Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1996-03031-de-julio-11-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e5bf780ff10a0094e0430a0101510094&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-04-25 06:16:28+00:00

Document:
﻿ Sentencia 1996-030031 de julio 11 de 2012
SENTENCIA 1996-03031 DE 11 DE JULIO DE 2013
CONTENIDO:LA EXTINCIÓN DE DOMINIO COMO FORMA DE GARANTIZAR LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL. SI EN UN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SE CONSTATA QUE UNA DECLARATORIO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO O LOS ACTOS QUE DECIDAN EL FONDO DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACIÓN DE BALDÍOS NO SE AJUSTAN A LA LEGALIDAD Y QUE TAL DECISIÓN CAUSA UN DAÑO EN EL DERECHO DE PROPIEDAD, EL JUEZ DEBE DECLARAR LA NULIDAD Y DETERMINAR LA FORMA EN COMO SE DEBE RESTABLECER EL DERECHO. EN LOS PROCEDIMIENTOS DE EXTINCIÓN DE DOMINIO REGIDOS POR EL DECRETO 1577 DE 1974 LA CARGA DE LA PRUEBA SOBRE LA EXPLOTACIÓN ECONÓMICA O LA IMPOSIBILIDAD DE APROVECHAMIENTO POR FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO RECAE SOBRE EL PROPIETARIO. LA POSIBILIDAD DE DISFRUTE AL DERECHO DE LA PROPIEDAD EN EL CASO DE LAS FINCAS RURALES SE ENCUENTRA SUPEDITADO AL APROVECHAMIENTO ECONÓMICO, POR LO QUE SI ESTE PRESUPUESTO NO SE PRESENTA EL ESTADO PUEDE DECLARAR LA EXTINCIÓN DE DOMINIO COMO UNA SANCIÓN POR HABER INCUMPLIDO LA FUNCIÓN SOCIAL QUE LE ES CONSUSTANCIAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:BIEN INMUEBLE RURAL, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD, INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA, ACCIÓN DE REVISIÓN DE LA SENTENCIA, DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA
Sentencia 1996-030031 de julio 11 de 2012
Radicación: 1100103260001996030031 01 (13031)
Demandantes: Gilberto Liévano y Dora Jiménez de Liévano
Asunto: Acción de revisión (asuntos agrarios)
Se decide la acción de revisión interpuesta por la parte demandante contra la Resolución 292 de febrero 9 de 1993, por medio de la cual “se declara que se ha extinguido a favor de la Nación, el derecho de dominio privado sobre una parte del predio rural denominado Mondoñedo, ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral, departamento del Tolima”; la Resolución 52 del 9 de febrero de 1993, en virtud de la cual “se aprueba con el voto favorable e indelegable del señor Ministro de Agricultura la Resolución 292 de fecha febrero y 1993 (sic), emanada de la gerencia general del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria”; la Resolución 3125 del 14 de agosto de 1996, “por la cual se resuelve un recurso de reposición”, y; la Resolución 35 del 14 de agosto de 1996, “por la cual se aprueba la Resolución 3125 de fecha agosto 14 de 1996, emanada de la gerencia general del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria”.
Sin perjuicio, de la anticipada calificación de actos administrativos(1) atribuibles a las resoluciones proferidas por el Instituto de Reforma Agraria(2), el texto de éstas fue:
“RESOLUCIÓN 292
“Por la cual se declara que se ha extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre una parte del predio rural denominado Mondoñedo, ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral, departamento del Tolima
“El gerente general del Instituto Colombiano de Reforma Agraria
en uso de sus facultades legales y estatutarias, en especial las que le confiere el artículo 23 del Decreto 1577 de 1974 (…)
“ART. PRIMERO.—Con la excepción consagrada en el artículo segundo de esta providencia, declarar que se ha extinguido, a favor de la Nación, el derecho de dominio privado y demás derechos reales accesorios del señor Gilberto Liévano o de cualesquiera otras personas naturales o jurídicas, sobre una parte del predio rural denominado Mondoñedo, ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral, departamento del Tolima, con una extensión total aproximada de 486-0680 hectáreas, de conformidad con el plano E-464.876 elaborado por el instituto e identificado por los siguientes linderos generales, tomados del folio de matrícula inmobiliaria 355-0015926, así:
“Norte, Río Amoyá y finca El Guamal, de Fernando Cedeño y El Jordán, de Eudoro Rodríguez, Sur, con predios de Hernando Sánchez Dussán y Rubén Rodríguez, Oriente, con predio que hoy vende a Miguel Ángel Medina, río Irco al medio, y predio de Olga de Quezada, occidente, con el camino real, de Aguayo”.
PAR.—La parte del inmueble cuyo derecho de dominio se declara extinguido comprende una superficie aproximada de 349 hectáreas - 6.139 metros cuadrados y se encuentra localizada dentro de los linderos generales antes descritos.
“ART. SEGUNDO.—Se exceptúa de la declaración hecha en el artículo anterior y en consecuencia se declarada que no se ha extinguido el derecho de dominio privado sobre el área restante del inmueble determinado en el artículo anterior, en una superficie aproximada de 88 hectáreas - 4.541 metros cuadrados, que comprende los lotes identificados por los siguientes linderos técnicos redactados con base en el plano levantado por Incora con el número de archivo E-464.876, así:
Lote de 31-8632 hectáreas
“NORTE: Partiendo del detalle # 42, aguas abajo río Amoyá, hasta encontrar el detalle # 45, en una distancia de 790 metros . Este: Del detalle #45 al detalle #H, colinda con Margarita Cruz, en una distancia de 107 metros; del detalle H, hasta el detalle F, colinda con sucesión de Antonio María Yara, en una distancia de 433 metros. Sur: Del detalle F hasta encontrar el detalle #41ª, colinda con José Elí Yara Reina, en una distancia de 602 metros. Oeste: Del detalle #41ª hasta el detalle 42, punto de partida de la siguiente alindación, colinda con Eudoro Rodríguez, en una distancia de 353 metros y cierra.
Lotes de 1-9424 hectáreas.
“Este: Partiendo del detalle #166R y pasando por los puntos números 24, 6R, 7R hasta encontrar el detalle 8R, colinda con Jorge Barrera Caviedes, Quebrada Los Azules al medio en parte, en una distancia de 322 metros. Sur y oeste: Del detalle #8R, aguas arriba quebrada Chele, pasando por el detalle #165R, hasta encontrar el detalle #166R, punto de partida de la presente alindación, colinda con Rubén Rodríguez, en una distancia de 384 metros y cierra.
Lote de 54-6485 hectáreas.
“Norte: Partiendo del detalle #20R hasta el detalle #17, colinda con Jaime Bonila, en una distancia de 211 metros; del detalle #17 hasta el detalle #20, colinda con Silvestre Chaguala, en una distancia de 283 metros. Este: Del detalle #20 al detalle #24a, colinda con Miguel Antonio Parra, en una distancia de 174 metros; del detalle #24a al detalle #30, colinda con sucesión Antonio Yara (sic), en una distancia de 398 metros, del detalle #30 al detalle #34 colinda con Fernando Cedeño, en una distancia de 453 metros. Sureste: Del detalle #34 al detalle #34a, colinda con Fredy Hernández, en una distancia de 315 metros. SUR: del detalle #34a al detalle #122, colinda con Gilberto Santos Prada, en una distancia de 75 metros; del detalle #122 al detalle #122ª, colinda con Carlos Julio Hernández, en una distancia de 54 metros; del detalle 122a hasta el detalle #132 y luego aguas abajo quebrada La Morales hasta encontrar el detalle #139, colinda con Ricaute Suárez Cuellar en una distancia total de 769 metros. Oeste: Del detalle #139 hasta el detalle #142, colinda con Gumercindo Yara Reina, en una distancia de 387 metros; del detalle #142 hasta encontrar el detalle #150ª, colinda con Jairo Barrera Reina, en una distancia de 840 metros; del detalle 150a al detalle #20R, punto de partida de la presente alindación, colinda con Jorge Barrera Caviedes, quebrada y cerca de piedra al medio en parte, en una distancia de 233 metros y cierra”.
“ART. TERCERO.—Los efectos de esta resolución permanecerán en suspenso durante los treinta (30) días siguientes a su ejecutoria, término dentro del cual los interesados podrán solicitar su revisión ante el honorable Consejo de Estado, conforme a lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 135 de 1961.
ART. CUARTO.—Vencido el término a que se refiere el artículo anterior, sin que los interesados hayan solicitado la revisión de esta providencia, o cuando intentada aquella, la demanda respectiva fuere rechazada o el fallo del Consejo de Estado negare la revisión, remítase la presente resolución y la aprobatoria de la junta directiva a la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente, con el fin de que se inscriban en los folios de matrícula inmobiliaria 355-0015928, 355-23290, 355-0023291 y 355-0023292, de la oficina de registro de instrumentos públicos de Chaparral, y para que se cancelen los linderos y áreas que allí aparecen, anotando como nuevos linderos y áreas los señalados en el artículo segundo de esta providencia, en cuento fuere pertinente.
“ART. QUINTO.—Esta resolución requiere para su validez, la aprobación de la junta directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, con el voto favorable e indelegable del señor Ministro de Agricultura.
“ART. SEXTO.—Reconocer personería adjetiva al doctor Raúl Hernández Rodríguez, identificado con la tarjeta profesional 43288 del Ministerio de Justicia, en los términos y para los efectos del poder conferido por el señor Gilberto Liévano, visible al folio 302 del expediente.
“ART. SÉPTIMO.—Notifíquese la presente providencia al señor Procurador Agrario y a los interesados, en la forma prevista en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, advirtiéndoles que contra ella procede, por la vía gubernativa, el recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, ante esta gerencia.
“ART. OCTAVO.—Las diligencias ordenadas en los artículos cuarto y séptimo de esta providencia, se cumplirán por intermedio de la sección de control jurídico o por la gerencia regional del Tolima.
“RESOLUCIÓN 52
“Por la cual se aprueba con el voto favorable e indelegable del señor Ministro de Agricultura la Resolución 271 de fecha de 9 de febrero de 1993, emanada de la gerencia general del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria.
“La junta directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
“en uso de sus facultades legales y estatutarias, en especial de la que se confiere en el parágrafo primero del artículo 23 del Decreto 1577 de 1974.
“ART. ÚNICO.—Aprobar con el voto favorable e indelegable del señor Ministro de Agricultura la Resolución 292 de fecha de 9 de febrero de 1993 dictada por la gerencia general del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, mediante la cual se declara que se ha extinguido a favor de la Nación, el derecho de domino privado sobre una parte del predio rural denominado Mondoñedo, ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral, departamento del Tolima”.
“RESOLUCIÓN 3125
“Por la cual se resuelve un recurso de reposición.
“El gerente general del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora
“en uso de sus facultades legales y estatutarias legales y estatutarias con fundamento en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo (…)
“ART. PRIMERO.—No reponer y en consecuencia mantener en todas sus partes, la Resolución 292 del 9 de febrero de 1993 emanada de esta alta gerencia, aprobada por la junta directiva del instituto mediante Resolución 252 de la misma fecha, por la cual se declaró extinguido a favor de la Nación, el derecho de dominio privado sobre una parte del predio rural denominado Mondoñedo, ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral, departamento del Tolima.
“ART. SEGUNDO.—Esta providencia requiere para su validez la aprobación de la mayoría absoluta de quienes integran la junta directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, con el voto favorable del señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o en su defecto del viceministro de desarrollo rural campesino.
“ART. TERCERO.—Reconocer al Dr. Trino Eduardo Vargas S., identificado con la cédula de ciudadanía 6.755.520 de Tunja y con tarjeta profesional 18.985 del Ministerio de Justicia, como propietario del predio dentro de la presente actuación.
“ART. CUARTO.—Notificar la presente resolución al señor procurador agrario y al propietario o a su representante, en la forma prevista en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, advirtiendo que contra la misma no procede recurso alguno.
“ART. QUINTO.—Ejecutoriada esta providencia, dese cumplimiento a lo dispuesto en los artículos tercero y cuarto de la resolución recurrida.
“RESOLUCIÓN 35
“Por la cual se aprueba la Resolución 3125 de fecha de agosto 14 de 1996 emanada de la gerencia general del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria.
“en uso de sus facultades legales y estatutarias en especial de la que se confiere el literal b) del artículo 14 de la Ley 160 de 1994.
“ART. ÚNICO.—Aprobar con la mayoría absoluta de quienes integran la junta directiva del instituto y con el voto favorable del señor presidente de la junta directiva, la Resolución 3125 de fecha 14 de agosto de 1996 dictada por la gerencia general del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 292 del 9 de febrero de 1993 expedida por la gerencia general y aprobada por la junta directiva del instituto mediante la Nº 52 de la misma fecha por la que se declaró extinguido a favor de la Nación, el derecho de domino privado sobre una parte del predio rural denominado Mondoñedo, ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral, departamento del Tolima”.
Constitución Política: artículos 2º, 58 y 90.
Ley 200 de 1936: artículos 6º (párr. segundo - modificado por la L. 4ª/73) y 24.
Ley 201 de 1959: artículos 1º, 3º y 9º.
Código de Procedimiento Civil: artículo 177 (párr. 2º)
Decreto 1577 de 1974: artículos 1º (párr. primero), 2º y 13.
El concepto de la violación se puede sintetizar de la siguiente forma:
1. Las resoluciones demandadas desconocieron la obligación que tiene el Incora de considerar las pruebas que se soliciten oportunamente al expediente administrativo.
El actor señala, que en virtud del artículo 13 del Decreto 1577 de 1974 se impone a la autoridad administrativa la obligación de considerar las pruebas que oportunamente se le soliciten. Este precepto fue violado, porque al expediente se arrimó copia de la sentencia del Consejo de Estado en la que se reconoce la ocupación irregular de parte del predio afectado y por tanto la causa de la inexplotación económica. Al proferirse los actos administrativos cuestionados se desechó sin justificación alguna esta prueba.
2. El Incora desconoció las normas superiores que consagran la posibilidad que tiene el propietario de justificar la no explotación económica del predio en el procedimiento administrativo de extinción de dominio.
El Incora vulneró el párrafo segundo del artículo 6º de la Ley 200 de 1936 y los artículos 1º (párr. primero) y 2º del Decreto 1577 de 1974. Estas disposiciones consagran la posibilidad que tiene el propietario de justificar la inexplotación económica del predio cuando exista fuerza mayor o caso fortuito que lo impidan. Si se hubieran tenido en cuenta las pruebas allegadas al expediente se habría constatado claramente la causal de exoneración.
3. Las resoluciones demandadas desconocieron lo dispuesto en los artículos 1º, 3º y 9º de la Ley 201 de 1959.
Estas normas consagran la violencia generalizada como causal de suspensión de toda prescripción, sin que sea menester la prueba de haber sufrido en cada acto, en cada caso concreto, el influjo de violencia. El Incora desconoció estos preceptos al pretender que el propietario ha debido demostrar que él en persona fue objeto de actos de violencia, exigencia por demás ilegal.
4. Las resoluciones cuestionadas son contrarias al párrafo segundo del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.
Se trasgrede la disposición citada porque no obstante estar demostrado en el trámite administrativo la situación de anormalidad sobre parte del predio Mondoñedo, en los actos administrativos cuestionados el Incora hizo caso omiso de esta situación. En otras palabras, el instituto exige que un hecho notorio, conocido y reconocido en providencias judiciales, sea probado en forma rutinaria.
5. Las resoluciones proferidas por el Incora contradicen abiertamente los artículos 2º, 58 y 90 de la Constitución.
Mediante la expedición de las resoluciones demandadas no se protegió el derecho de propiedad del demandante, causándole de forma injusta un serio perjuicio al verse despojado de su predio sin retribución alguna. El artículo 58 de la Constitución se vulnera porque se extinguió el dominio sobre parte de la finca Mondoñedo sin el cumplimiento de los presupuestos legales exigidos para el decreto de esta medida.
También se incumplió el artículo 90 de la Constitución, porque el Incora es la entidad responsable de la pérdida de propiedad del actor, ya que con sus actitudes y procedimientos constituyó la causa eficiente para que un grupo de colonos ocupara en forma permanente dicho fundo y le impidiera a su legítimo propietario su uso y aprovechamiento, es claro que el Incora, como entidad estatal que es, deberá proceder a indemnizar los perjuicios ocasionados.
La demanda se presentó el 16 de diciembre de 1996(3), a título de pretensiones, a más de la declaratoria de nulidad de los referidos actos administrativos se solicitó:
“SEGUNDA. Se ordene a la oficina de registro de instrumentos públicos de Chaparral la cancelación de las inscripciones hechas en el folio de matrícula inmobiliaria 355-0015928 en relación con el trámite administrativo de extinción del derecho de dominio adelantado por el Incora sobre el predio Mondoñedo antes señalado.
“TERCERA. A título de reparación por el daño causado con la actuación administrativa que culminó con la expedición de los actos enjuiciados y como quiera(sic) que tal actuación fue determinante para que el actor perdiera en definitiva el legítimo uso y aprovechamiento económico del señalado predio rural desde el año 1988, solicito al honorable Consejo de Estado CONDENAR al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, a pagar a la parte actora una indemnización de los perjuicios por (sic) sufridos, en las modalidades de daño emergente y lucro cesante de conformidad con la estimación que, dentro del proceso, efectúen los expertos del cuerpo especial de peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi o los peritos designados por esta honorable corporación.
“CUARTA. Se condene a la entidad demandada a pagar el valor de la actualización de las cantidades que resulten de conformidad con lo solicitado en el punto anterior, teniendo presente las pautas fijadas por esta honorable corporación en sentencia del 20 de junio de 1983.
“QUINTA. Que a la sentencia se le dé cumplimiento dentro del término señalado en el artículo 176 Código Contencioso Administrativo”.
El 5 de febrero de 1998 se admitió la demanda(4) y se ordenó notificar a la entidad demandada. El apoderado del Incora en la contestación(5), se opuso a la totalidad de las pretensiones, declaró como ciertos algunos hechos y señaló que otros faltaban a la verdad. Indicó que los actos administrativos se profirieron de conformidad con las normas legales, de allí que la acción de revisión carezca de respaldo jurídico. Afirmó que el propietario en el proceso de extinción de dominio debió demostrar los hechos configurativos de fuerza mayor, sin embargo, esta situación no fue probada, como tampoco lo fue el vínculo de dependencia con los ocupantes.
