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Timestamp: 2019-05-26 22:01:30+00:00

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(Considerazioni e norme di riferimento valide per tutti gli ENTI PUBBLICI soggetti al controllo della Corte dei Conti)
La Pubblica Amministrazione, al pari di qualsiasi altro soggetto, è sottoposta al principio generale della "neminem laedere", secondo il quale chi procura un danno lo deve risarcire (ai sensi dell'art. 2043 cod. civ).
Partendo da questa considerazione legale un Ente Pubblico ogni giorno è sottoposto a grandi responsabilità che si ripercuotono sui componenti dell’Ente che sono direttamente responsabili delle proprie azioni.
Di seguito sono elencate le principale responsabilità / rischi a cui è soggetto un Ente Pubblico / Comune.
1. RCT/O Responsabilità Civile verso Terzi
La pubblica amministrazione, al pari di qualsiasi altro soggetto, in virtù del principio generale della "neminem laedere", cioè del dovere giuridico di non ledere l’altrui sfera giuridica è soggetta alla responsabilità civile per i danni arrecati ai terzi dall’attività illegittima dei propri dipendenti. La responsabilità civile si concreta nel dovere giuridico posta a carico dell’autore del danno di risarcire il danno stesso (art. 2043 cod.civ.).
La responsabilità della pubblica amministrazione è sancita dall’art. 28 della Costituzione che stabilisce: "i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli Enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, negli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità si estende allo Stato e agli Enti pubblici".
La norma costituzionale testè citata ha trovato applicazione nell’art. 22 del T.U. sugli impiegati civili dello Stato approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 in cui si dispone che gli impiegati dello Stato rispondono personalmente dei danni arrecati ai terzi, per dolo o colpa grave, in violazione di diritti soggettivi e degli interessi legittimi (Con la decisione n. 500 del 22/7/1999 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione è stata ammessa la risarcibilità del danno derivante dalla lesione di interessi legittimi, mentre in passato la risarcibilità era ammessa solo per la lesione di diritti soggettivi. Il principio è stato successivamente positivizzato dall'art. 7 della legge 21/7/2000, n.205).
La responsabilità della pubblica amministrazione si basa sugli stessi principi del diritto privato.
Elementi costitutivi di essa sono:
1. La violazione di un obbligo
Il dipendente deve aver attuato con un’azione o un’omissione, un comportamento contrario ai propri obblighi di servizio dal quale è derivato un danno per il terzo. L’azione si concreta in un atto amministrativo dalla cui emanazione il dipendente avrebbe dovuto astenersi. L’atto amministrativo (secondo il Sandulli) di per sé non è idoneo ad integrare gli estremi della violazione del diritto perché l’atto può essere illegittimo, ma non illecito. Illecito può essere solo un fatto, il danno, pertanto, molto spesso è dovuto non all’emanazione, ma alla esecuzione dell’atto. L’omissione, è, invece , un comportamento negativo e può consistere, tanto nell’omissione, quanto nel ritardo ingiustificato di un atto o di un’operazione, al cui compimento il dipendente è tenuto per disposizione di legge o di regolamento. L’omissione deve essere fatta constatare da parte di chi vi abbia interesse mediante diffida notificata al dipendente e all’amministrazione, prima di iniziare l’azione di responsabilità, è solo dopo l’inutile decorso di trenta giorni dalla notificazione della diffida il terzo può proporre l’azione di risarcimento. In ogni caso perché sussista la responsabilità è necessario che il danno sia stato arrecato nell’effettivo esercizio delle funzioni affidate al dipendente da disposizioni di legge o regolamenti.
Il danno deve consistere nella lesione di un diritto soggettivo o interesse legittimo. Il danno deve inoltre essere conseguenza immediata e diretta del comportamento omissivo o commissivo del dipendente. Nella valutazione del danno si tiene conto della perdita subita dal terzo ( danno emergente) sia dell’eventuale mancato guadagno ( lucro cessante).
3. L’imputabilità
L’azione o l’omissione devono essere imputabili al dipendente a titolo di dolo o colpa grave, non si risponde per colpa lieve o lievissima. L’azione di risarcimento da parte del terzo danneggiato può essere esercitata direttamente nei confronti di risarcimento da parte del terzo danneggiato può essere esercitata direttamente nei confronti del dipendente ovvero congiuntamente con l’azione diretta nei confronti dell’amministrazione. Si ricorda, infatti, che ai sensi dell’art. 28 della Costituzione la responsabilità, per gli atti compiuti dai dipendenti per la violazione dei diritti, si estende allo Stato. Secondo la dottrina la responsabilità della pubblica amministrazione e rispetto a quella dei propri dipendenti è in relazione di solidarietà e concorrenza alternativa, nel senso che il terzo danneggiato può rivolgersi sia all’amministrazione, sia al dipendente. La richiesta di risarcimento all’uno esclude analoga richiesta all’altro. Nel caso di fatto dannoso dell’allievo è esclusa l’azione civile diretta dell’insegnante, poiché è l’amministrazione ad avere la legittimazione passiva ( art. 61 legge 312/80). Se il terzo ottiene il risarcimento da parte dell’amministrazione questa potrà, a sua volta, rivalersi nei confronti del dipendente, se ha avuto un comportamento connotato da dolo o colpa grave. La responsabilità dell’amministrazione è elusa quando l’attività illegittima del dipendente è tale da far venire meno il rapporto organico che lo lega allo Stato. Ciò si verifica quando il dipendente faccia uso delle proprie attribuzioni per raggiungere un fine di personale interesse in nessun modo riferibile alla pubblica amministrazione così come accade, ad esempio, nei reati di corruzione, di concussione, peculato, ecc. ……; La responsabilità civile dei pubblici dipendenti verso i terzi è informata al principio sancito dall’art. 2055 del codice civile, per cui in caso di più corresponsabili, tutti saranno tenuti in solido al risarcimento pur sé il giudice ordinario ( competente in materia di responsabilità civile), nella sua prudente discrezione potrà, nell’ipotesi della diversa gravità delle colpe, graduare proporzionalmente le conseguenze a carico di ciascuno.
