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Timestamp: 2020-02-28 11:59:47+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1048 DE OCTUBRE 4 DE 2001
SENTENCIA C-1048 DE 04 DE OCTUBRE DE 2001
CONTENIDO:NULIDAD DE LOS ACTOS PREVIOS AL CONTRATO ESTATAL. ACCIONES QUE PUEDEN INTERPONER LOS TERCEROS. SE DECLARAN EXEQUIBLES LAS EXPRESIONES "UNA VEZ CELEBRADO ÉSTE"Y "SOLAMENTE", CONTENIDAS EN EL SEGUNDO INCISO DEL ARTÍCULO 87 DEL DECRETO 1 DE 1984, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 32 DE LA LEY 446 DE 1998.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL, NULIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, ACTOS PREPARATORIOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:363 DE MARZO DE 2002, PÁG.586
Sentencia C-1048 de octubre 4 de 2001
Ref.: expediente D-3471
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 87 (parcial) del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998).
Bogotá, octubre cuatro de dos mil uno.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados doctores Alfredo Beltrán Sierra —quien la preside—, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Gálvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
El ciudadano Jaime Hernando Hincapié Molina, actuando en nombre propio y en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 241, numerales 4º y 5º, de la Constitución Política, demandó ante esta Corporación la inconstitucionalidad de las expresiones “una vez celebrado este” y “solamente” contenidas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tal como fue reformado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998.
“Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo
“En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,
Las intervenciones de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y de los ciudadanos Laura Guzmán Pachón, María Paula Torres Laverde, Juanita Rodríguez Kattah, Aníbal Fernández de Soto Camacho, Camilo Isaza Herrera y Antonio Salazar Wilkie fueron aportadas al proceso por fuera del término legal establecido para tales efectos, según consta en el informe de Secretaría General del 7 de mayo de 2001. En consecuencia, los memoriales correspondientes no serán objeto de resumen en esta providencia.
1. Intervención de Sandra Ximena Argüelles Ceballos.
Los apartes acusados, finaliza, atentan contra el derecho de defensa “porque anulan cualquier posibilidad certera, en el caso concreto, de que una persona afectada con un acto previo a la celebración de un contrato estatal ejerza en un plazo certero y razonable, el control de legalidad de los mismos”.
Señala el Ministerio que los términos de caducidad pueden ser regulados libremente por el legislador, siempre y cuando se respeten los principios constitucionales y se persigan fines razonables y proporcionados en su adopción. Asegura que la Ley 446 de 1998 expresamente dispuso que las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato tienen un término de caducidad de 30 días, pero que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos solo puede invocarse como causal de nulidad absoluta del contrato.
Esta constituye una decisión razonable y proporcionada del legislador porque cuando el contrato ha sido celebrado, los actos previos se convierten en elementos estrechamente ligados al contrato, formando con este “un solo cuerpo”, de suerte que su validez no puede desligarse de la del contrato al cual se encuentran adscritos. El término de caducidad de la acción de nulidad, viene a ser entonces el ordinario de dos años.
No obstante lo anterior, el Procurador hace la precisión según la cual lo que prevé la disposición acusada de la Ley 446 de 1998, es que los actos separables del contrato estatal, es decir, aquellos que se producen antes de la celebración del mismo, pueden ser controvertidos mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los treinta días siguientes a su proferimiento, pero que transcurrido ese término, solo podrán serlo mediante la acción de nulidad absoluta.
2. El inciso parcialmente acusado del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998), regula las acciones que pueden interponerse en contra de los actos preparatorios del contrato administrativo, indicando que las mismas son las de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho, las cuales deben incoarse dentro del término de caducidad fijado en treinta días que corren a partir de la comunicación, notificación o publicación del acto administrativo. No obstante, la norma agrega que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del mismo, restricción que el demandante estima contraria a los principios de seguridad jurídica y de buena fe, así como al derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez que hace imposible demandar mediante las referidas acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos previos a dicha celebración, una vez esta se ha verificado; así mismo, hace que no se pueda saber con certeza cuando vencerá el plazo para instaurar las demandas correspondientes.
