servicio de Protección Civil de la Comunidad de Madrid, Dirección General de Protección Ciudadana, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior, Relación de Planes de Protección Civil en la Comunidad de Madrid, marzo 2011.
[1] Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto de investigación "La protección ciudadana en las situaciones de emergencia en la Comunidad de Madrid", (CC610-UAM HUM -5962), dirigido por Ana de Macos Fernández y del que la autora ha formado parte como investigadora.
[2] Sobre la protección civil en la Unión Europea, puede consultarse Agudo González, J., “Las políticas de protección civil de la Unión Europea”, en A. Menéndez Rexach (dir.), Protección civil y emergencias. Régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011, págs. 33 y ss.
[3] BARCELONA LLOP, J., La protección civil municipal, Iustel, Madrid, 2007, pág. 24.
[4] Sobre las competencias municipales en este ámbito vid. el estudio que L. LÓPEZ DE CASTRO realiza en este mismo volumen, “La organización de la Protección Civil municipal. El caso de la Comunidad de Madrid”.
[5] Sobre la distribución de competencias de protección civil ver MENÉNDEZ REXACH, A., “Protección civil y emergencias en la legislación autonómica”, en MENÉNDEZ REXACH, A. (Dir.) y DE MARCOS FERNÁNDEZ, A. (Coord.), Protección civil y emergencias: régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011; y MENÉNDEZ REXACH, A., “Concepto de protección civil. Distribución de competencias”, en MENÉNDEZ REXACH, A. (Dir.) y DE MARCOS FERNÁNDEZ, A. (Coord.), Protección civil y emergencias: régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011.
[6] Vid. SEDANO LORENZO, A., “La Unidad Militar de Emergencias y la protección civil en el Estado de las Autonomías”, Revista General de Derecho Constitucional, núm. 11 (2011), pág. 5; el trabajo de J. AGUDO GONZÁLEZ, en este mismo volumen (“Protección civil: función pública y “servicios públicos””); y MENÉNDEZ REXACH, A., “Resultados y reflexiones ante la proyectada reforma de la legislación estatal”, en MENÉNDEZ REXACH, A. (Dir.) y DE MARCOS FERNÁNDEZ, A. (Coord.), Protección civil y emergencias: régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011, pág. 182 y 183.
[7] La STC 123/1984, de 18 de diciembre, que afirma que el concepto de protección civil debe ser incluido en el concepto de seguridad pública del art. 149.1.29 CE, entendido este último, como “el conjunto de actividades dirigidas a la protección de las personas y de los bienes y a la preservación y mantenimiento de la tranquilidad y del orden público”. También la STC 133/1990, de 19 de julio, que resuelve el recurso interpuesto contra la Ley de Protección Civil y el conflicto de competencias promovido contra el Plan Básico de Emergencia Nuclear. El TC, en este segundo caso, justifica la competencia estatal en materia de protección civil “en cuanto tal seguridad pública presenta una dimensión nacional, por la importancia de la emergencia, o por la necesidad de una coordinación que haga posible prevenir y, en su caso, reducir los efectos de posibles catástrofes o emergencias de alcance supraautonómico (…)”. Igualmente, las SSTC 113/1992, de 6 de febrero, 118/1996, de 27 de junio, y 118/1998, de 4 de junio, reiteran el argumento relativo al límite de la competencia autonómica cuando está presente un interés nacional o cuando se va más allá de los límites de la Comunidad Autónoma.
[8] Vid STC 123/1984, de 18 de diciembre.
[9] STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 6º.
[10] En este sentido, vid. BARCELONA LLOP, J., “Estudio sectorial sobre la descentralización de competencias en protección civil”, en GALÁN GALÁN, A., y PRIETO ROMERO, C. (Dir.), La descentralización de competencias autonómicas en la Comunidad de Madrid, Huygens ed., 2009, pág. 331.
[11] Sobre la protección civil como servicio público ver el trabajo de J. AGUDO GONZÁLEZ, en este mismo volumen; “Protección civil: función pública y “servicios públicos”; y MENÉNDEZ REXACH, A., “Resultados y reflexiones ante la proyectada reforma de la legislación estatal”, op. cit., págs. 182 y 183.
[12] La competencia de las Comunidades Autónomas en materia de protección civil “queda subordinada a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda estar en juego” (STC 123/1984, FJ 5º).
