Source: https://beta.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGIARTI000026895932/2013-01-02
Timestamp: 2020-07-02 07:08:31+00:00

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LOI n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 - Légifrance
- Droit national en vigueur - Textes consolidés - LOI n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017
Dernière mise à jour des données de ce texte : 31 décembre 2014
NOR : EFIX1234356L
Dossier Législatif : LOI n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 / Échéancier d'application
Version en vigueur au 02 janvier 2013
TITRE Ier : PROGRAMMATION 2012-2017 (Articles 1 à 16)
Chapitre Ier : Les objectifs généraux des finances publiques (Articles 2 à 5)
Chapitre II : L'évolution des dépenses publiques sur la période 2012-2017 (Articles 6 à 10)
Chapitre III : L'évolution des dépenses de l'Etat sur la période 2013-2015 (Articles 11 à 13)
Chapitre IV : L'évolution des recettes publiques (Article 14)
Chapitre V : Affectation des surplus de recettes (Article 15)
Chapitre VI : Limitation de la durée des niches fiscales et sociales (Article 16)
TITRE II : DISPOSITIONS PERMANENTES (Articles 17 à 20)
TITRE III : AUTRES DISPOSITIONS (Articles 21 à 22)
- LOI n°2010-1645 du 28 décembre 2010
III. - Le présent article ne s'applique pas aux emprunts contractés auprès de la Banque européenne d'investissement.
RAPPORT À LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 2012-2017
III. ― Les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
L'évaluation par la Commission européenne de la croissance potentielle française
La méthode d'estimation de la croissance potentielle utilisée par la Commission fait actuellement l'objet de discussions techniques au plan européen, dans le cadre d'un groupe de travail qui a reçu le mandat de déterminer une méthode d'estimation " transparente et scientifiquement robuste ".
― la politique monétaire accommodante de la BCE (notamment les deux opérations exceptionnelles de refinancement à long terme, les réductions de taux directeurs ainsi que l'annonce récente d'un programme d' opérations monétaires en prise ferme (1) qui a permis de réduire nettement le niveau des tensions financières) et les décisions du Conseil européen de juin ont bénéficié à la signature de la France.
(1) Outright Monetary Transactions , ou OMT.
Nota. ― La notion de prélèvements obligatoires et de mesures nouvelles est définie dans le Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution . Les mesures nouvelles au sens du compteur de la présente loi de programmation (LPFP) sont les mesures prises par voie législative ou réglementaire depuis le début du quinquennat. Le tableau distingue également l'impact des contentieux, compte tenu des décaissements importants prévus à ce titre sur la période. Les autres mesures nouvelles regroupent aussi bien les mesures nouvelles votées dans des lois financières antérieures au 1er juillet que des mesures décidées par les administrations publiques non couvertes par le champ des PLF et PLFSS (fiscalité locale en particulier). Lecture : en 2015, l'impact des mesures nouvelles sur le niveau des prélèvements obligatoires est de ― 3 Md€. En cumulé sur 2014-2017, les baisses d'impôts programmées sur le champ du compteur de la présente loi de programmation s'élèveraient à 20 Md€.
L'article 13 du projet de loi de programmation indiquait : L'incidence, appréciée une année donnée au regard de la situation de l'année précédente, des mesures adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1er juillet 2012 et afférentes aux prélèvements obligatoires, mentionnées dans le rapport prévu à l'article 52 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ne peut être inférieure aux montants retracés ci-dessous, exprimés en milliards d'euros :
Compteur de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires de la LPFP 2012-2013
(2) C'est-à-dire, aux termes du système européen de comptabilité (SEC 95), au moment de la naissance, de la transformation ou de la disparition/l'annulation d'une valeur économique, d'une créance ou d'une obligation.
(3) L'enregistrement en comptabilité budgétaire se fonde en revanche sur les flux d'encaissement et de décaissement, de sorte que les montants annuels peuvent différer.
2. Evolution du solde structurel des administrations publiques
Plus précisément, le règlement sur le volet correctif du pacte modifié dans le cadre du "six-pack" (6) prévoit une réduction à un rythme moyen d'un vingtième par an, sur trois ans, de l'écart du ratio de dette à 60 %.
