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Timestamp: 2017-06-27 13:58:49+00:00

Document:
Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Selbsttitulierungsrecht einiger niedersächsischer öffentlichrechtlicher Kreditinstitute mit Art 3 Abs 1 GG unvereinbar - Privilegierung der zur Selbsttitulierung berechtigten Kreditanstalten weder durch beschränktes Gewinnerzielungsinteresse noch durch öffentlichen Auftrag zur Kreditversorgung des Mittelstandes oder aufgrund anderer Erwägungen gerechtfertigt
Beschluss vom 18. Dezember 2012 - 1 BvL 8/11
Leitsatz zum Beschluss des Ersten Senats vom 18.
Dezember 2012 - 1 BvL 8/11 - - 1 BvL 22/11 - Zur Verfassungswidrigkeit von
Selbsttitulierungsrechten öffentlichrechtlicher
Kreditinstitute im niedersächsischen Landesrecht. BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 1 BvL 8/11 - - 1 BvL 22/11 - Im Namen des Volkes In den Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung, 1. ob § 21 Satz 2 des Gesetzes für den
Freistaat Oldenburg betreffend die Staatliche Kreditanstalt
Oldenburg (Staatsbank) vom 22. September 1933 (Gesetzblatt
für den Freistaat Oldenburg - Landesteil Oldenburg -, Band 48
Nummer 144) insofern mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als
ein Antrag der Kreditanstalt bei Zwangsvollstreckungen in das
bewegliche und das unbewegliche Vermögen den vollstreckbaren
Titel ersetzt - Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Oberlandesgerichts Oldenburg vom 17. März 2011 (8 U 139/10)
- - 1 BvL 8/11 -, 2. ob § 16 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes für
den Landesteil Oldenburg betreffend die Landessparkasse zu
Oldenburg vom 3. Juli 1933 (Gesetzblatt für den Freistaat
Oldenburg - Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 115)
insofern mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als ein Antrag
des Vorstandes der Landessparkasse zu Oldenburg bei
Zwangsvollstreckungen in das bewegliche und das unbewegliche
Vermögen den vollstreckbaren Titel ersetzt - Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
Amtsgerichts Oldenburg vom 6. September 2011 (66 M 204/11)
- - 1 BvL 22/11 - hat das Bundesverfassungsgericht - Erster
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Vizepräsident Kirchhof, Gaier, Eichberger, Schluckebier, Masing, Paulus, Baer, Britz am 18. Dezember 2012 beschlossen: a) § 21 Satz 2 des Gesetzes für den
für den Freistaat Oldenburg - Landesteil Oldenburg -,
Band 48 Nummer 144), erneut bekannt gemacht im
Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt, Sonderband
II (Sammlung des bereinigten niedersächsischen Rechts 1. 1.
1919 - 8. 5. 1945), Seite 751 und b) § 16 Absatz 2 Satz 2 des Gesetzes für den
Landesteil Oldenburg betreffend die Landessparkasse zu
Oldenburg - Landesteil Oldenburg -, Band 48
Nummer 115), erneut bekannt gemacht im
1919 - 8. 5. 1945), Seite 150 sind mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes
Die Vorschriften sind weiter anwendbar,
soweit der schriftliche Antrag des Gläubigers auf
Zwangsvollstreckung bereits gestellt worden ist oder bis
zum Ablauf von einem Jahr ab dem 31. Januar 2013
gestellt wird. Über diesen Zeitpunkt hinaus ersetzt der schriftliche
Antrag des Gläubigers auf Zwangsvollstreckung den
vollstreckbaren, zugestellten Schuldtitel für
Geldforderungen aus Darlehen, die durch ein Grundpfandrecht
gesichert sind, und aus Grundpfandrechten, soweit der
Darlehensvertrag und die Vereinbarung über die Bestellung
oder Abtretung der Grundpfandrechte vor dem 1. Februar
2013 geschlossen worden ist.
Gründe: A. 1 Die Vorlagen betreffen die Frage, ob es mit
dem Grundgesetz vereinbar ist, dass einigen
öffentlichrechtlichen Kreditanstalten in Niedersachsen das
Recht zuerkannt ist, die Zwangsvollstreckung ihrer
Forderungen aufgrund eines von ihnen selbst gestellten
Antrags zu betreiben, der einen vollstreckbaren Titel ersetzt
(Selbsttitulierungsrecht). Zur Prüfung gestellt sind zwei
dies ermöglichende Bestimmungen des niedersächsischen
Landesrechts. I. 2 1. Gegenstand der Vorlage des
Oberlandesgerichts Oldenburg (1 BvL 8/11) ist die Regelung
des § 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg
betreffend die Staatliche Kreditanstalt Oldenburg
(Staatsbank) vom 22. September 1933 (Gesetzblatt für den
Freistaat Oldenburg - Landesteil Oldenburg -, Band 48
Nummer 144; im Folgenden: OL-StaatsbankG) in der Fassung
der Bekanntmachung im Niedersächsischen Gesetz- und
Verordnungsblatt, Sonderband II (Sammlung des bereinigten
niedersächsischen Rechts 1. 1. 1919 - 8. 5. 1945), Seite 751.
Diese Vorschrift räumt der Bremer Landesbank Kreditanstalt
Oldenburg - Girozentrale - als Rechtsnachfolgerin
der Staatlichen Kreditanstalt Oldenburg ein
Selbsttitulierungsrecht ein. 3 § 21 OL-StaatsbankG hat folgenden
Wortlaut: 4 § 21 Die Kreditanstalt hat das Recht, die Erfüllung
ihrer Ansprüche aus Darlehen oder sonstigen Forderungen durch
Zwangsvollstreckung zu erzwingen. Ihr Antrag ersetzt bei
Zwangsvollstreckungen in das bewegliche und in das
unbewegliche Vermögen den vollstreckbaren Titel. Der Antrag
hat den Erfordernissen des § 13 Abs. 2 zu entsprechen. 5 Der in § 21 Satz 3 OL-StaatsbankG in
Bezug genommene § 13 des Gesetzes ist nicht mehr in
Kraft. Im heutigen Gesetzestext verweist eine Fußnote auf
§ 14 Abs. 3 der Satzung der Staatlichen Kreditanstalt
Oldenburg - Bremen vom 25. Mai 1959. Diese Satzungsbestimmung
lautet: 6 § 14 Zeichnungsbefugnis [...] (3) Die von den zeichnungsberechtigten
Vertretern der Anstalt ordnungsgemäß ausgestellten und mit
dem Siegel oder Stempel der Anstalt versehenen Urkunden sind
öffentliche Urkunden. 7 Nach dem im Jahr 2012 neu abgeschlossenen
Staatsvertrag zwischen der Freien Hansestadt Bremen und dem
Land Niedersachsen, der an die Stelle eines weitgehend
inhaltsgleichen Staatsvertrages aus dem Jahr 2002 getreten
ist, ist die Bremer Landesbank Kreditanstalt Oldenburg -
Girozentrale - (im Folgenden: Bremer Landesbank) eine
gemeinsame rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts der
vertragsschließenden Länder (§ 1 Abs. 1 Satz 1 des
Staatsvertrages) mit Sitz in Bremen und einer weiteren
Niederlassung in Oldenburg (§ 1 Abs. 2 des
Staatsvertrages). Träger der Bank sind die Freie Hansestadt
Bremen, die Norddeutsche Landesbank
- Girozentrale - und der Niedersächsische
Sparkassen- und Giroverband (§ 3 Abs. 1 des
Staatsvertrages). Das Geschäftsgebiet der Bank umfasst die
Freie Hansestadt Bremen, die kreisfreien Städte Delmenhorst,
Emden, Oldenburg und Wilhelmshaven sowie einige Landkreise in
Niedersachsen (§ 5 Abs. 1 des Staatsvertrages). Ihr
obliegen nach Maßgabe ihrer Satzung die Aufgaben einer
Landesbank und Sparkassenzentralbank sowie einer
Geschäftsbank (§ 6 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrages).
