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Timestamp: 2016-10-24 03:31:37+00:00

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125 II 15214. Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 23. Februar 1999 i.S. Kanton St. Gallen gegen Schweizerische Eidgenossenschaft (staatsrechtliche Klage)
Art. 83 lit. a OJ; d�limitation des comp�tences f�d�rales et cantonales pour autoriser les appareils automatiques servant aux jeux d'argent. Conditions de recevabilit� de la r�clamation de droit public, griefs et conclusions admissibles, cognition du Tribunal f�d�ral (consid. 1-3). Le Conseil f�d�ral n'a pas port� atteinte � la comp�tence cantonale en �dictant l'ordonnance f�d�rale sur les automates de jeu d'argent. Absence de droit des cantons � poursuivre une pratique d'homologation des appareils automatiques servant au jeu d'adresse qui se r�v�le contraire au droit f�d�ral (consid. 4 et 5). Frais de la proc�dure devant le Tribunal f�d�ral (consid. 6). Faits � partir de page 153
A.- Nach Art. 35 BV in der Fassung vom 14. Dezember 1927/7. Dezember 1958 und dem Bundesgesetz �ber die Spielbanken vom 5. Oktober 1929 (SBG, SR 935.52) sind Spielbanken - das heisst Unternehmen, die Gl�cksspiele betreiben - grunds�tzlich verboten. Ausnahmsweise k�nnen die Kantonsregierungen den Betrieb des Boulespiels in Kurs�len bewilligen (Art. 35 Abs. 2 BV, Art. 5 SBG, Art. 1 der Verordnung �ber den Spielbetrieb in Kurs�len vom 1. M�rz 1929, SR 935.53), doch bed�rfen solche Bewilligungen der bundesr�tlichen Genehmigung (Art. 35 Abs. 4 BV, Art. 1 Abs. 4 der genannten Verordnung). Die Regelung �ber Geschicklichkeitsspiele mit Gewinnm�glichkeit bel�sst das Bundesrecht dagegen seit jeher den Kantonen. Das Aufstellen von Spielautomaten und �hnlichen Apparaten gilt nach Art. 3 Abs. 1 SBG dann als Geschicklichkeitsspiel und nicht als Gl�cksspiel, wenn der Spielausgang in unverkennbarer Weise ganz oder vorwiegend auf Geschicklichkeit beruht. Den Entscheid dar�ber, welche Apparate als Geschicklichkeitsautomaten gelten k�nnen und welche dem Gl�cksspiel dienen, trifft gem�ss Art. 3 Abs. 2 SBG das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement.
Durch den neuen Art. 35 der Bundesverfassung, der in der eidgen�ssischen Abstimmung vom 7. M�rz 1993 angenommen wurde, aber noch nicht in Kraft gesetzt worden ist, wird das Spielbankenverbot aufgehoben und die Gesetzgebung �ber die Errichtung und den Betrieb von Spielbanken einschliesslich Gl�cksspielautomaten mit Geldgewinn dem Bund �bertragen. Nach Art. 35 Abs. 4 BV bleibt die Zulassung von Geschicklichkeitsspielautomaten der kantonalen Gesetzgebung vorbehalten.
B.- Die Vorarbeiten f�r die Ausf�hrungsgesetzgebung zum neuen Verfassungsartikel wurden 1993 an die Hand genommen. Im Jahre 1995 ging ein erster Gesetzesentwurf in Vernehmlassung, wurde aber in der Folge durch ein neues Konzept ersetzt. Am 24. April 1996 gelangte das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement angesichts der seit Annahme des Verfassungsartikels eingetretenen Entwicklung - es waren inzwischen zahlreiche neue Bewilligungsgesuche f�r Kurs�le mit Boulespiel und Geldspielautomaten eingegangen - mit einem Orientierungsschreiben an BGE 125 II 152 S. 154die Kantone. In diesem wurde ausgef�hrt, der Bundesrat bef�rchte, dass das ganze Gl�cksspielwesen ausser Kontrolle geraten und die Spielbankengesetzgebung pr�judiziert werden k�nnte. Die Landesregierung habe daher eine Lageanalyse vorgenommen und sei zum Schluss gelangt, dass die bisherige sehr liberale Praxis der Genehmigung kantonaler Kursaalbewilligungen und der Homologierung sogenannter Geschicklichkeitsspielautomaten einer grunds�tzlichen �berpr�fung bed�rfe. Der erw�hnten Pr�judizierung solle dadurch begegnet werden, dass bis auf weiteres keine neuen kantonalen Boulespielbewilligungen mehr genehmigt w�rden; die Zulassungspraxis auf dem Gebiet der Geldspielautomaten werde �berpr�ft.
C.- Im Kanton St. Gallen ist nach Art. 4 lit. a des kantonalen Gesetzes �ber Spielger�te und Spiellokale vom 6. Juni 1982 (kantonale Gesetzessammlung 554.3) die Verwendung von Spielger�ten, die Geld oder geldwerte Gegenst�nde als Gewinn abgeben, verboten. Dieses generelle Verbot wurde vom Grossen Rat im Anschluss an die �nderung von Art. 35 BV in Frage gestellt und die Regierung im Mai 1995 mit der �berarbeitung des kantonalen Gesetzes beauftragt. Nach der parlamentarischen Motion sollte das Verbot von Geldspielautomaten in dem Sinne gelockert werden, dass solche Apparate insk�nftig in Kurs�len mit Boulespiel - insbesondere im Kursaal Bad Ragaz als bisher einzigem Kursaal auf Kantonsgebiet - ebenfalls betrieben werden k�nnten.
