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Timestamp: 2018-09-22 00:21:15+00:00

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﻿ Sentencia 2002-00444 de abril 29 de 2010
SENTENCIA 2002-00444 DE 29 DE ABRIL DE 2010
CONTENIDO:FUNCIÓN FISCALIZADORA DESARROLLADA POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. EL CONTROL FISCAL CUBRE TODOS LOS SECTORES Y ACTIVIDADES EN LOS CUALES SE MANEJEN BIENES O RECURSOS OFICIALES, SIN QUE IMPORTE LA NATURALEZA DE LA ENTIDAD O PERSONA, PÚBLICA O PRIVADA, QUE REALICE FUNCIÓN O TAREA SOBRE EL CUAL RECAE AQUÉL, NI SU RÉGIMEN JURÍDICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, ENTIDAD PÚBLICA, CONTROL FISCAL, TESORO PÚBLICO, RECURSOS DEL RÉGIMEN ECONÓMICO
Sentencia 2002-00444 de abril 29 de 2010
Ref.: Expedientes acumulados: 11001-03-24-000-2002-00444-01 y 11001-03-24-000-2004-00192-01
Actores: Camilo Gutiérrez Jaramillo y Mauricio Franco Rodríguez.
•Consideración preliminar.
La Resolución 5282 de 20 de noviembre de 2001 “Por la cual se establece la sectorización de los sujetos de control fiscal” fue derogado por la Contraloría General de la República mediante Resolución 5502 de 18 de julio de 2003(3).
Para la Sala es necesario advertir, que pese a que la vigencia del acto demandado (Res. 5282/2001) fue por un (1) año y ocho (8) meses, esto es, desde el 20 de noviembre hasta el 18 de julio de 2003, la Sala entrará a su análisis de fondo, ya sea estimatorio o desestimatorio de las pretensiones, en razón a las consecuencias y efectos jurídicos producidos dentro de ese lapso.
• Alcance de la función constitucional de vigilancia de la gestión fiscal a cargo de la Contraloría General de la República.
Para resolver se considera necesario precisar el alcance de la función constitucional de vigilancia de la gestión fiscal a cargo de la Contraloría General de la República.
El artículo 267 de la Constitución Política establece que el control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado.
Así mismo, el artículo 268 numeral 12 ibídem le otorga al Contralor General de la República, la facultad de dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.
El concepto de gestión fiscal así como el significado y alcance de la función de vigilancia de la gestión fiscal han sido materia de abundantes pronunciamientos jurisprudenciales, tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional(4).
La Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto 848 de julio 31 de 1996 sobre el particular expresó:
“1.1 Gestión fiscal. Gestión significa: acción y efecto de gestionar o de administrar. Gestionar es hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera. Administrar tiene, entre otras acepciones, la de “ordenar, disponer, organizar en especial la hacienda o los bienes”. Fiscal es lo que se refiere al fisco y por este se entiende lo relativo al erario, al tesoro público o la hacienda pública.
Hacienda pública, según el diccionario jurídico de Cabanellas, es el “cúmulo o conjunto de bienes del Estado, muebles e inmuebles, rentas, impuestos y demás ingresos, destinados a la satisfacción de las necesidades públicas y al progreso nacional”.
La Corte Constitucional en Sentencia C-529 de 1993 se refirió al concepto de gestión fiscal en los siguientes términos:
El concepto de gestión fiscal alude a la administración o manejo de tales bienes, en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición.
Consiguientemente, la vigilancia de la gestión fiscal se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración
Gestión fiscal es, entonces, el conjunto de actividades económico - jurídicas relacionadas con la adquisición, conservación, explotación, enajenación, consumo, o disposición de los bienes del Estado, así como la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines de este y realizadas por los órganos o entidades de naturaleza jurídica pública o por personas naturales o jurídicas de carácter privado (...).
Los principios que orientan la vigilancia de la gestión fiscal son: la eficiencia, la economía, la eficacia, la equidad, la valoración de los costos ambientales y la periodicidad.
Los sistemas de control son: el financiero, el de legalidad, el de gestión, el de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno. Adicionalmente, la Contraloría General de la República puede adoptar otros sistemas que impliquen mayor tecnología, eficiencia y seguridad o recurrir a cualesquiera otro generalmente aceptado. Los sistemas de control pueden aplicarse en forma individual, combinada o total”. (negrilla fuera de texto)
En la sentencia C-840 de 2001 la Corte Constitucional retomó el análisis del concepto en comento con ocasión del examen de la definición contemplada en el artículo 3º de la Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías” y sostuvo:
1. Naturaleza y sentido del concepto de Gestión Fiscal.
Bajo tales connotaciones resulta propio inferir que la esfera de la gestión fiscal constituye el elemento vinculante y determinante de las responsabilidades inherentes al manejo de fondos y bienes del Estado por parte de los servidores públicos y de los particulares. Siendo por tanto indiferente la condición pública o privada del respectivo responsable, cuando de establecer responsabilidades fiscales se trata...”.
