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Timestamp: 2020-02-22 07:27:18+00:00

Document:
Consiglio di Stato, Sezione sesta, Sentenza 13 gennaio 2020, n. 315
Sentenza 13 gennaio 2020, n. 315
sul ricorso numero di registro generale 8855 del 2017, proposto dalla società Es. S.p.a. già Es. Re. Ga. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vi. Ce. Ir. e Le. Ma., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ce. Ir. in Roma, via (…);
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’AGCM;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti gli avvocati Vi. Ir. Ce. e Le. Ma. e l’avvocato dello Stato An. Ve.;
1. Si controverte del provvedimento 25 gennaio 2012 n. 23233 indicato in epigrafe, con il quale l’Autorità garante della concorrenza e del mercato -AGCM, così come indicato nel dispositivo di esso, ha deliberato che la società ricorrente appellante e la sua controllante al 100% Es. S.p.a. hanno posto in essere un abuso di posizione dominante contrario all’art. 102 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea – TFUE, abuso consistente nel rifiuto e ritardo di fornire informazioni necessarie per indire una procedura di gara competitiva per il riaffidamento del servizio di distribuzione del gas naturale nel comune di Prato; ha di conseguenza deliberato che tali soggetti “si astengano per il futuro dal porre in essere comportamenti analoghi” ed ha applicato loro in solido la sanzione pecuniaria prevista per tali infrazioni, consistente nel pagamento di una somma pari a Euro 276.132 (doc. 1 in I grado ricorrente appellante, provvedimento impugnato citato).
2.1 Il servizio in questione era infatti materialmente gestito dalla ricorrente appellante stessa, controllata al 100% dalla Es., la quale lo svolgeva per complessivi 84 comuni della regione Toscana. A sua volta, la Es. è una società pubblica, il cui capitale era al tempo detenuto da altre società pure pubbliche, precisamente per il 61,1% dalla Co. S.p.a., a sua volta controllata da 24 comuni, fra cui proprio quello di Prato; per il 38,89% dalla In. S.p.a., a sua volta controllata da altri 50 comuni, e per il resto da un’altra società, sempre pubblica.
2.2 A tale assetto si era arrivati, per quanto interessa, a partire dal 1974, data in cui il servizio relativo al comune di Prato era stato affidato direttamente alla Co., all’epoca costituita in forma di consorzio e in seguito trasformata, appunto, in società per azioni; successivamente, la Co. lo aveva trasferito alla Es. e alla sua controllata ricorrente appellante nei termini di cui si è detto. Di conseguenza, queste due società sono venute a trovarsi in una situazione di monopolio, e quindi in una posizione dominante, apprezzata come tale dall’Autorità (doc. 1 in I grado ricorrente appellante, cit. § § 1-3 e 185).
4.1 Il giorno 26 aprile 2010 il comune di Prato, intenzionato a indire una gara per affidare il servizio di distribuzione del gas, ha inviato una prima comunicazione alla ricorrente appellante la quale materialmente gestiva l’impianto, con cui le ha chiesto di trasmettere con urgenza una serie di informazioni ritenute rilevanti in tal senso.
4.2 Il giorno 30 aprile 2010 la ricorrente appellante ha risposto al comune ed ha rilevato preliminarmente l’asserita illegittimità della scelta compiuta dall’ente di indire un’autonoma gara, anticipando la possibilità di adire le vie legali per opporvisi; ha poi contestato la richiesta affermando che il servizio gestito sarebbe stato unico per il comune di Prato e per gli altri comuni limitrofi da esso serviti, e che per tale ragione sarebbe stato difficile fornire “dati disaggregati che richiederebbero una specifica elaborazione con evidente impiego di tempi e risorse”; ha chiesto infine chiarimenti e precisazioni in assenza dei quali a suo dire non era possibile capire quali dati fossero richiesti.
4.4 Di conseguenza, il giorno 10 maggio 2010 il comune di Prato ha richiesto alla ricorrente appellante di inviargli entro un termine le informazioni necessarie a bandire la gara, e quindi per fornire ai partecipanti ogni elemento utile per formulare le offerte; in particolare ha richiesto lo stato di consistenza dell’impianto, la sua valutazione, la planimetria della rete e le schede tariffarie, ovvero la documentazione tariffaria inviata come per legge dal distributore all’Autorità del settore energetico, e tutto ciò sottolineando come l’obbligo di mettere a disposizione tali informazioni conseguisse sia dal rapporto di concessione in corso, sia dalle prerogative dell’Ente concedente, sia dalla disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi, ritenuta applicabile alla concessionaria in qualità di gestore di pubblico servizio, ai sensi dell’articolo 23 della l. 7 agosto 1990 n. 241.
