Source: http://www.tse.go.cr/juris/electorales/5446-E1-2012.html
Timestamp: 2019-03-20 05:49:26+00:00

Document:
TSE, 5446-E1-2012
N.° 5446-E1-2012.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas quince minutos del veinticuatro de julio de dos mil doce.
Recurso de amparo electoral promovido por la señora Cynthia Small Francis, Vicealcaldesa Primera de la Municipalidad de Limón, contra el señor Néstor Mattis Williams, Alcalde Propietario.
1.- En memorial presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 15 de febrero de 2012 la señora Cynthia Small Francis, Vicealcaldesa Primera de la Municipalidad de Limón, interpuso recurso de amparo electoral contra el señor Néstor Mattis Williams, Alcalde Propietario de esa municipalidad, por considerar que se ha violentado su derecho fundamental a desempeñar, efectivamente, su cargo de elección popular. Afirma que el señor alcalde, a pesar de que ella le ha hecho solicitud formal, no le ha asignado funciones. Argumenta que, para la asignación de funciones, es necesaria la discusión de un plan de trabajo, el contenido presupuestario, las expectativas por cumplir, el plazo y demás recursos. Aduce que, en su momento, le presentó al alcalde, entre otros, un proyecto para el embellecimiento de la ciudad y la recuperación de los espacios públicos, esperando que fuera discutido para la asignación de recursos. Considera que lo anterior tiene implicaciones políticas y legales al relacionarse con la rendición de cuentas debido a que recibe una remuneración por las labores desempeñadas pero no tiene funciones, lo que también le afecta psicológicamente. Dice que, como vicealcaldesa primera, debe suplir al alcalde en sus ausencias temporales y definitivas; sin embargo, el alcalde no le informa de sus ausencias temporales o incapacidades y delega, más bien, las funciones de la alcaldía en sus asesores, quienes asisten a las reuniones relacionadas con los Ministerios y otras instituciones y firman documentos cuando él está incapacitado. Externa que el alcalde la invisibiliza y no la toma en cuenta para las reuniones o eventos donde no ha sido informada ni invitada como, por ejemplo, la visita del señor Vicepresidente de la República, la presentación de la Orquesta Sinfónica, el envío del vicealcalde segundo a representar a la Municipalidad en una actividad de entrada a clases, entre otros. Enfatiza que tiene casi un año de promover un proyecto ante el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) pero que el alcalde desautorizó su participación, por lo que personeros del ICT le informaron que tenían que excluirla del proyecto a petición del alcalde. Indica que el acceso a su oficina es precario y, a pesar de haberle pedido las mejoras al alcalde, el recurrido no le ha dado importancia, lo que la obligó a acudir al director administrativo para que le arreglara, al menos, el pasadizo dado que en abril pasado sufrió un accidente que ameritó la colocación de placas y pines en sus tobillos. Señala que su oficina cuenta con internet y abanico porque los ha adquirido de su propio peculio (folios 11-19).
2.- Por auto de las 9:50 horas del 20 de febrero de 2012 se le dio curso al presente amparo y se le dio traslado a la autoridad recurrida para que se refiriera a las alegaciones planteadas por la recurrente (folio 27).
3.- En escrito remitido vía facsímil el 28 de febrero de 2012, cuyo original fue presentado ante la Secretaría del Tribunal el 1° de marzo de 2012, el señor Néstor Mattis Williams, alcalde municipal de Limón, contestó la audiencia conferida y afirma:
A) Que durante la campaña electoral y, desde el inicio de su gestión, ya estaban definidas las funciones de la señora Small Francis. Además, que en el mes de febrero, una vez en el puesto de alcalde, le giró instrucciones verbales que tienen el mismo efecto que las escritas. Argumenta que, como Administrador de Empresas, cuando se asigna una función, la persona es la obligada a presentar su plan de trabajo y el presupuesto requerido para cumplirlo, por lo que no lleva razón la recurrente en cuanto a que no se le han dado los recursos para trabajar.
B) Que la recurrente ha mostrado una clara indisposición a cumplir con la autoridad del alcalde y que desea escoger las funciones que va a ejercer y ejecutar siendo que, por ley, ese rol le compete al alcalde.
C) Que la única ausencia que ha tenido fue por incapacidad y que desde su hogar no puede girar instrucciones, por lo que no es cierto que omita informarle a la recurrente de sus ausencias, porque eso corresponde a Recursos Humanos, ni que delegue sus funciones en sus asesores porque la ley no se lo permite. Subraya que la recurrente entra en contradicción cuando lo acusa de invisibilizarla ya que hay una diferencia entre la ausencia del alcalde, que es cuando la vicealcaldesa primera debe sustituirlo, y las designaciones de representación, que le corresponden al alcalde, como lo indica el artículo 17 del Código Municipal.
D) Que desautorizó a la vicealcaldesa primera a coordinar un Proyecto ante el ICT debido a que lo hacía a sus espaldas, hecho que se ha repetido varias veces como, por ejemplo, la ocasión en que, verbalmente, le expresó que no compartía la decisión de realizar carnavales y, sin su permiso, asistió a una sesión del Concejo Municipal y expuso el proyecto de Carnaval 2011 siendo, además, coordinadora de esa comisión, la cual ahora presenta una serie de irregularidades porque nunca realizaron una liquidación ni remates públicos, ejecutándose toda la organización al margen de la ley. Añade que, como consecuencia de lo anterior, existe el voto n.° 2011-016033 mediante el cual la Sala Constitucional condenó a la Municipalidad de Limón.
E) Que la gestionante, con el afán de ejercer funciones que no le corresponden y de incumplir con las asignadas, denotando un irrespeto a su superior jerárquico, ocasiona una serie de problemas legales, lo que le obligó a presentar una denuncia en su contra ante la Contraloría General de la República, tal y como consta en el anexo 2 de la prueba documental que presenta.