Am 11. Juni 1996 erteilte die St. Galler Regierung dem Seerestaurant in Rorschach eine Bewilligung zum Boulespiel, eine weitere wurde am 27. August 1996 der �berbauung �Adlerberg� in St. Gallen gew�hrt. Beide Bewilligungen fielen jedoch unter das vom Bundesrat im April 1996 beschlossene Genehmigungsmoratorium.
Am 18. M�rz 1997 legte die St. Galler Regierung die Botschaft und den Entwurf zu einem Nachtragsgesetz zum Gesetz �ber Spielger�te und Spiellokale vor. Der Entwurf sieht vor, dass die Inhaber von Kurs�len mit Boulespielbewilligung auch Geschicklichkeitsspiele mit Gewinnm�glichkeiten betreiben d�rfen; dar�ber hinaus k�nnen Bewilligungen f�r Geschicklichkeitsspiele an Gesuchsteller erteilt werden, welche im gleichen Geb�ude eine vielseitige Unterhaltung auf Dauer anbieten, die den Tourismus f�rdern kann. In ihrer Botschaft zum Gesetzesentwurf hielt die Regierung fest, der Bund wolle durch eine �nderung der bisherigen Homologierungspraxis die zur Zeit in zahlreichen Kantonen zugelassenen Geschicklichkeitsspielger�te mit Gewinnm�glichkeit neu als Gl�cksspielger�te qualifizieren. Dadurch w�rde auf kaltem Wege BGE 125 II 152 S. 155die bisherige Zust�ndigkeit der Kantone im Bereich der Geschicklichkeitsspielger�te mit Gewinnm�glichkeit ausgeh�hlt. Sollte der Bund die beabsichtigte Neuhomologierung gegen den Widerstand der Kantone durchsetzen, k�nnten die heutigen Geschicklichkeitsspielger�te mit Gewinnm�glichkeit unter der Geltung des k�nftigen Bundesrechts voraussichtlich nur noch als Gl�cksspielger�te in vom Bund bewilligten Spielbanken betrieben werden. Bei der Bewerbung um k�nftige Spielbankenbewilligungen des Bundes w�rden Betriebe und Standorte einen faktischen Vorteil geniessen, die bereits �ber dannzumal altrechtliche kantonale Bewilligungen f�r Geschicklichkeitsspielger�te verf�gten. Da der Kanton St. Gallen dabei nicht zur�ckstehen wolle, rechtfertige es sich nicht, das geltende kantonale Verbot von Spielautomaten weiter aufrechtzuerhalten.
D.- Im Anschluss an die Vorlage der Botschaft des Bundesrates zu einem neuen Bundesgesetz �ber das Gl�cksspiel und �ber die Spielbanken im Februar 1997 wandte sich der Vorsteher des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartementes mit Schreiben vom 27. Juni 1997 erneut an die Kantone. Er wies auf das vom Bundesrat beschlossene Moratorium f�r die Genehmigung kantonaler Boulespielbewilligungen hin und stellte fest, in einigen Kantonen seien Tendenzen erkennbar, diese Massnahme zu unterlaufen. Solche Bestrebungen liefen der �bereinkunft von Bund und Kantonen zuwider, wonach f�r das Gl�cksspiel eine gemeinsame ganzheitliche Regelung zu treffen sei. Was die Geldspielautomaten anbelange, so sei im Rahmen des Moratoriumsbeschlusses eine eingehende �berpr�fung der Homologationspraxis angeordnet worden, wobei sich schon heute zeige, dass die Praxis ge�ndert werden m�sse. Wer sich daher nicht diesem Beschluss entsprechend verhalte, tue dies auf eigenes Risiko.
E.- Der Grosse Rat des Kantons St. Gallen stimmte dem Nachtragsgesetz zum kantonalen Gesetz �ber Spielger�te und Spiellokale am 27. November 1997 zu. Die Gesetzes�nderung sollte am 1. Januar 1998 in Kraft treten. Da jedoch gegen das Nachtragsgesetz das Referendum ergriffen wurde, setzte die Regierung die Volksabstimmung auf den 7. Juni 1998 fest.
F.- Am 22. April 1998 erliess der Bundesrat eine Verordnung �ber Geldspielautomaten (Geldspielautomatenverordnung, GSAV; SR 935.522, AS 1998 S. 1518), die er am selben Tag in Kraft setzte. In dieser Verordnung werden die Geldspielautomaten - Gl�cksspielautomaten einerseits und Geschicklichkeitsspielautomaten andererseits - sowie die Jackpotsysteme umschrieben, wobei Art. 2 BGE 125 II 152 S. 156Abs. 3 f�r die Geschicklichkeitsspielautomaten verlangt, dass die spielentscheidenden Phasen von der Spielerin oder dem Spieler gesteuert werden und die Entscheidung �ber Gewinn und Verlust in unverkennbarer Weise von der Geschicklichkeit der Spielerin oder des Spielers abh�ngen muss. Im Weiteren werden die Pr�fung der Automaten durch das Bundesamt f�r Polizeiwesen und das Entscheidverfahren vor dem Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement geregelt (Art. 5 bis 8 GSAV).
�Art. 9: Bisherige Homologationen und h�ngige Gesuche
1 Die vom Departement f�r Geldspielautomaten und Jackpotsysteme erteilten Homologationen verlieren mit dem Inkrafttreten dieser Verordnung ihre G�ltigkeit.
