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Timestamp: 2019-02-16 07:04:50+00:00

Document:
ordinanza 6 maggio 2002
LAVORI PUBBLICI - 073
Consiglio di Stato, sezione V, ordinanza 6 maggio 2002, n. 2406 (rimette all'Adunanza Plenaria)
Approfondita analisi della problematica relativa alla necessità o meno di impugnare immediatamente le clausole lesive del bando di gara, distinguendo i casi nei quali è invece possibile (oppure necessario) impugnarle unitamente al provvedimento finale. Con una esauriente illustrazione delle diverse casistiche e dei relativi precedenti giurisprudenziali in materia.
(Risolta con sentenza A.P. 29 gennaio 2003, n. 1)
sul ricorso in appello n. 3312/1999 proposto dal Comune di Aversa, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocato Antonio Romano ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avvocato E.L., in ...
Z.C. s.p.a., in persona del legale rappresentante, in proprio e quale mandataria dell’Associazione temporanee di imprese con la ditta Ing. D.G. s.p.a., e Ing. D.G. s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentati e difesi dall’Avv. G.M. ed elettivamente domiciliati presso il suo studio, in ...
Impresa di costruzioni Ing. E.M. & C. s.p.a., in proprio e quale mandataria dell’ATI con le imprese I. s.p.a. e Ing. B.& M. B. s.n.c., non costituita in giudizio.
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di Napoli, Sezione Prima,10 febbraio 1999, n. 340.
Relatore alla pubblica udienza del 26 marzo 2002, il Consigliere Marco Lipari;
Uditi gli Avv. A.R. ed A.A. su delega dell’Avv. G.M.;
Visto il dispositivo di Sentenza n. 185 del 28/03/2002;
La sentenza appellata, accogliendo il ricorso proposto dalla società Z.C. s.p.a., in qualità di capogruppo mandataria dell’A.T.I. formata con la società Ing. D.G. s.p.a., ha annullato:
- la delibera della giunta municipale del comune di Aversa, n. 746 del 27 settembre 1993, recante l’aggiudicazione all’A.T.I. capeggiata dalla società ing. E.M. & C. s.p.a., dell’appalto per l’esecuzione dei lavori di sistemazione dell’emissario “lo Spierto”;
- il bando di gara e la lettera di invito n. 372278 del 7 novembre 1991;
La Società Z.C. resiste al gravame, mente le altre parti intimate non si sono costituite in giudizio.
- l’aggiudicazione sarebbe avvenuta, con esclusione delle offerte in aumento, in favore dell’offerta economicamente più vantaggiosa, tenendo conto, in ordine di importanza, dei seguenti elementi:
1) valore tecnico dell’opera (fino a punti 50);
2) prezzo complessivo (punti 33);
3) tempo di esecuzione (punti 17);
- “saranno considerate anomale le offerte che presenteranno una percentuale di ribasso superiore alla media delle percentuali delle offerte ammesse, incrementate dai valori di 7%.”
In tale contesto, l’offerta dell’ATI Z.C., che aveva presentato un ribasso del 14,38 %, veniva giudicata anormalmente bassa.
Quindi, con delibera della giunta municipale 27 settembre 1993, il comune approvava definitivamente gli atti di gara, aggiudicando l’appalto all’ATI M.-I.-B., classificata al primo posto della graduatoria.
La sentenza impugnata, disattendendo le eccezioni di improcedibilità (per intervenuta esecuzione dell’opera oggetto dell’appalto) e di irricevibilità (per tardiva impugnazione del bando di gara e della lettera di invito), ha accolto il ricorso proposto dall’ATI Z.C. ed ha annullato “i provvedimenti impugnati”.
Il Collegio ritiene opportuno che il contrasto di giurisprudenza sia risolto dall’Adunanza Plenaria, anche per un'altra ragione, strettamente connessa alla questione, più generale, del rapporto processuale tra l’azione di annullamento e la domanda di risarcimento del danno (“pregiudiziale amministrativa”), già rimessa all’Adunanza Plenaria dal Consiglio della Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana.
“l’invocata clausola della lex specialis non può neppure definirsi immediatamente applicativa alla gara de qua del principio di esclusione automatica, in quando, essendo tale operatività subordinata alla presenza di un numero minimo di concorrenti, essa ben poteva - come sostiene la ricorrente - reputarsi sospensivamente condizionata alla sussistenza di tale presupposto fattuale.”
“le prescrizioni illegittime non attinenti all’ammissione dei singoli concorrenti manifestano la loro valenza lesiva solo nel momento in cui esse operino negativamente per i partecipanti e non prima: ciò avviene quando si verifica in concreto il pregiudizio e quindi con l’esclusione del concorrente dall’aggiudicazione, che attualizza a quel momento l’interesse all’impugnativa. Fino al momento in cui l’esclusione del soggetto non viene disposta, né emergono elementi che tale effetto rendono certo non si verifica la lesione dell’interesse sostanziale della ditta ritualmente ammessa alla gara, interesse da identificarsi nell’aspirazione all’aggiudicazione dell’appalto - e pertanto non può considerarsi neppure nato l’interesse processuale ad agire in giudizio”.
In linea di fatto, la lettera di invito prevede, senza condizioni o limitazioni particolari, l’esclusione automatica delle offerte anomale: “saranno considerate anomale le offerte che presenteranno una percentuale di ribasso superiore alla media delle percentuali delle offerte ammesse, incrementate dai valori di 7%."
A fronte di questo indirizzo interpretativo, consolidato, e definito, per comodità espositiva, “tradizionale”, si sono sviluppati orientamenti di segno diverso e contraddittorio:
- da una parte si collocano le tesi dirette a ridurre (o addirittura eliminare) l’onere di immediata impugnazione del bando;
- dall’altra parte si situano le opinioni giurisprudenziali che sostengono l’ampliamento dei casi di immediata impugnabilità delle clausole della lex specialis di gara.
Non solo, ma un indirizzo affermato da alcuni giudici di primo grado sostiene che in ipotesi di ricorsi proposti contro i provvedimenti intervenuti nel corso della procedura concorsuale (di esclusione o di aggiudicazione) esecutivi delle prescrizioni contenute nella lex specialis di gara, non è più necessaria la preventiva o la contestuale impugnazione del bando: questo, se illegittimo, va disapplicato dal giudice amministrativo (T.A.R. Lombardia, III Sez., 5 maggio 1998, n. 922; 2 aprile 1997, n. 354).
Peraltro, l’Adunanza Plenaria deve valutare anche la questione prospettata da alcuni giudici di primo grado (fra questi T.A.R. Lombardia, III Sez. 8 agosto 2000, n. 234), secondo cui il bando deve essere disapplicato almeno nelle ipotesi in cui l’illegittimità riscontrata derivi dal contrasto con la normativa comunitaria.
Questa impostazione è ora seguita dal disegno di legge recante modifiche e integrazioni della legge 7 agosto 1990 n. 241, approvato dal Consiglio dei ministri il 7 marzo 2002, il quale, all’articolo 13-sexies, stabilisce che è annullabile il provvedimento “viziato da violazione di leggi o regolamenti, di disposizioni di fonte comunitaria”.
- il bando è un atto generale che, non rivolgendosi a destinatari determinati, non comporta, di per sé solo, alcuna immediata lesione, la quale si concretizza e attualizza solo con l’emanazione degli specifici provvedimenti di esclusione;
- non può escludersi la possibilità per l’amministrazione di non dare applicazione a clausole del bando illegittime, o di dare alle clausole del bando un’interpretazione conforme alla legge;
- l’impugnazione del bando, anche in relazione alle clausole che fissano requisiti di partecipazione, è mera facoltà dell’interessato e non già un onere imposto a pena di decadenza.
- mediante l’adozione del bando, l’amministrazione consuma il proprio potere discrezionale e la successiva attività procedimentale è vincolata all’attuazione delle prescrizioni inderogabili fissate dalla lex specialis di gara;
- la lesione provocata dal bando di gara alla posizione di interesse dei partecipanti è immediata, perché attiene, direttamente, alla loro stessa condizione di concorrenti alla selezione;
- l’interesse differenziato, che giustifica il ricorso, riguarda la pretesa autonoma alla legittimità delle regole e delle operazioni di gara, ritenuta distinta dall’aspettativa di aggiudicazione del contratto.
Sulla base di queste premesse, si è affermato, a partire dalla decisione della Sez. IV, 11 febbraio 1998, n. 261, il principio secondo cui “in materia di procedure di aggiudicazione di servizi pubblici, i criteri da osservare ai fini della scelta del contraente, una volta inseriti nel bando di gara, vincolano l'amministrazione, che non può esimersi dal rispettarli, dovendo garantire la par condicio di tutti i concorrenti; ne consegue che le eventuali censure non possono essere mosse, attendendo che la gara sia conclusa sfavorevolmente, a carico dei provvedimenti che ne fanno puntuale applicazione, ma unicamente nei confronti dell'atto (bando di gara) immediatamente lesivo, in cui la regola è contenuta, e nel termine decadenziale”.
