Source: http://www.nsa.gov.pl/historia/polskie-sadownictwo-administracyjne-1980-2005,news,15,8.php
Timestamp: 2020-07-13 18:40:59+00:00

Document:
Polskie sądownictwo Administracyjne (1980-2005) - Historia - Sądownictwo Administracyjne - Naczelny Sąd Administracyjny
Strona główna> Sądownictwo Administracyjne> Historia
Struktura organizacyjna NSA
Sędziowie NSA
Polskie sądownictwo Administracyjne (1980-2005)
Prawo administracyjne jest niezmiernie rozległą, dynamiczną i ulegającą częstym zmianom gałęzią prawa, charakteryzuje się ono wieloszczeblowością budowy aktów prawnych. Zasadnie mówi się tu o mozaice przepisów prawnych. Niezależnie od tego wydawane są jeszcze nader często akty ogólne o charakterze wewnętrznym itd. Dodatkowo powołanie w naszym kraju samorządu terytorialnego z szerokimi kompetencjami w zakresie stanowienia prawa może powodować - obok partykularyzmu resortowego - także partykularyzm lokalny. Ten stan powoduje, że adresaci norm prawnych nie orientują się, w jakim zakresie i w jaki sposób stosować przepisy prawne, obywatele zaś, w stosunku do których we wskazanych przepisach prawnych ustanawia się zakazy czy nakazy lub też kształtuje się ich prawa i obowiązki w drodze aktów administracyjnych stanowionych na podstawie tych przepisów, nie mogą prawidłowo oceniać swej pozycji wobec organów państwa i samego państwa.
Z istoty stosunku administracyjnoprawnego wynika niebezpieczeństwo strukturalnego subiektywizmu w stosowaniu prawa, ponieważ - jak wiadomo - organ administrujący jest nie tylko stroną stosunku administracyjnoprawnego, lecz także w ramach tego stosunku jest uprawniony do władczego kreowania pozycji drugiego podmiotu tego stosunku. Doświadczenia pokazują, że od tego subiektywizmu nie są też wolne orzekające w drugiej instancji organy wyższego stopnia. Dodatkowo w ich orzecznictwie w znacznym stopniu ujawniają się elementy polityki administracyjnej wpływającej czy zgoła kształtującej działania organów administrujących. Już choćby z powyższych względów jawi się konieczność funkcjonowania sądowej kontroli działania administracji. Te właśnie argumenty na ogół też przywołuje się w dyskusjach nad potrzebą funkcjonowania sądownictwa administracyjnego.
Dodatkowo należy wskazać, że konieczność funkcjonowania sądowej kontroli działania administracji wynika także z art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ratyfikowanego przez Polskę 3 marca 1977 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 167), według którego "wszyscy ludzie są równi przed sądami i trybunałami. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd...".
W sferze funkcjonowania administracji publicznej (administracji rządowej i samorządowej) wspomniana wyżej sądowa ochrona prawna zapewniania jest m.in. przez orzecznictwo szczególnych sądów - sądów administracyjnych. Ten model kontroli działania administracji publicznej przeważa dziś w Europie, występuje też w licznych krajach, które z różnych względów pozostawały w sferze oddziaływania europejskiej kultury prawnej. Praktyka dowodzi, że ten typ gwarancji praw i wolności obywateli jest efektywnym sposobem badania legalności działania administracji oraz zapewnienia ochrony praw podmiotów administrowanych.
W ustawodawstwach poszczególnych państw konstruuje się różne modele sądownictwa administracyjnego. Zróżnicowanie występuje zresztą nie tylko pomiędzy tymi ustawodawstami, lecz także w ramach tego samego systemu prawnego. Nie rozważając szerzej tego problemu wystarczy wskazać, że jest to następstwem różnorodności charakteru prawno-organizacyjnego kontrolowanych organów administracji publicznej, zróżnicowanych form rozstrzygnięć, charakteru czynności i działań organów orzekających (stąd np. tworzenie specjalnych sądów administracyjnych do spraw podatkowych, wodnych, ubezpieczeń społecznych, pracy itd.).
Od okresu międzywojennego Polska należy do państw europejskich, w których wymiar sprawiedliwości w sprawach załatwianych przez organy administracji publicznej powierzono sądownictwu administracyjnemu. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 267) w art. 73 podkreślała, że do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji tak rządowej, jak i samorządowej powoła osobna ustawa sądownictwo administracyjne, oparte w swej organizacji na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sędziowskiego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele. Z tego przepisu wyprowadzono wiele zasad dotyczących organizacji i działania sądownictwa administracyjnego: co najmniej dwustopniowa organizacja, współdziałanie czynnika obywatelskiego i sędziowskiego, NTA jako sąd odrębny i niezależny od Sądu Najwyższego, sądowy charakter orzecznictwa, uprawnienia wyłącznie kasacyjne, badanie aktów administracyjnych wyłącznie pod względem legalności. Konstytucja Marcowa zapowiedziała więc sądownictwo administracyjne co najmniej dwuinstancyjne, z udziałem ławników. Tych ostatnich deklaracji nie urzeczywistniono (z zastrzeżeniem, iż na ziemiach byłego zaboru pruskiego funkcjonowały wojewódzkie sądy administracyjne).
Wykonaniem przepisu konstytucyjnego była ustawa z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 600). Stosownie do treści przepisów tej ustawy można scharakteryzować NTA jako sąd niezawisły, podległy tylko ustawom, mający uprawnienia kasacyjne, sprawujący kontrolę legalności decyzji administracyjnych w granicach wyznaczonych ochroną indywidualnych praw publicznych podmiotowych na podstawie klauzuli generalnej ale z uwzględnieniem enumeratywnie wyliczonych wyjątków. Na podstawie tego opisu można zauważyć różnice pomiędzy modelem sądownictwa administracyjnego przyjętego w Konstytucji i w ustawie. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wydane 27 października 1932 r. o Naczelnym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. Nr 94, poz. 806) żadnych istotnych zmian w zakresie tego sądownictwa nie wprowadziło.
Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 227), w art. 70 stanowiła, że powołuje się Najwyższy Trybunał Administracyjny do orzekania o legalności aktów administracyjnych. W nowym modelu, ukształtowanym Konstytucją Kwietniową znika sądownictwo administracyjne niższych instancji, brak też postanowień o udziale czynnika obywatelskiego w orzecznictwie sądowym. Jednakże, w związku z tym, że w stosunku do faktycznego układu organizacyjnego sądownictwa administracyjnego, ukształtowanego na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawnych, nie ma tu zasadniczych zmian, można powiedzieć, że model obowiązujący w II Rzeczypospolitej pozostawał w zasadzie stabilny i niezmienny.
Po II wojnie światowej przez długie dziesięciolecia nie doszło do odtworzenia sądownictwa administracyjnego, choć zapowiadała to Ustawa Konstytucyjna z 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 18, poz.71), stanowiąc w art. 26, że osobna ustawa ustali tryb i zakres działania organów właściwych do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji publicznej. Zamieszczenie tego przepisu mogłoby prowadzić do wniosku, że pierwotnie zamierzano powołać sądownictwo administracyjne czy też innego rodzaju organ quasi-sądowy organ kontrolujący administrację, odpowiedniej ustawy jednak nie wydano. Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232) nawet nie deklarowała istnienia sądownictwa administracyjnego.
O powołaniu sądownictwa administracyjnego zaczęto na nowo mówić po politycznej odwilży znanej jako Październik '56. Jednak tzw. "projekt Zimmermanna" z 1958 r. został odrzucony. Do idei stworzenia trybunału czy naczelnego sądu administracyjnego mimo wszystko wciąż powracano. Starania, sugestie, nawet naciski płynące ze strony światłych, wybitnych przedstawicieli doktryny i praktyki prawa administracyjnego, wspierane ostrożnie przez niektórych (nielicznych) reprezentantów ówczesnego establishmentu, spotykały się zrazu z podejrzliwością najwyższych władz, które widziały w tym zakusy na ograniczenie sfery decydowania, a więc właśnie swej władzy. Jednak aparat ów stopniowo, jeśli można użyć takiego określenia, miękł w miarę pogłębiania się trudności gospodarczych i coraz większego zniechęcenia społeczeństwa. Dopiero od drugiej połowy lat siedemdziesiątych można mówić o poważniejszym odzewie. Powołanie NSA reklamowane było - nie bez pewnej dozy słuszności - jako wyjście naprzeciw społecznym postulatom.