I casi di esclusione della responsabilità civile verso i terzi.
La responsabilità personale del dipendente verso i terzi è esclusa:
- quando ha agito per legittima difesa di sé o di altrui;
- quando sia stato costretto all’azione o all’omissione dannosa da violenza fisica;
- quando ha agito in stato di necessità per salvare se o altri dal pericolo attuale di un danno grave alla persona;
- quando ha agito per ordine del superiore che lo ha obbligato ad eseguire (in tal caso la responsabilità ricade sul superiore);
- in tutti gli altri casi in cui espressamente le disposizioni di legge limitano la responsabilità.
2. La responsabilità di Amministratori e Dipendenti
- Direttamente verso i terzi (responsabilità civile extracontrattuale);
- Verso l’Amministrazione di appartenenza e la p.a. in genere (responsabilità patrimoniale amministrativa e contabile);
- Responsabilità amministrativa: incombe sui funzionari che abbiano prodotto un danno patrimoniale all’amministrazione;
- Responsabilità contabile: propria degli agenti contabili, cioè dei dipendenti che maneggiano denaro o hanno in custodia bene e/o valori dell’amministrazione stessa.
- La violazione dei doveri di ufficio (rapporto di impiego, di servizio);
- Il danno erariale (qualsiasi pregiudizio degli interessi fondamentali della collettività semprechè suscettibili di valutazione economica, compreso il danno non patrimoniale all’immagine della p.a.);
- L’elemento soggettivo, il comportamento doloso o colposo (COLPA GRAVE);
- il nesso di causalità tra detto comportamento e il danno.
Il problema della responsabilità nella p.a. ha assunto particolare importanza soprattutto dopo che, in seguito alle aperture della sentenza delle sezioni unite della Corte di Cassazione del 22 luglio 1999, n. 500 e alle disposizioni di cui alla legge n. 205/2000, è pienamente riconosciuto il diritto del cittadino al risarcimento dei danni derivanti dalla lesione di interessi legittimi da parte della pubblica amministrazione, riproponendo in primo piano la questione della diretta responsabilità degli amministratori e dei dipendenti della pubblica amministrazione che quei danni possono cagionare con il loro comportamento. In altre parole, oggi, ogni profilo di azione amministrativa è potenzialmente fonte di danno e conseguenzialmente di richiesta di risarcimento. Il profilo assicurativo individuale su cui operare contrattualmente nei confronti dei pubblici agenti è rappresentato – per quanto riguarda la responsabilità civile – dalla colpa cosiddetta grave.
Per quanto riguarda la responsabilità degli amministratori degli Enti pubblici evidenziamo che:
- Perché la protezione del proprio patrimonio da richieste di risarcimento è un atto dovuto per salvaguardare sia il terzo e sia la Pubblica Amministrazione;
- In quanto le dispute legali sono spesso lunghe, costose e traumatiche; pertanto una copertura assicurativa per la Responsabilità Civile è un requisito necessario per la tutela di tutte le parti coinvolte.
- A chi è rivolta?
- Chi si assicura?
3. Le Responsabilità dell’Impiegato Pubblico
Relativamente alle responsabilità degli amministratori degli Enti pubblici (tra cui i COMUNI) evidenziamo che:
L’art. 93 del T.U. delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali cita testualmente:
"per l’amministratore e per il personale degli Enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello stato".
L’impiegato pubblico è quella persona che si pone a servizio dell’Ente pubblico per la prestazione volontaria, permanente, professionale e retribuita della sua attività. Si instaura così un rapporto di pubblico servizio. Da questo rapporto scaturiscono Diritti e Doveri.
Stipendio, Riposo settimanale, Ferie, Carriera etc. etc.;
- Prestare la sua opera con Diligenza;
- Curare nel migliore dei modi l’interesse della pubblica amministrazione;
- Collaborare con i colleghi;
- Ubbidienza; Etc. etc.
Nello svolgimento della sua attività il pubblico impiegato può incorrere nella Violazione dei suoi doveri, può cioè, con il suo comportamento nell’esercizio delle proprie attribuzioni/funzioni, danneggiare la propria amministrazione oppure i Terzi e inoltre può commettere Reati.
Ad ogni specie di violazione corrisponde una Responsabilità che può essere:
Disciplinare, Civile, Penale.
1.La Responsabilità Disciplinare
E' fatta valere dalla pubblica amministrazione nell’esercizio della sua attività amministrativa e comporta delle Sanzioni. Le sanzioni variano in relazione alla gravità delle infrazioni/violazioni commesse e sono:
Rimprovero; Censura; Riduzione dello stipendio; Sospensione; Destituzione etc..
2.La Responsabilità Civile
Prima di passare alla Resp. civile vogliamo cercare di inquadrare il concetto di responsabilità.
L’uomo vive in società con gli altri uomini, la cooperazione dei quali gli è indispensabile perché egli possa soddisfare i molteplici bisogni. Per soddisfare questi bisogni l’uomo svolge nella società un’attività diretta a procurarsi i "beni economici". Ma questi beni purtroppo sono limitati in natura e inferiori al fabbisogno ed esigono sforzi e fatica per essere acquistati. E poiché tutti mirano a procurarsene la maggiore quantità possibile, anche a danno degli altri, nascerebbero così dei conflitti e si compirebbero degli atti dannosi in contrasto con le esigenze della collettività e rendendo così impossibile la pacifica convivenza che è indispensabile per il conseguimento sia dei fini individuali che di quelli collettivi. Per far si che la vita si svolgesse pacificamente ed ordinatamente la stessa società si è dovuta dare delle regole ed un insieme di norme della cui violazione il singolo individuo deve "rispondere".
Il pubblico impiegato, durante la sua quotidiana attività, in virtù del suo rapporto di impiego, incorre nella responsabilità civile quando, tenendo una condotta colpevole, infrange una norma causando così ad altri un danno "ingiusto".
Il danno viene definito “ingiusto” proprio perché viene provocato da un comportamento contrario a un dovere giuridico.
