Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/24609
Timestamp: 2020-06-05 00:17:10+00:00

Document:
Système HJ - Décision: SENTENCIA 178/2015
SENTENCIA 178/2015, de 7 de septiembre
ECLI:ES:TC:2015:178
1. El día 5 de febrero de 2010 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional, escrito del Letrado de la Xunta de Galicia, por el que, en la representación que legalmente ostenta, interpone conflicto positivo de competencia en relación con la resolución de 22 de septiembre de 2009, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas específicos de formación e inserción laboral a favor de jóvenes desempleados en situación o con riesgo de exclusión social.
2. El Pleno de este Tribunal, mediante providencia de 18 de febrero de 2010, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por la Xunta de Galicia, atribuir a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido, el conocimiento del presente conflicto, y dar traslado de las actuaciones al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordó, asimismo, comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por si ante la misma estuviera impugnada o se impugnara la citada resolución, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Galicia”.
3. Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 5 de marzo de 2010, el Abogado del Estado solicitó una prórroga hasta el máximo legal, del plazo concedido para alegaciones. La Sala Segunda, mediante providencia de 8 de marzo, acordó incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado y atender su solicitud, ampliando en diez días el plazo originalmente concedido.
4. El 12 de abril de 2010 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado en el que solicita se tenga por evacuado el trámite conferido y, en su día, se dicte Sentencia desestimatoria del conflicto. Como cuestión previa al examen de fondo, plantea el Abogado del Estado la posible infracción de lo previsto en el art. 63.3 LOTC y de la jurisprudencia constitucional, que exige una clara y precisa individualización de los preceptos que pueden entenderse incluidos en el conflicto, pues considera que, si bien tanto en el texto del requerimiento de incompetencia como en el de la demanda se solicita la anulación total de la disposición impugnada, en ambos casos se efectúa un listado de preceptos que se impugnan, en el que no se precisa mínimamente la objeción que se dirige a cada uno de ellos.
5. Por providencia de 3 de septiembre de 2015 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 7 del mismo mes y año.
1. El presente proceso tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia formulado por la Xunta de Galicia en relación con la resolución de 22 de septiembre de 2009, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas específicos de formación e inserción laboral a favor de los jóvenes desempleados en situación o con riesgo de exclusión social.
3. Entrando en el enjuiciamiento del fondo del asunto, debemos comenzar señalando que, en la resolución de aquellas controversias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública, hemos de partir de la distribución de competencias existente en la materia constitucional en la que proceda enmarcar las subvenciones de que se trate (por todas, STC 38/2012, de 26 de marzo, FJ 3). La resolución del presente conflicto exige, pues, comenzar por el encuadramiento competencial de las ayudas cuestionadas, a fin de determinar si, a la vista de las competencias del Estado y de la Xunta de Galicia, se ha producido o no la vulneración competencial denunciada, tomando como parámetro sustantivo la doctrina constitucional, especialmente la plasmada en la STC 13/1992, en la que se recoge el principio de que “la legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado por el Estado depende de las competencias que el Estado posea en la materia de que se trate”, ya que “la subvención no es un concepto que delimite competencias” (FJ 4).
4. La Xunta de Galicia dirige el conflicto contra la totalidad de la resolución, por entender que la facultad de proceder a la convocatoria de las presentes ayudas pertenece a la dimensión ejecutiva y de gestión, que ha de residenciarse necesariamente en el ámbito de las competencias que ostentan las Comunidades Autónomas, con la consiguiente territorialización de los fondos.
5. El concreto análisis de la resolución objeto del conflicto ha de tomar como referencia necesariamente el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, y la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el mencionado Real Decreto en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, a los que ya se ha hecho referencia anteriormente, en la medida en que, como explicita la resolución impugnada, ésta se dicta al amparo de lo previsto en el art. 22.1 b) del Real Decreto 395/2007, posteriormente desarrollado por la citada orden. Hemos de añadir que ambas disposiciones han sido objeto de diversos conflictos de competencia, que ya han quedado resueltos por este Tribunal en las SSTC 88/2014, de 9 de junio; 112/2014, de 7 de julio; 123/2014, de 21 de julio; 143/2014, de 22 de septiembre; 176/2014, de 3 de noviembre, y 198/2014, de 15 de diciembre. Por consiguiente, habremos de estar, en lo pertinente, a lo establecido en dichos pronunciamientos a la hora de resolver el conflicto que aquí se nos plantea.