Homologierte Geldspielautomaten und Jackpotsysteme, die vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung bereits in einem Kursaal im Sinne der Verordnung vom 1. M�rz 1929 �ber den Spielbetrieb in Kurs�len, in einem Spielsalon oder in einer Gastst�tte in Betrieb waren, sind vom Erl�schen der G�ltigkeit der bisherigen Homologation nach Artikel 9 Absatz 1 nicht betroffen. Sie k�nnen im Rahmen der nachfolgenden Bestimmungen an ihrem bisherigen Standort und in bisherigem Umfang weiter betrieben werden.�
Die Verordnung gilt gem�ss Art. 13 bis zum Inkrafttreten des neuen Bundesgesetzes �ber das Gl�cksspiel und die Spielbanken und insbesondere dessen eigene �bergangsbestimmungen. Sie ist den Kantonen mit Schreiben des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartementes vom 22. April 1998 und den interessierten Branchenverb�nden und Unternehmen mit Brief des Bundesamtes f�r Polizeiwesen vom gleichen Tage bekanntgegeben worden. Die Ver�ffentlichung erfolgte in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts vom 2. Juni 1998 (AS 1998 II S. 1518).
In seinem den neuen Erlass begleitenden Schreiben wies der Departementsvorsteher darauf hin, dass in der Verordnung die seit l�ngerem angek�ndigte �nderung der Homologationspraxis verankert sei, welche die Begriffsdefinitionen von Gl�cks- und Geschicklichkeitsspiel wieder in bessere �bereinstimmung mit Verfassung BGE 125 II 152 S. 157und Gesetz bringe. Dies habe unter anderem zur Folge, dass keine Geldspielautomaten mehr gem�ss bisheriger Praxis homologiert werden k�nnten und keine nach bisheriger Praxis homologierte Geldspielautomaten mehr an neuen Standorten in Betrieb genommen werden k�nnten. Die Er�ffnung reiner Automatencasinos ohne eine durch den Bund genehmigte Boulespielbewilligung sei damit nicht mehr m�glich.
G.- Angesichts der sofort in Kraft gesetzten eidgen�ssischen �bergangsregelung beschloss die St. Galler Regierung am 28. April 1998, die Volksabstimmung �ber das Nachtragsgesetz zum kantonalen Gesetz �ber Spielger�te und Spiellokale bis auf weiteres zu verschieben. Gleichzeitig wandte sie sich mit einem Schreiben an den Vorsteher des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartementes, in welchem sie ihr Erstaunen und Unverst�ndnis gegen�ber dem Vorgehen des Bundesrates ausdr�ckte.
Am 19. Mai 1998 fand eine Aussprache zwischen einer Delegation der St. Galler Regierung und von Parlamentariern einerseits und dem Vorsteher sowie weiteren Vertretern des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartementes andererseits statt. An dieser legte die St. Galler Vertretung den Bundesbeh�rden einen neu formulierten Text der Verordnungs-�bergangsbestimmungen vor, gem�ss welchem gewissen Kantonen unter bestimmten Voraussetzungen noch die Inbetriebnahme einer beschr�nkten Anzahl bereits homologierter Automaten erlaubt werden k�nnte. Dem Vorschlag wurde jedoch keine Folge gegeben.
H.- Die St. Galler Regierung hat am 30. September 1998 namens des Kantons St. Gallen gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft gest�tzt auf Art. 83 lit. a OG staatsrechtliche Klage mit folgenden Antr�gen erhoben:
�1. Feststellungsantr�ge
Es sei festzustellen, dass die Beklagte mit dem Erlass von Art. 9 und 10 GSAV in die Kompetenz des Kl�gers im Bereich der Geldspielautomaten eingegriffen hat.
Insbesondere sei festzustellen, dass die Beklagte beim Erlass von Art. 9 und 10 GSAV verfassungsrechtlich gebotene sachgerechte Differenzierungen unterliess und dadurch ihre Kompetenzen im Bereich der Geldspielautomaten willk�rlich von den Kompetenzen des Kl�gers im gleichen Bereich abgegrenzt hat: in einer Weise, die eine rechtsungleiche Behandlung der Kantone bewirkt und den Kl�ger benachteiligt.
2. Aufhebungs- und Gestaltungsantr�ge
Art. 9 und 10 GSAV im Sinn der Erw�gungen neu zu erlassen.
3. Kosten- und Entsch�digungsantrag
Unter Kosten- und Entsch�digungsfolge.�
Auf die Klagebegr�ndung wird in den nachfolgenden Erw�gungen eingegangen.
I.- Das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement stellt namens des Bundesrates bzw. der Eidgenossenschaft den Antrag, auf die staatsrechtliche Klage sei nicht einzutreten; eventuell sei die Klage abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei. Dem Kanton St. Gallen ist in sinngem�sser Anwendung von Art. 93 Abs. 2 OG Gelegenheit gegeben worden, seine Klage zu erg�nzen. Die Eidgenossenschaft hat sich zu den erg�nzenden Bemerkungen nochmals ge�ussert.
K.- Die Eidgen�ssischen R�te haben am 18. Dezember 1998 dem Bundesgesetz �ber Gl�cksspiele und Spielbanken zugestimmt (vgl. BBl 1998 S. 5726). Dieses sieht in Art. 60 vor, dass nach bisheriger Praxis homologierte Geschicklichkeitsspielautomaten, die nach der neuen Gesetzgebung als Gl�cksspielautomaten gelten, nur noch in Grands Casinos und Kurs�len betrieben werden d�rfen. An anderen Orten k�nnen je h�chstens f�nf bereits installierte Automaten w�hrend einer �bergangsfrist von f�nf Jahren in Betrieb bleiben, sofern sie bereits vor dem 1. November 1997 in Betrieb waren.
