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Timestamp: 2019-05-24 03:48:33+00:00

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﻿ SENTENCIA 3294 DE AGOSTO 5 DE 2004
SENTENCIA 3294 DE 05 DE AGOSTO DE 2004
CONTENIDO:INHABILIDADES PARA SER ELEGIDO ALCALDE, POR CONDENA EN CUALQUIER ÉPOCA A PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:INHABILIDADES PARA SER ALCALDE, CONDENA, PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD
Sentencia 3294 de agosto 5 de 2004
Radicación interna 3294
Radicación 190012331000200300901-01
Actor: César Giraldo Araújo Pomeo.
Entra a resolver la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el fallo proferido el doce (12) de diciembre de dos mil tres (2003), por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, dentro de la acción electoral promovida por César Giraldo Araújo Pomeo.
• Las pretensiones.
Las pretensiones de la demanda corresponden literalmente a las siguientes:
“Es nula la elección del alcalde municipal de Puerto Tejada, Cauca, efectuada el día 8 de junio de 2003 y perfeccionada el día 10 de los mismos mes y año, contenida en el acta de escrutinio municipal de ese mismo día, elección que recayó en la persona del señor Luis Fernando Santa Muñoz.
Como consecuencia de la nulidad precedente, se cancelará la credencial que le fue otorgada al señor Santa Muñoz, y se librarán las comunicaciones de rigor, en esta clase de procesos”.
• Soporte fáctico.
Con la demanda se hacen las siguientes afirmaciones:
1. Que dada la destitución recaída en Rubén Darío Gómez Bermúdez como alcalde municipal de Puerto Tejada, decretada por la Gobernación del Cauca a petición de la Procuraduría General de la Nación, el domingo 8 de junio de 2003 se llevó a cabo en ese municipio la elección de nuevo alcalde, resultando electo el señor Luis Fernando Santa Muñoz el 10 de junio de 2003.
2. Que el señor Luis Fernando Santa Muñoz, por haber sido condenado por el delito de falso testimonio en 1998, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca - Sala Penal, a pena privativa de la libertad, no podía ser inscrito como candidato ni elegido alcalde municipal, por así prohibirlo el artículo 95 numeral 1º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
• Normas violadas y concepto de la violación.
Como normas violadas invoca el actor el artículo 223 numeral 5º del Código Contencioso Administrativo, en armonía con el artículo 95 numeral 1º de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, agregando:
“La violación a las normas que se invocan como transgredidas es ostensible: no interesa el término de privación de la libertad a que haya sido condenada una persona para que esa condena se constituye en (sic) inhabilidad para ser inscrita candidato o ser elegida alcalde. La única razón eximente de la inhabilidad es que el delito sea político o culposo, pero el señor Luis Fernando Santa fue condenado por el delito del (sic) falso testimonio, dentro del “proceso 8000”, delito que no es político ni culposo”.
Por conducto de apoderado judicial el accionado Luis Fernando Santa Muñoz dio respuesta a la acción, oponiéndose a lo pretendido y admitiendo como cierto el primer hecho, en tanto que frente al segundo pidió respaldo probatorio.
Retomando la causal de nulidad invocada en la demanda (CCA, art. 223, num. 5º), se da el libelista a la tarea de establecer si el señor Santa Muñoz reunía las calidades constitucionales y legales para ser elegido alcalde, y frente al artículo 316 de la Constitución Nacional, observa que no hay discusión sobre la residencia del mismo; luego pasa por el artículo 86 de la Ley 136 de 1994 y afirma que igualmente cumple con sus exigencias, por lo que afirma haber cumplido el alcalde con las calidades constitucionales y legales para ser elegido como tal.
Respecto de la causal de inhabilidad consignada en la demanda como fundamento del petitum, se afirma que al sustentarse en una condena impuesta por la justicia penal en el año 1998, la norma que debe regular la situación no puede ser la Ley 617 de 2000 sino la Ley 136 de 1994, por ser esta última la que estaba vigente cuando se produjo dicha condena; recuerda que la ley, por regla general, se aplica hacia el futuro y que por lo tanto el caso sub lite no puede examinarse a la luz de normas vigentes con posterioridad a la condena penal.
Además, aplicando el principio de favorabilidad previsto en el artículo 29 de la Constitución Nacional, ha de optarse por aplicar la Ley 136 de 1994 y no la Ley 617 de 2000, dado que dicha inhabilidad en aquella disposición jurídica era más benigna, al requerir que la pena privativa de la libertad superara los dos años, cosa que no ocurrió con el accionado, quien fue condenado a pena privativa de la libertad inferior a ese lapso.
Que si en gracia de discusión se admitiera la aplicación de la Ley 617 de 2000 para regular la inhabilidad derivada de la sentencia penal dictada en 1998, debería aplicarse lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 734 de 2002, que inhabilita para el desempeño de cargos públicos a quienes hayan sido condenados a pena privativa de la libertad superior a cuatro años, por delito doloso dentro de los diez años anteriores, a menos que se trate de delito político, norma esta que según el actor vino a modificar la contenida en la Ley 617 de 2000, y que la inhabilidad será perpetua cuando el delito cometido afecte el patrimonio público, pero que si se trata de otros delitos, la pena impuesta ha de superar los cuatro años y haberse cometido el delito a título de dolo.
Por último, se afirma que el accionado no estaba incurso en la causal de inhabilidad predicada en la demanda, puesto que el delito por el que fue condenado no supera los topes legales señalados en los preceptos estudiados, y que el delito no afectó el patrimonio público, como para pensar en una inhabilidad permanente.
