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Timestamp: 2018-10-15 08:57:12+00:00

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﻿ SENTENCIA C-540 DE OCTUBRE 23 DE 1997
SENTENCIA C-540 DE 23 DE OCTUBRE DE 1997
CONTENIDO:DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 77 DE LA LEY 42 DE 1993 "SOBRE LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL FISCAL FINANCIERO Y LOS ORGANISMOS QUE LO EJERCEN", BAJO EL ENTENDIDO DE QUE DENTRO DE LAS DILIGENCIAS PERTINENTES DE QUE TRATA DICHA NORMA, DEBE NOTIFICARSE EL AUTO DE APERTURA DE INVESTIGACIÓN A LOS PRESUNTOS RESPONSABLES, SIEMPRE QUE ÉSTOS SE ENCUENTREN IDENTIFICADOS, COMO GARANTÍA DE SU DERECHO CONSTITUCIONAL FUNDAMENTAL DE DEFENSA Y DEBIDO PROCESO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL, RESPONSABILIDAD FISCAL, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD, SISTEMA DE CONTROL INTERNO DE LA INSTITUCIÓN FINANCIERA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:313 DE ENERO DE 1998, PÁG.84
Sentencia C-540 de octubre 23 de 1997
Ref.: Expediente D-1667.
Norma acusada: artículos 74 y 77 de la Ley 42 de 1993 “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”.
Actores: Vilma de Jesús Cano Raigoza y Antonio René Giraldo Duque.
Se transcribe, a continuación, el texto de las normas acusadas conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 40.732 del 27 de enero de 1993:
La determinación sobre la eventual violación al debido proceso por la falta expresa de regulación de un trámite dentro de una actuación procesal, como es el de notificar el auto de apertura de investigación a los imputados dentro del proceso de responsabilidad fiscal, requiere de algunas consideraciones básicas en relación con la efectividad y garantía de ese derecho frente al mencionado proceso, en lo que a la etapa de investigación se refiere, con base en lo expresado por esta corporación, en anteriores pronunciamientos, como se verá a continuación.
3. La garantía constitucional del debido proceso y defensa y el proceso de responsabilidad fiscal.
De esa forma, se asegura la prevalencia de las garantías sustantivas y procesales requeridas, la imparcialidad del juzgador y la observancia de las reglas predeterminadas en la ley a fin de esclarecer los hechos investigados, así como la práctica, contradicción y valoración de las pruebas recaudadas y allegadas y la definición de los responsables y sus respectivas sanciones (1) .
(1) Ver las sentencias C-053/93, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-259/95, M.P. Hernando Herrera Vergara.
Su aplicación en los procesos administrativos ha sido reiterada por esta corporación en diversos fallos, precisándose que quien participe en ellos debe tener la oportunidad de ejercer su defensa, presentar y solicitar pruebas, con la plena observancia de las formas propias que los rija.
De otro lado, el constituyente de 1991 dentro del propósito de asegurar que el manejo del patrimonio estatal se desenvuelva en un ámbito de moralidad, eficacia, economía y legalidad absoluta, asignó a los organismos relacionados con el control fiscal un carácter técnico y la autonomía administrativa y presupuestal requerida para el ejercicio de sus funciones.
Es así como, el artículo 267 de la Constitución Política de 1991 define el control fiscal como una función pública que ejerce la Contraloría General de la República y —en virtud del principio de autonomía y descentralización política y administrativa de las entidades territoriales (C.P., art. 1º)— las contralorías de los departamentos, distritos y municipios (C.P., art. 272), mediante la cual se vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, en forma posterior y selectiva, directamente o a través de empresas privadas, y que incorpora el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, basado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
Las atribuciones conferidas al Contralor General de la República, asignadas —en idénticos términos— a los contralores departamentales, distritales y municipales para disposición expresa del artículo 272, se establecen en el artículo 268 del estatuto fundamental y, para fines de este estudio, se destacan las contenidas en los numerales 1º, 2º, 5º y 8º.
Las mismas hacen referencia al deber de quienes ejercen como titulares del control fiscal, de exigir a los responsables del manejo de los fondos o bienes de la Nación una satisfactoria rendición de cuentas, y de estos a entregarlas oportunamente, de conformidad con los métodos y criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados, específicamente establecidos para el efecto, determinando su grado de eficiencia, eficacia y economía en su gestión (nums. 1º y 2º).
