Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/HallituksenEsitys/Sidor/RP_71+2017.aspx
Timestamp: 2019-11-12 11:16:14+00:00

Document:
RP 71/2017 rd
Regeringens proposition till riksdagen om komplettering av regeringens proposition (RP 15/2017 rd) med förslag till lagstiftning om inrättande av landskap och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården samt till lämnande av underrättelse enligt artikel 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse i fråga om de bestämmelser som gäller Ålands finansiella ställning
I denna proposition föreslås en komplettering av regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om inrättande av landskap och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården samt till lämnande av underrättelse enligt artikel 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse (RP 15/2017 rd) som lämnades till riksdagen den 2 mars 2017. Propositionen föreslås bli kompletterad så att Ålands landskapsavdrag beräknas utgående från inkomstskattelagens bestämmelser om den skattskyldiges beskattningsbara inkomst vid kommunalbeskattningen. Dessutom föreslås det att lagförslaget om ändring av avräkningsgrunden enligt självstyrelselagen för Åland stryks.
Behovet av att lämna en kompletterande proposition samt föreslagna ändringar
Ändring av avräkningsgrunden samt skattegottgörelsen
Eftersom avsikten är att den reform som gäller inrättande av landskap och ordnande av social- och hälsovården ska genomföras så att den är neutral med tanke på Ålands ställning, har det i regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om inrättande av landskap och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården samt till lämnande av underrättelse enligt artikel 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse (15/2017 rd) föreslagits att de effekter som hänför sig till skattegottgörelsen ska kompenseras genom en ändring av avräkningsgrunden. Under riksdagsbehandlingen har en kompensering av skattegottgörelsen på det föreslagna sättet ansetts vara problematisk, eftersom någon sådan möjlighet inte ingår i det system för avräkning som det föreskrivs om i självstyrelselagen för Åland (1144/1991), och som är avsett för finansiering av landskapets kostnader.
Överstiger den i landskapet för ett skatteår debiterade inkomst- och förmögenhetsskatten 0,5 procent av motsvarande skatt i hela riket, tillkommer det överstigande beloppet (skattegottgörelse) landskapet i enlighet med 49 § i självstyrelselagen. I enlighet med 56 § 3 mom. 2 punkten i självstyrelselagen ska Ålandsdelegationen fastställa skattegottgörelsen enligt 49 §. Skattegottgörelsen för skatteåren 2019—2021 beräknas på motsvarande sätt som tidigare på basis av de debiterade skatterna. Ålandsdelegationen kan dock i anslutning till beslutet om fastställande av skattegottgörelsen konstatera hur stor skattegottgörelsen skulle vara om man vid uträkningen inte beaktar den av social- och hälsovårds- och landskapsreformen föranledda förhöjningen av inkomstskatten.
Avräkningsgrunden i lagen om ändring av avräkningsgrunden enligt självstyrelselagen för Åland borde i princip justeras redan i denna proposition och på nytt våren 2018. Angående lagen om ändring av avräkningsgrunden enligt självstyrelselagen för Åland ska lagtingets bifall inhämtas i enlighet med 47 § 5 mom. i självstyrelselagen för Åland. Regeringen anser att det inte är ändamålsenligt att frågan behandlas två gånger i lagtinget. Därför föreslås det att lagförslag 34 (lag om ändring av avräkningsgrunden enligt självstyrelselagen för Åland) i regeringens proposition 15/2017 rd ska strykas. Avsikten är att en separat regeringsproposition i frågan lämnas våren 2018.
Åländskt landskapsavdrag
Det föreslås att den bestämmelse om det åländska landskapsavdraget som föreslagits i 125 a § i inkomstskattelagen (1535/1992) ska ändras så att avdraget beräknas enligt 30 § i inkomstskattelagen på grundval av den beskattningsbara inkomsten vid kommunalbeskattningen.
Kompletteringen föreslås för att avvikelser mellan kommunalbeskattningen i riket och på Åland inte ska påverka beloppet av landskapsavdraget.
