Source: http://kraken.slv.cz/3Ao5/2007
Timestamp: 2018-07-22 07:27:15+00:00

Document:
3Ao5/2007
3 Ao 5/2007-55
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jaroslava Vla¹ína a soudcù JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Souèkové v právní vìci navrhovatele: M. B., zastoupený Mgr. Luïkem ©ikolou, advokátem se sídlem Dvoøákova 13, Brno, proti odpùrci: Hlavní mìsto Praha, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, zastoupené JUDr. Petrem Vali¹em, advokátem se sídlem Pplk. Sochora 4, Praha 7, o návrhu na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy -zmìny Územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy è. Z 0939/05, schválené usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy è. 40/13 ze dne 14. 9. 2006,
Návrhem ze dne 10. 12. 2007 se domáhal navrhovatel zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-zmìny Územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy è. Z 0939/05, který byl schválen usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy è. 40/13 dne 14. 9. 2006. Pøedmìtem této zmìny Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy je realizace nové letové dráhy RWY 06R/24L v prostoru leti¹tì Ruzynì spolu se stavbou silnièního okruhu a trasování rychlodráhy, to v¹e pøed rokem 2010. Tato stavba je zároveò prohlá¹ena za stavbu veøejnì prospì¹nou. Zmìnou dochází rovnì¾ k pøesunutí stavby ze smìrné èásti územního plánu do èásti závazné a ke zvìt¹ení plo¹ného rozsahu koridoru této stavby a s tím související zmìnì navrhovaného funkèního vyu¾ití nìkterých ploch, døíve urèených jako orná pùda, louky, pastviny a pøírodní nelesní zeleò, na dopravní a vojenská leti¹tì.
Na úvod navrhovatel zdùraznil, ¾e si je vìdom toho, ¾e Nejvy¹¹í správní soud se ji¾ otázkou pøezkumu územních plánù schválených podle zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon è. 50/1976 Sb. , s úèinností od 1. 1. 2007 zru¹en a nahrazen zákonem è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, v platném znìní, dále jen nový stavební zákon -pozn. soudu) zabýval, a to i v øízení vedeném pøed roz¹íøeným senátem, tento návrh v¹ak soudu pøedkládá za zcela nové skutkové i právní situace.
Pro posouzení pøípustnosti tohoto návrhu je podle navrhovatele klíèová otázka vztahu platnosti územního plánu, schváleného podle zákona è. 50/1976 Sb. (resp. jeho zmìny) a jeho publikace obecnì závaznou vyhlá¹kou obce, to v¹e v kontextu nové právní úpravy stavebního práva (tedy za souèasného právního stavu). Nový stavební zákon ve svých pøechodných ustanoveních § 187-§ 189 øe¹í otázku právní formy zmìn územních plánù, schválených pøed jeho úèinností. Konkrétnì z ust. § 187 odst. 7 a § 188 odst. 4 nového stavebního zákona navrhovatel vyvozuje, ¾e zmìny územních plánù, schválených pøed 1. 1. 2007 (tedy podle zákona è. 50/1976 Sb.) jsou od 1. 1. 2007 vydávány ve formì opatøení obecné povahy. Vzhledem ke skuteènosti, ¾e napadená zmìna Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy nebyla publikována obecnì závaznou vyhlá¹kou, je navrhovatel pøesvìdèen, ¾e je pøezkoumatelná ve správním soudnictví podle ust. § 4 odst. 2 písm. c) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), a ust. § 101a s. ø. s. jako opatøení obecné povahy. Navrhovateli by jinak byl odepøen pøístup ke spravedlnosti, navíc za situace, kdy odpùrce nerespektoval rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, è. j. 1 Ao 1/2006-74, a zmìnu územního plánu è. Z 0939/05 znovu pøedlo¾il zastupitelstvu ke schválení, ani¾ by odstranil vady, které byly dùvodem k jejímu zru¹ení cit. rozsudkem.
