Source: http://age.ieg.csic.es/temas/03-12-modelo.htm
Timestamp: 2019-10-13 20:57:38+00:00

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AGE - Temas - El modelo territorial español tras 25 años de Constitución Española
El modelo territorial español
Viene a coincidir la celebración del veinticinco aniversario de la Constitución Española con una preocupación común, aunque de signos muy distintos, por el modelo territorial del Estado.
¿Se ha llegado al cénit? ¿Hay que seguir avanzando? Llegado el caso, ¿cómo hay que hacerlo?
Los textos de Jesús Burgueño Rivero (Universitat de Lleida) y de Jacobo García Álvarez (universidad Carlos III) pretenden invitar a la reflexión sobre estas y otras cuestiones.
Comentario 1 (J. Burgueño Rivero)
Comentario 2 (J. García Álvarez)
Comentario 3 (L. López Trigal)
Comentario 4 (J.J. Calvo Miranda)
El modelo territorial del estado en el 25 aniversario de la Constitución Española. Un aniversario agridulce.
por Jesús Burgueño Rivero
No es este un aniversario propicio para el optimismo. De una parte el cuestionamiento frontal del marco estatutario vasco y de otra la rigidez y el dogmatismo constitucionalista (tan característico del converso) están generando una dinámica perversa; más que peligrosa, trágica. Entre los aprendices del Sinn Féin y los admiradores del reverendo Ian Paisley apenas nos dejan respirar a quienes creemos posible vertebrar una nación de naciones en la que una gran mayoría de la población, de todas la comunidades españolas, se encuentre suficientemente cómoda y estimada.
Ciertamente el plan Ibarretxe es un órdago al Estado y un incomprensible ejercicio de autismo frente a la plural y compleja realidad social vasca (la excepción alavesa es la prueba más evidente de la diversidad social y geográfica de Euskadi). Sin embargo, el independentismo es una ideología tan respetable como cualquier otra que no abogue por el uso de la violencia, y no deja de ser lógico y previsible que partidos que se definen como abertzales aboguen por una vía democrática de secesión por etapas. El independentismo existirá siempre en las nacionalidades con una identidad más diferenciada; sólo puede ser contrapesado de un modo inteligente: principalmente limitando el crecimiento de su respaldo social mediante la corrección de los posibles motivos de agravio (no de los nacionalistas, sino de la ciudadanía en general). Hay que dejar sin argumentos al adversario político. Sólo en último extremo será necesario poner de relieve las debilidades del propio secesionismo aceptando incluso el reto de la celebración de una consulta popular, pero canalizada por el propio Estado, en base a una pregunta clara (tal y como se dictaminó en Canadá en relación al Quebec) y siempre bajo condiciones pactadas previamente en relación a la existencia de un respaldo parlamentario suficiente, al apoyo ciudadano exigible y a los ámbitos territoriales donde el resultado de la consulta deba ser considerado vinculante. Nada de esto debería llevar a rasgarnos las vestiduras, si no fuera por la existencia de un factor que lo distorsiona todo: la violencia ejercida sobre la sociedad por una ETA que afortunadamente se halla en el peor momento de su negra historia. El ejercicio pleno de la capacidad de autodeterminación sólo debe preocupar a quienes crean que una nacionalidad debe permanecer en un Estado a la fuerza y en contra de la voluntad mayoritaria de la ciudadanía. Escasa convicción expresa en sí mismo un Estado que teme al pronunciamiento libre de sus ciudadanos.
Es lógico que el independentismo reniegue de la Constitución, lo que resulta incomprensible es que quienes dicen defenderla (ahora, pero no en 1978) la conviertan en arma arrojadiza, de tal manera que la herramienta jurídica básica de consenso e integración se convierte en instrumento de exclusión. La Constitución “reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones” que integran la Nación española. En la propia definición se reconoce implícitamente que la asimetría es consustancial al Estado de las Autonomías. La Constitución establece, además, una serie de excepciones, asimetrías o hechos diferenciales (Aja, 2003; Seijas, 2003). De entrada, Cataluña, Galicia y Euskadi en realidad no accedieron a la autonomía con la Constitución, sino que con ella recuperaron el autogobierno ya ejercido (o previsto) en la II República. La Constitución también “ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales”. Igualmente señala la oficialidad de las otras lenguas españolas existentes además del castellano. La singularidad insular de Canarias y Baleares da lugar a una organización territorial donde los consejos insulares asumen las funciones de las diputaciones. La Constitución posibilita un régimen económico y fiscal especial para las Islas Canarias. La Carta Magna admite que algunas comunidades tengan policía propia, tal y como se contempla en los estatutos catalán y vasco. La Constitución ampara la aplicación y desarrollo de un derecho civil propio en aquellas comunidades que lo conservaban. Como consecuencia de las diferentes vías de acceso a la autonomía, Andalucía, Cataluña, Galicia y el País Vasco tienen un calendario electoral independiente. El artículo 150.2 posibilita un desarrollo singularizado de la atribución de competencias. En resumen, la asimetría es norma; abundar en ella no es desmontar el Estado. De otra parte, no es tan difícil identificar qué nacionalidades requieren en mayor grado de la aplicación de elementos de diversificación: además de los criterios objetivos presentes en la Constitución (lengua, historia, insularidad...) el mejor indicador es la existencia de un sistema de partidos propio y diferenciado (con presencia de fuerzas nacionalistas), que responde a una lógica política que no es la general en la mayor parte del Estado.
El Estado de las Autonomías surgió como forma de respuesta a los nacionalismos vasco y catalán, pero al cabo de 25 años encuentra mayor acomodo y aceptación en el resto de regiones y nacionalidades. ¿Es problema de la Constitución o de la política gubernamental? Ciertamente existe un problema de anacronismo de la carta magna (que es previa a la Unión Europea y a la propia configuración del mapa autonómico) y que lógicamente este desfase se irá acentuando con el tiempo. No obstante, más bien existe un problema de sensibilidad, de interpretación, de despliegue de las previsiones constitucionales y de políticas concretas.
Los agravios o disfunciones en el funcionamiento del Estado de las Autonomías no son fruto del encorsetamiento del marco legal como de la voluntad política. La falta de canales de participación de la comunidades autónomas en la adopción de decisiones en relación a la Unión Europea, la concepción radial y centralizada de la red de infraestructuras de comunicación, la concentración de inversiones públicas en Madrid, el anquilosamiento del Senado, la percepción popular en Cataluña de una financiación injusta (aparentemente justificada, a falta del desmentido que en su caso debiera hacerse con la elaboración de cifras oficiales), el trato desigual a las comunidades autónomas según su color político en planes de la importancia del PHN, la obsesión uniformadora de un legislador que nunca creyó de verdad en el modelo autonómico, el abuso de las leyes de bases y de una legislación ad hoc como mecanismos para diluir la capacidad de autogobierno, la negación de cualquier elemento que suponga la afirmación o visualización de las identidades periféricas, la anatemización de las iniciativas de reforma estatutaria propuestas en el marco constitucional, el fomento de un rancio nacionalismo español, el desprecio hacia legítimas reivindicaciones simbólicas de Cataluña (Papeles de Salamanca, traspaso de los fondos catalanes del Archivo de la Corona de Aragón...), etc. Un aspecto creo que merece un comentario algo más extenso: el menosprecio popular e institucional a las lenguas no castellanas; 25 años de Constitución no han servido para que los españoles entiendan, aprecien y compartan que “la riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural” que debe ser “objeto de especial respeto y protección”. Para la mayoría eso de no hablar en castellano sigue siendo un capricho y ganas de llevar la contraria. En este tremendo fracaso juega un papel muy relevante el deliberado olvido de la pluralidad de España en la escuela. Todos estos elementos no hacen más que generar una reacción visceral en la periferia: los posibles réditos electorales que se obtengan en el centro tienen ya hoy un elevado coste. Se está jugando con fuego. Seguimos sin entender qué es España y cómo debe articularse para ser un ámbito de inclusión y nunca de exclusión.
Estos días los analistas comienzan a señalar el problema del déficit de legitimidad de origen en el Estado de las Autonomías (Javier Pérez Royo) y el PSOE ha propuesto reformar el artículo 143 de la Constitución para incluir en ella la lista de las comunidades autónomas. Efectivamente, la Constitución estableció una metodología pero nunca una estructura territorial cerrada. Tan abierto era el escenario que se aceptó el acceso al autogobierno de Cantabria, La Rioja o Madrid, forzando más allá de lo legítimo la categoría de provincias con entidad regional histórica (la entidad geográfica está fuera de dudas en los dos primeros casos). Este es un buen ejemplo de que la Constitución no es el problema: las políticas que se pueden realizar en el marco constitucional son muy diversas. Conviene, sin embargo, una puesta al día: ¿qué sentido tiene en la organización territorial autonómica un Senado formado básicamente por representantes escogidos por provincias?
No nos compete a los geógrafos enumerar los elementos que deberían articular un nuevo pacto de Estado en el sentido de una profundización de la autonomía (una lista orientativa en Romero, 2002). Lo que sí es cierto es que el aniversario de la Constitución y la complejidad de la situación política está sirviendo de estímulo y acicate para las ideas. Se empiezan a juntar numerosas piezas que, más pronto o más tarde, tendrán que dar lugar a una reforma y actualización del texto constitucional. Para cuando llegue ese día en que un nuevo consenso sea posible no estará de más anotar en la lista de posibles modificaciones las siguientes, referidas a la división y organización territorial.
- Se echa en falta un mecanismo claro de reforma de la división provincial en el sentido de crear nuevas provincias, para dar respuesta a temas pendientes como la organización territorial catalana en veguerías o bien para restablecer la provincia del Bierzo que ya fue reconocida en 1822 (¿algún geógrafo conocedor de este territorio cree que no merece el rango provincial?). Puede aceptarse que estas nuevas provincias tengan un tratamiento algo diferenciado de las actuales, tal y como se prevé en la legislación italiana.
- Tal vez fuera conveniente que el procedimiento previsto para una hipotética unión de Navarra a Euskadi dejara de ser un supuesto particular y se convirtiera en una norma genérica para la fusión de comunidades autónomas. Es paradójico que Navarra deba mantener esta previsión en solitario cuando Cantabria y La Rioja han eliminado de sus estatutos la posibilidad de incorporarse a otras comunidades. Como en el caso de Euskal Herria, también en el de los Països Catalans debe quedar claro que la Constitución, por sí misma, no impide ningún proyecto territorial dentro del Estado (acusación que se hace al artículo 145.1), y que más bien será la indiferencia (cuando no la manifiesta hostilidad) de los ciudadanos ante este tipo de propuestas lo que las hará inviables.
