Source: https://biancacoimbra.jusbrasil.com.br/artigos/147808008/direito-administrativo-dominio-publico?ref=serp
Timestamp: 2020-02-22 18:39:34+00:00

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Nos ensinamentos do ilustre doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello, os terrenos de marinha são “faixas de terra fronteiras ao mar numa largura de 33m contados da linha do preamar médio de 1831 para o interior do continente, bem como as que se encontram à margem dos rios e lagoas que sofram a influência das marés, até onde esta se faça sentir, e mais as que contornam ilhas situadas em zonas sujeitas a esta mesma influência.”[1].
Além disso, conforme versa a redação do artigo 2º, parágrafo único, do Decreto-lei nº 9.760 de 05.09.1946, a influência das marés acima referida, é a oscilação periódica do nível médio das águas, que seja igual ou superior a 5cm.
Desta forma, estas terras pertencem à União, de acordo com o inciso VII do artigo 20 da Constituição Federal, e são bens públicos dominicais. Vale ressaltar, todavia, que os terrenos da marinha não podem ser confundidos com as praias, uma vez que estas são bens públicos federais de uso comum, e que também pertencem à União.
Em razão da origem pública da propriedade fundiária no Brasil, as terras devolutas são aquelas que pertencem ao Estado, e que, considerando que não foram transferidas pelo Poder Público aos particulares, não podem ser aplicadas ao uso público. Nesse sentido é o artigo 20, II, da Constituição Federal, o qual prevê que as terras devolutas são bens públicos:
II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;”
A origem das terras devolutas se encontra na época colonial. Logo após a descoberta do Brasil, todo o território brasileiro passou a ser da coroa portuguesa. Desta forma, houve diversos acordos entre os particulares e a coroa, a fim de que aqueles pudessem tornar as terras um bem produtivo e lucrativo, mediante a celebração de sesmarias e cartas de data, as quais previam as obrigações de demarcação, medição e cultivo de referidas terras.
Ocorre que a falta de cumprimento das obrigações acima referidas ensejava o chamado comisso, o qual era o retorno das terras à coroa portuguesa. Assim, as terras que foram objeto de comisso e aquelas outras que nunca foram transferidas a particulares, além de não terem se tornado de domínio privado, por algum título legítimo, e de não terem recebido qualquer destinação pública, são chamadas, atualmente, de terras devolutas. Por derradeiro, com o fim da época colonial no Brasil e com a sua consequente independência, as terras devolutas passaram a integrar o patrimônio público.
Na sequência, com a promulgação da Constituição Federal de 1891 e, consequentemente, a instauração da Federação, as terras devolutas foram transferidas aos Estados, ao passo que somente as terras indispensáveis à defesa das fronteiras, fortificações, construções militaras e estradas de ferro federais ficaram reservadas para domínio da União.
As terras devolutas, em resumo, são bens públicos dominicais, vale dizer, são próprias do Estado, todavia não são aplicadas ao uso comum ou especial da Administração Pública.
Desta sorte, (i) as terras que não estão localizadas na faixa da fronteira da União, a qual compreende-se pelos 150km de largura ao longo das fronteiras terrestres, que são consideradas como fundamentais para a defesa do território nacional, de acordo com oparágrafo 2ºº do artigo200 daConstituição Federall, e (ii) aquelas que pertencem à União, por força do inciso II do supracitado artigo, ou aos Municípios, são propriedade dos Estados.
Conforme previsão do Direito Internacional Público, as águas podem ser divididas em águas externas e internas. Águas externas são aquelas que contornam o continente, sendo que, as internas, são aquelas que circundam ou banham exclusivamente o território nacional ou que fazem as vezes de divisa com outros países.
No que diz respeito ao domínio público sobre estas águas, em relação às águas internas, o domínio público é completo e não sofre qualquer restrição; já no caso das águas externas o domínio público fica condicionado às regras internacionais incidentes.
É de extrema importância ressaltar que a utilização das águas pela população é garantida a todos, porém deve ser devidamente regulamentada por cada país, a fim de se atender à preservação dos mananciais, bem como proporcionar equilíbrio no consumo de referidas águas.
As águas internas estão devidamente previstas pela Primeira Conferência de Direito Internacional (Haia – 1930) e abrangem os rios, lagos e mares interiores, os portos, canais e ancoradouros, as baías, golfos e estuários, contanto que os limites dessas águas não ultrapassem os limites estabelecidos pelas Convenções Internacionais.
Ademais, as águas internas são também regulamentadas pela Lei nº 9.433/97, a qual cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, que conta com a participação dos poderes públicos e representantes da comunidade.
A Lei nº 9.433/97 considera a água “um bem de domínio público, recurso natural limitado e dotado de valor econômico.”. Isto quer dizer, basicamente, que a água está disponível a todos, porém é de domínio público e é concedida ao cidadão mediante outorga onerosa do Poder Público, conforme dispõe os artigos 12 a 19 da referida lei.
Além disso, a Lei nº 9.984/00 criou a Agência Nacional de Águas – ANA – a qual é uma agência reguladora, com o objetivo de supervisionar, controlar e avaliar as atividades decorrentes do cumprimento da legislação Federal pertinente aos recursos hídricos, bem como objetiva disciplinar, em caráter normativo, a implementação e operacionalização da política nacional sobre a matéria.
No que diz respeito aos rios públicos, estes são repartidos entre a União e os Estados brasileiros, conforme o território que cubram. Isto se aplica também aos lagos.
As águas minerais estão previstas no Código de Águas Minerais (Decreto-Lei Federal nº 7.841/45.
Agora, a respeito das quedas d’água, estas são consideradas pela Constituição Federal Brasileira como propriedade imóvel, ao passo que são potenciais de energia hidráulica. As quedas d’água, se estiverem localizadas em águas públicas, serão de domínio público da União; quando situadas em caudais comuns ou particulares, pertencem aos respectivos proprietários. Importante ressaltar que, independentemente do domínio, a exploração das quedas d’água dependem de autorização ou concessão federal.
Passando-se agora ao estudo das águas externas, estas compreendem o mar territorial, a zona contígua, a zona econômica exclusiva e o alto-mar. Em relação ao mar territorial, sobre esse o Brasil exerce a sua soberania, sendo que as suas águas são públicas e de uso comum.
Já no caso da zona contígua, “o Brasil poderá tomar as medidas de fiscalização necessárias para: I – evitar as infrações às leis e aos regulamentos aduaneiros fiscais; II – reprimir as infrações às leis e aos regulamentos, no seu território ou no seu mar territorial”, conforme dispõe o artigo 5º da Lei nº 8.617/93.
Em relação à zona econômica exclusiva, “o Brasil tem direitos de soberania para fins de exploração e aproveitamento, conservação e gestão de recursos naturais, vivos ou não-vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu subsolo, e no que se refere a outras atividades com vistas à exploração e ao aproveitamento da zona para fins econômicos”, conforme prevê o artigo 6º da Lei nº 8.617/93.
Por fim, no que tange ao alto-mar, pode-se dizer que este é toda a extensão de águas marítimas compreendidas entre as zonas contíguas dos diversos continentes. Referidas águas são de uso comum de todos, sendo que sobre elas nenhuma nação exerce soberania ou domínio individual. Ademais, as águas do alto-mar podem ser utilizadas para quaisquer fins não proibidos pelos tratados e convenções internacionais.
O sistema minerário no Brasil evoluiu do regime regaliano da Coroa e do Império para o regime fundiário da Primeira República e, finalmente para o regime de domínio federal sobre os minérios, a serem explorados no sistema de autorização e concessão, com direito de preferência do proprietário do solo, na Constituição de 1946, substituído, na Constituição de 1967 pelo direito de participação no resultado da lavra, regime este mantido pela atual constituição (artigo 176, § 2º).
“Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra. § 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o "caput" deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas. § 2º - É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei. § 3º - A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente. § 4º - Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do potencial de energia renovável de capacidade reduzida.”.
Esses dispositivos fixam os lineamentos constitucionais do sistema minerário brasileiro, completado pelas normas do Código de Mineracao. Lembrando que a Lei nº 6.340/76 dispõe sobre a mineração em área de pesquisa e lavra de petróleo.
Para efeito do Código de Mineracao, os regimes de aproveitamento das substâncias minerais são os seguintes: I – regime de concessão, quando depender de portaria de concessão do Ministro de Estado de Minas e Energia; II – Regime de autorização, quando depender de expedição de alvará de autorização do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM; III – Regime de licenciamento, quando depender de licença, expedida em obediência a regulamentos administrativos locais e de registro da licença, expedida no DNPM; IV – Regime de permissão de lavra garimpeira, quando depender de portaria de permissão do Diretor-Geral do DNPM; V – Regime de monopolização, quando, em virtude de lei especial, depender de execução direta ou indireta do Governo Federal (art. 2o). O DNPM, pela Lei 8.876 de 94, foi transformado em autarquia, com ampliação de suas atribuições. Por sua vez, o regulamento do Código de Mineracao especifica os direitos e deveres do pesquisador e do minerador em relação à União, que é o poder autorizante e concedente da pesquisa e da lavra, e estabelece os casos de caducidade da autorização e da concessão, atribuindo ao DNPM competência para os registros, fiscalização e controle de toda atividade minerária no País.
Essa fiscalização não exclui a competência do Estado ou do Município, conforme o caso, com relação ao meio ambiente.
O Minério, desde que extraído, passa a pertencer ao minerador, que poderá utilizá-lo ou comercializá-lo livremente.
Finalmente, é de se recordar que só a União tem competência para legislar sobre “jazidas, minas e outros recursos minerais e metalurgia”, conforme artigo 22, XII da Constituição Federal, ficando, assim, concentrados no governo federal todos os poderes normativos e executivos em tema de mineração. Todavia, por lei complementar a União poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas no artigo 22, parágrafo único, dentre as quais incluem-se as jazidas, minas e outros recursos minerais.
Terrenos acrescidos são todos aqueles que se formam com a terra carreada pela caudal. Tais terrenos pertencem aos proprietários das terras marginais a que aderirem, na forma que o Código Civil estabelece em seu artigo 1.250.
Hely Lopes Meirelles discordava dos que entendiam que o artigo 16 do Código de Águas havia revogado o artigo 538 do antigo Código Civil. Achava que a defeituosa redação dos parágrafos dos artigos 11 a 16 do Código de Águas, reproduzindo a péssima linguagem do artigo 139 da Lei Imperial 1.507 de 1867, que havia gerado a confusão entre domínio público e servidão pública, uma vez que o legislador do Império, pouco afeito à técnica do direito público, confundiu propriedade pública com servidão pública ou administrativa, levando o intérprete a equivocar-se na conceituação das terras públicas e dos terrenos reservados para serviços públicos. O novo código confirma seu entendimento.
A Constituição Federal de 1988 considera como bens da União os recursos naturais da plataforma continental.
A plataforma continental compreende o eito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além de seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância (Lei 8.617/93, art. 11).
Seu limite exterior será fixado de conformidade com os critérios estabelecidos na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982. Sobre ela o Brasil exerce direitos de soberania para efeitos de exploração e aproveitamento de seus recursos naturais, referidos no parágrafo único do art. 12, além de ter o direito exclusivo de regulamentar a investigação científica marinha, a proteção e preservação do meio marinho, construção, operação e uso de todos os tipos de ilhas artificiais, instalações e estruturas, e perfurações, para quaisquer fins.
É reconhecido aos Estados o direito de colocar cabos e dutos na plataforma, mas os traçados dependerão de consentimento do governo brasileiro, que poderá estabelecer condições para a colocação.
Terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas
As terras ocupadas pelos índios, a que se refere a Constituição em seus artigos 20, XI e 231, são as porções do território nacional necessárias à sobrevivência física e cultural das populações indígenas que as habitam. Realmente, este dispositivo assegura aos índios a posse permanente das terras por eles habitadas e o usufrutos exclusivo das riquezas naturais e de todas as utilidades nelas existentes.
Constituindo bens públicos da União com destinação específica, as terras ocupadas pelos índios são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas imprescritíveis, sendo demarcáveis administrativamente, conforme decreto 1.775/96.
Reafirmando a sua intenção protecionista, a Constituição Federal de 1988 declarou que são nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere o artigo 231, ss6o, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e segundo o que dispusera lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou a ações contra a União, salvo na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé.
Em face desta e de outras inovações da Constituição relacionadas com as terras indígenas, torna-se imprescindível a revisão do Estatuto do Índio (lei 6.001/73), tendo o Executivo apresentado projeto de lei com essa finalidade.
Terra de Fronteiras e Ilhas
As ilhas dos rios e lagos públicos interiores pertencem aos Estados-membros e as dos rios e lagos limítrofes com Estados estrangeiros são do domínio da União. É o que se infere do disposto no artigo 20, IV da Constituição Federal, que, embora não se refira às águas públicas internas, declara expressamente que se incluem entre os bens da União as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países. Essa reserva das ilhas das zonas limítrofes para a União importa reconhecimento de que as demais, das águas públicas interiores, permanecem no domínio dos Estados-membros, à semelhança das terras devolutas que lhes foram transferidas pelo artigo 64 da CF de 1891.
Este entendimento não é pacífico entre os autores e julgados, que ora consideram tais ilhas pertencentes à União, ora ao Estado-membro. O Código de Águas nada esclareceu a respeito, limitando-se a dispor, sobre as ilhas ou ilhotas que se formarem no álveo de uma corrente, que pertencem ao domínio público, no caso das águas públicas, e ao domínio particular, no caso das águas comuns ou particulares, conforme artigo 23. Mas, precedentemente o Dec. 21.235 de 1932 já havia assegurado aos Estados-membros o domínio dos terrenos marginais acrescidos naturalmente dos rios navegáveis que correm em seus territórios, bem como o das ilhas formadas nesses rios e o das lagoas navegáveis, em todas as zonas não alcançadas pela influência das marés.
Tal decreto, embora esparso e originário do Governo Provisório, não colide com o Código de Águas, nem afronta a das ilhas Constituição, e, portanto, continua em vigência. A confusão sobre o domínio das ilhas fluviais resulta da indevida sujeição ao regime das águas que as cercam. Mas ilha é terra, como tal, há de subordinar-se ao regime jurídico das terras.
As ilhas marítimas classificam-se em costeiras e oceânicas. Ilhas costeiras são as que resultam do relevo continental ou da plataforma submarina; ilhas oceânicas são as que se encontram afastadas da costa e nada tem a ver com o relevo continental ou com a plataforma submarina.
As ilhas costeiras, por se encontrarem no mar territorial, sempre foram consideradas domínio da União, porque este mar e tudo o que nele se encontra é bem federal.
As ilhas oceânicas sujeitas à soberania nacional, ou sobre as quais o Brasil manifeste interesse de ocupação, foram oficialmente integradas no patrimônio da União com a CF de 1967, conquanto seu domínio sobre elas jamais tenha sido contestado pelos Estados-membros.
A EC 46 de 2005 transferiu ao domínio dos Municípios as ilhas oceânicas e as costeiras que contenham as suas sedes, salvo as áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal.
Os romanos consideravam o espaço aéreo e a crosta terrestre como coisa apropriável e, dessa forma, reconheciam ao proprietário da superfície do solo completo domínio em toda altura e profundidade – usque ad coelum et usque profundum.
Tendo em vista que a doutrina majoritária declara que o espaço aéreo é coisa insuscetível de domínio privado, este princípio não pode ser considerado válido atualmente.
Houveram muitas discussões até chegar a este entendimento, pois alguns doutrinadores afirmavam que tanto o espaço aéreo quanto as águas de alto-mar eram de domínio público. Outros sustentavam a concepção tridimensional do território das nações, ou seja, a soberania do Estado alcançaria o seu solo, subsolo e o espaço aéreo em toda sua extensão.
Após o surto da aviação, ocorrido no início do século passado, houve a realização da Convenção de Paris em 1919, que delineou alguns princípios importantes, sendo eles: (i) soberania do espaço aéreo, (ii) direito de sobrevoo inofensivo e (iii) poder de cada Estado de regulamentar os voos sobre seu território.
Cumpre ressaltar que os princípios consagrados na Convenção de Paris de 1919 foram reafirmados e complementados na Convenção de Chicago de 1944, na qual, as 52 (cinquenta e duas) Nações participantes, inclusive o Brasil, fizeram a seguinte declaração: “Os contratantes reconhecem que cada Estado tem completa e exclusiva soberania sobre o espaço aéreo acima de seu território.” (art. 1º). Também ficou definido que o espaço aéreo devia ser utilizado sujeito às limitações do Estado subjacente.
Antes mesmo da afirmação supracitada na Convenção, o primeiro Código Brasileiro do Ar (Decreto Lei 483/38) declarou, coincidentemente, em seu artigo 1º: “Os Estados Unidos do Brasil exercem completa e exclusiva soberania sobre o espaço situado acima de seu território e respectivas águas territoriais”. O segundo Código Brasileiro do Ar (Decreto Lei 32/66) manteve essa disposição e, ainda, acrescentou a jurisdição nacional sobre a plataforma legal em seu artigo segundo.
Atualmente em vigor, O Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei 7.565/86) reafirmou em seu artigo 11: “O Brasil exerce completa e exclusiva soberania sobre o espaço aéreo acima de seu território e mar territorial”.
Ademais, esse Código tratou de algumas disposições de direito internacional privado, do espaço aéreo brasileiro, do tráfego aéreo e consequente entrada e saída do espaço aéreo brasileiro, da infraestrutura aeronáutica, das aeronaves, do sistema de segurança de voo, da tripulação, dos serviços aéreos, do contrato de transporte aéreo, da responsabilidade civil, das infrações e providências administrativas e dos prazos extintivos, revogando toda a legislação pertinente anterior.