Naczelny Sąd Administracyjny został powołany ustawą z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8). Obawy przed sądową kontrolą administracji sprawiły, że zarówno pozycja sądu, jego właściwość, jak i usytuowanie w systemie wymiaru sprawiedliwości "krojone" były na miarę możliwości tego okresu. Ustawa ta stanowiła, że NSA jest sądem szczególnym, jednoinstancyjnym, włączyła postępowanie sądowe do k.p.a. (dział VI), a nadzór judykacyjny przekazała Sądowi Najwyższemu. Kompetencje NSA, zawarte w k.p.a., wyliczone były enumeratywnie.
Prawnicy - ale nie tylko oni - przyjęli fakt powołania NSA nie bez ambiwaletnych uczuć. Z jednej strony, został spełniony niesłychanie ważny postulat. Z drugiej, długo oczekiwane narodziny zostały dotknięte poczuciem obawy i generalnej nieufności. Przeważał jednak pogląd, że uczyniono ważny krok, po którym będzie łatwiej o następne. Tak też się stało.
Sąd, który powstał, już w krótkim czasie od początku faktycznego działania w sposób znaczący zaakcentował, że w swym orzecznictwie będzie kierował się wyłącznie zasadami prawa. Z chwilą przywrócenia sądownictwa administracyjnego zmienił się w sposób zasadniczy stosunek między stroną a organem administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję administracyjną. W toku postępowania przed sądem organ administracyjny zajmował pozycję równorzędną w stosunku do strony, tocząc z nią spór, który rozstrzyga niezainteresowany w wyniku sprawy, niezależny od władzy wykonawczej organ wymiaru sprawiedliwości, którego sędziowie są niezawiśli.
Rozwiązania prawne z umiarem określały kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego w ówczesnym art. 196 § 2 k.p.a., który wprowadzał enumerację pozytywną spraw podlegających kognicji NSA. Dodać należy, że ustawa zapowiadała możliwość stopniowego rozszerzania właściwości NSA i to zarówno w drodze ustaw szczególnych, jak i rozporządzenia Rady Ministrów. Z tej możliwości Rada Ministrów nigdy nie skorzystała. Gdy chodzi o ustawy szczególne, to należy odnotować, że zakres właściwości NSA ulegał stopniowemu zwiększeniu (np. na sprawy podatkowe i celne dotyczące przedsiębiorstw państwowych, dewizowe), choć nie była to tendencja jednoznaczna. Występowały bowiem również ograniczenia kompetencji Sądu, a niekiedy ich rozszerzanie wynikające z ustaw szczególnych miało charakter pozorny, gdyż obejmowało sprawy wymienione już w enumeracyjnej klauzuli kompetencyjnej. Niekiedy ograniczenie właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikało z przekazywania określonych spraw innym sądom (np. niektóre decyzje w sprawach antymonopolowych).
NSA rozpoczął pracę l września 1980 r., przy czym do grudnia tego roku wpłynęły 982 sprawy. W następnym roku wpływało do sądu przy ul. Jasną 1- "Dom pod orłami (pierwotna siedziba NSA w Warszawie) przeciętnie po 600 spraw miesięcznie, w kolejnych latach liczba spraw rosła, w okresie 1988-1990 była nieco mniejsza, ale już w 1991 o jedną czwartą większa. Później np. w roku 1994 wystąpił wzrost o 176 % w stosunku do 1990. Jubileusz XV-lecia Naczelny Sąd Administracyjny zamknął liczbą około 250 tysięcy przyjętych i 225 tysięcy rozpoznanych spraw. W następnych latach wpływ ciągle wzrastał, np. do ponad 60.000 w roku 1998 (ale w 1999 r. skarg było już mniej: bo 54.943). W roku 2000 wpływ spraw wynosił 65.054. W roku 2001 wpłynęło 75.801 spraw. Rok 2003 - ostatni rok funkcjonowania NSA jako jednoinstancyjnego sądu przed reformą sądownictwa administracyjnego zamknął się wpływem 69.011 skarg.
Instytucja sądowej kontroli administracji zyskała mocne oparcie w powołanym ustawą z 29 kwietnia 1985 r. Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98), przed którym zarówno składy orzekające, jak i Prezes NSA mogą w przewidzianych formach kwestionować akty normatywne sprzeczne z Konstytucją lub aktem normatywnym wyższego stopnia. W ten sposób NSA, poza pośrednią kontrolą podustawowych aktów normatywnych w toku rozpatrywania konkretnej sprawy i możliwości odmowy zastosowania wadliwego przepisu prawnego, może przedstawić sprawę organowi uprawnionemu do orzekania o zgodności ustawy z Konstytucją lub innego aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu. Prezes NSA jest także uprawniony do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o powszechnie obowiązującą wykładnię przepisów ustawy. Jak się zdaje, to uprawnienie doprowadziło w praktyce do zmniejszania liczby zagadnień prawnych przedstawianych Sądowi Najwyższemu.
Zasadnicze zmiany w zakresie właściwości NSA nastąpiły w 1990 r. Były one po pierwsze, związane z uchwaleniem ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95), ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123), ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198).
Po drugie, istotne znaczenie dla poszerzenia kognicji NSA miały wyniki pracy Komisji do opracowania projektu ustawy o NSA, powołanej w lipcu 1988 r. przez ówczesnego Prezesa NSA, prof. Adama Zielińskiego. Materiałem wyjściowym był autorski projekt wstępny ustawy o NSA, opracowany przez prof. J. Borkowskiego oraz stanowisko Rady Legislacyjnej z 22 czerwca 1988 r. w sprawie nowych rozwiązań w zakresie sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Przygotowywany przez Komisję projekt wzmacniał pozycję NSA jako centralnego sądu szczególnego, powołanego do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem decyzji administracyjnych, a także innych form administracyjnego działania, opartą na klauzuli generalnej z określonymi wyjątkami. Wyniki tych prac znalazły swój wyraz w ustawie z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201). Powyższe zmiany polegały przede wszystkim na wprowadzeniu klauzuli generalnej, poddającej kontroli sprawowanej przez NSA wszystkie decyzje administracyjne, z wyjątkiem nielicznych, wyraźnie wyłączonych (art. l96 § 4 k.p.a.); poddaniu sądowej kontroli określonych postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego oraz egzekucyjnego i zabezpieczającego (art. l96 § 3 k.p.a.); wprowadzeniu możliwości wniesienia skargi sądowej na uchwały organów samorządu terytorialnego (rad, zarządów, organów kolegialnych związków komunalnych), w tym na uchwały zawierające przepisy gminne, jeżeli dotyczą one spraw z zakresu administracji publicznej i naruszaj ą interes prawny lub uprawnienia skarżącego; stworzeniu gminom i ich związkom ochrony sądowej przed rozstrzygnięciami organów nadzoru; z kolei organy nadzoru po upływie okresu, podczas którego mogły orzec o nieważności uchwały organu samorządu, mogą zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego; powierzeniu Sądowi rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej.
Ponadto, na podstawie ustawy z 11 października 1991 r. o referendum gminnym (Dz. U. Nr 10, poz. 473), NSA został właściwym do rozpoznawania odwołań od uchwały rady gminy odrzucającej wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum oraz postanowienia wojewódzkiego komisarza wyborczego odrzucającego wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady gminy, a także na bezczynność obu organów w tych sprawach. Na mocy ustawy z 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24) Sąd rozpatruje skargi na odmowę udzielenia informacji prasowej.