La intervención ciudadana coadyuva los argumentos del actor, pero el Ministerio de Justicia encuentra que la restricción impuesta por los apartes acusados, que impide demandar separadamente los actos previos una vez suscrito el contrato, es razonable si se tiene en cuenta que en ese momento los mismos vienen a ser elementos estrechamente ligados al contrato. Para la vista fiscal la disposición acusada no tiene el alcance que le atribuye el actor, y su cabal entendimiento indica que lo que el legislador buscó fue regular un término de caducidad para las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento de derecho, cuando ellas se interponen en contra de actos preparatorios del contrato administrativo. Ahora bien, el que la norma disponga que una vez celebrado el contrato tales actos no son demandables separadamente de este, no significa que como lo entiende el actor, la sola celebración del contrato tenga el alcance de extinguir anticipadamente el término de caducidad mencionado, por lo cual no existe la vulneración de derechos alegada en la demanda. No obstante, admite que el tenor literal de la disposición da pie para llevar a cabo la interpretación que hace el demandante, por lo cual sugiere a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones, condicionada a que se entienda que la firma del contrato no extingue el plazo de caducidad mencionado.
3. Los actos preparatorios del contrato administrativo, pertenecen a la categoría que la doctrina ha llamado “actos separables del contrato”. Aunque no han sido definidos por la ley, han sido entendidos por el H. Consejo de Estado como aquellos que constituyen decisiones unilaterales de la Administración en las etapas precontractuales(1).
Lo que distingue genéricamente a los actos separables del contrato es, según la jurisprudencia de ese Tribunal, que los mismos no son de contenido bilateral como es propio de los contratos, sino autónomos o unilaterales de la entidad contratante. Además, “el acto separable impugnable debe ser un acto administrativo decisorio en el sentido técnico jurídico” —ha agregado el Consejo de Estado—, pues “los simples actos de la administración, meramente preparatorios, no pueden ser objeto de impugnación”(2). Ahora bien, las acciones que se reservan para impugnarlos (nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho), persiguen que los administrados que tengan un interés, o aun quienes abogan por el interés general, puedan demandar las ilegalidades que pueden afectar tales actos, sin inmiscuirse en las acciones contractuales que la legislación reserva a las partes del contrato. De esta manera, la separabilidad de los actos a que se viene haciendo referencia, esto es su posibilidad de ser individualizados frente al contrato, o aislados de este para efectos de su impugnación, viene a ser una garantía del interés general y de los derechos de las personas afectadas con ellos, quienes frente a las acciones contractuales serían terceros no revestidos de legitimidad en la causa para demandar.
Conforme con lo anterior, los actos preparatorios o previos al contrato, de contenido decisorio, que conducen a la formación de la voluntad contractual, serían actos separables para efectos de su impugnación. Un sector de la doctrina y también en ocasiones la jurisprudencia, ha estimado que solo esta categoría de actos, es decir los previos al contrato, son los que pueden considerarse “separables” para esos efectos. Sin embargo, otro sector y también la jurisprudencia en ciertos momentos, considera que los actos unilaterales de la Administración llevados a cabo en la etapa de ejecución o de cumplimiento del contrato pertenecen así mismo a la categoría de los actos separables, y pueden ser atacados independientemente del contrato. El Consejo de Estado, en un tiempo consideró que el acto separable “es por su esencia misma el precontractual, con lo cual se hace fácil y comprensible la precisión de los sujetos de derecho que pueden impugnarlo...”(3), y en otros ha sostenido la posición según la cual la calificación de actos separables no se reserva a los precontractuales, sino que cobija también otros actos unilaterales de la administración, proferidos en otras etapas de la actividad contractual(4).
La jurisprudencia y la legislación colombianas han sufrido una evolución en lo referente a la doctrina de los actos separables y dentro de ellos los actos previos al contrato administrativo, que ha corrido paralela a las variantes de la legislación y que puede sintetizarse de la siguiente manera(5):
“Las operaciones administrativas susceptibles de descomponerse en distintos actos jurídicos, como los contratos, pueden dar lugar a acciones de nulidad diferentes, bien contra el contrato mismo o contra los actos que lo anteceden. Aunque se trata de una misma operación, algunos actos pueden independizarse para que los tribunales examinen su validez ante la ley, dentro de las competencias establecidas y con la finalidad propia de cada una de las acciones que se ejerciten.
“Así, en el proceso administrativo contractual los actos que autorizan el contrato admiten su confrontación con la ley, en acción de nulidad, para determinar si se ajustan a las competencias y a los procedimientos que señala, pero sin que en el ejercicio y decisión de esta demanda pueda invalidarse el contractual que se reserva en forma privativa al competente para conocer de las controversias relativas a contratos celebrados por la administración”(6).
