Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-06-000-2017-00200-00(c).html
Timestamp: 2019-10-17 00:07:43+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-06-000-2017-00200-00(C)]
Artículo 193 T_I_T_U_L_O_XIIB CAPITULO_IK _endnote_24
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Superintendencia de Sociedades, Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, y la Procuraduría General de la Nación / POTESTAD DISCIPLINARIA DE LA ADMINISTRACIÓN – Justificación. Niveles / OFICINAS O UNIDADES DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO / CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO – Criterio orgánico / CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – Competencia disciplinaria frente a los funcionarios judiciales / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES – Competencia disciplinaria
La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa. (...) El control disciplinario como un presupuesto imperioso de la administración pública, no solo para garantizar el buen nombre y la eficiencia de la administración, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados. (...) El control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: (i) el control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y (ii) el control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General. Son estas las dependencias y los organismos que, por regla general, tienen la competencia para ejercer el control disciplinario sobre los servidores públicos, es decir, que gozan de la atribución legítima para investigar las faltas que dichos empleados puedan cometer en el ejercicio de sus funciones e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes. (...) Con la expedición de la Ley 200 de 1995, se introdujo, en su artículo 48, la figura de la unidad u oficina de control interno disciplinario. De acuerdo con dicha norma, toda entidad u organismo del Estado, salvo la Rama Judicial, estaba obligada a constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelantaran contra sus propios servidores. Es decir, esa oficina tenía asignado por ley, el ejercicio de la función disciplinaria al interior de las entidades estatales. Posteriormente, con la expedición del Código Disciplinario Único que actualmente rige (Ley 734 de 2002), se avanzó en el diseño del control disciplinario interno. Conforme a lo establecido por el artículo 2º de dicha ley, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias. (...) El actual Código Disciplinario Único reemplazó el criterio tradicional jerárquico-funcional que las legislaciones anteriores establecían como fundamento principal de la competencia para el ejercicio del control disciplinario a nivel interno, por un criterio de especialidad y autonomía, conforme al cual el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de las diferentes entidades, ramas, órganos u organismos del Estado, esto es, tanto la investigación como la decisión, le corresponde en primera instancia a las respectivas oficinas, grupos o unidades de control disciplinario interno. De lo expuesto se deriva que, a diferencia de lo que sucedía bajo el régimen de la Ley 200 de 1995, las unidades u oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada por la ley de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, al Consejo Superior de la Judicatura o a los respectivos consejos seccionales (hoy en día, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales). Es necesario destacar, entonces, que ni la Ley 200 de 1995 ni la 734 de 2002, actualmente vigente, adoptaron un criterio funcional para asignar la competencia a las unidades, oficinas o grupos de control disciplinario interno de las entidades públicas, es decir, basado en el tipo de función que los servidores públicos investigados realizan o deben realizar, sino un criterio puramente orgánico, esto es, referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad. Esta es la razón por la cual, mientras que la unidad de control disciplinario interno de una entidad pública de la Rama Ejecutiva puede y debe investigar las faltas en que incurran los empleados de dicha entidad, así las comentan en ejercicio de funciones judiciales que les haya asignado la ley, el Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales, según el caso, pueden y deben investigar disciplinariamente las faltas en que incurran los funcionarios judiciales, aunque no las cometan en ejercicio de la función jurisdiccional, que constituye su actividad principal, sino en desarrollo de alguna función administrativa o electoral que la ley les haya asignado excepcionalmente. (...) La Superintendencia de Sociedades es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades mercantiles. El Decreto 1023 de 2012, que modificó la estructura de la Superintendencia, dispone que es función de la Secretaría General "[c]oordinar las actividades de control interno disciplinario para el cumplimiento de lo señalado en la Ley 734 de 2002". Asimismo, señala que forman parte de las funciones del despacho del Superintendente de Sociedades, "[c]onocer en segunda instancia los procesos disciplinarios de la Superintendencia de Sociedades". La Resolución Interna 500-000267 de 2016, expedida por la Superintendencia de Sociedades, establece, en su artículo 44, que el Grupo de Control Interno Disciplinario tendrá, entre otras las siguientes funciones. (...) 44.1.1. Ejercer la acción disciplinaria y aplicar el procedimiento disciplinario con sujeción a las disposiciones, facultades, competencias y procedimientos establecidos de la Ley 734 de 2002 y demás normas que la adicionen, complementen o modifiquen. 44.1.2. Iniciar y adelantar en primera instancia, de oficio a solicitud de parte, las actuaciones y los procesos disciplinarios que deban abrirse contra servidores o ex servidores de la Entidad. 44.1.3. Fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores, ex servidores y contra los sujetos disciplinables previstos en la Ley 734 de 2002 de acuerdo a las etapas contempladas en la normatividad vigente. (...) El presente conflicto negativo de competencia administrativa tiene como objeto establecer cuál es la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada contra el Intendente Regional de Cartagena de la Superintendencia de Sociedades, por las supuestas irregularidades presentadas durante el trámite del proceso de reorganización empresarial del comerciante Álvaro Rainero Aldana Aldana. i) Aunque los intendentes regionales, dentro de los procesos de insolvencia, ejercen funciones jurisdiccionales, esto no implica que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la Judicatura sean competentes para conocer de los procesos disciplinarios que se deban adelantar en su contra, pues, tal como se analizó, ninguna norma constitucional o legal le ha asignado dicha competencia de manera concreta. ii) Sin embargo, sí existe una norma jurídica que obliga a todas las entidades estatales a contar con una oficina de control interno disciplinario, encargada de conocer y tramitar, en primera instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores; dejando la segunda instancia, en principio, a cargo del nominador. En desarrollo de este precepto, la Superintendencia de Sociedades creó el Grupo de Control Interno Disciplinario, que tiene dentro de sus funciones el ejercicio de la acción disciplinaria contra servidores y ex servidores de esa entidad, tal como lo indicó la Sala en el capítulo anterior. iii) Los intendentes regionales de la Superintendencia de Sociedades son funcionarios administrativos (empleados públicos) de dicha entidad, aunque cumplan excepcionalmente funciones judiciales en materias precisas. Tampoco pueden ser calificados como "auxiliares de la justicia". Por lo tanto, los procesos disciplinarios que se adelanten en su contra deben ser conocidos por esa misma entidad, por conducto del Grupo de Control Interno Disciplinario, en primera instancia, y del Superintendente de Sociedades, en segunda instancia
FUENTE FORMAL: LEY 200 DE 1995 – ARTÍCULO 48 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1023 DE 2012 – ARTÍCULO 44
INTENDENTES REGIONALES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES – Facultades en los procesos de insolvencia / INTENDENTES REGIONALES DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES – No son auxiliares de la justicia
La Ley 1116 de 2006, se expidió un nuevo régimen de insolvencia empresarial, que tiene por objeto "la protección del crédito y la recuperación y conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, a través de los procesos de reorganización y de liquidación judicial, siempre bajo el criterio de agregación de valor". Conforme a esta normatividad, los procesos de insolvencia pueden ser de dos clases: el proceso de reorganización empresarial y el proceso de liquidación judicial. Ese mismo cuerpo normativo señala, en su artículo 6º: "Artículo 6º. Competencia. Conocerán del proceso de insolvencia, como jueces del concurso: La Superintendencia de Sociedades, en uso de sus facultades jurisdiccionales. (...) El Superintendente de Sociedades deberá delegar en las intendencias regionales las atribuciones necesarias para conocer de estos procesos, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional." La anterior norma fue reglamentada por el Decreto 2179 de 2007, incluido en el Decreto Único Reglamentario 1074 de 2015. (...) La Resolución Interna No. 500-000267 de la Superintendencia de Sociedades, en su Capítulo VII, hace referencia a las intendencias regionales; el artículo 47 señala taxativamente las facultades que en materia de inspección, vigilancia y control tienen los intendentes regionales, y el artículo 48 alude a los criterios bajo los cuales deben conocer de los procesos de insolvencia. Asimismo, el Decreto 1023 de 2012, en su artículo 22, señala cuáles son las funciones de los intendentes regionales de la Superintendencia de Sociedades. (...) Los intendentes regionales de la Superintendencia de Sociedades son funcionarios administrativos (empleados públicos) que ejercen funciones de la misma índole (administrativas) pero que, excepcionalmente, en relación con los procesos de insolvencia, ejercen funciones de carácter jurisdiccional. Lo anterior impide calificarlos como "funcionarios judiciales", pero también como auxiliares de la justicia, teniendo en cuenta que: 1. El Código General del Proceso, en su Título V, se refiere a los auxiliares de la justicia. De lo establecido en sus artículos 47 y 48 se entiende, por una parte, que las personas que ocupan estos cargos son particulares, o eventualmente servidores públicos, que ejercen determinadas funciones públicas de manera transitoria u ocasional, y, por otra parte, que solo son auxiliares de la justicia, en principio, los secuestres, partidores, liquidadores, peritos, síndicos, interpretes, traductores y curadores ad lítem. 2. Ahora bien, para el caso concreto, el artículo 67 de la Ley 1116 de 2006 dispone que el juez del concurso es el encargado de designar al auxiliar de la justicia que se requiera (promotor, liquidador o agente interventor), de la lista elaborada por la Superintendencia de Sociedades. Como se recordará, ese mismo cuerpo normativo establece, en su artículo 6º, que pueden actuar como jueces del concurso, el Superintendente de Sociedades y, por delegación de este, los intendentes regionales, así como los jueces civiles del circuito. (...) Aunado a lo anterior, el Decreto 2130 de 2015, que modificó el Decreto 1074 de 2015. (...)Artículo 2.2.2.11.1.1. Naturaleza de los cargos de promotor, liquidador e interventor. Los promotores, liquidadores y agentes interventores son auxiliares de la justicia y su oficio es público, ocasional e indelegable.(...) Los promotores, liquidadores y agentes interventores se seleccionarán y designarán de la lista de auxiliares de la justicia elaborada y administrada por la Superintendencia de la Sociedades. (...) 4. Finalmente, esta Sala, en anterior oportunidad, al estudiar la diferencia entre los conjueces y los auxiliares de la justicia, señaló que estos últimos "son colaboradores de los jueces -y en su caso de los conjueces- en aspectos técnicos o de gestión que se requieren dentro del trámite de los procesos". Para el caso concreto, los auxiliares de la justicia, dentro de los procesos de insolvencia, son aquellos que colaboran con el juez del concurso en los aspectos técnicos, administrativos, contables o financieros que puedan surgir durante el trámite del proceso, ya sea de reorganización empresarial o de liquidación judicial. Así, es claro que los intendentes regionales no son auxiliares de la justicia, sino funcionarios administrativos de la Superintendencia de Sociedades que, de manera excepcional, por autorización de la ley y delegación del Superintendente, ejercen funciones jurisdiccionales en materias precisas, como sucede cuando, bajo su dirección y responsabilidad, adelantan procesos de insolvencia, ya sea de reorganización empresarial o de liquidación judicial. Es justamente en desarrollo de tales procesos judiciales y dotados de esa potestad, que los intendentes regionales pueden designar, como auxiliares de la justicia, a los promotores, liquidadores o agentes interventores que se requieran
FUENTE FORMAL: LEY 116 DE 2006 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 2179 DE 2007 / DECRETO 1023 DE 2012 – ARTÍCULO 22
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – Acto legislativo 02 de 2015 / CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y SALAS DISCIPLINARIAS DE LOS CONSEJOS SECCIONALES – Continúan ejerciendo transitoriamente la función disciplinaria / CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – Carece de competencia para investigar disciplinariamente a funcionarios que ejercen función jurisdiccional de manera transitoria o permanente, a menos que se trate de conjueces
