Source: https://www.oecd-ilibrary.org/sites/9789264305809-8-es/index.html?itemId=/content/component/9789264305809-8-es&mimeType=text/html
Timestamp: 2019-10-16 16:40:59+00:00

Document:
Implementación del Análisis de Impacto Regulatorio en el Gobierno Central del PerúEstudios de caso 2014-16
Capítulo 5. El proceso de emisión de normativa en el Perú
En esta sección se analiza de manera minuciosa el proceso de emisión de normativa que se lleva a cabo en cinco ministerios del Perú, y se compara con las prácticas de evaluación de impacto regulatorio, de acuerdo con los estándares de los países de la OCDE.
El principal objetivo de este trabajo es apoyar al gobierno peruano en sus esfuerzos para adoptar el AIR como una herramienta que sirva para asegurar la calidad en la regulación que emite, ya sea para proyectos nuevos o para modificar la existente. Previo a la identificación y evaluación del proceso actual de emisión de normativa del Perú, es necesario identificar los elementos más comunes de los países de OCDE en el proceso de AIR, y así poder realizar una comparación con el proceso en Perú
Buenas prácticas de AIR en los países de la OCDE
El Cuadro ‎5.1 contiene una lista de los elementos más comunes que se pueden encontrar en los sistemas de AIR de los países de la OCDE. En conjunto representan buenas prácticas para el análisis ex ante de las regulaciones. La importancia y pertinencia de cada uno de ellos se explica a continuación brevemente. En el capítulo 7 sea abordan con más detalle.
Cuadro ‎5.1. Etapas esenciales del AIR
Objetivos de la política pública
Alternativas a la regulación
Evaluación de impacto: análisis de costo-beneficio
El primer paso en el AIR, y por lo tanto en el proceso de emisión de normativa, es definir el problema que existe. En la medida en que se identifique adecuadamente el problema, sus dimensiones y su origen, será posible diseñar instrumentos que reduzcan o eliminen los riegos identificados. Un problema mal identificado es la antesala de políticas mal orientadas y resultados deficientes, en el mejor de los casos. Sin lugar a dudas, la identificación del problema y sus dimensiones son el paso más importante de toda evaluación de impacto regulatorio.
Una vez que se identifica el problema, los posibles efectos y consecuencias, y que la intervención del gobierno se justifica, en el AIR se deben plantear objetivos específicos que busquen resolver las causas de dicho problema.
Un error muy común es iniciar el análisis confundiendo los “medios” con los “fines”. El objetivo de política pública o regulatorio es el “resultado final” que el gobierno quiere alcanzar. Esto no debe confundirse con los “medios” para alcanzarlo ya que, de hacerlo, no se tendrá la capacidad de considerar el mérito de todas las alternativas que puedan existir. Por ejemplo, un objetivo de política pública puede ser reducir el número de muertes debido a accidentes de tránsito. Reducir la velocidad permitida es un medio para alcanzar el objetivo, pero no es el objetivo en sí. Otros medios pueden ser requerir medidas de seguridad particulares o mejorar las condiciones viales. Este ejemplo muestra que hay varias formas y opciones de alcanzar el objetivo.
En muchos casos, el análisis inicial que se hace a través del AIR puede indicar que no es deseable regular. Se puede llegar a establecer que algún otro tipo de herramienta puede permitirnos alcanzar los objetivos que buscamos de una manera más eficiente y eficaz. En esos casos, el AIR puede ayudar porque da un entendimiento de los posibles impactos de enfoques alternativos a la normativa para alcanzar objetivos de políticas públicas. O bien, el análisis hecho puede revelar que no es necesaria la intervención gubernamental.
Descubrir que no se necesita hacer nada para responder al problema puede darse en los siguientes casos:
Cuando el tamaño del problema es tan pequeño que no se justifican los costos de la acción gubernamental; y
Cuando el análisis demuestra que una normativa, o cualquier otra acción, no es viable para abordar el problema efectivamente y a un costo razonable que permita tener algún tipo de beneficio.
La información sobre costos y beneficios puede ser de dos tipos principalmente: cuantitativa y cualitativa (véase Recuadros 7.7. y 7.8 para un resumen de metodologías). La información cuantitativa se expresa en términos numéricos y a veces monetarios. Es la más útil para quienes toman decisiones porque les permite ver la magnitud de los beneficios y los costos, analizados y expresados en términos monetarios, al comparar el impacto de las diferentes alternativas.
Esto significa que se debe tratar de obtener información cuantitativa, hasta donde sea posible, sobre el tamaño del problema, los costos de la acción normativa y los beneficios esperados. Sin embargo, en muchos casos no es posible llegar a términos monetarios para el análisis cuantitativo. Entonces, la información cualitativa también puede ser parte del análisis. Un problema potencial con la información cualitativa es que puede ser evaluada por quienes la leen de maneras diferentes, por eso es importante presentar esa información de la forma más clara y objetiva posible.
El análisis de costo-beneficio puede ser considerado tanto como una guía para tomar decisiones, como una metodología propia del AIR. Todos los AIR de normativas con alto impacto deben ser considerados con base en el uso del análisis de costo-beneficio. Esto significa que el objetivo de hacer un AIR es tratar de asegurar que la normativa solo se hace cuando los beneficios de dicha regulación son mayores a los costos que impone.
Como metodología, el análisis de costo-beneficio representa la mejor práctica para hacer el AIR. De hecho, la Recomendación del Consejo de la OCDE en Política y Gobernanza Regulatoria establece que los países miembros y asociados de la OCDE deberían “adoptar prácticas de evaluación de impacto ex ante que sean proporcionales a la trascendencia de la regulación e incluir análisis de costo-beneficio que tomen en cuenta el impacto de la regulación en el bienestar…” OECD, 2012[1]). El análisis costo-beneficio da una base firme para comparar alternativas y guiar decisiones entre varias opciones, porque se apoya en la cuantificación de beneficios y costos en términos monetarios y comparados a lo largo de un determinado período.
Un elemento importante de evaluar los impactos es hacer un análisis realista de la tasa de cumplimiento que se espera alcanzar con la propuesta normativa. La regulación solamente tendrá un impacto si las personas cumplen con ella.
En general, si las tasas de cumplimiento tienden a ser bajas es fundamental poder detectar o reducir el incumplimiento a través de acciones de implementación. Si esto no puede hacerse, entonces puede ocurrir un fracaso en la reglamentación. Eso significa reconsiderar la propuesta regulatoria y ver si hay algún mecanismo alternativo que pudiera ser más efectivo.
El monitoreo y evaluación de la propuesta regulatoria permitirán identificar claramente si los objetivos de política pública se están alcanzando, así como determinar si la regulación propuesta es necesaria o de qué manera puede ser más eficaz y eficiente para alcanzar los objetivos propuestos.
Desde que se diseña la normativa, debe pensarse en los mecanismos que se emplearán y que, por lo tanto, deberán implementarse para verificar si el cumplimiento de la normativa lleva a cumplir con los objetivos planteados en un principio. Asimismo, deben preverse los mecanismos que se establecerán para hacer una evaluación del desempeño de la normativa, también conocida como evaluación ex post. La evaluación ex post permitirá determinar si la normativa contribuyó a resolver el problema identificado y, por lo tanto, a cumplir con el objetivo de la política pública.
La consulta con grupos potencialmente afectados es una de las formas más efectivas para obtener información que apoye el AIR. Además, la consulta ayuda a legitimar la regulación, al permitir que las personas cuestionen y participen en el proceso regulatorio antes de que la regulación se implemente. De esta forma se puede aumentar el cumplimiento voluntario con la regulación.
Si bien la consulta es una forma eficaz de obtener información y datos para hacer el AIR, también es necesario dar información suficiente para apoyar el propio proceso de consulta. Las personas participarán de manera más completa en la consulta si conocen la propuesta regulatoria y el problema que se está tratando de resolver. Los materiales escritos que expliquen todo esto deben ponerse a disposición de los grupos con antecedencia suficiente para que puedan leerlos y analizarlos. Se pueden crear preguntas concretas para ayudar a obtener información de temas específicos. El proceso de consulta debe ser lo suficientemente abierto para que los grupos expresen sus dudas. Esto hará que el proceso sea mejor aceptado por todos y, en algunos casos, pueda alertar sobre posibles problemas que no hayan sido considerados ampliamente.
El momento de la consulta también es pertinente. Primero, se debe consultar tan pronto como sea posible y en varios momentos del proceso regulatorio para que los resultados se usen con eficacia en el AIR o, potencialmente, induzcan cambios en la propuesta regulatoria. Segundo, debe asegurarse que los grupos tengan suficiente tiempo para consultar y – de hecho – participar.
A largo plazo, las personas participarán en la consulta si consideran que vale la pena hacerlo. Eso significa que sus puntos de vista deben tomarse en cuenta durante el proceso regulatorio. Responder a las contribuciones que se hacen es una buena forma de mantener el espíritu de los participantes. Las respuestas a la consulta deben publicarse en Internet, junto con el detalle de la reacción gubernamental a las opiniones.
Proceso de emisión de normativa en el Perú
A fin de identificar las disposiciones legales, la normativa institucional y las prácticas actuales sobre la evaluación ex ante de las propuestas regulatorias en Perú, se llevó a cabo un mapeo de lo que podría considerarse el ciclo de gobernanza regulatoria en el país, para un grupo de ministerios. Este mapeo se delimitó exclusivamente al periodo 2014-16, por lo que no incluye la evaluación del ACR.1 No obstante, al final de este capítulo se consideran los cambios al mapeo del ciclo de gobernanza regulatoria en los cinco ministerios seleccionados que trajo consigo la introducción del ACR.
Como se menciona antes, el ciclo de gobernanza regulatoria es un proceso por medio del cual el gobierno identifica un problema de política pública, y decide atenderlo implementando un instrumento en particular, que debería ser evaluado antes de su emisión. Los cinco ministerios seleccionados para analizar su proceso de emisión de regulación son:2
Cada uno de los procesos que se muestran y analizan a continuación se creó a partir de entrevistas exhaustivas con representantes de los ministerios seleccionados, para elaborar el proyecto piloto y la revisión del marco regulatorio en el Perú.
Para cada ministerio se describe el proceso identificado y se evalúa si es compatible con las buenas prácticas de AIR de los países de la OCDE.
Proceso de emisión de normativa en el Ministerio de Economía y Finanzas
El proceso de emisión de normativa identificado en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) se muestra en la Gráfica ‎5.1.
El primer paso que se identificó en el caso del MEF fue definir el problema que se pretende resolver con la normativa. En el MEF se carece de un proceso sistematizado para identificar el problema, como una lista de preguntas o criterios. No obstante, en los casos revisados (véase el capítulo sobre metodología) se encontró suficiente evidencia para concluir que la definición del problema es compatible con las prácticas de AIR.
En esta etapa se identificó que existen esfuerzos en el MEF para definir los objetivos de política pública. Por lo general, en la exposición de motivos de las normativas se describen los objetivos por alcanzar. No obstante, aún existen importantes áreas de oportunidad para proveer una definición clara del objetivo de política pública, especialmente en el caso de regulaciones de alto impacto, donde los objetivos por alcanzar deberían definirse en términos de parámetros.
Posterior a la identificación del problema, el MEF formula el proyecto normativo en las oficinas con facultades para esta función.
Gráfica ‎5.1. Proceso de emisión de normativa en el MEF
3. Socialización del proyecto
Una vez que se formula el proyecto, el MEF lo somete a una etapa de socialización, donde otras direcciones del mismo ministerio o instituciones con funciones compartidas o relación con la temática analizada hacen comentarios sobre la propuesta. La socialización del proyecto es un proceso ad hoc y los comentarios recibidos no están a disposición del público.
4. Análisis de impacto
Después de socializar el proyecto con las áreas e instituciones públicas con interés en el tema, el MEF lleva a cabo un análisis de impacto. Antes de enero de 2017, este análisis se hacía de forma esporádica y no sistematizada y, a menos que la normativa fuera de naturaleza multisectorial y por lo tanto pasara por revisión de la CCV, no existía una supervisión de su cumplimiento. Y, aun en caso de que el proyecto normativo se sometiera a la CCV, no siempre existía un análisis de impacto. A partir de enero de 2017, el MEF, el MINJUSDH y la PCM crearon como programa piloto un comité para revisar el análisis de impacto de los proyectos de normas, y ofrecen asesoría caso por caso a las instancias emisoras de normas sobre cómo llevarlo a cabo, aunque no existen lineamientos formales (véase el capítulo 6).
El análisis de impacto puede efectuarse de manera cuantitativa o cualitativa, según sea el caso. Sin embargo, en muy pocas ocasiones el MEF hace un análisis cuantitativo, y aunque se lleva a cabo un análisis cualitativo, éste aún no se realiza de forma sistemática.
Esta área de oportunidad es aún más importante para el MEF, ya que es en el área de finanzas donde la disponibilidad de datos es más amplia y, por lo tanto, existen más facilidades para realizar un análisis de costo beneficio.
5. Asesoría Jurídica
La asesoría jurídica de los proyectos regulatorios es un paso previo a la publicación anticipada y generalmente está a cargo de la oficina jurídica del MEF. La finalidad de esta asesoría tiene dos vertientes; en primer lugar, que la versión preliminar del proyecto regulatorio cumpla con los requerimientos de forma y, en segundo, que no exista controversia con otro instrumento legal.
6. Publicación anticipada del proyecto
Una vez que se tiene el proyecto formulado y revisado por asesoría jurídica, el MEF realiza la publicación anticipada en el Diario Oficial El Peruano y en su portal de transparencia. Dicha publicación está normada por el Decreto Supremo DS-001-2009-JUS. En el Artículo 14 se establece la obligación de publicar los proyectos de normas de carácter general en el Diario Oficial El Peruano, en los portales electrónicos o en cualquier otro medio durante un plazo no menor de treinta días.
La principal área de oportunidad de la publicación anticipada de propuestas regulatorias radica en su fundamento legal, ya que no se menciona ninguna obligación sobre el manejo de comentarios del público. Es decir, los ministerios no están obligados a publicar los comentarios ni a responderlos, y aunque el MEF lo hace en ocasiones, no es una práctica común.
7. Revisión de la Secretaría General
Con la versión final del proyecto, la Secretaría General del MEF realiza un último filtro donde se analiza la coherencia de la regulación con la administración general y con el propio ministerio.
8. Entrega y aprobación por la CCV
Si la regulación involucra a múltiples sectores debe ser analizada por la CCV para su aprobación. La naturaleza y funciones de la CCV se explican en el Recuadro ‎5.1.
Recuadro ‎5.1. Participación de la CCV en la evaluación ex ante de la normativa
La Comisión de Coordinación Viceministerial (CCV) es el órgano que analiza y aprueba la regulación multisectorial.1 Está conformada por los viceministros del gobierno central y el Secretario General de la Presidencia del Consejo de Ministros, quien preside las reuniones. La CCV tiene tres tareas principales:2
1. Opinar de manera sustentada sobre los proyectos de ley, los proyectos de decretos legislativos, los proyectos de decretos de urgencia, los proyectos de decretos supremos y los proyectos de resoluciones supremas que requieran el voto aprobatorio del Consejo de Ministros o versen sobre temas multisectoriales.
2. Facilitar la generación de aportes y recomendaciones en atención a los informes sobre temas multisectoriales, de alto interés nacional o que afecten la política general del gobierno.
3. Aprobar el reglamento interno de la CCV.
De acuerdo con la Presidencia del Consejo de Ministros, la CCV lleva a cabo un procedimiento normalizado mediante herramientas informáticas para el proceso de revisión de las leyes. El proceso empieza en lunes, cuando la Secretaría de Coordinación de la PCM organiza una orden del día provisional para la reunión de la semana. Tras recibir e integrar las propuestas de los ministerios, el presidente decide qué se incluye en la orden del día y se gira una invitación para la reunión de votación semanal que se celebra el jueves. Antes de la reunión, los 35 viceministros tienen hasta el miércoles para cargar en la plataforma digital las observaciones, comentarios y documentación correspondiente. El posible nivel de categoría de los anteproyectos de instrumentos normativos tras la evaluación de la CCV es el siguiente:
Viable sin observaciones;
Viable con observaciones;
No es viable, y
Viable con comentarios.
Las cuestiones consideradas como comentarios se refieren a aspectos gramaticales y de formato; por ejemplo, comas, números, etc. Las observaciones, por otra parte, contienen un examen de la sustancia de los proyectos de normativa. Cuando surgen comentarios, se tratan fácilmente en la reunión del jueves. En cambio, las observaciones deben analizarse concienzudamente y a menudo provocan que la normativa se estanque en la CCV. Por lo general, la votación se realiza personalmente al asistir a las reuniones, aunque los viceministros que no puedan acudir pueden utilizar la plataforma digital de la CCV para hacerlo.
← 1. 1.3 de la Resolución Ministerial Nº 251-2013-PCM: Reglas Generales de la Comisión de Coordinación Viceministerial.
← 2. Art. 4. Ibid.
Fuente: (OECD, 2018[2]), Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el Marco para la Calidad Regulatoria, Revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264279001-es.
9. Publicación de la regulación
Una vez que se tiene la aprobación de la CCV, si es de normativa multisectorial, o bien, en el resto de los casos cuando la normativa es enviada directamente por el MEF, el proyecto se publica en el Diario Oficial El Peruano. Si se trata de Resoluciones Ministeriales, para la normativa con rango de ley, tendría que seguir su proceso para envío al Congreso.
Prácticas de AIR ausentes
No se encontró evidencia de que, en el proceso de preparación de la normativa, el MEF lleve a cabo un análisis de las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la normativa, ni de las medidas para el monitoreo y evaluación de la regulación.
Asimismo, previo a la implementación del comité piloto para revisar el análisis de impacto de proyectos de normas introducidos en enero de 2017, no se encontró evidencia de que en el proceso de preparación el MEF realice un análisis de alternativas a la normativa.
Proceso de emisión de normativa en el Ministerio de la Producción
El proceso de emisión de normativa identificado en el Ministerio de la Producción (PRODUCE) se muestra en la Gráfica ‎5.2.
Gráfica ‎5.2. Proceso de emisión de normativa en PRODUCE
El primer paso que se identificó en PRODUCE fue la definición del problema que se pretende resolver con la normativa. En PRODUCE se utilizan mesas de trabajo temáticas con los actores pertinentes para discutir de manera recurrente los problemas que afectan a la industria. Esta práctica es compatible con la práctica de “consulta preliminar”, que puede ayudar a definir la naturaleza y magnitud de los problemas (véanse los capítulos 7 y 8). Según el tema, participan representantes de la industria, otros ministerios e, inclusive en algunas ocasiones, también funcionarios de las municipalidades.
En esta etapa se identificó que existen esfuerzos en PRODUCE para definir los objetivos de política pública. Por lo general, en la exposición de motivos de las normativas se describen los objetivos por alcanzar. No obstante, aún existen importantes áreas de oportunidad para proveer una definición clara del objetivo de política pública.
Posterior a la identificación del problema, el PRODUCE formula el proyecto normativo en las oficinas del área con facultades para la emisión de normativa.
Ya que se formula el proyecto normativo, PRODUCE lo socializa con otras áreas del mismo ministerio o instituciones con funciones compartidas o relacionadas con la temática analizada, para que éstas hagan comentarios sobre la propuesta. La socialización del proyecto es un proceso ad hoc y los comentarios recibidos no están a disposición del público.
Después de socializar el proyecto con las áreas e instituciones públicas con interés en el tema, PRODUCE lleva a cabo un análisis de impacto. Antes de enero de 2017, este análisis se hacía de forma esporádica y no sistematizada y, a menos que la normativa fuera de naturaleza multisectorial y por lo tanto pasara por revisión de la CCV, no existía una supervisión de su cumplimiento. Y, aun en caso de que el proyecto normativo se sometiera a la CCV, no siempre existía un análisis de impacto. También se realiza un análisis de proporcionalidad, pero depende del tamaño de las afectaciones a la industria.
A partir de enero de 2017, el MEF, el MINJUSDH y la PCM crearon como programa piloto un comité para revisar el análisis de impacto de los proyectos de normas, y ofrecen asesoría caso por caso a las instancias emisoras de normas sobre cómo llevarlo a cabo, aunque no existen lineamientos formales.
En muy pocas ocasiones PRODUCE hace un análisis de impacto cuantitativo, y aunque se lleva a cabo un análisis cualitativo, éste aún no se realiza de forma sistemática. Existe una Dirección de Estudios Económicos subordinada a la Secretaría General que podría utilizarse para hacer los análisis de impacto de la regulación de manera sistemática.
La asesoría jurídica de los proyectos regulatorios es un paso previo a la publicación anticipada y generalmente está a cargo de la oficina jurídica del PRODUCE. La finalidad de esta asesoría tiene dos vertientes; en primer lugar, que la versión preliminar del proyecto regulatorio cumpla con los requerimientos de forma y, en segundo, que no exista controversia con otro instrumento legal.
Una vez que se tiene el proyecto formulado y revisado por asesoría jurídica, se envía a la Secretaría General para su publicación anticipada en el Diario Oficial El Peruano y en su portal de transparencia. Dicha publicación está normada por el Decreto Supremo DS-001-2009-JUS. En el Artículo 14 se establece la obligación de publicar los proyectos de normas de carácter general en el Diario Oficial El Peruano, en los portales electrónicos o en cualquier otro medio durante un plazo no menor de treinta días.
La principal área de oportunidad de la publicación anticipada de propuestas regulatorias radica en su fundamento legal, ya que no se menciona ninguna obligación sobre el manejo de comentarios del público. Es decir, los ministerios no están obligados a publicar los comentarios ni a responderlos, y aunque el PRODUCE lo hace en ocasiones, no es una práctica común.
Con la versión final del proyecto, la Secretaría General del PRODUCE realiza un último filtro donde se analiza la coherencia de la regulación con la administración general y con el propio ministerio.
Si la regulación involucra a múltiples sectores, el despacho viceministerial correspondiente lo envía a la CCV para su análisis y aprobación.
Una vez que se tiene la aprobación de la CCV, si es de normativa multisectorial, o bien, en el resto de los casos cuando la normativa es enviada directamente por el PRODUCE, el proyecto se publica en el Diario Oficial El Peruano. Si se trata de Resoluciones Ministeriales, para la normativa con rango de ley, tendría que seguir su proceso para envío al Congreso.
No se encontró evidencia de que, en el proceso de preparación de la normativa, PRODUCE lleve a cabo un análisis de las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la normativa, ni de las medidas para el monitoreo y evaluación de la regulación. En el tema de fiscalización se hace poco trabajo, pues la temática está dividida, por una parte, en los temas ambientales esa fiscalización la realiza la OEFA, mientras que en otros depende del rubro, por ejemplo, Pesca; por lo que no se cuenta con un área que tenga a su cargo de manera transversal los procedimientos sancionadores y de fiscalización.
Asimismo, previo a la implementación del comité piloto para revisar el análisis de impacto de proyectos de normas introducidos en enero de 2017, no se encontró evidencia de que en el proceso de preparación de la normativa PRODUCE realice un análisis de alternativas a la normativa.
Proceso de emisión de normativa en el Ministerio del Ambiente
El proceso de emisión de normativa identificado en el Ministerio del Ambiente (MINAM) se muestra en la Gráfica ‎5.3.
El primer paso que se identificó en el MINAM fue la definición del problema que se pretende resolver con la normativa. En el MINAM suele haber reuniones informales con los sectores regulados para recolectar información y definir mejor el problema. Esto lo hacen a través de foros, talleres y grupos de trabajo. También utilizan programas internacionales sobre medio ambiente para definir la existencia de un problema en el que deben intervenir. Esta práctica es compatible con la práctica de “consulta preliminar”, que puede ayudar a definir la naturaleza y magnitud de los problemas (véanse los capítulos 7 y 8).
En esta etapa se identificó que existen esfuerzos en el MINAM para definir los objetivos de política pública. Por lo general, en la exposición de motivos de las normativas se describen los objetivos por alcanzar. No obstante, aún existen importantes áreas de oportunidad para proveer una definición clara del objetivo de política pública, ya que en algunas ocasiones la definición de la problemática también está determinada por condiciones políticas o mediáticas, más que por hechos basados en evidencia.
Gráfica ‎5.3. Proceso de emisión de normativa en el MINAM
Posterior a la identificación del problema, el MINAM formula el proyecto normativo en el área competente de acuerdo con la materia.
Ya que se formula el proyecto normativo, el MINAM lo difunde a otras áreas del propio ministerio o instituciones con funciones compartidas o relacionadas con la temática analizada, a fin de que emitan sus comentarios sobre la propuesta. Esto es un proceso ad hoc, por lo que los comentarios recibidos no están a disposición del público.
Después de socializar el proyecto con las áreas e instituciones públicas con interés en el tema, el MINAM lleva a cabo un análisis de impacto. En pocas ocasiones, ese análisis se hace de manera cuantitativa, ya que el MINAM carece de información; la mayoría de las veces lo hace de forma cualitativa, inclusive, lo que hace en ocasiones es una comparación con indicadores internacionales. Sin embargo, el análisis de impacto no se efectúa de manera sistemática.
Una de las principales limitantes que reportó el MINAM fue la falta de datos para realizar las evaluaciones y la falta de capacitación del personal. En el capítulo 7 se recomiendan estrategias para la recolección de datos y la capacitación.
Antes de la publicación anticipada del proyecto, éste se envía a la sección de asesoría jurídica de la oficina jurídica del MINAM. La finalidad de esta asesoría tiene dos vertientes; en primer lugar, que la versión preliminar del proyecto regulatorio cumpla con los requerimientos de forma, o técnica legislativa y, en segundo, que no exista controversia con otro instrumento del marco legal vigente.
Una vez que se tiene el proyecto formulado y revisado por asesoría jurídica, el MINAM realiza la publicación anticipada en el Diario Oficial El Peruano y en su portal de transparencia. Dicha publicación está normada por el Decreto Supremo DS-001-2009-JUS. En el Artículo 14 se establece la obligación de publicar los proyectos de normas de carácter general en el Diario Oficial El Peruano, en los portales electrónicos o en cualquier otro medio durante un plazo no menor de treinta días. Adicionalmente, el MINAN tiene la obligación de realizar una consulta preliminar de acuerdo con el marco normativo del sector.
La principal área de oportunidad de la publicación anticipada de propuestas regulatorias radica en su fundamento legal, ya que no se menciona ninguna obligación sobre el manejo de comentarios del público. Es decir, los ministerios no están obligados a publicar los comentarios ni a responderlos.
No obstante, una práctica que se considera adecuada, pero que solamente realiza el MINAM consiste en preparar una matriz de comentarios para publicarla y analizarla, después de la publicación anticipada. El MINAM recolecta los comentarios del público y los incluye en una matriz de comentarios que se divulga. Dicha matriz también incluye la respuesta del MINAM a los comentarios del público.
Posteriormente, el MINAM sostiene reuniones con grupos que hicieron comentarios con el objetivo de aclarar y resolver dudas. Con la información derivada de las reuniones con los autores de los comentarios, el MINAM reformula el proyecto normativo.
Esta práctica de consulta más evolucionada del MINAM y que es compatible con las prácticas de AIR de los países de la OCDE, es un procedimiento que todos los ministerios deberían emular.
Con la versión final del proyecto, el área responsable lo envía a la Secretaría General del MINAM para que realice la conformidad jurídica, es decir, se analice la coherencia de la regulación con la administración pública general y con el propio ministerio.
En caso de que la regulación involucre a diversos sectores, deberá ser enviada a la CCV para su análisis y posterior aprobación.
Una vez que se tiene la aprobación de la CCV, si es de normativa multisectorial, o bien, en el resto de los casos cuando la normativa es enviada directamente por el MINAM, el proyecto se publica en el Diario Oficial El Peruano. Si se trata de que Resoluciones Ministeriales, para la normativa con rango de ley, tendría que seguir su proceso para envío al Congreso.
No se encontró evidencia de que, en el proceso de preparación de la normativa, el MINAM lleve a cabo un análisis de las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la normativa, ni de las medidas para el monitoreo y evaluación de la regulación.
Asimismo, previo a la implementación del comité piloto para revisar el análisis de impacto de proyectos de normas introducidos en enero de 2017, no se encontró evidencia de que, en el proceso de preparación de la normativa, el MINAM realice un análisis de alternativas a la normativa.
Proceso de emisión de normativa en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones
El proceso de emisión de normativa identificado en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) se muestra en la Gráfica ‎5.4.
El primer paso que se identificó en el MTC fue la definición del problema que se pretende resolver con la normativa. La experiencia del MTC, en el tema de las telecomunicaciones, incluye la coordinación con el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) para entender los problemas regulatorios. En el rubro de Transportes, según la magnitud del problema o el impacto que pudiera tener sobre cierta industria es que deciden reunirse previamente para delimitar y definir la existencia o no de un problema que deberá atenderse.
En esta etapa se identificó que existen esfuerzos en el MTC para definir los objetivos de política pública. Por lo general, en la exposición de motivos de las normativas se describen los objetivos por alcanzar. No obstante, aún existen importantes áreas de oportunidad para proveer una definición clara del objetivo de política pública.
Posterior a la identificado del problema, y dependiendo de si el tema es Telecomunicaciones o Transportes, se formula la propuesta normativa.
Gráfica ‎5.4. Proceso de Emisión de Normativa en el MTC
Ya que formula el proyecto normativo, el MTC lo somete a una etapa de socialización, donde otras direcciones del mismo ministerio o instituciones con funciones compartidas o relacionadas con la temática analizada, así como las empresas reguladas, hacen comentarios sobre la propuesta. La socialización del proyecto es un proceso no estandarizado y los comentarios recibidos no están a disposición del público.
Después de socializar el proyecto con las áreas e instituciones públicas con interés en el tema, el MTC lleva a cabo un análisis de impacto. Antes de enero de 2017, este análisis se hacía de forma esporádica y no sistematizada y, a menos que la normativa fuera de naturaleza multisectorial y por lo tanto pasara por revisión de la CCV, no existía una supervisión de su cumplimiento. Y, aun en caso de que el proyecto normativo se sometiera a la CCV, no siempre existía un análisis de impacto.
En muy pocas ocasiones el MTC hace un análisis de impacto cuantitativo, y aunque se lleva a cabo un análisis cualitativo, éste aún no se realiza de forma sistemática.
Una de las principales limitantes que reportó el MTC fue la falta de datos para realizar las evaluaciones, así como el tiempo para hacerlas y no tanto la capacitación de los funcionarios, pues tienen personal con un alto nivel técnico quienes, para subsanar la falta de datos disponibles, hacen comparaciones a nivel internacional con otros países. En el capítulo 7 se recomiendan estrategias para la recolección de datos.
Ya que cuentan con la versión del proyecto, se envía al área jurídica del MTC para que, por un lado, se verifiquen los requerimientos de técnica legislativa y que, por el otro, no se contraponga con otro instrumento legal.
Una vez que se tiene el proyecto formulado y revisado por asesoría jurídica, el MTC realiza la publicación anticipada en el Diario Oficial El Peruano y en su portal de transparencia. Dicha publicación está normada por el Decreto Supremo DS-001-2009-JUS. En el Artículo 14 se establece la obligación de publicar los proyectos de normas de carácter general en el Diario Oficial El Peruano, en los portales electrónicos o en cualquier otro medio durante un plazo no menor de treinta días.
La principal área de oportunidad de la publicación anticipada de propuestas regulatorias radica en su fundamento legal, ya que no se menciona ninguna obligación sobre el manejo de comentarios del público. Es decir, los ministerios no están obligados a publicar los comentarios ni a responderlos, y aunque el MTC lo hace en ocasiones, no es una práctica común.
Ya que se cuenta con la versión definitiva del proyecto, la Secretaría General del MTC realiza un último filtro donde se analiza la coherencia de la regulación con el marco regulatorio vigente tanto de la administración general como del propio ministerio.
Si la regulación es multisectorial, debe ser analizada y aprobada por la CCV, por lo que el Viceministerio correspondiente la envía a esa área.
Una vez que se tiene la aprobación de la CCV, si es de normativa multisectorial, o bien, en el resto de los casos cuando la normativa es enviada directamente por el MTC, el proyecto se publica en el Diario Oficial El Peruano. Si se trata de Resoluciones Ministeriales, para la normativa con rango de ley, tendría que seguir su proceso para envío al Congreso.
No se encontró evidencia de que, en el proceso de preparación de la normativa, el MTC lleve a cabo un análisis de las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la normativa, ni de las medidas para el monitoreo y evaluación de la regulación.
Asimismo, previo a la implementación del comité piloto para revisar el análisis de impacto de proyectos de normas introducidos en enero de 2017, no se encontró evidencia de que en el proceso de preparación de la normativa el MTC realice un análisis de alternativas a la normativa.
Proceso de emisión de normativa en el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
El proceso de emisión de normativa identificado en el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (VIVIENDA) se muestra en la Gráfica ‎5.5.
Gráfica ‎5.5. Proceso de emisión de normativa en VIVIENDA
El primer paso que se identificó en VIVIENDA fue la definición del problema que se pretende resolver con la normativa. En VIVIENDA se carece de un proceso sistematizado para identificar el problema, como una lista de preguntas o criterios. No obstante, en los casos revisados (véase el capítulo sobre metodología), se encontró suficiente evidencia para concluir que la definición del problema es compatible con las prácticas del AIR.
En esta etapa se identificó que existen esfuerzos en VIVIENDA para definir los objetivos de política pública. Por lo general, en la exposición de motivos de las normativas se describen los objetivos por alcanzar. No obstante, aún existen importantes áreas de oportunidad para proveer una definición clara del objetivo de política pública.
Posterior a la identificación del problema, VIVIENDA formula el proyecto normativo en el área que tenga las facultades dependiendo de la materia
Una vez que se formula el proyecto, VIVIENDA lo somete a una etapa de socialización, donde otras direcciones del mismo ministerio o instituciones con funciones compartidas o relación con la temática analizada, hacen comentarios sobre la propuesta. La socialización del proyecto es un proceso no estandarizado y los comentarios recibidos no están a disposición del público. Sin embargo, por la naturaleza de algunas materias que son competencia de este ministerio pero que tienen impacto sobre distintos niveles de gobierno, como en el tema de urbanismo, en diversas ocasiones deben socializar el proyecto normativo, por ejemplo, con las municipalidades, lo que fomenta la coordinación regulatoria a nivel subnacional.
Después de socializar el proyecto con las áreas e instituciones públicas con interés en el tema, VIVIENDA lleva a cabo un análisis de impacto. Antes de enero de 2017, este análisis se hacía de forma esporádica y no sistematizada y, a menos que la normativa fuera de naturaleza multisectorial y por lo tanto pasara por revisión de la CCV, no existía una supervisión de su cumplimiento. Y, aun en caso de que el proyecto normativo se sometiera a la CCV, no siempre existía un análisis de impacto.
En muy pocas ocasiones VIVIENDA hace un análisis de impacto cuantitativo, y aunque se lleva a cabo un análisis cualitativo, éste aún no se realiza de forma sistemática. Asimismo, no hay un área técnica que se encargue específicamente de efectuar esos análisis, sino que son las propias áreas que elaboran la regulación las que los realizan, por lo que depende de cada área el nivel y minuciosidad con que lo hagan.
Ya que se tiene el proyecto regulatorio, se envía a la oficina de asesoría jurídica, quien verificará que la versión preliminar del proyecto cumpla con las condiciones de forma y técnica legislativa, y que tampoco se contraponga o contravenga alguna otra normativa previamente existente.
Una vez que se tiene el proyecto formulado y revisado por asesoría jurídica, VIVIENDA realiza la publicación anticipada en el Diario Oficial El Peruano y en su portal de transparencia. Dicha publicación está normada por el Decreto Supremo DS-001-2009-JUS. En el Artículo 14 se establece la obligación de publicar los proyectos de normas de carácter general en el Diario Oficial El Peruano, en los portales electrónicos o en cualquier otro medio durante un plazo no menor de treinta días.
La principal área de oportunidad de la publicación anticipada de propuestas regulatorias radica en su fundamento legal, ya que no se menciona ninguna obligación sobre el manejo de comentarios del público. Es decir, los ministerios no están obligados a publicar los comentarios ni a responderlos, y aunque VIVIENDA lo hace en ocasiones, no es una práctica común.
Posterior a la publicación anticipada del proyecto se elabora la versión final de la propuesta normativa, y la Secretaría General de VIVIENDA realiza una última revisión donde se analiza la coherencia de la regulación con la administración general y con el propio ministerio.
En caso de que el proyecto normativo sea multisectorial, éste deberá ser analizado por la CCV para su aprobación.
En el caso de normativa multisectorial, una vez aprobada por la CCV, y en del resto de la normativa, el proyecto se publica en el Diario Oficial El Peruano. Si se trata de Resoluciones Ministeriales, para la normativa con rango de ley, tendría que seguir su proceso para envío al Congreso.
No se encontró evidencia de que, en el proceso de preparación de la normativa, VIVIENDA lleve a cabo un análisis de las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la normativa, ni de las medidas para el monitoreo y evaluación de la regulación.
Asimismo, previo a la implementación del comité piloto para revisar el análisis de impacto de proyectos de normas introducidos en enero de 2017, no se encontró evidencia de que en el proceso de preparación de la normativa VIVIENDA realice un análisis de alternativas a la normativa
Evaluación general del proceso de emisión de normativa en el Perú
En términos generales, el proceso para emitir regulaciones en los cinco ministerios seleccionados es prácticamente el mismo. La excepción más grande se identificó en el Ministerio del Ambiente (MINAM), ya que su proceso de consulta es más minucioso y apegado a las buenas prácticas de AIR, mientras que en el resto de los ministerios depende del tipo de normativa y su pertinencia para que esos procesos se realicen.
Falta de un proceso estandarizado con bases legales del proceso de emisión de normativa
Los procesos antes descritos que se enfocan en el periodo 2014-16 son utilizados por los ministerios para emitir normativa; sin embargo, su uso es una práctica no estandarizada, ya que – aunque existen algunas instituciones e instrumentos legales – no se cuenta con un instrumento específico de política regulatoria que los sustente. En particular, del proceso identificado, solamente cuatro pasos tienen un sustento legal:
Publicación anticipada del proyecto
Entrega y aprobación por la CCV (cuando la regulación es multisectorial)
En este proceso es notorio que no existe supervisión ni rendición de cuentas formalizadas sobre la manera en que se lleva a cabo la emisión de la regulación, al menos desde un punto de vista integral. A partir de enero de 2017 existe un programa piloto para realizar un análisis de impacto, pero éste no tiene aún un sustento legal ni es obligatorio realizarlo.
La falta de formalización pone en riesgo la práctica de cualquier proceso de promoción de calidad en la regulación, ya que es muy sencillo eliminar estas prácticas o ignorar los criterios establecidos, independientemente de su fortaleza técnica.
La falta de formalización también atenta contra la estandarización y transversalidad de la política regulatoria. Sin una obligación legal de implementar el AIR y ningún organismo supervisor que exija su cumplimiento, se limita el objetivo de promover la calidad en la regulación. De hecho, los incentivos de los funcionarios para cumplir con la disciplina del AIR no son los mismos bajo obligaciones legales específicas que sin ellas.
La falta de formalización aumenta el riesgo de captura regulatoria, ya que no existen mecanismos institucionalizados que confronten la validez, pertinencia y necesidad de la regulación. Al no rendir cuentas en un proceso controlado y transparente de evaluación ex ante de la normativa, hay mayor riesgo de que los actores tengan una influencia negativa sobre la regulación. La promoción de la normativa (a través de procesos de consulta pública), es un mecanismo de acción pública para rendir cuentas y mejorar la propuesta de normativa. Sin embargo, si este proceso no se lleva a cabo bajo criterios específicos, existe un mayor riesgo de influencia negativa3.
Por otro lado, en el 2017 empezó a funcionar el proceso de elaboración y evaluación del ACR, cuyo objetivo es identificar, eliminar y/o simplificar los procedimientos administrativos que resulten innecesarios, ineficaces, injustificados, desproporcionados, redundantes o no se encuentren adecuados al marco normativo aplicable. El ACR también tiene como finalidad determinar y reducir las cargas administrativas de los procedimientos administrativos (véase el Capítulo 4 para una descripción más detallada del ACR).
En este proceso las entidades del Poder Ejecutivo que pretendan emitir o modificar normativas y que contengan procedimientos administrativos, deben preparar el ACR y remitirlo a la CCR que preside la PCM. El ACR debe contener los elementos suficientes que permitan a la CCR evaluar la legalidad, necesidad, efectividad y proporcionalidad del procedimiento administrativo (ver Recuadro ‎5.1 para mayor detalle). La CCR puede emitir un informe vinculatorio solicitando modificaciones, validando los procesos administrativos, u ordenando la eliminación de los mismos en caso de que no sean validados.
La presentación y evaluación del ACR se presenta como una etapa previa a la publicación de la regulación. Claramente, dadas sus características, el ACR introduce un elemento de disciplina en la elaboración de la normativa en el Perú, el cual contribuye a la creación de un sistema AIR.
Recuadro ‎5.1. Criterios de evaluación del ACR
De acuerdo con el Manual para la aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria, las entidades públicas del poder ejecutivo del Perú (EPPE) al realizar el ACR deben analizar los principios de legalidad, necesidad, efectividad y proporcionalidad del procedimientos administrativos (PA) con el fin de:
Determinar la naturaleza del PA para categorizar si produce efectos jurídicos sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.
Identificar la competencia de la EPPE, para determinar si la competencia es exclusiva o compartida con otros niveles de gobierno.
Identificar o establecer la base legal del PA y sus requisitos
Identificar el problema que la regulación vinculada al PA pretende solucionar y el ámbito en que ocurre dicho problema, si es a nivel nacional, regional y/o local.
Determinar el objetivo específico del PA y cómo contribuye a resolver el problema identificado. El objetivo específico debe ser alcanzable, relevante y medible en el tiempo.
Identificar cuáles serían los posibles riesgos si se elimina el PA o no se aprueba la propuesta de nuevo procedimiento.
Analizar si existe alguna alternativa que reemplace al PA.
Analizar que cada uno de los requisitos exigidos contribuyan efectivamente a alcanzar el objeto del PA.
