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Timestamp: 2016-10-27 05:13:54+00:00

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122 I 7013. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 22. Februar 1996 i.S. Schweizerischer H�ngegleiter-Verband und Michael Lenz gegen Kanton Appenzell Innerrhoden (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 3 et 37ter Cst., art. 2 Disp. trans. Cst.; comp�tences des cantons pour restreindre le d�collage et l'atterrissage des planeurs de pente. Contr�le abstrait des normes; qualit� pour recourir (consid. 1). L'art. 37ter Cst. conf�re � la Conf�d�ration une comp�tence g�n�rale, mais pas exclusive dans le domaine de la navigation a�rienne. Les cantons demeurent comp�tents pour les questions juridiques que la Conf�d�ration n'a pas r�gl�es de mani�re exhaustive (consid. 2). La l�gislation f�d�rale sur la navigation a�rienne ne r�gle pas exhaustivement le d�collage et l'atterrissage des planeurs de pente. Les cantons restent comp�tents pour pr�voir des restrictions dans l'int�r�t de la protection de la nature et du paysage (consid. 3 et 4). La loi cantonale attaqu�e permet une application conforme � la Constitution et au principe de la proportionnalit� (consid. 5). Faits � partir de page 71
"Art. 8 Sportliche T�tigkeiten
1 Das Alpgebiet darf mit Ausnahme der bewilligten Routen nicht mit Fahrr�dern befahren werden.
2 Das Starten und Landen mit Deltaseglern oder anderen Flugger�ten ist im Alpgebiet mit Ausnahme der bewilligten Start- und Landegebiete verboten.
4 Der Grosse Rat kann auf dem Verordnungsweg f�r weitere T�tigkeiten, die die Alpen besonders belasten, Vorschriften erlassen."
Widerhandlungen gegen diese Vorschrift werden gem�ss Art. 16 des Alpgesetzes mit Haft oder Busse bestraft.
B.- Der Schweizerische H�ngegleiter-Verband und Michael Lenz erheben mit gemeinsamer Eingabe vom 30. Mai 1995 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 3 und 37ter BV und beantragen, es seien der ganze Absatz 2 und die Worte "bzw. die Start- und Landegebiete" in Absatz 3 des Artikels 8 des Alpgesetzes f�r ung�ltig zu erkl�ren und aufzuheben. Zur Begr�ndung bringen sie vor, die angefochtenen Formulierungen stellten eine Flugbetriebsregel f�r Flugger�te dar, verstiessen gegen die Zust�ndigkeit des Bundes im Bereich der Luftfahrt und seien demzufolge ung�ltig bzw. nichtig.
C.- Der Grosse Rat des Kantons Appenzell Innerrhoden beantragt in seiner Vernehmlassung vom 7. Juli 1995, die Beschwerde abzuweisen. Er bringt vor, die streitigen Vorschriften seien gest�tzt auf Art. 699 ZGB erlassen worden; die Bundeskompetenz im Bereich der Luftfahrt sei nicht abschliessend, weshalb die kantonalen Kompetenzen auf dem Gebiet der Raumplanung und des Baurechts nicht beschnitten w�rden. Das Luftfahrtrecht des Bundes befreie nicht von der Einhaltung der gest�tzt auf Art. 699 ZGB erlassenen Verbote.
D.- In dem vom Bundesgericht angeordneten zweiten Schriftenwechsel bringen die Beschwerdef�hrer mit Stellungnahme vom 18. August 1995 vor, Art. 699 BGE 122 I 70 S. 72Abs. 1 ZGB bilde keine rechtliche Grundlage, um gegen den Willen der betroffenen Grundst�cksbesitzer ein Betretungsverbot aufzustellen. Zudem sei das im Alpgesetz vorgesehene Verbot nicht ein "einzelnes, bestimmt umgrenztes Verbot", sondern allgemein und unbeschr�nkt. Im �brigen sei nicht bewiesen, dass ein �ffentliches Interesse an einem generellen Verbot des Startens und Landens im Alpgebiet bestehe. Das Luftfahrtrecht des Bundes enthalte keine Delegationsnorm, welche die Kantone erm�chtige, das Befliegen eines Gebietes zu verbieten.
