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Timestamp: 2016-10-24 18:35:06+00:00

Document:
134 I 32237. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Amaudruz et consorts contre Conseil d'Etat du canton de Gen�ve (recours en mati�re de droit public)
Art. 5 al. 1, art. 36 al. 1 et art. 164 al. 1 Cst.; r�glement genevois relatif � l'interdiction de fumer dans les lieux publics. La disposition constitutionnelle cantonale sur l'interdiction de fumer dans les lieux publics n'est pas directement applicable (consid. 2.5). Le r�glement attaqu� ne peut se fonder ni sur cette disposition, insuffisamment pr�cise et d�pourvue de d�l�gation en faveur de l'ex�cutif (consid. 2.6), ni sur la clause d'urgence (consid. 2.7). Faits � partir de page 322
Le 22 juin 2006, le Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve a partiellement valid� l'initiative populaire intitul�e "Fum�e passive et sant�" (IN 129). Celle-ci portait sur l'introduction, dans la Constitution genevoise (Cst./GE; RS 131.234), d'un nouvel article 178B intitul� "Protection de l'hygi�ne publique et de la sant�; Fum�e passive". Tel qu'il a �t� valid�, le texte de cette disposition �tait ainsi libell�:
2Afin de prot�ger l'ensemble de la population, il est interdit de fumer dans les lieux publics int�rieurs ou ferm�s, tout particuli�rement dans ceux qui sont soumis � une autorisation d'exploitation. BGE 134 I 322 S. 323
Par arr�t du 28 mars 2007 (ATF 133 I 110), le Tribunal f�d�ral a rejet� le recours form� par deux citoyens genevois contre cette d�cision de validation. Laissant ouverte la question de savoir si le fait de fumer relevait de la libert� personnelle, il a notamment consid�r� que l'initiative poursuivait un but incontestable d'int�r�t public; l'interdiction g�n�rale de fumer dans les lieux publics ferm�s devrait �tre assortie d'exceptions, en particulier pour les d�tenus et les pensionnaires d'�tablissements m�dicaux, ainsi que pour les lieux publics � usage privatif. Le Grand Conseil avait d�j� envisag� de tels assouplissements dans la perspective de la l�gislation d'application.
Le pr�sent r�glement a pour but de d�finir les modalit�s de l'interdiction de fumer dans les lieux publics pr�vue � l'article 178B de la constitution et d'en assurer le respect.
1 Il faut entendre par lieux publics tous les lieux publics ou priv�s libres d'acc�s au public.
2 Ne sont pas consid�r�s comme lieux publics:
b) les �tablissements � caract�re priv� tels que d�finis par le r�glement d'ex�cution de la loi sur les restaurations, le d�bit de boissons et l'h�bergement, du 31 ao�t 1988. BGE 134 I 322 S. 324
1 L'interdiction de fumer s'applique � tous les lieux publics qui sont int�rieurs ou ferm�s, tels qu'�num�r�s � l'art. 178B, alin�a 3, de la constitution.
2 Cette interdiction ne s'�tend pas aux lieux de vente sp�cialis�s dans le domaine du tabac, disposant d'un local de d�gustation r�serv� aux clients consommateurs de tabac.
3 En respect des dispositions internationales, l'A�roport international de Gen�ve est autoris� � exploiter un fumoir isol� pour les passagers en transit, � la condition expresse que ce local soit ventil� et qu'aucun collaborateur n'y travaille.
1 Le d�partement de l'�conomie et de la sant�, soit pour lui la direction g�n�rale de la sant�, est charg� de l'application du pr�sent r�glement.
2 Elle peut inspecter ou faire inspecter tous les lieux vis�s par l'interdiction de fumer, en s'assurant la collaboration des agents publics charg�s d'appliquer les prescriptions de police relevant de la s�curit�, la propret�, la salubrit� publiques, ainsi que l'exploitation � titre on�reux des �tablissements publics au sens de la loi sur la restauration, le d�bit de boissons et l'h�bergement, du 17 d�cembre 1987.
3 L'exploitant ou le responsable des lieux doit en tout temps laisser libre acc�s pour l'inspection des lieux vis�s par l'interdiction. Il prend toute mesure utile � cet effet.
1 Est passible d'une amende de 100 � 1000 fr. celui qui contrevient � l'interdiction de fumer.
2 Est passible d'une amende de 100 � 10000 fr. l'exploitant ou le responsable des lieux qui ne fait pas respecter l'interdiction de fumer.