- Debería contemplarse un procedimiento genérico para la alteración de los límites de las comunidades autónomas, con una modulación menos exigente para el caso de los enclaves. Ello impediría que la contradicción entre previsiones estatutarias opuestas obstaculice la agregación de un territorio a otra comunidad, tal y como sucede en la actualidad en el caso de Treviño.
- Las comunidades autónomas pluriprovinciales deberían ser plenamente competentes para alterar los límites internos de sus provincias. Las Cortes mantendrían la potestad de crear o suprimir provincias.
- Conviene un reforzamiento del reconocimiento constitucional de las comarcas (supuesto de agrupación de municipios que ni siquiera se menciona expresamente).
- Es preciso reconocer al legislador autonómico la capacidad de implementar distintos modelos organizativos de diputación provincial.
Es evidente que no se trata de una agenda urgente (la reforma del Senado sí lo es). También soy consciente que este listado puede herir la susceptibilidad de quienes pretenden haber cerrado definitivamente el modelo de Estado. Pero la historia y la sociedad son evolución, no fosilización. Los padres de la Constitución son los primeros en asumir la capacidad de reforma de la Carta Magna (incluso contra el viento que sopla en su partido), tal y como el mismo texto contempla (título X).
Como en tantos otros aspectos de la vida, ignorar los problemas no los solventa, y en cambio puede agravarlos y generar desencanto. En la organización territorial de un Estado complejo como España la frustración puede desembocar en una peligrosa descalificación global del sistema democrático. La Constitución (como señala Miquel Roca en Fernández-Laborda, 2002) no debe prever ni facilitar la ruptura de la unidad del Estado (“la autodeterminación es como la revolución: no se constitucionaliza, se practica”, dice también en la entrevista de Somoano, 2003). Pero ese mismo Estado debe saber encontrar respuestas democráticas y dialogadas a los retos que el nacionalismo periférico le pueda platear. El simple recurso al Código penal da alas a quienes niegan el carácter democrático de nuestro ordenamiento jurídico.
Jesús Burgueño Rivero, Departament de Geografia i Sociologia, Universitat de Lleida. burgue@geosoc.UdL.es
El modelo territorial del Estado en el 25 aniversario de la Constitución Española. Geografía del cambio y cambio de la geografía.
por Jacobo García Álvarez
La Constitución Española de 1978 (en adelante CE) acaba de cumplir su 25 aniversario entre las celebraciones y el balance positivo de una amplia mayoría de la ciudadanía y la clase política, pero también entre las reflexiones y envites de quienes, con más o menos legitimidad, con más o menos base social, y con más o menos intensidad, plantean la conveniencia de su reforma. El reconocimiento de los logros y bondades generales del sistema constitucional instituido, tras los cerca de 40 años de dictadura franquista, en casi todos los pilares esenciales de la democracia moderna ha resultado prácticamente unánime, tanto a nivel nacional como internacional, pero no ha impedido ni puede impedir el lógico replanteamiento de un documento que, al fin y al cabo, debe ser expresión de realidades –sociales y territoriales– en esencia cambiantes.
Como en los momentos que precedieron a su elaboración y aprobación, la cuestión de la organización territorial del Estado vuelve a protagonizar los debates políticos sobre la reforma de nuestra Carta Magna. El componente más debatido y polémico de la CE, al tiempo que el más abierto y original, su Título VIII, se cuestiona en distintos grados, precisamente cuando –o quizá justamente porque– parecen haberse completado casi todas las previsiones básicas del modelo en él prefigurado[1].
Por recordar ahora tan sólo algunos ejemplos, el giro soberanista adoptado en los últimos cinco años por el gobierno vasco cuestiona abiertamente las actuales fronteras del Estado, mientras que la inmensa mayoría del arco parlamentario catalán surgido de las elecciones autonómicas del pasado mes de noviembre demanda una reforma parcial o una lectura abierta y generosa de la CE para ampliar el ámbito de su Estatuto. Los principales partidos de la oposición reclaman, por su parte, la reforma del Senado, así como la del sistema de financiación autonómica. Como señalara recientemente Joan Romero en un completo balance sobre los logros e insuficiencias del Estado autonómico, “da la impresión que la Constitución de 1978 sigue siendo reconocida por casi todos como lugar de encuentro, pero como estación de llegada para unos y como punto de partida para otros”[2]; los primeros abogan por completarla o cerrarla, los segundos por superarla en dirección a un nuevo sistema.
Pero la reflexión sobre el vigente modelo territorial no se agota en las diatribas relativas a la posible revisión del texto constitucional: cuestiones esenciales de este modelo y en buena medida disociables de la reforma de la Carta Magna –como el fortalecimiento de la autonomía local o las posibilidades de las Comunidades Autónomas (CC.AA) en materia de alteración de límites municipales o, en general, en el establecimiento de divisiones territoriales infraprovinciales, entre otras– continúan en buena parte pendientes de desarrollo.
Se trata, en todos los casos, de asuntos de profundo calado geográfico y para las que se han ofrecido y caben lecturas explícitamente geográficas. Este es también el objetivo principal del presente comentario, en el que se abordarán, sucesivamente, el origen del vigente modelo territorial, su evolución reciente y sus principales conflictos o retos actuales, así como algunas de las repercusiones y oportunidades que ha tenido y puede tener en la evolución de la geografía española.
I.- La gestación del Estado y del mapa autonómicos.
La génesis del Estado de las Autonomías ha sido analizada en detalle en diversos trabajos[3] y aquí no procede sino recordar algunos de sus mecanismos e hitos esenciales. Su principal clave geográfica –el mapa de las CCAA– se configuró, como es sabido, con extraordinaria rapidez[4]. En apenas un año tras la muerte de Franco (antes incluso, pues, de que se celebraran las elecciones a las Cortes Constituyentes), las demandas de los nacionalismos catalán y vasco, que gozaban de una amplia base electoral en sus territorios respectivos; la emergencia en las regiones económicamente postergadas de regionalismos de reacción o de emulación, apoyados sobre el argumento del agravio comparativo; la crisis de legitimidad de la idea unitaria de España después de cuatro décadas de dictadura, particularmente acusada en los partidos de izquierda; el oportunismo y la ambición de las élites políticas emergentes por ocupar los nuevos espacios de poder que ofrecía la descentralización, etc. desbordaron las previsiones más moderadas de los gobiernos que iniciaron la transición a la democracia, que confiaban la resolución de la cuestión a la mera restitución de los estatutos de autonomía abolidos tras el estallido de la Guerra Civil.
En los meses siguientes a las elecciones a las Cortes Constituyentes, celebradas en junio de 1977, los parlamentarios provinciales de todo el Estado, empezando por los vascos y catalanes, fueron agrupándose en Asambleas “regionales” para reclamar el reconocimiento de regímenes provisionales de autogobierno. La política del primer Gobierno de la Unión de Centro Democrático (UCD), presidido por Adolfo Suárez, hubo de enfrentarse a este “pie forzado” en el que participaban, además, los propios aparatos locales del partido y que a principios de 1978, aprobadas las “preautonomías” catalana y vasca, suscitó una intensa reflexión de la que salieron victoriosos los partidarios de generalizar el proceso, liderados por el Ministro adjunto de las Regiones, el andaluz (y a la postre andalucista) Manuel Clavero Arévalo, con el apoyo fundamental de Suárez. El tratamiento de la cuestión territorial en la vigente CE operó también con el condicionante de las Asambleas regionales parlamentarias, la mayoría de las cuales fueron obteniendo, a lo largo de 1978, categoría de regímenes preautonómicos. Los constituyentes estudiaron seriamente la posibilidad de incluir un mapa autonómico cerrado, pero acabaron decantándose por el principio dispositivo, que dejaba en manos de los territorios interesados (particularmente en sus ayuntamientos y Diputaciones provinciales) el derecho a la iniciativa autonómica.
El peso del modelo constitucional de la II República, que gozaba de una poderosa legitimidad histórica; las disputas y desacuerdos territoriales suscitados en determinadas áreas, tanto entre los dos grupos políticos principales de la época (la UCD y el Partido Socialista Obrero Español) como entre los aparatos locales de tales grupos; y el temor de que un mapa impuesto pudiera hacer fracasar el referéndum de ratificación en algunas provincias propiciaron la decisión adoptada finalmente por los constituyentes. La aplicación del principio de libre disposición permitía, en ese sentido, aplazar la resolución de los contenciosos territoriales hasta después de la aprobación de la Carta Magna. En cualquier caso, el principio fue claramente matizado, o incluso contradicho, por otros requisitos constitucionales: se acordó la integridad del mapa provincial de 1833, cuyo contenido funcional e identitario resultaba en muchas áreas muy superior al de las regiones históricas; se concedió el derecho de iniciativa autonómica a las preautonomías aprobadas; se pretendió limitar la creación de autonomías uniprovinciales a aquellas que poseyeran “entidad regional histórica”; se prohibió, en precaución frente al pancatalanismo, la federación de Comunidades Autónomas; y sobre todo, se reservó a las Cortes Generales la capacidad de intervenir directamente en la creación de Comunidades, e incluso de sustituir la voluntad de las corporaciones locales, en los casos en que concurrieran “motivos de interés nacional”.
Y este último tipo de motivos aparecerían posteriormente en el seno de la política de “frenazo” o racionalización autonómica impulsada por el tercer Gobierno Suárez desde finales de 1979. El ascenso electoral de los partidos regionalistas y nacionalistas, sobre todo en Cataluña y el País Vasco; la multiplicación de movimientos provincialistas (coronada por el singular caso de Segovia, que en 1981 llegaría a iniciar un proceso autonómico en solitario); y la aspiración de un número creciente de comunidades a utilizar la vía constitucional rápida a la autonomía (esto es, la prevista por el artículo 151), aspiración estimulada especialmente por el PSOE, había suscitado en la UCD el temor a un vaciamiento acelerado de las competencias del Estado y al menoscabo de la unidad nacional y, en general, de la estabilidad del proceso democrático. Pero el frenazo suponía un giro dudosamente legítimo en los territorios donde el partido del Gobierno se había comprometido previamente a lo contrario y comportó, además de un bloqueo desconcertante, una apuesta de consecuencias políticas considerables.
Aunque con anterioridad a las elecciones de 1977 sólo en Cataluña y el País Vasco el reconocimiento de la autonomía figuraba entre las prioridades políticas manifestadas a nivel popular, después de entonces, y una vez que los parlamentarios del resto de las provincias se apuntaron al carro de la reivindicación autonómica, ésta se mostró muy pronto como una apetitosa golosina electoral, amplificando la geografía de la conciencia regional a muchas otras áreas. Estimable por el indudable sentido de Estado que la animó, la marcha atrás dada por el Gobierno de Suárez frente a determinadas promesas autonómicas (como las planteadas Andalucía, Aragón, Canarias, Galicia y Valencia) iba a suponer uno de los primeros y más serios motivos de deterioro electoral para la UCD, provechosamente explotado por un PSOE que planteó la bandera del artículo 151 como una simple cuestión de agravio territorial.
