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Sanatoria edilizia: silenzio significativo e perdurante efficacia dell'ordine di demolizione - Studio Legale Santiapichi
Sanatoria edilizia: silenzio significativo e perdurante efficacia dell’ordine di demolizione
Pubblicato il 7-10-2014
A cura dell’avv. Gaetano Pecoraro
E’ del 6 ottobre 2014 la sentenza n. 10204 emessa dal TAR Lazio – Sede di Roma, con cui la Sezione II Bis ha posto un altro tassello al consolidamento dell’orientamento giurisprudenziale (finora oscillante) circa la natura del silenzio della pubblica amministrazione sulle istanze di sanatoria edilizia ex art. 36 d.p.r. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia).
Con tale pronuncia il Giudice capitolino ha riconosciuto la sua natura significativa, con la conseguenza che il privato, in assenza di risposta dopo il termine di 60 giorni dalla presentazione della propria istanza di accertamento di conformità, ha l’onere di immediatamente insorgere dinanzi al Giudice amministrativo con ricorso ordinario, contestando nel merito provvedimento implicito di diniego così formatosi, che in quanto tale non potrà mai essere affetto da difetto di motivazione.
Altro principio importante, tra i tanti affermati nella sentenza che oggi pubblichiamo (insussistenza di una legittimazione ex se del conduttore alla richiesta di sanatoria, insussistenza di un Piano di Utilizzazione Aziendale in sanatoria), è quello, non del tutto pacifico in giurisprudenza, secondo cui la presentazione dell’istanza ex art. 36 non toglie permanentemente efficacia all’ordine di demolizione medio tempore emanato, ma semplicemente la sospende.
Le conseguenze, per le Pubbliche Amministrazioni e per i privati sono notevoli: per i Comuni, respinta l’istanza (esplicitamente o implicitamente), non sarà necessario adottare un nuovo ordine di demolizione (la cui efficacia è solo temporaneamente sospesa dall’istanza), ma lo stesso tornerà a produrre i propri effetti nell’ordinamento giuridico.
Per i privati destinatari di quell’ordinanza, sarà necessario tempestivamente insorgere dinanzi al Giudice amministrativo, anche se promotori dell’istanza di accertamento di conformità, al fine di non incorrere in decadenze processuali.
N. 10204/2014 REG.PROV.COLL.
N. 09749/2011 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)
sul ricorso numero di registro generale 9749 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Tartarini Leone e Vincenzo Minelli, rappresentati e difesi dall’avv. Paola Conticiani, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, Largo Messico, 7;
Comune di Carbognano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Xavier Santiapichi, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, via Antonio Bertoloni, 44/46;
quanto al ricorso introduttivo,
– del provvedimento implicito di rigetto in ordine alla domanda di sanatoria edilizia del 3.6.2011 di cui al prot. n. 3152 presentata, ai sensi dell’art. 36 DPR n. 380/2001, dal sig. Vincenzo Minelli in qualità di affittuario e possessore dei terreni su cui insistono gli immobili sanandi: provvedimento implicito che si impugna, ove da intendersi formato silenzio significativo nonostante l’intervenuta successiva comunicazione interlocutoria di avvio del procedimento di rigetto dell’istanza sopra indicata del 10.6.2011 prot. n. 4280 a firma del Responsabile del procedimento cui non tuttavia fatto seguito alcun provvedimento espresso di rigetto;
– della nota del 10.6.2011 prot. n. 4280, successivamente notificata ed avente ad oggetto la comunicazione di avvio del provvedimento di rigetto mai assunto in via espressa, emessa dal responsabile del procedimento in relazione all’istanza di permesso di costruire in sanatoria prot. n. 3152 del 3.6.2011 presentata dal signor Minelli Vincenzo;
– di tutti gli atti presupposti, connessi e/o consequenziali, ancorchè eventualmente non richiamati nel provvedimento impugnato e rispetto ai quali i ricorrenti vantano una posizione di interesse;
e per l’annullamento, altresì,
quanto ai motivi aggiunti,
– della Ordinanza del 2.5.2012 prot. n. 2124 Ord.n. 32/UT con il quale il responsabile del Comune di Carbognano, ritenendo consolidati gli effetti della ingiunzione di demolizione n. 21/UT del 27.4.2011, applicava al signor Tartarini Leone, ritenuto quale unico responsabile dell’abuso, la sanzione pecuniaria di € 20.000, ai sensi dell’art. 15 della L.R. n. 15/2008;
– dell’accertamento prot. n. 1620 del 2.4.2012 redatto dall’Ufficio di Polizia Locale del Comune di Carbognano dal quale emergerebbe che le opere per le quali è stata emessa l’ingiunzione di demolizione n. 21/UT del 27.4.2011 non sono state demolite;
– per quanto occorrer possa, del verbale di accertamento prot. n. 1458 del 24.3.2011 della Polizia Locale in quanto richiamato nella ordinanza del 2.5.2012 prot. n. 2124 ord. N. 32/UT;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Carbognano;
Vista l’ordinanza n. 2537 del 13.7.2012, di accoglimento dell’istanza cautelare presentata con i motivi aggiunti;
Relatore designato per l’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2014 il cons. Domenico Lundini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Il sig. Tartarini Leone e il Sig. Minelli Vincenzo, attuali ricorrenti, prospettano:
– che il primo è proprietario di terreni, in Carbognano (VT), su cui insistono un edificio realizzato con concessione edilizia del 1998 destinato a servizi agricoli ed attualmente destinato ad abitazione con modifiche prospettiche e piccolo ampliamento di superficie; un piccolo fabbricato edificato senza titolo in muratura composto da un locale tecnico e un locale adibito a forno; una tettoia chiusa su tre lati e aperta per il quarto edificata in muratura con copertura in lamiera grecata di dimensioni di ml. 8,40 X 4,50 per la quale non risulta acquisito titolo edilizio;
– che il sig. Minelli Vincenzo, invece, è affittuario-possessore dei predetti terreni;
– che sulla base di sopralluogo della polizia locale prot. 1458 il Comune di Carbognano emetteva ordinanza di sospensione dei lavori n. 20 del 27.4.2011 e che in pari data veniva emessa ingiunzione n. 21 di demolizione delle suddette opere abusive;
– che l’area di ubicazione dei manufatti è sita in zone agricola normata unicamente dal Titolo IV della L.R. Lazio n. 38/1999, ove tra l’altro è previsto il lotto minimo di 30.000 mq. che può essere raggiunto, previa redazione di un Piano di Utilizzazione Aziendale (PUA), anche mediante asservimento di una pluralità di terreni non contigui, ai sensi dell’art. 57 della predetta L.R.;
– che il Sig. Minelli, quale affittuario dei terreni, presentava in data 3.6.2011 l’istanza prot. 3152 per il rilascio di permesso in sanatoria (mq. 140,70 di superficie lorda destinata ad abitazione e mq. 54,30 totali di superficie coperta destinata a servizi agricoli) corredato da PUA e relativo asservimento di terreni agricoli non contigui dei quali il Minelli aveva la disponibilità sulla base di regolare contratto di affitto;
– che con nota del 10.6.2011 il responsabile del procedimento comunicava motivato preavviso di rigetto del pdc in sanatoria, cui rispondeva il sig. Minelli con memoria e controdeduzioni in data 8.9.2011;
– che non è stato adottato il provvedimento espresso di rigetto, cui pure la P.A. era obbligata soprattutto in presenza delle controdeduzioni dell’autore della domanda.
Instano quindi davanti a questo Tar, con atto di gravame introduttivo, i ricorrenti di cui in epigrafe per l’annullamento dell’intervenuto provvedimento tacito di rigetto della sanatoria e la nota del 10.6.2011, deducendo:
I.) Sull’illegittimità del silenzio rigetto: Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del DPR n. 380/2001 in combinato disposto con gli artt. 2 e 3 della legge n. 241/90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 DPR n. 380/2001 in combinato disposto con gli artt. 10 e 10 bis della legge n. 241/90;
II.) Sulla illegittimità del silenzio rigetto e della nota di comunicazione di avvio del procedimento di rigetto – ove occorrer possa – se le ragioni ivi indicate possano costituire fondamento anche del provvedimento tacito di rigetto: Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 DPR 380/2001 e dei principi in materia di legittimazione alla richiesta del titolo edilizio in sanatoria;
III.) Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 DPR n. 380/2001 in combinato disposto con l’art. 8 LR Lazio n. 8/2003 e con l’art. 1 della LR Lazio n. 4/2002, che hanno introdotto la norma transitoria di cui all’art. 65 bis della LR n. 38/99, e con gli artt. 54, 55 e 57 della LR Lazio n. 38/99 e successive modificazioni. Eccesso di potere per travisamento di circostanze in fatto e in diritto. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 241/90; Ove poi si fosse considerato il PUA inidoneo a sanare opere realizzate in assenza del titolo si rileva l’illegittimità per violazione dell’art. 36 del DPR n. 380/2001 in combinato disposto con gli artt. 55 e 57 della LR n. 38/99 e per eccesso di potere per travisamento di circostanze di fatto e di diritto, nonché per violazione dell’art. 1 della legge n. 241/90.
Con motivi aggiunti depositati l’11.6.2012 i ricorrenti impugnano inoltre i provvedimenti specificati in epigrafe (ord.za 2.5.2012 irrogativa di sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ordine di demolizione, relativi accertamento del 2.4.2012 e verbale di accertamento del 24.3.2011), deducendo:
A) Violazione e falsa applicazione dell’art. 15, comma 3, della LR Lazio n. 15/2008 in combinato disposto con gli artt. 31 e 36 del DPR n. 380/2001. Eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta, per difetto di istruttoria e per difetto di presupposti: Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L n. 241/90;
B) Illegittimità derivata dell’ordinanza del 2.5.2012 prot. n. 2124 ord. 32/UT del Dirigente dell’Area III del Comune di Carbognano e dell’accertamento della Polizia Municipale del medesimo Ente prot. n. 1620 del 2.4.2012 per i vizi inficianti il diniego (implicito) di sanatoria impugnato con il ricorso originario su cui si incardinano i motivi aggiunti e del quale si reiterano le censure (sopra specificate).
L’Amministrazione è costituita in giudizio e controdeduce ex adverso, con memorie depositate il 9.7.2012, 20.6.2013 e 30.1.2014. I ricorrenti, da parte loro, insistono nei propri assunti con memorie depositate il 10 e il 20.6.2013.
Alla pubblica udienza del 22.5.2014 la causa è passata in decisione.
Premesso quanto sopra, la valutazione propria della sede di merito convince il Collegio dell’infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti, alla stregua delle seguenti considerazioni:
1) La vicenda per cui è causa trae origine da un sopralluogo sull’immobile distinto in catasto terreni al fgl. 11, part.lle 272, 291 e 169, ed in catasto fabbricati al fgl. 11, part.lla 292, da cui emergeva l’esistenza di opere non assistite da titolo abilitativo. Seguivano, da parte del Comune di Carbognano, ordinanze di sospensione lavori e di demolizione, del 27.4.2011, notificate al sig. Tartarini Leone il 28.4.2011. Tali provvedimenti non risultano impugnati. Sono invece gravati, con il ricorso introduttivo, il diniego tacito sull’istanza di sanatoria, ex art 36 del DPR n. 380/2001, presentata il 3.6.2011 dal sig. Minelli in qualità di affittuario degli immobili, nonché la nota del 10.6.2011, successivamente notificata, avente ad oggetto la comunicazione di avvio del procedimento di rigetto, mai peraltro successivamente assunto in via espressa;
2) Il primo motivo del ricorso suddetto è privo di fondamento, dal momento che in alternativa al provvedimento definitivo espresso sull’istanza di accertamento di conformità, ex art. 36 del DPR n. 380/2001, la legge ha previsto, dopo il decorso di 60 gg., la formazione di un silenzio significativo con valore legale di rigetto (cfr. articolo predetto, ma anche art. 22, comma 4, della L.R. Lazio n. 15/2008). Siffatto silenzio, nella specie, si è dunque formato dopo il decorso di 60 gg. dal 3.6.2011 e comunque, a tutto concedere, anche successivamente alla richiesta di controdeduzioni (notificata al sig. Minelli il 31.8.2011), non essendo ulteriormente seguito alcun provvedimento espresso. Poiché il cittadino può sempre tutelarsi mediante impugnativa del silenzio diniego (la cui formazione, essendo prevista dalla legge come alternativa al provvedimento esplicito, non è illegittima soltanto perché intervenuta appunto per silentium), non vi è alcun obbligo per l’Amministrazione, sanzionabile con l’illegittimità del silenzio, di pronunciarsi espressamente. Tale principio non può non valere anche per la presente fattispecie. Sull’istanza di accertamento di conformità prodotta dall’affittuario del terreno si è formato silenzio rigetto, per decorso dei termini prescritti sia prima che dopo la notifica della richiesta di osservazioni sul preavviso di rigetto (e le osservazioni stesse). Non si tratta, ripetesi, di silenzio inadempimento, ma di silenzio significativo con valore di reiezione dell’istanza, per il quale non è configurabile un obbligo per l’Amministrazione di emanare un atto scritto reiterativo degli effetti di diniego disposti dal sopra richiamato art. 36 (cfr. CdS, IV, 13.1.2010, n. 100 e CdS, VI, n. 395 del 27.1.2014);
3) Trattandosi di silenzio significativo, ne consegue che è anche privo di fondamento il profilo di censura relativo al difetto di motivazione. Invero, il provvedimento tacito, in quanto tale, è ontologicamente privo di motivazione, sicchè esso è impugnabile non per difetto di esplicazione dell’iter giustificativo, ma per il suo contenuto di rigetto, potendo farsi valere quindi, contro di esso, direttamente censure afferenti alla fondatezza della pretesa, che siano quindi idonee a dimostrare la sussistenza dei presupposti a base dell’invocata sanatoria (sull’insussistenza di un obbligo specifico di motivazione in caso diniego tacito di sanatoria, cfr. da ultimo, tra le tante, citata decisione CdS, VI, n. 395/2014).
Peraltro, nel caso di cui trattasi, l’Amministrazione, alla stregua del contenuto del preavviso di rigetto, ha anche manifestato (ad abundantiam) le ragioni del diniego al soggetto richiedente, sulle quali quest’ultimo è stato quindi posto in grado di argomentare anche nel ricorso che ne occupa. Ciò non cambia evidentemente la tipologia del silenzio: da rigetto ad inadempimento. Il contegno del Comune di Carbognano continua a mantenere il suo significato di rigetto dell’istanza e delle controdeduzioni, non potendo evidentemente una condotta in via amministrativa modificare la qualificazione del silenzio operata da una disposizione di legge;
4) In ordine al profilo del difetto di legittimazione dell’affittuario a presentare istanza di sanatoria, opposto dall’Amministrazione sia nella nota n. 4280 del 10.6.2011 che in sede difensiva, il Collegio concorda con la ricostruzione in fatto ed interpretativa dell’Amministrazione. Invero, sia l’art. 36 del DPR n. 380/2001 che l’art. 22 comma 1 della LR n. 15/2008 (norme che espressamente regolano il permesso di costruire in sanatoria) indicano, come soli soggetti legittimati a chiedere il permesso stesso, “il responsabile dell’abuso” e il “proprietario”.
Nessun cenno è operato al conduttore dell’immobile o ad altri soggetti. Nel caso di specie poi il consenso del proprietario nemmeno è stato (previamente) fornito in sede procedimentale, né tale consenso può essere automaticamente desunto dal contratto e dal rapporto di locazione. Infine anche la generica disponibilità manifestata in sede di osservazioni di far firmare l’istanza al sig. Tartarini non si è mai concretizzata davanti all’Amministrazione fino alla presentazione del ricorso, non potendo quindi farsi ricadere sull’Amministrazione stessa la responsabilità dell’omissione per mancata richiesta di documentazione integrativa, essendo onere del soggetto interessato quello di dimostrare gli elementi di legittimazione alla presentazione dell’istanza. Il secondo motivo è quindi privo di fondamento;
5) Deve essere disatteso anche il terzo mezzo. Invero, il pdc in sanatoria ex art. 36 del DPR n. 380/2011 postula la doppia conformità delle opere abusive (alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione delle stesse, sia al momento della presentazione della domanda). Ebbene il lotto minimo per l’ubicazione di manufatti in zona agricola, ai sensi dell’art. 55 della LR n. 38/1999, è fissato in 30.000 mq..
È ammesso, ai sensi del comma 5 del predetto articolo, “ai fini del raggiungimento della superficie del lotto minimo, l’asservimento di lotti contigui, anche se divisi da strade, fossi o corsi d’acqua”. Nella specie, peraltro, come correttamente ha rilevato l’Amministrazione, manca il detto requisito del lotto minimo (“inteso come superficie continua appartenente alla stessa intera proprietà dell’azienda agricola”), dal momento che sono stati indicati nella relazione agronomica allegata all’istanza ex art. 36 del DPR n. 380/2001 e finalizzata alla presentazione di un PUA (Piano di Utilizzazione Aziendale) ex art. 57 della LR n. 38/99, diversi terreni totalizzanti bensì il raggiungimento di 30.000 mq ma non tutti contigui tra di loro (come evidenzia l’Amministrazione), poiché solo 4 particelle (per un totale di Ha 1,96) sono contigue, le altre essendo collocate, a distanza, in altri fogli di mappa o ricadenti addirittura in altri Comuni.
Non sussisteva quindi il detto requisito (come sopra inteso) al momento della realizzazione dell’abuso ed al momento dell’istanza. Né a tal fine poteva invocarsi la disposizione di cui al comma 4 dell’art. 57 della LR n. 38/1999 (“Il P.U.A. può comprendere una pluralità di aree non contigue, purché, in questo caso, sia raggiunta una superficie complessiva non inferiore al lotto minimo di cui all’articolo 55”), dal momento che il PUA è strumento di programmazione e deve precedere gli interventi resi possibili dalla sua approvazione. La non contiguità dei terreni costituenti lotto minimo è resa possibile dal PUA. Ma questo non può essere invocato in sede di sanatoria.
E d’altra parte, lo stesso articolo 55 della LR n. 38/1999 specifica chiaramente che ogni deroga al lotto minimo (e quindi anche alle modalità di computo dello stesso) è consentita “previa” approvazione del PUA. La necessità di un’approvazione preliminare del PUA per ogni beneficio con lo stesso conseguibile è chiaramente insita, alla stregua della lettera e della ratio della legge regionale, nelle conferenti disposizioni di questa e nella natura pianificatoria del PUA stesso.
Ne consegue l’inutilizzabilità del PUA ai fini della sanatoria, come del resto ampiamente chiarito anche dalla Regione Lazio (cfr. circolari e pareri in atti del 29.1.2007, dell’8.3.2006 e del 31.3.2006). Essendo dunque dimostrato che tanto al momento della realizzazione delle opere che di a quello di presentazione dell’istanza mancava il requisito dei 30.000 mq di aree “contigue” necessario per la realizzazione degli interventi, la sanatoria correttamente non è stata concessa. Né rileva che fossero sussistenti altri elementi per l’edificazione in zona agricola (quali la cubatura realizzabile), in mancanza del lotto minimo come sopra inteso e in assenza di previa approvazione del PUA.
