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Timestamp: 2016-10-27 03:24:51+00:00

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98 Ia 10515. Arr�t du 10 mars 1972 dans la cause Jaggi contre Grand Conseil et Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel.
Constitution cantonale. D�l�gation de comp�tence � l'autorit� ex�cutive. Recevabilit� du recours au regard des art. 84 et 85 OJ (consid. 1). Conditions auxquelles une comp�tence de l'autorit� l�gislative peut �tre d�l�gu�e � l'autorit� ex�cutive (confirmation de la jurisprudence); conditions r�unies en l'esp�ce (consid. 2). Faits � partir de page 105
A.- Selon l'art. 18 de la constitution neuch�teloise, "le peuple exerce la souverainet� par le concours de trois pouvoirs distincts et s�par�s: le pouvoir l�gislatif, le pouvoir ex�cutif et administratif, le pouvoir judiciaire".
L'art. 39 al. 1 de la m�me constitution d�finit par une �num�ration les attributions du Grand Conseil, lequel exerce principalement le pouvoir l�gislatif (art. 23). Il ressort notamment de cette �num�ration que le Grand Conseil "arr�te le budget de l'Etat" et "fixe le traitement des fonctionnaires".
Selon l'art. 39 al. 2, "les lois sont soumises � l'adoption ou au rejet du peuple, si la demande en est faite par 6000 �lecteurs". Il en est de m�me "des d�crets qui sont d'une port�e g�n�rale et qui n'ont pas un caract�re d'urgence". En vertu de l'art. 39 al. 3, sont soumis obligatoirement au vote du peuple "les lois et d�crets entra�nant une d�pense non renouvelable sup�rieure � 200 000 francs ou une d�pense renouvelable sup�rieure � 30 000 francs par an".
B.- Le 19 octobre 1971, le Grand Conseil adopta par 96 voix sans opposition une nouvelle "loi concernant les traitements des titulaires de fonctions publiques grevant le budget de l'Etat". Selon l'art. 2 de cette loi, le traitement comprend le traitement de base, l'allocation suppl�mentaire et les allocations diverses. Les art. 5 � 22 (chapitre II) fixent le traitement de base et r�glent le passage du minimum au maximum. L'art. 23 (chapitre III) par le de l'allocation suppl�mentaire dans les termes suivants:
"Dans la mesure o� l'indice suisse des traitements vers�s aux employ�s, tel qu'il est d�termin� par le D�partement f�d�ral de l'�conomie publique, se sera modifi� par rapport � l'indice d'octobre 1971, le Conseil d'Etat est autoris� soit � d�cider le versement d'une allocation suppl�mentaire ad�quate aux titulaires de fonctions publiques grevant le budget de l'Etat, soit � modifier en cons�quence le taux d'une allocation suppl�mentaire d�j� accord�e pr�c�demment, soit encore � r�duire congr�ment les traitements pr�vus au chapitre II.
Dans la mesure o� l'indice suisse des prix � la consommation �tabli par le D�partement f�d�ral de l'�conomie publique aura subi une hausse de trois points ou davantage depuis le 30 avril 1971 ou depuis la date � laquelle l'allocation suppl�mentaire a �t� fix�e pour la derni�re fois, le taux de l'allocation sera en tout cas adapt� en cons�quence par le Conseil d'Etat.
Les mesures pr�vues au pr�sent article sont prises apr�s consultation des associations du personnel."
Dans son rapport, la commission du Grand Conseil avait soulign� que cet art. 23 contenait deux notions bien distinctes. Le deuxi�me alin�a, disait-elle, confirme une disposition en vigueur qui permet une adaptation automatique des traitements � l'indice suisse des prix � la consommation. Le premier alin�a va plus loin, en ce qu'il autorise le Conseil d'Etat � adapter les traitements � l'indice suisse des salaires vers�s aux employ�s, cette facult� pouvant avoir pour cons�quence de "revaloriser" les salaires r�els des fonctionnaires.
Dans son propre rapport, le Conseil d'Etat avait d�j� signal� que l'art. 23 al. 1 du projet constituait une innovation, et il relevait que ce syst�me avait �t� adopt� par le canton de Soleure, pour permettre d'adapter constamment � l'�volution de la situation en Suisse les traitements vers�s aux serviteurs de l'Etat. La nouvelle disposition ne devait donner au gouvernement qu'une facult�, sans obligation, en lui laissant une certaine marge de manoeuvre lui permettant de prendre sa d�cision � la lumi�re de la situation �conomique du canton et de la situation financi�re de l'Etat et des communes.