Der Grosse Rat des Kantons Appenzell Innerrhoden h�lt in seiner Duplik vom 5. September 1995 an seinem Antrag fest. Gest�tzt auf Art. 699 ZGB k�nnten Zutrittsbeschr�nkungen nicht nur im privaten, sondern auch im �ffentlichen Interesse verh�ngt werden. Das angefochtene Verbot sei im Interesse der Schonung der Kulturen und des �kologischen Gleichgewichts des Alpgebietes erlassen worden. Das Verbot gelte zudem nicht im ganzen Alpgebiet, sei somit eingeschr�nkt und bestimmt umgrenzt.
Das zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt f�r Zivilluftfahrt vertritt in seiner Stellungnahme vom 13. Oktober 1995 die Ansicht, eigentliche luftrechtliche Regelungen der Kantone seien unzul�ssig, da der Bund keine entsprechenden Kompetenzen an die Kantone delegiert habe. Das Luftrecht des Bundes regle die Aussenlandungen von H�ngegleitern und gebe dem Eidgen�ssischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement auch die M�glichkeit, zum Schutze der Natur bestimmte Einschr�nkungen zu erlassen. Zudem k�nne der Eigent�mer eines Grundst�cks privatrechtlich das Starten und Landen mit Luftfahrzeugen verbieten. Die Bewilligungskompetenz f�r Infrastrukturanlagen f�r die Luftfahrt liege ausschliesslich beim Bund. Art. 699 ZGB bilde keine Grundlage f�r kantonale Einschr�nkungen des Flugbetriebs. Einzelne Starts und Landungen mit Flugger�ten l�gen noch im Rahmen des Gemeingebrauchs und seien von Art. 699 ZGB abgedeckt. Das generelle Start- und Landeverbot gem�ss Art. 8 Abs. 2 des Alpgesetzes sei deshalb bundesrechtswidrig. Zudem sei fraglich, ob die Voraussetzungen f�r ein Verbot nach Art. 699 ZGB erf�llt seien.
1. a) Die staatsrechtliche Beschwerde ist zul�ssig gegen kantonale Erlasse wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte der B�rger (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Die Beschwerdef�hrer r�gen eine kompetenzwidrige kantonale BGE 122 I 70 S. 73Gesetzgebung und damit einen Verstoss gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts, welche aus Art. 2 der �bergangsbestimmungen der BV abgeleitet wird und nach st�ndiger Rechtsprechung als verfassungsm�ssiges Recht anerkannt ist (BGE 107 Ia 286 E. 4a S. 288; BGE 114 Ia 164 E. 3a S. 166; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456). Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur zul�ssig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbeh�rde geltend gemacht werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG). Da ein kantonaler Erlass angefochten wird, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen. Unzul�ssig ist auch die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat, da die Beschwerdef�hrer sinngem�ss eine Verletzung von Art. 2 der �bergangsbestimmungen der Bundesverfassung r�gen, deren Beurteilung in die Zust�ndigkeit des Bundesgerichts f�llt (Art. 73 Abs. 2 lit. a VwVG; BGE 119 Ia 197 E. 1b S. 200). Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher zul�ssig.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist legitimiert, wer durch die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit) in seinen rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen ist (BGE 119 Ia 197 E. 1c S. 200 f., mit Hinweis).
Der Beschwerdef�hrer 2 als Mitinhaber einer im Alpsteingebiet t�tigen H�ngegleiter-Flugschule ist ohne weiteres zur Beschwerde berechtigt. Ein Verband ist legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Interessen seiner Mitglieder zu wahren, wenn er als juristische Person konstituiert ist, nach seinen Statuten die durch die angerufenen verfassungsm�ssigen Rechte gesch�tzten Interessen seiner Mitglieder zu wahren hat und die Mehrzahl oder doch eine Grosszahl seiner Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen sind (BGE 119 Ia 197 E. 1c bb S. 201). Das trifft f�r den Beschwerdef�hrer 1 zu. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher einzutreten.
c) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die staatsrechtliche Beschwerde die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung dar�ber enthalten, welche verfassungsm�ssigen Rechte bzw. welche Rechtss�tze und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht wendet im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde das Recht nicht von Amtes wegen an, sondern pr�ft nur R�gen, die gen�gend klar und detailliert erhoben werden (BGE 118 Ia 184 E. 2 S. 189, mit Hinweisen).BGE 122 I 70 S. 74
Die R�ge muss zudem innert der Frist von Art. 89 Abs. 1 OG erhoben werden. Findet wie im vorliegenden Fall in Anwendung von Art. 93 Abs. 3 OG ein zweiter Schriftenwechsel statt, so ist eine Beschwerdeerg�nzung nur insoweit zul�ssig, als die Erw�gungen der kantonalen Beh�rden hierzu Anlass geben. R�gen, welche bereits in der Beschwerde selber h�tten vorgebracht werden k�nnen, sind unstatthaft (BGE 118 Ia 305 E. 1c S. 308, mit Hinweisen). Das gilt f�r die erst im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels erhobene R�ge, die beanstandete Bestimmung finde in Art. 699 ZGB keine Grundlage und es fehle daf�r an einem ausgewiesenen �ffentlichen Interesse.
2. a) Die Kantone sind souver�n, soweit ihre Souver�nit�t nicht durch die Bundesverfassung beschr�nkt ist (Art. 3 BV). Sie haben eine origin�re Gesetzgebungskompetenz, die nur insoweit aufgehoben ist, als der Bund entweder ausschliesslich, mit urspr�nglich derogatorischer Wirkung, zust�ndig ist oder aber in einem Bereich, in dem er konkurrierend, mit nachtr�glich derogatorischer Wirkung, kompetent ist, von seiner Zust�ndigkeit abschliessend Gebrauch gemacht hat (BGE 120 Ia 89 E. 2b S. 91, mit Hinweisen). Soweit der Bund in einem Bereich, in welchem er zwar umfassend, aber mit nachtr�glich derogatorischer Wirkung zust�ndig ist, nicht abschliessend legiferiert hat, bleiben die Kantone zust�ndig, ohne dass es dazu einer Delegation durch das Bundesrecht bed�rfte (BGE 107 Ia 286 E. 4a S. 288; BGE 109 Ia 61 E. 2a S. 67; BGE 112 Ia 398 E. 4a S. 401; BGE 114 Ia 350 E. 4a S. 355 f.; BGE 115 Ia 234 E. 12b S. 272 f.; BGE 117 Ia 27 E. 7c S. 34; BGE 118 Ia 427 E. 9c S. 444 f.; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456; ULRICH H�FELIN/ WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. A. Z�rich 1993, S. 97; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Bern 1974, S. 136 f., 182, 184; YVO HANGARTNER, Grundz�ge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. I, S. 73; PETER SALADIN, Kommentar BV, Rz. 23 zu Art. 2 �bBest). Das kantonale Recht darf dabei freilich inhaltlich nicht bundesrechtswidrig sein, das heisst nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zwecke beeintr�chtigen oder vereiteln (BGE 112 Ia 398 E. 4a S. 401; BGE 114 Ia 350 E. 4a S. 356; BGE 116 Ia 264 E. 4a S. 272; BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456). Ein blosser Zielkonflikt zwischen kantonalem und Bundesrecht bewirkt jedoch noch keine Bundesrechtswidrigkeit des kantonalen Rechts, sondern ist Ausdruck davon, dass Bund und Kantone je eigene Gebietsk�rperschaften sind, die im Rahmen ihrer Zust�ndigkeiten auch unterschiedliche Ziele verfolgen d�rfen (BGE 109 Ia 134 E. 4a S. 140 f.; BGE 111 Ia 303 E. 6c S. 311; BGE 119 Ia 390 E. 6c S. 403; vgl. auch BGE 120 Ia 126 E. 4d BGE 122 I 70 S. 75cc/dd S. 135 f.; PETER SALADIN, Kommentar BV, Rz. 216 zu Art. 3).
b) Art. 37ter BV gibt dem Bund eine umfassende, aber entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrer nicht eine ausschliessliche, sondern eine konkurrierende, nachtr�glich derogatorische Kompetenz auf dem Gebiet der Luftfahrt (BGE 119 Ib 222 E. 2a S. 225; JEAN-FRAN�OIS AUBERT, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Basel 1991, S. 284; MARTIN LENDI, Kommentar BV, Rz. 2 und 4 zu Art. 37ter). Kantonales Recht bleibt daher zul�ssig, soweit das Bundesrecht eine Rechtsfrage nicht abschliessend geregelt hat. Es ist daher zu pr�fen, ob das Luftfahrtrecht des Bundes die Ben�tzung von Flugger�ten abschliessend regelt.
