Source: https://www.uradni-list.si/glasilo-uradni-list-rs/vsebina/2017-01-3102/odlocba-o-ugotovitvi-da-sta-152--in-156-a-clena-zakona-o-graditvi-objektov-v-neskladju-z-ustavo
Timestamp: 2018-10-19 05:40:52+00:00

Document:
3102. Odločba o ugotovitvi, da sta 152. in 156.a člena Zakona o graditvi objektov v neskladju z Ustavo, stran 8976.
Številka: U-I-64/14-20
4. Državni zbor odgovarja, da se urejanje prostorske problematike romskih naselij uresničuje z načrtovanjem ustreznih prostorskih ureditev, ki so lahko lokalnega ali državnega pomena. Ob obravnavi posebnega poročila varuhinje človekovih pravic o bivanjskih razmerah Romov na območju jugovzhodne Slovenije1 je Državni zbor sprejel posebno priporočilo. V odgovoru sta izpostavljeni dve točki tega priporočila, in sicer (1) naj se občine, ki romskih naselij še niso vključile v svoje prostorske akte, lotijo priprave teh aktov in tudi priprave drugih ukrepov za pravno in komunalno ureditev romskih naselij ter (2) naj se pri pripravi konkretnih ukrepov v okviru Nacionalnega programa ukrepov za Rome Vlade Republike Slovenije za obdobje 2010–2015 nameni pozornost tudi pravni in komunalni ureditvi romskih naselij. Iz zahteve za oceno ustavnosti 152. člena ZGO-1 po mnenju Državnega zbora ni razvidno, katere so posebne okoliščine nelegalnih gradenj v romskih naseljih niti kakšni naj bi bili dodatni pogoji, pod katerimi bi bilo treba v primeru nelegalnih objektov v romskih naseljih uporabiti inšpekcijske ukrepe. Državni zbor ocenjuje, da ne obstajajo stvarno utemeljeni razlogi za pravno ureditev romskih naselij v določbi, ki ureja inšpekcijske ukrepe v zvezi z nelegalnimi gradnjami. Ureditev, ki bi glede izvajanja inšpekcijskih ukrepov določala posebne pogoje za različne kategorije naselij ali za različne objekte v romskih naseljih, bi lahko pomenila poseg v splošno načelo enakosti pred zakonom.
8. Pojem dom ima več pomenov. Dom je fizični objekt, ki posamezniku2 zagotavlja varnost pred zunanjo okolico. Dom je hkrati zasebni prostor, v katerem lahko posameznik živi, kot želi, ter s tem izraža in uresničuje svojo individualno identiteto. Z ustaljenim bivanjem v določenem prostoru posameznik izoblikuje občutek pripadnosti temu prostoru in odnos do skupnosti, ki ga obkroža. Posameznik potrebuje dom, naslov oziroma prostor, s katerim je uradno in pravno povezan z namenom, da opravlja večino osebnega poslovanja, da lahko voli in uveljavlja različne pravice.3 Dom je bistveni element posameznikove družbene identitete.
9. Po stališču ESČP je cilj 8. člena EKČP zaščiti pravice, ki so ključnega pomena za posameznikovo identiteto, njegovo odločanje o samem sebi, telesno in moralno celovitost, ohranjanje odnosov z drugimi ter za zagotavljanje ustaljenega in varnega prostora v skupnosti.4 Posameznikom je v okviru 8. člena EKČP zagotovljena tudi pravica do spoštovanja doma. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da je pojem dom iz 8. člena EKČP avtonomni pojem, ki ni odvisen od ureditve v domačem pravu. Dom ni varovan zgolj v funkcionalnem smislu, temveč tudi simbolno. Pravica do spoštovanja doma varuje prostorske in družbene vidike zasebnosti, v povezavi z jedrom pravice do družinskega in zasebnega življenja.5 Iz sodne prakse ESČP je mogoče izluščiti, da ESČP v okviru pravice do spoštovanja doma varuje tri vrednote: varnost, zasebnost ter družbeno in čustveno navezanost posameznika na določen prostor.6 Ali nastanitev posameznika na določenem prostoru že pomeni dom, je odvisno od konkretnih okoliščin, med katerimi je najpomembnejša zadostna in nepretrgana vez z določenim prostorom.7 Pravica do spoštovanja doma daje posamezniku pravico do zasebnega prostora, v katerem sme živeti brez zunanjega vmešavanja v skladu s svojimi idejami in prepričanji. Pravica do spoštovanja doma je primarno namenjena varovanju posameznika pred posegi države v njegov zaščiteni življenjski prostor.8 Dom je lahko tudi prostor ali objekt, ki ga posameznik nezakonito zaseda ali je nezakonito postavljen oziroma zgrajen.9
