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Timestamp: 2016-10-24 05:14:03+00:00

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134 II 19223. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. X. AG gegen Bundesamt f�r Bauten und Logistik (BBL) (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
2C_203/2008 vom 29. April 2008
Art. 83 let. f ch. 2 et art. 93 al. 1 let. a LTF; art. 28 LMP; march� public de la Conf�d�ration; r�vocation de l'adjudication et interruption de la proc�dure d'adjudication; effet suspensif. Recevabilit� du recours en mati�re de droit public contre une d�cision incidente de refus d'effet suspensif dans une proc�dure de recours en mati�re de r�vocation de l'adjudication et d'interruption de la proc�dure d'adjudication; question juridique de principe (consid. 1.3), pr�judice juridique irr�parable (consid. 1.4). L'adjudicateur peut interrompre une proc�dure d'adjudication f�d�rale, d�finitivement ou en vue de la pr�sentation d'un nouveau projet, et r�voquer une adjudication d�j� effectu�e, � condition que cela soit justifi� par des motifs objectifs et ne vise pas � discriminer d�lib�r�ment les soumissionnaires (consid. 2.3). L'effet suspensif peut �tre refus� sur la base d'un examen prima facie conforme au droit f�d�ral du bien-fond� du recours (consid. 2.4). Faits � partir de page 193
BGE 134 II 192 S. 193
Das Bundesamt f�r Bauten und Logistik (BBL, Vergabestelle) schrieb am 8. April 2005 ein umfangreiches Informatikprojekt der Eidgen�ssischen Steuerverwaltung im offenen Verfahren �ffentlich aus und erteilte am 20. M�rz 2006 der X. AG den Zuschlag. Nachdem l�ngere Vertragsverhandlungen zu keinem Abschluss mit dieser Bewerberin gef�hrt hatten, widerrief das BBL mit Verf�gung vom BGE 134 II 192 S. 19428. August 2007 den Zuschlag und publizierte einen Tag sp�ter, am 29. August 2007, den Abbruch des Vergabeverfahrens.
Gegen beide Anordnungen erhob die X. AG am 14. September 2007 beim Bundesverwaltungsgericht je Beschwerde. Im Verfahren betreffend den Widerruf des Zuschlages stellte sie das Begehren, die Verf�gung vom 28. August 2007 aufzuheben und die Rechtswidrigkeit dieser Verf�gung, eventuell der Handlungen der Vergabestelle, festzustellen; zudem sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen und die Vergabestelle anzuweisen, alle Vollzugsvorkehrungen mit einem Dritten, namentlich den Vertragsschluss mit einem Dritten sowie die Einleitung eines neuen Vergabeverfahrens und/oder die Zuschlagserteilung an einen Dritten, bez�glich des streitigen Beschaffungsgegenstandes zu unterlassen. Analoge Begehren stellte die Beschwerdef�hrerin auch in Bezug auf den Abbruchentscheid.
Mit Zwischenverf�gung vom 30. Januar 2008 vereinigte das Bundesverwaltungsgericht (Abteilung II in 3er-Besetzung) die beiden Verfahren (Ziff. 1) und wies die (superprovisorisch zun�chst bewilligten) Gesuche der Beschwerdef�hrerin um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab (Ziff. 2).
Die X. AG f�hrt hiegegen mit Eingabe vom 3. M�rz 2008 beim Bundesgericht Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Begehren, Ziff. 2 der Zwischenverf�gung vom 30. Januar 2008 aufzuheben und den vor dem Bundesverwaltungsgericht h�ngigen Beschwerden die aufschiebende Wirkung zu erteilen, eventuell die Sache mit einer dahingehenden Anweisung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen.
1. 1.1 Angefochten ist ein sich auf �ffentliches Bundesrecht st�tzender Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts, der nur dann an das Bundesgericht weitergezogen werden kann, wenn die Voraussetzungen f�r das ordentliche Rechtsmittel der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gem�ss Art. 82 ff. BGG erf�llt sind; die subsidi�re Verfassungsbeschwerde steht gegen Entscheide von Bundesbeh�rden nicht zur Verf�gung (Art. 113 BGG).
