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Timestamp: 2019-02-15 21:58:31+00:00

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Deutsche Rechtsauffassung
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Rechtmäßiger Aufenthalt von Staatenlosen bei befristerer Aufenthaltserlaubnis oder Duldung?
von Dr. jur. Ursula Kötters und Rainer Furth, Münster
Gemäß Art.28 Satz 1 des Übereinkommens über die Rechtstellung der Staatenlosen vom 28. 09. 1954 (StlÜbk) stellen die Vertragsstaaten, zu denen auch die Bundesrepublik Deutschland gehört, einem Staatenlosen, der sich rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet aufhält, Reiseausweise aus, es sei denn, dass zwingende Gründe der Staatssicherheit oder der öffentlichen Ordnung dem entgegenstehen. Die Frage nach den Voraussetzungen eines "rechtmäßigen Aufenthaltes" im Sinne des Art. 28 S. 1 StlÜbk ist bisher nicht geklärt.
Während in Rechtsprechung und Literatur noch Einigkeit darüber besteht, dass eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis den rechtmäßigen Aufenthalt begründet, wird bereits daran gezweifelt, ob eine befristete Aufenthaltserlaubnis ausreicht. Erst recht umstritten ist aber, ob ein gemäß 56 AuslG. geduldeter Staatenloser einen Anspruch auf Erteilung eines Reiseausweis hat. Dies wird vom überwiegenden Teil der Rechtsprechung bisher mit dem Argument verneint, dass die Duldung als Aussetzung der Vollziehung der Pflicht zur Ausreise deren Bestehen gerade voraussetze. Ein methodisch geordnetes Vorgehen wird das aufgeworfene Problem zunächst durch Auslegung des Begriffes »rechtmäßiger Aufenthalt« zu lösen versuchen.
II. Philologische Interpretation
Gemäß Art. 31 f. der insoweit maßgeblichen Wiener Konvention über die Auslegung von Verträgen (WVK) muss bei der Interpretation von dem Wortlaut der englischen und französischen Originalfassung ausgegangen werden. Der deutsche Begriff stellt eine Übersetzung von »lawfully staying« und »residant regulierement« dar. Während einerseits der Ausdruck »rechtmäßig« den Sinn von »lawfully« und »regulierement« wiedergeben muss, korrespondiert andererseits »Aufenthalt« mit »staying« und »residant«.Bei der Auslegung des Begriffes »rechtmäßig« ist zu berücksichtigen, dass das Übereinkommen nicht die ebenfalls denkbaren Wörter »legally« und »legalement« gebraucht. Diese Auswahl spricht dafür, dass bereits ein jedenfalls »nicht verbotener« Aufenthalt ausreichen soll, denn die Vermeidung der genannten Begriffe zeigt an, dass es gerade nicht auf die Voraussetzungen eines »ausdrücklich erlaubten« Aufenthaltes im formalen oder technischen Sinne ankommt. Aus der wörtlichen Interpretation des Begriffes »rechtmäßig« folgt somit, dass sowohl eine befristete Aufenthaltserlaubnis als auch eine Duldung genügen, da beide den Staatenlosen vor dem Vorwurf der Illegalität des Aufenthaltes bewahren wollen. Bei der Auslegung des Wortes »Aufenthalt« ist allein problematisch, ob dieser Begriff ein gewisses Dauerelement impliziert. Aus dem Originalwortlaut des StlÜbk (staying/residant) läßt sich für die Beantwortung dieser Frage lediglich entnehmen, dass jedenfalls ein sehr kurzer Aufenthalt wie etwa derjenige von Besuchern und Durchreisenden ausgenommen werden sollte. Anderenfalls hätte man auf die ebenfalls diskutierte Formulierung »lawfully in the territory« zurückgreifen können. Über diese Mindesteinschränkung hinaus und damit für eine konkrete Bemessung der erforderlichen Dauer gibt der Wortlaut des Art. 28 S. 1 StlÜbk allerdings nichts her.
III. Systematische Interpretation
Die systematische Auslegung stellt auf das Gesamtgefüge des StlÜbk ab. Bei einem Vergleich des Art.28 StlÜbk mit Art. 26 StlÜbk fällt auf, dass in der letztgenannten Vorschrift lediglich von einem rechtmäßig »sich befinden« die Rede ist. Der Originaltext spricht in Übereinstimmung damit von »lawfully in the country« sowie »se trouvant regulierement«. Art. 26 StlÜbk will somit jedem Staatenlosen im jeweiligen Hoheitsgebiet Freizügigkeit gewähren, unabhängig von der Dauer seines Aufenthaltes. Aus den unterschiedlichen Formulierungen in Art. 26 und Art. 28 StlÜbk folgt, dass ein Staatenloser nur dann einen Rechtsanspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises haben soll, wenn er sich im Hoheitsgebiet des betreffenden Staates dauerhaft aufhält. Dieses resultiert im übrigen auch aus § 11 Anh. StlÜbk, wonach bei einem Wechsel des Aufenthaltsortes des Staatenlosen die Behörde jenes Hoheitsgebietes für die Ausstellung des Reiseausweises zuständig ist, in dem der Staatenlose sich rechtmäßig niederläßt (lawfullv taken up residence/s'etablissant regulierement). Beide Unterscheidungen lassen aber keine Rückschlüsse auf den gemäß Art. 28 StlÜbk erforderlichen Mindestzeitraum des Aufenthaltes zu. Entgegen der Ansicht des VGH Baden-Württemberg, der aus §§ 11, 13 Anh. StlÜbk die Notwendigkeit einer Zustimmung der Behörde zur Niederlassung erblicken will, stellen diese Normen bloße Zuständigkeitsvorschriften bei Aufenthaltswechsel dar. Sie bestätigen allenfalls, dass eine gewisse Dauer des Aufenthaltes erforderlich ist. Für die Frage, ob eine Duldung oder eine befristete Aufenthaltserlaubnis die Rechtmäßigkeit des Aufenthaltes begründet, geben sie aber nichts her.
