Source: http://www.sfb-governance.de/teilprojekte/projektbereich_b/b8/projektbeschreibung/index.html
Timestamp: 2013-06-19 05:08:53+00:00

Document:
B8 - Völkerrecht und Governance-Institutionen »
(Das Projekt ist zum 30.06.2011 ausgelaufen.)
Das Teilprojekt entwickelt einen völkerrechtlichen Rahmen für die normative Bewertung der Erbringung von Governance-Leistungen durch inter- und transnationale Institutionen in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Es untersucht dazu, wie inter- und transnationale Governance-Institutionen über die beteiligten staatlichen und nicht-staatlichen Akteure an das Völkerrecht gebunden werden können, und bewertet ihre Struktur und Aktivitäten im Lichte von Völkerrechtsnormen für Governance mit dem Ziel, völkerrechtlich fundierte Aussagen über ihre Legitimität zu entwickeln.
Das Teilprojekt entwickelt einen völkerrechtlichen Rahmen für die normative Bewertung der Erbringung von Governance-Leistungen durch inter- und transnationale Institutionen in Räumen begrenzter Staatlichkeit und ermöglicht auf diese Weise Aussagen über ihre Legitimität. Hierfür untersucht das Teilprojekt Institutionen, die sich aus Staaten zusammensetzen (internationale Governance-Institutionen) sowie solche, denen zudem oder ausschließlich nicht-staatliche Akteure angehören (transnationale Governance-Institutionen). Betrachtet werden Institutionen in drei Bereichen von Governance (Good Governance, Sicherheit, und Wohlfahrt) für Räume begrenzter Staatlichkeit.
Völkerrechtliche Maßstäbe für die Legitimität inter- und transnationaler Governance-Institutionen bestehen auf zwei Ebenen: Erstens müssen die Verfahren legitim sein, in denen die Regeln gesetzt werden, welche die Leistungserbringung ausgestalten (prozedurale Legitimität der Regelungsstruktur). Zu den völkerrechtlichen Bewertungskriterien für prozedurale Legitimität zählen die in der ersten Förderphase herausgearbeiteten völkerrechtlichen Anforderungen an Partizipation, Rechtssicherheit und Rechtsgebundenheit (rule of law) einschließlich einer unabhängigen Rechtsprechungsinstanz, sowie Rückbezüglichkeit des Regierens, d.h. Berücksichtigung der Bedürfnisse der Bevölkerung (responsiveness), und Verantwortlichkeit der Regierenden (accountability). Die Untersuchung der prozeduralen Legitimität erfolgt primär anhand der in den Institutionen zu findenden Modi der Handlungskoordination (à SFB-Ziel 1: Modi der Handlungskoordination und Machtverhältnisse).
Zweitens muss die Governance-Leistung selbst bestimmte inhaltliche Kriterien erfüllen (materielle Legitimität der Regelungsstruktur). Die völkerrechtlichen Bewertungsmaßstäbe für materielle Legitimität ergeben sich vorrangig aus den Menschenrechten. Mit der Analyse der Anforderungen, die das Völkerrecht an die Mitwirkung in inter- oder transnationalen Governance-Institutionen stellt, identifiziert das Teilprojekt zugleich die völkerrechtlichen Rollenerwartungen an nichtstaatliche Akteure und trägt so aus normativer Perspektive zur Diskussion der Frage bei, unter welchen Bedingungen Akteure zu Governance-Akteuren werden (à SFB-Ziel 5: Von der Produktion privater Güter zur Bereitstellung von Governance).
Die vorgesehene Untersuchung erfolgt in fünf Schritten: Zunächst werden die Wege aufgezeigt, auf denen inter- und transnationale Governance-Institutionen, direkt oder indirekt (über ihre Mitglieder), an völkerrechtliche Normen gebunden sein können (1). Sodann wird analysiert, ob sich die Normen trotz der Unterschiede von staatlicher Governance zu Governance durch inter- und transnationale Institutionen auf letztere anwenden lassen oder ob sie inhaltlich modifiziert und den Besonderheiten von Governance im Mehrebenensystem angepasst werden müssen (2). Auf dieser Grundlage erfolgt eine völkerrechtliche Bewertung der ausgewählten Governance-Institutionen in den Bereichen Good Governance, Sicherheit und Wohlfahrt. Werden Völkerrechtsverstöße konstatiert, so entwickelt das Teilprojekt im dritten Schritt Reformvorschläge (3). Die Untersuchung der Regelungsstrukturen ermöglicht zugleich viertens die Beurteilung, inwieweit es für die Durchsetzung der durch die jeweilige Institution gesetzten Regeln auf die Unterstützung von Staaten und damit den „Schatten der Hierarchie“ ankommt (4) (à SFB-Ziel 2: Staatlichkeit als Kontextbedingung von Governance). Der letzte Schritt besteht in einer Systematisierung der Untersuchungsergebnisse, auf deren Grundlage Aussagen zu den Anforderungen an die Legitimität von Governance-Institutionen aus völkerrechtlicher Sicht entwickelt werden (5) (à SFB-Ziel 3: Effektivität und Legitimität von Governance).
In der ersten Förderphase befasste sich das Teilprojekt mit völkerrechtlichen Standards für Governance in schwachen und zerfallenden Staaten. Ziel war es zum einen, die geltenden Vorgaben des Völkerrechts für Governance innerhalb von Staaten zu identifizieren und festzustellen, ob und inwieweit diese für Räume begrenzter Staatlichkeit nur abgeschwächt gelten (1). Des Weiteren sollte die Frage beantwortet werden, ob und ggf. welche nichtstaatlichen Akteure durch die herausgearbeiteten Governance-Normen völkerrechtlich gebunden sind und wie ihnen gegenüber die Beachtung des Völkerrechts durchgesetzt wird (2). Schließlich sollte das Verhältnis von völkerrechtlichen Governance-Standards und Legitimität von Herrschaft analysiert werden (3).
Zur Bearbeitung der Frage nach dem Bestehen und dem Inhalt völkerrechtlicher Vorgaben für Staatsstrukturprinzipien konnte das Teilprojekt auf vorhandene Untersuchungen zum völkerrechtlichen Recht auf Demokratie (etwa: Franck 1992; Tomuschat 1993; Fox/Roth 2000; Maogoto 2003) und auf Autonomie (Ghai 2000; Simon 2000) aufbauen. Ziel war es, diese um eine nach Regionen differenzierende Betrachtung zu ergänzen, spätere Entwicklungen zu berücksichtigen und auf dieser Grundlage eine systematische, auf Räume begrenzter Staatlichkeit fokussierte Analyse zu erstellen. Diese Fokussierung teilt das Teilprojekt zwar mit existierende Studien zum State-Building durch die Vereinten Nationen (etwa: Matheson 2001; Bothe/Marauhn 2002; Wollenberg 2007), unterscheidet sich aber darin, dass es auf völkerrechtliche Staatsstrukturprinzipien blickt, während jene die Befugnisse der UNO nach Kapitel VII der Charta und/oder die Bindung an materielle Menschenrechte, v.a. Justizgrundrechte, untersuchen. Zur Antwort auf die Frage nach der Bindung nichtstaatlicher Akteure an die vom Teilprojekt herausgearbeiteten Governance-Normen des Völkerrechts konnte an bestehende Untersuchungen zur Völkerrechtsbindung nichtstaatlicher Akteure angeknüpft werden (v.a. Hobe 1999; Paust 2002; Tomuschat 2003; Nowrot 2004). Sie erwiesen sich indes für Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht als z.T. ergiebig, nicht hingegen für andere Governance-Vorgaben, etwa Partizipation, Verantwortlichkeit oder Rule of law.
Aufgrund seiner zentralen Fragestellung, der Untersuchung völkerrechtlicher Normen für Governance innerhalb von Staaten, sollte das Teilprojekt auch einen Beitrag zur Konstitutionalisierungsdebatte in der Völkerrechtswissenschaft leisten: Wenn sich – so die Konstitutionalisierungsthese ‑ das Völkerrecht der Gegenwart hin zu einer Verfassungsordnung mit gemeinsamen Werten und Normenhierarchie entwickelt, dann ist zu erwarten, dass dies auch in den innerstaatlichen Raum und damit auf interne Verfassungsstrukturen ausstrahlt (Kadelbach/Kleinlein 2006). Dies wird bislang lediglich im Hinblick auf konsolidierte Staatlichkeit im europäischen oder globalen Mehrebenensystem diskutiert (z.B. Tietje 2003; Kokott 2004), nicht aber im Hinblick auf Räume begrenzter Staatlichkeit. Die Untersuchungen des Teilprojekts und die Ergebnisse der empirischen Teilprojekte des SFB legen indes nahe, dass die völkerrechtlichen Governance-Normen hier von besonderer Relevanz sind. Sie bilden oftmals die einzigen konsensfähigen Staatsstrukturvorgaben. Ihre Zustimmungswürdigkeit beruht darauf, dass sie auf die Staatengemeinschaft zurückzuführen sind und nicht auf den Träger der Staatsgewalt, welcher nicht vom gesamten Staatsvolk oder allen am Konflikt beteiligten Akteuren akzeptiert ist, und daher nicht als Quelle legitimer Governance-Standards angesehen wird.
(1) Völkerrechtliche Governance-Normen
Im Rahmen der ersten zentralen Fragestellung der ersten Projektphase untersuchte das Teilprojekt als völkerrechtliche Governance-Normen Good Governance, Demokratie, Autonomie, Unabhängigkeit der Justiz, Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und das Recht auf Entwicklung sowie – als Querschnittsthema – die Gender-Dimension dieser Vorgaben und führte sie systematisch im Hinblick auf Räume begrenzter Staatlichkeit zusammen. Hieraus lassen sich folgende Erkenntnisse festhalten:
Good Governance bildet keinen Regime-übergreifenden Rechtssatz des Völkerrechts, sondern lässt sich nur im konkreten rechtlichen Kontext (z.B. Weltbank, Entwicklungszusammenarbeit der EU oder von UNDP) verstehen, wo die Bedeutungen divergieren.[1] Als kleinster gemeinsamer Nenner der auf schwache Staaten bezogenen Good Governance-Förderung lassen sich Verantwortlichkeit (accountability), Teilhabe (participation), Transparenz und Vorrang des Rechts feststellen. Diese Elemente sind in unterschiedlichem Maße bereits völkerrechtlich verbindlich; eine darüber hinausgehende Rechtspflicht zu Good Governance hat sich hingegen (noch) nicht entwickelt (Rudolf 2006). Die Beachtung von Frauenrechten, insbes. die gleiche Beteiligung von Frauen an politischen Entscheidungen, ist zwar für alle Vertragsparteien des UN-Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW) rechtlich gebotener Bestandteil eines Good Governance-Konzepts, auf ihre Durchsetzung wird indes nur im Kontext der Entwicklungszusammenarbeit, und damit in Bezug auf schwache Staaten, tatsächlich hingewirkt (Rudolf 2007b).
Eine Pflicht zur Demokratie besteht heute als Satz des regionalen Völkerrechts in der amerikanischen Hemisphäre für die Mitgliedstaaten der OAS (Schliemann 2009) und in Europa für die Mitgliedstaaten des Europarats. Beide Organisationen haben hierzu in ihrer Praxis eine detaillierte Auslegung entwickelt. Dabei erweist sich der Demokratiebegriff der OAS als weiter als der des Europarats, da er alle Elemente der Vorherrschaft des Rechts umfasst. Beide Konzepte stimmen hingegen insoweit überein, als sie nicht zwischen konsolidierter und begrenzter Staatlichkeit differenzieren, sondern an alle Mitgliedstaaten dieselben Anforderungen stellen. Darüber hinaus lässt sich eine Pflicht zur Schaffung von Demokratie auf der Ebene des universellen Völkerrechts aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker und aus den im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPBPR) garantierten politischen Rechten jedenfalls dann herleiten, wenn externe Akteure die Herrschaftsgewalt in einem Staat übernommen haben, wie eine im Rahmen des Teilprojekts begonnene Dissertation zu zeigen versucht.[2] Da dies mit dem Bestehen einer treuhänderisch gebundenen Fremdherrschaft begründet wird, lässt sich hieraus nicht auf eine staatliche Pflicht zur Schaffung von Demokratie schließen.
Autonomie im Sinne der Selbstregierung einer Bevölkerungsgruppe innerhalb eines Staates, die nicht mit dem Staatsvolk identisch ist, lässt sich als eine Form der Herstellung von demokratischen Strukturen verstehen. Bislang konnten sich dementsprechende Ansätze, eine Pflicht zur Gewährung von so verstandener Autonomie aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker oder aus Minderheitenrechten herzuleiten, nicht durchsetzen. Eine Dissertation im Rahmen des Teilprojekts unternimmt eine neue Herleitung, die an moralphilosophische Begründungen für Autonomie (Buchanan 2004) anknüpft und diese mit bestehenden Völkerrechtsnormen und den der Konstitutionalisierungsidee zugrunde liegenden universellen Werten verknüpft. Sie zielt darauf ab, bei kontinuierlichen Verletzungen bestimmter Menschenrechte einer Bevölkerungsgruppe ein Recht auf Autonomie zu begründen, das als ultima ratio in ein Recht auf Sezession umschlagen kann (Schliemann 2010).
