Source: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A6-2007-0397&language=FR
Timestamp: 2013-05-24 10:02:28+00:00

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RAPPORT sur le projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2008 - A6-0397/2007
Procédure : 2007/2019(BUD)Cycle de vie en séanceCycle relatif au document :
A6-0397/2007Textes déposés :
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17 octobre 2007PE 393.965v03-00 A6-0397/2007
sur le projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2008
(C6-0287/2007 – 2007/2019(BUD))
et la lettre rectificative no 1/2008 (13659/2007 - C6-0341/2007) au projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2008
ANNEXE: Déclarations communes adoptées lors de la concertation du 13 juillet 2007
AVIS de la commission des affaires étrangÉres
AVIS de la commission des droits de la femme et de l'Éalité des genres
sur le projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2008, section III – Commission (C6-0287/2007 – 2007/2019(BUD)) et la lettre rectificative no 1/2008 (13659/2007 - C6-0341/2007) au projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2008
– vu l'article 272 du traité CE et l'article 177 du traité Euratom,
– vu la décision 2000/597/CE, Euratom du Conseil du 29 septembre 2000 relative au système des ressources propres des Communautés européennes(1),
– vu le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes(2),
– vu l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière(3),
– vu sa résolution du 24 avril 2007 sur la stratégie politique annuelle de la Commission pour la procédure budgétaire 2008(4),
– vu l'avant-projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2008 présenté par la Commission le 2 mai 2007 (SEC(2007)0500),
– vu le projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2008 établi par le Conseil le 13 juillet 2007 (C6-0287/2007),
– vu la décision de sa commission des budgets du 9 juillet 2007 sur le mandat relatif à la procédure de concertation pour le budget 2008 donné avant la première lecture du Conseil(5),
– vu la lettre rectificative no 1/2008 (13659/2007 - C6-0341/2007) au projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2008,
– vu l'article 69 et l'annexe IV de son règlement,
– vu le rapport de la commission des budgets et les avis des autres commissions intéressées (A6-0397/2007),
Questions essentielles - Chiffres globaux, proposition de révision du CFP, lettre rectificative no 1
1. rappelle que ses priorités politiques pour le budget 2008 ont été énoncées dans sa résolution susmentionnée du 24 avril 2007 sur la stratégie politique annuelle, s'appuyant sur les approches retenues lors de la préparation du budget 2007 et des négociations qui ont abouti à l'accord interinstitutionnel (AII) du 17 mai 2006; souligne que l'approche du "budget axé sur les résultats", entérinée dans la résolution précitée, repose sur les piliers que sont une présentation transparente, des objectifs clairs et une exécution précise, en sorte que la Commission soit jugée non pas en fonction d'un processus bureaucratique mais à l'aune des résultats obtenus dans le sens des objectifs fixés au niveau politique; continuera à mettre l'accent sur ces éléments dans ses travaux ultérieurs concernant le budget 2008;
2. en ce qui concerne les chiffres globaux, déplore que, dans le projet de budget (PB) 2008, le Conseil ait amputé les crédits d'engagement de 717 millions d'euros par rapport à l'avant-projet de budget (APB), ramenant ainsi les crédits de paiement à 128 401 millions d'euros; s'oppose énergiquement aux réductions de crédits de paiement, représentant 2 123 millions d'euros, que le Conseil a opérées dans le PB, ce qui donne un total de 119 410 millions d'euros pour les crédits de paiement, soit l'équivalent de 0,95% du RNB, laissant ainsi subsister une marge de plus de 10 milliards d'euros sous le plafond des paiements du cadre financier pluriannuel (CFP) pour 2008;
3. en ce qui concerne les crédits d'engagement, se montre particulièrement critique à l'égard des coupes opérées par le Conseil dans les crédits destinés à des programmes dotés d'enveloppes pluriannuelles qui n'ont été que très récemment négociés et adoptés en codécision avec le Parlement européen; se propose, dans sa première lecture du budget 2008, de rétablir les crédits supprimés et estime nécessaire de procéder à plusieurs augmentations des crédits d'engagement pour certaines priorités politiques, ce qui donne un montant cumulé de x millions d'euros;
4. en ce qui concerne les crédits de paiement, estime que le taux de 0,95% du RNB de l'UE n'est pas suffisant compte tenu des défis politiques auxquels l'UE doit faire face; marque son étonnement du fait que le Conseil propose de réduire de plus d'un milliard d'euros les paiements des rubriques 1a et 1b destinés à des programmes identifiés comme étant prioritaires dans le cadre de la stratégie de Lisbonne visant à améliorer la compétitivité européenne et la cohésion, priorité de longue date pour le Conseil et le Parlement; propose dès lors de porter le niveau global des paiements à 0,99% du RNB de l'UE; compte tenu de l'importance accordée à une application correcte de l'approche du "budget axé sur les résultats", concentre ces augmentations sur les priorités de Lisbonne et sur les programmes qui affichent de manière persistante des niveaux élevés d'engagements restant à liquider (RAL);
5. accueille favorablement la proposition de la Commission, du 19 septembre 2007, demandant une révision du CFP afin de garantir un financement adéquat pour Galileo et pour l'Institut européen de technologie (IET) sur la période 2007-2013; en ce qui concerne Galileo, rappelle sa résolution du 20 juin 2007(6) en faveur d'une solution communautaire; en ce qui concerne l'IET, estime que les crédits devraient être budgétisés dans le domaine politique "08 recherche", la structure de direction disposant de sa propre ligne ("Institut européen de technologie – structure de direction") sous la rubrique 5 (Administration) et les CCI d'une ligne distincte ("Institut européen de technologie – communautés de la connaissance et de l'innovation (CCI"); rappelle que les crédits destinés à Galileo et à l'IET ont été placés dans la réserve mais n'ont pas été réduits par le Conseil dans son PB; a proposé des amendements pour Galileo et l'IET au cours de sa première lecture, en sorte que les crédits définitifs du budget 2008 soient subordonnés à un accord satisfaisant sur la révision proposée du CFP;
6. approuve la lettre rectificative à l'avant-projet de budget 2008 adoptée par la Commission le 17 septembre 2007, et en particulier les augmentations de crédits de paiement proposées pour le Kosovo (120 millions d'euros) et la Palestine (142 millions d'euros), représentant un total de 262 millions d'euros par rapport aux chiffres de l'APB; note que le Conseil a également proposé d'augmenter les crédits d'engagement destinés au Kosovo et à la Palestine, pour un total de 260 millions d'euros dans le PB; estime que la Commission et le Conseil devraient fournir, avant la deuxième lecture du budget 2008 par le Parlement, une explication claire de la stratégie sous-tendant les augmentations proposées et la répartition des crédits entre les piliers CE et PESC en ce qui concerne le Kosovo;
7. prend note de la communication de la Commission, du 12 septembre 2007, intitulée "Réformer le budget, changer l'Europe" (SEC(2007)1188); souligne que le rapporteur permanent pour le CFP 2007-2013 a déjà élaboré un document sur la question et continuera à guider les réflexions et travaux ultérieurs du Parlement sur l'avenir du système budgétaire de l'UE;
Mettre en œuvre un budget axé sur les résultats - s'appuyer sur la concertation en première lecture
8. se félicite des cinq déclarations communes, annexées à la présente résolution, adoptées par le Parlement européen et le Conseil lors de la concertation en première lecture sur le budget 2008, du 13 juillet 2007; a renforcé l'importance politique de ces déclarations en les prenant en compte lors de l'élaboration d'amendements au projet de budget conformément à la logique d'un "budget axé sur les résultats";
9. dans le droit fil de la déclaration commune convenue avec le Conseil le 13 juillet 2007, souhaite que les programmes opérationnels relevant des Fonds structurels, du Fonds de cohésion et du développement rural fassent l'objet d'une approbation plus rapide par la Commission, en sorte que les crédits opérationnels puissent être utilisés; demande que des progrès rapides soient accomplis dans ce domaine par la Commission; afin d'accélérer les progrès, place certains coûts administratifs de la Commission dans la réserve; souligne qu'aucun crédit opérationnel n'est inscrit dans la réserve; libérera les crédits concernant les coûts administratifs inscrits en réserve parallèlement à l'amélioration du rythme d'approbation des programmes opérationnels;
10. en ce qui concerne le recrutement et le redéploiement, a inscrit 49 millions d'euros en réserve dans l'attente de l'engagement de la Commission d'effectuer, avant le 30 avril 2007, une étude sur la mise en œuvre de la gestion par activité (GPA), produisant, à l'adresse de l'autorité budgétaire, les informations suivantes:
• comment les différentes composantes du cycle SPP-GPA (SPA, PLT, PLT, etc.) peuvent mieux intégrer les unes aux autres,
• comment améliorer l'intégration du cycle SPP-GPA avec d'autres cycles (cycle RH, gestion des risques, évaluation, etc.), éventuellement via un système informatique intégré,
• la communication d'une liste d'indicateurs de performance clairs, prédéterminés, à utiliser tout au long du cycle afin d'améliorer la gestion des performances,
de l'engagement de la Commission de présenter, avant le 30 avril 2008, des mesures faisant suite à son rapport intitulé "planifier et optimiser les ressources humaines de la Commission pour servir les priorités de l'UE", faisant notamment apparaître une ventilation détaillée du personnel par catégorie et par direction générale, et indiquant l'évolution prévue pour les années à venir,
et d'une communication de la Commission sur la situation actuelle et le bilan en ce qui concerne la mise en œuvre du point 44 de l'AII du 17 mai 2006;
11. en ce qui concerne les recettes affectées, insiste sur une plus grande transparence dans ce domaine; propose de modifier l'instrument des recettes affectées pour les agences décentralisées en vue d'une meilleure adéquation des recettes affectées de certaines agences; se déclare préoccupé du fait que l'utilisation des recettes affectées dans le cadre du Fonds pour la restructuration du secteur du sucre a créé de facto "un budget au sein du budget", situation qui est difficilement compatible avec le principe budgétaire d'universalité inscrit dans le règlement financier; se dit ouvert à une révision du règlement financier en ce qui concerne les recettes affectées;
12. en ce qui concerne les agences décentralisées, rétablit les niveaux de l'APB à l'exception de l'agence Frontex, pour laquelle une augmentation de 30 millions d'euros est adoptée sous le titre 3, et de l'Agence européenne pour l'environnement, dont les crédits sont légèrement augmentés sous le titre 3; se félicite des progrès réalisés par les agences les plus récentes en vue de développer leurs activités de manière efficace et efficiente; demande plus de clarté à l'avenir en ce qui concerne les programmes de travail et les besoins en personnel à moyen terme;
13. en ce qui concerne les agences exécutives, rappelle les obligations qu'impose à la Commission le "Code de conduite sur la création d'une agence exécutive"(7); estime que les agences exécutives ne sauraient, pas plus aujourd'hui qu'à l'avenir, conduire à une augmentation de la part des coûts administratifs; souligne que toute proposition relative à la création d'une nouvelle agence exécutive ou à l'extension d'agences exécutives existantes doit s'appuyer sur une analyse détaillée des coûts et avantages et que les schémas de responsabilité devraient être clairement établis dans la proposition;
14. se félicite du fait que les fiches d'activité fournies avec l'APB 2008 ont permis de mieux mettre l'accent sur des objectifs et des indicateurs de résultats plutôt que sur de longues descriptions de processus administratifs; relève toutefois que d'importants écarts subsistent entre les directions générales de la Commission pour ce qui est de la qualité des fiches d'activité; s'attend à d'autres améliorations dans les années à venir;
15. estime que des indicateurs de performance sont maintenant utilisés par la Commission en tant qu'élément faisant partie intégrante de la programmation budgétaire ex ante, mais demande que ces indicateurs jouent un plus grand rôle dans l'évaluation des performances ex post; est d'avis que les données fournies dans les fiches d'activité devraient être mieux intégrées dans les rapports annuels d'activité de chaque direction générale; estime que cela aiderait l'autorité budgétaire à surveiller dans quelle mesure les ressources supplémentaires demandées conduisent à des résultats et pas simplement à un surcroît de bureaucratie;
16. se félicite de l'opération "groupes de suivi" menée par sa commission des budgets au cours de 2007; espère que cet exercice pourra continuer à contribuer à améliorer le niveau de la surveillance budgétaire; continue à soutenir le système d'alerte pour les prévisions budgétaires en tant que contribution à l'amélioration de l'exécution du budget; demande que le second document d'alerte pour les prévisions budgétaires soit présenté en septembre et non en octobre 2008, en sorte que le Parlement puisse en tenir compte lors de la préparation de sa première lecture concernant le projet de budget 2009;
17. rappelle que, conformément à l'article 53 quater du règlement financier et au point 44 de l'AII du 17 mai 2006, dont l'objectif ultime est d'assurer un contrôle interne intégré et efficace des fonds communautaires et des déclarations nationales de gestion, les États membres se sont engagés "à établir chaque année, au niveau national approprié, un récapitulatif des contrôles des comptes et des déclarations disponibles"; relève que, selon les informations fournies par la Commission, seul un nombre limité d'États membres respectent à ce jour les dispositions de l'AII; déplore qu'aucune des propositions concrètes concernant les déclarations nationales (de gestion), présentées par le Parlement européen dans ses résolutions sur la décharge de 2003, 2004 et 2005, ne soit reprise dans la stratégie d'audit de la Commission et demande à la Commission de tenir le Parlement informé; rappelle aux États membres qu'ils sont tenus de se conformer aux dispositions du règlement financier révisé, sur lequel ils ont tout récemment marqué leur accord; réaffirme que les États membres sont par ailleurs tenus de remplir les conditions énoncées au point 44 de l'AII et qu'obligation leur est également faite, en vertu de l'article 274 du traité CE, de coopérer pleinement avec la Commission conformément aux principes de bonne gestion financière;
18. réaffirme qu'il importe d'améliorer l'exécution du budget, conformément à la déclaration adoptée lors de la concertation budgétaire de novembre 2006; demande à la Commission de fournir des informations sur les mesures prises ou prévues pour mettre en œuvre cette déclaration; rappelle que ces informations devraient être présentées régulièrement lors des réunions de trilogue;
19. demande instamment à la Commission d'appliquer pleinement le règlement n°1/1958 du Conseil du 15 avril 1958 portant fixation du régime linguistique de la Communauté économique européenne et rejette comme n'étant pas valables les arguments financiers avancés pour s'en écarter, étant donné qu'ils n'ont pas été présentés dans le cadre de la procédure budgétaire;
Questions spécifiques - Principaux éléments par rubrique budgétaire, projets pilotes, actions préparatoires
20. en ce qui concerne la rubrique 1a "Compétitivité pour la croissance et l'emploi", rejette les réductions de crédits d'engagement et de paiement effectuées par le Conseil en première lecture, notamment celles qui concernent les programmes pluriannuels récemment adoptés en codécision avec le Parlement, qui visent à mettre en œuvre la stratégie de Lisbonne; rétablit les crédits supprimés et propose des augmentations sur plusieurs lignes qui sont des priorités politiques pour le Parlement; propose un certain nombre de projets pilotes et d'actions préparatoires conformément à ses prérogatives budgétaires; souligne qu'il importe de réduire le discrédit lié à la faillite dans le contexte du programme pour l'innovation et la compétitivité (PIC);
21. en ce qui concerne la rubrique 1b "Cohésion pour la croissance et l'emploi", déplore les réductions de crédits de paiement opérées par le Conseil en première lecture; rétablit les crédits supprimés et propose des augmentations portant sur un total de x millions d'euros en crédits de paiement sur les lignes dont les RAL sont restés d'un niveau élevé au cours des dernières années; demande la mise en place de procédures administratives simplifiées afin d'améliorer, également sous l'angle qualitatif, l'application des programmes opérationnels financés sur les fonds structurels et de cohésion, par lesquels l'Union influe le plus fortement sur la vie de ses citoyens;
22. se félicite de la documentation et des explications fournies par la Commission et la Banque européenne d'investissement (BEI) concernant l'instrument de financement avec partage des risques (IFPR); est d'avis que la réserve figurant sur ces lignes peut être libérée; demande toutefois à être informé et à se voir communiquer les documents pertinents lorsque seront adoptées les lignes directrices concernant le second volet du PIC, à savoir les instruments de capital-risque, et demande également à être informé des résultats des négociations entre la BEI et la Commission sur la coopération conjointe pour la mise en œuvre de l'instrument de garantie des prêts en faveur des projets relevant du RTE dans le domaine des transports;
23.en ce qui concerne la rubrique 2 "Conservation et gestion des ressources naturelles", s'oppose énergiquement aux réductions aveugles proposées par le Conseil sur de nombreuses lignes relevant de cette rubrique; rétablit l'APB pour nombre de ces lignes mais relève que le Conseil aura le dernier mot sur ces lignes qui concernent des dépenses obligatoires; demande une présentation plus claire des chiffres relatifs aux mesures de marché et aux paiements directs dans les futures procédures budgétaires; se dit préoccupé par la lenteur de l'adoption des programmes opérationnels concernant le pilier "développement rural" de la PAC, qui constitue une priorité de longue date pour le Parlement; s'attend à de rapides améliorations en la matière;
24. souligne la nécessité d'accélérer la procédure d'élaboration de programmes nationaux spéciaux pour la reprise des cultures et de la production animale dans les zones touchées par des incendies et autres formes de catastrophes naturelles; souligne que ces programmes devraient être financés à partir du FEADER (Fonds européen agricole pour le développement rural) par voie de transferts internes ou de subventions à l'intérieur d'un État membre;
