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Timestamp: 2018-12-10 00:00:55+00:00

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As formas de descentralização administrativa na federação de acordo com a Constituição Federal
O artigo trata das formas de descentralização administrativa da Constituição Federal que poderão ser adotadas pelas diversas pessoas políticas da Federação, a saber: territórios federais, regiões administrativas, regiões metropolitanas, microrregiões, aglomerações urbanas e distritos municipais. O artigo procura trazer a descrição sumária dos aspectos normativos das formas de descentralização administrativa com comentários às disposições constitucionais.
Palavras chave: Federação, Descentralização administrativa, formas de descentralização administrativa.
A Constituição estabelece outras formas de descentralização administrativa além da descentralização política federativa. As explicações para a adoção dessas outras formas de descentralização podem ser encontradas em vários aspectos históricos, políticos, econômicos e geográficos do país. A grande extensão territorial faz necessária a descentralização administrativa com o intuito de alcançar cobertura e satisfação dos serviços e atividades estatais. A história política brasileiras mostra a recorrente ação conjunta entre autoridades centrais e autoridades regionais ou locais. A existência de disparidades no desenvolvimento econômico determina a ação do poder central para a redução de desigualdades regionais, ou mesmo dos poderes regionais para a redução de desigualdades intra-regionais. As autoridades administrativas das entidades descentralizadas constituem, embora não disponham de prerrogativas de pessoas políticas, importantes peças na coordenação e articulação políticas.
A Constituição está redigida de maneira que encontramos formas de descentralização administrativa nas várias pessoas políticas:
A União poderá instituir os Territórios Federais e as regiões administrativas;
Os Estados poderão instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
Os Municípios poderão instituir distritos.
1. Territórios Federais. Os Territórios Federais são formas de descentralização administrativa integrantes da União. Não podem ser equiparados aos Estados (ou mesmo aos Municípios) pois são território sob administração da União. Não possuem a personalidade política e, menos ainda, competências ou prerrogativas próprias de pessoa política.
Os Territórios Federais merecem tratamento constitucional específico – art. 33 e parágrafos – por apresentarem a natureza de descentralização administrativa territorial. Como o próprio nome sugere, trata-se de território, parcela do território nacional que não integra o território de qualquer Estado (ou mesmo do DF) ficando sob a responsabilidade da União Federal. É neste aspecto de domínio territorial que os Territórios Federais assumem a feição peculiar, aproximando-os de característica dos Estados, qual seja, o território próprio. Tal feição peculiar e tal aproximação aos Estados imediatamente despertam para o traço próprio: os Territórios são integrantes da União; os Territórios não são pessoas políticas. 4
i. Os fatores que explicam a necessidade da União tomar parcela do território nacional, criando ente administrativo para realizar as atividades estatais, são de ordem variada. Normalmente a área onde será criado o Território não apresenta os componentes econômicos exigidos para que desfrute da autonomia política. Não havendo atividade econômica de relevância dificilmente a pessoa política descentralizada Estado teria condições de exercer os misteres constitucionais, com obstáculos à atividade tributária e financeira. Outro ponto que enseja a criação de Territórios pode ser a rarefeita população residente. O corpo populacional rarefeito, além da associação com a pequena atividade econômica, implica na insuficiência da representação político-eleitoral. O elemento segurança nacional esteve associado à criação dos Territórios. Atualmente é difícil apresentar argumentos plausíveis e consistentes a justificar a criação com base neste elemento. 5
Na comparação entre os sistemas constitucionais brasileiros os Territórios foram criados no regime constitucional de 1891, embora não houvesse previsão sobre a matéria. Na vigência da Constituição de 1891 ocorreu a celebração do Tratado de Petrópolis que representou a anexação do território litigioso do Acre à União Federal, no ano de 1903. De acordo com o relato de Paulino Jacques, baseado nos precedentes do constitucionalismo estadunidense, o território anexado restou sob o domínio da União Federal. Na Constituição de 1934 houve a previsão específica sobre a matéria e o art. 5° das Disposições Transitórias tratou de estipular indenização, devida pela União aos Estados de Mato Grosso e Amazonas pela incorporação do Acre ao território nacional. 6
No regime da Constituição de 1937 ocorreu a expedição dos primeiros documentos específicos sobre a matéria. O Decreto-Lei n° 4.102 criou o Território de Fernando de Noronha e o Decreto-Lei n° 5.812 criou os Territórios de Guaporé (hoje Rondônia), Rio Branco (hoje Roraima), Iguaçu (hoje parte do território do Estado do Paraná), Ponta Porã (hoje parte do Estado do Mato Grosso do Sul) e Amapá. O art. 8° do Ato das Disposições Transitórias da Constituição de 1946 fez reverter os Territórios de Ponta Porá e de Iguaçu aos Estados de Mato Grosso e Paraná, respectivamente. No ano de 1962 o então Território Federal do Acre foi elevado à condição de Estado. Em 1982 o Território de Rondônia foi elevado à condição de Estado. A Constituição de 1988 no art. 14 do ADCT elevou os Territórios de Roraima e Amapá a condição de Estados. O Território de Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco.
