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Timestamp: 2019-04-20 10:48:40+00:00

Document:
Sentencia de Tutela nº 040/14 de Corte Constitucional, 30 de Enero de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 498075094
Actor: Edgar Alirio Vidal Espinosa
Expediente: T-4009703
La vulneración de derechos fundamentales se predica en este caso por el hecho de haber negado al actor la reliquidación de la mesada pensional a través de la expedición de un nuevo acto administrativo, sin que se hubieran resueltos los recursos ordinarios interpuestos en contra de la resolución que le concedió la pensión. La sala de revisión concluye que, se viola el derecho al debido proceso y de contera, los derechos a la seguridad social y al mínimo vital, cuando una administradora de pensiones al momento de resolver un recurso administrativo, omite pronunciarse sobre el mismo y en su lugar, proferir una nueva decisión con base en información errada. Concedida.
Sentencia T-040/14
(Bogotá, D.C., enero 30)
Referencia: Expediente T-4.009.703. Fallo de tutela objeto revisión: sentencia del Juzgado Dieciséis Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Santiago de Cali, del 19 de junio de 2013 que negó la demanda de tutela. Accionante: E.A.V.E.. Accionadas: Colpensiones y Alcaldía de Santiago de Cali. Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: M. G.C., L.G.G.P. y G.E.M. M.. Magistrado sustanciador: M.G. CUERVO.
Elementos y pretensiones[1].
1.1. Derechos fundamentales: derecho a vida digna, igualdad, debido proceso, salud, protección al adulto mayor en conexidad con el mínimo vital.
1.2. Conducta que causa la vulneración: negar la reliquidación de la mesada pensional por nivelación salarial con un nuevo acto administrativo, sin que previamente se hayan resuelto los recursos ordinarios interpuestos contra la resolución que concedió la pensión.
1.3. Pretensión: se ordene la reliquidación de la mesada pensional de vejez del accionante con base en un aumento salarial hecho por la secretaría de educación.
Fundamentos de la pretensión.
2.1. Mediante resolución No. 9527 del 12 de octubre de 2010, el Instituto de Seguros Sociales reconoció pensión de vejez al señor V.E.. Inconforme con la liquidación de la mesada, interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación.
2.1.1. Frente a la morosidad de la entidad en desatar los recursos, el demandante presentó acción de tutela, la cual fue concedida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Cali, mediante sentencia del 28 de marzo de 2011, en la que ordenó al ISS resolver en 48 horas los recursos interpuestos.
2.1.2. Trascurridos dos años desde que se profirió la anterior providencia, Colpensiones mediante resolución No. 036617 del 14 de marzo de 2013[2] dio cumplimiento a la orden de tutela, negando el reconocimiento de la pensión de vejez con base en una información incorrecta, puesto que el acto administrativo del 2013 indica que el afiliado cotizó 838 semanas, mientras que en la resolución del 2010 se había identificado 1.009 semanas de cotización. Adicionalmente, manifiesta que la solicitud de pensión se realizó el 30 de mayo de 2012 cuando la misma se hizo ante el ISS el 5 de mayo de 2010.
2.1.3. Expresa el apoderado del actor, que su poderdante se enteró que la Secretaría de Educación Departamental le realizó una nivelación de los salarios percibidos desde 1994 al 2006, sobre los cuales se efectuaron los respectivos descuentos, pero que no fueron trasladados al ISS por parte de su empleador, presentándose mora patronal en el pago de aportes, y con ello se afectó gravemente el ingreso base de liquidación.
2.1.4. Adicionalmente, informa que existen otras inconsistencias en su historia pensional atinentes a los aportes realizados por el Fondo Educativo y el Municipio Santiago de Cali.
2.1.5. El tutelante cuenta con 66 años y se encuentra sometido a una gran presión puesto que sobrepasa la edad de retiro forzoso, y teme el retiro de su cargo sin que antes se haya resuelto su situación pensional.
