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Timestamp: 2018-05-28 01:02:55+00:00

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La verificación internacional: condición decisiva en la solución negociada del conflicto armado colombiano | Bejarano Mahecha | OPERA
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10.18601/16578651.n21.10
INTERNATIONAL VERIFICATION: THE DECISIVE CONDITION OF THE NEGOTIATED SOLUTION OF THE ARMED CONFLICT IN COLOMBIA
Paula Bejarano Mahecha*
* Magíster en Asuntos internacionales. Asesora Ministerio de Relaciones Exteriores, Bogotá, (Colombia). [paulabema18@hotmail.com]
Recibido: 10/05/2017/ Modificado: 19/07/2017/ Aceptado: 20/07/2017.
Bejarano Mahecha, P. (2017). La verificación internacional: condición decisiva en la solución negociada del conflicto armado colombiano. OPERA, 21, pp. 183-208. DOI: https://doi.org/10.18601/16578651.n21.10
Históricamente, las causas del fracaso de las negociaciones de paz entre el Gobierno nacional y las FARC-EP han sido la imposibilidad de superar la enorme desconfianza entre las partes y el uso táctico dado a las negociaciones en el pasado. Sin embargo, y a partir del marco de análisis propuesto por Bárbara Walter (1997), el éxito de las negociaciones adelantadas en el Gobierno del presidente Juan Manuel Santos Calderón con las FARC-EP puede atribuirse a la participación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en la coordinación del Mecanismo de Monitoreo y Verificación para el Acuerdo de Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo, y como una instancia de verificación de la dejación de armas por parte de la guerrilla.
Palabras clave: negociación de paz, FARC-EP, verificación, cese al fuego, dejación de armas.
Historically, the failure of the peace negotiations between the National Government and the FARC-EP were caused by the impossible task that was overcoming the enormous distrust between the parties involved and the negotiation strategies used in the past. However, the recent success of the negotiations under the administration of President Juan Manuel Santos Calderón with the FARC-EP can be attributed to the participation of the United Nations (UN) in coordinating the Monitoring and Verification Mechanisms for the bilateral and definitive Ceasefire of the Hostilities, and as a means ofverification of the guerrilla's (i.e. FARC-EP) disarmament.
Key words: Peace negotiation, FARC-EP, verification, cease fire and disarmament.
El conflicto armado colombiano se ha desarrollado desde la década de los sesenta del siglo XX entre el Estado colombiano y las guerrillas, y posteriormente, en la década de los ochenta, con los paramilitares, desmovilizados aparentemente en el año 2003 con el Acuerdo de Santa Fe de Ralito. En esta investigación se analizará el conflicto entre el Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP), entendiendo como conflicto armado interno un alzamiento en armas contra el Estado, principalmente por diferencias en el plano político, como lo menciona Pizarro (2002), pero también social y económico. Esta guerrilla surgió en 1964 y entre las décadas de los sesenta y ochenta circunscribió su accionar armado a zonas rurales apartadas, mientras adoptaba ajustes estratégicos de combate (Echandía, 2015). Sin embargo, es hasta su Séptima Conferencia (1982) que adoptó una estrategia de crecimiento basada en el desdoblamiento de sus frentes (Aguilera, 2013) y la diversificación de su presencia en el área rural (Echandía, 2015).
Por primera vez, el Gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) le apuesta a la paz por medio de la sanción de la Ley 35 de 1982, a través de la cual se otorga amnistía a guerrilleros por delitos políticos y conexos, con excepción de crímenes atroces (Villarraga, 2015), y el diálogo directo con la guerrilla, a través de la creación de la Comisión de Paz1, que tenía múltiples funciones pero sin capacidad real de decisión (López, 1999). El 28 de marzo de 1984, se firmó el Acuerdo de La Uribe, mediante el cual se inició un proceso de paz gradual facilitado con la creación de la Unión Patriótica (UP), un partido que permitiría la integración de la guerrilla al ejercicio de la política legal. Este acuerdo contemplaba el cese al fuego bilateral2 y el despeje de los municipios de La Uribe (Meta), Colombia (Huila) y Dolores (Tolima), prorrogado por el Gobierno de Virgilio Barco en agosto de 1986 (López, 2016). En este escenario, las FARC-EP utilizaron, por primera vez, las negociaciones tácticamente, en el marco de una guerra irregular, común en estos casos, como lo muestran El Salvador con el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) y México con el Ejército Zapatista de Liberación Nacional. La guerrilla aprovechó el cese al fuego pactado para expandirse territorialmente y aumentar su accionar armado (Bejarano, 1995), rodeando los principales centros políticos y administrativos del país, sin olvidar las zonas de actividad económica dinámica (López, 1999; Echandía, 2006; 2015). Según Bejarano (1995), este proceso dejó un legado de desconfianza que afectó las conversaciones posteriores, como lo veremos a continuación.
En 1990, la fuerza pública se propuso reducir militarmente a la guerrilla, principalmente en el sur del país, mientras las FARC-EP aceleraron su expansión hacia el centro y avanzaron en la especialización de sus frentes (Echandía, 2011). En 1991, según Bejarano (1995), en un marco de desconfianza e incompatibilidades3 inició un nuevo diálogo entre el Gobierno del presidente César Gaviria y la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (CGSB)4 en Caracas, Venezuela, que continuó y terminó en Tlaxcala, México, al año siguiente. Ante el fracaso de los diálogos, el Gobierno declaró la guerra integral, que consistió en reducir militarmente a la guerrilla (Echan-día, 2011). Ante esta ofensiva, en 1993 las FARC-EP se replegaron para realizar su Octava Conferencia, que tuvo como objetivo avanzar en su plan estratégico, reagrupar sus frentes y comenzar a golpear nuevamente a la fuerza pública (Echandía, 2015).
Entre 1995 y 2002, las FARC-EP registraron su mayor crecimiento, incrementando la presión sobre la población civil y demostrando su experiencia en la preparación y conducción táctica de los ataques contra objetivos militares (Echandía, 2011). En este escenario, las FARC-EP llegaron fortalecidas política y militarmente5 (Medina, 2009), el 7 de enero de 1999, a la Mesa de Diálogo en San Vicente del Caguán, con el fin de acordar una agenda y elaborar un cronograma para iniciar las negociaciones (Villarraga, 2015), en la denominada Zona de Distensión (ZD) de 42.129 kilómetros cuadrados en este municipio de Caquetá y en La Uribe, Mesetas, Vista Hermosa y La Macarena en Meta (López, 2016; Echandía, 2013). Nuevamente, las FARC-EP buscaron utilizar tácticamente el escenario de la negociación para avanzar en su expansión territorial y fortalecimiento militar (Echandía, 2012). En este escenario demostraron su incapacidad para convocar a la opinión pública en torno a una propuesta de cambio, pero sobre todo exigieron la ausencia de algunas de las instituciones con funciones de Estado y rechazaron a toda costa la verificación en la ZD, con el fin de ganar legitimidad y representatividad, y así poderse mostrar como un Estado en formación (Echandía, 2012). Sin embargo, el objetivo de las FARC-EP se vio frustrado debido al proceso de fortalecimiento y profesionalización de la Fuerza Pública llevado a cabo paralelamente con los diálogos del Caguán.
Entre 2002 y 2006, el aumento de la presión militar sobre la guerrilla se tradujo en una ostensible reducción de su accionar armado y presencia territorial. Entre 2007 y 2010, la fuerza pública registró el mayor número de combates y la localización de objetivos de alto valor estratégico de las FARC-EP (Fundación Ideas para la Paz, 2014). La respuesta de esta guerrilla se expresó en el propósito de agotar física y moralmente a la fuerza pública mediante la activación de artefactos explosivos, hostigamientos, ataques con francotirador y el sabotaje de la infraestructura económica (Fundación Ideas para la Paz, 2014).
