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EL PATRIMONIO CULTURAL MATERIAL EN EL SISTEMA DEL CONVENIO EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS* - PDF Free Download
EL PATRIMONIO CULTURAL MATERIAL EN EL SISTEMA DEL CONVENIO EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS*
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Vicenta Ríos
1 EL PATRIMONIO CULTURAL MATERIAL EN EL SISTEMA DEL CONVENIO EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS* Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Cantabria RESUMEN El Convenio Europeo de Derechos Humanos no contiene referencia alguna al patrimonio cultural material, pero el Tribunal Europeo de Derechos Humanos afirma reiteradamente que su protección constituye un fin legítimo que justifica injerencias en el derecho de propiedad. No obstante, la propia jurisprudencia señala que la legitimidad del fin público perseguido la protección del patrimonio cultural de un país no permite que los poderes públicos actúen al margen de las exigencias del Convenio, básicamente del principio de justo equilibrio entre el interés general de la comunidad y la garantía de los derechos individuales. Palabras clave: Convenio Europeo de Derechos Humanos; patrimonio cultural; derecho de propiedad; principio de justo equilibrio. ABSTRACT The European Convention on Human Rights contains no reference to cultural heritage, but the European Court of Human Rights repeatedly stated that their protection is a legitimate aim justifying interference with property rights. However, the case law states that the legitimacy of the aim the protection of the country s cultural heritage does not allow public authorities acting outside the requirements of the European Convention, basically the principle of fair balance between the demands of the general interest of the comunity and the individual s fundamental rights. Key words: European Convention on Human Rigths; cultural heritage; property rights; fair balance. * Trabajo elaborado en el marco del Proyecto DER C02-01, cuyo investigador principal es el profesor Luis MARTÍN REBOLLO
2 SUMARIO I. INTRODUCCIÓN. II. LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL MATERIAL ES UN FIN LEGÍTIMO QUE JUSTIFICA INJERENCIAS EN EL DERECHO DE PROPIEDAD. EL USO SOS- TENIBLE DEL PATRIMONIO CULTURAL MATERIAL. III. LA LEGITIMIDAD DEL FIN PERSE- GUIDO NO CONCEDE CARTA BLANCA A LAS AUTORIDADES PARA ACTUAR COMO TENGAN POR CONVENIENTE. EL PRINCIPIO DE BUENA ADMINISTRACIÓN. IV. PROTECCIÓN DEL PA- TRIMONIO CULTURAL MATERIAL E INDEMNIZACIÓN: 1. Indemnización en caso de expropiación. 2. Indemnización por la cancelación de aprovechamientos urbanísticos a consecuencia de la clasificación del bien como de interés cultural. V. FINAL. JURISPRUDENCIA CITADA. I. INTRODUCCIÓN Dice el Preámbulo del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, el Convenio, el Convenio Europeo o el CEDH) que los gobiernos signatarios se muestran resueltos «a tomar las primeras medidas adecuadas para asegurar la garantía colectiva de algunos de los derechos enunciados en la Declaración Universal» proclamada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de He aquí una confesión de parte de que si la Declaración constituía el marco inexcusable de referencia del Convenio, éste no nació con la vocación de ser su facsímil europeo ni pretendía clonarla a nivel regional 1. Quizá por ello, el Convenio omite el derecho de toda persona a «tomar parte en la vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso científico y en los beneficios que de él resulten», reconocido en el artículo 27.1 de la Declaración 2. Derecho que en el plano universal ha adquirido un importante desarrollo a partir sobre todo de su inserción en el artículo 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Cfr. P. H. TEITGEN, Aux sources de la Cour et de la Convention européene des droits de l homme, Ed. Confluences, Pierre Henri-Teitgen, segundo Juez por Francia en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos entre 1976 y 1980, tras René Cassin, fue el ponente del Rapport que sirvió de base para la elaboración del Convenio. La obra citada contiene un amplio extracto del mismo y, por lo tanto, información de primera mano acerca de lo que se indica en el texto. 2 Y unos meses antes en la Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Bogotá, 2 de mayo de 1948). Ambas declaraciones se elaboraron prácticamente a la vez y ninguna a espaldas de la otra, pero no está claro cuál influyó sobre cuál en este punto; cfr. M. BIDAULT, La protection internationale des droits culturels, Bruylant, 2010, pág En relación con el alcance actual del derecho que reconoce el artículo 15.1 del Pacto, resulta de particular interés la Observación General núm. 21, adoptada en 2009 por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; su texto se localiza fácilmente en la red y en 130
3 Aunque el catálogo de derechos reconocidos en el Convenio Europeo se ha incrementado considerablemente merced a la aprobación de diversos protocolos adicionales normativos, el derecho a participar en la vida cultural sigue brillando por su ausencia en el firmamento jurídico de los derechos fundamentales del Consejo de Europa. Es cierto que, en línea con algunas propuestas formuladas en sede doctrinal, se han dado pasos hacia la elaboración y aprobación de un protocolo que garantice ciertos derechos de carácter cultural, pero el empeño no ha prosperado 4. Naturalmente, el Convenio reconoce derechos clásicos que en su interpretación actual tienen una inequívoca dimensión cultural (libertades de expresión, de asociación, de pensamiento, conciencia y religión, derecho a la instrucción), pero en él está formalmente ausente el explícito reconocimiento de derechos culturales tout court organizados en torno al de acceder a la cultura o a participar en la vida cultural. No sirve ciertamente de consuelo, pero tampoco la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea está en este punto a la altura de lo que quizá cabía esperar de ella, pues el derecho a acceder o a participar en la vida cultural no consta sino en relación con las personas mayores (art. 25). Siendo tal el marco normativo, no deja de ser sorprendente que la Division de la Recherche del Tribunal de Estrasburgo, dependiente de la Secretaría, haya hecho público un documento titulado Los derechos culturales en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, donde se reseñan sesenta y siete sentencias y decisiones (la úl- papel figura en el volumen Derechos culturales. Documentos básicos de Naciones Unidas, UNESCO Etxea, 2010, págs. 9 ss. Un comentario a la misma en M. ODELLO, «The right to take part to cultural life: General Comment n.