Source: https://www.d-kart.de/die-facebook-entscheidung-erste-gedanken-von-podszun/
Timestamp: 2019-02-22 22:57:21+00:00

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Die Facebook-Entscheidung: Erste Gedanken von Podszun | D'Kart
Die Facebook-Entscheidung des Bundeskartellamtes wurde gestern in Deutschland von den Medien ziemlich positiv aufgenommen. Wahrscheinlich war unser Blog mit den Bemerkungen von Justus Haucap die lauteste (und gewichtigste) kritische Stimme. Heute ist Rupprecht Podszun dran, um seine ersten Gedanken zu einer Entscheidung zu äußern, die definitiv in der Kategorie „Innovation des Jahres“ nominiert ist.
This text is a translation. If you want to read the English original please click on the flag in the top right corner.
Zuerst ein Disclaimer: Ich habe die Entscheidung noch nicht gesehen. Was ich darüber weiß, stammt aus einem Dokument von ein paar Seiten, das an die weitere Öffentlichkeit gerichtet ist, nicht an die Geier unseres Wettbewerbs-Zoos, die sehnsüchtig auf leichte Beute warten. Ich kenne außerdem die Erklärung von Facebook. Die deutsche Version dieses Statements ist so… „ausbaufähig“, dass ich die englische herangezogen habe – nur um festzustellen, dass sich der Inhalt – Wunder, oh Wunder – nicht wirklich verändert hat. So behauptet das Unternehmen, dass die Zusammenführung der Daten von Facebook und Instagram dabei helfe, „die Sicherheit der Menschen zu verbessern“. Das ist wahrscheinlich die „Cambridge Analytica Defence“ im Missbrauchsrecht. (Übrigens, WhatsApp wird in diesem Absatz nicht erwähnt und ist auch in der gesamten Erklärung nicht genannt. Das hier dürfte der Grund dafür sein.)
Der Fall ist auf § 19 GWB gestützt. Interessanterweise stützt sich das Bundeskartellamt ausdrücklich nicht auf Art. 102 TFEU. Warum das so ist? Nach Ansicht des Bundeskartellamtes ist die deutsche Rechtsprechung weiterreichend als die europäische. Na klar. Und ich hatte bereits vermutet, dass es hier um Artikel 11 und 13 der Verordnung 1/2003 gehen könnte, die es der Europäischen Kommission ermöglichen würden, in diesem Fall mitzureden, wenn er auf Art. 102 gestützt wäre. Aber solche Erwägungen spielten natürlich keine Rolle.
Das Bundeskartellamt sieht Facebook auf dem deutschen Markt für soziale Netzwerke als marktbeherrschend an:
„Dienste wie Snapchat, YouTube oder Twitter, aber auch berufliche Netzwerke wie LinkedIn und Xing bieten jeweils nur einen Ausschnitt der Leistungen eines sozialen Netzwerkes an und sind deshalb nicht in den relevanten Markt einzubeziehen. Aber auch unter Einbeziehung dieser Dienste würde der Facebook-Konzern inklusive seiner Tochterunternehmen Instagram und WhatsApp auf so hohe Marktanteile kommen, die die Annahme eines Monopolisierungsprozesses nahelegen.“
D’accord. Das fragliche Verhalten betrifft den Aspekt des sozialen Netzwerks im Geschäft von Facebook. Man sollte über Facebooks Marktmacht auch nicht ernsthaft streiten. Ich nehme das schlicht mal als gegeben hin.
Anders verhält es sich mit dem Missbrauch. Die amerikanischen Leserinnen und Leser (die sich bitte ohnehin der englischsprachigen Version dieses Textes zuwenden mögen) sollten wahrscheinlich an dieser Stelle aus dem Text aussteigen. Das hier ist ein Fall, der nur schwer zu akzeptieren ist, wenn man von Natur aus skeptisch gegenüber Monopolisierungsfällen ist und nur von Ferne mal gehört hat, dass die verrückten Europäer Preishöhenmissbrauch als kartellrechtliches Thema kennen. Wer die Haltung des Bundeskartellamtes im Ansatz nachvollziehen will, sollte die folgenden fünf Kostbarkeiten schlucken, auch wenn es zu allergische Reaktionen bei US-amerikanischen Kartellrechtlern kommen kann:
1 Es gibt so etwas wie Ausbeutungsmissbrauch, der verboten ist. Zwar haben wir kaum Fälle dazu, und wenn wir mal einen Fall gemacht haben, haben wir danach unsere Hände in Unschuld gewaschen. Die Fälle, die wir kennen, sind ohnehin immer eigenartig, etwa weil Institutionen wie Verwertungsgesellschaften beteiligt sind. Die Wahrheit allerdings ist: Missbrauch durch Ausbeutung von Kunden ist ein gesetzlicher Tatbestand, und also darf eine Behörde sich darauf berufen. Ungläubige lesen bitte noch einmal Art. 102 Buchst. a) AEUV.