4.5 Tuttavia, il giorno 7 giugno 2010 la Es. ha trasmesso alla propria controllata un parere contrario alla trasmissione dei dati richiesti, al quale la ricorrente appellante si è conformata con nota 9 giugno 2010 al comune di Prato, in cui l’ha appunto negata, dichiaratamente conformandosi al volere della controllante. Nella risposta 9 giugno 2010, in particolare ha fatto presente che l’impianto di distribuzione del comune di Prato coprirebbe anche altri tredici comuni, che la trasmissione dei dati avrebbe a suo avviso pregiudicato il corretto svolgimento della futura gara di ambito complessivo, che gli altri comuni serviti dall’impianto avrebbero manifestato esigenze di riservatezza, e che diffondere i dati prima della gara d’ambito avrebbe pregiudicato la sua possibilità di parteciparvi.
4.6 Dopo un ulteriore e infruttuoso scambio di note, la ricorrente appellante ed Es., rispettivamente i giorni 15 giugno e 8 giugno 2010, hanno proposto ricorso al TAR Toscana avverso la decisione del comune di Prato di indire la gara in via autonoma. Nei ricorsi, hanno sostenuto che indire la procedura sarebbe stato illegittimo anzitutto per un asserito blocco delle gare fino all’emanazione del “decreto ambiti” di cui si è detto, interpretato come preclusivo di ogni gara non relativa all’ATEM di riferimento. Hanno ancora sostenuto che indire la procedura sarebbe stato illegittimo anche per l’unicità dell’impianto -posto al servizio sia di Prato sia dei comuni limitrofi- unicità che avrebbe impedito di riaffidare il servizio solo per una porzione dello stesso.
4.8 Per parte sua, il comune di Prato, il giorno 16 luglio 2010, ha proposto a sua volta ricorso al TAR Toscana avverso il diniego delle informazioni richieste e a suo dire necessarie per bandire la gara opposto dalla ricorrente appellante, diniego qualificato come diniego di accesso.
4.12 Dopo ulteriori dinieghi della documentazione da parte della ricorrente appellante e di Es., il giorno 27 maggio 2011 questo Consiglio di Stato ha come si è detto accolto il ricorso del comune di Prato avverso la sentenza del TAR Toscana n. 6714/2010, e ordinato alla ricorrente appellante in questa sede di esibire entro trenta giorni dalla notifica della decisione i documenti richiestile con la citata lettera del 10 maggio 2010, che fossero esistenti e di contenuto scorporabile, e ciò anche laddove fosse stata necessaria una ragionevole attività di elaborazione, ritenuta dovuta in base al principio di leale cooperazione istituzionale, considerato applicabile anche ai gestori di pubblici servizi. Di conseguenza, i giorni 23 giugno e 27 giugno 2011 la ricorrente appellante, in ottemperanza alla citata sentenza di appello, ha trasmesso al comune di Prato una serie di informazioni, tra cui anche la planimetria della rete e le schede tariffarie, precisando che la documentazione trasmessa, corrispondeva a quella richiesta con la nota 10 maggio 2010 esclusi gli atti e documenti non indicati nella sentenza di appello ed esclusi gli atti e documenti indicati nella sentenza stessa, ma “scorporabili” quanto alla parte relativa al territorio del comune di Prato.
4.13 Con note successive, il comune ha quindi insistito nel richiedere la documentazione mancante, e in particolare lo stato di consistenza dell’impianto e la relativa valutazione; Es. e la ricorrente appellante rispondevano che la relativa elaborazione era ancora in corso; provvedevano quindi a trasmettere tali elaborati con nota del 24 novembre 2011 unitamente ai dati sul personale impiegato nella gestione del servizio al solo comune di Prato.
4.14 Il Comune stesso, di conseguenza, con nota 12 dicembre 2011 ha comunicato all’Autorità di aver ricevuto a partire dal 23 giugno 2011 tutte le informazioni a suo tempo richieste, di aver ricevuto puntuale, piena e fattiva collaborazione e di non avere pertanto più interesse alla prosecuzione del procedimento avviato contro la ricorrente appellante e contro Es.; sempre il comune il giorno 20 dicembre 2011 ha scritto ai soggetti invitati a partecipare alla procedura di gara e reso loro disponibile tutta la documentazione mancante.