Das Bundesgesetz untersteht dem fakultativen Referendum. �ber das Inkrafttreten bestimmt der Bundesrat.
1. Nach Art. 113 Abs. 1 Ziff. 1 BV und Art. 83 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Klage Kompetenzkonflikte zwischen Bundesbeh�rden einerseits und kantonalen Beh�rden andererseits. Der Kanton St. Gallen hat seine Klage im Anschluss an den Erlass der eidgen�ssischen Geldspielautomatenverordnung und die nachfolgenden fruchtlosen Bem�hungen um eine Verordnungs�nderung erhoben. In der Klage wird geltend gemacht, mit der Verordnung und der durch diese eingeleitete BGE 125 II 152 S. 159�nderung der Homologationspraxis werde in kantonale Zust�ndigkeiten eingegriffen, die der Kl�ger durch das Nachtragsgesetz zum kantonalen Gesetz �ber Spielger�te und Spiellokale habe aus�ben wollen. Tats�chlich ist dieses Nachtragsgesetz, das eine beschr�nkte Zulassung von nach alter Praxis homologierten Geldspielautomaten vorsieht, vom Grossen Rat verabschiedet und dem Volk zur Abstimmung vorgelegt worden. Die Kompetenzstreitigkeit ist somit konkreter und aktueller Natur und das vom Kanton St. Gallen ergriffene Rechtsmittel grunds�tzlich zul�ssig (vgl. BGE 103 Ia 333 E. 2; BGE 117 Ia 202 E. 1b, je mit Hinweisen).
Der Bundesrat wendet allerdings gegen ein Eintreten auf die Klage ein, da die eidgen�ssische Verordnung mit keiner geltenden kantonalen Norm kollidiere, k�nne gar kein aktueller und konkreter Kompetenzkonflikt gegeben sein. Weiter sei die Umsetzung der kantonalen Gesetzesvorlage auch nach Erlass der eidgen�ssischen Geldspielautomatenverordnung nicht ausgeschlossen, da ja den Kantonen die Bewilligung echter Geschicklichkeitsspiele weiterhin erlaubt sei. Im �brigen ber�hre der behauptete Konflikt die Kompetenzen des Kl�gers schon deshalb nicht, weil dieser nach geltender Zust�ndigkeitsordnung erst nach der vom Bund vorgenommenen Homologierung der Spielautomaten �ber deren Inbetriebnahme entscheiden k�nne; durch die �nderung der Homologationspraxis werde die Erteilung von Betriebsbewilligungen nicht betroffen.
Diese Einw�nde �ndern jedoch an der Existenz des dem Bundesgericht vorgelegten Konflikts nichts. Ein Kompetenzkonflikt kann nicht nur gegeben sein, wenn beide Seiten auf einem bestimmten Gebiet Recht setzen oder gesetzt haben, sondern auch dann, wenn sie sich zur Rechtsetzung anschicken und entsprechende Verfahren eingeleitet haben (BGE 103 Ia 329 E. 2a; BGE 65 I 114 E. 1). Im vorliegenden Fall hat, wie geschildert, der Bundesrat mit seiner im April 1998 erlassenen Verordnung eine Materie geregelt, f�r die im Kanton St. Gallen ebenfalls ein Gesetzgebungsverfahren im Gange war. Ob dadurch die Kompetenzordnung verletzt worden sei, ist Sache der materiellen Beurteilung, nicht Eintretensfrage.
Auf die vom Kanton St. Gallen eingereichte staatsrechtliche Klage ist somit dem Grundsatze nach einzutreten. Zu pr�fen bleibt, inwieweit auf die einzelnen Antr�ge und Vorbringen eingegangen werden kann.
2. Der Kl�ger stellt nicht nur Antrag auf Aufhebung von Art. 9 und 10 der Geldspielautomatenverordnung, sondern ersucht gleichzeitig um Feststellung, dass die beiden Bestimmungen verfassungswidrig BGE 125 II 152 S. 160und mit der Kompetenzordnung unvereinbar seien. Feststellungsbegehren sind zwar im staatsrechtlichen Klageverfahren an sich zul�ssig (vgl. BGE 117 Ia 202 E. 1b S. 207, mit Hinweisen), doch gilt auch in diesem Verfahren die Voraussetzung, dass der Kl�ger ein rechtliches Interesse an sofortiger Feststellung haben muss, das er nicht durch ein Gestaltungs- oder Leistungsbegehren wahrnehmen kann. Den hier neben dem Gestaltungsbegehren gestellten Feststellungsantr�gen kommt daher keine eigenst�ndige Bedeutung zu.
3. Ob der Bundesrat durch den Erlass von Art. 9 und 10 der Verordnung �ber die Geldspielautomaten in die kantonale Zust�ndigkeit eingegriffen habe, pr�ft das Bundesgericht frei. Nicht zu untersuchen ist dagegen, ob die beanstandeten Bestimmungen allgemein mit der Verfassung in Einklang st�nden. Die Frage, ob der Bund von seiner Rechtsetzungskompetenz in der richtigen Art und Weise Gebrauch gemacht habe, kann nur insofern Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein, als in der unrichtigen Kompetenzaus�bung ein �bergriff in kantonale Zust�ndigkeiten liegen k�nnte, nicht dagegen insoweit, als andere Verfassungsgrunds�tze verletzt sein k�nnten (vgl. BGE 117 Ia 202 E. 2b; 221 E. 1b, je mit Hinweisen). Insbesondere ist hier nicht erheblich, ob die getroffene �bergangsl�sung mit den verfassungsm�ssigen Individualrechten vereinbar sei oder vor weiteren verfassungsm�ssigen Prinzipen - wie dem Legalit�tsprinzip und dem Gebot der Verh�ltnism�ssigkeit - standhalte. Ebenso wenig kann das Bundesgericht �ber die Angemessenheit und die politische Opportunit�t der getroffenen L�sung befinden (vgl. WILHELM BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes �ber die Organisation der Bundesrechtspflege, S. 287 f.).
4. Der Kanton St. Gallen weist in seiner Klage auf die jahrzehntelange Homologationspraxis hin, wonach eine f�r den Gesamtverlauf des Spiels unwesentliche Geschicklichkeitsphase ausgereicht habe, damit ein Geldspielautomat als Geschicklichkeitsspielautomat qualifiziert worden sei. Demnach seien die Kantone zust�ndig gewesen, auch f�r Spielautomaten, die nicht als reine Geschicklichkeitsspielautomaten gelten k�nnten, Betriebsbewilligungen zu erteilen. Diese seit langem bestehende Kompetenzaufteilung, welche im neuen Art. 35 Abs. 4 BV �bernommen worden sei, sei nun durch die Neudefinition der Gl�cksspielautomaten in der eidgen�ssischen Geldspielautomatenverordnung ge�ndert und die bisher von den Kantonen ausge�bte Kompetenz auf den Bund �bertragen worden. Jedenfalls werde die den Kantonen zustehende Befugnis zur Bewilligung BGE 125 II 152 S. 161von Spielautomaten durch die eidgen�ssische Verordnung ihres wirtschaftlichen Gehalts beraubt und damit bedeutungslos. Die Kantone h�tten aber gem�ss dem neuen Art. 35 Abs. 4 BV, der die bisherige Praxis festschreibe, und aufgrund des Gebotes der Bundestreue einen Anspruch darauf, dass ihnen auf dem Gebiet der Spielautomaten eine wirtschaftlich bedeutsame Bewilligungskompetenz verbleibe.
a) Hiezu ist vorweg festzuhalten, dass die Vereinbarkeit der Geldspielautomatenverordnung mit der bundesrechtlichen Kompetenzordnung aufgrund von Art. 35 BV in der Fassung vom 14. Dezember 1927/7. Dezember 1958 und den Bestimmungen des Spielbankengesetzes vom 1. M�rz 1929 zu beurteilen ist. Der neue Art. 35 Abs. 4 BV und das von den Eidgen�ssischen R�ten am 18. Dezember 1998 beschlossene Bundesgesetz �ber Gl�cksspiele und Spielbanken stehen noch nicht in Kraft, und die umstrittene Verordnung ist ja gerade als �bergangsl�sung bis zum Inkrafttreten des neuen Verfassungs- und Gesetzesrechts geschaffen worden.
b) Art. 35 BV in der bisherigen Fassung spricht wie dargelegt ein grunds�tzliches Verbot von Spielbanken aus und �ussert sich nicht zu den Geschicklichkeitsspielen. Nach Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes �ber die Spielbanken von 1929 gilt als - verbotene - Spielbank jede Unternehmung, die Gl�cksspiele betreibt. Als Gl�cksspiele bezeichnet das Gesetz diejenigen Spiele, bei welchen gegen Leistung eines Einsatzes ein Geldgewinn in Aussicht steht, der ganz oder vorwiegend vom Zufall abh�ngt (Art. 2 Abs. 2 SBG). Weiter gilt nach Art. 3 Abs. 1 SBG das Aufstellen von Spielautomaten und �hnlichen Apparaten als Gl�cksspielunternehmung, sofern nicht der Spielausgang in unverkennbarer Weise ganz oder vorwiegend auf Geschicklichkeit beruht. Aus diesen Umschreibungen ergibt sich, dass nach bisheriger Bundesgesetzgebung jene Apparate als Geschicklichkeitsspielautomaten zu betrachten sind, bei denen der Spielausgang in unverkennbarer Weise ganz oder vorwiegend auf Geschicklichkeit beruht. Die Bewilligung allein solcher Automaten wird durch die geltende eidgen�ssische Gesetzgebung nicht geregelt und ist daher den Kantonen �berlassen (vgl. BGE 97 I 748 E. 6).
Art. 2 Abs. 3 der vom Kl�ger beanstandeten Geldspielautomatenverordnung beschreibt den Geschicklichkeitsspielautomat als Automat oder �hnlichen Apparat, der gegen Leistung eines Einsatzes ein Geschicklichkeitsspiel anbietet und bei dem die spielentscheidenden Phasen von der Spielerin oder dem Spieler gesteuert werden; die Entscheidung �ber Gewinn und Verlust muss in unverkennbarer BGE 125 II 152 S. 162Weise von der Geschicklichkeit der Spielerin oder des Spielers abh�ngen. Diese Definition stimmt mit den Umschreibungen im Spielbankengesetz und der durch diese vorgezeichneten Kompetenzabgrenzung �berein. Der Kanton St. Gallen behauptet denn auch nicht, dass Art. 2 Abs. 3 GSAV den bundesgesetzlichen Rahmen sprenge, und stellt kein Begehren um dessen Aufhebung. L�sst sich aber Art. 2 Abs. 3 GSAV ohne weiteres mit den massgebenden Gesetzesbestimmungen vereinbaren, so kann die vom Kl�ger beanspruchte Zust�ndigkeit zur Bewilligung von Geldspielautomaten, die der gesetzlichen Definition von Geschicklichkeitsspielautomaten nicht entsprechen, jedenfalls nicht aus der geltenden Rechtsordnung hergeleitet werden.