Au cours des d�bats parlementaires, le d�put� Jean-Claude Jaggi, exprimant l'avis de son groupe, attira l'attention sur l'importante innovation que constituait l'art. 23 al. 1 du projet; il se demanda s'il n'y avait pas l� une entorse � l'art. 39 Cst. cant., en tant que cette disposition donne au Grand Conseil la comp�tence de fixer le traitement des fonctionnaires. Mais il ne pr�senta aucune proposition divergente.
L'art. 40 de la nouvelle loi disposait que celle-ci serait soumise au vote du peuple. La votation eut lieu les 4/5 d�cembre 1971. La loi fut accept�e.
C.- Par acte du 30 d�cembre 1971, Jean-Claude Jaggi a form� un recours de droit public par lequel il demande l'annulation de l'art. 23 al. 1 de la nouvelle loi sur les traitements. Il se fonde sur l'art. 84 al. 1 lit. a OJ. Il soutient que la disposition attaqu�e viole l'art. 39 al. 1 Cst. cant., en ce qu'elle prive le Grand Conseil d'une de ses attributions constitutionnelles au profit du Conseil d'Etat. Il fait en outre valoir qu'elle porte atteinte "aux droits r�f�rendaires du peuple", en violation des r�gles sur le r�f�rendum financier obligatoire. La voie budg�taire que le Conseil d'Etat pourra d�sormais utiliser en vertu de l'art. 23 al. 1 de la nouvelle loi priverait m�me le peuple de la possibilit� du r�f�rendum facultatif, le budget n'�tant pas soumis � ce r�f�rendum en droit neuch�telois. Pour donner au Conseil d'Etat cette comp�tence nouvelle, il aurait fallu modifier la constitution, en suivant la proc�dure des art. 82 � 85 Cst. cant. Le recourant invoque � ce propos le principe du parall�lisme des formes.
1. a) Pr�sent� dans les formes requises et dirig� contre un acte de droit public qui n'�tait �videmment susceptible d'aucun recours de droit cantonal, le recours a en outre �t� form� en temps utile. S'agissant d'un acte de port�e g�n�rale soumis au r�f�rendum obligatoire, constitue en effet communication au sens de l'art. 89 al. 1 OJ la publication officielle du r�sultat de la votation populaire (BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, p. 381). La date de cette publication n'est en l'esp�ce pas connue. Mais peu importe, �tant donn� que le recours a �t� d�pos� moins de trente jours apr�s la votation populaire elle-m�me. Le recours est donc en principe recevable.
b) La question se pose cependant de savoir si Jean-Claude Jaggi avait qualit� pour recourir (art. 88 OJ). Pour pouvoir se fonder sur l'art. 84 al. 1 lit. a OJ, ainsi qu'il le fait, il aurait en effet fallu qu'il soit personnellement l�s�, � titre virtuel tout au moins, par la disposition attaqu�e. Or tel n'est manifestement pas le cas. Les mesures que le Conseil d'Etat pourra prendre � l'avenir en vertu de la d�l�gation de pouvoir contest�e ne sont elles-m�mes pas de nature � toucher personnellement le recourant, qui ne pr�tend pas �tre au nombre des "titulaires de fonctions publiques grevant le budget de l'Etat".
Le recourant se plaint d'un empi�tement sur les attributions constitutionnelles du Grand Conseil, mais ni sa qualit� de citoyen ni m�me celle de d�put� ne lui donnaient la facult� de faire valoir un tel grief (RO 82 I 98; arr�t Dupraz et consorts c. Fribourg, du 30 juin 1971, consid. 2 in fine).