El golpe militar del 23-II-1981 (cuyos artífices habían utilizado, entre otros, el argumento de la amenaza de la unidad nacional y la integridad territorial de España) supuso en este sentido una contundente llamada a la responsabilidades de Estado de los dos principales grupos políticos del momento. Los Acuerdos Autonómicos del 31-VII-1981, firmados por el Gobierno y el PSOE para desatascar el peligroso bloqueo que planeaba sobre esta materia, cerraron de facto el mapa autonómico (decidiendo, contra la voluntad expresada mayoritariamente por las propias instituciones locales, la incorporación de Segovia a Castilla y León) e introdujeron en los Estatutos de Autonomía de Cantabria y La Rioja una puerta legal para que ambas Comunidades pudieran incorporarse en el futuro, si así lo decidiesen sus parlamentarios, a la castellano-leonesa.
Entre 1979 y 1983 se aprobaron, en efecto, los Estatutos de las 17 CC.AA actuales (siete de ellas formadas por una sola provincia); y en 1995 los municipios de Ceuta y Melilla accedieron a la categoría de Ciudades Autónomas, con lo que el territorio español quedó completamente regionalizado. El mapa autonómico final coincidió totalmente con el de las Asambleas parlamentarias surgidas durante los ocho meses siguientes a las elecciones generales de 1977 y reproduce en su mayor parte el imaginario regional histórico forjado desde la Edad Moderna sobre el referente de los antiguos reinos y principados: once de las diecisiete autonomías (Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Cataluña, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Navarra y País Vasco, a las que cabe añadir el caso de Murcia, sin Albacete) se crean exactamente sobre el patrón del viejo mapa de las regiones históricas, inoperante a efectos administrativos desde hacía varios siglos, pero reproducido hasta los inicios de la transición por los libros de texto escolares de geografía.
Pero aquel referente histórico y escolar se rompió en algunos casos, en atención a diversos motivos:
-Los parlamentarios de la provincia de Albacete (murciana en el mapa regional histórico) decidieron unirse a una Comunidad castellano-manchega influidos tanto por motivaciones geográficas y de identidad (la preeminencia de un sentimiento manchego antes que murciano o castellano propiamente dicho) como por las rencillas y contenciosos administrativos arrastrados de la etapa franquista con la capital murciana.
-La provincia de Madrid (que el esquema escolar aparecía adscrita a Castilla la Nueva) se constituyó en autonomía solitaria no tanto por voluntad propia, sino porque la solicitud inicial de sus parlamentarios de integrarla en la castellano-manchega fue rechazada por los representantes de esta última, que temían la perpetuación del denostado centralismo capitalino.
-Las aspiraciones de los parlamentarios ceutíes y melillenses a integrarse en la autonomía andaluza fueron rechazadas por el PSOE, el grupo parlamentario dominante en la región, por dos razones, la primera de ellas explícita (no comprometer el desarrollo del proceso andaluz con la cuestión internacional que gravitaba sobre estas ciudades), la segunda menos manifiesta y mucho más oportunista (la incorporación de las dos plazas africanas hubiera dado al partido del Gobierno la mayoría sobre la naciente Asamblea parlamentaria regional).
-La incorporación de la provincia de León a la comunidad castellano-leonesa (perfectamente razonable en el plano geográfico y económico, por su similitud de caracteres y de problemas con las demás provincias de la cuenca del Duero, y en el histórico, por su longeva vinculación a Castilla) no se produjo sino después de que el comité provincial de la UCD (la formación dominante en Diputación y la mayoría de los ayuntamientos), donde inicialmente predominaban las posturas en pro de una autonomía en solitario, diera, en la primavera de 1980, un brusco giro motivado por razones geopolíticas de Estado, en su momento silenciadas: en una coyuntura electoral marcada por el ascenso de los nacionalismos vasco y catalán y el temor a la fragmentación de la unidad territorial del Estado, se entendió que era preferible optar por una Comunidad Autónoma amplia territorialmente, que ejerciera una suerte de “contrapeso” a las citadas tendencias centrífugas.
-Motivos parecidos jugaron, en cambio, a favor de que los gobiernos de la primera legislatura ordinaria consintieran los procesos autonómicos de La Rioja y Cantabria (las antiguas provincias de Logroño y Santander, integrantes de la región histórica de Castilla la Vieja), procesos salpicados de desacuerdos y dificultades en la etapa constituyente, pero avalados desde 1979 por el consenso de sus representantes parlamentarios, así como por una vigorosa conciencia provincial que quedó de manifiesto en las notables movilizaciones populares que allí se dieron. La progresiva radicalización del panorama político en Euskadi pesaría de forma decisiva, tanto para que la izquierda riojana desechara sus iniciales posturas en pro de una comunidad conjunta con el territorio vasco y navarro, como para que los responsables máximos del Estado aceptaran la autonomía solitaria de dos espacios de transición, en tantas facetas, entre el País Vasco y el conjunto castellano-leonés.
II.- La evolución reciente y los retos actuales. El desafío soberanista en Euskadi.
La CE sentó las bases de un modelo territorial de Estado extraordinariamente complejo, original y diverso, bajo distintos aspectos: en el reparto de competencias entre las instancias centrales y las autonómicas (que se aproxima de hecho al de los Estados federales, aunque parta de un principio constituyente diferente); en las vías y procedimientos de acceso a la autonomía; o en el reconocimiento de hechos diferenciales de origen eminentemente histórico o cultural. Como es bien sabido, las CC.AA de Euskadi, Cataluña y Galicia (las llamadas nacionalidades históricas, que habían plebiscitado afirmativamente estatutos de autonomía en la II República), así como la de Navarra (por el amejoramiento del régimen foral de que gozaba) y las de Andalucía, Canarias y Comunidad Valenciana (estas tres últimas tras superar complicados avatares políticos), accedieron desde el principio al máximo techo competencial posible según el texto constitucional, mientras que el resto de las comunidades se hubieron de acoger al procedimiento, más lento, previsto en el célebre artículo 143.
Los Segundos Acuerdos Autonómicos, suscritos el 18-II-1992 por el PSOE (entonces en el Gobierno) y el Partido Popular (entonces en la oposición), han permitido equiparar sustancialmente las competencias de todas las CC.AA aplicando el artículo 150.2 de la CE y reformando los Estatutos de las CC.AA de vía lenta. En virtud de tales Acuerdos, estas CC.AA han asumido en los últimos años dos de las materias más importantes en recursos financieros y humanos de la administración pública, como son la Educación y la Sanidad. Realizadas estas transferencias, el autonómico se ha convertido de lejos en el nivel de la administración pública española que comprende un mayor volumen de personal (cerca de 1.140.000 empleados, más del doble del adscrito, respectivamente, a los niveles central y local), y ha aumentado sensiblemente su participación en el total del gasto público estatal, que actualmente se sitúa en un 32% (frente al 20% anterior a los citados traspasos, aunque todavía por debajo del 55% que mantiene el nivel central)[5].
Sin perjuicio de este proceso de homogeneización competencial, la CE ampara, como ya se ha apuntado, la existencia de singularidades autonómicas tales como la cooficialidad lingüística (propia de las CC.AA de Cataluña, Euskadi, Galicia, Illes Balears, Comunidad Valenciana y, en algunos territorios, Navarra); la existencia de un derecho civil especial o foral (caso de las CC.AA de Aragón, Illes Balears, Galicia, Navarra, País Vasco, Cataluña y Valencia); la de instancias políticas intermedias entre la provincia y el municipio (los Cabildos Insulares en Canarias, los Consejos Insulares en las Illes Balears o los Territorios Histórico en el País Vasco); o la disponibilidad de regímenes fiscales y de financiación especiales (los de las CC.AA de Canarias, el País Vasco y Navarra), que puede llegar a generar importantes repercusiones de orden geoeconómico y han sido cuestionados, en los dos últimos casos, por algunas de las CC.AA vecinas[6].
En los últimos años, sobre todo a partir de 1998, el debate sobre el futuro del Estado autonómico se ha intensificado y radicalizado. El listado de insuficiencias y reivindicaciones políticas apuntado para tratar de completarlo o, en sentido más profundo, reformarlo es amplio, y no hay lugar aquí siquiera para enumerarlo[7]. Sí pretendo, al menos, traer a colación algunos asuntos de calado territorial y geográfico más inmediato.
En primer lugar, la cuestión del mapa autonómico. A pesar de las múltiples polémicas que se suscitaron durante el proceso de formación del mismo, y a pesar también de que la CE, en virtud del principio dispositivo, no impide de iure la reversibilidad del mapa de las Comunidades Autónomas[8], la configuración cerrada de facto con los Acuerdos de 1981 se ha consolidado plenamente durante estos veinte últimos años y, en el horizonte político actual, resulta improbable cualquier cambio a corto plazo. Es más, las reformas introducidas recientemente en los Estatutos de Cantabria (1998) y La Rioja (1999) han suprimido uno de los contados supuestos de modificación territorial que se consideraban en el momento en que se firmaron los citados Acuerdos: la posible incorporación de estas dos comunidades a otra “limítrofe con características históricas, culturales y económicas comunes”[9]. El vigente mapa autonómico sigue contando con la anuencia de las principales formaciones estatales (el PSOE acaba de proponer incluso introducirlo explícitamente en el art. 143 de la CE)[10], aunque haya recibido críticas y propuestas alternativas, tanto desde el plano académico como desde el político, que prorrogan en muchos casos ideas ya planteadas en el momento de su formación, pero que siguen siendo minoritarias.
Las formaciones políticas castellanistas (que abogan por la fusión o el establecimiento de un marco de relaciones interautonómico de las CC.AA de Castilla y León, Castilla-La Mancha, Madrid, Cantabria y La Rioja), poseen, hoy día, un apoyo electoral nimio[11]. Las leonesistas, favorables a la separación de Castilla y León conforme al viejo mapa regional histórico, si bien han experimentado un significativo crecimiento durante los últimos años en su provincia de origen, siguen en clara minoría frente a los dos grandes partidos estatales[12]. Y las conocidas aspiraciones de los partidos nacionalistas vascos en relación con Navarra, de permanente actualidad, se estrellan de manera contundente ante el reducido peso electoral que poseen estos grupos en la Comunidad Foral[13]. Aunque tanto la CE (en su Disposición Transitoria Cuarta) como los Estatutos de las CC.AA vasca y navarra incluyen un supuesto para permitir la incorporación voluntaria de la segunda a la primera, desde la solitaria y ya lejana petición efectuada por Euskadiko Eskerra en 1979 la apertura del procedimiento previsto a tal efecto jamás ha sido solicitada por los grupos políticos con presencia en el Parlamento Foral[14].
