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Timestamp: 2019-04-20 12:28:55+00:00

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Zur Reform des Föderalismus in Deutschland — Berliner Wissenschaftliche Gesellschaft e.V. (BWG)
Zur Reform des Föderalismus in Deutschland (aktuelle Seite).
Das Programm für das Sommersemester 2019 erscheint in Kürze.
Zur Reform des Föderalismus in Deutschland
Festvortrag zur Jahresversammlung 2004 der BWG am 1. Juli 2004
von Prof. Dr. Michael Kloepfer, Berlin
A. Gestalt und Sinn des deutschen Föderalismus
1. Am Anfang waren die Länder: Der deutsche Föderalismus ist von der Schaffung des Gesamtstaates durch die Gliedstaaten, des Bundes durch die Länder geprägt. Das Grundgesetz bedurfte deshalb der Annahme durch die Landtage (in zwei Dritteln) der deutschen Länder (Art. 144 I GG). Einen Beschluss (durch Volksabstimmung oder durch eine verfassungsgebende Versammlung) des deutschen (Gesamt) Volkes über die Annahme des GG gibt es dagegen bis heute nicht, auch wenn die verbreitete Grundgesetzakzeptanz durch die Bevölkerung nicht bestritten werden kann. Die legitimations- und einheitsstiftende Kraft der Länder für den Gesamtstaat macht sie zu unverzichtbaren Akteuren des deutschen Bundesstaates. Auch deshalb stehen die föderalistische Grundstruktur und die "grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung" (nicht aber der Bestand der vorhandenen Länder) unter dem Schutz der sog. Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG. Auch die Vollendung der deutschen Einheit steht schließlich in untrennbarem Zusammenhang mit der Bildung der neuen Länder.
2. Die historische Legitimation des deutschen Föderalismus der Gesamtstaatsbildung durch Länderkonsens (insbesondere der Jahre 1871 und 1949), die den Gliedstaaten (gemessen an der Zentrale) die älteren Rechte gibt, ist durch die historischen Brüche der deutschen Geschichte zwar beschädigt, nicht aber zerstört worden. Die von den Besatzungsmächten in der Nachkriegszeit gebildeten häufig synthetischen Länder – wie z.B. Nordrhein-Westfalen oder Rheinland-Pfalz – sind in ihrer derzeitigen Gestalt nur begrenzt historisch legitimiert, haben inzwischen aber überwiegend ein gewisses eigenes Landesbewusstsein ausgebildet. Mag bei den früheren Besatzungsmächten auch die Hoffnung einer dauerhaften, internen Machtlimitierung des ehemaligen Kriegsgegners eine erhebliche Rolle gespielt haben, hat sich diese Strukturentscheidung doch im wesentlichen als Glücksfall für Deutschland erwiesen.
3. Obwohl die föderalistischen Strukturen heute fest im Bewusstsein vieler Deutschen verwurzelt sein dürften (und in den neuen Bundesländern nach der Wiedervereinigung auch überraschend schnell akzeptiert wurden), erscheint der Bundesstaat nicht wenigen Deutschen gleichwohl häufig als eine eher ungeliebte Staatsform. Dies dürfte weniger den oft zitierten Unbequemlichkeiten föderalistischer Staatsstrukturen (z.B. bei Schulwechseln etc.) oder gar den Blockadestrategien der jeweiligen Opposition im Bundesrat als vielmehr wohl einem eher dumpfen Drang der Deutschen nach Uniformität geschuldet sein.
4. Mit diesem Befund korrespondiert die Tatsache, dass 59% der Deutschen überhaupt nicht wissen, was Föderalismus bedeutet. Die relative Unpopularität des Föderalismus in Deutschland steht freilich in deutlichem Gegensatz zu seiner Attraktivität nach außen aus der Sicht vieler europäischer Staaten, die ihre Staatlichkeit durch Föderalisierung zu erhalten oder zu verbessern suchen (z.B. Belgien, Spanien, Großbritannien, Italien, Frankreich etc.).
5. Bundesstaatlichkeit ist die Ermöglichung von Vielgestaltigkeit und Verschiedenartigkeit im Gesamtstaat. Die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse dient der Aufhebung einer Kompetenzausübungsschranke für die Bundesgesetzgebung (Art. 72 Abs. 2 GG), ist aber kein Verfassungsauftrag zur Uniformisierung. Der Bund darf hiernach die Gesetzgebungsbefugnisse der sog. konkurrierenden Gesetzgebung wahrnehmen, wenn dies zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erforderlich ist. Die Erstellung gleichwertiger oder gar einheitlicher Lebensverhältnisse im Bundesgebiet ist unter dem Grundgesetz kein Staatsziel. Sie ist gewiss nicht der Zweck des Bundesstaats, sondern bestenfalls sein vorsichtig zu handhabendes Korrektiv. Kern des Föderalismus ist die Ermöglichung von Ungleichheit ohne Preisgabe der staatlichen Einheit. Bundesstaatlichkeit steht gegen die flächendeckende Nivellierung der Lebensumstände in einem Staat, ohne dessen Funktionsfähigkeit und Integrität zu gefährden.