c) Wie dargelegt beruft sich der Kanton St. Gallen auf die jahrzehntelange Praxis des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartementes, nach welcher eine f�r den Gesamtverlauf des Spiels unwesentliche Geschicklichkeitsphase ausreichte, um einen Geldspielautomaten als Geschicklichkeitsspielautomaten zu homologieren. Diese Praxis stand - wie sich aus dem Gesagten ergibt und der Bundesrat in seiner Botschaft zum neuen Bundesgesetz sinngem�ss selbst einr�umt (Botschaft zum Bundesgesetz �ber das Gl�cksspiel und �ber die Spielbanken vom 26. Februar 1997, BBl 1997 III 149 ff., 159) - mit dem Spielbankengesetz im Widerspruch. Es kann sich daher hier nur fragen, ob sich aus der nun als rechtswidrig erkannten Praxis, die zur Folge hatte, dass die kantonale Kompetenz �ber den gesetzlichen Rahmen hinaus ausge�bt werden konnte, ein Anspruch der Kantone gegen�ber dem eidgen�ssischen Gesetz- und Verordnungsgeber auf Weiterbehandlung wider die Rechtsordnung und Gew�hrleistung der ��berschiessenden� Zust�ndigkeit entstanden ist. Dies ist offensichtlich nicht der Fall.
aa) Der Entscheid des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartementes dar�ber, dass ein bestimmter Geldspielautomat als Geschicklichkeitsspielger�t gelten kann, die sog. Homologation, ergeht in Form einer Verf�gung. Beim Erlass gleichartiger Verf�gungen, die auf �hnlichen Sachverhalten beruhen und in Anwendung der gleichen Rechtsnormen ergehen, hat die Beh�rde nach einheitlichen, �ber den Einzelfall hinaus g�ltigen Kriterien vorzugehen, mit anderen Worten eine Praxis zu bilden. Eine Praxis ist indes nicht unwandelbar, sondern muss sogar ge�ndert werden, wenn die Beh�rde zur Einsicht gelangt, dass das Recht bisher unrichtig angewendet worden ist oder eine andere Rechtsanwendung dem Sinne des Gesetzes oder ver�nderten Verh�ltnissen besser entspricht. Die Praxis�nderung BGE 125 II 152 S. 163muss sich jedoch auf ernsthafte, sachliche Gr�nde st�tzen k�nnen, die umso gewichtiger sein m�ssen, je l�nger die als falsch oder nicht mehr zeitgem�ss erkannte Rechtsanwendung praktiziert worden ist. Ist diese Voraussetzung erf�llt, steht eine Praxis�nderung weder mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit noch der Rechtsgleichheit im Widerspruch, obschon jede �nderung der bisherigen Rechtsanwendung zwangsl�ufig mit einer Ungleichbehandlung der fr�heren und der neuen F�lle verbunden ist (vgl. zum Ganzen ULRICH H�FELIN/GEORG M�LLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A. 1998, S. 103 f., FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, S. 158, THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz �ber die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, N. 5 zu Art. 51, EUGEN WETTSTEIN, Die Praxis�nderung im Verwaltungsrecht, Diss. Z�rich 1983, S. 6 ff.; vgl. zur Praxis�nderung durch Gerichte: BGE 122 I 57 E. 3c/aa; BGE 122 V 125 E. 4; BGE 120 II 137 E. 3f, je mit Verweisungen).
Besteht aber gegen�ber der rechtsanwendenden Verwaltungsbeh�rde kein Recht auf Beibehaltung einer als rechtswidrig oder als unzweckm�ssig erkannten Praxis, so kann ein solcher Anspruch auch nicht gegen�ber der Aufsichtsinstanz erhoben werden, die - wie hier - die �berholte Praxis als Verordnungsgeber auf dem Wege der Normsetzung korrigiert. Die Tatsache, dass durch die �nderung in bisher ausge�bte Rechte und vor allem wirtschaftliche Interessen eingegriffen wird, �ndert an deren Zul�ssigkeit nichts. �brigens bestreitet der Kanton St. Gallen nicht, dass es ernsthafte und sachliche Gr�nde f�r eine Praxis�nderung bei der Homologierung der Geldspielautomaten gibt, und r�umt ein, dass berechtigterweise Massnahmen ergriffen worden sind, um eine Pr�judizierung der laufenden Spielbankengesetzgebung zu verhindern. Es kann daher offen bleiben, inwieweit der Kanton dem eidgen�ssischen Verordnungsgeber im Verfahren nach Art. 83 lit. a OG �berhaupt vorwerfen k�nnte, er habe eine als rechtswidrig erkannte Praxis ohne gen�genden Anlass ge�ndert.
