Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/sluzebni-pomer-vyplata-sluzebniho-prijmu-urok-z-prodleni.p3401.html
Timestamp: 2019-09-17 23:13:37+00:00

Document:
Služební poměr: výplata služebního příjmu; úrok z prodlení | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3383/2016
Služební poměr: výplata služebního příjmu; úrok z prodlení
k zákonu č.
361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění účinném do 30. 9. 2016*) (v textu jen „služební zákon z roku 2003“)
k § 1968 a § 1970 občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.)
Pokud zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, neupravuje institut prodlení a úroků z prodlení s výplatou služebního příjmu, jedná se o nevědomou mezeru v zákoně, již je potřeba zaplnit za pomoci analogické aplikace § 1968 a § 1970 občanského zákoníku z roku 2012. Pokud tedy bezpečnostní sbor nevyplatí služební příjem včas, ocitá se v prodlení. Příslušník bezpečnostního sboru má nárok na úroky z takového prodlení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 75/2015-17)
č. 415/2004 Sb. NSS, č. 1392/2007 Sb. NSS, č. 1953/2009 Sb. NSS, č. 2838/2013 Sb. NSS, č. 2900/2013 Sb. NSS a č. 3158/2015 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 116/2008 Sb., č. 123/2014 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2428/13) a usnesení Ústavního soudu č. 47/2014 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2264/13).
Vlastimil M. proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie Jihočeského kraje o úrok z prodlení, o kasační stížnosti žalované.
Rozhodnutím ředitele ředitelství pro řízení lidských zdrojů Krajského ředitelství policie Jihočeského kraje ve věcech služebního poměru ze dne 3. 1. 2011 (rozhodnutí I. stupně) bylo žalobci přiznáno odchodné ve výši 283 200 Kč. Rozhodnutím žalované ze dne 22. 7. 2014 bylo rozhodnutí I. stupně změněno, když namísto odchodného v uvedené výši bylo žalobci přiznáno odchodné ve výši 301 596 Kč; žalobci bylo dále vyhověno v jeho žádosti o přiznání nároku na doplatek služebního příjmu za výkon služby přesčas nejvýše v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce, a to za období roku 2008, 2009 a 2010, který byl původně rozhodnutím I. stupně zamítnut. Druhým výrokem rozhodnutí byla zamítnuta žádost žalobce o úrok z prodlení z přiznaných částek.
Žalobce se žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích (krajský soud) domáhal zrušení právě druhého výroku napadeného rozhodnutí. Krajský soud žalobě vyhověl. V odůvodnění svého rozsudku ze dne 16. 3. 2015, čj. 10 A 91/2014-33 (dále jen „napadený rozsudek“), krajský soud shrnul, že žalovaná žalobci nepřiznala úroky z prodlení ve vztahu k částkám představujícím doplatek přesčasových služeb, jež musela žalobci proplatit. Důvodem pro nepřiznání úroků z prodlení byla podle žalované jednak absence hlavního závazkového vztahu, který do této doby nebyl založen pravomocným rozhodnutím, a jednak nemožnost analogické aplikace soukromoprávní úpravy úroků z prodlení. Krajský soud se však se závěry žalované neztotožnil. Namísto toho uvedl, že v daném případě nelze aplikovat závěry týkající se výsluhového příspěvku, který je charakterizován jako sociální dávka. Doplatek služebního příjmu v podobě odměny za nezákonně nařízenou službu přesčas totiž představuje zcela jinou formu příjmu, než je výsluhový příspěvek. K tomu krajský soud odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, čj. 3 Ans 4/2013-37. Z celkového kontextu tohoto rozhodnutí Nejvyššího správního soudu lze podle krajského soudu dovodit, že soukromoprávní úpravu úroků z prodlení nelze užít v případě výsluhového příspěvku z důvodu jeho charakteru sociální dávky, avšak v případě prodlení s výplatou služebního příjmu tuto úpravu užít lze.
Krajský soud dospěl k závěru, že tento doplatek za přesčasové služby je nutné považovat za součást služebního příjmu, přičemž z § 112 odst. 1 služebního zákona z roku 2003 vyplývá, že nárok na služební příjem vzniká již výkonem služby. Krajský soud tedy nesouhlasil se závěry žalované, která tvrdila, že „
hlavní závazkový vztah
“, tedy nárok na výplatu služebního příjmu, vzniká až pravomocným rozhodnutím, které v nyní projednávané věci dříve neexistovalo. Podle krajského soudu měl žalobce nárok na služební příjem za výkon služby přesčas již jejím vykonáním. Rozhodnutí žalované je toliko deklaratorním rozhodnutím, jímž žalovaná reflektuje skutečnost, že došlo k neoprávněnému nařízení služby přesčas.
