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Timestamp: 2020-02-20 14:51:53+00:00

Document:
Sentencia C-1174 de 2004 Corte Constitucional - EVA - Función Pública
Fecha de Expedición: 24 de noviembre de 2004
Fecha de Entrada en Vigencia: 24 de noviembre de 2004
Corte constitucional declara EXEQUIBLES, por el cargo -de violación del artículo 185 superior-, las expresiones "Senadores y Representantes", contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 "por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición" en el entendido que dicha acción no cabe para las decisiones amparadas por la inviolabilidad a que se refiere el artículo 185 de la Constitución Política.
C-1174-04
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Antecedentes históricos
REGIMEN DE LOS CONGRESISTAS-Marco legal
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Consagración constitucional
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-No puede otorgársele una extensión ilimitada
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Características
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Es una garantía institucional
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Finalidad
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Condiciones que deben cumplirse para que la actuación de un congresista se encuentre cubierta
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-No puede cubrir asuntos delictuales
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Cumplimiento de funciones judiciales
ACCION DE REPETICION-Objeto
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL Y EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Consagración constitucional
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Alcance
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-No comporta una especie de inmunidad judicial/ACCION DE REPETICION-Congresistas como sujetos pasivos
La inviolabilidad invocada por la actora no comporta como ésta pretende, el establecimiento de una especie de inmunidad judicial sobre todas las actuaciones de los senadores y representantes que los haría totalmente irresponsables y que implicaría que no pueden ser perseguidos por jurisdicción alguna. La interpretación que la demandante hace en este sentido no solamente desconoce el tenor literal del artículo 185 superior sino que i) no toma en cuenta que como todos los servidores públicos, los Senadores y Representantes están sometidos a la Constitución y a la Ley; ii) que si bien para garantizar la independencia del Congreso en el cumplimiento de sus funciones la Constitución ha establecido mecanismos como la inviolabilidad de los votos y opiniones de sus miembros (art. 185 C.P.) o previsto un fuero especial para el juzgamiento de los delitos que puedan llegar a ser cometidos por ellos (art. 186 C.P.) ello no comporta que sus actuaciones independientemente de cuáles ellas sean queden sustraídas de cualquier tipo de control; iii) que el ámbito de la inviolabilidad establecida en el artículo 185 superior se refiere exclusivamente a los votos y opiniones que emitan los congresistas en ejercicio de sus funciones, las cuales evidentemente no se limitan a dichos votos y opiniones; iv) que además no pueden considerarse amparadas por dicha inviolabilidad las actuaciones que el Congresista adelante por fuera de sus funciones y v) que en consecuencia por fuera del ámbito preciso de la inviolabilidad establecida en el artículo 185 superior los Senadores y Representantes bien pueden llegar a causar un daño que deba ser resarcido por el Estado y respecto del cual pueda caber eventualmente, de llegar a cumplirse las condiciones señaladas en la ley, la acción de repetición.
ACCION DE REPETICION CONTRA CONGRESISTA-Competencia del Consejo de Estado
ACCION DE REPETICION CONTRA CONGRESISTA-Imposibilidad de limitarla al ejercicio de funciones administrativas
No es posible limitar el alcance de las expresiones acusadas al caso del ejercicio de funciones administrativas por parte de los miembros del Congreso, pues con dicho condicionamiento quedarían por fuera de la competencia del Consejo de Estado una serie de actuaciones de los congresistas no contenidas en votos y opiniones, bien en ejercicio de las demás funciones que a dichos servidores públicos les corresponde ejercer, bien por fuera de ellas, que podrían dar lugar a un daño que deba ser reparado por el Estado y frente al cual de llegar a cumplirse las condiciones señaladas en la ley podría caber la acción de repetición.
Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones Senadores y Representantes, contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Marcela Adriana Rodríguez Gómez presentó demanda contra las expresiones Senadores y Representantes, contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición.
Mediante auto del 20 de mayo de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra las expresiones Senadores y Representantes, contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, así como también al Ministro del Interior y de Justicia, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
LEY 678 DE 2001
Parágrafo 2°. Si la acción se intentara en contra de varios funcionarios, será competente el juez que conocería del proceso en contra del de mayor jerarquía.
Advierte que el artículo 185 constitucional establece que los congresistas son inviolables por las opiniones y votos que emitan en ejercicio de su labor como Senadores y Representantes y en consecuencia no pueden ser perseguidos salvo en el tema disciplinario por faltas previstas en el reglamento del Congreso, esto es en la Ley 5a de 1992, de forma tal que: a diferencia de los demás funcionarios mencionados en el artículo 7° de la Ley 678 de 2001, los miembros del Congreso son totalmente irresponsables y no pueden ser perseguidos por jurisdicción alguna, y menos que en su contra se ejerza acción de repetición.
Finalmente indica que de conformidad con lo previsto en el artículo 133 constitucional: los Congresistas representan al pueblo, y actúan consultando la justicia y el bien común, de lo que se concluye que ellos, y únicamente ellos representan la Nación colombiana y cuando actúan en representación de la Nación, son los únicos que lo hacen con justicia y en procura del bien común, por lo que en su labor de Congresistas al no hacer mal no tienen por qué estar incluidos dentro de las personas contra quien se pueda ejercer la acción de repetición, de forma tal que al expedir el Congreso un Acto Legislativo o una Ley no se puede pensar que el Congreso o cada uno de sus miembros actúen dolosamente o con culpa grave y causen un perjuicio que debe resarcir el Estado.
El interviniente recuerda que: la figura de la inviolabilidad de los Congresistas, consiste en que no pueden ser perseguidos en razón a las opiniones expresadas durante el trámite de su actividad parlamentaria, ni por los votos que emita en ejercicio de su cargo. Busca garantizar la independencia del Congreso en relación a los otros poderes, especialmente frente a la rama ejecutiva. Sin embargo, no puede interpretarse el artículo 185, como lo entiende el demandante, en el sentido de que esta inviolabilidad significa una inmunidad judicial; ya que de otorgárseles una extensión limitada no sería posible deducir a los congresistas responsabilidad política, penal y disciplinaria en ningún caso.
Concluye entonces que los preceptos acusados: no están en contradicción sino en perfecta complementaridad con los artículos 183, 185, 186 y 235 de la Carta, los cuales deben interpretarse de manera sistemática, y no en forma aislada, como lo hizo la actora. Es por ello que si un parlamentario emite un voto o una opinión en ejercicio de sus funciones, entonces su comportamiento es inviolable, pero sus otras conductas pueden ser sancionadas, si así lo ameritan, por ende es obvio que si un Senador o un Representante aprovechan su función para realizar actos dolosos o gravemente culposos que causen detrimento al Estado, este tiene la obligación de iniciar la respectiva acción de repetición.
Advierte que en virtud del principio de colaboración armónica establecido en el artículo 113 de la Constitución Política la rama legislativa en ocasiones, ejerce una función administrativa, prueba de ello es que cuando los Senadores y Representantes ejercen la función administrativa son autoridades administrativas y se consideran servidores públicos, de forma tal que: en el ejercicio de ésta función los Senadores y Representantes no emiten votos ni opiniones dentro del proceso de formación de una voluntad colectiva, sino que ejecutan las disposiciones generales para lograr los fines que persigue el Estado y velan por el interés general, en ese entendido no es lógico que en el ejercicio de esa función pueda invocarse la garantía prevista en el artículo 185 superior.
