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10 TEMI PER MIGLIORARE IL RICORSO ALLA FINANZA DI PROGETTO
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1 UNITÀ TECNICA FINANZA DI PROGETTO 10 TEMI PER MIGLIORARE IL RICORSO ALLA FINANZA DI PROGETTO ( L accerchiamento della Merloni ) ROMA, FEBBRAIO, 2005 Documento UFP BOZZA PROVVISORIA 25 FEBBRAIO 2005
2 INDICE PREMESSA ) L ideazione del progetto ) La competenza della Pubblica Amministrazione ) Il ruolo dei finanziatori ) Il project management e cost control ) Il nuovo procedimento ) La concorrenza ) I contratti fuori campo Merloni ) Il rischio amministrativo ) La fiscalità ) Le norme processuali
3 PREMESSA Il sottotitolo L accerchiamento della Merloni" dà conto di come sia volutamente soffice l approccio al miglioramento della disciplina della finanza di progetto contenuto nel presente documento. In primo luogo non c è, in queste pagine, l intenzione di realizzare una normativa ad hoc e, inoltre, le poche proposte di modifica della legge Merloni, oltre ad essere numericamente esigue ed estremamente circoscritte, sono da considerarsi un extrema ratio. E scontato che la forza della legge non ha pari come efficacia risolutiva ma è anche vero che, a parte la difficoltà di condurre in porto una modifica normativa, è inefficiente condurre sforzi sovradimensionati per risultati che si possono conseguire altrimenti. In questo documento sono state indicate prioritariamente le soluzioni rimesse all autonoma volontà delle parti, è stato privilegiato lo sforzo di far emergere, attraverso possibili strumenti di soft law, i comportamenti efficaci per la PA o, ancora, è stata ricercata la divulgazione di quella normativa utile ma non adeguatamente conosciuta o è stata suggerita un opportuna interpretazione della legge vigente. Il documento non pretende esaustività nè completezza giuridica ma si vuole, soprattutto, caratterizzare per una forte vena propositiva. La realizzazione di opere pubbliche o di pubblico interesse con ricorso al capitale privato nel nostro ordinamento transita, in prima battuta, attraverso l affidamento di un contratto di concessione di costruzione e gestione, la cui norma di riferimento al riguardo è l art.19, comma 2 della legge 109/94 (legge Merloni). I procedimenti previsti per l affidamento del contratto di concessione sono quelli della licitazione privata ex art.20, comma 2 (c.d. finanza di progetto ad iniziativa pubblica) e quello più complesso, scindibile in più fasi, con il promotore contemplato negli artt.37-bis e ss. della legge Merloni (c.d. finanza di progetto ad iniziativa privata). 3
4 Per questo motivo le riflessioni per migliorare la finanza di progetto in Italia sembrano non poter prescindere dall incidere sulla legge Merloni. Tuttavia, la presenza di attori che concorrono a rendere effettiva la finanza di progetto quali la PA, gli istituti di credito/finanziatori, gli appaltatori, i gestori di servizi pubblici, i fornitori, i consulenti economico-finanziari, gli operatori del diritto e il confronto con le esperienze europee ed internazionali, avvertono come gli interventi migliorativi debbano essere inseriti in modo sistemico, in tutti quegli ambiti regolamentari sensibili all efficacia dello strumento di finanziamento in oggetto. Inoltre, è oramai evidente come la finanza di progetto faccia parte del genus più ampio del Partenariato Pubblico- Privato (PPP) per la realizzazione di opere pubbliche, che può essere attuato mediante modalità e tecniche contrattuali che prescindono dalla tradizionale concessione di costruzione e gestione. Metodologicamente si devono, in un primo tempo, individuare i temi che costituiscono un ostacolo alla realizzazione di opere in finanza di progetto e poi, successivamente, occorre identificare i relativi ambiti di applicazione e gli strumenti più idonei a rimuoverli. Con questa premessa metodologica gli ambiti di intervento possono essere quello della legge Merloni, ma anche quello della legge fiscale, o, ancora, del codice civile, della legge fallimentare, etc., e gli strumenti possono variamente consistere in una modifica di legge, nell inserimento di una norma regolamentare, nell interpretazione ministeriale favorevole, o, ancora, nell esercizio dell autonomia contrattuale secondo delle best practices ed, infine, semplicemente mediante l emersione di norme esistenti ma inapplicate. Le riflessioni che seguono devono intendersi come un contributo aperto in relazione al numero di punti trattati, alla loro tipologia ed, infine, in relazione all identificazione degli strumenti idonei a realizzare il risultato atteso. 4
5 I DIECI TEMI 1) L IDEAZIONE DEL PROGETTO La legge Merloni ed il relativo regolamento di attuazione DPR 554/99 (Regolamento) non delineano in modo soddisfacente 1 il contenuto minimo dello studio di fattibilità (SdF), tanto meno qualora si debba tener conto del particolare procedimento ex artt. 37-bis e ss. e della sua complessa scansione amministrativa 2. Infatti, in quest ultimo caso, poiché lo SdF deve essere obbligatoriamente presentato dal promotore tra i contenuti della proposta, alcune Amministrazioni ritengono che la PA non lo debba predisporre perché si realizzerebbe un inutile duplicazione o che debba assumere dei contenuti minimi. I dati dell Osservatorio Nazionale sulla Finanza di Progetto (www.infopieffe.it) 3 evidenziano, invece, come sia tuttora elevata la mortalità dei procedimenti attivati ex artt. 37-bis e ss., con una notevole perdita economica per la PA, e al contrario assai contenuto il numero di quelli che giungono a conclusione, proprio perché non sono stati pensati in funzione della loro complessità prima di essere inseriti nella programmazione triennale. 1 L art.14, comma 2 della legge Merloni stabilisce che: Gli studi (di fattibilità) individuano i lavori strumentali al soddisfacimento dei predetti bisogni, indicano le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economicofinanziarie degli stessi e contengono l analisi dello stato di fatto di ogni intervento nelle sue eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche e nelle sue componenti di sostenibilità ambientale, socio-economiche, amministrative e tecniche.. 2 Nel caso di affidamento del contratto di concessione di costruzione e gestione mediante licitazione privata ex art.20, comma 2 della legge Merloni, l Amministrazione, poiché deve predisporre un piano economico finanziario di massima ai sensi dell art.18, comma 3 del Regolamento, sulla base del quale sono determinati gli elementi previsti dall art.85, comma 1, lett. a), b), c), d), f), g), h) dello stesso Regolamento da inserire nel bando, necessariamente deve avere predisposto uno studio di fattibilità per la credibilità dell affidamento. 3 L Osservatorio Nazionale sulle opere in Project financing è promosso dal Ministero dell Economia e delle Finanze, dall Unità Tecnica Finanza di Progetto, da Unioncamere e dalla CCIAA di Roma ed è realizzato dall Azienda Speciale Ambiente e Territorio della CCIAA di Roma in partnership con CRESME e in collaborazione con Tecnocons. 5
6 Non aiuta a fare chiarezza il richiamo fatto dall art.2, comma 2 del DM 22 giugno 2004 (decreto di attuazione dell art.14, comma 11 della legge Merloni, recante Modalità e schemi tipo della redazione del programma triennale ) che impone la redazione di studi sintetici per gli interventi di importo inferiore a 10 milioni di euro, sembrando, erroneamente, lo studio sintetico di fattibilità un alleggerimento dell approfondimento richiesto e non, invece, solo una tecnica di esposizione sintetica. Rappresenta, allo stesso modo, un ambiguità interpretativa l art. 4, comma 1 della legge 144/99, laddove considera lo SdF, per opere di costo complessivo superiore a 10 milioni di euro, strumento ordinario preliminare ai fini dell assunzione delle decisioni di investimento da parte delle amministrazioni pubbliche, quasi che sotto il tetto dei 10 milioni questo sia da considerare come strumento eccezionale e, come tale, rimesso alla valutazione discrezionale. Per chiarezza la legge Merloni nell art.14, comma 2, sancisce l obbligatorietà dello SdF per la redazione del programma triennale, stabilendo una vera e propria conditio sine qua non 4, e ne specifica anche i contenuti che, tuttavia, non possono essere ritenuti esaustivi specialmente se rapportati agli interventi da realizzare in finanza di progetto. Pertanto, si delineano due percorsi di approfondimento: il primo,- dopo aver ribadito che lo SdF indipendentemente dall importo dell opera da realizzare e dall eventuale coinvolgimento di capitali privati costituisce un documento imprescindibile per la redazione del programma triennale di opere pubbliche o di altri strumenti di programmazione formalmente approvati dalle amministrazioni aggiudicatrici 5 (quest ultima alternativa di programmazione è espressamente ammessa per attivare il procedimento ex artt. 37-bis e ss.) -, di chiarire la diversa prospettiva o 4 Così il Consiglio di Stato, Sez. V - Sentenza 23 ottobre 2002, n Sul tema vedi la chiara presa di posizione della CDDPP nelle FAQ n.2 e n.6 predisposte per l attivazione del Fondo rotativo per la progettualità consultabile nel sito 6
7 livello di approfondimento dello SdF predisposto dall aspirante promotore rispetto a quello della PA. Il secondo riguarda, invece, i contenuti necessari dello SdF, dal momento che nella normativa sui lavori pubblici non sono presenti indicazioni esaustive e di maggiore dettaglio di quelli espressi nell art.14, comma 2 della legge Merloni, che in ogni caso non sono tarati sulle opere da realizzarsi con il coinvolgimento di capitali privati salvo qualora siano stati predisposti per accedere a dei finanziamenti specifici La realizzazione di un opera pubblica o di pubblico utilità mediante project financing o forme diverse di PPP è pur sempre un investimento pubblico e come tale, prima di essere deciso 7, implica una serie di valutazioni da parte dell ente pubblico alcune delle quali previste nei contenuti degli SdF predisposti per ottenere finanziamenti specifici. Con riguardo alle opere connotate da particolare complessità per strutturazione tecnica, amministrativa ed economico-finanziaria, che coinvolgono ingenti