Krajský soud se neztotožnil ani se závěry žalované, že žalobci nelze přiznat nárok na úroky z prodlení z opožděně vyplaceného služebního příjmu za výkon služby přesčas, neboť zde nelze analogicky použít soukromoprávní úpravu úroků z prodlení, když tyto úroky nejsou v služebním zákoně z roku 2003 obsaženy a užití zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, tato právní úprava vylučuje. Podle krajského soudu je třeba, s ohledem na to, že služební zákon z roku 2003 ve znění účinném ke dni vydání napadeného rozhodnutí neobsahoval výslovnou úpravu následků prodlení s výplatou služebního příjmu, postupovat v souladu se zásadou
a použít tak úpravu soukromoprávní. Dle § 1968 občanského zákoníku z roku 2012 platí, že „[d]
lužník, který svůj dluh řádně a včas neplní, je v prodlení. Dlužník není za prodlení odpovědný, nemůže-li plnit v důsledku prodlení věřitele.
“ Ustanovení § 1970 občanského zákoníku z roku 2012 uvádí, že „[p]
o dlužníkovi, který je v prodlení se splácením peněžitého dluhu, může věřitel, který řádně splnil své smluvní a zákonné povinnosti, požadovat zaplacení úroku z prodlení, ledaže dlužník není za prodlení odpovědný. Výši úroku z prodlení stanoví vláda nařízením; neujednají-li strany výši úroku z prodlení, považuje se za ujednanou výše takto stanovená.
Krajský soud shrnul, že žalovaná byla povinna žalobci uhradit služební příjem za výkon služby přesčas, který mu byl nezákonně nařizován v letech 2008, 2009 a 2010. Nárok na tento příjem žalobci vznikl v souladu s § 112 odst. 1 služebního zákona z roku 2003 výkonem této nezákonně nařízené práce přesčas. Žalovaná mu však tento příjem v zákonem stanovené lhůtě neproplatila, čímž se dostala do prodlení s výplatou této části služebního příjmu. V důsledku tohoto postupu tak žalobci vznikl nárok na úrok z prodlení s úhradou této částky, který je žalovaná povinna žalobci vyplatit, přičemž na úhradu těchto úroků je žalovaná povinna analogicky užít obecné zásady soukromého práva vztahující se k prodlení dlužníka. Závěrem krajský soud poukázal na rozhodnutí policejního prezidenta ze dne 6. 3. 2006, kterým byl v jiné věci žadateli přiznán doplatek za službu konanou nad základní dobu služby a zároveň i úroky z dlužné částky.
Žalovaná (stěžovatelka) podala proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost, v níž uvedla, že krajský soud nesprávně posoudil otázku možnosti použití
ve věcech služebního poměru. Dále stěžovatelka nesouhlasila s tím, že nárok na úrok z prodlení vznikl žalobci již samotným výkonem přesčasové služby. Služební poměr policisty vzniká mocenským aktem služebního funkcionáře a je svou povahou právním poměrem státně zaměstnaneckým (veřejnoprávním) a po celou dobu svého průběhu se značně odlišuje od soukromoprávního pracovního vztahu. Zatímco předchozí právní úprava služebního zákona z roku 2003 obsahovala odkaz na úpravu zákoníku práce, ta současná žádný odkaz na zákoník práce či předpis, jenž by upravoval vznik práva na zákonné úroky z prodlení v případě prodlení s výplatou služebního příjmu, neobsahuje. Nynější úprava služebního poměru je úpravou komplexní, jež zcela vylučuje použití zákoníku práce. Služební poměr je charakteristický nerovností subjektů tohoto poměru.
Odlišnost služebního poměru od soukromoprávní úpravy je mj. vyjádřena v § 112 odst. 2 služebního zákona z roku 2003, podle kterého je příslušníkovi „
“. Tímto ustanovením byl služební funkcionář při rozhodování vázán. Toto ustanovení nepamatuje na případy neoprávněného nařízení služby přesčas do limitu 150 hodin a v důsledku toho ani neupravuje nárok příslušníků vyplývající z takového nezákonného opatření. Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 20/09, č. 36/2012 Sb., konstatoval, že tarifní plat příslušníka jako základní složka jeho služebního příjmu v sobě zahrnuje odměnu za případnou službu přesčas v maximálním rozsahu 150 hodin za kalendářní rok. Ani nařízení vlády č. 180/2013, kterým se mění nařízení vlády č. 142/1994 Sb., kterým se stanoví výše úroků z prodlení a poplatku z prodlení podle občanského zákoníku, nemohlo být v tomto případě aplikováno, jelikož vztahy vzniklé ze služebního poměru nejsou vztahy občanskoprávními.