10. ESČP je v zvezi s pravico do spoštovanja doma poudarilo, da je poseg vanjo dopusten le, če je: (a) v skladu s pravom, b) podan eden od legitimnih ciljev iz drugega odstavka 8. člena EKČP za poseg in (c) nujen v demokratični družbi.10 V okviru zadnjega kriterija ESČP upošteva več okoliščin. Posamezniku mora biti zagotovljen ustrezen postopek, v katerem lahko učinkovito varuje pravico do spoštovanja doma.11 Imeti mora možnost, da pri presoji sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma uveljavlja tudi svoje osebne okoliščine.12 To pomeni, da mora biti posamezniku v kontradiktornem postopku pred neodvisnim organom zagotovljena presoja dopustnosti posega v pravico do spoštovanja doma, čeprav posameznik po domačem pravu nima pravice bivati v tem prostoru.13 Poseg v pravico do spoštovanja doma ne more biti upravičen zgolj zato, ker temelji na splošni pravni normi, ki ne dopušča izjem. Možnost sodne presoje upravne odločitve, ki pomeni izgubo doma, sama po sebi ne zadostuje. Posameznik mora biti upravičen, da odločitev izpodbija zaradi nesorazmernosti posega v pravico do spoštovanja v luči njegovih osebnih okoliščin.14 Pristojni organi morajo imeti pooblastilo, da nesorazmerni poseg v pravico do spoštovanja doma preprečijo. Presoditi morajo tudi, ali obstajajo drugi manj invazivni ukrepi.15
11. Ustavno sodišče se še ni opredelilo, ali ustavno varstvo uživajo tudi družbene in čustvene vezi posameznika do prostora, ki ga šteje za svoj dom. Gre za varovanje pravice do spoštovanja doma kot pravice do nemotenega domovanja na določenem prostoru. V svojih odločitvah je Ustavno sodišče pojasnilo, da Ustava pravice do doma kot pravice do domovanja na določenem prostoru izrecno ne zagotavlja.16 Navedlo je, da to ne pomeni, da taka pravica ni utemeljena v mednarodnih pogodbah, ki zavezujejo Republiko Slovenijo.17 Dejstvo, da Ustava izrecno ne ureja pravice do spoštovanja doma, ne pomeni, da ta pravica v Republiki Sloveniji ni zagotovljena neposredno na podlagi ustavnih določb. Družbena identiteta posameznika, ki izhaja iz občutka pripadnosti določenemu prostoru, je povezana s prostorskim vidikom zasebnosti. Pravica do spoštovanja doma je zato varovana s prvim odstavkom 36. člena Ustave. Posameznik je pred ukrepi, ki pomenijo poseg v pravico do spoštovanja doma, varovan na podlagi prvega odstavka 36. člena Ustave.
12. Ustavno sodišče se je že opredelilo tako do vsebine splošne pravice do zasebnosti kot tudi do prostorskega vidika zasebnosti fizičnih oseb.18 Sprejelo je stališče, da je običajen in bistven vidik človekove zasebnosti bivanje, domovanje; materialno okolje zanj so praviloma bivališče, dom, stanovanje. Dejanska in izključna oblast nad prostorom stanovanja in nad vsem tvarnim v njem je bistven del in pogoj domovanja kot sestavine človekove zasebnosti.19 Ustavno sodišče je sprejelo stališče, da pravica do nedotakljivosti stanovanja (prvi odstavek 36. člena Ustave) ne varuje prostora kot takega, temveč posameznikovo zasebnost v tem prostoru. Navedlo je, da se s prvim odstavkom 36. člena Ustave varuje stanovanje kot zasebnost, ki se dogaja v bivalnem prostoru, glede katerega posameznik upravičeno pričakuje zasebnost in ki ga šteje za svoj bivalni prostor. Bistvo te zasebnosti je v posameznikovem namenu bivati v prostoru, kjer razvija svoje zasebno življenje, zasebnost pa je varovana pred vsakim posegom proti volji stanovalca ali prebivalca v prostoru.20
13. Predmet varstva pravice do spoštovanja doma so družbene in čustvene vezi posameznika do prostora (objekta), ki ga šteje za svoj dom. Pravica do spoštovanja doma posamezniku v inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje zagotavlja, da objekt, v katerem domuje, ne bo odstranjen, dokler obstajajo okoliščine, zaradi katerih bi bil poseg v pravico do spoštovanja doma nesorazmeren. Pri postopku odstranitve nelegalne gradnje ne gre le za poseg v zasebnost, temveč za izgubo fizičnega prostora, ki je posameznikov dom. Navedeno narekuje, da Ustavno sodišče do določne mere dopolni stališče glede vsebine pravice iz prvega odstavka 36. člena Ustave. V primerih odstranitve objekta, v katerem fizična oseba domuje, pravica do spoštovanja doma iz prvega odstavka 36. člena Ustave zato varuje tudi obstoj objekta kot fizičnega prostora.21
14. Pravica do spoštovanja doma ne pomeni, da mora država v primeru, ko bi odstranitev konkretnega objekta nesorazmerno posegla v pravico do spoštovanja doma, takšen objekt zgolj iz tega razloga legalizirati. Pri ukrepih, povezanih z nelegalnimi gradnjami, je treba upoštevati, da država ni dolžna neomejeno dolgo tolerirati nelegalne gradnje.22 Pravica do spoštovanja doma tudi ne pomeni, da je država dolžna posameznikom vselej zagotoviti nadomestno prebivališče.23 Izvrševanje pravice do spoštovanja doma samo po sebi tudi ne more vplivati na stvarnopravne in obligacijskopravne pravice.