Teniendo en cuenta que la administración del tesoro público supone una mayor responsabilidad para el servidor que la realiza, quien incurra en algún acto irregular sobre el manejo de bienes y recursos públicos adquiere además de la responsabilidad disciplinaria y penal una de tipo fiscal ante el órgano de control fiscal, el cual ejercerá la potestad sancionatoria pecuniaria con la correlativa jurisdicción coactiva, reconocidas constitucionalmente en relación con las personas que ocasionen un daño al erario público y para definir la forma resarcirlo (num. 5º), debiendo promover, así mismo, las investigaciones penales o disciplinarias pertinentes a que haya lugar, ante las autoridades competentes (num. 8º).
Complementa, entonces, este cuadro normativo acerca de la facultad de establecer la responsabilidad fiscal como producto de la gestión fiscal, el mandato superior que asigna al legislador la atribución de regular el ejercicio de las funciones públicas (C.P., art. 150-23), de la cual se deriva la posibilidad de desarrollar la potestad de controlar fiscalmente y por ende la de investigar y sancionar.
En ejercicio de esa atribución, el Congreso de la República bajo la vigencia de la nueva Constitución Política de 1991 expidió la Ley 42 de 1993 “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, la que en su capítulo III, y de los artículos del 72 al 89, definió el proceso de responsabilidad fiscal, entendido como el conjunto de actuaciones materiales y jurídicas que adelantan las contralorías con el fin de determinar las consecuencias que en esa materia le corresponden a los servidores públicos y a los particulares, por la gerencia irregular del patrimonio estatal, en todos los órdenes y niveles.
Así las cosas, la labor asignada a los contralores para el señalamiento de la responsabilidad fiscal por la actuación fiscal, la imposición de sanciones pecuniarias pertinentes, la recaudación de su monto y el ejercicio de la jurisdicción coactiva por los resultados deducidos de la misma (C.P., arts. 268-5 y 272), forman parte integral de la función pública de control y vigilancia de la gestión fiscal adelantada por esos organismos.
Ya la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la naturaleza y finalidad del mencionado proceso de responsabilidad fiscal al unificar la jurisprudencia de tutela sobre este tema, mediante la Sentencia SU-620 de 1996 (3) con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, en la cual se señaló lo siguiente:
(3) La tutela fue impetrada por violación al debido proceso, porque durante la etapa de investigación no se les reconoció a los peticionarios el derecho a conocer y a contradecir las pruebas que obraban en su sentencia C-540/97.
c) Dicha responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo (L. 42/93, art. 81, par.). En efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulación de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a través de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-046/944, y
d) En el trámite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de interés público o social, con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209), a través de las actividades propias de intervención o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio de la función y de la actividad de policía o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores públicos o a los particulares que desempeñan funciones públicas. En tal virtud, la norma del artículo 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso, público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. (Subraya la Corte).
5. Análisis de constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
5.1. Constitucionalidad del artículo 74 de la Ley 42 de 1993.
Como se señaló en el acápite de los fundamentos de la demanda, los actores dirigen su cuestionamiento de orden constitucional contra los artículos 74 y 77 de la Ley 42 de 1993, con base en que estas normas no garantizan el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política y desconocen el artículo 2º ibídem en lo relativo a la garantía de los derechos y deberes, por cuanto en las mismas existe un vacío del legislador al no prever expresamente la posibilidad de que el auto que ordena la apertura de la investigación, dentro del proceso de responsabilidad fiscal, sea notificado a los presuntos implicados en el manejo irregular de los bienes o fondos públicos.
El artículo 74 de la Ley 42 de 1993 presenta dos contenidos normativos que se limitan a prescribir, de un lado, que la promoción del proceso de responsabilidad fiscal puede ocurrir de oficio o a solicitud de parte y, de otro, que el mismo consta de dos etapas denominadas de investigación y juicio fiscal. Expresa la citada norma lo siguiente:
Como quiera que la acusación sub-examine se concreta a la falta de notificación del auto que ordena la apertura de la investigación dentro del proceso de responsabilidad fiscal, lo cual, en criterio de los actores, impide una presencia activa del investigado en esa etapa procesal en términos de una defensa adecuada, es preciso aclarar que el cuestionamiento plantea una inconstitucionalidad por omisión ante la inexistencia de un trámite dentro de dicha actuación, lo cual no guarda relación directa con ninguno de los contenidos normativos mencionados en la norma acusada, puesto que, como se vio, ella versa únicamente sobre la forma en que se inicia el proceso de responsabilidad fiscal y el señalamiento de las etapas que en el mencionado proceso adelantan los organismos de control fiscal.