Dla kognicji NSA poważne znaczenie miała zmiana wykładni art. 14 przepisów wprowadzających k.p.a., zgodnie z którym przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego nie miały zastosowania do decyzji wydanych w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z 1980 r. nowelizującej k.p.a. NSA przez 12 lat przyjmował, że "sprawa" w rozumieniu tego przepisu jest sprawą w znaczeniu prawa materialnego. A zatem decyzje wydane w tak rozumianej sprawie - zarówno gdy chodzi o postępowanie główne, jak i postępowanie podjęte w trybach nadzwyczajnych - pojmowane były za wydawane w tej samej sprawie. w praktyce oznaczało to, że nie było możliwe zaskarżanie do sądu administracyjnego decyzji organów administracji wydanych w postępowaniu wszczętym po 1 września 1980 r., odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu głównym wszczętym przed tym dniem. Dopiero podjęta w dniu 14 czerwca 1991 r. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego III AZP 2/91, OSNCP 1992, z. l, poz. 3, przyjęła, że decyzje wydane w sprawach o wznowienie postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, w postępowaniu wszczętym po dniu wejścia ustawy z 31 stycznia 1980 r., mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Zaczęto stosować zasadę, że sprawa wszczęta w trybie nadzwyczajnym jest nową sprawą. Zachęciło to wielu obywateli do podjęcia spraw sprzed lat. Otwarta została droga do weryfikacji rozstrzygnięć wydawanych z pogwałceniem prawa, naruszających bardzo często podstawowe zasady postępowania administracyjnego.
Dalsze kompetencje NSA zostały wprowadzone ustawą z 12 października 1994 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593), a mianowicie NSA zyskał uprawnienia do orzekania w sprawach skarg dotyczących przypadków, gdy organ gminny albo poprzez zaniechanie czynności nakazanych prawem, albo przez podejmowanie czynności prawnych bądź faktycznych narusza prawa osób trzecich oraz do udzielania odpowiedzi na pytania prawne, przedstawione przez samorządowe kolegia odwoławcze w pełnym składzie, w sprawach wymagających wyjaśnienia wątpliwości prawnych, od których zależy rozpoznanie sprawy przez kolegium.
Przez długie lata brakowało dla NSA miejsca w Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny pojawia się dopiero w tzw. Małej Konstytucji i to w sposób szczególny, a mianowicie w przepisie stanowiącym o wyłączeniach spod kontrasygnaty (nie była potrzebna kontrasygnata przy powoływaniu i odwoływaniu prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego).
W 1992 r. podjęto w NSA prace nad przygotowaniem wstępnego projektu ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Projekt przygotowany przez zespół sędziów NSA, pod kierunkiem ówczesnego Prezesa NSA prof. Romana Hausera został w drugiej połowie 1993 r. przekazany do Kancelarii Prezydenta RP, która powołała recenzentów i poddała projekt dalszym pracom legislacyjnym. W dniu 6 stycznia 1994 r. Prezydent RP skierował projekt do Sejmu, a już 7 kwietnia tegoż roku projekt przeszedł przez pierwsze czytanie w Sejmie, spotykając się z ogólną aprobatą i został skierowany do Komisji Sprawiedliwości oraz Komisji Ustawodawczej. Recenzentami sejmowymi byli: były prezes NSA prof. S. Zawadzki, prof. J. Borkowski oraz prof. Z. Janowicz. Uchwalona przez Sejm 11 maja 1995 r. ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym weszła w życie z dniem l października 1995 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.).
Nowa ustawa o NSA wyłączyła procedurę sądową z k.p.a. przez uchylenie działu VI, co spowodowało, że rozdzielone poprzednio przepisy ustrojowo-organizacyjne oraz przepisy regulujące zakres działania sądu i postępowanie sądowoadministracyjne zostały połączone. Ustawa utrzymywała model NSA jako jednoinstancyjnego sądu centralnego, w ramach którego działają ośrodki zamiejscowe. Wprowadziła jednakże rozwiązania instytucjonalne w obrębie tego Sądu zmierzające do zapewnienia większej jednolitości jego orzecznictwa.
Dokonano podziału Sądu na izby (art. 5 ust. l ustawy). Specyfika zagadnień, ich różnorodność oraz liczba spraw przemawiały za utworzeniem izby ogólnej oraz izby o charakterze finansowo-gospodarczym. Tak też postanowił Prezydent RP w rozporządzeniu wykonawczym z 28 września 1995 r. (Dz. U. 112, poz. 540), dzieląc NSA na Izbę Finansową oraz Izbę Ogólnoadministracyjną. Zakres właściwości sądu odpowiada kierunkowi zmian, które nastąpiły w roku 1990 i pogłębia te zmiany. I tak zgodnie z art. 16 ustawy, poza badaniem zgodności z prawem decyzji administracyjnych, z wyjątkiem wyraźnie wyłączonych przez ustawy, NSA kontroluje: wszystkie postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym i w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym oraz zabezpieczającym, jeżeli na te postanowienia służyły zażalenia, kończące postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do jej istoty; inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej w sprawach przyznania, stwierdzenia lub ustalenia uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisów prawa (pośrednio lub bezpośrednio); uchwały organów samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty prawa miejscowego (wydawane również przez inne organy terenowe niż organy samorządu terytorialnego np. przez rządowe organy administracji ogólnej i specjalnej); akty nadzoru nad działalnością organów samorządu. Pozostawiono Sądowi dotychczasową kompetencję rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 17 ustawy), a także zachowano właściwość Sądu do rozstrzygania sporów kompetencyjnych o właściwość pomiędzy organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej (art. 18 ust. l ustawy) i kompetencją do udzielania odpowiedzi na pytania prawne przedstawiane do rozstrzygnięcia przez te kolegia, od których zależy rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie (art. 18 ust. 2 ustawy).
Istotną zmianą, w stosunku do poprzedniej ustawy, było wprowadzenie zasady, że skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi (art. 35 ust. l ustawy). Utrzymana została samokontrola organów administracji, po otrzymaniu skargi a nawet rozszerzona na wszelkie sytuacje, gdy organy te dojdą do wniosku, że skarga jest uzasadniona. Mogły one wówczas uwzględnić skargę w całości (art. 38 ust. 2 ustawy).
W ramach dyscyplinowania organów administracji publicznej przyjęto, że w razie nie przedstawienia Sądowi w terminie akt sprawy i odpowiedzi na skargę. Sąd może orzec w sprawie, przyjmując stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze, jeśli nie budzi on uzasadnionych wątpliwości w świetle ustaleń dokonanych przez Sąd w toku rozpoznawania sprawy (art. 39 ust. l ustawy). Nowym rozwiązaniem jest możność skierowania sprawy przez przewodniczącego wydziału (prezesa ośrodka zamiejscowego) do rozpoznawania co do istoty skargi na posiedzeniu niejawnym, gdy zachodzi oczywistość nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1,3,4 k.p.a. (art. 47 ust. 2 ustawy). Uczestnik postępowania może od wydanego w tym trybie orzeczenia zgłosić sprzeciw po otrzymaniu wyroku, co powoduje rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 47, ust. 4 ustawy). Również nowym rozwiązaniem jest możliwość wymierzenia przez Sąd grzywny, organowi, który nie wykonał w całości lub w części orzeczenia Sądu (art. 31 ust. l ustawy ). W takim przypadku Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niesporne okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 31 ust. 2 ustawy).
Sąd otrzymał też uprawnienia do ustosunkowania się do wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 29 ustawy). Poprzednio, zgodnie z art. 207 § l k.p.a., uprawnienie te dotyczyło aktów wydanych w ostatnim postępowaniu.