[13] Otras normas e instrumentos que se han de tener en cuenta en este ámbito, sin ánimo de exhaustividad, son los siguientes: Directriz Básica de planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones, publicada en el B.O.E. el día 14 de febrero de 1995; Directriz Básica de planificación de Protección Civil ante el Riesgo Sísmico, publicada en el B.O.E. el día 25 de mayo de 1995, modificada por Resolución de 17 de septiembre de 2004 (B.O.E. 2 de octubre de 2004); Directriz Básica de planificación de Protección Civil ante el Riesgo Volcánico, publicada en el B.O.E. el día 4 de marzo de 1996; Directriz Básica de planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Accidentes en los Transportes de Mercancías Peligrosas por Carretera y Ferrocarril, publicada en el B.O.E. el día 22 de marzo de 1996; Directriz Básica de planificación de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales, publicada en el B.O.E. el día 15 de abril de 1993; Directriz Básica de Protección Civil para el Control y Planificación ante Riesgo de Accidentes Graves en los que Intervienen Sustancias Peligrosas, Real Decreto 1196/2003, publicado en el B.O.E. el día 9 de octubre de 2003; Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el riesgo radiológico, aprobada por Real Decreto 1564/2010, de 19 de noviembre; Plan Básico de emergencia Nuclear, Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio, publicado en el B.O.E. de 14 de julio de 2004; Código Técnico de la Edificación, Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, publicado en el B.O.E. de 28 de marzo de 2006.Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia, Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, publicado en el B.O.E. el día 24 de marzo de 2007.
[14] En particular, las leyes autonómicas sobre protección civil -a 15 de diciembre de 2011- son las siguientes: Ley 30/2002, de 17 de diciembre, de protección civil y atención de emergencias de Aragón, Ley 9/2007, de 13 de abril, del Sistema Canario de Seguridad y Emergencias y de modificación de la Ley 6/1997, de 4 de julio, de Coordinación de las Policías Locales de Canarias, Ley 4/2007, de 28 de marzo, de Protección Ciudadana de Castilla y León, Ley 1/2007, de 1 de marzo, de Protección Civil y Gestión de Emergencias de Cantabria, Ley 4/1997, de 20 de mayo, de Protección Civil de Cataluña. Ley 13/2010, de 23 de noviembre, de Protección civil y gestión de emergencias, de la Generalitat Valenciana, Ley 5/2007, de 7 de mayo, de emergencias de Galicia, Ley 3/2006 de 30 de marzo, de gestión de emergencias de las Illes Balears, Ley 1/1996, de 3 de abril, de gestión de emergencias de Euskadi, Ley Foral 8/2005, de 1 de julio, de protección civil y atención de emergencias de Navarra, Ley 1/2011, de 7 de febrero, de protección civil y atención de emergencias de La Rioja.
[15] Estas conclusiones en SEDANO LORENZO, A., op. cit., pág. 26.
[16] MENÉNDEZ REXACH, A., “La Protección civil en el ámbito estatal: normativa, organización y régimen de ayudas”, en MENÉNDEZ REXACH, A. (Dir.) y DE MARCOS FERNÁNDEZ, A. (Coord.), Protección civil y emergencias: régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011, pág. 84 y ss., inserta la intervención estatal en materia de protección civil en el ámbito más amplio de la conducción de situaciones de crisis, configurado como un “sistema nacional”, aunque menos formalizado que el de protección civil. El sistema nacional de conducción de situaciones de crisis está basado en los siguientes órganos: la Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis, la Comisión de Apoyo, el Comité Nacional de Planes Civiles de Emergencias, el Departamento de Infraestructura y Seguimiento de Situaciones de Crisis.
[17] La estructura interna de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias en MENÉNDEZ REXACH, A., “La protección civil en el ámbito estatal…”, op. cit., pág. 90. Las previsiones contenidas en ese trabajo se han de actualizar con lo establecido en el art. 13 del Real Decreto 400/2012, de 17 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior.
[18] La Comisión está integrada por los representantes de la Administración estatal que reglamentariamente se determinen, así como un representante designado por los órganos de gobierno de cada una de las Comunidades Autónomas (art. 17.1 Ley de Protección Civil). No existe, por tanto, una previsión legal de que haya representantes de las corporaciones locales.
[19] Hay que recordar que la STC 133 /1990 considera que las Comisiones de Protección Civil de las Comunidades Autónomas no son sólo un órgano autonómico, sino que también tienen la consideración de órgano estatal, dado su carácter mixto y de representación de las distintas Administraciones implicadas y que ejerce unas competencias que corresponden de manera concurrente a distintas Administraciones Públicas diferentes de la propia de la Comunidad Autónoma.
