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Timestamp: 2020-05-28 11:55:46+00:00

Document:
Normen: § 14 BBauG, § 30 BBauG, § 31 BBauG, § 33 BBauG, § 36 BBauG, § 246 BBauG, § 37 BBauG, § 34 BBauG, § 18 BNatSchG, § 246b BBauG, § 35 BBauG
Fundstelle: jurisPR-UmwR 4/2020 Anm. 1
Zitiervorschlag: Spieler, jurisPR-UmwR 4/2020 Anm. 1
Die aktuelle Covid-19-Pandemie macht es erforderlich, zahlreiche rechtliche Regelungen in Deutschland kurzfristig zu ändern oder aufzuheben. Anpassungsbedarf wurde auch im Bereich des öffentlichen Rechts identifiziert. Die staatlichen Behörden sollen die erforderlichen Schutzmaßnahmen zügig durchsetzen können, um die Auswirkungen der Pandemie in Deutschland zumindest im Ansatz kontrollieren zu können. Die dafür kurzfristig erfolgten rechtlichen Änderungen machen selbst vor dem Planungsrecht nicht halt.
Durch Artikel 6 des „Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ vom 27.03.2020 hat der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates Änderungen des BauGB beschlossen. Der Bundestag hatte das Gesetz am 25.03.2020 beschlossen, der Bundesrat am 27.03.2020 zugestimmt. Das Gesetz ist noch am selben Tag im Bundesgesetzblatt (BGBl I, 587) verkündet worden und am Tag nach der Verkündung, also am 28.03.2020, in Kraft getreten.
Im folgenden Beitrag werden die Änderungen des BauGB vorgestellt. Darüber hinaus soll bei dieser Gelegenheit auf eine weitere planungsrechtliche Frage im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie eingegangen werden. In zahlreichen Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung ist derzeit nämlich zu klären, welche Auswirkungen die in (soweit ersichtlich) allen Bundesländern angeordneten Beschränkungen des Zugangs zu Rathäusern und anderen öffentlichen Gebäuden auf die Rechtmäßigkeit bereits begonnener Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung haben können.
2. Änderungen des BauGB
2.1 Wortlaut der Änderung
Durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite wurde den Sonderregelungen des BauGB ein neuer § 246b BauGB mit Regelungen „für Anlagen für gesundheitliche Zwecke im Zuge der COVID-19-Pandemie“ angefügt. § 246b BauGB n.F. hat folgenden Wortlaut:
„§ 246b Sonderregelungen für Anlagen für gesundheitliche Zwecke
(2) In Verfahren zur Genehmigung von baulichen Anlagen i.S.d. Absatzes 1 Satz 1 gilt bis zum Ablauf des 31. Dezember 2020 das Einvernehmen abweichend von § 36 Absatz 2 Satz 2 als erteilt, wenn es nicht innerhalb eines Monats verweigert wird.
2.2 Zulässigkeit von Anlagen für gesundheitliche Zwecke
Zentraler Regelungsgegenstand ist die Möglichkeit, bei der Zulassung von Anlagen für gesundheitliche Zwecke von den Vorschriften des BauGB oder den aufgrund des BauGB erlassenen Vorschriften (insbesondere also auch der BauNVO) „in erforderlichem Umfang“ abzuweichen. Diese praktisch unbeschränkte Abweichungsbefugnis ist allerdings an verschiedene weitere Voraussetzungen geknüpft.
Die Anlagen für gesundheitliche Zwecke müssen der Versorgung von Personen dienen, die sich (möglicherweise) mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infiziert haben. Die Vorschrift soll also in erster Linie die kurzfristige Errichtung neuer Anlagen oder Änderung und Nutzungsänderung bestehender Anlagen zur temporären Schaffung weiterer Versorgungskapazitäten ermöglichen. Darüber hinaus gilt dies nur für Anlagen, die im Gebiet der Standortgemeinde im Einklang mit den Vorschriften des BauGB nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können. Vorhabenträger der Anlage für gesundheitliche Zwecke muss der Bund, ein Land, ein Landkreis oder eine Gemeinde sein; dies Voraussetzung ist allerdings auch erfüllt, wenn ein Dritter im Auftrage einer der genannten staatlichen Einrichtungen als Vorhabenträger tätig ist.
