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Timestamp: 2019-02-19 10:45:31+00:00

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El fallido desafuero López Obrador - El Mundo del Abogado
Emilio Zacarías*
En el contexto de la discusión actual sobre la eliminación del fuero, el autor hace un recuento del caso “El Encino” —en el que a Andrés Manuel López Obrador se le retiró la inmunidad constitucional—, advirtiendo sobre un posible uso indebido que el próximo presidente de la República pudiera dar a la Fiscalía General para investigar a unos y dar inmunidad a otros.
Uno de los casos jurídicos que más repercusiones políticas ha tenido en la historia del México moderno es el denominado “El Encino”. Lo anterior porque el entonces jefe de Gobierno de la Ciudad de México y próximo presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, fue privado de la inmunidad constitucional (fuero) en abril de 2005 argumentándose que había incurrido en desacato judicial.
Hoy, 13 años después, cobra especial relevancia tomar en consideración cuáles fueron los argumentos de la parte agraviada, las defensas de las autoridades señaladas como responsables, los razonamientos de los jueces que intervinieron en la causa, así como aquellos vertidos por el Ministerio Público y la Cámara de Diputados para validar el juicio de procedencia. Esto porque quien en su momento fue señalado de violentar el orden jurídico se convertirá en el titular del Poder Ejecutivo.
Pero además de esto, por dos cambios profundos que se anticipan en el orden jurídico de nuestro país en el futuro inmediato. El primero de ellos, relacionado con la eliminación del llamado fuero. Efectivamente, en el paquete de reformas anunciadas por López Obrador —dentro del cual se incluyeron 13 enmiendas— se encuentra la de abolir fueros y privilegios. En este sentido ya fue presentada una reforma por el senador Pablo Gómez de la fracción parlamentaria de Morena.1
El segundo cambio se vincula con la designación del próximo titular de la Fiscalía General de la República y su autonomía. Mucho se ha debatido acerca del uso que se le puede dar a esta institución al imputar cargos a los enemigos del régimen, mientras que a los aliados no se les toca ni con el “pétalo de una rosa”.
La facultad de expropiación como causa de utilidad pública
Desde hace más de dos siglos2 se ha señalado en el orden jurídico que sólo se puede privar a las personas de su propiedad, total o parcialmente, por pública necesidad y recibiendo justa compensación por ello.3 Décadas después, el Constituyente lo estableció en la Carta Suprema de 1917, en su artículo 27, párrafos primero y segundo.4 Esta facultad se conoce como de expropiación5 y ha sido ampliamente estudiada por la doctrina.6
La intención del poder reformador fue instaurar los parámetros del derecho a la propiedad privada, así como la excepción legal, para que el Estado, con el fin de contribuir a una causa de utilidad pública, de manera fundada y motivada, pudiera disponer de ésta, previa indemnización justa al propietario.
Amparo 862/2000: expropiación de “El Encino”
El día 10 de noviembre del año 2000, durante la administración de la jefa de gobierno, María del Rosario Robles Berlanga, fue publicado en la Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal —ahora Ciudad de México— el “Decreto por el que se expropia a favor del Distrito Federal dos fracciones de terreno del predio denominado ‘El Encino’ ubicado en la zona la Ponderosa, en la delegación del Distrito Federal en Cuajimalpa de Morelos”.
En el artículo 3º de este decreto se estableció que el gobierno del Distrito Federal pagaría la indemnización constitucional a quien resultare afectado por dicha expropiación, tomando como base el valor que para tal efecto fijaría la Dirección General de Avalúos de Bienes, acto que debía ser notificado de manera personal a los interesados de la declaratoria de expropiación.
Sin embargo, el día 4 de diciembre del año 2000, la persona moral Promotora Internacional Santa Fe, S.A. de C.V., en su calidad de quejosa, presentó juicio de garantías en contra de la expropiación del predio de referencia, el cual fue registrado con el número de expediente 862/2000 del juzgado noveno de distrito en materia administrativa de Distrito Federal.