15. Pogoje za omejitev pravice do spoštovanja doma iz prvega odstavka 36. člena Ustave vsebujejo nadaljnji odstavki omenjenega člena. Že ustavodajalec je ocenil, da morajo biti poleg splošnih pogojev za dopustnost poseganja v človekovo pravico, določenih v tretjem odstavku 15. člena in 2. členu Ustave, upoštevana tudi posebna procesna jamstva, ki naj zagotovijo sorazmernost poseganja v pravico do spoštovanja doma. Pravna podlaga za presojo dopustnosti posega v pravico do spoštovanja doma pri odstranitvi objekta, ki posamezniku pomeni dom, je prvi del drugega odstavka 36. člena Ustave. V skladu s to določbo je proti volji stanovalca dovoljeno vstopiti v njegov zasebni prostor le na podlagi vnaprejšnje sodne odločbe. Pri inšpekcijskem ukrepu odstranitve objekta ne gre le za vstop v zasebni prostor, temveč za izgubo prostora, v katerem posameznik domuje. Izguba doma je najhujši poseg v pravico do spoštovanja doma.24 To pomeni, da mora biti v skladu s prvim delom drugega odstavka 36. člena Ustave fizični osebi pred izvršitvijo ukrepa, ki pomeni izgubo doma, zagotovljena vnaprejšnja sodna presoja sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma.
17. Upoštevati je treba, da vsak inšpekcijski ukrep odstranitve objekta ne pomeni posega v pravico do spoštovanja doma. Inšpekcijski zavezanec ima trditveno in dokazno breme, da navede in izkaže vse okoliščine, ki so pomembne za varstvo pravice do spoštovanja doma.25 Če se v inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje postavi vprašanje varovanja pravice do spoštovanja doma, mora biti fizični osebi v postopku zagotovljeno, da odločitev izpodbija zaradi nesorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma v luči njenih osebnih okoliščin. To pomeni, da mora biti inšpekcijskim zavezancem v inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje zagotovljeno, da lahko pred odstranitvijo objekta v kontradiktornem postopku pred sodiščem učinkovito uveljavljajo vse okoliščine, ki vplivajo na varovanje pravice do spoštovanja doma. Sodišče mora imeti pooblastilo, da nesorazmerni poseg v pravico do spoštovanja doma prepreči. V tem postopku mora imeti pravico in dolžnost, da pretehta vse upoštevne okoliščine, in imeti pooblastilo izreči ukrepe, s katerimi lahko ustrezno zavaruje pravico do spoštovanja doma, če bi iz konkretnih okoliščin izhajalo, da bi odstranitev objekta pomenila nesorazmeren poseg v to pravico.26
18. Tehtanje vseh okoliščin, ki so pomembne za presojo, ali odstranitev konkretnega objekta pomeni nesorazmeren poseg v pravico do spoštovanja doma, je mogoče le v konkretnem primeru.27 Sodišče mora pri presoji, ali odstranitev objekta v konkretnem primeru pomeni nesorazmeren poseg v pravico do spoštovanja doma, upoštevati: ali je konkretni objekt posameznikov dom; ali je bivanje v objektu nezakonito in ali se je posameznik nezakonitosti zavedal; kakšna je narava nezakonitosti in kolikšna je stopnja nezakonitosti; kakšna je pravna narava javnega interesa, ki je varovan z rušitvijo objekta.28 Upoštevati mora tudi trajanje bivanja in stopnjo povezanosti posameznikov z zadevnim prostorom.29 Pristojni organi in sodišče morajo presoditi tveganje, da posamezniki po odstranitvi objekta postanejo brezdomci, in možnost, da posamezniki nadomestno nastanitev pridobijo s pomočjo države.30
19. Za presojo sodišča je pomembna tudi okoliščina, ali je inšpekcijski zavezanec predstavnik deprivilegirane in ranljive družbene skupine.31 Pripadniki romske skupnosti so pripadniki posebej ranljive družbene skupine.32 Ustava v 65. členu določa, da položaj in posebne pravice romske skupnosti, ki živi v Republiki Sloveniji, ureja zakon. Ta ustavna določba pomeni pooblastilo zakonodajalcu, da romski skupnosti, ki živi v Republiki Sloveniji, kot posebni etnični skupnosti z zakonom poleg splošnih pravic, ki gredo vsakomur, zagotovi še posebne pravice. Ustavno pooblastilo iz 65. člena dovoljuje zakonodajalcu, da romski skupnosti in njenim pripadnikom zagotovi posebno (dodatno) varstvo, ki je v teoriji znano kot t. i. pozitivna diskriminacija ali pozitivno varstvo. Pozitivno varstvo, ki ga večinski narod priznava narodnim, etničnim, jezikovnim in drugim skupnostim (manjšinam), izraža pripravljenost države za pospeševanje in uresničevanje pravic navedenih skupnosti kot sestavnega dela demokratičnega razvoja celotne družbe (države).33 Pri izbiri vrste in vsebine ukrepov, s katerimi zakonodajalec zagotavlja romski skupnosti poleg splošnih pravic, ki gredo vsakomur, še posebne pravice, gre zakonodajalcu široko polje proste presoje.34 Temeljni zakon, ki ureja