Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US19429
Timestamp: 2019-08-17 14:55:39+00:00

Document:
ECLI:SI:USRS:1999:U.I.313.96
Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - odl. US, 45/94 - odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 - odl. US, 63/95 - obv. razlaga, 9/96 - odl.US, 44/96 - odl.US, 26/97, 70/97 in 74/98) (ZLS), 2. 67., 1. odst. 68. čl.
Pravilnik o dodeljevanju kadrovskih in službenih stanovanj Mestne občine Ljubljana ter o zamenjavah stanovanj Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 49/96), 2. odst. 12. čl.
Drugi odstavek 67. člena in prvi odstavek 68. člena Zakona o lokalni samoupravi nista v neskladju z Ustavo. Drugi odstavek 12. člena Pravilnika o dodeljevanju kadrovskih in službenih stanovanj Mestne občine Ljubljana ter o zamenjavah stanovanj Mestne občine Ljubljana ni v neskladju z Zakonom o lokalni samoupravi in z Ustavo.
Besedilo drugega odstavka 67. člena Zakona o lokalni samoupravi je mogoče razlagati samo tako, da občina s splošnim aktom, s katerim samostojno ureja lokalne zadeve javnega pomena, lahko določi izjemo, da na prvi stopnji ne odloča občinska uprava, ampak drug organ občine. Kolikor bi bila s prenosom pristojnosti na drug organ občine omejena pravica do pritožbe iz 25. člena Ustave, je potrebno vsakem posameznem primeru oceniti, ali je poseg v to pravico v skladu z določbo tretjega odstavka 15. člena Ustave (sklep št. U-I-309/94 z dne 16. 2. 1996, OdlUS V, 21 in odločba št. U-I-34/95 z dne 29. 10. 1997, Uradni list RS, št. 73/97, OdlUS VI, 138). V skladu z navedeno razlago je Ustavno sodišče odločilo, da drugi odstavek 67. člena in prvi odstavek 68. člena Zakona o lokalni samoupravi nista v takšnem neskladju, ki bi lahko pomenilo kršitev 2. člena Ustave.
Izpodbijani drugi odstavek 12. člena Pravilnika, ki določa pristojnost Mestnega sveta za odločanje o oddaji kadrovskega stanovanja izven razpisa, ni v neskladju z Zakonom o lokalni samoupravi in Ustavo, ker določitev kriterijev in pogojev ter postopka za oddajo kadrovskih stanovanj spada v izvirno pristojnost občine, ki si jo občina določi sama s svojim splošnim aktom (prvi odstavek 140. člena Ustave). Ker gre za izvirno pristojnost, ki jo je občina določila s svojim splošnim aktom, je občina glede na razlago drugega odstavka 67. člena in prvega odstavka 68. člena Zakona o lokalni samoupravi lahko s splošnim aktom določila pristojnost Mestnega sveta za odločanje na prvi stopnji. Ustavno sodišče je tudi ugotovilo, da poseg v pravico do pritožbe v primeru izjemnega odločanja o dodelitvi kadrovskega stanovanja ni nesorazmeren.
Delna odločba.
Ustavno sodišče, interpretacijska odločba.
Javni interes, javna korist.
Stanovanja, kadrovska, urejanje v občini (izvirna pristojnost).
Občina, izvirne naloge občine, prenesene naloge.
Pristojnost občinskih upravnih organov, upravna stvar iz občinske pristojnosti.
Upravni postopek, odločanje o pravicah, obveznostih in pravnih koristih v upravnem postopku.
Pravica do pritožbe, občinski svet, odločanje občinskega sveta s posamičnimi akti.
Uresničevanje in omejevanje ustavnih pravic.
Ustava, 2., 9., 3. odst. 15., 25., 1. odst. 140. čl.
Zakon o varstvu okolja (ZVO), 26. čl.
Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), 37. čl.
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svoje zadeve št. U-I-348/96 z dne 20. 2. 1997 (OdlUS VI,25), št. U-I-303/97 z dne 4. 6. 1998 (OdlUS VII,119), št. U-I-309/94 z dne 16. 2. 1996 (OdlUS V,21), št. U-I-34/95 z dne 29. 10. 1997 (OdlUS VI,138), št. U-I-119/98 z dne 17. 4. 1998 (OdlUS VII,77), št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994 (OdlUS III,8).
U-I-313-96_Delna odl..pdf
U-I-313-96_Odl..pdf
U-I-313-96_LM Modrijan.pdf
U-I-313-96_LM Wedam.pdf
U-I-313/96-9
D E L N A O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno zakonitosti, začetem z zahtevo Župana Mestne občine Ljubljana, na seji dne 8. maja 1997
1. Določbi 10. in 11. člena Pravilnika o dodeljevanju kadrovskih in službenih stanovanj Mestne občine Ljubljana ter o zamenjavah stanovanj Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 49/96) se razveljavita.
2. Začne se postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 67. in prvega odstavka 68. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94- odl. US, 45/94 - odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 - odl. US, 63/95 - obv. razlaga, 9/96 - odl.US in 44/96 - odl.US).