Lo anterior impide un pronunciamiento de fondo acerca del contenido material del precepto demandado pues el cargo de inconstitucionalidad no se contrae a enjuiciar los ordenamientos consignados en la norma ni las previsiones allí establecidas, sino, como se ha expresado, a resaltar la ausencia de una determinada actuación procesal posterior, en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, debiendo en consecuencia la Corte declararse inhibida para proferir decisión de mérito constitucional, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
5.1. (sic) Constitucionalidad del artículo 77 de la Ley 42 de 1993.
El precepto acusado de la Ley 42 de 1993, dispone lo siguiente:
Al encontrarse mérito para dar inicio a una investigación, esta comienza mediante la expedición de un auto de apertura de investigación que ordena la realización de diligencias dentro de un término no mayor de treinta (30) días prorrogables por otro plazo igual, a fin de adelantar la etapa de instrucción en donde se recaudan y practican pruebas que servirán de soporte a la decisión de archivo del expediente o de apertura del juicio fiscal que allí se adopte. A la etapa del juicio fiscal se acude cuando exista mérito para definir la responsabilidad fiscal en concreto de las personas cuya gestión fiscal ha sido objeto de observación (L. 42/93, arts. 77 y 79).
Es deber del investigador ordenar y practicar las pruebas que le sean solicitadas, y las que considere procedentes decretar y practicar en relación con los hechos investigados, como se deduce de los artículos 72 y 75, según los cuales, en las actuaciones relacionadas con el proceso de responsabilidad fiscal se garantizará el debido proceso, y que durante la etapa de investigación, “se allegan y practican la pruebas que sirven de fundamento a las decisiones adoptadas en el proceso de responsabilidad fiscal”.
— Vencido el término de la investigación o su prórroga y cuando del acervo probatorio se establezca que existe mérito para deducir responsabilidad fiscal a quienes han resultado imputados, se ordenará la apertura del juicio fiscal. Etapa que tiene por objeto “definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación”. La providencia que ordene la apertura del juicio fiscal se debe notificar a los presuntos responsables en forma personal o por edicto, según las normas del CCA. Contra dicha providencia precede únicamente el recurso de reposición. Si los presuntos implicados no se hicieren presentes en el proceso personalmente o por intermedio de apoderado el funcionario competente le nombrará apoderado de oficio con quien se surtirá el trámite (art. 79).
La providencia que declara la responsabilidad fiscal, una vez se encuentra en firme, presta mérito ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes (...)” (5) .
(5) Sentencia SU-620/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Con ese fin, se precisó que no existe reparo constitucional alguno para que las indagaciones preliminares se adelanten a través de una actuación unilateral de la administración, orientada a establecer objetivamente la existencia del hecho que pueda configurar una irregularidad en el manejo de bienes y recursos públicos, sin que aún se determine sobre los responsables. Esta decisión tiene su fundamento en que la etapa, investigativa constituye apenas una instancia inicial al proceso de responsabilidad fiscal, caracterizada por diligencias previas de instrucción que adelantan los funcionarios competentes para allegar y practicar pruebas que ameriten la apertura de una investigación.
Dicho comportamiento unilateral y reservado, como ya se enuncio, se justifica para adelantar un proceso eficaz, evitando interferencias negativas en relación con los resultados que arrojen las indagaciones en la etapa de investigación, lo cual facilita el decreto de medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de los hechos irregulares sobre el patrimonio del Estado, asegurando, de esta manera, un eventual resarcimiento por el daño causado al mismo, en condiciones justas y proporcionadas.
En la forma como aparece diseñada la etapa de la investigación, con el objetivo claro antes especificado, que tiene un término de duración de 30 días, prorrogables por un termino igual, entiende la Corte que éste debe ser el lapso mínimo en que debe mantenerse la actuación unilateral del funcionario competente para tramitar el proceso de responsabilidad fiscal y que vencido dicho término o su prórroga, y siempre que los elementos de juicio obrantes en el proceso puedan ameritar la iniciación del juicio fiscal, éste debe señalar un término prudencial adicional para que quienes resulten imputados puedan ejercer el derecho de defensa en los términos del artículo 29 de la Constitución” (6) .