º 21 of the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights», Anuario Español de Derecho Internacional, vol. 27, 2011, págs. 493 ss. En cuanto al desarrollo internacional del derecho a participar en la vida cultural, o si se quiere del derecho a la cultura, y además de las abundantes referencias que salpican la citada monografía de Mylène BIDAULT, véase la ordenada exposición de C. ROMAINVILLE, Le droit à la culture, une réalité juridique. Le régime juridique du droit de participer à la vie culturelle en droit constitutionnel et en droit international, Bruylant, 2014, págs. 201 ss. 4 Las propuestas en L. WILDHABER, «Les droits culturels et la jurisprudence des organes de la Convention européenne des Droits de l Homme», Annuaire de la Convention européenne des Droits de l Homme, Martinus Nijhoff Publishers, 1997, pág. 63; P. TAVERNIER, «L art et la Cour européenne des droits de l homme», en Libertés, justice, tolérance. Mélanges en hommage au Doyen Gérard Cohen-Jonathan, vol. II, Bruylant, 2004, pág Recuérdese que Luzius Wildhaber fue Juez por Suiza entre 1991 y 2006 y Presidente del Tribunal desde noviembre de Sobre los pasos a que aludo en el texto, M. BIDAULT, La protection, cit., págs , 80 ss.; C. ROMAINVILLE, Le droit à la culture, cit., págs ; P. MEYER-BISCH (ed.), Les droits culturels. Une catégorie sous-développée des droits de l homme, Eds. Universitaires Fribourg Suisse, 1993, págs. 305 ss. El último documento que conozco, que confirma el estancamiento de la iniciativa, es el Informe titulado «Un Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l homme sur les minorités nationales», presentado a la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa por el rumano György Frunda (23 de febrero de 2012, Doc )
4 tima es de enero de 2011) que razonan sobre cuestiones relacionadas con lo cultural al hilo de demandas que denuncian la violación de alguno de los derechos reconocidos en el sistema del Convenio 5. En su comienzo mismo leemos que si bien el Convenio no protege explícitamente el derecho a la cultura o a participar a la vida cultural, el Tribunal ha reconocido progresivamente la existencia de derechos materiales «qui peuvent tomber dans le champ couvert par la notion de droits culturels au sens large» ( 1); y a lo largo de sus páginas desfilan, y utilizo las expresiones con que los identifica, la libertad de expresión artística, el acceso a la cultura, el derecho a la identidad cultural, los derechos lingüísticos, el derecho a la instrucción, el derecho a la búsqueda de la verdad histórica y la libertad académica, además del que menciono en el párrafo siguiente. Puesto que el derecho a la instrucción figura específicamente reconocido en el Primer Protocolo Adicional y tiene una patente dimensión cultural, su cita no ha de causar extrañeza, pero en relación con los demás las cosas se presentan de otra manera. Sin entrar en detalles, señalemos que esos otros derechos y libertades a los que el documento se refiere resultan de la interpretación que el Tribunal ha dado a diversos preceptos del Convenio, de forma que, según expresa Céline ROMAINVILLE, a falta de una consagración explícita en el CEDH del derecho a participar en la vida cultural, el Tribunal ha integrado las preocupaciones ligadas al mismo aun sin estar reconocido expresamente 6 ; en términos generales, cabe decir que a la vista de lo que otros órganos internacionales han deducido de la consagración normativa del derecho a la cultura o a participar en la vida cultural el resultado no desmerece demasiado 7. El apartado VI del documento se refiere al derecho a la protección del patrimonio cultural y natural, cuyos contornos delimita así: «[b]ien que la Cour n ait encore jamais eu à reconnaître le droit à la protection du patrimoine culturel et naturel comme tel, elle a admis que la protection de ce patrimoine était un but légitime que l État pouvait chercher á atteindre en limitant l exercice des droits individuels, s agissant plus particulièrement du droit de propriété consacré par l article 1 du Protocole n.º 1» ( 35). Por lo que hace al patrimonio cultural, tales palabras compendian una idea presente en las tres Sentencias de Estrasburgo que el documento reseña: Beyeler contra Italia (2000), Debe- 5 El documento está disponible, en francés o en inglés, en la excelente página web del Tribunal en el apartado Rapports de recherche sur la jurisprudence/case-law research rapports. 6 C. ROMAINVILLE, Le droit à la culture, cit., pág Confróntese el documento al que nos estamos refiriendo con lo que se sigue del recorrido que hace M. BIDAULT, La protection, cit., págs. 247 ss
5 lianovi contra Bulgaria (2007) y Kozacioglu contra Turquía (2009) 8. Sentencias ciertamente importantes, pero que en absoluto agotan los pronunciamientos jurisdiccionales relativos al patrimonio cultural y a sus implicaciones en el sistema del Convenio. Beyeler es la primera Sentencia del Tribunal sobre la materia, pero poco más de año y medio atrás la Comisión había dictado la Decisión Jacques Walter contra Francia (1998), que constituye el punto de arranque de la serie jurisprudencial 9. Entre Beyeler y Kozacioglu, y además de alguna sentencia significativa, la jurisdicción europea ha dictado diversas decisiones de inadmisión, varias de las cuales tienen alto contenido doctrinal. Y tras Kozacioglu y hasta finales de 2014 los pronunciamientos jurisprudenciales han seguido recayendo con cierta regularidad; entre ellos figuran dos sentencias que tienen a España como parte demandada, habiendo adquirido una de ellas cierta y efímera notoriedad mediática al resolver un asunto en el que estaba involucrada la inmatriculación de una iglesia del siglo XIII por el Obispo de Palencia al amparo de lo dispuesto en el artículo 206 de la Ley Hipotecaria 10. En total, en los dieciséis años y casi seis meses que median entre Jacques Walter contra Francia (1998) y Sociedad Anónima del Ucieza con- 8 En lo sucesivo, las sentencias y decisiones de Estrasburgo se citarán por el nombre de las partes y el año de su emisión, figurando relacionadas cronológicamente de forma completa al final del presente estudio. Se maneja invariablemente el texto que figura en francés o en inglés en la base de datos HUDOC, a la que se accede desde la página web del Tribunal, si bien las dos sentencias que tienen a España como parte demandada constan también traducidas a nuestra lengua. Tratándose de las sentencias, se indica generalmente el parágrafo o parágrafos de interés, no así cuando la fuente es una decisión de inadmisión, salvo que la misma esté ordenada internamente en parágrafos, lo que no sucede siempre. 