1. Župan Mestne občine Ljubljana je na podlagi petega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi - v nadaljevanju: ZLS) vložil zahtevo za oceno zakonitosti, v kateri izpodbija 10., 11. in 12. člen Pravilnika o dodeljevanju kadrovskih in službenih stanovanj Mestne občine Ljubljana ter o zamenjavah stanovanj Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: Pravilnik). Meni, da 10. člen Pravilnika, ki določa, da odločitev o oddaji posameznega stanovanja sprejme posebna komisija Mestnega sveta, ni v skladu z 31. členom Zakona o lokalni samoupravi. Komisije, ki jih na podlagi 30. člena ZLS lahko ustanovi občinski svet, so le delovna telesa občinskega sveta in nimajo pristojnosti odločanja. Na podlagi 31. člena ZLS lahko le obravnavajo zadeve iz pristojnosti občinskega sveta in mu dajejo mnenja in predloge. Zato predlagatelj meni, da je določba 10. člena Pravilnika nezakonita. Določbi 11. in 12. člena Pravilnika po predlagateljevem mnenju nista v skladu z 29. členom ZLS in s 26. členom Statuta Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 32/95 in 33/95 - v nadaljevanju: Statut MOL), ker za odločanje o zadevah iz 11. in 12. člena Pravilnika Mestni svet ni pooblaščen z zakonom ali statutom. Predlaga, da Ustavno sodišče izpodbijane določbe Pravilnika razveljavi.
2. Mestni svet Mestne občine Ljubljana v odgovoru na zahtevo navaja, da so navedbe predlagatelja o nepristojnosti za odločanje v zadevah iz 11. in 12. člena Pravilnika neutemeljene. Na podlagi 29. člena ZLS je občinski svet najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine in lahko odloča o vseh zadevah, kolikor zakon ne določa drugače ali kolikor sam ne prenese svoje pristojnosti. Nadalje nasprotni udeleženec meni, da delovno telo Mestnega sveta lahko po izrecnem pooblastilu tudi odloča o posameznih zadevah. ZLS takega prenosa ne prepoveduje, Statut MOL pa v 32. členu določa, da delovna telesa opravljajo tudi druge naloge, določene z akti Mestne občine Ljubljana. Meni, da bi bila ureditev, po kateri mestni svet kot najvišji organ odločanja o vseh zadevah v mestni občini ne bi mogel pooblastiti za posamezno odločanje svojega delovnega telesa, nedemokratična in neoperativna. Odločitev o oddaji kadrovskih stanovanj po 10. členu Pravilnika je take narave, da je primerno, da odloča delovno telo, ki je sestavljeno iz predstavnikov različnih strank, zastopanih v Mestnem svetu.
3. Člen 12 Pravilnika določa, da se odda kadrovsko stanovanje "izven javnega razpisa, kadar je to poseben interes MOL." V tem primeru je v izpodbijanem drugem odstavku 12. člena kot organ odločanja določen Mestni svet. Predlagatelj izpodbija to določbo, ker meni, da Mestni svet ni pooblaščen za odločanje o teh zadevah niti z zakonom niti s statutom.
4. ZLS v drugem odstavku 67. člena določa, da o upravnih stvareh iz občinske pristojnosti odloča na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan, če ni z zakonom drugače določeno. Prvi odstavek 68. člena pa določa, da organi občine in nosilci javnih pooblastil odločajo o upravnih stvareh in o drugih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij v upravnem postopku. Iz besedil navedenih določb izhaja, da naj bi o upravnih stvareh ne odločala le občinska uprava, ampak tudi organi občine in nosilci javnih pooblastil.
Ker razmerje med tema dvema določbama ni povsem jasno, bo Ustavno sodišče ocenilo, ali je takšna ureditev v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave). Odločitev Ustavnega sodišča o ustavnosti drugega odstavka 67. člena in prvega odstavka 68. člena ZLS je nujna za rešitev zahteve za oceno zakonitosti in ustavnosti drugega odstavka 12. člena Pravilnika. Zato je Ustavno sodišče na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) odločilo, da začne postopek za oceno ustavnosti v 2. točki izreka te odločbe navedenih določb ZLS.
5. Ker odločitev o ustavnosti prvega odstavka 67. in drugega odstavka 68. člena ZLS in s tem v zvezi o zakonitosti 12. člena Pravilnika ne more v ničemer vplivati na odločitev o zakonitosti določb 10. in 11. člena Pravilnika, je Ustavno sodišče izdalo to delno odločbo, s katero je odločilo o tistem delu zahteve, ki je bil zrel za odločitev. Ustavno sodišče je na podlagi 6. člena ZUstS smiselno uporabilo določbe 329. člena Zakona o pravdnem postopku.
6. Izpodbijani Pravilnik določa kategorije upravičencev ter pogoje in merila za dodelitev kadrovskih in službenih stanovanj v lasti Mestne občine Ljubljana v najem in postopek njihove oddaje v najem (1. člen). Mestni svet je izpodbijani Pravilnik sprejel na podlagi 17. in 26. člena Statuta, ki določata naloge Mestne obline Ljubljana in pristojnosti Mestnega sveta.
