Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-02689-32737-de-octubre-9-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_0d45e6f909970108e0530a0101510108&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-04-23 18:23:29+00:00

Document:
﻿ Sentencia 2001-02689 de octubre 9 de 2013
SENTENCIA 2001-02689 DE 09 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD ESTATAL- REPARACIÓN DIRECTA. LA DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD NO AFECTA LA VALIDEZ DE LAS SITUACIONES PARTICULARES Y CONCRETAS CREADAS AL AMPARO DE LA NORMA QUE HA SIDO EXPULSADA DEL ORDENAMIENTO MIENTRAS NO HAYA SIDO ANULADO POR LA JURISDICCIÓN COMPETENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD, FACULTAD IMPOSITIVA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Sentencia 2001-02689 de octubre 9 de 2013
Rad.: 250002326000 2001 02689
Exp.: 32737
Actor: Clemente Vargas Bernal y otro
Demandado: Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entre otros.
6. El Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la pare demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia, en los términos del Decreto 597 de 1988, dado que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones, que corresponde al daño material, supera la exigida por la norma para el efecto1.
7. La Sala valorará la demanda interpuesta ante la jurisdicción ordinaria, de la cual tuvo conocimiento el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá, y la cual fue allegada al proceso surtido ante el a quo por ese mismo despacho (fl. 216 cdno. 2), cuyo traslado fue solicitado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la contestación de la demanda (fl. 115 cdno. 1) y decretado por el a quo (fl. 148 cdno. 1). La debida incorporación y contradicción de la prueba le permite a la Sala proceder a su valoración. Además, una de las entidades demandadas, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, basó parte de su defensa en el hecho de que el actor había acudido a esa jurisdicción ordinaria para la indemnización de los mismos perjuicios que reclamaba a través de la acción de reparación directa, evento a su juicio hace inviable la prosperidad de las pretensiones del actor en la segunda (contestación de la demanda, párr. 2.1.).
7.1. También se valorarán las copias simples, ya que la Sección Tercera de esta Corporación en reciente fallo de unificación de jurisprudencia2, consideró que las mismas tendrán mérito probatorio, en virtud de los principios constitucionales de buena fe y lealtad procesal, en tanto se hayan surtido las etapas de contradicción y su veracidad no haya sido cuestionada a lo largo del proceso. Adujo la Sala, que una interpretación contraria implicaría afectar el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.
8. Con base en las pruebas recaudadas en el proceso contencioso administrativo, valoradas en su conjunto3, se tienen corno ciertas las siguientes circunstancias fácticas relevantes:
8.1. Clemente Vargas Bernal laboraba en la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, con una vinculación a término indefinido, desde el 9 de junio de 1975 (contrato laboral, fl. 62 cdno. 1 y fl. 201 cdno. 2).
8.2. Dicha vinculación se dio por terminada el 28 de junio de 1999, según lo dispuesto por el representante legal de la Caja de Crédito Agrario quien mediante comunicación del 26 de junio de 1999, le informó a Clemente Vargas Bernal lo siguiente: “Me permito indicarle que conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1065 del 26 de junio de 1999 del gobierno nacional, darnos por terminado su contrato de trabajo en forma unilateral y con justa causa por supresión del cargo por usted desempeñado, a partir del 28 de junio de 1999, por disolución y liquidación de la Caja Agraria. Las prestaciones sociales se reconocerán en los términos de Ley. Anexo orden para la práctica ce; examen médico de retiro” (fl. 212 cdno. 2).
8.3. El 26 de junio de 1999 el presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 120 numeral 3º de la Ley 489 de 1998, expidió el Decreto-Ley 1064 que estableció el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional. En la misma fecha y con base en las mismas facultades, expidió el Decreto-Ley 1065 mediante el cual dispuso la disolución y liquidación de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, y autorizó la supresión de todos los cargos y empleos existentes en la entidad, desempeñados por servidores públicos mediante contrato de trabajo (art. 8).
8.4. El 15 de octubre de 1999, la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero S.A. en liquidación, pagó al señor Clemente Vargas Bernal por concepto de “liquidación de cesantía total”, la suma de $146 022 743.89, dentro de la cual se encuentra el ítem de indemnización y/o bonificación por el valor de $130 154 683,38 (liquidación en mención, y cheque Nº 0001628 del Banco Agrario de Colombia por concepto del pago total, fl. 117 cdno. 1 y fl. 211 cdno. 2).
8.5. El 20 de septiembre de 1999, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-702 de 19994, declaró inexequible, entro otros, el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, a partir de la fecha de la promulgación de esa ley, por el desconocimiento de los requisitos de fondo y de forma durante su aprobación en el Congreso de la República, en especial la ausencia de algunos debates constitucionales de rigor, en quebrantamiento de los artículos 157, 160 y 161 de la Carta y de otras disposiciones de la Ley 5a de 1992.
8.6. El 18 de noviembre de 1999, esa misma corporación profirió la Sentencia C-918 de 19995 mediante la cual declaró inexequibles, desde la fecha de su promulgación, los Decretos-Ley 1064 y 1065 de 1999, toda vez que el Jefe del Estado no gozaba de la investidura legislativa extraordinaria, tal y como fue señalado en la Sentencia C 702 de 19996:
Los Decretos-Leyes 1064 y 1065 de 1999, de los cuales hacen parte las disposiciones acusadas, fueron expedidos por el Presidente de la República con fundamento en las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998.
Como el indicado precepto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999 (M.P.: dr. Fabio Morón Díaz), “a partir de la fecha de la promulgación de la Ley 489 de 1998” (es decir, desde el 29 de diciembre de 1998, Diario Oficial Nº 43458), y los decretos objeto de demanda lo fueron el 26 de junio de 1999, es evidente que, cuando se dictaron, el Presidente de la República carecía por completo de facultades constitucionales para expedir normas con fuerza de ley (C.N. art. 150, num.10).