2 Ein solcher Missbrauch kann sich auf die von einem Unternehmen angewandten Geschäftsbedingungen beziehen. Das steht im Gesetz. Der Facebook-Fall befasst sich nicht mit überhöhten Preisen, sondern mit übermäßiger Datenverarbeitung. Das ist selten, aber möglich.
3 Wenn Sie Ausbeutung nachweisen müssen, brauchen Sie einen Maßstab dafür, was erlaubt ist und was nicht. Ab welchem Punkt sind Verhaltensweisen eine wettbewerbswidrige Ausbeutung? Das deutsche Recht verweist auf den Als-ob-Wettbewerb. Es handelt sich demnach um missbräuchliche Bedingungen, wenn sie „von denjenigen abweichen, die sich bei wirksamem Wettbewerb mit hoher Wahrscheinlichkeit ergeben würden“ (§ 19 Abs. 2 Nr. 2 GWB ist da sogar eindeutiger als Art. 102 AEUV). Die Vergleichsmarktbetrachtung ist dafür die erste Option, aber nicht die einzige. Hätten wir in der Vergangenheit mehr Ausbeutungsmissbrauchsfälle gemacht, wäre es jetzt einfacher zu bestimmen, wo die roten Linien sind.
4 Für die Feststellung einer Rechtsverletzung ist es nicht notwendig, eine strenge Kausalität von Dominanz und Missbrauch nachzuweisen. Das sieht auch der EuGH so, vgl. AstraZeneca, der Fall, in dem das Pharmaunternehmen Patentbehörden irregeführt hatte. Deutsche Gerichte sprechen von einer „normativen Kausalität“: Es genügt, dass das Verhalten die Position des marktbeherrschenden Unternehmens stärkt, z.B. durch die Erhöhung von Marktzutrittsschranken.
5 Dieser Fall hat eine politische Dimension. In Deutschland wird diskutiert, ob das Bundeskartellamt das Zeug dazu hat, als Verbraucherschutzbehörde zu fungieren.
Alle fünf Aspekte sind für Kartellrechtler eher unbekanntes Terrain. Eins und Zwei machen es aber völlig legitim, dass das Bundeskartellamt ein solches Verfahren einleitet und sich mit der Verwendung von Daten befasst.
Die zuständige Behörde?
Wirklich? Ich höre meine Freunde aus der Datenschutzabteilung schon lästern: Ist das Bundeskartellamt eine Datenschutzbehörde im Sinne der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO)? Ich würde gerne antworten, wie es ein Kartellbeamter einmal getan hat. „Wir hätten diesen Fall nie begonnen, wenn die Datenschutzbehörden ihre Arbeit gemacht hätten.“ Aus rechtlicher Sicht ist das vielleicht nicht das stärkste Argument. Aber es zieht. Formal stützt sich das Bundeskartellamt bei seiner Entscheidung im Ergebnis nicht auf die DSGVO, sondern auf das Kartellrecht. Wir haben im Kartellrecht ja häufig Fälle, in denen es Überschneidungen verschiedener Rechtsgebiete mit unseren Normen gibt, z.B. im Energie- oder im IP-Bereich, die auch jeweils unterschiedliche Durchsetzungssysteme haben. Sicher muss es eine gewisse Kohärenz geben. Das Bundeskartellamt gibt an, dass es eng mit führenden Datenschutzbehörden zusammengearbeitet habe. Ob die führenden auch die zuständigen Behörden waren, kann hier mal offen bleiben. Es kann aber nicht sein, dass ein Kartellrechtsverstoß ungesühnt bleibt, weil man ja ins Gehege anderer Rechtsgebiete kommen könnte. Das wäre ein zu einfacher Weg aus den kartellrechtlichen Verpflichtungen. Ein mögliches Entscheidungswirrwarr ist der Preis, den man bei multi-level Governance im hochkomplexen Bereich Wirtschaft mit tausend Regeln eben zahlen muss.
Andreas Mundt erklärt im ZDF-„heute journal“ Claus Kleber (rechts) den Facebook-Fall. Die mondäne Kulisse im Hintergrund: Bundesstadt Bonn.
