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Timestamp: 2018-11-15 10:45:25+00:00

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Le problematiche in materia di Tarrsu e T.I.A. (parte terza) | Commercialista Telematico
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Come già detto nella premessa, la disciplina dei rifiuti ha trovato una moderna e più compiuta regolamentazione con il Decreto Legislativo 5 febbraio 1997, n. 22.
Recentemente, la materia è stata riformata dal Codice dell’Ambiente, il D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, entrato in vigore il 29 aprile 2006, che – pur abrogando il decreto Ronchi – ha praticamente confermato la disciplina generale da esso introdotta. Vengono, tuttavia, annunciati nuovi criteri di calcolo e di determinazione della tariffa e delle agevolazioni, da emanarsi a cura del ministero dell’Ambiente entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge; ad oggi, però, il codice è praticamente inattivo, in quanto, relativamente alla parte riguardante la TIA, non risulta emesso alcun regolamento.
Ciò premesso, la principale novità introdotta dal decreto Ronchi è stata la previsione del passaggio dalla tassa alla tariffa sui rifiuti.
In particolare, il comma 1 dell’art. 49, D. Lgs. n. 22/97 ha disposto la soppressione della Tarsu e la contestuale e conseguente sostituzione di quest’ultima con una tariffa, con la quale coprire “i costi per i servizi relativi alla gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti di qualunque natura o provenienza giacenti sulle strade ed aree pubbliche e soggette ad uso pubblico”.
In realtà, tale innovazione ha, da subito, originato un vivace dibattito ed alcune problematiche operative sulle quali hanno, peraltro, recentemente inciso alcune disposizioni che hanno interessato la materia.
Un primo problema è quello relativo alla operatività della tariffa; di fatto, l’effettiva entrata in vigore, inizialmente prevista dal 1° gennaio 1999, ha subito successivi rinvii ad opera di disposizioni legislative emanate a scadenze quasi sempre annuali.
Il primo rinvio, ex art. 1, comma 28, L. 09/12/1998, n. 426, ha fissato il termine per l’applicazione obbligatoria del nuovo prelievo al 1° gennaio 2000.
Successivamente, la Legge finanziaria per il 2000, invece di prevedere un semplice spostamento dell’entrata in vigore della Tariffa, ha introdotto un singolare sistema normativo, basato su date dipendenti dal diverso tasso di copertura dei costi raggiunto dai comuni nell’anno 1999. Così, l’art. 33, comma 1, della Legge 23/12/1999, n. 488, modificando il comma 1, dell’art. 49, ha prescritto che la Tarsu “è soppressa a decorrere dai termini previsti dal regime transitorio, disciplinato dal regolamento di cui al comma 5, entro i quali i comuni devono provvedere alla integrale copertura dei costi del servizio di gestione dei rifiuti urbani attraverso la tariffa di cui al comma 2”.
Il regolamento menzionato è quello relativo all’elaborazione del metodo normalizzato per la definizione della tariffa del servizio di gestione dei rifiuti urbani, approvato con D.P.R. 27 aprile 1999, n. 158, dunque, per individuare i limiti temporali di operatività della tariffa, occorre fare riferimento all’art. 11, comma 1, di tale provvedimento.
Alla proroga operata dalla Finanziaria 2000 ne sono seguite altre (per effetto delle finanziarie 2003, 2004 e 2005); l’ultima si è avuta con l’art. 1, comma 134, Legge 23/12/2005, n. 266 (Legge Finanziaria per il 2006), che modificando le lettere a) e b) dell’art. 11, comma 1, D.P.R. n. 158/99, sostituendo le parole “sei anni” con le parole “sette anni”, ha rinviato di un ulteriore anno il passaggio obbligatorio dalla Tarsu alla Tariffa.
– 01.01.2007: per i comuni che nel 1999 hanno raggiunto un grado di copertura dei costi superiore all’85% oppure compreso tra il 55% e l’85%;
– 01.01.2008: per i comuni che nel 1999 hanno raggiunto un grado di copertura dei costi inferiore al 55%;
– 01.01.2008: per i comuni con un numero di abitanti fino a 5.000, indipendentemente dal grado di copertura raggiunto nel 1999.