Beiden vorgenannten Vorgaben – Demokratie und Autonomie – liegt der Gedanke der Beteiligung der Bevölkerung an der Gestaltung des Gemeinwesens zugrunde. Derselbe Gedanke wohnt dem Recht auf Entwicklung inne: Es enthält als Governance-Norm die Pflicht zu partizipativer Politikgestaltung. Sie richtet sich vorrangig an die staatlichen Akteure, erfasst aber auch – in abgeschwächter Weise – direkt die internationale Gemeinschaft (Rudolf 2008).
Teilweise überlappend sind die Governance-Standards Gewaltenteilung, Unabhängigkeit der Justiz und Rechtsstaatlichkeit. Sie alle lassen sich in den Grundzügen aus den menschenrechtlichen Verpflichtungen der Staaten herleiten. Der Grundsatz der Unabhängigkeit der Justiz ist in der Praxis internationaler Organisationen in sehr weit reichender Weise konkretisiert worden, besonders auf regionaler Ebene in Europa und in der amerikanischen Hemisphäre (Hüfken 2009). Rechtsstaatlichkeit erweist sich allein in ihren einzelnen Elemente Rechtssicherheit und Rechtsgebundenheit (rule of law) sowie Herrschaftsausübung entsprechend den Bedürfnissen der Bevölkerung („Rückbezüglichkeit“/responsiveness) und Verantwortlichkeit als völkerrechtlich verbindlich (Rudolf 2006, Ladwig/Rudolf 2010). Hingegen stellt Gewaltenteilung lediglich ein normatives Leitbild dar, das sich allein hinsichtlich der organisatorischen und personellen Unabhängigkeit der Rechtsprechungsgewalt von den anderen Gewalten zu einer verbindlichen Norm verdichtet hat. Dies wird in der Habilitationsschrift der Teilprojektleiterin, die in diesem Jahr fertig gestellt wird, anhand von Dokumenten und Praxis der UNO, der OAS und des Europarats entwickelt und detailliert entfaltet.
Die vorstehenden Ergebnisse lassen bereits erkennen, dass Menschenrechten eine besondere Bedeutung bei der Begründung völkerrechtlicher Governance-Standards zukommt. Das Teilprojekt hat dabei die herkömmliche völkerrechtliche Betrachtung von Menschenrechten um die Governance-Perspektive ergänzt: Vorrangig ist nicht das zumeist in der Völkerrechtswissenschaft betonte Charakteristikum der individuellen Rechtsträgerschaft inklusive der durchaus wichtigen Frage nach der Justiziabilität einzelner Rechte. Von zentralem Interesse sind vielmehr die strukturellen Anforderungen an Governance, welche sich aus den Menschenrechten ergeben. Nur die Erfüllung dieser strukturellen Anforderungen gewährleistet nämlich über den konkreten, evtl. vor einer internationalen Instanz rügefähigen, Einzelfall hinaus die systematische Beachtung der Individualrechte. In diesem Verständnis haben die Menschenrechte eine Doppelfunktion: Sie schützen die Rechtspositionen des Einzelnen und begründen zugleich normativ den zentralen Staatszweck. Dies ist die Gewährleistung einer rechtlichen Ordnung, welche die autonome Lebensgestaltung aller Herrschaftsunterworfenen ermöglicht. Autonome Lebensgestaltung verlangt ihrerseits, dass jeder Herrschaftsunterworfene an der Bestimmung der Grenzen von Individualrechten partizipieren kann. Das Recht auf Entwicklung spiegelt diese doppelte Aufgabe von Staaten in paradigmatischer Weise wider (Rudolf 2008).
Darüber hinaus hat sich das Teilprojekt mit wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechten als völkerrechtliche Vorgaben für die Erbringung der Governance-Leistung „Wohlfahrt“ befasst: Am Beispiel des Menschenrechts Wasser wurde herausgearbeitet, dass wirtschaftliche und soziale Menschenrechte insbesondere bezüglich der Bereitstellung (über-) lebenswichtiger Güter durch private Akteure die Schaffung eines wirksamen staatlichen Regulierungsrahmens, also einer Governance-Institution, verlangen (Rudolf 2007c).
Über Art. 7 CEDAW, der die gleiche Beteiligung von Frauen am politischen Leben vorsieht, erhalten die völkerrechtlichen Governance-Vorgaben für Staatsstrukturprinzipien eine verbindliche Geschlechterdimension. Sie spiegelt sich auch in dem Verständnis internationaler Organisationen von Good Governance, Demokratie und Partizipation wider (Rudolf 2007b).
Die skizzierten Untersuchungen haben auch ergeben, dass die völkerrechtlichen Governance-Vorgaben weder auf universeller noch auf regionaler Ebene für Räume begrenzter Staatlichkeit abgeschwächt gelten. Auch wenn etwa in der Entwicklungszusammenarbeit oder beim State-Building Prioritäten gesetzt werden, bleibt die Errichtung konsolidierter Staatlichkeit mit voller Verwirklichung der völkerrechtlichen Governance-Normen das Ziel (Rudolf 2007a, 2008; Daase 2009). Zwar sieht das Völkerrecht die Möglichkeit einer Beschränkung von bürgerlichen und politischen Rechten im Falle des Notstands vor und stellt den Umfang der Realisierung wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte unter einen Finanzierungsvorbehalt. Beide Alternativen begründen aber keine dauerhafte Berechtigung, auf dem reduzierten Stand zu verbleiben. Von Rechten, die notstandsfest sind oder zum ius cogens zählen darf nicht einmal vorübergehend abgewichen werden (Ladwig/Rudolf 2010). Im Gegenteil lässt sich argumentieren, dass die staatlichen Verpflichtungen aus völkerrechtlichen Governance-Normen Vorrang vor anderen Rechtspflichten haben, deren Verletzung also über die Rechtsfigur des Notstands gerechtfertigt werden kann (Rudolf/Hüfken 2007). Von den Verpflichtungen zur gleichen Beteiligung von Frauen an Governance werden in der Völkerrechtspraxis gerade für Räume begrenzter Staatlichkeit, etwa in Post-Konflikt-Situationen des Wiederaufbaus staatlicher Institutionen, keine Abstriche gemacht (Wittkopp 2009).
In der Habilitationsschrift der Teilprojektleiterin werden diese Einzelergebnisse systematisch und mit dem Fokus auf Räume begrenzter Staatlichkeit zusammengeführt: Aus der Zusammenschau der einzelnen Governance-Normen ergibt sich ein Geflecht von Strukturvorgaben für die Ausübung von Governance und für die Inhalte von Governance-Leistungen, die es nahe legen, das Völkerrecht der Gegenwart insoweit als Supra-Verfassungsrecht zu charakterisieren. Die mehrfache Herleitung einzelner Governance-Normen aus Vertragsrecht, Gewohnheitsrecht und z.T. als allgemeine Rechtsprinzipien sowie ihre teilweise Überlappung stärken die Feststellung ihrer universellen Geltung. Trotz der Betonung der inhaltlichen Offenheit einzelner Konzepte, etwa Demokratie oder Entwicklung, in den einschlägigen Dokumenten internationaler Organisationen erweist sich bei einer Analyse ihrer Inhalte die konsolidierte Staatlichkeit der OECD-Staaten als völkerrechtlich allgemein konsentiertes normatives Leitbild.
(2) Bindung nichtstaatlicher Akteure an völkerrechtliche Governance-Normen
Im Rahmen der zweiten zentralen Fragestellung der ersten Förderphase, der nach einer Bindung nichtstaatlicher Akteure an völkerrechtliche Governance-Normen, ist das Teilprojekt von der in der völkerrechtlichen Literatur unbestrittenen partiellen Völkerrechtssubjektivität dieser Akteure ausgegangen. Es hat demzufolge die Frage nach ihrer Völkerrechtsbindung differenziert im Hinblick auf die in Betracht kommenden konkreten Völkerrechtsnormen untersucht. Dabei unterschied es zwischen den verschiedenen Kategorien von nichtstaatlichen Governance-Akteuren: lokale de facto-Regime, Aufständische, (transnationale) Wirtschaftsunternehmen und Nichtregierungsorganisationen. Die menschenrechtliche Verankerung der zuvor entfalteten Governance-Normen erwies sich dabei als besonders fruchtbar: Soweit die Normen nämlich gewohnheitsrechtlich gelten, verkörpern sie fundamentale Werte der internationalen Gemeinschaft. Dies erlaubt den Schluss, dass solche Menschenrechte auch de facto-Regime binden, wie das bei dem in gleicher Weise zu qualifizierenden Gewaltverbot in der Völkerrechtslehre schon lange anerkannt ist. Menschenrechte, welche Strukturvorgaben für Herrschaftsausübung machen, sind hingegen im Wesentlichen in Völkervertragsrecht verankert und können nicht auf diesem Wege rechtlich bindend sein. Insoweit bietet es sich an, auf Begründungsansätzen aus dem Recht der Staatennachfolge aufzubauen und Menschenrechte als Ansprüche der Bevölkerung gegen den jeweiligen Gebietsherrscher zu verstehen – und damit gegen jeden denkbaren Akteur, der ein Territorium ausschließlich beherrscht (Rudolf 2009a). Auf diese Weise erfolgt eine Bindung von de facto-Regimen an völkervertraglich garantierte Menschenrechte.
Diese Ansätze erlauben indes keine Völkerrechtsbindung von Governance-Akteuren, die nicht als de facto-Regime zu qualifizieren sind. Sie können aber über die Rechtsfigur der Geschäftsführung ohne Auftrag als allgemeinen Rechtsgrundsatz des Völkerrechts verpflichtet werden, die den handlungsunfähigen Staat bindenden Governance-Standards zu beachten (Bühring/Hüfken 2008). Die Geschäftsführung ohne Auftrag knüpft nämlich an ein tatsächliches Handeln an, welches an die Stelle des eigentlich verpflichteten Völkerrechtssubjekts tritt. Weitere Voraussetzung ist dabei, dass der Handelnde überhaupt Adressat von Völkerrechtsnormen sein kann. Falls ja, so wird er auch von völkerrechtlichen Rechtsinstituten wie der Geschäftsführung ohne Auftrag erfasst. Mithin setzt diese Konstruktion nicht die partielle Völkerrechtssubjektivität des Handelnden in Bezug auf die jeweilige Governance-Norm voraus. Vielmehr genügt es, das der Handelnde überhaupt Völkerrechtssubjektivität hat. Seine Rechtsbindung erfolgt dann im Rahmen der Geschäftsführung ohne Auftrag über ein Faktum ‑ die Vornahme der Handlung, die materiell in den Anwendungsbereich einer den Geschäftsherrn bindenden Norm fällt (Rudolf 2009a). Eine systematische Zusammenschau der Wege zur Rechtsbindung nichtstaatlicher Akteure und eine Systematisierung der Akteurskonstellationen, in denen diese Ansätze relevant werden, nimmt die Habilitationsschrift der Teilprojektleiterin vor. Die Geschäftsführung ohne Auftrag erwies sich demnach als das völkerrechtliche Rechtsinstitut mit dem größten Potential, nichtstaatliche Akteure an völkerrechtliche Governance-Normen zu binden. Es wird deshalb in der zweiten Förderphase einen zentralen Platz einnehmen.
(3) Durchsetzung völkerrechtlicher Governance-Normen
Die Bearbeitung der dritten zentralen Frage der ersten Förderphase nach der Durchsetzung völkerrechtlicher Governance-Vorgaben in Räumen begrenzter Staatlichkeit, erfolgte im inhaltlichen Zusammenhang mit den Untersuchungen zur Bindung nichtstaatlicher Akteure. Dem Charakter des Völkerrechts als einer Rechtsordnung ohne zentrale Rechtsdurchsetzungsinstanz entsprechend sind diese Modi im Wesentlichen nicht-hierarchische, vor allem Governance durch Diskurse, Anreize und Symbole (Rudolf 2007a). Zur Untersuchung der Wege, wirksam auf Verstöße gegen völkerrechtliche Governance-Normen zu reagieren, erwies es sich wiederum als notwendig, zwischen den verschiedenen nichtstaatlichen Akteuren zu differenzieren. Die jeweilige Handlungsmotivation entscheidet nämlich darüber, ob eine theoretisch bestehende Reaktionsmöglichkeit praktisch Auswirkungen auf das Verhalten eines Akteurs hat. Strebt ein nichtstaatlicher Akteur, etwa Aufständische, danach, an die Stelle des Staates zu treten oder völkerrechtlich anerkannt zu werden, um hierüber vermittelt den eigenen Legitimitätsanspruch zu stärken, so ist ihm sein internationales Ansehen wichtig. Folglich wird er für Governance durch Diskurse bzw. Symbole offen sein. Der Möglichkeit nichthierarchischer Governance durch positive Anreize, etwa finanzielle Unterstützung, sind hingegen durch das Verbot der Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates (völkerrechtliches Interventionsverbot) enge Grenzen gezogen. Für die Durchsetzung der Governance-Vorgaben durch Sanktionen besteht gegenüber Gewaltakteuren, die als de facto-Regime oder Aufständische zu qualifizieren sind, sowie gegenüber transnationalen Unternehmen die Möglichkeit der dezentralen Durchsetzung des Völkerrechts über die Gerichte anderer Staaten als des schwachen oder zerfallen(d)en. Eine Verpflichtung herzu lässt sich in Bezug auf fundamentale Menschenrechte aus dem humanitären Völkerrecht und dem Völkerstrafrecht herleiten, in Bezug auf Governance-Vorgaben aus wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte über die Pflicht zur Kooperation nach Art. 2 Abs. 1 des Wirtschafts- und Sozialpaktes und eine darüber hinausgehende Befugnis über die Rechtsfigur der Geschäftsführung ohne Auftrag (Rudolf 2009b).