La institucionalización “social” de las autonomías surgidas a partir del sistema constitucional de 1978 parece, en fin, fuera de duda incluso en los casos que partieron sin una tradición regionalista previa. Los estudios sobre la conciencia regional han demostrado la importancia creciente que ocupan todas ellas en el sistema de referentes territoriales con que se identifican sus habitantes. Una importancia potenciada en los últimos años por la marcada regionalización de los currículos de la educación primaria y secundaria (particularmente sensible en los contenidos de geografía e historia), a partir de la Ley de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE) y del subsiguiente proceso de transferencias, antes apuntado, a las CC.AA de vía lenta[15]. Y una importancia, asimismo, que en general coexiste sin problemas con la identificación de sus ciudadanos con otros niveles territoriales del Estado, como el municipio, la provincia o el conjunto estatal: frente a la ceguera excluyente que demuestran determinadas posiciones políticas, el llamado “nacionalismo dual o compartido”, esto es, la doble identificación con España y con la comunidad propia, parece seguir siendo, de hecho, incluso entre los habitantes de las nacionalidades históricas, la dominante de la conciencia territorial de los españoles[16].
Capítulo propio merece, por supuesto, el desafío planteado por el llamado Plan Ibarretxe (cuya máxima expresión es la propuesta de nuevo “Estatuto político de la Comunidad de Euskadi”), que, más allá de su crítica a los límites territoriales actuales de la Comunidad Autónoma vasca, cuestiona los del Estado entero. Presentado al parlamento autonómico en septiembre de 2002 y aprobado por el Gobierno vasco, para su tramitación, el pasado mes de octubre, el plan propone, como es sabido, un nuevo modelo de relación entre la “Comunidad de Euskadi” y el Estado español basado en la idea de “libre asociación”, por el que la primera aumentaría considerablemente sus competencias políticas actuales, asumiendo, entre otras, el control del poder judicial, el de la seguridad social o la capacidad de entablar acuerdos internacionales con independencia de los órganos centrales del Estado[17].
En materia de territorialidad, el proyecto de nuevo Estatuto incluye la posibilidad de establecer convenios políticos con la Comunidad Foral de Navarra sin injerencia del Estado (art. 6.1), mantiene la posibilidad de crear –mediante negociaciones entre Navarra y Euskadi– una sola estructura política (art.6.2), y propone potenciar la normativa europea de cooperación transfronteriza “para estrechar los especiales lazos históricos, sociales y culturales entre la Comunidad de Euskadi y los territorios y comunidades vascos ubicados en el Estado francés” (art. 7). En relación con estos dos ámbitos vecinos (Navarra y el País vasco-francés), la propuesta planteada en el Plan Ibarretxe reviste, pues, una elevada moderación, sobre todo si se compara con la posición de la izquierda abertzale, que ha valorado dicho planteamiento como una renuncia inaceptable a la unificación político-territorial de la soñada Euskal Herria.
Pero la apuesta soberanista del Plan –sobre el que planean, aparte del intolerable fantasma del terrorismo etarra, desalentadoras previsiones económicas[18]– no sólo amenaza la integridad territorial del Estado, sino que puede abocar también, como es sabido, a una fractura interna en el ámbito territorial mismo de una Comunidad donde la pluralidad política y de sensibilidades respecto de la cuestión nacional sigue siendo una nota dominante: ¿aceptaría el actual gobierno vasco, por ejemplo, la separación del territorio histórico alavés, cuyo principal órgano de gobierno (la Diputación Foral), dominado por los partidos constitucionalistas, ha interpuesto ya, ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recurso administrativo contra el Plan Ibarretxe y ha amenazado con disolver su vinculación al vigente pacto estatutario si prosiguen los plazos anunciados por el lehendakari?[19] .
Rebajadas formalmente las históricas aspiraciones sobre Navarra, el actual jefe del ejecutivo vasco ha anunciado que éste condicionará la validez del Plan a que sea avalado en referéndum, y en condiciones de ausencia de violencia, por los ciudadanos de cada uno de los tres territorios históricos[20]. Consciente de la importancia capital de Álava (y del ayuntamiento de Vitoria, gobernado actualmente por el PP) para el avance o la frustración del proyecto soberanista, su grupo parlamentario, en coalición con Eusko Alkartasuna, ha iniciado, por si acaso, los pasos para aplicar una perversa y conocida estratagema geopolítica: proponer una reforma de la Ley electoral a las Juntas Generales (la asamblea parlamentaria) del Territorio Histórico que, potenciando el peso relativo de las zonas rurales frente a la capital alavesa, le permita conquistar la Diputación foral[21]. Un ejemplo palmario de gerrymandering que ya fue propuesto en vísperas de las últimas elecciones municipales y que, pese al rechazo de las Juntas Generales alavesas, proseguirá su camino en los próximos meses, como parte de la maquinaria de “socialización” del plan[22].
III.- La gran asignatura pendiente: el fortalecimiento y reordenación de los territorios locales
Pero la construcción de la forma territorial-administrativa de las autonomías no se detiene, claro está, en la de sus límites externos. La reordenación del mapa municipal, extremadamente fragmentando y obsoleto en algunas CC.AA, y la comarcalización o, más ampliamente, la ordenación territorial en las escalas intermedias entre la provincias y los municipios (mancomunidades, áreas metropolitanas, etc.) constituyen, por lo pronto, dos asignaturas-clave, pendientes en la mayoría de las CC.AA.
Por mucho que la CE consagre, en sus artículos 137 y 140, el principio de autonomía de los municipios para la gestión de sus propios intereses, es evidente que el ejercicio de esa autonomía resulta una utopía o una mera declaración de intenciones para el grueso de los pequeños municipios, que dependen legal y financieramente de unos menguados recursos propios y que para cumplir las obligaciones que les asigna la vigente Ley de Régimen Local han de recurrir forzosamente al endeudamiento, a los subsidios de otros niveles de la administración, a la asistencia de las Diputaciones Provinciales, o a la asociación bajo estructuras mancomunadas, las cuales resultan a menudo insuficientes[23]. Partiendo de una dinámica de despoblación generalizada desde hace varias décadas que limita su capacidad recaudatoria y su peso político relativo frente a las grandes urbes, el pequeño municipio —en esencia, el municipio rural— afronta con indudable desventaja comparativa el espectacular incremento de servicios públicos que demanda la sociedad de bienestar, y aun más, el decisivo reto que plantea el objetivo de la “Segunda Descentralización”, reivindicada desde hace años por la Federación Española de Municipios y Provincias y defendida recientemente por el Gobierno del Partido Popular y el Programa Marco presentado por esta formación a los pasados comicios municipales.
En efecto, completado casi enteramente el proceso de transferencias desde la administración central a las CC.AA previsto en la CE y en los Acuerdos autonómicos posteriores, los organismos locales abogan en general por profundizar en una nueva etapa que traspase a sus manos la titularidad o la gestión de un abanico amplio de competencias asumidas por los entes autonómicos, en correspondencia lógica con el principio de subsidiariedad. Y en ese contexto no faltan quienes han planteado la necesidad de una reforma estructural —a escala estatal y/o autonómica— que no sólo altere el sistema de competencias y recursos financieros de las diversas administraciones públicas (repárese en que el peso relativo actual del nivel local en el conjunto del gasto público del Estado, cercano al 13 %, es prácticamente el mismo que el que tenía en 1978)[24]; sino que, además, proceda a una modificación sustancial del mapa municipal, en el sentido de crear unidades demográficas lo suficientemente grandes como para enjugar las dificultades crónicas del micromunicipio y encarar con solvencia y realismo el desafío de ese nuevo proceso descentralizador[25]. Como ha apuntado un excelente conocedor del asunto, “es en la propia configuración municipal donde se debe incidir en primer lugar para obtener objetivos tales como un ordenamiento territorial más coherente, una fiscalidad más justa, una representación política más amplia, una mayor igualdad en la prestación de servicios, o una administración más potente, respetada y eficaz”[26].
Conocida la impopularidad que ha suscitado tradicionalmente el mencionar siquiera este tipo de medidas, la reforma del mapa municipal constituye, sin duda, uno de los grandes tabúes de la política local, en el que las CC.AA (a las cuales compete constitucionalmente esta función) han demostrado, sin excepción, una acusada falta de pulso[27]. La figura de la comarca (posibilitada por el art. 141.3 de la CE y recogida en casi todos los estatutos de autonomía) y, aún menos, la del área metropolitana, apenas han sido utilizadas hasta ahora, y allí donde lo han sido, se han pervertido, frustrado o diluido, con frecuencia, entre los vaivenes de la instrumentalización política[28]. El desarrollo del Estado autonómico y la búsqueda de soluciones no traumáticas a los problemas del mapa municipal está propiciando, en todo caso, el diseño de una nueva geometría administrativa de escala subprovincial, dominada por el crecimiento espectacular de las mancomunidades; una geometría incompleta, flexible y heterogénea, ciertamente, pero a la que convendría prestar una mayor atención[29].
La pervivencia de ciertos enclaves territoriales revela, asimismo, las resistencias que despierta en las provincias y CCAA la posibilidad de ver mermado su territorio histórico y cultural, aun en contra de la solicitud expresada por los municipios afectados[30]. La rigidez de los mecanismos legales fijados en general por las autonomías para todas aquellas alteraciones de límites que puedan suponer la disminución de su territorio obstaculiza de forma notable la posibilidad de cambios que, desde el punto de vista técnico y hasta político, pudieran parecer aconsejables.
El viejo mapa provincial parece, en fin, a tenor de los hechos, inmutable[31], a pesar de que no han faltado ni faltan propuestas a favor de la creación de nuevas provincias o de la resurrección de alguna –como la del Bierzo– que ya lo fue en la división provisional aprobada en 1822[32]. Como en los períodos constitucionales anteriores, las demandas más ambiciosas y recientes en ese sentido (prolongación, en buena medida, del denominado Informe Roca) vuelven a plantearse en el ámbito catalán, donde el último programa electoral del Partit Socialista de Catalunya ha propuesto una división en siete regiones o vegueries a efectos de desconcentrar la administración autonómica y, posteriormente, adaptar a dicha división el mapa provincial[33]. Recuérdese en todo caso que el artículo 141.1 de la CE establece que “cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica”, lo que, de mantenerse la relación de fuerzas vigente actualmente a nivel estatal, convertirá el proyecto territorial señalado en un desideratum de muy difícil cumplimiento.
IV.- La geografía española y la construcción del Estado autonómico: una relación estrecha y un terreno de exploración abierto y prometedor.
