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Timestamp: 2016-10-24 10:32:20+00:00

Document:
1P.27/2002 (31.05.2002)
1P.27/2002 /dxc
Einwohnergemeinde Ostermundigen, handelnd durch den Gemeinderat, 3072 Ostermundigen, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch F�rsprecher Dres Ueli Friedrich und Daniel Arn, Kramgasse 70, Postfach, 3000 Bern 8,
Marino Leber, p.A. Schwegler & Partner, Effingerstrasse 8, Postfach 8121, 3001 Bern,
Urs Fasel, p.A. Schwegler & Partner, Effingerstrasse 8,
Postfach 8121, 3001 Bern,
Amt f�r Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern, Nydegggasse 11/13, 3011 Bern,
Regierungsrat des Kantons Bern, c/o Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion, M�nstergasse 2, 3011 Bern.
Gemeindeautonomie (Nichtgenehmigung von Art. 65 Abs. 1 lit. d der Gemeindeordnung Ostermundigen)
(Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Bern vom 12. Dezember 2001)
Am 24. September 2000 beschlossen die Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde (EG) Ostermundigen die neue Gemeindeordnung (GO). Deren Art. 65 mit dem Randtitel "Verwaltungsorganisation" sieht in Abs. 1 vor, dass der Gemeinderat (Exekutive) eine Verordnung �ber die Verwaltungsorganisation erl�sst, die unter anderem "Zust�ndigkeiten und Organisation der Kommissionen" (lit. d) regelt.
Marino Leber und Urs Fasel gelangten mit Gemeindebeschwerde an das kantonale Amt f�r Gemeinden und Raumordnung (AGR) und beantragten die Nichtgenehmigung von Art. 65 Abs. 1 GO wegen Verletzung der Delegationsgrunds�tze. Das AGR wies die Beschwerde am 3. April 2001 ab und genehmigte die umstrittene Bestimmung. Marino Leber und Urs Fasel f�hrten gegen diese Verf�gung Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Bern. Der Regierungsrat hiess das Rechtsmittel am 12. Dezember 2001 teilweise gut und �nderte die Verf�gung des AGR insoweit, als er Art. 65 Abs. 1 lit. d GO nicht genehmigte. Im �brigen wies er die Beschwerde ab.
Die EG Ostermundigen hat gegen den Entscheid des Regierungsrats am 14. Januar 2002 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als Art. 65 Abs. 1 lit. d GO nicht genehmigt wurde.
Marino Leber und Urs Fasel sowie f�r den Regierungsrat die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Der angefochtene Entscheid ist in Anwendung von kantonalem Recht ergangen. Es handelt sich um einen letztinstanzlichen Endentscheid im Sinne von Art. 86 und 87 OG, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde grunds�tzlich zul�ssig ist.
1.2 Die Legitimation von Gemeinden zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung immer dann zu bejahen, wenn eine Gemeinde durch den angefochtenen Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen ber�hrt wird. Ob sie im betreffenden Bereich tats�chlich Autonomie geniesst, ist nicht mehr Frage des Eintretens, sondern eine solche der materiellen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b S. 226).
Der Erlass einer Gemeindeordnung geh�rt zum hoheitlichen Aufgabenbereich der Gemeinden im Kanton Bern. Die EG Ostermundigen ist daher zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie legitimiert.
Die Beschwerdef�hrerin r�gt die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Geh�r, indem der Regierungsrat seinen Entscheid ungen�gend begr�ndet habe. Erwiese sich diese R�ge als berechtigt, w�re die Beschwerde ohne Pr�fung der �brigen Einw�nde gutzuheissen. Daher ist sie vorweg zu behandeln (BGE 121 I 230 E. 2a S. 232).
2.1 Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Geh�r wird zun�chst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Unabh�ngig davon greifen die aus Art. 29 Abs. 2 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Geh�rs Platz, die dem B�rger in allen Streitsachen ein bestimmtes Mindestmass an Verfahrensrechten gew�hrleisten. Die Beschwerdef�hrerin beruft sich allein auf Art. 29 Abs. 2 BV. Daher ist vorab, und zwar mit freier Kognition, zu pr�fen, ob die unmittelbar aus dieser Bestimmung folgenden Regeln missachtet wurden (BGE 121 I 230 E. 2b S. 232 mit Hinweisen).
