Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-prezkum-rozhodnuti-o-zastaveni-rizeni-o-udeleni-viza-pobyt-cizincu.p2343.html
Timestamp: 2019-11-18 16:30:17+00:00

Document:
Řízení před soudem: přezkum rozhodnutí o zastavení řízení o ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Řízení před soudem: přezkum rozhodnutí o zastavení řízení o udělení víza; pobyt cizinců
Řízení před soudem: přezkum rozhodnutí o zastavení řízení o udělení víza Pobyt cizinců: upuštění od osobního podání žádosti o vízum
k § 170 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění ke dni 14. 8. 2008 (v textu jen "zákon o pobytu cizinců")
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 Aps 6/2010-106)
č. 906/2006 Sb. NSS, č. 923/2006 Sb. NSS, č. 1046/2007 Sb. NSS, č. 1194/2007 Sb. NSS, č. 1955/2009 Sb. NSS, č. 2041/2010 Sb. NSS, č. 2066/2010 Sb. NSS a č. 2129/2010 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 165/2001 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 446/2000) a č. 164/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2556/07), usnesení Ústavního soudu č. 11/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 2323/07).
a) Hoang V. D., b) Nguyen B. H., c) Nguyen T. T., d) Vu V. D., e) Phung V. T., f) Trinh D. T., g) Nguyen D. T., h) Nguyen D. T., ch) Nguyen V. T., i) Nguyen T. D., j) Nguyen N. C. proti Ministerstvu zahraničních věcí o možnost podat žádost o udělení víza a o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce a).
Žalobce a) požádal na Velvyslanectví České republiky v Hanoji o vízum k pobytu na území České republiky nad 90 dnů. Žalobce požádal o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o vízum dle § 170 odst. 1 věty druhé zákona o pobytu cizinců s odůvodněním, že k osobnímu podání žádosti a k pohovoru před zastupitelským úřadem budou přijati pouze ti žadatelé, kteří se zaregistrují v tzv. callcentru, a žalobce a) by tak byl povinen operátorovi sdělit své osobní údaje a uhradit registrační poplatek. To však žalobce a) odmítl, neboť daný postup nemá oporu v právní úpravě, a vzhledem k tomu, že jiným způsobem se k osobnímu podání žádosti o vízum a pohovoru dostat nelze, požádal o upuštění od povinnosti podat žádost osobně. Pro případ, že by žádosti nebylo vyhověno, požádal, aby byl ve smyslu § 170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců vyzván k odstranění "
", tedy k osobní účasti, a aby mu k tomu byla poskytnuta přiměřená lhůta.
Velvyslanectví České republiky v Hanoji, jakožto organizační součást Ministerstva zahraničních věcí, se vypořádalo s jeho žádostí přípisem ze dne 14. 8. 2008 podepsaným konzulkou a označeným v záhlaví jako "
- vrácení žádostí o víza nad 90 dnů za účelem zaměstnání zaslaných poštou
". Obsahem toho přípisu byl odkaz na § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců s tím, že se všichni žadatelé o víza nad 90 dnů musí dostavit na velvyslanectví a podat žádosti osobně, a to v úředních hodinách k tomu určených, jak již byli informováni v předchozích dopisech ze dne 14. 3. 2008, 11. 6. 2008 a 21. 7. 2008. Na základě toho nelze vyhovět žádostem jmenovaných žadatelů označených v záhlaví přípisu a shodných se žalobci a) až j) o upuštění od povinnosti osobně podat žádost o vízum nad 90 dnů za účelem zaměstnání. Závěrem, s poukazem na to, že žadatelé si své žádosti zaslané na Velvyslanectví České republiky v Hanoji dosud nevyzvedli, bylo konstatováno, že se jim dané žádosti zasílají zpět na adresu jejich zástupce.