2.2.1. La alcaldía de Santiago de Cali a través de la Secretaria de Educación[3] en la contestación de la demanda de tutela solicita su desvinculación, indicando que no es cierto que no se hayan efectuado los pagos de los respectivos aportes, por cuanto si existe un error en el consolidado de semanas le corresponde a Colpensiones subsanar dicha falencia.
2.3. Decisión de tutela objeto de revisión:
Sentencia del Juzgado Dieciséis Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Cali, del 19 de junio de 2013 (única instancia).[4]
El juez constitucional de única instancia negó el amparo al considerar que no se afecta ningún derecho fundamental del tutelante, en tanto que su mínimo vital se encuentra garantizado con el pago de la pensión reconocida en el 2010. Adicionalmente, considera que no se agotó el requisito de subsidiaridad, pues el actor cuenta con la acción judicial ordinaria para resolver su pretensión económica de reliquidación.
Mediante auto del 11 de diciembre de 2013, el Magistrado Sustanciador solicitó la siguiente prueba:
OFICIAR al señor E.A.V.E., con el fin de que informe a esta Corporación, en el término de dos (2) días hábiles, si ya le fueron resueltos los recursos de reposición y apelación interpuesto contra la Resolución No. 9527 del 15 de septiembre de 2010.
Vencido el término probatorio, el apoderado judicial del señor E.A.V., respondió que C. no le ha dado solución a su solicitud pensional.
2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. En el presente proceso de tutela se discute la eventual afectación del derecho a la vida digna, igualdad, debido proceso, salud, protección al adulto mayor en conexidad con el mínimo vital.
2.2. Legitimación por pasiva. El tutelante sostuvo una relación laboral con la Secretaria de Educación, la cual hace parte de la estructura administrativa del municipio de Santiago de Cali y Colpensiones es la actual administradora de pensiones del tutelante, clasificada como una empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Trabajo. Ambas, autoridades públicas susceptibles de demanda de tutela (art. 86 CP, Arts. 5 y 42 D-2591/91).
2.3. Legitimación por activa. La demanda fue interpuesta a través de apoderado judicial en representación del titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados[7]. Lo anterior, encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86 de la Carta el cual establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados, podrá interponer acción de tutela en nombre propio o a través de representante legal (artículo 10 del Decreto 2195 de 1994).
2.4. I.. Los recursos de reposición y en subsidio apelación contra el auto que reconoció la pensión de vejez no fueron resueltos, y en su lugar se expidió la Resolución No. 036617 del 14 de marzo de 2013, el término para el ejercicio de la acción es oportuno, teniendo en cuenta que la demanda de tutela fue interpuesta el 6 de junio de 2013. Es decir, dos (2) meses y (23) veintitrés días después de presentarse la conducta presuntamente vulneradora de los derechos fundamentales del accionante.
2.5. S.. La acción de tutela contra providencias judiciales de acuerdo con la sólida línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, es una figura primordialmente subsidiaria y excepcional. Procedente sólo cuando: (i) no existe otro mecanismo judicial idóneo para salvaguardar el derecho fundamental vulnerado o amenazado, (ii) o cuando existiendo otro medio de defensa judicial, éste no es eficaz para el resguardo de los derechos, iii) o se está en presencia de un perjuicio irremediable. En el caso concreto, es procedente al tratarse de una persona de la tercera edad quién superó la edad de retiro forzoso -66 años-, y por lo tanto desvinculado del servicio en diciembre de 2012, afectando su mínimo vital. Quien además ha ejercido la defensa de sus derechos desde mayo de 2010. Por lo anterior, el medio judicial de la jurisdicción ordinaria aunque idóneo no sería eficaz para garantizar el derecho a la seguridad social y mínimo vital, pues es probable que las instancias del proceso superen la expectativa de vida del actor.