En el juicio de amparo la quejosa señaló a diversas autoridades responsables7 y, básicamente, sus conceptos de violación consistieron en la ilegalidad del acto reclamado, es decir, de la expedición y la publicación del decreto expropiatorio de fracciones del predio conocido como “El Encino”, así como de los acuerdos o determinaciones dictados con el fin de encausar la ejecución material y el cumplimiento del mencionado decreto.
Una vez sustanciado el procedimiento, el juez de distrito emitió sentencia que terminó de engrosar en fecha 26 de octubre de 2001. En ésta resolvió otorgar el amparo y la protección a Promotora Internacional Santa Fe, S.A. de C.V., en contra de los actos y respecto de las autoridades responsables dependientes del gobierno del Distrito Federal, con motivo de la expropiación del multicitado predio.
En su resolución, el juez federal advirtió que las autoridades responsables no integraron debidamente el expediente administrativo de expropiación8 antes de que “la entonces jefa de gobierno del Distrito Federal expidiera el decreto expropiatorio”, lo que resultó en violaciones a las garantías de seguridad jurídica y legalidad en perjuicio de la parte quejosa. El juzgador concluyó que “durante el juicio de garantías no se acreditó la debida integración del expediente de mérito, viciando con ello los actos subsecuentes efectuados por las autoridades responsables dentro del procedimiento expropiatorio”.
El juicio en revisión 457/2000
Derivado de la sentencia emitida por el juez federal, tanto la quejosa como las autoridades señaladas como responsables interpusieron recurso de revisión, del cual conoció el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
Cabe señalar que el 23 de enero de 2002 este tribunal confirmó, por mayoría, la resolución del juez de distrito, que decretó que el entonces jefe de gobierno violó la suspensión concedida a la empresa quejosa, con el voto en contra del magistrado presidente Alberto Pérez Dayán, hoy ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien consideró que debía revocarse la resolución del juez de distrito.
Durante la comparecencia en el Senado para designar al ahora ministro Pérez Dayán se le cuestionó acerca de la expropiación del predio El Encino y la tensión entre intereses particulares e intereses colectivos, a lo que éste respondió: “Cualquier interés particular, por importante que sea, se subordina al interés general”.
Los razonamientos vertidos por Pérez Dayán cuando fungía como magistrado del tribunal colegiado fueron los que prevalecieron en la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiempo después, en la que el cumplimiento sustituto preponderó y el interés general quedó salvaguardado.9
La declaración de procedencia
El 7 de abril de 2005 fue aprobado por 306 votos el dictamen relativo al requerimiento para la declaración de procedencia, presentado por Carlos Cortés Barreto, agente del Ministerio Público de la Federación, titular de la mesa instructora 4-LE B de la Dirección de Delitos Previstos en Leyes Especiales Área B de la Unidad Especializada en Investigación de Delitos contra el Ambiente y Previstos en Leyes Especiales, en contra de Andrés Manuel López Obrador, entonces jefe de gobierno del Distrito Federal.
En su solicitud, el agente del Ministerio Público atribuyó a López Obrador ser probable responsable en la comisión del delito de violación a la suspensión, tipificado en aquel entonces en el artículo 206 de la Ley de Amparo,10 sancionado conforme al artículo 215 del Código Penal Federal.11
La imputación hecha por el representante social de la Federación al servidor público la sustentó en el desacato por parte del jefe de gobierno del Distrito Federal a un mandamiento judicial consistente en no obedecer una suspensión definitiva, derivada del juicio de amparo número 862/00, concedida a la quejosa el 14 de marzo de 2001 por el juez noveno de distrito en materia administrativa en el Distrito Federal.12
La probable responsabilidad de López Obrador fue acreditada —a decir de la Cámara de Diputados— ya que la orden de suspensión señala al jefe de gobierno del Distrito Federal como responsable de la ejecución de las obras que debían suspenderse; sin embargo, éste nunca ordenó de manera expresa y contundente a Servicios Metropolitanos, Sociedad Anónima de Capital Variable, empresa encargada de ejecutar las obras de construcción de las vialidades, el cabal y debido cumplimiento de la suspensión.
Por eso se concluyó que había lugar a proceder penalmente contra el entonces jefe de gobierno, el cual quedaría separado de su encargo en tanto estuviera sujeto a proceso penal y, en consecuencia, a disposición de las autoridades competentes.
