Source: http://www.senat.fr/rap/l15-844/l15-844.html
Timestamp: 2020-01-19 11:38:40+00:00

Document:
21 septembre 2016 : Liberté, indépendance et pluralisme des médias ( rapport - nouvelle lecture )
au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias,
Première lecture : 3465, 3542 et T.A. 687
Commission mixte paritaire : 3837
Nouvelle lecture : 3788, 3920 et T.A. 795
Première lecture : 446, 505, 518, 519 et T.A. 148 (2015-2016)
Commission mixte paritaire : 681 et 682 (2015-2016)
Nouvelle lecture : 802 et 845 (2015-2016)
Au cours de sa réunion du 21 septembre 2016, votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication a adopté, en nouvelle lecture, une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.
Ce vote intervient à la suite du désaccord constaté en commission mixte paritaire le 14 juin 2016 et en conséquence des positions adoptées par l'Assemblée nationale au cours de sa séance publique du 18 juillet. En effet, entre rétablissement de mesures contestées par le Sénat en première lecture et suppression d'apports sénatoriaux pourtant salués par les entreprises de médias comme par les journalistes, la version adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture est apparue trop éloignée des positions précédemment affirmées par votre commission pour que soit utilement envisagée, dans un temps fort contraint, la recherche d'une rédaction médiane sur les différents dispositifs.
Plusieurs mesures du texte défendu par nos collègues députés portent la responsabilité d'un compromis devenu impossible, notamment les articles relatifs, d'une part, au rôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) en matière de contrôle des règles déontologiques et au nouveau régime de protection du secret des sources des journalistes à la constitutionnalité douteuse, d'autre part.
En conséquence de l'adoption de cette motion, votre commission n'a pas adopté de texte. En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance publique sur le texte de la proposition de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
À la suite du désaccord constaté en commission mixte paritaire le 14 juin 2016, le Sénat est appelé à se prononcer, en nouvelle lecture, sur la proposition de loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.
L'Assemblée nationale a procédé à une nouvelle lecture du texte au cours de sa séance publique du 18 juillet, faisant suite à l'examen de la proposition de loi par sa commission des affaires culturelles et de l'éducation le 5 juillet.
Pour l'essentiel, sur les points de désaccord les plus saillants, l'Assemblée nationale a souhaité rétablir sa version ou adopter une rédaction alternative, qui s'éloigne des positions défendues par le Sénat et soutenues par les éditeurs de presse comme par un certain nombre d'instances représentatives des journalistes.
À l'issue de la nouvelle lecture du texte par les députés, le retour intégral ou partiel à la version initiale de l'Assemblée nationale pour une majorité d'articles n'est guère surprenant s'agissant d'un texte souhaité, rédigé et porté par le président-rapporteur de sa commission des affaires culturelles et de l'éducation, sans que le Sénat n'ait jamais manifesté, voire simplement éprouvé, ni le désir ni la nécessité de légiférer dans l'urgence sur les multiples et complexes sujets abordés par la présente proposition de loi.
L'article 1er de la proposition de loi, qui a fait l'objet de vifs débats tant sur la notion d'« intime conviction professionnelle » que sur les modalités d'élaboration des chartes déontologiques, a été presque intégralement rétabli dans sa version issue des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture.
Deux modifications y ont été apportées : à l'initiative de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, l'« intime conviction professionnelle » est devenue la « conviction professionnelle », sans que la portée de cette évolution sémantique ne soit clairement établie. En outre, un amendement du Gouvernement est venu préciser qu'à défaut de l'adoption d'une charte avant le 1er juillet 2017 comme avant ce délai, les déclarations et usages professionnels relatifs à la profession de journaliste peuvent être invoqués en cas de litige.
Après avoir fait l'objet d'un rétablissement strict de la version de l'Assemblée nationale par sa commission des affaires culturelles et de l'éducation, l'article 1er bis, qui prévoit la consultation du comité d'entreprise sur le respect des règles déontologiques au mépris du rôle traditionnellement dévolu à cette instance, a été tempéré en séance publique à l'initiative du Gouvernement : il s'agira d'une simple information. Son champ reste toutefois nettement plus large que celui souhaité par le Sénat, pour lequel le comité d'entreprise était uniquement destinataire de la charte.
À l'article 1er ter relatif à la protection des sources des journalistes, qui remet en cause l'équilibre consacré par la loi n° 2010-1 du 4 janvier 2010 relative à la protection du secret des sources des journalistes, l'Assemblée nationale a rétabli, contre l'avis du Gouvernement, un régime procédural qui porte une atteinte excessive au pouvoir d'instruction des magistrats. Les restrictions1(*) apportées à tout acte d'enquête portant directement ou indirectement atteinte au secret des sources des journalistes ne permettent pas d'assurer la nécessaire conciliation entre la liberté d'expression d'une part, et la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation2(*) et la protection de la sécurité des personnes, d'autre part.