Pravilnik določa, da se kadrovska stanovanja oddajo praviloma v najem na podlagi javnega razpisa, ki ga enkrat letno objavi strokovna služba Stanovanjskega sklada ljubljanskih občin. Ta služba na podlagi prijav sestavi predlog prioritetne liste (8. člen). Odločitev o oddaji posameznega stanovanja pa sprejme na podlagi predložene prioritetne liste in ob upoštevanju mnenja župana posebna komisija Mestnega sveta (10. člen). Zoper odločitev komisije je dopusten ugovor, o katerem odloča Mestni svet (11. člen).
7. ZLS v 28. členu določa, da so organi občine občinski svet, župan in nadzorni odbor. Na podlagi drugega odstavka 30. člena ZLS občinski svet sicer lahko imenuje druge komisije (poleg komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja) in odbore, vendar ne kot organe občine, ampak le kot svoja delovna telesa. V 31. členu ZLS je določeno, da komisije in odbori obravnavajo zadeve iz pristojnosti občinskega sveta in dajejo občinskemu svetu mnenja in predloge. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 14/95) je bil 30. člen ZLS, ki je dopuščal, da občinski svet lahko poveri občinskemu odboru kot izvršilnemu organu občinskega sveta posamezne zadeve iz svoje pristojnosti, spremenjen.
Navedena Novela ZLS je občinskim odborom odvzela položaj izvršilnih organov in jih opredelila kot delovna telesa občinskega sveta. Ustavno sodišče je na zahtevo nasprotnega udeleženca v tej zadevi - Mestnega sveta MOL - z odločbo št. U-I-58/95 z dne 6.7.1995 (OdlUS IV, 68) že ugotovilo, da opisana sprememba ni v neskladju z Ustavo. Kot je bilo že obrazloženo v prejšnji točki te obrazložitve, imajo komisije, ki jih imenuje občinski ali mestni svet, le pristojnost, da v okviru svojega delovnega področja obravnavajo zadeve in dajejo mnenja in predloge, v nobenem primeru pa jih občinski ali mestni svet ne more pooblastiti za odločanje. Prav tako jih ne more pooblastiti za odločanje statut ali kakšen drug akt občine. Zato Ustavno sodišče ni moglo upoštevati argumenta nasprotnega udeleženca, da 32. člen Statuta MOL pooblašča delovna telesa Mestnega sveta, da opravljajo tudi druge naloge, določene z akti MOL.
Ustavno sodišče je na podlagi 4. alinee prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno, da odloča o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni. Ker izpodbijani 10. člen Pravilnika daje pravico odločanja o oddaji posameznega stanovanja v najem posebni komisiji Mestnega sveta v nasprotju z drugim odstavkom 30. člena in z 31. členom ZLS, je Ustavno sodišče izpodbijano določbo razveljavilo.
8. Izpodbijani 11. člen Pravilnika, ki določa, da je zoper odločitev komisije možen ugovor, o katerem odloča Mestni svet, je v neposredni zvezi z 10. členom in vsebinsko obe določbi tvorita smiselno celoto. Ker tudi ta določba predvideva odločitev komisije iz 10. člena Pravilnika, jo je Ustavno sodišče iz enakih razlogov razveljavilo.
9. Pred odločanjem o dodelitvi kadrovskih stanovanj bo moral Mestni svet MOL nadomestiti razveljavljeni določbi in v skladu s to odločbo določiti pristojnost za odločanje.
10. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 6., 21. in 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Prvo točko izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu (proti je glasoval sodnik Jambrek), drugo točko izreka pa s petimi glasovi proti trem (proti so glasovali sodniki Ude, Snoj in Testen).
1. Drugi odstavek 67. člena in prvi odstavek 68. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - odl. US, 45/94 - odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 - odl. US, 63/95 - obv. razlaga, 9/96 - odl.US, 44/96 - odl.US, 26/97, 70/97 in 74/98) nista v neskladju z Ustavo.
1. Župan Mestne občine Ljubljana je na podlagi petega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) vložil zahtevo za oceno zakonitosti, v kateri je izpodbijal 10., 11. in drugi odstavek 12. člena Pravilnika o dodeljevanju kadrovskih in službenih stanovanj Mestne občine Ljubljana ter o zamenjavah stanovanj Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: Pravilnik). Ustavno sodišče je z delno odločbo št. U-I-313/96 z dne 8. 5. 1997 razveljavilo določbi 10. in 11. člena izpodbijanega pravilnika. Ugotovilo je, da sta izpodbijani določbi v nasprotju z drugim odstavkom 30. člena in 31. členom ZLS. V zvezi z izpodbijanim drugim odstavkom 12. člena Pravilnika, ki kot organ odločanja o oddaji kadrovskega stanovanja "izven javnega razpisa" določa Mestni svet, pa je na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) začelo postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 67. člena in prvega odstavka 68. člena ZLS. Ustavno sodišče je sprejelo odločitev o začetku postopka za oceno ustavnosti navedenih zakonskih določb, ker je ob presoji izpodbijane določbe Pravilnika ugotovilo, da je zaradi njune nejasnosti potrebno opraviti oceno ustavnosti z vidika 2. člena Ustave.
