Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2014-0036_IT.html
Timestamp: 2019-10-19 16:15:41+00:00

Document:
RACCOMANDAZIONE sulla proposta di decisione del Consiglio sull'adesione dell'Unione europea alla convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES)
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sulla proposta di decisione del Consiglio sull'adesione dell'Unione europea alla convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES)
Relatore: Pilar Ayuso
PARERE DELLA COMMISSIONE GIURIDICA SULLA BASE GIURIDICA
– visto il progetto di decisione del Consiglio (09412/2014),
– vista la convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES),
– vista la richiesta di approvazione presentata dal Consiglio a norma dell'articolo 192, paragrafo 1, e dell'articolo 218, paragrafo 6, secondo comma, lettera a), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (C8-0042/2014),
– visti l'articolo 192, paragrafo 1, l'articolo 207 e l'articolo 218, paragrafo 6, secondo comma, lettera a), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
– visti l'articolo 99, paragrafo 1, primo e terzo comma, e paragrafo 2, l'articolo 108, paragrafo 7, e l'articolo 39 del suo regolamento,
– vista la raccomandazione della commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare (A8-0036/2014),
1. esprime la sua approvazione all'adesione alla convenzione;
La convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES) è un importante strumento internazionale volto a proteggere le specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione mediante il controllo del commercio internazionale degli esemplari di tali specie. La convenzione è entrata in vigore nel 1975 e attualmente vi aderiscono 178 paesi (tra cui tutti gli Stati membri dell'UE). Copre circa 35 000 specie, che sono elencate in tre appendici in base al grado di protezione di cui hanno bisogno, e garantisce che il commercio internazionale di esemplari di tali specie non ne minacci la sopravvivenza. L'importazione, l'esportazione, la riesportazione e l'introduzione via mare delle specie contemplate dalla convenzione devono essere autorizzate mediante un sistema di licenze.
Le disposizioni della CITES sono attuate in modo uniforme in tutti gli Stati membri dal 1° gennaio 1984 e attualmente sono oggetto del regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio e di vari regolamenti della Commissione (regolamento (CE) n. 865/2006, regolamento di esecuzione (UE) n. 792/2012 e regolamento di esecuzione (UE) n. 578/2013). Le materie contemplate dalla CITES riguardano la protezione dell'ambiente e il commercio. Nel primo ambito, l'Unione dispone di competenze condivise con gli Stati membri. Il secondo ambito è di competenza esclusiva dell'Unione.
Il testo iniziale della convenzione prevedeva che potessero prendervi parte soltanto gli Stati. Finora quindi l'Unione europea ha avuto uno status di osservatore presso la CITES.
Il cosiddetto "emendamento di Gaborone" alla CITES, adottato da una conferenza straordinaria delle parti a Gaborone, in Botswana, il 30 aprile 1983, ha modificato l'articolo XXI della convenzione per far sì che l'adesione alla convenzione, precedentemente limitata agli Stati, fosse aperta anche alle organizzazioni regionali di integrazione economica costituite da Stati sovrani e dotate di competenza per negoziare, concludere e applicare accordi internazionali nelle materie ad esse attribuite dai rispettivi Stati membri e coperte dalla convenzione.
L'emendamento di Gaborone è entrato in vigore il 29 novembre 2013, dopo essere stato ratificato da due terzi degli 80 paesi che erano parti della convenzione alla data di adozione dell'emendamento stesso. La sua entrata in vigore consente all'Unione europea di diventare parte della CITES.
In linea con la prassi secondo cui le parti della CITES devono contribuire fin dal momento della loro adesione, l'UE dovrebbe versare su base annua il 2,5% dell'importo totale del fondo fiduciario CITES (circa 115 000 EUR nel 2015). Sarà di conseguenza applicata una riduzione alla quota dei contributi versati dagli Stati membri.
La proposta di decisione del Consiglio mira ad approvare l'adesione dell'Unione europea alla CITES e ad invitare il Presidente del Consiglio a designare la persona abilitata a procedere, a nome dell'Unione europea, al deposito dello strumento di adesione di cui all'articolo XXI, paragrafo 1, della convenzione e della dichiarazione di competenza di cui all'articolo XXI, paragrafo 3.