investimenti è suggerito, di seguito, un percorso decisionale con alcuni contenuti dello SdF nuovi per il nostro sistema 6 Sono stati redatti dei documenti che elencano i contenuti minimi dello SdF ma sempre finalizzati ad attivare finanziamenti stanziati da specifiche leggi: Allegato B Indice dei requisiti minimi dello studio di fattibilità della Delibera CIPE 30 giugno 1999, recante Legge n.208/1998 e legge 229/98: finanziamento studi di fattibilità ed approfondimenti tecnici per il mezzogiorno a carico delle risorse riservate alle infrastrutture, condiziona il finanziamento riservato alle infrastrutture alla redazione qualificata di SdF relativi ad ipotesi di investimento nelle aree depresse; Note per la redazione degli studi di fattibilità ex delibera CIPE , n. 106/99 (Regioni del Sud) ex delibera CIPE , n.135/99 (Regioni del Cento Nord), predisposte dall UVAL nel maggio 2000, finalizzate a conformare procedure di affidamento e contenuti degli SdF co-finanziati dalle predette delibere. Studi di fattibilità delle opere pubbliche Guida per la certificazione da parte dei Nuclei regionali di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (NUVV), versione aggiornata giugno 2003, è lo strumento per la certificazione degli SdF necessari per: a) accedere al Fondo rotativo per la progettualità ( L.549/95, art.1 commi 54-58, L.289/02, art.70); b) accedere al Fondo per la progettazione preliminare (L.144/99, art.4, commi 5 e 6); c) valutazione degli SdF riferiti a programmi di spesa superiori a ,91 (L.144/99, art.4, comma 3). 7 Questa evidenza è sancita dall art. 4, comma 2 della legge 144/99, dove Gli studi di fattibilità approvati dalle amministrazioni costituiscono certificazione di utilità degli investimenti ai fini dell accesso preferenziale ai fondi disponibili per la progettazione preliminare e costituiscono titolo preferenziale ai fini della valutazione dei finanziamenti delle opere in base alle disponibilità finanziarie degli esercizi futuri. 7
8 (vedi PSC, Value for Money, etc.), che hanno la finalità di ottimizzare le risorse pubbliche destinate allo specifico intervento 8 : a) Identificazione dei bisogni da soddisfare con il progetto ed identificazione degli standard di servizio ottimali per soddisfare tali bisogni; b) Valutazione delle alternative progettuali possibili; c) Identificazione dei costi da sostenere in caso di realizzazione diretta del progetto, valorizzando i rischi assunti in termini di tempistica, capacità di raggiungere gli standard previsti e tutela degli interessi pubblici; d) Identificazione delle differenti forme di coinvolgimento di privati per la realizzazione del progetto e loro valorizzazione come in c); e) Comparazione dei costi sub c) e d) con metodi di tipo PSC (Public Sector Comparator); f) Scelta dell alternativa che massimizza il valore per l Amministrazione (VFM Value for Money); g) Individuazione dei fondi pubblici, da ogni parte essi provengano (comunitari, leggi statali di settore, leggi regionali di settore, etc..) per finanziare il progetto, ivi inclusa la possibilità di alienare parte del proprio patrimonio esistente o quello realizzato mediante il progetto di investimento; h) Verifica, per la soluzione individuata, della sostenibilità economico finanziaria pubblica nell orizzonte temporale definito, comprensiva dei costi transattivi in caso di progetti complessi; i) Verifica dell impatto sul deficit e debito pubblico a termini EUROSTAT; j) Verifica dell impatto economico-finanziario per l ente pubblico in caso di fallimento. 8 A questo proposito l UFP stà predisponendo delle linee guida utili per selezionare i progetti in funzione dell ottimizzazione delle risorse disponibili ed individuare l entità del contributo pubblico che renda bancabile l iniziativa progettuale. 8
9 Nei casi di opere di minore complessità il percorso e i contenuti dello SdF devono, comunque, mettere nelle condizioni la PA di ipotizzare e il mercato di approntare un modello di piano economico-finanziario di progetto sulla base di credibili e veridici flussi di cassa attesi. Le modalità di recepimento dei contenuti opportuni dello SdF secondo la complessità del progetto ed in caso di coinvolgimento di finanziamenti privati sono: a) l applicazione autonoma da parte della PA di best practices (come delineate nel documento) nel momento di compilazione dei programmi triennali; b) emanazione di soft law da parte di Autorità regolamentari riguardanti i contenuti necessari dello SdF; c) inclusione in una delibera CIPE, per tutti i progetti di infrastrutture strategiche rientranti nella legge obiettivo 443/2001, dei contenuti necessari dello SdF. 1.2 Lo SdF, anche sintetico, dovrebbe costituire il documento descrittivo sulla cui base viene redatto l avviso indicativo (art.37-bis, comma 2 bis della legge Merloni), che segnala la presenza di interventi realizzabili con capitali privati nella programmazione dell Amministrazione. L avviso indicativo, oltre ai contenuti obbligatori previsti dalla legge Merloni 9, dovrebbe contenere quegli elementi desumibili dallo SdF che l Amministrazione ritiene imprescindibili per il perseguimento del pubblico interesse, tali per cui, qualora non fossero considerati nelle proposte presentate al 30 giugno, siano sufficienti ad escludere gli aspiranti promotori anche da una eventuale fase di valutazione comparativa delle proposte stesse. L inserimento nell avviso degli elementi inderogabili di cui devono tener conto i proponenti nella redazione della proposta (es:valore massimo del prezzo, valore massimo del canone, numero di piani in sopraelevazione, cubatura massima di sviluppo progettuale, tipologia obbligatoria di servizi da 9 Massima dell Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, deliberazione n. 55 (R/85-04) del 31/03/2000: Non è conforme al combinato disposto dell art. 37-bis, comma 2-bis, della legge 11 febbraio 1994 n. 109 e s.m., con l art. 80, comma 7, del D.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554 e s.m., un avviso indicativo degli interventi, inclusi nel programma triennale, che l amministrazione intende realizzare con capitali privati, nel quale non sono riportati gli elementi indicati nella citata disposizione regolamentare dell art. 80, ed in particolare l importo dei lavori, la tipologia delle commesse, la località dell esecuzione dell'intervento.. 9
10 erogare, etc.) non solo dovrebbe assicurare una risposta progettuale coerente con le intenzioni dell Amministrazione ma, inoltre, ottimizzerebbe la fase di scelta della proposte perché: a) possono essere eliminate le proposte che non rispondono alle richieste inserite nell avviso, evitandone la disamina e la comparazione; b) rendono più facile la comparazione delle proposte per la dichiarazione di pubblico interesse, infatti le proposte sono già allineate alle richieste inderogabili pubblicizzate nell avviso 10. Inoltre, l Amministrazione nell avviso dovrà opportunamente rinviare allo SdF depositato presso i propri uffici per permettere al mercato di prenderne visione, con particolare riguardo a quelle informazioni di contenuto tecnico ed economico, riducendo diseconomiche asimmetrie informative, e sollecitando proposte, contenenti ciascuna il proprio SdF di progetto, in linea con le scelte della PA 11 ; diversamente si avrebbe l indesiderabile effetto di un mercato che sottopone alle Amministrazioni proposte non fattibili o lontane dal soddisfare il pubblico interesse se non a costo di onerose negoziazioni. Le modalità di recepimento dei contenuti dell avviso sono: a) l applicazione autonoma da parte della PA di best practices (come delineate nel documento) con riguardo ai contenuti necessari dell avviso; b) emanazione di soft law da parte di Autorità regolamentari riguardante i contenuti necessari dell avviso; c) inclusione in una delibera CIPE, per tutti i progetti di infrastrutture strategiche rientranti nella legge obiettivo 443/2001, dei contenuti necessari dell avviso. 10 Alcune Amministrazioni per facilitare la comparazione allegano ai documenti da visionare per la presentazione delle proposte anche uno schema di PEF con le voci in bianco da compilare a cura del proponente. 11 L Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici con la deliberazione n.342 (AG 130/02) del 15/12/2002 sottintende come lo studio di fattibilità debba entrare a far parte dell offerta complessiva del promotore, configurandosi come un documento di parte, con cui il soggetto privato, confrontandosi con quello elaborato dall amministrazione, lo integra, lo rimodula e lo ridefinisce. 10
11 1.3 La localizzazione e la conformità urbanistica del progetto devono essere affrontate e risolte dall Amministrazione nella fase di programmazione triennale, specialmente per le opere da realizzarsi con il coinvolgimento di capitali privati. Questa azione ha la duplice funzione di abbattere il rischio amministrativo di interruzione del procedimento con costi evidenti (es.: mancata approvazione di variante, ricorsi amministrativi, etc..) e, soprattutto, di permettere al mercato di formulare una proposta con degli input certi. Si rinvia al capitolo Il Rischio amministrativo (vedi infra 8.1) l individuazione delle modalità che permettono di anticipare la localizzazione e la conformità urbanistica al momento della redazione della programmazione triennale. 2) LA COMPETENZA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2.1 Uno dei temi cruciali per la riuscita di operazioni complesse, come quella di coinvolgimento del settore privato, è il divario di conoscenze tra la PA e le controparti private sul tema della finanza di progetto. La conoscenza della materia, solitamente più limitata quella dell Amministrazione, è apparentemente vantaggiosa per i privati che hanno una forza negoziale superiore per disegnare operazioni a loro favorevoli, tuttavia, ad una approfondita analisi, tale situazione non giova ad entrambe le parti. Infatti, avere lo stesso standard comunicativo e di skills permette, non solo di realizzare operazioni eque, ma, soprattutto, di portarle a termine senza interruzioni, abbattendo i rischi legali e amministrativi legati alla complessità del procedimento. Il suggerimento più semplice per la PA è di investire nella formazione del personale che dovrà presiedere la complessa procedura rivolta all individuazione del concessionario, in altre parole si devono costituire Team interni all Amministrazione dedicati alla realizzazione dell opera in finanza di progetto, eventualmente motivati con incentivi commisurati all importanza dell iniziativa. 11
12 Applicazione autonoma da parte della PA di best practices (come delineate nel documento) di qualificazione e responsabilizzazione del personale dedicato all iniziativa in finanza di progetto. 2.2 Per le opere di particolare complessità è possibile riferirsi all Unità Tecnica Finanza di Progetto (UFP), anche consultandone il sito dove si possono trovare i contatti e visionare i documenti esplicativi sulla finanza di progetto o di approfondimento tematico (settore sanità, idrico, etc.). Le strutture competenti per la valutazione degli investimenti Pubblici (Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici, NUVV, istituiti ai sensi dall art. 1 della legge n. 144/1999), hanno la capacità di dare risposte più vicine alle realtà locali (Nuclei regionali) o settoriali (Nuclei ministeriali) per la conoscenza di specifiche normative e prassi amministrative. Il principale obiettivo dei NUVV è di promuovere un miglioramento della qualità ed efficacia dei progetti di investimento pubblici attraverso un rafforzamento delle competenze e delle capacità tecniche delle amministrazioni impegnate nelle politiche di sviluppo. Il compito dei NUVV è di garantire un supporto tecnico nelle fasi di programmazione, valutazione, attuazione e verifica dei piani, programmi e politiche di intervento promossi e attuati da ogni singola amministrazione pubblica vicina al nucleo di appartenenza (per un approfondimento vedi il sito I NUVV sono stati costituiti in tutte le regioni, province autonome e ministeri competenti, (in alcune regioni sono state costituite anche le Unità Tecniche Finanza di Progetto regionali), ma non tutti hanno esplicite competenze specifiche sulla finanza di progetto. L attività di assistenza in materia di finanza di progetto fornita da UFP e NUVV si realizza in un quadro di collaborazione istituzionale e tecnica e alla luce della normativa che può prevedere competenze specifiche a livello regionale o settoriale (competenze per materia). 12
13 Più in generale i NUVV dovrebbero essere coinvolti e chiamati a contribuire in particolare alla fase iniziale di valutazione e accompagnamento degli interventi (quella che si esplicita negli studi di fattibilità). 2.3 Nell attuale procedimento ex artt.37-bis e ss. della legge Merloni, la formazione del collegio di esperti per la valutazione delle proposte è obbligatoria solo nella seconda fase, quella della licitazione privata o dell appalto concorso rivolto ad individuare i due migliori competitors. Ciò comporta l inconveniente che, all interno di un unico procedimento a più fasi, ci sono tre diversi collegi con differenti metri di giudizio e con la necessità di esaminare ogni volta ex novo tutti i documenti con possibili conflitti di responsabilità nel caso di contenziosi intervenuti a valle del procedimento. La riflessione riguarda l opportunità, solo per i progetti di particolare complessità, di individuare un solo collegio professionale, che abbia le competenze giuridiche, tecniche ed economico finanziarie in ambito gestionale 12 oltrechè di lavori, che rimanga stabile in tutte e tre le fasi del procedimento 13. In particolare è opportuno che il collegio sia professionale già nella prima delicata fase di valutazione delle proposte. Deve essere chiaro che, poiché l art. 21, comma 7 della legge Merloni stabilisce che La nomina dei commissari e la costituzione della commissione devono avvenire dopo la scadenza del termine fissato ai concorrenti per la presentazione delle offerte, l identicità della commissione potrà riguardare solo la seconda e la terza fase con 12 L art. 21, comma 5 della legge Merloni fa riferimento solo ad esperti nella specifica materia cui si riferiscono i lavori ma è opportuno estenderli anche ad esperti in ambito gestionale. 13 Il procedimento di individuazione della commissione nonché le incompatibilità dei singoli membri sono dettagliati, solo con riferimento alla fase di licitazione privata ex art.37-quater della legge Merloni, nell art. 21, comma 6 della legge Merloni e nelle norme corrispondenti del Regolamento. 13
14 esclusione di quella di valutazione della proposta, a meno di intervento di modifica normativa mirato per il procedimento ex artt.37-bis e ss.. Le modalità dell utilizzazione di un collegio unico nel procedimento ex artt.37-bis, sono: a) l applicazione autonoma da parte della PA di questa best practices, come delineata nel documento, da pubblicare nell avviso di sollecitazione dei promotori riferita, allo stato della normativa attuale, all identità del collegio da costituire nella licitazione privata e nella successiva fase negoziata; b) emanazione di soft law da parte di Autorità regolamentari riguardante l identità del collegio da costituire nella licitazione privata e nella successiva fase negoziata. 2.4 La prassi di applicazione dell art.37-ter della Merloni comporta che l attività comparativa tra più proposte presentate per la medesima iniziativa non spinga l Amministrazione ad alzare la qualità di quella prescelta sulla base delle idee innovative presentate da altri proponenti; questo, il più delle volte, genera un appiattimento della scelta e un occasione persa per la PA di migliorarsi e migliorare il progetto sul campo. L Amministrazione dovrebbe scorgere, nella fase comparativa delle proposte, l opportunità di seguire un procedimento che, rispettoso delle privative e delle innovazioni esclusive di ciascun proponente e nei limiti imposti dalla giurisprudenza alle modifiche ammissibili della proposta 14, possa cogliere gli aspetti innovativi e migliorativi delle offerte per arricchire solo quella che effettivamente verrà dichiarata di pubblico interesse 15. Ciò può avvenire cogliendo gli elementi qualitativi proposti dagli attori in gioco nella fase di riconoscimento della pubblica utilità, attraverso una prima fase che dovrebbe portare l allineamento di tutte le proposte su tali aspetti migliorativi ed una fase finale in cui l Amministrazione metta in campo l esercizio della propria discrezionalità 14 Esigenza quest ultima evidenziata dalla giurisprudenza TAR Lombardia, Milano Sez.III, 2 luglio 2001, n.4729, quando precisa che: le modifiche che, ai sensi dell art.37-quater, comma 1, lett. a), l amministrazione è legittimata ad apportare alla proposta di project financing possono consistere unicamente in lievi correttivi, non in interventi idonei ad alterare il quadro finanziario proposto dal promotore. 15 La possibilità di modificare la proposta che sarà posta a base di gara nelle fasi successive è esplicitata nell art.37-quater, comma 1, lett. a), nella frase: ponendo a base di gara il progetto preliminare presentato dal promotore, eventualmente modificato sulla base delle determinazioni delle amministrazioni stesse. 14
15 amministrativa per puntare all opera che si avvicini maggiormente al pubblico interesse perseguito. Si tratta di prefigurare, nella fase di valutazione di più proposte, una procedura negoziata, adempiendo così anche alle richieste della Commissione 16, per l individuazione del promotore con una proposta arricchita di contributi sottoposti da altri concorrenti. Le modalità di impostare in fase di valutazione della proposte una procedura negoziata che tenga conto degli apporti innovativi emersi da tutte le offerte presentate sono: a) l applicazione autonoma da parte della PA di questa best practices, come delineata nel documento; b) emanazione di soft law da parte di Autorità regolamentari riguardante tale fase di valutazione delle proposte. 2.5 L asseverazione 17 del PEF richiesta nell art.37-bis della legge Merloni è rilasciata da soggetti qualificati 18 solo in fase di presentazione delle proposte. La particolarità del procedimento ex artt.37-bis e ss. della legge Merloni, nelle diverse fasi in cui è scandito, fa si che la proposta possa essere modificata sia prima della dichiarazione di pubblico interesse che in seguito a rilanci in fase negoziata o, addirittura, in caso di esercizio del diritto di prelazione con l appropriazione della proposta del soggetto provvisoriamente aggiudicatario da parte del proponente. La stessa problematica (di variazione della proposta) l affrontano le Amministrazioni quando devono valutare le offerte nella gara ex art.37- quater per l individuazione dei due migliori competitors; i quali possono rilanciare in quella sede sulla proposta base e, successivamente, in fase 16 Parere Motivato della Commissione ex art.226 Trattato CE del 15 ottobre 2003, punto n.53: la Commissione osserva che, anche nei casi in cui gli avvisi (di ricerca del promotore in relazione al diritto di prelazione ndr) recano tali indicazioni la procedura di scelta del promotore non appare idonea a garantire il rispetto del citato principio di parità di trattamento in quanto manca ogni indicazione in merito ai criteri in base dei quali dette amministrazioni perverranno in maniera obiettiva e non discriminatoria all individuazione di una proposta.. 17 L Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici si è espressa sui contenuti dell asseverazione con gli atti di regolazione n.34/2000 e 14/ Art. 37-bis, comma 1 della legge Merloni: Le proposte devono contenere.un piano economico finanziario asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite dall istituto di credito stesso ed iscritte nell elenco generale degli intermediari finanziari, ai sensi dell art.106 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1 settembre 1993, n.385, o da una società di revisione ai sensi dell art.1 della legge 23 novembre 1939, n
16 di negoziazione finale. La legge, come abbiamo evidenziato, impone l asseverazione del PEF solo nella fase di presentazione della proposta, invece le proposte possono mutare lungo tutto l arco del procedimento sino all aggiudicazione. Per tale motivo si potrebbe richiedere nell avviso di sollecitazione l asseverazione all aggiudicatario della concessione in caso di variazioni del PEF rispetto alla proposta originaria. In questo modo verrebbe attivata, almeno per le opere di maggiore rilevanza, una presenza continua del soggetto asseveratore a supporto dei privati e a garanzia della stessa Amministrazione. Le modalità per ottenere dall aggiudicatario l asseverazione sull offerta definitiva sono: a) l applicazione autonoma da parte della PA di questa best practices (come delineata nel documento) da inserire già nel momento di pubblicazione dell avviso e nel bando successivo; b) emanazione di soft law da parte di Autorità regolamentari con riguardo alla richiesta di asseverazione della proposta aggiudicata da inserirsi nell avviso e nel bando successivo; 2.6 Comprendere l importanza per la PA di avvalersi di advisors competenti sulla finanza di progetto e sul PPP che possano affiancarla durante tutta la procedura in modo tale che le proposte siano sottoposte ai finanziatori già bancabili. Realizzare una guida 19 agli operatori del Project Financing o al PPP in cui vengano elencate le strutture che operano in questo settore, i contatti, gli ambiti di attività, gli ambiti territoriali di attività, le operazioni concluse, eventuali limiti a ricevere il mandato (es. non inferiore ad un certo importo) e altre caratteristiche che possano orientare la PA nella scelta. 2.7 Riconoscere la possibilità di recuperare i costi di advisory prestati alla PA nell eventuale (solo nel caso in cui sia stato individuato il promotore) quadro economico del concessionario mediante una loro stima preventiva da inserire nel bando. A tale proposito l Amministrazione dovrà, comunque, trovare la copertura nel proprio 19 Il riferimento è alla Guida agli operatori del Project Finance 2004 realizzato da Finlombarda. 16
17 bilancio per il pagamento dell advisor, il recupero del costo sarà successivo all aggiudicazione ed eventuale, perché potrebbe non individuarsi alcuna proposta di pubblico interesse. Le modalità per ottenere recuperare i costi stimati di advisory sono: a) l applicazione autonoma da parte della PA di questa best practices (come delineata nel documento) da inserire già nel momento di pubblicazione dell avviso, nel bando e nel contratto; b) emanazione di soft law da parte di Autorità regolamentari con riguardo alla richiesta di recupero delle spese di advisory da inserirsi nell avviso, nel bando e nel contratto; 3) IL RUOLO DEI FINANZIATORI Il ruolo dei finanziatori e del contratto di finanziamento emerge nel procedimento ex artt.37-bis e ss. della legge Merloni in alcune norme di garanzia: nel ritenere i crediti dei finanziatori privilegiati sulle somme dovute in caso di revoca o inadempimento del concedente (art. 37- septies); nel prevedere lo step-in right, cioè la facoltà rimessa ai finanziatori di sostituire il concessionario inadempiente nel caso l Amministrazione volesse far valere la risoluzione della concessione (art. 37-octies); nel riconoscere, infine, il privilegio generale sui beni mobili a garanzia del finanziamento (art. 37-nonies). 3.1 La riflessione riguarda l opportunità di subordinare la sottoscrizione del contratto di concessione o di altro tipo, che attui forme di PPP, all impegno degli sponsor (soci finanziatori e/o istituti di credito) a finanziare il progetto per la parte non coperta dalla contribuzione pubblica. L effetto di questa previsione dovrebbe indurre gli istituti finanziatori a seguire la proposta in ogni fase, innalzandone il livello qualitativo fin dalle prime battute, o, comunque, a spingere il promotore a dotarsi di advisor egualmente coinvolti e credibili agli occhi dei finanziatori, che dovranno valutare la proposta a valle della sua definizione. La finalità di questa condizione, da inserire nell avviso di sollecitazione alla presentazione delle proposte e nel bando successivo, 17
18 persegue il primario interesse di garantire l Amministrazione a che la concessione vada a buon fine una volta individuato il concessionario e sottoscritto il contratto. Le modalità per condizionare la stipula del contratto di concessione a quello di finanziamento sono: a) l applicazione autonoma da parte della PA di questa best practices (come delineata nel documento) da inserire già nel momento di pubblicazione dell avviso, nel bando e nel contratto; b) emanazione di soft law da parte di Autorità regolamentari con riguardo alla condizione per sottoscrivere il contratto di concessione da inserirsi nell avviso, nel bando successivo e nel contratto; c) inclusione in una delibera CIPE, per tutti i progetti di infrastrutture strategiche rientranti nella legge obiettivo 443/2001, della condizione di sottoscrizione nell avviso, nel bando successivo e nel contratto. 3.2 La normativa dello step-in right (37-octies) prevede tre mesi di tempo per la nomina del sostituto concessionario da parte dei finanziatori dal momento della comunicazione della volontà di risolvere il contratto da parte dell Amministrazione, tempo che nella prassi è giudicato insufficiente dai finanziatori specialmente qualora ci siano gestioni complesse. La riflessione riguarda la previsione della facoltà di convenire nel contratto di concessione tempi ulteriori (es: non superiori a due mesi) per la sostituzione del concessionario a condizione che i finanziatori (avendo già individuato il nuovo concessionario) ne facciano richiesta all Amministrazione concedente e questa autorizzi. Tale facoltà dovrebbe essere giustificata dalla complessità della gestione da trasferire e dalla necessità di tempo supplementare del nuovo concessionario per approfondire l analisi dell iniziativa. Oltre l effetto di rendere sostenibile la sostituzione del concessionario, la previsione favorirebbe l ingresso dei finanziatori nella fase di redazione del contratto per l inserimento di una tempistica compatibile con questa specifica esigenza. 18
19 La mancanza, allo stato dell arte, di argomentazioni dirimenti per sostenere la disponibilità o meno del termine di tre mesi tra la PA e il concessionario spinge, appunto, in questa sede a suggerire prudenzialmente solo una riflessione sull argomento. Parimenti è auspicabile che il DM LL.PP. di cui al comma 2 dell art.37-octies, contempli, appunto, modalità flessibili di estensione del termine in occasione della regolamentazione della disciplina del subentro. Le modalità per prevedere la flessibilità sul termine del subentro potrebbe essere attuata mediante specifica disciplina prevista dal DM LL.PP. di attuazione. 3.3 Riflettere sulla possibilità di prevedere la facoltà di inserire nel contratto di concessione uno step-in right dinamico più aderente alle esigenze dei finanziatori. In particolare prevedere la possibilità per i finanziatori di proporre la sostituzione del concessionario che non stia operando con efficienza in base agli indici attesi nel contratto di finanziamento. Questa soluzione permetterebbe di evitare che l intervento dei finanziatori per la sostituzione del concessionario avvenga, secondo le disposizioni oggi vigenti, quando il concessionario si trovi in una situazione di conclamato inadempimento, tanto da essere segnalato dalla PA per la risoluzione del contratto. In questo modo verrebbe data rilevanza alle condizioni di efficienza del contratto di finanziamento che lega il concessionario agli istituti finanziatori; per cui la PA si troverebbe ad autorizzare la sostituzione del gestore inefficiente prima di giungere ad un default irreversibile del progetto con la richiesta di risoluzione del contratto. Anche in questo caso la previsione favorirebbe l ingresso dei finanziatori già nella fase di redazione del contratto per l inserimento di clausole compatibili con le proprie esigenze. Si sottolinea come tale soluzione imponga una rivoluzione di ottica, aumentando l importanza dei finanziatori quali co-attori nella 19
20 determinazione del contratto di concessione, rispetto a quanto non sia ora, ex art 37-octies della legge Merloni. La modalità per attuare tale beneficio a garanzia dei finanziatori potrà attuarsi inserendo una specifica norma nell art.37-octies, recante Subentro, della legge Merloni che specifichi questo secondo percorso per sostituire il concessionario inadempiente secondo indici qualificati nel contratto di finanziamento. 3.4 Riflettere sulla necessità di dotare il privilegio generale già previsto nell art. 37-nonies della legge Merloni sui beni mobili del concessionario posto a garanzia dei crediti dei finanziatori, di un grado definito rispetto all ordine dei privilegi indicato nel codice civile, e, comunque, superiore rispetto a quello garantito dal dall art.42 del Testo Unico in materia bancaria e creditizia (TUBC) a garanzia del finanziamento di opere pubbliche; in mancanza di tale specificazione sembra sia vanificata la garanzia inserita nella legge Merloni relativa al privilegio generale, poiché risulterebbe di minor favore per i finanziatori rispetto a quella assicurata dal TUBC. La modalità per attuare tale beneficio a garanzia dei finanziatori potrà attuarsi inserendo una specifica norma nell art.37-nonies, recante Privilegio sui crediti, della legge Merloni che specifichi il grado del privilegio. 3.5 Riflettere sulla possibilità di introdurre una norma che, con riguardo ai crediti del concessionario maturati verso la PA, ammetta la loro cedibilità ai finanziatori senza l adesione dell Amministrazione interessata. La modalità per attuare tale beneficio a garanzia dei finanziatori potrà attuarsi inserendo una specifica norma nell art.37-nonies, recante Privilegio sui crediti, della legge Merloni che specifichi la cedibilità dei crediti ai finanziatori senza il consenso dell Amministrazione. 4) IL PROJECT MANAGEMENT E COST CONTROL Adozione obbligatoria di tecniche di project management e cost control per le grandi opere fin dalla fase di progettazione e durante la fase di costruzione delle opere a tutela sia dei soggetti finanziatori che 20

References: art.19
 art.20
 art.14
 art.20
 art.18
 art.85
 art.2
 art.14
 art. 4
 art.14
 Sentenza 
 art.14
 art.1
 art.70
 art.4
 art.4
 art. 4
 art. 37
 art. 80
 art. 80
 art. 1
 art. 21
 art. 21
 art.37
 art. 21
 art.37
 art.37
 art.37
 art.37
 art.37
 art.226
 Art. 37
 art.106
 art.1
 art.37
 art.37
 art. 37
 art.42
 art.37
 art.37