[20] De conformidad con lo previsto en los arts. 10 y 11 de la Ley 2/1985, de Protección Civil, los Planes Municipales se integrarán en los Planes Supramunicipales, Insulares o Provinciales y deben ser homologados por la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma; por su parte, los Planes Supramunicipales, Insulares o Provinciales se integran en los Planes de Comunidad Autónoma y se homologan por la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma; los Planes de Comunidad Autónoma deben ser homologados por la Comisión Nacional de Protección Civil. El Gobierno, a propuesta del Ministerio del Interior y previo informe de la Comisión Nacional de Protección Civil, aprobará los Planes Especiales de ámbito estatal o que afecten a varias Comunidades Autónomas. Los Planes Especiales cuyo ámbito territorial de aplicación no exceda del de una Comunidad Autónoma se aprobarán, previo informe de la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma correspondiente, por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma y serán homologados por la Comisión Nacional de Protección Civil.
[21] MENÉNDEZ REXACH, A., “Resultados y reflexiones…”, op. cit., pág. 191, sugiere un replanteamiento del papel de la Comisión Nacional de Protección Civil, ya que, hasta ahora, no ha contribuido mucho a la coordinación y cooperación que tiene encomendadas, entre otras cosas, porque se reúne poco. Considera el autor que no tiene mucho sentido que su función principal sea la homologación de los planes autonómicos, cuando esta función ha quedado reducida, según el Tribunal Constitucional, a un control puramente técnico y de legalidad. Más aún, habría que plantearse si tiene sentido esa homologación.
[22] Ver, en términos muy parecidos, el art. 2.5 del Real Decreto 416/2006, que establece la organización y el despliegue de la Fuerza del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire, así como de la propia Unidad Militar de Emergencia. Además, en el art. 3.3 de este mismo Decreto se establece que “la Unidad Militar de Emergencias, además del cometido orgánico de preparación de la fuerza, realizará las misiones operativas que le encomiende el Presidente del Gobierno”. A través del Real Decreto 399/2007, de 23 de marzo, se aprueba el Protocolo de intervención de la Unidad Militar de Emergencias, que fue anulado por cuestiones formales por la STS de 4 de noviembre de 2008. En general, sobre la Unidad Militar de Emergencias y el papel que juega en la protección civil ver el magnífico trabajo de SEDANO LORENZO, A., op. cit. Vid, también, BARCELONA LLOP, J., “Estudio sectorial…”, op. cit., pág. 333, nota al pie 4, que recoge las reticencias que ha suscitado la creación por el Gobierno de la Unidad Militar de Emergencias, en cuanto se han considerado que supone una cierta vuelta a la militarización de la protección civil, militarización que se entendía ya superada, tras el Real Decreto 1547/1980, de 24 de julio, que determinó la inserción de la protección civil en el Ministerio del Interior.
[23] SEDANO LORENZO, A., op. cit., pág. 51, critica contundentemente la ubicación y dependencia jerárquica y funcional de la Unidad Militar de Emergencia. Señala que la dependencia operativa del Jefe de Estado Mayor de la Defensa queda muy diluida en sus actuaciones, pues en casos de emergencia de nivel 0, 1 y 2 acaba dependiendo operativamente de las autoridades autonómicas y locales que estén dirigiendo y coordinando las operaciones.
[24] En este sentido, SEDANO LORENZO, A., op. cit., pág. 26, afirma que “se trata de una materia fuertemente descentralizada”, lo que no impide “seguir considerando a la misma como competencia concurrente y, en ningún caso, exclusiva por parte de Administración alguna en su ámbito territorial…”. Sobre la descentralización de competencias en protección civil, vid. también, BARCELONA LLOP, F.J., “Estudio sectorial…”, op. cit., que, en concreto, afirma (pág. 340-342) que las Comunidades Autónomas se han asido a heterogéneos títulos competenciales para justificar sus atribuciones en materia de protección civil y aprobar una ley propia, pero que de ellos no cabe inferir una competencia universal de las Comunidades Autónomas en esta materia, estando “siempre condicionados por la índole de los supuestos de hecho” y no pudiendo “extenderse más allá de los de riesgo masivo o catastrófico” (pág. 342).