(4) Weitere Ergebnisse in Bezug auf die Diskussionen innerhalb des SFB
Zur Beantwortung der Frage nach dem Verhältnis von völkerrechtlichen Governance-Normen und Legitimität von Herrschaft hat das Teilprojekt intensiv mit dem zweiten normativen Teilprojekt aus der politischen Philosophie B9 Ladwig zusammengearbeitet. Auf der Grundlage der im jeweiligen Teilprojekt erarbeiteten normativen Maßstäbe für Governance haben beide Teilprojekte zusammen einen Minimalbegriff von Good Governance entwickelt, der sich sowohl moralphilosophisch als auch völkerrechtlich begründet (Ladwig/Rudolf 2010). Des Weiteren bestanden zwischen unserem Teilprojekt und dem anderen juristischen Teilprojekt B7 Schuppert enge inhaltliche Wechselbezüge, weil sich beide mit dem Inhalt von Rechtsstaatlichkeit befassten. Unser Teilprojekt konnte daher für seine Analyse des Völkerrechts auf der Auffächerung des Inhalts von Rechtsstaatskonzepten durch das andere Teilprojekt aufbauen (Schuppert/Kötter 2007) und umgekehrt zu jenem die völkerrechtlich verbindlichen Elemente von Rechtsstaatlichkeit beisteuern. Für die anderen Arbeiten im Sonderforschungsbereich leistete das Teilprojekt den Brückenschlag zwischen dem Völkerrecht und der politikwissenschaftlichen Governance-Diskussion: Zum einen erbrachte es den Nachweis der „Reisefähigkeit“ des Governance-Begriffs in das Völkerrecht (zum Konzept der Reisefähigkeit vgl. Risse 2008; de la Rosa et al. 2008). Zum anderen ergänzte es die politikwissenschaftlich geprägte Governance-Diskussion aus völkerrechtlicher Perspektive, indem es die normative Dimension betonte und deren völkerrechtlichen Inhalt entwickelte. Das Teilprojekt trug hiermit insbesondere dazu bei, dass die in der ersten Förderphase empirisch angelegten Projekte sich für die Problematik der Legitimität von Governance öffneten.
In der ersten Förderphase befasste sich das Teilprojekt aus völkerrechtlicher Perspektive mit einzelnen Akteuren, die in Räumen begrenzter Staatlichkeit Governance-Leistungen erbringen, und fragte danach, welchen Völkerrechtsnormen für Governance sie unterliegen und wie diese durchgesetzt werden. In der zweiten Förderphase wendet sich das Teilprojekt hin zu Governance, die von der internationalen und der transnationalen Ebene her in Räume begrenzter Staatlichkeit hinein ausgeübt wird. Dies erfolgt nicht durch einzelne Governance-Akteure alleine, sondern durch Zusammenwirken von staatlichen und/oder nichtstaatlichen Akteuren und geschieht innerhalb einer normativ verfestigten Struktur mit Regeln und Verfahren, die den Handlungsrahmen vorgeben und wechselseitige Erwartungen stabilisieren. Diese Kooperationsformen sind formale Governance-Institutionen, da sie auf die Herstellung verbindlicher Regeln und/oder kollektiver Güter abzielen (à SFB-Rahmenantrag; Zwischendach Projektbereich B). Formale Institutionen sind es, weil ihre Basis normativ verfestigt ist, sie auf der Grundlage von Völkerrecht, einzelstaatlichem Recht oder „soft law“ geschaffen wurden.
Mit dem Blickwechsel von den völkerrechtlichen Anforderungen an das Handeln einzelner Governance-Akteure in Räumen begrenzter Staatlichkeit auf die völkerrechtlichen Anforderungen an inter- und transnationale Governance-Institutionen setzt das Teilprojekt die Analyse der Mehrebenenproblematik im SFB-Kontext fort und ergänzt sie um einen weiteren normativen Aspekt: Es geht nicht mehr (allein) darum, ob und wie weit das Völkerrecht Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit regelt, sondern auch um die Anforderungen des Völkerrechts an Akteure auf internationaler und transnationaler Ebene. Hierin unterscheidet sich das Teilprojekt zugleich von anderen Ansätzen in der Völkerrechtslehre, die umgekehrt nach der Wirkung solcher Institutionen auf das Völkerrecht fragen (z.B. Charnovitz 2003; Delbrück 2003; Woodward 2006).
In der Praxis sind drei verschiedene Konstellationen von Governance-Institutionen feststellbar, die Leistungen für Räume begrenzter Staatlichkeit erbringen: Sie können sich (1) nur aus staatlichen Akteuren (Staaten und internationalen [zwischenstaatlichen] Organisationen) zusammensetzen oder (2) aus staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren oder auch (3) nur aus nichtstaatlichen Akteuren. Die beteiligten nichtstaatlichen Akteure sind (transnationale) Wirtschaftsunternehmen und Nichtregierungsorganisationen. Nichtstaatliche Gewaltakteure werden nicht betrachtet. Als international werden hier solche Governance-Institutionen verstanden, die sich aus staatlichen Akteuren zusammensetzen (Konstellation 1), als transnational solche, denen zudem oder ausschließlich nichtstaatliche Akteure als konstitutive Mitglieder angehören (Konstellationen 2 und 3).[3]
Inter- und transnationale Governance-Institutionen erbringen für Räume begrenzter Staatlichkeit alle Arten von Governance-Leistungen – von gutem Regieren über Sicherheit bis hin zu Wohlfahrt. Die nachfolgende Tabelle bietet einen Überblick über die ausgewählten inter- und transnationalen Governance-Institutionen, deren Governance-Leistungen sich auf Räume begrenzter Staatlichkeit beziehen und die das Teilprojekt untersuchen wird. Auswahlkriterien waren dabei die institutionelle Verfestigung, i.d.R. durch ein Gründungsdokument, das Bestehen intra-institutioneller Prozeduren der Entscheidungsfindung sowie die Erbringung von Governance-Leistungen durch Normsetzung und/oder –durchsetzung.
Governance- Leistung
nur staatliche (inkl. Internationale Organisationen)
(internationale Governance-Institutionen)
Tschad-Kamerun-Pipeline
GEMAP (= Government and Economic Management Assistance Program) [für Liberia]
OECD-Guidelines on Corporate Responsibility
staatliche und nichtstaatliche (transnationale Governance-Institutionen)
EITI (= Extractive Industries Transparency Initiative)
Vereinbarungen zwischen Staaten u. Sicherheitsdienstleistern
GAVI (= Global Alliance for Vaccination and Immunization)
nur nichtstaatliche
(transnationale Governance-Institutionen)
PWYP (= Publish What You Pay)
IPOA (= International Peace Operations Association)
BAPSC (= British Association of Private Security Companies)
FLO (= Fairtrade Labelling Organization)
GRI (= Global Reporting Initiative)
Ziel des Teilprojekts ist es, aus völkerrechtlicher Perspektive einen Rahmen für die normative Bewertung der Erbringung von Governance-Leistungen durch diese Governance-Institutionen und mithin ihrer Legitimität zu entwickeln. Hierbei bestehen zwei Ebenen von Legitimität: Erstens muss die Regelungsstruktur, in der eine Governance-Leistung erbracht wird, legitim sein. Das betrifft die Verfahren, in denen die Regeln gesetzt werden, welche die Leistungserbringung ausgestalten (prozedurale Legitimität). Zu den völkerrechtlichen Bewertungskriterien für prozedurale Legitimität zählen die in der ersten Förderphase herausgearbeiteten völkerrechtlichen Anforderungen an Partizipation, Rechtssicherheit und Rechtsgebundenheit (rule of law) einschließlich einer unabhängigen Rechtsprechungsinstanz, sowie „Rückbezüglichkeit“ des Regierens, d.h. Berücksichtigung der Bedürfnisse der Bevölkerung (responsiveness), und Verantwortlichkeit der Regierenden (accountability). Zweitens muss die Governance-Leistung selbst bestimmte inhaltliche Kriterien erfüllen (materielle Legitimität). Die völkerrechtlichen Bewertungsmaßstäbe für materielle Legitimität ergeben sich insbesondere aus Menschenrechten, aber auch aus anderen Völkerrechtsnormen, etwa dem Umweltvölkerrecht.
Eine völkerrechtliche Bewertung von Handeln und Entscheidungsverfahren dieser Institutionen setzt zunächst voraus, dass sich die Bindungswirkung völkerrechtlicher Governance-Normen überhaupt auf sie erstreckt. Bei internationalen (zwischenstaatlichen) Organisationen, die als Völkerrechtssubjekte grundsätzlich an Völkerrecht gebunden sind, ist klärungsbedürftig, welche Völkerrechtsnormen auf jede von ihnen anwendbar sind. Darüber hinaus könnte eine mittelbare Bindung der Organisation bestehen, welche über die umfassende Völkerrechtsbindung ihrer Mitgliedstaaten vermittelt wird. Bei transnationalen Governance-Institutionen, deren Grundlagen entweder ein Vertrag nach dem Recht eines Staates oder eine rechtlich unverbindliche („soft law“-) Vereinbarung bildet, stellt sich die Frage, ob sie in ähnlicher Weise über eine Bindung ihrer Mitglieder mittelbar an das Völkerrecht gebunden sind. Zur Antwort auf die Frage nach der völkerrechtlichen Bewertung von inter- und transnationalen Governance-Institutionen, die in Räumen begrenzter Staatlichkeit Governance-Leistungen erbringen, wird das Teilprojekt deshalb zunächst diese Wege zu ihrer Bindung an das Völkerrecht prüfen.
Sodann werden Regelungsstrukturen und Handeln ausgewählter Governance-Institutionen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht hin überprüft. Hierbei stellt sich die Vorfrage, ob die auf staatliche Governance bezogenen Völkerrechtsnormen überhaupt auf inter- und transnationale Institutionen angewendet werden können oder ob die strukturellen Unterschiede zwischen beiden dies unmöglich machen. Da inter- und transnationale Governance-Institutionen in Teilbereichen Funktionen des Staates übernehmen, würde eine völlige Nicht-Anwendbarkeit der Governance-Normen deren Zielsetzungen widersprechen. Zugleich lässt sich daraus, dass eine Governance-Institution nicht gänzlich, sondern nur partiell, einzelstaatliche Governance ersetzt, folgern, dass eine umfassende Anwendbarkeit völkerrechtlicher Governance-Normen nicht dem Sinn dieser Normen entspricht (s.a. Weiler 2004). Vielmehr streitet der Normzweck für eine Auslegung der Normen, die die Besonderheiten der Governance-Institution berücksichtigt. Wie derartige inhaltliche Adaptionen der Normen aussehen können (oder müssen), wird im Einzelnen zu klären sein. Erst auf dieser Grundlage können Handlungen und Entscheidungsverfahren der ausgewählten Governance-Institutionen auf ihre Völkerrechtskonformität hin überprüft werden. Wird hier eine Völkerrechtswidrigkeit festgestellt, so können auf der Basis der aufgezeigten Inhalte völkerrechtlicher Normen Vorschläge zur Veränderung der jeweiligen Institution zwecks Herstellung von Völkerrechtskonformität entwickelt werden. Mit dieser normativen Bewertung von Governance-Institutionen aus völkerrechtlicher Perspektive leistet das Teilprojekt einen Beitrag zum dritten SFB-Forschungsziel (à SFB-Ziel 3: Effektivität und Legitimität von Governance). Anregungen für die Adaptionen der einschlägigen Governance-Normen wird das Teilprojekt insbesondere aus der Kooperation mit dem Teilprojekt B9 Ladwig und aus den politikwissenschaftlichen Debatten über Global Governance ziehen (etwa: Buchanan/Keohane 2006; Slaughter 2004).
Bei der Untersuchung der Regelungsstruktur inter- und transnationaler Governance-Institutionen blickt das Teilprojekt zugleich auf die Mechanismen zur Durchsetzung der von den Institutionen gesetzten Regeln. Es fragt dabei danach, ob diese ‑ selbst wenn sie staatsfrei sind – zur Verwirklichung ihrer Regelungen der Staaten bedürfen, ob also auch bei ihnen der Staat einen „Schatten der Hierarchie“ wirft. Damit will das Teilprojekt zum zweiten SFB-Forschungsziel beitragen, also der Untersuchung von Staatlichkeit als Kontextbedingung für effektive Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit (à SFB-Ziel 2: Staatlichkeit als Kontextbedingung von Governance). Zugleich leistet das Teilprojekt damit einen Beitrag zur Beantwortung der – über den SFB hinausragenden – allgemeinen Frage, inwieweit die Beachtung des Völkerrechts durch andere als völkerrechtliche Um- und Durchsetzungsmechanismen erreicht und sichergestellt wird.
Hierauf aufbauend sollen die Ergebnisse verallgemeinert und generelle Kriterien für die völkerrechtlichen Anforderungen an inter- und transnationale Governance-Institutionen in Räumen begrenzter Staatlichkeit entwickelt werden. Dabei wird es vor allem darum gehen, notwendig gewordene Adaptionen bei der Auslegung einzelner völkerrechtlicher Vorgaben, etwa Partizipation oder Verantwortlichkeit, miteinander zu vergleichen und zu systematisieren.