En visita previa y en la diligencia de alindación se constató la inexplotación económica por más de diez años. Fue este abandono el que ocasionó que terceras personas ingresaran al inmueble a darle una función social a la propiedad sin que reconozcan dominio ajeno. Como excepción propone la indebida acumulación de pretensiones, toda vez que la acción especial de revisión sólo tiene como finalidad específica la constatación de la ilegalidad del acto de extinción del dominio, mas no el reconocimiento de indemnizaciones. También propuso la excepción de inexistencia de la obligación de indemnizar, comoquiera que no se acreditaron los supuestos perjuicios ocasionados, máxime si se tiene en cuenta que el predio Mondoñedo fue abandonado por el propietario.
En memorial del 7 de septiembre de 2001, el apoderado del Incora objetó por error grave(6) el dictamen pericial rendido por los doctores Lucila Camargo Molano y Enrique Caro Lugo. Las razones expuestas fueron: 1. No se tuvo en cuenta en el dictamen que la extinción del derecho de dominio no se hizo sobre la totalidad del predio. Así las cosas, la porción de terreno no fue identificada (no se diferenció entre área extinguida y no extinguida); 2. Se hace referencia a una serie de construcciones sin precisar si se encuentran dentro de la zona objeto de extinción de dominio, 3. No se adjuntan soportes respecto de la zona en la que se ubican los cultivos y potreros cuando se pretende determinar la explotación que dejó de realizar y; 4. En los actos administrativos demandados se señala que varios colonos ocuparon las zonas no explotadas por el propietario; en el dictamen no se indica a quien atañe la explotación económica a efectos de establecer a quien corresponde los derechos y valoraciones obtenidos.
Luego de agotada la etapa probatoria, las partes presentaron sus alegatos de conclusión(7), en los que ratificaron lo afirmado en la demanda y contestación respectivamente. El Ministerio Público rindió concepto(8) en el que solicitó se accediera a las pretensiones formuladas en la demanda, toda vez que el ente público no se ciñó a la realidad probatoria, dejando de lado valiosos elementos de convicción, específicamente, las actuaciones policivas que se adelantaron en el municipio y departamento. Estas pruebas demuestran la imposibilidad del propietario del fundo en su explotación.
A efectos de adoptar una decisión definitiva, esta Subsección procederá en primer lugar a analizar su competencia (punto 1); luego, estudiará la naturaleza jurídica de los actos demandados (punto 2); posteriormente, abordará lo que concierne al fenómeno de la sucesión procesal (punto 3); luego desarrollará lo referente al alcance del derecho de propiedad agraria y las etapas del procedimiento de extinción de dominio (punto 4); para finalmente, analizar el caso concreto y pronunciarse sobre los cargos formulados (punto 5).
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, es competente para conocer en única instancia de las acciones de revisión que interpongan los sujetos afectados, contra los actos administrativos de extinción de dominio agrario, de conformidad con lo establecido en el artículo 128.9 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 13.8 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado.
La naturaleza de las resoluciones demandadas, es un aspecto fundamental, en atención a que la normativa vigente concibe la acción de revisión sólo frente a actos administrativos de extinción de dominio agrario o contra aquellos que decidan el fondo de los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos(9), es decir, manifestaciones de la voluntad, en ejercicio de la actividad propia de las autoridades administrativas con capacidad de producir efectos frente a un sujeto de derecho o ante un grupo determinado o indeterminado de ellos, de manera indiferente a la anuencia de éstos.
El Instituto Colombiano de Reforma Agraria como organismo de carácter administrativo tuvo su fundamento en lo dispuesto en los artículos 76 de la Constitución Política de 1886(10) y 5º del Decreto-Ley 1050 de 1968(11); la primera disposición referenciada confía al legislador la tarea de determinar la estructura de la administración nacional, así como la creación, supresión y fusión de los establecimientos públicos; por su parte, el legislador señaló que el objetivo de estas instituciones es la atención de funciones administrativas y la prestación de servicios públicos.
Adicionalmente, el artículo 2º de la Ley 135 de 1961(12), preceptúa que el Incora es un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Agricultura y desarrollo rural, con patrimonio propio, personería jurídica y autonomía administrativa y financiera. El objeto fundamental de esta entidad fue la ejecución de la política agropecuaria y de desarrollo rural, así como el facilitar el acceso de los campesinos a los predios rústicos.
Ahora bien, como se señala en la doctrina colombiana, los establecimientos públicos constituyen la concreción de la necesidad de crear personas jurídicas diferenciadas del Estado, “para ejercer de manera más técnica y especializada algunas funciones propias de aquel”. Por lo tanto, se está ante un traslado de competencias a un ente autónomo que busca una mayor eficiencia y agilización en la prestación de un servicio público o en el cumplimiento de una función típicamente administrativa. En otros términos, la actividad se desliga del nivel central para “poner su gestión en manos expertas”(13).
Del anterior razonamiento se deduce fácilmente que las competencias encomendadas a estos entes constituyen verdadera función de carácter administrativo. Se puede constatar, sin dificultad, y es ejemplo de ello en el ordenamiento jurídico cuando se fijaron como funciones del Incora: el establecimiento de los servicios de apoyo a la población campesina y propietarios en los procesos de adquisición de tierras; el otorgamiento de subsidios directos que permitan la adquisición de fincas rurales a hombres y mujeres de escasos recursos; la determinación de aquellas zonas en las que deben cumplirse los programas a su cargo; la adquisición de tierras a través del procedimiento de negociación directa; la expropiación de predios para cumplir la finalidad de reforma agraria; la clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada; la extinción de dominio; entre otras.
De la naturaleza misma del Incora, se concluye que las competencias a él asignadas se materializaron por medio de la expedición de actos administrativos. En este supuesto se encuentran las resoluciones 292 de 1993, 52 de 1993, 3125 de 1996 y 35 de 1996, expedidas por el gerente general del Incora y aprobadas por su junta directiva, al ocuparse de declarar “…extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre parte del predio rural denominado Mondoñedo”. Del contenido de las normas demandadas, se deriva, de manera indiscutible, que las decisiones administrativas son la finalización de un procedimiento de extinción de dominio; esto, sin duda, evidencia no sólo una manifestación de la voluntad de una autoridad de carácter administrativo sino también la producción de efectos directos que afectan situaciones jurídicas concretas.
En este orden, la capacidad de trazar efectivas reglas de conducta en desarrollo de lo prescrito por el legislador, con alcances particulares y de obligatorio cumplimiento por parte de los destinatarios de estas disposiciones, denota la verificación de los elementos propios del acto administrativo como son: (1) manifestación unilateral de la voluntad de la administración o de la entidad pública o el particular en ejercicio de la función administrativa, (2) capaz de producir efectos jurídicos frente a otros sujetos de derecho (3) sin necesidad de contar con su anuencia para ello.
Como ha señalado esta corporación(14), la sucesión procesal se genera cuando se da la sustitución de una parte por otra persona natural o jurídica que está fuera del proceso. Esta circunstancia trae como consecuencia obvia el que si se da uno de los supuestos contemplados en el artículo 60 del Código de Procedimiento Civil, quien sustituye entra a ocupar el lugar que ocupaba en la relación jurídico procesal el sustituido, relación que no se ve afectada, pues quien en ella ingresa tiene los mismos derechos, cargas y obligaciones que tenía aquel que es remplazado.
Una de las situaciones previstas por el legislador para que opere la sucesión procesal es precisamente la extinción de la persona jurídica que es demandante o demandada en un proceso cuando opera su liquidación. En este caso, la jurisprudencia ha considerado que la verdadera sucesión ocurre cuando la entidad de carácter administrativo ha sido efectivamente liquidada y es reemplazada en sus obligaciones por otra, a la cual se le trasladan en virtud de norma expresa los bienes, derechos y obligaciones(15).
Mientras esto sucede, “…la entidad que en el curso de un proceso judicial es objeto de disolución o liquidación da paso a una nueva persona, conformada por la entidad seguida de la sigla EN LIQUIDACIÓN, cuyo representante ya no será su gerente sino el LIQUIDADOR y cuya existencia está limitada exclusivamente a los actos dirigidos específicamente a la cancelación del pasivo de la misma”(16).
Si por la duración del proceso la entidad efectivamente desaparece, deberá asumir su posición aquella que, en virtud de norma expresa, tenga la obligación de continuar con su adelantamiento. Dos son las posibilidades que pueden llegar a darse: 1. La norma confía la asunción de los procesos judiciales a la persona jurídica que como consecuencia de la liquidación o disolución asume las competencias de la entidad que desaparece o; 2. Se opta por radicar la obligación de asumir los procesos en que la entidad que desaparece sea parte a un ente administrativo distinto del que asume sus competencias. En el caso objeto de estudio se presentó el segundo supuesto: el Incoder asumió las competencias propias del Incora en materia de ejecución de la política agraria, pero el adelantamiento de los procesos en que éste fuera parte (en calidad de demandante o demandado) se confió al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural(17).
En consecuencia de lo anterior, el proceso puede proseguir como si el demandado original subsistiera, toda vez que el fondo del litigio se mantuvo inalterado por la desaparición del ente administrativo; por tanto, y en virtud del artículo 62 del Código de Procedimiento Civil, el sucesor (el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural), debió tomar el proceso en el estado en que se encontraba, razón por la cual es posible que la Sala se pronuncie con independencia de que éste no haya concurrido, pues aún así, y de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 60 del Código de Procedimiento Civil respecto de él la sentencia que se profiera produce plenos efectos.
4. La extinción de dominio como potestad del Incora por incumplimiento de la función social de la propiedad.
a) La propiedad y el derecho agrario como función social
Sin lugar a dudas, una de los principales legados de las revoluciones liberales fue el reconocimiento del derecho de propiedad privada. Esta garantía respondió a un modelo de Estado en el que lo más importante era el valor libertad como límite imponderable a la actividad de los diferentes poderes públicos. De este modo, el derecho de propiedad se concibe desde la individualidad y soporta no sólo el modelo económico sino también el político de una clase social determinada(18). En efecto, sobre derechos de connotación individual gravita la nueva sociedad y éstos no sólo son conquistas del hombre frente a las arbitrariedades del poder sino que, como en el caso de la propiedad, son piezas fundamentales en el objetivo de conseguir riqueza, de forma tal que la única función social posible era la obtenida de la sumatoria de diversas iniciativas individuales(19).
En este contexto surgen las diferentes codificaciones civiles que al consagrar el derecho de propiedad, permiten un poder autónomo de disposición, un derecho subjetivo que asegura su carácter absoluto, pues la única limitación posible se traduce en no vulnerar los derechos de otros propietarios. En palabras del juez constitucional, se concibe una relación entre el sujeto y el bien, desprovista de obligaciones; por lo tanto, se trata de una estructura excluyente, alejada y diferenciada de la esfera pública(20).
Se construyó un modelo en el que la propiedad constituía un derecho absoluto de disposición, sujeto a un único régimen de derecho privado y cuya máxima garantía está en la facultad que tiene el titular, de goce y utilización. Bajo este esquema, las posibilidades del legislador son limitadas; éste impone restricciones al ejercicio del derecho, pero éstas no afectan su contenido al ser externas al mismo. En otras palabras, el dominio se condiciona a que pueda convivir con otros dominios existentes, por eso los condicionamientos se restringen principalmente a temas de vecindad(21). El derecho de propiedad se torna ilimitado al no postularse “…una función social que deba cumplir la propiedad, ni ordenarse sacrificio alguno en aras de la comunidad. Simplemente, se introduce la regla racional del derecho, con el objeto de dirimir los conflictos que se suscitan entre propietarios”(22).
Esta forma de concebir el derecho de propiedad encontró en su momento una razón de ser en el artículo 669 del Código Civil, puesto que en este precepto se dispuso que es “un derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente(23), no siendo contra ley o contra derecho ajeno”. Como puede observarse, la visión asumida en Colombia en las últimas décadas del siglo XIX para el legislador era claramente individualista, en palabras de la doctrina, las limitaciones que éste impuso en nada afectaban al derecho ya que se ubicaban en la periferia del mismo(24).
Aunque la disposición del Código Civil sigue vigente, la realidad en la que ésta se profirió dista de ser la misma, dados los cambios sociales, económicos y sobre todo constitucionales que operaron en el siglo XX. La consolidación del modelo de Estado social de derecho, la necesidad de intervención de las autoridades públicas en variados sectores de actividad, la concreción de la igualdad material y la conformación de sociedades pluralistas, son apenas unos de los múltiples factores que ocasionaron que el concepto de libertad sobre el cual se cimentaba la propiedad privada fuera replanteado.
En el nuevo paradigma, el derecho de propiedad privada debe ser objeto de revisión en sus rasgos distintivos. Si la sociedad se caracteriza por buscar la equiparación, es apenas consustancial que no pueda hablarse de garantías absolutas. Esto tiene una dimensión práctica evidente: la ley ahora no sólo puede ocuparse de los límites externos del derecho, también puede entrar a ocuparse de la conformación de su contenido, condicionando su ejercicio al cumplimiento de determinadas obligaciones. En efecto, como en su momento sostuvo García de Enterría, más que una restricción es una verdadera delimitación, en la que ya no se busca únicamente “articular en un sistema los derechos de todos entre sí” sino también articular los “derechos de cada uno con los de la colectividad(25).
La reforma constitucional reflejó los cambios que la propiedad como institución jurídica experimentó para adaptarse a los diferentes requerimientos económicos; el derecho de dominio dejó de ser simplemente un derecho subjetivo y en palabras de Duguit se transformó en una función social, por lo cual los casos en los que aquél puede afectar la riqueza para beneficiar a la colectividad se vuelven más numerosos. De esta circunstancia se derivan dos consecuencias: 1. El propietario tiene el poder de utilizar la cosa para satisfacer necesidades individuales; 2. El propietario tiene el deber de emplear la cosa en la satisfacción de necesidades comunes, puesto que el disfrute y goce de un derecho sólo es posible si éste sirve a la interdependencia social(26).
El proceso de delimitación del derecho de dominio descrito en los apartes precedentes fue reiterado por el constituyente en el año 1991, ya que la nueva Carta Política en el artículo 58 al consagrar la garantía del derecho de propiedad privada no sólo le volvió a asignar una función social, sino que además le atribuyó una función ecológica como uno de sus elementos intrínsecos. La disposición en comento preceptúa:
“La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica…” (resalta la Sala).
La regulación constitucional trae una consecuencia específica: la institución ya no se identifica exclusivamente con la propiedad privada regulada por el código civil, ésta es sólo una especie respecto del género, por lo que en la actualidad no se está ante un solo régimen jurídico sino frente a una multiplicidad de regulaciones “…según la clase de bien y las exigencias concretas de la función social”(27).
La propiedad privada se entiende así como un derecho-deber. Como derecho, porque la ley debe garantizar al individuo “un espacio exclusivo e imperturbable en el que no exista injerencia alguna sobre sus bienes” ; como deber, porque la norma constitucional habilita al legislador para que “imponga al propietario una serie de restricciones a su derecho de dominio en aras de la preservación de los intereses sociales” en virtud del principio de solidaridad, el cual posibilita que de acuerdo con el régimen jurídico al que se someta el derecho de dominio se apunte a la supresión de ciertas facultades, a la posibilidad de ejercicio siempre y cuando se cumplan determinadas condiciones, y en muchos casos, al cumplimiento de obligaciones concretas(28).
En el ordenamiento jurídico colombiano el derecho agrario se erige como un régimen diferenciado de la propiedad, respuesta directa de la industrialización y del cambio que para la población supuso el crecimiento de las urbes, la falta de oportunidades en las áreas rurales y el consecuente desplazamiento masivo del campo a la ciudad. Esta realidad, no afectó el que la tierra siga siendo una base importante del sustento económico de la sociedad y que frente a la acumulación desmedida de riqueza por la conformación de grandes latifundios, el derecho ofrezca respuestas que buscan la redistribución y sobre todo, evitar la improductividad mediante la habilitación para el cultivo como única forma de asegurar que el campesino pueda alcanzar una vida digna y no se vea obligado a buscar aquellas condiciones equitativas de las carece en las ciudades(29).
Son estas las circunstancias que el legislador tuvo en cuenta en el momento de expedir las leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y la Ley 160 de 1994 (actualmente vigente(30), mediante las cuales se crea o institucionaliza el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y se establecen subsidios para la adquisición de tierras. La reforma busca principalmente que el Estado asegure un acceso progresivo a la propiedad y a otros servicios rurales y mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina. Para ello, establece como indispensable la modificación de la estructura social agraria, de tal manera que se elimine y prevenga tanto la concentración de la propiedad rústica como el fraccionamiento antieconómico; la dotación de tierras a hombres y mujeres campesinos de escasos recursos que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar y a las comunidades indígenas; el apoyo en los procesos de adquisición de tierras mediante créditos y subsidios directos; la generación de empleo productivo en el campo; el fomento de sistemas productivos que aseguren una adecuada explotación y utilización del agua y de las tierras rurales; la regulación de la ocupación y aprovechamiento de tierras baldías de la nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos; entre otros(31).
Es la consecución de los objetivos mencionados, lo que permite afirmar que la propiedad rural ha tenido en Colombia un verdadero proceso de “publicafición”(32). Si bien es cierto que algunos de sus elementos siguen soportándose en el derecho civil, también es verdad, que precisamente por la función social y ecológica que le es inherente, en la actualidad no puede observarse desde un prisma exclusivamente individualista. Por tanto, es una evidencia constatable la mayor intervención del Estado en dos fases perfectamente diferenciadas: 1. En la delimitación que el legislador hace del derecho de propiedad, restringiendo las facultades de sus titulares para posibilitar su ejercicio, y; 2. mediante la creación de estructuras administrativas que se encargan no sólo de asegurar que los objetivos de la llamada “reforma agraria” se cumplan, sino también de cerciorarse que las limitaciones impuestas por la norma legal, para conseguir que el interés individual sea acorde con los intereses colectivos, no sean burladas(33).