Concluye entonces que:  la norma acusada debería ser declarada exequible bajo el entendido de que los Senadores y Representantes solamente podrían ser sujetos pasivos de la acción de repetición, cuando en el ejercicio de la función administrativa a su cargo, por su conducta dolosa o gravemente culposa hayan dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado.
Explica que la inviolabilidad o irresponsabilidad parlamentaria es una garantía institucional que se limita a proteger exclusivamente los votos y opiniones emitidos en el ejercicio del cargo, es decir, que las actuaciones de los congresistas que no encajen en el concepto de voto u opinión no podrán estar amparadas por ese principio constitucional. Precisa que los congresistas no solamente cumplen sus funciones emitiendo votos y opiniones, al tiempo que pueden llegar a ejercer funciones administrativas, circunstancias todas en las que pueden causar un daño en detrimento del patrimonio del Estado, que necesariamente ha de ser objeto de la acción de repetición o llamamiento en garantía en aras de recuperar la suma de dinero que el Estado haya pagado una vez demostrado que dicho servidor actuó con dolo o culpa grave, en los términos del artículo 90 superior.
Concluye entonces que: la inviolabilidad parlamentaria, con los límites y condiciones que le impone la Constitución, resulta lógica para asegurar un debate democrático, libre y participativo en el Congreso, pues la pretensión de extender la garantía institucional de la inviolabilidad a campos distintos del voto y opiniones, no se adecua a las razones de necesidad y justicia que fundamentan dicha figura.
Para la actora las expresiones senadores y representantes contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición vulneran el artículo 185 de la Constitución por cuanto al incluirse a los senadores y representantes dentro de los sujetos pasivos de la acción de repetición se desconocería que los mismos son totalmente irresponsables y no pueden ser perseguidos por jurisdicción alguna. Así mismo por cuanto ellos de acuerdo con el artículo 133 superior actúan consultando la justicia y el bien común y por tanto ni como órgano ni individualmente podrían actuar con dolo o culpa grave y causar un perjuicio que deba ser resarcido por el Estado.
Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si las expresiones senadores y representantes contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición vulneran o no el artículo 185 de la Constitución que establece la inviolabilidad de los congresistas por la opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo.
Cabe precisar que mediante Sentencia C-778 de 2003[1] esta Corporación declaró la exequibilidad del artículo 7° de la Ley 678 de 2001. En dicha sentencia se especificó que dicha declaración se hacía en relación con los cargos examinados en ese fallo, es decir que la referida sentencia sólo hizo tránsito a cosa juzgada relativa.
Ahora bien, el cargo planteado por el actor en el proceso que culminó con la sentencia C-778 de 2003 consintió en que por dirigirse la acción de repetición y el llamamiento en garantía contra una persona natural y por tener aquellos un carácter patrimonial, su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria, por lo cual al asignar el Art. 7º de la ley su conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa contraviene el título VIII de la Constitución, que distingue entre las dos jurisdicciones. Así mismo adujo que por señalar competencias judiciales, dicha disposición debe formar parte de una ley estatutaria y quebranta los Arts. 152 y 153 superiores.
El cargo que ahora formula la accionante es diferente, pues lo que debe examinar la Corte en este proceso es si las expresiones Senadores y Representantes, contenidas en el primer inciso parágrafo 1° del artículo 7° de la citada ley, viola o no el artículo 185 C.P., ya que según la demandante, el hecho de hacer responder a los congresistas en acción de repetición desconoce la inviolabilidad parlamentaria.
Como lo ha recordado la Corte[2], la inviolabilidad de los congresistas -que cabe diferenciar aunque tengan objetivos similares de otras figuras[3] como la inmunidad[4] o el fuero parlamentario[5]-, es consustancial a la democracia constitucional ya que es la expresión necesaria de dos de sus principios esenciales: la separación de los poderes y la soberanía popular. Así, ha expresado la Corte que la inviolabilidad asegura la independencia del Congreso, puesto que evita las injerencias de las otras ramas del poder cuando los senadores y representantes ejercen sus funciones. Esto explica que históricamente la inviolabilidad de los representantes del pueblo por sus votos y opiniones se encuentre ligada a la lucha de los parlamentos por conquistar su independencia frente al Rey y a los otros órganos de poder.
Al respecto cabe recordar que en la doctrina se identifica un origen remoto de la mencionada garantía aún anterior al establecimiento del Estado liberal, en las gracias que el monarca otorgaba a sus procuradores frente a sus propias cortes. Ilustrativo de esta figura resulta la disposición incluida en la denominada Ley de las siete partidas de Alfonso X, conforme a la cual se disponía Como ser guardados los que fueren a la Corte del Rey o vinieren de ella. Esta figura difiere en forma sustancial de la actual en que resultaba ser un privilegio para la seguridad personal y patrimonial y no institucional.
Pero es sólo hasta la denominada Revolución Gloriosa de 1689, cuando el parlamento logró una preponderancia sobre el monarca, que la garantía de libertad de expresión -freedom of speech- de los parlamentarios cobra real sentido. Ello tuvo lugar gracias la consagración positiva de la garantía en el Bill of Rigths de 1688 conforme al cual se dispuso en su artículo 9 La libertad de expresión y de los debates y procedimientos en el Parlamento no podrá ser incriminada ni cuestionada en ningún tribunal fuera de este Parlamento[6]
Así, en la larga lucha entre la Cámara de los Comunes frente a los Tudor y los Estuardo que utilizaron frecuentemente las persecuciones judiciales, civiles y penales para intimidar a los parlamentarios críticos, una de las conquistas esenciales de la Revolución Gloriosa en Inglaterra fue precisamente la cláusula de la inviolabilidad, a que se ha hecho referencia.
Dicha garantía fue retomada, casi en idénticos términos, por la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica y la Constitución Francesa de 1791[7]. Por ello se ha dicho que la inviolabilidad "es una institución que nace con el parlamento moderno y que busca garantizar la independencia de éste frente a los otros poderes, especialmente frente al poder Ejecutivo[8].
La referida inviolabilidad, conocida en otros ordenamientos[9], así como en algunas de las constituciones colombianas del siglo XIX[10], como irresponsabilidad parlamentaria[11] implica que un congresista no puede ser investigado, ni detenido, ni juzgado, ni condenado, por los votos u opiniones que haya formulado en el ejercicio de sus funciones.
Esta institución juega entonces como lo ha explicado la Corte un papel esencial en la dinámica de los Estados democráticos de derecho[12] para que los representantes del pueblo puedan emitir de la manera libre sus votos y opiniones, sin temor a que éstos puedan ocasionar persecuciones judiciales o de otra índole, con lo cual se garantiza una plena libertad e independencia en la formación de la voluntad colectiva del Congreso[13].
3.3.1 ítulo VI de la Constitución sobre la Rama Legislativa capítulo 6 De los Congresistas, donde se fijó por el Constituyente el régimen de los miembros del Congreso. Allí se establecen normas específicas sobre inhabilidades e incompatibilidades (arts. 179 y 182 C.P.)[14], las causales de perdida de investidura y su trámite (arts. 183 y 184)[15], la inviolabilidad de sus votos y opiniones (art. 185 C.P.), el fuero que les es aplicable en materia penal (art. 186 C.P.)[16] y normas especiales en materia de remuneración (art. 187 C.P.)[17]. Textos superiores que deben examinarse conjuntamente con los artículos de la Constitución que fijan la composición, (arts. 171 y 176 C.P), las calidades (arts. 172 y 177 C.P.) y periodo (art. 132 C.P.) de los miembros del Senado de la República y de la Cámara de Representantes.