Utdelning av samfundsskatten
Vid riksdagsbehandlingen av regeringens proposition 15/2017 rd aktualiserades frågan hur de ändringar som föreslagits i utdelningen av samfundsskatten enligt 12 § i lagen om skatteredovisning påverkar skatteinkomsterna för kommunerna på Åland och hur de påverkar de samfund som är verksamma på Åland. Ändringen bör också till denna del vara neutral. Det har förts förhandlingar om frågan med Åland. I samband med social- och hälsovårds- och landskapsreformen ökas statens skatteinkomster och minskas kommunernas skatteinkomster. Det föreslås att minskningen av kommunernas skatteinkomster delvis ska genomföras genom en sänkning av kommunernas samfundsskatteandel med cirka 500 miljoner euro enligt nivån 2016. Statens andel av samfundsskatten ökas i sin tur med cirka 500 miljoner euro enligt nivån 2016. De ändringar som föreslagits i utdelningen av samfundsskatten ingår i en helhet som leder till att uppskattningsvis tiotals moment i statsbokslutet måste ändras. Därför ska också konsekvenserna av de ändringar som på grund av social- och hälsovårds- och landskapsreformen föreslagits i utdelningen av samfundsskatten med stöd av 47 § 2 mom. i självstyrelselagen beaktas vid dimensioneringen av avräkningsbeloppet i den proposition som lämnas våren 2018.
Konsekvenser som gäller storleken på skattegottgörelsen
I regeringens proposition 15/2017 rd föreslogs det att den uteblivna skattegottgörelsen enligt 49 § i självstyrelselagen skulle kompenseras genom en höjning av avräkningsgrunden. I beräkningen användes genomsnittet av de fyra senaste skattegottgörelserna, som är 11,5 miljoner euro. Det årliga beloppet av skattegottgörelsen har varierat betydligt, men under tiden för den nuvarande självstyrelselagen har beloppet varit positivt. Under skatteåren 2006—2015 var den genomsnittliga skattegottgörelsen 14,4 miljoner euro. Ovannämnda poster betalades åren 2008—2017. Enligt Ålandsdelegationens utlåtande föreligger det inte hinder för att Ålandsdelegationen i anslutning till beslutet om skattegottgörelsen konstaterar hur stor skattegottgörelsen skulle vara om man vid uträkningen inte skulle beakta den av social- och hälsovårds- och landskapsreformen föranledda förhöjningen av inkomstskatten. Ålandsdelegationen konstaterar vidare att ovannämnda konstaterande kunde utgöra grund för riksmyndigheternas egna beslut för kompenseringsåtgärder till landskapet. Regeringen anser att reformen gällande skattegottgörelsen kan genomföras neutralt på det sätt Ålandsdelegationen framför i sitt utlåtande. Den uteblivna skattegottgörelsen kompenseras till Åland så att reformen är neutral med hänsyn till Ålands finansiella ställning.
Administrativa konsekvenser av ändringar i beskattningen
De ändringar som föreslås i det åländska landskapsavdraget ökar i någon mån de administrativa kostnaderna för avdraget. Kostnaderna för genomförandet av det åländska landskapsavdraget är enligt Skatteförvaltningens uppskattning cirka 0,4 miljon euro.
Propositionen har beretts vid finansministeriet. I beredningsskedet har det flera gånger förts förhandlingar mellan finansministeriet och Ålands landskapsregering för att lösa frågan. Regeringen och Ålands landskapsregering hade en gemensam syn om att när beloppet av skattegottgörelsen enligt 49 § i självstyrelselagen beräknas, ska de förvärvsinkomstskatter som inflyter på Åland jämföras med motsvarande skatteinkomster i hela landet så att effekten av det åländska landskapsavdraget elimineras. Ålandsdelegationen har i uppdrag att avgöra hur detta ska tolkas i praktiken. När utkastet till regeringsproposition var på remiss innehöll det ett förslag angående skattegottgörelsen enligt vilket beräkningen av skattegottgörelsen skulle ha genomförts på så vis som överenskommits med Ålands landskapsregering.