25. en ce qui concerne la rubrique 3a "Liberté, sécurité et justice", inscrit en réserve les crédits afférents au Fonds pour le retour dans l'attente de l'adoption de la base juridique; inscrit également des crédits en réserve dans l'attente de la communication de meilleures informations au Parlement en ce qui concerne la lutte contre la criminalité; souligne l'importance des travaux de l'agence Frontex; estime que l'agence Frontex doit jouer un rôle plus efficace dans le renforcement des frontières extérieures de l'UE, notamment en allégeant la charge à laquelle les États membres doivent actuellement faire face en rapport avec l'immigration illégale; demande à l'agence de présenter régulièrement à sa commission compétente la situation actuelle et les prochaines opérations prévues; invite instamment les États membres à tenir leurs promesses et à soutenir les missions de l'agence, en sorte que celle-ci puisse accomplir ses tâches de manière plus efficace;
26. en ce qui concerne la rubrique 3b "Citoyenneté", déplore les coupes opérées par le Conseil dans cette rubrique, qui affecteraient des programmes comme Culture 2007, Media 2007 et Jeunesse en action; rétablit le montant proposé dans l'APB et propose des crédits pour un certain nombre de projets pilotes et d'actions préparatoires nouveaux et en cours dans ce domaine; attire l'attention sur le fait que les crédits destinés à la campagne d'information et de prévention HELP prennent fin avec le budget 2008, et s'attend à ce que la Commission soumette une initiative de suivi; soutient en outre la mise à disposition, dans le cadre de l'instrument financier pour la protection civile, d'une capacité complémentaire sous la forme d'une force d'alerte pour faire face à des catastrophes naturelles ou provoquées par l'homme et intervenir en cas d'actes de terrorisme ou d'accidents affectant l'environnement;
27. invite la Commission à accorder un soutien renouvelé aux investissements en infrastructure visant à améliorer les capacités d'hébergement pour les réfugiés;
28. entend donner aux groupes moins biens représentés de la société civile la possibilité de se faire davantage entendre, en combattant toutes les formes de discrimination et en renforçant les droits des femmes, des enfants, des personnes handicapées et des personnes âgées;
29. demande à la Commission d'utiliser les crédits alloués à l'information de manière à délivrer une information diversifiée, qui satisfasse aussi le besoin d'informer des minorités parlementaires;
30. en ce qui concerne la rubrique 4 "L'UE en tant que partenaire mondial", approuve les augmentations proposées, notamment pour le Kosovo et la Palestine, par la Commission dans sa lettre rectificative à l'APB du 17 septembre 2007; propose un crédit supplémentaire de 10 millions d'euros chacun pour le Kosovo (ligne 22 02 02) et la Palestine (ligne 19 08 01 02), et d'autres augmentations pour ses priorités, à concurrence du plafond du CFP, ainsi que le rétablissement de l'APB en ce qui concerne la réserve d'aide d'urgence; réduit les dépenses afférentes à la PESC de 40 millions d'euros, pour les ramener au niveau du budget 2007; demande la mobilisation de l'instrument de flexibilité à hauteur d'un total de 87 millions d'euros pour les dépenses afférentes à la PESC et à d'autres priorités, y compris le Kosovo et la Palestine; estime que cela témoigne du sous-financement chronique de la rubrique 4 dans le CFP 2007-2013;
31. rappelle au Conseil que les réunions conjointes de commissions tenues régulièrement sur la PESC devraient promouvoir un véritable dialogue politique ex ante au lieu de servir seulement à informer le Parlement a posteriori;
32. estime que l'UE devrait mieux coordonner ses diverses initiatives, louables, visant à combattre et à éradiquer les maladies liées à la pauvreté dans les pays voisins et les pays en développement; propose d'allouer des ressources budgétaires adéquates afin de fournir à ces pays les instruments d'assistance technique nécessaires; a décidé de créer une ligne budgétaire séparée pour le Fonds mondial de lutte contre le VIH/sida, la tuberculose et le paludisme, afin d'améliorer la transparence et de garantir le financement nécessaire tant pour le Fonds mondial de la santé que pour les autres priorités en matière de santé;
33. en ce qui concerne la rubrique 5 "Administration", estime que l'établissement de schémas de responsabilité clairs est un élément indispensable pour la poursuite du processus de modernisation de l'administration de l'UE; rappelle que des objectifs politiques clairs et une responsabilité individuelle quant à leur mise en œuvre, au regard d'indicateurs à définir lors de la communication des données issues des différentes études demandées par sa commission des budgets sur le sujet, devraient constituer l'orientation à suivre pour les futures réformes du système;
34. dans ce contexte, déplore les inefficacités inhérentes à un système de concours qui laisse les "candidats retenus" languir sur une liste de réserve pendant des années sans aucune garantie de se voir offrir un poste; estime que le maintien de cette approche contribuerait à abaisser le niveau moyen des nouveaux fonctionnaires de l'UE, les meilleurs candidats cherchant un emploi dans des secteurs plus dynamiques de l'économie européenne; demande que la Commission s'engage sérieusement à réexaminer cette question dans le contexte du suivi de l'opération de screening et à fournir des informations complémentaires, assorties d'une ventilation plus détaillée du personnel par catégorie et par direction générale, avec indication de l'évolution prévue pour les années à venir;
35. invite la Commission à tenir compte de l'emploi de personnes en cours de formation en tant que critère d'octroi lors de la passation de marchés de fournitures ou de services à des entreprises externes;
36. rétablit l'APB pour ce qui est des crédits et des tableaux des effectifs de la rubrique 5 sur lesquels le Conseil a opéré des coupes; inscrit 49 millions d'euros en réserve dans l'attente de la communication des données et des études susmentionnées; souhaite maintenir et développer un dialogue interinstitutionnel constructif en ce qui concerne les efforts permanents visant à améliorer les pratiques administratives au sein des institutions de l'UE; souligne l'importance d'un recrutement adéquat de fonctionnaires originaires des États membres de l'"UE-12"; est d'avis que, dans le contexte des élargissements, les documents utiles aux fins des délibérations et de la prise de décisions, comme les évaluations d'impact, par exemple, doivent être mis à disposition dans toutes les langues nécessaires, sachant que ces documents constituent des instruments permettant de mieux légiférer; rappelle à ce titre que sa commission des budgets a engagé, via deux études, un processus d'analyse des objectifs de la réforme administrative de la Commission, portant notamment sur la mise en place de l'ABB/ABM (Activity based budgeting - établissement du budget par activités/Activity based management - gestion par activités), l'introduction du cycle de planification stratégique ou encore l'allocation des dépenses administratives y afférentes;
37. demande à la Commission de présenter un rapport sur des points de comparaison avec le personnel d'autres organisations internationales dans le prolongement de son rapport sur la planification et l'optimisation des ressources humaines; demande en outre à la Commission de présenter des lignes directrices destinées à faciliter le financement d'infrastructures publiques au travers de partenariats public/privé (PPP);
38. en ce qui concerne les projets pilotes, adopte une série de projets innovants qui répondent aux défis politiques auxquels l'UE est actuellement confrontée;
39. en ce qui concerne les actions préparatoires, adopte une série d'initiatives qui devraient ouvrir la voie à des actions futures renforçant la capacité de l'Union européenne à répondre aux besoins réels de ses citoyens;
40. prend note des avis émis par les commissions spécialisées, contenus dans le rapport A6-0397/2007;
41. charge son Président de transmettre la présente résolution et ses annexes, assortie des amendements et des propositions de modification à la section III du projet de budget général, au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux autres institutions et organes concernés.
JO L 253 du 7.10.2000, p. 42.
JO L 248 du 16.9.2002, p. 1. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE, Euratom) n° 1995/2006 (JO L 390 du 30.12.2006, p. 1).
Textes adoptés, P6_TA(2007)0131.
PE391.970.
Textes adoptés, P6_TA(2007) 272.
"Code de conduite sur la création d'une agence exécutive" adopté par la Commission par lettre en date du 20 avril 2004 (annexe à la résolution du Parlement européen, du 22 avril 2004, sur le projet de budget rectificatif n°6 de l'Union européenne pour l'exercice 2004 (JO C 104 E du 30.4.2004, p. 951).
1. Programmes prévus par les fonds structurels et de cohésion et programmes financés dans le cadre du développement rural pour la période 2007-2013
"Le Parlement européen et le Conseil attachent la plus grande importance à ce que les programmes opérationnels et les projets présentés par les États membres au titre des nouveaux programmes prévus par les fonds structurels et de cohésion ainsi que des programmes financés dans le cadre du développement rural pour la période 2007-2013 fassent l'objet d'une approbation rapide par la Commission.
Pour éviter que ne se répète l'expérience du début de la période de programmation 2000-2006, le Parlement européen et le Conseil assureront un suivi rigoureux et régulier du processus d'approbation des programmes opérationnels et des projets dans le but d'une plus grande efficacité et d'une bonne gouvernance. À cet effet, il est demandé à la Commission de continuer à fournir régulièrement des outils de suivi ad hoc, notamment un organigramme, au cours de la procédure budgétaire."
2. Recrutement lié aux élargissements de 2004 et de 2007
"Le Parlement européen et le Conseil prennent acte avec préoccupation du faible taux d'occupation des postes de direction intermédiaires, de la proportion relativement élevée de postes permanents occupés par des agents temporaires et du nombre insuffisant de concours adaptés.
Le Parlement européen et le Conseil demandent instamment aux institutions et, en particulier, à l'Office européen de sélection du personnel (EPSO) de tout mettre en œuvre pour que les mesures nécessaires soient prises afin de rectifier la situation et d'accélérer l'ensemble du processus permettant d'affecter des fonctionnaires à des postes accordés par l'autorité budgétaire. Les critères devraient être conformes à ceux qui sont fixés à l'article 27 du statut, l'objectif étant de parvenir dans les meilleurs délais à une représentation géographique proportionnelle aussi large que possible.
Le Parlement européen et le Conseil entendent continuer de suivre attentivement le processus de recrutement en cours. À cet effet, ils demandent à chaque institution et à l'EPSO de transmettre deux fois par an à l'autorité budgétaire des informations sur l'état de la situation concernant les recrutements liés aux élargissements de 2004 et de 2007.
Le Parlement européen et le Conseil invitent le Secrétaire général de chaque institution à présenter un rapport sur les progrès réalisés à cet égard dans les délais suivants:
– en ce qui concerne l'occupation des postes accordés dans le cadre des budgets 2004-2007, d'ici la fin de janvier 2008;
– en ce qui concerne l'occupation des postes accordés en 2008, d'ici le 15 juin 2008 et d'ici le 31 octobre 2008."
3. Recettes affectées
"Le Parlement européen et le Conseil estiment qu'une transparence accrue en matière budgétaire fait partie intégrante d'une saine gestion financière des fonds de l'UE.
Dans ce contexte, ils demandent à la Commission et aux autres institutions de fournir en temps utile des pièces justificatives appropriées et détaillées sur les recettes affectées, englobant la mise en œuvre effective et les prévisions dans la mesure du possible, qui doivent être jointes à l'avant-projet de budget. La Commission fournira des informations appropriées sur les recettes affectées compte tenu des reports et, le cas échéant, des transferts de crédits; cela entraînera des modifications de la forme et du contenu des pièces justificatives existantes et ne préjugera pas des décisions que doit prendre l'autorité budgétaire.
Ils attachent une grande importance à la surveillance des recettes affectées, en particulier celles qui se rapportent aux agences communautaires, et demandent à la Commission de rendre compte à intervalles réguliers de leur mise en œuvre, notamment sur la base d'un document spécifique, avant la première lecture du budget. Ils invitent la Commission à présenter les propositions adéquates aux fins de permettre une surveillance et un contrôle effectifs des recettes affectées, compte tenu de la prochaine révision du règlement financier cadre n° 2343/2002 applicable aux agences communautaires.
La Commission est invitée à rendre compte des améliorations réalisées au plus tard au début de la prochaine procédure budgétaire. Le Parlement européen et le Conseil continueront à suivre de près la gestion des recettes affectées et attendent des améliorations à bref délai dans ce domaine."
4. Agences décentralisées
"En ce qui concerne la création ou la modification du mandat d'un organe relevant de l'article 185 du règlement financier, les deux branches de l'autorité budgétaire demandent à la Commission de les informer en temps utile sur la procédure législative en cours afin de leur permettre d'exercer leurs prérogatives, conformément au point 47 de l'accord interinstitutionnel (AII).
Le Parlement européen, le Conseil et la Commission réclament une plus grande transparence en ce qui concerne les agences décentralisées afin d'assurer un meilleur suivi de leur développement. Pour chaque rubrique, la Commission indiquera les dépenses entraînées par les agences, ainsi que l'évolution des dépenses pour la période 2007-2013.
Ils rappellent leur déclaration commune sur les agences communautaires adoptée le 18 avril 2007, notamment son point 4, et invitent la Commission à communiquer une liste des agences qu'elle entend évaluer, y compris le calendrier détaillé de cette procédure et les explications précises sur les critères de sélection des agences, et à présenter chaque année ses résultats, au plus tard lors du trilogue d'octobre.
Afin de permettre à l'autorité budgétaire d'avoir une vue d'ensemble claire et précise des évaluations déjà réalisées, la Commission devrait fournir la liste des agences ayant déjà fait l'objet d'une évaluation ainsi qu'un bref résumé des principaux résultats de ces évaluations.
Ils rappellent également que, dans la déclaration commune susmentionnée du 18 avril 2007, la Commission a été invitée à fournir, avec chaque avant-projet de budget, un document de travail couvrant toutes les agences communautaires.
À cette fin, les agences décentralisées sont invitées à fournir chaque année des informations détaillées en les joignant à leur projet d'estimations pour l'année budgétaire à venir. Ces informations devraient comprendre une mise à jour de leur plan en matière de politique du personnel indiquant le nombre d'agents permanents et temporaires figurant dans les tableaux des effectifs ainsi que le nombre d'agents externes (agents contractuels) pour les années n-1, n et n+1, le programme de travail de l'agence ainsi que des informations relatives à leur budget présentant de manière détaillée les titres 1 et 2.
Elles doivent également fournir les estimations et les indicateurs disponibles, tels que les loyers ou la valeur estimée des bâtiments, le statut du personnel ainsi que tous les privilèges accordés aux agences par les États membres hôtes.
En outre, les agences devraient fournir au plus tard à la fin du mois de mars de chaque année n une estimation de l'excédent d'exploitation de l'année n-1, qui doit être reversé plus tard au budget communautaire de l'année n, afin de compléter les informations déjà disponibles sur l'excédent d'exploitation de l'année n-2.
Pour chaque avant-projet de budget, le Parlement européen et le Conseil invitent la Commission à réunir en temps utile toutes les informations susmentionnées et à recueillir pour cette année les informations qui font défaut."
5. Agences exécutives
"Le Parlement européen et le Conseil se félicitent de toute mesure visant à améliorer l'efficacité des méthodes suivies par la Commission européenne pour la mise en œuvre des politiques et des programmes de l'UE.
La création d'agences exécutives peut contribuer à cette efficacité, à la condition toutefois que cette méthode soit pleinement conforme au principe de la saine gestion financière et de la transparence totale. Il s'ensuit que lesdites agences ne doivent ni ne devront entraîner un accroissement de la part des coûts administratifs. Dès lors, le principe du gel des postes défini dans le règlement (CE) n° 58/2003 du Conseil du 19 décembre 2002, résultant de la réorganisation des tâches réalisée par ce biais, doit être rigoureusement respecté. Toute proposition relative à la création d'une nouvelle agence exécutive devrait être fondée sur une analyse coûts-avantages complète. Les responsabilités devraient par ailleurs y être clairement définies.
Il y a lieu de communiquer à l'autorité budgétaire toutes les informations dont elle a besoin pour surveiller étroitement la mise en œuvre actuelle et future de ce principe. Les informations figurant dans la fiche financière spécifique à l'agence exécutive devraient par conséquent comprendre:
a) les ressources en termes de crédits et d'effectifs nécessaires au fonctionnement de l'agence exécutive, une ventilation devant être opérée entre les dépenses de personnel (agents permanents et temporaires et agents contractuels) et les autres dépenses administratives;
b) les détachements prévus d'agents de la Commission auprès de l'agence exécutive; c) les ressources administratives dégagées par le transfert de tâches des services de la Commission à l'agence exécutive, et la réaffectation des ressources humaines; en particulier, le nombre de personnes (y compris le personnel externe) affectées à chaque tâche concernée au sein de la Commission et, sur ce nombre, le nombre de personnes qui doivent être transférées vers une nouvelle agence ou une agence élargie, le nombre de postes de la Commission qu'il y a lieu de geler en conséquence et le nombre d'agents de la Commission qu'il est proposé de redéployer vers d'autres tâches;
d) le redéploiement consécutif dans le cadre du tableau des effectifs de la Commission;
e) les avantages qu'il y a à déléguer des tâches d'exécution à une agence exécutive par rapport à une gestion directe par les services de la Commission: toute comparaison d'un scénario de "gestion directe par les services de la Commission" avec un scénario du type "agence exécutive" sera fondée sur les ressources utilisées pour mettre en œuvre le ou les programmes existants et leur forme actuelle afin de disposer d'une base de comparaison fiable et factuelle; pour les programmes nouveaux et qui gagnent en importance, il sera également tenu compte de l'évolution de l'enveloppe financière correspondante que doit gérer l'agence;
f) un projet de tableau des effectifs par grade et par catégorie, ainsi qu'une estimation fondée du nombre d'agents contractuels prévu et provisoirement inscrit au budget;
g) une ventilation claire de tous les acteurs concernés par le programme de mise en œuvre, y compris la partie restante de l'enveloppe du programme opérationnel qu'ils sont chargés de mettre en œuvre (Commission, agences exécutives, bureaux d'assistance technique restants, États membres, agences nationales, etc.).