Dichas disposiciones deben concordarse a su vez con las normas establecidas en la Ley 5° de 1992 por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes que en el capítulo XI del título I sobre el Congreso en Pleno regula el Estatuto del Congresista. (arts. 262 a 300).
Así mismo dichos textos deben analizarse de manera sistemática con los artículos 6°, 123, 124 y 133 superiores[18] que señalan que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos que están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento y serán responsables por infringir la Constitución y las leyes, así como por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
3.3.2 Ahora bien de dichas normas debe destacarse para efectos de la presente sentencia el artículo 185 superior según el cual Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo.[19]
Esta disposición destinada a garantizar como ya se señaló una plena libertad e independencia en la formación de la voluntad colectiva del Congreso[20], alude específicamente a los votos y opiniones que se emitan por los congresistas en el ejercicio del cargo, lo que señala claramente, como más adelante se explicará, un ámbito preciso para dicha inviolabilidad.
En relación con las normas disciplinarias a las que en ella se alude, cabe recordar que efectivamente en la Ley 5ª de 1992 varios artículos se ocupan del régimen disciplinario interno[21], así como de los deberes, faltas y sanciones aplicables[22], así como de las competencias que en este campo le son atribuidas a la Comisión de ética y Estatuto del Congresista que debe conformarse en cada Cámara[23]
Así en la sentencia C-245 de 1996, donde se declaró la inexequibilidad del literal b) del artículo 131 de la Ley 5a. de 1992[24], la Corte hizo énfasis en que a la inviolabilidad que se establece en el artículo 185 superior no puede otorgársele una extensión ilimitada, pues de ser así no sería posible deducir a los congresistas responsabilidad política, penal y disciplinaria en ningún caso.
()Ello, encuentra pleno fundamento en el artículo 185 de la Constitución Política cuyo contenido dispone:
Artículo 185.- Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo.
Es evidente que si se interpreta la inviolabilidad del voto en el sentido de que ésta ofrece al congresista una suerte de inmunidad judicial y disciplinaria total, no sería posible identificar ni sancionar las desviaciones más aleves al recto discurrir del principio democrático y serían sus propias instituciones las que brindarían abrigo a su falseamiento. La clara determinación de la responsabilidad de los congresistas por los conceptos indicados, define el umbral de su inviolabilidad, la que no puede legítimamente aducirse con el objeto de escudar faltas penales o disciplinarias, o establecer condiciones y mecanismos, a través del reglamento, que impidan investigar si el comportamiento del congresista -en el momento decisivo de su actividad que se confunde con la emisión de su voto-, se ciñó a los mandatos imperativos de la Constitución y de la ley penal y disciplinaria [25].
En el mismo orden de ideas en la sentencia SU-047 de 1999[26] en relación con el caso allí estudiado[27] la Corte analizó las características y alcances de la inviolabilidad de los congresistas haciendo particular énfasis en que la inviolabilidad es primariamente una garantía institucional en favor del Congreso y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o del representante como tal, así como en que la actuación de un senador o representante se encuentra amparada por la inviolabilidad sólo si i) se trata de una opinión o de un voto, por lo cual no quedan amparadas las otras actuaciones de los senadores y representantes, incluso si las desarrollan dentro del propio recinto del Congreso; ii) la opinión o voto es emitido en el ejercicio de sus funciones como congresista, por lo cual no son inviolables aquellas opiniones o votos que un senador o representante formule por fuera de los debates parlamentarios, cuando actúe como un simple ciudadano.
9- La finalidad de la inviolabilidad de los congresistas explica naturalmente sus características y alcances[28]. Así, en cuanto a sus rasgos esenciales, en primer término, la doctrina constitucional y la práctica jurisprudencial coinciden en señalar que esta prerrogativa es primariamente una garantía institucional en favor del Congreso y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o del representante como tal, lo cual explica que ella no pueda ser renunciada por su titular y que, en un proceso judicial, el juez deba tomarla en cuenta de oficio, por tratarse de un asunto de interés público, incluso si ésta no es alegada por el congresista.
Así, la inviolabilidad es específica por cuanto la Constitución actual, como la anterior, precisan que esta garantía institucional cubre exclusivamente los votos y opiniones emitidos en ejercicio del cargo, por lo cual, como bien lo señala José María Samper al comentar los alcances de esta figura en la Constitución de 1886, cuyo sentido es idéntico al actual, "lo que sale de la esfera de la opinión y del voto, y lo que no se hace en ejercicio del cargo, no asegura ni debe asegurar la inviolabilidad porque no está fundado en razones de necesidad y justicia"[29].
Conforme a lo anterior, es claro que una agresión física hecha por un senador en el Congreso está sujeta a las correspondientes sanciones penales, sin que el representante del pueblo pueda alegar ninguna inviolabilidad, por cuanto no se trata de votos ni de opiniones sino de otras actuaciones. Igualmente, si un Representante, en su campaña para ser reelecto, formula afirmaciones injuriosas contra una determinada persona, podría incurrir en responsabilidad penal o civil, ya que la opinión no fue manifestada en el ejercicio de sus funciones parlamentarias. En ese mismo orden de ideas, la doctrina y la jurisprudencia comparadas coinciden en que los tráficos de influencia, o la aceptación de sobornos de parte de un congresista, tampoco quedan cubiertos por la inviolabilidad parlamentaria, pues no sólo son extraños a las funciones del Congreso sino que, además, son actos materiales diversos a la emisión de un voto o de una opinión[30]. Por ejemplo, en Estados Unidos, la Corte Suprema de ese país, que en general ha defendido con vigor la absoluta irresponsabilidad de todos los votos y opiniones de los congresistas, ha considerado que no desconoce la inviolabilidad, el que un senador sea condenado por haber recibido un soborno, ya que obviamente esa conducta no forma parte de las funciones parlamentarias[31]. Es más, en estos eventos, la inviolabilidad parlamentaria pierde su sentido ya que ésta busca proteger la independencia e integridad de la formación de la voluntad colectiva del Congreso, la cual se ve precisamente afectada por la influencia de dineros o dádivas que impiden que los representantes y senadores actúen consultando la justicia y el bien común (CP art. 133).
11- Finalmente, si bien la inviolabilidad es específica, pues sólo cubre los votos y opiniones en ejercicio del cargo, también es absoluta, ya que sin excepción todos los votos y opiniones emitidos en el proceso de formación de la voluntad colectiva del Congreso quedan excluidos de responsabilidad jurídica.
De otro lado, en los debates de la Asamblea Constituyente sobre esa norma, en ningún momento se planteó la posibilidad de limitar esa inviolabilidad según el tipo de función ejercido por el senador o el representante. Así, tanto la comisión como la plenaria consideraron que esa garantía debía ser absoluta[32]. La única limitación que se quiso establecer fue en relación con las ofensas de carácter calumnioso, pero la propuesta no fue aceptada[33]. Por consiguiente, el examen de los antecedentes de la disposición permiten concluir que la Asamblea Constituyente consagró una inviolabilidad absoluta.
Finalmente, desde el punto de vista conceptual, esta figura pretende proteger de manera general la libertad e independencia del Congreso, por lo cual es natural que se proyecte a todas las funciones constitucionales que desarrollan los senadores y representantes, tal y como lo reconoce uniformemente la doctrina comparada [34].