Ante la imposibilidad de salir de la situación de repliegue y de retomar la iniciativa militar, las FARC-EP regresaron a la guerra de guerrillas y siguieron defendiendo su presencia en algunas zonas estratégicas, a través de la emboscada, el sabotaje (Aguilera, 2013) y la siembra de minas antipersonal (Echandía, 2011)6, así como también a través de unidades especializadas conocidas como los "pisa suaves" y el fortalecimiento de estructuras clandestinas como el Partido Comunista Clandestino Colombiano (PC3). No obstante, y ante la dificultad de alcanzar sus objetivos estratégicos por medio de la lucha armada, en el Gobierno del presidente Juan Manuel Santos Calderón el grupo guerrillero se vio obligado a negociar la terminación del conflicto (Echandía, 2015).
En lo anteriormente expuesto se encuentra el problema de investigación que aborda el presente artículo, expresado en la identificación de las causas del fracaso de las negociaciones de paz entre el Gobierno nacional y las FARC-EP, principalmente, la imposibilidad de superar la enorme desconfianza entre las partes y el uso táctico dado a las negociaciones en el pasado. De aquí que la investigación, a partir del marco de análisis propuesto por Walter (1997), atribuya el éxito de las negociaciones adelantadas en el Gobierno del presidente Juan Manuel Santos Calderón con las FARC-EP, entre otros, a la participación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en la coordinación del Mecanismo de Monitoreo y Verificación para el Acuerdo de Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo, y como una instancia de verificación de la dejación de armas por parte del grupo alzado en armas (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016; Secretario General de Naciones Unidas, 2016).
De acuerdo con Bárbara Walter (1997), la evidencia, entre 1940 y 1990, muestra que una vez que los adversarios en un conflicto acuerdan negociar, en los casos donde hubo verificación internacional del cumplimiento de lo acordado se logró superar el conflicto de manera exitosa. Por ejemplo, en El Salvador el éxito del Acuerdo de Chapultepec (1992) y en Guatemala del Acuerdo de Paz Firme y Duradera (1996) se puede atribuir, especialmente, a la verificación por parte de las Naciones Unidas del proceso de desarme y desmovilización, que cambió el nivel de desconfianza e inseguridad entre las partes facilitando de esta forma la superación del conflicto.
Por tanto, la pregunta que surge a partir del problema de investigación es ¿qué importancia tiene la participación de las Naciones Unidas en el proceso de cese al fuego, desarme y desmovilización de las FARC-EP para la superación de la barrera crítica en la solución negociada del conflicto armado colombiano? En este sentido, la hipótesis que se busca comprobar es que: el compromiso de verificación de lo acordado por parte de un tercero internacional es en el presente uno de los factores decisivos del éxito del proceso de paz entre el Gobierno y las FARC-EP, y que, en su ausencia, contribuyó a que las negociaciones en el pasado fracasaran.
En el artículo "The critical barrier to civil war settlemennt", Walter (1997) expone que, en la mayoría de los conflictos armados internos, las partes siempre buscan un acuerdo negociado en algún punto del conflicto. Sin embargo, la autora argumenta que las negociaciones difícilmente llegan a ser exitosas por la existencia de una barrera crítica que se expresa principalmente en la desconfianza entre las partes en conflicto, que dificulta la posibilidad de comprometerse de manera creíble con los términos del acuerdo.
Walter, a través del método de correlación de coeficiente de Pearson, determina qué variables independientes7 influyen sobre la variable dependiente dicotómica, es decir, victoria militar decisiva o acuerdo de paz, tomando como muestra, entre 1940 y 1990, 41 conflictos armados internos resueltos, de acuerdo con los criterios del proyecto Correlates of War de la Universidad de Michigan. Los resultados del análisis muestran que, durante la negociación, la verificación por parte de un tercero internacional es la variable independiente con mayor impacto sobre la voluntad de las partes para firmar un acuerdo de paz. La autora afirma que los casos donde una instancia de verificación internacional participa, las negociaciones resultan en un acuerdo exitoso. La verificación del tercero internacional de los términos del acuerdo cambia el nivel de desconfianza que acompaña a las partes y mitiga los riesgos en términos de seguridad de los combatientes durante el periodo de transición y extrema vulnerabilidad, es decir, durante los procesos de desarme8 y desmovilización9. Adicionalmente, y en menor medida, la duración, el estancamiento militar10 y la magnitud de la violencia inciden sobre el resultado de la guerra. Cuando existe dicho estancamiento militar y la guerra es larga y alta su magnitud, la probabilidad de alcanzar un acuerdo negociado aumenta. El único costo que parece no tener ninguna relación es la intensidad, al igual que las variables independientes restantes: divisibilidad, mediación e identidad.
Expuesto lo anterior, el método utilizado para la investigación será cualitativo, porque se requiere hacer una revisión histórica de las negociaciones entre el Gobierno colombiano y las FARC-EP, y su contrastación con el marco de análisis propuesto por Bárbara Walter en torno a la superación de la barrera crítica en los conflictos armados internos.
Para cumplir el objetivo de la presente investigación, en una primera parte se explora la literatura sobre la resolución de conflictos y paz, principalmente en torno a lo planteado por Walter (1997). En segundo lugar, se aborda el fracaso de las anteriores negociaciones con las FARC-EP ante la ausencia de una instancia de verificación internacional. Finalmente, la investigación se centra en la negociación entre el Gobierno del presidente Juan Manuel Santos Calderón y las FARC-EP cuyo éxito deriva, entre otros factores, de la participación de la ONU en la coordinación del Mecanismo de Monitoreo y Verificación para el Acuerdo de Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo, así como en la verificación de la dejación de armas por parte de las FARC-EP (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016; Secretario General de Naciones Unidas, 2016).
A partir del marco de análisis propuesto por Walter (1997), es necesario hacer una revisión de los estudios sobre resolución de conflictos y paz, en torno a los factores que llevan a las partes a firmar un acuerdo con el fin de terminar el conflicto armado. Es importante señalar que la autora siguió desarrollando su marco de análisis en su artículo "Designing Transitions from civil war: demobilization, democratization and commitments to peace" (1999) y en su libro Committing to peace: the succesfull settlement of civil wars (2002).
Walter (1999) argumenta que para terminar una guerra civil a través de un acuerdo negociado, los combatientes deben diseñar garantías creíbles de los términos del acuerdo, con ayuda de un tercero como instancia de verificación. Solo si este tercero internacional monitorea y verifica la etapa de desmovilización y desarme, y alerta sobre un posible ataque sorpresa, las partes firmarán el acuerdo y se enfrentarán a este periodo de extrema vulnerabilidad, que a su vez limita su capacidad de hacer cumplir los términos del acuerdo. La autora sostiene que el éxito de los acuerdos depende no solamente de solucionar los problemas sustanciales del conflicto, sino también de la voluntad de las partes de verificar y fortalecer el proceso de desmovilización y desarme.
Walter (2002), nuevamente a través del método cuantitativo del coeficiente de correlación de Pearson, busca identificar cuáles son las variables independientes que afectan la variable dependiente, proceso de paz, tomando 72 conflictos armados internos, resueltos y no resueltos11 entre 1940 y 1992, de acuerdo con los criterios del Proyecto Correlates of War de la Universidad de Michigan. La autora determina que existen cuatro variables independientes que durante la negociación afectan la decisión de alcanzar y firmar un acuerdo, una vez las partes de un conflicto se sientan a negociar: la participación de un verificador internacional, los pactos políticos y territoriales, la mediación y los objetivos no territoriales.
Sin embargo, Walter (2002) confirma que la variable independiente más determinante es la participación de un verificador internacional, que debe cumplir dos criterios: presentar por escrito su compromiso de verificar o hacer cumplir lo acordado y proveer los servicios esperados durante el posconflicto. Adicionalmente, se debe tener en cuenta el nivel de compromiso del tercero a través de la precisión, el tipo y el alcance de su mandato. La autora afirma que, manteniendo las demás variables independientes constantes, existe 50 % de mayor probabilidad de que el Gobierno y la guerrilla acepten comprometerse con un acuerdo si un tercero internacional ofrece verificar la transición. Por el contrario, si una tercera parte no interviene verificando, los combatientes tienen solamente el 5 % de probabilidad de firmar un acuerdo.