Con arreglo a la nueva Carta Política la gestión fiscal no se puede reducir a perfiles económico-formalistas, pues, en desarrollo de los mandatos constitucionales y legales el servidor público y el particular, dentro de sus respectivas esferas, deben obrar no solamente salvaguardando la integridad del patrimonio público, sino ante todo, cultivando y animando su específico proyecto de gestión y resultados. Proceder éste que por entero va con la naturaleza propia de las cosas públicas, por cuanto la efectiva realización de los planes y programas de orden socio-económico, a tiempo que se sustenta y fortalece sobre cifras fiscales, funge como expresión material de éstas y de la acción humana, por donde la adecuada preservación y utilización de los bienes y rentas del Estado puede salir bien librada a instancias de la vocación de servicio legítimamente entendida, antes que de un plano y estéril cumplimiento normativo, que no por obligatorio garantiza sin más la realización práctica de las tareas públicas. Por esto mismo, a título de corolario se podría agregar que: el servidor público o el particular —dentro de una dimensión programática—, con apoyo en los bienes y fondos estatales puestos a su cuidado pueden alcanzar los objetivos y resultados de la gestión proyectada, al propio tiempo que dichos bienes y fondos despliegan su eficiencia económica manteniendo la integralidad patrimonial que la vida útil y la circulación monetaria les permite. Se trata entonces de abogar por la integridad y fortalecimiento de un patrimonio público dinámico, eficiente y eficaz, en la senda de la gestión estatal que por principio debe privilegiar el interés general sobre el interés particular; lo que equivale a decir que: la mejor manera de preservar y fortalecer el patrimonio público se halla en la acción programática, que no en la mera contemplación de unos haberes “completos” pero inertes...”.
La gestión fiscal es, entonces, el conjunto de actividades económico jurídicas relacionadas con la adquisición, conservación, explotación, enajenación, consumo, o disposición de los bienes del Estado, así como la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines de este y realizadas por los órganos o entidades de naturaleza jurídica pública o por personas naturales o jurídicas de carácter privado.
•El caso concreto:
Expediente 11001032400020020044401
Corresponde a la Sala determinar en primer lugar, si la Resolución 5282 de 20 de noviembre de 2001 “por la cual se establece la sectorización de los sujetos de control fiscal” viola los artículos 1º, 6º y 122 de la Constitución Política; 1º y 30 del Decreto Extraordinario 267 de 2000; y 84 del Código Contencioso Administrativo, pues el actor considera que el Contralor General de la República deba contar con el concepto previo del comité directivo para poder asignar y reasignar sujetos pasivos de control fiscal a las contralorías delegadas.
El Presidente de la República profirió el Decreto 267 de 22 de febrero de 2000(5), “por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”.
El artículo 9º ibídem señala los criterios por medio de los cuales se fundamenta y desarrolla la organización de la Contraloría General de la República, a saber:
“1. Especialización sectorial.
9. Multidisciplinariedad.
12. Atención horizontal de funciones por sectores de actividad económica y social”.
Según el artículo 30 ídem, la Contraloría General de la República agrupará por sectores a los sujetos de control fiscal, de acuerdo con el ámbito en el cual desarrollen sus actividades de gestión pública, prestación de servicios, funciones administrativas o regulativas, producción de bienes o actividades comerciales, económicas y financieras; con el fin de garantizar el adecuado ejercicio de las funciones, facultades y actividades de la vigilancia fiscal señaladas en la Constitución, las leyes y demás normas, y para lograr un alto desarrollo del nivel técnico del ejercicio de las mismas.
“DECRETO 267 DE 2000:
Considerando los criterios de especialización sectorial, funcionalidad y simplificación, el contralor general, previo concepto del comité directivo, podrá asignar y reasignar sujetos pasivos de vigilancia y control fiscal a las contralorías delegadas, en cuyo caso estas deberán responder por los resultados de la vigilancia de la gestión fiscal del respectivo sector en el que se hubieren asignado tales sujetos”.
