Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=131
Timestamp: 2018-05-25 03:30:48+00:00

Document:
Decisión 850 de 1997 Secretaría Distrital de Gobierno - Consejo De Justicia
(CÓDIGO CJA-0850) ESTABLECIMIENTOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR - CIERRE DEFINITIVO
(CÓDIGO CJA08501997) ESTABLECIMIENTOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR - CIERRE DEFINITIVO.- La Sala Plena del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá D.C., mediante providencia del 29 de diciembre de 1997, resolvió:
Considera el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo, que la revocatoria se puede cumplir en cualquier tiempo aun con actos en firmes o cuando se ha acudido a los tribunales del Contencioso Administrativo, se desprende de lo anterior, que para acudir al contencioso es necesario el agotamiento de la vía gubernativa a través de los recursos de ley, es decir, que la revocatoria de oficio es procedente aún en el evento en que se hubiesen decidido los recursos de ley, pues la facultad oficiosa de la administración no encuentra limitantes para proceder a revocar un acto suyo siempre y cuando, ese acto se encuentre dentro de alguna de las causales consignadas en el artículo 69 del C.C.A. Como bien lo determina la ley, la limitación se da para el peticionario que ha ejercitado los recursos de la vía gubernativa, así lo señala el artículo 70 del Estatuto en comento.
Ahora bien, la naturaleza jurídica de los actos administrativos del poder de policía, como los trata la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Diciembre 10 de 1991, nos ilustra diáfanamente la procedencia de esta figura jurídica en los actos donde se manifiesta el poder de policía por ser estos los medios que tienden preservar, asegurar, conservar y restablecer el orden público, en ejercicio del poder administrativo de policía, cumpliendo una función de naturaleza correccional.
El poder de policía se materializa, por medio de la función correccional, que tiene entre otras expresiones concretas, (Los Actos Intimatorios) que por su propia naturaleza son creadores de situaciones jurídicas individuales desfavorables para alguien, es decir, no crean ni reconocen derechos porque como emanaciones del poder de policía que son, ostentan un carácter eminentemente coercitivo. "Las intimaciones son aperci-mientos y, por tanto, cercenamiento, limitaciones jurídicas de los derechos subjetivos de los administrados, y esos elementos son por su esencia una imposición elemental de convivencia social resultante de la relación bilateral Estado y administrados. El ejercicio del poder de policía regula, ordena, limita e impone. El Estado debe asegurar el imperio del derecho y una justa convivencia social; por ello puede imponer limitaciones a través del poder de policía apareciendo como un beneficio del Estado, pero en suma es para el bien de la comunidad toda, pues se trata de una protección en defensa del interés social al equilibrar la extensión de los derechos de un individuo respecto a otros, y del Estado mismo, pues, justamente al Estado le incumbe el deber de verificar el cumplimiento del deber, que tienen todos los administrados de no perturbar el buen orden de la cosa publica e impedir los trastornos que pueden incidir en su propia existencia..................
"Los actos administrativos del ejercicio del poder de policía, de la función correccional, son eminentemente revocables, bien por la propia autoridad que los haya ejercido, bien por su inmediato superior jerárquico. Porque como explica el mismo autor últimamente citado, al ser limitaciones, cercenamiento, afectan derechos individuales y pueden ocurrir que en un caso concreto, esas limitaciones o cercenamientos hayan desbordado los cauces establecidos por la Constitución o la ley u ocasionado agravio injustificado a una persona. Los actos administrativos que emanan del ejercicio del poder de policía, como los que imponen una sanción, los que conminan o intiman, los que autoriza, etc., son siempre limitantes y por ello han de estar, jurídicamente hablando, rodeados de " limites a las limitaciones", de "limites - garantías" como son la legalidad, la razonabilidad, la inviolabilidad de la persona humana. Por todas estas razones los actos administrativos intimatorios, intimidatorios o conminatorios, por lo común, son esencialmente revocables directamente por la administración. Si la revocación directa se tiene como un modo de revisión que se justifica como potestad o competencia administrativa porque tutela el principio de la seguridad y estabilidad jurídica al reglar e imponer el saneamiento de sus propios actos cuando las circunstancias que lo rodean su nacimiento coincide con los parámetros ya vistos ( D. 2733/59; art., 21 CCA vigente, art., 69), alcanza mayores relieves frente a actos que no han creado o modificado una situación jurídica favorable, sino por el contrario, la han creado desfavorable".