Utkastet till proposition sändes på remiss till och utlåtanden erhölls av Ålands landskapsregering, Ålandsdelegationen, justitiekanslersämbetet, justitieministeriet och Skatteförvaltningen. Ålands landskapsregering kan acceptera föreslaget förutsatt att Ålandsdelegationen förhåller sig positiv till regleringen av avdraget och den föreslagna lösningsmodellen för att beakta skattegottgörelsen. Här utöver gavs några preciseringsförslag angående motiveringarna. Ålandsdelegationen konstaterar att det i propositionsutkastet föreslagna sättet för att beräkna skattegottgörelsen inte motsvarar gällande ordalydelse i självstyrelselagens 49 §, utan att de debiterade statsskatterna ska beaktas i sin helhet. Enligt Ålandsdelegationens utlåtande föreligger det inte hinder för att Ålandsdelegationen i anslutning till beslutet konstaterar hur stor skattegottgörelsen skulle vara om man vid uträkningen inte skulle beakta den av social- och hälsovårdsreformen föranledda förhöjningen av inkomstskatten. Ålandsdelegationen konstaterar vidare att ovannämnda konstaterande kunde utgöra grund för riksmyndigheternas egna beslut för kompenseringsåtgärder till landskapet.
Övriga utlåtanden innehåller närmast enskilda preciseringsförslag. Propositionens motiveringar har till flera delar preciserats på basen av utlåtandena.
Denna proposition kompletterar regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om inrättande av landskap och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården samt till lämnande av underrättelse enligt artikel 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse (RP 15/2017 rd) och är avsedd att bli behandlad samtidigt med den.
När de slutliga ekonomiska beräkningarna för social- och hälsovårds- och landskapsreformen har färdigställts våren 2018, lämnar regeringen en proposition till riksdagen som bl.a. innehåller ett förslag till lag om temporär ändring av avräkningsgrunden enligt självstyrelselagen för Åland.
I bilaga 7 till regeringsprogrammet (Protokollsanteckningar) konstateras att reformen av självstyrelselagen för Åland fortsätter och att regeringens förslag lämnas till riksdagen senast våren 2018. I regeringens proposition med förslag till ny självstyrelselag för Åland är regeringen beredd på att föreslå att riksdagens nuvarande beskattningsbehörighet ska skrivas in i lagförslaget så att riksdagen, när självstyrelselagen träder i kraft, bibehåller sin nuvarande lagstiftande makt på Åland i fråga om skatter, dock så att lagstiftningen om ändring av det åländska landskapsavdraget som beviljas vid beskattningen av förvärvsinkomster träder i kraft endast med lagtingets bifall. En sådan samförståndsmekanism tryggar således lagtingets inflytande inom det nya självstyrelsesystemet när sådan skattelagstiftning sätts i kraft som uttryckligen gäller det åländska landskapsavdraget som det föreslås en bestämmelse om i 125 a § i inkomstskattelagen.
125 a §. Åländskt landskapsavdrag. I regeringens proposition 15/2017 rd föreslås att det till lagen ska fogas en ny 125 a § med bestämmelser om ett åländskt landskapsavdrag som beviljas fysiska personer och dödsbon från statsskatten. Syftet med avdraget är att förhindra att social- och hälsovårds- och landskapsreformen leder till en skärpt statsbeskattning av förvärvsinkomster för skattskyldiga bosatta i landskapet Åland, varvid nivån på kommunalskatten inte behöver ändras på Åland.
För skattskyldiga vars hemkommun enligt 5 § i lagen om beskattningsförfarande (1558/1995) finns i landskapet Åland avdras enligt 1 mom. ett åländskt landskapsavdrag från inkomstskatten till staten på förvärvsinkomst. Avdraget är således ett avdrag från skatten som görs endast från den inkomstskatt på förvärvsinkomst som ska betalas till staten. Om avdraget är större än den inkomstskatt på förvärvsinkomst som ska betalas till staten, avdras inte den överstigande delen från de övriga skatterna. Om den skattskyldige betalar kommunalskatt till en kommun i landskapet Åland, har han eller hon rätt till det åländska landskapsavdraget som beviljas från statsskatten.
