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Timestamp: 2019-12-08 08:08:32+00:00

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BVerfG, 2 BvR 445/91: Erfolglose Verfassungsbeschwerden gegen die den schleswig-holsteinischen Gemeinden und Ämtern durch Gesetz auferlegte Verpflichtung der Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten
Urteil des BVerfG vom 26.10.1994, 2 BvR 445/91
Aktenzeichen: 2 BvR 445/91
Erfolglose Verfassungsbeschwerden gegen die den schleswig-holsteinischen Gemeinden und Ämtern durch Gesetz auferlegte Verpflichtung der Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten
zum Beschluß des Zweiten Senats vom 26. Oktober 1994
- 2 BvR 445/91 -
3. Die den Schleswig-Holsteinischen Gemeinden durch § 2 Abs. 3 GO auferlegte Verpflichtung, eine hauptamtliche Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen, ist mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar.
1. R ... ,
gegen § 2 Abs. 3 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein - allein und in Verbindung mit § 24 a der Amtsordnung für Schleswig-Holstein - in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts vom 23. März 1990 (GVBl. S. 134)
Prof. Dr. Hans-Uwe Erichsen, Falkenhorst 17, Münster-St. Mauritz
am 26. Oktober 1994 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. wird, soweit sie sich gegen § 24 a der Amtsordnung für Schleswig-Holstein in der Fassung vom 2. April 1990 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 209, berichtigt Gesetz- und Verordnungsbl. 1991 S. 256) in Verbindung mit § 2 Absatz 3 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein in der durch Gesetz vom 6. Dezember 1991 geänderten Fassung (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 640) wendet, verworfen. Im übrigen wird sie zurückgewiesen.
Am 23. März 1991 haben die Beschwerdeführerinnen gegen § 2 Abs. 3 GO - allein und i. V. m. § 24 a AO (a. F.) - Verfassungsbeschwerde erhoben. Am 3. März 1994 hat die Beschwerdeführerin zu 2. ihre Verfassungsbeschwerde erweitert und die Nichtigerklärung auch des § 22 a Abs. 1 und Abs. 4 der neugefaßten Amtsordnung beantragt. Der auf Nichtigerklärung des § 24 a AO (a. F.) i. V. m. § 2 Abs. 3 GO gerichtete Antrag aus der Beschwerdeschrift vom 22. März 1991 werde dabei auch nach Inkrafttreten des § 22 a AO aufrechterhalten, da die Regelungen dieser Bestimmung in § 22 a AO fortwirkten. Die Beschwerdeführerin sei deshalb von dieser Vorschrift auch nach deren Aufhebung noch betroffen.
1. a) Mit der Gewährleistung der Selbstverwaltung schütze Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch die Organisationshoheit der Gemeinden. Die Entscheidung über die Gestaltung der zur Erledigung der Sachaufgaben geeigneten und erforderlichen Organisation und über die sonstigen auf die Herstellung der Handlungsfähigkeit zielenden Maßnahmen gehöre zu den Angelegenheiten im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG und stehe grundsätzlich den Gemeinden zu. Art. 28 Abs. 2 GG bekenne sich insoweit zu dem grundsätzlichen Primat der niedrigeren Einheit und erhebe diesen zum Verfassungsgebot. Jede
Beschränkung von Handlungsmöglichkeiten der Gemeinden bei der organisatorischen Bewältigung ihrer Aufgaben müsse als Eingriff in Art. 28 Abs. 2 GG angesehen werden. Er sei nur zulässig, wenn er in Form der überkommenen Grundmuster der kommunalen Institute und Institutionen den Kernbereich achte und sich darüber hinaus entsprechend dem Übermaßverbot als geeignet, erforderlich und zumutbar erweise.
Die Eingriffe in die Organisationsbefugnisse der Beschwerdeführerinnen führten zu einem erheblichen Substanzverlust.
Da die Organisationshoheit der Gemeinden ohnehin durch die Vielzahl von gesetzlichen Vorgaben auf ein Minimum reduziert sei, sei der Gesetzgeber bei weiteren Eingriffen in seiner Einschätzungsprärogative besonders beschränkt und müsse zumindest alle verfügbaren Erkenntnisse über die Notwendigkeit des Eingriffs sorgfältig auswerten. Das sei hier nicht geschehen.
2. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. ist, soweit sie sich gegen § 24 a AO (a. F.) i. V. m. § 2 Abs. 3 GO wendet, unzulässig. Die Vorschrift ist durch Änderungsgesetz außer Kraft getreten. Im übrigen ist die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2. zulässig.
1. Die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sichert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich sowie die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte in diesem Bereich (BVerfGE 26, 228 <237 f.>; 56, 298 <312>; 59, 216 <226>; 79, 127 <143>). Zu der Befugnis eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte gehört auch die Organisationshoheit (vgl. BVerfGE 38, 258 <278 ff.>; 52, 95 <117>; 78, 331 <341>; 83, 363 <382>). Durch sie legen die Gemeinden für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten im einzelnen fest und bestimmen damit auch über Gewichtung, Qualität und Inhalt ihrer Entscheidungen.
Zu dem tatsächlichen Erscheinungsbild der kommunalen Selbstverwaltung gehörten hingegen gewisse Organisationsbefugnisse seit jeher. Diese gründeten zum einen in der erwähnten Befugnis, Ortsstatute zu erlassen. Anders als in Preußen konnte deren Genehmigung in anderen Ländern nur aus Rechtmäßigkeits-, nicht aber auch aus Zweckmäßigkeitserwägungen versagt werden (vgl. Art. 210 Abs. 4 Württembergische Gemeindeordnung vom 19. März 1930; § 6 Abs. 2 und 3 Badische Gemeindeordnung vom 5. Oktober 1921, dazu E. Gündert, Badische Gemeindeordnung, 4. Aufl. 1927, Anm. II, 8 zu § 6); jedenfalls hatten die Gemeinden insoweit den ersten Zugriff. Darüber hinaus bestand allgemein die Möglichkeit, die innere Verwaltungsorganisation durch Verwaltungsverfügungen zu regeln, die nicht als Rechtsvorschriften angesehen wurden und deshalb auch keiner Genehmigung unterlagen. Damit war ein weiterer organisatorischer Gestaltungsfreiraum eröffnet (vgl. F. Stier-Somlo, a. a. O., S. 62). In einem gewissen Rahmen haben die Gemeinden ihre eigene Organisation letztlich immer auch selbst mitbestimmt und gehören Organisationsbefugnisse zum historisch gewachsenen tatsächlichen Erscheinungsbild der Gemeinden.
2. Die Gewährleistung eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung besteht indes gemäß Art. 28 Abs. 2 GG "im Rahmen der Gesetze". Dementsprechend sind auch die den Gemeinden zur Hand stehenden Organisationsbefugnisse durch die Vorgaben des Gesetzgebers gebunden (vgl. BVerfGE 83, 363 <382>). Der Gesetzgeber muß dabei der verfassungsrechtlichen Verbürgung einer mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestatteten Selbstverwaltung, durch die den Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird (BVerfGE 79, 127 <150>; vgl. auch BVerfGE 82, 310 <314>), Rechnung tragen und die Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben befähigen. Von daher sind dem Gesetzgeber in doppelter Hinsicht Grenzen gesetzt.
a) Zunächst setzt der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie dem Gesetzgeber eine Grenze. Hiernach darf der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt werden (BVerfGE 1, 167 <174 f.>; 79, 127 <146>; st. Rspr.). Bei der Bestimmung dieses Kernbereichs ist in besonderer Weise der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 59, 216 <226>; 76, 107 <118>; 79, 127 <146>; st. Rspr.).
Hiernach gehört zum Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung zunächst allerdings nicht die grundsätzlich freie
Bestimmung über die Organisation der Gemeinde überhaupt. Insbesondere die Entscheidung über die äußeren Grundstrukturen der Gemeinde wurde in allen Ländern stets als Sache des Gesetzgebers angesehen. Die Festlegung und Konturierung der Gemeindeverfassungstypen, wie etwa der Magistrats-, Bürgermeister-, süddeutschen oder norddeutschen Ratsverfassung (vgl. hierzu etwa E. Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, 1982, S. 56 ff.), sind ebenso wie die Entscheidung über plebiszitäre Beteiligungsmöglichkeiten der Gemeindebürger vom Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht erfaßt.
b) Auch im Vorfeld der Sicherung des Kernbereichs entfaltet die Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG aus ihrer normativen Intention, den Gemeinden die Möglichkeit eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung zu garantieren, Rechtswirkungen (vgl. entsprechend BVerfGE 79, 127 <147>).
