Source: http://wojteknurek.blogspot.com/2009/12/drogi-publiczne-znoj-interpretacji.html
Timestamp: 2018-10-20 23:30:05+00:00

Document:
Blog Wojtka Nurka: Drogi publiczne - znój interpretacji kiepskich przepisów
Drogi publiczne - znój interpretacji kiepskich przepisów
Drogi publiczne - pismo Ministra Infrastruktury z dnia 18.02.2009 r. do Wojewodów
Minister Infrastrukutry
Nr BO-074-9/09
Panie i Panowie Wojewodowie
W związku z powtarzającymi się uchybieniami w prowadzonych postępowaniach administracyjnych w przedmiocie ustalania odszkodowań za nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa z mocy przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 roku Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwracam się z uprzejmą prośbą o uwzględnienie następujących uwag w toku prowadzonych postępowań przed organem wojewódzkim.
Aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje pogląd, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosowanie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 roku sygn. akt: I SA/Wa 1484/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 75 Kpa, opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 roku sygn. akt: I SA/Wa 1174/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Również z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika możliwość, a nawet wręcz konieczność, dokonania przez organy administracji oceny operatu szacunkowego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnega z dnia 26 stycznia 2006 roku sygn. akt: II OSK 459/05, publ. LEX nr 206473,. zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 Kpa, wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 roku sygn. akt: I OSK 417/06, publ. LEX nr 281387 uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku.
Stosowanie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku wysokość odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 23 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W myśl art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Niemniej jednak operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego winien również odpowiadać wymogom określonym w przepisach wykonawczych, o jakich mowa w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 roku Nr 207, poz. 2109).
Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004r., w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:
1. wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;
2. wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.
Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny - na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia.
W myśl powołanych powyżej przepisów rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym za pomocą metody korygowania ceny średniej lub porównywania parami. Uwzględniając powyższą metodykę należy przyjąć z rynku lokalnego nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego na przestrzeni ostatnich dwu lat (standard III.7 - Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego) i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne jak i cechy tych nieruchomości. Nie ma również przeszkód aby do wyceny nieruchomości przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku). Przez nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, charakteryzujące się w szczególności podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość.
Zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 powołanego rozporządzenia w pierwszej kolejności nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Dopiero stwierdzenie braku na rynku (lokalnym ewentualnie regionalnym, ogólnopolskim) transakcji gruntami nabywanymi pod drogi upoważnia rzeczoznawcę majątkowego do skorzystania z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku i przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającemu przeznaczeniu gruntów, z których wydzielono wycenianą działkę. Przy czym, w tym przypadku, przeznaczenie nieruchomości winno być określone zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji uwzględnić należy faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Dodać przy tym należy, iż zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonywanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.
Oznacza to, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. Tym samym rzeczoznawca winien uzasadnić przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości, w szczególności wyjaśnić podstawę przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych.
Zatem w powołanych wyżej uwarunkowaniach prawnych zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego wymaga zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych.
Nie do zaakceptowania jest przy tym odmowa stosowania przez rzeczoznawców majątkowych § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego z uwagi na jego - zdaniem rzeczoznawców - sprzeczność z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ocena przepisów prawa, w tym ocena rozporządzeń wydanych na podstawie określonej delegacji ustawowej nie należy ani do organów administracji publicznej, ani też do rzeczoznawców majątkowych. Oceny konstytucyjności i legalności przepisów rangi podustawowej dokonuje Trybunał Konstytucyjny, a także sądy rozpatrujące daną sprawę indywidualnie.
Formułowane w ten sposób założenia wyceny stały się przyczyną zainicjowania wielu postępowań z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawców majątkowych.
Ponadto pragnę zwrócić uwagę na konieczność badania w prowadzonych postępowaniach odszkodowawczych przesłanek do zastosowania art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 roku Nr 154, poz. 958) oraz art. 18 ust. le ustawy ż dnia 10 kwietnia 2003 roku obligujących organ do powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Koniecznym w tym względzie jest zatem ustalenie daty wydania inwestorowi nieruchomości przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej.
