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Timestamp: 2019-01-22 19:41:01+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1488 DE NOVIEMBRE 2 DE 2000
SENTENCIA C-1488 DE 02 DE NOVIEMBRE DE 2000
CONTENIDO:COMISIONES ACCIDENTALES DE MEDIACIÓN. IMPORTANCIA DE ÉSTAS EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SE DECLARA EXEQUIBLE EL PROYECTO DE LEY NÚMERO 17 DE 1998 CÁMARA, 170 DE 1999 SENADO E INEXEQUIBLE EL NUMERAL 2 DEL ARTÍCULO 1 DEL PROYECTO
TEMAS ESPECÍFICOS:DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
Sentencia C-1488 de noviembre 2 de 2000
Sent. C-1488/2000. Ref.: O.P. 036
Bogotá, D.C., noviembre dos de dos mil.
Objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 017 de 1998 en Cámara - 170 de 1999 en Senado, “por medio del cual se modifica y adiciona el artículo 122 del Decreto 1950 de 1973”.
Corresponde a la Corte, en los términos de los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley objetados por el Presidente de la República, por razones de inconstitucionalidad. Así, en el caso de la referencia, entrará esta corporación a decidir sobre las objeciones presentadas en contra del Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado.
2. Trámite legislativo del Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado.
— El 6 de agosto de 1998, el representante Carlos Germán Navas Talero presentó el proyecto de ley “por el cual se modifica el artículo 122 del Decreto 1950 de 1973”, que constaba de dos artículos, junto con la exposición de motivos correspondiente. El proyecto fue identificado con el número 017 de 1998, y repartido en la misma fecha a la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, por ser el asunto materia de su competencia. Como ponente, se designó al representante Luis Javier Castaño Ochoa.
— En sesión del 11 de noviembre de 1998, la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, aprueba, en primer debate, el proyecto de ley. El día 14 de diciembre del mismo año, la plenaria de la Cámara de Representantes, en segundo debate, le dio su aprobación, introduciéndole una modificación al artículo 1º del proyecto aprobado por la comisión séptima constitucional permanente, en el sentido de adicionarle la expresión “o más.”
— Remitido el proyecto 017 de 1998 Cámara a la Presidencia del Senado de la República, el mismo fue radicado bajo el número 170 de 1999 y repartido a la comisión séptima constitucional permanente, en donde se designó como ponente al senador Carlos Eduardo Corsi Otálora.
— La Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado, una vez introdujo una serie de modificaciones al proyecto aprobado por la Cámara, le impartió por unanimidad la aprobación correspondiente, en sesión del 17 de noviembre de 1999. La plenaria de dicha corporación, por su parte, aprobó con algunas modificaciones el proyecto de ley, en sesión del día 6 de junio de 2000.
— El mismo día 6 de junio de 2000, se nombró y reunió una comisión accidental de mediación para conciliar las divergencias presentadas entre el texto del proyecto de ley aprobado por la Cámara de Representantes y el aprobado por el Senado de la República. Comisión que, en términos generales, adoptó como texto unificado, el aprobado por la plenaria del Senado de la República.
— El día 7 de junio de 2000, la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó, por unanimidad, el texto que a su consideración presentó la comisión accidental de mediación.
— El día 13 de junio de 2000, la plenaria del Senado aprobó el texto conciliado del proyecto de ley presentado a su consideración por la comisión accidental de mediación.
— El 14 de junio de 2000, la presidenta de la Cámara de Representantes remitió el Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado, “por medio del cual se modifica y adiciona el artículo 122 del Decreto 1950 de 1973”, al señor Presidente de la República para su sanción.
— El expediente legislativo fue recibido por el departamento administrativo de la Presidencia de la República, el día 28 de junio de 2000.
— El día 6 de junio del mismo año, en el término constitucional para el efecto, el Presidente de la República devolvió el proyecto de ley sin la sanción correspondiente, acompañado de un texto en el que manifestaba las razones por las cuales consideraba contrarios a la Constitución, algunos apartes del articulado sometido a sanción.
— En sesión plenaria del 22 de agosto de 2000, la Cámara de Representantes aprobó por unanimidad el informe que, sobre las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado, solicitaba declarar infundadas las objeciones presentadas por el Presidente de la República.
— En sesión plenaria del 3 de octubre de 2000, el Senado de la República aprobó el informe que, sobre las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado, fue presentado, declarando infundadas las objeciones presidenciales referidas.
— En consecuencia, el presidente del Congreso, en cumplimiento del artículo 167 de la Constitución, remitió a esta corporación el expediente legislativo correspondiente, para que sea la Corte Constitucional, quien decida definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Presidente de la República, en contra del proyecto de ley de la referencia.
Por tanto, corresponde a esta corporación analizar y decidir sobre las dos objeciones presentadas por el Presidente de la República, en contra del Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado.
Corresponde a esta corporación establecer si las modificaciones que fueron introducidas por el Senado de la República al Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara, hacían necesaria su devolución a esta célula legislativa para que en ella se diera debate y aprobación a dichas modificaciones, o, si por el contrario, las divergencias suscitadas entre el proyecto aprobado en la Cámara de Representantes y el Senado de la República, podían ser de conocimiento de la comisión accidental que, para tal efecto, fue conformada.
Analizado este punto, corresponderá estudiar la objeción que, por violación del principio a la igualdad, presentó el Presidente de la República y cuyo sustento será objeto de análisis por esta corporación.
4. Estudio de la objeción por vicios en el trámite legislativo del Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado.
Naturaleza de las comisiones accidentales de mediación. Importancia de éstas en el proceso legislativo. Debate democrático. Unidad temática. Alcance de la Sentencia C-702 de 1999.
Entiende el Presidente de la República que en el proyecto de ley “por medio del cual se modifica y adiciona el artículo 122 del Decreto 1950 de 1973”, el Congreso de la República no cumplió con el requisito de los debates reglamentarios que exige el artículo 157 de la Constitución Política.
En concepto del jefe del ejecutivo, en la medida en que el Senado de la República introdujo reformas sustanciales al texto aprobado por la Cámara de Representantes —comisión constitucional permanente y plenaria—, sobre aspectos no debatidos por ésta y que hacían de esas modificaciones “auténticas novedades respecto a las normas aprobadas por la Cámara”, correspondía a ésta, tanto en su comisión constitucional permanente, como en su plenaria, aprobar el texto nuevo no debatido por ellos, para entender cumplido el mandato constitucional que exige que todo proyecto de ley para ser ley, debe ser debatido y aprobado en cuatro debates. Requisito este que no se puede entender satisfecho con la conformación de la comisión accidental de mediación que, para el efecto se constituyó, pues, en tratándose de un texto nuevo y no de simples discrepancias, esta comisión, en los términos de la jurisprudencia contenida en la Sentencia C-702 de 1999, no tenía la competencia para pronunciarse ni para reemplazar a la comisión constitucional permanente ni a la plenaria de la Cámara de Representantes.
Tal como lo manifiesta el señor Presidente de la República, el texto del Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara, no es igual al Proyecto de Ley 170 de 1999 Senado, pues en los debates efectuados en la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado y en la plenaria de éste, el mismo fue modificado en los siguientes términos:
Texto definitivo del Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara, aprobado por la plenaria de la Cámara el 14 de diciembre de 1998.
ART. 1º—El artículo 122 del Decreto 1950 de 1973 quedará así:
La edad de setenta (70) años o más constituye impedimento para desempeñar cargos públicos, salvo para los empleos señalados en el inciso segundo del artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, adicionado por el artículo 3074 del mismo año”.
Texto definitivo del Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado, aprobado por la plenaria del Senado el 17 de noviembre de 1999.
La edad de sesenta y cinco (65) años o más constituye impedimento para desempeñar cargos públicos, salvo:
1. El servidor público o quien ejerza funciones públicas señaladas en el inciso 2º del artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, adicionado por el Decreto 3074 del mismo año.
2. El servidor público o quien ejerza funciones públicas que demanden la aplicación del esfuerzo intelectual en labores de alta dirección, orientación institucional o asesoría, tales como cónsul general, Contador General de la Nación, subcontador general de la Nación, gerente, presidente o director general de la unidad administrativa especial, de sociedad pública, de sociedad económica mixta, de empresa social del Estado, de corporación autónoma regional y de empresa oficial de servicios públicos, rector, vicerrector o decano de universidad pública o de institución de educación superior, consejero o alto comisionado del Presidente de la República; director de programa presidencial; director de administración judicial; magistrado de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y los tribunales superiores de distrito judicial y contencioso administrativos; notario público, miembro del Consejo Nacional Electoral, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, personero municipal, contralor departamental, distrital o municipal; profesor universitario o de universidad pública o de institución de educación superior, los investigadores científicos y para (no está en el texto conciliado) quienes en el desempeño de sus trabajos realicen contribuciones a la ciencia y la tecnología.
Para las excepciones a las que se refiere el presente artículo, la edad de retiro forzoso se extiende a los setenta (70) años.
PAR.—El presente artículo no se aplica a los servidores públicos que lo sean por elección popular.
ART. 2º—La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.
Como puede observarse, el Senado de la República sí modificó el proyecto de ley aprobado por la Cámara de Representantes, con tres cambios que fueron efectuados en la comisión séptima constitucional permanente, así:
1. Se modificó la edad de retiro forzoso que la Cámara de Representantes había fijado en setenta (70) años, para mantenerla en los sesenta y cinco (65) años que hoy está vigente.
2. Las excepciones que consagraba el proyecto de la Cámara de Representantes a la regla de la edad de retiro forzoso, fueron ampliadas. Así, mientras en el proyecto de la Cámara de Representantes sólo se hacía referencia a los empleos señalados en el inciso segundo del artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, adicionado por el Decreto 3074 del mismo año, y que no son otros que los cargos de Presidente de la República, ministro del despacho, jefe de departamento administrativo, superintendente, viceministro, secretario general de ministerio o departamento administrativo, presidente, gerente o director de establecimientos públicos o de empresas industriales y comerciales del Estado, miembro de misiones diplomáticas no comprendidos en la respectiva carrera y secretarios privados de los despachos de los funcionarios mencionados, cargos todos estos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público, en el proyecto aprobado en el Senado de la República se amplió la excepción, con una fórmula general, dado que se dice que queda exceptuado el “servidor público o quien ejerza funciones públicas que demanden la aplicación del esfuerzo intelectual en labores de alta dirección, orientación institucional o asesoría”. Con esta fórmula, se buscaba cobijar a todos los funcionarios públicos que cumplan las mencionadas condiciones, sin importar el organismo al que pueda estar vinculado.
En tal sentido, y de forma meramente enunciativa, en el proyecto se mencionan algunos cargos a los que ha de aplicarse la excepción, en los que se incluyen empleos pertenecientes a la rama ejecutiva que, con la nueva estructura que ésta presente hoy, en la Ley 489 de 1998, no estaban enunciados en las normas a las que hace referencia el numeral 1º del proyecto aprobado en la Cámara de Representantes (Dctos. 2400 y 3074/68), tales como director general de unidad administrativa especial, de sociedad pública, de sociedad económica mixta, de empresa social del Estado, de corporación autónoma regional y de empresas oficial de servicios públicos, así como a funcionarios de la rama judicial, de los organismos de control, de las autoridades electorales, de órganos autónomos como las universidades públicas, y de algunos particulares que prestan un servicio público, como es el caso de los notarios.