Žalobce a) podal žalobu k Městskému soudu v Praze, kterou se domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí - přípisu Velvyslanectví České republiky v Hanoji ze dne 14. 8. 2008. Pokud by tento přípis nebyl posouzen jako rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., žalobce navrhl, aby byl jeho návrh
posouzen jako žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného podle § 82 s. ř. s. a vydán tento rozsudek: "
Zakazuje se, aby Velvyslanectví České republiky v Hanoji pokračovalo v porušování práva žalobce na projednání jeho žádosti o vízum nad 90 dnů. Velvyslanectví České republiky v Hanoji se přikazuje, aby obnovilo stav před nezákonným zásahem
Městský soud přezkoumal popsaný skutkový děj, který na základě žalobních tvrzení a obsahu předloženého spisového materiálu posoudil tak, že smyslem vrácení poštou podaných žádostí o vízum k pobytu nad 90 dnů bylo vyjádření, že se konzul velvyslanectví rozhodl již těmito žádostmi nezabývat, neboť podle jeho názoru nebyly žádosti ve smyslu zákona o pobytu cizinců řádně podány, a v důsledku toho nebylo správní řízení zahájeno, a tedy nebylo vydáno ani žádné rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. Nešlo o rozhodnutí o právech a povinnostech žadatelů, nýbrž o jejich poučení, jak mají postupovat. Podle městského soudu se tedy v projednávané věci jednalo o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s., kdy soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.
Městský soud žalobu rozsudkem ze dne 13. 7. 2010 zamítl s tím, že napadený postup zastupitelského úřadu, který nepřijal žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů a tyto žadatelům vrátil zpět, nebyl nezákonným a žalobci jím nebyli nijak zkráceni na svých právech.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce a) (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel se neztotožnil se závěrem městského soudu, který dovodil, že žaloba směřovala proti nezákonnému zásahu správního orgánu, nikoli proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 s. ř. s. Poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která preferuje mnohem širší výklad citovaného ustanovení. Jedná se např. o usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, dle kterého je žalobní legitimace dána pro všechny případy, kdy se jednostranný úkon správního orgánu vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. V této souvislosti poukázal též na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, čj. 2 Azs 17/2008-61, č. 1689/2008 Sb. NSS, dle kterého je třeba rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. chápat v materiálním slova smyslu s tím, že je jím jakýkoliv individuální správní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Přípis Velvyslanectví České republiky v Hanoji tak stěžovatel považoval za rozhodnutí podléhající soudnímu přezkumu, neboť jím bylo fakticky rozhodnuto o neupuštění od jeho povinnosti podat žádost o vízum k pobytu nad 90 dnů osobně.
Stěžovatel se dále neztotožnil ani se závěrem městského soudu, dle kterého nebylo na podání žádosti možno hledět jako na podání, které by mělo zákonem předvídané důsledky, a nebylo tedy ani nutno vyzývat stěžovatele v souladu s § 170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců k odstranění jeho vady spočívající v absenci osobního podání. Poukázal na to, že městským soudem užitý pojem neexistentní úkon (
) není v souvislosti s otázkou učinění podání vůči správnímu orgánu znám, a nesouhlasil s tím, že by se z jeho strany jednalo o neexistentní podání z důvodu vady formy. Odkázal přitom na již výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Azs 17/2008-61 s tím, že: (i) je nutno vypořádat se i s takovým podáním, které je podle zákona nepřípustné a (ii) v případě vady formy, má být žadatel vyzván k odstranění vady. Jestliže § 170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců uvádí, že zastupitelský úřad vyzve žadatele k odstranění vad, nemá-li žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pak vada spočívající v absenci osobní účasti při podání je onou "
jinou vadou
", a tedy vadou odstranitelnou, k čemuž měl být žadatel vyzván.
K samotnému podání žádosti o vízum, které neučinil osobně, stěžovatel uvedl, že takto postupoval pouze z toho důvodu, že žalovaný zavedl povinnost registrace přes tzv. call-centrum, tedy provádění registrace k přístupu k zastupitelskému úřadu prostřednictvím soukromé společnosti, kdy by musel nejprve soukromoprávnímu subjektu sdělit své osobní údaje a následně uhradit částku ve výši 53 Kč. Bez uhrazení této částky by mu nebylo přímo zastupitelským úřadem České republiky v Hanoji umožněno přistoupit k orgánu veřejné moci České republiky. Tento postup však právní předpisy nikde neupravují, a stěžovatel jej tak hodnotí jako nezákonný, zakládající nerovný přístup k orgánům veřejné moci a ve výsledku porušující jeho základní práva. Zpochybnil navíc i odůvodnění městského soudu v souvislosti se zavedením registrace prostřednictvím tzv. visapointu s tím, že ani tento nenabízí termíny k podání žádosti, ale termín k provedení pohovoru, nicméně pokud by se stěžovatel dostavil osobně v úředních hodinách na zastupitelský úřad České republiky v Hanoji za účelem podání žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů, nebylo by jeho podání v rozporu se zákonem přijato, neboť by neměl provedenou registraci přes tzv. visapoint.
(...) Zákon o pobytu cizinců v rozhodné době z hlediska místa podání žádosti o udělení víza striktně a jasně stanovil, že je jím zastupitelský úřad s tím, že jinak je tomu pouze v případech daných zákonem (pro příklad lze uvést žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu podávanou místně příslušnému orgánu policie na území České republiky podle § 33 odst. 2 citovaného zákona); k tomu blíže např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2011, čj. 8 As 1/2011-69, dle kterého: "
Zákonná úprava zřetelně odráží úmysl zákonodárce zabránit až na výjimky (např. § 33 odst. 2 zákona o pobytu cizinců) tomu, aby osoby pobývající na území České republiky mohly požádat o udělení víza, bez předchozího opuštění tohoto území. Legalizace pobytu cizinců, kteří se již zdržují na území České republiky, je zákonem o pobytu cizinců upravena zvlášť a jsou jim k dispozici odlišné právní nástroje
Vedle místa podání žádosti o udělení víza stanoví tato zvláštní úprava také konkrétní formu podání takové žádosti. Zákon upřednostňuje formu osobního podání žádosti, což má svůj význam zejména proto, že zastupitelský úřad je oprávněn provést s žadatelem o vízum pohovor, který je v praxi běžnou součástí předmětného řízení. Zastupitelský úřad nebo policie však může od povinnosti podat žádost osobně v odůvodněných případech upustit; viz výše citovaný § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Institut upuštění od osobního podání žádosti upravuje citované ustanovení od samotného počátku účinnosti daného zákona (dne 1. 1. 2000), přičemž jeho smysl a účel je možné dovodit z důvodové zprávy k vládnímu návrhu tohoto zákona, podle níž "
zmocnění pro diplomatickou misi (§ 170 odst. 1) pamatuje na případy, kdy vyžadování osobní účasti by bylo nepřiměřenou zátěží pro cizince
" (sněmovní tisk č. 204/0, 3. volební období 1998-2002, digitální repozitář, www.psp.cz).
Prostřednictvím daného institutu lze tedy zohlednit situace, které budou cizinci důvodně bránit v osobním podání žádosti o udělení víza přímo na daném zastupitelském úřadě. O jaké typové případy v praxi půjde, zda se má jednat pouze o případy překážek osobní účasti, které jsou na straně cizince, nebo též o případy překážek na straně zastupitelského úřadu, zákon o pobytu cizinců žádným způsobem ani neupravuje ani nenaznačuje. Každé takové posouzení tedy závisí na úvaze zastupitelského úřadu, který by měl při svém rozhodování zohlednit všechny v daném čase a dané zemi existující podstatné okolnosti. Pro posouzení nyní projednávané věci je však klíčové to, že zákon o pobytu cizinců žádným způsobem neupravuje postup, na základě kterého by se žadatel podání žádosti o vízum jinou než osobní formou domohl. Jinými slovy, není vůbec zřejmé, zda tak má být učiněno na základě žádosti či pouze z moci úřední, a není zřejmé ani to, jakým způsobem mají příslušné orgány od povinnosti osobního podání žádosti o udělení víza upustit.
Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že na upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o udělení víza není právní nárok a posouzení, zda se jedná o odůvodněný případ ve smyslu § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a k upuštění dané povinnosti dojde, je věcí uvážení zastupitelského úřadu. V tomto lze s městským soudem souhlasit; nelze však již souhlasit s tím, že pokud zastupitelský úřad takové důvody neshledá, zákon mu neukládá povinnost vydat zamítavé rozhodnutí se všemi formálními náležitostmi, protože jeho závěr se projeví již tím, že podání, učiněné jinak než osobně, odmítne jako podání přijmout, resp. k němu nadále nepřihlíží. Žádné takové pravidlo totiž zákon o pobytu cizinců nestanoví a k výkladu citovaného ustanovení nelze přistupovat takto jednoduše a přímočaře bez jakéhokoli
procesní úpravy.
Za situace, kdy zákon o pobytu cizinců v souvislosti s možností upustit od osobního podání žádosti o udělení víza mlčí a nenabízí žádné procesní řešení, je podle Nejvyššího správního soudu namístě aplikace relevantních ustanovení správního řádu. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že zákon o pobytu cizinců v § 168 stanoví výluku správního řádu mj. na řízení podle § 30 upravující vízum k pobytu nad 90 dnů. Tuto výluku však nelze vztáhnout na § 170 uvedeného zákona, neboť institut upuštění od osobního podání žádosti o udělení víza se týká obecně všech druhů víz (s výjimkou diplomatického a zvláštního víza), a dále především s ohledem na zásadu subsidiarity správního řádu, jakožto obecného procesního předpisu pro veřejnou správu vůči jiným zvláštním zákonům, pokud tyto nestanoví jiný postup. Zákon o pobytu cizinců v tomto směru nejenže nestanoví postup jiný, ale nestanoví postup žádný, jak již bylo uvedeno výše. Nelze připustit, že by jakýkoliv postup orgánu veřejné správy vykonávajícího veřejnou moc - řečeno metaforou - "
zůstal viset ve vzduchu
" bez jakýchkoliv procesních pravidel; k obecné subsidiární použitelnosti správního řádu v případě absence vlastní pozitivní úpravy procesního postupu orgánu veřejné správy vykonávající veřejnou moc srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010, čj. 9 As 5/2010-74, č. 2129/2010 Sb. NSS.
Nejvyšší správní soud má za to, že je zde tedy evidentní a nezpochybnitelná nutnost vazby na některá konkrétní ustanovení správního řádu, zejména ta, která upravují obecné principy zahájení řízení o žádosti, případně jeho zastavení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že institut upuštění od osobního podání žádosti o vízum mohou využívat zastupitelské úřady bez návrhu individuálních osob v závislosti na místních podmínkách v hostitelském státě. Nicméně z důvodové zprávy podávané k předmětnému institutu jednoznačně vyplývá potřeba postihnout individuální případy, a v tomto směru tedy nelze vyloučit, aby bylo upuštěno od osobního podání žádosti o vízum také na základě žádosti samotného žadatele o vízum. Ostatně kdo jiný než právě cizinec, který žádá o udělení víza a pro kterého by byla osobní účast na zastupitelském úřadě - slovy důvodové zprávy - nepřiměřenou zátěží, by měl znát a přednést důvody, v nichž tato zátěž spočívá.
V nyní projednávané věci je proto nutno vyjít ze subsidiární aplikace § 44 odst. 1 správního řádu, dle kterého je řízení o žádosti zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení, došel příslušnému správnímu orgánu. Aby měla žádost zamýšlené procesní účinky, musí být příslušnému úřadu doručena zákonem stanovenou formou. V případě žádosti o udělení víza je forma žádosti upravena speciálně v § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, tj. osobně či jinak, pokud je od osobní účasti příslušným orgánem upuštěno.
Uvedené ustanovení je třeba podle názoru Nejvyššího správního soudu interpretovat tak, že danou žádost je možné podat na úředním tiskopise, a to osobně nebo jakoukoli jinou formou předpokládanou v § 37 odst. 4 správního řádu, to však pouze za předpokladu, že s žádostí o udělení víza je spojen též požadavek na upuštění od osobního podání žádosti. Přestože se jedná o jakýsi podmíněný způsob podání, nelze mít za to, že by žadatel o vízum nedodržel zákonem předepsanou formu podání pro zahájení řízení o vízum, neboť zákon o pobytu cizinců tuto formu podání podmiňuje nikoli jednáním ze strany samotného žadatele, jak je to mu v běžných procesech, ale jednáním ze strany výkonné moci, tj. souhlasem příslušného zastupitelského úřadu.
Jinými slovy - pro to, aby jakákoliv jiná forma podání žádosti o udělení víza než podání osobní, měla předpokládané procesní účinky a zahájila řízení o této žádosti, je nutno žádost o vízum současně spojit s jednoznačným požadavkem na upuštění od jejího osobního podání. Řízení o žádosti o udělení víza je tak zahájeno dnem, kdy taková žádost dojde zastupitelskému úřadu.
Naproti tomu pokud cizinec podá žádost o udělení víza např. prostřednictvím poštovní přepravy, aniž by v ní vznesl požadavek na upuštění od osobního podání, lze konstatovat, že k zahájení řízení o udělení víza vůbec nedošlo. Uvedenou formu podání totiž zákon o pobytu cizinců nepřipouští. Takové podání není vůbec způsobilé zahájit řízení o udělení víza a nelze k němu přihlížet. Srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 9 As 90/2008-70, č. 2041/2010 Sb. NSS, dle kterého se k podání v elektronické podobě bez zaručeného elektronického podpisu, které není následně do 5 dnů doplněno, nepřihlíží.
Jiným způsobem § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve spojení s relevantními ustanoveními správního řádu, interpretovat nelze. Pokud cizinec podal žádost, ve které současně požádal o upuštění od osobního podání, pak adresoval správnímu orgánu své podání formou, kterou zákon nevylučuje, ale pouze podmiňuje souhlasem zastupitelského úřadu, aniž by ovšem stanovil, kdy a za jakých podmínek k němu může dojít.
Nejvyšší správní soud proto citované ustanovení vyložil výše uvedeným způsobem s tím, že pokud od osobního podání žádosti o vízum zastupitelský úřad skutečně upustí, postoupí tím tuto žádost
do další fáze vízového procesu, a sice do fáze jejího věcného projednání, a to za předpokladu splnění ostatních zákonem stanovených požadavků; toto projednání pak může skončit rozhodnutím o neudělení víza, či naopak udělením víza. Pokud ovšem zastupitelský úřad od osobního podání žádosti neupustí, vydá rozhodnutí o zastavení řízení ve věci žádosti o udělení víza, neboť v řízení nebylo možné pokračovat, protože žadatelem přednesená žádost nebyla shledána jako opodstatněná a její další projednávání by bylo bezpředmětné; pokud cizinec chce žádost o udělení víza podat, musí tak učinit výhradně osobně. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že v případném sporu o to, zda písemně podaná žádost o vízum obsahuje žádost o prominutí osobního podání, či nikoliv, tj. sporu o to, zda vůbec bylo zahájeno řízení o udělení víza, se v případě nečinnosti příslušného zastupitelského úřadu lze nepochybně bránit pomocí opatření proti nečinnosti dle příslušných ustanovení správního řádu z roku 2004, příp. žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s.
S ohledem na absenci konkrétních procesních pravidel v zákoně o pobytu cizinců se jedná o řešení, které je dle Nejvyššího správního soudu racionální a současně odpovídající smysluplné interpretaci § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, jakož i širším souvislostem vízového procesu jako celku. Ten je věcně ukončen udělením či neudělením víza a skutečnost, že se o tom nevydává formální rozhodnutí, jak poukázal městský soud, ještě neznamená, že se v dané věci o rozhodnutí fakticky či materiálně vůbec nejedná, a to tím spíše, že jde jednoznačně o výsledek posouzení zastupitelského úřadu, resp. policie, která rozhoduje o udělení víza k pobytu nad 90 dnů; navíc i samotný zákon o pobytu cizinců v tomto směru výslovně hovoří o rozhodnutí o neudělení víza [viz § 171 odst. 1 písm. a), který v případě těchto rozhodnutí stanoví, že jsou z přezkoumání soudem vyloučena; ostatně i žaloby proti těmto rozhodnutím byly ve správním soudnictví opakovaně odmítnuty nikoli proto, že by se materiálně nejednalo o rozhodnutí, ale především právě proto, že je zde ona kompetenční výluka, což bylo judikaturou opakovaně potvrzeno; srov. např. rozsudek NSS ze dne 10. 9. 2009, čj. 9 As 95/2008- 45, č. 1955/2009 Sb. NSS].
Výzva, která by takovému rozhodnutí předcházela, je tedy nadbytečnou, neboť v momentě, kdy zastupitelský úřad od osobního podání žádosti o udělení víza neupustí, nelze tuto úvahu zastupitelského úřadu překlenout tak, jak se domnívá stěžovatel, tj. výzvou k odstranění tzv. "
" ve smyslu § 170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců. Touto jinou vadou je stiženo podání, pokud např. není zcela jednoznačné a srozumitelné, čeho se podatel domáhá (k tomu srov. Vedral, J.
. Praha: Bova Polygon, Praha, 2006, s. 272 a 313, nebo Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohdalo, D.
. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 145).
