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Timestamp: 2019-07-16 23:25:32+00:00

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La Exposición de motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) señala que dos novedades sobresalen en su Título IV, que lleva por rúbrica <<De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común>>. La primera, los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial, que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común regulaba en títulos separados, se integran como meras especialidades del procedimiento administrativo común. La segunda, la incorporación de un nuevo Capítulo relativo a la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, donde se establece su ámbito objetivo de aplicación, el plazo máximo de resolución y los trámites de que consta (Capítulo V).
La necesidad de construir un procedimiento rápido, ágil y flexible recomienda que el presente trabajo haga referencia, aunque sea de un modo muy resumido, a los problemas más graves que se detectan en la gestión procedimental. Fuera de toda pretensión de validez universal, cuatro se han descubierto: a) la sucesión de trámites cuya encadenación lógica y temporal no parece coordinada; b) el exceso de tiempo empleado en la sustanciación de expedientes; c) la pesada carga documental sobre el interesado; y d) el alto coste económico provocado, de manera directa o indirecta, por la tramitación del expediente(1).
A fin de simplificar los cauces de actuación de las Administraciones y sus relaciones con los ciudadanos, el legislador ha apostado por generalizar la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común. Esta apuesta se enmarca en el objetivo de LPACAP consistente en extender determinadas experiencias sectoriales sin demasiada justificación. Un claro ejemplo es el deber de colaboración del art. 18, que viene a generalizar las obligaciones que hasta ahora se preveían sólo en determinados ámbitos como el tributario, el de la defensa de la competencia o el del mercado de valores. Algo parecido sucede con el art. 62.4, que generaliza a todos los procedimientos sancionadores la denominada “clemencia” hasta ahora prevista en los artículos 65 y 66 de la Ley de Defensa de la Competencia (Ley 15/2007, de 3 de julio)(2). En esta tendencia se inscribe la nueva medida incluida en el art. 96 de la LPACAP, único integrante del Capítulo V del Título IV de la LPACAP, que toma como punto de referencia el procedimiento abreviado de las Administraciones en materia de responsabilidad patrimonial anunciado en el art. 143 de la LRJPAC y desarrollado en los arts. 14 a 17 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial (RPR); y el procedimiento simplificado para el ejercicio de la potestad sancionadora recogido en los 23 y 24 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora (RPS). Ello aconseja que el análisis del art. 96 de la LPACAP lo abordemos comparando las previsiones que al respecto se plasmaban en esas normas.
Si bien el principio de celeridad goza de un amplio reconocimiento en nuestro ordenamiento jurídico(3), la doctrina ha vertido fortísimas críticas respecto a su efectividad, las cuales podrían reducirse en los términos siguientes: qué sentido tiene, por ejemplo, que un texto legal positivice este principio, si la práctica diaria nos demuestra que la única consecuencia de las actuaciones realizadas fuera de plazo es la anulabilidad o su consideración como irregularidad no invalidante(4); y además es extrañísimo que se exija algún tipo de responsabilidad disciplinaria al personal encargado de la tramitación del procedimiento. En la misma dirección, se lamenta que el derecho a la buena administración, que incluye también el derecho de los ciudadanos a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable, parece cada vez más difícil de conciliar con unos tiempos de respuesta de la Administración medidos en términos de meses, que son los contemplados en la gran mayoría de las normas reguladoras de los procedimientos concretos(5).
El nefasto resultado de los cambios regulatorios tendentes a evitar las dilaciones, las paralizaciones, las interrupciones improcedentes y, en definitiva, los tiempos muertos en el proceso decisorio de la Administración ha provocado que la tramitación simplificada del procedimiento administrativo, la segunda gran novedad del articulado que integra el Título IV de la LPACAP, no haya sido acogida con excesivo entusiasmo, sino más bien con bastantes reticencias o con una llamativa indiferencia. Con el propósito de comprender mejor esta desconfianza inicial, o incluso rebatirla, resulta imprescindible que a lo largo de nuestra exposición dos preguntas se contesten: ¿es fácil que un procedimiento se tramite por la vía simplificada? y ¿qué diferencia hay entre la tramitación simplificada y la ordinaria?
Expuestos los objetivos y la sistemática del presente estudio, queda tan sólo por advertir que los iuspublicistas se han preocupado en los últimos años por poner de relieve la comisión generalizada de dos errores en esta materia: la referencia a la existencia de un procedimiento simplificado y la confusión de éste con la tramitación de urgencia del procedimiento administrativo.
Respecto a la primera equivocación advertida, es más que discutible que haya realmente dos procedimientos, uno simplificado y otro ordinario. Sería más correcto decir que hay un único procedimiento con dos versiones. El conocido como procedimiento administrativo simplificado no es un verdadero procedimiento, en el sentido de un modelo secuencial de trámites de procedimiento, pues de su configuración normativa se desprende que de lo que se trata bajo esta denominación es del mismo modelo del llamado procedimiento ordinario con la abreviación de trámites y plazos. A mayor abundamiento, es un procedimiento inserto en el procedimiento ordinario, ya que no cabe su iniciación autónoma del mismo, sino que tan sólo puede plantearse una vez iniciado éste(6).
En relación a la creencia de que la tramitación simplificada del procedimiento administrativo es lo mismo que la tramitación de urgencia(7), conviene no seguir confundiendo ambas instituciones, ya que su régimen jurídico y alcance son distintos. La tramitación simplificada no puede acordarse de oficio si mediara la oposición expresa de alguno de los interesados, mientras que la tramitación de urgencia puede aplicarse incluso con dicha oposición. La tramitación simplificada establece un plazo general para la sustanciación del procedimiento (30 días), mientras que la tramitación de urgencia sólo admite reducir a la mitad los plazos señalados para cada uno de los trámites que conforman el procedimiento, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. La tramitación simplificada puede fundamentarse en razones de interés público o en la falta de complejidad del procedimiento, y sólo la primera causa puede ser presupuesto de la tramitación de urgencia. Finalmente, y quizá lo más relevante, la tramitación simplificada implica la mengua del procedimiento a los trámites específicamente señalados en el art. 96.6 de la LPACAP, entre los que no se hallan los actos probatorios, mientras que la tramitación urgente no permite sustraer trámite alguno al procedimiento(8).
Especialmente en las dos últimas décadas, la simplificación se asume como una política pública, esto es, como una función o un contenido esencial e inexcusable de la agenda de cualquier Gobierno o Administración. Se percibe como una herramienta fundamental para incrementar la eficacia, la eficiencia y la seguridad de cualquier proceso administrativo, aunque responde también a una reiterada demanda de los destinatarios de la actividad de los poderes públicos (ciudadanos, empresas y agentes socio-económicos), especialmente en momentos como los actuales en que tanto la sociedad como la función administrativa han ido creciendo en complejidad y dificultad(9).
Las iniciativas que pretenden la simplificación son incontables y tienen un alcance diverso. Pueden desenvolverse en un nivel puramente normativo, como reacción ante la llamada legislación motorizada o el contenido poco claro y técnicamente complejo de las normas. Pueden surgir en un plano organizativo, asociado a una reestructuración de las Administraciones dado su coste elevado. Pueden implicar la búsqueda de mecanismos que permitan articular soluciones flexibles en las relaciones interadministrativas y en las relaciones de las Administraciones con los ciudadanos. En este último caso, la simplificación proporciona un marco idóneo de reformulación o de reconsideración de instituciones claves del Derecho Administrativo, como el procedimiento(10). En consonancia con lo anterior, se detecta que el mandato de simplificación se ha incorporado a las distintas políticas sectoriales catalogándolo como un objetivo general o uno de carácter específico vinculado a los objetivos de la política respectiva. Esta mezcla de objetivos generales-particulares hace que la justificación última de la simplificación no sea sencilla de determinar y sus causas no siempre visibles. Esta situación ha propiciado que el objetivo de la simplificación aparezca, unas veces, configurado desde las normas generales del procedimiento administrativo y otras, desde la normativa sectorial propiciando un cierto desorden y, en muchos casos, una cierta confusión de esfuerzos diversos en una misma línea y en cumplimiento de un mismo objetivo(11).
Antes de adentrarse en el análisis del art. 96 de la LPACAP, es preciso apuntar que otra de las principales novedades que se introduce con esta nueva Ley es la preferencia por la tramitación electrónica(12). Sin embargo, ni la realidad permitirá que se cumpla desde su entrada en vigor de forma automática, ni la norma le dedica la atención necesaria, pues no resuelve, ni mucho menos, todos los problemas que ello implica(13). A título ejemplificativo, se han constatado múltiples deficiencias en la regulación de la notificación por medios electrónicos siendo para el administrado un riesgo solicitar que las notificaciones no se le practiquen en papel(14). Por lo que respecta a la eficiencia como criterio rector de la actividad administrativa electrónica, hemos de agregar que el desarrollo de procedimientos y la prestación de servicios electrónicos no genera tampoco automáticamente un aumento en la eficiencia de la actividad administrativa, sobre todo, en las fases iniciales de implantación de la Administración electrónica. Una de las razones de cuanto queda expuesto son los elevados costes que implica, al principio, el nuevo modelo de administrar tanto en inversiones en equipos y redes como en aplicaciones y programas informáticos, en la mayoría de ocasiones de software propietario, por no hablar del coste económico que supone las posteriores tareas de mantenimiento y asesoramiento informático, normalmente externalizadas(15).
El Informe, de 6 de mayo de 2016, sobre los planes de simplificación administrativa y reducción de cargas de los Departamentos ministeriales correspondientes al año 2015, en cumplimiento de lo previsto en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 19 de septiembre de 2014, detalla que las principales medidas de simplificación propuestas tienen que ver con la implantación de medidas de Administración electrónica (un 46% de las medidas) y la simplificación documental (un 15%, del total). En este sentido, cabe destacar la generalización de medidas de tramitación electrónica de expedientes, la conversión de documentos en papel a electrónicos mediante la incorporación del sello de órgano y la implantación de Plataformas en Internet para mejorar el proceso de tramitación de procedimientos administrativos y facilitar el acceso remoto a los mismos(16). Por lo demás, entre los procedimientos que son objeto de simplificación, destacan los relacionados con inscripciones y registros públicos (22%), concesiones, autorizaciones o licencias (19%) y ayudas y subvenciones (13% del total)(17). De las 150 actuaciones puestas en marcha por todos los departamentos ministeriales un 84% (126) se refieren a procedimientos dirigidos a ciudadanos o empresas, y un 16% (24) son procedimientos internos de la propia Administración(18). De cuanto antecede es posible concluir que parece que los elencos de cambios adoptados en el marco de los planes de simplificación están dirigidos a acoger la Administración electrónica. La experiencia nos indica que el mal llamado procedimiento simplificado no ha sido una figura exitosa y se ha aplicado en muy pocas ocasiones. Con el propósito de que la tramitación simplificada regulada en el art. 96 de la LPACAP corra mejor suerte, entendemos que sería interesante que se hiciera referencia a su uso en este tipo de informes.
Como hemos tenido ocasión de anotar un poco más atrás, el impulso de la simplificación deriva de la conveniencia de liberar al ciudadano de las pesadas ataduras que muchas veces suponen sus obligadas relaciones con la Administración y de la exigencia de una mayor eficacia de esta última, sin olvidar el elevado costo financiero que representa un aparato administrativo ya de por sí complejo en exceso, habitualmente innecesario y en buena medida inoperante(19). Algunos han llegado a describir la gestión de los servicios de la siguiente manera: “altamente burocratizada y jerarquizada en la que el funcionario todo lo es, todo lo hace y todo lo rehace; y lo hace o lo rehace, además, a través de procedimientos rituarios y formalizados, generadores de multitud de actos escritos (oficios, minutas, notificaciones, providencias, certificaciones, etc.), que se firman, se registran, se sellan y se archivan y sobre los que penden una serie de controles preventivos (informes, autorizaciones, aprobaciones, intervenidos, etc.) que dilatan su eficacia y diluyen la responsabilidad y el celo de quienes los proponen, los informan, los fiscalizan o los dictan”(20).
Para terminar este apartado introductorio, merece remarcarse que la efectividad de cualquier cambio regulatorio dirigido a hacer más sencillo, más fácil o menos complicado el procedimiento administrativo depende de que se lleve a cabo previamente un cambio cultural, pues por desgracia los empleados públicos, los jueces, los ciudadanos y, en definitiva, toda la sociedad está acostumbrada a contemplar a la Administración y al Derecho Administrativo en términos formalistas, es decir, al procedimiento como una carrera de obstáculos, como un sucederse de trampas, en las cuales es facilísimo caer(21). Aceptando como verdad casi irrefutable lo anterior, avanzamos que el primer paso para que la generalización de la tramitación simplificada del procedimiento administrativo triunfe no es ni por asomo la inclusión del art. 96 en la LPACAP, sino la concienciación de los potenciales beneficios que su aplicación comporta.
II. EL ÁMBITO OBJETIVO DE APLICACIÓN DE LA TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La tramitación simplificada de un procedimiento administrativo se reserva a aquellos casos en que “las razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento lo aconsejen” (art. 96.1 de la LPACAP). La intención de generalizar la tramitación simplificada de los procedimientos administrativos es difícilmente materializable con estos presupuestos operativos. Es de sobra conocida la postura de los administrativistas en relación al uso de estos conceptos tan imprecisos, como “razones de interés público”. Con ocasión de la reforma del régimen legal de acceso a las actividades de servicios tras la Directiva Bolkestein, en la que se aludía a “las razones imperiosas de interés general” para justificar el mantenimiento de las autorizaciones, un importante sector doctrinal manifestó que la indefinición de esas razones dejaba demasiado margen de discrecionalidad a las Administraciones, pudiendo ser algunas más restrictivas que otras(22). Pues bien, todo apunta a que esta situación se repetirá en esta materia(23).
Si bien está claro que puede interpretarse como un impedimento para su despliegue el que la tramitación simplificada de un procedimiento se apoye en concepciones abstractas como el interés público, expresión que por cierto la doctrina y la jurisprudencia no siempre distinguen, por ejemplo, del interés general(24). Es oportuno recordar que, aunque la Ley no delimite siempre con exactitud los límites de los términos porque no admiten una cuantificación o determinación rigurosas, es notorio que el legislador se está refiriendo a un supuesto de realidad que, no obstante, la indeterminación de los conceptos, admite ser precisado(25). Para evitar los temores y malentendidos a la hora aplicar el art. 96 de la LPACAP, animamos a los Subsecretarios y a la Comisión territorial de asistencia al Delegado del Gobierno para que se pongan manos a la obra. No en vano, esta labor se incluye entre sus funciones.
De acuerdo con el art. 63.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), los Subsecretarios ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes, ejercen las competencias correspondientes a dichos servicios comunes y, en todo caso, están capacitados para “establecer los programas de inspección de los servicios del Ministerio, así como determinar las actuaciones precisas para la mejora de los sistemas de planificación, dirección y organización y para la racionalización y simplificación de los procedimientos y métodos de trabajo, en el marco definido por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas” (apartado c). Por otra parte, el art. 79 de la LRJSP dispone que en cada una de las Comunidades Autónomas pluriprovinciales existirá una Comisión territorial de asistencia al Delegado del Gobierno que desarrollará la función de “asesorar al Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma en la elaboración de las propuestas de simplificación administrativa y racionalización en la utilización de los recursos”. Con el objeto de infundir confianza y seguridad a los titulares de las unidades administrativas y al personal al servicio de las Administraciones que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, otra buena medida sería que los órganos administrativos dictaran circulares y órdenes de servicio dirigiendo a sus órganos jerárquicamente dependientes en este campo(26).
Circunscribiéndonos al ámbito objetivo de aplicación, resulta curioso que sean las razones de interés público las que fundamentan la tramitación simplificada del procedimiento administrativo y no las que justifican la tramitación ordinaria(27). El principio de proporcionalidad supone que la imposición de la técnica de intervención empleada ha de ser proporcionada con los intereses generales y los valores constitucionales que pretende proteger. Debe existir, por tanto, una adecuación entre el medio a utilizar por la Administración y el fin que se pretende(28). Siendo así, parece prudente considerar que la forma de tramitarse un procedimiento debiera ajustarse a idénticos parámetros(29).También llama poderosamente la atención que la tramitación simplificada se prevea para los procedimientos que se caractericen por su falta de complejidad. Lo lógico habría sido pensar en optar por configurar equilibradamente los procedimientos complejos y no los simples. Aunque, en esta línea, hay quien sostiene que la complejidad en un procedimiento administrativo no es negativa en sí misma; ni la simplicidad, intrínsecamente valiosa. Partiendo de que el problema radica en los excesos y las insuficiencias, algunos defienden que importa puntualizar cuándo un procedimiento administrativo es excesivamente complicado, demasiado sencillo o ha sido configurado equilibradamente. De ello depende la conveniencia de reducir su volumen, aumentarlo o dejarlo como está(30).
El art. 96.2 de la LPACAP impone a la Administración que acuerde de oficio la tramitación simplificada del procedimiento, la obligación de notificarlo a los interesados. Este precepto detalla que, si alguno de ellos manifestara su oposición expresa, lo apropiado sería la tramitación ordinaria. Por tanto, la tramitación simplificada podría verse frustrada a pesar de que las razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento la aconsejaran. Es posible que el consentimiento del interesado se requiera porque la inserción de fórmulas de simplificación se percibe todavía en la actualidad como un signo de empobrecimiento de la instrucción. Deviene imprescindible interiorizar que la labor de simplificación no viene a alterar las bases sustanciales que presiden todo procedimiento administrativo: la objetividad en la decisión y la defensa de los interesados. No se trata de adoptar una resolución a la ligera, ni tampoco de renunciar a una defensa eficaz de los intereses(31).
Llegados a este punto, resulta ya superfluo decir que el elevado número de procedimientos existentes, la complejidad en la tramitación de muchos asuntos, la multiplicación de las Administraciones y los problemas de interconexión que ello provoca, son sólo algunos de los factores que reclaman una urgente actuación correctora en el marco de los procedimientos administrativos(32). En relación a este tema y en lo que aquí importa, subrayaremos sólo que la actitud que adopte el interesado resulta también capital. No puede pasar desapercibido el art. 96.3 de la LPACAP, en el que se le habilita para solicitar la tramitación simplificada y se añade: “Si el órgano competente para la tramitación aprecia que no concurre alguna de las razones previstas en el apartado 1, podrá desestimar dicha solicitud, en el plazo de cinco días desde su presentación, sin que exista posibilidad de recurso por parte del interesado. Transcurrido el mencionado plazo de cinco días se entenderá desestimada la solicitud”.
A la vista de esta última previsión, no cabe sino concluir que sería positivo que las Administraciones pusieran a disposición de los interesados modelos de solicitud de tramitación simplificada en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros. De otro modo, se corre el peligro de que esta novedad insertada en al LPACAP mediante la que se promueve la simplificación no sea conocida(33). A nuestro parecer, con ese sencillo gesto los poderes públicos demostrarían que la obligación contraída de eliminar los obstáculos jurídicos y de reducir las cargas administrativas es seria y va más allá de la mera transposición de la Directiva de servicios(34). A estos efectos, no puede olvidarse que el art. 3 de la LRJSP declara que las Administraciones deberán respetar en su actuación y relaciones el principio de “simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos” (apartado b)(35).
En síntesis, se comparte la idea de que la simplificación administrativa no consiste solo en la supresión de trámites, sino también en rediseñar los procedimientos atendiendo a facilitar la información adecuada a los ciudadanos(36). En coherencia con esas premisas, nos habría gustado que el art. 21.4 de la LPACAP incluyera el deber de las Administraciones de publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, la relación de procedimientos de su competencia, con indicación no sólo de los plazos máximos de duración de los mismos o de los efectos que produzca el silencio administrativo, sino también de la posibilidad de solicitar su tramitación simplificada. Asimismo, habría supuesto un avance que esta última información se incluyera por imperativo legal en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio o en la comunicación que se dirigirá al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. Puesto que la LPACAP no va a ser sustituida por otra nueva a corto plazo, ningún reproche nos merecería que el derecho del interesado a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan dicha condición (art. 35.1a) abarcara las explicaciones de por qué la Administración no ha hecho uso del art. 96.
2.1. Las especialidades de los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Los procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial de las Administraciones, que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como meras particularidades del procedimiento administrativo común, diluyéndose con ello la configuración jurídica de ambas instituciones. Según el legislador, este nuevo planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue la LPACAP, la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. De acuerdo con la sistemática seleccionada, los principios generales de la potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones, en cuanto que atañen a aspectos más orgánicos que procedimentales, se regulan en la LRJSP.
A juicio del Consejo de Estado, este enfoque no resulta adecuado. La regulación de la potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones debería siempre realizarse de forma integral, contemplando de forma unitaria los requisitos sustantivos y los principios procedimentales de aplicación en ambas materias. Lo contrario oscurece el conocimiento completo y unitario del régimen jurídico, aumenta la confusión y complejidad de la norma, entre otros efectos adversos. En aras de la claridad y la seguridad jurídica, se ha decidido también derogar el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, e insertar su contenido en una norma con rango de ley. Para el Consejo de Estado, el resultado final de ese espíritu compilador son dos normas de rango legal con un contenido excesivamente detallado(37).
Las disfunciones derivadas del esquema regulatorio adoptado han sido compartidas por la doctrina(38). Respecto al criterio de distinción invocado para la distribución del contenido normativo, se ha indicado que se incumple manifiestamente en algunas ocasiones importantes. Por ejemplo, cuando la LRJSP regula la parte material o sustantiva de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones, al tratarse de instituciones que sin ninguna duda afectan a los ciudadanos (en un caso como posibles infractores, en el otro como titulares del derecho a ser resarcidos de los daños y perjuicios sufridos) y en las que los posibles aspectos organizativos resultan escasamente relevantes(39).
Desde el punto de vista de T. CANO CAMPOS, la potestad sancionadora de la Administración no debería estar regulada en dos textos normativos distintos y, menos aún, de forma fragmentaria y parcial. Esta potestad administrativa, al igual que el sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones, debería haberse regulado en un solo texto o disposición normativa y de forma completa y sistemática. Incluso estaría justificada su regulación en una sola Ley, como ocurre en otros países (Alemania e Italia), quizá junto a otra olvidada institución como la inspección administrativa(40).
A la objeción de este último autor ha de sumarse la de M. SÁNCHEZ MORÓN, quien ha señalado que, no solo constituye un problema haber mezclado en las nuevas leyes, en especial en la LRJSP, preceptos de carácter básico o derivados de la competencia exclusiva del Estado con otros que no lo son, sino que también carece de cualquier lógica que la normativa sobre las relaciones electrónicas de los ciudadanos con las Administraciones aparezca separada en uno y otro texto legal, pues no se ve la razón para deslindar rígidamente las normas sobre el “funcionamiento” electrónico del sector público (sedes y archivos electrónicos, sistema de identificación, firma electrónica, etc.) de las normas sobre las comunicaciones electrónicas con los ciudadanos y la tramitación electrónica de los procedimientos, cuando todas ellas guardan una conexión directa. A M. SÁNCHEZ MORÓN tampoco le parece sensato que los principios generales de la actividad de las Administraciones y de sus relaciones con los ciudadanos se separen de la regulación de los procedimientos administrativos, donde alcanzan su máxima expresión. No comprende por qué una regulación que se aplica en el marco de los procedimientos administrativos, como es la relativa a la abstención y recusación, no se incluye en la LPACAP sino en la LRJSP. Ahora bien, sobre todo considera absurdo haber dividido entre las dos Leyes la regulación básica o general de dos instituciones esenciales del Derecho administrativo, como son la potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones(41).
Debería de valorarse en consecuencia a qué necesidades responde la reforma y cuáles eran los problemas detectados en la interpretación y aplicación de la LRJPAC. En materia de responsabilidad patrimonial es posible aventurar algunas respuestas: se plantean dificultades con los casos de abuso de la acción de responsabilidad por parte de los particulares, se aprecia que en muchas pretensiones se pretende configurar la actividad de supervisión de la Administración como un título de imputación, es preciso delimitar con precisión el principio de confianza legítima y resulta necesario definir en qué supuestos los funcionarios o servidores públicos pueden ser considerados ciudadanos a efectos de la aplicación del sistema de responsabilidad. Estos y otros asuntos bien pudieran haber sido la razón de la reforma, pero lo cierto es que no es así(42). Como se deduce de la conclusión apuntada y de algunas críticas doctrinales de las que se ha dado cuenta, la LPACAP y la LRJSP desconocen los principios de buena regulación que ellas mismas proclama, pues ni eran necesarias, ni han venido a establecer un marco normativo más seguro, estable, predecible, integrado, claro y presidido por la certeza, facilitando su conocimiento y comprensión, ni tampoco se ha posibilitado la participación y transparencia en el proceso de su elaboración(43).
Las especialidades del procedimiento de responsabilidad patrimonial de las Administraciones y del procedimiento de naturaleza sancionadora se mantienen en su integridad, sólo que diseminadas a lo largo de la regulación de las distintas fases y trámites del procedimiento administrativo común. Con ello únicamente se ha logrado romper la regulación unitaria de uno y otro procedimiento, porque sus especialidades, como es natural, no se eliminan. De este modo, el resultado es que esas especialidades, que razonablemente se encontraban agrupadas, lo que indudablemente facilitaba su conocimiento, terminan desperdigadas a lo largo de la LPACAP(44).
El 96.4 de la LPACAP precisa que, en el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, si una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento simplificado(45).
No se observa ninguna novedad trascendente en la redacción del apartado 4 del art. 96 de la LPACAP. El legislador se refiere aquí, por desgracia, a un procedimiento general y a un procedimiento simplificado, lo cual va a favorecer a que la comisión del error explicado al principio del presente estudio persista en el futuro. En otro orden de consideraciones, se constata que la tramitación simplificada del procedimiento de responsabilidad patrimonial se sigue ciñendo a casos claros, aquellos en los que con toda seguridad procede estimar la petición del interesado y con independencia de la cuantía de la reclamación. Son pocos, en la práctica, los casos en que se tramita la reclamación por este cauce, ya que es difícil que concurran en el mismo asunto tantas certezas. Cabe, sin embargo, citar algún ejemplo, como aquel que hace referencia a las indemnizaciones por daños causados por la fauna salvaje procedente de alguno de los Parques Nacionales a los animales o cosechas propiedad de los colindantes con estos Parques, en el que, tras la resolución de muchos otros expedientes semejantes, ya puede darse por acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión(46).
Podría contemplarse la tramitación simplificada de un procedimiento como una senda por donde se abrevia el camino, pero, por sus escasas y discutibles ventajas y sus muchos inconvenientes, no conviene siempre recorrer. Es preciso aclarar que nunca puede comenzarse directamente por el mal llamado procedimiento simplificado; debe iniciarse el procedimiento general y, sólo tras ello, cabe al órgano instructor acordar “de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación del simplificado” (art. 96.4).
Antes de la entrada en vigor de la LPACAP, el límite era que no se hubiera producido todavía el trámite de audiencia (art. 14.2 del RPR). Sin embargo, el art. 96.4 de la LPACAP no establece ningún límite al respecto. Así las cosas, se admite el cambio en cualquier momento en que el instructor “entienda que son inequívocas la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización”. Lo precedente conlleva a que, dependiendo de las circunstancias, la decisión de pasar de un procedimiento tramitado de forma ordinaria hacia la forma simplificada suponga dar un pequeño salto o ninguno.
2.2. Las especialidades de los procedimientos de naturaleza sancionadora
El art. 96.5 de la LPACAP dispone que, en el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, se podrá adoptar la tramitación simplificada del procedimiento cuando el órgano competente para iniciarlo considere que, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado(47).
El apartado de este precepto plantea la duda de si la forma de tramitar un procedimiento sancionador es una decisión libre que corresponde tomar a la autoridad administrativa. En contra de esta libertad, se postula el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que entiende lo siguiente: “La aplicación de este procedimiento no puede considerarse facultativa o voluntaria por parte de la Administración actuante cuando concurre el presupuesto fijado por la norma –la existencia de elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve–. El art. 23 del Reglamento lejos de configurarlo como una libre decisión del órgano actuante, literalmente señala que cuando existan elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve se tramitará el procedimiento simplificado que se regula en este capítulo. No se nos escapa que la aplicación o no de dicho procedimiento queda condicionada a que existan suficientes elementos de juicio para poder calificar como infracción leve la conducta que se persigue y tramita, pero cuando dicha certeza exista, lo que no existe es la posibilidad de elegir el procedimiento aplicable”(48).
No obstante, pocas veces se ha admitido desde instancias judiciales que la tramitación ordinaria en lugar de la simplificada constituye un motivo de nulidad de pleno derecho por vulneración del procedimiento, pese a que la infracción cometida y la sanción impuesta hubieran merecido la calificación de leve(49). Es habitual que los órganos judiciales aleguen que el hecho de que la Administración no haya seguido la tramitación simplificada para las infracciones leves no ha originado ninguna indefensión al interesado, al ofrecer mayores garantías para el mismo la tramitación ordinaria(50).
III. LOS TRÁMITES A DESARROLLAR EN LA TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Según el art. 96.6 de la LPACAP, los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada constarán únicamente de los siguientes trámites:
d) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo.
e) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que sea preceptivo.
A la luz de esta lista de trámites, resulta oportuna la realización una serie de comentarios.
En primer lugar, se prescinde de la proposición y práctica de pruebas. La omisión de este paso, que estaba previsto en el art. 24 del RPS(51), representa una drástica rebaja en las garantías del interesado. Entre las numerosas dudas que suscita la regulación de la tramitación simplificada, destaca la de si acortar el plazo para aducir las alegaciones y la imposibilidad de proponer pruebas, transgreden o no el derecho de defensa del art. 24.2 CE. A estos efectos, importa insistir en que la renuncia a tales derechos es voluntaria, ya que la tramitación simplificada es inviable si el interesado se opone. Por otro lado, puesto que el legislador se refiere a las alegaciones in genere se permite el uso, junto a las alegaciones, no sólo de prueba documental, sino también de otros medios de prueba admitidos en Derecho, como es el caso de la prueba pericial de parte regulada en el art. 336 y concordantes de la vigente Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil a la que pueden sumarse otros medios de prueba como la testifical anticipada, mediante acta notarial de manifestaciones de testigos, por poner otro ejemplo(52).
En segundo lugar, entre los trámites posibles de los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada se incluye “la subsanación de la solicitud presentada, en su caso”. Interesa destacar que de la lectura literal de apartado c parece deducirse que el órgano administrativo no podrá recabar del solicitante la modificación o mejoras voluntarias de la solicitud. La implicación de cuanto queda expuesto es que la Administración sólo podrá requerir al interesado para que subsane su solicitud con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el art. 21 de la LPACAP. Dando al traste con la pretensión de acortar los tiempos, el legislador no establece un plazo de subsanación por lo que entendemos que es de diez días de acuerdo con el art. 68 de la LPACAP. Tampoco acertamos a comprender cómo en el art. 96.6 se hace referencia a la subsanación y en el art. 96.3 se muestran reticencias a la misma, pues allí se declara: “Los interesados podrán solicitar la tramitación simplificada del procedimiento. Si el órgano competente para la tramitación aprecia que no concurre alguna de las razones previstas en el apartado 1, podrá desestimar dicha solicitud, en el plazo de cinco días desde su presentación, sin que exista posibilidad de recurso por parte del interesado. Transcurrido el mencionado plazo de cinco días se entenderá desestimada la solicitud”.
En tercer lugar, cabe formular algunas observaciones sobre la petición y emisión de informes y dictámenes. El art. 96.6 de la LPACAP establece que “desde que se solicite el Dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que éste sea emitido, se producirá la suspensión automática del plazo para resolver”. Puesto que en este apartado no se dice nada parecido respecto de la subsanación de la solicitud presentada, ni del informe del Consejo General del Poder Judicial, y el fin último de la tramitación simplificada de un procedimiento administrativo es ofrecer una pronta respuesta al ciudadano, es posible que alguno defienda que el transcurso del plazo máximo legal para resolver no se paraliza en esos supuestos. Sin embargo, los arts. 22 y 81.3 de la LPACPAC nos sugieren lo contrario.
Conforme al art. 22 de la LPACAP, la suspensión del transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución puede ser potestativa u obligatoria. De esta forma, el art. 22.1 de este texto legal anuncia que ésta se podrá acordar, por ejemplo, “cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley” (apartado a) y “cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento” (apartado d). Por otra parte, el art. 81.3 de la LPACAP declara: “En el caso de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial que será evacuado en el plazo máximo de dos meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre la solicitud del informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo de los citados dos meses”.
Aclarado que la suspensión del transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento que se tramita por la vía simplificada no se reduce a lo dispuesto en el art. 96.6 de la LPACAP, pues los arts. 22 y 81 amplían los supuestos, es el turno de señalar que, a juicio del Consejo de Estado, “no resulta justificado que la exigencia de un informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial sea un trámite que pueda evacuarse en un procedimiento simplificado y, por el contrario, el de cualquier otro órgano que fuese igualmente preceptivo determine la necesidad de seguir el procedimiento ordinario”(53).
Asimismo, desde el punto de vista del órgano consultivo del Gobierno, la catalogación del trámite de audiencia como imprescindible “únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado” suscita no pocas dudas, puesto que conocer el sentido favorable o desfavorable de la resolución antes de que se emitan los posibles informes preceptivos es complicado. Resulta igualmente chocante que el emplazamiento a todos los interesados en el procedimiento administrativo para que puedan examinar la totalidad de dicho procedimiento no esté sujeto a ningún plazo. Es decir, sorprende que el legislador hubiera perdido la oportunidad de reducir el plazo de diez a quince días que rige con carácter general (art. 82.2 de la LPACAP).
El art. 96.6 de la LPACAP dispone que “el órgano competente solicitará la emisión del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en un plazo tal que permita cumplir el plazo de resolución del procedimiento; el Dictamen podrá ser emitido en el plazo de quince días si así lo solicita el órgano competente”. Esta previsión parece que pretende que como máximo el plazo de resolución se suspenda durante quince días, pero la dicción literal dista mucho de ser acertada al referirse a la posibilidad de que se emita el dictamen en dicho plazo, no a la obligación de hacerlo(54). A mayor abundamiento, este plazo de quince días entra en colisión con lo establecido en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo art. 19 prevé esta reducción del plazo únicamente para los supuestos de urgencia, por lo que en el caso de los procedimientos tramitados de manera simplificada habrá de regir el plazo ordinario de dos meses(55). Según pensamos, esta metedura de pata es la demostración de que muchos siguen creyendo que la tramitación simplificada del procedimiento administrativo es lo mismo que la tramitación de urgencia.
El art. 96.6 de la LPACAP indica que se incluirá, en todo caso, una propuesta de resolución en el expediente que se remita al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma. Si el Dictamen fuera contrario al fondo de la propuesta de resolución, con independencia de que se atienda o no a este criterio, el órgano competente para resolver acordará continuar el procedimiento con arreglo a la tramitación ordinaria, lo que se notificará a los interesados. Ello permitirá que puedan llevarse a cabo otros trámites no previstos para el cauce simplificado, como la práctica de pruebas a solicitud de los interesados, tal como recoge la Exposición de Motivos de la LPACAP. Adicionalmente, para este supuesto, se recoge expresamente que se entenderán convalidadas todas las actuaciones que se hubieran realizado durante la tramitación simplificada del procedimiento, a excepción del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente. La utilización del término “convalidadas” infunde error, al estar habitualmente vinculado a actuaciones viciadas de nulidad, hubiese sido más acertado indicar que se entenderán validadas o que conservarán su validez(56). Además, el hecho de que un Dictamen no se pronuncie en el mismo sentido que una propuesta de resolución no obliga necesariamente a volver a someter a consideración del cuerpo consultivo correspondiente el asunto, por lo que debe aclararse la redacción de este extremo. Parece desconocerse el carácter final del Dictamen del Consejo de Estado.
Finalmente, queda por advertir que, en el caso de que un procedimiento exigiera la realización de un trámite no previsto en el art. 96 de la LPACAP, deberá ser tramitado de manera ordinaria. La previsión incluida en el apartado 7 del precepto reseñado no deja de provocar una cierta perplejidad, pues es muy poco proclive a la tramitación simplificada.
IV. EL PLAZO MÁXIMO PARA RESOLVER UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRAMITADO DE MANERA SIMPLIFICADA Y LA REVERSIBILIDAD DE LA TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El art. 96.6 de la LPACAP aclara que “salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos en treinta días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento”. A tenor de lo expuesto, interesa puntualizar que el legislador ha desoído la recomendación del Consejo de Estado, quien en 2015 instaba a reconsiderar la regulación proyectada a efectos de ponderar si sería factible finalizar un procedimiento en menos de treinta días desde la notificación del acuerdo de tramitación simplificada, muy especialmente teniendo en cuenta que existen una serie de trámites mínimos(57).
La regulación de los términos y plazos se contiene en el Capítulo II del Título I de la LPACAP. Al igual que el art. 47 de la LRJPAC, el art. 39 de la LPACAP alude a la obligatoriedad de los términos y plazos, así como a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos y a los interesados como los sujetos obligados. En relación a los plazos establecidos en días, el art. 30.3 de la LPACAP señala que “se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo”. Hay que añadir que, al contrario que hasta ahora, los sábados se excluyen de los días hábiles uniformando el sistema de cómputo de plazos en el ámbito judicial y administrativo en este punto. La nueva regla también concuerda con el Derecho comunitario, en el que con carácter general no se computan los sábados en los plazos por días hábiles. Aunque sea un indudable paso adelante, cabe preguntarse por qué no se ha adoptado sin más la regla de la LEC, art. 130.2: “Son días inhábiles a efectos procesales los sábados y domingos, y los días 24 y 31 de diciembre, los días de fiesta nacional y los festivos a efectos laborales en la respectiva Comunidad Autónoma o localidad. También serán inhábiles los días del mes de agosto”. Aunque bien es cierto que en ocasiones, conforme a la LEC sólo se excluyen del cómputo sábados, domingos y festivos, ello es únicamente cuando las declaraciones hayan sido declaradas urgentes (art. 133.2, párrafo segundo). Quizá lo de agosto fuese inviable, pero podría haberse hecho algo más. No es difícil encontrar sentencias, incluso del Tribunal Supremo, considerando hábiles a efectos administrativos los días 24 y 31 de diciembre, incluso si el respectivo ayuntamiento –son todo casos atinentes a la Administración local– estaba cerrado ese día y, por consiguiente, declarando extemporáneo la solicitud o recurso presentado el siguiente día hábil(58).
Como consecuencia del impulso de la Administración electrónica, el art. 30.1 de la LPACAP especifica qué horas son hábiles indicando: “Salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo, cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles. Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil. Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días”.
El régimen jurídico de la ampliación de plazos lo componen los arts. 23 y 32 de la LPACAP. De acuerdo con el segundo precepto, la Administración podrá conceder, de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido será automática, en cambio, cuando estemos ante procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, sustanciándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España. En concordancia con la implantación de las nuevas tecnologías, se añade un supuesto de ampliación de plazos potestativo en el último apartado del art. 32, “cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, y hasta que se solucione el problema, la Administración podrá determinar una ampliación de los plazos no vencidos, debiendo publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido”. En principio, podría solicitarse la ampliación del plazo máximo para resolver y notificar. No hay una prohibición legal expresa, si bien prima facie repugnaría la finalidad jurídica que preside la simplificación procedimental.
Antes que recurrir al art. 23 de la LPACAP, lo procedente sería acordar continuar con arreglo a la tramitación ordinaria. El art. 96.1 de la LPACAP permite la reversibilidad de la tramitación simplificada del procedimiento administrativo “en cualquier momento del procedimiento anterior a su resolución”. No están claros los presupuestos y los efectos de esta frustrante terminación de la tramitación simplificada del procedimiento administrativo. El máximo despropósito se produciría si se aceptara que procede retomar la tramitación ordinaria donde se dejó sin que de nada sirva lo actuado en la tramitación simplificada(59).
El acuerdo de continuar con la tramitación ordinaria del procedimiento de responsabilidad patrimonial sería igualmente sorprendente si se admite igualmente que tal acción ha de producirse por el simple hecho de que, tras haber tramitado éste hasta el momento de dictar resolución, se llega a la conclusión de que, aunque se dan todos los requisitos necesarios para conceder la indemnización solicitada, no se dan con el carácter inequívoco que exige el art. 96.4 de la LPACAP. No mucho menos disparatado sería entender que cuando en el procedimiento simplificado se llega a la conclusión segura de que no procede indemnizar (por ejemplo, por haber causado el daño un tercero o por tratarse de un daño que el administrado tiene el deber de soportar o por prescripción), no quepa resolverlo en ese sentido sino acordar la continuación del procedimiento general para, tras volverse a evidenciar lo que ya era obvio, desestimar la reclamación(60).
En último lugar, se prevé la resolución como trámite del final del procedimiento(61). En los procedimientos iniciados a solicitud de interesado, el vencimiento de plazo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado para entenderla estimada por silencio administrativo. Ahora bien, el art. 24 LPACAP precisa que el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones. Esta excepción al silencio administrativo positivo es contradictoria cuando se opta por la tramitación simplificada, ya que ésta es únicamente viable cuando exista “inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización”. En este supuesto, se entiende que, ante la falta de resolución expresa, debería entenderse concedida la indemnización mediante un acto presunto positivo(62). Finalmente, cabe apuntar que, en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa tendrá como consecuencia el silencio administrativo negativo o la caducidad dependiendo de los efectos que pudieran derivarse de del procedimiento(63).
V. PERSPECTIVAS DE FUTURO DE LA TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El tránsito de la Administración legitimada por el cumplimiento de la norma a la Administración legitimada por una actuación que maximice la satisfacción de las personas a las que sirve, requiere la existencia de un ordenamiento simple. El deseo de atraer inversores incrementa, a su vez, el interés por esta cuestión. En este contexto, los países de nuestro entorno cultural y socioeconómico se han preocupado por reducir las intervenciones administrativas que gravan de forma no justificada o desproporcionada la actividad de los ciudadanos y de las empresas, pero las políticas de simplificación pueden también basarse en la simplificación de los instrumentos normativos, o en la reducción de organismos públicos, así como también en la mejora de los circuitos de transmisión de información(64). Nuestro estudio se ha limitado a analizar cómo la simplificación se proyecta sobre la tramitación del procedimiento administrativo común.
Situados en este ámbito ya más preciso de la simplificación procedimental, entendemos que la entrada en vigor del art. 96 de la LPACAP tendrá una escasa utilidad práctica. El hecho de que el nuevo marco jurídico tenga carácter voluntario, haga uso de nociones abstractas, no prescinda de trámites esenciales y de que la Administración sea proclive a incumplir los plazos breves sin que ello acarre penalizaciones a sus empleados públicos, nos conducen a augurar que el plausible propósito de la agilización de las relaciones con la ciudadanía fracasará. A este respecto importa notar que con frecuencia los Tribunales no invalidan actuaciones administrativas por la irrelevancia de las infracciones del ordenamiento jurídico cometidas, lo cual nos demuestra que la Administración sí tiene en ocasiones interés por apresurar su proceso decisorio por encima de las formalidades legales. Si bien la redacción del precepto objeto de examen en la presente exposición no es la mejor de las posibles, pensamos que la LPACAP pretende dar cobertura a esa dinámica tan extendida y controvertida como a continuación se fundamenta.
Es de sobra conocido por todos que los procedimientos administrativos comprenden a menudo trámites superfluos, que siguen exigiéndose tan sólo porque siempre se ha hecho así, sin que nadie se plantee su necesidad y promueva su eliminación. Es preciso evaluar sensatamente todos y cada uno de los trámites incluidos en los procedimientos para eliminar aquellos que no aporten valor añadido o supongan dilaciones injustificadas del procedimiento. En esa misma línea, a veces se incluye en los procedimientos la necesidad de solicitar un informe cuya utilidad sólo se presenta realmente en un volumen muy reducido de casos, erigiéndose en el resto en una formalidad inútilmente dilatoria. En tal caso, lo idóneo sería reformar la norma para rediseñar el procedimiento modificando, por ejemplo, el carácter del informe(65). No obstante, otra alternativa más rápida podría ser que las Administraciones acordaran la tramitación simplificada del procedimiento.
Convencidos de que la relevancia de una modificación normativa y su calado se aprecia reparando en sus efectos, se plantea también la cuestión de si la entrada en vigor del art. 96 de la LPACAP afectará de alguna manera a aquellas regulaciones sectoriales que puedan tener prevista una forma de tramitación abreviada por razón de la materia a la que atañen, como sería, por ejemplo, el procedimiento abreviado recogido en la legislación en materia sancionadora de tráfico(66). La Disposición Final Quinta de la LPACAP establece: “en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley”. Por su parte, la Disposición Adicional Primera de la LPACP declara, en su primer apartado, que “los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales”, y, en su segundo apartado, que “las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:
d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo”(67).
De la lectura de la Disposición Final Quinta de la LPACAP se infiere que el legislador está otorgando un plazo para adaptar los distintos procedimientos abreviados previstos en leyes especiales al modelo de simplificación incorporado a la LPACAP. No obstante, ello hay que confrontarlo con lo establecido en su Disposición Adicional Primera que da preferencia a los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia sobre lo dispuesto en la LPACAP que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos y en relación a dichos trámites. Esta última Disposición da preferencia a la normativa especial, aplicándose la LPACAP sólo supletoriamente, en los procedimientos en materia de tráfico.
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(1). CIERCO SEIRA, C., “Algunas reflexiones sobre la simplificación de los procedimientos administrativos a la luz de los avances de la Administración electrónica”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 19, 2008, http://www.iustel.com
(2). HUERGO LORA, A. J., “Las Leyes 39 y 40/2015. Su ámbito de aplicación y la regulación de los actos administrativos”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 63, 2016, pág. 8.
(3). Sin referirse expresamente a este principio son manifestaciones del mismo: la tramitación de urgencia (art. 33 de la LPACAP), la conservación (art. 51 de la LPACAP), la convalidación (art. 52 de la LPACAP), la acumulación (art. 57 de la LPACAP), la concentración de trámites (art. 72 de la LPACAP).
(4). Como explica T. CANO CAMPOS, “la invalidez resulta de la contrariedad a Derecho, aunque no toda contrariedad a Derecho determina la invalidez del acto, ya que hay irregularidades no invalidantes. Se puede hablar también, como hacen algunos autores, de ilegalidades no invalidantes y, por tanto, de actos ilegales pero válidos, aunque el término irregularidad está más asentado y es preferible al de ilegalidad, que en los usos lingüísticos evoca de inmediato invalidez. También se puede hablar de antijuridicidad. Pero, a mi modo de ver, la escisión entre irregularidad (o ilegalidad o antijuridicidad) e invalidez sólo tiene lugar en el caso de las irregularidades no invalidantes, por lo que sólo en tales supuestos (que no son pocos) puede afirmarse que, a pesar de contradecir el Derecho, el acto es válido. Se da aquí una asimetría entre la denominada norma de conducta que aplica la Administración para tomar una decisión (en este caso dictar un acto) y la norma de control que aplica el juez para enjuiciar su validez. (“El laberinto de la invalidez: algunas pistas para no perderse”, Ponencia para el XII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, La Laguna, 3 y 4 de febrero de 2017, pág. 5).
(5). RIVERO ORTEGA, R., “Simplificación administrativa y administración electrónica: objetivos pendientes en la transposición de la Directiva de servicios”, Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, pág. 132.
(6). DÍAZ DELGADO, J., Responsabilidad patrimonial del Estado legislador, administrador y juez, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2004, págs. 210-211.
(7). Véase art. 33 de la LPACAP.
(8). LUQUE REGUEIRO, F., “Comentario artículo 50”, Régimen Jurídico del Sector Público y Procedimiento Administrativo Común, RECUERDA GIRELA, M. A. (dir.), Aranzadi, Madrid, 2016, págs. 311-312.
(9). Manual de Simplificación Administrativa y Reducción de Cargas para la Administración General del Estado, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, 2014, pág. 10.
(10). MORENA Y DE LA MORENA, L., “Un meritorio intento de simplificación administrativa a gran escala”, Revista de Administración Pública, núm. 96, 1981, pág. 350.
(11). PALOMAR OLMEDA, A., Procedimiento administrativo, Aranzadi, Pamplona, 2ª ed., 2017, www.aranzadi.es
(12). Según J. A. SANTAMARÍA PASTOR, “el legislador ha centrado su atención en cuestiones de eficacia organizativa y mejora tecnológica de las Administraciones, renunciando abiertamente a reconsiderar ninguna de las instituciones basilares de su régimen jurídico y, lo que es peor, mostrando un evidente desinterés por la mejora de las garantías que los particulares ostentan ante ellas. Una ocasión perdida, y una auténtica lástima” (“El "nuevo" régimen de la revisión de oficio y de los recursos administrativos”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 105, 2016, pág. 247).
(13). MENÉNDEZ SEBASTIÁN, E. M., “La implementación de la Administración electrónica en las nuevas Leyes”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 63, 2016, pág. 35.
(14). MÍGUEZ MACHO, L., “La notificación en clave electrónica: análisis del modelo a la luz de las garantías de procedimiento”, El nuevo procedimiento administrativo local tras la Ley 39/2015, M. C. CAMPOS ACUÑA (coord.), Wolters Kluver, Madrid, 2016, págs. 347-374.
(15). MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R., El régimen jurídico del nuevo procedimiento administrativo común, Aranzadi, Pamplona, 2016, pág. 111.
(16). Véase pág. 4.
(17). Véase pág. 13
(18). Véase pág. 15.
(19). MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S., “De la simplificación de la Administración pública”, Revista de Administración Pública, nº 147, 1998, pág. 8.
(20). MORENA Y DE LA MORENA, L. “Un meritorio intento de simplificación administrativa a gran escala”, Revista de Administración Pública, núm. 96, 1981, págs. 351-370.
(21). CERULLI IRELLI, V., “La simplificación de la acción administrativa”, Documentación administrativa, núm. 248-249, 1997, pág. 380.
(22). LÓPEZ TUBÍA, E. M., “Aspectos jurídicos de la implantación de centros comerciales en los mercados municipales y la protección del medio ambiente y del entorno urbano: la consideración de las razones imperiosas del interés general”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 99-100, 2014, pág. 1985.
(23). E. GAMERO CASADO critica que en los ordenamientos jurídicos no se percibe la incorporación de las metodologías de simplificación administrativa a instrumentos normativos de rango suficiente, y sobre todo, de carácter vinculante. Salvando algunas excepciones, constata: “todo el esquema de aplicación se fundamenta en programas y planes de actuación, o en metodologías de carácter orientativo, cuya fuerza de obligar es muy débil. Esto representa un gran obstáculo en organizaciones políticas fuertemente descentralizadas, como ocurre en la Unión Europea respecto de sus Estados miembros; o en el caso español, del Estado respecto de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales”. (La simplificación del procedimiento administrativo como categoría jurídica”, Simplificación del procedimiento administrativo y mejora de la regulación, GAMERO CASADO, E.(coord.), 2014, págs. 25-76).
(24). RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, X. “El interés general en el Derecho Administrativo: notas introductorias”, Revista Jurídica de Canarias, núm. 24, 2012, págs. 41-54.
(25). GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FÉRNANDEZ T-R., Curso de Derecho Administrativo I, Civitas, Madrid, 15ª ed., 2011, pág. 482.
(26). Si bien es cierto que los análisis preliminares que se hacen de la LPACAP y la LRJSP suelen resumirse en censuras a las mismas y en expresiones de nostalgia por el derecho que quedó atrás, lo que está fuera de toda duda es que, como señala J. A. SANTAMARÍA, “no debe omitirse el hecho de que esta actitud se diluye tempranamente, mutándose en otra de aceptación, a medida que las dificultades de aprendizaje se van superando lentamente, para terminar con frecuencia en la pura y simple adhesión. () No creo que debamos caer, pues, en el exceso: sin duda, estas nuevas leyes no son lo mejor que pudieran haber sido, pero tampoco suponen ninguna catástrofe, salvo algunas excepciones, que es de esperar se administren con prudencia”. (“Reformas incompletas, proyectos de futuro: El régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”, Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 34, 2016, pág. 35).
(27). Informe del Consejo General del Poder Judicial sobre el Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas.
(28). TRAYTER JIMÉNEZ, J. M., “Simplificación administrativa y modificación o supresión de las técnicas de limitación o intervención”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 47-48, 2016, pág. 23.
(29). En opinión de F. ESTEVE GARCÍA, “la simplificación administrativa aparece como un mandato ineludible para todas las Administraciones nacionales, sin embargo, no resulta fácil para ellas determinar cuándo sus procedimientos y formalidades no resultan suficientemente simples. Esta obligación relacionada con la aplicación del principio de proporcionalidad va a convertirse en uno de los instrumentos de desregulación más efectivos, dependiendo del tipo de esfuerzo de simplificación que se lleve a cabo. Ello es probable que conduzca a una cierta armonización indirecta de los procedimientos administrativos”. (“Los diferentes instrumentos de liberalización incluidos en la Directiva 2006/123 de servicios”, Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, pág. 20.
(30). DOMÉNECH PASCUAL, G., <<Hacia la simplificación de los procedimientos administrativos>>, Actas del IX Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, L MÍGUEZ MACHO, L., ALMEIDA CERREDA, M. y SANTIAGO IGLESIAS, D. (coords.), Escuela Gallega de Administración Pública, Santiago de Compostela, 2014, pág. 16.
(31). CIERCO SEIRA, C., “Algunas reflexiones sobre la simplificación de los procedimientos administrativos a la luz de los avances de la Administración electrónica”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 19, 2008, http://www.iustel.com.
(32). CIERCO SEIRA, C., “La simplificación de los procedimientos administrativos en Italia”, Revista de Administración Pública, núm. 152, 2000, pág. 388.
(33). Aun cuando las iniciativas emprendidas en aras de la simplificación merecen elogios por el grado de desarrollo que han llegado a alcanzar, se evidencian graves defectos entre los que pueden mencionarse su escasa visibilidad. E. GAMERO CASADO estima que “estas no han alcanzado un grado suficiente de difusión y divulgación en el conjunto de operadores, tanto políticos como económicos y jurídicos. Esta invisibilidad de las estrategias, técnicas y métodos de simplificación administrativa reduce indudablemente su potencial, pues no sólo limita la extensión "geográfica" de las técnicas a ámbitos territoriales donde no se las conoce, sino que también ha supuesto la inexistencia de un enfoque sistemático y global que aglutine todo este bagaje en procesos o programas integrales, mediante el que se aplique la totalidad de las categorías disponibles (por un lado, las de estricta reducción de la carga regulatoria; por otro, las de racionalización y agilización de trámites del procedimiento), extrayendo el máximo provecho del amplio acervo disponible”.(“La simplificación del procedimiento administrativo como categoría jurídica”, Simplificación del procedimiento administrativo y mejora de la regulación, GAMERO CASADO, E. (coord.), 2014, págs. 25-76).
(34). En palabras de D. CANALS I AMETLLER, el objetivo último de la Directiva es alcanzar un mercado único de servicios que otorgue mayor seguridad jurídica a los operadores en el ejercicio de dichas libertades. Los medios principales para conseguir tal objetivo son la eliminación de regímenes de autorización previa, la simplificación de procedimientos y trámites administrativos, y la reducción de cargas administrativas, además de la creación de ventanillas únicas y el recurso a las nuevas tecnologías. La aplicación de estos medios por las instancias nacionales ha implicado una modificación sustancial de los ordenamientos jurídicos internos, con el fin de armonizar los regímenes de intervención en la actividad de servicios. (“Simplificación administrativa y Directiva de Servicios: Objetivos, medios e incidencias”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. Extra 12, 2010, pág. 298).
(35). Desde el punto de vista de F. VELASCO CABALLERO, resulta pertinente reparar en: “los principios generales del art. 3 LRJSP son, en esencia, los anteriormente contenidos en el art. 3 LRJPAC, con algunas adiciones. Los nuevos principios proyectan, sobre todo, el objetivo de eficiencia y control que anima en general a la LRJSP. Así se explican los nuevos principios de simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos [art. 3.1.b) LRJSP], de <<planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas>> [art. 3.1.g) LRJSP]. Aunque, en puridad, en estos nuevos principios no se dice nada que no estuviera ya presente en el art. 4 LRJPAC, e incluso en los arts. 31 y 103 CE. En principio, nada hay que objetar a que la LRJSP formule como principios generales de actuación los objetivos políticos de la mayoría parlamentaria que ha aprobado la ley. Pero sí hay que tener en cuenta que la inflación de principios socava su eficacia real: cuantos más y más variados son los principios que rigen a los órganos administrativos, más difícil será su cumplimiento simultáneo y, a la postre, más posibilidades habrá de incumplir buena parte de ellos” (“Régimen jurídico-organizativo de la Administración local tras la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 2015”, Anuario de Derecho Municipal, núm. 9, 2015, pág. 29).
(36). GIMENO FELIÚ, J. M., “Directiva de servicios y contratación pública: Hacia la simplificación”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. Extra 12, 2010, pág. 420.
(37). Dictamen275/2015, BOE de fecha 2 de octubre de 2015.
(38). A mayor abundamiento, M. VAQUER CABALLERÍA declara que la separación de organización y procedimiento, o funcionamiento ad intra y relaciones ad extra, tiene un fundamento histórico discutible. Para un estudio en profundidad de los orígenes de la codificación legal del procedimiento administrativo y la evolución legislativa posterior, véase de este autor “La codificación del procedimiento administrativo en España”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 42, 2016.
(39). HUERGO LORA, A. J., “Las Leyes 39 y 40/2015. Su ámbito de aplicación y la regulación de los actos administrativos”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 63, 2016, pág. 4.
(40). “La potestad sancionadora de la Administración: Una regulación fragmentaria, incompleta y perniciosa”, Documentación Administrativa, núm. 2, 2015.
(41). “Una reforma precipitada, o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 56, 2015, pág. 21.
(42). GARCÍA URETA, A. M., “Consideraciones sobre la incidencia de las Leyes 39 y 40/2015 en la Ley 2/1998, de la potestad sancionadora de las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 107, 1, 2017, pág. 157.
(43). FERNÁNDEZ FARRERES, G., “Las nuevas leyes de Régimen Jurídico del Sector Público y del Procedimiento Administrativo Común: entre la cosmética y el enredo”, Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 34, 2016, pág. 74.
(44). FERNÁNDEZ FARRERES, G., “Las nuevas leyes de Régimen Jurídico del Sector Público y del Procedimiento Administrativo Común: entre la cosmética y el enredo”, Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 34, 2016, pág. 61.
(45). Habría sido más apropiado referirse en general a la necesidad de que sean inequívocos o claros todos y cada uno de los requisitos legalmente establecidos para estimar procedente una concreta reclamación de responsabilidad y no exclusivamente los enumerados por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (relación de causalidad, valoración del daño y cálculo de la cuantía de la indemnización) dejando fuera, por ejemplo, el requisito de la antijuridicidad del daño. (Manual de responsabilidad pública, Joaquín de FUENTES BARDAJÍ (dir.), Cizur Menor, Navarra, 2ª ed., 2010, pág. 348).