De ese modo, tales decretos han perdido todo fundamento, desde el instante de su expedición, y así habrá de declararlo la Corte, conformando la unidad normativa con el articulado íntegro de los dos estatutos.
8.7. Clemente Vargas Bernal, junto con José Manuel Pastrana Agaméz, Graciela Piñeros Galvis, Fabio Mauricio Montealegre Beltrán y Luis Armando Maestra Reyes, demandaron en un proceso ordinario laboral a la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero S.A. en liquidación, el Banco Agrario de Colombia S.A., la Nación—Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Nación—Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de: solicitar el reintegro de los trabajadores a sus cargos antiguos mientras se terminaba el proceso de liquidación; exigir lo anterior también con fines del derecho pensiona! que pronto le iba a asistir a los empleados, quienes sólo estaban a la espera de cumplir con fa edad establecida en el artículo 41 de la convención colectiva de trabajo; obtener la devolución de unos viáticos indebidamente retenidos por el empleador; obtener el pago de la bonificación con corte hasta el 30 de junio de 1999 y no hasta el 27 de junio de 1999 como lo hizo la Caja de Crédito Agrario; obtener el pago de perjuicios por concepto de daño emergente y lucro cesante causados con ocasión del despido a la fecha de la Sentencia condenatoria de ese despacho; entre otros. Ese proceso cursa en el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá (demanda sin fecha visible, fl. 219 cdno. 2).
8.8. Lina María Vargas es la hija de Clemente Vargas Bernal (registro civil de nacimiento, fl. 203 cdno. 2).
9.Compete a la Sala determinar, en primer término, cuál es la jurisdicción competente y la acción procedente para reclamar los perjuicios sufridos por un trabajador oficial con ocasión de la expedición del Decreto 1065 de 1999, que ordenó la disolución y liquidación de la entidad pública a la cual estaba vinculado. También tendrá que determinar en qué casos y bajo qué condiciones cabe declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por el hecho del legislador y, concretamente, por la expedición y aplicación de leyes que luego son declaradas inexequibles por la Corte Constitucional.
10. Antes de abordar los elementos que conforman la responsabilidad del Estado, la Sala encuentra necesario hacer unas aclaraciones sobre la jurisdicción competente y la acción procedente con miras a obtener las declaraciones y condenas solicitadas por los actores.
10.1. Según se expuso previamente, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, así como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sustentaron su oposición a las pretensiones de la demanda con apoyo en el argumento según el cual el presente asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria en tanto involucra el reconocimiento de derechos de carácter laboral a un trabajador vinculado a una entidad pública en virtud de un contrato de trabajo (párr. 2.1. y 2.2.).
10.2. Al examinar el texto de la demanda, se advierte que la parte actora, en efecto, pretende el reconocimiento, a título de daño emergente, lucro cesante y perjuicios morales, de unos perjuicios que tienen un origen salarial y prestacional. Sin embargo, ello no supone, necesariamente, que el proceso deba ser llevado por la vía de la acción laboral dado que, como bien lo señaló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Sentencia apelada, la controversia planteada no deviene de una relación laboral, sino del presunto daño antijurídico causado a los demandantes con ocasión de la expedición de unos decretos con fuerza material de ley que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional.
10.3. Siendo ello así, es claro que el asunto es de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa y no de la jurisdicción laboral. A esta misma conclusión llegó la Sección Tercera del Consejo de Estado en una oportunidad anterior al resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda por otro antiguo trabajador de la Caja Agraria, cuyo retiro del servicio se produjo en las mismas circunstancias de la actora:
Debe anotarse que, pese a que entre los perjuicios materiales cuya indemnización se pretende, se relacionan algunos de carácter salarial y prestacional, ello no supone que, necesariamente, el proceso deba ser llevado por la vía: de la acción laboral, pues, de una parte, las demás pretensiones incoadas en la demanda no podrían ser objeto de estudio por parte del juez laboral porque excederían el límite de su competencia material; de otra parte, admitir que siempre que estén de por medio perjuicios cuya indemnización deba tasarse de acuerdo con criterios laborales debe ejercerse una acción ante la jurisdicción especial del trabajo, traería consecuencias no queridas por el derecho, como que la acción de reparación directa jamás resultaría apta para reclamar perjuicios antijurídicos causados por actuaciones, hechos u omisiones administrativas si dentro de ellos hay algunos derivados de una relación laboral7.
10.4. De lo anterior se sigue que la elección de la acción de reparación directa fue adecuada, pues según se desprende de los hechos de la demanda, el daño cuya indemnización se solicita deviene de una falla en el ejercicio de función legislativa atribuida por el Congreso al presidente de la República en aplicación del artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.
10.5. No es acertado afirmar, tal como lo hizo el apoderado de la Nación—Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en sus alegatos de conclusión (párr. 5.) que el presunto daño encuentra su causa en un acto administrativo, razón por la cual el actor debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Se insiste, los Decretos 1064 y 1065 de 1999 tienen fuerza material de ley, lo cual implica que, pese a que fueron expedidos por el presidente y no por el Congreso, no son actos administrativos, por lo que no pueden ser controlados por medio de las acciones contencioso administrativas, sino únicamente a través de la acción pública de constitucionalidad, cuyo conocimiento corresponde de forma privativa a la Corte Constitucional (C.N., art. 241, num. 5).