José Afonso da Silva, entre outros, nota a semelhança entre os Territórios Federais e a pessoa jurídica de direito público interno autarquia. Os Territórios Federais assemelham-se às autarquias federais com o traço distintivo de serem unidades territoriais sob a administração da União. Apesar de constituírem descentralização administrativa, tal qual as autarquias, os Territórios Federais podem apresentar qualidades e formas de organização que vão além da mera configuração como autarquias. 7
ii. O § 3°, art. 33, determina que os Territórios Federais com mais de 100.000 habitantes podem possuir estrutura e órgãos estatais. É bom notar que mesmo a existência de órgãos de governo e poderes locais não pode ser tomada como sinônimo de órgãos de governo e poderes próprios. O parágrafo em estudo determina a existência de Poder Judiciário Territorial, Ministério Público Territorial, Legislativo Territorial e Defensoria Pública do Território. Todos estes órgãos são mantidos e/ou vinculados à União, não havendo a possibilidade de configuração da autonomia política do Território Federal.
O órgão administrativo local será exercido, em chefia, pelo Governador do Território, com atribuições previstas na lei criadora do mesmo. A dúvida que pode surgir está relacionada à exigência de eleição do Governador Territorial. A ressalva é a hipótese de eleição do Governador Territorial – § 3°, art. 33, que menciona a expressão nomeado. Isto indica que o cargo é de nomeação pelo Executivo Federal, na margem discricionária deste poder, após aprovação do Legislativo Federal. 8
iii. De acordo com a Constituição Federal o órgão normativo colegiado local é a Câmara Territorial que, como na situação do Governador Territorial, terá a estrutura, prerrogativas, competência definidas na lei criadora do Território.
iv. O Judiciário local encontra a definição na Lei n° 8.185, de 1991. A lei adota a estrutura judiciária compartilhada entre o DF e os Territórios, determinando que o Tribunal de Justiça do DF e dos Territórios tenha a sede no Distrito Federal. De acordo com a lei citada, os Territórios poderão apresentar divisões em tantas circunscrições quantas forem necessárias para a satisfação da demanda pela prestação jurisdicional. A lei prevê ainda a designação de Juiz de Direito dos Territórios para os membros da Magistratura que desenvolvam as atividades nas unidades administrativas. O Ministério Público dos Territórios também está integrado à estrutura do Ministério Público da União. O mesmo valendo para a Defensoria Pública que funcionará no local. 9
v. O § 1°, art. 33, permite a divisão do Território em Municípios. Os Municípios dos Territórios apresentam posição constitucional própria já que o ente no qual estão localizados não possui autonomia política. Assim, o Município localizado no Território está, como o próprio Território, vinculado à União. Os Municípios localizados em Territórios sofrem, por conseqüência, as limitações inerentes à natureza de descentralização administrativa territorial (sem a natureza de descentralização política). Os Municípios Territoriais não gozam da totalidade dos atributos, competências e prerrogativas dos Municípios (por isso o § 1° do art. 33 usa a expressão: aos quais se aplicará, no que couber, o disposto no Capítulo IV deste Título). Note-se que se houver a realização de hipóteses que ensejam a intervenção no Município, e estando este localizado no Território, o ente que realizará a intervenção é a União Federal (veja o artigo 35, sobre Intervenção nos Municípios). 10
vi. A produção normativa dos Territórios é limitada. Verifica-se pela leitura do § 3° do art. 33 que é possível a existência de órgão de produção normativa nos Territórios. Todavia, a norma e organização básica do Território é norma da União sobre o assunto. Ao contrário dos Estados, do DF e dos Municípios, com as respectivas Constituições Estaduais, Lei Orgânica Distrital e Leis Orgânicas Municipais, os Territórios não dispõem do poder normativo para a produção de norma básica de organização.