“En providencia de abril 6 de 1972, el Consejo de Estado precisó que “la acción pública de nulidad, en cuanto reconocida por el art. 66, “a toda persona”, no es procedente respecto de los contratos o convenciones administrativas”, precisándose que de igual manera que en el derecho francés se excluye la acción de nulidad de los contratos administrativos “que solo son susceptibles de la de plena jurisdicción, sin perjuicio de que aquella proceda, como también sucede en el régimen colombiano contra los actos separables de los mismos”(7).
5. Paralelamente al desarrollo de la jurisprudencia que se acaba de reseñar, en la legislación colombiana también se evidencia una evolución en cuanto al reconocimiento de los llamados actos separables en la contratación administrativa. La primera mención legal a esta noción jurídica, se encuentra en el artículo 3º de la Ley 19 de 1982, que se refirió a los actos administrativos en la formación y adjudicación de los contratos administrativos de derecho privado de la administración. Más adelante, el Decreto 222 de 1983 dispuso lo siguiente en el parágrafo de su artículo 17:
“... en los contratos de derecho privado de la administración en cuya formación o adjudicación haya lugar a la expedición de actos administrativos, se aplicarán a estos las normas del procedimiento gubernativo conforme a este estatuto, y las acciones administrativas que contra dichos actos sean viables estarán sometidas a las reglas de la justicia contencioso-administrativa”.
6. Posteriormente, el Decreto 1 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) en sus artículos 87 (relativo a las acciones contractuales) y 136 (referente a la caducidad de las acciones), hizo menciones explícitas al distinto régimen jurídico de los actos separables de los contratos y de los actos contractuales propiamente dichos. Estas normas establecieron lo siguiente:
“Los actos separables del contrato serán controlables por medio de las otras acciones previstas en el Código”.
Los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación solo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato”.
Como las normas transcritas se refirieron a “actos separables” sin precisar tal noción, y en especial sin distinguir si el concepto cobijaba solamente a los actos preparatorios del contrato o también a otros proferidos unilateralmente por la Administración en etapas posteriores a la celebración del mismo, la interpretación de tales disposiciones llevó a la jurisprudencia a definir qué cosa debía entenderse por actos separables, estableciéndose entonces que a esta categoría pertenecían solamente los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebración del contrato, es decir los actos previos al mismo, y no los proferidos durante las etapas de ejecución y liquidación del contrato, los cuales debían entenderse como propiamente contractuales y por lo tanto inseparables. Comentando esta precisión de la jurisprudencia, el propio Consejo de Estado, en Sentencia de marzo 10 de 1994(8), afirmó:
“Los inconvenientes se presentaron cuando se trató de precisar lo que se debía entender por actos separables de los contratos; finalmente, la jurisprudencia definió que tal calificación estaba reservada para los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebración del contrato, siendo los contractuales propiamente dichos (y por ende no separables), los que se produjeran en las etapas de ejecución y liquidación.
Deducido lo anterior, el régimen descrito, conforme se explicó antes(9), en los artículos 87 y 136, se aplicó a los actos previos; los actos contractuales se debían impugnar, en consecuencia, a través de las acciones del artículo 87(10)”.
7. Los artículos 87 y 136 del Decreto 1 de 1984 fueron derogados por los artículos 17 y 23 el Decreto 2304 de 1989. No obstante, el Consejo de Estado siguió aplicando la doctrina de los actos separables en la forma en que se relata en la misma Sentencia que se viene comentando, que al respecto describe así la evolución jurisprudencial subsiguiente a la referida derogatoria:
“El Decreto 2304 de 1989, por sus artículos 17 y 23 modificó los artículos 87 y 136 del C.C.A y eliminó de ellos los textos trascritos; sin embargo, la situación de los actos contractuales y de los separables continuó igual, según diversas manifestaciones jurisprudenciales, con la salvedad de que la impugnación, por vía jurisdiccional, de estos últimos se podía hacer sin la limitación del artículo 136 antes trascrito; en otros términos, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se podía intentar desde el momento de su expedición, para todos ellos y no solamente para el acto de adjudicación.
“Dentro de este contexto se admitieron demandas de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho contra diversos actos previos, tales como resoluciones de apertura de licitación, pliegos de condiciones, actos de adjudicación y aquellos por los cuales se declara desierta la licitación o el concurso, una vez expedidos dichos actos y sin que se cuestionara al mismo tiempo el contrato que pudo haberse celebrado...
