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Timestamp: 2017-10-20 14:11:17+00:00

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DFR - BVerfGE 101, 239 - Stichtagsregelung
Rang: 34 (528)
BVerfGE 4, 157 - Saarstatut A.
1. Das Vermögensgesetz gewährt Personen, denen in der V ...
2. Die Behörden der Deutschen Demokratischen Republik griffe ...
3. Gesetzlich geregelt wurden die offenen Vermögensfragen im ...
4. In der praktischen Umsetzung erlangten die drei nachträgl ...
5. Die Interessen der Käufer, bei denen eine Grundbucheintra ...
1. Sie hält die Stichtagsregelung beim redlichen Erwerb f ...
2. Die Regierung des Landes Brandenburg beantragt ferner eine ver ...
3. Für den Fall, daß eine verfassungskonforme Auslegun ...
1. Die Bundesregierung hält die Stichtagsregelung und die ve ...
2. Die Sächsische Staatsregierung teilt zwar die Auffassung ...
3. Die Landesregierung von Sachsen-Anhalt unterstützt die Ha ...
4. Der 7. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts teilt die ...
1. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung ist die Reg ...
2. Der Umfang der verfassungsgerichtlichen Kontrolle wird im wese ...
3. Vorrangiger Prüfungsmaßstab ist die verfassungsrech ...
1. Sie verstößt insbesondere nicht gegen die Eigentums ...
2. Die Vorschrift des § 4 Abs. 2 VermG verletzt auch nicht d ...
3. Die Wahl des 18. Oktober 1989 als Stichtag ist - entgegen dem ...
1. Die ursprüngliche Stichtagsregelung in § 4 Abs. 2 Sa ...
2. Die nachträgliche Beschränkung des Rückübe ...
des Ersten Senats vom 23. November 1999 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. Mai 1999
-- 1 BvF 1/94 --
in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des § 4 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen (Vermögensgesetz -- VermG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. August 1992 (BGBl I S. 1446) -- Antragstellerin: Regierung des Landes Brandenburg, vertreten durch das Ministerium der Justiz und für Bundes- und Europaangelegenheiten, Heinrich-Mann-Allee 107, Potsdam --.
§ 4 Absatz 2 des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen (Vermögensgesetz -- VermG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. August 1992 (Bundesgesetzblatt I Seite 1446) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
2. Die Behörden der Deutschen Demokratischen Republik griffen zwischen 1949 und 1989 auf das Grundvermögen vor allem solcher Personen zu, die das Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik nach deren Recht legal oder illegal verlassen hatten und in den Westen übergesiedelt waren. Das Vermögen von "Republikflüchtlingen" und "Nichtrückkehrern" wurde in den Anfangsjahren der Deutschen Demokratischen Republik "beschlagnahmt", was einer entschädigungslosen Enteignung gleichkam. Später wurde im Falle illegaler Ausreise das Vermögen unter "treuhänderische Verwaltung" des Staates gestellt, der keinerlei Rechenschaft über seine Verwaltungsmaßnahmen ablegte. Seit 1969 fand - auf der Grundlage der sogenannten Verwalterverordnung vom 11. Dezember 1968 (GBl. 1969 II S. 1) - ein staatlicher Zugriff auf dieses Vermögen im Wege einer rechtsgeschäftlichen Veräußerung statt. Im Falle legaler Ausreise wurde die Erteilung der Ausreisegenehmigung oftmals davon abhängig gemacht, daß die Betroffenen ihre Grundstücke oder Gebäude an den Staat oder an Dritte verkauften. Ferner wurde Grund und Boden nach seiner Überführung in Volkseigentum vielfach mit Nutzungsrechten Dritter belastet.
Die Bundesrepublik Deutschland vertrat zwar stets den Rechtsstandpunkt, daß die auf diesem "Teilungsunrecht" beruhenden offenen Vermögensfragen durch Wiedergutmachung gelöst werden müßten. In einem Protokollvermerk zum Grundlagenvertrag vom 21. Dezember 1972 wurde ausdrücklich festgestellt, daß die unterschiedlichen Positionen zu den Vermögensfragen unberührt blieben (BGBl. 1973 II S. 426; vgl. BVerfGE 36, 1 [31]). Eine reale Chance auf Wiedergutmachung eröffnete sich aber erst nach der politischen Wende in der Deutschen Demokratischen Republik, als die Bundesregierung und die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik im Dezember 1989 eine Gemeinsame Kommission zur Lösung der offenen Vermögensfragen einsetzten (Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung vom 20. Dezember 1989, S. 1249 [1251]).