Asimismo, el artículo 35 del citado decreto establece las funciones del Contralor General, dentro de las cuales se encuentran las de adoptar las políticas, planes, programas y estrategias necesarias para el adecuado manejo administrativo y financiero de la Contraloría General de la República, en desarrollo de la autonomía administrativa y presupuestal otorgada por la Constitución y la ley (num. 2), y dictar las normas tendientes a la armonización de los sistemas en materia de vigilancia de la gestión fiscal y los controles y modalidades que corresponda, las que serán de obligatorio cumplimiento y adopción por las contralorías territoriales (num. 7).
Del artículo 30 anteriormente trascrito, se infiere que uno de los criterios por medio de los cuales se fundamenta y desarrolla la organización de la Contraloría General de la República es el de la “sectorización”, la cual se define como la agrupación por sectores de los sujetos de control fiscal, de acuerdo con el ámbito en el cual desarrollen sus actividades de gestión pública, prestación de servicios, funciones administrativas o regulativas, producción de bienes o actividades comerciales, económicas y financieras.
En desarrollo de este criterio, el contralor general, previo concepto del comité directivo, podrá “asignar y reasignar” sujetos pasivos de vigilancia y control fiscal a las contralorías delegadas.
En los términos del Diccionario de la Lengua Española “asignar” significa “1. Señalar lo que corresponde a alguien o algo. 2. Señalar, fijar. 3: Nombrar, designar”; y por “reasignar” se entiende volver a asignar.
La “asignación y reasignación” de los sujetos pasivos de vigilancia y control fiscal a las contralorías delegadas es una facultad que tiene el Contralor General, en desarrollo de los criterios de especialización sectorial, funcionalidad y simplificación.
Para la Sala, la decisión consistente en “sectorizar” a los sujetos de control fiscal implica a su vez el ejercicio de “asignar y reasignar” los sujetos pasivos de vigilancia y control a las contralorías delegadas a cada uno de esos sectores, por lo tanto, el Contralor General de la República debía contar con el concepto del comité directivo.
Pese a que obra en el expediente el oficio 626 de 3 de octubre de 2001 (fl. 57 cdno. 1), mediante el cual el Director de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República, en cumplimiento del artículo 30 del Decreto 267 de 2000, presentó ante el comité directivo de la entidad el proyecto de la resolución que sectoriza los sujetos de control fiscal para su consideración, no obra prueba del concepto proferido por dicho comité respecto al mencionado proyecto.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que en la contestación de la demanda (fl. 54 cdno. 1), la Contraloría General de la República señaló:
“Es de suma importancia manifestar al honorable Consejo de Estado, que la resolución que es objeto de demanda en este proceso, cuando a penas era un proyecto les fue enviado a todos los integrantes del comité directivo, para su visto bueno y recomendaciones, para así continuar con el trámite respectivo.
El citado proyecto fue objeto de estudio por parte de los integrantes del comité directivo, los cuales hicieron las observaciones y recomendaciones del caso, por lo tanto a nuestro modo de ver estas pueden equipararse al concepto que eventualmente debía rendir el respectivo comité.
Igualmente en el acta del comité directivo de octubre 4 de 2001, que se anexa, el doctor Mauricio Casasfranco, en su calidad de director de la oficina de planeación de la CGR, trata someramente el tema de la redistribución de los sujetos de control fiscal, entonces no es verdad tampoco que se haya omitido un estudio previo a la asignación y reasignación para la sectorización de los sujetos de control fiscal”.
En efecto, obra en el expediente algunos oficios suscritos por diferentes miembros del comité directivo, dirigidos a la oficina de planeación de la entidad, en donde se hacen sugerencias y recomendaciones al proyecto de sectorización de control fiscal (fl. 58-82 cdno. 1).
La Sala considera que las observaciones y recomendaciones que hicieron algunos miembros del comité directivo al proyecto de sectorización de los sujetos de control fiscal, el cual fue enviado por el Director de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República, constituye el concepto previo a que alude la norma.
Así pues, la decisión contenida en la Resolución 5282 de 2001 consistente en sectorizar los sujetos de control fiscal fue proferida en legal forma, ya que fue proferida en cumplimiento de los artículos 268 numeral 12 de la Constitución Política y 30 y 35 del Decreto 267 de 2000.
Expediente 110010324000200400192-01
Corresponde a la Sala determinar en segundo lugar, si el acto acusado viola los artículos 291 numeral 2º; 295 numerales 4º y 10; 296; 299 y 300 del Decreto 633 de 1993, pues el actor considera que el Contralor General de la República no debió incluir a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en Liquidación como sujeto pasivo de control fiscal, toda vez que la toma de posesión y liquidación de una entidad conlleva la separación de los administradores y del revisor fiscal y la extinción de la sociedad, lo que significa que los recursos que maneja no son públicos sino privados.