Ustawa z 11 maja 1995 r. wprowadziła też instytucję wyjaśniania istotnych wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów, izbę lub połączone izby (art. 49 ust. 2 ustawy). Wprawdzie uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże tylko w danej sprawie (art. 49 ust. 5 ustawy), to jest ona równocześnie znaczącym elementem ujednolicania orzecznictwa sądowego z uwagi na autorytet poszerzonego składu i przedstawioną argumentację prawną.
Ujednolicaniu orzecznictwa sądowego i eliminacji orzeczeń rażąco naruszających prawo służy instytucja rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego (art. 57 ust. 2 ustawy). Uprawnienie to przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości, Prokuratorowi Generalnemu, Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych - ministrowi właściwemu do spraw pracy i zabezpieczenia społecznego, a w sprawach z zakresu prawa własności przemysłowej - Prezesowi Urzędu Patentowego RP.
Początkowo termin do wniesienia rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA wynosił sześć miesięcy od daty wydania prawomocnego orzeczenia (art. 10 ustawy z l marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego (...) oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 43, poz. 189), następnie - poczynając od dnia 30 listopada 1997 r. - termin sześciu miesięcy liczy się od daty doręczenia odpisu orzeczenia stronie (art. 98 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, Dz.U. Nr 133, poz. 882).
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), która weszła w życie 17 października 1997 r., wprowadziła zasadnicze zmiany w pozycji ustrojowej sądownictwa administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten, rozszerzający właściwość sądu (zgodnie z postulatami doktryny i NSA) o kontrolę aktów prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej - zbliża NSA do organów typu trybunalskiego. Nie powinno budzić wątpliwości, że są to rozwiązania w pełni zasługujące na aprobatę. Trudno zgodzić się z sytuacją, w której spośród funkcjonujących w systemie prawa aktów powszechnie obowiązujących (normatywnych) akty terenowych organów administracji rządowej wyłączone byłyby spod sądowej kontroli. Stosownie do art. 176 ust. l Konstytucji RP postępowanie sądowe jest dwuinstancyjne.
Może powstawać pytanie, dlaczego należy dążyć do dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Wystarczy wskazać, że nie znaleziono pełniejszego sposobu zabezpieczenia praw obywatela (innego podmiotu) w postępowaniu sądowym, niż możność uruchomienia postępowania umożliwiającego weryfikację rozstrzygnięć. Nie ma wystarczających przesłanek tak daleko idącej odrębności sądownictwa administracyjnego od orzecznictwa sądów powszechnych, by bronić odstępstwa od podstawowej zasady postępowania sądowego. Nie trzeba też szerzej uzasadniać, że roli pełnej weryfikacji orzeczeń NSA nie spełnia instytucja nadzoru judykacyjnego sprawowana przez Sąd Najwyższy. Nie wszystkie orzeczenia Sądu Najwyższego przekonują sędziów NSA; nie spotykają się też z akceptacją w doktrynie prawa administracyjnego. Powodem tego jest najczęściej inne spojrzenie na problematykę prawa publicznego przez znawców prawa prywatnego, a także stosowanie do stosunków publicznoprawnych metody cywilistycznej.
Art. 236 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawy wprowadzające w życie art. 176 ust. l w zakresie dotyczącym postępowania przed sądami administracyjnymi zostaną uchwalone przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji. Do czasu wejścia w życie tych ustaw obowiązują przepisy dotyczące rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA. W celu wykonania powyższych postanowień Konstytucji RP prof. Roman Hauser Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w 1998 r. powołał pod swoim kierownictwem Zespół w składzie: Janusz Borkowski, Andrzej Kabat, Jan Kacprzak, Eugeniusz Mzyk, Włodzimierz Ryms, Jerzy Swiątkiewicz, Janusz Trzciński, Tadeusz Woś i Andrzej Wróbel, który opracował stosowne projekty ustaw. Projekty te po szerokiej dyskusji środowiskowej zostały przekazane do Kancelarii Prezydenta RP. W dniu 22 października 2001 r. Prezydent RP przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej trzy projekty ustaw: Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które jako druki sejmowe otrzymały nr 18, 19 i 20. Pierwsze czytanie projektów tych ustaw miało miejsce na plenarnym posiedzeniu Sejmu RP 21 grudnia 2001 r. Ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sejm uchwalił 25 lipca 2002 r., zaś ustawy: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwalono 30 sierpnia 2002 r. - wszystkie trzy akty normatywne opublikowano w Dz. U. Nr 153 pod poz. 1269, 1270 i 1271. Podpisane przez Prezydenta RP, ustawy reformujące sądownictwo administracyjne w Polsce i stanowiące realizację przepisów Konstytucji weszły w życie 1 stycznia 2004 r.
Zmieniając ustrój sądownictwa administracyjnego brano pod uwagę kilka elementów. Najważniejszym był oczywiście konstytucyjny - wprowadzenie dwuinstancyjnego postępowania. I to on miał podstawowe znaczenie, jeśli chodzi o standard ochrony praw i wolności obywatelskich. Dotychczasowy środek służący w niektórych przypadkach do weryfikacji orzeczeń, a mianowicie rewizja nadzwyczajna, był środkiem ułomnym. Nie powinno budzić wątpliwości, że to nie wybrane podmioty i tylko dlatego, że zarzucają rażące naruszenie prawa oraz interesu Rzeczypospolitej, powinny wnosić środek zaskarżania, mogący doprowadzić do weryfikacji orzeczenia sądowego. Możliwość uruchomienia postępowania weryfikacyjnego musi być prawem każdego, czyją sprawę rozstrzyga sąd. Każdy sąd ma prawo się pomylić, każda ze stron może mieć wątpliwości związane z orzeczeniem sądowym, zatem to strony postępowania sądowego muszą mieć prawo do uruchomienia postępowania weryfikacyjnego. I to jest kwestia najważniejsza. Ale trzeba także widzieć pewne kwestie natury praktycznej, które też wymuszały krok w stronę dwuinstancyjności sądownictwa administracyjnego. Liczba skarg stale rośnie, będzie to zapewne prawidłowość, bowiem zwiększa się zakres kognicji sądu, chętniej też różne podmioty korzystają z ochrony sądowej i bez reformy sądownictwa administracyjnego, konieczne byłoby stałe zwiększanie liczby sędziów. Nie ma potrzeby tworzyć tak wielkiego korpusu sędziów i to tak wysoko usytuowanych. Występują również trudności organizacyjne z prowadzeniem jednoinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Z najistotniejszych należy wskazać problem jednolitości orzecznictwa. Pełnej jednolitości sądownictwa administracyjnego nie będzie (nie jest ona zresztą uzasadniona, bowiem tamuje rozwój wykładni przepisów prawa), ale jednolitość zasadnicza (w sprawach podstawowych), mająca w prawie publicznym istotne znaczenie, musi istnieć i w związku z dwuinstancyjnością sądownictwa administracyjnego po wprowadzeniu reformy tak rozumiana jednolitość orzecznictwa w oczywisty sposób jest możliwa. Należy pamiętać, że z orzecznictwa sądu administracyjnego wynikają określone konsekwencje nie tylko dla skarżącego, ale także dla polityki stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Przy dwuinstancyjnym orzekaniu w oczywisty sposób uzyskanie względnej jednolitości orzecznictwa będzie łatwiejsze, bo jeden sąd drugiej instancji będzie weryfikował orzeczenia wszystkich wojewódzkich sądów administracyjnych. I to jest kolejny wzgląd nie tylko natury praktycznej, który przemawia za dwuinstancyjnością.