La Constitución Política de 1991 creó el Consejo Superior de la Judicatura con el fin de fortalecer la autonomía y la independencia de la Rama Judicial. Dentro de este contexto, el artículo 254 ibidem estableció que el Consejo Superior de la Judicatura se dividiría en dos salas: la Sala Administrativa y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, y el artículo 256 señaló las funciones generales de este órgano (incluyendo sus dos salas). (...) El Consejo Superior de la Judicatura fue suprimido luego por el Acto Legislativo 2 de 2015, que lo sustituyó por el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, en lo que atañe al gobierno y la administración de la rama, y por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en lo que concierne a la función jurisdiccional disciplinaria. Sin embargo, mediante la sentencia C-285 de 2016, la Corte Constitucional declaró inexequibles las normas del citado acto legislativo que crearon el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, y que trasladaban a dichos órganos las funciones de gobierno y administración a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Como resultado de dicha sentencia, "revivió" el Consejo Superior de la Judicatura, pero limitado a sus funciones gubernativas y administrativas, y quedó en firme la eliminación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de dicho órgano, así como la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para ejercer la función disciplinaria, de tipo jurisdiccional, sobre los funcionarios y empleados judiciales y sobre los abogados. (...) El artículo 256 de la Carta fue derogado expresamente por el artículo 17 del Acto Legislativo 2 de 2015. Sin embargo, dicha norma derogatoria fue declarada inexequible en la misma sentencia C-285 de 2016, con excepción de la expresión "o a los Consejos Seccionales, según el caso" y los numerales 3 y 6 del artículo 256, respecto de los cuales la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo, y más adelante, con la sentencia C-373 de 2016, declaró exequible su derogatoria. Todo lo anterior produjo como resultado que, del artículo 256 original de la Carta Política, quedaron derogadas las expresiones "o a los Consejos Seccionales, según el caso" y los numerales 3º y 6º. El numeral 3º es, como se ha visto, el que otorgaba al Consejo Superior de la Judicatura (y a sus seccionales) la función de "[e]xaminar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley".(...) La función jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales, así como las salas respectivas, fueron eliminadas por el Acto Legislativo No. 2 de 2015, modificación que fue examinada por la Corte Constitucional y encontrada ajustada a la Carta. No obstante, previendo que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales no se conformarían de manera inmediata ni podrían asumir de la misma forma la función jurisdiccional disciplinaria, el citado acto legislativo dispuso un régimen de transición, contenido en el parágrafo transitorio del artículo 257A de la Carta Política, incorporado por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015. (...) Aun cuando actualmente está suprimida de la Constitución la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las salas disciplinarias de los consejos seccionales, y se encuentra derogado el numeral 3º del artículo 256 de la Carta Política, dichos organismos continúan ejerciendo transitoriamente la función disciplinaria, en virtud de lo dispuesto por el parágrafo transitorio 1º del artículo 257A de la Constitución, mientras se conforma efectivamente la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se viene aplicando ultractivamente el numeral 3º del artículo 256 de la Carta (el cual, como se explicó, está derogado) y las normas legales (estatutarias y ordinarias) que lo desarrollaban.(...) El numeral 3º del artículo 256 es la disposición constitucional que enmarca la competencia del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales en materia disciplinaria. Dicha norma, como se ha visto, solamente se refiere a los "funcionarios de la rama judicial" y a los "abogados en ejercicio de su profesión". Sin embargo, la Sala no desconoce que el numeral 7º del mismo artículo permite expresamente al legislador asignarle funciones adicionales al Consejo Superior de la Judicatura. (...) La Ley 270 de 1996, en su artículo 111, al señalar el alcance de la función jurisdiccional disciplinaria de la Rama Judicial, estableció que también abarcaría los procesos disciplinarios que deban llevarse a cabo contra personas que, de manera transitoria u ocasional, ejerzan funciones jurisdiccionales. (...) Más adelante, el artículo 193 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) dispuso, en forma similar. (...) De este par de normas podría entenderse, en principio, que la función "jurisdiccional disciplinaria", al ser competencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de las salas correspondientes de los consejos seccionales, podría ser ejercida por dichas salas para investigar y juzgar disciplinariamente, además de los funcionarios judiciales y los abogados en el ejercicio de su profesión, a las otras personas que ejerzan funciones jurisdiccionales de manera permanente, transitoria u ocasional. Sin embargo, examinado el asunto con mayor detalle y profundidad, la Sala observa que esta conclusión no resulta acertada, porque las normas que establecen la competencia, de manera concreta, tanto en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia como en el Código Disciplinario Único, no asignan al Consejo Superior de la Judicatura ni a los consejos seccionales, la facultad para conocer de los procesos disciplinarios contra tales personas en ninguna instancia. En efecto, el artículo 112 de la Ley 270 de 1996 estatuye, en lo pertinente, que corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. (...) Ninguna de las normas citadas asigna específicamente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ni a las salas disciplinarias de los consejos seccionales, la competencia para conocer, en primera o en única instancia, de los procesos disciplinarios que deban adelantarse contra otras personas (sean servidores públicos o particulares) que ejerzan funciones jurisdiccionales, distintas de los funcionarios judiciales (artículo 116 de la Constitución Política). (...) La Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 1996, mediante la cual revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que se convirtió en la Ley 270 de 1996, explicó lo siguiente sobre el artículo 111 de esa normatividad. (...) Si bien la Corte Constitucional se refirió en la citada sentencia a los "servidores públicos que de una forma u otra administren justicia", para referirse al alcance de la función jurisdicción disciplinaria, expresión dentro del cual podrían caber, en principio, los servidores públicos de otras ramas u órganos distintos de la Rama Judicial que administren justicia, la lectura integral de la providencia referida, en relación con este y con otros artículos de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (como el 112 y el 114), permite entender que la Corte se estaba refiriendo propiamente a los funcionarios judiciales, que la misma ley define, en su artículo 125. (...) Debe tenerse en cuenta que los funcionarios administrativos que ejercen excepcionalmente funciones judiciales en materias específicas, no están obligados a hacerlo de forma transitoria u ocasional, como sí se exige constitucionalmente para los particulares, motivo por el cual la referencia que hace el artículo 111 de la Ley Estatutaria, en su primer inciso, a las "personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional" (se resalta), no podría referirse a aquellos servidores públicos, como se explicará más adelante. Por su parte, la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) tampoco asignó la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra estas personas al Consejo Superior de la Judicatura ni a los consejos seccionales.(...) El tercer inciso del artículo 3º de la Ley 734 de 2002 fue declarado parcialmente inexequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-948 de 2002, en cuanto asignaba una competencia a prevención, a la Procuraduría General de la Nación y al Consejo Superior de la Judicatura, para investigar disciplinariamente a los funcionarios judiciales que carecen de fuero constitucional. (...) Para la Corte Constitucional, la competencia de la jurisdicción disciplinaria para investigar y juzgar en este ámbito a los funcionarios judiciales, en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, fue establecida directa y específicamente por la Constitución Política, con el fin de preservar, no solamente los principios que rigen el cumplimiento de la función jurisdiccional, como la independencia, la transparencia y la imparcialidad, sino también la autonomía misma de la Rama Judicial y su separación de los otros poderes del Estado, de manera tal que los servidores públicos de dicha rama que administran directamente justicia, es decir, los funcionarios judiciales, y que no tienen fuero especial en la Constitución Política, no sean investigados ni sancionados disciplinariamente por otra rama u órgano del Estado, como sería la Procuraduría General de la Nación. (...) La Sala observa que los fundamentos constitucionales que la Corte ha inferido para concluir que la jurisdicción disciplinaria es la que debe conocer, con exclusividad, de los procesos disciplinarios contra los funcionarios judiciales no aforados, no podría extenderse a otros servidores públicos ajenos a la Rama Judicial, ni a los particulares, por el solo hecho de que unos y otros ejerzan excepcionalmente funciones judiciales, en forma permanente o transitoria. De lo anterior se puede colegir que: (i) Aun cuando la Constitución Política no le otorgó atribuciones al Consejo Superior de la Judicatura ni a los consejos seccionales para examinar y sancionar las conductas disciplinarias de las personas que, sin pertenecer a la Rama Judicial, ejerzan funciones jurisdiccionales, el artículo 111 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y el artículo 193 de la Ley 734 de 2002 incluyeron, al parecer, dentro del alcance de la función jurisdiccional disciplinaria, los procesos disciplinarios en contra de tales personas. (ii) Sin embargo, ni la misma Ley Estatutaria ni el Código de Disciplinario Único, al establecer y desarrollar las funciones de las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales, hicieron mención alguna a la competencia para conocer, en primera o en única instancia, de los procesos disciplinarios contra las personas que, sin tener el carácter de funcionarios judiciales, ejerzan funciones de esta clase, con excepción de los conjueces. (...) La Sala concluye que actualmente, ni el Consejo Superior de la Judicatura, ni los consejos seccionales, por conducto de sus salas disciplinarias, tienen competencia para conocer de los procesos disciplinarios que se deban seguir contra los servidores públicos que ejerzan funciones jurisdiccionales sin pertenecer a la Rama Judicial y, por lo tanto, sin tener el carácter de "funcionarios judiciales"
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 254 / ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 111 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 112 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 193
FUNCIONARIOS ADMINISTRATIVOS QUE EJERCEN FUNCIONES JURISDICCIONALES – Requisitos / PARTICULARES QUE EJERCEN FUNCIONES JUDICIALES TRANSITORIAS U OCASIONALES – Competencia para investigarlos disciplinariamente / AUXILIARES DE LA JUSTICIA – Competencia para adelantar investigaciones disciplinarias en su contra
El artículo 116 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 3 de 2002 y por el artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015, al establecer quiénes pueden administrar justicia en Colombia, diferencia claramente entre las autoridades o funcionarios administrativos que, de manera excepcional, ejercen funciones judiciales, y los particulares que, de forma transitoria (y, por supuesto, también excepcional), cumplen tales funciones. (...) Los funcionarios administrativos, es decir, aquellos que pertenecen a la Rama Ejecutiva, pueden ejercer funciones jurisdiccionales en temas precisos que les hayan sido otorgados mediante ley, pero no pueden investigar (instruir sumarios) ni juzgar conductas de carácter penal (delitos). Por lo tanto, cuando se trata de autoridades administrativas, la Constitución exige los siguientes requisitos para el ejercicio de funciones jurisdiccionales: (i) que la función sea asignada por ley; (ii) que dicha atribución sea de carácter excepcional, lo cual significa, por una parte, que no puede constituir la función principal o predominante de la respectiva entidad u organismo administrativo y, al mismo tiempo, que no puede despojarse a la Rama Judicial de su función principal y general de administrar justicia; (iii) que la función judicial se ejerza en materias precisas, lo cual va de la mano con la excepcionalidad que se predica en el numeral anterior, y (iv) finalmente, que no conozcan de asuntos penales. (...) La jurisprudencia constitucional ha manifestado que los funcionarios administrativos que sean dotados por la ley de la potestad de administrar justicia, deben estar investidos de garantías de imparcialidad, independencia y transparencia, similares a las que gobiernan la conducta de los servidores judiciales, razón por la cual no pueden conocer ni pronunciarse sobre la misma clase de asuntos en ejercicio de la función administrativa y de la función jurisdiccional. Al respecto, el artículo 24 del Código General del Proceso señala las autoridades administrativas que tienen facultades jurisdiccionales y las reglas que deben seguir para el ejercicio de estas. (...) En cuanto a los particulares, estos solo pueden ejercer funciones judiciales de manera transitoria u ocasional, como lo dispone el inciso final del artículo 116 de la Carta Política, en su condición de jurados de conciencia, conciliadores o árbitros, en los términos que determine la ley. La explicación anterior permite entender que cuando el artículo 111 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia incluye, dentro del alcance de la función jurisdiccional disciplinaria, a las "personas que ejercen función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional" (se subraya), y dispone que aquella función le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura por conducto de "sus Salas Disciplinarias", no se está refiriendo a los funcionarios administrativos que, por designación de la ley, ejerzan la función jurisdiccional, pues estos no la cumplen de manera ocasional o transitoria, sino de forma permanente, mientras tal potestad esté estando asignada por la ley a la respectiva autoridad. (...) En todo caso, es necesario mencionar que la Ley 1474 de 2011 adicionó una función a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para conocer de los procesos disciplinarios contra los auxiliares de la justicia, tal como lo estableció su artículo 41. (...) Debe recordarse, que los denominados "auxiliares de la justicia" no ejercen la función jurisdiccional, sino que, como su nombre lo indica, prestan servicios técnicos, administrativos o científicos que resulten útiles o necesarios para la debida administración de justicia
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 116 / ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015 – ARTÍCULO 26 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 24 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 111 / LEY 1474 DE 2011 – ARTÍCULO 41
Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00200-00(C)
Resuelve la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Superintendencia de Sociedades, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- y la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Regional de Bolívar- con el objeto de determinar la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria interpuesta por el señor Rafael Samudio Milanés en contra del Intendente Regional de Cartagena de la Superintendencia de Sociedades, señor Horacio Enrique Del Castillo De Brigard.