Natomiast w celu przyspieszenia postępowań odwoławczych zwracam się z uprzejmą prośbą o przestrzeganie rygorów przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z którymi związana jest konieczność kompletowania pełnego materiału dowodowego w każdej indywidualnej sprawie przekazywanej do Ministerstwa Infrastruktury. W szczególności w związku z powtarzającymi się brakami uprzejmie proszę o nadsyłanie - poza rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego i pismami w sprawie - akt zawierających następujące dokumenty (lub ich kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem):
* ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wraz z fragmentem załącznika graficznego obejmującym nieruchomość będącą przedmiotem postępowania, z zaznaczeniem linii rozgraniczających pasa drogowego oraz granic działek objętych postępowaniem, a także wraz z legendą do załącznika graficznego,
* aktualny odpis z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej postępowaniem odszkodowawczym, a w przypadku jej braku inne dokumenty stwierdzające prawa do nieruchomości.
Przestrzeganie procedur Kodeksu postępowania administracyjnego i właściwa dokumentacja w każdej indywidualnej sprawie pozwoli nie tylko przyspieszyć postępowania odwoławcze, ale - jak sądzę - pozwoli na oddalanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skarg na decyzje ostateczne związane z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg publicznych.
Cezary Gabarczyk
1. Pan Rafał Jurkowlaniec - Wojewoda Dolnośląski
2. Pan Rafał Bruski - Wojewoda Kujawsko-Pomorski
3. Pani Genowefa Tokarska - Wojewoda Lubelski
4. Pani Helena Hatka - Wojewoda Lubuski
5. Pani Jolanta Chełmińska - Wojewoda Łódzki
6. Pan Jerzy Miller - Wojewoda Małopolski
7. Pan Jacek Kozłowski - Wojewoda Mazowiecki
8. Pan Ryszard Wilczyński - Wojewoda Opolski
Drogi publiczne - pismo z dnia 11.03.2009 r. PFSRM do Ministra Infrastruktury
Warszawa, dnia 11 marca 2009r
W piśmie Pana Ministra Nr BO-074-9/09 z 18 lutego br. skierowanym do Wojewodów zawarte zostały ważne stwierdzenia, uwagi i zastrzeżenia dotyczące w wysokim stopniu wykonywania czynności przez rzeczoznawców majątkowych, w szczególności wycen sporządzanych na potrzeby ustalania odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe.
Przyjmując te uwagi i zastrzeżenia Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych zwraca się z uprzejmą prośbą o analizę zgłaszanych niżej wniosków i postulatów dotyczących przedmiotu sprawy.
Federacja wyraża na wstępie ubolewanie, że nie otrzymała pisma Pana Ministra, a także że zagadnienia zawodowe rzeczoznawców podnoszone w piśmie nie były przedmiotem innych wcześniejszych pism lub rozmów bezpośrednich - (tekst pisma otrzymaliśmy od rzeczoznawców - członków naszych Stowarzyszeń). Do ważnych należy zaliczyć podkreślany w piśmie obowiązek wykorzystania dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego po jego dopuszczenie jedynie w następstwie czynności z wykorzystaniem uprawnień organu przewidzianych w art. 77 i 80 Kpa w zakresie oceny dowodowej wartości operatu i po stwierdzeniu jego pełnej przydatności dla prowadzonego postępowania. Jednocześnie pismo nie wskazuje, na możliwości badania prawidłowości operatu szacunkowego w trybie przewidzianym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ma to znaczenie z punktu widzenia właściwego rozgraniczenia przytoczonych uprawnień organu a ingerencję w merytoryczną treść operatu, w części objętej sferą wiadomości specjalnych i kompetencji rzeczoznawcy, objętych jego odpowiedzialnością.
Do takiej ingerencji może dojść zdaniem Federacji w następstwie stosowania niektórych zasad podanych w piśmie. Może to prowadzić do szerszych błędów. Pismo podkreśla w szczególności znaczenie § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, w tym obowiązek stosowania podejścia porównawczego, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele.