Aderendo alla CITES, l'Unione europea potrà essere adeguatamente rappresentata alle sue riunioni e svolgere appieno il proprio ruolo nell'ambito dei lavori della convenzione, in linea con i trattati e con le prassi consolidate per la rappresentanza esterna. L'adesione consentirà alla Commissione di condurre negoziati a nome dell'Unione europea e fungere da catalizzatore delle posizioni dei 28 Stati membri, in modo da ottenere un compromesso equilibrato. Nel diventare parte della CITES, l'Unione europea sarà investita di responsabilità formali e sarà tenuta a rispondere alle altre parti dell'attuazione e dell'applicazione della convenzione.
Occorre notare che i diritti e gli obblighi degli Stati membri ai sensi della CITES non saranno condizionati dall'adesione dell'Unione europea. In quanto parte della CITES, l'Unione europea assumerà tutti i diritti e gli obblighi che rientrano nell'ambito delle sue competenze. L'Unione europea voterà su tutte le questioni coperte dall'acquis o che potrebbero influire su di esso, tra cui il regolamento (CE) n. 338/97(1) o altri atti normativi rilevanti dell'UE, mentre i singoli Stati membri continueranno a votare su altre questioni. Analogamente l'adesione dell'Unione europea alla CITES non inciderà sul processo decisionale interno dell'UE. In particolare l'adesione non influirà sul modo in cui le posizioni comuni in vista della conferenza delle parti della CITES sono stabilite di concerto dall'Unione e dagli Stati membri, nell'ambito delle rispettive competenze, conformemente ai trattati.
Il relatore ritiene in primo luogo che l'adesione dell'Unione europea alla CITES renderà lo status giuridico dell'UE in seno alla CITES più trasparente nei confronti delle terze parti alla convenzione. Lo status attuale di osservatore alle riunioni della conferenza delle parti e presso le sue numerose importanti commissioni e gruppi di lavoro è infatti un fattore negativo in tale contesto.
Il relatore ritiene inoltre che l'adesione alla CITES sia un passo logico e necessario affinché l'Unione europea sia pienamente in grado di perseguire gli obiettivi che si è prefissata nel quadro della propria politica ambientale. L'adesione consentirebbe alla Commissione, a nome dell'Unione europea, di esprimere una posizione coerente dell'UE su questioni relative alla CITES e di svolgere un ruolo essenziale nei negoziati durante le conferenze delle parti.
Il relatore vorrebbe inoltre sottolineare che, in pratica, l'adesione dell'UE alla CITES rifletterebbe la prassi attuale e nel contempo la renderebbe più semplice. Di fatto, durante le conferenze delle parti, gli Stati membri attualmente votano individualmente ma sempre in linea con una decisione del Consiglio che determina la posizione dell'UE in seno alla conferenza. Una volta che l'UE sarà diventata parte, le sarà garantito il diritto di voto durante le conferenze delle parti (e il suo voto conterà per 28 voti) sulla base di una posizione che – come avviene attualmente – sarà stata concordata in anticipo con gli Stati membri.
Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il relatore raccomanda al Parlamento europeo di approvare l'adesione dell'Unione europea alla convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione.
Regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio, del 9 dicembre 1996, relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio (GU L 61 del 3.3.1997).
Oggetto: Parere sulla base giuridica della proposta di decisione del Consiglio relativa all'adesione dell'Unione europea alla convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES) (COM(2013)0867 – C8-0042/2014 – 2013/0418(NLE))
con lettera del 18 settembre 2014, Lei ha consultato la commissione giuridica, a norma dell'articolo 39, paragrafo 2, del regolamento, sull'opportunità della base giuridica della proposta della Commissione in oggetto.