1.2 Die zu beurteilende Streitigkeit betrifft das Gebiet der �ffentlichen Beschaffungen. Das Rechtsmittel der Beschwerde in BGE 134 II 192 S. 195�ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist daher nur dann zul�ssig, wenn nicht der Ausschlussgrund gem�ss Art. 83 lit. f BGG zum Zuge kommt, d.h. wenn sowohl die Voraussetzung gem�ss Ziff. 1 als auch jene gem�ss Ziff. 2 dieser Bestimmung erf�llt ist. Der Auftragswert muss den in Ziff. 1 erw�hnten Schwellenwert erreichen und es muss sich zugleich, gem�ss Ziff. 2, eine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung stellen (BGE 133 II 396 E. 2.1 S. 398 mit Hinweisen).
1.3 Der angefochtene Entscheid schliesst das vorinstanzliche Verfahren nicht ab, sondern verweigert den vor dem Bundesverwaltungsgericht erhobenen Beschwerden die aufschiebende Wirkung. Es handelt sich damit um einen Zwischenentscheid. Nach dem Grundsatz der Einheit des Prozesses gilt der in Art. 83 BGG f�r bestimmte Sachgebiete statuierte Ausschluss der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht nur f�r Endentscheide, sondern auch f�r die im betreffenden Verfahren ergehenden Zwischenentscheide (BGE 133 III 645 E. 2.2 S. 647 f.; vgl. Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 S. 4202 ff., 4408). Das Erfordernis der Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung bezieht sich nach Sinn und Zweck der Bestimmung von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG auf den Inhalt der vom Bundesgericht zu beurteilenden Streitsache, d.h. es muss sich um eine Rechtsfrage aus dem Gebiet des �ffentlichen Beschaffungsrechts handeln. Ob sich im bundesgerichtlichen Verfahren eine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung stellt, ergibt sich an sich erst nach Vorliegen eines beschaffungsrechtlichen Sachentscheides sowie einer dagegen erhobenen Beschwerde. Der hier zu beurteilende Zwischenentscheid orientiert sich f�r die Frage der aufschiebenden Wirkung im Sinne einer prima-facie-W�rdigung an der materiellen Rechtslage, weshalb die Zulassungsschranke von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG insoweit direkt greifen kann. Im �brigen ist bei der Anfechtung von Zwischenentscheiden, welche nicht bereits selber eine (beschaffungsrechtliche) Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung aufwerfen, f�r die Handhabung dieser Zulassungsschranke sinnvollerweise auf die Tragweite der im bevorstehenden Endentscheid der Vorinstanz zu beurteilenden Rechtsfragen abzustellen, mit denen sich das Bundesgericht im Falle eines Weiterzuges voraussichtlich ebenfalls zu befassen haben wird.
Die Zulassungsvoraussetzung gem�ss Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG ist vorliegend offensichtlich erf�llt. Gem�ss Feststellung in der angefochtenen Verf�gung liegt der zu sch�tzende Auftragswert zwischen 25,8 und 99,4 Mio. Franken und damit klarerweise �ber dem BGE 134 II 192 S. 196massgebenden Schwellenwert von Fr. 248'950.- (Art. 1 lit. a der Verordnung des EVD vom 26. November 2007 �ber die Anpassung der Schwellenwerte im �ffentlichen Beschaffungswesen f�r das Jahr 2008 [AS 2007 S. 6627; SR 172.056.12] in Verbindung mit Art. 6 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen [BoeB; SR 172.056.1]). Wie es sich mit dem Erfordernis des Vorliegens einer Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung verh�lt, wird nachfolgend zu pr�fen sein (E. 2.2 und 2.3).
1.4 Zum Zuge kommen zus�tzlich die Schranken f�r die Anfechtung von Zwischenentscheiden. Der vorliegende Entscheid ist nur dann sofort gesondert anfechtbar, wenn der Beschwerdef�hrerin ein nicht wieder gutzumachender (rechtlicher) Nachteil droht (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG).