3. a) Erkl�rt eine Verfassungsbestimmung den Bund in einem bestimmten Sachbereich f�r zust�ndig, so regelt die gest�tzt darauf erlassene Bundesgesetzgebung die entsprechenden sachverhaltsspezifischen Aspekte h�ufig abschliessend. So enth�lt zum Beispiel das Atomrecht des Bundes eine ersch�pfende Regelung f�r die spezifischen Aspekte der nuklearen Sicherheit (BGE 111 Ia 303 E. 5a S. 307; BGE 111 Ib 102 E. 5a S. 105 f.; BGE 119 Ia 390 E. 6c S. 402). Ebenso ist das Luftfahrtrecht des Bundes im allgemeinen bez�glich der luftfahrtspezifischen Aspekte, insbesondere der Flugsicherheit und -sicherung, als abschliessend zu betrachten (Urteile des Bundesgerichts vom 27. Oktober 1982, ZBl 84/1983 S. 365 E. 3a S. 369; vom 25. Juni 1986, ZBl 89/1988 S. 65 E. 3e/4a; vom 2. November 1994, ZBl 96/1995 S. 457, E. 4b).
b) Vom bundesrechtlich umfassend geregelten Sachbereich der Luftfahrt sind die der kantonalen Kompetenz unterstehenden Befugnisse zu unterscheiden, zum Beispiel auf den Gebieten der Raumplanung, des Baurechts und des Natur- und Heimatschutzes. In solchen Bereichen ist kompetenzgem�ss erlassenes kantonales Recht auch anwendbar auf Sachverhalte, die hinsichtlich ihrer luftfahrtspezifischen Aspekte durch die Luftfahrtgesetzgebung des Bundes erfasst sind (BGE 102 Ia 355 E. 6 S. 358 ff.; ZBl 89/1988 S. 65 E. 4 S. 70 f.; BGE 119 Ib 222 E. 2b S. 225 f.). Das kantonale Recht regelt in diesem Falle nicht dieselbe Rechtsfrage wie das Bundesrecht; es liegt kein Kompetenzkonflikt vor, sondern eine Kompetenzkumulation, was sich darin �ussert, dass auf einen Sachverhaltskomplex mehrere einschl�gige Gesetzgebungen kumulativ anwendbar sein k�nnen (vgl. BGE 107 Ia 286 E. 4a S. 288; MARTIN KELLER, Aufgabenverteilung und Aufgabenkoordination im Landschaftsschutz, Diss. Bern 1977, S. 29 ff.; PETER SALADIN, Bund und Kantone, ZSR 103/1984 II S. 431-590, 460; PETER SALADIN, Kommentar BV, Rz. 17 BGE 122 I 70 S. 76und 28 zu Art. 2 �bBest). Insoweit werden die kantonalen Kompetenzen nur beschnitten, wenn die Spezialgesetzgebung des Bundes ausdr�cklich von der Einhaltung der kantonalen Vorschriften dispensiert (BGE 119 Ib 222 E. 2a S. 225, mit Hinweisen; BGE 102 Ia 355 E. 6d S. 360; ZBl 89/1988 S. 65 E. 4 S. 70) oder sonstwie nach ihrem klaren Sinn auch hinsichtlich dieser Aspekte als abschliessend zu betrachten ist (ZBl 84/1983 S. 369). Die Praxis, wonach die Aus�bung kantonaler Kompetenzen die Wahrnehmung von Bundesaufgaben nicht vereiteln oder erheblich erschweren d�rfe, kommt vorliegend nicht zur Anwendung, da durch das appenzellische Gesetz keine Bundesaufgabe betroffen ist.