Vzhledem k platné právní úpravě (§ 112 odst. 2 služebního zákona z roku 2003) nemohl při původním rozhodování služební funkcionář přiznat žalobci nárok na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, který připadá na každou tuto hodinu služby bez služby přesčas v kalendářním měsíci, v němž službu konal do limitu 150 hodin v kalendářním roce, neboť až Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Ads 9/2013-31, vyložil pojem důležitý zájem služby, na jehož základě je možné nařizovat službu přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce. Vyložil také, že na základě analogické aplikace § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003 lze učinit závěr, že příslušník má nárok na náhradní volno, případně na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, i za každou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce, kterou vykonal v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že se jedná o mezeru v zákoně, kterou je zapotřebí uzavřít právě na základě analogické aplikace § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003. V další části rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že v dalším řízení žalovaná v přiměřeném rozsahu vymezí konkrétní důvody pro nařizování jednotlivých služeb přesčas žalobci v rozhodném období. Jestliže takové konkrétní důvody nedohledá, nebo zjistí, že ve světle judikatury správních soudů nepostačovaly pro nařízení služby přesčas, přizná žalobci za každou neoprávněnou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce plnění uvedené v § 125 odst. 1 větě druhé služebního zákona z roku 2003 a následně ho zohlední i při stanovení výše odchodného.
Úrok z prodlení není ve služebním zákoně z roku 2003 upraven, neboť se jedná o typický soukromoprávní institut. Úrokový závazek je podmíněn hlavním závazkem existujícím mezi stranami. Jak již bylo uvedeno, vzhledem ke zcela specifické právní úpravě zákona je eliminován smluvní charakter pracovněprávního vztahu. Vzhledem k „
mezeře v zákoně
“ uvedené Nejvyšším správním soudem vznikl žalobci nárok na proplacení služebního příjmu až rozhodnutím služebního funkcionáře.
Služební zákon z roku 2003 upravuje splatnost zákonem určeného plnění (§ 128 – splatnost služebního příjmu), tudíž také institut prodlení, avšak nijak nestanoví, že v případě prodlení účastníkovi náleží úrok z prodlení při výplatě služebního příjmu. Dle názoru stěžovatelky se (vzhledem k veřejnoprávnímu charakteru služby příslušníků bezpečnostních sborů) jedná o zřejmý úmysl zákonodárce, nikoliv o nedostatek platné právní úpravy. Jak stěžovatelka uvedla, současná právní úprava neobsahuje odkaz na zvláštní předpis a nepřipouští ani aplikaci zákoníku práce. Tento názor lze dovodit i z textu předmluvy služebního zákona z roku 2003 (viz Tomek, P.
Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1. 7. 2012,
Olomouc: ANAG, 2012, s. 12).
Stěžovatelka byla tedy přesvědčena, že nelze připustit analogii akcesority úroku z prodlení. Uvedla, že bezpečnostní sbor nebyl v prodlení se splatností nároků vyplývajících ze služebního příjmu, resp. jeho jednotlivých složek. Stěžovatelka také odkázala na stanovisko Ministerstva vnitra, odbor personální, ze dne 26. 5. 2014, jež bylo vydáno ve skutkově obdobné věci. Podle tohoto stanoviska ze služebního zákona z roku 2003 nevyplývá, že u nároků, které na jeho základě vzniknou v případech, kdy k přiznání nároku dochází zpětně a vznikne doplatek, vzniká oprávněnému ode dne vzniku nároku na doplatek i nárok na úrok z prodlení.
(...) Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti zůstaly rozhodné dvě otázky. Nejprve musel Nejvyšší správní soud zvažovat, zdali žalobci vůbec u služebního poměru svědčí nárok na úroky z prodlení s vyplacením doplatku služebního příjmu za výkon služby přesčas. Když dospěl ke kladnému závěru, musel dále posoudit, kdy je tento doplatek splatný, resp. od jakého okamžiku se úroky počítají.
II.1 Existence nároku na úroky z prodlení
Podle § 112 odst. 1 věty třetí služebního zákona z roku 2003 se „[z]
a služební příjem
považují peněžitá plnění poskytovaná příslušníkovi bezpečnostním sborem ve výši a za podmínek stanovených tímto zákonem
“. Podle § 113 služebního zákona z roku 2003 tvoří služební příjem tyto složky: „
a) základní tarif, b) příplatek za vedení, c) příplatek za službu v zahraničí, d) zvláštní příplatek, e) osobní příplatek a f) odměna
“. Ustanovení § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003 zní: „
.“ Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 5. 2013, čj. 4 Ads 11/2013-41, č. 2900/2013 Sb. NSS, dospěl k závěru, že příslušník má nárok na náhradní volno, případně na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, i za každou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce, kterou vykonal v rozporu se zákonem (analogická aplikace § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003).