F) Que la promovente se adueñó de la oficina de los vicealcaldes, dejando sin espacio al vicealcalde segundo pero que, después de tenerla en su oficina por casi cinco meses, debido a la falta de espacio, a pedido suyo se inició la construcción de una oficina que representó varios inconvenientes con el Ministerio de Cultura debido a compromisos adquiridos por la alcaldía, razón por la cual no se podía accesar la oficina desde la secretaría, como lo exigía la recurrente, porque ello implicaba romper una pared. Por último aclara que, después de la construcción de esa oficina, la interesada no solicitó más artículos a la alcaldía y todo lo ha tramitado con la Dirección General; sin embargo, en ningún momento se le ha negado solicitud alguna de recursos (folios 69-72).
4.- En auto de las 11:10 horas del 8 de marzo de 2012 se previno al alcalde Mattis Williams para que, en el plazo de tres días hábiles, se refiriera a los puntos b), c) y d) del apartado quinto del escrito de la recurrente y para que indicara las tareas específicas o alcances generales del proyecto denominado "Limón Limpio y Bello" (folio 88).
5.- Por escrito presentado el 15 de marzo de 2012 el señor Mattis Williams solicitó una ampliación del plazo conferido para referirse a los hechos indicados (folios 94-95).
6.- Mediante auto de las 12:10 horas del 19 de marzo de 2012 se concedió la prórroga solicitada por el señor Mattis Williams y se amplió el plazo en cinco días hábiles (folio 99).
7.- En escrito presentado el 29 de marzo de 2012 el señor Mattis Williams contestó la prevención formulada. Sobre el punto b) del escrito de la recurrente (asignación de funciones) alega que, públicamente, asignó a la señora Small Francis la dirección y ejecución del proyecto denominado "Limón Limpio y Bello", cuyo objetivo era cambiar la imagen y embellecer la ciudad de Limón con ayuda de la empresa privada e instituciones públicas. Afirma que el propósito del proyecto era pintar algunos edificios emblemáticos de la ciudad y concientizar a los limonenses sobre la necesidad de contar con edificios estéticamente bien conservados; además, restaurar kioscos, monumentos y parques, recuperar algunas playas y contribuir al ornato de la ciudad. Indica que el proyecto también incluye el reciclaje de los desechos sólidos, lo que involucra la implementación de un programa de reciclaje que permita la conservación del ambiente y la disminución de recursos, así como la implementación de lo dispuesto en la Ley General de Residuos Sólidos, que obliga a las municipalidades a elaborar un plan de desechos sólidos el cual, según subraya, se ha venido coordinando con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). Menciona que la señora Small Francis quiere llevar adelante un programa de gobierno privado que no fue el aprobado para el presente período y aprobado por el pueblo limonense. Aduce, sobre el proyecto encargado a la actora, que el presupuesto es parte de lo que tiene que elaborar y presentar la señora Vicealcaldesa para la asignación de los recursos. Sobre el punto c) del apartado quinto del escrito de la amparada (diversos proyectos y presupuestos) especifica que la Municipalidad de Limón tiene recursos asignados a diferentes programas, siendo uno de ellos el Mercado Municipal, pero que eso lo está ejecutando directamente la Alcaldía con el Ministerio de Salud, dado el problema existente con las órdenes de cierre. Informa, además, que el Proyecto de Bandera Azul será aplicado para el rescate de algunas playas paralelamente con otros proyectos municipales. En cuanto al punto d) también del apartado quinto del escrito (acoso laboral), enfatiza que la señora vicealcaldesa insiste en promover programas personales que no son parte del plan de gobierno impulsado por la Alcaldía, ni tampoco parte del plan estratégico municipal, que son las dos herramientas con las que se trabaja para la elaboración de partidas presupuestarias municipales. Dice que la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades dispuso la creación de Comités Cantonales de Coordinación Interinstitucional, en los cuales se priorizan las acciones interinstitucionales a ejecutarse en el cantón. Aclara que el tema de la seguridad ciudadana es muy delicado, por lo que es abordado desde el Gobierno de la República, lo que impide a la Municipalidad implementar acciones que rocen con esos planes. Por tal razón, según afirma, no ha considerado, ni considera apropiado implementar o asignar recursos para un programa que no es competencia municipal, aunado a que el Municipio tiene otras prioridades. Enfatiza, finalmente, que le ha asignado funciones a la vicealcaldesa primera, las cuales se niega a cumplir porque quiere otras funciones que no le ha encomendado y que, a la fecha, se encuentra a la espera del proyecto de ejecución y presupuesto del programa que le fue asignado a la recurrente (folios 111-114).
8.- Por escrito presentado el 10 de abril de 2012 la recurrente Small Francis procedió a ampliar sus alegatos de amparo. Subraya que el reclamo principal de su recurso se sustenta en que debe mediar una resolución, acuerdo, oficio o documento que emane del Jerarca, dirigido a todas las instancias, oficinas y al Concejo Municipal, para cumplir con las funciones administrativas u operativas que le son asignadas, dado que solo de esa manera podría cumplir con lo encomendado. Entiende que esa gravísima omisión quebranta el principio de legalidad, el deber de probidad y le impide cumplir con imparcialidad y objetividad el ejercicio de sus deberes. Aduce que no hay prueba alguna de que el recurrido le haya asignado una tarea (por demás genérica, amplia y abstracta) como la de alcanzar el embellecimiento y cambio de imagen del cantón de Limón. Afirma que, en todo caso, la asignación de acciones de esa naturaleza no puede ser calificada como las "funciones administrativas y operativas" que manda el artículo 14 párrafo segundo del Código Municipal. Aclara que el recurrido, en su informe de labores, hace una detallada relación de los recursos que le otorgó al vicealcalde segundo para llevar a cabo una serie de funciones asignadas ilegalmente, toda vez que no está facultado para asignarle tareas a ese funcionario estando ella en el ejercicio de su función como primera Vicealcaldesa. Indica que el programa de cambio de imagen de Limón no le fue asignado desde un inicio sino, de manera verbal, en el mes de julio de 2011, en un discurso del alcalde producto de la celebración del cantonato. Manifiesta que, según el programa de gobierno del alcalde, la Comisión de Promoción y Desarrollo Económico sería la responsable de cambiar la imagen del cantón Central Limón, pero nunca se le nombró en esa comisión, la cual no existe formalmente. Externa que, en ese mismo programa de gobierno, en relación con las actividades sociales de esparcimiento ejecutadas, no se hace mención alguna a las actividades que desarrolló en conjunto con la Comisión de Cultura Municipal. Puntualiza, finalmente, que el recurrido ha debilitado indebidamente su figura como persona electa popularmente, lesionando con ello sus derechos fundamentales (folios 120-123).