De este modo, se puede afirmar con la doctrina, que el contenido del derecho de propiedad rural se encuentra en las normas que conforman el denominado derecho agrario, rama del ordenamiento jurídico que precisamente “…se encamina a proteger a las personas que viven en el campo y a los bienes que en él se radican, no sólo en su aspecto estático, sino también en el dinámico cuando actúan conjuntados, constituyendo la empresa agraria como base de la producción agrícola”(34). Por ello, se puede decir, junto con la Corte Constitucional, que la función social de la propiedad agraria , sobre todo de aquellos terrenos adjudicados por el Estado, “…se traduce en la obligación de explotarla económicamente y destinarla exclusivamente a actividades agrícolas, en no explotar el terreno si está destinado a la reserva o conservación de recursos naturales renovables”(35), en que la transferencia del dominio sobre la parcela, así como su posesión o tenencia se haga a campesinos que no tengan tierras o sean minifundistas(36), etc.
“…si la tierra agraria vale por lo que produce en frutos, y si para obtener de ella tales frutos debe ser explotada por el hombre, que en esa forma provee a los pueblos de sus alimentos o productos más esenciales, está claro que la función social de la tierra agraria es producir. Si no produce, no cumple su función social (es el caso de las tierras llamadas ociosas o vagas por algunas leyes).Y si produce mal, o menos de lo que es capaz de producir, tampoco cumple su función social (es lo que algunas leyes llaman tierras inadecuadamente explotadas). Y si su explotación es irracional, con peligro de degradarla, de convertirla en estéril, tampoco cumple su función social, porque a diferencia de la tierra piso, su explotación debe hacerse conservando su fertilidad, su capacidad de producir frutos renovadamente, porque es eso, un recurso natural renovable, cuya conservación compete a la sociedad. En consecuencia: la tierra agraria no trabajada, o insuficientemente trabajada, o mal trabajada, no cumple su función de producir para quien la explota o la tiene ni para la sociedad o la comunidad. La ley agraria debe intervenir para que ello ocurra, reconociendo derechos sobre la tierra agraria solamente cuando se le hace cumplir su función de producir la mayor y mejor producción eficientemente, y, desde luego, imponiendo a los particulares que explotan o son tenedores de la tierra agraria obligaciones correlativas a dicha función productiva”(37) (resalta la Sala).
De lo anterior se deduce que la función social de la propiedad rural no es cumplida si la tierra es mal o insuficientemente trabajada, circunstancias que se presentan si el sistema de distribución de las parcelas no se asegura a la mayor parte de la población campesina, o en aquellos casos en los que aún cuando se tenga dominio, posesión o tenencia sobre una finca, ésta no posea la extensión suficiente para conseguir una producción eficiente(38). Por este motivo, ante la necesidad de combatir el latifundio y el minifundio como formas improductivas de la tierra, se estableció por el legislador la denominada unidad agraria familiar como aquella “…empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio”(39). La fijación de los criterios metodológicos para determinar su extensión corresponde a la autoridad administrativa.
Adicionalmente, para asegurar una repartición equitativa de estas unidades agrícolas familiares, el legislador impone como limitaciones al derecho de propiedad: 1. La prohibición de que un solo titular pueda ejercer dominio, posesión o tenencia a algún título, de más de una unidad agrícola familiar(40); 2. la prohibición de su fraccionamiento por debajo de la extensión determinada por el Incora (hoy Incoder)(41); 3. La prohibición de adjudicación a aquellas personas naturales o jurídicas cuyo patrimonio neto sea superior a mil salarios mínimos legales mensuales(42); 4. La prohibición de efectuar titulaciones de baldíos a favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional(43); 5. La obligación de pedir autorización al Incora (hoy Incoder) y protocolizarla en aquellos casos en los que se pretenda enajenar bienes inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de baldíos nacionales, cuando con tales actos o contratos se pretenda su fraccionamiento(44), y; 6. La imposibilidad de gravar con hipoteca el bien adjudicado a menos que se haga para garantizar las obligaciones derivadas de créditos agropecuarios otorgados por entidades financieras(45).
a) Se trata del reconocimiento de un poder en cabeza de un individuo; no obstante, éste se encuentra siempre subordinado al cumplimiento de una finalidad: la explotación económica. Si esta finalidad no se cumple el derecho puede extinguirse por incumplimiento de su función social (extinción del dominio)(46).
b) El poder reconocido se ejercita sobre superficies o fincas que sean aptas para el cultivo o la ganadería. Se parte de la premisa que la propiedad sobre el suelo al recibir el calificativo de agrario se vincula a una determinada actividad y ello justifica un régimen jurídico diferenciado(47).
c) Es un poder que se reconoce no sólo en beneficio del propietario sino en función de los intereses colectivos. Concebir la propiedad agraria en un Estado social de derecho conlleva inevitablemente a que la garantía individual interactúe con el derecho fundamental a la igualdad de oportunidades, toda vez que este constituye un instrumento para luchar contra los desniveles personales, sectoriales, regionales o nacionales(48).
d) Es un poder que está vinculado con el objetivo de proteger la empresa productiva y, especialmente, la empresa de tipo familiar; por lo tanto, parte de la necesidad de establecer una unidad mínima y evitar la concentración parcelaria en pocas manos(49).
e) Es un poder que se encuentra intrínsecamente relacionado con la búsqueda, por parte del Estado, de una mejor distribución de la propiedad, por lo cual, cuando esta finalidad no se cumple el derecho está sujeto, de acuerdo con los requerimientos traídos por la ley, a expropiación, extinción del dominio o reversión(50).
f) Es un poder que está sujeto a limitaciones en cuanto a su disposición, toda vez que la posibilidad de venta, gravamen o fraccionamiento sólo puede llevarse a cabo si se cumple con los requerimientos establecidos en la ley.
Vistas así las cosas, y teniendo en cuenta las connotaciones del derecho de propiedad agraria, la autoridad administrativa puede exigir condicionamientos para su ejercicio siempre y cuando fundamente el desarrollo de su competencia en una norma de carácter legal, comoquiera que la delimitación de un derecho es una atribución que escapa a la función administrativa. No obstante, una vez delimitado el derecho, la ley puede confiar a la administración la materialización de la regulación hecha mediante tres formulas: 1. define el contenido mínimo del derecho y deja que la administración mediante la expedición de actos generales complemente o complete la delimitación en una labor de adaptación de la regulación legal a variadas realidades(51); 2. toma decisiones de contenido particular en una labor de subsunción para hacer posible la materialización del derecho(52); 3. realiza una labor de asegurar que los condicionamientos exigidos por el legislador se cumplan mediante la constatación de requisitos y la exigencia de autorizaciones para poder ejercer el derecho(53).
b) La extinción de dominio como forma de garantizar la función social de la propiedad rural.
La Constitución Política no permite el ejercicio arbitrario del derecho de propiedad, de allí que condiciona su ejercicio al cumplimiento de obligaciones de connotación social: Sólo de este modo puede entenderse que un derecho de tradición subjetiva e individual sea compatible con las necesidades colectivas y de esta forma se asegura la vigencia de un orden justo conforme a lo establecido en el artículo 2º. Así las cosas, no es suficiente que en el ordenamiento jurídico colombiano se reconozca el derecho de dominio, es necesario que éste sea adquirido de manera lícita y su disfrute efectivo se realice de forma que “no prevalezca el egoísmo sobre los intereses generales(54).
La Corte Constitucional ha indicado que de la lectura conjunta de los artículos 34 y 58 de la Constitución se derivan las exigencias de que la propiedad sea adquirida mediante título lícito y que se ejercite de acuerdo con su función social y ecológica; por ende, se encuentre limitada por razones de utilidad pública o interés social. Así, en el primer supuesto, es posible la extinción del dominio por querer expreso y directo del constituyente, mientras que en el segundo se supedita a la regulación que de la figura haga el legislador en ejercicio de su libertad de configuración(55).
Ahora bien, como señaló la Sala en el aparte precedente la facultad de disposición sobre los bienes se protege como núcleo básico del derecho de dominio, sin embargo esto no significa que no se puedan imponer límites que la hagan compatible con un beneficio social, por ello “…cuando el propietario, pese haber adquirido justamente su derecho, se desentiende de la obligación que le asiste de proyectar sus bienes a la riqueza social y del deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables, incumple una carga impuesta legítimamente por el Estado, y éste, de manera justificada puede optar por declarar la extinción de su derecho”(56).
Por otro lado, debe sostenerse junto con la doctrina que la extinción de dominio es “…la más severa forma de intervención estatal [comoquiera que su implementación supone] la pérdida del derecho. Con todo, éste no desaparece, simplemente fenece la titularidad en cabeza de quien hasta entonces era su propietario y opera su traspaso a favor del Estado”(57). Por este motivo, puede afirmarse que se trata en estricto sentido de una prerrogativa de poder, de una potestad(58) que sólo puede ser ejercida por la administración previa habilitación legal. Consecuencia de esto, es la necesidad de someter su aplicación al necesario cumplimiento de un procedimiento administrativo previo, “…integrado por una cadena de actos, de ninguno de los cuales puede prescindir la administración porque no se trata de una facultad discrecional sino reglada”(59). Así mismo, es una facultad que se traduce en una actividad de concreción que conlleva la expedición de un acto administrativo individual que contiene una decisión desfavorable, en la cual además de aplicarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad se debe precisar con exactitud los bienes sobre los que recae, la persona afectada(60) y los motivos que la justifican.
Es la máxima intervención sobre el derecho a la propiedad, porque a diferencia de figuras como la expropiación, su esencia radica en la no generación del derecho a ser indemnizado(61). Por esta razón, la doctrina nacional ha identificado los requisitos que debe cumplir la institución para ser correctamente aplicada; por consiguiente, la extinción de dominio debe ser decretada por autoridad competente (juez o administración según el caso), la cual debe motivar su decisión en una causa establecida expresamente en la ley (causa exstintionis) y luego de adelantar un proceso o procedimiento en el que se garantice el derecho de defensa y contradicción(62). Solo de esta manera se racionaliza “…la potestad extintiva del poder público y [se] concilia con garantías fundamentales del Estado social de derecho [las cuales aseguran] la publicidad del trámite y de sus determinaciones, la participación del afectado y de terceros interesados, [para de esta forma otorgar al afectado] auténticas oportunidades de defensa de su derecho, que le permitan realizar una oposición real a las pretensiones y a los señalamientos estatales y cuestionar tanto aspectos formales (procedimiento, competencia, etc.) como materiales (configuración de la causal invocada, valoración de los medios de prueba, etc.) de su actuación”(63).
En materia rural, la extinción de dominio se encontraba regulada, en el momento de expedirse los actos administrativos demandados, en las leyes 135 de 1961 y 4ª de 1973, normativa que de manera expresa señalaba que esta potestad constituye un desarrollo directo de la función social de la propiedad, puesto que todo propietario de un inmueble rural está obligado a usarlo y explotarlo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementaras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica(64).
En este contexto, se fijó la causa exstintionis al entender que se incumplía la función social de la propiedad y por ende había lugar a la iniciación del procedimiento de extinción de dominio cuando sobre el fundo rústico se dejaba de ejercer la posesión en los términos explicados en el párrafo precedente, durante tres años consecutivos(65). La única justificación de inactividad era demostrar que la causa de la misma se debía a un fenómeno de fuerza mayor o de caso fortuito, de forma tal que el acaecimiento de tal circunstancia interrumpía el término establecido en la ley para beneficiar al propietario(66), quien de todas formas debía probar la existencia de explotación económica anterior a la ocurrencia de los hechos imprevisibles e irresistibles que impidieron el aprovechamiento(67). Así mismo, aquello cultivado por terceros que no reconocían la calidad de dueño al propietario, no se podía tener en cuenta para demostrar la explotación económica(68).
La autoridad competente para decidir sobre la extinción de dominio era el Incora quien podía iniciar el procedimiento de oficio, a solicitud de los procuradores agrarios o petición de cualquier persona(69). Para iniciar el procedimiento administrativo era indispensable que la autoridad administrativa se informara sobre el estado de explotación o de abandono en que se encontrara el predio, y para ello podía ordenar: el estudio de la información suministrada por los propietarios o poseedores y requerirlos para que complementaran o aclararan lo proveído cuando el instituto lo considerara insuficiente; la práctica de visitas y de aquellas diligencias que considerara necesarias, y; la solicitud a las oficinas de instrumentos públicos de expedición de certificación en la que constara quien era el poseedor inscrito del inmueble y si sobre éste se encontraba vigente algún derecho de uso o de usufructo o pesaba alguna hipoteca, con indicación, en caso afirmativo, del nombre del usuario, usufructuario o acreedor hipotecario(70).
Si de la información obtenida se desprendía que el predio no se hallaba explotado, el Instituto debía dictar una resolución en la que se ordenaba adelantar los trámites administrativos pertinentes para decidir si se debía o no extinguir el dominio sobre todo o parte del predio. Esta resolución debía notificarse personalmente al propietario y a todos aquellos que hubieren constituido otros derechos reales sobre el inmueble o, si era del caso, debía emplazárseles en la forma prevista en el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil, y en caso de que no se presentaran debía designarse curador ad litem(71). En caso de que se llegara a la conclusión de que el fundo se estaba aprovechando en los términos establecidos en la ley, así debía declararse sin que esto impidiera que en otro momento se pudiera volver a adelantar el trámite señalado si las circunstancias que se tuvieron en cuenta habían sido modificadas o la información suministrada fuera falsa, inexacta o incompleta(72).
A efectos de garantizar la mayor publicidad posible, la providencia que iniciaba el procedimiento de extinción del dominio se tenía comunicar a la oficina de registro de instrumentos públicos para que se procediera a su inscripción, por lo que a partir de ese momento las actuaciones adelantadas surtían efectos frente a terceros(73). En la actuación administrativa la carga de la prueba sobre la explotación económica o de la imposibilidad de aprovechamiento por fuerza mayor o caso fortuito correspondía al propietario(74). Por esta razón, se estableció un término de 15 días, contados a partir de la notificación de la resolución que daba inicio al trámite administrativo para que éste pidiera el decreto de todos aquellos medios probatorios que considerara oportunos y que de acuerdo a la ley fueran admisibles(75). Así se aseguraba el derecho de defensa y de contradicción, toda vez que la norma reglamentaria aseguraba que la decisión asumida por la administración sólo se profiriera cuando se hubiera permitido al propietario exponer todos aquellos razonamientos encaminados a proteger su situación jurídica. Así mismo, podían pedir pruebas el Ministerio Público y de oficio el instituto.
No obstante lo anterior, la posibilidad de probar la explotación del inmueble se sometió a una tarifa probatoria, pues el medio idóneo para hacerlo era la práctica de la inspección ocular en la que los peritos indicaban de forma clara el estado del terreno, especificando si la vegetación original espontánea había sido objeto de desmonte y destronque, que cultivos existían o si habían señales evidentes de haber estado sometido antes a una explotación agrícola regular. Si se constataba que no existían sembrados y el propietario alegaba que habían existido durante el término fijado por la ley para la extinción del dominio, la prueba debía completarse con los siguientes medios probatorios(76):
1. Presentación de declaraciones de renta y patrimonio, de las cuales se desprendiera con claridad que durante dicho término el propietario obtuvo utilidades provenientes de cultivos en el fundo o realizó y contabilizó en sus activos, inversiones sobre éste, en cuantía proporcionada a la extensión que alegue haber cultivado.
La explotación con ganado también debía probarse mediante inspección ocular, en la cual los peritos debían especificar si la extensión respectiva estaba cubierta de pastos artificiales, o si existiendo en ella sólo pastos naturales había sido objeto de desmonte o destronque de la vegetación original o de labores regulares de limpieza y conservación. Si se alegaba explotación anterior en el tiempo fijado para la extinción de dominio la prueba debía complementarse con las piezas documentales ya referenciadas. Igual regulación se aplicaba cuando lo que se pretendía demostrar como económicamente explotadas eran tierras cubiertas de bosques artificiales de especies maderables o cuando se pretendía acreditar una actividad forestal organizada(77).
Luego de practicadas las pruebas, el Incora tenía un término de 20 días para decidir mediante acto administrativo motivado, si había lugar o no la extinción de dominio, sobre todo o parte del predio de que se tratara. La resolución que extinguía el dominio era proferida por el gerente general pero debía ser aprobada por la junta directiva del instituto con el voto favorable e indelegable del Ministro de Agricultura. Contra esta providencia procedía sólo el recurso de reposición y únicamente producía efectos cuando dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria a los interesados no demandaban su revisión ante el Consejo de Estado(78).
Una vez explicado el alcance del derecho de propiedad agraria y el procedimiento de extinción del dominio, la Sala procederá a analizar el material probatorio recaudado y a pronunciarse sobre el concepto de la violación, comoquiera que los argumentos expuestos se reflejarán necesariamente en el pronunciamiento.
5. El análisis concreto del caso y el estudio del concepto de la violación formulado.
5.1. La objeción por error grave del dictamen pericial.
La entidad demandada objetó por error grave el dictamen pericial rendido por los señores Lucila Camargo Molano y Enrique Caro Lugo. Señala que en el dictamen pericial no se tuvo en cuenta que la declaratoria de extinción de dominio no se hizo sobre la totalidad del predio, de forma tal que no se discriminan construcciones, cultivos, potreros y a quien corresponde la explotación económica encontrada.
Para resolver este punto, resulta necesario y pertinente precisar que para que se configure el error grave, en el dictamen pericial, se requiere de la existencia de una equivocación en materia trascendente por parte de los peritos, una falla que tenga entidad suficiente para llevarlos a conclusiones igualmente equivocadas, tal y como lo exigen los numerales 4º y 5º del artículo 238 del Código de Procedimiento Civil.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia(79) ha precisado, respecto de la objeción por error grave contra el dictamen pericial y sus especiales condiciones, lo siguiente:
“(…) si se objeta un dictamen por error grave, los correspondientes reparos deben poner al descubierto que el peritazgo tiene bases equivocadas de tal entidad o magnitud que imponen como consecuencia necesaria la repetición de la diligencia con intervención de otros peritos…”(80) pues lo que caracteriza desaciertos de ese linaje y permite diferenciarlos de otros defectos imputables a un peritaje, “…es el hecho de cambiar las cualidades propias del objeto examinado, o sus atributos, por otras que no tiene; o tomar como objeto de observación y estudio una cosa fundamentalmente distinta de la que es materia del dictamen, pues apreciando equivocadamente el objeto, necesariamente serán erróneos los conceptos que se den y falsas las conclusiones que de ellos se deriven…” (resaltado fuera de texto).