Ohlednì vlastní aktivní legitimace navrhovatel uvedl, ¾e je vlastníkem nemovitostí v katastrálním území Nebu¹ice. V pøípadì výstavby plánované letové dráhy by nìkteré jeho nemovitosti byly výstavbou pøímo dotèeny, dal¹í by se ocitly uvnitø ochranného hlukového pásma leti¹tì Ruzynì. Realizace pøedmìtu zmìny územního plánu è. Z 0939/05 a výstavba letové dráhy by znamenala zásah do vlastnického práva navrhovatele, jako¾ i do jeho práva na ochranu soukromí, zdraví a na pøíznivé ¾ivotní prostøedí. Výstavbou letové dráhy v sousedství nemovitostí dochází navíc k jejich znehodnocení a v dùsledku toho k výraznému poklesu tr¾ní hodnoty. Ve vztahu k jednomu z jeho pozemkù znamená schválení územní zmìny ve spojení se zákonem è. 544/2005 Sb., o výstavbì vzletové a pøistávací dráhy 06R-24L leti¹tì Praha Ruzynì, souèasnì hrozbu vyvlastnìní. Dále navrhovatel uvedl, ¾e ve lhùtì podle ust. § 22 odst. 4 zákona è. 50/1976 Sb. podal proti návrhu zmìny územního plánu è. Z 0939/05 písemnou námitku, na ni¾ v rozporu se zákonem neobdr¾el ¾ádnou odpovìï a z obsahu schválené zmìny územního plánu è. Z 0939/05 pøitom vyplývá, ¾e námitce navrhovatele nebylo vyhovìno.
Navrhovatel je pøesvìdèen, ¾e zmìna územního plánu è. Z 0939/05 nebyla ve smyslu ust. § 101d odst. 1 a 2 s. ø. s. vydána (projednána a schválena) zákonem stanoveným zpùsobem z tìchto dùvodù: v rozporu se zákonem odpùrce nerozhodl o námitce navrhovatele, absence procesu podle ustanovení § 20 a¾ § 25 zákona è. 50/1976 Sb. ve spojení s ust. § 31 odst. 2 zákona è. 50/1976 Sb. pøi poøizování zmìny územního plánu è. Z 0939/05, v rozporu s zákonem nebyly posouzeny vlivy návrhu zmìny územního plánu na ¾ivotní prostøedí, v rozporu se zákonem nebyla v územním plánu vymezena ochranná hluková pásma nové letové dráhy RWY 06R/24L.
Odpùrce ve vyjádøení k návrhu podanému navrhovatelem na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy uvedl, ¾e usnesení Zastupitelstva hl. m. Prahy ze dne 14. 9. 2006, kterým byla pøijata zmìna Územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy è. Z 0939/05 není, dle názoru odpùrce, pøezkoumatelné podle ust. § 4 odst. 2 písm. c) s. ø. s. a ust. § 101a s. ø. s. jako opatøení obecné povahy. Pøedpokladem platnosti a úèinnosti jakéhokoliv právního pøedpisu a rovnì¾ opatøení obecné povahy je jeho zákonem pøedepsané zveøejnìní (vydání). Usnesení zastupitelstva ze dne 14. 9. 2006 nebylo doposud vydáno, a to ani jako obecnì závazná vyhlá¹ka hl. m. Prahy nebo opatøení obecné povahy. Pøedpokladem pøezkumu opatøení obecné povahy je tedy jeho úèinnost, která nastává jeho vydáním. K zveøejnìní usnesení zastupitelstva pøedepsanou formou doposud nedo¹lo. Zveøejnìní usnesení zastupitelstva na úøední desce Magistrátu nelze pova¾ovat za vydání opatøení obecné povahy, ale má pouze informativní charakter a nesplòuje jednotlivé nále¾itosti stanovené pro zveøejnìní opatøení obecné povahy.
K otázce aktivní legitimace navrhovatele se odpùrce vyslovil, ¾e navrhovatel není ve smyslu ustanovení zákona è. 50/1976 Sb. dotèenou osobou, která by mohla v rámci øízení o poøizování územnì-plánovací dokumentace vzná¹et námitky, nebo» jeho nemovitosti nejsou pøedmìtnými funkèními zmìnami územního plánu dotèeny. Z dùvodù, které uvádí navrhovatel ve svém podání, je osobou oprávnìnou vzná¹et námitky v rámci øízení o vydání územního rozhodnutí a následných øízení o vydání stavebního povolení. Na podporu své argumentace odkázal na rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu è.j. 3 Ao 3/2007-48. Poukázal dále na ustanovení 188 odst. 3 nového stavebního zákona, podle nìj¾ èinnosti ukonèené pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona se posuzují podle dosavadních právních pøedpisù. Ustanovení § 70 s. ø. s., dle názoru odpùrce, vyluèuje soudní pøezkum sdìlení o námitkách uèinìného podle ust. 23 odst. 2 zákona è. 50/1976 Sb. Právní úprava úèinná v dobì schválení pøedmìtné zmìny územního plánu dne 14. 9. 2006, územní plán a jeho zmìny za opatøení obecné povahy nepova¾ovala.
V prvé øadì se Nejvy¹¹í správní soud v projednávané vìci zabýval otázkou, zda usnesení Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy è. 40/13 ze dne 14. 9. 2006, jím¾ mj. schválilo návrh zmìny Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy è. Z 0939/05, je opatøením obecné povahy podle ust. § 101a s. ø. s. Pøi posuzování této právní otázky vycházel Nejvy¹¹í správní soud z usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 3. 2007, è. j. 3 Ao 1/2007-44, publikovaném pod è. 1276/2007 Sb. NSS, který ve svém rozhodování dospìl k odli¹nému právnímu názoru, ne¾ který byl vysloven v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, è. j. 1 Ao 1/2006-74, publikovaném pod è. 968/2006 Sb. Nejvy¹¹í správní soud v usnesení roz¹íøeného senátu vyjádøil právní názor, podle nìho¾ územní plán velkého územního celku schválený usnesením zastupitelstva kraje v roce 2006 není opatøením obecné povahy, a není zde dána pravomoc soudu podle § 4 odst. 2 písm. c) s. ø. s. k jeho pøezkumu podle § 101a a násl. s. ø. s. .
Na základì shora uvedeného usnesení roz¹íøeného senátu a právních závìrù v nìm obsa¾ených Nejvy¹¹í správní soud vìc posoudil takto:
Podle ustanovení § 171 zákona è. 500/2004 Sb. správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), postupují podle této èásti správní orgány v pøípadech, kdy jim zvlá¹tní zákon ukládá vydat závazné opatøení obecné povahy, které není právním pøedpisem ani rozhodnutím. V dal¹ích ustanoveních jsou pak upravena procesní pravidla pro jeho vydání.
Z uvedeného je zøejmé, ¾e ani nový správní øád opatøení obecné povahy materiálnì nedefinuje a s ohledem na velkou rozmanitost mo¾ných pøípadù ponechává na zákonodárci, aby stanovil ve zvlá¹tních zákonech, která autoritativní opatøení správních orgánù jsou v právním smyslu opatøeními obecné povahy a mají být pøipravována, projednávána a vydávána zpùsobem upraveným v èásti ¹esté správního øádu. Lze tudí¾ shrnout, ¾e opatøení obecné povahy mohou správní orgány vydávat jen v tìch pøípadech, kdy jim to zvlá¹tní zákon ukládá, a to v rozsahu a za podmínek tam uvedených. Pomocí argumentu a contrario lze pak dovodit, ¾e pokud jim to zvlá¹tní zákon výslovnì neukládá, nemohou samy podle vlastního uvá¾ení urèitá opatøení podøizovat re¾imu ust. § 171 a násl. správního øádu. Tento závìr je podepøen i znìním èl. 2 odst. 3 Ústavy a èl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Je tak mo¾no uzavøít, ¾e rozhodujícím kriteriem pro posouzení, zda je pøíslu¹ný správní akt opatøením obecné povahy, nejsou materiální znaky (by» je nepochybné, ¾e by zákonodárce mìl pøi své legislativní èinnosti dbát na to, aby pøi úpravì tohoto institutu ve zvlá¹tních zákonech byl obsah v souladu s formou), ale rozhodující je skuteènost, zda tuto právní formu pro vydání aktu zvlá¹tní zákon pøedepisuje. Pravomoc a kompetence Nejvy¹¹ího správního soudu k pøezkumu dle ust. § 4 odst. 2 písm. c) s. ø. s. a § 101a a násl. s. ø. s. je pak dána jen v tìch pøípadech, kdy správní orgán vydal opatøení obecné povahy na základì zmocnìní uvedeného ve zvlá¹tním zákonì nebo tehdy, pokud svùj akt takto oznaèil, aèkoliv k jeho vydání výslovnì zmocnìn nebyl. V druhém pøípadì v¹ak bude takovýto postup zajisté bez dal¹ího dùvodem ke zru¹ení tohoto aktu.