9 Antes de Jacques Walter, la Sentencia Los santos monasterios contra Grecia (1994) resuelve un litigio afectante a bienes de indiscutible valor histórico y cultural, como son los monasterios ortodoxos construidos entre los siglos IX y XIII, pero tal circunstancia no tuvo ningún relieve en el razonamiento judicial. Lo mismo puede decirse del caso Vasilescu contra Rumania, informado por la Comisión en 1997 y sobre el que el Tribunal dicta sentencia dos días después de la Decisión Jacques Walter, relativo a la pretensión de recuperar unas antiguas piezas de oro que habían sido confiscadas por la policía en Sentencia Sociedad Anónima del Ucieza contra España (2014). Prevista la desaparición del mecanismo en el Proyecto de Ley Hipotecaria en situación de debate parlamentario cuando redacto estas líneas (primeros días de mayo de 2015), recordemos que el artículo 206 de la Ley Hipotecaria permite la inmatriculación de bienes a nombre de la Iglesia Católica mediante certificación expedida por el diocesano del lugar, posibilidad que ha generado una importante polémica social a raíz de su aplicación a los templos destinados al culto una vez que su inmatriculación quedó desbloqueada por la reforma del artículo 5 del Reglamento Hipotecario en Aunque el Tribunal Europeo no censura abiertamente esta previsión legal, no se priva de emitir algunas observaciones críticas de cierto calado ( 99). Sí considera, en cambio, que el Reino de España ha vulnerado los artículos 6 del Convenio y 1 del Primer Protocolo Adicional, por razones que no podemos ni siquiera resumir ahora. Al amparo de lo dispuesto en el artículo 43 del Convenio, el Gobierno español solicitó la remisión del asunto a una Gran Sala, pero el colegio de cinco jueces previsto en dicho precepto rechazó la petición el 23 de marzo de
6 tra España (2014) son treinta y cinco las sentencias y decisiones en las que están involucrados de una forma u otra bienes culturales, históricos o artísticos. Descontando los pronunciamientos que tienen por objeto establecer la satisfacción equitativa en aplicación de lo dispuesto en el artículo 41 del Convenio y aquellos en los que la condición cultural de los bienes no tiene un peso específico significativo, la cifra supera todavía la veintena. Es en ellos que nos vamos a detener. La pretensión del presente trabajo no es en absoluto comentarlos separadamente o agrupados en bloques temáticos, sino, sobrevolando la casuística y las respuestas singulares, extraer del utillaje jurisprudencial los principios y criterios generales que identifican el lugar que ocupa el patrimonio cultural en el sistema jurídico de protección de los derechos característico del Consejo de Europa 11. Antes de comenzar el análisis, quiero hacer dos precisiones: a) El Tribunal Europeo ha resuelto litigios cuya sustancia toca al patrimonio cultural inmaterial; piénsese, sin ir más lejos y por citar dos cuestiones que figuran en el documento antes referido, en la dimensión cultural de la libertad religiosa o en los casos referidos a la pretensión de los miembros de una etnia de vivir conforme a los modos tradicionales cuando éstos rozan con las exigencias urbanísticas u otras de índole similar 12. Sin embargo, he preferido centrarme en el patrimonio cultural material a partir del convencimiento de que si bien en el concepto normativo de patrimonio cultural se incluyen expresiones materiales e inmateriales, la problemática jurídica difiere grandemente según que nos aproximemos a unas o a otras Algunos de los materiales utilizados aquí maneja también M.ª T. CARBALLEIRA RIVERA, «Protección de bienes culturales y límites a la propiedad en la jurisprudencia del TEDH», en E. GARCÍA DE ENTERRÍA y R. ALONSO GARCÍA (coords.), Administración y justicia. Un análisis jurisprudencial. Liber amicorum Tomás-Ramón Fernández, vol. II, Civitas-Thomson Reuters, 2012, págs ss. Puede verse igualmente M. S. DE CLIPPELE, «Quand l équilibre devient art. Le Conseil de l Europe et la balance des intérêts des propriétaires et de la collectivité en matière de patrimoine culturel», Revue Trimestrielle des Droits de l Homme, núm. 100, 2014, págs. 922 ss. 12 En relación con lo primero, el documento cita varias sentencias que han sido examinadas por L. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER; vid. sus Estudios sobre la libertad religiosa, Ed. Reus, 2011, págs. 85 ss., 125 ss., 201 ss. En cuanto al segundo tema, la Sentencia allí aludida pertenece a la serie que, tomando una como testigo, analiza O. BOUAZZA ARIÑO, «Respeto a la vida privada y protección del medio ambiente en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos»,, núm. 160, 2003, págs. 167 ss. La Sentencia Winterstein y otros contra Francia (2013) introduce algunas precisiones de relieve en la jurisprudencia estudiada por BOUAZZA, habiéndola tomado como punto de referencia, junto con alguna otra, los magistrados Adela Asua y Fernando Valdés Val-Re en su consistente y muy crítico voto particular a la STC 188/2013, de 4 de noviembre. 13 Es indiscutible que el patrimonio cultural inmaterial recibe desde hace tiempo una constante y específica atención en el nivel internacional, pero entiendo que también lo es que su 134
