Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/4658
Timestamp: 2019-09-18 19:44:21+00:00

Document:
Commission des affaires sociales : Réunion du 16 décembre 2008 : 1ère réunion
Réunion du 16 décembre 2008 : 1ère réunion
Demandes de saisine et nomination de rapporteurs pour avis (voir le dossier)
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Vasselle sur le projet de loi n° 134 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2008.
Alain Vasselle, rapporteur pour avis
a d'abord rappelé que, parmi les propositions du rapport de la Mecss d'octobre 2007 consacré aux ressources de la protection sociale, figurait l'idée que la commission des affaires sociales pourrait se saisir pour avis des projets de loi de finances, initiale ou rectificative, lorsque ces textes comportent des éléments importants pour les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Son intervention ne constitue d'ailleurs que la symétrique de celle de la commission des finances et de son rapporteur pour avis dans l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, à cette réserve près que la commission des affaires sociales limite son avis aux seules questions directement liées à l'équilibre des finances sociales.
Cette procédure a été mise en oeuvre pour la première fois à l'occasion de l'examen du collectif budgétaire pour 2007. Cette année, sa saisine se justifie par le fait que le texte propose, d'une part, plusieurs ouvertures de crédits sur des lignes de dépenses destinées à la sécurité sociale, d'autre part, l'affectation au remboursement de certaines dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale des excédents du panier de recettes destiné à assurer la compensation des allégements de charges au titre des heures supplémentaires.
Sur les ouvertures de crédits, l'allocation aux adultes handicapés (AAH), l'aide médicale de l'Etat (AME) et l'allocation de parent isolé (API) voient leurs dotations progresser, respectivement, de 236 millions, de 94 millions et 36,5 millions d'euros, ce qui correspond, à peu de choses près, aux crédits nécessaires pour rembourser les caisses de sécurité sociale qui en assurent le versement.
Pour l'AAH, les ouvertures sont essentiellement liées à l'impact de la revalorisation de l'allocation de 3,9 % en septembre et au constat de versements supérieurs à ce qui était initialement prévu.
Pour l'API, les ouvertures sont cinq fois moins importantes que l'année dernière, ce qui témoigne de la réalité de l'engagement du Gouvernement à mieux évaluer ces dotations dès la loi de finances initiale.
Pour l'AME, aucun crédit supplémentaire n'était inscrit dans le collectif de 2007. Cette année, avec 94 millions d'euros, les ouvertures atteignent près de 20 % des crédits initiaux. Elles permettent de combler les besoins pour 2008 mais pas ceux de l'an dernier au titre desquels une dette d'au moins 300 millions d'euros est « reconstituée ».
En ce qui concerne la compensation des exonérations de charges ciblées, qui est répartie entre les crédits de différentes missions, principalement l'emploi et l'outre-mer, les exercices budgétaires 2005 et 2006 se sont clos avec une insuffisance proche, à chaque fois, de 1 milliard d'euros. Au titre de l'année 2007, cette insuffisance s'est accrue pour atteindre 1,5 milliard d'euros. Pour 2008, les dotations initiales ont été à nouveau sous-évaluées. Le collectif prévoit l'ouverture de 215 millions d'euros au titre de la mission outre-mer, soit plus de 20 % des crédits initiaux de cette mission. En revanche, il n'en prévoit aucune pour la mission emploi. Or, à ce stade, les sommes manquantes pour la sécurité sociale pourraient être de l'ordre de 900 millions d'euros, ce qui est loin d'être négligeable.
Une dernière ouverture mérite enfin d'être signalée : 106 millions pour la mission « Régimes sociaux et de retraite », afin notamment d'assurer l'équilibre du régime de retraite de la RATP en raison du report de l'adossement de ce régime au régime général.
a ensuite rappelé que la compensation des allégements de charges sociales au titre des heures supplémentaires est assurée non par des crédits budgétaires mais par l'affectation d'un certain nombre de taxes et recettes fiscales, conformément à l'article premier de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (Tepa) du 21 août 2007.
L'article 7 du collectif vise à ajuster ce « panier de recettes » qui comprend une partie du produit de la taxe sur les véhicules de société, la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés et la TVA perçue sur les producteurs de boissons alcoolisées. En effet, le rendement de ces ressources devrait rapporter 3,9 milliards d'euros, soit 1 milliard d'euros de plus que les pertes de ressources effectivement subies par la sécurité sociale. Aussi, il est prévu de supprimer l'affectation à ce panier de 50,6 % du produit de la taxe sur les véhicules de sociétés et de limiter l'apport de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés à 87,1 % de son produit. Seule l'affectation intégrale du produit de la TVA sur les alcools est maintenue. En conséquence, le panier de recettes ne rapporterait plus que 3,17 milliards d'euros, laissant une marge d'un peu plus de 100 millions d'euros pour, le cas échéant, terminer l'année.
