Source: https://tc.vlex.es/vid/680661737
Timestamp: 2019-06-15 20:42:19+00:00

Document:
STC 58/2017, 11 de Mayo de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 680661737
STC 58/2017, 11 de Mayo de 2017
Número de Recurso: 1880-2016
Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del sistema nacional de protección civil, que regulan, entre otros, la declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil y la declaración de emergencia de interés nacional. La Sentencia establece la interpretación conforme de las dos materias citadas con la Constitución. Respecto a la primera, en lo relativo a la alegada insuficiente participación autonómica en materia de declaración de zonas afectadas gravemente por una emergencia de protección civil, se declara que la solicitud potestativa del Gobierno de informe a la Comunidad Autónoma afectada no vulnera la Constitución, ya que no es constitucionalmente necesario que se produzca participación de la Comunidad Autónoma con carácter previo a que el Estado ejerza sus competencias. Respecto a la segunda, en relación con la declaración de emergencia de interés nacional, en aplicación de la doctrina sentada en la STC 133/1990, de 19 de julio, se afirma que la concurrencia de un interés supracomunitario justificará la previsión de unas potestades estatales en un marco legislativo común, sin que ello excluya, la participación de las Administraciones autonómicas que sean competentes. Se desestima el recurso en todo lo demás.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 7 de abril 2016, se ha promovido recurso de inconstitucionalidad por el Gobierno de Cataluña contra los artículos 3; 4; 14.3; 17.1, 2 y 4; 23.1, último párrafo; 26.2 y 3 y 29 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del sistema nacional de protección civil. Los motivos del recurso, sucintamente, se recogen a continuación.
Los artículos impugnados desbordan el título competencial invocado y vulneran la competencia exclusiva que el artículo 132.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) atribuye a la Generalitat de Cataluña en materia de protección civil, así como la competencia de autoorganización que le confiere el artículo 150 EAC.
La Constitución no menciona la protección civil como título competencial. Por ello, la primera ley estatal postconstitucional sobre la materia (Ley 2/1985, de 21 de enero) se amparaba en la cláusula residual del artículo 149.3 CE. Sin embargo, esta cobertura competencial fue rechazada en las SSTC 123/1984 y 133/1990 (reiteradas en las SSTC 31/2009 y 155/2013 ).
Las SSTC 123/1984 y 133/1990 , recogían una primera definición de la protección civil como conjunto de acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los daños en personas o bienes derivados de toda clase de medios de agresión o elementos naturales o extraordinarios en tiempos de paz que, por su gravedad, tengan carácter de calamidad pública. Las mismas Sentencias, rechazaron que la protección civil fuese materia de exclusiva competencia estatal en virtud de la cláusula residual del artículo 149.3 CE y, aplicando criterios interpretativos ordinarios, la incluyeron prioritariamente en el concepto de seguridad pública del artículo 149.1.29 CE. Al mismo tiempo, destacaron que, el propio artículo 149.1.29 CE, reconoce la posible creación de policías autonómicas y rechazaron un concepto amplio de seguridad pública que podría englobar la práctica totalidad de las normas del ordenamiento. Por ello, reconocieron una competencia autonómica sobre la seguridad pública resultante de los artículos. 149.1.29 y 148.1.22 CE, las previsiones estatutarias y otros títulos competenciales relacionados, como la sanidad. El Tribunal Constitucional concluyó que, en materia de protección civil, concurren competencias de Administraciones diversas, debiendo atenderse a la naturaleza de la emergencia y de los recursos y servicios a movilizar.
El Estatuto de Autonomía de Cataluña, reconoce (artículo 132) la competencia de la Generalitat sobre emergencias y protección civil. La STC 31/2010 , consideró este precepto conforme con la Constitución recordando, con cita de la STC 133/1990 , que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en esta materia, subordinadas a “las superiores exigencias del interés nacional”.
En cuanto a la articulación de las competencias concurrentes, estatales y autonómicas, sobre protección civil, las SSTC 123/1984 y 133/1990 , precisaron que las competencias autonómicas, incluyen la regulación, planificación y ejecución de medidas relativas a emergencias y seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios en su territorio, debiendo entenderse limitada la competencia estatal ex artículo 149.1.29 CE, a los supuestos de aplicación de la Ley Orgánica 4/1981 (sobre estados de alarma, excepción y sitio); emergencias supraterritoriales y emergencias de tal envergadura que requieran una dirección nacional. En los casos en que entra en juego el interés general, se han reconocido al Estado potestades de coordinación y dirección, normativas y ejecutivas. También se ha declarado que las competencias autonómicas encuentran su límite en la política de seguridad pública, en cuanto presenta una dimensión nacional.
Los preceptos recurridos se dividen en dos grupos. En el primero (arts. 3; 4; 14.3; 17.1, 2 y 4 y 26.2 y 3 de la Ley 17/2015) la lesión competencial se produce al proyectarse su regulación a las emergencias autonómicas.