BGE 134 I 322 S. 325Ce r�glement fait l'objet de trois recours en mati�re de droit public. Le premier (1C_155/2008) est form� par Michel Amaudruz et Michel Yagchi, qui se plaignent du d�faut de base l�gale et d'une violation du principe de la proportionnalit�, les exceptions pr�vues dans le r�glement n'�tant selon eux pas suffisantes. Le deuxi�me recours (1C_156/2008) est form� par Soli Pardo, qui invoque notamment la libert� personnelle et la n�cessit� d'une base l�gale formelle. Ces recours tendent � l'annulation du RIF dans son ensemble.
Le troisi�me recours (1C_181/2008) est form� par Michel Starobinski et Alain Daniel Wenger, qui soutiennent au contraire que le r�glement pr�voirait trop d'exceptions par rapport au texte constitutionnel. Ils demandent l'annulation des art. 2 et 3 al. 3 du r�glement.
Le Tribunal f�d�ral a admis les deux premiers recours et annul� le r�glement. Il a d�clar� sans objet le troisi�me recours.
2. Les recourants Amaudruz, Yagchi et Pardo invoquent en premier lieu les principes de l�galit� et de s�paration des pouvoirs. Les travaux pr�paratoires relatifs � l'art. 178B Cst./GE, ainsi que l'arr�t du Tribunal f�d�ral du 28 mars 2007 feraient clairement ressortir que la disposition constitutionnelle devait d'abord faire l'objet d'une loi formelle d'application pr�voyant notamment les exceptions � l'interdiction de fumer, ainsi que les sanctions. Faute d'une d�l�gation figurant dans la constitution ou la loi, le Conseil d'Etat ne pouvait se fonder directement sur l'art. 178B Cst./GE.
Le Conseil d'Etat rappelle que l'�laboration d'un r�glement d'application a �t� �voqu�e lors des d�bats sur l'initiative populaire, afin de permettre une mise en oeuvre rapide de l'interdiction de fumer. Le RIF constituerait une base l�gale mat�rielle suffisante au regard des exigences du droit constitutionnel f�d�ral et cantonal. Les sanctions pr�vues par le r�glement ne seraient pas suffisamment graves pour devoir figurer dans une loi formelle. Le Conseil d'Etat conteste par ailleurs une atteinte aux droits fondamentaux (libert� personnelle, protection de la sph�re priv�e et libert� �conomique) en BGE 134 I 322 S. 326relevant que le principe de l'interdiction de fumer dans les lieux publics est d�j� pos� � l'art. 178B Cst./GE, et que le RIF ne ferait que permettre des assouplissements. Le Conseil d'Etat insiste �galement sur le caract�re transitoire du r�glement (art. 9 RIF), destin� uniquement � permettre d'appliquer la disposition constitutionnelle en attendant l'adoption de la loi formelle.
2.2 Le principe de la s�paration des pouvoirs est garanti, au moins implicitement, par toutes les constitutions cantonales; il repr�sente un droit constitutionnel dont peut se pr�valoir le citoyen (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5 et les r�f�rences). Ce principe assure le respect des comp�tences �tablies par la constitution cantonale. Il appartient donc en premier lieu au droit public cantonal de fixer les comp�tences des autorit�s (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5; ATF 128 I 113 consid. 2c p. 116 et les nombreuses r�f�rences cit�es). Le principe de la s�paration des pouvoirs interdit � un organe de l'Etat d'empi�ter sur les comp�tences d'un autre organe (ATF 119 Ia 28 consid. 3 in fine p. 34; ATF 106 Ia 389 consid. 3 p. 394); en particulier, il interdit au pouvoir ex�cutif d'�dicter des r�gles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une d�l�gation valablement conf�r�e par le l�gislateur (ATF 118 Ia 305 consid. 1a p. 309). En droit f�d�ral, l'art. 164 al. 1 Cst. pr�voit que doivent faire l'objet d'une l�gislation formelle les r�gles de droit importantes, soit en particulier les dispositions fondamentales relatives � la restriction des droits constitutionnels (let. b) et aux droits et obligations des personnes (let. c). Une loi formelle peut pr�voir une d�l�gation l�gislative, � moins que la Constitution ne l'exclue (al. 2).
2.3 Sans �tre express�ment consacr� en droit genevois (sauf en ce qui concerne l'ind�pendance du pouvoir judiciaire, pos�e � l'art. 130 Cst./GE), le principe de la s�paration des pouvoirs d�coule notamment de l'art. 116 Cst./GE, selon lequel le Conseil d'Etat promulgue les lois, est charg� de leur ex�cution et prend � cet effet les r�glements et arr�t�s n�cessaires. Pour le surplus, c'est � la lumi�re BGE 134 I 322 S. 327des principes constitutionnels g�n�raux qu'il y a lieu de d�finir les limites de l'activit� r�glementaire du Conseil d'Etat.
