Source: https://www.prawo-budowlane.info/wykreslenie_zabudowania_z_ewidencji_zabytkow,154,material_prawo_budowlane.html
Timestamp: 2019-10-17 18:06:26+00:00

Document:
Monika Wycykał • Opublikowane: 2016-12-05
Na wstępie chciałabym zwrócić uwagę, że kupno nieruchomości, na której znajduje się obiekt uznany za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 1446 z późn. zm. — dalej: u.o.z.), zawsze wiąże się z ogromnym ryzykiem, ponieważ posiadanie zabytku jest równoznaczne z pewnym ograniczeniem uprawnień właścicielskich — nabywca nieruchomości nie może nią rozporządzać całkowicie dowolnie, lecz w pewnych przypadkach potrzebuje na to zgody organów wyznaczonych ustawowo do sprawowania ochrony nad zabytkami. Tak jest między innymi w przypadku przedsięwzięć budowlanych.
Art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. 2016 poz. 290, z późn. zm. — dalej: pr. bud.) stanowi, że „pozwolenie nie wymaga rozbiórka:
Rozbiórka budynków, o których mowa w pkt 1, wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót. Roboty można rozpocząć w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia, chyba że właściwy organ wniesie sprzeciw poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej”.
Wszystkie inne prace rozbiórkowe wymagają uzyskania pozwolenia na rozbiórkę — bez niego wszystkie roboty budowlane będą niezgodne z prawem.
Trzeba zauważyć, że ustawodawca wyłączył z zakresu przedmiotowego przepisu prace rozbiórkowe związane z zabytkami. Oznacza to, że przystąpienie do likwidacji obiektu jest uzależnione od wydania pozwolenia przez organ nadzoru budowlanego. Złożenie wniosku o wydanie takiej decyzji administracyjnej napotyka dodatkową przeszkodę w postaci art. 39 pr. bud., który stanowi:
„Art. 39. 1. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
4. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych”.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że czym innym jest rejestr zabytków, a czym innym prowadzone ewidencje. Rejestr zabytków jest rejestrem prowadzonym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków i stanowi jedną z form ochrony zabytków wymienionych w art. 7 u.o.z. Do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.
Ewidencje natomiast — wojewódzkie i gminne — są tak jakby spisem zabytków znajdujących się na określonym obszarze. Wpisu do ewidencji nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej, od której stronie służy odwołanie. Przepisy nie ustalają również żadnej sformalizowanej procedury, która pozwoliłaby określić, w jaki sposób dokonywać wpisów wyznaczonych obiektów do ewidencji. Regulacje te są nader enigmatyczne:
„Art. 22. 1. Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków.
6. Właściwy dyrektor urzędu morskiego prowadzi ewidencję zabytków znajdujących się na polskich obszarach morskich w formie zbioru kart ewidencyjnych”.
Trzeba ponadto zaznaczyć, że przepisy dotyczące ewidencji zabytków o charakterze samorządowych mogą budzić uzasadnione wątpliwości dotyczące ich zgodności z konstytucją: „Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje procedurę wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków za naruszającą konstytucyjną zasadę równej ochrony praw właściciela. Zdaniem Rzecznika w zależności od wybranej prawnej formy ochrony zabytków właściciele traktowani są w różny sposób i z różną intensywnością. Dotyczy to z jednej strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, a także jawnej procedury uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z drugiej - czynności technicznej (wpisu do ewidencji). O ile pierwszy katalog form ochrony prawnej zabytków gwarantuje właścicielowi możliwość uczestniczenia w procesie, o tyle w przypadku gminnej ewidencji zabytków tak nie jest. Ponadto w ocenie Rzecznika obecna procedura wpisu do gminnej ewidencji zabytków może naruszać wyrażoną we wspomnianym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności przez brak wyważenia między koniecznością objęcia zabytków szybką i skuteczną ochroną a prawami właściciela nieruchomości” (A. Ginter, A. Michalak, Komentarz do art. 22 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, WK 2016).
W związku z powyższym niezwykle istotne pozostaje ustalenie, czy budynek stanowiący przedmiot w Pańskiej sprawie jest wpisany do rejestru zabytków czy do ewidencji (gminnej i/lub wojewódzkiej). Z Pańskiego opisu wnioskuję, że mamy do czynienia wyłącznie z ujęciem w ewidencji, jednak nie napisał Pan, czy obiekt równocześnie figuruje w rejestrze zabytków. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest kluczowe w kontekście przywołanych wcześniej procedur z Prawa budowlanego:
jeżeli obiekt jest wpisany do rejestru zabytków — przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę trzeba uzyskać zgodę Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków,
jeżeli obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków, lecz figuruje w gminnej ewidencji zabytków — w trakcie procedury administracyjnej organ nadzoru budowlanego jest zobligowany wystąpić do wojewódzkiego konserwatora zabytków o uzgodnienie.
Gdyby Pańskie obiekt znajdował się w rejestrze zabytków, to wówczas należałoby stwierdzić, czy istnieją podstawy do skreślenia zabytku z rejestru. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z. z rejestru zostaje skreślony zabytek, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Na temat przesłanek zawartych w tym przepisie wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne:
„Sam fakt zniszczenia przedmiotu, który jest lub może być wpisany do rejestru zbytków nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Aby dany przedmiot mógł zostać skreślony z rejestru zabytków bądź też, by taki przedmiot nie został wpisany do rejestru zbytków muszą wystąpić obydwie przesłanki łącznie, to jest zniszczenie przedmiotu i utrata przez ten przedmiot wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wartości” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 173/14).
„O istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia. Organy oceniające zasadność wpisu do rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu, powinny więc oceniać, czy stan zachowania tego obiektu jest na tyle zły, że nie przedstawia on już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1157/10).