• El concepto del Ministerio Público.
La vista fiscal repasa la demanda, sus hechos y lo probado dentro del plenario, destacándose en esto último el punto tres que señala:
“El secretario del Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá informa en oficio 5.337 del 19 de noviembre de 2003 que el citado despacho, el 8 de agosto de 1997 condenó a Luis Fernando Santa Muñoz a la pena principal de 12 meses de prisión como responsable del delito de falso testimonio y dentro de otras determinaciones concedió el subrogado penal, decisión que fue confirmada en su totalidad por el honorable Tribunal Superior de Bogotá”.
Posteriormente cita las causales de inhabilidad y de nulidad precisadas en la demanda y se apoya en una trascripción de parte de la Sentencia C-952 de septiembre 5 de 2001 de la Corte Constitucional, para en pocas palabras concluir:
“En tal sentido, este despacho solicita al honorable tribunal se proceda a anular la elección del señor Luis Fernando Santa Muñoz como alcalde del municipio de Puerto Tejada, Cauca, en virtud de la violación de las normas legales analizadas”.
• El fallo impugnado.
Superada la parte histórica del fallo se adentra el tribunal en la consideración del caso concreto, determinando la causal de inhabilidad invocada y las pruebas recabadas dentro del plenario y transcribiendo el contenido del oficio 5337 del 19 de diciembre de 2003 expedido por el secretario del Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá, para de ello discernir:
“Como queda demostrado, Luis Fernando Santa Muñoz fue condenado el 7 de agosto de 1997 por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá, decisión confirmada por el Tribunal Superior de Bogotá - Sala Penal, por falso testimonio, delito de carácter doloso de conformidad con lo establecido en el Código Penal. También se acredita su inscripción y elección, el 8 de junio de 2003, como alcalde del municipio de Puerto Tejada, razón por lo que al tenor de lo dispuesto en el artículo 91 (sic) numeral 1º de la Ley 136 de 1994 modificada por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 estaba incurso en causal de inhabilidad, tanto para inscribirse como para ser elegido alcalde municipal por lo que prosperar (sic) el cargo de la demanda y en tal evento debe declararse la nulidad de su elección y la respectiva cancelación de la credencial”.
Respecto del argumento del accionado sobre que por favorabilidad debe aplicarse o la Ley 136 de 1994 vigente para la época en que se cometió el delito, o en su defecto la Ley 734 de 2001, sostiene que “... no es de recibo por cuanto no se trata de juzgar el tiempo de la conducta punible sino que, como la inscripción y elección se llevó a cabo en el año 2003 en vigencia de la Ley 617 de 2000, es esta la norma aplicable al caso presente, ...”.
Finalmente cita apartes de las sentencias C-631 de 1996 y C-194 de 1995, C-329 de 1995 y C-151 de 1997, para concluir en la declaratoria de nulidad del acto demandado.
• El recurso de apelación.
Arguye el impugnante que Luis Fernando Santa Muñoz no estaba inhabilitado, “gozaba de reconocido respeto y aprecio por su comportamiento social y laboral, lo que condujo a los habitantes del municipio a considerar mayoritariamente que era la persona indicada para regir los destinos de Puerto Tejada”. Agrega que las inhabilidades por tener carácter punitivo no son de aplicación retroactiva y que “La única excepción a esta situación se encuentra en el artículo aprobado del pasado referendo que se refiere a las personas sancionadas por delitos contra el patrimonio del Estado, que por supuesto no es el caso de mi representado”.
De nuevo vuelve el censor sobre los argumentos expuestos en su contestación de la demanda, mediante los cuales planteó la imposibilidad de regular esta situación por los dictados de la Ley 617 de 2000, porque bajo su vigencia no se profirió el fallo condenatorio penal, que lo fue en vigencia de la Ley 136 de 1994 antes de dicha modificación, razón suficiente para entender que la condena recibida por el mandatario local, por no superar el mínimo previsto en la ley, no le genera inhabilidad al candidato.
Por último, insiste el memorialista que si la norma aplicable fuera la Ley 617 de 2000, ella debe entenderse modificada por la Ley 734 de 2001, en cuanto a que la única inhabilidad perpetua sería aquella derivada de la comisión de delitos contra el patrimonio público, y que los demás delitos cometidos con dolo inhabilitarían para el ejercicio de cargos públicos en tanto el quantum de la pena fuera mayor a cuatro años.
• Alegatos en segunda instancia.
En su oportunidad el mandatario judicial del accionado presentó escrito de alegatos finales, el cual se compone de los siguientes acápites, que en lo fundamental afirman.
1. Violación al derecho constitucional fundamental al debido proceso por ausencia de prueba idónea de la supuesta inhabilidad derivada de la condena penal e invalidez de la aportada.
Luego de algunas disquisiciones inherentes al derecho fundamental al debido proceso, la necesidad y legalidad de la prueba, entra el libelista a cuestionar la legalidad de la prueba mediante la cual se acreditó la condena penal impuesta a su prohijado; señala que del Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá se recibió el oficio secretarial 5337 del 19 de noviembre de 2003, en el que se habla de los fallos penales, pero que dicha prueba no fue decretada, que el auto de pruebas del 30 de octubre de 2003 ordenó solicitar copia de las sentencias de primera y segunda instancia, no la certificación remitida.