La Corte Constitucional determinará si ¿al no resolver el recurso de reposición y apelación del acto administrativo No. 9527 del 15 de septiembre de 2010 que reconoció la pensión de vejez; y en su lugar proferir un nuevo acto Resolución 036617 del 14 de marzo de 2013 con base en información incompleta y trasladar al afiliado los efectos de la mora patronal, Colpensiones vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo del accionante y en consecuencia su derecho a la seguridad social y mínimo vital?.
Derecho al debido proceso administrativo en materia pensional.
4.1. La Constitución Política de 1991 consagró el derecho al debido proceso administrativo como fundamental, indicando en el artículo 29 CP, que se aplicara a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. El reconocimiento de éste derecho como ius fundamental, no solo involucra su eventual protección mediante acción de tutela, sino que también garantiza el acceso a la justicia bajo el mandato imperativo de optimizar su aplicación por parte del operador jurídico o administrativo. Por esta razón, su aplicación se extiende a todos los trámites y procesos que la administración lleve a cabo, concluyendo que no existen actuaciones administrativas exentas de su cumplimiento.
4.2. La Corte ha sostenido en materia pensional que, las actuaciones de las administradoras de pensiones como prestadoras del servicio público de la seguridad social, deben estar sujetas al debido proceso, en respeto a los derechos y obligaciones de los afiliados sometidos a las decisiones de la administración. Resaltando, los siguientes fallos en sede de tutela relacionados con el tema, así:
4.2.1. En la sentencia T-595 de 2007 la Sala de Revisión indicó respecto del debido proceso en los actos administrativos que definen el derecho pensional, lo siguiente:
La determinación del régimen pensional que debe aplicarse para definir una solicitud pensional es una discusión de carácter legal. Tal afirmación es, en principio, indiscutible. Sin embargo, la autoridad competente deberá, como en cualquier otra actuación, respetar los principios del debido proceso y, principalmente, deberá velar porque la aplicación e interpretación de las normas no vulnere derechos fundamentales de los ciudadanos, situación que, entre muchos otros supuestos, se presenta cuando la autoridad omite o se niega a aplicar el principio de favorabilidad en materia laboral.http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/T-595-07.htm - _ftn23(subraya fuera de texto).
Cuando las actuaciones administrativas comprometen derechos fundamentales de los ciudadanos, el juez de tutela adquiere competencia, no para intervenir en las discusiones de carácter legal, pero sí para garantizar la protección a los derechos fundamentales.Como lo ha mencionado la Corte en casos relativos a infracciones al debido proceso en materia laboral, cuando las actuaciones de las autoridades pueden llevar a un perjuicioiusfundamental.
4.2.2. Posteriormente, en la sentencia T-855 de 2011 la Sala destacó la importancia de resolver una actuación más ajustada a la realidad cuando el interesado suministra información relevante del caso, así:
() resulta posible afirmar que, cuando la entidad pública en cuyas manos está el objeto de la decisión administrativa tiene la posibilidad de resolver el asunto bajo examen, con mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean, y no hace uso de ellos a pesar de tenerlos a su disposición, o no se ocupa siquiera de indagar sobre la disponibilidad de tales medios, estando en el deber de hacerlo y, a pesar de la insistencia del administrado en ese sentido, vulnera el derecho fundamental al debido proceso, pretermitiendo el cumplimiento de una obligación y la solicitud sobre un aspecto del proceso que puede incidir en el sentido de la decisión que adopte, abriendo así la posibilidad de proferir un acto que no consulte la realidad fáctica que se le ha dado a conocer, ni las pretensiones que se le han planteado al respecto.
Por ende, cuando se ponen en conocimiento de la entidad administradora, hechos que tienen relevancia o incidencia directa en el reconocimiento de la prestación económica y no son atendidos diligentemente, a pesar de tratarse de situaciones que la entidad misma está en la posibilidad y en el deber de verificar, como la existencia de semanas cotizadas en periodos determinados, se produce una vulneración al debido proceso, en cuanto se adoptará una decisión que no consulta la totalidad de los pedimentos y las circunstancias fácticas expuestas por el asegurado, esto es, surgirá una decisión incongruente. (subraya fuera de texto).