En outre, l'Assemblée nationale a rétabli l'irresponsabilité pénale des journalistes en cas de délits d'atteinte à l'intimité de la vie privée ou de recel de la violation du secret professionnel ou du secret de l'enquête, en méconnaissance des principes constitutionnels du droit au respect de la vie privée, de l'inviolabilité du domicile et du secret des correspondances, protégés à l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, alors qu'aucune disposition constitutionnelle ne consacre spécifiquement un droit au secret des sources des journalistes3(*).
Concernant l'article 2 relatif aux pouvoirs de régulation du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) en matière de pluralisme, d'honnêteté et d'indépendance de l'information et des programmes, le rapporteur de l'Assemblée nationale a souhaité revenir sur deux modifications essentielles voulues par le Sénat concernant d'une part le champ du contrôle du CSA sur les programmes et, d'autre part, la place du droit d'opposition dans le contrôle exercé par le CSA. Alors que la commission des affaires culturelles et de l'éducation avait souhaité revenir sur la rédaction adoptée au Sénat restreignant le champ du contrôle aux programmes qui concourent à l'information, le Gouvernement a finalement obtenu son maintien en séance publique. Il en a été autrement concernant le droit d'opposition prévu à l'article 1er dont l'Assemblée a souhaité qu'il soit pris en compte par le CSA pour apprécier les garanties apportées à l'indépendance de l'information dans le cadre des conventions, alors même que cette disposition relève des tribunaux compétents en matière de droit du travail.
Alors que le Sénat avait prévu, à l'article 3, que les conventions doivent préciser les mesures permettant de mettre en oeuvre les comités de déontologie, la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a souhaité rétablir sa rédaction qui fait plus largement référence à la mention, dans les conventions, de la nécessité de respecter les principes d'honnêteté, d'indépendance et de pluralisme de l'information et des programmes ainsi que du droit d'opposition des journalistes. Cette rédaction avait été considérée par le Sénat comme de nature à établir un contrôle ex ante du CSA sur l'information et les rédactions des chaînes.
À l'article 5 relatif aux modalités de recours à la procédure de reconduction simplifiée des autorisations d'émettre, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission, a rétabli son texte qui prévoit que le simple constat par le CSA sur plusieurs exercices du non-respect des principes d'honnêteté, d'indépendance et de pluralisme interdisait le recours à cette procédure alors que le Sénat souhaitait que ces manquements aient été sanctionnés par le CSA. Une telle rédaction est de nature à créer une incertitude pour les investisseurs et un préjudice si les manquements évoqués ne devaient pas in fine être considérés comme de nature à justifier une sanction.
L'Assemblée nationale a, par ailleurs, largement rétabli son texte pour l'article 7 qui généralise les comités relatifs à l'honnêteté, à l'indépendance et au pluralisme de l'information et des programmes. Outre l'abandon de la dénomination de « comité de déontologie » retenue par le Sénat, l'Assemblée nationale a rétabli la possibilité que ces comités soient saisis par « toute personne ». Cela signifie, en particulier, qu'un producteur pourra contester devant le comité de la chaîne une décision de la direction de cette même chaîne relative à l'emploi du programme considéré. Une telle rédaction était apparue inacceptable pour le Sénat car elle porte gravement atteinte à la liberté de l'éditeur de programmes.
Concernant les modalités de nomination des membres des comités, l'Assemblée nationale a rétabli ses critères fondés sur la durée d'exercice de fonctions en lien avec la société concernée en prévoyant cependant que les décisions de nomination devraient être notifiées au CSA par la direction de la chaîne, ce qui constitue une clarification qui va dans le sens de la rédaction adoptée au Sénat.
L'Assemblée nationale a rétabli sa rédaction de l'article 8 relatif au rapport annuel du CSA, afin de préciser que celui-ci devra également rendre compte « des mesures prises par le Conseil supérieur de l'audiovisuel pour mettre fin aux manquements constatés », renonçant toutefois à l'obligation qu'elle avait faite au CSA en première lecture de justifier « des raisons pour lesquelles il n'a, le cas échéant, pas pris de telles mesures ».
À l'article 11 relatif à la transparence de l'actionnariat des entreprises de presse, le Sénat avait ajouté une disposition visant notamment à informer les lecteurs de la détention de plus de 10 % du capital du journal par un ministre, un parlementaire ou le détenteur d'un exécutif local. Cet ajout a été supprimé à l'Assemblée nationale.