področje posebnih pravic romske skupnosti v Republiki Sloveniji, pristojnosti državnih organov in organov samoupravnih lokalnih skupnosti za izvajanje teh pravic ter sodelovanje predstavnikov oziroma predstavnic romske skupnosti pri uresničevanju njihovih pravic in obveznosti, določenih z zakonom, je ZRomS-1. Zakonodajalec je romski skupnosti zagotovil posebne pravice pri zagotavljanju pogojev za urejanje prostorske problematike romskih naselij oziroma območij, kjer bivajo pripadniki romske skupnosti. V 5. členu ZRomS-1 je določena obveznost občin in izjemoma Vlade, da v okviru priprave prostorskih aktov skladno s strokovnimi dognanji o lastnostih in zmogljivostih prostora in na podlagi analize stanja prostora pretehtajo oziroma ocenijo možnosti za usmerjanje prostorskega razvoja in razvojne omejitve na območjih, kjer že bivajo pripadniki romske skupnosti, in možnosti za sanacijo takih območij, kolikor gre za degradiran prostor. Zato mora sodišče v primeru nelegalnih gradenj pripadnikov romske skupnosti ob presoji sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma upoštevati tudi, ali je bilo pripadnikom romske skupnosti zagotovljeno učinkovito izvrševanje posebne pravice romske skupnosti na področju prostorskega načrtovanja iz 5. člena ZRomS-1. Načelo sorazmernosti zahteva tudi, da sodišče primere odstranitev nelegalnih gradenj v romskih skupnostih, ki daljše obdobje domujejo na določenem območju, obravnava drugače kot posamične primere odstranitev posameznikov z zemljišč, na katerih so nelegalno gradili.35 To velja toliko bolj, če nelegalno zgrajeno romsko naselje s tihim ali izrecnim pristankom lokalne skupnosti obstaja nepretrgano več let ali celo desetletij.
20. Tudi ESČP je vzpostavilo zahtevo po predhodni sodni odločbi kot enem izmed pogojev za zagotovitev sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma, kadar je poseg zelo invaziven.36 V primerih, ko pristojni državni organi z izvrševanjem zakonsko določenih pooblastil intenzivno posežejo v pravico do spoštovanja doma, je tako po Ustavi kot po EKČP z vidika zahteve po predhodni sodni odobritvi posega zagotovljena enaka raven varstva ustavne pravice do spoštovanja doma. Zato je treba v tem primeru ustavnosodno presojo opraviti z vidika Ustave.
21. Zahteve iz prvega odstavka in prvega dela drugega odstavka 36. člena Ustave zavezujejo tudi zakonodajalca. Ustavno sodišče mora v postopku ocene ustavnosti zakonske ureditve, ki je pravna podlaga za inšpekcijski ukrep odstranitve objekta, upoštevati vse faze postopka od uvedbe inšpekcijskega postopka do izvršitve odločbe.37 Varstvo pravice do spoštovanja doma je namreč po stališču ESČP lahko zagotovljeno v izvršilnem postopku.38 Zato je Ustavno sodišče v nadaljevanju ob upoštevanju izhodišč, ki izhajajo iz prejšnjih točk obrazložitve, ocenilo, ali ureditev v 152. in 156.a členu ZGO-1 spoštuje ustavne zahteve, ki izhajajo iz prvega odstavka in prvega dela drugega odstavka 36. člena Ustave.
22. Člen 152 ZGO-1 določa: »V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.«
23. Navedena določba je pravna podlaga za izvedbo inšpekcijskega postopka v primerih nelegalnih gradenj.39 Na podlagi izpodbijane določbe gradbeni inšpektor, če ugotovi, da je gradnja nelegalna, inšpekcijskemu zavezancu naloži odstranitev objekta.40 Inšpektor mora določiti rok, v katerem mora inšpekcijski zavezanec prostovoljno izpolniti svojo obveznost. Pri določitvi roka za odpravo nepravilnosti mora inšpektor upoštevati načelo sorazmernosti, težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko fizična oseba, pri kateri opravlja nadzor, ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti (tretji odstavek 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru, Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14 – v nadaljevanju ZIN). Zoper odločbo inšpektorja ima posameznik pritožbo, ki pa ne zadrži izvršitve (30. člen ZIN). Sodno varstvo je zagotovljeno v upravnem sporu.
24. Ker pritožba zoper odločbo o odstranitvi objekta ne zadrži izvršitve akta (30. člen ZIN), lahko pristojni organ postopek izvršbe začne takoj po poteku izpolnitvenega roka. Upravna izvršba se skladno s prvim odstavkom 291. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP) opravi na podlagi izvršljive odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe. Vendar v postopku za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe organ ne presoja, ali je izvršilni naslov zakonit.41 Zoper sklep o dovolitvi izvršbe je dopustna pritožba le iz razlogov, ki se nanašajo na samo izvršbo (prvi odstavek 292. člena ZUP).
