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Timestamp: 2020-08-05 07:53:04+00:00

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﻿ Sentencia T-68 de febrero 16 de 2015
SENTENCIA T-68 DE 16 DE FEBRERO DE 2015
CONTENIDO:RESERVA TÉCNICA EN PROCESO DE SOLICITUD DEL RECONOCIMIENTO DE LA INDEMNIZACIÓN PARA PERSONAS EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO, ES OBLIGACIÓN DE LA UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE LAS VICTIMAS UARIV IMPULSAR EL TRAMITE HASTA QUE SE DECIDA DE MANERA DEFINITIVA LA SOLICITUD, LA UARIV NO PUEDE DEJAR EN RESERVA TÉCNICA UN CASO EN FORMA DEFINITIVA, EL TIEMPO DE ESPERA NO PUEDE SER CONTRARIO AL OBJETIVO DEL MISMO DECRETO Y DE LAS DEMÁS NORMAS CONCORDANTES EN CUANTO A LA ASISTENCIA, ATENCIÓN Y REPARACIÓN, TENIENDO EN CUENTA EL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD HACIA EL ENTENDIMIENTO Y RESTABLECIMIENTO DE LOS DERECHOS, LA BUENA FE, LA CONFIANZA LEGÍTIMA, LA PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL Y EL RECONOCIMIENTO DE ESPECIAL CONDICIÓN DE VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA DE LAS VÍCTIMAS, BUSCANDO LA ELIMINACIÓN DE LOS ESQUEMAS DE DISCRIMINACIÓN Y MARGINACIÓN QUE CONTRIBUYEN A LA VICTIMIZACIÓN, ES DEBER DE LA UARIV ORIENTAR A LAS VÍCTIMAS HACIA LA RECUPERACIÓN O RECONSTRUCCIÓN DE UN PROYECTO DE VIDA DIGNO Y ESTABLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCESO A LA INFORMACIÓN DEL PROCESO POR PARTE DE LA VÍCTIMA, ASISTENCIA A LA VÍCTIMA DE CONFLICTO ARMADO, ATENCIÓN A LA VÍCTIMA
Sentencia T-68 de febrero 16 de 2015
Ref.: expedientes T-4357273, T-4357274 y T- 4357290 (acumulados)
Acciones de tutela presentadas por Yadira Esther Quiroz Orozco, Fanny Ester Guerra Ortiz y Mercy Cecilia Medina Acosta contra la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Asunto: i) Reserva técnica en proceso de solicitud del reconocimiento de la indemnización del Decreto 1290 de 2008, para personas en situación de desplazamiento. ii) Efectos inter comunis y cumplimiento de las reglas de la SU-254 de 2013, para la procedencia de la indemnización por vía de tutela. iii) Aplicación del principio de veracidad cuando la autoridad competente incumple el deber legal de aportar las pruebas requeridas para esclarecer un caso determinado a fin de no generar más carga al actor en tutela.
Bogotá, D.C., dieciséis de febrero de dos mil quince.
En la revisión de las sentencias de tutela dictadas por el Juzgado Único Promiscuo de Familia de Fundación dentro de las acciones de tutela incoadas por Yadira Esther Quiroz Orozco (T-4357273), Fanny Ester Guerra Ortiz (T-4357274) y Mercy Cecilia Medina Acosta (T-4357290) contra la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Los asuntos llegaron a la Corte Constitucional por remisión que efectuó la secretaría del referido juzgado, según lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. El 10 de julio de 2004, la Sala Séptima de Selección de tutelas de esta corporación, los escogió para revisión y dispuso acumularlos para que fueran fallados conjuntamente por presentar unidad de materia.
Las demandantes promovieron por separado, en un mismo formato, acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, (en adelante Uariv), al considerar vulnerados los derechos al mínimo vital, a la dignidad humana, a la vida, al debido proceso, a la verdad y a la reparación. Durante el trámite de instancia, tal entidad, no se pronunció sobre la reclamación en dos casos(1), y en el otro afirmó que se encuentra en reserva técnica(2). Por existir similitud en los hechos, los mismos serán resumidos de la siguiente manera:
1. El 27 de julio de 1999(3) las accionantes fueron víctimas, junto con sus grupos familiares, de desplazamiento forzado del corregimiento de Caraballo, zona rural del municipio de Pivijay, departamento del Magdalena, por parte del grupo paramilitar que hacía presencia en la zona.
2. Las familias desarrollaban su economía y forma de trabajo de la actividad agropecuaria, básicamente con la cría y engorde de cerdos, carneros, gallinas, pavos y cultivos de pan coger. Como consecuencia del desplazamiento, abandonaron todas las pertenencias, muebles e inmuebles, sin contar con otro medio de sustento económico que les permitiera suplir sus necesidades mínimas.
3. Advirtieron que rindieron declaraciones sobre los hechos de los desarraigos ante la personería municipal de Fundación (en los casos de Fanny Esther Guerra Ortiz y Mercy Cecilia Medina Acosta) y la extinta Acción Social (Yadira Esther Quiroz Orozco), razón por la cual, consideran estar inscritas en el registro único de población desplazada, desde ese entonces.
4. Afirmaron que ante Acción Social y la Uariv presentaron, por separado, solicitud para el reconocimiento de la reparación integral(4), en especial el de la indemnización económica por vía administrativa contenida en el Decreto 1290 de 2008. Sin embargo, según las demandantes, la petición fue negada por la extinta Acción Social, por las siguientes razones:
4.1. En el caso de Fanny Ester Guerra Ortiz, consideró que “no es de su competencia reconocer y cancelar la reparación”(5).
4.2. En el asunto de Yadira Esther Quiroz Orozco, indicó “no ser la responsable de autorizar y pagar la reparación solicitada”(6).
4.3. En la reclamación de Mercy Cecilia Medina Acosta, manifestó que “no es la responsable de reconocer y cancelar la reparación”(7).
5. Por todo lo expuesto, las accionantes consideran que la entidad demandada vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana, a la vida, al debido proceso, a la verdad y a la reparación por no otorgarles la indemnización a la que creen tener derecho. En consecuencia, solicitaron que se ordene a la entidad accionada reconocer y pagar la reparación administrativa integral establecida en el Decreto 1290 de 2008 y en la SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional.
El Juzgado Único Promiscuo de Familia de Fundación admitió, por separado, las tres acciones de tutela y corrió traslado a la Uariv para que se pronunciara sobre los hechos de la demanda.
Una vez vencida la oportunidad concedida por el juez de tutela, el jefe de la oficina jurídica de la Uariv, dio respuesta a dos(8) de los tres requerimientos. Básicamente los argumentos fueron los mismos, los cuales son resumidos a continuación:
Aclaró que la entidad que representa es competente para conocer de los casos bajo estudio según lo consagrado en el artículo 168 de la Ley 1448 de 2011. Así mismo, la referida ley y sus decretos reglamentarios contienen los mecanismos para la adecuada implementación de la asistencia, atención y reparación integral a las víctimas.
Resaltó que el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, estipuló un régimen de transición para las peticiones de indemnización administrativa, formuladas en virtud del Decreto 1290 de 2008. Advirtió que, al momento de la publicación de la nueva normatividad (D. 4800/2011), las solicitudes que no hubieran sido resueltas por el Comité de reparaciones administrativas, debían tenerse como solicitudes de inscripción en el registro único de víctimas. Por lo tanto, se tenían que acoger al procedimiento establecido en el decreto vigente para la inclusión de las actoras en dicho registro.
Señaló también que si las reclamantes ya se encuentran inscritas en el registro único de población desplazada, se regirán por el procedimiento establecido en el Decreto 1290 de 2008 para la entrega de la indemnización administrativa.
Frente a los dos casos que dio respuesta la entidad demandada, en particular señaló que:
1. Expediente T-4357273, Yadira Esther Quiroz Orozco.
1.1. La accionante se encuentra inscrita en el registro único de víctimas desde el 17 de enero de 2008, en consecuencia ha sido beneficiaria de la ayuda humanitaria inmediata, que cubre los componentes de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio. También, recibió 4 giros familiares, el último por un valor de $ 1.140.000.