I - Contesto
La base giuridica originariamente proposta dalla Commissione era l'articolo 192 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), che costituisce la base giuridica per le politiche dell'UE in materia ambientale, nonché l'articolo 207 TFUE, relativo alla politica commerciale comune, in combinato disposto con l'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), TFUE, il quale rappresenta la base giuridica procedurale per la conclusione di accordi internazionali previa approvazione del Parlamento.
Nella richiesta di approvazione trasmessa dal Consiglio al Parlamento, sono stati rimossi il riferimento all'articolo 207 TFUE e due frasi dell'allegato alla proposta relative al mercato interno e alla competenza esclusiva dell'UE in materia di unione doganale e politica commerciale comune.
Nel caso della procedura legislativa in corso finalizzata alla rifusione del regolamento relativo all'applicazione, da parte degli Stati membri, della convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione(1) con l'obiettivo di includervi disposizioni relative agli atti delegati e di esecuzione, la base giuridica è costituita dal solo articolo 192 TFUE.
Poiché la proposta di decisione del Consiglio riguarda l'adesione dell'UE alla CITES, occorre stabilire se nella base giuridica sia opportuno includere l'articolo 207 TFUE.
II - Articoli pertinenti del trattato
Gli articoli del TFUE in appresso costituiscono la base giuridica della proposta originaria della Commissione (la sottolineatura è aggiunta):
(ex articolo 175 del TCE)
1. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, decidono in merito alle azioni che devono essere intraprese dall'Unione per realizzare gli obiettivi dell'articolo 191.
(ex articolo 133 del TCE)
(ex articolo 300 del TCE)
6. Il Consiglio, su proposta del negoziatore, adotta una decisione relativa alla conclusione dell'accordo.
Tranne quando l'accordo riguarda esclusivamente la politica estera e di sicurezza comune, il Consiglio adotta la decisione di conclusione dell'accordo:
ii) accordo sull'adesione dell'Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali;
L'articolo 191 TFUE recita come segue (la sottolineatura è aggiunta):
(ex articolo 174 del TCE)
1. La politica dell'Unione in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:
– salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente,
– protezione della salute umana,
– utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali,
– promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici.
4. Nell'ambito delle rispettive competenze, l'Unione e gli Stati membri collaborano con i paesi terzi e con le competenti organizzazioni internazionali. Le modalità della cooperazione dell'Unione possono formare oggetto di accordi tra questa e i terzi interessati.
III - Giurisprudenza sulla base giuridica
Secondo una giurisprudenza costante della Corte di giustizia, "la scelta del fondamento normativo di un atto comunitario deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto"(2). La scelta di una base giuridica scorretta potrebbe quindi giustificare l'annullamento dell'atto in questione.
Nel caso in esame occorre pertanto stabilire se la proposta:
1. persegue un duplice scopo o possiede una doppia componente, e uno di questi scopi o una di queste componenti è identificabile come principale o preponderante, mentre l'altro(a) è solo accessorio(a); oppure
2. persegue contemporaneamente più obiettivi o possiede più componenti tra loro inscindibili, senza che uno di essi(e) abbia importanza secondaria e indiretta rispetto all'altro(a).
Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, nel primo caso l'atto deve basarsi su un solo fondamento normativo, ossia quello richiesto dallo scopo o dalla componente principale o preponderante, mentre nel secondo caso l'atto dovrà basarsi sui diversi fondamenti normativi volta a volta pertinenti(3).
Il Servizio giuridico ricorda la sentenza pronunciata dalla Corte di giustizia nella causa C-94/03, Commissione/Consiglio (Raccolta 2006, pag. I-0001), in cui era stata sollevata la stessa questione che interessa la decisione del Consiglio in esame. La Corte di giustizia è pervenuta alla seguente conclusione:
51. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, e come d'altronde risulta esplicitamente dall'ottavo 'considerando' del preambolo alla Convenzione, ai termini del quale le politiche commerciali ed ambientali delle parti della Convenzione dovrebbero concorrere vicendevolmente al conseguimento di uno sviluppo sostenibile, si deve pertanto concludere che essa presenta, con riguardo sia alle finalità perseguite, sia al suo contenuto, due componenti indissolubilmente connesse, ove l'una non può essere ritenuta secondaria o indiretta rispetto all'altra, essendo ricompresa, l'una, nella politica commerciale comune e, l'altra, nella tutela della salute umana e dell'ambiente. In applicazione della giurisprudenza precedentemente richiamata, al punto 36, la decisione che approva la detta Convenzione a nome della Comunità doveva pertanto fondarsi sui due relativi fondamenti normativi, vale a dire, nella specie, gli artt. 133 CE e 175, n. 1, CE, in combinato disposto con le pertinenti disposizioni di cui all'art. 300 CE.
55. Si deve infine rilevare che, fondando la decisione di approvazione della Convenzione sul duplice fondamento normativo degli artt. 133 CE e 175 CE, la Comunità fornisce parimenti alle altri parti contraenti della Convenzione indicazioni sia con riguardo alla portata della competenza comunitaria relativa alla Convenzione stessa – che, come si è precedentemente dimostrato, riguarda tanto la politica commerciale comune quanto la politica comunitaria dell'ambiente – sia con riguardo alla ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri, ove della detta ripartizione deve tenersi conto nella fase dell'attuazione dell'accordo a livello comunitario.
56. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, la decisione impugnata deve essere pertanto annullata, in quanto si fonda solo sull'art. 175, n. 1, CE, in combinato disposto con l'art. 300, n. 2, primo comma, prima frase, e n. 3, primo comma, CE.
IV - Scopo e contenuto della proposta
Come indicato al considerando 4, la proposta è finalizzata a consentire l'adesione dell'UE alla CITES al fine di permettere all'Unione di partecipare a pieno titolo ai lavori della convenzione e di vincolare giuridicamente l'UE e tutti i suoi Stati membri ad attuare tale convenzione e a garantirne il rispetto. L'Unione sarà inoltre investita di responsabilità formali, in virtù delle quali sarà tenuta a rispondere alle altre parti della propria attuazione della convenzione.
Il considerando 3 indica inoltre che le materie contemplate dalla CITES riguardano la protezione dell'ambiente e il commercio, che costituiscono settori in cui l'Unione ha competenza per negoziare, concludere e applicare accordi internazionali
L'allegato alla proposta include la seguente dichiarazione dell'UE (la sottolineatura è aggiunta):
DICHIARAZIONE DELL'UNIONE EUROPEA IN CONFORMITÀ DELL'ARTICOLO XXI, PARAGRAFO 3, DELLA CONVENZIONE SUL COMMERCIO INTERNAZIONALE DELLE SPECIE DI FLORA E DI FAUNA SELVATICHE MINACCIATE DI ESTINZIONE
"L'Unione europea dichiara la propria competenza, in virtù del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare dell'articolo 191, a stipulare accordi internazionali, e ad adempiere agli obblighi da essi derivanti, che contribuiscano a perseguire i seguenti obiettivi:
– salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente;
– protezione della salute umana;
– utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali;
– promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale, ivi compreso a combattere i cambiamenti climatici.
Inoltre, l'Unione europea adotta misure a livello unionale per il corretto funzionamento del mercato interno.
L'Unione europea ha competenza esclusiva per quanto riguarda le misure relative all'unione doganale tra i suoi Stati membri e per quanto riguarda la politica commerciale comune.
L'Unione europea dichiara di aver già adottato strumenti giuridici vincolanti per i suoi Stati membri per le materie disciplinate dalla presente convenzione, in particolare, ma non esclusivamente, il regolamento (CE) n. 338/97 del Consiglio, del 9 dicembre 1996, relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio e il regolamento d'esecuzione (CE) n. 865/2006 della Commissione, del 4 maggio 2006.
L'Unione europea dichiara inoltre di essere responsabile dell'adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione che sono contemplati dal diritto unionale.
L'esercizio della competenza dell'Unione è, per sua natura, in continua evoluzione."
Nel testo del Consiglio trasmesso al Parlamento per approvazione, i due commi sottolineati sono stati eliminati.