7 b) En el ámbito de Naciones Unidas se habla ya de derechos asociados al patrimonio cultural insertos en la categoría de los llamados derechos culturales genéticamente vinculados éstos con el derecho a participar o a tomar parte en la vida cultural 14, e incluso algún destacado texto normativo se pronuncia expresamente en esa dirección 15. En el seno del Consejo de Europa, los artículos 1 y 4 de la Convención marco sobre el valor del patrimonio cultural para la sociedad (Faro, 27 de octubre de 2005, ni firmada ni ratificada por España) dicen que el reconocimiento del derecho al patrimonio cultural es inherente al derecho a participar en la vida cultural tal y como está definido en la Declaración Universal, que toda persona tiene derecho a beneficiarse del patrimonio cultural y a contribuir a su enriquecimiento y que el ejercicio del derecho al patrimonio cultural no puede ser objeto de otras restricciones que las necesarias, en una sociedad democrática, para la protección del interés público y de los derechos y libertades de otros, fórmula ésta que recuerda a la utilizada en varios preceptos del Convenio Europeo para señalar las razones que pueden justificar restricciones a los derechos que garantiza. Aunque el TEDH gusta de citar la Convención de Faro entre los textos internacionales que le sirven de inspiración, no ha hablado hasta ahora de un derecho al patrimonio cultural, lo que no debe extrañar pues sería muy difícil fundamentarlo jurídicamente habida cuenta de que ni el Convenio ni sus protocolos acogen ni siquiera el derecho a par- tratamiento jurídico es singular en no pocos aspectos y que esta circunstancia debe ser convenientemente valorada. Cfr., para algunas expresiones de la misma, C. BORIES, Le patrimoine culturel en Droit international, Eds. A. Pedone, 2011, págs , , , entre otras. 14 Cfr. C. BORIES, Le patrimoine culturel, cit., págs. 217 ss.; P. MEYER-BISCH et al., Déclarer les droits culturels. Commentaire de la Déclaration de Fribourg, Bruylant-Schultess, 2010, págs. 46 ss. Es muy ilustrativo el denso Informe sobre el derecho de acceso al patrimonio cultural y su disfrute, elaborado por la experta independiente en la esfera de los derechos culturales, designada por el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas; el texto fue distribuido el 21 de marzo de 2011 en el curso del 17.º período de sesiones del Consejo (A/HRC/ 17/38). 15 La Convención de la UNESCO sobre la protección del patrimonio cultural subacuático (París, 2 de noviembre de 2001), ratificada por España (BOE de 5 de marzo de 2009), señala que entre sus objetivos y principios generales figura el siguiente (art. 2.10): «[u]n acceso responsable y no perjudicial del público al patrimonio cultural subacuático in situ, con fines de observación o documentación, deberá ser alentado para favorecer la sensibilización del público a ese patrimonio, así como el reconocimiento y la protección de éste, salvo en caso de que ese acceso sea incompatible con su protección y gestión». El precepto es un punto menos solemne que el convencimiento que dice tener la Conferencia General de la UNESCO en el preámbulo de la Convención acerca del derecho del público «a gozar de los beneficios educativos y recreativos que depara un acceso responsable y no perjudicial al patrimonio cultural subacuático in situ». En todo caso, la idea parece clara; cuestión distinta es la de cómo articular prácticamente el acceso del público al patrimonio sumergido in situ
8 ticipar en la vida cultural. Por propenso que sea el Tribunal Europeo a considerar el Convenio como un texto vivo que debe leerse a la luz de las circunstancias actuales, alumbrar un derecho semejante sería probablemente ir demasiado lejos. Ahora bien, el órgano jurisdiccional enuncia una idea de la que conviene dejar constancia en este momento. En el contexto de la reiterada proclamación de ser la protección del patrimonio cultural un fin legítimo que da cobertura a diversas medidas estatales que condicionan el ejercicio del derecho de propiedad, la jurisprudencia alude en algunas ocasiones al acceso público a los bienes, al interés de la colectividad social en acceder a ellos y disfrutar de los mismos 16. Es verdad que el argumento está aún por ganar autonomía, pues figura como refuerzo de la idea de que la protección de los bienes culturales justifica injerencias en un derecho tan estimado por el Tribunal Europeo como el señalado, pero ha sido formulado ya; sirve, por poner un ejemplo concreto, para apuntalar la legitimidad de los derechos administrativos de adquisición preferente 17. Así las cosas, y no sin recordar que en la muy conocida y no menos influyente construcción de M. S. GIANNINI la fruición universal de los bienes culturales constituye un elemento capital 18, la citada referencia muestra que la dimensión social del patrimonio histórico, artístico o cultural no es por completo ajena a la sensibilidad del Tribunal de Estrasburgo. II. LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL MATERIAL ES UN FIN LEGÍTI- MO QUE JUSTIFICA INJERENCIAS EN EL DERECHO DE PROPIEDAD. EL USO SOSTENIBLE DEL PATRIMONIO CULTURAL MATERIAL Excepción hecha de la Decisión Thierry Ehrmann y SCI VHI contra Francia (2011), todos los pronunciamientos jurisprudenciales relevantes giran en torno al derecho de propiedad, garantizado en el artículo 1 del Primer Protocolo Adicional 19. Conforme a una jurisprudencia 16 Beyeler contra Italia (2000), 113; Debelianovi contra Bulgaria (2007), 53; Rúspoli Morenés contra España (2011), Rúspoli Morenés contra España (2011), 42: «[n]ul doute à cet égard que l adquisition par l État des œuvres d art de façon préférentielle facilite en grande mesure l exposition publique et permet d en faire bénéficier un plus large public. L intérêt général de la collectivité se voit ainsi privilégié». 18 Cfr. M. S. GIANNINI, «Los bienes culturales», Patrimonio Cultural y Derecho, núm. 9, 2005 (trad. de Isabel Gallego Córcoles), págs. 35 a La Decisión Thierry Ehrmann resuelve un conflicto entre la libertad artística y la protección del patrimonio cultural material. De lo que se trataba en el caso era de si la sanción impuesta a los demandantes por modificar artísticamente el aspecto de un inmueble próximo a bienes de interés histórico sin disponer de las autorizaciones requeridas para ello vulneraba aquella libertad, inserta según la jurisprudencia en la de expresión protegida por el 136