C. ― La trajectoire de finances publiques : analyse de l'effort global de redressement
Projection à " politique inchangée " au sens de la directive européenne sur les cadres budgétaires
Ce rapport présente une trajectoire spontanée de déficit compte tenu du rythme spontané de progression des recettes publiques, des dépenses maladie et des dépenses de l'Etat. Plus précisément, côté recettes, ce scénario intègre l'évolution spontanée, fonction de l'environnement économique et des élasticités aux bases taxables observées par le passé, les évolutions habituellement observées des taux des impôts locaux en fonction du cycle électoral, de même que les indexations d'impôts (comme la hausse minimale de la contribution au service public de l'électricité prévue par la loi, par exemple). Sont retenus, en outre, les effets (éventuellement pluriannuels) des mesures déjà votées dans l'ensemble des lois ayant un impact sur les finances publiques, en particulier les lois de finances (jusqu'à la LFR votée en juillet 2012). En revanche, il n'est pas tenu compte des mesures nouvelles en recettes dans le cadre du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2013 et dans la loi de programmation pluriannuelle 2012-2017. Côté dépenses, sont retenues les évolutions spontanées des prestations (maladie, pensions, prestations familiales etc.) dues aux règles d'indexation ou à la démographie. La trajectoire inclut aussi les comportements réguliers (comme par exemple le cycle électoral local qui influe sur les dépenses d'investissement), ainsi que le dynamisme spontané des dépenses de l'Etat et d'assurance maladie sans application des normes budgétaires. Sans les efforts engagés par le Gouvernement et décrits dans la présente loi de programmation, le déficit resterait au-dessus de 3,0 % du PIB jusqu'en 2017.
Par ailleurs, ce rapport présente, conformément à la directive du Conseil de l'Union européenne du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres, un scénario à législation et à pratique budgétaire inchangée . Ce scénario retient les mêmes conventions côté recettes mais diffère côté dépenses. En effet, la loi de programmation pluriannuelle inclut des objectifs budgétaires ambitieux en dépenses qui seront assurés au travers de la stabilisation en valeur des dépenses de l'Etat et de la progression modérée de l'Objectif national d'assurance maladie (ONDAM), et qui se sont révélés des instruments efficaces de maîtrise de la dépense. Selon la terminologie de la Commission européenne, la stabilisation en valeur des dépenses de l'Etat et la progression de l'ONDAM limitée à 2,6 % en moyenne sur 2013-2017 sont considérés comme atteints, " à législation et à pratique budgétaire inchangée ".
Les prélèvements obligatoires portant sur les entreprises permettront de limiter les possibilités d'optimisation fiscale existantes tout en préservant le potentiel de croissance de l'économie. Dans ce cadre, l'aménagement de la déductibilité des intérêts d'emprunt permettra de corriger le biais fiscal actuel qui peut inciter les entreprises à se financer par l'endettement plutôt que par fonds propres. De même, la modification des modalités de calcul de la quote-part de frais et charge permettra de renforcer le lien existant entre la quote-part imposable, d'une part, et le montant des frais et charges déductibles se rapportant aux participations cédées et celui des opérations exonérées, d'autre part. Enfin, la mise en place d'un impôt minimal , par la limitation de l'imputation des déficits, assurant que l'impôt s'appliquera, pour les grandes entreprises, à 50 % des bénéfices imposables de l'exercice. Deux autres mesures compléteront ce volet entreprises qui contribueront ainsi au redressement des comptes publics : la modification du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés applicable aux grandes entreprises, d'une part, et la taxation des sommes placées en réserve de capitalisation des entreprises d'assurance, mesure à caractère exceptionnel, d'autre part.
Selon la règle de progression de la dépense publique désormais incluse dans le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, la croissance en volume de la dépense des administrations publiques, nette des mesures nouvelles en recettes, et hors charges d'intérêt et dépenses de chômage, doit, en fonction de la position du pays par rapport à son objectif de moyen terme (OMT), ne pas dépasser un taux de référence [ou un taux inférieur pour les pays qui n'ont pas atteint leur OMT] pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes.
Vous pouvez consulter le tableau dans le JO n° 1 du 01/01/2013 texte numéro 2
Périmètre de la norme étroite zéro valeur
Les dépenses de l'Etat au sens de la comptabilité nationale progresseraient moins rapidement que l'inflation. Cette maîtrise des dépenses sera permise par le respect de la norme budgétaire zéro valeur , qui correspond à une stabilisation en euros courants des dépenses du budget général de l'Etat, des prélèvements sur recettes et des taxes affectées à des organismes plafonnées selon les dispositions de l'article 46 de la LFI pour 2012, i.e. hors charge de la dette et charges de pensions des fonctionnaires de l'Etat et de ses opérateurs. Par ailleurs, la totalité des dépenses de l'Etat (hors comptes spéciaux) doit augmenter au plus au rythme de l'inflation : cette dépense totale couvre le périmètre précédent, élargi aux dépenses de pensions et de charges de la dette qui seraient dynamiques sur la période de prévision, notamment les charges de la dette du fait de la remontée progressive des taux d'intérêt, aujourd'hui à un niveau historiquement bas. L'évolution de la dépense est en fait moins rapide que l'inflation, la totalité de ces gains, concentrés sur la charge de la dette, étant affectée à la réduction du déficit.