Ahora bien, Mason y Fett (1996), por medio de un análisis cuantitativo12, concluyen que las partes tienen menor probabilidad de llegar a un acuerdo de paz cuando las fuerzas militares del Gobierno aumentan, y mayor cuando la guerra se ha prolongado. A diferencia de los costos y los gastos de la guerra que resultan no tener ningún efecto.
Mason, Weingarten y Pett (1999), de manera general, buscan cuáles son los factores que determinan el resultado de una guerra civil, es decir, victoria por parte del Gobierno, victoria del grupo opositor o acuerdo negociado. Los autores, a través de un análisis cuantitativo13, concluyen que la variable que más prevé un acuerdo negociado es la duración del conflicto, puesto que en los conflictos que duran más de cinco años el resultado dominante es el acuerdo negociado. En este sentido, los autores sostienen que, en el inicio de los conflictos, ninguna de las partes es capaz de entrar a negociar porque ambas estiman una alta posibilidad de ganar y, en la medida en que la victoria sea más remota y costosa, el acuerdo negociado llega a ser más atractivo para las partes. Mason, Weingarten y Pett (1999), adicionalmente y en relación con lo planteado por Walter (1997), señalan que la intervención de una tercera parte reduce la probabilidad de un acuerdo, a menos que sea neutral. Sin embargo, cuando el conflicto es prolongado la intervención llega a ser más probable y hay más posibilidades de alcanzar un acuerdo negociado.
Peceny y Stanley (2001), a diferencia de Walter, argumentan que la intervención internacional desde el modelo liberal, bajo algunas circunstancias, pueden sustituir las garantías de seguridad en la resolución de conflictos. Los autores señalan que las instituciones políticas liberales limitan el uso de la fuerza por parte del Estado contra sus ciudadanos y proveen soluciones institucionales a favor de la resolución pacífica de los conflictos. En ese sentido, los grupos opositores podrían tener confianza en su futuro seguro, en la ausencia de un tercero garante internacional, en el periodo de desmovilización y desarme.
DeRouen y Sobek (2004) sostienen que las interacciones entre los rebeldes y el Estado determinan el curso de la guerra civil. El análisis cuantitativo14 de los autores identifica que los Estados que tienen una fuerte y eficiente burocracia tienen la habilidad de prevenir una victoria militar por parte del grupo opositor, pero que no necesariamente esto se puede traducir en una victoria militar por parte del Estado. Sin embargo, cuando la ONU interviene en una guerra civil, se aumenta la probabilidad de una tregua o un acuerdo entre las partes, debido a su prolongación.
Cunningham, Skrede Gleditsch y Salehyan (2009) sostienen que el resultado y la duración de las guerras civiles son una función del balance de las capacidades militares entre el Estado y los rebeldes, así como los incentivos para encontrar un acuerdo de paz. Los autores concluyen a través de un análisis cuantitativo15 que los actores parte de un conflicto optarán por una salida negociada, solo cuando haya paridad de poder y haya transcurrido más de un año.
Escribá-Folch (2010), a través de un análisis cuantitativo16, argumenta que las sanciones ayudan a reducir la duración del conflicto. Aquellas que son impuestas por instituciones internacionales incrementan de manera significativa la probabilidad de alcanzar un acuerdo negociado y, por el contrario, las unilaterales impuestas por países o una pequeña coalición de países tienen un importante impacto sobre la probabilidad de que el conflicto termine a través de los medios militares.
Toft (2010), en un análisis cuantitativo17, sostiene que para alcanzar un acuerdo negociado es necesario que este contemple beneficios y obligaciones. La autora señala que debe haber un balance de estos dos, para asegurar y hacer creíbles los términos del acuerdo. Adicionalmente, Toft (2010), al igual que Walter (1997), asegura que las terceras partes contribuyen, monitoreando y verificando las reformas en materia de seguridad, de tal forma que se incrementa la posibilidad de alcanzar un mejor diseño, implementación y apoyo a los acuerdos, tanto en el corto como el largo plazo.
Akcinaroglu (2012) señala que la presencia de múltiples grupos rebeldes, las alianzas entre estos, la acumulación de las capacidades de los aliados, y la credibilidad y durabilidad de las alianzas inciden en el resultado de la guerra. El análisis cuantitativo18 del autor concluye que cuando existen alianzas rebeldes fuertes y robustas disminuye la posibilidad de terminar el conflicto a través de un acuerdo, aunque aumenta la posibilidad de que estos grupos alcancen la victoria. El autor señala que la mera presencia de alianzas puede no ser suficiente para alcanzar la victoria rebelde contra un Gobierno organizado y capaz. Sin embargo, los grupos rebeldes que usan esos recursos efectivamente a través de una alianza creíble tienen altas posibilidades de alcanzar la victoria.
Valencia, Gutiérrez y Johansson (2012) argumentan que las partes en un conflicto llegan a un acuerdo negociado para la resolución cuando el conflicto está maduro. Es decir, ese momento cuando las partes no pueden alcanzar sus objetivos unilateralmente (Bejarano, 1995), cuando se percibe la pérdida de la esperanza en una victoria militar (Ugarriza, Cotrina y Sequera, 2013 ), cuando se identifica la imposibilidad de lograr que la situación evolucione a su favor (Pecaut, 2004), o cuando las partes perciben que resulta costoso seguir en la contienda y hay un mínimo de garantías de seguridad (Mason y Fett, 1996; Walter, 1997, 2009; Zartman, 1995 en Ugarriza, Cotrina y Sequera, 2013).
Touval y Zartman (1985), Zartman (1985, 2000), Zartaman y Berman (1982) en Valencia, Gutiérrez y Johansson (2012), sostienen que las partes deciden negociar y firmar un acuerdo cuando perciben el mutuo estancamiento del daño (MED), es decir, una posible catástrofe mutua inminente (Ugarriza, Cotrina y Sequera, 2013 ), punto en el que las partes perciben que la situación puede empeorar. Ugarriza, Cotrina y Sequera (2013), a través de un análisis de 83 procesos de paz desarrollados entre 1989 y 2012, señalan que cuando en las agendas de negociación se discute la conversión de los rebeldes en partido político o su integración a las fuerzas armadas, aumentan las perspectivas de éxito en un proceso, es decir, de llegar a un acuerdo negociado.
Por último Echandía (2006), al contrario de todos los autores anteriores y en relación con lo expuesto por Walter (1997), sostiene que "las posibilidades de lograr la paz deben interpretarse a partir del estado del conflicto armado", es decir que no existe una única fórmula para encontrar la paz, puesto que esta depende de las particularidades y características de cada conflicto en determinado momento.
A partir de la revisión de los estudios sobre resolución de conflictos y paz, en torno a los factores que llevan a las partes a firmar un acuerdo para terminar el conflicto armado, se puede observar que existen diferentes perspectivas al respecto. Sin embargo, Walter (1997, 1999 y 2002) se destaca por su preciso y riguroso análisis cuantitativo que contempla todas las variables presentes en un conflicto armado, a partir de una base de datos consolidada y reconocida como lo es el Proyecto Correlates of War de la Universidad de Michigan.
CAUSAS DEL FRACASO EN LOS PROCESOS DE PAZ CON LAS FARC-EP
Desde 1982, el Gobierno colombiano y las FARC-EP han iniciado diálogos con el objetivo de poner fin al conflicto, aunque sin apartarse de la confrontación armada (Gutiérrez, 2012). Según Chernick (2015), cada Gobierno de turno ha estado determinado por el intento de alcanzar la paz y, de acuerdo con López, (2016), cada uno ha enfrentado con diferentes diagnósticos y fórmulas el conflicto. Por tanto, es necesario identificar el porqué del fracaso en las anteriores negociaciones con las FARC-EP. Para esto se analizarán las principales características de estos procesos, que se presentan de manera resumida en la tabla 1.