Toutefois, se pr�valant de sa qualit� incontest�e de citoyen actif, c'est-�-dire d'�lecteur, le recourant soutient que la d�l�gation de pouvoir qu'il conteste porte atteinte aux "droits r�f�rendaires" du peuple, en ceci qu'� l'avenir le Conseil d'Etat pourra par sa seule d�cision majorer les traitements des fonctionnaires au-del� de la compensation du rench�rissement, en �vitant non seulement le r�f�rendum obligatoire, mais aussi le r�f�rendum facultatif. En cela, le recours rel�ve de l'art. 85 lit. a OJ, et il est recevable de la part d'un citoyen actif, abstraction faite de tout int�r�t personnel (RO 71 I 311, 89 I 260; arr�t Dupraz et consorts pr�cit�, consid. 3). Il est vrai que la pr�tendue atteinte au droit de r�f�rendum n'est encore que virtuelle en l'esp�ce; elle ne deviendra effective - � supposer BGE 98 Ia 105 S. 109qu'elle existe - qu'au moment o� le Conseil d'Etat fera usage de la facult� que lui donne la disposition attaqu�e. Mais peu importe, car mieux valait dans l'int�r�t de la s�curit� du droit que le Tribunal f�d�ral soit appel� � dire maintenant d�j� si la d�l�gation de pouvoir dont il s'agit �tait conforme � la constitution. Le recourant a donc eu raison d'agir imm�diatement.
2. Ce dont le recourant se plaint, c'est d'une d�l�gation de pouvoir qui serait selon lui inconstitutionnelle, �tant donn� que l'art. 39 al. 1 Cst. cant. attribue au Grand Conseil la comp�tence de fixer les traitements des fonctionnaires.
M�me dans les cantons o� la constitution, comme celle du canton de Neuch�tel (art. 18), consacre express�ment le principe de la s�paration des pouvoirs, la d�l�gation d'une comp�tence de l'autorit� l�gislative � l'autorit� ex�cutive n'est pas absolument exclue. En accord avec la doctrine dominante, et en d�pit de l'opinion divergente de GIACOMETTI notamment (Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, p. 158 ss.), le Tribunal f�d�ral admet depuis longtemps, et de fa�on constante, qu'une telle d�l�gation est possible � la triple condition de n'�tre pas prohib�e par la constitution elle-m�me, de se limiter chaque fois � une mati�re d�termin�e, avec des directives pr�cises portant sur l'essentiel lorsqu'il s'agit de toucher gravement � la situation juridique des administr�s, et enfin d'�tre consentie par un acte soumis au r�f�rendum lorsque la mesure � prendre en vertu de la d�l�gation l'aurait elle-m�me �t� si elle avait �t� prise par l'autorit� l�gislative (RO 88 I 33 ss.; 91 I 407; 92 I 45; 93 I 333/4; 94 I 36; 96 I 712). Cette jurisprudence a re�u l'approbation de la doctrine la plus r�cente (AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, nos 1528 � 1536; GRISEL, Droit administratif suisse, p. 84/85).
En l'esp�ce, toutes ces conditions sont r�alis�es, ainsi qu'on va le voir:
a) On ne trouve dans la constitution neuch�teloise aucune disposition prohibant la d�l�gation de pouvoir de l'autorit� l�gislative � l'autorit� ex�cutive, et le recourant n'en invoque aucune. En fait, cette d�l�gation est fr�quente, et parfois plus importante qu'en l'esp�ce, ainsi que cela ressort de la r�ponse du Conseil d'Etat.
Il ne saurait �tre question de soutenir - ce que le recourant ne fait d'ailleurs pas - qu'en mentionnant sp�cialement la fixation des traitements des fonctionnaires parmi les attributions BGE 98 Ia 105 S. 110du Grand Conseil, le constituant a voulu exclure toute d�l�gation de pouvoir sur ce point. S'il en a express�ment parl�, c'est sans doute parce qu'il s'agissait l� d'une comp�tence qui, de par sa nature, n'est pas l�gislative, mais rel�ve plut�t de l'administration, sous r�serve de l'approbation du budget. Elle n'�tait donc pas n�cessairement couverte par la clause g�n�rale disant que le Grand Conseil "d�cr�te et abroge les lois". Il serait en outre paradoxal que la d�l�gation soit possible pour de v�ritables mesures l�gislatives, lesquelles peuvent porter atteinte � la situation juridique des administr�s, et qu'elle ne le soit jamais, m�me dans d'�troites limites, s'agissant des traitements des fonctionnaires.
