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Timestamp: 2020-02-28 05:30:14+00:00

Document:
Sent. n.
Sent. n.447-EL/2005
Sezione Giurisdizionale Regionale dell’Umbria
nel giudizio di responsabilità istituito dal Procuratore Regionale nei confronti dei sigg.: 1) L. R., 2) R. S., 3) B. O., 4) C. S., 5) C. S., 6) M. G., 7) L. L., 8) G. D..
Visto l’atto introduttivo della causa, iscritto al n°10497/EL del registro di Segreteria, e gli altri atti e documenti tutti della causa.
Uditi, alla pubblica udienza del 9/11/2005, con l’assistenza del Segretario, dr. Fabio Chirieleison: il relatore, nella persona del Cons. Fulvio Maria Longavita, ; il P.M., nella persona del Cons. Massimiliano Minerva; l’avv. Francesco A. De Matteis, per i primi sei convenuti; l’avv. Mario Rampini, per gli ultimi due convenuti
I) – Con atto di citazione del 23/5/2005, la Procura Regionale presso questa Sezione ha convenuto in giudizio i sigg. L. R., R. S., B. O., C. S., C. S., M. G., L. L. e G. D., nella loro qualità di, rispettivamente : sindaco (il primo), componenti la Giunta (i successivi cinque) e dirigenti del Comune di Perugia (gli ultimi due), per ivi sentirli condannare, in tale loro qualità e a favore del predetto Comune, alla complessiva somma di € 40.046,24, corrispondente alla spesa sostenuta per l’incarico espletato per il Comune medesimo dalla sig.ra E.S., costituente danno, ad avviso della Procura.
II) – Riferisce la citazione che la Procura, “a seguito di specifica denuncia proveniente da un consigliere comunale e di notizie di stampa, ha avviato una serie di accertamenti, dai quali è risultato che il Comune di Perugia, con delibera di Giunta n°548 del 30/10/2003, (aveva) deciso di avvalersi delle prestazioni professionali della sig.ra Spinelli, da inserire nell’ambito dell’Ufficio Relazioni Internazionali, per un costo totale di € 14.464,26” .
Il contenuto dell’incarico, prosegue la citazione, “che secondo la delibera appena citata avrebbe dovuto avere inizio il 12/11/2003 e terminare il 10/7/2004, (è stato) precisato nella relativa convenzione, sottoscritta il 27/1/2004”, e consisteva : (a) nella “progettazione e realizzazione, previo il coinvolgimento delle associazioni di categoria, di una card da offrire a titolo promozionale ai visitatori provenienti dalle città gemellate, che (consentisse) di ottenere agevolazioni economiche o logistiche presso alberghi, negozi, ristoranti, ecc.”; (b) nella “collaborazione alla realizzazione di strumenti atti a favorire gli scambi tra realtà produttive e di standard elevato”; (c) nella “collaborazione alla realizzazione di scambi tra le Università perugine e quelle delle città gemelle, al fine di favorire scambi tra i migliori studenti, ovvero contribuire a progetti di ricerca di alto livello”; (d) nella “collaborazione a tutte le iniziative che il servizio (sarebbe andato) ad attivare nel periodo in cui la professionista in questione (avrebbe espletato) la prestazione di cui sopra”.
Chiarisce inoltre la citazione che, “alla scadenza dell’incarico in esame, il dirigente dell’Ufficio di Gabinetto del sindaco – Provveditorato, con determinazione n°192 del 6/7/2004, ravvisata la necessità di continuare ad avvalersi delle prestazioni professionali della Spinelli dal 12/7/2004 al 31/7/2005, al fine di addivenire alla piena realizzazione del progetto della card , (ha disposto) la stipula di una nuova convenzione con l’interessata, con conseguenti ulteriori oneri, pari, nel complesso, ad € 25.581,98”.
In precedenza, precisa la citazione, “la Giunta comunale, con deliberazione n°110 del 20/5/2004, (dopo aver) preso atto della avvenuta elaborazione di un progetto Card Promozionale da parte del consulente Spinelli, aveva stabilito che il progetto dovesse essere portato a termine nei tempi previsti dalla convenzione, (ossia entro il) 10/7/2004, limitandosi a dare mandato all’Ufficio Relazione Internazionale perché (provvedesse) a tutti i successivi adempimenti che si (sarebbero resi) necessari”.
III) – Sulla scorta dei fatti così accertati, la Procura ha invitato gli odierni convenuti a dedurre, con distinti atti (di identico contenuto) in data 8/2/2005, assumendo come danno “il totale dei compensi corrisposti dal Comune di Perugia alla Spinelli, in quanto trattasi –ha chiarito la Procura– di esborsi che non si sarebbero verificati, qualora le funzioni in argomento fossero state svolte dagli organi ed uffici dell’ente a ciò deputati”.
A tal riguardo, la Procura ha considerato:
1) che la “menzionata iniziativa della card era stata già progettata e realizzata dal Comune di Perugia verso la fine del 1999, con esclusivo ricorso al personale dipendente e senza oneri per le finanze pubbliche”, così che ….. “la decisione della Giunta Comunale di affidare ad un consulente esterno la progettazione e la realizzazione di una iniziativa già ideata e realizzata qualche hanno prima (risultava) del tutto irrazionale ed antieconomica”;
2) che “il beneficiario della doppia consulenza, oltre ad essere privo della necessaria esperienza professionale, in considerazione della (sua) giovane età, presentava (anche) un curriculum v i t a e del tutto inadeguato alle mansioni affidate”; inadeguatezza resa ancora più evidente “ove si (fossero confrontati) i titoli di studio e professionali (della sig.ra Spinelli) con il curriculum vitae della dipendente, istruttore direttivo culturale (dr.ssa Menicucci), trasferita d’ufficio appena qualche mese prima dalla medesima struttura della quale subito dopo si (è lamentata) l’insufficienza di organico, tale da spingere l’ Amministrazione ad avvalersi di un consulente”;
3) che, “su espressa richiesta della Procura medesima (in ordine) ai risultati raggiunti dalla Spinelli, rispetto agli obiettivi prefissati nella delibera di Giunta n°548/03, il Comune (ha trasmesso) due brevi elaborati, privi di data, ciascuno di 2-3 pagine, a firma Spinelli non autografa, che contengono le linee schematiche del progetto riprese dal precedente che (avrebbero dovuto) costituire il frutto dell’attività di collaborazione remunerata dal Comune”;
4) che, alla scadenza del termine fissato nella convenzione del 27/1/2004, “il consulente versava in una situazione di grave inadempimento ….. poiché sia la delibera n°548/2003 che la (relativa) convenzione (avevano precisato) che oggetto dell’incarico (era), oltre alla progettazione, anche la realizzazione della card, (in realtà) mai avvenuta”, così che –si è soggiunto– “costituisce una scelta anch’essa irrazionale, antieconomica ed ingiustificabile, (quella) del dirigente (Giovannoni) che, in luogo di insistere per l’adempimento completo del primo incarico, autonomamente decide di affidare una seconda consulenza all’esperto esterno inadempiente”;
5) che il Comune di Perugia “è dotato di un Ufficio Relazioni Internazionali, che fino a pochi mesi prima della delibera in questione era formato da due dipendenti di ruolo, tra le (cui) attribuzioni è, tra l’altro, prevista la gestione dei rapporti con le città gemelle, mentre “all’Ufficio di Gabinetto del Sindaco fanno capo (altri uffici) ……., di cui “almeno tre (Vicesindaco, Ufficio Pubbliche Relazioni e, in parte, anche l’Ufficio Grafico e di Comunicazione, nel cui ambito è stato realizzato l’originario progetto card) che hanno competenze direttamente connesse con la materia dei gemellaggi e, dunque, (avrebbero potuto) collaborare alla realizzazione della (nuova) iniziativa card, tanto più che (questa) costituiva un duplicato della precedente”;
6) che, infine, “alcune delle attività oggetto di consulenza sono prive di specificità e rientrano tra i compiti istituzionali generali dell’Ufficio Relazioni Internazionali, quali : la “collaborazione alla realizzazione di strumenti atti a favorire gli scambi tra le realtà produttive e di standard elevato”, nonché la “collaborazione alla realizzazione di scambi tra le Università perugine e quelle delle città gemelle “.
Sul piano dell’imputazione soggettiva, il danno in questione è stato addebitato, per l’importo di € 14.464,26, agli “amministratori che hanno adottato la delibera n°548/2003” e al “dirigente (Lucarelli) che ha espresso parere favorevole” per l’adozione della delibera stessa, ascrivendo :
- il 15% dell’importo di cui sopra a ciascun amministratore, perché –si è precisato– “con il loro voto hanno contribuito a formare la volontà dell’organo comunale, in evidente contrasto con la normativa vigente in materia di affidamento di incarichi ad esperti esterni, con i principi giurisprudenziali consolidati, nonché con il principio di economicità e buon andamento, in relazione alla sana, corretta ed efficiente gestione dell’ente e del danaro pubblico”;
- il 10% del predetto importo al dirigente dell’Unità Organizzativa Provveditorato Lucarelli, perché “ha espresso parere favorevole sulla proposta di delibera citata, omettendo di rappresentare la circostanza del carattere meramente ripetitivo del progetto card rispetto alla iniziativa del 1999-2000 e l’inidoneità assoluta del consulente prescelto”.
La restante parte del danno, per l’importo di € 25.581,98, è stato invece addebitato interamente alla “incaricata di posizione organizzativa dell’Ufficio di Gabinetto del Sindaco Giovannoni, …… per avere assunto, con la determinazione n°192/2004, la decisione di riconfermare la consulenza (della) Spinelli, in presenza di forti elementi dissuasivi”.
IV) – Con distinte note controdeduttive di contenuto pressoché identico, redatte con l’assistenza dell’avv. Francesco A. De Matteis e depositate tra il 18/3 e l’11/4/2005, il Sindaco e gli altri Amministratori intimati hanno declinato ogni addebito, facendo presente:
1) che “il progetto promosso nel 2003 non è una semplice replica dell’iniziativa del 2000”;
2) che “alla Giunta non può contestarsi di avere individuato un consulente esterno inadeguato perché munito di curriculum di minor peso rispetto a quello della dipendente non più in forze presso l’Ufficio Relazioni Internazionali”, in quanto la Giunta, alla data di adozione della censurata delibera, ha dovuto semplicemente “prendere atto della oggettiva inadeguatezza dell’organico”, per essere state già prima trasferite ad altra struttura la sig.ra Pignatta e la dr.ssa Menicucci, che erano in forza presso il ripetuto Ufficio, mentre la dr.ssa Spinelli “possedeva sicuramente il titolo accademico più adatto per operare professionalmente alla redazione di un progetto di promozione turistico-culturale quale quello promosso con la (cennata) delibera n°548/2003”;
3) che “la singolarità del progetto e la sua irriconducibilità ai compiti istituzionali di Uffici diversi da quello preposto alle relazioni Internazionali collocano l’affidamento dell’incarico in questione nell’alveo della legittimità e del corretto agire amministrativo”; in particolare, si è chiarito, “l’incarico affidato alla dr.ssa Spinelli concerneva, in parte, attività non specificamente ascrivibile ai compiti istituzionali generali del Comune, (come) conferma la circostanza che, alla vigilia dell’adozione della delibera n°10/2000 (concernente l’iniziativa card 1999-2000) il Vicesindaco Rometti e l’Assessore Cantucci avevano fatto presente alle Associazioni di Categoria ….. l’impossibilità per il Comune di farsi carico in proprio di un servizio che impegnerebbe in maniera continuativa personale che non può essere distolto dalle normali attività istituzionali”;
4) che, “dalla delibera n°548/2003, risulta chiaramente che la Giunta aveva assegnato termine alla dr.ssa Spinelli sino al 30/6/2004 per la sola impostazione a livello progettuale e, ….. nel termine assegnatole, la (medesima) ha redatto e consegnato il progetto richiesto; progetto, naturalmente, per obiettivi che, oltre a confermare che l’incarico non era limitato alla elaborazione della card, la stessa Giunta ha esaminato ed approvato con determinazione n°110 del 20/5/2004, affidandone l’attuazione all’Ufficio interessato”.
