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Timestamp: 2020-08-13 02:24:00+00:00

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﻿ Sentencia 2004-00208 de octubre 20 de 2010
SENTENCIA 2004-00208 DE 20 DE OCTUBRE DE 2010
CONTENIDO:RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE EMPLEADO DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA. FACTORES A TENER EN CUENTA AL LIQUIDAR LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN RECONOCIDAS POR CAPRESUB, SE DIVIDEN CRONOLÓGICAMENTE EN TRES ETAPAS: I) LAS PENSIONES GENERADAS HASTA EL AÑO DE 1985 SE LIQUIDARON CON BASE EN LOS FACTORES DETERMINADOS EN LOS DECRETOS 3135 DE 1968, 1848 DE 1969 Y 1045 DE 1978, JUNTO CON LAS PRIMAS SEMESTRALES PAGADAS POR LA CAJAII) LAS PENSIONES CAUSADAS A PARTIR DE 1985 HASTA LA LEY 100 DE 1993 TUVIERON EN CUENTA LOS FACTORES SEÑALADOS EN LAS LEYES 33 Y 62 DE 1985 JUNTO CON LAS PRIMAS ESTATUTARIAS Y, III) LAS PENSIONES GENERADAS A PARTIR DE LA LEY 100 DE 1993 TIENEN EN CUENTA LOS FACTORES DETERMINADOS EN EL DECRETO REGLAMENTARIO 1158 DE 1994 Y PARA ESE ENTONCES YA SE SUPRIMIERON LAS PRIMAS ESTATUTARIAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUPERINTENDENCIA FINANCIERA, PENSIÓN DE JUBILACIÓN, PRESTACIONES SOCIALES, RECURSO DE SÚPLICA, RÉGIMEN PENSIONAL DE TRANSICIÓN, RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN
Sentencia 2004-00208 de octubre 20 de 2010
Rad.: 110010315000200400208 01
Actor: Rafael María Galeano Páez
Decide la Sala Especial Transitoria 2B el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 10 de abril de 2003, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que confirmó el fallo del 7 de julio de 2000 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la nulidad de los actos demandados y, ordenó reconocer y pagar la pensión de vejez.
El señor Rafael María Galeano Páez, por intermedio de apoderado, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto de reconocimiento pensional, demanda en la que planteó las siguientes pretensiones:
“1. Anule parcialmente las resoluciones 95 y 540, expedidas por la Dirección General de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, el 25 de febrero y 5 de mayo de 1998, respectivamente mediante las cuales decretó una pensión de vejez a favor de don Rafael María Galeano Páez y confirmó dicha decisión, en su orden.
2. Que, como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos singularizados precedentemente:
a. Ordene, a título de restablecimiento del derecho, a la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria el reconocimiento y pago:
b. de la reliquidación de la pensión de vejez a favor del demandante, a partir del 1º de noviembre de 1997 en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial devengado entre el 1º de abril de 1994 y el 30 de octubre de 1997; o, en su defecto, de lo que resultare más favorable a sus intereses, de conformidad con las alternativas que prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1936 y habida cuenta de todo aquello que es salario —o se haya considerado salario— así como de los factores que, para efectos de la liquidación de la pensión, debe computarse, según lo previsto en las normas legales pertinentes.
b-2- los reajustes legales de la pensión reliquidada según lo pedido en el literal b.1);
b-3- los intereses corrientes y de mora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
b-4- la indexación o reajuste monetario de lo debido, al tenor de lo dispuesto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.
b-5- las costas y agencias en derecho”.
Relata el demandante que se vinculó como empleado de la Superintendencia Bancaria el 6 de noviembre de 1964 y que, el 28 de octubre de 1997 —luego de prestar los servicios a la entidad por 32 años, 11 meses y 25 días y de cumplir los 55 años de edad— solicitó a la Caja de Previsión Social de la entidad el reconocimiento de la pensión.
Que, en cumplimiento de los requisitos de ley, Capresub reconoció a su favor la pensión de vejez por $ 541.609,41 mensuales, a partir del 1º de noviembre de 1997. Esa decisión está contenida en la Resolución 95 de 25 de febrero de 1998, contra la cual interpuso recurso de reposición porque la caja no efectuó la liquidación de acuerdo con las alternativas que prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. No tuvo en cuenta todo lo devengado en el último año de servicios ($ 20’579.080,57). La caja en Resolución 540 de 5 de mayo de 1998 no repuso la decisión impugnada por considerar que la solicitud no tenía fundamento fáctico ni jurídico.
Asevera que, recibía de la Superintendencia Bancaria, a través de Capresub, los siguientes rubros: a) Un fomento al ahorro equivalente al 42% de la asignación básica más prima de antigüedad y, b) una prima estatutaria, que se paga cada semestre y equivale a un mes de sueldo que comprende la asignación básica, el incremento por antigüedad y el fomento al ahorro. Además, Capresub por más de 30 años incluyó, como factor pensional, las primas que pagaba a sus afiliados en junio y en diciembre. Devengó viáticos de manutención y alojamiento, durante 200 días del último año de servicios y, por espacio de 15 años consecutivos, hizo los aportes del fomento al ahorro y de la prima estatutaria.
La junta directiva de Capresub expidió el acuerdo 006 de 18 de abril de 1994, por el cual ordenó a los empleados de la Superintendencia no seguir cotizando sobre los anteriores factores. Pero, dicho acuerdo no se publicó en el Diario Oficial.
La Superintendencia Bancaria y Capresub siempre han reconocido el fomento al ahorro como factor salarial, junto con las primas semestrales. Es más, el Departamento Administrativo de la Función Pública reconoció dicho carácter.
Los fundamentos de derecho apoyo del concepto de violación son los artículos 36 de la Ley 100 de 1993, 14 de la Ley 50 de 1990, 21 y 24 de la Ley 6ª de 1945, 83 del Decreto-Ley 125 de 1976, 46 del Decreto 1939 de 1986, 4º del Decreto 1730 de 1991, 46 del Decreto 2155 de 1992, 3º, 4º y 45 del Decreto-Ley 1045 de 1978, 3º de la Ley 33 de 1985, 73 del Decreto 1848 de 1969 y los artículos 1º a 4º, 13, 53, 64, 125 y 209 de la Constitución Nacional.
La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, como restablecimiento del derecho profirió las siguientes decisiones:
— Ordenó a Capresub que, liquide la pensión de vejez, reconocida al demandante con efectividad a partir del 1º de noviembre de 1997, en el equivalente al 75% de los factores salariales que debieron servir de base para calcular los aportes a esa Caja durante su último año de servicio, conforme con la Ley 62 de 1985, del 1º de noviembre de 1996 al 31 de octubre de 1997.
— Indicó que, en cumplimiento del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo., esas sumas a restablecer deben ser ajustadas con base en la fórmula de valor presente. El valor presente es igual a la suma adeudada multiplicada por el índice de precios al consumidor final sobre el índice de precios inicial.
Advirtió que entratándose de pagos de tracto sucesivo la fórmula de valor presente se aplicará separadamente, mes por mes, comenzando con la mesada correspondiente al mes de noviembre de 1997.
— Denegó las restantes súplicas de la demanda.
• Como sustento de esta decisión, el a quo expuso, en síntesis, las siguientes consideraciones:
• El demandante nació el 23 de marzo de 1942, trabajó en la Superintendencia Bancaria del 6 de noviembre de 1964 al 31 de octubre de 1997 y quedó en régimen de transición de la Ley 100 de 1993 porque cuando entró a regir esta el 1º de abril de 1994 contaba con casi 30 años de servicios y con 52 años de edad.
• Las normas aplicables a la situación sub judice son las leyes 33 y 62 de 1985, en cuanto a los requisitos de edad, tiempo de servicios y el monto de la pensión de vejez sobre el 75% del salario promedio que sirvió de base en el último año de servicios para calcular los aportes a la caja de previsión, esto es, del 1º de noviembre de 1996 al 31 de octubre de 1997. Agregó que, “según este régimen, la base de liquidación para los aportes proporcionales a su remuneración estaba constituida por los factores señalados en la Ley 62 de 1985”.
• Por considerarlo desfavorable descartó la aplicación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues la pensión es menor si se liquida por el tiempo que le faltaba para cumplir los requisitos para pensión, en vez de utilizarse los factores salariales que debieron servir de base para los aportes durante el último año de servicios.
• Aunque sean factores salariales, por no encontrarse previstos en la Ley 62 de 1985, el subsidio del fomento al ahorro, la prima estatutaria y los viáticos no pueden formar parte del ingreso devengado como base de liquidación para pensión.
• El subsidio del fomento al ahorro y la prima estatutaria están viciados de incompetencia al contrariar la normatividad constitucional y legal que atribuye privativamente a la ley y a los decretos del Gobierno, la creación de factores salariales y la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Tampoco es aplicable la Ley 50 de 1990 porque rige para el sector privado.
A juicio del a quo, la nulidad de los actos administrativos acusados se debe a que “liquidaron la pensión del demandante, sobre los ingresos salariales con que cotizó al Sistema General de Pensiones entre el 1º de abril de 1994 y el 30 de octubre de 1997, para aplicar lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, artículos 21 y 36, incisos 2º y 3º, el Decreto 1158 de 1994, artículo 1º y el Acuerdo 6 de 1994 de la junta directiva de la entidad demandada, que señaló “... las cotizaciones para pensiones serán las fijadas en la Ley 100 de 1993...”. Razón por la cual la decisión administrativa viola las previsiones del inciso 2º, del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, los artículos 1º de las Leyes 33 de 1985 y 62 de 1985.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como ya se dijo, confirmó la decisión de primera instancia. Adicionó la orden de incluir el rubro correspondiente a fomento de ahorro que el demandante devengó durante el último año de servicios. Como sustento de esta decisión, expuso las siguientes consideraciones:
• En primer lugar y frente a la normatividad aplicable al demandante, consideró de acuerdo con los hechos de la demanda que, cuando entró a regir la Ley 100 de 1993 el actor contaba con más de 15 años de servicios y superaba los 40 años de edad, es decir, el reconocimiento de la pensión se rige por el régimen anterior a dicha ley.
• Luego, advirtió que el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 cuya letra rezaba: “Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años de la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos”, al contradecir el principio a la igualdad, fue declarado inexequible mediante Sentencia C-168 de 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional.
• Que, la pensión de jubilación para los empleados de la rama ejecutiva subsumidos dentro del régimen de transición, se liquida de acuerdo con lo establecido por las leyes 33 y 62 de 1985, cuando no tienen régimen prestacional especial propio, como acontece con los empleados de la Superintendencia Bancaria.
• Agregó que el Decreto 125 de 1976 invocado por el demandante para que le sea aplicado, tan solo modificó la estructura de la Superintendencia, suprimió cargos y redistribuyó funciones, pero no se refirió a asuntos prestacionales. Tampoco hay lugar a la aplicación del Decreto 1045 de 1978, por cuanto este ordenamiento no se hallaba vigente.
• Con base en las leyes 33 y 62 de 1985 y, en los antecedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado examinó que la asignación de fomento al ahorro hace parte de la asignación básica de los empleados y que, por lo tanto, es uno de los factores señalados por el legislador como factor salarial para efectos de la liquidación de la pensión.
• Que, lo anterior no ocurre con los viáticos ni con la prima estatutaria porque en la Ley 62 de 1985 no fueron incluidos como factores pensionales y agregó: “Si bien es cierto que los viáticos pueden situarse dentro del concepto de salario, sabido es que no todos los estipendios que se hallan inmersos dentro de esta noción, pueden considerarse como integradores de la asignación básica, pues su naturaleza la enmarca dentro de un alcance más restringido. Si bien, toda asignación básica es salario, no todos los emolumentos que constituyen salario pueden equipararse a asignación básica”.
La parte actora, mediante escrito del 17 de septiembre de 2003 presentó recurso extraordinario de súplica parcial contra la sentencia de segunda instancia.
El recurrente formuló, a semejanza de una demanda, las siguientes pretensiones dentro del recurso extraordinario:
Primera. Dejando a salvo el derecho de pensión de jubilación de mi poderdante, más de 15 años al servicio del Estado y 55 años de edad, pensión de jubilación reconocida conforme al régimen legal anterior y a salvo la prima de fomento al ahorro o fomento al ahorro, reconocida por la sentencia objeto del recurso de súplica, el presente recurso extraordinario de súplica, tiene por objeto que la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, disponga infirmar, parcialmente, la sentencia... por violación directa a la ley sustancial, por las causas que más adelanta indico y en su lugar adicione con sentencia que incluya en la base para liquidar la pensión de jubilación, el salario real devengado, en concordancia con los factores salariales previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 “último año de servicio” los cuales son más favorables que los establecidos en la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1158 de 1994, lo que se solicita como petición principal.
Segunda. Subsidiariamente, dejando a salvo su derecho de pensión a los 55 años y más de 15 años de servicio al Estado, y a salvo el reconocimiento a la prima de fomento al ahorro que hace la sentencia infirmada, se le liquide el monto conforme al régimen legal transitorio previsto en la primera parte del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, “... de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en todo el tiempo que les hiciere falta para ello, o todo lo cotizado durante toda su vida laboral y si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
Tercera. Subsidiariamente dejando a salvo su derecho de pensión a los 55 años y más de 15 años de servicio al Estado, y a salvo el reconocimiento a la prima de fomento al ahorro que hace la sentencia infirmada, se le liquide el monto conforme al régimen legal transitorio previsto en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 régimen legal anterior al cual se encontraba afiliado mi poderdante y previsto en la Ley 33 de 1985 y concordantes.
Cuarta. Comoquiera que la sentencia infirmada hubiere tenido cumplimiento, declarar sin efectos los actos procesales para tal fin.
Quinta. Como secuela de la anterior determinación, disponer que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, adopte las medidas a que hubiere lugar”.
El artículo 14 de la Ley 50 de 1990, subrogó al artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, vigente para la época de expedición de los actos administrativos impugnados, no definió lo que es salario, para no limitar la noción legal, solo señala los elementos del salario como toda aquella parte de la remuneración ordinaria y permanente que recibe el trabajador como contraprestación directa del servicio. Para el actor, entonces, el salario tiene dos fuentes, una pagada por la Superintendencia Bancaria y otra, la que paga Capresub por cuenta de dicha Superintendencia.
Los funcionarios de la Superintendencia Bancaria, se pensionan a los 50 años si son mujeres y a los 55 años si son hombres, y ambos con 20 años de servicio. El porcentaje pensional es del 75% sobre la asignación básica y los auxilios de alimentación y de transporte, por las primas estatutarias, las primas de navidad, de vacaciones, de servicios y los viáticos permanentes.