Předně je ve shodě se stěžovatelem nezbytné chápat rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. jako rozhodnutí v materiálním slova smyslu. Stejný pohled zastává i odborná literatura, dle které je pojem "
" označením technickým a je nutno k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy: "
Nevadí, že správní orgán popřípadě vyřídil věc toliko neformálním přípisem (či formálně nedokonalým rozhodnutím bez odůvodnění či poučení o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí v určité procesní formě. Stejně tak může být akt podroben soudnímu přezkumu, i když jeho tvorba případně vůbec neproběhla předpokládanou zákonnou procedurou.
Není tedy podstatné, jak je příslušné rozhodnutí označeno (rozhodnutí, usnesení, rozsudek, jmenování, výměr, příkaz atd.), nýbrž skutečnost, že orgán veřejné moci tímto svým aktem autoritativně a pravomocně zasáhl do právní sféry navrhovatele, tj. tímto rozhodnutím došlo ke vzniku, změně nebo zániku oprávnění a povinností fyzické nebo právnické osoby
" (Bureš, J.; Drápal, L.; Mazanec, M.
Občanský soudní řád - Komentář
. 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 1041-1042). Shodně se k této otázce vyjádřil opakovaně i Nejvyšší správní soud, například v rozsudku ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, č. 923/2006 Sb. NSS, dále v rozsudku ze dne 20. 7. 2005, čj. 8 As 10/2005-38, č. 1046/2007 Sb. NSS. Stejný náhled na vymezení pojmu rozhodnutí lze nalézt i v judikatuře Ústavního soudu, viz např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2001, sp. zn. III. ÚS 446/2000, č. 165/2001 Sb. ÚS.
V projednávané věci se sice jedná o rozhodnutí o zastavení řízení ve věci žádosti o udělení víza, nicméně udělení víza nebylo primárním předmětem řízení, k tomu by došlo teprve až v další fázi, pokud by zastupitelským úřadem bylo upuštěno od povinnosti osobního podání této žádosti. To se však v případě stěžovatele nestalo, a předmětem jeho řízení tak nebylo udělení víza, ale otázka zahájení tohoto řízení. Ostatně sám stěžovatel v tomto směru v kasační stížnosti správně uvádí, že o udělení, resp. neudělení víza, se v projednávaném případě vůbec nejednalo. Podstatou byla vůbec možnost žádost o udělení víza podat.
V právním státě je přístup k soudu pravidlem a jeho odepření výjimkou (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) a Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že při aplikaci této výjimky je třeba dbát zásady, že v případě pochybností je zapotřebí jakékoli výluky ze soudního přezkumu interpretovat restriktivně, tj. v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu, či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva. Proto také Nejvyšší správní soud např. ve svém rozsudku ze dne 28. 2. 2007, čj. 4 As 75/2006-52, č. 1194/2007 Sb. NSS, nevztáhl výluku ze soudního přezkumu na rozhodnutí ve věci zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění s tím, že tato nejsou výslovně uvedena v § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Výluka se tedy vztahovala pouze na rozhodnutí o (uložení) správního vyhoštění cizince, který se na území České republiky zdržoval neoprávněně, nikoli však již na zrušení platnosti těchto rozhodnutí.
Analogicky, s využitím argumentu
, lze tedy konstatovat, že pokud je v § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců výslovně uvedeno, že ze soudního přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí o neudělení víza, a to v návaznosti na konkrétní důvody neudělení uvedené v § 56 odst. 1 a 2 citovaného zákona, nelze tuto výluku automaticky vztáhnout též na rozhodnutí, kterým bylo řízení o udělení víza zastaveno.
Vedle tohoto striktního formálního pohledu je však nutno poukázat zejména na to, že zastavení řízení je v daném případě důsledkem úvahy zastupitelského úřadu ohledně formy podání žádosti, a přestože na upuštění od osobního podání není právní nárok, nepochybně se projeví v právní sféře cizince. Ten bude muset osobně navštívit zastupitelský úřad, ačkoliv mu v tom budou bránit subjektivní či dokonce objektivní okolnosti, jak tomu bylo dle tvrzení stěžovatele v nyní projednávané věci. Podání žádosti o udělení víza některou ze zákonem předpokládaných forem je přitom dispozitivním úkonem cizince plynoucím ze zákona, jemuž odpovídá povinnost žádost na základě zákonem stanoveného postupu či podmínek přijmout. Pokud k takovému přijetí žádosti nedojde, je jistě legitimní, ptát se po důvodech a zákonnosti takového postupu, což by mělo být obsaženo právě v napadeném rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o udělení víza.