Las fronteras estatales, los límites autonómicos y los locales son construcciones y procesos sociales abiertos, históricamente contingentes, que pueden ser reafirmados o, por el contrario, contestados y desafiados en pos de un interés político e ideológico, la defensa de una identidad determinada, la promoción social y económica o la mejora de la eficacia administrativa Ningún temor debería haber, al contrario, en debatir racional y democráticamente, sin coacciones políticas, en el marco de las reglas consensuadas por la mayoría, sobre la posible reforma de la geometría política del Estado autonómico, en sus distintos niveles y escalas. Para el geógrafo, desde luego, ese debate siempre será, a priori, estimulante, por cuanto la discusión sobre la organización territorial ofrece un terreno de indagación extraordinariamente fecundo, en varios sentidos: moviliza estrategias, discursos y representaciones del territorio muy diversos (políticas, académicas, populares…); expone a la superficie identidades y sentimientos territoriales que de otro modo permanecerían ocultos o disimulados; y refleja y permite identificar determinados cambios de la estructura espacial (por ejemplo, los relativos a la jerarquía urbana o regional); al tiempo que, sobre todo si culmina en el establecimiento de un nuevo mapa político, puede incidir de manera determinante sobre la articulación espacial posterior del territorio en cuestión. De todos estos aspectos ha dado buena cuenta una fecunda línea de investigaciones geohistóricas efectuada sobre esta temática en los últimos dos decenios, tanto en España como en otros contextos europeos, con ayuda de un aparato conceptual y metodológico renovado[34].
Y es que, al fin y al cabo, más allá de unos límites, las autonomías forman, como es obvio, unos entes políticos de gobierno, administración y gestión cuyas competencias les confieren una responsabilidad esencial en la organización del espacio, la construcción de las identidades y la de otras muchas facetas y dinámicas territoriales. Con dos decenios de vigencia, las consecuencias que la institucionalización del mapa autonómico ha tenido sobre muchos de estos aspectos, algunos de indiscutible interés geográfico, permanecen, en gran medida, por explorar.
Al margen de que los geógrafos estuvieran, en gran medida, ausentes del debate autonómico, o cuando menos llegaran al mismo tarde y de forma tímida, muy por detrás de otros especialistas académicos[35], el impacto del Estado de las Autonomías sobre la evolución de la geografía española ha sido, ciertamente, decisivo. La geografía española ha crecido de forma espectacular al amparo del nuevo modelo territorial abierto a partir de 1978, tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo: la eclosión de las dimensiones “aplicadas” y profesionales de nuestra disciplina resulta inseparable, como es sabido, de las posibilidades ofrecidas por la descentralización política (y, en otro orden, por la integración en la Unión Europea) en campos tales como la ordenación del territorio, el planeamiento urbanístico, la ordenación y gestión del medio ambiente o, más recientemente, el desarrollo local[36].
La geografía española ha aceptado asimismo –con una comodidad excesiva, a mi juicio– el mapa autonómico como la trama territorial principal de descripción del país: las geografías de regiones histórico-naturales, características de las principales síntesis universitarias de la época franquista, han dado paso a las geografías de los territorios político-administrativos, esto es, de las CC.AA (o a geografías regionales de España basadas en las CC.AA), que en lo conceptual y metodológico conservan, sin embargo, el formato de las geografías tradicionales. Una actitud significativa y razonable en lo que supone de reconocimiento al decisivo papel del mapa político en la vigente organización espacial del Estado, pero que lleva también implícita un componente de pereza o incluso de dificultad para abordar determinadas afinidades o lógicas de organización regionales cuyo marco espacial –lo ha subrayado recientemente Ignacio Plaza– no coincide ni tiene por qué coincidir con el mapa de las CC.AA[37].
Más allá de su utilización –a menudo mecánica y acrítica– como mero contenedor de hechos, la propia indagación geográfica en las dimensiones territoriales del mapa autonómico, en sus consecuencias directas o indirectas sobre el espacio geográfico español, así como en sus conflictos y disfunciones, sigue ofreciendo múltiples vacíos, o si se prefiere, sigue ofreciendo múltiples posibilidades en las que adentrarse.
Al lado de viejas preocupaciones actualizadas, como la comarcalización o los desequilibrios socio-económicos interregionales, otras muchas cuestiones, como la evolución de la conciencia regional y nacional en la España de las autonomías; la de las imágenes e ideas territoriales sobre el país y sobre sus regiones trasmitidas, dentro de cada Comunidad, en la enseñanza escolar de la geografía; la incidencia del mapa autonómico sobre los sistemas urbanos regionales y el del conjunto estatal; el planteamiento de conflictos interregionales ligados a la gestión de ciertos recursos naturales (como, muy especialmente, los hídricos, objeto de sólidas líneas de investigación en la geografía española reciente); la aparición de “efectos-frontera” por causa de las desigualdades en los regímenes fiscales o en las políticas territoriales de las diversas CC.AA; la implicación de las regiones españolas en las nuevas formas de territorialidad vinculadas a los procesos de integración continental (grupos trasnacionales, áreas de cooperación transfronteriza), etc, ofrecen un terreno potencial fecundo para una geografía regional renovada y sensible a los procesos de construcción política y cultural de los territorios.
Es de desear que ésta sepa recorrerlo y explotarlo.
[1] Aja, E. (1999): El Estado autonómico, federalismo y hechos diferenciales., Madrid, Alianza Ed., pp. 233-238.
[2] Romero, J. (2002): “Naciones y regiones. Realizaciones, insuficiencias y límites del proceso de descentralización política en España”, en Cucó, A., Romero, J. y Farinós, J. (eds.): La organización territorial del Estado. España en Europa: un análisis comparado, València, Universitat de València, pp. 13-39.
[3] Entre las contribuciones recientes, las de González Antón, L. (1998): España y las Españas, Madrid, Alianza; Fusi, J.P. (2000): España. La evolución de la identidad nacional, Madrid Temas de Hoy; Núñez Seixas, X.M. (1999): Los nacionalismos en la España contemporánea, Madrid, Síntesis; Granja, J. de la; et al. (2001): La España de los nacionalismos y autonomías, Madrid, Síntesis; o la obra, antes citada, de E. Aja (nota nº 1).
[4] Clavero Arévalo, M. (1983): España, del centralismo a las autonomías, Barcelona, Planeta; y García Álvarez, J. (2002): Provincias, regiones y comunidades autónomas. La formación del mapa político de España, Madrid, Secretaría General del Senado. Con carácter sintético, Gómez Mendoza, J. y García Álvarez, J. (2001): “Organización política y administrativa del territorio español”, en Gil Olcina, A. y Gómez Mendoza J. (Coords.): Geografía de España, Barcelona, Ariel, pp. 575-594.
[5] El País, 30-XI-2003, cuaderno monográfico dedicado a 25 aniversario de la Constitución de 1978, pág. 2. Sobre esta cuestión, véase F. Pérez García (2003): “La financiación del Estado autonómico: una lectura de veinte años de descentralización”, en Cucó, A., Romero, J. y Farinós, J. (eds.), La organización territorial del Estado. España en Europa: un análisis comparado, València, Universitat de València pp. 41-66.
[6] Aja, E. , op.cit. en la nota nº 1, capítulo 4
[7] Con carácter sintético, sirvan las consideraciones efectuadas por J. Romero (op.cit. en la nota nº 5) y por el propio Aja (op.cit. en la nota nº 1), quienes señalan, entre las principales cuestiones pendientes: la escasa institucionalización de las relaciones intergubernamentales, la deficiente regulación de los convenios entre CC.AA, la reforma de la financiación de las CC.AA, la reforma del Senado, la representación de las CC.AA en Europa, el reforzamiento de la autonomía municipal, y el reconocimiento de la plurinacionalidad (en aspectos tales como el uso y promoción de las culturas y lenguas del Estado). Sobre estas mismas cuestiones, puede verse también García Cortázar, F. (coord.) (2001): El Estado de las autonomías: cierre o apertura indefinida, Madrid, FAES.
[8] En efecto, la CE permite, de manera indirecta, la posibilidad de separación de provincias o territorios integrados en las actuales CC.AA para constituir una nueva Comunidad o bien para retornar a la condición de provincias de régimen común. Sobre este asunto, véase Aguado, C. (1997): “El principio dispositivo y su virtualidad actual en relación con la estructura territorial del Estado”, Revista de Estudios Políticos, 98, pp. 137-156.
[9] Por el contrario, el Estatuto castellano-leonés, que se reformó en 1999, mantiene todavía en vigor la posibilidad, recogida en su Disposición Transitoria Séptima, de incorporar a su territorio a cualquier Comunidad Autónoma que decida solicitarlo.
[10] Por ejemplo, El Mundo de 7-XII-2003-
[11] El partido Tierra Comunera-Partido Nacionalista Castellano, principal formación castellanista, que plantea en su programa electoral la fusión de las CC.AA mencionadas en un único Estatuto Nacional Castellano, obtuvo apenas 18.200 votos en las elecciones generales de 2000 y una cifra muy parecida en las autonómicas de 2003, y ni siquiera posee representación en el parlamento de Castilla y León.
[12] La Unión del Pueblo Leónes, la principal de las formaciones leonesistas actuales, que mantiene la reivindicación de una autonomía leonesa integrada por las provincias de Zamora, Salamanca y León, obtuvo 41.466 votos (el 13’52% del total en la provincia de León) en las generales de 2000, a sólo tres puntos de obtener diputado en Cortes; y algo más de 60.000 en las recientes autonómicas (el 18 % del total de la provincia leonesa), que le han otorgado 3 escaños en el parlamento castellano-leonés.
[13] En las recientes elecciones al parlamento de la Comunidad Foral, celebradas en mayo de 2003, las formaciones nacionalistas partidarias de la anexión al País Vasco (en la actualidad el Partido Nacionalista Vasco, Eusko Alkartasuna y Aralar, partido creado recientemente a partir de una escisión de la ilegalizada Euskal Herritarrok) sumaron conjuntamente cerca de 46.000 votos (el 15 % del total de la Comunidad) y 8 escaños. Cifra muy similar a la obtenida en las últimas elecciones generales legislativas a las que concurrieron esas formaciones, en 1996: 41.800 votos , el 14 % de los votos totales de la Comunidad (a las legislativas de 2000 Euskal Herritarrok decidió no presentarse).
[14] Izu Belloso, M. (2001) Navarra como problema. Nación y nacionalismo en Navarra, Madrid, Biblioteca Nueva.
[15] García Álvarez, J. y Marías Martínez, D. (2001) “La Geografía en los libros de texto de Enseñanza Secundaria”, en AGE: Geografía 21, Murcia, Asociación de Geógrafos Españoles, pp. 37-85.; e Íd. (2002): Nacionalismo y educación geográfica en la España del siglo XX. Una aproximación a través de los manuales de Bachillerato, Santiago de Compostela, Universidad de Santiago de Compostela, Cadernos de Traballo del IDEGA.
