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Timestamp: 2019-04-22 10:31:49+00:00

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SENTENCIA 2009-00490 DE 01 DE AGOSTO DE 2013
CONTENIDO:FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE MODIFICAR LA ESTRUCTURA DE UN ENTE ADMINISTRATIVO DE NIVEL NACIONAL. POR VIRTUD DE UN MANDATO CONSTITUCIONAL EL EJECUTIVO SE ENCUENTRA HABILITADO PARA REGULAR LO CONCERNIENTE A LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE UNA ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL Y PARA ELLO PUEDE, EN CASO DE NECESITARLO, DEROGAR DISPOSICIONES QUE LE SEAN CONTRARIAS, INCLUSO SI ELLAS ESTÁN CONTENIDAS EN UNA LEY O UN DECRETO LEY. ES POR ESTA RAZÓN QUE EN EL CASO EN CONCRETO SE DETERMINÓ, QUE LAS MODIFICACIONES EFECTUADAS A LA ESTRUCTURA DE LA DIRECCIÓN DE GESTIÓN DE POLICÍA FISCAL Y ADUANERA POR EL GOBIERNO NACIONAL, NO PUEDE ENTENDERSE COMO UNA EXTRALIMITACIÓN EN EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES DEL EJECUTIVO, SINO, POR EL CONTRARIO, COMO DESARROLLO DE UN PRECEPTO CONSTITUCIONAL Y CON SUJECIÓN AL MARCO LEGAL, GENERAL Y ESPECÍFICO, APLICABLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, ESTRUCTURA DE LA RAMA EJECUTIVA
Sentencia 2009-00490 de agosto 1º de 2013
Rad.: 11001 0324 000 2009 00490 00
Actor: Sintradian - Hacienda Pública
Observa la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar si el Presidente de la República era competente para expedir el Decreto 4048 de 2008, y en consecuencia, regular lo concerniente a la estructura administrativa de la DIAN.
7.1. Violación del régimen de delegación de la Ley 489 de 1998.
El actor estimó que el artículo 35 del Decreto acusado vulneraba el régimen de delegación previsto en los artículos 9º y 10 de la Ley 489 de 1998, pues no mencionaba el acto de delegación de forma expresa y escrita.
Las citadas disposiciones preceptúan lo siguiente:
El argumento del demandante viene de analizar el artículo 53 de la Ley 633 de 2000, por medio de la cual se autoriza al director de la DIAN a delegar funciones de fiscalización aduanera en la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera:
“ART. 53.—Policía fiscal aduanera y naturaleza jurídica del servicio prestado por la DIAN. Créase al interior de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera. Los funcionarios que la compongan podrán por delegación expresa del director general de la DIAN adelantar procesos de fiscalización y control.
PAR.—Para los efectos de la aplicación del inciso 1º del artículo 56 de la Constitución Política, el servicio público prestado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se define como servicio público esencial, cuyo objetivo es coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y la facilitación de las operaciones de comercio exterior” (aparte resaltado fuera de texto).
En tal orden, la delegación a que se refiere la disposición acusada es la que puede realizar el director de la DIAN en los funcionarios que integren la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera para adelantar los procesos de fiscalización y control, la cual, debe regirse por las disposiciones que regulan esa figura, esto es, las vistas en los artículos 9º y 10 de la Ley 489 de 1998, y por lo tanto, deben constar en un acto administrativo de manera expresa y escrita.
No obstante, considera la Sala que el acto impugnado no fue producto de la invocación de funciones de delegación como lo entiende el actor, sino de las de modificación de la estructura de la DIAN, y ello es así, en tanto que el Decreto 4048 fundamenta su expedición con base en lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el 54 de la Ley 489 de 1998. La decisión censurada es del siguiente tenor:
“DECRETO 4048 DE 2008
Diario Oficial 47.150 de 22 de octubre de 2008
3.3. Subdirección de Gestión de Tecnología de Información y Telecomunicaciones
7.5. Subdirección de Gestión de Fiscalización de Derechos de Explotación.
8.2. ‘Numeral modificado por el artículo 1º del Decreto 2360 de 2009. El nuevo texto es el siguiente’: Subdirección de Gestión de Apoyo.
5. ‘Numeral modificado por el artículo 2º del Decreto 2360 de 2009. El nuevo texto es el siguiente’: División de Gestión de Fiscalización para personas naturales y asimiladas 1
6. ‘Numeral modificado por el artículo 2º del Decreto 2360 de 2009. El nuevo texto es el siguiente’: División de Gestión de Fiscalización para personas jurídicas y asimiladas 1
15. División de Gestión de Control Operativo 14.
Nivel delegado
PAR.—Las actuaciones y los procesos que se encuentren en curso a la entrada en vigencia del presente decreto, originados en la gestión de la Administración Delegada de Aduanas Nacionales de Leticia se concluirán por la dirección seccional
ART. 53.—El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga el Decreto 1071 de 1999 a excepción de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 7º, 8º, y 31; el Decreto 1265 de 1999, el Decreto 2689 de 1999, el Decreto 517 de 2001, el Decreto 4271 de 2005, el Decreto 4756 de 2005 y el Decreto 2392 de 2006” (apartes resaltados fuera de texto).
Véase cómo no se invocaron para la expedición del decreto las facultades de delegación que echa de menos el actor, razón esta suficiente para descartar cualquier cargo relacionado con los errores en la forma como se estableció la estructura de la DIAN.
7.2. Violación de la Ley 633 de 2000, artículo 53.
Sintradian - Hacienda Pública señaló que al proferirse el decreto por fuera del periodo de tiempo que se había otorgado para ello en la Ley 633 de 2000, el acto enjuiciado se encontraba viciado de nulidad.
Pues bien, debe advertirse que el Decreto 517 de 2001 cumplió con la orden emanada por el Congreso de la República tendiente a que se regulara lo relacionado con la estructura de la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera dentro de la DIAN en seis (6) meses, para lo cual confirió facultades extraordinarias al ejecutivo. El citado Decreto-Ley acata igualmente la orden dispuesta en el numeral 7º del artículo 150 de la Carta Suprema:
Por su parte, el Decreto 4048 fue producto del proceso de modificación de la estructura administrativa de una entidad del orden nacional; luego, en tal orden, fue acertado que el Presidente de la República invocara lo dispuesto en la norma constitucional contenida en el numeral 16 del artículo 189, que expresamente le otorga tal facultad al ejecutivo:
En ese mismo escenario, también encuentra la Sala ajustado el que se haya invocado el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 como fundamento legal de la expedición del decreto censurado, pues es este el que determina los principios y reglas que deben orientar al Gobierno Nacional a la hora de modificar la estructura administrativa de los entes administrativos del orden nacional. Tal precepto es del siguiente tenor:
b. Como regla general, la estructura de cada entidad será concentrada. Excepcionalmente y solo para atender funciones nacionales en el ámbito territorial, la estructura de la entidad podrá ser desconcentrada;
i. Solo podrán modificarse, distribuirse o suprimirse funciones específicas, en cuanto sea necesario para que ellas se adecuen a la nueva estructura;
n. Deberá adoptarse una nueva planta de personal” (resaltado fuera de texto).
En tal orden, como la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales es una unidad administrativa especial del orden nacional, de conformidad con lo que estatuye el Decreto 1071 de 1999,(3) y hacen parte del nivel nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998,(4) entonces sobre ella tiene competencia el Presidente de la República para variar, transformar o renovar su organización y estructura.
7.3. Violación de la jerarquía del ordenamiento jurídico colombiano.
Aseguró el demandante que se estaba desconociendo la jerarquía normativa de nuestro ordenamiento jurídico, pues el Decreto 4048 de 2008 estaba derogando un decreto con fuerza de ley, esto es, el Decreto-Ley 517 de 2001.