V) – Dal canto loro, con nota controdeduttiva redatta con l’ assistenza dell’avv. Mario Rampini e depositata il 26/4/2005, le dirigenti Giovannoni e Lucarelli hanno declinato anch’esse ogni addebito, osservando che :
1) “il progetto attivato con la delibera n°548 del 30/10/2003, pur formandosi sull’idea posta a base del precedente progetto, è cosa affatto diversa (da questo) quanto ad ampiezza, durata e finalità”;
2) per “attivare e gestire un disegno di straordinario interesse, come quello che qui interessa, occorreva l’ausilio di risorse umane” e, siccome “l’organico comunale, ormai ridotto ai minimi termini per esigenze di contenimento delle spese fisse ed in relazione alle crescenti esigenze operative, non consentiva di assegnare a tale progetto i dipendenti in servizio”, si è proceduto al conferimento dell’incarico in discorso;
3) “non pare pertinente il confronto tra i curricula” della Spinelli e della Menicucci, “per dire che quest’ultima doveva essere preferita alla prima”, perché la Menicucci, che “costituiva l’unica figura professionale dotata di profilo attinente al servizio bibliotecario” era stata trasferita a questo servizio “nel momento in cui ineludibili esigenze di servizio (hanno) reso necessario integrare le unità lavorative del servizio stesso”;
4) in ogni caso, “la dr.ssa Spinelli, in quanto laureata in Tecnica Pubblicitaria, (era) in possesso di un titolo specifico, rispetto all’incarico di che trattasi;
5) manca il danno, “giacche il progetto, ormai in fase avanzata, è destinato a determinare indubbi benefici e vantaggi all’immagine del comprensorio perugino e, per ricaduta, all’economia locale” e manca altresì la colpa, perché la Lucarelli “ha correttamente esaminato e valutato la fattispecie e si è espressa di conseguenza”.
Quanto alla sig.ra Giovannoni, invece, si è argomentato la correttezza del suo operato, osservando che “l’incarico originario era stato conferito alla dr.ssa Spinelli limitatamente alla ipotesi progettuale dell’intervento”, così che, “dovendo passare alla successiva fase, consistente nell’attuazione del progetto medesimo, la proroga dell’ incarico si poneva come atto dovuto, altrimenti non avrebbe avuto alcun senso l’incarico precedente”.
“Per completezza”, si è anche osservato, che “le disponibilità finanziarie per la conferma dell’incarico sono state deliberate dalla Giunta Municipale, la quale pertanto era ben consapevole di tale conferma”.
VI) – Ritenuti insoddisfacenti i chiarimenti offerti dagli intimati con le riferite note controdeduttive, quali integrati dall’audizione personale dell’assessore Cutini (l’unica ad averne fatto richiesta), con l’atto introduttivo della causa parte attrice ha ribadito gli addebiti mossi con l’invito, ulteriormente chiarendo il quadro normativo e giurisprudenziale in cui essi si collocano.
In estrema sintesi, parte attrice, ha ridotto a “tre le condizioni che (coesistendo) consentono, eccezionalmente, una deroga al principio della necessaria utilizzazione del personale dipendente per lo svolgimento dei compiti istituzionali, fermo restante il “limite negativo generale (per il quale) l’incarico di consulenza non deve mai risolversi nell’instaurazione surrettizia di un rapporto di lavoro, e le ha individuate :
a) nella “eccezionalità del conferimento, per complessità (o) straordinarietà delle esigenze da soddisfare o dei problemi da risolvere, ovvero (nella) urgenza e (nella) inderogabilità dell’attività da svolgere”;
b) nella “temporaneità e specificità dell’incarico, nonché (nella) congruità del relativo compenso”;
c) nella “insufficienza organizzativa”, ossia nella “assenza o carenza organica di un’apposita struttura della P.A., ovvero (nella) mancanza di personale addetto, sotto il profilo quali-quantitativo, da accertare mediante una puntuale e reale ricognizione, che impedisca o renda oggettivamente difficoltoso l’esercizio di una determinata attività”.
Di tali condizioni, secondo parte attrice, nella vicenda all’esame difetterebbe sia la “insufficienza organizzativa dell’ente”, stante la presenza di un adeguato numero di personale nelle strutture che fanno parte dell’Ufficio di Gabinetto del Sindaco e la possibilità di un “coinvolgimento trasversale anche di altri uffici”, e sia “la complessità (e la) straordinarietà delle questioni affrontate, tali da richiedere da parte del consulente conoscenze e professionalità eccedenti le ordinarie competenze possedute dal personale della P.A., ovvero l’urgenza e (la) inderogabilità delle attività da svolgere”.
Con riferimento a tale ultima condizione, parte attrice ha ribadito le proprie considerazioni sulle carenza di professionalità della Spinelli, nonché il fatto che l’incarico ricevuto dalla medesima riflette essenzialmente le competenze proprie dell’Ufficio Relazioni Internazionali, che tra l’altro cura, appunto, “le pubbliche relazioni, la comunicazione esterna e la gestione dei rapporti con le città gemellate”, comunque ribadendo anche che “l’iniziativa di una card promozionale era stata già progettata e realizzata dal Comune di Perugia verso la fine del 1999 con l’esclusivo ricorso al personale dipendente dell’Amministrazione”.
Quanto al dirigente Giovannoni, poi, parte attrice ha rimarcato come l’oggetto dell’incarico “fosse , oltre la progettazione, anche la realizzazione della card”; realizzazione “mai avvenuta, con la conseguenza che prima del secondo conferimento, il consulente versava in una situazione di grave inadempimento” …., così che la Giovannoni, “in luogo di insistere per l’adempimento completo del primo incarico, (ha) autonomamente (deciso) di affidare una seconda consulenza”.
VII) – Costituitosi nell’interesse del Sindaco e degli altri Amministratori convenuti, con memoria depositata il 20/10/2005, l’avv. De Matteis ha avversato la pretesa attrice, puntualizzando anzitutto che l’incarico in contestazione “si colloca nello schema generale di cui all’art. 7, comma 6, del D.Lgs.vo n°165/2001 (e) non può (perciò) essere sindacato in base alle norme più restrittive ed alle conseguenti linee di indirizzo emanate dopo l’adozione della delibera n°548/2003.
In secondo luogo, il predetto avvocato ha negato pregio alle osservazioni della Procura che censurano la cennata delibera per i profili attinenti alla sua motivazione e, quanto al carattere della “eccezionalità o (della) straordinarietà delle circostanze che possono suggerire il conferimento di un incarico esterno”, ha sostenuto che esso va inteso cum grano salis, tenendo conto che l’oggetto dell’incarico non è un dato a sé stante, da apprezzare solo ai fini della specificità, ma costituisce anche il parametro in base al quale valutare la reale possibilità di avvalersi di risorse interne e, nel contempo, l’adeguatezza del bagaglio culturale e professionale del consulente scelto”.
Sotto questo ultimo aspetto, ha affermato che sussiste – nel caso– il carattere della eccezionalità che legittima la esternalizzazione dell’incarico, in relazione alla documentata carenza di personale sia presso l’Ufficio Relazioni Internazionali, che presso le altre strutture ricompresse nell’Ufficio di Gabinetto del Sindaco.
Esclusa inoltre, la possibilità di dar luogo ad un qualsivoglia paragone “tra il curriculum della dr.ssa Spinelli e quello della dr.ssa Menicucci”, trasferita da tempo al Servizio Biblioteca alla data di adozione della delibera n°548/2003, il nominato difensore ha sostenuto che per gli incarichi previsti dall’art. 7, comma 6, del D.Lgs.vo n°165/2001 non occorre, ai fini della liceità del loro conferimento, che essi rivestano una complessità tale da evocare “un’idea di eccellenza tendenziale”, come avviene per gli incarichi ministeriali (ex DPR n°338/1994) o di livello dirigenziale (ex art. 110, comma 7, del D. all’art. 7, comma 6, del D.Lgs.vo n°267/2000), ma “è necessario e sufficiente che per soddisfare un’esigenza specifica, cui non possa farsi fronte con il personale in servizio presso la struttura preposta, l’Organo competente scelga un soggetto esterno con un profilo culturale e professionale adeguato all’oggetto dell’incarico ”.
Da questo punto di vista, pertanto, “prestazioni, curriculum vitae e compenso sono grandezze relative e (tra loro) connesse”, sicuramente riscontrabili, nella loro concreta adeguatezza, nel caso di specie.
Sotto altro profilo, il ridetto difensore ha escluso anche l’esistenza del danno e dell’elemento psicologico del dolo contrattuale e della colpa grave ed ha concluso chiedendo la reiezione della domanda attrice e, in subordine, l’esercizio del potere riduttivo.
VIII) – Costituitosi nell’interesse dei dirigenti Lucarelli e Giovannoni con due distinte memorie di contenuto pressoché identico depositate il 20/10/2005, l’avv. Rampini, dopo aver ribadito le considerazioni espresse con la nota controdeduttiva, ha contestato la pretesa attrice, osservando :
a) quanto alla sig.ra Lucarelli, che la medesima, “contrariamente all’assunto della Procura, non avrebbe dovuto affatto rappresentare alla Giunta la circostanza del carattere asseritamene ripetitivo del progetto della card , rispetto all’iniziativa del 1999-2000, per il semplice fatto che tra le due iniziative v’era una profonda differenza”, così come non sussisteva alcuna necessità “di riferire alla Giunta in merito all’asserita inidoneità professionale della dr.ssa Spinelli, in quanto quest’ultima risultava in possesso di titoli pienamente rispondenti alla natura dell’incarico”;
b) quanto alla sig.ra Giovannoni, che la medesima, “contrariamente all’assunto della Procura, non avrebbe dovuto insistere per pretendere alcun adempimento da parte della dr.ssa Spinelli prima di conferirle il nuovo incarico, per il semplice fatto che nessun inadempimento era ravvisabile da parte di quest’ultima”.
IX) – All’odierna pubblica udienza, il P.M. ha sostanzialmente ribadito le ragioni della sua pretesa risarcitoria, illustrandone più ampiamente la portata, in relazione anche alle considerazioni di segno opposto espresse dai convenuti nei relativi scritti difensivi (v. apposita nota di udienza, versata in atti).
In particolare, quanto alla situazione organizzativa del Comune di Perugia, parte attrice ha depositato, a suffragio delle proprie tesi, varia documentazione, raggruppata in un fascicoletto, recante la scritta a penna: organizzazione comunale (contenente, tra l’altro, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi (stralcio relativo alla organizzazione della dirigenza), lo Schema generale di organizzazione e varie delibere di Giunta) .
Parte attrice ha, invece, modificato le percentuali di riparto del sub totale di € 14.464,26 indicate in citazione, ascrivendo il 25 (ciascuno) di tale importo al sindaco Locchi ed al vicesindaco Rometti, per essere i medesimi –si è precisato– sicuramente a conoscenza del precedente progetto card (avendo partecipato all’adozione degli atti amministrativi relativi a tale card), e la restante parte agli altri componenti la Giunta ed alla sig.ra Lucarelli, nella misura del 10% ciascuno.