2.4 Comme le pr�voit l'art. 116 Cst./GE, ce dernier est charg� en premier lieu d'�dicter les r�glements d'ex�cution des lois adopt�es par le Grand Conseil. Ceux-ci ne peuvent contenir que des r�gles secondaires, qui ne font que pr�ciser ce qui se trouve d�j� dans la loi (ATF 130 I 140 consid. 5.1 p. 149 et les r�f�rences). Le Conseil d'Etat peut �galement, bien que cela ne soit pas express�ment pr�vu par la constitution cantonale, adopter des ordonnances de substitution d�pendantes, lorsque le l�gislateur le met au b�n�fice d'une d�l�gation l�gislative (cf., en droit f�d�ral, l'art. 164 al. 2 Cst.); celle- ci doit notamment figurer dans une loi au sens formel, et le cadre de la d�l�gation, qui doit �tre clairement d�fini, ne doit pas �tre d�pass� (ATF 132 I 7 consid. 2.2 p. 9). Les r�gles les plus importantes doivent en tout cas figurer dans la loi (ATF 133 II 331 consid. 7.2.1 p. 347; ATF 130 I 1 consid. 3.4.2 p. 7 et les arr�ts cit�s).
L'ex�cutif cantonal peut aussi, dans certains cas, adopter des ordonnances ind�pendantes, c'est-�-dire directement fond�es sur la constitution. Tel est le cas � Gen�ve en ce qui concerne les r�glements de police, express�ment vis�s � l'art. 125 Cst./GE (sur l'historique de cette disposition, cf. AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 2000, vol. 1, n. 1635). Le gouvernement peut encore, m�me � d�faut de norme constitutionnelle expresse, adopter des ordonnances fond�es sur la clause g�n�rale de police, lorsqu'il s'agit de prendre des mesures urgentes pour r�tablir ou pr�server l'ordre public en cas de menace imminente, ou lorsqu'il s'agit de mettre fin sans d�lai � une situation contraire � la constitution (cf. ATF 130 I 140 consid. 4.2 p. 146).
2.5.1 Lors du traitement de l'initiative IN 129, il est apparu d'embl�e que la disposition constitutionnelle devrait faire l'objet d'une l�gislation d'ex�cution. Dans son rapport du 11 janvier 2006 sur la validit� de l'initiative, le Conseil d'Etat relevait d�j� que plusieurs BGE 134 I 322 S. 328aspects essentiels de la mise en oeuvre de l'interdiction de fumer n'�taient pas pr�vus par l'initiative, notamment la question des sanctions, ou celle de savoir qui est responsable en fonction du type de lieu. Le Conseil d'Etat estimait aussi que le texte de l'initiative �tait trop absolu, de sorte qu'il y aurait lieu de lui opposer un contre-projet visant � circonscrire l'interdiction, soit en modifiant l'alin�a 3 de l'article constitutionnel, soit dans le cadre de la loi d'application. Le Conseil d'Etat rappelait que compte tenu de l'importance de la l�gislation d'application, le l�gislateur jouirait d'une grande marge de manoeuvre. Dans son rapport du 6 juin 2006, la Commission l�gislative du Grand Conseil relevait que le probl�me essentiel de l'initiative r�sidait dans le respect du principe de la proportionnalit�. Elle pr�conisait une l�g�re modification du texte de l'art. 178B Cst./GE, destin�e � permettre au l�gislateur, dans la loi d'ex�cution, de d�finir les lieux concern�s par l'interdiction de fumer. Des avis de droit ont �t� produits: ils concluaient unanimement qu'une interdiction totale serait disproportionn�e. Dans sa d�cision d'invalidation partielle, le Grand Conseil a suivi cet avis.