[25] Castilla-La Mancha, Extremadura, y Murcia no tienen Ley de protección civil, aunque sí Plan Territorial y Comisión de Protección Civil. En Asturias y en Madrid tampoco hay ley general, pero sí para la regulación del servicio de emergencias 112 y algunas disposiciones parciales. Esta información y análisis en MENÉNDEZ REXACH, A., “Protección civil y emergencias en la legislación autonómica”, en MENÉNDEZ REXACH, A. (Dir.) y DE MARCOS FERNÁNDEZ, A. (Coord.), Protección civil y emergencias: régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011, págs. 117-118.
[26] El análisis de la normativa autonómica, con más detalle en MENÉNDEZ REXACH, A., “Resultados y reflexiones ante la proyectada reforma de la legislación estatal”, op. cit., págs.. 183 y 184; y “Protección civil y emergencias en la legislación autonómica”, op. cit.
[27] Así ha sucedido con otras Comunidades Autónomas que, a pesar de no contar tampoco con referencias estatutarias a la protección civil, han aprobado sus leyes respectivas, anclándolas en otros títulos competenciales.
[28] Que se citan más adelante, en este mismo trabajo.
[29] En relación con esta Consejería, para determinar su estructura orgánica, se ha de tomar en consideración: Decreto 94/2010, de 29 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, Justicia e Interior y el Decreto 96/2011, de 7 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se modifica el anterior. Por último, el Decreto 109/2012, de 4 de octubre, por el que se modifican parcialmente las competencias y estructura orgánica de algunas Consejerías de la Comunidad de Madrid.
[30] La empresa pública “Madrid 112” se reguló, en un primer momento, a través del Decreto autonómico 168/1996, de 15 de noviembre, y, posteriormente, a través de la Ley 25/1997, de 26 de diciembre.
[31] Toda esta información en MENÉNDEZ REXACH, A., “Protección civil y emergencias en la legislación autonómica”, op. cit., pág. 164.
[32] Todas estas técnicas en MENÉNDEZ REXACH, A., “Resultados y reflexiones…”, op. cit., págs. 186-187, que, además, señala la importancia del VII Encuentro de Comunidades Autónomas celebrado en Logroño el 5 de julio de 2010 en el que, entre otros protocolos, se ha aprobado un protocolo sobre protección civil y gestión de emergencias, cuyo objeto es la realización coordinada de programas específicos de concienciación y sensibilización orientados a la prevención y la autoprotección. También se ha previsto la colaboración en situaciones de grave riesgo aportando los medios materiales, humanos y económicos necesarios.
[33] Un repaso de estas técnicas y esta doctrina del Tribunal Constitucional, en MENÉNDEZ REXACH, A., “La protección civil en el ámbito estatal…”, op. cit., págs. 73 a 74.
[34] MENÉNDEZ REXACH, A., “La protección civil en el ámbito estatal…”, op. cit., pág. 74 (nota al pie núm. 95) cita, en concreto, la Directriz básica de planificación de protección civil ante el riesgo radiológico, aprobada por el Real Decreto 1564/2010, de 19 de noviembre, crea un Comité Estatal de Coordinación (CECO), con la función de “coordinar las medidas a adoptar para la movilización de todos los medios y recursos civiles ubicados fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma afectada que sean requeridos por la Dirección Operativa”, así como “la ayuda de carácter internacional que se precise” (art. 2).
[35] BARCELONA LLOP, J., “Estudio sectorial…”, op. cit., págs. 331-332, sostiene que “todo el sistema de protección civil descansa sobre el plan, que se presenta como un elemento de previsón y de racionalización absolutamente imprescindible. Es, en suma, la pieza básica de la compleja y plural maquinaria de la protección civil, no siendo exagerado afirmar que, sin planes, no hay en puridad protección civil”.
[36] Los planes de protección ostentan la naturaleza jurídica de normas jurídicas vinculantes, en el mismo sentido que los planes urbanísticos. En ese sentido, vid. OCHOA MONZÓN, J, Riesgos Mayores y protección civil, Mc Graw Hill, Madrid, 1996, pág. 178.
[37] Sobre los planes de autoprotección, véase in totum, en análisis realizado por A. de Marcos Fernández, “La autoprotección corporativa”, en A. Menéndez Rexach (dir.), Protección civil y emergencias. Régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011, págs. 111-192.
[38] Estas afirmaciones en www.madrid.org, en relación con el Servicio de Protección Civil de la Comunidad de Madrid.
[39] Servicio de Protección Civil de la Comunidad de Madrid, Dirección General de Protección Ciudadana, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior, Relación de Planes de Protección Civil en la Comunidad de Madrid, marzo 2011. También en www.madrid.org, dentro del Servicio de Protección Civil.