Dal canto suo, l’avv. De Matteis ha anch’egli ribadito le tesi difensive esposte per gli amministratori che hanno adottato la delibera n°548/2003 e si è opposto alla modifica del riparto degli addebiti, operata in aula da parte attrice.
A richiesta del Collegio, il predetto difensore ha precisato di non essere a conoscenza della nomina di un “relatore” per l’adozione della predetta delibera, né che, per l’adozione della stessa, vi sia stata la formalizzazione di una specifica istruttoria.
Da ultimo, l’avv. Rampini ha ribadito anch’egli le tesi difensive esposte per i dirigenti Giovannoni e Lucarelli, ancora sottolineando come i vantaggi conseguiti con l’attività della Spinelli siano superiori alla spesa sostenuta per i compensi alla medesima, e come l’incarico conferito alla predetta dalla Giovannoni non sia rapportabile ad una iniziativa autonoma, propria della Giovannoni stessa, in quanto condivisa anche dalla Giunta; a tal -ultimo- riguardo ha depositato delle delibere di Giunta (nn. 22, 37, 40 e 41 del 2004) e degli stralci dello Stato di attuazione del programma 801000- Gabinetto del Sindaco, che –a suo dire – danno indicazione di siffatto coinvolgimento della Giunta.
In via di replica, il PM ha eccepito la carenza di una qualsivoglia prova sui presunti vantaggi, allegati dai difensori dei convenuti, comunque da non potersi considerare –qualora ipoteticamente presenti– nella vicenda all’esame, argomentando per la piena sussistenza del danno.
X) – La pretesa di parte attrice è infondata per carenza del danno.
XI) Simile conclusione si basa su ragioni giuridiche in parte differenti da quelle indicate dalla Procura, in quanto correlate a disposizioni normative diverse ed ulteriori, rispetto a quelle considerate dalla Procura medesima (e dai difensori dei convenuti), autonomamente valutabili dal giudice (jura novit curia), secondo il pacifico e risalente orientamento che raccorda il principio di “corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato”, di cui all’art. 112 cpc, solo ai “fatti” di causa, e non anche alle valutazioni che di essi ne danno le parti, da un lato, ed il giudice , dall’altro.
Il giudice, in realtà, ben può porre a fondamento della propria pronuncia anche norme diverse da quelle indicate dalle parti, ovvero da queste non considerate affatto (da mihi factum dabo tibi jus) e dare alle allegazioni delle parti medesime una qualificazione giuridica diversa da quella da loro prospettata (v., tra le tante, Cass. Civ. Sez. II^ n°1568/1972 e, di questa Corte, Sezioni Riunite n°824-A/1993).
XII) – In realtà, quanto ai fatti, si ricorda che parte attrice, nella vicenda all’esame, ha contestato due distinte partite di danno, afferenti a due distinte condotte, addebitandole a due distinti gruppi di convenuti :
a) la prima, di importo pari ad € 14.464,26, è stata ascritta al Sindaco ed al Vicesindaco di Perugia, nonché agli altri quattro componenti la Giunta che hanno assunto la deliberazione n°548 del 30/10/2003 ed alla dirigente Lucarelli (che ha espresso il parere di “regolarità tecnica” sulla delibera stessa), per l’incarico conferito -con tale delibera- alla dr.ssa E.S. di espletare le attività indicate all’art. 2 dello schema di convenzione allegata alla delibera stessa (poi concretamente stipulata il 27/1/2004), consistenti :
a1) nella “progettazione e realizzazione, previo il coinvolgimento delle associazioni di categoria, di una card da offrire a titolo promozionale ai visitatori provenienti dalle città gemellate, che (consentisse) di ottenere agevolazioni economiche o logistiche presso alberghi, negozi, ristoranti, ecc.”;
a2) nella “collaborazione alla realizzazione di strumenti atti a favorire gli scambi tra realtà produttive e di standard elevato”;
a3) nella “collaborazione alla realizzazione di scambi tra le Università perugine e quelle delle città gemelle, al fine di favorire scambi tra i migliori studenti, ovvero contribuire a progetti di ricerca di alto livello”;
a4) nella “collaborazione a tutte le iniziative che il servizio (sarebbe andato) ad attivare nel periodo in cui la professionista in questione (avrebbe espletato) la prestazione di cui sopra”;
b) la seconda, di importo pari ad € 25.581,98 , è stata ascritta al dirigente Giovannoni, per aver assunto la determinazione n°192 del 6/7/2004, con cui, “ravvisata la necessità di continuarsi ad avvalere delle prestazioni professionali della dr.ssa Spinelli, dal 12/7/2004 al 31/7/2005, al fine di addivenire alla piena realizzazione del progetto della card, (ha disposto) la stipula di una nuova convenzione con l’interessata” (v. pag. 3 della citazione), o meglio la stipula di “un contratto di collaborazione coordinata e continuativa per le esigenze dell’Ufficio di Gabinetto del Sindaco-Relazioni Internazionali”, di importo pari (appunto) ad € 25.581,98, che poi è stata effettivamente stipulata il 16/7/2004 (ex allegato 3 all’allegato n°4 della nota di deposito atti n°1 della Procura) .
XIII) – Quanto al diritto, parte attrice ha considerato in maniera sostanzialmente unitaria la vicenda all’esame, rapportandola tutta, nel suo complesso, al fenomeno dell’indebito conferimento di “incarichi a terzi”, ovvero a personale esterno alla P.A. .
In tal senso, infatti, ha ricostruito il corrispondente quadro normativo di riferimento, che : (1) parte dall’art. 380 del DPR n°3/1957; (2) passa dagli artt. 51, comma 7 della l. n°142/1990, 7, comma 6, del d.l.vo n°29/1993 e 3, commi 23 e 27 della l. n°537/1993; (3) giunge all’ “assestamento legislativo, operato oggi, fondamentalmente, dall’art. 7, comma 6, del d.l.vo n°165/2001, e dall’art. 110, comma 6, del d.l.vo. n°267/2000” (v. pag. 4, 5 e 6 della citazione) .
XIV) – Una simile ricostruzione normativa della vicenda, non soddisfa.
Il chiaro ed esplicito riferimento alla “collaborazione coordinata e continuativa”, che compare nella partita di danno di cui alla precedente lettera b), rende necessario allargare l’angolo di visuale delle disposizioni da considerare, ed impone di inserire nel quadro normativo delineatosi tra le parti almeno le disposizioni e gli orientamenti che si riferiscono, appunto, anche alle “co.co.co.” in ambito pubblico.
XIV a) – In questa ottica, del resto, la stessa delibera n°6-Contr./05 delle Sezioni Riunite di questa Corte in data 15/12/2005, richiamata dalla Procura a pag. 8 della citazione per asseverare le proprie tesi d’accusa, nel fissare le “Linee di indirizzo e (i) criteri interpretativi sulle disposizioni della legge n°311/2004 (finanziaria 2005) in materia di affidamento di incarichi di studio o di ricerca ovvero di consulenza, (ex) art. 1, commi 11 e 42” della legge medesima, dopo aver chiarito l’intrinseca consistenza di ciascun tipo di incarico (di studio, di ricerca e di consulenza), in relazione al loro specifico contenuto, ha distinto e separato nettamente da essi le “co.co.co.”, oggetto di apposita e specifica disciplina nel successivo comma 116 del citato art. 1 della ripetuta l. n°311/2004.
Le disposizioni del comma 116 ora citato, in effetti, consentono alle amministrazioni pubbliche, “per l’anno 2005, (di) avvalersi di personale a tempo determinato, …. o con convenzioni, ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite della spesa media annua sostenuta per le stesse finalità nel triennio 1999-2001”.
Le Sezioni Riunite, sulla base delle previsioni normative del predetto comma 116, sono quindi giunte alla conclusione che “i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa restano fuori dall’oggetto dei commi 11 e 42” della l. n°311/2004, costituendo essi “una posizione intermedia fra il lavoro autonomo, proprio dell’incarico professionale, ed il lavoro subordinato, (ex) art. 409, n°3, cpc (ed) art. 61 del d.l.vo n°276/2003” (v. la citata delibera n°6-Contr./2005).
In realtà, le “co.co.co.” rientrano -senza peraltro esaurirlo- nel più generale fenomeno della c.d. “parasubordinazione”; ossia, nell’attività lavorativa che –da un lato– richiede una certa sfera di autonomia (organizzativa) nel soggetto che presta la sua opera e –dall’altro– impone al medesimo di soggiacere se non altro alle direttive generali del committente
Sempre sulla scorta delle riferite disposizioni del comma 116 dell’art. 1 della l. n°311/2004, inoltre, le Sezioni Riunite hanno anche evidenziato che “i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa sono (ben) utilizzabili per le esigenze ordinarie proprie del funzionamento delle strutture amministrative e non riguardano perciò (lo si è ribadito) il ricorso agli incarichi esterni” (cfr., ancora una volta, la precitata delibera n°6-Contr./2005).
Peraltro, è evidente che le esigenze “ordinarie”, di cui alla delibera in discorso, vanno tenute distinte dalle esigenze istituzionali “durature”, destinate ad avere carattere di stabilità, le quali vengono più opportunamente soddisfatte con un’adeguata politica di gestione e di programmazione del personale e della relativa attività di formazione e/o di mobilità, secondo le indicazioni in tal senso offerte dall’art. 6 del d.l.vo n°165/2001.
XIV b) – Le Sezioni Riunite, con la più volte menzionata delibera n°6-Contr./2005, hanno dunque avuto il merito di aver dato un ordine sistematico al fenomeno della c.d. “esternalizzazione” dell’azione pubblica, distinguendo e separando – per quel che qui rileva– i provvedimenti di incarico a terzi (di studio consulenza e ricerche) dal contratto di co.co.co. che, a sua volta, si distingue dai rapporti di lavoro a tempo determinato, sebbene il comma 116 dell’art. 1 della l. n°311/2004 sembra porre su un piano di libera alternatività le co.co.co. ed i contratti di lavoro a tempo determinato.
Per tal via, quindi, le “co.co.co.” sono state slegate, nel loro fondamento normativo, sia dall’art. 7, comma 6, del d.l.vo n°165/2001, che riguarda gli “incarichi individuali ad esperti di provata competenza”, sia dall’art. 110, comma 6, del d.l.vo n°267/2000, che riguarda le “collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità”, presso i soli enti locali ; tanto, in piena sintonia con la nuova filosofia di fondo che anima la privatizzazione del lavoro presso le pubbliche amministrazioni – sin dal d.l.vo n°29/1993 – e che consente –ora– di estendere alle amministrazione medesime le stesse “forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego del personale”, proprie dell’imprenditoria privata, ex art. 36 del d.l.vo n°165/2001.
L’impianto logico-giuridico-concettuale enucleabile dalla delibera n°6-Contr./2005 delle SS.RR., peraltro, non è stato minimamente scalfito dalla declaratoria di illegittimità costituzionale dei commi 9 e 11, dell’art. 1 della l. n°191/2004, che prevedevano norme sostanzialmente analoghe a quelle dei commi 11 e 42 dell’art. 1 della successiva l. n°311/2004 (finanziaria 2005), atteso che la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità delle “censurate disposizioni”, non perché “fiss(i)no limiti generali al disavanzo o alla spesa corrente” (in sé pienamente legittimi), ma perché, “riguardando singole voci di spesa, non costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ma comportano una inammissibile ingerenza nell’ autonomia degli enti, quanto alla gestione della spesa” (v. pagg.23-24 della sent. della Corte Cost. n°417 del 9-14/11/2005, in G.U. 1^ Serie Speciale n°46 del 16/11/2005).