Z uvedeného vyplývá, že doplatek za službu konanou přesčas (poměrná část přiznaného základního tarifu, osobní příplatek a zvláštní příplatek) je také služebním příjmem, resp. jeho složkou, nehledě na to, zdali tato přesčasová služba byla vykonána nad limit 150 hodin v kalendářním roce, nebo v jeho rámci (nezákonně nařízená). Proto je nutné posoudit, zdali v případě prodlení s výplatou služebního příjmu obecně může jeho příjemci vzniknout nárok na úroky z prodlení.
Jak vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 13. 6. 2014, sp. zn. III. ÚS 2428/13, č. 123/2014 Sb. ÚS, služební poměr policisty je svojí povahou poměrem veřejnoprávním, a výrazně se tak odlišuje od poměru pracovního, který je naopak charakteru soukromoprávního. I Nejvyšší správní soud se opakovaně vyjadřuje k povaze služebního poměru policisty. Vychází při tom z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-97, č. 415/2004 Sb. NSS. Byť se závěry v něm vyslovené vztahují k předcházející úpravě provedené zákonem č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky*) (dále jen „služební zákon z roku 1992“), lze tyto obecné teze využít i při výkladu současné právní úpravy. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku uvedl, že „
věci vyplývající ze služebního poměru příslušníků Policie České republiky upraveného
[služebním zákonem z roku 1992]
nejsou věcmi pracovními, ani je nelze pro jejich povahu považovat za věci soukromoprávní. Služební poměr byl charakterizován jako institut veřejného práva, byl považován za právní poměr státně zaměstnanecký. Důvody byly spatřovány v tom, že vzniká mocenským aktem služebního funkcionáře a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního, který je naopak typickým poměrem soukromoprávním, jehož účastníci mají rovné postavení. To se projevuje v právní úpravě služební kázně, možnosti ukládat kázeňské odměny a tresty, omezené možnosti propuštění, úpravě služebního volna, nárocích na dovolenou, zvláštními nároky při skončení služebního poměru a také zvláštními ustanoveními o řízení před služebními funkcionáři. Právní povaha služebního poměru příslušníka Policie České republiky musí postihnout zvláštní povahu
jako primárního nositele veřejné moci, potřebu pevného začlenění policisty do organismu veřejné moci a účast na jejím výkonu, ba dokonce – při výkonu státní správy
i tvorbu vůle státu. Tato potřeba zasahuje tak daleko, že tu nejde o modifikaci soukromoprávního pracovního poměru, ale u některých kategorií veřejných a zvláště státních zaměstnanců o specifický státně zaměstnanecký poměr veřejného práva.
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou v tom ohledu, že žádné ustanovení služebního zákona z roku 2003 výslovně neupravuje, že by příslušníkovi v případě prodlení s výplatou služebního příjmu, tedy i doplatku za službu přesčas, náležely úroky z prodlení. Institut úroků z prodlení upravuje především občanský zákoník z roku 2012 v § 1968, podle kterého „[d]
lužník, který svůj dluh řádně a včas neplní, je v prodlení
Výši úroku z prodlení stanoví vláda nařízením; neujednají-li strany výši úroku z prodlení, považuje se za ujednanou výše takto stanovená
“ (§ 1970 téhož zákona). Toto pravidlo se uplatňuje i v pracovněprávních vztazích na základě § 4 zákoníku práce, který zní: „
Pracovněprávní vztahy se řídí tímto zákonem; nelze-li použít tento zákon, řídí se občanským zákoníkem [z roku 2012], a to vždy v souladu se základními zásadami pracovněprávních vztahů.
Je třeba posoudit, zdali lze uvedená ustanovení aplikovat i v případě služebního poměru příslušníků policie.