2.2 Das durch Art. 29 Abs. 2 BV gew�hrleistete rechtliche Geh�r dient der Sachaufkl�rung und garantiert dem Betroffenen ein pers�nlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Er soll sich vor Erlass des Entscheids zur Sache �ussern, erhebliche Beweise beibringen, Einsicht in die Akten nehmen und an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis �ussern k�nnen, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 122 I 53 E. 4a S. 55 mit Hinweisen). Im Besonderen folgt aus Art. 29 Abs. 2 BV eine grunds�tzliche Pflicht der Beh�rden, ihren Entscheid zu begr�nden. Die Begr�ndungspflicht soll dazu beitragen, dass sich die Beh�rde nicht von sachfremden Motiven leiten l�sst; sie dient in diesem Sinn sowohl der Transparenz der Entscheidfindung als auch der Selbstkontrolle der Beh�rde. Diese darf sich zwar auf die f�r den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschr�nken, muss sich also nicht mit jeder tatbest�ndlichen Behauptung und jedem rechtlichen Argument des Beschwerdef�hrers auseinandersetzen. Die Begr�ndung muss aber dem Betroffenen wie der Rechtsmittelinstanz gestatten, sich ein Bild �ber die Tragweite des Entscheides zu machen. Daher muss sie wenigstens kurz die �berlegungen darstellen, von denen sich die Beh�rde leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid st�tzt (BGE 123 I 31 E. 2c S. 34; ausf�hrlich BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109 f. mit zahlreichen Hinweisen).
2.3 Die Beschwerdef�hrerin r�gt, der Regierungsrat habe sich im angefochtenen Entscheid nicht mit ihrem im kantonalen Verfahren vorgetragenen Argument befasst, die Genehmigung von Art. 65 Abs. 1 GO d�rfe nur verweigert werden, wenn er sich jeder verfassungskonformen Auslegung entziehe.
Zwar trifft es zu, dass sich der Regierungsrat zur verfassungskonformen Auslegung bzw. zur Normerhaltung nicht explizit ge�ussert hat. Aber auch die Beschwerdef�hrerin hat dieses Thema im kantonalen Verfahren nur ganz summarisch angeschnitten. Der Regierungsrat hat indessen den Gehalt der umstrittenen Bestimmung im Zusammenhang mit anderen Bestimmungen der GO, namentlich mit deren Art. 67, beurteilt. Danach bed�rfen die st�ndigen Kommissionen einer Grundlage in einem Erlass (Abs. 1), erl�sst der Grosse Gemeinderat ein Reglement �ber die st�ndigen Kommissionen (Abs. 2) und kann der Gemeinderat f�r Angelegenheiten aus seinem Zust�ndigkeitsbereich durch Verordnung weitere st�ndige Kommissionen einsetzen (Abs. 3). Weiter hat der Regierungsrat den Inhalt des vom Grossen Gemeinderat am 26. Oktober 2000 beschlossenen Reglements �ber die st�ndigen Kommissionen gew�rdigt. Er ist zum Ergebnis gelangt, dass Art. 65 Abs. 1 lit. d GO dem Gemeinderat freie Hand gebe zu entscheiden, welche Aufgaben und Befugnisse er den Kommissionen - auch den st�ndigen - �bertragen wolle, was unzul�ssig sei. Somit hat sich der Regierungsrat der Sache nach mit der Frage befasst, ob der umstrittenen Bestimmung ein Sinn beigelegt werden kann, der zu ihrer Erhaltung gef�hrt h�tte. Er hat seinen Entscheid in einer Weise begr�ndet, die seine Motive ohne Weiteres erkennen lassen. Ferner war es der Beschwerdef�hrerin aufgrund der gegebenen Begr�ndung offensichtlich m�glich, das Urteil sachgerecht anzufechten. Eine Geh�rsverweigerung wegen ungen�gender Begr�ndung ist daher zu verneinen.