Il codice civile sancisce il dovere generico di non violare la sfera giuridica altrui (neminem laedere) nell’art. 2043 che recita: "qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno".
La sanzione civile, inflitta dall’organo competente, ha la funzione di riparare l’interesse individuale violato al fine di garantire una pacifica convivenza sociale e prevede il risarcimento del danno.
La resp. civile può essere di due tipi:
- Responsabilità contrattuale, derivante dall’inadempimento di una obbligazione (art. 1218) c.c.;
- Responsabilità extracontrattuale, derivante dalla violazione del principio del neminem ledere, in base al quale nessuno può ledere l’altrui sfera giuridica ma deve piuttosto rispettarla in ogni sua manifestazione rilevante per il diritto (artt. 2043-2059 c.c.).
Gli elementi che stanno a fondamento dell’imputabilità della responsabilità civile extracontrattuale si suddividono tra oggettivi e soggettivi.
Appartengono alla prima categoria : "l’ingiustizia del danno" per la quale è risarcibile il danno che presenta le caratteristiche dell’antigiuridicità, che è inferto senza alcuna altra causa di giustificazione e che si concretizza nella lesione di un diritto assoluto o di un interesse legittimo; il “nesso di causalità”, ovvero un rapporto di causa ed effetto tra il comportamento del danneggiante e “il danno” subito dal danneggiato.
Gli elementi soggettivi sono invece: il dolo e la colpa.
Essa è basata sul principio generale del diritto comune (neminem leadere) art. 2043 c.c., secondo il quale colui che arreca colposamente o dolosamente ad altri un danno ingiusto è obbligato a risarcirlo. Quindi un cittadino sarà obbligato ad un determinato comportamento o per averlo deciso attraverso l’adesione ad un accordo (contratto) o perché la legge gli impone il risarcimento del danno “ingiusto” nel caso abbia avuto un comportamento (fatto illecito) lesivo dell’altrui sfera giuridica (alterum non leadere), meritevole di tutela da parte della legge. L’art. 1173 c.c recita che le obbligazioni derivano da contratto o da fatto illecito o da ogni altro fatto o atto idoneo a produrle.
L’impiegato pubblico, pertanto, durante la sua attività impiegatizia può incorrere nella Responsabilità Civile e ne risponde sia:
- verso i Terzi (per responsabilità extracontrattuale art. 2043 c.c.);
- verso la propria Amministrazione (per responsabilità contrattuale art. 1218 c.c.);
Nei confronti dei Terzi, la resp. dell’impiegato sussiste tanto se cagionata dal compimento di atti od operazioni quanto se consista nell’omissione o nel ritardo ingiustificato di adozione di atti od operazioni al cui compimento l’impiegato è obbligato per legge o regolamento e per questa responsabilità è sottoposto alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.
I danneggiati possono rivolgere la loro azione sia contro l’Ente pubblico che contro l’impiegato o ad entrambi.
Tale responsabilità sussiste se:
- il danno è cagionato da persona capace di intendere e di volere;
- il soggetto abbia agito con Dolo (intenzione di provocare il danno);
- il soggetto abbia agito con Colpa (ossia la non volontarietà a procurare danno e che può essere Lieve e Grave).
Nei confronti della propria Amministrazione gl’impiegati, durante lo svolgimento delle mansioni e/o funzioni loro attribuite o a causa di adozione di atti illegittimi o ancora a causa di non adozione o di ritardo di adozione di atti, possono arrecare danni e/o perdite patrimoniali direttamente alla propria amministrazione o che questa debba risarcire ai terzi e in questo caso l’impiegato incorre nella responsabilità amministrativa.
Affinché l’impiegato possa essere chiamato a rispondere in sede di Responsabilità amministrativa occorre che lo stesso, con una condotta dolosa o gravemente colposa (legge n. 20/94 e n. 639/96), abbia causato un danno pubblico risarcibile. L’ accertamento della responsabilità comporta la condanna al risarcimento del danno a favore dell’Amministrazione danneggiata previa accertamento della Corte dei Conti.
La responsabilità è personale e non si trasferisce agli eredi se non in casi eccezionali (dolo e arricchimento illecito del dante causa).
Cosa si intende per condotta dolosa o gravemente colposa.
Per condotta dolosa si intende se il fatto illecito o l’adozione di un atto illegittimo deriva da dolo (ossia la volontà preordinata a procurare il danno e quasi sempre escluso o difficilmente assicurabile);
Per condotta gravemente colposa si intende se il fatto illecito o l’adozione o il semplice ritardo di adozione di un atto deriva da colpa grave ( da tener presente che la colpa non individua la volontarietà di arrecare danno) ossia da negligenza (trascuratezza nell’adempimento delle proprie mansioni), imprudenza (mancanza di accortezza e cautela), imperizia (non applicazione di nozioni tecniche specialistiche), inosservanza di leggi, regolamenti ordini o discipline, o errore grossolano ed in questo caso ne risponde direttamente l’impiegato che ha commesso il fatto. La Corte dei Conti una volta accertato il danno, valutate le singole responsabilità può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato proprio in relazione alla gravità della colpa o di altre circostanze applicando il c.d. Potere riduttivo.
Differenza tra responsabilità amministrativa e responsabilità civile degli impiegati
La differenza è abbastanza semplice.
Se un impiegato arreca danno ad un terzo estraneo alla pubblica amministrazione, la nostra Costituzione prevede (art. 28) che, sia il funzionario che la stessa amministrazione, insieme, debbano risarcire il terzo del pregiudizio subito e ciò in virtù del principio che la p. amministrazione debba sempre rispondere per i danni arrecati dai propri collaboratori in quanto la colpa lieve, nella operatività del dipendente appartenente all’organico dell’Ente pubblico e/o locale, non è un criterio di imputabilità D.P.R. n. 3 del 1957.
La responsabilità civile tutela, quindi, la posizione del terzo contro l’Ente pubblico inteso come apparato.