2. Regiões Administrativas. O modelo de federalismo de cooperação entre as diversas entidades e a diversidade social, econômica, cultural e ambiental são as grandes razões para a previsão constitucional das regiões administrativas. O Estado brasileiro apresenta diversidade de formações ecológicas com diferentes graus de desenvolvimento social e econômico. A diversidade exige o tratamento adequado às peculiares condições locais. As desigualdades econômicas e os estágios desiguais de desenvolvimento exigem ação coordenada para a igualdade. Como a União Federal é a entidade da federação com capacidade para arregimentar os recursos e articular a atividade financeira e administrativa para a redução das desigualdades e o tratamento ambiental adequado dos espaços territoriais, a ela coube a competência para a instituição das regiões administrativas – art. 43.
As Regiões Administrativas devem lograr a realização de dois tentos: a definição e a execução de políticas públicas para a região objeto de atenção especial; a integração da região que merece o tratamento especial aos patamares de desenvolvimento nacional. O conteúdo programático e de fomento da legislação instituidora da Região Administrativa apresenta a natureza de reversão das desigualdades (com inegável ligação com o princípio da igualdade), integração de áreas com ligação social e econômica que demonstrem a polarização e o agrupamento regional, adequada e sustentada utilização de recursos ambientais e a integração aos índices médios de desenvolvimento do país (naquelas regiões objeto da ação governamental que se apresentam abaixo da média nacional).
As Regiões Administrativas não constituem pessoas jurídicas. A conformação que o texto constitucional emprestou ao assunto é de definição de objetivos e de políticas públicas e ambientais para que a União possa melhor atender – e igualar – o desenvolvimento regional peculiar ou desigual. Aliás, o Constituinte foi exigente na articulação das regiões administrativas exigindo lei complementar para a instituição das mesmas – § 1°, art. 43. A exigência é perfeitamente compreensível ao se verificar que a criação de região administrativa é, sobretudo, a determinação de políticas públicas com repercussão na atividade financeira do Estado e na ordenação da ocupação do território nacional. As regiões administrativas são exemplos do Estado Federal exercendo a função de planejamento, com a definição de diretrizes para o desenvolvimento.
O recorte que a Lei Complementar que institui a região administrativa deve ter é de ordenar a ação administrativa da União em grandes blocos de Estados (ou mesmo incluindo o DF), em áreas entre os Estados ou em parcelas do território nacional. A mensagem contida no art. 43 é de que os estágios de desigualdade regional, as formações ecológicas diferenciadas e os agrupamentos populacionais não estão encerrados em Estado isolado. As desigualdades são de grandes blocos de Estados, ou de áreas de vários Estados, envolvendo áreas com formações ecológicas determináveis, possíveis de serem enfrentados os seus problemas de maneira conjugada. A Lei Complementar deve, inclusive, definir qual o espaço cultural, ambiental, econômico e social está a merecer a ação governamental 11
A Lei Complementar instituidora da Região deve contemplar duas coordenadas básicas – de acordo com o § 1°, incisos I e II, art. 43: as condições e finalidades nas quais se processará a definição da Região, com a adequação do plano de desenvolvimento regional ao plano nacional de desenvolvimento regional; a composição dos organismos regionais que executarão as políticas de desenvolvimento regional.
A legislação brasileira ordena o território nacional em cinco regiões geográficas (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul). As regiões estão estruturadas por possuírem traços comuns nos aspectos físicos, humanos, econômicos e culturais. Natural que se espere a coincidência das ações da União em concordância com as regiões já definidas. Tal assertiva deve ser analisada com reservas pois o caput do art. 43 fala em articulação de complexo geoeconômico e social, visando o seu desenvolvimento. Não há a necessidade de coincidência total entre as regiões geográficas e as ações encetadas pelos órgãos públicos,
podendo esta ação extravasar os contornos das cinco regiões, envolver mais de uma região ou ser apenas em parcela de cada região. 12
Esses aspectos são particularmente relevantes quando são necessárias ações estatais coordenadas em agrupamentos urbanos que integram vários Estados (que, sabidamente, serão de menor dimensão que as cinco regiões). Aliás, a Constituição menciona a necessidade de planejamento e ação ordenados no inciso IX, art. 21 e no art. 48, IV. Ao tratar dos aspectos ambientais a Constituição exige a definição, em todas as unidades da Federação, de zoneamento ambiental adequado – inciso III do § 1°, art. 225. 13
A execução e a concretização da ação da União dependem de órgãos administrativos de fins estatutários e programáticos adrede e exclusivamente voltados ao desenvolvimento regional. Era tradição do direito brasileiro a instituição de autarquias federais responsáveis pela execução das políticas regionais. Mais recentemente houve a substituição do modelo tradicional de autarquias por agências de desenvolvimento regional. Os entes autárquicos podem ter ação simultânea com outras entidades de mesma natureza e personalidade jurídica, ou de natureza e personalidade jurídica diversa. Como os órgãos de desenvolvimento regional congregam vários Estados devem adotar a estrutura de conselhos com a participação de representantes dos Estados envolvidos e representantes da comunidade afetada pelas políticas de desenvolvimento regional. 14
O § 2° do art. 43 traz as determinações sobre os incentivos para o desenvolvimento das regiões. Ao utilizar a palavra incentivo a Constituição procura emprestar tratamento diferencial e de prêmio às ações econômicas nas regiões carentes. A norma tem caráter preceptivo aos Poderes Públicos e indicativo – ou de estímulo – aos agentes privados. Os Poderes Públicos deverão executar políticas como prestamista diferenciado, atividades tributárias premiais e realização de obras e serviços públicos (incisos I, II, III e IV, § 2°). É patente no conteúdo da norma a preocupação do Constituinte com a região Nordeste, especialmente a região semi-árida. Ressalta a necessidade de políticas especiais para a utilização de recursos hídricos nas regiões semi-áridas. 15
3. Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões. As três modalidades constituem exemplos de organização administrativa de responsabilidade dos Estados da Federação (§ 3°, art. 25). O objetivo da organização é oferecer soluções administrativas e de integração de políticas públicas em áreas de Municípios contíguos, limítrofes ou situados no mesmo complexo geoeconômico e social do Estado. As três modalidades serão instituídas no espaço territorial do Estado. Exige-se a produção de Lei Complementar Estadual para a instituição da região metropolitana, da aglomeração urbana ou da microrregião. O STF entende que inovações trazidas pelo Constituinte Estadual reforçando, ou ampliando, os requisitos para a criação de Regiões são inconstitucionais. 16
Decompondo-se o § 3° do art 25, verificam-se as seguintes exigências para a instituição destes complexos administrativos:
Agrupamentos de Municípios limítrofes, ou seja, a instituição das três modalidades depende da existência de um conjunto de Municípios. Este conjunto deverá apresentar intercâmbio social, econômico e cultural, justificando o tratamento como um complexo geoeconômico dentro do espaço estadual. O fato de serem Municípios limítrofes não acarreta que sejam Municípios conurbados, ou seja, com a mancha urbana ininterrupta ou interligada (que é o caso das Microrregiões).
Para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. A integração e a interdependência são as causas justificadoras de ação coordenada e abrangente da Administração Pública, bastantes para a instituição de uma das três modalidades. É importante discriminar a integração numa mancha urbana contínua da integração social e econômica, por vezes sem contínua ocupação urbana. No caso de microrregiões não há a continuidade da ocupação urbana mas há a integração suficiente para justificar a ação coordenada.
