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Timestamp: 2020-01-28 14:00:36+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 041 del 29/05/2019
Opinión Jurídica : 041 - J del 29/05/2019
OJ-041-2019
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-FPUSC-14-OFI-180-2019 del 28 de marzo del 2019, recibido el 1° de abril siguiente, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre del 2018, y con su aplicación a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).
Mediante el oficio ADPb-2646-2019, del 3 de abril del 2019, se confirió audiencia a la CCSS sobre los temas en consulta, audiencia que fue atendida mediante el oficio PE-0899-2019 del 3 de mayo del 2019, suscrito por el Dr. Román Macaya Hayes, Presidente Ejecutivo de esa institución.
La consulta que se nos formula versa sobre diversos aspectos de la ley n.° 9635 citada, y sobre algunos detalles de su implementación en la CCSS.
“1- ¿Dentro del ámbito de aplicación del Título III de la Ley N° 9635, Ley para el fortalecimiento de las finanzas públicas está la Caja Costarricense del Seguro Social?
2- ¿El contrato de dedicación exclusiva es considerado un derecho adquirido y una vez vencida su vigencia tiene la administración la obligación de renovarlo en las mismas condiciones o con las condiciones de la Ley N° 9635?
4- ¿Cómo se debe calcular la indemnización por auxilio de cesantía desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635?
5- ¿Se pueden seguir pagando bienios, quinquenios o alguna otra remuneración por acumulación de años de servicio que sean distintos a la anualidad, en la CCSS desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635?
7- ¿Es la anualidad un derecho adquirido o es un derecho que se adquiere una vez que la evaluación de desempeño dé como resultado una calificación mínima de muy bueno"? ¿Cómo debe realizarse el cálculo del incentivo de la anualidad para los funcionarios desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635? ¿Nominal o porcentual?
9- ¿Debe la CCSS aplicar el pago bisemanal desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635?
10- ¿Cómo deberá la Caja Costarricense del Seguro Social proceder a calcular y pagar los otros incentivos salariales de los que gozan sus funcionarios, desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635?
11- ¿La CCSS debe cumplir con lo establecido en el TITULO IV RESPONSABILIDAD FISCAL DE LA REPÚBLICA” de la Ley N° 9635?
12- ¿Podría la Contraloría General de la República improbar el presupuesto de la CCSS si abiertamente incumplen con la Ley N° 9635?”.
Nos indica que la gestión obedece a que la aplicación de la ley n.° 9635 ha generado dudas, sobre todo en el caso de algunas instituciones públicas en las que existen convenciones colectivas, acuerdos de juntas directivas, decretos, leyes, entre otros, que establecen diferentes esquemas para remunerar a sus funcionarios, y que son diferentes a lo aprobado en el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestros pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, y OJ-066-2017), debemos reiterar ahora que este Despacho despliega su función asesora con respecto a la Administración Pública. En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone lo siguiente:
III.- ANÁLISIS DE LOS ASPECTOS CONCRETOS PLANTEADOS EN LA CONSULTA
Seguidamente nos referiremos a las interrogantes que nos fueron planteadas, en el mismo orden en que se nos formularon:
“1- ¿Dentro del ámbito de aplicación del Título III de la Ley N° 9635, Ley para el fortalecimiento de las finanzas públicas está la Caja Costarricense del Seguro Social?”
El artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, reformado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, dispone que la ley n.° 2166 citada es aplicable a “La Administración descentralizada: autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado y Municipalidades”.
Por su parte, el “Reglamento del título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente a Empleo Público”, emitido mediante el decreto n.° 41564 de 11 de febrero del 2019, en su artículo 3, señala que “Las disposiciones del Título III de la Ley N° 9635 (…) serán aplicables a los servidores públicos de la Administración central y descentralizada (…)” y agrega que “Por Administración descentralizada, se entenderá a todas las instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado, universidades públicas, municipalidades y la Caja Costarricense del Seguro Social.”