Que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 115, 116, 251, 254 y 264 del Código de Procedimiento Civil, la secretaría de dicho juzgado excedió sus facultades al expedir esa certificación, dado que las certificaciones solamente pueden ser expedidas por el juez, y que si se remiten copias de los fallos, ellas deben ser autenticadas por el secretario, previa orden de expedición del juez.
2. Con la reforma constitucional adoptada mediante el referendo de 2003, la inhabilidad permanente e intemporal para cargos de elección popular por condena penal está circunscrita a la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado.
Que el constituyente primario, de las preguntas sometidas a consideración mediante el referendo convocado con la Ley 796 de 2003, aprobó el siguiente texto del inciso 5º del artículo 122 de la Constitución Nacional.
“Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño”.
Para el memorialista lo anterior se traduce en que “... la inhabilidad intemporal no comprende condenas penales por cualquier clase de delitos, sino exclusivamente por los que afecten el patrimonio del Estado y, en consecuencia, las normas legales preexistentes en cuanto a la tipología de los delitos quedaron derogadas al regularse la materia de una manera diversa”. Sostiene que la vigencia de esa enmienda constitucional introdujo, per se, reformas a la causal de inhabilidad invocada contra el demandado, a quien por principio de favorabilidad y dado que está comprometido el derecho fundamental a la participación democrática, solamente se le puede aplicar la causal de inhabilidad intemporal en cuanto esté referida a delitos contra el patrimonio del Estado, no frente a cualquier otro delito.
3. La derogatoria de la causal de inhabilidad establecida en el artículo 37, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000 por el artículo 38 de la Ley 734 de 2002 y su aplicación favorable.
Bajo este capítulo se plantea la prevalencia del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 sobre el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, que entiende derogado con la nueva regulación, más benigna y aplicable por favorabilidad, en la medida que la inhabilidad por condenas penales solamente se presenta con penas privativas de la libertad mayores a cuatro años por delitos dolosos, lo cual no aplica a su cliente por haber recibido una condena inferior.
4. Inaplicabilidad de la inhabilidad consagrada en el numeral 1º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
Presumiendo que dicha norma no fue derogada por el artículo 38 de la Ley 734 de 2002, señala el libelista que debe examinarse si la misma puede aplicarse a un hecho ocurrido en 1998. Luego habla de la inhabilidad como concepto y la existencia en el marco constitucional de algunas de carácter intemporal y otras de carácter temporal, admitiendo que la Corte Constitucional había declarado exequibles normas legales que consagraban las inhabilidades intemporales.
Para demostrar el tratamiento multívoco que la Corte Constitucional ha dado a la naturaleza de las inhabilidades, si como sanción o como calidades para el control moral y ético de los candidatos, etc., cita multitud de fallos de constitucionalidad, para luego concluir “... la complejidad de la problemática...”, y que por ser una restricción de derechos constitucionales fundamentales “... han de estar reservadas al constituyente primario...”.
Citando literalmente el original numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional con Sentencia C-194 de 1995, sostiene el memorialista que “... proyecta, por favorabilidad, un efecto ultractivo, pues no puede aplicarse una norma posterior inexistente para regular una situación jurídica acontecida antes de su vigencia”. Que bajo la vigencia de esta norma la inhabilidad intemporal era la señalada en el artículo 122 de la Constitución Nacional, surgida tan solo de un delito contra el patrimonio del Estado y que todo lo anterior conduce a sostener que el accionado no estaba inhabilitado por no soportar condena penal por la comisión de delitos contra el patrimonio.
5. La irretroactividad de la inhabilidad consagrada en el numeral 1º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, el agotamiento de la pena con anterioridad a su vigencia y la inexistencia de la pena en el momento en que empezó a regir.
Para el memorialista la elección del accionado no puede juzgarse a la luz de lo normado en el numeral 1º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, porque el hecho punible por falso testimonio se falló en 1998, antes de la vigencia de dicha ley, y la pena impuesta de 12 meses “... se agotó o consumó en su integridad también antes de la vigencia de la ley”, situación que en opinión del libelista “... impide un efecto retroactivo de la norma de transición por la sola circunstancia de la realización de la elección después de 2001, pues para la época de la consunción de los efectos jurídicos no existía ni la condena ni sus efectos, todos cumplidos y agotados”.
Que se ha considerado que la inhabilidad por condenas penales tiene un carácter punitivo y sancionatorio y en aplicación del debido proceso el juzgamiento ha de surtirse con base en normas preexistentes al hecho, la aplicación del derecho de defensa en cuanto a pruebas, la presunción de inocencia y la aplicación de normas favorables, respetando las situaciones jurídicas consolidadas. Luego de apoyarse en diversos pronunciamientos jurisprudenciales se afirma.
“A este propósito se recuerda la constante jurisprudencia del contencioso administrativo a propósito de la vigencia de la pena como presupuesto imprescindible para deducir la consecuencia jurídica prevista en la norma jurídica y, por ende, si no existe al momento de esta, no puede aplicarse, no solo por razones lógicas ineludibles, sino por la primacía de los derechos y garantías constitucionales. Aún más, cumplida la pena privativa de la libertad personal, de suyo y por efecto ipso jure, desaparece la inhabilidad consecuente por rehabilitación”.
Dada la oportuna presentación del recurso de apelación, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca lo concedió, arribando en consecuencia a esta corporación, donde se admitió con auto del 16 de marzo de 2004 y se ordenó fijar en lista el proceso por el término legal de tres días, además de concederse otro término igual para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión, manifestándose al respecto la parte apelante. Cumplido lo anterior ingresó el expediente al despacho para decidir de fondo.