Nichts anderes ergibt sich aus dem Ablauf des Schriftenwechsels. Die Beschwerdef�hrerin wurde - vermutlich aufgrund eines Versehens - im Beschwerdeverfahren vor Regierungsrat zun�chst nicht zur Einreichung einer Duplik bzw. von Schlussbemerkungen eingeladen. Dies wurde indessen noch rechtzeitig vor der Entscheidfindung nachgeholt. Von einer Geh�rsverweigerung kann auch diesbez�glich keine Rede sein.
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136). Gem�ss Art. 111 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (KV) regelt der Kanton die Grundz�ge der Gemeindeorganisation, die Finanzordnung sowie die kantonale Aufsicht. Im Rahmen dieser Grundz�ge sollen sich die Gemeinden selbst organisieren k�nnen. Sie geniessen daher - unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken - hinsichtlich ihrer Organisation Autonomie (Walter K�lin/Urs Bolz (Hrsg.), Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, N. 1 zu Art. 111; Ulrich Zimmerli, ebenda, Gemeinden, S. 203 und 206 f.).
Die Beschwerdef�hrerin kann sich daher dagegen zur Wehr setzen, dass der Regierungsrat als Aufsichts- und Rechtsmittelbeh�rde im Genehmigungsverfahren den ihm zustehenden Pr�fungsbereich �berschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden Vorschriften falsch anwendet. Soweit es um die Handhabung von eidgen�ssischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, pr�ft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Beh�rde mit freier Kognition, sonst nur auf Willk�r hin (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136 mit Hinweisen).
4.1 Die Grundz�ge der Gemeindeorganisation werden im Kanton Bern durch das Gemeindegesetz vom 16. M�rz 1998 (GG) geregelt. Gem�ss Art. 51 GG enth�lt das Organisationsreglement der Gemeinde (die Gemeindeordnung) die Grunds�tze der Organisation, der Zust�ndigkeiten und der Mitwirkung der Stimmberechtigten. Das Organisationsreglement bedarf nach Art. 56 GG zu seiner G�ltigkeit der Genehmigung durch die zust�ndige kantonale Stelle (Abs. 1). Die Genehmigung wird erteilt, wenn das Organisationsreglement rechtm�ssig und widerspruchsfrei ist (Abs. 2).
4.2 Der Regierungsrat hat Art. 65 Abs. 1 lit. d GO wie erw�hnt so verstanden, dass damit dem Gemeinderat freie Hand zukomme zu entscheiden, welche Aufgaben und Befugnisse dieser den Kommissionen - auch den st�ndigen - �bertragen wolle. In diesem Zusammenhang sah er es als bedeutsam an, dass das vom Grossen Gemeinderat am 26. Oktober 2000 beschlossene Reglement �ber die st�ndigen Kommissionen zwar 17 st�ndige Kommissionen bezeichnet, deren Mitglieder vom Grossen Gemeinderat gew�hlt werden, dass aber auch dieses Reglement in Art. 11 f�r die Aufgaben, Zust�ndigkeiten und Organisation der st�ndigen Kommissionen auf die Verordnung des Gemeinderates �ber die Verwaltungsorganisation - entsprechend Art. 65 GO - verweist. Daraus folgerte der Regierungsrat, dass der Gemeinderat kraft Art. 65 GO die Zust�ndigkeiten und Organisation s�mtlicher Kommissionen, einschliesslich der 17 mit Reglement des Gemeindeparlamentes eingesetzten, festlege.
Diese Auffassung ist entgegen der Meinung der Beschwerdef�hrerin weder unhaltbar noch willk�rlich, sondern entspricht dem Wortlaut von Art. 65 Abs. 1 lit. d GO ebenso wie einer systematischen, den Inhalt des Reglements �ber die st�ndigen Kommissionen ber�cksichtigenden Auslegung. Gerade dass dieses Reglement keine Ordnung der Zust�ndigkeiten der dort aufgef�hrten Kommissionen vornimmt, sondern diese Aufgabe unter Hinweis auf Art. 65 GO dem Gemeinderat �berl�sst, spricht gegen die in der Beschwerde vertretene Auffassung, mit Art. 65 Abs. 1 lit. d GO sei vor allem an Kommissionen im Zust�ndigkeitsbereich des Gemeinderates gedacht worden.