10.6. La misma Corte Constitucional, en la Sentencia C 919 de 1999, argumentó acerca de la inconveniencia de suponer que ella tendría competencia para revisar la exequibilidad de disposiciones sustancialmente legislativas emitidas por el presidente de la República en ejercicio de la potestades extraordinarias conferidas por el Congreso, mientras el Consejo de Estado mantendría la competencia para revisar las disposiciones emitidas por este en ese mismo acto, en desarrollo de su potestad reglamentaria:
Se trata, pues, de un decreto que, en lo relativo a sus fuentes, se apoya a la vez en unas facultades determinadas —de carácter legislativo, según el artículo 150, numeral 10, de la Constitución— y en otras indefinidas, a las que alude de modo genérico, dentro de las cuales bien podrían estar comprendidas las ordinarias del Presidente de la República, corno por ejemplo la potestad reglamentaria o cualquiera otra inherente a su condición de suprema autoridad administrativa.
Ha de decirse a este respecto que la invocación de atribuciones en la forma descrita, para los fines de expedir un determinado ordenamiento —que conforma un conjunto normativo, puesto a consideración de la Corte, según el artículo 241-5 de la Constitución, como un todo (Decreto-Ley)— implica la expedición de actos mixtos o híbridos cuyo control de constitucionalidad se dificultaría en extremo si se entrara a distinguir en su contenido entre las normas dictadas con base en una facultad y las proferidas con fundamento en otra u otras. Y, en esa tarea, resultaría que un mismo acto, en el cual se confundieran las facultades legislativas extraordinarias del Presidente y las administrativas que le son propias, sería objeto de control dual: por la Corte Constitucional en cuanto al primer tipo de disposiciones y por el Consejo de Estado en cuanto a la otra categoría, sin un criterio objetivo previo que permitiera a los jueces distinguir con exactitud entre las unas y las otras.
Eso, si fuese aceptado por la Corte -que entonces tendría que entrar en diferenciaciones arbitrarias dentro del articulado de los decretos cuyo encabezamiento los presenta como decretos leyes—, conduciría a la inhibición, por supuesta falta de competencia, respecto de los artículos que se estimasen materialmente derivados de facultades no legislativas, y a que dichos preceptos tuviesen que ser demandados ante el Consejo de Estado (art. 237-2 C.P.).
Si el juez de constitucionalidad, ante un decreto expresamente catalogado por el propio Presidente de la República como “Decreto Ley” (art. 150-10 C.P.), —so pretexto de entrar en un análisis material sobre su naturaleza, diseccionando su articulado para encontrar en él unos preceptos legislativos. y otros administrativos— pusiese en tela de juicio la misma facultad que el Jefe del Estado dijo ejercer, podría también, frente a un decreto reglamentario, discutir si sus normas, pese al encabezamiento, tendrían sustancialmente naturaleza legislativa y, por tanto, admitir demandas contra ellos y entrar a conocer sobre su constitucionalidad, desplazando al Consejo de Estado, con lo cual se desencajaría el sistema previsto en la Carta sobre el control de constitucionalidad y la distribución de competencias que el Ordenamiento Fundamental, directamente, ha efectuado.
11. Entendida la legitimación en la causa como “la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial”8, es evidente que este presupuesto se cumple en el caso sub-júdice como quiera que la actora formuló su petitum contra la Nación, que es la persona jurídica llamada a resistirlo. Tampoco hubo indebida representación pues la Nación actuó representada por los ministros de Hacienda y Agricultura y por el director del Departamento Administrativo de la Función Pública quienes, en los términos del artículo 149 del C.C.A., modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998, son las personas de “mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”.
11.1. Ahora bien, teniendo en cuenta que los Decretos-Ley 1064 y 1065 de 1999 fueron suscritos, además de los mencionados funcionarios, por el presidente de la República, y para aclarar la posición del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, según la cual carece de legitimación para ser demandada en el presente caso (párr. 2.), la Sala resolverá el interrogante de si también estaba llamada a concurrir proceso en representación de la Nación.
11.2. El artículo 1º del Decreto 4657 de 20069, atribuye a esta entidad la función de asistir al presidente en su calidad de jefe de gobierno, jefe de Estado y suprema autoridad administrativa, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales con relación al Congreso y a la administración de justicia. A su turno, el inciso segundo del artículo 149 del C.C.A., modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998, dispone:
En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. (...).
Par. 2º. Cuando el contrato haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República, la representación de ésta se ejerce por él o su delegado.
11.3. De conformidad con lo anterior, en principio, podría afirmarse que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República está legalmente facultado para representar judicialmente a la Nación en todos los procesos que versen sobre actuaciones atribuibles al presidente. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que por mandato del inciso 30 del artículo 115 de la Constitución Política “[n]ingún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de ministros y directores de departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables”.
11.4. En lo que concierne al alcance de esta disposición, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado, en reiterada jurisprudencia, que “tratándose de actos administrativos que han sido suscritos por el Presidente de la República conjuntamente con directores de Departamento Administrativo o el ministro del respectivo ramo, son estos últimos los llamados a representar judicialmente a la Nación”10. A contrario sensu, cuando el acto ha sido suscrito exclusivamente por el Presidente de la República, “es éste el llamado a comparecer al proceso por conducto del director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República11 (...)”.12
11.5. De manera que la representación judicial de la Nación en los procesos contencioso administrativos solo puede recaer sobre el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cuando la controversia versa sobre actos administrativos que han sido suscritos exclusivamente por el presidente, pues de lo contrario, serán los ministros o directores de los departamentos administrativos, según el caso, los llamados a ejercer esta labor. Y no podría ser de otra forma pues, si el inciso tercero del artículo 115 constitucional establece que la responsabilidad por la aplicación de los actos expedidos en conjunto con el presidente recae sobre ellos y no sobre aquél, carecería de sentido que sea el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República la que concurra al proceso en calidad de parte.