Una quarta ipotesi (delineata dalla pronuncia della Quinta Sezione n. 2884/2000) concerne le clausole del bando relative al “modus operandi” fissato per il funzionamento della commissione giudicatrice. In particolare, la pronuncia afferma l’onere di immediata impugnazione della clausola del bando che individua le operazioni da svolgere, rispettivamente, in seduta pubblica od in riunione segreta. In tali casi, secondo questa giurisprudenza, la lesione della posizione di interesse dell’impresa è immediata, afferendo alla stessa condizione di partecipazione alla gara, ed alla libertà di scelta in ordine alle determinazioni negoziali assunte dal soggetto economico nell’ambito del procedimento di individuazione del contraente privato.
In particolare, secondo la pronuncia citata, la delibera di nomina della commissione giudicatrice deve essere immediatamente impugnata, “quanto meno dal momento del ricevimento della lettera di invito” (se la lex specialis di gara è pubblicata dopo la nomina del collegio), o comunque dal momento delle prime determinazioni procedimentali assunte dalla commissione.
Analoga posizione è espressa da una parte della giurisprudenza dei T.A.R. (T.A.R. Lombardia - Sezione di Brescia - Sentenza 3 aprile 2001 n. 153), secondo cui le previsioni di un bando di gara, riguardanti i criteri per l'attribuzione dei punteggi per la scelta della società aggiudicataria, sono lesive in via immediata ed autonoma e, come tali, immediatamente impugnabili nel termine decadenziale di legge (nella specie, licitazione privata ex D.L.gs 157/95 cosi come modificato dal D.L. 65/00, per l'affidamento del servizio di Tesoreria del Comune, per la quale, pur essendo stato scelto il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, si attribuisce al parametro economico dell'offerta, un coefficiente numerico pari al 30 % della valutazione complessiva a fronte del 70 % attribuito agli aspetti tecnico-qualitativi).
Altra decisione ancora, pur non affermando l’esistenza di un onere di immediata impugnazione, afferma che “l’interesse dell’impresa a veder limitato il numero delle ditte che possono partecipare alla gara per l’aggiudicazione di un appalto ha carattere strumentale ed è di per sé idoneo e sufficiente a legittimare l’immediata impugnativa delle clausole del bando ritenute lesive di tale interesse” (C.G.A.R.S., 3 dicembre 2001, n. 627).
I nuovi indirizzi interpretativi diretti, in varia misura, ad ampliare l’onere di immediata impugnazione delle clausole di bando non risultano ancora consolidati, prospettandosi oscillazioni tra pronunce fedeli all’orientamento “tradizionale”, decisioni che sembrano generalizzare l’onere di immediata impugnazione e sentenze che fissano criteri selettivi più elaborati, idonei a circoscrivere notevolmente la portata dell’orientamento.
Le tesi innovative, che hanno formato oggetto di articolate critiche da parte di importanti settori della dottrina, almeno con riferimento ad alcune delle ipotesi indicate, intende valorizzare l’esigenza di una rapida inoppugnabilità di determinate regole speciali della gara, in certo senso “accettate” dai partecipanti al procedimento.
In questo senso, la decisione n. 2990/2000 prospetta, fra l’altro, “l’esigenza di certezza dei rapporti giuridici, cui si ricollega il regime di impugnazione dei provvedimenti amministrativi, che sarebbe ingiustificatamente elusa se fosse consentito alle imprese di partecipare alla gara rimanendo inerti di fronte a prescrizioni inidonee a garantire il corretto operare delle regole di concorrenza, per poi impugnare il bando, al quale hanno prestato adesione in modo univoco e concludente, una volta conosciuto l’esito sfavorevole del procedimento.
Lo specifico rilievo dell’interesse al ricorso è poi sottolineato da quelle pronunce secondo cui, l’interesse al quale l’ordinamento garantisce la tutela giudiziaria non è quello di ottenere, comunque, un risultato vantaggioso a conclusione del procedimento di gara, ma solo quello a che la scelta del contraente sia effettuata nel rispetto delle norme che impongono all’amministrazione comportamenti obbligati nel disciplinare, a mezzo del bando, il relativo procedimento” (Sez. V, 22 marzo 1999, n. 302).