[40] En cuanto a la integración de los planes municipales en el PLATERCAM, se produce según niveles de activación autonómica y en función del nivel de emergencia. Se produce la emergencia de ámbito municipal ante:
• Nivel 0 Platercam: autonomía directiva; información a CM para seguimiento
• Nivel 1 Platercam: Interface, integración, municipio conserva el mando sobre medios propios. Cabe delegación de coordinación de la respuesta en Alcalde.
• Nivel 2 Platercam: Cabe delegación de coordinación solo para Madrid Capital
• Nivel 3 Platercam: interés nacional, dirección Gobierno central, delegable
Sobre esta cuestión ver el trabajo de L. LÓPEZ DE CASTRO, en este mismo volumen: “La organización de la Protección Civil municipal. el caso de la Comunidad de Madrid”.
[41] El Director del Plan tiene las siguientes competencias: Declara la activación del Plan y situación de emergencia correspondiente; notifica la situación a las autoridades; determina la estructura operativa a activar y la estrategia de las operaciones; coordina la información a la población; desmoviliza medios y recursos, en su caso. El PLATERCAM marca los distintos niveles de riesgo, en concreto:
• Situación/ Nivel 0: emergencia de ámbito municipal controladas mediante respuesta local (o por servicios de la CM en caso de que sea supramunicipal); Platercam seguimiento, evaluación y en su caso apoyo.
• S/Nivel 1: Respuesta por parte del PLATERCAM para su control (coordinación del Director o intervención de medios propios o asignados al Plan)
• S/Nivel 2: Aplicación total del Platercam, con todos los medios y posibilidad de solicitar medios no asignados.
• S/ Nivel 3: Interés Nacional. (Comité de Dirección)
[42] Servicio de Protección Civil de la Comunidad de Madrid, Dirección General de Protección Ciudadana, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior, Relación de Planes de Protección Civil en la Comunidad de Madrid, marzo 2011.
[43] Sobre los planes autonómicos de protección civil ante el riesgo de incendios forestales, vid. Agudo González, J., “El Derecho administrativo ante los incendios: una propuesta para un nuevo enfoque”, en A. Menéndez Rexach (dir.), Protección civil y emergencias. Régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011, págs. 369 y ss.
[44] Sobre los planes de Comunidades Autónomas ante el riesgo de inundaciones, vid. López de Castro García-Morato, L., “La protección civil ante la prevención y gestión del riego de inundaciones”, en A. Menéndez Rexach (dir.), Protección civil y emergencias. Régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011, págs. 272 y ss.
[45] Sobre los planes de emergencia de presas, según las previsiones de la Directriz básica de Protección Civil frente al riesgo de inundaciones, aprobada por acuerdo de Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 1994, véase López de Castro García-Morato, L., “La protección civil ante la prevención y gestión del riego de inundaciones”, en A. Menéndez Rexach (dir.), Protección civil y emergencias. Régimen jurídico, La Ley, Madrid, 2011, págs. 276 y ss.
[46] Aunque no está en territorio de nuestra Comunidad una emergencia en esta presa afecta plenamente a la Comunidad de Madrid.
[47] Servicio de Protección Civil de la Comunidad de Madrid, Dirección General de Protección Ciudadana, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior, Relación de Planes de Protección Civil en la Comunidad de Madrid, marzo 2011.
[48] Fue aprobado por la Comisión de Protección Civil de la Comunidad de Madrid el día 15 de marzo de 2005 y sus modificaciones aprobadas por la citada Comisión el 18 de enero de 2006. Este plan pretendía ser un programa coordinado de actuaciones para los distintos colectivos que intervienen en las diferentes situaciones de riesgo que puedan tener lugar dentro del Área de Movimiento del Aeropuerto de Madrid -Barajas, y en los accidentes aéreos que se puedan dar en las superficies de sobrevuelo de las aeronaves en sus operaciones de aterrizaje y despegue. Su objetivo era minimizar las consecuencias de las situaciones referidas, mediante la protección de las personas y bienes que puedan verse afectados, dando, en la medida de lo posible, continuidad o un rápido restablecimiento de la operatividad aeroportuaria.
[49] SEDANO LORENZO, A., op. cit., pág. 25.
[50] Todo ello se puso de manifiesto en el Seminario Técnico "Legislación de protección civil: balance y perspectivas", Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, 26 de noviembre de 2009, en el que participaron representantes de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior, de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos.

References: artículo 1
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