Der zugunsten der Beschwerdef�hrerin ergangene Zuschlag begr�ndet zwar f�r die Vergabestelle keine Kontrahierungspflicht; diese wird dadurch lediglich zum Abschluss eines Vertrages mit dem betreffenden Bewerber erm�chtigt (vgl. mit Bezug auf kantonales Vergaberecht: BGE 129 I 410 E. 3.4 S. 416 f.). Solange der Zuschlag besteht, darf die Vergabestelle aber mit keinem andern Partner f�r das gleiche Vorhaben einen Vertrag abschliessen oder f�r das gleiche Vorhaben ein neues Vergebungsverfahren einleiten. Durch die Verweigerung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden gegen den Widerruf des Zuschlages und den Abbruch des Vergabeverfahrens wird die Vergabestelle schon vor einem entsprechenden rechtskr�ftigen Endentscheid in die Lage versetzt, eine Neuausschreibung des Vorhabens einzuleiten und gegebenenfalls den Auftrag einem Dritten zu erteilen. Auch wenn die Aussichten der Beschwerdef�hrerin auf Abschluss eines Vertrages mit der Vergabestelle wegen der fehlenden Kontrahierungspflicht heute gering sein m�gen, droht ihr doch insoweit ein nicht wieder gutzumachender Rechtsnachteil, als durch den angefochtenen Zwischenentscheid der Weg zu einer anderweitigen Durchf�hrung des Beschaffungsvorhabens ge�ffnet wird und ihr, anstelle einer realen Auftragserf�llung, voraussichtlich nur noch die Geltendmachung von Schadenersatzanspr�chen offensteht. Die Voraussetzung gem�ss Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG f�r die gesonderte Anfechtbarkeit des Zwischenentscheides ist damit erf�llt.
1.5 Gem�ss Art. 98 BGG kann mit der Beschwerde gegen Entscheide �ber vorsorgliche Massnahmen nur die Verletzung von verfassungsm�ssigen Rechten ger�gt werden. Zwischenentscheide �ber BGE 134 II 192 S. 197die aufschiebende Wirkung fallen unter diese Regelung (vgl. Urteil 1C_155/2007 vom 13. September 2007, E. 1.2 mit Hinweisen). F�r entsprechende Einwendungen gilt eine qualifizierte R�ge- und Begr�ndungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 III 393 E. 6 S. 397).
2. 2.1 Gem�ss Art. 28 Abs. 1 BoeB kommt der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht gegen sich auf dieses Gesetz st�tzende Entscheide, in Abweichung von der Regelung von Art. 55 VwVG (vgl. Art. 26 Abs. 1 BoeB), keine aufschiebende Wirkung zu; das Gericht kann die aufschiebende Wirkung auf Gesuch hin erteilen (Art. 28 Abs. 2 BoeB).
Das Bundesverwaltungsgericht verweigerte den Beschwerden die aufschiebende Wirkung gest�tzt auf eine (einl�ssliche) prima-facie-Pr�fung ihrer Begr�ndetheit. Es bejahte, unter Hinweis auf die Doktrin, die Befugnis der Vergabestelle, aus sachlichen Gr�nden, so etwa wegen einer wesentlichen Projekt�nderung, ein Vergabeverfahren abzubrechen und gegebenenfalls auch einen bereits erteilten Zuschlag zu widerrufen; aus dem Zuschlag ergebe sich keine Kontrahierungspflicht. Ob seitens der Vergabestelle ein Verschulden vorliege, k�nne f�r die Schadenersatzfrage von Bedeutung sein, nicht aber f�r die Zul�ssigkeit von Widerruf und Abbruch. Vorliegend h�tten die nach dem Zuschlag w�hrend l�ngerer Zeit gef�hrten Vertragsverhandlungen zu keinem positiven Ergebnis gef�hrt, u.a. offenbar auch deshalb, weil gewisse Punkte in der Ausschreibung nicht oder ungen�gend gew�rdigt worden seien. Ein fehlender Wille der Vergabestelle zu seri�sen Vertragsverhandlungen sei nicht nachgewiesen. Allf�llige Anspr�che aus culpa in contrahendo bildeten nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Ein weiterer zul�ssiger Grund f�r den Widerruf des Zuschlages und den Abbruch des Verfahrens k�nne, wenn nicht in der behaupteten (bestrittenen) Weigerung der Beschwerdef�hrerin, die G�ltigkeit ihrer Offerte zu verl�ngern, so jedenfalls im R�ckzug einer f�r das Angebot der Beschwerdef�hrerin zentralen Subunternehmerin erblickt werden. Sodann erscheine nach den Vorbringen der Vergabestelle glaubhaft, dass das urspr�nglich ausgeschriebene Projekt �berholt sei und aufgrund der raschen �nderungen der technischen und betrieblichen Anforderungen im Informatikbereich sowie infolge der diesbez�glichen