Il preambolo della convenzione CITES recita, al quarto considerando:
RICONOSCENDO inoltre che la cooperazione internazionale è essenziale per la protezione di determinate specie della fauna e della flora selvatiche contro un eccessivo sfruttamento a seguito del commercio internazionale;
V - Determinazione della base giuridica appropriata
Considerando che la proposta mira a vincolare giuridicamente l'UE e tutti i suoi Stati membri ad attuare la convenzione CITES e a garantirne il rispetto, l'obiettivo della convenzione stessa è pertanto essenziale per stabilire se la proposta persegua contemporaneamente i due obiettivi della protezione ambientale e del commercio o se uno di essi sia solo accessorio.
Va innanzitutto osservato che il regolamento che attua la CITES negli Stati membri è fondato esclusivamente sulla base giuridica relativa all'ambiente. Si può pertanto dedurre che l'obiettivo della protezione ambientale non deve essere considerato accessorio rispetto ad altri obiettivi, e che deve invece essere considerato quantomeno uno degli obiettivi principali.
Si tratta quindi di stabilire se l'obiettivo relativo al commercio debba essere considerato accessorio rispetto a quello in materia di protezione ambientale. Dal quarto considerando del preambolo della CITES emerge chiaramente che l'obiettivo della convenzione è di garantire la cooperazione internazionale nell'ottica di proteggere le specie da un eccessivo sfruttamento a seguito del commercio internazionale. A norma dell'articolo 207 TFUE, la politica commerciale comune è condotta nel quadro dei principi e obiettivi dell'azione esterna dell'Unione il che, conformemente all'articolo 191 TFUE cui rimanda l'articolo 192 del medesimo trattato, include la promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale. La componente della proposta relativa al commercio non può pertanto essere considerata meramente accessoria rispetto all'obiettivo della protezione ambientale, non da ultimo in considerazione della competenza esclusiva dell'UE per quanto riguarda la politica commerciale comune.
Di conseguenza, la proposta persegue contemporaneamente i due obiettivi relativi alla protezione ambientale e al commercio internazionale equo. Questi due obiettivi sono tra loro inscindibili, senza che uno di essi abbia importanza secondaria e indiretta rispetto all'altro. La base giuridica della proposta non può pertanto prevedere esclusivamente l'articolo 192 TFUE, ma deve includere anche l'articolo 207 TFUE.
VI - Conclusione e raccomandazione
Alla luce dell'analisi che precede, gli articoli 192, 207 e 218 TFUE costituiscono la basa giuridica appropriata della proposta.
La commissione ha esaminato la questione nella sua riunione del 13 ottobre 2014. In tale riunione ha pertanto deciso, con 15 voti favorevoli, 6 contrari e 0 astensioni(4), di raccomandare che la base giuridica appropriata per la proposta di decisione del Consiglio sull'adesione dell'Unione europea alla convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione (CITES) sia costituita dagli articoli 192 e 207 nonché dall'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), TFUE.
(f.to) Pavel Svoboda
Si veda la risoluzione legislativa del Parlamento del 16 aprile 2014 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla protezione di specie della flora e della fauna selvatiche mediante il controllo del loro commercio (rifusione), P7_TA(2014)0397.
Causa C-45/86, Commissione/Consiglio (Preferenze doganali generalizzate) (Raccolta 1987, pag. 1439, punto 5; causa C-440/05, Commissione/Consiglio (Raccolta 2007, pag. I-9097); causa C-411/06, Commissione/Parlamento europeo e Consiglio (Raccolta 2009, pag. I-7585).
Si veda la succitata causa C-411/06, punti 46-47.
Erano presenti al momento della votazione finale Jean-Marie Cavada (presidente f.f., vicepresidente), Max Andersson, Marie-Christine Boutonnet, Daniel Buda, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux (vicepresidente), Andrzej Duda, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Rosa Estaràs Ferragut, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Jiří Maštálka, Angelika Niebler, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Viktor Uspaskich e Tadeusz Zwiefka.

References: articolo 192
 articolo 175
 articolo 133
 articolo 300
 articolo 174
 sentenza