O interesse comum é o elemento central a justificar a produção legislativa. As relações entre os Municípios integrantes das três modalidades devem ser bastante para determinar a solução de problemas e as realizações conjuntas. O interesse comum é notável nas atividades administrativas (que se tornam eficientes para complexos metropolitanos, urbanos e microrregionais), prestação de serviços públicos (que atendem satisfatoriamente ao administrado quando integrados espacialmente) e planejamento de obras públicas (atendendo às áreas contíguas de forma integrada).
Há entre as três modalidades diferenças:
A Lei Complementar que instituir a Região Metropolitana deve considerar que estas se caracterizam por serem espaços com concentração populacional, com Municípios limítrofes, de tal densidade que possam figurar uma mancha urbana contínua – conurbação, apresentando um Município como pólo ou cabeça da Região. 17
A Lei Complementar que instituir a Aglomeração Urbana deve considerar que estas se caracterizam por serem espaços com concentração populacional, com Municípios limítrofes, de tal densidade que possam figurar uma mancha urbana contínua – ou tendência à urbanização contínua, sem que haja um Município pólo ou cabeça da Aglomeração (embora os Municípios estejam polarizados, identificando-se, assim, a Aglomeração).
A Lei Complementar que instituir a Microrregião deve considerar que estas se caracterizam por serem espaços com distribuição populacional, com Municípios limítrofes, sem a necessidade de figurar como mancha urbana contínua, mas com interdependência e integração entre os mesmos. Via de regra, há um Município pólo ou cabeça. 18
4. Distritos Municipais. Os Municípios brasileiros podem organizar Distritos como forma de descentralização administrativa – inciso IV, art. 30. A competência municipal pode ser limitada ou estar sujeita às normas centrais estabelecidas tanto pela Constituição Estadual quanto por Lei Estadual.
A justificativa para a criação das entidades descentralizadas municipais está no fato de muitos Municípios brasileiros apresentarem grande extensão territorial (em alguns casos área superior àquelas de países), distribuição da população municipal em áreas dispersas (com vários núcleos urbanos) ou densidades de população altas que exijam a descentralização como forma de realização das tarefas estatais naquela região da cidade (grande adensamento populacional).
O veículo adequado para a previsão das normas municipais que tratem dos distritos é a Lei Orgânica Municipal e, no caso do Distrito Federal, da Lei Orgânica do DF.
ARAÚJO, L. A. D., NUNES Jr., V. S. Curso de direito constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2001.
HORTA, R. M. Direito constitucional. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999.
JACQUES, P. Curso de direito constitucional. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1974
HAMILTON, A., JAY, J., MADISON, J. Os artigos federalistas. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1993.
KELSEN, H. A democracia. São Paulo: Martins Fontes, 1993.
Teoria geral do direito e do Estado. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998.
SILVA, J. A. da. Curso de direito constitucional positivo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
Abstract. This text gives the designatory terms of the Brazilian Constitution political and administrative division. The order of political division in Brazil is: Federal Union, States, Federal District and Municípios. The Federal Union, States and Municípios adopted smaller administrative division: Territórios Federais (Territories), Regiões Administrativas (Administrative Regions), Regiões Metropolitanas (Metropolitans Areas), Microrregiões, Aglomerações Urbanas and Distritos (Districts).
Key words. Administrative division, Brazilian political and Administrative division, designatory terms of Brazilian Administrative division.
4 Sobre a evolução dos Territórios no sistema constitucional brasileiro ver: JACQUES, P. Curso de direito constitucional. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1974, p. 138-140.
5 Os Territórios surgiram com a decisão da Suprema Corte dos EUA de entregar à responsabilidade da União Federal os territórios conquistados na guerra. A Constituição de 1937 delimitou a criação dos Territórios Federais aos interesses de defesa nacional. A legislação sobre o antigo Território Federal de Fernando de Noronha ilustra a influência do elemento segurança nacional para a estrutura territorial. Decreto-Lei n° 4.102 – de 9 de fevereiro de 1942 – Cria o Território Federal de Fernando de Noronha:
Art. 1º Fica criado, no interesse da defesa nacional, o território federal de Fernando de Noronha, constituído pelo respectivo arquipélago.