Le Parlement européen et le Conseil invitent la Commission, avant qu'elle ne décide de créer une nouvelle agence ou d'élargir le mandat d'une agence existante, à fournir des informations complètes et détaillées sur les effectifs et leur utilisation, afin de permettre à l'autorité budgétaire de déterminer si les dépenses administratives afférentes à la mise en œuvre d'un programme n'ont effectivement pas été augmentées.
Il est rappelé que la décision finale en matière d'effectifs relève de l'autorité budgétaire."
Déclaration de la Commission sur les recettes affectées
"La Commission rappelle que le recouvrement des montants indûment versés est un outil capital de la bonne gestion financière. Ces montants doivent être considérés dans l'optique de l'exécution complète des programmes arrêtés au titre du cadre financier pluriannuel.
De plus, la Commission considère qu'il n'est pas possible de fournir à l'autorité budgétaire des prévisions des recettes affectées, en dehors de celles déjà reprises dans l'APB."
Document de travail sur un budget axé sur les résultats
1. Le présent document de travail est le premier d’une série qui sera rédigée par le rapporteur général au cours de la préparation du budget 2008. 2. Lors des négociations budgétaires qui auront lieu au deuxième semestre de cette année, c’est du Parlement européen que viendront le plus de résultats par rapport à la Commission et du Conseil s’il peut négocier sur la base de buts largement partagés et d’objectifs communs. Votre rapporteur souligne dès lors son intention de consulter régulièrement les membres du Parlement, ses commissions spécialisées et, en particulier, ses collègues de la commission des budgets, en vue d’établir une approche parlementaire forte du budget 2008.
3. Votre rapporteur note que le présent document de travail a bénéficié du débat et des avis exprimés durant le premier échange de vues sur les priorités du budget 2008 qui s’est tenu à la commission des budgets le 23 janvier 2007.
4. Le document de travail s’articule comme suit: la première section définit la notion de budget de résultat du rapporteur; la deuxième section se concentre sur les premières étapes de la procédure budgétaire annuelle et sur les questions liées à la structure du budget communautaire et aux ressources humaines; la troisième section traite des priorités politiques.
5. Les travaux préparatoires pour le budget 2008 ne sont bien sûr pas effectués en vase clos. S’agissant de la politique de l’Union européenne, 2007 est l’année du 50e anniversaire de la signature du traité de Rome et constitue un nouvel élan pour faire évoluer le traité constitutionnel. La mondialisation, avec toutes les opportunités et les défis qu’elle comporte – sur le plan économique, social et environnemental – semble prête à se poursuivre à cette vitesse et les questions comme celle de la sécurité énergétique, du changement climatique et des migrations gagnent encore en importance.
6. Concernant le financement de l’Union européenne, 2007 est la première année du cadre financier pluriannuel (CFP) 2007-2013. Le budget 2008 sera dès lors le deuxième convenu avec les plafonds globaux fixés à l’annexe 1 (en annexe 1 au présent document) de l’accord interinstitutionnel (AII) du 17 mai 2006. L’année 2008 sera l’avant-dernière de la sixième législature du Parlement et de la Commission Barroso. C’est pourquoi le budget 2008 sera préparé dans le contexte de la poursuite des travaux visant la révision des perspectives financières relatives aux recettes et aux dépenses. Le budget 2008 se basera sur le budget 2007. Votre rapporteur souligne le travail des rapporteurs permanents sur les perspectives financières et les ressources propres, et du rapporteur général de 2007, respectivement, et note que l’annexe 2 du présent document de travail décrit en résumé les résultats de la procédure budgétaire 2007 par ligne budgétaire du CFP. Ces chiffres constituent la toile de fond des travaux à venir en préparation du budget 2008.
I. budget de résultat
7. Le rapporteur général pour 2008 propose que le budget 2008 soit un «budget de résultat». La philosophie générale proposée par votre rapporteur à la commission se base directement sur l’approche du rapporteur général pour 2007. Le «budget de résultat» signifie que ce qui importe en fin de compte est l’issue politique. L’autorité budgétaire doit porter une grande part de son attention sur l’assurance que les politiques soient réalisées afin d’atteindre les objectifs politiques pour lesquels la législation a été mise en place en premier lieu. Par exemple:
· La politique européenne améliore-t-elle vraiment la vie des citoyens?
· La politique européenne de l’éducation et de la formation permet-elle une compréhension approfondie de la culture et des valeurs européennes, et améliore-t-elle les aptitudes des jeunes de manière à accroître la compétitivité de l’UE dans une économie moderne et mondiale?
· Le soutien à la recherche et au développement mène-t-il à la modernisation et à l’augmentation de l’efficacité des entreprises européennes reflétées, notamment, par le nombre accru de brevets déposés par des entreprises européennes?
· La politique régionale augmente-t-elle le PIB par habitant des régions les moins développées de l’UE?
· L’UE respecte-t-elle ses obligations en tant qu’acteur mondial de manière efficace et équilibrée?
8. Pour répondre à ces questions, des preuves matérielles sont nécessaires afin de mesurer l’impact des dépenses. Votre rapporteur a l’intention d’inviter la Commission à présenter ces données relatives à la réalisation d’objectifs politiques au profit des citoyens européens à la commission des budgets. Il souhaite se baser sur l’approche adoptée dans la procédure budgétaire 2007 visant à utiliser des études et des éléments émanant d’experts externes pour tenter de récolter des preuves de l’efficacité des dépenses communautaires. Ceci devrait à son tour permettre d’accroître l’impact du Parlement, en tant que moitié de l’autorité budgétaire, sur la garantie que les deniers publics sont dépensés correctement. Votre rapporteur souhaite dès lors que plusieurs études soient menées au nom de la commission des budgets, études qui pourraient fournir des informations sur les priorités au cours de la négociation budgétaire. Plusieurs idées sont décrites dans la deuxième section du présent document de travail.
9. Votre rapporteur prend acte des excellents résultats atteints par le Parlement concernant la révision du règlement financier au cours de l’année 2006. Toutefois, il estime qu’il reste des exemples dans lesquels une approche excessivement légaliste du processus de mise en œuvre des politiques communautaires entrave une réalisation efficace de celles-ci. Atteindre le bon équilibre entre d’une part, la confiance et, d’autre part, une structure de règles visant à prévenir les méfaits constitue un des défis principaux d’une approche efficace du suivi et du contrôle budgétaires.
II. Processus budgétaire et structure budgétaire
10. La Commission doit présenter sa stratégie politique annuelle (SPA) pour 2008 le 22 février. La SPA est un document important qui définit les objectifs politiques de la Commission pour 2008. La proposition de la Commission relative au financement de ces objectifs est l’avant-projet de budget (APB) 2008, qui devrait être adopté le 2 mai 2007. Il est donc impératif que le Parlement soit capable de communiquer un ensemble cohérent de priorités qui lui sont propres pour l’exercice 2008 avant le 2 mai, afin que la Commission puisse intégrer ces priorités dans l’APB 2008. Votre rapporteur souhaite utiliser ce document de travail et les commentaires ultérieurs des autres membres de la commission des budgets pour préparer son projet de rapport sur l’APB. La résolution sur l’APB devrait alors servir d’instrument d’influence parlementaire avant l’adoption de l’APB par la Commission.
Établissement du budget par activités et fiches d’activité
11. Votre rapporteur est depuis longtemps un défenseur de l’établissement du budget par activités (EBA), qui a pour objectif principal de faire correspondre les ressources financières et humaines aux priorités politiques. Il est un fervent partisan de l’introduction de l’approche EBA dans le système de budgétisation des ressources de la Commission, qui répartit les ressources entre «domaines politiques» (parfois également appelés «titres» budgétaires) qui renvoient pour la plupart directement à chacune des directions générales (DG) de la Commission. Les dépenses pour la politique environnementale, par exemple, sont couvertes par le titre 07 «Environnement». Ces dépenses sont allouées à la direction générale de l’environnement de la Commission. En termes généraux, le concept d’EBA permet à l’autorité budgétaire d’avoir une meilleure emprise sur la destination des dépenses.
12. Toutefois, votre rapporteur souhaite souligner que l’approche EBA et la structure par ligne budgétaire des perspectives financières et de leurs enveloppes pluriannuelles (voir annexe 1) ne sont pas facilement conciliables. Même si les lignes budgétaires des perspectives financières constituent une catégorisation politique utile des dépenses communautaires pour 2007-2013, faire se chevaucher les catégorisations par titres budgétaires de l’EBA et par article du CFP peut conduire à des ambiguïtés. Par exemple, dans l’APB 2007, le domaine politique/titre budgétaire «Environnement» est réparti sur 4 articles du CFP (2, 3b, 4 et 5). Votre rapporteur souhaite souligner que la clarté de présentation des propositions de dépenses de la Commission est importante pour assurer un contrôle adéquat des dépenses par l’autorité budgétaire.
13. Les fiches d’activité que chaque direction générale de la Commission rédige pour décrire ses objectifs, ses activités et les résultats de ses politiques constituent un instrument clé permettant à l’autorité budgétaire d’évaluer la mesure dans laquelle l’approche EBA fonctionne. Les fiches d’activité sont rédigées par chaque DG de la Commission et incluses dans l’APB. Votre rapporteur salue l’établissement de ces documents, mais note que, dans le passé, ils se sont trop concentrés sur de longues descriptions de processus et pas assez sur le lien entre les objectifs et les résultats de la politique. Votre rapporteur a l’intention d’examiner attentivement les fiches d’activité pour 2008.
14. Avant d’aborder les priorités politiques pour 2008, votre rapporteur souhaite souligner l’importance des ressources humaines. Le Parlement a appuyé plusieurs éléments de l’argumentation de la Commission, qui s’oppose aux fortes réductions de personnel dans la procédure budgétaire 2007, mais demande que la Commission examine ses besoins réels en personnel pour le 30 avril 2007. Votre rapporteur attend ce document avec intérêt.
15. Une question liée au débat sur les structures budgétaires CFP/EBA est que la ligne budgétaire 5 «administration» ne peut s’approprier tous les frais d’administration réels de la Commission. Dans le cadre des travaux continus du rapporteur permanent de la commission des budgets sur les agences, il convient de soulever trois points spécifiques au début de l’analyse préparatoire pour la procédure budgétaire 2008. Premièrement, la Commission semble avoir davantage recours aux agences exécutives pour réaliser des politiques spécifiques. Lorsque des agences exécutives effectuent des tâches réalisées auparavant par la DG «parente», toutes choses égales par ailleurs, cette DG «parente» a besoin de moins de personnel. Les fiches d’activité du budget 2008 doivent aborder cette question. Deuxièmement, les agences exécutives ne sont qu’un exemple du développement apparent d’une culture de l’«externalisation» au sein de la Commission, qui pourrait voir des activités de mise en œuvre affectées à des «organes ad hoc» qui ne sont pas clairement mentionnés dans le règlement financier. Cette «externalisation» peut aider à garantir une mise en œuvre plus efficace, mais elle doit s’effectuer de manière transparente pour l’autorité budgétaire et ne doit pas mener à l’augmentation des coûts cachés en ressources humaines qui ne sont pas aisément visibles à la ligne budgétaire 5. Troisièmement, il est important d’avoir un contrôle efficace des tâches de mise en œuvre effectuées par les agences, les agences exécutives et autres organes ad hoc, qui emploient tous une plus grande proportion de personnel à contrat à durée déterminée que la Commission. De plus amples informations sont requises sur les politiques en matière de ressources humaines de ces organes afin d’évaluer le niveau de contrôle et de garantir l’existence d’un niveau adéquat de responsabilité individuelle pour le personnel qu’ils emploient.
III. Priorités politiques
16. Votre rapporteur estime que la résolution du Parlement sur la stratégie politique annuelle de la Commission constitue le document approprié pour présenter ses priorités politiques pour le budget 2008. Il n’essaie pas de dresser ici une liste exhaustive. Toutefois, conformément à son approche de «budget de résultat», le reste du présent document de travail décrit quelques idées sur des thèmes et priorités clés. Ces priorités sont présentées sous la forme de sujets pour des études que la commission des budgets pourrait demander à des experts externes. Si ces études peuvent être présentées à la commission avant les vacances d’été, elles pourront stimuler les principales étapes de la procédure budgétaire qui aura lieu en automne. Il est bien entendu important d’assurer la cohérence de ces études avec les travaux effectués dans les commissions spécialisées.
Les sujets couverts peuvent également fournir des idées de projets-pilote et d’actions préparatoires, pour lesquels l’annexe II (D) de l’AII stipule l’engagement du Parlement à faire part de ses intentions pour la mi-juin.
17. Votre rapporteur s’est efforcé d’inclure des idées de ses collègues, en particulier au cours de la discussion en commission des budgets du 23 janvier. Il se réjouit d’avoir d’autres discussions avec ses collègues.
Priorités politiques et questions à approfondir
· Compétitivité de l’UE et apprentissage tout au long de la vie
18. Les conditions de vie élevées des citoyens européens par rapport à ceux d’autres régions du monde sont reflétées dans une assiette fiscale relativement élevée pour les entreprises de l’UE. Celles-ci doivent dès lors s’adapter et employer des travailleurs bien formés pour être compétitives dans une économie mondiale. Par conséquent, l’économie européenne dépend, dans une large mesure, des compétences de ses individus. Le secteur tertiaire représente plus de 70 pour cent des emplois dans certaines des régions les plus riches de l’UE et la tendance générale, liée au processus continu de mondialisation, semble indiquer la poursuite de la croissance de ce secteur en Europe. La compétitivité économique de l’UE se caractérise trop souvent en termes de nombres d’industries. Ceux-ci sont importants, mais ne sont qu’une partie d’un ensemble. Le programme d’apprentissage tout au long de la vie est un élément important des efforts visant à aider les citoyens européens à s’engager dans un monde global. L’étude pourrait examiner la valeur ajoutée économique, peut-être parfois négligée, de ce programme en se penchant sur les opportunités que celui-ci aide à créer pour les personnes concernées.
· L’UE en tant qu’acteur mondial/Évaluation des implications budgétaires liées au rôle croissant de l’UE dans les missions civiles et militaires de prévention des crises
19. Ces dernières années, l’engagement de l’UE dans les missions civiles et militaires de prévention des crises a augmenté très fortement. Ces missions peuvent être financées par l’instrument de stabilité, le budget de la PESC, le mécanisme Athena ou les contributions nationales. En vue, notamment, de la mission à venir au Kosovo, cette étude chercherait à tirer des leçons des missions antérieures concernant les moyens les plus appropriés/efficaces de financer différents types de mission. L’étude examinerait également le degré de contrôle parlementaire pouvant être atteint par les différentes approches de financement. Il pourrait également être utile que l’étude établisse les liens entre les décisions de financement et le «cycle de vie» d’une mission: du démarrage à l’évaluation post hoc.
· Évaluation de la réforme administrative de la Commission européenne
20. Cette étude chercherait à évaluer l’efficacité des réformes «Kinnock» en matière de rationalisation de l’administration de la Commission européenne. L’étude examinerait dans quelle mesure les réformes ont amélioré les procédures de recrutement et de promotion sur la base du mérite, ainsi que celles de gestion du personnel et des finances au sein de la Commission. L’établissement du budget par activités (EBA) a également été introduit ces dernières années afin de mieux faire correspondre les ressources de la Commission aux objectifs politiques. L’étude devrait également examiner dans quelle mesure cette approche s’est montrée efficace et si des liens croisés ont pu être constatés entre les réformes Kinnock et l’introduction de l’EBA.
· Amélioration de l’impact des fonds structurels sur la réalisation des objectifs de Lisbonne
21. Les fonds structurels visent à financer la politique structurelle et de cohésion dans les régions moins développées de l’UE et sont octroyés en fonction de programmes présentés par les États membres. Toutefois, les objectifs de Lisbonne incluent un engagement à accroître les dépenses de l’UE en matière de recherche et de développement pour arriver à 3% du PIB de l’UE. Le 7e programme-cadre de recherche vise à aider à atteindre cet objectif, mais une marge existe pour une contribution accrue des fonds structurels existants. Le rapport de suivi annuel de la Commission de décembre 2006 sur Lisbonne indique que les États membres pourraient faire davantage dans ce domaine. Ceci est particulièrement vrai pour les États membres qui ont rejoint l’UE en 2004 et en 2007. L’étude devrait dès lors examiner dans quelle mesure les fonds structurels existants contribuent réellement à accroître les capacités de l’UE en recherche et développement et suggérer des mesures pour améliorer cette contribution.
· Évaluation du financement communautaire du contrôle des migrations illégales
22. Les frontières extérieures de l’UE sont sujettes à une pression migratoire permanente et considérable, surtout la frontière sud sur toute sa longueur. La nécessité de mieux contrôler les frontières extérieures de l’UE est une des priorités principales du Parlement européen. Cette étude devrait dès lors évaluer le financement communautaire du contrôle des migrations illégales pour comparer les ressources octroyées aux nouveaux instruments comme le Fonds pour les frontières extérieures, le Fonds européen pour les réfugiés, le Fonds européen d’intégration des ressortissants de pays tiers et l’agence Frontex, ainsi que leurs buts et objectifs politiques. L’étude devrait également évaluer si les fonds et la division entre les différents instruments sont optimaux pour atteindre les objectifs politiques et soutenir les États membres confrontés à l’immigration. · L’UE dispose-t-elle de ressources financières pour atteindre ses objectifs communs en matière de politique énergétique et de changement climatique?