I 2 mom. föreskrivs om avdragets belopp samt om avdragsordningen. I regeringens proposition 15/2017 rd föreslås det att avdragsbeloppet är 12,47 procent av den skattskyldiges beskattningsbara inkomst i kommunalbeskattningen, till vilken fogas det sjukdomskostnadsavdrag och det studieavdrag som avses i kommunalskattelagen för landskapet.
Det föreslagna 2 mom. föreslås bli ändrat så att avdraget beräknas utgående från inkomstskattelagens bestämmelser om den skattskyldiges beskattningsbara inkomst i kommunalbeskattningen. Avdraget beräknas enligt 30 § i inkomstskattelagen på grundval av den beskattningsbara inkomsten vid kommunalbeskattningen
Ändringen föreslås för att alla särskilda avdrag från inkomsten som endast beviljas i kommunalbeskattningen på Åland ska bli beaktande när beloppet av landskapsavdraget räknas ut. Den föreslagna bestämmelsen täcker också eventuella nya särskilda avdrag som tas i bruk på Åland.
Det åländska landskapsavdraget görs före andra avdrag från inkomstskatten på förvärvsinkomst som ska betalas till staten, också före arbetsinkomstavdraget.
Ikraftträdandebestämmelserna i lagförslag 8 i RP 15/2017 rd tillämpas på lagförslagen i denna proposition.
Avräkningsgrund
Enligt 47 § 2 mom. i självstyrelselagen för Åland ska avräkningsgrunden ändras, om grunderna för statsbokslutet ändras på ett sätt som har en väsentlig inverkan på avräkningsbeloppets storlek. Därtill föreskrivs i 3 mom. om vissa exceptionella situationer då avräkningsgrunden ska höjas och i 4 mom. om sådana exceptionella situationer då avräkningsgrunden ska sänkas. Om villkoren i 2 mom. uppfylls ska avräkningsgrunden ändras, dvs. antingen sänkas eller höjas. Enligt förarbetena till självstyrelselagen (RP 73/1990 rd s. 89) togs bestämmelsen i fråga in i lagen av den anledningen att de inkomster som upptas i statsbokslutet är beroende av gällande budgeterings- och bokföringsregler. I regeringspropositionen konstateras bl.a. att för att en ändring av avräkningsgrunden ska vara befogad, ska ändringen avse någon princip i bokslutets uppbyggnad. De olika momenten motiveras som separata bestämmelser och i propositionen konstateras det inte att ändringsgrunderna bildar en helhet. Således ska 2 mom. bedömas separat från de övriga momenten i 47 §.
En betydande del av kommunernas och statens uppgifter överförs till landskapen i samband med social- och hälsovårdsreformen, och till följd av detta ändras tiotals inkomst- och utgiftsmoment i statsbudgeten och i statsbokslutet. Social- och hälsovårds- och landskapsreformen ökar statens inkomster med cirka 12,57 miljarder euro. Denna ökning har en väsentlig inverkan på avräkningsbeloppet. Ökningen av statens skatteinkomster ökar enligt de preliminära uppskattningarna avräkningsbeloppet med cirka 57 miljoner euro. Det är enligt regeringens uppfattning fråga om en sådan situation som avses i 47 § 2 mom. i självstyrelselagen, då avräkningsgrunden ska ändras. Avräkningsgrunden borde således med stöd av självstyrelselagen ändras redan i denna proposition och på nytt våren 2018. Av de skäl som anges ovan i 1 stycket föreslås det emellertid inte att avräkningsgrunden enligt 47 § i självstyrelselagen ska ändras i denna proposition och av den anledningen föreslås det att lagförslaget om ändring av avräkningsgrunden enligt självstyrelselagen för Åland ska strykas.