V dané vìci Zastupitelstvo hlavního mìsta Prahy svým usnesením ze dne 14. 9. 2006 schválilo návrh zmìny Územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy è. Z 0939/05, a to za úèinnosti správního øádu, který ve své èásti ¹esté upravuje institut opatøení obecné povahy. Na re¾im vydávání opatøení obecné povahy tak beze zbytku dopadala ustanovení jeho èásti ¹esté. Zvlá¹tní zákon, který poøizování a schvalování územnì plánovací dokumentace v té dobì upravoval, tj. zákon è. 50/1976 Sb., v¹ak pro ¾ádnou z èinností provádìnou správními orgány na úseku územního plánování a stavebního øízení vydávání opatøení obecné povahy nepøedepisoval. Ustanovení § 29 odst. 3 citovaného zákona, které upravovalo finální fázi schvalování územního plánu, a které jako právní formu pro vyhlá¹ení jeho závazné èásti urèovalo obecnì závaznou vyhlá¹ku, zùstalo beze zmìny. Pøíslu¹ná obecnì závazná vyhlá¹ka, která by zákonem pøedepsaným zpùsobem pøijaté zmìny Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy publikovala, v¹ak nebyla do 31. 12. 2006 Zastupitelstvem hl. m. Prahy vydána.
Otázka právní formy zmìn územních plánù, schválených pøed 1. 1. 2007, ale nevydaných zákonem pøedepsaným zpùsobem-formou obecnì závazné vyhlá¹ky-do nabytí úèinnosti nového stavebního zákona, je zcela jednoznaènì upravena v pøechodných ustanoveních nového stavebního zákona. V jeho ustanovení § 188 odstavci 4 vìtì první je uvedeno: Pøi projednání a vydání návrhu zmìny územního plánu obce, regulaèního plánu nebo územnì plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny schválené pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona, se postupuje podle tohoto zákona . Tato zmìna územního plánu se tak v návaznosti na ust. § 43 odst. 4 nového stavebního zákona vydává od 1. 1. 2007 formou opatøení obecné povahy, jím¾ se nahradí dotèené èásti obecnì závazné vyhlá¹ky, kterou byla závazná èást pùvodní dokumentace vyhlá¹ena.
Nový stavební zákon výslovnì nestanoví, jakým zpùsobem se územní plán vydává a v tomto smìru odkazuje na správní øád. Vlastní procedurální re¾im opatøení obecné povahy je správním øádem upraven v èásti ¹esté v ustanoveních § 171 a¾ 174. Za rozhodující pro výklad toho, jakým zpùsobem se opatøení obecné povahy vydává, je proto tøeba pova¾ovat ustanovení § 173 správního øádu, podle nìho¾ opatøení obecné povahy správní orgán oznámí veøejnou vyhlá¹kou a toto nabývá úèinnosti patnáctým dnem po dni vyvì¹ení veøejné vyhlá¹ky. (Pouze v pøípadì hrozby vá¾né újmy veøejnému zájmu mù¾e opatøení obecné povahy nabýt úèinnosti ji¾ dnem vyvì¹ení, co¾ v¹ak zjevnì není nyní projednávaný pøípad.) Podle citované zákonné
úpravy je mo¾no opatøení obecné povahy pova¾ovat za úèinné-a tedy i soudem pøezkoumatelné -teprve poté, co bylo platnì vyhlá¹eno. Pojem úèinnost pak je nutno vykládat tak, ¾e pøed jejím nabytím pøedmìtné opatøení obecné povahy není zpùsobilé vyvolat ¾ádné právní úèinky (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, è. j. 2 Ao 2/2007-73, www.nssoud.cz).
Napadené usnesení Zastupitelstva hl. m. Prahy è. 40/13 ze dne 14. 9. 2006 bylo toliko zveøejnìno na úøední desce Magistrátu hl. m. Prahy a nelze v nìm spatøovat naplnìní jednotlivých nále¾itostí stanovených pro vydání opatøení obecné povahy. Navíc k zveøejnìní tohoto usnesení nedo¹lo ani za úèinnosti nového stavebního zákona a pøíslu¹ným správním orgánem tak nebyl uèinìn jakýkoliv úkon smìøující k vydání opatøení obecné povahy. Z prùbìhu procesu schvalování zmìny Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy è. Z 0939/05 je dostateènì zøejmé, ¾e pøedmìtná zmìna územního plánu nebyla vydána zákonem pøedepsaným zpùsobem ve formì opatøení obecné povahy, resp. nebyla vydána v ¾ádné právnì závazné formì.