[16] García Ferrando, M., et al. (1994): La conciencia nacional y regional en la España de las Autonomías, Madrid, CIS; Moreno, L. (1997): La federalización de España. Poder político y territorio, Madrid, Siglo XXI de España; Moral, F. (1998): Identidad regional y nacionalismo en la España de las Autonomías, Madrid, CIS; o el cuadro evolutivo expuesto a este respecto en la obra de J. de la Granja et al., citada en la nota nº 3 (pág. 248).
[17] El texto íntegro de la propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi se ha publicado en diversos medios (por ejemplo, El País de 26-X-2003).
[18] El catedrático de economía aplicada Mikel Buesa (hermano del parlamentario socialista Fernando Buesa, asesinado por ETA en 2000) ha tratado de calcular las repercusiones que tendría a corto y medio plazo la independencia política de la C.A. vasca en cuatro ámbitos esenciales del sistema económico: los intercambios exteriores (siempre considerando el supuesto, no deseado por el PNV pero difícilmente evitable, de adquirir la condición de país no-miembro de la Unión Europea), la deslocalización de las actividades productivas, la asunción de nuevas competencias administrativas y la gestión del sistema monetario. Sus estimaciones apuntan a que el PIB vasco se reduciría entre un 10 y un 15 %, con una pérdida de 85.000 a 130.000 puestos de trabajo, que elevaría la tasa de desempleo por encima del 22 % (M. Buesa: “Los costes de la no España”, El Correo, 10 y 11-X-2002). En el mismo sentido, véase el artículo de J.Velarde (“De economía y secesión”, ABC, 6-X-2002).
[19] El actual Diputado General de Álava, Ramón Rabanera (PP), ha afirmado categóricamente: “Si Euskadi se va de España, Álava se irá de Euskadi” (El País, 27-IV-2003). Se produciría de este modo la paradoja de que el foralismo actuara de mortaja del soberanismo, de acuerdo con el principio de “a más soberanismo, menos Euskadi”, empíricamente demostrado en el caso navarro. El propio gobierno de Navarra, en manos de la foralista UPN (Unión del Pueblo Navarro) ha requerido oficialmente al Gobierno vasco la retirada de su plan, mientras que el actual presidente de la Comunidad Foral, Miguel Sanz, ha advertido que si se cambiara la CE porque existiera el suficiente consenso, su partido demandaría la supresión de la citada Disposición Transitoria Cuarta, que admite la posibilidad de que esta Comunidad se incorpore al régimen autonómico vasco (El País, 25-XI-2003; y ABC, 27-XI-2003);
[20] El Mundo, 21-VIII-2003.
[21] Según la ley electoral vigente, que data de 1987 y se basa en el principio de representación pura (una persona, un voto), el Territorio Histórico alavés está dividido en tres circunscripciones: Vitoria, con 39 junteros, Valle de Ayala, con 6, y Tierras Esparsas, con 6. La iniciativa legislativa de PNV y EA propone introducir correcciones territoriales sobre la representatividad electoral y establecer un mapa de 7 circunscripciones coincidente con la actual división en cuadrillas, en el que la representación de la capital alavesa (el único de los tres distritos vigentes en los que PP superó a PNV-EA) quedaría reducida a 34 junteros. La iniciativa, anunciada en noviembre de 2002, trató de tramitarse de urgencia a comienzos de febrero de 2003, en vísperas de las elecciones locales, pero PNV y EA decidieron retrasar su tramitación ante la falta de apoyo de IU-EB, su socio en el gobierno autonómico, cuyas expectativas de voto se verían perjudicadas con el cambio (El Semanal Digital, 3-II-2003).
[22] Las Juntas Generales alavesas, con los votos de PP, PSE-EE y Unión Alavesa, aprobaron el mes pasado un texto común de rechazo a la iniciativa de reforma de la ley, lo que no ha detenido la voluntad de PNV y EA de seguir tramitando la reforma en el Parlamento vasco (El Correo, 17-XI-2003).
[23] De los 8.108 municipios existentes hoy día en España, según el Avance del Censo de Población de 2001, el 86 % no supera los 5.000 habitantes, el 61 % baja de los 1.000 (prácticamente record europeo, sólo superado por el 77% de Francia), el 48 % de los 500 y un 12’6 % (981 en total) no alcanza siquiera los 100. El minifundismo demográfico afecta particularmente a las CC.AA de Castilla y León (con un 87 % de sus municipios por debajo de los 1.000 habitantes), La Rioja (85 %), Aragón (84 %), Navarra (70 %) y Castilla-La Mancha (69%), y es mucho menor, en el extremo opuesto, en las CC.AA de Asturias (21 %), Illes Balears (15 %), Galicia (4’76 %), Murcia (0,02 %) y Canarias (0’01 %).
[24] Pérez García, F., op. cit. en la nota nº 5.
[25] En este sentido pueden verse, por ejemplo, las aportaciones del jurista F. Sosa Wagner (1999): “Creación y supresión de municipios y alteración de sus términos”, en Jiménez, A. y Parada, J. (eds.): La administración pública. Reforma y contrarreforma, Madrid, FAES; y del hacendista C. Monasterio (2000). “Política local, hacienda local y tamaño de los municipios”. Revista del Instituto de Estudios Económicos, nº 4, p. 99-110.
[26] Burgueño, J. (2001), op. cit. en la nota nº 23, pág. 203.
[27] García Álvarez, J. (2003): “Mapa municipal y políticas territoriales en España. Elementos para un debate”, Actas del XVIII Congreso de Geógrafos Españoles, Barcelona, AGE-Univesitat Autònoma de Barcelona-Societat Catalana de Geografia, publicación en CD-ROM, pp. 866-877.
[28] Ferreira Fernández, J. (1999): Régimen jurídico de la comarca en el sistema autonómico español, Barcelona, Codecs Ed.
[29] Navarro, J. (2001). “Las Mancomunidades de municipios en España. Una estrategia de desarrollo territorial de escala intermedia”, en Manero, F. (coord.): Espacio natural y dinámicas territoriales. Homenaje al Dr.D. Jesús García Fernández, Valladolid, Universidad de Valladolid, pp. 632-641.
[30] Según el último Registro de Entidades Locales de España, editado por el Ministerio de Administraciones Públicas en 2000, existen todavía 24 enclaves de unas provincias en otras (de ellos, 10 de unas Comunidades Autónomas en otras). Los dos ayuntamientos del Condado de Treviño (enclave burgalés en la provincia de Álava) y el de Villaverde de Trucios (enclave cántabro en la provincia de Vizcaya) han reivindicado en varias ocasiones la terminación de su condición de enclaves y desde la década de 1980 mantienen abiertos sendos contenciosos políticos-jurídicos.
[31] La única modificación de límites aprobada en el vigente período constitucional ha sido la segregación de municipio de Gátova de la provincia de Castellón a Valencia (L.O. 15/1995, de 27-XII), efectuada, por tanto, dentro de la misma Comunidad Autónoma.
[32] Burgueño, J. (1996): Geografía política de la España constitucional. La división provincial, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, p. 307 .
[33] PSC: Programa Eleccions al Parlament de Catalunya 2003, pág. 32. Las siete vegueries propuestas por el PSC son: Alt Pirineu, Catalunya Central, Comarques Gironines, Regió Metropolitana de Barcelona, Terres de l’Ebre, Camp de Tarragona y Terres de Ponent. Sobre las recomendaciones del Informe Roca, publicado en enero de 2001, puede verse Burgueño, J. (2001): “Geografía y administración. Proyectar territorios en el siglo XXI”, Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, 32, pp. 191-208.
[34] García Álvarez, J. (2003): “El estudio geohistórico de las divisiones territoriales subestatales en Europa y América Latina. Continuidad y renovación”, Investigaciones Geográficas, 31, pp. 67-86.
[35] García Álvarez, J., Gómez Mendoza, J. y Mata Olmo, R. (2000): “Los geógrafos y la regionalización política de España (siglos XIX-XX)”, en Comité Español de la U.G.I.: Vivir la diversidad en España. Aportación española al XXIX Congreso Internacional de Geografía (Seúl 2000), Madrid, Asociación de Geógrafos Españoles-Caja Duero-Real Sociedad Geográfica, pp. 281-299.
[36] En este sentido, pueden verse, por ejemplo, Gómez Mendoza, J. (2001): “La Geografía española: final y principio de capítulo”, en Actas del XVII Congreso de la AGE, Oviedo, Oviedo, AGE-Universidad de Oviedo-GEA, pp. 19-27; Troitiño, M. A (2001): “Geografía aplicada y geógrafos profesionales en España: trayectoria, identidad y campos de actividad”, en Phlipponneau, M.: Geografía aplicada, Barcelona, Ariel, pp. 273-305; y Zoido, F. (2002): “Relaciones entre formación y dedicación profesional en la geografía española”, Documents d´Anàlisi Geogràfica, 39, pp. 37-56.
[37] Plaza Gutiérrez, I. (2001): “¿Una nueva geografía regional de España? Algunas propuestas para su estudio”, Boletín de la AGE, 32, pp. 73-93. Así ocurre, por ejemplo, con nuevas formas de diferenciación y organización regional derivadas de los cambios económico-productivos y la incidencia de las políticas regionales y de planificación territoriales recientes, formas que sobrepasan en muchos casos las escalas autonómica y estatal: ejes de desarrollo; espacios emergentes, centrales o en declive; arcos, diagonales y otros conjuntos transnacionales, etc., sobre los que ha reflexionado, entre otros ejemplo, el propio Plaza (2000: “Ejes de crecimiento espacial y nuevos territorios de desarrollo en España: algunas reflexiones”, Ería, 52, pp. 113-130). La geografía regional de España editada recientemente por J. Farinós (2002: Geografia Regional d’Espanya. Una nova Geografia per a la planificació i el desenvolupament regional, València, Universitat de València), ha introducido ya el análisis detenido y sistemático de este tipo de articulaciones, agrupando las comunidades en grandes “conjuntos regionales”.
Jacobo García Álvarez, Departamento de Humanidades, Universidad Carlos III de Madrid. jgalvare@hum.uc3m.es
El modelo territorial del Estado y la Constitución Española.
Me sumo al aniversario “propicio” de la Constitución española, de la mano del Comentario de Jesús Burgueño Rivero, que da pie a nuevas reflexiones en el reinicio del debate general sobre la organización territorial del Estado y aún más sobre toda la Constitución. En primer lugar, voy a mencionar unos apuntes previos, que, por conocidos, acaso deben ser recordados y posteriormente precisar mi opinión al respecto.
El primer apunte, es que de las tres alternativas de organización territorial que se corresponden con los tipos de Estado, la Constitución española opta por la intermedia: como nación de Comunidades Autónomas (nacionalidades y regiones, según el artículo 2, el más discutido en el debate constitucional y a la vez fruto de la transacción y el consenso imperante) en el marco de un Estado unitario con autonomía regional en todo su ámbito territorial, distante del Estado unitario central y del de nación de naciones (y ¿regiones?) de un Estado federal.