b) La d�l�gation ne porte en l'esp�ce que sur une question d�termin�e: l'adaptation des traitements au niveau g�n�ral des salaires des employ�s en Suisse. Les traitements de base, ainsi que les classes et les �chelles de traitement, restent fix�s par la loi elle-m�me, et ne pourront �tre modifi�s que par elle, de m�me que les augmentations individuelles p�riodiques par rapport au traitement de base et les allocations diverses (allocation de m�nage, allocation pour enfants, allocation pour personnes � charge, primes de fid�lit�: art. 24 � 28 de la nouvelle loi). La d�l�gation est non seulement limit�e, mais encore pr�cise quant � la mesure dans laquelle pourront intervenir les adaptations d�cr�t�es par le Conseil d'Etat, puisque celles-ci ne pourront en tout cas pas d�passer l'indice suisse des traitements vers�s aux employ�s, tel que d�termin� par le D�partement f�d�ral de l'�conomie publique. M�me si l'on voulait s'inspirer de l'art. 80 al. 1 de la loi fondamentale de la R�publique f�d�rale d'Allemagne, ainsi que le pr�conisent AUBERT (loc. cit., p. 551) et GRISEL (loc. cit., p. 85), il faudrait dire que la clause de d�l�gation �tait ici acceptable, �tant donn� qu'elle indique l'objet, le but et l'�tendue (Inhalt, Zweck und Ausmass) de la comp�tence accord�e.
c) Enfin, la loi du 19 octobre 1971, et avec elle la disposition ici attaqu�e, ont �t� soumises au r�f�rendum obligatoire, et le peuple les a accept�es. Ce faisant, il a express�ment donn� son propre consentement � la clause de d�l�gation.
Selon le recourant, le peuple ne se serait cependant rendu compte ni de la port�e financi�re de l'art. 23 al. 1 de la loi sur laquelle il devait se prononcer, celle-ci lui ayant �t� soumise dans son ensemble, ni de la question constitutionnelle qui se BGE 98 Ia 105 S. 111posait. Mais cet argument n'est pas fond�, car, en cas de votation sur une loi, il appartient � chaque �lecteur conscient de ses responsabilit�s d'en examiner toutes les dispositions et, s'il en d�sapprouve une, il a la facult� de rejeter le tout, ainsi que cela s'est d'ailleurs d�j� vu. Au demeurant, le recourant ayant lui-m�me soulev� la question de constitutionnalit� au Grand Conseil, rien ne l'emp�chait d'attirer l'attention des citoyens sur ce point par des conf�rences, des articles de presse ou de toute autre mani�re, personnellement ou par l'interm�diaire de son parti. Il ne dit m�me pas l'avoir fait.
d) Le recourant invoque le principe du parall�lisme des formes, en citant l'arr�t Blaser (RO 94 I 29 ss. consid. 3). Ce principe signifie notamment que le l�gislateur ne peut s'�carter d'une loi sujette au r�f�rendum par un d�cret qui y est soustrait, et que l'autorit� l�gislative ne saurait d�l�guer ses comp�tences � l'autorit� ex�cutive, en l'habilitant � s'�carter de la l�gislation en vigueur, que par un texte soumis au r�f�rendum. Or, de ces deux points de vue, le principe du parall�lisme des formes a �t� respect� en l'esp�ce. Ce que le recourant soutient cependant, en invoquant ce principe, c'est qu'il aurait fallu reviser la constitution, en suivant la proc�dure pr�vue � cet effet, pour que la comp�tence de modifier les traitements des fonctionnaires puisse �tre transf�r�e du Grand Conseil au Conseil d'Etat.
Cette mani�re de voir n'est pas fond�e. En effet, il n'y a pas eu mat�riellement modification de la constitution cantonale, puisque celle-ci ne prohibe pas la d�l�gation de pouvoir lorsqu'elle intervient aux conditions d�finies plus haut et r�alis�es en l'esp�ce. Il n'aurait fallu proc�der � une revision constitutionnelle que si le Grand Conseil avait entendu se dessaisir de fa�on g�n�rale et d�finitivement de son pouvoir de fixer les traitements des fonctionnaires, ce qui n'est pas le cas.
Aucun des griefs du recourant n'�tant ainsi fond�, le recours doit �tre rejet�.
art. 5 � 22,
art. 82 � 85,
art. 24 � 28

References: art. 84
 art. 5
 art. 23
 art. 82
in fine
 art. 24

art. 5

art. 82

art. 24