En el mismo sentido la Corte en la Sentencia SU-786 de 1999[35], igualmente en relación con el caso allí estudiado[36], reiteró claramente que la inviolabilidad establecida en el artículo 185 superior no puede ser invocada cuando el Congresista no está emitiendo un voto ni expresando una opinión en ejercicio de sus funciones.
2. No es aplicable el artículo 185 de la Constitución, sobre inviolabilidad, cuando el Congresista no está emitiendo un voto ni expresando una opinión en ejercicio de sus funciones
La garantía de inviolabilidad consagrada en favor de los miembros del Congreso tiene el alcance institucional que esta Corte señaló en su Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999 (Ms.Ps.: Drs. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero): () (fundamentos 7 a 9)
En ese orden de ideas, no excede el campo de sus atribuciones la Corte Suprema cuando inicia el trámite correspondiente a denuncias formuladas contra congresistas cuando ellas recaen sobre actuaciones que, en sí mismas, no son constitutivas de votos emitidos o de opiniones manifestadas en ejercicio de sus funciones.[37]
Así en la Sentencia C-245 de 1996[38] dijo al respecto la Corte lo siguiente:
Es evidente que si se interpreta la inviolabilidad del voto en el sentido de que ésta ofrece al congresista una suerte de inmunidad judicial y disciplinaria total, no sería posible identificar ni sancionar las desviaciones más aleves al recto discurrir del principio democrático y serían sus propias instituciones las que brindarían abrigo a su falseamiento. La clara determinación de la responsabilidad de los congresistas por los conceptos indicados, define el umbral de su inviolabilidad, la que no puede legítimamente aducirse con el objeto de escudar faltas penales o disciplinarias, o establecer condiciones y mecanismos, a través del reglamento, que impidan investigar si el comportamiento del congresista -en el momento decisivo de su actividad que se confunde con la emisión de su voto-, se ciñó a los mandatos imperativos de la Constitución y de la ley penal y disciplinaria [39].
Inviolabilidad y conductas delictivas.
Así, es indudable que la regla general en cualquier Estado de derecho (CP art. 1º) es la responsabilidad de todos los servidores públicos por el ejercicio de sus funciones (CP art. 6); sin embargo, no es lógico extraer de ese postulado la conclusión equivocada de que la inviolabilidad de los congresistas no puede cubrir conductas delictivas, por cuanto esa argumentación deja de lado un hecho elemental que la invalida, y es el siguiente: la inviolabilidad es precisamente una excepción a la regla general de la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares. En efecto, precisamente lo que pretende este mecanismo es que ni los jueces, ni las otras ramas del poder, puedan perseguir ciertos discursos o afirmaciones, que si hubieran sido pronunciados por un particular o por otro servidor público, podrían configurar delitos de injuria, calumnia, apología del delito o similares. Esa es precisamente la función de la figura, ya que, como dice Pizzorusso, la irresponsabilidad por las opiniones y votos expresados se sustancia en una eximente en cuya virtud la acción realizada, aunque se corresponda con un supuesto delictivo (p ej, difamación, injuria, etc) no resulta punible o no es, para algunos, constitutiva de delito[40]. Esto fue muy claro, además, en los debates en la Asamblea Constituyente, ya que la ponencia sobre el estatuto del congresista, claramente estableció que la inviolabilidad era necesaria para evitar que los debates políticos se impidan mediante acciones penales por difamación y calumnia.[41] Por consiguiente, afirmar que la inviolabilidad no cubre hechos delictivos implica desconocer el sentido mismo de la figura y equivale simplemente a ignorar el mandato perentorio establecido por el artículo 185 de la Carta, según el cual, "los congresistas son inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo", pues si tal disposición se refiriera a hechos lícitos, carecería de sentido y no podría evaluarse como una garantía. Sería como decir que a los congresistas no se les puede sancionar por hechos que no sean delictivos, lo que es predicable de cualquier persona.
Por ende, no existe contradicción sino perfecta complementariedad entre los artículos 183, 185, 186 y 235 de la Carta, que deben entonces ser interpretados de manera sistemática, y no en forma aislada. Así, si un parlamentario emite un voto o una opinión en ejercicio de sus funciones, entonces su comportamiento es inviolable. Pero sus otras conductas pueden ser sancionadas, si así lo ameritan. Por ende, es obvio que si un senador o un representante aprovechan su función para destinar indebidamente fondos, o traficar influencias, entonces pueden perder la investidura e incluso responder penalmente, sin que puedan invocar en su favor la inviolabilidad de sus votos y opiniones. Igualmente, la violación del régimen de conflicto de intereses tampoco queda excusada por la inviolabilidad, ya que el conflicto de intereses se configura por el solo hecho de intervenir, sin informar, en asuntos en los cuales el parlamentario se encuentra inhabilitado por situaciones específicas, pero esta falta no tiene nada que ver con el contenido mismo de la opinión o del voto que haya emitido ese congresista, los cuales siguen amparados por la inviolabilidad.[42] (subrayas fuera de texto)
En el mismo sentido en la Sentencia SU-062 de 2001[43] en relación con el caso allí analizado[44] la Corte expresó lo siguiente:
Si la garantía institucional, busca fundamentalmente preservar la independencia del Congreso, y el ejercicio libre de la actividad jurisdiccional y de control político, es claro que no deben quedar abarcados por la inviolabilidad, hechos punibles que desbordan totalmente esta función, como el de recibir dádivas o promesas para el cumplimiento de la actividad parlamentaria, o ilícitos relacionados con el cumplimiento de tareas administrativas, como la apropiación de bienes que les han sido encomendados en ejercicio del cargo[45].
No sobra señalar que en su jurisprudencia de tutela la Corte ha precisado que dicha inviolabilidad no solamente encuentra los límites a que se ha hecho referencia sino que adicionalmente no puede afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales[46].
3.3.3.3 Cabe precisar igualmente que en la sentencias C-245 de 1996 y C-222 de 1996 la Corte señaló que para efectos de la actuación judicial que en determinadas circunstancias la Constitución les atribuye, los congresistas gozan de las mismas facultades y deberes de los Jueces o Fiscales, y de ello derivan igualmente, las mismas responsabilidades por lo que en relación con dichas funciones judiciales el alcance de la inviolabilidad no puede ser la misma que en relación con las demás funciones a ellos asignadas[47]. Empero en relación con el caso concreto de protección del derecho fundamental allí estudiado la Corte en la Sentencia SU-047 de 1999 expuso un criterio diferente[48].
Cabe señalar finalmente que en relación con el alcance de la inviolabilidad cuando se trata del cumplimiento de funciones judiciales en decisiones de tutela se han expresado criterios distintos sobre si ella se refiere exclusivamente a los votos y opiniones emitidos en ejercicio de dicha función judicial o si la inviolabilidad se extiende también a las actuaciones judiciales inescindiblemente ligadas a dichos votos y opiniones. Así en la sentencia SU-786 de 1999 la Corte señaló que no excede sus atribuciones la Corte Suprema cuando da trámite a las denuncias formuladas contra congresistas cuando ellas recaen sobre actuaciones de carácter judicial de los Congresistas que, en sí mismas, no son constitutivas de votos emitidos o de opiniones manifestadas en ejercicio de sus funciones[49]. Un criterio diferente sin embargo fue expuesto por la Corte en la Sentencia SU-062 de 2001 en la que para el caso allí estudiado se consideró que la inviolabilidad debía extenderse a las actuaciones inescindiblemente ligadas a los votos y opiniones emitidos por los Congresistas en las circunstancias allí examinadas [50].