Bevor die Kommission über die Fragen der Vermögensrestitution und der Entschädigung beriet, hatten die Behörden der Deutschen Demokratischen Republik bereits damit begonnen, in wachsendem Umfang volkseigene Gebäude und Grundstücke an Privatleute zu verkaufen. Dies geschah zunächst aufgrund von Verwaltungsanweisungen des Ministerrates und nachgeordneter Behörden vom 5. und 14. Dezember 1989. Auf der Grundlage des Gesetzes über den Verkauf volkseigener Eigenheime, Miteigentumsanteile und Gebäude für Erholungszwecke vom 19. Dezember 1973 (GBl. I S. 578; im folgenden: Verkaufsgesetz) war dies allerdings nur in begrenztem Umfang zulässig. Insbesondere war eine Übertragung von volkseigenem Grund und Boden rechtlich nicht möglich. Zu einer erheblichen Ausweitung der Verkaufsaktivitäten kam es, als die Volkskammer am 7. März 1990, kurz vor der ersten freien Volkskammerwahl, eine Neufassung des Verkaufsgesetzes (GBl. I S. 157) beschloß. Deren Ziel war es, den privaten und gewerblichen Mietern oder Nutzern volkseigener Gebäude und Grundstücke den Erwerb dieser Vermögenswerte zu ermöglichen. Die §§ 1, 2 und 4 Verkaufsgesetz lauteten in der Neufassung:
Im Sommer 1990 verständigte sich die Gemeinsame Kommission auf Eckwerte zur Lösung der offenen Vermögensfragen. Zu diesen Eckwerten gehörte der Grundsatz, daß in den Fällen des Teilungsunrechts eine Restitution erfolgen sollte. Dabei wurden nicht nur entschädigungslose Enteignungen und Anordnungen staatlicher Zwangsverwaltung berücksichtigt, sondern auch Fälle, in denen Personen aufgrund justitiellen Unrechts, unlauterer Machenschaften oder infolge ökonomischen Zwangs Vermögenswerte verloren hatten. Diese Eckwerte wurden in einer Gemeinsamen Erklärung zur Regelung offener Vermögensfragen der beiden deutschen Regierungen vom 15. Juni 1990 niedergelegt (Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung vom 19. Juni 1990, S. 661-663), die später als Anlage III des Einigungsvertrages vom 31. August 1990 Gesetzeskraft erlangte (BGBl. II S. 889 [1237 f.]). Darin heißt es:
In Umsetzung der Gemeinsamen Erklärung erließ die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik am 11. Juli 1990 im Rahmen der Verordnung über die Anmeldung vermögensrechtlicher Ansprüche (GBl. I S. 718) einen Genehmigungsstop. In der Anmeldeverordnung (AnmeldeVO) wurde bestimmt, daß bei ungeklärten Eigentumsrechten künftig keine Grundstücksverkehrsgenehmigungen mehr erteilt würden und daß anhängige Genehmigungsverfah ren solange auszusetzen seien, bis abschließend geklärt sei, daß durch die vorgesehene Rechtsänderung kein Grundstück betroffen sei, an dem frühere Eigentumsrechte ungeklärt seien. Ferner sollten in den Fällen bereits erteilter Genehmigungen die Verfahren auf Antrag des früheren Berechtigten wieder aufgegriffen werden, sofern das Rechtsgeschäft nach dem 18. Oktober 1989 geschlossen worden war und nach der Anmeldeverordnung nicht mehr hätte genehmigt werden dürfen. Ohne eine Grundstücksverkehrsgenehmigung war eine Eintragung in das Grundbuch nicht möglich. Die Vorschriften wurden von der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik durch die Zweite Verordnung über die Anmeldung vermögensrechtlicher Ansprüche vom 21. August 1990 (GBl. I S. 1260) noch geringfügig modifiziert. Sie lauteten in den hier maßgeblichen Teilen:
Aufgrund dieser Regelungen und des Eintragungsstaus bei den Grundbuchämtern blieb die Mehrzahl der 1990 getätigten Kaufgeschäfte über restitutionsbelastete Grundstücke gleichsam im Vollzug stecken. Nach Schätzungen der Regierung des Landes Brandenburg wurden etwa 95 vom Hundert der Käufer nicht in das Grundbuch eingetragen.
3. Gesetzlich geregelt wurden die offenen Vermögensfragen im Rahmen des Einigungsvertrages. Die beiden deutschen Regierungen einigten sich darauf, das Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen in den Einigungsvertrag aufzunehmen. Darin sollten nicht nur die Fälle des Teilungsunrechts, sondern auch die Fälle des NS-Unrechts geregelt werden. Die Deutsche Demokratische Republik hatte Personen, die in der Zeit vom 30. Januar 1933 bis zum 8. Mai 1945 aus rassischen, politischen, religiösen oder weltanschaulichen Gründen verfolgt worden waren und deshalb Vermögenswerte verloren hatten, überwiegend keine Wiedergutmachung gewährt. Das Vermögensgesetz wurde als Anlage II Kapitel III Sachgebiet B Abschnitt I Nr. 5 des Einigungsvertrages von den gesetzgebenden Körperschaften der Deutschen Demokratischen Republik und der Bundesrepublik Deutschland verabschiedet. Der Einigungsvertrag trat am 29. September 1990, also vier Tage vor dem Beitritt am 3. Oktober 1990, in Kraft (vgl. BGBl. 1990 II S. 1360; GBl. 1990 I S. 1988).
a) Die ursprüngliche gesetzliche Regelung über den redlichen Erwerb in § 4 Abs. 2 VermG a.F. (BGBl. 1990 II S. 889 [1159]; GBl. 1990 I S. 1629 [1899]) lautete:
b) Die Stichtagsregelung blieb in der Folgezeit politisch umstritten. Im Rahmen des Gesetzes zur Änderung des Vermögensgesetzes und anderer Rechtsvorschriften (Zweites Vermögensrechtsänderungsgesetz - 2. VermRÄndG) vom 14. Juli 1992 (BGBl. I S. 1257) nahm der Gesetzgeber nachträgliche Korrekturen vor. Die Stichtagsregelung findet nunmehr keine Anwendung, wenn der Käufer das Erwerbsgeschäft schon vor dem 19. Oktober 1989 angebahnt ("Anbahnungsfälle"), ein Gebäude für gewerbliche Zwecke erworben ("Unternehmensschutzfälle") oder in bezug auf das Objekt erhebliche Investitionen vorgenommen hat ("Investitionsschutzfälle"). Die zur Überprüfung gestellte Vorschrift des § 4 Abs. 2 VermG lautet in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. August 1992 (BGBl. I S. 1446):
4. In der praktischen Umsetzung erlangten die drei nachträglich geschaffenen Ausnahmetatbestände allerdings keine große Bedeutung. Denn ein Erwerb im Sinne des § 4 Abs. 2 VermG liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur vor, wenn der Käufer bis zum Inkrafttreten des Vermögensgesetzes in das Grundbuch eingetragen worden ist (vgl. BVerwG, NJW 1994, S. 470). Da zu kam es in der Mehrzahl der Erwerbsvorgänge, in denen der Kaufvertrag nach dem 18. Oktober 1989 abgeschlossen worden war, nicht mehr. Noch relativ häufig wurden diejenigen, die den Kaufvertrag vor dem 19. Oktober 1989 angebahnt hatten, vor dem Inkrafttreten des Vermögensgesetzes in das Grundbuch eingetragen. Den Erwerbern, die Gebäude gewerblich genutzt oder erhebliche Investitionen vorgenommen hatten, gelang dies jedoch nur selten.