9 consolidada, el precepto se descompone en tres normas distintas: la que garantiza el derecho al respeto de los bienes, la que señala los requisitos de licitud de las privaciones y la que permite al Estado reglamentar el uso de aquéllos por razones de interés general, normas que, aun diferentes, obedecen a criterios jurídicos comunes y están muy conectadas entre sí 20. Ello implica, entre otras cosas, que toda injerencia en el derecho de propiedad, sea cual sea su fisonomía, ha de contar con una causa legítima que la justifique. Así es también en nuestro caso; como dice la Sentencia Archidiócesis Católica de Alba Iulia contra Rumania (2012), referida a la restitución de un bien culturalmente relevante, «toute ingérence dans la jouissance de ce droit doit poursuivre un but légitime» ( 89). Descendamos a algún detalle siguiendo el orden de las tres normas que el Tribunal identifica en el artículo 1 del Primer Protocolo Adicional 21. A) La Sentencia Beyeler contra Italia (2000) resuelve un asunto que sería bastante sencillo si las partes se hubieran comportado como es debido, pero puesto que no lo hicieron las cosas se complicaron bastante 22. A nuestros efectos, sea suficiente con señalar que versa sobre el retracto ejercido por las autoridades italianas con ocasión de la venta a la Peggy Guggenheim Collection de Venecia de un cuadro de Vincent van Gogh, Le jardinier, que Ernst Beyeler había adquirido años atrás ocultando su identidad e infringiendo por ello la legislación aplicable. La Administración utilizó esta circunstancia para, amparán- artículo 10 del Convenio. Con un razonamiento sencillo y contundente, el Tribunal inadmite la demanda. 20 Cfr. J. BARCELONA LLOP, Propiedad, privación de la propiedad y expropiación forzosa en el sistema del Convenio Europeo de Derechos Humanos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2013, págs. 29 ss. Entre la jurisprudencia que interesa al presente estudio, y por ejemplo, Albert Fürst von Thurn und Taxis contra Alemania (2103), 17; Bogdel contra Lituania (2013), 54; Sociedad Anónima del Ucieza contra España (2014), Junto a la finalidad legítima, el Tribunal exige que la medida cuente con base legal suficiente y que respete el justo equilibrio entre los derechos del individuo y el interés general. En la jurisprudencia estudiada no constan problemas relevantes relacionados con la legalidad de las injerencias; aunque el tema se plantea en Beyeler contra Italia (2000), no lo hace con entidad suficiente, de ahí que omitamos cualquier alusión al respecto salvo la tangencial que consta en la nota siguiente. Por lo que hace al principio de justo equilibrio, haremos referencia a él en los dos apartados siguientes del presente trabajo. 22 Esta Sentencia atrajo muy pronto la atención de R. GÓMEZ-FERRER MORANT, «Indefinición temporal y derecho de propiedad: a propósito de la Sentencia Beyeler contra Italia, de 5 de enero de 2000»,, núm. 153, págs. 407 ss. Junto con Iatridis contra Grecia (1999), la Sentencia Beyeler estableció un criterio fundamental en orden a las exigencias de legalidad de las injerencias en el derecho de propiedad al afirmar que la vulneración de las normas nacionales comporta por sí misma la del artículo 1 del Primer Protocolo Adicional; sobre este punto, F. BUONOMO, La tutela della proprietà dinanzi alla Corte Europea dei diritti dell uomo, Ed. Giuffrè, 2005, págs ,
10 dose en las normas pero usándolas torticeramente, retractar abonando al interesado un precio muy inferior al pactado en la compraventa 23. En la Sentencia Hentrich contra Francia (1994), el Tribunal había considerado que un retracto fiscal constituía una privación de la propiedad en el sentido de la segunda norma del artículo 1 del Primer Protocolo Adicional, pero ahora aplica la primera, que garantiza con carácter general el derecho al respeto de los bienes y en la que la jurisdicción europea subsume las injerencias que no considera expropiatorias ni manifestación del poder del Estado para reglamentar el uso de los bienes. En este marco, la Sentencia Beyeler afirma que una medida que afecta al derecho al respeto de los bienes debe perseguir un fin de utilidad pública, aunque la primera norma del precepto no diga nada sobre el particular, y que el control público del mercado de las obras de arte «constitue un but légitime dans le cadre de la protection du patrimoine culturel et artistique d un pays», gozando al respecto las autoridades nacionales «d une certaine marge de discrétion dans l appréciation de ce qui constitue l intérêt général de la communauté» ( 111 y 112). Tales finalidades justifican, así, el retracto administrativo, aludiendo incluso el Tribunal a la legitimidad de la acción de un Estado que acoge en su territorio de forma lícita obras que pertenecen al patrimonio cultural de todas las naciones «et qui vise a privilégier la solution la plus apte à garantir une large accessibilité au benefice du public, dans l intérêt général de la culture universelle» 24. Similares argumentos en orden a la legitimidad del retracto administrativo figuran en la Decisión Buonomo Gärber y otros contra Italia (2003), concerniente a la venta de un castillo que los grupos germanófilos de la provincia autónoma de Bolzano consideraban altamente simbólico para su identidad cultural y lingüística, hasta el punto de afirmar que «ne pouvait en aucun cas tomber en mains italiennes», como serían las del adquirente habida cuenta del primero de sus apellidos. La Administración ejerció el retracto, cuya adecuación finalista 23 Una sucinta exposición del régimen legal entonces contenido en la Legge n.º 1089, de 1 de junio de 1939, en A. MANSI, La tutela dei beni culturali, CEDAM, 1993, págs Esta alusión a la cultura universal y al patrimonio cultural de todas las naciones suscita algunos interrogantes. Es realmente necesaria?, tiene algún peso en la admisión de que el retracto está justificado a la luz del Convenio?, significa que si la obra en cuestión fuera la creación de un artista menos reputado que Vincent van Gogh el criterio del Tribunal no hubiera sido tan firme? Por lo demás, qué manifestaciones artísticas merecen incardinarse en los muy selectos conceptos de cultura universal o de patrimonio cultural de todas las naciones? Casi nadie discutiría que un respetable número de ellas deben hacerlo, pero la dificultad comienza donde termina el consenso