El artículo 79 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, EOSF, establece que toda entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, cualquiera sea su naturaleza, deberá tener un revisor fiscal designado por la Asamblea General de Accionistas o por el órgano competente. El revisor fiscal cumplirá las funciones previstas en el (L. 2º, tít. I, cap. VIII) Código de Comercio y se sujetará a lo allí dispuesto, sin perjuicio de lo prescrito en otras normas.
Según el artículo 291 numeral 2º del estatuto orgánico del sistema financiero, la toma de posesión de una entidad tiene por objeto la protección del sistema financiero y de los depositantes y ahorradores, con el fin de que puedan obtener el pago de sus acreencias con cargo a los activos de la entidad y, si es del caso, al seguro de depósito.
Asimismo, el artículo 296 numeral 1º ibídem establece que en los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, corresponderá al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras designar, remover discrecionalmente y dar posesión a quienes deban desempeñar las funciones de liquidador y contralor.
Ahora bien, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero fue creada por la Ley 57 de 1931 y organizada mediante los decretos 1754 y 1998 de 1931 como una sociedad anónima de economía mixta, del orden nacional, perteneciente al sector agropecuario, vinculada al Ministerio de Agricultura, autorizada para desarrollar operaciones propias de un establecimiento bancario y actividad aseguradora y como tal sometida a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
En virtud de la Resolución 1726 de 19 de noviembre de 1999, se dispuso la toma de posesión inmediata de los bienes y negocios de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y su liquidación.
En lo pertinente, los artículos 116 y 117 del estatuto orgánico del sistema financiero previeron los efectos que produce la toma de posesión y la liquidación de una entidad. Estas normas señalan:
“ART. 116.—La toma de posesión conlleva:
g) La interrupción de la prescripción y la no operancia de la caducidad respecto de los créditos a cargo de la entidad que hayan surgido o se hayan hecho exigibles antes de la toma de posesión (...).
h) El que todos los depositantes y los acreedores, incluidos los garantizados, quedarán sujetos a las medidas que se adopten para la toma de posesión, por lo cual para ejercer sus derechos y hacer efectivo cualquier tipo de garantía de que dispongan frente a la entidad intervenida, deberán hacerlo dentro del proceso de toma de posesión y de conformidad con las disposiciones que lo rigen. En relación con los créditos con garantías reales se tendrá en cuenta la preferencia que les corresponde, según sea el caso, esto es, de segundo grado si son garantías muebles y de tercer grado si son inmuebles. (...)”.
“ART. 117—Liquidación como consecuencia de la toma de posesión.
e) Los derechos laborales de los trabajadores gozarán de la correspondiente protección legal, en los procesos de liquidación. (...)”.
Si bien es cierto que la decisión de liquidar la entidad implica la disolución de la misma, también lo es como aduce el Ministerio Público, que esta no conlleva la extinción de la persona jurídica de la sociedad y por tanto su capacidad jurídica se conserva para los actos que conduzcan a la liquidación.
Por lo anterior, el hecho de encontrarse la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en liquidación, no significa que los recursos que dicha entidad maneja cambien de naturaleza, esto es de ser públicos a ser privados y mucho menos que por esta razón no pueda ser objeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República.
Como quedó visto, la función fiscalizadora desarrollada por la Contraloría General de la República tiene por objeto verificar el manejo adecuado de los recursos públicos, sean administrados por entidades públicas o privadas, incluidas aquellas que soportan procesos de liquidación como en el caso presente. Es decir, que el control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae aquél, ni su régimen jurídico.
No encuentra la Sala que el Contralor General de la República al incluir a la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero en Liquidación como sujeto pasivo de control fiscal y asignarle su ejercicio a la contraloría delegada para el sector gestión pública e instituciones financieras en el artículo 4º de la Resolución 5282 de 20 de noviembre de 2001, hubiera desconocido las normas aducidas como violadas en la demanda.
Por las razones anteriormente expuestas, el cargo no prospera.
1. DENIÉGANSE las súplicas de las demandas.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 29 de abril de 2010».
(3) Publicada en el Diario Oficial 45.291 de 26 de agosto de 2003.
(4) SC-100 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; SC-272 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; SC-592 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otros.
(5) Publicado en el Diario Oficial 43.905 de 22 de febrero de 2000.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 267
 artículo 268
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 9
 artículo 30
 artículo 35
 artículo 30
 artículo 30
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 79
 artículo 291
 artículo 296
 Resolución 
 artículo 4
 Resolución