Más allá de la fecha y el lugar, vale la pena resaltar que las FARC-EP en los anteriores procesos llegó a la mesa de negociación fortalecida militarmente (Echandía, 2013). No para solucionar el conflicto armado, sino con el objetivo de utilizar táctica y estratégicamente las negociaciones. En los gobiernos de Betancur y Pastrana, efectivamente para fortalecerse militarmente y extenderse territorialmente, y en el Gobierno de Gaviria, si bien no fue posible darle este uso debido al escenario de negociación, sí trataron de imponer su visión de la negociación entre iguales tanto en el plano militar como político. En ese sentido los propósitos, así como los limitados avances en los puntos de las agendas, que se caracterizaron por su amplitud y diversidad, a excepción del proceso en el Gobierno de Betancur, evidencian, como lo denomina Bejarano (1995), las incompatibilidades básicas19 y desconfianza entre las partes, que pesaron mucho más que los aciertos y la voluntad del Gobierno.
Desde el Gobierno de Betancur, precisamente, surgió esa desconfianza en las FARC-EP cuando el acuerdo de cese al fuego, concebido como una condición indispensable para alcanzar la paz, fue aprovechado tácticamente por la guerrilla que mediante la combinación de todas las formas de lucha logró avanzar en sus objetivos de largo aliento. Durante el cese al fuego las fuerzas militares no podían desarrollar operaciones en tanto que las FARC-EP se agrupaban, entrenaban, reclutaban, buscaban nuevos contactos para armarse, establecían estrategias, definían posiciones políticas, reafirmaban el control sobre sus unidades y fortalecían el mando central (Dudley, 2008).
De otra parte, la desconfianza de las FARC-EP se reforzó con la violencia contra la UP en un contexto en el que los partidos tradicionales veían la expresión política surgida de los acuerdos de la Uribe como un nuevo desafío electoral, especialmente en las áreas rurales; al mismo tiempo que la Fuerza Pública advertía en la UP la posible estrategia de la combinación de todas las formas de lucha, y el narcotrafico una amenaza a su recién obtenido estatus de terratenientes y ganaderos, y en las FARC-EP un potencial competidor en el negocio de la coca (Dudley, 2008).
Con Gaviria las negociaciones se estancaron en el primer punto sobre el cese al fuego, pues según Bejarano (1995) mientras para el Gobierno no era posible llevar a cabo el proceso de negociación sin un cese al fuego, dado el uso estratégico que le dieron al acuerdo en el Gobierno de Betancur, para la guerrilla se traducía en una rendición previa a la negociación. Por el contrario, y tomando las lecciones aprendidas de sus antecesores, Pastrana decidió no negociar, en primera instancia, el cese al fuego (Chernick, 2015), y no dialogar sobre temas de desarme, desmovilización y reintegración (Medina, 2009). Solamente a finales de 1999 y a petición del Gobierno, las FARC-EP deciden decretar un cese de acciones ofensivas; y en julio del 2000 sin éxito, la mesa de negociación plantea la necesidad de un cese al fuego bilateral y la posibilidad de que sea abordado en una mesa paralela (Villarraga, 2015).
En términos de verificación, en 1984 con Betancur se instaló una Comisión Nacional de Verificación y comisiones regionales de verificación, que tenían como funciones, según Villarraga (2015): a) verificar el cumplimiento de las disposiciones del acuerdo Comisión de Paz-FARC, con el objeto de consolidar el proceso de pacificación; b) integrar las subcomisiones para vigilar sobre el terreno el cumplimiento del cese del fuego; c) comprobar el fin de los enfrentamientos armados y señalar el comienzo del periodo de prueba o espera de un año, lapso durante el cual las FARC-EP se organizarían, social y económicamente, para integrarse así a la acción política por canales democráticos; y d) colaborar con los altos comisionados de paz en la aplicación de los beneficios de la Ley 35 de 1982. Sin embargo, y de acuerdo con Villarraga (2015), hubo muy poca participación y compromiso institucional, así como también recursos limitados que impidieron la posibilidad de cumplir con la misión.
En el Gobierno de Gaviria se consideró la aceptación de una forma de verificación internacional, no obstante, no se llegó a ningún acuerdo al respecto (Villarraga, 2015). En el periodo de Pastrana, el Gobierno plantea la implementación de una comisión de verificación internacional para la ZD y las FARC-EP rechazan esta propuesta, argumentando que puede ser un factor de presión y solo sería necesaria una vez se avanzara en la agenda (Villarraga, 2015). A petición de la sociedad civil, en septiembre de 1999, el Gobierno decide avanzar en los diálogos, a pesar de la negativa de las FARC-EP, y en el 2000, nuevamente la guerrilla expresa su negativa a la verificación internacional (Villarraga, 2015), pues podría obstaculizar su pretensión de mostrarse como un estado en formación, dado su poder territorial, militar y político en la ZD (Echandía, 2012).
En este proceso, las FARC-EP fueron mucho más lejos en el propósito de utilizar tácticamente las negociaciones pues concibieron la ZD que el Gobierno creó para darles garantías de seguridad, como el medio para ampliar su poderío y agudizar las contradicciones que condujeran al colapso de la institucionalidad; lo que explica la insistencia en exigir la ausencia de algunas instituciones con funciones de Estado y el rechazo a la verificación en la ZD. La verificación, que de acuerdo con los propósitos de las FARC-EP era un punto central, fue entendida por el Gobierno como un simple asunto de procedimiento que repartía la responsabilidad entre las partes para garantizar el escenario de las negociaciones. Sin embargo, la negativa de la guerrilla a cualquier tipo de control del Estado sobre la ZD fue un elemento de discordia permanente que llegó a bloquear toda posibilidad de avance en las negociaciones.
A partir de lo anterior, y teniendo en cuenta los propósitos de las FARC-EP en las negociaciones, así como la desconfianza existente entre las partes, se explica la negativa por parte de esta guerrilla a una verificación rigurosa. En ese sentido, la ausencia de una instancia de verificación internacional se puede atribuir como un factor de fracaso común en los anteriores procesos de negociación entre el Gobierno y las FARC-EP.
En palabras de Barreto (2014), los primeros procesos de paz se desarrollaron a "puertas cerradas", es decir, sin la participación de ningún actor internacional -tanto en el proceso del Gobierno de Betancur (Chernick, 2015) como de Gaviria-, a pesar de que en este último en las conversaciones sí se consideró la posibilidad de un verificador internacional en la mesa de negociación (Villarraga, 2015). Por el contrario, en el Gobierno de Pastrana estuvo presente, primero, del Grupo de Países Amigos20 (1999), que serviría de apoyo para superar cualquier inconveniente (Bayer, s.f.), y el Consejero Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para Colombia, pero con poderes limitados (Chernick, 2015). Asimismo, y ante la crisis del proceso en el 2001, se decide crear la Comisión Facilitadora del Grupo de los Países Amigos del Proceso de Paz21, que tenía como función, según Villarraga (2015), acompañar la negociación, y de acuerdo con Bayer (s.f.) y Chernick (2015), reunirse con las FARC-EP y apoyar el proceso de paz.
En definitiva, y como lo menciona Barreto (2014), la participación de actores internacionales fue discreta y marginal, y correspondió a una mera facilitación, con un mandato limitado, porque no les fue permitido participar en las negociaciones y mucho menos presentar propuestas. Más allá de acompañar, dirimir diferencias y en ocasiones persuadir a las partes de retomar los diálogos, lograron pocos avances, pues tal y como lo afirman Chernick (2015) y Bayer (s.f.), cada actor llevó a la mesa un punto de vista diferente, a partir de sus intereses22. En ese sentido, la participación de actores internacionales no puede considerarse como un factor decisivo en los procesos, debido a que el solo acompañamiento no supera las incompatibilidades básicas, ni la desconfianza dado el uso táctico y estratégico que caracterizó las negociaciones entre el Gobierno y las FARC-EP.