5. Come è noto, i procedimenti di competenza dell’AGCM si svolgono per impulso d’ufficio, e non sono nella disponibilità della parte che ne abbia sollecitato l’apertura; di conseguenza, l’AGCM stessa ha proseguito la propria istruttoria a prescindere da quanto sopra dichiarato dal comune; all’esito, ha ritenuto che la ricorrente appellante e la sua controllante Es., data la loro posizione di monopoliste, fossero titolari di una posizione dominante nel mercato di riferimento, indicato come il mercato della distribuzione del gas naturale nell’area comunale per la quale si svolge la gara per riaffidare il servizio (doc.1 in I grado ricorrente appellante, cit. § § 178-183); ha di conseguenza ritenuto che tali società, con i comportamenti descritti, della loro posizione dominante avessero abusato, e le ha sanzionate nei termini di cui si è detto.
7. Contro tale sentenza, la ricorrente ha proposto impugnazione, con appello che contiene sei censure, le quali corrispondono secondo logica ai seguenti quattro motivi, di sostanziale riproposizione delle identiche censure proposte in I grado e di critica alla sentenza impugnata per non averle accolte o per non averle accolte per intero:
– con il primo di essi, corrispondente alle censure prima, seconda e sesta, rispettivamente alle pp. 7-23 e 32-34 dell’atto, sostiene l’assenza dei presupposti dell’abuso di posizione dominante. In proposito, sostiene in primo luogo che ai sensi dell’art. 102 TFUE l’abuso di posizione dominante richiederebbe un pregiudizio per i consumatori, pregiudizio che nella specie non sussisterebbe, perché dal ritardo nell’indizione della gara da parte del comune non sarebbe derivato ai consumatori danno alcuno. Fa presente anzi che, a suo avviso, il pregiudizio ai consumatori sarebbe derivato proprio dal comportamento del comune di Prato, che ha indetto la gara solo per il proprio territorio sulla base di un bando che massimizzava il proprio vantaggio economico, e non appunto quello per i consumatori; in proposito, sempre ad avviso della ricorrente appellante, la gara d’ambito rappresenterebbe una soluzione più vantaggiosa, perché prevede che la più parte del punteggio sia assegnata per elementi dell’offerta a vantaggio dell’utenza. La ricorrente appellante, ciò posto, critica la sentenza di I grado, la quale ha respinto i suddetti argomenti sostenendo che l’abuso di posizione dominante sussiste sol che la condotta considerata sia potenzialmente in grado di turbare il funzionamento del mercato. Afferma infatti che la condotta contestatale non avrebbe creato una turbativa nemmeno potenziale: essa stessa e la propria controllata, a fronte di un’incertezza normativa sulla legittimità delle gare limitate al territorio di un solo comune, avrebbero reagito in modo legittimo, rifiutando la consegna dei documenti e contestualmente impugnando, nei termini visti, le relative delibere dell’ente. Nel caso in cui invece il Collegio fosse di diverso avviso, chiede di sollevare avanti la Corte di Giustizia in sede di rinvio pregiudiziale la questione che segue (p. 17 dell’atto): “se l’articolo 102 TFUE, così come interpretato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, osti un’interpretazione del medesimo articolo 102 TFUE operata da un giudice nazionale che ritenga integrata la sussistenza di un abuso di posizione dominante sulla sola base del semplice accertamento di un intento anticoncorrenziale dell’impresa che pone in essere la condotta asseritamente abusiva”. La ricorrente appellante critica ancora la sentenza di I grado per aver ritenuto illecito il rifiuto delle informazioni richieste senza tener conto della sentenza del TAR di cui si è detto, che ha ritenuto invece lecito il diniego di accesso, e per avere avvalorato la ricostruzione dei fatti contenuta nel provvedimento, là dove essa si fonda su comunicazioni interne all’azienda;
– con il secondo motivo, corrispondente alla quarta censura alle pp. 25-31 dell’atto, deduce ulteriore violazione dell’art. 102 TFUE e dell’art. 15 della l. 287/1990 e contesta il mancato riconoscimento da parte dell’Autorità e della sentenza impugnata di presunte giustificazioni oggettive alla propria condotta. Tali giustificazioni, ad avviso della ricorrente appellante, sarebbero rappresentate dall’asserita maggiore efficienza della gara di ambito, nei termini già esposti, e dal quadro normativo e giurisprudenziale fortemente incerto, che rendeva dubbia la legittimità di gare diverse;
– con il terzo motivo, corrispondente alla terza censura alle pp. 23-25 dell’atto, deduce ancora violazione dell’art. 102 TFUE e dell’art. 15 della l. 287/1990, e sostiene che, al fine di determinare la sanzione, la violazione non si potrebbe definire grave e colpevole, come afferma invece il provvedimento impugnato;
– con il quarto motivo, corrispondente alla quinta censura alle pp. 31-32 dell’atto, chiede infine in via subordinata che l’importo della sanzione venga ridotto, rispetto a quanto già riconosciuto dal TAR.