Ahora bien, el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, prevé que al momento de entrar en vigencia la ley, a quienes hubieren cumplido los requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación se les aplica la norma favorable anterior vigente al momento en que cumplieron esos requisitos.
La Resolución impugnada dice dar expreso cumplimiento a la Ley 6ª de 1945 —art. 17, lits. a) y d)—, al decreto 1600 de 1945, la Ley 64 de 1946, artículo 9º, a la Ley 65 de 1946, artículo 3º, al artículo 21 de la Ley 72 de 1947, al Decreto 2921 de 1948, a la Ley 171 de 1961, a la Ley 4ª de 1966, a la Ley 5ª de 1969, al Decreto-Ley 3135 de 1968 y al Decreto 1848 de 1969 y a la Resolución 3366 de 1967 de Capresub. Pero en realidad no cumplió la normatividad precitada porque no incluyó los factores salariales alegados al liquidar la pensión. La regla general es que salario constituye no solo la remuneración fija variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio. Así pues el Acuerdo 3 de 1992 “Por el cual se adopta el reglamento general de los servicios y prestaciones” determinó que la prima de fomento al ahorro sería pagada por Capresub mensualmente a los funcionarios de la Superintendencia Bancaria y de la caja como estímulo al ahorro, una suma equivalente al 42% de las asignaciones fijadas por la ley.
El régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 salvaguardó el régimen prestacional pensional anterior al cual estaban afiliados los funcionarios de la Superintendencia Bancaria y de Capresub y no derogó la previsión de que para liquidar la pensión de vejez se utiliza el promedio de salarios y primas de toda especie percibida en el último año “y lo devengado en los últimos 10 años, y para garantizar el principio de favorabilidad exigió calcular la pensión sobre todo lo devengado en su vida laboral y sobre todo lo cotizado, salvando las compensaciones parafiscales”.
La sentencia suplicada desconoció los factores salariales que conforman el salario real devengado, razón por la cual la pensión reconocida al actor es inferior al 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios.
Es incuestionable, a juicio del censor, que lo ampara el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ello significa que en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto de la pensión para su reconocimiento y pago se regula con el régimen anterior, por tener más de 40 años de edad y más de 15 años de servicio, al momento de la entrada en vigencia de la Ley precitada.
El régimen anterior es entonces la Ley 33 de 1985, es decir, se obtiene derecho a la pensión de jubilación a quien tenga como mínimo 55 años de edad y 20 años de servicio.
Los empleados de la Superintendencia Bancaria tienen derecho a unas prestaciones especiales, como son: Fomento al ahorro y primas semestrales, cuya legalidad es indiscutible y, por otra parte, la liquidación de la pensión debe incluir todo lo devengado.
Explica que el error se presenta en la decisión del derecho del actor y en la consideración de hechos, con quebranto de las reglas de interpretación legal que gobiernan la fijación del sentido de la norma. La sentencia excluye las primas estatutarias, de servicios, de navidad, de vacaciones, la prima especial de recreación (o prima del pescado) porque erróneamente interpretó que no son factor legal de liquidación de la pensión, al considerar que no existe régimen prestacional especial para la Superintendencia Bancaria, ya que el decreto 125 de 1976 propio de dicha entidad no dispuso regulación sobre asuntos prestacionales, lo cual no es cierto porque en su artículo 84 facultó a la junta directiva para reconocer las prestaciones extralegales que estimara. Así la Resolución administrativa 3366 de 1967 de la Superintendencia Bancaria y la Resolución 3243 de 1967 determinaron prestaciones legales y extralegales, las cuales se han pagado con fundamento en el artículo 3º del Decreto 1045 de 1978. Toda esta normatividad conforma el régimen especial, anterior y prevalente de la Superbancaria frente a la Ley 100 de 1993.
De tal suerte que el error de la sentencia comienza porque no tuvo en cuenta que la Ley 100 de 1993 era inaplicable a quienes tenían un régimen prestacional anterior a esta, como claramente lo previó el artículo 36 ib. y al predicar como no aplicable el Decreto 1045 de 1978 con el argumento de que no está vigente, cuando la realidad es todo lo contrario como se explicó en precedencia.
La Ley 795 de 2003 se sanciona dos meses y 26 días antes de proferirse la sentencia suplicada, por ende, debió ser conocida por la autoridad jurisdiccional. Con esta ley la Superintendencia Bancaria reasume la competencia ante el incumplimiento de Capresub en la liquidación de las pensiones.
Los factores salariales como prima de fomento al ahorro, subsidios de alimentación o transporte o la bonificación por servicios prestados deben estar conforme al Decreto 1045 de 1978 y su fundamento legal es el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 reglamentario del artículo 27 del Decreto-Ley 3135 de 1968, que la sentencia omitió tener en cuenta y esa es la razón por la cual negó el carácter salarial a dicha prima al liquidar la pensión de jubilación del demandante.
Explica que las pensiones de jubilación reconocidas y liquidadas por Capresub con anterioridad y en vigencia de la Ley 100 de 1993, tienen en cuenta los siguientes factores:
a) Las reconocidas y liquidadas hasta el año de 1985, consideran todos los factores salariales determinados en los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, y las primas semestrales pagadas directamente por la caja.
b) A partir de 1985, para el cálculo de las pensiones de jubilación se considera básicamente los factores mínimos señalados en las leyes 33 y 62 de 1985, junto con las primas estatutarias, es decir, las primas semestrales pagadas por Capresub.
c) Con la Ley 100 de 1993 deben tomarse los factores relacionados con el Decreto Reglamentario 1158 de 1994, que suprimió las primas estatutarias para las cuales determinó suspender la cotización a partir de abril de 1994 “pero le da efecto retroactivo al decreto reglamentario, lo que no es legal proceder”.
Los cargos en concreto fueron los siguientes:
— Primer cargo: violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea de los artículos 1º y 3º de la Ley 33 de 1985, de los artículos 83 y 84 del Decreto-Ley 125 de 1976, el inciso 2º del artículo 3º y el artículo 45 del Decreto-Ley 1045 de 1978, el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el artículo 127 —subrogado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990— del Código Sustantivo del Trabajo, y “de las normas legales citadas en este recurso extraordinario de súplica, favorables a mi poderdante y todas las normas anteriores en relación con los artículos 1º a 4º, 13, 53, 64, 125, 150, 209 y 228 prevalencia del derecho sustancial, de la Constitución Política”.
— Segundo cargo: violación directa de norma sustancial por falta de aplicación de los artículos 1º a 4º, 13, 46, 53, primera parte del artículo 58, artículo 90, literal e) del numeral 19 del artículo 150, el numeral 11 del artículo 189 ibídem y los artículos 209 y 228 de la Constitución Política; los artículos 17 literales a) y d) y 24 de la Ley 6ª de 1945, los artículos 62, 83 y 84 del Decreto-Ley 125 de 1976, los artículos 4.1.0.0.10 y 4.1.9.0.11 del Decreto 1730 de 1991, el artículo 336 del Decreto-Ley 663 de 1993, la regla primera del artículo 7º y el artículo 73 del decreto 1848 de 1969, artículo 3 del Decreto-Ley 1045 de 1978, el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 que subrogó el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, el Convenio 95 de la OIT (L. 54/62), el literal a) del artículo 1º, el literal a) del artículo 2º y los artículos 3º y 10 de la Ley 4ª de 1992, los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993; los artículos 1º, 2º y 4º de la Ley 678 de 2001; literales a) y d) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945; el Decreto 1600 de 1945, el artículo 9º de la Ley 64 de 1946, el artículo 3º de la Ley 65 de 1946, el artículo 21 de la Ley 72 de 1947, el Decreto 2921 de 1948, la Ley 171 de 1961, la Ley 4ª de 1966, la Ley 5ª de 1969, el artículo 27 del Decreto-Ley 3135 de 1968, el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969, los artículos 2º y 4º de la Ley 4ª de 1992, el Decreto 700 de 1993, el artículo 71 de la ley 795 de 2003 y el Decreto 627 de 2000; la Resolución 3366 de 1967 del Superintendente Bancario, los artículos 7º y 28 del Acuerdo 11 de 1977 y el Acuerdo 3 de 1992, ambos de la junta directiva de Capresub.
