Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2015-00006-de-febrero-3-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_0e6bd619ccdc01b6e0530a01015101b6&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-22 04:44:49+00:00

Document:
﻿ Auto 2015-00006 de febrero 3 de 2015
AUTO 2015-00006 DE 03 DE FEBRERO DE 2015
CONTENIDO:CONFLICTO DE COMPETENCIA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA ES LA AUTORIDAD COMPETENTE PARA DESIGNAR A GOBERNADORES Y AL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ AD-HOC CUANDO SE ACEPTE UN IMPEDIMENTO O RECUSACIÓN DE TALES FUNCIONARIOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, GOBERNADOR, ALCALDE MAYOR, RECUSACIÓN, IMPEDIMENTO, CONFLICTO DE COMPETENCIA
Auto 2015-00006 de febrero 3 de 2015
Rad. 00006
Núm. Único: 11001-03-06-000-2015-00006-00
Ref.: Conflicto negativo de competencias administrativas entre el Presidente de la República y el Procurador General de la Nación. Designación Alcalde Mayor de Bogotá ad hoc por impedimento aceptado del titular.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por el Ministro de la Presidencia, entre el Presidente de la República y el Procurador General de la Nación, respecto de la designación del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., ad hoc, en razón de la aceptación de un impedimento presentado por el Alcalde titular.
De acuerdo con los documentos radicados en la secretaría de la Sala el 15 de enero de 2015, por el señor Ministro de la Presidencia(1), el referido conflicto negativo de competencias administrativas se fundamenta en los siguientes (fls. 1-3):
1. En noviembre de 2014, el doctor Gustavo Francisco Petro Urrego, Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá solicitó al Procurador General de la Nación le fuera aceptado impedimento “para obrar como jefe de gobierno y de la administración del Distrito Capital frente al ejercicio de las funciones de control urbanístico derivadas de la Licencia de Construcción LC-14-2-0663, en la modalidad de obra nueva, para desarrollar el proyecto constructivo ‘Reserva Fontanar de apartamentos’”, concedida por el curador 2 de Bogotá, D.C., a los constructores Praga Servicios Inmobiliarios S.A. / Inversiones G&R SAS, Fideicomitentes del Fideicomiso VIS reserva de Fontanar (fls. 6-12).
2. La causal de impedimento aducida por el doctor Petro Urrego fue la del parentesco en segundo grado de afinidad con el responsable del proyecto de construcción.
3. El doctor Petro Urrego también pidió al señor Procurador General que, aceptado el impedimento, solicitara al señor Presidente de la República “la designación de Alcalde Mayor ad hoc”.
4. El 28 de noviembre de 2014 el señor Procurador General de la Nación aceptó el impedimento presentado por el doctor Petro Urrego y, para la designación de funcionario ad hoc, en el mismo acto administrativo ordenó: “remitir el expediente administrativo al señor Presidente de la República, para que se sirva designar un Alcalde Mayor de Bogotá ad hoc...” (fls. 4 y 19-31).
Para su decisión el señor Procurador General acogió el concepto de esta Sala, de fecha 6 de marzo de 2014(2), conforme al cual aceptado el impedimento o la recusación de un servidor público que carece de superior o de cabeza de sector administrativo, como ocurre con el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá, compete al Presidente de la República la designación del funcionario ad hoc, en aplicación de la regla general de competencia contenida en el artículo 66 de la Ley 4ª de 1913.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (fl. 33).
Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta de las comunicaciones enviadas al Procurador General de la Nación, a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la alcaldesa menor de Suba y a los representantes de la Constructora Praga Servicios Inmobiliarios e Inversiones G&R SAS (fls. 34-38)
Dentro del término de fijación del edicto, se recibieron los escritos del secretario jurídico (E) del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (fls. 39 y 40), del Procurador General de la Nación (fls. 41-45) y del subdirector de defensa judicial y prevención del daño antijurídico de la secretaría general de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. (fls. 46-56).
1. Posición de la Presidencia de la República.
(i) Del Ministro de la Presidencia.
Explicó el criterio de su despacho así:
“... atendiendo el tenor literal del artículo 12, incisos 1º y 2º de la Ley 1437 de 2011 (...) quien acepta el impedimento, igualmente es quien debe determinar a quién corresponde el conocimiento del asunto”.
Y transcribió el citado artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, del cual destacó:
“Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc...”. (Negrilla y subraya, del original).
(ii) Del secretario jurídico (E) del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Coadyuvó los argumentos de orden legal expuestos por el Ministro de la Presidencia por cuanto, es también su criterio, que con base en los incisos primero y segundo del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 corresponde al jefe del Ministerio Público designar el Alcalde Mayor ad hoc de Bogotá, D.C., en el asunto administrativo para el que se le aceptó el impedimento de que tratan las presentes diligencias.
2. Posición de la Procuraduría General de la Nación.
En el acto de aceptación del impedimento, el señor Procurador General ordenó remitir el expediente al señor Presidente de la República para la designación del Alcalde Mayor ad hoc.
Para el efecto destacó que los incisos primero y segundo del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 disponen que el Procurador General como autoridad competente para aceptar el impedimento o la recusación puede “si es preciso, designar un funcionario ad hoc”. Pero que la interpretación expuesta por esta Sala en el concepto del 6 de marzo de 2014, “privilegia la vigencia y el contenido de los principios constitucionales de separación de poderes y de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado”; en consecuencia, la encontró “plausible” y la acogió.
Dentro de las presentes diligencias y en la oportunidad legal, el señor Procurador General recordó que por mandato del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, los conceptos, incluidos los de esta Sala de Consulta y Servicio Civil, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, sin desconocer el valor jurídico de la interpretación jurídica que ellos contengan.
Agregó que revisada la posición de la Presidencia de la República, “se vislumbra su certeza” acerca de la competencia del Procurador General de la Nación para “determinar” a quién corresponde conocer de un asunto, con especial énfasis cuando se trata del Alcalde Mayor del Distrito Capital.
Se refirió a la reserva de ley en materia de competencia y con cita de la Sentencia C-953-07, sobre la estructura de la administración nacional, señaló que en el presente caso no sería aplicable el artículo 66 de la Ley 4ª de 1913 que “otorga una competencia residual en cabeza del Presidente de la República para asumir todas las competencias que incumban a la administración, pero solo en los casos en que no estén atribuidas especialmente a otros poderes públicos”.
Explicó que la competencia a la oficina jurídica del Ministerio del Interior, para proyectar los actos administrativos de designación de gobernadores y alcaldes se entiende porque el acto administrativo que acepta el impedimento y designa al funcionario ad hoc debe ser comunicado a esa dependencia “para que allí se prepare el acto administrativo conexo que dé ejecución a lo decidido”.
Expuso como ejemplo el uso frecuente de los actos conexos previstos en el artículo 172 de la Ley 734 de 2002, para la aplicación de las sanciones a los servidores públicos y concluyó:
“En el caso del impedimento, puede considerarse que dicha norma tiene su razón de ser en las condiciones ya señaladas, lo que limitaría el actuar del Ministerio del Interior a preparar para la firma del competente el acto de designación como un acto conexo de ejecución, caso en el cual, ante la ausencia de norma que indique el servidor que deba suscribir este acto administrativo, se explicaría la aplicación de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 4ª de 1013 (sic) para que el Presidente de la República lo hiciera con fundamento en la decisión adoptada por la Procuraduría en el caso del impedimento del Alcalde Mayor de Bogotá”.