Die Geschäfte der Bank sind unter Beachtung
allgemeinwirtschaftlicher Grundsätze nach kaufmännischen
Gesichtspunkten zu führen. Das Bestreben, Gewinn zu erzielen,
hat zurückzutreten, soweit besondere öffentliche Interessen
dies erfordern (§ 6 Abs. 2 des Staatsvertrages).
Die dem Niedersächsischen Finanzministerium und dem Senator
für Finanzen Bremen zustehende allgemeine Staatsaufsicht über
die Bank wird durch Letzteren ausgeübt (§ 11 Abs. 1
des Staatsvertrages). 8 2. Die Vorlage des Amtsgerichts Oldenburg (1
BvL 22/11) betrifft die weitgehend inhaltsgleiche Vorschrift
des § 16 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil
Oldenburg betreffend die Landessparkasse zu Oldenburg vom 3.
Juli 1933 (Gesetzblatt für den Freistaat Oldenburg -
Landesteil Oldenburg -, Band 48 Nummer 115; im Folgenden:
OL-LSpkG) in der Fassung der Bekanntmachung im
Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt, Sonderband II
(Sammlung des bereinigten niedersächsischen Rechts 1. 1. 1919
- 8. 5. 1945), Seite 150. Diese sieht das Recht zur
Selbsttitulierung für die Landessparkasse zu Oldenburg vor.
§ 16 Abs. 2 OL-LSpkG hat folgenden Wortlaut: 9 § 16 (1) (aufgehoben) (2) Die Befugnis zur Beitreibung von
Geldbeträgen, insbesondere zur Stellung von Anträgen auf
Zwangsvollstreckung in das unbewegliche Vermögen steht wegen
der Ansprüche der Landessparkasse dem Vorstande zu. Sein
Antrag ersetzt den vollstreckbaren Schuldtitel. 10 Begünstigte dieser Regelung ist die
Landessparkasse zu Oldenburg. Gemäß § 3 des
Niedersächsischen Sparkassengesetzes (NSpG) sind Sparkassen
rechtsfähige Anstalten öffentlichen Rechts, die als
wirtschaftlich selbständige Unternehmen in kommunaler
Trägerschaft die Aufgabe haben, auf der Grundlage der Markt-
und Wettbewerbserfordernisse für ihr Geschäftsgebiet den
Wettbewerb zu stärken und die angemessene und ausreichende
Versorgung aller Bevölkerungskreise und insbesondere des
Mittelstandes mit Geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen
in der Fläche sicherzustellen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 NSpG).
Träger der Landessparkasse zu Oldenburg ist der
Sparkassenzweckverband Oldenburg, dem die kreisfreien Städte
Oldenburg und Delmenhorst sowie die Landkreise Ammerland,
Cloppenburg, Friesland, Oldenburg, Vechta und Wesermarsch
angehören. Die niedersächsischen Sparkassen - also auch die
Landessparkasse zu Oldenburg - unterliegen der Aufsicht des
Landes (§ 25 Abs. 1 NSpG), die durch das
Finanzministerium ausgeübt wird (§ 25 Abs. 2 NSpG). 11 3. Die Bremer Landesbank und die
Landessparkasse zu Oldenburg müssen nach geltendem Recht ihre
Forderungen im zivilprozessrechtlichen
Zwangsvollstreckungsverfahren beitreiben. § 21 Satz 1
OL-StaatsbankG und § 16 Abs. 1 OL-LSpkG sahen zwar
ursprünglich vor, dass Ansprüche aus Darlehen oder sonstige
Forderungen „im Verwaltungswege“ vollstreckt werden konnten.
Durch das Niedersächsische Verwaltungsvollstreckungsgesetz
(NVwVG) vom 2. Juni 1982 sind die Worte „im Verwaltungswege“
in § 21 Satz 1 OL-StaatsbankG jedoch gestrichen und
§ 16 Abs. 1 OL-LSpkG aufgehoben worden (§ 78 Abs.
3, § 80 Abs. 1 Nr. 22 NVwVG damaliger Fassung). In
der Gesetzesbegründung hierzu ist ausgeführt, die Staatliche
Kreditanstalt Oldenburg solle ihre Ansprüche aus Darlehen und
sonstigen Forderungen nur noch nach den Vorschriften der
Zivilprozessordnung vollstrecken können. Ihr
Vollstreckungsantrag ersetze allerdings weiterhin den
Vollstreckungstitel; insoweit bleibe ihre Rechtsposition
erhalten (vgl. Nds. Landtag, Drucks 9/2185, S.
59 f.). 12 Bei der zivilprozessualen Zwangsvollstreckung
werden die Vollstreckungsorgane ausschließlich auf Grundlage
eines Vollstreckungstitels tätig. Zur Vollstreckung geeignete
Titel können nicht nur von einem Gericht, sondern auch von
Behörden oder bestimmten weiteren Personen (zum Beispiel von
einem Notar: § 794 Abs. 1 Nr. 5 ZPO) errichtet werden.
Auch außerhalb der Zivilprozessordnung finden sich in
weiteren Bundesgesetzen Vollstreckungstitel, auf deren
Grundlage nach den Vorschriften der Zivilprozessordnung die
Zwangsvollstreckung betrieben werden kann. Neben die
bundesgesetzlich geregelten Titel treten landesrechtliche
Bestimmungen über Vollstreckungstitel, wie die zur Prüfung
gestellten Vorschriften. Aus solchen landesrechtlichen
Schuldtiteln kann im ganzen Bundesgebiet vollstreckt werden
(§ 801 Abs. 2 ZPO). 13 Weitere Voraussetzung für die Zulässigkeit der
zivilprozessualen Zwangsvollstreckung ist die Erteilung einer
Vollstreckungsklausel (§ 724 ZPO). Indem die zur Prüfung
gestellten Vorschriften die Vollstreckungsanträge der Bremer
Landesbank und der Landessparkasse zu Oldenburg einem
vollstreckbaren Titel gleichstellen, befreien sie nicht nur
davon, einen Vollstreckungstitel nachweisen zu müssen,
sondern zugleich von dem Erfordernis der Erteilung einer
Vollstreckungsklausel. 14 4. In Niedersachsen ist mit § 79 NVwVG
noch eine weitere, den hier zur Prüfung gestellten
Vorschriften im Wesentlichen inhaltsgleiche Norm in Kraft,
die dem Ritterschaftlichen Kreditinstitut des Fürstentums
Lüneburg in Celle, dem Ritterschaftlichen Kreditinstitut
Stade sowie dem Calenberger Kreditverein das Recht zur
Selbsttitulierung ihrer Forderungen einräumt. Allen anderen
öffentlichrechtlichen niedersächsischen Kreditinstituten,
insbesondere der Norddeutschen Landesbank (Nord/LB) und
sämtlichen Sparkassen - mit Ausnahme der Landessparkasse zu
Oldenburg - steht dieses Recht nicht zu. Ebenso wenig haben
die niedersächsischen Privatbanken und die in Niedersachsen
tätigen überregionalen Privatbanken eine entsprechende
Befugnis. 15 5. Das Selbsttitulierungsrecht einiger
niedersächsischer Kreditinstitute wurde bereits mehrfach im
niedersächsischen Landtag erörtert. Der Entwurf eines
Niedersächsischen Rechtsvereinfachungsgesetzes 1990 vom 11.
Oktober 1989 sah dessen Abschaffung vor (Art. 21 Nr. 1
und Nr. 8 des Entwurfs, Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S.
25 f.). Er enthielt allerdings eine weitreichende
Übergangsvorschrift für bestehende Kreditverhältnisse
zugunsten der betroffenen öffentlichrechtlichen
Kreditinstitute (im Entwurf § 79 NVwVG, Nds. Landtag,
Drucks 11/4440, S. 7). 16 Die im Entwurf vorgeschlagene Aufhebung der
Titulierungsrechte wurde jedoch nicht umgesetzt. Vielmehr
sollte die Neuregelung dieses Komplexes einer späteren
Novellierung des Sparkassengesetzes vorbehalten bleiben (vgl.
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Rechts- und
Verfassungsfragen, Nds. Landtag, Drucks 11/5050, S. 7, S. 28;
Bericht, Nds. Landtag, Drucks 11/5157, S. 5;
Niederschrift über die 127. Sitzung des Ausschusses für
Haushalt und Finanzen am 24. Januar 1990, S. 15 ff.;
siehe zur weiteren Diskussion auch die Antwort des Nds.
Finanzministeriums auf eine parlamentarische Anfrage, Nds.
Landtag, Stenografischer Bericht, 60. Sitzung am 21. Januar
2010, S. 7589 f.). II. 17 1. Im Ausgangsverfahren vor dem
Oberlandesgericht Oldenburg (1 BvL 8/11) wendet sich der
Schuldner gegen die von der Bremer Landesbank betriebene
Zwangsvollstreckung aus einer zu ihren Gunsten eingetragenen
Grundschuld. Die Grundschuld dient der Sicherung von fünf
Darlehen, die der Schuldner bei der Bremer Landesbank
aufgenommen hatte. Im Jahr 2000 kündigte die Bank die
Darlehen wegen erheblicher Zahlungsrückstände. Im April 2008
beantragte die Bremer Landesbank beim zuständigen
Vollstreckungsgericht, die Zwangsversteigerung des belasteten
Grundstücks des Schuldners anzuordnen. Das Amtsgericht als
Vollstreckungsgericht entsprach dem Antrag. Der Schuldner
erhob daraufhin eine prozessuale Gestaltungsklage analog
§ 767 ZPO, mit der er geltend machte, dass es an einem
wirksamen Vollstreckungstitel fehle; er beantragte, die
Zwangsvollstreckung aus dem titelersetzenden
Vollstreckungsantrag der beklagten Bank für unzulässig zu
erklären. Zur Begründung trug er vor, die Berechtigung eines
Kreditinstituts, einen Anspruch eigenständig für
vollstreckbar zu erklären, genüge rechtsstaatlichen
Grundsätzen nicht. Die Zwangsvollstreckung aufgrund der
landesrechtlichen Ausnahmevorschrift stelle nicht nur einen
unzulässigen Wettbewerbsvorteil für die begünstigten
öffentlichrechtlichen Kreditinstitute dar, sondern führe auch
zu einer gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden
Ungleichbehandlung ihrer Kunden im Vergleich zu den Kunden
anderer Banken. Das Landgericht Oldenburg wies die Klage des
Schuldners ab. Mit seiner Berufung zum Oberlandesgericht
Oldenburg macht der Schuldner weiter das Fehlen eines
wirksamen Vollstreckungstitels geltend. 18 2. Im Ausgangsverfahren des Amtsgerichts
Oldenburg (1 BvL 22/11) betreibt die Landessparkasse zu
Oldenburg die Zwangsvollstreckung gegen den Schuldner wegen
einer offenen Darlehens- und Kontokorrentforderung. Sie
ersuchte in einem als „Beitreibungsbeschluss“ bezeichneten
Vollstreckungsantrag den zuständigen Gerichtsvollzieher, die
Zwangsvollstreckung in Höhe eines Teilbetrages durchzuführen.
Für den Fall der nicht vollständigen Befriedigung beantragte
sie, dem Schuldner gemäß § 900 Abs. 2, § 807 Abs. 1
ZPO die eidesstattliche Versicherung abzunehmen. Falls er
diese grundlos verweigere oder zum anberaumten Termin nicht
erscheine, bat sie um Weiterleitung der Akten an das
Amtsgericht Oldenburg als Vollstreckungsgericht zum Erlass
eines Haftbefehls (§ 901 ZPO). Die
Vollstreckungsversuche blieben erfolglos. Auch zum
anberaumten Termin zur Abgabe einer eidesstattlichen
Versicherung erschien der Schuldner unentschuldigt nicht. Der
Gerichtsvollzieher gab daraufhin antragsgemäß die Akten an
das Vollstreckungsgericht ab zur Entscheidung über den Erlass
eines Haftbefehls. III. 19 1. Das Oberlandesgericht Oldenburg hat sein
Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß
Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt,
ob § 21 Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg
(Staatsbank) vom 22. September 1933 insofern mit dem
Grundgesetz vereinbar ist, als ein Antrag der Kreditanstalt
bei Zwangsvollstreckungen in das bewegliche und unbewegliche
Vermögen den vollstreckbaren Titel ersetzt (1 BvL 8/11). Das
vorlegende Gericht ist der Auffassung, die zur Prüfung
gestellte Vorschrift verletze den Justizgewährungsanspruch
(Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG), das
Rechtsprechungsmonopol (Art. 92 GG) und den allgemeinen
Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). 20 Bei der Regelung des § 21 Satz 2
OL-StaatsbankG handele es sich um nachkonstitutionelles
Recht, dessen Verfassungswidrigkeit das Oberlandesgericht
nicht selbst feststellen könne. Der nachkonstitutionelle
niedersächsische Landesgesetzgeber habe die aus der Zeit vor
Inkrafttreten des Grundgesetzes stammende Bestimmung in
seinen Willen aufgenommen und bestätigt. Durch § 78 Abs.
3 NVwVG seien im Jahr 1982 die Worte „im Verwaltungswege“
gestrichen worden. Der erforderliche konkrete
Bestätigungswille des Gesetzgebers ergebe sich aus der
zugehörigen Gesetzesbegründung, in der es wörtlich heiße:
„Ihr [der Bremer Landesbank] Vollstreckungsantrag ersetzt
weiterhin den Vollstreckungstitel; insoweit bleibt ihre
Rechtsposition erhalten.“ (Hinweis auf Nds. Landtag,
Drucks 9/2185, S. 59). 21 Soweit das Oberlandesgericht das
Selbsttitulierungsrecht für gleichheitswidrig erachtet
(Art. 3 Abs. 1 GG), hebt es hervor, dass eine
Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung gegenüber privaten
und anderen öffentlichrechtlichen Banken fehle. Der Umstand,
dass die Bremer Landesbank als Anstalt des öffentlichen
Rechts staatlicher Aufsicht unterliege, rechtfertige keine
Ungleichbehandlung. Über die anderen Kreditinstitute werde
ebenso eine staatliche Aufsicht ausgeübt. Da diese Aufsicht
nur die Einhaltung des Kreditwesengesetzes überprüfe, biete
sie keine Gewähr gegen die Vollstreckung unberechtigter
Forderungen. Selbst wenn die Bremer Landesbank öffentliche
Aufgaben einer Landesbank und einer Sparkassenzentralbank
wahrnehme, beschränke sich das Selbsttitulierungsrecht nicht
auf Forderungen aus diesen Tätigkeitsbereichen. 22 Sollte die zur Prüfung gestellte Vorschrift
mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sein, fehle es an einem
für die Zwangsvollstreckung notwendigen Titel, und die von
der Bank betriebene Zwangsvollstreckung in den Grundbesitz
des Schuldners sei für unzulässig zu erklären. Sei die Norm
hingegen verfassungsgemäß, müsse die Berufung gegen das
klageabweisende landgerichtliche Urteil zurückgewiesen
werden. 23 2. Auch das Amtsgericht Oldenburg hat sein
Verfahren über den Erlass eines Haftbefehls gegen den
Schuldner ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß
ob § 16 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil
Juli 1933 insofern mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als ein
Antrag des Vorstandes der Landessparkasse zu Oldenburg bei
Vermögen den vollstreckbaren Titel ersetzt (1 BvL 22/11). 24 Die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 des
Gesetzes für den Landesteil Oldenburg betreffend die
Landessparkasse zu Oldenburg vom 3. Juli 1933 sei
nachkonstitutionelles Recht, weil der niedersächsische
Landesgesetzgeber diese Bestimmung nach Inkrafttreten des
Grundgesetzes in seinen Willen aufgenommen und bestätigt
habe. Im Jahr 1962 habe dieser - mit Ausnahme des in Rede
stehenden § 16 OL-LSpkG - alle Vorschriften dieses
Gesetzes aufgehoben (§ 43 Abs. 1 Nr. 5 NSpG vom 6. Juli
1962); darüber hinaus habe er im Jahr 1982 den Absatz 1
dieser Regelung gestrichen (§ 80 Abs. 1 Nr. 22 NVwVG),
weil sich die Vollstreckung fortan nach den Vorschriften der
Zivilprozessordnung habe richten sollen. Der erforderliche
konkrete Bestätigungswille ergebe sich zudem aus der
Gesetzesbegründung zum Niedersächsischen
Verwaltungsvollstreckungsgesetz aus dem Jahr 1982 (Hinweis
auf Nds. Landtag, Drucks 9/2185, S. 59 f.). 25 Das Amtsgericht Oldenburg folgt mit seiner
Ansicht, die vorgelegte Bestimmung sei verfassungswidrig, im