Należy stwierdzić, że wyeksponowanie tej zasady w piśmie stoi w wyraźnej sprzeczności ze stanem prawnym, jaki obowiązuje od dnia 16 grudnia 2006 r. w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (SpecUstawa). Od wejścia bowiem w życie z tym dniem noweli SpecUstawy grunty zajęte pod drogi publiczne stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego z dniem kiedy decyzja o lokalizacji drogi, obecnie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - stała się ostateczna. Od ponad dwóch lat brak jest w związku z tym transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych, bowiem grunty takie wykupowi nie podlegają. Rzeczoznawcy majątkowi nie mogą w związku z tym wykorzystać zalecanej w piśmie wskazówki zawartej w ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości. Wyłącznie z tego też powodu rzeczoznawcy majątkowi odstępując od stosowania § 36 ust. 1; uznają w obecnym stanie prawnym i faktycznym brak możliwości jego stosowania przy wycenie gruntów zajętych pod drogi publiczne. Nie może to być odczytywane i kwalifikowane jako odmowa stosowania § 36 ust. 1.
W piśmie podkreślono okres ostatnich 2 lat, jaki winien podlegać analizie i w następstwie stanowić źródło cen transakcyjnych. Wprowadzone regulacje nabywania gruntów z mocy prawa, wykluczające rokowania, oferty i umowy, przekraczają ten okres. (Podkreślić należy, że okres 2 lat od daty wyceny jest maksymalnym terminem pozyskiwania danych - zawsze chodzi o to aby transakcje były najbliższe daty odszkodowania - co ma istotne znaczenie uwzględniając wysoką, krótkookresową dynamikę wzrostu cen gruntów w latach 2006 - 2007.)
Istotne jest także, że ustalone w wyniku analizy rynku ceny transakcyjne są znacznie ograniczone a ponadto są najczęściej następstwem przyjęcia oferty ceny (jako takie mogą dotyczyć wyłącznie dróg krajowych, na podstawie decyzji lokalizacyjnych wydanych przed dniem 16.12.2006r). Stosownie do art. 66 § 1 Kc tryb ofertowy wyklucza jakiekolwiek negocjowanie warunków nabycia gruntu. W świetle art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cena ustalona w tym trybie nie stanowi rynkowej ceny transakcyjnej.
W piśmie Pana Ministra podkreślono kilkakrotnie, że rzeczoznawca winien opierać wycenę na cenach nieruchomości podobnych, z przypomnieniem co rozumie się przez nieruchomość podobną i podkreśleniem ustawowych cech porównywalności, w tym porównywalnego położenia.
Na tym tle dalsze podkreślenie pisma o braku przeszkód i możliwości przyjmowania cen za nieruchomości podobne uzyskiwanych na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości w oparciu o przepis § 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia, może stanowić w praktyce przyczynę dyskwalifikacji operatu szacunkowego. Przepis § 26 ust. 1 dotyczy wyłącznie nieruchomości o szczególnych cechach i rodzaju, w tym spełniających potrzeby rynków ponad lokalnych, krajowych lub zagranicznych, (np. zespoły parkowo-pałacowe, obiekty biurowe lub hotelowe określonej klasy i dalsze). Odnoszenie tego przepisu do gruntów pod drogi nie może mieć miejsca.
Wyceny dla ustalenia odszkodowań dotyczą obecnie wszystkich rodzajów dróg publicznych, a nie jedynie krajowych. Nie można wykorzystywać transakcji na A2 (postępowanie odszkodowawcze jest prowadzone w trybie wcześniej wydanych lokalizacji i obowiązujących wówczas przepisów) do wyceny innych kategorii dróg, położonych w dużych odległościach (50 - 100 km lub więcej). Prowadziłoby to do wykorzystywania transakcji z Gdańska do wycen nieruchomości np w województwie kieleckim, lub podobnie dowolnie.
Zgłaszane wnioski poszerzamy o poniższe postulaty, z prośbą o ich analizę.
Federacja z uwagą odnotowuje przytoczenie w piśmie standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Standardy te mimo rozmów, ustaleń i wysiłków ze strony Federacji nie zostały uzgodnione z Panem Ministrem. Pogarsza to sytuację w zakresie prawidłowego wykonywania praktyki zawodowej.