11.6. Lo anterior es igualmente aplicable tratándose, no de actos administrativos, sino de decretos con fuerza material de ley debido a que la competencia para expedir este tipo de normas es propia y exclusiva del gobierno nacional13, el cual, de acuerdo con lo previsto en el inciso 2 del artículo 115 de la Constitución, está conformado, no sólo por el presidente, sino también por los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.
11.7. En el asunto bajo examen, se tiene que el Decreto-Ley 1064 de 1999 fue suscrito por el presidente la República, el ministro de Hacienda y Crédito Público y el director del Departamento Administrativo de la Función Pública, en tanto que en la expedición del Decreto-Ley 1065 participó, además de los anteriores funcionarios, el ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. Esto significa que el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no debía asumir la representación judicial de la Nación.
11.8. En otras circunstancias, ello seguramente hubiera dado lugar a que se configurara una causal de nulidad relativa por indebida representación, la cual, de cualquier forma se entendería saneada, conforme a lo dispuesto por el numeral 7 del artículo 140 del C.P.C., en concordancia con lo establecido por los artículos 143 y 144 del mismo ordenamiento14. Sin embargo, en este caso la anomalía señalada no afecta en lo absoluto la validez de la actuación, pues lo cierto es que, a pesar de ella, la Nación sí concurrió al proceso y lo hizo debidamente representada por los ministros de Hacienda y de Agricultura y por el director del Departamento Administrativo de la Función Pública.
12. En relación con la excepción de caducidad de la acción de reparación directa, la Sala coincide con el Tribunal a quo en punto a que no está llamada a prosperar dado que el presunto daño sufrido por Clemente Vargas Bernal —en caso de encontrarse acreditado— sólo habría adquirido el carácter de antijurídico el 18 de noviembre de 1999, cuando la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los Decretos 1064 y 1065 de 1999. Siendo ello así, es claro que el término de caducidad de la acción solo podía empezar a contabilizarse a partir del 19 de noviembre de 1999 (C.C.A., artículo 136, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998) y como la demanda se presentó el 15 de noviembre de 2001, se concluye que lo fue oportunamente.
13. Revisados los presupuestos procesales que anteceden, la Sala entrará a discutir aspectos relacionados con la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador.
13.1. En la Sentencia del 27 de marzo de 201415, que versa sobre pretensiones similares de otro empleado de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, la Sala hizo un análisis en detalle acerca de la evolución de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador y la génesis de las primeras condenas en las que se imputaron daños ocasionados en virtud de la expedición de leyes a título de riesgo excepcional o de daño especial por violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas.
13.2. También se menciona en ese fallo que esta responsabilidad fue acogida por la jurisprudencia de esta corporación con mayor facilidad una vez introducido el artículo 90 en la nueva Constitución, pues según esa disposición, el Estado “responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”, abriendo así la posibilidad de exigir reparación por los daños causados, no sólo por quienes ejercen funciones administrativas y jurisdiccionales, sino también por quienes cumplen funciones legislativas. Así lo entendió la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, que regula las condiciones para la procedibilidad de la acción de reparación directa:
(...) la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación del Legislador, tales como la figura de la expropiación16, la obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio17 o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos18.
Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha reiterado a los largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución.
En el caso concreto el actor acusa el inciso primero del artículo 86 del Código Contencioso administrativo porque a su juicio vulnera la Constitución Política al no contemplar dentro de los supuestos de procedencia de fa acción de reparación directa los hechos u omisiones imputables al Legislador.
Ahora bien, comparte esta Corporación la apreciación señalada por algunos intervinientes que el enunciado normativo demandado es susceptible de dos interpretaciones, la primera de las cuales limita la procedencia de la acción de reparación directa a las conductas atribuibles a autoridades administrativas. Tal interpretación “restrictiva” se basa en dos premisas, a saber: (1) los supuestos enumerados por el precepto atacado corresponden a los que tradicionalmente se denominan fuentes de la responsabilidad extra contractual de la administración, (ii) la disyunción de las expresiones —hecho”, “omisión”, “operación administrativa” y “ocupación temporal o permanente de inmueble” permiten concluir que todos los términos enunciados, al ser elementos coordinados de una oración mediante el uso de conjunciones disyuntivas tienen la misma categoría y por lo tanto al ser imputables las dos últimas exclusivamente de la administración —las operaciones administrativas y la ocupación temporal de inmuebles—, los dos primeros elementos coordinados —hecho y omisión— también se referirían exclusivamente a aquellos imputables a la administración.
Entonces, no se configura la supuesta omisión señalada por el actor pues una lectura de conformidad con el artículo 90 constitucional del inciso demandado abarca los supuestos que el demandante extraña en la letra de la ley (...)19.
13.3. Con fundamento en el mismo entendimiento, el Consejo de Estado, incluso antes de que la Corte Constitucional se pronunciara sobre el tema, consideró que la responsabilidad por el hecho del legislador no se circunscribía únicamente a los eventos en los cuales el ordenamiento jurídico establece expresamente la obligación reparatoria, tal como sucede cuando se decreta una expropiación, cuando se establece un monopolio o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, sino también en cualquier otro caso en que el ejercicio de la función legislativa cause al administrado un daño que no está en el deber jurídico de soportar, lo que comprende, principalmente, los eventos en los cuales se presenta un rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas o se defrauda el principio de confianza legítima.
13.4. Así, por ejemplo, en la Sentencia de 25 de agosto de 199820, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo encontró responsable al Congreso de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores por los perjuicios causados a la parte actora por la aplicación de la Ley 6 de 1972, aprobatoria de la Convención de Viena, que reconoce inmunidad a los agentes diplomáticos extranjeros en Colombia21. El Consejo de Estado consideró que, pese a que al Estado era soberano en el manejo de las relaciones internacionales y que el tratado había sido regularmente incorporado a la legislación interna, su aplicación en este caso había originado un rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas porque el privilegio de la inmunidad privó a los actores de la posibilidad de demandar al autor material del daño ante los jueces nacionales con miras a obtener la reparación de los perjuicios ocasionados22.
13.5. Posteriormente, en la Sentencia de 29 de julio de 201323, la Sección Tercera —Subsección B— de esta Corporación señaló que el principio de confianza legítima puede resultar vulnerado cuando el legislador deroga normas o disposiciones que reconocen incentivos o beneficios a los particulares previo el cumplimiento de ciertos requisitos, sin tener en cuenta, mediante la creación de un régimen de transición, la situación de todas aquellas personas que al momento de la derogatoria no tenían un derecho adquirido, pero sí la expectativa legítima y razonable de que podrían acceder a tales beneficios por tener proyectos en ejecución y por haber cumplido con todas las exigencias normativamente impuestas para el efecto24:
13.6. Según se ve, el juicio de responsabilidad por el daño antijurídico ocasionado por la expedición de una ley que afecta la igualdad ante las cargas públicas y la confianza legítima es de carácter objetivo pues no se subordina a la existencia previa de una sentencia de inexequibilidad.
13.7. De otro lado, la Corte autorizó el resarcimiento de los perjuicios causados por la aplicación de una norma inconstitucional, aunque lo hizo como una medida excepcional bajo el entendido de que la modulación de los efectos de las sentencias de inexequibilidad no atiende al propósito específico de reparar los daños antijurídicos causados por fallas en la actividad legislativa25:
Lo anterior no quiere decir que la modulación de los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad tenga como propósito la reparación de los daños antijurídicos causados por las leyes inconstitucionales, pues como antes se dijo esta labor no es propia del juez constitucional, sino que excepcionalmente, bajo ciertas circunstancias, la expedición de fallos con efectos retroactivos puede tener entre sus efectos el resarcimiento de algunos de los perjuicios causados por las leyes contrarias a la Constitución26.
13.8. Otro precedente importante es el de la Sentencia de 16 de agosto de 2007 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado27. En esta oportunidad se declaró patrimonialmente responsable al municipio de Pereira por los perjuicios causados por el cobro indebido del impuesto de telefonía básica conmutada, establecido en el Acuerdo 51 de 2001 que fue declarado nulo por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante Sentencia de 5 de marzo de 2004. Si bien en este caso el daño no se produjo por la aplicación de una ley sino de un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto, la Corporación consideró que la responsabilidad extracontractual del Estado también resultaba comprometida porque la recaudación de un impuesto con fundamento en un acto administrativo que ha sido anulado por la jurisdicción contencioso administrativa genera un enriquecimiento injustificado para el Estado, del mismo modo en que ocurre cuando la recaudación del impuesto se hace con apoyo en una norma declarada inexequible por la Corte Constitucional:
La declaración de nulidad del acto administrativo que sustentaba el impuesto de telefonía urbana configura una falla del servicio de la cual se deriva el daño antijurídico, cuya indemnización se solicita en la demanda. En efecto dicha de declaración convierte el pago de dicho impuesto en un pago indebido, dado que la declaración de nulidad de un acto administrativo, es, en sí misma, constitutiva de una falla del servicio. Mantener lo pagado indebidamente, por los miembros del grupo, en el patrimonio de la entidad demandada configuraría un enriquecimiento injustificado, y contrario a la ley, en su favor (...).
(...) es claro que las autoridades públicas se encuentran sometidas al imperio de la Constitución y la ley; de llegarse a conculcar dicha obligación se puede causar un daño antijurídico, imputable a la administración bajo e/ título de falla del servicio. El deber de indemnizar que surge de tal título no admite excepción alguna, como bien lo ha interpretado la Sala, al aplicar el artículo 90 de la Constitución Política.
Por lo anterior se revocará la sentencia apelada y en su lugar se declarará la responsabilidad del municipio de Pereira, que se deriva de la nulidad del acuerdo 51 de 2001 y se le condenará a devolver lo pagado por dicho concepto, con el capital debidamente actualizado y los rendimientos correspondientes a cada uno de los miembros del grupo.
13.9. Nótese que en el último caso resuelto por la jurisprudencia existió un daño cierto e imputable al municipio de Pereira porque al momento en que se interpuso la demanda, la administración aún no había adoptado ninguna medida tendiente a compensar o indemnizar la afectación patrimonial sufrida por los demandantes, que consistió en el pago de un impuesto ilegal. Dicho en otros términos, la demanda prosperó porque el Consejo de Estado constató que los dineros ilegalmente recaudados permanecían en poder de la administración.
14. En el caso resuelto por la Corte Constitucional, ocurrió algo distinto, pero que sirve perfectamente para ilustrar el punto que permitirá establecer si en el sub examine existe un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado: y es que una vez se constató que se había producido un enriquecimiento sin justa causa a favor del Estado por cuenta de la creación de un impuesto inconstitucional, se ordenó la devolución de los dineros con el fin de reparar el daño causado. Esta decisión evitó que los contribuyentes afectados por el pago del tributo sufrieran un daño antijurídico capaz de comprometer la responsabilidad extracontractual del Estado pues es obvio que una vez se dispuso la devolución de los dineros, desapareció la afectación patrimonial que les hubiera servido como fundamento para ejercer la acción de reparación directa.