Ausgehend von den dargelegten Forschungszielen konzentriert sich das Teilprojekt auf die Beantwortung folgender fünf Leitfragen:
(1) Erfasst das Völkerrecht die Regelungsstrukturen internationaler und transnationaler Governance-Institutionen und lassen sich deren Verfahren und Handeln an ihm messen?
(2) Sind die ausgewählten inter- und transnationalen Governance-Institutionen in ihrer Regelungsstruktur und ihrem Handeln mit den in der ersten SFB-Förderphase herausgearbeiteten völkerrechtlichen Standards für Governance vereinbar?
(3) Wie lassen sich diese Governance-Institutionen im Falle der Feststellung einer Völkerrechtswidrigkeit völkerrechtskonform ausgestalten?
(4) Erweist sich Staatlichkeit als Kontextbedingung für Governance durch diese Institutionen?
(5) Sind diese Ergebnisse verallgemeinerungsfähig, lassen sich also allgemeine Kriterien für die Ausgestaltung inter- und transnationaler Governance-Institutionen in Räumen begrenzter Staatlichkeit aufstellen?
Fragestellung und Zielsetzung des Teilprojekts, die völkerrechtlichen Maßstäbe für die Ausgestaltung und das Handeln von inter- und transnationalen Governance-Institutionen zu entwickeln, weisen in eine ähnliche Richtung wie die Bestrebungen des Global Administrative Law, das sich um die Herausbildung von Maßstäben von globalen Verwaltungsstrukturen bemüht (Kingsbury et al. 2004/2005). Dabei arbeitet das Global Administrative Law, ähnlich wie der Ansatz des Transnational Legal Process (Koh 1996), mittels einer analytischen Herangehensweise die Gemeinsamkeiten bestehender Arrangements heraus (Kingsbury et al. 2004/2005). Die fehlende Normativität der beiden Ansätze ist insbesondere im Hinblick auf den Transnational Legal Process kritisch diskutiert worden (Möllers 2007; Chimni 2005; Marks 2005; Hanschmann 2006). Das Teilprojekt nimmt diese Kritik auf und verfolgt einen dezidiert normativen Ansatz. Es untersucht prozedurale und materielle Aspekte der ausgewählten Governance-Institutionen, um darüber Aussagen über ihre völkerrechtliche Legitimität zu treffen. Damit weist das Teilprojekt Bezüge zum neuen Public Law Approach (v. Bogdandy et al. 2008) auf, der ebenfalls das normative Element der Betrachtung stark macht. Anders als dieser bedient sich das Teilprojekt aber explizit bestehender völkerrechtlicher Vorgaben und fragt nach Inhalt und Bindungswirkung dieser Vorgaben. Es geht über bereits existierende Ansätze hinaus (zusammenfassend: Wolfrum 2008), indem es auch transnationale Governance-Institutionen in den Blick nimmt. Eingebettet in ein Geflecht noch im Entstehen befindlicher Ansätze zur rechtlichen Bewältigung des Phänomens globaler Governance entwickelt das Teilprojekt somit eigene Vorschläge für völkerrechtliche Maßstäbe, die durch den Fokus auf Räume begrenzter Staatlichkeit dort operieren, wo die globale Governance verstärkt präsent ist. Durch die Einbeziehung materieller Normen des Völkerrechts in die Analyse fragt das Teilprojekt auch danach, ob und unter welchen Voraussetzungen transnationale Governance-Institutionen funktional neben oder an die Stelle internationaler Organisationen oder von Staaten als den „Hütern des Völkerrechts“ treten.
Leitfrage (1): Völkerrecht als Maßstab für inter- und transnationale Governance-Institutionen
Es geht mit der ersten Leitfrage darum festzustellen, ob Völkerrecht überhaupt auf Governance-Institutionen anwendbar ist („Ob“ der Bindung). Die Fragen nach dem Inhalt konkreter Normen über Governance („Wie weit“ der Bindung) wird im Rahmen der zweiten Leitfrage beantwortet. Für die Antwort auf diese beiden Leitfragen bietet sich eine Differenzierung zwischen Governance-Institutionen an, die selbst Völkerrechtssubjekt sind („internationale Institutionen“), und solchen, bei denen lediglich einzelne Beteiligte Völkerrechtssubjekte sind – auch nur partielle, also in Bezug auf eine bestimmte Governance-Norm („transnationale Institutionen“). Diese Differenzierung erleichtert die Analyse, weil in Bezug auf internationale Organisationen auf aktuelle Debatten und dogmatische Ansätze aus der Völkerrechtswissenschaft zurückgegriffen werden kann. Die hieran anknüpfend entwickelten Ergebnisse des Teilprojekts können sodann daraufhin befragt werden, ob sie sich auf transnationale Governance-Institutionen übertragen lassen. Dementsprechend liegt der Schwerpunkt des Teilprojekts auf der Analyse transnationaler Governance-Institutionen, denen die Völkerrechtswissenschaft bislang kaum Aufmerksamkeit geschenkt hat.
a) Internationale Governance-Institutionen
Diese Kategorie umfasst internationale Organisationen, deren Mitglieder Staaten sind und die auf einer völkerrechtlichen Willenseinigung beruhen. Auf diese Organisationen sind jene materiellen völkerrechtlichen Governance-Normen unmittelbar anwendbar, die sich aus Gewohnheitsrecht oder allgemeinen Rechtsgrundsätzen ergeben. Sie gelten für das Handeln jedes Völkerrechtssubjekts, welches in ihren Anwendungsbereich fällt, hier also, welches Governance ausübt. Problematisch ist hingegen die Anwendbarkeit völkervertragsrechtlicher materieller Governance-Vorgaben, weil internationale Organisationen in aller Regel weder Menschenrechtsverträgen beigetreten sind noch deren Nomen durch den Gründungsvertrag oder durch nachträgliche einseitige Erklärung für sie verbindlich gemacht wurden. Es stellt sich daher die Frage, ob Staaten bei der Schaffung solcher Institutionen auf internationaler Ebene sicherstellen müssen, dass diese die Völkerrechtsbindungen ihrer Schöpfer beachten. Im Bereich der Menschenrechte wird diese Frage von internationalen Spruchkörpern bejaht (so der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte [EGMR],[4] zustimmend Brownlie 2005: 361, Clapham 2006, 186; Costello 2006; s.a. Art. 28 ILC-Entwurf Verantwortlichkeit Internationaler Organisationen). Ist dies nicht geschehen, so stellt ein materiell menschenrechtswidriges Handeln der Organisation eine Völkerrechtsverletzung durch ihre Mitgliedstaaten dar; angeknüpft wird dabei an den Akt, durch den der Staat an der Gründung der Organisation mitgewirkt hat. Auf diese Weise wird mittelbar eine Bindung der Organisation an völkerrechtliche Menschenrechtsverträge erreicht.
Zum anderen könnte sich – was genauer zu untersuchen sein wird ‑ eine solche mittelbare Pflicht zur Beachtung materieller Governance-Vorgaben daraus ergeben, dass dem Staat der (materiell) Völkerrecht verletzende Akt der internationalen Organisation (auch) als sein Handeln zuzurechnen ist. Dabei ist spätestens seit der Entscheidung des EGMR in den Fällen Behrami und Saramati[5] umstritten, ob eine solche Zurechnung allein über das Kriterium der effektiven faktischen Kontrolle begründet wird (Bodeau-Livinec et al. 2008; Larsen 2008; Sari 2008), oder ob die Ermächtigung des handelnden Organs durch die internationale Organisation genügt, um dessen Verhalten ihr allein rechtlich zuzuordnen, selbst wenn das vom Staat bereitgestellte Organ die Ausführung im konkreten Fall verweigern dürfte (“ultimate authority”-Ansatz, so der EGMR im Fall Behrami). Entscheidend wird es dabei, so unsere Arbeitshypothese, darauf ankommen, ob dem Staat rechtlich eine Kontrollmöglichkeit über den Handelnden verbleibt. Wenn ja, so genügt dies für eine Zurechnung, auch wenn der Staat sie tatsächlich nicht nutzt. Andernfalls könnte sich der Staat seiner völkerrechtlichen Verantwortlichkeit bereits durch ein bloßes Unterlassen rechtlich möglicher Kontrolle entziehen. Diese Annahme will das Teilprojekt systematisch und unter Rückgriff auf Art. 5 und Art. 26 des Entwurfs der UN-Völkerrechtskommission (ILC) über die Verantwortlichkeit Internationaler Organisationen untermauern und auf die ausgewählten internationalen Governance-Institutionen anwenden. Dies wird, so unsere Erwartung, für die Frage relevant, inwieweit eine Internationale Organisation materielle Governance-Normen zu beachten hat. Für die Frage nach ihrer mittelbaren Bindung an prozedurale Governance-Normen, die für ihre Mitgliedstaaten gelten, v.a. Verantwortlichkeit und Rechtskontrolle, erscheint hingegen der oben skizzierte Weg über das Umgehungsverbot Art. 28 ILC-Entwurf über die Verantwortlichkeit Internationaler Organisationen besonders aussichtsreich.
Möglicherweise erlauben beide Wege der mittelbaren Bindung, eine unmittelbare Bindung der Organisation in ihr Gründungsdokument hineinzulesen. Ob dies im Wege der völkerrechtskonformen Auslegung möglich ist, wird das Teilprojekt bei den jeweils untersuchten Organisationen klären.
b) Transnationale Governance-Institutionen bestehend aus staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren
Bei der zweiten Kategorie ‑ solchen transnationalen Governance-Institutionen, denen Staaten und nichtstaatliche Akteure angehören, – lassen sich die Erkenntnisse aus den soeben skizzierten Untersuchungen fruchtbar machen. Eine unmittelbare Bindung der Institution selbst scheidet wegen des Fehlens ihrer Völkerrechtssubjektivität aus. Die Bindung dieser transnationalen Governance-Institutionen an völkerrechtliche Governance-Vorgaben wird sich also allein danach bestimmen, ob die beteiligten Governance-Akteure an eine solche Völkerrechtsnorm gebunden sind. Dabei genügt es für das „Ob“ dieser mittelbaren Bindung, dass nur ein Akteur rechtlich gebunden ist, weil er dann, zur Vermeidung eines eigenen Völkerrechtsverstoßes, darauf hinwirken muss, dass die Governance-Institution diese Völkerrechtsnormen beachtet.
Voraussetzung ist allerdings das Bestehen einer Pflicht des/der beteiligten Staates/Staaten, bei der Schaffung der Institution sicherzustellen, dass diese ihre (der Staaten) Bindung an das Völkerrecht respektiert. Diese Pflicht ergibt sich unmittelbar aus der Völkerrechtsbindung des beteiligten Staates, wenn das Handeln der nichtstaatlichen Akteure (auch) ihm völkerrechtlich zugerechnet wird.
Zur Feststellung der Zurechnung differenzieren wir zwischen Institutionen auf nationalrecht-licher Grundlage und solchen auf „soft law“-Grundlage. Das Handeln der erstgenannten Governance-Institutionen ist dem Staat zurechenbar, wenn er sie zur Ausübung hoheitlicher Befugnisse ermächtigt hat (Art. 5 ILC-Entwurf Staatenverantwortlichkeit). Eine solche Ermächtigung erfolgt in Rechtsform, damit sie Wirkung gegenüber Dritten entfalten kann. Dieser Weg der Begründung einer mittelbaren Bindung an völkerrechtliche Governance-Normen wird für Governance-Institutionen im Bereich „Sicherheit“ relevant.
Ist die transnationale Governance-Institution hingegen nur auf der Basis einer „soft law“-Vereinbarung geschaffen worden, so wird sich ebenfalls, jedoch auf anderem Wege, eine mittelbare Bindung an die völkerrechtlichen Pflichten der beteiligten Staaten feststellen lassen. Entscheidend ist, ob die Institution faktisch im Auftrag des Staates handelt (Art. 8 ILC-Entwurf Staatenverantwortlichkeit). Die fehlende Rechtsqualität der Gründungsurkunde der Institution ist unerheblich, weil für die Zurechnung nur das Faktische bedeutsam ist – ob tatsächlich im Auftrag des Staates gehandelt wird. Hierbei kommt es – anders als in der vorgenannten Fallkonstellation – nicht entscheidend auf die Ausübung von Hoheitsgewalt an, sondern es genügt jedes tatsächliche Handeln für den Staat mit dessen Wissen und Wollen. Eine rechtliche Verfasstheit des Auftrags ist deshalb hier nicht erforderlich. Dieser Weg der Begründung einer mittelbaren Bindung an völkerrechtliche Governance-Normen wird für transnationale Institutionen in den Bereichen „Good Governance“ und „Wohlfahrt“ relevant, die nicht mit Hoheitsgewalt, etwa der Befugnis zu verbindlicher Regelung eines Sachbereichs, ausgestattet sind.
Das Teilprojekt wird diese vorläufigen Überlegungen zur mittelbaren Bindung transnationaler Governance-Institutionen auf der Grundlage einer systematischen Untersuchung der internationalen Praxis absichern.
c) Ausschließlich aus nichtstaatlichen Akteuren bestehende transnationale Governance-Institutionen
Die zu analysierende dritte Kategorie - den Governance-Institutionen, an denen ausschließlich nichtstaatliche Akteure mitwirken -, unterscheidet sich von dem soeben behandelten Typus dadurch, dass es solchen Institutionen nicht nur an einer völkerrechtlichen Grundlage mangelt, sondern auch an Beteiligten, die selbst originäre Völkerrechtssubjekte sind und als solche umfassend an das Völkerrecht gebunden. Daher kommt es hier für das „Ob“ der Bindung darauf an, ob die in der ersten Projektphase entwickelten Begründungen einer rechtlichen Verpflichtung nichtstaatlicher Akteure zur Beachtung völkerrechtlicher Normen auch ihr Handeln in Governance-Institutionen erfassen. Das Teilprojekt wird hierfür insbesondere auf die Rechtsfigur der Geschäftsführung ohne Auftrag zurückgreifen, weil die Governance-Institution explizit den Zweck verfolgt, die durch die Schwäche oder das Fehlen staatlicher Governance in einem Sachbereich entstandene Lücke zu füllen und die jeweilige Leistung anstelle des Staates oder ohne den Staat zu erbringen. Dieses Vorgehen bietet sich auch deshalb an, weil wiederum ein rein tatsächliches Handeln von Governance-Institutionen in Rede steht und das Rechtsinstitut der Geschäftsführung ohne Auftrag gerade an tatsächliches Handeln anknüpft. Mit den Untersuchungen zur mittelbaren Bindung transnationaler Governance-Institutionen an völkerrechtliche Governance-Normen will das Teilprojekt die von der Völkerrechtslehre konstatierte Lücke schließen (entsprechende rechtspolitische Forderungen z.B. bei Hobe 1999: 133).
Leitfragen (2) und (3): Vereinbarkeit ausgewählter inter- und transnationaler Governance-Institutionen mit dem Völkerrecht und etwaige Anpassung der Institution
Die zweite und dritte Leitfrage werden mit Blick auf ausgewählte Governance-Institutionen behandelt (siehe Übersicht unter 3.4.1). Auswahlkriterien sind dabei zum einen die drei am Grad staatlicher Beteiligung gemessenen Kategorien von inter- und transnationalen Institutionen; zum anderen soll die Erbringung aller Governance-Leistungen in den drei Feldern „Good Governance“, „Sicherheit“ und „Wohlfahrt“ abgebildet werden.
a) Inhalt völkerrechtlicher Normen bei Anwendung auf Governance-Institutionen
Nach dem innerhalb der ersten Leitfrage geklärten „Ob“ der Bindung inter- und transnationaler Governance-Institutionen stellt sich die Frage nach dem Umfang dieser Bindung: Welchen Inhalt haben die völkerrechtlichen Governance-Normen, wenn sie auf Governance-Institutionen angewendet werden? Zur Beantwortung dieser Frage ist zwischen prozeduralen und materiellen Governance-Normen zu unterscheiden.
Prozedurale Governance-Normen: Bei prozeduralen Vorgaben des Völkerrechts stellt sich die Vorfrage, ob diese überhaupt auf Governance-Institutionen anwendbar sind. In Bezug auf internationale Organisationen trifft sie sich mit der Diskussion in der Völkerrechtswissenschaft nach den völkerrechtlichen Anforderungen an Global Governance, insbesondere an demokratische Ausgestaltung und Transparenz dieser Institutionen (z.B. Charnovitz 2003; Delbrück 2003; Woodward 2006). Diese Ansätze gehen im Schwerpunkt analytisch vor und untersuchen die Beteiligung von NGOs an völkerrechtlicher Normbildung. Ergänzend fragen sie normativ nach den Anforderungen an eine solche Mitwirkung und knüpfen zu deren Bestimmung an Begriffe aus der politischen Philosophie an (s.a. Hobe 2002: 655). In dieselbe Richtung weist die Forderung nach Rechtsstaatlichkeit von Internationalen Organisationen, die schon früh erhoben wurde (Bothe 1989). Demgegenüber entwickelt das Teilprojekt die Bewertungsmaßstäbe vorrangig aus geltenden völkerrechtlichen Normen. Ausgangspunkt ist dabei, dass mit der Feststellung einer mittelbaren Bindung der Governance-Institution (innerhalb der Bearbeitung der ersten Leitfrage) auch die grundsätzliche Anwendbarkeit der völkerrechtlichen Governance-Normen bejaht wird, an die die an der Institution beteiligten Akteure unmittelbar gebunden sind. Andernfalls würde es ihnen ermöglicht, sich ihrer Bindung an das Völkerrecht durch die Beteiligung an einer Governance-Institution zu entziehen.
Jedoch ist zu berücksichtigen, dass die völkerrechtlichen Governance-Vorgaben für unmittelbare staatliche Herrschaftsausübung entwickelt wurden. Es ist also zu untersuchen, inwieweit sich die Norminhalte auf Governance durch internationale Institutionen anwenden lassen, d.h. ob ihr Inhalt unverändert bleibt. Mit anderen Worten: Wie lassen sich die Verpflichtungen zu Partizipation, responsiveness, Verantwortlichkeit oder Rechtssicherheit und Rechtsgebundenheit mit den Besonderheiten einer internationalen Institution vereinbaren? Was sind funktionale Äquivalente für die im Blick auf direkte staatliche Governance entwickelten Inhalte dieser Konzepte? Wer ist z.B. im Hinblick auf Partizipation das zu beteiligende Kollektiv? Wer kann es unter welchen Voraussetzungen repräsentieren? Wie können Mechanismen der Verantwortlichkeit der Governance-Institution gegenüber diesem Kollektiv ausgestaltet werden? Wie kann die Rechtsgebundenheit der Institution abgesichert werden? Für die Auslegung der heranzuziehenden völkerrechtlichen Normen knüpft das Teilprojekt an seine Ergebnisse aus der ersten SFB-Förderphase an. Zudem sollen die moralphilosophischen Erkenntnisse des Teilprojekts B9/A5 Ladwig und die Ergebnisse aus der neuen Querschnitts-Arbeitsgruppe „Normative Fragen“ nutzbar gemacht werden, soweit diese sich in die völkerrechtlichen Konzepte einpassen lassen. Damit zielt das Teilprojekt auf eine teleologische Auslegung der relevanten Völkerrechtsnormen im Lichte neuer Anforderungen, nämlich der Verlagerung von Governance auf internationale Institutionen.
In Bezug auf die beiden hier identifizierten Typen von transnationalen Governance-Institutionen verschärft sich die Frage nach dem Inhalt völkerrechtlicher Normen, da über diese Institutionen nicht mehr allein Governance durch den Staat erfolgt, sondern nur Governance mit dem Staat oder sogar Governance ohne den Staat. Probleme werden sich ins-besondere bei den Normen zu Partizipation, responsiveness und Verantwortlichkeit stellen, die das Bestehen eines Kollektivs voraussetzen. Bei staatlicher Governance ist dies das Staatsvolk – wer aber ist es, wenn der Staat mit nichtstaatlichen Akteuren kooperiert oder letztere anstelle von Staaten agieren?
Bei transnationalen Governance-Institutionen erscheint es für die Frage nach dem Umfang der Bindung an prozedurale völkerrechtliche Governance-Vorgaben zudem erheblich, ob auch die übrigen Beteiligten zu ihrer Beachtung verpflichtet sind. Wenn nämlich aufgrund der Besonderheiten von Governance-Institutionen problematisch ist, ob und wie diese Governance-Normen das kooperative Handeln in Institutionen erfassen, dann spricht die Bindung aller beteiligten Akteure dafür, den Inhalt der Normen möglichst umfassend zu realisieren. Für die Beantwortung der Frage, wie eine möglichst umfassende Realisierung dieser Normen aussieht, bildet das rechtliche geforderte Ausmaß ihrer Verwirklichung bei internationalen Organisationen einen nützlichen Vergleichsmaßstab. Auch hierfür lässt sich an die in der Global Governance-Debatte entwickelten Vorschläge für eine Stärkung der Legitimität ihrer Institutionen anknüpfen (z.B. Moravcsik 2004; Scholte 2004; Slaughter 2004), etwa durch Verbesserung von Partizipation und Transparenz oder eine unabhängige Kontrolle der Befolgung ihrer Normen. Untersucht werden muss dann Übertragbarkeit der Normen von Internationalen Organisationen auf transnationale Governance-Institutionen. Freilich ist hierbei – über den Global Governance-Ansatz hinausgehend – zu fragen, ob diese Vorschläge noch mit den Inhalten der völkerrechtlichen Governance-Normen vereinbar sind oder ob sie davon abweichende Konzepte zugrunde legen.
Hierfür erscheinen insbesondere Anleihen bei der Diskussion um Governance im europäischen Mehrebenensystem aussichtsreich. In deren Kern steht nämlich die Frage danach, wie verfassungs- und verwaltungsrechtliche Prinzipien von Demokratie, Partizipation und Transparenz möglichst umfassend verwirklicht werden können und inwieweit sie sich unter den Bedingungen des Mehrebenensystems verändern. Dabei werden insbesondere neue Konzepte von Demokratie und Partizipation, insbesondere auch des relevanten Kollektivs, entwickelt und eine ebenenübergreifende Betrachtung vertreten, die den Verlust an einzelstaatlicher Steuerungsfähigkeit auf der einen Seite zu dem Zugewinn an effektiver über- und transnationaler Governance auf der anderen Seite in Beziehung setzt (z.B. von Bogdandy 2003: 173-182; Fischer 2004; Smismans 2005; Harlow/Rawlings 2007). Diese Überlegungen sind für die völkerrechtliche Ebene unmittelbar relevant, soweit völkerrechtliche Governance-Normen als allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts zu qualifizieren sind. Dann nämlich kann sich das veränderte Verständnis dieser verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Konzepte auf staatlicher Ebene unmittelbar auf den Inhalt der völkerrechtlichen Norm auswirken (allgemein zu diesem Verhältnis: Kadelbach/Kleinlein 2006).
Materielle Governance-Normen: Bei Völkerrechtsnormen, die den Inhalt von Governance betreffen (materielle Governance-Normen), stellt sich die Vorfrage, ob sie überhaupt auf Governance-Institutionen anwendbar sein können, nicht. Zwar sind auch diese Normen (völkerrechtliche Menschenrechte) im Hinblick auf die Begrenzung staatlicher Machtausübung entwickelt worden. Aber zwischen dieser und der Machtausübung durch eine Governance-Institution bestehen keine signifikanten Unterschiede: Entscheidend ist lediglich, ob die Tätigkeit Außenwirkung hat, sich also regelnd oder faktisch auf Menschen auswirkt. Der Unterschied zwischen staatlicher Governance und Governance durch inter- oder transnationale Institutionen ist daher kein qualitativer, sondern nur ein quantitativer: Staatliche Governance erfolgt hauptsächlich, jedoch nicht ausschließlich, durch Setzung von Recht und seiner hoheitlichen Durchsetzung, also mittels rechtlich determinierten Befehls und Zwangs. Internationale wie transnationale Governance-Institutionen können ebenfalls Recht setzen und hoheitlich durchsetzen, wenn sie dazu ermächtigt wurden. Dies ist aber in der Realität nicht der Regelfall. Vielmehr bedienen sie sich zumeist nichtrechtlicher Handlungsformen und nichthierarchischer Umsetzungsmechanismen. Diese stehen indes auch Staaten zur Verfügung, werden von diesen aber in geringerem Maße genutzt.
Den staatlichen Handlungsmöglichkeiten entsprechend erstrecken sich materielle menschenrechtliche Vorgaben sowohl auf staatliches Handeln in Rechtsform als auch auf rein tatsächliches staatliches Handeln. Letzteres muss auch nicht auf einer rechtlichen Grundlage beruhen, um erfasst zu werden, weil die Menschenrechte nicht auf hoheitliches staatliches Handeln beschränkt sind (hierarchische Modi der Handlungskoordination, vgl. Rahmenantrag). Dementsprechend haben internationale Menschenrechtsinstanzen den Schutz von Menschenrechten auch ohne besondere Begründung auf rein faktische Eingriffe des Staates erstreckt. Es ist beispielsweise unerheblich, ob einem Betroffenen der Zugang zu Trinkwasser durch ein rechtliches Verbot (hoheitliches Handeln) oder durch tatsächliches Handeln von Staatsorganen, etwa die willkürliche Unterbrechung der Wasserversorgung (schlicht hoheitliches Handeln), verweigert wird (IPWSKR-Ausschuss, General Comment Nr. 15, § 10; allg. hierzu Riedel 2005; Bothe 2006). Wenn also Staaten bei rechtlichem wie bei rein tatsächlichem Handeln an Menschenrechte gebunden sind, dann spricht strukturell nichts gegen eine Bindung von Governance-Institutionen, selbst wenn ihnen nur eine der beiden Handlungsformen zur Verfügung steht.