Od ponad dwóch lat wnosimy bezskutecznie potrzebę zmiany przepisów rozporządzenia w sprawie zasad wyceny, w tym gruntów na cele dróg publicznych. Wyrażamy nadzieję, że obecne prace Resortu szybko się zakończą, co wykluczy problemy związane ze stosowaniem dotychczasowych przepisów w całkowicie zmienionych uwarunkowaniach prawnych.
Odbiór operatów przez organ i ocena ich przydatności dowodowej wymaga wiedzy specjalistycznej. Federacja zgłasza ponownie gotowość zorganizowania z udziałem osób Ministerstwa niezbędnego szkolenia dla pracowników organów zlecających wyceny także dla omawianego celu, co może zapewnić właściwą współpracę organów i rzeczoznawców majątkowych.
Przekazując Panu Ministrowi powyższe pismo, proszę równocześnie o wyrażenie zgody na opublikowanie Pańskiego pisma do którego zgłosiliśmy powyższe uwagi.
Drogi publiczne - pismo z dnia 05.06.2009 r. Ministra Infrastruktury do PFSRM
Nr BO-074-9/3/09
Andrzej Hopfer Prezydent
W odpowiedzi na pismo z dnia 11.03.20009 r. znak PFw/3/2009 w sprawie wystąpienia Ministra Infrastruktury z dnia 18.02.2009 r. nr BO-047-9/09, skierowanego do Wojewodów odnośnie sposobu prowadzenia postępowań mających za przedmiot ustalenie odszkodowań za nieruchomości nabyte pod realizację dróg publicznych, pragnę wyjaśnić co następuje.
Pismo z dnia 18.02.2009 r. zostało wystosowane do wszystkich Wojewodów, jako realizacja kompetencji Ministra Infrastruktury, określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261. poz. 2603 ze zm.). Jego celem było wskazanie dostrzeżonych uchybień w prowadzonych postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot ustalenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowych. Pismo to miało za zadanie zwrócenie uwagi Wojewodom, jako organom I instancji, na kwestie związane z istotnym elementem prowadzonych postępowań administracyjnych, polegających na prawidłowej ocenie zebranego materiału dowodowego (w szczególności na podstawie art. 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Bazując na orzecznictwie sądów administracyjnych, które wypracowało istotne wskazówki dla organów administracji, wskazano na kwestie, które powinny być wnikliwie analizowane w trakcie in.in. oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.
Z swej istoty pismo to, jako skierowane do organów I instancji i związane z dostrzeżonymi uchybieniami w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, nie zostało skierowane do organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Pismo to miało jedynie uczulić Wojewodów na aspekty proceduralne prowadzonych postępowań, ze wskazaniem kwestii merytorycznych, jako niezbędnych w tym procesie. Poruszane w piśmie zagadnienia związane ze stosowaniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207. poz. 2109 ze zm.). stanowiło jedynie podsumowanie i zebranie dotychczasowego stanowiska Ministra Infrastruktury, prezentowanego od kilku lat w decyzjach administracyjnych. Z tego też względu żadna z organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowy nie była adresatem tego wystąpienia, gdyż charakter tego pisma uniemożliwiał podjęcie szerszej dyskusji na te tematy.
Odnosząc się natomiast do przedstawionych w piśmie Pana Prezydenta zagadnień, chciałbym na wstępie zapewnić, iż podejmowane przez Ministra Infrastruktury, jako organu odwoławczego, działania zw iązane z oceną prawidłowości operatów7 szacunkowych nie mają na celu ingerencji w merytoryczną treść operatu, objętą sferą wiadomości specjalnych i kompetencji rzeczoznawców majątkowych. Taki a nie inny sposób dokonywania oceny operatów szacunkowych wynika wprost z orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym m.in. z wyroków przywołanych w piśmie Ministra Infrastruktur}' z dnia 18.02.2009 r.
Odnośnie ewentualnego stosowania przez organy orzekające art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędne jest zwrócenie uwagi i wyjaśnienie, że również w tej kwestii sądy administracyjne mają określone stanowisko, które musi i powinno być uwzględniane przez organy. Otóż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.01.2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1460/08, publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zapadłego w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Infrastruktury, zostało podniesione, że: „z treści art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie można wywodzić bezwzględnego ograniczenia możliwości oceny podstawowego elementu materiału dowodowego, jakim w7 sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest operat szacunkowy. W szczególności nie można podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy).".