23. La Commission a présenté des communications majeures en janvier 2007 sur le changement climatique et la politique énergétique de l’Europe. Les communications ont fixé des objectifs ambitieux concernant la durabilité, la sécurité et la compétitivité de l’approvisionnement. Dans le budget de l’UE, comme dans tout autre budget, les priorités sont en concurrence pour des fonds limités. Toutefois, étant donné l’importance gagnée par les politiques énergétiques/du changement climatique ces dernières années, cette étude examinerait si les ressources financières disponibles ont pu garder le cap. Cette étude devrait dès lors comparer les ressources financières disponibles aux besoins réels qu’impliquent les objectifs politiques et faire des suggestions sur la manière dont un financement supplémentaire, si nécessaire, serait le plus efficace et transparent.
· Financement de la multifonctionnalité de l’agriculture européenne
24. La multifonctionnalité du secteur agricole est depuis longtemps reconnue dans les décisions politiques européennes. Un élément important du pilier «développement rural» de la politique agricole commune (PAC) concerne les programmes visant à garantir la viabilité des terres agricoles européennes, de la campagne et de l’économie rurale. L’Union européenne comprend désormais 27 États membres et la PAC subira d’autres réformes à l’avenir. Dans ce contexte, cette étude pourrait commencer en décrivant les changements déjà adoptés en matière de politique de développement rural. Elle pourrait ensuite examiner les scénarios de l’implication éventuelle de l’évolution de la politique de développement rural sur le secteur agricole européen: comment cela affectera-t-il les activités des agriculteurs et leurs revenus? Quel rôle sera-t-il confié aux entreprises agricoles innovantes, notamment dans le domaine de la biotechnologie? Comment ces changements cadreront-ils avec les obligations internationales de l’OMC et d’autres organisations internationales? Étant donné que la PAC représente en tout 40% des dépenses communautaires, tout changement apporté à la politique agricole de l’UE a des implications financières importantes. C’est pourquoi l’étude devrait également examiner les conséquences financières des scénarios étudiés.
· Politique de l’information et de la communication et «actions locales»
25. À l’ère des communications sur l’internet de plus en plus répandues, l’Union élargie à 27 membres est confrontée à un défi majeur en matière de communication avec les citoyens. Un thème qui s’est développé ces dernières années est celui de l’importance de communiquer avec les citoyens d’une manière qui leur est directement accessible. Ceci ne signifie pas uniquement utiliser la langue qu’ils pratiquent, mais également utiliser un contexte médiatique capable de relier les sujets européens à la vie réelle et aux préoccupations des citoyens dans la région dans laquelle ils vivent. La Commission consacre des ressources importantes aux «actions locales» et le Parlement a adopté un projet pilote sur les «réseaux d’information pilotes» dans le budget 2007, visant à mieux associer les hommes politiques, les journalistes et les façonneurs d’opinion nationaux à la machinerie européenne de Bruxelles. Cette étude pourrait examiner les leçons tirées de ces efforts: qu’est-ce qui fonctionne? Qu’est-ce qui ne fonctionne pas? Davantage de ressources sont-elles nécessaires? Comment doivent-elles être dépensées?
FINANCIAL FRAMEWORK 2007-2013 ANNEX I
COMMITTMENT APPROPRIATIONS 2007
Total2007-2013
of which: market related expenditure and direct payments 43 120
3. Citizenship, freedom, security and justice 1 199
Margin available 0,18%
Emergency Aid Reserve (outside the MFF & margin*) 234.527.000
Document de travail sur la politique de recherche de l'Union européenne dans le cadre financier pluriannuel actuel
Ce document de travail analyse les ressources financières que l'Union européenne met à la disposition de la recherche et de l'innovation, en gardant à l'esprit que 2007 était la première année de dépenses dans le nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) 2007-2013 et qu'elle constituait donc uniquement le début d'un certain nombre de nouveaux programmes. Questions-clés liées au budget
La proposition d'origine de la Commission pour le 7e programme-cadre pour la recherche (7e PC) prévoyait un montant global de participation financière de la Communauté de 72 726 millions EUR pour la période 2007-2013. Cette proposition de budget a été fermement soutenue par le Parlement européen dans sa résolution sur les défis politiques et les moyens budgétaires de l'Union élargie pour 2007-2013 (rapport Böge)(1). À la suite de l'adoption du nouveau CFP, le budget final est à présent significativement inférieur. Selon le nouveau CFP, le montant maximum global indicatif pour la participation financière de la Communauté dans le 7e programme-cadre (7e PC) - à l'exception d'Euratom - sera de 50 521 millions EUR(2) pour une période de 7 ans commençant le 1er janvier 2007(3). Le montant global pour la recherche liée à Euratom entre 2007 et 2011 sera de 2 751 millions EUR(4). Par comparaison: le précédent programme-cadre (6e PC) qui couvrait la période 2002-2006 avait un budget total de 17 500 millions EUR(5).
Le financement du 7e PC est divisé en différents domaines de politiques: Entreprises (titre 02), Énergie et transport (titre 6), Recherche (titre 08), Société de l'information et médias (titre 09), Pêche (titre 11), Recherche directe - Centre commun de recherche (titre 10).
Le 7e PC est divisé en 7 programmes spécifiques:
Coopération (32 413 millions EUR pour 2007-2013): C'est le programme spécifique le plus important en termes de budget. Il a pour but de promouvoir la recherche au plus haut niveau d'excellence. Un support sera fourni à une coopération transnationale dans neuf domaines thématiques: la santé; l'alimentation, l'agriculture, la biotechnologie; les technologies de l'information et de la communication; les nanosciences, nanotechnologies, matériaux, nouvelles technologies de production; l'énergie; l'environnement (y compris les changements climatiques); le transport; les sciences socio-économiques et humaines; la sécurité et l'espace.
Idées (7 510 millions EUR pour 2007-2013): L'objectif de ce programme spécifique est de renforcer l'excellence, le dynamisme et la créativité dans la recherche européenne et d'améliorer l'attrait de l'Europe aux yeux des meilleurs chercheurs originaires des pays européens ou de pays tiers. L'objectif est également l'investissement dans la recherche industrielle, en fournissant un mécanisme de financement compétitif à l'échelle de l'Europe pour une «recherche exploratoire» effectuée par des équipes individuelles.
Personnes (4 750 millions EUR pour 2007-2013): Ce programme a pour but de renforcer le potentiel humain dans la recherche et la technologie en Europe, en soutenant la formation et l'évolution de la carrière des chercheurs, mesures connues comme «Actions Marie Curie», avec une meilleure concentration sur les aspects-clés de l'évolution des compétences et de la carrière et des liens renforcés avec les systèmes nationaux. Capacités (4 097 millions EUR pour 2007-2013): Ce programme spécifique souhaite renforcer les capacités de recherche et d'innovation à travers l'Europe - en améliorant l'utilisation et le développement des infrastructures de recherche;
- en renforçant les capacités d'innovation des PME et leur possibilité de tirer profit des recherches;
- en soutenant le développement de groupes régionaux axés sur la recherche;
Deux programmes spécifiques concernent le Centre commun de recherche (non nucléaire: 1 751 millions EUR pour la période 2007-2013) et le Centre commun de recherche (nucléaire: 517 millions EUR pour la période 2007-2011):
En ce qui concerne le côté non nucléaire de son travail, le support scientifique et technique que le Centre commun de recherche (CCR) donne aux politiques de l'Union européenne se concentre principalement sur les domaines suivants: prospérité dans une société hautement basée sur les connaissances, solidarité et gestion responsable des ressources, sécurité et liberté et l'Europe comme partenaire mondial.
En termes d'activités nucléaires, le travail du CCR est principalement orienté sur les thèmes suivants: gestion des déchets nucléaires, impact environnemental, sûreté nucléaire (sauvegardes - non-prolifération) et sécurité nucléaire.
En ce qui concerne le CCR, le rapporteur voudrait demander à la Commission de transmettre des informations récentes sur la dotation en personnel, la description de la mission, les projets en cours du CCR et la relation avec l'Institut européen de technologie dont la création a été proposée, avec le Conseil européen de la recherche ainsi qu'avec l'Agence exécutive envisagée. En tout, le personnel du Centre commun de recherche compte actuellement 1 957 membres (uniquement les postes permanents). Sous le titre 10 (recherche directe), qui fait partie de la rubrique 1 a, les dotations prévues pour les dépenses liées au personnel de recherche en 2007 s'élevaient à plus de 167 millions EUR. Ces dotations couvrent les dépenses relatives au personnel couvert par le statut et occupant des postes du tableau des effectifs autorisé du Centre commun de recherche, pour effectuer des tâches qui lui ont été confiées.
Euratom (2 234 millions EUR pour 2007-2011): Ce programme spécifique couvre la période 2007-2010, qui se base sur l'article 7 du traité Euratom. Conformément à cet article, deuxième alinéa, les programmes de recherche sont établis pour une période qui ne dépasse pas cinq ans. C'est pourquoi ce programme (ainsi que le programme mentionné ci-dessus sur le CCR - Euratom) n'a pas la même durée que les programmes spécifiques de la CE. La Commission propose que, à moins que des circonstances atténuantes n'apparaissent, les deux programmes spécifiques concernant l'Euratom soient renouvelés pour la période 2012-2013, conformément à la procédure législative prévue.
Ce programme spécifique couvre les deux priorités thématiques suivantes:
- la fusion nucléaire, y compris le projet ITER, comme étape majeure vers la création de réacteurs prototypes pour des centrales qui soient sûres, durables, responsables vis-à-vis de l'environnement et viables économiquement;
- la fission nucléaire et la radioprotection pour promouvoir l'utilisation et l'exploitation sûres de la fission nucléaire et d'autres applications industrielles et médicales des rayons ionisants.
Une innovation du 7e PC est d'avoir établi le Conseil européen de la recherche (CER): le programme spécifique «Idées» sera mis en œuvre selon les principes de l'excellence scientifique, de l'autonomie et de l'efficacité par le biais du CER, qui consiste en un Conseil scientifique indépendant formé par des scientifiques, des ingénieurs et des érudits de haut niveau, qui représentent la communauté de la recherche européenne, et qui est soutenu par une structure de mise en œuvre qui sera établie comme Agence exécutive, conformément au règlement n° 58/2003 du Conseil du 19 décembre 2002 portant statut des agences exécutives chargées de certaines tâches relatives à la gestion de programmes communautaires(6). Selon la Commission, une autre Agence exécutive sera chargée de certaines tâches nécessaires à la mise en place des programmes spécifiques d'actions indirectes (tous les programmes spécifiques, à l'exception des deux qui concernent le Centre commun de recherche).
L'Agence exécutive était déjà prévue dans l'APB 2007. Cependant, le PE a supprimé cet élément du budget dans le budget 2007, étant donné que la Commission ne lui avait pas encore soumis le document adéquat (déclaration financière, analyse des coûts et des bénéfices, etc.) requis par le Code de conduite avant d'établir une nouvelle agence exécutive.
Exécution des précédents programmes-cadres pour la recherche (chapitre 08 21) et «restes à liquider» (RAL)
L'exécution des précédents programmes-cadres (surtout le 5e PC et le 6e PC) sera une des questions majeures pour 2007.
Programmes antérieurs à 1999 (article 08 21 01)
Crédits de paiement prévus pour l'exécution des programmes antérieurs à 1999
125 00 EUR
Engagements antérieurs à 2006 et toujours dus/RAL
3 210 655 EUR
Crédits qui seront dégagés (7)
1 034 655 EUR
Exécution du 5e programme-cadre (1998-2002) article 08 21 02
Crédits de paiement prévus pour l'exécution du 5e programme-cadre
300 816 000 EUR
1 149 020 246 EUR
Exécution du 6e programme-cadre (2003-2006) article 08 21 03
1 849 133 000 EUR
5 318 531 763 EUR
source: Budget 2007
Le Parlement européen surveillera de très près la mise en œuvre des précédents programmes de recherche en gardant à l'esprit que le financement de l'actuel 7e PC représente une augmentation de 75% par rapport au précédent CFP. Le Parlement européen se réserve également le droit de prendre les mesures appropriées lors de la procédure budgétaire 2008.
Règles de participation aux programmes de recherche
Il y a eu beaucoup de discussions sur le besoin d'un plus grand financement de la recherche. Cependant, il y a eu également des propositions pour améliorer l'équilibre global coûts-profits. La Cour des comptes a analysé la mise en œuvre des programmes de recherche et elle a fait des recommandations sur la manière d'augmenter le rapport qualité-prix. Les principaux problèmes concernaient les questions suivantes: § les procédures de financement durent longtemps dans le programme-cadre actuel (6e PC)
§ il faut jusqu'à 263 jours calendrier entre la réception des documents par la Commission et la signature du contrat
§ un long préfinancement par les participants est souvent nécessaire (difficile pour les PME)
§ une simplification de la procédure toute entière est cruellement nécessaire (par ex. par la création d'une base de données intégrée)
§ il faut réduire les frais administratifs. Le PE s'est attaqué à ces questions dans son apport aux règlementations qui ont transposé en actions les règles pour la participation, auxquelles la Commission des budgets a proposé des amendements pour améliorer le système actuel(8). De plus, le PE a réussi à améliorer considérablement les règles d'application décrites dans le règlement financier en gardant à l'esprit les principes suivants (voir le rapport de Ingeborg Gräßle A6-0057/2006):
§ Proportionnalité du travail administratif (l'effort et le travail requis pour la vérification doivent être proportionnels aux montants et aux risques qui sont en jeu)
§ Amélioration de l'accès aux subventions et rationalisation des procédures de candidature
§ Conformément à l'article 109 révisé, alinéa 1, du règlement financier, «l'octroi de subventions est soumis aux principes de transparence et d'égalité de traitement»(9).
Exécution du budget en 2006
Selon le rapport de la Commission sur l'exécution du budget en 2006 (système d'alerte pour les prévisions budgétaires), que le commissaire a présenté à la Commission des budgets le 21 mars 2007, l'exécution du chapitre 06 06 (recherche dans le domaine de l'énergie et des transports) a été de 80% environ, avec 37 millions EUR qu'il reste encore à dépenser après un transfert de + 13 millions EUR. Le rapport conclut que «la sous-exécution est liée d'une part à la clôture du 5e programme-cadre de recherche, pour lequel les frais finaux réclamés furent inférieurs à ce qui était attendu et certaines dépenses se révélèrent ne pas pouvoir être admissibles; et elle est liée d'autre part au 6e programme-cadre de recherche, pour lequel les frais réclamés furent inférieurs à ce qui était attendu et moins de paiement furent faits à l'avance à cause de garanties bancaires qui manquaient».
Programmation financière telle que mise à jour en janvier 2007
Sous le titre 02, pour prendre en compte la proposition de création d'un Institut européen de technologie, un nouvel élément de budget a été créé pour un montant global de 308,7 millions EUR pour toute la période 2008-2013.
Concernant le 7e programme-cadre de la Communauté européenne pour la recherche, le développement technologique et les activités de démonstration, ainsi que le 7e programme-cadre de la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom) pour la recherche nucléaire et les activités de formation, la récente mise à jour de la programmation financière a pris en compte que les actes légaux ont finalement été adoptés et les chiffres finaux pour les programmes spécifiques et les sous-programmes ont été ajustés en conséquence, bien que les montants annuels pour les programmes-cadres resteront inchangés. Institut européen de technologie (IET)
L'automne dernier, la Commission a proposé un règlement portant création de l'Institut européen de technologie (COM(2006)604) qui est actuellement étudié par le Parlement européen et par le Conseil. Le montant de référence proposé s'élève à 308 millions EUR pour une période de 6 ans prenant cours le 1er janvier 2008 (jusque 2013). De plus, 1,5 milliard EUR est supposé provenir d'autres programmes de l'UE (7e PC, CIP, fonds structurels, etc.). En outre, 527 millions EUR proviendraient des États membres, du secteur privé et de prêts de la BEI. Cela veut dire qu'au total la Commission estime les dépenses de l'IET et des CCI (communautés de la connaissance et de l'innovation) à 2,367 milliards EUR (voir annexe).
Les problèmes liés au financement concernent les questions suivantes:
§ Le financement n'était pas explicitement prévu dans le CFP 2007-2013. C'est pourquoi le montant financier de référence (308 millions EUR) réduirait la marge laissée sous la rubrique 1a. § Conformément à la proposition, le financement de l'IET serait pris en partie en charge par des programmes existants comme le 7e PC, le programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité (CIP) et les fonds structurels (FEDER, FSE).
On craint également que l'IET puisse faire double emploi avec une structure déjà existante mise sur pied par le 7e PC, comme le Conseil européen de la recherche. Le rapporteur voudrait aussi clarifier la relation entre le Centre commun de recherche existant et l'IET. Conclusions
1. Le financement pour le 7e PC est considérablement moins élevé que ce qui avait initialement été proposé par la Commission et demandé par le Parlement européen. C'est pourquoi un pourcentage maximum de ce montant de référence devrait être attribué à un financement opérationnel, et les dépenses administratives supplémentaires comme les Agences exécutives devraient être ramenées au minimum absolument nécessaire et justifié par une réelle amélioration de la mise en œuvre. La Commission pourrait donc être requise de fournir des informations claires sur le montant exact des dépenses administratives globales qui seront financées à partir du 7e PC (rubrique 1a).
2. La Commission des budgets, en coopération avec la Commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie (ITRE), doit surveiller attentivement si les améliorations introduites dans le règlement financier sont suffisantes pour faciliter la mise en œuvre de l'actuel programme-cadre pour la recherche et pour encourager les chercheurs à demander un financement.
3. À la lumière des développements législatifs récents, comme la proposition de la Commission de créer un Institut européen de technologie (IET), il est apparu clairement que le financement finalement accepté pour la recherche et le développement sous la rubrique 1a de l'actuel CFP semble être insuffisant, compte tenu que la marge laissée sous cette rubrique a été réduite considérablement par les récentes mises à jour du programme financier présenté par la Commission et par de nouvelles actions non prévues dans le CFP et financées par la marge restante. Cela pourrait être le sujet d'une révision à mi-parcours du CFP.