Los planteamientos del recurrente se enderezan a demostrar lo desacertado de la decisión adoptada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2003, con la cual se declaró la nulidad del acto de elección del señor Luis Fernando Santa Muñoz como alcalde municipal de Puerto Tejada, para el período junio 10 de 2003 a septiembre 20 de 2005, insistiendo en que existen razones jurídicas suficientes para cambiar el sentido a la decisión.
Es así, como cuestiona la legalidad de la prueba recaudada en primera instancia para demostrar la condena penal impuesta al alcalde demandado; sostiene que con la reforma introducida al inciso final del artículo 122 de la Constitución Nacional, mediante el Acto Legislativo 1 de 2004, descarta la configuración de la inhabilidad por no tratarse del mismo delito allí referido; plantea una presunta favorabilidad en la aplicación de las dos últimas leyes que han regulado la materia de las inhabilidades para alcaldes; y sostiene que la causal de inhabilidad invocada en la demanda se entiende derogada por el artículo 38 numeral 1º de la Ley 734 de 2002, al haberse ocupado de la materia. En fin, existen una serie de planteamientos que la Sala irá analizando en los acápites venideros.
• Razones de la defensa
El recurrente cuestiona la legalidad de la prueba con base en la cual se profirió el fallo de primer grado, afirmando que ella no se decretó dentro del plenario y que se trató de una certificación expedida por empleado oficial no autorizado por la ley. A folio 1 del cuaderno 2 se encuentra el auto de pruebas calendado el 30 de septiembre de 2003, el que al ocuparse de las pruebas de la parte demandada ordenó:
“2. Ofíciese al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal ... para que:
a) Remita copia auténtica de la sentencia de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso penal adelantado por el presunto delito de falsedad, seguido en contra de Luis Fernando Santa Muñoz...
b) Certificación, en caso de existir condena ejecutoriada sobre su estado de ejecución y rehabilitación”.
Dicha autoridad omitió, sin explicación alguna, remitir copia de las piezas procesales que le fueron pedidas por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca; sin embargo, el secretario del Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá, vía fax, envió al proceso el oficio 5337 del 19 de noviembre de 2003 (fl. 27, cdno. 2), informando que dicho despacho “el 8 de agosto de 1997, condenó a Luis Fernando Santa Muñoz, identificado con cédula de ciudadanía N° 10.551.684 de Puerto Tejada (Cauca), a la pena principal de 12 meses de prisión como responsable del delito de falso testimonio y dentro de otras determinaciones concedió el subrogado penal decisión que el honorable Tribunal Superior de Bogotá, confirmó en su integridad”.
Confrontando la prueba anterior con la decretada por el tribunal a quo, no puede afirmarse categóricamente que se trate de una prueba no decretada; si se mira con detenimiento, se advertirá que ellas difieren únicamente en lo referente a la autoridad que suministra el informe, ya que en su contenido existe perfecta identidad con lo pedido; el que la respuesta la hubiera dado por secretaría el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá (juzgado donde se profirió el fallo condenatorio en primera instancia), no es base suficiente para afirmar la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, su autoría frente a ese pronunciamiento lo habilitaba para suministrar la información, tal como ocurrió.
No comparte la Sala la visión del impugnante, en torno a que el secretario de dicho juzgado se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, al haber expedido una certificación, actividad para la que únicamente está facultado el juez (CPC, art. 116). Dicho documento no es una certificación, según lo afirma el accionante, de su forma y su contenido fácilmente se puede distinguir que se trata de un oficio informativo, a lo sumo una constancia, pero nunca una certificación, y su expedición se hizo bajo el control y autorización del juez de la causa, situación que se aprecia en dicho oficio al iniciar señalando: “Dando cumplimiento con (sic) lo ordenado mediante auto de la fecha...”.
La planteada violación al derecho fundamental al debido proceso, en el recaudo de tan importante prueba en primera instancia, resulta ser inexistente; la prueba sí se decretó y si terminó siendo remitida por el juez penal de primer grado, no afecta su validez y mucho menos se opone a su pertinencia con este proceso electoral.
Además, la censura, en esta parte, cae por sustracción de materia, en virtud a que esta Sala, con auto del 19 de abril de 2004 ordenó oficiosamente el recaudo de esa prueba, solicitando al Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá, copia auténtica de los fallos de primera y segunda instancia proferidos dentro del proceso penal seguido contra Luis Fernando Santa Muñoz por el delito de falso testimonio, la cual se remitió por esa funcionaria con oficio 1542 del 26 de abril de 2004 (fls. 186 a 220, cdno. 1), debidamente autenticada y con constancia de haber cobrado ejecutoria.
El recurrente plantea que debido al tránsito de legislación constitucional, dado el advenimiento del Acto Legislativo 1 de 2004 que modificó el inciso final del artículo 122 de la Constitución Nacional, y por principio de favorabilidad, debe entenderse que la causal de inhabilidad invocada en la demanda opera únicamente en cuanto se trate de delitos cometidos contra el patrimonio del Estado, que al no adecuarse la conducta por la que fue condenado el alcalde accionado (falso testimonio) a dicha descripción normativa, ha de colegirse que la inhabilidad no se configura.