11 al sistema del Convenio el Tribunal dio por establecida en razón de los argumentos expuestos 25. Al margen de los derechos de adquisición preferente pero todavía bajo lo dispuesto en la primera norma del artículo 1 del Primer Protocolo Adicional, la protección de los bienes arqueológicos ha sido destacada por el Tribunal al hilo de la proclamación legal de su pertenencia al patrimonio público y de las consecuencias que de ahí se siguen en caso de reivindicación administrativa de los poseídos por particulares, que en este asunto se cifraban en que la jurisdicción nacional había considerado que les correspondía a ellos acreditar que los objetos reclamados por la Administración eran de su legítima propiedad. La Decisión Giuseppe Torno y otros contra Italia (2014) admite la justificación causal de la injerencia y apela al amplio margen de apreciación nacional cuando «the aim is to preserve the archaeological heritage of a country, this being an essential value, the protection and promotion of wich are incumbent on the public authorities» ( 28) 26. B) La protección del patrimonio cultural constituye un fin legítimo justificativo de la privación de la propiedad hasta el punto de inferirse entre líneas de la jurisprudencia que su calidad no es menor a la de causas de expropiar tradicionales y de mayor raigambre, como la ejecución de obras públicas o la consecución de fines sociales. Concisa, y diríase que apodícticamente, la Gran Sala afirma en el 52 de Kozacioglu contra Turquía (2009) que «[i]l n est pas davantage contesté que 25 Sucede, sin embargo, que no consta que el castillo recibiera destino cultural alguno a pesar de que el decreto que plasmó el retracto consignara que debía afectarse al uso público y a museo y exposiciones. La propia Decisión informa de que lo último que se sabía es que seis años después del retracto la provincia autónoma de Bolzano había decidido poner el castillo a disposición de un particular con la finalidad de constituir un Alpines Disneyland. De hacer caso al saco sin fondo que es internet, en la actualidad el castillo es una de las sedes del Messner Mountain Museum, gestionado por el famoso alpinista Reinhold Messner, nacido precisamente en una localidad de la provincia autónoma de Bolzano en la que predomina la lengua alemana. Cabe preguntarse por si los motivos formalmente aducidos por la Administración retractante, y a los que el Tribunal da crédito, eran auténticos o, por lo menos, si fueron en realidad cumplidos. 26 La alusión al margen de apreciación nacional es constante en las resoluciones analizadas. Una exposición de conjunto de lo que implica en la economía de la jurisprudencia del Tribunal en J. GARCÍA ROCA, El margen de apreciación nacional en la interpretación del Convenio Europeo de Derechos Humanos: soberanía e integración, Civitas-Thomson Reuters, Construcción inequívocamente jurisprudencial, está previsto que el margen de apreciación pase a figurar en el Preámbulo del Convenio en los términos del artículo 1 del Protocolo núm. 15 (Estrasburgo, 2013, firmado pero aún no ratificado por España). Son los siguientes: «[a]ffirmant qu il incombe au premier chef aux Hautes Parties contractantes, conformément au principe de subsidiarité, de garantir le respect des droits et libertés définis dans la présente Convention et ses protocoles, et que, ce faisant, elles jouissent d une marge d appréciation, sous le contrôle de la Cour européenne des Droits de l Homme instituée par la présente Convention»
12 la privation en cause poursuivait un but légitime, à savoir la protection du patrimoine culturel du pays». Y en el 54 leemos que la conservación del patrimonio cultural y, llegado el caso, su utilización sostenible tienen por finalidad, además del mantenimiento de una cierta calidad de vida, la preservación de las raíces históricas, culturales y artísticas de una región y de sus habitantes; «[a] ce titre, elles constituent une valeur essentielle dont la défense et la promotion incombent aux pouvoirs publics» y amparan una expropiación forzosa 27. La Sentencia Kozacioglu razona al hilo de la privación de un inmueble clasificado, hipótesis a la que también se refiere la Decisión Henri Helly y otros contra Francia (2011), relativa a la expropiación forzosa de una gruta con grabados y pinturas rupestres de excepcional importancia que inmediatamente después de su descubrimiento casual por unos espeleólogos fue objeto de medidas específicas de protección 28. Con cita de aquélla, la Decisión indica que el Tribunal ha subrayado que la preservación del patrimonio histórico y cultural constituye un fin legítimo que justifica una expropiación; y añade que «[l] impérieuse nécessité de garantir la protection de la grotte Chauvet qui, en l espèce, constitue la cause d utilité publique, est au demeurant une évidence au vu de l importance de ce site archélogique». Las dos resoluciones citadas versan sobre la expropiación de bienes clasificados o específicamente protegidos, y a ellas puede añadirse la Sentencia Bogdel contra Lituania (2013), que se refiere a la anulación judicial de la compraventa de un bien público que la Administración no podía enajenar por impedirlo el plan de protección del casco histórico de Trakai 29. También ahora el Tribunal ratifica la legitimidad de la injerencia en términos rigurosamente similares a los expuestos ( 60-62). 27 Llama la atención que la Gran Sala se detuviera en estas disquisiciones, que en la Sentencia de la Segunda Sección [Kozacioglu contra Turquía (2008)] tan apenas habían ocupado al órgano jurisdiccional. Y llama la atención porque la legitimidad del fin perseguido por la injerencia no había sido discutida por el demandante, cuyos tiros apuntaban hacia otro blanco, como veremos más adelante. Cabe pensar que la Gran Sala se muestra deseosa de dejar bien establecido que la protección del patrimonio cultural constituye una indiscutible causa de utilidad pública legitimadora de una privación expropiatoria. 28 Vid. el comentario de O. BOUAZZA ARIÑO, «Protección del patrimonio histórico y expropiación forzosa (La Decisión de inadmisión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Henri Helly y otros c. Francia, de 11 de octubre de 2011)», Revista General de Derecho Administrativo, núm. 29, Téngase en cuenta que, según la jurisprudencia de Estrasburgo, lo decisivo para la aplicación de la segunda norma del artículo 1 del Primer Protocolo Adicional es el efecto de la injerencia, no su revestimiento formal; de ahí que cualquier medida que tenga por efecto la privación de un bien sea subsumible en ella aunque, como ocurre en el caso Bogdel, no se trate de una expropiación forzosa propiamente dicha. Al respecto, J. BARCELONA LLOP, Propiedad, cit., págs. 55 ss