(46). COLLADO MARTÍNEZ, R. M., “Algunas notas sobre la responsabilidad patrimonial en las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público”, Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 34, 2016, pág. 183.
(47). La expresión <<elementos de juicio>> comprende la apreciación de datos o circunstancias que, a primera vista, revelan la existencia de un concreto comportamiento activo o pasivo susceptible de ser encuadrado en el supuesto de hecho abstracto de una norma administrativa sancionadora. Se trata, en último término, de la apreciación de hechos que, o bien son directamente constitutivos de un ilícito administrativo, o bien pueden serlo de forma indirecta, elaborándose entonces un proceso inductivo a base de vestigios o indicios a través del cual construir una imagen de probabilidad acerca de la existencia de una infracción administrativa. (GARBERÍ LLOBREGAT, J., El Procedimiento administrativo sancionador: comentarios al Título IX de la Ley 30/1992 y al Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración (Real Decreto 1398/1993): (comentarios, jurisprudencia, formularios y legislación), Valencia, Tirant lo Blanch, 1994, pág. 740).
(48). Fundamento jurídico cuarto de la Sentencia núm. 1284/2000, de 24 octubre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª.
(49). Siendo conscientes de que detrás de esta preocupación está el interés de conseguir que se reconozca que el procedimiento debió haber terminado por caducidad, nos remitimos a la Sentencia, de 13 mayo de 2013, de la Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, del Tribunal Supremo.
(50). Fundamento Jurídico Segundo de la Sentencia núm. 298/2000 de 22 marzo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) Sentencia núm. 298/2000 de 22 marzo.
(51). Este precepto dispone: “1. La iniciación se producirá, de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo II, por acuerdo del órgano competente en el que se especificará el carácter simplificado del procedimiento y que se comunicará al órgano instructor del procedimiento y, simultáneamente, será notificado a los interesados.
4. El procedimiento se remitirá al órgano competente para resolver, que en el plazo de tres días dictará resolución en la forma y con los efectos previstos en el Capítulo IV. El procedimiento deberá resolverse en el plazo máximo de un mes desde que se inició”.
(52). TARDÍO PATO, J. A., “Capítulo XXVI. Alegaciones, audiencia y participación de los interesados”, Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del sector público, FERNÁNDEZ RAMOS, S. y VALERO TORRIJOS, J. (coords.), GAMERO CASADO, E. (dir.), Tirant Lo Blanch, Valencia, vol. 1, tomo 2, 2017, pág. 1574.
(53). Dictamen núm. 275/2015 de 29 abril.
(54). GONZÁLEZ RÍOS, I., “Capítulo XXV. Reglas generales de ordenación e instrucción de los procedimientos”, Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del sector público, FERNÁNDEZ RAMOS, S. y VALERO TORRIJOS, J. (coords.); GAMERO CASADO, E. (dir.), Tirant Lo Blanch, Valencia, vol. 1, tomo 2, 2017, pág. 1549.
(55). Este precepto dispone: “1. Cuando en la orden de remisión de los expedientes se haga constar la urgencia del dictamen, el plazo máximo para su despacho será de quince días, salvo que el Gobierno o su Presidente fijen otro inferior.2. Si el plazo fijado fuese inferior a diez días, la consulta será despachada por la Comisión Permanente, aun siendo competencia del Pleno, sin perjuicio de que el Gobierno pueda requerir ulteriormente el dictamen del Pleno”.
(56). GONZÁLEZ RÍOS, I., “Capítulo XXV. Reglas generales de ordenación e instrucción de los procedimientos”, Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del sector público, Severiano FERNÁNDEZ RAMOS y Julián VALERO TORRIJOS (coords.); Eduardo GAMERO CASADO (dir.), Tirant Lo Blanch, Valencia, vol. 1, tomo 2, 2017, pág. 1549.
(57). Dictamen núm. 275/2015 de 29 abril del Consejo de Estado.
(58). GARCÍA-ÁLVAREZ GARCÍA, G., “Capítulo XXIII. Derechos de los interesados en el procedimiento”, Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del sector público, FERNÁNDEZ RAMOS, S. VALERO TORRIJOS, J.; GAMERO CASADO, E. (dir.), Tirant Lo Blanch, Valencia, vol. 1, tomo 1, 2017.
(59). REBOLLO PUIG, M., “La reclamación de la indemnización”, La responsabilidad patrimonial de la administración pública. Estudio general y ámbitos sectoriales, QUINTANA LÓPEZ, T. y CASARES MARCOS, A. B. (coords.), vol. 1, 2013, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2013, http://www.tirantonline.com
(60). REBOLLO PUIG, M., “La reclamación de la indemnización”, La responsabilidad patrimonial de la administración pública. Estudio general y ámbitos sectoriales, QUINTANA LÓPEZ, T. y CASARES MARCOS, A. B. (coords.), vol. 1, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2013, http://www.tirantonline.com
(61). Aunque la Ley no lo indique, ello no impide que se produzca la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, la declaración de caducidad o la celebración de acuerdo de las partes intervinientes.
(62). COBO OLVERA, T.: El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad patrimonial a las Administraciones públicas, Wolters Kluver, Madrid, 6ª ed., 2017, pág. 251.
(63). El art. 25.1 de la LPACAP declara: “a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95”.
(64). TORNOS MAS, J., “La simplificación procedimental en el ordenamiento español”, Revista de Administración pública, núm. 151, 2000, págs. 39-76.
(65). GAMERO CASADO, E., “Hacia la simplificación de los procedimientos administrativos: el procedimiento administrativo adecuado”, La simplificación de los procedimientos administrativos: actas del IX Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Santiago de Compostela, 7 y 8 de febrero de 2014, MÍGUEZ MACHO, L., ALMEIDA CERREDA, M. y SANTIAGO IGLESIAS, D. (coords.), 2014, pág. 80.
(66). El art. 93.1 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial dispone que “notificada la denuncia, ya sea en el acto o en un momento posterior, el denunciado dispondrá de un plazo de veinte días naturales para realizar el pago voluntario con reducción de la sanción de multa, o para formular las alegaciones y proponer o aportar las pruebas que estime oportunas”. Si se efectuara el pago voluntario con reducción de la sanción de multa, se seguirá el procedimiento sancionador abreviado con las consecuencias indicadas en el art. 94.
“a) La reducción del 50 por ciento del importe de la sanción.
g) La sanción no computará como antecedente en el Registro de Conductores e Infractores del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, siempre que se trate de infracciones graves que no lleven aparejada pérdida de puntos”.
En palabras de V. AGUADO I CUDOLÀ, “se trata de la máxima simplificación del procedimiento que queda reducido a un solo acto administrativo, la denuncia, que reúne al mismo tiempo la condición de acto iniciador y de acto resolutorio. Tal efecto requiere dos requisitos fundamentales para que ello se produzca: la inactividad del interesado no formulando alegación alguna y el transcurso del tiempo”. Desde el punto de vista de este autor, “si bien tal situación puede ser óptima desde una perspectiva de simplificación administrativa, parece más discutible desde un punto de vista de las garantías del ciudadano, reducir el procedimiento a un único acto administrativo que hace las veces de iniciación, instrucción y resolución, en la que la única valoración de los hechos y de la sanción procedente es realizada exclusivamente por el agente denunciante”. (“El procedimiento administrativo sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial. El debido equilibrio entre especialidades y garantías comunes”, Documentación administrativa, núm. 284-285, 2009, págs. 71-72).
(67). En palabras de L. J. PAREJO ALFONSO, “la ordenación general del procedimiento que se establece en la LPACAP no es efectivamente general por tres motivos. En primer lugar, se prevé la posibilidad del establecimiento, mediante Ley (cualquier Ley), de trámites adicionales o distintos a los contemplados en la LPACAP, así como, por simple reglamento, de especialidades del procedimiento (referidas a: órganos competentes, plazos, iniciación y terminación e informes) en el art. 1.2 de la LPACAP. En segundo lugar, los arts. 2.2 c) y 2.4 de la LPACAP disponen que esta Ley se aplicará sólo de manera supletoria a Universidades públicas y Corporaciones de Derecho público. En tercer y último lugar, la Disposición adicional primera de la LPACAP autoriza la regulación por Leyes especiales de la exclusión de alguno de los trámites previstos en la LPACAP o de la previsión de trámites adicionales o distintos a los de ésta, es decir, de procedimientos específicos atenidos solo a dichas Leyes especiales”. (“A las puertas de su entrada en vigor: algunas cuestiones que suscitan las Leyes 39 y 40 de 2015, examinadas a la luz, en particular, de la autonomía local”, Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 34, 34, 2016, pág. 52).

References: resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 68
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 50
 artículo 50
 resolución 
 resolución 
 artículo 95
 Real Decreto