Al contrario, la responsabilità amministrativa tutela la stessa amministrazione in quanto attraverso (e solo) l’organo giudicante può vedersi risarcire i danni che le arreca l’impiegato all’interno del rapporto di ufficio oppure si fa restituire quanto dato al terzo danneggiato a seguito di un fatto illecito, obbligando il funzionario a restituire il c.d. danno erariale.
Lo scopo quindi di detta responsabilità amministrativa è quello di prevenire comportamenti illeciti (stante la minaccia della sanzione) e reprimerli ove si siano verificati, condannando i responsabili, sulla base delle particolari regole del giudizio di responsabilità, a risarcire di persona il danno provocato.
I soggetti che possono essere chiamati a rispondere a titolo di responsabilità amministrativa sono tutti gli amministratori e dipendenti legati alla pubblica amministrazione da un rapporto di impiego o di ufficio. Non solo quindi gli impiegati pubblici ma anche i titolari di incarichi elettivi come ad esempio i Ministri o onorari e quelli che svolgono funzioni pubbliche.
Pertanto la resp. amministrativa dei dipendenti pubblici, pur facendo parte della resp. civile extracontrattuale in quanto ha in comune l’elemento soggettivo, presenta un diverso e distinto sistema rispetto a quest’ultima poiché l’antigiuridicità della condotta colposa del dipendente (evento generatore) e l’evento dannoso (momento nel quale si manifesta il danno), presenta dei tratti caratteristici che la distinguono nettamente dalla resp. civile come, ad esempio, il fine pubblicistico della salvaguardia dell’integrità del patrimonio pubblico che viene realizzato attraverso la minaccia della sanzione e della sua concreta irrogazione nei casi in cui si realizzi un effettivo danno ai beni di pertinenza pubblica.
3. La responsabilità penale
Si configura quando un soggetto compie un reato (violazione della norma penale) e per tale fatto viene punito con una pena ed il rischio non è trasferibile assicurativamente. I delitti contro la P.A. più conosciuti sono: Peculato, Malversazione a danno dello Stato, Concussione, Corruzione, Abuso d’ufficio, Omissione o rifiuti di atti d’ufficio etc.
Alla luce di quanto innanzi esposto per prima cosa possiamo affermare che il dipendente pubblico non risponde del risarcimento del danno da fatti illeciti commessi con l’elemento psicologico della colpa lieve, poiché "le conseguenze di una condotta lievemente colposa accertata in giudizio restano, dunque, sempre a carico della pubblica amministrazione e dunque del bilancio pubblico ( artt. 22 e 23 del DPR N. 3 del 1957 e art. 3, comma 1, legge 639/96)". Lo scopo di queste norme è quello di sancire il fatto che i dipendenti civili dello Stato, in caso producano un danno a terzi, non rispondono per comportamenti commessi con colpa lieve.
La ratio che sta dietro a questa scelta del nostro legislatore è molto semplice:
Oggi le responsabilità degli operatori della responsabilità pubblica sono tante e profonde;
Oggi lo stipendio dei dipendenti pubblici non è all’altezza del settore privato.
Facciamo almeno in modo che sui dipendenti pubblici non gravino gli atti commessi per lieve imprudenza, lasciando invece tali fattispecie, considerate quali “rischio di impresa”, alla pubblica amministrazione intesa come apparato.
Questa circostanza, nella pratica, potrebbe comportare:
la minor possibilità che il singolo dipendente venga chiamato in giudizio principalmente per tre importanti ragionamenti:
1.la pubblica amministrazione come apparato risponde per l’art. 2043, quindi sia per colpa lieve che per colpa grave;
2.il danneggiato può senz’altro ritenere che l’Ente pubblico sia maggiormente solvibile rispetto alla singola persona;
3.è più frequente che sia l’Amministrazione ad essere assicurata rispetto al singolo.
Benefici che non hanno né i dipendenti degli enti pubblici economici e né quelli della S.p.A. pubbliche.
E’ giusto anticipare invece che, mentre la singola persona potrebbe essere chiamata a rispondere del proprio operato davanti al giudice ordinario (quindi per attività comportamentale che causa un danno materiale, oppure una perdita patrimoniale sempre però da lesione di diritti soggettivi), mai e poi mai, il dipendente verrà chiamato a rispondere davanti al TAR o al Consiglio di Stato.
Si dice quindi che legittimato passivo sarà sempre e solo l’Amministrazione e l’eventuale coinvolgimento personale del dipendente, sarà sempre e solo davanti alla Corte dei Conti, unico giudice legittimato ad occuparsi della rivalsa della pubblica amministrazione nei confronti dei propri collaboratori.
La responsabilità che maggiormente deve preoccupare il dipendente è pertanto quella amministrativa: ovvero il fatto di essere chiamato davanti alla Corte dei conti a restituire o il danno subito direttamente dalla pubblica amministrazione, oppure quanto questa abbia dovuto risarcire ad un terzo.
Il rimedio per cautelarsi esiste e la nostra struttura è ben felice di occuparsene.
A maggior chiarimento riportiamo l’oggetto dell’ASSICURAZIONE DELLA RESPONSABILITÀ CIVILE VERSO TERZI E DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA/CONTABILE DEI DIRIGENTI E DIPENDENTI DI ENTI PUBBLICI:
A) - RESPONSABILITA’ CIVILE PATRIMONIALE DEI DIPENDENTI PUBBLICI VERSO TERZI
Gli ASSICURATORI convengono di tenere indenne l’ASSICURATO contro le PERDITE – delle quali sia tenuto a rispondere quale civilmente responsabile - che traggono origine da ogni RICHIESTA DI RISARCIMENTO fatta da terzi all’ASSICURATO stesso per la prima volta e notificate agli ASSICURATORI durante il PERIODO DI ASSICURAZIONE indicato nel Punto 3 del CERTIFICATO o durante il “MAGGIOR PERIODO PER LA NOTIFICA DELLE RICHIESTE DI RISARCIMENTO” (se concesso).