En lo demás, como se dijo, la situación no varió: Los actos separables (vale decir los precontractuales), se podían cuestionar, bien con independencia del contrato a través de las acciones previstas por los artículos 84 y 85 del CCA, o bien como fundamento de la nulidad del contrato, evento en el cual se entendía que la acción revestía naturaleza contractual”(11).
“PAR. 2º—Para el ejercicio de las acciones contra los actos administrativos de la actividad contractual no es necesario demandar el contrato que los origina” (negrillas por fuera del original).
“Por consiguiente, cuando el artículo 77 de la ley se refiere a “los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual”, está comprendiendo, bajo una denominación única, a todos los actos, tanto los previos al contrato como los posteriores a su celebración y los está sometiendo a todos ellos a un recurso único por la vía gubernativa: el de reposición, y a una sola acción contenciosa: la contractual, salvo que excepcionalmente la propia ley haya permitido que ciertos actos, tres en total, puedan ser impugnados por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”(12).
“Esta circunstancia y el hecho de que, excepcionalmente, la mencionada ley haga referencia de ciertos actos para permitir frente a ellos acciones distintas de la contractual, está indicando que la regla general para todos los actos contractuales está prescrita por el mentado art. 77”.
“Así ocurre, por ejemplo, con la calificación y clasificación de proponentes inscritos en las cámaras de comercio que puede “ser objeto (...) de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho” (art. 25); el acto de adjudicación (parágrafo 1º del art. 77), y su contrario, el acto por el cual declaran desiertos la licitación o el concurso, por su propia naturaleza, y por la aplicación remisoria, que establece el mismo art. 77 del CCA (en este, los arts. 50, incisos primero final, 83, 135, inc. 1º, y 138, inc. 3º)”(13).
“En consonancia con lo anterior, y teniendo en cuenta que la acción contractual parte del supuesto de la celebración del contrato, es claro que los actos previos a él, con la excepciones vistas, solamente se podrán impugnar con posterioridad a dicha celebración, conjuntamente con el contrato, o con independencia de él (parágrafo del artículo 77), pero siempre bajo la égida de la misma acción”.
“(...) hoy la ley toma partido por un camino intermedio: los actos administrativos que son fruto de la actividad contractual (el problema se presenta respecto de los previos) son impugnables luego de la celebración del contrato, mediante la acción contractual; no hay necesidad de atacar, con ellos, el contrato, pero este será nulo de nulidad absoluta cuando “se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten” (art. 44-4º), evento en el cual, “el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato...y ordenar su liquidación en el estado en que se encuentre” (inc. 2º del art. 45). Previsiones como estas buscan sin duda, dar eficacia al control jurisdiccional de los actos previos (lo que no siempre ocurría en la legislación anterior), sin entorpecer la actuación administrativa en el procedimiento contractual” (Negrillas fuera del original).
Tenemos entonces que a partir de la expedición de la Ley 80 de 1993, la jurisprudencia del máximo tribunal de lo contencioso-administrativo estimó, en interpretación del artículo 77 de dicha Ley, que en contra de los actos previos o preparatorios del contrato como regla general solo cabían las acciones contractuales —luego de la celebración del mismo—, con las excepciones mencionadas por esa misma jurisprudencia. Entendió entonces el H. Consejo de Estado, que la voluntad del legislador de 1993 había sido la de “excluir del control de lo contencioso de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, la totalidad de los actos contractuales, incluyendo en esta noción los actos previos a la celebración del contrato, y que cuando ha querido sujetarlos a dicho régimen lo ha hecho expresamente”(14).
“En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil” (Se subraya lo demandado).
ii) El término para intentar el control judicial de dichos actos previos a través de las referidas acciones, se señala en 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Este señalamiento constituye una excepción a las reglas generales sobre caducidad, pues respecto la acción de simple nulidad en los demás casos puede interponerse en cualquier tiempo, es decir no tiene un término de caducidad (CCA, art. 136, numeral 1º); y respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, también el plazo señalado de 30 días resulta contrario a la regla general, la cual fija en cuatro meses el término de caducidad respectivo (CCA, art. 136, numeral 2º).
iii) Por fuera del tema de la separabilidad de los actos previos, la disposición en comento también modificó el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, que había ampliado la titularidad de la acción de nulidad absoluta(15) de los contratos estatales, al haber dispuesto que podía ser alegada “...por las partes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona o declarada de oficio...”. Ahora, según el inciso tercero no acusado de la disposición bajo examen, solamente “cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta”(16).