Meiner Meinung nach ist die spannende Frage dieses Falles die im Zusammenhang mit der 3. oben servierten Köstlichkeit: Wann stellt die Verwendung von Daten eine Verletzung des Kartellrechts dar?
Man kann die Stellungnahme des Bundeskartellamts wie folgt interpretieren: Jeder Gesetzesverstoß eines marktbeherrschenden Unternehmens begründet auch die Verletzung von Kartellrecht. Ich bin mir allerdings ziemlich sicher (und das hoffe ich auch), dass es in der schriftlichen Entscheidung dann doch etwas elaborierter argumentiert wird.
Als allererstes muss die Rechtsverletzung einen Bezug zum Wettbewerb haben. Der Begriff „Missbrauch“ bezieht sich auf den Wettbewerb. (Wenn Sie mit dem UWG vertraut sind, können Sie hier an die Marktverhaltensregelung aus § 3a UWG als Mindestanforderung denken.) Dies steht in diesem Fall jedoch außer Zweifel: Die Erhebung und Verarbeitung von Daten durch Facebook hat eindeutig einen Wettbewerbsaspekt. Darauf basiert das ganze Geschäftsmodell. Die große Menge an Daten und Datenzusammenführung ermöglicht Facebook seinen Vorsprung auf dem nachgelagerten Markt der zielgerichteten Werbung und auch seine Erfolge als soziales Netzwerk: Daten sind der wesentliche Input für den Markterfolg eines sozialen Netzwerks. Daten sind essentielle Wettbewerbsparameter, also werden sie im Kartellrecht auch behandelt.
Zur Illustration darf ich einen ganz anderen Fall bemühen, der in meiner kartellrechtlichen Blutbahn rauscht: Ich habe einmal die Wettbewerbskräfte bei Blutspenden untersucht. In Deutschland ist die Blutspende ja in der Regel unentgeltlich. Für die Institutionen, die Blut sammeln, ist die Blutspende aber nichts anderes als der wichtigste Rohstoff für den nachgelagerten Markt für Blutprodukte. Wer gütig spendet, hat oft keine Ahnung, dass er/sie sich damit (zumindest in Deutschland) auf einem Markt betätigt und einem Unternehmen hilft, Gewinne zu erzielen. Das ist auch in Ordnung, eine clevere Strategie meinetwegen, aber selbstverständlich ist das dennoch ein kartellrechtlich relevantes Marktgeschehen. Gleiches gilt für die Bereitstellung von Daten durch Nutzer sozialer Netzwerke. (Gut, das ist wahrscheinlich nicht sehr umstritten, aber ich wollte diese Blutspendeanalogie gern unterbringen, weil ich sie so liebe!)
Wenn wir akzeptieren, dass (a) Daten ein wesentlicher Wettbewerbsparameter sind und (b) es zu Ausbeutung kommen kann, indem Nutzer gezwungen werden, bestimmte Bedingungen zu akzeptieren, dann bleibt die Frage bestehen: Wo beginnt der Missbrauch?
Ich würde zunächst versuchen, einen vergleichbaren Wettbewerbsmarkt zu finden. Und ja: In Teilen der Online-Welt, die noch nicht von einem Gatekeeper kontrolliert werden, kommt es wahrscheinlich zu Datenschutzverstößen. Aber die Märkte müssen „vergleichbar“ sein. Wenn die Händlerin meines Vertrauens für gestrickte Elefanten beim Besuch ihrer Website gegen die DSGVO verstößt, ist das nicht vergleichbar mit einem Verstoß durch Facebook. Andere machen’s auch? Das ist nicht erfreulich. Aber diese anderen sind nicht Facebook, und sie sind nicht das mächtigste soziale Netzwerk der Welt mit Zugang zu einer Masse an persönlichsten Informationen. Wenn Facebook sich beschwert (wie es der Fall ist), dass das Bundeskartellamt versucht, „Sonderanforderungen für ein einziges Unternehmen aufzustellen“, so ist zu bedenken, dass dieses einzige Unternehmen nicht eben nur der lokale Händler von „ums Eck“ ist, der zufällig weiß, wo Sie wohnen. Google wäre vergleichbar. Aber Märkte mit Google sind in der Regel nicht gerade die mit besonders wirksamem Wettbewerb.