― la mission Relations avec les collectivités territoriales , excepté les subventions diverses pour travaux d'intérêt général et les crédits de fonctionnement de la DGCL ;
Ainsi, une éventuelle baisse de charges d'intérêt ne sera pas recyclée en des dépenses nouvelles, mais contribuera au désendettement : ces dépenses sont en effet la conséquence d'une dette excessive ; c'est l'effet de la norme zéro valeur .
Les crédits alloués à la mission Justice (hors CAS Pensions ) sont en hausse de 3 % par rapport à 2012.
Une partie des dépenses prévues par la loi de programmation pénitentiaire axée sur le développement du nombre de places de prison sera abandonnée, en cohérence avec la volonté du Gouvernement de développer l'accompagnement en milieu ouvert . Cet abandon a notamment pour conséquence la limitation de la création de nouvelles prisons aux réponses aux situations de vétusté et de surpopulation carcérale, ce qui conduira à limiter les dépenses nouvelles qui étaient prévues en fin de programmation, et ce d'autant plus que les modalités de financement prévues, sous forme de partenariat public-privé, étaient particulièrement coûteuses.
Conformément à l'engagement du Président de la République, la mission Sécurité , qui recouvre les crédits alloués à la police nationale et à la gendarmerie nationale, bénéficiera, entre 2013 et 2015, de créations d'emplois, dont 480 dès 2013. Ces emplois permettront de renforcer les effectifs des forces de sécurité dans les zones de délinquance les plus sensibles, en particulier dans les zones de sécurité prioritaires définies par le Gouvernement.
Conformément à l'engagement du Président de la République, les effectifs de l'Etat et de l'ensemble de ses opérateurs seront stabilisés sur le quinquennat. Cette stabilisation sera atteinte en fin de période, pour l'ensemble constitué de l'Etat et de ses opérateurs, dont le plafond d'emplois est fixé dans les lois de finances de l'année, conformément à l'article 64 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008. La liste de ces opérateurs est détaillée chaque année dans le "Jaune Opérateurs", prévu par l'article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005.
Ces dépenses seront réduites dans tous les ministères, y compris les ministères qui portent des priorités gouvernementales. Le ministère de l'enseignement supérieur par exemple voit ses crédits de fonctionnement diminuer de plus de 6 % en 2013 au sein d'une enveloppe globale, hors contributions au CAS " Pensions ", en augmentation.
― l'évolution des dotations de l'Etat aux opérateurs sera donc très modérée (+ 0,7 % hors dynamique du CAS Pensions à horizon 2015) ;
― afin de parvenir à la stabilité des effectifs de l'Etat et de ses opérateurs, les effectifs des opérateurs seront maîtrisés avec un taux d'effort moyen (hors universités et Pôle emploi) de 0,7 % sur 2013-2017.>
III. ― Les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
A. ― Maîtriser les dépenses d'assurance maladie en garantissant la qualité des soins
Le respect de cette trajectoire nécessite la mise en œuvre d'actions volontaristes permettant d'améliorer la qualité des prises en charge tout en respectant la contrainte
financière, dans le cadre d'une stratégie nationale de santé. Certaines de ces actions sont porteuses d'évolutions structurelles de l'offre de soins, qui produiront leurs pleins effets à moyen terme.
B. ― Adapter en continu et dans la concertation les prestations aux besoins sociaux
Le périmètre du champ de la norme " 0 valeur " couvre :
― les dépenses du budget général, hors charge de la dette et versements au compte d'affectation spéciale (CAS) " Pensions ".
Par rapport à la construction du précédent triennal, une différence méthodologique s'est imposée lors de la construction de la présente programmation : le transfert de la gestion de leur masse salariale aux universités a notamment pour conséquence de faire relever des établissements eux-mêmes le versement au CAS Pensions des cotisations de retraite des fonctionnaires qui y sont affectés. Ce mouvement massif de cotisations acquittées par des opérateurs de l'Etat rend cette recette du CAS suffisamment importante pour ne plus être négligée et pour être traitée de la même manière que les contributions des ministères au CAS Pensions , puisqu'il s'agit d'une dépense de même nature, non pilotable par l'Etat. A partir de la présente loi de programmation, le périmètre de la norme 0 valeur s'obtient donc en retranchant aux dépenses totales (cf. infra) les charges de la dette, les cotisations payées par l'Etat employeur sur le titre 2 au CAS Pensions et les versements effectués par les opérateurs de l'Etat à ce CAS ;
Sur l'intégralité du quinquennat, et donc sur la période du budget triennal, les dépenses de l'Etat respecteront la norme 3 0 valeur 3.