Zudem sprechen teleologische Erwägungen für eine Inhaltsgleichheit der materiellen Governance-Normen bei staatlichem Handeln einerseits und dem Handeln inter- oder transnationaler Governance-Institutionen andererseits – jedenfalls, wenn an ihnen Staaten beteiligt sind: Ist ein Staat auch bei rein tatsächlichem Handeln seiner eigenen (rechtlichen oder de facto-) Organe an Menschenrechte gebunden, so muss dies ebenso gelten, wenn er Privaten die Möglichkeit zu solchem Handeln an seiner Stelle einräumt. Es wäre mit Ziel und Zweck völkerrechtlicher Menschenrechte nicht vereinbar, wenn ein Staat dieser Bindung dadurch entfliehen könnte, dass er sich an einer Institution beteiligt, die zwar nicht völkerrechtlich verfasst, aber tatsächlich aktiv ist. Völkerrechtliche Menschenrechte sollen „praktisch und effektiv“, nicht nur „theoretisch und illusorisch“ sein (so der EGMR in st. Rspr.[6]; allg. Leach 2005: 165). Die fehlende völkerrechtliche Verfasstheit von transnationalen Governance-Institutionen ist daher ohne Belang.
Zwar wird das Handeln transnationaler Governance-Institutionen, an denen keine Staaten beteiligt sind, nicht von dieser teleologischen Auslegung erfasst: Da sie aber die Argumentation zur strukturellen Gleichheit von staatlicher Governance und Governance durch transnationale Institutionen lediglich ergänzt, ändert dies nichts an dem Ergebnis, dass auch für sie materielle Vorgaben aus den Menschenrechten inhaltlich unverändert gelten.
Aus der rechtlich bestehenden Möglichkeit, dass inter- und transnationale Governance-Institutionen auch bei ihrem rein tatsächlichen Handeln (oder Unterlassen) an menschenrechtliche Vorgaben gebunden sind, folgt nicht, dass jede Tätigkeit der Institution durch Menschenrechte begrenzt wird. Nur soweit die Institution mit ihrem Handeln überhaupt in menschenrechtlich geschützte Freiheitsbereiche eingreifen kann, hat sie menschenrechtliche Anforderungen zu beachten. Derartige faktische Eingriffe liegen dann vor, wenn die Handlung ein funktionales Äquivalent zu einer rechtlichen Regelung ist, wenn also eine bestimmte Steuerungswirkung intendiert oder vorhersehbare Folge der Handlung ist (z.B. EGMR, Fall Golder;[7] allg. Stieglitz 2001). Dies gilt auch und gerade für die vom Teilprojekt betrachteten transnationalen Governance-Institutionen, an denen keine Staaten beteiligt sind, weil sie explizit fehlende oder unzureichende staatliche Regelsetzung und -durchsetzung ausgleichen wollen. Da in der Völkerrechtslehre bislang noch keine Dogmatik der faktischen Eingriffe existiert, wird das Teilprojekt sie entwickeln müssen.
b) Problembereiche und erwartete Ergebnisse
Governance-Institutionen im Bereich „Good Governance“
Im Bereich „Good Governance“ sollen solche Governance-Institutionen exemplarisch untersucht werden, die darauf abzielen, willkürfreies und gemeinnütziges Regieren zu ermöglichen. Zu diesem Zweck sollen sie sicherstellen, dass die staatlichen Ressourcen (Rohstoffe und Entwicklungshilfe) nicht nur Einzelnen oder einer bestimmten Gruppe als „Beute“ zufallen, sondern der gesamten Bevölkerung zugute kommen. Hierfür sollen sie das Staatshandeln transparent machen und sicherstellen, dass über staatliches Handeln Rechenschaft abgelegt wird. Dies als „Good Governance“ zu bezeichnen, entspricht dem in der ersten Förderphase entwickelten normativen Konzept von Good Governance (Ladwig/Rudolf 2010). Die Besonderheit der hier untersuchten Fallgruppe liegt darin, dass nicht eine Institution materielle Governance-Leistungen erbringt, sondern dass die Bereitstellung von Institutionen, die ein in diesem Sinne als „gut“ zu bezeichnendes Regieren ermöglichen, selbst eine Governance-Leistung ist.
Als internationale zwischenstaatliche Institutionen im Bereich „Good Governance“ werden hier das Tschad-Kamerun-Pipeline-Projekt sowie das GEMAP (Government and Economic Management Assistance Program) für Liberia analysiert. Ersteres soll durch spezielle Kontrollverfahren sicherstellen, dass die Ausbeutung von Bodenschätzen der Gesamtbevölkerung zugute kommt. Es beruht auf einer völkerrechtlichen Vereinbarung zwischen der Weltbank und der Regierung des Tschad, in der letztere sich verpflichtete, den Großteil der Einkünfte aus dem Verkauf des geförderten Öls in Entwicklungsprojekte zu leiten, um die Weltbank-Finanzierung des Projekts zu erhalten (i.e. zur Ausgestaltung Uriz 2001). Das GEMAP ist eine Vereinbarung zwischen der Übergangsregierung Liberias und der internationalen Gebergemeinschaft (Staaten und Internationale Organisationen). Es soll Korruption verhindern und gewährleisten, dass die Einkünfte aus zentralen staatlichen Einnahmesektoren (Öl, Holz, Zoll) und Entwicklungshilfe ihre Bestimmung erreichen. Bei beiden Institutionen werden anderen Staaten und/oder internationalen Organisationen ein Mitspracherecht über die Verwendung von Finanzmitteln und eine Kontrollbefugnis eingeräumt. Demzufolge werden vor allem die Anwendbarkeit und Einhaltung völkerrechtlicher Standards für Partizipation, Verantwortlichkeit und Rechtsbindung von Hoheitsgewalt zu prüfen sein. Angesichts der erheblichen Beschränkung von Governance durch den jeweiligen Staat (Tschad bzw. Liberia) stellt sich des Weiteren die Frage danach, ob es die prozeduralen Normen des Völkerrechts gebieten, diese Governance-Institutionen nur vorübergehend einzusetzen und ggf. wie ein solcher Übergangscharakter ausgestaltet werden kann.
Für die transnationalen Institutionen mit staatlicher Beteiligung werden exemplarisch die Extracting Industries Transparency Initiative (EITI) und der Kimberley-Prozess behandelt. Das Ziel von EITI ist es, Transparenz hinsichtlich der Verteilung der Gewinne aus dem Abbau von Bodenschätzen herzustellen. Hierfür ist ein Verifikationsverfahren geschaffen worden, welches die Angaben von Unternehmen über ihre Zahlungen an Regierungen und die Angaben von Regierungen über ihre Einnahmen überprüft (näher Williams 2004). Der Kimberley-Prozess dient der Bekämpfung des Handels mit „Blutdiamanten“ (hierzu i.e. Kantz 2007). Durch Zertifizierung soll verhindert werden, dass der Diamantenhandel zur Finanzierung von nichtstaatlichen Gewaltakteuren genutzt wird und damit der Fortdauer von Konflikten Vorschub leistet. Vielmehr sollen die Einkünfte aus dem Diamantenabbau der Bevölkerung des betreffenden Staates zugute kommen. Auch hier werden die völkerrechtlichen Standards für Partizipation, Transparenz und Verantwortlichkeit eine zentrale Rolle bei der Bewertung spielen. Die Frage nach der Partizipation stellt sich in diesem Kontext mit besonderer Schärfe, weil die Governance-Institutionen insbesondere solche Staaten betreffen, die infolge von Gewaltkonflikten oft keine als repräsentativ anzusehende Zentralregierung besitzen. Es wird daher auch zu klären sein, ob und unter welchen Voraussetzungen NGOs gemessen am Völkerrecht einen Mangel an Partizipation der betroffenen Bevölkerung ausgleichen können. Die Beachtung der völkerrechtlichen Vorgaben über Partizipation ist umso wichtiger, wenn und soweit die von der Governance-Institution geschaffenen materiellen Regeln nicht durch Völkerrecht inhaltlich determiniert sind. Für die Praxis dieser Institutionen werden wir auf die empirischen Erkenntnisse von Teilprojekt D2 Börzel zurückgreifen.
Als Beispiel einer transnationalen Governance-Institution im Bereich „Good Governance“, die ausschließlich aus nichtstaatlichen Akteuren besteht, wird PWYP (Publish What You Pay) untersucht. Sie ist ein Zusammenschluss globaler und lokaler NGOs und verfolgt das Ziel, Transparenz sowohl bei den Zahlungen von Unternehmen im Rohstoffsektor an Regierungen als auch bei den Einnahmen von Regierungen zu erreichen. Zudem will die PWYP erreichen, dass die Inhalte von Förder- oder Abbaulizenzen veröffentlich und die staatliche Haushaltsplanung transparent und partizipativ ausgestaltet wird. Ferner sollen internationale Organisationen oder private Finanzinstitutionen Transparenzpflichten zur Bedingung für die Vergabe von Entwicklungshilfe oder Krediten machen. Diese Transparenzstandards werden auf ihre Vereinbarkeit mit völkerrechtlichen Maßstäben für Good Governance zu messen sein; hierbei interessiert uns auch, ob gegenläufige, völkerrechtlich geschützte Positionen (z.B. Schutz des Geschäftsgeheimnisses oder des geistigen Eigentums) hinreichend berücksichtigt werden. Hingegen stellt sich – anders als bei den bisher dargestellten Institutionen – die Frage nach der Beachtung prozeduraler Governance-Normen durch PWYP selbst nicht, da sie keine von ihren Mitgliedern als verbindlich betrachtete Standards setzt, sondern auf außenstehende Akteure durch Argumentation und Drohung mit Reputationsverlust einzuwirken versucht.
Governance-Institutionen im Bereich „Sicherheit“
Im Bereich „Sicherheit“ werden aus den drei Kategorien von inter- und transnationalen Governance-Institutionen einzelne exemplarisch untersucht. Dabei wird Sicherheit hier eng verstanden im Sinne der Gewährleistung physischer Sicherheit. Ihr Ziel ist die Beseitigung und Verhinderung rechtlich ungebundener Gewalt (zur minimalen Normativität des Begriffs Sicherheit: Braig/Stanley 2007), mithin die Etablierung von legitimer und als anerkennungswürdig akzeptierter Gewaltausübung, nicht notwendigerweise durch ein (staatliches) Gewaltmonopol. Entsprechend der Prämisse des Teilprojekts, dass das Völkerrecht einen universellen Legitimitätsmaßstab enthält, wird bei allen Sicherheits-Institutionen, die hier untersucht werden, gefragt, ob sie mittelbar an materielle und prozedurale Governance-Vorgaben des Völkerrechts gebunden sind und wie sie deren Einhaltung sicherstellen. Von den materiellen Governance-Normen sind in diesem Kontext die menschenrechtlichen Gewährleistungen von Freiheit, Leben und körperlicher Unversehrtheit relevant. Von den prozeduralen Governance-Normen des Völkerrechts sind die Rechtsbindung der Gewaltausübung (rule of law) und ihre justizielle Kontrolle durch unabhängige Organe (Verantwortlichkeit der Exekutive und Unabhängigkeit der Justiz) zentral.
Bei der ersten Kategorie, internationalen Organisationen als nur aus Staaten bestehenden Governance-Institutionen, betrachtet das Teilprojekt demzufolge Konstellationen, in denen die UNO durch ihre eigenen Organe oder durch Ermächtigung von Staaten militärisch Sicherheit in einem bestimmten Territorium gewährleistet. Ihre Bindung an materielle Governance-Normen (Menschenrechte, humanitäres Völkerrecht) wird dabei wenige Probleme aufwerfen. Im Hinblick auf die prozeduralen Governance-Normen ist zunächst deren Bindungswirkung für die UNO zu klären und sodann zu analysieren, ob die Praxis des Sicherheitsrats, die rechtliche Kontrolle über die Einhaltung dieser Vorgaben den Entsendestaaten der beteiligten Truppen zu überlassen, mit diesen Völkerrechtssätzen vereinbar ist. Hier wird sich das Teilprojekt auf die Frage konzentrieren, ob dieser Ausschluss eigener Rechtskontrolle völkerrechtlich zulässig ist. Zweck ist es, auf diese Weise einen Vergleichsmaßstab zu erstellen, vor der sodann die transnationalen Governance-Institutionen im Bereich Sicherheit untersuchen werden können.
Innerhalb der ersten Kategorie transnationalen Governance-Institutionen (mit staatlicher Beteiligung) werden zunächst Vereinbarungen zwischen Staaten und Sicherheitsdienstleistern in schwachen oder zerfallenden Staaten analysiert. Problematisch ist bei global agierenden Unternehmen, ob die Verträge die Beachtung menschenrechtlicher Vorgaben hinreichend sicherstellen und falls nicht, wie sie inhaltlich ausgestaltet werden müssen. Hierfür kann das Teilprojekt auf bereits existierenden Vorschlägen (Dickinson 2006) aufbauen. Es wird darüber hinausgehend analysieren, ob und auf welchem Wege die Beachtung dieser Verpflichtungen gewährleistet werden kann. Insbesondere wird auch danach zu fragen sein, ob der Heimatstaat des Unternehmens oder Drittstaaten verpflichtet sind, zivil- oder strafgerichtliche Verfahren durchzuführen. Eine solche ergänzende Pflicht lässt sich möglicherweise bei Verstößen gegen Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht begründen, soweit dieses dem ius cogens zugehört. Für letzteres wird mit Teilprojekt C8 Krieger kooperiert. Anders als die UNO kann ein Staat die Rechtskontrolle des Handels seiner Organe nicht diesen selbst überlassen (bei UNO: Mitgliedstaaten oder internationale Organisationen als Organe, bei Staat: Sicherheitsdienstleister). Der Grund für diesen Unterschied dürfte darin liegen, dass die Entsendestaaten – anders als Sicherheitsdienstleister ‑ selbst völkerrechtlich verantwortlich sind, da sie Völkerrechtssubjekte sind. Diese Überlegung weist auf Leitfrage 4 des Teilprojekts (Staatlichkeit als Kontextbedingung für die Governance-Institution).