9.- Mediante escrito remitido vía facsímil el 9 de mayo de 2012 el señor Mattis Williams, para mejor resolver, adjunta copia del acta de la sesión ordinaria número 100, celebrada por el Concejo Municipal de Limón el 16 de abril de 2012, en la que consta que la señora Small Francis afirmó, ante ese Órgano Deliberativo, que el alcalde no era su superior ni su jefe, porque ambos fueron electos popularmente. Enfatiza, además, que la actora tiene su oficina en las mismas condiciones que las de los demás funcionarios, quienes trabajan incómodos, sin red inalámbrica y aglutinados, por tratarse de un edificio declarado patrimonio histórico, motivo por el cual están planteando la construcción de un edificio nuevo para el año entrante (folios 166-209).
10.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
I.- Objeto del recurso: La señora Small Francis acude en amparo electoral contra el señor Alcalde de Limón indicando que no ha contado con las condiciones necesarias para desempeñar el cargo de vicealcaldesa primera toda vez que, fundamentalmente, el alcalde no le ha asignado funciones; delega sus funciones de representación en el segundo vicealcalde y encarga funciones propias de la alcaldía en sus asesores. Finalmente que la invisibiliza, dado que no la toma en cuenta para los asuntos relevantes de la Municipalidad. Estima que, con esos actos, se han vulnerado sus derechos fundamentales, en especial los previstos en los artículos 29, 33, 41, 48, 71, 99, 102 y 169 de la Constitución Política, 12, 13, 14, 17, 18 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11 y 14 de la Convención de la ONU sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, 14 y 17 del Código Municipal y 1, 2, 3, siguientes y concordantes de la Ley de Acoso Laboral.
II.- Hechos probados: De importancia para la resolución de este asunto se tienen, como demostrados, los siguientes hechos: 1) que la señora Cynthia Small Francis resultó electa Vicealcaldesa Primera de la Municipalidad de Limón (resolución n.º 0708-E11-2011 de las 10:00 horas del 21 de enero de 2011 que es “Declaratoria de Elección de alcaldes y vicealcaldes de las Municipalidades de los cantones de la provincia de Limón, para el periodo constitucional comprendido entre el siete de febrero de dos mil once y el treinta de abril de dos mil dieciséis”, folios 84-87); 2) que el señor Néstor Mattis Williams, alcalde propietario de Limón, le asignó a la señora Small Francis, verbalmente, en fecha no establecida, la tarea del cambio de imagen y embellecimiento del cantón de Limón, liderando el Proyecto denominado "Limón Limpio y Bello" (folios 23, 24, 25, 74, 75, 122, 135 e informe de la autoridad recurrida bajo gravedad de juramento a folios 69, 70, 111 y 112) ; 3) que el citado proyecto tiene varios propósitos: a) cambiar la imagen y embellecer la ciudad de Limón con ayuda de la empresa privada e instituciones públicas, b) pintar algunos edificios emblemáticos de la ciudad y concientizar a los limonenses sobre la necesidad de contar con edificios estéticamente bien conservados, c) restaurar kioscos, monumentos y parques, así como recuperar algunas playas y contribuir al ornato de la ciudad, d) coordinar lo propio para el reciclaje de los desechos sólidos mediante la implementación de un programa de reciclaje que permita la conservación del ambiente y la disminución de recursos, así como la implementación de lo dispuesto en la Ley General de Residuos Sólidos, que obliga a las municipalidades a elaborar un plan de desechos sólidos en coordinación con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal-IFAM (informe de la autoridad recurrida bajo solemnidad de juramento a folios 111-112); 4) que el proyecto señalado también le fue asignado a la Comisión de Promoción y Desarrollo Económico (folio 123); 5) que una parte del proyecto en mención es también coordinada por la Alcaldía de Limón y por el IFAM (folio 151); 6) que el alcalde municipal le asignó al vicealcalde segundo el trámite y ejecución de partidas específicas acumuladas, por el monto de 650 millones de colones, que incluye partidas desde el año 2000 al 2010, lo que implicó la contratación de un arquitecto y la asignación de un medio de transporte municipal (folio 70).
III.- Hechos no probados: No se han tenido por acreditados los siguientes hechos: 1) que el alcalde municipal haya asignado un presupuesto específico a la vicealcaldesa primera para el cumplimiento de las tareas encargadas, por la vía del plan estratégico municipal, que es una de las dos herramientas con las que se trabaja para la elaboración de partidas presupuestarias municipales; 2) que el alcalde municipal le haya solicitado a la vicealcaldesa primera que lo represente en las diversas reuniones a las que no ha podido asistir.
IV.- Obligación del Tribunal Supremo de Elecciones de garantizar el desempeño de un cargo público de elección popular: El recurso de amparo electoral, como dispone el numeral 225 del Código Electoral, es un procedimiento para la tutela efectiva de los derechos fundamentales de carácter político-electoral, cuya procedencia está condicionada a que se acredite la existencia de un derecho fundamental comprometido y al cumplimiento de ciertos requisitos.
En el caso de los cargos municipales de elección popular este Tribunal ha establecido que, debido al carácter electoral que media para su designación, le corresponde tutelar y velar porque se respete la voluntad del pueblo ejercida mediante el sufragio (ver resoluciones 172-E-2004 y 2995-M-2004). Así, el recurso de amparo electoral es la vía idónea para dilucidar hechos como los denunciados toda vez que el deber de tutelar los derechos fundamentales de carácter político no se agota en la protección del derecho ciudadano a elegir representantes populares y a aspirar a cargos de elección popular sino que, también, abarca el propio ejercicio de esos cargos con miras a que el mandato popular no se vea frustrado, dado que el acceso a cargos públicos –en este caso de elección popular– lleva implícito el derecho a desempeñarlos efectivamente cuando se cumplen los supuestos normativos previstos al efecto.
VI.- Examen de fondo: Analizado el expediente de mérito, con vista en el informe brindado por la autoridad recurrida bajo gravedad de juramento, esta Magistratura Electoral aprecia una lesión a los derechos fundamentales de la señora Small Francis pues los hechos que denuncia, en relación con su cargo de vicealcaldesa primera, apreciados en su conjunto, han distorsionado e impedido el adecuado desempeño del cargo de elección popular para el cual resultó electa, como de seguido se dirá.
1.- Estimación del amparo por inexactitud de funciones relacionadas con el cargo de vicealcaldesa primera: En tesis de principio, debido a la autonomía municipal garantizada en la Constitución Política, así como a lo dispuesto en el artículo 14 del Código Municipal, no compete al Tribunal definir ni valorar las funciones que los alcaldes encargan a los vicealcaldes primeros pues se trata, por ley, de una atribución del exclusivo resorte del alcalde. Sin embargo, sí compete a esta Magistratura Electoral conocer de las situaciones que impidan el desempeño de esas funciones administrativas y operativas encargadas a los vicealcaldes primeros, al estarse en presencia de materia electoral constitucional.
En este asunto la recurrente sostiene que, a enero de 2012, no se le habían asignado funciones, por lo que solicitó, en ese mes, varias aclaraciones sobre el adecuado ejercicio del puesto, frente a lo cual el alcalde le respondió que "(...) como se puede apreciar claramente la realidad es que desde el inicio de mi gestión y durante la campaña electoral las funciones suyas estaban definidas, y en el mes de Febrero ya como Alcalde y su Superior Jerárquico le emití instrucciones verbales que para efectos oficiales tienen el mismo efecto que las escritas de que su responsabilidad y trabajo era liderar el Proyecto de Limón Limpio y Bello; esto según el artículo # 14 del Código Municipal, ahora bien si usted tenía la necesidad de recibirlo por escrito no me lo hizo saber en ese momento ni durante 10 meses, sino que hasta este momento, excusa que no es aceptable para este despacho." (folios 22, 23 y 74).
El punto es de cardinal importancia para la resolución del caso sub iudice ya que el Alcalde Municipal de Limón afirma que le asignó a la señora Small Francis la tarea del cambio de imagen y embellecimiento del cantón de Limón, liderando el Proyecto denominado "Limón Limpio y Bello", con el propósito de cambiar la imagen y embellecer la ciudad de Limón con ayuda de la empresa privada e instituciones públicas.
a) Ambigüedad sobre el momento de asignación de funciones: A pesar de la respuesta del recurrido, esta Autoridad Electoral constata contradicciones respecto del momento en que le asignó funciones a la recurrente. Por una parte, el alcalde enfatiza que le encargó las tareas durante la campaña electoral, pero es evidente que ello carece de efectos jurídicos porque, en aquel momento, sólo ostentaba la condición de candidato y su derecho al ejercicio del puesto dependía del resultado de las elecciones. Posteriormente expresa que las tareas de interés le fueron encomendadas a la recurrente desde el inicio de su gestión, refiriéndose al Proyecto “Limón Limpio y Bello” y que, desde el mes de febrero de 2011, una vez en el puesto de alcalde, le giró instrucciones verbales, las cuales tienen el mismo efecto que las escritas. No obstante, para probar que le asignó funciones a la recurrente, adjunta copia de una parte del video que reproduce, a su vez, un extracto de su discurso con ocasión de la celebración del 119 aniversario del cantonato, el pasado 25 de julio del 2011, sea, casi un año y medio después de haber asumido su cargo (folio 112).
En concreto, las instrucciones verbales que el recurrido alega haberle girado a la interesada, durante el mes de febrero de 2011, no permiten establecer el momento exacto en que la recurrente debía empezar a atender sus tareas, lo que afecta el ejercicio de su mandato popular, pues coloca a la amparada en total estado de incertidumbre.
b) Indefinición de funciones asignadas: Como se dijo, el actual artículo 14 del Código Municipal especifica que le corresponde al Alcalde, de manera discrecional, asignar funciones administrativas y operativas al vicealcalde primero. Sin embargo, esas funciones deben encargarse de forma precisa, suficiente y oportuna para evitar, precisamente, una confusión que propicie un entorno de precariedad o inestabilidad que, a su vez, riña con la dignidad intrínseca del mandato popular conferido, habida cuenta que las funciones del vicealcalde primero deben ser acordes con la jerarquía del puesto dentro de la estructura municipal (resolución de este Tribunal n.° 4203-E1-2011 de las 8:50 horas del 22 de agosto de 2011). Lo contrario haría incurrir al alcalde en una violación no sólo de los derechos políticos del vicealcalde primero sino, más aún, de los derechos políticos de los electores que, con su voto, eligieron a sus gobernantes municipales bajo ciertos supuestos, entre ellos, que quien tendría funciones junto a él sería, en este caso, la vicealcaldesa primera y no el vicealcalde segundo.
En el caso concreto, el alcalde subraya que la vicealcaldesa primera insiste en promover programas personales que no son parte del plan de gobierno impulsado por la Alcaldía, ni tampoco parte del plan estratégico municipal, que son las dos herramientas con las que se trabaja para la elaboración de partidas presupuestarias municipales. Sin embargo, la vicealcaldesa primera sostiene que las funciones encomendadas no han sido discutidas, ni se les ha asignado presupuesto alguno.