L’inapplicabilità del PUA al procedimento di sanatoria è d’altra parte, come già detto, elemento insito (anche se non espressamente enunciato) nella natura dell’istituto e nello spirito della normativa che lo ha disciplinato e ne ha previsto l’articolato composito procedimento (che non può essere svolto e concluso ora per allora e con effetto retroattivo), senza che possa predicarsi in contrasto con tali ineludibili connotazioni dell’istituto, il principio (nel caso inconferente) del divieto di aggravamento procedimentale;
6) Quanto ai motivi aggiunti, anch’essi vanno disattesi, poiché il Collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale, allo stato in via di progressivo consolidamento, secondo il quale “nell’ambito di un procedimento amministrativo per la demolizione di opere abusive, non è ….necessaria la rinnovazione dell’ingiunzione originaria a fronte della domanda di accertamento in conformità; in quanto nessuna norma prevede il venir meno dell’efficacia dell’ordine di demolizione” (cfr. Consiglio di Stato,. IV, 08/05/2013 n. 2484 e Consiglio Stato sez. V 09 maggio 2006 n. 2562; v. anche di recente, Consiglio di Stato, IV,18/04/2014, n.:1994 e VI, 14.3.2014, n. 1292).
In assenza invero di un’esplicita norma di legge, per potersi affermare l’inefficacia sopravvenuta delle ordinanza demolitoria sul piano procedimentale sarebbe necessario un provvedimento, anche parzialmente, favorevole sull’istanza di sanatoria. In caso contrario anche l’eventuale riesame negativo circa l’abusività dell’opera, che fosse provocato dall’istanza di sanatoria, ove portasse alla formazione di un provvedimento di rigetto, non darebbe luogo ad alcuna modificazione sostanziale della preesistente realtà giuridica e quindi costituirebbe un tipico atto confermativo del precedente provvedimento sanzionatorio. Come tale, esso non costituirebbe un fatto idoneo a rendere inefficace il provvedimento sanzionatorio originario.
Allo stesso modo, in caso di silenzio rigetto sull’istanza di sanatoria, l’efficacia dell’ordinanza di demolizione, solamente sospesa con la presentazione dell’istanza stessa, si riespande e i termini per la demolizione riprendono il loro corso, senza che sia necessario provvedere ex novo. E’ bensì vero che l’interessato deve poter avere a sua disposizione l’intero termine previsto per la demolizione ma questo appunto è avvenuto nel caso di specie, dato che l’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione del 27.4.2011 (peraltro non impugnato dagli istanti) è avvenuto il 30.3/2.4.2012, quando tutti i possibili termini (per la formazione del silenzio rifiuto e per l’esecuzione dell’ordinanza di demolizione) erano scaduti.
Correttamente, pertanto, l’Amministrazione, richiamando la mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione del 27.4.2011, ha applicato la sanzione pecuniaria impugnata con i motivi aggiunti (nota del 2.5.2012). In punto di fatto non vengono poi formulate specifiche di censure su detta mancata demolizione (peraltro accertata con atti aventi valore legale e probatorio rafforzato). Il motivo afferente alla mancata rinnovazione dell’ordine di ripristino va quindi respinto al pari, data la reiezione delle censure di cui al ricorso introduttivo, dei motivi di relativa illegittimità derivata mossi anch’essi nell’atto di motivi aggiunti.
Vanno in definitiva respinti, sulla base delle superiori considerazioni, il ricorso e i motivi aggiunti, ma le spese, dato il particolare substrato fattuale della vicenda e la delicatezza delle questioni esaminate (anche alla luce di talune indubbie oscillazioni giurisprudenziali), possono essere compensate tra le parti.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunto, come in epigrafe proposti, respinge gli stessi.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 06/10/2014
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References: sentenza 
 art. 36
 sentenza 
 art. 36
 art. 36
 art. 22
 art. 36
 art. 36
 art. 36
 art. 57
 articolo 55
 sentenza