Podle dřívější úpravy služebního poměru příslušníků policie obsažené v služebním zákoně z roku 1992 byl vztah mezi tímto zákonem a zákoníkem práce založen na principu
, kdy se uplatnila jen ta ustanovení zákoníku práce, na která služební zákon z roku 1992 odkazoval (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, čj. 3 Ads 91/2007-65). Aktuálně účinný služební zákon z roku 2003 však od tohoto principu upustil a na zákoník práce neodkazuje. Absence tohoto odkazu svědčí o tom, že služební poměr je koncipován jako vztah státně zaměstnanecký (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2010, čj. 4 Ads 19/2010-51). S ohledem na uvedený veřejnoprávní charakter služebního poměru a poměrně komplexní a kodexovou úpravu služebního zákona z roku 2003 nemá zákoník práce v tomto ohledu vůči služebnímu zákonu z roku 2003 postavení zákona obecného, a neuplatňuje se tedy na základě pravidla subsidiarity. Tento názor podporuje i komentářová literatura: „[Služební zákon z roku 2003]
výrazně posílil již do značné míry existující veřejnoprávní charakter služby příslušníků a oddělil jejich zaměstnanecký vztah od ostatních zaměstnaneckých vztahů. Dochází tak k definitivnímu a úplnému legislativnímu oddělení služebního poměru od soukromoprávních zaměstnaneckých poměrů upravených zákoníkem práce
“ (Tomek, P., op. cit., s. 12).
Aplikaci pravidel o úrocích z prodlení tak nelze u služebního poměru dovozovat na základě subsidiárního použití zákoníku práce, resp. občanského zákoníku z roku 2012. Z uvedeného však podle názoru Nejvyššího správního názoru ještě nelze dovozovat, že při prodlení s výplatou služebního příjmu nevzniká jeho příjemci nárok na úroky z prodlení (k tomu podrobněji dále).
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že chybějící úprava úroků z prodlení u služebního příjmu je mezerou v zákoně, a to z níže uvedených důvodů.
Problematikou mezer v zákoně se přehledně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS, v němž uvedl: „
Nejvyšší správní soud se tedy zabýval situací, kterou psané právo nebere na zřetel. Dále je proto třeba posoudit, zda se jedná o mezeru v zákoně (srov. Melzer, F.
Brno: služba Knihovnička, 2008, s. 174 a násl., který hovoří o teleologické mezeře; resp. Kühn, Z.
Aplikace práva ve složitých případech, k úloze právních principů v judikatuře,
Praha: Karolinum, 2002, s. 205 a násl., který hovoří o axiologické mezeře), nebo o úmysl zákonodárce. Existence mezery v zákoně je podmíněna nezamýšlenou neúplností právního řádu. Ta nastává tehdy, když zákonodárce nevzal v potaz hodnoty, principy, či argumenty, které jsou
právnímu řádu jako celku. Nelze jí rozumět rozpor s principem účelnosti nebo právně politickými představami interpreta, ale s teleologickým pozadím celého právního řádu. Prvně zmíněný rozpor je řešitelný pouze změnou právní úpravy, zatímco teleologická mezera v zákoně obecně připouští její vyplnění, podle charakteru mezery buď analogií, nebo teleologickou redukcí.
“ Je nutné rozlišovat mezi tzv. mezerou pravou a nepravou. O mezeru pravou se jedná v situaci, „
kdy aplikace jedné právní normy logicky předpokládá jinou právní normu, která však chybí a bez jejíhož doplnění je dané ustanovení neaplikovatelné
“ (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013, čj. 1 As 21/2010-65, č. 2838/2013 Sb. NSS). Obsahem mezery nepravé je pak „
neúplnost psaného práva ve srovnání s explicitní úpravou obdobných případů, tj. neúplnost z pohledu principu rovnosti anebo z pohledu obecných právních principů
“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, č. 116/2008 Sb.). V neposlední řadě je taktéž nutno rozlišovat mezi mezerou vědomou, u níž je vyloučeno její vyplnění interpretací soudu, a nevědomou, u níž aktivita soudu vyloučena není (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 7/2008-116). Jak vyplývá z usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2014, sp. zn. III. ÚS 2264/13, č. 47/2014 Sb. ÚS, je-li právní úprava zákonodárcem koncipována s vědomím teleologického rozporu (vědomá mezera), pak obecný soud či Ústavní soud nemůže toto řešení změnit, ale může dojít jen ke zrušení právního předpisu. Shrnuto, mezerou v zákoně, způsobilou být řešenou cestou dotváření práva, se rozumí neúplnost zákona protiplánová (z hlediska záměru zákonodárce). Jak poznamenal Ústavní soud ve zmíněném usnesení sp. zn. III. ÚS 2264/13, „[t]
o, zda šlo o vědomé či nevědomé rozhodnutí zákonodárce (mezeru vědomou či nevědomou), lze zjistit především jasně průkazným úmyslem zákonodárce
Z důvodové zprávy vládního návrhu služebního zákona z roku 2003 (dostupná na www.psp.cz) záměr zákonodárce aplikaci institutu úroků z prodlení u služebního příjmu vyloučit nikterak nevyplývá. Podpůrně lze uvést, že § 208 odst. 4 služebního zákona z roku 2003 přímo pracuje s pojmem úroky, když stanoví: „
Úroky a opětující se plnění přiznaná pravomocným rozhodnutím, jejichž splatnost nastala po nabytí právní moci rozhodnutí, se promlčují po 3 letech ode dne jejich splatnosti.