3.4.1 Como ya se ha dicho por parte de esta Corte[51], antes de la vigencia de la Carta Política de 1991, no había norma superior que de manera específica señalara la responsabilidad patrimonial del Estado, y por esta razón esa responsabilidad fue derivada por los tribunales del artículo 16 de la anterior Constitución, norma que de forma genérica determinaba cuáles eran los fines esenciales del Estado.
El Constituyente de 1991 decidió establecer expresamente la cláusula general de responsabilidad tanto contractual como extracontractual del Estado en el artículo 90 de la Carta Política, norma que establece que el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, y agrega que en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de esos daños, que se hayan ocasionado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste. Al respecto, la Corte ha dicho que el artículo 90 constitucional debe interpretarse en concordancia con el principio de legalidad contemplado en el artículo 6 ibídem, precepto que dispone que los servidores públicos son responsables por infracción de la Constitución o de las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones; y con lo dispuesto en el artículo 124 constitucional, en cuanto esta norma establece que le corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva[52].
...el sujeto de la imputación de responsabilidad es el Estado, vale decir que no hay responsabilidad subjetiva del servidor público de manera directa con la víctima de su acción u omisión, sino una responsabilidad de carácter institucional que abarca no sólo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las actuaciones de todas la autoridades públicas sin importar la rama del poder público a que pertenezcan, lo mismo que cuando se trate de otros órganos autónomos e independientes creados por la Constitución o la ley para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Siendo ello así, si por su propia decisión el servidor público opta por actuar en forma abiertamente contraria al ordenamiento jurídico, con la intención positiva de inferir daño a la persona o a la propiedad de alguien, o en atropello y desconocimiento deliberado de sus derechos fundamentales, o incurre en un error de conducta en que no habría incurrido otra persona en el ejercicio de ese cargo, resulta evidente que no desempeña sus funciones de conformidad con la Carta, y en cambio, sí lo hace contrariándola, o quebrantando la ley o el reglamento y en todo caso en perjuicio de los intereses de la comunidad o de sus asociados, y no al servicio sino en perjuicio del Estado[53]. (subrayas y resaltado fuera de texto).
Ahora bien, en cuanto se refiere al segundo inciso del artículo 90, que prevé el deber del Estado de repetir contra el servidor público que por dolo o culpa grave haya causado un daño antijurídico que generó la condena del Estado, la Corte en ese mismo fallo expresó que dicha previsión encuentra su justificación en la defensa de los intereses generales que se verían seriamente afectados si la comunidad tuviera que soportar la disminución patrimonial que se le ocasiona con la condena y nada pudiera hacer contra el responsable directo y personal que a ella dio origen por su actuar doloso o gravemente culposo.
La Corte ha explicado que esa responsabilidad patrimonial de los servidores del Estado derivada de la acción de repetición no tiene un carácter sancionatorio, pues su único propósito es el de reintegrar a las arcas públicas el valor de la condena que hubo de pagar como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes[54].
Igualmente que esta disposición constitucional se enmarca dentro del objetivo específico del Constituyente de obligar al servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y de su deber de actuar de manera diligente en el cumplimiento de sus tareas[55]. Al respecto ha hecho énfasis en que la noción de servidor público establecida en la Carta[56] tiene en este sentido una connotación finalista y no puramente nominal, al tiempo que no puede olvidarse que conforme al artículo 2° de la Constitución, las autoridades están instituidas, entre otras finalidades, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares , así como que el artículo 209 constitucional señala que son principios que fundamentan el ejercicio de la función administrativa los () de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad ()[57].
Artículo 1°.- La presente ley tiene por objeto regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y ex servidores públicos y de los particulares que desempeñen funciones públicas, a través del ejercicio de la acción de repetición de que trata el artículo 900 de la Constitución Política o del llamamiento en garantía con fines de repetición[58].
PARÁGRAFO 1o. Para efectos de repetición, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales, por lo tanto estarán sujetos a lo contemplado en esta ley[59].
PARÁGRAFO 3o. La acción de repetición también se ejercerá en contra de los funcionarios de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y en las normas que sobre la materia se contemplan en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia[60].
&$ARTÍCULO 3o. FINALIDADES. La acción de repetición está orientada a garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella".
Al respecto se hace necesario citar el texto completo del artículo 7° de la Ley 678 de 2001, que se refiere a la jurisdicción y competencia y que encuentra en el Capítulo II, denominado Aspectos procesales.
&$ARTÍCULO 7o. JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición.
PARÁGRAFO 2o. Si la acción se intentara en contra de varios funcionarios, será competente el juez que conocería del proceso en contra del de mayor jerarquía[61]. (subrayas fuera de texto)
Para la actora las expresiones Senadores y Representantes contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición vulneran el artículo 185 de la Constitución por cuanto al incluirse a los Senadores y Representantes dentro de los sujetos pasivos de la acción de repetición se desconocería que los mismos son totalmente irresponsables y no pueden ser perseguidos por jurisdicción alguna. Así mismo por cuanto dichos Senadores y Representantes de acuerdo con el artículo 133 superior actúan consultando la justicia y el bien común y por tanto ni como órgano ni individualmente podrían actuar con dolo o culpa grave y causar un perjuicio que deba ser resarcido por el Estado.
Es decir que la inviolabilidad invocada por la actora no comporta como ésta pretende, el establecimiento de una especie de inmunidad judicial sobre todas las actuaciones de los senadores y representantes que los haría totalmente irresponsables y que implicaría que no pueden ser perseguidos por jurisdicción alguna.
La interpretación que la demandante hace en este sentido no solamente desconoce el tenor literal del artículo 185 superior sino que i) no toma en cuenta que como todos los servidores públicos, los Senadores y Representantes están sometidos a la Constitución y a la Ley; ii) que si bien para garantizar la independencia del Congreso en el cumplimiento de sus funciones la Constitución ha establecido mecanismos como la inviolabilidad de los votos y opiniones de sus miembros (art. 185 C.P.) o previsto un fuero especial para el juzgamiento de los delitos que puedan llegar a ser cometidos por ellos (art. 186 C.P.) ello no comporta que sus actuaciones independientemente de cuáles ellas sean queden sustraídas de cualquier tipo de control; iii) que el ámbito de la inviolabilidad establecida en el artículo 185 superior se refiere exclusivamente a los votos y opiniones que emitan los congresistas en ejercicio de sus funciones, las cuales evidentemente no se limitan a dichos votos y opiniones[62]; iv) que además no pueden considerarse amparadas por dicha inviolabilidad las actuaciones que el Congresista adelante por fuera de sus funciones y v) que en consecuencia por fuera del ámbito preciso de la inviolabilidad establecida en el artículo 185 superior los Senadores y Representantes bien pueden llegar a causar un daño que deba ser resarcido por el Estado y respecto del cual pueda caber eventualmente, de llegar a cumplirse las condiciones señaladas en la ley, la acción de repetición.