L'article 7 prévoit d'affecter les sommes ainsi économisées au remboursement d'une partie des dettes de l'Etat à l'égard des caisses et régimes autres que le régime général, notamment le régime social des indépendants et le régime de retraite de la SNCF. Cette mesure correspond à l'engagement du ministre des comptes publics, mais dans des proportions inférieures à ce qu'il avait indiqué. En effet, après ces apurements, il subsistera une dette de 530 millions d'euros à l'égard du régime agricole et de 2,9 milliards à l'égard du régime général, dont 1,7 milliard au titre de 2007 et 1,2 milliard au titre de 2008.
Ces dispositions s'accompagnent en outre de précisions destinées à inscrire dans la loi de façon plus claire que les impôts et taxes affectés à la compensation des allégements doivent couvrir intégralement les pertes de recettes constatées et garantir la neutralité financière et comptable pour les caisses et les régimes. Ces ajouts, bienvenus, ont pour objet de supprimer les ambiguïtés qui ont conduit la Cour des comptes à refuser de certifier les comptes de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) pour 2007.
Au total, le collectif budgétaire pour 2008 témoigne du réel souci du Gouvernement d'améliorer les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, malgré la difficulté du contexte budgétaire actuel. Il conviendra toutefois de demeurer vigilant, en particulier pour que la compensation des exonérations ciblées soit mieux évaluée dès la loi de finances initiale et systématiquement remise à niveau en fin d'exercice, ainsi que pour éviter la reconstitution d'une dette de l'Etat envers la sécurité sociale. Il ne faudrait pas que les finances de la sécurité sociale redeviennent, comme cela a trop souvent été le cas, la variable d'ajustement du budget de l'Etat.
Par ailleurs, l'année dernière, à l'initiative de la commission et sur la base d'une proposition de la Mecss, le Sénat avait adopté un amendement, devenu l'article 106 de la loi de finances rectificative pour 2007, visant à demander l'élaboration d'un document annuel retraçant les dépenses publiques concourant à la politique de la famille. En effet, les différentes composantes de la politique familiale sont éclatées entre les dépenses assumées par la branche famille de la sécurité sociale et celles financées par le budget de l'Etat : dépenses budgétaires, dépenses fiscales et quotient familial. Or, cette dispersion rend difficile une approche cohérente et justifie l'établissement d'un document récapitulant l'ensemble de ces aides, qui serait annexé simultanément au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année. Malheureusement, ce document n'est toujours pas disponible et la demande doit en être réitérée auprès du ministre.
En conclusion, sous réserve de l'adoption de quelques amendements destinés notamment à tirer les conséquences de la décision récente du Conseil constitutionnel sur la loi de financement de la sécurité sociale, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a proposé d'émettre un avis favorable sur le projet de loi de finances rectificative.
a déclaré que ce collectif pour 2008 est un texte sans surprise, même s'il comporte de légères améliorations au titre des ouvertures de crédits. Il a souhaité savoir pourquoi les crédits supplémentaires destinés à l'API sont nettement inférieurs cette année.
a insisté sur les efforts faits par le Gouvernement pour remettre à niveau, dès la loi de finances initiale, les crédits destinés aux différentes prestations sociales. Il a salué le respect des engagements pris par le ministre et la grande transparence manifestée par ses services sur ces questions.
Puis la commission a examiné les amendements présentés par le rapporteur pour avis. Elle a adopté un amendement de précision à l'article 7 (affectation des excédents du panier de recettes destiné au financement des exonérations sur les heures supplémentaires).
Elle a ensuite adopté quatre amendements portant articles additionnels afin, respectivement, de rétablir le crédit impôt famille dans sa rédaction adoptée dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, mais écartée par le Conseil constitutionnel en raison de son caractère de « cavalier social » (avant l'article 44), de reprendre les dispositions de la même loi de financement réformant l'indemnité temporaire de retraite outre-mer, également invalidées pour ce motif par le Conseil constitutionnel (après l'article 64), de préciser les conditions d'accès à la garantie des risques locatifs (après l'article 51), enfin de créer un document de politique transversale sur la politique publique de lutte contre les drogues et les toxicomanies (après l'article 64).
La commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi modifié.
La commission a ensuite nommé Mme Isabelle Debré rapporteur sur la proposition de loi n° 1254 (AN - XIIIe législature) présentée par M. Richard Mallié et plusieurs de ses collègues visant à définir les dérogations au repos dominical dans les grandes agglomérations, les zones touristiques et les commerces alimentaires.
Demandes de saisine et nomination de rapporteurs pour avis
Enfin, la commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi n° 496 (2007-2008) pour le développement économique de l'outre-mer, dont la commission des finances est saisie au fond, pour lequel elle a nommé Mme Anne-Marie Payet rapporteur pour avis.