En virtud de lo anterior, es claro que dentro del ámbito de aplicación del Título III de la ley n.° 9635 está incluida la Caja Costarricense del Seguro Social, institución que forma parte de la Administración descentralizada, con la naturaleza de institución autónoma.
“2- ¿El contrato de dedicación exclusiva es considerado un derecho adquirido y una vez vencida su vigencia tiene la administración la obligación de renovarlo en las mismas condiciones o con las condiciones de la Ley N° 9635?”
El artículo 28 de la Ley de Salarios de la Administración Pública define la dedicación exclusiva como un “… régimen de naturaleza contractual que surge por iniciativa de la Administración cuando se identifica la necesidad de que quien ostente un cargo público se desempeñe en ese puesto de manera exclusiva, lo cual implica que no ejerza su profesión liberal ni profesiones relacionadas con dicho cargo en ninguna otra institución pública o privada, por un periodo de tiempo definido. Es de carácter potestativo y únicamente podrá ser otorgada a los funcionarios del sector público que firmen el respectivo contrato. Su compensación económica se otorga dependiendo del grado académico y las características del puesto.”
En síntesis, los nuevos porcentajes de compensación económica por dedicación exclusiva son aplicables: 1) a los funcionarios que ingresen al servicio público después de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635; 2) a los funcionarios que habiendo ingresado al servicio público antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635, no tenían a esa fecha un contrato de dedicación exclusiva vigente; 3) a los empleados que hayan cesado su relación de empleo con el Estado y se reincorporen posteriormente al servicio público; y, 4) a los servidores que a pesar de contar con un contrato de dedicación exclusiva antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635, modifiquen su condición académica de bachiller universitario a licenciatura o superior.
La prohibición, según la define el artículo 27 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, es una “… restricción impuesta legalmente a quienes ocupen determinados cargos públicos, con la finalidad de asegurar una dedicación absoluta de tales servidores a las labores y las responsabilidades públicas que les han sido encomendadas. Todo funcionario público que reciba el pago por prohibición tendrá imposibilidad de desempeñar su profesión o profesiones en cualquier otro puesto, en el sector público o privado, estén o no relacionadas con su cargo, sean retribuidas mediante sueldo, salario, dietas, honorarios o cualquier otra forma, en dinero o en especie, o incluso ad honorem.” Agrega esa norma que “Los funcionarios bajo régimen de prohibición obtendrán una compensación económica por la limitación al ejercicio liberal de su profesión o profesiones en los términos señalados en la presente ley.”
De conformidad con las disposiciones transcritas, los nuevos porcentajes de compensación por el no ejercicio de la profesión son aplicables: 1) a los servidores que sean nombrados por primera vez en la Administración Pública el 4 de diciembre del 2018 o después, fecha en la que entró en vigencia la ley n.° 9635; 2) a los servidores que aun habiendo ingresado a la Administración antes del 4 de diciembre del 2018, no estaban sujetos, a esa fecha, a algún régimen de prohibición; 3) a los servidores que finalicen su relación de empleo con el Estado y luego reingresen sin continuidad laboral; y, 4) a los funcionarios que, a pesar de haber estado sujetos a un régimen de prohibición antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635, experimenten ascensos, descensos, traslados, permutas o reubicaciones, pero solo cuando esos movimientos de personal impliquen un cambio en el requisito académico.
“4- ¿Cómo se debe calcular la indemnización por auxilio de cesantía desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635?”
El artículo 39 de la Ley de Salarios de la Administración pública dispone que la indemnización por concepto de auxilio de cesantía de todos los funcionarios de las instituciones contempladas en el artículo 26 de esa ley se regulará según lo establecido en el Código de Trabajo, es decir, que el pago de ese rubro no debe superar los 8 años.
