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Timestamp: 2017-11-21 15:49:40+00:00

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Kommunalabgaben - Drama ohne Ende? / von Georg-Friedrich Klusemann. - Teil 9
H. Rechtsschutzmöglichkeiten
1. Das Widerspruchsverfahren
2. Das verwaltungsgerichtliche Klageverfahren
3. Das verwaltungsgerichtliche Eilverfahren
Will sich der Betroffene gegen einen Kommunalabgabenbescheid zur Wehr setzen, ist in einem ersten Schritt Widerspruch gegen den Bescheid zu erheben. Die Durchführung des Widerspruchs- bzw. Vorverfahrens ist zwingende Voraussetzung eines späteren Klageverfahrens. Dies folgt aus den §§ 68ff. der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), welche bestimmen, daß grundsätzlich  von den Ausnahmen des § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO abgesehen  vor Erhebung der Anfechtungsklage [ Die Anfechtungsklage ist praktisch die bedeutsamste und regelmäßige Klageart im Rahmen der Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Kommunalabgaben bescheide. Sie ist auf Aufhebung des angegriffenen Bescheides ausgerichtet.] Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes in einem Vorverfahren nachzuprüfen sind.
Das Widerspruchsverfahren beginnt gemäß §§ 69, 73 VwGO mit der Erhebung des Widerspruchs und endet  soweit die Ausgangsbehörde dem Widerspruch nicht abhilft  mit dem Erlaß des Widerspruchsbescheides. Im Regelfall beträgt die Widerspruchsfrist einen Monat nach Bekanntgabe des angegriffenen Bescheides (§ 70 VwGO). Ist jedoch im Abgabenbescheid (oder im Widerspruchsbescheid) eine Rechtsbehelfs- bzw. Rechtsmittelbelehrung unterblieben, beginnt die Monatsfrist nicht zu laufen (§§ 70 Abs. 2, 58 VwGO). Die Erhebung eines Widerspruchs gegen den Abgabenbescheid (oder die Erhebung einer Klage gegen den Widerspruchsbescheid) ist dann innerhalb eines Jahres nach Zustellung des Bescheides zulässig (§§ 70 Abs. 2 VwGO).
Die Widerspruchsbehörde, d.h. gemäß § 73 VwGO die nächst höhere Behörde, überprüft den angegriffenen Bescheid auf Recht- und Zweckmäßigkeit.
Gelangt die Behörde zu der Auffassung, daß der angegriffene Bescheid tatsächlich (ganz oder teilweise) rechtswidrig ist, wird sie den Bescheid durch den Widerspruchsbescheid (ganz oder teilweise) aufheben.
Jedoch findet im Rahmen des Vorverfahrens keine Prüfung der Rechtmäßigkeit der zugrundeliegenden Abgabensatzung statt, da die Widerspruchsbehörde im Gegensatz zum Verwaltungsgericht keine Verwerfungskompetenz im Hinblick auf die Satzung hat und lediglich eine nochmalige Überprüfung der vorangegangenen Verwaltungsentscheidung stattfindet.
Ist die Begründung des angegriffenen Bescheides fehlerhaft, wird die Widerspruchsbehörde i.d.R. prüfen, ob der Bescheid durch eine rechtmäßige Begründung aufrechterhalten werden kann. Hält die Widerspruchsbehörde den angegriffenen Bescheid für rechtmäßig, wird sie den Widerspruch zurückweisen.
Ein sich im Rahmen des Widerspruchsverfahrens immer wieder stellendes Problem stellt die sogenannte Verböserung" des Ausgangsbescheides durch den Widerspruchsbescheid dar.
Unter dem Begriff der Verböserung" wird der Ausspruch einer für den Betroffenen schlechteren Entscheidung durch die Widerspruchsbehörde verstanden, so wenn die Widerspruchsbehörde im Rahmen der Überprüfung der Verwaltungsentscheidung feststellt, daß die Ausgangsbehörde bestimmte Dinge vernachlässigt bzw. übersehen hat, welche zu einer (rechtmäßigen) Mehrbelastung des Betroffenen geführt hätten (Beispiel: Behörde hat bei der Beitragsfestsetzung umlagefähige Kosten übersehen, Berücksichtigung führt zu Mehrbelastung des Betroffenen).
Ob eine solche Verböserung" zulässig ist, bestimmt sich grundsätzlich nach Landesrecht. Da nach § 12 BraKAG auf Kommunalabgaben die Bestimmungen der Abgabenordnung in der jeweiligen Fassung entsprechend anzuwenden sind  soweit sie dem Sinn der kommunalen Entgeltabgaben entsprechen  läßt sich die Bestimmung des § 367 AO entsprechend heranziehen.