Le Sénat avait par ailleurs supprimé l'article 11 bis relatif à la suppression des aides à la presse aux entreprises qui enfreindraient les règles de transparence auxquelles elles sont soumises. L'Assemblée nationale a rétabli ce dispositif.
Enfin, l'article 11 sexies A a été supprimé par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale. Il visait à limiter le contesté et contestable avantage fiscal dont bénéficient les journalistes à ceux dont les revenus demeurent modestes.
Hélas, la suppression quasi systématique des apports du Sénat n'est guère balancée par les quelques avancées concédées par les députés, même si les articles 1er bis A prévoyant la transmission obligatoire de la charte aux journalistes, 1er quater instaurant un régime de protection unifié des lanceurs d'alerte, 6 relatifs aux modalités de prise en compte des principes d'honnêteté, d'indépendance et de pluralisme dans l'appel à candidatures pour l'exploitation d'un service de radio ou de télévision et 11 octies apportant des précisions relatives aux décisions prises par la commission du réseau ont été adoptés conformes. Il en est de même de l'article 10 ter, introduit par le Sénat, relatif au respect de la numérotation logique des chaînes de télévision.
L'article 7 bis, qui prévoit les modalités d'application des comités de déontologie à la chaîne parlementaire, a été adopté par l'Assemblée nationale dans la version du Sénat (le Bureau de chaque assemblée se substituant au CSA), sous réserve du retour à la terminologie de l'Assemblée nationale.
En outre, l'article 11 nonies, introduit par le Sénat à l'initiative du Gouvernement en vue de sécuriser les fondements juridiques de la compétence de la commission des droits d'auteurs des journalistes (CDAJ) en matière de validation des accords collectifs de travail, n'a fait l'objet que d'une modification rédactionnelle.
En conclusion, alors que le Sénat avait contribué à réduire la nocivité de dispositifs complexes, dont les conséquences pratiques sur le fonctionnement des médias n'avaient pas été suffisamment analysées, le texte transmis par l'Assemblée nationale et soumis au Sénat en nouvelle lecture, par la rigidité de ses positions, empêche l'élaboration de tout compromis constructif.
Ses dispositions demeurent majoritairement inacceptables tant elles font montre d'une défiance généralisée vis-à-vis des directions des entreprises de médias s'agissant des questions de déontologie, mais également en ce qu'elles instaurent un mécanisme de contrôle étendu et tatillon et, surtout, renforcent les prérogatives d'une institution - le CSA - dont le rôle et l'étendue des pouvoirs ne font plus consensus.
Dans ces conditions, votre commission a décidé de déposer une motion tendant à opposer à la proposition de loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias la question préalable. En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, elle souhaite que cette motion soit examinée, à l'issue de la discussion générale, avant la discussion des articles.
En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera donc en séance publique sur le texte de la proposition de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
Amendement n° COM-1
présenté par M. ABATE, Mme GONTHIER-MAURIN, M. P. LAURENT, Mme PRUNAUD et les membres du Groupe communiste républicain et citoyen
I. - Substituer à l'alinéa 1 les deux alinéas suivants :
« 1° Après l'article 2, il est inséré un article 2 bis ainsi rédigé : ».
II. - Alinéa 4, compléter la deuxième phrase par les mots « et ne peut être moins favorable aux journalistes que la charte des droits et devoirs des journalistes de Munich et de la charte d'éthique professionnelle des journalistes ».
III. - compléter cet article par les neuf alinéas suivants :
« 2° (nouveau) Après l'article 6, il est inséré un article 6 bis ainsi rédigé :
« Art. 6 bis. - Toute entité juridique employant des journalistes professionnels au sens de l'article L. 7111-3 du code du travail, produisant ou diffusant de l'information, notamment agence de presse, publication de presse, entreprise audiovisuelle, multimédia, électronique doit :
« 1° Soit se doter d'une équipe rédactionnelle permanente et autonome composée de tous les journalistes professionnels au sens de l'article L. 7111-3 du même code qui y contribuent. Elle participe à l'élaboration d'une charte éditoriale et déontologique et veille au respect des chartes de déontologie de la profession.
« Elle doit également être consultée lors de la nomination d'un responsable de la rédaction qu'il soit directeur de l'information, directeur de la rédaction ou rédacteur en chef. Elle peut s'opposer à cette nomination.