De lo anterior, se concluye que los procesos administrativos en materia de seguridad social exigen a quienes los administran una especial atención en la resolución de solicitudes con base en información fidedigna, con base en los hechos sobre los cuales se solicita el reconocimiento del derecho pensional, tales como la existencia de periodos cotizados no registrados en el expediente pensional, la inexactitud o actualización de ésta. La omisión total o parcial de ésas circunstancias incide negativamente contra el debido proceso, cuyo desconocimiento puede redundar contra otros derechos, como el mínimo vital o el derecho a la seguridad social.
4.2.3. La Sala Segunda de Revisión en la sentencia T-325 de 2012 en un caso de solicitud pensional a través de derecho de petición, indicó lo siguiente:
5.1. El derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas con relación a solicitudes pensionales.
La Constitución de 1991, al establecer en el artículo 29el derecho fundamental al debido proceso, no pretendió restringir su alcance a las actuaciones judiciales sino que delineó su ámbito para comprender también las actuaciones administrativas. Es así que se puede definir el debido proceso comoel que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción.
En este sentido, el administrado también es sujeto de protección constitucional contra actos arbitrarios o contrarios al ordenamiento jurídico que se producen, por ejemplo, con ocasión del reconocimiento de pensiones, escenario sobre el que la Corte Constitucional se ha pronunciado profusamente. Debe destacarse que gracias al desarrollo que ha tenido la jurisprudencia en torno a la caracterización de la vulneración al debido proceso en materia judicial, se han utilizado las categorías establecidas para dicha situación para facilitar el análisis de la afectación del derecho al debido proceso en el ámbito administrativo, con la consideración de que aunque diferentes en su concepción inicial, se presentan como útiles para la identificación de actuaciones de la administración que comportan la afectación de los derechos fundamentales del ciudadano.
4.2.4. Finalmente, en la sentencia T-1082 de 2012 se reiteró lo siguiente:
El debido proceso es un derecho fundamental que tiene una aplicación concreta no sólo en las actuaciones judiciales sino también en las administrativas. La garantía fundamental del debido proceso se aplica a toda actuación administrativa desde la etapa de inicio del respectivo procedimiento hasta su terminación, y su contenido debe asegurarse a todos los sujetos. En este sentido, la actuación de las autoridades administrativas debe desarrollarse bajo la observancia del principio de legalidad, marco dentro del cual pueden ejercer sus atribuciones con la certeza de que sus actos podrán producir efectos jurídicos. De esta manera, se delimita la frontera entre el ejercicio de una potestad legal y una actuación arbitraria y caprichosa. Ahora bien, en los casos en los que la actuación de las autoridades respectivas carezcan de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de las personas, nos encontramos frente a lo que se ha denominado como vía de hecho, y para superarla es procedente excepcionalmente la acción de tutela.
4.2.5. Con respecto de la mora en el pago de los aportes, la jurisprudencia ha sido enfática al reiterar que los efectos perjudiciales de la falta de cobro por parte de la administradora no pueden ser trasladados al afiliado. Tal y como se indicó en la sentencia T-855 de 2011, así:
Ha sido criterio reiterado de esta corporación sostener que, en el evento en que el empleador incurre en mora en el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social, las consecuencias negativas que se derivan de tal omisión no deben ser asumidas por el trabajador afiliado, quien no tuvo injerencia alguna en la falta de pago de sus cotizaciones, ni en la inactividad de la entidad administradora de pensiones para el cobro de tales aportes. Tal razonamiento parte de la idea según la cual las entidades administradoras cuentan con los mecanismos jurídicos suficientes para exigir a los empleadores realizar los aportes que correspondan al Sistema de Seguridad Social.