Podkreślenia wymaga, że ocena przez Ministra Infrastruktury operatów szacunkowych dokonywana jest pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, a szczególności ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tylko w tym zakresie zostały zawarte w piśmie do Wojewodów uwagi odnoszące się do kwestii, które powinny podlegać ocenie w toku postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania za prawa do nieruchomości. W szczególności polegało to na przywołaniu odpowiednich przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i ich prawidłowej wykładni.
Odnosząc się do przedstawionego argumentu, iż „od wejścia w życie noweli SpecUstawy (...) od ponad dwóch lat brak jest transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych, bowiem grunty takie wykupowi nie podlegają", w pierwszej kolejności należy wskazać na obowiązujące w tym zakresie przepisy. Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220. poz. 1601 ze zm.) dokonała nowelizacji z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W wyniku tej nowelizacji zmienił się tryb nabywania nieruchomości pod realizację inwestycji polegających na budowie dróg publiczne. Ustawodawca odstąpił od indywidualnego nabywania konkretnych nieruchomości w trybie umownym lub w drodze wywłaszczenia na rzecz przejęcia z mocy prawa wszystkich nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren.
Tym niemniej, art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. wprost stanowi, że do spraw- wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy m.in. regulujące sprawy lokalizowania oraz nabywania nieruchomości w drodze wywłaszczenia (w toku postępowania wywłaszczeniowego nadal istnieje możliwość zbycia nieruchomości pod drogę, co ma nawet miejsce w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji wywłaszczeniowej). Dodatkowo art. 5 określa, że do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wy danymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepis}" rozdziału 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wr jego dotychczasowym brzmieniu, co oznacza, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego musi być poprzedzone próbą umownego nabycia nieruchomości.
Również ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154. poz. 958), określająca aktualny kształt regulacji dot. nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, przewiduje, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Wskazane przepisy jednoznacznie określają, że w chwili obecnej istnieje możliwość nabywania nieruchomości pod drogi w drodze umownej. Mając na uwadze powyższe, należy zaznaczyć, iż w omawianym okresie dwóch lat od wejścia wr życie nowych uregulowań prawnych, istniały i istnieją nadal transakcje sprzedaży gruntami, które są wynikiem stosowania poprzednio obowiązujących przepisów, dlatego też niezasadne jest stwierdzenie iż: ..W yłącznie z tego też powodu rzeczoznawcy majątkowi odstępując od stosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia uznają w obecnym stanie prawnym i faktycznym brak możliwości jego stosowania przy wycenie gruntów zajętych pod drogi publiczne. Nie może to być odczytywane i kwalifikowane jako odmowa stosowania § 36 ust. T', albowiem takie transakcje gruntami istniały.
Potwierdzeniem tego są również odwołania składane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz innych zarządców dróg, w których wskazuje się na transakcje nieruchomościami nabywanymi pod drogi, które miały miejsce np. na przełomie 2008 i 2009 roku.
Nie znajduje również uzasadnienia stwierdzenie, iż: „Stosownie do art. 66 § 1 KC tryb ofertowy wyklucza jakiekolwiek negocjowanie warunków nabycia gruntu. W świetle art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cena ustalona w tym trybie nie stanowi rynkowej ceny transakcyjnej."
Pojęcie wartości rynkowej zostało zdefiniowane w art. 151 ust. 1, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena. możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W powołanej definicji, ustawodawca nie określa sposobów" (trybów) zawierania umów. które można by zakwalifikować jako umowy, stanowiące podstawę określenia wartości rynkowej nieruchomości.