Darüber hinaus ist die Abweichungsbefugnis bei der Zulassung von Vorhaben bis zum Ablauf des 31.12.2020 befristet. § 246b Abs. 4 BauGB n.F. stellt insoweit klar, dass sich die Befristung auf den Zeitraum bezieht, innerhalb dessen im bauaufsichtlichen Zulassungsverfahren von der Abweichungsbefugnis Gebrauch gemacht werden kann. Mit anderen Worten: Baugenehmigungen können unter Abweichung von den Anforderungen des BauGB bis zum 31.12.2020 erteilt werden, für die Anlage oder die Nutzung selbst gilt diese Frist nicht.
Die unter Abweichung vom BauGB zugelassene Anlage bzw. Nutzung für gesundheitliche Zwecke ist – grundsätzlich – unbefristet zulässig, darf also über den 31.12.2020 hinaus betrieben werden. § 246b Abs. 1 Satz 1 BauGB lässt allerdings eine Befristung der Zulässigkeit der Anlage bzw. Nutzung ausdrücklich zu. Insbesondere aus Gründen des Nachbarschutzes oder der Verhältnismäßigkeit wird die zuständige Behörde davon ggf. sogar Gebrauch machen müssen.
2.3 Zuständigkeit der höheren Verwaltungsbehörde
Für die Zulassung der Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung der Anlagen für gesundheitliche Zwecke i.S.d. § 246b Abs. 1 BauGB ist ausnahmsweise nicht die untere Bauaufsichtsbehörde zuständig, sondern gemäß § 246b Abs. 1 Satz 2 BauGB die höhere Verwaltungsbehörde. Diese Übertragung der Zuständigkeit ist bereits aus § 37 BauGB bekannt. Der (nachvollziehbar kurzen) Begründung des Gesetzentwurfes zufolge diente § 37 BauGB als Vorbild für die Übertragung der Zuständigkeit auf die höhere Verwaltungsbehörde (Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite, BT-Drs. 19/18111, S. 28). Auslegungs- oder Anwendungsfragen im Zusammenhang mit der Übertragung der Zuständigkeit auf die höhere Verwaltungsbehörde lassen sich daher ggf. unter Rückgriff auf die Rechtsprechung und Literatur zu § 37 BauGB beantworten.
§ 246b BauGB lässt die bauordnungsrechtlichen Anforderungen unberührt. Ungeachtet der Zuständigkeit der höheren Verwaltungsbehörde für die Zulassungsentscheidung richtet sich das bauaufsichtliche Verfahren zur Zulassung der Anlage bzw. Nutzung also nach dem jeweiligen Landesrecht, mit der Folge, dass ein Baugenehmigungsverfahren nach den landesrechtlichen Anforderungen (unter Berücksichtigung der Abweichungen nach § 246b BauGB) durchzuführen ist.
2.4 Gemeindliches Einvernehmen
Ist eine Gemeinde nicht selbst als Bauaufsichtsbehörde für die Genehmigung von Bauvorhaben zuständig, wird gemäß § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB über die Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB im bauaufsichtlichen Verfahren (oder in einem anderen Zulassungsverfahren, vgl. § 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB) im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden. Gemäß § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB hat die Gemeinde über die Erteilung oder Versagung des Einvernehmens innerhalb einer Frist von zwei Monaten zu entscheiden. Die Frist beginnt mit dem Ersuchen der Genehmigungsbehörde gegenüber der Gemeinde bzw. (sofern das Landesrecht dies vorsieht) mit der Einreichung des Bauantrags bei der Gemeinde.
§ 246b Abs. 2 BauGB hält an dem Erfordernis des gemeindlichen Einvernehmens auch für die Zulassung von Anlagen für gesundheitliche Zwecke grundsätzlich fest. Allerdings wird die Frist, innerhalb derer die Gemeinde über die Erteilung oder Versagung des Einvernehmens entscheiden muss, auf einen Monat verkürzt. Zu beachten ist, dass das Einvernehmen der Gemeinde gemäß § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt gilt, wenn es nicht fristgerecht versagt wurde. Das einmal erteilte Einvernehmen (auch ein solches, das kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt gilt) kann nicht mehr zurückgenommen werden (BVerwG, Urt. v. 12.12.1996 - 4 C 24/95).
2.5 Rückbauverpflichtung
Gemäß § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB ist Zulässigkeitsvoraussetzung für die Genehmigung fast aller nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierter Vorhaben im Außenbereich, dass sich der Vorhabenträger dazu verpflichtet, sein Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen. Nur die nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert zulässigen land- und forstwirtschaftlichen Betriebe unterliegen dieser Rückbauverpflichtung nicht.