Tuttavia, una nuova modifica si è realizzata per effetto del disposto di cui all’art. 1, comma 184, Legge 23 dicembre 2006, n. 296 (Legge Finanziaria per il 2007), ai sensi del quale “nelle more della completa attuazione delle disposizioni recate dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni, il regime di prelievo relativo al servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti adottato in ciascun comune per l’anno 2006 resta invariato anche per l’anno 2007”, determinando, così, il blocco del passaggio dalla Tarsu alla Tariffa.
Nel rispondere al quesito posto da un Comune, che fin dal 2000 aveva approvato un regolamento per il passaggio dal regime Tarsu a quello della Tariffa anche se l’applicazione della Tariffa era slittata a causa della ritardata costituzione di una società di capitali a prevalente capitale pubblico cui affidare la gestione del servizio, circa la possibilità di applicare per l’anno 2007 la Tia, il Dipartimento per le Politiche fiscali del Ministero delle finanze con nota n. 6415 del 05/04/2007, ha precisato che il Comune che ha deliberato il passaggio da Tarsu a Tia ma, in concreto, non ha mai applicato il regime della tariffa ambientale, non può, nel 2007, richiedere il pagamento di questa, bensì, deve continuare a riscuotere la tassa sui rifiuti.
Un’altra problematica è quella riguardante l’individuazione del giudice competente per le controversie in materia di Tia, la cui soluzione ha avuto delle ripercussioni sulla dibattuta questione della natura tributaria o meno della Tariffa. Entrambe le questioni sono state oggetto di due importanti pronunce della Corte di Cassazione.
Per quanto riguarda la prima questione, il comma 1, lett. a) e b) dell’art. 3 bis del D.L. 30 settembre 2005 n. 203, convertito dalla Legge 2 dicembre 2005 n. 248, ha modificato l’art. 2 del Decreto Legislativo 31 dicembre 1992 n. 546, inserendo, al comma 1, dopo le parole “tributi di ogni genere e specie” le parole “comunque denominati” e, al comma 2, il seguente periodo: “appartengono alla giurisdizione tributaria anche le controversie relative alla debenza del canone…per lo smaltimento dei rifiuti urbani”.
Con questa espressione, sebbene impropria, la giurisdizione in merito alla tariffa di cui all’art. 49 del D. Lgs. n. 22/97 è stata affidata alle Commissioni tributarie.
I Giudici di Legittimità hanno, correttamente, osservato che, con la disciplina dell’art. 3-bis, comma 1, lett. b), della L. 248/2005, di conversione del D.L. n. 203/2005, il legislatore ha superato le incertezze insorte in materia, in dottrina e in giurisprudenza di merito, riconducendo le controversie in materia di Tia nell’ambito della giurisdizione tributaria.
Secondo la Corte, inoltre, la norma della L. 248/05 si sottrae alla censura di illegittimità costituzionale per violazione dell’art. 102 e della VI disposizione transitoria della Costituzione, per inosservanza del limite della natura tributaria delle materie attribuite alle commissioni tributarie, indispensabile per non farle ritenere “nuovi giudici” speciali. Per la Corte, infatti, l’argomento è privo di riscontri, soprattutto se si considera che i “canoni” indicati nella disposizione attengono tutti ad entrate che in precedenza rivestivano indiscussa natura tributaria. Così come si rivela priva di pregio la censura di illegittimità in relazione agli articoli 3 e 24 della Costituzione, sotto il profilo delle limitazioni probatorie proprie del giudizio tributario, essendo sufficiente ricordare, sul punto, la Corte Costituzionale n. 18 del 2000, che ha già ritenuto infondata la questione prospettata sotto i medesimi aspetti.
A maggior chiarimento, è intervenuta anche la Circolare n. 10/E del 13 marzo 2006, (paragrafo 7, punto 7.1), nella quale l’Agenzia delle Entrate conferma la competenza delle Commissioni tributarie a decidere in ordine alle controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie, anche di nuova istituzione e senza necessità di espresse disposizioni al riguardo. Inoltre, l’Amministrazione precisa che sono attratte nell’ambito della giurisdizione tributaria – in forza della citata disposizione – anche le controversie relative ai “canoni” e alle “tariffe” dovute in materia di…, come pure per lo smaltimento dei rifiuti urbani.
L’intervento normativo contenuto nel collegato alla finanziaria per il 2006 e la conferma della sua applicabilità anche alla Tariffa di igiene ambientale, offerta dal giudice di legittimità, hanno chiarito in modo inequivocabile la giurisdizione competente a dirimere le controversie relative alla nuova entrata comunale.
Quanto al primo aspetto, la Suprema Corte ha sottolineato come “il giudizio circa una pubblica pretesa costituisce elemento caratterizzante del contenzioso tributario…E quando il legislatore colloca un’entrata all’interno del sistema processuale tributario, è da presumere che – in ossequio all’art. 102 della Costituzione – abbia ravvisato il carattere tributario della pretesa stessa”.
Quanto al secondo aspetto, (che, poi, è quello determinante), osserva la Corte che l’art. 49 del D. lgs. n. 22/97 ha previsto la soppressione della tassa per lo smaltimento dei rifiuti urbani interni, ma non sembra che la “tariffa” presenti caratteri sostanziali di diversità rispetto alla “tassa”.
Innanzitutto, i Giudici di Legittimità constatano che fondamento dell’applicazione della tariffa non è alcun intervento o atto volontario del privato.
La tariffa deve cioè “essere applicata nei confronti di chiunque occupi oppure conduca locali, o aree scoperte ad uso privato non costituenti accessorio o pertinenza dei locali medesimi, a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio comunale”. Dunque, l’art. 49 assoggetta alla tariffa tutti i locali esistenti nelle zone del territorio comunale, sempre che l’attività in essi svolta sia idonea a produrre rifiuti urbani.
Alla luce di ciò, presupposto del debito non è, o meglio, non è solo il conferimento dei rifiuti al servizio pubblico, bensì, soprattutto, “l’occupare o condurre immobili”.
La Corte osserva, inoltre, che, per altro verso, la tariffa copre anche spese che non derivano dallo smaltimento dei rifiuti prodotti dai contribuenti ma che riguardano la collettività nel suo insieme (comma 2 dell’art. 49 cit.).
Da tutto quanto sopra esposto, ad avviso del Collegio, emerge come la tariffa “abbia sicuramente natura pubblicistica, non costituendo, in senso tecnico, il corrispettivo di una prestazione liberamente richiesta; e rappresentando invece una forma di finanziamento di servizio pubblico attraverso l’imposizione dei relativi costi sull’area sociale che da tali costi ricava, nel suo insieme, un beneficio. Ma senza che vi sia sul piano individuale una corrispondenza costi-benefici”.
Da questa considerazione, la Corte ha tratto una ulteriore conseguenza e cioè che gli atti con i quali il gestore del servizio di smaltimento rifiuti solidi urbani richiede al contribuente quanto da lui dovuto a titolo di Tia, sono atti amministrativi impositivi che devono, quindi, possedere i requisiti di validità propri di tali atti. Con l’ulteriore precisazione che la natura eventualmente privatistica del soggetto che gestisce l’entrata fiscale non configura un ostacolo a questa conclusione.
Il principio enunciato dalla Corte di Cassazione con questa pronuncia è destinato a creare una grande confusione non solo per quanto riguarda la forma e il contenuto degli atti per la riscossione della tariffa, ma anche per l’assoggettamento ad Iva della relativa prestazione.
Infatti, se l’atto con il quale il gestore del servizio di smaltimento rifiuti solidi urbani richiede al contribuente quanto da lui dovuto a titolo di Tia, è un atto amministrativo impositivo, che deve possedere i requisiti formali e sostanziali propri degli atti amministrativi, conseguenza necessaria è che tale atto debba contenere quanto richiesto dall’art. 7 della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Statuto dei diritti del contribuente). Sarà, pertanto, necessario che il documento contenga: i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione e se nella motivazione si fa riferimento ad un altro atto, questo deve essere allegato all’atto che lo richiama. L’atto, inoltre, dovrà tassativamente indicare: l’ufficio presso il quale é possibile ottenere informazioni complete in merito al documento stesso; il responsabile del procedimento; l’organo o l’autorità amministrativa presso i quali é possibile promuovere un riesame anche nel merito dell’atto in sede di autotutela; le modalità, il termine, l’organo giurisdizionale o l’autorità amministrativa cui é possibile ricorrere.
Sulla questione dell’assoggettamento ad Iva delle somme dovute a titolo di Tia, invece, la Suprema Corte, non si è pronunciata neppure incidenter tantum, pur rivestendo la stessa notevole interesse.