Así las cosas, la revocatoria directa de oficio de los Actos Administrativos del poder de policía, es procedente sin el cumplimiento de la exigencia contenida en el artículo 73 del C.C.A.; particularmente en el caso que nos ocupa el acto contenido en el proveído del 31 de Octubre de 1997 es un acto eminentemente conminatorio, toda vez que con él se busca una sanción por indebido uso del suelo.
Establecida como está la procedencia de la revocatoria directa de oficio en el presente caso, es necesario determinar si en el acto objeto de revocatoria se dan las causales que la ley ha determinado en el artículo 69 del C.A.A.
El Artículo 13 de nuestra Constitución Política preceptúa "Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión opinión política o filosófica (sic) el estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva..."
Consagra este artículo como derecho fundamental el principio de equidad e igualdad ante la ley, así mismo, el derecho moderno en amplia concepción señala que en el universo jurídico no puede existir una conducta que no tenga solución jurídica, de ahí la resultante de que a una misma razón una misma disposición. Refuerza este planteamiento la sentencia C-083/95 del 1º de Marzo de 1995 de la Corte Constitucional, según la cual en Colombia no puede haber vacíos en el derecho, "El Juez no puede menos que fallar halle o no halle en el ordenamiento jurídico elementos que le permitan justificar su decisión...por eso, lógicamente en el derecho no hay lagunas porque habiendo jueces (y tiene que haberlos) ninguna conducta puede escapar a la valoración jurídica concreta y para ello el intérprete recibe una serie de armas para combatir los vacíos dentro de las cuales las más relevantes son, la analogía, la doctrina constitucional y las reglas generales del derecho.
Complementa lo anterior, lo expresado por la Corte Constitucional en sentencia C-083 del (sic) 1º de Julio de marzo de 1995, la que consagra"... Las normas de la Constitución Política tienen una vocación irrevocable hacia la individualización... pero no todas alcanzan dicho desarrollo, bien porque no lo requieren, bien porque requiriéndolo el legislador lo omite. Pero tal omisión no desvirtúa su carácter normativo, si ya lo tienen. Pueden entonces, ser aplicadas a situaciones específicas subsumibles en ellas, que no están explícitamente contempladas en la ley",... "parece razonable, que al señalar a las normas constitucionales como fundamentos de los fallos, a falta de ley, se agregue una cualificación adicional, consistente en el sentido de dichas normas, su alcance y pertinencia, haya sido fijado por quien haga las veces de intérprete autorizado de la Constitución. Que de ese modo, la aplicación de las normas superiores queda tamizada por la elaboración doctrinaria constitucional que de ellas haya hecho su intérprete supremo". Para terminar, concluye la Corte, especificando que, lo que hace la doctrina constitucional es, "...referir a las normas constitucionales, como una modalidad de derecho legislado, para que sirva como fundamento inmediato de la sentencia, cuando el caso subjudice no está previsto en la ley. La cualificación de que las normas que van a aplicarse han sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo deben aplicarse, constituye, se repite una razonable exigencia en guarda de la seguridad jurídica", es decir, a falta de norma que sustente una decisión judicial o administrativa, se puede aplicar una norma constitucional directamente al caso particular, conformando en tal evento la fuente formal a aplicar.
De otra parte, con fundamento en la prevalencia del interés general consagrado en la Carta Política de 1991, el Estado tiene el deber de proveer ciertos bienes, principalmente de carácter inmaterial de tipo común, tales como la paz, el orden social, el orden público, la tranquilidad, la convivencia, etc., en donde tal bienestar general, objeto del interés general, debe prevalecer sobre el interés particular no esencial de la persona.
En el inciso segundo del artículo 209 de la Constitución Política, "... Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado..." (Negrilla fuera del texto). Son fines del estado o valores constitucionales de acuerdo con el preámbulo, el artículo 2º y 366 de la Constitución Nacional los siguientes, la Vida, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad, la paz o convivencia pacifica, el orden, el servicio a la comunidad, la prosperidad o el bienestar general, la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, la participación de los individuos en la toma de decisiones de la comunidad, la independencia y la integridad nacionales, y el mejoramiento de la calidad de vida.
Los Actos administrativos que profieren la administración, tienen por objeto realizar los fines el Estado, en los casos concretos que señala la Ley. Puede ocurrir que se dicten decisiones conforme al ordenamiento legal, pero que no sean convenientes para el Estado Social del Derecho que pregona la Constitución Política de 1991, y deben ser revocados, en caso que no hubieren conferido un derecho a un particular. Un acto administrativo no puede subsistir un solo instante desde que aparezca contradiciendo el precepto anterior, pues sostener lo contrario sería vulnerar el orden jurídico.
En el caso particular el proveído de fecha 31 de octubre de 1997 de la sala administrativa desde el método de interpretación exegético, - método éste aplicado por la sala - no encaja dentro de los preceptos constitucionales y fundamentos jurisprudenciales de la Corte Constitucional ya enunciados. Y por lo mismo, no colma las expectativas de la comunidad, ni se cumplen los cometidos contenidos en los artículos 1º, 2º, y 15º del Código Nacional de Policía, cuyo elemento esencial es la protección del orden público interno.
De otra parte, al ordenarse dar aplicación a la Ley 388 del 18 de julio de 1997, ley modificadora de la Ley 9ª de 1989, se vulnera el principio de la no retroactividad de la ley, toda vez que, los hechos acaecieron y se sancionaron en primera instancia antes de la vigencia de la referenciada ley, por lo cual no tiene aplicación en el presente caso, y menos aún cuando la Ley 388 tiene su campo de aplicación en los inmuebles en construcción.
El Decreto 2150 de 1995 en su artículo 46 señalo, que los establecimientos "de otra naturaleza" (Institucionales como las Universidades, notarias, colegios, etc.,) para su funcionamiento deben cumplir entre otros con el requisito del uso del suelo. Posteriormente la Ley 232 de 1995 consigna las sanciones en que incurrirían los establecimientos comerciales que incumplieran los requisitos de que trata el artículo 46 del decreto citado dejando por fuera a los demás establecimientos de que trata el Decreto 2150 de 1995, razón que origino el proveído objeto de análisis. El artículo 46 preceptúa "... ningún establecimiento industrial, comercial o de otra naturaleza, abierto o no al público, requerirá licencia, permiso o autorización de funcionamiento o cualquier otro documento similar, salvo el cumplimiento de los requisitos que se enumeran en los artículos siguientes con el único propósito de garantizar la seguridad y salubridad pública." (Negrillas fuera del texto).
En una concepción amplia y dando paso a una interpretación de la ley de carácter histórico y sociológico para dar cumplimiento a los fines del Estado y dentro del marco del Estado Social de Derecho y acogiéndonos al cambio de criterio del Consejo de Justicia del D.C. adoptado en Sala plena realizada el 17 de Diciembre de 1997 según el cual, a los establecimientos denominados "De otra Naturaleza" se les debe aplicar la Ley 232 de 1995) y en consecuencia a aquellos establecimientos que incumplan el requisito de uso de suelo, siendo éste de imposible cumplimiento, procede la sanción de cierre definitivo del establecimiento, conforme al artículo 4º, numeral 4º de la citada ley, la sala procederá a revocar directamente y de oficio el proveído del 31 de octubre de 1997 por cuanto el Establecimiento Educativo denominado N.N. no puede funcionar por incumplir el requisito de uso de suelo en el sector, donde esta ubicada tal como lo afirma el Departamento Administrativo de Planeación Distrital en Oficio No. 1-1928 del 8 de Noviembre de 1996.
Si bien es cierto, dentro de esta temática se enfrentan dos derechos constitucionales, los cuales son el Derecho a la Educación (Derecho individual) y el derecho a la convivencia pacífica (Derecho general y colectivo), hay que determinar la primacía de uno de los dos, para tal efecto, la Carta Magna establece en su artículo 1º la Prevalencia del interés general, por tanto, es éste como principio fundamental el que debe imperar.
No estaríamos vulnerando el derecho a la educación, a la capacitación de las personas toda vez que, las normas de urbanismo vigentes para la ciudad han establecido aquellos sitios y sectores donde las universidades pueden funcionar sin alterar la paz social ni el ordenamiento urbanístico y armónico de la ciudad con miras a lograr una convivencia ordenada y pacifica. Situación que se encuentra alterada con el funcionamiento de la N.N. en un sector residencial con tratamiento especial de conservación, tal como lo ha certificado el Departamento Administrativo de Planeación Distrital en la presente queja.
En consecuencia con la ubicación de las distinta sedes de la N.N. en el sector de N.N., se expone a la comunidad residente en dicho barrio a continuas alteraciones de su paz y tranquilidad a consecuencia del impacto que sobre el sector ocasiona el desplazamiento y servicios que requiere una masiva población flotante de estudiantes, en un sector residencial, por ello las normas urbanas no permiten el funcionamiento de esta clase de establecimientos en el sector mencionado, lo que implica por parte del ente educativo infracción a las normas de Uso del Suelo y por ende al Decreto 2150 de 1995 art. 46 y 47 y como ya se anotó con fundamento en la prevalencia del interés general consagrado en la Carta Política de 1991, el Estado tiene el deber de proveer ciertos bienes, principalmente de carácter inmaterial de tipo común, tales como la paz, el orden social, el orden público, la tranquilidad, la convivencia, etc., en donde tal bienestar general, objeto del interés general, debe prevalecer sobre el interés particular no esencial de la persona.
