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Timestamp: 2019-09-22 22:39:22+00:00

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sentenza 10 ottobre 2002 | Diritti Uomo
sentenza 10 ottobre 2002
N. 12141 Reg.Ric.
N. 12164 Reg.Ric.
Disp. n.240/2002
1) n.12141/2001 proposto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro p.t., e dall'Ufficio del territorio di Ferrara, in persona del Prefetto p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati ex lege in Roma, Via dei Portoghesi n.12;
- l'Azienda Agricola "Guidi" di Guidi Giuliano e C. s.a.s., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Antonio Carullo e dall'Avv. Angelo Clarizia ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, Via Principessa Clotilde n.2;
- l'Impresa Bonatti s.p.a., in proprio e quale capogruppo mandataria A.T.I. "Bonatti s.p.a. – Faustini s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Daniele Turco e Giuseppe Sartorio ed elettivamente domiciliata in Roma, Via L. Mantegazza n.24 presso il cav. Luigi Gardin;
delle Ferrovie Emilia Romagna s.r.l. e della Gestione Commissariale Ferrovie Padane s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., non costituiti;
2) n.12164/2001 proposto dall'Impresa Bonatti s.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore il dott. Ing. Paolo Girelli, in proprio e quale capogruppo mandataria del Raggruppamento temporaneo tra le imprese “Bonatti S.p.a. – Faustini s.p.a.", rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Sartorio e Daniele Turco ed elettivamente domiciliata in Roma, Via Laura Mantegazza n.24, presso il cav. Luigi Gardin;
il Ministero dei Trasporti e della Navigazione, il Ministero dei Trasporti e della Navigazione – Gestione Governativa Ferrovie Padane, in persona del Ministro pro-tempore; ed il Prefetto della Provincia di Ferrara, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati ex lege in Roma, Via dei Portoghesi n.12;
dell'Azienda Agricola "Guidi" di Guidi Giuliano & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia ed Antonio Carullo ed elettivamente domiciliata in Roma, Via Principessa Clotilde
n.2 presso lo studio del primo;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Bologna - Sezione I - n.536 del 4/7/2001 resa tra le parti concernente l’impugnativa per annullamento del decreto del Prefetto di Ferrara 13/7/2000 n.14380 di proroga dell’occupazione di urgenza;
di ogni altro atto presupposto ed in particolare del Decreto Ministero dei Trasporti e della Navigazione del 6/4/2000;
della decadenza della dichiarazione di pubblica utilità di cui al decreto prefettizio 7/8/1996;
dell’illiceità del comportamento tenuto dall’amministrazione intimata e del diritto del ricorrente al risarcimento del danno;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti;
Alla pubblica udienza del 7 maggio 2002, relatore il Consigliere Giancarlo Montedoro. Uditi l’avvocato dello Stato Polizzi e gli avvocati Clarizia e Barone, quest’ultimo per delega degli avvocati Sartorio e Turco;
La ricorrente in primo grado Azienda Agricola Guidi è proprietaria di aree site nel Comune di Codigoro, interessate dall’occupazione di urgenza alla quale l’ATI Bonatti era stata autorizzata, fino al 20/7/2000 dal Prefetto di Ferrara, in funzione della realizzazione di opere civili, di armamento e segnalamento del raccordo ferroviario Codigoro - stabilimento Falco di Pomposa, come da progetto esecutivo approvato con D.M. Trasporti 21/7/1996 e dichiarazione di p.u. indifferibilità ed urgenza, di cui al precedente D.M. Trasporti 21 luglio 1995.
Avverso tale decreto prefettizio gli interessati proponevano ricorso avanti al Tar Emilia Romagna - Bologna, respinto con sentenza n.773/1997; nelle more i lavori venivano sospesi dal maggio del 1997 al settembre del 1997, per poi riprendere all’indomani della pubblicazione della sentenza.
Con lettera del 26/4/2000 vaniva comunicata l’avvenuta pubblicazione, presso il Comune di Codigoro, dei piani particellari e delle ditte da espropriare; il successivo 30 maggio 2000 la ditta Guidi presentava le proprie controdeduzioni.
Infine con il decreto prefettizio impugnato in primo grado 13/7/2000 n.14380 si prorogava, fino al 30/9/2001 l’occupazione d’urgenza disposta con decreto del 3/8/1996.
A sostegno del ricorso di primo grado sono state dedotte le seguenti censure:
1) Violazione dell’art.13 della legge n.2365/1865; eccesso di potere per carenza di motivazione e falso ed erroneo presupposto di fatto.
L’art.4 del D.M. 21 luglio 1995 individuava, ai sensi dell’invocato art.13, termini tassativi per l’inizio ed il completamento dei lavori e cioè:
- avvio delle procedure espropriative entro sei mesi dalla suddetta data;
- inizio dei lavori entro otto mesi;
completamento delle procedure espropriative e delle opere entro cinque anni.
Poiché nessuno dei suddetti termini sarebbe stato rispettato, con il provvedimento di proroga si tenterebbe illegittimamente di sanare ex post il suddetto comportamento inerte, senza che ne sussistano i presupposti in quanto:
- difetterebbero reali cause di forza maggiore, essendo il rallentamento dei lavori imputabile alla sola ditta concessionaria;
- il progetto sarebbe stato modificato, come da comunicazione della concessionaria in data 17/4/1999 (rettifica del tracciato, aumento verso nord della superficie da espropriare (mq 840), e decremento di pari superficie dal lato sud).
Nella carenza di un legittimo provvedimento di proroga, dovrebbe conseguentemente, ritenersi decaduta la dichiarazione di pubblica utilità e consumato il potere espropriativo.
2) Violazione dell’art.7 della legge n.241/1990 in quanto detta norma andrebbe applicata anche alla fattispecie, poiché:
- in generale la proroga del decreto di occupazione di urgenza costituisce un provvedimento negativo per i destinatari e determina una compressione della disponibilità del bene ed un vincolo assoluto al diritto di proprietà;
- nel caso particolare, stante l’avvenuta modifica particellare rispetto al progetto originario, sussisterebbe una diversità sostanziale tra il provvedimento iniziale e quello impugnato;
3) Violazione degli artt.7 e 14 della legge n.109/1994 in quanto dai provvedimenti impugnati non risulterebbe il nominativo del responsabile del procedimento e l’indicazione dei mezzi finanziari;
4) Violazione degli artt.14, 16, 25 della legge n.109/1994 ed eccesso di potere, in quanto dal provvedimento impugnato non risulterebbe parimenti l’avvenuta approvazione del nuovo progetto definitivo, atto presupposto dell’occupazione d’urgenza, siccome equivalente a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza;
5) Violazione dell’art.1 della legge n.1/1978 non
risultando adottate le necessarie varianti agli strumenti urbanistici in relazione alla nuova parte particellare, secondo la procedura prevista dalla novella dell’invocato art.1, intervenuta per effetto dell’art.4 comma 3 della legge n.415/1998 (approvazione del progetto definitivo ed esecutivo).
Le amministrazioni intimate hanno resistito al ricorso, in particolare la difesa erariale ha eccepito:
- il difetto di legittimazione passiva del Ministero dei Trasporti e della Gestione Governativa Ferrovie Padane, nell’assunto che il concessionario sia l’unico soggetto legittimato ai fini del presente giudizio;
- il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo rispetto all’azione risarcitoria avanzata dal ricorrente.
La concessionaria ha eccepito:
- la tardività del ricorso rispetto al termine breve di trenta giorni per la notifica, nella specie valevole ai sensi dell’art.19 della legge n.135/1997;
- l’inammissibilità del gravame per intervenuta acquiescenza desunta dalle osservazioni presentate dalla ditta ricorrente il 30/5/2000, in sede di procedura espropriativa; nonché dal consenso dalla medesima prestato il 17/5/1999, allo spostamento dell’asse del tracciato ed altresì per difetto di notifica al Comune di Codigoro;
- il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo
sulla domanda di risarcimento danni ex art.34 comma 3 lett. b) del d.l.vo n.80/1998.
Tutte le parti resistenti in primo grado hanno altresì contestato nel merito le censure avversarie e ne hanno chiesto la reiezione.
Il giudice di primo grado ha accolto la domanda a svariati effetti, annullatori, declaratori e risarcitori, con la sentenza impugnata.
Con il ricorso in appello n.12141/2001 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Ufficio del Territorio di Ferrara hanno impugnato la sentenza sostenendo il difetto di legittimazione passiva delle amministrazioni statali essendo la procedura espropriativa delegata all’impresa Bonatti, unico soggetto legittimato a resistere alla domanda.
Con il ricorso in appello n.12164/2001 l’impresa Monatti ha impugnato la sentenza devolvendo, con l’impugnazione, al giudice d’appello l’intero giudizio e contestando il ragionamento e le conclusioni cui è pervenuto il Tar nella sentenza impugnata.