6. En relación con dicha cuestión ha afirmado la representación estatal que de la naturaleza y contenido de la medida de fomento se deduce que la plena efectividad de la misma sólo puede lograrse mediante su gestión centralizada, pues considera que el carácter limitado de los recursos disponibles, la garantía de igualdad de oportunidades de los eventuales beneficiarios, el carácter supraterritorial que se exige a las asociaciones y fundaciones que puedan resultar beneficiarias de las ayudas [art. 4.1 b)] y a las propias actividades subvencionadas, así como la necesidad de posibilitar la movilidad de los afectados entre territorios autonómicos (art. 1.2), determinan que estemos ante ayudas que no admiten fraccionamiento, en cuanto requieren un grado de homogeneidad solo asegurable cuando se atribuyen a un único órgano, por demandar una coordinación unificada para garantizar la eficiente y eficaz consecución de los objetivos definidos.
“El artículo 6 viene a distinguir, en el ámbito de los fondos de formación profesional para el empleo, entre los destinados a financiar subvenciones gestionadas por las Comunidades Autónomas (apartado 3) y los fondos que se destinen en la Ley de presupuestos generales del Estado a financiar subvenciones gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal (apartado 4). Y, en lo que respecta a estos últimos, el art. 6.4 viene a establecer los criterios generales que habrán de ser tenidos en cuenta para que proceda la gestión de las subvenciones por el citado servicio público de empleo.
No resulta otra conclusión distinta de los propios términos de la demanda planteada por la Junta de Galicia, que se sustenta sobre la mera posibilidad de una futura interpretación expansiva de los supuestos contemplados en este precepto, argumento que permite afirmar que se trata ‘no de la denuncia de una vulneración actual y efectiva de las competencias autonómicas, sino, como máximo, de un alegato meramente preventivo construido a partir de un determinado entendimiento del tenor literal de dicho artículo, de suerte que aceptar esta tacha conduciría a llevar a cabo un pronunciamiento también preventivo, algo que hemos rechazado de forma reiterada’ (por todas, STC 6/2013, de 17 de enero, FJ 3).”
7. En el supuesto de la resolución de 22 de septiembre de 2009, aquí impugnada, los programas que se subvencionan se encuentran dirigidos, según especifica su título, a la formación e inserción laboral a favor de jóvenes desempleados en situación o con riesgo de exclusión social, contempladas en el art. 22.1 b) y en el tercer párrafo del art. 6.4 del Real Decreto 395/2007. El art. 1 de la expresada resolución se refiere a su objeto y ámbito de aplicación, señalando, en primer lugar, en cuanto a los destinatarios de los programas, que las subvenciones están destinadas a la realización de un programa de carácter curricular que, incluyendo la orientación, formación, integración e inserción en el empleo, genere las competencias que permitan a los jóvenes desempleados menores de 25 años, en situación o con riesgo de exclusión social y que tengan necesidades formativas especiales y dificultades para su inserción o recualificación profesional, adaptarse a los nuevos requerimientos del sistema productivo (apartado 1). A continuación, concreta en su apartado 2 los extremos que justifican la gestión centralizada de las ayudas disponiendo que “la ejecución de los proyectos de formación afectará a un ámbito territorial superior al de una Comunidad Autónoma y facilitará la movilidad de los participantes en los mismos requiriendo por tanto la coordinación unificada del Servicio Público de Empleo Estatal, según lo establecido en el artículo 13, apartado e) de la Ley 56/2003, de Empleo, sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional cuarta de la misma Ley”. Estas últimas previsiones no aparecen especificadas posteriormente al identificar y definir las acciones subvencionables (art. 3), ni los criterios de valoración (art. 8), sino tan sólo en el art. 4.1 b), cuando se señala que pueden solicitar las subvenciones las asociaciones o fundaciones “cuya actuación sea de ámbito nacional”.
En esta línea discursiva, como se advierte en la STC 113/2013, de 9 de mayo, FJ 6, la condición de que las actividades financiadas tengan un ámbito territorial de más de una Comunidad Autónoma, es decir que las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supraautonómico, tampoco puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas.
8. El último dato que cualifica estas subvenciones, y que debería, en conjunción con los anteriores, justificar que la gestión se lleve a cabo de manera centralizada por el Servicio Público de Empleo Estatal, es que, aparte de que la acción afecte a un ámbito geográfico superior al de una Comunidad Autónoma, la ejecución de los proyectos “facilitará la movilidad de los participantes en los mismos” (art. 1.2 de la resolución de 22 de septiembre de 2009). El Abogado del Estado ha hecho hincapié en este aspecto, señalando que la aplicación de criterios unificados sería difícilmente alcanzable si se fragmentaran las convocatorias, lo que exige ajustarse a criterios homogéneos en un mecanismo que contempla la movilidad geográfica de sus destinatarios, y que no se sobrepasen las cuantías previstas para la subvención, cuya singularidad no hace posible la pretensión de reparto de fondos, ya que no podrían lograrse los objetivos de uniformidad que se pretenden.