Con fundamento en estos criterios, para la Sala las objeciones presentadas por la parte demandada, no constituyen error grave del peritazgo, comoquiera que no se evidenció una falla de tal magnitud en el trabajo de los peritos. Cosa distinta es, que en caso de que se logre desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos, el operador judicial a efectos de definir el restablecimiento del derecho analice las conclusiones que la experticia arrojó en conjunto con los medios probatorios restantes y determine a través de una labor argumentativa si decide acogerse o apartarse de las conclusiones que ésta arroja.
5.2. Las excepciones propuestas por el Incora.
El apoderado de la parte demandada propuso dos excepciones: 1. La indebida acumulación de pretensiones, toda vez que la acción especial de revisión sólo tiene como finalidad específica la constatación de la ilegalidad del acto de extinción del dominio, mas no el reconocimiento de indemnizaciones, y; 2. La inexistencia de la obligación de indemnizar, puesto que no se acreditaron los perjuicios sufridos dado que el predio Mondoñedo fue abandonado por sus propietarios.
La Sala se ocupará de dar respuesta sólo a la primera de las excepciones formuladas, ya que lo referente a la acreditación de los perjuicios se encuentra directamente relacionado con el fondo del proceso y, por tanto, depende del análisis de la legalidad de los actos administrativos demandados y de los medios probatorios aportados.
Respecto del carácter indemnizatorio de la acción de revisión, es necesario advertir que si bien es cierto que la finalidad es la de determinar la ilegalidad de aquellos actos de extinción de dominio y de los que decidan el fondo de los procedimientos de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, no puede afirmarse que a través de la misma el demandante no pueda perseguir el restablecimiento del derecho u obtener la reparación del daño. Las razones para arribar a esta conclusión son dos:
1. El artículo 90 de la Constitución consagra una cláusula general de responsabilidad civil extracontractual al señalar que el Estado debe responder por todos aquellos daños antijurídicos que cause con su acción u omisión. Así las cosas, la norma fundante del ordenamiento jurídico colombiano preceptúa que cualquier actuación de las autoridades públicas es susceptible de control judicial y, lo que es más importante, si se constata que se produjo una aminoración en algún derecho, interés o bien jurídico surge la obligación de resarcimiento.
En consecuencia, si en un proceso contencioso administrativo se constata que una declaratoria de extinción de dominio no se ajusta a la legalidad y que tal decisión causa un daño en el derecho de propiedad del demandante, el juez no puede limitarse a declarar la nulidad sino que deberá determinar la forma en cómo se restablece el derecho. La ilegalidad de la decisión justifica el deber de reparar, pues la expedición de un acto administrativo bajo estas circunstancias, que afecte negativamente una situación, derecho interés jurídico concreto, es la fuente de un daño que el ciudadano no tiene el deber jurídico de soportar.
2. Los mecanismos procesales establecidos para cuestionar la legalidad de los actos administrativos son los consagrados en los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, los cuales regulan la acción de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho respectivamente. Así las cosas, las reglas establecidas en el artículo 136 hacen referencia exclusivamente a la caducidad de las acciones contencioso administrativas. Tratándose del control de las decisiones administrativas, esta disposición establece como regla general que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca a los cuatro meses contados a partir del día siguiente de la notificación, comunicación o ejecución y, consagra además, respecto de algunos actos administrativos individuales, parámetros diferenciadores a efectos de establecer términos distintos para acudir a la jurisdicción. Es el caso de la acción de revisión, cuyo término de caducidad es de 15 días contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo y para los terceros de 30 días contados a partir de la inscripción del acto en la oficina de instrumentos públicos(81).
El término de caducidad fue respetado en el caso objeto de estudio, toda vez que, las resoluciones 3125 y 35 fueron notificadas el día 25 de noviembre de 1996(82) y la demanda se presentó el día 16 de diciembre del mismo año, es decir, justo cuando se cumplían los 15 días hábiles contados a partir del día siguiente a la notificación de los actos administrativos objeto de la acción de revisión.
Los parámetros delimitados se justifican al establecer un límite temporal para acudir al aparato judicial más no en la naturaleza del mecanismo procesal utilizado, que además de ser un instrumento de revisión de legalidad puede llegar a tener cariz indemnizatorio si en el proceso se demuestra que la ilegalidad de la decisión administrativa causó algún menoscabo en un derecho. En otros términos, se trata de supuestos especiales del llamado contencioso subjetivo, porque de no ser así, le sería imposible al operador, una vez declarada la nulidad de una declaratoria de nulidad de una extinción del dominio, proceder a establecer si procede, como restablecimiento del derecho, el levantamiento de la anotación del acto administrativo que la autoridad administrativa haya realizado en el folio de matrícula inmobiliaria.
Por estas razones la excepción propuesta no está llamada a prosperar.
5.3. Las pruebas aportadas al proceso y los hechos demostrados.
1. Se acreditó la calidad de propietario del señor Gilberto Liévano del predio Mondoñedo, pues al expediente en varias oportunidades se allegó copia de la escritura pública y del folio de registro inmobiliario(83).
2. Se demostró que el Incora entre los años 1986 y 1989 adelantó procedimiento de clarificación de la propiedad del predio Mondoñedo. Esta actuación finalizó señalando que los terrenos que conforman el predio rural son de propiedad privada y pertenecen a Gilberto Liévano. Al proceso se aportó:
— Resolución 4893 del 14 de octubre de 1986(84), en la cual se declara que no han salido del patrimonio del Estado y por tanto son baldíos, los terrenos que conforman el predio denominado Mondoñedo, ubicado en la jurisdicción del municipio de Chaparral, departamento del Tolima.
—Resolución 3789 del 1º de junio de 1989(85), “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 4893 del 14 de octubre de 1986, mediante la cual se declaró que no han salido del patrimonio del Estado los terrenos que integran el predio Mondoñedo, ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral”. En este acto administrativo se resolvió:
“ART. PRIMERO.—Acceder a reponer, en el sentido de revocar en todas sus partes la Resolución 4893 de octubre 14 de 1986, mediante la cual la gerencia del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria declaró que no han salido del patrimonio del Estado y por tanto son baldíos, los terrenos que conforman el predio rural denominado Mondoñedo, ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral, departamento del Tolima, con una extensión de 600 has…”.
3. Se demostró que después de 1988, varias personas invadieron el predio Mondoñedo, como consecuencia de que se declaró que la finca no había salido del patrimonio del Estado y que por tanto era baldía. En el mismo año el señor Gilberto Liévano inició procedimiento policivo a efectos de que se practicara diligencia de lanzamiento. Actuación que finalizó en el año 1991 con la declaratoria de nulidad de todo lo adelantado. Al proceso se aportaron los siguientes documentos:
— Querella presentada ante el Alcalde de Chaparral por el señor Gilberto Liévano, solicitando que se procediera al desalojo de varias personas que a partir de las dos de la tarde del 24 de mayo de 1988 invadieron los predios de la Finca Mondoñedo. Memorial de fecha 25 de mayo de 1988(86).
— Oficio de mayo 26 de 1988 proferido por la Alcaldía Especial de Chaparral dirigido al señor Gilberto Liévano. En este documento se informa que se devuelve la solicitud de desalojo para que se presente nuevamente cumpliendo los parámetros de la Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930(87).
— Resolución proferida por la Alcaldía Municipal de Chaparral el 10 de junio de 1988. Se ordena decretar y ordenar el lanzamiento de los ocupantes de hecho que se encontraban en ese momento en el predio Mondoñedo(88). Se fijó el 15 junio de 1988.
— Memorial dirigido a la Alcaldía de Chaparral por el señor Liévano solicitando el aplazamiento de la diligencia de lanzamiento(89).
— Memorial dirigido al Alcalde de Chaparral por varios de los ocupantes del predio Mondoñedo en el que solicitan la nulidad de la diligencia de lanzamiento decretada el 15 de junio de 1988, por estar esta fecha incluida en el término de ejecutoria de la decisión. Documento presentado el 14 de junio de 1988. Además de señalar que la Resolución 4893 del 14 de octubre de 1986 proferida por el Incora declaró la finca como bien baldío, sostuvo:
“Los que firmamos el presente memorial y demás personas demandas llevamos más de tres años ocupando este inmueble y por consiguiente no le son aplicables las normas que regulan la ocupación de hecho, en primer lugar porque los terrenos que son objeto de acción baldíos de la nación (sic) y en segundo lugar porque se encuentra prescrita la acción que pretende ejercer el señor Gilberto Liévano, que entre otras no ostenta derecho alguno“.
— Resolución proferida por la Alcaldía de Chaparral el 17 de junio de 1988. En esta providencia se revocó la orden de desalojo de los ocupantes del predio Mondoñedo y se decretó el “statu quo” hasta que no se resolviera la petición que el señor Liévano elevó ante el Incora a efectos de que se revocara la decisión de declarar bien baldío a la finca mencionada(90).
— Solicitud elevada por el apoderado de Gilberto Liévano a la Alcaldía de Chaparral, solicitando que se ordenara dictar auto dirigido a cumplir lo resuelto por el superior para que las cosas vuelvan al estado anterior de la ocupación. Este memorial es del 2 de noviembre de 1988(91).
— Oficio de la Inspección Segunda Municipal de Policía de Chaparral del 9 de noviembre de 1988. No acepta avocar el conocimiento del procedimiento adelantado por Gilberto Liévano(92).
— Oficio de la Alcaldía Municipal de Chaparral de 15 de noviembre de 1988, en el que se informa que esa dependencia no pretende alterar la decisión del superior de decretar el statu quo. Indica que existió falta de claridad en lo que se resolvió y pone de presente que lo que se quiso expresar era que las cosas debían volver al estado en que se encontraban antes de elevar la querella(93).
— Acta de diligencia de statu quo en el predio Mondoñedo practicada por la Inspección de Policía de Chaparral. Documento de fecha 6 de diciembre de 1988(94).
— Memorial del 16 de enero de 1989 dirigido a la inspección de policía de Chaparral, en el que Gilberto Liévano informó que los invasores han vuelto a echarle el ganado fuera de los potreros violando el acuerdo pactado. Solicitó que se requiriera a los infractores o que en subsidio se señalara fecha y hora para que continuara la diligencia de lanzamiento(95).
— Acta de diligencia de requerimiento practicada por la Inspección de Policía de Chaparral el 9 de febrero de 1989. El apoderado del señor Liévano los hizo llamar para obtener el respeto por aquello que fue pactado en la diligencia de statu quo y para que se abstuvieran de sacar el ganado de la finca Mondoñedo. Los requeridos manifestaron que se encontraban cumpliendo con lo pactado y le piden a la autoridad que visite el predio para que se cerciore de que no se ha faltado a lo acordado(96).
— Memorial de febrero 14 de 1999 dirigido a la Alcaldía de Chaparral. En este escrito el apoderado del señor Liévano señala que la diligencia de lanzamiento se suspendió a efectos de permitir que los ocupantes recogieran los frutos de los plantíos que ellos habían sembrado en la finca. No obstante, al ser recogidos tales frutos, los invasores de mala fe trabajaron el terreno para volverlo a sembrar. Por este motivo solicitó que se continuara con la ejecución de la medida de desalojo definitivo(97).
— Memorial del apoderado de los ocupantes del predio Mondoñedo dirigido al Alcalde Especial de Chaparral solicitando que se declare la nulidad de lo actuado, al no ser procedente la comisión que en su momento hizo el primer mandatario a la Inspección de Policía. El documento es de fecha febrero 28 de 1989(98).
— Acta de diligencia de statu quo en el predio Mondoñedo. Documento de marzo 14 de 1989. El apoderado de los ocupantes se opuso a la actuación adelantada, argumentando la prescripción de la diligencia de lanzamiento y la no notificación a la procuraduría agraria(99).
— Oficio de la alcaldía municipal de Chaparral de fecha 30 de marzo de 1989. En este documento se niega la solicitud de nulidad de procedimiento de lanzamiento adelantado propuesta por los señores Orlando Sánchez Trejos en su calidad de demandante de los ocupantes demandados y por la Procuraduría Agraria del Tolima por considerarlas extemporáneas(100).
— Recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado por el apoderado de los ocupantes ante el Alcalde de Chaparral en contra de la decisión del 30 de junio de 1989. Se reitera la solicitud de nulidad de la actuación, por falta de notificación a la procuraduría, por ausencia de jurisdicción y competencia de la alcaldía, entre otros(101). Este documento fue presentado el 11 de abril de 1988.
— Decisión de la Alcaldía Municipal de Chaparral del 14 de abril de 1989(102). En la parte resolutiva ordenó: “Reformar la parte resolutiva de la providencia dictada por este despacho y calendada del treinta de marzo del año en curso, en el sentido que el competente para resolver los incidentes, es la dirección de orden público y justicia de la Gobernación del Tolima, a quien se ordena enviar original el proceso, previa desanotación; La presente providencia afecta la dictada por este despacho, fechada el 7 de marzo del presente año…”.
— Recurso reposición presentado por el apoderado de los querellados en contra de la providencia del 14 de abril de 1989. Como fundamento de la impugnación señaló que en el procedimiento adelantado no se propuso incidente alguno(103).
— Providencia del 28 de julio de 1989 proferida por la Secretaría de Gobierno - Dirección de orden público y justicia de la Gobernación del Tolima. Niega el recurso de apelación concedido por el Alcalde Chaparral en contra de la decisión tomada el 30 de junio de 1989(104).
— Solicitud elevada por la Procuradora Agraria del Tolima, solicitando a la dirección de orden público y justicia de la Gobernación del Tolima que se declare la nulidad del procedimiento policivo adelantado por petición de Gilberto Liévano por no haberle sido notificada personalmente de las diligencias adelantadas(105). El escrito es presentado el 10 de agosto de 1989.
— Recurso de reposición presentado por la procuradora agraria en contra del proveído del 28 de julio de 1989 proferido por la dirección de orden público y justicia de la Gobernación del Tolima. El documento es de fecha 10 de agosto de 1989 y se sustenta en la ausencia de respuesta ante la solicitud de nulidad formulada por los querellados(106).
— Proveído del 18 de septiembre de 1989, proferido por dirección de orden público y justicia de la Gobernación del Tolima. En esta providencia se negó el recurso de apelación interpuesto ante la Alcaldía de Chaparral, así como las solicitudes nulidad elevadas por la procuradora agraria y el apoderado de los querellantes(107).
— Recurso de reposición interpuesto por la procuradora agraria en contra de la decisión tomada por la dirección de orden público y justicia de la Gobernación del Tolima el 18 de septiembre de 1989(108). Documento del 25 de septiembre de 1989.
— Proveído del 25 de septiembre de 1989 proferido por la dirección de orden público y justicia de la Gobernación del Tolima, en el que se indica que el recurso propuesto por la procuradora agraria es improcedente(109).
— Solicitud formulada por el señor Liévano a la Alcaldía Municipal de Chaparral en el mes de octubre de 1989. Pidió que se comisione a la Inspección de Policía a efectos de cumplir con el desalojo ordenado(110).
— Acta de diligencia de statu quo del 27 de octubre de 1989(111). Esta actuación fue suspendida.
— Proveído del 8 de marzo de 1991 proferido por la dirección de orden público y justicia de la Gobernación del Tolima(112), en esta providencia se resolvió:
“CONFIRMAR en su totalidad la providencia de noviembre 21 de 1990, de la Alcaldía ad hoc de Chaparral, por la cual se declara la nulidad de todo lo actuado en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho del predio rural denominado Mondoñedo, de Gilberto Liévano contra Hector Pava, Luis Octavo, Mauricio Yara, Héctor Reina y otros”.
Declaraciones extrajuicio solicitadas en el procedimiento policivo por Gilberto Liévano(113).
— Álvaro Rodríguez Casilinas. (Trabajador —vaquero y mayordomo— del señor Gilberto Liévano) declaración rendida el 1º de junio de 1988.
“(…) Doctor es cierto que el señor Gilberto Liévano, es poseedor desde hace más de dos años, de la finca agrícola denominada Mondoñedo.
“(…) Si, doctor es cierto que la posesión que ha tenido el señor Gilberto Liévano desde hace más de dos años, ha sido perturbada por personas que se han introducido en la finca o predios de dicha finca sin autorización expresa de don Gilberto Liévano y sin la mía como mayordomo que soy de esa finca, ellos se han penetrado en la finca Mondoñedo y están haciendo Trojas (sic) y haciendo rozados. Desalojando el ganado de dichas tierras, y cometiendo toda clase de atropellos contra la posesión. Eso viene sucediendo desde el día 24 de mayo de este año…”.
— Ferney Rodríguez Guisa (hijo del mayordomo de la finca) declaración rendida el 1º de junio de 1988.
“(…) Si, doctor lo único que puedo decir (…) es que el señor Liévano es quien ha tenido la posesión, por lo tanto es quien ordena o manda a hacer los trabajos que la finca Mondoñedo está demandando…
“(…) Si, doctor es cierto que la posesión que ha tenido el señor Gilberto Liévano desde hace más de dos años sobre la finca Mondoñedo, ubicada en la vereda de Aguayo, ha sido perturbada hace unos 15 o 20 días…
— Heriberto Cuevas(114) (declaración rendida mar. 5/90).
“Si, doctor. Conozco al señor Gilberto Liévano, de vista, trato y comunicación desde hace unos 30 años, lo conocí por motivos de que hemos sostenido negocios de compra de ganado…
“(…) Sí, doctor me consta que desde que conozco a Gilberto Liévano, ha sido el propietario del predio o la finca Mondoñedo, porque he tenido negocios varios en esa finca, yo le he comprado ganados engordados en esa finca para el sacrificio aquí en el matadero, y es más él ha tenido sus lecherías y de eso es que él vive.