Pues bien, para el recto entendimiento de la situación trae a colación la Sala los preceptos que de acuerdo con el anterior razonamiento vienen a jugar un papel preponderante. En efecto, la causal de inhabilidad que se opuso al señor Luis Fernando Santa Muñoz corresponde a la consagrada en el numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000 artículo 37, que expresa en lo pertinente:
1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas” (resalta la Sala).
De acuerdo con lo anterior, el régimen de inhabilidades previsto para los alcaldes, cuando se produjo el acto de elección del señor Luis Fernando Santa Muñoz, establecía y aún lo hace, que no podía ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital, quien en cualquier época hubiera sido condenado penalmente, salvando únicamente los casos de quienes lo hubieran sido por delitos políticos o culposos. Es decir, según las previsiones del legislador, bastaba la comisión y condena por un delito doloso cualquiera, salvo los políticos o culposos, para que el infractor social pasara a ser inelegible como alcalde o pudiera ocupar dicha dignidad por designación, haciendo aún más exigentes las calidades de los ciudadanos que aspiraran a ese cargo de elección popular, buscando con ello garantizar que los designios del municipio estuvieran bajo la dirección de un probo y sin mácula alguna en el terreno penal.
Ahora, la interpretación que se plantea por el impugnante no es novedosa y carece de eficacia. Parte la Sala por señalar que la enmienda constitucional surgida del referendo del año anterior y que se materializó en el Acto Legislativo 1 de 2004, no varió, en esa parte, el tratamiento que el constituyente había dado a la materia, para ello basta confrontar el antes y el ahora del inciso final del artículo 122 de la Constitución Nacional.
El artículo 122 de la Constitución Nacional de 1991 prescribía:
“Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas” (resalta la Sala).
La reforma constitucional introducida a través del Acto Legislativo 1 del 7 de enero de 2004, dispuso:
“Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño” (resalta la Sala).
Además, la constitucionalidad de esa causal de inhabilidad fue examinada por la Corte Constitucional, quien la halló conforme al ordenamiento superior acotando:
“Como se desprende de este texto jurisprudencial, el señalamiento de un régimen de inhabilidades puede llegar a contraponer el ejercicio del interés personal del titular del derecho político que pretende acceder al desempeño del cargo o función públicos, con el interés general que se protege a través de las limitaciones al mismo. De ahí que sea factible una regulación restrictiva del derecho político aludido con reducción del ámbito de goce para su titular, bajo el entendido de que prevalece la protección de ese interés general, concretado en la moralización, imparcialidad y eficacia del funcionamiento del Estado colombiano.
El anterior fundamento denota la necesidad de efectuar un análisis cualitativo de las personas aspirantes a la elección de alcalde y que la misma Corte Constitucional avala, puesto que la exigencia del legislador a los aspirantes al cargo de alcalde de lo que se podría denominar “una hoja de vida sin tacha”, especialmente desde la perspectiva penal, no puede mirarse como una sanción irredimible (1) , sino como lo que es, una garantía a la sociedad de que el comportamiento anterior al ejercicio del cargo fue adecuado y no perturbará el desempeño del mismo, así como que el interés general se verá protegido y podrá haber tranquilidad ciudadana acerca de la idoneidad, moralidad y probidad de quien ejercerá en propiedad el referido cargo.
Existiendo en el ordenamiento superior un parámetro normativo de esa naturaleza, no es posible censurar al legislador por reproducir la misma causal para una situación análoga, como es el acceso al cargo de alcalde en los términos intemporales de la norma examinada. En ese orden de ideas, la Corte en otras oportunidades ha aceptado que el legislador “pueda llevar adelante el ideario del constituyente y establecer, para los concejales y alcaldes, una inhabilidad que se aplica a los congresistas y diputados, máxime si en su caso persiste el mismo motivo que la origina. Se trata, en últimas, de atender una exigencia de coherencia y armonía en el nivel normativo en modo alguno ajena al legislador” (2) .
i) que quien pretenda desempeñarse en el cargo de alcalde, el cual involucra una función tan delicada e importante nacionalmente como son los destinos de los municipios y distritos, no puede presentar una tacha en su comportamiento tan reprochable como sucede con las conductas delictivas, pues no permite garantizar que su gestión pública cuente con la legitimidad y la respetabilidad exigidas y necesarias por ejercer las funciones y asumir las responsabilidades del respectivo cargo; ii) que la inhabilidad acusada, forma parte del conjunto de requisitos exigidos por la ley para desempeñar el cargo de alcalde, a manera de calidad negativa del candidato; iii) y que la finalidad de la tantas veces mencionada causal es otorgar prevalencia a los principios de moralidad e igualdad en el ingreso al cargo de alcalde y garantizar la idoneidad, moralidad y probidad de la persona durante el desempeño del mismo, difiere de la sanción de inhabilidad para ejercer funciones públicas que se impone en el proceso penal para resarcir el daño hecho a la sociedad por la afectación de un bien jurídico protegido.
5. Para concluir se tiene que, la violación constitucional por la falta de restricción temporal en la causal de inhabilidad del artículo acusado y el desconocimiento de un presunto derecho de rehabilitación que se deriva de la temporalidad de la causal de inhabilidad, no son ciertos. La disposición acusada establece una regulación que persigue asegurar la transparencia en el ejercicio del cargo de alcalde municipal o distrital, mediante un mecanismo que es razonable y proporcionado con el fin perseguido, como es asegurar la idoneidad, moralidad y probidad de quienes lo desempeñen. Lo anterior, no solo tiene como norte la generación de un ambiente de confianza y legitimidad con respecto del manejo de los asuntos de interés de la comunidad, sino que también pretende hacer efectivos los resultados propuestos en materia de la moralización del Estado colombiano, en términos que se ajustan a la Constitución y a la jurisprudencia referenciada.