4. Le rapporteur pense que le but principal de la politique de recherche européenne est de promouvoir la compétitivité et de renforcer la coopération et la création de réseaux entre les centres de recherche et les centres d'excellence, pour ainsi améliorer leur efficacité. La coopération avec les entreprises ainsi que la participation des PME sont cruciales. La promotion de la dimension européenne de la recherche est nécessaire pour être à même de concurrencer des pays tiers comme les États-Unis qui consacrent d'importants montants à la recherche. L'UE est à la traîne par rapport à ses concurrents pour la recherche appliquée (voir le nombre de brevets). Le financement de l'UE devrait représenter une valeur ajoutée par rapport aux recherches déjà menées par les États membres (par ex. dans des domaines de recherche qui sont tellement chers qu'un seul État membre ne pourrait se permettre de s'y consacrer tout seul, comme ITER).
5. Il ne faudrait pas oublier que les États membres financent également les activités de recherche et que le financement de l'UE n'est qu'une (importante) contribution à l'objectif global de stimulation de la recherche. Une part importante de l'objectif de 3% du RNB devra venir des États membres (les dépenses publiques en R&D dans les États membres de l'Europe des 25 en 2003 étaient de 0,81% du PIB en moyenne, dont 0,76% provenait de sources nationales et 0,05% de l'UE). Les programmes de recherche européens ne peuvent donc constituer qu'une partie de la solution, d'autant que l'enveloppe finale (48 081 millions d'euros) reste bien en deçà de la proposition de la Commission (paquet Prodi – 68 011 millions d'euros), mais ils joueront néanmoins un rôle important dans la tentative d'atteindre les objectifs de Lisbonne.
DÉTAILS DES REVENUS (tels que décrits dans la déclaration financière de la proposition de la commission)
objectifs de la proposition en termes de couts financiers et de revenus (scenario avec 6 cci en 2013)
Structure de gouvernance de l'IET
Communautés de la connaissance et de l'innovation
1 628,400
Subventions pour les étudiants en master et les candidats à un doctorat
Amélioration des capacités d'innovation/recherche/enseignement
2 367,100
Autorités locales et États membres, entreprises, prêts de la BEI, capital risque (directement aux CCI ou directement à l'IET en fonction de la source)
Budget communautaire (programmes: 7e PC, CIP, LLL, fonds structurels: FEDER, FSE) (directement aux CCI)(10)
1 531,440
Budget communautaire (marge non attribuée, sous-rubrique 1A) (directement à l'IET)
Document de travail sur le domaine "Liberté, sécurité et justice" - Rubrique 3a
Depuis le début de la période financière 2007-2013, c'est la première fois que le domaine "Affaires intérieures" a sa propre sous-rubrique ("Liberté, sécurité et justice", sous-rubrique 3a). En "sanctuarisant", pour la première fois, dans une sous-rubrique spécifique du CFP les montants affectés au domaine "Justice, liberté et sécurité", on marque la priorité donnée à ce domaine par rapport à la période 2000-2006, on en accroît la visibilité et - comme la Commission ne peut en réaffecter aisément le budget à d'autres domaines politiques – on donne une base financière stable aux politiques qui en relèvent.
Répétons qu'il n'a pas encore été remédié à la confusion terminologique notée dans le document de travail n° 10 de la procédure budgétaire 2007. Le portefeuille du commissaire compétent, le vice-président Franco Frattini, est appelé "Liberté, sécurité et justice"(11), alors que sa direction générale s'appelle "Justice, liberté et sécurité"(12) (nouveau nom de la DG qui s'est appelée, jusqu'en août 2004, "Justice et affaires intérieures").
Mais le titre 18 du budget s'appelle "Liberté, sécurité et justice" (mis en œuvre par la direction générale susmentionnée, abrégée en "JSL")(13).
II. Vue d'ensemble des programmes
Les dépenses opérationnelles de la rubrique 3a "Liberté, sécurité et justice" du CFP s'élèvent à 600 millions d'euros (637 millions d'euros en prix courants) pour 2007 et à 690 millions d'euros (747 millions d'euros en prix courants) pour 2008. Le budget 2007 de la DG JLS adopté par le Parlement européen s'élève à quelque 612,2 millions d'euros. Il comporte sept chapitres opérationnels (tableau 1):
Tableau 1: Dépenses opérationnelles et administratives (EUR)
Budget 2007 CE
Budget 2007CP 18 02 Solidarité — Frontières extérieures, politique des visas et libre circulation des personnes
238 200 000
18 03 Flux migratoires — Politiques communes en matière d'immigration et d'asile
149 030 000
135 605 000
33 476 000
61 946 000
48 046 000
58 294 000 39 594 000
14 851 060
12 851 060
Stratégie politique et coordination
561 197 060
427 072 060
Dépenses administratives1 51 021 005
51 021 005
612 218 065
478 093 065
1 Dont 47 607 005 euros sont financés par la rubrique 5, et 3 414 000 euros par la rubrique 3a.
Le budget 2007 a vu le lancement de trois nouveaux programmes-cadres dans le domaine "Liberté, sécurité et justice": Droits fondamentaux et justice, Solidarité et gestion des flux migratoires, et Sécurité et protection des libertés(14).
À la fin de mars 2007, la situation en ce qui concerne les actes juridiques correspondants se présente comme suit: · "Droits fondamentaux et justice": première lecture du PE les 6 septembre et 14 décembre 2006. Position commune du Conseil concernant uniquement le sous-programme "Daphné III" le 12 mars 2007; les autres positions communes sont en suspens.
· "Solidarité et gestion des flux migratoires": première lecture du PE le 14 décembre 2006. Positions communes du Conseil en suspens. Le sous-programme "Fonds européen pour les réfugiés" ne peut pas être considéré comme retardé, puisqu'il couvre uniquement la période 2008-2013. · "Sécurité et protection des libertés": bien que le PE ait adopté ses avis le 14 décembre 2006, le Conseil n'a adopté les actes définitifs que le 14 février 2007.
Comme la majorité des bases juridiques correspondantes n'ont pas encore été définitivement adoptées et que, en vertu de l'article 49 du règlement financier(15), l'exécution des crédits inscrits au budget pour toute action communautaire requiert l'adoption préalable d'un acte de base, les programmes en question peuvent être considérés comme "retardés". Apparemment, la Commission essayera de remédier à la situation en concentrant le financement en fin de période (bien qu'elle parle de "concentration supplémentaire, au début des exercices 2009 et 2010"): à la page 23 (point 3.2.3) du document sur la SPA(16), elle indique que les fonds supplémentaires destinés à Frontex et à Eurojust seront obtenus en "ajustant" les montants des programmes dont le lancement a été retardé.
III. Le détail des nouveaux programmes selon la nouvelle programmation financière de la Commission
En janvier 2007, la Commission, comme elle y est tenue en vertu de l'AII, a présenté un document exhaustif donnant une vue d'ensemble de l'évolution récente dans chaque rubrique de dépenses du CFP, dans le but d'assurer la compatibilité du processus législatif avec les plafonds de dépenses convenus, compte tenu, par exemple, de l'adoption de nouvelles bases juridiques ou des montants effectifs convenus dans le budget (2007) récemment adopté.
Les enveloppes législatives des programmes relevant de la rubrique 3a se présentent désormais comme suit(17) (tableau 2):
RUBRIQUE 3a - LIBERTÉ, SÉCURITÉ ET JUSTICE
Période Enveloppe globale pour la période
BUDG. 2007 + APBR 1
Progr. fin.2008
Progr. fin.2009
Progr.fin.2010
Progr. fin.2011
Progr. fin.2012
Progr. fin.2013
Intégration pays tiers
Drogue: prévention & information
RUBRIQUE 3A
Total rubrique 3a
Plafond du cadre financier
(en prix courants)
Le principal changement qui se traduit aussi dans la SPA concerne le Fonds pour les frontières extérieures (ligne 18 02 06), pour lequel les crédits disponibles ont été augmentés de 15,3 millions d'euros par rapport à la programmation financière initiale.
IV. Agences
À l'heure actuelle, six agences fonctionnent dans le cadre du domaine politique du titre 18 (tableau 3):
Tableau3: Agences relevant de la rubrique 3a (en millions d'euros)
BUDG +APBR12007
TOTAL07 - 13
1040,533
En ce qui concerne Frontex, le rapporteur considère comme justifié qu'il y ait, en 2007, une augmentation 15,3 millions d'euros par rapport à 2006. Mais il souhaite rappeler qu'une nouvelle augmentation de 10, 9 millions d'euros en 2008, telle qu'annoncée par la Commission dans le document sur la SPA (point 3.2.3, page 23), entraînerait une réduction pour le programme codécidé "Solidarité et gestion des flux migratoires". De plus, cette concentration en fin de période du programme codécidé déterminerait une forte réduction de la marge en fin de période de programmation. En outre, il reste à vérifier si le bénéficiaire demande, en fait, un financement supplémentaire.
Il en va de même en ce qui concerne Eurojust, agence qui fait du bon travail. Mais n'est-il pas trop facile de financer généreusement une agence au moyen de fonds supplémentaires et d'exprimer l'espoir que, de 2008 à 2013, l'initiative "Espace unique de justice civile et pénale sera renforcée de 2,5 millions d'euros supplémentaires en faveur d'Eurojust"(18)? Primo, ses tâches sont centrées sur les seuls délits, et non sur les affaires civiles. Secundo, s'agissant d'un espace unique de justice "civile", il existe depuis longtemps une excellente initiative de la Commission – soutenue par des professeurs d'université, les parties prenantes et le Parlement européen – qui vise à créer un code européen d'obligations, voire un Code civil européen à part entière(19). Ne serait-il pas plus utile de soutenir les efforts de ce genre, de professionnels extérieurs à la sphère institutionnelle, plutôt que d'augmenter, chaque exercice, le chèque annuel destiné à un organisme communautaire?
Le rapporteur souhaite inviter la Commission à indiquer si l'on est en passe de résoudre les problèmes qui se sont posés dans le passé en ce qui concerne la gestion de la "nouvelle" Agence des droits fondamentaux de l'UE (qui a succédé à l'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes(20))?
On notera que l'octroi des crédits destinés à Europol (82 millions d'euros à partir de 2010) est subordonné à la création d'une agence communautaire qui prendrait juridiquement la succession de l'Office européen de police (institué par la convention Europol). C'est ce que propose la Commission(21); mais la question est actuellement à l'examen au Conseil. À cet égard, rappelons que, en vertu du point 47 de l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière(22), la Commission, en faisant d'Europol une agence de l'Union, devra évaluer les implications budgétaires qui en résulteront pour la rubrique 3a.
Soucieux de garantir l'efficacité du budget, le rapporteur approuve pleinement la récente conclusion du comité budgétaire du Conseil(23): pour ce qui est des agences décentralisées de l'Union européenne, le Conseil insiste sur l'importance de conserver une maîtrise rigoureuse de leur financement dans le but de réaliser des économies en leur fournissant des enveloppes réalistes correspondant à leurs besoins réels et d'éviter la surbudgétisation. Le Conseil a aussi demandé à la Commission de communiquer, parallèlement à l'APB, un aperçu budgétaire concis et complet couvrant toutes les agences décentralisées.
V. Projets pilotes et actions préparatoires
Le budget 2007 ne prévoit aucun projet pilote ni aucune action préparatoire dans le cadre de la rubrique 3a. Les projets pilotes et actions préparatoires suivants ont été achevés en 2006:
Observatoire européen des migrations
Achèvement de l'intégration des ressortissants de pays tiers
Achèvement de la gestion des retours de migrants
18 04 03
Achèvement du programme de recherche et d'évaluation sur le respect des droits fondamentaux
18 04 04
Achèvement de l'action préparatoire pour le soutien à la société civile dans les nouveaux États membres de l'Union européenne
18 05 01 03
Achèvement du programme Erasmus pour les juges
Achèvement des actions préparatoires en faveur des victimes d'actes terroristes
18 05 06
Achèvement de la lutte contre le terrorisme
En ce qui concerne les engagements, toutes les lignes considérées sont devenues des lignes "pour mémoire". Pour ce qui est des paiements, un total de 37,75 millions d'euros doit encore être versé en 2007.
Dans ce contexte, rappelons que le rapporteur a suggéré que la direction D de la DG IPOL réalise une étude interne évaluant les fonds communautaires affectés au suivi des migrations, de manière que l'on puisse comparer les ressources financières affectées aux nouveaux instruments - tels que le Fonds pour les frontières extérieures, le Fonds européen pour les réfugiés, le Fonds européen pour l'intégration des ressortissants de pays tiers ainsi que l'agence Frontex - avec leurs buts et les objectifs politiques. Il conviendrait d'évaluer le montant des fonds et leur répartition entre les différents instruments et d'examiner s'ils permettent de réaliser des résultats optimaux et de venir en aide aux États membres confrontés à l'immigration.
Les frontières extérieures de l'UE font l'objet d'une pression migratoire constante et considérable. L'amélioration du contrôle des frontières extérieures est une des priorités principales. À l'initiative de sa commission des libertés civiles, le PE a donc voté, dans le cadre du budget 2007, une action préparatoire "Gestion des migrations - solidarité en action" (ligne 18 03 12), dotée d'un montant de 15 millions d'euros. Il s'agit de faire face à l'afflux d'immigrants, mais aussi d'accueillir dans la dignité les immigrants clandestins. Le programme-cadre "Solidarité" est pleinement opérationnel. Des ressources communautaires ont déjà été mises à disposition dans certains cas (par exemple, les "actions spécifiques (urgentes)" dans le cadre du programme ARGO, en 2005 et en 2006). Une des priorités principales du rapporteur sera de suivre attentivement la mise en œuvre de cette action préparatoire par la Commission.
VI. Autres observations
1. SIS II et VIS
Dans le budget 2007, 20 millions d'euros sont prévus pour le "système d'information Schengen" (SIS II)(24) (ligne 18 02 04), et 48 millions d'euros pour le "système d'information sur les visas (VIS)"(25) (ligne 18 02 05). Essentiellement, SIS II consiste en un puissant ordinateur, situé à Strasbourg, grâce auquel, à la suite de la suppression des contrôles aux frontières intérieures, les États membres peuvent détecter des personnes ou des objets recherchés. VIS est aussi une base de données, qui facilite l'échange de données concernant la politique commune en matière de visas et la coopération consulaire entre États membres concernant les demandes, en vue de contrer les menaces pour la sécurité intérieure des États membres, d'empêcher le court-circuitage des critères applicables aux demandes et de faciliter la lutte contre la fraude ainsi que l'identification et le retour des immigrants clandestins.
Étant donné que l'on ne dispose pas de détails concernant le contrat passé entre la Commission et l'État membre qui sera chargé de la gestion du système, 5 millions d'euros de la ligne SIS II ont été inscrits dans la réserve. Selon les conditions, un montant de 1 million d'euros sera débloqué de la réserve quand la base juridique permettant l'interopérabilité de SIS II et de VIS aura été adoptée; et un montant de 4 millions d'euros sera débloqué quand auront été notifiés au Parlement les détails du contrat et les coûts réels à exposer par l'État membre chargé de la gestion du système.
En ce qui concerne VIS, 16 millions d'euros ont été placés dans la réserve, étant donné le manque de détails concernant le dispositif de gestion du système. Selon les conditions, ce montant sera débloqué, cas par cas, lorsque les bases juridiques appropriées auront été adoptées et que le Parlement aura été informé du dispositif en question.
Le rapporteur note que, apparemment, les États membres ne sont pas encore disposés à communautariser les politiques en question.
2. Protection civile
Le rapporteur souhaite étudier de façon approfondie une initiative apparemment nouvelle de la Commission, mentionnée dans la stratégie politique annuelle(26): le renforcement du mécanisme de protection civile de l'UE et l'élaboration d'une stratégie intégrée en matière de prévention des catastrophes. Étant donné que la protection civile pourrait avoir une dimension "intérieure", elle doit être mentionnée dans le cadre du présent document.
Le rapporteur considère que le suivi à assurer dans le cadre du budget 2008 pourrait concerner les points suivants: 1. L'autorité budgétaire est consciente du retard de la nouvelle génération de programmes-cadres et des risques que ce retard pourrait créer pour la mise en œuvre. Cet état de choses doit faire l'objet d'un suivi attentif au cours de la procédure budgétaire 2008.
2. La concentration, en fin de période, du financement de certains programmes pourrait susciter des problèmes, comme indiqué aux paragraphes 18 et 22 de la résolution du Parlement européen sur la stratégie politique annuelle de la Commission pour la procédure budgétaire 2008: [le Parlement] "se déclare préoccupé par l'alimentation a posteriori proposée pour certains programmes dans la stratégie politique annuelle 2008, avec les difficultés que cela pourrait engendrer dans les années à venir, dans le contexte du cadre financier pluriannuel".
3. Il conviendrait de rechercher un ratio équilibré entre agences et programmes, pour éviter de compromettre les programmes opérationnels. Tout financement supplémentaire éventuel qui pourrait être fourni aux agences doit être convenu dans le cadre du budget annuel global. On notera que plus on dépense pour les agences, moins il reste d'argent pour les programmes législatifs, projets pilotes et actions préparatoires.
4. Comme la seule action préparatoire qui reste est l'action "Gestion des migrations - solidarité en action", il convient d'envisager la réalisation, en interne, d'une étude prospective, afin de déterminer dans les plus brefs délais dans quelle mesure cette action contribue à l'efficacité du budget.
