Source: https://www.kommunforbundet.fi/cirkular/2017/kommunens-information-pa-webben-behandling-av-personuppgifter-och-deras-offentlighet
Timestamp: 2019-11-20 09:23:53+00:00

Document:
Kommunens information på webben, behandling av personuppgifter och deras offentlighet – Nya bestämmelser i kommunallagen (410/2015) från 1.6.2017 | Kommunförbundet
Cirkulär 15/2017
Alla bestämmelser i kommunallagen (410/2015) trädde i kraft den 1 juni 2017. De nya bestämmelserna gäller kommuninvånarnas tillgång till information och möjligheter att delta och påverka samt kommunens webbkommunikation.
Bland annat följande paragrafer trädde i kraft den 1 juni 2017:
5 kap. Kommuninvånarnas rätt till inflytande
12 kap. Besluts- och förvaltningsförfarande
108 § Kommunala tillkännagivanden
109 § Tillgång till information i det allmänna datanätet
16 kap. Begäran om omprövning och kommunalbesvär
140 § Delgivning av beslut med en kommunmedlem
142 § Överklagande hos högsta förvaltningsdomstolen.
I de nya bestämmelserna betonas webbkommunikationen som kommunens kommunikations- och informationskanal. Exempelvis enligt 140 § i kommunallagen ska beslut i fortsättningen delges en kommunmedlem genom att protokollet finns tillgängligt i det allmänna datanätet.
Kommunen bör i sin webbkommunikation dessutom beakta följande bestämmelser:
lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999), dvs. offentlighetslagen
i lagen föreskrivs om handlingars offentlighet och sekretess samt bland annat om utlämnande av handlingar – också handlingar som innehåller personuppgifter
i lagen föreskrivs om behandlingen av personuppgifter.
Europaparlamentets och rådets förordning om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) – nedan EU:s allmänna dataskyddsförordning 2016/679 (tillämpas från 25.5.2018)
reglerar bland annat automatisk behandling av personuppgifter
i Kommunförbundets cirkulär 14/2017, 29.5.2017, om den allmänna dataskyddsförordningen behandlas skyldigheterna enligt förordningen närmare
EU-parlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2102 om tillgänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer godkändes 26.10.2016 och trädde i kraft 22.12.2016. Implementeringen av direktivet i den nationella lagstiftningen har inletts och Finansministeriet svarar för beredningen.
Vid Kommunförbundet utarbetas en handbok om tillgänglighet med anvisningar om hur omständigheterna för olika befolkningsgrupper såsom äldre och personer med varierande funktionsnedsättning bör beaktas och hur gruppernas tillgång till information bör tryggas vid planeringen av webb- och mobiltjänster.
I detta cirkulär behandlas kommunens lagstadgade skyldigheter att informera om kommunens verksamhet. Fokus ligger på kraven på skydd av sekretessbelagda uppgifter och personuppgifter vid behandlingen av ärenden. Alla uppgifter, även om de är offentliga, får inte läggas ut på webben som sådana.
Enligt 6 § i kommunallagen omfattar kommunens verksamhet utöver kommunens och kommunkoncernens verksamhet också deltagande i samarbete mellan kommunerna samt övrig verksamhet som grundar sig på ägande, avtal och finansiering. Informationsprinciperna gäller all kommunal verksamhet.
Vad som sägs i detta cirkulär om kommuner gäller i tillämpliga delar också samkommuner.
Saija Haapalehto, tfn 050 567 0862
Susanna Ijäs, 050 432 5684
Tarja Krakau, 050 571 0018
Kirsi Mononen, 040 569 5511
Riitta Myllymäki, 050 349 5460
Ida Sulin, 050 563 3023
1. Allmänna bestämmelser om kommunens allmänna informationsskyldighet och webbkommunikation
1.1 Kommunens informationsskyldighet gentemot kommuninvånarna och serviceanvändarna (KomL 29 §)
1.2 Tillgång till information i det allmänna datanätet (KomL 109 §)
1.3 Delgivning av beslut med en kommunmedlem (KomL 140 §)
1.4 Kommunförbundets tidigare cirkulär och anvisningar om webbkommunikation
2. Synpunkter på omständigheter som ska beaktas vid information på webben i olika behandlingsskeden
2.1 Beredning av ett ärende och information
2.2 Föredragningslistor och beslutsprotokoll samt personuppgifter och sekretessbelagda uppgifter i dem
2.2.1 Föredragningslistans betydelse – informationskälla för organens ledamöter
2.2.2 Användningen av föredragningslistor i kommunens information
2.2.3 Personuppgifter och webbkommunikation
2.2.4 Personregister eller inte?
2.2.5 Sekretessbelagda uppgifter
2.3 Protokoll – justering av protokollet
2.3.1 Organens protokoll och deras syfte
2.3.2 Tjänsteinnehavares protokoll
2.4 Delgivning av beslut i ett protokoll med en part (KomL 139 §)
2.5 Delgivning av beslut med en kommunmedlem (KomL 140 §)
2.5.1 Kommunmedlemmars rätt att begära omprövning och anföra besvär
2.5.2 Protokoll från fullmäktige, kommunstyrelsen, nämnder och vissa organ i en samkommun ska hållas tillgängliga
(KomL 140 § 1 mom.)
2.5.3 Information om beslut av samkommuner och gemensamma organ
2.5.4 Protokoll från kommunens övriga myndigheter ska hållas tillgängliga (KomL 140 § 2 mom.)
2.6 Protokoll eller enskilda beslut som hålls tillgängliga på webben efter besvärstiden
2.7 Påföljder av lagstridig behandling av personuppgifter
3. Speciella situationer
3.1 Anslagstavla, kommunens tillkännagivanden och beslutsinformation enligt speciallagar
3.1.1 Kommunens anslagstavla (lagen och förordningen om offentliga kungörelser)
3.1.2 Offentliggörande av kommunala tillkännagivanden (KomL 108 §)
3.1.3 Information om beslut enligt speciallagar
3.2 Information på webben om möjligheten att överklaga ett beslut hos HFD (KomL 137 § och 142 §)
3.3 Delgivning av upphandlingsbeslut
3.4 Särskilda frågor om behandling av personalärenden
Allmänna bestämmelser om kommunens allmänna informationsskyldighet och webbkommunikation
Kommunens informationsskyldighet gentemot kommuninvånarna och serviceanvändarna (KomL 29 §)
Kommunallagens bestämmelser om kommunikation och information orsakar ändringsbehov i kommunernas och samkommunernas etablerade informationspraxis, såsom publiceringen av föredragningslistor och protokoll på webben. Kommunerna och samkommunerna har också med stöd av den tidigare kommunallagen och förvaltningslagen haft en aktiv roll när det gäller att informera om aktuella ärenden som väcker allmänt intresse.
Enligt 29 § i kommunallagen ska kommunen se till att tillräcklig information om beredningen av ärendena läggs ut på det allmänna datanätet. I kommunikationen ska det användas ett klart och begripligt språk och olika invånargruppers behov ska beaktas. I sin helhet lyder bestämmelsen enligt följande:
I fråga om beredningen av ärenden som behandlas av organen ska kommunen se till att de uppgifter som behövs med tanke på den allmänna tillgången till information läggs ut på det allmänna datanätet när föredragningslistan är färdig. Kommunen ska i sin webbkommunikation se till att sekretessbelagda uppgifter inte läggs ut på det allmänna datanätet och att skyddet för privatlivet tillgodoses vid behandlingen av personuppgifter.
I kommunikationen ska kommunen använda ett klart och begripligt språk och beakta de olika invånargruppernas behov.
Utöver kommunens och kommunkoncernens verksamhet omfattar kommunens verksamhet även deltagande i samarbete mellan kommunerna. Verksamheten innefattar även kommunens övriga verksamhet som grundar sig på ägande, avtal och finansiering, till exempel köpta tjänster. Till kommunens verksamhet hör också olika typer av finansierings- och stödmodeller samt nätverk och partnerskap som stöder kommunen i genomförandet av uppgifterna. Kommunerna bör noggrannare än tidigare planera sin kommunikation med koncernen och samarbetspartnerna och bestämma vilket ansvar de olika aktörerna har. Även om kommunens egen roll som anordnare och producent av tjänster skulle minska försvinner inte kommuninvånarnas rätt till information.
Vad som avses med uppgifter som behövs med tanke på den allmänna tillgången till information varierar beroende på verksamheten och sektorn i fråga. I princip omfattar kommunens informationsskyldighet all verksamhet som kommunen är delaktig i. Omfattningen av informationen och informationsformerna avgörs av kommunen, men den aktiva informationen ska vara sådan att kommuninvånarna och serviceanvändarna har verkliga förutsättningar att delta i och påverka beredningen av ärendena.
De uppgifter som behövs med tanke på den allmänna tillgången till information kan exempelvis gälla omfattande byggprojekt, såsom flygplatser, motorvägar och köpcentrum samt betydande köp och försäljning av egendom som berör kommunen. Därutöver bör speciallagarnas informationskrav beaktas. Markanvändnings- och bygglagen har bland annat som mål att tillförsäkra alla en möjlighet att delta i beredningen av ärenden, att säkerställa att planeringen är högklassig och sker i växelverkan, att det finns tillgång till mångsidig sakkunskap och att det ges öppen information om de ärenden som behandlas (1 §). Motsvarande bestämmelser finns också i miljöskyddslagen.
Tillgång till information i det allmänna datanätet (KomL 109 §)
Enligt 109 § i kommunallagen ska väsentlig information om de tjänster som kommunen ordnar och om kommunens verksamhet offentliggöras i det allmänna datanätet. I det allmänna datanätet ska åtminstone följande information finnas:
Bestämmelsen är inte uttömmande, utan förteckningen är en lista över exempel på vilka uppgifter som åtminstone ska finnas tillgängliga. Också kommunala föreskrifter såsom byggnadsordningen och miljöskyddsföreskrifterna bör läggas ut på webben. I speciallagarna kan det dessutom finnas bestämmelser om vilka handlingar som kontinuerligt ska finnas tillgängliga för kommuninvånarna och serviceanvändarna.
Det kan vara behövligt att från fall till fall överväga att informera om beslut som fattats av samkommunerna och kommunernas gemensamma organ på avtalskommunernas webbplatser. Enligt 29 § i kommunallagen ska kommunen också i övrigt ge tillräcklig information om de tjänster som kommunen ordnar, kommunens ekonomi, ärenden som bereds i kommunen, planer som gäller ärendena och behandlingen av ärendena, beslut som fattats och beslutens effekter.
Också 20 §:n 3 mom. i offentlighetslagen förpliktigar myndigheterna att se till att ”de handlingar eller förteckningar över handlingar som är centrala för allmänhetens möjligheter att få uppgifter vid behov finns att tillgå på bibliotek eller i allmänna datanät eller på något annat för allmänheten lättillgängligt sätt”.
Delgivning av beslut med en kommunmedlem (KomL 140 §)
I 140 § i kommunallagen föreskrivs om delgivning av beslut till kommunmedlemmar i det allmänna datanätet. I sin helhet lyder bestämmelsen enligt följande:
Information på webben medför utmaningar för dokumentförvaltningen särskilt när det gäller behandling av personuppgifter, eftersom personuppgifter bör publiceras på webben med eftertanke och får inte läggas ut i onödan. Vid utarbetande av handlingar, exempelvis föredragningslistor, finns det anledning att i ett tidigt skede beakta personuppgiftslagens begränsningar för behandling av personuppgifter och de krav som offentlighetslagen ställer på skydd för sekretessbelagda uppgifter. Det lönar sig att utarbeta handlingarna så att det så smidigt som möjligt går att ta bort eller lägga till uppgifter.
Det finns anledning att undvika att skriva personuppgifter och sekretessbelagda uppgifter direkt i föredragningslistan och att i stället använda bilagor för information som innehåller sådana uppgifter. Bilagor gör det lättare att lägga till och ta bort uppgifter särskilt om kommunens ärendehanterings- eller publikationssystem inte tillåter strykning av uppgifter ur föredragningslistan. Det bör noteras att beroende på vilken teknik som används räcker det inte alltid med att täcka icke offentlig text med svart för att dölja den, för sökmotorerna kan hitta den dolda texten. Därför bör man ta bort hela avsnittet, inte bara gömma uppgifterna. Att ta bort en bilaga på webben är enklare än att ta bort enskilda uppgifter i en handling.
Kommunförbundets tidigare cirkulär och anvisningar om webbkommunikation
Kommunförbundet har tidigare gett ut följande anvisningar om webbkommunikation, behandling av personuppgifter och offentlighet:
- Behandling av sekretessbelagda handlingar och personuppgifter Cirkulär 10/80/2008, 7.3.2008, Taisto Ahvenainen
- Offentlighet och hantering av personuppgifter, promemoria 2.3.2010, Mika Paavilainen
- Personuppgifter och användning av internet i kommunernas information, 29.9.2014, Mervi Kuittinen
- Anvisning för kommunernas webbkommunikation, Kommunförbundets nätpublikation, 2010
Anvisningarna är i huvudsak fortfarande relevanta och finns på Kommunförbundets webbplats.
Nedan behandlas information på webben med tanke på skydd av personuppgifter och offentlighetsprincipen. Information på webben behandlas vid respektive behandlingsskede. Det bör noteras att bestämmelserna i kommunallagen, förvaltningslagen, personuppgiftslagen och offentlighetslagen till en del lämnar rum för tolkning och är svåra att sammanjämka. Därför innehåller detta cirkulär främst rekommendationer om tillvägagångssätt. Tillvägagångssättens lagenlighet måste i sista hand tas ställning till i rättspraxis.
I slutet av cirkuläret behandlas några särskilda frågor. Avslutningsvis behandlas också de vanligaste typerna av beslut inom personalförvaltningen där skydd av personuppgifter har krävt särskild uppmärksamhet.
Synpunkter på omständigheter som ska beaktas vid information på webben i olika behandlingsskeden
Beredning av ett ärende och information
Vid beredningen av ett förvaltningsärende utreds vilka fakta som behövs för beslutsfattandet. Allmänna bestämmelser om beredningen och behandlingen av ärenden finns i 5 och 6 kap. i förvaltningslagen. I kommunallagen finns också särskilda bestämmelser om beredningen av fullmäktiges ärenden. En myndighet ska se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt. Myndigheten ska i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet ska kunna avgöras. En part ska ges tillfälle att framföra sin åsikt om ärendet och ge sin förklaring med anledning av sådana yrkanden som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras.
Bestämmelser om möjligheter till inflytande finns i 41 § i förvaltningslagen. Om avgörandet i ett ärende kan ha en betydande inverkan på andras än parternas livsmiljö, arbete eller övriga förhållanden, ska myndigheten i regel ge dessa personer möjlighet att få uppgifter om utgångspunkterna och målen för behandlingen av ärendet samt att uttala sin åsikt om ärendet.
I 22 § i kommunallagen föreskrivs om kommuninvånarnas och serviceanvändarnas möjligheter att delta och påverka. Enligt bestämmelsen kan delaktighet och inflytande främjas i synnerhet genom att
diskussionsmöten och invånarråd ordnas
invånarnas åsikter reds ut innan beslut fattas
företrädare för dem som utnyttjar tjänsterna väljs in i kommunens organ
möjligheter att delta i ekonomiplaneringen ordnas
tjänsterna planeras och utvecklas tillsammans med dem som använder tjänsterna
invånare, organisationer och andra sammanslutningar stöds när de tar egna initiativ till att planera och bereda ärenden.
Genom kommunikation på webben främjar man kommuninvånarnas möjligheter att delta och påverka samt möjligheterna att övervaka kommunens myndigheters verksamhet och beslutsfattande. Att reservera påverkansmöjligheter kräver att kommunerna och samkommunerna aktivt informerar om saken. Informationen kan ske via det allmänna datanätet, men också på många andra sätt: man kan till exempel dela ut meddelanden till hushållen (t.ex. planläggningsöversikt), informera om ärendena i tidningar och ordna informationsträffar för olika målgrupper.
Föredragningslistor och beslutsprotokoll samt personuppgifter och sekretessbelagda uppgifter i dem
Föredragningslistans betydelse – informationskälla för organens ledamöter
Enligt 107 § i kommunallagen ska de kommunala organen, såsom kommunstyrelsen, nämnderna och övriga organ, föra protokoll över sina beslut. En föredragningslista som gäller ett organs sammanträde tjänar framför allt som informationskälla för de förtroendevalda. Föredragningslistan är också ett redskap som utarbetas som stöd för beslutsfattandet och vars syfte är att underlätta behandlingen av ärendena under sammanträdet. Av föredragningslistan framgår föredragandens beslutsförslag med motiveringar.
Föredragningslistan tjänar alltså som en informationskälla för de förtroendevalda. Enligt 83 § i kommunallagen har en förtroendevald rätt att av kommunens myndigheter få de upplysningar som han eller hon anser behövliga i sitt uppdrag och som enligt 6 och 7 § i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) inte ännu är offentliga, om inte något annat följer av sekretessbestämmelserna. De har alltså rätt att ta del av alla uppgifter som gäller beslutsfattandet.
Många kommuner har som praxis att alla sekretessbelagda uppgifter och uppgifter som ännu inte är offentliga och/eller handlingar som innehåller personuppgifter inte skickas till de förtroendevalda, utan dessa får ta del av handlingarna till exempel vid sammanträdet. Detta har motiverats med ett behov att säkerställa skyddet av sekretessbelagda uppgifter. Enligt 83 § i kommunallagen har de förtroendevalda dock rätt att få alla upplysningar som gäller beslutsfattandet, dvs.
uppgifter som ännu inte är offentliga (t.ex. om avtal som ska ingås)
offentliga personuppgifter.
På motsvarande sätt är de förtroendevalda bundna av skyldigheten enligt 23 § i offentlighetslagen att hemlighålla de sekretessbelagda uppgifter som de fått som stöd för beslutsfattandet samt av förbudet mot att utnyttja sekretessbelagda uppgifter. Brott mot tystnadsplikten och förbudet mot att utnyttja sekretessbelagda uppgifter är straffbara enligt strafflagen. (OffL 35 §) Som brott mot tystnadsplikten betraktas röjande av sekretessbelagda uppgifter för utomstående.
Känsliga eller sekretessbelagda personuppgifter bör inte lämnas ut ens till förtroendevalda heller, om det inte är nödvändigt med tanke på beslutsfattandet. Till exempel en hemlig adress eller ett telefonnummer med spärrmarkering är det knappast någonsin nödvändigt att lämna ut till beslutsfattare.
Om föredragningslistan innehåller sekretessbelagda uppgifter eller känsliga personuppgifter, bör kommunen se till att den skickas via en datasäker telekommunikationsförbindelse eller per post. I många kommuner har det därför för de förtroendevalda producerats olika extranet-tjänster med hjälp av vilka de kan ta del av handlingar via en datasäker förbindelse. Också datasäkra e-postförbindelser av olika slag står till buds. Föredragningslistan kan naturligtvis också skickas som en traditionell postförsändelse. Alla ovan nämnda tillvägagångssätt är adekvata. Elektroniska till-vägagångssätt är ändå ofta det datasäkraste alternativet och därför tillrådligt.
Användningen av föredragningslistor i kommunens information
Även om föredragningslistan i första hand tjänar som stöd för sammanträdesförfarandet och som informationskälla för organens ledamöter, används den också som informationskanal för kommunen. Enligt 29 § i kommunallagen ska kommunen i fråga om beredningen av ärenden som behandlas av organen se till att de uppgifter som behövs med tanke på den allmänna tillgången till information läggs ut på det allmänna datanätet när föredragningslistan är färdig. I bestämmelsen betonas att kommunen i sin kommunikation på nätet dock ska se till att
sekretessbelagda uppgifter inte läggs ut på det allmänna datanätet och att
skyddet för privatlivet tillgodoses vid behandlingen av personuppgifter.
De flesta kommunerna har infört en praxis där den färdiga föredragningslistan läggs ut på webben i sin helhet med undantag av sekretessbelagda uppgifter och uppgifter som inte ännu är offentliga. Praxis är inte fullt i linje med exempelvis den lagstiftning som gäller skydd av personuppgifter. En lagenlig behandling av personuppgifter förutsätter att personuppgifter inte läggs ut på webben annat än på särskilda lagstadgade grunder.
Inte heller kommunallagen förutsätter regelrätt att själva föredragningslistan ska läggas ut på webben. I praktiken är det naturligtvis enklast och smidigast att informera om beredningen och behandlingen av ärenden genom att föredragningslistan läggs ut på webben. När man utarbetar föredragningslistan är det bra att komma ihåg att listan ofta används för allmän information.
Information om behandlingen av ärenden kan också spridas på många andra sätt utöver att publicera föredragningslistan på webben. Kommunförbundet har 2016 gett ut Handbok för kommunens kommunikation – Anvisningar om kommunikation och marknadsföring till kommuner och organisationer som producerar kommunala tjänster. Handboken behandlar kommunikation i kommuner och kommunala sammanslutningar i detalj. Handboken finns att tillgå via länken.
Personuppgifter och webbkommunikation
Föredragningslistor och protokoll innehåller ofta även personuppgifter, såsom uppgifter om parterna, dvs. till exempel de som söker bidrag eller tillstånd, vid personalärenden anställda och tjänsteinnehavare, i fråga om ändringssökande den som anför besvär osv. Med personuppgifter avses i personuppgiftslagen alla slags anteckningar som beskriver en fysisk person eller hans egenskaper eller levnadsförhållanden som kan hänföras till honom själv eller till hans familj eller någon som lever i gemensamt hushåll med honom. Den definition som EU:s allmänna dataskyddsförordning har för personuppgift är mer detaljerad än den i personuppgiftslagen. I förordningens definition ges även exempel på uppgifter som kan definieras som personuppgifter till exempel på grund av kontexten. Förordningens exempel på personuppgifter är tillämpbara redan nu. Kommunförbundet har informerat om EU:s dataskyddsförordning i sitt cirkulär 14/2017, 29.5.2017.
Med personuppgift avses i förordningen varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person. En identifierbar fysisk person är en person som direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en identifierare som ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliseringsuppgift eller online-identifikatorer eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Indirekta identifieringsuppgifter är till exempel olika beskrivningar, såsom ”kommunhusets vaktmästare” (om det finns endast en) eller ”den rödhåriga försäljaren i R-kiosken på Forsgatan”. Identifierbarheten varierar från fall till fall och kan uppstå genom att man kombinerar olika uppgifter i en handling med varandra eller uppgifter i en handling med uppgifter på webben.
Det bör noteras att enligt definitionen kan en personuppgift också vara till exempel en lokaliseringsuppgift som säger någonting om en viss person; ett fotografi som i kombination med exempelvis adressuppgifter säger någonting om en viss person eller om personens levnadsförhållanden; eller en IP-adress som kan kopplas till en viss person; eller användarnamn. Av det ovan nämnda kan man dra den slutsatsen att förutom personbeteckningen kan också till exempel en fastighetsbeteckning betraktas som en personuppgift, eftersom fastighetsägarna relativt enkelt kan redas ut på basis av beteckningen – detsamma gäller registernummer på bilar och exakta hemadresser.
I personuppgiftslagen föreskrivs om behandlingen av personuppgifter. Behandlingen ska i allmänhet basera sig på antingen lag eller personens samtycke. Behandlingen omfattar många typer av verksamhet. Till exempel utlämnande av uppgifter är behandling av personuppgifter.
Justitieombudsmannens avgöranden om behandling av personuppgifter på webben
Också riksdagens justitieombudsmän har tagit ställning till behandlingen av personuppgifter i fråga om kommunernas information på webben. Justitieombudsman Paunio har i sitt avgörande 28.3.2007 om information på webben om beslut som gäller enskilda tjänsteinnehavare och kommuninvånare (Dnr 441/2/05) konstaterat att kommunen i varje enskilt fall bör överväga om informationsskyldigheten enligt kommunallagen är en sådan lagstadgad eller fastställd uppgift eller skyldighet som berättigar till att publicera och behandla de berördas personuppgifter på kommunens webbplats. Finns det behov av att behandla dessa personuppgifter i det allmänna datanätet med hänsyn till syftet med kommunens information? I detta sammanhang fäste justitieombudsmannen också vikt vid att sekretessbestämmelserna ska beaktas vid bedömningen.
Riksdagens biträdande justitieombudsman Sakslin har i sin tur i sitt beslut 19.4.2017 Dnr 1089/4/16 tagit ställning till Konkurrens- och konsumentverkets förfarande att i samband med publiceringen av sammandraget av sin stämningsansökan till marknadsdomstolen lägga ut privatpersoners namn på webben. Enligt Konkurrens- och konsumentverket hade publiceringen av namn att göra med en samhälleligt betydande fråga och baserade sig på den allmänna bestämmelsen om Konsument- och konkurrensverkets behörighet. Biträdande justitieombudsmannen ansåg ändå inte att rätten att utfärda förordningar med stöd av 2 § 3 mom. i lagen om Konkurrens- och konsumentverket var så exakt och noggrant avgränsad att Konsument- och konkurrensverket utgående från den skulle ha rätt att lägga ut personuppgifter på webben. Också dataombudsmannen hade i sitt utlåtande ansett att avsaknaden av en uttrycklig lagbestämmelse som tillåter behandling av personuppgifter var problematisk.
I ljuset av nämnda avgöranden finns det alltså anledning att undvika att lägga ut personuppgifter på webben. Även om många personuppgifter är offentliga uppgifter i sig, bör det ur ett informationsperspektiv finnas goda grunder för att lägga ut namn och andra personuppgifter på webben. I de flesta beslut är namn och andra personuppgifter inte heller något som väcker allmänt intresse med tanke på innehållet i själva beslutet.
Personregister eller inte?
Utlämnande av personuppgifter regleras i särskilda bestämmelser i personuppgiftslagen och offentlighetslagen. För utlämnande av personuppgifter ur personregister finns det en särskild bestämmelse i offentlighetslagen som förutsätter att myndigheten kontrollerar att den som begär uppgifterna enligt lag har rätt att använda personuppgifter. När personuppgifter läggs ut på webben kan det också vara fråga om utlämnande av personuppgifter ur personregister.
Personregister har i personuppgiftslagen definierats på ett mycket öppet sätt, och ett personregister kan bildas småningom. Med personregister avses enligt 3 § 3 punkten i lagen
en datamängd som innehåller personuppgifter och som består av anteckningar som hör samman på grund av sitt användningsändamål, och som helt eller delvis behandlas med automatisk databehandling eller har ordnats som ett kartotek, en förteckning eller på ett annat motsvarande sätt så att information om en bestämd person kan erhållas med lätthet och utan oskäliga kostnader.
Ett personregister är i praktiken ofta ett informationssystem, som exempel kan nämnas administrativa register, register för personal-, löne- och ekonomiförvaltningen samt kundregister, ärendehanteringssystem (för byggnadstillsynen, miljövårdsärenden), elevregister, patientregister, sakkunnig- och planeringsregister och skattelängder.
Exempel på manuella personregister är traditionella förteckningar, kartotek, sammanställningar av handlingar eller något annat motsvarande där uppgifterna om en person är lätta att hitta till rimliga kostnader.
Föredragningslistor och protokoll som personregister
Dataombudsmannen har ansett att personuppgifter som eventuellt ingår i ett kommunalt organs föredragningslista eller beslutsprotokoll inte i sig kan anses utgöra ett personregister enligt personuppgiftslagen. Om det däremot i en föredragningslista eller ett beslut eller i dess bilaga finns till exempel en förteckning med uppgifter som hör till ett personregister och beslutet i fråga anknyter till syftet med registret, kan förteckningen anses utgöra ett personregister eller en del av ett personregister i beslutssyfte (t.ex. lista över tjänsteinnehavare, lista över anställda som fått lönehöjning).
Utlämnande av personuppgifter ur en förteckning bestäms då enligt 16 § 3 mom. i offentlighetslagen, om inte något annat föreskrivs särskilt. Offentlighetslagens 16 § 3 mom. begränsar utlämnande av personuppgifter ur personregister. Personuppgifter ur ett personregister får lämnas ut endast om mottagaren enligt bestämmelserna om skydd för personuppgifter har rätt att lagra och använda uppgifterna. Om uppgifterna för in i ett allmänt datanät är det omöjligt att övervaka att uppgifterna lämnas ut på ett lagenligt sätt. Då är det fråga om utlämnande av personuppgifter i elektronisk form.
När föredragningslistor ska läggas ut på webben ska innehållet således alltid också granskas ur personuppgiftslagens perspektiv. Det finns anledning att förbereda sig på publiceringen redan när föredragningslistan utarbetas för att det sedan ska gå så smidigt som möjligt att avlägsna och lägga till uppgifter när protokollet läggs ut på webben. På webben läggs ut de uppgifter som är väsentliga med tanke på kommunens allmänna intresse att ge information, till exempel
- allmänt offentliga uppgifter
- sådana uppgifter som ännu inte är offentliga, men som kommunen anser vara ändamålsenligt att lägga ut
- offentliga personuppgifter, om offentliggörandet tjänar kommunens intresse att ge information, dvs. om uppgifterna är av allmänt intresse
Alla ovannämnda punkter förutsätter prövning från fall till fall. Det lönar sig att överväga bland annat följande frågor:
Är det ändamålsenligt att lägga ut alla i sig offentliga uppgifter på webben, om de inte är av allmänt intresse? – Till exempel beslut som gäller intern förvaltning och personal
Vilka ännu inte offentliga uppgifter är det är ändamålsenligt att offentliggöra även om lagen inte regelrätt förpliktigar till det så länge det gäller föredragningslistan? – Till exempel omfattande byggprojekt, ärenden som gäller stadsplanering, skolor eller kommunens ekonomi
I vilka situationer är det nödvändigt att offentliggöra till exempel en persons namn redan på föredragningslistan? – Till exempel namnen på personer som valts till högre tjänster och befattningar och personer som föreslås i reserv; ärenden som gäller offentliga personer när de gäller personens offentliga roll, t.ex. förtroendevalda som väljs eller avgår; beslut som gäller framgångsrika idrottare och konstnärer.
I det allmänna datanätet får det inte läggas ut uppgifter som är sekretessbelagda enligt 24 § i offentlighetslagen eller någon annanstans i lag eller personuppgifter, om det inte behövs för ett särskilt informationssyfte. Typiska sekretessbelagda uppgifter i kommunerna är enligt 24 § 1 mom. i offentlighetslagen till exempel
offentliga samfunds och privatföretags affärshemligheter (17 punkten, 20 punkten)
olika skyddsarrangemang för personer och byggnader (7 punkten)
uppgifter om utrotningshotade djur- eller växtarter (14 punkten)
uppgifter som kommunen har upprättat eller mottagit i egenskap av part i en arbetskonflikt (18 punkten)
uppgifter om en persons årsinkomster eller totala förmögenhet (23 punkten)
uppgifter om en klient hos socialvården eller en enskild kund hos arbetsförvaltningen samt den service denne erhållit eller uppgifter om en persons hälsotillstånd eller handikapp osv. (25 punkten)
uppgifter om psykologiska test eller resultatet av dem (29 punkten)
uppgifter om elevvård eller andra uppgifter om eleven (30 punkten)
handlingar som innehåller uppgift som någon har lämnat om sitt hemliga telefonnummer eller uppgift om läget för en mobilteleapparat, en persons hemkommun och bostad där eller tillfälliga bostad samt telefonnummer och annan kontaktinformation, om personen har begärt att de ska hållas hemliga och har grundad anledning att misstänka att hans eller hennes egen eller familjens hälsa eller säkerhet kan komma att hotas, (31 punkten)
uppgifter om en persons politiska övertygelse (dock inte en kommunal förtroendevalds), åsikter som personen har uttalat privat eller om någons levnadssätt (32 punkten).
I 24 § i offentlighetslagen finns en detaljerad förteckning på 32 punkter över sekretessbelagda uppgifter: det lönar sig att alltid kontrollera den exakta avgränsningen av sekretessen i förteckningen. En uppgifts sekretess kan vara ovillkorlig eller omfattas av sekretesspresumtion, om röjandet av uppgiften kan skada någon, eller offentlighetspresumtion, utom i det fall att röjandet av uppgiften kan skada någon.
Protokoll – justering av protokollet
Organens protokoll och deras syfte
Protokoll är förutom organens protokoll också förtroendevaldas och tjänsteinnehavares beslutsprotokoll. Det primära syftet med ett protokoll är att bevara och förmedla information och tillgodose behovet av rättsskydd och tillsyn.
Ordföranden för sammanträdet svarar för att protokoll förs vid organets sammanträde. I praktiken är det protokollföraren som upprättar protokollet enligt anvisningar av ordföranden. Om protokollföraren och ordföranden har olika meningar om innehållet i protokollet, är det ordföranden som avgör hur ärendet protokollförs. Om protokolljusterarna inte godkänner protokollet och inte undertecknar det, justeras det vid organets nästa sammanträde.
Ett protokoll blir enligt lagen offentligt först när det är justerat och undertecknat eller kontrasignerat. I kommunens förvaltningsstadga ska det ingå bestämmelser om bland annat justering, undertecknande och kontrasignering av protokollet. Eftersom protokollet får undertecknas utan stark autentisering och inte behöver följa andra formbestämmelser, kan protokollet också justeras elektroniskt till exempel så att protokolljusteraren kvitterar att innehållet är OK från hans eller hennes sida. Protokollet får publiceras så snart e-postkvitteringen har getts. Förvaltningsstadgan ska innehålla närmare bestämmelser om förfarandet. Om protokollet innehåller sekretessbelagda uppgifter, får dessa givetvis inte ges offentlighet.
Protokollet arkiveras i enlighet med arkivlagstiftningen. Arkivversionen är så till vida det fullständiga protokollet att den innehåller alla handlingar som hör till behandlingen av ärendet – offentliga, ännu inte offentliga och sekretessbelagda uppgifter samt personuppgifter. Till protokollet hör också olika slags beslutsbilagor, som utgör en del av protokollet. Föredragningslistan kan ha haft annat bifogat material som däremot inte arkiveras som en del av protokollet.
Tjänsteinnehavares protokoll
I regel ska protokoll också föras över beslut som tjänsteinnehavare fattar. Men ofta har besluten en sådan karaktär att de inte kräver någon egentlig protokollföring. Det kan till exempel vara fråga om avgöranden som hör till den löpande förvaltningen. Då kan det i praktiken till och med vara omöjligt att föra protokoll. Ett annat exempel på att protokoll inte behövs är när en expedition utfärdas över ett beslut eller beslutet framgår av någon annan handling. En sådan handling kan också vara ett verifikat som bevaras i kommunens bokföring.
I kommunallagen eller förvaltningslagen föreskrivs ingenting om innehållet i ett beslutsprotokoll. I praktiken finns det två slags beslutsprotokoll: sådana som består av en tjänsteinnehavares enskilda beslut och beslutsförteckningar. Beslutsprotokollen kan vara grupperade enligt olika ärenden. Protokollets form beror på arten av det ärende som behandlas. Om ärendet inte kräver någon redogörelse över beredningen, räcker det med att själva beslutet protokollförs med motivering, dvs. en beslutsförteckning.
Eftersom en tjänsteinnehavare i allmänhet fattar sina beslut ensam utan föredragning, justeras protokollet inte. Det räcker med att tjänsteinnehavaren själv undertecknar beslutet, beslutsförteckningen eller beslutsprotokollet.
Delgivning av beslut i ett protokoll med en part (KomL 139 §)
När det gäller ett ärende där det finns parter, ska beslutet i protokollet delges parterna enligt 139 § i kommunallagen. Part är exempelvis den som ansöker om en förmån, ett tillstånd eller en tjänst eller den som begär omprövning. Om delgivningssätten föreskrivs i förvaltningslagen. Vanligast är vanlig delgivning, som sker genom brev, eller vanlig elektronisk delgivning, dvs. i praktiken oftast e-postmeddelande. (59 § i förvaltningslagen, 19 § i lagen om elektronisk kommunikation)
I förvaltningslagen föreskrivs också om i vilka situationer delgivningen ska vara bevislig. Då används till exempel mottagningsbevis eller så verkställs delgivningen som stämningsdelgivning. I Kommunförbundets handbok om sökande av ändring behandlas närmare vilken slags delgivning som behöver användas i olika situationer.
Delgivningen av ett beslut till en part är viktig dels för att parten överhuvudtaget ska få veta att beslutet har fattats, dels med tanke på när tiden för sökande av ändring börjar löpa och när beslutet vinner laga kraft. Tidsfrister vid vanlig delgivning
vid delgivning genom brev anses mottagaren ha fått del av beslutet den sjunde dagen efter att brevet sändes, om inte något annat visas.
vid elektronisk delgivning (e-post) anses en handling ha blivit delgiven den tredje dagen efter att meddelandet sändes, om inte något annat visas. Elektronisk delgivning förutsätter samtycke av parten. Samtycket kan vara uttryckligt och gälla ett visst ärende. Också en elektronisk kontaktinformation som parten meddelar när ärendet inleds kan anses vara ett samtycke.
Tiden för sökande av ändring börjar löpa först när parten anses ha fått del av beslutet och anvisningar för sökande av ändring.
Vanligtvis sänds beslutet till parten i fullständig form med sekretessbelagda uppgifter om parten själv och hans eller hennes personuppgifter. Om beslutet innehåller uppgifter om andra parter kan endast offentliga uppgifter om dem delges. Exempelvis uppgifter som är sekretessbelagda enligt offentlighetslagen, såsom affärshemligheter, uppgifter om en persons hälsa eller ekonomiska ställning eller personuppgifter, bör inte sändas till andra parter än den som uppgifterna gäller. Enligt 11 § i offentlighetslagen har en part ändå rätt att ta del av också andra än offentliga handlingar, om uppgifterna i dem kan eller har kunnat påverka behandlingen av hans eller hennes ärende.
Kommunmedlemmars rätt att begära omprövning och anföra besvär
Enligt 137 § i kommunallagen får omprövning begäras och kommunalbesvär anföras av den som ett beslut avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet (part) men också av kommunmedlemmar. Kommunmedlemmar är de vars hemkommun kommunen är, sammanslutningar och stiftelser som har hemort i kommunen samt de som äger eller besitter fast egendom i kommunen.
I många speciallagar hänvisas till rätten att söka ändring enligt kommunallagen, såsom i lagen om kommunala tjänsteinnehavare, där det i 50 § sägs att ”ändring i ett beslut som arbetsgivaren fattat med stöd av denna lag söks enligt kommunallagens bestämmelser om begäran om omprövning och anförande av kommunalbesvär”. Liknande hänvisningar finns också i många andra lagar.
I speciallagar som följs inom kommunens olika förvaltningsområden tillämpas ändå ofta exempelvis förvaltningsbesvär, där endast parterna har besvärsrätt. Medlemskap i kommunen ger inte besvärsrätt och besluten behöver då inte heller läggas ut i enlighet med 140 § i kommunallagen. Däremot kan det i en speciallag föreskrivas att beslutet ska meddelas i anslagsförfarande. Sådana bestämmelser finns exempelvis i markanvändnings- och bygglagen, marktäktslagen och miljöskyddslagen.
Information om meddelandet av ett beslut som med stöd av 142 och 198 § i markanvändnings- och bygglagen meddelas efter anslag ska ges på anslagstavlan hos den myndighet som fattar beslutet före den dag beslutet meddelas. Beslutet ska vara tillgängligt för dem som saken gäller den dag det enligt anslaget meddelas.
Protokoll från fullmäktige, kommunstyrelsen, nämnder och vissa organ i en samkommun ska hållas tillgängliga (KomL 140 § 1 mom.)
Enligt 140 § i kommunallagen är delgivningen av ett beslut till en kommunmedlem bunden till att protokollet finns tillgängligt i det allmänna datanätet. En kommunmedlem anses ha fått del av ett beslut inom sju dagar efter det att protokollet gjordes tillgängligt i det allmänna datanätet.
I 140 § 1 mom. i kommunallagen föreskrivs följande om delgivningen av beslut av fullmäktige, kommunstyrelsen och nämnder samt vissa organ i en samkommun till en kommunmedlem:
I bestämmelsen nämns inte sektioner separat. Enligt 30 § i kommunallagen kan fullmäktige tillsätta sektioner i kommunstyrelsen, nämnder, utskott och direktioner. På sektionerna tillämpas samma bestämmelser som på det organ som de lyder under. Det innebär att exempelvis besluten av en sektion i kommunstyrelsen delges på samma sätt som kommunstyrelsens beslut.
Syftet med delgivningen också till en kommunmedlem är förutom den allmänna informationen om ärendet, också att beslutet ska kunna vinna laga kraft, vilket kräver att besvärstiden löper och att beslutet inte överklagas hos besvärsmyndigheten.
Beroende på om omprövning av beslutet får begäras (beslut av kommunstyrelsen, en nämnd osv.) eller om kommunalbesvär får anföras direkt (beslut av fullmäktige eller det organ som behandlat omprövningsbegäran) gäller följande minimitider för hur länge beslutet ska hållas tillgängligt på webben:
Tid för delfående
Beslutsprotokoll på webben minst
7:e dagen från det att protokollet blev offentligt tillgängligt
14 dagar för omprövningsbegäran
7 + 14 = 21 dagar
30 dagar för kommunalbesvär
7 + 30 = 37 dagar
Om tiden för sökande av ändring löper ut på ett veckoslut eller en helgfri lördag, fortsätter tidsfristen till följande vardag. (Lagen om beräknande av laga tid, 150/1930, 5 §)
Tiden för sökande av ändring måste kunna visas
För att det ska gå att följa hur tidsfristerna löper, bör kommunen se till att det i efterhand ska gå att visa vilket datum ett justerat protokoll eller ett enskilt beslut lades ut på webben. I besvärsärenden ska man kunna meddela domstolen när tiden för sökande av ändring i ett beslut började respektive slutade.
Om kommunen haft för vana att lägga ut ojusterade protokoll på webben, ska kommunen observera att besvärstiden börjar löpa först när protokollet i justerad form finns tillgängligt på webben. När protokoll publiceras ska man alltså beakta att
Om protokollet publiceras innan det är justerat är det fråga om kommunens intresse att ge information. Då får protokollet inte innehålla personuppgifter. Av protokollet ska det tydligt framgå att det är ojusterat.
Först när ett protokoll är justerat och publicerat börjar besvärstiden löpa. Tiden för sökande av ändring börjar den 7 dagen från det att beslutet lades ut på webben. Man måste kunna visa när besvärstiden började respektive slutade. Kommunen bör lägga ut protokoll på webben så att det i efterhand är möjligt att visa under vilken tid protokollet har varit tillgängligt i det allmänna datanätet för delgivning till kommunmedlemmar.
I protokollet ska publiceras endast de personuppgifter som är nödvändiga med tanke på tillgången till information. De personuppgifter som ingår i protokollen ska avlägsnas från datanätet när tidsfristen för omprövningsbegäran eller besvärstiden löper ut. (Se nedan)
Om protokollet hålls tillgängligt på webben efter tiden för sökande av ändring, är det fråga om kommunens intresse att ge information. (Se nedan)
Allmänna datanätet
Ett beslut ska alltså delges i det allmänna datanätet. Vad som i praktiken avses med det allmänna datanätet har inte närmare preciserats i lagen eller i förarbetena till den. I praktiken uppfylls kravet om beslutet läggs ut på kommunens egen webbplats.
Beslutets innehåll på webben och skydd av personuppgifter
För att delgivningen av ett beslut ska kunna anses ha skett i tillräcklig omfattning ska beslutet delges i så fullständig form som möjligt på webben, för att kommunmedlemmarna ska kunna överväga om de behöver söka ändring i beslutet. Av beslutet bör framgå beskrivning av ärendet och själva beslutet med motivering. Kraven på skydd av personuppgifter kan stå i strid med kraven på innehållet i beslut enligt 44 § i förvaltningslagen, som kräver att åtminstone följande uppgifter ska framgå av ett skriftligt beslut:
de parter som beslutet direkt gäller
motiveringen för beslutet och en specificerad uppgift om vad en part är berättigad eller förpliktad till eller hur ärendet annars har avgjorts
Ett egentligt fullständigt beslut som delges parten genom brev eller elektroniskt och som i sinom tid arkiveras, ska naturligtvis uppfylla förvaltningslagens krav på beslutets innehåll.
Personuppgifter på webben endast i undantagsfall
Kommunförbundets ståndpunkt är att oberoende av den ovannämnda bestämmelsen i förvaltningslagen kan webbversionen av en kommunal myndighets beslut inte innehålla personuppgifter utom i undantagsfall. Inte heller sekretessbelagda uppgifter får läggas ut på webben. Vem som helst har rätt att på separat begäran få en fullständig offentlig version av ett kommunalt beslut som också kan innehålla offentliga personuppgifter. Ingen får sekretessbelagda uppgifter ens på begäran, undantag utgör en parts rätt att ta del av en handling enligt 11 § i offentlighetslagen.
När ett protokoll publiceras får det innehålla endast de personuppgifter som är nödvändiga med tanke på tillgången till information. Inte ens sådana personuppgifter som kan anses vara offentliga ska läggas ut på webben, eftersom det finns uppgifter som om de är tillgängliga på webben kan utsätta personen i fråga för olika slags brott. I regeringspropositionen om kommunallagen nämns personbeteckning, adress, telefonnummer, e-postadress, bankkontonummer och uppgifter om familjemedlemmar som exempel på sådana uppgifter. Dessa uppgifter är i allmänhet inte väsentliga för delgivningen av själva beslutet. Därmed ska kommunen undvika att lägga ut uppgifterna på webben.
Exempelvis i ärenden som gäller personval kan det däremot vara nödvändigt att publicera namn och eventuellt yrke och utbildning på den som blivit vald och hans eller hennes ersättare. Också i ärenden som gäller förtroendevalda, såsom val av en person till ett organ eller en persons utträde ur organet, kan personens namn publiceras också på webben.
Särskild uppmärksamhet bör fästas vid att sådana adress- och telefonnummeruppgifter som berörs av s.k. spärrmarkering inte läggs ut på webben. Spärrmarkering beviljas av magistraten om personens säkerhet är hotad. När det gäller en person som beviljats spärrmarkering får uppgifter om hemkommun och bostad samt adress och andra kontaktuppgifter som gäller personen lämnas ut endast till en myndighet vars rätt att behandla uppgifterna baserar sig på utförande av en arbetsuppgift, en åtgärd eller ett uppdrag som föreskrivs i eller med stöd av lag och som berör personens rättigheter eller skyldigheter.
Avlägsnande av personuppgifter på webben
De personuppgifter som ingår i protokollen ska avlägsnas från webben när tidsfristen för omprövningsbegäran eller besvärstiden löper ut. Om personuppgifter hålls tillgängliga på webben efter tiden för sökande av ändring ska det grunda sig på kommunens eget intresse att ge information, dvs. förvaltningslagens och kommunallagens bestämmelser om att kommunen ska informera om ärenden av allmänt intresse. (Se närmare nedan)
Information om beslut av samkommuner och gemensamma organ
I 137 § 2 mom. i kommunallagen föreskrivs att när det gäller ett beslut av en samkommuns myndigheter får omprövning begäras och kommunalbesvär anföras även av samkommunens medlemskommuner och deras kommunmedlemmar samt i fråga om beslut av kommunernas gemensamma organ de kommuner som är parter i avtalet och deras kommunmedlemmar. Också i dessa situationer anses en samkommuns medlemskommun och medlemskommunens medlemmar samt en kommun som är part i ett samarbetsavtal eller medlemmar i en sådan kommun ha fått del av ett beslut när protokollet gjorts tillgängligt i det allmänna datanätet.
I kommunallagen eller regeringspropositionen om lagen ges ingen ledning om var och på vilken organisations webbplats publicering fyller kravet på tillgänglighet ”i det allmänna datanätet”. En samkommun eller ett gemensamt organ för flera kommuner publicerar sina beslutsprotokoll säkerligen åtminstone på samkommunens eller organets ansvariga kommuns egen webbplats. Det räcker troligen för att uppfylla kravet på att protokollet ska vara tillgängligt i det allmänna datanätet (KomL 140 §).
För kommunens informationsskyldighet är det dock att rekommendera att medlemskommunerna publicerar beslut som gäller deras medlemmar också på sina respektive webbplatser. I praktiken kan en länk från kommunens webbplats leda till samkommunens eller den ansvariga kommunens webbplats, där beslutsprotokollen kan hittas.
Protokoll från kommunens övriga myndigheter ska hållas tillgängliga (KomL 140 § 2 mom.)
I 140 § 2 mom. i kommunallagen sägs
Med myndigheter avses här till exempel enskilda tjänsteinnehavare samt direktioner och kommittéer.
Även om beslutens tillgänglighet på webben enligt lagen överlåts åt myndigheten, finns det i praktiken knappast någon prövning alls, för också de övriga myndigheternas beslut ska kunna vinna laga kraft. Om det gäller ett beslut där det söks ändring enligt kommunallagen och som en kommunmedlem får söka ändring i, börjar tiden för sökande av ändring inte löpa om beslutet inte görs tillgängligt i det allmänna datanätet. Ett beslut vinner inte laga kraft utan att ha varit offentligt tillgängligt, och laga kraft är ofta förutsättningen för att ett beslut ska kunna verkställas.
Typiska tjänsteinnehavarbeslut
Hurdana beslut kommunala tjänsteinnehavare fattar beror på hurdan beslutanderätt som delegerats till dem genom förvaltningsstadgan eller beslut av respektive organ. Typiska tjänsteinnehavarbeslut är:
beslut som gäller personalen, såsom personval och vissa andra beslut om personalen
övriga beslut som hör till den allmänna förvaltningen.
Beslut ska fattas åtminstone om sådana personalärenden som gäller tjänsteinnehavarens rättigheter och skyldigheter och om vilka det föreskrivs i lagen om kommunala tjänsteinnehavare. I lagen föreskrivs det om sådana frågor om tjänsteinnehavarens rättigheter och skyldigheter som arbetsgivaren ensidigt ska besluta om genom beslut där ändring kan sökas. Ändring kan sökas exempelvis i följande beslut
anställning av tjänsteinnehavare
uppsägning och hävning av tjänsteförhållande samt
Däremot kan ändring inte sökas i order och beslut som ges utifrån arbetsledningsrätten, och om sådana beslut läggs ut på webben kan det grunda sig enbart på kommunens intresse att ge information, ett intresse som i allmänhet inte existerar. Publicering på webben påverkar inte beslutets laga kraft.
ledigförklarande av en tjänst på nytt samt
Protokoll eller enskilda beslut som hålls tillgängliga på webben efter besvärstiden
Syftet med att hålla ett protokoll eller ett enskilt beslut tillgängligt på webben efter det att tidsfristen för sökande av ändring löpt ut är först och främst att fylla kommunens informationsskyldighet. I 29 § i kommunallagen föreskrivs att kommunen ska ge tillräcklig information om de tjänster som kommunen ordnar, kommunens ekonomi, ärenden som bereds i kommunen, planer som gäller ärendena och behandlingen av ärendena, beslut som fattats och beslutens effekter. På webben bör det först och främst finnas uppgifter som är väsentliga för det allmänna informationsbehovet.
Behovet av information på webben varierar från fall till fall. När det gäller exempelvis byggprojekt eller planläggning som har vittgående följder och pågår flera år, kan webbinformationen behövas i åratal. Men beslut om enskilda sommarevenemang intresserar knappast länge efter evenemanget. Enligt 140 § i kommunallagen ska de personuppgifter som ingår i protokollen avlägsnas från datanätet när tidsfristen för omprövningsbegäran eller besvärstiden löper ut. Det betyder att ärenden som gäller enskilda personer bör avlägsnas så snart besvärstiden har löpt ut. Kommunmedlemmarna är överlag mycket sällan intresserade av sådana ärenden.
Om ett enskilt beslut eller beslutsprotokoll hålls kvar på webben efter att tiden för sökande av ändring löpt ut, ska personuppgifterna i dem avlägsnas enligt 140 § i kommunallagen. Att hålla personuppgifter tillgängliga på webben anses vara att lämna ut personuppgifter elektroniskt. Utlämnande av personuppgifter är behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen. Enligt denna lag ska behandling av personuppgifter alltid ha laga grund, som är antingen samtycke av personen i fråga eller lagstadgad rätt att behandla personuppgifter.
När personuppgifter läggs ut på webben är det i praktiken dessutom ofta fråga om att lämna ut uppgifter ur ett personregister, vilket kräver att den som tar emot uppgifterna har rätt att behandla dem och att behandlingen sker omsorgsfullt. Det är omöjligt att övervaka detta på webben där vem som helst har tillgång till uppgifterna.
Avlägsnande av personuppgifter från webben
Det kan i praktiken kräva mycket arbete att avlägsna personuppgifter från webben, för alla system för utarbetande av föredragningslistor och protokoll tillåter nödvändigtvis inte att uppgifterna redigeras efter att texten är klar och lagrad.
Det enklaste sättet att avlägsna personuppgifter är att ange dem i bilagor, för då kan uppgifterna strykas utan att texten i själva listan eller beslutet behöver röras.
Någon entydig lösning på hur man ska gå till väga finns inte, utan kommunerna och samkommunerna bör ändamålsenligt planera hur informationen om beslut ska ske efter att tiden för sökande av ändring har löpt ut så att kommunikationen löper smidigt.
Avlägsnande av personuppgifter i gamla protokoll från webben
Personuppgifter i beslut och protokoll från tiden före 1.6.2017 ska också avlägsnas från webben. Kravet bygger inte direkt på kommunallagen, utan på den gällande personuppgiftslagen där det föreskrivs om förutsättningarna för behandling av personuppgifter. Också i fråga om äldre beslut bör man överväga huruvida det att hålla personuppgifter kvar på webben tjänar kommunens informationsintresse i den grad att det finns anledning att hålla beslut som innehåller personuppgifter kvar där, trots att exempelvis kommunmedlemmarnas tillgång till information inte kräver det.
Påföljder av lagstridig behandling av personuppgifter
Dataombudsmannen och datasekretessnämnden övervakar att personuppgiftslagen iakttas. Datasekretessnämnden kan på ansökan av dataombudsmannen bland annat förbjuda sådan behandling av personuppgifter som strider mot personuppgiftslagen eller de bestämmelser och föreskrifter som utfärdats med stöd av den, och förelägga vite för att förstärka förbudet. (PersUppgL 44 och 46 §).
Enligt 47 § i personuppgiftslagen har den registeransvarige skadeståndsansvar om personuppgifter har behandlats i strid med lagen. Den registeransvarige är skyldig att ersätta den ekonomiska skada eller annan skada som tillfogats den registrerade eller någon annan person till följd av försummelse.
Bestämmelser om straff för personregisterbrott enligt strafflagen finns i 48 § i personuppgiftslagen. I samma paragraf föreskrivs också om personregisterförseelse. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot förutsättningarna för behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen och samtidigt äventyrar den registrerades integritetsskydd eller rättigheter kan enligt bestämmelsen dömas till böter.
Det ska konstateras att om kommunen avlägsnar personuppgifter ur det allmänna datanätet när tidsfristen löpt ut, är kommunen inte ansvarig om uppgifterna kan hittas via sökmotortjänster, till exempel sökmotorn Google. Saken har behandlats i EU-domstolens s.k. Googledom (C-131/12, 13.5.2014).
Anslagstavla, kommunens tillkännagivanden och beslutsinformation enligt speciallagar
Kommunens anslagstavla (lagen och förordningen om offentliga kungörelser)
Ovan har det beskrivits hur beslut delges i det allmänna datanätet enligt kommunallagen. Information på webben ersätter ändå inte helt och hållet kommunens anslagstavla, utan den behövs fortsättningsvis för publicering av offentliga kungörelser. På kommunens anslagstavla tillämpas lagen och förordningen om offentliga kungörelser (KungörL; KungörF) från 1925, som inte har upphävts helt och hållet. För närvarande pågår en revidering av lagen vid Justitieministeriet.
Enligt kungörelselagen ska det i varje kommun finnas en anslagstavla för offentliga kungörelser (1 §). Anslagstavlan ska vara placerad på ett sådant ställe att allmänheten kan läsa anslagen på den under ämbetsverkens normala öppettider (3 §). Kommunstyrelsen ansvarar för anslagstavlorna och bestämmer vilken tjänsteinnehavare som i praktiken ska sköta dem. Kommunstyrelsen beslutar också var anslagstavlorna ska placeras. (4 §)
Tillkännagivanden som ska offentliggöras ska utan dröjsmål sättas upp på anslagstavlan. Om en tidsfrist meddelas i tillkännagivandet får tillkännagivandet avlägsnas då tidsfristen löpt ut. I annat fall bör tillkännagivandet hållas kvar minst fjorton dagar (KungörL 5 §). Varje kommun ska skaffa och underhålla ett tillräckligt antal anslagstavlor (KungörL 7 §).
Lagen tar inte ställning till anslagstavlornas yttre. I förordningen angående tillämpning av lagen om offentliga kungörelser, som också är från 1925, indikerar ordalydelsen ändå att anslagstavlan ska vara fysisk. Här talas också om tryckta och skriftliga kungörelser, vilket tyder på pappersversioner.
I många kommuner har den fysiska anslagstavlan ersatts eller kommer att ersättas av till exempel en elektronisk pekskärm där man kan bläddra bland kungörelserna. Trots att en pekskärm inte helt motsvarar ordalydelsen i lagen och förordningen, kan den troligtvis ändå i praktiken godtas i dag. Förutsättningen är ändå att exempelvis grupperingen i kungörelseförordningen följs och att olika användargruppers behov har beaktats i användningen av pekskärmen. Kommunen ska också se till att pekskärmen fungerar och att det finns ett reservsystem. Vid behov ska kommuninvånarna kunna få hjälp med att använda anslagstavlan.
Offentliggörande av kommunala tillkännagivanden (KomL 108 §)
Enligt 108 § i kommunallagen ska kommunala tillkännagivanden göras kända genom att de offentliggörs i det allmänna datanätet, om inte något annat följer av sekretessbestämmelserna. Dessutom kan kommunen vid behov informera på något annat sätt som kommunen beslutar om.
Med kommunala tillkännagivanden avses officiella kungörelser som lagstiftningen förutsätter. Hit hör till exempel
kungörelser om sammanträden (t.ex. information om fullmäktiges sammanträden, KomL 94 §)
delgivning i planläggningsärenden.
Förteckningen är inte uttömmande. Enligt 108 § ska tillkännagivanden finnas i det allmänna datanätet i 14 dygn, om inte något annat följer av sakens natur. Sakens natur kan kräva en kortare eller längre tid. Tidsfristen för exempelvis ett utlåtande eller en åsiktsyttring kan vara längre än 14 dygn. Tillkännagivandet ska då hållas tillgängligt på webben tills tidsfristen löpt ut.
Det lönar sig att lägga ut personuppgifter endast i den utsträckning som är nödvändigt med tanke på tillgången till information. De personuppgifter som ingår i tillkännagivandet ska avlägsnas från datanätet så snart tidsfristen löpt ut.
Information om beslut enligt speciallagar
I speciallagarna finns det egna bestämmelser om hur information ska ges om beslut. I speciallagar kan det finns följande slags hänvisningar om kungörelse:
”kungörs så som det bestäms i lagen om offentliga kungörelser (34/1925)”
”ska på behörigt sätt kungöras eller tillkännages på något annat sätt.” I lagen hänvisas inte nödvändigtvis till kungörelselagen, men det föreskrivs om information på myndighetens anslagstavla. Det innebär i praktiken ofta kungörelse på kommunens anslagstavla.
”kungörs så som kommunala tillkännagivanden offentliggörs i kommunen eller på kommunens anslagstavla.”
Bestämmelserna om kungörelseförfarande och information om beslut ska alltid kontrolleras i en speciallag.
Anslagsförfarande i speciallagar
I speciallagarna finns det förteckningar över tillståndsbeslut som lagstiftningen förutsätter och som hör till anslagsförfarandet. Med anslag avses information om beslut genom att man i förväg publicerar en kungörelse om när besluten i förteckningen meddelas. Förteckningarna är framlagda på kommunens anslagstavla under den lagstadgade tiden, dvs. tidsfristen för omprövningsbegäran eller besvär.
Om anslag föreskrivs bland annat i följande lagar
markanvändnings- och bygglagen (MBL 132 /1999), 142 §
markanvändnings- och byggförordningen (MBF 895 /1999), 97 §
marktäktslagen (555/1981), 19 §
miljöskyddslagen (527/2014), 84 §, 192 §.
Till exempel i MBF 97 § finns det närmare bestämmelser om meddelande av beslut efter anslag och om den information som åtminstone måste ingå i anslaget. I bestämmelsen sägs följande:
Information om meddelandet av ett beslut som med stöd av MBL 142 och 198 § meddelas efter anslag ska ges på anslagstavlan hos den myndighet som fattar beslutet före den dag beslutet meddelas.
I informationen ska nämnas myndigheten, ärendets natur och den dag då beslutet meddelas.
Informationsmeddelandet ska vara uppsatt på anslagstavlan hos den myndighet som fattat beslutet under minst den tid som reserverats för framställande av omprövningsbegäran eller anförande av besvär.
Förteckningarna ska alltså fortsättningsvis sättas upp på anslagstavlan, eftersom specialbestämmelsen i MBF 97 § om meddelande av beslut efter anslag fortfarande gäller. Det räcker alltså inte enbart med information på webben, som givetvis är den effektivaste informationskanalen vid sidan av anslagstavlan. Många kommuner lägger också ut förteckningar över vissa tillståndsbeslut på både anslagstavlan och webben.
En del kommuner har som praxis att de anslagna förteckningarna också har tillståndshavarens personuppgifter, oftast den sökandes namn och eventuellt också hans eller hennes adress. Faktum är att lagstiftningen i regel inte förutsätter att uppgifter om tillståndssökanden publiceras i anslagna meddelanden. Om kommunen har som praxis att publicera förteckningarna utom på anslagstavlan också i det allmänna datanätet, finns det skäl att avlägsna namnen och adresserna ur webbversionen.
Flytt av fordon – exempel på innehåll i en lagstadgad kungörelse
Behandlingen av personuppgifter ska enligt personuppgiftslagen grunda sig på lag. Om det direkt i någon lag föreskrivs om behandlingen av personuppgifter och exempelvis innehållet i någon kungörelse, är det givetvis tillåtet att publicera personuppgifter på webben. En sådan bestämmelse finns exempelvis i lagen om flyttning av fordon (828/2008).
I 9 § 2 mom. i lagen föreskrivs bland annat om meddelande om flyttning av fordon och om flyttningsbeslut i situationer där ägaren eller innehavaren inte kan nås.
Om fordonets ägare eller dennes adress inte är känd, sker delgivandet genom kungörelse på ifrågavarande kommuns anslagstavla under minst 30 dagar på det sätt som anges i lagen om offentliga kungörelser (34/1925). Om delgivandet skett genom kungörelse anses den berörda personen ha fått del av beslutet den sjunde dagen efter kungörelsedagen. Beslutet ska meddelas utan dröjsmål efter flyttningen. Beslutet ska innehålla en uppmaning att hämta fordonet inom 30 dagar från delfåendet vid äventyr att fordonet övergår i kommunens ägo. (29.12.2011/1508)
Beslut enligt 2 mom. meddelas av den myndighet som har flyttat fordonet. I beslutet ska meddelas orsaken till flyttningen, vilket fordon som flyttats, varifrån och vart fordonet flyttats samt namnet på och kontaktuppgifter till den som flyttat fordonet.
Identifiering av fordon kräver i allmänhet att man uppger fordonets registernummer utöver eventuella andra identifikationsuppgifter (t.ex. märke, modell, färg). Trots att man kan anse att också ett registernummer är en personuppgift, kan numret ingå i kungörelsen och läggas ut i det allmänna datanätet, när det finns bestämmelser om det i lag. Registernumret gör det överhuvudtaget möjligt att identifiera ett fordon.
Information på webben om möjligheten att överklaga ett beslut hos HFD (KomL 137 § och 142 §)
När ett beslut av kommunen har överklagats hos förvaltningsdomstolen kan en kommunmedlem ha rätt att anföra fortsatta besvär över beslutet i enlighet med 137 § i kommunallagen. Rätten att gå vidare genom besvär till högsta förvaltningsdomstolen är beroende av om förvaltningsdomstolen har förkastat de besvär som anförts hos den eller bifallit dem och upphävt beslutet.
Om besvären har förkastats eller lämnats utan prövning, har den som anfört besvär hos förvaltningsdomstolen besvärsrätt.
Om ett beslut av kommunen har upphävts eller ändrats, har en part och en kommunmedlem besvärsrätt.
I 142 § i kommunallagen föreskrivs om information om möjligheten till fortsatta besvär. Enligt bestämmelsen ska kommunen, samkommunen eller kommunerna i fråga utan dröjsmål publicera ett tillkännagivande om beslutet i det allmänna datanätet, om inte något annat följer av sekretessbestämmelserna. Personuppgifter i beslutet ska avlägsnas från datanätet när besvärstiden löper ut. Besvärstiden när det gäller beslut av förvaltningsdomstolen är 30 dagar.
Besvärstiden för en kommunmedlem räknas från den tidpunkt då tillkännagivandet om beslutet publicerades. I motsats till delgivning enligt KomL 140 § anses en kommunmedlem alltså ha fått del av ett beslut så snart beslutet har publicerats på webben. Detta oberoende av om beslutet eventuellt har delgetts kommunmedlemmen också separat, om det är fråga om den som söker ändring.
Beslut ska delges i det allmänna datanätet
I viss utsträckning är det oklart vad det exakt är som ska meddelas på webben – själva beslutet eller ett tillkännagivande om att ett sådant beslut har meddelats och att man kan ta del av det någonstans. Omnämnandet i paragrafen att de personuppgifter som ingår i besluten ska avlägsnas från datanätet när besvärstiden löper ut tyder dock på att förvaltningsdomstolens beslut ska publiceras i sin helhet på webben.
I besluten ska man ändå stryka och täcka över personuppgifter och eventuella sekretessbelagda uppgifter. Med tanke på skyddet av personuppgifter finns det troligen skäl att tillämpa samma tolkning som vid delgivning av beslut enligt KomL 140 §, dvs. i besluten publiceras endast personuppgifter som är nödvändiga med tanke på tillgången till information. I praktiken är behovet att publicera personuppgifter troligen ringa. Eftersom besluten i allmänhet torde anlända till kommunen i pdf-format, kan det kräva mycket arbete att stryka och täcka över personuppgifter. I praktiken torde man kunna täcka över uppgifter endast genom att skriva ut beslutet, täcka över personuppgifterna (med svart tusch) och skanna beslutet för att offentliggöras.
Vid offentlig upphandling tillämpas lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016, UpphL) och vid upphandling enligt denna lag gäller ett eget förfarande för sökande av ändring som föreskrivs om i upphandlingslagen. Besvärsrätt har i regel anbudsgivarna i anbudsförfarandet. (Enligt UpphL 145 § får ”den som ärendet gäller” anföra besvär.) Beslut som hör till upphandlingslagens tillämpningsområde får inte överklagas enligt kommunallagen, och kommunmedlemmar har därmed inte rätt att söka ändring. (UpphL 163 §)
Det finns dock många upphandlingar där upphandlingslagen inte tillämpas och där ändring får sökas enligt kommunallagen och över vilka kommunmedlemmar således får anföra besvär. Det kan vara fråga om s.k. små upphandlingar som understiger tröskelvärdena och som i praktiken kan ha ett rätt stort värde, exempelvis
varu- och serviceupphandling för mindre än 60 000 euro
byggentreprenader för mindre än 150 000 euro
upphandling av social- och hälsovård för mindre än 400 000 euro.
Sådana beslut kan fattas av både tjänsteinnehavare och organ beroende på vem som beslutanderätten har delegerats till i kommunen. I fråga om dessa upphandlingar kan ändring sökas flera gånger. Trots att upphandlingslagen inte i övrigt tillämpas på upphandlingar som inte omfattas av lagens tillämpningsområde, får anbudsgivarna dock yrka på upphandlingsrättelse enligt 135 §. Då ställs yrkandet direkt till den som fattat upphandlingsbeslutet. Anbudsgivarna får dessutom begära om omprövning och anföra kommunalbesvär enligt kommunallagen.
Eftersom omprövnings- och besvärsförfarandet enligt kommunallagen också ger kommunmedlemmar besvärsrätt, ska beslut om små upphandlingar som inte omfattas av upphandlingslagens tillämpningsområde delges i det allmänna datanätet enligt KomL 140 §, liksom övriga kommunala beslut.
Särskilda frågor om behandling av personalärenden
Tjänsteansökningshandlingar och personregister
Personregister uppstår av arbets- eller tjänsteansökningar och bilagor som innehåller personuppgifter. De sökandes ansökningar med bilagor samt en sammanställning av de sökande utgör en logisk registerhelhet vars användningsändamål är val av en person till ett anställningsförhållande. Av sammanställningen fås personuppgifter om enskilda personer med lätthet och utan oskäliga kostnader. Även om det är fråga om ett register som används endast en gång ska den registeransvarige iaktta samtliga skyldigheter som anges i personuppgiftslagen.
Att publicera alla sammanställda uppgifter om de sökande i det allmänna datanätet skulle obefogat äventyra integritetsskyddet för de sökande. I allmänhet finns det inte ens något motiverat informationsintresse av att publicera så stora filer. Sammanställningar ska sålunda inte läggas ut på det allmänna datanätet. När man på webben informerar om ett beslut som gäller val av tjänsteinnehavare, är det tillrådligt att främst informera om vem som valts till tjänsten, vem som är i reserv och vilka som fått röster i valet. Andra uppgifter i ansökningarna får inte publiceras. Dessutom kan det till exempel konstateras att offentliga uppgifter om de övriga sökandena finns tillgängliga på kommunkansliet.
Personalens löner och beslut om löneförhöjningar
När det gäller anställda i arbetsavtals- eller tjänsteförhållande hos kommuner och samkommuner är löner, lönens beståndsdelar och tillägg i och för sig offentliga enligt matrikellagen. Löneuppgifterna för andra anställda än anställda hos offentliga sammanslutningar är sekretessbelagda. Det gäller också exempelvis anställda hos kommunala bolag.
Offentliga är exempelvis grundlönen för anställda hos kommuner och samkommuner, inplaceringslöneklasser, erfarenhetstillägg, individuella tillägg, motivationstillägg, mertidsersättningar, övertidsersättningar och andra arbetstidsersättningar, bilförmån, kilometerersättningar, dagtraktamenten samt den totala lönen.
Nettolöner bör betraktas som sekretessbelagda. Även bedömningarna för fastställande av lönegrunden är sekretessbelagda. Trots att löneuppgifterna om anställda hos kommuner och samkommuner är offentliga personuppgifter, bör de inte läggas ut på det allmänna datanätet. Exempelvis en förteckning över anställda som har fått löneförhöjning inklusive uppgifter om förhöjningarna utgör ett personregister. Man undviker tolkningsproblem om inte ens löneförhöjningsförteckningar som ingår i ett protokoll publiceras på kommunens webbplats.
Tjänstledighet och pensionering
En uppgift om en tjänsteinnehavares tjänstledighet eller pensionering kan publiceras på webben. Den bör dock formuleras utan att nämna grunden för ledigheten eller pensionen – grunden är nämligen ofta en uppgift som är sekretessbelagd enligt lag.
För att undvika tolkningsproblem bör uppgifter om pensionsgrunden betraktas som sekretessbelagda uppgifter (bl.a. invalidpension, arbetslöshetspension, deltidspension). Keva har ansett att uppgifter om en persons pensionsansökan och pension är sekretessbelagda, med undantag för uppgifter om att en person får vanlig ålderspension, vilket alltså inte är sekretessbelagt. Uppgifter om pensionsbelopp är sekretessbelagda.
Kommunförbund.fi
http://shop.kunnat.net/product_details.php?p=366
http://shop.kunnat.net/product_details.php?p=3214
http://shop.kunnat.net/product_details.php?p=3240
Henkilötiedot ja internetin käyttö kunnan tiedottamisessa, 29.9.2014 Mervi Kuittinen
https://www.kuntaliitto.fi/sites/default/files/media/file/Muistio-Henkilotiedot-ja-internetin-kaytto-kunnan-tiedottamisessa.pdf
https://www.kommunforbundet.fi/sakkunnigtjanster/juridik/sarskilda-fragor-webbkommunikation
Julkisuus ja henkilötietojen käsittely, muistio 2.3.2010

References: § 1
 § 2
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 1
 § 1
 § 1
 domstolen 
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2