En el Gobierno de Betancur, por una parte, las fuerzas militares o, en otras palabras, el Ministerio de Defensa Nacional, presidido por militares para la época y como parte del gabinete presidencial, se opusieron a las órdenes en torno al cese al fuego (López, 1999; Chernick, 2015; López, 2016) debido a la falta de delimitaciones, acuerdos en las zonas desmilitarizadas, anillos neutrales, demarcaciones, retenes, protocolos de actuación e instancias operativas que comprometieran a las partes según Villarraga (2015). Por otra parte, los partidos políticos y los gremios se opusieron a las reformas institucionales y sociales (Villarraga, 2015). En este caso, es precisamente la oposición, la falta de garantías para los amnistiados y la desconfianza, sumado a la crisis económica y social, y la violencia a raíz del narcotráfico y el paramilitarismo, que debilitan el proceso (Villarraga, 2015).
En el Gobierno de Gaviria, igualmente, los partidos políticos y los gremios se opusieron a los diálogos, debido a las acciones de las guerrillas (Chernick, 2015). En parte, esta fue una de las razones del fracaso de estos diálogos, pues estos transcurrieron en medio de la confrontación, permitiendo acciones ofensivas por parte de la guerrilla y el Gobierno, y aumentando así la desconfianza entre las partes, que venía desde el mandato de Betancur por el uso táctico y estratégico que le habían dado las FARC-EP al escenario de negociación y por la violencia dirigida contra los miembros de la UP. La desconfianza existente entre las partes quedó consignada en el acta de la última ronda de paz en Caracas, mediante vagos y generales acuerdos y oposiciones marcadas (Ramírez, 1992), y la ausencia de un acuerdo en torno a la verificación internacional.
En el Gobierno de Pastrana, en general, la sociedad consideraba como excesiva la voluntad del Gobierno con las FARC-EP (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2013), expresada en el despeje de 42.000 kilómetros cuadrados aproximadamente, y se oponía a las violaciones contra la población, y a la presión y a las amenazas a las autoridades administrativas y de la justicia por parte de las FARC-EP (Villarraga, 2015). Estos hechos de violencia, enfrentamientos y violaciones llevaron a sucesivas suspensiones, deterioro de la agenda y progresivo daño de las posibilidades de una solución negociada (Villarraga, 2015).
Además, se cuestionó el nombramiento de los comisionados de paz por su poca experiencia en temas de negociación con grupos armados (Departamento Ciencia Política de la Universidad de Los Andes, 2012). De acuerdo con López (2016), la multiplicidad de niveles y actores, así como la falta de claridad en sus roles, y los limitados avances en los temas de la agenda impidieron el desarrollo de la negociación.
En definitiva, este proceso demostró que ninguna de las partes estaba comprometida con la paz, debido a la desconfianza mutua y la que suscitó el mismo proceso, dada, por una parte, la intención de las FARC-EP de utilizar táctica y estratégicamente el escenario de negociación para fortalecerse en lo militar y expandirse territorialmente a partir de la ZD; y, por otra parte, la transformación de la fuerza pública que se evidenció en la profesionalización del ejército, la adecuación de la doctrina militar a las realidades de la confrontación, la mayor efectividad en el planeamiento y la conducción de las operaciones, la adopción de un concepto operacional proactivo, ofensivo y móvil, y mejoramiento de inteligencia, tecnología y estructuras de comando control y comunicaciones, lo que en su conjunto frustró el objetivo de esta guerrilla de mostrarse como un "Estado en formación" (Echandía, 2012).
Los procesos de negociación con las FARC-EP dejaron diferentes lecciones aprendidas. Entre las más destacadas están, en el Gobierno de Betancur, el reconocimiento de las causas políticas del conflicto armado y con esto, la necesidad de implementar reformas políticas (Gutiérrez, 2012), pero también sociales y económicas (López, 1999; López, 2016), que permitieron el surgimiento de la Unión Patriótica (Villarraga, 2015). Aunque para Bejarano (1995), lo más importante en este Gobierno fue la posibilidad de resolver los conflictos a través del diálogo y la inconveniencia del cese al fuego sin la previa concentración de la guerrilla para poder verificar su cumplimiento.
En el Gobierno de Gaviria, primero, fue la necesidad de negociar no solo el cese al fuego y el desarme, la desmovilización y la reintegración, sino también los problemas sustantivos del conflicto (Chernick, 2015); y segundo, el reconocimiento de la necesidad de la participación de un verificador internacional (Gutiérrez, 2012; Chernick, 2015). Aunque vale la pena mencionar que, si bien este proceso evidenció la importancia de negociar el cese al fuego, este no debe ser al comienzo del proceso, con el fin de que las partes no utilicen táctica y estratégicamente este escenario.
En el mandato de Pastrana se puede destacar la habilidad del Gobierno para utilizar, por primera vez, las negociaciones táctica y estratégicamente y, asimismo, la confirmación de la necesidad de una tercera parte internacional (Chernick, 2015) que verifique el cumplimiento del cese al fuego, el desarme y la desmovilización. Es decir que la verificación se convierte en un punto central de la negociación porque cambia el nivel de desconfianza entre las partes y garantiza la seguridad de los combatientes.
A partir del análisis propuesto se puede concluir que la desconfianza mutua y el uso táctico de las negociaciones por ambas partes son determinantes del fracaso de todos los procesos de negociación entre el Gobierno y las FARC-EP, al igual que la ausencia de un verificador internacional. En ese sentido, se plantea su necesidad, según lo expuesto por Walter (1997), con el fin de superar la desconfianza entre las partes para así finalizar con éxito la negociación, mediante la firma de un acuerdo de paz.
SANTOS: LA SOLUCIÓN CON VERIFICACIÓN INTERNACIONAL
El proceso entre el Gobierno Santos y las FARC-EP se diferencia de los anteriores en la mayoría de los aspectos. Como se evidencia en la tabla 2, en esta oportunidad las FARC-EP llegan a la mesa de negociación derrotadas estratégicamente, es decir, enfrentadas a la incapacidad de salir de la situación de repliegue y retomar la iniciativa militar para la consecución de sus objetivos, sin que esto signifique su derrota militar. Las negociaciones inician con la superioridad militar del Gobierno (Echandía, 2013) y se mantienen con la puesta en marcha de los Planes Espada de Honor I y Espada de Honor II, que tuvieron como objetivo atacar las zonas de refugio y concentración de la guerrilla y fortalecer la presencia del Estado en Guaviare, Vaupés, Cundinamarca, Meta, Amazonas, Putumayo y Caquetá (Fundación Ideas para la Paz, 2014).
Al igual que en el Gobierno de Gaviria, los diálogos se llevaron a cabo fuera del país y se continuó con la confrontación armada, con el fin de que la guerrilla no pudiera utilizar táctica y estratégicamente el escenario de la negociación para fortalecerse en lo militar. Tal y como lo menciona Echandía (2013), la agenda, a diferencia de los procesos anteriores, estuvo determinada por el estado del conflicto y por tal razón, es restringida, según González (2015). Dadas las condiciones internas, excepcionalmente este proceso de negociación contempla la verificación como uno de los puntos de la agenda de negociación, demostrando el compromiso de las partes con la superación del conflicto. En este proceso, como en el del Gobierno de Pastrana, se cuenta con la participación de actores internacionales. No obstante, y a diferencia de la negociación anterior, en este proceso se contempló la verificación, y además se contó con la participación de Cuba y Noruega como garantes23, y Chile y Venezuela como acompañantes24. Como en todos los procesos existe una oposición fuerte, que se evidenció en el plebiscito el 2 de octubre de 2016, día en que el 50,21 % de los votos válidos (Registraduría Nacional del Estado Civil, 2016) manifestaron no apoyar el "Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera".
A pesar del rechazo por algunos sectores de la población colombiana, este proceso, a diferencia de los anteriores, no fracasó, sino que por el contrario se selló el 24 de noviembre de 2016 con la firma del Acuerdo final entre el presidente Juan Manuel Santos Calderón y Rodrigo Londoño Echeverri alias Timochenko, máximo jefe de las FARC-EP. En este sentido, es necesario determinar por qué la negociación entre el Gobierno y esta guerrilla resultó en la firma del Acuerdo Final debido, entre otros factores, a la participación de la ONU en la coordinación del Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MMV) para el Acuerdo de Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo, y como instancia de verificación de la dejación de armas por parte de las FARC-EP (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016; Secretario General de las Naciones Unidas, 2016).