13 Como regla, la jurisprudencia de Estrasburgo se muestra deferente hacia la selección de las causas de expropiar hecha por las autoridades estatales, pues otorga alta relevancia al margen de apreciación nacional, de ahí que la densidad del control jurisdiccional sobre este aspecto sea más bien baja 30. En el ámbito que nos ocupa las cosas no son de otra forma; además de afirmaciones más o menos claras en esa dirección, la Gran Sala lo afirma explícitamente en Kozacioglu contra Turquía (2009) al señalar que respeta la manera en que las autoridades nacionales conciben los imperativos de utilidad pública, salvo que se muestre manifiestamente desprovista de base razonable, y que esto mismo «vaut également mutatis mutandis pour la protection de l environnement ou du patrimoine historique ou culturel d un pays» ( 53). Por lo demás, no hay ninguna razón que permita sospechar que todo lo anterior no es rigurosa e idénticamente aplicable a las expropiaciones o privaciones que, fundadas en la salvaguarda del patrimonio cultural material, recaen sobre propiedades que no han sido objeto de un acto de clasificación o de medidas específicas de protección. Salvo error u omisión, no hay hasta ahora ninguna expresión jurisprudencial que lo confirme, pero sería extraordinariamente sorprendente que el Tribunal razonara de otro modo habida cuenta de que de ordinario reconoce a los Estados un amplio poder para seleccionar las causas de expropiar que cabe considerar legítimas a la luz del Convenio. C) Hemos mencionado que el Tribunal analiza el retracto de bienes culturales a la luz de la primera norma del artículo 1 del Primer Protocolo; el tanteo, sin embargo, es considerado una medida de reglamentación del uso de los bienes (tercera norma) en la Sentencia Rúspoli Morenés contra España (2011), que obedece a que los demandantes no estaban de acuerdo con la cantidad abonada por el Ministerio de Cultura al ejercer el derecho de adquisición preferente con motivo de la compraventa del cuadro La Condesa de Chinchón, pintado en 1800 por Francisco de Goya y Lucientes 31. La Sentencia desestima la demanda, a mi modo de ver con todo fundamento, y destaca que también en el marco de la reglamentación del uso de los bienes la protección del pa- 30 Cfr. J. BARCELONA LLOP, Propiedad, cit., págs. 104 ss. 31 En el orden interno, las Sentencias de la Audiencia Nacional de 11 de octubre de 2001 (recurso núm. 425/2000) y del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2006 (recurso núm. 7187/2001) confirmaron la adecuación al ordenamiento del comportamiento de la Administración española. Se muestra muy crítico con la respuesta judicial nacional y el propio Derecho aplicable creo que excesivamente crítico S. ÁLVAREZ ROYO-VILLANOVA, «El plazo para el pago en el derecho de tanteo de bienes culturales (Comentario a la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2006)»,, núm. 176, 2008, págs. 201 ss
14 trimonio cultural legitima la medida cuestionada: «[e]n l espéce, la Cour ne met nullement en cause le droit de préemption sur les œuvres d art en tant que tel. En effet, elle considère que le contrôle du marché des œuvres d art présente un intérêt pour le patrimoine de l État et constitue un but légitime dans le cadre de la protection du patrimoine culturel et artistique d un pays» ( 35). La Sentencia no omite una referencia al margen nacional de apreciación, del que dice que es más extenso que de ordinario 32, importante precisión que no puede caer en saco roto, que ha sido también introducida en la aplicación de la primera norma del artículo 1 del Primer Protocolo Adicional 33 y que probablemente habría que conectar con las apelaciones jurisprudenciales a la función social de la propiedad cuando de la de bienes culturales se trata 34. De igual modo, y siempre en el marco de la reglamentación del uso de los bienes, la protección del patrimonio cultural sirve ni más ni menos que para justificar una moratoria a la aplicación de las leyes de restitución, leyes cuyo simbolismo es enorme en los países de Europa central y oriental, que encuentran en ellas un modo de restañar los abusos perpetrados décadas atrás mediante confiscaciones e incautaciones incompatibles con los postulados del Estado de Derecho. Pues bien, la Sentencia Debelianovi contra Bulgaria (2007) acepta que la tutela del patrimonio cultural abone que los bienes culturalmente relevantes queden al margen del ritmo ordinario de aplicación de tales leyes en tanto en cuanto ello sea necesario para garantizar su protección y alcanzar la solución más adecuada para armonizar el interés de la comunidad (la mayor accesibilidad de los bienes al público) y el derecho de los propietarios a recuperar el bien del que en su día fueron privados 35. De ahí 32 Tras señalar en el 39 que los Estados disponen de un amplio margen de apreciación en materia de reglamentación del uso de los bienes, añade en el parágrafo siguiente que «[c]ette marge est encore plus large lors qu il s agit d un bien déclaré d intérêt culturel ou classé patrimoine historique. Ainsi, la Cour considère que les propriétaires d œuvres d art qui ont un intérêt pour le patrimoine artistique de la nation doivent s atttendre à subir des restrictions à leur droit du fait de la protection de l intérêt général et de la nature particulière de ces biens». 33 Vid. el 28 de Giuseppe Torno y otros contra Italia (2014). 34 Apelaciones ciertamente ocasionales, pero no inexistentes. Véanse la Sentencia Potomska y Potomski contra Polonia (2011), 67, y la Decisión Albert Fürst von Thurn und Taxis contra Alemania (2013), La competencia del Tribunal no se extiende al análisis de incautaciones y privaciones practicadas mucho antes de que los Estados de Europa central y oriental se adhirieran al Convenio y, según la jurisprudencia europea, éste no ampara el derecho a recuperar los bienes afectados por aquéllas; sin embargo, la misma jurisprudencia precisa que el Tratado protege a quienes se encuentren en las situaciones designadas por las normas que reconocen el derecho a la restitución siempre que hayan sido aprobadas tras la ratificación o que, aun habiéndolo sido antes, estén en vigor cuando los interesados ejercen su pretensión. Vid. Ch. PETTITI, 142