— Tercer cargo: infracción de la doctrina del Consejo de Estado. Invocó algunas sentencias del Consejo de Estado.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º y 7º de la Ley 954 de 2005, esta Sala Especial Transitoria de Decisión 2B es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto por el señor Rafael María Galeano Páez, contra la sentencia dictada el 10 de abril de 2003, por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado.
Aunque el recurso de súplica fue derogado por el artículo 2º de la Ley 954 de 2005, ocurre que en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º, ibídem, las salas especiales transitorias de decisión de esta corporación deberán decidir los recursos de súplica respecto de los cuales a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada ley, esto es, el 27 de abril de 2005, se había dictado auto admisorio, como en efecto aconteció en este caso.
Este recurso fue concebido como un instrumento procesal en defensa de la Constitución y de la ley y, por ende, de la seguridad jurídica, pues el ordenamiento jurídico exige de la jurisdicción de lo contencioso administrativo un altísimo grado de certeza jurídica, igualdad en el trato jurídico y un correcto entendimiento del derecho objetivo, en tanto que su ámbito de aplicación se reserva a la violación directa de normas sustanciales.
Conforme con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia(1), el Consejo de Estado ha considerado que normas sustanciales son reglas de derecho positivo de carácter nacional que atribuyen derechos subjetivos(2), esto es, aquellas “cuyo contenido sea una declaración de creación, modificación, o extinción de relaciones jurídicas concretas”(3). Por eso, “es el contenido de una norma y no su ubicación en los códigos sustantivos lo que determina su naturaleza sustancial”(4).
Significa lo anterior que por la vía del recurso extraordinario de súplica solo es procedente alegar violación directa de la ley, cuando el fallador incurre en error respecto de la existencia, validez y alcance de la disposición jurídica sustancial que gobernó la litis, al inaplicarla, aplicarla en forma indebida o interpretarla equivocadamente. De este modo, la actividad del juez del recurso extraordinario de súplica se restringe a la confrontación objetiva y directa de la sentencia impugnada con la norma de derecho que le sirvió de fundamento especial o que no se tuvo en cuenta, sin consideración al aspecto probatorio.
Por lo tanto es improcedente alegar la violación indirecta de la ley, es decir, el error que surge en consideración a la prueba de los hechos, ya sea porque no se apreciaron los medios de prueba o porque se apreciaron equivocadamente.
Por otra parte, es requisito esencial del recurso de súplica que el censor indique en forma puntual la norma sustancial supuestamente infringida por la sentencia objeto de la impugnación y que exponga de manera clara los motivos sustento del cargo, sin que sean admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de las leyes o estatutos. Además, debe existir relación de causalidad entre el vicio denunciado y la sentencia misma, por ende, las consideraciones jurídicas del fallador que no constituyan el soporte de la decisión son intrascendentes en el recurso de súplica.
— Sobre la causal de nulidad procesal propuesta por la entidad demandada
La entidad demandada planteó un hecho constitutivo de nulidad procesal, que concretó en la falta de jurisdicción y competencia de la justicia de lo contencioso administrativo para conocer sobre régimen pensional, porque a su juicio, la Ley 712 de 2001 asignó el conocimiento de estos asuntos a la jurisdicción laboral, sin importar la naturaleza de la entidad que conceda la pensión.
La Sala considera que no hay lugar a declarar la nulidad procesal solicitada, por cuanto esta jurisdicción sí es competente para conocer del presente asunto, toda vez que el mismo no está comprendido dentro de las controversias relativas a la seguridad social integral que conforme con el artículo 2º de la Ley 712 de 2001 son del conocimiento de la jurisdicción laboral, debido a que al demandante no le son aplicables las normas de la Ley 100 de 1993 —”Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral”— en razón a que quedó sometido al régimen de transición, que conlleva la aplicación del régimen anterior, esto es, el Decreto-Ley 3135 de 1968, su reglamentario el Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978 disposiciones que por lo demás, no hacen parte del sistema de seguridad social integral.
— Sobre la exclusión de algunos temas planteados en las censuras por el actor
La Sala estima pertinente antes de iniciar el estudio de las censuras propuestas indicar que el recurso en su formulación es confuso y en más de las veces trae una relación normativa de la regulación a lo largo de varios años lo que dificulta el entendimiento de las censuras.
No obstante lo anterior, la Sala en virtud del principio de ordenación del proceso debe circunscribir el estudio a las normas y argumentos aplicables a la cronología referida a la situación del actor. Para dar un manejo adecuado a las censuras las limitaciones en el estudio son las siguientes:
• No estudiará los argumentos que recaen sobre la actuación de la administración durante el trámite administrativo ni en la vía gubernativa, en tanto asume competencia como juez de un recurso extraordinario que le impide ahondar en las actuaciones de la administración porque esta competencia corresponde a los jueces de instancia.
• Tampoco abordará el estudio de la sentencia de primera instancia, en razón a que el recurso extraordinario es contra la sentencia del Consejo de Estado proferida como juez de la apelación.
• No conoce de la violación de normas sustanciales invocadas en forma general ni de estatutos que se citan sin indicar los artículos específicos.
Señalados los puntos sobre los cuales la Sala como juez extraordinario no asumirá el conocimiento por no ser propios del recurso de súplica, se procede al estudio de los cargos contra el fallo acusado.
— De la determinación de los cargos propuestos
Primer cargo: violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea de los artículos 1º y 3º de la Ley 33 de 1985, de los artículos 83 y 84 del Decreto-Ley 125 de 1976, el inciso 2º del artículo 3º y 45 del Decreto 1045 de 1978, el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el artículo 127 —subrogado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990— del Código Sustantivo del Trabajo, y “de las normas legales citadas en este recurso extraordinario de súplica, favorables a mi poderdante y todas las normas anteriores en relación con los artículos 1º a 4º, 13, 53, 64, 125, 150, 209 y 228 prevalencia del derecho sustancial, de la Constitución Política”.
La censura en su contexto general acusa que la sentencia suplicada desconoce los factores salariales que conforman el salario real devengado por el demandante, razón por la cual el reconocimiento de la pensión de jubilación resultó inferior al 75% al salario promedio que recibió en el último año de servicios.
En lo particular el recurrente indica que los artículos 83 y 84 del Decreto-Ley 125 de 1976 reglamentario de la Ley 28 de 1974 son interpretados erróneamente por el Consejo de Estado porque excluye de la liquidación de la pensión las primas estatutarias, las primas de servicio, de navidad, la prima especial de recreación o del pescado con el argumento de que la Superintendencia Bancaria no tiene régimen prestacional especial, porque el decreto precitado solo suprimió cargos y redistribuyó funciones pero nada dispuso sobre asuntos prestacionales, lo cual no es cierto porque el artículo 83 de esa normatividad dispuso que la Superintendencia reconocería las prestaciones extralegales que la dirección estimara.
El Decreto 125 de 1976 permitió a la junta directiva de Capresub el reconocimiento de prestaciones sociales con base en el régimen especial, cuyo origen se remonta al artículo 21 de la Ley 6ª de 1945. Luego, en diciembre 16 de 1976 se dictó el decreto 2657 que aprobó los nuevos estatutos de Capresub, los cuales observaron los decretos 1050 y 3130 de 1968, 434 de 1971 y 125 de 1976. De esta manera la caja funciona con las normas de los establecimientos públicos descentralizados del orden nacional y las especiales del Decreto 125 de 1976 y la Ley 45 de 1923, pero la sentencia interpreta erradamente la normatividad al afirmar que no hay norma especial.
Acusa que el fallador tampoco tuvo en cuenta que la Resolución Administrativa 3366 de 1967 proferida por el superintendente bancario en calidad de presidente de la junta directiva de Capresub estableció el régimen salarial especial para la entidad y determinó las prestaciones legales y extralegales a favor de empleados y pensionados de la misma, las cuales han venido pagándose con fundamento en el artículo 3º del Decreto 1045 de 1978.
De tal suerte que, a su juicio, el régimen especial y prevalente de la Superintendencia sí existe y está conformado por el decreto Ley 1045 de 1978, las resoluciones 3366 y 3243 ambas de 1967 y varios acuerdos como el número 11 de 1977.
Por otra parte, el Decreto 700 de 1993 mediante el cual se aprobó el estatuto de Capresub es aplicable únicamente a esta, por tanto por ser norma especial prima sobre la general, máxima que olvidó la sentencia suplicada y que la llevó a excluir factores salariales que servían de base de liquidación de la pensión a la que tenía derecho el actor.
Es incuestionable que al demandante lo ampara el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ello significa que en lo relativo a edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, para su reconocimiento y pago, el actor se regula por las normas anteriores, como son el artículo 83 del Decreto-Ley 125 de 1976, que asigna a Capresub el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los empleados y pensionados de la Superbancaria, por el artículo 20 de la Ley 64 de 1946, el artículo 82 de la Ley 90 de 1946 y los artículos 18 y 19 de la Resolución 3243 de 1967. La pensión del actor entonces se debe liquidar con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para obtener el derecho pensional al momento de entrar en vigencia dicha ley, es decir, salario, viáticos, primas estatutarias, la prima de fomento al ahorro, todos los demás factores previstos en el Acuerdo 3 de 1992 de la junta directiva de Capresub, ya que esos rubros le fueron pagados al actor hasta el último día de trabajo.
Sobre el punto específico de las primas de fomento al ahorro y estatutarias indica que son anteriores en su creación a la Ley 4ª de 1992, al Decreto-Ley 3135 de 1968, al Decreto 1848 de 1969, al Decreto 125 de 1976, al Decreto Constitucional 2118 de 1992, a la Ley 4ª de 1992, pues vienen desde la Ley 23 de 1923. Es más las leyes 33 y 62 de 1985 salvaguardan los derechos, al igual que la Ley 797 de 2003 al determinar que las prestaciones que venía cancelando Capresub continuarían pagándose por la Superintendencia.
La Resolución 3366 de 1967 de la junta directiva de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria unificó en un solo estatuto los beneficios extra-legales a favor de los empleados y pensionados de la Superintendencia Bancaria y afiliados a Capresub y la Resolución 3977 del 27 de octubre de 1967 estableció descuentos del 5%, con destino a dicha caja, sobre el monto de los viáticos que percibía el personal en comisión y que se tendrían en cuenta en la liquidación de prestaciones sociales solo cuando se acreditara dicho descuento. Además, el recurrente desarrolló su trabajo siempre fuera de las instalaciones de la entidad y en muchos casos fuera de Bogotá en el cargo de visitador auxiliar y como jefe de comisión de visita.
La junta directiva de Capresub creó todas las prestaciones especiales (fomento al ahorro y las primas estatutarias) cuando se encontraba debidamente facultada por leyes de los años 1945 y 1946 y por el artículo 38 del Decreto 3130 de 1968 mientras estuvo vigente.
Indica que no debe perderse de vista que el artículo 42 del Decreto-Ley 1042 de 1978 dispone que salario es el concepto genérico, que incluye además de la asignación básica mensual legal, las demás sumas que periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios, incrementos por antigüedad, auxilio de transporte, de alimentación, prima de servicios, la bonificación por servicios prestados y los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.
Afirma que la sentencia suplicada no tuvo en cuenta los regímenes de transición que las leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 señalaban, porque si el demandante ingresó a la Superintendencia Bancaria el 6 de noviembre de 1964, a la fecha de expedición de la Ley 33 de 1985 contaba con 21 años, 1 mes y 24 días de servicios, de tal suerte que debía aplicarse a su favor la norma especial, esto es, el Decreto-Ley 1045 de 1978, que es la norma anterior a la que se refirió la Ley 33 de 1985.
El fallo impugnado indicó erróneamente que no había lugar a aplicar el Decreto 1045 de 1978 en atención a que no estaba vigente, sin advertir que este es el aplicable por tratarse del régimen anterior.
Aclara que si bien la junta directiva de Capresub determinó mediante el Acuerdo 6 de 18 de abril de 1994 suspender la cotización a la caja con respecto a las primas semestrales, a fin de ajustar las cotizaciones para pensiones a los parámetros fijados por el Decreto Reglamentario 1158 de 1994, para no considerarlas como ingreso base en la liquidación de la pensión de jubilación, a juicio del censor, tal disposición es ilegal porque desconoce lo dispuesto en el literal a) del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 que consagró el respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general como de los regímenes especiales, cuya filosofía responde a la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales. Por ende, el acuerdo precitado es contrario al Decreto 700 de 1993 y a la Ley 100 de 1993, además que es ineficaz por cuanto no fue publicado en el Diario Oficial.
Indica que los factores a tener en cuenta al liquidar las pensiones de jubilación reconocidas por Capresub se dividen cronológicamente en tres etapas: i) las pensiones generadas hasta el año de 1985 se liquidaron con base en los factores determinados en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, junto con las primas semestrales pagadas por la Caja; ii) las pensiones causadas a partir de 1985 hasta la Ley 100 de 1993 tuvieron en cuenta los factores señalados en las Leyes 33 y 62 de 1985 junto con las primas estatutarias y, iii) las pensiones generadas a partir de la Ley 100 de 1993 tienen en cuenta los factores determinados en el Decreto Reglamentario 1158 de 1994 y para ese entonces ya se suprimieron las primas estatutarias.
Visto el planteamiento anterior, lo primero que la Sala advierte de esta censura es que frente algunas normas hay falta de técnica en su formulación porque: acusa la interpretación errónea de normas que el juez de la apelación no empleó al decidir, lo cual hace imposible esta clase de formulación, toda vez que esta supone la utilización de la norma aplicable al caso solo que el error del juez radica en que al razonar le da un alcance que jurídicamente no tiene.
En segundo lugar, la interpretación errónea se materializa cuando el juez elige acertadamente la norma pero le atribuye un sentido que no es correcto y en la censura el recurrente da a entender que está sometido a régimen especial pero que a su vez debieron aplicarle el régimen general previsto en el Decreto 1045 de 1978.