« En cas de changements importants dans la composition du capital ou dans l'équipe de direction affectant de manière préoccupante la situation économique de l'entreprise, l'équipe rédactionnelle peut prendre l'initiative d'un scrutin de défiance. Elle a aussi la faculté de saisir le comité d'entreprise pour faire jouer le droit d'alerte ;
« 2° Soit se doter d'une association de journalistes dont les titulaires de la carte de presse sont membres de droit. Les statuts de celle-ci sont conformes aux règles édictées par décret en Conseil d'État.
« Lorsque l'entreprise édite une publication d'information politique et générale, l'association des journalistes ou la société des rédacteurs désigne un représentant qui siège de droit, avec voix consultative, au conseil d'administration ou de surveillance.
« L'association des journalistes ou de la société des rédacteurs s'assure avec la société éditrice que la charte de déontologie de l'entreprise ou de la société éditrice ne soit pas moins favorable aux journalistes que la charte des droits et devoirs des journalistes de Munich et de la charte d'éthique professionnelle des journalistes. Ils veillent aussi à la diffusion de ces dernières et à leur reproduction annuelle dans la publication. »
Cet amendement vise à offrir un cadre aux chartes de déontologie des sociétés éditrices. Pour se faire, et reprenant le modèle du principe de faveur, il est proposé que les chartes locales ne puissent pas être moins-disantes que les chartes nationale et internationale, rédigées et reconnues à l'unanimité par les organisations représentatives du personnel. Dans un second temps, il est proposé la reconnaissance législative de l'équipe rédactionnelle, permettant une implication supérieure des journalistes dans leur publication.
Amendement n° COM-2
I. Réécrire l'alinéa 10 comme tel :
« Il ne peut être porté atteinte au secret des sources, directement ou indirectement, qu'à titre exceptionnel et seulement si cette atteinte est justifiée soit par un impératif prépondérant d'intérêt général soit par la prévention ou la répression d'un crime, soit par la prévention d'un délit constituant une atteinte à la personne humaine puni d'au moins sept ans d'emprisonnement ou d'un délit prévu aux titres Ier ou II du livre IV du code pénal puni d'au moins sept ans d'emprisonnement, soit par la répression d'un de ces délits lorsque celui-ci est d'une particulière gravité en raison des circonstances de sa préparation ou de sa commission ou en raison du nombre et de la qualité des victimes et des mis en cause et lorsque l'atteinte est justifiée par la nécessité de faire cesser le délit ou lorsqu'il existe un risque particulièrement élevé de renouvellement de celui-ci.
II. Réécrire l'alinéa 23 comme tel
« Art. 706-185. - Aucun acte d'enquête ou d'instruction ne peut avoir pour objet de porter atteinte au secret des sources, directement ou indirectement, sauf si un impératif prépondérant d'intérêt général le justifie ou s'il est justifié par soit par la prévention ou la répression d'un crime, soit par la prévention d'un délit constituant une atteinte à la personne humaine puni d'au moins sept ans d'emprisonnement ou d'un délit prévu aux titres Ier ou II du livre IV du code pénal puni d'au moins sept ans d'emprisonnement, soit par la répression d'un de ces délits lorsque celui-ci est d'une particulière gravité en raison des circonstances de sa préparation ou de sa commission ou en raison du nombre et de la qualité des victimes et des mis en cause et lorsque l'atteinte est justifiée par la nécessité de faire cesser le délit ou lorsqu'il existe un risque particulièrement élevé de renouvellement de celui-ci.
Les possibilités de dérogation à la protection du secret des sources permises par la rédaction actuelle de l'article 1 ter semblent problématiques pour deux raisons. Elle empêche le juge de se positionner sur le conflit de droits et risque donc de restreindre ladite protection. De plus, elle méconnaît l'imposante jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, se basant sur le motif d'impératif prépondérant d'intérêt public.
Amendement n° COM-3
Une Société des Rédacteurs ou une Société des Journalistes est constituée dans toutes les sociétés ou entreprises éditrices de presse ou de communication audiovisuelle ou de communication au public par voie électronique employant au moins quinze journalistes ou rédacteurs. Les dispositions prévues au livre IV de la partie II du code du Travail s'appliquent aux membres de ces associations. Dans les sociétés ou entreprises éditrices de presse ou de communication audiovisuelle employant moins de quinze journalistes ou rédacteurs, des Société des Rédacteurs ou une Société des Journalistes peuvent être créées par convention ou accord collectif de travail.
Un décret pris en Conseil d'État détermine les sanctions applicables à toute personne ou structure s'étant rendue coupable d'obstruction à l'instauration d'une Société des Rédacteurs ou une Société des Journalistes dans le cas d'une instauration obligatoire.»