Ante ello, debe la Sala observarle al demandante que de ordinario podría pensarse que este cargo tiene la vocación de prosperar, no obstante, tal regla tiene una clara excepción de aplicación en tratándose de leyes marco. Así lo ha considerado históricamente esta Sección cuando al estudiar un tema semejante al que nos ocupa afirmó que el funcionamiento interno de la DIAN no estaba supeditado a la expedición de un decreto con fuerza de ley:
“Ciertamente, conforme lo advierte el señor agente del Ministerio Público, la determinación del funcionamiento interno de la DIAN no estaba condicionada a las facultades extraordinarias que el Presidente debía ejercer durante el lapso de 6 meses, como tampoco a lo dispuesto en el artículo 43 transitorio del Decreto 1071 de 1999.
En efecto, a través del decreto acusado el Gobierno Nacional organizó internamente la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y distribuyó sus funciones; y en el texto de dicho Decreto se expresa que el mismo fue dictado en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, el cual prevé...”(5).
Así las cosas, en otro pronunciamiento ya más preciso, esta misma Sección(6) manifestó que por virtud de un mandato constitucional el ejecutivo se encontraba habilitado para regular lo concerniente a la estructura administrativa de una entidad del orden nacional y que para ello puede, en caso de necesitarlo, derogar disposiciones que le sean contrarias, incluso si ellas están contenidas en una ley o un decreto-ley:
“Es necesario precisar la naturaleza y características del Decreto 219 de 2000 que fue expedido en desarrollo de la Ley 489 de 1998 que es una ley cuadro o marco. Este decreto, si bien no es un decreto reglamentario común pues tiene un campo de acción mucho más amplio, no tiene naturaleza legislativa y no puede, per se, alcanzar a derogar leyes o decretos con fuerza de ley. Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha dicho:
‘En otro aspecto de la cuestión, ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material de ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y criterios al ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos, y más exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189, numeral 11, de la Constitución”. (Cfr. Corte Const. Sent. C-129/98. M.P. José Gregorio Hernández Galindo)’.
“Los decretos expedidos en virtud de leyes cuadro o marco, son de índole eminentemente administrativa y no tienen la capacidad de derogar o modificar, en principio, las leyes vigentes, salvo, como ocurre en el caso sub examine, cuando existe una expresa disposición constitucional que así lo disponga...
“El contenido de las disposiciones derogadas fue objeto de modificación en el Decreto acusado y, resulta apenas obvio que si la propia ley, en este caso, la Ley 489 de 1998, expidió los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional podía modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional para lo cual el Presidente de la República debía dictar las disposiciones aplicables, resultasen derogadas las disposiciones contrarias, así ellas tuvieran fuerza de ley. Lo que ocurre es que en este caso particular, fue la propia Constitución la que, al permitir que el Presidente, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, expidiera decretos modificatorios de la estructura de los ministerios, necesariamente estos actos tenían que sustituir la normatividad vigente sobre el particular así estuviera contenida en leyes o decretos con fuerza de ley.
“Ya el Consejo de Estado en anterior oportunidad se había pronunciado sobre el particular, señalando que los decretos expedidos en virtud de leyes cuadro o marco podían derogar las leyes siempre que se refieran a la materia objeto de la ley marco:
‘No obstante, la capacidad “legislativa” y el poder derogatorio de leyes preexistentes que puedan tener los decretos que, desarrollan las leyes marco, no son plenos o completos, como los del Congreso, sino condicionados, tanto por el marco jurídico de principios generales trazado por la correspondiente ley, como por las reglas que, dentro del proceso de interpretación sistemática de la institución de las leyes marco han sido deducidas por la jurisprudencia y la doctrina. El consejero que actúa como ponente identificó así algunas de esas reglas:
‘3) Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos tienen la virtualidad de derogar, modificar o sustituir normas preexistentes que tengan fuerza de ley, siempre y cuando ellas se refieran a materias que son objeto de tratamiento legal mediante el sistema de leyes marco; por vía de ejemplo tenemos que un decreto sobre comercio exterior, expedido en desarrollo de la ley marco de comercio exterior podría derogar leyes comunes que se hubieran expedido con anterioridad sobre esta misma materia.