“(…) Como lo dije anteriormente la explotación económica que ha existido allí es el de engorde de ganados y lecherías y es de eso que él ha vivido, además con eso sostiene el estudio de sus hijos que tiene en la universidad, además yo como matarife he visitado la finca Mondoñedo, estando don Gilberto Liévano, como propietario absoluto.
“(…) Lo que a mí me consta con relación al predio Mondoñedo, es que él o sea don Gilberto Liévano, dedica o tiene la finca denominada Mondoñedo, para el engorde de ganado y lechería, y el problema que tiene, es que le están invadiendo esos terrenos, inclusive le amontonan el ganado, se lo reducen a un potrero, pues entonces de esa forma tiene que proceder a sacarlo y darlo en compañía”.
Declaraciones extra juicio solicitadas por algunos de los ocupantes.
— Declaración de Oliverio Pava Medina. (Rendida dic. 15/88)(115).
“Sí, es cierto, los peticionarios fundaron a sus propias expensas y recursos propios unas mejoras de nombre El Reflejo… (…) estas mejoras consisten en cultivos de plátano, yuca, caña y maíz, sin casa de habitación.
“(…) Yo he visto ejerciendo los actos de dueños y señores desde hace 9 meses”.
— Declaración de Luis Ángel Peña Rayo. (Rendida dic. 15/8) (116).
“(…) se y me consta que son los dueños y fundadores de unas mejoras agrícolas de nombre El Reflejo ubicada en la vereda de Aguayo, de unas quince hectáreas, cultivada en maíz, yuca, plátano, caña, pastos…
“(…) Desde hace unos nueve a un año, ejerciendo los actos de dueño y señor son ser perturbados por persona alguna”.
— Declaración de Jorge Reina (rendida jul. 11/88).
“(…) Conozco de vista, trato y comunicación a los peticionarios señores Oliverio Pava Medina y Héctor Pava Medina desde hace unos siete años, y por ese conocimiento se y me consta que desde hace unos tres años, son poseedores de un lote de terreno con mejoras y casa de habitación, que han denominado Las Brisas, ubicados en predios de la finca denominada Guadalito - Mondoñedo de la vereda de Aguayo del municipio de Chaparral de una extensión de 30 hectáreas, compuesto por dos casas de habitación de construcción de bahareque, techo de palma y palmicha, pisos naturales, puertas de madera, cultivos de cacao, plátano, yuca, maíz, pastos, caña, rastrojos, cercas de alambre de púas y demás anexidades, alinderado así…”.
— Declaración de Jesús Antonio Yara(117) (rendida oct. 11/88).
“…se y me consta que es dueño absoluto de unas mejoras de nombre Las Honduras, ubicados en terrenos baldíos de la nación, en la vereda de Aguayo del municipio de Chaparral, de una extensión de 9 hectáreas, con cultivos de plátano, yuca, pastos artificiales, rastrojos, montes, todo cercado en alambre de púas…
“(…) Si es cierto que desde hace más de un año, el peticionario ejerce los actos de dueño y señor en forma quieta y pacífica…”
— Declaración de Juan de la Cruz Pava Bedoya(118) (rendida oct. 11/88).
“…Es cierto que esas mejoras fueron plantadas hace más de un año y desde esa época viene en posesión quieta y pacífica sin reconocer dominio a terceros…”.
También se allegó certificado del Juez 41 de instrucción criminal del Tolima, en el que se deja constancia que el señor Liévano presentó denuncia por el delito de invasión de tierras en contra del señor Omar Hector Oliverio, Juan de la Cruz Pava y otros. No se indica en que se fecha se formuló tal denuncia(119).
4. En el año 1989 el Incora inició las diligencias administrativas tendientes a establecer si era procedente declarar la extinción del dominio del predio Mondoñedo. En el procedimiento administrativo se constató que aún cuando era verdad que varias invasiones se presentaron en el año 1988, luego de que el Incora hubiera declarado el predio como baldío, también se demostró que la finca rural estaba inexplotada y en parte abandonada con anterioridad a ese año. De hecho, el abandono e inexplotación acaeció desde antes de 1982. Al expediente se allegaron las siguientes piezas documentales:
— Informe de visita previa realizada por el Incora el 29 de septiembre de 1989(120). En este documento se consignó:
“(…) Cercas internas. El área del inmueble aprovechada directamente por el propietario inscrito se encuentra fraccionada en tres potreros, cercados en forma similar a la descrita en las perimetrales.
La mayor parte de las cercas observadas en el interior del inmueble han sido construidas por los ocupantes y son mantenidas por ellos…
“Ocupantes
“Sobre este particular conviene señalar que dentro del inmueble hay ocupantes de vieja data, entre los cuales están quienes hicieron solicitud de adjudicación sobre porciones del mismo, a la vez de quienes ingresaron allí en abril de 1988, una vez conocieron la declaratoria de baldíos los terrenos del predio (sic), a través de la Resolución 4893 del 14 de octubre de 1986, originaria de la gerencia general del instituto, además de asegurar que el inmueble aparecía en completo abandono, afirmación que puede respaldarse al observar la tumba de rastrojos y la implantación de cultivos y pastos, como más adelante podrá apreciarse.
“Son ocupantes antiguos:
“Jorge Barrera Caviedes y sucesores de Antonio María Yara. En conjunto ocupan el lote denominado El Refugio, área de 37-7.500 has, según plano del Incora, lote sobre el cual elevaron solicitud de adjudicación en el cual adelanta explotación agropecuaria consistente en cultivos de café, cacao, plátano, árboles frutales (cítricos, mangos, guanábanos y guayabos) en producción. Además, pastos naturales y artificiales asociados con malezas y rastrojos. Del mismo modo, se conservan áreas de reserva constituidas por montes y rastrojos.
“La mayor parte de la parcela aparece delimitada por cauces y la separación de la cabida se complementa con cercas de alambre de púas sobre postes de madera rolliza, un tramo en cerca de piedra y tramos barrancosos.
“Dentro de la misma hay dos casas de habitación con paredes de bahareque, techos de zinc, piso en tierra; cocinas de construcción similar, además Jesús Antonio Yara, uno de los sucesores de Antonio María Yara, construyó vivienda similar a las dos descritas. Todas las viviendas tienen derivación de acueducto veredal. Por otra parte, el señor Jorge Barrera Caviedes indica que con la misma antigüedad de la ocupación sobre el anterior lote, alrededor de los 29 años, ocupa otro lote el cual tiene área de aproximadamente 10 has, en parte cultivada con cacao, en producción, mientras que el resto aparece cubierto de rastrojo. Esta porción se localiza en las laderas que culminan en el cauce de la quebrada Chele.
“Del mismo modo, los sucesores de Antonio María Yara: Hermes, Jesús, Jesús Antonio, Héctor, Jaime, Fabio, Gumercindo, José Helí y Mauricio, reclaman posesión sobre un lote aproximado de 5.0 has, en donde se observan cultivos de plátano y cacao en producción. La misma se ubica en las laderas del flanco oriental de la mesa de Aguayo, inmediata a la misma.
“La misma posición toman en relación con otra porción, localizada cerca del río Amoyá, con cabida de más o menos 5 has, cultivada con cacao, plátano, árboles frutales, yuca y maíz, todos en producción.
“Reclaman posesión con antigüedad superior a veinte años.
“Rafael Sabogal. A la vez que es colindante del predio, camino de Aguayo al medio, ocupa una porción de aproximadamente 4.0 has, ubicada entre el camino mencionado y la parcela denominada El Refugio. Allí tiene potrero pradizado con pastos artificiales y naturales, en buenas condiciones de limpieza. Casa de habitación con paredes de bahareque, techo de zinc, pisos de cemento; cocina de similar construcción, servicios de baño y sanitario alberca-lavadero. Estas instalaciones cuentan con acueducto de manguera de polietileno. La porción aparece encerrada con cercas de alambre de púas de madera rolliza y aserrada.
“Juan de la Cruz Pava Bedoya. Indica que su entrada al inmueble ocurre cerca de 5 años. Enseña acta de conciliación suscrita ante la Inspección del Trabajo y Seguridad de Chaparral, por el ocupante y el señor Gilberto Liévano, en la cual se establece que Pava Bedoya recibe un lote de terreno enrastrojado, el cual hace parte del predio Mondoñedo, propiedad del otro signatario.
“La porción ocupada tiene cabida de aproximadamente 25.0 hectáreas, y en la misma adelanta cultivos de caña de azúcar, cacao, plátano, árboles frutales (cítricos) y yuca, todos en producción. Del mismo modo, pastos artificiales de la especie puntero, asociado con gramas naturales, en regulares condiciones de limpieza. Parte del perímetro y los poteros y cultivos aparecen cercados con alambre de púas sobre postes de madera rolliza. Dentro de la misma parcela hay dos viviendas construidas con paredes de bahareque, techo de zinc y piso en tierra, las dos con acueducto en manguera de polietileno.
“Gilberto Santa. Indica que la posesión la hereda de su padre y reclama antigüedad superior a los 20 años. Ocupa porción de aproximadamente 8 has, en las cuales adelanta cultivos de cacao (en producción y desarrollo), plátano, yuca y maíz. Un pequeño potero pradizado con pastos naturales y artificiales, limpios de malezas. La parcela cercada en alampúas(sic) y postes. Rollizos. (sic) Todos estos ocupantes ejercen posesión en calidad de dueños, vale decir, sin reconocer dominio ajeno y sin tener vínculo de dependencia.
“En relación con los ocupantes entrados en época más reciente (abr./88) se consigna que, basados en los antecedentes ya consignados, iniciaron labores de limpieza de rastrojos y siembra de cultivos temporales, primeramente en forma comunitaria y en el sector del inmueble comprendido entre los cauces del río Amoyá, la quebrada Irco y la quebrada Chele, y el borde de la Mesa Aguayo, en el cual aparecen otros ocupantes antiguos y adquirentes…
“Para la fecha de la visita ya los ocupantes han determinado sus parcelas individualmente y fueron observadas en las siguientes condiciones de cada uno de los casos…”.
“Explotación económica.
“Por cuenta del titular de la propiedad se ejerce posesión sobre un lote de aproximadamente 50.0 has, ubicado en la Mesa de Aguayó, alrededor de las instalaciones de vivienda y administración. Dentro del mismo se observan pastos naturales constituidos por gramas y pajas espontánea(sic), asociadas con montes y rastrojos integrados por especies propias de la zona (mortiño, chaparro, senvé, entre los más abundantes). tanto la densidad como el desarrollo de la cobertura muestran la incidencia de la baja fertilidad de los suelos, pero puede asegurarse que el inmueble ha estado abandonado por espacio no inferior a diez años.
“Área total aproximada ocupada por terceras personas quienes aseguran no reconocer dominio ajeno ni tener vínculo de dependencia con persona alguna, entre los cuales aparecen quienes solicitaron del instituto la adjudicación de las áreas ocupadas. En el menor de los casos la ocupación es de cinco años… 94.0 Has.
“Área total aproximada ocupada desde abril de 1988, por personas quienes aducen como razón de la ocupación, el hecho de que los terrenos, por una parte fueron declarados baldíos y por otra, se hallaban totalmente abandonados, situación comprobada durante la visita al observar tumbas de rastrojos, quemas, rebrotes de pastos y cultivos regionales… 106.0 Has.
“Área total aproximada poseída por el titular del dominio, cubierta con pastos naturales asociados de maleza y rastrojos con edades de diez años como mínimo… 50.0 Has.
“Total… 250 Has”.
— Resolución 1323 del 31 de octubre de 1989(121), por la cual se inician las diligencias administrativas tendientes a establecer la procedencia legal de declarar o no extinguido, en todo o en parte, el derecho de dominio privado, existente sobre el predio rural denominado Mondoñedo - Guamal, Ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral, departamento del Tolima. En la parte motiva del acto administrativo se indicó:
“Ocupantes y explotación económica
“En el predio se hallan establecidas cuatro familias, en un área aproximadamente 94.0 hectáreas (sic), quienes adelantan cultivos de café, cacao, plátano, árboles frutales, al igual que pastos implantados, debidamente conservados, con tiempo de posesión entre cinco y veintinueve años, quienes manifestaron no reconocer dominio ajeno en relación con las parcelas que trabajan.
“Además se encontraron otros trece (13) ocupantes en área aproximadamente 106.0 (sic) hectáreas, quienes iniciaron ocupación en abril de 1988, decisión que se debió a la circunstancia de que las tierras que integran el inmueble fueron declaradas baldías por parte de la gerencia general del Incora, a más de que fueron totalmente abandonas por parte de la persona que reclama la propiedad de las mismas. Estas personas adelantaron tumba y quema de rastrojo, según los vestigios observados durante la diligencia de visita, para de inmediato adelantar cultivos de maíz, yuca, plátano, cacao, al tiempo que las labores de limpieza permitieron el rebrote y recuperación de pastos. Tanto los vestigios de las labores adelantadas por estos ocupantes como la edad de los cultivos implementados, permiten hallar coincidencia con el tiempo transcurrido desde la entrada de éstos al inmueble”.
“La porción del inmueble poseída por el titular inscrito, de aproximadamente 50.0 hectáreas, se encontró con cobertura de pastos naturales, asociados con malezas y rastrojos que indican abandono de la misma por espacio no inferior a los diez (10) años”.
— Copia del acta 55 de la inspección del trabajo y seguridad social. En este documento queda constancia del acuerdo a que llegaron el señor Gilberto Liévano y Juan de la Cruz Pava Bedoya. El primero otorgó al segundo a cambio de las acreencias laborales, un lote de terreno ubicado en el sitio denominado Irco dentro de la finca Mondoñedo, para su uso y usufructo exclusivo. La fecha de suscripción es el 16 de abril de 1985(122).
— Informe sobre alindación de zonas. Documento de fecha 28 de febrero de 1990(123), en el que se dejó consignado:
“La mayor parte del inmueble Mondoñedo se encuentra ocupada y explotada por terceras personas, distintas del titular inscrito. Por cuenta de éste se sostiene explotación agropecuaria, con marcada diferencia en el sector de la ganadería por la carencia de pasturas adecuadas para el sostenimiento de los semovientes o cabezas de ganado mayor, los cuales utilizan pastos espontáneos que brotan en suelos de muy bajo nivel de fertilidad, localizados sobre la meseta que determina la regionalmente conocida meseta de Aguayo.
“Ganadería.
“(…) La baja capacidad productora de los suelos no permite una cobertura más densa de los rastrojos, a la vez que las especies adaptadas a dichas condiciones no llegan a tener mayor porte. Esto explica que presentándose abandono o ausencia de labores de sostenimiento de pastos por espacio no inferior a diez años, la zona no aparece invadida totalmente de rastrojos y malezas. Se puede afirmar que desde hace, por lo menos, diez años no se da sostenimiento a estos pastos si se tiene en cuenta que en septiembre de 1983 ya se daba esta situación de abandono, al realizar la inspección ocular en el predio, dentro de procedimiento de clarificación de la propiedad…
“(…) los demás terrenos del predio se encuentran ocupados por terceras personas, conforme a la siguiente relación:
“Antonio María Yara (hoy sucesores) y Jorge Barrera Caviedes: Solicitaron en noviembre 15 de 1978 la adjudicación del predio denominado El Refugio, solicitud a la cual hubo oposición por parte de la titular de Mondoñedo en ese entonces. Lo anterior obligó a la apertura de proceso de clarificación de la propiedad del inmueble denominado Mondoñedo, trámite que culminó con la declaratoria de propiedad privada del bien. A la fecha subsiste la ocupación del predio El Refugio, con área aproximada de 39.0 has, dedicado a cultivos de café, plátano y árboles frutales (cítricos, mangos, guanábana y guayaba. En cabida aproximadamente 7.0 has. Además potreros de pastos naturales (gramíneas propias de las condiciones) con asocio de pastos artificiales (puntero) en manchas diseminadas. Unos y otros mezclados con gramíneas indeseables que constituyen malezas medias, en cabida aproximadamente 20.0 has. La parte restante de la parcela, más o menos 12 has, están constituidas por terrenos con suelos de muy escasa fertilidad a la vez que con presencia de cárcavas y discontinuidades bruscas, conjunto de factores que los limitan para l implantación de cultivos o para la utilización con ganados…
“Jorge Barrera Caviedes: Ocupa independientemente otra porción con cabida aproximada de 3.0 has, según plano, desde hace más de diez años, según su propia información. Allí adelanta cultivos de cacao y plátano, en producción y con edad entre ocho y diez años.
“Rafael Sabogal: Informa que la porción que ocupa la obtuvo por compra a anterior ocupante quien la poseyó por espacio superior a los diez años. La porción tiene cabida aproximada de 1.5 ha, y se encuentra pradizada con pastos artificiales de la especie puntero con asocio de pastos naturales, en buenas condiciones de sostenimiento. Allí pastan dos cabezas equinas. Dentro de la parcela tiene vivienda…
“Juan de la Cruz Pava: Informa que su entrada como ocupante al predio ocurre hace cerca de cinco años, cuando recibe del propietario del inmueble, señor Gilberto Liévano, un lote de terreno en pago de prestaciones sociales, de conformidad con el acta de conciliación suscrita ante la instrucción de trabajo y seguridad social de Chaparral, el 10 de abril de 1985…
“el lote ocupado tiene cabida de 64 has, aproximadamente. En el mismo adelanta agricultura y ganadería…
“Sucesores de Antonio María Yara: Representados por la señora Otilia Reina Vda. de Yara. Se informa que la ocupación fue iniciada por el fallecido hace más de quince años. La porción ocupada tiene área aproximada de 12 has, explotadas así:
“Aproximadamente 8.0 hectáreas cultivadas con maíz, en recolección y por lo tanto con antigüedad mínima de cuatro meses; en la porción también se aprecia pastos artificial (sic) de especie puntero el cual ha brotado gracias a la tumba y quema del rastrojo que la cubría, del cual queda aún broza en píe y caída, indicativos de anterior inexplotación.