En tercer lugar si en gracia de discusión se dijera que la argumentación corresponde entonces a la falta de aplicación de las normas no empleadas por el juez, la Sala encuentra que algunas de las normas no fueron invocadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho como apoyo a la solicitud de reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación, como tampoco fueron mencionadas en el recurso de apelación, circunstancias que impiden al juez del recurso extraordinario asumir el análisis porque no se trata de redefinir la argumentación que debió plantearse en forma correcta en las instancias.
En consecuencia, para un mejor entendimiento de la censura en la parte en que está correctamente formulada, la Sala transcribe a continuación las normas en que se apoyó el actor que sí corresponden al supuesto normativo que empleó en las instancias y que fueron sustento de la decisión suplicada, para luego determinar si en realidad hubo o no una errada interpretación:
Decreto 125 de 26 de enero de 1976 “por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Bancaria, se suprimen unos cargos y se redistribuyen funciones”.
“Caja de previsión social
ART. 83.—La Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria es una Corporación sin ánimo de lucro, creada conforme a las disposiciones del título XXXVI del Código Civil y que tiene a su cargo, delegación del Estado, el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales legales de los empleados y pensionados de la Superintendencia Bancaria.
La Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria reconocerá igualmente las prestaciones extralegales que su órgano competente de dirección estime convenientes (negrillas fuera de texto).
ART. 84.—La Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria se rige por sus propios estatutos aprobados por el organismo, competente y está dirigida por una Junta Directiva integrada por las siguientes personas:
El superintendente bancario, quien la presidirá, los superintendentes delegados y dos vocales, elegidos por los empleados y los jubilados, respectivamente”.
Decreto 1045 de 7 de junio 1978 “Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”.
“ART. 3º—Del reconocimiento de las prestaciones. Las entidades a que se refiere el artículo 2º(5) reconocerán y pagarán a sus empleados públicos únicamente las prestaciones sociales establecidas por la ley. A sus trabajadores oficiales, además de estas, las que se fijen en pactos, convenciones colectivas o laudos arbitrales celebrados o proferidos de conformidad con las disposiciones legales sobre la materia.
ART. 45.—De los factores de salario por la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario:
ll. Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968”.
“ART. 73.—Cuantía de la pensión. El valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidos en el último año de servicios por el empleado oficial que haya adquirido el estatus jurídico de jubilado, por reunir los requisitos señalados por la ley para tal fin (nota: el aparte tachado fue declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia de 7 de junio de 1980).
Ley 33 de 29 de enero de 1985 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las cajas de previsión y con las prestaciones sociales para el sector público”.
Ley 62 de 16 de septiembre de 1985 “Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985”.
El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos (aparte tachado declarado inexequible en Sentencia C-168/95).
PAR. 2º—<Parágrafo inexequible>”.
La interpretación hecha por la sentencia suplicada partió del supuesto probado —no discutido por las partes— de que el actor está bajo el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque al momento de entrada en vigencia de la ley contaba con 52 años de edad y más de 30 años de servicio.
La sentencia suplicada consideró que el reconocimiento de la pensión debe hacerse dentro del régimen que antecedió a la precitada ley en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, contenido en las leyes 33 y 62 de 1985 y con el entendimiento de que la pensión se liquida a razón del 75% del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes proporcionales a la remuneración que se integra con los factores indicados en dichas leyes, en los cuales no se incluyen ni los viáticos, ni la prima estatutaria.
El fallo en forma categórica afirmó que no existe para la Superintendencia Bancaria un régimen prestacional especial, toda vez que el Decreto 125 de 1976 no consagró regulación sobre ese aspecto.
Por su parte el censor afirma que la Superintendencia sí tiene régimen especial y, en virtud de este tiene derecho a que dentro de la liquidación pensional sean incluidas las primas estatutarias y los viáticos como factores salariales que son.
Al respecto la Sala considera que solo uno de los tantos argumentos que planteó el recurrente tiene la virtud de hacer próspero el cargo y es el referente a que la sentencia suplicada no tuvo en cuenta los regímenes de transición que las leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 señalaban, porque si el demandante ingresó a la Superintendencia Bancaria el 6 de noviembre de 1964, a la fecha de expedición de la Ley 33 de 1985 contaba con 20 años, 3 meses y 8 días de servicios, de tal suerte que debía aplicarse a su favor la norma anterior, esto es, el Decreto-Ley 1045 de 1978.
Es claro que en el caso de los empleados oficiales de la Superintendencia Bancaria, las normas aplicables inmediatamente anteriores a la Ley 100 de 1993 son las leyes 33 y 62 de 1985, pero lo cierto es que incluso al momento de entrar en vigencia la Ley 33 de 1985 el actor contaba con más de 20 años de servicio en la entidad, como claramente y en su conocimiento lo tenía la sentencia suplicada cuando dice con respecto al actor “desde su ingreso el 6 de noviembre de 1964 hasta el 31 de octubre de 1997” (fl. 339, cdno. ppal.).
La sentencia suplicada si bien partió de la premisa correcta de que el actor está en régimen de transición y, por ende no lo gobierna la Ley 100 de 1993, pasó por alto que tampoco lo regula la Ley 33 de 1985 porque quedó en la transición establecida por esta ley.
Es ahí donde radica el yerro de la sentencia suplicada porque al interpretar el régimen de transición aplicable al actor equivocó el alcance del mismo.
Valga indicar que la sentencia suplicada afirmó categóricamente que el Decreto 1045 de 1978 no le era aplicable “por cuanto este ordenamiento no se halla vigente” (fl. 346, cdno. ppal.), consideración que hizo sin tener en cuenta que el régimen anterior a la Ley 33 de 1985 y su modificatoria la Ley 62 de 1985 estaba conformado por el Decreto 3135 de 1968 y el Decreto 1045 de 1978 y cuyos beneficios debían cobijar al actor.
Con base en todo lo anterior la Sala observa que hubo interpretación errónea de los regímenes de transición previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en el establecido en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.
Ante la prosperidad de esas censuras, la Sala se releva de estudiar los dos restantes cargos de falta de aplicación de los artículos 1º a 4º, 13, 46, 53, primera parte del artículo 58, artículo 90, literal e) del numeral 19 del artículo 150, el numeral 11 del artículo 189 ibídem y los artículos 209 y 228 de la Constitución Política; los artículos 17 literales a) y d) y 24 de la Ley 6ª de 1945, los artículos 62, 83 y 84 del Decreto-Ley 125 de 1976, los artículos 4.1.0.0.10 y 4.1.9.0.11 del Decreto 1730 de 1991, el artículo 336 del Decreto-Ley 663 de 1993, la regla primera del artículo 7º y el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969, artículo 3º del Decreto-Ley 1045 de 1978, el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 que subrogó el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, el Convenio 95 de la OIT (L. 54/62), el literal a) del artículo 1º, el literal a) del artículo 2º y los artículos 3º y 10 de la Ley 4ª de 1992, los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993; los artículos 1º, 2º y 4º de la Ley 678 de 2001; literales a) y d) del artículo 17 de la Ley 6º de 1945; el Decreto 1600 de 1945, el artículo 9º de la Ley 64 de 1946, el artículo 3º de la Ley 65 de 1946, el artículo 21 de la Ley 72 de 1947, el Decreto 2921 de 1948, la Ley 171 de 1961, la Ley 4ª de 1966, la Ley 5ª de 1969, el artículo 27 del Decreto-Ley 3135 de 1968, el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969, los artículos 2º y 4º de la Ley 4ª de 1992, el Decreto 700 de 1993, el artículo 71 de la Ley 795 de 2003 y el Decreto 627 de 2000; la Resolución 3366 de 1967 del superintendente bancario, los artículos 7º y 28 del Acuerdo 11 de 1977 y el Acuerdo 3 de 1992, ambos de la junta directiva de Capresub y la falta de aplicación de la doctrina del Consejo de Estado.