Wesentlichen den Erwägungen des Oberlandesgerichts Oldenburg
im Vorlagebeschluss zum Verfahren 1 BvL 8/11, auf die es sich
ausdrücklich bezieht. Zu dem auch von ihm angenommenen
Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3
Abs. 1 GG meint es weiter: Selbst wenn die
Landessparkasse zu Oldenburg - wie sie behaupte - im
Interesse der Mittelstandsförderung (vgl. § 4 NSpG)
Kredite vergebe, die andere Banken nicht gewähren würden,
rechtfertige dies das Selbsttitulierungsrecht nicht. Das
Selbsttitulierungsrecht sei nicht geeignet, dem Ziel der
Mittelstandsförderung zu dienen. Der Landessparkasse zu
Oldenburg sei ohne Weiteres zuzumuten, ihre Titel im üblichen
Verfahren zu erlangen. 26 Falls § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG
unwirksam sei, sei der Antrag auf Erlass eines Haftbefehls
mangels tauglichen Vollstreckungstitels als unzulässig
zurückzuweisen. Anderenfalls sei der Haftbefehl gegen den
Schuldner antragsgemäß zu erlassen. IV. 27 Zur Vorlage des Oberlandesgerichts Oldenburg
betreffend § 21 Satz 2 OL-StaatsbankG (1 BvL 8/11) haben
die Niedersächsische Landesregierung, die im
Ausgangsverfahren beklagte Bremer Landesbank, die AOK
Bundesverband GbR, der Bundesverband der Deutschen
Volksbanken und Raiffeisenbanken e.V., der Bundesverband
deutscher Banken e.V., der Bundesverband Öffentlicher Banken
Deutschlands e.V., der Deutsche Sparkassen- und Giroverband
e.V. und der Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. Stellung
genommen. 28 Zur Vorlage des Amtsgerichts Oldenburg
betreffend § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG (1 BvL 22/11)
haben die Niedersächsische Landesregierung und die
Landessparkasse zu Oldenburg als Gläubigerin des
Ausgangsverfahrens Stellung genommen. Die Akten beider
Ausgangsverfahren liegen vor. 29 1. Die Niedersächsische Landesregierung hält
die verfassungsrechtliche Prüfung durch beide vorlegenden
Gerichte für unzureichend und die Vorlagen deshalb für
unzulässig. Diese setzten sich unter anderem nicht damit
auseinander, dass sich in der Trägerstruktur der
öffentlichrechtlichen Kreditinstitute und in der Beschränkung
der Gewinnerzielung sachliche Gründe für das
Selbsttitulierungsrecht fänden. Ebenso wenig berücksichtigten
sie, dass wirtschaftslenkende Gesetze nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht schon
deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstießen, weil sie die
Wettbewerbssituation veränderten (Hinweis auf BVerfGE 4, 7
<18>). 30 2. Die Bremer Landesbank meint, das
Titulierungsrecht verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Eine eventuelle Ungleichbehandlung gegenüber anderen Banken
sei gerechtfertigt. Die notariell beurkundete Unterwerfung
unter die sofortige Zwangsvollstreckung hinsichtlich einer
Grundschuld, wie sie von den anderen Banken verlangt werde,
sei für die Schuldner wegen der damit verbundenen höheren
Kosten nachteilig. Es entspreche bei anderen Banken gängiger
Praxis, dass der Schuldner zusätzlich ein abstraktes
Schuldversprechen (§ 780 BGB) nebst
Zwangsvollstreckungsunterwerfung abgeben müsse, so dass er
nicht nur mit dem belasteten Grundstück, sondern mit seinem
gesamten Vermögen hafte und damit sogar stärker belastet
werde. Die anderen Banken könnten zudem ihren Nachteil auf
diese Weise ausgleichen. Schließlich sei eine etwaige
Ungleichbehandlung gerechtfertigt, weil die Bremer Landesbank
im Gegensatz zu den privatrechtlich organisierten Banken
nicht ausschließlich der Gewinnmaximierung verpflichtet sei.
Vielmehr habe ihr Gewinnerzielungsstreben nach dem
Staatsvertrag (§ 6 Abs. 2) zurückzustehen, soweit
öffentliche Interessen dies erforderten. Im Übrigen würde
eine Nichtigerklärung des Titulierungsrechts zu einer
Ungleichbehandlung zu ihren Lasten und zu Lasten ihrer
Darlehensnehmer führen, weil sie in der Vergangenheit im
Vertrauen auf diese Regelung bei grundpfandrechtlich
gesicherten Forderungen auf ein Schuldanerkenntnis und eine
Vollstreckungsunterwerfung des Schuldners verzichtet habe.
Sie müsse dann Klage auf Duldung der Zwangsvollstreckung
erheben, was zeitaufwendig und für den Schuldner mit
zusätzlichen Kosten verbunden sei. 31 3. Der Bundesverband deutscher Banken und der
halten das zur Prüfung gestellte Selbsttitulierungsrecht für
unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG. Das
Selbsttitulierungsrecht führe zu einem nicht unerheblichen
Wettbewerbsvorteil der begünstigten öffentlichrechtlichen
gegenüber privatrechtlich organisierten Kreditinstituten, die
sich auf demselben Geschäftsfeld betätigten und in lebhaftem
Wettbewerb stünden (Hinweis auf BVerfGE 64,
229 ff.). 32 4. Der Bundesverband Öffentlicher Banken und
der Deutsche Sparkassen- und Giroverband sind der Ansicht,
das Selbsttitulierungsrecht der Bremer Landesbank
benachteilige weder deren Schuldner noch beeinträchtige es
den Wettbewerb mit anderen Kreditinstituten. Die Bremer
Landesbank könne sich als Anstalt des öffentlichen Rechts -
anders als private Kreditinstitute - nicht auf Grundrechte
berufen, sei ihrerseits jedoch an Recht und Gesetz gebunden.
Andere Kreditinstitute könnten ihre Forderungen ohne Weiteres
im Wege der Zwangsvollstreckung beitreiben, weil es in der
Bankpraxis allgemein üblich sei, von den Schuldnern eine
Unterwerfung unter die sofortige Zwangsvollstreckung zu
verlangen. Der Bremer Landesbank könne allerdings eine
Benachteiligung daraus erwachsen, dass diese in der
Vergangenheit im Vertrauen auf das bestehende
Selbsttitulierungsrecht darauf verzichtet habe, die
notarielle Zwangsvollstreckungsunterwerfung einzufordern. 33 5. Die Landessparkasse zu Oldenburg ist der
Auffassung, die Vorlage des Amtsgerichts sei unzulässig,
jedenfalls unbegründet. Im Gegensatz zur Bremer Landesbank
sei sie gemäß § 2 ihrer Satzung dazu verpflichtet, den
Mittelstand zu fördern. Dem Selbsttitulierungsrecht komme für
ihr Kreditgeschäft große Bedeutung zu: Sie habe derzeit etwa
110.000 Grundpfandrechte in ihrem Bestand, die ein
Kreditkontingent von mehr als 4 Milliarden € für etwa 74.000
Kunden besicherten, ohne dass für diese Grundpfandrechte
notarielle Zwangsvollstreckungsunterwerfungen vereinbart
worden seien. Derzeit befänden sich Kredite von etwa 2.700
Kunden mit einem Forderungsbestand von 130 Millionen € in der
Abwicklung; weitere Geschäftsverbindungen seien teilweise
gekündigt. Sie habe sich darauf eingerichtet, dass der
niedersächsische Landesgesetzgeber das
Selbsttitulierungsrecht trotz zahlreicher Gesetzesnovellen
beibehalten habe. Der historische Gesetzgeber habe ihr mit
dem im Jahr 1922 eingeführten Selbsttitulierungsrecht ein
Instrument geben wollen, mit dem sie im Interesse der
Gemeinnützigkeit ihre Forderungen schnell und unkompliziert
durchsetzen könne. 34 Ein Vergleich zu Privatbanken sei nicht
zulässig, weil es bereits an einer vergleichbaren
Ausgangslage fehle: Der Sparkassensektor habe - anders als
die Privatbanken - die spezielle Aufgabe, den Mittelstand zu
fördern. Eine wirksame Förderung des Mittelstandes mit
zinsgünstigen Krediten setze die dauernde Solvenz des
Kreditgebers voraus. Diese werde durch das Titulierungsrecht
gesichert, das eine kurzfristige Kreditvergabe ermögliche.