Nel contesto del nuovo assetto che è stato dato alle forme collaborative di terzi con la P.A., è interessante notare, sotto il profilo della tutela dei principi di concorsualità e di selezione per l’accesso “agli impieghi nella pubblica amministrazione” (ex art. 97 cost.), verso i quali la Procura ha mostrato particolare interesse nell’atto introduttivo della causa, come tali principi –con specifico riferimento all’art. 36 del d.l.vo n°165/2001 e fatte, ovviamente, salve le eventuali norme interne, proprie dell’Ente– si collochino ormai su un piano diverso dalla mera “esternalizzazione” dell’attività lavorativa pubblica, continuando a presidiare esigenze di imparzialità e di professionalità che si raccordano ai soli funzionari ed impiegati legati da rapporti di lavoro a tempo indeterminato alle relative amministrazioni di appartenenza, così da giustificare quelle norme che escludono che attraverso le “forme flessibili di assunzione” si giunga alla stabilizzazione del rapporto di lavoro con la P.A. .
La Corte costituzionale, infatti, con la sent. n°89/2003, ha respinto i dubbi di legittimità avanzati proprio contro l’art. 36, comma 2, del d.l.vo n°165/2001, in ragione dei cennati principi di concorsualità e selezione, osservando che : “pur dopo la privatizzazione del rapporto di impiego dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, permangono differenze tra il rapporto di pubblico impiego e quello di lavoro privato; in particolare, poiché in materia di instaurazione del rapporto di impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni il principio fondamentale è quello, estraneo al rapporto di lavoro privato, dell’accesso mediante concorso, enunciato dall'art. 97, comma terzo, cost. (e) posto a presidio delle esigenze di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, risulta evidente la non omogeneità delle situazioni poste a raffronto e pienamente giustificata la scelta del legislatore di ricollegare alla violazione di norme imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego dei lavoratori da parte delle pubbliche amministrazioni conseguenze di carattere esclusivamente risarcitorio, in luogo della conversione in rapporto a tempo indeterminato prevista per i lavoratori privati” (cfr. la massima della succitata sentenza).
XIV c) – E’ peraltro evidente, che il diverso fondamento normativo delle “co.co.co.” rispetto agli incarichi a terzi, individuato dalle Sezioni Riunite con la più vote richiamata delibera n°6-Contr./2005, ha comportato il superamento delle direttive diramate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Funzione Pubblica con la circolare n°4 del 2004, specificamente attinente alle “Collaborazioni coordinate e continuative” in ambito pubblico, le quali muovevano dal presupposto, diametralmente opposto all’incipit delle Sezioni Riunite, della identicità del fondamento normativo delle co.co.co. e degli incarichi a terzi, individuato – per entrambi – nell’art. 7, comma 6, del d.l.vo n°165/2001, e nell’art. 110, comma 6, del d.l.vo n°267/2000, già citati.
Di tanto mette conto la successiva “lettera circolare” del Direttore dell’Ufficio per il Personale delle Pubbliche Amministrazioni – Servizio per il Trattamento del personale, della Funzione Pubblica, in data 15/3/2005 che, muovendo dai principi affermati dalle Sezioni Riunite con la delibera del 15/2/2005 (v. la “Premessa” di tale “lettera circolare”), dà atto che “dalla lettura sistematica (delle) disposizioni della legge finanziaria (per il 2005) emerge come il legislatore abbia stabilito una linea di demarcazione, costituita dalla tipologia di prestazioni, fra le collaborazioni ad alto contenuto professionale, quali incarichi di studio, ricerca e consulenza, di cui ai commi 11 e 42 (della legge stessa), e le collaborazioni coordinate e continuative in genere, indicate nel (successivo) comma 116 (v. paragrafi 1 e 3 della lettera circolare in parola), con la precisazione che l’ “obbligo di comunicazione alla Corte dei conti” vale per gli incarichi, ossia per le collaborazioni ad alto contenuto professionale, di cui ai commi 11 e 42 sopra citati, e non già per le co.co.co., di cui al successivo comma 116.
Quanto poi al criterio per distinguere gli incarichi dalle co.co.co., la “lettera circolare” della Funzione Pubblica si è ispirata a canoni di sostanzialità, precisando che le due forme di collaborazione esterne vanno individuate in base “al contenuto della prestazione ed alle modalità di svolgimento della stessa e non (in base) alla tipologia contrattuale cui si fa ricorso” (v. ancora il paragrafo 3 della ripetuta “lettera circolare”).
Da notare che il criterio discretivo ora detto è perfettamente coincidente con quello enunciato dalle Sezioni Riunite di questa Corte nella delibera del n°6-Contr. del 15/2/2005, laddove le Sezioni medesime hanno precisato che, “qualora un atto rechi il nomen di collaborazione coordinata e continuativa, ma per il suo contenuto rientra nella categoria degli incarichi di studio o di ricerca o di consulenza, il medesimo sarà soggetto al limite di spesa, alle motivazioni ed all’invio alla Corte dei conti, secondo le previsioni dei (ridetti) commi 11 e 42”.
In base al medesimo criterio di sostanzialità delle esigenze da soddisfare, peraltro, la “lettera circolare” della Funzione Pubblica in data 15/3/2005 ha anche offerto gli orientamenti cui attenersi nel valutare l’opportunità di pervenire ad un contratto di lavoro a tempo determinato, piuttosto che ad un contratto di collaborazione coordinata e continuativa, in relazione alle disposizioni del comma 116 della l. n°311/2004, che –come detto poc’anzi– sembra porre i due tipi di contratti su un piano di libera alternatività (v. paragrafo 3 della “lettera circolare” in discorso).
A tal fine, si è precisato che:
a) “laddove si debba rispondere ad una esigenza quantificabile e definita nel tempo, sarà necessario un effettivo inserimento nella organizzazione lavorativa e l’esercizio del potere direttivo del datore di lavoro (e) pertanto l’Amministrazione stipulerà contratti di lavoro a tempo determinato”
b) laddove, invece, “ci si trovi in circostanze eccezionali e temporanee, cui non si possa far fronte con le risorse in dotazione, si ricorrerà a contratti di co.co.co., (e) in tal caso rileva la competenza necessaria a svolgere l’attività richiesta in autonomia, seppure in coordinamento con i fini dell’Amministrazione”.
XIVd) – Per completare il quadro normativo, due ultime annotazioni si impongono.
La prima è che sebbene la modifica recata dall’art. 61 del d. l. vo n°276/2003 alle co.co.co. – in forza della quale esse sono passate da generiche forme di collaborazioni a forme specifiche di collaborazioni “a progetto”, c. d. lavoro a progetto – non si applichi all’ Amministrazione Pubblica (ex art. 1, comma 2, del cennato decreto legislativo), ciò non significa che l’Amministrazione medesima non possa più porre in essere contratti di generica collaborazione coordinata e continuativa.
Al contrario, come fatto presente dalla dottrina, la P.A. può tuttora porre in essere forme generali di collaborazione continuativa e coordinata, ferma comunque rimanendo l’esigenza di pervenire ai provvedimenti di necessaria “armonizzazione” tra le nuove forme di prestazioni collaborative introdotte per l’area privata dal precitato d.l.vo n°276/2003, e quelle in uso presso la P.A., ex art. 86, comma 8, del medesimo decreto legislativo ora citato.
La seconda annotazione, che peraltro conferma la prima, e cioè che l’Amministrazione può far ricorso alle co.co.co. pur dopo l’entrata in vigore del d. l.vo n°276/2003, attiene al fatto che le disposizioni dell’art. 1, comma 116 della l. n°311/2004 (legge finanziaria per il 2005), in base alle quali sono stati elaborati i principi di cui alla più volte richiamata delibera delle Sezioni Riunite n°6-Contr./2005, erano già presenti –con identica formulazione – anche nella l. n°289/2002 (legge finanziaria per il 2003), ex art. 34, comma 13, e – con una formulazione parzialmente diversa– nella l. n°350/2004 (legge finanziaria per il 2004), ex art. 3, comma 65.
In tutti i corpi normativi ora richiamati (leggi finanziarie del 2005, e del 2004 e del 2003), le disposizioni che hanno consentito alle Amministrazioni pubbliche di dotarsi di personale con contratti “a tempo determinato” o con collaborazioni coordinate e continuative, si sono poste in rapporto di “eccezione” alla “regola” del c.d. blocco delle assunzioni nella P.A., che –come notato dalla dottrina– ha finito per riguardare i soli rapporti di lavoro a tempo indeterminato (cfr., chiarissimo in proposito, il combinato disposto dei commi 65 e 53 dell’art. 3 della l. n°350/2004).
E’ appena il caso di rilevare che le disposizione sopra richiamata coprono interamente i profili diacronici della causa, relativi alla durata della attività lavorativa della dr.ssa Spinelli per il Comune di Perugia .
XV) – Alla stregua del quadro normativo sugli incarichi nella P.A. tratteggiato dalla Procura, come sopra ampliato alle forme di collaborazione a tempo nella P.A. medesima (co.co.co. e contratto di lavoro a tempo determinato), va dunque risolta l’odierna controversia, che – nella sua intrinseca essenza – si incentra sulla esternalizzazione dell’attività lavorativa del comune di Perugia, realizzata mediante il conferimento dell’incarico di cui alla delibera di giunta n°548 del 30/10/2003, da un lato, e mediante la stipula di un contratto di collaborazione coordinata e continuativa, autorizzato dalla determinazione dirigenziale n°192 del 6/7/2004, dall’altro lato.
XVI) – Ora, quanto all’incarico conferito con la predetta delibera giuntale, il Collegio ritiene di condividere le osservazioni mosse da parte attrice sulla insussistenza dei requisiti legittimanti tale conferimento.
XVI a) – Al riguardo giova premettere che tutte le forme di esternalizzazione dell’attività pubblica hanno una comune, generalissima funzione giuridico–economica, costituita dal ricorso, mediante esse, a personale estraneo alla P.A., per l’acquisizione, dietro compenso, di professionalità quali-quantitativamente assenti nella P.A. medesima.
A tale generalissima funzione, comune a tutte le forme di esternalizzazione dell’attività della P.A., corrispondono i presupposti generali, anch’essi comuni a tutte le forme di esternalizzazione, di legittimazione del ricorso a personale estraneo, corrispondenti –a grandi linee– a quelli enucleati dalla Sezione del Controllo di questa Corte con la ricordata delibera n°6-Contr./2005, costituiti : a) dalla “rispondenza dell’incarico (o di altra forma di esternalizzazione) agli obiettivi dell’Amministrazione”; b) dalla “inesistenza, all’interno della organizzazione (amministrativa), della figura professionale idonea a svolgere l’incarico” o altra forma di esternalizzazione ; c) dalla “indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell’ incarico”, o altra forma di esternalizzazione ; d) dalla “indicazione della durata dell’incarico” o altra forma di esternalizzazione ; e) dalla “proporzione fra il compenso corrisposto e l’utilità conseguita dall’ Amministrazione”.
In questo contesto generale, comune a tutte le forme di reperimento di professionalità all’esterno della P.A., peraltro, possono anche essere condivise le affermazioni dell’avv. De Matteis , secondo cui : le “prestazioni (commissionate al terzo), il curriculum vitae (del medesimo) e (il) compenso sono grandezze relative e (tra loro) connesse” (v. pag. 29 della memoria di costituzione in giudizio).
