Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/pozemni-komunikace-obnoveni-verejne-pristupne-ucelove-komunikace.p3393.html
Timestamp: 2020-02-23 04:47:15+00:00

Document:
Pozemní komunikace: obnovení veřejně přístupné účelové ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3440/2016
Pozemní komunikace: obnovení veřejně přístupné účelové komunikace
k § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákonů č. 152/2011 Sb. a č. 196/2012 Sb.
Došlo-li k faktickému (rozoráním) či právnímu (ztrátou komunikační potřeby v důsledku scelení pozemků) zániku veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) sloužící obhospodařování zemědělských pozemků v době nesvobody, může výjimečně dojít k "obživnutí" již zaniklé veřejné komunikace včetně souhlasu s jejím veřejným užíváním daným v době před kolektivizací (resp. od nepaměti), jestliže v přiměřené době po navrácení přilehlých pozemků původním vlastníkům v restituci dojde v terénu k obnovení této komunikace a komunikace je nadále nezbytná.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 5. 5. 2016, čj. 48 A 7/2015-140)
č. 2826/2013 Sb. NSS a č. 3083/2014 Sb. NSS; č. 2/2008 Sb. ÚS.
a) Evžen J. a b) Eva J. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti 1) Jaroslava P., 2) Hedviky P., 3) Leoše D., 4) Jany D., 5) Evy P., 6) Aleny Š., 7) Liběny Š. a 8) Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky, o existenci veřejně přístupné účelové komunikace.
Žádostí ze dne 29. 7. 2012 se Jana D., Jaroslav P., Eva P., Alena Š. a další (dále jen "žadatelé") domáhali vydání deklaratorního rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na třech pozemcích v k. ú. Srbsko, které jsou ve vlastnictví žalobců. Žádost odůvodnili tím, že uvedené pozemky splňují předpoklady dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, ale žalobci brání ve využívání uvedené komunikace k obhospodařování pozemků žadatelů. Při ústním jednání, konaném dne 6. 12. 2012 na místě samém, Jana D., Jaroslav P. a další čtyři žadatelé shodně uvedli, že cesta byla na dotčeném pozemku v k. ú. Srbsko (dále jen "sporný pozemek") odjakživa. Jaroslav P. dodal, že cesta byla rozorána a koncem 80. let byl celý půdní blok oset travou. Protože pozemky byly pronajímány jako celek, nebylo třeba cesty obnovovat. Pozemkový fond České republiky v dopisu ze dne 14. 6. 2012 sdělil, že sporný pozemek byl veden jako cesta. V rámci kolektivizace zemědělství v 50. letech však došlo k jeho rozorání a sloučení do větších bloků orné půdy bez zřetelných hranic v terénu. V době prodeje byl sporný pozemek součástí půdních bloků zemědělsky obdělávané půdy, čili nesloužil svému původnímu účelu cesty a v katastru nemovitostí byl veden jako orná půda. Dne 21. 11. 2013 proběhla další prohlídka pozemků. V rámci této prohlídky byly pořízeny fotografie, ze kterých jsou v části sporného pozemku, jež bezprostředně navazuje na místní komunikaci, patrné terénní vyvýšeniny.
Rozhodnutím ze dne 23. 8. 2013 deklaroval silniční správní úřad na sporném pozemku existenci veřejně přístupné účelové komunikace, a to od nepaměti, a dále že na zbylých dvou pozemcích taková pozemní komunikace neexistuje. Rozhodnutí odůvodnil tím, že byly splněny všechny znaky, které zákon a
pro vznik veřejně prospěšné účelové komunikace předpokládá. Byla ověřena patrnost komunikace v terénu a komunikace umožňuje jediný přístup k 19 pozemkům v k. ú. Srbsko. Podle silničního správního úřadu tak je splněna nutná komunikační potřeba i samotný účel komunikace. Dle výpovědí rodáků byla na sporném pozemku cesta odjakživa, její existenci si pamatují už jako děti, a proto silniční správní úřad využil institutu
"od nepaměti"
Odvolání žalobců proti rozhodnutí silničního správního úřadu žalovaný jako nedůvodné zamítl a potvrdil rozhodnutí silničního správního úřadu.
Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Praze. Nesouhlasili totiž s tím, že by se na sporném pozemku od nepaměti nacházela veřejně přístupná účelová komunikace. Žalobci uvedli, že na sporném pozemku v minulosti cesta, která by zřejmě naplňovala znaky veřejně přístupné účelové komunikace, skutečně existovala, nicméně v průběhu druhé poloviny 20. století byla rozorána, což vyplývá z vyjádření předchozího vlastníka i vyjádření Jaroslava P. při ústním jednání. Žalobci poukázali na to, že koleje zjištěné při místním šetření vznikly teprve jejich činností, přičemž sporný pozemek užívali přibližně pouze z 1/3, a tudíž na zbytku sporného pozemku nemohly být tyto, žalobci vytvořené, koleje patrné. Žalobci dále namítali, že nebyl dán ani souhlas vlastníka s veřejným užíváním, neboť zánikem samotné cesty v druhé polovině 20. století došlo i k zániku souhlasu předchozího vlastníka, neboť ten je svázán s předmětem uděleného souhlasu, tj. konkrétní účelovou komunikací. Sporný pozemek byl využíván výhradně žalobci, kteří nebyli s jeho využíváním neomezeným okruhem osob předem srozuměni. Ke splnění předpokladu nutné komunikační potřeby žalobci uvedli, že se zánikem historické komunikace došlo i k zániku nutné komunikační potřeby, neboť okolní nemovitosti byly obhospodařovány jako jeden půdní celek. O neexistenci této potřeby vypovídá i skutečnost, že žádný z vlastníků přilehlých pozemků neměl zájem o koupi sporného pozemku.
Žalovaný konstatoval, že u veřejné komunikace nezáleží na tom, jak je označena v katastru nemovitostí a sporný pozemek je jediným přístupem k pozemkům v jeho bezprostřední blízkosti. Tvar sporného pozemku kopíruje reliéf cesty patrný v terénu, a to i v případě, kdy nejsou na cestě vyjeté koleje od zemědělské techniky. Historickému zřízení a účelu této komunikace nasvědčuje i situování přilehlých pozemků. I přes údajné rozorání a osetí travou vede cesta v historické hranici, což lze zjistit srovnáním historické a současné mapy. Dle žalovaného bylo nesporné, že do doby, než žalobci začali užívání cesty svévolně bránit, užívaly osoby zúčastněné tuto cestu neomezeně pro přístup na své pozemky. Jinak se osoby zúčastněné ke svým pozemkům dostat nemohly. Žalovaný proto považoval na základě místního šetření, dokladů ve spisu a ústního jednání sporný pozemek za veřejně přístupnou účelovou komunikaci patrnou v terénu a zabezpečující komunikační napojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí i pro spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi a i k zajištění obhospodařování zemědělských pozemků. Ohledně souhlasu předchozího vlastníka, který umožnil veřejné užívání sporného pozemku jako cesty, žalovaný uvedl, že jej žalobci musí respektovat. Osoby zúčastněné na řízení shodně uvedly, že s rozhodnutím silničního správního orgánu, resp. žalovaného souhlasí. Jaroslav P., Hedvika P., Leoš D. a Jana D. nesouhlasili s tvrzením žalobců, že by koleje na sporném pozemku vznikly pouze jejich činností, neboť již předtím byla v terénu patrná cesta, která zajišťovala majitelům pozemků rozprostřených kolem ní po obou stranách přístup na jejich pozemky. Žalobci při své argumentaci zneužívají křivd minulého režimu, kdy došlo ke kolektivizaci zemědělství, pozemky byly zceleny a z toho žalobci usuzují na zánik cesty i nutné komunikační potřeby. Eva P. a Alena Š. uvedly, že cesta na sporném pozemku je jediným přístupem na jejich pozemky. Pouze v období kolektivizace ji nebylo nutné používat, neboť pozemky byly využívány jako celek. Liběna Š. pak vypověděla, že cestu na sporném pozemku pamatuje od dětství a že cesta byla užívána ještě ke konci 70. let, bez ohledu na to, že byla rozorána.
K tomu, aby mohla být správním orgánem deklarována účelová komunikace, musí splňovat dva znaky uvedené v zákoně. Musí se jednat o cestu zřetelně patrnou v terénu, určenou k užití vozidly a chodci pro účel dopravy (znak patrnosti v terénu), spojující jednotlivé nemovitosti pro potřeby jejich vlastníků nebo spojující tyto nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků (zákonný účel komunikace).
Další dva znaky účelové pozemní komunikace dovodila
. Těmi jsou nutný souhlas vlastníka (viz např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, a ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, a nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS) a nezbytná komunikační potřeba (viz např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. 22 Cdo 2178/2012, a ze dne 17. 10. 2012, sp. zn. 22 Cdo 766/2011).
Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS, je třeba v prvé řadě zkoumat, existuje-li zde vůbec dopravní cesta ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, která je užívána v režimu obecného užívání. Jak v této souvislosti konstatuje právní doktrína,
"tento znak [by] měl vyloučit též požadavky na prohlášení účelové komunikace v místě, kde sice dopravní cesta figuruje ve starých mapách, avšak v terénu již není vůbec patrná. Typicky půjde o cestu, která pokojně zanikla již před desítkami let, která tudíž již dnes není onou dopravní cestou s jasným dopravním určením, kterou má na mysli § 2 odst. 1."
(srov. Černínová, M.; Černín, K.; Tichý, M.
Zákon o pozemních komunikacích: Komentář.
Praha: Wolters Kluwer, a.s., 2015, s. 45.). (...)
Žalovanému lze přisvědčit, že jedním z faktorů, které mají vliv na určení účelové komunikace, je i tvar sporného pozemku a jeho poloha ve vztahu k sousedním pozemkům (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, čj. 10 As 41/2014-39, a jemu předcházející rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 1. 2014, čj. 30 A 104/2012-38, č. 3083/2014 Sb. NSS), a tento faktor jednoznačně svědčí pro závěr o historické existenci veřejné komunikace na sporném pozemku. Jedná se však pouze o jeden z faktorů, jež je potřeba zkoumat, a má charakter podpůrný pro případ, že patrnost v terénu není dána. Tento faktor se přitom podle přesvědčení soudu může namísto zjištění reálné existence komunikace v terénu uplatnit jen v případech, kdy faktický zánik cesty vyvolala událost odporující povaze veřejně přístupné účelové komunikace (např. rozorání vlastníkem pozemku, vymizení v důsledku její déletrvající uzávěry) nebo vynucená kolektivizace připojovaných pozemků či jejich odnětí vlastníkům v době nesvobody (viz níže). Není totiž možné, aby jen z důvodu tvaru parcely evidované v katastru nemovitostí, který však v reálném terénu nemusí být dlouhodobě jakýmkoliv způsobem patrný, mohla být dovozena existence veřejně přístupné účelové komunikace (srov. např. tvar parcel, které jsou ve skutečnosti vodními toky) nebo aby jen v důsledku tvaru parcely byl vyloučen zánik veřejně přístupné účelové komunikace.
Dalším žalobci rozporovaným znakem účelové komunikace byl nedostatek souhlasu vlastníka pozemku se vznikem veřejné komunikace, a to v návaznosti na tvrzení o zániku historicky existující komunikace a nutnosti získání nového souhlasu při obnovení této komunikace.
jednoznačně dovodila, že souhlas vlastníka není třeba zjišťovat v případě, kdy veřejná cesta existuje tzv.
, neboť se presumuje jeho udělení původním vlastníkem (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 32/2012-42:
"[P]okud jde o cestu, jež je obecně užívána [...] od nepaměti z důvodu naléhavé komunikační potřeby, je třeba vycházet z toho, že je dán konkludentní souhlas s užíváním cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace",
shodně např. i rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 2191/2002).
K tomu je však třeba v návaznosti na již zmíněné doplnit, že statut veřejně přístupné účelové komunikace nezatěžuje dotčené pozemky veřejným užíváním navždy. I veřejně přístupná účelová komunikace může zaniknout, přičemž právní teorie rozlišuje zánik právní (zánik nutné komunikační potřeby za současného projevu nesouhlasu vlastníka pozemku s jejím dalším užíváním) či zánik faktický (komunikace pokojně vyjde z užívání a zaroste). Jak odborná literatura ovšem upozorňuje:
"U fyzického zániku účelové komunikace je pouze třeba mít na paměti, že musí jít o přirozený proces, kterému se nikdo z uživatelů právní cestou nebrání a jehož výsledkem je pokojný stav. K právnímu zániku účelové komunikace nemůže dojít v případě, kdy ji fyzicky zničí (např. rozorá, osází keři) bez povolení její vlastník, nebo kdy k jejímu vymizení v terénu dojde proto, že vlastník svévolně bránil veřejnosti v jejím obecném užívání (např. zřízením oplocení) a silniční správní úřad nebyl schopen příslušné řízení dokončit v rozumné době."
(viz Černínová, M.; Černín, K.; Tichý, M.
Praha: Wolters Kluwer, a.s., 2015, s. 146). Žalovaný má pravdu v tom, že zaniknout nemůže samotný akt věnování pozemku veřejnému užívání. Souhlas s veřejným užíváním je skutečně neodvolatelný, dokud jsou naplněny další definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Pomíjí však, že komunikace může zaniknout tehdy, jestliže (bez protiprávního zásahu) vyjde z užívání, tj. dlouhodobě zanikne v terénu, nebo jestliže vznikne jiná reálně bez významných obtíží použitelná alternativa (byť ne nezbytně srovnatelně kvalitní) a vlastník doposud věnovaných pozemků již dále s jejich užíváním nesouhlasí. Přitom především tímto směrem mířila argumentace žalobců ve správním řízení dovolávající se zániku veřejné komunikace, která zde existovala v období před kolektivizací.