Art. 2º Os bens, situados no Território de Fernando de Noronha, bem como os impostos e taxas, pertencentes ao Estado de Pernambuco, são transferidos à União.
Lei nº 6.971, de 14 Dezembro de 1981 – Dispõe sobre a administração do Território Federal de Fernando de Noronha, e dá outras providências.
Art. 1º A organização administrativa do Território Federal de Fernando de Noronha, criado no interesse da defesa nacional pelo Decreto-lei nº 4.102, de 09 de fevereiro de 1942, obedecerá ao disposto nesta Lei.
Art. 3º Para os efeitos da supervisão ministerial prevista na legislação em vigor, o Território Federal de Fernando de Noronha é vinculado a um Ministério Militar determinado pelo Presidente da República.
Art. 4º O Território Federal de Fernando de Noronha é uma Unidade Orçamentária do Ministério Militar, com autonomia administrativa.
Art. 9º O Território Federal de Fernando de Noronha será administrado por um Governador, auxiliado por Secretários de Governo.
Art. 10. O cargo de Governador do Território Federal de Fernando de Noronha será exercido por Oficial Superior da Ativa das Forças Armadas, nomeado pelo Presidente da República.
Parágrafo único. O exercício do cargo de Governador do Território implicará no exercício, concomitante, do cargo de Comandante da Guarnição Militar de Fernando de Noronha.
6 JACQUES, P. op. cit. p. 139.
7 SILVA, J. A. da. Curso de direito constitucional positivo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 473. O mesmo autor salienta que os Territórios não devem ser entendidos como componentes da Federação. No texto constitucional de 1967 havia a incorreta inclusão dos Territórios na categoria. O artigo 1° da Constituição de 1967 determinava que a República Federativa do Brasil era composta também pelos Territórios.
8 . Exemplo de atribuições do Governador do Território, na Lei n° 6.971: Art. 14. Ao Governador incumbe:
I – cumprir e fazer cumprir as leis e regulamentos federais aplicáveis ao Território;
Il – expedir decretos e demais atos necessários à administração do Território;
III – representar juridicamente o Território nos assuntos de interesse da administração;
IV – encaminhar à aprovação do Ministro de Estado a proposta orçamentária, no prazo fixado;
V – promover a elaboração e a eventual revisão das programações orçamentárias anual e plurianual, submetendo-as à aprovação do Ministro de Estado;
VI – executar o orçamento anual e a programação orçamentária plurianual do Território;
VII — promover a instauração de comissões de inquérito, para apurar responsabilidade de servidores civis lotados no Território;
VIII – executar ou fazer executar decisões judiciais, bem como prestar às autoridades judiciárias o auxílio que for solicitado, para o cumprimento das mencionadas decisões;
IX – promover a coordenação das atividades dos órgãos federais no Território;
X – apresentar ao Ministro de Estado, no prazo fixado, relatório circunstanciado da atuação do Governo no exercício anterior;
XI – comunicar-se diretamente com os Ministéricis e outros órgãos sobre assuntos referentes ao Território;
XII – celebrar contratos, convênios e ajustes com entidades públicas ou privadas;
XIII – delegar competência para a prática de atos administratívos, de acordo com a legislação em vigor.
9 Art. A Lei 8.185 prevê a forma de provimento dos cargos de Juiz para a Justiça do DF e dos Territórios: art. 42. O concurso para provimento dos cargos de Juiz de Direito dos Territórios e de Juiz Substituto do Distrito Federal, iniciais da carreira da Magistratura do Distrito Federal e Territórios, será único, facultado aos candidatos aprovados, na ordem de classificação, o direito de opção para um ou outro cargo.
10 Como exemplo das prerrogativas dos Municípios dos Territórios, a Lei n° 7.009, de 01 de Julho de 1982, criando Municípios no então Território de Roraima: Art 3º – Os municípios criados pelo art. 1º desta Lei continuarão pertencendo à Circunscrição Judiciária do município de origem, até que lei especial disponha sobre a criação das respectivas Circunscrições Judiciárias.