Granice właściwości sądów administracyjnych zostały określone wprost w Konstytucji. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje także orzekanie o legalności uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Oznacza to, że sprawy, w których sprawowanie wymiaru sprawiedliwości ma polegać na kontroli działalności administracji publicznej, są zastrzeżone do właściwości sądów administracyjnych. Nie jest to równoznaczne z tym, że sprawy wynikające z działalności administracji publicznej nie mogą być obejmowane właściwością sądów powszechnych. Rzecz jednak w tym, że przekazanie takiej sprawy sądowi powszechnemu polega na przekazaniu sprawy jako takiej do końcowego jej załatwienia, a nie powierzeniu sprawowania kontroli działalności organu administracji publicznej. O tym, czy w sprawach wynikających z działalności administracji publicznej właściwy jest sąd administracyjny, czy sąd powszechny decydować ma to, czy postępowanie sądowe ma polegać na kontroli działalności administracji, czy na rozpoznaniu sprawy przekazanej sądowi do końcowego załatwienia. Przykładowo, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wydawane są przez organy rentowe decyzje administracyjne, jednakże na etapie postępowania sądowego nie chodzi tylko o kontrolę działalności tych organów (ocenę legalności decyzji), ale o rozpoznanie przez sąd sprawy jako takiej (sprawa "przechodzi" do właściwości sądu), a więc z tego względu w tych sprawach właściwy jest sąd powszechny a nie sąd administracyjny. Można powiedzieć, że wyodrębnienie w Konstytucji sądów administracyjnych z NSA na czele jako odrębnego pionu sądownictwa, obok sądów powszechnych z Sądem Najwyższym na czele, ma swoje uzasadnienie właśnie w tym, że uwzględniona jest specyfika sądownictwa administracyjnego, która polega na tym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.
Różnica między sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sąd powszechny jest bardzo wyraźna. W przypadku kontroli działalności administracji przez sąd istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega zaś na dokonaniu oceny (kontroli) tej działalności. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z natury rzeczy więc orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Wyjątki od tego rodzaju rozstrzygnięć winny być nader ograniczone i muszą mieścić się w ogólnej formule sprawowania kontroli. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą mamy nadal do czynienia ze sprawami administracyjnymi, a organ administracji jako podmiot administrujący nie przestaje być odpowiedzialnym za administrowanie.
Kierując się tymi przesłankami, sformułowano art. l ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który określa podstawowy zakres działania sądów administracyjnych, przyjmując, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która jest równoznaczna z kontrolą wykonywania administracji publicznej. Kontrola ta, tak jak dotychczas, ma być sprawowana pod względem zgodności z prawem. Nie przewiduje się tu istotnych zmian w stosunku do obowiązującego dotychczas stanu prawnego. Zakresem orzekania sądów administracyjnych będą objęte: rozstrzygnięcia administracyjne w sprawach indywidualnych, uchwały organów samorządu terytorialnego i akty normatywne terenowych organów administracji rządowej, akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej oraz inne sprawy wynikające z działalności administracji publicznej poddane właściwości sądów administracyjnych.
Przede wszystkim stwierdzić należy, iż NSA i sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości. Zatem są w istocie powołane do rozstrzygania konfliktów o prawo wynikających z działania administracji. Chodzić tu powinno przy "domniemaniu właściwości sądowej na rzecz sądów powszechnych"' o sprawy z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu także o rozstrzyganie tych konfliktów przez badanie działania administracji publicznej co do jego zgodności z prawem. Tak należy bowiem rozumieć konstytucyjne sformułowanie, że NSA i inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Sprawowanie kontroli działalności innych organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Kontrola każda, w tym kontrola sądowa, nie powinna prowadzić do zastępowania działania podmiotu podlegającego kontroli. Wprowadzenie merytorycznego orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadziłoby wprost do "uciekania administracji" od rozstrzygania spraw skomplikowanych. Prowadziłoby też wprost do zmiany funkcji sądu, który stawałby się administratorem. Z tych względów przyjąć należy, iż unormowania w dziś obowiązującej ustawie o NSA dopuszczające w sytuacjach wyjątkowych orzekanie przez Sąd zamiast administracji są rozwiązaniami wystarczającymi. Dalsze rozszerzanie kompetencji sądowych w kierunku merytorycznego załatwiania spraw, a więc w swej istocie prowadzące do wkraczania przez wymiar sprawiedliwości w samą istotę administrowania, mogłoby prowadzić do zatarcia różnicy między władzą wykonawczą i władzą sądowniczą, i bardzo niebezpiecznego upolitycznienia wymiaru sprawiedliwości. Dodatkowo należy wskazać, że sędziowie dziś, a będzie przecież tak w przyszłości, nie są i nie mogą być administratorami. W tych krajach, gdzie taki typ orzecznictwa występuje w systemie organów orzekających, funkcjonują nie sędziowie a członkowie trybunałów orzekających (administracyjnych) lub też sądy administracyjne prowadzą w pełni samodzielne postępowanie wyjaśniające przy bardzo szerokim wykorzystaniu instytucji biegłych, co w znakomity sposób wydłuża i podraża proces sądowoadministracyjny. Z tych względów zasadniczo przyjmuje się utrzymanie jako podstawy badania przez sądownictwo administracyjne funkcjonowania administracji kryterium legalności działania.
Problemem, który tradycyjnie budzi wątpliwości w sprawie działania sądownictwa administracyjnego, jest zakres sądowej kontroli. W szczególności chodzi tu o to, czy orzecznictwo sądu administracyjnego badającego w zasadzie legalność działania administracji rzeczywiście skutecznie zapewnia realizację prawa do sądu. Wypowiedzi tak ujmujące problem są oczywistym uproszczeniem i jak się zdaje nie wynikają z pogłębionej analizy charakteru orzecznictwa sądowoadministracyjnego i praktyki orzeczniczej. W związku z tym należy mocno podkreślić, że badanie legalności działania administracji publicznej przez NSA polega nie tylko na zbadaniu, czy rozstrzygnięcie lub działanie administracji znajduje właściwe podstawy w obowiązującym prawie materialnym (niekiedy procesowym) i czy działania te podjęte są przez właściwe organy administracji publicznej. NSA bada, czy do wydania rozstrzygnięcia lub do podjęcia działania doszło przy zachowaniu określonej prawem procedury. Ta właśnie sfera kontroli legalności działania administracji pozwala sądowi ingerować w działania administracji w szerszym stopniu niż mogłoby to wynikać z prostego pojmowania kontroli legalności aktów lub innych czynności administracji. Analiza orzecznictwa NSA od początku jego funkcjonowania wykazuje, że ponad 70% zakwestionowanych rozstrzygnięć organów administrujących obejmuje przypadki naruszenia właśnie przepisów proceduralnych. W takich orzeczeniach sąd wykazuje uchybienia w ustaleniach stanu faktycznego, przypadki ograniczeń praw procesowych stron i innych uczestników postępowania administracyjnego, odstąpienie od postępowania wyjaśniającego itd. Aktywność sądu w tej sferze pozwala zasadnie stwierdzić, że NSA uczestniczy w kształtowaniu przez administrację właściwego przebiegu postępowania administracyjnego, które ma prowadzić do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie prowadzi jednak do zastępowania administracji przez sąd i jej orzeczeń przez orzecznictwo sądowe. Tak też zdaje się widzieć orzecznictwo NSA Trybunał Konstytucyjny, który w postanowieniu z 4 n 1998 przyjął, że postępowanie przed NSA daje wystarczająco dużo możliwości kontroli samej decyzji, jak i przepisu prawa będącego jej podstawą (Ts 1/97).
W zakresie problematyki sporów o właściwość między organami administracji publicznej i sądami powszechnymi wprowadzono zmianę dotychczasowego trybu rozstrzygania tych sporów. W związku z tym zmieniono art. 66 k.p.a. oraz skreślono Dział V i uregulowano to zagadnienie w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w k.p.c. Przyjęto proste rozwiązanie, że jeżeli sąd powszechny uzna się za niewłaściwy, sprawę załatwia organ administracji i sąd administracyjny, ale też odwrotnie - sąd powszechny załatwia sprawę, jeżeli wcześniej uznał się za niewłaściwy organ administracji i sąd administracyjny.
W ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przyjęto założenie, iż sądy administracyjne pierwszej instancji rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne (art. 13), z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla NSA (art. 15). Zasadą jest również, iż sąd administracyjny orzeka w pierwszej instancji w składzie 3 sędziów, chyba że rozstrzygnięcia podejmowane są na posiedzeniu niejawnym (art. 16). Przyjęta w ustawie (art. 2) nowa struktura organizacyjna sądów administracyjnych obejmuje istniejący Naczelny Sąd Administracyjny oraz nowo tworzone sądy administracyjne pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór w zakresie orzekania nad działalnością sądów administracyjnych pierwszej instancji, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów oraz podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne. Sądy administracyjne w pierwszej instancji rozpoznają sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych. Sąd administracyjny pierwszej instancji tworzy się dla jednego lub większej liczby województw, w drodze rozporządzenia Prezydenta RP. Zakłada się, że docelowo w zasadzie dla każdego województwa powinien być utworzony sąd administracyjny.
W ustawie przyjęto, że zwierzchnie uprawnienia nad sądami administracyjnymi w zakresie administracji sądowej powierza się prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwzględniając zasadę podziału władz i niezależności sądów od władzy wykonawczej, nie ma uzasadnienia powierzanie tych funkcji jednemu z ministrów, zwłaszcza w stosunku do sądów administracyjnych, które mają przecież sprawować kontrolę działalności organów administracji publicznej, w tym także ministrów. Funkcje, o których tu mowa, dotyczą przede wszystkim spraw związanych z tworzeniem warunków do sprawnego funkcjonowania sądów (sprawy kadrowe, finansowe, techniczno-organizacyjne), ale także nadzoru nad sprawnością funkcjonowania sądów. Chodzi więc o takie funkcje jakie obecnie wykonuje w stosunku do sądów powszechnych Minister Sprawiedliwości. Wydatki i dochody budżetowe sądów administracyjnych będą objęte jedną częścią budżetu państwa, której projekt, tak jak dotychczas w odniesieniu do NSA, będzie przedstawiał prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponosząc także odpowiedzialność za jego wykonanie (art. 14 ustawy). Prezesowi NSA przysługują także uprawnienia w zakresie powoływania na stanowiska funkcyjne w sądach administracyjnych oraz odwoływania z tych stanowisk. Uprawnienia prezesa NSA w stosunku do sądów administracyjnych pierwszej instancji obejmują również określanie liczby stanowisk sędziowskich oraz tworzenie i znoszenie wydziałów w tych sądach, jak również prawo wglądu w czynności sądów, żądania wyjaśnień i usunięcia uchybień oraz uchylania zarządzeń niezgodnych z prawem. Do uprawnień prezesa NSA należy występowanie o podejmowanie uchwał wyjaśniających przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Omawiane funkcje prezes NSA wykonuje przy pomocy Biura Orzecznictwa oraz Kancelarii Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zamiast dotychczasowego Biura Prezydialnego), na której czele będzie stoi szef Kancelarii. Uzyskanie sprawności organizacyjnej sądów i prawidłowego dysponowania środkami budżetowymi w celu stworzenia odpowiednich warunków dla funkcjonowania sądów wymaga profesjonalnego funkcjonowania służb pomocniczych w sądach (kadrowych, finansowych i administracyjno-gospodarczych). Sprawne kierowanie tymi służbami wymaga z kolei kwalifikacji menedżerskich i wzmocnienia pozycji (zwiększonych uprawnień i obowiązków) osoby sprawującej funkcje szefa tych służb.
Przyjęty w ustawie ustrój sądów administracyjnych pierwszej instancji jest porównywalny z sądami apelacyjnymi. W każdym z tych sądów działa zgromadzenie ogólne sędziów i kolegium sądu jako organy Sądu wyposażone w ściśle określone kompetencje o charakterze stanowiącym oraz opiniodawczym. Do kompetencji stanowiących zgromadzenia ogólnego sędziów należy w szczególności przedstawianie Krajowej Radzie Sądownictwa kandydatów na stanowiska sędziów oraz wybór członków kolegium sądu. Podstawowym uprawnieniem stanowiącym kolegium sądu będzie ustalanie podziału czynności w sądzie oraz określanie zasad przydziału spraw poszczególnym sędziom.
Przyjęte zasady powoływania i odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów administracyjnych pierwszej instancji są wynikiem wyważenia dwóch racji. Po pierwsze, chodzi o zapewnienie prezesowi NSA, który przyjmuje odpowiedzialność za sprawne funkcjonowanie tych sądów, uprawnienia do decydowania o obsadzie tych stanowisk. Z drugiej jednak strony, sędziowie sądów powinni mieć możliwość realnego wpływu na decyzje podejmowane w tych sprawach. W art. 21 ustawy przyjęto rozwiązanie, że powołanie i odwołanie prezesa i wiceprezesa sądu administracyjnego wymaga uprzedniego uzyskania opinii zgromadzenia ogólnego sędziów sądu administracyjnego. Na stanowisko prezesa i wiceprezesa sądu administracyjnego mógłby być powołany sędzia tego sądu lub NSA.
Określając wymagania, które powinien spełniać kandydat na stanowisko sędziego sądu administracyjnego pierwszej instancji (art. 6), przyjęto dotychczasowe unormowania odnoszące się do kandydatów na stanowisko sędziego NSA, w tym wymagania co do wieku i stażu zawodowego. Trzeba bowiem mieć na uwadze rangę tego sądu oraz rodzaj spraw rozpoznawanych przez te sądy. Sądy administracyjne pierwszej instancji przejmą rozpoznawanie spraw, które dotychczas były rozpoznawane przez NSA.
Przepisy dotyczące NSA są w wielu zasadniczych kwestiach powtórzeniem dotychczas obowiązujących przepisów ustawy z 11 maja 1995 o NSA. Uznano jednak, że zmiana funkcji tego Sądu, a w szczególności zamiar objęcia ustroju sądów administracyjnych jedną ustawą, przemawiają za włączeniem przepisów określających ustrój NSA do projektowanego prawa o ustroju sądów administracyjnych. Sprawy dotyczące NSA, poza rozdziałem l zawierającym przepisy ogólne, zostały uregulowane w odrębnym rozdziale (art. 28-46).
Całkowicie nowym rozwiązaniem, wzorowanym na ustawie o Sądzie Najwyższym, jest powierzenie Prezydentowi RP określania liczby stanowisk sędziów w NSA, na wniosek zgromadzenia ogólnego sędziów (art. 31). Zaproponowano również wyposażenie prezesa NSA w uprawnienie do występowania o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał wyjaśniających przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (art. 34). To jeden z ważnych instrumentów służących ujednolicaniu orzecznictwa sądowego. Do rozpoznawania wniosków prezesa NSA mają odpowiednie zastosowanie przepisy procedury regulujące wyjaśnianie wątpliwości prawnych w sprawach rozpoznawanych przez sąd.
W sprawach nie uregulowanych w ustawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sędziów i pracowników tego Sądu mają zastosowanie (tak jak dotychczas) przepisy dotyczące Sądu Najwyższego (art. 46).
W sprawach dyscyplinarnych sędziów sądów administracyjnych pierwszej instancji i NSA ustawa nie zawiera odrębnych regulacji, odsyłając w tym zakresie odpowiednio do prawa o ustroju sądów powszechnych (art. 27) i ustawy o Sądzie Najwyższym (art. 46). Jedyna zmiana w tych sprawach polega na przekazaniu orzekania w sprawach dyscyplinarnych sędziów sądów administracyjnych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (art. 9 ustawy), co oznacza wyłączenie tych spraw z właściwości sądówdyscyplinarnych powołanych na podstawie Prawa o ustroju sądów powszechnych. Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia w szczególności to, że sądy administracyjne są całkowicie odrębnym pionem sądownictwa. Z kolei nie jest celowe tworzenie sądów dyscyplinarnych jako takich dla spraw sędziów sądów administracyjnych, skoro funkcje te może wypełniać NSA.