Detectar los requisitos que son innecesarios o injustificados al objetivo del PA, para su posterior eliminación.
En adición, las EPPE deben estimar los costos monetarios y costos en tiempo de cada uno de los requisitos del PA, con lo cual el aplicativo que se emplea para entregar el ACR produce una estimación de la carga administrativa del PA.
Fuente: Resolución Ministerial Nº 196-2017-PCM a través de la cual se aprueba el Manual para la aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria (RM. 196-2017-PCM).
Definición del problema y objetivos de la política pública
De acuerdo con la evidencia de los casos del periodo 2014-16 revisados, en el Perú sí existe un reconocimiento de que la emisión de una normativa responde a la intención del gobierno de querer solucionar un problema identificado previamente. Sin embargo, no es común establecer de manera explícita el objetivo de la política pública al abordar el problema identificado.
Será necesario determinar si con la introducción del ACR, la definición del problema y de los objetivos de la política pública en el proceso de emisión de normativa se realiza de manera más efectiva. Como se indica en el Recuadro ‎5.1, el análisis de los principios de necesidad, efectividad y proporcionalidad pueden contribuir a ello.
Alternativas a la regulación y evaluación de impacto
De acuerdo con la evidencia de los casos del periodo 2014-16 revisada, en el Perú, existen esfuerzos iniciales para llevar a cabo una evaluación de impacto de la normativa, pero aún falta mucho camino por recorrer para sistematizar esta práctica y elevar la calidad del ejercicio.
La obligación de realizar análisis de costo-beneficio en los proyectos de ley se estipula en el Reglamento del Congreso, éste indica que “las proposiciones de ley deben contener una exposición de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional, incluido el análisis de costo-beneficio de la futura norma legal. Sin embargo, en la práctica solamente se incluye un análisis de los posibles costos directos o de las cargas presupuestales en que podría incurrir el Estado por llevar a cabo la propuesta. No se mencionan los costos de la industria ni para los consumidores.
Aparte de las obligaciones legales de formular un análisis de impacto adecuado, los ministerios enfrentan obstáculos para llevarlo a cabo. Uno de los problemas más importantes para realizar esos estudios es la disponibilidad de información o, en su caso, la carencia de una metodología para obtenerla o generarla.
La evaluación de impacto debería prepararse para todas las alternativas a la regulación identificadas. De esta forma se aseguraría que la elección normativa sea la más adecuada al otorgar el mayor beneficio neto para la sociedad. No se encontró evidencia de que en el Perú se haga una identificación de alternativas de manera sistemática.
Con la introducción del ACR a partir del 2017, se esperaría que con el análisis de los principios de necesidad, efectividad y proporcionalidad, las entidades del gobierno realicen una identificación de las alternativas a la normativa de manera más efectiva. Asimismo, dado que las entidades están obligadas a calcular los costos de los requisitos, esto puede contribuir a la preparación de un análisis completo de costo-beneficio.
No obstante las ventajas que proporciona el ACR en comparación con la situación prevaleciente previo a su introducción, el ACR no incluye el solicitar un análisis de costo-beneficio de la normativa que se pretende emitir o modificar. En un sistema AIR el análisis de costo-beneficio, incluso de forma cualitativa, pretende contrastar los beneficios de la normativa como un todo, frente a los costos que se generarían por su adopción.
Cuando se emite una normativa es necesario que los servidores públicos identifiquen de manera previa los mecanismos que se establecerán, y los recursos necesarios, para asegurar que las disposiciones de la normativa se cumplirán. Éstos podrían incluir mecanismos de fiscalización, multas u otro tipo de incentivos. Si bien se encontró evidencia en los casos del periodo 2014-16 revisados de que algunos casos contemplan este tipo de mecanismos cuando se emite la normativa, no es una práctica sistematizada.
En los casos del periodo 2014-16 revisados, no se encontró evidencia de que en el Perú se establezcan de manera previa indicadores que midan el grado de cumplimiento de los objetivos de política pública que se pretenden alcanzar, ni mecanismos para evaluar de manera ex post si esos objetivos se cumplen.
La consulta pública del proyecto regulatorio es un elemento muy importante que se utiliza constantemente para mejorar o acotar la definición del problema, obtener información pertinente, identificar grupos de interés y hacer más suave el proceso de adopción de la nueva normativa por los actores. Actualmente, en el Perú a la consulta pública se le denomina pre consulta, y sólo usa de forma intermitente.
En los casos del periodo 2014-16 revisados, destacan las actividades que realiza el MINAM después de socializar el proyecto, a saber, la creación de una matriz de comentarios, las reuniones con los autores de los comentarios y la reformulación del proyecto regulatorio. Estas actividades deberían implementarse de forma sistemática en todas las instituciones del gobierno central de Perú. Así como también la práctica que tiene VIVIENDA de consultar la propuesta normativa entre los distintos niveles de gobierno.
Con respecto al ACR que entró en funciones en 2017, su proceso de elaboración y evaluación no contempla provisiones para abordar las secciones de cumplimiento de la regulación, monitoreo y evaluación, y consulta pública, que deberían formar parte de un sistema AIR.
En el capítulo 7 se incluyen recomendaciones para adoptar cada una de las etapas esenciales del sistema de AIR en el proceso de emisión de normativa del Perú.
[2] OECD (2018), Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el Marco para la Calidad Regulatoria, Revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264279001-es.
[1] OECD (2012), Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264209046-es.
← 1. El Decreto Legislativo 1310 introdujo el procedimiento de evaluación del ACR. Fue publicado el 30 de Diciembre de 2016, y sus disposiciones entraron en vigor al día siguiente.
← 2. La descripción y análisis incluidos en este capítulo se refieren a las prácticas previas al inicio del programa piloto de AIR introducido en enero de 2017. De cualquier forma, las conclusiones de este capítulo son importantes para reformar dicho programa piloto.
← 3. El Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería del Perú (OSINERGMIN) y el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público del Perú (OSITRAN) han emprendido acciones para implementar el AIR. Tanto OSINERGMIIN como OSITRAN han publicado manuales para la elaboración de AIR y ya los están empleando en la práctica.

References: Artículo 14
 Resolución 
 Artículo 14
 Artículo 14
 Artículo 14
 Artículo 14
 Resolución