Como quiera que al revocarse el proveído proferido por la sala administrativa deja sin resolver la alzada que la origino, por consiguiente es necesario proceder a pronunciarnos sobre el Acto de primera instancia, toda vez que éste pierde su firmeza jurídica.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Corporación en Sala Plena procede a revocar en todas y cada una de sus partes el proveído discutido y aprobado mediante Acta No. 027 del treinta y uno (31) de Octubre de mil novecientos noventa y siete (1997) de la sala administrativa de esta Corporación y en su lugar se dispone modificar el artículo primero de la Resolución 161 del 10 de Julio de 1997 emitida por la Alcaldía Local de Teusaquillo, para en su lugar imponer la sanción a que en derecho corresponde, es decir, el cierre definitivo de las sedes de la N.N. ubicadas en el barrio N.N. en las siguientes direcciones: ..............
Firma SALA PLENA DEL CONSEJO DE JUSTICIA DE SANTA FE DE BOGOTA D.C.
SALVAMENTO DE VOTO.- La Sala Plena del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá D.C., mediante providencia del 29 de diciembre de 1997, resolvió:
Se fundamenta la ponencia, para revocar oficiosamente el fallo discutido y aprobado en segunda instancia, por la Sala Administrativa mediante acta No. 027 del 31 de octubre de 1997, en las causales 1o. y 2o. del artículo 69 del C.C.A., que rezan: Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la Ley y cuando no estén conformes con el interés público y social o atenten contra él; en la Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995 de la Corte Constitucional Sala Plena, que dice: En Colombia no puede haber vacíos en el derecho, el juez está en la obligación de fallar, dando aplicación a los principios de la analogía, la doctrina constitucional y las reglas generales del derecho, igualmente considerando que se puede aplicar una norma constitucional a un caso particular la cual constituye fuente formal del derecho a aplicar; en la Sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 10 de diciembre de 1991, en la que acoge la revocación de los actos intimatorios del poder de policía, por cuanto ellos no crean ni reconocen derechos sino que imponen limitaciones a los administrados para asegurar el imperio y en el Acta de Sala Plena del Consejo de Justicia de fecha 17 de diciembre de 1997, donde por mayoría se acoge el criterio de aplicar a los establecimientos diferentes a los de naturaleza comercial señalados en el artículo 46 del Decreto 2150 de 1995, la Ley 232 de 1995.
Señala el art. 73 del Código Contencioso Administrativo: "REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular...". La negrilla por fuera del texto.
Ahora bien, al respecto reconoce la doctrina y la jurisprudencia que la figura jurídica de la revocatoria directa tiene unos límites, unas restricciones, toda vez que la revocatoria directa de los actos de carácter particular está sujeta a normas especiales contenidas en los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo; pues nacida una situación jurídica individual, esta es irrevocable unilateralmente por la administración, salvo que concurra el consentimiento expreso y escrito del titula del derecho. Esta restricción al ejercicio de la revocatoria por parte de la administración se funda en la inmutabilidad de los actos administrativos que hayan consagrado un derecho subjetivo a favor de un particular, los cuales gozan del mecanismo de la irrevocabilidad por parte de la administración. Tal inmutabilidad se sustenta en la necesaria seguridad jurídica que debe asistir a los administrados en sus relaciones con la administración.
Así mismo señala la jurisprudencia, que los únicos actos de carácter particular o concreto que son susceptibles de revocación, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, son los que resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, conforme a la previsión contenida en el inciso 2o. del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. (C.E., Sec. Primera, Sent. Jul. 18/91).
Se puede revocar un acto sin el consentimiento del titular del derecho en él reconocido, cuando el acto proviene del silencio administrativo positivo, cuando se dan las causales contempladas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo y cuando el titular del derecho se ha valido de medios ilegales para obtener el acto; y no cabe este proceder, cuando la administración simplemente ha incurrido en error de hecho o de derecho, sin que tenga en ello participación el titular del derecho. En este caso, está obligada a demandar su propio acto ante la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo. (Consejo de Estado Sec. Segunda, Sent. Mayo 2 de 1992). (La negrilla y subrayado por fuera del texto).