Ya el artículo 1.2 de la Ley 17/2015, no impugnado, se refiere al sistema nacional de protección civil como instrumento para asegurar la coordinación y eficacia de las políticas de protección civil, lo que incluye las políticas autonómicas y supone la configuración unitaria del sistema. Aunque el Estado tiene un amplio margen de actuación para asegurar la respuesta unitaria de los distintos servicios de protección civil ante emergencias supraautonómicas, ya la Ley estatal 2/1985, incluía numerosas normas al respecto que fueron avaladas por la STC 133/1990 . A estas normas, la Ley 17/2015 añade otras, algunas de las cuales incorporan el mecanismo de protección civil de la Unión Europea (Decisión 1313/2013/UE) lo que no obsta a la invasión competencial denunciada.
La Ley 2/1985, ya exigía que los planes autonómicos de protección civil, fueran sometidos a homologación de las autoridades estatales. Ello, fue considerado conforme con la Constitución en la STC 133/1990 , FJ 10, por entender que se trataba de un control técnico de legalidad, referido al cumplimiento del contenido mínimo de dichos planes, recogido en el artículo 9 de la Ley 2/1985. De ahí que, la sustitución de la homologación por el informe, como dice el preámbulo de la Ley 17/2015, podría ser expresión de la voluntad del legislador de adecuarse mejor a la distribución competencial.
Sin embargo, la Ley 17/2015 no establece un contenido mínimo de los planes autonómicos sometidos a informe preceptivo sino que remite su fijación a la norma básica de protección civil (art. 13). Además, el artículo 14.3 de la Ley 17/2015, no dice que el informe del Consejo Nacional de Protección Civil, deba versar sobre la adecuación de los planes autonómicos a la norma básica sino sobre su adecuación al sistema nacional de protección civil. Y, partiendo del ámbito unitario del Sistema y su contenido, se concluye que el Consejo Nacional de Protección Civil, no tiene un parámetro legal explícito para emitir su informe. Se le otorga un gran margen de oportunidad y discrecionalidad, que genera inseguridad jurídica e impide la aplicación de la doctrina de la STC 133/1990 , FJ 10.
En cuanto al segundo grupo de artículos recurridos (artículos. 23.1, último párrafo y 29 de la Ley 17/2015) se consideran inconstitucionales porque, al referirse a emergencias de gran dimensión o de interés general (de competencia estatal), no contemplan una adecuada participación de las Comunidades Autónomas afectadas. Ello es obligado, al tratarse de competencias concurrentes, según la STC 133/1990 . En particular, se razona lo siguiente:
El suplico de la demanda, finalmente, pide que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos. 3; 4; 14.3; 17.1, 2 y 4; 23.1, último párrafo; 26.2 y 3 y 29 de la Ley 17/2015.
Por providencia de 26 de abril de 2016, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Cataluña y, en su representación y defensa, por la Abogada de la Generalitat de Cataluña, contra los artículos. 3; 4; 14.3; 17.1, 2 y 4; 23.1, último párrafo; 26.2 y 3 y 29 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del sistema nacional de protección civil; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme señala el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
Con fecha de 11 de mayo de 2016, el Abogado del Estado compareció en el proceso en la representación que legalmente ostenta para que el Tribunal le tenga por personado en el recurso de inconstitucionalidad en nombre del Gobierno, al tiempo que solicita una prórroga del plazo concedido para formular sus alegaciones.
El Pleno, mediante diligencia de ordenación de 12 de mayo de 2016, acordó tener por personado al Abogado del Estado y prorrogar en ocho días el plazo en su día concedido para presentar sus alegaciones.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 12 de mayo de 2016, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Senado, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 19 de mayo del mismo año.
El escrito de alegaciones del Abogado del Estado, interesando la inadmisión o, subsidiariamente, la desestimación del recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de Cataluña, tuvo entrada en este Tribunal el día 2 de junio de 2016. Tras resumir los motivos del recurso, expone lo siguiente:
La doctrina constitucional sobre la distribución competencial en materia de protección civil, se contiene en las SSTC 123/1984 , 133/1990 y 155/2013 . Según éstas, la protección civil se integra en el artículo 149.1.29 CE, que recoge la competencia exclusiva estatal sobre seguridad pública. La competencia sobre protección civil que el artículo 132 EAC, atribuye a la Generalitat, está subordinada, cuando —como en la Ley 17/2015— se afecte a un interés nacional, al desempeño por el Estado de una función de coordinación y a lo establecido por éste en ejercicio de su competencia sobre seguridad. Tratándose de un ámbito de concurrencia competencial, el interés nacional se ha apreciado en los casos de declaración de estados de alarma, excepción o sitio, emergencias extraterritoriales o de envergadura tal que requieran una dirección nacional o, como en la STC 155/2013 , en caso de infraestructuras transfronterizas, en las que se han de aplicar las previsiones de un convenio internacional. La competencia autonómica, por tanto, encuentra límites derivados de la existencia de un posible interés nacional que puede exigir la coordinación por el Estado de varias administraciones y su dirección lo que, a su vez, conlleva competencias normativas y ejecutivas. Estas competencias se concretan en la atribución al Gobierno, en las Leyes de 1985 y de 2015, de la potestad de dictar directrices básicas sobre protección civil que hagan posible, en su caso, la actuación conjunta de los distintos servicios y provean un modelo nacional mínimo. Finalmente, la STC 87/2016 , de 28 de abril, distingue entre competencias de intervención ante una emergencia y tareas de recuperación después de la misma, en las que la competencia estatal no se vincula ya directamente con la seguridad pública.