4. a) Die angefochtene Bestimmung regelt nicht spezifisch fliegerische Aspekte. Die Einschr�nkung des Sportbetriebes im Alpgebiet gilt ausser f�r Flugger�te auch f�r das Radfahren und kann durch den Grossen Rat auf weitere T�tigkeiten, die die Alpen besonders belasten, ausgedehnt werden. Ankn�pfungspunkt der Regelung ist nicht das Fliegen mit Flugger�ten, sondern das Starten und Landen bzw. die damit einhergehende Ben�tzung des Alpgebiets. Ob das Starten und Landen im haftpflichtrechtlichen Sinne zum Flug geh�rt, ist dabei unerheblich. Selbst wenn das zutrifft, folgt daraus nicht zwangsl�ufig, dass der Bund alle mit dem Starten und Landen zusammenh�ngenden Rechtsfragen abschliessend geregelt hat. Der Kanton Appenzell Innerrhoden begr�ndet sein Alpgesetz mit dem Interesse an der Wahrung des �kologischen Gleichgewichts, also mit Aspekten des Naturschutzes, f�r welchen die Kantone grunds�tzlich zust�ndig sind (Art. 24sexies Abs. 1 BV). Diese kantonale Zust�ndigkeit ist origin�r und besteht auch ohne Delegation durch das Bundesrecht. Der Bund k�nnte freilich aufgrund seiner umfassenden Zust�ndigkeit gem�ss Art. 37ter BV f�r die mit dem Flugbetrieb zusammenh�ngenden Sachverhalte auch die Aspekte des Natur- und Heimatschutzes abschliessend regeln (LENDI, a.a.O., Rz. 8), wodurch entsprechende Bestimmungen des kantonalen Rechts unzul�ssig w�rden. Es ist daher zu pr�fen, ob das Bundesrecht die vom appenzellischen Alpgesetz erfassten Rechtsfragen bereits abschliessend geregelt hat.
b) Gem�ss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 �ber die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) ist die Ben�tzung des Luftraumes �ber der Schweiz durch Luftfahrzeuge im Rahmen der Bestimmungen dieses Gesetzes und der �brigen Bundesgesetzgebung gestattet. Die angefochtene appenzellische Bestimmung betrifft jedoch nicht die Ben�tzung des BGE 122 I 70 S. 77Luftraumes, sondern die Ben�tzung des Alpgebietes f�r das Starten und Landen, so dass Art. 1 LFG daf�r nicht einschl�gig ist.
c) Art. 37a und 37b LFG (in der Fassung vom 18. Juni 1993, in Kraft seit 1. Januar 1995, AS 1994 3010) schliessen f�r Flugpl�tze die Anwendung kantonalen Rechts weitgehend aus. Diese Bestimmungen sind jedoch vorliegend nicht anwendbar, da das angefochtene Alpgesetz nicht die Errichtung von Flugpl�tzen regelt, sondern das Starten und Landen von Deltaseglern ausserhalb von Flugpl�tzen. In BGE 119 Ib 222 hat das Bundesgericht entschieden, dass die Errichtung eines Landeplatzes f�r H�ngegleiter mangels bundesrechtlicher Spezialbestimmung dem kantonalen Bau- und Planungsrecht untersteht. Die am 1. Januar 1995 in Kraft getretene Revision des Luftfahrtgesetzes �ndert diese Rechtslage h�chstens insoweit, als feste Pl�tze, welche eigens f�r den Abflug und die Landung von H�ngegleitern hergerichtet werden, allenfalls als Flugpl�tze im Sinne des Luftfahrtrechts gelten (vgl. Art. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 �ber die Infrastruktur der Luftfahrt, VIL; SR 748.131.1) und damit Gegenstand einer entsprechenden Bewilligung (nach Art. 37a oder 37b LFG) bilden k�nnen. Vorliegend wird von keiner Seite geltend gemacht, dass in dem Gebiet, in welchem gem�ss dem Alpgesetz das Starten und Landen verboten wird, derartige Landepl�tze luftfahrtrechtlich bewilligt worden seien. Dass das Alpgesetz den kantonalen Beh�rden die Befugnis gibt, Gebiete zu bezeichnen, in denen das Starten und Landen zul�ssig ist, bedeutet nicht, dass der Kanton damit Bewilligungen f�r Flugpl�tze erteilen w�rde, wof�r er in der Tat nicht zust�ndig w�re, sondern der Kanton hebt damit nur f�r bestimmte Gebiete das generelle Verbot des Startens und Landens auf.
d) Gem�ss Art. 12 Abs. 2 LFG in der Fassung vom 18. Juni 1993 erl�sst der Bundesrat Vorschriften zum Schutz der Natur im Zusammenhang mit der Ben�tzung von Luftfahrzeugen. Das bedeutet aber nicht zwingend, dass die gest�tzt darauf vom Bundesrat allenfalls erlassenen Vorschriften den Schutz der Natur abschliessend regeln. Eine bundesrechtliche Vorschrift, welche ausdr�cklich kantonales Recht als nicht anwendbar bezeichnet, besteht nicht. Der Umstand, dass der Bund bei seinen Aktivit�ten gewisse Aspekte ber�cksichtigt, die an sich in die kantonale Zust�ndigkeit fallen, schliesst die entsprechende kantonale Kompetenz grunds�tzlich nicht aus (BGE 111 Ib 102 E. 5b S. 108). Im Gegenteil ist anzunehmen, dass der Bundesgesetzgeber nur die in den Art. 37a und 37b LFG ausdr�cklich BGE 122 I 70 S. 78genannten kantonalen Zust�ndigkeiten beschr�nken und ausserhalb des Anwendungsbereichs dieser Bestimmungen die kantonalen Kompetenzen nicht einschr�nken wollte. Art. 21 Abs. 2 LFG beh�lt denn auch ausdr�cklich die allgemeinen polizeilichen Befugnisse der Kantone auf den dem Flugverkehr dienenden Grundst�cken vor und bel�sst damit auch die M�glichkeit, dass die Kantone bei der Beeintr�chtigung von Polizeig�tern einschreiten d�rfen (ZBl 89/1988 S. 65 E. 4b).
e) Das bestehende Luftfahrtrecht des Bundes regelt denn auch inhaltlich, wie im folgenden zu zeigen ist, die Ben�tzung des Bodens f�r das Starten und Landen mit H�ngegleitern nicht abschliessend.
aa) Luftfahrzeuge d�rfen unter Vorbehalt der vom Bundesrat zu bestimmenden Ausnahmen nur auf Flugpl�tzen abfliegen oder landen (Art. 8 Abs. 1 LFG). Als Luftfahrzeuge gelten grunds�tzlich auch H�ngegleiter (Anhang zur Luftfahrtverordnung vom 14. November 1973, LFV, SR 748.01; in der Fassung vom 23. November 1994, AS 1994 3036). Nach Art. 108 Abs. 1 lit. b LFG (in der Fassung vom 18. Juni 1993) kann jedoch der Bundesrat vorsehen, dass einzelne Bestimmungen des Gesetzes unter anderem auf nicht motorisch angetriebene Luftfahrzeuge keine Anwendung finden. Gem�ss Art. 57 VIL sind Starts und Landungen von H�ngegleitern auch ausserhalb von Flugpl�tzen ohne die in Art. 50 VIL vorgeschriebene Aussenlandungsbewilligung zul�ssig. Gem�ss Art. 21 LFV (in der Fassung vom 23. November 1994) kann das Eidgen�ssische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (Departement) f�r Luftfahrzeuge besonderer Kategorien Sonderregeln erlassen und andere Massnahmen treffen. Es ber�cksichtigt dabei auch die Anliegen des Natur-, Landschafts- und Umweltschutzes.
Gest�tzt darauf hat das Departement am 24. November 1994 die Verordnung �ber Luftfahrzeuge besonderer Kategorien (VLK; SR 748.941, AS 1994 3076) erlassen, die gem�ss ihrem Art. 1 u.a. f�r H�ngegleiter (dazu geh�ren namentlich Deltas und Gleitschirme, Art. 6 VLK) gilt. Gem�ss Art. 3 Abs. 1 VLK besteht f�r diese Luftfahrzeuge kein Zwang, auf einem Flugplatz abzufliegen oder zu landen. Abs. 2 beh�lt das Recht der an einem Grundst�ck Berechtigten auf Abwehr von Besitzesst�rungen und Ersatz ihres Schadens vor. Art. 8 Abs. 1 VLK verbietet das Starten und Landen von H�ngegleitern auf �ffentlichen Strassen und Skipisten; Abs. 4 beh�lt f�r den Einsatz von H�ngegleitern auf �ffentlichen Gew�ssern die Bundesgesetzgebung �ber die Binnenschiffahrt und das entsprechende kantonale Recht vor. Dieser Vorbehalt zugunsten des kantonalen Rechts geht weiter als die allgemeine BGE 122 I 70 S. 79Regelung �ber Aussenlandungen auf �ffentlichen Gew�ssern in Art. 51 Abs. 1 VIL. Schliesslich sieht Art. 53 VIL vor, dass das Bundesamt f�r Zivilluftfahrt sich unter Beizug des Bundesamtes f�r Umwelt, Wald und Landschaft an der Erarbeitung von freiwilligen Betriebsregeln zum Schutz der Natur f�r bestimmte Kategorien von Luftfahrzeugen beteiligt und dass das Departement im Einvernehmen mit dem Eidgen�ssischen Departement des Innern zum Schutz der Natur in genau bezeichneten Gebieten f�r bestimmte Kategorien von Luftfahrzeugen Start-, Lande- oder �berflugsbeschr�nkungen erlassen kann.