bb) In der Klage wird zur Begr�ndung des Anspruchs auf Fortsetzung der bisherigen Bewilligungspraxis auf das Prinzip der Bundestreue verwiesen, das dem Bund zur�ckhaltende Aus�bung seiner Kompetenzen gebiete. Diesem Grundsatz kommt jedoch keine selbst�ndige rechtliche Bedeutung zu. Bundestreue im hier geltend gemachten Sinn will heissen, dass Bund und Kantone zu gegenseitiger Achtung und R�cksichtnahme verpflichtet sind. In rechtlicher Hinsicht h�lt sich jedoch das Gebot der R�cksichtnahme BGE 125 II 152 S. 164innerhalb der Grenzen von Verfassung und Gesetz; insbesondere ergibt sich aus ihm keine Rechtspflicht zum positiven Handeln eines Partners zugunsten des anderen, sofern eine solche Pflicht nicht durch eine Rechtsnorm vorgesehen ist. Die Kantone k�nnen daher aus dem Grundsatz der Bundestreue gegen�ber dem Bund kein Recht darauf herleiten, dass dieser ihnen einen bisher belassenen wirtschaftlichen Vorteil - gleichsam bestandesschutzm�ssig - weiterhin gew�hren m�sse. Auch schliesst die Bundestreue einen Zielkonflikt von Bundesrecht und kantonalem Recht zum Beispiel auf wirtschaftlichem Gebiet nicht aus (vgl. BGE 111 Ia 303 E. 6c). Der Grundsatz stellt nicht mehr als eine besondere Ausgestaltung des an die Gemeinwesen gerichteten Gebotes dar, sich nicht nur ihren B�rgern gegen�ber, sondern auch im gegenseitigen Verkehr jeden missbr�uchlichen und widerspr�chlichen Handelns zu enthalten (zum Begriff der Bundestreue vgl. PETER SALADIN, Kommentar zur Bundesverfassung, N. 24-36 zu Art. 3 BV, ALFRED K�LZ, Bundestreue als Verfassungsprinzip? in: ZBl 81/1980 S. 145 ff., insbes. S. 167 ff.).
cc) Der Standpunkt des Kl�gers erwiese sich somit nur als richtig, wenn mit dem Erlass der Geldspielautomatenverordnung gegen die Verbote widerspr�chlichen Verhaltens oder des Rechtsmissbrauchs - beide Ausfl�sse aus dem Prinzip von Treu und Glauben (vgl. etwa H�FELIN/M�LLER, a.a.O. N. 522) - verstossen worden w�re. Das trifft jedoch nicht zu.
Dass in der �nderung einer selbst langj�hrigen Praxis kein widerspr�chliches Verhalten gesehen werden kann, wenn hief�r ernsthafte, sachliche Gr�nde vorliegen, ist bereits dargelegt worden. Ebenso wenig kann beanstandet werden, dass der Bundesrat - wie der Kl�ger hervorhebt - im Vorfeld der Volksabstimmung �ber den neuen Verfassungsartikel versichert hat, dass �ber die Zulassung von Geschicklichkeitsspielautomaten mit Gewinnm�glichkeit �wie bisher� die Kantone entscheiden w�rden. Damit ist keine Garantie f�r die Weiterf�hrung der bisherigen Homologationspraxis abgegeben worden. Selbst wenn aber der Bundesrat im Jahre 1993 und noch sp�ter davon ausging, dass die Praxis einstweilen werde beibehalten werden k�nnen, war es ihm nicht verwehrt, der in den folgenden Jahren eintretenden Entwicklung und den ver�nderten Verh�ltnissen durch eine �bergangsregelung bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts Rechnung zu tragen. Er hat die in Aussicht genommene �nderung der Homologierungspraxis den Kantonen denn auch fr�hzeitig, erstmals durch Schreiben des Eidgen�ssischen Justiz- und BGE 125 II 152 S. 165Polizeidepartementes vom 24. April 1996, bekanntgegeben. Die St. Galler Regierung, die ihren Entwurf zu einem Nachtragsgesetz zum kantonalen Gesetz �ber Spielger�te und Spiellokale erst nach diesem Zeitpunkt - am 18. M�rz 1997 - dem Grossen Rat unterbreitete (vgl. Sachverhalt lit. C), kann demnach dem Bundesrat kein widerspr�chliches Verhalten vorwerfen.
Im Weiteren macht der Kl�ger selbst nicht geltend, dass der Bundesrat mit der Geldspielautomatenverordnung als �bergangsl�sung andere Zwecke verfolgt h�tte, als die von ihm angegebenen, n�mlich eine Entwicklung stoppen zu wollen, welche die Wirksamkeit der neu ausgearbeiteten gesetzlichen Regelung �ber die Geldspielger�te gef�hrden k�nnte. Es kann somit auch von Rechtsmissbrauch nicht die Rede sein (vgl. BGE 110 Ib 332 E. 3a).
5. In der Klage wird weiter ausgef�hrt, selbst wenn man anerkennen w�rde, dass der Bund die Kompetenzabgrenzung im Bereich der Geldspielautomaten �ndern d�rfe, so h�tte er dies in sachgerechter und differenzierter Weise tun m�ssen. Insbesondere h�tte keine �bergangsl�sung getroffen werden d�rfen, welche die �bundestreuen� Kantone, die sich an das bundesr�tliche Moratorium gehalten h�tten, benachteilige, w�hrend durch Art. 10 GSAV und die darin enthaltene Besitzstandgarantie gerade jene Kantone belohnt w�rden, die f�r den vom Bundesrat bek�mpften �Missstand� verantwortlich seien. Anstelle der Schlussbestimmungen der GSAV, die eine Ungleichbehandlung der Kantone bewirkten, m�sse eine angemessene �bergangsordnung geschaffen werden, die den sonst benachteiligten Kantonen zum Beispiel die Bewilligung eines �Restkontingents� bisher homologierter Geldspielautomaten und Jackpotsysteme erlaube.