Nach § 367 Abs. 2 AO hat die Behörde, die über den Einspruch [ Einspruch im außergerichtlichen Rechtsbehelfsverfahren nach der AO, hier Widerspruch (s.VVOKAG)] entscheidet, die Sache in vollem Umfang erneut zu prüfen. Dabei kann gemäß § 367 Abs. 2 S. 2 AO der angegriffene Verwaltungsakt auch zum Nachteil des Einspruchsführers [ hier: Widerspruchsführer] geändert werden, wenn dieser auf die Möglichkeit einer verbösernden Entscheidung unter Angabe von Gründen hingewiesen und ihm Gelegenheit zur Äußerung hierzu gegeben worden ist. Bei einer entsprechenden Heranziehung dieser Bestimmung im Kommunalabgabenrecht dürfte daher eine Verböserungsentscheidung im Widerspruchsverfahren möglich sein.
Ein weiterer Punkt, der im Widerspruchsverfahren zu berücksichtigen ist, ist die Kostenfrage im isolierten Widerspruchsverfahren. In der Praxis wird sicher häufig ein Rechtsanwalt mit der Widerspruchsführung beauftragt werden. Es stellt sich daher die Frage, ob die Kosten eines erfolgreichen Widerspruchs dann der Staatskasse auferlegt werden können.
Hier wirkt sich die Verweisung des § 12 BraKAG auf die Abgabenordnung für den Widerspruchsführer nachteilig aus. Sie verhindert nämlich, daß § 80 Verwaltungsverfahrensgesetz der Bundesrepublik Deutschland (VwVfG) zur Anwendung kommt, der einen Anspruch auf die Erstattung der notwendigen Kosten einer erfolgreichen Rechtsverfolgung begründet. Da die AO aber keine entsprechende Kostenerstattungsvorschrift enthält sind die Kosten des bevollmächtigten Rechtsanwalts im erfolgreichen Vorverfahren grundsätzlich nicht erstattungsfähig [ in einigen Bundesländern wie z.B. Baden-Württemberg und Bayern gibt es hin gegen eine entsprechende Erstattungsvorschrift.] .
Daher bleibt zur Geltendmachung der Rechtsanwaltskosten nur noch der Weg über einen Amtshaftungsanspruch gemäß Art. 34 GG i.V.m. § 839 BGB. Dieser ist auf dem Zivilrechtsweg gemäß § 40 Abs. 2 VwGO geltend zu machen, steht mithin aber unter dem Problem, daß der Anspruch nur bei einer schuldhaften Amtspflichtverletzung der Ausgangsbehörde (=schuldhafter Bearbeitungsfehler) durchgreift. Ein solches Verschulden wird aber nicht in allen Fällen rechtswidriger Ausgangsbescheide anzunehmen sein, so daß die Geltendmachung von Rechtsanwaltskosten über diesen Weg sehr oft keine Aussicht auf Erfolg haben dürfte.
Hilft die den Kommunalabgabenbescheid erlassende Behörde dem Widerspruch des Betroffenenen nicht ab oder hält die Widerspruchsbehörde in dem Widerspruchsbescheid die angegriffene Entscheidung aufrecht, bleibt als weitere Möglichkeit der Gang zum Verwaltungsgericht. Durch die Anfechtungsklage kann die Aufhebung des angefochtenen Bescheides (in Gestalt des Widerspruchsbescheids) begehrt werden, soweit dieser rechtswidrig ist und der Kläger durch den angegriffenen Bescheid in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 VwGO).
Im Rahmen der Anfechtungsklage ist aber nicht nur ein Begehren, den angegriffenen Bescheid ganz oder teilweise aufzuheben, zulässig. Denn soweit es im Klageverfahren um Verwaltungsakte geht, die einen Geldbetrag festsetzen oder eine darauf bezogene Feststellung treffen  was bei einer Anfechtungsklage gegen einen Kommunalabgabenbescheid ja gerade der Fall ist  kann das Verwaltungsgericht gemäß § 113 Abs. 2 VwGO, wenn der Kläger dies beantragt, auch den angegriffenen Bescheid dahingehend ändern, daß es den festgesetzten Betrag in Geld oder die darauf gerichteten Feststellungen ändert. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, so kann das Gericht gem. § 113 Abs. 2 S. 2 VwGO die Änderung des Verwaltungsaktes durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag aufgrund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt dann den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich mit, wobei nach Rechtskraft der Entscheidung der Verwaltungsakt den Beteiligten mit dem dann geänderten Inhalt bekannt zu geben ist (§ 133 Abs. 2 S. 2  4 VwGO). Allerdings wird in den meisten kommunalabgabenrechtlichen Klageverfahren im Regelfall die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags keinen erheblichen Aufwand erfordern, da sich die jeweiligen Beträge meistens aus den vom Verwaltungsgericht beizuziehenden Verwaltungsvorgängen ergeben.