Nie ulega wątpliwości, że skoro ustawodawca konstytucyjny zdecydował się na dwa odrębne piony sądownictwa (powszechnego z Sądem Najwyższym na czele i administracyjnego z Naczelnym Sądem Administracyjnym) to przy takim wyodrębnieniu, sądownictwo administracyjne powinno mieć swoją własną procedurę. Procedura, która została zaproponowana wykorzystuje doświadczenia sądowe, jak i to, co jest dorobkiem polskiej myśli prawniczej związanej z procedurą cywilną.
Podstawy regulacji procesowych wynikały z następujących unormowań zawartych w Konstytucji: sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości jako wyodrębniona część władzy sądowniczej (art. 10, art. 175 ust. 1, art. 177, art. 183 ust. 1, art. 184); postępowanie sądowe, w tym przed sądami administracyjnymi ma być dwuinstancyjne (art. 176 ust. 1); odrębny pion dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego tworzą NSA i inne sądy administracyjne (art. 184); sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym do orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej, zakres tej kontroli określają ustawy zwykłe (art. 184); sądy administracyjne rozstrzygają także spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej (art. 166 ust. 3); ochroną sądową objęta jest również samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2).
W postępowaniu sądowoadministracyjnym zdolność sądową mają osoby fizyczne oraz prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne (art. 25 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), inne jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, lecz tylko w zakresie obowiązków wynikających z prawa materialnego, a także organizacje społeczne w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 32) jest skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Na prawach strony występuje uczestnik postępowania administracyjnego, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego (art. 33). Wydaje się również oczywista konieczność dopuszczenia do postępowania osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33), przy czym sąd wydaje w tym przedmiocie postanowienie, zaś na odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie będzie przysługiwało zażalenie.
Utrzymana została zasada, według której skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 § 1), a w innych przypadkach po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i § 4). W nowej procedurze powraca się natomiast do rozwiązania, obowiązującego przed wejściem w życie dotychczasowej ustawy o NSA, według którego skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 51 § 1). Okazało się bowiem, że wniesienie skargi wprost do sądu administracyjnego wydłuża postępowanie, prowadzi do stanu niepewności (organ dowiaduje się o złożeniu skargi po upływie kilku tygodni - po doręczeniu przez sąd odpisu skargi) i prowadzi niejednokrotnie, w przypadku podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, do wydania nowej decyzji przez organ administracji publicznej pierwszej instancji, mimo wniesienia skargi do sądu. Jest to realizacja zatem powszechnie podnoszonego postulatu wnoszenia skargi za pośrednictwem organu. Dopuszczono możliwość wniesienia jednej skargi przez kilku uprawnionych (art. 51), zdefiniowano pojęcie wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 2) jako warunku wniesienia skargi. Aby uniknąć przewlekłości w postępowaniu organu w zakresie przekazania skargi wraz z aktami sądowymi, wprowadzono stosowne sankcje (możliwość nałożenia grzywny na organ, rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi - art. 55).
W unormowaniach dotyczących posiedzeń sądowych (art. 90 i n.) przejęto sprawdzone instytucje tak z ustawy, jak i procedury cywilnej, a ponadto jednoznacznie określono zakres jawności posiedzeń, uściślono przypadki, w których strony zawiadamia się o posiedzeniu - co jest zasadą - oraz kiedy mogą być wezwane do złożenia wyjaśnień, tak aby nie narażać ich niepotrzebnie na stratę czasu i koszty postępowania. Uściślono też przypadki, w których rozprawa podlega odroczeniu, aby przeciwdziałać przewlekłości postępowania.
Wymaga podkreślenia, że w art. 106 § 3 przyjęto dotychczasową zasadę, iż w postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą być prowadzone jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest to konsekwencją istoty działalności sądów administracyjnych, które nadal mają sprawować kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego działania organów administracji publicznej, a nie zastępować ich w załatwianiu spraw administracyjnych, w tym w prowadzeniu postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Mając zaś na względzie taki ograniczony zakres postępowania dowodowego przed wymienionymi sądami, uznano, aby w tym zakresie - w odniesieniu do dowodów z dokumentu - stosować odpowiednio przepisy procedury cywilnej. Uregulowanie wszystkich kwestii dotyczących tej problematyki spowodowałoby bowiem nadmierne rozbudowanie projektu przepisami dla szczególnych przypadków. Dlatego w art. 106 § 5 przewidziano odesłanie do przepisów k.p.c.
Powszechna dostępność do sądu jaką gwarantuje Konstytucja nie powinna jednakże powodować - ze względu na znaczną liczbę spraw - przewlekłości postępowania sądowego. Dlatego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w rozdziale 8 działu III) wprowadzono postępowanie mediacyjne i uproszczone.
Istota postępowania mediacyjnego, które prowadzi sędzia lub referendarz sądowy, polega na możliwości dodatkowego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy wiążących się z zarzutami skargi, co z kolei stanowiłoby podstawę autokontroli dokonywanej przez organ. Organ więc, w granicach obowiązującego prawa mógłby - na podstawie dokonanych ustaleń z udziałem pozostałych stron - uchylić lub zmienić zaskarżony akt, względnie wykonać albo podjąć inną czynność w zakresie swej właściwości i kompetencji (art. 117). Na akt, wydany w tym trybie, można byłoby wnieść skargę do sądu (art. 118). Należy zakładać, że postępowanie mediacyjne w znacznej liczbie spraw doprowadzi w istocie do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji, szczególnie tych dotkniętych mniej istotnymi wadami, a także do usunięcia uchybień, podniesionych w skardze, co w konsekwencji doprowadzić powinno do umorzenia postępowania w sprawie (art. 118 § 2). Inaczej rzecz ujmując, organ po wniesieniu skargi, w wyniku postępowania mediacyjnego, będzie mógł skorygować własne uchybienia, uwzględnić zarzuty w oparciu o poczynione ustalenia i przez uchylenie lub zmianę zaskarżonego aktu orzec w sprawie na nowo. Leży to zatem zarówno w interesie skarżącego, jak i organu, i niewątpliwie przyśpieszy załatwienie sprawy, zaś ingerencja sądu administracyjnego stanie się bezprzedmiotowa.
W przyjętym modelu postępowania mediacyjnego rola sądu jest ograniczona. Prowadzący posiedzenie mediacyjne sędzia lub referendarz sądowy występuje w roli mediatora, który ma ułatwić stronom wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w następstwie czego same strony postępowania mogą przyjąć określone ustalenia co do sposobu jej załatwienia. W postępowaniu mediacyjnym sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy i nie podejmuje żadnego rozstrzygnięcia, a więc nie zastępuje organu administracji, do którego kompetencji należy załatwienie sprawy. Czynności sądowe dotyczące przeprowadzenia postępowania mediacyjnego mają służyć wyłącznie skarżącemu i organowi w celu znalezienia właściwego sposobu załatwienia sprawy. Tak ukształtowany model postępowania mediacyjnego nie podważa w niczym zasadniczej funkcji sądu, która polega na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Można zakładać, że w przypadku skutecznej mediacji nowe rozstrzygnięcie, podjęte na podstawie dokonanych ustaleń, załatwia sprawę w sposób satysfakcjonujący strony i nie jest przez nie zaskarżone do sądu. W takim przypadku postępowanie w sprawie skargi, w której przeprowadzono skuteczną mediację, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Nowe rozstrzygnięcie wydane na podstawie ustaleń może być jednak zaskarżone do sądu. Jest to rozstrzygnięcie zastępujące rozstrzygnięcie, które zostało już zaskarżone do sądu, a wobec tego to nowe rozstrzygnięcie może być objęte skargą, do której nie mają zastosowania przepisy art. 52. Jeżeli skarga taka zostanie wniesiona, sąd rozpoznaje ją łącznie ze skargą w sprawie, w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne. W takiej sytuacji obie sprawy powinny być połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 111). Najpierw sąd orzeka odnośnie do skargi na rozstrzygnięcie wydane na podstawie ustaleń. Jeżeli skarga podlega oddaleniu, to konsekwencją jest umorzenie postępowania ze skargi w sprawie, w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne. Natomiast, jeżeli skarga w sprawie, w której wydano rozstrzygnięcie na podstawie ustaleń, zostanie uwzględniona, sąd orzeka odnośnie do skargi w sprawie, w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne, ponieważ "odżywa" rozstrzygnięcie zaskarżone tą skargą. Taki model orzekania wykazuje duże podobieństwo do modelu orzekania w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia organu podjętego w trybie autokontroli.
Temu samemu celowi, a w szczególności przyspieszeniu postępowania przed sądami administracyjnymi, ma służyć postępowanie uproszczone (art. 119-122). W odróżnieniu od postępowania mediacyjnego postępowanie uproszczone jest merytorycznym rozpoznawaniem skargi przez sąd w określonych sytuacjach, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie dotknięte są wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, albo wydane zostały z naruszeniem dającym podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy strona zgłosi wniosek o rozpoznanie skargi w tym trybie przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania. Należy oczekiwać, iż w wyniku rozpoznawania skarg w trybie uproszczonym dojdzie po prostu do znacznie szybszego ich rozpoznania.
Obserwacja dotychczasowego orzecznictwa sądowego wskazuje, że duża liczba wyroków uwzględniających skargi na decyzje i postanowienia zapada z powodu wady nieważności lub naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Już tylko to stanowi zachętę do poddania tego typu spraw możliwości rozpoznania w trybie uproszczonym. Najczęściej są to uchybienia oczywiste i widoczne na pierwszy rzut oka. Należy też dodać, że przepisy o postępowaniu uproszczonym dają tylko możliwość korzystania z tego trybu. To, w jakim zakresie będzie stosowany tryb uproszczony, także we wskazanych przypadkach, zależy od sądu, a z praktycznego punktu widzenia od sędziego sprawozdawcy.
W unormowaniach obejmujących orzeczenia sądowe wydawane przez sądy administracyjne pierwszej instancji (art. 132-168) istotnym novum jest odstąpienie od sporządzenia z urzędu uzasadnienia wyroku, którym skargę oddalono (art. 141 § 2). W tym przypadku uzasadnienie sporządza się jedynie na wniosek strony. Za takim rozwiązaniem przemawiają względy praktyczne. Oddalenie skargi oznacza w istocie zaakceptowanie przez sąd rozstrzygnięcia organu i podzielenie jego argumentacji. Stąd też, gdy strona nie zgłosi wniosku o sporządzenie uzasadnienia, jego sporządzenie z urzędu wydaje się bezprzedmiotowe, a ściślej - zbędne.
Środkami odwoławczymi od orzeczeń sądu pierwszej instancji są skarga kasacyjna i zażalenie - uregulowanie w dziale IV ustawy (art. 173-198).
Skarga kasacyjna przysługuje od wydanych przez sąd pierwszej instancji wyroków i postanowień kończących postępowanie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, zaś zażalenie na postanowienia sądu administracyjnego w przypadkach wskazanych w ustawie. Prawo do wniesienia skargi kasacyjnej dotyczy wszystkich sytuacji, gdy sąd w sprawie orzeka co do meritum w zakresie swojej właściwości. W ten sposób zagwarantowana zostanie przewidziana w Konstytucji dwuinstancyjność sądowej kontroli działalności administracji publicznej, tym bardziej, że kontrolą instancyjną objęte są również tzw. postanowienia wpadkowe (np. podjęcie zawieszonego postępowania - art. 191).
Środki odwoławcze mogą wnosić strony postępowania sądowego, a więc skarżący, organ administracji oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i inni uczestnicy działający na prawach strony.
Podstawy skargi kasacyjnej są zbliżone do podstaw kasacji w postępowaniu cywilnym, z odrębnościami, które unormowano w ustawie. I tak ustawa (w art. 183) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Istotnym novum co do skargi kasacyjnej jest przyjęta regulacja (w art. 186), że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, uchyla wyrok także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania. Unormowania te podjęto ze względu na ważkość spraw, które niejednokrotnie mogą dotyczyć zasad funkcjonowania agend państwowych i samorządu terytorialnego.
Jak stanowi art. 193, jeżeli nie ma szczególnych przepisów o postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, z tym że NSA uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie 30 dni. Obowiązek uzasadniania przez NSA wszystkich orzeczeń z urzędu przyjęto w celu upowszechniania wszystkich orzeczeń tej najwyższej instancji w sądownictwie administracyjnym w celu kształtowania właściwej interpretacji i jednolitości w stosowaniu prawa.
Rozwiązania w zakresie kosztów sądowych (w dziale V - art. 199-263) są zróżnicowane. I tak, w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji utrzymana została dotychczasowa zasada, że koszty te zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego. W postępowaniu przed NSA wprowadzona została zasada, że koszty te podlegają zwrotowi "obydwie strony", w zależności od wyniku sprawy przed tym Sądem.
Ustawa wprowadza instytucję prawa pomocy. Strona ubiegająca się o przyznanie prawa pomocy musi wykazać, w sposób szczegółowo określony w tych przepisach, że znajduje się w warunkach uzasadniających przyznanie jej tego prawa w zakresie całkowitym lub częściowym (art. 244, 246, 252, 256). Postępowanie w sprawie wyznaczania zastępcy procesowego pozostało takie, jak w postępowaniu cywilnym.
Przewidziano, że określone czynności w postępowaniu o przyznanie prawa pomocy mogą wykonywać referendarze sądowi (art. 258). Od takich postanowień przysługiwać będzie zainteresowanym sprzeciw do sądu, w którym czynności referendarza były wykonywane. W razie skutecznego wniesienia sprzeciwu, sprawę w odnośnym zakresie rozpozna sąd na posiedzeniu niejawnym.
Działalność uchwałodawcza została zastrzeżona dla NSA. Nowe rozwiązania tylko częściowo pokrywają się z regulacją dotychczasową, bowiem wprowadzenie postępowania dwuinstancyjnego przed sądami administracyjnymi spowodowało konieczność innego ich ukształtowania.
Naczelny Sąd Administracyjny będzie mógł podejmować w składzie 7 sędziów, całej izby, lub w pełnym składzie - dwa rodzaje uchwał: uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, podejmowane na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich; uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie, podejmowane z inicjatywy składów orzekających NSA. Uchwały NSA podejmowane na wniosek Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich nie mają charakteru wiążącego i jedynie autorytetem sądu, który dokonuje wykładni przepisów prawa, powodować mogą ujednolicenie orzecznictwa. Uchwały NSA podejmowane z inicjatywy składu orzekającego NSA w konkretnej sprawie byłyby wiążące w tej sprawie. Jeżeli jednak jakikolwiek skład orzekający w konkretnej sprawie nie podziela stanowiska zajętego w uchwale, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi powiększonemu NSA, a wówczas podjęta uchwała staje się wiążąca w danej sprawie.
Pierwszym Prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego został prof. dr hab. Sylwester Zawadzki (1980 - 1981). Drugim Prezesem NSA był w latach 1982 - 1992 prof. dr hab. Adam Zieliński. Kolejnym Prezesem NSA został 23 maja 1992 r. prof. dr hab. Roman Hauser. Dnia 21 maja 2004 r. Prezydent RP powołał na stanowisko Prezesa NSA prof. dr hab. Janusza Trzcińskiego.

References: art. 14
 art. 73
 art. 70
 art. 26
 art. 196
 art. 14
 art. 16
 art. 156
 art. 207
 art. 184
 art. 176

Art. 236
 art. 176
 art. 66
 art. 21
 art. 175
 art. 177
 art. 183
 art. 184
 art. 55
 art. 106
 art. 106
 art. 52
 art. 156
 art. 191
 art. 183
 art. 186
 art. 193
 art. 199