Infatti, se, come sostenuto dalla Corte, la tariffa di igiene ambientale riveste natura tributaria, la gestione diretta della tariffa da parte dell’ente locale, implicherebbe l’esclusione dall’Iva poiché le relative somme non costituiscono il corrispettivo di un servizio, bensì di una imposizione fiscale (cfr. articolo su Italia Oggi del 31/08/2007, a cura di M. Bonazzi). E’ pur vero che, a tutt’oggi, l’art. 6, comma 13, della Legge 13 maggio 1999, n. 133, dispone che sulle somme dovute a titolo di Tia è applicabile l’Iva.
Il comma 3 dell’art. 49 individua sia il presupposto che i soggetti passivi della tariffa, disponendo che “La tariffa deve essere applicata nei confronti di chiunque occupi oppure conduca locali, o aree scoperte ad uso privato non costituenti accessorio o pertinenza dei locali medesimi, a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio comunale”.
L’espressione è quasi del tutto corrispondente a quella dell’art. 62 del D. Lgs. n. 507/93, con la sola eccezione del termine “conduca” usato in luogo del termine “detenga”.
Ne conseguirebbe che il presupposto applicativo della tariffa risulta più ridotto a quello della tassa, in quanto la “conduzione” è riferita genericamente alla locazione ed indica l’effettiva presenza dell’uomo nei locali e che, pertanto, la tariffa non dovrebbe essere applicata nei confronti di coloro che pur disponendo di locali predisposti all’uso, di fatto non li utilizzano in via permanente.
Con riferimento, poi, alla soggettività attiva, le disposizioni in materia di riscossione della tariffa sono contenute nei commi 9, 13 e 15 dell’art. 49.
Il comma 9 stabilisce che “la tariffa è applicata dai soggetti gestori nel rispetto della convenzione e del relativo disciplinare”. Il comma 13 prevede che “la tariffa è riscossa dal soggetto che gestisce il servizio”. Infine, il comma 15 stabilisce che “la riscossione volontaria e coattiva della tariffa può essere effettuata con l’obbligo del non riscosso per riscosso, tramite ruolo secondo le disposizioni del d.p.r. 29 settembre 1973, n. 602, e del d.p.r. 28 gennaio 1988, n. 43”. I suddetti commi individuano, così, il gestore del servizio nel soggetto che effettua l’attività di gestione dei rifiuti ed affidano la riscossione della tariffa al soggetto che gestisce il servizio.
Ciò è in linea con il dettato normativo, infatti, l’art. 49 del D. Lgs. n. 22/97 distingue i “soggetti gestori” (comma 9) ovvero il “soggetto che gestisce il servizio” (comma 13), dai “Comuni” (comma 2 e 16) ovvero gli “enti locali” (comma 8). In particolare, mentre il comma 8 stabilisce che la tariffa è determinata dagli enti locali, i successivi commi 9 e 13 stabiliscono che la tariffa è applicata e riscossa dal soggetto gestore. Poiché non ha alcun senso utilizzare termini diversi per indicare lo stesso soggetto, il legislatore ha inteso evidentemente differenziare le attività del soggetto gestore da quelle dell’ente locale.
In sostanza, l’applicazione e la riscossione della tariffa sono sottratte all’ente locale per essere attribuite al soggetto cui viene affidata la gestione del servizio pubblico; dal che si può, anche, desumere che soggetto attivo non è più il Comune, al quale compete, tuttavia, la disciplina della gestione dei rifiuti tramite l’emissione di appositi regolamenti.
Per quanto riguarda la determinazione della tariffa, ai sensi del comma 4 dell’articolo 49, “la tariffa è composta da una quota determinata in relazione alle componenti essenziali del costo di servizio, riferite in particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi ammortamenti, e da una quota rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito, e all’entità dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio”.
La nuova tariffa presenta una struttura “binomia” in quanto composta da due parti: una c.d. “quota fissa”, detta anche, ai sensi del decreto, “tariffa di riferimento” ed una c.d. “quota variabile”, determinata dagli enti locali e commisurata alla quantità e qualità dei rifiuti conferiti.
La tariffa di riferimento e le componenti essenziali del costo del servizio sono determinate dal Ministro dell’ambiente – di concerto con il Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato, e sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome – sulla base del metodo normalizzato elaborato a cura dell’Osservatorio nazionale rifiuti (comma 5, art. 49).