25. Vlada v mnenju navaja, da je zakonodajalec v 156.a členu ZGO-142 uredil posebno obliko odloga izvršbe v primeru nelegalnih gradenjz namenom zagotoviti varstvo pravice do spoštovanja doma pri odstranitvi objektov v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz sodne prakse ESČP. Tudi iz zakonodajnega gradiva k ZGO-1E43 in Zakona o spremembi Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 19/15 – ZGO-1F)44 izhaja, da je zakonodajalec posebno obliko odloga izvršbe uredil s tem namenom. Glede na to je Ustavno sodišče v postopku ocene zakonske ureditve, ki je pravna podlaga za inšpekcijski ukrep odstranitve objekta, upoštevalo tudi ureditev odloga izvršbe iz 156.a člena ZGO-1.
26. Na podlagi 156.a člena ZGO-1 lahko inšpekcijski zavezanec takoj po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe predlaga pristojnemu organu, naj odloži izvršbo.45 V prvem odstavku 156.a člena ZGO-1 so določeni razlogi, zaradi katerih je mogoče upravno izvršbo odložiti. Med drugim lahko posameznik predlaga odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1, če je predmet izvršbe stanovanjska stavba, v kateri so inšpekcijski zavezanec ali druge osebe dejansko in neprekinjeno bivale vsaj od začetka inšpekcijskega postopka in te osebe nimajo v lasti in posesti drugega primernega stanovanja (prva alineja prvega odstavka 156.a člena ZGO-1). Izvršba se sme v tem primeru odložiti le enkrat, in sicer za največ pet let (prva alineja drugega odstavka 156.a člena ZGO-1). Vložitev predloga za odlog izvršbe nima odložilnega učinka na izvršbo.46 O odlogu izvršbe odloči gradbeni inšpektor s sklepom. Zoper ta sklep ima posameznik pritožbo, ki ne zadrži izvedbe izvršbe (tretji odstavek 292. člena ZUP) in o kateri odloči pristojno ministrstvo. Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da odločitev o zavrnitvi predloga za odložitev izvršbe ni upravni akt v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1).47 To pomeni, da po ustaljeni sodni praksi posameznik zoper dokončni sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe nima upravnega spora.
27. Ustavno sodišče je moralo presoditi, ali opisana zakonska ureditev, ki ureja inšpekcijske ukrepe pri nelegalnih gradnjah, vključno z izvršbo in njenim odlogom, pomeni poseg v pravico do spoštovanja doma iz prvega odstavka 36. člena Ustave. Odločitev pristojnega gradbenega inšpektorja, da je objekt nelegalen in da ga mora inšpekcijski zavezanec odstraniti, še ne pomeni izgube doma inšpekcijskega zavezanca in njegove družine. Izguba doma nastopi v primeru izvršbe inšpekcijske odločbe in dejanske odstranitve objekta.48 Poseg v pravico do spoštovanja doma zato pomeni prisilna izvršitev odločbe, izdane na podlagi 152. člena ZGO-1, v izvršilnem postopku, v katerem pristojni organi proti volji inšpekcijskega zavezanca odstranijo objekt, ki inšpekcijskemu zavezancu pomeni dom.
29. Inšpektor mora na podlagi 152. člena ZGO-1 ob ugotovitvi, da je gradnja nelegalna, ne glede na konkretne okoliščine inšpekcijskega zavezanca, izreči ukrep odstranitve objekta. Določba inšpektorju ne omogoča, da bi namesto predpisanega izrekel drug, milejši ukrep ali da ukrepa sploh ne bi izrekel.49 Inšpektor mora v postopku ugotavljati le dejstva in izvajati dokaze, ki so pomembni za odločitev, ali je objekt nelegalen. Presoja inšpektorja pri določitvi roka je omejena na okoliščine, ki vplivajo na možnost učinkovite izvršitve upravne odločbe, ne pa na presojo okoliščin, ki vplivajo na uresničevanje pravice do spoštovanja doma. Zato tudi pritožbeni organ in Upravno sodišče pri presoji zakonitosti upravne odločbe ne moreta upoštevati okoliščin, ki glede na zakonsko ureditev niso bistvene za inšpektorjevo odločitev. To pomeni, da inšpekcijski zavezanec s pritožbo in tožbo zoper odločbo, izdano na podlagi 152. člena ZGO-1, ne more doseči vsebinske presoje sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma. Poleg navedenega vloženi pritožba in tožba ne zadržita izvršitve. Izvršitev odločbe, izdane na podlagi 152. člena ZGO-1, je dopustna, še preden bi pritožbeni organ ali sodišče odločala o pravnih sredstvih.
30. Iz prve alineje prvega odstavka 156.a člena ZGO-1 izhaja, da lahko pristojni organ zaradi okoliščin, ki so pomembne z vidika pravice do spoštovanja doma, odloži izvršbo. To pomeni, da je inšpekcijskemu zavezancu v okviru odloga izvršbe na podlagi 156.a člena ZGO-1 zagotovljena konkretna presoja sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma. Vendar o odlogu izvršbe odloči gradbeni inšpektor s sklepom. Zoper ta sklep ima posameznik pritožbo, o kateri odloči pristojno ministrstvo. Vložitev predloga za odlog izvršbe nima odložilnega učinka na izvršbo.50 Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da odločitev o zavrnitvi predloga za odložitev izvršbe ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, kar pomeni, da v postopku odloga izvršbe ni zagotovljeno sodno varstvo pravice do spoštovanja doma.51 Odstranitev objekta, ki pomeni poseg v pravico do spoštovanja doma, torej temelji na odločbi gradbenega inšpektorja, ne pa na odločbi sodišča.
31. Za presojo dopustnosti posega v pravico do spoštovanja doma je odločilna ugotovitev Ustavnega sodišča, da inšpekcijskemu zavezancu v inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje pred odstranitvijo doma ni zagotovljena sodna presoja sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma. Ureditev v 152. in 156.a členu ZGO-1 namreč dopušča poseg v pravico do spoštovanja doma na podlagi upravne odločbe, ne pa na podlagi predhodne sodne odločbe.52 Navedeno se nanaša tako na postopek inšpekcijskega nadzora, ki je vsebinski (ugotovitev nelegalne gradnje), kot na izvršilni postopek.
33. Členov 152 in 156a ZGO-1 ni mogoče razveljaviti. Razveljavitev 152. člena ZGO-1 bi popolnoma onemogočala izvedbo inšpekcijskih ukrepov na področju nelegalnih gradenj tudi v primerih, ko pravica do spoštovanja doma ne bi bila ogrožena. Razveljavitev 156.a člena ZGO-1 pa bi inšpekcijskim zavezancem odvzela vsako možnost preprečiti izvršitev inšpekcijskega ukrepa odstranitve objekta. To bi bilo sporno tako z vidika varovanja javnega interesa kot z vidika varovanja pravice do spoštovanja doma. Ustavno sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost iz 1. točke izreka odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Zakonodajalec bo moral, da bo zadostil zahtevam prvega odstavka in prvega dela drugega odstavka 36. člena Ustave, celovito urediti varstvo pravice do spoštovanja doma v inšpekcijskih postopkih zaradi nelegalne gradnje. V inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje bo moral zagotoviti predhodno sodno presojo sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma in omogočiti, da bo sodišče v konkretnih postopkih imelo pooblastila, s katerimi bo lahko učinkovito varovalo pravico do spoštovanja doma. Zakonodajalec lahko predhodno sodno varstvo pred posegi v pravico do spoštovanja doma zagotovi bodisi v postopku izdaje inšpekcijske odločbe zaradi nelegalne gradnje bodisi v izvršilnem postopku.Hkrati bo moral zakonodajalec ustrezno zagotoviti varovanje javnega interesa z učinkovitimi inšpekcijskimi ukrepi in preprečiti zlorabe pravic v inšpekcijskih postopkih.
34. Ker bi odločitev Ustavnega sodišča pomenila možnost nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločbe (3. točka izreka). Pri tem je upoštevalo, da bo odprava ugotovljene protiustavnosti z Ustavo zahtevala kompleksnejše zakonodajno urejanje, zato je način izvršitve uredilo v okviru obstoječih institutov. Glede na navedeno je določilo, da je do odprave ugotovljene protiustavnosti inšpekcijskim zavezancem zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu; vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa iz 152. člena ZGO-1, pri čemer se sme izvršba odložiti večkrat. V skladu z veljavno zakonsko ureditvijo (prva alineja drugega odstavka 156.a člena ZGO-1) se namreč sme izvršba odložiti le enkrat in največ za pet let. To pomeni, da po poteku petih let inšpekcijski zavezanec nima ponovne možnosti predlagati odloga izvršbe in s tem možnosti, da bi preprečil izgubo doma. Po mnenju Ustavnega sodišča pa ni mogoče izključiti, da okoliščine, pomembne z vidika spoštovanja pravice do doma, izjemoma pretehtajo zahtevo po zakonitem stanju na področju gradnje tudi po poteku petih let. Take izjemne okoliščine bi lahko nastopile tudi pri obravnavi nelegalnih objektov pripadnikov romske skupnosti kot posebej ranljive skupine v primerih, ko država in občine ne bi učinkovito izpolnjevale svojih obveznosti na podlagi ZRomS-1 na področju prostorskega načrtovanja ali pri obravnavi gradenj romske skupnosti, ki dalj časa z vedenjem državnih in občinskih oblasti nelegalno domuje na določenem območju.53 S tako določenim načinom izvršitve te odločbe bo v sodnem postopku zagotovljeno spoštovanje pravice do doma v primeru izvedenih inšpekcijskih ukrepov.
37. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. in 48. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: podpredsednica dr. Etelka Korpič - Horvat ter sodnica in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in Marko Šorli. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnika Accetto in Knez sta dala pritrdilno ločeno mnenje.
1 Posebno poročilo o bivanjskih razmerah Romov na območju jugovzhodne Slovenije, Ljubljana, 2012, dostopno na <http://www.varuh-rs.si/>.
2 Ustavno sodišče v tej odločbi uporablja pojem posameznik v pomenu fizična oseba kot nosilka pravic in obveznosti.
3 Primerjaj L. Fox, The Meaning of Home: A Chimerical Concept or a Legal Challenge, Journal of Law and Society, št. 4 (2002), str. 580–610.
4 Glej sodbi ESČP v zadevah Connors proti Združenemu kraljestvu z dne 27. 5. 2004, 81.– 84. točka, in Orlić proti Hrvaški z dne 21. 6. 2011, 63. točka.
5 Glej sodbe ESČP v zadevah Connors proti Združenemu kraljestvu, 82. točka, Chapman proti Združenemu kraljestvu z dne 18. 1. 2001, 73. točka, in Yordanova in drugi proti Bolgariji z dne 24. 4. 2012, 105. točka.
6 Primerjaj A. Buyse, Strings Attached: The Concept of »Home« in the Case Law of the European Court of Human Rights, European Human Rights Law Review, št. 3 (2006).
7 Glej odločitve ESČP v zadevah Buckley proti Združenemu kraljestvu z dne 25. 9. 1996, 52.–54. točka, Gillow proti Združenemu kraljestvu z dne 24. 11. 1986, 46. točka, in Wiggins proti Združenemu kraljestvu z dne 8. 2. 1978, 40. točka.
8 C. Grabenwarter, European Convention on Human Rights, Commentary, Verlag C. H. Beck, München 2014, str. 197.
9 Glej sodbi ESČP v zadevah McCann proti Združenemu kraljestvu z dne 13. 5. 2008, 46. točka, in Yordanova in drugi proti Bolgariji, 103. točka.
10 Glej sodbo ESČP v zadevi Chapman proti Združenemu kraljestvu, 71.–82. točka.
11 Glej sodbe ESČP v zadevah Connors proti Združenemu kraljestvu, 81. točka, McCann proti Združenemu kraljestvu, 49. točka, Kay in drugi proti Združenemu kraljestvu z dne 21. 9. 2010, 67. točka, in Yordanova in drugi proti Bolgariji, 118. točka.
12 Glej sodbi ESČP v zadevah McCann proti Združenemu kraljestvu, 51.–55. točka, in Ćosić proti Hrvaški z dne 15. 1. 2009, 21.–23. točka.
13 Glej sodbe ESČP v zadevah McCann proti Združenemu kraljestvu, 50. točka, Ćosić proti Hrvaški, 22. točka, in Kay in drugi proti Združenemu kraljestvu, 68. točka.
14 Glej sodbi ESČP v zadevah McCann proti Združenemu kraljestvu, 51.–55. točka, in Ćosić proti Hrvaški, 21.–23. točka.
15 Glej sodbo ESČP v zadevi Ivanova in Cherkezov proti Bolgariji z dne 21. 4. 2016, 53. točka.
16 Glej sklepa Ustavnega sodišča št. Up-179/95 z dne 27. 11. 1996 (OdlUS V, 207), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-172/02 z dne 25. 9. 2003, 22. točka obrazložitve.
17 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-172/02, 22. točka obrazložitve.
18 Vodilni sta odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 5/98, in OdlUS VI, 158) in št. U-I-115/14, Up-218/14 z dne 21. 1. 2016 (Uradni list RS, št. 8/16).
19 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-32/94 z dne 13. 4. 1995 (OdlUS IV, 38), 12. točka obrazložitve.
20 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-3381/07 z dne 4. 3. 2010 (Uradni list RS, št. 25/10), 5. točka obrazložitve.
21 Primerjaj W. A. Schabas, The European Convention on Human Rights, A Commentary, Oxford University Press, Oxford 2017, str. 399.
22 Glej sodbo ESČP v zadevi Yordanova in drugi proti Bolgariji, 131. točka.
23 Primerjaj sodbi ESČP v zadevah Chapman proti Združenemu kraljestvu, 99. točka, in Yordanova in drugi proti Bolgariji, 130. točka. člen 78 Ustave nalaga državi določeno obveznost in jo usmerja pri njenem delovanju na področju stanovanjske politike. Z navedeno določbo Ustava izrecno poudarja enega od socialnih vidikov, ki izhaja iz načela socialne države (2. člen Ustave). Država mora z ustreznimi ukrepi ustvarjati možnosti za pridobitev primernega stanovanja. Iz navedene določbe torej izhaja obveznost oblikovanja aktivne stanovanjske politike (glej B. Kresal v: L. Šturm, Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 762, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-109/15 z dne 19. 5. 2016 (Uradni list RS, št. 38/16), 22. točka obrazložitve).
24 Primerjaj sodbo ESČP v zadevi Yordanova in drugi proti Bolgariji, 118. točka.
25 Primerjaj sodbo ESČP v zadevi Brežec proti Hrvaški z dne 18. 7. 2013, 46. točka.
26 Glej sodbe ESČP v zadevah McCann proti Združenemu kraljestvu, 50. točka, Ćosić proti Hrvaški, 22. točka, in Kay in drugi proti Združenemu kraljestvu, 68. točka, ter sklep ESČP v zadevi J. L. proti Združenemu kraljestvu z dne 30. 9. 2014, 45. točka.
27 Primerjaj sodbo ESČP v zadevi Ivanova in Cherkezov proti Bolgariji, 54. točka.
28 Glej sodbo ESČP v zadevi Chapman proti Združenemu kraljestvu, 102.–104. točka.
29 Glej sodbo ESČP v zadevi Yordanova in drugi proti Bolgariji, 121. točka.
30 Glej sodbi ESČP v zadevah Chapman proti Združenemu kraljestvu, 103. in 104. točka obrazložitve, in Yordanova in drugi proti Bolgariji, 130. točka obrazložitve, ter A. Remiche, Yordanova and Others v Bulgaria: the Influence of the Social Right to Adequate Housing on the Interpretation of the Civil Right to Respect for one´s Home, Human Law Review, št. 4 (2012), str. 799.
31 Glej sodbo ESČP v zadevi Yordanova in drugi proti Bolgariji, 129. točka.
32 Glej sodbi ESČP v zadevah Oršuš in drugi proti Hrvaški z dne 16. 3. 2010, 147. točka, in I. G. in drugi proti Slovaški z dne 13. 11. 2012, 123. točka.
33 Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-416/98 z dne 22. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 55), 7. točka obrazložitve.
34 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-15/10 z dne 16. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 54/10), 10. točka obrazložitve.
35 Glej sodbo ESČP v zadevi Yordanova in drugi proti Bolgariji, 121. točka, in W. A. Schabas, nav. delo, str. 400.
36 Primerjaj sklep ESČP v zadevi J. L. proti Združenemu kraljestvu, 47. točka.
37 Primerjaj sodbo ESČP v zadevi Zehentner proti Avstriji z dne 16. 7. 2009, 54. točka, sklep ESČP v zadevi J. L. proti Združenemu kraljestvu, 31. točka, in sodbo Vrhovnega sodišča Združenega kraljestva v zadevi Manchester City Council proti Pinnock z dne 3. 11. 2010, 45. točka.
38 Primerjaj sklep ESČP v zadevi J. L. proti Združenemu kraljestvu, 45. točka, in sodbo ESČP v zadevi Ivanova in Cherkezov proti Bolgariji, 58. točka.
39 Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12. 1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).
40 Odstranitev objekta je izvedba del, s katerimi se objekt odstrani, poruši ali razgradi in se vzpostavi prejšnje stanje (7. 4. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).
41 E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Zbirka pravna obzorja, Ljubljana 2017, str. 482.
42 Člen 156a ZGO-1 določa:
»(1) Poleg razlogov za odlog izvršbe, določenih z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, gradbeni inšpektor pri nelegalnih gradnjah, neskladnih gradnjah ali objektih, ki se uporabljajo brez predpisanega uporabnega dovoljenja, na predlog inšpekcijskega zavezanca odloži izvršbo inšpekcijske odločbe, če inšpekcijski zavezanec izkaže, da:
– v primeru iz četrte alineje: do dokončnosti odločbe o zahtevi za izdajo gradbenega ali uporabnega dovoljenja.«
43 Glej Predlog zakona o dopolnitvi Zakona o graditvi objektov, Poročevalec DZ z dne 22. 11. 2013, EPA 1600 – VI – nujni postopek.
44 Glej Predlog zakona o spremembi Zakona o graditvi objektov, Poročevalec DZ z dne 6. 2. 2015, EPA 333 – VII – nujni postopek.
45 Odložitev izvršbe pomeni začasno zadržanje izvršbe oziroma začasno prekinitev že začetega izvršilnega postopka, ker mu nasprotuje določena okoliščina, ki ovira začetek oziroma nadaljevanje izvršilnega postopka. Izvršba, ki je bila odložena, se nadaljuje, ko odpade ovira oziroma razlog za njeno odložitev, lahko pa se tudi ustavi, če po odložitvi izvršbe nastane okoliščina, ki preprečuje nadaljevanje izvršilnega postopka (glej E. Kerševan, V. Androjna, nav. delo, str. 487–488).
46 Glej sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 226/2013 z dne 11. 2. 2015.
47 Glej sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 111/2013 z dne 24. 7. 2013.
48 Primerjaj sodbo ESČP v zadevi Yordanova in drugi proti Bolgariji, 104. točka. ESČP v 1. točki izreka sodbe v tej zadevi ter v 2. točki izreka sodbe v zadevi Ivanova in Cherkezov proti Bolgariji navede, da bi bila kršitev pravice iz 8. člena EKČP podana, če bi bila odločba o rušitvi izvršena.
49 Navedeno stališče je ustaljeno tudi v sodni praksi Upravnega sodišča (npr. sodbi št. III U 151/2015 z dne 11. 9. 2015 in št. III U 197/2014 z dne 16. 1. 2015). Primerjaj tudi M. Pečarič v: P. Kovač, Inšpekcijski nadzor, razprave, sodna praksa in komentar zakona, Založba Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2016, str. 106–107.
50 Glej sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 226/2013 z dne 11. 2. 2015.
51 Glej sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 111/2013 z dne 24. 7. 2013.
52 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13, in OdlUS XX, 5), 39. točka obrazložitve.
53 Primerjaj A. Schabas, nav. delo, str. 400.

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče