Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2012/12/la-devaluacion-del-criterio-de-mayor.html
Timestamp: 2019-02-19 21:15:22+00:00

Document:
EL BLOG DE EDUARDO ROJO: La devaluación del criterio de mayor representatividad sindical para el acceso a la actividad formativa en la jurisprudencia de la Sala de lo C-A del Tribunal Supremo. A propósito de las sentencias de 7 y 13 de noviembre de 2012.
La afirmación del secretariogeneral del sindicato me animó a leer el artículo, del que deseo destacar ahora una frase, por su relación con las resoluciones judiciales del alto tribunal. El secretario general de CC OO de Andalucía argumentaba que “la información sobre una sentencia del Tribunal Supremo es "tendenciosa" y establece relaciones con la Concertación Social que "son inexistentes", ya que "no tiene nada que ver con ella ni pone en cuestión que lo hecho esté mal hecho". "La sentencia no nos preocupa más allá de que la derecha económica y política, a través de algunos medios afines, la utilice tendenciosamente para deteriorar la imagen del sindicalismo de clase", aseguraba Carbonero, quien era tajante al indicar que "el 100% del dinero adjudicado por las administraciones a formación ha sido destinado por CCOO a ese fin", e igualmente criticaba que "también algunas opciones corporativas nos vean como incómodos en lugar de sentirse parte de este movimiento obrero a favor de los trabajadores y la mayoría social de este país". "Estos corporativos hacen un flaco favor a los trabajadores favoreciendo los intereses de los poderosos".
2. Dado que la relación entre acceso a la formación, o más correcto sería decir a los recursos públicos aprobados anualmente para llevarla a cabo, y los criterios de representatividad sindical ha sido una cuestión polémica desde hace mucho tiempo, y que ha merecido especial atención por mi parte en el blog, acudí a la base de datos del CENDOJ y encontré, no una sino dos sentencias recientes que se refieren a la concesión de subvenciones para formación de oferta en Andalucía, vinculadas tanto a la normativa estatal en la materia como a los acuerdos de concertación social suscritos por el gobierno andaluz, la Confederación de Empresarios andaluces y los sindicatos CC OO y UGT de dicho ámbito autonómico. Se trata de las sentencias de 7 y 13 de noviembre de 2012 (números de recursos 6540/2009 y 2455/2009, respectivamente) que desestiman los recursos de casación interpuestos contra dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia autonómico de 26 de septiembre y 26 de febrero de 2009 que estimaban recursos interpuestos por la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F), declarando la primera “nulo el artículo 4.1 a) y b) de la Orden (de 4 de agosto de 2008) en cuanto exigen a los solicitantes de las subvenciones que tengan el carácter de más representativos”, y la segunda tres acuerdos de 19 de julio de 2005 del Consejo de Gobierno por los que se autorizaba “la concesión de subvenciones mediante convenio de colaboración en materia de formación profesional ocupacional” a la organización empresarial y sindicatos más representativos.
3. Fui a continuación a la página web de la CSIF y encontré una amplia referencia a la noticia, también fechada el 17 de diciembre y que creo que se refiere a la sentencia del TS de 13 de noviembre, en la que además se aporta el acceso a las dos sentencias reseñadas, con un titular también llamativo: “CSI-F Andalucía exige la ejecución de las sentencias que anulan la aplicación del VI Acuerdo de Concertación Social”, y un subtítulo que no lo es menos: “La Central Sindical exige también explicaciones a la Junta de Andalucía por la decisión, tras recurso de CSI-F Andalucía, del Tribunal Supremo que debe poner fin a los privilegios de otras fuerzas sindicales”. En el cuerpo de la noticia se explica que dicho sindicato recurrió los acuerdos por considerarlos “discriminatorios” para con esta central sindical, y que primero el TSJ de Andalucía y ahora el TS les han dado la razón, “declarando nula la aplicación de dicho Acuerdo de Concertación”. Frente a las críticas formuladas desde CC.OO, la CSI-F se defiende argumentando que “esta Central Sindical quiere dejar meridianamente claro que la actitud de CSI-F Andalucía no va contra ningún sindicato, ni contra ningún partido político, sino contra los posibles desmanes de la Administración y contra los presuntos fraudes que dentro de ésta se pueden producir. Las dos sentencias en firme del Tribunal Supremo declaran nula la aplicación y el desarrollo del VI Acuerdo de Concertación, pero sobre todo dejan claro que el modo de actuar de la Administración en este asunto tampoco ha sido la idónea”.
4. Acudí posteriormente a la hemeroteca informática para conocer qué se había dicho sobre las sentencias, así como también sobre las reacciones de las partes implicadas. Ha sido el diario ABC el que ha informado ampliamente sobre las dos sentencias, el mismo día 17, con una buena síntesis de los fallos de ambas sentencias pero con un titular que deja claro que los sindicatos de clase, y la Junta, no son merecedores de “especial simpatía” por su parte: “El Supremo rechaza que la Junta privilegie a UGT y CC.OO. con ayudas millonarias”, con cita expresa de la tesis del gabinete jurídico de la CSIF de que de la lectura de uno de los fallos, y se refiere sin duda a la sentencia de 13 de noviembre, “podría extraerse que se deberían devolver esas subvenciones por considerarlas discriminatorias”.
La información del diario, que ha bebido sin duda en fuentes jurídicas, destaca que la sentencia de 13 de noviembre, siempre según su parecer, “acaba con la relación privilegiada de CC.OO. y UGT con la Junta a la hora de recibir millonarias ayudas en formación vinculada a la concertación”, y enfatiza igualmente la no aceptación del criterio de la mayor representatividad como elemento de diferenciación entre sindicatos a la hora de acceder a los recursos destinados a la formación de oferta, afirmación correcta aunque la noticia se olvida de decir que esa diferenciación, que no acepta, insisto, el TS, se refiere sólo a los planes intersectoriales, ya que en los sectoriales sí pueden participar los sindicatos representativos, y sin duda la CSI-F lo es en el ámbito de la función pública y ha recibido recursos para impartir actividad formativa en dicho ámbito sectorial.
No obstante, y hay que decirlo, tampoco esta diferenciación es merecedora de validez por el TS, que se manifiesta partidario, en la sentencia de 7 de noviembre, de la supresión del criterio de la mayor representatividad, y argumenta que “La afirmación de que la Orden impugnada concede la posibilidad de obtener subvenciones a sindicatos que no sean más representativos, tampoco se sostiene si consideramos que dicha posibilidad lo es en menor medida que éstos, es decir, se permite que los más representativos puedan acceder a los planes de formación de los apartados A, B y D, mientras que los representativos sólo pueden acceder a los del apartado B…….. La Orden impugnada otorga un distinto nivel de subvenciones en función del carácter de más representativo o no de la organización sindical. Y ese distinto nivel de la posibilidad de obtener subvenciones, y ya lo hemos resaltado de forma insistente, infringe las normas constitucionales de constante referencia y la doctrina de esta Sala y del Tribunal Constitucional…”.
Desde la Junta de Andalucía, y según la información también publicada por ABC el mismo día, se defendió la concesión de ayudas (“millonarias”, vuelve a insistir el diario) a los sindicatos más representativos de Andalucía. Según el consejero andaluz de Economía «los tribunales para nada se han pronunciado acerca del modelo de concertación social que hay en Andalucía», sino que cuestiona los «criterios para participación en la dotación de los recursos para formación». Por su parte, los secretarios generales de UGT y CC. OO coincidieron en señalar que el TS no niega la concertación social e insistieron que las ayudas a la formación “no tienen nada que ver” con los acuerdos de 2005 que han sido anulados. Por último, cabe hacer referencia a las declaraciones del vicepresidente andaluz, Diego Valderas, que afirmó el mismo lunes que no se había leído las sentencias, pero que no creía que el TS hubiera anulado las subvenciones, sino que estaba mostrando “otra forma de verlas”, y que “ha venido a decir que debe operarse de otra forma y que debe abrirse más el campo de la participación en el terreno de las subvenciones de la Junta a las organizaciones sindicales”.
En cualquier caso, sería bueno, conveniente y necesario que cualquier responsable político, empresarial o sindical, y también cualquier periodista que informe de resoluciones judiciales, se lea el texto de las mismas, y no sólo el fallo de las sentencias, antes de manifestarse al respecto, pero ya está comprobado suficientemente que esta tesis que defiendo no encuentra aplicación en la mayor parte de las ocasiones, muy desgraciadamente a mi parecer.
5. Como he indicado con anterioridad, he dedicado especial atención en mi actividad investigadora, y en concreto en las páginas de este blog, a cuáles son, o pueden ser, los sujetos sindicales, que pueden solicitar subvenciones, que criterios rigen para dicha solicitud en cuanto a la exigencia, o no, de mayor representatividad o sólo representatividad (es decir presencia de representantes elegidos en los procesos electorales) para poder acceder a los fondos públicos. Mi atención se ha centrado tanto en las normas como en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la relación de esta cuestión con el derecho fundamental de libertad sindical del art. 28.1 de la Constitución, desde su primer pronunciamiento en el lejano año de 1985, así como también en la jurisprudencia de la sala de lo Contencioso-Administrativo del TS, con muchos vaivenes pero que ahora parece que quiere cerrar el debate jurídico, a la espera de lo que diga en su día el TC, con el rechazo al criterio de la mayor representatividad para el acceso a fondos públicos de formación, aunque sólo sea a una parte de los mismos. Por ello, me ha parecido útil reordenar los diversos comentarios que he ido haciendo desde febrero de 2010 y publicarlos de forma conjunta, porque creo que ayudará a los lectores y lectoras del blog a tener una idea global y de conjunto de una cuestión jurídica que tanto debate ha suscitado, y de una cuestión que también es política en cuanto que versa sobre el destino de fondos públicos y su utilización. Los artículos y comentarios se recogen en la segunda parte de este texto.
6. Pero antes, dejo claro que las sentencias del TSJ y del TS no cuestionan en modo alguno la concertación social. Para el primero, “compartimos con la demandada la consideración de que es perfectamente constitucional la limitación de la participación institucional de las organizaciones más representativas; no puede exigirse, jurídicamente, que en este tipo de acuerdos, de naturaleza política, hayan de estar absolutamente todos los agentes sociales. El criterio de mayor representatividad, a estos efectos es válido y por ello no hay reproche que hacer a la suscripción del acuerdo de concertación entre la administración y las entidades más representativas de los sectores afectados”, mientras que para el segundo “digamos ya, en consonancia con cuanto llevamos expuesto, que no es contrario a la ley suscribir un acuerdo político con una o varias fuerzas sociales; en este caso, las más representativas”.
Por consiguiente, aquello que se cuestiona, en concreto en la sentencia de 13 de noviembre, es el uso que se ha hecho de recursos públicos que pudieran vincularse a la firma del acuerdo de concertación. Para el TS, en la sentencia del 7 de noviembre, es claro que “mientras sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación institucional solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad”.
Desde luego, tras leer esta sentencia de 13 de noviembre, creo que hay un problema que no queda suficientemente resuelto ni por el TSJ ni por el TS: los acuerdos parece que van vinculados a la firma de los acuerdos, y así lo afirman ambos tribunales tras el análisis gramatical y lógico de los mismos, pero no es menos cierto que encuentran también, y sobre todo, su origen, en normas que no han tenido tacha alguna de ilegalidad. Quizás, y es una manifestación que puede realizarse sólo después de leer la sentencia y las resoluciones cuestionadas, el deseo de la Junta y de los agentes sociales de vincular tan estrechamente los acuerdos a la concertación social, al margen de que la razón jurídica de los primeros descanse en normas y no en un acuerdo político, es lo que ha llevado a los tribunales a la manifestación de que aquellos no son conformes a derecho, aun cuando sigue estando en pie el análisis de su no conformidad a derecho por vulnerar el derecho a la libertad sindical por el establecimiento de criterios diferenciados y discriminatorios sobre la mayor representatividad requerida para el acceso a las subvenciones económicas.
Para el TS, en la sentencia de 13 de noviembre, “En sentencias muy recientes de esta Sala y Sección, como la de 2 de octubre de 2012 , 5 de Junio de 2012, entre otras muchas, hemos dicho que el criterio de la mayor representatividad de las organizaciones sindicales o patronales no puede significar exclusión de la acción sindical, entendida como esencia misma del derecho fundamental a promover intereses económicos y sociales ( artículo 1 LOLS ), siendo que se reconoce que aquellos que ostenten la condición de más representativos gozarán de una singular posición ( artículo 6 LOLS )”. El TS (sentencia de 7 denoviembre) reitera la conocida doctrina del TC desde su primera sentencia de 1985: “la limitación de subvenciones a unos sindicatos, los más representativos, incide en el orden competitivo entre ellos, con lo que se les sitúa en una posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, con lo que se puede producir una inducción o presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a determinados sindicatos, vulnerando así la libertad establecida en el artículo 28.1 de la C.E. (STC 26/1985). Y si lo anterior es así, en general, cuánto más puede decirse que lo es cuando las subvenciones están dirigidas a las acciones formativas: función bien específica de los sindicatos y vivero natural de afiliaciones nuevas en la medida en que el trabajador percibe las bondades de la entidad sindical que, eventualmente, imparte esas acciones formativas….. Y es que, en efecto, la mayor representatividad es criterio objetivo pero que no puede comportar la exclusión de los agentes que no lo sean, para que, proporcionalmente a su implantación y representatividad, puedan verse beneficiados de la acción de fomento de los poderes públicos en materia propia y genuina de los sindicatos, u organizaciones patronales en su caso”.