2.5.2 Dans son ATF 133 I 110, confirmant cette d�cision, le Tribunal f�d�ral a tenu compte en ces termes de l'interpr�tation que le Grand Conseil se proposait de faire du texte constitutionnel (consid. 6.2):
"M�me si elle n'est pas tr�s explicite sur ce point, l'initiative �voque � l'art. 178B al. 3 let. e Cst./GE l'adoption d'une l�gislation d'ex�cution. Celle-ci est d'ailleurs inh�rente � ce genre de r�glementation, qui ne comporte aucun d�tail sur sa mise en oeuvre. Or, il para�t �vident qu'une mesure aussi g�n�rale que l'interdiction de fumer dans les lieux publics ferm�s n'est pas directement applicable: elle devra �tre assortie par exemple d'un �ventuel d�lai d'introduction, de mesures de contr�le et de sanctions; en outre, conform�ment � la volont� manifest�e par le Grand Conseil, un certain nombre de d�rogations et d'exceptions devront accompagner l'interdiction. Il y a lieu toutefois de relever que, contrairement � ce qui semble ressortir de l'al. 1 de l'art. 178B Cst./GE, ces diff�rents am�nagements ne pourront �tre adopt�s directement par le Conseil d'�tat. Le principe de la base l�gale autorise en effet une d�l�gation � l'ex�cutif, pour autant toutefois que le contenu essentiel de la r�glementation figure d�j� dans une loi formelle, notamment lorsque les particuliers sont gravement touch�s dans leur situation juridique (ATF 118 Ia 245 consid. 3 p. 246). En l'occurrence, les points essentiels tels que les exceptions � l'interdiction de fumer ne figurent pas dans la norme constitutionnelle; ils devront donc faire l'objet d'une loi au sens formel. Il n'en demeure pas moins que le simple fait que la norme constitutionnelle doive faire l'objet d'une l�gislation d'ex�cution ne saurait justifier une BGE 134 I 322 S. 329invalidation totale en raison de sa pr�tendue impr�cision (ATF 128 I 295 consid. 5b/aa p. 309)."
Le Tribunal f�d�ral a �galement rappel� que, selon la volont� exprim�e par le Grand Conseil, les am�nagements exig�s par le principe de la proportionnalit� devraient �tre pr�vus dans la l�gislation d'ex�cution (consid. 7.3-7.5).
2.6.1 Comme cela ressort des travaux pr�paratoires, cet alin�a ne concerne pas l'ex�cution de la disposition constitutionnelle relative � l'interdiction de fumer dans les lieux publics, vis�e � l'alin�a 2, mais les mesures plus g�n�rales de protection de l'hygi�ne publique et de la sant� en rapport avec le probl�me de la fum�e passive. Tel �tait d�j� l'avis clairement exprim� par le Conseil d'Etat dans son rapport du 11 janvier 2006: l'alin�a 1er ne contenait que des r�gles d�claratoires; sa normativit� �tait limit�e et ne pouvait �tre interpr�t�e comme une d�l�gation l�gislative - de rang constitutionnel - en faveur du Conseil d'Etat. Le Tribunal f�d�ral l'a �galement BGE 134 I 322 S. 330rappel� dans son arr�t du 28 mars 2007, en consid�rant que l'art. 178B al. 1 Cst./GE ne permettait pas au Conseil d'Etat d'adopter directement les am�nagements qui doivent n�cessairement assortir l'interdiction de fumer dans les lieux publics; la norme constitutionnelle ne contenait aucun des points essentiels (tels que les exceptions � pr�voir) permettant de circonscrire le cadre de l'activit� r�glementaire.
2.7 Le Conseil d'Etat rel�ve enfin que le r�glement n'a qu'une nature provisoire, de mani�re � permettre une application rapide de la disposition constitutionnelle. Comme cela est relev� ci-dessus, le gouvernement cantonal est sans doute comp�tent pour prendre des mesures de police en cas d'urgence. Cela suppose toutefois un BGE 134 I 322 S. 331danger grave et imminent, qui ne puisse �tre �cart� par les moyens l�gaux ordinaires, n�cessitant une intervention imm�diate de l'autorit� (ATF 111 Ia 246 consid. 3a p. 248 et les arr�ts cit�s). En l'occurrence, le constituant genevois s'est clairement prononc� en faveur d'une interdiction de fumer dans les lieux publics ferm�s. S'il est certes souhaitable, pour des raisons de sant� publique �videntes, que cette interdiction soit mise en oeuvre dans les meilleurs d�lais, on ne se trouve pas dans un cas d'urgence justifiant le recours, m�me limit� dans le temps, � la clause g�n�rale de police (cf. ATF 121 I 22 consid. 4a p. 25).
Art. 5 al. 1, art. 36 al. 1 et art. 164 al. 1 Cst.,
art. 130 Cst./GE,
art. 178B al. 1 Cst./GE

References: Art. 5
 art. 36
 art. 164
 l'article 178
 art. 2
 ATF 
in fine
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 

Art. 5
 art. 36
 art. 164

art. 130

art. 178