§ 1º – Os Prefeitos nomeados poderão:
I – expedir atos necessários à instalação e à administração do município;
II – propor ao Conselho Territorial, com aprovação do Governador do Território Federal, a criação de tabela provisória de pessoal;
III – nomear, dispensar e punir, na forma da lei, o pessoal de que trata o inciso anterior;
IV – solicitar, com aprovação do Conselho Territorial, recursos do Território Federal;
V – celebrar acordos, convênios e contratos para execução de serviços e obras municipais;
VI – submeter à apreciação do Conselho Territorial, com a assistência e a aprovação do Governo do Território Federal o plano anual das atividades, administrativas a serem realizadas durante cada exercício que preceder a instalação dos municípios, discriminando-se a receita e a despesa estimadas para esse fim;
VII – aplicar, no que couber, a legislação do município de origem.
11 Entusiasta da figura das Regiões Administrativas, Paulo Bonavides sugere que as Regiões Administrativas deveriam ser alçadas à condição de entes autônomos, caracterizariam o novo plano de autonomia administrativa e política da federação: Regiões, Estados e Municípios. BONAVIDES, P. Curso de direito constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 324-326.
12 A legislação definidora das regiões é esparsa, em sua maioria recepcionada pela CF. Sobre a Amazônia a Lei Nº 1.806, de 06 de janeiro de.1953:
A Lei Nº 5.173 De 27 de outubro de 1966:
A Lei Complementar Nº 31 De 11 de outubro de 1977:
Art. 45 A Amazônia, a que se refere o artigo 2º da lei nº 5.173, de 27 de outubro de 1966, compreenderá também toda a área do Estado de Mato Grosso. A região Nordeste abrange os Estados do Maranhão, Ceará, Piauí, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia, Espírito Santo e as regiões e os Municípios do Estado de Minas Gerais (de acordo com as Leis n° 1.348, de 10 de fevereiro de 1951, n° 6.218, de 7 de julho de 1975, e n° 9.690, de 15 de julho de 1998.
13 Como exemplo a Região Integrada de Desenvolvimento Econômico e Social de Brasília, envolvendo a metrópole do DF e Municípios do Estado de Goiás – entorno. É exemplo de Região tipicamente urbana, englobando áreas e população residente em mais de um Estado (na verdade um Estado e o Distrito Federal). Somente com a ação da União pode ser estabelecida legislação dessa natureza.
14 A ADENE é a agência de desenvolvimento da região nordeste, criada pela Medida Provisória n° 2.146-1, de 2001, em substituição à SUDENE. A ADA é a agência de desenvolvimento da Amazônia, criada pela Medida Provisória n° 2.157-5, de 2001, em substituição à SUDAM. A Lei n° 8.029 extinguiu as Superintendências das regiões Sul e Centro-Oeste – SUDESUL e SUDECO. No caso da região Nordeste há a atuação simultânea de empresa pública, CODEVASF, e a autarquia federal DNOCS.
15 O art. 159, I, c, destinou 3% do produto da arrecadação do IR e do IPI aos Fundos Constitucionais das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste – Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO). Além dos fundos constitucionais, contam as políticas regionais com os Fundos Fiscais de Investimento, também denominados Fundos de Investimentos Regionais – FINOR, FINAM (fechados com a edição da Medida Provisória n° 2.146-1) e o FUNRES (Fundo de recuperação econômica do Estado do Espírito Santo) -, os Fundos de desenvolvimento regional – os Fundos de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) e da Amazônia (FDA) -, e várias modalidades de incentivos fiscais para investimentos nas regiões menos desenvolvidas. A EC n° 43 prorrogou os prazos de aplicação dos recursos mínimos em irrigação, previsto no art. 42, ADCT.
16 O STF entendeu que os requisitos para a instituição esgotam-se na Lei Complementar Estadual. ADI 796 – ES – ESPÍRITO SANTO.
Relator Min. Néri Da Silveira.