1.2. Agregó que la señora Quiroz debe acercarse al punto de atención a las víctimas, requerir su caracterización para la prórroga y esperar a que le asignen un turno de atención humanitaria de emergencia.
1.3. Finalmente, solicitó negar las pretensiones y sugirió que la señora Yadira debe aportar la solicitud de la indemnización. Pese a lo anterior, el escrito no hizo referencia a que si autorizaría o no la indemnización(9).
2. Expediente T-4357290, Mercy Cecilia Medina Acosta.
2.1. En relación con este trámite, la demandada explicó que cuando es necesario acopiar información o documentos adicionales para decidir sobre la solicitud de reparación por vía administrativa presentada en el marco del Decreto 1290 de 2008, la Uariv deberá impulsar el trámite manteniendo el caso en estado de “reserva técnica” y mientras se encuentre así, se entenderá como no decidida la solicitud de manera definitiva.
Afirmó que la reclamación quedó en “reserva técnica” por falta probatoria, ya que la documentación del expediente no cumple con lo establecido en los artículos 24 y 26 del Decreto 1290 de 2008. Explicó que la unidad debe comunicar al interesado que la solicitud no fue rechazada, sino que se encuentra en trámite, hasta que se acopien todas las fuentes de verificación requeridas para analizarlo.
2.2. Finalmente, solicitó negar las pretensiones y pidió que la señora Medina “allegue copia del formulario de solicitud presentado ante el Ministerio Público (personería, defensoría, procuraduría), con sello de recibo y número de radicado”(10).
D. Decisiones judiciales de instancia.
El 21 de noviembre de 2013 (en sentencias separadas), el Juzgado Único Promiscuo de Familia de Fundación, negó las tutelas presentadas por Yadira Esther Quiroz Orozco, Fanny Ester Guerra Ortiz y Mercy Cecilia Medina Acosta, al considerar que no había certeza del material probatorio sobre la existencia de las peticiones o documentos que permitieron determinar que la Uariv había negado arbitrariamente la pretensión o la indemnización aquí solicitada. Para el juez, la falta de elementos de juicio hace improcedente la pretensión invocada.
1. Ante la necesidad de acopiar algunos elementos probatorios adicionales para poder tomar una decisión de fondo de cada uno de los casos, la Sala de Revisión solicitó a la Uariv que informara a esta corporación sobre:
“... la situación de las señoras Fanny Esther Guerra Ortiz C.C. 36.454.208, Mercy Cecilia Medina Acosta C.C. 57.302.714 y Yadira Esther Quiroz Orozco C.C. 57.306.354, específicamente:
i) si están o no inscritas en el registro único de población desplazada,
ii) qué indemnizaciones han recibido,
iii) si han presentado solicitud de la indemnización solidaria del artículo 5º del Decreto 1290 de 2008 y cuál fue la respuesta de la entidad en cada uno de los casos,
iv) cuál es el alcance de la “reserva técnica” y cómo maneja la Uariv la exigencia de acopio de documentos para efectos de entregar la indemnización solidaria,
v) existe un protocolo a seguir para determinar si la solicitante de la indemnización solidaria queda en “reserva técnica” o si se utilizan otros medios para completar la información según lo consagrado en el artículo 26 del referido Decreto 1290 de 2008,
vi) Además de la información y documentos que considere pertinentes para cada caso en particular”(11).
Vencido el término concedido, el secretario general de esta corporación envió constancia al despacho(12) para informar que el auto de fecha 22 de octubre de 2014, fue notificado(13) y durante el referido término, no se recibió respuesta alguna.
2. En consecuencia y ante la falta de respuesta de la entidad, la Sala de Revisión insistió en la solicitud antes referida y dio un plazo de dos (2) días para su cumplimiento. También advirtió la causal de mala conducta(14), en caso de no dar respuesta y decretó la suspensión del término(15), hasta tanto se obtuviera el material probatorio requerido. Pero, vencido el término para responder(16) no se recibió ninguna respuesta por parte de la entidad.
1. Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, los fallos proferidos dentro de las acciones de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto-Ley 2591 de 1991.
2. Las demandantes presentaron acciones de tutela, contra la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, (en adelante Uariv), en tanto que consideran vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana, a la vida, al debido proceso, a la verdad y a la reparación, al no otorgarles la indemnización administrativa integral que se encontraba establecida en el Decreto 1290 de 2008, ahora regulado en el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011.
Sin embargo, en el expediente no obra prueba de la solicitud, diferente a la afirmación de las accionantes en el escrito de tutela, al manifestar que elevaron varias peticiones. Hay certeza que dos de las tres accionantes se encuentran inscritas en el registro.
El juzgado de instancia negó las pretensiones por falta de pruebas. La Uariv dio respuesta extemporánea al juez de conocimiento, y no atendió los dos requerimientos que hizo en su momento esta Sala de Revisión.
3. La situación fáctica exige a la Sala determinar si es procedente la acción de tutela. Ante i) la falta de evidencia de iniciación del trámite administrativo ante la Unidad de Víctimas y si ese trámite administrativo puede ser inferido en la acción de tutela cuando la Uariv no da respuesta a las solicitudes de las accionantes o ante la falta de respuesta durante las instancias judiciales y, ii) cuando el trámite administrativo está parado por encontrarse en reserva técnica.
En caso de ser procedente, la Sala debe estudiar los siguientes tres problemas jurídicos: (i) ¿la falta de respuesta de la solicitud de reparación administrativa, por encontrarse el caso en estado de “reserva técnica”, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital invocados por la solicitante?
(ii) ¿Los casos aquí expuestos cumplen con las reglas jurisprudenciales fijadas en la Sentencia SU-254 de 2013, que determinó el marco jurídico frente a la reparación integral y de indemnización administrativa y judicial a las víctimas del desplazamiento forzado?
(iii) Se debe establecer si ¿a pesar de que no existen elementos probatorios aportados por los demandantes o por la Uariv, que den certeza sobre la calidad de víctimas de desplazamiento incluidas en el registro único y sobre el cumplimiento de las condiciones exigidas por la ley para acceder a la indemnización administrativa que reconoce el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, puede la Corte Constitucional aplicar la presunción de veracidad que opera a favor de las accionantes y en consecuencia, ordenar el pago de la indemnización?
4. Para estos efectos, la Sala analizará los siguientes temas: i) los derechos de las víctimas del desplazamiento forzado en la jurisprudencia constitucional; ii) la indemnización administrativa del artículo 5º del Decreto 1290 de 2008, regulado en la actualidad por el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011; iii) la reserva técnica de que trata el parágrafo 3º del artículo 155 del Decreto 4800 de 2011; iv) las reglas establecidas en la SU-254 de 2013, para la protección de la población desplazada mediante la acción de tutela, que ordena condenas en abstracto, v) los efectos inter comunis de la Sentencia SU-254 de 2013, vi) la presunción de veracidad en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y vii) el estudio de los casos concretos.
Los derechos de las víctimas en la jurisprudencia. Reiteración de jurisprudencia
5. La Sentencia SU-254 de 2013(17) elaboró varias conclusiones generales sobre los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado a la reparación integral y su vinculación con los derechos a la verdad y justicia. En cuanto a los principios y preceptos constitucionales, determinó que:
i) Los derechos de las víctimas del desplazamiento y los deberes del Estado, deben ser analizados de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. De igual manera, deben ser interpretados de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, con el principio de favorabilidad encaminado al entendimiento y restablecimiento de sus derechos(18), los principios de buena fe, confianza legítima(19), preeminencia del derecho sustancial(20), y el reconocimiento de la especial condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas(21).
ii) La asistencia y protección de las víctimas son derechos de rango constitucional(22).
iii) Es deber de todas las autoridades, incluyendo las judiciales, proteger el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de los bienes jurídicos, en concordancia con el artículo 2º de la Constitución.
iv) En desarrollo del principio de dignidad humana, la víctima tiene derecho a saber qué ocurrió y a que se haga justicia.
v) En virtud del principio del Estado social de derecho, el Estado debe promover la participación y fundamentación en la intervención de las víctimas en los procesos judiciales y administrativos para obtener su reparación.
vi) En el derecho de acceso a la administración de justicia, la víctima debe tener garantías, tales como; a) contar con procedimientos idóneos y efectivos que determinen los derechos y las obligaciones, b) la resolución de las controversias planteadas ante los jueces dentro de un término prudencial y sin dilaciones injustificadas, c) la adopción de decisiones con el pleno respeto del debido proceso, y d) la existencia de un conjunto amplio y suficiente de mecanismos para el arreglo de las controversias.
vii) El Estado es responsable patrimonialmente en virtud del artículo 90 de la Constitución.
6. En cuanto a la jurisprudencia de la Corte Constitucional(23), se ha reconocido y protegido de manera “categórica, pacífica, reiterada, clara y expresa, los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y no repetición”(24), en especial, para el caso de las víctimas de desplazamiento forzado. Al respecto, se han resaltado unos derechos constitucionales de orden superior(25), los cuales implican que:
i) La víctima tiene derecho a conocer la verdad de lo ocurrido y a que se esclarezcan los delitos que afectan de manera masiva y sistemática los derechos humanos de la población.
ii) La víctima debe tener el derecho a que se investigue y sancione a los responsables de estos delitos.
iii) La víctima tiene el derecho a ser reparado de manera integral.
7. Así mismo, esta corporación ha resaltado que los derechos antes enunciados, dan lugar a unas obligaciones a cargo del Estado, tales como:
i) Prevenir estas violaciones.
ii) Una vez ocurridas, es obligación del Estado esclarecer la verdad de lo sucedido, la investigación y sanción de este delito sistemático y masivo en contra de la población civil.
iii) El deber de garantizar y facilitar el acceso efectivo de las víctimas a diferentes vías judiciales y administrativas.
iv) Garantizar vías judiciales y/o administrativas para obtener la reparación integral a las víctimas.
8. En consecuencia es claro que los derechos de las víctimas del desplazamiento forzado son de rango constitucional y deben contar con un sistema judicial o administrativo en el que puedan garantizarse sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación de lo sucedido.
La indemnización administrativa del artículo 5º del Decreto 1290 de 2008, regulado actualmente por el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011
9. El artículo 8º de la Ley 975 de 2005 consagra el derecho a la reparación de las víctimas, el cual comprende las acciones que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y las garantías de no repetición de las conductas. Particularmente, esta ley admitió la posibilidad de iniciar un incidente de reparación integral, dentro de los procesos penales llevados en la jurisdicción especial de justicia y paz.
Posteriormente, el Decreto 1290 de 2008(26) creó el programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley. Su artículo 1º consagró la reparación individual administrativa, definida como un conjunto de medidas de reparación que el Estado reconoce a las víctimas de violaciones de sus derechos fundamentales, por hechos atribuibles a los grupos armados organizados al margen de la ley(27).
Así mismo, el decreto incluyó diferentes medidas de reparación entre las que se encuentran la indemnización solidaria, la restitución, la rehabilitación, las medidas de satisfacción y las garantías de no repetición de las conductas delictivas, para las personas reconocidas por la norma como víctimas.
Más adelante, la Ley 1448 de 2011, dictó medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno. Estableció que las víctimas deben ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva, por el daño que han sufrido como consecuencia de las infracciones al Derecho Internacional Humanitario o violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos(28), ocurridas a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de quebrantamientos ocasionados por el conflicto armado interno.
Así, el Decreto 4800 de 2011(29), creó el programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, el cual derogó el Decreto 1290 de 2008. El artículo 146 dispuso que la responsabilidad del programa de indemnización por vía administrativa se encuentra en cabeza de la Uariv, entidad que gestiona los recursos destinados para el efecto. Y el artículo 147 de la misma normativa, garantiza el principio de publicidad, de manera que consagra que los lineamientos, criterios y tablas de valoración para la determinación de la indemnización por vía administrativa, serán de público acceso.
10. Como consecuencia del cambio de normatividad, es válido aclarar que las víctimas (individuales y colectivas) tanto de delitos comunes como de graves violaciones a los derechos humanos, especialmente las del desplazamiento forzado, pueden obtener el derecho a la reparación integral. Para ello, el ordenamiento jurídico colombiano destacó diferentes vías de acceso (judicial y administrativa) que pueden ser agotadas por las víctimas.
El referido fallo de unificación determinó que es obligación del Estado, velar por la vida, honra y bienes de los ciudadanos, cuando esos derechos son transgredidos de manera continua, sistemática y masiva. Igualmente debe garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, y a la reparación, de conformidad con las obligaciones constitucionales e internacionales en la materia.
La reserva técnica de que trata el parágrafo 3º del artículo 155 del Decreto 4800 de 2011
11. La norma en referencia establece un régimen de transición para las solicitudes de indemnización por vía administrativa anteriores a la expedición del Decreto 4800 de 2011. Al respecto, las solicitudes de indemnización formuladas en virtud del Decreto 1290 de 2008, que no hayan sido resueltas a la entrada en vigencia del Decreto 4800 de 2011, se tendrán como solicitudes de inscripción en el registro único de víctimas y deberá seguirse el procedimiento establecido(30) en el presente decreto para la inclusión del o de los solicitantes en el registro. Al respecto, el artículo determina que:
“las solicitudes de indemnización por vía administrativa formuladas en virtud del Decreto 1290 de 2008, que al momento de publicación del presente decreto no hayan sido resueltas por el comité de reparaciones administrativas, se tendrán como solicitudes de inscripción en el registro único de víctimas y deberá seguirse el procedimiento establecido en el presente decreto para la inclusión del o de los solicitantes en este registro. Si el o los solicitantes ya se encontraren inscritos en el registro único de población desplazada, se seguirán los procedimientos establecidos en el presente decreto para la entrega de la indemnización administrativa.
Si de la descripción de los hechos realizada en las solicitudes se desprende que los hechos victimizantes ocurrieron antes de 1985, pero cumplen con los requisitos para acceder a la indemnización administrativa en virtud del Decreto 1290 de 2008, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no incluirá al o a los solicitantes en el registro único de víctimas pero otorgará la indemnización administrativa. De esta situación se le informará oportunamente al o a los solicitantes.
PAR. 1º—El o los solicitantes a los que se refiere el presente artículo tendrán derecho al pago de la indemnización administrativa de forma preferente y prioritaria, mediante la distribución y en los montos consignados en el Decreto 1290 de 2008, siempre que sean incluidos en el registro único de víctimas, se encontraren inscritos en el registro único de población desplazada o se les reconociere la indemnización administrativa en los términos del inciso segundo.
PAR. 2º—Las solicitudes de indemnización por vía administrativa presentadas después de la promulgación de la Ley 1448 de 2011 en el marco de la Ley 418 de 1997, con sus respectivas prórrogas y modificaciones, se regirán por las reglas establecidas en el presente decreto.
PAR. 3º—Cuando sea necesario acopiar información o documentos adicionales para decidir sobre la solicitud de reparación por vía administrativa presentada en el marco del Decreto 1290 de 2008, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá impulsar el trámite manteniendo el caso en estado de reserva técnica. Mientras una solicitud permanezca en estado de reserva técnica no se entenderá como decidida de manera definitiva”.
Nótese que la norma indica que cuando sea necesario acopiar información o documentos adicionales para decidir sobre la solicitud de reparación por vía administrativa presentada en el marco del Decreto 1290 de 2008, la Uariv deberá impulsar el trámite manteniendo el caso en estado de reserva técnica. Advierte que, mientras una solicitud permanezca en estado de reserva técnica no se entenderá como decidida de manera definitiva (par. 3º).
En conclusión, del parágrafo queda claro que: i) es obligación de la Uariv impulsar el trámite hasta que se decida de manera definitiva la solicitud, ii) la entidad no puede dejar un caso en reserva técnica en forma definitiva, iii) el tiempo de espera no puede ser contrario al objetivo del mismo decreto y de las demás normas concordantes en cuanto a la asistencia, atención y reparación(31) y iv) es obligación del funcionario, al resolver el caso que se encuentra en reserva técnica, aplicar el parágrafo 3º de conformidad con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha tomado en cuenta los principios de favorabilidad hacia el entendimiento y restablecimiento de los derechos, la buena fe, la confianza legítima, la preeminencia del derecho sustancial y el reconocimiento de la especial condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas.
Las reglas establecidas en la SU-254 de 2013, para la protección de la población desplazada mediante la acción de tutela, para condenas en abstracto
12. La reparación individual vía administrativa para la población desplazada, procede excepcionalmente por tutela de conformidad con el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. En la SU-254 de 2013, se crearon unas reglas de procedencia de la reclamación por tutela de la indemnización por vía administrativa contenida en el Decreto 1290 de 2008, así:
(i) La inscripción en los programas se debe llevar a cabo con criterios de racionalidad, evitar la discrecionalidad e impedir la arbitrariedad.
(ii) Las medidas de asistencia social o de servicios sociales por parte del Estado no pueden ser asimiladas a las medidas de reparación y ser impedimento para reconocer y otorgar estas últimas. Por el contrario, deben ser brindadas de manera prioritaria a los desplazados por tratarse de personas en estado de desigualdad y vulnerabilidad.
(iii) Es obligación de la Uariv ofrecer asesoría a las víctimas y a sus beneficiarios.
(iv) Es procedente la indemnización en abstracto en el trámite de la acción de tutela, con base en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, solamente: a) de manera excepcional, b) debe cumplir el requisito de la subsidiariedad de la medida, c) no debe existir otra vía para obtenerla, d) debe ser necesaria para la protección efectiva del derecho, e) debe existir el nexo causal entre el daño y el agente accionado, f) el fallo de tutela solo cubre el daño emergente, y g) el juez competente es quien debe fijar los criterios para que proceda la liquidación.
Efectos inter comunis de la Sentencia SU-254 de 2013
13. La sentencia de unificación concedió efectos inter comunis a los casos que guardaran identidad de hecho y de derecho respecto de los estudiados en esa oportunidad por la Corte, entre los que se encuentran aquellos en los que sean parte la población desplazada por la violencia, lo cual exige la aplicación de las reglas establecidas en dicha providencia en cumplimiento del artículo 13 Constitucional.
En ese sentido, estableció la Sala Plena de esta corporación que la acción de tutela no deba limitarse a un mecanismo judicial para evitar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes, y que la naturaleza y razón de ser de la acción de amparo debe suponer también la fuerza vinculante suficiente para proteger derechos fundamentales de quienes no han acudido directamente a este medio judicial, siempre que (i) estas personas se encuentren en condiciones comunes, similares o análogas a las de quienes sí hicieron uso de ella y (ii) la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no tutelantes.
En consecuencia, la Corte precisó que los efectos de la sentencia de unificación cobijará a todas las solicitudes de indemnización administrativa realizadas por las víctimas del desplazamiento forzado cuando:
a) Las solicitudes se hayan presentado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011 y en virtud del Decreto 1290 de 2008;
b) hayan sido negadas por la anterior Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional —Acción Social—, hoy la Uariv, sin la observancia debida de la regulación vigente, del procedimiento para el reconocimiento y aplicación de la reparación individual por vía administrativa, señalado en el capítulo IV, artículos 20 y siguientes del citado decreto, y de los parámetros constitucionales para la interpretación del mismo;
c) respecto de las cuales se hayan interpuesto acciones de tutela por los mismos motivos que se estudiaron en la sentencia de unificación.
La providencia que se analiza también indicó que los casos análogos o similares a los que se decidieron en dicha oportunidad, cuyas acciones de tutela no prosperaron, a pesar de tratarse de víctimas de desplazamiento forzado que interpusieron en su momento solicitud de reparación integral e indemnización administrativa ante la entidad responsable, y obtuvieron respuesta negativa, quedarán igualmente cobijados por los efectos inter comunis de esta sentencia, de manera que la ahora Uariv deberá concederles el monto máximo del régimen de transición fijado en la Sentencia SU-254 de 2013.
En concordancia con lo anterior, señaló que a las solicitudes de indemnización administrativa y reparación integral, que hayan sido elevadas con anterioridad a la Ley 1448 de 2011 y que no hubieren sido todavía resueltas, y respecto de las cuales no se presentaron acciones de tutela, las víctimas deberán seguir el procedimiento establecido en el Decreto 4800 de 2011, de conformidad con el artículo 155 de esa misma normativa, y en armonía con el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, y que por tanto es la Uariv la que deberá conocer y decidir sobre estos casos. Determinó que el monto que deberá ser fijado, es hasta por 27 salarios mínimos mensuales legales vigentes si es del régimen de transición o hasta 17 salarios mínimos si es del nuevo régimen establecido por la Ley 1448 de 2011.
Presunción de veracidad en materia de tutela cuando la autoridad demandada no rinde el informe solicitado por el juez constitucional. Reiteración de jurisprudencia
14. El artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, consagra la presunción de veracidad como una herramienta para sancionar el desinterés o negligencia de la autoridad pública o el particular contra quien se ha interpuesto la acción de tutela. En aquellos eventos en los que el juez requiere cierta información (D. 2591/91, art. 19) y aquella no es allegada dentro del plazo respectivo o simplemente no es aportada, dicha negligencia tiene como consecuencia que los hechos referidos por el accionante en la demanda de tutela sean tenidos como ciertos(32).
La Corte, en Sentencia T-825 de 2008, estableció que: la presunción de veracidad
“... encuentra sustento en la necesidad de resolver con prontitud sobre las acciones de tutela, dado que están de por medio derechos fundamentales, y en la obligatoriedad de las providencias judiciales, que no se pueden desatender sin consecuencias, bien que se dirijan a particulares, ya que deban cumplirlas servidores o entidades públicas(33). Hecha la anterior precisión, la Corte ha establecido que la consagración de esa presunción obedece al desarrollo de los principios de inmediatez y celeridad que rigen la acción de tutela, y se orienta a obtener la eficacia de los derechos constitucionales fundamentales y el cumplimiento de los deberes que la Carta Política ha impuesto a las autoridades estatales (arts. 2º, 6º, 121 e inciso segundo del art. 123, C.P.(34))”.
De igual forma, la Sentencia T-306 de 2010 sostuvo un criterio semejante:
“En razón a que la autoridad contra la cual se dirigió la acción, no contestó los requerimientos que le hizo el juez de instancia con el fin de que diera respuesta a los hechos expuestos en la presente tutela, ni justificó tal omisión, se dará aplicación a la presunción de veracidad consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, según el cual si el informe no fue rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano”.
Además, la Sentencia T-493 de 2012, asumió una posición similar:
“Advierte la Sala que la entidad accionada no desvirtuó, ni cuando resolvió los recursos de reposición y apelación, ni en sede de tutela, lo dicho por el accionante, siendo su deber hacerlo. Este deber, como quedó dicho se sustenta en razón a la condición especial que ostentan las personas víctimas del desplazamiento que hace que sus afirmaciones y las pruebas allegadas posean una presunción de veracidad. Lo anterior con ocasión al principio de buena fe y de favorabilidad que debe gobernar la interpretación de las normas atinentes a la situación de desplazamiento forzado”.
Al igual que en los casos anteriores, en la SU-254 de 2013, al analizar dos procesos(35) en los que los accionantes afirmaron haber presentado solicitud verbal ante Acción Social, la Sala Plena en esa oportunidad determinó que:
“en estos dos casos, en criterio de esta Corte, resulta igualmente procedente la tutela, por las siguientes razones: (a) se trata de unos ciudadanos en especiales condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta y sujetos de especial protección constitucional, dada su condición de desplazados; (b) se debe dar aplicación al principio de presunción de veracidad, contenido en el artículo 20 del Decreto 1290 de 2008, en razón a que no se presentó prueba en contrario o no se desvirtúo dicha afirmación por parte de la entidad accionada”.
Con base en los principios de buena fe(36) y confianza legítima, la Corte ha señalado que en materia de desplazados “deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante. En este sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe demostrar que ello es así los indicios deben tenerse como prueba váliday las contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el solicitante falte a la verdad”(37).
En consecuencia, “las autoridades públicas deben conocer las obligaciones que se derivan de la inversión de la carga de la prueba, por cuanto sobre ellas recae la responsabilidad exclusiva de desvirtuar cualquier afirmación que sobre su competencia se haga”(38).
Examen de procedencia
15. Antes de proceder al estudio de fondo de los tres procesos acumulados correspondientes a Yadira Esther Quiroz Orozco (T-4357273), Fanny Ester Guerra Ortiz (T-4357274) y Mercy Cecilia Medina Acosta (T-4357290), esta Sala identifica que las presentes demandas son plenamente procedentes, ya que cumplen con los siguientes requisitos:
La relevancia constitucional de los asuntos debatidos
(i) Buscan la protección de derechos fundamentales que están siendo vulnerados por omisiones de autoridades estatales. Las accionantes, presentaron por separado ante la entidad correspondiente las solicitudes que pretendían la indemnización regulada en el Decreto 1290 de 2008.
En los procesos en estudio, es claro que se trata de tres mujeres víctimas del desplazamiento, que se encuentran en situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, que las hace sujetos de especial protección constitucional.
Análisis del principio de subsidiariedad
(ii) El principio de subsidiariedad, contenido en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 implica que, por regla general, no puede utilizarse este amparo para el reconocimiento de derechos que deban ser debatidos y resueltos en los mecanismos judiciales que fueron creados para ello.
Sin embargo, y como regla exceptiva, la procedencia de esta acción de tutela en estos casos, cuando existen otros medios de defensa judicial, está sujeta a unas reglas:
a) como mecanismo transitorio, cuando a pesar de la existencia de un medio ordinario de defensa, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario(39);
b) como mecanismo definitivo: cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia(40).
c) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, personas de la tercera edad, personas víctimas del desplazamiento forzado entre otros, el examen de procedibilidad del amparo es menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos(41).
La jurisprudencia constitucional ha determinado la obligación de garantizar la protección especial a los sujetos víctimas del desplazamiento forzado, quienes por su condición, requieren un tratamiento ágil y eficaz para la protección de sus derechos fundamentales. Por ello, no es dado exigirles el agotamiento previo, exhaustivo y riguroso de todos los recursos ordinarios existentes para la reivindicación de sus derechos fundamentales, antes de que acudan a la acción de tutela y como requisito de procedibilidad.
El agotamiento de los mecanismos ordinarios al alcance de las accionantes
(iii) Las señoras Yadira Esther Quiroz Orozco (T-4357273), Fanny Ester Guerra Ortiz (T-4357274) y Mercy Cecilia Medina Acosta (T-4357290) iniciaron su búsqueda de ayuda de forma oportuna, pues acudieron ante la extinta Acción Social en reiteradas oportunidades, solicitudes que no fueron resueltas de manera constitucionalmente admisible, ya sea, por omisión de respuesta, porque la entidad no ha podido dar solución definitiva por falta de pruebas (reserva técnica) o porque la entidad dio respuesta sin contestar lo solicitado por la víctima.
Al respecto, la jurisprudencia ha determinado que “no se les puede exigir o imponer requisitos o condiciones engorrosas, de difícil o imposible cumplimiento, que desconozcan su dignidad como víctimas o que impliquen su revictimización”(42). Con fundamento en lo anterior, y según lo afirmaron las accionantes, ellas agotaron los mecanismos previstos por la propia entidad al haber presentado cada una de ellas, la solicitud para la obtención de la indemnización. Afirmación que no fue desvirtuada por la entidad.
Cumplimiento del requisito de inmediatez
(iv) La Corte Constitucional ha insistido en varios de sus pronunciamientos sobre la importancia del presupuesto de la inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela(43). Este dicta que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y oportuno con el fin de evitar que se utilice como herramienta que premie la desidia, negligencia o indiferencia de los actores o, se convierta en un factor de inseguridad jurídica(44). Este atributo ha sido considerado como una característica propia del mecanismo constitucional de protección reforzada de los derechos fundamentales.
Las demandantes son mujeres víctimas de desplazamiento forzado desde 1999, es decir que llevan 15 años como desplazadas, tiempo en el cual ellas han solicitado ayuda del Estado(45). En abril 24 de 2013, la Corte Constitucional profirió Sentencia de Unificación SU-254 de 2013, que concedió efectos inter comunis para la reparación integral a las víctimas de desplazamiento forzado.
En consecuencia, el 12 de noviembre siguiente, las tres mujeres víctimas, interpusieron acciones de tutela, por separado y en un mismo formato, con el fin de obtener la indemnización. El 21 de noviembre de 2013, el Juzgado Único Promiscuo de Familia de Fundación profirió los fallos que ahora se revisan.
La Sala evidencia que las tutelas fueron instauradas dentro de un plazo razonable y oportuno, poco más de siete meses desde la sentencia de unificación, por lo que queda satisfecho el requisito de inmediatez.
Cumplimiento de la condición de desplazadas
16. Frente a la condición de desplazadas, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que se adquiere a partir del hecho mismo del desplazamiento forzado, hecho que es el requisito constitutivo de esta condición y, en consecuencia, de la calidad de víctima de desplazamiento forzado.
La Sala al evaluar las situaciones concretas objeto de revisión, encuentra que en los tres casos: i) Yadira Esther Quiroz Orozco (T-4357273), ii) Fanny Ester Guerra Ortiz (T-4357274) y iii) Mercy Cecilia Medina Acosta (T-4357290), manifestaron(46) que el 27 de julio de 1999, fueron víctimas, junto con sus grupos familiares, de desplazamiento forzado del corregimiento de Caraballo, zona rural del municipio de Pivijay, (departamento del Magdalena), por parte del grupo paramilitar que operaba en la zona. Lo anterior, deja claro el cumplimiento del requisito constitutivo de la condición de víctima.
La inscripción en el registro único de población desplazada —RUPD—, es el soporte para el “Registro único de víctimas”(47), previsto en la Ley 1448 de 2011, requisito meramente declarativo y no constitutivo de la condición de víctima. Es un trámite de carácter administrativo, en el que se declara la condición de desplazado, a efectos de que las víctimas de este delito puedan acceder a los beneficios legales y a los diferentes mecanismos de protección de derechos, con carácter específico, prevalente y diferencial, para dicha población.
En los casos en estudio, las accionantes presentaron la declaración de los hechos de los desplazamientos ante la personería municipal de Fundación (en los casos de Fanny Esther Guerra Ortiz(48) y Mercy Cecilia Medina Acosta(49)) y en la extinta Acción Social (Yadira Esther Quiroz Orozco(50)).
Para la Sala, pese a no existir prueba de las declaraciones rendidas por las accionantes, con la respuesta extemporánea de la Uariv al juez de tutela, se puede evidenciar que Mercy Cecilia Medina Acosta (Exp. T-4357290) y Yadira Esther Quiroz Orozco (T-4357273) se encuentran inscritas en el registro. Pero frente a Fanny Esther Guerra Ortiz no hay certeza si está o no inscrita. En consecuencia la Sala resalta la negligencia de la entidad en la actuación de esta acción de tutela.
De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que con la declaración e inscripción en el registro único de población desplazada, hasta ahora existente, el cual se transformó en el registro único de víctimas, en aplicación de la Ley 1448 de 2011, la población desplazada cumple con una carga mínima de presentarse ante la entidad responsable, declarar y solicitar su inscripción para el acceso a los diferentes programas que hacen parte del sistema nacional de atención integral a población desplazada, de conformidad con el artículo 159 de la Ley 1448 de 2011, en lo que se refiere a las diferentes medidas de reparación integral previstas por esta ley.
La incidencia directa de la falta de respuesta a la solicitud de tutela en la afectación de derechos fundamentales
17. En cuanto a las pretensiones de las accionantes —mujeres víctimas del desplazamiento— a juicio de la Sala, tienen derecho a que el Estado adopte todas las medidas pertinentes para resolver de fondo las solicitudes por ellas presentadas sobre la indemnización del Decreto 1290 de 2008, y que la Uariv determine si tienen derecho o no al pago de lo solicitado.
17.1. La ausencia de respuesta por parte de la Uariv en el caso de Fanny Ester Guerra Ortiz (T-4357274), y las respuestas extemporáneas dadas a Mercy Cecilia Medina(51) Acosta (Exp. T-4357290), en la que le indicó que la reclamación quedó en “reserva técnica” por falta de pruebas y a Yadira Esther Quiroz Orozco (T-4357273) en cuanto la entidad ya reconoció la ayuda humanitaria por parte de la entidad y le indicó la necesidad de presentar la solicitud de la indemnización.
En efecto, la accionante solicitó a la Uariv la indemnización del Decreto 1290 de 2008. La entidad accionada no dio respuesta de fondo a tal petición y se limitó a contestar que ya le había otorgado ayuda humanitaria, eso demuestra que no resolvió de fondo lo solicitado, que no era otra cosa que la indemnización antes referida.
Al respecto, la Sentencia SU-254 de 2013 determinó que “las obligaciones en materia de reparación, no pueden confundirse con las obligaciones relativas a la ayuda humanitaria o a la asistencia por parte del gobierno, así estas funciones se encuentren asignadas a una misma entidad”, hoy Uariv. En consecuencia, la accionada no podía justificar la omisión en el cumplimiento de sus funciones en materia de reparación, argumentando el cumplimiento de las obligaciones relativas a la atención humanitaria de las víctimas de desplazamiento forzado.
Encuentra la Sala que la Uariv, además de no resolver de fondo la petición, quiere trasladar la carga de la prueba a las demandantes, pues en el asunto de la señora Quiroz Orozco, indicó que debía:
“aportar la solicitud de... (ayuda humanitaria, registro único de víctimas, solicitud de indemnización, transacción, etc.) dentro del marco establecido en la Ley 1448 de 2012)”(52).
Por otra parte, en el caso de la señora Medina Acosta, la entidad también pretende trasladar la carga de la prueba a la accionante, al solicitar que:
“allegue copia del formulario de solicitud presentado ante el Ministerio Público (personería, defensoría, procuraduría), con sello de recibo y número de radicado”(53).
Para la Sala, la Uariv incumplió el objetivo del Decreto 4800 de 2011, que establece los mecanismos para la adecuada implementación de las medidas de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas, en tanto que no dio respuesta completa y acertada a las solicitudes relacionadas con el pago de la indemnización a que las accionantes creen tener derecho. Sumado a lo anterior, pretende trasladar la carga de la prueba a las víctimas, al exigirles copia de la reclamación. Al respecto, la Corte ha dicho que en materia de desplazamiento forzado, corresponde a las autoridades competentes probar o desvirtuar las afirmaciones del accionante(54).
La reserva técnica del parágrafo 3º del artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, debe contar con un tiempo o plazo razonable y prudencial para resolver la solicitud
17.2. Por otra parte, la respuesta dada en el asunto de Mercy Cecilia Medina Acosta (Exp. T-4357290) la Uariv indicó que dejó el caso en reserva técnica (sin especificar la fecha). En efecto la entidad no impulsó el proceso, pese a tener la obligación de hacerlo, pues la entidad era quien debía impulsar el proceso hasta que el material probatorio por ellos recaudado, permita con certeza el cumplimiento de los artículos 24(55) y 26(56) del Decreto 1290 de 2008.
Al respecto, en cumplimiento de la Constitución, la ley y la jurisprudencia constitucional que han decantado principios rectores encaminados a la protección de la población desplazada, la entidad debió aplicar con rigor la celeridad en la recolección de pruebas para determinar si la persona cumplía o no las condiciones para ser beneficiaria de la indemnización del Decreto 1290 de 2008.
Así las cosas, la Corte en esta oportunidad, considera que el parágrafo 3º del artículo 155 del Decreto 4800 de 2011 debe ser interpretado de acuerdo con los principios de diferencialidad, favorabilidad y progresividad, en aras de la protección efectiva de las personas víctimas del desplazamiento forzoso.
De hecho, la unidad también desatendió la aplicación de los principios de favorabilidad, buena fe, prevalencia del derecho sustancial propio del Estado social de derecho, participación conjunta, a la confianza legítima y a un trato digno, que orientan las normas sobre registro único de víctimas. Las cuales deben ser el pilar de los servidores públicos encargados de diligenciar cualquier trámite que involucre protección a esta población.
En consecuencia, la actitud asumida por la unidad de no dar respuesta de fondo a la solicitud de indemnización, y al omitir la fecha o el avance adquirido por la entidad para el caso específico que se encuentra en reserva, evidencia la vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana, a la vida, al debido proceso, a la verdad y a la reparación de las accionantes. En esta medida, existe un incumplimiento del enfoque transformador, en el entendido que las medidas de reparación contenidas en el Decreto 4800 de 2011, buscan contribuir a la eliminación de los esquemas de discriminación y marginación que contribuyeron a la victimización. Asimismo, es deber de la Uariv orientar a las víctimas hacia la recuperación o reconstrucción de un proyecto de vida digno y estable.
Con todo, queda claro el derecho que tienen las tres accionantes a recibir una respuesta positiva o negativa de la solicitud de indemnización, la cual debe ser pronta, clara, efectiva y oportuna.
17.3. A su turno, en el caso de Fanny Ester Guerra Ortiz (Exp. T-4357274), la referida unidad no se pronunció al respecto. Por lo tanto no hay certeza si es o no víctima y si presentó o no solicitud de indemnización.
Al respecto, la Sala concluye que la Uariv violó los derechos fundamentales invocados por las accionantes, por cuanto: i) no dio respuesta, ii) si la dio, fue incongruente y, iii) nunca resolvió si tenían o no derecho a la indemnización del Decreto 1290 de 2008, respectivamente. En conclusión, no hay duda que la entidad negó y vulneró el derecho a la reparación integral de las tres peticionarias dentro de los presentes procesos de tutela.
Efectos inter comunis de la SU-254 de 2013. Aplicación de las reglas de procedencia de la indemnización en abstracto por vía de tutela y las decisiones a adoptar
18. La situación fáctica y jurídica de los expedientes que se revisan en esta oportunidad encuadra en las previsiones que estableció la Corte respecto de aquellos eventos que se estudiaron en la Sentencia SU-254 de 2013. La citada sentencia declaró efectos inter comunis para la solución de casos en los que se evidenciaran idénticas situaciones de hecho y de derecho con el fin de proteger a los miembros de la comunidad desplazada. Por ello, es procedente aplicar las reglas allí establecidas.
De este modo, del estudio de los expedientes la Sala corroboró que:
i) Las solicitudes de indemnización se realizaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011 y en virtud del Decreto 1290 de 2008. Esto es, y según lo manifestado por las accionantes, las peticiones se presentaron “antes del año 2011”, en Acción Social(57);
ii) la Uariv no dio respuesta a sus pretensiones, por lo que se puede entender que la reclamación fue negada, pues Acción Social (hoy Uariv) no afirmó ni desvirtuó lo requerido. A esa misma conclusión puede llegarse porque la entidad no asumió una actitud activa en estos procesos de tutela: pues en el caso (T-4357273) no resolvió el punto central de la petición, que era la indemnización; 2) al expediente (T-4357274) no dio respuesta a la petición y 3) en el asunto (T-4357290), que fue la única solicitud que abordó el tema preguntado, manifestó que no hay respuesta de fondo por encontrarse en reserva técnica;
iii) finalmente, los motivos que llevaron a presentar las tutelas que ahora se analizan (solicitud de indemnización), coinciden perfectamente con los temas abordados en las acciones constitucionales instauradas y evaluadas en la Sentencia SU-254 de 2013.
De otra parte, es importante advertir que en los tres casos que aquí se estudian, la Sala le dará aplicación al principio de presunción de veracidad, contenido en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, que es una herramienta creada para la protección de derechos fundamentales en forma inmediata, cuando el desinterés, negligencia o descuido de la entidad a quien se le solicitó la información indispensable para desvirtuar o afirmar lo manifestado por las accionantes, no permite conocer con plena certeza los hechos y pretensiones expuestas.
Llama la atención a la Sala, que la desidia por parte de la Uariv no solamente fue con las mujeres víctimas del desplazamiento, sino también con el juez de única instancia que conoció los casos y con los dos requerimientos hechos por la Corte Constitucional.
Por esa razón, para la Sala, es procedente aplicar las mismas reglas de la sentencia de unificación citada, debido a los efectos inter comunis, en los cuales se reivindicó el derecho de las víctimas de desplazamiento forzado a la reparación administrativa por vía de tutela. En consecuencia se advierte que en aplicación de la SU-254 de 2013, se reiterarán algunas de las órdenes de la parte resolutiva de la referida sentencia.
19. El monto que deberá ser reconocido por la Uariv como indemnización, es el regulado en el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, al aplicar el régimen de transición allí contenido, que a su vez remite al Decreto 1290 de 2008, que reconoce el pago de 27 salarios mínimos legales mensuales legales vigentes a cada una de las víctimas de desplazamiento forzado.
20. Por todo lo anterior, la Sala revocará los fallos de única instancia proferidos (en sentencias separadas) el 21 de noviembre de 2013, por el Juzgado Único Promiscuo de Familia de Fundación, que negó las tutelas presentadas por Yadira Esther Quiroz Orozco (T-4357273), Fanny Ester Guerra Ortiz (T-4357274) y Mercy Cecilia Medina Acosta (T-4357290). En su lugar, se protegerá el derecho a la reparación integral por vía administrativa de las víctimas del desplazamiento forzado.
En consecuencia, se ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en su calidad de coordinadora del Snariv(58) que pague la referida indemnización a las accionantes, mujeres desplazadas por la violencia que interpusieron las acciones de tutela.
Es importante advertir que en el trámite de las solicitudes, se les debe aplicar el régimen de transición previsto por el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, a título de la indemnización de que trata el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008, en un plazo que no exceda los treinta (30) días contados a partir de la notificación de la presente sentencia, así:
1. Yadira Esther Quiroz Orozco, la suma de veintisiete (27) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Expediente T-4357273.
2. Fanny Ester Guerra Ortiz, la suma de veintisiete (27) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Expediente T-4357274.
3. Mercy Cecilia Medina Acosta, la suma de veintisiete (27) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Expediente T-4357290
21. También, se advertirá a la Uariv que esta suma, por concepto de indemnización administrativa, no se puede descontar de ningún subsidio, de conformidad con la Constitución Política, la jurisprudencia de esta corporación, el principio de diferencialidad entre las medidas de atención y asistencia social, y los artículos 25 de la Ley 1448 de 2011 y 154 del Decreto 4800 de 2011.
22. Igualmente, se solicitará al Defensor del Pueblo y al Procurador General de la Nación que, dentro del ámbito de sus competencias constitucionales(59), asistan a las accionantes en relación con el trámite del reconocimiento y pago de las indemnizaciones por vía administrativa cuyo cumplimiento se ordena en esta sentencia, con la inclusión y garantía efectiva de las diferentes medidas de reparación de que tratan la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, especialmente el Decreto 4800 de 2011.
23. Asimismo, se ordenará a la comisión de seguimiento a la política pública de atención integral a la población desplazada, realizar el seguimiento al cumplimiento de las órdenes emitidas en esta providencia judicial.
24. Teniendo en cuenta que la Corte Constitucional solo puede cumplir sus funciones si tiene colaboración de manera eficaz e inmediata de las entidades públicas involucradas en el asunto que se estudia, y en el presente caso, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no atendió los dos requerimientos de esta corporación, se ordenará compulsa de copias a la Procuraduría General de la Nación en virtud del artículos 50 del Decreto 2067 de 1991 “los jueces y demás servidores públicos deberán de manera eficaz e inmediata prestar a la Corte la colaboración que esta les requiera. El incumplimiento de este deber será causal de mala conducta”.
25. Conclusiones.
La Sala considera que (1) la Uariv, vulnera los derechos de las víctimas cuando no da respuesta de fondo y eficaz a las solicitudes por ellas elevadas. Al respecto, la correcta interpretación del tiempo que puede durar un caso en reserva técnica, no puede ser contrario a la celeridad, eficacia y eficiencia, principios que rigen a la población desplazada; (2) los tres casos cumplen con las reglas jurisprudenciales de la Sentencia SU-254 de 2013, porque tienen la calidad de víctimas del desplazamiento, solicitaron la indemnización y se les debe aplicar el régimen de transición previsto por el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011; y (3) cuando la autoridad competente incumple el deber legal de aportar y resolver las dudas existentes frente a un caso determinado, se debe aplicar el principio de veracidad y no se puede generar más carga a la parte débil o vulnerada en sus derechos.
1. LEVANTAR la suspensión del término de la presente acción de tutela, ordenada mediante auto del 31 de octubre de 2014.
2. REVOCAR los fallos de única instancia proferidos el 21 de noviembre de 2013 (en sentencias separadas), por el Juzgado Único Promiscuo de Familia de Fundación, que negó las tutelas presentadas por Yadira Esther Quiroz Orozco (T-4357273), Fanny Ester Guerra Ortiz (T-4357274) y Mercy Cecilia Medina Acosta (T-4357290). En su lugar, se protegerá el derecho fundamental de las accionantes a la reparación integral.
3. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en su calidad de coordinadora del Snariv(60) que pague la referida indemnización a las accionantes, mujeres desplazadas por la violencia.
El pago ordenado se hará en un plazo que no exceda los treinta (30) días contados a partir de la notificación de la presente sentencia, así:
4. A Yadira Esther Quiroz Orozco, la suma de veintisiete (27) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Expediente T-4357273.
5. A Fanny Ester Guerra Ortiz, la suma de veintisiete (27) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Expediente T-4357274.
6. A Mercy Cecilia Medina Acosta, la suma de veintisiete (27) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Expediente T-4357290.
4. ADVERTIR a la Uariv que esta suma, por concepto de indemnización administrativa, no se puede descontar de ningún subsidio, de conformidad con la Constitución, la jurisprudencia de esta corporación, el principio de diferencialidad entre las medidas de atención y asistencia social y los artículos 25 de la Ley 1448 de 2011 y 154 del Decreto 4800 de 2011.
5. SOLICITAR al Defensor del Pueblo y al Procurador General de la Nación, para que, dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales, asistan legalmente a las accionantes en relación con el trámite del reconocimiento y pago de las indemnizaciones por vía administrativa cuyo cumplimiento se ordena en esta sentencia.
6. SOLICITAR a la comisión de seguimiento a la política pública de atención integral a la población desplazada, realizar el seguimiento al cumplimiento de las órdenes emitidas en esta providencia judicial.
7. COMPULSAR copias a la Procuraduría General de la Nación en virtud del artículo 50 del Decreto 2067 de 1991.
Andrés Mutis Vanegas (E), Secretario General.
(1) Cfr. Expediente T-4357273 (fl. 1) y Expediente T-4357274 (fl. 1).
(2) Cfr. Expediente T-4357290, pág. 41.
(3) El grupo paramilitar reunió a todos los pobladores (mujeres, hombres, niños y ancianos) del casco urbano y de las fincas vecinas en la plaza del corregimiento de Caraballo a las 6:00 a.m., para informarles que se debía desalojar la zona, de lo contrario tomarían medidas drásticas. Es decir llevan 15 años como desplazadas.
(4) “Antes del año 2011 y posterior a este” cfr. folio 2 de los tres expedientes.
(5) Cfr. Expediente T-4357274 (folio (sic)).
(6) Cfr. Expediente T-4357273 (fl. 2).
(7) Cfr. Expediente T-4357290 (fl. 2).
(8) Cfr. expedientes T- 4357273 y T-4357290.
(9) Cfr. folio 62.
(10) Cfr. folio 43.
(11) Cfr. folio s 21 y 22 cd. Corte.
(12) El 30 de octubre de 2014.
(13) Por medio del estado 284 y comunicado mediante Oficio OPT-A1007 del 24 de octubre del mismo año.
(14) En el auto la magistrada sustanciadora le advirtió a la Uariv que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 del Decreto 2067 de 1991, que determina que “Los jueces y los demás servidores públicos deberán de manera eficaz e inmediata prestar a la Corte la colaboración que esta les requiera. El incumplimiento de este deber será causal de mala conducta”.
(15) Artículo 57 del Acuerdo 5 de 1992.
(16) El 10 de noviembre de 2014, al despacho llegó constancia de la secretaría general de esta corporación en la que se lee que el auto de fecha 31 de octubre de 2014, fue notificado por medio del estado 304 y comunicado mediante Oficio OPT-A1058 del 5 de noviembre del mismo año.
(17) M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(18) T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-328 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño y reiterado en la SU-254 de 2013.
(19) T-1094 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-328 de 2007 y reiterado en la SU-254 de 2013.
(20) T-025 de 2004; T-328 de 2007 y reiterado en la SU-254 de 2013.
(21) Cfr. SU T-254 de 2013.
(22) Artículo 250 numerales 6º y 7º en concordancia con los artículos 1º, 2º, 15, 21, 93, 229 de la Constitución.
(23) En asuntos de constitucionalidad, frente a los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, consultar, entre otras, las sentencias C-178, C-228, C-578 (todas de M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-580 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-695 M. P. Jaime Córdoba Triviño y C-916 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, todas del 2002, C-004 M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-228 M.P. Alfredo Beltrán Sierra de 2003, C-014 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-928 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-979 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-1154 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa de 2005, C-047 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-370 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y otros, C-454 M.P. Jaime Córdoba Triviño, y C-575 M.P. Álvaro Tafur Galvis de 2006, C-209 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa de 2007 y C-1199 M.P. Nilson Pinilla Pinilla de 2008. Y en materia de víctimas por desplazamiento forzado, además de la Sentencia Estructural T-025 de 2004, consultar entre otras, SU-1150 M.P. Eduardo Cifuentes Munoz de 2000, T-098 M.P. Marco Gerardo Monrroy Cabra de 2002, T-419 M.P. Alfredo Beltrán Sierra de 2003, T-602 M.P. Jaime Araujo Rentería de 2003, T-417 M.P. Rodrigo Escobar Gil de 2006, T-821 M.P. Catalina Botero Marino de 2007, T-085 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-299 M.P. Mauricio González Cuervo de 2009. Adicionalmente observar los autos: A116 de 2008 (indicadores de goce efectivo de derechos), A218 de 2006, A092 de 2008 (respecto al enfoque diferencial de mujeres), y A008 de 2009.
(24) Cfr. SU 254 de 2013.
(25) Cfr. SU-254 de 2013.
(26) Esta indemnización se creó inicialmente para las víctimas del proceso de justicia y paz. Posteriormente la jurisprudencia de la Corte Constitucional la amplió a todas las víctimas.
(27) Cfr. artículo 2º del Decreto 1290 de 2008.
(28) Cfr. Sentencia T-370 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
(29) Reglamentó la Ley 1448 de 2011.
(30) “ART. 19.—Principios que orientan las normas sobre registro único de víctimas. Las normas que orientan a los servidores públicos encargados de diligenciar el registro, deben interpretarse y aplicarse a la luz de los siguientes principios y derechos: 1. El principio de favorabilidad. 2. El principio de buena fe. 3. El principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado social de derecho. 4. El principio de participación conjunta. 5. El derecho a la confianza legítima. 6. El derecho a un trato digno. 7. Hábeas Data. PAR.—La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas adelantará las medidas necesarias para que el registro único de víctimas contribuya al conocimiento de la verdad y la reconstrucción de la memoria histórica”.
(31) Frente a la reparación, la Corte ha concluido que no puede existir sin la garantía respecto del esclarecimiento de los hechos ocurridos (derecho a la verdad) y de la investigación y sanción de los responsables (derecho a la justicia).
(32) Al respecto se pueden ver las sentencias T-644 de 2003, M.P. Jaime Cordoba Trivino; T-911 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-1074 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-1213 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; entre otras.
(33) Sentencia T-391 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Cita de la Sentencia T-825 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo.
(34) Sentencia T-633 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.
(35) Expedientes T-2.474.803 y T-2.448.283- los señores Yeiner Camilo Ordóñez Cabrera y Geblum Alfonso Pardo Arvilla, respectivamente (cfr. pág. 147 de la sent.).
(36) Cfr. artículo 86 de la Constitución Política.
(38) Sentencia T-169 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo.
(39) Sentencias T-800 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-859 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas.
(40) Sentencias T-800 ya citada, T-436 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas, y T-108 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
(41) Sentencias T-493 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-092 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo; entre otras.
(42) Cfr. SU-254 de 2013.
(43) Sentencias T-495 de 2005, T-575 de 2002, T-900 de 2004, T-403 de 2005 y T-425 de 2009.
(44) Sentencia T-132 de 2004.
(45) “Antes del año 2011 y posterior a este” cfr. folio 2 de los tres expedientes. Solicitud encaminada a obtener la indemnización del Decreto 1290 de 2008.
(46) Cfr. folio 1 correspondiente a cada expediente.
(47) Cfr. artículo 154 de la Ley 1448 de 2011.
(48) Cfr. folio 2 Expediente T-4357274.
(49) Cfr. folio 2 Expediente T-4357290.
(50) Cfr. folio 2 Expediente T-4357273.
(51) La entidad solo en este caso abordo ligeramente el tema de la indemnización del Decreto 1290 de 2008 que ahora se debate.
(52) Cfr. folio 62 Expediente T-4357273.
(53) Cfr. folio 43 Expediente T-4357290.
(54) Cft. (sic) Sentencia T-265 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
(55) “ART. 24.—Criterios para reconocer la calidad de víctima. Corresponde a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional —Acción Social— a copiar la información y documentación necesaria para el reconocimiento del solicitante como víctima de los grupos armados organizados al margen de la ley.
• La inclusión de las víctimas en algunas de las siguientes bases de datos: Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional —Acción Social—; Fiscalía General de la Nación; Procuraduría General de la Nación; Defensoría del Pueblo; dirección de derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia; Ministerio de la Protección Social; Policía Nacional; Departamento Administrativo de Seguridad; Fuerza Pública; Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación; Organización Internacional para las Migraciones; Programa de la Vicepresidencia de la República de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y el Programa Presidencial para la Acción Integral contra las Minas Antipersonas.
PAR.—La enumeración que se hace en el presente artículo es meramente enunciativa”.
(56) “ART. 26.—Fuentes. Para la calificación y acreditación de la calidad de víctima o de beneficiario, y la recomendación de las medidas de reparación, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional —Acción Social—, deberá respaldar el informe respectivo en alguno o algunos de los siguientes medios de convicción:
Fuentes humanas: entrevista, denuncia de los hechos, versión de los victimarios, testimonios.
Fuentes documentales: publicaciones en periódicos, noticieros, revistas, libros, hojas volantes, bases de datos, archivos y reportes de autoridades judiciales administrativas o de policía, providencias judiciales, informes de los organismos de inteligencia del Estado, informes de organismos internacionales de derechos humanos, informes y decisiones sobre casos individuales de Naciones Unidas y del sistema interamericano de derechos humanos y derecho internacional humanitario.
Fuentes técnicas: dictámenes profesionales, exámenes de laboratorio y peritajes allegados por las víctimas o destinatarios del programa”.
(57) Cfr. folio 2 de los tres expedientes de tutela.
(58) Sistema nacional de atención y reparación a víctimas como entidades responsables(58) en el nuevo marco jurídico-institucional creado por la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, encargadas de diseñar, implementar, ejecutar y otorgar las diferentes medidas de reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, y de otorgar la indemnización administrativa a las víctimas de desplazamiento de conformidad con el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 y el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011.
(59) Artículo 118 de la Constitución “... Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público...”.
(60) Sistema nacional de atención y reparación a víctimas.

References: artículo 31
 artículo 168
 artículo 155
 artículo 5
 artículo 26
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 5
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 2
 resolución 
 artículo 90
 artículo 5
 artículo 155
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 146
 artículo 147
 artículo 155
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 13
 artículo 155
 artículo 132
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 86
 artículo 6
 artículo 159
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 20
 artículo 155
 artículo 155
 artículo 5
 artículo 155
 artículo 50
 artículo 50
 Artículo 57
 Artículo 250
 artículo 2
 artículo 86
 artículo 154
 artículo 132
 artículo 155
 Artículo 118