Simili affermazioni non possono, invece, essere più condivise se riferite specificamente agli incarichi strictu sensu (di studio, di ricerca o di consulenza), così come -in effetti- le ha riferite a tali incarichi il predetto avvocato, atteso che per questa specifica forma di collaborazione il livello professionale del terzo è indicato direttamente dalle norme che prevedono e disciplinano i ripetuti incarichi e, perciò, ne costituisce la loro intrinseca essenza .
Tutte le norme relative agli incarichi (dall’art. 380 del DPR n°3/1957 agli artt. 110 n°267/2000, e 7, comma 6, del d.l.vo n°165/ 2001), infatti, correlano gli incarichi stessi a delle speciali prestazioni di elevata professionalità, non altrimenti reperibili all’interno dell’Amministrazione (cfr., chiarissima in proposito, la “lettera circolare” della Funzione Pubblica del 15/3/2005) ; prestazioni, queste, che –a loro volta– si raccordano con la particolare complessità dei problemi operativi che l’Amministrazione deve risolvere, per attendere correttamente ai suoi compiti .
In realtà, è proprio facendo riferimento al grado di complessità della esigenza lavorativa da soddisfare che è possibile separare e distinguere, nell’ambito del fenomeno unitario della esternalizzazione dell’attività amministrativa, le specifiche forme concrete di collaborazione da parte dei terzi, individuando anche le caratteristiche proprie di ognuna di esse. E ciò anche al fine di razionalizzarne l’uso, raccordando ciascuna di tali forme collaborative al grado di complessità del problema da risolvere, all’evidente scopo di evitare lo sperpero di pubblico danaro per il ricorso a forme di collaborazioni più impegnative di quelle richieste dalla difficoltà da superare.
XVI b) – In questa ottica, deve riconoscersi, conformemente alle considerazioni espresse in proposito da parte attrice, che il dato davvero rilevante, esclusivo e proprio dell’incarico (di studio, di ricerca o di consulenza), rispetto alle altre forme collaborative, è costituito dalla eccezionalità del conferimento, ossia: dalla “complessità, straordinarietà delle esigenze da soddisfare o dei problemi da risolvere, tali da richiedere conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale P.A.” (v. pag. 9 della citazione) .
In effetti, è proprio tale elemento che permette di individuare e distinguere – nella sua intrinseca consistenza sostanziale – gli incarichi in senso stretto dalle co.co.co. e dai contratti di lavoro a tempo determinato, consentendo anche di graduare la “caratura” di ognuna di tali forme collaborative, secondo un ordine discendente che va: (1) dall’incarico a terzi, quale livello massimo di complessità del problema da risolvere; (2) alle co.co.co., quale livello di complessità che richiede semplicemente una competenza tale da assicurare un’attività lavorativa autonoma (v., in tal senso, ancora una volta la “nota circolare” della Funzione Pubblica del 15/3/2005, in fine); (3) ai contratti di lavoro a tempo determinato, quale livello di complessità praticamente inesistente, trattandosi di espletare l’attività lavorativa normale di un qualsivoglia altro dipendente.
La stessa insufficienza organizzativa che, come correttamente osservato da parte attrice, concorre –insieme alla temporaneità dell’incarico (ed alla) congruità del relativo compenso– a legittimare il ricorso alle prestazioni professionali dei terzi (v. ancora pag. 9 della citazione), va riguardata diversamente, a seconda che si sia in presenza di un’esigenza che per essere soddisfatta richiede il conferimento di un incarico (di studio, consulenza o ricerca), oppure la stipula di un contratto di co.co.co. o di un contratto di lavoro a tempo determinato.
Nel primo caso (conferimento di incarico), infatti, il parametro di riferimento della insufficienza organizzativa è costituito dall’Ente pubblico nel suo complesso, nel senso che la professionalità d’ acquisire all’esterno deve mancare non solo presso la struttura preposta all’attività per la quale è insorto il problema, ma anche presso ogni altra struttura dell’Ente medesimo, in relazione alla eccezionalità del problema da risolvere (cfr., in tal senso, in maniera implicita gli artt. 110 del l d.l.vo n°267/2000, e 7, comma 6, del d.l.vo n°165/ 2001, nonché in maniera del tutto esplicita l’art. 1, comma 11, ed ancor più il successivo comma 42 della l. n°311/ 2004).
Nel secondo caso (stipula di un contratto di co.co.co. oppure di lavoro a tempo determinato), invece, il parametro di riferimento della insufficienza organizzativa è costituito dalla struttura preposta all’ attività per la quale è insorto il problema, stante il carattere del tutto ordinario dell’esigenza per la quale si ricorre alla collaborazione dei terzi, nel senso che basta che sia insufficiente il personale addetto alla struttura, e non vi siano disponibilità temporanee concrete presso altre strutture (magari perché tutte utilizzate) perché possa farsi ricorso ad un contratto di collaborazione continuativa e coordinata, ovvero ad un contratto di lavoro a tempo determinato, a seconda che occorra una prestazione da espletare con un adeguato grado di autonomia organizzativa o meno.
In sintesi, dunque, può dirsi che l’insufficienza organizzativa, nel caso dell’incarico a terzi, pertiene ad una carenza qualitativa di professionalità specifica all’interno dell’Ente; nel caso, invece, della stipula di contratti per prestazioni di lavoro temporaneo (co.co.co. o lavoro a tempo determinato), pertiene ad una carenza di professionalità ordinaria all’interno dell’Ente.
Precisa, a tal ultimo riguardo, la delibera n°6-Contr./2005 delle Sezioni Riunite di questa Corte che :“i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa (ed ancor più i rapporti di lavoro a tempo determinato, secondo il Collegio) sono utilizzabili per le esigenze ordinarie, proprie del funzionamento delle strutture amministrative e non riguardano perciò gli incarichi esterni” (v. precedente paragrafo XIVe).
XVI c) – Ebbene, come anticipato, nel caso di specie l’incarico di cui alla delibera giuntale n°548 del 30/10/2003 difetta di due dei requisiti di legittimazione per il relativo conferimento, quali correttamente individuati dalla Procura a pag. 9 della citazione ; difetta, cioè : 1) del requisito della eccezionalità del conferimento, ossia della “complessità (e) straordinarietà delle esigenze da soddisfare o dei problemi da risolvere”;
2) del requisito della insufficienza organizzativa , ossia della “carenza organica di un’apposita struttura della P.A., ovvero (della) mancanza di personale addetto , da accertare mediante una puntuale e reale ricognizione, che impedisca o renda oggettivamente difficoltoso l’ esercizio di una determinata attività” .
XVI d) – Quanto al primo (complessità e straordinarietà delle esigenze da soddisfare), si osserva che, come evidenziato – ancora una volta correttamente –dalla Procura, il Comune di Perugia appena tre anni prima dell’incarico di cui alla delibera n°548/2003 aveva avuto modo di “progettare e realizzare” una card analoga a quella che ha formato oggetto di tale delibera .
Dalla documentazione in atti, in realtà, risulta che, con nota n°94284 del 13/10/1999, l’allora Vicesindaco Rometti (che in tale sua veste ha partecipato anche all’adozione della delibera n°548/2003) ebbe a scrivere ai vari rappresentanti di categoria che avrebbero potuto avere interesse all’iniziativa (Federturismo, Federalberghi, Confcommercio, ecc.), invitandoli a partecipare ad una riunione per definire insieme “il modo di offrire la migliore immagine dell’ospitalità (della) città Perugia, (mediante) sconti su prenotazioni alberghiere , convenzioni particolari con ristoratori, ecc., in considerazione dell’avvento (dell’allora) prossimo Giubileo, (per il quale l’)Amministrazione ritene(va) opportuno facilitare il flusso del turismo, religioso e non, dei cittadini delle città gemellate con Perugia”.
L’iniziativa si concretizzò in una “speciale card che (consentiva) di usufruire di sconti particolari nei negozi, negli alberghi, nei ristoranti e nelle diverse attività commerciali e artigiane, presentata in occasione del soggiorno a Perugia delle delegazioni ufficiali delle città gemellate, invitate dal Sindaco alla fine di novembre 1999”; giusta la premessa iniziale della deliberazione della Giunta comunale di Perugia n°10 del 20/1/2000.
Peraltro, avendo “le delegazioni straniere segnalato l’opportunità di creare un punto di riferimento in grado di soddisfare le richieste di informazione sulle diverse iniziative promozionali in favore dei cittadini gemelli interessati a venire a Perugia nel 2000” ed avendo il Comune di Perugia rassegnato “l’impossibilità di farsi carico in proprio di un (siffatto) servizio, che (avrebbe impegnato) in maniera continuativa personale che non (poteva) essere distolto dalle normali attività istituzionali”, la Giunta ha maturato l’idea di aderire alla proposta formulata dalla Cofcommercio, quale “coordinatrice del Progetto Comunicare in Umbria, di gestire e coordinare a proprie spese tutte le proposte dell’Amministrazione comunale rivolte alle città gemelle e, nel concreto, di realizzare n°50.000 card ”, a tanto pervenendo con la predetta deliberazione n°10/2000.
L’iniziativa ebbe poi successo, come evidenzia la determinazione interna di Giunta n°267 del 22/12/2000, con la quale la Giunta medesima ha preso atto “con soddisfazione del successo registrato dall’iniziativa (in discorso), ideata dall’Amministrazione, (ossia) dall’Ufficio Gemellagli e Pubbliche Relazioni, per agevolare i visitatori provenienti dalle città gemelle” (v , testualmente, la citata determinazione).
Da quanto detto finora, dunque, risulta più che chiaro come la card sia stata ideata e realizzata all’interno dell’Amministrazione comunale di Perugia, ed in particolare, nel suo ambito, dalla sig.ra Pignatta (v. dichiarazioni della medesima, sub allegato n°6 alla nota di deposito atti della Procura n°1 del 6/6/2005).
Risulta, inoltre, altrettanto chiaro che l’adesione alla proposta della Confcommercio, di “gestire e coordinare a proprie spese tutte le proposte dell’Amministrazione comunale rivolte alle città gemelle”, lungi dal riguardare l’ideazione e la realizzazione (nel senso progettuale del termine) della cennata card, è valsa, invece, a sopperire alla esigenza (del tutto diversa da quella progettuale) di corrispondere al bisogno manifestato dalle “delegazioni straniere di creare un punto di riferimento in grado di soddisfare le richieste di informazione sulle diverse iniziative promozionali in favore dei cittadini gemelli, interessati a venire a Perugia nel 2000”, dato che il Comune aveva rassegnato “l’impossibilità di farsi carico in proprio di un (siffatto) servizio, che (avrebbe impegnato) in maniera continuativa personale che non (poteva) essere distolto dalle normali attività istituzionali” (cfr. la già menzionata delibera giuntale n° 10/2000) .
XVI e) – Ordunque, a fronte di una così evidente realizzazione progettuale della card già nel 2000, da parte di personale proprio del Comune di Perugia, è impensabile che dopo neanche un triennio si affidi un apposito incarico alla dr.ssa Spinelli di “progettazione e realizzazione di una card (pressoché identica nelle sue linee progettuali di fondo) da offrire a titolo promozionale ai visitatori provenienti dalle città gemelle, che consenta di ottenere agevolazioni economiche o logistiche presso alberghi, negozi, ristoranti, ecc.” (v. il primo capoverso dell’art. 2 della convenzione -“Raccolta n°6/2004”- stipulata il 27/1/2004, sulla scorta della deliberazione n°548/2003 censurata dalla Procura).