“ Je zřejmé, že pokud zákonodárce na jednom místě pracuje s pojmem „
“, musel předpokládat, že v rámci vztahů upravených tímto zákonem tyto úroky musí v nějaké situaci vznikat. Ze samotné podstaty služebního poměru jakožto vztahu veřejnoprávního ještě nelze dovozovat zákonodárcův záměr vyloučit nárok na úroky z prodlení u služebního příjmu. To plyne obdobně i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2014, čj. 6 As 102/2014-39, v němž soud upozornil na odlišnost výsluhového příspěvku, u něhož úroky z prodlení neplynou, neboť jejich absence byla úmyslem zákonodárce, a služebního příjmu, jenž je odměnou ve smyslu čl. 28 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a uvedl, že „[služební zákon z roku 2003]
zakotvuje celou řadu peněžitých plnění, na které vzniká nárok v souvislosti s výkonem služby. Jak je již zmíněno výše, důvodem je snaha o komplexní úpravu služebních vztahů. Taková úprava ovšem nevylučuje, aby jednotlivá plnění podléhala různému právnímu režimu, například v oblasti úroků z prodlení.
Podle Nejvyššího správního soudu by bylo nespravedlivé a v rozporu s principem rovnosti a bezrozpornosti právního řádu, pokud by zaměstnancům v soukromé sféře za opožděnou výplatu mzdy náležely úroky z prodlení, zatímco příslušníkům bezpečnostního sboru by tyto úroky nenáležely. Již výše Nejvyšší správní soud zdůraznil veřejnoprávní charakter služebního poměru, ze kterého plynou pro příslušníky různá omezení, jež zaměstnance v soukromé sféře nestíhají. Tato omezení jsou zpravidla v souladu s ústavním pořádkem a reflektují specifický charakter služebního poměru (např. zvýšené nároky služební kázně); neodporují tak principu rovnosti, neboť jejich zavedení je legitimní. Oním veřejnoprávním ospravedlnitelným specifikem však podle Nejvyššího správního soudu nemůže být neexistence nároku na úroky z prodlení při opožděné výplatě služebního příjmu, a to z následujícího důvodu. Zatímco např. již zmíněný výsluhový příspěvek upravený ve služebním zákoně z roku 2003 je sociální dávkou, ke které se neváže nárok na úroky z prodlení, neboť absence úpravy úroků z prodlení je pro sociální dávky příznačná a úmysl zákonodárce vyloučit úroky z prodlení u této dávky je tak zřejmý (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, čj. 3 Ans 4/2013-37), služební příjem je odměnou vyplácenou příslušníkovi za výkon služby, tj. odměnou za práci ve smyslu čl. 28 Listiny. Podle tohoto článku za vykonanou práci, nehledě na to, zdali byla vykonána v zaměstnaneckém či služebním poměru, náleží spravedlivá odměna. Charakter „
soukromoprávní mzdy
“ a služebního příjmu tak není natolik odlišný, aby ospravedlňoval odlišný přístup v otázce úroků z prodlení. Ba naopak, takový přístup by odporoval principu rovnosti, neboť pro něj neexistuje legitimní důvod. Podle Nejvyššího správního soudu může být odměna za vykonanou práci (službu) spravedlivá pouze za předpokladu, že bude vyplacena včas. Pokud není vyplacena včas, musí to být s ohledem na požadavek spravedlnosti reflektováno v její výši v době vyplacení.
Z uvedeného vyplývá, že nelze zjistit zákonodárcův úmysl vyloučit úroky z prodlení u služebního příjmu, přičemž absenci úpravy úroků u služebního příjmu je nutné vnímat jako neúplnost právního řádu z pohledu rovnosti a dalších obecných principů. Jedná se tedy jak o mezeru nevědomou, tak nepravou. Takovou mezeru je nutné zaplnit. Pokud by totiž soud dospěl k opačnému závěru a uvedenou mezeru by odmítl zaplnit, resp. by ji vůbec neshledal, vedlo by takové řešení k nespravedlivému výsledku (viz předchozí odstavec).