4.3. De los casos jurisprudenciales expuestos, sobre el debido proceso en materia pensional se puede concluir que: (i) el administrado es sujeto de protección constitucional contra los actos arbitrarios o contrarios al principio de legalidad que se producen en desconocimiento del debido proceso; (ii) el respeto de los derechos fundamentales por parte de la administración en la resolución de una petición pensional involucra una mayor diligencia y cuidado por parte de la entidad administradora; (iii) es incongruente la decisión proferida con información inexacta, máxime si el afiliado manifiesta la existencia de un yerro en la historia pensional solicita su actualización y la entidad no corrige o verifica dicha situación fáctica, (iv) los efectos adversos de la mora patronal y de la falta de diligencia en el cobro por parte de la AFP, no pueden ser trasladados al afiliado, máxime cuando la omisión impide la consolidación del derecho pensional.
5.1. El señor E.A.V.E. solicitó el 5 de mayo de 2010 ante el ISS-en liquidación- el reconocimiento de su pensión de vejez como beneficiario del régimen de transición del Decreto 758 de 1990. En consecuencia, mediante Resolución No. 9527 del 15 de septiembre de 2010[8] se le reconoció pensión de vejez al acreditar la edad pensional y 1.009 semanas de cotización.
5.2. Inconforme con el monto de la mesada, interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, informando de ciertos errores en su historia laboral tales como la inconsistencia en el salario reportado y el no pago de aportes en algunos períodos.
5.3. Mediante acto administrativo No. 036617 del 14 de marzo de 2013, Colpensiones dos años y seis meses después de haberse interpuesto los recursos de reposición y apelación, al resolverlos negó la pensión de vejez con base en lo siguiente:
Que el (la) señor(a )V.E.E.A., identificado(a) con CC No. xxxx solicita el 30 de mayo de 2012 el reconocimiento y pago de una pensión radicada bajo el No 20126800331434 () el interesado acredita un total de 5,568 días laborados, correspondientes a 838 semanas ().[9] (subrayas fuera de texto).
5.4. C. de lo anterior, es evidente la violación del derecho al debido proceso del accionante, pues la entidad administradora no resolvió los recursos interpuestos, sino que en su lugar, profirió un nuevo acto administrativo con base en una información errónea, en tanto que: (i) el accionante hizo la solicitud pensional el 5 de mayo de 2010 y no el 30 de mayo de 2012 como lo indica el segundo acto administrativo; (ii) al 15 de septiembre de 2010 el actor contaba con 1.009 semanas de cotización, por lo cual no se explica como años después solo se acreditan 838 semanas; y (iii) se logra constatar en la historia laboral la incongruencia sobre el no pago de sus aportes y la mora patronal no fue subsanada por parte de su administradora, trasladando al acto de reconocimiento los efectos negativos de la falta de diligencia de la AFP.
5.5. Es así como del 2 de febrero de 2009 al 1 de febrero de 2013 se registran 0.0 días de cotización, no obstante aparece el Municipio de Santiago de Cali como aportante junto al código de pago[10], hecho que además fue refutado por la accionada en la contestación al indicar que realizó los respectivos aportes. Por lo que, prima facie se corrobora la incongruencia alegada por el actor, la cual además del hecho de no resolver los recursos, perjudicó el derecho pensional del accionante.
5.6. En este orden de ideas, la negativa del empleador a transferir el excedente de los aportes para pensión, no puede conducir a que el trabajador vea truncada su posibilidad de acceder a las prestaciones económicas que ofrece el Sistema de Seguridad Social, puesto que fue la entidad administradora la que incumplió sus obligaciones al no poner en marcha los mecanismos jurídicos que tenía a su disposición para hacer efectivo el pago. Adicionalmente, en flagrante violación del derecho al debido proceso profirió un nuevo acto administrativo sin resolver los recursos pendientes sin actualizar la información pensional, insumo indispensable para una resolución congruente.