La nueva versión del artículo 87 del CCA sitúa a la legislación a medio camino entre la doctrina de la separabilidad absoluta de los actos previos, y la de la inseparabilidad de los mismos, combinando las ventajas garantistas y proteccionistas de los derechos de terceros a la relación contractual, propias de la primera, con los principios de eficacia y celeridad de la función administrativa a que se refiere el artículo 209 de la Constitución Política, que se vinculan a la segunda de las mencionadas doctrinas. En efecto, la inseparabilidad una vez suscrito el contrato, pone a este último al amparo de acciones incoadas con fines ajenos al bien común, pues como se vio la titularidad de la acción de simple nulidad se restringe a las personas que demuestren un interés directo en el contrato, dejando eso si a salvo la facultad del Ministerio Público para interponerla o del juez para decretarla de oficio.
Precisado lo anterior, debe la Corte establecer el alcance de la limitación impuesta por la norma acusada, cuando señala que “(u)na vez celebrado este, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”. En especial debe establecer si esta restricción tiene el alcance de eliminar o de recortar, en ciertos casos, el plazo de caducidad que señala la norma, desconociendo con ello el derecho de acceso a la administración de justicia, especialmente el de terceros a la relación contractual que hayan participado en las etapas precontractuales, como lo alega la demanda.
En efecto, la segunda interpretación referida es contraria al tenor literal de la disposición, pues es clara la intención legislativa de impedir la interposición de las acciones no contractuales con posterioridad a la celebración del contrato. La expresión, “(u)na vez celebrado este, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato”, a juicio de la Corte es indicativa de la voluntad del legislador de fijar un límite a la separabilidad de los actos previos, definiendo que a partir de la firma del contrato tales actos se hacen inseparables del mismo.
Por lo demás, esta es la posición que también ha acogido el H. Consejo de Estado, que en referencia al interés directo que les asiste a los licitantes para demandar la nulidad absoluta de los contratos administrativos, ha dicho lo siguiente:g
“En el ordenamiento jurídico procesal la legitimación en la causa se entiende como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por ser el sujeto de la relación jurídica sustancial. Cuando la controversia se centra en la nulidad de un acto administrativo y un consecuente restablecimiento del derecho, el legitimado para ejercer la acción es la persona que pretenda demostrar que el acto administrativo enjuiciado quebranta o lesiona sus derechos amparados por una norma jurídica. Está acreditado dentro del proceso que la sociedad demandante no presentó propuesta en la licitación pública nacional, para la prestación del servicio de vigilancia en los sectores VI y VII en los que centra la irregularidad del acto administrativo contenido en el acta Nº 1173 del 6 de noviembre de 1991 para pedir su nulidad, que adjudicó dichos sectores a la empresa Dincolvip Ltda., la cual según la demanda no tenía en ese momento licencia de funcionamiento del Ministerio de Defensa para operarlos. En el evento de que esta circunstancia se analizara y prosperara para efectos de considerar ilegal la adjudicación, que beneficio reportaría al demandante si no presentó propuesta para la prestación del servicio en estas zonas? El texto original del artículo 87 que traía el Decreto Ley 1 de 1984, ya hacía referencia a que podía intentar la nulidad del contrato “quien demuestre “interés directo” en el contrato”, presupuesto que se mantiene después de su modificación por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. Se hace sí la salvedad, que si bien es cierto la Ley 80 de 1993 —Estatuto de la Contratación Estatal— estableció en el art. 45 que la nulidad absoluta del contrato estatal podía alegarse “por cualquier persona”, convirtiéndola en una acción pública de legalidad, dicha situación fue temporal, ya que con la Ley 446 de 1998 se volvió al sistema general del código, al asignar la titularidad de la acción a “cualquier tercero que acredite un “interés directo” para pedir que la nulidad se declare. En estas condiciones, hoy la legitimación para el ejercicio de la acción de nulidad de un contrato en virtud del acuerdo de voluntades que surge entre la entidad estatal y la persona natural o jurídica para la realización de la labor encomendada que genera derecho y obligaciones recíprocas. La posee también el Ministerio Público como defensor del orden jurídico y como parte en todos los procesos e incidentes que se promuevan ante la jurisdicción administrativa (art. 277 núm. 7º Constitución Política) y por atribución que le otorgara antes la Ley 50 de 1936 en los eventos de objeto o causa ilícitos y en interés de la moral y de la ley. De esta manera, en principio son los terceros intervinientes en el proceso licitatorio para la adjudicación del contrato los que tendrán “interés directo” en que se declare la nulidad del contrato cuando este se haya celebrado con otro proponente ya sea con pretermisión de las exigencias legales, ya sea porque considere viciado el acto de adjudicación. También estarán legitimadas las personas que pudieron se licitantes por reunir las condiciones para presentarse al proceso licitatorio y sin embargo la entidad contratante les impidió hacerlo sin justificación legal. Pero en el primer caso, ese “interés directo” no nace del solo hecho de haber participado en la licitación; es necesario que el proponente que después decida impugnarla al igual que el contrato que se celebró con ocasión de ella, haya licitado y ofrecido para ejecutar el contrato que en particular cuestiona”(17) (Negrillas fuera del original).