15 que la decisión que posterga la efectividad de la restitución hasta la aprobación de una nueva regulación que asegure la preservación de los elementos del patrimonio tenga una finalidad legítima «dans le cadre de la protection du patrimoine culturel d un pays» ( 54) 36. Y, en fin, la tercera norma es sistemáticamente invocada cada vez que al Tribunal se le presenta la ocasión de evaluar las repercusiones de los actos o acuerdos que declaran la pertenencia de un bien al patrimonio cultural protegido por las leyes. Partiendo expresa o implícitamente de que el acto de clasificación no tiene efectos expropiatorios, el juez europeo enfoca estos asuntos a partir de la norma indicada y afirma la legitimidad de la medida en cuestión dado que persigue la defensa del patrimonio cultural 37. Más aún, no se priva de apostillar en este específico contexto y en relación con el patrimonio arqueológico que la necesidad de protegerlo representa una exigencia fundamental, particularmente en aquellos países que acogen una parte considerable del mundial 38. De esta última idea no puede deducirse que el sistema del Convenio imponga un deber estatal de protección de los bienes arqueológicos particularmente intenso, pues las obligaciones estatales deducibles del Convenio, sean positivas o de abstención, están al servicio de los derechos de los individuos, lo que no sucede en nuestro caso. Es claro que el Tribunal considera que la defensa del patrimonio cultural material es un fin público legítimo que ampara determinadas injerencias, pero «Sur la restitution des biens confisqués pendant la période communiste», Revue Trimestrielle des Droits de l Homme, núm. 58, 2004, págs. 387 ss; L. GARLICKI, «L application de l article 1er du Protocole n.º 1 de la Convention européenne des droits de l homme dans l Europe centrale et orientale: problèmes de transition», en H. VANDENBERGHE (ed.), Propriété et droits de l homme. Property and human rights, Die Keure/La Charte, Bruylant, 2006, págs. 144 ss. Recuérdese que Lech Garlicki ha sido Juez en el Tribunal por Polonia entre 2002 y No se trata de lo mismo, pero puesto que también los hechos se remontan a un período particularmente sombrío de la historia europea, cabe mencionar en este momento que la Decisión Albert Fürst von Thurn und Taxis contra Alemania (2013) justifica en la preservación del interés cultural de los bienes el mantenimiento de las medidas de intervención de una biblioteca acordadas sesenta años atrás en virtud de una Ley nacionalsocialista aprobada en 1938, aunque hay que decir que la Decisión informa de que fue nuevamente publicada (sic) veinte años después, permaneciendo en vigor hasta 2007, por lo que sobrevivió holgadamente al contexto político en el que fue alumbrada. 37 Vid. SCEA Ferme de Fresnoy contra Francia (2005); Sinan Yildiz y otros contra Turquía (2010); Potomska y Potomski contra Polonia (2011); Fix contra Grecia (2011); Silahyürkeli contra Turquía (2013). Las hipótesis son variadas. Puede suceder que el bien del demandante sea objeto del acto de clasificación, que éste recaiga sobre ciertos inmuebles sitos en su propiedad pero no sobre toda ella, o que se refiera a un bien que no pertenece al interesado pero que afecta al de éste en razón de su proximidad. En cualquier caso, el razonamiento del Tribunal discurre siempre por las mismas guías argumentales. 38 Luigi Longobardi y otros contra Italia (2007); Augusto Perinelli y otros contra Italia (2007); Vagnola S.P.A. & Madat S.R.L. contra Italia (2010); Sinan Yildiz y otros contra Turquía (2010)
16 de ahí no cabe inferir obligación estatal alguna, ni simple ni reforzada. En realidad, la alusión a esa exigencia fundamental de protección particularmente importante en aquellos países que acogen una parte considerable del patrimonio arqueológico mundial sirve únicamente para confirmar la convencionalidad del propósito perseguido con la acción del Estado, servicio que no parece necesario demandar toda vez que la tutela del patrimonio cultural material en general constituye ya un potente fin legítimo que no precisa de refuerzo alguno. Junto a lo señalado, hay que aludir sumariamente al uso sostenible (sustainable use, utilisation durable) del patrimonio cultural, al que el Tribunal se ha referido en varias ocasiones 39 ; transcribamos lo que dice al respecto en el 60 de la Sentencia Bogdel contra Lituania (2013): «The Court has held that the conservation of the cultural heritage and, where appropiate, its sustainable use, have as their aim, in addition to the maintenance of a certain quality of life, the preservation of the historical, cultural and artistic roots of a region and its inhabitants. As such, they are an essential value, the protection and promotion of wich are incumbent on the public authorities». En el ámbito del Consejo de Europa, la locución sustainable use, aplicada a los bienes culturales, figura en la ya citada Convención Marco sobre el valor del patrimonio cultural para la sociedad de 27 de octubre de Este texto estipula que las partes asumen que la conservación del patrimonio cultural y su uso sostenible (sustainable use, utilisation durable) tienen por finalidad el desarrollo humano y la calidad de vida (art. 1, c), y su artículo 9 especifica los compromisos que los Estados partes adquieren «pour faire perdurer le patrimoine culturel», compromisos que giran en torno al respeto de su integridad, a la comprensión de sus valores, a su gestión sostenible, a tener en cuenta sus específicas necesidades en todas las reglamentaciones técnicas, a velar por la alta calidad de las intervenciones y a otros objetivos de parecido corte 40. En nuestro caso, la acogida jurisprudencial de la ex- 39 Además de en la que citamos en el texto, lo ha hecho en las Sentencias Debelianovi contra Bulgaria (2007), 54; Kozacioglu contra Turquía (2007, 33; 2009, 54) y Potomska y Potomski contra Polonia (2011), 64; así como en las decisiones de inadmisión SCA Ferme de Fresnoy contra Francia (2005) y Thierry Ehrmann y SCI VHI contra Francia (2011). 40 Aunque en el ámbito del Consejo de Europa la noción de uso sostenible del patrimonio cultural recibe respaldo normativo expreso en la Convención de Faro, ya era conocida con anterioridad, como se constata en R. PICKARD, Patrimoine culturel européen. Volume II. Analy
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