Cet amendement vise à généraliser la création des Sociétés des journalistes et des rédacteurs, organe regroupant les professionnels d'un titre ou d'un groupe de presse. Ce type de structures, présents aussi bien dans la presse écrite qu'audiovisuelle, radiophonique et électronique touche l'ensemble des supports quand le CSA ne peut intervenir que sur une partie de la presse.
Amendement n° COM-4
« Après le 17° de l'article 28 de la même loi, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
La convention précise les mesures à mettre en oeuvre pour garantir le respect des principes d'honnêteté, d'indépendance et de pluralisme de l'information et des programmes. La Société des Journalistes ou la Société des Rédacteurs concernée donne un avis motivé sur les mesures proposées et peut faire des recommandations ».
Amendement n° COM-5
Remplacer les mots « constaté par le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans le rapport public prévu à l'article 18 » par les mots « après que la Société des journalistes ou la Société des rédacteurs ait alerté le Conseil supérieur de l'audiovisuel ».
Amendement n° COM-6
Amendement n° COM-7
« Art. 30-8. - Un comité relatif à l'honnêteté, à l'indépendance et au pluralisme de l'information et des programmes composé de personnalités indépendantes est institué auprès de toute personne morale éditrice d'un service de radio généraliste à vocation nationale ou de télévision qui diffuse, par voie hertzienne terrestre, des émissions d'information politique et générale. Chargé de contribuer au respect des principes énoncés au troisième alinéa de l'article 3-1, il peut se saisir à sa propre initiative ou être consulté à tout moment par les organes dirigeants de la personne morale, les organisations professionnelles représentatives du personnel, par le médiateur lorsqu'il existe ou par toute personne. Il informe le Conseil supérieur de l'audiovisuel de tout fait susceptible de contrevenir à ces principes. Cette information est transmise concomitamment aux organes dirigeants de la personne morale éditrice et aux organisations représentatives du personnel. Il rend public son bilan annuel.
« Les membres du comité sont nommés pour moitié par le conseil d'administration ou le conseil de surveillance de la personne morale ou, à défaut pour les associations, par l'assemblée générale et pour moitié par les organisations professionnelles représentatives du personnel. La nomination des membres, qui respecte une représentation équilibrée des femmes et des hommes, est notifiée sans délai au Conseil supérieur de l'audiovisuel. Les modalités de fonctionnement du comité sont fixées par la convention conclue entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel et les éditeurs privés de services de radio ou de télévision ou par le cahier des charges des sociétés nationales de programme. Lorsqu'une personne morale contrôle plusieurs services de radio et de télévision, ce comité peut être commun à tout ou partie de ces services. »
Cet amendement vise à impliquer plus fortement les journalistes dans l'élaboration et la conduite des comités de déontologie. Une politique déontologique ne saurait être le fruit d'un ordre péremptoire mais doit au contraire être co-construit avec les premiers intéressés.
Amendement n° COM-8
I. - L'article 6 de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse est ainsi modifié :
« Chaque année, l'entreprise éditrice doit porter à la connaissance des lecteurs ou des internautes de la publication ou du service de presse en ligne toutes les informations relatives à la composition de son capital et de ses organes dirigeants. Elle mentionne l'identité et la part d'actions de chacun des actionnaires, qu'il soit une personne physique ou morale. »
* 1 Selon le texte adopté par l'Assemblée nationale, aucun acte d'enquête ne pourrait être réalisé pour prévenir ou réprimer, par exemple, le délit de provocation à commettre des actes terroristes, les agressions sexuelles ou encore la dénonciation calomnieuse. Pour des faits d'association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste, des actes pourraient être ordonnés seulement s'ils sont justifiés au regard « des circonstances de sa préparation ou de sa commission », « du nombre et de la qualité des victimes et des mis en cause », « lorsque l'atteinte est justifiée par la nécessité de faire cesser le délit ou lorsqu'il existe un risque particulièrement élevé de renouvellement de celui-ci », que les mesures sont « strictement nécessaires et proportionnées » et indispensables à la manifestation de la vérité.
* 2 Décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003, Loi pour la sécurité intérieure.
* 3 Décision n° 2015-478 QPC du 24 juillet 2015, Association French Data Network et autres, considérant 16.

References: l'article 42

L'article 1
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 3
 l'article 5
in fine
 l'article 7
 l'article 8
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 10

L'article 7
 l'article 11
 l'article 44
 l'article 42
 l'article 2
 l'article 6
 Art. 6
 Art. 706
 l'article 1
 l'article 28
 l'article 18
 Art. 30
 l'article 3
 L'article 6