bb) Art. 57 VIL und Art. 3 VLK legen nur fest, dass f�r Starts und Landungen von H�ngegleitern die spezifisch flugrechtliche Aussenlandungsbewilligung nicht erforderlich ist, schliessen aber nicht aus, dass an bestimmten Orten gest�tzt auf andere einschl�gige Gesetzgebungen Start- und Landebeschr�nkungen zu beachten sind. Die Verordnung �ber Luftfahrzeuge besonderer Kategorien enth�lt zwar explizite Einschr�nkungen oder Vorbehalte nur f�r �ffentliche Strassen und Skipisten, Gew�sser sowie f�r die privaten Rechte an Grundst�cken. Doch m�ssen �ber diese Regelungen hinaus weitere Einschr�nkungen zul�ssig sein; so ist das Starten und Landen mit H�ngegleitern zum Beispiel auch unzul�ssig auf Eisenbahngrundst�cken (Art. 1 des Bundesgesetzes vom 18. Februar 1878 betreffend Handhabung der Bahnpolizei, SR 742.147.1) oder im Schweizerischen Nationalpark, jedenfalls abseits der markierten Wege und Routen (Art. 2 der Nationalparkordnung des Grossen Rates des Kantons Graub�nden vom 23. Februar 1983, erlassen gest�tzt auf das Nationalparkgesetz vom 19. Dezember 1980, SR 454). Diese Einschr�nkungen sind zu beachten, obwohl sie nicht in der Verordnung �ber Luftfahrzeuge besonderer Kategorien oder sonstwie in der Luftfahrtgesetzgebung, sondern in anderen einschl�gigen Erlassen enthalten sind. Regelt somit das Luftfahrtrecht des Bundes klarerweise das Starten und Landen mit H�ngegleitern nicht abschliessend, so sind nicht nur die �brigen bundesrechtlichen, sondern auch die kompetenzgem�ss erlassenen kantonalrechtlichen Einschr�nkungen massgeblich. Das gilt namentlich f�r Einschr�nkungen aus Gr�nden des Natur- und Landschaftsschutzes. Es kann nicht sinnvollerweise angenommen werden, dass in kantonalrechtlichen Naturschutzgebieten, in denen der Zutritt verboten oder eingeschr�nkt ist, das Starten und Landen mit Flugger�ten weiterhin - vorbeh�ltlich allenfalls vom Departement gem�ss Art. 53 Abs. 2 VIL erlassener Beschr�nkungen - uneingeschr�nkt zul�ssig bleibt.BGE 122 I 70 S. 80
cc) Da schon die einschl�gigen luftfahrtrechtlichen Verordnungen die Ben�tzung des Bodens f�r H�ngegleiter nicht ersch�pfend regeln, kann offenbleiben, ob der eidgen�ssische Verordnungsgeber angesichts der gesetzlichen Regelung (vorne E. 4d) �berhaupt eine abschliessende, die kantonalen Kompetenzen ausschliessende Regelung erlassen d�rfte oder ob dazu nicht eine �nderung der formellgesetzlichen Vorgaben erforderlich w�re.
f) Gesamthaft ergibt sich, dass das Bundesrecht den Schutz der Natur oder der Alpgebiete vor Beeintr�chtigungen durch das Starten und Landen mit H�ngegleitern nicht abschliessend regelt. Die Kantone bleiben zust�ndig, in diesem Bereich zu legiferieren. Die R�ge, die angefochtene Bestimmung des Alpgesetzes sei kompetenzwidrig und verstosse dadurch gegen Art. 37ter BV bzw. gegen das Luftfahrtrecht des Bundes, erweist sich somit als unbegr�ndet.