Die Auffassung der Beschwerdef�hrerin, Art. 65 Abs. 1 lit. d GO k�nne nur entnommen werden, dass Zust�ndigkeiten und Organisation lediglich m�glicher Inhalt der gemeinder�tlichen Verordnung sei, steht in Widerspruch zum Wortlaut von Abs. 1, wonach der Gemeinderat eine Verordnung erl�sst - was nach �blicher Terminologie einen Gesetzgebungsauftrag darstellt - , die unter anderem Zust�ndigkeiten und Organisation der Kommissionen regelt. Der bestimmte Artikel vor dem Wort Kommissionen kann im gegebenen Zusammenhang nur soviel bedeuten wie "aller" Kommissionen. Jedenfalls ist die Auslegung der Beschwerdef�hrerin nicht leicht nachzuvollziehen; Willk�r vermag sie schon gar nicht aufzuzeigen.
Aus den fr�her als die neue Gemeindeordnung erlassenen Reglementen �ber verschiedene Sachbereiche wie Schulorganisation, Zivilschutz, Abwasser, Abfall etc., die auch die Aufgaben und Zust�ndigkeiten von Kommissionen regeln, kann �ber den heutigen Rechtszustand und die Bedeutung von Art. 65 GO nichts Zwingendes abgeleitet werden. Zwar k�nnte der Gemeinderat wegen des Grundsatzes des Parallelismus der Formen nicht ohne Weiteres die Zust�ndigkeitsvorschriften in diesen Reglementen �ndern (J�rg Wichtermann, in: Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern [Kommentar GG], N. 8 Vorbem. zu Art. 50-60); da sie alle aus der Zeit vor der neuen Gemeindeordnung stammen, geben sie aber keine zuverl�ssigen Hinweise darauf, wie diese auszulegen ist. Zu erwarten ist vielmehr, dass diese �lteren Reglemente - soweit nicht kantonale Vorschriften dem entgegenstehen - bei n�chster Gelegenheit revidiert w�rden, um sie der in Art. 65 GO vorgesehenen Ordnung anzupassen. Jedenfalls stellen sie keinen Tatbeweis des Gemeinderates daf�r dar, dass sich Art. 65 Abs. 1 lit. d GO nur auf Kommissionen aus dem Zust�ndigkeitsbereich des Gemeinderates bezieht.
4.3 Die Beschwerdef�hrerin kann sich in diesem Zusammenhang auch nicht auf BGE 96 I 369 berufen. In diesem Urteil hat das Bundesgericht festgehalten, dass den Gemeinden bei der Auslegung und Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe des kommunalen Rechts ein Beurteilungsspielraum zusteht, den auch die �bergeordneten kantonalen Beh�rden zu respektieren haben. Die von der Beschwerdef�hrerin zitierten Passagen, die teilweise aus dem Zusammenhang gerissen werden, sind vorliegend nicht massgeblich, weil nicht ein unbestimmter Gesetzesbegriff auszulegen ist. Damit bleibt es dabei, dass die Auslegung von Art. 65 GO im angefochtenen Entscheid nur auf Willk�r hin zu �berpr�fen ist.
Der Regierungsrat hat die Widerrechtlichkeit von Art. 65 Abs. 1 lit. d GO vor allem in der Missachtung delegationsrechtlicher Grunds�tze erblickt. Die Beschwerdef�hrerin stellt sich demgegen�ber auf den Standpunkt, beim Erlass der Gemeindeordnung handle es sich um kommunale Verfassungssetzung, in deren Rahmen die Stimmberechtigten eine origin�re Zust�ndigkeit des Gemeinderates geschaffen h�tten. Auf diesen Vorgang seien die Delegationsgrunds�tze nicht anzuwenden.