También desconoce la actora que el objeto de la norma en la cual se contienen las expresiones acusadas es simplemente el de atribuir a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado competencia para conocer privativamente y en única instancia de las acciones de repetición que puedan llegar a ejercerse en contra de los Senadores y Representantes en el evento en que el Estado haya sido condenado a la reparación patrimonial de un daño que haya sido consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa Y que de la simple interpretación sistemática de la Constitución y la ley que en su momento corresponderá hacer a dicha Corporación se desprenderá si la acción de repetición que se intente corresponde a una actuación que se encuentra cubierta por la inviolabilidad señalada en el artículo 185 superior -por corresponder a un voto o a una opinión emitidos por un Congresista en el ejercicio de su cargo- o si por el contrario se trata de una actuación diferente en relación con la cual no cabe invocar dicha inviolabilidad.
Ahora bien, frente a la solicitud de condicionamiento de la norma que se hace por el interviniente en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Corte señala que por no ser ésta una petición que haya sido hecha por la actora en el presente proceso, de acuerdo con reiterada jurisprudencia no corresponde a la Corporación hacer un examen oficioso de la norma acusada en el sentido por él propuesto[63].
Declarar EXEQUIBLES, por el cargo analizado -de violación del artículo 185 superior-, las expresiones Senadores y Representantes, contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición en el entendido que dicha acción no cabe para las decisiones amparadas por la inviolabilidad a que se refiere el artículo 185 de la Constitución Política.
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Concepto/GARANTIA INSTITUCIONAL-Concepto/PRERROGATIVA PARLAMENTARIA-Concepto/GARANTIA INSTITUCIONAL Y PRERROGATIVA PARLAMENTARIA-Distinción (Aclaración de voto)
La inviolabilidad es una prerrogativa parlamentaria (como por otra parte se señala acertadamente en la nota a pie de página 4 de la ponencia) y no una garantía institucional. La precisión terminológica es importante porque el núcleo dogmático de la garantía institucional, figura inicialmente concebida por la doctrina constitucional alemana bajo la Constitución de Weimar y posteriormente receptada por el Tribunal Constitucional Federal bajo la vigencia de la Ley Fundamental de Bonn, es una prohibición dirigida al legislador en el sentido de no eliminar o modificar fundamentalmente determinadas instituciones jurídicas de derecho privado aunque parte de la doctrina también la extiende a ciertas instituciones de derecho público- consagradas en el texto constitucional. Dichas instituciones se convierten de esta manera en límites a la libertad de configuración del legislador ordinario, el cual no puede vaciarlas de contenido o suprimirlas. Un ejemplo de garantía institucional en el actual ordenamiento jurídico colombiano sería, por ejemplo, la figura de la familia contemplada por el artículo 42 de la Carta. Mientras que las prerrogativas parlamentarias, entre las que se cuenta la inviolabilidad, son privilegios consagrados en favor de los miembros de las cámaras legislativas con el objetivo de garantizar la libertad e independencia de los parlamentos, entonces, aunque funcionalmente podría pensarse que cumplen un papel similar a las garantías institucionales, conceptualmente no guardan relación con esta figura.
Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones Senadores y Representantes, contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001.
En el mismo orden de ideas en la sentencia SU-047 de 1999 en relación con el caso allí estudiado la Corte analizó las características y alcances de la inviolabilidad de los congresistas haciendo particular énfasis en que la inviolabilidad es primariamente una garantía institucional a favor del Congreso y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o del representante como tal (...) Negrillas fuera del texto.
Al respecto cabe señalar que la inviolabilidad es una prerrogativa parlamentaria (como por otra parte se señala acertadamente en la nota a pie de página 4 de la ponencia) y no una garantía institucional. La precisión terminológica es importante porque el núcleo dogmático de la garantía institucional, figura inicialmente concebida por la doctrina constitucional alemana bajo la Constitución de Weimar y posteriormente receptada por el Tribunal Constitucional Federal bajo la vigencia de la Ley Fundamental de Bonn[64], es una prohibición dirigida al legislador en el sentido de no eliminar o modificar fundamentalmente determinadas instituciones jurídicas de derecho privado aunque parte de la doctrina también la extiende a ciertas instituciones de derecho público[65]- consagradas en el texto constitucional. Dichas instituciones se convierten de esta manera en límites a la libertad de configuración del legislador ordinario, el cual no puede vaciarlas de contenido o suprimirlas. Un ejemplo de garantía institucional en el actual ordenamiento jurídico colombiano sería, por ejemplo, la figura de la familia contemplada por el artículo 42 de la Carta.
[2] Ver la sentencia SU-047/99 M.P. M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. S.V. Hernando Herrera Vergara y Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Relacionada también con el origen de la garantías parlamentarias, pero aún mas con la denominada en España garantía de inmunidad, la doctrina ha hecho referencia al freedom from arrest or molestation, conforme al cual los parlamentarios se los protege de toda detención durante los periodos de sesiones y durante los cuarenta días precedentes y siguientes a las mismas. Paradójicamente esta garantía de inmunidad sólo protegía a los parlamentarios de las acciones civiles -por cuanto aún no se había abolido la prisión por deudas- y no así respecto de las acciones penales que pudieren iniciarse contra ellos, de manera que una vez abolida la prisión por deudas y desde entonces los parlamentarios tienen el mismo trato judicial de cualquier ciudadano, como ocurre en Estados Unidos de Norte América, Australia, Canadá y Holanda.
[4] Al respecto cabe recordar por ejemplo lo dicho para el caso español en la sentencia 243/1988 M.P. Eugenio Díaz Eimil en la que respecto de las figuras de la inviolabilidad y la inmunidad existentes en dicho país se hicieron las siguientes consideraciones.
A) La inviolabilidad e inmunidad parlamentarias son prerrogativas que, en lo que aquí interesa y al margen del principio de igualdad, aunque aludido, no controvertido en el debate procesal, inciden negativamente en el ámbito del derecho a la tutela judicial, pues la primera de ellas impide la apertura de cualquier clase de proceso o procedimiento que tenga por objeto exigir responsabilidad a los Diputados o Senadores por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones y la segunda somete determinados procesos al requisito de la autorización de la Cámara legislativa respectiva, el cual actúa como presupuesto de procedibilidad determinante, caso de ser denegada la autorización, del cierre del proceso con su consiguiente archivo.
B) El objetivo común a ambas prerrogativas no impide que sean instituciones distintas con características propias. La inviolabilidad es un privilegio de naturaleza sustantiva que garantiza la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, entendiendo por tales aquéllas que realicen en actos parlamentarios y en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes Generales o, por excepción, en actos exteriores a la vida de las Cámaras
La inmunidad, en cambio, es una prerrogativa de naturaleza formal que protege la libertad personal de los representantes populares contra detenciones y procesos judiciales que puedan desembocar en privación de libertad, evitando que, por manipulaciones políticas, se impida al parlamentario asistir a las reuniones de las Cámaras y, a consecuencia de ello, se altere indebidamente su composición y funcionamiento -STC 90/1985. Al servicio de este objetivo se establece la autorización del órgano parlamentario para proceder contra sus miembros, que es un instrumento propio y característico de la inmunidad, cuyo campo de actuación, por su finalidad, se limita al proceso penal, una vez desaparecida de nuestro ordenamiento jurídico la prisión por deudas y la privación de libertad derivada de actos administrativos.
[5] En Colombia por ejemplo regulada en el artículo 186 superior que señala: ARTÍCULO 186. De los delitos que cometan los congresistas, conocerá en forma privativa la Corte Suprema de Justicia, única autoridad que podrá ordenar su detención. En caso de flagrante delito deberán ser aprehendidos y puestos inmediatamente a disposición de la misma corporación.
