Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/opatreni-obecne-povahy-negativni-vymezeni-narizeni-kraje.p2269.html
Timestamp: 2019-09-19 15:23:13+00:00

Document:
Opatření obecné povahy: negativní vymezení; nařízení kraje | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
2321/2011
Opatření obecné povahy: negativní vymezení; nařízení kraje
(Podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 1. 2011, čj. 8 Ao 7/2010 - 65)
Prejudikatura: č. 2140/2010 Sb.NSS a č. 2141/2010 Sb.NSS; nálezy Ústavního soudu č. 167/2000 Sb., č. 318/2009 Sb. a č. 198/2008 Sb.ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 14/07).
Věc: a) Michaela T. a b) Jaroslav J. proti Jihomoravskému kraji o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatelů: a) M. T., b) J. J., oba zastoupeni Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem v Táboře, Příběnická 1908, proti odpůrci: Jihomoravský kraj, se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, proti nařízení Jihomoravského kraje č. 3/2010 z 24. 8. 2010, jímž se mění nařízení Jihomoravského kraje č. 384/2004, kterým se vydává Integrovaný krajský program snižování emisí tuhých znečišťujících látek, oxidu siřičitého, oxidů dusíku, těkavých organických látek, amoniaku, oxidu uhelnatého, benzenu, olova, kadmia, niklu, arsenu, rtuti a polycyklických aromatických uhlovodíků Jihomoravského kraje a Krajský program ke zlepšení kvality ovzduší Jihomoravského kraje, ve znění nařízení Jihomoravského kraje č. 228/2006, jako opatření obecné povahy. takto:
I. Návrh se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
I. obsah návrhu Navrhovatelé označili uvedené nařízení kraje za opatření obecné povahy. Podle nich není podstatné, že zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, v § 48 odst. 2 písm. c) stanoví, že program ke zlepšení kvality ovzduší vydávají v přenesené působnosti kraje formou nařízení. Závěr, že se jedná o opatření obecné povahy přezkoumatelné dle § 101a a násl. s. ř. s., dovodili navrhovatelé výkladem níže uvedených právních předpisů České republiky a Evropské unie a dále odkazy na vnitrostátní i komunitární judikaturu:
Ke své aktivní legitimaci uvedli, že „opatřením obecné povahy“ byli zkráceni na právu na příznivé životní prostředí a dále na právu na spravedlivý proces, a to „procesními i hmotně právními nezákonnostmi“. Oba tvrdili, že jejich rodiny trpí v důsledku znečištění ovzduší zdravotními problémy: navrhovatelka a) žije ve Š., což je podle ní oblast s velkým množstvím zdrojů znečišťování ovzduší (dálnice, cihelna, letiště, blízkost budoucí průmyslové zóny); navrhovatel b) je občanem obce T., která je také nedaleko dálnice D1, což navrhovatele a jeho rodinu vystavuje negativním vlivům hluku a zhoršeného ovzduší vlivem pevných částic PM10, jejichž koncentrace v ovzduší jsou často nad stanoveným limitem. Přitom za mnoho let nebyla ze strany příslušných orgánů přijata žádná konkrétní a účinná opatření k nápravě a nestalo se tak ani v Programu.
Důvody návrhu rozdělili do tří okruhů: rozpor s § 10a a násl. zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (zpracování Programu jako koncepce ve smyslu cit. zákona před tím, než proběhlo řízení o posuzování vlivů koncepce na životní prostředí), rozpor s § 10d odst. 3 téhož zákona (nerespektování požadavků Ministerstva životního prostředí ve vyhodnocení vlivů koncepce) a rozpor s § 7 odst. 6 zákona o ochraně ovzduší (nesplnění účelu Programu - plnění limitních hodnot ve stanovených lhůtách).
II. obsah vyjádření odpůrce Odpůrce ve svém vyjádření především namítal, že nejde o přípustný návrh na zrušení opatření obecné povahy a zdůraznil, že Program je nařízením kraje, a tedy právním předpisem. Odmítl argumentaci navrhovatelů poukazem na nález Pl. ÚS 14/07, který podle odpůrce na posuzovanou věc nedopadá. Ústavní soud v něm řešil povahu územního plánu vydaného za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona; odpůrce zdůraznil, že v § 188 odst. 4 „nového“ stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) [pozn.: ve znění účinném od 3. 6. 2008] bylo výslovně stanoveno, že „obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu, se pro účely tohoto zákona považují za opatření obecné povahy“. Zákon o ochraně ovzduší [v § 48 odst. 2 písm. c)] však obdobné ustanovení neobsahuje, a to přesto, že byl již několikrát měněn, a to za účinnosti správního řádu z roku 2004 (č. 500/2004 Sb.), který zavedl institut opatření obecné povahy. Na rozdíl od úpravy stavebního zákona zákonodárce tedy nemá vůli vydávat programy ke zlepšení kvality ovzduší formou opatření obecné povahy, ale právě formou nařízení jako právního předpisu.
III. důvody odmítnutí návrhu Nejvyšší správní soud o věci uvážil takto:
Zákonná definice tedy spočívá toliko v negativním vymezení.
se pak pokusila doplnit také pozitivní vymezení opatření obecné povahy jako aktu s konkrétně určeným předmětem regulace a s obecně vymezeným okruhem adresátů. V současném chápání jde tedy o správní akt smíšený, který (materiálně) zahrnuje jak prvek individuálního, tak normativního aktu.
O toto judikatorní pozitivní vymezení se opírali navrhovatelé, odkazujíce především na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/07. Závěry, které z něj dovozovali, však na posuzovanou věc nedopadají.
Ústavní soud v citovaném nálezu posuzoval povahu územního plánu velkého územního celku Břeclavska vydaného v roce 2006. Úvahy Ústavního soudu se vztahovaly ke specifickému problému: územní plán byl vydán již za účinnosti „nového“ správního řádu (č. 500/2004) upravujícího opatření obecné povahy, ale podle „starého“ stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.), který v § 29 odst. 3 určoval, že „závaznou část územně plánovací dokumentace a její změny, které schvaluje kraj nebo obec v samostatné působnosti, vyhlašují jejich orgány obecně závaznou vyhláškou.“; „nový stavební zákon“ (č. 183/2006 Sb., účinný od 1. 1. 2007) již institut opatření obecné povahy obsáhl, a to v šesti výslovně takto označených případech, mezi nimi v § 43 odst. 4 také územní plány. Ústavní soud zdůraznil, že „nový“ stavební zákon (jako zvláštní zákon ke správnímu řádu) „podrobně upravil cíle, úkoly a postup při pořizování a schvalování těchto správních aktů, aniž by přitom výslovně ve svých přechodných ustanoveních stanovil, jak posuzovat územní plány pořízené a schválené podle předchozího zákona č. 50/1976 Sb., jejichž závazné části byly vyhlášeny obecně závaznými vyhláškami“. Z toho důvodu (tedy z důvodu nedostatku výslovné právní úpravy) se soud přiklonil k materiálnímu posouzení územního plánu z roku 2006. Jeho závěru, jak zdůraznil, svědčila i skutečnost, že s účinností od 3. 6. 2008 bylo v § 188 odst. 4 „nového“ stavebního zákona výslovně uvedeno, že „obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu (rozuměj před 1. 1. 2007), se pro účely tohoto zákona považují za opatření obecné povahy“. Ústavní soud tedy, jak také výslovně uvedl, dospěl ke svému závěru systematickým výkladem předmětných ustanovení „nového“ stavebního zákona, výkladem e ratione legis a úmyslem zákonodárce. Odkázal také na princip, z něhož vychází konstantní
Ústavního soudu: nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba volit výklad nejméně zasahující do základních práva a svobod.
Formu aktu, v níž má být Program vydán (právní předpis), tedy stanoví výslovně zákon. Přitom žádné okolnosti případu nezaložily pochybnost k úvaze, že se snad nejedná o právní předpis i z hlediska materiální stránky. Nejvyšší správní soud je si vědom judikatury Ústavního soudu - např. citovaný nález Pl. ÚS 14/07 či další plenární nálezy Pl. ÚS 24/99 z 23. 5. 2000 nebo Pl. ÚS 27/09 z 10. 9. 2009. Všechna citovaná rozhodnutí ale spojoval předpoklad, že nebyl dán jediný možný výklad příslušného aktu. V nálezu z roku 2000 např. musel Ústavní soud posoudit právní povahu „rozhodnutí vlády“ (dle § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění), které zároveň zrušil. Uvedl, že „dle čl. 78 Ústavy jedinou formou právně normativního aktu, kterou je vláda oprávněna přijímat, je nařízení, a to s podmínkou publikace ve Sbírce zákonů. V dané věci vzniká tudíž rozpor mezi právně normativním obsahem aktu vlády a absencí tomu odpovídající právní formy.“. V citovaném nálezu z roku 2009 Ústavní soud dokonce zrušil ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, neboť jej posoudil nikoliv dle jeho formálního označení jako ústavní zákon, ale z hlediska materiálního jako individuální právní akt, neboť namísto požadovaného prvku obecnosti ve vztahu k okruhu adresátů a situací dopadal na konkrétně určený subjekt (Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky zvolenou v roce 2006) a konkrétní situaci (skončení jejího volebního období). Ústavní soud dovodil, že ústavodárci chyběla
vydat individuální právní akt a zdůraznil (stejně jako ve výše citovaném nálezu z roku 2000), že „z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce, ani
nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména, přípustnosti a jasnosti.“.
Také Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi řešil několikrát materiální povahu právního aktu, a s ní přípustnost návrhu, resp. vůbec pravomoc soudu o návrhu rozhodovat. Také v těchto případech se jednalo o nejednoznačnou zákonnou úpravu. Kromě rozsudku z 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210, v němž byl vázán právním názorem Ústavního soudu citovaným shora (v nálezu, jehož se dovolávali navrhovatelé), lze uvést např. usnesení z 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2010 - 55, v němž posuzoval povahu cenového výměru vydaného Ministerstvem financí ve smyslu § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, pro který zákon nestanovil žádnou právní formu (dospěl k závěru, že se jedná o právní předpis). Z nedávné doby lze uvést rozsudek ve věci vedené pod sp. zn. 7 Ao 6/2010, vyhlášený dne 15. 12. 2010 (v době vyhotovení tohoto usnesení nebyl dosud publikován): zde soud posuzoval (mimo jiné) povahu nařízení vydaných Správou Národního parku Šumava, týkajících se omezení vstupu do určitých lokalit, která byla vydána podle § 78 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném před novelou, která do tohoto ustanovení zavedla institut opatření obecné povahy; toto ustanovení ve znění pro věc relevantním hovořilo pouze o „nařízení“, aniž řešilo povahu takového aktu. Jednalo se tedy o obdobný případ jako u výše zmiňované územně plánovací dokumentace, kdy nová právní úprava stanovila pro určitý akt formu opatření obecné povahy, přičemž bylo nutno zhodnotit povahu aktů vydaných před účinností takové „nové“ úpravy. Konečně lze zmínit také rozsudek z 9. 8. 2010, čj. 4 Ao 4/2010 - 195: v něm soud řešil povahu usnesení zastupitelstva hlavního města Prahy o členění hlavního města Prahy na volební obvody pro obecní volby konané 15. - 16. října 2010 a dospěl k závěru, že (chybí-li výslovná úprava zákona o formě takového aktu) se jedná o opatření obecné povahy, nikoli o „rozhodnutí organizační povahy sui generis“, jak tvrdil odpůrce, neboť předmětem jeho regulace byla konkrétně vymezená situace - konkrétní volby do obecního zastupitelstva. Soud zdůraznil, že „zákon nepředpokládá, že by členění území obce na volební obvody mělo být prováděno obecně závazným právním předpisem,
obecně závaznou vyhláškou“… „Pakliže by zákonodárce upřednostnil, aby členění území obce na volební obvody bylo prováděno obecně závaznou vyhláškou, bylo by třeba, aby již v zájmu právní jistoty tento formální atribut
výslovně zakotvil do zákona“.
Projeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který - aniž by svou pravomoc překročil - může zasáhnout v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu.
Nejvyšší správní soud je povinen respektovat takto vyjádřenou vůli zákonodárce stejně jako ústavně stanovené limity své
. Ačkoliv jsou soudy při rozhodování vázány pouze zákony a mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, a jsou oprávněny posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo takovou mezinárodní smlouvou (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nejsou oprávněny „jiný právní předpis“ zrušit, jak požadovali navrhovatelé, a vůbec již ne v řízení upraveném pro zcela jiný právní institut, zde v řízení dle § 101a a násl. s. ř. s.
Jestliže měli navrhovatelé na mysli, že předmět programů nesplňoval kritérium obecnosti právních předpisů (ačkoli takovou myšlenku nerozvedli), pak je třeba uvést, že soud tento názor nesdílí. O konkrétnosti předmětu právního aktu lze hovořit u individuálních právních aktů (tak typicky rozhodnutí o uložení sankce za spáchání správního deliktu) či u opatření obecné povahy (např. vytvoření volebních obvodů pro konkrétní, individuálně určené volby, konkrétně vymezené území zákazu vstupu v národním parku apod.). Sama skutečnost, že se Program týká území jediného kraje, však nezakládá takovou míru určitosti, která by vybočila z principů normativní právní úpravy. Otázkou ke zvážení nebylo ani to, zda se zmocnění stanovené zákonem v § 48 odst. 2 písm. c) nevymyká z
krajů; podle zákona o krajích vydávají kraje v přenesené působnosti nařízení; soud nemá pochybnost o tom, že se tak může dít i v oblasti ochrany ovzduší při vydávání programů ke zvýšení kvality ovzduší.
Je tak zřejmé, že existují dostatečné právní záruky kontroly vydávání nařízení krajů. Do pravomoci Nejvyššího správního soudu ale nespadají. Pouze v případě, že by v posuzované věci byla některým ze zákonných postupů věc předložena Ústavnímu soudu a ten dospěl k závěru, že Program není právním předpisem, ale opatřením obecné povahy, bude dán prostor k jeho věcnému přezkumu. Tento závěr ovšem Nejvyšší správní soud nemůže učinit sám, neboť by jím zasáhl do pravomoci Ústavního soudu přezkoumávat daný typ formálně vymezeného aktu.
Nejvyšší správní soud však z výše uvedených důvodů shledal návrh nepřípustný, neboť není napadeno opatření obecné povahy. Rovněž odkazy navrhovatelů na komunitární právní úpravu a judikaturu jsou nepřípadné; pro úplnost se poznamenává, že nejsou ani opodstatněné. Kromě tzv. „jiných prostředků“, jimiž se lze domáhat zajištění kvality ovzduší (např. samostatným posouzením při schvalování územně plánovací dokumentace apod.), je v České republice zaručena i dostatečná soudní ochrana, a to v podobě přezkumu Ústavního soudu a pokud by dospěl k závěru, že se nejedná o právní předpis, pak případně i přezkumu ve správním soudnictví. Není tu tedy rozpor s požadavky komunitární právní úpravy (čl. 7 a násl. Směrnice Rady č. 96/62/ES).

References: § 48
 § 101
 § 10
 zákona č. 100
 § 10
 § 7
 soud 
 zákona č. 50
 § 188
 § 48
 soud 
 soud 
 § 29
 § 43
 soud 
 zákona č. 50
 soud 
 § 188
 soud 
 soud 
 soud 
 § 17
 zákona č. 48
 čl. 78
 soud 
 soud 
 čl. 1
 soud 
 § 10
 zákona č. 526
 soud 
 § 78
 zákona č. 114
 soud 
sui generis
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 § 48
 soud 
 soud 
 soud