5.1 Der Grundsatz der Gewaltenteilung, der nach der langj�hrigen Rechtsprechung des Bundesgerichts durch s�mtliche Kantonsverfassungen als Individualrecht der B�rger gew�hrleistet wird (BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182; Urteil des Bundesgerichts vom 21. M�rz 2000, ZBl 102/2001 S. 265 E. 2b, je mit Hinweisen), sch�tzt das Legalit�tsprinzip im Zusammenhang mit der Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin h�ngen daher Legalit�tsprinzip und Delegationsvoraussetzungen eng zusammen, indem zumindest die Frage, was notwendiger Inhalt von Gesetzen zu sein hat, und die Frage der �bertragung von gesetzgeberischen Befugnissen miteinander verkn�pft sind (Roland Feuz, Materielle Gesetzesbegriffe, Bern 2002, S. 80 ff.; Walter K�lin, Gesetz und Verordnung, in: Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, S. 141). Soweit das kantonale Recht keine ausdr�ckliche Regelung enth�lt, gelangen subsidi�r die vom Bundesgericht entwickelten bundesverfassungsrechtlichen Regeln zur Anwendung (die bisweilen als "gemeineidgen�ssisches kantonales Staatsrecht" bezeichnet werden, vgl. K�lin a.a.O., S. 146). Danach ist die Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtssetzungszust�ndigkeiten an die Regierung zul�ssig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschr�nkt und das Gesetz die Grundz�ge der Regelung selber enth�lt, soweit die Rechtsstellung der B�rger schwerwiegend ber�hrt wird (ZBl 102/2001 S. 265 E. 2b mit Hinweisen).
5.2 Art. 66 KV verankert ausdr�cklich den Grundsatz der Gewaltenteilung, und Art. 69 KV regelt die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen und formuliert in diesem Zusammenhang in Abs. 4 Grunds�tze �ber den Inhalt der formellen Gesetze (vgl. dazu K�lin, a.a.O., S. 136 ff.). Diese Vorschriften richten sich in erster Linie an die kantonalen Beh�rden. Einige Grunds�tze sind allerdings f�r das bernische Staatsrecht von derart grundlegender Natur, dass sie auch f�r die Gemeinden von Bedeutung sind (Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, N. 1 vor Art. 66). Insbesondere haben die Gemeinden entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin bereits bei der grunds�tzlichen Zuweisung von Rechtssetzungsbefugnissen an die Exekutive die Delegationsgrunds�tze des �bergeordneten Rechts zu beachten (Wichtermann, Kommentar GG, N. 3 f. zu Art. 52; N. 3 zu Art. 53; N. 11 Vorbem. zu Art. 50-60, mit Hinweis auf die Materialien). Unbestritten ist im �brigen - und wird von der Beschwerdef�hrerin ausdr�cklich anerkannt -, dass das Gesetzm�ssigkeitsprinzip auch f�r die Gemeinden gilt, und zwar auch im Bereich der Leistungsverwaltung und der Gemeindeorganisation (Wichtermann, Kommentar GG, N. 8 Vorbem. zu Art. 50-60 und Ueli Friedrich, Kommentar GG, N. 1 zu Art. 68).
Zwar enth�lt das Gemeindegesetz in Art. 53 ausdr�ckliche Regeln nur f�r die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen, welche von der Zust�ndigkeitsordnung der Gemeinde bereits einem bestimmten Organ zugewiesen worden sind (Wichtermann, a.a.O., N. 1 zu Art. 53). Da sich indessen diese Regeln eng an die bundesgerichtliche Rechtsprechung �ber die Delegation von Gesetzgebungsbefugnissen anlehnen, die wiederum f�r die Gemeinde verbindliches Verfassungsrecht darstellt, ist nicht einzusehen, weshalb sie auf die origin�re Zuordnung von Zust�ndigkeiten in der Gemeindeordnung nicht zumindest analog sollten angewendet werden k�nnen. Die Argumentation der Beschwerdef�hrerin, welche die Delegationsregeln in diesem Zusammenhang nicht f�r anwendbar h�lt, l�uft darauf hinaus, dass die Gemeinden frei w�ren, die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive ohne R�cksicht auf �bergeordnetes Verfassungs- und Gesetzesrecht zu regeln und damit den Grundsatz der Gesetzm�ssigkeit in seiner demokratischen Funktion auszuh�hlen. Daran �ndert auch der Umstand nichts, dass das Organisationsreglement von den Stimmberechtigten der Gemeinde Ostermundigen angenommen wurde. Selbst von den Stimmberechtigten angenommene Erlasse k�nnen sich aufgrund ihres Inhalts in einzelnen Punkten als rechtswidrig erweisen, auch hinsichtlich der Delegation bzw. Verteilung von Rechtssetzungsbefugnissen.