La inejecución de sentencia y la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Una vez confirmada la sentencia por el tribunal colegiado, el juez de distrito requirió a la autoridad antes precisada para que diera cumplimiento a la ejecutoria de mérito. El gobierno de la ciudad manifestó la imposibilidad para dar cumplimiento a la ejecutoria en el juicio de garantías, donde se ordenaba la devolución de las fracciones del predio que había sido expropiado de manera arbitraria e ilegal. Lo anterior, toda vez que, derivado de los trabajos ya consumados, se habían realizado construcciones de vialidades, drenaje profundo, sanitario y pluvial, agua potable, agua tratada, redes de servicios telefónicos, red de energía eléctrica y de alumbrado público, guarniciones y banquetas, entre otros, los cuales tenían una causa de utilidad pública. Asimismo, dicha autoridad solicitó se le diera vista a la parte quejosa con el fin de que manifestara si era su voluntad optar por un cumplimiento sustituto.
Fue hasta el 18 de junio de 2010 que la parte quejosa manifestó su inconformidad con el cumplimiento sustituto propuesto por el gobierno del Distrito Federal, precisando que el amparo se concedió contra el decreto expropiatorio; luego entonces, al no probarse la causa de utilidad pública, solicitó se le restituyeran las fracciones del predio expropiado. Por esos motivos era factible el cumplimiento de la sentencia, en tanto existían otras alternativas para las vialidades que el gobierno pretendía construir.
Derivado de ese incumplimiento, el juez de distrito dio apertura al incidente de inejecución correspondiente y remitió los autos al tribunal colegiado, el cual lo declaró fundado, remitiéndolo a su vez a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó, mediante sesiones de 9 y 11 de agosto de 2011, bajo la ponencia del hoy presidente de la Suprema Corte, Luis María Aguilar Morales, decretar el cumplimiento sustituto de la sentencia dictada en el juicio de amparo, en razón de que, con motivo de la ejecución de la sentencia en sus términos, las cargas sociales y colectivas determinadas de terceros serían desproporcionadamente superiores a las que representaría para la quejosa el que se procediera al cumplimiento sustituto de la sentencia de amparo. Lo anterior, ya que el impacto para la circulación de personas y vehículos, mantenimiento de infraestructura hidráulica e inutilización de la inversión económica realizada, en conexión con el impulso económico y la sostenibilidad habitacional de la zona de la ciudad en la que se encuentra el predio El Encino, no se comparaba con el impacto que el cumplimiento sustituto tendría sobre la esfera jurídica de la quejosa, pues éste sería muy similar en una situación de ejecución de la sentencia de amparo en sus términos.13
Finalmente, como sustituto de la sentencia de amparo se ordenó reparar los daños y perjuicios ocasionados a la quejosa, lo que resultó en el pago de 95 millones de pesos en favor de la persona moral propietaria del predio El Encino.14
De la contienda, que duró poco más de una década, suscitada entre el gobierno del Distrito Federal y un particular, a pesar de que el tribunal colegiado otorgó la razón a la parte quejosa, resultó finalmente imposible restituir las fracciones del predio expropiado a su favor.
Sin embargo, lo anterior no impidió que el gobierno del Distrito Federal mantuviera las obras de construcción sobre las partes de terreno expropiadas. Por lo anterior, al finalizar el juicio de garantías, las obras se encontraban muy avanzadas, por lo que evidentemente era imposible la restitución física y material del predio, ya que, de haber sido así, se habría afectando el interés social en virtud de que las obras construidas representaban en mayor proporción un beneficio a la comunidad.
Haciendo una pequeña analogía, el autor Jeremy Bentham, en su teoría ética del “utilitarismo”, aseveraba que “en el caso de una confrontación o contienda, siendo igual la felicidad de cada parte, prefiérase la felicidad del mayor a la del menor número”.15
En ese contexto, al final de la contienda, la Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoció las transgresiones a los derechos del particular; no obstante, sustituyó el cumplimiento de la ejecutoria, porque de lo contrario, derivado de los avances de las obras construidas sobre el predio expropiado, se estaría afectando el interés común. Por lo tanto, los ministros del Alto Tribunal, mediante un ejercicio de ponderación de derechos, concluyeron que debía prevalecer el interés de la sociedad sobre el del particular.