La intemporalidad de la causal de inhabilidad contenida en el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 no vulnera el principio de prescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad (C.P., art. 28), como tampoco el derecho de rehabilitación, pues se trata de figuras distintas con finalidades diversas. Además, la causal no es ajena a la Constitución, como se pudo establecer en esta providencia para otros cargos públicos. Tampoco puede concluirse que la norma acusada quebranta los derechos de participación en política (C.P., art. 40) de los candidatos a alcaldías municipales o distritales, pues estos están sometidos a la exigencia de una calidad personal para acceder a tan alta dignidad en el ámbito local, con una restricción adicional a sus derechos a la igualdad, al trabajo, y a escoger profesión u oficio razonable y proporcionada a la prevalencia y defensa de un interés general” (3) (resalta la Sala).
Demuestra lo anterior que la reforma constitucional traída al ordenamiento jurídico por el Acto Legislativo 1 de 2004, no introdujo ningún cambio a la composición de la norma antigua, en punto de la restricción intemporal para el ejercicio de funciones públicas de aquellas personas que han sido condenadas por delitos contra el patrimonio del Estado; nótese cómo existe perfecta identidad entre la norma anterior y la norma actual, las cuales fijaron esa causal de inhabilidad respecto de ese interés jurídico tutelado, armonía que por supuesto no puede sustentar una presunta modificación a la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000, artículo 37, reduciéndola de todos los delitos, exceptuados los políticos o culposos, a los que se cometan únicamente contra el patrimonio del Estado.
Dada la inmutabilidad del inciso final del artículo 122 de la Constitución Nacional, luego de la reforma introducida por el Acto Legislativo 1 de 2004, al seguir considerando inhábil a todo aquel que haya sido condenado por la comisión de delitos contra el patrimonio del Estado, fácil es concluir que el razonamiento expuesto por el censor carece por completo de eficacia jurídica, reforzado esto en el hecho de haber superado dicha causal de inhabilidad legal, el examen de constitucionalidad a que fue sometida por la Corte Constitucional. Por tanto, este razonamiento tampoco es de recibo.
Para el impugnante la causal de inhabilidad invocada, consagrada en el numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000 artículo 37, no puede aplicársele a su cliente por dos razones fundamentales: Una de ellas, porque ella fue derogada por el artículo 38 de la Ley 734 de 2002, y la otra, por favorabilidad.
Sobre la supuesta derogatoria.
Funda el apelante este cargo en que la causal de inhabilidad invocada contra su cliente debe entenderse derogada y sustituida por la causal de inhabilidad prevista en el numeral 1º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, al regular:
“ART. 38.—También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes:
1. Además de la descrita en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los diez años anteriores, salvo que se trate de delito político (...)”.
Este planteamiento conduce a la Sala a retomar algunos conceptos sobre las formas como se pueden derogar las leyes, ya que será en ellas que se podrá encontrar el sendero que lleve a una decisión ajustada a derecho. En efecto, la derogatoria de las leyes, según lo dispuesto en el artículo 71 del Código Civil, puede ser expresa o tácita, y es expresa “cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua”, en tanto que es tácita “cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior”; además, según lo dispuesto en la Ley 153 de 1887 artículo 3º “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”.
En este estado de cosas, la derogatoria de una norma jurídica solo puede presentarse bajo dos modalidades legales, la derogatoria expresa, que no es cosa distinta de una regulación ulterior sobre la misma materia, en la que de manifiesto se dice abrogarse el dispositivo legal que con antelación regulaba la materia, y la derogatoria tácita, por virtud de la cual una nueva regulación sobre la misma materia se impone a la anterior, dejando sin efectos sus alcances, bien sea porque se realizó una regulación íntegra o porque se dictó una norma especial; sin embargo, algún sector de la jurisprudencia patria ha admitido una tercera forma de derogación de las leyes, intitulada orgánica, que si bien guarda similitud con la derogatoria tácita, sus notas características señalan:
“...; y el de la orgánica, en que si el legislador ha redisciplinado toda la materia regulada por una norma precedente, forzoso es suponer que ha partido de otros principios directrices, los cuales, en sus posibles y variadas aplicaciones, podrían llevar a consecuencias diversas y aun opuestas a las que se pretenden si se introdujera un precepto de la ley antigua, aunque no fuere incompatible con las normas de la ley nueva” (4) .
Para determinar si con la expedición de la Ley 734 de 2002 se derogó expresamente la causal de inhabilidad de que se viene hablando, basta examinar su artículo 224 que habla de su vigencia; allí, no se advierte la derogatoria expresa del precepto en cuestión, ya que solamente se “... deroga[n] las disposiciones que le sean contrarias, salvo las normas referidas a los aspectos disciplinarios previstos en la Ley 190 de 1995 y el régimen especial disciplinario establecido para los miembros de la fuerza pública”. Esta circunstancia conduce, necesariamente, a precisar si se produjo una derogatoria tácita.
Siguiendo de cerca las directrices jurídicas que trazan las normas invocadas por la Sala, la derogatoria tácita solo puede ser el fruto de una regulación íntegra de la materia o provenir de la expedición de una norma especial sobre la materia, guardando armonía con el apotegma de que la norma especial prefiere a la general.