3. Prvi odstavek 67. člena določa pristojnost občine za izdajanje posamičnih aktov v upravnih stvareh. Ker se naloge občine delijo na izvirne in prenesene, prvi odstavek tudi določa, da občina odloča s posamičnimi akti o upravnih stvareh iz lastne pristojnosti (Novela ZLS - 98 jih imenuje - izvirne naloge) in iz prenesene državne pristojnosti. Izvirne naloge občine opredeljuje 21. člen ZLS, ki določa: "Občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom". Po tej zakonski določbi ima občina dve skupini izvirnih nalog. Prvo skupino izvirnih nalog tvorijo tiste naloge, ki jih določi sama občina s splošnim aktom - s statutom, odlokom, odredbami, pravilniki in navodili (65. člen ZLS). Ustavno sodišče je o teh izvirnih nalogah že sprejelo stališče, da ima občina za njihovo originarno predpisovanje ustavno pooblastilo v drugem odstavku 140. člena Ustave ter da zato ne potrebuje izrecnega zakonskega pooblastila (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I- 348/96 z dne 20. 2. 1997, Uradni list RS, št. 17/97 in OdlUS VI, 25). Drugo skupino izvirnih nalog tvorijo tiste naloge, ki jih kot takšne določijo posamezni zakoni (npr. 26. člen Zakona o varstvu okolja, Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96 - ZVO). Glede prenesenih nalog pa prvi odstavek 24. člena ZLS določa: "Po predhodnem soglasju občine lahko država z zakonom prenese na občino opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti (prenesene naloge)." Te naloge ne sodijo v lastno oziroma izvirno pristojnost, občina pa tudi v okviru njihovega opravljanja izdaja posamične akte.
4. Drugi odstavek 67. člena ZLS določa, kateri organi v občini so pristojni za odločanje v zadevah iz občinske pristojnosti.
Določa, da o upravnih stvareh iz lastne pristojnosti (izvirne naloge, določene s splošnim aktom občine ali z zakonom) odloča na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan, če ni z zakonom drugače določeno. Iz določbe drugega odstavka 67. člena in določbe drugega odstavka 68. člena ZLS izhaja, da o upravnih stvareh iz prenesene pristojnosti na prvi stopnji odloča občinska uprava, na drugi stopnji pa pristojni državni organ, prvostopenjsko odločanje pa zakon lahko določi drugače.
5. Vprašanje, na katero je potrebno odgovoriti s to ustavnosodno oceno, je, kako razlagati besedilo "če ni z zakonom drugače določeno". Vprašanje razlage se ne postavlja pri tistih izvirnih nalogah občine, ki jih kot take določijo posamezni zakoni, kot tudi ne pri prenesenih nalogah. Če so naloge občine določene z zakonom, lahko tak zakon glede na določbo drugega odstavka 67. člena tudi določi izjeme od pravila, da na prvi stopnji odloča občinska uprava. Takšno stališče je Ustavno sodišče sprejelo z odločbo št. U-I-303/97 z dne 4. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 46/98).[1]
6. Vprašanje razlage drugega odstavka 67. člena ZLS se torej postavlja le pri tistih izvirnih nalogah, ki jih občina v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave določi s svojimi splošnimi akti. Ustavno sodišče ugotavlja, da je mogoče s pravilno razlago, predvsem z logično razlago, določiti pomen besedila "če ni z zakonom drugače določeno", ki je skladen z ustavno opredelitvijo pristojnosti lokalnih skupnosti (prvi odstavek 140. člena Ustave). Ustavno sodišče je pri razlagi upoštevalo kot izhodišče ustavno opredelitev lokalne samouprave, da lokalne skupnosti in s tem njeni prebivalci samostojno upravljajo z lokalnimi zadevami. Prvi odstavek 140. člena Ustave nedvomno daje občini normativno pristojnost, ki jo v razmerju do države samostojno izvršuje. Zato mora občina na področju svoje izvirne pristojnosti uživati samostojnost in neodvisnost od državnih organov. Če zakonodajalec dopušča možnost, da se glede odločanja v upravnih stvareh določajo izjeme s posebnim zakonom, ni utemeljenega razloga, da takšne možnosti ne bi smele imeti občine za predpisovanje izjem, kadar gre za izvirne naloge, ki jih določijo s svojim splošnim aktom. Logična razlaga sporne določbe pripelje namreč do sklepa, da zakon niti ne more določiti izjeme za primere, ko izvirne naloge občina določi s svojim splošnim aktom, ker takšnega zakona sploh ni. Le občina lahko določi drugače - to je, da za odločanje s področja teh izvirnih nalog ne velja pravilo, da lahko izjemo od splošnega pravila za odločanje na prvi stopnji določi le zakon. Posledica določbe "če ni z zakonom drugače določeno" lahko velja le za primere, na katere se pojmovno lahko uporabi. Pravilo o pristojnosti ne more veljati za tiste primere, za katere se pojmovno sploh ne more uporabiti. Zato Ustavno sodišče ugotavlja, da je mogoče drugi odstavek 67. člena ZLS razlagati samo tako, da občina s splošnim aktom, s katerim samostojno ureja lokalne zadeve javnega pomena, lahko določi tudi izjemo od splošnega pravila iz drugega odstavka 67. člena ZLS. Samo takšna razlaga zagotavlja občini njeno samostojnost na področju njene izvirne normativne dejavnosti in je v skladu s prvim odstavkom 140. člena Ustave.