Při posouzení, zda se účelová komunikace na sporném pozemku nachází od nepaměti, se tedy žalovaný měl zabývat i námitkou žalobců, že komunikace zanikla rozoráním v druhé polovině padesátých let, tj. otázkou, zda se zde účelová komunikace od nepaměti nachází až dodnes. Pokud by totiž právně či fakticky taková komunikace zanikla, bylo by ke vzniku nové komunikace bezesporu třeba i nového souhlasu s jejím veřejným užíváním. Žalovaný vycházel ze zjištění, že cesta na tomto pozemku nikdy nezanikla a existovala i v době, kdy na okolních pozemcích hospodařilo Jednotné zemědělské družstvo, což má dle názoru žalovaného vyplývat z výpovědí při ústním jednání i z vyjádření ostatních účastníků k odvolání. Žalovaný se však nevypořádal s tomu odporujícími podklady založenými ve spisu, zejména pak se sdělením Pozemkového fondu České republiky ze dne 14. 6. 2012, který potvrzoval zánik cesty v 50. letech, a s vyjádřením jednoho ze žadatelů, Jaroslava P., který při ústním jednání uvedl, že cesta byla rozorána a koncem 80. let byl celý půdní blok oset travou. Dalším důkazem nesouladným s postojem žalovaného je též dopis společnosti Geodézie Hradiště s. r. o., v němž se uvádí, že v roce 2012 se na sporném pozemku žádné koleje nenacházely. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí není patrné, proč tyto podklady žalovaný nepovažoval pro své rozhodnutí za podstatné, resp. určující, a není tak patrné na základě jakých úvah hodnotil ve smyslu § 50 odst. 4 a § 68 odst. 3 správního řádu provedené dokazování. Napadené rozhodnutí tedy nemůže obstát ani z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.
Pro účely dalšího průběhu řízení však krajský soud považuje za potřebné podotknout, že žalobci avizovaný zánik cesty jejím rozoráním se měl odehrát v době nesvobody a měl pramenit ze zániku nutné komunikační potřeby v důsledku nuceného vyvlastňování zemědělské půdy, resp. vynucování jejího sdružování do družstevních a státních podniků. Krajský soud si je vědom elasticity vlastnictví, tedy že zanikne-li potřeba nutné komunikační potřeby, zanikne i omezení vlastníka pozemku (srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 766/2011), avšak v konkrétním případě mělo dojít k zániku nutné komunikační potřeby nikoliv na základě dobrovolného a svobodného rozhodnutí vlastníků pozemků, k jejichž připojení komunikace historicky vznikla, nýbrž na základě počínání státu a jím fakticky řízených právnických osob. Takové počínání vlastníkům pozemků nelze přičítat k tíži. V dané situaci by to nebylo spravedlivé, neboť po navrácení pozemků v restituci jejich původním majitelům otázka nutné komunikační potřeby opět vyvstala. V tomto směru je nezbytné přihlédnout k nutnosti ochrany práv vlastníků, kteří v době nesvobody reálně nemohli tato práva vykonávat (srov. analogicky nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06, popř. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 2178/2012). Žalovaný se tedy v případě prokázání zániku veřejně přístupné účelové komunikace v době, kdy vlastníci přilehlých pozemků nemohli reálně vykonávat svá vlastnická práva, bude muset zabývat otázkou, zda v přiměřené době po restituci nedošlo k obnovení veřejně přístupné účelové komunikace (popř. alespoň v její dílčí části). V takovém případě by bylo spravedlivé vycházet z toho, že tato komunikace zde trvá již od nepaměti bez zohlednění jejího dočasného zániku v době kolektivizace. Žalovaný bude muset tedy především zjistit, zda a v jakém rozsahu byla sporná cesta využívána v době pronájmu přilehlých pozemků společnosti TYRES s. r. o. a Jaroslavu B. Pokud by bylo zjištěno, že veřejně přístupná účelová komunikace fakticky či právně zanikla a (v případě zániku v době nesvobody) nebyla po opětovném nabytí vlastnických práv v restituci v přiměřené době obnovena, bylo by nutné zkoumat (vznikla-li cesta fyzicky později), zda byl znovu udělen vlastníkem souhlas s užíváním sporného pozemku veřejností. Nebylo by však zjevně přiléhavé prohlásit existenci této komunikace

References: § 7
 zákona č. 13
 zákona č. 13
 § 7
 § 2
 § 2
 § 50
 § 68
 soud 
 soud