Subordinatamente ai Termini ed alle Condizioni previste dal paragrafo che precede, sono comprese nella copertura anche:
• le PERDITE derivanti dall’attività di Levata Protesti con l’applicazione di un sottolimite, compreso nel Limite di Indennizzo, di € 200.000,00 per ogni RICHIESTA DI RISARCIMENTO ed in aggregato annuo e con l’applicazione di una franchigia fissa per ogni RICHIESTA DI RISARCIMENTO di € 200,00.
• in deroga al contenuto dell’Art. 2 lettera b, le RICHIESTE DI RISARCIMENTO conseguenti ad ERRORE/OMISSIONE commesso dagli ASSICURATI, purché in possesso dei requisiti stabiliti dalla legge, nell’ambito degli incarichi assunti in applicazione del D.Lgs. 81 del 09/04/2008 in materia di salute e Sicurezza nei Luoghi di Lavoro.
B) - RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA/CONTABILE (COLPA GRAVE)
Fermo restando tutto quanto previsto dall’Art. 1 lettera A) ed a parziale deroga dell’ Art. 2 lettera a. la presente POLIZZA si intende estesa:
- alle PERDITE cagionate a titolo di Responsabilità amministrativa, contabile ed erariale nei confronti dell’ENTE o di altro Ente Pubblico.
Si conviene che – pena la nullità del contratto e l’applicazione delle sanzioni previste dalla Legge Finanziaria per il 2008 – la quota del premio per l’estensione della copertura alle PERDITE cagionate a titolo di Responsabilità amministrativa, contabile ed erariale nei confronti dell’ENTE od altro Ente Pubblico dovrà essere posta interamente a carico del singolo ASSICURATO.
APPENDICE ALLA COPERTURA DELLA RESPONSABILITA’ CIVILE VERSO TERZI E LA RESPONSABILITA’ PROFESSIONALE DEI DIPENDENTI TECNICI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Fermi restando tutti i Termini e le Condizioni della POLIZZA, questa Appendice si applica ai Dipendenti Tecnici elencati nella PROPOSTA che abbiano corrisposto il relativo PREMIO.
Art. 1 - OGGETTO DELL’ASSICURAZIONE - 1.C) – ESTENSIONE ALLA RESPONSABILITA’ TECNICA
(I) Paragrafo
Tale Appendice comprende ogni ERRORE/OMISSIONE derivanti dallo svolgimento delle proprie mansioni/funzioni di natura tecnica.
Tra le mansioni comprese nell’ambito di applicazione del presente paragrafo è ricompresa l’attività di Validazione Progetti, così come definita dall’art. 112, comma 5, lett. b) e c) del D. Lgs. 163/2006. Sono altresì compresi gli incarichi di Responsabile Unico del Procedimento conferiti ai sensi dell’Art. 10 del D. Lgs. 163/2006.
(II) Paragrafo
Gli ASSICURATORI si obbligano altresì, entro i limiti di cui all’art. 3, a tenere indenni gli ASSICURATI dalle PERDITE derivanti da RICHIESTE DI RISARCIMENTO, conseguenti a qualsiasi ERRORE/OMISSIONE commesso nello svolgimento delle proprie mansioni/funzioni di natura tecnica indicate qui di seguito:
- "responsabile dei lavori";
- "coordinatore per la progettazione";
- "coordinatore per l’esecuzione dei lavori";
- "datore di lavoro e/o Responsabile del servizio di prevenzione e protezione" ai sensi del D.Lgs. n. 81 del 09/04/2008 e successive modifiche ed integrazioni nell’ambito del rapporto con l’ENTE. Quanto sopra in nessun caso potrà essere considerato un impegno da parte degli ASSICURATORI di rispondere direttamente, o indirettamente per effetto di un’azione di rivalsa, della Responsabilità Civile Operai e/o prestatori di lavoro, la quale si intende quindi esplicitamente esclusa dalla presente copertura.
(III) Paragrafo
Gli ASSICURATORI si obbligano altresì, entro i limiti di cui all’art. 3, a tenere indenni gli ASSICURATI dalle PERDITE derivanti da RICHIESTE DI RISARCIMENTO, conseguenti a qualsiasi ERRORE/OMISSIONE commesso nello svolgimento delle mansioni/funzioni di natura tecnica indicate qui di seguito:
- "responsabile del servizio di protezione dai rischi";
- "medico competente";
- "rappresentante per la sicurezza";
- "datore di lavoro e/o Responsabile del Servizio di prevenzione e protezione".
Ai sensi del D.Lgs. n. 81 del 09/04/2008 e successive modificazioni, nell’ambito del rapporto con l’ENTE.
Quanto sopra in nessun caso potrà essere considerato un impegno da parte degli ASSICURATORI di rispondere direttamente, o indirettamente per effetto di un’azione di rivalsa, della Responsabilità Civile Operai e/o prestatori di lavoro, la quale si intende quindi esplicitamente esclusa dalla presente copertura.
Ai fini delle coperture di cui ai paragrafi I, II, III, la definizione di PERDITA, in deroga a quanto previsto nella Sezione dall’Art. 2 lettera b (Polizza Base), include anche i DANNI MATERIALI esclusivamente nel caso siano riconducibili all’attività svolta dall’ASSICURATO presso l’Ente Pubblico di appartenenza.
L’Assicurazione si intende operante anche per lo svolgimento delle attività di consulenza ecologica ed ambientale, ecologia e fonti di inquinamento (emissioni, acque reflue e fanghi, rifiuti, rumore); verde industriale (impatto paesaggistico ed ambientale, aree verdi, giardini, verde anti-rumore).
Quali sono le figure assicurabili?
Il personale Amministrativo e Tecnico di Enti Pubblici quali:
Comuni, Regioni, Province, Comunità Montane, Consorzi, Ipab, Ipar, Aler, Asl, Università, Ospedali, Sindaco, Dirigente, Tecnico, Vice Sindaco, Amministrativo, Segretario, Assessore, Agente contabile, Funzionario, Consigliere.
Per quanto riguarda invece la Responsabilità della pubblica amministrazione intesa come apparato amministrativo, il consiglio è quello di assicurare l’Ente per la responsabilità patrimoniale derivante:
1. da una sentenza di condanna a titolo di responsabilità civile nei confronti di un dipendente di cui l’assicurato (ente) debba rispondere in via solidale;
2. dall’emissione di una sentenza di condanna a titolo di REPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA nei confronti di un dipendente ivi inclusa la responsabilità derivante dal potere riduttivo da parte della Corte dei Conti.
Anche per l’Ente a maggior chiarimento riportiamo l’oggetto dell’ASSICURAZIONE DELLA RESPONSABILITÀ CIVILE PATRIMONIALE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:
Art. 1 - OGGETTO DELL’ASSICURAZIONE –
RESPONSABILITA’ CIVILE PATRIMONIALE DELL’ASSICURATO DERIVANTE ESCLUSIVAMENTE:
(I) DA UNA SENTENZA DI CONDANNA A TITOLO DI RESPONSABILITA’ CIVILE NEI CONFRONTI DI UN DIPENDENTE DI CUI l’ASSICURATO DEBBA RISPONDERE IN VIA SOLIDALE;
(II) DALL’EMISSIONE DI UNA SENTENZA DI CONDANNA A TITOLO DI RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA NEI CONFRONTI DI UN DIPENDENTE, COME DEFINITO NEL SEGUITO (IVI INCLUSA LA RESPONSABILITÀ DERIVANTE DALL’APPLICAZIONE DEL POTERE RIDUTTIVO DA PARTE DELLA CORTE DEI CONTI).
(I)(a) Gli ASSICURATORI convengono di tenere indenne l‘ASSICURATO contro le PERDITE, che traggono origine da ogni RICHIESTA di RISARCIMENTO fatta da terzi direttamente nei confronti del DIPENDENTE per la prima volta e notificate agli ASSICURATORI durante il PERIODO di ASSICURAZIONE indicato al Punto 3 del CERTIFICATO o durante il MAGGIOR PERIODO PER LA NOTIFICA DELLE RICHIESTE DI RISARCIMENTO (se concesso), subordinatamente alle seguenti condizioni:
- dette PERDITE siano conseguenza di un ERRORE/OMISSIONE commessi da un DIPENDENTE;
- un’azione diretta nei confronti del DIPENDENTE sia stata promossa da parte del terzo danneggiato;
- la responsabilità del DIPENDENTE sia stata accertata con sentenza;
- in relazione a detto ERRORE/OMISSIONE, sia stata accertata la responsabilità solidale dell’ASSICURATO in base alle disposizioni di Legge vigenti;
- il terzo danneggiato non sia stato risarcito dal DIPENDENTE;
- la RICHIESTA DI RISARCIMENTO non sia già stata interamente soddisfatta dagli ASSICURATORI in base ad altre polizze emesse, in relazione alle medesimo ERRORE/OMISSIONE;
(I)(b) gli Assicuratori, inoltre, a parziale deroga della definizione di COSTI e SPESE di cui alle definizioni della Polizza, rimborseranno i COSTI e le SPESE sostenuti dall’ASSICURATO nell’interesse del DIPENDENTE ai sensi delle vigenti disposizioni degli accordi economici collettivi applicabili e nei limiti ivi previsti, per la difesa e definizione di qualsiasi RICHIESTA DI RISARCIMENTO nei confronti di quest’ultimo. Restano esclusi dalla copertura di cui al presente paragrafo i COSTI e le SPESE sostenuti dall’ASSICURATO nell’interesse del DIPENDENTE nell’ambito di qualsiasi azione e/o procedimento penale.
(II) In parziale deroga alla definizione di RICHIESTA DI RISARCIMENTO, gli ASSICURATORI convengono di tenere indenne l‘ASSICURATO contro le PERDITE che traggono origine da ogni RICHIESTA DI RISARCIMENTO avanzata dalla Corte dei Conti nei confronti del DIPENDENTE per la prima volta e notificate agli ASSICURATORI durante il PERIODO di ASSICURAZIONE indicato al Punto 3 del CERTIFICATO o durante il MAGGIOR PERIODO PER LA NOTIFICA DELLE RICHIESTE DI RISARCIMENTO (se concesso), limitatamente alla differenza (anche risultante dall’applicazione del potere riduttivo della Corte dei Conti), tra: (a) quanto risarcito dall’ASSICURATO ad un terzo a causa di un ERRORE/OMISSIONE e (b) quanto il DIPENDENTE sia stato condannato a risarcire all’ASSICURATO, a titolo di responsabilità amministrativa, contabile e/o erariale, in relazione al medesimo ERRORE/OMISSIONE, per effetto di una sentenza di condanna emessa nei suoi confronti dalla Corte dei Conti.
4. Responsabilità Amministrativa verso l'Amministrazione e la rivalsa
La responsabilità amministrativa ha degli elementi in comune con la responsabilità civile di diritto privato, ma si differenzia da essa per il carattere pubblico delle norme che la disciplinano. Gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa sono:
- Il danno all’erario;
- L’imputabilità;
- Il nesso di casualità;
- Il rapporto d’impiego con l’amministrazione;
- Cause di esclusione della responsabilità amministrativa.
In via generale la responsabilità amministrativa dei dipendenti verso l’amministrazione è disciplinata dall’art. 82 del R.D. n. 2440 del 1923 sulla contabilità generale dello Stato e dell’art. 18 dell’ T.U. sugli impiegati civili dello Stato approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, nonché dalla legge n. 20/94, come modificata dal D.L. n. 543/96 convertito in legge n. 639/96.(Lart. 55 del D.L. vo n. 165/2001 ha confermato la disciplina attualmente vigente in materia di responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche.)
Secondo queste disposizioni il dipendente che per azione od omissione, anche solo colposa, nell’esercizio delle sue funzioni, cagioni danni all’amministrazione, è tenuto a risarcirlo.
Quando l’azione o l’omissione è dovuta a più dipendenti, la Corte dei Conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del suo ufficio (art. 82 L.C.G.S.).