El recurso parte de una interpretación incompleta de la jurisprudencia del Tribunal pues reduce la competencia del Estado en materia de protección civil, exclusivamente, a los supuestos de estados de alarma, excepción y sitio; emergencias supraterritoriales y emergencias de gran envergadura. Distingue así, una competencia extraordinaria en materia de protección civil, referida a emergencias de interés nacional, que corresponde al Estado y una competencia ordinaria o “doméstica”, que englobaría todas las potestades en la materia en las emergencias autonómicas, que sería exclusiva (y excluyente) de la Generalitat ex artículo 132 EAC, de modo que ambas operarían como compartimentos estancos.
El título de seguridad pública, otorga al Estado competencia normativa para diseñar instrumentos de funcionamiento del sistema nacional. El preámbulo de la Ley y su memoria de análisis de impacto normativo demuestran que se trata de fijar directrices comunes que posibiliten el funcionamiento eficaz del sistema, de acuerdo con la doctrina de la STC 32/1983 .
Entrando en el examen individualizado del primer grupo de artículos recurridos, en cuanto al artículo 3 de la Ley 17/2015, la demanda se limita a una apreciación global de éste, sin argumentar la inconstitucionalidad de cada uno de sus apartados, con lo que se incumple la doctrina reiterada del Tribunal que exige fundar mínimamente los motivos de inconstitucionalidad esgrimidos.
El artículo 4 de la Ley 17/2015 se impugna formalmente en su totalidad aunque solo se argumenta el recurso contra su apartado 1. Por ello, el apartado 2, debe considerarse no impugnado y, en todo caso, no conlleva invasión competencial.
La memoria de análisis de impacto normativo dice que el propósito de la estrategia nacional es integrar todos los esfuerzos, partiendo de una estructura competencial descentralizada. Así, esta se aprueba por el Consejo de Seguridad Nacional en el que se integran todas las Comunidades Autónomas. La competencia del Estado no puede limitarse a la intervención operativa en emergencias excepcionales sino que ha de proyectarse a la coordinación de los distintos servicios y recursos (STC 133/1990 , FJ 6). Por tanto, el artículo 4.1 de la Ley 17/2015, no invade las competencias autonómicas sino que dota de coherencia al sistema.
Del artículo 14 de la Ley 17/2015, se impugna el apartado tercero que somete a informe preceptivo del Consejo Nacional de Protección Civil los planes territoriales y especiales autonómicos, cuya existencia no se cuestiona. Se afirma que la Ley 17/2015 no ofrece ningún parámetro normativo para el sometimiento de dichos planes a control de legalidad (a diferencia de la anterior homologación).
Asimismo, el informe (preceptivo pero no vinculante) es más acorde con el orden competencial que la homologación de la Ley de 1985; se refiere a todos los planes (no solo los de la Generalitat) y se emite por un órgano del que forman parte las Comunidades Autónomas. Ya la STC 133/1990 , FJ 10, se pronunció claramente en favor de la constitucionalidad del sistema de homologación de los planes por un órgano mixto Estado-Comunidades Autónomas.
El artículo 17.1, 2 y 4 de la Ley 17/2015, relativo a los servicios de intervención y asistencia en emergencias de protección civil, se recurre por entender que regula la organización interna de los servicios autonómicos de protección civil. Sin embargo, la interpretación que se realiza es sumamente forzada y no expresa la finalidad de estos apartados, recogida en la memoria de análisis de impacto normativo, dirigida a definir los servicios públicos que intervienen en las emergencias como base para conjugar una formación especializada común de sus componentes.
Tampoco hay invasión competencial en el artículo 17.4 de la Ley 17/2015 que recoge un mandato a la futura norma básica de protección civil para que mejore la coordinación de los servicios. La STC 133/1990 , FJ 10, consideró constitucionalmente posible la elaboración por el Gobierno de una norma básica de protección civil. El recurso olvida que se trata de homogeneizar las medidas para hacer frente a emergencias. El empeño en parcelar la protección civil hace olvidar que los recursos y servicios implicados son los mismos en emergencias ordinarias y extraordinarias; es la naturaleza y gravedad de la emergencia la que condiciona el modo en que han de intervenir.
El artículo 26.2 de la Ley 17/2015, según la demanda, impone a la Generalitat de Cataluña la evaluación e inspección de sus servicios de protección civil con sujeción a las directrices que elabora el Consejo Nacional de Protección Civil lo que, entiende, vulnera sus competencias.
Dentro del segundo grupo de artículos impugnados, se incluyen los artículos. 23.1 y 29 de la Ley 17/2015. En cuanto al primero, no se discute que el Estado pueda declarar una zona como afectada gravemente por una emergencia de protección civil, aunque no sea una emergencia de interés nacional. Como dice la STC 87/2016 , de 28 de abril, el precepto prevé que el Estado pueda coadyuvar, a través de diferentes instrumentos de su exclusiva competencia, a aliviar las consecuencias en estas zonas. La Ley pretende superar el instrumento habitual (nunca cuestionado), de los decretos-leyes de recuperación o de ayudas.
Por providencia de 9 de mayo de 2017, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 11 del mismo mes y año.
La presente resolución tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Cataluña contra los artículos. 3; 4; 14.3; 17.1, 2 y 4; 23.1, último párrafo; 26.2 y 3 y 29 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del sistema nacional de protección civil.
Antes de abordar el fondo del recurso, debemos referirnos a la solicitud de inadmisión formulada por el Abogado del Estado, así como al objeto de la impugnación.
El suplico del escrito de alegaciones del representante de la Administración solicita, como pretensión principal, que se dicte sentencia inadmitiendo el recurso. Sin embargo, el cuerpo del escrito no fundamenta en modo alguno esa pretensión de inadmisión, a la que ni siquiera se hace referencia. Por ello, la solicitud ha de ser desestimada a limine , ya que incumbe, al que formula una petición de esta naturaleza, razonar ante el Tribunal los motivos de la misma, proporcionando al menos los datos mínimos suficientes para conocer la base de dicha pretensión, a fin de poder analizarla. En este caso, esta exigencia no se cumplimenta por la Administración demandada, por lo que hemos de entrar a examinar el fondo del asunto.
Respecto al objeto del recurso, hemos reiterado que la obligación de levantar la carga alegatoria en todos los procesos ante este Tribunal, supone una exigencia de colaboración con la justicia, además de una condición inexcusable inherente a la propia presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley, que no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación. En un proceso constitucional no puede por tanto darse respuesta a impugnaciones globales carentes de una razón suficientemente desarrollada [SSTC 31/2016 , de 18 de febrero, FJ 2; 204/2011 , de 15 de diciembre, FJ 2 b); 100/2013 , de 23 de abril, FJ 2 c), y 101/2013 , de 23 de abril, FJ 11, entre otras muchas].
Por tanto, puesto que hemos declarado con reiteración que “este Tribunal no puede reconstruir de oficio la demanda ni suplir las razones de los recurrentes, cuando éstas no se aportan en su recurso (entre otras muchas, STC 208/2014 , de 15 de diciembre, FJ 4)”, en este proceso se abordarán únicamente, en lo que a los artículos. 3 y 4 de la Ley 17/2015 respecta, las impugnaciones referidas al primer párrafo del artículo 3.1 y al artículo 4.1 de la Ley 17/2015, por ser éstos los únicos con respecto de los cuales puede entenderse levantada la carga argumental mínima exigible.
Sentado lo anterior, planteándose el recurso en términos estrictamente competenciales, ambas partes están de acuerdo en que la materia controvertida es la protección civil.
La materia “protección civil” ha sido definida como aquel “conjunto de reglas y protocolos dirigidos a regular la forma de actuar de las Administraciones públicas movilizando los distintos medios y servicios necesarios para hacer frente o dar respuesta a una situación de emergencia, coordinando los diversos servicios que han de actuar para proteger a personas y bienes, para reducir y reparar los daños y para volver a la situación de normalidad” (STC 155/2013 , de 10 de septiembre, FJ 3). Así, todas aquellas actuaciones para proteger a personas y bienes que deban emprenderse para hacer frente o dar respuesta a una situación de emergencia tienen un encuadre natural dentro de la materia protección civil. Tales actuaciones incluirían tanto las acciones preventivas, como las actuaciones tendentes a la inmediata protección y socorro de personas y bienes consecuencia de situaciones catastróficas, es decir la respuesta inmediata a las emergencias, pero incluirían también aquellas otras acciones dirigidas al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, esto es, las medidas de “reducción y reparación de daños y para volver a una situación de normalidad” (STC 87/2016 , de 28 de abril, FJ 4).
Una vez hemos recordado la definición de la materia “protección civil”, los preceptos atributivos de competencias que hemos de analizar por encontrarse directamente relacionados con la misma son, por un lado el artículo 132 EAC (y, en menor medida, el artículo 150 EAC), que la recurrente considera vulnerados; y por otro el apartado 29 del artículo 149.1 CE (en que la disposición final primera de la Ley 17/2015 se ampara de forma expresa).
En la STC 31/2010 , de 28 de junio, refiriéndonos en concreto al artículo 132 EAC, este Tribunal declaró (FJ 78) que “las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en esta materia, aunque estén subordinadas a ‘las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego’ (STC 133/1990 , FFJJ 5 y 6)”, de modo que: “el precepto estatutario impugnado es acorde con el orden constitucional de distribución de competencias, pues como evidencia su propio tenor, reconoce la indicada competencia estatal al proclamar que la competencia de la Generalitat debe respetar ‘lo establecido por el Estado en ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública’”. En esta misma Sentencia (FJ 93) el Tribunal consideró conforme con la Constitución el artículo 150 EAC pues: “se circunscribe a ‘la organización de su propia administración’ y se concreta en aspectos —los reconocidos en sus dos letras a) y b)— que tienen proyección sólo hacia el interior de la organización autonómica, no impidiendo que la competencia del Estado reconocida en el artículo 149.1.18 CE se despliegue en los aspectos de la organización que se proyecten sobre los ciudadanos”.
Así, lo anterior no hace sino ratificar la doctrina de este Tribunal en cuanto a la competencia estatal, pues hemos afirmado que “por lo que respecta a la delimitación de competencias en materia de protección civil, de nuestra doctrina se deriva que esta materia guarda relación con la competencia estatal en materia de seguridad pública ex artículo 149.1.29 CE” (STC 87/2016 , de 28 de abril, FJ 5). “Desde esta perspectiva, y en principio, la competencia en materia de protección civil dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia, y de los recursos y servicios a movilizar, pues la competencia autonómica sobre protección civil se encuentra con determinados límites, que derivan de la existencia de un posible interés nacional o supraautonómico que pueda verse afectado por la situación de catástrofe o emergencia: Bien por la necesidad de prever la coordinación de Administraciones diversas, bien por el alcance del evento (afectando a varias Comunidades Autónomas) o bien por sus dimensiones, que pueden requerir una dirección nacional de todas las Administraciones públicas afectadas, y una aportación de recursos de nivel supraautonómico. Y, como consecuencia, e íntimamente en relación con tal posibilidad, no pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener y salvaguardar una coordinación de distintos servicios y recursos pertenecientes a múltiples sujetos, así como (si fuera necesario) para garantizar una dirección y organización unitarias” (STC 133/1990 , de 19 de julio, FJ 6).
Pero el fundamento jurídico 9 de la STC 133/1990 , consideró igualmente conforme con la Constitución el precepto legal que atribuía al Gobierno la potestad de emanar unas directrices básicas que regulen la protección civil, por entender que existe clara vinculación entre el interés general y “la previsión de unas directrices comunes de protección civil, que hagan posible, en su caso, una coordinación y actuación conjunta de los diversos servicios y Administraciones implicadas y que provean un diseño o modelo nacional mínimo”.
Así, “las facultades autonómicas en materia de protección civil no pueden impedir, por la misma naturaleza del régimen de concurrencia de que se trata, la existencia de unas facultades superiores de coordinación e inspección a cargo del Estado cuando está en juego el interés nacional… Las facultades de dirección, coordinación e inspección ‘superior’ vienen, por tanto, impuestas por la diversidad de partes afectadas y la necesidad de su integración en un todo unitario, integración que puede exigir la adopción de medidas de acción conjunta, homogeneidad técnica o sistemas de relación, siempre y cuando no entrañen la sustracción de competencias propias de las entidades autonómicas sino tan solo un límite al ejercicio de las mismas; lo mismo cabe decir de las facultades de superior inspección de los servicios que, sin embargo, no pueden convertirse en un control tutelar de la acción administrativa de la propia Comunidad Autónoma” (STC 133/1990 , de 19 de julio, FJ 13).
Por tanto, por la misma naturaleza de la protección civil, que persigue la preservación de personas y bienes en situaciones de emergencia, se produce en esta materia un encuentro o concurrencia de muy diversas Administraciones públicas (de índole o alcance municipal, supramunicipal o insular, provincial, autonómica, estatal) que deben aportar sus respectivos recursos y servicios.
El ámbito de la competencia estatal viene condicionado por la concurrencia de un interés nacional, interés que se encuentra determinado, por un lado, por el alcance y dimensión de la emergencia o por la necesidad de establecer un modelo nacional mínimo y, por otro, por las concretas acciones a realizar de manera que la competencia estatal “puede llegar a ser clara en lo que se refiere, tanto a las acciones preventivas como a las acciones tendentes a la protección y socorro rápido de personas y bienes consecuencia de situaciones catastróficas de cierta importancia y que requieren una respuesta inmediata. Sin embargo, tal vinculación con la seguridad pública se difumina cuando se trate de aquellas acciones de restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, pues, si bien es posible considerar dentro de la protección civil vinculada con la seguridad pública aquellas acciones reparadoras que se refieren a la inmediata puesta en funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad, como abastecimiento de agua potable, electricidad, saneamiento de aguas o telecomunicaciones, el vínculo con la seguridad pública, entendida como aquella actividad dirigida a la protección de bienes y personas con la finalidad de garantizar la tranquilidad y el orden ciudadano, no concurriría cuando se trate de acciones de reparación no inmediata” (STC 87/2016 , de 28 de abril, FJ 5).