5. Die Interessen der Käufer, bei denen eine Grundbucheintragung vor dem Inkrafttreten des Vermögensgesetzes nicht mehr erfolgte, hat der Gesetzgeber später im Rahmen des Sachenrechtsbereinigungsgesetzes (SachenRBerG) berücksichtigt, das als Art. 1 des Gesetzes zur Änderung sachenrechtlicher Bestimmungen (Sachenrechtsänderungsgesetz - SachenRÄndG) vom 21. September 1994 (BGBl. I S. 2457) beschlossen wurde. § 121 Abs. 1 und 2 SachenRBerG lautet:
Ein Vertrauenstatbestand ergebe sich durch den Erlaß und die fortdauernde Anwendung des Verkaufsgesetzes. Das Verkaufsgesetz sei zwar noch von der alten, nicht frei gewählten Volkskammer der Deutschen Demokratischen Republik verabschiedet worden. Inhaltlich beruhe es aber auf dem Willen und den Vorstellungen aller am "Runden Tisch" vertretenen politischen Kräfte. Daher sei das am 19. März 1990, also am Tag nach den ersten freien Volkskammerwahlen in der Deutschen Demokratischen Republik, in Kraft getretene Verkaufsgesetz auch von den Behörden einer demokratisch legitimierten Regierung vollzogen worden. Da das Verkaufsgesetz vom breitesten Konsens der Parteien und der Bevölkerung getragen worden sei, hätten die Käufer auch auf den Bestand ihrer Rechtspositionen vertrauen dürfen. Dieses Vertrauen sei zudem durch die Garantie der Eigentums- und Erwerbsfreiheit im Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vom 18. Mai 1990 (BGBl. II S. 537) und im Verfassungsgrundsätzegesetz vom 17. Juni 1990 (GBl. I S. 299) gefördert worden.
1. Die Bundesregierung hält die Stichtagsregelung und die ver waltungsgerichtliche Auslegung des Erwerbsbegriffes in § 4 Abs. 2 VermG für verfassungsmäßig.
§ 4 Abs. 2 Satz 1 VermG sei in der dargelegten - engeren - Ausle gung auch verfassungsgemäß. Der Gesetzgeber sei nicht verpflichtet, den Restitutionsausschluß über die Fälle des vollzogenen Erwerbs hinaus auf schuldrechtliche Kaufvertragsansprüche auszudehnen, um Käufern außerordentlich günstige Kaufgelegenheiten zu erhalten. Dem könne nicht entgegengehalten werden, daß die Anknüpfung an die Grundbucheintragung rein zufällig sei. Denn angesichts des damaligen Antragsstaus bei den Notariaten führe auch die Anknüpfung an den Abschluß der Kaufverträge zu rein zufälligen Ergebnissen und zu damit verbundenen Härten. Schließlich sei den berechtigten Interessen der Käufer im Rahmen des § 121 SachenRBerG Rechnung getragen worden.
a) Die abstrakte Normenkontrolle ist ein objektives Verfahren, bei dem eine Rechtsnorm unabhängig vom Willen des Antragstellers unter allen rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen ist (vgl. BVerfGE 37, 363 [397]; 52, 63 [80]). Daher hat das Bundesverfassungsgericht gleichermaßen zu kontrollieren, ob die Vorschrift des § 4 Abs. 2 VermG mit den Grundrechten der Grundstückskäufer (II.) und mit den Grundrechten der Alteigentümer vereinbar ist (III.).
b) Das Bundesverfassungsgericht ist bei der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 1. Alternative GG auf eine verfassungsrechtliche Kontrolle beschränkt. Es prüft in diesem Verfahren die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundes- oder Landesrecht mit dem Grundgesetz. Die Auslegung des einfachen Rechts ist hingegen grundsätzlich Sache der dafür allgemein zuständigen Gerichte und einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle weitgehend entzogen (vgl. BVerfGE 18, 85 [92 f.]). Daher hat das Bundesverfassungsgericht auch bei der abstrakten Normenprüfung gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 1. Alternative GG die Auslegung zugrundezulegen, welche die Vorschrift in der fachgerichtlichen Rechtsprechung erfahren hat. Es kann nur dann einschreiten und eine andere Auslegung vorgeben, wenn die fachgerichtliche Interpretation der Norm die Tragweite verfassungsrechtlicher Grundsätze nicht hinreichend berücksichtigt oder im Ergebnis zu einer unverhältnismäßigen Beschränkung von Verfassungsrechten führt (vgl. BVerfGE 85, 248 [258]).
3. Vorrangiger Prüfungsmaßstab ist die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie. In ihrem Rahmen ist auch der Schutz gegenüber rückwirkenden Gesetzen zu erörtern, der in Art. 14 Abs. 1 GG eine eigenständige Ausprägung erfahren hat (vgl. BVerfGE 36, 281 [293]; 75, 78 [105]; 95, 64 [82]; stRspr).