El MMV está compuesto por el Gobierno, las FARC-EP y un componente internacional representado por una misión política de la ONU, aprobada mediante la Resolución 2261 de 2016 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU) por un periodo de 12 meses, prorrogables a petición de las partes, a partir de la entrada en vigor del Acuerdo Final. Esta Misión está integrada por observadores internacionales desarmados (Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, 2016) y según su mandato, tiene como objetivo, por una parte, coordinar el MMV que se encarga de monitorear y verificar el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo (CFHBD), y, por otra, verificar la dejación de las armas de las FARC-EP (Secretario General de las Naciones Unidas, 2016). Esta Misión es liderada por el Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas (SGNU) y Jefe de la Misión, Jean Arnault, quien cuenta con el apoyo de un representante especial adjunto, un jefe observador, un director de apoyo y un jefe de gabinete. La Misión tiene una estructura compuesta por tres instancias: una de orden nacional, ocho de orden regional y 27 a nivel local25, y cuenta con aproximadamente 450 observadores y un componente civil apropiado, que se desplegó en las zonas veredales transitorias de normalización26 (ZVTN) y los puntos transitorios de normalización27 (PTN).
Respecto al CFHBD, la Misión se encarga de vigilar que se cumpla el Acuerdo a través del despliegue de equipos de monitoreo tripartitos a nivel local. Las principales funciones que desempeña son: organizar las operaciones del MMV; monitorear el redespliegue de las unidades del ejército y el desplazamiento de las FARC-EP a las ZVTN y los PTN por las rutas convenidas; vigilar las ZVTN y los PTN y visitar los campamentos de las FARC-EP; vigilar las zonas de seguridad que rodean las ZVTN y los PTN y visitar las unidades del ejército redesplegadas; y visitar los centros de población vecinos para interactuar con la población y sus autoridades locales (Secretario General de las Naciones Unidas, 2016). La importancia de la Misión en torno al CFHBD radica en su deber de dirimir controversias, con el fin de garantizarlo, y en los casos en que se presenten incidentes, recoger y evaluar la información para presentar recomendaciones que prevengan o corrijan los hechos que atenten contra el mismo. Según el informe del Secretario General sobre la Misión de las Naciones Unidas en Colombia, presentado el 23 de junio de 2017, de los incidentes verificados, 21 estaban relacionados con el incumplimiento de los protocolos de cese al fuego y de las hostilidades, 30 eran violaciones de carácter leve y 9 eran violaciones graves.
Respecto a la dejación de armas, que hace referencia al "procedimiento técnico, trazable y verificable mediante el cual la ONU recibe la totalidad del armamento de las FARC-EP para destinarlo a la construcción de tres monumentos" (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016), existe un procedimiento de verificación por parte de la ONU a partir de la entrada en vigor del Acuerdo Final de paz o Día D, que se puede resumir en la figura 1.
Aunque formalmente la ONU iniciaba su Misión el Día D, días antes de la firma el MMV inició labores conjuntas en la sede nacional relativas a la planeación y coordinación logística de las sedes regionales, las ZVTN y PTN (Misión de la ONU en Colombia, 2016). Incluso, a pesar de los resultados del 2 de octubre y de no haber sido avalada por el CSNU la petición del Gobierno y las FARC-EP de continuar con la Misión, el compromiso del Componente Internacional del MMV fue inminnente, debido a la presencia y preparación de los observadores internacionales en las 8 sedes regionales y en la sede nacional, para coordinar el mecanismo (Misión de la ONU en Colombia, 2016).
Finalmente, se dispuso que el Día D sería el 1 de diciembre de 2016 y, desde la fecha, el MMV se ha encargado de monitorear el redespliegue de las unidades del ejército y el desplazamiento de las FARC-EP a las ZVTN y los PTN por las rutas convenidas, y también de vigilar las ZVTN y los PTN; además de hacer recomendaciones a cada una de las partes ante los incumplimientos y violaciones al CFHBD y la dejación de armas, con el fin de evitar reincidir y prevenir nuevas acciones que afecten el cumplimiento de los acuerdos (Misión de la ONU en Colombia, 2017).
Respecto a la verificación de la dejación de armas por parte de las FARC-EP y según el Secretario General de las Naciones Unidas (2017), la Misión identificó y registró 7.132 armas individuales de las FARC-EP en las zonas y puntos, y comenzó a recolectar las armas de los miembros de las FARC-EP que hacen parte del mecanismo (aproximadamente 1.000). Adicionalmente, y de acuerdo con el Mecanismo de Monitoreo y Verificación (2017) en su 8° Informe mensual del 7 de julio de 2017, la Misión de la ONU ha logrado recopilar información sobre los sectores de ubicación de 660 caletas, y se completó el planeamiento de 456 para su extracción, de las cuales 94 ya fueron ejecutadas exitosamente y verificadas por los observadores internacionales. Entonces, muy posiblemente estamos superando la media de entregar un arma por cada dos combatientes, que ha caracterizado la mayoría de la entrega de armas por los combatientes en algunos países, de acuerdo con la información de la Escola de Cultura Pau (2011).
Ahora bien, expuesto lo anterior y a la luz de lo propuesto por Walter (1997, 1999 y 2002), el éxito de la negociación entre el Gobierno de Santos y las FARC-EP dependió no solamente de la superación de las incompatibilidades básicas, denominadas así por Bejarano (1995), sino también de la voluntad de las partes de monitorear y verificar el CFHBD y la dejación de armas. En ese sentido, la firma del Acuerdo final se puede atribuir, entre otros factores, a la participación de la Misión de la ONU porque logró superar la barrera crítica existente entre las partes, al cambiar el nivel de desconfianza dado el uso táctico y estratégico de las negociaciones pasadas y la inseguridad, a través de la verificación y el monitoreo del CFHBD y la dejación de armas.
Como se mencionó, y ejemplificando el marco de análisis propuesto por Walter (1997), la Misión de la ONU se encargará de garantizar la seguridad de las FARC-EP durante la desmovilización y la dejación de armas, y alertará a las partes de un posible incidente que ponga en riesgo el CFHBD, cuando los términos del acuerdo han obligado a las FARC-EP a renunciar a su poder militar y se encuentran en un periodo de transición y de extrema vulnerabilidad. Adicionalmente, y de acuerdo con Walter (2002), la Misión de la ONU cumple con los criterios que se requieren para ser verificador internacional en un conflicto, que son: el compromiso escrito a través de la Resolución 2261 de 2016 del CSNU que decide establecer una misión política; y el cumplimiento de las funciones otorgadas en su mandato, que aunque no se puede asegurar porque no ha terminado el mandato de la Misión, sí se espera que se cumplan debido al compromiso que ha mostrado en el terreno.
Walter (2002) también menciona que se debe tener en cuenta el nivel de compromiso del tercero internacional mediante la precisión, el tipo y el alcance de su mandato. Al respecto, el mandato de la Misión de la ONU en Colombia es preciso porque delimita las funciones que debe llevar a cabo y, adicionalmente, el Acuerdo y sus protocolos establecen de manera clara todas las fases de planeamiento y ejecución de las labores del MMV, el funcionamiento de las ZVTN y los PTN establecidos, y los procedimientos específicos junto con el cronograma que se desarrollará en el CFHBD y la dejación de armas. Con relación al tipo y el alcance de su mandato, si bien podría ser no solo una misión política sino también armada y de mayor alcance, en los términos de Walter (2002), la misión política con al menos 500 observadores resulta ser aceptable, con una calificación de 3 en la escala de 0 a 5.