5. En ce qui concerne SIS II et VIS, au cas où les problèmes identifiés au cours des années précédentes persisteraient, la Commission devrait informer l'autorité budgétaire des évolutions possibles prévues en 2007. Au cours de la procédure budgétaire annuelle, le PE déterminera quelles dispositions doivent être prises.
Document de travail sur les projets pilotes et les actions préparatoires
1. Le présent document de travail s'articule comme suit: la partie I expose le cadre juridique en tenant compte des modifications apportées, dans l'accord interinstitutionnel (AII) du 17 mai 2006, aux dispositions juridiques encadrant les projets pilotes et les actions préparatoires. La partie II revient sur les projets pilotes et les actions préparatoires à la charge du budget 2007. La partie III se penche sur les idées de projets pilotes et d'actions préparatoires ainsi que sur les domaines dans lesquels ceux-ci peuvent être envisagés au titre de la prochaine procédure budgétaire 2008. I - Cadre juridique des projets pilotes et des actions préparatoires 2. Le cadre juridique des projets pilotes et des actions préparatoires a considérablement évolué dans l'AII du 17 mai 2006. Cette section fait le point sur les principaux changements. La section III du présent document de travail aborde la question de la fourniture d'information par l'autorité budgétaire lors de l'élaboration de nouveaux projets pilotes et actions préparatoires. 3. Les projets pilotes et les actions préparatoires sont des instruments importants car ils permettent au Parlement de définir ses priorités politiques et de lancer de nouvelles initiatives en marge des programmes législatifs existants. S'agissant des projets pilotes et des actions préparatoires, la procédure normale est inversée dans la mesure où la décision budgétaire nécessaire précède généralement la décision législative qui lui est associée. L'article 49 du règlement financier(27) énonce les dérogations au principe budgétaire général voulant que l'exécution des crédits inscrits au budget pour toute action communautaire requière l'adoption préalable d'un acte de base. Le paragraphe pertinent de l'article 49 est le paragraphe 6, points a) et b).
4. Le règlement financier définit un projet pilote comme un modèle "de nature expérimentale visant à tester la faisabilité d'une action et son utilité". Ce même règlement énonce par ailleurs que "les crédits d'engagement (...) ne peuvent être inscrits au budget que pour deux exercices budgétaires successifs". 5. Aux termes du règlement financier, on entend par actions préparatoires les actions "destinées à préparer des propositions en vue de l'adoption d'actions futures. (...) Les crédits d'engagement y afférents ne peuvent être inscrits au budget que pour trois exercices budgétaires successifs au maximum. La procédure législative doit être menée à son terme avant l'expiration du troisième exercice". 6. Le budget 2008 est élaboré dans le respect de l'AII du 17 mai 2006. À la section D de l'annexe II de l'AII de 2006 "les institutions conviennent (...) de limiter le montant total des crédits affectés aux projets pilotes à 40 millions sous rubrique par exercice budgétaire. Elles conviennent également de limiter à 50 millions sous rubrique par exercice le montant total des crédits pour de nouvelles actions préparatoires et à 100 millions sous rubrique le montant total de crédits effectivement engagés au titre des actions préparatoires".
7. Vos rapporteurs souhaitent également souligner que les marges disponibles aux termes de la structure par rubrique du cadre financier pluriannuel (CFP) affectent les fonds servant à financer les projets pilotes et les actions préparatoires, et font observer à cet égard que, "s'agissant des projets pilotes et des actions préparatoires afférents à la procédure budgétaire 2008", le paragraphe 20 de la résolution du Parlement sur la stratégie politique annuelle de la Commission, adoptée en plénière le 24 avril 2007, "exprime la crainte que dans certaines rubriques et sous-rubriques du budget, les marges disponibles ne s'avèrent insuffisantes pour d'importants projets pilotes et actions préparatoires nouveaux". 8. Il convient d'appliquer certaines procédures prévues par le règlement financier avant de pouvoir mettre en œuvre un projet pilote ou une action préparatoire approuvé dans le cadre d'une procédure budgétaire annuelle. Les dispositions visant les marchés publics et les subventions s'appliquent aux projets pilotes et aux actions préparatoires. L'article 49 du règlement financier demande aussi à la Commission, lors de la présentation de l'APB, de soumettre "à l'autorité budgétaire un rapport (...) comprenant une évaluation des résultats obtenus ainsi qu'une appréciation quant à la suite envisagée." 9. La Commission vient de publier son premier rapport intermédiaire sur la mise en œuvre des projets pilotes et actions préparatoires 2007. Ce document (page 6) décrit en substance le cycle de dépenses applicable à un projet pilote ou à une action préparatoire comme suit:
"La mise en œuvre d'un projet pilote ou d'une action préparatoire passe obligatoirement par un certain nombre d'étapes prévues par le règlement financier. Les procédures sont différentes selon qu'il s'agit de marchés ou de subventions. Dans les deux cas, il incombe toutefois à la Commission, avant de statuer au final, de définir la meilleure méthode de mise en œuvre de l'action ou du projet ainsi que les crédits budgétaires y afférents. Il convient tout d'abord d'analyser les objectifs spécifiques et les modalités de mise en œuvre de l'action proposée et, sur cette base, de la confier à la direction générale compétente. Parfois, la prise d'une décision définitive peut prendre plusieurs semaines, surtout lorsque l'action se trouve à l'interface de plusieurs politiques. L'ordonnateur et le directeur responsable doivent ensuite élaborer un cadre suffisamment détaillé, comme prévu par le règlement financier, en vertu duquel la décision de financement est finalement prise. Ce n'est qu'après l'achèvement de ces phases préliminaires que la mise en œuvre financière peut commencer.
Les délais indicatifs peuvent être résumés comme suit:
· En cas de passation de marché, la préparation et le lancement de l'avis de préinformation peuvent prendre de 32 jours au minimum à 63 jours au maximum. · La phase de soumission peut prendre de 85 jours à 195 jours. · La phase d'engagement/d'attribution peut prendre de 55 jours à 203 jours.
Dans le cas des subventions, il n'y a pas de délais obligatoires à respecter, à l'exception du programme de travail annuel (PTA), qui doit être adopté pour le 31 mars de l'année concernée. Dès que le PTA est adopté, la préparation des appels à propositions prend 30 jours en moyenne, tandis que les réponses sont généralement attendues dans un délai de deux mois suivant la publication des appels à propositions. L'évaluation des propositions dépend du nombre de réponses reçues et peut prendre de quelques jours à plus de 60 jours. Une fois les conventions de subvention signées, ce qui prend 30 jours au maximum, le paiement est effectué dès que la Commission reçoit les informations nécessaires du contractant; ces informations font l'objet d'une analyse minutieuse. Cette approche exige également le respect des procédures de bonne gestion financière et d'efficacité.
La Commission voudrait aussi indiquer que, si le succès d'un projet pilote ou d'une action préparatoire doit être mesuré, il l'est beaucoup moins sur la rapidité des engagements que sur la durabilité des résultats produits". 10. Les rapporteurs 2007-2008 souhaitent rappeler à la Commission que dans la dernière révision du règlement financier et de ses modalités d'exécution, le Parlement européen s'est efforcé de simplifier les procédures pour permettre aux citoyens européens d'accéder plus facilement aux aides communautaires. La Commission est invitée à préciser comment elle entend traduire dans les faits ces nouvelles règles pour les projets pilotes et les actions préparatoires.
11. Les rapporteurs font observer que, en vertu des délais maximaux prévus par les modalités, il peut s'écouler 461 jours (soit plus d'un exercice financier) avant qu'un projet pilote ou une action préparatoire soit mis en œuvre. La Commission devrait préciser quelle était la durée moyenne des phases préparatoires ces dernières années. II - Projets pilotes et actions préparatoires à la charge du budget 2007 12. Le budget 2007 prévoit 30 projets pilotes et 28 actions préparatoires. Il n'est pas possible de commenter l'ensemble des projets dans le cadre du présent document de travail. Les rapporteurs souhaiteraient donc attirer l'attention sur les tableaux synoptiques joints en annexe, fournis par la Commission et par le secrétariat du Parlement, et faire observer que le premier rapport intérimaire de la Commission sur la mise en œuvre des projets pilotes et des actions préparatoires donne des informations exhaustives sur chacun des projets en cours. 13. En annexe, les membres de la COBU trouveront le tableau des projets pilotes et des actions préparatoires que la Commission a présenté dans son premier rapport intérimaire.
14. Il y a lieu de faire observer que, pour la plupart des projets pilotes et des actions préparatoires, la phase amont débouchant, suite à un appel à proposition, sur l'octroi d'une subvention dure au moins six mois environ. Dans le cas d'une passation de marché (appel d'offres), les procédures sont même encore plus longues, ce qui peut retarder les paiements durant la première année. Les rapporteurs ont toutefois l'intention d'examiner minutieusement les chiffres communiqués pour s'assurer que la Commission continue de faire le maximum pour mettre en œuvre les projets adoptés par l'autorité budgétaire. 15. S'agissant de la préparation plus avant du budget 2008, les rapporteurs sont parfaitement conscients du fait que la mise à disposition de fonds pour de nouveaux projets pilotes et actions préparatoires dépend des demandes visant à prolonger le financement des projets pilotes et des actions préparatoires en cours. 16. Les rapporteurs se félicitent de la démarche constructive de la Commission dans son premier rapport intérimaire sur la mise en œuvre des projets pilotes et actions préparatoires 2007. Ils relèvent que la Commission prend le dossier au sérieux et qu'elle est disposée à le suivre de près. Au regard des informations fournies dans le rapport précité (voir supra, page 9), les rapporteurs s'inquiètent toutefois des conditions concrètes de démarrage de ces projets pilotes et actions préparatoires, notamment de la complexité et de la longueur des procédures. 17. Les rapporteurs invitent la Commission à faire un état des lieux en fournissant notamment des informations actualisées sur les dossiers suivants: - rôle à jouer par l'Union européenne dans un monde globalisé – Help Desk DPI pour les PME européennes à Beijing (02 02 09);
- réseaux d'information pilotes (RIP) (16 03 06); - échanges économiques et scientifiques avec l'Inde (19 10 01 03) et - échanges économiques et scientifiques avec la Chine (19 10 01 04);
- coopération entre instituts européens de technologie (15 02 29)
(les rapporteurs ont pris bonne note de l'initiative de la Commission visant à créer un Institut européen de technologie (COM(2006)0604); ils aimeraient poser la question suivante: comment la Commission entend-elle jeter un pont entre les projets pilotes dédiés au réseau d'instituts européens de technologie et la base juridique établissant l'Institut européen de technologie?);
- méthodes transatlantiques pour relever des défis mondiaux (19 05 03)
(les rapporteurs demandent de plus amples informations sur le suivi du sommet annuel UE-États-Unis qui a eu lieu à Washington le 30 avril. Comment la Commission entend-elle intégrer les conclusions dans un projet pilote?).
III - Procédure budgétaire 2008
18. En ce qui concerne l'acceptation de nouveaux projets pilotes et actions préparatoires dans la procédure budgétaire annuelle, la section D de l'annexe II de l'AII de 2006 inclut un nouvel élément. Elle stipule qu'"afin que la Commission soit en mesure d'apprécier en temps utile l'applicabilité des amendements envisagés par l'autorité budgétaire qui créent de nouvelles actions préparatoires ou projets pilotes ou qui prolongent des actions ou projets existants, les deux branches de l'autorité budgétaire informeront, d'ici à la mi-juin, la Commission de leurs intentions dans ce domaine, de façon à ce qu'un premier débat puisse déjà avoir lieu lors de la réunion de concertation de la première lecture du Conseil."
Au lendemain de la présentation de l'APB le 2 mai dernier, les rapporteurs entendent évaluer dans quelle mesure les marges permises par les différentes rubriques permettront de financer les priorités du Parlement européen. Les rapporteurs souhaitent rappeler que, par le passé, les projets pilotes et les actions préparatoires lancés par le Parlement sont devenus des programmes communautaires à part entière (LIFE, fonds pour les réfugiés, etc.).
19. Connaissant parfaitement le libellé de l'AII, les rapporteurs font observer que les demandes de projets pilotes et d'actions préparatoires émanant du Parlement européen prennent traditionnellement la forme d'amendements budgétaires. En vertu des procédures internes du Parlement qui s'appliquent en amont de la première lecture programmée pour octobre, la date limite de dépôt des amendements proposés à ce stade est fixée à septembre. Même si les procédures représentent une contrainte pratique au regard du degré de précision avec lequel le Parlement doit être en mesure d'informer, d'ici à la mi-juin, la Commission de ses intentions en matière de projets pilotes et d'actions préparatoires, l'Assemblée s'efforcera de faire connaître dans les meilleurs délais ses priorités 2008 à la Commission. 20. Le reste du présent document de travail ébauche donc plusieurs pistes de réflexion portant sur les domaines dans lesquels le Parlement pourrait proposer des projets pilotes et des actions préparatoires au titre de la procédure budgétaire 2008. Ces idées sont censées lancer le débat sur les futures priorités à la lumière du libellé de l'annexe II, section D, de l'AII et de la concertation de première lecture prévue pour le 13 juillet 2007. 21. Les points énoncés ci-dessous se fondent sur le travail effectué en son temps par un des rapporteurs dans le cadre de la préparation du document de travail n° 1 sur un budget de résultat, un document qui a reçu un accueil très favorable au sein de la commission des budgets et qui a servi de base à l'élaboration de la résolution sur la stratégie politique annuelle de la Commission. Domaines dans lesquels de nouveaux projets pilotes et actions préparatoires peuvent être envisagés
22. Vos rapporteurs ne cachent pas qu'ils aimeraient fortement engager le dialogue avec leurs collègues de la commission des budgets et avec les commissions spécialisées du Parlement dans les prochains mois et semaines afin de préparer un ensemble de propositions de projets pilotes et d'actions préparatoires au titre du budget 2008, ces propositions se voulant tournées vers l'avenir et conformes à la politique de résultat prônée par les rapporteurs. 23. Se référant au document de travail n° 1 sur un budget de résultat, à la résolution du Parlement du 24 avril 2007 sur la stratégie politique annuelle 2008 de la Commission et aux études effectuées pour le compte de la commission des budgets en 2007, vos rapporteurs se permettent de proposer la première liste indicative suivante de domaines dans lesquels le Parlement pourrait proposer des projets pilotes au titre du budget 2008: · stimuler la compétitivité et promouvoir l'apprentissage tout au long de la vie
· renforcer la contribution de l'Europe à la compréhension culturelle internationale · stimuler la compétitivité mondiale de l'Europe
· financer le contrôle des migrations illégales
· élaborer des projets phares mettant l'accent sur l'efficience énergétique et sur le changement climatique · relancer la multifonctionnalité de l'agriculture européenne et développer la durabilité du milieu rural · améliorer la communication en s'appuyant sur des contacts locaux
· améliorer et développer le multilinguisme Annex - summary tables on PPs and PAs provided by the Commission
Note: These tables are taken from the Commission's first interim report on the implementation of pilot projects and preparatory actions. Two points should be noted as regards the Commission's tables:
(i) Budget line 02 02 09 "The EU assuming its role in a globalised world" is a PA and not a PP as in the below tables.
(ii) Budget line 05 08 03 "Restructuring of systems for agricultural surveys" has been omitted from the PA table.
Summary Table on Pilot projects
ABB Nomenclature
DG responsible
Consolidation of internal market – pilot project for cooperation and cluster-building among small and medium-sized enterprises (SMEs)
Transfer of expertise through mentoring in SMEs
Enlargement programme for SMEs
02 02 05 05
Measures to promote cooperation and partnerships between micro, small and medium-sized enterprises.
The European Union assuming its role in a globalised world
Mainstreaming of disability actions
Energy security bio-fuels
Security along the trans-European road network
15 02 02 06 EAC
Individual mobility of upper secondary pupils
Erasmus-style programme for apprentices
European Neighbourhood Policy scholarships at the College of Europe
15 02 29
Cooperation between European institutes of technology
Security fund in the fruit and vegetables sector
Sustainable agriculture and soil conservation through simplified cultivation techniques
Risk financing model for livestock epidemics
Heading 3a 18 05 06
Completion of fight against terrorism
Cross Border Cooperation in fight against natural disasters
Pilot project in favour of citizenship
Pilot information networks (PINs)
Transatlantic methods for handling global challenges
European emergency judicial assistance
21 04 06
26 01 08
Pilot Project: minimizing administrative burdens
TOTAL Pilot Projects
Annual ceiling Pilot Projects
Summary Table on Preparatory actions
Support for SMEs in the new financial environment
Enhancement of European security research
ENEA preparatory action on active ageing and mobility of elder people
Security of conventional energy supplies
Creation of an Internet-based system for better legislation and for public participation
Initiative i2i audiovisual
Forestry (outside the EAGF and the EAFRD)
NATURA 2000 preparatory action
European Migration Monitoring Centre
Integration of nationals of non-members countries
Financial instrument for return management in the area of migration
Migration management – Solidarity in Action
Support of Civil society in the new Member States
22 02 05 05
Impact of enlargement in EU border regions
22 02 05 06
De-mining activities in Cyprus
21 02 07 04 (old line)
Aid for poverty-related diseases in developing countries, other than HIV/AIDS, malaria and tuberculosis
19 06 01 03
Voluntary technical assistance
19 06 02 02
Preparatory action to reduce NBC weapons and small arms
19 10 01 03
RELEX-AIDCO
Business and scientific exchange with India
19 10 01 04
Business and scientific exchange with China
21 04 05 ENVI
TOTAL Preparatory Actions
Annual ceiling Preparatory Actions
Document de travail sur la rubrique 4, "L'UE, acteur mondial"
1. La rubrique 4 a été adoptée dans le budget 2007 au niveau de 6,8 milliards d’euros, ce qui signifie, sans surprise, que le droit aux dépenses externes a été porté à la limite autorisée par le cadre financier.