Hin zum Recht
Also, keine vergleichbaren Märkte, aber eine enorme Wirkung im Wettbewerb. Noch immer sind wir auf der Suche nach einem Kriterium für den Beginn des Missbrauchs. Ich halte es da für plausibel zu sagen, dass die Mindestanforderung an jemanden mit der „besonderen Verantwortung des Marktbeherrschers“ ist (das ist europäisches Recht), das Gesetz zu befolgen. Wenn es Rechtsgrundsätze gibt, die darauf abzielen, einen Marktakteur in einer unausgewogenen Verhandlungsposition zu schützen, stellt die Ignoranz gegenüber diesen Rechtsgrundsätzen einen Missbrauch dar. Das Bundeskartellamt zieht dafür zwei Fälle aus der deutschen Rechtsprechung heran: Pechstein (die Eisschnellläuferin, die sich mit Kartellrecht gegen das Urteil des Sportschiedsgerichtshofs wandte) und VBL Gegenwert (ein komplexer Fall um Versicherungsverträge bei der Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder).
In beiden Fällen waren die Gerichte mit Situationen eines wirtschaftlichen Ungleichgewichts aufgrund ungünstiger Verträge konfrontiert. Sie versuchten, eine wettbewerblich ausgeglichenere Konstellation mit Marktteilnehmern zu schaffen, die sich auf Augenhöhe begegnen. Im vorliegenden Fall, in dem die DSGVO und andere Regeln (Verfassungsrecht!) als Maßstab dienen, sehen wir etwas Vergleichbares: Verbraucher werden beim Armdrücken mit dem dominanten Anbieter in eine etwas bessere Position gebracht. Das ist ein geradezu struktureller Ansatz: Ein Ausbeutungsfall, der die Verbraucher in eine bessere Verhandlungsposition gegenüber dem marktbeherrschenden Unternehmen hebt. Das ist nicht reiner Verbraucherschutz wie beim Preishöhenmissbrauch. Dies ist nicht einmal klassischer Datenschutz. Es geht um die Verhandlungsmacht verschiedener Marktteilnehmer.
In der Pressemitteilung des Amtes steht nicht viel über die hier zur Debatte stehenden Verstöße gegen die Datenschutzbestimmungen. Wahrscheinlich wird man darüber – wie über alles im Recht – streiten können. Allerdings ist der in diesem Fall angewandte Maßstab nicht unbedingt identisch mit dem des Datenschutzrechts, da das Amt aus kartellrechtlicher Sicht auf die Sache schaut.
Auffällig ist, dass das Bundeskartellamt einen Schwerpunkt auf das Wort „freiwillig“ legt, das im Fall Pechstein des Bundesgerichtshofs eine zentrale Rolle gespielt hat. Andreas Mundt, der die Entscheidung mal wieder eloquent auf allen Kanälen vertrat, wird zitiert mit dem Satz, dass das „obligatorische Häkchen“ keine ausreichende Grundlage für eine solch intensive Datenverarbeitung sei. Die Zustimmung muss also freiwillig sein und mehr als nur das gewöhnliche Tick sein. Das gibt den Parteien wahrscheinlich viel Spielraum für Auseinandersetzungen, wenn es an die konkrete Umsetzung geht. Es scheint, dass das Bundeskartellamt eine ernsthafte Auswahlmöglichkeit für Verbraucher sehen will. Bleibt abzuwarten, ob das Bundeskartellamt den nervtötenden Prozess des willenlosen Anklickens von diesem und jenem Kästchen beendet und der Sache wieder eine gewisse Bedeutung verleiht.
Noch ein Zwischengedanke
Die Schnittstelle zwischen Datenschutz und Wettbewerb ist komplex. Kartellrechtler betrachten Daten als einen Wettbewerbsparameter und nicht als Ausfluss eines Persönlichkeitsrechts des Einzelnen. Vielleicht ist das sogar die überraschende Wendung durch dieses Verfahren: Wir kennen ja das privacy paradox: Den Verbrauchern ist ihr Datenschutz als Persönlichkeitsrecht ziemlich schnuppe. Aber vielleicht entdecken sie ihr Recht auf Privatsphäre doch noch, wenn sie es ökonomisch nutzen können und den Wert von Daten wahrnehmen. Dann ist nicht der „Kontrollverlust“ das Problem (wie in der Pressemitteilung des Amtes erwähnt), sondern der Verlust der Verhandlungsmacht.
Übrigens gibt es wahrscheinlich überhaupt keinen vergleichbaren Wettbewerbsmarkt: Derzeit konkurrieren Unternehmen nicht um die besseren Datenschutzeinstellungen für Kunden (Ausnahmen wie Threema oder Signal bestätigen die Regel). Sie konkurrieren mit einer glänzenden Benutzeroberfläche oder supersüßen Emojis. Ich finde es schwierig, das Konzept vergleichbarer wettbewerbsfähiger Märkte auf einen Wettbewerbsaspekt anzuwenden, der von denjenigen, die ihn haben, völlig unterbewertet wird. Nun ließe sich argumentieren, dass unter diesen Umständen ein wettbewerblicher Schutz gar nicht erforderlich ist. Das aber ist nicht der Ansatz der Ausbeutungsfälle, und eine solche Haltung würde auch die Auswirkungen auf den nachgelagerten Märkten ignorieren.