Usnesení zastupitelstva, jím¾ se schvaluje návrh územního plánu, není tak opatøením obecné povahy ji¾ jen z toho dùvodu, ¾e s ohledem na ust. § 29 odst. 3 zákona è. 50/1976 Sb. není samo o sobì závazné pro následné územní èi stavební øízení a není tak vùbec zpùsobilé zasáhnout do hmotných práv úèastníkù. Právní závaznosti, a tudí¾ zpùsobilosti zasáhnout do práv úèastníkù, nabývá územní plán a¾ poté, co je zákonem pøedepsaným zpùsobem závazná èást územního plánu vyhlá¹ena obecnì závaznou vyhlá¹kou (do 31. 12. 2006) nebo územní plán jako celek vydán ve formì opatøení obecné povahy (od 1. 1. 2007). V této souvislosti se uplatní ji¾ zmiòované pravidlo obsa¾ené v pøechodných ustanovení nového stavebního zákona, jmenovitì v ustanovení § 188 odstavci 3 za støedníkem, ¾e èinnosti ukonèené pøede dnem nabytí úèinnosti nového stavebního zákona se posuzují podle dosavadních právních pøedpisù .
Z uvedených dùvodù proto zmìna Územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy è. Z 0939/05, schválená usnesením zastupitelstva dne 14. 9. 2006, è. 40/13, ani samo toto usnesení o jejím schválení, opatøením obecné povahy nejsou.
Nad rámec podaného odùvodnìní Nejvy¹¹í správní soud obiter dictum poukazuje na skuteènost, ¾e právní øád obsahuje prostøedky, kterými je zaji¹»ován dozor nad výkonem samostatné pùsobnosti hlavního mìsta Prahy, o kterou se v projednávané vìci, podle ust. § 23 odst. 3 nového stavebního zákona, jedná. Usnesení Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy v samostatné pùsobnosti podléhá podle ust. § 107 zákona è. 131/2000 Sb., o hlavním mìstì Praze, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o hlavním mìstì Praze ), dozoru Ministerstva vnitra, pøièem¾ tento ústøední orgán státní správy je oprávnìn vedle výzvy ke zjednání nápravy v pøípadì rozporu usnesení zastupitelstva se zákonem nebo jiným právním pøedpisem té¾ pozastavit výkon takového usnesení a v pøípadì absence nápravy podat soudu ve správním soudnictví ¾alobu na zru¹ení takového usnesení podle ust. § 67 písm. a) s. ø. s. Pravomoc Nejvy¹¹ího správního soudu zasahovat do usnesení Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy vydaného do 31. 12. 2006 podle v té dobì úèinného stavebního zákona (zákona è. 50/1976 Sb.) a ust. § 59 odst. 2 písm. e) zákona o hlavním mìstì Praze, by byla podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu nejen protiústavní, nýbr¾ i pøekrývající se s jinými právními nástroji.
Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù dospìl Nejvy¹¹í správní soud v projednávané vìci k závìru, ¾e zmìna Územního plánu sídelního útvaru hlavního mìsta Prahy è. Z 0939/05, schválená usnesením Zastupitelstva hlavního mìsta Prahy è. 40/13 ze dne 14. 9. 2006, není opatøením obecné povahy a není zde tedy dána pravomoc správního soudu dle ust. § 4 odst. 2 písm. c) s. ø. s. k jeho pøezkumu v øízení podle ust. § 101a a násl. s. ø. s. Nedostatek pravomoci je svou povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek øízení, Nejvy¹¹í správní soud proto návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy podle ust. § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. odmítl.
O nákladech øízení rozhodl Nejvy¹¹í správní soud podle ust. § 60 odst. 3 s. ø. s. ve spojení s ust. § 120 s. ø. s., nebo» v pøípadì odmítnutí návrhu nemá ¾ádný z úèastníkù právo na náhradu nákladù øízení.
V Brnì dne 9. ledna 2008

References: soud 
 soud 
 § 187
 § 187
 § 188
 § 4
 § 101
 § 22
 § 101
 § 20
 § 25
 § 31
 § 4
 § 101
 § 70
 soud 
 § 101
 soud 
 soud 
 § 4
 § 101
 soud 
 § 171
 § 171
 § 4
 § 101
 § 29
 § 188
 § 43
 § 171
 § 173
 § 29
 § 188
 soud 
 § 23
 § 107
 § 67
 § 59
 soud 
 § 4
 § 101
 soud 
 § 46
 soud 
 § 60
 § 120