14.1. La demanda en este caso plantea que el señor Clemente Vargas Bernal sufrió un daño que no estaba en el deber jurídico de soportar porque la norma que dispuso la disolución y liquidación de la entidad para la cual trabajaba fue declarada inexequible, con efectos retroactivos, por la Corte Constitucional. Ocurre, sin embargo, que al momento de su retiro del servicio, el actor recibió una bonificación por despido injusto equivalente a $130 154 683,38 (ver supra párr. 8.2.), en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto 1065 de 1999, que establecía lo siguiente:
“ART. 9. Terminación y liquidación de los contratos de trabajo. Para la terminación y liquidación de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales se aplicarán las reglas generales que sobre el particular se establecen en el artículo 15 del Decreto 1064 de 1999 y las especiales del presente capítulo.
Como efecto de la disolución y liquidación de la entidad y la supresión de cargos y empleos desempeñados por trabajadores oficiales vinculados a la Caja de Crédito Agrario; Industrial y Minero ordenada por el artículo 15 del Decreto 1064 de 1999 y este decreto, se terminarán todos los contratos de trabajo, para lo cual no se requerirá adelantar ningún procedimiento previo de carácter judicial, administrativo o disciplinario.
Con e/ fin de proteger a los trabajadores oficiales por la carca que soportan dada la decisión legal de liquidar la entidad, se deberá reconocer a cada trabajador una bonificación equivalente al valor de la indemnización prevista por despido injusto en la convención colectiva vigente o en el régimen prestacional de los trabajadores no convencionados de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, según sea el caso. Lo anterior, sin perjuicio del pago de los salarios y demás prestaciones legales y extralegales a que tengan derecho.
“PAR. 1. Los trabajadores oficiales a quienes se les suprima el cargo o empleo como consecuencia de la disolución y liquidación de la entidad y que tengan en ese momento causado el derecho a una pensión, no se les reconocerán ni pagarán las bonificaciones a que se refiere el presente artículo.
“PAR. 2. Lo dispuesto en el inciso tercero de este artículo no será aplicable a los trabajadores oficiales que hayan presentado en forma oportuna la solicitud para acogerse al plan de retiro voluntario ofrecido por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en mayo de 1999 y reúnan las condiciones y requisitos allí contemplados; a estos trabajadores oficiales se les liquidará el contrato con las bonificaciones previstas en el referido plan.
14.2. Se tiene así que el demandante resultó beneficiado con la medida especialmente diseñada por el gobierno nacional para evitar que la decisión de liquidar la Caja Agraria y de suprimir los empleos y terminar unilateralmente los contratos de los trabajadores vinculados a ella, produjera un quebrantamiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas. Por ello, no puede afirmarse válidamente que persiste un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado puesto que, contrario a lo ocurrido en el precedente previamente comentado (ver supra párrs. 14.1. y 14.2), en este caso la administración ya adoptó medidas tendientes a compensar o indemnizar la afectación sufrida por el actor.
14.3. La bonificación prevista en el artículo 9 del Decreto 1065 de 1999 a favor de los antiguos empleados de la Caja Agraria no sólo mitigó los efectos negativos generados por la decisión de suprimir los cargos y terminar unilateralmente los contratos de trabajo, sino que también compensó el valor de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir. De ahí que la Corte Constitucional, en la sentencia de tutela interpuesta por varios trabajadores de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, en contra de esta y el Banco Agrario de Colombia28 haya señalado que dicha prestación tuvo un carácter “compensatorio y reparador”:
15. En vista de lo anterior, la Corle aprecia que el pago de la anterior indemnización en principio excluye la posibilidad de conceder la presente acción como mecanismo transitorio, por cuanto el posible perjuicio irremediable que hubiera podido irrogar el despido masivo de los trabajadores de la Caja Agraria, a la fecha ha sido remediado mediante el pago de una indemnización cancelada en los términos de la convención colectiva y de las disposiciones legales vigentes en el momento de su reconocimiento. La indemnización por la terminación unilateral del contrato de trabajo, consagrada en el decreto referido bajo el nombre de bonificación [se refiere al Decreto 1065 de 1999], constituye una reparación anticipada del daño que recibe el trabajador a causa de su despido, y por lo mismo excluye lógicamente la presencia del perjuicio irremediable.
Las acciones aquí acumuladas29, sostienen que los accionantes se encontraban, al momento de presentar la demanda, expuestos a la inminente realización de un perjuicio irremediable consistente en:
a) La pérdida imprevista del empleo, y por ende de todos los beneficios legales y extralegales (convencionales), como única fuente de ingreso. b) La pérdida de su estabilidad laboral, entendida como expectativa cierta y fundada de conservar el empleo en cuanto se cumpla con las obligaciones laborales. c) La reducción personal a una situación de miseria económica, con consecuencias sobre el núcleo familiar de los tutelantes. d) E/ maltrato y atropello de que fueron objeto al ser despedidos.
A juicio de la Corte el pago de la indemnización mencionada repara efectivamente todos los perjuicios o daños que los accionantes alegan haber recibido —los anteriormente reseñados — pues les permite proveer a la satisfacción de sus necesidades vitales durante el período en que estén cesantes, descartando la situación de miseria económica que mencionan. Así, no existe un perjuicio irremediable e inminente, que exija del juez constitucional la adopción de medidas urgentes tendientes a evitar un daño grave. En lo que concierne al daño que se deriva del despido, este ha sido .indemnizado en los términos legales, incluso respecto de aquellas personas que se encontraban en situaciones particulares que merecían una especial protección, como pudiera serlo el caso de las mujeres en estado de embarazo o lactancia, o los trabajadores afectados de enfermedades, o en situación de incapacidad médica.