5. Die Beschwerdef�hrer bringen in ihrer Replik vor, die angefochtene Regelung k�nne nicht auf Art. 699 Abs. 1 ZGB gest�tzt werden, da die dort vorgesehenen Verbote nur zum Schutz des Grundeigent�mers zul�ssig seien und zudem bestimmt umgrenzt sein m�ssten und nicht das ganze Alpgebiet umfassen d�rften.
a) Gem�ss Art. 699 Abs. 1 ZGB ist das Betreten von Wald und Weide in orts�blichem Umfange jedermann gestattet, soweit nicht im Interesse der Kulturen seitens der zust�ndigen Beh�rde einzelne bestimmt umgrenzte Verbote erlassen werden. Ob die fragliche Regelung als Verbot im Sinne dieser Bestimmung zu betrachten sei, kann offenbleiben; denn neben den in Art. 699 ZGB vorgesehenen Verboten k�nnen die Kantone gest�tzt auf ihre origin�re Gesetzgebungszust�ndigkeit �ffentlichrechtlich das Zutrittsrecht weitergehend einschr�nken, zum Beispiel zum Schutz der Natur oder aus anderen polizeilichen Gr�nden (BGE 58 I 173 E. 2 S. 175 f.; BGE 106 Ib 47 E. 4d S. 51; BGE 109 Ia 76 E. 3b S. 79; Hansj�rg Seiler, Die Ben�tzung des Waldes f�r Orientierungslauf, M�nsingen 1984, S. 85).
b) Diese �ffentlichrechtlichen Zutrittsverbote m�ssen allerdings einem haltbaren �ffentlichen Interesse entsprechen, verh�ltnism�ssig sein und d�rfen das Zutrittsrecht nicht seiner Substanz berauben (BGE 43 I 282 E. 2 S. 286; BGE 58 I 173 E. 4 S. 178; BGE 109 Ia 76 E. 3b S. 79; SEILER, a.a.O., S. 87 ff.). Das im Alpgesetz vorgesehene generelle Verbot mag unter dem Aspekt der Verh�ltnism�ssigkeit als problematisch erscheinen, sowohl in �rtlicher als auch in zeitlicher Hinsicht (vgl. BGE 119 Ia 197 E. 7 S. 211 ff. bez�glich Einschr�nkungen der Schiffahrt). Die Frage der Verh�ltnism�ssigkeit l�sst sich indessen erst beurteilen, wenn die kantonalen Beh�rden die bewilligten Start- und Landegebiete bezeichnet BGE 122 I 70 S. 81haben. Das Gesetz sagt �ber Lage und Gr�sse dieser Fl�chen nichts aus. Es schliesst auch nicht zum vornherein aus, f�r bestimmte Gebiete bloss zeitlich limitierte Verbote zu erlassen und damit einer zu verschiedenen Jahreszeiten unterschiedlichen Schutzbed�rftigkeit Rechnung zu tragen. Das Alpgesetz l�sst somit Raum f�r eine verfassungskonforme, dem Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip Rechnung tragende Anwendung. Es steht jedoch den Interessierten frei, im Anschluss an eine �rtlich oder zeitlich zu restriktive Festlegung der Start- und Landegebiete durch die appenzellischen Beh�rden die Vereinbarkeit mit Art. 699 ZGB und dem Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip in einem neuen Verfahren wieder aufzuwerfen.

References: Art. 3
 art. 2
 Art. 16
 Art. 3
 Art. 699
 Art. 699
 Art. 699
 BGE 
 Art. 699
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 Art. 699
 Art. 8
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 Art. 2
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 Art. 90
 Art. 89
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 Art. 37
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 Art. 37
 Art. 12
 Art. 37
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 Art. 21
 Art. 108
 Art. 57
 Art. 50
 Art. 21
 Art. 1
 Art. 6
 Art. 3
 Art. 8
 BGE 
 Art. 51
 Art. 53
 Art. 57
 Art. 3
 Art. 53
 Art. 37
 Art. 699
 Art. 699
 Art. 699
 BGE 
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 Art. 699