För att reformen ska uppfylla villkoren i självstyrelselagen även beträffande ändringen av avräkningsgrunden, överlämnas våren 2018 en ny proposition till riksdagen med förslag om temporär ändring av avräkningsgrunden åren 2019—2021. Därvid beaktas även konsekvenserna av de ändringar som på grund av social- och hälsovårds- och landskapsreformen föreslagits i utdelningen av samfundsskatten beaktas vid dimensioneringen av avräkningsbeloppet våren 2018. När ovan nämnda ändringar granskas i samband med dimensioneringen av avräkningsbeloppet, bör avräkningsgrunden enligt de preliminära beräkningarna sänkas med 0,08 procentenheter från och med 2019 jämfört med nuvarande avräkningsgrund. Enligt 47 § 5 mom. i självstyrelselagen stadgas det om ändring av avräkningsgrunden i rikslag med lagtingets bifall.
Syftet med skattegottgörelsen är att trygga att Åland gottgörs för de skatteinkomster som omfattas av skattegottgörelsen i den mån som det i förhållande till antalet invånare inflyter mer skatteinkomster på Åland än i riket. I förarbetena till självstyrelselagen (RP 73/1990 rd s. 54 och 90) konstateras bl.a. att det har ansetts vara skäligt att landskapet ska få ett förhöjt anslag (skattegottgörelse), om skattenivån i landskapet överstiger ett angivet relationstal. Enligt motiveringen kompenserar skattegottgörelsen i viss mån det åländska önskemålet om en egen skattelagstiftning och -förvaltning. Enligt förarbetena utgör skattegottgörelsen samtidigt ett incitament för landskapsmyndigheterna att föra en näringspolitik som möjliggör ökade skatteintäkter.
Beloppet av skattegottgörelsen nollställs i praktiken i samband med reformen eftersom statsbeskattningen på grund av det åländska landskapsavdraget skulle vara betydligt lindrigare på Åland än i riket. I det lagförslag om ändring av avräkningsgrunden enligt självstyrelselagen för Åland som ingår i regeringens proposition 15/2017 rd föreslogs det att det uteblivna skattegottgörelsebeloppet skulle kompenseras genom en höjning av avräkningsgrunden. En kompensering av skattegottgörelsen på det sätt som föreslagits ansågs under riksdagsbehandlingen vara problematisk, eftersom någon sådan möjlighet inte ingår avräkningssystemet för finansiering av landskapets utgifter enligt självstyrelselagen. Ett lösningsalternativ som har utretts är stiftandet av en speciallag om hur skattegottgörelsen ska beräknas i tekniskt hänseende. Frågan har diskuterats med justitiekanslern och ett utlåtande av justitiekanslern begärdes. Justitiekanslersämbetet konstaterade i sitt utlåtande av den 13 april 2017 att om skattesystemet ändras genom en ändring av inkomstskattelagen så att inkomstskatten till staten i fortsättningen bestäms på olika sätt i riket och i landskapet (125 a §, åländskt landskapsavdrag, RP 15/2017 rd), kan man genom en speciallag som anknyter till ändringen av inkomstskattelagen och som stiftas i normal lagstiftningsordning fastställa det tekniska beräkningssättet för motsvarande skatt för hela landet som avses i 49 § i självstyrelselagen, som efter ändringen i skattesystemet uppfyller syftet för 49 § i självstyrelselagen, och som är neutral med tanke på Ålands ställning.
Enligt 56 § i självstyrelselagen ska Ålandsdelegationen bl.a. fastställa skattegottgörelsen enligt 49 §. Under den fortsatta beredningen har man kommit fram till att någon speciallag inte stiftas, utan att Ålandsdelegationen avgör storleken på skattegottgörelsen med stöd av 56 § i självstyrelselagen. Ålandsdelegationen konstaterade i sitt utlåtande till regeringens proposition att det föreslagna sättet att beräkna skattegottgörelsen inte är förenligt med ordalydelsen i självstyrelselagens 49 §, utan vid beräkningen av skattegottgörelsen ska de debiterade statsskatterna beaktas i sin helhet. Enligt Ålandsdelegationens utlåtande föreligger det inte hinder för att Ålandsdelegationen i anslutning till beslutet konstaterar hur stor skattegottgörelsen skulle vara om man vid uträkningen inte skulle beakta den av social- och hälsovårdsreformen föranledda förhöjningen av inkomstskatten. Ålandsdelegationen konstaterar vidare att ovannämnda konstaterande kunde utgöra grund för riksmyndigheternas egna beslut för kompenseringsåtgärder till landskapet. Regeringen anser att reformen gällande skattegottgörelsen kan genomföras neutralt på det sätt Ålandsdelegationen framför i sitt utlåtande. Den uteblivna skattegottgörelsen kompenseras till Åland så att reformen är neutral med hänsyn till Ålands finansiella ställning.