Gemäß § 246b Abs. 1 Satz 5 BauGB gilt die Rückbauverpflichtung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB als Zulässigkeitsvoraussetzung entsprechend für die (alle) Anlagen für gesundheitliche Zwecke, die nach § 246b BauGB zugelassen werden. Die Rückbauverpflichtung ist im Anwendungsbereich des § 246b BauGB also nicht auf die im Außenbereich geplanten Anlagen für gesundheitliche Zwecke beschränkt, sondern gilt für alle Anlagen, die unter Abweichung von den Anforderungen des BauGB zugelassen werden. Gemäß § 35 Abs. 5 Satz 3 BauGB soll die Einhaltung der Rückbauverpflichtung durch Baulast oder in anderer Weise sichergestellt werden. Eine solche Sicherstellung der Rückbauverpflichtung ist gemäß § 246b Abs. 1 Satz 8 BauGB für die Anlagen für gesundheitliche Zwecke allerdings nicht erforderlich, wenn Vorhabenträger der Bund, ein Land, ein Landkreis oder eine Gemeinde ist.
Besonderheiten im Hinblick auf die Rückbauverpflichtung bestehen darüberhinaus bei Nutzungsänderungen. Wird für die Nutzung einer Anlage für gesundheitliche Zwecke i.S.d. § 246b BauGB die bisherige zulässige Nutzung aufgegeben, kann diese in entsprechender Anwendung des § 246 Abs. 13 Satz 3 BauGB im Anschluss an die Nutzung als Anlage für gesundheitliche Zwecke wiederaufgenommen werden. In diesem Fall entfällt die Rückbauverpflichtung nach § 246b Abs. 1 Satz 5 BauGB. Das gleiche gilt, wenn eine im Anschluss aufgenommene Nutzung den Festsetzungen eines geltenden oder in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans entspricht.
2.6 Entschädigungsansprüche von Gemeinden
§ 246b Abs. 1 Satz 9 BauGB enthält schließlich einen weiteren Bezug zu den Regelungen des § 37 BauGB. Im Anwendungsbereich der Sonderregelungen für Anlagen für gesundheitliche Zwecke gilt § 37 Abs. 3 BauGB entsprechend, wenn Vorhabenträger für die Anlage für gesundheitliche Zwecke der Bund, ein Land, ein Landkreis oder im Auftrag eines der genannten Träger tätiger Dritter ist. § 37 Abs. 3 BauGB regelt einen Entschädigungsanspruch von Gemeinden gegenüber dem Vorhabenträger für Aufwendungen, die der Gemeinde infolge der Durchführung von Maßnahmen entstehen. Im Anwendungsbereich des § 246b BauGB sollen Gemeinden also für Aufwendungen entschädigt werden, die ihr bei Realisierung einer Anlage für gesundheitliche Zwecke entstehen, deren Vorhabenträger nicht die Gemeinde selbst ist.
Die sonstigen Anforderungen des § 37 BauGB für bauliche Maßnahmen des Bundes und der Länder gelten im Anwendungsbereich des § 246b Abs. 1 BauGB bis zum 31.12.2020 ausdrücklich nicht. Stellt eine Anlage für gesundheitliche Zwecke i.S.d. § 246 b BauGB (auch) ein Vorhaben des Bundes bzw. eines Landes dar, das dem zivilen Bevölkerungsschutz dient und deshalb grundsätzlich in den Anwendungsbereich des § 37 Abs. 2 BauGB fällt, wird es also nach § 246b BauGB zugelassen und nicht nach § 37 Abs. 2 BauGB.
2.7 Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung
Gemäß § 18 Abs. 3 BNatSchG ergehen Entscheidungen über Bauvorhaben im unbeplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) und im Außenbereich (§ 35 Abs. 1 und 4 BauGB) im Benehmen mit den für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden. Für Vorhaben im Innenbereich nach § 34 BauGB ist eine Rückmeldung der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde binnen eines Monats erforderlich. Andernfalls kann die Genehmigungsbehörde davon ausgehen, dass Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege von dem Vorhaben nicht berührt werden.
Abweichend von § 18 Abs. 3 BNatSchG gilt die Äußerungsfrist von einem Monat gemäß § 246b Abs. 3 BauGB nunmehr auch für die von § 246b Abs. 1 erfassten Analgen für gesundheitliche Zwecke, die im Außenbereich nach § 35 BauGB zugelassen werden sollen.
3. Öffentlichkeitsbeteiligung bei für den Besucherverkehr geschlossenen Rathäusern
Nur aus Anlass der Vorstellung der BauGB-Änderungen wegen der Covid-19-Pandemie sollen im Folgenden noch ergänzende Hinweise zu aktuellen Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung gegeben werden.