Hay lugar entonces a infirmar la sentencia del 10 de abril de 2003 y, consecuencialmente, a emitir sentencia de reemplazo.
Asume la Sala Especial Transitoria de Decisión 2B el carácter de Sala de segunda instancia y procede, en esa condición, a resolver las peticiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sobre la negativa de la Caja de Previsión de la Superintendencia Bancaria.
Mediante demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor solicitó la nulidad parcial del acto administrativo de reconocimiento de pensión de vejez y de su confirmatorio, a fin de que se incluyeran todos los factores salariales legales y estatutarios por él devengados entre el 1º de abril de 1994 y el 30 de octubre de 1997.
La sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló los actos administrativos y ordenó liquidar la pensión conforme al artículo 1º de la Ley 62 de 1985.
En el recurso de apelación, el demandante insistió en que no le era aplicable las leyes 33 y 62 de 1985 sino el régimen especial previsto en el Decreto-Ley 125 de 1976 junto con el artículo 3º del Decreto 1045 de 1978 y agregó: “Al incurrir en el error, como consecuencia de la inaplicación del régimen especial, de no aplicar el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios —dentro del cual está lo atinente al fomento al ahorro (por ser una asignación básica); los viáticos y la prima estatutaria); y, por el contrario, ordenar la reliquidación sobre el 75% de lo que sirvió de base para los aportes en el último año de servicios” (fl. 304, cdno. ppal.).
Según la Resolución 95 de 25 de febrero de 1997, el demandante al 1º de noviembre de 1997 —fecha del retiro— contaba con más de 55 años de edad en tanto nació el 23 de marzo de 1942 y se vinculó a la entidad el 6 de noviembre de 1964, es decir llevaba más de 32 años de servicio.
De las fechas indicadas en precedencia, es claro que al actor no lo rige ni la Ley 100 de 1993 ni las leyes 33 y 62 de 1985, por cuanto su calidad de pensionado la adquirió bajo el imperio de las normas anteriores a esos dos ordenamientos y, por ello, le son aplicables el Decreto 3135 de 1968 y el Decreto 1045 de 1978.
La Ley 33 de 1985 entró a regir el 13 de febrero de 1985 y previó que para obtener el derecho a la pensión de jubilación el empleado debía haber servido 20 años continuos o discontinuos y tener mínimo 55 años de edad. No es aplicable a los siguientes eventos: i) empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente; ii) quienes por ley disfruten de un régimen especial de pensiones; iii) quienes a la fecha de entrada en vigencia de la ley hayan cumplido mínimo 15 años continuos o discontinuos de servicio; iv) quienes al momento de entrar en vigencia la ley contaran con 20 años de labor continua o discontinua y se hallen retirados y v) quienes ya hubieran adquirido su estatus pensional.
En el caso del señor Rafael María Galeano Páez, al momento de entrar en vigencia la Ley 33 de 1985, contaba con más de 20 años de servicio, circunstancia que lo hacía beneficiario del régimen de transición previsto en esta ley en cuanto a la edad, esto es, el Decreto-Ley 3135 de 1968.
Si bien la Ley 33 de 1985 no señaló qué pasaba con la liquidación de la pensión y con los factores pensionales a tener en cuenta para quienes estuvieran en régimen de transición, considera la Sala que en virtud de los principios de favorabilidad e inescindibilidad de la ley laboral debe aplicarse también el régimen anterior, de lo contrario no se respetaría el artículo 53 de la Constitución Política que determinó como principio mínimo fundamental la aplicación de la “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”.
Además, que desde el punto de vista práctico es un contrasentido aplicar el régimen anterior laboral en cuanto a la edad y al mismo tiempo aplicar los factores de liquidación conforme al nuevo régimen, pues se trata de asuntos interrelacionados entre sí que imposibilitan al operador jurídico hacer una mixtura de regímenes —pasado y futuro— para una misma materia.
Como se anunció con anterioridad la pensión de jubilación debió ser liquidada conforme al Decreto-Ley 3135 de 1968, su reglamentario el Decreto 1848 de 1969 y, al Decreto 1045 de 1978, cuyos textos son del siguiente tenor:
“Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968 “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”.
ART. 27.—Pensión de jubilación o vejez. El empleado público o trabajador oficial que sirva veinte años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años si es varón o 50 si es mujer, tendrá derecho a que por la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia o de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio.
No quedan sujetas a esta regla general las personas que trabajen en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción y que la ley determine expresamente.
El Decreto 1848 de 1969 reglamentó el anterior decreto ley y claramente estableció que el porcentaje de la pensión, esto es, el 75% se liquidaría sobre los salarios y primas de toda especie.
En cuanto a los factores salariales a tener en cuenta para el reconocimiento de la pensión el Decreto-Ley 1045 de 1978 “Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”, dispuso:
“ART. 45.—De los factores de salario por la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario:
ll. Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38(6) del Decreto 3130 de 1968”.
En consecuencia la pensión de jubilación a favor del señor Galeano Páez es la consagrada en el Decreto-Ley 3135 de 1968 y se debe reconocer sobre los factores señalados en el artículo 45 del Decreto-Ley 1045 de 1978 y con observancia del artículo 73 del Decreto 1848 de 1969.
Debido a que la sentencia del a quo anuló parcialmente los actos administrativos en cuanto consideró que la entidad demandada liquidó la pensión en forma errada al contrariar las previsiones de la Ley 100 de 1993, artículo 36 inciso 2º, de la Ley 33 de 1985, artículo 1º y de la Ley 62 de 1985, artículo 1º, la Sala Transitoria mantendrá esa decisión porque la ilegalidad subsiste pero por otras razones normativas, que se explican a continuación.
En relación con los emolumentos devengados por el señor Rafael María Galeano Páez, durante el último año de servicios como lo dispone el artículo 27 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969, esto es, entre el 1º de noviembre de 1996 y el 31 de octubre de 1997, según certificación expedida por la Superintendencia Financiera (antes Bancaria) a través el pagador, ver folios 62 a 63 cuaderno principal fueron:
Sueldo $ 6.003.873,33
Prima de antigüedad $ 696.756,67
Bonificación por servicios $ 214.125,10
Prima de servicios $ 279.936,24
Prima de Navidad $ 680.164,35
Viáticos $ 2.163.420,00
Diferencia descanso remunerado $ 26.456,67
Diferencia prima de vacaciones $ 15.874,00
Subtotal 1996 $ 10.080.606,36
Sueldo del 1º de enero al 31 de octubre de 1997 $ 6.072.710,00
Prima de antigüedad del 1º de enero al 31 de octubre de 1997 $ 677.840,00
Bonificación por compensación $ 441.650,00
Bonificación por servicios $ 236.269,25
Prima de servicios $ 368.532,38
Prima de Navidad $ 694.795,96
Viáticos $ 7.952.327,50
Indemnización vacaciones $ 1.064.000,87
Prima de vacaciones $ 769.620,14
Subtotal 1997 $ 18.277.746,10
Se observa entonces que dentro de los conceptos devengados además de la asignación básica, prima de antigüedad, bonificación por servicios y descanso remunerado devengó primas de servicios y de navidad y viáticos que conforme a la certificación del pagador de la entidad obrante a folio 65 del cuaderno principal fueron devengados entre el 5 de noviembre de 1996 y el 25 de octubre de 1997 y corresponden a “200 días de viáticos, destinados a proporcionar manutención y alojamiento” y prima por compensación, factores salariales que se encuentran contenidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y en el artículo 73 del decreto 1848 de 1969 y que no fueron incluidos en la liquidación pensional del demandante.