De todas formas, dicho presupuesto no es suficiente para que, si con el avance de la investigación se obtienen pruebas sobre la existencia de los hechos constitutivos de irregularidades de tipo fiscal y de la identidad de los responsables de los mismos, se sigan manteniendo en reserva los logros alcanzados, ya que “...dada la situación de desigualdad o desequilibrio en que se encuentran éstos, se impone la necesidad de garantizar el derecho al debido proceso con el fin de restablecer una igualdad o balance entre la verdad establecida por la administración, que surge de la actuación que ha adelantado y que pone en duda la inocencia del posible imputado, y la verdad que éste puede ofrecer al permitírsele ser oído y en aportar, así sea preliminarmente y antes del juicio la prueba de sus descargos” (7) .
Partiendo de los anteriores criterios y de la doctrina constitucional establecida acerca de la garantía del derecho de defensa en la etapa de la investigación dentro del proceso penal (8) , en el disciplinario (9) , y en el mismo fiscal (10) , la Sala encuentra que cuando el artículo 77 de la Ley 42 de 1993 prescribe que “los órganos de control fiscal dictarán el auto de apertura de investigación, y dentro del mismo ordenará las diligencias que se consideren pertinentes las cuales se surtirán en un término no mayor de treinta (30) días, prorrogables hasta por otro tanto”. (Subraya la sala), éstas deben cobijar la notificación de dicha providencia a los presuntos responsables, una vez se hayan determinado los hechos configurativos de posibles irregularidades que afecten los bienes y recursos de la Nación y exista certeza acerca de la identidad de los implicados.
(8) Ver las sentencias C-150/93, M.P. Fabio Morón Díaz, y C-412/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(9) Ver la sentencia C-430/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(10) Ver la sentencia C-054/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Lo anterior, admite una aclaración adicional en cuanto a la naturaleza del auto de apertura de investigación, que por ser interlocutorio obligue a su notificación a los presuntos responsables de las irregularidades detectadas en el manejo del patrimonio público y que se investigan, por cuanto aquél resuelve sobre un asunto fundamental del proceso de responsabilidad fiscal como es, precisamente, el inicio del mismo, en virtud de una valoración probatoria que los vincula y sobre la cual deben poder emprender una defensa oportuna; de lo contrario, se estaría frente a la presencia de actuaciones que pueden lesionar los derechos y las libertades de los ciudadanos al impedírseles la posibilidad de controvertirlas.
Sólo una interpretación efectuada de esa forma resulta armónica con los principios consagrados en los artículos 2º y 29 de la Carta Política, y otorga seguridad jurídica al igual que vigencia a las garantías sustanciales y procesales en la adopción de la decisión definitiva, deducción que se obtiene de la misma Ley 42 de 1993 cuando incorpora en su artículo 89 idénticos postulados que rigen tanto para las actuaciones administrativas generales (CCA, art. 35) como para las penales (CPP, art. 186 y 324, inc. 3º).
La participación del presunto imputado en la etapa de investigación permite asegurar no sólo el derecho de defensa sino que contribuye a dar certeza a aquélla, y a garantizar su eficiencia y eficacia, porque es posible determinar en forma pronta y oportuna que no hay lugar a exigirle la responsabilidad fiscal a aquél, o que por el contrario, se requiere adelantar el trámite del juicio para establecer si hay lugar a declararla o no” (11) .
(11) Sentencia SU-620/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Precisamente, el artículo 77 de la Ley 42 de 1993 cuestionado se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales, siempre que se entienda, dentro de una interpretación armónica, que el auto de apertura de investigación, como garantía de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y defensa, debe notificarse según la jurisprudencia de la corporación en aquellos casos en que se haya identificado a los presuntos responsables, como así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia.
1. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad material del artículo 74 de la Ley 42 de 1993, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 77 de la Ley 42 de 1993, bajo el entendido de que dentro de las diligencias pertinentes de que trata dicha norma, debe notificarse el auto de apertura de investigación a los presuntos responsables, siempre que éstos se encuentren identificados, como garantía de su derecho constitucional fundamental de defensa y debido proceso.
Cópiese, comuníquese, notifíquese insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

References: ARTÍCULO 77
 artículo 267
 artículo 272
 artículo 268
 artículo 29
 artículo 74
 artículo 29
 artículo 2
 artículo 74
 artículo 77
 artículo 29
 artículo 77
 artículo 89
 artículo 77
 artículo 74
 artículo 77