La cognizione di questa forma di responsabilità è attribuita in via esclusiva alla Corte dei Conti, a cui è rimesso i giudizio di responsabilità per danno all’erario. L’art. 81 della legge di contabilità generale dello Stato stabilisce che “i funzionari amministrativi, incaricati di assumere impegni e di disporre pagamenti, i capi delle Ragionerie delle amministrazioni centrali e i funzionari a favore dei quali vengono disposte aperture di credito debbono rispondere dei danni che derivano all’amministrazione per loro colpa e negligenza o per l’inosservanza degli obblighi loro demandati nell’esercizio delle funzioni ad essi attribuite”. Gli ordinari secondari di spese pagabili in base ai ruoli e ogni altro funzionario ordinatore di spese e pagamenti, sono personalmente responsabili dell’esattezza della liquidazione delle spese e dei relativi ordini di pagamento, come pure della regolarità dei documenti e degli atti presentati dai creditori”. La responsabilità amministrativa presuppone che il danno all’erario sia stato cagionato dal dipendente nell’esercizio delle sue funzioni in violazione di obblighi di servizio. Nell’ambito delle istituzioni scolastiche la responsabilità sancita dal precitato art. 81 L.C.G.S. può investire il Dirigente scolastico per quanto concerne l’assunzione degli impegni di spesa e il Direttore SGA per i pagamenti effettuati.
Ai sensi della legge n.20 /94 1a responsabilità per danni nei confronti dell'amministrazione:
- è personale;
- è limitata ai casi di dolo e colpa grave;
- non può estendersi al merito delle scelte discrezionali.
Il danno all'erario
Per essere risarcibile il danno deve essere economicamente valutabile. Sicchè la responsabilità patrimoniale si concreta sempre nell'obbligo della reintegrazione del danno, vale a dire in una somma di denaro equivalente all'entità del danno.
La valutazione dell'ammontare del danno e rimessa alla Corte dei Conti, la quale giudica in via esclusiva sulla responsabilità patrimoniale dei dipendenti. Si valuta sia il danno emergente (perdita subita) che il lucro cessante (mancato guadagno). Costituisce danno ai fini della responsabilità in esame qualsiasi diminuzione patrimoniale subita dallo Stato in conseguenza dell'atto illecito del pubblico dipendente.
Il danno deve essere imputabile al suo autore per dolo o colpa. Si ha il dolo quando un soggetto compie coscientemente e volontariamente un determinato atto, però senza aver previsto ne voluto le conseguenze dannose che usando una normale diligenza, erano prevedibili. In particolare si ha colpa in caso di negligenza, imprudenza, imperizia, inosservanza di leggi e regolamenti.
La colpa si distingue in grave, lieve e lievissima a seconda della diligenza dovuta e non prestata.
La colpa grave è quella che consegue alla mancanza di diligenza minima che tutte le persone, comprese le più sprovvedute e disattente, sono in grado di usare. La colpa lieve corrisponde alla mancanza della diligenza propria dell'uomo medio, il cosiddetto "bonus pater familias".
La colpa lievissima corrisponde alla mancanza della massima diligenza.
La colpa che acquista rilevanza ai fini della responsabilità amministrativa dei dipendenti verso l'amministrazione è la colpa grave (oltre naturalmente il dolo). Non si risponde per la colpa lieve e lievissima.(Secondo l’orientamento espresso dalla Corte dei Conti la responsabilità del dipendente va esclusa per il danno cagionato all’erario qualora la sua condotta sia giustificata da una obiettiva incertezza interpretativa delle norme da applicare o quando per l’obiettiva difficoltà di interpretazione delle norme da applicare concreta a favore dell’agente un errore professionale scusabile che esclude la sua responsabilità amministrativa per il danno subito dall’erario ( Corte dei Conti, decisione n. 72 del 25/7/77 e n. 165 del 10/10/78).)
Quando si tratta di danno arrecato dai dipendenti addetti alla conduzione di autoveicoli ed altri mezzi meccanici la responsabilità è limitata ai soli casi di dolo e colpa grave. Anche nel caso di responsabilità del persona le scolastico per "culpa in vigilando", in presenza di infortuni subiti dagli alunni, la responsabilità è limitata ai casi di dolo e colpa grave. (Art. 61 legge n. 312/1980)
Per il sorgere della responsabilità è necessario che intercorra un nesso di causa ed effetto tra "azione" o "omissione del dipendente" e "evento dannoso verificatosi". Secondo la giurisprudenza dominante il nesso causale esiste quando il danno non rappresenta il prodotto di un anormale e fortuito concorso di circostanze estranee, ma si verifica secondo "ordine naturale delle cose.
La responsabilità sussiste, quindi, quando il fatto colposo sia direttamente o indirettamente causa o concausa dell'evento dannoso, sicchè il danno stesso non si sarebbe potuto verificare, ove non vi fosse stata la colpa. L’azione o l’omissione del dipendente di deve porre come causa efficiente e decisiva del danno.
Il rapporto d’impiego con l’amministrazione
L'esistenza di un rapporto d'impiego o di servizio e l'esercizio della correlativa funzione e l'elemento che distingue la responsabilità civile del diritto comune di competenza del giudice ordinario dalla responsabilità amministrativa di competenza della Corte dei conti. Secondo l'orientamento espresso dalla Corte dei Conti il rapporto d'impiego deve esse re inteso estensivamente fino a farvi comprendere ogni prestazione continuativa, professionale e retributiva dell'attività lavorativa di una persona, in favore della pubblica amministrazione.
I dipendenti pubblici sono infatti soggetti alla giurisdizione della Corte dei Conti per i danni arrecati allo Stato in conseguenza della violazione degli obblighi di servizio. L'onere di provare l'esistenza del danno e l'esistenza degli elementi costitutivi della responsabilità a carico del dipendente pubblico, spetta al procuratore della Corte dei Conti, il quale nei giudizi di responsabilità assume la veste di attore e il dipendente quella di convenuto.
L'azione di responsabilità amministrativa da parte del procuratore della Corte dei Conti e soggetta alla prescrizione quinquennale.