Aus dem Gesagten ergibt sich jedoch klar, dass der Bund durch den Erlass der Artikel 9 und 10 der Geldspielautomatenverordnung - nur diese Frage kann hier im Streite liegen - keine kantonalen Zust�ndigkeiten verletzt hat. Ist der Bund kompetent, auf dem Verordnungsweg eine �nderung der Homologationspraxis vorzunehmen, so ist er auch befugt, die Praxis�nderung mit einer �bergangsregelung zu verbinden. Von dieser d�rfen die Privaten, die noch w�hrend der alten Praxis und vor Ank�ndigung der Wende in Geschicklichkeitsspielautomaten investiert haben, erwarten, dass sie verh�ltnism�ssig sei und eine angemessene �bergangsfrist zur Amortisation der Kosten vorsehe (vgl. BGE 106 Ia 191 E. 7; BGE 107 Ib 89 E. 3b, s.a. BGE 118 Ib 241 E. 5e S. 251). Dagegen k�nnen die Kantone, die bisher Geldspielautomaten verboten haben, nicht verlangen, BGE 125 II 152 S. 166dass das alte Regime zu ihren Gunsten in beschr�nktem Umfang weitergef�hrt werde, damit sie mit den �brigen Kantonen gleichziehen k�nnten. Ein solcher Anspruch ergibt sich entgegen der Meinung des Kl�gers auch nicht aus der Gleichheit der Kantone. Dieser Grundsatz bezieht sich allein auf die Stellung der Kantone als Gliedstaaten im Bundesstaat und bedeutet, dass die Kantone gleiche Kompetenzen, gleiche Rechte und Pflichten untereinander und im Verh�ltnis zum Bund haben (ULRICH H�FELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4.A. 1998, N. 194; JEAN-FRAN�OIS AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, Bd. I, N. 562-565). Aus diesem Prinzip der bundesstaatlichen Organisation kann der Kanton St. Gallen nichts f�r sich herleiten. Ebenso wenig vermag ihm das aus Art. 4 BV fliessende Gleichbehandlungsgebot zu helfen. Abgesehen davon, dass sich die Kantone im Rahmen eines Kompetenzkonfliktsverfahrens nicht auf verfassungsm�ssige Individualrechte berufen k�nnen (vgl. oben E. 2), liegt in einer Praxis- oder Gesetzes�nderung, wie ebenfalls bereits dargelegt (E. 3c/aa), kein Verstoss gegen die Rechtsgleichheit, wenn auch f�r die Rechtsunterworfenen unterschiedliche Regelungen gelten je nachdem, ob der rechtlich erfasste Tatbestand f�r sie vor oder nach der Revision wirksam wird (BGE 122 II 113 E. 2b, mit Hinweisen; BGE 118 Ia 245 E. 5d S. 257 f.).
Da die bisherige Homologationspraxis wie gesehen nicht als bundesrechtskonform gelten kann, verlangt der Kanton St. Gallen im Grunde genommen nichts anderes als eine - nachtr�gliche - Gleichbehandlung im Unrecht. Eine solche k�nnte aber als Ausnahme vom Grundsatz der Gesetzm�ssigkeit nur in Betracht fallen, wenn die zust�ndige Beh�rde zu erkennen g�be, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde (BGE 122 II 446 E. 4a; 123 II 248 E. 3c, je mit Hinweisen). Eine Weiterf�hrung der gesetzwidrigen Praxis hat hier aber der Bundesrat durch die Geldspielautomatenverordnung gerade unterbunden.
Ob schliesslich die vom Bundesrat getroffene �bergangsregelung wirtschafts- und sozialpolitisch angemessen sei, hat das Bundesgericht nicht zu untersuchen. H�ngt die gesetzgeberische L�sung in weitem Mass von politischen Wertungen ab und geniesst daher der Gesetzgeber einen breiten Spielraum der Gestaltungsfreiheit, ist es weder im Klage- noch im Beschwerdeverfahren Sache des Bundesgerichts, sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers zu setzen (BGE 122 II 113 E. 2b S. 118, mit Verweisungen).
Den Begehren des Kl�gers kann somit nicht entsprochen werden.
6. Praxisgem�ss ist in Verfahren gem�ss Art. 83 lit. a OG von einer Kostenerhebung und der Zusprechung von Parteientsch�digungen abzusehen.
107 IB 89,
Art. 35 Abs. 4 BV,
Art. 9 und 10 GSAV,
Art. 2 Abs. 3 GSAV,
Art. 5 SBG,

References: Art. 83
 Art. 35
 Art. 5
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 35
 Art. 35
 BGE 
 Art. 4
 Art. 35
 BGE 
 Art. 2
 BGE 
 Art. 13
 BGE 
 Art. 83
 Art. 9
 Art. 9

Art. 9
 Art. 93
 Art. 60
 Art. 113
 Art. 83
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 9
 BGE 
 BGE 
 Art. 9
 BGE 
 Art. 35
 BGE 
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 2
 Art. 3
 BGE 

Art. 2
 BGE 
 Art. 2
 Art. 2
 BGE 
 Art. 51
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 83
 BGE 
 BGE 
 Art. 3
 BGE 
 BGE 
 Art. 10
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 BGE 
 Art. 83

Art. 35

Art. 9

Art. 2

Art. 5