“Las restantes 4.0 has, tiene cultivos de cacao, plátano y árboles frutales, todos en producción y con edades superiores a los diez años…
“Gumercindo Yara Reina: Ocupa cabida de 16.0 has, cerca de 4.0 has, tienen cultivo de maíz, parte en producción y parte en desarrollo, en buenas condiciones de limpieza. La cabida restante de 12 has, está pradizada con pastos artificiales de la especie puntero, asociado con pastos naturales (teatino y grama horqueta), en buenas condiciones de limpieza. Tanto en la porción de cultivos como en la de pastos de observan vestigios de vegetación compuesta de rastrojos medios y altos, anteriores a la explotación implantada por el ocupante; da a saber que inició la ocupación de las respectivas parcelas el día primero de abril de 1988, una vez supieron que el Incora había declarado la condición de baldío del inmueble Mondoñedo… (…) a la vez que por la circunstancia de conocer la inexplotación de estos terrenos por tiempo superior a diez años…
“Ricaute Suárez Cuellar: Ocupa parcela con área aproximadamente 18 has, explotadas con cultivos de maíz, en producción y en edad de cosecha, pequeñas siembras de yuca y plátano, en producción, todo en cabida aproximada de 3.0 has. Las restantes 15 has, tiene cobertura de pastos artificiales de la especie puntero, asociado con pastos naturales, conjunto en buenas condiciones de limpieza. En toda la parcela se observan vestigios de montes y rastrojos que fueron talados por el ocupante previamente a la siembra de cultivos y pastos.
“Tiene vivienda con paredes de bahareque, techo de palma y piso en tierra. El ocupante da a saber que inició la ocupación de las respectivas parcelas el día primero de Abril de 1988, una vez supieron que el Incora había declarado la condición de baldío del inmueble Mondoñedo … a la vez que por la circunstancia de conocer la inexplotación de esos terrenos por tiempo superior a diez años…
“Carlos Julio Hernández: Ocupa cabida aproximada de 5 has. Cerca de 1.0 ha, tiene siembra de maíz, en producción, próximo a cosecha, pequeñas siembras de yuca, plátano y cacao, con edad inferior a un año, todo en buenas condiciones de limpieza. En la parcela se observan vestigios de montes y rastrojos talados por el ocupante previamente a la siembra de cultivos y la implantación de los pastos. El ocupante da a saber que inició la ocupación de las respectivas parcelas el día primero de abril de 1988, una vez supieron que el Incora había declarado la condición de baldío del inmueble Mondoñedo … (…) a la vez que la circunstancia de conocer la inexplotación de esos terrenos por tiempo superior a los diez años.
“Jesús Antonio Yara Reina: Ocupa extensión de aproximadamente 10.0 has. Aproximadamente 2.0 has, tienen cultivos de maíz, en producción, próximo a cosechar, además, pequeñas siembras de yuca y plátano, en desarrollo. Del mismo modo, dentro de esta porción se observaron algunos árboles de cacao con edad superior a los diez años. Sobre el particular, el ocupante asegura que los mismos fueron plantados por su padre Antonio María Yara.
“Las restantes 8.0 has, están pradizadas con pastos artificiales de la especie puntero, asociado con manchas de pastos naturales, conjunto en buenas condiciones de limpieza, donde pastan 8 vacunos del ocupante.
“En toda la parcela se observan vestigios de montes y rastrojos que fueron derribados previamente a la implantación de cultivos y pastos.
“El ocupante da a saber que inició la ocupación de las respectivas parcelas el día primero de abril de 1988, una vez supieron que el Incora había declarado la condición de baldío del inmueble Mondoñedo,… (…) a la vez que por la circunstancia de conocer la inexplotación de esos terrenos por tiempo superior a los diez años.
“Gilberto Santos Prada: Ocupa 12.0 has. Debe tenerse en cuenta que aproximadamente la mitad de esta parcela está comprendida por la Mesa de Aguayo, cuyos suelos sólo dan margen al desarrollo de gramíneas espontáneas y especies arbustivas de porte bajo y ralas, dada la escasa a nula fertilidad natural, a esta porción se le asigna cabida de 5.0 has. Adelanta cultivos de maíz, en producción, cercano a la cosecha, pequeñas siembras de yuca, plátano y árboles frutales, con edad inferior a un año, todo en cabida de aproximadamente 2.0 has. Las restantes 5.0 has, tiene coberturas de pastos artificiales de la especie puntero, asociado con manchas de pastos naturales, conjunto en buenas condiciones de sostenimiento.
“En las áreas de cultivo y pastos implantados se observan vestigios de montes y rastrojos que fueron tumbados por el ocupante previamente a la implantación de pastos y cultivos.
“El ocupante da a saber que inició la ocupación de las respectivas parcelas el día primero de abril de 1988, una vez supieron que el Incora había declarado la condición de baldío del inmueble Mondoñedo … (…) A la vez que por la circunstancia de conocer la inexplotación de esos terrenos por tiempo superior a los diez años.
“Hector Pava Medina: Ocupa parcela de 41.0 has, en donde adelanta cultivos de maíz, en producción, en edad de cosecha, caña de azúcar en edad de primer corte (edad por encima de año y medio), pequeñas siembras de yuca, plátano y cacao en desarrollo. Todo en cabida aproximada de 5.0 has.
“Aproximadamente 20.0 has, tienen coberturas de pastos artificiales de la especie puntero con manchas de pastos naturales, conjunto en buenas condiciones de limpieza, en donde pastan 18 vacunos y 4 equinos.
“La parte restante, aproximadamente 16.0 has, corresponden a terrenos de la Mesa de Aguayo, con suelos cuyas condiciones sólo da margen al brote de gramíneas de porte bajo y especies de tipo arbustivo de poco desarrollo.
“El ocupante da a saber que inició la ocupación de las respectivas parcelas el día primero de abril de 1988, una vez supieron que el Incora había declarado la condición de baldío del inmueble Mondoñedo … (…) a la vez que por la circunstancia de conocer la inexplotación de esos terrenos por tiempo superior a diez años.
“Jorge Eliecer Medina: Ocupa cabida de 18.0 has. Cerca de 5.0 has, están utilizadas con cultivos de maíz, en cosecha y pequeñas siembras de yuca, plátano y yuca, con edades inferiores a un año. La cabida restante o sea 13.0 has, tiene cobertura de pastos artificiales de la especie puntero asociado con manchas de pastos naturales, conjunto en buenas condiciones de limpieza, donde pastan 11 cabezas de ganado vacuno pertenecientes al ocupante.
“Ha construido vivienda con paredes de bahareque, techo de palma, piso en tierra, con cocina hecha en las mismas clases materiales.
“Luis Antonio Octavo: Ocupa cabida de 9.0 has. Adelanta cultivos de maíz, en cosecha, pequeñas siembras de yuca y plátano, en desarrollo, todo en cabida de aproximadamente 3.0 has.
“La cabida restante aparece con cobertura de pasto artificial puntero con ligero asocio de pastos naturales, conjunto en buenas condiciones de limpieza, 6 has.
“En la parcela se observan vestigios de vegetación integrada por rastrojos y montes, los cuales fueron derribados por el ocupante previamente a la implantación de la explotación actual.
“El ocupante da a saber que inició la ocupación de las respectivas parcelas el día primero de abril de 1988, una vez supieron que el Incora había declarado la condición de baldío del inmueble Mondoñedo … (…) a la vez que por la circunstancia de conocer la inexplotación de esos terrenos por tiempo superior a diez años”.
“Luis Enrique Sánchez: Ocupa área de 10.0 has, dentro de la cual adelanta cultivos de maíz, en producción; pequeñas siembras de plátano, yuca, en desarrollo, todo en cabida de aproximadamente 4.0 has; más o menos 5.0 has, tienen cobertura de pastos artificiales de la especie puntero ligeramente asociado de pastos naturales, conjunto en buenas condiciones de limpieza. En las áreas dadas se observan vestigios de montes y rastrojos talados por el ocupante previamente a la implantación de los cultivos y a la pradización de los pastos.
“La cabida restante de la parcela, 1.0 ha, presenta cobertura de montes altos los cuales deben conservarse por cuanto se ubican en terrenos de ladera con pendiente fuerte que integran el tramo correspondiente a la margen de la quebrada Irco.
“Margarita Cruz: Ocupa extensión de 28.0 has. Aproximadamente 6.0 has, tienen cultivos de maíz, en cosecha, pequeñas siembras de plátano, yuca y cacao, en desarrollo con edades menores de un año.
“La parte restante, 22.0 has, tiene cobertura de pastos artificiales de la especie puntero con manchas de pastos naturales, conjunto en buenas condiciones de limpieza donde pastan 13 vacunos y 3 equinos por cuenta de la ocupante.
“Dentro de la parcela hay vivienda con paredes de bahareque, techo de zinc, piso en tierra, cocina hecha con la misma clase de materiales. Tiene acueducto en manguera de polietileno.
“La parcela muestra vestigios de montes y rastrojos que fueron derribados para la implantación de la actual explotación.
“José Helí Yara Reina: Posee lote con cabida de aproximadamente 21. Has, en parte cercado con alambre de púas a tres hilos sobre postes de madera rolliza. La cabida dada está totalmente integrada por terrenos de la Mesa Aguayo, con suelos muy limitados para la producción, en donde se aprecian gramas espontáneas de porte bajo, ralas, a la vez que asociadas con vegetación arbustiva de escaso porte por las mismas limitaciones de los suelos. A la fecha de la diligencia el ocupante sólo ha practicado ligeras y recientes talas de vegetación arbustiva.
“Fredy Hernández Díaz: Posee un lote de aproximadamente 24 has, en parte cercada con alambre de púas sobre postes de madera rolliza. La cabida dada está totalmente integrada por terrenos de la Mesa Aguayo. Con suelos muy limitados para la producción, en donde se aprecian gramas espontáneas de porte bajo, ralas, a la vez que asociadas con vegetación arbustiva de escaso porte por las mismas limitaciones de los suelos. A la fecha de la diligencia el ocupante sólo ha practicado ligeras y recientes talas de vegetación arbustiva.
“Jairo Barrera Reina: Posee parcela con cabida aproximada de 19 has, en parte cercada con alambre de púas sobre postes de madera rolliza. La cabida dada se encuentra ubicada en terrenos de la Mesa de Aguayo, con suelos muy limitados para la producción, en donde se aprecian gramas espontáneas de porte bajo, ralas, a la vez que asociadas con vegetación arbustiva. Igualmente se observan vestigios de siembra de café en área muy reducida, siembra que fue afectada por la presencia de ganados a tal punto que es indispensable resiembra total. Además inició la construcción de casa de la cual sólo se tiene la armazón en madera vaciada.
“Por otra parte se puede consignar que las áreas de potreros ocupadas por estas personas, surgieron de antiguas pasturas, necesariamente con limpia de rastrojos que tenían edad de más de diez años, según se puede asegurar por cuanto en la diligencia de inspección ocular, que se llevó a cabo dentro de las diligencias administrativas de clarificación de la propiedad, que el Instituto practicó en septiembre de 1983, con intervención del técnico operativo Abel Ariza Pinzón, se encontró que estas áreas y aparecían enrastrojadas.
— Oficio del Incora de fecha 31 de octubre de 1990(124) dirigido al Alcalde de Chaparral, en el escrito se manifestó:
“El inmueble denominado Mondoñedo, se encuentra afectado por el Incora desde el año 1982, a raíz de la solicitud de adjudicación que presentaron los señores Jorge Barrera Caviedes y Antonio María Yara en el año 1978 y por la oposición que les hizo la señor Dora de Jesús Jimenez de Liévano, lo que originó el proceso de clarificación de la propiedad.
Luego ante el abandono en que se encontró el inmueble desde las fechas citadas y por la existencia de ocupantes diferente al propietario y que no reconocen dominio del propietario inscrito, varios de los cuales tienen posesión de más de 20 años, se hizo necesario abrir el procedimiento administrativo de extinción del dominio.
“Por todo lo anteriormente expuesto, comedidamente le solicito abstenerse de adelantar cualquier diligencia de carácter policivo en el inmueble denominado Mondoñedo, has hasta tanto se decida de fondo el procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio que oportunamente adelanta el Incora contra el predio.
5. En el procedimiento de extinción del dominio, no se pidió por parte del actor práctica de pruebas adicionales a los documentos que obraban en el expediente administrativo. Esto se constata en el auto proferido por el Incora el 27 de enero de 1990(125). En esta providencia se fijaron los días 19 y 20 de enero de 1990 para la práctica de la diligencia de alindación. La autoridad administrativa indicó:
“El propietario inscrito del fundo no solicitó la práctica de pruebas señalada en el artículo 12 del Decreto 1577 de 1974. Solamente pide que se tengan como tales, las piezas que integran el proceso policivo por ocupación de hecho, instaurado por Gilberto Liévano contra Omar Pava y otros, tramitado en la Alcaldía Municipal de Chaparral, en fotocopias debidamente autenticadas… Del mismo modo, hace oferta del terreno al Instituto, aspecto éste totalmente distinto a las presentes actuaciones”.
6. En el procedimiento de extinción de dominio el actor aportó declaraciones de renta y certificaciones de préstamos de diferentes bancos para ser invertidos en actividades agrícolas y pecuarias en la finca Mondoñedo.
— Copias de las declaraciones de renta del señor Germán Liévano. Años gravable 1988 y 1989(126).
— Certificación expedida por el banco Ganadero el 22 de febrero de 1990, en la que consta que el 17 de octubre de 1983 se otorgó un crédito al señor Liévano para ganadería multipropósito, por una suma de $ 3.180.000. Se señala que con el dinero se comprarían 80 vacas y tres toros reproductores y se indica que la inversión se realizó en la finca Mondoñedo(127). También se aporta el respectivo informe de control de las inversiones(128).
— Certificado expedido por la Caja Agraria el 22 de febrero de 1990, en el que se deja constancia que Gilberto Liévano, tenía para esa fecha créditos pendientes en cuantía de $ 2.668.000. Las inversiones fueron programadas para la Finca Aguas Vivas y posteriormente trasladadas a Mondoñedo(129).
— Certificado del Banco Cafetero expedido el 21 de febrero de 1990, en el que consta que le fue otorgado crédito a Gilberto Liévano por la suma de $ 2.000.000 en la modalidad agropecuaria-ganadería. Este dinero fue invertido en la finca Mondoñedo. Se señala que el señor Liévano venía solicitando créditos desde hace 20 años(130).
— Certificado del Banco de Colombia expedido el 21 de febrero de 1990, en el que consta que a Gilberto Liévano le fue otorgado un crédito por la suma de $ 3.000.000. Este dinero fue invertido en la finca Mondoñedo(131).
7. El 9 de febrero de 1993, el Incora por medio de la Resolución 292(132), declaró extinguido a favor de la Nación, el derecho de dominio privado sobre una parte del predio rural denominado Mondoñedo, ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral, departamento del Tolima”. En la parte motiva del acto administrativo se consignó, la falta de explotación del inmueble por un término superior a 20 años y la no prueba por parte del propietario de que el predio se estuviera explotando antes de 1988, fecha en la que se dieron las invasiones que se generaron como consecuencia de la errada calificación de baldío que se dio al bien y que generaron el juicio policivo.
“En el predio se encontraron 18 ocupantes, quienes manifestaron no reconocer dominio ajeno ni tener vínculo de dependencia con el propietario.
“Algunos ingresaron al predio hace aproximadamente 20 años y otros cuando conocieron la calidad de baldío, declarada por el Incora mediante Resolución 4893 del 14 de octubre de 1986”.
“(…) Como en el presente caso ni el propietario ni el agente del Ministerio Público solicitaron la práctica de la prueba de inspección ocular, el Instituto, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 13 del Decreto 1577 de 1974, ordenó la realización de una alindación de zonas, la cual servirá de fundamento a la decisión que por esta resolución se toma.
“Las normas enunciadas son aplicables al presente trámite, pues se pudo constatar que el propietario del predio no adelanta explotación económica sobre la totalidad del mismo.
“Por esta razón será necesario declarar la extinción del dominio sobre la parte del predio no explota económicamente por su propietario.
“En efecto, durante la diligencia de alindación de zonas se estableció que solamente un área de 88-4541 hectáreas, según plano del Incora, se encuentra dedicada a la ganadería y a la Agricultura por cuenta del titular.
“A pesar de que se ha afirmado que con posterioridad a la declaratoria de baldío del predio Mondoñedo, éste fue invadido, habiéndose ejercido las acciones correspondientes para resistir tal situación, lo cual configuraría como causal de fuerza mayor, el titular del derecho no demostró, como lo exige el artículo 3º del Decreto 1577 de 1974, que con anterioridad a la época en que sobrevinieron tales hechos, se estuviera desarrollando una explotación económica del citado inmueble.
“Tampoco ha desvirtuado el propietario las afirmaciones de los colonos en el sentido de que no tienen vínculo con él, ni reconocen dominio ajeno.
8. El 5 de octubre de 1995, la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia(133) (rad. 8977), en el proceso de reparación directa adelantado por Gilberto Lévano contra el Instituto Colombiano de Reforma Agraria, el departamento del Tolima y el municipio de Chaparral. En dicha providencia se declaró la responsabilidad del municipio y del departamento por la indebida ejecución de la operación administrativa necesaria para desalojar a los colonos que invadieron la finca Mondoñedo en el año 1988. En la parte motiva se señaló:
“(…) La falla del servicio se presenta en el sub lite por efecto de las operaciones administrativas desarrolladas por funcionarios de la administración municipal y departamental, que sin ser competentes, desarrollaron un conjunto de actos, hechos de ejecución u omisiones orientadas a protegerle al querellante su derecho de propiedad…”.
“(…) También merece acogida de la corporación la concluyente perspectiva adoptada por el tribunal de instancia con arreglo a las pruebas del proceso, según la cual el demandante también contribuyó al fracaso de la operación administrativa, pues bien claro se observa que en el transcurso de una de las diligencias que se llevaron a cabo para desalojar a los colonos, el apoderado del querellante intervino para solicitar la intervención de la misma, asistido en su propósito “…de disminuir los perjuicios que una ejecución forzada implicaría para los querellados…” Además, porque el demandante mismo escogió una jurisdicción equivocada para radicar allí el derecho que se incorpora en su reclamo, con desconocimiento de los preceptos legales…”.