Cabe señalar que la regla anterior aplica tanto para la cesantía originada en despidos con responsabilidad patronal, como para los demás supuestos en los que el Código de Trabajo prevé el pago de “las prestaciones e indemnizaciones” que pudiere corresponder a los servidores o a sus causahabientes, como ocurre con los supuestos de jubilación o muerte del trabajador, según lo dispuesto en el artículo 85 del Código de Trabajo. En ese sentido, nótese que el artículo 12 del Reglamento al Título III de la ley 9635 hace referencia tanto a la cesantía a la que se tenga derecho por el cese con responsabilidad patronal, como a la cesantía a la que se tenga derecho “según lo dispuesto en el Código de Trabajo”.
“5- ¿Se pueden seguir pagando bienios, quinquenios o alguna otra remuneración por acumulación de años de servicio que sean distintos a la anualidad, en la CCSS desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635?”
El artículo 40 de la ley n.° 9635 dispone que “No procede la creación, el incremento, ni el pago de remuneración por concepto de “discrecionalidad y confidencialidad”, ni el pago o reconocimiento por concepto de bienios, quinquenios o ninguna otra remuneración por acumulación de años de servicio distintos de las anualidades, en ninguna de las instituciones contempladas en el artículo 26 de esta ley.”
Partiendo de lo dispuesto en las normas aludidas, las instituciones cubiertas por el ámbito de aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública no pueden pagar bienios ni quinquenios a los funcionarios que hayan ingresado a laborar el 4 de diciembre del 2018 o después, fecha en que entró en vigencia la ley n.° 9635. En el caso de los servidores que percibían esos sobresueldos válidamente antes de la entrada en vigencia de la ley citada, podrán conservar ese pago como un rubro fijo pues, de lo contrario, su salario total disminuiría, en contravención a lo dispuesto en el Transitorio XXV citado de la ley n.° 9635.
“6- ¿Cuál es el límite a las remuneraciones totales en la función pública? ¿Cuál es su ámbito de aplicación? ¿En el límite a las remuneraciones totales están incluidas las horas extras?“
El límite a las remuneraciones totales en la función pública está regulado en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como de los jerarcas, los titulares subordinados y cualquier otro funcionario de las instituciones contempladas en el artículo 26 de esa ley, no podrá superar, por mes, el equivalente a veinte salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, con excepción del Presidente de la República, para el cual, el artículo 41 de esa ley fijó su remuneración mensual bruta en veinticinco salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública.
Si el patrono público considera que la remuneración ordinaria de sus servidores, sumada a la extraordinaria, no debe superar el límite establecido en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, deberá abstenerse de asignarles trabajos extraordinarios que impliquen superar dicho límite, pues la jornada extraordinaria, una vez laborada, debe remunerarse.
“7- ¿Es la anualidad un derecho adquirido o es un derecho que se adquiere una vez que la evaluación de desempeño dé como resultado una calificación mínima de muy bueno? ¿Cómo debe realizarse el cálculo del incentivo de la anualidad para los funcionarios desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635? ¿Nominal o porcentual?”
El artículo 45 de la Ley de Salarios de la Administración Pública establece que la evaluación del desempeño es un mecanismo para la mejora continua de la gestión pública y del desempeño y desarrollo integral de los funcionarios públicos. Partiendo de ello, no es posible afirmar que el pago futuro del incentivo de eficiencia que se otorga como parte de la anualidad sea un derecho adquirido, toda vez que ese pago depende del resultado de la evaluación del desempeño. Lo anterior sin perjuicio de las anualidades correspondientes a periodos pasados, las cuales ya pasaron a integrar el salario bruto del servidor, salario que no puede ser disminuido según lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635.
La anualidad, de conformidad con el artículo 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en relación con el Transitorio XXI de la ley n.° 9635, debe ser un monto nominal fijo para cada escala salarial, cuyo cálculo se realiza sobre el salario base, aplicando un 1.94% para las clases profesionales y un 2.54% para las no profesionales. El salario base que debe utilizarse para dicho cálculo (según lo dispuesto en el artículo 1° del decreto n.° 41729 de 20 de mayo del 2019, el cual reformó el artículo 14 del Reglamento al Título III de la ley n.° 9635) es el que corresponde al mes de julio del 2018.
El artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone que cualquier incentivo o compensación existente que a la entrada en vigencia de esa ley esté expresado en términos porcentuales, debe convertirse, a futuro, en un monto nominal fijo. Ese monto debe obtenerse (según lo establecido en el artículo 1° del decreto n.° 41729 citado, el cual reformó el artículo 17 del Reglamento al Título III de la ley n.° 9635) utilizando el salario base correspondiente al mes de julio del 2018.
Los únicos sobresueldos que se pueden calcular porcentualmente después de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635 son los que esa misma ley haya establecido en términos porcentuales, como la compensación económica por prohibición y la compensación económica por dedicación exclusiva.
“9- ¿Debe la CCSS aplicar el pago bisemanal desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635?”
El artículo 52 de la Ley de Salarios de la Administración Pública establece que las instituciones cubiertas por dicha ley, dentro de las cuales se encuentra, como ya indicamos, la CCSS, deberán ajustar la periodicidad del pago de sus funcionarios a la modalidad mensual con adelanto quincenal.
Por su parte, el transitorio XXIX de la ley n.° 9635 dispone que las instituciones que cancelen los salarios de sus servidores con una modalidad distinta a la contemplada en el artículo 52 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, deberán hacer los ajustes correspondientes dentro de los tres meses posteriores a la entrada en vigencia de dicha ley.
“10- ¿Cómo deberá la Caja Costarricense del Seguro Social proceder a calcular y pagar los otros incentivos salariales de los que gozan sus funcionarios, desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N° 9635?”
Como ya señalamos, el artículo 52 de la Ley de Salarios de la Administración Pública obliga a las instituciones a las que se refiere el artículo 26 de esa misma ley a pagar los incentivos y compensaciones existentes antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635 mediante un monto nominal fijo.
Lo anterior fue ratificado en el artículo 17 del Reglamento al Título III, de la ley n.° 9635, el cual dispuso además que el salario base de referencia para calcular los montos nominales fijos es el correspondiente al mes de julio del año 2018.
“11- ¿La CCSS debe cumplir con lo establecido en el TITULO IV RESPONSABILIDAD FISCAL DE LA REPÚBLICA” de la Ley N° 9635?”
El Título IV, de la ley n.° 9635, regula lo relacionado con la “Responsabilidad Fiscal de la República”. Dicho Título establece las reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal y dispone que la regla fiscal es aplicable a los presupuestos de los entes y órganos del sector público no financiero.
El artículo 6, inciso a), de la ley 9635 exceptúa a la CCSS de la aplicación del Título IV aludido, pero dicha excepción aplica “… únicamente en lo que se refiere a los recursos del régimen de invalidez, vejez y muerte (IVM) y el régimen no contributivo que administra dicha institución.”
Adicionalmente, la Sala Constitucional, en su sentencia 19511-2018 de las 21:45 horas del 23 de noviembre del 2018, estableció que la aplicación directa de los artículos 73 y 177 Constitucionales conduce a afirmar que el Seguro de Enfermedad y Maternidad de la CCSS debe entenderse, per se, excluido de la aplicación de la regla fiscal:
“…la Constitución Política es una norma de aplicación directa, tal como lo ha sostenido este Tribunal es múltiples ocasiones (verbigracia, sentencias n.os 2016-017376 de las 11:41 horas del 23 de noviembre de 2016 y 2015-006787 de las 15:45 horas del 12 de mayo de 2015). Es decir, el hecho de que la Constitución sea el parámetro frente al cual se miden otras normas o que sus preceptos se encuentren desarrollados en normas infra constitucionales, no resta ni inhibe la aplicación plena, directa, prevalente e inmediata de determinados postulados constitucionales.