Dessa forma, é possível dizer que o Código Brasileiro Aeronáutico é o mais completo e atualizado diante de todo o conjunto de normas legais sobre o espaço aéreo e sua respectiva utilização pela Aeronáutica
Petróleo e Aspectos Legais
O Petróleo e seus derivados, apesar de serem fontes de energia não renovável, são de grande importância para o homem, sendo atualmente um grande fornecedor de energia mundial, utilizado no transporte rodoviário, ferroviário, aéreo, marítimo e fluvial. Além disso, o petróleo também é a principal fonte de energia para outras finalidades, como indústrias petroquímicas, usinas termoelétricas, entre outras atividades industriais.
O Código de Petróleo, Decreto Lei 3236/41, declarou em seu artigo primeiro que as jazidas de petróleo e gases naturais existentes no território nacional pertencem à União, a título de direito privado imprescritível. Inicialmente, a pesquisa e lavra dessas jazidas se sujeitaram às disposições gerais do Código de Mineracao.
Posteriormente, a Lei federal 2004/53 transformou em monopólio da União a pesquisa, a lavra, refinação e transporte marítimo e por meio de condutos do petróleo bruto e outros hidrocarburetos e gases raros (art. 1º). A mesma lei remeteu a política do petróleo ao Conselho Nacional do Petróleo e sua exploração tornou-se privativa da sociedade de economia mista “Petróleo Brasileiro S/A – Petrobrás”, que passou a deter com exclusividade todas as atividades referentes à exploração do Petróleo nacional e seus derivados, só permitindo aos particulares a venda a varejo e o transporte dos produtos petrolíferos já industrializados. Essa regra monopolística foi excepcionada, abrindo-se a possibilidade de pesquisa e lavra de petróleo por empresas particulares, nacionais ou estrangeiras, mediante o denominado contrato de risco.
Na Constituição Federal de 1988, o artigo 20, inciso IX definiu que os recursos naturais, inclusive os do subsolo são bens da União. De acordo com Diógenes Gasparini (2004, P. 710-711): “Bens públicos são todas as coisas materiais ou imateriais pertencentes ou não as pessoas jurídicas de Direito Público e as pertencentes a terceiros quando vinculadas à prestação de serviços públicos (...). A União é proprietária, além de outros que formam seu patrimônio, dos bens indicados nos arts. 20 e 176 da Constituição Federal (...)”.
Além disso, pela leitura do artigo 176 temos que:
Devemos ressaltar a promulgação da Lei Federal 9.478/97, dispondo sobre a política energética nacional e as atividades relativas ao monopólio do petróleo. Tal legislação criou o Conselho Nacional de Política Energética – CNPE, com a atribuição de propor ao Presidente da República políticas nacionais e medidas específicas para a promoção do aproveitamento racional dos recursos energéticos do país, em seu artigo segundo. Houve também a instituição da Agência Nacional do Petróleo – ANP, em regime autárquico especial, como órgão regulador da indústria de petróleo, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, em seu artigo sétimo.
A mesma Lei Federal estipulou que as atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural serão exercidas mediante contratos de concessão, precedidos de licitação, na forma legal estabelecida.
Ademais, houve a regulação das participações governamentais nos respectivos contratos de concessão, assim como o pagamento aos proprietários da terra de participação, equivalente a uma percentual variável, a critério da ANP.
Por fim, ressalte-se a importância da Lei 11.909/09, que institui normas para a exploração das atividades econômicas de transporte de gás natural por meio de condutos e da importação e exportação de gás natural, de que tratam os incisos III e IV do artigo 177 da CF, bem como para a exploração das atividades de tratamento, processamento, estocagem, liquefação, regaseificação e comercialização de gás natural, em seu artigo primeiro.
Todas essas atividades econômicas serão reguladas e fiscalização pela União, na qualidade de Poder concedente, e poderão ser exercidas por empresa ou consórcio de empresas constituídos sob as leis brasileiras, com sede e administração no país. Importante notar que existe a previsão de que a exploração das atividades decorrentes das autorizações e concessões previstas nessa lei correrá por conta única e exclusivamente do empreendedor, não se constituindo, em hipótese alguma, prestação de serviço público.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 31ª Ed. 1990.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 26ª Edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2009.
[1] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 26ª Edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2009, págs. 911 e 912.
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References: artigo 2
 artigo 20
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 artigo200
 artigo 5
 artigo 6
 artigo 22
 artigo 22
 artigo 1
 artigo 16
 artigo 538
 artigo 139
 artigo 231
 artigo 20
 artigo 64
 artigo 23
 artigo 1
 artigo 11
 artigo 20
 artigo 176
 artigo 177