6. Wenn Bundesstaatlichkeit Einheitlichkeit in Vielfalt bedeutet, ist allerdings festzustellen, dass eben in nicht unerheblichen Teilen der Bevölkerung (vor allem der synthetischen Nachkriegsländer) das Verlangen nach Vielfalt der territorialen Herrschaft nicht besonders intensiv ausgeprägt zu sein scheint. Solche Vielfaltsanforderungen an räumlich Regime setzen bei der Bevölkerung nicht selten auch mehr an Ebenen unterhalb der Länder (Gemeinden, Landschaften) an. "Heimat" ist vielfach lediglich ein Landesteil (z.B. Rheinland), nicht ein ganzes Bundesland (Nordrhein-Westfalen). Die großen Bevölkerungsverschiebungen nach dem Krieg (Vertreibung, DDR-Flüchtlinge, Zuwanderung von Ausländern) sind für die Schwächung des Wunsches nach Vielfalt der territorialen Herrschaft ebenso verantwortlich wie ein allgemeiner Trend zur Vereinheitlichung des Lebens nicht nur in Deutschland. Zu denken ist etwa an die bundesweite Gleichheit des Konsums (z.B. Kleidung, Essen) oder der Unterhaltung und der Information (z.B. Fernsehen, Hochsprache). Dies und etwa auch vereinheitlichte Ausbildungs- und Beschäftigungsverhältnisse sowie z.B. die bundesweiten Einheitsstrukturen der deutschen Universitäten und der Grundwehrdienst u.v.a.m., haben den Typ bundesdeutscher "Normmenschen" geprägt. Die Gleichförmigkeit des Lebens ist teilweise auf bundesrechtlichen, zunehmend aber auch auf europarechtlichen Einfluss, vor allem aber auf wirtschaftliche Gegebenheiten und Unitarisierungstendenzen zurückzuführen. Zu denken ist etwa an die zunehmende Homogenität der Einzelhandelsangebote in deutschen Mittelstädten. Der Massentourismus, aber auch die Globalisierung der Wirtschaft einschließlich der globalen Kommunikation und Unterhaltung haben schließlich die (maßgeblich amerikanisierte) Globalisierung von Verhalten und Einstellung, von Kultur und Arbeitsstrukturen gefördert. In Zeiten der Globalisierung und Europäisierung erscheinen vielen die föderalistischen Gliederungen in Deutschland als zu eng. Dabei wird die ausgeprägt föderalistische Gliederung der USA als Mutterland solcher globaler Entwicklungen häufig geflissentlich übersehen.
7. Der Föderalismus ist freilich und gerade in Zeiten der Uniformisierung und Globalisierung des Lebens eine attraktive Staatsform geblieben, deren Bedeutung im Zuge der Europäischen Integration noch ansteigen wird. Die künftige Europäische Verfassung wird föderalistisch sein. Seit 1871, aber auch seit 1949 haben sich die bundesstaatlichen Funktionen in Deutschland entscheidend verändert. Heute hat der deutsche Bundesstaat nicht (mehr) die Aufgabe, unterschiedliche ethnische, sprachliche oder religiöse Gruppen in einen Gesamtstaat zusammenzuführen (oder zusammenzuhalten). Gleichwohl dient er nach wie vor dazu, Nachteile von Einheitsstaaten zu vermeiden sowie Struktur- und Steuerungsproblemen von parteipolitisch dominierten Demokratien – wie der unseren – zu begegnen. Der deutsche Bundesstaat kann heute u.a. dazu dienen,
- den Wettbewerb zwischen politischen Lösungen zu ermöglichen und hierdurch
- Innovationen hervorzubringen und partiell zu erproben,
- die Distanz zwischen Bürgern und Herrschaftsapparat zu verringern,
- verstärkte Identifikationsmöglichkeiten der Bürger mit moderner Staatlichkeit herbeizuführen und dem Bürger mehr Möglichkeiten zur demokratischen Mitwirkung zu geben,
- der freien Entfaltung des Bürgers durch die Ermöglichung von mehr Vielfalt größeren Raum zu geben,
- politische Entscheidungen konsensfähiger zu machen (z.B. durch abschleifende Anwendung schroffer bundespolitischer Lösungen durch Landesverwaltungen),
- das Risiko flächendeckend falscher Entscheidungen zu reduzieren,
- die Herausbildung politischer Ersatzeliten für den Bund auf Landesebene zu ermöglichen (alle Bundeskanzler gehörten vorher einer Landesregierung an, die Mehrheit war sogar Ministerpräsident).