‘4) Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley que se refieren a materias que no son objeto de regulación por el sistema de leyes marco. A título de ejemplo podemos citar el caso improcedente jurídicamente de que mediante un decreto dictado en virtud de la ley marco de aduanas (por medio del cual se pueden modificar las tarifas del impuesto de aduanas) se pretenda derogar normas que regulan los impuestos de timbre nacional.
‘5) Las disposiciones con fuerza de ley contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley contenidas en reglamentos legislativos que se refieran a materias distintas a las reguladas por la ley marco en que tienen su origen” (cfr. Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sent. de mayo 20/94. C.P. Guillermo Chahín)’”.
Así como el anterior, nuestra corporación ha emitido varios pronunciamientos en los que avala tal posición entre los que contamos los siguientes: sentencia de fecha 18 de octubre de 2001 (Exp. 6249, actor: José Antonio Galán Gómez, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero), había aplicado la tesis anterior frente a una demanda de nulidad contra el Decreto 1182 de 1999, mediante el cual se reestructuró el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, convirtiendo en una dependencia de dicha entidad a la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer. También en sentencia de fecha 13 de marzo de 2003 (Exp. 7102, actor: Francisco Ernesto Borda Fernández, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), la Sala aplicó la referida exégesis frente a una demanda presentada contra el Decreto 1274 de 29 de junio de 2001 dictado por el Presidente de la República con base en el artículo 189, numeral 16, constitucional, modificando las funciones del Consejo Nacional de Operación de que trata el artículo 172 de la Ley 142 de 1994 y los artículos 36 y 37 de la Ley 143 del mismo año. El criterio esbozado en la providencia transcrita lo reiteró la Sala en providencia de fecha 31 de julio de 2003 (exps. 6327 y 7064, M.P. Manuel S. Urueta Ayola), en la que se negó la nulidad del acto expedido por el Presidente de la República invocando las facultades contenidas en el artículo 189, numeral 16, Constitucional, por medio del cual se transformó el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) regulado en la Ley 30 de 1992. Otro antecedente que recoge todos estos razonamientos es el que se expuso en sentencia del 6 de agosto de 2004 con ponencia del consejero de Estado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, dentro del proceso 2011-00110.
Así las cosas, las modificaciones efectuadas a la estructura de la Dirección de Gestión de Policía Fiscal y Aduanera por el Gobierno Nacional, mediante el acto acusado, no pueden entenderse como una extralimitación en el ejercicio de las funciones del ejecutivo, sino, por el contrario, como desarrollo de un precepto constitucional y con sujeción al marco legal, general y específico, aplicable.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 1º de agosto de 2013».
(3) “ART. 1º—Naturaleza y régimen jurídico de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, estará organizada como una unidad administrativa especial del orden nacional de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El régimen presupuestal y de contratación de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN— es el previsto para los establecimientos públicos del orden nacional.
El carácter de adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conlleva que el objeto de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN— deba cumplirse conforme a los lineamientos de política fiscal que indique el Ministro de Hacienda y Crédito Público y enmarcarse dentro del programa macroeconómico que se adopte por las autoridades competentes” (resaltado fuera de texto).
(4) “ART. 39.—Integración de la administración pública. La administración pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado Colombiano.
Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley” (resaltado fuera de texto).
(5) Consejo de Estado. Sección Primera. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia del 2 de noviembre de 2000. Expediente 5773.
(6) Consejo de Estado. Sección primera. M.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Sentencia de 1º de noviembre de 2001. Expediente 2-6686.

References: artículo 35
 artículo 53
 artículo 56
 artículo 189
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 53
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 54
 artículo 39
 artículo 43
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 172
 artículo 189