Si afferma, al riguardo, che, “in linea teorica, in casi come quello esaminato non può escludersi l’esistenza di un interesse attuale a ricorrere, identificabile nell’interesse personale del ricorrente a partecipare ad una gara le cui regole siano legittime, costituendo la legittimità della procedura condizione di trasparenza e garanzia di certezza del corretto svolgimento delle operazioni. Si tratta di un interesse che si collega alle scelte dell’impresa,garantita dall’art. 41 Cost., e che si sostanzia nell’utilità che discende dalla salvaguardia della libertà negoziale, in breve, nell’interesse a non vedersi coinvolta nella partecipazione a procedure di gara governate da regole illegittime”; “la censura…è stata fin da principio rivolta alla tutela di un valore meramente procedimentale, connesso alle forme di pubblicità della procedura” (Sez. V, 17 maggio 2000, n. 2884).
La dottrina evidenzia come tale atteggiamento interpretativo è, in qualche misura, ispirato dall’esigenza di reagire ad una eccessiva proliferazione dei ricorsi, stigmatizzando le condotte “poco leali” di determinati concorrenti, i quali partecipano alla gara, con una sorta di “riserva mentale”, sciolta soltanto nel caso di esito sfavorevole del procedimento.
Il risalto indiretto, ma pure decisivo (e comportante l’onere di immediata impugnazione della elex specialis di gara), potrebbe riguardare, invece le clausole del bando che, stabilendo, in modo puntuale e vincolante, determinati criteri di valutazione dell’offerta, ne condizionano la stessa composizione interna.
Tuttavia, l’atteggiamento della dottrina nei riguardi di questo percorso motivazionale è tendenzialmente molto critico, rilevandosi che, in tal modo, si elevano al rango di interessi protetti i cosiddetti interessi procedimentali, quelle situazioni, cioè, aventi ad oggetto non beni della vita ma atti del procedimento, frammentando l’unitario interesse protetto del partecipante in un fascio di situazioni soggettive a “protezione anticipata”.
Si afferma, al riguardo, che oggetto dell’interesse protetto non è la legittimità del comportamento dell’amministrazione (che sostituisce, semmai, il limite della protezione) ma invece l’assetto di interessi che il provvedimento amministrativo realizza. L’interesse protetto è leso non dall’astratto contenuto programmatico del bando - salvo che non determini un arresto procedimentale - ma dal concreto regolamento di interessi del provvedimento finale, vale a dire dall’aggiudicazione.
- il contenuto della clausola del bando sospetta di illegittimità;
- il tipo di vizio dedotto dalla parte ricorrente;
- l’interesse concretamente manifestato dall’impresa;
- l’attitudine della partecipazione alla procedura selettiva a manifestare univocamente l’acquiescenza alle regole della gara;
- l’influenza della regola fissata dal bando sui comportamenti dei concorrenti e sulla condotta della stazione appaltante;
- l’incidenza della clausola sullo svolgimento concreto della gara e sui suoi esiti.
La stessa preoccupazione di ordine sistematico, che conduce ad una articolata nuova proposizione dell’indirizzo tradizionale, è compiutamente sviluppata da una recentissima decisione della VI Sezione (22 gennaio 2001, n. 192/2001), secondo la quale “il ricorso amministrativo non è rimedio dato nell’esclusivo interesse oggettivo della giustizia, ma principalmente per tutelare posizioni dei singoli, i quali non sono tenuti a denunciare l’illegittimità degli atti, della quale, pure, abbiano conoscenza, se non nei limiti e nel momento in cui tale illegittimità si traduca concretamente in una lesione ai propri interessi”.
La decisione confuta la tesi secondo cui l’onere di immediata impugnazione deriverebbe anche da un “obbligo di leale cooperazione” del privato. Tale dovere non opera nei casi in cui il procedimento sia “condotto unilateralmente dall’amministrazione”, essendo, “per contro, onere esclusivo di quest’ultima adoperarsi perché la propria attività si svolga in conformità alla legge”.
Secondo tale pronuncia, poi, l’onere di immediata impugnazione non svolgerebbe alcuna utile funzione deflattiva del contenzioso: al contrario “si determinerebbe il proliferare di giudizi preventivi, instaurati tuzioristicamente dai partecipanti ad una gara, non solo con il sovvertimento dei principi in tema di concretezza e attualità della titolarità dell’interesse all’azione, ma anche con grave intralcio all’ordinato svolgimento dell’attività amministrativa”.
Analoga posizione critica nei confronti dei nuovi indirizzi, e in sostanza più vicina alla tesi tradizionale, è espressa dalla decisione del Cons. Giust. Amm. Reg. Sic. 3 dicembre 2001, n. 635, secondo la quale il bando di gara d’appalto di lavori e la lettera di invito devono essere necessariamente impugnati immediatamente solo qualora il concorrente subisca, per effetto della clausola ritenuta illegittima, un pregiudizio diretto ed attuale, come nella ipotesi in cui vengano introdotti nella procedura limiti e vincoli tali da precludere al concorrente, di per sé, ed ex ante, la possibilità di partecipare o di aggiudicarsi la gara (ad esempio, quando si prescrivono requisiti di ammissione), mentre quando non si verifichi questo pregiudizio immediato la singola clausola ritenuta illegittima va impugnata unitamente al provvedimento che, in attuazione della stessa, determini un pregiudizio attuale e diretto: nella specie non è stata considerata immediatamente lesiva la clausola che imponeva ai concorrenti che avessero voluto, in caso si aggiudicazione, associarsi in ATI, di specificare tale volontà nella delega).
In quest’ordine di idee la Sezione (decisione 15 giugno 2001, n. 3187) ha escluso la sussistenza dell’onere di immediata impugnazione del bando di gara per l’affidamento di un incarico di progettazione, il quale prevedeva lo svolgimento di due distinte fasi selettive, attribuendo un punteggio ad elementi considerati anche quali requisiti di ammissione alla gara. Secondo detta decisione non vi è onere di immediata impugnazione, in quanto
In altri termini, la pronuncia afferma che l’onere di immediata impugnazione del bando, per quanto dilatato, non può estendersi alle ipotesi in cui l’impugnazione assume ad oggetto una clausola idonea ad incidere sulla concreta valutazione delle offerte e dei requisiti soggettivi dei concorrenti, collegata, dunque, ad una successiva manifestazione di volontà discrezionale (la quale attribuisce rilevanza anche ai vari profili strettamente tecnici, insiti nell’apprezzamento specialistico riservato alla “giuria”), compiutamente espressa solo in sede di attuazione della clausola.
- tesi tradizionale: l’impugnazione immediata del bando è circoscritta alle sole clausole riguardanti i requisiti soggettivi di partecipazione alla procedura selettiva;
- tesi della lesione necessariamente rinviata alla conclusione della procedura selettiva: il bando è impugnabile insieme all’atto concretamente lesivo (esclusione; aggiudicazione in favore di un altro concorrente);
- tesi della disapplicazione del bando contrastante con norme inderogabili, quanto meno nelle ipotesi in cui esse sono di derivazione comunitaria;
- tesi della necessaria impugnazione immediata di tutte le clausole del bando, in quanto incidenti sulla definizione della lex specialis di gara;
- tesi che estende l’onere di impugnazione alle sole clausole vincolanti per l’amministrazione o per i concorrenti;
- tesi che amplia l’onere dell’immediata impugnazione alle sole clausole che definiscono gli oneri formali ed oggettivi di partecipazione (quali le modalità di presentazione dell’offerta);
- tesi che estende l’onere di impugnazione alle sole prescrizioni del bando che condizionano, anche indirettamente, la formulazione dell’offerta economica (fra cui quelle riguardanti il metodo di gara e la valutazione dell’anomalia);
- tesi che impone l’onere di immediata impugnazione delle clausole riguardanti la composizione, il funzionamento del seggio di gara, in quanto incidenti sull’autonomo interesse del concorrente.
- l’intervenuta esecuzione integrale dell’appalto rende inammissibile od improcedibile il ricorso per l’annullamento dell’aggiudicazione, ferma restando la proponibilità e la procedibilità dell’azione risarcitoria;
- le clausole dei bandi di gara o di concorso o delle lettere di invito, diverse da quelle riguardanti i requisiti di partecipazione alla procedura selettiva, debbano essere impugnate entro il termine decorrente dalla loro conoscenza legale o se possano essere impugnate contestualmente all’atto applicativo, che conclude, per l’interessato, la procedura selettiva;
- le clausole dei bandi di gara o di concorso o delle lettere di invito possano essere disapplicate dal giudice in caso di contrasto con il diritto comunitario.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 26 marzo 2002, con l'intervento dei signori:
Marco Lipari - Consigliere Est.

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