Asimismo, cabe recordar que, como se describió antes, el jefe de gobierno, Andrés Manuel López Obrador, no fue la autoridad que emitió el acto del cual se dolía la parte quejosa. En efecto, el decreto expropiatorio fue promulgado por María del Rosario Robles Berlanga.
El reclamo sobre el próximo presidente de la República consistió en la omisión de dar cumplimiento a una resolución judicial. No obstante, desde que se tuvo conocimiento de esta decisión, el gobierno de López Obrador pugnó por un cumplimiento sustituto dada la imposibilidad material de restituir el predio.
La última ponderación que hizo la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al decretar la indemnización, como medida de compensación sustituta, finalmente dio la razón al gobierno de la Ciudad, que encabezaba López Obrador.
Este caso abre sin duda nuevos planteamientos para el próximo titular del Ejecutivo: ¿el interés colectivo siempre deberá prevalecer sobre el interés particular?, ¿estaremos frente a una nueva visión utilitarista del Derecho que privilegie el mayor beneficio en menoscabo del que, cuantitativamente, sea menor? De la misma forma, habrá nuevos retos al delimitarse la inmunidad constitucional.
Recordar este suceso debe traernos a la reflexión los clamores del posible uso indebido que el próximo presidente de la República quiera dar a la Fiscalía General e investigar a unos y dar inmunidad a otros. López Obrador vivió en carne propia lo que se siente ser el enemigo del Estado y la forma como fueron utilizados la Procuraduría y el Congreso para quitarle la inmunidad judicial y responsabilizarlo política y jurídicamente.
Al saber todo el peso que tiene la institucionalidad orientada a criminalizar a alguien, dudo mucho que quiera atizar la hoguera que intentó quemarlo. Estoy seguro de que no ha olvidado la defensa que hizo sobre el uso ilegal de las instituciones y las figuras jurídicas que dejó plasmado en su informe rendido al Ministerio Público el 5 de agosto de 2004 y que me gustaría recordar a forma de corolario: “Todo está fabricado para quitarme mis derechos políticos con miras a las elecciones de 2006 y atajar el proyecto alternativo de nación que estamos impulsando, ante el rotundo fracaso del modelo neoliberal del llamado ‘gobierno del cambio’”.
* Director general del Servicio Profesional de Carrera, Secretaría de la Función Pública.
1 Entre lo propuesto, destaca: 1) indicar que los diputados y senadores serán inviolables por las opiniones que manifiesten y difundan durante el tiempo en el que desempeñen sus cargos; 2) establecer que el presidente o presidenta de cada cámara velará por el respeto de la inmunidad constitucional de las y los integrantes de la misma y por la inviolabilidad del recinto parlamentario; 3) anular el juicio de procedencia contra servidores públicos; 4) determinar que la o el presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, podrá ser denunciado, acusado, imputado, procesado y sentenciado por traición a la patria y cualquier otro delito; 5) estipular que las personas sujetas a fuero constitucional gozarán de inmunidad y por tanto no podrán ser privadas de su libertad durante el tiempo en que ejercen su cargo (sin embargo podrán ser sujetos de proceso penal); 6) resaltar que el auto de vinculación a proceso podrá ser recurrido directamente ante el pleno de la SCJN; 7) puntualizar el procedimiento para el retiro de inmunidad para el presidente de la República, gobernadores, jefe de gobierno de la Ciudad de México, diputados locales y magistrados de los respectivos tribunales superiores de justicia, y 8) referir que los servidores públicos no podrán recobrar la inmunidad ni volver al puesto luego de que el Ministerio Público presente la imputación en su contra ante juzgado competente. Para tal fin se modifican los artículos 38, 61, 74, 108, 111 y 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2 Desde el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana de 1814, a través de los artículos 34 y 35, surgieron los primeros indicios donde se reconoció que los individuos tenían derecho a adquirir propiedades y disponer de ellas libremente.
3 Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México 1808-2005, 24ª ed., Porrúa, México, 2005, p. 35.
4 “Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Ésta no podrá ser expropiada sino por causa de utilidad pública y mediante indemnización.”