Die „theory of harm“
Und jetzt werden viele immer noch fragen: Was aber ist genau die „theory of harm“ mit Blick auf den Wettbewerb? Diese Frage ist Ausdruck eines Missverständnisses. Die Abstellung von Ausbeutung bedeutet nicht unbedingt, dass ein klassischer Wettbewerbsschaden nachzuweisen ist. Ich habe dennoch versucht, siehe oben, hier mit einem Wettbewerbsargument zu kommen, der Verhandlungsmacht der Marktteilnehmer. Aber unsere Prämisse ist ja, Nr. 1 oben, dass es grundsätzlich legitim ist, die Verbraucher schlicht vor Ausbeutung zu schützen.
Das Wettbewerbselement kommt mit dem 4. Element, der Kausalität, zum Zuge. Wie bereits erwähnt, akzeptieren die deutschen Gerichte eine mildere Form der Kausalität, nämlich die „normative Kausalität“. Wenn das rechtswidrige Verhalten die Stellung des marktbeherrschenden Unternehmens stärkt, z.B. durch Erhöhung von Marktzutrittsschranken, genügt dies. Und in der Tat: Durch die Integration von immer mehr Daten wird Facebook immer stärker. Nach den Standards aus früheren Fällen sollte das gar keine große Sache für die Gerichte sein.
Das Team des Bundeskartellamtes (unter Leitung von Julia Topel) kommt zu dem Schluss, dass Facebook auf eine Integration von Instagram- und WhatsApp-Daten mit den Nutzerprofilen von Facebook verzichten muss (dies wird als „innere Entflechtung“ bezeichnet, hübscher Begriff!) und ohne freiwillige Zustimmung auch keine anderen Daten von Websites Dritter in das Facebook-Nutzerprofil integrieren darf. Anders ausgedrückt: Der soziale Netzwerkdienst namens Facebook darf nur auf solchen Daten aufbauen, die selbst generiert werden oder zu deren Einbringung sich der Nutzer freiwillig bereit erklärt. Das ist im Prinzip Fusionskontrolle auf dem 102er-Weg (verwenden Sie keine Daten von Unternehmen, die Sie erworben haben), und es ist ein Schritt nach vorn, um Daten als Wettbewerbsparameter in unser Analyseset zu integrieren. Wenn das Bundeskartellamt den Begriff „freiwillig“ stark auslegt, kann damit sogar der Nutzer darauf aufmerksam gemacht werden, dass er für ein paar Glasperlen etwas Wertvolles in den Wirtschaftskreislauf einspeist.
Ich habe noch kein Wort über die politische Dimension des Falles verloren. Aber das sollten ja auch nur die „first thoughts“ sein, also höre ich hier auf. Es ist ein faszinierender Fall. Es geht mehr um Recht als um Ökonomie, glaube ich. Das Bundeskartellamt hat ein Leuchtturmverfahren abgeschlossen, und es ist sicherlich mehr „pro enforcement“ als andere – insbesondere als die Datenschutzbehörden oder US-amerikanische Kartellrechtler. Ist es mutig? Nicht im eigentlichen Sinne von „Mut“. Es gibt ein mächtiges Unternehmen, und es gibt eine Wettbewerbsbehörde. Es geht nicht um Mut, es geht einfach nur ums Kartellrecht. Wie immer.
7 Gedanken zu „Die Facebook-Entscheidung: Erste Gedanken von Podszun“
If this is about consumer „exploitation“, wouldn’t that be the remit of consumer or data protection laws, not about exploitative abuse of dominance rules? Where’s the business relationship between the consumer and FB that justifies the facts of this case being shoehorned into Art 102 (or its German equivalent)? Seems pretty misguided to me that the FCO apparently thinks that consumer affairs can now be appraised as an abuse under competition rules if undertaken by a dominant firm.
Richard Whish sagt:
9. Februar 2019 um 4:55 Uhr
Thilo Klawonn sagt:
Facebook argues they compete with all companies that strive for users‘ attention and thus belong to the same market as these companies.
Other companies strive for their customers‘ money. Do they belong to the same market as all other companies which do so?

References: § 19
 Art. 102
 Art. 102
 Art. 102
 Art. 102
 EuGH 
 § 3