Das zweite untersuchte Beispiel einer transnationalen Governance-Institution mit staatlicher Beteiligung im Bereich Sicherheit sind die „Voluntary Principles on Security and Human Rights“. Dort haben sich Staaten, Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen zusammengeschlossen, um die Einhaltung von gemeinsam vereinbarten Mindeststandards für die Sicherheitsgewährleistung im Rohstoff- und Energie gewinnenden Sektor sicherzustellen. In diesen Bereichen sind Unternehmen besonders verstrickt in Menschenrechtsverletzungen durch Staaten oder andere Gewaltakteure (Chesterman 2004). Zu diesen Standards gehören insbesondere solche, die die Rechtsbindung und –kontrolle der eingesetzten (staatlichen oder privaten) Sicherheitsdienste betreffen. Hierbei werden den Unternehmen unter Bezugnahme auf Menschenrechte Pflichten auferlegt, die nicht an die Stelle der völkerrechtlichen Bindung und Verantwortlichkeit des Gaststaates treten sollen, sondern diesen bei der Beachtung des Völkerrechts unterstützen sollen. Folglich wird zu untersuchen sein, inwieweit die Voluntary Principles inhaltlich mit den staatlichen Pflichten aus Menschenrechten vereinbar sind. Des Weiteren wird analysiert werden, ob und inwieweit die interne Normsetzungs- und Durchsetzungsstruktur der Voluntary Principles als Governance-Institution mit den prozeduralen Governance-Normen des Völkerrechts vereinbar ist. Fraglich ist hier etwa, ob und wie weit ihre Verfahren der Setzung und etwaigen Veränderung von Standards hinreichend transparent und partizipativ sind; insbesondere, ob die betroffenen Bevölkerungen in angemessener Weise beteiligt werden. Gleiches gilt für die Umsetzungskontrolle, also die Berichtsprüfungsverfahren und Möglichkeiten des bilateralen Austauschs zwischen NGOs und Unternehmen im Falle konkreter Verletzungsvorwürfe.
Als Beispiele für transnationale Governance-Institutionen, die nur aus nichtstaatlichen Akteuren bestehen, untersucht das Teilprojekt zwei Zusammenschlüsse privater Sicherheitsdienstleister zur Selbstregulierung ihrer Aktivitäten. Die eine, IPOA (= International Peace Operations Association), existiert auf globaler Ebene, die andere, BAPSC (= British Association of Private Security Companies), auf einzelstaatlicher. Beide haben sich Verhaltenskodizes gegeben und Einzelpersonen und NGOs eine Beschwerdemöglichkeit bei Verletzung dieser Standards eingeräumt. Hier stellt sich in vergleichbarer Weise wie bei den soeben behandelten Institutionen die Frage nach der Vereinbarkeit der materiellen Standards mit den völkerrechtlichen Pflichten der Gaststaaten sowie der Standardsetzungs- und Durchsetzungsverfahren mit den prozeduralen Governance-Normen des Völkerrechts. In Bezug auf die materiellen Governance-Normen des Völkerrechts wird insbesondere zu analysieren sein, inwieweit die Verhaltenskodizes die völkerrechtlichen Pflichten des Gastlandes berücksichtigen und ob die Pflichten der Unternehmen darauf abzielen, staatliche Governance im Bereich Sicherheit zu stärken. Eine Pflicht hierzu könnte sich aus der Begründung der Bindung nichtstaatlicher Akteure über die Rechtsfigur der Geschäftsführung ohne Auftrag ergeben, der der Gedanke zugrunde liegt, dass der Geschäftsführer für den eigentlich zum Handeln verpflichteten Geschäftsherrn tätig wird, also funktional und damit auch zeitlich begrenzt.
Governance-Institutionen im Bereich „Wohlfahrt“
Im Bereich „Wohlfahrt“ werden Governance-Institutionen analysiert, deren Zweck die Verwirklichung sozialer und wirtschaftlicher Menschenrechte ist. Als Beispiele internationaler Organisationen werden die ILO und die OECD untersucht. Erstere weist zwar die Besonderheit auf, dass in ihren Entscheidungsorganen auch nichtstaatliche Akteure vertreten sind (Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen). Diese sind jedoch nicht wie die Staaten Mitglieder der Organisation, sondern werden den Delegationen der Staaten zugerechnet, können freilich getrennt von den Regierungsvertretern abstimmen. Hinzu kommt – was noch wichtiger ist – dass die ILO völker-rechtliche Handlungsmodi nutzen kann, nämlich völkerrechtliche Verträge, die der Ratifikation durch die Mitgliedstaaten bedürfen. Von Interesse im Zusammenhang des Teilprojekts ist, dass die ILO zunehmend „soft law“-Instrumente einsetzt, etwa Empfehlungen, Deklarationen und Umsetzungsmechanismen, die sich auf Unternehmen konzentrieren, z.B. die Tripartite Declaration on Multinational Enterprises and Social Policy (de Wet 2008). Dabei wird zu untersuchen sein, ob dies zu einem Rückschritt gegenüber den völkerrechtlich verbindlichen Arbeitsrechten führt (so Alston/Heenan 2004, hiergegen: Langille 2005) und die ILO damit die Verpflichtungen ihrer Mitgliedstaaten verletzt. Hinzu kommt die Frage, ob die Umsetzungsmechanismen hinreichend partizipativ sind, v.a. alle relevanten Akteure umfassen. Die Analyse der OECD wird sich auf deren Code of Conduct for Multinational Enterprises konzentrieren, weil hier eine internationale Organisation ein außerrechtliches Regelwerk mit eigenem Umsetzungsmechanismus geschaffen hat (illustrativ Schuler 2008). Dessen reichhaltige Kontrollpraxis wird darauf zu analysieren sein, inwieweit sie mit den staatlichen Pflichten aus wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechten und den völkerrechtlichen Anforderungen an rechtsstaatliche Kontrolle vereinbar ist.
Die Global Alliance for Vaccination and Immunization (GAVI) wird exemplarisch für transnationale Governance-Institutionen im Bereich Wohlfahrt analysiert. Sie ist eine Initiative im Gesundheitssektor, die Impfkampagnen durchführt und damit im Bereich des Rechts auf einen höchstmöglichen Gesundheitsschutz (Art. 12 IPWSKR) aktiv ist. Neben Stiftungen und akademischen Einrichtungen sind auch Staaten an ihr beteiligt. Für die Funktionsweise kann das Teilprojekt auf die empirischen Erkenntnisse von D1 Beisheim/Liese aus der ersten Förderphase zurückgreifen. Uns interessiert, ob es völkerrechtliche Vorgaben für die Entscheidung über die zu bekämpfenden Krankheiten sowie die Länderauswahl gibt. In verfahrensrechtlicher Hinsicht kommen v.a. Partizipation, Transparenz und Verantwortlichkeit in Betracht; in inhaltlicher Hinsicht fragen wir z.B., ob sich aus dem Diskriminierungsverbot, aus Art. 12 IPWSKR selbst oder aus anderen Menschenrechten Schutzpflichten zugunsten besonders gefährdeter Personenkreise ergeben, die bei der Entscheidung zu berücksichtigen sind.
Als Beispiele transnationaler Governance-Institutionen ohne staatliche Beteiligung werden zwei Institutionen untersucht, die in unterschiedlichem Ausmaß und Form und in verschiedenen Bereichen Governance-Leistungen erbringen: die Fairtrade Labelling Organization (FLO) und die Global Reporting Initiative (GRI). Erstere gewährleistet die Beachtung von (u.a.) Arbeitnehmerrechten durch Normierung von Standards, bei deren Beachtung ein Produkt ein Gütesiegel erhält; die Vergabe erfolgt durch eine unabhängige Zertifizierungsgesellschaft. GRI stellt Regeln über die Berichterstattung von Unternehmen auf, die sich – für das Teilprojekt besonders interessant – neuerdings auf die Beachtung von Menschenrechten erstrecken. Die GRI verfügt über keine Monitoring-Mechanismen; sie setzt auf die Selbstberichte und auf den Lernprozess der beteiligten „Stakeholder“ (Unternehmen, NGOs, Wissenschaft) in der gemeinsamen Ausarbeitung der Richtlinien. Bei beiden Institutionen ist zu analysieren, ob die Standardsetzung partizipativ und transparent ist und inwieweit die für die Gaststaaten der Unternehmen geltenden Menschenrechte berücksichtigt werden. Bei FLO ist zudem zu prüfen, ob die Gütesiegelvergabe rechtsstaatlichen Anforderungen entspricht.
Leitfrage (4): Staatlichkeit als Kontextbedingung für Governance durch diese Institutionen
Die bei der Bearbeitung von Leitfrage (2) vorgenommene Analyse der Normsetzungs- und Durchsetzungsmechanismen ermöglicht zugleich eine Antwort auf die Frage, inwieweit die untersuchten Governance-Institutionen sich der Staaten bedienen, um die Beachtung der gesetzten Normen sicherzustellen. Zu erwarten ist, dass sich aus normativer Perspektive die von der jeweiligen Institution genutzten Modi der Handlungskoordination als entscheidend erweisen werden: Hierarchisches Regieren ist gegen den Willen des betroffenen Staates nur bei Ermächtigung des Sicherheitsrats völkerrechtlich erlaubt. Diese kann, entsprechend der bisherigen Auslegung der Charta durch den Sicherheitsrat, nur an Staaten oder von ihnen geschaffene Organisationen ergehen. Die (Mit-)Ausübung von Herrschaft im Inneren können Staaten zwar, rechtlich betrachtet, auch nichtstaatlichen Akteuren gestatten. Tatsächlich geschieht dies indes nicht, weil der Staat auf diese Weise ein zentrales Element von Staatlichkeit z.T. aufgäbe, der ohnehin schon schwache Staat sich also noch weiter schwächte. Bei der Anreizsteuerung hingegen (positiv: Gewährung von Entwicklungshilfe, negativ: Erschweren der Vermarktung von Rohstoffen) ist die Mitwirkung von Staaten keine Funktionsbedingung für eine Governance-Institution. Sie mag aber aus tatsächlichen Gründen hilfreich sein, soweit Staaten in größerem Maße als nichtstaatliche Akteure Ressourcen für positive Anreize haben bzw. durch innerstaatliche rechtliche Regelungen negative Anreize setzen können. Bei Handlungskoordination durch Argumente/Lernprozesse, diskursive Praktiken und durch Symbole ist Staatlichkeit keine rechtlich notwendige Kontextbedingung; nichtstaatliche Akteure zählen ebenfalls zum offenen Kreis der Völkerrechtsinterpreten und können u.U. sogar ein besonderes Ansehen in Anspruch nehmen. Soweit allerdings das arguing auf eine explizite Änderung des Völkerrechts zielt, bedarf es für seinen Erfolg letztlich der Staaten, weil sie nach wie vor das Monopol der Setzung von Völkerrecht (durch Vertragsschluss, Begründung neuen Gewohnheitsrechts oder Kompetenzübertragung auf eine Internationale Organisation) haben. Da die Grenze zwischen der Auslegung einer bestehenden Norm und der Begründung einer neuen fließend ist, dürfte sich hier Staatlichkeit als Kontextbedingung als nachrangig erweisen.
Leitfrage (5): Allgemeine Kriterien für die Ausgestaltung inter- und transnationaler Governance-Institutionen in Räumen begrenzter Staatlichkeit
Auf dieser Grundlage sollen schließlich allgemeine Kriterien für die Ausgestaltung inter- und transnationaler Governance-Institutionen in Räumen begrenzter Staatlichkeit entwickelt werden. Entsprechend der vorangegangenen Untersuchung werden Menschenrechte sowie Partizipations- und rechtsstaatliche Anforderungen an Governance im Mittelpunkt stehen. Die untersuchten Governance-Institutionen und die ermittelten Ergebnisse sollen hierfür systematisiert werden. Dabei wird es insbesondere um die Frage gehen, ob und anhand welcher Faktoren die den prozeduralen Governance-Vorgaben innewohnenden Konzepte (Partizipation, responsiveness, Verantwortlichkeit, Rechtsbindung und Rechtssicherheit einschließlich unabhängiger Rechtsprechung) den Besonderheiten von Governance-Institutionen angepasst werden müssen und wo die Grenzen einer solchen teleologischen Auslegung liegen.
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich bereits, dass sich das Teilprojekt der herkömmlichen völkerrechtlichen Methoden bedient: Der Inhalt von Völkerrechtsnormen wird unter Anwendung der anerkannten völkerrechtlichen Auslegungsregeln bestimmt. Bei der Norminterpretation baut das Teilprojekt auf den Governance-Vorgaben und theoretischen Wegen zur Völkerrechtsbindung auf, die in der ersten Förderphase aus den anerkannten Rechtsquellen des Völkerrechts hergeleitet und inhaltlich konkretisiert wurden.