organisatorischen Neuausrichtung des Bundes wesentliche Anpassungen des Leistungsgegenstandes sich aufdr�ngten. Anhaltspunkte f�r ein BGE 134 II 192 S. 198rechtsmissbr�uchliches Verhalten der Vergabestelle oder f�r die beabsichtigte Diskriminierung von Teilnehmern des urspr�nglichen Vergabeverfahrens seien nicht ersichtlich. Damit ergebe sich f�r den Entscheid in der Sache eine negative Prognose, weshalb die anbegehrte aufschiebende Wirkung zu verweigern sei. Auch bei einer Interessenabw�gung w�rde das Bed�rfnis nach sofortiger Vollziehbarkeit der angefochtenen Verf�gungen bzw. an einer raschen, den ge�nderten Umst�nden angepassten Neuausschreibung das gegenl�ufige private Interesse der Beschwerdef�hrerin �berwiegen, zumal die Vergabestelle die Kosten einer Verz�gerung des neuen Vergabeverfahrens auf 150 bis 200 Mio. Franken pro Jahr beziffere.
2.2 Die Beschwerdef�hrerin r�gt eine Verletzung des Willk�rverbotes sowie des rechtlichen Geh�rs. Das Vorliegen einer Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung erblickt sie darin, dass es schon beim Entscheid �ber die aufschiebende Wirkung darum gehe, ob der Abbruch eines Vergabeverfahrens und der Widerruf eines Zuschlages, unter Ausklammerung des Verschuldens und der Treuwidrigkeit der Vergabestelle, aus jedem "letztlich geringf�gigen sachlichen Grund" oder aber nur aus einem wichtigen Grund zul�ssig sei. Durch die dem angefochtenen Zwischenentscheid zugrunde liegende Rechtsauffassung, welche von der bisherigen Praxis der Rekurskommission abweiche, w�rden die Abbruchs- und Widerrufsvoraussetzungen massiv erleichtert.
2.3 Ob und wieweit die Vorinstanz bei ihrer vorl�ufigen materiellrechtlichen Pr�fung des Streitfalles von der Rechtsprechung der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r das �ffentliche Beschaffungswesen bewusst abweichen wollte, ist unklar. Auch in drei Entscheiden der Rekurskommission, welche jeweils den Abbruch von Vergabeverfahren vor erfolgtem Zuschlag betrafen, wurde ein solches Vorgehen, sofern es nicht "grundlos" erfolgt und im �ffentlichen Interesse liegt, als zul�ssig erachtet; weitergehende "wichtige Gr�nde" wurden nicht gefordert (VPB 67/2003 Nr. 67; 66/2002 Nr. 39; 65/2001 Nr. 77). Gewisse Schranken leitete die Rekurskommission allerdings aus dem Gebot von Treu und Glauben ab, indem es ein hinreichendes, den Interessen der Submittenten vorangehendes �ffentliches Interesse verlangte und in einem Fall, wo das den Abbruch des Vergabeverfahrens rechtfertigende �ffentliche Interesse bereits bei Einleitung des Vergabeverfahrens voraussehbar war, im Hinblick auf Schadenersatzforderungen nach Art. 34 BoeB die Rechtswidrigkeit des Verfahrensabbruches feststellte (VPB 66/2002 Nr. 39). Auf die BGE 134 II 192 S. 199haftungsrechtliche Problematik ist an dieser Stelle nicht weiter einzugehen; sie wird vom Bundesverwaltungsgericht allenfalls im noch zu f�llenden Endentscheid zu pr�fen sein. F�r die Zul�ssigkeit des Widerrufes des Zuschlages und des Abbruches des Vergebungsverfahrens an sich, auf die es vorliegend f�r die Beurteilung der Aussichten auf Beseitigung dieser Anordnungen im Zusammenhang mit den Begehren um aufschiebende Wirkung allein ankommt, spielen die schadenersatzrechtlichen Folgen keine Rolle. Die Vergabestelle kann ein bundesrechtliches Vergabeverfahren definitiv oder zwecks Neuauflage eines ge�nderten Projektes abbrechen und einen allf�llig bereits erfolgten Zuschlag widerrufen, wenn sachliche Gr�nde dieses Vorgehen rechtfertigen und damit nicht die gezielte Diskriminierung von Bewerbern beabsichtigt ist. Eine weitergehende Bedeutung kommt dem Vorbehalt in Art. XIII Abs. 4 lit. b des internationalen �bereinkommens vom 15. April 1994 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen (GPA; SR 0.632.231.422), wonach die Vergabebeh�rde im "�ffentlichen Interesse" auf die Vergebung des Auftrags verzichten darf, nicht zu. Es ist vorab Sache der Vergabestelle, dar�ber zu befinden, ob sachliche Gr�nde bestehen, das Vergabeverfahren im �ffentlichen Interesse abzubrechen. Ob die den Abbruch rechtfertigenden sachlichen Gr�nde voraussehbar waren und ob die Vergabestelle hief�r eine Verantwortlichkeit trifft, kann f�r die Schadenersatzpflicht, nicht aber f�r die Zul�ssigkeit des Abbruches eine Rolle spielen (so MARTIN BEYELER, �berlegungen zum Abbruch von Vergabeverfahren, in: AJP 2005 S. 784 ff., insbes. S. 790 f.; ders., �ffentliche Beschaffung, Vergaberecht und Schadenersatz, Diss. Freiburg 2004, S. 220 f., 285, 429; MARCO FETZ, �ffentliches Beschaffungsrecht des Bundes, in: Thomas Cottier/Matthias Oesch [Hrsg.], Allgemeines Aussenwirtschafts- und Binnenmarktrecht, 2. Aufl., Basel 2007, S. 549 ff., Rz. 148 ff.; abweichend PETER GALLI/ANDR� MOSER/ELISABETH LANG/EVELYNE CLERC, Praxis des �ffentlichen Beschaffungsrechts, 2. Aufl., 1. Bd., Z�rich 2007, S. 207 ff., Rz. 489-492, welche zwar ihrerseits davon auszugehen scheinen, ein endg�ltiger Verfahrensabbruch k�nne nach dem Submissionsrecht des Bundes nicht verhindert und bei voraussehbaren Gr�nden lediglich durch Schadenersatzfolgen sanktioniert werden, aber bei einem [widerrechtlichen] Abbruch zwecks Neuauflage des Verfahrens die M�glichkeit einer zwangsweisen Fortf�hrung desselben postulieren). Ohne dass hier auf die m�glichen verschiedenen Konstellationen bereits n�her eingegangen werden m�sste, gibt der vorliegende Zwischenentscheid, in dem sich das BGE 134 II 192 S. 200Bundesverwaltungsgericht f�r die Frage der aufschiebenden Wirkung an der materiellen Rechtslage orientierte, doch Anlass, die f�r den Bereich des Bundes geltenden Voraussetzungen f�r den Abbruch eines Vergabeverfahrens und den Widerruf eines Zuschlages - als Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung - im obenerw�hnten Sinne klarzustellen. Wieweit der erw�hnte Grundsatz auch f�r die Rechtslage in den Kantonen (vgl. dazu GALLI/MOSER/LANG/CLERC, a.a.O., S. 214 ff., Rz. 501 ff.) Geltung beanspruchen kann, ist hier nicht zu untersuchen.
2.4 Die Vorinstanz hat sich f�r die Beurteilung der Erfolgsaussichten der Beschwerde an bundesrechtskonforme Kriterien gehalten. Sie durfte zul�ssigerweise davon ausgehen, dass sich die Vergabestelle f�r den Widerruf des Zuschlages und den Abbruch des Vergabeverfahrens auf hinreichende sachliche Gr�nde st�tzen konnte und mit einem diese Anordnungen aufhebenden Endentscheid (klarerweise) nicht zu rechnen war. Sowohl diese Rechtslage wie auch eine Abw�gung der Interessen rechtfertigten es alsdann, die Erteilung der aufschiebenden Wirkung zu verweigern. Von einer Verletzung des Willk�rverbotes kann nicht die Rede sein; die diesbez�glichen Vorbringen sind weitgehend appellatorisch, weshalb auf sie nicht weiter einzugehen ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Die Vorinstanz beging entgegen den Vorbringen der Beschwerdef�hrerin auch keine Verletzung des rechtlichen Geh�rs (Art. 29 Abs. 2 BV), wenn sie die Parteien zu den aufgeworfenen, voraussehbaren Rechtsfragen nicht nochmals speziell anh�rte.
Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG,
art. 28 LMP,
Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG,
Art. 6 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen [BoeB; SR 172.056.1]). Wie es sich mit dem Erfordernis des Vorliegens einer Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung verh�lt, wird nachfolgend zu pr�fen sein (E. 2.2 und 2.3),
Art. 28 Abs. 1 BoeB,
Art. 26 Abs. 1 BoeB,
Art. 28 Abs. 2 BoeB,
Art. 34 BoeB,

References: Art. 83
 art. 93
 art. 28

BGE 
 BGE 
 Art. 82
 BGE 
 Art. 83
 Art. 83
 Art. 83
 Art. 83
 Art. 83
 BGE 
 Art. 6
 BGE 
 Art. 93
 Art. 98
 BGE 
 BGE 
 Art. 28
 Art. 55
 Art. 26
 BGE 
 Art. 34
 BGE 
 BGE 

Art. 83

art. 28

Art. 83

Art. 6

Art. 28

Art. 26

Art. 28

Art. 34