Die von den Ländern angeordneten Beschränkungen des öffentlichen Lebens haben regelmäßig auch Beschränkungen des Zugangs zu öffentlichen Einrichtungen bzw. Gebäuden zum Gegenstand. Zahlreiche Rathäuser sind oder waren für den allgemeinen Publikumsverkehr gesperrt. Deshalb stellt sich die Frage, welche Auswirkungen sich daraus für die Rechtmäßigkeit von Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung ergeben, die zum Zeitpunkt der Anordnung der Beschränkungen der Öffnungszeiten noch nicht beendet waren. Müssen diese Verfahren wiederholt werden, wenn aufgrund der Beschränkung des allgemeinen Publikumsverkehrs die Einsichtnahme in dort ausliegende Planentwürfe bzw. Genehmigungsanträge nicht mehr ohne Anmeldung möglich war? Können neue Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung derzeit gar nicht begonnen werden, weil keine hinreichende Einsichtnahmemöglichkeit geschaffen werden kann?
Aufgrund der Vielzahl denkbarer Fallkonstellationen im Einzelfall wird man allgemeingültige Aussagen kaum treffen können. Allerdings ergibt sich bereits aus der bisherigen Rechtsprechung des BVerwG, dass die Anforderungen an die Bereithaltung der Unterlagen zur Einsichtnahme in den Rathäusern nicht überspannt werden dürfen. Die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Öffentlichkeitsbeteiligung erfordern es insbesondere nicht, dass die Behörden aufgrund der aktuell in Deutschland noch weitgehend flächendeckend geltenden Beschränkungen für den Publikumsverkehr auf Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung verzichten müssen.
Das BVerwG hat nämlich im Beschl. v. 27.05.2013 - 4 BN 28/13 (Rn. 7) entschieden, eine öffentliche Auslegung erfordere nicht, dass jeder Interessierte ohne weiteres und ohne Fragen und Bitten an die Bediensteten der Gemeinde stellen zu müssen, in die Unterlagen Einblick nehmen könne. An der Planung Interessierten sei es unter anderem zuzumuten, sich zur Vorbereitung auf den Termin zur Einsichtnahme telefonisch mit einem Ansprechpartner bei derjenigen Stelle in Verbindung zu setzen, bei der die Entwurfsunterlagen bereitliegen.
Diese Entscheidung aus dem Jahr 2013 gilt erst recht im Jahr 2020. Denn mittlerweile ist es in einem noch deutlich größere Umfang als noch im Jahr 2013 üblich, die der Öffentlichkeitsbeteiligung unterliegenden Unterlagen auch im Internet zur Einsicht zur Verfügung zu stellen; in den allermeisten Verfahren ist dies gesetzlich vorgeschrieben. Die Zahl der Personen, die tatsächlich noch im Rathaus Einsicht in die Unterlagen nehmen, ist sehr gering. Dass sich diese Personen zur Vereinbarung eines persönlichen Termins für die Einsichtnahme vorab an die Behörde wenden, ist jedenfalls zumutbar.
Vor diesem Hintergrund spricht alles dafür, dass noch laufende Offenlagen fortgeführt und beendet werden können, jedenfalls sofern den Personen, die Einsicht in die Unterlagen nehmen möchten, die Möglichkeit dazu nach vorheriger Anmeldung gewährt werden kann. Erst Recht wird es möglich sein, Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung auch bei fortdauernden Beschränkungen der Zugänglichkeit von Verwaltungsgebäuden durchführen zu können. Erfolgt die Einsichtnahme nur nach vorheriger Anmeldung, kann auch die Einhaltung strengerer Anforderungen des Infektionsschutzes sichergestellt werden.

References: § 14
 § 30
 § 31
 § 33
 § 36
 § 246
 § 37
 § 34
 § 18
 § 246
 § 35
 § 246
 § 246
 § 36
 § 246
 § 246
 § 246
 § 246
 § 37
 § 37
 § 37

§ 246
 § 246
 § 36
 § 36
 § 36

§ 246
 § 36
 § 35
 § 35
 § 35
 § 246
 § 35
 § 246
 § 246
 § 35
 § 246
 § 246
 § 246
 § 246

§ 246
 § 37
 § 37
 § 37
 § 246
 § 37
 § 246
 § 246
 § 37
 § 246
 § 37
 § 18
 § 34
 § 18
 § 246
 § 246
 § 35