En resumen, la importancia de la Misión de la ONU es que brinda garantías de cumplimiento de los términos del Acuerdo a las partes y a la sociedad. Además, garantiza la seguridad de las FARC-EP en su desmovilización, desarme y reintegración a la vida civil, etapa de transición y extrema vulnerabilidad que, sin lugar a dudas, determina también el éxito a largo plazo de los términos del acuerdo. Según Jean-Marie Guéhenno, exjefe de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y hoy presidnete de International Crisis Group, difícilmente una organización insurgente puede evadir, sin ser detectada, un proceso de desarme verificado por una misión de la ONU, debido a los controles (El Tiempo, 2017). Precisamente, es el monitoreo y la verificación de la ONU del CFHBD y la dejación de armas lo que permite a esta guerrilla comprometerse con los términos del acuerdo y firmar un acuerdo con su contraparte, a pesar de la desconfianza que existe desde hace más de 30 años (International Crisis Group, 2016).
La participación de actores internacionales en los procesos de paz, como se evidenció en el artículo, fue nula en los casos de las negociaciones con las FARC-EP en los gobiernos de Betancur y Gaviria, y secundaria o marginal en el Gobierno de Pastrana. Esta precaria participación se atribuyó a diferentes razones, entre otras a que el conflicto armado colombiano era un asunto exclusivamente nacional o no era un asunto prioritario en el ámbito internacional (Barreto, 2014). Sin embargo, hoy la realidad es otra, el proceso de paz entre el Gobierno del presidente Santos y las FARC-EP, si bien en principio consideró únicamente la participación de Cuba y Noruega como garantes, y de Venezuela como "facilitador de logística y acompañante", y el acompañamiento internacional, dentro del punto 6 del Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de paz estable y duradera (2012) finalmente consideró lo anterior y la verificación internacional del CFHBD y la dejación de armas.
No por esto se puede afirmar que el fracaso de los anteriores procesos con las FARC-EP se limitó a la ausencia de actores internacionales. Es evidente, tal y como lo afirma Barreto (2014), que el fracaso de las negociaciones se debió a factores endógenos que pueden resumirse en una sola palabra: desconfianza. Sin embargo, y según lo expuesto por Walter (1997), la ausencia de un verificador internacional fue el factor que no permitió superar los problemas y alcanzar la firma de la paz en el pasado con esta guerrilla.
Entonces, a partir del análisis de los procesos de negociación con las FARC-EP, incluido el del Gobierno de Santos, es innegable la importancia de la verificación internacional en los diálogos. No era la facilitación o el acompañamiento por parte de la comunidad internacional la piedra angular para superar los obstáculos de la negociación entre el Gobierno y esta guerrilla, pues los problemas que llevaron a una confrontación armada entre las partes solo pueden ser resueltos por ellas mismas. Tal vez, como lo menciona Barreto (2014), la facilitación o el acompañamiento aportan al proceso credibilidad, evitan en ocasiones que las partes abandonen la mesa y brindan alternativas de solución. Sin embargo, no son los facilitadores o acompañantes quienes se compromenten, sino las partes quienes se verán involucradas al final. En definitiva, era la verificación internacional la que al final iba permitir a las partes comprometerse con los términos del acuerdo para alcanzar la paz.
Por tal razón, el papel de la Misión de la ONU en este proceso no puede ser subestimado. Como se evidenció a lo largo del artículo y a la luz del marco de análisis propuesto por Walter (1997), la participación de la ONU en la coordinación del MMV del Acuerdo de CFHBD, y como una instancia de verificación de la dejación de armas fue un factor decisivo en la negociación, porque dio garantías de cumplimiento no solo a las partes sino también a la sociedad. Además, el hecho de que la ONU garantizara la seguridad de las FARC-EP en la etapa de transición y mayor vulnerabilidad permitió que esta guerrilla se comprometiera con los términos del acuerdo tanto en el corto como el largo plazo. Un acuerdo que fue catalogado como el más completo en el mundo desde 1989, por el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame de Estados Unidos porque incluye un alto número de reformas políticas, un buen nivel de detalle, una larga negociación y un amplio número de garantías (El Tiempo, 2016).
En conclusión, en el proceso de negociación entre el Gobierno del presidente Santos y las FARC-EP fue posible superar la barrera crítica planteada por Walter (1997), debido a la verificación internacional de la ONU. La importancia de la Misión no era para llegar a la mesa de negociación porque eso se logró en los anteriores gobiernos de Betancur, Gaviria y Pastrana; era lograr, a través de su compromiso, que las partes en la mesa permanecieran hasta alcanzar la firma del acuerdo que pusiera fin al conflicto. De tal forma que el marco de análisis propuesto por la citada autora aplica para el caso colombiano y afirma que los casos en donde una instancia de verificación internacional participa las negociaciones concluyen con un acuerdo exitoso.
Por último, y para próximas investigaciones, sería interesante analizar si el marco de análisis propuesto por Walter aplica también para los diálogos de paz que se llevan a cabo con el Ejército de Liberación Nacional (ELN) desde 2014 en Ecuador, a pesar de que la agenda de negociación acordada no contempla la verificación internacional, pero sí tiene en cuenta las condiciones y garantías de seguridad para el ELN en el punto 5b, que tal vez puedan ser garantizadas por un tercero internacional como en el caso de las FARC-EP.
1 La Comisión de Paz fue creada a través del Decreto 2771 de 1982, como asesora del Gobierno. Su misión era presentar alternativas de acción, con funcionamiento autónomo. Sin embargo, en ocasiones se declaró como mediadora e intermediaria, estableciendo contactos y aproximaciones entre las partes (Villarraga, 2015). Estaba compuesta por 12 liberales, 12 conservadores, 6 de izquierda, un representante del Nuevo Liberalismo, uno de la Anapo, un periodista, 2 obispos y 3 militares retirados.
2 En cuanto al cese al fuego es importante tener en cuenta que el Estado Mayor Central y los jefes de los 27 frentes de las FARC refrendaron con sus firmas su compromiso con la política de paz adelantada por el Secretariado y ordenaron a toda la organización cesar el fuego el día 28 de mayo de 1984 a las 00:00 horas, para dar comienzo a un periodo de prueba o tregua de un año. Una vez ordenada la iniciación de cese al fuego por parte de las FARC, la acción de las fuerzas militares debería orientarse a operaciones de control militar en las zonas de influencia de estos frentes, y solo ante la evidencia de acciones delictivas de tipo armado ejecutaría operaciones ofensivas para reprimirlos.
3 La incapacidad de superar las incompatibilidades en las negociaciones impide a las partes alcanzar simultáneamente sus objetivos (Bejarano, 1995). En efecto, en el proceso llevado a cabo durante el Gobierno Gaviria, las FARC-EP trataron de imponer su visión de la negociación entre iguales, no solo desde el punto de vista militar, sino político; de ahí que la tesis del empate militar fuera entendida por la guerrilla como empate político, es decir como una equivalencia de legitimidades.
4 Conformada por las FARC-EP, la Unión Camilista del Ejército de Liberación Nacional (ELN) y una pequeña disidencia del Ejército Popular de Liberación (EPL).
5 Según Medina (2009), las FARC-EP en ese momento cuentan con una estructura militar de 60 frentes guerrilleros, operando en territorios de 450 municipios, 10 compañías móviles, y una organización urbana en proceso de crecimiento y consolidación en las principales ciudades del país.
6 A diferencia de los procesos anteriores, en las negociaciones adelantadas a partir de 2012 entre el Gobierno Santos y las FARC-EP en La Habana, la correlación militar de fuerzas es favorable al Estado. Aunque durante las negociaciones, las FARC-EP recurren por momentos a los sabotajes a la infraestructura y a los hostigamientos a la fuerza pública, esta conducta, en lugar de expresar fortalecimiento, evidencia la pérdida de capacidad ofensiva. En efecto, evadir la presión militar con acciones que requieren muy bajo esfuerzo pone de presente la clara inferioridad en que llegan las FARC-EP a la mesa de negociación en La Habana.