3. Intervención de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
El señor subdirector de defensa judicial y prevención del daño antijurídico de la secretaría general de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en ejercicio de su función de representación judicial y extrajudicial del Distrito Capital y dentro del término legal, radicó escrito en el que expuso los antecedentes del impedimento manifestado por el señor Alcalde Mayor ante el Procurador General de la Nación, y del conflicto propuesto por el Ministro de la Presidencia.
Citó in extenso el concepto del 6 de marzo de 2014, de esta Sala, y también un pronunciamiento de la Sección Quinta de la Sala Contencioso Administrativa de esta corporación, de febrero 7 de 2013 y el concepto proferido dentro del mismo proceso por la procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado, para concluir que a la Procuraduría General de la Nación le compete, particularmente,
“velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (...) no puede por ello, designar funcionarios de la rama ejecutiva dado que resulta contrario a los fines de la separación de poderes e independencia de los órganos de control”.
Solicitó, como representante jurídico del Distrito Capital, que el conflicto negativo de competencias se resuelva declarando competente al Presidente de la República para designar el Alcalde Mayor ad hoc.
El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011 por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado relaciona la siguiente:
“Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional (...) En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales (...) conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”.
El conflicto negativo de competencia propuesto a la Sala por el señor Ministro de la Presidencia concierne a dos autoridades del nivel nacional, el Presidente de la República y el Procurador General de la Nación, que consideran no tener competencia para designar a la persona que ejercerá como Alcalde Mayor ad hoc del Distrito Capital de Bogotá, en los asuntos asignados a ese despacho del nivel territorial relacionados con la Licencia de Construcción LC-14-2-0663, modalidad obra nueva, que concedió el curador 2 de Bogotá, D.C., a los constructores Praga Servicios Inmobiliarios S.A. / Inversiones G&R SAS, Fideicomitentes del Fideicomiso VIS Reserva de Fontanar.
Los asuntos urbanísticos en cuestión son particulares y concretos y su naturaleza es administrativa pues corresponden al uso del suelo y al ejercicio de la función pública de ordenamiento territorial asignada a los municipios y distritos por la Constitución y la ley(3).
Se encuentran reunidos los requisitos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 para que esta Sala conozca y resuelva de fondo el conflicto planteado.
La falta de competencia del Presidente de la República para designar a la persona que conozca como Alcalde Mayor del Distrito Capital, ad hoc, los asuntos relativos a una específica licencia de construcción de vivienda nueva, por impedimento aceptado al titular del cargo en mención, es fundamentada por el señor Ministro de la Presidencia en que la interpretación literal de los incisos primero y segundo del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 llevan a concluir que dicha competencia es del Procurador General de la Nación.
De manera que el problema jurídico a dilucidar es si en efecto la interpretación literal de las normas en cita permite concluir que en el caso del Alcalde Mayor del Distrito Capital, el Procurador General de la Nación, autoridad competente para aceptar sus impedimentos y recusaciones, es igualmente competente para nombrar como Alcalde Mayor ad hoc a la persona natural que ha de continuar con el conocimiento y las actuaciones administrativas de que se trate.
La Sala entonces se remitirá inicialmente a las reglas de interpretación de la ley contenidas en el Código Civil, para luego repasar el concepto de la misma Sala emitido el 6 de marzo del 2014 relativo a la designación de alcaldes y gobernadores ad hoc. Las conclusiones a las que llegue serán aplicadas al caso particular que le ha sido solicitado.
3. Las reglas de interpretación de la ley.
En el capítulo IV del título preliminar, el Código Civil consagra el conjunto de reglas que orientan la interpretación de la ley en nuestro ordenamiento jurídico.
Conforme al artículo 26(4) del código en cita, la interpretación doctrinal que corresponde hacer a los jueces y a los funcionarios públicos para aplicar la ley en los casos particulares y en los negocios administrativos, puede servirse de la interpretación gramatical y de la interpretación por contexto, además de contar con unos criterios subsidiarios de interpretación(5).
(i) Sobre la interpretación gramatical dispone el artículo 27 ibídem:
Hace notar la Sala que la interpretación gramatical subsume la literalidad del texto legal como el elemento que determina en primer término su interpretación, bajo el supuesto de que dicho tenor literal “sea claro”.
Ante la carencia de la claridad exigida a la literalidad del texto, es factible acudir a la intención o espíritu del mismo y, por supuesto, a la historia de su adopción.
El artículo 27 en cita se complementa con los artículos 28 y 29, pues estos explican que la lectura del texto debe considerar si las palabras que lo componen son de uso común o corresponden a expresiones propias de conocimientos especializados o a definiciones hechas por el mismo legislador. A partir de la identificación del sentido o significado de las palabras del respectivo texto podrá entonces, conforme a las reglas en estudio, llegarse a la mayor precisión en la labor interpretativa del texto legal:
“ART. 28.—Significado de las palabras. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en estas su significado legal”.
“ART. 29.—Palabras técnicas. Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han formado en sentido diverso”.
(ii) La interpretación por contexto se define en el artículo 30 ibídem, así:
“ART. 30.—Interpretación por contexto. El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía.
Interesa entonces revisar los incisos primero y segundo del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, a la luz de las reglas de los transcritos artículos 27, 28 y 29 del Código Civil.
4. El texto literal del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011.
Dijo el legislador en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011:
“ART. 12.—Trámite de los impedimentos y recusaciones. En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales.
La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1º de este artículo”.
Según el DRAE, el vocablo “trámite” significa “Cada uno de los estados y diligencias que hay que recorrer en un negocio hasta su conclusión”.
En efecto, el transcrito artículo 12 de la Ley 1437 se refiere a las actuaciones que siguen a la presentación de un impedimento o recusación respecto de un servidor público, en especial cuando dicho impedimento o recusación es aceptado, puesto que la primera consecuencia de tal aceptación es apartar al servidor de las funciones referidas al asunto particular respecto del cual se configuró la causal legal de impedimento o recusación.
La segunda consecuencia es la de determinar cuál es la autoridad con competencia para conocer o continuar con la actuación o actuaciones administrativas requeridas por el asunto específico de que se trate. Y, como corolario, designar la persona natural que efectivamente asumirá dicho conocimiento.
Este último es el punto en discusión dentro de las diligencias que ahora examina la Sala. Por ende, el análisis se centra en el inciso segundo del artículo 12 de la Ley 1437 que se copia de nuevo para mayor facilidad de análisis:
“La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente”.
Observa la Sala que salvo los vocablos “impedimento” y “ad hoc”, todas las demás palabras que integran el texto son de uso general. Bajo esta premisa procede a interpretar el tenor literal de la frase:
“Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc”.
Como está estructurada la frase, que además deja entre comas la expresión “pudiendo, cuando fuere preciso”, la interpretación literal exige dar significado a las palabras que la integran, para establecer su alcance respecto de los nombramientos o designaciones que deriven de la aceptación de impedimentos o recusaciones dentro de una actuación administrativa.
Hace énfasis la Sala en la palabra “pudiendo”, que antecede a la expresión “si es preciso”, pues es el gerundio del verbo “poder”; y este verbo denota una “facultad”, esto es, un “Poder, derecho para hacer algo”(6) que, como se explicó, está sujeto a una condición de necesidad para que pueda ser ejercido.
La interpretación literal de la expresión “pudiendo” configura entonces, respecto del Procurador General, el otorgamiento de la función nominadora para la designación de funcionario ad hoc, como consecuencia de la aceptación de un impedimento o recusación dentro de una actuación administrativa.
No obstante, por las razones históricas y constitucionales explicadas por la Sala en el concepto del 6 de marzo de 2014, el texto legal estudiado remite a la regla general de competencia contenida en el artículo 66 de la Ley 4ª de 1913, por lo cual es el Presidente de la República y no el Procurador General de la Nación la autoridad competente para designar el “funcionario ad hoc” en las hipótesis reguladas por el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, en particular su inciso segundo.