aa) Allerdings gilt für die Organisationshoheit - anders als für die Bestimmung der gemeindlichen Aufgaben (vgl. BVerfGE 79, 127 <146 ff.>) - nicht ein Prinzip der "Allzuständigkeit", nach dem die Gemeinden grundsätzlich alle Fragen ihrer Organisationshoheit selbst zu entscheiden hätten. Die prinzipielle Allzuständigkeit, von der in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die Rede ist, bezieht sich allein auf die örtlichen Angelegenheiten und damit die sachlichen Aufgaben, nicht aber auf die Organisation der Gemeinde. Deren Maß und Bezugspunkt liegt in der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden. Für die kommunale Organisation gilt auch nicht ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte. Dies ist weder, wie dargelegt, historisch begründet, noch entspricht dem die derzeitige Ausformung des Kommunalrechts. Dieses setzt mit seinen zahlreichen Regelungen zur Organisation der Gemeinden ersichtlich eine weitgehende Befugnis des staatlichen Gesetzgebers voraus, der Regelung von Organisationsstrukturen seine Vorstellungen zugrundezulegen.
Bei solchen organisatorischen Regelungen darf der Gesetzgeber freilich typisieren; er braucht nicht jeder einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu tragen. Dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter seiner Regelung (vgl. BVerfGE 79, 127 <154>).
cc) Beläßt der Gesetzgeber den Gemeinden bei der Ausgestaltung ihrer Organisation in dieser Weise für ihre verschiedenen Aufgabenbereiche Raum zu selbstverantwortlichen Maßnahmen, findet eine Kontrolle dahin, ob die von ihm getroffenen Organisationsentscheidungen auf hinreichend gewichtigen Zielsetzungen beruhen, nicht statt. An sonstigen verfassungsrechtlichen Anforderungen wie insbesondere dem Demokratieprinzip ist die Ausgestaltung der organisatorischen Vorgaben im Rahmen des Art. 28 Abs. 2 GG nur insoweit zu prüfen, als diese ihrem Gehalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind (vgl. BVerfGE 1, 167 <181>; 56, 298 <310>; 71, 25 <37>).
1. Die in § 2 Abs. 3 GO statuierte Pflicht der Gemeinden zur Bestellung einer Gleichstellungsbeauftragten verletzt nicht den Kernbereich der kommunalen Organisationshoheit. § 2 Abs. 3 GO verpflichtet die Gemeinden allein in einem bestimmten Sachbereich in sich begrenzte Organisationsmaßnahmen zu ergreifen, läßt die Befugnis der Gemeinden zur organisatorischen Regelung ihrer Angelegenheiten im übrigen aber unberührt. Die Vorschrift beschränkt sich darauf, den allgemeinen organisatorischen Rahmen der Gemeinden punktuell näher auszuformen. Auch in Verbindung mit den anderen Vorschriften der Gemeindeordnung erstickt die Vorschrift die organisatorischen Handlungsmöglichkeiten der Kommunen nicht. Sie fügt diesen Vorschriften nur eine weitere hinzu, die sich von sonstigen im deutschen Kommunalrecht bekannten Vorgaben wie etwa der Verpflichtung zur Einrichtung eines Rechnungsprüfungsamts (§ 114 GO), eines Ausländerbeirates (§§ 84 ff. GO Hessen) oder zur Bestellung des Hauptausschusses (§ 45 Abs. 2 GO) nicht grundlegend unterscheidet (vgl. H.- U. Erichsen, Kommunale Organisationshoheit und Gleichstellungsbeauftragte, in: Arbeitshefte des Schleswig- Holsteinischen Gemeindetags Nr. 2, 1991, S. 58 ff.). Auch für eine Zergliederung der kommunalen Ausführungsorgane ist weder aus dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen noch sonst etwas ersichtlich.