8. L’AGCM ha resistito, con atto 20 dicembre 2017, in cui ha chiesto che il ricorso sia respinto.
9. Con memorie 4 novembre 2019 per l’AGCM e 5 novembre 2019 per la ricorrente appellante, e con replica 7 novembre 2019 per quest’ultima, le parti hanno infine ribadito le rispettive difese.
11. L’appello è fondato e va accolto quanto al primo, che riguarda l’oggettiva sussistenza dell’illecito, nei termini che seguono.
13. Applicando i principi appena delineati al caso di specie, si deve concludere che, in base alla motivazione del provvedimento impugnato, non vi sono i presupposti per affermare con tranquillante certezza l’abuso di posizione dominante, e quindi si deve concludere a favore dell’impresa, in base alla presunzione di innocenza di cui si è detto. Si evidenzia che la ricostruzione dei fatti cui ci si riferisce si desume per intero, come sopra risulta, da comunicazioni ufficiali fra le parti, sì che non rileva la parte del motivo che contesta l’uso in tal senso di comunicazioni interne.
13.1 In primo luogo, va puntualizzato che, come risulta anche dal provvedimento, la condotta posta in essere dalla ricorrente appellante e dalla sua controllata, se valutata in base ai criteri degli altri settori dell’ordinamento, non costituisce di per sé illecito, ed anzi rientra in astratto nella lecita difesa del proprio patrimonio. In sintesi estrema, le società interessate dubitavano della legittimità della decisione del comune di indire la gara limitatamente al territorio di esso, ed hanno reagito impugnando al TAR gli atti in cui tale decisione si era espressa, non consegnando le informazioni richieste – dato che all’evidenza se la decisione di indire la gara fosse stata ritenuta illegittima, consegnare le informazioni stesse avrebbe per loro rappresentato un danno antigiuridico- e resistendo sempre avanti al TAR alla domanda del Comune, volta a farsele consegnare, domanda che, come si è visto, è stata respinta in I grado. La circostanza rileva per ritenere che, fin quando quella sentenza non sia stata riformata, il rifiuto di fornire le informazioni doveva considerarsi lecito. Nel momento in cui poi la sentenza di appello 3191/2011 di cui si è detto ha invece accolto la domanda stessa, le società come si è visto vi hanno ottemperato; hanno provveduto a consegnare la documentazione non contemplata dalla sentenza stessa, ovvero come si è detto lo stato di consistenza dell’impianto e la relativa valutazione, entro tempi non pretestuosi, considerata la complessità tecnica dei relativi elaborati. A ulteriore riprova l’azione di responsabilità proposta dal comune contro l’ex concessionaria avanti la Corte dei conti è stata respinta con sentenza C.d.C. Toscana 26 settembre 2019 n. 361.
13.4 Solo per completezza si fa presente che nell’ordine di idee seguito il quesito che la ricorrente appellante vorrebbe sottoposto alla Corte in sede di rinvio pregiudiziale sia irrilevante ai fini del decidere.
14. L’accoglimento del primo motivo, che come si è detto riguarda la sussistenza oggettiva dell’illecito, comporta che siano assorbiti i restanti, i quali in ogni caso presuppongono che l’illecito oggettivamente sussista.
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 8855/2017), lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di I grado (n. 2423/2012 R.G. TAR Lazio Roma) ed annulla il provvedimento 25 gennaio 2012 n. 23233 pronunciato nel procedimento A435 dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato- AGCM.

References: Sentenza 

Sentenza 
e contrario
 § 1
e contrario
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 § 178
 sentenza 
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 articolo 102
 sentenza 
 sentenza 
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