Sono stati proposti appelli incidentali nei due giudizi, che, chiamati per la discussione all’udienza del 7/5/2002, sono stati riuniti e decisi mediante pubblicazione del dispositivo.
1. L’appello del Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti è fondato e deve essere accolto, l’appello della Bonatti s.p.a. è fondato per quanto di ragione e deve essere accolto in parte per quanto si preciserà di seguito, mentre gli appelli incidentali meritano il rigetto.
2. La prima questione in ordine logico attiene all'eccepita inammissibilità dell’appello del Ministero e della Bonatti per mancata notifica del ricorso alla Gestione Commissariale Governativa delle Ferrovie Padane, presente nel giudizio di primo grado (memoria dell'Azienda Agricola Guidi 22/4/2002).
2.1. Il motivo è infondato – in disparte la circostanza per cui dall’omessa notifica non deriverebbe l’inammissibilità dell’appello ma solo la necessità di integrare il contraddittorio (CdS Ad. Plen. 28/10/1980 n.39) - poiché la Gestione Governativa delle Ferrovie Padane è indicata distintamente nell’atto di appello del Ministero ed è destinataria di notifica a mezzo del servizio postale, ritualmente pervenuta (come da cartolina di ricevimento n.36552 depositata in atti il 12/1/2002) così come è indicata nell’atto di appello della Bonatti s.p.a., notificato presso l’Avvocatura Generale dello Stato in Roma in data 15/12/2001 (vedasi la relata di notifica).
2.2. La circostanza poi che la Gestione Commissariale non abbia proposto appello avverso la sentenza, come invece il Ministero delle Infrastrutture e l’Ufficio del Territorio di Ferrara, è irrilevante ai fini della correttezza della notifica dell’appello della Bonatti s.p.a. all’Avvocatura dello Stato che è sempre il procuratore costituito in primo grado, quindi legittimato a ricevere l’impugnazione, anche qualora nel prosieguo del giudizio la parte rappresentata abbia deciso di rimanere inattiva. Ciò senza poi dare rilievo all’ulteriore circostanza per cui in seguito alla delega dello Stato alle Regioni di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale operata dal D.P.C.M. 16/11/2000 in base a quanto disposto dall’art.8 del d.lgs. 19/11/1997 n.422, sono cessate a far data dall’1/1/2001, tutte le gestioni commissariali governative delle ferrovie.
3. Può essere in conseguenza esaminato il difetto di legittimazione passiva del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
3.1. Il Ministero fa valere a sostegno dell’appello un orientamento della giurisprudenza della Cassazione in merito al difetto di legittimazione della pubblica amministrazione delegante a fronte di azione risarcitoria da occupazione illegittima ed appropriativa nel caso in cui vi sia un soggetto concessionario o delegato allo svolgimento delle procedure espropriative; si tratta di un orientamento giurisprudenziale scientemente disatteso dal giudice di prime cure.
3.2. E’ chiaro che il limitato oggetto dell’eccezione è l’azione risarcitoria, non potendosi certo negare la legittimazione passiva del Ministero rispetto all’azione di annullamento formulata dai ricorrenti in primo grado, essendo il Ministero soggetto da qualificare, a questa stregua, quale amministrazione resistente alla quale si deve l’adozione di uno dei due atti impugnati.
3.3 La Bonatti s.p.a. è, per quanto disposto dalla convenzione in atti intercorsa con la Gestione Commissariale Ferrovie Padane, concessionario “responsabile” delle prestazioni occorrenti per l’ammodernamento ed il potenziamento della ferrovia, compresa “la progettazione esecutiva, le procedure espropriative ed i relativi indennizzi”.
3.4 In proposito la giurisprudenza ha distinto il caso in cui, nell’occupazione appropriativa, vi sia corresponsabilità fra delegante e delegato, nel quale si deve ritenere rispondano entrambi, perché l’occupazione avviene non in nome e per conto ma d’intesa (art.60 della legge 22/10/1971 n.865), caso che comporta la conservazione in capo all’amministrazione del potere espropriativo (Cass. 20/9/1999 n.10129); dal diverso caso in cui al delegato è trasferito ogni potere di realizzazione dell’opera (caso che si realizza nell’ipotesi di concessione) (Cass. 1/12/1999 n.13403; in tal caso il concessionario diviene, per quanto specificato da Cass. 29/4/1999 n.4323 organo indiretto dell’amministrazione, pur agendo in nome proprio e pur non essendo il destinatario dell’opera pubblica).
3.5. Il concessionario in tale ultimo caso è legittimato
passivo in quanto soggetto attivo del rapporto espropriativo ed unico titolare delle obbligazioni che ad esso si ricollegano, anche se permane un potere di supremazia, ingerenza e controllo dell’amministrazione (così Cass. n.4323/1999; ma anche in senso analogo Cass. n.8246/2000; Cass. Sez. Un. n.745/1999; Cass. Sez. Un. n.2645/1998).
3.6 Ne consegue l’accoglimento dell’appello del Ministero che ha fatto valere il principio di esclusività della responsabilità del concessionario nel caso di delegazione intersoggettiva “c.d. propria” (o con trasferimento di poteri e responsabilità). Va peraltro precisato che il difetto di legittimazione passiva riguarda la sola azione risarcitoria e non si estende all’Ufficio del Territorio peraltro non attinto dalla sentenza di condanna del giudice di primo grado. Ne consegue la riforma della sentenza nella parte in cui ha condannato il Ministero appellante in solido con l’ATI Bonatti.
4. Si deve ora passare all’esame del ricorso in appello dell’ATI Bonatti.
4.1. In primo luogo va esaminata la questione relativa all’eccezione di tardività del ricorso di primo grado dell’azienda Agricola Guidi Giuliano, riproposta in appello.
4.2. Sul punto il Tar ha rilevato che il decreto prefettizio impugnato (recante proroga dell’occupazione di urgenza) è stato notificato al ricorrente in data 21/7/2000 e – durante la pendenza del termine dimidiato di trenta giorni, previsto dall’art.19 della legge n.135/1997 – è entrata in vigore la legge n.205/2000 che ha abrogato l’art.19 ed ha ripristinato l’originario termine di sessanta giorni per la proposizione del ricorso nella materia de qua.
4.3. L’impresa Bonatti con l’appello deduce l’erroneità dell’assunto della sentenza che ha ritenuto tempestiva l’impugnazione proposta oltre il termine di trenta giorni di cui all’art.19 della legge n.135/1997. La legge n.205/2000 è normativa di carattere processuale, come tale esplicante la propria efficacia solo sui processi già instaurati. Mentre, nel caso di specie, la notifica e l’instaurazione della lite non si erano ancora verificate al momento dell’entrata in vigore della legge predetta con il risultato che l’impugnazione resterebbe regolata dalla previgente disciplina, con termine dimidiato e con intervenuta decadenza di parte ricorrente per la notifica oltre tale termine.
4.4 Il Consiglio di Stato ha avuto modo di rilevare che la normativa di cui alla legge n.205/2000 è di immediata applicazione, in mancanza di una disciplina transitoria, come tutte le normative processuali (CdS Ad. Plen. n.1/2001). Ciò significa che essa incide sui termini processuali ancora in corso (ed in particolare sui termini di proposizione del ricorso nella specie riportati alla loro fisionomia originaria) e si rivela applicabile indipendentemente dall’avvenuta instaurazione o meno della lite, come esattamente rilevato dal giudice di prime
4.5. Ma v’è di più: anche se si assumesse – contro l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria - il criterio discretivo invocato dall’appellante (ossia l’instaurazione della lite, la notifica del ricorso alla data di entrata in vigore della legge così interpretandosi l’applicabilità immediata con riferimento ai “processi instaurandi”, l’unica ragionevole conseguenza sarebbe l’ipotizzabile esclusione dei processi instaurati prima dell’entrata in vigore della legge n.205/2000 dall’ambito di applicabilità della riforma con conseguente “trascinamento”, per quei processi, della vecchia disciplina) non ne potrebbe certo conseguire l’esclusione dall’ambito di applicazione della legge n.205/2000 dei processi ancora da instaurare se non a pena di rendere (inammissibilmente) la normativa di riforma meramente retroattiva.
4.6 Ne consegue il rigetto del motivo d’appello che ripropone l’eccezione di tardività del ricorso di primo grado.
5. Vi è poi la questione relativa alla pretesa acquiescenza o carenza di interesse a ricorrere proposta sotto svariati profili in primo grado e riproposta con l’appello dell’ATI Bonatti.
5.1. In primo luogo occorre affrontare l’incidenza sull’attuale controversia della sentenza n.773/1997 del Tar Emilia Romagna, sentenza che, riguardando atti diversi, quali quelli di approvazione del progetto esecutivo e di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere non può spiegare alcun effetto sulla presente causa nella quale si controverte in ordine alla legittimità della proroga delle procedure espropriative e di occupazione d’urgenza (sicché non può essere opposto alcun giudicato al ricorrente).
5.2 Poi si deve esaminare la rilevanza della dichiarazione liberatoria 17/5/1999 prodotta in primo grado dalla difesa Bonatti e delle osservazioni svolte nell’ambito della procedura espropriativa.
5.3 Orbene alle osservazioni di cui alla nota 30/5/2000 (doc. 14 della produzione Guidi in primo grado) non può riconoscersi alcuna efficacia ai fini dell’acquiescenza alla proroga della procedura espropriativa, in quanto rese in data antecedente all’adozione degli atti di proroga impugnati, prive di manifestazioni di consenso alla cessione delle aree, formulate in un contesto procedimentale dialogico di verifica della legittimità e della correttezza delle procedure espropriative (v’è un puntuale riferimento, in detta nota, alla qualificazione giuridica delle dichiarazioni rese da intendersi quali osservazioni conseguenti a deposito e pubblicizzazione di atti della procedura espropriativa) ed, in ultimo, manifestanti numerose perplessità sulla regolarità degli atti adottati. Ne consegue il rigetto dell’eccezione di acquiescenza sotto questo profilo.
5.4. Ulteriore profilo è quello relativo alla dichiarazione
del 17/5/1999 (doc.8 della produzione Bonatti in appello).
5.5. Anche questo documento è privo di rilievo al fine di documentare l’acquiescenza nel senso voluto dall’ATI appellante.
5.6 Si deve ricordare che l’acquiescenza postula da parte del ricorrente un comportamento chiaro ed inequivocabile, dal quale possa evincersi la sua volontà di accettare gli effetti del provvedimento, rinunciando a far valere contro di esso eventuali motivi di impugnativa (CdS, V, 30/3/1998 n.398). L’acquiescenza ad un provvedimento amministrativo sussiste, quindi, solo nel caso in cui ci si trovi in presenza di atti o comportamenti univoci posti liberamente in essere dal destinatario dell’atto, che dimostrino la chiara ed irrefutabile volontà dello stesso di accettare gli effetti e l’operatività; pertanto va esclusa la possibilità di affermare la sussistenza dell’acquiescenza per mera presunzione, non potendosi in tal caso trovare univoco riscontro della volontà dell’interessato di accettare tutte le conseguenze dell’atto amministrativo (CdS, V, 26/10/1998 n.1544).
5.7 La liberatoria dell’Azienda Agricola Guidi riguarda solo alcuni ripristini eseguiti dopo le occupazioni parziali realizzate per la costruzione di un manufatto sul canale Galvano e per un errore di tracciato. Essa è effettuata limitatamente alle predette occupazioni e non può presumersi da detta dichiarazione nulla di più di quanto essa
letteralmente manifesta. Ne deriva la possibilità – per la ricorrente azienda Guidi Giuliano - di impugnare la proroga dell’occupazione e gli atti presupposti.
5.8 Ulteriore questione riguarda l’acquiescenza intervenuta per omessa impugnativa del provvedimento di proroga della dichiarazione di pubblica utilità, punto sul quale si lamenta l’omessa pronuncia in sentenza di primo grado.
5.9 In relazione a tale ultimo profilo della eccepita acquiescenza si deve rilevare che il ricorso di primo grado è inequivoco nell’indicare il D.M. 6/4/2000 fra gli atti impugnati e che le censure avanzate di violazione di legge ed eccesso di potere per insussistenza dei presupposti della proroga e di violazione di legge per omessa comunicazione di avvio del procedimento sono da riferire ad entrambi gli atti impugnati (tanto che proprio in fine della pag. 5 del ricorso introduttivo del giudizio, con riferimento al primo motivo, si specifica: “dal D.M. 6/7/2000 non emerge alcuna ragione che dia contezza ai privati del supporto dell’agire dell’amministrazione”, mentre, con riferimento al secondo motivo, a pag.7 del ricorso si lamenta che le “informazioni relative alla proroga dei termini dell’espropriazione sono state tenute nascoste all’interessato”). Anche questo profilo di eccepita acquiescenza non sussiste.
6. Si può ora esaminare il merito del ricorso.
6.1 La prima questione attiene alla sussistenza o meno dei presupposti per la proroga delle procedure espropriative e
6.2 Occorre brevemente ricostruire lo ius positum in tema di provvedimenti di proroga.
6. 3 Come è noto l’art.13 della legge del 1865 dispone che il decreto dichiarativo della pubblica utilità deve contenere anche i termini entro i quali devono iniziarsi e completarsi le espropriazioni ed i lavori. L’indicazione spetta quindi allo stesso soggetto competente a dichiarare la pubblica utilità dell’opera. I termini sono quattro: l’inizio delle espropriazioni, il compimento delle stesse, l’inizio dei lavori e la loro chiusura. Essi possono essere indicati anche per relationem, attraverso il rinvio ad altri atti o provvedimenti dai quali i termini possono desumersi. La legge stabilisce che, scaduti tali termini, la dichiarazione di pubblica utilità diviene inefficace e che non può procedersi all’espropriazione se non in base ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità.
6.4 L’inefficacia può essere evitata prorogando i termini per casi di forza maggiore o altre ragioni indipendenti dalla volontà. Testualmente l’art.13 della legge n.2359 del 1865 sancisce che: “l’Autorità che stabilì i suddetti termini li può prorogare per casi di forza maggiore o per altre cagioni indipendenti dalla volontà dei concessionari, ma sempre con determinata prefissione di tempo”. La proroga deve essere pronunciata prima della scadenza del termine originario (CdS IV 15/4/1987 n.232), se i termini sono stati fissati dall’autorità amministrativa è la stessa autorità che deve disporre la proroga, per un tempo prefissato, se il termine è fissato dalla legge, la proroga viene disposta con decreto ministeriale per un tempo non eccedente il terzo di quello originario.
6.5 In tema di ragioni che possono fondare la proroga la giurisprudenza ha tradizionalmente ricordato la forza maggiore e le altre ragioni indipendenti dalla volontà dell’espropriante riconducendo queste ultime ad obiettive difficoltà che si frappongono al compimento degli atti espropriativi (CdS IV 1/4/1999 n.495), non superabili agevolmente (CdS IV 15/7/1993 n.717). Il provvedimento di proroga deve essere motivato (Csi 10/9/1991 n.364) e non è sufficiente l’indicazione che il protrarsi delle procedure non consente il rispetto dei termini originariamente fissati (Csi n.364/1991) circostanza quest’ultima che potrebbe essere imputabile all’amministrazione. Si è ritenuto - in questo quadro - imputabile all’amministrazione la ripetizione della notifica dell’offerta dell’indennità di esproprio ad alcuni intestatari di particelle, quali livellari e non proprietari a titolo pieno, o il caso della richiesta di pareri non obbligatori (CdS IV 25/11/1991 n.982). Il problema, sempre vivo sul piano casistico, è quello della imputabilità dei ritardi, nei casi dubbi che richiederebbero una certa attività e diligenza dell’ente espropriante per essere superati.
6.6 La giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato, manifestando un orientamento garantista verso le posizioni dei privati, ha sostenuto che la proroga dei termini è istituto di carattere eccezionale, ancorato all’esistenza di obiettive difficoltà al compimento di atti espropriativi, in alcun modo dipendenti dalla volontà dell’ente espropriante (CdS 19/1/2000 n.248).
6.7 L’orientamento garantista è argomentato dal carattere non dovuto della proroga, dalla eccezionalità delle cause giustificative di essa, riconducibili alla forza maggiore o altre ragioni equiparabili, dalla natura perentoria dei termini di completamento dei lavori e delle procedure ablatorie in prima battuta prefissati nella dichiarazione di pubblica utilità.
6.8 La prefissione di termini - è stato argomentato – risponde alla necessità di rilievo costituzionale (art.42 comma 3 della Cost.), di limitare il potere discrezionale della pubblica amministrazione, al fine di evitare di mantenere i beni espropriabili in stato di soggezione a tempo indeterminato, inoltre, essa risponde all’ulteriore finalità di tutelare l’interesse pubblico a che l’opera venga eseguita in un arco di tempo valutato congruo per l’interesse generale per evidenti ragioni di serietà dell’azione amministrativa (CdS Sez.II 5/11/1997 n.2001/94; CdS IV 20/4/1993 n.436; Csi 10/9/1991 n.364; CdS IV, 17/9/1989 n.623).
6.9 Si conclude rilevando che la legittimità della proroga
è ancorata all’esistenza di obbiettive difficoltà al compimento di atti espropriativi (in alcun modo dipendenti dalla volontà dell’ente espropriante) che, impedendo il regolare corso del procedimento, non possono altrimenti essere superate, non offrendo l’ordinamento a tal fine altro idoneo strumento giuridico (in termini analoghi CdS V 21/7/1997 n.724; CdS IV 15/7/1993 n.717; CdS IV 25/11/1991 n.982; CdS IV 21/12/1985 n.810). Ne consegue la necessità di uno scrutinio scrupoloso ed esigente delle reali ragioni e dei presupposti a base delle proroghe discrezionali, richiedendosi in conclusione: 1) l’identità fra autorità che stabilì i termini ed autorità che provvede alla proroga, salvo mutamenti di competenza in forza di leggi sopravvenute; 2) l’individuazione di cause di forza maggiore o altre ragioni indipendenti dalla volontà dei concessionari che giustifichino la proroga; 3) l’identità fra progetto originario e progetto da realizzarsi a seguito della proroga.
6.10 In ultimo giova sottolineare che l’art.13 si riferisce alle procedure espropriative e non è automaticamente applicabile alle procedure di occupazione d’urgenza, perché non è possibile sovrapporre i termini dell’una fase e dell’altra.
6.11 In punto di fatto occorre ricordare poi che l’art.4 del D.M. 21/7/1995 n.2473(50) 910/24 individuava i termini per l’inizio e la fine della procedura, prevedendo il completamento delle procedure e delle opere entro cinque anni
e quindi entro il 21/7/2000.
6.12 La proroga è stata disposta dal Ministero dei Trasporti e quindi nulla quaestio sul primo requisito evidenziato sub 6.9 (come rilevato anche dal ricorrente in primo grado odierno appellato).
6.13 Sussiste invece – come rilevato dal giudice di primo grado – una lacunosità ed insufficienza del provvedimento nell’individuazione delle cause giustificative della proroga. Il D.M. impugnato infatti fa riferimento all’impossibilità di ultimare le opere connesse al completamento delle pratiche espropriative per quanto ritenuto nella nota 24/5/2000 prot. n.1614 inviata dal concessionario.
6.14 Detta nota fa riferimento alla circostanza per cui non si violerebbe comunque il termine massimo quinquennale previsto per le occupazioni d’urgenza, adduce poi mere difficoltà attuative ed esecutive, relative al perfezionamento dei tipi di frazionamento, ai fini della determinazione delle superfici di esproprio, ed evidenzia che le tempistiche di approvazione dei tipi di frazionamento dipendono dall’Ufficio del Territorio di Ferrara.
6.15 La motivazione del decreto non sembra fare altro che rinviare a mere difficoltà attuative relative alla lunghezza delle procedure, non evidenzia alcun fatto obiettivo non dipendente dalla volontà del concessionario (non potendo poi rilevare in alcun modo la tempistica dell’Ufficio del Territorio
di Ferrara che sovrintende alla procedura espropriativa).
6.16 La causa posta a base della richiesta di proroga è imputabile al concessionario poiché è relativa alla mera lunga durata della procedura.
6.17 Non può condividersi l’assunto dell’ATI appellante secondo la quale basterebbe a giustificare la proroga la mera necessità di completare la procedura per evitare un danno all’amministrazione e quindi alla collettività. Tale ricostruzione della mens legislatoris, dimentica del dato letterale della norma che fa riferimento a cause di forza maggiore ed a ragioni non dipendenti dalla volontà dell’espropriante, giustificherebbe le sanatorie ex post di comportamenti inerziali che potrebbero poi essere superati in forza di provvedimenti di proroga che consentano ulteriori spazi di operatività ai concessionari. Ne risulterebbe – anche senza considerare il vulnus alla proprietà e limitando l’esame al piano del mero interesse erariale - compromessa l’efficienza nella realizzazione delle opere pubbliche.
6.18 Né può avere rilievo la circostanza per cui – in dipendenza dell'esclusione di una proroga per meri ritardi – si creerebbe “un'ingiustificata situazione di vantaggio per il privato che, pur avendo visto già trasformato il proprio bene, dalla mancata proroga del vincolo espropriativo in assenza di condizioni di eccezionalità tali da giustificare la proroga viene ad acquisire un vantaggio economico privo di riferimento ad una concreta modificazione della situazione sostanziale delle aree in occupazione”.
6.19 I riflessi vantaggiosi sulla sfera patrimoniale del privato sono la conseguenza del principio di legalità dell’azione amministrativa (e delle responsabilità della pubblica amministrazione quale principio fondamentale del sistema dopo la sentenza Cass. Sez. Un. n.500/1999), per cui la situazione che si determina a seguito dell'impossibilità della proroga è – anche in considerazione della necessità di prevedere per legge i casi di espropriazione – non certo “ingiustificata” costituendo un mero riflesso del principio di legalità che permea l’azione amministrativa in generale e nei rapporti con la proprietà privata in particolare (cfr. sulla valenza del principio di legalità e sulla contrarietà dell’istituto dell’occupazione appropriativa per accessione invertita alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo la sentenza della Corte Europea dei diritti umani 30 maggio 2000 Soc. alberghiera Belvedere c. Gov. Italiano).
6.20 Rispetto quindi al momento in cui il Consiglio di Stato ha affinato il suo indirizzo giurisprudenziale garantista in tema di proroga dei termini dell’espropriazione è intervenuta la novità costituita dalla sentenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo, che conferma l’esigenza di riportare l’azione amministrativa in materia di espropri al principio di legalità, esigenza che si armonizza con la considerazione della proroga dei termini quale istituto eccezionale.
6.21 Quanto poi alla prospettazione dell’ulteriore argomento secondo il quale potrebbe prescindersi da uno scrutinio motivazionale approfondito laddove non si ecceda il termine quinquennale massimo previsto dalla legge (il riferimento è all’art.20 della legge n.865/1971), deve osservarsi che il predetto termine nella specie, è superato dal decreto di esproprio, se calcolato con riferimento alle procedure espropriative e alla data di emanazione del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità dell’opera e che detto limite quinquennale, previsto per le procedure d’occupazione d’urgenza, non può essere considerato come un limite utilizzabile anche per le procedure espropriative per l’autonomia dei due procedimenti connessi. Ciò significa che il termine non è invocabile per prorogare la procedura di esproprio ma è termine dell’occupazione d’urgenza, che non può essere protratto mediante proroghe o rinnovi, ciò non esclude la prorogabilità del minore termine eventualmente concesso dal singolo provvedimento, sempre che la durata complessiva non venga a superare il quinquennio (CdS IV 3/7/1979 n.588) e sempre che sussista la pendenza di una procedura espropriativa (CdS IV 17/11/1981 n.885). Naturalmente nella specie la possibilità di sfruttare il maggior termine dell’occupazione d’urgenza non rileva poiché ciò che viene in considerazione è il fatto presupposto del superamento del termine prefissato per l'emanazione del decreto d’esproprio, per la durata massima delle procedure espropriative, termine che costituisce il presupposto di legittimità dell’occupazione d’urgenza di cui all’art. 20 della legge n. 865/1971 (l’art. 20 comma 1 si riferisce alla “occupazione di urgenza delle aree da espropriare”) con la conseguenza che, divenuta inefficace o annullata la dichiarazione di pubblica utilità, diviene inefficace o illegittima in via derivata e viene travolta anche l’occupazione d’urgenza (CdS Ad. Plen. 24/1/2000 n.2).
6.22 Un ulteriore argomento viene portato a sostegno della proroga – ed evidenziato nell’atto di appello – quello relativo al ritardo nelle immissioni in possesso rispetto al termine prefissato nel provvedimento del 21/7/1995.
6.23 Ma, in disparte la circostanza per cui tale ritardo viene evidenziato per sottolineare che il termine quinquennale di occupazione d’urgenza non è decorso (e tale termine non è argomento sufficiente a prorogare il termine per l’adozione del decreto di esproprio), si deve rilevare che nella nota 24/5/2000 si fa valere il mero ritardo nell’immissione in possesso senza alcuna spiegazione relativa alle ragioni di tale mancato rispetto dei tempi prefissati.
6.24 Solo in sede di scritti difensivi si è addotta la circostanza per cui i tempi si sarebbero protratti a causa della procedura contenziosa proposta dai danti causa del ricorrente in primo grado ma ciò costituisce allegazione postuma, tra l’altro generica poiché non basta la pendenza di una procedura contenziosa per giustificare inerzie nella procedura ma occorre verificare se, nel corso della procedura siano stati adottati provvedimenti inibitori o aventi come effetto quello della sospensione dei lavori. Nella specie esattamente il giudice di primo grado ha rilevato , con argomento che merita adesione, che il Prefetto di Ferrara ha sospeso i lavori solo dal maggio 1997 al settembre 1997, mentre la proroga è stata concessa per un periodo tre volte superiore. Deve poi rilevarsi che il punto centrale – che avrebbe dovuto essere giustificato per ragioni oggettive - è il ritardo nell’emanazione del decreto di esproprio sul quale proprio nulla di concreto viene prospettato dall’ATI appellante e dall’amministrazione.
6.25 Non sussiste poi il denunciato vizio di ultrapetizione della sentenza che – nell’assunto dell’ATI appellante - avrebbe esteso la propria cognizione al provvedimento ministeriale avverso il quale non sarebbe stata mossa alcuna censura. Il rilievo è infondato in fatto : il ricorso di primo grado impugna i due atti, censura la proroga concessa dal Ministero (a pag. 5 ad es. si evidenzia che sussiste uno solo dei requisiti della proroga la competenza del soggetto ossia il Ministero ) e, di riflesso, la proroga prefettizia, quale atto connesso.
6.26 Da tutto quanto esposto deriva la legittimità e la conferma della sentenza nella parte in cui ha accolto il primo motivo del ricorso di primo grado.
7. Si deve ora esaminare l’appello della Bonatti sul capo della sentenza relativo all’applicabilità dell’art.7 della legge n.241/1990 alla procedura ablatoria in esame.
7.1 Viene in rilievo in via generale il rapporto fra legge n.241/1990 e proroga della dichiarazione di pubblica utilità e dell’occupazione di urgenza.
7.2 Sulla violazione dell’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento occorre ricordare che se è vero che la legge n.241/1990 ha inteso attuare un’espansione delle istanze partecipative in funzione democratica e di trasparenza, al fine di consentire, attraverso il contraddittorio, la tutela delle ragioni del cittadino e la contestuale garanzia del buon andamento amministrativo quale si ha nel caso in cui l’istruttoria sia aperta, informata, partecipata, completa ed esauriente, tuttavia tale obbligo non appare incondizionato.
7.3 La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha escluso che si debba dare la comunicazione quando sussistano particolari esigenze di celerità (CdS Sez.II 12/2/1993 n.392/92 CdS V n.111/1996), non vi siano soggetti tenuti a partecipare al procedimento o comunque destinatari del provvedimento finale o si tratti di atti normativi o di carattere generale (CdS VI n.214/1995 ), nel caso di atti vincolati,salvo che sia da approfondire il presupposto fattuale dell’atto, perché contestato (CdS V, n.1562/95; CdS V n.1223/1996) in tutti gli altri casi in cui la comunicazione risulti superflua per avere comunque l’interesse protetto ricevuto tutela (CdS V n.283/1996).
7.4 In tema di procedure di esproprio è d’obbligo il riferimento al noto arresto del CdS Ad. Plen. n.14/1999 che ha escluso che vi sia un’urgenza qualificata ex lege nel caso di procedure ablatorie connotate da dichiarazione legale ed astratta di indifferibilità ed urgenza.
7.5 Si tratta di una sentenza “storica” che ha esteso i principi partecipativi alla materia dell’espropriazione, seguita da CdS Ad. Plen. n.2/2000, che ne ha tratto la logica conseguenza dell’efficacia invalidante della dichiarazione di pubblica utilità non preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento rilevando anche che viene invalidato il successivo provvedimento di occupazione di urgenza.
7.6 La comunicazione di avvio del procedimento è stata ritenuta necessaria anche nel procedimento finalizzato a prorogare i termini del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità. Si è rilevato infatti che la proroga è un sub procedimento autonomo (all’interno di quello più generale volto alla dichiarazione di pubblica utilità, anche se implicito , nell’approvazione del progetto di opera pubblica). Tale sub-procedimento sarebbe capace di ledere in via autonoma la sfera giuridica del proprietario, quantomeno sotto il profilo del ritardo nell’emanazione del decreto di esproprio e conseguentemente nel pagamento della relativa indennità, a fortori nel caso in cui siano stati già realizzati lavori ed il suolo sia stato completamente trasformato (CdS IV n.248/2000).
7.7 La proroga è poi un provvedimento discrezionale, rispetto al quale la partecipazione del privato non è inutile e può servire ad evidenziare la sussistenza degli eccezionali presupposti per l’adozione del provvedimento.
7.8 Naturalmente la proroga deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento solo nel caso in cui si tratti di prorogare i termini per l’adozione del decreto di esproprio e solo per una volta, non certo nel caso di successiva proroga (nel termine massimo infraquinquennale) dell’occupazione d’urgenza conseguente alla concessa proroga della procedura espropriativa.
7.9 Ne consegue che la proroga impugnata è illegittima per non essere stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, senza che possa avere rilievo la partecipazione all’originario procedimento espropriativo.
7.10 Per quanto esposto va confermata la sentenza anche in ordine al capo-motivo che ha accolto la doglianza relativa all'omessa comunicazione di avvio del procedimento, annullando i provvedimenti impugnati. Del pari rimane ferma la declaratoria di inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità in conseguenza di detti annullamenti.
8. Deve ora affrontarsi la questione - tormentatissima - di giurisdizione posta dall’appellante ATI Bonatti in relazione alla domanda di condanna, eccezione avanzata dall’appellante sia che si qualifichi la causa come indennitaria sia che la si qualifichi come risarcitoria.
8.1 Il problema – come è noto – nasce dall’art.34 del d.lgs. n.80/1998, come riprodotto dall’art.7 della legge n.205/2000, il quale dispone, al comma 1, che “sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia”.
8.2 La stessa norma precisa, al comma 2, che: “agli effetti del presente decreto la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti di uso del territorio” ed al comma 3 aggiunge: “nulla è innovato in ordine alla giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa ed ablativa”.
8.3 La questione riguarda la giurisdizione in materia di controversie relative all’occupazione acquisitiva (istituto fra l’altro scomparso per effetto della sentenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo, 2000, Belvedere c. Gov. Italiano prima citata) ed alla domanda di risarcimento danni conseguente detta occupazione (nel sistema antecedente la pronuncia del giudice europeo) (si ricordi che le cause risarcitorie nelle materie di giurisdizione esclusiva appartengono al giudice amministrativo ed ora, a seguito della legge n.205/2000 anche le cause risarcitorie connesse a quelle di giurisdizione generale di legittimità).
8.4 Nella specie non rileva la predetta sentenza del giudice internazionale poiché anche se il ricorrente in primo grado ha chiesto la restituzione del suolo ovvero il pagamento di quanto dovuto, e, quindi, ha chiesto l’equivalente economico del bene espropriatogli sostanzialmente, con azione di chiara natura risarcitoria (come ogni azione relativa ai danni da occupazione irreversibile del suolo), il Tar, con la sentenza impugnata, ha ritenuto impossibile il ripristino, in applicazione dell’istituto dell’accessione invertita pur dichiarato illegittimo; in appello tuttavia il ricorso incidentale proposto dall’appellato non ha ad oggetto la domanda di ripristino del suolo, con il corollario per cui può ritenersi intervenuta in appello una rinuncia abdicativa (alla stregua di Cass. 13/4/1987 n.3872 che ha ritenuto rilevante la volontà di dimettere il bene insita nella stessa domanda risarcitoria) al diritto di proprietà ciò in quanto, anche dopo la sentenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo che ha dichiarato l’illegittimità dell’occupazione appropriativa, il privato rimane libero di chiedere la retrocessione del suolo o l’equivalente economico del valore del bene, secondo i principi generali in tema di risarcimento danni.
8.5 Tornando alla giurisdizione, vanno esaminati partitamente gli argomenti espressi, in dottrina e giurisprudenza a favore della giurisdizione del giudice amministrativo e, all’opposto, del giudice ordinario.
8.6 Cominciando dalla tesi che ritiene in materia la giurisdizione del giudice amministrativo si deve rilevare che gli argomenti possono così sintetizzarsi:
1) alcune sentenze (Tar Campania Napoli V 22/12/1999 n.3271; Tribunale Palermo Sez.I 20/5/1999) ed alcune opinioni dottrinali hanno ritenuto che l’occupazione acquisitiva sarebbe un “comportamento” della pubblica amministrazione, che, concretando un uso ed una trasformazione del territorio, rientrerebbe tra quelli riconducibili alla materia urbanistica, estesa dall’art.34 a qualsiasi uso del territorio. Il mantenimento della giurisdizione del giudice ordinario sull’indennità espropriativa costituirebbe l’unica deroga alla regola generale della devoluzione di tutto il territorio alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e nell’ambito di tale eccezione non rientrerebbe l’occupazione acquisitiva che è istituto ontologicamente diverso, perché fonte di un’obbligazione
risarcitoria e non indennitaria;
2) le cause risarcitorie, ai sensi dell’art.35 comma 1 dello stesso decreto legislativo n.80/1998 sono attribuite al giudice amministrativo nelle materie di giurisdizione esclusiva (ed ora anche nella giurisdizione generale di legittimità) ad esse non farebbero eccezione quelle in tema di comportamenti della p.a. come l’occupazione acquisitiva;
3) non era necessario che il legislatore devolvesse esplicitamente al giudice amministrativo le controversie in tema di occupazione acquisitiva poiché ciò sarebbe chiaramente desumibile non solo dall’art.34 comma 1, ove fa riferimento a “comportamenti” ma anche dalla deroga di cui al successivo comma 3, che fa riferimento a controversie indennitarie; in ultimo l’occupazione appropriativa non è una materia ma, piuttosto, un istituto giuridico (al tramonto).
4) conclusivamente, si è osservato, da autorevole dottrina, che la deroga di cui al comma 3 o è inutile per esservi in materia di espropriazione la giurisdizione secondo il tradizionale schema di riparto, oppure non può che sottintendere un’inclusione dell’espropriazione nella materia urbanistica.
L’opposta tesi è stata ritenuta in giurisprudenza da alcuni Tribunali civili (Napoli, 23/11/1999; Taranto 3/1/2000) e da alcuni Tar (ex plurimis: Tar Reggio Calabria 23 /6/2000 n.1025) con particolare dovizia di argomenti:
1) si è distinta, dalla giurisprudenza citata, l’espropriazione dalla materia urbanistica;
2) l’espropriazione , legittima o illegittima, ha lo stesso presupposto ossia la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, o la presenza di un interesse pubblico, l’occupazione sarebbe “espropriazione sostanziale” ossia espropriazione non corretta, non condotta secondo i canoni del giusto procedimento, rispettoso della legge, come tale sarebbe la patologia di una materia non espressamente attribuita al giudice amministrativo;
3) l’urbanistica riguarderebbe l’uso del territorio a partire dall’esercizio dei poteri di pianificazione, non certo gli espropri, materia più attinente a quella dei lavori pubblici che dei poteri pianificatori;
4) si argomenta anche dal testo originario del decreto legislativo n.80/1998 che conteneva un riferimento ai “vincoli di qualsiasi natura imposti sulla proprietà privata” per dedurre dalla scomparsa dell’inciso l’impossibilità di ricondurre vincoli ed espropri alla giurisdizione del giudice amministrativo, si aggiunge che la devoluzione di una materia così importante alla giurisdizione esclusiva avrebbe dovuto comportare maggiore chiarezza precettiva, non potendo desumersi solo da un’eccezione l’esistenza di una regola non affermata;
5) si aggiunge che ove l’occupazione appropriativa
venisse devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo ne deriverebbe, come conseguenza, comunque l’esistenza della giurisdizione del giudice ordinario sull’occupazione usurpativa (effettuata senza previa dichiarazione di pubblica utilità) poiché la giurisprudenza amministrativa subordina l’azione risarcitoria all’annullamento di un atto amministrativo e l’art.35 del d.lgs n.80/1998 all’ultimo comma, fa riferimento espresso al “risarcimento danni conseguente all’annullamento di atti amministrativi”;
6) si rileva che la formulazione letterale dell’art.34 della legge n.80/1998 sembra escludere che nelle materie devolute il sindacato giurisdizionale possa essere promosso dalla pubblica amministrazione in contrasto con la finalità della massima estensione della giurisdizione esclusiva, che sarebbe meglio limitare ai casi espressamente previsti;
7) si rileva che, stante l’eccezione dell’art.3 comma 3, non sarebbe perseguibile la finalità di concentrazione delle tutele, con la chiara conclusione della superfluità dell’eccezione di cui al comma 3, che assumerebbe un mero significato di cautela del legislatore (che avrebbe, in sostanza, ribadito che, in materia, rimarrebbe fermo il sistema di riparto preesistente).
8.7 Si deve ora procedere ad un riesame critico delle varie argomentazioni esposte.
8.8 Per quanto attiene la portata del termine
"urbanistica” occorre ricordare che se è vero che la nozione della materia, ritagliata dal legislatore in occasione del trasferimento di funzioni statali alle regioni di cui al d.p.r. n.616/77 e poi al d.lgs n.112/1998 è differente dalla materia dell’espropriazione, è altresì vero che il legislatore del d.lgs n.80/1998 sembra accoglierne una nozione autonoma, quando definisce l’’urbanistica, “agli effetti del presente decreto” come materia “concernente tutti gli aspetti di uso del territorio”.
8.9 Si tratta di una definizione globale, più consona alle finalità della devoluzione di controversie ai giudici dei diversi ordini sulla base dei criteri di riparto , mentre la distribuzione delle competenze fra Stato e regioni ammette ritagli e limitazioni propri di una logica distributiva del potere fra diversi livelli delle pubbliche amministrazioni.
8.10 Non v’è nulla di scandaloso nell’elaborazione di nozioni autonome di urbanistica, poiché il legislatore non deve offrire un concetto della materia per soddisfare esigenze definitorie e sistematiche ma deve utilizzare il concetto per risolvere di volta in volta il problema pratico del riparto di giurisdizione o dei confini delle competenze statali e regionali,sicché la stessa nozione assume diversi significati in diversi contesti normativi (art.80 del d.p.r. n.616/77; artt.51-67 del d.lgs n.112/1998; art.34 del d.lgs n.80/1998).
8.11 La giurisprudenza del Consiglio di Stato sembra
aderire ad una nozione ampia del concetto di materia urbanistica di cui all’art.34 cit. (si pensi alla nota CdS ord. n.1/2000 ove si specifica che tale materia riguarda “ogni modifica del territorio , dell’ambiente e le loro componenti”).
8.12 Anche il giudice del riparto fa rientrare nella materia urbanistica non solo l’esercizio della potestà amministrativa di pianificazione territoriale ma anche “gli aspetti ulteriori dell’uso del territorio, ivi compreso quello gestionale” costituito dall’attuazione dei piani (Cass. Sez. Un. 14/7/2000 n.494).
8.13 E’ vero che le norme di cui agli artt.80, 81, 106 del d.p.r. n.616/77 e la Carta Costituzionale (artt.42 e 117) distinguono la materia urbanistica e quella delle espropriazioni, operando così una netta distinzione fra i due concetti, è anche vero tuttavia che l’espropriazione, in sé considerata non è una materia, né un settore dell’urbanistica,ma uno strumento di cui la pubblica amministrazione si avvale per l’esercizio della funzione amministrativa e che è funzionale alla realizzazione dell’interesse pubblico, quindi anche dell’assetto urbanistico, calato nei piani.
8.14 Né si dica che in tale ottica andrebbe distinta la procedura espropriativa servente rispetto alla realizzazione di una previsione di piano, dalla procedura espropriativa servente altri interessi (acque pubbliche, trasporti, viabilità) poiché ne deriverebbe una scissione della giurisdizione che avrebbe come risultato il mancato raggiungimento delle finalità di concentrazione che erano proprie della riforma.
8.15 D’altra parte la pubblica amministrazione usa del territorio anche quando realizza una strada o una ferrovia, non solo quando effettua espropri a fini di edilizia o abitativi o per servizi all’urbe.
8.16 La segmentazione del riparto che risulterebbe ove si considerassero devolute alla giurisdizione esclusiva solo le controversie in materia di espropriazioni afferenti la materia urbanistica sarebbe ulteriormente complicata dal limite espresso dell’art.34 comma 3 che mantiene al giudice ordinario le controversie in tema di indennità.
8.17 Ne risulta la necessità di una scelta che miri a perseguire il risultato voluto dal legislatore ossia la concentrazione delle controversie presso un unico giudice.
8.18 E’ vero che, stante il limite dell’art.34 comma 3, non sembra possibile ricondurre tutte le controversie ad un unico giudice, ma il problema è l’individuazione di opzioni interpretative esatte e compatibili con la massima concentrazione possibile, non la creazione di ulteriori distinzioni e “subtilitates" in tema di riparto.
8.19 L’argomento più forte, sul piano letterale e logico, per sostenere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di espropriazione, salve le controversie indennitarie è proprio dato dall’eccezione,alla quale non può essere attribuito altro significato se non quello di precisare che, rispetto alla regola implicita della devoluzione al giudice amministrativo in giurisdizione esclusiva delle controversie suddette, permane l’ambito di giurisdizione del giudice ordinario in materia di controversie indennitarie e di opposizione alla stima.
8.20 Non coglie nel segno l’interpretazione che si sforza di attribuire una diversa valenza all’eccezione in esame, ed allora - in disparte gli argomenti che ricomprendono nell’eccezione anche le cause risarcitorie (devolvendo tutto il resto al giudice amministrativo), non dovendosi distinguere fra espropri legittimi ed illegittimi, ma dovendosi trattare unitariamente tutte le controversie aventi ad oggetto corrispettivi di atti sostanzialmente ablativi, o che limitano l’eccezione alla sola materia della reiterazione dei vincoli (devolvendo tutto il resto sempre al giudice amministrativo) - assume rilievo sistematico, interessante ai fini della ricostruzione della nozione, ma non convincente, la dottrina che attribuisce all’eccezione il solo significato di dire che nulla è innovato in materia urbanistica.
8.21 L’argomento non è persuasivo perché forza il dato letterale della norma. La norma letteralmente si riferisce solo alle cause indennitarie non a quelle risarcitorie, la giurisdizione del giudice amministrativo per il resto è affermata anche per i meri comportamenti, e per le controversie risarcitorie, con rimando a quella definizione di urbanistica che appare di ampiezza totalizzante, già esaminata, sia pure per incidens dalla giurisprudenza amministrativa del giudice d’appello.
8.22 Alla stregua delle conclusioni raggiunte non può certo ritenersi che appartengano alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie in tema di risarcimento danni da occupazione appropriativa. Va ulteriormente segnalato che il problema interpretativo affrontato è ora risolto, nel senso della previsione di un campo espresso di giurisdizione esclusiva, dall’art.53 del t.u. espropriazione (non ancora entrato in vigore al momento della decisione della presente controversia) e che i dubbi di costituzionalità per eccesso di delega avanzati in riferimento al d.lgs. 80/1998 (su cui ex plurimis di recente Cass. Sez. Un. 11/12/2001 n.15641) non hanno rilevanza se riferiti alla legge formale, ossia alla legge n.205/2000, interpretata con riferimento all’art.45 comma 18, rimasto non modificato, che devolve le controversie al giudice amministrativo a partire dal 1/7/1998 (in deroga all’art.5 del c.p.c.) (così Corte Cost. 16/4/2002 n.123).
8.23 Deve quindi respingersi il motivo d’appello dell’ATI Bonatti che ripropone l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda risarcitoria dei danni subiti per effetto dell’occupazione appropriativa.
9. Va ora affrontato la questione oggetto di uno specifico ulteriore motivo dell’appello principale relativo alla affermata esistenza - in sentenza – di una fattispecie di occupazione usurpativa e dei danni conseguenti.
9.1 L’appellante ATI censura la sentenza poiché essa, pur avendo ritenuto la sostanziale identità del progetto in ordine al quale era intervenuta la proroga, e, quindi, l’irrilevanza del mutamento di tracciato ai fini dell'illegittimità della proroga, ha ritenuto, contraddittoriamente, esistente la fattispecie dell’occupazione usurpativa, quasi che, per parte della procedura non vi fosse la copertura di una dichiarazione di pubblica utilità (sia pure divenuta inefficace per effetto dell'annullamento della proroga impugnata).
9.2 La questione è oggetto anche di un motivo del ricorso d’appello incidentale sicché essa può essere esaminata congiuntamente al motivo del ricorso incidentale, avendo l’appellata azienda agricola censurato la sentenza per la parte in cui non ha ritenuto fondato il vizio dedotto di illegittimità della proroga perché avente ad oggetto un progetto diverso da quello originariamente approvato.
9.3 Il ricorso principale è sul punto fondato e deve essere accolto, il ricorso incidentale è infondato.
9.4 Il Collegio ritiene che la fattispecie - come già valutato dal giudice di prime cure - sia riconducibile alla mera irregolarità (alla luce della relazione tecnica prodotta dalla difesa erariale il 7/11/2000, non contestata in modo specifico), alla stregua di inesattezza del tracciato che non può tradursi in un vizio d’illegittimità della procedura (CdS IV n.1628/1999; CdS IV n.533/1986). Ciò che risulta chiaro è che i mappali interessati dalla variazione di tracciato erano già compresi negli atti ablativi originari e che le variazioni non hanno comportato alcun aumento della superficie globale da espropriare (cfr. relazione tecnica impresa Bonatti in data 6/11/2000 e relazione tecnica sugli espropri in data 6/11/2000 prodotte dalla difesa erariale in primo grado). Ne consegue l’irrilevanza dello spostamento ai fini della identità del progetto approvato. Se il decremento delle aree da espropriare è rimasto mera dichiarazione di intenti ciò non può che trovare rimedio in altra sede, ma non si riflette sulla qualificazione degli atti adottati dall’amministrazione e sulla sostanziale identità del progetto. In coerenza con la ritenuta identità del progetto si deve ritenere l'irrilevanza della variazione del tracciato a fini della configurazione di un’occupazione usurpativa ossia sganciata da qualsiasi previa valutazione dell’interesse pubblico, con i conseguenti riflessi sulle modalità di computo del risarcimento e dell’indennità da occupazione illegittima.
9.5 La sentenza, in accoglimento parziale, sul punto, dell’appello principale dell’ATI Bonatti, deve essere conseguentemente riformata, nel senso che nel risarcire i danni derivanti dall’occupazione successiva all’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità non deve tenersi conto della regola dell’integralità della riparazione prevista per i casi di occupazione usurpativa (ex plurimis: Cass. Sez.I 30/1/2001 n.1266 punto 9.4 della sentenza) non ricorrendo nella specie tale forma di illecito poiché non è stata annullata la dichiarazione originaria ma solo la sua proroga. Si versa quindi in situazione di trasformazione irreversibile del suolo avvenuta durante un’occupazione legittima poi scaduta e illegittimamente prorogata ma dopo la trasformazione irreversibile (punto 8.4 della sentenza non fatto oggetto di specifica censura). Si deve, in conclusione, in ogni caso applicare il metodo di quantificazione dei danni previsto in caso di occupazione appropriativa e si deve commisurare il risarcimento danni per il complesso dei suoli al valore venale delle aree dell’azienda Guidi al 20/7/2000 (data di scadenza dell’occupazione legittima) senza distinguere fra quelli oggetto di variazione del tracciato e quelli previsti nel progetto originario.
10. Devono ora affrontarsi le ulteriori censure avanzate con l’appello principale dell’ATI Bonatti in ordine ai criteri risarcitori indicati in sentenza (VIII c e seguenti dell’atto di appello ).
10.1 In primo luogo viene in evidenza la questione relativa alla qualificazione dei terreni come agricoli, ai quali la sentenza tuttavia applica il criterio del risarcimento a valore di mercato e non quello previsto dall'art.16 della legge n.865/1971.
10.2 Il motivo è infondato.
10.3 L’art.16 della legge n.865/1971 è dettato al fine di quantificare l’indennità di esproprio e non può avere rilevanza nella quantificazione del risarcimento danni da occupazione appropriativa di aree agricole che deve avvenire a valore di mercato. I criteri enunciati dall’art.16 cit. hanno valore solo indicativo quali parametri da utilizzare nella quantificazione, che comunque deve avvenire a valore di mercato (Cass. sez.I n.1090/2000).
10.4 Si lamenta poi dall’appellante ATI Bonatti l’applicazione automatica della svalutazione monetaria fatta in sentenza, senza previa dimostrazione del maggior danno, ma anche tale motivo è privo di pregio in considerazione della natura di illecito extracontrattuale della occupazione appropriativa, per cui la svalutazione monetaria è un metodo di reintegrazione del valore, non soggetto ai limiti relativi al suo riconoscimento in materia di obbligazioni pecuniarie. Mentre, quanto alla svalutazione riconosciuta sulla indennità di occupazione legittima “virtuale” essa invero ha carattere di debito di valore rivalutabile presuntivamente ex art.1124 cod. civ. nei limiti degli indici Istat ossia dell’impiego delle somme operato da un modesto consumatore (Cass. Sez. Un. n.761/1998) sicché ferma la debenza della rivalutazione da parte della p.a. cambierà il metodo di calcolo in ragione della diversa natura della somma riconosciuta.
10.5 Si lamenta poi ultrapetizione per la pronuncia che ha riconosciuto gli interessi legali sull’indennità di occupazione,ritenendo inesistente in atti domanda, questo rilievo è fondato avendo il ricorso chiesto “il pagamento di quanto dovuto a favore dei ricorrenti…tenuto conto della natura produttiva delle aree oggetto di esproprio e fissando altresì i criteri in base ai quali l’amministrazione dovrà proporre, a favore della parte ricorrente, il pagamento della somma richiesta ed il tempo entro cui versarla tenuto conto del danno da questi subito”.
10.6 La domanda è stata proposta secondo i canoni dell’art.35 comma 2 del decreto legislativo n.80/1998, per l’emanazione di una condanna generica, che abbia tuttavia un integrale portata satisfattiva (il pagamento di quanto dovuto) e quindi per il riconoscimento di ogni danno che si debba ritenere ricompreso nella domanda secondo i principi generali relativi alla autonomia o accessorietà delle singole voci rispetto alle obbligazioni risarcitorie principali (relative al danno da perdita del suolo ed all’indennità per il periodo di occupazione legittima).
10.7 La procedura di cui all’art.35 comma 2 ha carattere officioso, perché la sua ragione risiede nelle difficoltà di quantificazione del risarcimento danni da illegittimità pattizie della pubblica amministrazione. Di qui l’incentivazione di tecniche equitative, di accordi transattivi, di individuazione dei criteri di una successiva complessa azione amministrativa di cui occorre anche fissare la tempistica.
10.8 In questo quadro l’interpretazione della domanda non può che essere di stampo sostanzialistico, dovendosi rifuggire dalla richiesta di una puntuale ricostruzione formale dei singoli punti della domanda, specie in tema di accessori, da intendersi in genere ricompresi nelle eventuali formule generiche utilizzate dal ricorrente. Gli interessi sull’indennità da occupazione, tuttavia, a differenza di quelli che accedono al risarcimento danni da perdita della proprietà, per l’insegnamento della Cassazione, si ritengono autonomi e per la loro richiesta si ritiene debba essere presentata un’autonoma domanda (Cass. 19/2/2000 n.1913) che non diviene certo superflua solo per il fatto che ci si muove nell’ambito della peculiare procedura di cui all’art.35 comma 2 cit. procedura che non esime dal rispetto del fondamentale principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato. Né può invece condividersi quanto affermato in sentenza relativamente alla conversione della voce richiesta nella perizia di parte per mancati raccolti, nella voce interessi legali su indennità di occupazione poiché non è possibile spingere la discrezionalità del giudice nella interpretazione della domanda sino al punto da mutare la richiesta della parte in qualcosa di nuove e di diverso dall’oggetto della domanda. La sentenza deve essere quindi annullata sul punto perché affetta da vizio di ultrapetizione.
10.9 Ne consegue l’accoglimento dell’appello sul punto VIIId.
11. Va ora esaminato l’appello relativo alle voci di danno per spese di sistemazione, mancati raccolti e maggiori oneri per gli aumentati costi di coltivazioneesaminate a partire dal punto 11.1 della sentenza di primo grado.
11.1. La sentenza ha ritenuto che la perizia si collochi nella logica della domanda avanzata per prima dalla ricorrente al punto 5 delle proprie conclusioni e logicamente in senso tale da potersi considerare una domanda ricompresa nella domanda originaria di ripristino e risarcimento del danno sofferto medio tempore per la perdita dei terreni.
11.2 L’appello ha ritenuto inammissibili le voci in questione perché non applicabile l’art.1223 cod. civ. ma, al limite l’art.40 della legge n.2359/1865, nonché inammissibili come produzione documentale perché presentate fuori termine, ed, in ultimo in ordine logico, anche se prioritariamente nell’esposizione, ha ritenuto errata la sentenza perché fondata solo su una perizia di parte priva di valore probatorio sull’esistenza dei danni.
11.3 Il motivo è fondato.
Le voci di danno aggiuntive riconosciute dalla sentenza sono inammissibili e per l’illegittimità dell’applicazione dell’art.1223 cod. civ. in presenza di autonome voci di danno, aventi una loro diversa tipologia non ricollegabile in modo diretto ed immediato alla occupazione appropriativa.
11.4 Ciò, in primo luogo, perché, sul piano processuale, non può dirsi – come sostenuto dal Tribunale - che tali voci si ricolleghino alla domanda di ripristino in quanto quest’ultima è stata ritenuta non accoglibile e poi rinunciata ed è comunque alternativa alla domanda risarcitoria, e, d’altra parte, non è applicabile l’art.1223 cod. civ. inteso quale norma volta a richiedere i danni costituenti effetto immediato e diretto dell’occupazione appropriativa e non riparati dal riconoscimento del valore venale del bene, in assenza di una puntuale richiesta della parte ricorrente, di una precisa allegazione in punto di fatto delle voci di danno, non potendosi risolvere la domanda ex art.1223 cod. civ. di voci così articolate tali da fare ipotizzare una loro autonomia nella mera presentazione di una perizia di parte recante solo stima dei danni (non certo la loro prova e descrizione).
11.5 Inoltre e sul piano del diritto sostanziale, le spese di sistemazione non sono conseguenza diretta ed immediata della condotta illecita da occupazione appropriativa (fatto costitutivo dedotto in giudizio), in quanto i danni che costituiscono conseguenza diretta ed immediata sono quelli che rientrano fra le conseguenze normali del fatto, secondo un principio di regolarità causale, mentre qui le spese sarebbero state sopportate dal ricorrente, il quale è beneficiario del risarcimento per perdita della proprietà, sicché da un parte v’è stata la condotta del creditore che ha determinato questo danno ulteriore, dall’altra si deve rilevare che il risarcimento danni effettuato con riferimento al valore venale già potrebbe comprendere tali voci (dando luogo ad una duplicazione delle voci di danno) per il maggior valore del fondo in conseguenza della sistemazione ad es. idraulica.
11.6 Quanto poi ai mancati raccolti ed ai danni per maggiori oneri per gli aumentati costi di coltivazione si tratta di danni futuri, relativi ad un bene il cui valore – come cosa produttiva – è integralmente riconosciuto al proprietario nel riconoscimento del valore venale e quindi di danni irrilevanti a decorrere dal momento in cui si perfeziona la fattispecie acquisitiva del bene in capo alla pubblica amministrazione.
11.6 In definitiva si deve considerare che la domanda originaria di ripristino è stata superata dalla domanda risarcitoria, rigettata dal giudice di primo grado al punto 8.6 della sentenza non investito da specifiche censure in grado d’appello e che la domanda risarcitoria è limitata al valore venale del bene trasferito alla p.a. ed all’indennità da occupazione legittima.
11.7 In conclusione sarà dovuta: 1) l’indennità di
occupazione legittima calcolata come indicato nella sentenza di primo grado; 2) una somma pari al valore venale delle aree occupate e trasformate risultante alla data del 20/7/2000; 3) gli interessi e la rivalutazione, calcolati nel modo seguente 3a) in relazione al risarcimento danni commisurato al valore del bene, mediante la necessaria attualizzazione dell’espressione monetaria del debito, sulla base dell’inflazione sopravvenuta fino alla data della decisione (Cass. Sez.I 11/8/2000 n.10696) e, quanto agli interessi sul valore venale del bene, calcolati non sul detto importo rivalutato, ma anno per anno, sul valore della somma via via rivalutata, sulla base degli indici medi annuali di svalutazione (Cass. Sez.I 5/8/1997 n.7192) nell’arco di tempo tra l’evento dannoso e la liquidazione; mentre 3b) sull’indennità di occupazione, stante la sua natura di debito di valore e la mancata domanda degli interessi legali, spetta solo la rivalutazione, calcolata sui singoli ratei dovuti, ex art.1224 cod. civ. dal sorgere del credito, coincidente con l’inizio dell’occupazione e fino al soddisfo.
11.8 Va confermata la sentenza di primo grado per il resto, specie in relazione alla tempistica degli adempimenti relativi alla liquidazione delle somme spettanti all’azienda appellata, tempistica che decorrerà dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.
11.9 Resta fermo quindi che la determinazione dell’indennità da occupazione legittima ed il valore venale delle
aree oggetto di occupazione acquisitiva sarà demandata al responsabile (o un suo delegato) del Servizio Provinciale dell’Agricoltura di Ferrara; che l’azienda ricorrente in primo grado trasmetterà all’ATI Bonatti la documentazione utile alla liquidazione in suo possesso entro il termine di giorni quindici dalla notificazione o dalla comunicazione della presente sentenza; che per il resto rimane ferma la tempistica ed ogni altro adempimento utile fissato dalla sentenza di primo grado.
12. I ricorsi incidentali per tutti i restanti profili (riguardanti ulteriori deduzioni di vizi di illegittimità delle proroghe) sono logicamente assorbiti nella motivazione della decisione e quindi su di essi, per le parti assorbite, non sussiste il potere-dovere di pronunciarsi da parte del giudice.
12.Sussistono giusti motivi per compensare le spese del giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie l’appello proposto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, accoglie in parte l’appello proposto dalla Bonatti s.p.a. e respinge gli appelli incidentali.
Così deciso in Roma, il 7 maggio 2002, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di
Consiglio, con l'intervento dei Signori:
il....10 ottobre 2002

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art.13
 art.1
 art.34
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 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. Sez. 
 Cass. Sez. 
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in fine
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 Cass. 
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 art.34
 Cass. Sez. 
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 Cass. 
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 art.1124
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 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art.1223
 sentenza 
 sentenza 
 art.1224
 sentenza 
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