Esta Magistratura Electoral concluye que, a enero de 2012, sea, casi un año después de la asunción del cargo, no existe claridad alguna acerca de las funciones que la vicealcaldesa primera debe cumplir. Véase, incluso, que el Magistrado Instructor del expediente, ante esta situación, en auto de las 11:10 horas del 8 de marzo de 2012, previno a la autoridad recurrida para que indicara "las tareas específicas o alcances generales del Proyecto denominado "Limón Limpio y Bello". El órgano recurrido declara que ese Proyecto involucraba, entre otros, “pintar algunos edificios emblemáticos de la ciudad y concientizar a los limonenses sobre la necesidad de contar con edificios estéticamente bien conservados, restaurar kioscos, monumentos y parques, recuperar algunas playas y contribuir al ornato de la ciudad (…)”, así como implementar un programa de reciclaje de desechos sólidos que permita la conservación del ambiente y la disminución de recursos, y la implementación de lo dispuesto en la Ley General de Residuos Sólidos, que obliga a las municipalidades a elaborar un plan de desechos sólidos. Sin embargo, acto seguido señala también las diferentes instancias y personas encargadas de diversas partes del proyecto en cuestión, como se verá.
c) Concurrencia de responsables en el proyecto de interés: El señor alcalde informa que el programa de reciclaje de desechos sólidos, que forma parte del Proyecto “Limón Limpio y Bello", ya se ha venido coordinando con el IFAM. Sin embargo, no se puede deducir, de su manifestación, cuál ha sido el rol de la vicealcaldesa primera en este aspecto del proyecto, a pesar de que forma parte de la función que él mismo manifiesta haberle asignado. En esa misma línea se constata que la tarea de "cambiar la imagen del Cantón de Limón" también le es encomendada a la Comisión de Promoción y Desarrollo Económico, según lo señala el denominado "Programa de Gobierno de Desarrollo Humano 2011-2016" propuesto por el alcalde. Tampoco se indica cuál es la participación de la señora Small Francis en esa Comisión que, según señala la recurrente, aún no ha sido conformada (folio 151).
Según se colige del dicho del alcalde y de su programa de gobierno, en el Proyecto “Limón Limpio y Bello” intervienen varias comisiones, grupos o personas, pero no se logra detectar la función de la recurrente en ninguna de esas instancias. En otras palabras, el alcalde declara que le encarga a la promovente -aunque de manera imprecisa e insuficiente- y de forma ajena al proceso de planificación institucional, es decir, fuera del plan estratégico institucional que, como el mismo señala, es la herramienta con la que se trabaja “para la elaboración de partidas presupuestarias”, el proyecto “Limón Limpio y Bello”. Sin embargo, algunas de las tareas de ese proyecto también se le asignan a otras instancias o se coordinan desde otras instancias sin su presencia, como el tema de los desechos sólidos, sin indicación alguna de plazo de cumplimiento y mucho menos de un presupuesto específico.
En síntesis y, a pesar de la aclaración brindada por el señor Mattis Williams, la prueba que obra en autos no permite determinar el conocimiento oportuno, por parte de la actora, de cuáles son las tareas específicas del proyecto que le han sido asignadas por el alcalde, o sea, la verdadera función encargada a la recurrente. Tampoco las responsabilidades de cada una de las instancias o personas que intervienen en el citado proyecto, el presupuesto con que se cuenta para llevarlas a cabo, ni el procedimiento y plazo en que deben ser ejecutadas las tareas.
De conformidad con lo expuesto, es criterio de este Tribunal que el recurrido, por todo lo anterior, ha provocado una obstaculización al mandato popular conferido a la actora por el Colegio Electoral de Limón y, por consiguiente, una vulneración al derecho fundamental de desempeñar ese cargo público, sin trabas de ningún tipo, en perjuicio de la recurrente.
2.- Estimación del amparo como derivación de las funciones encargadas al vicealcalde segundo: Las elecciones municipales de diciembre de 2010 fueron el primer proceso electoral en el que se aplicó la reforma al artículo 14 del Código Municipal (ley n.° 8611 publicada en La Gaceta n.° 225 de 22 de noviembre del 2007), artículo que crea las figuras de los vicealcaldes primero y segundo, el primero como funcionario permanente y el segundo como suplente. Anteriormente las figuras lo eran de un alcalde suplente primero y un alcalde suplente segundo, ambos solamente con la obligación legal de sustituir al Alcalde. La actual fórmula de gobierno que se somete al electorado se integra por el alcalde, el vicealcalde primero y el vicealcalde segundo, y es la ley la que determina que el vicealcalde segundo solo tenga la función de sustitución.
Precisamente con ocasión de estas nuevas figuras el Tribunal, en la resolución n.° 1296-M-2011 de las 13:15 horas del 3 de marzo del 2011, cita lo expresado por la entonces diputada Andrea Morales Díaz en el seno de la discusión legislativa que reformó el Código Municipal en la materia que nos ocupa, con el fin de que sea el vicealcalde primero el más directo colaborador del alcalde:
“Hasta este momento, desde que se instauró la figura de los vice alcaldes (refiriéndose a los alcaldes suplentes) se tomaron como simples figuras decorativas dentro del quehacer municipal, los Vicealcaldes estaban visionados de tal forma que solo entraran a suplir al Alcalde en sus ausencias temporales o definitivas, de tal forma que la función del Vicealcalde solo era entendida como suplente del Alcalde para ejercer las mismas funciones y las mismas potestades de los señores alcaldes solamente cuanto estos no estuvieran laborando en las diferentes municipalidades. ¿Y qué producía esto, compañeros y compañeras diputadas? Bueno, que la figura del Vicealcalde no era remunerada y esta figura era un…era ejercida de tal forma que solo eran las ausencias y no había continuidad del Vicealcalde en el quehacer municipal.// Esta desvinculación, me parece a mí de lógica común inoportuna para la municipalidad y para su fortalecimiento, no permitía que cuando el Vicealcalde entrara a cumplir las funciones de Alcalde tuviera conocimiento de lo que estaba sucediendo en la Municipalidad, y, en muchos casos, llegaban y no sabían que era lo que estaba sucediendo, no sabía cuáles eran las gestiones que tenían que realizar, y había toda una inoperancia y una adaptación que requería mayor tiempo y más perjuicio para el buen transcurrir de los asuntos en cada municipalidad.// Es precisamente, por este inconveniente que se empieza a plantear la idea de que el Vicealcalde sea una figura que esté trabajando tiempo completo en las municipalidades, la figura del Vicealcalde necesariamente debía estar o debe estar de tiempo completo, de manera que esté en el día a día de la gestión municipal absolutamente vinculado con todas las necesidades de ese cantón, eso es lo que hace el fortalecimiento real de las municipalidades” (subrayado no es del original).