3. Das Demokratieprinzip prägt das Bild der Selbstverwaltung, wie sie der Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 GG zugrundeliegt (vgl. BVerfGE 47, 253 <275 ff.>); es wird durch § 2 Abs. 3 GO nicht verletzt. Zwar kann die Tätigkeit der Gleichstellungsbeauftragten wegen deren Unabhängigkeit nicht im einzelnen von der Gemeindevertretung oder einem ihr
unmittelbar verantwortlichen Exekutivorgan gesteuert werden. Insofern ist das Legitimationsniveau der Gleichstellungsbeauftragten niedriger als typischerweise sonst in der Verwaltung (vgl. BVerfGE 83, 60 <72>). Dadurch ist jedoch ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vorliegend nicht begründet. Die Gleichstellungsbeauftragte wird von der Gemeindevertretung bestellt und abberufen und ist insofern demokratisch legitimiert. Zudem hat sie keine eigenen Sachentscheidungsbefugnisse (vgl. BVerfG, a. a. O., S. 73). Ihre in Unabhängigkeit wahrzunehmende Funktion beschränkt sich darauf, allein durch die Kraft des Arguments für die Gleichstellung von Frau und Mann in der Gemeindeverwaltung und der Öffentlichkeit einzutreten.
4. § 2 Abs. 3 GO verstößt auch nicht gegen das Willkürverbot. Durch die Unterscheidung von Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern und solchen mit weniger als 10.000 Einwohnern, mittels derer kleinere Gemeinden von der Pflicht zur Bestellung einer hauptamtlich tätigen Gleichstellungsbeauftragten ausgenommen werden, hat der Gesetzgeber den ihm bei typisierenden Grenzziehungen zu belassenden weiten Spielraum nicht überschritten. Er knüpft mit dem Kriterium der 10.000-Einwohner-Grenze an eine auch sonst im schleswig-holsteinischen Gemeinderecht bekannte Unterscheidung an (vgl. § 59 GO). Die Unterscheidung ist umso weniger willkürlich, als § 2 Abs. 3 GO Ausnahmen zuläßt, durch die den besonderen örtlichen Gegebenheiten und Verhältnissen auch einzelner größerer Gemeinden Rechnung getragen werden kann.
1. Maßstab ist in vorliegendem Verfahren allein Art. 28 Abs. 2 GG. Auf Art. 33 Abs. 2 GG hingegen können sich die Beschwerdeführerinnen im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde nicht berufen (vgl. BVerfGE 1, 167 <184>). Entsprechendes gilt vorliegend auch für Art. 3 Abs. 2 und 3 GG.
2. Art. 28 Abs. 2 GG schützt auch die Personalhoheit der Gemeinden (vgl. BVerfGE 1, 167 <175>; 8, 332 <359>; 9, 268 <289>; 17, 172 <181>) und damit die Befugnis, die Gemeindebeamten auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen (BVerfGE 17, 172 <181 f.>). Auch die Personalhoheit ist aber nicht absolut geschützt, sondern unterliegt der Formung durch den Gesetzgeber, der dabei freilich seinerseits - entsprechend den Anforderungen für die Entziehung von Aufgaben (vgl. BVerfGE 79, 127 <143 ff.>) oder für die Vorgabe organisationsrechtlicher Regelungen (s. o. I.) - durch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verfassungsrechtlich gebunden ist. Was hieraus für die Personalhoheit im einzelnen folgt, bedarf keiner näheren Darlegung. Denn jedenfalls hier hat der Gesetzgeber verfassungsrechtliche Grenzen insoweit nicht überschritten. Die Vorgabe, daß die Gleichstellungsbeauftragte eine Frau sein muß, begrenzt die Auswahlentscheidung der Kommunen nicht über Gebühr. Sie grenzt den Kreis der Bewerber nur auf einer sehr allgemeinen Stufe ein. Da für den Posten der Gleichstellungsbeauftragten erfahrungsgemäß Frauen eher in Betracht kommen als Männer, bleibt ein hinreichend großer Kreis von Personen, unter denen die Gemeinde auswählen kann.
D. 50 Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen. Limbach Böckenförde Klein
2 BvR 445/91
Gleichstellung, Eingriff, Verfassungsbeschwerde, Gemeindeordnung, Gewährleistung, Aufgabenbereich, Amt, Genehmigung, Unabhängigkeit, Wesensgehalt

References: § 2
 Art. 28
 § 2
 § 24
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 § 2
 § 2
 § 24
 § 22
 § 24
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 § 22
 § 22
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 § 24
 § 2
 Art. 28
 Art. 210
 § 6
 § 6
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 § 2
 § 2
 Art. 28
 § 2
 § 2
 § 59
 § 2
 Art. 28
 Art. 33
 Art. 3
 Art. 28