Zudem unterhalte sie - anders als die Privatbanken - in ihrem
Geschäftsgebiet eine Vielzahl von Filialen in kleinen Orten,
um ihrer Aufgabe nachzukommen, alle Bevölkerungskreise mit
geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen zu versorgen. Das
vorlegende Amtsgericht berücksichtige nicht, dass es sich bei
§ 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG um eine rechtsgewährende
Regelung handele, so dass eine Ungleichbehandlung bereits
dann gerechtfertigt sei, wenn sich für die Art der
Differenzierung - wie hier - ein sachlich vertretbarer
Gesichtspunkt anführen lasse. 35 Eine mögliche Ungleichbehandlung sei zudem
dadurch gerechtfertigt, dass die Landessparkasse zu Oldenburg
nach § 2 Abs. 1 ihrer Satzung und § 4 Abs. 1
NSpG dem Gemeinwohl und, im Gegensatz zu den Privatbanken,
nicht der Gewinnmaximierung im Interesse der Anteilseigner
verpflichtet sei. Da ihr Titulierungsrecht zugunsten der
Förderung des Mittelstandes und im Interesse der übrigen
Aufgabenerfüllung des kommunalen Trägers geschaffen worden
sei, seien nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts (Hinweis auf BVerfGE 4, 7
<18>) wirtschaftslenkende Gesetze nicht auf ihre
Zweckmäßigkeit zu überprüfen und bestehe die Möglichkeit,
solche Gesetze auch im Interesse einzelner Gruppen zu
erlassen. Die Vorteile gegenüber anderen Kreditinstituten
seien minimal und würden durch die Vergabe von Krediten mit
erhöhtem Risiko wieder ausgeglichen. Ein Entfallen des
Titulierungsrechts benachteilige sie hingegen erheblich, da
dieses bei der Kalkulation der Kreditbedingungen mit den
jeweiligen Schuldnern berücksichtigt worden sei, und sie auf
sonst in der Bankpraxis übliche, notarielle
Zwangsvollstreckungsunterwerfungen verzichtet habe. 36 Da die Landessparkasse zu Oldenburg wegen
ihrer örtlichen Bedeutung und ihres Alters als
„heimatgebundene Einrichtung“ anzusehen sei, unterfalle sie
schließlich der Erhaltungsgarantie des Art. 72 Abs. 2
Niedersächsische Landesverfassung (LV; sog.
Traditionsklausel). Selbst wenn ein Wegfall des
Selbsttitulierungsrechts ihren Fortbestand nicht gefährde,
könnten ihre überkommenen Wirkungsmöglichkeiten dadurch so
stark beschränkt werden, dass dies gegen die
Erhaltungspflicht des Art. 72 Abs. 2 LV verstoße. B. 37 Die Vorlagen sind zulässig. I. 38 Die zur Prüfung vorgelegten, aus
vorkonstitutioneller Zeit stammenden landesrechtlichen
Bestimmungen sind tauglicher Gegenstand einer konkreten
Normenkontrolle. 39 Die Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 1
GG gilt nach Sinn und Zweck der Regelung zwar nicht für
solche Gesetze, die nicht unter der Herrschaft des
Grundgesetzes entstanden sind. Vorkonstitutionelle Gesetze
stehen aber den nachkonstitutionellen gleich, wenn der
Gesetzeber sie nach Inkrafttreten des Grundgesetzes „in
seinen Willen aufgenommen“ hat (vgl. BVerfGE 66, 248
<254>; 70, 126 <129>). Das ist hier der Fall. 40 Dieser Bestätigungswille des niedersächsischen
Landesgesetzgebers ergibt sich daraus, dass er beide
Regelungen durch das Gesetz zur Änderung des
Niedersächsischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vom 2.
Juni 1982 inhaltlich geändert hat, ohne das
Selbsttitulierungsrecht anzutasten. Er hat die Vollstreckung
der Forderungen der vormaligen Staatlichen Kreditanstalt
Oldenburg und der Landessparkasse zu Oldenburg „im
Verwaltungswege“ abgeschafft und sie dem
zivilprozessrechtlichen Vollstreckungsregime zugeordnet
(§ 78 Abs. 3, § 80 Abs. 1 Nr. 22 NVwVG vom 2. Juni
1982). Das im unmittelbaren Regelungszusammenhang vorgesehene
Selbsttitulierungsrecht hingegen hat er bestehen lassen. Dies
wird in der Gesetzesbegründung ausdrücklich hervorgehoben
(Nds. Landtag, Drucks 9/2185, S. 59 f.). Die Bedeutung
dieser Differenzierung wird dadurch unterstrichen, dass der
Landesgesetzgeber damit zugleich von der nach § 801 ZPO
eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, diese
zivilrechtliche Vollstreckung landesrechtlich aufgrund
anderer als der in der Zivilprozessordnung bezeichneten
Schuldtitel zuzulassen, nämlich aufgrund des Antrages der
bezeichneten öffentlichrechtlichen Kreditinstitute. II. 41 Beide vorlegenden Gerichte haben zudem die
Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Normen
in den Ausgangsverfahren sowie ihre Überzeugung von deren
Verfassungswidrigkeit in einer den Anforderungen des
§ 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise
dargelegt. Namentlich die beanstandete Verletzung des
allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) wird
nachvollziehbar begründet. Dass die in den abgegebenen
Stellungnahmen angeführten Differenzierungsgesichtspunkte in
den Vorlagen nicht alle erwogen worden sind, führt hier
angesichts des weitgehenden Fehlens von Rechtsprechung und
vertiefender Literatur zur aufgeworfenen
verfassungsrechtlichen Frage (vgl. dazu BVerfGE 105, 48
<56> m.w.N.) nicht zu deren Unzulässigkeit. C. 42 Die Regelung des § 21 Satz 2 des Gesetzes
für den Freistaat Oldenburg betreffend die Staatliche
Kreditanstalt Oldenburg (Staatsbank) und die Vorschrift des
§ 16 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes für den Landesteil
Oldenburg betreffend die Landessparkasse zu Oldenburg sind
mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG)
nicht vereinbar. I. 43 Die formelle Verfassungsmäßigkeit der in Rede
stehenden Vorschriften wird allerdings in den
Vorlagebeschlüssen zu Recht nicht in Frage gestellt.
Insbesondere besteht die Gesetzgebungskompetenz des Landes.
Die zivilprozessuale Zwangsvollstreckung ist gemäß
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG Gegenstand der konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Der Bund hat von dieser
Kompetenz im 8. Buch der Zivilprozessordnung zwar erschöpfend
Gebrauch gemacht. Landesrechtliche Regelungen bleiben jedoch
insoweit zulässig, als das Bundesrecht Vorbehalte zugunsten
der Landesgesetzgebung enthält (vgl. BVerfGE 83, 24
<30> m.w.N.). In diesem Sinne eröffnet § 801 Abs.
1 ZPO den Landesgesetzgebern die Möglichkeit, die
gerichtliche Zwangsvollstreckung aufgrund anderer als der in
den §§ 704, 794 ZPO bezeichneten Schuldtitel zuzulassen,
so dass insoweit keine Sperrwirkung für die Länder besteht
(Art. 72 Abs. 1 GG). II. 44 Die vorgelegten Regelungen verletzen jedoch
den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). 45 1. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem
Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich
Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche
Belastungen wie auch für ungleiche Begünstigungen (vgl.