Skutečnost, že se jedná o rozhodnutí založené na úvaze zastupitelského úřadu, má přitom význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace podle § 65 odst. 1 s. ř. s., pro kterou je významné výše uvedené vymezení veřejných subjektivních práv, resp. právní sféry, jež byla rozhodnutím zasažena. "
Vyskytují se totiž poměrně zhusta situace, kdy se správní úkon dotýká právní sféry žalobce, a přesto žádné právo striktně vzato nezaložil, nezměnil nebo závazně neurčil. Stejně tak nelze vždy žalobní legitimaci podmiňovat zkrácením na hmotných subjektivních právech: jednak se určitá rozhodnutí hmotněprávní sféry žalobce vůbec nedotýkají (a přesto jsou podrobena přezkumu), jednak je takový požadavek zpochybnitelný už z toho důvodu, že předmětem soudního řízení není hmotné právo žalobce, ale jím uplatněný procesní nárok. Ze všech těchto příčin nelze § 65 odst. 1 s. ř. s. vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu. Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě - negativně projevil v jeho právní sféře
" (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS).
Citovaným rozhodnutím rozšířený senát přistoupil k přehodnocení výkladu podmínek aktivní žalobní legitimace § 65 odst. 1 s. ř. s. a konstatoval, že rigidně vyžadovaná existence veřejného subjektivního práva jako předpoklad aktivní žalobní legitimace fyzických či právnických osob se dostává do
s ústavním právem na přístup k soudu. Z těchto důvodů pak dovodil, že žalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána s existencí
přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se podle tvrzení žalobce v žalobě negativně projevil v jeho právní sféře (k tomu srovnej např. též rozsudek ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, nebo již shora uvedené usnesení rozšířeného senátu čj. 8 As 47/2005-86).
Uvedený závěr je podporován i samotnou povahou institutu upuštění od osobního podání žádosti o udělení víza upraveného v § 170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, který v sobě zahrnuje kombinaci neurčitého právního pojmu (zde představovaného "
odůvodněnými případy
") a správního uvážení. Zákonodárce zde vytvořil veřejné správě prostor, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého právního pojmu, či nikoli, přičemž s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek. Za této situace je proto ve správním soudnictví oprávněným požadavek stěžovatele domáhat se, aby bylo přezkoumáno, zda bylo rozhodnutí vydáno v řádném řízení vymezeném normami hmotného i procesního (správního) práva s vyloučením případné svévole rozhodujícího orgánu. I když zde není veřejné subjektivní právo na upuštění od osobního podání, nelze vyloučit, zda nebylo zasaženo do práva stěžovatele na řádný (spravedlivý) proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, jež mohlo být dotčeno, resp. porušeno a jehož ochrany se lze u soudu domáhat tak, jako v dané věci učinil stěžovatel.
Obdobnou logikou, vycházející z posunu v nazírání na přezkum rozhodnutí správních orgánů závisejících na správním uvážení, na kterém závisí i upuštění od osobního podání žádosti o udělení víza, Nejvyšší správní soud připustil přezkum např. také u rozhodnutí o prominutí daně podle § 55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků; viz rozsudek ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 Afs 15/2007-106, č. 2066/2010 Sb. NSS, navazující na nález Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07, č. 164/2009 Sb. ÚS, jakož i další jiná dřívější rozhodnutí Ústavního soudu, např. usnesení ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 2323/07, č. 11/2007 Sb. ÚS.

References: § 170
 zákona č. 326
 § 170
 § 170
 § 170
 § 65
 § 82
 soud 
 § 65
 § 82
 soud 
 soud 
 § 65
 § 65
 § 170
 § 170
 § 33
 § 33
 § 170
 soud 
 § 170
 soud 
 § 168
 § 30
 § 170
 soud 
 § 44
 § 170
 § 37
 § 170
 soud 
 soud 
 § 79
 § 170
 § 171
 § 170
 § 65
 soud 
 soud 
 § 171
 § 171
 § 56
 § 65
 § 65
 § 65
 § 170
 čl. 36
 soud 
 § 55
 zákona č. 337