Acogiendo la doctrina según la cual la reparación de un daño puede darse en forma “restitutoria (devolución del mismo bien o restablecimiento de la situación afectada por la acción dañosa), reparadora (entrega de una suma equivalente al daño causado comprensiva del daño emergente y del lucro cesante) o compensatoria (entrega de una suma o de un bien que no repara el daño en su integridad pero mitiga sus efectos negativos)”30, tenemos que la bonificación pagada a los ex trabajadores de la Caja Agraria, se ubica dentro de una de estas dos últimas categorías jurídicas de reparación del daño o perjuicio. Por ello, la Corte insiste en que la “reparación del daño” efectuada mediante la indemnización, “remedia” el perjuicio irrogado, por lo cual, aunque resulte obvio y parezca un juego de palabras, el mismo perjuicio ya no puede considerarse “irremediable”. No está pues en peligro, en ninguno de los casos acumulados, la satisfacción de las necesidades básicas inaplazables y la garantía del mínimo vital de subsistencia de los trabajadores31.
14.4. Los anteriores argumentos desvirtúan la existencia del daño antijurídico aducido en la demanda porque al señor Vargas Bernal le fue reconocido una indemnización que tuvo por objeto restaurar el principio de igualdad frente a las cargas públicas que resultó quebrantado por la decisión de disolver y liquidar la Caja Agraria y de terminar unilateralmente el contrato de trabajo que ella había suscrito con la entidad.
14.5. Esta situación no se modifica por el hecho de que el Decreto 1065 de 1999 hubiera sido declarado inexequible en su totalidad con efectos retroactivos, pues el acto de contenido particular mediante el cual se reconoció al demandante la indemnización de que trata el artículo 9 ibídem tiene pleno valor en tanto se encuentra amparado por la presunción de legalidad. Ello por cuanto la declaratoria de inexequibilidad no afecta la validez de las situaciones particulares y concretas creadas al amparo de la norma que ha sido expulsada del ordenamiento mientras no haya sido anulado por la jurisdicción competente, lo cual no ha sucedido en este caso, o al menos no existe constancia de ello.
14.6. Por las razones anotadas, se confirmará la sentencia apelada en cuanto denegó las pretensiones de la demanda, pero se modificará su parte resolutiva en el sentido de no establecer la falta de legitimación en la causa por activa de Lina María Vargas Rojas, de conformidad con las consideraciones de la presente providencia (ver supra 7.1.).
MODIFICAR la Sentencia del 15 de febrero de 2005, la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual quedará así:
1. DECLARAR no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa de Lina María Vargas Rojas, de caducidad de la acción e indebida escogencia de fa acción.
(1) En la demanda, presentada el 15 de noviembre de 2001, la pretensión mayor, correspondiente a la indemnización por lucro cesante, fue estimada en $1.600.000.000.
Por estar vigente al momento de la interposición del recurso de apelación que motiva esta sentencia, se aplica en este punto el artículo 20 del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modifica el numeral 10 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y que dispone que la cuantía necesaria para que un proceso iniciado en 2001 fuera de doble instancia, debe ser superior a $26.390.000.
(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022. M.P. Enrique Gil Botero.
(3) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, en los procesos contenciosos administrativos son aplicables :as normas del Código de Procedimiento Civil sobre la admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlas y los criterios de valoración.
(5) M.P. Jose Gregorio Hernández Galindo.
(6) Si bien en el expediente no aparece copia de la Sentencia proferida por la Corte Constitucional mediante la cual se declararon inexequibles los Decretos-Ley 1064 y 1065 de 1999, y el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, la Sala advierte que en el portal de la Rama Judicial del Estado, concretamente en la página web de la Corte Constitucional, bajo la dirección http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/C-918-99.htm, se encuentra disponible la providencia mencionada. Por esta razón y teniendo en cuenta que el artículo 10 de la Ley 527 de 1999 admite como medios de pruebas los mensajes de datos, entendidos como “la información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos”, la Sala valorará esta información. El mismo criterio ha sido aplicado antes por la Subsección C y el pleno de la Sección Tercera, como una forma de propender por la utilización de las nuevas tecnologías en la dinámica de las relaciones intersubjetivas y por supuesto en la actividad probatoria dentro de los procesos judiciales. Véanse la Sentencia de 24 de octubre de 2013, Exp. 26.690 y el auto de 6 de diciembre de 2012, Exp. 45.679, ambos con ponencia de Jaime Orlando Santofimio.
(7) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, Exp. 23.245, C.P. Alier Eduardo Hernández.
(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 4 de septiembre de 1997, expediente. 10.285, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
(9) “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.”
(10) Autos de 13 de octubre de 2011, Exp. 41.719, C.P. Jaime Orlando Santofimio, de 6 de agosto de 2009, Exp. 36.760 C.P. Mauricio Fajardo Gómez, de 26 de marzo de 2009, Exp. 33.963. C.P. Myriam Guerrero de Escobar y de 28 de abril de 2005, Exp. 28.244, C.P: María Elena Giralda Gómez.
(11) [3] “Conforme al artículo 1º del Decreto 4657 de 2006”.
(12) Autos de 13 de octubre de 2011, Exp. 41.719, C.P. Jaime Orlando Santofimio. En el mismo sentido, véanse los autos de 6 de agosto de 2009, Exp. 36.760 y de 27 de mayo de 2009, Exp. 34.144, ambos con ponencia de Mauricio Fajardo Gómez.
(13) Corte Constitucional, Sentencias C-554 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-503 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
(14) El artículo 143 del C.P.C. establece que la nulidad por indebida representación sólo podrá alegarse por la persona afectada y así mismo, que no podrá alegar esta nulidad, quien haya actuado en el proceso después de ocurrida la respectiva causal, sin proponerla. Por su parte, el artículo 144 ibídem que la nulidad se considerará saneada, entre otras cosas, cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente, y cuando la persona indebidamente representada, citada o emplazada, actúa en el proceso sin alegar la nulidad correspondiente.
