Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr/Resolucion/Show/6760
Timestamp: 2020-02-16 23:08:57+00:00

Document:
Système HJ - Décision: SENTENCIA 121/2010
SENTENCIA 121/2010, de 29 de noviembre
(BOE nº 4, de 05 de janvier de 2011)
ECLI:ES:TC:2010:121
1. El 12 de julio de 2001 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal oficio del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Tarragona por el que eleva testimonio de las actuaciones correspondientes al recurso contencioso-administrativo núm. 367-2000, en cumplimiento del Auto del mismo órgano jurisdiccional de 20 de junio de 2001, que se acompaña, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 28 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS), aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por supuesta vulneración de los arts. 24 y 25.1 en relación con el art. 9.3 de la Constitución.
2. El planteamiento de la cuestión tiene su origen en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Mutua de Accidentes de Trabajo de Tarragona contra la resolución de la Tesorería General de la Seguridad Social que desestimó su solicitud de condonación del recargo de mora que le había sido impuesto por no haber ingresado dentro del plazo reglamentariamente fijado la aportación que le correspondía al capital coste de la pensión de incapacidad permanente total de un concreto trabajador. Tal solicitud de condonación se planteó en el marco de lo dispuesto en los entonces vigentes arts. 59.3, del Reglamento general de recaudación de los recursos del sistema de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre, y 50 de su Orden de desarrollo, de 26 de mayo de 1999, siendo así que la Tesorería General de la Seguridad Social, al desestimarla, afirma que el importe correspondiente al recargo “viene fijado en el art. 28.1 de la Ley general de la Seguridad Social”.
3. Comienza el Auto afirmando que el pronunciamiento de este Tribunal sobre la pretendida contradicción entre el art. 28 LGSS y los arts. 24, 25.1 y 9.3 de la Constitución es determinante del fallo del recurso contencioso en el que se dicta, ya que si el recargo en cuestión “tiene una verdadera naturaleza sancionadora, habrá que decretar la nulidad de la resolución, al haberse prescindido de cualquier tipo de procedimiento sancionador y tratarse, en suma, de una sanción de plano”. Según afirma, la resolución recurrida se basa en el art. 90 del Reglamento general de recaudación del sistema de Seguridad Social, aprobado en desarrollo del art. 28 LGSS, que trascribe en sus dos párrafos.
Se cierra el Auto con la trascripción literal del Auto de la Sala lo de Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por el que se planteó cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 61.2 de la Ley General Tributaria, que entiende “es absolutamente aplicable al presente supuesto”. En dicho Auto razona el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña sobre la vulneración por el precepto en ese caso cuestionado de las garantías del art. 24 y del 25.1 en relación con el art. 9.3 de la Constitución, afirmando que a pesar de tratarse de un “recargo único”, configurado legalmente como medida disuasoria de naturaleza no sancionadora, su aplicación “encubre una auténtica sanción administrativa no prevista como tal en la ley, con contravención de los principios constitucionales mencionados, de obligada aplicación en el ámbito del Derecho administrativo y tributario sancionadores”.
4. La Sección Cuarta de este Tribunal, mediante providencia de 16 de septiembre de 2003, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y dar traslado de las actuaciones al Congreso de Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. En la misma providencia se acordó publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se produjo el 1 de octubre de 2003.
5. Con fecha 2 de octubre de 2003 tuvo entrada en este Tribunal escrito de la Presidenta del Congreso de los Diputados por el que traslada el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara en el que se decide comunicar al Tribunal Constitucional que el Congreso de los Diputados no se personará en la presente cuestión de inconstitucionalidad ni formulará alegaciones, si bien pone a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pueda precisar. El Presidente del Senado, por su parte, mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal en la misma fecha, pone en su conocimiento el acuerdo de la Mesa de la Cámara por el que se decide dar por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
6. El 2 de octubre de 2003 el Abogado del Estado presentó ante este Tribunal escrito de alegaciones que concluye suplicando se dicte Sentencia desestimatoria de la cuestión.
7. El Fiscal General del Estado formuló alegaciones mediante escrito registrado el 14 de octubre de 2003.
8. Mediante providencia de 24 de marzo de 2009 el Pleno acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 c) LOTC en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, deferir a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido, el conocimiento de la presente cuestión.
9. Con fecha 25 de noviembre de 2010 se dictó providencia por la que se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 29 del mismo mes y año.
1. Tal y como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta resolución la presente cuestión de inconstitucionalidad ha sido promovida por el titular del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 1 de Tarragona respecto del art. 28 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS), aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. Entiende el proponente que el precepto cuestionado podría resultar vulnerador de los arts. 24 y 25.1 en relación con el art. 9.3 de la Constitución por cuanto contemplaría una “sanción encubierta” en forma de recargo único impuesto sobre las deudas con la Seguridad Social distintas de las cuotas que fueran ingresadas fuera de plazo. Este planteamiento es rechazado por el Abogado del Estado, que pide la desestimación de la cuestión, mientras que el Fiscal General del Estado solicita su inadmisión, por resultar defectuosamente cumplido el juicio de relevancia, o, subsidiariamente, su estimación, por entender que el precepto cuestionado incurre en vulneración del art. 24.2 de la Constitución.
2. La resolución de la presente cuestión requiere hacer una precisión previa sobre su objeto, toda vez que el Auto por el que se plantea identifica el precepto contra el que se dirige, tanto en su parte dispositiva como en sus razonamientos jurídicos, con “el artículo 28 de la Ley General de la Seguridad Social”, sin ofrecer mayor precisión sobre cuál de sus dos apartados sea el cuestionado, siendo así que, como pone de manifiesto el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, ambos apartados se refieren a recargos diferentes (de mora el primero y de apremio el segundo) y sólo el primero de ellos fue el aplicado a la entidad recurrente en la resolución que dio origen a la solicitud de condonación cuya denegación fue recurrida en el proceso a quo.
3. Antes de hacer pronunciamiento alguno sobre el fondo de la cuestión planteada cumple, en efecto, pronunciarse sobre ciertos óbices procesales apuntados por el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado, óbices que, de hecho, para éste último determinan la petición de inadmisión de la presente cuestión.
4. Es preciso, en primer lugar, descartar que los defectos que, como el Abogado del Estado señala, se produjeron, efectivamente, en el trámite de audiencia a las partes exigido por el art. 35.2 LOTC sean determinantes de la inadmisión de la presente cuestión. Bien es verdad que, como hemos recordado recientemente en el ATC 124/2009, de 28 de abril (FJ 2), con cita expresa del ATC 33/2009, de 27 de enero (FJ 2) y de la STC 140/2008, de 28 de octubre (FJ 2), “la importancia de la audiencia del art. 35.2 LOTC no puede minimizarse reduciéndola a un simple trámite carente de más trascendencia que la de su obligatoria concesión, cualesquiera que sean los términos en que ésta se acuerde, resultando inexcusable, por el contrario, que en él se identifiquen con precisión tanto los preceptos legales sobre cuya constitucionalidad se albergan dudas como las normas de la Constitución que se consideren vulneradas”. Resulta, sin embargo, que respecto de este último extremo (la exigencia de especificación de los preceptos constitucionales de contraste) hemos introducido ciertos márgenes de flexibilidad al reconocer que “a falta de una cita concreta de los preceptos constitucionales supuestamente vulnerados [la providencia que cumpla con el trámite del 35.2 LOTC] ha de identificar mínimamente la duda de constitucionalidad … ante quienes han de ser oídos para que sobre la misma puedan versar las alegaciones, exigiendo en todo caso tal indeterminación relativa que las partes hayan podido conocer el planteamiento de la inconstitucionalidad realizado por el órgano judicial y, atendiendo a las circunstancias del caso, situarlo en sus exactos términos constitucionales y pronunciarse sobre él” (STC 166/2007, de 4 de julio, FJ 6).
5. Si los defectos detectados en el trámite de audiencia no son determinantes de la inadmisión de la cuestión, tampoco conduce a tal conclusión la constatación de ciertas incoherencias en el Auto por el que se plantea, quedando, en todo caso, descartado que incurra en los defectos formales que le imputa el Abogado del Estado. Un simple repaso del texto del Auto de planteamiento de la cuestión que nos ocupa permite, en efecto, descartar que (como afirma, sin extraer de ello mayores consecuencias, el Abogado del Estado) haya omitido especificar los preceptos constitucionales supuestamente vulnerados. Si bien el Auto no destaca por su claridad, basta con dirigirse a su parte dispositiva para comprobar que en ella (además de en otras partes de la resolución) se ha hecho expresa mención a los arts. 24 y 25.1, en relación con el 9.3, de la Constitución como preceptos supuestamente vulnerados por el art. 28 LGSS.
6. El precepto cuestionado prescribe, en sus términos literales, que “las deudas con la Seguridad Social que tengan el carácter de ingresos de derecho público y cuyo objeto esté constituido por recursos distintos a las cuotas, recargos o, en su caso, intereses sobre unas y otros, se incrementarán con un recargo de mora del 20 por 100 cuando se paguen fuera del plazo reglamentario que tengan establecido”. En la consideración del órgano judicial promotor de la cuestión este precepto, en la medida en que impone un recargo único del 20 por 100 en los casos de retraso en el pago de determinadas deudas con la Seguridad Social, estaría contemplando una sanción encubierta que, como tal, resultaría lesiva de los derechos garantizados en los arts. 24 y 25.1, en conexión con el 9.3, de la Constitución, conclusión que apoya en la doctrina sentada por este Tribunal, particularmente en las SSTC 164/1995, de 13 de noviembre, y 276/2000, de 16 de noviembre. En este planteamiento viene a coincidir el Fiscal General del Estado, en lo que hace a la alegada vulneración del art. 24.2 (y no del 25.1) de la Constitución en consideración a los “rasgos externos” del recargo y a su función, mientras que el Abogado del Estado descarta que se haya producido vulneración alguna de los preceptos invocados en la medida en que, a la vista de la naturaleza peculiar de la deuda sobre la que se aplica el recargo, éste vendría, propiamente, a equipararse a una cláusula penal onerosa impuesta por la Ley para, en último término, disuadir de los retrasos en el cumplimiento de las obligaciones asumidas por las Mutuas.
7. Así planteada la cuestión debemos analizar, en primer lugar, si el recargo cuestionado tiene, efectivamente, carácter sancionador a la luz de la doctrina constitucional citada en el Auto de planteamiento de la cuestión. Esta doctrina, tal y como hace notar, sistematizando la doctrina anterior, la STC 276/2000, FJ 3, después de recordar la “improcedencia de extender indebidamente la idea de sanción con la finalidad de obtener la aplicación de las garantías constitucionalmente propias de este campo a medidas que no responden al ejercicio del ius puniendi del Estado o no tienen una verdadera naturaleza de castigos”, se concentra en analizar “la función que a través de la imposición de la medida restrictiva en la que el acto consiste pretende conseguirse (SSTC 239/1988, FJ 3; 164/1995, FJ 4; ATC 323/1996, FJ 2)”, de modo que, “en concreto, si halláramos en el instituto de referencia la presencia de la 'finalidad represiva, retributiva o de castigo' que hemos venido destacando como específica de las sanciones (SSTC 239/1988, FJ 2; 164/1995, FJ 4), habrá que concluir que el recargo tiene sentido sancionador; si, por el contrario, la medida desfavorable careciese de tal función represiva no estaríamos en el ámbito punitivo y, por ende, habría que descartar la aplicación de los arts. 24.2 y 25 CE”.
8. Una vez ha quedado descartado que en el recargo regulado por el precepto cuestionado concurra naturaleza sancionadora, nada habría que ponderar ya acerca de la supuesta vulneración del principio de proporcionalidad en materia sancionadora que derivaría de su carácter de recargo único, argumento éste que el Auto de planteamiento ofrece, una vez más, de forma imprecisa. Cumple advertir, en todo caso, que de lo expuesto en el fundamento jurídico anterior se desprende que se salvaguarda la proporcionalidad entre el fin público perseguido (el puntual cumplimiento por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de sus obligaciones de colaboración) y los medios utilizados al efecto (la imposición del recargo cuestionado), y ello sin perjuicio de la previsión de su posible condonación, total o parcial, en el art. 59.3 del Reglamento general de recaudación en la redacción vigente al tiempo de plantearse la presente cuestión de inconstitucionalidad, que da, precisamente, cobertura al acto que es objeto del proceso a quo. A través de esta facultad de condonación (tal y como apuntan el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado) se hace posible atenuar los rigores del recargo siempre y “cuando concurran circunstancias excepcionales que justifiquen razonablemente el retraso en el ingreso de los recursos correspondientes y se trate de sujetos obligados que viniesen ingresando sus deudas con regularidad”, conforme a los términos literales del citado precepto reglamentario.
Numéro et date BOE [Nº, 4 ] 05/01/2011
Type et numéro d'enregistrement Cuestión de inconstitucionalidad 3988-2001
Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Tarragona respecto del artículo 28.1 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio.
Derecho a la legalidad de las sanciones administrativas y garantías del procedimiento administrativo sancionador: validez del precepto legal que impone a las mutuas de accidentes de trabajo un recargo único del 20 por 100 para ingresos fuera de plazo.
Se cuestiona la constitucionalidad de la norma que impone a las Mutuas de accidentes de trabajo el recargo de mora del 20 por 100 por el pago extemporáneo de las deudas con la Seguridad Social sobre pensiones (o el importe de las demás prestaciones), que se causan por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en el porcentaje de riesgos asumidos por las mismas, toda vez que el órgano judicial considera que contiene un carácter sancionador encubierto.
Se desestima la cuestión, ya que el recargo cuestionado no tiene una finalidad represiva sino resarcitoria, ya que obedece a un supuesto de retraso por las Mutuas en el pago de las aportaciones por ellas asumidas que generan un daño real y cuantificado a la Tesorería General de la Seguridad Social. La funcionalidad del recargo no es la de una sanción en sentido propio como ya ha destacado este Tribunal, pues no supone un castigo por la realización de una conducta ilícita administrativamente, sino un estímulo para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, es decir, una disuasión del incumplimiento.
Por otro lado, sobre la supuesta vulneración del principio de proporcionalidad en materia sancionadora que derivaría de su carácter de recargo único, se salvaguarda la proporcionalidad entre el fin público perseguido (el puntual cumplimiento por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de sus obligaciones de colaboración) y los medios utilizados al efecto (la imposición del recargo cuestionado). Lo anterior sin perjuicio, además, de la previsión de su posible condenación total o parcial en el Reglamento general de recaudación.
Aplica la doctrina de la STC 239/1988, de 14 de diciembre.
El recargo por mora cuestionado carece de naturaleza sancionadora, ya que responde más propiamente a la naturaleza de compensación financiera, cuya función es tanto reparadora o indemnizatoria para la Tesorería General de la Seguridad Social como preventiva o disuasoria del posible retraso en el pago por parte de la Mutua responsable de las aportaciones a las que se hubiera obligado en relación con el capital coste de las prestaciones derivadas de las contingencias en que incurran sus afiliados [FJ 7].
La funcionalidad del recargo no es la de una sanción en sentido propio, pues no supone un castigo por la realización de una conducta ilícita administrativamente, sino un estímulo para el cumplimiento de las obligaciones tributarias o, lo que es lo mismo, una disuasión del incumplimiento [FJ 7].
El recargo opera estimulando un pago que, aunque es tardío, se trata de adelantar en el tiempo para que se produzca antes del requerimiento (STC 239/188) [FJ 7].
Artículo 61.2 (redactado por la Ley 46/1985, de 27 de diciembre), f. 6
Artículo 14 (igualdad en la ley), f. 6
Artículo 24, ff. 1, 4 a 6
Artículo 24.2, ff. 1, 6, 7
Artículo 25, ff. 4, 6, 7
Disposición adicional trigésima primera, f. 6
Artículo 40.1 c), f. 7
Disposición adicional decimocuarta, apartado 2, f. 6
Artículo 28, ff. 1 a 3, 5
Artículo 28.1, ff. 2, 4, 5, 7
Artículo 201.1, f. 7
Artículo 4.1 apartados c), d), f. 7
Artículo 59.3, ff. 3, 5, 8
Artículo 90.1, f. 7
Acotación del objeto de la cuestión de inconstitucionalidadAcotación del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, f. 2
Auto de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidadAuto de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, f. 5
Garantías procesales en el procedimiento administrativo sancionadorGarantías procesales en el procedimiento administrativo sancionador, ff. 7, 8
Principio de legalidad sancionadoraPrincipio de legalidad sancionadora, ff. 7, 8
Deudas con la Seguridad SocialDeudas con la Seguridad Social, ff. 2, 6 a 8
Mutuas de accidentes de trabajoMutuas de accidentes de trabajo, ff. 6, 7
Naturaleza no sancionadora de los intereses de demoraNaturaleza no sancionadora de los intereses de demora, ff. 7, 8

References: Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 28
 resolución 
 artículo 28
 Real Decreto 

Artículo 61

Artículo 14

Artículo 24

Artículo 24

Artículo 25

Artículo 40

Artículo 28

Artículo 28

Artículo 201

Artículo 4

Artículo 59

Artículo 90