6.1.1. El accionante el 5 de mayo de 2010 solicitó el reconocimiento de su pensión de vejez como beneficiario del régimen de transición, tras haber verificado la causación del derecho el ISS-liquidación- reconoció la pensión el 15 de septiembre de 2010.
6.1.2. Al verificar un error en la información de la historia pensional, el actor mediante apoderado judicial interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, los cuales no fueron resueltos, sino que con la expedición de una nueva resolución Colpensiones negó el derecho a la pensión con base en una información inexacta número de semanas, fecha de la solicitud y mora en el pago de aportes-.
6.1.3. Se garantiza el derecho al debido proceso administrativo del tutelante en tanto que su situación fue desmejorada a través de la expedición de un acto administrativo irregular, pues en su lugar, procedía absolver los recursos pendientes con base en la historia pensional actualizada. Razón por la cual, se ordenará resolver los recursos de reposición y en subsidio apelación una vez se haya corregido el reporte de semanas cotizadas, se verifique los salarios percibidos y certificados por la entidad aportante, y no se haga oponible la mora patronal al afiliado de los períodos reportados como trabajados y no cancelados. Sin perjuicio de las acciones de cobro que la administradora de pensiones inicie en contra del empleador moroso.
Se transgrede el derecho al debido proceso y de contera, el derecho a la seguridad social en pensiones y mínimo vital de un afiliado al sistema de seguridad social, cuando su administradora al momento de resolver un recurso administrativo, omite pronunciarse sobre el mismo y, en su lugar, profiere una nueva decisión con base en información errada.
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida en única instancia por el Juzgado Dieciséis Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Santiago de Cali del 19 de junio de 2013 que DECLARÓ I. acción de tutela interpuesta por el señor E.A.V.E. en contra de la alcaldía de Santiago de Cali, y en su lugar CONCEDER el amparo de los derechos de debido proceso administrativo, seguridad social y mínimo vital del tutelante de conformidad con la parte motiva de ésta sentencia.
SEGUNDO. DEJAR sin efectos la Resolución No. 036617 del 14 de marzo de 2013 por medio de la cual se negó el derecho a la pensión de vejez del accionante.
TERCERO. ORDENAR a Colpensiones que en el término de 48 horas resuelva los recursos de reposición y apelación interpuestos por el accionante el 20 de octubre de 2010, teniendo en cuenta que debe actualizar y corregir la historia laboral del afiliado y no trasladar los efectos del la mora patronal.
CUARTO. L. suspensión de términos decretada por medio de auto del 11 de diciembre de 2013.
[1] Acción de tutela presentada el 6 de junio de 2013, a través de apoderado judicial en nombre del titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados (folios 1 a 34 del cuaderno No. 1).
[2] Folios 11 al 17 del cuaderno No.1.
[3] Contestación de la demanda obrante a folios 45-52 del cuaderno No.1.
[4] Folios 53 a 60 del cuaderno No.1.
[5] En Auto del (15) de agosto de 2013 de la Sala de Selección de tutela No.8 de la Corte Constitucional, dispuso la revisión del expediente y procedió a su reparto.
[6] Poder especial obrante a folio 35 del Cuaderno No. 1.
[7] Constitución Política, Artículo 86 toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
[8] Folios 6 y 7 Cuaderno No. 1.
[9] Folios 15 a 17 del Cuaderno No. 1.
[10] Reporte de semanas cotizadas actualizado a 08 de febrero d 2013, Folios 26 a 34 Cuaderno No. 1.
Sentencia nº 25000-23-25-000-2002-10877-01(7880-05) de Consejo de Estado - Sección Segunda, de 2 de Agosto de 2007
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº 10723 de 17 de Junio de 1998

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 86
 Resolución 
 artículo 29
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 Resolución 
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 Resolución 
 Artículo 86