Elle a également décidé de se saisir pour avis de la proposition de loi n° 34 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, de simplification et de clarification du droit et d'allégement des procédures, dont la commission des lois est saisie au fond, pour laquelle elle a nommé Mme Françoise Henneron rapporteur pour avis.
a précisé qu'il appartiendra à la Conférence des Présidents de se prononcer sur ces saisines pour avis. Dans cette perspective, il lui a été demandé d'expliquer, par écrit, les raisons justifiant la saisine pour avis de la commission sur ces textes. Il a fait valoir que la commission se bornera, comme à son habitude, à examiner les mesures entrant directement dans son champ de compétences, pour lesquelles elle est susceptible d'apporter un éclairage complémentaire et utile à la position des commissions saisies au fond.
a ensuite rappelé que lors d'une précédente réunion, la commission s'est également saisie pour avis du projet de loi pénitentiaire car ce texte comporte un volet « santé en prison » qui mérite d'être examiné avec précision, notamment sous l'angle de la prise en charge psychiatrique des personnes incarcérées. Ayant été désigné rapporteur, il a effectué la visite de plusieurs établissements d'incarcération afin de prendre la mesure de cette question difficile. Il a invité chacun des commissaires à visiter les établissements pénitentiaires de sa circonscription afin d'apporter des éléments utiles à la réflexion commune de la commission sur ce point.
ainsi que Mme Bernadette Dupont, se sont inquiétés des conditions d'incarcération des mineurs et des circonstances dans lesquelles certains d'entre eux sont détenus dans des structures destinées aux adultes. Mme Samia Ghali a souligné la nécessité d'une véritable politique de prévention et déploré les trop nombreux cas de suicide de mineurs incarcérés.
a ensuite indiqué avoir été informée, lors de la dernière réunion du Bureau du Sénat, de la suppression de trois groupes d'études rattachés à la commission et consacrés respectivement à la lutte contre la drogue et la toxicomanie, aux problématiques de l'enfance et de l'adolescence ainsi qu'à la lutte contre l'exclusion. Certes, l'absence d'activité de ces groupes depuis plusieurs années explique leur disparition mais ce type de formation de travail peut s'avérer utile, notamment lorsqu'il s'agit de préparer un texte de loi ultérieur.
a confirmé n'avoir pas souhaité le maintien de ces trois groupes d'études, inactifs depuis longtemps qui plus est, car il juge peu opportun de conserver ou de créer des structures spécifiques pérennes sur des sujets qui relèvent pleinement des compétences de fond de la commission. Il a, en revanche, accepté le maintien du groupe d'études des sénateurs anciens combattants, qui reste actif en dépit de la décroissance régulière de ses effectifs, et de celui consacré au thermalisme, dont le fonctionnement est assuré en réalité par la commission des finances et dont le rattachement, historique, à la commission des affaires sociales peut sembler singulier car la problématique relève davantage, à son sens, des affaires économiques.
A l'inverse, il s'est déclaré très favorable à la création de groupes de travail particuliers, sur un thème précis, pour une durée limitée et dans un objectif prédéfini comme l'établissement d'un rapport ou d'une proposition de loi. La commission a procédé ainsi par le passé sur la question du handicap et des minima sociaux et le fait à nouveau en ce moment sur le thème de la fin de vie. Ceci étant, il conviendra d'inscrire dans le règlement du Sénat que les structures « ad hoc » se réuniront en dehors des mardis, mercredis ou jeudis qu'il entend voir sanctuarisés pour les réunions de commission. Il a proposé que le Bureau de la commission se réunisse en janvier pour évoquer les différentes questions qui pourraient valablement justifier la création d'un groupe de travail.
a suggéré que l'on procède à la constitution d'un groupe de travail sur les prisons. Mme Isabelle Debré s'est déclarée favorable à la conduite d'une réflexion sur une meilleure prise en charge des détenus atteints de maladies mentales. Mme Samia Ghali s'est préoccupée de l'augmentation inquiétante de la toxicomanie qui est susceptible de concerner toutes les familles.
A son tour, Mme Bernadette Dupont a évoqué la question de l'adoption internationale et s'est interrogée sur le bilan d'activité de l'agence française de l'adoption. M. Paul Blanc a indiqué qu'il procède actuellement, avec le rapporteur spécial de la commission des finances pour la mission « Solidarité », Auguste Cazalet, à un contrôle budgétaire conjoint de l'activité de l'agence.
s'est par ailleurs étonné de l'absence de renouvellement du Conseil de surveillance de la caisse nationale d'allocations familiales et a invité le Gouvernement à y procéder dans les meilleurs délais au moment où, pour la seconde fois, les comptes de cette caisse n'ont pas été certifiés.
A Mme Bernadette Dupont qui l'interrogeait sur le bien-fondé d'une formation à l'avortement actuellement dispensée dans le cursus des études de médecine, M. Nicolas About, président, a répondu qu'une telle formation à l'interruption thérapeutique ou volontaire de grossesse lui paraît indispensable pour assurer la qualité et la sécurité d'un acte médical délicat et qu'en tout état de cause, elle n'empêchera pas les futurs médecins de faire valoir, s'ils le souhaitent, leur clause de conscience. Mme Raymonde Le Texier a considéré que la baisse du nombre de médecins disposés à pratiquer une interruption volontaire de grossesse s'explique notamment par un changement de génération, les jeunes praticiens n'ayant pas été directement confrontés aux situations dramatiques, et trop souvent mortelles, qui ont précédé la légalisation de l'avortement dans notre pays.

References: L'article 7

L'article 7
 l'article 106
 l'article 7
 l'article 44
 l'article 64
 l'article 51
 l'article 64