Die Prüfung des Rückwirkungsverbots ist nicht deswegen entbehrlich, weil die Bestimmungen des Vermögensgesetzes bereits am 29. September 1990 in der Deutschen Demokratischen Republik in Kraft getreten sind und im Einigungsvertrag als fortgeltendes Recht der Deutschen Demokratischen Republik bezeichnet werden. Bei fortgeltendem Recht der Deutschen Demokratischen Republik kann zwar grundsätzlich nicht geprüft werden, ob es zum Zeitpunkt der Inkraftsetzung durch die Deutsche Demokratische Republik gegen das Rückwirkungsverbot verstieß. Denn das Rückwirkungsverbot des Grundgesetzes erstreckte sich nicht auf das Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik (vgl. BVerfGE 84, 90 [122 f.]; 97, 89 [98]). Daher können insbesondere die Anmeldeverordnungen vom 11. Juli und 21. August 1990 nicht an diesem Maßstab gemessen werden. Für das Vermögensgesetz trifft das allerdings nicht zu, weil ihm als Teil des Einigungsvertrages nicht nur die Volkskammer, sondern auch der Deutsche Bundestag gemäß Art. 23 Satz 2 a.F. in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 GG zugestimmt hat. Solche Zustimmungsgesetze müssen grundsätzlich mit dem Grundgesetz vereinbar sein (vgl. BVerfGE 4, 157 [168 f.]; 95, 39 [46]). Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht die Regelungen des Einigungsvertrages in ständiger Rechtsprechung am Grundgesetz gemessen.
a) Unter den Schutz des Eigentumsgrundrechts fallen im Bereich des Privatrechts grundsätzlich alle vermögenswerten Rechte, die dem Berechtigten von der Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, daß er die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zu seinem privaten Nutzen ausüben darf (vgl. BVerfGE 83, 201 [209]). Art. 14 GG schützt gegenüber hoheitlichen Eingriffen der Bundesrepublik Deutschland selbst solches Eigentum, das aufgrund einer fremden Rechtsordnung besteht, sofern diese Rechtsordnung insoweit nicht der deutschen öffentlichen Ordnung (Vorbehalt des ordre public der Bundesrepublik Deutschland) widerspricht (vgl. BVerfGE 45, 142 [169]). Die unter der Rechtsordnung der Deutschen Demokratischen Republik erworbenen Rechte (Grundeigentum, Gebäudeeigentum, Nutzungsrechte etc.) stehen demgemäß seit dem Beitritt unter dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 91, 294 [307 f.]; 95, 267 [300]; stRspr).
b) Die Regelung des § 4 Abs. 2 VermG verändert die Rechtspositionen der Käufer. Sie führt zum Erlöschen der kaufvertraglichen Erfüllungsansprüche und gegebenenfalls zur Rückabwicklung des dinglichen Rechtserwerbs. Eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG liegt indes nicht vor. Enteignung ist der staatliche Zugriff auf das Eigentum des Einzelnen. Ihrem Zweck nach ist sie auf die vollständige oder partielle Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet (vgl. BVerfGE 52, 1 [27]; 72, 66 [76]; 79, 174 [191]; BVerfG, EuGRZ 1999, S. 415 [419]). Demgegenüber geht es bei der Regelung des § 4 Abs. 2 VermG um die rechtliche Korrektur von Erwerbsvorgängen mit dem Ziel, divergierende private Interessen zu einem Ausgleich zu bringen. Die angegriffene Regelung steht im Zusammenhang mit der Neuordnung der durch staatliche Unrechtsmaßnahmen beeinträchtigten Eigentumsverhältnisse. § 4 Abs. 2 VermG stellt eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vgl. BVerfGE 95, 48 [58 f.]).
c) Der Inhalt und Schranken bestimmende Gesetzgeber genießt keine unbeschränkte Gestaltungsfreiheit (vgl. BVerfGE 95, 64 [84]). Vielmehr muß er bei der Verwirklichung seines Regelungsauftrags die Anerkennung des Privateigentums in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG beachten und sich im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten (vgl. BVerfGE 14, 263 [278]; 74, 203 [214]; stRspr).
aa) Er ist, wenn er von der Ermächtigung zur Inhalts- und Schrankenbestimmung Gebrauch macht, insbesondere verpflichtet, die Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (vgl. BVerfGE 95, 48 [58]; stRspr). Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht mit der verfassungsrechtlichen Vorstellung eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang (vgl. BVerfGE 52, 1 [29]; stRspr). Diesen Anforderungen wird die Regelung des § 4 Abs. 2 VermG gerecht.
Der Gesetzgeber stand bei der Wiedervereinigung vor der Aufga be, im Interesse des Rechtsfriedens einen sozial verträglichen Ausgleich herzustellen zwischen einerseits dem Interesse der früheren Eigentümer und ihrer Rechtsnachfolger, Wiedergutmachung für den während der Teilung Deutschlands erfolgten rechtsstaatswidrigen Verlust von Vermögenswerten zu erlangen, und andererseits dem Interesse der Erwerber solcher Vermögenswerte oder ihrer Rechtsnachfolger, die Vermögenswerte zu behalten (vgl. BVerfGE 95, 48 [58]). Die Eigentümer forderten eine möglichst weitgehende Wiedergutmachung in Form der Rückübertragung. Die Erwerber forderten den Schutz der unter der Rechtsordnung der Deutschen Demokratischen Republik erworbenen Rechte und den Verweis der Alteigentümer auf eine staatliche Entschädigung. Bei der Lösung dieses Interessenkonfliktes gab es kein Mittel, das beiden Interessen gleichermaßen und in jeder Hinsicht gerecht geworden wäre. Eine Rückübertragung in allen Fällen wäre mit dem Bestandsinteresse der Erwerber unvereinbar gewesen. Die reine Entschädigungslösung hätte das Wiedergutmachungsinteresse der Alteigentümer nur unzureichend befriedigt. Zum einen wäre in finanzieller Hinsicht eine Entschädigung zum vollen Verkehrswert nach der Lage der öffentlichen Haushalte nicht zu erwarten gewesen, und zum anderen hätte selbst eine wertgleiche Entschädigung den ideellen Verlust nicht ausgleichen können.
Der Gesetzgeber mußte folglich abwägen zwischen dem Wiedergutmachungsinteresse der Alteigentümer und dem Vertrauensschutzinteresse der Erwerber. Dabei sprach der Gedanke der materialen Gerechtigkeit mehr für die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands. Denn durch eine Rückübertragung wäre das von den Alteigentümern erlittene Unrecht in materieller und immaterieller Hinsicht weitgehend ausgeglichen worden. Hingegen sprach der Gedanke der Rechtssicherheit und Verläßlichkeit des Rechtsverkehrs mehr für den Schutz des Erwerbers. Die unveränderte Beibehaltung der in der Deutschen Demokratischen Republik entstandenen Eigentumsverhältnisse hätte zudem in volkswirtschaftlicher Hinsicht den Vorteil der höheren Investitionssicherheit gehabt. Da in verfassungsrechtlicher Hinsicht weder die Vorteile der einen noch die Vorteile der anderen Lösung klar überwiegen, war eine be stimmte gesetzgeberische Entscheidung dieses Interessenkonflikts vom Grundgesetz nicht vorgegeben.
Vielmehr hatte der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum. Er konnte sich zugunsten der früheren Eigentümer und ihrer Rechtsnachfolger für den Grundsatz entscheiden, teilungsbedingt entzogene oder erzwungenermaßen veräußerte Vermögenswerte seien vom Erwerber in Natur zurückzugeben, brauchte diesen Grundsatz jedoch nicht ausnahmslos zu verwirklichen. Vielmehr konnte er den Ausschluß der Restitution im Fall des redlichen Erwerbes vorsehen, um einen sozial verträglichen Ausgleich zu erreichen (vgl. BVerfGE 95, 48 [58 f.]).
bb) Auch die Auslegung des Erwerbsbegriffes durch die Verwaltungsgerichte verstößt nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Die Interpretation des § 4 Abs. 2 VermG beruht nicht auf einer grundlegenden Verkennung der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie. Vielmehr vollzieht sie die im Gesetz auf verfassungsmäßiger Grundlage zum Ausdruck gekommene Interessenabwägung nach und ist ver fassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 68, 361 [372 f.]; 89, 1 [9 f.]). Die Annahme, daß unter dem Erwerb nicht nur der Abschluß des Kaufvertrages, sondern die Erlangung des Eigentums oder des dinglichen Rechts zu verstehen ist, findet im Gesetz eine ausreichende Stütze. Der Wortlaut des § 4 Abs. 2 Satz 2 VermG unterscheidet zwischen dem Erwerb eines Grundstücks oder Gebäudes und dem zugrundeliegenden Rechtsgeschäft. Ähnliche Unterscheidungen sind auch in anderen zivilrechtlichen Bestimmungen der Bundesrepublik und der Deutschen Demokratischen Republik zu finden (vgl. § 873 BGB, §§ 26 Abs. 2, 297 Abs. 2 ZGB, § 4 Abs. 1 Verkaufsgesetz). Die verwaltungsgerichtliche Auslegung des Erwerbsbegriffs führt weder zu einer einseitigen Beschränkung des Vertrauensschutzprinzips noch zu einer Aushöhlung des Restitutionsgrundsatzes. Schließlich trägt sie der Entscheidung des Gesetzgebers Rechnung, die Interessen der nichteingetragenen Käufer im Rahmen des § 121 Abs. 1 SachenRBerG zu berücksichtigen (vgl. BTDrucks 12/7668, S. 3; 12/8204, S. 2).
(1) Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Gesetze beruht auf den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes (vgl. BVerfGE 45, 142 [167 f.]). Es schützt das Vertrauen in die Verläßlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage erworbenen Rechte. Da für Rechtspositionen, die in der Deutschen Demokratischen Republik vor Inkrafttreten des Grundgesetzes erworben wurden, gleichfalls ein Bedürfnis nach Rechtssicherheit besteht, wird auch das Vertrauen in die Fortgeltung von Gesetzen geschützt, die vor Inkrafttreten des Grundgesetzes Gültigkeit besaßen. Allerdings konnte sich ein schützenswertes Vertrauen in den Fortbestand alter Rechte nicht allgemein bilden, sondern nur dort, wo besonderer Anlaß für die Erwartung bestand, daß Recht der Deutschen Demokratischen Republik ausnahmsweise weiterhin in Kraft bleiben würde (vgl. BVerfGE 88, 384 [404 f.]). Das Vertrau en in die grundsätzliche Anerkennung der vor Inkrafttreten des Grundgesetzes erworbenen Eigentums-positionen und Eigentumsverschaffungsansprüche kann daher nicht denselben weitgehenden Schutz beanspruchen wie das Vertrauen in den Fortbestand der unter dem Grundgesetz erworbenen Rechte (vgl. auch BVerfGE 41, 126 [150 ff.]). Jedenfalls kann für den Schutz dieses Vertrauens nur die Sach- und Rechtslage maßgeblich sein, die der bundesdeutsche Gesetzgeber am Ende der staatlichen Existenz der Deutschen Demokratischen Republik vorgefunden hat und die im Zuge der Wiedervereinigung gleichsam als normativer Bestand in den Geltungsbereich des Grundgesetzes eingebracht worden ist.
Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Allerdings können sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestands-interessen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen (vgl. BVerfGE 95, 64 [86]; stRspr).
Eine echte Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (vgl. BVerfGE 11, 139 [145 f.]). Auch in diesem Fall gibt es aber Ausnahmen. Das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, tritt zurück, wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte (vgl. BVerfGE 95, 64 [86 f.]). Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern (vgl. BVerfGE 13, 261 [272]; 88, 384 [404]).
Diese von § 4 Abs. 2 VermG ausgehende unechte Rückwirkung ist auch nicht deswegen ausnahmsweise unzulässig, weil das Vertrauen der nichteingetragenen Käufer in die Abwicklung der Verträge vorrangigen Schutz verdiente (vgl. BVerfGE 67, 1 [15]; 78, 249 [284]). Der Gesetzgeber konnte davon ausgehen, daß das Vertrauensschutzinteresse der nichteingetragenen Käufer jedenfalls im Regelfall nicht das Restitutionsinteresse der früheren Eigentümer überwiegt. Denn die Käufer hatten nach der Rechtsordnung der Deutschen Demokratischen Republik vor der Grundbucheintragung keine Eigentümerstellung erlangt und regelmäßig keine besonderen Dispositionen im Hinblick auf den erwarteten Rechtserwerb getroffen. Auch war seit dem Erlaß der Anmeldeverordnung vom 11. Juli 1990 erkennbar, daß alle bereits abgeschlossenen Verträge überprüft werden würden (vgl. dazu unten B II 1 c cc [3]). Demgegenüber war in die Abwägung einzustellen, daß die früheren Eigentümer oder deren Rechtsnachfolger ein besonderes materielles und immaterielles Interesse an der Rückgabe in Natur hatten und daß die Rückübertragung in vielen Fällen bereits aus anderen Gründen, zum Beispiel wegen grundlegender Veränderungen des Restitutionsobjekts oder wegen Investitionsvorrangs, ausschied. Da das Rückgabeprinzip somit in einer größeren Zahl von Fällen bereits zurücktreten mußte, konnte der Gesetzgeber dem Restitutionsinteresse der Alteigentümer in den Fällen besonderes Gewicht beimessen, in denen das Rückgabeprinzip noch relativ einfach verwirklicht werden konnte, weil der Rechtserwerb Dritter noch nicht vollendet war. Bei Abwägung der unterschiedlichen Interessen kann somit nicht festgestellt werden, daß das Vertrauensschutzinteresse der nichteingetragenen Käufer im Regelfall überwiegt. Soweit einzelne Käufer ausnahmsweise besondere Dispositionen im Hinblick auf den gekauften Gegenstand getroffen hatten, hat der Gesetzgeber diesem Vertrauensschutzinteresse durch die Regelung des § 121 Abs. 1 Satz 3 Buchstabe c SachenRBerG, der den nichteingetragenen Käufern ein Wahlrecht zwischen einem Erbbaurecht und dem Ankauf des Grundstückes zum halben Verkehrswert einräumt, ausreichend Rechnung getragen.
(3) Die Regelung des § 4 Abs. 2 VermG ist auch in den Fällen, in denen sie ausnahmsweise zu einer echten Rückwirkung führt, ver fassungsmäßig. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein in das Grundbuch eingetragener Käufer nach den Bestimmungen der §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 2 VermG dem früheren Eigentümer oder dessen Rechtsnachfolger das bereits erworbene Eigentumsrecht zurückübertragen muß. Dies ist der Fall, wenn der Käufer entweder unredlich erworben hat oder wenn der Kaufvertrag erst nach dem 18. Oktober 1989 angebahnt und abgeschlossen worden ist. In beiden Fallgruppen durfte der Gesetzgeber eine Regelung mit echter Rückwirkung treffen.
Die Anordnung der Restitution unredlich erworbener Grundstücke und Gebäude ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Denn das Rückwirkungsverbot findet im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze (vgl. BVerfGE 13, 261 [272]; 88, 384 [404]; stRspr). Das Vertrauen in den Fortbestand unredlich erworbener Rechte ist grundsätzlich nicht schutzwürdig (vgl. BVerfGE 27, 231 [239]; 32, 311 [319]). Dies gilt besonders bei den von § 4 Abs. 3 VermG umschriebenen Fällen unredlichen Verhaltens. Sie sind dadurch gekennzeichnet, daß auf seiten der Erwerber stets ein manipulatives Verhalten vorliegt (vgl. BVerwG, VIZ 1993, S. 250 f.). Dieses kann auch den Erben unredlicher Erwerber entgegengehalten werden, da die Erben als gesetzliche Rechtsnachfolger nicht besser gestellt werden müssen als ihre Rechtsvorgänger (vgl. Beschluß der 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 3. März 1995, NJW 1995, S. 1884).