[6] That the freedome of speech and debates or proceedings in Parlyament ougth not to be impeached or questioned in any Court or Place out of Parlyament
[7] Ver el artículo 1, sección 6 de la Constitución de Estados Unidos de 1787 y el numeral 7º del artículo 1º de la Sección V del Título III de la Constitución Francesa de 1791.
[8] Ver Sentencia C-245 de 1996. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración de la Corte 2.3.
[9] Así la denomina por ejemplo el constitucionalismo francés, que ha reconocido esa garantía en todas sus constituciones republicanas El artículo 26 de la Constitución de la V República Francesa la prevé expresamente. Ver al respecto, entre muchos otros, André Hauriou. Droit Constitutionnel et institutions politiques. Paris: Montchrestien, 1968, p 779.
[10] Al respecto cabe recordar el recuento hecho por la Corte en la sentencia T-322/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero en la que se señaló:
Antes de la Constitución de 1991, la inviolabilidad de los Congresistas era caracterizada por los tratadistas como la irresponsabilidad parlamentaria, no como calificación peyorativa, sino como expresión que surgía de la historia constitucional colombiana. En efecto:
Art. 66 Los miembros del Congreso... no son responsables por los discursos y opiniones que hayan manifestado en las Cámaras, ante ninguna autoridad ni en ningún tiempo.
Art. 73: Los Senadores y Representantes no son responsables en ningún tiempo, ni ante ninguna autoridad, de sus discursos y opiniones que hayan manifestado en las Cámaras.
Los Senadores y Representantes no son responsables, en ningún tiempo ni ante autoridad alguna, por las opiniones que manifiesten y votos que den en las Cámaras o en el Congreso.
2.2- Se pasa luego a otra etapa en la cual se consagra la cláusula de irresponsabilidad. El calificativo de IRRESPONSABILIDAD aparece en la Constitución de 1853, artículo 18: Los miembros del Congreso son absolutamente irresponsables por las opiniones y votos que emitan en él, y gozan de inmunidad en sus personas, mientras duran las sesiones y mientras van a ellas y vuelven a su domicilio.
Art. 26: Los Senadores y Representantes son irresponsables por los votos que den y por las ideas y opiniones que emitan en sus discursos. Ninguna Autoridad puede, en ningún tiempo, hacerles cargo alguno por dichos votos y opiniones, con ningún motivo ni pretexto.
Artículo 106: Los Senadores y Representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio de su cargo. en el uso de la palabra sólo serán responsables ante la Cámara a que pertenezcan; podrán ser llamados al orden por el que presida la sesión, y penados conforme al reglamento por las faltas que cometan.
Este artículo consagra la irresponsabilidad parlamentaria. Como se trata de una excepción al principio general imperante en todas las relaciones humanas, según el cual el hombre es responsable de los actos que ejecuta, la inviolabilidad de los senadores y representantes está limitada a las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de su cargo. Por lo tanto, como con mucha razón lo anota Tascón, cae bajo el derecho común cualquier opinión expresada fuera de las sesiones de la Cámara respectiva o de sus comisiones.
Nos apartamos totalmente de la mayoría de los tratadistas que fundamentan la irresponsabilidad parlamentaria en el hecho de que no haya en el Estado un poder superior ante el cual pueda deducírseles responsabilidades. Las ramas del poder público están colocadas en absoluto pie de igualdad. no se puede hablar, dentro de ninguna escuela, de que el poder, órgano o rama legislativa, sea superior al poder, órgano o rama judicial. las ramas del Estado ejercen diversas funciones, pero cada una de ellas, ramas y funciones, tienen un nivel de igual a las demás. En nuestra opinión, el fundamento de la irresponsabilidad parlamentaria está en la necesidad de que en el ejercicio de sus funciones obre en conciencia, cumpliendo en tal forma el mandato del art. 105; se hace así necesaria la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios, para poderles garantizar una completa independencia en el cumplimiento de sus deberes.
Pero como esa irresponsabilidad no es ni puede ser una patente de corso para los individuos que componen las cámaras, se determina que puede ser penados conforme al reglamento por las faltas que cometan. Estas penas de que habla el artículo, no tienen carácter penal sino que son más bien, y así ha debido decirse, sanciones disciplinarias.[10]
[11] Por ejemplo, el artículo 18 de la Constitución de 1853 establecía que los miembros del Congreso son absolutamente irresponsables por las opiniones y votos que emitan en él. El texto es prácticamente idéntico en las constituciones de 1858, artículo 26, y de 1863, artículo 45.
[12] En derecho comparado, y sólo para citar algunos ejemplos, ver en Europa, el artículo 26 de la Constitución de Francia de 1958, el artículo 71 de la Constitución Española, el artículo 46 de la Ley Fundamental de Bonn en Alemania, el artículo 157 de la Constitución de Portugal y el artículo 68 la Constitución de Italia. En América, ver el artículo 1, sección 6 de la Constitución de Estados Unidos, el artículo 60 de la Constitución de Argentina de 1853, el artículo 48 de la Constitución de Chile de 1980, el artículo 199 de la Constitución de Venezuela de 1999, el artículo 110 de la Constitución de Costa Rica, el artículo 61 de la Constitución de México y el artículo 53 de la Constitución del Brasil.
[13] Ver la sentencia SU-047/99 M.P. M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. S.V. Hernando Herrera Vergara y Eduardo Cifuentes Muñoz.
[14] ARTÍCULO 179. No podrán ser congresistas:
[15] ARTÍCULO 183. Los congresistas perderán su investidura:
[16] ARTÍCULO 186. De los delitos que cometan los congresistas, conocerá en forma privativa la Corte Suprema de Justicia, única autoridad que podrá ordenar su detención. En caso de flagrante delito deberán ser aprehendidos y puestos inmediatamente a disposición de la misma corporación.
[17] ARTÍCULO 187. La asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General en República.
[18] ARTÍCULO 6º. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
[19] En el mismo sentido el artículo 265 de la Ley 5° de 1992 establece:
[20] Ver Sentencia SU-047/99 M.P.
[21] ARTÍCULO 73. SANCIONES POR IRRESPETO. Al Congresista que faltare al respeto debido a la corporación, o ultrajare de palabra a alguno de sus miembros, le será impuesta por el Presidente, según la gravedad de la falta, alguna de las sanciones siguientes:
&$ARTÍCULO 74. RESPETO A LOS CITADOS. Quienes sean convocados o citados a concurrir a las sesiones tienen derecho, cuando intervengan en los debates, a que se les trate con las consideraciones y respeto debido a los Congresistas. El Presidente impondrá al Congresista que falte a esta regla una de las sanciones de que trata el artículo anterior, considerando la infracción como un irrespeto al Congreso.
[22] ARTÍCULO 268. DEBERES. Son deberes de los Congresistas:
&$ARTÍCULO 270. SANCIONES. Según la gravedad de la falta, se pueden imponer las siguientes sanciones:
[23] &$ARTÍCULO 58. COMPOSICIÓN E INTEGRACIÓN. En cada una de las Cámaras funcionará una Comisión de Etica y Estatuto del Congresista, compuesta por once (11) miembros en el Senado y diecisiete (17) en la Cámara de Representantes. Serán elegidos dentro de los primeros quince (15) días de la fecha de instalación o sesión inaugural, para el respectivo período constitucional.
&$ARTÍCULO 59. FUNCIONES. La Comisión de Etica y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas.
