Source: http://mariarachid.blogspot.com/2014/09/intangibilidad-de-partidas.html
Timestamp: 2018-04-20 05:01:06+00:00

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María Rachid: Intangibilidad de Partidas Presupuestarias Sociales
Intangibilidad de Partidas Presupuestarias Sociales
Artículo 1°.- Objeto. La presente Ley tiene por objeto establecer la intangibilidad de las partidas presupuestarias destinadas a las áreas sociales, servicios sociales y prestaciones de las políticas sociales de la Ciudad de Buenos Aires.
Artículo 2°.- Alcance. La presente Ley alcanza a las partidas de gastos corrientes y de capital, destinadas a las áreas sociales. En particular, esta ley alcanza:
a) La ejecución de cada función de cada carácter económico de los siguientes servicios sociales: promoción y acción social, trabajo, educación, salud, vivienda, agua potable y alcantarillado.
b) La ejecución de cada programa e inciso de los ministerios de Salud, Educación y Desarrollo Social.
Artículo 3°.- Carácter enunciativo. La enumeración establecida en el artículo anterior es de carácter enunciativo, quedando comprendidas otras partidas, de gastos corrientes y de capital, que se destinen directa o indirectamente al cumplimiento de lo previsto en la Ley N° 4.036 - Ley de Protección Integral de los Derechos Sociales.
Artículo 4°.- Organismos Comprendidos. La presente Ley comprende a todos los organismos del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las Comunas, los organismos descentralizados y entidades autárquicas.
Artículo 5°.- Intangibilidad. Establécese la intangibilidad de las partidas presupuestarias mencionadas en los artículos 2° y 3°.
Artículo 6°.- Subejecución. Prohíbese a los organismos establecidos en el artículo 4° subejecutar las partidas presupuestarias mencionadas en los artículos 2° y 3°.
Artículo 7°.- Modificaciones. Prohíbese a los organismos establecidos en el artículo 4° realizar modificaciones, reafectaciones y/o restructuraciones presupuestarias de las partidas mencionadas en los artículos 2° y 3°, cuando impliquen reducciones presupuestarias para estas partidas. Autorízase a realizar modificaciones, restructuraciones y ampliaciones presupuestarias, observando lo establecido en la Ley N° 70 y en la Ley de Presupuesto vigente en el período en cuestión, que impliquen incrementos presupuestarios para estas partidas.
Artículo 8°.- Incumplimiento. Incurre en mal desempeño de sus funciones, susceptible de habilitar el juicio político previsto en el artículo 92 de la Constitución de la Ciudad, o la del sumario administrativo según el caso, y en incumplimiento de los deberes de funcionario público, todo ello sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que pudiera caberle, todo funcionario/a que:
a) Ejecute, entendiendo como tal lo efectivamente devengado sobre el crédito vigente, las partidas mencionadas en los artículos 2° y 3° en un nivel inferior al 95% de los créditos contenidos en la Ley de Presupuesto General y en la Distribución Administrativa del Presupuesto de Gastos; o
b) Realice modificaciones presupuestarias prohibidas por el artículo 7°.
Artículo 9°.- Acción Judicial. Sin perjuicio de los procesos mencionados en el artículo 8°, destinados a establecer las responsabilidades de los/as funcionarios/as, cualquier persona podrá demandar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente ley ante los juzgados en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, conforme lo establecido en las Leyes N° 189 -Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad- y N° 2.145 -Ley de Amparo-.
Artículo 10.- Asistencia a la Legislatura. Verificados cualquiera de los incumplimientos descriptos en el artículo 8°, el/la funcionario/a en cuestión debe asistir a la Legislatura, a pedido de cualquiera de los/as Diputados/as, a los fines de brindar explicaciones, sin perjuicio de la eventual sustanciación de los procedimientos de juicio político, civil, contencioso o penal que correspondan.
Artículo 11.- Programación sobre ejecución. Modifícase el artículo 61 de la Ley N° 70, el que quedará redactado de la siguiente manera:
"Artículo 61.- A los fines de garantizar una correcta ejecución de los presupuestos y de compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, todas las jurisdicciones y entidades deben programar, para cada ejercicio, la ejecución física y financiera de los presupuestos, siguiendo las normas que fija la reglamentación y las disposiciones complementarias y procedimientos que dictan los órganos rectores de los sistemas de presupuesto y de tesorería.