8. Die dezentralisierte Struktur von Bundesstaaten ist – in anderer Gestalt – z.B. auch bei Großunternehmen, insbes. auch bei den sog. global players, aber etwa auch bei anderen Großorganisationen (etwa Weltkirchen etc.) erkennbar. Sie ist im übrigen auch für Verbände und politische Parteien prägend. Insbesondere die föderalistische Binnengliederung politischer Parteien ist ein wesentliches Element zur Machtmäßigung und Machtkontrolle innerhalb der Parteien. Der föderalistische Staat führt somit auch zur Föderalisierung von gesellschaftlichen Organisationen. Der Bundesstaat ist somit insgesamt durch eine Föderalisierung sowohl des Staates wie der Gesellschaft geprägt. Die aktuelle Föderalismusdiskussion blendet die gesellschaftlichen Aspekte zu stark aus.
9. Vor allem kann der Föderalismus heute dem strukturellen Defizit moderner Parteiendemokratie entgegenwirken, welches darin besteht, dass dem Machtblock: Regierung und Regierungsfraktion nur die Opposition mit ihrer – häufig weitgehend ohnmächtigen – Minderheitsposition gegenübersteht und so die traditionelle Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung weitgehend durch gewaltenüberschreitende Parteienbindungen ausgehebelt wird. Hier hat die machtbeschränkende, weil machtverschränkende Mitwirkung des Bundesrates in der Bundesgesetzgebung nach wie vor durchaus ihren guten, kompensierenden Sinn. Diese Mitwirkung des Bundesrates dient im Parteienbundesstaat eben nicht nur der Verfechtung von Landesinteressen in der Bundesgesetzgebung, sondern sichert die Ausgewogenheit und Mäßigung politischer Macht im Gesamtstaat. Die Wähler scheinen dies zu spüren, wenn sie nach Bundestagswahlen in den folgenden Landtagswahlen häufig die Regierungsparteinen "abstrafen" und so die Bundesopposition im Bundesrat stärken. Die machtmäßigende Funktion des Bundesrates setzt allerdings eine entsprechende gesamtstaatliche Verantwortung der Länder voraus. .
B. Zur Erosion des deutschen Föderalismus
10. Der Föderalismus in Deutschland ist seit Jahrzehnten einem essentiellen Erosionsprozess ausgesetzt. Dabei sind neben der extensiven Nutzung bestehender Bundesgesetzgebungskompetenzen durch den Bund insbesondere die zahlreichen Zuständigkeitsverluste für die Landesgesetzgebung durch über 35 einschlägige Verfassungsänderungen zu nennen, mit denen immer wieder neue Bundesgesetzgebungszuständigkeiten geschaffen wurden. Andere Verfassungsänderungen sind hinzugetreten. Die im internationalen Vergleich sehr hohe Zahl der Verfassungsänderungen ist ein Zeichen für eine noch nicht voll ausgereifte Verfassungskultur in Deutschland. Der Respekt vor der Verfassung gebietet künftig eine stärkere Zurückhaltung bei der Nutzung der Verfassungsänderung als politisches Instrument (nicht selten sogar nur Erreichung eher kurzfristiger Ziele). Die Vielzahl der neuen Bundesgesetzgebungskompetenzen hat den Grundsatz der Regelzuständigkeit des Landesgesetzgebers (Art. 70 Abs. 1 GG) einschließlich des hierin enthaltenen automatischen Zuwachses der (im Grundgesetz des Jahres 1949 noch nicht benannten) Zukunftsaufgaben an die Länder faktisch weitgehend ausgehebelt. Soweit den Ländern bei den verfassungsändernden Kompetenzverlusten als Ausgleich erweiterte Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrates zugebilligt worden sind, erweisen sich diese nur als unvollkommene Kompensation, die zudem in der derzeitigen Föderalismusdebatte zur Disposition gestellt werden. Auch die – inzwischen aufgegebene (BVerfGE 106, 62 [142ff.]) – Rechtsprechung des BVerfG zur weitgehend fehlenden Justitiabilität des Art. 72 Abs. 2 GG (a.F.) hatte maßgeblichen Anteil an den Kompetenzverlusten der Länder. Die Erosion bundesstaatlicher Strukturen ist letztlich aber auch durch ein Übermaß an kooperativem Föderalismus erfolgt: Es findet nicht zu wenig Kooperation im deutschen Bundesstaat statt, sondern eher zu viel.
11. Die Erosion des Bundesstaates ist ein Ausschnitt aus einer größer dimensionierten allgemeinen Kompetenzverlagerung von unten nach oben auch außerhalb des Bund-Länder-Verhältnisses. Diese von jeder anspruchsvollen Föderalismusreform zu berücksichtigende allgemeine Tendenz beginnt bei der Zuständigkeitsverschiebung von den Gemeinden an die Länder, wird über die angesprochenen Kompetenzverschiebungen von den Ländern an den Bund fortgeführt, um schließlich in den Zuständigkeitsverlusten des Bundes (und der Länder) an die EG (und vereinzelt auch an internationale Organisationen) zu münden. Dabei ist die hinter dieser Entwicklung stehende Vorstellung recht vordergründig, großräumigen Problemen müssten auch großräumige Kompetenzräume entsprechen. Dieser – Kooperationsmöglichkeiten vernachlässigende – Gedanke müsste folgerichtig für viele staatsbezogene Probleme (z.B. der Wirtschaftsaufsicht, des Umweltschutzes, der Kommunikationsordnung etc.) in der Forderung nach einer Weltregierung münden. Dies ist eine ebenso unrealistische wie eher erschreckende Vision, weil die Mehrzahl der derzeitigen Staaten in der Welt die demokratischen und rechtsstaatlichen Standards der westlichen Verfassungsstaaten um Längen verfehlt. Diese Mehrheit würde aber einen entscheidenden Einfluss auf die Weltregierung erhalten.
12. Die Kompetenzverluste für den Landesgesetzgeber, aber auch die Zuständigkeitsverlagerung an die EG und die vielfältigen Abstimmungsmechanismen im bundesstaatlichen und EG-rechtlichen Bereich haben den Einfluss der Exekutive in Deutschland entscheidend vergrößert. Föderalismus in Deutschland und in der EG ist heute zu einem beträchtlichen Teil Exekutivföderalismus. Die Stärkung parlamentarischer Befugnisse im Prozess der Machtverteilung von unten nach oben ist dringend angezeigt.
C. Zur Reform des deutschen Föderalismus
13. Bei der Föderalismusreform ist die bundesstaatliche Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union neu zu bestimmen. Dabei gehört auch die Regelung des Art. 23 Abs. 2 – 7 GG auf den Prüfstand. Es spricht vieles dafür (u.a. die teilweise sehr knappe Personalausstattung mancher Landesverwaltungen), den Bund zur Vertretung deutscher Interessen bei den Gemeinschaftsorganen künftig allein in Brüssel auftreten zu lassen, ihn aber innerstaatlich zur verstärkten Zusammenarbeit mit den Ländern zu verpflichten. Das würde u.a. eine Aufhebung des Art. 23 Abs. 6 GG i.V.m. § 6 Abs. 2 Zus.arb.GBL bedeuten. Im EG-Bereich ist die Stellung der Länder durch eine Aufwertung des Ausschusses der Regionen und durch Klagerechte der Länder beim EuGH zu stärken. Innerstaatlich wird von den Länderparlamenten die Forderung erhoben, dem europäischen Exekutivföderalismus entgegenzutreten und gefordert wird weiter etwa eine Verpflichtung des Bundesrates zur Klageerhebung vor dem EuGH auf Verlangen von mindestens vier Länderparlamenten.
Denkbar wäre hier auch, dem Bund eine umfassende subsidiäre, vorläufige Umsetzungskompetenz bezüglich des EG-Rechts zu schaffen. Von den so erlassenen bundesrechtlichen Umsetzungsnormen könnten die Länder dann im Rahmen ihrer Zuständigkeiten abweichen. Damit könnten die bisher häufigen Fristprobleme bei der EG-Rechtsumsetzung im Bundesstaat vermieden werden, ohne dass eine dauerhafte Zentralisierung durch EG-Rechtsumsetzung erfolgen müsste. Das entsprechende Bundesrecht würde so den Charakter einer (vorläufigen) Vorabumsetzung erhalten. Das Interesse des Bundes am Bestand seiner Regelung könnte aber auch zu inhaltlichen Abstimmungen mit den Ländern führen.
14. Die Aushöhlung der Macht der deutschen Bundesländer und damit des deutschen Föderalismus wird flankiert und gestärkt durch die – gemessen an der EG und dem Bund – strukturelle finanzielle Unterausstattung von Ländern und Gemeinden. Hinzu kommen vielfältige undurchsichtige, unproduktive, leistungs- und wettbewerbsfeindliche Verflechtungen von Einnahmen-, Ausgaben- und Ausgleichsleistungen in der deutschen Finanzverfassung. Solange der Bund immer wieder neue Finanzierungsprogramme für Länder bzw. Länderaufgaben auflegen kann (z.B. für "Elitehochschulen"), ist von einem strukturellen Finanzvorsprung des Bundes auszugehen. Ziel einer Finanzverfassung im Bundesstaat muss aber die dauerhaft ausgewogene Finanzausstattung von Bund und Ländern sein. Ohne eine umfassende Finanzreform im Verhältnis zwischen Bund und Ländern (und Gemeinden) kann eine grundlegende Föderalismusreform nicht gelingen. Die Arbeit der Föderalismuskommission wird deshalb maßgeblich auch daran zu messen sein, ob es ihr gelingt, realisierbare Vorschläge zur grundlegenden Reform der Finanzverfassung vorzulegen. Die Aussichten hierfür erscheinen derzeit freilich – auch angesichts des vorgegebenen Zeitrahmens – relativ gering. Immerhin hat die Kommission sich die Bearbeitung einiger wichtiger Aspekte hieraus vorgenommen. Eine umfassende Neustrukturierung ist freilich praktisch derzeit kaum möglich, denn das "heiße Eisen" des Länderfinanzausgleichs ist durch den Solidarpakt II bis Ende 2019 erst einmal festgeschrieben worden.
15. Die aktuelle Kritik am deutschen Föderalismus bezieht sich häufig primär auf das Phänomen der Verschränkung der Zuständigkeiten von Bundestag und Bundesrat (einschließlich des intransparenten Vermittlungsverfahrens) und vor allem auf den hohen Anteil der zustimmungspflichtigen Bundesgesetze, d.h. der Gesetze, denen der Bundesrat zustimmen muss. Dabei ist allerdings zu bedenken, dass jede Gewaltenteilung heute maßgeblich Gewaltenverschränkung ist. Die bereits geschilderte Rolle des Föderalismus als Ersatz für eine nicht funktionierende traditionelle Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung (s.o. 8) kann somit ohne Gewaltenverschränkung nicht leben. Es kann also insoweit immer nur um eine sachangemessene Reduzierung, nicht aber um eine völlige Beseitigung aller Kompetenzverschränkungen zwischen Bundestag und Bundesrat gehen. Die Kompetenzverschränkungen in der vorhandenen Parteienbundesstaatlichkeit macht sich blockierend immer besonders dann bemerkbar, wenn – wie derzeit wieder – die jeweilige Opposition im Bundestag den Bundesrat beherrscht. Solche Konstellationen können durch dauerhaft klare politische Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat oder aber auch durch eine Relativierung der Parteienbindung von Trägern staatlicher Funktionen beherrscht werden. Vergleichbare Situationen von Verfassungsorganen mit unterschiedlichen parteipolitischen Mehrheiten sind auch in anderen Verfassungsstaaten (z.B. USA) nicht selten. Die Zunahme des Anteils der zustimmungsbedürftigen Gesetze (heute weit über die Hälfte) ist nicht nur auf kompensierende Verfassungsänderungen – 1949 gab es im GG 12 Fälle der in der Verfassung erwähnten Zustimmungsbedürftigkeit, heute sind es fast 50 – zurückzuführen. Einen entscheidenden Anteil an dem Anwachsen der zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze hat gerade auch die häufig nahezu grenzenlose Normierungswut des Bundes. Der Bund hat bei Erlass seiner Sachvorschriften insbesondere durch die gleichzeitige Regelung der Behördeneinrichtung und des Verwaltungsverfahrens beim Landesvollzug von Bundesrecht (Art. 84 Abs. 1 GG) die vielfältige Zustimmungsbedürftigkeit der Bundesgesetze erst geschaffen, die er heute so lautstark beklagt. Das Bundesverfassungsgericht hat zudem den Bereich der Zustimmungsbedürftigkeit in seiner Rechtsprechung noch dadurch ausgedehnt, dass es aus der Zustimmungsbedürftigkeit auch nur einer Vorschrift eines Gesetzes die Zustimmungsbedürftigkeit des ganzen Gesetzes gefolgert hat.
16. Als grundsätzliche Therapie bietet sich insoweit in vielen Fällen zunächst eine kritische Rekonstruktion des Grundgesetzes und des vorhandenen Bundesrechts im Hinblick auf die Zustimmungsbedürftigkeit an. Wo dies heute noch möglich erscheint, sollten verfassungsrechtliche Kompetenz"abtretungen" an den Bund und die hierfür konkret eingetauschten Zustimmungsbedürfnisse des Bundesrates beseitigt werden. Desgleichen sollte die Regelungsmöglichkeit des Bundes nach Art. 84 Abs. 1 GG grundsätzlich abgeschafft werden. Ein Konsens diesbezüglich ist aber noch nicht ersichtlich. Der Bund und einige Mitglieder der Föderalismuskommission bestehen weiter auf einer Sperrklausel, die es dem Bund ermöglicht, in Ausnahmefällen mit Zustimmung des Bundesrates einheitliche Verwaltungsverfahrensregelungen zu erlassen. Als verfassungsrechtliche Übergangsregelung bietet sich hier an, bestehendes Bundesrecht nach Wegfall der entsprechenden Kompetenzen als Landesrecht fortgelten zu lassen. Zustimmungsbedürftiges Bundesrecht (bisher nach Art. 84 Abs. 1 GG) sollte aufgrund dieser verfassungsrechtlichen Übergangsregelung durch bloße Einspruchsgesetze des Bundes abänderbar sein. Bei der Vorab-Umsetzung von EG-Recht (s.o. 12) könnte der Bund allerdings auch Vorab-Regelungen der Behördenorganisation und des Verwaltungsverfahrens (ohne Zustimmung des Bundesrechts) vornehmen. Die Länder könnten diese Regelung dann aber an sich ziehen und gegebenenfalls ändern.
Auch wenn der Bund insgesamt bei einer kritischen Verfassungsrekonstruktion manche liebgewordene Kompetenz verlieren würde, sollte doch immer bedacht werden, dass in anderen wichtigen Bundesstaaten der Welt die Gliedstaaten weitaus mehr Gesetzgebungskompetenzen als in Deutschland haben, und dort gleichwohl die Einheitlichkeit des Gesamtstaates ungefährdet ist.
Im übrigen sollte die Rahmengesetzgebung (aber auch die Grundsatzgesetzgebung) beseitigt werden, weil häufig unklar ist, wie weit die Rahmenkompetenz des Bundes eigentlich geht und welche Ausfüllungskompetenz den Ländern erhalten bleiben müssen. Die bisherigen Rahmenkompetenzen sollen entweder den Ländern übertragen oder aber in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes überführt werden. Insbesondere die Umwelt- und Meldekompetenzen ist in die konkurriende Zuständigkeit des Bundes zu geben, der Rest der bisherigen Rahmenkompetenzen sollte in die Landeszuständigkeiten verlagert werden. Dieser Vorschlag scheint auf Zustimmung sowohl der Länder als auch der Bundesregierung zu stoßen. Von einer durch Landesrecht jederzeit abänderbaren Vorranggesetzgebung (richtigerweise: Nachranggesetzgebung des Bundes) als neuem generellen Verfassungstyp der Bundesgesetzgebung wird abgeraten, zumal der Bund ihre Effekte schon jetzt durch eine entsprechende Gestaltung des einfachen Bundesrechts herbeiführen könnte. Eine Ausnahme wäre allerdings für eine (landesrechtlich durchbrechbare) Vorab-Umsetzung von EG-Recht durch Bundesrecht (s.o. 12.) zu machen.
17. Bei einer Neuordnung legislativer Kompetenzen könnte der Bund seine ausschließliche Gesetzgebung behalten und punktuell sogar noch ausbauen (Staatshaftung des Bundes, Gebühren für die Nutzung von Bundesstraßen etc.). Bei der konkurrierenden Gesetzgebung sollte er z.B. eine umfassende Zuständigkeit für den Umweltschutz erhalten, aber insbes. alle bildungsrelevanten Zuständigkeiten abgeben. Für das Umweltrecht ist nicht zuletzt aufgrund der zunehmenden europarechtlichen Vorgaben (80% des deutschen Umweltrechts beruhen inzwischen auf europäischen Vorgaben) eine einheitliche Kompetenz des Bundes sinnvoll. Dies würde auch die wünschenswerte Kodifikation und infolge dessen die Kodifikation des gesamten Umweltrechts in einem Umweltgesetzbuch ermöglichen können. Die Länder sind allerdings aktuell, wie es denn Anschein hat, nicht zur vorbehaltlosen Übertragung aller Kompetenzen für das Umweltrecht bereit und fordern auf bundesrechtliche Regelungen mindestens ein Zugriffsrecht. Schwerpunkte der ausschließlichen Landesgesetzgebung sollten insbesondere die Bildung im umfassenden Sinne (einschließlich des gesamten Hochschulwesens), die Wissenschaft, die Kultur und die Medien sein. Von seiner Rahmenzuständigkeit im Presserecht (Art. 75 Abs. 1 Nr. 2 GG) hat der Bund ohnehin bisher keinen Gebrauch gemacht. Das Recht ihrer Bediensteten und ihrer allgemeinen Verwaltung sollte alleinige Angelegenheit der Länder werden, was z.B. zum Fortfall der Bundeskompetenzen nach Art. 74a, 75 Abs. 1 Nr. 1 GG führen müsste. Nach derzeitigem Stand gibt es einen Konsens zwischen Bund und Ländern, dass die Bereiche des Presserechts, des Notarwesens bezüglich der Berufsausübungsregelungen, das Jagdwesen und die lokale Freizeitlärmbekämpfung in die Kompetenz der Länder übertragen werden könnten. Das erscheint indessen eine eher magere Ausbeute für die Länder zu sein.
18. Das bundesstaatliche Finanzwesen ist grundlegend zu erneuern. Dieses noch abzuliefernde Meisterstück der Politik haben bisher weder die derzeitige Bundesregierung noch frühere Bundesregierungen (bzw. Bundestage) zustande gebracht. Auch die Gemeinsame Verfassungskommission nach der Wiedervereinigung hatte diese Aufgabe nicht geschultert. Die Föderalismuskommission hat bisher nur einen Teil des gesamten Spektrums der finanziellen Verflechtungen von Bund und Ländern auf den Prüfstein gestellt, insbesondere das System der Mischfinanzierung, Art. 91a und 91b GG, die Kostenfolge von Bundesgesetze nach Art. 104a GG, die Steuerautonomie der Gebietskörperschaften nach den Art. 105 ff. GG und Fragen des nationalen Stabilitätspakts, Art. 109 GG (vgl. § 1 Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, wonach sowohl der Bund als auch die Länder ihre wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen so zu treffen haben, dass sie im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichen Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen). Die bisherige – gemessen am Bund – strukturelle Unterfinanzierung von Ländern und Gemeinden ist zu beseitigen. Die Länder sollten verstärkt eigene Abgabenkompetenzen erhalten. Der Bund hat künftig die Finanzierung der durch seine Gesetze geschaffenen Aufgaben sicherzustellen. Mischfinanzierungen von Bund und Ländern (insbes. bei Gemeinschaftsaufgaben) sind zu beseitigen. Die Möglichkeiten des korrigierenden Sonderfinanzausgleichs sind – soweit wie möglich – abzubauen. Die Konnexität zwischen Sachverantwortung und Finanzverantwortung ist zu stärken. Nach der Grundsatzregel des Art. 104a Abs. 1 GG tragen Bund und Länder "gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben". Nach bislang ganz herrschender Auffassung gilt dabei nicht das Prinzip der Gesetzeskausalität, also wer das Gesetz erlässt, zahlt auch, sondern das Prinzip der Verwaltungskausalität, d.h. die Finanzierungsverantwortung knüpft an die Vollzugskompetenzen. Dieser Ansatz birgt die Gefahr, dass der Bund die Kostenlast für "normative Wohltaten" auf die Länder abwälzt und so direkt oder mittelbar auch auf die Kommunen.
19. Die grundgesetzliche Ordnung der Verwaltungszuständigkeiten im Bundesstaat ist zu straffen. Die Auftragsverwaltung der Länder, bei der der Bund gewissermaßen einem "Vorgesetzen-Status" erhält, ist abzuschaffen. Das Beispiel der Atomverwaltung im Bundesstaat mit seinen vielen Skurrilitäten sollte schrecken. Die Bundesauftragsverwaltung ist als Bundesaufsichtsverwaltung der Länder, vereinzelt aber auch als bundeseigene Verwaltung fortzuführen. Die Aufsichtsbefugnisse des Bundes im Rahmen der Aufsichtsverwaltung der Länder nach Art. 84 Abs. 3 – 5 GG ("Mängelrügeverfahren") sind zu beseitigen, zumal sie bisher im wesentlichen nur auf dem Papier stehen. Bundesoberbehörden sollten nur noch bei unabweisbarem Bedarf, neue Mittel- und Unterbehörden des Bundes überhaupt nicht mehr möglich sein. Bislang ist die Reform der Verwaltungszuständigkeiten im Bundesrecht mit Ausnahme des Art. 84 Abs. 1 GG allerdings noch nicht auf der Tagesordnung der Föderalismuskommission.
20. Bei der derzeitigen Föderalismusdebatte in Politik und Verwaltung ist zu bedenken, dass es sich hier nicht um einen rein sachbezogenen Diskurs von Sachverständigen bzw. Wissenschaftlern handelt, sondern maßgeblich um einen Kampf um Macht und Zuständigkeiten geht und zwar sowohl von Seiten des Bundes wie von Seiten der Länder und Gemeinden. Deshalb wäre eine politische "Gegenprobe" sinnvoll. Jede Seite sollte sich dabei fragen lassen, ob sie die jeweils favorisierten Lösungen auch dann vertreten würde, wenn die politischen Machtverhältnisse in Bund und Ländern sich in ihr Gegenteil verkehren würden.
21. Von der Einrichtung der – auch am Vorbild der Gemeinsamen Verfassungskommission orientierten – Föderalismuskommission ist schon aufgrund ihrer Struktur, Arbeitsweise sowie aufgrund ihrer entscheidend lagerparitätischen Zusammensetzung (auch mit einigen Vertretern "parteilicher Unparteilichkeit") kein grundlegender Neubau der Bundesstaatlichkeit in Deutschland zu erwarten, wohl aber partielle und eher behutsame, dafür aber praktisch realisierbare Einzelmodernisierungen. Der so programmierten Reformbegrenzung entspricht es, dass nach der Vorstellung der beteiligten Politiker die Fragen der Neugliederung oder der Verstärkung plebiszitärer Elemente nicht Beratungsgegenstände der Föderalismuskommission sein sollen. Insgesamt gleicht die Föderalismuskommission dem Versuch, im Konsens aus der Konsensfalle herauszugelangen.