[24] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[25] Sentencia C-245/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. S.P.V. Jorge Arango Mejía
[26] Sentencia SU-047/99 M.P. M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. S.V. Hernando Herrera Vergara y Eduardo Cifuentes Muñoz
[27] Acción de Tutela instaurada por la congresista Vivian Morales en contra de la sala de Casación Penal de la Corte suprema de Justicia.
[28] Para Colombia, ver, por todos, Jose María Samper. Derecho público interno de Colombia. Bogotá: Biblioteca popular de cultura colombiana, 1951, Tomo II, pp 247 y ss. En derecho comparados, ver en la doctrina española, A Fernández-Miranda. "Inviolabilidad parlamentaria" en VV.AA. Enciclopedia Jurídica Básica. Madrid: Civitas, 1995, p 3759. Igualmente Enrique Alvarez Conde. Curso de Derecho Constitucional. Madrid: Tecnos, 1993, p 10. Ver también las sentencias del Tribunal Constitucional de ese país 51 de 1985 y 9 de 1990. En la doctrina francesa, ver Joseph Barthélemy. Précis de droit constitutionnel, Paris: Dalloz, 1938, p 298. En Estados Unidos, ver Corte Suprema, Caso USA v Brewster, 408 U.S, 501, 508 (1972) y Laurence Tribe. American Constitutional Law. (2 Ed). New York: Foundation Press, Inc, 1988, p 370 y ss. En México, ver Miguel Lanz Duret. Derecho constitucional mexicano. México: Norgis editores S.A, 1959, pp 136 y ss. En Argentina Humberto Quiroga Lavié. Derecho constitucional. Buenos Aires, Depalma 1993, pp 764 y ss.
[29] José María Samper. Op-cit, p 249
[30] Ver, por ejemplo, Jose Barthélemy. Op-cit, p 297.
[31] Ver el caso Unitades States v Brewster 408 U.S, 501, 527 (1972).. Ver igualmente al respecto, Laurence Tribe. Op- cit, p 370 y ss.
[32] Ver, Presidencia de la República, Antecedentes del artículo 185. Consulta textual y referencial. Sesión plenaria del 8 de mayo, (0528) y sesión de la Comisión Tercera del 25 de abirl (3425).
[33] Ver ibídem, Sesión plenaria del 6 de mayo (0606)
[34] Sentencia SU-047/99 M.P. M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. S.V. Hernando Herrera Vergara y Eduardo Cifuentes Muñoz
[36] Acción de tutela instaurada por el Representante Jairo José Ruiz Medina contra la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[37] Sentencia SU-786/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[38] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[39] Sentencia C-245/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. S.P.V. Jorge Arango Mejía
[40] Alessandro Pizzorusso. Lecciones de derecho constitucional. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales: 1984, Tomo I, p 279
[41] Informe- Ponencia sobre Estatuto del Congresista en Gaceta Constitucional. No 51, pag 27
[42] Sentencia SU-047/99 M.P. M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. S.V. Hernando Herrera Vergara y Eduardo Cifuentes Muñoz
[43] M.P. Eduardo Montealegre Lynett S.V. José Gregorio Hernández Galindo, S.V Álvaro Tafur Galvis, Cristina Pardo Shlesinger y Martha Sáchica de Moncaleano.
[44] Acción de tutela instaurada por el Representante Pablo Ardila Sierra contra la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[45] Sentencia SU-062/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett S.V. José Gregorio Hernández Galindo, S.V Álvaro Tafur Galvis, Cristina Pardo Shlesinger y Martha Sáchica de Moncaleano
[46] Ver Sentencia T-322/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero en relación con la acción de tutela instaurada por Predro Juan Moreno Villa contra los senadores Fabio Valencia Cossio y Hernán Motta Motta.
[47] Sentencia C-245/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. S.P.V. Jorge Arango Mejía.
[48] Sentencia SU-047/99 M.P. M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. S.V. Hernando Herrera Vergara y Eduardo Cifuentes Muñoz.
[49] Sentencia SU-786/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[50] Sentencia SU-062/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett S.V. José Gregorio Hernández Galindo, S.V Álvaro Tafur Galvis, Cristina Pardo Shlesinger y Martha Sáchica Moncaleano.
[51] Cfr. Sentencia C-333 de 1996. M.P.: Alejandro Martínez Caballero
[52] Ver Sentencia C-484 de 2002 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra)
[53] Sentencia C-484 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[54] Sentencia C-484 de 2002.
[55] Ver Gaceta Constitucional lunes 22 de abril de 191. Informe Ponencia Mecanismos de protección del orden jurídico y de los particulares.
[56] "Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
[57] Ver Sentencia C-233/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[58] Mediante Sentencia C-484 de 2002, ya citada, la Corte declaró exequible la frase o el llamamiento en garantía con fines de repetición contenida en el artículo 1 de la Ley 678 .
[59] En la referida Sentencia C-484 de 2002, la Corte también declaró exequible la expresión es una acción civil de carácter patrimonial que, contenida en el artículo 2°, inciso primero, y el inciso segundo, así como el parágrafo 1, inciso primero del mismo artículo, pero en este último caso únicamente por el cargo propuesto en la demanda. El inciso del parágrafo 1 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-309 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño . Dicho texto era del siguiente tenor literal: Para la recuperación del lucro cesante determinado por las contralorías en los fallos que le pongan fin a los procesos de responsabilidad fiscal, se acudirá al procedimiento establecido en la presente ley para el ejercicio de la acción de repetición.
[60] El parágrafo 3 fue declarado exequible por el cargo analizado, mediante Sentencia C-162 de 2003. M.P.: Jaime Córdoba Triviño.
[61] Las expresiones Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura, y conocerá privativamente y en única instancia contenidas en el parágrafo 1°, así como y el inciso segundo de ese mismo parágrafo, fueron declarados exequibles por la Corte, mediante Sentencia C-484 de 2002.
[62] Al respecto cabe recordar que son numerosas y disímiles las funciones tanto del Congreso como de los congresistas. Así basta recordar el texto del artículo 6° de la Ley 5ª de 1992 que señala:
[63] Ver entre otras las sentencias C-977/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-154/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[64] El primer autor en hacer referencia a esta figura fue Martín Wolf (Reichsverfassung und Eigentum en Festgabe f. W. Kahl, Tubinga 1923, págs. 5 y s.) . El concepto sería posteriormente desarrollado y ampliado por Carl Schmitt (Freiheitsrechte und institutionelle Garantien der Reichsverfassung en del mismo autor Verfassungsrechtliche Aufsätze, pág. 160).
[65] La doctrina alemana diferencia entre las garantías jurídico públicas (institutionelle Garantien) y las garantías jurídico privadas (Institutsgarantie). Cfr. J. J. Gomes Canotilho, DireitoConstitucional e Teoria da ConstituVão, Coimbra, Livraria Almedina, 2ª Ed., 1998, p. 363.

References: artículo 185
 artículo 7
 artículo 185
 artículo 185
 artículo 185
 artículo 185
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 185
 artículo 7
 artículo 133
 artículo 185
 artículo 113
 artículo 185
 artículo 90
 artículo 7
 artículo 185
 artículo 133
 artículo 7
 artículo 185
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 185
 artículo 9
 artículo 185
 artículo 131
 artículo 185
 artículo 185
 artículo 185
 artículo 185
 artículo 185
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 artículo 90
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 artículo 7
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 artículo 185
 artículo 133
 artículo 185
 artículo 185
 artículo 185
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 artículo 185
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 artículo 6