L'azione di responsabilità amministrativa, nel caso di danno arrecato mediante attività dolosa del dipendente, decorre dalla data di accertamento produttivo della menomazione patrimoniale subita dallo Stato.
Peculiare caratteristica della responsabilità amministrativa è il principio della divisibilità del danno risarcibile previsto dall'art. 82, 2° comma della L.C.G.S. nel caso di concorso di più soggetti alla determinazione del danno. Secondo la citata disposizione quando l'evento dannoso è dovuto al fatto di più dipendenti ciascuno risponde per il fatto proprio nella misura in cui ha concorso alla determinazione del danno, tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del suo ufficio.
L'art.82 -comma 2° -della legge di contabilità generale dello Stato, nello stabilire che "quando l'azione o l'omissione è dovuta al fatto di più impiegati ciascuno risponde per la parte che vi ha preso" non sancisce una responsabilità parziaria, ma riafferma il principio genera le della equivalenza causale, enunciato dall'art.31 -1° e 3° comma -C.P., in virtù del quale ciascuno risponde solidalmente con gli altri dell'intero danno per il solo fatto di aver preso parte all'azione o all'omissione produttiva del danno stesso.
La solidarietà nella responsabilità amministrativa costituisce applicazione del principio della presunzione di solidarietà stabilita dall'art.1294 del Codice Civile, per le obbligazioni contrattuali, alle quali appartiene l'obbligazione di risarcimento del pubblico dipendente, nonchè del principio di cui all'art.2055 del codice civile, applicabile anche fuori della sfera extra-contrattuale, secondo il quale quando il danno è prodotto da comportamenti concorrenti di più soggetti sorge un'unica obbligazione risarcitoria solidale. Detto principio secondo l'orientamento della Corte dei Conti non si pone in contrasto con altri importarti principi della responsabilità solidale previsto dall'art. 2055 del codice civile, secondo cui in presenza di un fatto dannoso imputabile a più persone tutte sono obbligate in solido al risarcimento del danno. Cosicché, fermo restando il vincolo della solidarietà passiva tra i condebitori, la Corte dei Conti in sede di giudizio di responsabilità amministrativa, avvalendosi del principio della ripartibilità del danno, può tenere conto della partecipazione di ciascun impiegato nella determinazione del danno al fine di stabilire la misura del debito individuale.
Cause di esclusione della responsabilità amministrativa
La responsabilità del dipendente è esclusa quando ricorrono le seguenti ipotesi:
- la mancanza di capacità di intendere e di volere dell'autore del danno;
- quando il danno dipende da caso fortuito o forza maggiore, cioè da causa non imputabile all'autore;
- lo stato di necessità di salvare sé o altri dal pericolo attuale di un danno grave alla persona;
- l’avere agito per l’ordine del superiore gerarchico. In tal caso la responsabilità dell’atto ricade sul superiore ( art. 17 testo unico n. 3/1957).
Il dipendente è invece sempre responsabile non solo verso l’amministrazione, ma anche rispetto ai terzi se ha agito per delega del superiore ( art. 18 del teso unico n. 3/1957).
5. La responsabilità contabile
Riguarda gli agenti contabili ed è disciplinata in virtù del rinvio contenuto nell’art. 21 del testo unico n. 3/1957 dalle norme vigenti in materia contabilità pubblica. Per l’art. 78 del R.D. 23/5/1934, n. 827 sono considerati agenti contabili gli incaricati (a qualsiasi titolo anche senza autorizzazione) della riscossione e versamento delle entrate dello Stato ovvero coloro che hanno il maneggio di pubblico denaro, nonché quelli che hanno in consegna oggetti e beni di proprietà dello Stato.
Gli Agenti contabili a seconda che sia forniti di legale autorizzazione a compiere le operazioni suddette di distinguano in contabili di diritto e contabili di fatto. Secondo l’insegnamento della Corte di Cassazione, di diventa agenti contabili in conseguenza di un evento obiettivo, cioè il maneggio di denaro della pubblica amministrazione, anche senza legale autorizzazione.
La responsabilità degli agenti contabili di concreta nel dovere di rendere il conto giudiziale , alla fine di ogni esercizio finanziario, alla Corte dei Conti e sussiste anche per la semplice irregolarità della gestione, indipendentemente dal danno reale o effettivo. Il contabile per essere sollevato dalla responsabilità deve, mediante il rendiconto, poter dimostrare, se contabile di diritto, che la gestione è avvenuta regolarmente o che, malgrado l’irregolarità della gestione (se contabile o di fatto), nessun danno è derivato dall’amministrazione.
La responsabilità contabile pur avendo in comune gli stessi elementi costitutivi della responsabilità amministrativa è disciplinata dalla legge in maniera più rigorosa. Mentre, come abbiamo visto, nella responsabilità amministrativa l’onere di fornire la prova della colpa dell’impiegato o del funzionario, per i danni arrecati allo Stato, spetta al procuratore della Corte dei Conti; nella responsabilità contabile la colpa del funzionario e dell’agente contabile è sempre presunta in quanto ad affermarla è sufficiente un semplice ammanco o una deficienza numerica dei valori o delle cose avute in consegna. Si tratta di una presunzione di colpa “iuris tantum” nel senso che il funzionario o l’agente contabile può fornire a propria giustificazione la prova della non imputabilità del danno a suo carico.
Nella responsabilità contabile inoltre non trova applicazione il principio della divisibilità del danno rivisto dall’art. 82 2° comma della L.C.G.S. per la responsabilità amministrativa. Di conseguenza, se la produzione dell’evento dannoso è dovuto a colpa di più agenti contabili ciascuno risponde in proprio dell’intero ammontare del danno.

References: art. 61
 sentenza 
 art. 2043
 art. 2043
 art. 1218
 art. 3
 Art. 2

Art. 1
 sentenza 
 sentenza 

Art. 1
 SENTENZA 
 SENTENZA 
 sentenza 
 art. 81
 art. 17
 art. 18