3. Se establece una edad límite para el ejercicio de funciones públicas, pues se señala que la edad de retiro forzoso para los cargos exceptuados de la regla general sobre edad de retiro forzoso, ha de ser la de setenta (70) años. Edad límite que no se fijaba en el proyecto de la Cámara de Representantes, pues en él nada se decía sobre este particular.
Estas modificaciones y adiciones que efectuó el Senado de la República al Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara, fueron aceptadas por la comisión accidental conformada para el efecto y aprobadas por las plenarias de ambas Cámaras. Sin embargo, el Presidente de la República las considera como “auténticas novedades respecto a las normas aprobadas por la Cámara”, que requerían la aprobación de ésta, mediante la devolución del proyecto a la Cámara de Representantes, a efectos que tanto la comisión constitucional permanente como la plenaria de ésta, diera debate y aprobación a las modificaciones y adiciones efectuadas, tal como lo exige, en concepto del Presidente de la República, la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia C-702 de 1999.
4. En el caso objeto de análisis, la Corte habrá de declarar infundada la objeción presidencial presentada contra el Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado, que hace referencia a la violación del artículo 157 de la Constitución, por cuanto la conformación de la comisión accidental que se integró en junio 6 de 2000, con el objetivo de zanjar las discrepancias que se presentaban entre el Proyecto de Ley 017 de 1998 aprobado por la Cámara y el 170 de 1999 que adoptó el Senado, cumplió el fin que la Constitución le asigna a esta comisión, sin que su actuación pueda considerarse, en este caso, como desconocimiento de la función constitucional asignada a las comisiones constitucionales permanentes, como lo afirma el señor Presidente de la República. Veamos.
Abundante jurisprudencia de esta corporación, ha hecho referencia al tema de las comisiones accidentales de mediación que contempla el artículo 161 de la Constitución. De esta jurisprudencia, así como de la norma constitucional misma, se desprende que la función de éstas, no es otra que la de agilizar el trámite legislativo de aquellos proyectos de ley que, en el devenir propio del proceso democrático de debate y adopción de la norma jurídica, sufren alteraciones, modificaciones y cambios que requieren el asentimiento de las dos cámaras legislativas, para convertirse en la expresión de la voluntad general representada en éstas.
Comisión que, dada su naturaleza meramente accidental, no puede suplir la función legislativa asignada por la Constitución y la ley, a las comisiones constitucionales permanentes y a las plenarias de cada Cámara, pues es en éstas, en donde debe surtirse el proceso de deliberación y aprobación de las distintas normas jurídicas. Así lo aclaró esta corporación en la Sentencia C-702 de 1999, al señalar que:
“... unas comisiones accidentales integradas cuando surgen discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, para que reunidas conjuntamente, preparen el texto que será sometido a la decisión final en sesión plenaria de cada Cámara, no pueden llenar con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el primer debate en la comisión constitucional permanente, y durante el segundo debate que se cumple en la plenaria de cada Cámara.
“... defiende la Corte Constitucional la existencia y funcionamiento efectivo del Congreso, integrado por las dos Cámaras, para que una no se encuentre nunca ausente de los debates parlamentarios para la formación de la ley y menos, se vea sustituida por una comisión accidental que no puede ir más allá de armonizar textos discrepantes sobre asuntos o materias que han sido, en forma previa, debidamente aprobados en las dos Cámaras, que es el único caso al que se refiere el inciso segundo del artículo 160 constitucional al prever que “durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, a manera de artículos nuevos, precisamente porque sus materias han sido debidamente aprobadas en forma previa por las Cámaras...” (Sent. C-702/99) (negrillas fuera de texto).
Sin embargo, la afirmación acerca de que las comisiones accidentales no pueden suplir la función legislativa asignada por la Constitución y la ley a las comisiones constitucionales permanentes y a las plenarias de cada Cámara, ha suscitado problemas de interpretación por parte de distintas autoridades, que han llevado a desconocer la verdadera función de las comisiones accidentales de mediación y, por ende, su importancia en el proceso legislativo, lo que ha generado trabas en el proceso de adopción de las leyes, talanqueras estas que el Constituyente de 1991 quiso evitar.
“El mecanismo constitucional consiste aquí [haciendo referencia al artículo 161 de la Constitución] en impedir que las navettes [figura propia del derecho parlamentario que denotan los ir y venir de los proyectos de ley en una y otra Cámara para que éstas conozcan las modificaciones introducidas por cada una de ellas y se produzca un pronunciamiento sobre las mismas] se repitan indefinidamente, recurriendo a la integración de una comisión accidental mixta, de mediación, que tendrá como misión preparar un texto que permita superar las discrepancias que surgieren entre las cámaras...” (Interpretación y génesis de la Constitución colombiana, Autores varios, pág. 303).
El problema suscitado en la interpretación del mencionado fallo, hace necesario volver, entonces, sobre algunos criterios que rigen la conformación de estas comisiones, para concluir que son excepcionales los casos en donde éstas no pueden actuar, por no ser, precisamente, el ente competente para dar origen a una norma jurídica determinada.
Lo primero que ha de advertirse, es que la conformación de estas comisiones tiene como presupuesto principal que, en relación con un proyecto de ley específico, se presenten divergencias, discrepancias entre el texto aprobado en una y otra Cámara, artículo 161 de la Constitución. Divergencias o discrepancias producto natural de la facultad que se reconoce a cada una de las Cámaras, de introducir las modificaciones, las adiciones o supresiones que se juzguen necesarias, a efectos de que el proceso legislativo realmente sea democrático, producto del pluralismo que se encarna en el órgano legislativo.
Dentro de este contexto, la competencia de la comisión accidental, es de conciliación entre textos divergentes, lo que la faculta para introducir modificaciones a los textos discordantes y crear, si es del caso, textos nuevos, si con ello se logra superar la divergencia. Sobre el particular, se ha dicho “... las comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad...” (Sent. C-282/95)
En este sentido, está claro, entonces, que el proceso legislativo, tal como lo concibió el Constituyente de 1991, se erige sobre el principio de participación activa y dinámica de las distintas instancias que conforman el órgano legislativo, en donde la función de las plenarias no es de simple asentimiento de lo que han decidido las comisiones técnicas —refiriéndonos a la labor que realizan las comisiones constitucionales permanentes— pues aquellas mantienen inalterable su facultad de creación e innovación, cuando se les reconoció la facultad de introducir modificaciones, supresiones o adiciones a los proyectos aprobados por sus comisiones constitucionales permanentes.
Es así como, por ejemplo, el artículo 159 de la Constitución faculta a las plenarias para considerar proyectos de ley negados por las comisiones constitucionales permanentes. En este caso, y a diferencia de lo que disponía la Constitución de 1886, no se ordena que el proyecto reconsiderado y aceptado en la plenaria, regrese a la comisión permanente para ser debatido nuevamente. Este artículo denota la importancia política y de decisión que poseen las plenarias de las Cámaras.
Dentro de este contexto, surge una pregunta ¿cuáles son las divergencias o modificaciones que, introducidas por las plenarias de una y otra Cámara a un proyecto de ley, en desarrollo del artículo 160 de la Constitución, pueden ser conciliadas por las comisiones accidentales de mediación?
La respuesta a este interrogante la da la propia Constitución, cuando en su artículo 158, exige que todo proyecto deberá referirse a una misma materia y serán “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” (negrillas fuera de texto). Texto este que ha de interpretarse sistemáticamente con el artículo 160 de la Constitución, al señalar que cada Cámara “podrá introducir al proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En este sentido, es claro que si las modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las Cámaras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no conoció de éstas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra Cámara, será competencia de la comisión accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria (L. 5ª/92, art. 178), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad en el tratamiento que se le dé al asunto correspondiente. Sobre el particular, esta corporación ha señalado:
“... para establecer si hay unidad temática en un determinado cuerpo legal no es suficiente la identificación meramente formal acerca de los asuntos tratados en él, sino que es menester verificar si entre ellos existe una concatenación sustancial en cuya virtud el legislador los integre sistemáticamente, excluyendo aquellos que no guardan relación alguna con la cuestión predominante dentro del conjunto normativo”. (Sent. C-435/96)
Lo anterior, aplicado al tema que ocupa la atención de la Sala, ha de entenderse en el sentido que las modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de ley por las plenarias y que pueden dar origen a las comisiones accidentales de mediación, son aquellas que están directamente vinculadas con la materia que dio origen al proyecto de ley correspondiente. De esta manera, en las plenarias se pueden introducir artículos nuevos que, posteriormente, serán de conocimiento de las comisiones accidentales, siempre y cuando la materia a la que ellos se refieran, presente un nexo sustancial con lo que se debatió y aprobó en la otra Cámara. Así, lo consagró el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992, al expresar “serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.”
Sobre este particular, en la Sentencia C-922 de 2000, se afirmó:
“Es de anotar que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la Corte Suprema de Justicia, cuando tenía a su cargo el control de constitucionalidad, sostuvo que con fundamento en el principio de identidad un proyecto de ley debía ser exactamente el mismo en las diferentes instancias de su trámite. Sin embargo, la situación varió fundamentalmente a raíz de la expedición de la Constitución de 1991, cuyas normas admiten la posibilidad de que en las plenarias de las Cámaras se puedan introducir modificaciones a un proyecto, siempre que se guarde relación con la materia propuesta y debatida. Y el problema relativo a las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se resolvió con la previsión contemplada en el artículo 161, que mediante las comisiones accidentales que deben preparar el texto unificado que supere las diferencias acaecidas, que requiere ser aprobado por las plenarias de cada Cámara, busca remediar aquellas y darle la necesaria unidad normativa al proyecto”. (Negrillas fuera de texto).
En este sentido, ha de entenderse que la regla de los cuatro debates a que hace referencia el artículo 157 de la Constitución, parte del supuesto según el cual desde el primer debate que debe surtirse en cada una de las comisiones permanentes constitucionales de cada Cámara, el proyecto presenta una unidad en la materia o temática, objeto de discusión y aprobación. Por consiguiente, si las modificaciones que se introducen en las plenarias guardan esa unidad, la competencia para zanjar las discrepancias entre un proyecto y otro, concluido el proceso legislativo, será de la comisión accidental de conciliación que, para el efecto, se conforme.
Con la reunión de esta comisión, integrada por miembros tanto de la Cámara de Representantes, como del Senado, especialmente por los miembros de la comisión permanente donde el respectivo proyecto fue debatido (L. 5ª/92, art. 187), y al adoptar y aprobar un texto único que solvente las divergencias de los proyectos aprobados en ambas plenarias, ha de entenderse que se está dando al nuevo texto acordado, un debate conjunto por una comisión integrada por las dos Cámaras, en cumplimiento del numeral 2º del artículo 157 de la Constitución, correspondiéndole a las plenarias dar los otros dos debates reglamentarios, para entender cumplido así, el requisito de los cuatro debates, y el principio de identidad temática en los proyectos de ley de que trata el artículo 158 de la Constitución.
Cosa diversa sucede cuando una de las Cámaras introduce una modificación que nada tiene que ver con la materia del proyecto de ley que se viene debatiendo, pues, en este caso, ha de entenderse que al romperse la unidad temática, la nueva materia que se introduce ha de ser de conocimiento de la Cámara que no la ha debatido ni aprobado. Por tanto, ésta ha de debatirla y aprobarla para que se entienda surtido el trámite constitucional previsto en el artículo 157 de la Constitución, asunto este del que precisamente se ocupó la Sentencia C-702 de 1999, al señalar:
“... unas comisiones accidentales integradas cuando surgen discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, para que reunidas conjuntamente, preparen el texto que será sometido a la decisión final en sesión plenaria de cada Cámara, no pueden llenar con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el primer debate en la comisión constitucional permanente, y durante el segundo debate que se cumple en la Plenaria de cada Cámara...”. (Negrillas fuera de texto).
En dicha ocasión, la Corte encontró que las facultades extraordinarias concedidas al Presidente, por medio de la Ley 489 de 1998, no habían sido objeto de debate en la Cámara de Representantes, y que la materia del proyecto que ésta aprobó y que fue posteriormente modificado por el Senado de la República, no era el atinente a la concesión de facultades extraordinarias, las que, como se sabe, han de concederse a través de una ley sujeta a los cuatro debates reglamentarios, y con unas características especiales, tales como la aprobación por una mayoría especial e iniciativa gubernamental.
Lo expuesto hasta aquí, sirve de fundamento para entender por qué el razonamiento que efectuó el Presidente de la República y el Ministerio Público, en relación con las modificaciones que introdujo el Senado de la República al Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara “Por el cual se modifica y adiciona el artículo 122 del Decreto 1950 de 1973”, no es de recibo.
Lo primero que se advierte, es que las modificaciones que introdujo la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado, al referido proyecto, guardaban unidad temática con la norma que fue aprobada por la Cámara de Representantes, cuya materia hacía referencia al señalamiento de una edad de retiro forzoso en ciertos cargos públicos y el mantenimiento de unas excepciones a la misma.
Si bien es cierto que la norma que se solicitaba originalmente reformar, hacía referencia únicamente al personal civil de la rama ejecutiva, de la exposición de motivos que acompañó la presentación del proyecto citado, se deduce que la idea de quien presentó esta iniciativa, no era otra que modificar de la edad de retiro forzoso no sólo para servidores públicos de la rama ejecutiva, sino, en general, para todos los servidores, dado que se buscaba unificar la legislación en materia de edad para acceder a la pensión y la edad de retiro forzoso. Basta con leer la mencionada exposición para arribar a esta conclusión.
Se lee en la exposición de motivos:
“El artículo 122 del Decreto 1950 de 1973 establece como impedimento para el desempeño de cargos públicos la edad de 65 años, norma que fue expedida cuando el régimen prestacional disponía como edad para el disfrute de la pensión por vejez 55 y 50 años, para hombres y mujeres, respectivamente, límites temporales establecidos de conformidad con los cálculos actuariales sobre la vida probable para la época de expedición de tales normas.
“Con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se incrementaron las edades mínimas para el derecho al disfrute de la pensión por vejez, reconociendo las nuevas condiciones de vida para la población colombiana respecto de la expectativa de vida al nacer.
“Por otra parte, al haber aumentado la expectativa de vida de la población manteniendo la edad de retiro forzoso, el servicio se está privando, injustamente, de contar con la experiencia y la sabiduría de aquellas personas que solamente están en la posibilidad de seguir contribuyendo en la plenitud de sus facultades al mejor hacer de la administración pública y judicial, sino de transferir sus conocimientos a quienes habrán de asumir su relevo en el manejo de los asuntos del Estado.
“Por lo anterior y con el fin de armonizar las modificaciones introducidas por la ley de seguridad social con la edad de retiro forzoso, se hace necesario modificar la regulación al respecto, contenida en el artículo 122 del Decreto 1950 de 1973, incrementando proporcionalmente el límite temporal a partir del cual la edad del servidor público constituya causal de impedimento para el desempeño de tal, situándola en los 70 años” (fl. 116) (negrillas fuera de texto).
Pero, igualmente, es necesario recordar que, por expresa disposición del artículo 2º de la Ley 27 de 1992, que es la que desarrolla el artículo 125 de la Carta en materia de la regulación del régimen de carrera de los empleos en los órganos y entidades del Estado, se dispuso que el mencionado Decreto- Ley 2400 de 1968, con las reformas a él introducidas por el Decreto 3074 del mismo año y las leyes 13 de 1984 y 61 de 1987, así como sus decretos reglamentarios, fueran aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades u organismos de los niveles nacional, departamental, distrital —diferentes a Distrito Capital—, municipal y sus entes descentralizados, en las asambleas departamentales, en los concejos municipales y distritales y en las juntas administradoras locales, excepto las unidades de apoyo que requieran los diputados y concejales. Así mismo, el inciso tercero de dicho artículo estableció que “Los servidores del Estado que presten sus servicios en la Presidencia de la República, Congreso de la República y por virtud de ley, Ministerio de Defensa, organización electoral y demás sectores con carreras especiales o sistemas específicos de administración de personal, continuarán rigiéndose por las normas vigentes para ellos consagradas en la Constitución y en la ley”.
En este sentido, entonces, no le asiste razón al Presidente de la República cuando afirma que la norma que se decía modificar, sólo hacía referencia al personal civil de la rama ejecutiva del poder público, dejando por fuera a otros servidores públicos, para quienes la regulación sobre edad de retiro forzoso estaba contenida en normas diversas de la que se decía modificar, pero con un contenido igual: la edad de retiro forzoso a los 65 años. Pues, como se acaba de indicar, su regulación es omnicomprensiva de una serie de servidores públicos, salvo los de regímenes especiales, excluidos por la norma, que fueron los que precisamente tuvo en cuenta el Senado de la República al introducir las modificaciones al proyecto aprobado por la Cámara, para lograr la unificación de la legislación en materia de edad de retiro forzoso, que, en últimas, era el objetivo que se buscaba con la iniciativa presentada por el representante Navas Talero.
Hecho este que puso de presente el director del Departamento Administrativo de la Función Pública, cuando a solicitud del secretario general de la Comisión Séptima del Senado de la República, conceptuó en los siguientes términos sobre el Proyecto 017 de 1998, aprobado en la Cámara de Representantes:
“... resulta procedente precisar que si bien la modificación de la edad de retiro forzoso de 65 a 70 años es necesaria y conveniente, para hacer efectivo este cambio, el mecanismo más idóneo no es una ley que modifique una norma reglamentaria, ni aun, que modifique una única norma con fuerza de ley, dejando vigentes otras que contemplan para otros sectores la misma edad objeto de modificación, sino una ley que, de manera general e impersonal, establezca directamente la nueva edad de retiro forzoso, de tal manera que con ella se entiendan modificadas todas aquellas disposiciones referidas a los servidores públicos de todos los sectores, que contemplen una edad inferior como de retiro forzoso.
“... [se propone la redacción de un nuevo artículo que contemple la edad de 70 años como la edad de retiro forzoso, salvo para funcionarios que tengan contemplada una edad superior a la señalada].
“Además, ... se subsanaría la imprecisión en la que se incurrió en el artículo 14 de la Ley 490 de 1998, al establecer que la edad de retiro forzoso continuaba siendo de 65 años, pero si por decisión libre y espontánea de empleado o trabajador, éste manifiesta al nominador su deseo de continuar en el ejercicio de las funciones que venía desempeñando, podrá continuar en el cargo hasta cumplir la edad de 70 años” (fls. 59 a 62).
Las anteriores recomendaciones pareció tenerlas en cuenta la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado, en donde se decidió introducir las siguientes modificaciones:
“1. Mantener el criterio general de 65 años de edad o más como impedimento para desempeñar cargos públicos.
“2. Las excepciones, al principio general, se refieren tanto a la función pública como a la investigación científica, en el sentido de aumentar la edad de retiro forzoso de 65 años a 70 y 75 años de edad, respectivamente.
Así, considera la Corte que estas modificaciones, ratificadas por la plenaria del Senado, salvo en lo referente a crear dos edades máximas de retiro forzoso, guardan una inescindible relación temática y sustancial con el proyecto que aprobó la Cámara de Representantes: fijación de una edad de retiro forzoso en la administración pública y excepciones, que, por no tratarse de un tema nuevo al que venía debatiendo la Cámara de Representantes, correspondía a una comisión accidental, como en efecto se conformó, resolver sobre las discrepancias que presentaba uno y otro proyecto, sin que se hiciera, por ende, necesaria su devolución a la Cámara de Representantes, como lo exponen el Presidente de la República y el Ministerio Público. Fue, precisamente para casos como el que aquí se analiza, que el Constituyente creó las mencionadas comisiones accidentales de mediación o conciliación.
Aceptar la tesis que plantea la objeción presidencial, que por cierto parte de un error de interpretación de lo que en su momento expusiera esta corporación en la Sentencia C-702 de 1999, sería desconocer no sólo la facultad otorgada a las plenarias por el artículo 160 de la Constitución, sino la naturaleza constitucional de las comisiones a las que se refiere el artículo 161 de la Constitución, restándoles su importancia y menospreciando su función, convirtiéndolas en simples comisiones de redacción y estilo.
Las anteriores razones, son suficientes para declarar infundada la objeción que, por vicios en la formación del Proyecto 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado, presentó el Presidente de la República.
5. Estudio de la objeción presidencial por desconocimiento del artículo 13 de la Constitución. La cláusula general de competencia del legislador lo faculta tanto para determinar la edad de retiro forzoso del servicio público como para fijar excepciones a esa regla general, siempre y cuando éstas sean racionales, proporcionales y no generen discriminaciones.
Afirma el Presidente de la República, que “... algunos de los cargos señalados en el ordinal (sic) 2º, inciso primero del artículo primero del proyecto, tales como subcontador, director de unidad administrativa, vice-rector (sic), personero municipal, notario, contralor departamental y municipal, director de administración del Estado, magistrados de los tribunales, miembros del Consejo Nacional Electoral, entre otros, contrarían el principio constitucional de la igualdad de las personas ante la ley por cuanto no existen, a la luz de la copiosa jurisprudencia de la h. Corte Constitucional sobre la materia (mediante las cuales se desarrolla el método para establecer la racionalidad del trato diferente) razones suficientes que justifiquen la diferencia de trato respecto de otros cargos similares existentes en el Estado, además de que por otra parte, no encajan dentro de los presupuestos contemplados en el encabezamiento del ordinal segundo del artículo bajo examen, cuales son el especial y calificado esfuerzo intelectual que las labores desempeñadas demandan en actividades de alta dirección, orientación o asesoría”.
Según los términos anteriores, además del vicio de trámite analizado, el Ejecutivo objetó el proyecto de modificación del artículo 122 del Decreto 1950 de 1973, por vulneración del principio de igualdad, con fundamento en: a) La falta de justificación en el establecimiento de un trato diferente en materia de edad de retiro forzoso para determinados cargos dentro del régimen de los servidores públicos; y b) Los cargos mencionados en el numeral 2º como excepciones, no encajan en el enunciado general de éstas, cual es el de que las funciones que cumplen demanden “la aplicación del esfuerzo intelectual en labores de alta dirección, orientación institucional y asesoría”, es decir, el Presidente discrepa de la enumeración que se hace en la norma respecto de ciertos cargos.
Por su parte, el Ministerio Público sostiene que el legislador no podía establecer una fórmula genérica para crear excepciones a la regla de la edad de retiro forzoso, por cuanto aquella, en términos prácticos, convierte la excepción en la regla general y deja en manos de los nominadores la interpretación de la norma.
Ha de observarse en primer término, que el Presidente de la República se limitó a sustentar su censura a la norma por vulneración de la igualdad, en “la copiosa jurisprudencia de la Corte de la h. Corte Constitucional sobre la materia (mediante las cuales se desarrolla el método para establecer la racionalidad del trato diferente) razones suficientes que justifiquen la diferencia de trato respecto de otros cargos similares existentes en el Estado”, sin explicar de manera específica, en qué consiste la irracionalidad de ese trato diferente, ni señalar cuáles son los “otros cargos” que serían discriminados en la disposición bajo examen.