(15) Exp. 27364, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
(16) [12] “El artículo 58 constitucional modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 1999, contempla: “(...) Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante Sentencia judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador—, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa sujeta a posterior acción contenciosa—administrativa, incluso respecto del precio”’.
(17) [13] “ART. 336. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.// La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita. (...)”.
(18) [14] “ART. 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. (...) Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”.
(19) Sentencia C-038 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
(20) Exp. p IJ-001, C.P. Jesús María Carrillo, reiterada luego en las Sentencias de 28 de septiembre de 2012, Exp. 24.630, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo y de 9 de octubre de 2013, Exp. 30.286, C.P. Hernán Andrade Rincón.
(21) Los hechos que dieron lugar a la Sentencia fueron los siguientes: En el año de 1991 un ciudadano colombiano murió luego de ser arrollado por un vehículo conducido por un agente diplomático norteamericano. La familia de la víctima intentó obtener compensación por los perjuicios sufridos ante la Corte Suprema de Justicia, pero la demanda fue rechazada debido a la inmunidad de que gozan los agentes diplomáticos extranjeros en Colombia en virtud de la Convención de Viena (aprobada por la Ley 6 de 1972). Posteriormente acudieron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de la acción de reparación bajo el entendimiento que el Estado debía responder por los perjuicios causado por el accidente debido a que la inmunidad del agente diplomático tenía origen en un tratado internacional que había sido negociado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y posteriormente aprobado por el Congreso de la República.
(22) “El ejercicio de la titularidad de las relaciones internacionales por parte del Estado implica una actuación suya cuyas consecuencias conforme al art. 90 de la C.P. deben ser por él asumidas y en el caso los afectados perdieron la oportunidad de demandar al autor material del daño y al propietario del vehículo automotor, todo lo cual justifica fehacientemente la responsabilidad patrimonial del Estado Colombiano en la especie. En todo caso, la garantía de acceder a la administración de justicia (art. 229 de la C.P.) no puede sufrir excepción y para que se haga efectiva en el caso sub judice se abre paso la demanda contra el Estado Colombiano quien legítimamente conduce sus relaciones internacionales, asume obligaciones de la misma estirpe mediante tratados, promulga, cumple y hace cumplir sus propias leyes. En el sub judice, estima la Sala, que es pertinente aplicar el régimen de la responsabilidad por daño especial, que es el que corresponde aplicar cuando por la actividad legítima del Estado se causa un daño. En el caso presente la incorporación a la legislación nacional del texto de la convención de Viena de fecha del 18 de abril de 1961, en desarrollo de una operación compleja de naturaleza pública consistente en la negociación y firma del dicho tratado, su incorporación como ley nacional y la sujeción a los controles jurisdiccionales de conformidad con la constitución y su aplicación produjo un daño consistente en el desequilibrio de las cargas públicas que los actores no deben soportar,”
(23) Exp. 27.228, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
(24) El hecho que motivó el ejercicio de la acción de reparación directa fue la expedición de la Ley 223 de 1995, que derogó la Ley 60 de 1968, modificada por el Decreto-Ley 2274 de 1974 y reglamentada por el Decreto 1361 de 1976, mediante la cual se reconocían beneficios fiscales a quienes obtuvieran certificados de desarrollo turístico por estar comprometidos en la realización de inversiones para la construcción, ampliación o mejoramiento sustancial de establecimientos hoteleros o de hospedaje. De acuerdo con la demandante, la actuación del legislativo le impidió acceder al certificado de desarrollo turístico y afectó la estructura financiera del proyecto, imponiéndole una carga que defraudó su confianza legítima y rompió el principio de igualdad frente a aquellas que se deben soportar. Consideró la Sala: “(...) no duda la Sala en cuanto a que a la demandada le asistía el deber de proteger las expectativas legítimas de los inversionistas que, motivados por las razones objetivas atrás señaladas, decidieron dedicar sus esfuerzos en la explotación de una actividad económica incentivada por el Estado, que trascendía el interés puramente particular del negocio y contribuía con los fines generales perseguidos por el propio legislador con la expedición de la normatividad finalmente derogada./ Así las cosas, no se acompasa con la protección constitucional de las expectativas legítimas que al derogar la medida que incentivo en el sector turístico las inversiones con una señalada importancia para el crecimiento económico del país, la entidad demandada haya truncado la probabilidad cierta de acceder al otorgamiento del certificado de desarrollo turístico con la que contaba el inversionista que venía ejecutando el proyecto con el lleno de los requisitos legales y que, solo por el hecho de la derogatoria de la normatividad, no pudo obtener este beneficio.”
(25) Sentencia C-038 de 2006, citada.
(26) Sentencia C-038 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto.
(27) Rad. 2004-00832-01(AG), C.P. (E) Mauricio Fajardo Gómez.
(28) Los actores alegaron la violación al derecho al trabajo, el desconocimiento de la convención colectiva de trabajo, las organizaciones sindicales Sintracreditario y Sintrafin, el mínimo vital y el derecho fundamental de las mujeres embarazadas a una protección especial.
(29) [25] Al respecto puede consultarse el formato de demanda utilizado en la casi totalidad de las acciones acumuladas.
(30) [26] Sentencia C-531 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(31) Sentencia SU-879 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, reiterada en la Sentencia T-1366 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

References: artículo 120
 artículo 120
 artículo 120
 artículo 41
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 241
 artículo 149
 artículo 49
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 49
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 115
 artículo 140
 artículo 136
 artículo 44
 artículo 90
 artículo 86
 artículo 90
 artículo 86
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 9
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 20
 artículo 132
 artículo 168
 artículo 120
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 143
 artículo 144
 artículo 58
 artículo 1