Si ricorda, incidentalmente, che gli altri profili dell’incarico conferito con la delibera n°548/2003 riguardano la normale attività dell’ “Ufficio Relazioni Internazionali”, come giustamente osservato in proposito da parte attrice, dovendo la dr.ssa Spinelli prestare attività di “collaborazione” con tale Ufficio per la l’espletamento delle funzioni proprie dell’Ufficio medesimo, costituite:
a) dalla realizzazione di “strumenti atti a favorire gli scambi tra realtà produttive di standard elevato”;
b) dalla realizzazione di “scambi tra le Università Perugine e quelle delle città gemelle , al fine di favorire gli scambi tra i migliori studenti, ovvero contribuire a progetti di ricerca”;
c) dalla “collaborazione a tutte le iniziative che il Servizio (sarebbe andato ad) attivare nel periodo in cui il professionista in questione (la Spinelli) avrebbe espletato le prestazioni di cui sopra” (v. ancora l’art. 2 della convenzione -“Raccolta n°6/2004- stipulata il 27/1/2004)
E’ ben vero che i difensori dei convenuti si sono sforzati di sostenere che la card del 2003 presentava caratteristiche diverse e maggiori rispetto a quella del 2000, e -soprattutto- che la prima era stata ideata e realizzata dalla Confcommercio (v. pag. 4 delle note controdeduttive a firma dell’avv. De Matteis e pag. 2 della nota controdeduttive a firma dell’avv. Rampini, e conformi osservazioni nelle relative memorie di costituzione in giudizio), ma è altrettanto vero che, mentre quest’ultima affermazione è palesemente contraddetta dalle risultanze documentali in atti (come sopra riferite), la prima non spiega come mai la Giunta non abbia modulato il ricorso alle prestazioni del terzo, commissionando al medesimo l’adattamento della vecchia card alle esigenze nuove del 2003, invece che commissionare ex novo una card che, alla fin fine, avrebbe dovuto attendere alla medesima funzioni della prima, secondo una logica ideata e sperimentata già nel 2000.
Sotto quest’ultimo punto di vista, è interessante notare come la richiesta di chiarimenti formulata in proposito dalla Procura nei suoi interventi, che hanno scandito la dialettica processuale della causa (v. pag. 3 dell’invito a dedurre e successivi analoghi riferimenti in proposito) sia rimasta praticamente senza risposta .
Peraltro, la sostanziale identicità, almeno a fini progettuali, dell’idea che ispira le due card in comparazione, porta a due ulteriori considerazioni conclusive.
La prima è che la ritenuta congruità della scelta di commissionare a terzi la sola attività di adattamento della card del 2000 alle esigenze nuove del 2003, che sostanzialmente ispira anche le affermazioni della Procura (v. chiarissime, in proposito, pag. 3 dell’invito a dedurre e successivi analoghi riferimenti, fino alle le ultime cinque righe di pag. 11 della nota d’udienza depositata in aula dal PM), non può essere letta in chiave di violazione del principio di “insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali” della P.A. (ex art. 3 del d.l. n°543/ 1996, convertito in l. n°639/1996).
Al contrario, “riducendo” la scelta di affidare l’incarico che ne occupa al semplice adattamento della card si dà una certa consistenza logica alla delibera n°548/2003, che altrimenti non ne avrebbe alcuna.
Ed invero, l’idea di commissionare a terzi la progettazione di una card già realizzata e positivamente sperimentata dalla stessa Amministrazione committente qualche anno prima si pone in palese violazione di ogni benché minimo principio di razionalità.
La seconda considerazione è che , alla luce della sostanziale identicità (sul piano progettuale) delle card in comparazione, possono ritenersi assorbite le deduzioni di parte attrice in ordine alla “idoneità del soggetto esterno (concretamente) incaricato a svolgere attività di asserita complessità o straordinarietà” (v. pagg. 11 e ss. della citazione).
In effetti, la “complessità e/o la straordinarietà” dell’attività commissionata al terzo, ossia alla dr.ssa Spinelli, nel caso era soltanto “asserita”, come evidenziato dalla stessa Procura, perché l’idea progettuale della card era già presente presso l’Ufficio Relazione Internazionali, nel cui ambito si è svolta l’attività della Spinelli medesima, e l’adattamento della card del 2000 alle nuove esigenze del 2003 certamente poteva essere curato anche dalla professionalità propria della dr.ssa Spinelli, o di altro personale interno al Comune di Perugia di pari professionalità, a cominciare dalla stessa sig.ra Pignatta, ancora in servizio al tempo della adozione della delibera n°548/2003, seppur presso una struttura diversa dall’Ufficio Relazioni Internazionali, sempre che, ovviamente, fosse stata in concreto utilizzabile, nel senso di poter essere applicata all’Ufficio Relazioni Internazionali, senza problemi di funzionalità per la diversa struttura che l’aveva in dotazione .
XVI f) – Così argomentato l’inesistenza del requisito della particolare “complessità e straordinarietà delle esigenze da soddisfare”, si ritiene parimenti insussistente anche il requisito della insufficienza organizzativa, relativa all’incarico di consulenza conferito con la più volte menzionata delibera n°548/2003.
A tanto si perviene muovendo proprio dall’ultima delle considerazioni espresse nel paragrafo precedente, ossia dalla considerazione che all’adattamento della card del 2000 alle nuove esigenze del 2003 certamente poteva provvedere anche il personale interno al Comune di Perugia, a cominciare dalla stessa sig.ra Pignatta, ancora in servizio al tempo della adozione della delibera n°548/2003, seppur presso una struttura diversa (Segreteria del Consiglio Comunale) dall’Ufficio Relazioni Internazionali.
Incidentalmente, peraltro, è ben precisare, con riferimento a quanto sostenuto in proposito dall’avv. De Matteis (v. pagg.8-10 della relativa memoria di costituzione in giudizio), che il difetto di motivazione che realmente è presente nella delibera di Giunta n°548/2003 in ordine alla assenza di personale interno cui conferire l’ “incarico” oggetto della delibera stessa, non rileva sul piano puramente estrinseco e formale, quale “vizio dell’atto”, ma sul diverso e ben più rilevante profilo sostanziale della legittimazione al conferimento dell’incarico stesso.
Mancando il requisito della insufficienza organizzativa, infatti, il conferimento di un incarico di consulenza a terzi costituisce uno sperpero di pubblico danaro, come giustamente osservato in proposito da parte attrice. E, si badi, l’accertamento del requisito della insufficienza organizzativa va estrinsecato proprio nell’atto di conferimento dell’incarico, attraverso una congrua motivazione che dia indicazione del fatto che allora, ossia nel momento del conferimento stesso, è stata eseguita davvero una “effettiva ricognizione delle professionalità interne” all’Ente (v., in tal senso, pag. 16 della citazione), poiché risulta oltremodo difficoltoso procedere successivamente ad un simile accertamento, stante le frequenti modifiche organizzative alle quali notoriamente va oggi incontro l’Amministrazione Pubblica, ispirata ormai anch’essa a principi di elevata flessibilità nella gestione del personale.
Conseguentemente, in presenza di un provvedimento di conferimento di un incarico a terzi (di studio , ricerca o consulenza) che non dà adeguata indicazione della “reale ricognizione” delle professionalità presenti nell’Ente, per accertare che non ve ne sia alcuna corrispondete a quella per la quale l’incarico stesso è stato conferito, il Giudice della responsabilità erariale è tenuto ad interpretare una siffatta lacuna motivazionale non già come “vizio dell’atto”, ma come carenza del fatto ricognitivo in sé , ossia come carenza dell’accertamento negativo dell’assenza di professionalità interna all’Ente, con evidenti implicazioni anche in termini probatori, nell’ambito di un eventuale giudizio innanzi a questa Corte .
XVI g) – Così negata la sussistenza dei requisiti legittimanti il ricorso alla prestazione della dr.ssa Spinelli nella sua dimensione maggiore, e cioè nella dimensione di una reale attività di consulenza per la “progettazione e realizzazione” della card indicata nella delibera n°548/2003, a diversa conclusione deve pervenirsi quanto all’ accertamento degli analoghi requisiti legittimanti il ricorso alla prestazione della medesima nella sua dimensione minore, e cioè nella dimensione di una ordinaria attività lavorativa per l’adattamento della card del 2000 alle nuove esigenze del 2003 .
Per vero, sotto questo ultimo profilo, i requisiti da verificare si riducono ad uno soltanto.
Una volta chiarito, infatti, che la dr.ssa Spinelli, nella realtà sostanziale delle cose, ha dovuto semplicemente adattare la card del 2000 alle esigenze nuove del 2003, mediante l’ordinaria attività lavorativa dell’Ufficio Relazioni Internazionali, resta solo da stabilire se, presso quello stesso Ufficio, sussisteva o meno (all’epoca dell’ adozione della delibera n°548/2003) una carenza organizzativa tale da legittimare il ricorso alle prestazioni professionali della predetta.
Si ricorda che, come fatto presente nel precedente paragrafo XVI b), l’insufficienza organizzativa va parametrata al fabbisogno della sola struttura preposta all’attività per la quale è insorto il problema, e non all’intero assetto organizzativo dell’Ente, in ipotesi di espletamento da parte di terzi di ordinaria attività lavorativa, stante il carattere –appunto– del tutto ordinario della corrispondente esigenza da soddisfare; in tal caso basta, perciò, che vi sia carenza di personale presso quella struttura e non si abbia in concreto disponibilità di professionalità analoghe in altre strutture, perché possa farsi ricorso alla prestazione del terzo.
Nella fattispecie all’esame del Collegio, una simile carenza di personale sussisteva certamente, al momento dell’adozione della delibera n°548/2003, presso l’Ufficio Relazioni Internazionali, nel cui ambito di competenza si ascrivono le attività commissionate alla dr.ssa Spinelli, stante oltretutto il trasferimento dal medesimo Ufficio di due impiegate in epoca anche prossima alla adozione della predetta delibera; di siffatta carenza ne dà anche atto la delibera stessa, laddove chiarisce di essersi “rilevato che, al momento, all’Ufficio Relazioni Internazionali è assegnato solamente un Istruttore Direttivo Culturale” (v. le premesse della ripetuta delibera).
Neanche la Procura, del resto, dubita della carenza organizzativa in discorso, per superare la quale giunge, anzi, ad ipotizzare una sorta di preordinazione dei cennati trasferimenti alla carenza organizzativa stessa, nel senso che questi trasferimenti sarebbero stati adottati proprio per conferire l’incarico alla dr.ssa Spinelli
Il Collegio non può che prendere le distanze da una simile ricostruzione, non risultando in atti adeguati elementi di prova a suffragio della stessa.
Dalla documentazione di causa, invero, risulta che il trasferimento della dr.ssa Menicucci alla “U.O. Biblioteca Augusta e Biblioteche di Pubblica Lettura del Settore Servizi Culturali e Ricreativi” è avvenuto per sopperire alle vacanze verificatesi presso quella Unità Operativa, ed è stata assegnata la predetta, in quanto “unica figura con profilo professionale attinente al servizio bibliotecario” (v. ordine di servizio n°35 del 25/6/2003, a firma del Dirigente del Settore Risorse Umane e Strumentali).
Quanto al trasferimento della sig.ra Pignatta, invece, non sono estranee ad esso delle -seppur vaghe- forme di incompatibilità ambientali, quali emergono sia dalla lettera di trasferimento avanzata dalla medesima il 23/1/2002 e dal relativo “nulla osta” al trasferimento stesso, rilasciato dal dirigente competente in data 18/3/2002 (sub allegato n°2 degli atti trasmessi a corredo della sua memoria di costituzione in giudizio dall’avv. Rampini), e sia dalla nota in data 20/11/2003, con cui il Dirigente del Settore Risorse Umane, rispondendo alle richieste in tal senso avanzate dal legale della sig.ra Pignatta, ha chiarito che : “il riferimento alla istanza di mobilità volontaria presentata in passato (dalla medesima) è stato richiamato esclusivamente per evidenziare il disagio più volte espresso dalla stessa interessata ad operare nell’ambito dell’Ufficio di Gabinetto del Sindaco” (v. copia di tale nota, quale rinvenuto a corredo dell’allegato n°6 della nota deposito atti n°1, sub allegato n°12 a tale allegato n°6).