La tariffa di riferimento è articolata per fasce di utenza e territoriali e costituisce la base per la determinazione della tariffa nonché per graduare nel tempo gli adeguamenti tariffari derivanti dall’applicazione del decreto (commi 6 e 7, art. 49).
La tariffa è determinata dagli enti locali, anche in relazione al piano finanziario degli interventi relativi al servizio. Ed, inoltre, nella modulazione della tariffa, devono essere assicurate agevolazioni per le utenze non domestiche e per la raccolta differenziata delle frazioni umide e della altre frazioni, ad eccezione della raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio che resta a carico dei produttori e degli utilizzatori (commi 8 e 10).
Una diminuzione della quota variabile si verifica anche nell’ipotesi di effettivo avvio al recupero di rifiuti assimilati, il comma 14 dell’art. 49 riconosce, difatti, l’applicazione di un “coefficiente di riduzione proporzionale alle quantità di rifiuti assimilati che il produttore dimostri di aver avviato al recupero mediante attestazione rilasciata dal soggetto che effettua l’attività di recupero dei rifiuti stessi”.
Con l’emanazione del D.P.R. 27 aprile 1999 n. 158, concernente il “Regolamento recante norme per l’elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del cicli dei rifiuti urbani”, è stata data attuazione al disposto dell’art. 49, comma 5, del D. Lgs. n. 22/97.
Il D.P.R. n. 158/99 consta, dunque, di una serie di disposizioni normative che rappresentano la base per la redazione del regolamento comunale concernente l’istituzione e l’applicazione della Tariffa; esso, come già detto, indica i componenti di costo da coprire con il gettito della tariffa ed i criteri di determinazione della tariffa di riferimento relativa alla gestione dei rifiuti urbani.
Infine, l’art. 49 è stato abrogato dal D. Lgs. n. 152/2006, precisamente, ai sensi dell’art. 238, comma 1, ultimo periodo, di detto decreto, “la tariffa di cui all’articolo 49 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 è soppressa a decorrere dall’entrata in vigore del presente articolo, salvo quanto previsto dal comma 11”.
L’art. 238, comma 1, individua il soggetto passivo del tributo in “chiunque possegga o detenga a qualsiasi titolo locali, o aree scoperte ad uso privato o pubblico non costituenti accessorio o pertinenza dei locali medesimi, a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio comunale, che producano rifiuti urbani”, disponendo che esso è tenuto al pagamento di una tariffa, che costituisce il corrispettivo per lo svolgimento del servizio di raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e ricomprende anche i costì per lo smaltimento dei rifiuti nelle discariche.
Viene confermata, al comma 4, art. 238, la struttura binomia della tariffa, mentre il comma 2, introduce elementi di novità, prevedendo che “la tariffa per la gestione dei rifiuti è commisurata alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia di attività svolte, sulla base di parametri, determinati con il regolamento di cui al comma 6, che tengano anche conto di indici reddituali articolati per fasce di utenza e territoriali”.
La tariffa non è più determinata dagli Enti locali, bensì, dalle Autorità d’Ambito ed è applicata e riscossa dai soggetti affidatari del servizio di gestione integrata sulla base dei criteri fissati dal regolamento di cui al comma 6 (comma 3, art. 238).
Vengono, inoltre, confermate le agevolazioni per le utenze domestiche ed introdotte agevolazioni per le utenze adibite ad uso stagionale o non continuativo (comma 7, art. 238); viene riconfermata, infine, l’applicazione sulla tariffa di un coefficiente di riduzione proporzionale alla quantità di rifiuti assimilati avviati al recupero.
Come già enunciato, il comma 1 dell’art. 238 fa salvo quanto previsto dal comma 11 del medesimo articolo, il quale precisa che “sino alla emanazione del regolamento di cui al comma 6 e fino al compimento degli adempimenti per l’applicazione della tariffa continuano ad applicarsi le discipline regolamentari vigenti”.
Pertanto, poiché, fino ad ora, nessun regolamento è stato ancora emanato, continuano a trovare applicazione le disposizioni del D.P.R. n. 158/99.
PARTE TERZA – LA TARIFFA DI IGIENE AMBIENTALE (TIA)

References: art. 1
 art. 49
 art. 49
 art. 238
 art. 238
 art. 238