Den föreslagna ändringen av landskapsavdraget säkerställer att lagtingets kommunalskattelagstiftning inte påverkar beloppet av det avdraget som görs från statsskatten. Den föreslagna bestämmelsen täcker också eventuella nya särskilda avdrag som tas i bruk på Åland.
Det åländskt landskapsavdraget förhindrar förvärvsinkomstbeskattningen från skärpas på Åland, och säkerställer att betydelsen av Ålands beskattningsbehörighet förblir oförändrad. Landskapsavdraget är ett avdrag som endast görs från statsskatten, varvid riket med stöd av 27 § 36 punkten i självstyrelselagen har lagstiftningsbehörighet i fråga om avdraget. När man dessutom beaktar att reformen som helhet kan genomföras neutralt med tanke på Ålands finansiella ställning och att avdraget inte gör intrång i landskapets lagstiftningsbehörighet i fråga om kommunalbeskattningen enligt 18 § 5 punkten självstyrelselagen, föreslås det att det ska föreskrivas om landskapsavdraget i inkomstskattelagen i vanlig lagstiftningsordning.
Det har i samband med beredningen framförts en oro över att man i framtiden kan skärpa beskattningen av enbart skattskyldiga som är bosatta på Åland genom att ändra på landskapsavdraget.
Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Denna allmänna likställighetsprincip preciseras genom det förbud mot diskriminering som finns i 6 § 2 mom. och som innebär att ingen får särbehandlas av en orsak som gäller hans eller hennes person. Enligt bestämmelsen får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. Dessa grunder för åtskillnad utgör kärnan i förbudet mot diskriminering. Förteckningen är emellertid inte uttömmande, utan särbehandling ska vara förbjuden också på grund av någon annan omständighet som gäller den enskilde som person. En sådan annan orsak kan vara t.ex. hemort (GrUU 67/2014 rd). Utskottet har påpekat att lagstiftningen om beskattningen inte konstitutionellt kan anses vara en sådan form av användning av offentlig makt på vars område de grundläggande fri- och rättigheterna och likställighetsprincipen enligt 6 § i grundlagen inte skulle tillämpas (GrUU 52/2016 rd och GrUU 53/2016 rd).
Likställighetsprincipen i grundlagen säkerställer således att man inte heller i fortsättningen utan grund kan skärpa beskattningen endast för de skattskyldiga som är bosatta på Åland.
Regeringen anser att denna proposition kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Regeringen anser dock att det är skäl att inhämta utlåtande av grundlagsutskottet i samband med riksdagsbehandlingen.
Med stöd av vad som anförts ovan föreslås det att riksdagen i regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om inrättande av landskap och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården samt till lämnande av underrättelse enligt artikel 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse (RP 15/2017 rd) stryker lagförslag 34 och i lagförslag 8 godkänner 125 a § ändrad på följande sätt:
Från inkomstskatten till staten på förvärvsinkomst för en skattskyldig som har sin hemkommun enligt 5 § i lagen om beskattningsförfarande i landskapet Åland avdras ett åländskt landskapsavdrag.
Avdraget utgör 12,47 procent av den skattskyldiges enligt denna lag beräknade beskattningsbara inkomst vid kommunalbeskattningen. Avdraget görs före förvärvsinkomstavdraget.
Helsingfors den 8 juni 2017
Senast publicerat 8.6.2017 14:15

References: § 3
 § 5
 § 2
 § 2
 § 2
 § 5
 § 36
 § 5
 § 1
 § 2