Concluimos, que para revocar oficiosamente un Acto Administrativo, de características diferentes al intimatorio correccional y sin ser atentatorio a la Constitución, Ley y al orden público, se debe en este caso seguir el procedimiento previsto en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.
Por otra parte, consideramos, que con la expedición del acto administrativo materia de revocación directa, no se violó la Constitución ni la Ley, por cuanto lo que se hizo fue revocar una medida o sanción impuesta por el funcionario de primera instancia, que no existía o no se encontraba acorde con las disposiciones vigentes en materia de Urbanismo y menos aplicar por analogía las sanciones determinadas en la Ley 232 de 1995, dictada especialmente para regular los establecimientos de comercio de que trata el artículo 515 del Código de Comercio, cuando al momento ya existía una disposición de carácter especial en materia de urbanismo, - Usos del Suelo - que llena dicho vacío, al reglamentar como infracción la localización de establecimientos comerciales, industriales y de servicios en contravención a las normas de usos del suelo, por lo cual se ordenó al funcionario de primera instancia, adecuar las diligencias al procedimiento señalado en el inciso segundo del artículo 103 y numeral 3o. del artículo 104, con fundamento en su inciso segundo de la Ley 388 de 1997, observando así el ordenamiento jurídico.
Con esta determinación, no se produjo ningún acto intimatorio correccional del poder de policía, para tomarlo como tal el ponente y demás miembros de la Sala Plena, para revocarlo sin el consentimiento de la N.N., puesto que la intimación se ubica dentro de la clasificación de los medios de policía, como una prevención inmediata; máxime, cuando intimidar (de intimare), significa hacer saber una cosa especialmente con autoridad o fuerza para ser obedecido, por medio del cual al enterar al obligado de la orden (medida o sanción) del escrito que la contiene, debe satisfacer el mandato de la autoridad en la forma como allí se expresa y más, cuando el acto administrativo a que se contrae la revocatoria, está creando una situación de derecho.
Para el caso que nos ocupa, estimamos que no se incurrió en ninguna de las causales señaladas en el artículo 69 del C.C.A., con la emisión del acto cuestionado; no se atentó contra la Constitución, la Ley y el orden público, ni es inconforme al interés público o social, por cuanto lo que se buscó fue que se emitiera la medida o sanción conforme a la Ley, por contravenir la N.N., las normas sobre el Uso del Suelo, al estar ubicadas algunas de sus instituciones físicas en un sector residencial, en inmuebles o construcciones destinadas para vivienda.
En tal virtud, sería ilógico aplicar por analogía la Ley 232 de 1995 a establecimientos de servicios sin ánimo de lucro, cuando ya no existe vacío en la ley respecto a estos, por cuanto al expedir el legislador la Ley 388 de 1997, introdujo como una nueva infracción urbanística la Localización de Establecimientos de Comercio, Industriales y de Servicios en Contravención de las normas del Uso del Suelo, para el caso - Servicio Educativo -, las disposiciones Distritales urbanísticas, Acuerdo 6 de 1990, Decretos 325 de 1992, 735 y 736 de 1993, lo ubica dentro del grupo de los usos institucionales.
Al estar incurso la N.N., en contravención a las normas del uso del suelo y existiendo disposición concreta reguladora del caso, - Ley 388 de 1997 -, la cual es de inmediato cumplimiento, al tenor de lo consagrado en el artículo 16 del Código Civil, el fin de la Sala Administrativa en el fallo objeto de revocatoria directa, no fue otro, que el de señalar que se adecuara la investigación por esta infracción, toda vez, que al pretender revocar el acto mencionado, para aplicar las sanciones de la Ley 232 de 1995, por analogía y por las reglas generales del derecho, puede convertirse más tarde en ilegítimo, ya que en el derecho administrativo no se puede imponer sanciones por analogía, máxime cuando dicha conducta está contemplada en una norma concreta vigente; razón por la cual, se debe preferir la satisfacción de la nueva ley, con lo cual se busca alcanzar un resultado material útil para el Estado en los límites del derecho.
Firman VOCALES. NUBIA NOVOA MORENO. DIDIER FLÓREZ GAITÁN

References: artículo 71
 artículo 69
 artículo 70
 artículo 73
 artículo 69
 Artículo 13
 artículo 209
 artículo 2
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 4
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 69
 artículo 46
 artículo 73
 artículo 69
 artículo 74
 artículo 515
 artículo 103
 artículo 104
 artículo 69
 artículo 16