“Antes de que el legislador codificara en forma especial los contratos de la Administración pública, se aplicaba el artículo 1742 del Código Civil Colombiano, entre otros, en materia de quienes, además de los celebrantes de un contrato, podían solicitar su nulidad, que señalaba que la nulidad absoluta puede alegarse por todo el que tenga interés en ello. Este artículo fue objeto de algunas reformas la Ley 95 de 1890, artículo 15 y por la Ley 50 de 1936. La jurisprudencia en esa época precisó el alcance de dicho interés, al decir que no es el de la simple declaratoria sobre la legalidad o control del ordenamiento jurídico abstracto, sino el especial y concreto, personal y directo. Con el aparecimiento de la primera codificación sobre los contratos del Estado, Decreto Ley 222 de 1983, en materia de la alegación de la nulidad absoluta de los contratos, a los que él se refería, no aludió a si los terceros podían solicitarla (art. 78). A partir del 1º de marzo de 1984, cuando entró en vigencia el Decreto Ley 1 de 1984 (actual Código Contencioso Administrativo) la ley ha regulado en formas diversas para los terceros, con relación al contrato, el derecho de acción de controversias contractuales con el objeto de pedir su nulidad absoluta. En el artículo 87 original de la mencionada codificación se indicó que “La nulidad absoluta también podrá pedirse por el Ministerio Público y por quien demuestre “interés directo” en el contrato”. Luego con la reforma introducida al Código Contencioso Administrativo por el Decreto Ley 2.304 de 1989, se expresó que “El Ministerio Público o el tercero que acredite interés directo en el contrato está facultado para solicitar también su nulidad absoluta (...) (art. 17). Ese interés directo ha sido entendido, en sentido amplio, como derivar del mismo un provecho o un perjuicio con relevancia jurídica, es decir, una utilidad o una pérdida, o lo que es lo mismo, experimentar en la esfera jurídica propia de quien dice tener interés, una afectación también jurídica como consecuencia del negocio celebrado. Tener interés directo consiste en que entre el contrato, como causa del interés y este como efecto haya una relación inmediata o próxima, más no mediata o remota. Naturalmente quien dice tener un interés jurídico directo en un asunto, como todo aquel quien haga dentro del proceso una afirmación definida, corre con la carga de la prueba, en primer término, de ese interés y, en segundo término, del carácter de “directo” ostentado. Con la expedición de la Ley 80 de 1993, Estatuto de Contratación Administrativa, entre otros, la “Nulidad absoluta podrá ser alegada (...) por cualquier persona” (art. 45, inciso 2). Posteriormente, con la reforma introducida por la Ley 446 que entró a regir el día 7 de julio de 1998 se estableció, entre otros, que podrá demandar la nulidad absoluta del contrato solo aquella persona que acredite un “interés directo”. Hasta allí la evolución legislativa y jurisprudencial sobre el punto de qué terceros, con relación al contrato estatal, pueden promover la nulidad absoluta(18) (Negrillas fuera del original).
De esta manera, la Corte entiende que actualmente los terceros pueden demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Pero que una vez expirado este término o suscrito el contrato, desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categoría de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos solo podrán ser impugnados a través de la acción de nulidad absoluta, la cual puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con interés directo —interés que ha sido reconocido por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado como existente en cabeza de los licitantes o proponentes—. En este caso, la ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.
En los términos de la parte considerativa de la presente decisión, declarar EXEQUIBLES las expresiones “Una vez celebrado este” y “solamente”, contenidas en el segundo inciso del artículo 87 del Decreto 1 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998.
Magistrados: Alfredo Beltrán Sierra, Presidente—Jaime Araujo Rentería—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Eduardo Montealegre Lynett—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.
1 Cf. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de abril 6 de 1987.
2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de abril 6 de 1987.