Der Gesetzgeber konnte aber auch in den Fällen eine echte Rückwirkung zulassen, in denen die in das Grundbuch eingetragenen Käufer zwar redlich gehandelt, den Kaufvertrag aber erst nach dem 18. Oktober 1989 angebahnt und abgeschlossen hatten. Denn im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Vermögensgesetzes war in den Fällen des Teilungsunrechts und damit in der ganz überwiegenden Zahl der vom Vermögensgesetz erfaßten Sachverhalte schon auf der Grundlage des Rechts der Deutschen Demokratischen Republik ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Bestand dieser Eigentumsrechte nicht mehr gegeben. Dabei kann es offenbleiben, inwieweit das Vertrauen in den Fortbestand der auf der Grundlage der Verkaufsgeset ze von 1973 und 1990 erworbenen Rechte bereits durch die Gemeinsame Erklärung vom 15. Juni 1990 erschüttert wurde. Denn jedenfalls wurde es durch die von der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik am 11. Juli 1990 erlassene Anmeldeverordnung zerstört. Nach dieser Verordnung waren nicht nur die noch anhängigen Genehmigungsverfahren bis zur Klärung etwaiger Restitutionsansprüche auszusetzen (§ 6 Abs. 2 AnmeldeVO); § 7 AnmeldeVO bestimmte überdies, daß die Genehmigungsverfahren für alle nach dem 18. Oktober 1989 geschlossenen Kaufverträge wieder aufzugreifen und zugleich Amtswidersprüche gegen den Rechtserwerb ins Grundbuch einzutragen seien. Diese von der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik erlassenen Regelungen sind - wie oben ausgeführt - nicht an den Maßstäben des grundgesetzlichen Rückwirkungsverbots zu messen. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung des vom bundesdeutschen Gesetzgeber mitverantworteten Vermögensgesetzes ist allein entscheidend, daß am Ende der staatlichen Existenz der Deutschen Demokratischen Republik und vor Inkrafttreten des Vermögensgesetzes ein auf gesetzliche Vorschriften der Deutschen Demokratischen Republik gestütztes Vertrauen in den Fortbestand der nach dem Stichtag erworbenen Rechte nicht mehr bestehen konnte.
In vergleichbarer Weise bestand vor dem Beitritt keine vollständige Einigkeit zwischen den beiden Staaten über die Behandlung der sogenannten Rehabilitierungsfälle (vgl. Wasmuth, a.a.O., Rn. 382 f., 412 f.). Das von der Volkskammer der Deutschen Demokratischen Republik verabschiedete Rehabilitierungsgesetz vom 6. September 1990 (GBl. I S. 1459) sah zwar für Personen, die von der sowjetischen Besatzungsmacht oder von Gerichten und Behörden der Deutschen Demokratischen Republik unter Verletzung ihrer Menschenrechte strafrechtlich verfolgt, diskriminiert oder in anderer Weise schwerwiegend beeinträchtigt wurden, die Rückerstattung von entzogenen Vermögenswerten vor. Die §§ 6 Abs. 2, 23 Abs. 2 Rehabilitierungsgesetz schlossen aber den Rückgabeanspruch bei redlichem Erwerb stets aus.
In beiden Fällen rechtfertigen allerdings überragende Belange des gemeinen Wohls eine Ausnahme vom Rückwirkungsverbot (vgl. BVerfGE 88, 384 [404]; 97, 67 [81 ff.]). Denn die Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts stellt ein besonders gewichtiges Gemeinwohlziel dar. Es ist zu berücksichtigen, daß der rechtsstaatswidrige Entzug von Vermögenswerten nur Teil eines weit größeren Unrechts gewesen ist. Die Opfer des Nationalsozialismus haben oftmals nicht nur Hab und Gut verloren. Viele haben schwere persönliche Verfolgung erlitten und Leib und Leben eingebüßt. Da die Deutsche Demokratische Republik über Jahrzehnte hinweg die Wiedergutmachung dieses Unrechts im vermögensrechtlichen Bereich verweigert hatte, bildete die Restitution der NS-Opfer ein besonders vordringliches Gemeinwohlziel und ein zentrales Gebot der Gerechtigkeit.
Der allgemeine Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl. BVerfGE 55, 72 [88]; 88, 87 [96 f.]; stRspr). Eine solche Grundrechtsverletzung kann nicht nur vom Gesetzgeber begangen werden. Sie liegt auch dann vor, wenn die Gerichte im Wege der Gesetzesauslegung oder der Lückenfüllung zu einer dem Gesetzgeber verwehrten Differenzierung gelangen (vgl. BVerfGE 84, 197 [199]).
Ungleichheiten, die durch einen Stichtag entstehen, müssen hingenommen werden, wenn die Einführung eines solchen notwendig und die Wahl des Zeitpunktes, orientiert am gegebenen Sachverhalt, vertretbar ist (vgl. BVerfGE 75, 78 [106]; 87, 1 [43]). Angesichts der gegen Ende des Jahres 1989 einsetzenden und im Frühjahr 1990 massenhaft vorgenommenen Erwerbsgeschäfte konnte der Gesetzgeber die Befürchtung hegen, eine uneingeschränkte Geltung der Vorschriften über den Ausschluß der Rückübertragung wegen redlichen Erwerbs würde zu einer weiteren Zurückdrängung des Restitutionsgrundsatzes führen (vgl. Bundesministerium der Justiz, Stichtagsregelung des § 4 Abs. 2 Satz 2 VermG - Darstellung der geltenden Rechtslage, VIZ 1992, S. 102 ff.). Aus diesem Grund durfte er die Einführung eines Stichtags für erforderlich halten.
c) Schließlich steht die Entscheidung des Gesetzgebers, in § 4 Abs. 2 Satz 2 Buchstabe b VermG ausnahmsweise rechtsgeschäftlich betätigtes Vertrauen selbst dann zu schützen, wenn es sich erst nach dem Stichtag bildete, mit dem allgemeinen Gleichheitssatz in Einklang. Denn die Stichtagsregelung hätte ohne diese Ausnahme die Gruppe der gewerbetreibenden Käufer besonders hart getroffen. Einerseits konnten Gewerbetreibende erstmals nach dem Verkaufsgesetz vom 7. März 1990 Immobilien-eigentum erwerben, andererseits hatten sie hierauf ihre wirtschaftliche Existenz gegründet (vgl. BTDrucks 12/2944, S. 51). Zudem bestand ein gesamtwirtschaftliches Interesse daran, den Aufbau und die Fortführung selbständiger Handwerks- und Gewerbebetriebe in den neuen Bundesländern zu erleichtern.