Par ailleurs, sur l'intégralité du quinquennat, l'ensemble des dépenses de l'Etat (c'est-à-dire les dépenses du champ 0 valeur , complété de la charge de la dette et des versements au CAS Pensions ) ne progresseront pas plus vite que l'inflation.
Le budget 2013-2015, tout en finançant les priorités du Gouvernement, est construit sur la base d'une stabilisation en euros courants des dépenses. Cette règle de stabilisation s'applique au périmètre de la norme "0 valeur", qui comprend comme rappelé supra :
― l'ensemble des crédits du budget général de l'Etat, hors charge de la dette et pensions des fonctionnaires de l'Etat, c'est-à-dire hors contributions au CAS "Pensions", imputées sur le titre 2 ou acquittées par les opérateurs de l'Etat à partir des subventions versées sur le titre 3 ou des ressources affectées ;
Cette norme du "0 valeur" exclut tout recyclage de moindres dépenses qu'attendues sur la charge de la dette ou de pensions pour des dépenses nouvelles. Ainsi, les dépenses totales de l'Etat progresseront moins rapidement que l'inflation sur la période 2013-2015 (― 1 % en moyenne en volume).
La réalité de la dynamique de la dépense s'apprécie entre deux lois de finances consécutives, à périmètre (ou champ) constant. En effet, le périmètre des dépenses de l'Etat peut être amené à évoluer d'une année sur l'autre, des dépenses ou recettes étant nouvellement inscrites au budget de l'Etat, d'autres à l'inverse étant sorties du périmètre du budget de l'Etat. Le budget doit donc être retraité de ces modifications de périmètre pour apprécier la dynamique réelle de la dépense de l'Etat sur un champ identique ("constant") entre deux exercices. A cette fin, seuls sont intégrés au calcul de la norme de dépense les mouvements de dépense et les affectations de recettes ayant pour effet d'accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique.
L'adaptation du périmètre de la norme "0 valeur" consiste notamment en la prise en compte de toutes les taxes affectées plafonnées en stock, et uniquement de ces dernières. Le champ et le niveau du plafonnement étant amenés à évoluer, la présente charte détaille les modalités de traitement de ces mouvements afin d'en distinguer la part qui constitue une mesure de périmètre et la part qui a un impact sur la norme de dépense.
a) Il comporte d'abord, pour chacune des cinq années de la programmation, un plafond global de crédits de paiement pour les dépenses soumises à la règle du "0 valeur", conformément à l'article 6 de la présente loi. Ce plafond est indépendant de l'hypothèse d'inflation et correspond, à champ constant, au niveau des crédits fixé en loi de finances pour 2012.
n° 1 du 01/01/2013 texte numéro 2
la mise en œuvre du mécanisme d'"autoassurance"
Corollaire de la visibilité donnée sur les enveloppes triennales allouées à chaque mission, le principe de responsabilisation sur les plafonds pluriannuels par mission, ou "autoassurance", est une règle de gouvernance budgétaire, au niveau des missions, qui doit permettre de garantir le respect des plafonds du budget triennal et donc de la trajectoire de redressement des finances publiques.
Le budget triennal 2013-2015 ne prévoit aucune réserve de budgétisation qui permettrait de majorer globalement le plafond des missions. Les crédits budgétés sur la mission "Provisions" sont en effet destinés essentiellement aux dépenses accidentelles et imprévisibles, dont les crédits sont répartis par décret, conformément à l'article 11 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Cela s'explique par l'ambition du budget pluriannuel 2013-2015 en termes de maîtrise des dépenses, qui se traduit par la règle de progression "0 valeur" et ne permet pas de dégager des marges complémentaires. Elle doit à l'inverse conduire à donner au principe d'"autoassurance" sa pleine portée.
― la stabilisation des dépenses de l'Etat du périmètre "0 valeur" ;
Néanmoins, quelles que soient ces hypothèses et leur variation, les plafonds de dépenses résultant de l'application des normes d'évolution fixées dans la présente loi de programmation des finances publiques seront respectés, la règle la plus contraignante des deux étant retenue pour chaque année. Ainsi, en 2013, l'application stricte de la norme "0 valeur" est plus contraignante que la règle d'évolution comme l'inflation du champ des dépenses totales : les crédits couverts par cette dernière diminueront en effet en volume de près de 1,4 %.
A l'inverse, si les variations de prévisions d'inflation, dette et pensions ne permettaient plus de respecter le plafond global des dépenses totales, et alors même que les crédits sur le périmètre "hors dette et pensions" respecteraient la règle du "0 valeur", les plafonds des crédits des missions seraient révisés à la baisse de manière à limiter à l'inflation la progression des dépenses totales.
La notion d'"administrations publiques" est celle définie à l'article 2 du protocole n° 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé aux traités européens ; i.e. "les administrations centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale, à l'exclusion des opérations commerciales, telles que définies dans le système européen de comptes économiques intégrés (10)".
Conformément à l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, l'objectif à moyen terme (OMT) est fixé à un niveau de solde structurel qui garantit "la soutenabilité des finances publiques ou une progression rapide vers leur soutenabilité, tout en autorisant une marge de manœuvre budgétaire, en tenant compte notamment des besoins en investissements publics". Le code de conduite pour l'application du pacte de stabilité et de croissance précise que l'objectif de moyen terme est différencié selon les Etats membres pour prendre en compte la diversité des situations économiques et de finances publiques et les risques liés à la soutenabilité (en particulier le niveau de la dette et l'évolution des dépenses futures liées au vieillissement).
La notion de "mesures discrétionnaires d'augmentation des recettes", qui correspond à la composante de l'effort structurel portée par les recettes, s'entend comme les mesures fiscales et sociales nouvelles décidées et mises en œuvre par les administrations publiques ; elles peuvent notamment être votées par le Parlement ou prises par voie réglementaire. La composante de l'effort structurel qui est portée par les dépenses correspond à une analyse de l'évolution de la dépense publique au regard de la croissance potentielle de l'économie : l'effort est d'autant plus important que la dépense croît peu par rapport à la croissance potentielle.
Les évaluations du solde structurel et des efforts structurels nécessitent l'estimation d'une "croissance potentielle" de l'économie française : il s'agit de la croissance qui serait observée en l'absence de tensions sur l'utilisation des capacités de production, et qui correspond par conséquent à une croissance tendancielle qui n'est pas sujette aux fluctuations du cycle économique. Elle est estimée à partir d'une projection des gains tendanciels de productivité et de l'offre potentielle de travail, cette dernière dépendant de la démographie, des taux d'activité et du chômage structurel.
(10) Les quatre départements et régions d'outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Réunion) font partie des collectivités territoriales résidant sur le territoire économique, et donc du sous-secteur administrations publiques locales (APUL), de même que Mayotte qui est devenue en 2011 le cinquième département d'outre-mer. Les collectivités d'outre-mer (Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon) et les pays d'outre-mer (Polynésie et Nouvelle-Calédonie) sont en revanche classés dans le "reste du monde" en dehors des administrations publiques françaises.
Décomposition de la variation du solde structurel par sous-secteur
Répartition de l'effort structurel entre les sous-secteurs des administrations publiques
Les évolutions discrétionnaires des recettes et des dépenses des administrations publiques permettent de déterminer les efforts de consolidation réalisées. Une approche structurelle de la situation des finances publiques conduit à considérer que des dépenses corrigées des effets de la conjoncture qui progressent moins rapidement que le PIB potentiel de l'économie et des décisions de hausses de prélèvements correspondent à des efforts structurels (le poids des dépenses publiques dans le PIB potentiel se réduit et celui des recettes augmente). A l'inverse des dépenses plus dynamiques que le PIB potentiel et des décisions de baisses de prélèvements correspondent à un déseffort structurel. L'effort structurel ainsi calculé correspond à la composante discrétionnaire de la variation de solde structurel, la composante non discrétionnaire correspondant au fait que les recettes publiques évoluent spontanément à un rythme différent du PIB potentiel (quand l'élasticité des recettes n'est pas unitaire).
Note de lecture : la ligne Autres regroupe les éléments de l'ajustement structurel non compris dans l'effort structurel. Ces éléments sont : effet d'élasticité des prélèvements obligatoires, évolution de la part des recettes hors prélèvements obligatoires dans le PIB potentiel et éléments neutres sur le solde structurel de l'ensemble des APU mais qui influent sur le niveau des soldes structurels par sous-secteur (variation des dépenses ou recettes de transferts entre administrations publiques et réaffectation de recettes).
Table de correspondance entre les dispositions du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé
LOI n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 LOI n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

References: L'article 13
 l'article 52
 l'article 46
 l'article 64
 l'article 14
 l'article 6
 l'article 11
 l'article 2
 l'article 2