De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se pueden extraer los siguientes hechos relevantes:
El 14 de junio de 2016, el señor Rafael Samudio Milanés, actuando en nombre propio, presentó ante la Superintendencia de Sociedades una queja contra el Intendente Regional de Cartagena, señor Horacio Del Castillo De Brigard, por presuntas irregularidades cometidas en el trámite de un proceso de reorganización empresarial adelantado por dicha intendencia sobre la persona natural comerciante Álvaro Rainero Aldana Aldana (folios 37 a 40).
En la misma fecha, el Superintendente Delegado para Procedimientos de Insolvencia de la Superintendencia de Sociedades, con el memorando No. 400-004836, remitió dicha queja al Jefe de la Oficina de Control Interno de esa entidad (folio 14).
Mediante el auto No. 555 010 del 16 de agosto de 2016, el Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades ordenó remitir las diligencias al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, por considerar que esta era la autoridad competente para conocer del asunto, teniendo en cuenta que el régimen de insolvencia es de naturaleza jurisdiccional, según lo establece la Ley 1116 de 2006 (folios 11 y 12).
En cumplimiento de lo anterior, el Secretario Administrativo del Grupo de Control Disciplinario, mediante el oficio No. 2016-01-420686 del 17 de agosto de 2016, remitió el escrito de queja al Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá (folio 10).
El 30 de septiembre de 2016, mediante el oficio No. 0497, la Secretaría Judicial del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, remitió las diligencias, por competencia, al Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Disciplinaria (folio 9).
El 20 de enero de 2017, el magistrado sustanciador del asunto, en el Consejo Seccional de Bolívar, señaló (folio 112):
"Revisado el expediente de la referencia, se da cuenta el despacho que los hechos puestos en conocimiento del despacho sustanciador, son los mismos por los cuales el señor RAFAEL SAMUDIO MILANES, interpuso queja en contra del Intendente de Sociedades Regional de Cartagena, doctor HORACIO DEL CASTILLO BRIGARD, con ocasión a las actuaciones cumplidas dentro del Proceso de Reorganización Empresarial de la persona natural comerciante ALVARO RAINERO ALDANA ALDANA, que se adelanta en el proceso disciplinario radicado bajo 2016-868, cuyo conocimiento correspondió a esta magistratura.
Por lo anterior, procédase a la acumulación de la presente queja radicada bajo el No. 2016-785, a la que se identifica bajo el radicado No. 2016-868, por encontrare esta última ampliamente detallada y contener mayores probanzas."
En cumplimiento de lo anterior, el 3 de mayo de 2017 se remitió el expediente a la Procuraduría General de la Nación, toda vez que el proceso al cual se ordenó acumular (2016-868) había sido remitido anteriormente[1], por competencia, a esa entidad (folio 115).
La Procuraduría General de la Nación envió dicha documentación a la Procuraduría Regional de Bolívar (folio 4).
El 20 de junio de 2017, la Procuraduría Regional de Bolívar, mediante el oficio PRB-EMTD-2395, decidió enviar el proceso disciplinario a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia de Sociedades, así (folio 3):
"Comedidamente me permito remitirle el proceso disciplinario de RAFAEL SAMUDIO MILANES contra HORACIO DEL CASTILLO DE BRIGARD, radicado con el número 785-2016, enviado a este despacho por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, con el fin de ser anexado al proceso radicado con el número 2016-868, por encontrarse este último ampliamente detallado y contener mayores probanzas."
El 12 de julio de 2017, el Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia, mediante el auto No. 555-018, señaló lo siguiente (folio 2):
"[E]videncia este Despacho que la Sala Jurisdiccional del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolivar (sic) ordenó anexar la radicación número 785-2016, al radicado número 2016-868, expediente que actualmente cursa en la Procuraduría General de la Nación, en razón a que se les remitió por competencia por parte del Consejo Seccional de la Judicatura, por medio de Auto de fecha 09 de marzo de 2017, oficio 1993 y enviado por planilla 152.
Por lo anterior, se dispondrá remitir por competencia a la Procuraduría General de la Nación las presentes diligencias a fin de que sean anexadas al radicado con el número 2016-868, tal como se ordenó en el Auto de 20 de enero de 2017, que obra a folio 106 de expediente, y en el entendido que les fue remitido por competencia de acuerdo a lo informado en el Oficio No. SGD-203-04081-2017, de fecha 3 de mayo de 2017, folio 109."
A lo anterior se le dio cumplimiento mediante oficio remisorio radicado con el No. 2017-01-344416 (folio 1).
Pese a que no aparece en el expediente el pronunciamiento de la Procuraduría General de la Nación, en el oficio remisorio obrante a folio 1 del expediente se evidencia sello de la oficina de correspondencia de esa entidad, con número de radicación E-2017-696079, y a folio 116, reposa un cuadro de esa oficina que, por los números de radicados y las fechas que allí se registran, permite entender que la documentación referida fue enviada a la Procuraduría Regional de Bolívar.
La Procuraduría Regional de Bolívar, con el oficio PRB EMTD 3593 del 29 de septiembre de 2017, envió nuevamente el expediente a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia de Sociedades (folio 118).
Finalmente, dicha Superintendencia, mediante el auto 555-031 del 23 de octubre de 2017, promovió ante esta Sala un conflicto negativo de competencias, por considerar que la entidad competente para conocer del proceso disciplinario contra el Intendente Regional de Cartagena de la Superintendencia de Sociedades es el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, toda vez que la queja disciplinaria guarda relación con las funciones jurisdiccionales ejercidas por dicho intendente, durante el trámite del proceso de reorganización empresarial del comerciante Álvaro Rainero Aldana Aldana (folios 119 y 120).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, para que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.
Consta también que se informó sobre el conflicto planteado al Superintendente de Sociedades, al Secretario Administrativo del Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades, al Intendente Regional de Cartagena de esa entidad, al Procurador General de la Nación, al Procurador Regional de Bolívar, al Presidente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, y a los señores Álvaro Rainero Aldana Aldana, Rafael Samudio Milanés y Raymundo Pereira Lentino (folios 124 y 125).
Revisada por el despacho sustanciador la información y la documentación entregada por la Superintendencia de Sociedades, se observó que resultaban insuficientes para solucionar el conflicto de competencias planteado, razón por la cual, mediante auto del 29 de enero de 2018, el Magistrado Ponente ordenó (folios 154 a 156):
Oficiar a la Secretaría del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Disciplinaria, para que remitiera copia de la decisión mediante la cual dispuso el envío del proceso disciplinario 2016-868 a la Procuraduría General de la Nación;
Oficiar a la Procuraduría Regional de Bolívar, para que remitiera copia de la decisión con la cual ordenó devolver la queja disciplinaria presentada por el señor Rafael Samudio Milanés a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia de Sociedades.
Oficiar a la Secretaría de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Disciplinaria; a la Procuraduría General de la Nación; a la Procuraduría Regional de Bolívar, y a la Superintendencia de Sociedades, para que informaran a este despacho si alguna de ellas tenía en su poder el proceso disciplinario 2016-868, al cual se ordenó la acumulación del proceso 2016-785.
La información solicitada al Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Disciplinaria, se recibió el 21 de febrero de 2018, mediante comunicación en la que el Presidente de esa Sala señaló que el expediente 2016-868 fue remitido a la Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento de la decisión del 31 de enero de 2017, en la que dicha Sala consideró (folios 171 a 172):
"[T]eniendo en cuenta que esta Sala, solo tiene competencia para conocer de asuntos disciplinarios en contra de jueces, fiscales, auxiliares de la justicia y abogados en el ejercicio de su profesión; y atendiendo la calidad de los sujetos disciplinables, se puede deducir con claridad que esta dualidad no es competente para ejercer acción disciplinaria en contra del sujeto pasivo contra el cual se presentó la queja, pues esa función atañe a la Procuraduría General de la Nación; por lo que se ordenará, remitir de manera inmediata las presentes diligencias a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia."
De esta manera, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, se declaró sin competencia para conocer de las quejas disciplinarias presentadas contra el Intendente Regional de Cartagena de la Superintendencia de Sociedades, por las presuntas irregularidades presentadas en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, dentro del proceso de reorganización empresarial del comerciante persona natural Álvaro Rainero Aldana Aldana.
Aunado a lo anterior, en el mismo escrito, recibido el 21 de febrero de 2018, dicha corporación manifestó que el expediente del proceso 2016-868 se encuentra en el despacho No. 002 y actualmente está suspendido, a la espera de un pronunciamiento por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil (folio 170).
Consideraciones de la Superintendencia de Sociedades
La Superintendencia de Sociedades no se manifestó en esta etapa de la actuación ante el Consejo de Estado. Sin embargo, los argumentos con base en los cuales declaró su incompetencia se encuentran contenidos en el Auto No. 555-031 del 23 de octubre de 2017, mediante el cual promovió el conflicto de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil.
En dicho escrito, señaló que es el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada por el señor Rafael Samudio Milanés contra el Intendente Regional Cartagena de esa Superintendencia, teniendo en cuenta que tal queja guarda relación con las presuntas irregularidades en las que pudo haber incurrido dicho servidor en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, dentro del proceso de reorganización empresarial del señor Álvaro Rainero Aldana Aldana.
Asimismo, sostuvo que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, que hace referencia al control disciplinario de los auxiliares de la justicia, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar también sería competente para conocer del asunto objeto de estudio (folios 119 y 120).