BVerfGE 122, 210 <230>; 126, 268 <277>; stRspr).
Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach
unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von
gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis
hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen
können (vgl. BVerfGE 117, 1 <30>; 122, 1 <23>;
126, 400 <416>; 129, 49 <68 f.>; Beschluss
des Ersten Senats vom 7. Februar 2012 - 1 BvL 14/07 -, NJW
2012, S. 1711 <Rn. 42>). Differenzierungen
bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem
Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung
angemessen sind. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht nur,
dass die Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich
gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern
verlangt auch für das Maß der Differenzierung einen inneren
Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und
der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich
vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem
Gewicht erweist. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn
eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im
Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl
und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche
Behandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 110, 412
<432>; 126, 29 <47>; 129, 49
<68 f.>). 46 2. Nach diesen Grundsätzen sind die
vorgelegten Regelungen selbst bei Anlegung eines
zurückgenommenen Prüfungsmaßstabs mit Art. 3 Abs. 1 GG
unvereinbar. Gründe, die nach Art und Gewicht geeignet wären,
die durch § 21 Satz 2 OL-StaatsbankG und § 16 Abs.
2 Satz 2 OL-LSpkG bewirkte Ungleichbehandlung in ihrem Ausmaß
zu rechtfertigen, sind nicht erkennbar. 47 a) Die begünstigten Kreditinstitute - die
Bremer Landesbank und die Landessparkasse zu Oldenburg -
werden im Vergleich zu anderen Kreditinstituten, die in
demselben Geschäftsfeld tätig sind und denen kein
Selbsttitulierungsrecht zusteht, ungleich behandelt. 48 Die beanstandeten Normen gewähren nur der
Bremer Landesbank und der Landessparkasse zu Oldenburg ein
entsprechendes Selbsttitulierungsrecht. Zugunsten von drei
weiteren öffentlichrechtlichen Kreditinstituten existiert in
Niedersachsen eine inhaltsgleiche Vorschrift (§ 79
NVwVG). Den niedersächsischen Privatbanken, den in
Niedersachen tätigen überregionalen Privatbanken und den
übrigen niedersächsischen Sparkassen steht eine solche
Befugnis indes nicht zu. 49 Das dadurch bewirkte Ausmaß der
Ungleichbehandlung ist nicht unerheblich. Ohne
Selbsttitulierungsrecht müssen Gläubiger eines Anspruchs
grundsätzlich Klage erheben, um den Anspruch titulieren zu
lassen (§ 704 ZPO). Dies ist mit einem erheblichen
Zeitaufwand und der dadurch bedingten Gefahr einer
Verschlechterung der Vermögenssituation des Schuldners sowie
mit Kosten verbunden. Die in der Bankpraxis bei dinglich
besicherten Darlehen sonst übliche notariell beurkundete
(§ 794 Abs. 1 Nr. 5 ZPO) ist nicht geeignet,
dieser Ungleichbehandlung ihr Gewicht zu nehmen. Der
Schuldner muss bereit sein, die Unterwerfungserklärung in der
gesetzlich bestimmten Form abzugeben. Zudem ermöglicht die
Unterwerfungserklärung nicht die sofortige Vollstreckung. Die
Bank muss sich vom Notar zunächst eine vollstreckbare
Ausfertigung erteilen lassen (§ 797 Abs. 2 ZPO), den
Schuldtitel dem Schuldner zustellen (§ 750 Abs. 1,
§ 795 ZPO) und danach eine zweiwöchige Wartefrist
einhalten (§ 798 ZPO). Die notarielle Beurkundung der
Zwangsvollstreckungsunterwerfung verursacht überdies
Notarkosten. Insoweit sind die vom Selbsttitulierungsrecht
begünstigten Kreditinstitute im Wettbewerb bevorteilt: Sie
können ihre Darlehen günstiger anbieten, ohne
vollstreckungsrechtliche Aufwände und Beschwernisse hinnehmen
zu müssen, denen ihre Wettbewerber namentlich im
Geschäftsbankenbereich ausgesetzt sind. 50 b) Es lassen sich keine tragfähigen sachlichen
Gründe finden, die die festgestellte Ungleichbehandlung
gegenüber den privaten und gegenüber anderen
öffentlichrechtlich verfassten Kreditinstituten in
Niedersachsen rechtfertigen könnten. 51 aa) Die vollstreckungsrechtliche
Privilegierung lässt sich in den hier in Rede stehenden
Fällen weder - wie die Bremer Landesbank meint - mit einem
durch öffentliche Belange eingeschränkten
Gewinnerzielungsinteresse noch - wie die Landessparkasse zu
Oldenburg geltend macht - mit deren öffentlichem Auftrag,
alle Bevölkerungskreise und insbesondere den Mittelstand mit
kreditwirtschaftlichen Leistungen zu versorgen,
rechtfertigen. 52 Diese Ziel- und Zweckbestimmungen für die
Geschäftspolitik sind als Sachgrund für eine
gleichheitsgerechte Differenzierung zwar nicht schon im
Ansatz ausgeschlossen, hier aber bereits deshalb nicht
tragfähig, weil sie in gleichem Maße auf alle anderen
niedersächsischen Sparkassen zutreffen, denen ein solches
Recht zur Selbsttitulierung nicht eingeräumt ist. Hierauf hat
auch die niedersächsische Landesregierung in ihrem Entwurf
eines Rechtsvereinfachungsgesetzes 1990, das die Aufhebung
der Selbsttitulierungsrechte vorsah, ausdrücklich hingewiesen
(Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S. 48). 53 Überdies können das durch öffentliche
Interessen begrenzte Gewinnerzielungsbestreben der Bremer
Landesbank (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 des Staatsvertrages
zwischen der Freien Hansestadt Bremen und dem Land
Niedersachsen über die Bremer Landesbank) und die öffentliche
Aufgabe der Landessparkasse zu Oldenburg, eine angemessene
Versorgung insbesondere des Mittelstandes mit Kreditmitteln
zu gewährleisten (vgl. § 2 Abs. 1 der Satzung der
Landessparkasse zu Oldenburg; § 4 Abs. 1 Satz 1 NSpG),
zur Rechtfertigung des Titulierungsrechts mangels
hinreichenden Zusammenhangs nicht herangezogen werden. Zwar
können grundsätzlich Aufgaben im öffentlichen Interesse die
Begründung von Vorrechten, die sich als Wettbewerbsvorteile
auswirken, rechtfertigen. Es fehlt insoweit vorliegend jedoch
an einem hinreichend deutlichen Zusammenhang mit der in Rede
stehenden vollstreckungsrechtlichen Begünstigung. 54 Bei dem für die Selbsttitulierung in erster
Linie in Betracht kommenden Kreditgeschäft stehen die Bremer
Landesbank und die Landessparkasse zu Oldenburg im Wettbewerb
mit den Geschäftsbanken, denen kein Selbsttitulierungsrecht
zusteht. Dies verdeutlichen die bei den vorlegenden Gerichten
anhängigen Verfahren, denen jeweils Darlehen ohne erkennbaren
Bezug zu dem Bereich der Wirtschaftsförderung zugrunde
liegen, in dem die hier in Rede stehenden
öffentlichrechtlichen Kreditinstitute eine gewisse
Sonderstellung einzunehmen vermögen. Möglicherweise in
anderen Geschäftsbereichen bestehende
Wettbewerbsbeschränkungen zugunsten öffentlichrechtlicher
Banken, die dort eine besondere Behandlung gegebenenfalls zu
rechtfertigen vermögen, können die hier festgestellte
Ungleichbehandlung indes nicht ausgleichen (vgl. BVerfGE 64,
229 <241>). Es ist nicht belegt oder auch nur
plausibel, dass die Bremer Landesbank in einer für die
allgemeine Betrachtung maßgeblichen Zahl von Fällen wegen
„besonderer öffentlicher Interessen“ auf die
vollstreckungsrechtliche Durchsetzung begründeter Forderungen
verzichten würde. Ebenso wenig steht die allen Sparkassen
obliegende Aufgabe, die Bevölkerung in ihrem Geschäftsgebiet
mit geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen zu versorgen,
in einem hinreichenden inneren Zusammenhang mit dem Vorteil,
die Forderungen schneller und kostengünstiger als andere
Banken zwangsweise durchsetzen zu können. Soweit die
Landessparkasse zu Oldenburg die Auffassung vertritt, die
zügige und kostengünstige Vollstreckungsmöglichkeit stelle
sicher, dass Gelder schnell wieder zur Verfügung stünden und
erneut als Kreditmittel ausgereicht werden könnten,
beschreibt dies nur den gerade zu beanstandenden
Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Banken. Auch wenn dieser
Vorteil den hier betroffenen öffentlichrechtlichen
Kreditinstituten mittelbar erlaubt, ihre öffentlichen
Aufgaben effektiver wahrzunehmen, so fehlt es doch an einem
konkreten Bezug des Selbsttitulierungsrechts zur
Mittelstandsförderung. 55 bb) Eine Rechtfertigung der Ungleichbehandlung
kommt auch nicht, wie die Niedersächsische Landesregierung
meint, unter dem Gesichtspunkt einer wirtschaftslenkenden
Maßnahme in Betracht. Hier ist schon nicht ersichtlich, dass
der niedersächsische Landesgesetzgeber mit dem Festhalten an
den in Rede stehenden Vorschriften solche wirtschaftslenkende
Zwecke hätte verfolgen wollen. So ist im
Gesetzgebungsverfahren zum Rechtsvereinfachungsgesetz 1990,
das ursprünglich die Abschaffung der Selbsttitulierungsrechte
vorsah, im Gegenteil eine nicht gerechtfertigte
Wettbewerbsverzerrung zu Lasten der anderen Kreditinstitute
hervorgehoben worden (vgl. Gesetzentwurf des
Landesministeriums, Nds. Landtag, Drucks 11/4440, S.
47 f.). Die geplante Aufhebung der Vorschriften wurde
lediglich im Blick darauf nicht verabschiedet, dass der
Ausschuss für Rechts- und Verfassungsfragen empfahl, „das
sogenannte Titulierungsrecht einiger entsprechend
bevorrechtigter Kreditinstitute mit Rücksicht auf
althergebrachte Rechte und die fehlende Erkennbarkeit
zwingender Verbraucherschutzinteressen und etwaiger
gravierender Wettbewerbsverzerrungen derzeit - zumindest
vorläufig - beizubehalten“ (Nds. Landtag, Drucks 11/5157, S.
5). 56 cc) Des Weiteren kann die
vollstreckungsrechtliche Bevorzugung nicht damit
gerechtfertigt werden, dass die begünstigten Kreditinstitute
als Anstalten öffentlichen Rechts an die Grundrechte
(Art. 1 Abs. 3 GG) gebunden sind (vgl. dazu BVerfGE 128,
226 <244 ff.>). Dass die Bremer Landesbank und die
Landessparkasse zu Oldenburg wegen ihrer Verpflichtung zur
Beachtung der Grundrechte des Schuldners deren Schutz ohne
vorhergehendes gerichtliches Verfahren zur Titulierung des
Anspruchs gewährleistet sehen, rechtfertigt jedenfalls diesen
Wettbewerbsvorteil gegenüber im selben Geschäftsfeld tätigen
privaten Kreditinstituten nicht. 57 dd) Ebenso wenig lässt sich das
Selbsttitulierungsrecht darauf stützen, dass die Bremer
Landesbank und die Landessparkasse zu Oldenburg im Vergleich
zu den Privatbanken, die von der Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht und der Bundesbank kontrolliert
werden, einer zusätzlichen Staatsaufsicht unterstehen. Die
zur Prüfung gestellten Vorschriften räumen den
Kreditinstituten gerade das Recht ein, ihre Ansprüche
eigenständig zu titulieren. Die Aufsicht könnte allenfalls
kontrollieren, ob die Voraussetzungen der Selbsttitulierung
(zum Beispiel die Antragstellung durch den Vorstand)
ordnungsgemäß gehandhabt werden. Dass der titulierte Anspruch
im Einzelfall tatsächlich besteht, kann von der allgemeinen
Staatsaufsicht im Rahmen der ihr obliegenden
Rechtmäßigkeitskontrolle nicht gewährleistet werden. 58 ee) Zur Rechtfertigung der Ungleichbehandlung
kann weiter nicht darauf abgestellt werden, dass die von
anderen privaten Kreditinstituten üblicherweise verlangte
notarielle Zwangsvollstreckungsunterwerfung (§ 794 Abs.
1 Nr. 5 ZPO) für den Schuldner wegen der damit verbundenen
Kosten nachteilig sei. Damit ist lediglich der
Wettbewerbsvorteil der begünstigten Kreditinstitute benannt,
um dessen Rechtfertigung es gerade geht. 59 ff) Schließlich ist für die zur Prüfung
gestellte Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG
(1 BvL 22/11) - anders als die Landessparkasse zu Oldenburg
meint - der sogenannten Traditionsklausel der
niedersächsischen Landesverfassung (Art. 72 Abs. 2 LV)
kein sachgerechter Differenzierungsgrund zu entnehmen.
Ungeachtet des Vorrangs des Bundesrechts vor dem Landesrecht
(Art. 31 GG) ist die Gewährleistung des Art. 72
Abs. 2 LV durch ein Entfallen des Selbsttitulierungsrechts
der Landessparkasse zu Oldenburg nicht berührt. Es ist nicht
erkennbar, dass das Selbsttitulierungsrecht der
Landessparkasse eine „überkommene heimatgebundene
Einrichtung“ des ehemaligen Landes Oldenburg wäre und im
„Bewusstsein der eingesessenen Bevölkerung“ verankert sein
könnte (vgl. Nds. StGHE 1, 120 <135>). Dass der Bestand
des Kreditinstituts nicht vom Fortbestehen des
Selbsttitulierungsrechts abhängt, räumt die Landessparkasse
zu Oldenburg selbst ein. 60 3. Danach sind die Regelungen des § 21
Satz 2 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg betreffend
die Staatliche Kreditanstalt Oldenburg (Staatsbank) und des
Oldenburg betreffend die Landessparkasse zu Oldenburg mit
Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Die Frage, ob sie mit den
Erfordernissen effektiven Rechtsschutzes (Art. 2 Abs. 1
i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG beziehungsweise Art. 19
Abs. 4 GG) und mit dem Rechtsprechungsmonopol
(Art. 92 GG) in Einklang stehen, kann deswegen
offenbleiben. III. 61 Die Verfassungswidrigkeit der vorgelegten
gesetzlichen Vorschriften ist auszusprechen (§ 81
BVerfGG), führt hier jedoch nicht zu deren Nichtigkeit
(§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 Satz 1 BVerfGG). Die
Regelungen haben vielmehr für bestimmte Fallgruppen weiter
anwendbar zu bleiben, um die Rechtssicherheit unter den
Betroffenen nicht zu gefährden und die Normverwerfung nicht
auf der Rechtsfolgenseite in einen
wettbewerbsbenachteiligenden Effekt für die bislang
begünstigten öffentlichrechtlichen Kreditinstitute umschlagen
zu lassen. 62 1. Eine bloße Unvereinbarkeitserklärung
verbunden mit der Anordnung einer - etwa auch nur
befristeten - weiteren Anwendbarkeit der als
verfassungswidrig zu beanstandenden Regelung ist geboten,
wenn durch die Nichtigerklärung der Norm ein Zustand
geschaffen würde, der von der verfassungsmäßigen Ordnung noch
weiter entfernt wäre als der bisherige (vgl. BVerfGE 99, 216
<243 f.>; 119, 331 <382 f.>; 125, 175
<256>). Neben den Grundrechten ist vor allem das
Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) in der
Ausprägung des Prinzips der Rechtssicherheit als ein
Rechtsgut anerkannt, zu dessen Schutz die befristete weitere
Anwendbarkeit einer nicht verfassungskonformen Regelung
gerechtfertigt und geboten sein kann. So kann es sich
verhalten, wenn mit der Nichtigerklärung der angegriffenen
Regelung rechtliche Verhältnisse einträten, aufgrund derer
sowohl bei den Gerichten als auch bei den Rechtsunterworfenen
Unsicherheit über die Rechtslage entstünde (vgl. BVerfGE 119,
331 <383>). 63 Dem steht hier nicht entgegen, dass die
betroffenen öffentlichrechtlichen Kreditanstalten nicht den
Schutz materieller Grundrechte genießen (vgl. BVerfGE 75, 192
<197 ff.>). Hier geht es um das jenseits des
Kataloges der materiellen Grundrechte im Rechtsstaatsprinzip
(Art. 20 Abs. 3 GG) verankerte Gebot der
Rechtssicherheit als allgemeinem Verfassungsgrundsatz und in
seiner objektivrechtlichen Bedeutung für den
Rechtsfolgenausspruch im Rahmen einer Normenkontrolle. 64 2. Ein solcher Ausnahmefall, in dem die
verfassungsrechtlich zu beanstandenden Vorschriften für eine
Übergangszeit und für bestimmte Fallgestaltungen weiter
anwendbar bleiben müssen, ist hier gegeben. 65 Würden die zur Prüfung gestellten Regelungen
für nichtig erklärt, hätten die betroffenen Kreditinstitute
für ihre bereits begründeten Forderungen keine
Vollstreckungstitel inne. Dies würde insbesondere sämtliche
bereits laufenden Zwangsvollstreckungsverfahren betreffen und
die Rechtssicherheit hinsichtlich bereits durchgeführter
Vollstreckungsmaßnahmen beeinträchtigen (vgl. § 79
Abs. 2 BVerfGG). Nach der in der fachrechtlichen
Rechtsprechung und Literatur überwiegend vertretenen Meinung
sind Zwangsvollstreckungsmaßnahmen nach der
Zivilprozessordnung bei Fehlen eines wirksamen
Vollstreckungstitels nichtig (vgl. Baumbach/Lauterbach, ZPO,
70. Aufl. 2012, Grundz § 704 Rn. 57; Seiler, in:
Thomas/Putzo, ZPO, 32. Aufl. 2011, Vorbem. § 704 Rn.