Jeżeli ma Pan pewność, że obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków, to wówczas pojawi się konieczność uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Z tego, co Pan pisze, wynika, że organ ochrony zabytków jest nastawiony negatywnie do tych robót, więc można zakładać, że odmówi uzgodnienia. Gdyby tak się stało, to wówczas droga do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę zostałaby zamknięta, ponieważ nie można uzyskać pozwolenia mimo sprzeciwu wojewódzkiego konserwatora zabytków: „Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 p.b., jest wiążące dla organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę (odpowiednio: rozbiórkę). Jeżeli zatem owo stanowisko jest negatywne (»odmawia uzgodnienia«), to stanowi wystarczającą podstawę odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, a wręcz udzielenie takiego pozwolenia wyklucza” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 280/15).
W takim przypadku pozostaje Panu albo odwoływanie się i skarżenie decyzji w czasie postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, co może trwać całe lata i niekoniecznie skończyć się po Pańskiej myśli (nie możemy przewidzieć, czy sądy administracyjne uznają działania wojewódzkiego konserwatora zabytków za nieuzasadnione lub naruszające przepisy postępowania), albo próbować wykreślić obiekt z ewidencji zabytków przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę.
Z racji tego, że przepisy o ewidencji zabytków znacząco ograniczają prawa właściciela, a jednocześnie właściciel nie może w żaden sposób wyrazić swojego sprzeciwu przed umieszczeniem obiektu w ewidencji, pozostaje sądowoadministracyjna kontrola zasadności dokonania tego wpisu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t j. Dz. U. 2016 r., poz. 446, z późn. zm.): „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”.
Tę drogę otworzyło orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r.:
„Sąd przyjął, że Zarządzenie Prezydenta Miasta (…), stanowiło akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), tym samym do zaskarżonego zarządzenia nie znajdował zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1950/12, postanowienie z dnia 14 września 2012 r., które sąd w składzie orzekającym w całości podziela. (…) Skład orzekający nie zgadza się z twierdzeniem organu, że w zaistniałym stanie faktycznym można było dokonać wpisu obiektu, który nie został zakwalifikowany jako zabytek, bez ustalenia bądź analiz czy badań w tym przedmiocie. Takie stanowisko organu jest niezgodne z treścią art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Dokonanie wpisu do ewidencji zabytków obiektu przy ul. (…) stanowiło dowolne działanie organu. Działanie to miało miejsce po zamianie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dokonanej w dniu (…) czerwca 2010 r. na mocy ustawy z dnia 18 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 474), gdzie gminna ewidencja zabytków otrzymała inne, mocniejsze znaczenie prawne. Ewidencja ta służy do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 ustawy). Wpisy uskutecznione w niej prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, zatem nie może być dowolności w dokonywaniu tych wpisów w oparciu podstawę prawną z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy.
W tych warunkach należało stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa przez organ wydający Zarządzenie w części dotyczącej wpisu pod nr (…) w załączniku do Zarządzenia, zaś skarga okazała się uzasadniona.
Wobec tego uznając, że doszło do naruszenia prawa zaskarżonym Zarządzeniem nr (…) Prezydenta Miasta (…) z dnia (…) lipca 2012 r., w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta (…) pod nr (…) w załączniku do Zarządzenia obiektu budynku biurowego (d. Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk) (…), ul. (…), Sąd wydał wyrok stwierdzający nieważność aktu, jak w pkt 1) wyroku na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W pkt II orzeczenia rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.”.
Gdyby wpis Pańskiego obiektu do gminnej ewidencji zabytków został dokonany bez sprawdzenia, czy posiada on wszystkie cechy pozwalające uznać go zabytek, i rzeczywiście na chwilę obecną ich nie posiada (niezwykle przydatna byłaby ekspertyza sporządzona przez fachowca z tego zakresu), to wówczas może Pan wystąpić do wójta / burmistrza / prezydenta gminy prowadzącego ewidencji zabytków z wezwaniem do usunięcia prawa i wykreślenia obiektu z ewidencji. Jeśli to by nie pomogło, pozostanie Panu skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności zarządzenia o wpisie do ewidencji.
Stanowczo odradzam podejmowanie działań rozbiórkowych bez uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, ponieważ takie działanie jest zagrożona bardzo surową odpowiedzialnością, przewidzianą w art. 108 u.o.z.:
„Art. 108. 1. Kto niszczy lub uszkadza zabytek, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.
3. W razie skazania za przestępstwo określone w ust. 1 sąd orzeka, a w razie skazania za przestępstwo określone w ust. 2 sąd może orzec, nawiązkę na wskazany cel społeczny związany z opieką nad zabytkami w wysokości od trzykrotnego do trzydziestokrotnego minimalnego wynagrodzenia”.
Może Pan zatem zostać skazany za popełnienie przestępstwa i w dodatku nie ma pewności, czy kara będzie w zawieszeniu. Ponadto sąd w razie stwierdzenia umyślności działania obligatoryjnie nałoży na Pana obowiązek zapłaty nawiązki, której wysokość będzie mieścić w przedziale od 5.500 zł do 55.500 zł (w 2017 r. będzie to odpowiednio od 6.000 zł do 60.000 zł w związku z podniesieniem minimalnego wynagrodzenia do 2.000 zł).
Tuż za moim ogrodzeniem zaczęto budować sieć kanalizacyjną. Wkopano rurę, która będzie odprowadzała ścieki z kilku domów, oraz studzienkę (tuż pod...

References: art. 3

Art. 31
 art. 39
 art. 7
 art. 31
 art. 22
 art. 13
 art. 13
 art. 39
 art. 101
 art. 101
 art. 3
 art. 3
 art. 22
 art. 101
 art. 152
 art. 200
 art. 108