Consideraciones de la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado
En concepto No. 191/2017, el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado señaló que la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada por el señor Rafael Samudio Milanés contra el Intendente Regional de Cartagena es el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, pues los hechos en los cuales se fundamenta tal queja recaen sobre las actuaciones y omisiones en las que presuntamente incurrió dicho intendente en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, como juez del proceso de reorganización empresarial del comerciante persona natural Álvaro Rainero Aldana (folios 135 a 139).
Consideraciones del Intendente Regional de Cartagena de la Superintendencia de Sociedades
El señor Horacio Enrique Del Castillo de Brigard, Intendente Regional de Cartagena, mediante escrito presentado a esta Sala, solicitó que la competencia para conocer de la queja disciplinaría presentada en su contra, le sea asignada a la Oficina de Control Disciplinario de la Superintendencia de Sociedades, como quiera que las funciones de su cargo son de naturaleza administrativa y, excepcionalmente de carácter jurisdiccional, como sucede con los procesos de insolvencia y reorganización empresarial, lo que no implica que, por esta excepción, la competencia en materia disciplinaría le corresponda al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, pues no es un funcionario judicial ni forma parte de la Rama Judicial (folios 141 a 143).
Consideraciones del señor Rafael Samudio Milanés
En escrito presentado a la Sala, el señor Rafael Samudio Milanés indicó que, en su parecer, la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada por él contra el Intendente Regional de Cartagena de la Superintendencia de Sociedades, es el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, toda vez que, en estos casos, los intendentes regionales ejercen funciones jurisdiccionales, tal como lo establece el artículo 6 de la Ley 1116 de 2016, y, por lo tanto, la competencia para investigarlos y juzgarlos disciplinariamente corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, y a sus seccionales (folios 133 y 134).
De acuerdo con estas disposiciones, la Sala ha manifestado reiteradamente[2] que es competente para resolver los conflictos de competencias (i) que se presenten entre autoridades nacionales; o en los que esté involucrada, por lo menos una entidad de ese orden, así como aquellos que se suscitan entre entidades territoriales, siempre que no estén sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; (ii) que se refieran a un asunto de naturaleza administrativa, y (iii) que versen sobre un asunto particular y concreto.
En este orden de ideas, la Sala es competente para resolver el presente conflicto de competencias, teniendo en cuenta que:
Se trata de una controversia entre tres (3) autoridades nacionales, la Superintendencia de Sociedades; la Rama Judicial, Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar -Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, y la Procuraduría General de la Nación.
Si bien, una de las autoridades involucradas en el conflicto es de carácter judicial (Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y ejerce funciones de la misma índole, la Sala, en este caso, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. En efecto, si la Sala llegare a determinar que el competente es el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, la investigación disciplinaria que este deba iniciar será de carácter jurisdiccional, mientras que si resultare competente la Superintendencia de Sociedades o la Procuraduría General de la Nación, la misma investigación sería de carácter administrativo. Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer.
Adicionalmente, vale la pena recordar que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en oportunidades anteriores [3], ha conocido y resuelto conflictos de competencia entre dos autoridades (ya sean administrativas, judiciales o de ambas clases), que cumplan, una de ellas, la función administrativa, y la otra, la función jurisdiccional.
El asunto discutido versa sobre un punto particular y concreto, que es determinar la competencia para conocer de la queja disciplinaria presentada por el señor Rafael Samudio Milanés contra el Intendente Regional de Cartagena de la Superintendencia de Sociedades, por presuntas irregularidades ocurridas en un proceso de reorganización empresarial.
De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, "mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán"[4]. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que "[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente." Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que "[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida".
El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.
Las eventuales alusiones que se haga a aspectos jurídicas o fácticas propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Conoce la Sala el conflicto negativo de competencia administrativa surgido entre la Superintendencia de Sociedades, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- y la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Regional de Bolívar-, con el objeto de determinar la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada por el señor Rafael Samudio Milanés contra el Intendente Regional de Cartagena de la Superintendencia de Sociedades, señor Horacio Del Castillo De Brigard, por las presuntas irregularidades presentadas durante el trámite del proceso de reorganización empresarial del comerciante Álvaro Rainero Aldana Aldana.
Para resolver el caso, la Sala se referirá a: i) las funciones disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales; ii) la potestad disciplinaria de la administración, y iii) la competencia disciplinaria de la Superintendencia de Sociedades.
Funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de las salas respectivas de los consejos seccionales
Es importante recordar que la Constitución Política de 1991 creó el Consejo Superior de la Judicatura con el fin de fortalecer la autonomía y la independencia de la Rama Judicial. Dentro de este contexto, el artículo 254 ibidem estableció que el Consejo Superior de la Judicatura se dividiría en dos salas: la Sala Administrativa y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, y el artículo 256 señaló las funciones generales de este órgano (incluyendo sus dos salas), en los siguientes términos:
"Artículo 256. Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:
7. Las demás que señale la ley."[5] (Subrayas fuera del original)
El Consejo Superior de la Judicatura fue suprimido luego por el Acto Legislativo 2 de 2015, que lo sustituyó por el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, en lo que atañe al gobierno y la administración de la rama, y por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en lo que concierne a la función jurisdiccional disciplinaria.
Sin embargo, mediante la sentencia C-285 de 2016[6], la Corte Constitucional declaró inexequibles las normas del citado acto legislativo que crearon el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, y que trasladaban a dichos órganos las funciones de gobierno y administración a cargo del Consejo Superior de la Judicatura.
Como resultado de dicha sentencia, "revivió" el Consejo Superior de la Judicatura, pero limitado a sus funciones gubernativas y administrativas, y quedó en firme la eliminación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de dicho órgano, así como la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para ejercer la función disciplinaria, de tipo jurisdiccional, sobre los funcionarios y empleados judiciales y sobre los abogados, tal como lo dispone actualmente el artículo 257A de la Constitución (renumerado así por la Corte Constitucional):
"Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura previa convocatoria pública reglada , y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
(...)". (Se resalta).
Por su parte, el artículo 256 de la Carta fue derogado expresamente por el artículo 17 del Acto Legislativo 2 de 2015. Sin embargo, dicha norma derogatoria fue declarada inexequible en la misma sentencia C-285 de 2016, con excepción de la expresión "o a los Consejos Seccionales, según el caso" y los numerales 3 y 6 del artículo 256, respecto de los cuales la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo, y más adelante, con la sentencia C-373 de 2016[7], declaró exequible su derogatoria.
Todo lo anterior produjo como resultado que, del artículo 256 original de la Carta Política, quedaron derogadas las expresiones "o a los Consejos Seccionales, según el caso" y los numerales 3º y 6º. El numeral 3º es, como se ha visto, el que otorgaba al Consejo Superior de la Judicatura (y a sus seccionales) la función de "[e]xaminar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley".
Hasta aquí, se tiene que la función jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales, así como las salas respectivas, fueron eliminadas por el Acto Legislativo No. 2 de 2015, modificación que fue examinada por la Corte Constitucional y encontrada ajustada a la Carta. No obstante, previendo que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales no se conformarían de manera inmediata ni podrían asumir de la misma forma la función jurisdiccional disciplinaria, el citado acto legislativo dispuso un régimen de transición, contenido en el parágrafo transitorio del artículo 257A de la Carta Política, incorporado por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, que estatuye:
Parágrafo transitorio 1º. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad." (Subrayas fuera del texto original).
De todo lo anterior, resulta que, aun cuando actualmente está suprimida de la Constitución la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las salas disciplinarias de los consejos seccionales, y se encuentra derogado el numeral 3º del artículo 256 de la Carta Política, dichos organismos continúan ejerciendo transitoriamente la función disciplinaria, en virtud de lo dispuesto por el parágrafo transitorio 1º del artículo 257A de la Constitución, mientras se conforma efectivamente la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se viene aplicando ultractivamente el numeral 3º del artículo 256 de la Carta (el cual, como se explicó, está derogado) y las normas legales (estatutarias y ordinarias) que lo desarrollaban.
De este recuento se concluye que, aún hoy, el numeral 3º del artículo 256 es la disposición constitucional que enmarca la competencia del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales en materia disciplinaria. Dicha norma, como se ha visto, solamente se refiere a los "funcionarios de la rama judicial" y a los "abogados en ejercicio de su profesión". Sin embargo, la Sala no desconoce que el numeral 7º del mismo artículo permite expresamente al legislador asignarle funciones adicionales al Consejo Superior de la Judicatura.
Ahora bien, la Ley 270 de 1996[8], en su artículo 111, al señalar el alcance de la función jurisdiccional disciplinaria de la Rama Judicial, estableció que también abarcaría los procesos disciplinarios que deban llevarse a cabo contra personas que, de manera transitoria u ocasional, ejerzan funciones jurisdiccionales, así:
"Artículo 111. Alcance. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional. Dicha función la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus Salas Disciplinarias.
Las providencias que en materia disciplinaria se dicten en relación con funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso-administrativa.
Toda decisión disciplinaria de mérito, contra la cual no proceda ningún recurso, adquiere la fuerza de cosa juzgada." (Subrayas agregadas).
Más adelante, el artículo 193 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) dispuso, en forma similar:
"Artículo 193. Alcance de la función jurisdiccional disciplinaria. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, se tramitan y resuelven los procesos que, por infracción al régimen disciplinario contenido en el presente estatuto, se adelanten contra quienes ejerzan funciones jurisdiccionales de manera permanente, transitoria u ocasional, excepto quienes tengan fuero especial." (Se destaca).
De este par de normas podría entenderse, en principio, que la función "jurisdiccional disciplinaria", al ser competencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de las salas correspondientes de los consejos seccionales, podría ser ejercida por dichas salas para investigar y juzgar disciplinariamente, además de los funcionarios judiciales y los abogados en el ejercicio de su profesión, a las otras personas que ejerzan funciones jurisdiccionales de manera permanente, transitoria u ocasional.
Sin embargo, examinado el asunto con mayor detalle y profundidad, la Sala observa que esta conclusión no resulta acertada, porque las normas que establecen la competencia, de manera concreta, tanto en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia como en el Código Disciplinario Único, no asignan al Consejo Superior de la Judicatura ni a los consejos seccionales, la facultad para conocer de los procesos disciplinarios contra tales personas en ninguna instancia.
En efecto, el artículo 112 de la Ley 270 de 1996 estatuye, en lo pertinente, que corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura:
"Artículo 112. Funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura:
Conocer, en única instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los magistrados de los Tribunales y Consejos Seccionales de la Judicatura, el Vicefiscal, los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales.
Conocer de los recursos de apelación y de hecho, así como de la consulta, en los procesos disciplinarios de que conocen en primera instancia las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
Por su parte, el artículo 114 de la Ley Estatutaria dispone, sobre los consejos seccionales de la judicatura:
"Artículo 114. Funciones de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura. Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura:
1. (Declarado inexequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 1996)
4. Resolver los impedimentos y recusaciones que se presenten con ocasión de las actuaciones de los magistrados del Consejo Seccional; y,
5. Conocer de la solicitud de rehabilitación de los abogados." (Subrayas añadidas).
Como se observa, ninguna de las normas citadas asigna específicamente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ni a las salas disciplinarias de los consejos seccionales, la competencia para conocer, en primera o en única instancia, de los procesos disciplinarios que deban adelantarse contra otras personas (sean servidores públicos o particulares) que ejerzan funciones jurisdiccionales, distintas de los funcionarios judiciales (artículo 116 de la Constitución Política).
La Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 1996[9], mediante la cual revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que se convirtió en la Ley 270 de 1996, explicó lo siguiente sobre el artículo 111 de esa normatividad:
"Encuentra la Corte que la presente disposición recoge las consideraciones planteadas en su jurisprudencia, particularmente en lo que atañe al ámbito de competencia de los diferentes órganos que ejercen el control disciplinario respecto de funcionarios y empleados que hacen parte rama de la judicial. En efecto, en concordancia con lo dispuesto en la Carta Política y lo señalado por esta Corporación, la norma bajo examen le encarga al Consejo Superior de la Judicatura, específicamente a su Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el desarrollo de sus actividades únicamente respecto de aquellos servidores públicos que de una forma u otra administren justicia -salvo aquellos que gozan de fuero constitucional especial-, pues la evaluación de las conductas de los empleados judiciales le corresponde ejercerla al superior jerárquico o a la Procuraduría General de la Nación. Sobre el particular, ha señalado la Corte:
"La Constitución Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza de un organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en la materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación. (...)
"Esa competencia de la Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o empleado, sea cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución. (...)
"De conformidad con lo previsto en el artículo 256, numeral 3º, de la Constitución, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo con la ley, la atribución de 'examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley', sin perjuicio de la atribución que la Constitución confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario (artículo 277, numeral 6º C.N.).(...)
"En síntesis, las normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de la Rama Judicial -esto es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero constitucional)- pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la Procuraduría. Los empleados de la Rama Judicial -es decir aquellos servidores que no administran justicia- están sujetos al juicio de sus superiores jerárquicos, sin detrimento de la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación".
Ahora bien, los dos incisos finales del artículo objeto de análisis prevén que las decisiones que se adopten en materia disciplinaria sobre funcionarios judiciales, no son susceptibles de acción contencioso administrativa y tendrán fuerza de cosa juzgada. Al respecto, la misma jurisprudencia citada se ha ocupado de definir la naturaleza de dichas decisiones en los siguientes términos:
"Es claro que dicha Sala (Jurisdiccional Disciplinaria) fue creada con el fin de garantizar que, dentro de la propia Rama Judicial, un organismo autónomo de alto rango con funciones de naturaleza jurisdiccional tuviera a su cargo la tarea de examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la misma, con la excepción de aquellos que gozan de fuero constitucional (artículo 256, numeral 3, de la Constitución).
"Formalmente, el ejercicio de la función jurisdiccional implica el desarrollo de una serie de actos procesales que culminan en la expedición de un acto final -la sentencia-, llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal. Es esto precisamente lo que acontece con las providencias que profiere la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales en desarrollo de la aludida función.
"En otros términos, al crearse el Consejo Superior de la Judicatura, se instituyó un órgano imparcial e independiente, al cual se encomendó por la Constitución la misión de administrar justicia en materia disciplinaria, en el interior de la Rama Judicial y, por fuera de ella, en relación con los abogados (...).
"La Constitución de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel jerárquico de las demás (Título VIII, capítulo 7 de la Carta). Sus actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no están sujetas al posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de la Contencioso Administrativa (...). Mal podría, entonces, negárseles tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el Constituyente. Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta (artículos 228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción sometida a las determinaciones de otra".
Se tiene, entonces, que las providencias que dicte la Sala Jurisdiccional Disciplinarias (sic) son en realidad sentencias y, por tanto, cuentan con la misma fuerza y efectos jurídicos que aquellas que profiera cualquier otra autoridad judicial. No obstante, si una providencia que resuelva un asunto disciplinario contiene, en los términos que ha definido la Corte Constitucional, una vía de hecho que acarree la ostensible vulneración de un derecho constitucional fundamental, entonces será posible acudir a un medio de defensa judicial como la acción de tutela...
La norma será declarada exequible, pero en lo que respecta a sus dos últimos incisos, habrá de atenerse a lo dispuesto en esta providencia". (Negrillas del original; subrayas añadidas).
Como se aprecia, si bien la Corte Constitucional se refirió en la citada sentencia a los "servidores públicos que de una forma u otra administren justicia", para referirse al alcance de la función jurisdicción disciplinaria, expresión dentro del cual podrían caber, en principio, los servidores públicos de otras ramas u órganos distintos de la Rama Judicial que administren justicia, la lectura integral de la providencia referida, en relación con este y con otros artículos de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (como el 112 y el 114), permite entender que la Corte se estaba refiriendo propiamente a los funcionarios judiciales, que la misma ley define, en su artículo 125.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los funcionarios administrativos que ejercen excepcionalmente funciones judiciales en materias específicas, no están obligados a hacerlo de forma transitoria u ocasional, como sí se exige constitucionalmente para los particulares, motivo por el cual la referencia que hace el artículo 111 de la Ley Estatutaria, en su primer inciso, a las "personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional" (se resalta), no podría referirse a aquellos servidores públicos, como se explicará más adelante.
Por su parte, la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) tampoco asignó la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra estas personas al Consejo Superior de la Judicatura ni a los consejos seccionales. Así puede verse con claridad en los artículos 2, 3, 75, 76, 194, 195 y 216, entre otras normas de dicho código.
Por su mayor nitidez y pertinencia, vale la pena transcribir lo dispuesto en los artículos 2 y 194 citados:
"Artículo 2º. Titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
ARTÍCULO 194. TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. La acción disciplinaria contra los funcionarios judiciales corresponde al Estado y se ejerce por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y por las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales." (Negrillas en el original; subrayas añadidas).
Igualmente, es pertinente recordar que el tercer inciso del artículo 3º de la Ley 734 de 2002 fue declarado parcialmente inexequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-948 de 2002[10], en cuanto asignaba una competencia a prevención, a la Procuraduría General de la Nación y al Consejo Superior de la Judicatura, para investigar disciplinariamente a los funcionarios judiciales que carecen de fuero constitucional. En dicha providencia, la Corte expuso las siguientes consideraciones sobre el fundamento de la competencia asignada por la Carta Política al Consejo Superior de la Judicatura y a los consejos seccionales en materia disciplinaria:
"Ahora bien, frente a los argumentos expresados en la demanda y en el escrito de coadyuvancia que obra en el proceso, la Corte considera necesario examinar nuevamente el tema de la competencia para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los funcionarios judiciales a partir de algunos elementos que no fueron tomados en cuenta por la Corporación en sus decisiones anteriores, o que solamente fueron estudiados de manera tangencial.
(i) La asignación expresa y específica que hace el Constituyente de una competencia en cabeza del Consejo Superior y de los Consejos Seccionales de la Judicatura para conocer de los procesos disciplinarios de los funcionarios judiciales, lo que si bien no constituye un fuero especial, si determina un régimen especial determinado por el Constituyente.
En ese orden de ideas, la Corporación considera pertinente examinar nuevamente el texto de las normas constitucionales en las que se ha basado el análisis sobre la competencia atribuida al Consejo Superior y a los Consejos secciónales (sic) de la Judicatura en materia de procesos disciplinarios de los funcionarios judiciales, así como sobre la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación...
De los anteriores textos se desprende en forma clara que el Constituyente quiso establecer una jurisdicción disciplinaria encargada de examinar las conductas y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, creación que como lo ha señalado esta Corporación atiende a la distribución de competencias orgánicas y funcionales de los distintos poderes públicos así como a la autonomía de la misma Rama Judicial para asegurar la específica misión constitucionalmente confiada.
No obstante de la creación de la jurisdicción disciplinaria con las características que se destacan... no se desprende que la Constitución haya establecido un fuero especial para los funcionarios de la rama judicial, pues dicho fuero, como ya se señaló[11], solamente es predicable respecto de determinados funcionarios a los que la Constitución se refirió específicamente (art. 174 C.P.); empero, es claro que el Constituyente quiso que los funcionarios de la rama judicial fueran sometidos en materia disciplinaria a la competencia de la jurisdicción disciplinaria que estableció expresamente para este efecto y que dicha previsión obedece al carácter especial de las funciones que se encuentran a cargo de los jueces, magistrados y fiscales a los que la disposición se refiere y de las características propias de la misma organización judicial como rama del poder público.
En relación con el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, es pertinente precisar que éste resulta predicable sin ninguna limitación frente a los empleados judiciales...
Como se desprende de los extractos transcritos, para la Corte Constitucional, la competencia de la jurisdicción disciplinaria para investigar y juzgar en este ámbito a los funcionarios judiciales, en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, fue establecida directa y específicamente por la Constitución Política, con el fin de preservar, no solamente los principios que rigen el cumplimiento de la función jurisdiccional, como la independencia, la transparencia y la imparcialidad, sino también la autonomía misma de la Rama Judicial y su separación de los otros poderes del Estado, de manera tal que los servidores públicos de dicha rama que administran directamente justicia, es decir, los funcionarios judiciales, y que no tienen fuero especial en la Constitución Política, no sean investigados ni sancionados disciplinariamente por otra rama u órgano del Estado, como sería la Procuraduría General de la Nación.
En este punto, es necesario recordar que, de acuerdo con el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, los servidores de la Rama Judicial se clasifican en funcionarios judiciales y empleados judiciales, y que tienen la calidad de "funcionarios judiciales" los "Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales".
El mismo criterio fue expresado por la Corte Constitucional, con mayor claridad y contundencia, en la sentencia C-879 del 30 de septiembre de 2003[12], en la que, además de ratificar lo indicado en la sentencia C-948 de 2002, anteriormente citada, manifestó que la ley no puede atribuirle a la jurisdicción disciplinaria la competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a los miembros de la Justicia Penal Militar que cumplen funciones judiciales, porque dicha justicia hace parte de las Fuerzas Militares y, como tal, está integrada orgánicamente a la Rama Ejecutiva del Poder Público, y no a la Rama Judicial. A este respecto, dijo esa corporación:
"Por estos motivos, el sometimiento de las faltas relacionadas con el desempeño de funciones jurisdiccionales y cometidas en la justicia penal militar, a las normas disciplinarias aplicables a la rama judicial, es compatible con la sujeción de aquella a los mismos principios constitucionales que regulan a esta última. De acuerdo con esto, el parágrafo del artículo 77 del Decreto 1797 de 2002, en cuanto dispone que a las faltas relacionadas con el desempeño de funciones jurisdiccionales y cometidas en la justicia penal militar se les aplicarán las normas disciplinarias de la rama judicial, es compatible con la Carta Política. Por este motivo, se declarará la exequibilidad de ese aparte.
13. Pero, de otro lado, si bien la justicia penal militar no hace parte de la rama judicial del poder público, sino de la rama ejecutiva, y si bien es legítimo que tratándose de faltas relacionadas con el desempeño de funciones jurisdiccionales en la justicia penal militar, se apliquen las normas disciplinarias de la rama judicial; no concurren argumentos constitucionales que permitan que el ámbito de la jurisdicción establecido para disciplinar a los funcionarios que hacen parte de ésta última, conozca también de las faltas disciplinarias cometidas por los funcionarios que hacen parte de aquella.