7. Prvi odstavek 68. člena ZLS vsebuje splošno določbo, ki zavezuje organe občine, da v upravnih stvareh in o drugih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij odločajo po pravilih upravnega postopka. V razmerju do drugega odstavka 67. člena ZLS se torej kaže kot splošnejša določba. Iz nje pa izhaja, da o upravnih stvareh ter o drugih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij lahko odločajo tudi drugi organi občine. Tudi v upravnem pravu ni sporno, da se s posamičnimi akti odloča o pravicah ali obveznostih in pravnih koristih posameznikov v zadevah, ki nimajo značaja upravne stvari, in da v teh primerih zakoni določajo uporabo upravnega postopka (če ni predpisan poseben postopek). Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 - v nadaljevanju: ZUP)[2] v 37. členu daje možnost odločanja s posamičnimi akti tudi predstavniškim organom (na prvi in drugi stopnji). Določba prvega odstavka 68. člena ZLS zato ne pomeni spremembe pravila o pristojnosti odločanja v upravnih stvareh iz drugega odstavka 67. člena.
Določba povsem pravilno govori o organih lokalne skupnosti[3].
Tako zakon kot splošni akt občine - na podlagi razlage določbe drugega odstavka 67. člena - lahko določita, da o določeni upravni stvari s področja izvirnih nalog občine, ne odloča na prvi stopnji občinska uprava, ampak drug organ lokalne skupnosti.
10. Izpodbijani Pravilnik določa kategorije upravičencev ter pogoje in merila za dodelitev kadrovskih in službenih stanovanj v najem in postopek njihove oddaje v najem (1. člen). Na podlagi izpodbijanega pravilnika se kadrovska stanovanja oddajajo priznanim strokovnjakom, ki so pomembni za Mestno občino Ljubljana (v nadaljevanju: MOL), delavcem inštitucij s področja družbenih dejavnosti in kulture, samostojnim kulturnim in znanstvenim delavcem, ki ustvarjajo na območju MOL in vrhunskim športnikom (3. člen Pravilnika). Pravilnik določa, da se kadrovska stanovanja oddajo praviloma v najem na podlagi javnega razpisa. V 12. členu Pravilnika je določena izjema.
Prvi odstavek 12. člena Pravilnika določa: "Izjemoma je na predlog župana MOL ali na predlog komisije Mestnega sveta MOL možno dodeliti kadrovsko stanovanje, ki je v lasti MOL, tudi izven javnega razpisa, kadar je to poseben interes MOL." Izpodbijani drugi odstavek 12. člena je kot organ odločanja za takšno izjemno dodelitev kadrovskega stanovanja določil Mestni svet. Predlagatelj izpodbija to določbo, ker meni, da Mestni svet ni pooblaščen niti z zakonom niti s statutom za odločanje o teh zadevah.
13. Oceniti je potrebno še samo, ali izpodbijana določba, ki izključuje pritožbeno pot znotraj organov lokalne samouprave, ne pomeni kršitve 25. člena Ustave. Kot je bilo že obrazloženo v točki 9 te obrazložitve, pomeni prenos prvostopenjskega odločanja na občinski svet poseg v ustavno pravico iz 25. člena Ustave. Ustavno sodišče meni, da je v obravnavanem primeru podan upravičen in stvaren razlog, da o oddaji kadrovskega stanovanja zunaj javnega razpisa odloča najvišji organ občine.
Kadrovsko stanovanje se lahko brez javnega razpisa dodeli - ob izpolnjenosti siceršnjih pogojev, ki jih določa Pravilnik - samo, če je podan še poseben interes MOL (torej nekaj več, kot se to zahteva v 2. in 3. členu Pravilnika), in samo na predlog komisije Mestnega sveta ali Župana. Sam način dodelitve kadrovskega stanovanja zunaj razpisa objektivno ne dopušča, da bi o takšni dodelitvi odločala na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa Župan. Župan je namreč eden izmed možnih predlagateljev. Ustavno sodišče ugotavlja, da poseg v pravico do pritožbe v obravnavanem primeru tudi ni nesorazmeren. Poseg je v razumnem sorazmerju s pravico, ki je s tem varovana, to je s pravico vseh občanov, da na posreden način - preko svojih predstavnikov v Mestnem svetu - odločajo o pomembnih vprašanjih lokalnega javnega pomena. Ustava v 9. členu določa, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. Ustava v okviru poglavja o temeljnih pravicah in svoboščinah izrecno ne govori o pravici do lokalne samouprave. Vendar pa "pravica do lokalne samouprave" izhaja iz spoštovanja tega temeljnega ustavnega zagotovila in pomeni izvrševanje pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave (glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-119/98 z dne 17. 4. 1998, Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 77 in št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994, Uradni list RS, št. 6/94 in OdlUS III, 8).[4] Ker so izpolnjeni pogoji tretjega odstavka 15. člena Ustave, izpodbijana določba drugega odstavka 12. člena Pravilnika ne pomeni prekomernega posega v ustavno pravico do pritožbe iz 25. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da določba drugega odstavka 12. člena Pravilnika ni v neskladju z Ustavo.
14. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilni ločeni mnenji sta dali sodnici Modrijan in Wedam - Lukić.
[1] V tej odločbi je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da v upravnih zadevah iz izvirne pristojnosti (šlo je za odločitev o izbiri koncesionarja za opravljanje izbirne gospodarske javne službe), odloča v skladu z drugim odstavkom 67. člena ZLS na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan, ker Zakon o gospodarskih javnih službah ni določil, da bi o izbiri koncesionarja lahko odločal kakšen drug organ. Zato je odpravilo določbo Odloka ..... ki je določala, da koncesionarja izbere na podlagi javnega razpisa in pridobljenih ponudb Mestni svet Mestne občine Ptuj na predlog župana.
[2] Na podlagi 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91) se ZUP smiselno uporablja kot republiški predpis.
[3] ZLS v 28. členu določa, da so organi občine občinski svet, župan in nadzorni odbor.
[4] Odločba št. U-I-119/98:"Pravica do lokalne samouprave je neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega ustavnega zagotovila lokalne samouprave ("V Sloveniji je zagotovljena lokalna samouprava." - 9. člen Ustave) kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih javnih zadevah ter temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave)."
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice Modrijanove
Z odločitvijo, da drugi odstavek 67. člena in prvi odstavek 68. člena Zakona o lokalni samoupravi nista v neskladju z Ustavo in da ni v neskladju z Zakonom o lokalni samoupravi in z Ustavo tudi drugi odstavek 12. člena Pravilnika o dodeljevanju kadrovskih in službenih stanovanj Mestne občine Ljubljana ter o zamenjavah stanovanj Mestne občine Ljubljana, se strinjam. Ne strinjam pa se z razlago v šesti in sedmi točki odločbe.
1. Ne morem se strinjati z ugotovitvijo v 6. točki odločbe, da je mogoče drugi odstavek 67.člena ZLS razlagati samo tako, da občina s splošnim aktom, s katerim samostojno ureja lokalne zadeve javnega pomena, lahko določi tudi izjemo od splošnega pravila iz drugega odstavka 67. člena tega zakona, kar naj bi zagotavljalo občini njeno samostojnost na področju njene izvirne normativne dejavnosti in kar naj bi bilo tudi v skladu s prvim odstavkom 140. člena Ustave. Drugi odstavek 67. člena ZLS določa pristojnost odločanja občinskih organov o upravnih stvareh na prvi in drugi stopnji. Za upravno stvar je značilno, da je s področja upravnega prava, da je konkretna in da je v njej bolj ali manj prisotna in izražena javna korist. Zato ZUP določa, da morajo po tem zakonu postopati upravni organi družbenopolitičnih skupnosti in drugi državni organi, kadar v upravnih stvareh, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb ali drugih strank (1. člen) ter da se posamezna vprašanja postopka lahko za določeno upravno področje v posebnem zakonu urejajo drugače, če je za postopanje na takem upravnem področju to potrebno (2. člen). Iz navedenega sledi, da smejo organi v konkretnih upravnih stvareh odločati o pravicah, obveznostih in pravnih koristih samo v postopku, ki ga predpisuje zakon. Zato s predpisom, ki je nižji od zakona, ni mogoče urejati pravil upravnega postopka. ZUP se v skladu z Ustavnim zakonom za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, v Sloveniji še vedno smiselno uporablja kot republiški predpis in sodišče doslej ni ugotovilo, da navedene določbe nasprotujejo pravnemu redu Republike Slovenije. V skladu z navedenim je pri razlagi drugega odstavka 67. člena ZLS, ki se nanaša na pristojnost odločanja v upravnih stvareh, treba poleg določb ZLS upoštevati tudi določbe ZUP. Zato menim, da se zadnji del besedila drugega odstavka tega člena "če ni z zakonom drugače določeno" lahko nanaša samo na tiste upravne stvari, ki sicer spadajo v okvir izvirnih nalog občine, vendar jih kot občinske določijo posamezni zakoni, ne pa tudi tistih upravnih stvari, ki jih občina sama izvirno določa, brez da bi za to imela izrecno zakonsko podlago. Občina torej s svojimi predpisi ne more določiti drugačne pristojnosti za odločanje o upravni stvari, kot jo določa drugi odstavek 67. člena ZLS.