No obstante, la Corte entrará a examinar la validez constitucional de la norma objetada frente a la igualdad, pues el criterio empleado por el legislador al establecer nuevas excepciones a la edad de retiro forzoso presenta evidentes problemas frente a ese principio constitucional, los cuales, si bien no fueron explicados de manera expresa por el gobierno, deben ser dilucidados por esta corporación, en aras de salvaguardar el ordenamiento superior.
De acuerdo con el título, el proyecto de ley cuestionado tiene por objeto modificar y adicionar el artículo 122 del Decreto 1950 de 1973, el cual dispone que “La edad de sesenta y cinco (65) años constituye impedimento para desempeñar cargos públicos, salvo que para los empleos señalados en el inciso segundo del artículo 29 del Decreto 2400 de 1968, adicionado por el artículo 3074 del mismo año”.
Lo primero que ha de observarse, es que este proyecto de ley lo que modifica es un decreto reglamentario de los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 (normas sobre administración de personal al servicio del Estado), en particular, en cuanto se refiere a las excepciones al retiro forzoso de los empleados públicos (D. 2400/68, arts. 29 y 31), para adicionar las contenidas en el numeral 2º objetado. En virtud de lo previsto en el artículo 2º de la Ley 27 de 1992, dichos decretos conservaron su vigencia en relación con “los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades u organismos de los niveles nacional, departamental, distrital, diferentes al Distrito Capital, municipal y sus entes descentralizados, en las asambleas departamentales, en los concejos municipales y distritales y en las juntas administradoras locales, excepto las unidades de apoyo que requieran los diputados y concejales”, así como, respecto del personal de entidades y organismos con sistemas especiales de carrera, mientras se expiden estos regímenes.
Lo anterior no significa, que la Corte en este caso, se esté pronunciando acerca del contenido de tales decretos, toda vez que la mención que de ellos se hace en el numeral 1º del artículo impugnado —no cuestionado— es sólo para efectos de su remisión a otras excepciones.
Ahora bien, esta corporación ha tenido la oportunidad de referirse al tema de la edad de retiro forzoso, señalando que es competencia del legislador, como desarrollo de la cláusula general de competencia, determinar cuál es la edad en la que los funcionarios públicos habrán de hacer dejación de sus cargos.
“... la aptitud general sobre una regulación, que es la cláusula general de competencia, está abierta hacia las necesidades de la vida en sociedad, que son las que exigen una regulación determinada. Así las cosas, se tiene el siguiente razonamiento: la Carta Política establece el criterio del factor edad como causal de retiro forzoso; las necesidades de la vida social exigen que se determine cuál es esa edad, luego es al legislador a quien corresponde hacerlo de acuerdo con su naturaleza ordenadora.
Lo anterior se corrobora si se tiene en cuenta que la ley es una declaración de la voluntad soberana, expresada en la forma que previene la Constitución a través de sus representantes, con el fin de realizar el bien común. Esa voluntad soberana —que es la voluntad general— se declara mediante una prescripción racional que manda, prohíbe, permite o castiga, y para ello tiene que determinar las cosas. De lo contrario, jamás se satisfaría el interés general, que es prevalente”. (Sent. C-351/95)
Igualmente, en dicha providencia se indicó la razón de ser de la existencia de una edad límite máxima para prestar servicios en la función pública.
“... porque se trata de una figura constitucional, y porque, además, deben brindarse oportunidades laborales a otras personas, que tienen derecho a relevar a quienes ya han cumplido una etapa en la vida. Los cargos públicos no pueden ser desarrollados a perpetuidad, ya que la teoría de la institucionalización del poder público distingue la función del funcionario, de suerte que éste no encarna la función, sino que la ejerce temporalmente. La función pública es de interés general, y en virtud de ello, la sociedad tiene derecho a que se consagren garantías de eficacia y eficiencia en el desempeño de ciertas funciones. Por ello es razonable que exista una regla general, pero no absoluta, que fije una edad máxima para el desempeño de funciones, no como cese de oportunidad, sino como mecanismo razonable de eficiencia y renovación de los cargos públicos”.
Así mismo, se reconoció al legislador la facultad de fijar excepciones a esa regla general, cuando las circunstancias así lo exijan, siempre y cuando la excepción sea racional, proporcional y no genere discriminaciones de ninguna índole.
“La excepción a un principio general consagrado en una ley, no puede asumir la nota de generalidad, sino de exoneración de la aplicación común, y dicha exoneración la determina la ley, y no la presunción. Jamás una excepción puede tener las características de principio genérico, porque contradice los postulados más elementales de la lógica, pues un ente no puede tener dos géneros distintos”.
De igual manera, respecto del trato distinto que implica el establecimiento por el legislador de excepciones a una regulación general, la Corte ha indicado unos requisitos que de no darse, quebrantarían el derecho a la igualdad.
“Para que una medida que establece un trato diferenciado en virtud de uno de los criterios constitucionalmente “sospechosos” supere el juicio de igualdad y la presunción de inconstitucionalidad que la cobija, se requiere que se verifiquen los siguientes requisitos: (1) que persiga un objetivo constitucionalmente imperioso; (2) que obren datos suficientes para afirmar que resulta idónea para garantizar la finalidad perseguida; (3) que es indispensable para alcanzar tal propósito; (4) que el beneficio que se busca obtener es mayor que el daño que causa; y (5) que el trato diferenciado se ajusta al grado de la diferencia que existe entre las personas o grupos de personas involucrados. Si una medida de la naturaleza de la que se estudia, no cumple alguna de estas condiciones, compromete el derecho a la igualdad”. (Sent. T-352/97).
En este orden, desde la óptica de la igualdad y del derecho de acceso a cargos públicos, la norma bajo examen no contradice en principio el ordenamiento superior, en cuanto el legislador está habilitado para establecer la edad de retiro forzoso del servicio público y sus excepciones, además de que tal señalamiento está en consonancia con la rotación de la fuerza del trabajo que amplía las oportunidades para dicho acceso. De igual modo, fijar la edad de retiro en sesenta y cinco (65) años, resulta razonable y adecuado, toda vez que está muy próxima al promedio de vida en nuestro país.
Cosa distinta ocurre, respecto de las excepciones previstas en el numeral 2º impugnado. En efecto, el criterio general que establece la norma para excluir de ese límite a ciertos cargos, según el cual “El servidor público o quien ejerza funciones públicas que demanden la aplicación del esfuerzo intelectual en labores de alta dirección, orientación institucional o asesoría”, así como, “quienes en el desempeño de sus trabajos realicen contribuciones a la ciencia y a la tecnología”, es de tal amplitud y ambigüedad, que termina por desvirtuar la regla general al permitir que, como está concebido, se extienda a una cantidad indeterminada de servidores públicos que desempeñen cargos que encajen en situaciones como la descrita por la norma, con el agravante que en últimas será el nominador el que determine cuáles personas pueden ingresar o permanecer en el servicio sobrepasando la edad establecida por la disposición general.
Un trato equitativo, proporcionado y razonable, exige que las exclusiones a una regla general para no ser discriminatorias, sean además de adecuadas, expresas y precisas, de modo que sus destinatarios tengan certeza acerca de si su situación cabe en la hipótesis de la norma, de manera que no permitan diversas interpretaciones. En realidad, resulta desproporcionado y sin justificación razonable, que el legislador haya optado por señalar un criterio de diferenciación tan subjetivo, como la “aplicación del esfuerzo intelectual en labores de alta dirección, orientación institucional o asesoría”, pues en la práctica, queda en manos de quienes deban aplicar la norma, el establecer las personas que gozan del beneficio de un límite mayor de edad para poder permanecer al servicio del Estado, lo que genera incertidumbre, como quiera que se presta para que pueda ser aplicada de manera discrecional a favor o en desmedro de algunos servidores públicos.
Por consiguiente, dicho criterio resulta inadecuado para el fin que se buscaba con el establecimiento de excepciones al retiro forzoso, pues si bien puede estar justificado el que ciertos cargos puedan ser desempeñados por personas cuya experiencia y madurez signifique un valioso aporte al servicio público, no lo está el señalamiento de una fórmula subjetiva que no da certeza respecto de los servidores públicos incluidos en la excepción, lo cual resulta discriminatorio.
La incertidumbre e indeterminación de la norma objetada, no se subsana con la enunciación de algunos cargos, que a modo de ejemplo, se enumeran en el numeral analizado, como beneficiarios de una mayor edad de retiro forzoso. Por el contrario, aunque es evidente que dicha enumeración no es taxativa, la técnica empleada para el establecimiento de la fórmula de excepción, genera nuevas controversias acerca de las categorías de servidores públicos que estarían incluidos en dichas exclusiones al establecer una especie de “excepciones por analogía”, que sin duda vulnera la igualdad.
Cabe señalar, que aunque la objeción de fondo se plantea sólo respecto de ciertos cargos, el quebrantamiento del principio de igualdad se predica de todo el numeral 2º, pues tanto el inciso segundo como el parágrafo conforman un todo inescindible que debe ser retirado del ordenamiento.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, se concluye que la objeción de inconstitucionalidad planteada por el Presidente de la República respecto del proyecto de ley examinado por violación del artículo 13 de la Carta Política es fundada, y, por ende, habrá de declararse la inexequibilidad del numeral 2º objetado.
Como lo señaló el director del Departamento Administrativo de la Función Pública, en el concepto rendido ante la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República, el Congreso mediante la Ley 490 de 1998 (art. 14), el cual dispuso que “todo servidor público o empleado que sea funcionario del Estado o que ejerza funciones públicas y que cumpla la edad de 65 años, será retirado del servicio y no podrá ser reintegrado. No obstante, si por decisión libre y voluntaria del mismo, manifiesta al nominador su deseo (sic) en el ejercicio de las funciones que venía desempeñando podrá continuar en el cargo hasta cumplir la edad de 70 años”, artículo este que entraría en contradicción con el proyecto de ley en estudio. Sobre el particular, es necesario recordar que esta corporación, en Sentencia C-644 de septiembre 1º de 1999, declaró la inexequibilidad de esa norma, por violación al principio de unidad de materia que rige el proceso legislativo, razón por la cual, mientras no se sancione el proyecto de ley de la referencia, se encuentran en vigencia no sólo el artículo 122 del Decreto 1950 de 1973, sino también todas aquellas normas que rigen, según el organismo de que se trate, la edad de retiro forzoso.
1. Declarar INFUNDADA la objeción que por transgresión del artículo 157, numerales 2º y 3º de la Constitución Política, formuló el Presidente de la República en relación con el Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado, “Por medio del cual se modifica y adiciona el artículo 122 del Decreto 1950 de 1973”. En consecuencia, declárase EXEQUIBLE el Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado, por este aspecto de trámite.
2. Declarar FUNDADA la objeción que por violación del artículo 13 de la Constitución Política presentó el Presidente de la República respecto del Proyecto de Ley 017 de 1998 Cámara y 170 de 1999 Senado, y en consecuencia declárase INEXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 1º del proyecto objetado.
3. REMÍTASE el expediente legislativo y copia de esta sentencia al presidente del Congreso, con el fin de que proceda a dar cumplimiento al artículo 167 de la Constitución.

References: ARTÍCULO 1
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 1
 artículo 122
 artículo 167
 artículo 122
 artículo 157
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 artículo 29
 artículo 3074
 artículo 29
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 artículo 161
 artículo 160
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 artículo 161
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 artículo 158
 artículo 160
 artículo 188
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 artículo 158
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 artículo 161
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