Estimado Eduardo, como siempre, genial tu entrada y más la interesante publicación sobre la devaluación del criterio de más representatividad. Sobre la misma, te aporto algunas sentencias que, salvo error, en un rápido vistazo, no las he visto en tu publicación
Nº Recurso: 4/2011 --
Resumen: Cuestión de ilegalidad respecto del inciso "más representativas", incluido entonces en el párrafo primero de la letra a) del artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo
http://www.poderjudicial.es/search/doAction?action=contentpdf&databasematch=TS&reference=6332999&links=&optimize=20120413&publicinterface=true
Nº Recurso: 98/2011 --
Resumen: Subvenciones: ayudas a la formación continua. Condición de sindicato más representativo y principio de igualdad. Recurso de apelación: deber de plantear la cuestión de legalidad
http://www.poderjudicial.es/search/doAction?action=contentpdf&databasematch=AN&reference=6115822&links=%2298/2011%22&optimize=20110915&publicinterface=true
La antedicha sentencia de la Audiencia Nacional hace referencia a la sentencia 76/2011, P.O. 109/2008, del Juzgado Central Contencioso Administrativo número 8 de 21/02/2011 que declaro nulos los artículos 24.2, a) del RD 397/2007 y 9,a) de la Resolución General del INEM del 14/08/2007, en lo que se refiere al inciso “más representativos”.
Hola Gonzalo, muchas gracias por tu valiosa aportación. Sin duda, habrá que leer con atención todas la sentencias que citas en tu mensaje. La cuestión de la mayor representatividad, y sus límites, está adquiriendo mucha importancia en sede judicial por los numerosos litigios planteados. Saludos cordiales.
¿Qué ocurre ahora que la condición de "más representativas" ha sido impuesta por norma de rango legal, tras la aprobación del RD Ley 3/2012 y posteriormente por Ley 3/2012?
Hola AJAX, la condición de más representativa se encuentra regulada en la LOLS de 1985, interpretada por el TC, y con las matizaciones de la jurisprudencia del TS. No me parece observar cambios sustanciales en esta materia en la reforma laboral de 2012. Saludos cordiales.
Hola Eduardo. Pido disculpas por no haberme expresado con claridad. Lo que trato de saber es si tras la entrada en vigor Real Decreto Ley 3/2012 y, posteriormente, la Ley 3/2012, ya no es posible rebatir el requisito de mayor representatividad para acceder como beneficiario a planes de formación intersectoriales (apartados 2 y 3 del artículo 24 del Real Decreto 395/2007), dado que dicha exigencia viene impuesta por norma con rango material de ley (STS 27 de marzo de 2012). Es decir, ¿la reforma operada en el Real Decreto 395/2007 implica que hasta que el TC no declare inconstitucional en ese apartado la Ley 3/2012, las administraciones públicas competentes (SEPE y Comunidades Autónomas) deberán exigir el requisito de mayor representatividad para poder acceder a las subvenciones que financian la ejecución de planes intersectoriales? Por otra parte, teniendo en cuenta los pronunciamientos de los distintos Tribunales (TC, TS, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia) sobre la necesaria distinción entre actividades de representación institucional y de acceso a las subvenciones ¿por qué el Ministerio eleva a rango legal la exigencia de mayor representatividad para poder ser beneficiario de las subvenciones para los planes intersectoriales?
Hola AJAX, disculpa el retraso en responder. Es muy pertinente tu pregunta. Desde el plano de legalidad ahora parece claro que la Ley 3/2012 ha “salvado” el requisito al que se refiere la STS de 27 de marzo, por lo que habrá que esperar a la sentencia del TC, pero desde luego no es lo que está ocurriendo en normas de varias Comunidades Autónomas, y aquí entraría en juego el debate competencial. Creo, por otra parte, que la reforma tenía como principal objetivo posibilitar la participación de los centros de formación en dichos planes formativos, pero el “efecto colateral” ha sido el de fortalecer jurídicamente el requisito de la mayor representatividad. Por lo demás, comparto tu sorpresa, ya que los tribunales están acotando el concepto de más representatividad, en una línea que no va en la dirección que ahora marca el RD 395 tras la “conversión legislativa” provocada por la Ley 3/2012. Saludos.
Muchas gracias Eduardo. Es tiempo de inseguridad jurídica, de "legislación aeronáutica", de correcciones de errores en el BOE que casi ocupan más espacio que la propia norma. Ante tal desbarajuste, te agradezco sinceramente tu gran labor docente y de investigación y, sobre todo, la divulgación que haces de tus enseñanzas, poniendo en práctica el pensamiento de Quintiliano, que defendía que "El Maestro que en verdad lo es, gusta de muchos discípulos,
y se goza de trabajar con ellos; mas aquel que es limitado,
seguramente no llevará a mal emplear su tiempo con
un solo disc(pulo, porque así le será más fácil ocultar su insuficiencia."

References: artículo 4
 artículo 1
 artículo 6
 artículo 28
 artículo 24
 Real Decreto 
 Resolución 
 Real Decreto 
 artículo 24
 Real Decreto 
 Real Decreto