5.3 In der Literatur wird bisweilen der Verzicht auf die Figur der Delegation gefordert (vgl. Georg M�ller, M�glichkeiten und Grenzen der Verteilung der Rechtssetzungsbefugnisse im demokratischen Rechtsstaat, ZBl 99/1998 S. 1 ff., 16 ff.; siehe auch Ulrich H�felin/Georg M�ller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Z�rich 1998, Rz. 331b). Sowohl die Berner als auch die Bundesverfassung nehmen allerdings ausdr�cklich auf die Delegation Bezug (Art. 69 KV, Art. 164 BV). Das von Georg M�ller vorgeschlagene Konzept erblickt in der Zuweisung von Gesetzgebungsbefugnissen nicht die �bertragung von an sich dem (formellen) Gesetzgeber zustehenden Befugnissen, sondern die Konkretisierung einer grunds�tzlich bereits durch die Verfassung vorgenommenen Verteilung der Rechtssetzungskompetenzen. Der Verzicht auf die Figur der Delegation �ndert mit anderen Worten nichts daran, dass im Streitfall zu entscheiden ist, ob eine Regelungskompetenz aufgrund bestimmter - verfassungsrechtlicher und damit f�r die Gemeinden verbindlicher - Kriterien dem formellen Gesetzgeber zusteht oder ob sie der Exekutive �berlassen werden kann.
5.4 In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, welche Bedeutung der Regelung der Kommissionen im Gemeindegesetz zukommt. Gem�ss Art. 28 Abs. 1 GG bestimmen die Gemeinden in einem Erlass die Aufgaben, Zust�ndigkeiten und die Organisation der st�ndigen Kommissionen, soweit nicht �bergeordnete Vorschriften bestehen. Erlass ist ein Oberbegriff, der sowohl Reglemente, d.h. Vorschriften des kommunalen Gesetzgebers (vgl. Art. 50 Abs. 2 GG) als auch Verordnungen, d.h. Vorschriften des Gemeinderates und der ihm untergeordneten Organe (Art. 50 Abs. 3 GG) umfasst. Art. 28 Abs. 1 GG hat indessen nicht die Bedeutung, dass die Gemeinden die Erlassform f�r die Regelung der Kommissionen v�llig frei w�hlen k�nnen. Die flexible Regelung in Art. 28 GG nimmt bloss R�cksicht darauf, dass in den sehr unterschiedlichen Gemeinden des Kantons Bern auch sehr verschiedene Regelungsbed�rfnisse bestehen k�nnen. So kann sich eine Gemeinde allenfalls mit ganz wenigen Kommissionen begn�gen, denen �berdies nur beratende Funktion zukommt. In diesem Fall gen�gt eine Verordnung des Gemeinderates als gesetzliche Grundlage (Stefan M�ller, Kommentar GG, N. 3 zu Art. 28).
Die Beschwerdef�hrerin scheint der Ansicht zu sein, der in Art. 28 Abs. 1 GG enthaltene Vorbehalt �bergeordneter Vorschriften habe zur Folge, dass die Gemeinden in der Wahl der Erlassform zur Regelung der Kommissionen frei seien, soweit das �bergeordnete Recht nicht ausdr�cklich etwas anderes vorsehe. Dieser Auffassung kann nach dem Ausgef�hrten nicht gefolgt werden. Der Vorbehalt in Abs. 1 bezieht sich offensichtlich auf die in Art. 28 GG behandelte Regelung der Kommissionen insgesamt, nicht bloss auf die Erlassform. Was diese betrifft, gelten die zuvor dargelegten Anforderungen des Gesetzm�ssigkeitsgrundsatzes und der daraus abgeleiteten Delegationsgrunds�tze.