En relación con la prima de fomento al ahorro ha sido reiterada la posición del Consejo de Estado al reconocerlo como factor salarial porque remunera en forma directa los servicios prestados.
Tampoco fueron incluidas la prima de fomento al ahorro ni las primas estatutarias que devengó conforme a la certificación que la coordinara del grupo de tesorería y pagaduría expidió y que fue remitida al proceso con el informe juramentado que dentro del proceso rindió el director general de Capresub (fls. 259 a 260, cdno. ppal.). Esa certificación en su contenido informa que el actor devengó “sobre los siguientes factores salariales: prima semestral estatutaria (...) 1996: primer semestre $ 775.682,10; segundo semestre $ 868.736,12 y primer semestre de 1997 $ 958.578,10”. Y por prima de fomento al ahorro devengó en cada uno de los meses de noviembre y diciembre del año 1996 la suma de $ 256.950,12 y por cada uno de los meses de enero a octubre de 1997 la suma de $ 283.523,10.
Por el contrario, no aparecen acreditados como devengados por el actor los factores de gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras ni auxilios de alimentación y de transporte y, conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, corresponde a la parte probar el supuesto de hecho, carga que incumplió el demandante y por lo tanto no deben ser tenidos en cuenta al momento de reliquidar la pensión.
Con base en todo lo anterior, para efectos del restablecimiento del derecho modificará la decisión para ordenar que la pensión de vejez del actor se liquide a partir del 1º de noviembre de 1997 conforme al Decreto 1045 de 1978, Decreto 3135 de 1968 y al Decreto 1848 de 1969, con inclusión de la prima de fomento al ahorro, en el equivalente al 75% de los rubros devengados y debidamente probados en el último año de servicios y se paguen las diferencias con los reajustes legales que resulten sobre las mesadas efectivamente pagadas desde el 1º de noviembre de 1997, ajustadas conforme al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo y con utilización de la fórmula de valor presente que se indica en la parte resolutiva de esta sentencia.
En atención a que la subdirectora de recursos humanos de la Superintendencia Bancaria informó al tribunal que la liquidación de la Caja de Previsión Social Capresub concluyó el 26 de agosto de 2005 y que el Decreto 2398 de 25 de agosto de 2003 en su artículo 12 estableció que una vez terminada la liquidación de Capresub los bienes, derechos y obligaciones de esta serían transferidos a la Superintendencia Bancaria de Colombia será esta quien asuma el pago de los valores a favor del señor Rafael María Galeano Páez, y si hubiere lugar a ello previo descuento del valor de los aportes no efectuados sobre los factores salariales indicados en esta sentencia.
Se niega la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, solicitada por la parte demandante en atención a que no se observa conducta temeraria o de mala fe por parte de la parte demandada (CCA, art. 171).
INFÍRMASE la sentencia dictada por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado el 10 de abril de 2003.
1. CONFÍRMASE PARCIALMENTE la sentencia proferida el 7 de julio de 2000 por la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto declaró la nulidad parcial de las resoluciones 95 de 25 de febrero de 1997 y 540 de 5 de mayo de 1998 expedidas por la dirección general de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria.
2. MODIFÍCASE el numeral 2º de la parte resolutiva de la sentencia ya citada, el cual quedará así:
“2. A título de restablecimiento del derecho se ordena a la entidad demandada o a quien haga sus veces reliquidar la pensión de jubilación del señor Rafael María Galeano Páez, y a pagar las diferencias causadas en las mesadas ya canceladas a partir del 1º de noviembre de 1997 incluyendo todos los factores salariales que se probaron devengados por el actor de acuerdo con el artículo 42 del Decreto-Ley 1045 de 1978 y 73 del Decreto 1848 de 1969 y teniendo en cuenta la prima de fomento al ahorro y las primas estatutarias.
3. Las sumas adeudadas se actualizarán en los términos del artículo 178 y, de acuerdo con la siguiente fórmula:
El valor R es el valor presente que se determina multiplicando el valor histórico (RH) que es el que corresponde a lo adeudado, por el valor que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial que es el vigente a la fecha en que debió efectuarse el pago.
4. Dese cumplimiento a lo previsto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
5. Practíquese el descuento del valor de los aportes no efectuados sobre los factores salariales certificados cuya inclusión se ordena en la presente sentencia, si hubiere lugar a ello.
6. Niégase la condena en costas.
Consejeros: Ruth Stella Correa Palacio—Marco Antonio Velilla Moreno—Martha Teresa Briceño de Valencia—Susana Buitrago Valencia.
(5) “ART. 2º—De las entidades de la administración pública. Para los efectos de este decreto se entiende por entidades de la administración pública del orden nacional la Presidencia de la República, Los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales” (negrilla fuera de texto).
(6) Este artículo decía: “Del estatuto del personal. Las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, dentro de los doce meses siguientes a la fecha de expedición del presente decreto, elaborarán para aprobación del Gobierno el proyecto de estatuto personal en el que se determinen las condiciones para la creación, supresión y fusión de cargos y de acceso al servicio; las situaciones administrativas y el régimen disciplinario; el campo de aplicación de la carrera administrativa y los correspondientes procedimientos; lo mismo que todo lo referente a la clasificación y remuneración de los empleos, primas o bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, prestaciones sociales y requisitos para el otorgamiento de comisiones en el interior o en el exterior del país”. La Corte Suprema de Justicia lo declaró inexequible mediante sentencia de 13 de diciembre de 1972.

References: artículo 36
 artículo 177
 artículo 178
 Resolución 
 artículo 36
 Resolución 
 artículo 178
 artículo 36
 artículo 1
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 45
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 14
 artículo 127
 artículo 36
 Resolución 
 artículo 9
 artículo 3
 artículo 21
 Resolución 
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 84
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 3
 artículo 36
 artículo 73
 artículo 27
 artículo 3
 artículo 45
 artículo 1
 artículo 36
 artículo 127
 artículo 14
 artículo 58
 artículo 90
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 336
 artículo 7
 artículo 73
 artículo 3
 artículo 14
 artículo 127
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 17
 artículo 9
 artículo 3
 artículo 21
 artículo 27
 artículo 73
 artículo 71
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 1
 artículo 36
 artículo 127
 artículo 14
 artículo 83
 artículo 21
 Resolución 
 artículo 3
 artículo 36
 artículo 83
 artículo 20
 artículo 82
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 38
 artículo 42
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 38
 artículo 3
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 1
 artículo 58
 artículo 90
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 336
 artículo 7
 artículo 73
 artículo 3
 artículo 14
 artículo 127
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 17
 artículo 9
 artículo 3
 artículo 21
 artículo 27
 artículo 73
 artículo 71
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 53
 artículo 38
 artículo 45
 artículo 73
 artículo 36
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 27
 artículo 73
 artículo 45
 artículo 73
 artículo 177
 artículo 178
 artículo 12
 artículo 42
 artículo 178