A mayor abundamiento, como lo dijo también este Tribunal, “la reforma del artículo 14 del Código Municipal tenía, como propósito, mejorar la gestión administrativa municipal, al dotar a las corporaciones municipales de un funcionario de similar jerarquía a la que ostenta el alcalde propietario, a fin de que coadyuve en los quehaceres que legalmente le corresponden desempeñar a éste." (ver resolución n.° 4203-E1-2011 de las 08:50 horas del 22 de agosto de 2011).
La jurisprudencia electoral, una vez elegidas las nuevas autoridades municipales, precisó que no es posible, jurídicamente, que el alcalde le asigne funciones operativas o administrativas al segundo vicealcalde ya que, se insiste, la única función que le atribuye la ley es la de sustituir al alcalde propietario cuando no pueda hacerlo el primer vicealcalde. En este sentido, la citada resolución n.° 1296-M-2011 de las 13:15 horas del 3 de marzo del 2011, señaló:
"Al resultar evidente que el fin de la reforma municipal era el fortalecimiento de los gobiernos locales y que, desde esa perspectiva, se concibió la naturaleza del cargo del vicealcalde primero, se explica que no se llegara a contemplar normativamente la posibilidad de su sustitución en caso de ausencias, por el vicealcalde segundo, dado que a éste se le asignó como única función la sustitución del alcalde en el evento de que el vicealcalde primero no pudiera hacerlo. En virtud de ello, no es dable asignar funciones operativas y administrativas a la persona que ocupe el cargo de vicealcalde segundo, mientras se mantenga en esa posición.".
De la misma manera, la resolución n.º 2037-E8-2011 de las 12:45 horas del 12 de abril de 2011, reiteró:
"Conforme lo expuesto y dado que este Tribunal no encuentra mérito para variar el anterior criterio jurisprudencial, se reitera que no es posible que el alcalde le asigne funciones operativas ni administrativas al segundo vicealcalde, pues a éste la única función que se le atribuye en la normativa es la de sustituir al alcalde cuando no pueda hacerlo el primer vicealcalde.".
a) Prohibición de encargar funciones al vicealcalde segundo: En la situación bajo análisis está acreditado que el alcalde de Limón le asignó funciones al vicealcalde segundo, lo cual está prohibido. Con tal proceder, además de inobservar la normativa vigente, el recurrido debilitó las condiciones del cargo en que debe desempeñarse la vicealcaldesa primera, diluyendo o invisibilizando su relevancia institucional y afectando su adecuado desempeño.
En primer término, véase que el alcalde de Limón le asignó al vicealcalde segundo la tarea de ejecutar 650 millones de colones en partidas específicas de las comunidades del cantón, que estaban sin ejecutar desde el año 2000 al 2010, para lo cual se contrató un arquitecto y se facilitó un medio de transporte municipal. En términos comparativos, mientras que a la vicealcaldesa primera se le asigna una función ambigua, al vicealcalde segundo se le asignan, ilegalmente, funciones específicas, con lo cual el cargo de vicealcaldesa primera deviene, en los hechos, en uno irrelevante desde el punto de vista institucional.
En segundo lugar, sobre el tema del presupuesto asignado, de nuevo corresponde al campo de la autonomía municipal y a las autoridades municipales la asignación de los recursos presupuestarios, dentro del marco normativo, para el cumplimiento de sus fines. Sin embargo, es inevitable que este Tribunal no fije su atención en el hecho de que, mientras que el alcalde señala que la recurrente no ha solicitado o hecho gestiones expresas ante la Municipalidad para obtener el presupuesto o los recursos que le permitan llevar adelante las tareas asignadas e, inclusive, le llama la atención porque ha incumplido sus funciones, como consta a folio 24 del expediente y lo indica la autoridad recurrida bajo gravedad de juramento a folio 70, al vicealcalde segundo sí le asigna el trámite y ejecución de las partidas específicas mencionadas.
Así lo manifiesta literalmente el propio alcalde cuando, en su Informe Anual de Labores, le reporta al Concejo:
“GESTION DE PROMOCIÓN DE DESARROLLO ACCIONES QUE SE LES ASIGNARON A LOS ALCALDES:
I VICEALCALDESA: Se le asignó el embellecimiento y cambio de imagen de la ciudad de Limón, proyecto que se encuentra sin ejecución.
II VICEALCALDE: se le asigna el trámite y ejecución de partidas específicas acumuladas por el monto de 650 millones de colones que incluye partidas desde el año 2000 al 2010. A solicitud del II vicealcalde se contrata los servicios de un Arquitecto, del mes de octubre a diciembre 2011, con el fin de iniciar el trámite de ejecución en las diferentes comunidades de los proyectos, al día de hoy tenemos los siguientes resultados: 200 millones de colones ejecutados, quedando pendientes 450 millones de colones de los cuales 100 millones están en trámite en la proveeduría Municipal.” (Informe de Labores de Febrero 2011 a Febrero 2012, 7 de marzo 2012, Acta Extraordinaria del Concejo Municipal del Cantón Central de Limón, folios 132 y 133).