2. Iz enakih razlogov, kot sem jih navedla že zgoraj, se tudi ne morem strinjati z ugotovitvijo v zadnjem stavku 7. točke odločbe, da tako zakon kot splošni akt občine - na podlagi razlage določbe drugega odstavka 67. člena - lahko določita, da o določeni upravni stvari s področja izvirnih nalog občine ne odloča na prvi stopnji občinska uprava, ampak drug organ lokalne skupnosti. Sama menim, da prvi odstavek 68. člena ZLS vsebuje splošno določbo, ki zavezuje organe občine, da v upravnih stvareh in o drugih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odločajo po pravilih upravnega postopka. V razmerju do drugega odstavka 67. člena ZLS je to splošna določba, po kateri se tako o upravnih stvareh kot o drugih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem postopku. V upravnem pravu ni sporno, da se s posamičnimi akti odloča o pravicah ali obveznostih in pravnih koristih posameznikov tudi v zadevah, ki nimajo značaja upravne stvari. Določba prvega odstavka 68. člena ZLS uporablja izraz "organi občine", med katere je glede na namen, ki ga ta določba zasleduje, šteti tudi upravne organe, čeprav so po določbi 28. člena ZLS organi občine samo občinski svet, župan in nadzorni odbor. Za zadeve, ki sicer nimajo značaja upravne stvari, se pa z njimi tudi odloča o pravicah, interesih in upravnih koristih, na podlagi prvega odstavka 68. člena ZLS lahko občina s svojimi splošnimi akti sama določi pristojnost njenih organov. Že po naravi stvari gre v teh primerih za odločanje o posebni vrsti pravic, ki jih glede na svojo specifičnost ni mogoče šteti za upravne stvari, se pa zanje, glede na to, da o njih odločajo državni organi, organi lokalne skupnosti ali nosilci javnih pooblastil, uporabljajo določbe ZUP, če materialni zakoni zanje ne določajo posebnega postopka. Ker glede na naravo pravnega razmerja, ki se s temi akti ureja, določbe ZUP-a praviloma v praksi niso v celoti uporabljive, se zato pri odločanju o teh stvareh pojavlja vprašanje, katere procesne določbe je organ, ki o njih odloča, dolžan upoštevati (te akte ZUS v drugem odstavku 3. člena poimenuje "posamični akti"). ZUP bi moral določiti, katere njegove določbe mora organ v takih primerih obvezno upoštevati (minimalni standardi).
3. Ker torej odločanje o dodelitvi kadrovskih in službenih stanovanj v najem ni tipična upravna stvar, ampak le odločanje o drugih pravicah, interesih ali pravnih koristih (posamični akt), lahko v skladu s prvim odstavkom 68. člena ZLS o tem na prvi stopnji odloča tudi občinski (mestni) svet. Zato se strinjam z odločitvijo, da Pravilnik ni v neskladju z ZLS in z Ustavo.
Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Dragice Wedam-Lukić
Glasovala sem za odločbo, s katero je Ustavno sodišče odločilo, da drugi odstavek 67. člena in prvi odstavek 68. člena Zakona o lokalni samoupravi nista v neskladju z Ustavo, ter da drugi odstavek 12. člena Pravilnika o dodeljevanju kadrovskih in službenih stanovanj Mestne občine Ljubljana ni v neskladju z Zakonom o lokalni samoupravi. V celoti se strinjam z izrekom odločbe, pomisleke pa imam proti 9. in 13. točki obrazložitve, kjer je Ustavno sodišče izrazilo stališče, da pomeni prenos prvostopenjskega odločanja na občinski svet in s tem izključitev pritožbe znotraj organov lokalne samouprave poseg v pravico do pritožbe po 25. členu Ustave. Ustavno sodišče je ocenilo, da je ta poseg v skladu s testom sorazmernosti po tretjem odstavku 15. člena Ustave dopusten, sama pa menim, da v konkretnem primeru sploh ne gre za kršitev 25. člena Ustave.
V 25. členu Ustava zagotavlja vsakomur pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Ustavno sodišče je že v nekaterih prejšnjih zadevah to določbo razlagalo tako, da se z njo zagotavlja načelo inštančnosti v odločanju sodišč in drugih državnih organov, kadar ti odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih interesih. Vsebina načela inštančnosti naj bi bila v tem, da lahko organ druge stopnje presoja odločitev prvostopnega organa z vidika vseh vprašanj, ki so pomembna za odločitev. Po tem stališču naj bi bila pravica do pritožbe samostojna pravica, ki ni zagotovljena že s sodnim varstvom (glej sklep U-I-309/94 z dne, OdlUS V, 21).
Iz tega izhaja, da je po mnenju Ustavnega sodišča mogoče pod pojmom drugega pravnega sredstva razumeti samo pravna sredstva znotraj konkretnega postopka[1], torej samo pravna sredstva, ki v bistvu ustrezajo pritožbi (in se morda samo drugače imenujejo).
Mislim, da je takšno pojmovanje preozko. Po mojem mnenju je treba določbo 25. člena Ustave razumeti tako, da ima vsakdo pravico izpodbijati odločbo, s katero je odločeno o neki njegovi pravici, dolžnosti ali pravnem interesu, ter s tem doseči njen preizkus pred nekim drugim (praviloma nadrejenim) organom. Po takšnem širšem pojmovanju pa lahko funkcijo pravnega sredstva opravlja tudi preizkus odločbe v sodnem postopku. Do uveljavitve novega Zakona o upravnem sporu iz leta 1997 (Uradni list RS, št. 50/97 - v nadaljevanju: ZUS) je bilo mogoče stališče, da upravni spor ne more biti nadomestilo za pritožbo, utemeljevati s tem, da je bil po prejšnjem zakonu (Zakon o upravnih sporih, Uradni list SFRJ, št. 4/77 - v nadaljevanju: ZUS 1974) upravni spor predvsem spor o zakonitosti upravnega akta in ne spor polne jurisdikcije[2]. Sodišče je v upravnem sporu odločalo na nejavni seji in samo izjemoma po opravljeni javni obravnavi (34. člen ZUS 1977). Praviloma je odločalo na podlagi dejanskih okoliščin, ki so bile ugotovljene v upravnem postopku, izpodbijani akt pa je lahko predvsem odpravilo. Samo izjemoma je smelo samo ugotoviti dejansko stanje in na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja samo odločiti o stvari (39. člen ZUS 1977). Zoper odločbo, izdano v upravnem sporu, je bila mogoča pritožba samo, če jo je zakon izrecno dopuščal (člen 19/1 ZUS 1977).