Con esto en mente, la Sala observa que el antedicho artículo 177 garantiza que el Estado velará por que la CCSS tenga rentas suficientes para el cumplimiento de los cometidos constitucionales asignados. Por eso, el Poder Ejecutivo se encuentra conminado por la propia Ley Fundamental a presupuestarle a ese ente asegurador rentas suficientes para cubrir sus necesidades. En caso de no hacerlo, la misma norma define el mecanismo correctivo, toda vez que obliga al Poder Ejecutivo a cubrir en el siguiente periodo el déficit que se produjere. Si bien tal norma omite asignar a la entidad en mención un porcentaje concreto del presupuesto, a diferencia del Poder Judicial y la educación pública, lo cierto es que sí impone un mandato constitucional expreso y determinable.
Esta primera salvaguardia constitucional debe leerse en conjunto con la segunda garantía transcrita, preceptuada en el numeral 73. El párrafo tercero de dicha norma evita que cualquier fondo o reserva de los seguros sociales sean utilizados en objetivos diferentes al motivo de su creación.
Tales normas conllevan, por un lado, la obligación del Estado de brindar rentas suficientes para la CCSS (artículo 177) y, por otro, la imposibilidad de utilizar los recursos de un seguro para fines distintos (numeral 73). Esto significa que, tratándose de seguros con aportes tripartitos, como el de enfermedad y maternidad (cuestionado por los consultantes), todos los recursos de dicho fondo se encuentran cubiertos por la protección constitucional, imposibilitando su afectación por medio de las medidas fiscales propuestas.
Según se expuso, las garantías antes mencionadas son de aplicación directa y prevalente con respecto a la CCSS. De este modo, si bien las normas cuestionadas efectúan solo dos salvedades (los recursos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y del Régimen No Contributivo), lo cierto es que la imposibilidad constitucional de transferir o emplear los fondos del seguro de enfermedad y maternidad constituye una excepción dimanada de nuestra Carta Magna, en defensa de la autonomía de gobierno de la CCSS y del apropiado uso de los recursos de dicho seguro. (…)
En resumen, el hecho de que la norma cuestionada expresamente excluya de la regla fiscal a los recursos del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) y al Régimen No Contributivo administrado por la CCSS, no es per se inconstitucional, toda vez que, por un lado, la introducción de tales excepciones es constitucionalmente imperativa, y, por otro, tal alusión no obsta para que el seguro de enfermedad y maternidad también se encuentre excluido por aplicación directa de los postulados 73 y 177 de la Constitución Política, de manera que en lo atinente a tales aspectos no emerge vacío jurídico alguno que contraríe el orden constitucional.”
Partiendo de lo expuesto, es preciso concluir que la CCSS sí está obligada a cumplir con la regla fiscal a la que se refiere el Título IV, de la ley n.° 9635, salvo en lo relativo al régimen de invalidez, vejez y muerte; al régimen no contributivo; y al régimen de enfermedad y maternidad.
“12- ¿Podría la Contraloría General de la República improbar el presupuesto de la CCSS si abiertamente incumplen con la Ley N° 9635?”
De conformidad con el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994, corresponde a ese Órgano Auxiliar de la Asamblea Legislativa aprobar o improbar los presupuestos de las instituciones autónomas, dentro de las que se encuentra la CCSS.
A raíz del proceso de fiscalización mencionado, la Contraloría General de la República podría improbar, parcial o totalmente, el presupuesto de una institución cuando ese presupuesto incumpla las normas de distinto rango que rigen la materia.
C: Dr. Román Macaya Hayes, Presidente Ejecutivo de la CCSS.

References: artículo 26
 artículo 3
 artículo 28
 artículo 27
 artículo 39
 artículo 26
 artículo 85
 artículo 12
 artículo 40
 artículo 26
 artículo 42
 artículo 26
 artículo 41
 artículo 42
 artículo 45
 artículo 50
 artículo 1
 artículo 14
 artículo 54
 artículo 1
 artículo 17
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 26
 artículo 17
 artículo 6
 artículo 177
 artículo 18