La derogatoria tácita por regulación íntegra de la materia queda de plano descartada, ya que la Ley 734 de 2002 no se expidió para regular el régimen de inhabilidades para candidatos a cargos de elección popular, según su encabezado se trató de una ley “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”; así, es palmar la inexistencia de identidad temática entre esta ley y la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617 de 2000, razón que de suyo fundamenta la consideración de no tratarse de una norma que in integrum regule el tema de las inhabilidades en cita.
Menos se puede pensar en que el numeral 1º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, sea, respecto del numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000 artículo 37, una norma especial y que por tanto la sustituye; es cierto que con aquella se establece una causal de inhabilidad “para desempeñar cargos públicos”, pero esta, frente a la causal de inhabilidad prevista en la última norma, que predica que “No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital”, se constituye en una norma de carácter general, en la medida en que el desempeño de cargos públicos supera, de lejos, el acceso a cargos de elección popular, conservando lo último su carácter (sic) especial por tratarse de un segmento reducido de los servidores públicos.
De otro lado, no debe perderse de vista que la finalidad de una y otra norma corren por caminos separados, la Ley 136 de 1994 con su modificación, en la parte especial que se menciona, se ocupa del régimen de inhabilidades de los alcaldes, en tanto que la Ley 734 de 2002 fija el régimen disciplinario de los servidores públicos, asignándole a dicha causal de inhabilidad un alcance diferente al que la ley le asigna a la violación del régimen de inhabilidades de los alcaldes, produciendo una sanción disciplinaria, mientras que lo anterior da lugar a la nulidad del acto de elección o nombramiento.
Sobre la aplicación favorable de la Ley 734 de 2002, artículo 38.
Según quedó explicado, y aunque están vigentes las dos normas citadas por el impugnante, no es sustentable que en aplicación del principio de favorabilidad el examen de legalidad del acto de elección demandado deba surtirse a la luz de la causal de inhabilidad prevista en la Ley 734 de 2002 y no con base en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000, artículo 37. Y no lo es en atención a que el principio de favorabilidad demanda, como mínimo, que los dos preceptos jurídicos se ocupen de la misma materia, supuesto que no se presenta en el sub lite dado que las materias de una y otra normas son distintas, lo cual, en aplicación del principio de especialidad, impone que la norma especial se imponga a la general, desalojándola de ese terreno por falta de unidad temática.
En su argumentación el apelante sostiene la inaplicabilidad de la Ley 617 de 2000, basándose en que por haberse proferido la condena penal en el año 1998, la normatividad a aplicar es el original artículo 95 de la Ley 136 de 1994, el cual “... proyecta, por favorabilidad, un efecto ultractivo, pues no puede aplicarse una norma posterior inexistente para regular una situación jurídica acontecida antes de su vigencia”; por último, retoma el argumento de que la única inhabilidad intemporal es la proveniente de condenas penales impuestas por delitos contra el patrimonio del Estado, posición que por ya haber sido estudiada y despachada en esta providencia, no será estudiada nuevamente.
Ahora bien, en cuanto al principio de favorabilidad, señala la Sala que los referentes constitucionales aparecen en los artículos 29 y 53 de la Constitución Nacional, establecido en el primero cuando se prescribe que “En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”, y consignado en el segundo cuando se predica la “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho”. El principio de favorabilidad tiene estrecha relación con temas tales como la vigencia de las leyes en el tiempo y un principio cardinal del ordenamiento jurídico, la no retroactividad de la ley.
Aunque la regla general en cuanto a la vigencia de las leyes en el tiempo es que ellas rigen hacia el futuro, que solamente pueden gobernar los supuestos de hecho que acontezcan durante su vigencia, la excepción inserta en el principio de favorabilidad está inspirada en el principio pro libertate y en razones de equidad y de justicia, a fin de permitir a las leyes penales un efecto retroactivo cuando la consecuencia jurídica en ellas consignada sea más benigna para el sindicado o condenado, al igual que reconocer un efecto ultractivo a las leyes cuando ya hayan operado frente a un hecho concreto, siempre que su regulación favorezca la situación del implicado. En materia laboral el principio de favorabilidad supone la coexistencia de dos normas jurídicas, de las cuales se aplicará aquella que mayores beneficios otorgue al trabajador.
La ultractividad de las leyes, vista a través del prisma del principio de favorabilidad, cuando una norma jurídica ha sido derogada, es vista por la Corte Constitucional:
“Es decir, las normas más favorables son susceptibles de ser aplicadas retroactivamente, como si hubieran estado vigentes en el momento en que ocurrieron los hechos. Esta aplicación retroactiva es susceptible de darse incluso cuando, durante el proceso, la norma más favorable también es derogada. Ello no supone una aplicación ultractiva de la ley, pues esta se aplica en el momento en que ocurre la conducta establecida en el supuesto normativo, no en aquel en que la consecuencia normativa es materialmente llevada a cabo por el ente disciplinario o por el juez. Por lo tanto, la Corte descarta que las disposiciones demandadas aún sean aplicables en virtud del principio de favorabilidad, pues este principio no les da carácter ultractivo a las disposiciones derogadas, haciéndolas aplicables a conductas ocurridas con posterioridad a su derogatoria” (5) .
De manera diáfana queda establecido que la ultractividad de las normas derogadas no puede servir para cobijar situaciones futuras, en la medida en que el supuesto previsto en la norma se realice durante su vigencia, puede decirse que ella seguirá rigiendo la situación, pero si ese supuesto se materializa luego de su derogatoria, es claro que la norma no puede invocarse por haber desaparecido del mundo jurídico.
Ahora bien, estas disquisiciones sirven para colegir que la posición del apelante no es acogida por la Sala. Al demandarse la nulidad del acto de elección del señor Luis Fernando Santa Muñoz como alcalde municipal de Puerto Tejada, producida el 10 de junio de 2003, lógico es colegir que la norma que se aplica a la situación debe ser la vigente al momento de la producción de dicho acto; no puede pensarse siquiera que la norma a aplicar sea la que antecedió a la Ley 617 de 2000, por la sencilla razón de que el hecho que controla el derecho electoral no es el punible por el que fue condenado el señor Santa Muñoz, sino el acto de elección, que por haberse dado en vigencia de esta ley, es a ella a la que debe sujetarse.
La ultractividad del original artículo 95 de la Ley 136 de 1994 no es admisible porque el hecho sometido a control de la jurisdicción, suscitado el 10 de junio de 2003, no tuvo ocurrencia bajo su vigencia, ese texto normativo ya había desaparecido cuando dicho acto de elección ocurrió y por ello, la causal de inhabilidad que se estudia corresponde a la prevista con la modificación introducida por la Ley 617 de 2000, artículo 37.
La intemporalidad de la causal prevista en el numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000, artículo 37, al inhabilitar a “Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad” (resalta la Sala), no puede interpretarse como que la norma se aplica con efectos retroactivos, a través de dicho precepto se busca, como ya se dijo en esta providencia, que a la administración lleguen personas con una hoja de vida intachable, cuya pulcritud en el desempeño social, laboral, etc., será prenda de garantía sobre el correcto manejo de los destinos del ente territorial así como los bienes del mismo. Es lo que se ha dado a conocer como el “Diseño moral mínimo” que fija un techo axiológico en el que está interesado no solo el constituyente sino también el legislador, quien ha venido haciendo más exigentes las calidades que deben cumplir quienes aspiren a esos cargos de elección popular, descartando por consiguiente la rehabilitación que si bien opera para lo penal cuando se ha cumplido la pena, no tiene injerencia en lo electoral, donde bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad el derecho fundamental a participar en las justas electorales queda limitado.
De lo planteado en este acápite tan solo se ocupará la Sala de aquella parte que plantea la supuesta inexistencia de la pena, por haberse cumplido la misma por parte del alcalde demandado mucho antes de su elección como tal. Los demás argumentos ya fueron analizados y despachados.
No existe razón alguna para creer que una vez cumplida la pena, ella no pueda servir para fundar la causal de inhabilidad que se viene estudiando, esa situación era de recibo, bajo algunas condiciones, en vigencia del original numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, ya que más allá de los diez años anteriores al acto de elección, las condenas penales que hubiera recibido el candidato no podían estructurar tal inhabilidad; empero, a hoy esa situación cambió y basta con que la condena se haya proferido “en cualquier época” para que el candidato sea inelegible, sin que ahora pueda esta Sala entrar a estudiar la conformidad que ello pueda tener con el ordenamiento constitucional, en virtud a que sobre la reforma introducida a dicha causal con la Ley 617 de 2000, artículo 37, existe cosa juzgada constitucional (Sent. C-952/2001), de obligatorio cumplimiento según lo dispuesto en la Ley 270 de 1996 artículo 48 numeral 1º.
De acuerdo con lo dicho anteriormente, la Sala arriba a la conclusión de que ninguna de las razones dadas por el impugnante puede ser acogida, y que por tanto debe mantenerse la decisión del a quo al haberse acreditado los supuestos de la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000 artículo 37, toda vez que se probó el acto de elección de Luis Fernando Santa Muñoz como alcalde municipal de Puerto Tejada, Cauca, para el período junio 10 de 2003 a septiembre 20 de 2005 (fl. 11, cdno. 1), y que fue condenado a pena privativa de la libertad por el delito de falso testimonio, mediante sentencia dictada el 8 de agosto de 1997 por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá, confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala Penal (fls. 186 a 220, cdno. 1).
1. CONFÍRMASE el fallo proferido el doce (12) de diciembre de dos mil tres (2003), por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, dentro de la acción electoral promovida por el ciudadano César Giraldo Araújo Pomeo, mediante el cual se declaró la nulidad del acto de elección del señor Luis Fernando Santa Muñoz, como alcalde municipal de Puerto Tejada - Cauca, para el período junio 10 de 2003 a septiembre 20 de 2005.
(1) Este mismo criterio fue establecido para el caso de los personeros municipales y distritales en la Sentencia C-617 de 1997.
(2) Sentencia C-373 de 1995.
(3) Corte Constitucional. Sentencia C-952 del 5 de septiembre de 2001, M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis.
(4) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia de marzo 28 de 1984.
(5) Corte Constitucional. Sentencia C-329 del 28 de marzo de 2000, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.

References: artículo 95
 artículo 37
 artículo 223
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 316
 artículo 86
 artículo 29
 artículo 38
 artículo 91
 artículo 37
 artículo 122
 artículo 37
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 38
 artículo 95
 artículo 122
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 122
 artículo 38
 artículo 122
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 37
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 122
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 122
 artículo 71
 artículo 3
 artículo 224
 artículo 38
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 38
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 95
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 95
 artículo 37
 artículo 48
 artículo 95
 artículo 37