7 Variables independientes: tercero garante internacional, costos de alcanzar la victoria (duración de la guerra, presencia de un estancamiento militar, magnitud de la guerra -medida en el número de muertes en batalla por 1000 personas- e intensidad de la guerra -medida en el número de muertes por mes-), divisibilidad, mediación e identidad.
8 Según la Agencia Colombiana para la Reintegración (2015), es la "etapa de recolección, documentación, inspección, empadronamiento, traslado y destrucción de todo el material de guerra".
9 De acuerdo con la Agencia Colombiana para la Reintegración (2015), "consiste en la decisión individual y voluntaria de abandonar su pertenencia a un grupo armado organizado al margen de la ley (GAOL), así como sus actividades dentro del mismo".
10 Walter (1997) define el estancamiento militar como "una situación donde ningunno de los combatientes es capaz de avanzar notablemente en el campo de batalla, debido a la fuerza de su oponente, y donde ninguna de las partes cree poder mejorar la situación en el futuro cercano".
11 La autora considera que excluir los casos no resueltos del análisis de alguna forma inclina los resultados en favor de los conflictos que han sido resueltos y proveen una información más completa sobre la resolución de conflictos, incluso si la violencia no ha terminado.
12 Método utilizado: regresión logística. El tamaño de la muestra son 83 conflictos, que contemplan conflictos armados internos y conflictos tomados de los conflictos interestatales de la base de datos del Correlates of War Project: International and Civil War Duration (1816-1192) desde 1945. Las variables independientes son: duración, tamaño de las fuerzas armadas, tasa de muertes por batalla, tipo de conflicto (étnico o no, separatista o revolución) e intervención.
14 Métodos utilizados: regresión logística y regresión logística multinomial. El tamaño de la muestra son 114 conflictos armados internos en 53 Estados, de una base de datos de 92 conflictos, durante 1944 y 1997, tomados de la base de datos de Doyle y Sambains (2000). Las variables independientes son: burocracia, democracia, fuerzas armadas, duración, exportaciones, índice de GINI, fronteras, etnicidad, tipo de conflicto, intervención de ONU, bosques, montañas, África, tasa de población y tasa de ingresos.
15 Método utilizado: regresión logística con variable dicotómica. El tamaño de la muestra son 404 interacciones en 273 conflictos armados internos tomados de la base de datos de Uppsala/PRIO de conflictos armados con información suplementaria de actores no estatales involucrados en conflictos intraestatales. Las variables independientes son: control territorial, fuerte control de comando, alta capacidad de movilización, alta capacidad de provisión de armas, alta capacidad de combate, ala política legal, conflicto en territorio fronterizo, golpe de Estado, fraccionalización étnica o ling�ística, conflicto étnico, producto interno bruto (PIB), democracia, más de dos interacciones en conflicto, población, rebeldes más fuertes que el Gobierno o rebeldes igual de fuertes que el Gobierno.
16 Método utilizado: regresión logística. El tamaño de la muestra son 87 conflictos en 63 Estados, durante 1959 y 1999, compilados a partir de las bases de datos de Fearon y Laitin (2003), Humphreys (2005) y Fearon (2004, 2005). Las variables independientes son: interceptos, montañas, bosques, tasa de población, PIB per cápita, explotación minera, exportación de petróleo, producción de petróleo, producción de diamantes, fraccionalización étnica, contrabando, número de fronteras, tamaño de las fuerzas armadas, muertes por año, conflicto étnico, intervención militar, sanciones económicas, duración de las sanciones, acuerdo, sanciones impuestas, embargo total, terminación de la ayuda, restricciones comercial, embargo multilateral y otras sanciones.
17 Método utilizado: no identificado (test estadístico). No se identifica el tamaño de la muestra, pero sí el periodo que es desde 1940 hasta 2000 y las fuentes que son: Sambains (2000), Doyle y Sambains (2000) y Fearon y Laitin (s.f.). Las variables independientes son: acuerdo negociado, cese al fuego o estancamiento, victoria, identidad, conflicto territorial, promedio de muertes por mes y total de muertes.
18 Método utilizado: regresión que contempla posibles riesgos. El tamaño de la muestra no fue identificado, pero el periodo comprende de 1946 y 2008, a partir de una base de datos construida por el autor utilizando Keesing World Eventos Archive, Lexis y Nexis, ProQuest, extractos de Google online book, artículos y libros sobre guerras civiles. Las variables independientes son: alianzas, duración de las alianzas, formalidad de las alianzas, acumulación de capacidades de los aliados y número de grupos rebeldes. El autor incluyó variables controladas como: PIB, soporte del Gobierno y grupo rebelde, política, capacidades rebeldes, tamaño de las fuerzas armadas e intensidad.
19 Bejarano (1995, p. 84) define las incompatibilidades básicas como "verdaderos nudos gordianos […], que surgen de concepciones diferentes de las partes sobre aspectos centrales de la negociación, las que habitualmente no se expresan en forma explícita, pero conducen por lo general a objetivos mutuamente excluyentes, en tanto se fundan en diferencias sobre la manera como cada parte evalúa las relaciones de poder entre las partes".
20 Según Bayer (s.f.) y según Chernick (2015), estaba compuesto por: México, Venezuela, Canadá, Cuba, Italia, Suiza, Francia, Noruega, Suecia y España.
21 Según Bayer (s.f.), estaba compuesto por: Francia, Suiza, España, Noruega y Cuba.
22 De acuerdo con Chernick (2015), Noruega, Suecia y Suiza estaban interesados en aplicar sus experiencias como pacificadores en Colombia, al igual que Canadá; Venezuela se veía afectada por las extensiones del conflicto y tenía cierta simpatía con la guerrilla; España, Francia y Alemania tenían intereses económicos; Cuba siempre ha mantenido vínculos con la guerrilla: y México en principio quería asumir un rol equilibrado, pero fue obligado a inclinarse para obtener mejores relaciones con Estados Unidos.
23 Según Fisas (2013), en Barreto (2014), un garante imprime credibilidad al proceso y garantiza confianza entre las partes. Sus funciones son "comprobar la veracidad e interpretación de las propuestas de los bandos, impedir malentendidos y hacer seguimiento de los acuerdos".
24 Según Fisas (2013), en Barreto (2014), un acompañante "es un mero observador, testigo y defatario del proceso".
25 Según la Misión de la ONU en Colombia (2016), la sede nacional es en Bogotá; a nivel regional se encuentran en Valledupar, Bucaramanga, Medellín, Quibdó, San José del Guaviare, Villavicencio, Florencia y Popayán, y a nivel local en Pondores (La Guajira); Los Encantos (César); Caño Indio (Norte de Santander); Carrizal, Santa Lucía, Llano Grande, El Carmín y Vidri (Antioquia); Brisas/La Florida (Chocó); Gallo (Córdoba); El Jordan (Tolima); El Ceral/Robles, Los Monos, Cominera (Cauca); Betania/La Paloma y La Variante (Nariño); La Pradera (Putumayo); La Esperanza, El Carmen, Mira Valle (Caquetá); Guanacas (Tolima); Bocas del Ele (Arauca); La Guajira, La Reforma y Yarí (Meta); Charras y La Colina (Guaviare).
26 Según el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (2016), las ZVTN son "zonas territoriales, temporales, transitorias, definidas, delimitadas y previamente concertadas cuyos límites corresponden a la vereda donde se ubican, tienen una extensión razonable que permite el monitoreo y verificación por parte del MMV, y cuentan con una zona de seguridad de 1 km de ancho a su alrededor", y tienen como objetivo "garantizar el CFHBD y la dejación de armas e iniciar el proceso de preparación para la reincorporación a la vida civil de las estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo con sus intereses" (p. 223).
27 Según el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (2016), los PTN "se han establecido con base en los mismos criterios y propósitos que las ZVTN", pero se diferencia de estas "por su menor dimensión (solo un campamento) y por estar en zonas que facilitan la ubicación de estructuras de las FARC-EP que están más dispersas en el territorio" (p. 223).
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Publicado: 2017-11-22 12:40:16
Copyright (c) 2017 Paula Bejarano Mahecha

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