9. Finalmente, ha de privarse también de eficacia justificativa de la reserva de la gestión de las subvenciones al Servicio Público de Empleo Estatal la previsión de que la ejecución de los proyectos requiera la coordinación unificada por parte de dicho órgano, pues, aparte de que es una consecuencia que se supone aneja a las otras dos circunstancias (la supraterritorialidad y la posible movilidad de los participantes), la necesidad de coordinación estatal no se solventa reservando al Estado la competencia ejecutiva (supuesto que se produce, por el contrario, cuando la coordinación no permite solucionar la cuestión), sino a través de la competencia de coordinación general que ostenta, como complemento inherente a su competencia en la materia, para garantizar que no haya disfunciones, y que presupone la existencia de competencias de las Comunidades Autónomas que deben ser coordinadas, y que el Estado debe respetar al desarrollar su función de coordinación. En efecto, ya dijo este Tribunal en la STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2, que la coordinación “persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema”. Asimismo, hemos señalado (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 8) que esa competencia estatal de coordinación general significa no sólo que hay que coordinar las partes o subsistemas, sino que corresponde al Estado llevar a cabo la coordinación, debiendo ser entendida ésta como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema. Además, la coordinación guarda estrecha conexión con las competencias normativas (como es el caso), ya que, como se afirma en la STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 52, cuando el Estado es titular de competencias legislativas plenas sobre una materia, “no puede desentenderse en absoluto de la ejecución autonómica de la legislación estatal ... pues cuando se trata de ejecutar una legislación, propia del Estado, los deberes de colaboración y auxilio mutuo entre las autoridades estatales y autonómicas, que se encuentran implícitos en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado (STC 18/1982, de 4 de mayo), han de entenderse intensificados en la medida en que el Estado no puede desentenderse de la aplicación adecuada y de la interpretación uniforme de la Ley”. Por último, la competencia de coordinación no otorga a su titular competencias que no ostente, especialmente facultades de gestión complementarias, de suerte que, implicando lógicamente su ejercicio la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, en ningún caso puede aquél suponer la invasión y el vaciamiento de las mismas (STC 194/2004, FJ 8).
10. Como consecuencia de todo lo hasta aquí expuesto, no concurriendo los presupuestos precisos para que el Estado se reservara la gestión centralizada de las subvenciones objeto de la resolución impugnada, debemos concluir que no hay razón alguna para que los fondos no fueran territorializados ni para que la gestión de los mismos dejara de encomendarse a las Comunidades Autónomas, a las que corresponden las competencias de ejecución en la materia. Por consiguiente, siendo la Resolución de 22 de septiembre de 2009, del Servicio Público de Empleo Estatal, que aquí se controvierte, un acto ejecutivo que se limita a convocar la concesión de determinadas subvenciones, como ya se sostuvo en un supuesto similar en la STC 78/2014, de 28 de mayo, FJ 8, hay que entender que conculca en su integridad las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia, pues, con arreglo a la doctrina más arriba recogida, la gestión de las expresadas subvenciones debe ser de competencia autonómica, careciendo el Estado de atribuciones que le permitan dictar un acto de convocatoria de las mismas.
1. Voto particular concurrente que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 974-2010.
Madrid, a ocho de septiembre de dos mil quince.
2. Voto particular que formula el Magistrado don Juan José González Rivas respecto de la Sentencia de 7 de septiembre de 2015, dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 974-2010.
Con el mayor respeto a la posición mayoritaria y haciendo uso de la facultad reconocida en el art. 90.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, formulo Voto particular.
Type et numéro d'enregistrement Conflicto positivo de competencia 974-2010
Se enjuicia la conformidad con el orden constitucional de distribución de competencias de la resolución del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas específicos de formación e inserción laboral a favor de los jóvenes desempleados en situación o con riesgo de exclusión social.
Se estima el conflicto en base a la doctrina sentada en la STC 88/2014, de 9 de junio, que establece la necesidad de interpretar restrictivamente la posibilidad de que el Estado asuma la gestión de los planes formativos. La Sentencia declara que la resolución impugnada es un acto ejecutivo que se limita a convocar la concesión de las subvenciones, para lo cual el Estado carece de competencia. La gestión centralizada de las citadas subvenciones vulnera las competencias de gestión y ejecución correspondientes a la Comunidad Autónoma de Galicia y el deber de territorializar los correspondientes fondos. Se afirma que no había ningún obstáculo para que el Estado llevase a cabo las labores de coordinación necesarias para solventar las eventuales disfunciones en la gestión de las subvenciones y tampoco están justificadas otras circunstancias excepcionales, como la supraterritorialidad o movilidad, que pudieran atribuir al Estado dichas facultades.