Como ya se dijo, el Tribunal Supremo de Elecciones es, por mandato constitucional, el órgano encargado de organizar, dirigir y vigilar los actos relativos al sufragio. Este mandato incluye no solamente el ejercicio del derecho al sufragio activo y al sufragio pasivo sino, también, el ejercicio del mandato popular conferido por el Colegio Electoral a un ciudadano electo en un cargo de elección popular. En este sentido véase, por ejemplo, la doctrina de la sentencia n.° 370-E1-2008 de las 13:45 horas del 5 de febrero de 2008, en la que el Tribunal reafirmó los principios consagrados en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y señaló:
"Los derechos fundamentales de carácter político abarcan una amplia gama de poderes que, conjuntamente con los deberes políticos, definen la ciudadanía (artículo 90 constitucional). Dentro de esa categoría están comprendidos, entre otros, el derecho al sufragio tanto activo como pasivo –elegir y ser electo- (art. 93 y siguientes de la Constitución y 23 inciso 1.b de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), el de agruparse en partidos políticos (art. 98 constitucional), el de reunirse “para discutir asuntos políticos y examinar la conducta de los funcionarios”(art. 26 ibid), el de tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas (art. 23 inciso 1.c de la citada Convención) y el derecho genérico de participación política, entendido como la posibilidad de “participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos” (art. 23 inciso 1.a del mismo tratado internacional).".
Así, en esta materia también se detecta una trasgresión al derecho fundamental de la promovente de ejercer, en las condiciones mínimas requeridas, el mandato para el cual la eligió el pueblo de Limón, en el tanto no se le asignan funciones precisas y suficientes pero sí al vicealcalde segundo.
b) Efectos inmediatos del encargo de funciones al vicealcalde segundo: Además de la estimación del recurso, también por este extremo, se advierte al señor Mattis Williams que debe abstenerse, inmediatamente, de asignar funciones al señor José Joaquín Ordóñez Chévez, vicealcalde segundo, so pena de incurrir en el delito de desobediencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 284 del Código Electoral. Bajo tal reparo, el señor alcalde debe proceder a solucionar, en el plazo de un mes contado a partir de la notificación de esta resolución, las situaciones detectadas por este Tribunal con relación a las funciones que corresponden a la recurrente y las condiciones asociadas a su desempeño.
De la misma manera, al estarse ante una eventual violación al Sistema de Control y Fiscalización Superior de la Hacienda Pública, producto de un posible manejo irregular del presupuesto municipal, procede remitir fotocopia certificada del expediente a la Contraloría General de la República, a la luz de lo consagrado en el numeral 259 del Código Electoral.
3.- Desestimación del amparo por presunta invisibilización del cargo que ostenta la accionante, por causa de sustitución, representación o delegación de funciones en otros funcionarios: La recurrente considera que, como vicealcaldesa primera, debe suplir al alcalde en sus ausencias temporales y definitivas; no obstante, el alcalde no le informa de esas ausencias ni de las incapacidades, y más bien delega las funciones de la alcaldía en sus asesores, quienes asisten a reuniones en los Ministerios y otras instituciones y firman documentos cuando él está incapacitado. A su juicio, el alcalde la invisibiliza al no informarla ni tomarla en cuenta para esas actividades como, por ejemplo, la visita del señor Vicepresidente de la República, la presentación de la Orquesta Sinfónica o el envío del vicealcalde segundo a representar a la Municipalidad en una actividad de entrada a clases, entre otros.
El alcalde municipal Mattis Williams refuta que haya delegado funciones propias de su cargo en sus asesores y que haya invisibilizado a la recurrente (folios 70-71). Informa, bajo fe de juramento, que solo se ausentó una vez por incapacidad (dos días), siendo que esta situación debía ser informada a la vicealcaldesa primera por el Departamento de Recursos Humanos y no por él, al encontrarse enfermo en su hogar. Sí reconoce que ha designado a otros funcionarios para que lo representen en diversas reuniones.
Además, el hecho de que otros funcionarios asistan a diversas reuniones o actividades en representación del alcalde no es un hecho que, en sí mismo, produzca la invisibilización del cargo que ostenta la vicealcaldesa primera, como si lo producen la indefinición de funciones o el encargo de tareas al vicealcalde segundo, que sustentan la estimación de este recurso. Lo anterior, siempre y cuando se entienda también que el alcalde se encuentra en funciones y que quien lo representa es un funcionario municipal.
VII.- Consideraciones adicionales: 1.- Vulneración del principio de igualdad por razón de género: La recurrente alega violación del principio de igualdad, al entender que sufre discriminación por razón de sexo, e invoca los artículos 29, 33, 41, 48, 71, 99, 102 y 169 de la Constitución Política, 12, 13, 14, 17, 18 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11 y 14 de la Convención CEDAM, 14 y 17 del Código Municipal y 1, 2, 3, siguientes y concordantes de la Ley de Acoso Laboral.
Es lo cierto que, en la cultura patriarcal predominante, las mujeres han sido víctimas -a lo largo de la historia de la Humanidad- de las más diversas formas de discriminación, tanto en el ámbito privado como en el público. Esta discriminación ha tenido como resultado, entre otros, que la igualdad real de la mujer aún diste mucho de ser un valor socialmente asumido (BAREIRO: 2012). La política no ha sido la excepción siendo que, las cifras sobre participación política de la mujer, son deficitarias.
Es posible afirmar, de lo antes expuesto, que la jurisprudencia de este Tribunal ha sido contundente en cuanto a establecer los criterios necesarios para que los instrumentos jurídicos de protección de los derechos políticos de la mujer -tanto internacionales como nacionales- se hayan podido aplicar y estos han incidido, de manera determinante, en un aumento de la participación política de la mujer, en el nivel de la representación femenina partidaria (delegaciones y órganos de dirección), como el ejercicio de su mandato popular. Sin embargo en el presente asunto y, no obstante la estimación que se hace del recurso de amparo, por las violaciones anteriormente señaladas en el ejercicio de su cargo como vicealcaldesa primera, el Tribunal concluye que no detecta ni las causas ni la prueba suficiente que le permita acreditar que la situación acusada por la señora Small Francis lo sea por discriminación en razón del género.