Llegados a este punto, procede iniciar el enjuiciamiento del primer grupo de preceptos impugnados (arts. 3.1, párrafo primero; 4.1; 14.3; 17.1, 2, y 4 y 26.2 y 3 de la Ley 17/2015).
Como hemos expuesto en el fundamento jurídico anterior, ya en la STC 133/1990 (y en las SSTC 123/1984 , de 18 de diciembre, y 155/2013 , de 10 de septiembre), reconoció este Tribunal las facultades del Estado de coordinación de los distintos servicios y recursos disponibles en materia de protección civil. En las citadas Sentencias, pusimos en relación dichas facultades con la existencia de un interés nacional reflejado en el alcance y dimensión de la emergencia, pero en aquella misma STC 133/1990 , FJ 9, vinculamos al referido interés nacional la potestad de emanar unas directrices comunes de protección civil, que hagan posible, en su caso, una coordinación y actuación conjunta de los diversos servicios y Administraciones implicadas y que provean un diseño o modelo nacional mínimo.
Por tanto, al amparo de su competencia exclusiva en materia de seguridad pública ex artículo 149.1.29 CE, el Estado puede asumir una función de coordinación general de los distintos servicios y recursos públicos encargados o destinados por las diferentes Administraciones competentes en esta materia, a prevenir o dar respuesta a las emergencias que son propias de la protección civil, con independencia del ámbito territorial concreto que dichas emergencias, si finalmente se materializan, puedan abarcar. A esta genérica función de coordinación se refería la STC 133/1990 , cuando aludía a un diseño o modelo nacional mínimo que, lógicamente, permite la fijación de unas líneas comunes de actuación por parte del Estado. Igualmente, en la STC 227/1988 , relativa a la Ley 29/1985, de aguas, refiriéndonos en particular [FJ 20 e)] a la previsión de dicha Ley estatal, que obliga a recoger en los planes hidrológicos criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar daños por inundaciones o avenidas, este Tribunal consideró que tal previsión era conforme a la Constitución, razonando que: “es susceptible de ser reconducido a la materia de ‘protección civil’ y, si se entiende que tales criterios son simples prescripciones genéricas de coordinación y no suponen la previsión de actuaciones y obras concretas, no puede estimarse que invada competencias autonómicas, pues constituyen una manifestación de la competencia general sobre seguridad pública que al Estado reserva el artículo 149.1.29 de la Constitución, de acuerdo con lo ya declarado en nuestra STC 123/1984 , de 18 de diciembre”.
A partir de la STC 32/1983 , de 28 de abril, ya dijo este Tribunal en la STC 86/2014 , de 29 de mayo (FJ 5) que “la coordinación implica la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema. Es así una facultad que guarda estrecha conexión con las competencias normativas, de modo que el titular de estas últimas ostenta aquella facultad como complemento inherente, facultad consistente en el establecimiento de sistemas y procedimientos que propicien la integración de las partes del conjunto, para lo cual se ejerce un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado”.
En definitiva, al amparo del artículo 149.1.29 CE, el Estado puede asumir una función general de coordinación en materia de protección civil que, en principio, puede amparar la previsión normativa de un sistema de protección civil de ámbito nacional, a fin de fijar líneas directrices relativas al mismo , sin perjuicio de las competencias que, sobre esta materia, correspondan a las Comunidades Autónomas. Estas premisas se desarrollan con más detalle a continuación, al abordar la concreta impugnación de los artículos de la Ley 17/2015 que se refieren a este Sistema.
Una vez hechas las anteriores consideraciones, cabe ya analizar la impugnación del artículo 3 de la Ley 17/2015 al que únicamente se reprocha, al hilo de lo que hemos analizado en el anterior fundamento jurídico que en la tercera línea del primer párrafo de su apartado 1, después de la palabra “eficiente”, no precise que se refiere solo a emergencias supraautonómicas. En concreto, este precepto dice lo siguiente:
Se recurre a continuación, el artículo 4.1 de la Ley 17/2015 cuyo tenor es el siguiente:
La regulación de la Ley 17/2015 en este punto no es tan distinta de la que ya recogía la anterior Ley 2/1985, cuyos artículos. 5 y 6 contemplaban la aprobación por el Gobierno de un catálogo de actividades de todo orden que pudieran ser origen de una situación de emergencia, así como la aprobación por su parte de directrices básicas para regular la autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias en que aquellos se realizaran. En la STC 133/1990 , de reiterada cita, FJ 9 (invocada, en este punto, en la reciente STC 128/2016 , de 7 de julio), consideramos conforme con la Constitución esta regulación, razonando (además de lo ya indicado ut supra ) que “en estos casos el ámbito territorial de la contingencia se ve superado como criterio de atribución de competencia por la necesidad de prever una serie de actividades que puedan dar lugar a emergencias de intensidad o dimensión supraautonómica y por la necesidad de la actuación conjunta de una pluralidad de Administraciones Públicas afectadas, lo que justifica que la catalogación de estas emergencias corresponda al Gobierno”.