22. Dem so eher vorgegebenen bescheidenen Auftrag der Föderalismuskommission entspricht es, dass eine plebiszitäre Verabschiedung einer bundesstaatlichen Neukonstruktion von vornherein verworfen worden ist. Dies entspricht dem konzeptionellen Ansatz des Grundgesetzes, das bis auf den Ausnahmefall der Neugliederung des Bundes und der Länder, Art. 29, 118 GG, keinerlei Volksbegehren oder Volksentscheide kennt. Gleichwohl bleibt die Verstärkung plebiszitärer Elemente eine Daueraufgabe der Verfassungsreform. Bürgernähe, Legitimität und Transparenz könnten so verstärkt, der Staat insgesamt Vertrauen (zurück-)gewinnen. Es darf allerdings nicht übersehen werden, dass derzeit Forderungen nach einer plebiszitären Verabschiedung der Föderalismusreform selbst diese im praktischen Effekt eher aufhalten oder gar blockieren als befördern würden.
23. Eine wirklich grundlegende Bundesstaatsreform – im Gegensatz zu den jetzt lediglich zu erwartenden punktuellen Bundesstaatsänderungen – wird nur möglich sein, wenn zugleich die (konsensuale) Neugliederung der Länder gelingt und die Probleme der gerechten föderalistischen Finanzverteilung sowie die angemessene Beteiligung der Länder im Bereich EG-bezogener Willensbildung gelöst sein werden. Sinnvollerweise sollte eine fundamentale Bundesstaatsreform durch eine verfassungsrechtliche Verstärkung und vor allem effektive Sicherung der Rolle der Gemeinden und Gemeindeverbände ergänzt werden. Demokratischer Föderalismus gewinnt dauerhafte Stabilität nur durch die Gründung auf drei Pfeilern: nämlich Bund, Länder und Gemeinden. Die von deutscher Seite zu Recht geforderte Durchsetzung des Grundsatzes der Subsidiarität der Kompetenzen der EG gegenüber denen der Mitgliedstaaten ist aus deutscher Sicht nur dann legitim, wenn die Subsidiarität in Deutschland auch gegenüber den Bundesländern und in diesen auch gegenüber den Gemeinden wirklich gelebt wird. Föderale Grundsätze sind Gestaltungsprinzipien, die – freilich in unterschiedlicher Form – im Verhältnis zwischen EG und Mitgliedstaaten, im Bund-/Länderverhältnis sowie zwischen den Ländern und Gemeinden zu beachten sind.
24. Die grundlegende Reform des Bundesstaatsgedankens ist ohne essentielle Auswirkungen auf die demokratischen Strukturen nicht denkbar. Als Ersatz für die vor allem parteipolitisch beschädigte Gewaltenteilung in Deutschland (s.o. 8) muss jedenfalls ein Mindestmaß an föderalistischer Gewaltenverschränkung erhalten bleiben. Ein Entschränkungs-maximalismus ist nicht wünschenswert. Das Bedürfnis nach einer kompensatorischen Funktion von Bundesstaatsstrukturen als Gewaltenteilungssubstitution kann aber in dem Maße abnehmen, wie es gelingt, die Gewaltenteilung vor allem zwischen Parlament und Regierung auf andere Weise zu revitalisieren. Die Relativierung strikter parteipolitischer Bindungen von Regierungs- und Parlamentsmitgliedern – wie z.B. in den USA –können hier eine wichtige Rolle spielen.
25. Die Bundesstaatlichkeit gehört neben dem Bundesverfassungsgericht zu den wenigen zugkräftigen verfassungspolitischen Exportartikeln Deutschlands. Gewiss lässt sich aber auch das föderalistische Modell der Bundesrepublik Deutschland weiter vervollkommnen. Die gegenwärtigen Schwierigkeiten oder besser: Verbesserungsmöglichkeiten des Föderalismus stellen aber keine grundlegende Krise deutscher Bundesstaatlichkeit dar. Dies um so weniger, als solche tatsächlichen oder vermeintlichen Krisen-Szenarien auch dazu dienen können, dem ohnehin zuständigkeitsgesättigten Bund immer neue Kompetenzen zu erschließen. Dadurch kann der Föderalismus in Deutschland letztlich zur leeren Hülse werden; gewiss eine schwerwiegende Fehlentwicklung unseres Gemeinwesens. Der Föderalismus ist eben nicht normative "Verfassungsfolklore", sondern eine erfolgversprechende Staatsstruktur der Zukunft. Der Föderalismus ist eine intelligente Staatsform und soll deshalb – dies darf man in einer wissenschaftlichen Gesellschaft sagen – die Staatsform der Intelligenten sein.
Festvortrag zur Jahresversammlung 2004 der BWG am 1.7.2004 (eine Veröffentlichung mit Nachweisen erfolgt im Jahrbuch 2004). Eine Vorfassung des Vortrages wurde veröffentlicht in: Die öffentliche Verwaltung (DÖV) 2004, S. 566.

References: Art. 79
 Art. 72
 Art. 23
 Art. 23
 § 6
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 84
 Art. 84
 Art. 74
 Art. 91
 Art. 104
 Art. 105
 Art. 109
 § 1
 Art. 104
 Art. 84
 Art. 84
 Art. 29