2. L’APB 2008 propose 6,9 milliards d’euros (+ 1,5 %) en engagements et 7,9 milliards d’euros en paiements (+ 7,7 %). Il reste ainsi une marge assez substantielle mais, comme on le verra plus loin, cela ne correspond pas à la situation réelle. La Commission sait déjà que des éléments importants n’ont pas été budgétés jusqu’ici.
Tableau 1: comparaison générale des chiffres 2007-2008
Rubrique 4: actions extérieures Budget 2007
Crédits d’engagement (CE)
Instrument de financement de la coopération au développement et de la coopération économique (DCI)
2 208 696 784
1 419 955 400
Instrument de préadhésion (IPA)
1 263 130 000
732 160 000
Instrument pour la stabilité (IpS)
212 895 738
Autres actions et programmes (y compris les agences décentralisées)
390 162 000
Garanties CE pour les opérations de prêt
159 200 000
142 091 078
Assistance macro-économique
Instrument pour les pays industrialisés (ICI)
Instrument pour la coopération dans le domaine de la sécurité nucléaire (INSC)
Budget 2007: Total
6 812 460 000
Plafond financier 2008
7 002 000 000
6 911 400 000
* Les 239 millions d’euros inscrits au budget pour la réserve d’aide d’urgence sont inclus dans les montants totaux mais ne comptent pas pour le calcul de la marge (c’est-à-dire qu’ils sont financés en dehors du plafond).
3. Dans la communication SPA, la Commission avait travaillé sur la base d’une marge prévue de 334 millions EUR, après avoir ajouté aux nouvelles priorités environ 33 millions EUR par rapport à la programmation financière de janvier (changement climatique, Fonds mondial pour l’énergie, sensibilité aux prix et au développement). La marge indiquée dans l’APB est inférieure de 4 millions d’euros, il a donc été prévu une enveloppe additionnelle que la Commission doit clarifier.
4. La marge de l’APB indiquée est assez importante vu qu’elle atteint presque 5 % de la dépense totale possible en vertu du plafond. Le rapporteur a déjà attiré l’attention sur le fait que c’est dû à une situation exceptionnelle, vu que le montant total de 200 millions d’euros prévu pour le fonds de garantie ne sera pas requis en 2008 et a donc été ajouté à la marge. Le rapporteur recommande donc une certaine prudence, car cet argent (dépenses obligatoires) sera de nouveau nécessaire en 2009.
5. Le rapporteur estime que la situation est d’autant plus inquiétante qu’il semble évident que ces montants de l’APB ne couvrent pas réellement tout ce que la Commission souhaite réclamer. Il apparaît clairement que la Commission pourrait demander des montants supplémentaires à la fois pour le Kosovo et la Palestine. Il s’agirait là de dépenses nouvelles et non programmées, qui viendraient s’ajouter aux crédits existants prévus pour ces régions. Le rapporteur se demande si une situation analogue pourrait exister pour d’autres domaines également et invite la Commission à être aussi claire que possible.
6. Quoi qu’il en soit, le rapporteur attire l’attention sur le fait que ces «nouveaux besoins», qui ne sont pas prévus à l’APB, pourraient atteindre un montant d’environ 300 millions d’euros. Si la Commission devait présenter de telles demandes, cela signifierait que la marge effective serait virtuellement nulle. Avec un financement de ce type, il est évident qu’il ne resterait rien pour d’autres priorités!
7. Le rapporteur attire l’attention sur le fait qu’un montant global d’au moins 1 740 millions d’euros a, dans le cadre de l’AII, été prévu pour la PESC pour la période 2007-2013. Cela représente une moyenne d’environ 250 millions d’euros par an. Les crédits pour 2007 ont été adoptés au niveau de 159,2 millions d’euros et, pour 2008, la Commission a prévu, dans son programme, un montant de 200 millions d’euros. L’APB devrait indiquer un montant dépassant tout juste les 200 millions.
Le caractère de la rubrique 4
8. Dans le domaine des cadres pluriannuels et de la codécision, il est vrai que les ressources disponibles sont plus ou moins fixes et, sauf circonstances exceptionnelles (comme l’Irak ou le tsunami), l’ampleur et la dynamique générale des ressources seront normalement très similaires à celles de l’année précédente. Il ne s’agit pas nécessairement d’une mauvaise chose, car la commission des budgets défend normalement les «priorités traditionnelles» et s’en tient bien entendu au CFP, mais elle souligne néanmoins la difficulté structurelle à opérer des ajustements vraiment significatifs. Ainsi, il convient de signaler que la rubrique 4 est probablement sous-financée, une situation qui ne pourra pas être totalement rectifiée durant les négociations du CFP.
9. Il est possible, bien entendu, d’opérer des changements significatifs à l’intérieur de la rubrique, mais même cela suppose un large appui politique et, surtout, une impulsion et l’approbation de divers comités spécialisés. Il serait irréaliste de prévoir des changements importants dans la rubrique 4 pour 2008, qui ne sera que la deuxième année du nouveau CFP et de la nouvelle génération de programmes.
10. Le rapporteur note que, dans ce qui a été considéré comme l’enfant terrible des rubriques financières durant la période 2000-2006, les demandes incompatibles visant, d’une part, à relever de «nouveaux défis» et à faire face aux crises et, d’autre part, à respecter les politiques traditionnelles à l’égard des voisins et partenaires de l’UE devront, une fois de plus, être considérées côte à côte. L’équation n’est pas statique et, fort heureusement, elle devrait permettre de multiples solutions. Le seul problème est que certaines de ces solutions risquent d’être douloureuses, surtout compte tenu de l’attitude traditionnelle du Conseil.
11. Il convient de noter que la structure de la rubrique 4 est désormais largement «basée sur les instruments» et qu’elle reflète les accords dégagés l’an dernier pour les bases juridiques (règlements) qui, dans plusieurs cas, ont fait l’objet de codécisions. Comme le montre le tableau plus haut, cela ne facilite pas vraiment la perception immédiate de la rubrique 4, car nombreux sont ceux qui sont intéressés par des «régions ou pays» plutôt que par des «instruments».
12. Pour les besoins de la transparence et du contrôle budgétaire, il a donc été décidé de maintenir certaines distinctions géographiques au niveau des chapitres et lignes budgétaires comme dans le budget 2007. On trouvera, par exemple, plusieurs chapitres et lignes pour l’Asie et l’Amérique latine, bien que les actions soient pour la plupart financées par le même instrument juridique. Outre le principal contrôle politique de l’APB, le rapporteur examinera sans doute aussi la structure de la rubrique et proposera quelques ajustements.
Le caractère des instruments
13. Les membres se souviendront que la fixation des nouveaux instruments pour les actions extérieures a donné lieu à une vaste bataille législative. Celle-ci portait essentiellement sur le caractère fondamental de la législation: les instruments juridiques doivent-ils être comme des cadres généraux et laisser une très grande liberté de manœuvre à la Commission? Ou doivent-ils avoir une plus grande teneur politique codécidée par le Parlement?
14. En fin de compte, on peut dire qu’un compromis européen a été atteint, puisqu’il a une teneur politique substantielle, mais laisse aussi des aspects importants à régler au stade de la mise en œuvre. La nécessité d’une certaine flexibilité («il n’est pas possible de changer le règlement chaque fois qu’une adaptation est nécessaire») en est venue à être réglée par une insistance renouvelée sur des concepts tels que les «documents de stratégie» pluriannuels et, au niveau immédiatement inférieur, les «programmes d’action annuels».
15. Fondamentalement, ces importants «documents de stratégie» et autres documents de programmation d’une nature mixte de politique et de mise en œuvre relèvent de l’accord sur le contrôle démocratique, qui a été négocié avec l’adoption du nouvel AII sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière 2007-2013 et est annexé à cet AII sous forme d’une déclaration. La commission des budgets ayant joué un rôle important à cet égard, le rapporteur souhaite suivre les engagements de la Commission au titre de cet accord. Il serait notamment intéressant de voir comment la Commission tiendra compte des observations du Parlement sur les documents de stratégie. En fin de compte, il n’est pas à exclure que la procédure budgétaire puisse être mise à profit pour renforcer la position du Parlement.
16. Comme déjà adopté dans la résolution SPA, le rapporteur estime que le travail des groupes AFET et DEVE, créés pour examiner ces documents de la Commission et pour surveiller leur mise en œuvre, est très important. En effet, la commission des budgets insiste depuis de nombreuses années sur un accroissement du rôle des commissions spéciales chargées du suivi de la mise en œuvre. Le rapporteur se réjouit de pouvoir travailler à cet égard avec les commissions spéciales.
Quelques aspects budgétaires des instruments
17. Tout d’abord, les accords législatifs sur la rubrique 4 étant récents et le processus de programmation et d’appel d’offres étant en cours, il y a peu de chances que la mise en œuvre en 2007 soit utile pour l’évaluation de 2008, du moins pour ce qui concerne les paiements. Pour la plupart des programmes, on peut espérer que la Commission parviendra à un niveau satisfaisant de mise en œuvre des engagements, mais même cela devra être vérifié plus tard dans l’année.
18. De toute façon, la plupart des instruments de la rubrique 4 ont des montants de référence financière, dont certains ont été codécidés comme indiqué plus haut. Les principales codécisions sont:
– l’Instrument de financement de la coopération au développement (DCI),
– l’Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP),
– l’Instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH),
– l’Instrument pour la stabilité (IpS).
L’Instrument de préadhésion (IPA) n’était qu’une simple consultation, mais il a un montant de référence décidé par le Conseil (non contraignant comme les codécisions).
19. D’une manière générale, le rapporteur aimerait avoir une discussion sur la manière de traiter les enveloppes codécidées. Il est persuadé que, comme d’habitude, beaucoup d’amendements seront proposés pour demander des montants annuels plus élevés et que la COBU ne doit pas adopter une approche aléatoire vis-à-vis de ces cas.
20. Le rapporteur note que les instruments DCI et IEVP, tous deux codécidés par le Parlement, ont été affectés d’un montant annuel en 2007, qui semble annoncer d’ici à 2013 un total plus élevé que ne le prévoient les montants de référence adoptés. En d’autres termes, ces programmes ont en quelque sorte été «groupés en début de période» durant la dernière procédure. Le rapporteur n’est pas sûr qu’une telle approche doive être maintenue.
21. Le rapporteur note qu’il y aurait plusieurs moyens de traiter ce «problème» et souhaiterait savoir ce qu’en pensent les groupes politiques:
a) laisser la situation pour le moment et, pour les années à venir, faire référence à la flexibilité législative de +/– 5 % négociée et incluse dans l’AII? Vu la situation des plafonds, cela pourrait signifier que, si un programme augmente, un autre doive diminuer;
b) laisser la situation pour le moment en espérant qu’il soit possible de «briser» les montants de référence en 2012/2013 ou, à défaut, opérer une forte réduction dans la dernière année du CFP?
c) laisser la situation pour le moment et chercher à faire quelque chose dans le cadre de la révision 2008/2009?
d) opérer certains ajustements ou, du moins, limiter les augmentations demandées pour ces programmes, afin de rendre le montant annuel «conforme» à la moyenne autorisée par le montant de référence général?
22. De même, le rapporteur note que – codécidés ou non – certains aspects de la rubrique 4 ont traditionnellement (et malheureusement) dû compter parfois sur des solutions d’urgence et l’improvisation. C’est le cas de l’aide humanitaire mais aussi, de plus en plus, pour d’autres instruments, notamment les instruments codécidés DCI et/ou IEVP, comme l’a prouvé le cas de la Palestine.
23. Pour les besoins de la discussion, au cas où il y aurait maintenant des besoins imprévus (non programmés) pour 2008 et/ou les années ultérieures, par exemple un supplément de 100 millions d’euros à mettre en œuvre dans le cadre de l’IEVP ou du DCI pour une nouvelle crise survenue quelque part dans le monde, le rapporteur souhaite demander à la Commission si ce supplément sera toujours imputé au montant de référence codécidé (ce qui entraînerait une reprogrammation et moins d’espace pour les actions déjà programmées?) ou s’il pourrait en quelque sorte être ajouté au montant de référence. Les moyens de financement seraient-ils différents selon qu’ils sont financés à l’intérieur de la marge ou par des moyens additionnels tels que l’instrument de flexibilité?
24. La marge de 330 millions d’euros dans l’APB 2008 est tout à fait trompeuse comme indicateur de la situation réelle dans cette rubrique et est le résultat de la non-inscription au budget de certains secteurs/besoins et, dans le même temps, de la disponibilité de crédits originalement prévus pour le fonds de garantie.
25. De nombreux montants sont enfermés dans des enveloppes codécidées ou, comme pour la PESC, dans d’autres accords. Une stratégie devrait être trouvée pour traiter les modifications apportées aux montants annuels dans ces domaines.
26. Les progrès en matière de contrôle démocratique (déclaration négociée dans l’AII l’année dernière) doivent être suivis en étroite coopération avec les commissions AFET et DEVE.
27. Vu l’adoption tardive de la nouvelle génération d’instruments externes, il ne semble pas que la mise en œuvre en 2007 puisse être utile pour aider à évaluer les besoins en 2008.
Document de travail sur la politique d’information et de communication: aspects budgétaires
L’objectif général poursuivi par les institutions est de mener une politique d’information précise à l’intention des citoyens européens afin de les sensibiliser aux activités, structures et processus décisionnels de l’Union européenne.
Pour ce faire, les institutions ont élaboré un certain nombre de stratégies qui sont mises en œuvre aux niveaux centralisé et décentralisé, conformément à leurs compétences respectives. Les actions centralisées sont engagées par les institutions européennes et s’adressent au public de Bruxelles et/ou aux États membres. Au niveau décentralisé, la politique d’information est essentiellement initiée par les Maisons de l’Europe implantées dans les capitales des États membres, ainsi que par leurs bureaux régionaux. La première partie de ce document fournit des informations sur les moyens budgétaires consacrés au financement de la politique de communication au niveau centralisé. Quant à la deuxième partie, elle donne des informations concernant la coopération entre les institutions et les aspects décentralisés.
La politique d’information et de communication a pour objectif d’informer sur la politique européenne et de renforcer les liens avec les citoyens.
À titre d’information, les crédits budgétaires consacrés à la politique de communication ont augmenté de 36,55% au cours des cinq dernières années, contre 13,65% pour le budget général sur la même période.
Dans le même temps, l’objectif des actions a été modifié afin de répondre aux besoins exprimés par la société civile. En particulier, le rejet du traité constitutionnel par la France et les Pays-Bas a eu un impact majeur sur la stratégie adoptée par la Commission dans le domaine de la communication. La Commission a, d’une part, publié deux communications, à savoir un «Plan d’action relatif à l’amélioration de la communication sur l’Europe»(28) et la «Contribution de la Commission à la période de réflexion et au-delà: le Plan D comme Démocratie, Dialogue et Débat»(29), dans le but de mieux faire connaître aux citoyens les politiques européennes ainsi que leur impact dans leur quotidien et, d’autre part, présenté un Livre blanc sur une politique de communication européenne(30) dans le but de rapprocher l’Union de ses citoyens. Ces documents représentent les trois piliers de la nouvelle politique de communication de la Commission lancée en 2005.
Par ailleurs, l’intérêt du Parlement européen pour la politique d’information s’est également considérablement renforcé. En effet, dans sa résolution adoptée en première lecture sur le budget 2006, le Parlement a inclus un paragraphe qui réitère ses inquiétudes en rappelant qu’il est d’avis que les montants prévus pour la politique d'information de l’UE sont insuffisants et [qu’il] a décidé d’augmenter ce crédit; [et qu’il] estime que la Commission doit présenter d'urgence son Livre blanc sur la politique d'information»(31).
Suite aux demandes du Parlement, la Commission a adopté en février 2006 un Livre blanc sur une politique de communication européenne(32). Le Parlement a marqué son accord avec «les intentions de la Commission de transformer la politique de communication en une politique autonome à contenu propre»(33). Afin d’évaluer le rapport coûts-avantages des programmes de la Commission européenne, la commission des budgets a demandé deux études, intitulées «Towards Communication» et «Informing European Citizens», dans le cadre de la procédure budgétaire 2007.
L’étude intitulée «Towards Communication», qui a été publiée en septembre 2006, prend acte des améliorations réalisées suite au lancement du plan d’action sur la communication et du Plan D, mais recommande d’améliorer la coordination entre les différents acteurs, et notamment dans les bureaux extérieurs où le Parlement et la Commission ciblent le même public. Cette coordination devrait être facilitée par le fait que, à l’exception des bureaux d’Édimbourg et d’Athènes, les deux institutions partagent les locaux des «Maisons de l’Europe». Ce point a également été souligné dans plusieurs résolutions budgétaires adoptées par le Parlement. Un autre aspect mentionné par l’étude et exprimé dans la résolution sur le Livre blanc susceptible de présenter un certain intérêt est lié à la recommandation selon laquelle le travail réalisé par les bureaux extérieurs «devrait être plus politique et moins bureaucratique».
Afin de mieux comprendre les questions qui entourent ce domaine politique ainsi que son évolution future, la commission des budgets du Parlement européen a organisé le 8 mai 2007, dans le cadre de la procédure budgétaire 2008, une audition sur la politique d’information intitulée «L’efficience et l’efficacité de la politique d’information de l’UE vues par des professionnels».