El siguiente precepto impugnado es el artículo 14 de la Ley 17/2015 que, después de definir en su apartado uno los planes de protección civil y enumerar en el apartado segundo los distintos planes, en el apartado tercero, concretamente cuestionado, dice:
Puesto que el sistema de homologación de los planes de protección civil de la Ley de 1985 es el antecedente del sistema de informe de la Ley 17/2015 ahora cuestionado, interesa recordar que, respecto a aquél, en la STC 133/1990 , FJ 10, razonó este Tribunal que “la…homologación discutida… busca la adecuación del contenido de los citados Planes con aquél mínimo denominador común fijado en el artículo 9” y “en la medida en que dicha competencia de homologación se configure como una actividad reglada y de control técnico, dirigida a constatar que los planes contemplen distintos contenidos…y no a sustituir de entre las distintas opciones posibles aquella seguida en la elaboración del plan, dicha competencia de mera homologación no configura invasión competencial alguna”. En este razonamiento se basa la Generalitat de Cataluña para denunciar que el informe del artículo 14.3 de la Ley 17/2015 no es reglado.
Son numerosos los pronunciamientos (por ejemplo, el de la STC 8/2012 , FJ3) en que este Tribunal ha admitido la emisión de informes previos, en ámbitos de la propia competencia, como técnica adecuada de cooperación en el sistema autonómico. Asimismo, ya desde la STC 6/1982 , la doctrina de este Tribunal ha distinguido entre un control “genérico e indeterminado” que, en principio, resultaría contrario al principio de autonomía constitucional, y aquellos controles precisos para “garantizar el cumplimiento de las facultades emanadas del ejercicio de las potestades de coordinación” (STC 118/1996 , FJ 19), “siempre, claro está, que no supongan ‘la emanación de ordenes concretas que prefiguren exhaustivamente el contenido de la actividad del ente coordinado, agotando su propio ámbito de decisión autónoma’ (STC 27/1987 , FJ 6) pues en tal supuesto, existiría un verdadero control jerárquico o cuasi jerárquico incompatible con la autonomía de las Entidades coordinadas” (STC 40/1998 , FJ 53).
Dentro del primer grupo de preceptos recurridos, se cuestiona también el artículo 17, apartados 1, 2 y 4, de la Ley 17/2015. El contenido de éstos, es el siguiente:
Finalmente, el apartado cuatro se limita a señalar que la norma básica de protección civil regulará las bases para mejorar la eficiencia y coordinación de los servicios lo que, considerando que no se recurre el artículo 13 de la Ley 17/2015 que regula esta norma, tampoco tiene incidencia competencial. En cualquier caso, este último precepto establece que la citada norma básica se aprobará por el Estado, previo informe del Consejo Nacional de Protección Civil; por tanto, con intervención de las Comunidades Autónomas presentes en dicho Consejo. Asimismo, en la STC 133/1990 , de reiterada cita, FJ 10, declaró este Tribunal que “la elaboración por el Gobierno de una Norma Básica de Protección Civil … que determine las líneas de actuación en esta materia y contenga directrices esenciales para la elaboración de los distintos Planes Territoriales y Especiales, no produce un vaciamiento de la competencia autonómica …y, por el contrario resulta constitucionalmente posible de acuerdo con las líneas generales del peculiar régimen en esta materia”.
El último precepto que se recurre, dentro del primer grupo de artículos impugnados, es el artículo 26, apartados segundo y tercero de la Ley 17/2015 que, refiriéndose a la evaluación e inspección del sistema nacional de protección civil, disponen:
En el segundo grupo de preceptos recurridos se incluyen los artículos 23.1, último párrafo, y 29 de la Ley 17/2015, frente a los que se formula un reproche común consistente en no contemplar una participación suficiente, a juicio de la recurrente, de la Comunidad Autónoma, en la declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil y en la declaración de emergencia de interés nacional.
