Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv070324.html
Timestamp: 2019-10-18 18:52:17+00:00

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Rang: 85 (451)
aa) Die in § 4 Abs. 9 Satz 1 HaushaltsG genannten Haushaltsansätze betreffen im Geschäftsbereich des Bundeskanzlers und des Bundeskanzleramtes (Einzelplan 04) den Bundesnachrichten dienst - BND - (Kapitel 04 04 Titel 541 01), im Geschäftsbereich des Bundesministers des Innern (Einzelplan 06) das Bundesamt für Verfassungsschutz - BfV - (Kapitel 06 09 Titel 541 01), im Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung (Einzelplan 14) den Militärischen Abschirmdienst - MAD - (Kapitel 14 01 Titel 535 05) und im Einzelplan 36 (Zivile Verteidigung) für Maßnahmen der zivilen Verteidigung im Aufgabenbereich des Bundesministers des Innern einschließlich des Bundesamtes für Zivilschutz (Kapitel 36 04) den "Besondere(n) Verwaltungsaufwand im Bereich der zivilen Verteidigung" (Titel 541 01).
Die Mittel werden nach einem Wirtschaftsplan bewirtschaftet, dessen Einzelansätze, Planstellen und Stellen für Angestellte verbindlich sind.
3. Bis einschließlich des Haushaltsjahres 1983 wurden die entsprechenden Wirtschafts- oder Bewirtschaftungspläne (in der Folge: Wirtschaftspläne) dem Parlament nicht zusammen mit dem Haushaltsentwurf durch die Bundesregierung übersandt. Sie wurden vielmehr einem Unterausschuß (§ 55 Abs. 3 Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages - GOBT -) des Haushaltsausschusses vor der Sitzung zugeleitet, mit Ausnahme des Wirtschaftsplans des Bundesnachrichtendienstes, der wegen seiner Einstufung als "VS-STRENG GEHEIM" in der Sitzung des Unterausschusses verteilt und am Ende wieder eingesammelt wurde. Der Unterausschuß, dem Abgeordnete aller im Haushaltsausschuß vertretenen Fraktionen angehörten, überprüfte vor der endgültigen Beschlußfassung des Bundestages über die Global ansätze im Haushaltsplan sowohl diese als auch die ihnen zugrundeliegenden Wirtschaftspläne. Danach unterbreitete er dem Haushaltsausschuß einen Entscheidungsvorschlag, der die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ansätze bestätigte oder abänderte. Die dem Entscheidungsvorschlag zugrundeliegenden Spezialisierungen wurden im Haushaltsausschuß aus Gründen der Geheimhaltung aufgrund einer einvernehmlichen Absprache aller Mitglieder nicht weiter erörtert. Die gleiche Zurückhaltung legte sich der Bundestag bei der abschließenden Beratung des Haushaltsgesetzes im Plenum auf.
Am selben Tag beantragte der Antragsteller für die Antragstellerin im Bundestag während der zweiten Beratung des Entwurfes des Haushaltsgesetzes 1984, der Bundestag möge beschlie ßen, die zweite Lesung so lange auszusetzen, bis die Etatreife der genannten Etatansätze hergestellt sei. Dieser Antrag wurde abgelehnt (Sten.Ber. 10/43, S. 3055, 3056).
1. Der Antragsteller (zu Antrag 1 und 2) und die Antragstellerin (zu Antrag 2) haben am 17. Januar 1984 beim Bundesver fassungsgericht zunächst das Organstreitverfahren 2 BvE 14/83 gegen den Deutschen Bundestag und die Bundesregierung mit folgenden Anträgen anhängig gemacht:
bb) Der Bundestag habe die in Rede stehenden Wirtschaftspläne bei der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes überhaupt nicht beraten und damit ein Recht des Antragstellers aus Art. 38 Abs. 1 GG verletzt. Selbst wenn es verfassungsrechtlich möglich sein sollte, Geheimdiensthaushalte dem Bundestagsplenum vorzuenthalten, so stehe dies der Zulässigkeit seines Antrags nicht entgegen: Seine Fraktion habe ihn als Kandidaten für das Gre mium (Unterausschuß des Haushaltsausschusses) bestimmt, das über die fraglichen Haushaltsstellen beraten hätte, wäre nicht von einer jahrelangen ständigen Übung abgewichen worden.