El segundo, es que España se inserta en los diversos ciclos del constitucionalismo europeo con la Constitución de 1812 y posteriores constituciones del XIX. Estará presente en el constitucionalismo de entreguerras con la Carta de 1931 y retoma el pulso en el ciclo de los años 70 junto a Portugal y Grecia. El último ciclo incorpora a los nuevos países democráticos de Europa oriental y a otros como Bélgica, Andorra, Italia, Francia y se constata la tendencia evolutiva de la extensión de las fórmulas de descentralización política iniciada en Austria, Alemania, Suiza, Yugoslavia, Unión Soviética y seguida por Italia, España, Bélgica, Francia, Rusia, además de Bosnia y Herzegovina, Serbia y Montenegro. Otros Estados disponen, en parte, de territorios autonómicos, como Portugal (islas de Azores y Madeira), Dinamarca (islas Feroe y Groenlandia), Grecia (Monte Athos), Moldavia (la banda izquierda del Dniester), Ucrania (Crimea), Georgia (Abkhazia y Osetia) y Arzebaiyán (Nakhichevan).
El tercero, es que en el Título VIII de la Constitución española, cuyos precedentes del derecho comparado han sido las constituciones española de 1931 e italiana de 1947 y en menor medida la alemana y portuguesa, la peculiaridad está en la fórmula inusual de “autonomía de nacionalidades y regiones”, que se ha plasmado en las Comunidades Autónomas y las dos Ciudades Autónomas, a modo de “entidades locales asimétricas”, todas ellas consideradas con asimetrías, en cuanto a competencias, sobre todo financieras, lingüísticas y de otro tipo (tesis de Seijas, 2003). Autonomías asimétricas ajustadas a la idea clave de que las nacionalidades y regiones forman la Nación española o comunidad nacional, que es la que detenta la supremacía político-administrativa y no “una nación de naciones”, es lo que primó al final según el legislador constitucional y la interpretación de constitucionalistas que han venido reseñándola, destacando (Gumersindo Trujillo) que se configura así una “forma federo-regional”, y (Oscar Alzaga) que sea suficientemente flexible como para ser a la vez “casi federalista y moderadamente regionalizable”, en la medida en que participa de los caracteres de una y otra forma estatal.
El cuarto, es que la España plural es la suma de nacionalidades y regiones integradas en la nación (o, si se quiere, en el Estado, con mayúscula) en la que reside la soberanía, y por tanto aquellas carecen de la facultad de autodeterminación. El concepto de “nacionalidades” es totalmente novedoso entre nosotros, aunque poco antes fuera incluido en la Constitución soviética de 1977, frente al de “regiones”, utilizado en las Constituciones republicana española e italiana. Y tal como recoge el Diario de Sesiones, Congreso de Diputados (1978) se reconocerá la existencia de nacionalidades por nacionalistas como Heribert Barrera, quien recalca en su intervención ...”yo digo unidad del Estado y autonomía de las naciones”, ya que en cualquier caso hubiera preferido el concepto de “comunidad de pueblos”, como en la constitución belga. Se acepta, así, el nuevo Estado Autonómico, pero desde posiciones nacionalistas (a las que se suma ahora Izquierda Unida, 2003) lo asumen como una etapa intermedia en camino hacia el federalismo.
El quinto apunte se refiere al proceso abierto de “descentralización progresiva” en Italia, que, desde la Constitución de 1947 a la de 2003 y leyes constitucionales intermedias, ha ampliado el número de entes autónomos regionales con estatuto desde 5 hasta 20, ajustándose al final más a la realidad geográfica y las transformaciones del país, al prever el último texto constitucional (artículo 132) que “se podrá disponer... la fusión de regiones existentes o la creación de nuevas regiones con un mínimo de un millón de habitantes... (y) se podrá permitir que las provincias o municipios que lo soliciten sean separados de una región y agregados a otra”. Por otro lado, la República italiana añade ahora una nueva entidad administrativa a las regiones, provincias y municipios, la de las “ciudades metropolitanas” (artículo 114.1), lo que tiene especial trascendencia cara a la organización y ordenación, descentralizada y coordinada, del territorio.
Dicho lo anterior, clasificaría el discurso de nuestro colega Jesús Burgueño, en primer término, entre “los que creen posible vertebrar una nación de naciones”, por tanto, como adelantamos antes, con una postura simétrica a la de Heribert Barrera, con los matices que pueda añadir cada cual. En este sentido, le merece un respeto el independentismo del plan Ibarretxe en lo que supone de vía pacífica hacia la autodeterminación vasca, y no plantea observaciones a la propuesta de “una Comunidad vasca libremente asociada al Estado español”, cuando, desde un punto de vista jurídico (y muchos opinamos que también desde el político), es inviable de sostener (véase el informe de constitucionalidad del Abogado General del Estado – web rediris -, las declaraciones graves de cuantos constitucionalistas han tenido ocasión de intervenir en los medios de comunicación y aún los mismos legisladores). Otras cuestiones del plan Ibarretxe tendrían consecuencias territoriales como la inclusión de enclaves territoriales dentro de la racionalidad geográfica administrativa que ya hemos planteado algunos, o la asunción de nuevas competencias que terminarían de anular, por ejemplo, a los restos de la Confederación Hidrográfica del Norte en el territorio vasco.
En segundo término, es chocante en el Comentario de Jesús Burgueño, si cabe, la referencia a los “permanentes agravios” hacia la periferia y Cataluña a modo de disfunciones en el Estado de las Autonomías, lo que, creo, debería sopesarse y revisarse. Así, entiendo, algunas posibles disfunciones apreciables en su texto: A) La concepción radial de las infraestructuras de relación no sólo se observa a escala del territorio español, sino también a escala regional, provincial, comarcal, reliquia de tanto tiempo de centralismos. B) A la concentración de inversiones públicas en Madrid, presumo que le sigue en el ranking la provincia de Barcelona... C) De la financiación injusta, según la percepción de catalanes, eso mismo nos pasa a los demás, si no atendamos la pronta respuesta de responsables políticos de diferentes Comunidades. Agravio, relacionado en parte con esta cuestión, es el que sufrimos como consecuencia de la distinta remuneración del profesorado del mismo nivel según Comunidades Autónomas. D) Lo del “fomento de un rancio nacionalismo español” y otras afirmaciones anteriores y posteriores no deberían generalizarse sin más, aunque es bien cierto que está por demás la exhibición exultante de las banderas, por ejemplo, que es signo a veces negativo aunque también sea traducible a las banderas autonómicas y provinciales. E) En fin, del menosprecio a las lenguas no castellanas, se pasa fácilmente a la posición inversa. Puedo citar, por ejemplo, lo que nos ocurrió a un grupo de colegas hace ahora un año en un simposio de ciudades y territorios organizado por el Gobierno vasco en Bilbao, cuando veíamos que, no disponiendo de traducción simultánea, no entendíamos a algunos de los ponentes que hablaban alternativamente en castellano y en vasco. Sin embargo, no sirvió de nada nuestra advertencia al presidente de la sesión, el Viceconsejero de Ordenación del Territorio, lo que supuso un desprecio para los no vasco-parlantes. Sin embargo, en esta cuestión, las “lenguas no castellanas” no son las únicas en España y se hace preciso revisar el enfoque tradicional en su estudio y análisis incluyendo el de las lenguas de otras minorías de conciudadanos nacionales (comunidades gitanas y judías) e inmigrantes (como pudimos comprobar en la obra colectiva de Turell, 2001). Coincidiremos todos que se ha avanzado mucho en el respeto de las lenguas de minorías y para nada debe temerse que se esté desarrollando una torre de Babel hasta límites insospechados, característica de una sociedad urbana y global.
Al final de tanto agravio, ya no sorprende la inclusión de ciertas frases, ateniéndose a una defensa de la opinión nacionalista: “se está jugando con fuego” o “¿qué es España?”, que darían mucho que comentar. Como también que no comprenda el acceso al autogobierno de Madrid, cuando cada vez se juzga más favorable que fuera así, pues se explica como Comunidad-Distrito Central, a la vez que región funcional y urbana (por tanto, también geográfica).
En cuanto al repertorio de proposiciones para una reforma y actualización de la Constitución, referidas a la demarcación y la organización territorial, en unas participo y en otras discrepo con Jesús Burgueño:
Se plantean diversas alternativas posibles en cuanto a la demarcación territorial: A) Supresión de la obligatoriedad de la existencia de la provincia como entidad local, en todo el ámbito estatal en base al artículo 141, apartados 2 y 3. Ya Ramón Otero Pedrayo, geógrafo y diputado, opinaba en 1932 “las provincias deberían desaparecer por estética”. B) Al contrario, creación de nuevas provincias (El Bierzo-Ponferrada, -según J. Burgueño- Alta Extremadura-Plasencia, Estrecho-Algeciras, Campo de Cartagena-Cartagena...). C) Reajuste en las delimitaciones actuales de las entidades provinciales de acuerdo a criterios geográficos, entre otros. D) Supresión de los enclavados (regionales, provinciales o municipales) por no atenerse al principio jurídico y geográfico de continuidad territorial. Al respecto, el artículo 141.1 señala que cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley orgánica y en el caso de municipios para la creación o supresión.
Sin embargo, revisar la disposición del artículo 145,1 que en ningún caso, como medida de precaución, admite la federación de Comunidades Autónomas, no cabe, sino se adoptase un régimen de Estado federalizado, aunque es cierto que la omisión de este principio limitativo permitiría una mayor flexibilidad. No obstante, según el 145,2, se admiten convenios y acuerdos de cooperación administrativa e incluso, con el consentimiento del Estado, de cooperación transfronteriza.
La puesta a punto de la escala intermedia comarcal, ciertamente, debiera ser tratada con más detenimiento en la Constitución (141,3), obviando problemas posteriores y desajustes en su aplicación en los Estatutos de Autonomía, tal como hemos podido advertir recientemente en un Informe sobre la Ordenación del Territorio en Castilla y León (CES, 2003). De hecho, la puesta a punto del mapa de unas quinientas comarcas españolas, con una gestión competente y acorde, resolvería muchos de los problemas de articulación territorial existentes en la actualidad, acompañado en ese proceso de una reducción radical del número de municipios. La comarca es vista así como unidad territorial y entidad local.
Otras acepciones territoriales podrían incluirse, acaso, en el texto constitucional, como las figuras de área metropolitana (gran ciudad) y área urbana (ciudad media), comunidad urbana (entre ciudades), así como la figura de barrio (unidad más básica de las entidades urbanas y propia del poblamiento rural disperso) que ya propusiera Lorenzo Martín-Retortillo (Diario de Sesiones, Senado, nº 52, 1978, pág. 2.501).