5 El Diccionario de la Lengua de la Real Academia Española establece que la palabra expropiar significa “desposeer de una cosa a su propietario, dándole en cambio una indemnización, salvo casos excepcionales. Se efectúa legalmente por motivos de utilidad pública”. Diccionario de la Lengua Española, t. I, 21ª ed., Espasa-Calpe, Madrid, 1992, p. 937.
6 Uno de los principales estudiosos de esta figura fue el catedrático Miguel Acosta Romero. Para él, la expropiación por causa de utilidad pública representa “un acto jurídico de Derecho público por medio del cual el Estado impone al particular la transferencia de propiedad de determinados bienes, cuando los mismos son necesarios para la realización de la actividad del Estado y existe una causa de utilidad pública que así lo requiera, siempre que se cubra al particular de una indemnización por transferencia”. Miguel Acosta Romero, Segundo curso de Derecho administrativo, 2ª ed., Porrúa, México, 1993, p. 578.
7 1) Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; 2) Congreso de la Unión; 3) secretario de Gobernación; 4) jefe de gobierno del Distrito Federal; 5) secretario de Gobierno del Distrito Federal; 6) secretario de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno del Distrito Federal; 7) secretario de Transporte y Vialidad del Gobierno del Distrito Federal; 8) presidente del Comité del Patrimonio Inmobiliario del Distrito Federal; 9) Jefe delegacional del Gobierno del Distrito Federal en Cuajimalpa de Morelos, y 10) secretario de Seguridad Pública del Gobierno del Distrito Federal.
8 Cabe destacar que el expediente administrativo del procedimiento expropiatorio tiene la finalidad de acreditar la condición de que existe un caso de utilidad pública respecto de la propiedad que se privará al gobernado. Éste debe estar integrado por estudios de campo, aspectos presupuestales, dictámenes periciales, estudios estadísticos, proyecciones actuariales, medición de impactos ambientales y, en general, por cualquier documental que sirva para acreditar la causa de utilidad pública como fin de la expropiación.
9 Geraldina González de la Vega, “Los candidatos a ministros ante la Comisión de Justicia del Senado. Un análisis: el juego de la Suprema Corte”, Nexos, noviembre de 2002.
10 “Artículo 206. La autoridad responsable que no obedezca un auto de suspensión debidamente notificado será sancionada en los términos que señala el Código Penal aplicable en materia federal para el delito de abuso de autoridad, por cuanto a la desobediencia cometida, independientemente de cualquier otro delito en que incurra.”
11 “Artículo 215. Cometen el delito de abuso de autoridad los servidores públicos que incurran en alguna de las conductas siguientes: I a XII […] Al que cometa el delito de abuso de autoridad en los términos previstos por las fracciones I a V y X a XII se le impondrá de uno a ocho años de prisión, de cincuenta hasta trescientos días multa y destitución e inhabilitación de uno a ocho años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos. Igual sanción se impondrá a las personas que acepten los nombramientos, contrataciones o identificaciones a que se refieren las fracciones X a XII. Al que cometa el delito de abuso de autoridad en los términos previstos por las fracciones VI a IX se le impondrá de dos a nueve años de prisión, de setenta hasta cuatrocientos días multa y destitución e inhabilitación de dos a nueve años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos.”
12 Dictamen emitido por la Sección Instructora, relativo al requerimiento para la declaración de procedencia, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de abril de 2005.
13 Suprema Corte de Justicia de la Nación (2015), “Cumplimiento sustituto de la sentencia. ‘Caso El Encino’ ”, 2018, en http://www2.scjn.gob.mx/AsuntosRelevantes/pagina/SeguimientoAsuntosRelevantesPub.aspx?ID=120549&SeguimientoID=237&CAP=.
14 La Jornada (2014), “El polémico predio El Encino ya forma parte del patrimonio del gobierno local”, 2018, en http://www.jornada.com.mx/2014/06/23/capital/030n2cap.
15 Jeremy Bentham, An Introduction to the Principles of Morals and Legislation, Penguin, Londres, 1780.

References: artículo 27
 artículo 3
 resolución 
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 artículo 206
 artículo 215
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