W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości, ustawodawca przyjmuje dwie niezależne od siebie przesłanki. Pierwsza dotyczy kwestii niezależności dwóch podmiotów zawierających umowę, braku sytuacji przymusowej, w której przedmiotowa umowa dochodzi do skutku oraz istnienie stanowczego zamiaru zawarcia umowy. Druga przesłanka odnosi się do czasu, jaki niezbędny jest. aby wyeksponować nieruchomość na rynku. Należy ponadto zauważyć, iż poprzednio obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewidywały co prawda ustawowy wymóg złożenia oferty nabycia nieruchomości przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co jednak nie wykluczało możliwości prowadzenia rokowań o zawarcie stosownej umowy, zwłaszcza że nabycie nieruchomości mogło nastąpić nie tylko w drodze umowy sprzedaży przez właściciela lub użytkownika wieczystego, ale również w drodze zamiany (na mocy art. 13 ust. 2 poprzednio obowiązującej SpecUstawy). Ponadto Generalny Dyrektor mógł nabywać nieruchomości również poza pasmami drogowymi drogi krajowej dla dokonywania zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych drogi krajowej, co oznacza, że prowadzenie rokowań o zawarcie umowy nabycia nieruchomości przez Generalnego Dyrektora mogło być również dopuszczalne, jeżeli po złożeniu stosownej oferty właściciel lub użytkownik wieczysty wyraził zamiar zawarcia umowy, określając swoje warunki co do jej ewentualnej treści, które nie odbiegały w sposób istotny od warunków przedstawionych w ofercie. Jeżeli w momencie, w którym doszło do rozpoczęcia procedury przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, właściciel nieruchomości, mając możliwość prowadzenia negocjacji z innymi podmiotami prywatnymi, przyjął ofertę złożoną przez GDDKiA. oznacza to. że zaakceptował istotne postanowienia przedstawionej oferty, wr tym określoną cenę nabycia nieruchomości.
Kolejna kwestia, do której należy się ustosunkować, dotyczy przepisu § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w spraw ie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Odnosząc się do argumentu, iż: „ § 26 ust. 1 rozporządzenia dotyczy wyłącznie nieruchomości o szczególnych cechach i rodzaju, w tym spełniających potrzeby rynków ponadlokalnych. krajowych lub zagranicznych, (np. zespoły parkowo-pałacow e, obiekty biurowe lub hotelowe określonej klasy i dalsze). Odnoszenie tego przepisu do gruntów pod drogi nie może mieć miejsca.", należy wskazać, iż postanowienia § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi zasadę generalną wyceny wszystkich nieruchomości, która znajduje zastosowanie w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek. Przesłanki te powodują, że rodzaj (charakter) wycenianej nieruchomości uzasadnia rozszerzenie rynku - z uwagi na szczególne cechy nieruchomości, tj. sposób użytkowania, przeznaczenia, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, a także z uw agi na jej rodzaj nie jest ona przedmiotem obrotu na danym rynku lokalnym, rzeczoznaw ca majątkowy winien rozszerzyć rynek pod kątem nieruchomości wycenianej i obrotu nieruchomościami podobnymi.
W pierwszej kolejności jednak rzeczoznawca majątkowy zbiera informacje o lokalnym rynku nieruchomości, w tym dotyczące cen transakcyjnych i cech rynkowych opisujących nieruchomości. Wielkość obszaru z którego dane są pozyskiwane, winna być dostosowana do stopnia rozwoju lokalnego rynku nieruchomości, liczby transakcji oraz rodzaju nieruchomości. Przepis § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia, znajdzie zastosowanie wyłącznie w razie spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Przy czym oceny w zakresie podobieństwa rynku dokonuje sam rzeczoznawca majątkowy, stosownie do dy spozycji art. 154 ust.l ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do kwestii standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych, uprzejmie informuję, iż. prowadzone są systematyczne prace w celu ich konsultacji
Z upoważenienia Ministra Infrastruktury
Piotr Styczeń Podsekretarz Stanu
Autor: Wojtek Nurek o 15:48
Anonimowy 6 grudnia 2009 23:21

References: art. 77
 art. 80
 art. 75
 art. 80
 art. 18
 art. 23
 art. 154
 art. 159
 art. 134
 art. 7
 art. 18
 art. 77
 art. 157
 art. 66
 art. 151
 art. 3
 art. 77
 art. 157
 art. 157
 art. 5
 art. 5
 art. 66
 art. 151
 art. 151
 art. 13
 art. 154