“(…) En cuanto tiene que ver con el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, no es atendible en este caso una declaración de responsabilidad administrativa por falla del servicio, pues como se sabe, no es el Incora el establecimiento encargado de atender querellas de naturaleza policiva…”.
9. Contra la decisión de declarar extinto el dominio del señor Liévano sobre parte del predio Mondoñedo se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución 3125 del 14 de agosto de 1996(134). En la parte motiva del acto administrativo se reiteró la decisión fundamentándose en la constatación de la situación de abandono del inmueble desde 20 años atrás de 1988.
Ahora bien, la afirmación en el sentido que la ocupación del predio Mondoñedo se originó como consecuencia del procedimiento de clarificación de la propiedad que ordenó el instituto, tampoco es de recibo, por cuanto para la época en que este procedimiento se adelantó, ya existían ocupantes en ese inmueble, como se estableció en la diligencia de inspección ocular practicada el 12 de septiembre de 1983, cuya acta obra a folios 62 a 70 del expediente 41138 de clarificación de propiedad. Según lo consignado en dicha acta, fueron encontrados once (11) ocupantes, quienes manifestaron tener posesión de sus respectivos lotes, desde hace 4, 10, 12, 15 y 20 años atrás. Prueba de esta situación es, que el procedimiento de clarificación de la propiedad se inició precisamente por la oposición que los propietarios del predio Mondoñedo presentaron a la adjudicación de unos lotes solicitada por dos de los ocupantes, los señores Jorge Barrera Caviedes y Antonio María Yara; luego es inexacto que la ocupación haya obedecido a las actuaciones de clarificación; por el contrario, con este trámite se trataba de definir la situación de ocupación y de tenencia que era controvertida en relación con este predio y frente a quien invocaba mejor derecho sobre el mismo.
“(…) Es oportuno aclarar, que la decisión de fondo se tomó por parte del instituto, luego de analizar las pruebas practicadas dentro del procedimiento, según las cuales la explotación del fundo se adelanta en una parte del mismo por cuenta de personas que no reconocen ni tienen vínculo de dependencia con el titular de dominio y que ingresaron al predio directamente o por compra de mejoras a antiguos ocupantes…”.
“(…) En otro punto el recurrente afirma que el instituto no tuvo en cuenta las pruebas aportadas al expediente, tales como la copia del proceso policivo que se adelantaba ante la Alcaldía Municipal de Chaparral, con el cual pretendía demostrar el despojo de que había sido víctima; es decir, que allí se configuraba una circunstancia de fuerza mayor. Dicha circunstancia no se presenta en este proceso, pues, como consta en el informe de visita previa, las personas allí encontradas ocuparon el predio porque se encontraba abandonado por su dueño; al respecto se anota en el informe de visita: “además de asegurar que el inmueble aparecía en completo abandono”, afirmación que puede respaldarse al observar la tumba de rastrojos y la implantación de cultivos y pastos, como más adelante podrá apreciarse”, y existen campesinos que llevan ocupando el inmueble entre 20 y 29 años, situación no desvirtuada por el propietario. Además, el interesado no demostró una explotación regular y estable anterior al acaecimiento de los que constituirían fuerza mayor…”.
10. Una vez constatado por el Incora que el señor Liévano demandó la decisión administrativa de extinción del dominio, adelantó trámite encaminado a levantar las anotaciones que por error se habían realizado en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble. Al proceso se aportó:
— Oficio proferido por el Incora el 15 de abril de 1998(135), en el que se dispone solicitar a la oficina de registro de instrumentos públicos de Chaparral, Tolima, la cancelación de las anotaciones efectuadas en los folios de matrícula inmobiliaria 355-0015928, 355-0023290, 355-0023291 y 355-0023292 y demás que se hubieran realizado correspondientes a las resoluciones 292 y 52 del 9 de febrero de 1993, 3125 y 35 del 14 de agosto de 1996, por las cuales se declaró extinguido el derecho de dominio privado sobre una parte del predio rural denominado Mondoñedo, ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral, departamento del Tolima.
— Copia de matrícula inmobiliaria 355-27184(136)en la que consta la cancelación de las anotaciones efectuadas en los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a las resoluciones 292 y 52 del 9 de febrero de 1993, 3125 y 35 del 14 de agosto de 1996, por las cuales se declaró extinguido el derecho de dominio privado sobre una parte del predio rural denominado Mondoñedo, ubicado en jurisdicción del municipio de Chaparral, departamento del Tolima.
11. En el proceso se practicó dictamen pericial en el que se concluyó:
— Los valores dejados de percibir por parte del actor desde 1988, por concepto de explotación directa y racional del predio Mondoñedo(137) por un valor de $ 593.174.678.
— Se calculó como valor total de las construcciones existentes $ 164.000.000 y como valor total del terreno $ 2.354.340.000(138).
5.2. El concepto de la violación.
Los diferentes cargos formulados por el demandante pueden agruparse en un único concepto de violación: las resoluciones demandadas desconocieron el derecho de defensa y el debido proceso porque la autoridad administrativa no tuvo en cuenta las diferentes pruebas allegadas al expediente (el proceso policivo adelantado ante las autoridades de chaparral y el departamento del Tolima) a efectos de probar la fuerza mayor o el caso fortuito como causa de la no explotación del fundo. De igual modo, se hizo caso omiso de la sentencia del Consejo de Estado en la que se reconoce la ocupación irregular del predio como consecuencia de la errónea decisión de declarar baldío a la finca Mondoñedo.
Estas pruebas demostraban la violencia generalizada como causal de excepción a la obligación de explotar el fundo. Si se hubieran valorado los documentos presentados se habría constatado la situación de anormalidad que constituía un hecho notorio reconocido en providencia judicial. Por tanto, se desconoció el derecho de propiedad del demandante y el artículo 90 de la constitución, al generar con la decisión que un grupo de colonos impidieran el disfrute y aprovechamiento del predio.
Sea lo primero señalar, que el trámite que adelantó el Incora para declarar extinguido el dominio de los inmuebles es en estricto sentido un procedimiento administrativo que como señala la doctrina, no es otra cosa distinta al “camino cierto y predeterminado” que debe seguir la administración para asumir una decisión. Es una garantía misma del Estado social de derecho, en el que no puede permitirse que los actos administrativos sean expedidos de espaldas al ciudadano de forma tal que se afecten sus derechos de manera sorpresiva(139). Así las cosas, la legalidad de la actuación administrativa depende en todo momento de la participación activa del individuo en la formación de la voluntad administrativa. El proceso deja de ser extraño en el ámbito administrativo y es incorporado en actividades diferentes de la judicial como máxima garantía contra la arbitrariedad(140).
En el correcto desarrollo de la actuación administrativa se garantiza el respeto al debido proceso, derecho fundamental que se configura para hacer posible la materialización de los diferentes derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico al ser su objetivo principal la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, pues sólo de este modo es posible la obtención de decisiones justas(141). Por eso puede afirmarse que tiene una naturaleza compleja(142)comoquiera que en su contenido están comprendidas diferentes garantías tanto de orden procedimental como sustancial, por lo tanto no es unívoco y su objeto heterogéneo traslada al ámbito del derecho subjetivo algunos principios del obrar administrativo; así por ejemplo, y circunscribiendo el análisis de la Sala al caso objeto de estudio, el principio de contradicción y defensa que se materializa en la posibilidad que tienen los administrados de exigir que todas las decisiones administrativas que afecten su situación jurídica sean motivadas y el resultado de una contraposición de pareceres, de la posibilidad de ser oído antes de la toma de la decisión, de la facultad de aportar medios probatorios y de controvertir aquellos que no le sean beneficioso a sus intereses, de saber de manera precisa las razones por las cuales los medios probatorios allegados o pedidos no son decretados y analizados y del respeto de las formas del procedimiento previamente establecido(143).
En consecuencia el derecho de contradicción o de defensa es una manifestación concreta del derecho fundamental al debido proceso, porque como ha sostenido el juez constitucional, su respeto depende de la posibilidad que tengan los ciudadanos “(…) de ser oídos y vencidos en juicio, pues no sólo comprende la observancia de los pasos que la ley impone a los procesos judiciales y a los trámites administrativos, sino también en el respeto de las formalidades propias de cada juicio, que se encuentran en general contenidas en los principios que lo inspiran, el tipo de interés en litigio, las calidades de los jueces y funcionarios encargados de resolver…”(144). Por ello, puede afirmarse que la expedición de un acto administrativo (mucho más si es desfavorable) es la respuesta “…a la incompatibilidad entre dos proposiciones, que no pueden ser a la vez verdaderas por cuanto una de ellas afirma o niega lo mismo. Así el principio de contradicción se define como el presupuesto lógico y metafísico que establece como uno de los criterios de la verdad, la imposibilidad absoluta de ser o no ser algo al mismo tiempo, en el mismo lugar y con identidad completa de las demás circunstancias”; por lo que el modo de dilucidar aquello que es cierto es a través del debate probatorio y de la oportunidad que tenga el ciudadano de demostrar la veracidad de los argumentos que esgrime para defender su interés.
De lo sostenido, a efectos de resolver el caso concreto, el debido proceso sólo pudo ser asegurado por el Incora bajo el entendimiento de que haya cumplido dos presupuestos básicos: 1. Respetar cada uno de los pasos delimitados por el ordenamiento jurídico para declarar la extinción de dominio, y; 2. Permitir en la actuación administrativa la contradicción y defensa del particular que puede resultar afectado con la medida administrativa. En consecuencia, de los argumentos esgrimidos y del análisis de las pruebas allegadas al proceso se puede concluir que en la actuación administrativa no se vulneraron los derechos de defensa y debido proceso del señor Gilberto Liévano, por lo que las pretensiones formuladas en la demanda serán negadas. Las razones que sustentan la decisión de la Sala son expuestas a continuación:
1. En el proceso aparece demostrado que en el momento de iniciarse el procedimiento administrativo de extinción de dominio el predio Mondoñedo no estaba siendo explotado económicamente. Tal conclusión se extrajo de varios de los documentos aportados, los cuales permiten concluir que el supuesto fáctico que constituye la “causa exstintionis” se hallaba presente, pues el fundo en cuestión llevaban más de tres años sin ser aprovechado.
En efecto, aunque se probó que varias de las invasiones que se presentaron en la finca Mondoñedo ocurrieron en el año 1988, luego de que el Incora erróneamente declarara que este bien era baldío, también se demostró que el tiempo de no explotación y abandono del predio era anterior y databa desde antes de 1982. Así aparece consignado en varias piezas documentales: el informe previo de visita realizado por la entidad el 29 de septiembre de 1989, en la Resolución 1323 de 1989, en el informe sobre alindación de zonas del 28 de febrero de 1990 y en el oficio dirigido al alcalde de Chaparral por el Incora el 31 de octubre de 1990.
En varios de estos documentos se señala que el Incora inició proceso de clarificación de la propiedad, precisamente porque desde el año 1978 se constató la falta de explotación del inmueble, lo cual generó las solicitudes de algunos colonos a efectos de conseguir su adjudicación. De hecho se da cuenta de actuaciones y visitas realizadas por la entidad en los años 1982 y 1983 que dejaron constancia del estado de abandono en que se encontraba la mayoría del predio. Esta circunstancia constituye la motivación principal de los actos administrativos demandados.
2. Así mismo, está probado que luego de ser notificado del inicio del procedimiento administrativo, el propietario aportó al proceso los siguientes documentos: a. el expediente policivo adelantado ante las autoridades de Chaparral y el departamento del Tolima a efectos de obtener el lanzamiento de los ocupantes que llegaron a la finca en 1998, algunos certificados de préstamos ante entidades bancarias para invertir en la Finca Mondoñedo, la declaración de renta de los años gravables 1988 y 1989 y copia de la sentencia del Consejo de Estado en la que se condena al municipio de Chaparral y al departamento del Tolima por la indebida ejecución del procedimiento de lanzamiento. En auto preferido por el Incora el 27 de enero de 1990, se dejó constancia que el titular del derecho de propiedad no solicitó práctica de pruebas adicionales ni la celebración de inspección Ocular por lo que se procedió a fijar fecha para la diligencia de alindación.
La Sala advierte que de los documentos aportados al expediente administrativo no se pueden extraer las razones por las que parte del predio se encontraba sin explotar y abandonado antes de 1988. En efecto, las pruebas sólo demuestran:
— Que a raíz de las invasiones de 1988, el señor Germán Liévano inició proceso policivo a efectos de que se decretara el lanzamiento de los ocupantes. Por contera, de esta actuación no puede concluirse que todas las invasiones, el abandono y la ausencia de explotación son consecuencia de la errónea declaratoria de baldío de la finca Mondoñedo. Se insiste, las razones aducidas por la autoridad se retrotraen al año 1978.
— La sentencia del Consejo de Estado tampoco desvirtúa la motivación del acto administrativo, pues la providencia lo único que demuestra es que el municipio de Chaparral y el departamento del Tolima incurrieron en una falla del servicio por el incorrecto adelantamiento de la actuación policiva, puesto que tramitaron un procedimiento para el cual no eran competentes y ello condujo a la imposibilidad de proteger el derecho de propiedad de las invasiones que se presentaron en el año 1988. No puede pretender el actor, que este pronunciamiento constituya una prueba de la ilegalidad de la decisión asumida por el Incora, comoquiera que en dicho proceso de reparación directa no se debatió en ningún momento la presunción de legalidad de la declaratoria de extinción de dominio y, de hecho, se señaló expresamente que frente a este ente administrativo no cabía ninguna declaratoria de responsabilidad al no ser el encargado de atender las querellas de naturaleza policiva.
— La declaración de renta prueba que el propietario cumplió con sus obligaciones fiscales en los años 1988 y 1989.
— Aún cuando las certificaciones de las distintas entidades bancarias demuestran que se realizaron préstamos para invertir en actividades agrícolas y pecuarias en la finca Mondoñedo, no prueban que dichas inversiones se hayan realizado en la totalidad del terreno. Este aspecto resultaba de fundamental importancia toda vez que el Incora no declaró la extinción del dominio sobre la totalidad del predio sino sobre una parte, aquella que precisamente no estaba siendo explotada por el señor Germán Liévano.
Tal como en páginas anteriores se señaló, en los procedimientos de extinción del dominio regidos por el Decreto 1577 de 1974 la carga de la prueba sobre la explotación económica o la imposibilidad de aprovechamiento por fuerza mayor o caso fortuito recae sobre el propietario. En el proceso está demostrado que la actividad probatoria fue insuficiente a efectos de acreditar la no explotación y abandono por un periodo superior a 10 años. Fenómeno que, se repite, es anterior a las invasiones que se presentaron en 1988.
3. En la legislación agraria de la época se señalaba que la prueba de la explotación del inmueble se sometía a una tarifa, en donde el principal medio probatorio era la diligencia de inspección ocular porque allí se reflejaría la situación real del terreno. Aún cuando de esta prueba podía desprenderse la falta de aprovechamiento económico, era posible que el propietario alegara que dentro del término de los tres años fijados por la ley si se había dado uso agrícola o pecuario con las siguientes pruebas complementarias: declaraciones de renta, contratos de prenda agraria o certificados de caja de crédito y presentación de libros de comercio. En cualquier caso la carga de la prueba se radicaba en cabeza del propietario.
Así lo preceptuaba el artículo 24 de la Ley 135 de 1961:
“En las diligencias administrativas que se sigan ante el Instituto, y en los juicios de revisión ante la Corte Suprema de justicia, que se mencionan en los artículos anteriores, la carga de la prueba sobre la explotación económica del fundo o de una parte de él, corresponde al propietario o propietarios del mismo, y éstos sólo podrán demostrar que han explotado económicamente las tierras, de acuerdo a la siguiente tarifa de pruebas:
1. El hecho de que el fundo, o determinada extensión de él se ha explotado con cultivos agrícolas, deberá demostrarse mediante una inspección ocular en la cual los peritos indicarán claramente el estado del terreno, especificando si la vegetación original espontanea ha sido objeto de desmonte y destronque, y que cultivos existen en dicho terreno en ese momento, o si hay señales evidentes de que él ha estado sometido antes a una explotación agrícola regular. Si en el momento de la inspección ocular no existen cultivos, y el propietario alegare que han existido dentro del término fijado por la ley para la extinción de dominio, la prueba deberá completarse con una o más de las siguientes.
“a) presentación de declaraciones de renta y patrimonio, de las cuales se desprenda con claridad que durante dicho término el propietario obtuvo utilidades provenientes de cultivos en el fundo o realizó y contabilizó en sus activos, inversiones sobre éste, en cuantía proporcionada a la extensión que alegue haber cultivado;
“b) copias de contratos de prenda agraria o certificados de la caja de crédito agrario, industrial y minero, que demuestre que el propietario gravó cultivos plantados en el fundo, durante el mismo término, en proporción a la extensión que alegue haber cultivado;
“c) Presentación de libros de comercio debidamente registrados, o de libros de ingresos y egresos llevados conforme a las disposiciones fiscales, de los cuales aparezca con claridad la obtención de renta o la realización de inversiones, durante el mismo término, en cuantía proporcionada a la extensión que se alegue haber cultivado…”.
Por consiguiente, puede sostenerse que la prueba principal para acreditar la explotación de un inmueble rural era efectivamente la inspección ocular, sin embargo, no era el único medio probatorio, ya que en aquellos eventos en los que esta diligencia arrojara la no existencia de cultivos o de actividad ganadera se le permitía al propietario que demostrara que dentro de los tres años que señalaba la ley si había explotado regularmente el predio.
No obstante como se señaló, dicha carga no fue satisfecha por el señor Germán Liévano quien sólo demostró las invasiones que se presentaron con posterioridad a 1988, pero no desvirtuó aquello que se constató en la diligencia de alindación: que gran parte del predio se encontraba sin explotar por un término superior a 10 años. De hecho, de varios de los documentos que reposan en el expediente se puede colegir que muchos de los terrenos fueron ocupados por los invasores después de 1988 precisamente por su estado de abandono.