Ello es así por cuanto, para la atribución de competencia a la jurisdicción disciplinaria, el constituyente tuvo en cuenta la adscripción del sujeto disciplinable a la rama judicial del poder público y no el cumplimiento de funciones judiciales, así aquél perteneciese a la rama ejecutiva o, incluso, legislativa. Luego, como ese fue el criterio seguido por el constituyente y como expresamente no le atribuyó a la jurisdicción disciplinaria el conocimiento de las faltas relacionadas con el desempeño de funciones jurisdiccionales en la justicia penal militar, no existe ningún fundamento constitucional para que el legislador disponga lo contrario". (Se resalta).
Por estas razones, la Corte Constitucional, en la referida sentencia, decidió declarar exequible el parágrafo del artículo 77 del Decreto Ley 1797 de 2000, que contenía el "Reglamento de Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares", con excepción de la expresión "por las autoridades en ella señaladas", que sometía a la jurisdicción disciplinaria (Consejo Superior de la Judicatura y consejos seccionales) el conocimiento de las faltas que cometieran los integrantes de la Justicia Penal Militar en el desempeño de funciones judiciales.
Así, la Sala observa que los fundamentos constitucionales que la Corte ha inferido para concluir que la jurisdicción disciplinaria es la que debe conocer, con exclusividad, de los procesos disciplinarios contra los funcionarios judiciales no aforados, no podría extenderse a otros servidores públicos ajenos a la Rama Judicial, ni a los particulares, por el solo hecho de que unos y otros ejerzan excepcionalmente funciones judiciales, en forma permanente o transitoria.
De lo anterior se puede colegir que: (i) Aun cuando la Constitución Política no le otorgó atribuciones al Consejo Superior de la Judicatura ni a los consejos seccionales para examinar y sancionar las conductas disciplinarias de las personas que, sin pertenecer a la Rama Judicial, ejerzan funciones jurisdiccionales, el artículo 111 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y el artículo 193 de la Ley 734 de 2002 incluyeron, al parecer, dentro del alcance de la función jurisdiccional disciplinaria, los procesos disciplinarios en contra de tales personas. (ii) Sin embargo, ni la misma Ley Estatutaria ni el Código de Disciplinario Único, al establecer y desarrollar las funciones de las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales, hicieron mención alguna a la competencia para conocer, en primera o en única instancia, de los procesos disciplinarios contra las personas que, sin tener el carácter de funcionarios judiciales, ejerzan funciones de esta clase, con excepción de los conjueces, como más adelante se verá.
Es decir, que lo dispuesto de manera genérica y conceptual por los artículos 111 de la Ley 270 de 1996 y 193 de la Ley 734 de 2002, sobre el alcance de la función jurisdiccional disciplinaria, no ha sido desarrollado de manera concreta por las mismas leyes, en punto a la competencia del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales para conocer, en primera o en única instancia, de las investigaciones y procesos judiciales contra los particulares y los servidores públicos que, sin pertenecer a la Rama Judicial, ejerzan la función jurisdiccional en forma transitoria o permanente, con excepción de los conjueces, en relación con los cuales, el artículo 216 del Código Disciplinario Único preceptúa:
"Artículo 216. Competencia. Corresponde exclusivamente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Seccionales de la Judicatura juzgar disciplinariamente, en primera instancia, a los Jueces de Paz.
Corresponde exclusivamente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en única instancia, el conocimiento de los asuntos disciplinarios contra los Conjueces que actúan ante los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo y Consejos Seccionales de la Judicatura". (Subrayamos).
Lo anterior permite afirmar que, en esta materia, existe un vacío legal o, en el mejor de los casos, una grave falta de claridad y certeza, que vulneran la garantía del debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política), sobre todo en una materia que, como la disciplinaria, es manifestación del poder sancionador del Estado (ius puniendi) y afecta de manera directa los derechos individuales de los particulares y de los servidores o ex servidores públicos.
En efecto, debe observarse que esta ausencia de claridad, precisión y certeza sobre la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos y los particulares mencionados, no solamente desconoce la garantía del debido proceso en su componente del "juez natural", sino también en otros aspectos, como el procedimiento del proceso disciplinario, dada la existencia de algunas reglas especiales en la Ley 734 de 2002 para los asuntos que deba conocer la jurisdicción disciplinaria (Título XII de dicho código), y los instrumentos y mecanismos de defensa con los que cuenta el investigado, pues, mientras que en el procedimiento judicial, dicha persona solo tiene la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra la sentencia que se dicte en su contra, o esta puede ser objeto de consulta (artículo 208 ibídem), en aquellos casos en los que el proceso no sea de única instancia, en el procedimiento administrativo disciplinario, el investigado puede, por regla general, interponer los recursos administrativos de reposición, apelación y queja contra el fallo disciplinario, solicitar su revocatoria directa (artículos 110 y 122) o demandar la nulidad del mismo, con el correspondiente restablecimiento del derecho, ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Sobre esta problemática, la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-619 de 2012[13], en los siguientes términos:
"6.4.- Ahora bien, como la actividad disciplinaria se enmarca dentro del ejercicio de la potestad punitiva del Estado, la jurisprudencia ha advertido que "el señalamiento de los comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, y a disposiciones con fuerza de ley"[14].
Surge así una estrecha relación con el derecho al debido proceso (art. 29 CP), donde los principios de juez natural y doble instancia adquieren especial importancia desde la óptica de la reserva de ley.
6.5.- En cuanto se refiere al juez natural, la conexidad es diáfana en la medida en que en materia disciplinaria la asignación de competencia está reservada a la Constitución y la ley[15], donde se exige al legislador señalar "de manera clara, inequívoca y concreta", además de las sanciones y reglas sustantivas y procesales, "la definición de las autoridades que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios investigados".
Lo propio ocurre en asuntos de naturaleza jurisdiccional, donde "la radicación de una competencia en una determinada autoridad judicial, no configura una decisión de índole, exclusivamente, constitucional sino que pertenece al resorte ordinario del legislador (C-208/93), siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado"[17]. Competencia que, en los términos de este Tribunal, significa "la porción, la cantidad, la medida o el grado de la jurisdicción que corresponde a cada juez o tribunal, mediante la determinación de los asuntos que le corresponde conocer, atendidos determinados factores (materia, cuantía, lugar, etc.)".
6.6.- En lo concerniente al principio de doble instancia también opera una importante reserva de ley en materia jurisdiccional disciplinaria. Así, como lo ha señalado de manera reiterada y uniforme la jurisprudencia de este tribunal, salvo que la Constitución disponga algo diferente, como por ejemplo en cuanto a la impugnación de la sentencia penal condenatoria (art. 29 CP) o de las decisiones en materia de tutela (art.86 CP), corresponde al Legislador definir en qué eventos las decisiones judiciales pueden tramitarse en dos instancias, con la advertencia de que cuando decide hacerlo debe diseñar los mecanismos necesarios para su efectiva realización[19].(...)". (Subrayas ajenas al texto).
Por lo tanto, es necesario acudir a soluciones hermenéuticas que favorezcan la certeza en la competencia para juzgar disciplinariamente a los particulares y a los servidores públicos que cumplen funciones judiciales, sin ser parte de la Rama Judicial, dichas personas y que estén en plena armonía con los derechos fundamentales de las partes y los demás mandatos constitucionales.
En esa medida, es importante recordar que el artículo 116 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 3 de 2002 y por el artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015, al establecer quiénes pueden administrar justicia en Colombia, diferencia claramente entre las autoridades o funcionarios administrativos que, de manera excepcional, ejercen funciones judiciales, y los particulares que, de forma transitoria (y, por supuesto, también excepcional), cumplen tales funciones:
"Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar.
Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley." (Se resalta).
Así, excepcionalmente, los funcionarios administrativos, es decir, aquellos que pertenecen a la Rama Ejecutiva, pueden ejercer funciones jurisdiccionales en temas precisos que les hayan sido otorgados mediante ley, pero no pueden investigar (instruir sumarios) ni juzgar conductas de carácter penal (delitos). Por lo tanto, cuando se trata de autoridades administrativas, la Constitución exige los siguientes requisitos para el ejercicio de funciones jurisdiccionales: (i) que la función sea asignada por ley; (ii) que dicha atribución sea de carácter excepcional, lo cual significa, por una parte, que no puede constituir la función principal o predominante de la respectiva entidad u organismo administrativo y, al mismo tiempo, que no puede despojarse a la Rama Judicial de su función principal y general de administrar justicia; (iii) que la función judicial se ejerza en materias precisas, lo cual va de la mano con la excepcionalidad que se predica en el numeral anterior, y (iv) finalmente, que no conozcan de asuntos penales.
Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que los funcionarios administrativos que sean dotados por la ley de la potestad de administrar justicia, deben estar investidos de garantías de imparcialidad, independencia y transparencia, similares a las que gobiernan la conducta de los servidores judiciales, razón por la cual no pueden conocer ni pronunciarse sobre la misma clase de asuntos en ejercicio de la función administrativa y de la función jurisdiccional[20].
Al respecto, el artículo 24[21] del Código General del Proceso señala las autoridades administrativas que tienen facultades jurisdiccionales y las reglas que deben seguir para el ejercicio de estas.
Ahora bien, en cuanto a los particulares, estos solo pueden ejercer funciones judiciales de manera transitoria u ocasional, como lo dispone el inciso final del artículo 116 de la Carta Política, en su condición de jurados de conciencia, conciliadores o árbitros, en los términos que determine la ley.
La explicación anterior permite entender que cuando el artículo 111 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia incluye, dentro del alcance de la función jurisdiccional disciplinaria, a las "personas que ejercen función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional" (se subraya), y dispone que aquella función le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura por conducto de "sus Salas Disciplinarias", no se está refiriendo a los funcionarios administrativos que, por designación de la ley, ejerzan la función jurisdiccional, pues estos no la cumplen de manera ocasional o transitoria, sino de forma permanente, mientras tal potestad esté estando asignada por la ley a la respectiva autoridad.
Como se aprecia, la Carta Política no exige, como condición para el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de autoridades administrativas, la transitoriedad u ocasionalidad con la que se realice dicha función, al contrario de lo que ocurre con los particulares.
Así las cosas, la Sala concluye que actualmente, ni el Consejo Superior de la Judicatura, ni los consejos seccionales, por conducto de sus salas disciplinarias, tienen competencia para conocer de los procesos disciplinarios que se deban seguir contra los servidores públicos que ejerzan funciones jurisdiccionales sin pertenecer a la Rama Judicial y, por lo tanto, sin tener el carácter de "funcionarios judiciales".
En todo caso, es necesario mencionar que la Ley 1474 de 2011 adicionó una función a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para conocer de los procesos disciplinarios contra los auxiliares de la justicia, tal como lo estableció su artículo 41:
"Artículo 41. Funciones disciplinarias de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Además de lo previsto en la Constitución Política la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales según el caso, examinará la conducta y sancionará las faltas de los auxiliares de la Justicia."
Debe recordarse, que los denominados "auxiliares de la justicia" no ejercen la función jurisdiccional, sino que, como su nombre lo indica, prestan servicios técnicos, administrativos o científicos que resulten útiles o necesarios para la debida administración de justicia.
Así, es necesario destacar que los funcionarios de la Superintendencia de Sociedades que tienen a su cargo dirigir la tramitación y resolución de los procesos de insolvencia (reorganización y liquidación judicial) no son auxiliares de la justicia, sino funcionarios administrativos dotados de la facultad de administrar justicia en materias específicas, conforme al artículo 116 superior.
