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Timestamp: 2019-06-26 10:14:37+00:00

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Fontana-Parlamento-dizionario-diritto-costituzionale
Contributo ad un dizionario di storia costituzionale*
Sommario: 1. Considerazioni generali sul parlamentarismo dalle origini agli attuali sistemi democratici. – 2. La genesi storica del parlamento italiano. – 3. Posizione e ruolo istituzionale del parlamento nella Costituzione repubblicana italiana. – 4. Principi generali di organizzazione e regole di funzionamento delle istituzioni parlamentari. – 5. Il policentrismo parlamentare: composizione e struttura interna delle Camere. – 6. Le funzioni del parlamento. – 7. L’evoluzione delle istituzioni parlamentari nella crisi istituzionale italiana. Il futuro della democrazia parlamentare.
1. – Considerazioni generali sul parlamentarismo dalle origini agli attuali sistemi democratici
Benché la storia del parlamentarismo moderno sia intimamente legata alla nascita ed allo sviluppo della forma di stato nazionale, non sono mancate in epoca premoderna esperienze ed istituzioni politiche che possono essere annoverate come antecedenti storici delle moderne istituzioni parlamentari.
Ferma restando la diversità di contesto storico, politico e sociale sottesa al diverso grado di sviluppo della forma di stato, è possibile registrare l’esistenza di elementi di continuità tra le esperienze parlamentari sorte in epoca (soprattutto) feudale rispetto a quelle sviluppatesi in epoca moderna e ciò pur a fronte di un panorama estremamente diversificato, sotto un profilo sia organizzativo sia funzionale, delle singole esperienze parlamentari.
L’indagine risulta vieppiù complicata dalla diversa evoluzione dei singoli ordinamenti nazionali, posto che in alcuni (come in quello inglese) l’istituzione parlamentare è frutto della lenta ma progressiva evoluzione delle primordiali esperienze di epoca feudale, mentre in altri ordinamenti (come quello francese), le forme della rappresentanza parlamentare si sono imposte a seguito di violente rotture e radicali rivolgimenti dei precedenti assetti storico-istituzionali.
Ciò nondimeno assonanze e corrispondenze tra le esperienze feudali, moderne e contemporanee del parlamentarismo non sono impossibili da individuare, ponendosi le istituzioni parlamentari, comunque configurate, come momento, più o meno significativo, nel processo di direzione politica e di coordinamento delle componenti costitutive dell’ordinamento di riferimento ovvero, ancora, come è stato osservato, per essere «i canali mediante i quali la società si proietta verso il potere»[1].
Pur con la cautela imposta dalla irriducibile diversità dei contesti storici e geografici c’è chi ha individuato talune costanti, sia funzionali sia strutturali, nel concreto operare del parlamentarismo: la natura irriducibilmente collegiale e non occasionale (se non permanente) dell’assemblea, il metodo della discussione e della deliberazione collegiale, la pubblicità delle attività, la collocazione intermedia tra i vertici del potere e le articolazioni periferiche dello stesso ovvero della società civile, la progressiva specializzazione della funzione normativa sono i principali elementi di continuità ed invarianza che connotano le diverse esperienze parlamentari[2].
Già a partire dagli ordinamenti feudali, congenitamente policentrici ed autonomi, fu avvertita da parte dell’autorità sovrana, infatti, l’esigenza di momenti e luoghi di coordinamento e di controllo delle attività poste in essere dalle singole realtà periferiche (sia feudali sia cittadine).
Proprio in tale ottica in larga parte del continente europeo, tra il XII ed il XIV secolo, presero avvio istituzioni variamente composte e denominate con lo scopo di affiancare, consigliare, assistere il sovrano nell’esercizio di talune delle sue prerogative; già a partire dall’epoca feudale, infatti, il termine «parlamento»[3] designerà forme di assemblea, più o meno di impronta locale, allargate ai feudatari ed agli ecclesiastici nelle quali venivano ratificate le decisioni (di natura prevalentemente giudiziaria) assunte dal monarca; dette assemblee restavano, dunque, prive di reali poteri di decisione e di rappresentanza.
In tali primordiali forme di parlamento troveranno espressione le istanze di unificazione e centralizzazione del potere del sovrano le quali, tuttavia, saranno destinate a confrontarsi con le crescenti aspirazioni di partecipazione al potere regio e di limitazione dello stesso da parte dalle medesime assemblee parlamentari[4]. E’ intorno al XIII secolo, del resto, che proprio nell’ordinamento feudale inglese incomincerà a farsi strada il principio (no taxation without representation)[5] della necessaria deliberazione dei rappresentanti delle città e delle contee su questioni riguardanti l’imposizione tributaria; detto principio costituirà, come noto, la forma embrionale del principio di legalità che tanta fortuna avrà nel periodo liberale.
Con la nascita degli stati assoluti si assisterà, non a caso, ad un momento di crisi di vitalità delle esperienze parlamentari destinate a soccombere di fronte ai processi di consolidamento, in senso accentrato ed assolutistico, del potere sovrano. Dallo scontro con le nuove istanze assolutistiche solo il parlamento Inglese riuscirà, al termine di una laboriosa e cruenta vicenda storica, a consolidare le proprie prerogative nei confronti del potere regio; a partire dalla gloriosa rivoluzione del 1688, infatti, il parlamento inglese riuscirà ad affermare in maniera irreversibile la propria supremazia nei confronti della Corona.
Si deve proprio all’esperienza storica inglese, peraltro, il delinearsi delle prime istanze rappresentative assunte quali connotati costitutivi del moderno parlamentarismo le quali saranno destinate a segnare profondamente le sorti del costituzionalismo tanto da potersi ben affermare che «il costituzionalismo moderno deve tanta parte di sé alla storia inglese»[6].
In seguito alla rivoluzione americana ed a quella francese, nel XIX secolo si affermerà il parlamentarismo nel significato moderno del termine quale, poi, è trapassato nelle esperienze costituzionalistiche del presente momento storico, finendo per assumere tra i propri connotati costitutivi le funzioni rappresentativa, legislativa e di controllo sul potere esecutivo. Del resto è lo stesso Kelsen a ricordare che la lotta «contro l’autocrazia è essenzialmente una lotta in favore dell’istituto parlamentare»[7].
Con il crollo dei regimi assolutistici, dunque, il parlamento finirà per perdere i suoi connotati corporativi e privatistici delle origini feudali per diventare, in seguito ad una lenta metamorfosi storica, la sede privilegiata della rappresentanza politica[8] e, dunque, luogo istituzionale di fondazione e legittimazione del potere legislativo dei moderni ordinamenti costituzionalistici.
Particolarmente evidenti e significativi risultano essere, peraltro, i legami del parlamentarismo con la teoria e la prassi del costituzionalismo, tanto da poter considerare il diritto parlamentare come avanguardia del diritto costituzionale; la progressiva ed incessante limitazione dei poteri del sovrano, la progressiva acquisizione di spazi di decisione politica, a favore dei ceti borghesi emergenti, sui diritti di libertà e sul diritto di proprietà si realizzeranno, infatti, proprio grazie all’affermazione delle istituzioni parlamentari[9].
L’ulteriore e definitiva trasformazione verrà impressa alla concezione classica del parlamentarismo con la nascita dei partiti di massa, l’allargamento del suffragio elettorale e la trasformazione in senso pienamente democratico degli ordinamenti liberali di stampo ottocentesco.
Le dottrine dello stato e della sovranità non potranno non tener conto della evoluzione delle istituzioni parlamentari e della loro ambivalente natura rivelandosi, ad un tempo, organi dello Stato ma anche espressione della società civile, mediante le procedure elettorali della rappresentanza politica; anche da qui la suggestiva metafora hegeliana del parlamento quale porticato tra lo stato e la società civile[10].
Proprio attraverso il parlamento, dunque, il principio della rappresentanza politica si proietterà con forza negli ordinamenti democratico-costituzionali sino ad imporsi quale fonte di legittimazione non più del solo potere legislativo ma dello stesso patto costituzionale.
Il parlamento finirà, in altri termini, per assumere un ruolo strategico come luogo non solo di legittimazione e rappresentanza politica ma anche di esercizio della sovranità.
Nella fase matura degli ordinamenti rappresentativi, infatti, larghissima parte degli esecutivi finiranno per trarre legittimazione - secondo modalità più o meno dirette che corrispondono al diverso articolarsi delle forme di governo nei singoli ordinamenti costituzionali – dal sistema della rappresentanza politica democraticamente fondata.
Tuttavia il ruolo più o meno incisivo delle istituzioni parlamentari nei diversi ordinamenti varia a seconda di una serie di fattori di tipo istituzionale, politico e culturale.
Meritano, in particolare, di essere evidenziati taluni svolgimenti storico-politici che segneranno fortemente l’evoluzione della teoria e della pratica della rappresentanza parlamentare e delle forme di esercizio del potere negli ordinamenti democratico-pluralistici della seconda metà del XX secolo.
L’involuzione plebiscitaria e populistica delle prime esperienze democratico-parlamentari europee preparò il terreno, infatti, dapprima all’affermazione di regimi autoritari e totalitari e, successivamente, al secondo conflitto bellico; detti eventi finiranno per essere gravidi di conseguenze sui successivi ordinamenti costituzionali.
Gli ordinamenti democratico-parlamentari del secondo dopoguerra, infatti, non potranno non tener conto delle sopravvenute e sovraordinate istanze di legalità costituzionale (di frequente presidiate da procedure di controllo di costituzionalità affidate ad organi ad hoc istituiti) le quali finiranno per ricondurre lo stesso circuito della rappresentanza ed il complessivo sistema di produzione normativa entro un quadro predefinito di regole e di valori costituzionali, indisponibili e non revocabili dalle contingenti maggioranze parlamentari, nei quali, peraltro, il corpo elettorale manterrà rilevanti poteri d’intervento attraverso gli istituti di democrazia diretta (procedure referendarie ed iniziative legislative popolari).
I profondi e complessi mutamenti intervenuti in seno alla società civile, il conseguente implementarsi del pluralismo sociale ed istituzionale degli ordinamenti finiranno per trasformare l’idea stessa della rappresentanza politica e delle istituzioni parlamentari; queste in maniera sempre più chiara, saranno chiamate a confrontarsi con altri soggetti (pubblici e privati) detentori di potere politico, economico e sociale i quali pretenderanno, a vario titolo, di condizionare le scelte politiche generali.
Da qui, in particolare, l’emergere in tutte le democrazie industriali di varie forme e modelli di negoziazione e concertazione tra i soggetti della rappresentanza parlamentare e quelli della rappresentanza degli interessi (delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavori ma non solo) che segneranno uno degli aspetti di maggiore discontinuità nel funzionamento delle istituzioni parlamentari contemporanee rispetto alla nascita del parlamentarismo moderno.
Sotto altro profilo costituisce un dato acquisito alla riflessione sia costituzionalistica sia politologica il fatto che il sistema elettorale e la concreta strutturazione del sistema politico-partitico rappresentano varianti decisive che condizionano non solo la configurazione della forma di governo ma il più complessivo rendimento funzionale delle istituzioni democratico-parlamentari nei moderni ordinamenti pluralistici[11].
A conferma del ruolo strategico dei partiti politici nelle democrazie parlamentari sia sufficiente considerare come attorno ad essi, nonostante la crisi della partecipazione politica che investe larga parte dei sistemi democratici[12], in maniera pressoché esclusiva si snoda la competizione politica e si realizza la selezione del ceto politico dirigente.
Nonostante crisi ricorrenti, critiche provenienti da orientamenti politici e culturali diversi[13] ed evoluzioni anche profonde, la storia del costituzionalismo democratico permane indissolubilmente legata alle sorti del parlamentarismo; risulta incontestabile, infatti, che democrazia e rappresentanza parlamentare si trovino in un rapporto di mutua implicazione tanto che, ancora oggi, resta difficile pensare l’una senza presupporre l’altra.
Non meno difficile risulta immaginare un ordinamento di tipo democratico il quale non contempli e non assegni un ruolo di primo piano ad assemblee che, al di la della specifica denominazione, adempiano ad una funzione di rappresentanza politica all’interno della più complessiva comunità politica di riferimento; ciò vale non solo per gli ordinamenti statuali ma anche per gli ordinamenti sovranazionali ed internazionali che nell’esperienza storica contemporanea dimostrano la funzione essenziale di corpi politici di natura rappresentativa[14].
Non pare, dunque, ancora superata ovvero inattuale la risoluta affermazione kelseniana stando alla quale «la condanna del parlamentarismo è la condanna della democrazia»[15].
2. – La genesi storica del parlamento italiano
Un intricato gioco di elementi di continuità e discontinuità caratterizza l’evoluzione storica della vicenda parlamentare italiana, a partire dall’esperienza preunitaria passando dalla unificazione nazionale sino a giungere all’attuale assetto costituzionale repubblicano, tanto che sulla prevalenza degli uni ovvero degli altri i giudizi degli storici delle istituzioni e dei costituzionalisti registrano divergenze non trascurabili[16].
Tralasciando le più remote ed incerte esperienze parlamentari del periodo feudale, nella penisola italica le prime assemblee parlamentari, nel senso moderno del termine, presero avvio sul finire del XVIII secolo con il diffondersi degli ideali della Rivoluzione francese.
L’affermarsi dei principi e degli ideali rivoluzionari, infatti, contribuì alla nascita di diverse esperienze municipali e repubblicane; dopo la costituzione di assemblee costituenti nelle città di Modena, Reggio, Bologna e Ferrara, il 27 dicembre 1796 ebbe a riunirsi il secondo congresso Cispadano il quale rappresentò la prima assemblea elettiva nazionale nel corso della quale fu stabilito di affidare il potere legislativo a due camere denominate il consiglio dei sessanta e dei trenta.
In seguito alla fusione delle repubbliche Cispadana e Cisalpina avvenuta nel luglio 1797, Napoleone impose una nuova costituzione la quale prevedeva un parlamento strutturato in due camere denominate una Gran Consiglio e l’altra Consiglio dei seniori, composte rispettivamente da 160 e 80 membri designati dallo stesso Napoleone.
Nel periodo napoleonico vennero costituite assemblee ed istituzioni parlamentari in tutta la penisola e si fece timidamente strada anche il tentativo di impostare su basi democratiche e repubblicane i nascenti ordinamenti politici; si trattò, tuttavia, di esperimenti velleitari ed effimeri, dovendo questi confrontarsi, dapprima, con la soggiogante tutela napoleonica e, in seguito, con la involuzione autoritaria d’oltralpe.
In tale contesto storico particolare attenzione merita la, pur breve, esperienza parlamentare che prese corpo in Sicilia (1812-1813) la quale, sottraendosi al dominante modello rivoluzionario francese, risultava ispirata alla tradizione costituzionale anglosassone con un parlamento a struttura bicamerale, composto da una “camera de’ Signori” di nomina regia ed una “de’ Comuni” eletta a suffragio ristretto.
La restaurazione assolutistica che s’impose in tutta Europa non tardò a soffocare le aspirazioni liberali e costituzionali che si erano diffuse nella penisola italiana nel ventennio successivo alla rivoluzione francese e con esse le fragili istituzioni rappresentative che pure erano sorte.
Gli esperimenti di tipo parlamentare dei primi anni del XIX secolo rappresentarono, ad ogni modo, l’affermazione dell’istituzione parlamentare quale congegno istituzionale confacente ad una limitazione dell’assolutismo monarchico; nonostante la varietà delle soluzioni tecniche (mono e bicamerali) e delle ideologie politiche ad esse sottese (democratica, monarchica, liberale e federalista) la creazione di un potere parlamentare riuscì ad imporsi, infatti, quale emblema di un rinnovato sistema politico-istituzionale, capace di garantire maggiore libertà e partecipazione popolare nelle vicende pubbliche.
Tre furono i modelli, tutti di ascendenza monarchica e di impostazione liberale moderata, che ispirarono le esperienze parlamentari nella penisola italiana: quello di tradizione inglese, fatto proprio anche dalla costituzione siciliana del 1812-13, che eserciterà una forte influenza sul successivo parlamento subalpino; quello più democratico ad impianto monocamerale rappresentato dalla costituzione di Cadice del 1812 ed, infine, quello più conservatore costituito dalla Charte concessa nel 1814 da re Luigi XVIII ai francesi.
In seguito alla restaurazione assolutistica in Europa occorrerà attendere i moti rivoluzionari del 1848 per assistere ad un rifiorire degli istituti parlamentari in tutti gli stati della penisola, talvolta con connotazioni accentuatamente democratiche, come accadde, ad esempio, in Toscana.
In tale quadro si distingue la soluzione rappresentata dall’assemblea costituente della II repubblica romana del 1849 la quale subì fortemente gli influssi dell’insegnamento mazziniano, sottraendosi all’influenza di segno moderato che connotava gli altri modelli monarchico-costituzionali.
Nel 1848, tra alterne vicende politiche e militari, si giunse con la concessione dello Statuto albertino alla creazione del parlamento Subalpino il quale si ritrovò al centro di un significativo moto unitario e di aggregazione politica dei singoli stati preunitari che preluderanno alla successiva e rapida opera di riunificazione nazionale, costituendo al contempo punto di arrivo e di partenza del moto liberale[17].
Lo Statuto albertino, dunque, realizzerà una profonda modifica della forma di stato e di governo sino ad allora vigenti nel regno di Sardegna, avviando l’esperienza monarchico-costituzionale la quale si protrarrà per circa un secolo sino all’instaurazione della attuale Repubblica.
Il dilagare dei moti liberali in tutta Europa, la forte tensione politica e sociale interna unitamente al timore del violento rovesciamento del regime monarchico, favorito da rivendicazioni di segno costituente e democratico-radicali, spinsero re Carlo Alberto, prima, ad annunciare l’8 febbraio 1848 e, poi, a concedere «con lealtà di re ed affetto di padre» il 4 marzo 1848 la carta fondamentale del regno sabaudo che assunse il nome di Statuto albertino[18].
Ne derivò l’istituzione di un sistema bicamerale fondato su una Camera elettiva (camera dei deputati) ed un Senato composto da membri nominati a vita dal re oltre al riconoscimento di alcune significative libertà individuali di matrice liberale tra le quali quella personale (art. 26), di domicilio (art. 27), di stampa (art. 28), di proprietà (art. 29) e di riunione (art. 32).
Sotto un profilo storico-politico lo Statuto albertino sanciva un patto tra la dinastia sabauda e le classi dirigenti liberali volto alla creazione di un unitario ordinamento di impronta liberale in linea con le tendenze in atto nel resto dell’Europa continentale.
Sotto un profilo istituzionale lo Statuto tradiva un evidente legame con la costituzione belga e quelle francesi del 1814 e del 1830 [19] con le quali condivideva diversi aspetti; al pari di queste ultime, infatti, anche lo Statuto del 1848 era una carta costituzionale concessa dal sovrano le cui prerogative rimanevano, in buona sostanza, impregiudicate; esso prevedeva, inoltre, un sistema parlamentare bicamerale, con il Senato composto da un numero non limitato di membri tutti di nomina regia (capace di compensare ovvero di bilanciare il potere della camera rappresentativa) e fondato su un suffragio elettorale selettivamente censitario[20].
L’opzione bicamerale, in particolare, si rivelava particolarmente adatta al compromesso di cui lo statuto albertino era eloquente espressione rappresentando questo, a ben vedere, la traduzione pratica di quelle teorie del governo misto, care alla dottrina statutaria del tempo, che propugnavano lo schema dualista corona-parlamento quale «riflesso istituzionale della alleanza politica tra monarchia e classi borghesi che caratterizza le rivoluzioni liberali dell’800 europeo»[21].
Con l’annessione della Lombardia e degli altri territori dell’Emilia e della Toscana, ratificati per mezzo di appositi plebisciti, il regno di Sardegna allargherà progressivamente i propri confini, sbarrando la strada a soluzioni costituzionali di diverso tenore, propugnate dai democratici e dai repubblicani i quali miravano ad un allargamento della base rappresentativa del nascente Stato italiano. Attraverso la progressiva annessione al regno sabaudo dei diversi stati preunitari, il sistema statutario e parlamentare subalpino, infatti, verranno estesi a tutta la nazione attraverso una serie di pronunciamenti plebiscitari i quali impediranno, di fatto, l’apertura di una questione costituente, fortemente osteggiata dalla monarchia sabauda e dalla generalità del ceto nobiliare e conservatore.
Da qui, o meglio anche da qui, i limiti di un’operazione di unificazione politica e nazionale, realizzata con il trapianto su tutta la penisola del sistema istituzionale subalpino; e tuttavia, ormai, accanto al Re figurava un nuovo soggetto istituzionale (parzialmente) rappresentativo che, pur tra limiti ed incertezze, segnerà l’avvio di una nuova stagione politica; valorizzando il ruolo politico-rappresentativo della Camera elettiva (espressione ormai del ceto borghese emergente) l’ordinamento costituzionale finirà con il tempo per assumere connotazioni sempre più marcatamente parlamentari, ben oltre la lettera delle disposizioni statutarie.
La seduta del nuovo parlamento, del quale facevano ormai parte anche i rappresentanti della Lombardia liberata e dell’Italia Centrale, s’inaugurava a Torino il 2 aprile 1860 con un discorso del re Vittorio Emanuele II il quale poteva salutare l’Italia «non più campo aperto alle ambizioni degli stranieri ma l’Italia degli Italiani».
La definitiva riunificazione nazionale verrà realizzata grazie alle imprese garibaldine nel sud della penisola ed alla capitolazione del regno borbonico.
Fu così che il parlamento subalpino all’atto della proclamazione del Regno d’Italia nel marzo 1861 diventerà il parlamento nazionale.
Tanto il parlamento subalpino quanto quello del neocostituito regno d’Italia così come, più in generale, lo Statuto albertino del 1848 non possono, dunque, vantare precedenti storici significativi rinvenendo il proprio modello di riferimento, secondo alcuni, nel modello parlamentare inglese così come trapiantato in Europa attraverso l’esperienza francese[22], secondo altri, nella combinazione delle costituzioni francesi del 1814 e del 1830 ed in quella belga del 1831 [23].
A ben vedere il regime costituzionale previsto nello statuto albertino, non era di tipo parlamentare[24]; al centro del sistema, infatti, figurava il monarca che governava attraverso i suoi ministri i quali non derivavano i loro poteri da un atto di fiducia proveniente dal parlamento. Il re partecipava all’attività non solo amministrativa ma anche legislativa, svolgendo un ruolo importante sia in politica estera sia in quella interna, soprattutto per mezzo del Senato il quale, integralmente composto da membri di nomina regia e vitalizia, era stato significativamente definito da Vittorio Emanuele II «il corpo nel quale si radunano le primarie virtù e capacità del regno»[25].
Fin dal periodo cavouriano, come anticipato, il potere della Camera elettiva era andato accrescendosi a discapito tanto del Senato di nomina regia quanto dei poteri della stessa Corona[26]. Pur all’insegna di ricorrenti conflitti tra Camera dei deputati, singoli governi e casa regnante, caratterizzati da un’altissima instabilità governativa e da massicci fenomeni di trasformismo parlamentare, si assisterà progressivamente all’affermazione, in via consuetudinaria, dell’istituto della fiducia parlamentare nei confronti del governo, in maniera tale che l’originaria struttura costituzionale si evolverà verso il riconoscimento di un nuovo centro di direzione politica, rappresentato dal raccordo istituzionale governo-parlamento[27]; rispetto ad esso la monarchia non vantava alcun decisivo potere di scelta, inducendo storici come Galasso ad affermare che «la parte del sovrano nel quadro delle istituzioni finì […] col rimanere in un’ombra discreta»[28].
Ad una più attenta analisi del dato storico ed istituzionale, tuttavia, non mancano ricostruzioni più problematiche del funzionamento della forma di governo statutaria la quale avrebbe vissuto fasi così alterne da non poter a rigore essere classificata né di tipo monista né di tipo dualista[29].
Il carattere problematicamente parlamentare della forma di governo dell’epoca sono ben riassunte nella ricostruzione teorica elaborata da Vittorio Emanuele Orlando che, da un lato, riteneva del tutto fisiologica e conforme allo statuto, la pratica della fiducia parlamentare al governo, mentre, dall’altro, sottolineava la persistenza delle prerogative regie nell’investitura del governo, non dovendo il monarca limitarsi alla funzione notarile di sanzionare le scelte parlamentari ma dovendo valutare se queste risultassero adeguate agli interessi della nazione. Tale impostazione rendeva ben chiaro l’intento di tenersi equidistante rispetto ai due eccessi dell’assolutismo regio, da un lato, e dello scivolamento verso impostazioni democratico-radicali, dall’altro[30].
Sono, del resto, ben noti i tentativi politici di marginalizzazione del ruolo del parlamento e di contestuale rivalutazione delle prerogative regie statutarie propugnate dai ceti più conservatori, compendiati nel famoso richiamo torniamo allo Statuto di Sidney Sonnino[31].
Dalla travagliata nascita in via consuetudinaria del rapporto fiduciario che lega le sorti del Governo al parlamento deriverà, dunque, non solo il ridimensionamento delle prerogative politiche del monarca ma anche il rafforzamento del principio rappresentativo con la contestuale esaltazione del ruolo della camera elettiva.
L’evoluzione in senso parlamentare della forma di governo avverrà grazie al progressivo allargamento del suffragio elettorale, avvenuto con le riforme del 1882 e del 1912-1913, ed alla nascita dei partiti popolari e di massa i quali muteranno profondamente il sistema politico-parlamentare, conferendo ad esso un carattere più largamente rappresentativo e democratico.
La crisi economico-sociale della fine del XIX secolo, la sostanziale estraneità delle masse alla vita politica nazionale, la perdurante debolezza delle istituzioni rappresentative, la tragedia del primo conflitto bellico mondiale, prima, le difficoltà del dopoguerra, poi, nonché l’incapacità della classe dirigente liberale di realizzare un’autentica modernizzazione del paese determineranno la progressiva dissoluzione del sistema liberale e la diffusione di un clima antidemocratico ed anti-parlamentare.
I tumulti di piazza e la repressione violenta degli scioperi che caratterizzeranno il passaggio dal XIX al XX secolo, invero, furono accompagnati da tentativi di restaurazione autoritaria i quali minacciarono seriamente l’oscuramento della Camera dei deputati.
Fu così che la riluttanza mostrata dalle classi dirigenti ad offrire sbocchi politici ed istituzionali di tipo democratico alle tensioni ed ai conflitti in seno al vecchio ordinamento liberale aprirà la strada ad una involuzione autoritaria e liberticida destinata a durare per oltre un ventennio.
Le istituzioni statali uscite dal Risorgimento, infatti, risulteranno ben presto inadeguate a sostenere le tensioni liberate dal subitaneo processo di crescita della società e ad opporsi a tentativi di resistenza oligarchica e localistica, prima e di involuzione autoritaria, poi, tanto da aver indotto a sostenere che «la storia del parlamento prefascista è a lungo una storia della impossibile istituzionalizzazione degli organi della rappresentanza politica. Il parlamento deve strenuamente combattere verso l’alto, contro le prerogative della Corona che a lungo esercita un controllo personale sui governi [...] e verso il basso, contro le confuse tendenze localistiche che vanificano ogni sforzo proteso alla saldatura di domande particolari e obiettivi generali di modernizzazione del paese»[32].
Nel frattempo, con le riforma regolamentari approvate nel corso del biennio 1920-1922 alla Camera verranno istituite le commissioni permanenti sancendo, altresì, l’obbligo per ciascun deputato di farne parte. Fu in virtù di questa riforma che verrà sancito il riconoscimento fattuale della rilevanza costituzionale dei partiti politici; si assisterà, dunque, non solo alla nascita dei gruppi parlamentari ed al complesso sistema di relazioni tra gruppi parlamentari e partiti politici ma anche alla trasformazione del tradizionale governo di gabinetto in governo di partito; tutti eventi che saranno destinati ad esercitare una notevolissima influenza anche sul futuro sistema democratico parlamentare, pur permanendo nei confronti dei partiti politici di massa un atteggiamento di radicata insofferenza ed ostilità da parte della cultura e della politica liberale del tempo; come è stato, infatti, osservato «il vero anello mancante, per una evoluzione delle istituzioni lungo i binari di un moderno parlamentarismo, era il sistema dei partiti»[33].
Terminato il primo conflitto mondiale ed immediatamente dopo la marcia su Roma si affermerà e progressivamente consoliderà il regime fascista il quale, nel giro di pochi anni, condurrà alla completa fascistizzazione delle istituzioni e della società civile, relegando le istituzioni parlamentari ad un ruolo sempre più marginale.
Le tensioni ingenerate dall’incontro tra la tradizione liberale ed i principi democratici, in un contesto fortemente insofferente ad un ordinato sistema di innovazione politica e sociale, finì, dunque, per creare quel clima anti-parlamentare e di degenerazione antidemocratica che favorì la crescita di suggestioni populistiche ed autoritarie ormai in atto.
Con la legge 18 novembre 1923 n. 2444 fu approvata la riforma della legge elettorale (c.d. legge Acerbo) la quale prevedeva un unico collegio nazionale e l’assegnazione dei due terzi dei seggi alla lista che avesse ottenuto il maggior numero di voti nonché la ripartizione con criteri proporzionali dei seggi restanti.
Ma il momento di svolta e di non ritorno nella involuzione in senso autoritario del regime fascista prenderà avvio nel 1925, prima, con il discorso tenuto da Mussolini alla Camera il 3 gennaio[34] e, successivamente, con alcuni provvedimenti legislativi[35] (le cd. leggi fascistissime), asseritamente adottati a difesa dello Stato, con i quali, cancellando la libertà di stampa e di associazione, si spegneranno tutte le speranze di restaurazione della legalità statutaria.
Dopo aver provveduto con la legge 31 gennaio 1926, n. 100 al rafforzamento dei poteri normativi del governo e, in particolare, del suo capo, il regime fascista pose mano ad una nuova ed incisiva limitazione dei diritti civili e politici con la legge 25 novembre 1926 n. 2008 per giungere, in seguito, con due successive leggi nel 1928 e nel 1929 alla costituzionalizzazione del Gran Consiglio del fascismo il quale così, da mero organo di partito, finì per trasformarsi in organo dello Stato.
Sulla scorta, in particolare, dell’art. 12 della legge 9 dicembre 1928, n. 2693 si trasformò, secondo alcuni[36], il regime costituzionale statutario da flessibile in semirigido essendo necessario il parere del Gran consiglio «su tutte la questioni aventi carattere costituzionale».
La legge 19 gennaio 1939 n. 129 sancirà la definitiva soppressione della Camera dei deputati la quale fu sostituita dalla Camera dei fasci e delle corporazioni; difettando questa di ogni connotazione rappresentativa si era ormai realizzato non solo l’esautoramento del parlamento ma anche l’eliminazione di ogni connotato liberale e rappresentativo nella nuova compagine statale; i membri Camera dei fasci e delle corporazioni, infatti, erano tutti nominati tra i dirigenti del partito fascista e gli appartenenti al sistema delle corporazioni e decadevano automaticamente dalla carica venendo meno il titolo sulla base del quale erano stati nominati; si trattava di un organo del tutto privo di autonomia politica, con funzioni meramente consultive e sottomesso alla volontà politica e normativa del governo; sia la determinazione dell’ordine del giorno sia la distribuzione del lavoro tra la camera e le commissioni, come pure le modalità di espressione del voto venivano decise ed imposte dal Governo.
Il radicale ripudio del metodo elettivo era, peraltro, reso manifesto anche a livello locale dove i sindaci eletti dal popolo vennero sostituiti dai podestà di nomina governativa[37].
Per tale via, dunque, si realizzò il definitivo annullamento di ogni potere parlamentare ed elettivo spazzando così via quanto di liberale, democratico e rappresentativo esprimevano le deboli istituzioni dei primi anni del Novecento.
In pochi anni, dunque, Mussolini riuscì a realizzare quei propositi autoritari e liberticidi che lo avevano portato pochi anni prima, il 16 novembre del 1922, in occasione del suo primo discorso parlamentare come presidente del consiglio ad affermare: «potevo fare di quest'aula sorda e grigia un bivacco di manipoli: potevo sprangare il Parlamento e costituire un Governo esclusivamente di fascisti. Potevo: ma non ho, almeno in questo primo tempo, voluto».
Dette trasformazioni del regime parlamentare, peraltro, avvennero in aperta violazione delle norme statutarie le quali, in quanto flessibili (cioè modificabili con il ricorso all’ordinario procedimento legislativo) non erano state in grado di opporre alcuna resistenza ai mutamenti istituzionali portati avanti dalla dittatura fascista.
La fugace vita della Camera dei fasci e delle corporazioni si consumò tra il 23 marzo 1939 e la prima metà del 1943 in un periodo storico tormentato dalle vicende belliche; si provvederà al suo scioglimento con regio decreto del 2 agosto 1943 n. 705, ponendo così fine ad un ventennio di oscuramento delle istituzioni parlamentari e ripristinando gli istituti e le procedure di tipo liberal-democratico.
Con il Patto di Salerno del 12 aprile 1944 e la tregua istituzionale che ne conseguì, fu emanato il decreto legge luogotenenziale del 25 giugno 1944 n. 151 in base al quale fu stabilita la convocazione di un’assemblea costituente eletta a suffragio universale alla quale sarebbe stato assegnato il duplice compito di provvedere alla stesura della nuova costituzione e di scegliere la forma istituzionale del nuovo Stato[38].
Nel frattempo un timido e confuso ripristino delle istituzioni rappresentative avverrà ad opera del d.l. lgt. 5 aprile 1945, n. 146 che istituì la Consulta nazionale, composta da rappresentanti indicati dai maggiori partiti politici ed ex parlamentari antifascisti nominati dal governo, alla quale verrà attribuito il compito di valutazione dei problemi generali della politica nazionale e di esprimere pareri sui provvedimenti legislativi di iniziativa governativa[39].
Data la delicatezza della scelta nonché le forti e trasversali divisioni esistenti all’interno dei partiti politici, con successivo decreto legislativo luogotenenziale del 16 marzo 1946, n. 98 si stabilì di rimettere direttamente al popolo, tramite apposito referendum, la scelta sulla forma repubblicana o monarchica delle nascenti istituzioni democratiche.
Dopo la vittoria repubblicana nel referendum istituzionale del 2 giugno 1946 con il decreto legislativo n. 48 del 24 giugno 1946 venne disposta la cessazione delle funzioni del Senato vitalizio ma fu solo con la legge costituzionale n. 3 del 14 novembre 1947 che l'Assemblea costituente dichiarò definitivamente sciolto il Senato del Regno.
Con l’avvento della Repubblica e della Costituzione del 1948 verrà inaugurato un nuovo sistema di rappresentanza democratico e parlamentare, incentrato su un bicameralismo paritario il quale garantirà un’inedita stagione di libertà e progresso civile.
3. – Posizione e ruolo istituzionale del parlamento nella Costituzione repubblicana italiana
Tralasciando la disputa teorica sulla continuità storica, strutturale e funzionale delle istituzioni parlamentari italiane dal 1848 ad oggi, resta incontroversa la posizione del tutto nuova che la Costituzione repubblicana assegna al parlamento[40]; quest’ultimo assume, infatti, un ruolo essenziale ed insostituibile nel complessivo assetto statale repubblicano, sconosciuto nel precedente regime statutario e conseguenza diretta dell’affermazione del principio di sovranità popolare sancito dall’art. 1 Cost.[41]
Il carattere democratico-rappresentativo della forma di stato repubblicana ha finito per assegnare al parlamento una posizione di primo piano, proprio in ragione del fatto che tra gli organi costituzionali esso è quello che può vantare la più diretta ed immediata derivazione dalla sovranità popolare[42].
L’attribuzione dell’esercizio della funzione legislativa alle Camere (art. 70 Cost.) ed il grande numero di riserve di legge previste dalla Costituzione concorrono nel delineare la peculiare posizione istituzionale del parlamento il quale, stando almeno al disegno costituzionale originario[43], si vede attribuito una posizione di sicura preminenza nel complessivo quadro dei pubblici poteri specie in riferimento alla attività di produzione normativa.
Il parlamento repubblicano, infatti, vanta una indiscussa centralità nella complessiva organizzazione statale, situandosi in un punto di crocevia rispetto al resto degli organi costituzionali[44].
Da esso dipende non solo il carattere democratico e rappresentativo dell’intero ordinamento costituzionale ma anche la composizione, in larga misura, degli altri organi costituzionali; dal parlamento, infatti, dipendono la formazione del governo, l’elezione e lo stato di messa in accusa del Presidente della Repubblica, la designazione, in via diretta, di un terzo dei giudici costituzionali e di un terzo dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura.
L’importanza rivestita dalla istituzione parlamentare trova eloquente conferma anche da un punto di vista sistematico e quantitativo; la Costituzione, infatti, si occupa del parlamento prima che degli altri organi costituzionali, riservando ad esso l’intero Titolo I della parte seconda della Costituzione, costituito da una nutrita sequenza di disposizioni costituzionali (artt. 55-82) che non trova riscontro per nessuno degli altri organi costituzionali.
Dubbi, in verità, sono stati avanzati in ordine alla affermata centralità parlamentare in ragione della natura rigida della carta costituzionale, dell’esistenza di un sistema di sindacato di costituzionalità affidato alla Corte costituzionale nonché di talune importanti prerogative affidate al Presidente della Repubblica (soprattutto il potere di rinvio e promulgazione delle leggi) capaci, a vario titolo, di limitare e condizionare l’esercizio dei poteri parlamentari[45].
Nonostante alcune recenti revisioni costituzionali ed i mutamenti registrati nel concreto funzionamento della forma di governo, l’originaria connotazione democratico-rappresentativa di tipo parlamentare del complessivo ordinamento costituzionale pare resistere ad ogni tentativo di oscuramento e svalutazione; la stessa Corte costituzionale, infatti, vietando agli statuti regionali di appropriarsi del termine parlamento per definire i rispettivi consigli regionali, ha solennemente ribadito che «solo il parlamento è sede della rappresentanza politica nazionale la quale imprime alle sue funzioni una caratterizzazione tipica ed infungibile»[46].
Certo è che per oltre un quarantennio di storia repubblicana la formula della cd centralità parlamentare ha avuto particolare fortuna nel delineare le caratteristiche essenziali di funzionamento del sistema politico-costituzionale nel quale il parlamento ha rappresentato non solo la sede di reciproco riconoscimento e legittimazione delle diverse forze politiche esistenti ma anche organo dell’intera comunità statale (non, dunque, del solo Stato-soggetto[47]) nell’ambito del quale si radicava la effettiva determinazione dell’indirizzo politico, restando il ruolo del governo alquanto in ombra.
A ben vedere la centralità parlamentare più che a ragioni di carattere costituzionale e formale s’impose per ragioni di tipo prettamente politico; essa era formula congeniale non solo alla connotazione partitica e pattizia[48] della Costituzione repubblicana ma anche alla natura bloccata della democrazia italiana; in altri termini essa rappresentò una naturale tendenza istituzionale imposta per ovviare alla anomalia democratica derivante dalla impossibilità di alternanza al governo, impedita dall’operare della conventio ad excludendum nei confronti del P.C.I.[49]. L’inaccessibilità alle sedi di governo per un partito politico che riscuoteva oltre un terzo dei consensi elettorali, veniva compensata dal coinvolgimento di questo nella determinazione di larghissima parte delle scelte legislative, dando luogo attraverso pratiche di tipo consociativo, tipiche delle democrazie non competitive, all’esaltazione del parlamento (vero cuore pulsante dell’intera macchina statale e luogo di confronto e dialogo di forze politiche contrapposte) ed al sostanziale oscuramento dell’esecutivo il quale finiva, in buona misura, per trasformarsi da organo di indirizzo politico in organo di mediazione inter ed intra-partitico, finendo assai spesso per registrare scelte ed equilibri politici che avvenivano, non tanto nelle sedi parlamentari quanto, all’interno del sistema partitico[50].
4. – Principi generali di organizzazione e regole di funzionamento delle istituzioni parlamentari
Stando ad una autorevole e condivisa impostazione dottrinaria, tre sono i principi fondamentali che informano l’organizzazione parlamentare: il principio bicamerale, quello di continuità e quello di autonomia.
Si tratta di tre principi organizzativi di diversa connotazione i quali trovano fondamento in specifiche disposizioni costituzionali che sovrintendono alla organizzazione delle istituzioni parlamentari ma che concorrono, altresì, a connotare l’aspetto funzionale delle stesse.
In ordine al principio bicamerale, come premesso, al pari della generalità degli altri ordinamenti democratico-rappresentativi, anche il parlamento italiano presenta una struttura duale; esso risulta, infatti, costituito dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica.
Meno consueto, invece, risulta essere il carattere paritario o perfetto della struttura bicamerale; in altri ordinamenti democratici, infatti, il bicameralismo trova spiegazione in differenziazioni di tipo strutturale e/o funzionale; negli ordinamenti di impronta federale, in particolare, alla seconda camera è assegnato il ruolo di rappresentanza, secondo differenti modalità e criteri, delle realtà territoriali federate mentre la camera politica è espressione del corpo elettorale nazionale.
Nell’ordinamento costituzionale italiano, eccettuate talune differenze organizzative e strutturali, le due assemblee parlamentari hanno la medesima durata e le stesse prerogative, sono entrambe elette a suffragio diretto ed universale mediante voto personale, uguale, libero e segreto (art. 48 Cost.), svolgono le medesime funzioni, hanno identici poteri; possono, dunque, vantare una pari dignità istituzionale[51].
Le differenze tra le due Camere riguardano, in primo luogo, il numero dei componenti che sono fissati rispettivamente dall’art. 56 e 57 Cost. in 630 per la Camera dei deputati (inclusi i 12 eletti nella circoscrizione estero) ed in 315 per il Senato della Repubblica (inclusi i 6 eletti nella circoscrizione estero); ai senatori elettivi devono poi aggiungersi cinque senatori di nomina presidenziale (art. 59 Cost.) oltre agli ex Presidenti della Repubblica[52].
Altra significativa differenza riguarda i requisiti di elettorato attivo e passivo; mentre per la Camera dei deputati possono votare gli elettori maggiorenni ed è composta da cittadini che abbiano raggiunto il venticinquesimo anno di età, possono votare per il Senato gli elettori che abbiano compiuto i venticinque anni e possono essere eletti senatori gli elettori che abbiano compiuto i quaranta anni[53].
L’art. 57 Cost., infine, prevede che il Senato sia eletto su base regionale mentre un’analoga previsione non figura per la Camera dei deputati[54].
Eccezione al principio bicamerale è rappresentata dalle funzioni esercitate dal parlamento in seduta comune[55]; si tratta di funzioni generalmente di carattere elettivo ed accusatorio, tassativamente previste nella carta costituzionale così come chiaramente dispone l’art. 55 Cost. Le Camere provvedono congiuntamente all’elezione del Presidente della Repubblica (cfr. art. 83, primo comma, Cost.) ed alla raccolta del suo giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione (art. 91 Cost.), alla elezione di un terzo dei componenti del C.s.m. (art. 104, quarto comma, Cost.) ed, infine, di un terzo dei giudici costituzionali (art. 135 Cost. primo comma, Cost.).
Le motivazioni che portarono i costituenti ad accogliere la soluzione bicamerale sono da rinvenirsi nella scelta di introdurre meccanismi non solo di perfettibilità tecnica nella redazione dei testi normativi ma soprattutto di ponderazione, di garanzia e di equilibrio nei processi di decisione parlamentare onde ovviare ad ipotetiche forme di assolutismo parlamentare ed assicurare, per tale via, il più solido presidio delle libertà costituzionali.
Non avendo, infatti, avuto seguito né la soluzione monocamerale né le varie ipotesi di differenziazione nella composizione delle due camere (in base a criteri tipo professionale, corporativo o territoriale[56]) si è imposto il bicameralismo paritario quale congegno istituzionale che assegna alla seconda camera un ruolo di raffreddamento «al fine di una migliore ponderazione, politica e tecnica, delle esigenze da soddisfare mediante l’esercizio della funzione legislativa»[57].
Al peculiare bicameralismo della Costituzione repubblicana, che ne costituisce uno dei nodi irrisolti, è stata, da più parti, imputata larga parte dei ritardi e della inefficienza del sistema parlamentare; il tentativo di superare la natura perfetta del bicameralismo, non a caso, è stato al centro di numerose proposte (e, più di recente, anche di delibere parlamentari) di riforma costituzionale le quali, ad oggi, non hanno prodotto alcun risultato concreto.
Il principio di continuità implica che non vi siano lacune o vuoti temporali nella rappresentanza parlamentare; da qui la natura permanente delle Camere le quali possono riunirsi senza limitazioni o fratture temporali; a presidio della continuità dell’attività parlamentare soccorre l’istituto della prorogatio; in particolare è l’art. 61, secondo comma, Cost. a prevedere che «finché non siano riunite le nuove camere sono prorogati i poteri delle vecchie».
Distinta dalla prorogatio è la proroga delle Camere la quale, espressamente disciplinata dall’art. 60, secondo comma, Cost., viene subordinata alla previa dichiarazione, mediante legge parlamentare, dello stato di guerra[58].
La convocazione del parlamento avviene di diritto il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre (art. 62, primo comma, Cost.) mentre l’iniziativa della convocazione straordinaria compete ai rispettivi Presidenti nonché, in base a quanto previsto dall’art. 62, comma secondo, Cost., al Presidente della Repubblica e ad un terzo dei componenti di ciascuna camera.
Il potere di scioglimento è, invece, attribuito al Presidente della Repubblica, seppure nel rispetto di precisi oneri procedimentali[59], ed è considerata una misura di stabilizzazione e razionalizzazione della forma di governo parlamentare, volta ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo ed a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di Governo, così come previsto dall’ordine del giorno Perassi[60].
Per restare alla predetta ricostruzione da ultimo, ma non certo per ultimo, si pone il principio di autonomia il quale permea non solo strutturalmente ma anche funzionalmente le istituzioni parlamentari; l’autonoma organizzazione e gestione dei lavori parlamentari, infatti, rappresenta condizione e garanzia per il libero ed incondizionato svolgimento delle diverse funzioni parlamentari; intorno all’autonomia parlamentare, del resto, - come insegna la travagliata vicenda storica del parlamento inglese - si gioca la definizione stessa del ruolo costituzionale del parlamento.
L’autonomia parlamentare si articola in diverse specie di prerogative e guarentigie, alcune delle quali garantiscono l’istituzione parlamentare in quanto tale ed il libero svolgimento dei lavori parlamentari (le varie forme di autonomia normativa organizzativa, contabile e giurisdizionale nonché la immunità della sede e le norme penali che puniscono le aggressioni al prestigio ed alla funzionalità del parlamento[61]), altre tutelano le sfere di libertà dei singoli membri del parlamento (cd immunità parlamentari).
L’art. 64 Cost. prevede che ciascuna camera deliberi, a maggioranza assoluta, il proprio regolamento al quale è affidata la disciplina di dettaglio sia dell’organizzazione interna sia delle modalità di esercizio delle diverse funzioni parlamentari[62].
Nel sistema delle fonti del diritto i regolamenti parlamentari, peraltro, occupano una posizione affatto peculiare, trattandosi di fonti-atto a competenza riservata ed esclusiva[63]; dalla circostanza che i regolamenti parlamentari provvedono alla attuazione diretta delle disposizioni costituzionali, affidata in via esclusiva ad un organo costituzionale che gode di una peculiare indipendenza guarentigiata, deriva la conseguenza della loro insindacabilità da parte del giudice di costituzionalità; essi, infatti, non possono essere oggetto del controllo di costituzionalità e neppure parametro nel giudizio di legittimità costituzionale ex art. 134, comma primo, Cost.[64]
Oltre che dalle varie forme di autonomia parlamentare, il libero ed incondizionato esercizio delle funzioni parlamentari trova un’insurrogabile forma di garanzia nelle immunità parlamentari previste dall’art. 68 Cost.; si tratta di speciali prerogative personali che, in quanto poste a tutela non dei singoli parlamentari ma della funzione e del ruolo da questi ultimi ricoperti, sono irrinunciabili ed indisponibili. Esse si compendiano in due distinte forme di garanzia; la prima che prende il nome di irresponsabilità (ovvero insindacabilità) comporta l’esenzione da ogni forma di responsabilità giuridica (civile, amministrativa, penale) per le opinioni espresse ed i voti dati nell’esercizio della funzione parlamentare; la seconda immunità, invece, mira a garantire la inviolabilità della persona (cd. immunità dagli arresti) e delle altre libertà costituzionali (di domicilio, comunicazione e corrispondenza) del parlamentare attraverso la previsione del necessario pronunciamento autorizzatorio del provvedimento limitativo della libertà del parlamentare da parte della Camera di appartenenza (cd. autorizzazione agli arresti).
Dalla natura sostanziale della insindacabilità e meramente processuale della inviolabilità deriva anche il carattere assoluto della prima e relativo della seconda; solo la insindacabilità, infatti, permane oltre la scadenza del mandato parlamentare mentre la inviolabilità cessa con il cessare dell’esercizio delle funzioni parlamentari.
Storicamente dette prerogative sono state conquistate per affermare la piena libertà dei membri del parlamento rispetto a persecuzioni, interferenze, abusi ed altre forme di condizionamento poste in essere da altri poteri (segnatamente il governo e la corona); al momento attuale esse hanno assunto un significato più comprensivo, provvedendo a tutelare le istituzioni rappresentative anche da ingerenze provenienti da altri poteri costituzionali (segnatamente il potere giudiziario) ed integrando per tale via, come è stato osservato, quel sistema di checks and balances che connota tutta l’esperienza del costituzionalismo contemporaneo[65].
Giova in proposito ricordare come il sistema delle immunità parlamentari sia al centro, da quasi un ventennio (quanto meno a partire dalla vicenda di Tangentopoli), di un intenso ed aspro contenzioso istituzionale tra potere politico-parlamentare e magistratura il quale ha sovente richiesto l’intervento della Corte costituzionale[66].
Il principio di non interferenza ma anche di uguaglianza nell’accesso e nello svolgimento al mandato parlamentare è, in misura non trascurabile, assicurato dall’indennità che spetta ai parlamentari e che viene stabilita dalla legge (cfr. art. 69 Cost.); essa vale a segnare una netta discontinuità rispetto ai principi censitari e classisti che connotavano la rappresentanza parlamentare sotto il regime statutario (cfr. art. 50 dello statuto albertino) che negava ogni sorta di retribuzione ed indennità ai parlamentari.
Sotto altro ma connesso profilo l’autonomia e le garanzia di libertà del singolo parlamentare viene dalla Costituzione assicurata anche nei confronti del gruppo parlamentare di appartenenza, dell’elettorato e dei partiti politici per tramite del divieto di mandato imperativo previsto dall’art. 67 Cost. il quale sancendo che «ogni membro del parlamento rappresenta la nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato» codifica un principio classico della rappresentanza politica in virtù del quale il singolo parlamentare eletto, appunto, deve farsi carico di rappresentare gli interessi generali della nazione non già (solo) di quelli particolari dei propri elettori e del proprio collegio di provenienza[67].
Al di là delle degenerazioni che la prassi parlamentare ha conosciuto, ed ancora oggi conosce, giova ricordare come l’istituto del divieto del mandato imperativo nasce dall’esigenza di garantire la rappresentanza nazionale anche tramite il superamento dei «vincoli particolari in funzione dell’unità politica»[68]; l’inesistenza di vincoli di mandato, del resto, è insita «nella stessa natura dell’istituzione parlamentare la quale si fonda sul valore centrale della discussione per raggiungere soluzioni conformi all’interesse generale»[69].
Il complesso sistema di autonomia delle camere si completa con il riconoscimento a ciascuna di esse del potere di giudicare i titoli di ammissione dei propri componenti ovvero circa l’esistenza di cause di ineleggibilità ed incompatibilità (cfr. art. 66 Cost.)[70].
Il fine comune ed ultimo delle prerogative e delle diverse specie di autonomia di cui godono le istituzioni parlamentari va individuato, dunque, nella esigenza di protezione dai condizionamenti e dalle ingerenze, in ipotesi, provenienti non solo dagli altri organi costituzionali ma anche dai partiti politici e dallo stesso corpo elettorale.
Tra i principi informatori delle istituzioni parlamentari non può essere tralasciato quello di pubblicità e trasparenza delle loro attività.
La vita del parlamentarismo contemporaneo, infatti, risulta sorretta ed alimentata proprio dagli insurrogabili momenti di pubblico confronto e discussione tra le diverse forze politiche rappresentate che preludono al momento deliberativo; tutto ciò verrebbe del tutto oscurato dalla mancanza di procedure pubbliche e trasparenti.
A dimostrazione di ciò l’art. 64, secondo comma, Cost. prevede che, in via generale, le sedute delle Camere siano pubbliche mentre un complesso sistema di pubblicità, sia in assemblea sia in commissione, assicura la conoscibilità all’esterno di larga parte dell’attività parlamentare[71].
Ragioni essenziali di confronto dialettico e di apertura del processo democratico impongono, infatti, la piena pubblicità nell’esercizio delle diverse funzioni parlamentari; ciò al fine di assicurare non solo il pieno dispiegamento delle dinamiche conoscitive e comunicative tra i rappresentati ed i rappresentanti ma anche al fine di un corretto funzionamento del circuito sovranità popolare-indirizzo politico- responsabilità politica che è tratto costitutivo di tutte le moderne ed avanzate democrazie competitive.
Per quanto riguarda le regole di funzionamento trova applicazione il principio maggioritario; in assemblea ed in commissione vengono assunte le deliberazioni che riscuotono maggioranza semplice dei consensi, fatta eccezione per i casi espressamente previsti nella Costituzione nelle quali trovano applicazione la regola della maggioranza assoluta ovvero di più elevate maggioranze qualificate.
Improcrastinabili esigenze di maggiore funzionalità e trasparenza dei lavori parlamentari hanno condotto al superamento del voto segreto; si deve, più in dettaglio, alla riforma regolamentare del 1988 la generalizzazione del voto palese nelle deliberazioni parlamentari e l’introduzione di misure anti-ostruzionistiche sul contingentamento dei tempi degli interventi e sulla votazione degli emendamenti[72].
5. – Il policentrismo parlamentare: composizione e struttura interna delle Camere
Sotto il profilo organizzativo va precisato che ciascuna camera è un organo complesso il quale conosce un’articolata strutturazione in diversi organi interni, titolari di funzioni e competenze previste e disciplinate in dettaglio nei rispettivi regolamenti parlamentari (si tratta del cd policentrismo parlamentare)[73].
Una volta rinnovata la loro composizione, le Camere sono chiamate ad eleggere i rispettivi Presidenti ed uffici di presidenza, secondo procedure elettorali e quorum, diversamente disciplinati nel regolamento del Senato ed in quello della Camera dei deputati.
Ai presidenti di assemblea competono poteri di rappresentanza, di direzione e coordinamento dei lavori parlamentari dell’aula, di mantenimento dell’ordine in seno alla stessa nonché di governo delle strutture e degli apparati di servizio e di funzionamento, secondo quanto previsto nei regolamenti.
Nell’espletare una siffatta pluralità di compiti i presidenti delle Camere sono coadiuvati ed assistiti dall’ufficio di presidenza che risulta composto dai vicepresidenti, dai parlamentari questori e dai segretari.
Particolarmente delicato è il ruolo politico ed istituzionale dei presidenti del Senato e della Camera i quali, proprio in ragione dell’alto rango istituzionale rivestito, si vedono dalla Costituzione attribuiti rispettivamente il compito di supplenza del Presidente della Repubblica in caso di impedimento di quest’ultimo e di Presidenza del parlamento in seduta comune; l’art. 88, primo comma, Cost. prevede, peraltro, che gli stessi siano obbligatoriamente consultati in caso di scioglimento delle Camere[74].
Talune leggi statali, poi, hanno assegnato ai Presidenti della Camere delicati compiti di nomina di componenti di talune Autorità amministrative indipendenti.
Immediatamente dopo l’insediamento delle Camere ciascun membro ha l’obbligo di indicare il gruppo parlamentare al quale lo stesso intende aderire; i regolamenti parlamentari, infatti, prevedono la necessaria appartenenza dei parlamentari ad un gruppo, quale naturale risvolto del fatto che in tutte le democrazie pluraliste i protagonisti della scena politica sono proprio i partiti politici. Il gruppo misto è destinato a raccogliere quei parlamentari che vengono espulsi dal gruppo di appartenenza, che se ne distaccano, che non intendono aderire a nessuno dei gruppi esistenti ovvero che non sono numericamente sufficienti a dar vita ad un gruppo autonomo.
I gruppi parlamentari sono, dunque, le proiezioni dei partiti politici all’interno delle assemblee parlamentari, ai quali restano legati da vincoli ideali ed organizzativi pur essendo dagli stessi formalmente autonomi, e contribuiscono sia alla strutturazione degli organi interni delle assemblee sia all’ordinato svolgimento della programmazione dei lavori parlamentari; spetta ai gruppi parlamentari, infatti, la designazione dei propri rappresentanti in seno alle commissioni permanenti ed agli altri organi interni delle assemblee.
Il compito della programmazione e scansione dei lavori parlamentari è affidato alla conferenza dei capigruppo, organo composto dai presidenti dei gruppi parlamentari, presieduto dal presidente dell’assemblea, al quale partecipa anche un componente del governo con il compito di rappresentare le esigenze e le istanze governative di più diretta incidenza nella sfera parlamentare[75].
L’attività parlamentare si svolge, tuttavia, non solo nell’assemblea ma forse soprattutto nelle commissioni parlamentari le quali sono articolazioni interne delle Camere, distinte in base a criteri di competenza materiale, composte in base all’art. 72, terzo comma, Cost. in modo da rispettare la proporzione dei gruppi parlamentari[76].
Le commissioni parlamentari permanenti rappresentano il vero centro propulsore delle Camere, larga parte dell’attività parlamentare muovendo proprio da esse i primi passi; grazie ad esse viene assicurata, infatti, non solo la continuità della funzione parlamentare e la sua maggiore aderenza ai tempi della politica ma anche quella specializzazione del lavoro parlamentare richiesta dalla complessità delle moderne società di massa; la divisione del lavoro parlamentare secondo commissioni distinte per materia, infatti, è una delle caratteristiche peculiari del parlamentarismo del XX secolo che vale a distinguerlo dall’esperienza invalsa nei parlamenti feudali e moderni la quale, viceversa, si risolveva essenzialmente nell’attività di assemblea.
Il lavoro parlamentare riguardante sia la funzione legislativa sia l’attività di indirizzo e controllo si divide, con modalità e procedure differenti, tra commissione ed assemblea; in particolare il ruolo delle commissioni parlamentari nell’ambito dell’attività legislativa può essere diversa (referente, redigente o deliberante) a seconda del tipo di procedimento legislativo che si intende seguire, potendo esso essere di tipo meramente istruttorio ovvero di tipo deliberativo (come nel procedimento legislativo decentrato) nel quale l’iter legis inizia e si conclude in seno alla commissione parlamentare con totale esclusione dell’assemblea[77].
Quest’ultimo procedimento, in particolare, pur animato da apprezzabili intenti di maggiore funzionalità ed efficienza, mette a dura prova il principio democratico rappresentativo che dovrebbe invariabilmente connotare il concreto esercizio della funzione legislativa; l’art. 72 Cost., invero, circonda di particolari cautele costituzionali detto procedimento legislativo decentrato; vi sono, infatti, casi nei quali non è possibile ricorrere ad esso (sono i casi di cd riserva di assemblea) e su iniziativa delle minoranze parlamentari ovvero del Governo esso è reversibile (cd remissione in aula del progetto) nel procedimento ordinario.
Vi sono, poi, altri organi interni di natura permanente denominati giunte parlamentari le quali sono titolari di compiti di natura tecnica e non politica; ciò spiega il motivo per cui esse risultano composte su indicazione non già dei gruppi parlamentari ma dietro designazione del Presidente dell’assemblea; seppure con qualche differenza di denominazione e di disciplina tra i due rami del parlamento le giunte parlamentari (due al Senato e tre alla Camera) si occupano delle questioni interpretative e delle proposte di modifica dei regolamenti parlamentari (giunta per il regolamento), delle deliberazioni riguardanti le immunità parlamentari (giunta per le autorizzazioni) nonché dei titoli di ammissione dei parlamentari, della eventuale esistenza di cause di ineleggibilità e/o incompatibilità nonché della regolarità delle operazioni elettorali (giunta delle elezioni).
Accanto alle commissioni parlamentari permanenti si pongono quelle temporanee, monocamerali o bicamerali, istituite, a seconda dei casi, con delibere parlamentari o con atti legislativi per l’assolvimento di specifici compiti in genere attinenti alla sfera del controllo e dell’indirizzo politico (esempi sono rappresentati dal comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica[78] e sicurezza, dalla commissione per l’indirizzo e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi).
L’art. 82 Cost. consente, poi, l’istituzione di commissioni di inchiesta (mono o bicamerali) per disporre inchieste di pubblico interesse; la loro istituzione viene, in genere, richiesta in occasione di vicende di particolare rilevanza politica nazionale in relazione alle quali si ritiene necessario, al di là ed oltre l’accertamento giurisdizionale delle responsabilità individuali, procedere all’eventuale acclaramento di responsabilità politiche (per es. commissioni antimafia, sulla loggia massonica P2, sul rapimento e l’omicidio di Aldo Moro, sulla strage di Ustica e, più di recente, sui casi Ilaria Alpi, Telekom Serbia, Mitrokin etc.).
L’esperienza più recente dimostra un uso anomalo delle commissioni di inchiesta il quale da penetrante strumento di ispezione e controllo a disposizione del parlamento si è spesso trasformato in strumento di lotta politica.
Va da sé che la concreta composizione ed il funzionamento delle assemblee parlamentari risulta massimamente condizionato dalle connotazioni, più o meno pluralistiche, del sistema partitico il quale a sua volta è, in larghissima misura, condizionato dal sistema elettorale.
La Costituzione del 1948 affida al legislatore la scelta del sistema elettorale per la periodica rinnovazione della rappresentanza parlamentare; ciò ha consentito che nella storia repubblicana si avvicendassero tre diversi tipi di regime elettorale: dal 1948 al 1992 un sistema proporzionale con collegio plurinominale; dal 1994 al 2001 un sistema elettorale a turno unico e di tipo misto, prevalentemente maggioritario (con attribuzione di tre quarti dei seggi con criterio maggioritario ed il restante quarto con criteri proporzionali); più di recente nelle elezioni politiche del 2006 e del 2008 è stato sperimentato un sistema elettorale proporzionale (introdotto dalla legge n. 270/2005) a turno unico con voto di lista bloccato, con clausole di sbarramento e premi di maggioranza differenziati per la ripartizione dei seggi tra le liste e le coalizioni di partito a livello nazionale (per la camera dei deputati) ed a livello regionale (per il Senato).
Al di là delle specificità dei singoli sistemi elettorali è dato registrare, a partire dall’introduzione della legge maggioritaria del 1993, una tendenza bipolare nel sistema politico-parlamentare seppure connotato dalla perdurante mancanza di coesione ed omogeneità nelle diverse coalizioni di maggioranza che si sono alternate alla guida del paese nonché da uno spiccato tasso di conflittualità politica che ha spesso impedito l’assunzione di scelte condivise e bipartisan.
6. – Le funzioni del parlamento
Risalente ed assai diversificata è la letteratura sorta intorno alla individuazione delle funzioni del parlamento; a partire dalla riflessione di Walter Bagehot sono state enucleate le seguenti cinque funzioni parlamentari: di investitura del premier, rappresentativa, pedagogica, informativa e legislativa.
Pur non mancando altre e diverse classificazioni funzionali[79], nella dottrina italiana tre sono tradizionalmente le funzioni principali assegnate al parlamento: quella legislativa, di controllo e di indirizzo politico.
Controverso resta l’inquadramento della funzione rappresentativa la quale, avendo accompagnato e contrassegnato la nascita delle istituzioni parlamentari più antiche, in alcune ricostruzioni finisce per essere annoverata come funzione autonoma, in altre come presupposto comune a tutte le singole funzioni parlamentari.
L’affidamento delle tre funzioni alle Camere risponde in maniera coerente alla logica che anima la forma di governo parlamentare la quale connota quei regimi costituzionali nei quali le assemblee rappresentative sono al centro del sistema istituzionale e dove, pertanto, il principio della separazione dei poteri trova applicazioni meno rigide rispetto a quelle accolte nei sistemi presidenziali, nei quali la distinzione, anche dal punto di vista della legittimazione politica, tra l’organo titolare della funzione legislativa e quello titolare del potere esecutivo è assai più netta.
La titolarità parlamentare della funzione legislativa storicamente trova spiegazione nella circostanza che nei sistemi democratico-parlamentari la produzione normativa è, in via generale e prevalente, riservata agli organi della rappresentanza. L’art. 70 Cost., infatti, attribuisce alle Camere l’esercizio della funzione legislativa, salvo i casi espressamente previsti dalla stessa Costituzione, nei quali il potere di normazione primario, al ricorrere di precisi presupposti, viene riconosciuto (anche) al Governo (artt. 76 e 77 Cost.).
A fronte del dato costituzionale (originario) occorre, tuttavia, registrare talune importanti trasformazioni (alcune in via di mera prassi, altre in seguito a precise riforme costituzionali e legislative) nel sistema di produzione normativa che hanno progressivamente eroso il monopolio legislativo del parlamento.
Nel corso della vicenda repubblicana le Camere hanno assistito (ed in taluni casi concorso) alla dislocazione del potere normativo in capo ad altri soggetti istituzionali sia sopranazionali sia subnazionali.
In primo luogo il sempre più pervasivo processo di integrazione comunitaria ha comportato lo spostamento delle scelte normative in ampi settori dell’ordinamento a favore delle istituzioni comunitarie; in secondo luogo l’accentuata farraginosità e lentezza del procedimento legislativo ha comportato una valorizzazione e talvolta un abuso dei poteri normativi del governo (prima mediante il ricorso alla decretazione d’urgenza, poi, mediante il massiccio ricorso a procedimenti di delegazione legislativa per la riforma di interi settori dell’ordinamento[80] e, più di recente, anche mediante l’uso di ordinanze governative di necessità ed urgenza); in terzo luogo il ricorso a politiche di delegificazione ha comportato il naturale restringimento dell’area di intervento della legge parlamentare a favore di interventi normativi secondari del governo ma anche di altri soggetti titolari di potestà normativa (tra tutti, in particolare, le autorità amministrative indipendenti[81]); in quarto luogo va ricordato come, soprattutto in una certa fase storica collocabile nei primi anni novanta, uno spiccato attivismo referendario ha finito per affidare numerose scelte politico-legislative al di fuori delle sedi parlamentari[82].
Da ultimo, ma non certo per ultimo, la riforma del Titolo V della Costituzione ridisegnando i rapporti tra Stato-Regioni ed autonomie locali ha segnato il definitivo tramonto (di quello che restava) del primato legislativo del parlamento riconoscendo, in particolare, in virtù dell’inversione del criterio di riparto delle competenze legislative operato dal vigente art. 117 Cost., alle regioni la potestà legislativa generale e residuale in tutti gli ambiti materiali non affidati espressamente alla competenza legislativa dello Stato[83].
Tale ultima modifica costituzionale realizzata con la legge costituzionale n. 3 del 2001, seppure significativamente attenuata da una giurisprudenza costituzionale di segno continuista, è stata di così grande rilievo sistemico da imporre una riconsiderazione del principio espresso dall’art. 70 Cost. sulla attribuzione della funzione legislativa allo Stato.
Per quanto riguarda segnatamente la funzione di indirizzo politico non è revocabile in dubbio che la Costituzione repubblicana del 1948 con l’instaurazione della forma di governo parlamentare abbia assegnato al parlamento (rectius alla maggioranza parlamentare) il compito di scegliere e decidere della sorte dei governi; l’art. 94 Cost., in particolare, prevede che «il governo deve avere la fiducia delle camere».
L’elaborazione e l’attuazione dell’indirizzo politico, infatti, si situa nel raccordo parlamento-governo (rectius maggioranza parlamentare-governo) nell’ambito del quale è il primo ad accordare ed a mantenere al secondo il proprio sostegno fiduciario.
La natura parlamentare della forma di governo sta ad indicare che la nascita e la morte dei governi dipendono rispettivamente dalla costituzione e dalla revoca del rapporto fiduciario di derivazione parlamentare che si verificano rispettivamente mediante l’approvazione di mozioni di fiducia[84] e sfiducia. Soccorrono, poi, una serie di strumenti parlamentari (ordini del giorno, mozioni, risoluzioni) con i quali la maggioranza parlamentare è posta nelle condizioni di indirizzare, impegnare e vincolare l’azione di governo al raggiungimento di determinate finalità politiche e legislative[85].
La funzione di controllo politico costituisce un naturale pendant della funzione di indirizzo; la Costituzione ed i regolamenti parlamentari, infatti, prevedono una serie di altri strumenti ed atti (interrogazioni, interpellanze, commissioni di inchiesta, mozione di sfiducia) a disposizione delle Camere per verificare l’adesione e la conformità dell’azione del governo alle direttive impartite dal parlamento.
Non prive di ambiguità sono le definizioni della funzione (e dei correlativi strumenti parlamentari) di indirizzo e di controllo tanto che spesso queste vengono incluse in un’unica funzione denominata, appunto, di indirizzo-controllo[86]; a rendere difficile la distinzione contribuisce la contiguità e complementarietà concettuale dei due termini (non vi è controllo senza un previo indirizzo così non vi è vero indirizzo senza un successivo controllo) ma anche il fatto le procedure parlamentari consentono l’uso polivalente di una medesima procedura parlamentare.
Ancor più in generale va detto come lo stesso esercizio della funzione legislativa possa assolvere (ed in molti casi assolve di fatto[87]) ad una funzione di indirizzo e controllo parlamentare. Dalla irriducibile politicità che pervade il funzionamento e le scelte operative delle assemblee parlamentari deriva quella che è stata definita la polivalenza ovvero la multifunzionalità dei procedimenti funzioni parlamentari[88].
Sfuggono alla precedente classificazione funzionale, infine, le funzioni elettive ed accusatorie, previste dagli artt. 83, 90, 93, 104 e 135 Cost., affidate, come già illustrato, al parlamento in seduta comune.
Per completezza va aggiunto come siano state individuate anche altre funzioni distinte dalla tripartizione suindicata; merita, in particolare, di essere menzionata la funzione di garanzia di democraticità del sistema «non essendo neppure concepibile e mai essendosi data l’esperienza di un regime che osservi certe libertà senza una sede o direttamente popolare od eletta di esercizio delle funzioni legislative»[89].
7. – L’evoluzione delle istituzioni parlamentari nella crisi istituzionale italiana. Il futuro della democrazia parlamentare
Risulta assai difficile tracciare un bilancio sul rendimento funzionale e sul ruolo complessivo del parlamento nella storia costituzionale repubblicana; esso, senza ombra di dubbio, ha reso possibile la maturazione ed il consolidamento della democrazia[90] in un quadro, tuttavia, assai variegato e con alterni momenti; si tratta, dunque, di un bilancio complesso e problematico da tracciare, fatto di luci ed ombre, nel quale il parlamento ha visto mutare e mettere financo in discussione il proprio ruolo istituzionale, più di quanto non sia avvenuto per altri organi costituzionali.
La crisi della democrazia parlamentare, a ben vedere, ha radici assai profonde che trascendono largamente i confini nazionali; le difficoltà e le incertezze che invariabilmente caratterizzano le democrazie contemporanee finiscono, del resto, per riflettersi immediatamente sulle sedi parlamentari, proprio in ragione della loro funzione rappresentativa, più che sugli altri organi costituzionali.
La crisi della sovranità degli stati-nazione, della stessa funzione regolativa del diritto e, per alcuni versi, della stessa idea di democrazia e della politica[91], accentuati ed aggravati dai processi di deterritorializzazione e globalizzazione[92], non potevano, infatti, non ripercuotersi sulle istituzioni parlamentari[93].
La nota dominante nelle diverse democrazie rappresentative europee pare essere l’indebolimento delle assemblee parlamentari e ciò con riferimento sia all’esercizio della funzione legislativa sia ai poteri di controllo dell’esecutivo; da qui i paventati rischi di quella «funesta combinazione di dittatura della elezione e apatia degli elettori» in virtù della quale «l’esecutivo si sottrae al popolo e ai suoi rappresentanti eletti e il popolo perde l’interesse per entrambi, deputati e governanti»[94].
La crescente complessità delle democrazie avanzate, infatti, trova sempre meno risposte esaurienti e soluzioni efficaci nelle istituzioni parlamentari e ciò sia per i criteri tutti politici con cui risultano formate, sia per la macchinosità e lentezza delle loro procedure di funzionamento. Del resto l’arretramento della politica ed il processo di neutralizzazione mai, come nel momento attuale, si sono manifestati così nitidamente. Inevitabile, allora, domandarsi se la natura democratica degli ordinamenti contemporanei è ancora garantita o meno dalla presenza di istituzioni parlamentari; benché i teorici della democrazia non mettano apertamente in discussione il ruolo del parlamento, resta il fatto che il declino dei parlamenti è aspetto centrale e ricorrente della più generale crisi della democrazia.
Anche nell’Italia repubblicana le istituzioni parlamentari, più degli altri poteri dello stato, sono state interessate dalle ragioni di crisi, più o meno congiunturali, che hanno attraversato la democrazia italiana secondo un intricato processo di causa-effetto.
Il parlamento repubblicano, infatti, ha risentito di diversi motivi di crisi, alcuni dei quali endogeni al sistema costituzionale italiano, altri derivanti da più generali processi storici in atto[95].
In oltre sessanta anni di storia repubblicana, notevole è stata la trasformazione delle singole funzioni così come del più complessivo ruolo esercitato dalle istituzioni parlamentari, facendo registrare, sotto diversi profili, un sensibile discostamento dal modello costituzionale ed un’evidente perdita di centralità.
Più in dettaglio le trasformazioni che il parlamento italiano ha subito hanno riguardato sia la funzione di indirizzo politico e di preposizione governativa sia l’esercizio della funzione legislativa, intrecciandosi spesso con i mutamenti che hanno investito due fattori che, in ogni ordinamento democratico, condizionano massimamente le vicende e le dinamiche della rappresentanza politica: il sistema elettorale ed i mutamenti dell’assetto partitico.
Sarà bene soffermarsi, seppure brevemente, sulle trasformazioni che hanno interessato tanto la forma di governo parlamentare quanto l’esercizio della funzione legislativa.
In ordine al primo aspetto, come precedentemente ricordato, l’istituzione parlamentare ha vissuto momenti di incontrastato protagonismo nella scena istituzionale nel corso delle prime legislature della Repubblica, quando forte ed incontrastata era la centralità parlamentare; l’ambito parlamentare ha rappresentato, infatti, il luogo di reciproco riconoscimento ed incontro di forze politiche caratterizzate da forti contrapposizioni ideologiche alle quali faceva sfondo la divisione degli stati in blocchi antagonisti imposta dalla guerra fredda.
L’accentuato pluralismo partitico, favorito nei primi quarantacinque anni della Repubblica dal sistema elettorale proporzionale, ha comportato la creazione di governi di coalizione, caratterizzati da una forte instabilità governativa e ministeriale, pur nella continuità delle formule politiche, che ha caratterizzato larga parte della vita parlamentare nazionale.
Il passaggio ad un sistema elettorale prevalentemente maggioritario avvenuto in un momento di particolare delegittimazione della classe politica governante, con il sostegno decisivo della spinta riformatrice referendaria, ha avuto il merito di assecondare una trasformazione in senso bipolare del sistema politico e di sbloccare il sistema democratico, inaugurando l’alternanza di coalizioni contrapposte al governo del paese.
Il cambiamento di formula elettorale, tuttavia, non pare aver inciso sulla caratterizzazione spiccatamente pluripartitica del sistema politico e sulla perdurante difficile governabilità del sistema; in altri termini il passaggio ad una democrazia maggioritaria non pare aver inciso significativamente sulla efficienza, stabilità e coerenza dell’azione di governo e delle scelte legislative.
Il ritorno ad un sistema elettorale di tipo proporzionale pur non avendo, sino al momento attuale, rimesso in discussione l’assetto bipolare del sistema politico-istituzionale, ha dato luogo nella XV legislatura ad una coalizione di governo assai debole e scarsamente coesa che ha portato allo scioglimento anticipato della legislatura; ancor più di recente la XVI legislatura risulta contrassegnata da divisioni all’interno della coalizione parlamentare di maggioranza che compromettono la efficacia e stabilità dell’azione di governo.
Per restare al tema della forma di governo, nelle ultime quattro legislature, come tendenza di lungo periodo, va rilevato il progressivo spostamento di centralità istituzionale dal parlamento al governo anche grazie alla precostituzione di coalizioni elettorali la cui leadership è destinata a diventare automaticamente premiership; se alla precostituzione delle maggioranze parlamentari e del premier si aggiunge la spiccata personalizzazione[96] (la quale, spesso, scade in spettacolarizzazione) della vita politica nazionale, risulta evidente come la crisi costitutiva dei meccanismi di funzionamento della forma di governo parlamentare ha finito per assestare un duro colpo al complessivo ruolo del parlamento nel sistema costituzionale.
In ordine, poi, all’esercizio della funzione legislativa la moltiplicazione e pluralizzazione dei centri di produzione normativa, in sede nazionale e sovranazionale, ha progressivamente contribuito alla erosione del potere decisionale delle assemblee parlamentari le quali hanno assistito alla progressiva perdita di centralità nei processi di produzione ed attuazione normativa.
La perdita di qualità della produzione legislativa, l’ipertrofia del complessivo sistema normativo, più in generale, la cd crisi della legge, chiaramente correlata al predetto cattivo funzionamento della forma di governo, ha comportato un duplice risvolto negativo per la credibilità e funzionalità delle sedi parlamentari: da un lato l’aggravarsi di una crisi di legittimazione e dall’altro l’individuazione di rimedi ed accorgimenti normativi di diversa ispirazione (delegificazione, deregolazione, implementazione dei poteri normativi del governo, delle autonomie territoriali e delle autorità amministrative indipendenti, negoziazione legislativa) i quali hanno progressivamente situato il parlamento in una condizione di marginalità se non di vero e proprio oscuramento istituzionale[97].
Lo scarso rendimento qualitativo delle principali funzioni parlamentari, unitamente alle difficoltà di riforma del sistema politico, rischiano di compromettere la legittimità stessa delle dinamiche della rappresentanza politica e di alimentare tentazioni populistiche ed antipolitiche che, da sempre, accompagnano la democrazia rappresentativa.
Del resto, la diffusa e cronica difficoltà di accesso ai diversi livelli delle istituzioni rappresentative da parte delle nuove generazioni (specialmente di sesso femminile) sono la dimostrazione eloquente delle disfunzioni dei meccanismi della rappresentanza e della disaffezione delle giovani generazioni verso forme di partecipazione democraticamente attive.
La sempre maggiore frantumazione e pluralizzazione della società richiede luoghi di unificazione politica nei quali le specificità degli interessi sezionali vengano messe da parte se richiesto dalla ricostruzione e cura degli interessi generali e di più ampio respiro.
A ben vedere, del resto, proprio l’accentuarsi di un pluralismo disarticolato e per certi versi esasperato, frutto della dissoluzione dei tradizionali legami collettivi e delle grandi organizzazioni di massa (non solo partitiche) nonché delle dinamiche produttive, economiche e sociali, sempre più mutevoli e competitive, impone inedite sfide alle istituzioni parlamentari.
La necessità di selezione, mediazione e coordinamento a fini generali delle numerosissime e spesso ingovernabili istanze pluralistiche ripropongono, infatti, con rinnovato vigore, la centralità delle istituzioni parlamentari come luogo non solo di consolidamento della coesione sociale e nazionale ma anche di decisione e riforma del sistema; ed allora torna utile interrogarsi sulla crisi della rappresentanza ma vista dalla prospettiva, se non inedita certamente meno esplorata, della crisi del rappresentato: «proprio questa crisi, tuttavia, rafforza - paradossalmente – la necessità della rappresentanza, poiché, nello sfaldamento del rappresentato, la sede parlamentare diventa il luogo in cui si tenta, in qualche modo, di ridurre ad unità i dispersi brandelli di un pluralismo troppo disarticolato»[98].
Il rafforzamento delle istanze e dei congegni della rappresentanza parlamentare (sia nella investitura sia nel controllo dell’attività di governo) resta soluzione obbligata per evitare una degenerazione oligarchica delle dinamiche pluraliste e per mantenere il processo politico sempre aperto e capace di rinnovarsi; da qui l’invocata «centralità della rappresentanza delle Assemblee elettive […] come momento essenziale dell’integrazione democratica del pluralismo»[99]. Ne consegue, dunque, la necessità di una nuova centralità parlamentare quale luogo di regolazione e di sintesi del pluralismo istituzionale e sociale che connota i processi di governance nelle democrazie attuali[100]; come è stato bene osservato, infatti, «il parlamento si colloca dunque all’incrocio del sistema processuale delle rappresentanze politiche territoriali ed organiche. Ma non è solo un attore processuale di regolazione formale. E lì per difendere i valori costituzionali sostanziali, gli interessi diffusi non soggettivizzati, la cultura nazionale sia contro i processi di omogeneizzazione internazionalistica sia contro i processi di degenerazione localistica»[101].
Un rinnovato processo di rilegittimazione e di rilancio anche funzionale delle istituzioni parlamentari passa, di certo, attraverso talune mirate e puntuali modifiche costituzionali, legislative e regolamentari[102] ma soprattutto attraverso: la modifica della vigente legge elettorale; la riforma della cultura politica; una maggiore partecipazione politica che agevoli la profonda riforma dei partiti politici sia al loro interno sia nei rapporti con la società civile e le istituzioni.
Di fronte alle sfide poste anche dalle nuove forme di potere economico, culturale e tecnologico, portato di una società sempre più complessa e globalizzata, la via parlamentare ai macroprocessi di discussione e decisione politica resta l’unica soluzione istituzionale democraticamente sostenibile.
* La presente voce sarà pubblicata nell’opera “Costituzionalismo e storia” con l’editore Giappichelli, coordinata dai Proff. Carlo Ghisalberti e Giovanni Bianco.
[1] Così G. FERRARA, La forma dei Parlamenti, in Storia d’Italia, Il Parlamento, a cura di L. VIOLANTE, Annali 17, Torino, 2001, 1166.
[2] Sul punto v. A. BARBERA, voce parlamento, in Enc. delle Scienze Sociali, VI, Roma, 1996, 472.
[3] Sulla storia del termine parlamento v. G. RIVOSECCHI, Art. 55, in Commentario alla Costituzione, a cura di BIFULCO-CELOTTO-OLIVETTI, Torino, 2006, 1100 ss.; A. MARONGIU, voce parlamento (storia), in Enc. dir., XXXI, Milano, 1981, 725 ss.
[4] Su questa ricostruzione storica v. M. COTTA, voce parlamento, in Dizionario di politica, a cura di BOBBIO-MATTEUCCI-PASQUINO, vol. II, Novara, 2006, 679 ss.; sul ruolo del parlamento nella costruzione dello stato moderno, da ultimo, v. F. BATTEGAZZORRE, Il parlamento nella formazione del sistema degli stati europei, Milano, 2007, spec. 11 ss.
[5] Detto principio, anche definito della tassazione consapevole, in quanto appunto deliberata ed autorizzata nelle sede parlamentare, rappresenta uno dei capisaldi attorno i quali verrà configurato (tanto nella rivoluzione americana quanto in quella francese) il potere impositivo dello stato e che condurrà alla indipendenza delle colonie americane.
[6] Così A. BARBERA, voce parlamento, cit., 475.
[7] Cfr. H. KELSEN, Il problema del parlamentarismo, in La democrazia, Bologna, 1995, 155.
[8] Sulla rappresentanza politica v. D. NOCILLA - L. CIAURRO, voce Rappresentanza politica, in Enc. dir., XXXVIII, Milano, 1987, 543 ss.
[9] Sul punto cfr. L. GIANNITI - N. LUPO, Corso di diritto parlamentare, Bologna, 2008, 6-7.
[10] Ricordata da A. MANZELLA, Il parlamento, Bologna, III ed., 2003, 19.
[11] In proposito resta di grande attualità l’insegnamento di L. ELIA, voce Governo (forme di), in Enc. dir., XIX, Milano, 1970, 638; più in generale l’essenziale funzione di integrazione assicurata dai partiti politici ai cittadini nella vita dei regimi democratici è stata oggetto delle riflessioni, tra gli altri, di Kelsen e Leibholz.
[12] Sulla crisi dei partiti e dello stato di partito v. O. MASSARI, I partiti politici nelle democrazie contemporanee, Roma-Bari, 2004; piuttosto che di crisi dei partiti ritiene che gli stessi abbiano subito una trasformazione avendo finito di concentrare le proprie energie sul versante elettorale più che su quello latamente politico A. MASTROPAOLO, Crisi dei partiti o decadimento della democrazia?, in www.costituzionalismo.it (23.05.2005).
[13] Ricchissima e risalente è la letteratura sulla critica al parlamentarismo, proveniente da posizioni sia di destra sia di sinistra; per uno sguardo sintetico sull’argomento cfr. S. MASTELLONE, Storia della democrazia in Europa. Dal XVIII al XX secolo, Torino, 2004, 199 ss. e 226 ss.; tra i pensatori italiani si distinsero nella polemica contro la democrazia parlamentare Vilfredo Pareto e Roberto Michels; particolarmente raffinata ed approfondita fu in Germania, tra gli altri, la critica di Carl Schmitt il quale, in particolare, concentrò la propria vis polemica non solo sui rischi di dissoluzione dell’identità ed unità politica dello Stato indotti dalla democrazia pluralista e parlamentare ma anche sulla progressiva erosione dei caratteri originari del parlamentarismo (pubblicità, discussione, rappresentatività); sulle tesi di Schmitt v., più di recente, G. AZZARITI, Critica della democrazia identitaria, Roma-Bari, 2005, 67 ss.; sul tema si veda, inoltre, T.E. FROSINI, L’antiparlamentarismo ed i suoi interpreti, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
[14] Quanto il processo di rafforzamento della democrazia degli assetti istituzionali dell’Unione Europea, anche attraverso il consolidamento di forme e modalità parlamentari di decisione, sia esigenza dibattuta ed avvertita è messo in evidenza da P. RIDOLA, La parlamentarizzazione degli assetti istituzionali dell’Unione Europea fra democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
[15] H. KELSEN, Il problema del parlamentarismo, cit., 157.
[16] Sostiene la sostanziale continuità storica nonché una relativa continuità strutturale e funzionale dell’istituzione parlamentare italiana dal 1848 ad oggi M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce parlamento (funzioni), in Enc. dir., XXXI, Milano, 1981, 758; ritiene prevalenti gli aspetti di discontinuità del sistema rappresentativo repubblicano rispetto a quello pre-repubblicano S. LABRIOLA, Introduzione, Il parlamento Repubblicano (1948-1998), Milano, 1999, spec. 24 ss.
[17] G. GALASSO, Le forme del potere, classi e gerarchie sociali, in Storia d’Italia, Vol. 14, ed. spec., Torino-Milano, 2005, 545.
[18] Per una più puntuale ricostruzione storica dei momenti che precedettero la concessione dello statuto v. P. COLOMBO, Storia costituzionale della monarchia italiana, Roma–Bari, III ed., 2005, 12 ss.; M. FIORAVANTI, Le dottrine dello stato e della costituzione, cit., 409.
[19] V. A. CARACCIOLO, Stato e società civile, Torino, 1960, 100 ss.; G. GALASSO, Le forme del potere, classi e gerarchie sociali, cit., 546; C. GHISALBERTI, Storia costituzionale d’Italia 1848/1948, Roma-Bari, 1986, 30.
[20] Cfr. art. 33 dello Statuto.
[21] Così G. MORBIDELLI, Lezioni di diritto pubblico comparato. Costituzioni e costituzionalismo, Bologna, 2000, 67.
[22] In tal senso M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce parlamento (funzioni), in Enc. Dir., XXXI, Milano, 1981, 759; in maniera assai efficace i vantaggi di un modello parlamentare, moderato e bilanciato, quale era quello inglese che metteva d’accordo l’istinto di conservazione della monarchia sabauda con le aspirazioni liberali e borghesi emergenti, sono stati così sintetizzati: «era intanto sicuramente monarchico […] aveva senza dubbio favorito, come volevano i movimenti liberali, l’ampliamento del ruolo del parlamento, ma senza cedere a tentazioni radicali, senza alcuna inclinazione verso la sovranità del popolo; e infine […] rappresentava un’antica e nobile tradizione costituzionale che si era sviluppata senza particolari scosse o lacerazioni, in sostanza rifuggendo dall’individuazione di una qualche suprema potestas, e soprattutto di un qualche potere autenticamente costituente» così M. FIORAVANTI, Le dottrine dello stato e della costituzione, in AA.VV., Storia dello Stato italiano, cit., 409.
[23] Vedi P. COLOMBO, Storia costituzionale della monarchia italiana, Roma-Bari, III ed., 2005, 14 ss. (spec. 20).
[24] Che la forma di governo statutaria non fosse né immediatamente né precisamente parlamentare v. C. GHISALBERTI, Storia costituzionale d’Italia 1848/1948, cit., 49 ss.
[25] La citazione è mutuata da E. RAGIONIERI, Dall’Unità ad oggi, in Storia d’Italia, vol. 11, ed. spec. Torino-Milano, 2005, 1681.
[26] Sul punto v. G. FERRARA, La costituzione. Dal pensiero politico alla norma giuridica, Milano, 2006, 186 ss.
[27] Sulla puntuale ricostruzione storica delle alterne vicende dell’evoluzione della forma di governo statutaria, v. S. MERLINI, Il governo costituzionale, in AA.VV., Storia dello Stato italiano, a cura di R. ROMANELLI, Roma, 1995, spec. 23 ss.
[28] Così G. GALASSO, Le forme del potere, classi e gerarchie sociali, cit., 547.
[29] L’evoluzione della forma di governo statutario in senso parlamentare è stata al centro di un intenso dibattito tra gli studiosi di storia e delle istituzioni nazionali nell’ambito del quale non sono mancate opinioni dissonanti o almeno concorrenti come quelle di Maranini ed Orlando che a proposito del regime statutario hanno, infatti, preferito ragionare rispettivamente di un regime pseudo-parlamentare e di un parlamentarismo nascosto; non sono mancati, infatti, governi privi di fiducia delle Camere (governo Menabrea) ovvero governi di fatto imposti dalla volontà della Corona, in difetto di ogni preventiva consultazione delle forze politiche rappresentate in parlamento (governi Sonnino e Pelloux) ovvero ancora sostenuti dalla corona nonostante la contraria volontà del parlamento; più di recente richiama le suddette posizioni dottrinali M. PROSPERO, La Politica moderna, Roma, 2002, 294 ss.; sui limiti strutturali del parlamentarismo duale che impedì il pieno dispiegamento delle potenzialità della rappresentanza politica a causa di un contesto istituzionale limitato ed oppressivo insiste G. FERRARA, La costituzione, cit., 200 ss., spec. 202; che la natura compiutamente parlamentare della forma di governo statutaria sia all’origine di un problema insolubile, da ultimo, è sostenuto da P. COLOMBO, Storia costituzionale della monarchia italiana, cit., 74.
[30] Sulla impostazione orlandiana si veda V.E. ORLANDO, Diritto pubblico generale, Milano, 1940, 345 ss.; più in generale v. M. FIORAVANTI, Le dottrine dello stato e della costituzione, cit., 440 ss.
[31] Ripercorre con particolare chiarezza le vicende della crisi dello stato liberale e del regime parlamentare C. GHISALBERTI, Storia costituzionale d’Italia 1848/1948, cit., 231 ss.
[32] Così M. PROSPERO, Sistemi politici e storia, Cesena, 1995, 53.
[33] Così M. PROSPERO, La Politica moderna, Roma, 2002, 302.
[34] Con il discorso del 3 gennaio 1925 Mussolini, di fatto, si assunse provocatoriamente la responsabilità del delitto Matteotti (che tanto discredito e malumore aveva gettato contro il regime fascista), preannunciando ritorsioni contro i parlamentari dell’opposizione che avevano organizzato la rivolta dell’Aventino.
[35] Il riferimento va, in particolare, alla legge 26 novembre 1925, n. 2029 (con la quale si realizzò la schedatura dell’associazionismo politico e sindacale operante nel regno e lo scioglimento di diverse associazioni) e alle leggi 24 dicembre 1925, n. 2300 e n. 2263 (per mezzo delle quali fu previsto rispettivamente l’obbligo in capo a tutti i funzionari pubblici del giuramento di fedeltà al regime fascista, pena l’allontanamento dal servizio, ed il rafforzamento istituzionale del Presidente del Consiglio all’interno della compagine governativa che segnerà la definitiva trasformazione del fascismo in regime personale); su tali svolgimenti istituzionali v. L. PALADIN, voce Fascismo, in Enc. dir., XVI, Milano, 1967, 887 ss.
[36] Il riferimento va alle tesi elaborate da Carlo Costamagna e Sergio Panunzio i quali, a fronte delle scricchiolanti istituzioni dello stato di diritto di origine liberale reclamavano la necessità ed urgenza della fondazione di un nuovo Stato organizzato su nuovi principi fondamentali che coincidevano con quelli del regime fascista; sul punto v. M. FIORAVANTI, Le dottrine dello stato e della costituzione, cit., 414-415; G. FERRARI, Corso istituzionale di diritto pubblico, Milano, 1976, 115.
[37] Cfr. legge 4 febbraio 1926, n. 237 (istituzione del podestà) ed il citato r.d.l. 3 settembre 1926, n. 1910.
[38] Su questi passaggi storici cfr. M. MAZZIOTTI DI CELSO, Storia breve delle istituzioni italiane dal 1900 al 1994, Padova, 2000, 13 ss.
[39] Sull’attività della Consulta nazionale v. F. BONINI, La Consulta e l’Assemblea Costituente, in Storia d’Italia, Il parlamento, Annali 17, Torino, 2001, 193 ss.
[40] Non mancano, in effetti, aspetti di continuità e tratti comuni tra l’istituzione parlamentare repubblicana e quella del periodo statutario; la struttura bicamerale, ad esempio, rappresenta il più chiaro lascito del precedente regime statutario.
[41] V. M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce Parlamento (funzioni), cit., 759.
[42] V. M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce Parlamento (funzioni), cit., 760; in dottrina si è discusso lungamente se il parlamento, quale strumento della volontà, popolare, potesse essere considerato organo del popolo ovvero dello Stato apparato; su tali aspetti v. MAZZIOTTI DI CELSO, cit., 759 ss.
[43] Occorre, tuttavia, rilevare che la legge costituzionale n. 3 del 2001 nel riconfigurare la potestà legislativa statale ed i suoi rapporti con quella regionale ha segnato un rilevante depotenziamento dell’affermazione di principio di cui all’art. 70 Cost. in base al quale la funzione legislativa generale e prevalente sia quella statale; ma su tali aspetti si rinvia alle considerazioni riportate nel successivo pr. 6.
[44] Che le Camere costituiscano «il fulcro ed il centro motore della vita dello Stato» è in particolare, affermato da M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce Parlamento (funzioni), cit., 760.
[45] In argomento v. S. LABRIOLA, Sviluppo e decadenza della tesi della centralità del Parlamento: dall’unità nazionale ai governi Craxi, in AA.VV., Storia d’Italia, Il Parlamento, cit., 385 ss.
[46] In argomento v. Corte costituzionale sent. n. 106 del 2002; ma in senso del tutto analogo si vedano anche le sentt. n. 306/2002 e, più di recente, n. 301/2007.
[47] In tal senso T. MARTINES, Introduzione al diritto costituzionale, Torino, 1994, 60.
[48] Che il sistema consociativo sanzionava «non la supremazia dell’assemblea ma quella dei gruppi parlamentari» è sostenuto da M. MAZZIOTTI DI CELSO, Relazione generale, in Annuario 2000. Il parlamento, Atti del XV Convegno annuale della Associazione Italiana dei costituzionalisti, Padova, 2001, 111; sulla impronta partitica impressa sin dalla nascita al sistema costituzionale repubblicano v. P. SCOPPOLA, La repubblica dei partiti, Bologna, 1997, passim; M. MAZZIOTTI DI CELSO, Storia breve delle istituzioni italiane dal 1900 al 1994, cit., 22 ss.
[49] Il P.C.I. è stato per lungo tempo il secondo partito politico italiano ma, pur avendo partecipato in maniera determinante alla lotta antifascista, prima, ed alla nascita dell’ordinamento democratico costituzionale, poi, per ragioni soprattutto di politica internazionale si è visto precluso l’accesso al governo del Paese prima della sue successive trasformazioni in P.d.s., prima, e D.s., poi.
[50] In tal senso v. M. MAZZIOTTI DI CELSO, Relazione generale, cit., 112.
[51] Detta parificazione è stata raggiunta anche sotto il profilo temporale; in seguito all’approvazione della legge costituzionale n. 2 del 1963, infatti, la durata della legislatura risulta fissata in cinque anni per entrambe le Camere mentre, in precedenza, quella del Senato era fissata in sei anni.
[52] E’ stato questo considerato riconoscimento del principio aristocratico, nel senso più generale dell’espressione, nel senso che meriti insigni diano diritto, anche senza l’investitura popolare, ad influire sulla direzione dello stato, così M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce parlamento (funzioni), cit., 762-763.
[53] Una età più elevata per la maturazione dei requisiti di elettorato attivo e passivo per l’elezione del Senato è considerata «espressione di quel principio gerontocratico che è stato in ogni tempo un correttivo della democrazia» così M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce parlamento (funzioni), cit., 762.
[54] Tale previsione, come è stato correttamente osservato, non è idonea ad attribuire al Senato un carattere di rappresentanza territoriale presupponendo questa la rappresentanza almeno tendenzialmente paritetica di tutte le regioni; così M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce parlamento (funzioni), cit., 763.
[55] Sulla natura giuridica ed, in particolare, sul fatto che il parlamento in seduta comune sia organo a se stante e non già una procedura straordinaria di funzionamento delle due Camere v. M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce parlamento (funzioni), cit., 761 ss.
[56] Sul punto v. G. RIVOSECCHI, Art. 55, cit., 1102 ss.
[57] Così L. PALADIN, Diritto costituzionale, III ed., Padova, 1998, 286 ss.
[58] In argomento v. S.M. CICCONETTI, Diritto parlamentare, Torino, 2005.
[59] L’art. 88, primo comma, Cost. prescrive, infatti, che prima di procedere allo scioglimento il Presidente della Repubblica consulti i presidenti delle assemblee; sulla natura giuridica del potere di scioglimento v. M. MAZZIOTTI DI CELSO - G. SALERNO, Manuale di diritto costituzionale, Padova, II ed., 2003, 341 ss.; più di recente sul potere di scioglimento v. C. DE FIORES, Brevi considerazioni sul potere di scioglimento, in www.costituzionalismo.it .
[60] L’ordine del giorno Perassi fu presentato ed approvato nella Assemblea Costituente per sottolineare la necessità che la forma di governo parlamentare fosse accompagnata «dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di Governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo».
[61] V. artt. 289 e 290 c.p.
[62] I regolamenti della Camera e del Senato registrano numerose e significative divergenze di disciplina (ad esempio in tema di computo degli astenuti, di modalità di presentazione della mozione di fiducia e di votazione della questione di fiducia etc.).
[63] Per un approfondimento delle problematiche relative alla natura giuridica dei regolamenti parlamentari ed alla posizione da essi occupata nel sistema delle fonti del diritto si rinvia a S.M. CICCONETTI, Diritto parlamentare, Torino, 2005, 4 ss.; F. MODUGNO, Appunti dalle lezioni sulle fonti del diritto, Torino, 2005, 75 ss.
[64] Sul punto le critiche osservazioni di M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce il parlamento (funzioni), cit., 765 ss.; sul tema si veda anche F. MODUGNO, Regolamenti parlamentari e autonomia della funzione delle Camere, in Scritti in onore di Lorenza Carlassare: il diritto costituzionale come regola e limite al potere, Vol. 1, Napoli, 2009, 223 ss.
[65] A. BARBERA, voce parlamento, cit., 482; d’altro canto è stato opportunamente rilevato che «il pericolo di procedimenti persecutori nei confronti dei parlamentari, se ha del tutto perduto i connotati di un tempo non è forse scomparso presso di noi ed è suscettibile di riapparire sotto spoglie ben diverse, per effetto della disintegrazione del potere statale e del rafforzarsi delle faide politiche e sociali» così M. MAZZIOTTI DI CELSO, cit., 771.
[66] Sul tema ci si limita a rinviare a F. PREZIOSO, Il difficile equilibrio tra principio di legittimità e principio di legalità, in AA.VV., La responsabilità politica nell’era del maggioritario e nella crisi della statualità, a cura di G. AZZARITI, Torino, 2005, 163 ss.; M. MIDIRI, Prassi e conflitti in tema di insindacabilità parlamentare, in Dir. Pubbl., 2003, 605 ss.; A. PACE, Immunità politiche e principi costituzionali, in Dir. Pubbl., 2003; M. LUCIANI, Giurisdizione e legittimazione nello Stato costituzionale di diritto (ovvero un aspetto spesso dimenticato del rapporto tra giurisdizione e democrazia), in Pol dir., n. 3/1998, 365 ss.
[67] Il divieto di mandato imperativo è una delle caratteristiche che vale a distinguere la rappresentanza politica dalle altre forme di rappresentanza giuridica conosciute dal diritto privato e dal diritto pubblico; che la natura rappresentativa non stia a significare che il parlamento sia mero strumento delle volontà popolare è comprovato dal fatto che, in taluni casi, esso deve determinarsi in senso diverso dalla volontà popolare ove l’interesse della nazione lo esiga; in questi termini M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce parlamento (funzioni), cit., 759.
[68] Cfr. G. ZAGREBELSKY, Introduzione, in AA.VV., Percorsi e vicende attuali della rappresentanza e della responsabilità politica, a cura di ZANON e BIONDI, Milano, 2001.
[69] Così M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce parlamento (funzioni), cit., 772.
[70] Mentre in alcuni ordinamenti costituzionali (Belgio, Olanda, Usa) la verifica dei poteri dei parlamentari avviene, come nel sistema italiano, secondo procedure riservate alle assemblee parlamentari, in altri essa è affidata, in via diretta o mediata, ad organi esterni al parlamento (tra gli altri Francia, Germania, Spagna, Portogallo, Svezia).
[71] Da alcuni anni, peraltro, anche le camere si sono dotati di siti web (www.camera.it e www.senato.it) nei quali sono reperibili resoconti ed atti parlamentari oltre ad una numerosissima serie di informazioni e dati che riguardano la più complessiva storia e vita delle assemblee parlamentari.
[72] Sul punto v. S. CURRERI, Il voto segreto nei rapporti tra maggioranza ed opposizione, in Il parlamento Repubblicano (1948-1998), cit., 129 ss. (spec. 144 ss.).
[73] Più in dettaglio sull’organizzazione delle camere v. V. DI CIOLO, voce parlamento (organizzazione), in Enc. dir., XXXI, Milano, 1981, 820 ss.
[74] Nel corso del tempo, peraltro, i Presidenti di assemblea hanno visto progressivamente mutare il loro ruolo istituzionale che, in linea con l’evoluzione bipolare dell’assetto politico-parlamentare, ha finito per mettere in ombra le connotazioni funzionali di tipo arbitrale ed imparziale per privilegiare quelli di vicinanza politica alla maggioranza parlamentare; sul tema, più di recente, v. F. BILANCIA, L’imparzialità perduta (a proposito dei Presidenti di assemblea parlamentare), in Studi in onore di Gianni Ferrara, I, Torino, 2005, 345 ss.
[75] Giova ricordare come il programma dei lavori non sia più governato dal principio unanimistico; in caso di disaccordo all’interno della conferenza dei capigruppo, seppure con varianti di disciplina tra i due rami del parlamento, infatti, la programmazione viene predisposta dai presidenti di assemblea (tenuto conto delle indicazioni dei presidenti di gruppo, delle priorità del governo nonché delle richieste dei gruppi parlamentari dissenzienti) e votata a maggioranza; sul punto cfr. S.M. CICCONETTI, Diritto parlamentare, cit., 107 ss.; S. LABRIOLA, Sviluppo e decadenza della tesi della centralità del Parlamento: dall’unità nazionale ai governi Craxi, in AA.VV., Storia d’Italia, Il Parlamento, cit., 412 ss.
[76] Sulla formazione ed il rinnovo delle commissioni permanenti cfr. artt. 21-22 R. S. ed artt. 19-22 R. C.
[77] Tale procedimento che viene riconosciuto in pochi regimi parlamentari trova il suo antecedente storico nella Camera dei fasci e delle corporazioni nella quale appunto era prevista la competenza a legiferare delle commissioni in luogo dell’assemblea, come ricorda M. MAZZIOTTI DI CELSO, voce parlamento, cit., 758; per un approfondimento delle diverse fasi e procedure del procedimento legislativo v. S.M. CICCONETTI, Diritto parlamentare, cit., 124 ss.
[78] Cfr. art. 30 della legge 3 agosto, 2007, n. 124.
[79] Altre classificazioni funzionali ispirate a diversi criteri sono riportate in N. LUPO, Le funzioni dei parlamenti contemporanei, tra crisi della funzione legislativa e multifunzionalità dei procedimenti parlamentari, Relazione presentata nel corso delle giornate di studio sul tema “Le funzioni dei parlamenti nazionali e regionali in Italia e Spagna, organizzate dal Centro di ricerca e formazione sul diritto costituzionale comparato, tenutesi a Siena il 21 e 22 luglio 2000.
[80] Sul punto v. M. MAZZIOTTI DI CELSO, Relazione generale, cit., 123 ss.
[81] Che la legge istitutiva delle autorità indipendenti di regolazione sia una scelta non già di rinuncia alla politica bensì di alta forma di politica parlamentare in quanto sottrae al mutevole gioco di maggioranze e minoranze di determinati settori di intervento pubblico è sostenuto da A. MANZELLA, Il parlamento, Bologna, III ed., 2003, 13.
[82] Sul tema v. A. BARBERA - A. MORRONE, La Repubblica dei referendum, Bologna, 2003.
[83] In proposito v. N. LUPO, Art. 70, in Commentario alla costituzione, II, 1345 ss.; M. OLIVETTI, Le funzioni legislative regionali, in La Repubblica delle autonomie, a cura di GROPPI-OLIVETTI, II ed., 2003, 91.
[84] Ritiene che la concessione della fiducia parlamentare al governo sia al tempo stesso atto di indirizzo e controllo mentre la sfiducia sia espressione della sola funzione di controllo M. MAZZIOTTI DI CELSO, cit., 800-801.
[85] Del tutto diversa dalle mozioni fiduciarie è la questione di fiducia, la quale (non prevista dalla costituzione ma disciplinata dai soli regolamenti parlamentari), viene posta dal Governo su di un provvedimento che viene ritenuto di decisiva importanza ai fini dell’attuazione del programma politico (approvato al momento dell’insediamento con l’approvazione della mozione di fiducia) e, dunque, del permanere del rapporto fiduciario; in caso di votazione contraria il Governo rassegnerà le proprie dimissioni dando vita ad una crisi. Si tratta di uno strumento che vale a superare pratiche ostruzionistiche ma anche a rinsaldare la coesione della maggioranza a fronte di decisioni parlamentari particolarmente controverse; cfr. artt. 161, quarto comma, R.S. e art. 116 R.C.
[86] In tal senso v. tra gli altri, S.M. CICCONETTI, Diritto parlamentare, cit., 199 ss.
[87] Vi sono ipotesi classiche e tipiche nelle quali il parlamento con legge assolve ad una funzione di indirizzo ovvero di controllo sul Governo; si pensi alle leggi di approvazione del bilancio preventivo e consuntivo, alla legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, alla legge di istituzione di una commissione di inchiesta, alla legge di conversione di un decreto legge o, ancora, alla legge contenente una delega con oggetto, tempi e finalità particolarmente stringenti.
[88] Le definizioni riportate nel testo si devono rispettivamente a A. MANZELLA, La funzione di controllo, Relazione al Convegno Annuale dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, Firenze, 2000 ed a N. LUPO, Le funzioni dei parlamenti contemporanei, tra crisi della funzione legislativa e multifunzionalità dei procedimenti parlamentari, cit.
[89] Così A. CERRI, Istituzioni di diritto pubblico, Milano, II ed., 2002, 176.
[90] «Il parlamento italiano, nella vicenda repubblicana, è stato un grande fattore di unità nazionale e coesione civile» così L. VIOLANTE, Il parlamento nell’età della globalizzazione, in Rass. Par., 2003, 53.
[91] Sulla crisi della politica, più di recente, v. M. REVELLI, La politica perduta, Torino, 2003, spec. 93 ss.
[92] Sul tema v. L. VIOLANTE, Il parlamento nell’età della globalizzazione, cit., 41 ss.
[93] M. LUCIANI, La crisi del diritto nazionale, in Storia d’Italia. Legge, diritto e giustizia, 30, ed. spec. Milano, 2005, 1005 ss.
[94] Così R. DAHRENDORF, La società riaperta. Dal crollo del muro alla guerra in Iraq, Roma-Bari, 2005, 320.
[95] Paventano la riduzione delle istituzioni parlamentari ad una mera funzione notarile e simbolica nei rispettivi sistemi politici nazionali A. MASTROPAOLO-L. VERZICHELLI, Il parlamento. Le assemblee legislative nelle democrazie contemporanee, Roma-Bari, 2006, VII.
[96] In argomento v. L. ELIA, La presidenzializzazione della politica, discorso tenuto in occasione del conferimento della laurea honoris causa in scienze politiche dalla Università di Torino (29 novembre 2005) in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
[97] Che la funzione legislativa statale debba oggi assumere il ruolo di normazione sulla normazione, nel senso di sovrintendere all’ordinazione e distribuzione delle diverse competenze nel sistema delle fonti è sostenuto, più di recente, da F. MODUGNO, La funzione legislativa, oggi, in AA.VV., La funzione legislativa, oggi, a cura di M. RUOTOLO, Napoli, 2007, 416 ss.
[98] Così M. LUCIANI, Il paradigma della rappresentanza di fronte alla crisi del rappresentato, in AA.VV., Percorsi e vicende attuali della rappresentanza e della responsabilità politica, a cura di ZANON e BIONDI, cit., 116.
[99] Così G. FILIPPETTA, Pluralismo e centralità rappresentativa delle assemblee rappresentative, in Giur. Cost., 2003, 4107 e 4110.
[100] A. MANZELLA, Il parlamento, Bologna, III ed., 2003, 12.
[101] Così A. MANZELLA, Il parlamento, Bologna, III ed., 2003, 11.
[102] In proposito si vedano le proposte di A. MANZELLA, Dieci regole per salvare il parlamento, in La Repubblica, 30 dicembre 2006 e, più di recente, v. AA.VV., Per far funzionare il Parlamento. Quarantaquattro modeste proposte, a cura di A. MANZELLA e F. BASSANINI, Bologna, 2007.

References: art. 83
 art. 134
 art. 69
 art. 50
 art. 66
 art. 117
 Art. 55
 art. 33
 Art. 55
 art. 30
 Art. 70
 art. 116