La programación sobre la ejecución debe ser enviada a la Legislatura en un plazo máximo de treinta (30) días contados desde su aprobación.
El monto total de las cuotas de compromisos fijadas para el ejercicio no puede ser superior al monto de los recursos."
Artículo 12.- Informes trimestrales y anuales. Incorporase a la Ley N° 70, como artículo 67 bis, el siguiente texto:
"Artículo 67 bis.- Cuando en el informe trimestral, conforme la naturaleza del gasto y la Programación establecida en el artículo 61, o en el informe anual, se verifique el incumplimiento de lo establecido en la Ley N°……. - Ley de Intangibilidad de Partidas Presupuestarias Sociales-, el/la funcionario/a deberá asistir a la Legislatura, a fin de brindar explicaciones."
El presente proyecto de Ley tiene por objeto establecer la intangibilidad y el blindaje de las partidas presupuestarias destinadas a las áreas sociales, servicios sociales y prestaciones de las políticas sociales de la Ciudad de Buenos Aires.
La iniciativa que aquí se introduce tiende a reglamentar lo establecido en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en sus artículos 17, 20, 21, 25, 31, 39, 53 y 56. Y la solución que se propone es, entonces, el correlato lógico de lo impuesto por dichos artículos.
El artículo 17 de la CCABA dispone cuáles son los vehículos necesarios para realizar los Derechos y las políticas sociales: "La Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades" (El resaltado es propio). El correlato necesario es que una apropiada y oportuna ejecución presupuestaria, determina al goce eficaz de los Derechos Sociales.
Además de establecer genéricamente el principio de proporcionalidad entre el gasto presupuestario y el acceso a los Derechos Sociales, la Constitución de la Ciudad se explaya aún más priorizando el gasto en áreas sociales por sobre otras áreas. Así lo establece el artículo 20: "Se garantiza el derecho a la salud integral que está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente. El gasto público en salud es una inversión social prioritaria."(El resaltado es propio). Aquí cabe destacar que, conforme lo establece expresamente la Constitución, no sólo es prioritario el gasto en salud psico-física sino todos los gastos necesarios para garantizar la salud integral, comprendiendo ésta las necesidades de "alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente".
Insistiendo aún más en materia de afectación de recursos, el artículo 21 dispone: "La Legislatura debe sancionar una Ley Básica de Salud, conforme a los siguientes lineamientos:(…)13. No se pueden ceder los recursos de los servicios públicos de salud a entidades privadas con o sin fines de lucro, bajo ninguna forma de contratación que lesione los intereses del sector, ni delegarse en las mismas las tareas de planificación o evaluación de los programas de salud que en él se desarrollen."
Otro mandato constitucional referido a la intangibilidad de las partidas presupuestarias destinadas a áreas sociales, la encontramos en el artículo 25, que categóricamente dice en su segundo párrafo: "Las partidas del presupuesto destinadas a educación no pueden ser orientadas a fines distintos a los que fueron asignadas" (El resaltado es propio).
A mayor abundamiento, existen otros artículos que sugieren los mismos criterios en la aplicación de recursos que se proponen en el presente proyecto de Ley. Con relación a la vivienda digna, el artículo 31 ofrece la pauta hermenéutica del incremento progresivo del gasto y la prohibición de regresividad: "La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para ello: 1. Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos" (El resaltado es propio).
Otro criterio prioritario del gasto lo establece el artículo 39: "La Ciudad reconoce a los niños, niñas y adolescentes como sujetos activos de sus derechos, les garantiza su protección integral y deben ser informados, consultados y escuchados. (…) Se otorga prioridad dentro de las políticas públicas, a las destinadas a las niñas, niños y adolescentes, las que deben promover la contención en el núcleo familiar (…)" (El resaltado es propio).
El párrafo 7 del artículo 53 del mismo plexo, al referirse al presupuesto de la Ciudad, limita la discrecionalidad en el gasto: "Los poderes públicos sólo pueden contraer obligaciones y realizar gastos de acuerdo con la ley de presupuesto y las específicas que a tal efecto se dicten."