En fin, otras anotaciones para la reforma serían, por ejemplo, la referencia a la condición del territorio del Estado y una precisa definición de los límites del mismo (obviando así en parte la disputa con Marruecos) o la misma enumeración de las Comunidades y Ciudades Autónomas, pues en su momento no fue diseñado a priori el nuevo mapa político, por temor ante las dificultades previsibles (en buena medida superadas por el Informe de la Comisión de Expertos) y sobre todo por ajustarse el modelo al principio de voluntariedad.
Termino, recordando la acertada premonición de Felipe González “el tema de la estructuración del Estado es tal vez el tema clave con que se enfrenta esta constitución y probablemente va a ser el tema por el cual se defina” ( Diario de Sesiones. Congreso de Diputados, 112, 1978, 4.381). Creo que en los 25 años próximos debiera avanzarse en un nuevo consenso para una serie de reformas de la Constitución, como de los Estatutos de Autonomía, restando los principios básicos logrados constitucionales y adaptando el Título VIII de la organización territorial a la dinámica comunitaria, pendiente de la futura Constitución europea, y a los nuevos principios de política territorial. En esa labor deberíamos participar los geógrafos, ausentes en el debate de 1978. Y termino, citando la dedicatoria que me hiciera Lluis Casassas en su libro L’Organització territorial de Catalunya: “Por nuestra patria común, la preocupación por el hombre y su bienestar”.
www.constitucion.rediris.es (Normativa.Constituciones del mundo).
www.diariodirecto.com (XXV Años de la Constitución Española. Bibliografía. Propuesta para un Desarrollo Federal de Izquierda Unida. Plan Ibarretxe, Informe Abogado General del Estado y Declaraciones institucionales).
CES de Castilla y León (L. López Trigal dir.) (2003): La Ordenación del Territorio en Castilla y León. Valladolid. También en www.cescyl.es
Diario de Sesiones. Plenario o Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso de los Diputados. Plenario del Senado. 1978.
López Trigal, L., Benito del Pozo, P. (1999): Geografía Política. Cátedra, Madrid.
Ver pp. 238-253, relativas al modelo territorial español.
Turell, M. T. Ed. (2001): Multilingualism in Spain. Multilingual Matters, Clevedon UK.
Lorenzo López Trigal, Departamento de Geografía, Universidad de León. dgellt@unileon.es
Sobre la diversidad de España y su modelo territorial.
por Juan José Calvo Miranda
La celebración en el año 2003 del vigésimo quinto aniversario de nuestra Constitución, me ha movido a la realización de una serie de reflexiones principalmente geográficas, aunque no de modo exclusivo, que voy a exponer en el presente artículo.
La ratificación por la mayoría del pueblo español del texto constitucional de 1978 supuso la instauración del régimen democrático actual, que nos ha reportado numerosos beneficios (libertad, paz, desarrollo socioeconómico...) algo también evidenciado por su larga vigencia (la segunda constitución más longeva de la historia española, tras la de 1876) a pesar de la existencia de augures que le presagiaban un corta vida, entre otras cosas por su carácter altamente consensuado, aunque quizá este hecho haya sido una de sus grandes virtudes.
Nuestra Carta Magna recoge en su Título VIII cuál es la Organización Territorial del Estado, a partir de los municipios, provincias y Comunidades Autónomas. Este último concepto es novedoso en la división administrativa española y se acuña para recoger la existencia de la rica variedad regional, presente en los contrastes naturales y en la diversidad antropológico-cultural de nuestro país, tal como escribe Floristán Samanes en la Introducción a su obra España, país de contrastes geográficos naturales. En dicha publicación, el geógrafo señala cuán numerosos son los países del mundo que hacen gala de la misma, aunque considera que “España puede presumir con mayor justicia que la mayoría de ellos de su variedad, de su diversidad geográfica, la cual es uno de los principales ingredientes (...) de su originalidad”. Este hecho resulta fundamental para entender el devenir de nuestro país, siendo recogido por nuestra ley de leyes con objeto de favorecer el desarrollo de una convivencia, fraguada a lo largo de muchas centurias, y con especial intensidad a partir de la segunda década del siglo XVI.
La integración de los distintos territorios históricos hasta llegar a nuestra nación actual, tal y como Ortega expuso en su obra España invertebrada, no supuso la desaparición de los núcleos inferiores una vez surgida la unidad superior. En buena parte, considero que ello se debió a la gran “personalidad” de los mencionados territorios, sobre todo de carácter cultural, presente de un modo notorio por ejemplo en la pervivencia de la diversidad idiomática.
Todo ello no fue óbice para que la nueva realidad política demostrara sobradamente su coherencia, basada en su diversidad-complementariedad, y supiera difundirse a lo largo del tiempo por otros lugares del planeta, alumbrando, con sus claroscuros ¿qué creación humana no los posee? a una nueva realidad en Iberoamérica, fruto del mestizaje entre las culturas precolombinas y la hispana. Esto ha sido expresado por Vargas Llosa en numerosas ocasiones. La llegada de la cultura española a continente americano proporcionó a sus habitantes, cuando menos, una lingua franca, actualmente la tercera más hablada del planeta, que se ha enriquecido en numerosos procesos de retroalimentación a lo largo de los más de 500 años que nos unen.
Unas tierras, las americanas, donde muchos españoles encontraron su medio de vida. Al igual que en la actualidad, afortunadamente para nosotros, España se ha convertido en el destino de gran cantidad de ciudadanos ultramarinos (la población iberoamericana es, a 31 de diciembre de 2003, la primera colonia entre los extranjeros que poseen permiso de residencia en España, 514.000 personas-31% del total- según la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Emigración).
En el párrafo anterior he calificado de afortunada la llegada de iberoamericanos y personas de otros orígenes (europeos comunitarios y extracomunitarios, africanos...) a nuestro país -más 1,6 millones (La población extranjera que efectivamente vive en España a finales del 2003, es notablemente mayor que la tiene permiso de residencia , dado que según la obra La población española tras 25 años de Constitución del INE en el año 2001 había prácticamente 2 millones de extranjeros) según la fuente antes citada- puesto que ello significa que tras mucho tiempo de ser un país de emigración, hemos pasado a serlo de inmigración. Ésta es una de las transformaciones más importantes, sino la mayor, de cuantas se han operado recientemente en nuestra sociedad y será, sin duda alguna, decisiva en un futuro cada vez más globalizado, en sentido estricto. Para realizar dicha afirmación me baso en el alto grado de envejecimiento de la población española, el 17 % de la misma tiene 65 ó más años, según la edición electrónica de 2003 World Population Data Sheet publicada por el estadounidense Population Reference Bureau (ww.prb.org). Dicho valor sólo es superado por el 19 % que tienen Grecia e Italia dentro de los quince miembros actuales de la UE, mientras Suecia, Bélgica y Alemania poseen nuestro mismo porcentaje. No debemos olvidar que el aumento de los ciudadanos con esta edad es fruto: por un lado, de un gran triunfo social, el incremento de la esperanza de vida (79 años, según la fuente antes citada) sólo superada en la UE actual por la de los italianos y suecos (80 años); y por otro, del descenso de la natalidad, cuyo valor -10,7 por mil habitantes en el 2003- es sólo una décima superior a la media comunitaria, según First demographic estimates, publicado por Eurostat el 9 de enero de 2004.
El incremento de personas de edad avanzada, indudablemente, supone nuevos retos de todo tipo para nuestra sociedad. Por ello, la llegada de ciudadanos extranjeros a modo de “nueva savia”, tal y como lleva sucediendo desde hace más décadas en otros países europeos, está contribuyendo a elevar su número -casi 41 millones de españoles a 1 de enero de 2004 según la publicación antes citada de Eurostat- cuando varias proyecciones demográficas en la década pasada hablaban de un horizonte de decrecimiento en el siglo XXI, debido sobre todo a un crecimiento natural raquítico y a los bajos contingentes inmigratorios de los años 1990 (por ejemplo, 36,7 millones en el 2025 según 2000 World Population Data Sheet)
También las corrientes inmigratorias están proporcionando nuevos rasgos a nuestra población, dado que ya en el 2002, según el INE, habían aumentado en más de 12.000 los nacimientos españoles respecto al 2001, habiendo sido decisivos para alcanzar este logro los 43.469 niños (casi el 10,5 % de los nacidos) que tuvieron las madres extranjeras que vivían en España. Ello redundará, a mi entender, en un mayor enriquecimiento de nuestro acervo, en sentido amplio (en noviembre de 2003, el 5,7 % de los afiliados a la Seguridad Social no era español) sobre todo si se produce la interculturalidad necesaria, tal como el sociólogo Mario Gaviria señaló hace un tiempo. De tal manera que si la diversidad en el medio natural es aceptada como positiva, igualmente debe serlo en el humano. Todo esto, a pesar de los necesarios reajustes que se deberán dar en los diversos elementos que conforman nuestro sistema del bienestar.
En definitiva, el panorama social español, continental y aun mundial del nuevo siglo recién estrenado se nos revela sumamente interesante y pleno en novedades. Creo que el modelo territorial español será capaz de contener nuestra cada vez mayor diversidad, a pesar de encontrarnos en un momento no exento de dudas sobre la necesidad o no de su modificación. No obstante, observando nuestra historia descubrimos que han sido bastantes las veces en las que se han dado momentos críticos, propios de un sistema dinámico afectado por impulsiones centrípetas, junto a otras que tienden a la unidad, que nunca debe ser sinónimo de uniformidad. Aquí se puede aplicar el axioma de que en Geografía la verdadera constante es el cambio. Confiemos en que la sensatez se imponga y permita que nuestra organización territorial siga facilitando la convivencia disfrutada durante los cinco lustros pasados.
Juan José Calvo Miranda, Departamento de Geografía e Historia, Universidad Pública de Navarra. juanjo.calvo@unavarra.es
Aja, Eliseo (2003). El Estado Autonómico. Federalismo y hechos diferenciales. Alianza. Madrid.
Fernández, Tomás – Juan J. Laborda (coord.) (2002): España ¿cabemos todos?, Alianza, Madrid.
Romero González, Joan (2002): “Naciones y regiones. Realizaciones, insuficiencias y límites del proceso de descentralización política en España”, La organización territorial del Estado, Universitat de València.
Seijas Villadangos, Esther (2003): Configuración asimétrica del sistema de comunidades autónomas. Universidad de León.
Somoano, Julio (2003): ¿Qué ha pasado con la Constitución? 25 aniversario. Hablan los padres de la Carta Magna. Maeva, Madrid.

References: artículo 150
 artículo 143
 artículo 145
 resolución 
 resolución 
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 143
 artículo 150
 artículo 141
 artículo 2
 artículo 141
 artículo 141
 artículo 145