In siffatto contesto, dunque, appare davvero arduo sostenere che il trasferimento delle predette è avvenuto al deliberato scopo di creare vacanze nell’Ufficio Relazioni Internazionali, da coprire con le prestazioni della Spinelli, senza con ciò sovrapporre le proprie valutazioni di merito a quelle operate all’interno dell’Amministrazione Comunale di Perugia dagli organi competenti a disporre i trasferimenti stessi, in palese violazione del già richiamato principio di “insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali” (ex art. 3 del d.l. n°543/ 1996, convertito in l. n°639/1996), riferite – questa volta – alla gestione del personale del menzionato Comune.
Siffatta conclusione, ovviamente, vale anche allargando lo spettro di valutazione alla nota del 30/5/2003, oggetto del deposito atti della Procura n°2, con cui : il Responsabile della “Posizione Organizzativa Gabinetto del Sindaco”, Il Dirigente dell’ “Ufficio di Gabinetto del Sindaco” ed il Dirigente del “Settore di Bilancio”, hanno proposto al Sindaco, al Vice Sindaco e al Direttore Generale del Comune di Perugia una modifica organizzativa all’Ufficio Relazioni internazionali, in relazioni alle “Attività Connesse alle relazioni internazionali programmate” (v in tal senso, testualmente, l’oggetto di tale nota).
Con la nota in parola, invero, i predetti funzionari, dopo aver illustrato le iniziative alle quali l’Ufficio Rapporti Internazionali avrebbe dovuto attendere, ivi compreso la card da offrire ai cittadini delle città gemelle (v. il punto 2 della nota stessa), e dopo aver manifestato l’esigenza di una “migliore organizzazione operativa dell’Ufficio ed una più mirata qualificazione degli addetti”, hanno manifestato la “inderogabile necessità di procedere alla sostituzione di una delle due unità con un’altra in possesso di uno skill più mirato alle attività da svolgere”, ed hanno concluso chiedendo che, “ove l’Amministrazione (avesse) inteso dare concretezza a un programma così impegnativo, (venisse) individuata e assegnata all’ufficio una unità con tali caratteristiche, utilizzando se necessario il ricorso al contratto di collaborazione coordinata e continuativa” (v., ancora testualmente la riferita nota)
Parte attrice interpreta la nota in questione come una prova ulteriore della sua tesi sulla “preordinazione” (v. pagina 11 della nota di udienza, depositata in aula da parte attrice medesima).
Al contrario, una serena e pacata lettura della stessa porta, a ritenere che, con essa, si sia semplicemente voluto dar luogo ad una riorganizzazione dell’Ufficio, connesso alle attività da compiere (tra cui la card), chiedendo di reperire professionalità all’interno del comune o, mancando in questo ambito, all’esterno.
Da questo punto di vista, quindi, la nota del 30/5/2003 consente di “leggere” meglio anche la censurata delibera n°548/2003 (nella quale è pure refluito parte del contenuto della nota stessa), nel senso che la delibera medesima, nel dare atto della vacanza di posti realizzatasi all’interno dell’Ufficio Relazione Internazionali, giunge a conferire un incarico esterno di consulenza sull’implicito, ma abbastanza evidente presupposto di non aver trovato alcuna professionalità analoga all’ interno, magari perché impegnata nell’ordinaria attività lavorativa della relativa struttura d’ assegnazione.
XVI h) – Le considerazioni che precedono inducono, dunque, a concludere nel senso di ritenere legittimo il ricorso alle prestazioni professionali della dr.ssa Spinelli mediante la delibera n°548/2003, previa riqualificazione del rapporto oggetto della delibera stessa, da “incarico di consulenza”, ex art. 7, comma 6, del d.l.vo n°165/2001 (v., in tal senso pag. 7 della memoria di costituzione in giudizio dell’avv. De Matteis), a normale “rapporto di lavoro a tempo determinato”; difetta, invero, nell’attività espletata dalla predetta finanche quel grado di autonomia che avrebbe potuto giustificare una co.co.co., come si evince dalla documentazione versata in atti dai difensori dei convenuti, per dimostrare che la dr. Spinelli ha realmente lavorato.
In effetti, nell’intento di dimostrare che la Spinelli ha realmente prestato un’attività utile per il Comune di Perugia, i predetti difensori hanno sostenuto che “l’incarico di cui si discute aveva ad oggetto un’attività istituzionalmente propria dell’Ufficio Relazioni Internazionali” (v. pag.22 della memoria di costituzione in giudizio dell’avv. De Matteis) e che l’elaborato presentato alla Giunta “risentiva dei limiti incomprimibili della riduzione a rappresentazione cartacea di attività non sempre documentabili, (quali) : incontri, contatti telefonici, ecc.” (v. pag. 35 della predetta memoria), ulteriormente chiarendo che “l’attività (espletata dalla Spinelli) in gran parte non si sviluppa(va) su supporti documentali”; ma in una serie di attività materiali, quali la “corrispondenza telematica”, l’ “attività di organizzazione del programma di soggiorno e di interprete durante gli incontri con artisti stranieri”, ecc., così che “le prestazioni svolte possono essere documentabili solo attraverso pochi riscontri cartacei, nonostante (abbiano) comportato energie ben superiori a quelle risultanti da riscontro documentali” (v. le memorie di costituzioni in giudizio dell’avv. Rampini pagg. 20-23).
E’ evidente, quindi, che l’attività concreta della dr.ssa Spinelli è stata più che altro di tipo materiale e/o impiegatizia, tenuto altresì conto che “i documenti destinati all’esterno (venivano) sottoscritti dal Dirigente dell’Ufficio Relazioni Internazionali, pur se la relativa istruttoria e stesura preliminare era curata dalla stessa dr.ssa Spinelli, che pure siglava gli atti ” (v., anche per la evidenziazione in grassetto, pag. 24 delle menzionate memorie dell’avv. Rampini).
In sostanza, anche l’aspetto più rilevante dell’incarico in questione, quale scandito dall’art. 2 della convenzione –“Raccolta n°6/ 2004” – siglata il 27/1/2004, costituito dall’adattamento della card del 2000 alle nuove esigenze del 2003, è stato realizzato attraverso una normale attività di collaborazione alle attività proprie dell’Ufficio Relazioni Internazionali .
Nel tratteggiato contesto, quindi la riqualificazione del rapporto concretamente instaurato con la Spinelli si impone, secondo un potere che in tal senso sicuramente pertiene al Giudice della Responsabilità erariale, quale espressione, nell’ambito della responsabilità amministrativo-patrimoniale, di quegli stessi principi di sostanzialità ai quali si sono ispirate le Sezioni Riunite di questa Corte, con la delibera n°6-Contr./2005, e la Funzione Pubblica, con la “nota circolare” del 15/3/2005.
Il rapporto realmente instaurato con la Spinelli, pertanto, non è stato quello di un incarico di consulenza, ma di un normale rapporto di lavoro a tempo determinato; il suo conferimento è senz’altro legittimo, nel caso di specie, tenuto conto della carenza organizzativa in cui versava l’Ufficio Relazioni Internazionali, da un lato, e della indisponibilità di professionalità analoghe a quella della Spinelli all’interno del comune, dall’altro lato (v. precedente paragrafo XVIg) .
L’incarico in questione, inoltre, è stato effettivamente espletato, come attestano le note reporter del dirigente Giovannoni del gennaio e del giugno 2004 e del febbraio e dell’agosto 2005 (ex allegati 7, 8, 9 e 10 trasmessi a corredo della memoria di costituzione in giudizio dell’avv. De Mattesi), nonché tutta l’altra documentazione versata in atti dalla difesa dei convenuti.
XVI i) – L’accertamento della vera natura del rapporto posto in essere con la dr.ssa Spinelli non è, ovviamente, privo di conseguenze economiche, ove si consideri che la consulenza è remunerata meglio della normale attività lavorativa .
In questa ottica, quindi, si sarebbe – in tesi – dovuto rideterminare il danno contestato da parte attrice, consistendo esso non già nell’intera spesa sostenuta per le attività professionali della predetta, ma nelle sole maggior somme erogate per tali attività, in relazione al fatto di aver conferito alla Spinelli medesima un “incarico di consulenza”, per il quale non sussistevano i relativi presupposti, laddove (secondo il reale fabbisogno dell’Amministrazione) poteva essere instaurato un normale rapporto di lavoro a tempo determinato che poi, in concreto, è rimasto tale nella fase della sua effettiva realizzazione.
Sennonché, la circostanza che alla Spinelli sia stato corrisposto, per l’ “incarico” conferito con la censura delibera di giunta, un “compenso lordo di € 13.331,12 per otto mesi” (v. art. 3 della convenzione stipulata il 27/1/2004), al quale si aggiunge la somma di € 1.133,14 per IRAP (v. il dispositivo della predetta delibera), per giungere al complessivo importo di danno contestato, pari ad € 14. 464,26, porta a ritenere mancante, in concreto, il danno stesso, visto che per una professionalità interna all’Ente, omologa a quella della Spinelli (equiparabile all’iniziale qualifica di : “istruttore direttivo”) e per il periodo in riferimento (fine 2003-luglio 2005), l’Ente stesso doveva sopportare costi complessivi maggiori, quantificabili mediamente intorno a € 30. 000 annui, in cifra tonda ; d’altronde la stessa Pignatta (“istruttore direttivo”) ha dichiarato che il suo “stipendio lordo, nel 2003, (era) stato di € 22.500,00”, al quale poi vanno aggiunti gli altri costi per il Comune, quali i contributi previdenziali ed altre spes (v. “Verbale di audizione” della sig.ra Pignatta, quale persona informata sui fatti, sub allegato 6 della nota deposito atti n°1 della Procura).
Confrontando, dunque, l’entità del costo del personale interno all’Ente con l’importo complessivo sopportato per la Spinelli espresso in anno, pari ad € 15.670 in cifra tonda (comprensivo della 13^ mensilità), emerge chiaramente l’assenza del danno .
E’ peraltro evidente, ma vale comunque rilevarlo, che la rideterminazione del danno in base alla riqualificazione del reale rapporto lavorativo realizzatosi per effetto della censurata delibera, che porta a ritenere –nel caso – insussistente il danno stesso, non ha nulla a che vedere con il problema della “valutazione dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione”, ex art. 1, comma 1-bis , della l. n°20/1994, introdotto dall’art. 3 della l. n°639/1996, al quale si è riferito il PM nel suo intervento di replica in aula (v. anche la relativa nota di udienza in atti).
In realtà, siffatto principio (di “valutazione dei vantaggi”), nell’odierna controversia, non ha alcuno spazio di emersione, alla stregua dell’impostazione data alla vicenda, ispirata a canoni di sostanzialità, tipici del sistema giuslaburista.
XVI l) – Per quanto finora esposto e considerato, dunque, il Sindaco e gli altri amministratori che sono stati convenuti per l’adozione della censurata delibera di giunta n°548/2003, così come il Dirigente Lucarelli che ha espresso parere di regolarità tecnica per la delibera stessa, vanno esenti da responsabilità, per carenza del relativo danno .