3. Die Wahl des 18. Oktober 1989 als Stichtag ist - entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin - auch mit dem Inhalt der Gemeinsamen Erklärung vereinbar. Einer Entscheidung der Frage, welche Rechtsfolgen eine Unvereinbarkeit mit dieser Erklärung hätte, bedarf es daher nicht. Die Gemeinsame Erklärung regelt den Restitutionsausschluß nur für redliche Erwerbe, bei denen das zugrundeliegende Rechtsgeschäft bis zum 18. Oktober 1989 abgeschlossen worden ist, und sieht für später erfolgte Veräußerungen in Ziffer 13 d) eine "Über-prüfung" vor. Das Ergebnis dieser Überprüfung ließ die Gemeinsame Erklärung ihrem Charakter als Eckwerte-Papier entsprechend offen. Demzufolge bestand auch die Möglichkeit, bei den nach dem 18. Oktober 1989 abgeschlossenen Kaufverträgen vom Restitutionsausschluß wegen redlichen Erwerbs ganz oder teilweise abzusehen. Soweit die Regierung des Landes Brandenburg vorträgt, daß die in Ziffer 13 d) der Gemeinsamen Erklärung vorgesehene "Überprüfung" nur eine Überprüfung der Redlichkeit im Einzelfall sichern sollte, überzeugt dies nicht. Denn der Grundsatz des redlichen Erwerbs ist bereits in Ziffer 3 b) der Gemeinsamen Erklärung enthalten und setzt stets eine Überprüfung der Redlichkeit im Einzelfall voraus. Würde Ziffer 13 d) der Gemeinsamen Erklärung ebenfalls nur eine Einzelfallprüfung in bezug auf die Redlichkeit verlangen, wäre die Regelung inhaltlich überflüssig. Die darin enthaltene Beschränkung der Überprüfung auf die nach dem 18. Oktober 1989 abgeschlossenen Rechtsgeschäfte hätte keinen Sinn.
1. Die ursprüngliche Stichtagsregelung in § 4 Abs. 2 Satz 2 VermG a.F. beeinträchtigt die verfassungsmäßigen Rechte der früheren Eigentümer schon deswegen nicht, weil der Anspruch der Alteigentümer auf Wiedergutmachung des ihnen zugefügten Unrechts jedenfalls vor seiner gesetzlichen Ausgestaltung im Vermögensgesetz nicht von Art. 14 Abs. 1 GG geschützt ist. Da die früheren Eigentümer de facto keine vermögenswerten Rechte mehr innehatten, kann der Anspruch auf Wiedereinräumung entzogener Rechtspositionen seine Wurzeln nur im Rechts- und Sozialstaatsprinzip haben (vgl. BVerfGE 84, 90 [125 f.]). Demzufolge hatte der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung dieses Rechtsanspruchs im Vermögensgesetz einen besonders weiten Gestaltungsspielraum. Daß er diesen Gestaltungsspielraum bei der Regelung des § 4 Abs. 2 VermG a.F. überschritten hätte, ist nicht ersichtlich.
Selbst wenn man davon ausgeht, daß der Anspruch auf Rückübertragung nach seiner gesetzlichen Ausgestaltung im Vermögensgesetz unter dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG steht (vgl. BVerfGE 95, 48 [58]), müssen die nachträgliche Änderung der Stichtagsregelung und die daraus folgende Erweiterung des Restitutionsausschlusses wegen redlichen Erwerbs als eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums angesehen werden. Die Eigentumsgarantie gebietet es nicht, einmal ausgestaltete Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen (vgl. BVerfGE 83, 201 [212]). Vielmehr kann der Gesetzgeber im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch angemessene und zumutbare Überleitungsregelungen individuelle Rechtspositionen umgestalten (vgl. BVerfGE 70, 191 [201 f.]; stRspr).
Der Gesetzgeber konnte im Interesse dieser Gemeinwohlziele eine Einschränkung des Rückübertragungsanspruchs für erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne ansehen, weil die Interessen der Alteigentümer durch diese eng umrissenen Ausnahmetatbestände nur in sehr beschränktem Umfang zurückgestellt und mit der Gesetzesänderung auch Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes ausreichend berücksichtigt wurden. Die Neuregelung fand nach Art. 14 Abs. 4 des 2. VermRÄndG nur Anwendung auf Restitutionsverfahren, die bei Inkrafttreten des Änderungsgesetzes noch nicht durch eine das behördliche Verfahren abschließende Verwaltungsentscheidung beendet waren (vgl. BVerwGE 94, 279 [280 f.]). Ferner konnten die im Einigungsvertrag enthaltenen Regelungen des Vermögensgesetzes im Hinblick auf die Unübersichtlichkeit der Sach- und Rechtslage in den neuen Bundesländern nicht als auf Dauer und in allen Einzelheiten feststehend angesehen werden. Diese Regelungen stellten eher einen "legislatorischen Pilotversuch" dar, der im Hinblick auf später gewonnene Erfahrungen und Einsichten latent auf Änderung, Anpassung und Umgestaltung angelegt war (vgl. BVerwG, NJW 1996, S. 1767 [1768]). Schließlich wurde den Alteigentümern der Rückgabeanspruch nicht ersatzlos entzogen, sondern in einen Entschädigungsanspruch übergeleitet.

References: § 4
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 Art. 1
 § 121
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 Art. 93
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 Art. 14
 Art. 23
 Art. 59
 Art. 14
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 § 873
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 § 121
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 § 7
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