bb) Auch der Antragsteller rügt die Verletzung seines Mitwirkungsrechts an den Beratungen über alle Ansätze des Bundeshaushalts durch die Einsetzung des Gremiums zur Genehmigung der Wirtschaftspläne; ihm sei sowohl die direkte als auch die mittelbare (über einen Fraktionskollegen in der Fraktionsbera tung mögliche) Mitwirkung in diesem Gremium verweigert worden.
Der Hinweis auf die Vorlage an die gemäß §§ 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984/85 gebildeten Gremien entlaste die Bundesregie rung nicht. Auch sei ein Vergleich mit den sogenannten bedingten Bewilligungen und Haushaltsvermerken nach § 22 BHO unzulässig. Bedingte Bewilligungen würden, wie die Antragsgegnerin selbst ausführe, nur dann anerkannt, wenn für die Bewilligung der Haushaltsmittel bedeutsame Einzelheiten vor der Verabschiedung des Haushalts nicht mehr geklärt werden könnten. Indessen hätten die Einzelheiten vor Verabschiedung problemlos geklärt werden können. Auch zu den Sperrvermerken im Sinne des § 22 Satz 3 BHO bestehe ein bedeutsamer Unterschied. Dort sei der Verwendungszweck der Ausgaben bei der Beratung und Abstimmung des Haushaltsgesetzes genau bestimmt. Hier sei der Verwendungszweck der Ausgaben nicht bestimmt; die Zweckbestimmung der Ausgaben erfahre der Bundestag erst nach der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes.
cc) Die pauschale Ausgabenermächtigung führe zu einer Kompetenzübertragung vom Parlament auf den Finanzminister. Die Haushaltskontrolle und damit auch die politische Kontrolle werde für bestimmte Verwaltungsbereiche dem Parlament voll ständig entzogen. Der Haushaltsplanentwurf könne auch seine notwendige Funktion nicht erfüllen, dem Parlament - insbesondere der Opposition - die Darlegung alternativer Bewirtschaftungskonzepte zu ermöglichen.
Aufschlußreich in diesem Zusammenhang sei die Bezugnahme in § 4 Abs. 9 HaushaltsG auf die Bestimmungen des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tä tigkeit. Auch dort maßten sich die Mehrheitsfraktionen das Recht an zu bestimmen, wer von den Abgeordneten des Parlaments kontrollieren solle und wer nicht.
bb) Es verstoße gegen das Recht einer Oppositionsfraktion auf parlamentarische Mitwirkung und gegen den in der parla mentarischen Demokratie gewährleisteten Minderheitenschutz, daß die Antragstellerin an der Beratung der Wirtschaftspläne nicht beteiligt worden sei. Es müsse von jeder Oppositionsfraktion zumindest ein Abgeordneter an derartigen Beratungen beteiligt werden. Steuerbewilligung und später auch Ausgabenbewilligung sowie Haushaltskontrolle gehörten zu den ältesten Rechten des Parlaments zur Begrenzung und Beeinflussung der Regierungsgewalt. Sei die Kontrollfunktion zur Zeit der konstitutionellen Monarchie dem Parlament als Ganzem zugekommen, so sei sie heute auf die parlamentarische Opposition verlagert. Deshalb stelle der generelle Ausschluß einer oppositionellen Fraktion von Beratungs- und Kontrollrechten im Haushaltsbereich einen schweren Eingriff in das parlamentarische Budgetrecht dar. Durch Ausübung der Geschäftsordnungsautonomie dürfe nicht der aus dem Demokratiegebot folgende Minderheitenschutz unterlaufen werden. Eine Parlamentsmehrheit mißbrauche ihre Rechte, wenn sie Kontrollgremien einseitig besetze; dieser Mißbrauch werde nicht schon dadurch ausgeschlossen, daß überhaupt eine Oppositionsfraktion vertreten sei. Es dürfe nicht dazu kommen, daß die Parlamentsmehrheit die für die parlamentarische Tätigkeit der Oppositionsfraktionen unverzichtbaren Ausschußsitze als Belohnung für wohlfeiles oppositionelles Verhalten vergebe und die Oppositionsfraktionen daher in eine dem Demokratiegebot widersprechende Abhängigkeit von den Regierungsfraktionen gerieten. Eine im Hinblick auf die parlamentarische Haushaltskontrolle gewählte Mitgliederstärke, welche de iure zwei parlamentarischen Fraktionen (ihr und der F.D.P.-Fraktion) einen Anspruch auf Beteiligung versage, sei verfassungswidrig. Trete eine Mehrheitsfraktion nachträglich einen Sitz ab, so ändere sich daran nichts; dies demonstriere nur die Abhängigkeit parlamentarischer Minderheiten.
e) Die Nichtberücksichtigung der gesamten Fraktion bei der Wahl des Gremiums verletzte auch den Kernbereich des verfassungsrechtlich abgesicherten Abgeordnetenmandats des Antragstellers. Ihm sei endgültig die Möglichkeit genommen worden, die besagten Haushaltsansätze zu beraten und zu kontrollieren, so wie auf die Mittelverteilung unmittelbar oder wenigstens durch einen Fraktionskollegen Einfluß zu nehmen. Selbst wenn es zutreffe, daß nicht jeder Abgeordnete jede Gesetzesvorlage in allen Einzelheiten mitberaten könne, so müßten gleichwohl alle Abgeordneten über alle Gesetzesvorlagen entscheiden können und zumindest mittelbar an den Vorbereitungsverfahren beteiligt sein. Dabei sei die Fraktion die für die kollektive Wahrnehmung der parlamentarischen Rechte des einzelnen Abgeordneten geschaffene Institution, die über die jedem fraktionsangehörigen Abgeordneten zugänglichen Arbeitskreise die mittelbare Mitwirkung jedes Abgeordneten ermögliche. Besonders wichtig und unverzichtbar sei dies im Bereich der Budgetkontrolle.
Schließlich habe die Antragstellerin nicht in der gebotenen Weise dargetan, daß dem Bundestag ein verfassungsrechtlich gesicherter Anspruch auf Vorlage von Detailplänen durch die Bundesregierung schon vor Eintritt in die parlamentarischen Beratungen zugestanden habe. Die Bundesregierung sei bereit ge wesen, die fraglichen Pläne den parlamentarischen Gremien vorzulegen; es habe jedoch an einem Adressaten gefehlt.
Der Bundestag begebe sich nicht seiner Haushaltsgesetzgebungskompetenz, indem er Ausschüssen eng begrenzte Entscheidungsbefugnisse über Detailregelungen innerhalb der durch Haushalts gesetz und Haushaltsplan festgesetzten Ausgabeermächtigungen einräume. Die Haushaltsansätze, denen die Wirtschaftspläne zugrunde lägen, seien nämlich bedingt bewilligt worden. Das werde in ständiger Staatspraxis auch bei anderen Haushaltsansätzen vom Bundestag so gehalten, wenn gewisse bedeutsame Einzelheiten erst nach Haushaltsverabschiedung geklärt werden könnten. Die nach §§ 4 Abs. 9 HaushaltsG 1984/85 gebildeten Gremien seien an die einschlägigen Ausgabeermächtigungen des gesetzlich festgestellten Haushaltsplans gebunden; diese stellten die Höchstgrenze dessen dar, was durch die Wirtschaftspläne näher geregelt werde.
c) Unbegründet sei auch der Antrag der Antragstellerin im Verfahren 2 BvE 4/84. Ein allgemeiner Grundsatz, daß jede Fraktion in jedem Gremium des Bundestages mit mindestens einem Abgeordneten vertreten sein müsse, bestehe nicht. Deshalb sei nicht zu beanstanden, daß die Mitgliederzahl auf fünf be schränkt und kein Abgeordneter der antragstellenden Fraktion gewählt wurde.
7. Die Fraktion der SPD hat die durch den Präsidenten des Bundestages gebotene Möglichkeit wahrgenommen, eine von der des Bundestages abweichende Stellungnahme abzugeben. Sie nimmt auf einen einstimmigen Beschluß des Bundestages vom 12. April 1984 Bezug, der dahin lautet, daß mit dessen Stellung nahme "die Haushaltsrechte, insbesondere das Recht der Haushaltskontrolle des Deutschen Bundestages, der Opposition, der Fraktionen und der Mitglieder des Bundestages gewahrt werden" sollen. Sie hält - unter Aussparung von Zulässigkeitsfragen - § 4 Abs. 9 HaushaltsG für verfassungswidrig. Es verstoße zum einen gegen die Art. 76 ff., 110 Abs. 2 GG, daß § 4 Abs. 9 HaushaltsG einen wesentlichen Teil des Gesetzgebungsverfahrens bei der Feststellung des Haushaltsplans aus dem Bundestag heraus auf ein Gremium verlagere, das erst nach formellem Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens tätig werde. Zum anderen sehe die beanstandete Bestimmung kein Verfahren vor, das die Widerspiegelung der politischen Kräfteverhältnisse des Bundestages in diesem Gremium institutionell sicherstelle.
Zwingende Gründe für die Geheimhaltung der hier in Rede stehenden Wirtschaftspläne liegen nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung des Bundestages vor. Seine Auffassung, für die sich Gründe schon aus der Natur der Sache aufdrängen, ist durch das Ergebnis der mündlichen Ver handlung bestätigt worden. Substantielle Einwendungen hiergegen hat der Antragsteller nicht geltend gemacht. Desungeachtet wird es Sache des Bundestages sein, im Blick auf die verfassungsrechtlich gewährleisteten Haushaltsgrundsätze, insbesondere den Grundsatz der Öffentlichkeit, bei der jährlichen Beratung des Budgets zu prüfen, ob und in welchem Umfang eine geheime Beratung der hier in Frage stehenden Haushaltsstellen geboten ist.
Das Recht des Antragstellers als eines Mitglieds des Haushaltsausschusses, der - wovon hier ausgegangen werden kann - für seine Fraktion einem Unterausschuß zur Beratung der Wirtschaftspläne angehört hätte, wird in verfassungsrechtlich zulässiger Weise dadurch beschränkt, daß der Bundestag ein Verfahren wie das hier geübte gewählt hat. Dem Parlament bleibt es vorbehalten, sich für den Beratungsmodus zu entscheiden, der nach seiner - willkürfreien - Einschätzung den Geheimschutzinteressen hinreichend dient und zugleich den Grundsätzen der parlamentarischen Demokratie Rechnung trägt. Die hier gewählte Lösung dieses Spannungsverhältnisses durch Bildung eines möglichst kleinen Gremiums, dessen Zusammensetzung durch Persönlichkeitswahl bestimmt wird und gleichzeitig auch die Opposition nicht übergeht, sprengt nicht den Rahmen zulässiger Rücksicht auf die mit dem Verfahren verfolgten Geheimhaltungsinteressen. Der Status des Abgeordneten ist - soweit verfassungsrechtlich zulässig - eingebunden in die vom Parlament sowohl im Interesse seiner Arbeitsfähigkeit wie im Interesse der zur Verhandlung stehenden Gegenstände gesetzten Schranken (vgl. BVerfGE 10, 4 [13]). Das Parlament hat den Bedürfnissen, die aus seiner notwendigen Beteiligung am geheimen Wissen der Regierung erwachsen, durch unterschiedliche, teils geschäftsordnungsmäßige, teils gesetzliche Regelungen Rechnung getragen (vgl. BVerfGE 67, 100 [135 f.]); sie lassen allerdings die eigene, aus der ihr anvertrauten Regierungsgewalt herrührende Verantwortung der Bundesregierung für die Wahrung der Dienstgeheimnisse unberührt (vgl. BVerfGE a.a.O., S. 137). Nach alle dem sind die vom Gesetzgeber getroffenen Vorkehrungen zur Geheimhaltung der in den Wirtschaftsplänen der Nachrichtendienste enthaltenen Informationen verfassungsrechtlich unbedenklich, obgleich damit erhebliche Beschränkungen des Zugangs der meisten Abgeordneten zu diesen Informationen verbunden sind.
b) Die verfassungsrechtlich gewährleistete Geschäftsordnungsautonomie steht im engen sachlichen Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlichen Status, den das Parlament im Verlauf der historischen Entwicklung des deutschen Parlamentsrechts gewonnen hat. Das bedeutet, daß diejenigen Regelungsgegenstände, die herkömmlich als autonome Geschäftsordnungsangelegenheiten des Parlaments gelten, prinzipiell auch vom Grundgesetz diesem Bereich zugewiesen sind (vgl. BVerfGE 44, 308 [314]). Dabei ist zu beachten, daß die Autonomie des Parlaments auf dessen Selbstverständnis als Vertretung der souveränen Nation zurück geht, die, weil sie sich als pouvoir constituant verstand, auch autonom über ihren Geschäftsgang und ihr Verfahren beschließt - ein Gedanke, der noch in der heutigen rechtsstaatlichen Demokratie fortwirkt (vgl. E.-.W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 116). In der Zeit ihrer Entstehung war die Geschäftsordnungsautonomie des Parlaments vor allem dazu bestimmt, seine Selbständigkeit gegenüber der (monarchischen) Exekutive zu wahren. Auch im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes dient sie primär dem Schutz des Parlaments vor Gängelungsversuchen der Regierung (vgl. Maunz in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz Kommentar, Art. 40 Rdnr. 1; M. Schröder, Grundlagen und Anwendungsbereich des Parlamentsrechts, 1979, S. 201 f.).
Daher können der Minderheit keine besonderen Rechte zustehen, auch nicht etwa deshalb, weil Herrschaft nur eine Herrschaft auf Zeit ist und die Verfassung der Opposition die Chance auf den Machtwechsel gibt. Es kann zwar ein besonderes Interesse der Minderheit an der Beachtung einer Verfassungsvorschrift geben, wie dies im Urteil für das Informationsrecht der Abge ordneten hervorgehoben wird (C. I.). Aber verfassungsrechtlich sind Minderheitsrechte in gleicher Weise Rechte der Mehrheit.
7. a) Die Maßnahmen des Bundestages haben daher den Antragsteller in seinen Rechten verletzt, insofern er für diese Frak tion als Mitglied des Unterausschusses zur Beratung der Wirtschaftspläne vorgesehen war.
Sind die Fraktionen notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens, deren verfassungsrechtliche Anerkennung sich aus Art. 21 GG herleitet - so das Urteil im Anschluß an die ständige Rechtsprechung des Gerichts -, so hat der fraktionsangehörige Abgeordnete folgerichtig ein Recht darauf, daß die Ausschußvor lagen, über die der Bundestag abstimmt, unter Mitwirkung von Abgeordneten seiner Fraktion erarbeitet werden. Denn mit ihnen gemeinsam vertritt er bestimmte politische Auffassungen im Bundestag; er sucht auf der Informationsgrundlage der Ausschußarbeit seiner politischen Freunde die Haltung seiner Fraktion zu den Ausschußvorlagen zu bestimmen; er will gegebenenfalls aber auch von der Linie der Fraktion abweichen. Immer macht der Abgeordnete den spezifisch-politischen Gehalt seines Status als eigenen unvertretbaren Beitrag zur Willensbildung des Parlaments geltend. Der Senat übersieht, daß in der Fraktion ernsthafter, sachlicher Streit um die Haltung zur Ausschußvorlage ausgetragen wird. In diesem Streit ist die Unabhängigkeit des Abgeordneten tatsächlich in einer Weise bemerkbar, wie sie in der Repräsentativverfassung als Idee angelegt war. Dann aber ist es auch seine Sache, ob die Fraktion, der er angehört, in jedem Ausschuß oder ausschußgleichem Gremium vertreten ist.
4. Der Grundsatz der Beteiligung aller - auf der Ebene des einzelnen Abgeordneten ebenso wie auf der Ebene der Fraktion - ist nicht nur eine Maxime, er ist ein unverrückbares Prinzip des repräsentativen Parlamentarismus. Über ihn kann deshalb von der Mehrheit des Parlaments nicht disponiert werden, auch nicht im Rahmen der sonst von ihr ausfüllbaren Geschäftsordnungs autonomie. Dem entsprechen die Regelungen der Geschäftsordnung des Bundestages, die vom gleichen Beteiligungsrecht aller Fraktionen bei Zusammenhang von Ausschüssen und auch von Unterausschüssen ausgehen (vgl. §§ 12, 54, 55 Abs. 3 GOBT).
- die Bildung kleiner Beratungsgremien im Rahmen der Betei ligungen aller, wofür die bisherige Praxis der Beratung der Haushaltsansätze der vier Dienste in einem Unterausschuß des Haushaltsausschusses gemäß § 55 Abs. 2 GOBT ein sprechendes Beispiel abgibt (das sich auch bei vier zu berücksichtigenden Fraktionen fortführen läßt);
Die Regelung des Gangs der Gesetzes- und Budgetberatung im Bundestag, einschließlich der Bildung dazu gegebenenfalls vor gesehener kleinerer Gremien, stellt eine typische Geschäftsordnungsregelung dar. Hierzu ist der Bundestag kraft der ihm von der Verfassung unmittelbar zuerkannten Geschäftsordnungsautonomie (Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG) ausschließlich zuständig. Diese Geschäftsordnungsautonomie beinhaltet nicht lediglich eine subsidiäre Regelungsbefugnis im Rahmen der Gesetze, sondern - ebenso wie die Geschäftsordnungsbefugnis der Regierung gemäß Art. 65 Satz 4 GG - eine verfassungsunmittelbare Sachkompetenz. Sie ist dem Bundestag als Volksvertretungs-Körperschaft, nicht in seiner Funktion als Gesetzgebungsorgan zuerkannt. Er selbst und allein soll Herr seines Verfahrens, seiner inneren Gliederung usw. sein. Diese Kompetenz umfaßt den gesamten Bereich der Geschäftsordnungsangelegenheiten, unabhängig davon, ob es sich um sogenannte Kern- oder Randfragen handelt.
Dieses Fehlen einer Kompetenz des Gesetzgebers zur Regelung von Geschäftsordnungsmaterien kann auch nicht deshalb für bedeutungslos erklärt werden, weil der Bundestag, selbst Gesetzgebungsorgan, im einen wie im anderen Falle zuständig sei. Denn der Bundestag ist nicht alleiniges Gesetzgebungsorgan, sondern - auch bei sog. Einspruchsgesetzen, zu denen das Haushaltsgesetz zählt - an eine Mitwirkung des Bundesrates gebunden, deren Intensität sich nach Art. 77 Abs. 4 GG bestimmt; er bleibt danach - für eine Aufhebung oder Änderung des Haus haltsgesetzes - nicht selbst Herr der Sache und des Verfahrens. Zudem besteht für das Haushaltsgesetz, wie sich aus Art. 110 Abs. 3 GG ergibt, ein Einbringungsmonopol der Bundesregierung, so daß der Bundestag für eine Änderung des einmal beschlossenen Haushaltsgesetzes nicht einmal das Initiativrecht hat.

References: § 4
 Art. 38
 § 22
 § 22
 § 4
 § 4
 Art. 76
 § 4
 Art. 40
 Art. 21
 § 55
 Art. 65
 Art. 77
 Art. 110