XVII) – A non diversa conclusione deve giungersi quanto all’ulteriore incarico, di “collaborazione coordinata e continuativa”, conferito alla dr.ssa Spinelli in attuazione della determinazione della dirigente Giovannoni n°192 in data 6/7/2004, seppure con le puntualizzazioni di cui appresso.
XVII a) – Al riguardo, si ricorda che parte attrice, sul presupposto che l’incarico di cui alla delibera giuntale n°548/2003 non fosse stato pienamente adempiuto, ha censurato “l’atteggiamento del (predetto) dirigente, il quale, in luogo di insistere per l’adempimento completo del (cennato) primo incarico, o di recedere dallo stesso, autonomamente (ha deciso) di affidare una seconda consulenza all’esperto esterno inadempiente, (con ciò) ponendo in essere una scelta irrazionale, antieconomica e, pertanto, ingiustificabile, tanto più ove si tenga presente quanto già detto con riguardo alla possibilità di riutilizzo del progetto del 1999” (cfr. pag. 24 della citazione).
Ebbene, sostanzialmente corretto l’addebito rivolto alla Giovannoni, di aver assunto in piena autonomia una scelta antieconomica, le imputazioni rivolte alla medesima da parte attrice meritano qualche precisazione.
XVII b) – La prima è che, contrariamente a quanto ritiene parte attrice medesima, alla data in cui la Giovannoni ha assunto la determinazione n°192/2004 il primo incarico (quello, per intenderci, di cui alla delibera giuntale n°548/2003) era da ritenersi adempiuto, relativamente alla ideazione e realizzazione progettuale della card, restando ancora da eseguire la materiale attuazione della stessa, sotto i profili degli sviluppi concreti di tutti i sottostanti rapporti turistico-commerciali ed artistico-culturali oggetto delle agevolazioni fornite dalla card medesima.
Lo spunto per la ricostruzione inadempitiva del primo incarico, per ciò che attiene alla “realizzazione” della card, è stato offerto alla Procura dalla determinazione n°110 del 20/5/2004, con cui la Giunta ha approvato “la stesura del progetto della card” stessa, stabilendo, nel contempo, che “tale progetto (dovesse) essere portato a termine nei tempi previsti dalla convenzione citata in premessa”.
Tuttavia, come osservato dalla difesa della Giovannoni, la determinazione in questione conteneva un “refuso”, perché nessuna convenzione era stata citata nelle premesse della stessa e non doveva, perciò, farsi luogo alla realizzazione di alcunché nei “tempi previsti (da tale inesistente) convenzione” (v. pag. 29 della memoria di costituzione in giudizio dell’avv. Rampini).
A ben vedere, in realtà, l’espressione che compare nell’art. 2 della convenzione –“Raccolta n°6/2004” – del 27/1/2004 : “progettazione e realizzazione , previo coinvolgimento delle Associazioni di categoria, di una card da offrire a titolo promozionale ai visitatori provenienti dalle città gemelle”, deve essere intesa come estrinsecazione concreta (realizzazione, appunto) dell’ideazione progettuale del pacchetto di offerte, divise per aree di interesse (accoglienza, shopping, servizi, ecc.) a cui i predetti visitatori avrebbero potuto accedere, mediante la cennata card, previo coinvolgimento delle “Associazioni di categoria”.
Simile progetto, in concreto, è stato rappresentato dalla Spinelli, in esecuzione dell’incarico in parola, negli elaborati approvati dalla Giunta con la determinazione n°110/2004, nei quali , ovviamente, non sono refluiti i vari contatti avuti con gli operatori dei vari settori coinvolti che, comunque, pure vi sono stati, come attesta la documentazione trasmessa dai difensori dei convenuti a corredo delle relative memorie di costituzione in giudizio.
In relazione a ciò, quindi, il nuovo incarico ben poteva essere attribuito, vertendo sulla fase attuativa del progetto ideato e redatto in esecuzione dl primo incarico e l’addebito mosso in proposito da parte attrice alla Giovannoni è infondato.
XVII c) – La seconda precisazione attiene all’incarico che è stato realmente attribuito con la determinazione n°192/2004 dalla Giovannoni medesima.
Parte attrice, come anticipato, ritiene trattarsi di una nuova “consulenza all’esperto esterno” (v. pag. 24 della citazione, già richiamata).
In effetti, la circostanza che nell’abito di tale determinazione sia stata “ravvisata la necessità di continuare ad avvalersi della prestazioni professionali della dr.ssa Spinelli”, potrebbe avvalorare una simile idea.
Sennonché, nella determinazione stessa si dà anche atto che la Spinelli “ha completato il progetto” e che ha “anche dato avvio alle azioni necessarie alla concreta attuazione di quanto pianificato”, così che la “ravvisata necessità di continuare ad avvalersi della prestazioni professionali” della predetta si raccorda proprio con tale seconda fase di “avvio alle azioni necessarie alla concreta attuazione di quanto pianificato” e, quindi, il nuovo incarico concerne le prestazioni attuative del progetto medesimo e non già una nuova “consulenza”.
D’altronde, la convenzione approvata con la ripetuta determinazione della Giovannoni, nella quale sono state specificate le prestazioni della Spinelli, reca chiara la sua intestazione : “contratto di collaborazione coordinata e continuativa per le esigenze dell’Ufficio di Gabinetto del Sindaco – Relazioni Internazionali”; il che contribuisce ad escludere che si fosse trattato di una nuova “consulenza” .
La convenzione in questione, poi, è stata concretamente stipulata il 10/7/2004 (“Raccolta n°93 del 16/7/2004”) e ha indicato un oggetto praticamente sovrapponibile a quello della convenzione precedente (“Raccolta n°6/2004), stipulata il 27/1/2004 per la “consulenza” di cui alla delibera giuntale n°548/2003”, con la sola esclusione, nella nuova convenzione, di ogni riferimento alla fase progettuale della card.
In tal senso, l’art. 1 del contratto co.co.co. del 10/7/2004 precisa che la Spinelli, “in piena autonomia e con libera iniziativa in merito alla organizzazione della propria attività”, deve:
1) realizzare, “entro il 31/7/2005 (la) card da offrire ai visitatori provenienti dalle città gemelle”;
2) collaborare “alla realizzazione di strumenti atti a favorire gli scambi tra realtà produttive di standard elevato”;
3) collaborare “alla realizzazione di scambi tra le Università perugine e quelle delle città gemelle, al fine di favorire scambi tra i migliori studenti, ovvero contribuire a progetti di ricerca di alto livello”;
4) collaborare “a tutte le iniziative che il servizio (sarebbe andato) ad attivare nel periodo in cui la dr.ssa Spinelli (avrebbe espletato) la prestazione di cui sopra” .
In realtà, l’attività concretamente svolta dalla Spinelli, anche in questa fase “attuativa”, non è stata dissimile, nella sua intrinseca consistenza di locatio operarum, da quella svolta nella fase “ideativa” e progettuale, essendo stata realizzata anch’essa mediante l’inserimento della medesima nell’Ufficio Relazioni Internazionali, e mediante una collaborazioni alle attività proprie di tale Ufficio, come oltretutto dimostra la documentazione versata in atti dai difensori dei convenuti, nonché alcune delle considerazioni esposte dai medesimi nelle relative memorie di costituzione in giudizio”; giusta le osservazioni già formulate sub precedente paragrafo XVI h), alle quali integralmente si rinvia.
Come le prestazioni dedotte nella prima convenzione (v. art. 2 di tale convenzione), così quelle dedotte nella seconda (v. art. 1 di tale, seconda convenzione), praticamente identiche tra loro, hanno finito per integrare gli estremi di un normale “rapporto di lavoro a tempo determinato”, rivolti –rispettivamente – ad adattare la preesistente card alle nuove esigenze del 2003 e ad attuarne, poi. i reali contenuti.
Difetta, peraltro, anche in tale seconda fase lavorativa della Spinelli quella sfera di autonomia tipica della co.co.co., così che al di là del nomen juris indicato nella nuova convenzione, il rapporto reale, sottostante alla convenzione stessa, deve essere riqualificato come rapporto di lavoro a tempo determinato, secondo il medesimo potere di riqualificazione delle forme di esternalizzazione dell’attività dell’Amministrazione già illustrato nel precitato paragrafo XVI h), al quale nuovamente si rinvia.
XVII d) – Stante l’identicità della natura del rapporto di lavoro posto in essere dal Comune di Perugia con la dr.ssa Spinelli in tale secondo “incarico”, rispetto al primo, difetta anche qui il danno, atteso che la predetta ha ricevuto un compenso pari ad € 21.107,98 per l’attività svolta dal 12/7/2004 al 31/7/2005 (v. art. 3 della convenzione stipulata il 10/7/2004), che, sommato ai contributi versati all’INPS (€ 2.532,80) e all’INAIL (€ 147,40) e maggiorato dell’IRAP (€ 1.794,3), per l’importo complessivo di € 25.581,98 (contestato dalla Procura), comunque non supera il costo complessivo sostenuto dal Comune medesimo per una professionalità analoga, interna all’Ente, come precisato sub precedente paragrafo XVI i) .
XVII e) – Per quanto finora esposto e considerato, dunque, anche il dirigente Giovannoni, convenuto in relazione alla determinazione dirigenziale n°192/2004, va esente da responsabilità, per carenza del relativo danno.
XVIII) – Peraltro, ragioni di completezza inducono a precisare che la disposta assoluzione dei convenuti per carenza del danno si riferisce all’ambito proprio dell’odierno giudizio, quale definito – per petitum e causa pretendi – dalla citazione, nella quale il danno stesso viene correlato ai costi dell’attività lavorativa della dr.ssa Spinelli, in rapporto alla forma di esternalizzazione adottata, che parte attrice ha ritenuto di poter individuare in una vera e propria “consulenza”, e dunque in un “incarico a terzi” in senso stretto.
L’assoluzione in questione, perciò, non riguarda altri profili di eventuali danni intrinseci al rapporto di lavoro concretamente posto in essere dal Comune di Perugia con la dr.ssa Spinelli, come “ricostruito” dal Collegio, in relazione, magari, alla durata della prestazione lavorativa commissionata, rispetto a quella effettivamente occorrente e, quindi, alla congrua determinazione della prestazione effettivamente occorrente, rispetto al fabbisogno.
Sono, questi, degli aspetti ai quali la Procura ha fatto solo dei generici e quanto mai vaghi riferimenti, senza specificarne meglio i contenuti e, soprattutto, senza indicarne meglio i termini reali della loro eventuale consistenza nel caso concreto.
Il Collegio perciò, nel fare un semplice riferimento ad essi, ritiene di non poter accordare loro un’attenzione maggiore e/o ulteriore, anche perché ciò comporterebbe pronunce e/o attività istruttorie non propriamente in linea con il petitum sostanziale della causa.
Va da sé che su tali aspetti restano, invece, integri i poteri propri della Procura.
XIX) – Dato l’esito della causa, non è luogo a pronunce sulle spese del giudizio.
Sezione Giurisdizionale dell’Umbria
dalla domanda attrice i sigg. L. R., R. S., B. O., C. S., C. S., M. G., L. L. e G. D..
Non è luogo a pronuncia sulle spese, dato l’esito del giudizio.
Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del 9-22/11/2005.
(Fulvio Maria Longavita) (Lodovico Principato)
F.to Longavita F.to Principato
Depositata in Segreteria il 20/12/2005
Maria Borsini

References: art. 110
 Cass. 
 art. 1
 art. 1
 art. 409
 art. 61
 art. 36
 art. 97
 art. 1
 art. 86
 art. 34
 art. 3
in fine
in fine
 art. 3
 art. 3
 art. 7
 art. 3
 art. 1
 art. 2
 art. 1
 art. 3