A pesar de la cuantiosa y categórica manda de los artículos constitucionales, frecuentemente se advierte la subejecución del presupuesto destinado a las áreas sociales, en detrimento de otras áreas que la Constitución no señala como prioritarias: "El Gobierno Porteño subejecuta drásticamente los programas de construcción y salud"[1]; "Informe Crítico sobre el gasto en educación en la Ciudad de Buenos Aires"[2]; "De nuevo el presupuesto de la gestión macrista muestra muy bajo gasto en las áreas sociales"[3]; "La Defensoría General porteña denunció la disminución y la subejecución del presupuesto social"[4]; "Ciudad: alarmante subejecución de obras escolares"[5]; "Eterna subejecución"[6], entre otros artículos encontrados.
También diversas organizaciones gremiales han denunciado subejecución en áreas de gestión prioritarias. Así lo hizo El titular de UTE-Ctera, Eduardo López, quien oportunamente criticó la deficiente ejecución del presupuesto en infraestructura escolar ("Críticas por subejecución"[7]).
Incluso en la Legislatura se ha advertido en numerosas oportunidades tal falencia. Así lo evidencian, entre otros, los siguientes proyectos presentados: N° 2113-D-2013, de autoría del Diputado Cabandié; N° 2788-D-2012 y N° 1150-D-2012, de autoría de la Diputada Bisutti; N° 1319-D-2010, de autoría de la Diputada González; N° 680-D-2012, de autoría de la Diputada García Tuñón.
La solución aquí propuesta es, por consiguiente, el correlato lógico de una irrevocable manda constitucional, cuyo incumplimiento se advierte a menudo, y de la inexistencia de mecanismos eficaces para garantizar su cumplimiento.
El proyecto introducido propone la intangibilidad de las partidas presupuestarias, de gastos corrientes y de capital, destinadas a las áreas sociales. Asimismo, prohíbe la realización de modificaciones, reafectaciones y/o restructuraciones presupuestarias de tales partidas, cuando éstas impliquen reducciones. Sin embargo, permite modificaciones que redunden en incrementos presupuestarios para estas áreas respetando el principio de progresividad que establece la Constitución local.
En cuanto a la prohibición de subejecución, además de prohibirla, establece consecuencias en el caso de que la ejecución de tales áreas sea inferior al 95%. Esta cifra porcentual surge del antecedente presentado bajo el expediente N° 2829-D-2004, de autoría de los/as Diputados/as Dora Mouzo, Álvaro González, Paula Bertol, Mario Morando, Jorge Enríquez, Jorge Mercado, Silvia Majdalani, Carlos Araujo, Sandra Bergenfeld, Fernanda Ferrero, Mirta Onega y Juan Carlos Lynch. En este antecedente se establecía un "Límite del cinco por ciento a la subejecución presupuestaria anual por jurisdicción".
En cuanto a la caracterización de las partidas alcanzadas, se advierte que son las destinadas a gastos corrientes y de capital, y se las identifica de manera específica y de manera genérica.
De manera específica se detalla que estarán afectadas las partidas que se correspondan al área social conforme la Ejecución Presupuestaria por Finalidad y Función, resultando abarcadas cada función de cada carácter económico de los siguientes servicios sociales (Promoción y acción social, trabajo, educación, salud, vivienda, agua potable y alcantarillado). También se especifica que estarán alcanzadas, conforme la Ejecución Presupuestaria por Jurisdicción, Programa y Objeto; resultando abarcados cada programa e inciso de los ministerios de Salud, Educación y Desarrollo Social.
Las partidas incluidas son las contenidas en la Ley de Presupuesto General y las contenidas en la Distribución Administrativa del Presupuesto de Gastos (artículo 54 de la Ley N° 70).
En cuanto a la manera genérica de nominar las partidas alcanzadas, se alcanzan a todas las partidas que se destinen directa o indirectamente al cumplimiento de lo previsto en la Ley N° 4.036 - Ley de Protección Integral de los Derechos Sociales.
En caso de incumplimiento, se proponen soluciones prácticas: tal es el caso de la demanda ante el fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA (por la vía ordinaria o del amparo, según corresponda) y de la celebración de reuniones en la Legislatura para conminar el cumplimiento al/a la funcionario/a responsable.
En cuanto a las responsabilidades que le caben al/a la funcionario/a responsable, el proyecto enumera, de manera acumulativa y no excluyente:
- Responsabilidad por mal desempeño de sus funciones, susceptible de habilitar el juicio político previsto en el Artículo 92 de la Constitución de la Ciudad, o la del sumario administrativo según el caso,
- Responsabilidad por incumplimiento de los deberes de funcionario público, y
- Responsabilidad civil y penal que pudiera caberle.
De esta manera, se refleja lo establecido en el artículo 56 de la CCABA cuando expresa: "Los funcionarios de la administración pública de la Ciudad, de sus entes autárquicos y descentralizados, son responsables por los daños que ocasionan y por los actos u omisiones en que incurrieran excediéndose en sus facultades legales (…)".
La Ley sería de aplicación para todos los organismos del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las Comunas, los organismos descentralizados y entidades autárquicas.
Por último, se sugieren unas modificaciones a la Ley N° 70 para facilitar el monitoreo en la ejecución del presupuesto. Una de las modificaciones incluye la fijación de un plazo y de la obligatoriedad de enviar la programación la ejecución física y financiera de los presupuestos que todas las jurisdicciones y entidades deben realizar, conforme el artículo 61 de la citada Ley.
La segunda modificación facilita la rendición de cuentas que ya está establecida en el artículo 67 de la norma, el cual establece que el Poder Ejecutivo informará a la Legislatura en forma trimestral y homogénea, dentro de los treinta (30) días hábiles a contar desde la fecha de finalización del trimestre, respecto de la ejecución presupuestaria, con el mayor nivel de desagregación que incluya la ejecución financiera por programa compatible con la presentación del proyecto de presupuesto. La propuesta consiste en la obligación de asistir a la Legislatura del/de la funcionario/a que incumpla con las prohibiciones de subejecución o alteración del presupuesto.
De acuerdo a la propuesta, el incumplimiento trimestral se configurará según la naturaleza del gasto y la Programación establecida en el artículo 61; y el incumplimiento anual, quedaría entonces configurado con el contraste entre lo vigente y lo efectivamente devengado[8].
Las áreas sociales son las que, por convicción personal o por mandato constitucional, se encuentran orientadas a solucionar los problemas más graves y acuciantes que padecen las personas que habitan o transitan la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
A pesar de ello, la selectividad en la subejecución de partidas presupuestarias parece postergar a los sectores más vulnerados. Paradójicamente, se termina realizando de manera diametralmente opuesta el mandato constitucional: existen áreas no prioritarias con sobrado desempeño presupuestario y otras, cuya prioridad se prescribe constitucionalmente, con bajo desempeño.
Por todo lo expuesto, solicito la aprobación del presente proyecto de Ley[9].
[1] http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-111979-2008-09-21.html
[2] http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-189839-2012-03-17.html
[3] http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-168508-2011-05-20.html
[4] http://www.telam.com.ar/notas/201308/27795-la-defensoria-general-portena-denuncio-la-disminucion-y-la-subejecucion-del-presupuesto-social.html
[5]http://www.diariobae.com/diario/2013/02/21/24457-ciudad-alarmante-subejecucion-de-obras-escolares.html
[6] http://www.noticiasurbanas.com.ar/noticias/los-subejecutados-de-siempre/
[7] http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-195356-2012-06-01.html
[8] Conforme "Glosario Contable":
http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/contaduria/contable/glosario_contable.php?menu_id=23065
[9] Se agradece la colaboración de los asesores Martín Muñoz y Alejandro Nasif en la elaboración del presente Proyecto, y los aportes realizados por los/as militantes de la Mesa Nacional por la Igualdad.

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 artículo 4

Artículo 7
 artículo 4

Artículo 8
 artículo 92
 artículo 7

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 artículo 8

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 artículo 8

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 artículo 61

Artículo 12
 artículo 67
 artículo 61
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 artículo 20
 artículo 21
in fine
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 artículo 31
 artículo 39
 artículo 53
 Artículo 92
 artículo 56
 artículo 61
 artículo 67
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