Damit die Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht zulässig ist, muß sie innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheides erhoben werden (§ 74 Abs. 1 S. 1 VwGO). Eine weitere wichtige Zulässigkeitsvoraussetzung ist die Klagebefugnis. Diese ist nur dann gegeben, wenn der Kläger geltend macht, durch die angegriffene Entscheidung in seinen (schutzwürdigen) Rechten verletzt zu sein und zumindest die Möglichkeit dieser Rechtsverletzung besteht (§ 42 Abs. 2 VwGO).
Begründet ist die Klage dann, wenn der angegriffene Bescheid (in Gestalt des Widerspruchsbescheides) rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß  anders als im Vorverfahren  das Verwaltungsgericht im Gegensatz zur Widerspruchsbehörde eine Verwerfungskompetenz im Hinblick auf die dem Kommunalabgabenbescheid zugrundeliegende Satzung hat (inzidente Normenkontrolle).
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bescheides ist die Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, nicht die Rechtslage zum Zeitpunkt des Erlasses des angegriffenen Bescheides oder der Widerspruchsentscheidung. Daher können  originär  rechtswidrige Bescheide im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ggf. geheilt werden, z.B. dadurch, daß unter den oben beschriebenen Voraussetzun-
gen [ siehe zur rückwirkenden Heilung oben S. 39ff.] die zugrundeliegende Abgabensatzung geheilt wird.
Darüber hinaus besteht nach §§ 113, 114 VwGO die Möglichkeit, Gründe für den angegriffenen Bescheid nachzuschieben.
Tritt eine Heilung des angegriffenen Bescheides ein, hat sich der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt. Es sollten daher  um die Kosten ggf. dem oder der Beklagten aufzuerlegen  entsprechende Erledigungsanträge gestellt werden.
Da verwaltungsgerichtliche Hauptsacheverfahren  gerade in den neuen Bundesländern wegen der erheblichen Auslastung der Verwaltungsgerichte durch vermögensrechtliche Streitigkeiten  meist längere Zeit in Anspruch nehmen und zudem Kommunalabgabenbescheide gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sofort vollziehbar sind, kommt dem vorläufigen Rechtsschutzverfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO große Bedeutung zu. Denn die sofortige Vollziehbarkeit bedeutet, daß der Widerspruch und die Klage keine aufschiebende Wirkung entfalten, d.h. die geforderte Leistung muß zunächst erbracht werden.
Grundsätzlich haben zwar Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO), d.h. dem angegriffenen Bescheid muß bis zur abschließenden Entscheidung nicht Folge geleistet werden. Anders ist dies jedoch bei Bescheiden über die Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, zu denen auch Kommunalabgabenbescheide gehören. Damit dem angegriffenen Kommunalabgabenbescheid nicht Folge geleistet werden muß, ist es daher erforderlich, die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage durch das Gericht der Hauptsache anzuordnen bzw. anordnen zu lassen. Vor der Stellung eines entsprechenden Antrages an das Verwaltungsgericht muß aber ein Antrag auf Aussetzung der Vollziehung an die Ausgangsbehörde bzw. Widerspruchsbehörde gemäß § 80 Abs. 4 VwGO gestellt werden. Wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides bestehen, soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten die Aussetzung der Vollziehung erfolgen (§ 80 Abs. 4 VwGO). Gleiches gilt danach, wenn die Vollziehung des angegriffenen Bescheides für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegend öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.
Liegen die genannten Voraussetzungen nicht vor [ Der Antrag an Verwaltungsgericht ist gem. § 80 Abs. 6 VwGO nur dann zuläs sig, wenn die Behörde zuvor einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Dies gilt jedoch dann nicht, wenn die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder eine Vollstreckung droht.] und/oder setzt die Behörde nicht die Vollziehung aus, kann das Verwaltungsgericht gem. § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise anordnen.
Das Gericht wird dem Aussetzungsantrag stattgeben, wenn sich bei der in diesem Verfahren einzig möglichen und gebotenen summarischen Prüfung ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides ergeben und danach das Aussetzungsinteresse gegenüber dem Vollziehungsinteresse der öffentlichen Hand überwiegt. Ein Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist auch noch längere Zeit nach Erhebung der Anfechtungsklage möglich und zulässig. Das Rechtsschutzbedürfnis fällt nicht durch Zeitablauf weg. Dennoch sollte möglichst unverzüglich ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung beim Verwaltungsgericht gestellt werden, um eine erfolgreiche Rechtsverfolgung sicherzustellen.

References: § 68
 § 73
 § 12
 § 367
 § 367
 § 367
 § 12
 § 80
 Art. 34
 § 839
 § 40
 § 113
 § 113
 § 80
 § 80
 § 80
 § 80
 § 80
 § 80
 § 80