La sentencia contiene un Voto particular concurrente y un Voto particular discrepante.
La competencia en materia de coordinación no autoriza al Estado para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las Comunidades Autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias. La coordinación no supone una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma: antes bien, presupone, lógicamente, la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada (STC 27/1987) [FJ 9].
La competencia de coordinación no otorga a su titular competencias que no ostente, especialmente facultades de gestión complementarias, de suerte que, implicando lógicamente su ejercicio la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, en ningún caso puede aquél suponer la invasión y el vaciamiento de las mismas (STC 194/2004) [FJ 9].
Lo que el Estado debió hacer fue instrumentar mecanismos que permitieran a las Comunidades Autónomas afectadas realizar la gestión de las ayudas, integrando su actividad del modo que resultase más adecuado, sin que a este Tribunal le corresponda señalar ni el alcance ni la intensidad de los mecanismos que deben ponerse en marcha al efecto (STC 25/2015) [FJ 8].
La movilidad no es, por sí misma, una razón suficiente para proceder a la centralización total de la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de tales ayudas, pues el ejercicio de las competencias de gestión de las mismas por parte de la Comunidad Autónoma cabría siempre en la medida en que el programa se ejecute en su propio territorio (STC 106/1987; STC 25/2015) [FJ 8].
Tampoco el hecho de que las entidades beneficiarias de las ayudas vengan desarrollando su actividad, o lo tengan previsto en su título constitutivo, en distintas Comunidades Autónomas no puede determinar, por sí solo, la centralización de la regulación y la gestión de aquéllas [FJ 7].
Si la ejecución puede tener un alcance supraterritorial, lo que compete al Estado es fijar con la debida precisión los puntos de conexión que permitan la ejecución autonómica de las medidas, en lugar de asumir por sólo esta circunstancia la gestión de las actuaciones de que se trate [FJ 7].
Si bien el desplazamiento de las competencias autonómicas y su asunción por el Estado en supuestos de supraterritorialidad no está constitucionalmente impedida, sí que reviste un carácter excepcional, pues la regla general, en el caso de competencias ejecutivas, será su asunción por las Comunidades Autónomas en los casos en los que, conforme a la delimitación de competencias en la materia de que se trate, éstas ostenten las competencias de dicha naturaleza. La concurrencia de la excepcionalidad justificativa de la asunción de competencias ejecutivas por el Estado habrá de ser valorada, por tanto, en relación a cada caso concreto [FJ 6].
La gestión de los fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera que, por regla general, no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de éste; se trata de partidas que deben territorializarse en los propios presupuestos generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias [FJ 5].
Debe estarse a la normativa general que para cada tipo de subvención dicte el Estado, al objeto de precisar si los condicionamientos que para la gestión de las subvenciones que en la misma se determinan se encuadran dentro de los límites del título competencial que ampara la intervención estatal o, al contrario, van más allá del alcance de dicho título, invadiendo las competencias autonómicas sobre la materia subvencionada (STC 36/2012; STC 96/1990) [FJ 4].
Artículo 149.1.7, ff. 1, 3, VP II
Artículo 13 e), f. 7, VP II
Artículo 6.4, ff. 6 a 8, VP I
Artículo 22.1 b), ff. 5 a 7
Artículo 1.4, VP II
Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo. Desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación
Artículo 1.2, ff. 6 a 8
Colaboración entre el Estado y las Comunidades AutónomasColaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ff. 8, 10
Competencias autonómicas de ejecuciónCompetencias autonómicas de ejecución, ff. 3, 4, 8 a 10, VP1
Competencias de coordinaciónCompetencias de coordinación, ff. 8, 10
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 3, 6, 10, VP2
Orden constitucional de competenciasOrden constitucional de competencias, ff. 1, 3, 8, 10
Convocatoria de subvenciones públicasConvocatoria de subvenciones públicas, ff. 1, 2
Distribución territorial de subvenciones estatalesDistribución territorial de subvenciones estatales, ff. 6, 7
Gestión autonómica de subvenciones públicasGestión autonómica de subvenciones públicas, ff. 2 a 10

References: resolución 
 resolución 
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 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 6
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 13
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 

Artículo 149

Artículo 13

Artículo 6

Artículo 22

Artículo 1
 Real Decreto 

Artículo 1