58). Jedenfalls wären solche Maßnahmen fehlerbehaftet und
anfechtbar. Die auf der Grundlage der in Rede stehenden
landesrechtlichen Normen durchgeführten, noch nicht
abgeschlossenen Zwangsvollstreckungen wären deshalb im Falle
der Nichtigerklärung der Normen mit erheblichen
Unsicherheiten belastet, die in vielen
Vollstreckungsverfahren von den Gerichten zu klären
wären. 66 Darüber hinaus wären die betroffenen
Kreditinstitute bei einer Nichtigerklärung der Normen
gehalten, sich einen Schuldtitel im Sinne der §§ 704,
794 ZPO zu verschaffen, um ihre Forderungen vollstrecken zu
können. Für die Bremer Landesbank und die Landessparkasse zu
Oldenburg erwiese sich die sie bisher gleichheitswidrig
begünstigende Rechtslage nach einer Nichtigerklärung im
Ergebnis als nachteilig: Wegen des ihnen eingeräumten
Selbsttitulierungsrechts haben die betroffenen
Kreditinstitute bei Begründung der Verbindlichkeiten von der
kostenauslösenden Schaffung eines Titels durch notarielle
Beurkundung der Zwangsvollstreckungsunterwerfung abgesehen.
Letzteres ist zumindest im Bereich der grundpfandrechtlich
gesicherten Darlehen gängige Bankpraxis (vgl. Epp, in:
Schimansky/Bunte/Lwowski, Bankrechts-Handbuch, 4. Aufl. 2011,
§ 94 Rn. 224; Wolfsteiner, Die vollstreckbare
Urkunde, 2. Aufl. 2006, § 7.3). 67 Von Verfassungs wegen ist zwar die künftige
Beseitigung des festgestellten Verfassungsverstoßes durch die
gleichheitswidrige Privilegierung der Bremer Landesbank und
der Landessparkasse zu Oldenburg gefordert, nicht aber
darüber hinaus deren faktische Schlechterstellung. Denn die
bereits in der Vergangenheit angelegte Wettbewerbsverzerrung
zu Lasten der übrigen Kreditinstitute geht lediglich von
einzelnen, regionalen Kreditinstituten aus; inhaltsgleiche
Regelungen existieren - soweit erkennbar - nur für drei
weitere, kleinere niedersächsische Kreditinstitute. In der
Praxis auftretende, von den benachteiligten Kreditinstituten
reklamierte gravierende Unzuträglichkeiten sind bislang nicht
bekannt geworden. Auch der Schutz der betroffenen Schuldner
verlangt keine Nichtigerklärung; denn ihre Interessen
erscheinen durch die vollstreckungsrechtlichen
Abwehrmöglichkeiten, namentlich die Vollstreckungsgegenklage
im Ergebnis effektiv gesichert, zumal diese prozessuale
Konstellation die Beweislastverteilung hinsichtlich des
materiellen Anspruchs im Grundsatz unberührt lässt (vgl. BGHZ
147, 203 <208>; Herget, in: Zöller, ZPO, 29. Aufl.
2012, § 767 Rn. 11). 68 3. Um der Rechtssicherheit und den
berechtigten Belangen der Bremer Landesbank und der
Landessparkasse zu Oldenburg Rechnung zu tragen, wird daher
von einer Nichtigerklärung der beanstandeten Regelung
abgesehen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebietet die
weitere Anwendbarkeit der beanstandeten Regelungen für alle
Verfahren, die mittels eines titel- und klauselersetzenden
Vollstreckungsantrags bereits eingeleitet sind. Der Bremer
Landesbank sowie der Landessparkasse zu Oldenburg ist eine
Übergangsfrist von einem Jahr ab dem 31. Januar 2013 zu
gewähren, in der die bisherigen Regelungen weiter Grundlage
für die Zwangsvollstreckung sein können. 69 Im Hinblick auf die übliche Bankpraxis, bei
grundpfandrechtlich besicherten Geldforderungen die notariell
beurkundete Unterwerfung des Schuldners unter die sofortige
Zwangsvollstreckung zu verlangen, ist darüber hinaus
anzuordnen, dass der schriftliche Antrag der Bremer
Landesbank oder der Landessparkasse zu Oldenburg auf
Zwangsvollstreckung über diesen Zeitpunkt hinaus den
vollstreckbaren zugestellten Schuldtitel ersetzt, soweit es
um Geldforderungen aus Darlehen geht, die durch ein
Grundpfandrecht gesichert sind, und hinsichtlich der
Vollstreckung aus Grundpfandrechten, soweit der
2013 geschlossen worden ist (vgl. zu dieser
Übergangsanordnung auch den Entwurf eines Niedersächsischen
Rechtsvereinfachungsgesetzes 1990, Nds. Landtag,
Drucks 11/4440, S. 7). Kirchhof Gaier Eichberger Schluckebier Masing Paulus Baer Britz Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2012:ls20121218.1bvl000811Zitiervorschlag:BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 18. Dezember 2012 - 1 BvL 8/11 - Rn. (1-69),http://www.bverfg.de/e/ls20121218_1bvl000811.htmlFundstelle(n)BVerfGE 132, 372 - 397PDF-Download

References: § 21
 § 16
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 § 16
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 § 13
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§ 14
 § 14
 § 16

§ 16
 § 16
 § 3
 § 21
 § 16
 § 21

§ 16
 § 80
 § 794
 § 79
 § 79

§ 767
 Art. 3
 § 900
 § 807

Art. 100
 § 21
 Art. 20
 § 21
 § 78
 § 16
 § 16
 § 16
 Art. 3
 § 4
 § 16
 § 21
 § 16
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 2

§ 16
 § 2
 § 4
 Art. 72
 Art. 72
 Art. 100
 § 80
 § 801

§ 80
 § 21

§ 16

Art. 74
 § 801
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 21
 § 16

§ 795
 § 6
 § 2
 § 4
 § 16
 Art. 72
 § 21

Art. 3
 Art. 20
 Art. 19
 § 78
 § 79
 § 704
 § 704

§ 94
 § 7
 § 767