4. Por otro lado, el artículo 3º de la Ley 4ª de 1973 señalaba que la ausencia de explotación económica podía justificarse si la inactividad era causada por fuerza mayor o caso fortuito, supuesto en el cual interrumpía a favor del propietario el término para que operara la extinción de dominio. La disposición en comento indicaba:
“Establécese a favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejaré de ejercer posesión en la forma establecida en el artículo primero de esta ley, durante tres (3) años continuos contados a partir de la vigencia de la presente ley salvo fuerza mayor o caso fortuito.
“El lapso de inactividad causado por fuerza mayor o por caso fortuito interrumpirá, a favor del propietario, el término que para la extinción del derecho de dominio establece el presente artículo”.
Al igual que se sostuvo respecto de los medios probatorios para acreditar que en los tres años establecidos en la ley se había explotado de manera regular el predio rural, el propietario tampoco cumplió con la carga de demostrar la existencia de fuerza mayor y caso fortuito. Es necesario advertir que en este caso no estaba sometido a tarifa probatoria alguna, por lo que era jurídicamente viable que dicha circunstancia se pudiera establecer mediante piezas documentales o testimonios, pues en este supuesto existía libertad probatoria y al existir un vacío sobre el tema en la legislación agraria debía acudirse al procedimiento administrativo general consagrado en el Código Contencioso Administrativo (D. 1/84) el cual hace una remisión en materia probatoria al Código de Procedimiento Civil.
El artículo 57 del Código Contencioso Administrativo preceptúa:
“Admisibilidad. Serán admisibles todos los medios de prueba señalados en Código de Procedimiento Civil. Los gastos que ocasione la práctica de una prueba serán de cargo de quien la pidió, y sin son varios, o si se decretan de oficio, se distribuirán en cuotas iguales entre todos los interesados”.
Aún así, el actor pretende demostrar la fuerza mayor y el caso fortuito de los documentos en que consta la actuación policiva iniciada en 1988 y de la sentencia del Consejo de Estado. La sala reitera que éstas no podían ser pruebas validas para acreditar una situación de fuerza mayor y caso fortuito que impidiera la declaratoria de extinción del dominio al justificar la no explotación pues en el momento en que se pretendió el lanzamiento la situación de abandono no sólo se había presentado sino que era reiterada y se constataba desde el año 1978. Por tanto, no es cierto que en el expediente se encuentre probada una circunstancia de violencia que invalide la decisión administrativa, ni mucho menos que se esté frente a un hecho notorio, comoquiera que las resoluciones cuestionadas no desconocen que a partir de la errónea calificación de baldío de la finca Mondoñedo se presentaron varias invasiones, cosa distinta es que tal circunstancia no resultó determinante para la toma de decisión, pues el abandono además de ser anterior no se configuró como consecuencia de dicho supuesto fáctico.
7. Por los anteriores razonamientos, no se constata ninguna vulneración al derecho de propiedad consagrado en el artículo 58 de la constitución, pues como se explicó la posibilidad de disfrute de este derecho en el caso de las fincas rurales se encuentra supeditado al aprovechamiento económico, por lo que si este presupuesto no se presenta el Estado puede declarar la extinción del dominio como una sanción por haber incumplido la función social que le es consustancial al derecho de propiedad. Del mismo modo, no puede entenderse vulnerado el artículo 90, pues al no desvirtuarse la legalidad del acto administrativo la aminoración del derecho del señor Germán Liévano resulta ajustada a derecho y, por lo tanto, tiene el deber jurídico de soportarla.
1. DECLÁRASE no probadas las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
2. No prospera la objeción por error grave formulada contra el dictamen pericial rendido por Lucila Camargo Molano y Enrique Caro Lugo, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.
3. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Magistrados: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Presidente de la Sala —Olga Mélida Valle de La Hoz—
(2) Folios 2 a 14 y 32 a 43, cdno. principal.
(3) Folio 54 a 60, cdno. principal.
(4) Folio 50 y 51, cdno. principal.
(5) Folios 58 a 62, cdno. principal.
(6) Folios 89 a 92, cdno. principal.
(7) Folios 113 a 120, cdno. 1.
(8) Folios 122 a 134, cdno. 2.
(9) En efecto, prescribe el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo: “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos...”. Más adelante señala la misma disposición que esta acción puede también interponerse contra “circulares de servicio” y contra “actos de certificación y registro”; la jurisprudencia de esta corporación, ha señalado, sin embargo, que en estos casos, estas manifestaciones deben producir también efectos jurídicos frente a terceros, es decir deben detentar los elementos propios de los actos administrativos. Sobre este punto pueden consultarse las siguientes providencias de esta corporación: Sección Cuarta, sentencia de enero 22 de 1988, Consejero Ponente: Hernán Guillermo Aldana Duque; Sección Primera. Sentencia del 14 de octubre de 1999, expediente 5064, Consejero Ponente: Manuel Urueta Ayola; Sección Primera, Sentencia del 16 de febrero de 2001, expediente 3531, Consejera Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero. Adicionalmente la revisión se encuentra consagrada en el artículo 136.5 del Código Contencioso Administrativo: “la acción de revisión contra los actos de extinción de dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos deberá interponerse dentro de los 15 días contados a partir del día siguiente de su ejecutoria. Para los terceros el término de caducidad es de 30 días…”.
(10) Disposición equivalente al artículo 150 de la Constitución de 1991.
(11) Norma derogada por la Ley 489 de 1998.
(12) El Instituto de Reforma Agraria fue suprimido por el Decreto 1292 de 2003.
(13) Rodríguez Rodríguez, Libardo. Derecho Administrativo. General y Colombiano. Madrid, Temis. 2008. Pág. 109 y ss. Esta noción es coincidente con la ofrecida por la literatura italiana al referirse a los llamados entes de carácter instrumental., es decir, unidades administrativas vinculadas a un ministerio al cual por razones técnicas, se les ha otorgado personalidad jurídica y autonomía. Su principal tarea es la de ser un ejecutor respecto de las decisiones del ente al cual está adscrito. De igual modo, mediante esta clase de organismos administrativos se desarrollan servicios públicos que el Estado por razones organizativas ha decidido descentralizar para diferenciarlos de las competencias que ejerce la Nación como persona jurídica. Giannini, Massimo Severo. Diritto Amministrativo. Milán, Giuffré editore. 1993.
(14) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de julio 27 de 2005, M.P. María Helena Giraldo Gómez, expediente 00110-01 (AG).
(17) Artículo 2º del Decreto 4915 de 2007: Procesos judiciales. El gerente liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y/o instituto que asuma la ejecución de la política agropecuaria y de desarrollo rural. Así mismo, deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones, con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vigentes. “El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumirá, una vez culminada la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en Liquidación, los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, a excepción de los procesos y reclamaciones que se relacionen con los bienes inmuebles que hacen parte del Fondo Nacional Agrario que serán asumidos por la entidad que tenga a su cargo la ejecución de la política agropecuaria y de desarrollo rural y cada entidad que recibe asumirá las obligaciones derivadas de estos procesos y reclamaciones” (resalta la Sala).
(18) Giannini describe este fenómeno calificando a la sociedad posrevolucionaria de “Sociedad monoclase”. Cfr. Giannini, Massimo Severo. Diritto Amministrativo. Volume Primo. 1970. Pág. 35.
(19) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-006 de enero 18 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(20) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-427 de agosto 28 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(21) Cfr. García de Enterría, Eduardo”. Actuación pública y privada en el Derecho Urbanístico”. En: Revista Española de Derecho Administrativo. Madrid, Civitas. 1974.
(23) El término “Arbitrariamente” Fue declarado inexequible por la Corte Constitucional por considerar que la misma no respondía a la función social que debe caracterizar a la propiedad privada. Corte Constitucional. Sentencia C-559 de agosto 19 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(24) Cfr. García de Enterría, Eduardo”. Actuación pública… Ob. cit., pág. 82.
(25) Cfr. García de Enterría, Eduardo”. Actuación pública… Ob. cit.
(26) Duguit, León. Las Transformaciones del Derecho Público y Privado. Granada, Comares. 2007.
(27) Corte Constitucional. Sentencia C-006 de 1993. Ob. cit.
(28) Corte Constitucional. Sentencia T-427 de 1993. Ob. cit.
(29) Marsá Varcells, Plutarco. “Derecho Agrario y Derecho Civil”. En: Revista de Estudios Agrosociales Nº 72. Madrid, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. 1970.
(30) Aún cuando la Ley 160 de 1994 fue derogada por la Ley 1152 de 2007, ésta fue declarada inexequible mediante la Sentencia C-175 de 2009, razón por la cual en la actualidad se encuentra vigente.
(31) Cfr. Artículo 1º de la Ley 160 de 1994.
(32) Término utilizado por la doctrina española para explicar el fenómeno en virtud del cual sectores de actividad dejan de regirse por normas de derecho privado y se trasladan a un régimen de derecho público.
(33) Marsá Varcells, Plutarco. “Derecho Agrario… Ob. cit.
(35) Corte Constitucional. Sentencia C-595 de diciembre 5 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(36) Inciso 3º del artículo 39 de la Ley 160 de 1994.
(37) Ricardo Carrera, Rodolfo. “El Derecho Agrario en las Leyes de Reforma Agraria de América Latina”. En: Revista de Estudios Agrosociales Nº 48. Madrid, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. 1968.
(38) Franco García, José María. “La Importancia de las Instituciones Legales en el Desarrollo Agrario”. En Revista de Estudios Agrosociales Nº 67. Madrid, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. 1969.
(39) Artículo 38 de la Ley 160 de 1994.
(40) Artículo 40.5 de la Ley 160 de 1994.
(41) Artículo 44 de la Ley 160 de 1994.
(42) Artículo 71 de la Ley 160 de 1994.
(43) Artículo 72 de la Ley 160 de 1994.
(44) Artículo 72 de la Ley 160 de 1994.
(45) Artículo 73 de la Ley 160 de 1994.
(46) Sanz Jarque, Juan José. “La Propiedad de la Tierra como Institución Jurídica Base del Derecho Agrario, en su Nueva Concepción Funcional”. En: Revista de Estudios Agrosociales y Pesqueros Nº 200. Madrid, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. 2003.
(47) De la Cuesta Sáenz, José María. “El Estatuto Jurídico del Suelo con Destino Agrario”. En: Derecho Privado y Constitución Nº 3. Madrid, 1994.
(48) Ballarin Marcial, Alberto. “Derecho Agrario y Reforma Agraria”. En: Revista de Estudios Agrosociales Nº 79. Madrid, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. 1972.
(49) Ballarin Marcial, Alberto. “Principios Generales de la Reforma Agraria Integral”. En: Revista de Estudios Agrosociales Nº 52. Madrid, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. 1965.
(51) En el caso de la propiedad Urbana, la ley delimita las clases de suelo y usos que pueden darse en los diferentes municipios, pero serán los planes de ordenamiento territorial los que decidan las necesidades concretas de suelo rural, de protección, urbano y de expansión urbana, así como los diferentes usos residenciales, industriales o comerciales que puedan darse.
(52) Ejemplo de ello, los procedimientos de expropiación o de extinción del dominio.
(53) El caso objeto de debate: la necesidad de autorización de la autoridad agraria para poder enajenar un bien rural que haya sido objeto de adjudicación.
(54) Corte Constitucional. Sentencia C-740 de 28 de agosto de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(57) Santaella Quintero, Héctor. El Régimen Constitucional de la Propiedad Privada y su Garantía en Colombia. Análisis Fundamentado en el Estudio de la Garantía de Propiedad Privada en los Ordenamientos Jurídicos Alemán y Español. Tesis Doctoral. Universidad Autónoma de Madrid. 2011. En: www.biblioteca.universia.net/html-bura/ficha/params/id/52475417.html
(59) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de mayo 6 de 1969, M.P. Jorge A. Velásquez, expediente 638.
(60) Santaella Quintero, Héctor. El Régimen… Ob. cit., pág. 649.
(61) Ibídem, pág. 653.
(62) Ibídem, pág. 656.
(63) Ibídem, pág. 659 y 670.
(64) Ver artículo 2º de la Ley 4ª de 1973 (modificó L. 200/36, art. 1º).
(65) Ver artículo 3º de la Ley 4ª de 1973 (modificó L. 200/36, art. 6º).
(67) Artículo 3º del Decreto Reglamentario 1577 de 1974.
(68) Artículo 6º del Decreto Reglamentario 1577 de 1974.
(69) Artículo 7º del Decreto Reglamentario 1577 de 1974.
(70) Artículo 8º del Decreto Reglamentario 1577 de 1974.
(71) Artículo 9º del Decreto Reglamentario 1577 de 1974.
(72) Parágrafo del artículo 9º del Decreto Reglamentario 1577 de 1974.
(73) Artículo 10 del Decreto Reglamentario 1577 de 1974.
(74) Artículo 11 del Decreto Reglamentario 1577 de 1974.
(75) Artículo 12 del Decreto Reglamentario 1577 de 1974.
(76) Artículo 24 de la Ley 135 de 1961.
(78) Artículos 23 y 24 del Decreto 1577 de 1974.
(79) Corte Suprema de Justicia, Auto del 8 de septiembre de 1993, expediente 3446, M.P. Carlos Esteban Jaramillo Schloss.
(80) Gaceta Judicial, T LII, pág. 306.
(81) Cfr. Artículo 136.5 del Código Contencioso Administrativo.
(82) Copia del acta de diligencia de notificación se encuentra en el folio 472, cdno. 2.
(83) Folios 43 a 57, cdno. 2.
(84) Folios 73 a 80, cdno. 5.
(85) Folios 9 a 12, cdno. 5.
(86) Folios 41 y 42, cdno. 5.
(87) Folio 51, cdno. 5.
(88) Folios 64 a 67, cdno. 5.
(89) Folio 70, cdno. 5.
(90) Folios 81 a 83, cdno. 5.
(91) Folio 92, cdno. 5.
(92) Folio 94, cdno. 5.
(93) Folio 95, cdno. 5.
(94) Folios 109 a 111, cdno. 5.
(95) Folio 121, cdno. 5.
(96) Folio 123, cdno. 5.
(97) Folio 126, cdno. 5.
(98) Folios 127 a 139, cdno. 5.
(99) Folios 140 a 144, cdno. 5.
(100) Folios 190 a 198, cdno. 5.
(101) Folios 199 a 202, cdno. 5.
(102) Folios 203 a 205, cdno. 5.
(103) Folios 207 y 208, cdno. 5.
(104) Folios 214 y 215, cdno. 5.
(105) Folio 217, cdno. 5.
(106) Folio 218, cdno. 5.
(107) Folio 229, cdno. 5.
(108) Folio 231, cdno. 5.
(109) Folio 233, cdno. 5.
(110) Folio 234, cdno. 5.
(111) Folios 258 a 262, cdno. 5.
(112) Folios 336 a 340, cdno. 5.
(113) Folios. 53 a 60, cdno. 5. Estas declaraciones extra-juicio serán valoradas bajo el entendido de ser medios probatorios que reposan en el expediente administrativo que antecedió a las resoluciones demandadas, por lo tanto, se encuentran relacionados directamente con el elemento motivación de los actos administrativos, de forma concreta, la posibilidad o imposibilidad de demostrar los supuestos de hecho que las normas agrarias contemplan a efectos de justificar la no explotación del fundo rural por haberse presentado circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito.
(114) Folios 312 y 313, cdno. 5.
(115) Folios 157 y 158, cdno. 5.
(116) Folio 158, cdno. 5.
(117) Folios 187 y 188, cdno. 5.
(118) Folio 188, cdno. 5.
(119) Folio 311, cdno. 5.
(120) Folios 15 a 23, cdno. 5.
(121) Folios 28 a 32, cdno. 5.
(122) Folio 159, cdno. 5.
(123) Folios 284 a 298, cdno. 5.
(124) Folio 339, cdno. 5.
(125) Folios 280 y 281, cdno. 5.
(126) Folio 303 a 305, cdno. 5.
(127) Folio 305, cdno. 5.
(128) Folios 306 y 307, cdno. 5.
(129) Folio 308, cdno. 5.
(130) Folio 309, cdno. 5.
(131) Folio 310, cdno. 5.
(132) Folios 347 a 354, cdno. 5.
(133) Folios 390 a 425, cdno. 5.
(134) Folios 429 a 440, cdno. 5.
(135) Folios 469 a 471, cdno. 5.
(136) Folios 477 a 480, cdno. 5.
(137) Folios 103 a 108, cdno. principal.
(138) Folios 1 a 24, cdno. 4.
(139) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Bogotá, Universidad Externado de Colombia. 2003. Pág. 173 y ss.
(142) Sobre el carácter complejo del derecho fundamental al debido proceso se puede consultar: Corte Constitucional. Sentencia T-945 de septiembre 4 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(143) Tal como ha dicho el juez constitucional, la determinación de un procedimiento previo y el respeto por cada las una fases en que éste se descompone guarda una relación directa y estrecha con el principio de seguridad jurídica. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-195 de abril 6 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(144) Corte Constitucional. Sentencia de septiembre 15 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 23
 resolución 
 artículo 23
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 23
 Resolución 
 artículo 50
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 14
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 177
 artículo 13
 artículo 6
 artículo 177
 artículo 58
 artículo 90
 artículo 176
 artículo 128
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 60
 artículo 62
 artículo 60
 artículo 669
 artículo 58
 artículo 2
 resolución 
 resolución 
 artículo 318
 resolución 
 resolución 
 artículo 238
 artículo 90
 artículo 136
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 12
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 13
 resolución 
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 90
 Resolución 
 artículo 24
 artículo 3
 artículo 57
 artículo 58
 artículo 90
 artículo 84
 artículo 136
 artículo 150
 Artículo 2
 Artículo 1
 artículo 39
 Artículo 38
 Artículo 40
 Artículo 44
 Artículo 71
 Artículo 72
 Artículo 72
 Artículo 73
 artículo 2
 artículo 3
 Artículo 3
 Artículo 6
 Artículo 7
 Artículo 8
 Artículo 9
 artículo 9
 Artículo 10
 Artículo 11
 Artículo 12
 Artículo 24
 Artículo 136