Das Teilprojekt wendet diese Normen auf inter- und transnationale Governance-Institutionen an. Transnationale Governance-Institutionen, d.h. solche mit einer nationalrechtlichen oder einer „soft-law“‑Grundlage, sind für die Völkerrechtslehre zwar ein neuer Betrachtungsgegenstand. Dieser entsteht aber nicht durch neue methodische Ansätze, sondern infolge einer konsequenten Anwendung der Völkerrechtsregeln über Zurechnung.
Bei der Auslegung der völkerrechtlichen Governance-Normen steht erneut die teleologische Auslegung methodisch im Vordergrund: Die völkerrechtlichen Vorgaben sind inhaltlich am Staat orientiert. Wenn sie als Maßstab für das Handeln und die Ausgestaltung von Governance-Institutionen herangezogen werden sollen, müssen sie folglich u.U. inhaltlich modifiziert werden, um passfähig zu sein. Hierfür existieren keine besonderen völkerrechtlichen Methoden. Das Teilprojekt entwickelt hier auch keine neuen Auslegungsmethoden, sondern will durch ein genaues Herausarbeiten des Norminhalts den Zweck der Norm bestimmen. Dem dient der Rückgriff auf normative politische Philosophie; gerade weil die relevanten Völkerrechtssätze Normierungen philosophischer Konzepte sind, erlauben sie Erkenntnisse über den Normzweck (für solchen deduktiven Dialog zwischen den Disziplinen vgl. Gal-Or 2008).
Demzufolge fußt die beabsichtigte Entwicklung von Vorschlägen für eine Anpassung existierender Governance-Institutionen an völkerrechtliche Vorgaben durch das Teilprojekt auf einer Anwendung bestehender Völkerrechtsnormen innerhalb des völkerrechtlichen Methodenkanons. Das Teilprojekt erhält damit eine rechtspolitische Stoßrichtung. Die Vorschläge können freilich nur durch Änderung der (Rechts-)Grundlagen der jeweiligen Governance-Institution oder der von ihr gesetzten Standards realisiert werden, für die es der Zustimmung aller beteiligten Akteure bedarf. Erst hierdurch kann die aus völkerrechtlicher Sicht mangelnde oder mangelhafte Legitimität der Institution hergestellt bzw. verbessert werden.
Zur Gewinnung von Erkenntnissen über nicht schriftlich niedergelegte Verfahrensweisen und Praxen der ausgewählten Governance-Institutionen sollen Experteninterviews durchgeführt werden. Da dies als spätere Praxis der Beteiligten bei der Vertragsauslegung heranzuziehen ist, verlässt das Teilprojekt auch hier nicht den Rahmen völkerrechtlicher Methoden. Weil die Vorbereitung und Durchführung von Experteninterview im juristischen Studium nicht eingeübt wird, erscheint es sinnvoll, für die Mitarbeiter/innen eine systematische Einführung vorzusehen.
Die Fragestellung des Teilprojekts wird entlang der fünf Leitfragen bearbeitet. Dabei ergänzen sich die theoretischen Untersuchungen der Teilprojektleiterin und die an den Fallbeispielen ausgerichteten Untersuchungen der wissenschaftlichen Mitarbeiter/innen.
Das erste Jahr ist der dogmatischen Vertiefung der Grundthese von der Anwendbarkeit der völkerrechtlichen Norm-Vorgaben auf inter- und transnationale Governance-Institutionen durch die Teilprojektleiterin gewidmet. Hieraus soll ein wissenschaftlicher Aufsatz für eine Fachzeitschrift entstehen. Zugleich beginnt die Materialrecherche für die von den wissenschaftlichen Mitarbeiter/innen zu untersuchenden internationalen Organisationen. Da zahlreiche der transnationalen Governance-Institutionen über das Internet nur eine begrenzte Zahl von Dokumenten zugänglich machen, sind weitere Information über ihr Funktionieren und Handeln in den Folgejahren durch kurze Forschungsaufenthalte am Sitz der jeweils zu analysierenden Institutionen erforderlich, bei denen neben der Dokumentenrecherche Experteninterviews durchzuführen sein werden. Deshalb sollen die (rechtswissenschaftlich ausgebildeten) Mitarbeiter/innen im ersten Jahr an Fortbildungen zur Durchführung von Experteninterviews teilnehmen.
Daran anschließend analysieren sie, beginnend im ersten Jahr, die ausgewählten Governance-Institutionen entsprechend den ersten vier Leitfragen. Geplant ist, dass die beiden Mitarbeiter/innen zusammen den Bereich „Sicherheit“ bearbeiten und jeder für einen der beiden anderen Bereiche allein zuständig ist. Für die Bearbeitung jeder Kategorie von Governance-Institutionen ist ein Jahr eingeplant. Im Bereich „Sicherheit“ sollen die Mitarbeiter/innen ihre Ergebnisse jeweils nach Beendigung der Analyse einer Kategorie von Governance-Institutionen zunächst in SFB-Arbeitspapieren festhalten und sodann vergleichend in einem Aufsatz für eine Fachzeitschrift zusammenfassen. Die Untersuchungen der Bereiche „Good Governance“ und „Wohlfahrt“ sollen in Dissertationen der beiden wissenschaftlichen Mitarbeiter/innen münden. Parallel hierzu führt die Teilprojektleiterin theoretische Untersuchungen zur Auslegung der völkerrechtlichen Normen im Lichte der Besonderheiten von Governance-Institutionen und der Erkenntnisse der normativen Theorie durch. Über diese Inhalte soll ein kontinuierlicher Austausch mit den Mitarbeiter/innen erfolgen, so dass sich deduktives und induktives Vorgehen ergänzen. Die Erkenntnisse sollen in die Diskussionen der Querschnittsgruppe „Normative Fragen“ eingeführt werden und von diesen profitieren. Die Forschungsergebnisse der Teilprojektleiterin sollen sich im zweiten und dritten Jahr jeweils in einem wissenschaftlichen Aufsatz niederschlagen.
Im vierten Jahr werden die Ergebnisse zusammengeführt und allgemeine Kriterien für die Ausgestaltung inter- und transnationaler Governance-Institutionen in Räumen begrenzter Staatlichkeit entwickelt. Diese Ergebnisse werden im Schlussbericht dargestellt und im einzelnen in einem, das Teilprojekt umfassenden, wissenschaftlichen Aufsatz durch die Teilprojektleiterin ausgeführt. Gleichzeitig stellen die Mitarbeiter/innen ihre Dissertationen fertig.
Daraus ergibt sich folgender, hier schematisch dargestellter Arbeitsplan für die zweite SFB-Förderphase:
In der dritten Förderphase wird das Teilprojekt sich mit der Frage befassen, ob und wie das Völkerrecht durch Berücksichtigung von nichtstaatlichen Akteuren und transnationalen Governance-Institutionen verändert wird: Ist eine Entwicklung von transnationalen hin zu internationalen Governance-Institutionen zu konstatieren? Wie sehr beeinflussen nichtstaatliche Akteure auf institutioneller Ebene die völkerrechtliche Normsetzung und -durchsetzung und ist dies völkerrechtlich geboten? Folgt daraus, dass das Völkerrecht nichtstaatliche Akteure in qualitativ neuer Weise als Völkerrechtssubjekte ansehen muss und welche Konsequenzen hätte dies?
Das Teilprojekt trägt zur Entwicklung systematischer Kriterien für die Bewertung von Governance-Institutionen in Räumen begrenzter Staatlichkeit bei. Es steuert die völkerrechtlichen Aspekte sowohl zur Bewertung der prozeduralen Legitimität als auch zur Bewertung der materiellen Legitimität bei (à SFB-Ziel 3: Effektivität und Legitimität von Governance). Es wird damit die Perspektive des Völkerrechts in die neue Querschnittsgruppe „Normative Fragen von Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit“ einbringen. Mit der Bestimmung der völkerrechtlichen Legitimitätsanforderungen identifiziert es die normativen Rollenerwartungen an nichtstaatliche Akteure, die durch ihre Mitwirkung in Governance-Institutionen als Governance-Akteure auftreten (à SFB-Ziel 5: Von der Produktion privater Güter zur Bereitstellung von Governance). Darüber hinaus beteiligt sich das Teilprojekt durch den Vergleich zwischen den verschiedenen Akteurskonstellationen an der Bearbeitung der Frage, inwieweit Staatlichkeit für legitime Problembewältigung erforderlich ist (à SFB-Ziel 2: Staatlichkeit als Kontextbedingung von Governance). Schließlich steuert es durch die Analyse der Funktionsweise der untersuchten Governance-Institutionen Erkenntnisse über die dort bestehenden Mechanismen zur Durchsetzung der gesetzten Normen bei (à SFB-Ziel 1: Modi der Handlungskoordination und Machtverhältnisse). Insgesamt leistet das Teilprojekt damit zugleich einen Beitrag zu der intendierten stärkeren Zusammenführung der politikwissenschaftlichen und juristischen Theorieprojekte.
Das Teilprojekt steht weiterhin in besonderer inhaltlicher Nähe zu dem anderen normativ ausgerichteten Teilprojekt aus der politischen Philosophie (B9 Ladwig). Beide Teilprojekte betrachten Rechtsbindung, Verantwortlichkeit und Partizipation als zentrale Legitimationskriterien für Governance. TP B9 bearbeitet zur Lösung von Meta-Problemen der Legitimität die Frage, welche Governance-Institutionen in Räumen begrenzter Staatlichkeit geschaffen werden müssen. Unser Teilprojekt richtet hingegen den Blick auf inhaltliche und prozedurale Anforderungen an Institutionen auf der inter- und transnationalen Ebene, die Governance für Räume begrenzter Staatlichkeit ausüben. Mit Teilprojekt B7 Schuppert teilt unser Teilprojekt den Betrachtungsgegenstand ‑ nichtstaatliche Normordnungen. Wir fragen danach, welche Anforderungen das Völkerrecht an sie stellt; B7 Schuppert analysiert die Bedingungen effektiver Selbstregulierung durch sie. Durch die völkerrechtliche Perspektive besteht schließlich eine enge Verbindung zu C8 Krieger. Während Teilprojekt C8 untersucht, wie nichtstaatliche Akteure zur Durchsetzung des Völkerrechts beitragen und so effektive Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit fördern können, analysiert unser Teilprojekt, welche Völkerrechtsnormen solche Akteure bei dem Zusammenwirken in Institutionen beachten müssen, um legitime Governance auszuüben.
Infolge seiner Fallauswahl leistet das Teilprojekt einen normativen Beitrag zu den empirischen Teilprojekten D1 Beisheim/Liese und D2 Börzel, die sich mit transnationalen Governance-Institutionen in den Bereichen Wohlfahrt (D1) und Good Governance, fokussiert auf Rohstoff fördernde Industrien (D2) befassen. Umgekehrt ermöglichen jene Teilprojekte einen empirischen Einblick in das Handeln dieser Governance-Institutionen und ergänzen damit die vom vorliegenden Teilprojekt durch Dokumentenanalyse und Experteninterviews gewonnenen Erkenntnisse über deren Funktionsweise und Erbringung von Governance-Leistungen.
[1] Zu „Good Governance im europäischen Entwicklungsrecht“ erstellte Dorothee Kuon eine von der Teilprojektleiterin betreute Dissertation; das Promotionsverfahren wird im Februar 2009 abgeschlossen. Zur Weltbank ist eine von der Teilprojektleiterin betreute Dissertation in Arbeit (Felicitas Chen, „Die Konkretisierung und Durchsetzung internationaler Menschenrechtsvorgaben durch Entwicklungsmaßnahmen der Weltbank und der Internationalen Finanzkorporation“), die im März 2010 vorgelegt wird. Für die erstgenannte Arbeit wurde ein Promotionsstipendium der Studienstiftung des deutschen Volkes gewährt, für die letztgenannte Arbeit ein Promotionsstipendium in NaFöG-Programm des Landes Berlin.
[2] Ferry Bühring, „Demokratie als völkerrechtliches Prinzip im System der Friedenskonsolidierung ‑ Eine völkerrechtliche Studie über den Aufbau demokratischer Strukturen in schwachen und zerfallenden Staaten“; der Autor ist Ende 2007 als Mitarbeiter aus dem SFB ausgeschieden und an den Fachbereich Rechtswissenschaft gewechselt; die Dissertation wird 2010 eingereicht.
[3] Vgl. zu dieser Begrifflichkeit Keohane/Nye (1971); Risse (2002).
[4] Z.B. Waite and Kennedy ./. Deutschland, Urt. v. 18.2.1999, Reports of Judgments and Decisions 1999-I, S. 392 (410, § 67), Matthews ./. UK, Urt. v. 18.2.1999, ibid., S. 251 (265, §32).
[5] Agim Behrami & Bekir Behrami v. France; Ruzhdi Saramati v. France, Germany & Norway, Entscheidung v. 2. Mai 2007 (GC), <www.cmiskp.echr.coe.int>.
[6] Siehe z.B. EGMR, United Communist Party of Turkey and Others ./. Turkey, Urt. v. 30.01.1998, Reports of Judgments and Decisions, 1998-I, S. 1 (18-19, §33).
[7] Golder ./.United Kingdom, Urt. v. 21.02.1975, Series A Vol. 18, §26.
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References: Art. 7
 Art. 2
 Art. 28
 EGMR 
 EGMR 
 Art. 5
 Art. 26
 Art. 28
 § 10
 EGMR 
 Art. 12
 § 67
 §32
 §33
 §26