La potestad disciplinaria de la administración. Reiteración
La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa[22].
En este contexto, se concibe, entonces, el control disciplinario como un presupuesto imperioso de la administración pública, no solo para garantizar el buen nombre y la eficiencia de la administración[23], sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados.
Como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige[25], el control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: (i) el control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y (ii) el control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General. Son estas las dependencias y los organismos que, por regla general, tienen la competencia para ejercer el control disciplinario sobre los servidores públicos, es decir, que gozan de la atribución legítima para investigar las faltas que dichos empleados puedan cometer en el ejercicio de sus funciones e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes.
Sobre el control disciplinario interno, la jurisprudencia constitucional ha indicado:
"En principio, el control disciplinario interno es una consecuencia de la situación de sujeción y de subordinación jerárquica en la que se encuentran los servidores públicos, con el objeto de mantener el orden en las diferentes entidades del Estado y para garantizar que las mismas respondan a las finalidades del Estado previstas en la Constitución".[26]
Con la expedición de la Ley 200 de 1995[27], se introdujo, en su artículo 48, la figura de la unidad u oficina de control interno disciplinario. De acuerdo con dicha norma, toda entidad u organismo del Estado, salvo la Rama Judicial, estaba obligada a constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelantaran contra sus propios servidores. Es decir, esa oficina tenía asignado por ley, el ejercicio de la función disciplinaria al interior de las entidades estatales.
Posteriormente, con la expedición del Código Disciplinario Único que actualmente rige (Ley 734 de 2002), se avanzó en el diseño del control disciplinario interno. Conforme a lo establecido por el artículo 2º de dicha ley, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias.
En la misma línea, el artículo 76 del citado cuerpo normativo dispuso lo siguiente sobre el control disciplinario interno:
Parágrafo 3º. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, él competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél".
Sobre la evolución del tratamiento normativo que ha tenido el control disciplinario interno desde la Ley 200 de 1995 hasta la Ley 734 de 2000, la Corte Constitucional concluyó lo siguiente, en la sentencia C-095 de 2003[28]:
"28. A partir de lo expuesto, es posible concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado. En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado.
Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado[29]".
De acuerdo con lo anterior, puede afirmarse que el actual Código Disciplinario Único reemplazó el criterio tradicional jerárquico-funcional que las legislaciones anteriores establecían como fundamento principal de la competencia para el ejercicio del control disciplinario a nivel interno, por un criterio de especialidad y autonomía, conforme al cual el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de las diferentes entidades, ramas, órganos u organismos del Estado, esto es, tanto la investigación como la decisión, le corresponde en primera instancia a las respectivas oficinas, grupos o unidades de control disciplinario interno.
De lo expuesto se deriva que, a diferencia de lo que sucedía bajo el régimen de la Ley 200 de 1995, las unidades u oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada por la ley de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, al Consejo Superior de la Judicatura o a los respectivos consejos seccionales (hoy en día, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales).
Es necesario destacar, entonces, que ni la Ley 200 de 1995 ni la 734 de 2002, actualmente vigente, adoptaron un criterio funcional para asignar la competencia a las unidades, oficinas o grupos de control disciplinario interno de las entidades públicas, es decir, basado en el tipo de función que los servidores públicos investigados realizan o deben realizar, sino un criterio puramente orgánico, esto es, referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad.
Esta es la razón por la cual, mientras que la unidad de control disciplinario interno de una entidad pública de la Rama Ejecutiva puede y debe investigar las faltas en que incurran los empleados de dicha entidad, así las comentan en ejercicio de funciones judiciales que les haya asignado la ley, el Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales, según el caso, pueden y deben investigar disciplinariamente las faltas en que incurran los funcionarios judiciales, aunque no las cometan en ejercicio de la función jurisdiccional, que constituye su actividad principal, sino en desarrollo de alguna función administrativa o electoral que la ley les haya asignado excepcionalmente.
La función disciplinaria en la Superintendencia de Sociedades
La Superintendencia de Sociedades es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control sobre las sociedades mercantiles[30].
El Decreto 1023 de 2012, que modificó la estructura de la Superintendencia, dispone que es función de la Secretaría General "[c]oordinar las actividades de control interno disciplinario para el cumplimiento de lo señalado en la Ley 734 de 2002"[31]. Asimismo, señala que forman parte de las funciones del despacho del Superintendente de Sociedades, "[c]onocer en segunda instancia los procesos disciplinarios de la Superintendencia de Sociedades".
La Resolución Interna 500-000267 de 2016[33], expedida por la Superintendencia de Sociedades, establece, en su artículo 44, que el Grupo de Control Interno Disciplinario tendrá, entre otras las siguientes funciones:
"Artículo 44. Grupo de Control Disciplinario Interno. Asignar a los funcionarios del Grupo de Control Interno Disciplinario Interno las siguientes funciones:
44.1. Secretario General de la Superintendencia de Sociedades, en su calidad de Coordinador del Grupo Interno de Trabajo:
44.1.1. Ejercer la acción disciplinaria y aplicar el procedimiento disciplinario con sujeción a las disposiciones, facultades, competencias y procedimientos establecidos de la Ley 734 de 2002 y demás normas que la adicionen, complementen o modifiquen.
44.1.2. Iniciar y adelantar en primera instancia, de oficio a solicitud de parte, las actuaciones y los procesos disciplinarios que deban abrirse contra servidores o ex servidores de la Entidad.
44.1.3. Fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores, ex servidores y contra los sujetos disciplinables previstos en la Ley 734 de 2002 de acuerdo a las etapas contempladas en la normatividad vigente.
44.2. El Secretario General designara un funcionario del nivel profesional, asesor o directivo para que ejerza las funciones de Secretario Administrativo del Grupo, conforme a lo establecido en la Ley 734 de 202, tal como a continuación se describe:
44.2.1. Asignar a los funcionarios del Grupo de Control Disciplinario Interno la sustanciación de los procesos a su cargo.
44.2.2. Instruir la acción disciplinaria y aplicar el procedimiento disciplinario con sujeción a las disposiciones, facultades, competencia y procedimientos establecidos en la Ley 734 de 2002.
(...)". (Subrayas fuera del texto original).
Ahora bien, es importante hacer referencia a la naturaleza del cargo de los intendentes regionales y a las funciones que ejercen, pues el principal argumento esgrimido por la Superintendencia de Sociedades para rechazar la competencia en este asunto es, precisamente, que al ejercer estos empleados funciones jurisdiccionales, o bien, al tener el carácter de auxiliares de la justicia, las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura son quienes deben conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten en su contra.
De los intendentes regionales de la Superintendencia de Sociedades y su función en los procesos de insolvencia
Mediante la Ley 1116 de 2006[34], se expidió un nuevo régimen de insolvencia empresarial, que tiene por objeto "la protección del crédito y la recuperación y conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, a través de los procesos de reorganización y de liquidación judicial, siempre bajo el criterio de agregación de valor"[35]. Conforme a esta normatividad, los procesos de insolvencia pueden ser de dos clases: el proceso de reorganización empresarial y el proceso de liquidación judicial.
Ese mismo cuerpo normativo señala, en su artículo 6º:
"Artículo 6º. Competencia. Conocerán del proceso de insolvencia, como jueces del concurso:
La Superintendencia de Sociedades, en uso de sus facultades jurisdiccionales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 116 de la Constitución Política, en el caso de todas las sociedades, empresas unipersonales y sucursales de sociedades extranjeras y, a prevención, tratándose de deudores personas naturales comerciantes.
Parágrafo 3º. El Superintendente de Sociedades deberá delegar en las intendencias regionales las atribuciones necesarias para conocer de estos procesos, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional." (Subrayas y negritas fuera del texto original).
La anterior norma fue reglamentada por el Decreto 2179 de 2007, incluido en el Decreto Único Reglamentario 1074 de 2015[36], que en su Capítulo 9 establece:
"Artículo 2.2.2.9.1. Facultades de las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades en el Régimen de Insolvencia. Bajo los criterios establecidos en este capítulo y conforme a lo dispuesto en la Ley 1116 de 2006, las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades conocerán de los procesos de reorganización y liquidación judicial del Régimen de Insolvencia.
Determinación de las Intendencias Regionales que conocerán de los procesos del Régimen de Insolvencia.
Reglas de competencia para el conocimiento de los procesos de insolvencia por Intendencias Regionales, considerando los siguientes aspectos:
El domicilio y la naturaleza jurídica del deudor insolvente;
El monto de activos expresados en salarios mínimos legales mensuales vigentes al inicio del proceso;
La jurisdicción de cada Intendencia Regional, de acuerdo con la organización territorial establecida por la Superintendencia de Sociedades;
La capacidad instalada de las Intendencias Regionales.
Artículo 2.2.2.9.3. Reasunción de competencia. El Superintendente de Sociedades podrá en cualquier tiempo reasumir la competencia por razones de orden financiero o por motivos de interés público que lo ameriten." (Subrayas ajenas al texto original).
Ahora bien, la Resolución Interna No. 500-000267[37] de la Superintendencia de Sociedades, en su Capítulo VII, hace referencia a las intendencias regionales; el artículo 47 señala taxativamente las facultades que en materia de inspección, vigilancia y control tienen los intendentes regionales, y el artículo 48 alude a los criterios bajo los cuales deben conocer de los procesos de insolvencia.
Asimismo, el Decreto 1023 de 2012, en su artículo 22, señala cuáles son las funciones de los intendentes regionales de la Superintendencia de Sociedades, así:
"Artículo 22. Intendencias regionales. La Superintendencia de Sociedades podrá contar hasta con doce (12) Intendencias Regionales, las cuales ejercerán las siguientes funciones:
5. Las demás que le correspondan, de acuerdo con la ley o los reglamentos." (Se destaca).
Queda claro, entonces, que los intendentes regionales de la Superintendencia de Sociedades son funcionarios administrativos (empleados públicos) que ejercen funciones de la misma índole (administrativas) pero que, excepcionalmente, en relación con los procesos de insolvencia, ejercen funciones de carácter jurisdiccional.
Lo anterior impide calificarlos como "funcionarios judiciales", pero también como auxiliares de la justicia, teniendo en cuenta que:
El Código General del Proceso, en su Título V, se refiere a los auxiliares de la justicia. De lo establecido en sus artículos 47[38] y 48[39] se entiende, por una parte, que las personas que ocupan estos cargos son particulares, o eventualmente servidores públicos, que ejercen determinadas funciones públicas de manera transitoria u ocasional, y, por otra parte, que solo son auxiliares de la justicia, en principio, los secuestres, partidores, liquidadores, peritos, síndicos, interpretes, traductores y curadores ad lítem.
Ahora bien, para el caso concreto, el artículo 67 de la Ley 1116 de 2006 dispone que el juez del concurso es el encargado de designar al auxiliar de la justicia que se requiera (promotor, liquidador o agente interventor), de la lista elaborada por la Superintendencia de Sociedades. Como se recordará, ese mismo cuerpo normativo establece, en su artículo 6º, que pueden actuar como jueces del concurso, el Superintendente de Sociedades y, por delegación de este, los intendentes regionales, así como los jueces civiles del circuito.