Die Beschwerdef�hrerin macht eventualiter geltend, dass die Voraussetzungen f�r eine Gesetzesdelegation vorliegend erf�llt seien. Da es sich hierbei um die Anwendung von Verfassungsrecht handelt, pr�ft das Bundesgericht die sich stellenden Fragen frei.
6.1 Wenn die Gemeinden die Regeln �ber die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen - auch beim Erlass des Organisationsreglementes - zu beachten haben, so bedeutet das nicht, dass sie die Vorschriften von Art. 69 KV unbesehen anwenden m�ssen. Auch die in E. 5.1 wiedergegebene Formel des Bundesgerichts zu den Delegationsgrunds�tzen vermittelt in der hier vorliegenden Konstellation nur beschr�nkt Anhaltspunkte. Hingegen liegt es nahe, sich an Art. 53 GG zu orientieren. Art. 53 Abs. 2 GG bezeichnet die Delegation grundlegender und wichtiger Rechtss�tze als unzul�ssig. Zu diesen geh�ren unter anderem Vorschriften �ber die Grundz�ge der Organisation und der Aufgaben der Beh�rden (Wichtermann, Kommentar GG, N. 14 zu Art. 53). Damit stellt sich die Frage, ob die dem Gemeinderat in Art. 65 Abs. 1 lit. d GO �bertragenen Kompetenzen Grundz�ge der Organisation und der Beh�rdenaufgaben betreffen, ob sie mit anderen Worten grundlegende und wesentliche Aspekte der Gemeindeorganisation zum Gegenstand haben.
6.2 Als wichtig und damit erh�hter demokratischer Legitimation bed�rftig werden allgemein etwa Bestimmungen bezeichnet, die zentrale Fragen der Machtverteilung in einem Gemeinwesen ber�hren (Feuz, a.a.O., S. 184). Walter K�lin unterscheidet die beiden Pole des (sehr) Wichtigen und des (v�llig) Unwichtigen. Dem ersten Pol ordnet er unter anderem die Schaffung von Beh�rden samt den Grundz�gen ihrer Organisation sowie die Grunds�tze der Beh�rdenzust�ndigkeit (Hauptaufgaben) zu, w�hrend er Details der Beh�rdenorganisation und die Konkretisierung der Zust�ndigkeiten dem zweiten Pol zuweist. Eine Regelung auf Verordnungsstufe sei zul�ssig, wenn der Regelungsgegenstand nicht "nahe beim Pol des Wichtigen anzusiedeln" sei (Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, S. 140 f.). Fritz Gygi verlangt, dass das Grundgef�ge der �ffentlichen Verwaltungsorganisation in der Verfassung oder im Gesetz festgelegt werde (Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 79).
Der Regierungsrat weist im angefochtenen Entscheid darauf hin, dass in Ostermundigen wie in zahlreichen andern gr�sseren Gemeinden die Kommissionen wichtige Gemeindeaufgaben �bernehmen und deshalb die Ausgestaltung der Gemeindeorganisation wesentlich pr�gen. Er h�lt deshalb die Frage nach der Einsetzung von Kommissionen mit eigenen Entscheidungskompetenzen f�r "wesentlich und wichtig" im Sinne der Delegationsgrunds�tze. Weiter h�lt der Regierungsrat daf�r, wer �ber die Einsetzung einer Kommission befinde, m�sse auch die Aufgaben und Zust�ndigkeiten dieser Beh�rde in den Grundz�gen festlegen.