Julgamento: 02/02/1998. Órgão Julgador: Tribunal Pleno.
Publicação: DJ DATA-17-12-1999. Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Constituição do Estado do Espírito Santo, art. 216, §1º. Consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas, para criação de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas. 3. Impugnação em face do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Previsão de plebiscito, para inteirar-se o processo legislativo estadual, em se tratando de criação ou fusão de municípios, ut art. 18, § 4º, da Lei Magna federal, não, porém, quando se cuida da criação de regiões metropolitanas. 4. Relevância dos fundamentos da inicial e periculum em mora caracterizados. Cautelar deferida, para suspender, ex nunc, a vigência do parágrafo § 1º do art. 216, da Constituição do Estado do Espírito Santo. 5. Ação direta de inconstitucionalidade procedente. Declarada a inconstitucionalidade do § 1º do art. 216, da Constituição do Estado do Espírito Santo.
A Lei Complementar Federal n° 14, de 1973, estabeleceu as Regiões Metropolitanas de Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Salvador e São Paulo. A Lei Complementar n° 20, de 1974, estabeleceu a Região Metropolitana do Rio de Janeiro. No sistema constitucional de 1967 a competência para estabelecer as Regiões era da União.
17 O STF oferece em julgado de Adin os requisitos para a configuração da Região Metropolitana. ADI 2809 – RS – RIO GRANDE DO SUL. Relator Min. Maurício Corrêa.
Julgamento: 25/09/2003. Órgão Pleno
Publicação: DJ data-30-04-2004. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REGIÃO METROPOLITANA. INTERESSES COMUNS. PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. LEGITIMIDADE. MUNICÍPIOS LIMÍTROFES. LEI COMPLEMENTAR. VÍCIO FORMAL E MATERIAL NA LEI. INEXISTÊNCIA. INOBSERVÂNCIA AO ARTIGO 63 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. Região metropolitana. Municípios limítrofes. Observância do disposto no artigo 25, § 3o, da Carta Federal, que faculta ao estado-membro criar regiões administrativas compostas de municípios limítrofes, destinadas a regular e executar funções e serviços públicos de interesses comuns. 2. Criação de regiões metropolitanas. Exigência de lei complementar estadual. Inclusão de município limítrofe por ato da Assembléia Legislativa. Legitimidade. Constitui-se a região administrativa em um organismo de gestão territorial compartilhada em razão dos interesses comuns, que tem no Estado-membro um dos partícipes e seu coordenador, ao qual não se pode imputar a titularidade dos serviços em razão da unidade dos entes envolvidos. Ampliação dos limites da região metropolitana. Ato da Assembléia Legislativa. Vício de iniciativa. Inexistência. 3. Lei Complementar. Existência de limites territoriais. Observância dos requisitos constitucionais. Inocorrência de vício formal ou material. 4. Violação ao artigo 63, I, da Constituição Federal. Inclusão de município no âmbito da região metropolitana instituída. Aumento de despesa em projeto de iniciativa do Poder Executivo. Inexistência. A alocação de recursos financeiros específicos no orçamento estadual e municipal é destinada à organização, planejamento e gestão da região metropolitana, no âmbito da qual está inserido o município limítrofe. 5. Despesa fixa vinculada à região metropolitana. Ausência de ônus maior para o Estado na realização de obras e serviços. Obrigatoriedade de prévia autorização orçamentária específica. Observância. Ação julgada improcedente. Julgador: Tribunal
18 A classificação constitucional comporta gradações pelo legislador estadual, de maneira suplementar aos conceitos constitucionais. Nota-se que o legislador estadual produziu normas com conceitos complementares à classificação. Tome-se como exemplo a Lei Complementar n° 62, do Estado de SC, que, ao instituir as Regiões Metropolitanas estaduais, fê-lo com a definição de um núcleo urbano e de área de expansão metropolitana. No Estado de Goiás há o exemplo da instituição da Região de Desenvolvimento Integrado de Goiânia.

References: artigo 35
 artigo 1
 artigo 2
 ARTIGO 63
 artigo 25
 artigo 63