Aunado a lo anterior, el Decreto 2130 de 2015[40], que modificó el Decreto 1074 de 2015, señala:
"Artículo 1°. Modifíquese el Capítulo 11 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo número 1074 de 2015, el cual quedará así:
Los cargos de promotor, liquidador y agente interventor se designan en atención a la calidad de la persona. En consecuencia, el auxiliar no podrá delegar ni subcontratar sus funciones y no podrá ser sustituido en el cargo a menos que medie una orden del juez del concurso o del funcionario a cargo de la intervención. Sin embargo, el auxiliar de la justicia podrá contar con personal profesional o técnico de apoyo por cuyas acciones u omisiones responderá directamente". (Subrayas fuera del texto original).
Finalmente, esta Sala, en anterior oportunidad, al estudiar la diferencia entre los conjueces y los auxiliares de la justicia, señaló que estos últimos "son colaboradores de los jueces -y en su caso de los conjueces- en aspectos técnicos o de gestión que se requieren dentro del trámite de los procesos"[41]. Para el caso concreto, los auxiliares de la justicia, dentro de los procesos de insolvencia, son aquellos que colaboran con el juez del concurso en los aspectos técnicos, administrativos, contables o financieros que puedan surgir durante el trámite del proceso, ya sea de reorganización empresarial o de liquidación judicial.
Así, es claro que los intendentes regionales no son auxiliares de la justicia, sino funcionarios administrativos de la Superintendencia de Sociedades que, de manera excepcional, por autorización de la ley y delegación del Superintendente, ejercen funciones jurisdiccionales en materias precisas, como sucede cuando, bajo su dirección y responsabilidad, adelantan procesos de insolvencia, ya sea de reorganización empresarial o de liquidación judicial. Es justamente en desarrollo de tales procesos judiciales y dotados de esa potestad, que los intendentes regionales pueden designar, como auxiliares de la justicia, a los promotores, liquidadores o agentes interventores que se requieran.
El presente conflicto negativo de competencia administrativa tiene como objeto establecer cuál es la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada contra el Intendente Regional de Cartagena de la Superintendencia de Sociedades, por las supuestas irregularidades presentadas durante el trámite del proceso de reorganización empresarial del comerciante Álvaro Rainero Aldana Aldana.
Frente a este interrogante, la Sala considera que la autoridad competente para conocer de dicha queja disciplinaria es la Superintendencia de Sociedades, por conducto de su Grupo de Control Disciplinario Interno, con fundamento en los argumentos expuestos en esta decisión, que pueden sintetizarse así:
Aunque los intendentes regionales, dentro de los procesos de insolvencia, ejercen funciones jurisdiccionales, esto no implica que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la Judicatura sean competentes para conocer de los procesos disciplinarios que se deban adelantar en su contra, pues, tal como se analizó, ninguna norma constitucional o legal le ha asignado dicha competencia de manera concreta.
Sin embargo, sí existe una norma jurídica[42] que obliga a todas las entidades estatales a contar con una oficina de control interno disciplinario, encargada de conocer y tramitar, en primera instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores; dejando la segunda instancia, en principio, a cargo del nominador. En desarrollo de este precepto, la Superintendencia de Sociedades creó el Grupo de Control Interno Disciplinario, que tiene dentro de sus funciones el ejercicio de la acción disciplinaria contra servidores y ex servidores de esa entidad, tal como lo indicó la Sala en el capítulo anterior.
Los intendentes regionales de la Superintendencia de Sociedades son funcionarios administrativos (empleados públicos) de dicha entidad, aunque cumplan excepcionalmente funciones judiciales en materias precisas. Tampoco pueden ser calificados como "auxiliares de la justicia". Por lo tanto, los procesos disciplinarios que se adelanten en su contra deben ser conocidos por esa misma entidad, por conducto del Grupo de Control Interno Disciplinario, en primera instancia, y del Superintendente de Sociedades, en segunda instancia.
Por todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
PRIMERO: DECLARAR competente a la Superintendencia de Sociedades, por intermedio del Grupo de Control Interno Disciplinario, para conocer de la queja disciplinaria presentada por el señor Rafael Samudio Milanés contra el Intendente Regional de Cartagena de la misma entidad, señor Horacio Enrique Del Castillo De Brigard, por las presuntas irregularidades cometidas dentro del proceso de reorganización empresarial del comerciante persona natural Álvaro Rainero Aldana Aldana.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Superintendencia de Sociedades, para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria; al Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Bolívar, al Intendente Regional de Cartagena de la Superintendencia de Sociedades, señor Horacio Enrique Del Castillo De Brigard, y a los señores Rafael Samudio Milanés, Raymundo Pereira Lentino, como apoderado de los señores Clímaco Espinosa Milanés y Carmelo Espinosa Milanés, y Álvaro Rainero Aldana Aldana.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Presidente de la Sala Consejero de Estado
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS
[1] Remitido a la Procuraduría General de la Nación, mediante el oficio No. SDG-203-1933-2016 del 9 de marzo de 2017, según consta a folio 5 del expediente.
[2] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 11 de julio de 2016. Radicado. 11001030600020160007900.
[3] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos de competencias administrativas con radicados 11001030600020060005900, 11001030600020060005900, 11001030600020070005600, 11001030600020090004200, 11001030600020130020700 y 11001030600020140006300.
[5] Artículo derogado por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-285 de 1º de junio de 2016, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión "o a los Consejos Seccionales, según el caso", como de los numerales 3º y 6º.
[6] Corte Constitucional, sentencia C-285 del 1º de junio de 2016, expediente D-10990.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-373 del 13 de julio de 2016, expediente D-10947.
[8] Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
[9] Corte Constitucional, sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, expediente P.E.-008.
[10] Corte Constitucional, sentencia C-948 del 6 de noviembre de 2002, expedientes D-3937 y D-3944.
[11] "[31] Ver al respecto la Sentencia SU-637/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz atrás citada".
[12] Corte Constitucional, sentencia C-879 del 30 de septiembre de 2003, expediente D-4634.
[13] Corte Constitucional, sentencia C-619 del 8 de agosto de 2012, expediente D-8906.
[14] "[33] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2006. Cfr., Sentencias C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-1076 de 2002, C-125 de 2003, C-252 de 2003 y C-383 de 2003, entre otras".
[15] "[34] "En materia disciplinaria, que es el tema que se regula en las normas acusadas, también rige el principio del juez natural, esto es, aquél a quien la Constitución o la ley le ha atribuido el conocimiento de un determinado asunto, está consagrado en el artículo 29 de la Constitución (...). De conformidad con estos preceptos, la competencia debe ser constitucional o legal; preexistente, es decir, anterior al hecho que motiva la actuación o proceso correspondiente, y explícita". Corte Constitucional, Sentencia C-429 de 2001". (Resaltamos).
[16] "[35] Corte Constitucional, Sentencia C-1079 de 2005. Ver también las Sentencias C-653 de 2001, C-328 de 2003 y C-720 de 2006, entre otras".
[17] "[36] Corte Constitucional, Sentencia C-111 de 2000. Ver también la Sentencia C-415 de 2002".
[18] "[37] Corte Constitucional, Sentencias C-040 de 1997, C-111 de 2000 y C-154 de 2004, entre muchas otras".
[19] "[38] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-411 de 1997, C-384 de 2000, C-727 de 2000, C-245 de 2001, C-415 de 2002".
[20] Corte Constitucional, sentencias C-156 del 20 de marzo de 2013 y C-436 del 10 de julio de 2013, expedientes D-9185 y D-9408, respectivamente.
[21] "Artículo 24. Ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades administrativas. Las autoridades administrativas a que se refiere este artículo ejercerán funciones jurisdiccionales conforme a las siguientes reglas:
4. También podrá asesorar y ejercer la representación judicial de las personas que inicien procesos judiciales de declaración de pertenencia con miras al saneamiento de sus propiedades.
La Superintendencia de Sociedades tendrá facultades jurisdiccionales en materia de garantías mobiliarias.
[22] "En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto No. 1787 del 27 de octubre de 2006, radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00(1787). En el mismo sentido, el artículo 16 de la Ley 734 de 2002 prescribe: "La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública".
[23] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1787, citado.
[24] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2011, radicación numero: 11001-03-06-000-2011-00002-00(2046).
[25] Especialmente a la luz de lo dispuesto en los artículos 209 y 277 de la Carta Política. El primero de ellos preceptúa que la función administrativa debe cumplirse "con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones", y agrega que "la administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley" (se resalta). El artículo 277, por su parte, establece las funciones principales del Procurador General de la Nación, entre las cuales incluye la de "ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley" (numeral 6º).
[26] Corte Constitucional, sentencia C-1061 del 11 de noviembre de 2003, expediente D-4463.
[27] "Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único".
[28] Corte Constitucional, sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003, expediente D- 4172.
[29] "[23] El parágrafo 2° del artículo 76 del C.D.U, establece lo que se entiende por Oficina del más alto nivel, en los siguientes términos: "Parágrafo 2°. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración".
[30] Artículo 1º del Decreto 1023 de 2012.
[31] Artículo 19, numeral 27 del Decreto 1023 de 2012.
[32] Artículo 8, numeral 25 del Decreto 1023 de 2012.
[33] "Por medio de la cual se hace una delegación de funciones y se asignan unas competencias".
[34] "Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia Empresarial en la República de Colombia y se dictan otras disposiciones".
Artículo 1° de la Ley 1116 de 2006.
[36] "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo".
[37] "Por medio de la cual se hace una delegación de funciones y se asignan unas competencias".
[38] Artículo 47. Naturaleza de los cargos. Los cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos ocasionales que deben ser desempeñados por personas idóneas, imparciales, de conducta intachable y excelente reputación. Para cada oficio se requerirá idoneidad y experiencia en la respectiva materia y, cuando fuere el caso, garantía de su responsabilidad y cumplimiento. Se exigirá al auxiliar de la justicia tener vigente la licencia, matrícula o tarjeta profesional expedida por el órgano competente que la ley disponga, según la profesión, arte o actividad necesarios en el asunto en que deba actuar, cuando fuere el caso.
[39] Artículo 48. Designación. Para la designación de los auxiliares de la justicia se observarán las siguientes reglas:
7. La designación del curador ad lítem recaerá en un abogado que ejerza habitualmente la profesión, quien desempeñará el cargo en forma gratuita como defensor de oficio. El nombramiento es de forzosa aceptación, salvo que el designado acredite estar actuando en más de cinco (5) procesos como defensor de oficio. En consecuencia, el designado deberá concurrir inmediatamente a asumir el cargo, so pena de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar, para lo cual se compulsarán copias a la autoridad competente.
[40] Por el cual se modifican y adicionan normas en materia de la lista de auxiliares de la justicia de la Superintendencia de Sociedades al Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo 1074 de 2015 y se dictan otras disposiciones.
[41] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2303 del 9 de noviembre de 2016.
[42] Artículo 76 de la Ley 734 de 2002.

References: Artículo 193
 artículo 48
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 44
 ARTÍCULO 48
 ARTÍCULO 2
 ARTÍCULO 44
 artículo 6
 Resolución 
 artículo 47
 artículo 48
 artículo 22
 artículo 67
 artículo 6
 ARTÍCULO 6
 ARTÍCULO 22
 artículo 254
 artículo 256
 artículo 256
 artículo 17
 artículo 256
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 artículo 257
 artículo 19
 artículo 256
 artículo 257
 artículo 256
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 artículo 111
 artículo 193
 artículo 112
 artículo 111
 artículo 125
 artículo 111
 artículo 3
 artículo 111
 artículo 193
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 artículo 26
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 artículo 41
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