3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Tercera, auto de abril 6 de 1987.
4 Cf. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 10 de marzo de 1994. consejero Ponente, Juan de Dios Montes.
5 Esta evolución legal y jurisprudencia aparece analizada in extenso en la Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera en marzo 10 de 1994. Expediente 9118. Consejero ponente: Juan de Dios Montes.
6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 18 de abril de 1969. Anales del Consejo de Estado, tomo LXXVI, 1969, primer semestre, págs. 10 y 11.
7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de abril de 1978, expediente 1942.
8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de marzo 10 de 1994. consejero ponente, Juan de Dios Montes.
9 Esta explicación era la siguiente, dada por la misma Sentencia que se viene transcribiendo:
“a) Que se debía distinguir al interior de los actos contractuales unos separables del contrato y otros que no lo eran.
“b) Que los actos separables no se controlaban por medio de las acciones contractuales (artículo 87), sino por las “otras acciones previstas en el Código, es decir las de nulidad (artículo 84) y de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 85).
“c) Que, sin embargo, dichos actos únicamente eran impugnables jurisdiccionalmente “una vez terminado o liquidado el contrato”
d) “De la regla anterior quedaba exceptuado el acto de adjudicación que era susceptible de ser impugnado según las reglas generales (artículo 136)”.
10 Se refiere a las acciones contractuales
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejero Ponente, Juan de Dios Montes.
15 El artículo 44 de la Ley 80 de 1993 que consagra las Causales de Nulidad Absoluta, preceptúa:
5º Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley.
16 Mediante Sentencia C-221 de 1999, M.P Fabio Morón Díaz, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión “que acredite un interés directo”, contenida en el tercer inciso del artículo 87 del CCA, reformado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, ahora demandado.
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de siete de octubre de 1999. Consejero ponente, Ricardo Hoyos Duque. Radicación 10610. Actor: Sociedad Grancolombiana de Seguridad. Demandado: empresa de energía de Bogotá.
18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 24 de agosto de 2000. Expediente 9527. M.P. María Helena Giraldo Gómez. Esta doctrina fue reiterada en la sentencia de 19 de octubre de 2000, de la misma sala y sección, con ponencia del consejero Alier Eduardo Hernández., radicación 12393 y en la de 16 de febrero de 2001, también de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del mismo consejero. Radicación 16596.
i) En primer término, pueden impugnar los actos administrativos proferidos por las entidades públicas durante el procedimiento de formación y celebración del contrato (pliegos de condiciones, acto que rechaza la propuesta, acto que declara desierta la licitación y el acto de adjudicación) a través de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo; sin perjuicio del derecho que le asiste a todo ciudadano, —en aras de preservar la integridad del ordenamiento jurídico— de interponer la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del mismo ordenamiento.
ii) De otro lado, la Ley 446 de 1998 consagra el derecho del tercero con interés directo, a solicitar la nulidad absoluta del contrato y pedir de manera concurrente la indemnización del daño antijurídico que la Administración le haya causado, a través de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código.
De ahí que la Ley 446 en su artículo 32 haya declarado: “El Ministerio público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta”. Así se explica que el texto legal señale que “Una vez celebrado este, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”.
2. El cuadro de garantías procesales anteriormente descrito, se enmarca dentro de los deberes del Estado de Derecho de defender los derechos de los ciudadanos a la igualdad, al respecto de la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, así como al acceso efectivo a la administración de justicia. Dentro de este contexto, el artículo cuyo análisis nos ocupa, le otorga la oportunidad a las personas que han participado en los procedimientos de selección objetiva convocados por las entidades públicas, de obtener la reparación de todos los daños antijurídicos, tanto en la modalidad de daño emergente como de lucro cesante, causados por las actuaciones irregulares de la entidad contratante, siempre y cuando estos sean susceptibles de afectar la validez jurídica del contrato.
3. De tal suerte, siempre que se celebra un contrato estatal y la Administración incurre en violación de la ley, abuso o desviación de poder, irregularidades en la adjudicación del contrato, etc., se afectan los derechos subjetivos e intereses legítimos de los participantes en la licitación o concurso, como ocurre v.gr. En el caso del licitante burlado que habiendo presentado una propuesta completamente ajustada a los pliegos de condiciones y siendo esta la mejor, la Administración le adjudica el contrato a otro oferente.
En estos eventos se vulneran los derechos del particular oferente, y se le causan daños antijurídicos representados en todos los gastos en que este incurrió para la presentación de su propuesta (compra de pliegos, pago de la prima correspondiente a la garantía de seriedad de la propuesta, honorarios profesionales etc.) así como en las utilidades que deja de percibir como consecuencia de dichas actuaciones ilegales, los cuales deben ser indemnizados por la Administración contratante, con fundamento en la teoría de la responsabilidad patrimonial del Estado y en los principios de buena fe y legalidad que le imponen el deber de actuar con diligencia, lealtad y probidad, con sujeción estricta a la ley y los pliegos de condiciones (ley del contrato).
4. De esta manera, el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, constituye un desarrollo especial de la institución constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado, consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política. Al respecto del concepto de daño antijurídico y su relación con la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado, esta Corte ha señalado(1):
“Desde el punto de vista sistemático, la Corte considera que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho (CP art. 1º), pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y este sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”.
5. En este orden de ideas, se explica que la Ley 446 de 1998, haya introducido un profundo cambio en relación con la legitimación activa para demandar la nulidad del contrato estatal, ya que de conformidad con el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, esta podía ser alegada por las partes o solicitada por el agente del Ministerio Público o “por cualquier persona”, lo que la tornaba en una verdadera acción pública de nulidad, mientras que en el nuevo sistema se le da una naturaleza distinta, restringida solamente a las partes, al Ministerio público o al tercero que acredite un “interés directo”. Esta restricción de la titularidad de la acción de nulidad absoluta en los contratos estatales, responde a un fin constitucionalmente relevante, cual es el de evitar que la acción se emplee con fines distintos para lo que fue establecida. Al respecto esta Corporación ha señalado(2): “… La restricción de la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales a los terceros que demuestren un interés directo en el contrato, cumple una finalidad constitucionalmente relevante, en tanto cierra la posibilidad de que la acción pueda emplearse con intereses y finalidades ajenas a las que inspiraron su consagración legal”.
6. Esta configuración especial de la acción contractual es perfectamente compatible con su objeto y finalidad, ya que como lo señala el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, mediante su ejercicio se pueden solicitar ante el juez competente “que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas”.
De este modo, dentro del amplio marco de posibilidades que ofrece la acción contractual —como ya se ha señalado—, el tercero que acredite un interés de carácter personal, particular, concreto y directo (como es el caso de los licitantes defraudados por las irregularidades cometidas por la Administración Pública en el procedimiento de celebración del contrato), puede solicitar la nulidad absoluta del contrato, fundado en la ilegalidad de los actos previos, (artículo 44 Ley 80 de 1993 y artículo 32 de la Ley 446 de 1998), junto con la reparación de los daños antijurídicos que se le hayan causado.
No obstante lo anterior, teniendo las partes, el Ministerio Público y el tercero con interés directo la posibilidad de intentar la acción contractual, para a través de ella solicitar la nulidad del contrato con base en la ilegalidad de los actos previos a su celebración, no solo se salvaguarda la integridad del orden jurídico sino que se instituye un mecanismo orientado a asegurar efectivamente el derecho a la igualdad, la responsabilidad patrimonial del Estado y el acceso a la administración de justicia; principios constitucionales que se verían ampliamente comprometidos si se le diera a la norma la interpretación según la cual los actos previos no son impugnables por la vía de la acción contractual.
Finalmente, es preciso señalar que se ajusta plenamente a la Constitución, que el legislador, en ejercicio de la potestad que le ha atribuido la Carta de regular los procedimientos y procesos judiciales, haya optado por consagrar, en relación con la impugnación de los actos previos a la celebración del contrato estatal, dos acciones que pueden usar alternativamente los terceros que acrediten un interés personal, particular, directo y concreto, ya sea a través del ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho antes de la celebración del contrato (sin perjuicio de la acción pública de nulidad que tiene un plazo de caducidad de treinta días), o a través de la acción contractual dirigida a obtener la nulidad absoluta del contrato una vez celebrado este, vías procesales que salvaguardan los principios constitucionales de igualdad (artículo 13 C.P.), de acceso a la administración de justicia (artículo 229 C.P.) y de responsabilidad patrimonial del Estado.
1 Sentencia C-333/96 M.P Alejandro Martínez C.
2 Sentencia C-197/99 M.P Antonio Barrera.

References: ARTÍCULO 87
 ARTÍCULO 32
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 artículo 84
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 artículo 11
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 artículo 87
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 artículo 77
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 artículo 45
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 artículo 209
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