IV. Teleologische Interpretation
Bei der teleologischen Interpretation muss der Sinn und Zweck des StlÜbk berücksichtigt werden, vgl. auch Art. 31 f. WVK. Das StlÜbk stammt aus dem Jahre 1954. Es sollte zur Lösung des europäischen Flüchtlingsproblems der Nachkriegszeit beitragen. Ziel des Art. 28 StlÜbk ist es, Staatenlose durch Erteilung des. Reiseausweises in den Genuss von Freiheitsrechten, insbesondere auch der Freizügigkeit über Art.26 StlÜbk hinaus, gelangen zu lassen. Dabei ist die besondere Situation eines Staatenlosen zu berücksichtigen, die nämlich dadurch gekennzeichnet ist, dass dieser rechtlich keinem anderen Staat zugeordnet werden kann. Er ist folglich darauf angewiesen, dass das StlÜbk auch ihm die Ausübung von elementaren Grundfreiheiten ermöglicht. Um diese zu gewährleisten, muss grundsätzlich von einer weiteren Interpretation des Begriffes »rechtmäßiger Aufenthalt« ausgegangen werden. Dieser Gedanke findet im übrigen seinen Niederschlag in der Wohlwollensklausel des Art.28 Satz 2 2. Halbsatz. StlÜbk. Aus alledem folgt, dass sowohl eine befristete Aufenthaltserlaubnis als auch eine Duldung das Kriterium der Rechtmäßigkeit des Aufenthaltes erfüllen. Wie gezeigt finden sich im StlÜbk selbst aber keine Anhaltspunkte dafür, wann konkret die zeitliche Grenze des erforderlichen Mindestaufenthaltes erreicht ist. Nach der Denkschrift der Bundesregierung muss eine dreijährige Niederlassung bei rechtmäßigem Aufenthalt vorliegen. Das VG Berlin lässt eine Duldung über den Zeitraum von vier Jahren ausreichen. Für die getroffenen Zeitangaben lässt sich jedoch aus dem Wortlaut und Zweck des Staatenlosenübereinkommens selbst keine Begründung anführen. Als gesichert kann nur gelten, dass jedenfalls der sehr kurze Aufenthalt etwa eines Durchreisenden von Art. 28 S. 1 StlÜbk nicht erfasst werden sollte. Fraglich ist nun, ob der lediglich geduldete Staatenlose einem Durchreisenden gleichgestellt werden kann. Gemäß Nr. 3 Satz 2 der Verwaltungsvorschrift zu § 55 AuslG soll die Frist der Duldung sechs Monate regelmäßig nicht überschreiten. Danach darf die Duldung also grundsätzlich nur erteilt werden, wenn sie zur Überbrückung eines überschaubaren Zeitraumes bis zur Durchführbarkeit der Abschiebung erforderlich ist. Eine solche »echte« Duldung ist mit einer Durchreise vergleichbar. Völlig anders stellt sich die Situation aber bei den häufig praktizierten sogenannten »Kettenduldungen« dar. Duldet die Behörde einen Staatenlosen über den Zeitraum von sechs Monaten hinaus und ist eine Absicht zur Durchführung der Abschiebung in nächster Zeit nicht erkennbar, muss davon ausgegangen werden, dass der Staatenlose nicht mit einem bloßen Durchreisenden gleichgestellt werden kann, sondern den Tatbestand eines dauernden Aufenthaltes erfüllt. Kettenduldungen werden bei Staatenlosen häufig vorkommen da eine Ausweisung gemäß Art. 31 StlÜbk. nur unter den dort genannten Vorraussetzungen zulässig ist.
Ist daher bei einem Staatenlosen absehbar, dass ihm Duldungen über den vorgesehenen Zeitraum von 6 Monaten hinaus erteilt werden, muss ihm schon zu diesem Zeitpunkt ein Rechtsanspruch nach Art. 28 S.1 StlÜbk. auf Erteilung eines Reiseausweises zugebilligt werden.

References: Art.28
 Art. 28
 Art. 31
 Art. 28
 Art.28
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 28
 § 11
 Art. 28
 Art. 31
 Art. 28
 Art.26
 Art.28
 Art. 28
 § 55
 Art. 31
 Art. 28