Diese Ansicht �berzeugt, und die Beschwerdef�hrerin h�lt ihr denn auch kaum etwas Substanzielles entgegen. Es erscheint richtig, jedenfalls die Einsetzung von Kommissionen mit eigenen Entscheidungsbefugnissen als wichtige und grundlegende organisatorische Entscheidung anzusehen. Unter dieser Pr�misse ist es inkonsequent, den Grossen Gemeinderat in einem Reglement zwar die st�ndigen Kommissionen bezeichnen und ihre Wahl regeln, ihn indessen nicht auch die wesentlichen Aufgaben dieser Kommissionen umreissen und die Frage entscheiden zu lassen, ob ihnen selbst�ndige Entscheidungskompetenzen zukommen oder nicht. Diese Fragen betreffen unmittelbar die Schaffung von Beh�rden samt den Grundz�gen ihrer Organisation und Zust�ndigkeit und sind daher grundlegend und wichtig (im Ergebnis gleich Stefan M�ller, Kommentar GG, N. 2 f. zu Art. 28). Wenn die Beschwerdef�hrerin darauf hinweist, dass die Kommissionen nicht unbedingt im Organisationsreglement zu ordnen sind, so ist dies ohne Zweifel richtig, geht aber an der hier zu entscheidenden Frage vorbei, ob daf�r ein Reglement oder eine Verordnung erforderlich ist. Auch trifft es zu, dass die Bezeichnung der Kommissionen einen ersten Hinweis auf deren T�tigkeit bzw. Aufgaben erteilt. Dieser Hinweis ist indessen �usserst unbestimmt und deshalb ungen�gend. So sind bei verschiedenen Kommissionen, etwa der Kultur-, der Planungs-, der Hochbau- und der Gemeindebetriebskommission, auch im Grunds�tzlichen recht unterschiedliche Aufgabenumschreibungen denkbar. Entsprechend besteht auch im Grunds�tzlichen ein Regelungsbedarf. Von nichts anderem geht letztlich Art. 11 des Reglements �ber die st�ndigen Kommissionen aus.
Die Beschwerdef�hrerin behauptet, es sei unpraktikabel, f�r Kommissionen mit eigenen Entscheidungsbefugnissen eine Grundlage nicht bloss in einer Verordnung, sondern in einem Reglement zu verlangen. Weshalb dem so sein sollte, bleibt Geheimnis der Beschwerdef�hrerin und kann mangels n�herer Begr�ndung dahingestellt bleiben.
Die Beschwerde erweist sich als unbegr�ndet und ist abzuweisen. Verfahrenskosten hat die Beschwerdef�hrerin nicht zu tragen (Art. 156 Abs. 2 OG). Die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner beantragen eine angemessene Entsch�digung. Mit Blick auf die Komplexit�t der vorliegenden Streitsache und den f�r die Ausarbeitung der Beschwerdeantwort gebotenen Aufwand rechtfertigt es sich, den beiden Beschwerdegegnern eine Umtriebsentsch�digung von je Fr. 500.-- zulasten der Beschwerdef�hrerin zuzusprechen (Art. 159 OG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 des Tarifs �ber die Entsch�digung an die Gegenpartei f�r das Verfahren vor dem Bundesgericht [SR 173.119.1]).
Eine Gerichtsgeb�hr wird nicht erhoben.
Die Beschwerdef�hrerin hat die Beschwerdegegner f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit je Fr. 500.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Amt f�r Gemeinden und Raumordnung und dem Regierungsrat des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 65
 Art. 65
 Art. 65
 Art. 65
 Art. 65
 Art. 86
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 29
 BGE 
 Art. 65
 Art. 67
 Art. 65
 Art. 111
 Art. 111
 Art. 51
 Art. 56
 Art. 65
 Art. 11
 Art. 65
 Art. 65
 Art. 65
 Art. 65
 Art. 65
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 Art. 65
 Art. 50
 Art. 65
 Art. 65
 BGE 
 Art. 65
 Art. 65
 Art. 66
 Art. 69
 Art. 66
 Art. 52
 Art. 53
 Art. 50
 Art. 50
 Art. 68
 Art. 53
 Art. 53
 Art. 164
 Art. 28
 Art. 50
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 69
 Art. 53
 Art. 53
 Art. 53
 Art. 65
 Art. 28
 Art. 11
 Art. 2