Mezeru v zákoně lze zaplnit podle charakteru buď pomocí teleologické redukce, nebo pomocí analogie (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 7/2008-116). Teleologická redukce spočívá v odepření aplikace daného ustanovení na případy, na které sice dopadá jeho dikce, avšak nikoli smysl a účel (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 318/06, č. 221/2007 Sb. ÚS). V tomto případě však žádné ustanovení, jehož dikce by se na daný případ vztahovala, neexistuje, a tak nezbývá než využít analogie. Analogii lze připustit „
pouze v případě, že se nedostane do rozporu s jasnou a jednoznačně vyjádřenou vůlí zákonodárce, neboť tím by soud narušil princip dělby moci
“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2014, čj. 6 Ads 99/2013-18, č. 3158/2015 Sb. NSS). Jak vyplývá ze shora uvedeného, neexistuje jasná a jednoznačná vůle zákonodárce vyloučit nárok na úroky z prodlení u služebního příjmu, a proto lze k analogii přistoupit.
Již v rozsudku ze dne 14. 9. 2011, čj. 9 As 47/2011-105, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[a]
analogii legis,
tedy situaci, kdy se na skutkovou podstatu zákonem neřešenou aplikuje právní norma, která je obsažena ve stejném zákoně a která upravuje skutkovou podstatu nejpodobnější, a tzv.
lze za účelem vyplnění mezer v procesní úpravě za předpokladu, že je to ve prospěch ochrany práv účastníků řízení, použít (blíže k této otázce viz nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, č. 240/2005 Sb.
, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005, čj. 1 As 25/2005-70). Doktrína připouští ve veřejném právu použití
nemusí spočívat pouze v aplikaci právních zásad příslušného právního odvětví, případně obecných právních zásad, nýbrž i v aplikaci takového ustanovení, které se vyskytuje na jiném místě právního řádu a je co do svojí povahy nejbližší na řešenou skutkovou podstatu, avšak za respektování právě oněch zásad (obdobně srov. Mates, P. Analogie ve správním právu, kdy ano a kdy ne.
, 2014, č. 1–2, s. 37). Takto obdobně uplatnil
Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Afs 51/2004-57, v němž uvedl, že „[j]
e-li úprava daňového ručitelství jako zvláštního veřejnoprávního institutu v daňových zákonech kusá, nezbývá než si tam, kde daňové zákony mlčí a kde nelze užít
v rámci veřejného práva
analogií iuris
ve vztahu k základním principům soukromoprávního institutu ručení, který je upraven zejména v § 546 až § 550
[občanského zákoníku z roku 1964*)]“.
Jelikož zákon o služebním poměru z roku 2003 neobsahuje normu upravující podobnou skutkovou podstatu, nelze využít
analogie legis.
Je tak třeba přistoupit k
. Jak však vyplývá z výše citovaného rozsudku čj. 9 As 47/2011-105, použití
je ve veřejném právu značně nežádoucí. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však i přesto existují situace, kdy je této analogie třeba využít, přičemž právě projednávaný případ je jednou z těchto situací. Řešení, kdy budou přiznány úroky z prodlení s výplatou doplatku za přesčas, je totiž ve prospěch adresáta veřejné správy (příslušníka) a nikterak významně nezasahuje do veřejného zájmu.
S ohledem na charakter služebního příjmu jakožto odměny za vykonanou práci (službu) a jeho podobnost se soukromoprávními peněžitými plněními lze dle názoru soudu využít
ve vztahu k základním principům soukromoprávního institutu úroků z prodlení, jenž je upraven zejména v § 1968 občanského zákoníku z roku 2012 (dříve podobná úprava v § 517 občanského zákoníku z roku 1964). Nejvyšší správní soud při tom vychází z teze vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2007, čj. 2 As 88/2006-56, č. 1392/2007 Sb. NSS. Podle této teze není soukromé a veřejné právo oddělené „
Je třeba respektovat ucelenost a jednotu právního řádu. Vztah soukromého a veřejného práva chápe Nejvyšší správní soud jako vztah obecného a zvláštního práva. Z teorie veřejného práva jako zvláštního práva k „
obecnému
“ právu soukromému pak mj. vyplývá, že některé normy soukromého práva lze použít i ve veřejném právu tam, kde veřejnoprávní úprava chybí či je kusá a kde nelze dospět k rozumnému závěru, že absence či kusost úpravy má svůj samostatný smysl a účel (k tomu v nyní projednávaném případě dospět nelze – viz výše).
Podle zmíněného § 1968 občanského zákoníku z roku 2012 je v prodlení ten dlužník, který dluh neplní řádně a včas. Bezpečnostní sbor (Policie České republiky) se tu tedy nachází v pozici dlužníka a příslušník v pozici věřitele.
tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nárok na úroky z prodlení s vyplacením služebního příjmu, tedy i doplatku služebního příjmu za výkon služby přesčas, existuje. Závěr o existenci nároku na úroky z prodlení v případě služebního příjmu zastává i komentářová literatura (srov. Tomek, P., op. cit., s. 375).