La Sala estima pertinente remitir al concepto que rindió el 6 de marzo de 2014, Radicación interna 2203, porque allí se examinaron los antecedentes y el marco jurídico del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, y se fundamentó la interpretación literal y el alcance en materia de competencia nominadora, de la expresión “pudiendo, cuando fuere preciso”.
5. El concepto del 6 de marzo de 2014, Radicación interna 2203.
El citado concepto respondió la consulta de carácter general formulada por el Ministro del Interior en relación con las competencias para aceptar impedimentos y recusaciones de los gobernadores y alcaldes y designar los servidores ad hoc, según el mandato del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011. Dijo la Sala:
“2. Las ramas del Poder Público, el Ministerio Público y el Procurador General de la Nación.
a. En la Constitución de 1886 y sus reformas.
El texto original de la Constitución de 1886 adoptó la división tripartita del Poder Público y, respecto del poder ejecutivo, dispuso que el Presidente de la República fuera su jefe (art. 59).
También dispuso que hubiera un Ministerio Público que sería “ejercido bajo la suprema dirección del gobierno”, por un Procurador General, los fiscales de tribunales superiores de Distrito y los demás funcionarios que estableciera la ley (art. 142). Aunque no mencionó a la autoridad que lo nombraría, al tratarse de una función sujeta a la dirección del gobierno y de un funcionario nacional, correspondía al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa en ejercicio de la función del numeral 6 del artículo 120(7). Así pues, en la Constitución de 1886 la función y su titular estaban subordinados al poder ejecutivo.
La reforma constitucional de 1945 dio al Procurador General de la Nación voz en los debates de las cámaras y comisiones del Congreso de la República y dispuso que su nombramiento lo hiciera la Cámara de Representantes de terna conformada por el Presidente de la República. El ejercicio de la función siguió bajo la dirección del gobierno y el Presidente de la República nombraba a los fiscales de tribunales superiores de las ternas que le enviara el Procurador General(8).
La reforma constitucional de 1968(9) incluyó la conformación de la terna para Procurador General como una de las funciones del Presidente de la República “en relación con la administración de justicia”.
En síntesis, en el ordenamiento constitucional vigente entre 1886 y 1991, operó una estrecha relación entre el Presidente de la República, el Ministerio Público y el Procurador General, y en ese contexto constitucional se expidió el Código Contencioso Administrativo y por consiguiente su artículo 30.
Destaca la Sala que dicha estrecha relación no fue óbice para que el Código Contencioso Administrativo regulara apenas como subsidiaria la intervención de los procuradores regionales en el trámite de los impedimentos y recusaciones de los funcionarios públicos de la rama ejecutiva y defiriera la función de designar funcionario ad hoc solo en el caso de que fuera preciso (“pudiendo, si fuere preciso”). Sobre esta distancia que la norma traza en protección de los fueros de la rama ejecutiva insistirá la Sala más adelante al abordar el análisis del artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
b. La Constitución de 1991.
El título V, “Organización del Estado”, en el capítulo I conformó la “Estructura del Estado”, de la siguiente manera:
— Las ramas del Poder Público, legislativa, ejecutiva y judicial, con otros órganos “autónomos e independientes” cumplen las funciones y realizan los fines del Estado con “funciones separadas”, pero en colaboración armónica (art. 113);
— El Ministerio Público es uno de los órganos de control (art. 117); le “... corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas” y lo ejercen el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales, los personeros municipales y los demás funcionarios que determine la ley (art. 118).
— El Procurador General de la Nación es “el supremo director del Ministerio Público” y es “... elegido por el Senado, para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado” (arts. 275 y 276).
Así pues, en la Constitución vigente el Ministerio Público y el Procurador General de la Nación son instituciones externas a las ramas del Poder Público, dotadas con autonomía e independencia y titulares de claras funciones de control; en cumplimiento del artículo 113 constitucional el Poder Público y los órganos de control deben cumplir “funciones separadas”, sin perjuicio de la colaboración armónica.
Bajo estas nuevas relaciones entre la rama ejecutiva, el Presidente de la República y el órgano de control Ministerio Público y el Procurador General de la Nación, la garantía de imparcialidad de los servidores públicos en ejercicio de funciones administrativas, sujetos del Código Contencioso Administrativo en sus actuaciones y deberes, impedimentos y recusaciones, así como su trámite, siguieron tratándose bajo las voces del artículo 30 del citado código.
Por supuesto, adquiere mayor sentido y significado que la intervención de los procuradores regionales para la decisión de impedimentos y recusaciones de servidores públicos en ejercicio de funciones administrativas prevista en el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo sea apenas supletoria, en la medida en que resalta la excepcionalidad y el condicionamiento del ejercicio de la facultad de designar, “si fuere preciso”, funcionario ad hoc.
Como las anotadas intervención supletoria y facultad condicionada se recogen en el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, su alcance y aplicación no pueden ser distintos. Volverá la Sala sobre este tema.
3. Las relaciones Presidente de la República, gobernadores, alcaldes.
Como expresión de la República unitaria, la Constitución de 1886 estableció los departamentos y previó su división en provincias y estas en distritos municipales (art. 182) y dispuso que los gobernadores fueran nombrados y separados libremente por el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa (art. 120, num. 4).
Entre las funciones del gobernador le asignó la de ejercer “las funciones del poder ejecutivo como agente de la administración central, por una parte, y por otra, como jefe superior de la administración departamental” (art. 193) y la de “cumplir y hacer que se cumplan en el departamento las órdenes del gobierno” (art. 195, num. 1).
A los alcaldes les dio “el doble carácter de agente del gobernador y mandatario del pueblo” (art. 200).
El carácter de agentes fue conservado en las reformas constitucionales de 1936 (art. 32) y 1945 (arts. 79, 86 y 88).
El Acto Legislativo 1 de 1986 consagró la elección popular de los alcaldes (art. 1º), por lo que estos quedaron como jefes de la administración municipal y dejaron de ser agentes de los gobernadores(10).
Desde el artículo 1º la Constitución de 1991 contempló la autonomía de las entidades territoriales, que en las voces del artículo 287(11) es “para la gestión de sus intereses” y debe ejercerse “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, pues no de otra manera puede serlo cuando se trata de las reparticiones territoriales de una República unitaria.
El mismo artículo 287 constitucional estructura la autonomía de las entidades territoriales en torno a un conjunto de derechos, el primero de los cuales es el de “gobernarse por autoridades propias”, que en el régimen constitucional y legal alude a la elección popular de los gobernadores, introducida en la Constitución de 1991, y a la de los alcaldes, las asambleas y los concejos, que es anterior a esa Constitución.
Con la autonomía territorial, la Carta de 1991 deja expresa la pertenencia de las gobernaciones y alcaldías a la rama ejecutiva del Poder Público (art. 115, citado en la consulta) y la sujeción funcional de los gobernadores al Presidente de la República en algunos dominios, señaladamente en los asuntos que corresponden a la conservación y el mantenimiento del orden público(12):
En el mismo artículo 303, la Constitución ordena a la ley reglamentar los asuntos relativos a calidades, inhabilidades, incompatibilidades, faltas absolutas y temporales, formas de llenarlas, así como “dictar las demás disposiciones necesarias para el normal desempeño de sus cargos”, a la vez que en el artículo 304(13) asigna al Presidente de la República la competencia para suspender o destituir a los gobernadores.