El artículo 23.1, tras decir que la declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil se realizará por el Consejo de Ministros, en el párrafo segundo recurrido establece que:
Para resolver la impugnación planteada se hace necesario examinar lo que supone la declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil a la que se refiere el referido artículo 23.1 de la Ley 17/2015. Tal declaración implica que el Consejo de Ministros pueda adoptar aquellas concretas medidas enumeradas en el artículo 24 de la Ley 17/2015. Ambos artículos, 23 y 24, se encuentran incluidos en el capítulo V de la Ley 17/2015 que lleva por título “Recuperación”, concepto éste que se define en el artículo 20 de la siguiente forma: “La fase de recuperación está integrada por el conjunto de acciones y medidas de ayuda de las entidades públicas y privadas dirigidas al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, una vez finalizada la respuesta inmediata a la emergencia”. Las acciones y medidas previstas en el artículo 24 de la Ley 17/2015, adoptadas una vez finalizada la respuesta inmediata a la emergencia, no son, por tanto, acciones propias de aquella protección civil vinculada con la seguridad pública, pues de acuerdo con la doctrina establecida por este Tribunal “si bien es posible considerar dentro de la protección civil vinculada con la seguridad pública aquellas acciones reparadoras que se refieren a la inmediata puesta en funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad, como abastecimiento de agua potable, electricidad, saneamiento de aguas o telecomunicaciones, el vínculo con la seguridad pública, entendida como aquella actividad dirigida a la protección de bienes y personas con la finalidad de garantizar la tranquilidad y el orden ciudadano, no concurriría cuando se trate de acciones de reparación no inmediata” (STC 87/2016 , de 28 de abril, FJ 5). Son precisamente todas las medidas enumeradas en el artículo 24 de la Ley 17/2015 acciones de este segundo tipo, como se desprende asimismo de la definición de la fase de recuperación que la propia norma da en el artículo 20, —“acciones y medidas … una vez finalizada la respuesta inmediata a la emergencia”—, y, por tanto, no son encuadrables en aquella parte de la protección civil sobre la que cabe que incida el Estado en ejercicio de su competencia sobre seguridad pública ( ex art. 149.1.29 CE). No obstante lo cual, al tratarse de ayudas, subvenciones, medidas fiscales o medidas laborales y de Seguridad Social podrán siempre ser articuladas por el Estado bien en ejercicio de las competencias a él reservadas en el artículo 149.1 CE, bien en ejercicio de su potestad subvencional, pues de acuerdo con nuestra doctrina, el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras (por todas, la STC 13/1992 , de 6 de febrero, FJ 7) y ello sin que suponga la eventual retención estatal de las funciones ejecutivas cuyo ejercicio deberá adecuarse a la doctrina de este Tribunal.
Por su parte, el artículo 29 de la Ley 17/2015, refiriéndose a las emergencias de interés nacional (definidas en el artículo 28) establece lo siguiente:
Como ya dijo este Tribunal en la STC 133/1990 , de reiterada cita, FJ 8, “la concurrencia de un interés supracomunitario justificará la previsión de unas potestades estatales en un marco legislativo común: sin que ello excluya, claro está, la participación de las Administraciones Autonómicas que sean competentes, incluso en tales situaciones, pero en el marco de la normativa estatal”. Por tanto, las competencias autonómicas en materia de protección civil justifican que las Comunidades Autónomas intervengan en situaciones como las ahora analizadas, en las que se trata de declarar que una zona de su territorio está incursa en una emergencia de interés nacional.
Ahora bien, como se viene diciendo, la Ley 17/2015 reconoce lo anterior y articula mecanismos para que la intervención autonómica tenga lugar, por lo que el debate se circunscribe a la suficiencia de esos mecanismos. Sin embargo, a este respecto hemos declarado que: “cuál haya de ser el grado de participación autonómica en la adopción de decisiones que, en todo caso, no se ha cuestionado que correspondan al Estado es algo que, conforme a nuestra doctrina (por todas STC 31/2010 , FJ 111 in fine ), solamente al propio Estado corresponde decidir, en cuanto al concreto alcance y específico modo de articulación de esa participación. De esta suerte el que las normas estatales no incluyan el grado de participación en las decisiones estatales que la Comunidad Autónoma considera deseable no convierte a los preceptos en inconstitucionales por dicha razón, pues es claro que, en tanto que se trata de competencias ajenas cuya plenitud de ejercicio no puede verse condicionada, lo relevante para llegar a tal conclusión será su adecuación al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias, extremo que no es cuestionado en la demanda, antes al contrario, ya que es el punto de partida de esta concreta alegación” (STC 184/2012 , FJ 8, citada en la STC 115/2013 , FJ 4).
Declarar que el artículo 29 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del sistema nacional de protección civil, es conforme con la Constitución interpretado en los términos señalados en el fundamento jurídico 10.

References: artículo 132
 artículo 150
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 9
 artículo 14
 artículo 34
 artículo 88
 artículo 149
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 14
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 26
 resolución 
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 132
 artículo 150
 artículo 149
 artículo 132
 artículo 150
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 14
 artículo 9
 artículo 14
 artículo 17
 artículo 13
 artículo 26
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 24
 artículo 20
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 20
 artículo 149
 artículo 29
 artículo 28
in fine
 artículo 29