Nejvyšší správní soud tak k tomuto uzavírá, že napadený rozsudek je v tomto ohledu správný.
II.2 Splatnost doplatku
Podle § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003, jež se analogicky uplatní i v případech nezákonně nařízené služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ads 11/2013-41), platí následující:
Příslušník má nárok na náhradní volno za každou hodinu služby přesčas nad 150 hodin v kalendářním roce. Neposkytne-li bezpečnostní sbor příslušníkovi náhradní volno v době 3 kalendářních měsíců
po výkonu služby
přesčas nebo v jinak dohodnuté době,
má nárok na poměrnou část
přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, který připadá na každou tuto hodinu služby bez služby přesčas v kalendářním měsíci, v němž službu koná.
Z uvedeného je zřejmé, že primárně má být příslušníkovi za službu přesčas poskytnuto náhradní volno. Pokud mu toto není poskytnuto v době 3 kalendářních měsíců poté, kdy službu přesčas vykonal, nebo v jinak dohodnuté době, vzniká mu nárok na doplatek za službu konanou přesčas (na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku). V tomto ohledu je nutné korigovat názor krajského soudu, že nárok na doplatek vzniká ihned výkonem služby přesčas. Ustanovení § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003 je totiž nutno ve vztahu k větě první § 112 odst. 1 téhož zákona vnímat jako ustanovení speciální, jehož aplikace má přednost.
Z citovaného ustanovení však také vyplývá, že doplatek za službu přesčas vzniká přímo ze zákona a rozhodnutí služebního funkcionáře o tomto doplatku je tedy deklaratorním rozhodnutím, jímž se pouze stvrzuje (osvědčuje) nárok příslušníka. V tomto ohledu je tedy názor krajského soudu správný.
Opačný závěr, kdy by vznik nároku na doplatek byl vázán na vydání rozhodnutí služebního funkcionáře, by podle Nejvyššího správního soudu byl nejen v rozporu s doslovným zněním zákona, ale zároveň by mohl dát služebnímu funkcionáři možnost o nároku rozhodovat s libovolným zpožděním, přičemž by poté příslušníci byli kráceni na svém právu na spravedlivou odměnu, které v sobě, jak bylo výše vysvětleno, zahrnuje v tomto případě i úroky z prodlení. Argumentu, že nárok vzniká až konstitutivním rozhodnutím služebního funkcionáře, tak nemohl Nejvyšší správní soud přisvědčit.
Základní pravidlo pro splatnost služebního příjmu, tedy i doplatku, upravuje § 128 odst. 1 služebního zákona z roku 2003. To zní následovně: „
Služební příjem je splatný zpětně za měsíční období, a to ve výplatním termínu, který stanoví vedoucí bezpečnostního sboru, nejpozději však do konce kalendářního měsíce následujícího po kalendářním měsíci, ve kterém příslušníkovi nárok na služební příjem nebo na některou jeho složku vznikl. Připadne-li výplatní termín na sobotu, neděli nebo svátek, je služební příjem splatný v den výkonu služby, který předchází výplatnímu termínu.
“ Splatnost tohoto doplatku se tedy řídí právě tímto ustanovením. Pokud není doplatek vyplacen podle uvedených pravidel včas, ocitá se bezpečnostní sbor (dlužník) ve smyslu § 1968 občanského zákoníku z roku 2012 v prodlení, přičemž příslušníkovi (věřiteli) počínají plynout úroky z takového prodlení. Samotnou výši úroků poté upravuje vláda nařízením. Je poté nutné, aby služební orgány posoudily, jaké konkrétní nařízení se na výpočet úroků vztahuje, a to podle toho, kdy prodlení nastalo (srov. přechodná ustanovení příslušných nařízení).

References: § 1968
 § 1970
 § 1968
 § 1970
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 112
 soud 
 soud 
 zákona č. 262
 § 1968
 § 1970
 soud 
 § 112
 soud 
 soud 
 § 112
 soud 
 soud 
 § 125
 soud 
 § 125
 soud 
 § 125
 soud 
 § 112
 § 113
 § 125
 soud 
 § 125
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 1968
 § 4
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 208
 soud 
 čl. 28
 soud 
 čl. 28
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 546
 § 550
 § 1968
 § 517
 soud 
 soud 
 § 1968
 soud 
 soud 
 § 125
 § 125
 § 112
 soud 
 § 128
 § 1968