Respecto de los alcaldes el motivo de la consulta remite específicamente al Alcalde Mayor de Bogotá, lo que hace menester poner de presente que la Constitución de 1991 consagra un régimen especial a través de normas que integran capítulo específico y en las que, debe subrayarse, se asignan al Presidente de la República competencias directamente relacionadas con el Alcalde Mayor(14).
Las normas que en la Constitución de 1991 regulan la integración de la rama ejecutiva y dentro de ella las relaciones del Presidente de la República con las autoridades propias de las entidades territoriales, en especial con los gobernadores y el Alcalde Mayor de Bogotá, sustentan la vigencia de leyes anteriores a la reforma constitucional en las cuales se consagran regulaciones relacionales que no solo no riñen sino que se acompasan con el nuevo ordenamiento constitucional, como es el caso del artículo 66 de la Ley 4ª de 1913 que adscribe al Presidente competencia general sobre “Todo lo relativo a la administración general de la República, que no esté especialmente atribuido a otros poderes públicos, conforme a la Constitución y a las leyes...”.
4. Los artículos 30 del Código Contencioso Administrativo y 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la Ley 4ª de 1913.
Como se enunció atrás, los artículos 30 del Código Contencioso Administrativo y 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo han reglado sucesivamente durante la vigencia de la Constitución Política de 1991 el trámite de los impedimentos y recusaciones en el ejercicio de las funciones administrativas a cargo de las ramas del Poder Público, los órganos estatales autónomos y los particulares.
La imparcialidad en las actuaciones y decisiones de quienes ejercen funciones públicas, particularmente administrativas para el caso consultado, debe estar garantizada por la ley; para tal efecto la Constitución y la ley han previsto, entre otras instituciones, la de los impedimentos y las recusaciones que con la observancia del trámite también establecido por la ley, permiten separar del conocimiento de determinados asuntos a quienes estén incursos en alguna de las situaciones así reguladas.
Corolario de las decisiones de aceptar un impedimento o una recusación es la designación de quien deba continuar conociendo del asunto de que se trate para que este no quede sin atender o concluir por falta de funcionario competente.
Para el ejercicio de las funciones administrativas el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo han sido —en vigencia de la Constitución Política de 1991, se reitera—, las disposiciones legales con finalidad de hacer efectiva la garantía de imparcialidad, lo cual explica que regulen de la misma manera las hipótesis jurídicas y el trámite que conciernen a tal garantía cuando se trata de situaciones configuradas como impedimentos.
Se advierte, por supuesto, que mientras que el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo no hizo diferencia por razón del nivel del cargo para fijar la competencia en los procuradores regionales a falta de superior, el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sí la hizo al disponer que sería el Procurador General de la Nación respecto del Alcalde Mayor de Bogotá, y de manera supletoria en relación con las autoridades nacionales, quien ejercería las atribuciones conferidas —también de manera supletoria— a los procuradores regionales respecto de las autoridades territoriales.
Resulta pertinente la transcripción de las disposiciones en comento:
Código Contencioso Administrativo, artículo 30:
“Garantía de imparcialidad. A los funcionarios que deban realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas, se aplicarán, además de las causales de recusación previstas para los jueces en el Código de Procedimiento Civil, las siguientes: (...)
La autoridad ante quien se manifieste el impedimento decidirá en el término de diez (10) días y en forma motivada, sin que contra la decisión quepa recurso; y al decidir señalará quién debe continuar el trámite, pudiendo si es preciso designar funcionario ad hoc; en el mismo acto ordenará la entrega del expediente al designado que ha de sustituir al separado de conocimiento.
Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 12:
“Trámite de los impedimentos y recusaciones. En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales.
La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo, se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1º de este artículo”.
La lectura de los dos textos permite compararlos de la siguiente manera:
(ii) El funcionario, o servidor, no tiene superior pero está vinculado a un sector administrativo; entonces, debe manifestar su situación ante la cabeza del sector, esto es, ante el ministro o el jefe del departamento administrativo correspondiente(15).
Observa la Sala que el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorpora la organización por sectores administrativos que desarrolla la Ley 489 de 1998 por la cual se adaptan la organización y el funcionamiento de la administración pública a los principios, normas y estructura contenidos en la Constitución de 1991.
Esa organización no existía cuando se expidió el Código Contencioso Administrativo pero su adopción en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo resalta claramente la decisión del legislador de que el conocimiento y las decisiones sobre los impedimentos y recusaciones dentro de actuaciones de naturaleza administrativa sean asumidos por las autoridades de la rama ejecutiva.
Acudir a los procuradores regionales estaba ya establecido en el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y, conforme se explicó atrás, guardaba plena coherencia con el contexto constitucional vigente en 1984 conforme al cual las relaciones del Ministerio Público y el Procurador General de la Nación con la rama ejecutiva se reglaban como funciones sujetas a la dirección del gobierno.
(i) El superior puede aceptar o no el impedimento; si lo acepta, los artículos 30 y 12 en estudio, estatuyen que este señalará quién debe continuar conociendo del asunto y, además, “si es preciso”, lo facultan para designar un funcionario ad hoc.
(ii) Las mismas decisiones —aceptar el impedimento, determinar quien continúa conociendo y designar funcionario ad hoc “si es preciso”—, competen al procurador regional cuando el funcionario que está impedido es del orden territorial y no tiene superior.
(iii) El elemento nuevo en el artículo 12 de la Ley 1437, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, hace referencia a las autoridades nacionales para establecer que si consideran que están incursas en causal de impedimento y no tienen superior, deben dirigirse a la cabeza del sector administrativo, esto es, al ministro o jefe del departamento administrativo y, “a falta de los anteriores al Procurador General de la Nación”. Igual previsión se dispone respecto del Alcalde Mayor de Bogotá.
El superior, la cabeza del sector administrativo o el Procurador General, de acuerdo con la norma en cita, toman las mismas decisiones: aceptar el impedimento, decidir quién continúa conociendo y, “si es preciso” designar el funcionario ad hoc.
(c) La expresión “si es preciso”.
Sin embargo, el legislador da un tratamiento especial a la designación del servidor ad hoc que entraría a actuar en lugar del titular, en tanto la establece como una facultad —“pudiendo”— y bajo una condición “si es preciso”.
Según las reglas generales de la interpretación de la ley las palabras que esta use “se entenderán en su sentido natural y obvio” salvo que “el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias” porque entonces se les dará el significado legal (C.C., art. 28); y que “El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía. Los pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto” (C.C., art. 30).
En su interpretación gramatical, el vocablo “preciso” es un adjetivo que califica algo como “necesario, indispensable, que es menester para un fin”.
Entonces, cuando aceptado el impedimento o la recusación no es factible determinar a quién corresponde conocer del asunto, los artículos 30 del Código Contencioso Administrativo y 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo resuelven la dificultad autorizando la designación de un funcionario ad hoc, es decir, se remiten a la función nominadora pues es en ejercicio de esta que se ha de hacer tal designación.
Como quien decide el impedimento o la recusación no es necesariamente idéntico a quien tiene la competencia nominadora, si las normas en comento confirieran a aquel de manera automática esa función, desconocerían prima facie las competencias constitucionales y legales en materia de nombramientos y generarían eventuales causales de anulación de la respectiva actuación administrativa. Ni el Código Contencioso Administrativo ni el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo son ordenamientos con capacidad para desvertebrar la Constitución en materia de competencias nominadoras.
Estas consecuencias son las mismas bajo los dos marcos constitucionales en los que fueron expedidos respectivamente los artículos 30 del Código Contencioso Administrativo y 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pero son mucho más claras en vigencia de la Constitución de 1991.
En vigencia de la Constitución de 1886 y sus reformas, como se explicó, los gobernadores y el Alcalde de Bogotá eran nombrados por el Presidente de la República y los gobernadores nombraban a los alcaldes hasta cuando se introdujo la elección popular de los alcaldes con el Acto Legislativo 1 de 1986 y la de los gobernadores a partir de la Constitución de 1991. Asimismo, la función a cargo de los procuradores regionales se ejercía bajo la dirección del gobierno.
Bajo la Constitución de 1991, la estructura de los poderes públicos, la autonomía de los órganos de control, las funciones separadas, las nuevas formas de relación entre las autoridades nacionales y las territoriales exigieron respecto del artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y exigen ahora para la aplicación del artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tener en cuenta lo siguiente:
— Los gobernadores, los alcaldes y el Alcalde Mayor de Bogotá siguen integrando la rama ejecutiva del Poder Público porque así lo expresa de manera categórica el artículo 115 constitucional en su parte final refiriéndose a las gobernaciones y alcaldías, a la vez que inicia su texto con el reconocimiento del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa.
— El Ministerio Público y el Procurador General de la Nación constituyen uno de los órganos de control, autónomos e independientes de las ramas del Poder Público, de acuerdo con el artículo 117 constitucional.
— Las ramas del Poder Público y los órganos de control ejercen “funciones separadas”, porque así lo manda el artículo 113 de la Carta.
— El ejercicio de la función nominadora está sujeto a la normatividad legal que, con fundamento en la Constitución, es expedida para cada uno de los órganos y ramas del Poder Público que integran la estructura del Estado.
— Se desconocería la Constitución misma si al órgano de control (en el caso en estudio, por medio del Procurador General de la Nación y de los procuradores regionales) se le asignara la función de nombrar el funcionario ad hoc como efecto directo de la aceptación del trámite de los impedimentos y recusaciones. Una disposición como esa no solo rompería con la lógica constitucional sino que llevaría a afectar negativamente el ejercicio mismo de la función de control respecto del servidor así designado.
Así pues, la especialísima excepcionalidad del artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la designación del funcionario ad hoc por la autoridad de control, encontró mayor fuerza en la Constitución de 1991, apreciación que se entiende ínsita en la decisión del legislador del año 2011 de reproducir de manera casi literal el texto del citado artículo 30 en el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Como ya se dijo, no estaba en cuestión el darle a ese código pretendidos alcances en materia de modificar los arreglos constitucionales sobre competencias nominadoras.
(d) La Ley 4ª de 1913.
La condición para que el órgano de control excepcionalmente designe funcionario ad hoc para el ejercicio de funciones administrativas por servidores de la rama ejecutiva, como resultado de la aceptación de impedimentos o recusaciones, es que no haya en dicha rama ejecutiva una autoridad con la competencia o atribución legal para hacer tal designación.
Ahora bien, en la Constitución de 1886 con sus reformas y en la Constitución de 1991, el Presidente de la República es reconocido y se le han asignado funciones como la máxima autoridad en la rama ejecutiva.
Acorde con tales mandatos constitucionales la Ley 4ª de 1913(16) asignó al Presidente de la República una competencia general para asegurar la debida y permanente atención de los asuntos públicos:
“ART. 66.—Todo lo relativo a la administración general de la república, que no esté especialmente atribuido a otros poderes públicos, conforme a la Constitución y a las leyes, corresponde al Presidente”.
Esta competencia general está vigente porque no ha sido derogada expresamente y porque se acompasa sin dificultad a los mandatos y estructura de la Constitución de 1991 respecto de las ramas del Poder Público y en particular de la rama ejecutiva.
Por virtud del artículo 66 en cita, el Presidente de la República tiene la competencia para nombrar funcionarios ad hoc en los casos en los cuales sea aceptado el impedimento o la recusación de un servidor en ejercicio de funciones administrativas que no tiene superior ni cabeza de sector.
Vale decir que en armonía con la estructura y formas de relación constitucionales que ha destacado la Sala, el artículo 66 de la Ley 4ª connota el carácter excepcionalísimo de cualquier facultad exógena al ejecutivo para hacer nombramientos ad hoc dentro de la rama ejecutiva del Poder Público, en la medida en que vacía la operacionalidad de la expresión “si es preciso” del artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En otras palabras, por virtud del artículo 66 de la Ley 4ª de 1913, no “es preciso”, que una autoridad distinta del Presidente de la República quede facultada para hacer designaciones ad hoc.
A este respecto la Sala advierte que la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación profirió fallos relacionados con designación de funcionarios ad hoc en los que se parte del reconocimiento de la competencia general nominadora conferida por el artículo 66 de la Ley 4ª de 1913 al Presidente de la República(17).
Por otra parte, mediante fallo de siete (7) de febrero de dos mil trece (2013) de la Sección Quinta el Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos 1755 de 26 de mayo de 2011 y 1921 de 1º de junio de 2011 (aclaratorio del anterior), por los cuales el Presidente de la República aceptó un impedimento de la alcaldesa por él mismo encargada, y designó alcaldesa ad hoc de Bogotá. Sobre el fallo en cuestión gravitan circunstancias particulares, como la competencia del Presidente de la República para decidir sobre el impedimento presentado por una alcaldesa encargada —que obligaría al análisis concreto sobre si entre ambos funcionarios existe o no relación de dependencia jerárquica—, y el que la designación ad hoc se hubiese hecho para presentar un específico proyecto de acuerdo ante el Concejo dirigido a la venta de acciones del Distrito en la ETB. La Sala se contraerá a responder las preguntas tal y como fueron formuladas en la consulta elevada y por tanto no tocará las antedichas particularidades ni lo referente a si el Presidente de la República tiene que dar cumplimiento, y cómo, a la exigencia constitucional relativa a la identidad de filiación partidista del funcionario que haya de remplazar —por falta absoluta o temporal, o por impedimento o recusación aceptadas—, a un mandatario elegido popularmente.
Destaca la Sala que, en relación con la facultad de decidir sobre impedimentos y recusaciones, tal como sostiene el fallo en comento, “la previsión contenida en el Código Contencioso Administrativo se erige en una regla general aplicable a los casos en que no hay disposición especial que regule, de otra manera, el asunto”. Esta previsión fue luego reiterada en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y precisada en cuanto toca con el Alcalde Mayor de Bogotá. En lo referente a la competencia para designar en condición de ad hoc a gobernadores y Alcalde Mayor de Bogotá, sin embargo, la Sala —como queda dicho—, la encuentra radicada en el Presidente de la República (en virtud de la plena vigencia de L. 4ª/13, art. 66, cuya aplicación no desconoce el principio de autonomía de las entidades territoriales), así como en razón de la estructura del estado emanada de la Carta de 1991 que fuerza a leer como inconstitucional cualquier pretensión de radicar dicha atribución en un agente del Ministerio Público, habida cuenta de la nueva ubicación de este órgano por fuera de la rama ejecutiva, y sus precisas atribuciones como órgano de control.
En efecto, como se dejó establecido a propósito del planteamiento del problema jurídico en la parte inicial de este concepto, la lectura que defiere a la Procuraduría General de la Nación la competencia para decidir sobre impedimentos y recusaciones en el caso de los gobernadores y el Alcalde Mayor de Bogotá, y mantiene la potestad de nominación de funcionarios ad hoc para esos mismos cargos en el Presidente de la República, es la que en efecto se hizo durante más de veinte años desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, con base en la vigencia del artículo 66 de la Ley 4ª de 1913. La observación que aquí se retrotrae encuentra apoyo también en la jurisprudencia del Consejo de Estado que avaló dicha vigencia, arriba citada(18).
(e) El tratamiento legislativo a la función de nombramientos ad hoc en la Procuraduría General de la Nación y en el Ministerio del Interior: decretos extraordinarios 262 de 2000 y 2893 de 2011.
El conocimiento y las decisiones sobre impedimentos y recusaciones en los términos antes reglados por el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y actualmente por el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tienen normas correlativas en las leyes que rigen la organización y el funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación y, recientemente, del Ministerio del Interior, sobre las cuales la Sala estima útiles los siguientes breves comentarios:
En la Procuraduría General de la Nación (D.L. 262/2000):
Al entrar en vigencia la Constitución de 1991, fue expedida la Ley 201 de 1995 que definió la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación acorde con su nuevo contexto constitucional. Ese estatuto legal no incluyó función alguna que recogiera la ya establecida en el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo.
La citada Ley 201 fue derogada por el Decreto-Ley 262 de 2000(19), actualmente vigente, que en su artículo 75, numeral 15, dispuso:
Hace notar la Sala que la disposición transcrita no incluyó la facultad de nombrar funcionarios ad hoc, como resultado de la aceptación del impedimento o recusación, sin perjuicio, por supuesto, de la remisión al artículo 30 del Código Contencioso Administrativo hecha en dicho artículo 75.
La lectura hecha desde la expedición del citado artículo 30, antes y después de la Constitución de 1991, tanto en la práctica administrativa como en la jurisprudencia, según se ha explicado, permite entender por qué al adoptar las leyes específicas para la Procuraduría General de la Nación no se consideraron las facultades nominadoras del supradicho artículo 30 como de la naturaleza y funciones del órgano de control.
En el Ministerio del Interior (D.L. 2893/2011):
La Ley 1444 de 2011 dispuso la escisión del Ministerio del Interior y de Justicia y, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas para el efecto, se expidió el Decreto-Ley 2893 de 2011(20), norma posterior al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y que establece reglas especiales de asignación de funciones para el desarrollo de una competencia del Gobierno Nacional. En efecto:
El artículo 2º se ocupó de las funciones de ese ministerio y entre ellas incluyó:
“ART. 2º—Funciones. El Ministerio del Interior, además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 cumplirá las siguientes:
3. Servir de enlace y coordinador de las entidades del orden nacional en su relación con los entes territoriales y promover la integración de la Nación con el territorio y el desarrollo territorial a través de la profundización de la descentralización, ordenamiento y autonomía territorial y la coordinación y armonización de las agendas de los diversos sectores administrativos, dentro de sus competencias, en procura de este objetivo”.
A la vez el artículo 6º asignó al ministro la función de:
“6. Coordinar la actividad del ministerio en lo relacionado con sus objetivos y funciones, con las entidades públicas del orden nacional del sector central y del descentralizado, los entes territoriales y sus entidades, el Congreso de la República, la Organización Electoral y los organismos de control”.
Y el artículo 10 fijó en la oficina asesora jurídica del ministerio la función de:
“19. Estudiar y conceptuar sobre los impedimentos y recusaciones de los gobernadores y el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. y, cuando fuere el caso, preparar los decretos designando gobernadores y alcaldes ad hoc”.
Este grupo de normas permite concluir que por las mismas razones de práctica administrativa e interpretación jurisprudencial, respecto de la competencia general del Presidente de la República conferida por el artículo 66 de la Ley 4ª de 1913, el legislador extraordinario incorporó la función de asesoría y sustanciación en una dependencia del Ministerio del Interior que soporta técnicamente el ejercicio de la función presidencial respecto de la designación de funcionarios ad hoc en los casos de aceptación de impedimentos y recusaciones de gobernadores y Alcalde Mayor de Bogotá.
A manera de sinopsis de la argumentación precedente, la Sala se permite exponer los siguientes puntos:
1. La competencia para decidir los impedimentos y recusaciones respecto del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. está atribuida al Procurador General de la Nación. La competencia para decidir los impedimentos y recusaciones respecto de los gobernadores está radicada en cabeza de los procuradores regionales. Ambas competencias se encuentran atribuidas por el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2. El Ministerio Público, en especial bajo la estructura del Estado consagrada por la Constitución Política de 1991, carece de competencia para nombrar funcionarios de la rama ejecutiva. En cambio el Presidente de la República tiene para ese efecto facultad expresa.
3. En efecto, el artículo 66 de la Ley 4ª de 1913, le asigna al Presidente de la República una competencia genérica que para este caso lo faculta para nombrar funcionarios ad hoc en los casos en los cuales sea aceptado el impedimento o la recusación de un servidor en ejercicio de funciones administrativas que no tiene superior ni cabeza de sector.
4. Una interpretación distinta implicaría el desconocimiento de la estructura del Estado determinada por la Constitución Política de 1991, especialmente en los artículos 1º, 113, 115 y 117, así como de la regulación legal de esta materia contenida en los decretos leyes 262 de 2000 y 2893 de 2011.
5. La anterior interpretación del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 resulta congruente con el diseño institucional y funcional del Estado que estableció la Constitución Política de 1991. En efecto, tiene plena justificación constitucional que la competencia para decidir los impedimentos y recusaciones respecto del Alcalde Mayor de Bogotá. D.C., esté atribuida al Procurador General de la Nación y la competencia en esos mismos eventos respecto de los gobernadores esté radicada en los procuradores regionales, por tratarse precisamente la Procuraduría General de la Nación de un organismo autónomo e independiente que tiene por función la de velar y controlar que las actuaciones administrativas sean adelantadas por funcionarios imparciales y, por ende, sean resueltas con ajuste a la ley, la moralidad y la rectitud necesarias en la función pública. Es decir, existe una conexidad sustancial entre las funciones de la Procuraduría y los objetivos perseguidos con la institución de los impedimentos y recusaciones.
Al contrario, se observa que la designación de funcionarios ad hoc en la rama ejecutiva en los casos en que sea aceptado el impedimento o la recusación, resulta extraña a la misión y funciones asignadas a la Procuraduría General de la Nación, y podría generar dificultades para el ejercicio autónomo e independiente que se predica de esta respecto de las funciones de control y vigilancia sobre la conducta oficial de esos funcionarios ad hoc y la de velar por el ejercicio diligente o eficiente de las funciones administrativas que ellos desempeñen (C.P., art. 277, num. 5º y 6º).
En este caso, por virtud de la Constitución Política de 1991 (arts. 115 y 189) y del artículo 66 de la Ley 4ª de 1913, resulta armónico que quien funge como suprema autoridad administrativa o máxima autoridad del ejecutivo, sin desconocer la autonomía de los entes territoriales, sea quien tenga la competencia para realizar las designaciones de los funcionarios ad hoc en reemplazo de aquellos que la Procuraduría General de la Nación considere que están impedidos en una actuación en particular. Esta hermenéutica además es la que privilegia la vigencia y cumplimiento de los principios constitucionales de separación de poderes y de colaboración armónica entre estos, tal y como lo enseña el artículo 115 superior según el cual “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”(21).
5. La decisión y la intervención del señor Procurador General de la Nación.
Al encontrar procedente la aceptación del impedimento manifestado por el titular del cargo de Alcalde Mayor del Distrito Capital para ejercer las funciones que en materia urbanística le competen respecto de una licencia de construcción de obra nueva en particular, el Procurador General de la Nación acogió el concepto de esta Sala por encontrarlo fundamentado en los principios constitucionales de separación de poderes y colaboración armónica entre los órganos del Estado. Como efecto, ordenó la remisión para que el Presidente de la República designara el alcalde ad hoc.
En trámite ante esta Sala el conflicto negativo de competencias propuesto por el Ministro de la Presidencia, intervino el señor Procurador General y, haciendo una comparación pertinente, introduce un elemento nuevo de análisis que atañe a los “actos conexos”, esto es, a los actos requeridos para que una decisión de autoridad sea efectivamente ejecutada.
Encuentra la Sala que, en efecto, el artículo 172 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, asigna la competencia para la ejecución de las sanciones disciplinarias, a varias autoridades administrativas, entre ellas el Presidente de la República respecto de los gobernadores y el Alcalde Mayor de Bogotá y que esa disposición ya se encontraba en el artículo 94 de la Ley 200 de 1995(22), pero no en las normas anteriores a la Constitución de 1991(23).
En la perspectiva del concepto emitido el 6 de marzo de 2014, la Sala encuentra de recibo el traer a colación esas disposiciones específicas del régimen disciplinario que también responden a la organización del Estado ordenada en la Constitución de 1991, en punto a la autonomía de la Procuraduría General de la Nación respecto de la rama ejecutiva de la cual hacía parte antes de dicha Carta.
No sobra anotar que la Corte Constitucional en la Sentencia C-057-98(24) declaró exequibles los apartes demandados del artículo 94 de la Ley 200 de 1995, bajo las siguientes consideraciones:
“2.3.1. Los incisos demandados del artículo 94 del Código Disciplinario Único.
No le asiste entonces razón al demandante, puesto que en el precepto legal, materia de debate, no se está modificando la autoridad constitucional ni legal establecida para investigar y sancionar a los empleados públicos que allí se mencionan y, mucho menos, trasladando a otras autoridades facultades propias de la Procuraduría General de la Nación. Este organismo continúa con su potestad plena y autónoma de “imponer sanciones” a los servidores estatales que incurran en faltas disciplinarias y una vez ejecutoriada la decisión respectiva, como bien se lee en el artículo 95 de la misma Ley 200 de 1995, que dicho sea de paso no fue objeto de acusación en este proceso, la envía a la autoridad competente para que ejecute la sanción, es decir, para que cumpla el fallo.
Y no podía ser de otra manera pues, como bien lo afirma el Procurador General de la Nación en su concepto, que la Corte comparte, es necesario que existan autoridades que puedan hacer efectivas o ejecuten las sanciones disciplinarias impuestas en ejercicio del control disciplinario interno y externo, pues por ejemplo, dice, en el caso de la Procuraduría esta no cuenta con mecanismos que le permitan hacer el registro de la sanción de “amonestación escrita en la hoja de vida” de los servidores públicos, como tampoco retener las sumas correspondientes cuando la sanción impuesta es una multa y, menos aún, designar reemplazos en caso de suspensión, destitución, remoción, desvinculación o pérdida de investidura. De ahí la importancia de que el legislador haya expedido el precepto demandado, atribuyendo al nominador y al presidente de las corporaciones públicas esa función, que se constituye en un instrumento eficaz para la aplicación de las sanciones.
No se olvide que la facultad del legislador para señalar la manera de hacer efectiva las sanciones, que emana de la misma Constitución (C.P., art. 124), lo autoriza para indicar las autoridades públicas encargadas de esa tarea. Y si bien es cierto que en la generalidad de los casos a que alude el artículo acusado parcialmente, la autoridad competente para ejecutar la sanción es el mismo nominador del empleado, en otros se señalan autoridades distintas, lo cual no infringe el ordenamiento superior, pues es deber de los diferentes órganos del Estado colaborarse armónicamente para la realización de sus fines ( C.P., art. 113)”.
6. Conclusiones de la Sala en el caso concreto.
El caso que ahora examina la Sala se refiere al Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá.
Se trata de una autoridad territorial que no tiene superior ni jerárquico ni funcional, y no forma parte de un sector administrativo de la administración nacional, por lo cual carece de cabeza de sector(25). Además está expresamente relacionado en el artículo 12 de la Ley 1347 de 2011 para efectos del conocimiento y trámite de los impedimentos y recusaciones en los cuales pueda estar incursa la persona natural que detenta el cargo en mención, respecto de actuaciones administrativas concretas.
El citado artículo 12 asigna al Procurador General de la Nación la competencia para conocer y decidir sobre los impedimentos y recusaciones del titular del cargo de Alcalde Mayor del Distrito Capital. Y le otorga una facultad condicionada para el nombramiento del funcionario ad hoc.
Advierte la Sala que en las presentes diligencias la Procuraduría General y la Alcaldía Mayor ofrecieron argumentos que refuerzan la interpretación de la Sala respecto de la competencia para designar alcalde ad hoc.
Así las cosas, la conclusión que se impone es declarar que es el Presidente de la República la autoridad competente para designar Alcalde Mayor del Distrito Capital ad hoc que asuma el ejercicio de todas las funciones de ese empleo con relación al desarrollo del proyecto constructivo “Reserva Fontanar de apartamentos’”, adelantado por los constructores Praga Servicios Inmobiliarios S.A. / Inversiones G&R SAS, Fideicomitentes del Fideicomiso VIS reserva de Fontanar, bajo la Licencia de Construcción LC-14-2-0663, en la modalidad de obra nueva que fuera concedida por el curador 2 de Bogotá, D.C.
7. Consideración final.
Advirtió la Sala en el concepto del 6 de marzo de 2014, que su función se circunscribía a responder las preguntas que le fueron formuladas en esa oportunidad, las cuales no atañían en manera alguna a las exigencias constitucionales y legales en materia de filiación política que pudiesen gravitar sobre la designación de servidores ad hoc en reemplazo de servidores de elección popular.
En esta oportunidad la advertencia cobra mayor fuerza, por cuanto las presentes diligencias conciernen a personas y actuaciones administrativas concretas. Reitera así la Sala que su decisión se contrae a establecer cuál es la autoridad competente para designar el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá ad hoc que haya de conocer sobre los asuntos urbanísticos de los que fue separado el alcalde titular.
8. Definición de competencia y términos legales.
Cabe precisar finalmente que el procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.
Debido a estas razones, de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que, conforme al artículo 39, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 (sobre derecho de petición) se suspenderán”. En el mismo sentido el artículo 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, relativo al funcionario sin competencia, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. También es el motivo por el cual, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos que se hallaren suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.
1. DECLARAR que el Presidente de la República es la autoridad competente para designar Alcalde Mayor del Distrito Capital ad hoc que asuma el ejercicio de todas las funciones de ese empleo con relación al desarrollo del proyecto constructivo ‘Reserva Fontanar de apartamentos’”, adelantado por los constructores Praga Servicios Inmobiliarios S.A. / Inversiones G&R SAS, fideicomitentes del Fideicomiso VIS reserva de Fontanar, bajo la Licencia de Construcción LC-14-2-0663, en la modalidad de obra nueva que fuera concedida por el curador 2 de Bogotá, D.C.
2. REMITIR las presentes diligencias al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, despacho del director Ministro de la Presidencia.
3. COMUNICAR la presente decisión al Presidente de la República, al Ministro de la Presidencia director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al señor Procurador General de la Nación, a la secretaría jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia, al doctor Gustavo Petro Urrego, Alcalde Mayor de Bogotá, al subdirector de defensa judicial y prevención del daño antijurídico de la secretaría general de la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la alcaldesa menor de Suba y a los representantes de la Constructora Praga Servicios Inmobiliarios e Inversiones G&R SAS
(1) Decreto 1649 de 2014 (sep. 2), “por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”, artículo 8º, “despacho del director del departamento, Parágrafo. A partir de la fecha, el cargo de director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República dejará de denominarse “secretario general” y se denominará Ministro de la Presidencia”.
(2) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. 11001-03-06-000-2014-00049-00, concepto de marzo 6 de 2014; reserva legal levantada mediante auto del 8 de septiembre de 2014.
(3) Cfr., especialmente, la Ley 388 de 1997, sus modificaciones y reglamentos.
(4) Código Civil, artículo 26. “Interpretación doctrinal. Los jueces y los funcionarios públicos, en la aplicación de las leyes a los casos particulares y en los negocios administrativos, las interpretan por vía de doctrina, en busca de su verdadero sentido, así como los particulares emplean su propio criterio para acomodar las determinaciones generales de la ley a sus hechos e intereses peculiares. / Las reglas que se fijan en los artículos siguientes deben servir para la interpretación por vía de doctrina”.
(5) El Código Civil, artículo 31 también regula la “Interpretación sobre la extensión de una ley”, que no aplica en el presente asunto.
(6) Cfr. DRAE.
(7) “ART. 120.—Corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa:
(...) 6. Nombrar las personas que deban desempeñar cualesquiera empleos nacionales cuya provisión no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según esta Constitución o leyes posteriores. / En todo caso el Presidente tiene facultad de nombrar y remover libremente sus agentes. (...)”.
(8) Acto Legislativo 1 de 1945, confrontar los artículos 6º, 13, 21, 28, 44 y 45.
(9) Acto Legislativo 1 de 1968 (dic. 11), “Por el cual se reforma la Constitución Política de Colombia”, confrontar artículos 29 y 40.
(10) Acto Legislativo 1 de 1986 (ene. 9) “Por el cual se reforma la Constitución Política”. Artículo 1º. “El artículo 171 de la Constitución Política quedará así: Todos los ciudadanos eligen directamente Presidente de la República, Senadores, representantes, diputados, consejeros intendenciales y comisariales, alcaldes y concejales municipales y del Distrito Especial”. // Artículo 2º. “El artículo 200 de la Constitución Política quedará así: En todo municipio habrá un alcalde que será jefe de la administración municipal”.
(11) Constitución Política, Artículo 287. “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales”.
(12) Constitución Política, “Artículo 296. Para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes”. En concordancia con el artículo 303 (modificado por el A.L. 2/2002, art. 1º) según el cual el gobernador es el jefe de la administración seccional y representante legal del departamento, y es “agente del Presidente para el mantenimiento del orden público”.
(13) Constitución Política, Artículo 304. “El Presidente de la República, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los gobernadores. / Su régimen de inhabilidades e incompatibilidades no será menos estricto que el establecido para el Presidente de la República”.
(14) Confrontar Constitución Política Título XI de la organización territorial (...) Capítulo 4. Del régimen especial, Artículo 322 (modificado por el A.L. 1/2000) “Bogotá, Capital de la República y el departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. / Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. / Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas. / A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio. // Artículo 323. “(...) En los casos taxativamente señalados por la ley, el Presidente de la República suspenderá o destituirá al Alcalde Mayor. (...)”.
(15) Ley 489 de 1998 (dic. 29) “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Artículo 42. “Sectores administrativos. El sector administrativo está integrado por el ministerio o departamento administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno Nacional definan como adscritas o vinculadas a aquellos según correspondiere a cada área”. (Aparte tachado, inexequible, Sent. C-1437-00) // Artículo 44. “Orientación y coordinación sectorial. La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un sector administrativo está a cargo del ministro o director del departamento administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan”.
(16) Ley 4ª de 1913 (mayo 11/2011, promulgada ago. 20/2013), “sobre régimen político y municipal”.
(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Rad. 11001-03-28-000-2001-(0056 y 0057) -01 (2778-2779), sentencia de agosto 30 de 2002; Sección Quinta, Rad. 11001-03-28-000-2010-00099-01), sentencia de febrero 20 de 2012.
(18) La propia sentencia 41 de siete (7) de febrero de dos mil trece (2013) de la Sección Quinta trae a colación que “la suspensión provisional de los decretos demandados fue negada porque consideró que no se observaba una “flagrante y evidente” contradicción entre aquellos (los decretos; nota de la Sala) y las normas invocadas como violadas”. En la misma sentencia, en el escrito de contestación a la demanda, la Presidencia de la República hizo notar que “De hecho esa facultad (la de designación ad hoc por parte del Presidente; nota de la Sala) ya se había ejercido frente a los impedimentos del propio alcalde suspendido, Samuel Moreno Rojas y de la encargada Clara López Obregón, el primero para ejercer funciones electorales, debido al parentesco de consanguinidad con un candidato al Senado de la República y la segunda para aceptar las renuncias de dos concejales que integraban la misma lista de candidatos al Concejo a la que pertenecía su esposo”. Radicación Rad. 11001-03-28-000-2011-0041-01.
(19) Salvo los artículos 171, 172, 192, 193, 194, 196, 197, 198 y las disposiciones de dicha ley relacionadas con la Defensoría del Pueblo.
“ART. 75.—Funciones. Las procuradurías regionales tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones, cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7º de este decreto.
15. Conocer y resolver los impedimentos manifestados por los servidores públicos que desempeñen funciones dentro de su circunscripción territorial y carezcan de superior jerárquico, así como las recusaciones que contra ellos se formulen, de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo”.
(20) Decreto-Ley 2893 de 2011, “por el cual se modifican los objetivos, la estructura orgánica y funciones del Ministerio del Interior y se integra el sector administrativo”.
(21) Ejemplo práctico es el Decreto 966 del 9 de mayo de 2012, “Por el cual se designa gobernador ad hoc para el departamento de Cundinamarca”, pues como se enuncia en la parte considerativa, la Procuraduría Regional de Cundinamarca había aceptado el impedimento manifestado por el doctor Álvaro Cruz Vargas y, en consecuencia, con fundamento en el artículo 66 de la Ley 4ª de 1913, el Gobierno Nacional hizo la designación de gobernador ad hoc.
(22) Ley 200 de 1995, “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”, artículo 94: “Ejecución de la sanción. La sanción impuesta la hará efectiva: el Presidente de la República respecto de los gobernadores y el Alcalde del Distrito capital/ (...)”.
(23) Ver Ley 13 de 1984.
(24) Corte Constitucional, Sentencia C-057-98, Referencia: Exp. D-1760, demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 94 (parcial) de la Ley 200 de 1995.
(25) Cfr. Ley 489 de 1998.

References: artículo 39
 artículo 66
 artículo 39
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 28
 artículo 66
 artículo 172
 artículo 66
 artículo 112
 artículo 39
 artículo 12
 artículo 26
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 30
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 66
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 120
 artículo 30
 artículo 12
 artículo 113
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 12
 artículo 1
 artículo 287
 artículo 287
 artículo 303
 artículo 304
 artículo 66
 artículo 30
 artículo 12
 artículo 30
 artículo 12
 artículo 30
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 30
 artículo 12
 artículo 30
 artículo 12
 artículo 115
 artículo 117
 artículo 113
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 12
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 12
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 30
 artículo 12
 artículo 30
 artículo 75
 artículo 30
 artículo 75
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 2
 artículo 59
 artículo 6
 artículo 10
 artículo 66
 artículo 12
 artículo 66
 artículo 12
 artículo 66
 artículo 115
 artículo 172
 artículo 94
 artículo 94
 artículo 94
 artículo 95
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 39
 artículo 137
 artículo 39
 artículo 14
 artículo 21
 artículo 12
 artículo 8
 artículo 26
 artículo 31
 Artículo 1
 artículo 171
 Artículo 2
 artículo 200
 Artículo 287
 artículo 303
 Artículo 304
 Artículo 322
 Artículo 323
 artículo 189
 Artículo 42
 Artículo 44
 artículo 7
 artículo 30
 artículo 66
 artículo 94
 artículo 94