Cette audition avait pour but de connaître le point de vue de professionnels de la communication sur la politique d’information menée par les deux principales institutions. L’audition a été l’occasion pour les professionnels et les représentants des institutions d’engager une discussion approfondie sur les points de vue commerciaux et/ou «institutionnels», ainsi que sur les façons d’utiliser les moyens alloués à ces politiques par le budget communautaire. Les participants ont souligné que des améliorations s’imposent encore dans ce domaine, principalement en renforçant la visibilité et la transparence des actions, en améliorant la coordination au niveau centralisé (UE), en développant l’approche «think local, act local» au niveau décentralisé, en garantissant une meilleure gestion financière et en améliorant les instruments. Contexte juridique La commission des budgets a toujours défendu l’idée selon laquelle la politique d’information doit être dirigée par les institutions et a toujours considéré qu’elle relève de leur autonomie. Selon elle, une base juridique risquerait de créer une certaine rigidité pour chaque institution. Aussi s’est-elle vivement opposée à toute tentative visant à créer une base juridique(34) qui ferait peser la rigidité des procédures de codécision et de comitologie sur les actions individuelles ainsi que sur le programme pluriannuel.
Le Parlement européen a ainsi rappelé, dans sa résolution du 24 avril 2007 sur la stratégie politique annuelle de la Commission pour la procédure budgétaire 2008, que «toutes les institutions ont le droit de mettre en œuvre une politique de communication dans le cadre de leur autonomie institutionnelle», comme établi à l’article 49 du règlement financier et encouragé la Commission et les autres institutions à continuer à défendre leur propre autonomie en la matière.
Actions menées par la Commission
Dans le budget de la Commission, la politique de communication est principalement financée par le titre 16, qui reflète les décisions prises et les propositions présentées au cours des trois années précédentes par la Commission. Les actions gérées directement par les délégations extérieures sont en hausse et les actions menées par le siège plus ciblées sur les médias et l’information générale. Un nombre considérable d’outils a été mis au point au cours des deux dernières années afin d’améliorer la communication audio, vidéo et écrite. Depuis 2005, le budget alloué à la politique de communication a constamment augmenté pour atteindre en 2007 un montant de 201 031 110 EUR de crédits d’engagement et 192 303 110 EUR de crédits de paiement. Les annexes fournissent des informations détaillées à cet égard: voir le tableau 1: Section III – budget de la Commission alloué au titre 16 – communication (2005-2008).
Avant-projet de budget (APB) 2008
En ce qui concerne la proposition de la Commission pour le budget 2008, on observe, d’une part, une légère augmentation de 0,07% des crédits d’engagement par rapport au budget 2007 (+ 132 196 EUR) et, d’autre part, une diminution des paiements (- 519 804 EUR). Ces montants couvrent à la fois les dépenses administratives et les dépenses opérationnelles. L’APB 2008 a proposé respectivement 107 501 306 EUR pour les dépenses administratives et 93 662 000 EUR pour les dépenses opérationnelles, ce qui représente 53% des crédits pour les dépenses administratives contre seulement 47% du budget total pour les dépenses opérationnelles. Les crédits consacrés aux dépenses administratives ont constamment dépassé les crédits consacrés aux dépenses opérationnelles sur la période 2005-2008. Le rapporteur souhaiterait savoir, d’une part, comment cette répartition des crédits garantit la réalisation des objectifs et des actions de la politique de communication et, d’autre part, comment cette ventilation peut être inversée.
Le titre 16 s’articule autour de trois grandes actions: 16 02 «communication et médias», 16 03 «communication au niveau local» et 16 04 «outils d’analyse et de communication». Le chapitre 16 01 correspond aux dépenses administratives et accompagne les actions précitées. Sur la période 2005-2007, ce sont les crédits de l’article 16 02 02 «actions multimédias» qui ont enregistré la hausse la plus spectaculaire, avec une augmentation de 108,33% pour les crédits d’engagement et de 111,11% pour les crédits de paiement. Vient ensuite l’article 16 02 03 «Informations destinées aux médias», avec une augmentation de 29,62% pour les crédits d’engagement et de 47,07% pour les crédits de paiement. Ces augmentations étaient justifiées par la nécessité d’assurer une meilleure information des médias, d’améliorer les outils médiatiques et d’accroître les publications de l’UE. Le chapitre 16 03 couvre les dépenses de l’UE en matière de communication décentralisée. Il concerne deux types d’actions: les actions locales (16 03 02) et les actions spécifiques sur des thèmes prioritaires, dont Prince (16 03 04). Pour la période considérée, l’augmentation des crédits est, en ce qui concerne les actions locales, de 55,19% pour les crédits d’engagement et de 95,97% pour les crédits de paiement et, en ce qui concerne les actions spécifiques, de seulement 8,54% pour les crédits d’engagement et de 1,30% pour les crédits de paiement, ce qui est conforme à l’engagement pris par la Commission dans son Livre blanc.
Ce chapitre couvre également le financement du projet pilote concernant des réseaux d’information pilotes (RIP) (article 16 03 06). Ce projet a été inscrit dans un article spécifique du budget 2007 sur l’initiative du Parlement européen. Aucun crédit n’a été demandé dans le cadre de l’APB 2008.
Vu sa vocation transversale, il pourrait s’agir de l’instrument de coopération assurant une meilleure implication des députés européens. Lors de l’audition sur «L’efficience et l’efficacité de la politique d’information de l’UE vues par des professionnels», il a également été souligné que les membres du Parlement européen ont un rôle important à jouer dans la promotion de l’image de l’UE et qu’ils devraient participer davantage aux activités de communication et d’information.
S’agissant des chapitres «communication et médias» et «communication au niveau local», tant les experts que les fonctionnaires ont insisté sur la nécessité de réaliser des améliorations dans ces domaines. Aussi une meilleure coordination entre les institutions au niveau central, une utilisation plus efficace des outils de communication et d’information existants et une meilleure utilisation des médias professionnels sont-ils nécessaires.
Globalement, les dépenses administratives ont augmenté de 19,65% en termes de crédits d’engagement et diminué de 3,81% en termes de crédits de paiement entre 2005 et 2007.
Le tableau ci-dessous présente les aspects quantitatifs de l’exécution des ressources allouées à la politique de communication fin 2006. Il y a lieu de relever que les dépenses administratives ont été surestimées par rapport aux besoins en termes de dépenses opérationnelles. Le rapporteur pourrait en tenir compte pour la prochaine procédure.
Domaine politique 16 - Communication: exécution totale au 31.12.2006
Article/poste budgétaire
16 01 04 01
Actions générales d’information sur l’UE — Dépenses pour la gestion administrative 58,97%
16 01 04 02
Actions de communication — Dépenses pour la gestion administrative 63,52%
16 01 04 03
Prince — Dépenses pour la gestion administrative 55,49%
16 01 04 04
Actions de communication — Dépenses pour la gestion administrative
Communication au niveau local
Actions spécifiques sur des thèmes prioritaires, dont Prince 93,54%
Outils d’information et de communication en ligne
Publications écrites ciblées
Compte tenu des aspects qualitatifs, la résolution concernant la décharge 2005 pour la Commission souligne la nécessité:
· d’améliorer la transparence des actions de la Commission;
· de mieux garantir le droit d’accès des citoyens européens à l’information sur les projets et actions relevant de la gestion partagée;
· de mieux garantir l’utilisation à bon escient des fonds européens attribués aux campagnes d’information des États membres;
· de mieux gérer l’utilisation des subventions.
Actions menées par le Parlement
La communication du Parlement européen passe par une multiplicité de canaux qui sont complémentaires et visent un même but, à savoir informer efficacement les citoyens de l’Union sur ses activités et sa contribution à la construction européenne.
Le Parlement a engagé, en même temps que la Commission, un processus consistant à élargir considérablement le champ d’application des actions de sa DG Information. Ce processus a été accompagné d’une augmentation substantielle de son budget, qui a atteint 89 580 000 EUR en 2007, ainsi que de ses effectifs (658). Il a donné lieu à la définition d’une «stratégie d’information forte et efficace», à une meilleure utilisation des moyens disponibles, à la création, dans chacun des bureaux d’information du Parlement européen, d’un poste d’attaché de presse chargé de veiller à la communication au niveau local, ainsi qu’à la mise au point de trois grands projets:
· le centre des visiteurs;
· la chaîne de télévision sur l’internet; et
· le nouveau centre audiovisuel.
La politique de communication constitue bien évidemment un enjeu majeur dans la perspective des élections de 2009, en vue desquelles le Parlement a proposé un programme d’action d’une durée de 18 mois visant à sensibiliser les citoyens aux élections européennes. Un montant de 10 300 000 EUR est prévu pour 2008; un financement supplémentaire sera probablement nécessaire en 2009. Le tableau ci-dessous présente les crédits alloués à la politique de communication par le Parlement européen.
Crédits du Parlement européen: DG INFO
21 Informatique, équipement et mobilier: achat, location et maintenance
260,60%
23 Dépenses de fonctionnement administratif courant
32 Expertise et information: acquisition, archivage, production et diffusion
49 377 000
60 575 000
104 Réserve pour la politique d’information et de communication
77 887 000
89 580 000
111 942 000
Personnel: DG INFO (dont les agents temporaires, contractuels et extérieurs)
Variation 05/07
Actions menées par le Conseil
Les crédits alloués à la politique de communication sont indiqués dans le tableau ci-dessous.
2213 Information et manifestations publiques
207,96%
3312 Information et manifestations publiques (PESD & PESC)
L’UE est un projet commun à tous les niveaux de gouvernement, à tous les types d’organisation et aux gens issus de tous milieux. Les institutions visent à rapprocher l’UE des citoyens. Aussi la coordination entre les institutions européennes est-elle nécessaire dans le domaine de la politique d’information et de communication. La synergie des actions est d’autant plus importante que la politique d’information et de communication vise le même public.
La coopération entre la Commission et le Parlement européen s’opère aux niveaux centralisé et décentralisé.
Au niveau centralisé, le seul instrument dont la Commission et le Parlement disposent pour mettre en commun leurs idées en vue d’améliorer la communication et les actions conjointes est le groupe interinstitutionnel de l’information (GII).
Créé en vue de définir les priorités du programme Prince, le groupe interinstitutionnel de l’information en est venu à faire office de «forum» proposant les orientations relatives aux activités dans le domaine de la communication. Cependant, le statut du GII reste encore à définir. Le Parlement européen est d’avis que ce groupe devrait être à caractère essentiellement politique. La possibilité de créer un groupe de coordination de deuxième niveau, mettant en application les orientations fixées par le GII, devrait être étudiée ainsi que le recommande la résolution du PE sur le Livre blanc de la Commission(35).
Au niveau décentralisé, le Parlement européen et la Commission diffusent l’information par le biais des Maisons de l’Europe, qui abritent sous le même toit les représentations de la Commission et les bureaux d’information du PE.
D’après la définition de la mission du Parlement européen, les bureaux d’information du Parlement européen sont chargés de mettre en pratique la stratégie globale d’information et de communication de la DG Information dans les États membres. Ses objectifs consistent, d’une part, à informer le citoyen des décisions prises par le Parlement, de manière directe ainsi que par l’intermédiaire des médias européens, nationaux, régionaux et spécialisés, et, d’autre part, à promouvoir l’image du Parlement et ses activités(36).
Les représentations font office de représentants officiels de la Commission dans chaque État membre. Elles jouent un rôle triple qui consiste à mettre en œuvre la stratégie de communication de la Commission au niveau local, à fournir des informations utiles sur les évolutions au sein de la Commission et à servir d’interface entre la Commission et le monde politique, d’une part, et la société civile, d’autre part, dans les États membres.
Le coût global des bureaux d’information et des représentations s’élève pour 2007 à 128 693 310 EUR, dont 39 636 700 EUR prévus pour les bureaux d’information du PE et 89 056 610 EUR pour les représentations de la Commission.
Le programme Prince(37) vise à financer les actions sur des thèmes prioritaires. Traditionnellement basé sur le partenariat entre la Commission et les États membres, il devrait faire participer davantage le Parlement européen à la définition des priorités du programme, en assurant la participation à part entière des députés aux événements organisés sous ses auspices.
Le Parlement européen a connaissance de la demande de la Commission visant au remplacement des cinq lignes budgétaires actuellement consacrées au programme Prince par un seul programme dirigé par la DG Communication, qui devrait assurer une plus grande flexibilité à la DG de la Commission et donner lieu à un interlocuteur central.
Il est possible d’apporter des améliorations à la politique de communication et d’information d’une manière plus cohérente dans le cadre d’un schéma global de communication à destination des citoyens et après une analyse de la valeur ajoutée de chaque outil d’information(38). Conclusions
La stratégie d’information et de communication s’est améliorée au cours des quelques dernières années, mais de nouveaux progrès doivent encore être réalisés afin d’employer les ressources disponibles de la manière la plus efficace possible.
Les premières réflexions sur un «budget axé sur les résultats» dans le domaine de la politique d’information et de communication pourraient se centrer sur les points suivants: Ø Coopération interinstitutionnelle contre autonomie des institutions
Bien entendu, d’un point de vue budgétaire, les synergies entre les institutions dans leurs efforts d’information et de communication sont les bienvenues et recherchées. Les institutions devraient coopérer aussi étroitement que possible afin de réduire les frais généraux des structures décentralisées, etc. Elles peuvent aussi avoir, en matière de communication, leurs propres objectifs concrets qui peuvent ne pas toujours être identiques.
Il importe de parvenir au juste équilibre entre, d’une part, l’indépendance de chaque institution européenne pour la mise en œuvre de sa propre politique d’information et de communication et, d’autre part, les dépenses extrabudgétaires induites par les différentes politiques, ainsi que la confusion qu’est susceptible de provoquer une multiplicité de messages et d’opinions.
Ø Une communication mieux structurée et aux priorités mieux définies
Dès l’instant où les ressources sont limitées, il s’impose de définir les priorités quant à leur utilisation. Une liste stratégique de priorités doit être établie, puis contrôlée par comparaison aux ressources budgétaires et humaines disponibles. Tous les acteurs impliqués dans la prise de décision doivent avoir conscience que toute activité de communication et d’information nouvelle qui n’aurait pas encore été programmée par la Commission européenne devra pouvoir être intégrée dans les marges prévues par le cadre financier pluriannuel 2007-2014 actuel, sachant que ces marges ont déjà diminué. Ø Rapport coût-efficacité des technologies modernes de l’information Dans ces dernières résolutions budgétaires, le Parlement a invariablement plaidé pour une utilisation efficace des technologies modernes de l’information dans le cadre de la politique de communication. Si les réseaux d’information pilotes en sont un exemple, la télévision sur l’internet pourrait en être un autre. Le rapport coût-efficacité des médias à utiliser dans les campagnes de communication et d’information mérite de faire l’objet d’un examen approfondi et d’une réévaluation régulière afin de pouvoir suivre le rythme des évolutions technologiques et des possibilités qu’elles offrent.
Ø «Think local - go local»
Afin d’obtenir le plus de résultats avec aussi peu de moyens que possible, le message que l’on souhaite faire passer doit être adapté en fonction du public, du secteur ou du pays. Il existe un lien évident entre le moyen par lequel on transmet un message et le niveau auquel cette transmission se produit et, de plus, la communication locale est non seulement susceptible de coûter beaucoup moins cher mais elle est aussi au moins aussi efficace que les activités centralisées. Comme le Parlement l’a signalé régulièrement dans le passé, des efforts s’imposent en vue de renforcer la mesure dans laquelle la politique de communication peut être menée au niveau local, c’est-à-dire d’une manière facilement compréhensible par le peuple européen à l’échelle locale. Sur le court terme, cela peut exiger d’augmenter les effectifs des bureaux locaux des États membres et d’axer davantage les stratégies de communication et d’information sur les citoyens. ANNEX: TABLE 1 SECTION III - COMMISSION BUDGET ALLOCATED TO TITLE 16 - COMMUNICATION (2005-2008)
Line N°
Title (2007 nomenclature)
Evolution 2005/2007
Dépenses liées au personnel en activité du domaine politique "Communication"
41.204.969
49.610.664
41.878.352
48.208.448
47.370.795
Personnel externe et autres dépenses de gestion à l'appui du domaine politique "Communication"
19.061.325
21.489.186
20.444.425
26.097.642
25.934.989
Dépenses relatives aux achats d'équipements et de services, dépenses immobilières et autres dépenses de fonctionnement du domaine politique "Communication"
28.207.775
38.212.439
30.111.009
31.377.020
30.595.522
Dépenses d'appui aux actions du domaine politique "Communication"
3.082.255
4.264.500
3.864.500
Sub total 91.556.324
113.882.654
97.143.440
109.547.610
107.501.306
2.709.535
Exploitation des studios de radiodiffusion et de télévisions et équipements audiovisuels
Sub total 17.200.000
24.559.535
27.835.500
30.882.000
26.712.000
5.408.343
3.571.938
7.175.136
Actions spécifiques sur des thèmes prioritaires, dont PRINCE
7.248.792
7.403.630
Projet pilote concernant des réseaux d'information pilotes (RIP)
Sub total 12.657.136
10.975.568
17.018.000
14.876.469
22.761.000
Analyse de l'opinion publique (ex 16 03 01)
5.713.091
Outils d'information et de communication en ligne
9.253.333
7.233.372
8.016.377
5.709.064
5.079.912
5.398.952
Publications écrites générales (ex 16 03 03)
1.884.815
Prince - rôle de l'union européenne dans le monde
Sub total 24.492.397
19.911.190
20.101.996
17.788.301
9.340.315
16.752.500
15.132.500
16 49 04
Dépenses d'appui aux actions du domaine politique "Presse et Communication"
Facilité de performance pour la rubrique 3
Sub total 17.788.301

References: l'article 272
 l'article 177
 l'article 69
 l'article 53
 l'article 274
 l'article 27
 l'article 185
 l'article 7
 l'article 109
 l'article 49
 L'article 49
 l'article 49
 L'article 49