2.- Sobre el acoso laboral alegado: El Tribunal omite pronunciamiento sobre un posible acoso laboral, al tratarse el amparo de un proceso sumario y requerir, los hechos alegados, de una investigación más profunda. En este sentido y, dado que no se localiza, prima facie, ninguna violación en este sentido, resulta aplicable, en lo pertinente, lo dicho por la Sala Constitucional en la resolución n.° 2004-09440 de las 11:32 horas del 27 de agosto de 2004, de seguida cita:
"IV.- Sobre el fondo. Resulta imposible en un proceso sumario, como lo es el amparo, efectuar una investigación profunda como la que amerita el presente asunto y que permita llegar a la verdad real del asunto. Los hechos que se acusan son muy graves y en el caso de constarse sin duda alguna involucrarían la lesión directa al derecho a la igualdad, consagrado en el ordinal 33 de la Constitución Política, pero con la prueba que obra en autos y las manifestaciones de la parte recurrida –bajo fe de juramento- no puede este Tribunal más que desestimar este recurso, habida cuenta que no se verifica la alegada violencia laboral por razón de género que acusan las recurrentes.".
3.- Sobre el adecuado ambiente laboral que debe prevalecer en la Alcaldía de Limón: Los alcaldes son los administradores generales y jefes de las dependencias municipales y, en esa condición, les compete vigilar “la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general” (artículo 17 inciso a) del Código Municipal). Así, esta Autoridad Electoral entiende que el funcionario recurrido está en la obligación de velar por el funcionamiento armonioso de todo el engranaje administrativo municipal y, en particular, de respetar los espacios de responsabilidad asignados a la primera vicealcaldesa, debiendo intervenir proactivamente cuando se produzca cualquier desajuste que conduzca a desmerecer la dignidad inherente al mandato popular recaído en esa servidora municipal o que, por sus efectos, lo distorsione severamente.
El alcalde de Limón es, en consecuencia, responsable de procurar reconstituir el imprescindible clima de confianza, diálogo y cooperación que debe imperar en relación con la persona que naturalmente ha de considerarse como su primera colaboradora, actuando como garante de su posición frente al resto del aparato municipal.
Se le recuerda al señor Mattis Williams, según lo dicho, que la función que ostenta como alcalde municipal le obliga, además de las tareas asignadas por ley, a respetar la fórmula electoral que fue presentada ante el electorado y que incluye a la señora Small Francis como su primera colaboradora. Esto implica, obligadamente, un diálogo constante y una labor permanente de coordinación con la señora vicealcaldesa primera a efecto de cumplir, ambos funcionarios, con el mandato para el cual resultaron electos.
En lo que atañe a la señora vicealcaldesa primera, es obvio que la falta de una asignación clara, precisa y suficiente de sus funciones ha sido, en gran medida, la causante del conflicto que aquí se analiza. Sin embargo, amparándose en esa confusión, no puede, por sí misma, definir las funciones que quiere o no quiere ejecutar, ajenas al plan de gobierno y al proceso de planificación de la Municipalidad y, menos aún, si no se las ha encargado el alcalde. Ejemplo de ello son la presentación del proyecto de embellecimiento para Limón; la realización de labores en una comisión junto a personeros del ICT o la presentación de un proyecto sobre seguridad ciudadana.
En este punto específico, lleva razón el alcalde cuando señala que la vicealcaldesa primera debe llevar a cabo aquellas funciones que él le asigne pues, de acuerdo con el artículo 14 del Código Municipal citado, es a él, en su condición de jerarca del andamiaje ejecutivo municipal, a quien le corresponde determinar las tareas administrativas y operativas de la vicealcaldía primera, en las condiciones ya precisadas por la jurisprudencia de este Tribunal.
Así, en el sentido preciso de la reforma municipal, según se indicó anteriormente, el hecho de que el vicealcalde primero sea el más directo colaborador del alcalde, en el cumplimiento de los fines municipales para los cuales ambos han sido electos, obliga a la recurrente a un diálogo constante con el alcalde municipal, en aras de satisfacer los intereses institucionales.
En última instancia, el adecuado clima laboral entre ambos funcionarios redunda en un satisfactorio servicio público a los administrados del cantón Central Limón, lo que no pueden desatender ni el señor alcalde, ni la señora vicealcaldesa primera, bajo ningún concepto, porque es ese servicio es el que justifica, a fin de cuentas, el quehacer de toda la Administración Pública.
Para finalizar, no obstante lo que se resuelve en el presente expediente, este Tribunal se reserva el derecho de volver a examinar la cuestión si, en el futuro, se presentan nuevos hechos que signifiquen, por parte de ambos funcionarios, desatender las responsabilidades para las cuales fueron designados popularmente.
Se declara con lugar el recurso de amparo electoral incoado. Se condena a la Municipalidad de Limón al pago de las costas, daños y perjuicios causados, a liquidar en la vía contencioso-administrativa. Tome nota el Alcalde de la advertencia indicada en el considerando sexto, acápite 2.b de esta resolución. Asimismo, proceda la Secretaría del Tribunal a remitir fotocopia certificada del expediente a la Contraloría General de la República para lo de su cargo, en virtud de lo expuesto en ese considerando segundo, acápite 2.b. Notifíquese a la señora Small Francis, al señor Mattis Williams y al Concejo Municipal de Limón.
Exp. n.º 041-Z-2012
Cynthia Small Francis
C/ Alcalde de Limón

References: artículo 17
 artículo 14
 resolución 
 artículo 14
 resolución 
 artículo 14
 artículo 14
 resolución 
 artículo 14
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 23
 artículo 284
 resolución 
 artículo 14