Po novem zakonu je upravni spor spor o zakonitosti izpodbijanega upravnega akta in spor polne jurisdikcije.[3] Po 14. členu ZUS sodišče razišče oziroma preizkusi dejansko stanje v okviru tožbenih navedb in pri tem niti ni vezano na dokazne predloge strank. Sodišče prve stopnje odloči po opravljeni glavni obravnavi (člen 50/1 ZUS), na nejavni seji pa samo, če v pripravljalnem postopku ugotovi, da je bilo dejansko stanje v postopku za izdajo upravnega akta popolno in pravilno ugotovljeno ali pa to ni sporno, stranke pa glavne obravnave tudi niso zahtevale (člen 50/2 ZUS). Proti sodbi, izdani v upravnem sporu na prvi stopnji, je dovoljena pritožba (70. člen ZUS), ki jo je mogoče vložiti zaradi bistvene kršitve določb postopka, zaradi zmotne uporabe materialnega prava in zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (72. člen ZUS). Na novo so urejena tudi pooblastila sodišča pri odločanju v upravnem sporu. Sodišče lahko v mejah tožbenega zahtevka odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe, kadar zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice to potrebno (člen 2/1 ZUP). Po 61. členu ZUS pa sme sodišče upravni akt odpraviti in samo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča v naslednjih primerih:
- če dajejo podatki postopka zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje,
- če bi odprava izpodbijanega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo, ter - če je pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, izdal nov upravni akt v nasprotju s pravnimi stališči sodišča.
Po novem zakonu ima torej sodišče pri odločanju v upravnem sporu precej širša pooblastila, čeprav se zastopa stališče, da naj bi pri odločanju za meritorno odločanje ravnalo zadržano, ker bi sicer posegalo v pristojnost izvršilne veje oblasti.[4] Vendar pa mislim, da to, kakšna pooblastila ima sodišče pri odločanju v upravnem sporu, pri presoji, ali lahko upravni spor štejemo za ustrezno pravno sredstvo po 25. členu Ustave, ni bistveno, saj ima tudi pri odločanju o pritožbi drugostopno sodišče praviloma kasatorna in samo izjemoma reformatorična pooblastila. Bolj pomembo je, ali je v postopku preizkusa izpodbijane odločbe omogočena njena popolna kontrola ne samo glede uporabe materialnega in procesnega prava ampak tudi glede ugotovitve dejanskega stanja. Upravni spor takšno popolno kontrolo nedvomno omogoča. Po 25. členu ZUS se sme upravni akt izpodbijati zaradi nepravilne uporabe materialnopravnega predpisa, zaradi bistvenih kršitev določb postopka in zaradi nepravilno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.
Stališče, da pomeni izključitev pritožbe v upravnem postopku poseg v pravico do pritožbe po 25. členu Ustave, da pa je ta poseg v posameznem primeru v skladu z načelom sorazmernosti dopusten, pa se mi tudi ne zdi prepričljivo. Po strogem testu sorazmernosti, po katerem je treba praviloma presojati posege v ustavne pravice, je poseg dopusten samo v primeru, če je nujen (neizogiben) za varstvo pravic drugih. Vprašanje je, v katerih primerih je ta pogoj izpolnjen, saj je mogoče z oblikovanjem ustreznih organov postopek praktično vedno organizirati tako, da lahko poteka na dveh stopnjah. Na to je izrecno opozoril tudi Matevž Krivic v svojem odklonilnem ločenem mnenju k odločbi U-I- 34/95. Prestrogo vztrajanje na zahtevi, da mora biti praviloma zagotovljeno dvostopenjsko odločanje znotraj upravnega postopka, pa vodi do nepotrebnega kopičenja inštanc, ki ne povečuje nujno kvalitete odločanja, lahko pa zmanjša njegovo učinkovitost.
Zato mislim, da v primerih, ko proti odločbi v upravnem postopku ni predvideno pravno sredstvo, ampak je mogoč samo upravni spor, ne gre za kršitev pravice do pritožbe ali drugega pravnega sredstva po 25. členu Ustave. Drugo vprašanje pa je, ali in v katerih primerih lahko izključitev pravnega sredstva znotraj upravnega postopka pomeni kršitev načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave.
[1] To stališče izrecno zastopa Matevž Krivic v ločenem mnenju k odločbi U-I-34/95, OdlUS VI, 138.
[2] Glej Godec, Predpisi o upravnem postopku in upravnem sporu, Ljubljana 1993, s. 21
[3] Jerovšek, Predpisi o upravnem sporu, Ljubljana 1998, s. 14 4Jerovšek, s. 16
Uradni list RS, št. 31/97, Uradni list RS, št. 36/99 in OdlUS VIII, 74

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče