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Timestamp: 2016-12-07 22:23:49+00:00

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Fulda, Christian B - Kapitel 5
193Kapitel 5. Lösungsansätze
Die behandelten Fallbeispiele sollten das Problemfeld illustrieren. Weitere Konfliktfälle zwischen demokratisch legitimierter Willensänderung und vertraglicher Bindung existieren gewiß. Um dem Einwand vorzugreifen, daß dennoch die Staatenpraxis eher dürftig ausfällt, als daß ein gesteigertes Bedürfnis zur Beschäftigung mit Lösungsmöglichkeiten bestünde, sei nochmals auf die zentrale Prognose dieser Arbeit verwiesen,<1099> daß die Zahl der Konfliktfälle sich in Zukunft signifikant erhöhen wird. Denn die Zahl der Verträge, die innere Angelegenheiten der Gesellschaften regeln und damit unmittelbar die Fähigkeit dieser Gesellschaften zur demokratischen Selbstbestimmung tangieren, nimmt stetig in Anzahl und Regelungsdichte zu. Dazu tragen entscheidend zwei Faktoren bei: Zum einen die mit dem Stichwort Globalisierung gekennzeichnete internationale Vernetzung, zum anderen und damit verbunden die rückläufige Halbwertszeit gesellschaftlicher Verhältnisse. Das Phänomen der Globalisierung hat für das Vertragsvölkerrecht zwei Aspekte: Zum einen müssen aufgrund der Entgrenzung von Kapital-, Güter- und Personenverkehr viele Aspekte der zuvor nationalen Gesetzgebung inzwischen international geregelt werden, um überhaupt effektiv den Regelungsbereich zu erfassen. Zum anderen führt die faktische globale Vernetzung dazu, daß normative Gestaltungen (meist in Form von Unterlassungen) unmittelbare Auswirkungen auf andere Gesellschaften haben. Prominentestes Beispiel sind stets die niedrigen Umweltstandards in einem Land, die in anderen Ländern Schäden hervorrufen. Aber auch unzureichende Regulierung der Finanzmärkte, sowie Fragen der inneren Sicherheit (Terrorismus, organisierte Kriminalität) sind nur Beispiele dieser spill-overs, die in der Ökonomie externe Effekte genannt werden. Liegen aber externe Effekte vor, dann weitet sich der Kreis der von einer Regelung Betroffenen und somit unter legitimationstheoretischen Gesichtspunkten der Kreis der Mitbestimmungsberechtigten. Sowohl Effektivitäts- als auch Legitimationsanforderungen im Zusammenhang mit der Globalisierung werden also zu einer Verdichtung des gesellschaftsintern relevanten Völkerrechts führen. Die Erhöhung des Konfliktpotentials in materieller Hinsicht wird verschärft durch den temporalen Aspekt der zunehmenden Beschleunigung gesellschaftlichen Wandels. Durch technologischen Fortschritt induzierte wirtschaftliche Veränderungen, die sich dank der globalen Vernetzung wie ein Flächenbrand ausbreiten, aber auch neue wissenschaftliche Erkenntnisse im übrigen ziehen gesellschaftlichen Wandel nach sich, der ein Überdenken überkommener Regelungen notwendig macht. Es ist noch nicht absehbar, daß der durch die Informationstechnologie hervorgerufene Wandel ein Plafond erreicht hätte, und schon folgt ein wissenschaftsinduzierter in Form der Biotechnologie auf dem Fuße. Es läßt sich daher ohne weiteres prognostizieren, daß eine Reihe von völkerrechtlichen Regelungen, auf dem Wissen und den Anschauungen von heute fußend, morgen schon überholt sein werden. Wenn das Vertragsvölkerrecht, und damit letztlich die Fähigkeit der internationalen Gemeinschaft überhaupt, regulierend tätig werden zu können, seine Effektivität kraft Akzeptanz behalten soll, muß es Lösungsmöglichkeiten im Konflikt mit demokratisch legitimierten Willensänderungen bereithalten.
Zunächst sollen im geltenden Völkerrecht normative Ansatzpunkte aufgezeigt werden, um im letzten Unterkapitel der Arbeit ergänzend mögliche Weiterentwicklungen aufzuzeigen. Zu berücksichtigen ist dabei, daß das in der Arbeit aufgezeigte Spannungsverhältnis zwischen Demokratieprinzip und vertraglicher Verpflichtung bisher weder in der Staatenpraxis noch 194soweit ersichtlich in der Literatur thematisiert wurde. Damit fehlt es zwangsläufig bisher an praktizierten Lösungen für das Problem. Die Lösungsansätze können daher eben nur solche sein, nämlich Ansätze, die an vorgefundenen Instrumenten des Völkerrechts ansetzen und sie zur Lösung des aufgezeigten Problems heranziehen.
5.1 De lege lata
5.1.1 Legitimation des Vertragsschlusses
Aus der Perspektive des Demokratieprinzips stellen
47 WVK
Beschränkungen dar. Beim Abschluß der WVK wurden diese Artikel demgegenüber aus völkerrechtlicher Sicht teilweise mit Erstaunen aufgenommen, als unzulässige Verknüpfung des Völker- mit dem innerstaatlichen Recht angesehen.<1100> Ihre Existenzberechtigung mit dem Bedürfnis nach Stabilität im Vertragsrecht zu begründen, die durch verfassungsmäßige Verträge eher gewährleistet sei als durch verfassungswidrig zustandegekommene,<1101> trifft zwar zu, greift aber zu kurz. Die Herausbildung des Demokratieprinzips im Völkerrecht selber läßt diese Artikel nicht mehr ausschließlich als Scharnier zwischen innerstaatlichem und Völkerrecht erscheinen. Sie müssen vielmehr vor dem Hintergrund gelesen werden, daß das Völkerrecht selber nunmehr Anforderungen an die Legitimation staatlichen Handelns, also auch an den Abschluß völkerrechtlicher Verträge stellt. Zwar darf man nicht dem Kurzschluß verfallen, Verträge, die unter Verstoß gegen innerstaatliches Recht abgeschlossen wurden, entbehrten jeglicher demokratischer Legitimation. Denn unter der Voraussetzung eines demokratischen Verfassungsstaates sind die am Abschluß beteiligten Akteure durchaus legitimierte Vertreter ihres Staates: Sei es unmittelbar wie gewählte Präsidenten, sei es mittelbar wie Regierungschefs in Parlamentsdemokratien (und jeweilige Minister, Botschafter etc., auf die die Aufgabe delegiert wurde).<1102> Doch bedeutet der Verstoß gegen innerstaatliches Recht, daß die Legitimationskette fehlerhaft ist: Zu jeder Delegation gehört funktional ihre Kontrolle. Daher beeinträchtigen Verstöße gegen innerstaatliches Recht als Legitimationsfehler das Demokratieprinzip. Die Stimmen, die eine Berücksichtigung des Demokratieprinzips bei der Abfassung der
, gerade bei der Frage der Legitimation des Vertragsschlusses forderten,<1103> müssen deshalb jetzt Gehör finden. Denn nachdem nunmehr das Völkerrecht selber das Demokratieprinzip aufgenommen hat, muß es im Kontext von
besonderen Stellenwert erhalten.<1104>
Zumindest ein Einwand gegen die Berücksichtigung des nationalen Rechts kann unter der Geltung des Demokratieprinzips entkräftet werden, daß nämlich die Prüfung der Vertragsschlußkompetenz durch die andere Vertragspartei eine Einmischung in die inneren Angele195genheiten darstellt.<1105> Denn unabhängig davon, ob das Demokratieprinzip eine generelles Prüfungsrecht oder gar eine Prüfungspflicht seiner Einhaltung für andere Staaten schafft, so kann zumindest im Rahmen von Vertragsverhandlungen der anderen Vertragspartei nicht verwehrt werden, die Einhaltung solcher Vorschriften zu überprüfen, die zur demokratischen Legitimation des Vertrages beachtet werden müssen. Hinsichtlich der Frage, ob die Verletzung eine innerstaatliche Vorschrift von grundlegender Bedeutung betraf, könnte das Demokratieprinzip als Auslegungshilfe herangezogen werden. Soweit nämlich die innerstaatlichen Vorschriften primär der Kontrolle der Exekutive, der Partizipation der Legislative und schließlich der Begrenzung des Handlungsspielraums der staatlichen Organe überhaupt (materielles Verfassungsrecht) dienen, handelt es sich unter Geltung des Demokratieprinzips um eine Vorschrift von grundlegender Bedeutung. Verfahrensvorschriften und materielles Verfassungsrecht sind demnach zu berücksichtigen, wohingegen Form- und Fristvorschriften sekundärer Natur sind. Darüberhinaus findet das Demokratieprinzip insoweit Eingang in
Art.46 Abs.2 WVK
, als interne Rechtsvorschriften, die vom Demokratieprinzip gefordert werden, rechtssystematisch notwendigerweise objektiv erkennbar sind und nach Treu und Glauben von den Staaten berücksichtigt werden müssen. Nur läßt sich bisher aus dem Demokratieprinzip keine eindeutige interne Rechtsvorschrift hinsichtlich der Legitimation eines Vertragsschlusses ableiten. Zwar wurde in der
Verfassung von Bosnien Herzegowina
in Art.V Nr.3 d. festgelegt, daß die Präsidentschaft völkerrechtliche Verträge nur mit Zustimmung der Parlamentarischen Versammlung ratifizieren kann.<1106> Und aus einer Zusammenschau der Verfassungen demokratischer Staaten<1107> ließe sich zum einen für Parlamentsdemokratien vermutlich ein grundsätzliches parlamentarisches Zustimmungserfordernis für völkerrechtliche Verträge ableiten, allerdings qualifiziert nach Art des Vertrages. Zum anderen dürfte für Präsidialdemokratien eine autonome Ratifikationskompetenz die Regel sein, allerdings kann wiederum abhängig von der Art des Vertrages auch ein Zustimmungserfordernis des Parlamentes als Kontrollmechanismus existieren. Doch schon die in beiden Systemen vorhandene Differenzierung nach Art des Vertrages verhindert es, daß aus den allgemeinen Grundsätzen demokratischer Staaten ein rudimentärer Korpus allgemeinverbindlicher Regeln gewonnen werden kann, zu unterschiedlich sind die jeweiligen nationalen Ausprägungen.<1108>
196Erst recht erscheint es schwierig, aus dem Demokratieprinzip Aussagen über den Vertragsschluß zu treffen, die sich aus dem Inhalt des Vertrages herleiten. Tunkin hatte in der Diskussion der ILC - vergeblich - gefordert, daß in Fällen, in denen es um die Existenz des Staates als solchen gehe, ein Vertragsschluß durch die Vertreter des Staates nicht ausreichen könne, sondern daß ein solcher Vertrag durch das Volk abgesegnet werden müsse.<1109> Er begründete dies mit dem Selbstbestimmungsrecht der Völker; richtigerweise wird man die gleiche Schlußfolgerung aus dem Demokratieprinzip ziehen müssen.<1110> Nach Ansicht Wildhabers sollten Verträge, die innerstaatliches Recht verändern, Verträge, die signifikante budgetäre Konsequenzen nach sich ziehen, sowie Verträge von erheblicher politischer Bedeutung der Zustimmung durch die Legislative bedürfen.<1111> Er sieht in der staatlichen Praxis eine Annäherung an diese Grundsätze, muß aber einräumen, daß die Handhabung des Instruments der agreements in simplified form, also der nicht zustimmungsbedürftigen Verträge, bei allen Staaten diese Grundsätze durchlöchert.<1112>
Da die Grenze zwischen systematischer Interpretation geltenden Völkerrechts und seiner Neuausrichtung durch Interpretation fließend ist und keinerlei Staatenpraxis für die hier vertretene Interpretation nachgewiesen werden kann, bewegen sich diese Aussagen möglicherweise schon auf dem Gebiet de lege ferenda. In jedem Fall wird auch im letzten
Unterkapitel dieser Arbeit die Frage nach der Legitimation des Vertragsschlusses noch einmal aufgenommen.
5.1.2 Vorrang des nationalen Rechts
kodifizierte Dominanz der vertragsvölkerrechtlichen Verpflichtung über innerstaatliches Recht, und sei sie noch so demokratisch legitimiert, stellt den einen Randpunkt der Spannbreite möglicher Lösungen zwischen Vertrag und demokratischer Meinungsänderung dar. Der andere Randpunkt wäre eine Auffassung, die das Vertragsrecht in jedem Fall hinter - neuem - nationalem Recht, das einer demokratischen Entscheidungsfindung entstammt, zurückstehen ließe. Wenn auch eine solche Auffassung im Völkerrecht nicht vertreten wird, so kommt sie in nationalen Perspektiven durchaus vor, etwa in der US-amerikanischen Verfassungsrechts-Dogmatik, die einen völkerrechtlichen Vertrag wie ein innerstaatliches Gesetz behandelt. Sie führt zum Vorrang des jeweils jüngsten Ausdrucks der demokratisch legitimierten Meinung, unabhängig davon, ob dieser Ausdruck als völkerrechtlicher Vertrag oder als innerstaatliches Gesetz erfolgte. Diese Dogmatik ist zwar innerstaatlicher, verfassungsrechtlicher Natur. Da sie aber funktional das andere Ende des Spektrums der Lösungsmöglichkeiten abdeckt, kann anhand ihrer die Auswirkung eines solchen 197Ansatzes analysiert und seine Tauglichkeit für eine Übernahme ins Völkerrecht geprüft werden.
Die US-amerikanische Position beruht auf Art.VI der
, wonach
[t]his Constitution, and the laws of the United States which shall be made in pursuance thereof; and all treaties made, or which shall be made, under the authority of the United States, shall be the supreme law of the land; [...]<1113>
Dieser Artikel wird von der US-Rechtsprechung dahingehend interpretiert, daß völkerrechtliche Verträge den gleichen Rang wie Bundesgesetze haben, mit der Konsequenz, daß der Konflikt zwischen Bundesgesetz (=demokratischer nationaler Entscheidung) und einer Vertragsnorm<1114> mit self-executing-Charakter über die Formel lex posterior derogat legi priori gelöst wird.<1115>
Völkerrechtlich bleibt es selbstverständlich bei der Bindungswirkung der USA durch den Vertrag.<1116> Eine andere Auffassung würde dem Völkerrecht auch den Todesstoß versetzen, führte doch die uneingeschränkte einseitige Dispositionsfreiheit einer Partei über einen Vertrag dazu, daß die Funktion eines Vertrages als dauerhafte Basis für eine Kooperation oder eine normative Regelung verloren geht. Die Beurteilung ausschließlich aus der Perspektive des Vertrags als schützenswertem Element der Völkerrechtsordnung vernachlässigt jedoch auf der anderen Seite das Demokratieprinzip, das in dieser Lösung unzweifelhaft einen - extremen - Ausdruck findet. Die Frage darf daher nicht sein, ob die unilaterale Entscheidung über einen Vertrag per se unzulässig ist, sondern ob sie eine akzeptable Lösung für das Spannungsverhältnis zwischen demokratischer Entscheidungsfindung und vertraglicher Bindung bietet. Nachdem sie im Spektrum der denkbaren Lösungen das dem totalen Primat der vertraglichen Bindung gegenüberliegende Extrem bildet, liegt es nahe, dies zu verneinen. Diese Hypothese der goldenen Mitte bedarf jedoch einer Unterfütterung. Der in der Einleitung 198vorgestellte theoretische Lösungsansatz des Problems<1117> kann auch hier als Maßstab herangezogen werden. Die einseitige Gesetzgebung über die Vertragsmaterie ist nur scheinbar demokratisch. Denn es erzeugt einen negativen externen Effekt bei der anderen Vertragspartei, die sich in ihrer Erwartungshaltung hinsichtlich der Fortgeltung des Vertrages getäuscht sieht. So, wie es bisher im Völkerrecht an einem allgemeinen rechtlichen Mechanismus fehlt, eine Überprüfung des Vertrages einzuleiten, so negiert die unilaterale Entscheidung das Interesse des Vertragspartners, im nationalen Entscheidungsfindungsprozeß Argumente zu Gehör zu bringen, die für eine Fortführung des Vertrages sprechen. Anders gewendet wird durch einen innerstaatlichen Meinungswandel die Legitimation eines Vertrages nur auf einer Seite und von einer Seite überprüft, das Ergebnis, im äußersten Fall die Abkehr vom Vertrag, ist entsprechend nur einseitig legitimiert, es fehlt der Konsens der Parteien über den neuen status quo. Daher ist auch unter legitimationstheoretischen Gesichtspunkten ein Lösungsansatz, der einer einseitigen Entscheidung den Vorrang einräumt, abzulehnen, mag diese Entscheidung noch so demokratisch zustandegekommen sein.
5.1.3 Nichtanwendung
Die einfachste Lösung des Umgangs mit überholten Normen ist ihre übereinstimmende Nichtanwendung (obsolescence, desuetudo).<1118> Die ILC vertrat die Auffassung, daß die Fälle der Nichtanwendung in Wirklichkeit solche der konkludenten Beendigung im Konsens (
Art.54 b) WVK
) darstellen.<1119> Kaum abzugrenzen von dieser legalen Form des Vertragsfortfalls ist die einseitige Nichtanwendung. Das Dunkelfeld dieser pragmatischen Umgehung völkerrechtlicher Verpflichtungen, die nicht notwendigerweise auf einem gesellschaftlichen Umdenken beruhen muß, sondern zumeist auf praktischer Notwendigkeit beruht, ist schwer abzuschätzen, da Staaten naturgemäß nicht offenlegen, welche Verpflichtungen sie nicht mehr erfüllen, im Gegenteil stets dann noch die Völkerrechtskonformität ihres Verhaltens postulieren, wenn der Verstoß offensichtlich ist. Eine solche Lösung ist unter normativen Gesichtspunkten nicht akzeptabel und steht diametral einer Legitimation des Völkerrechts. Obwohl die Nichtanwendung ein interessantes Feld für empirische rechtstatsächliche völkerrechtliche Analysen wäre, soll sie daher hier nicht weiterverfolgt werden.<1120>
5.1.4 Demokratiefreundliche Auslegung
Das Demokratieprinzip kann auf zweierlei Weise in die Interpretation eines Vertrages einfließen. Zum einen können unter seiner Geltung bestimmte Begriffe einen anderen, neuen Inhalt als zur Zeit des Vertragsschlusses erhalten. In der Regel wird es sich dabei um ab199strakte Begriffe handeln.<1121> Eine solche Interpretation würde nach Treu und Glauben und den Grundsätzen des
Art.31 Abs.3 c) WVK
erfolgen. Zum anderen deutet insbesondere der
letzte Satz des Zitats
aus dem Namibia-Gutachten des
<1122> an, daß sich die verdichtende Völkerrechtsordnung einer Interpretationsweise öffnet, die eine Konkordanz der verschiedenen Rechtsnormen herstellt.<1123> Das Ganze wäre mehr als die Summe seiner Teile: Verträge erscheinen in dieser Perspektive nicht als Anhäufung unabhängiger und selbständiger Quellen völkerrechtlicher Verpflichtung,<1124> sondern als Bestandteile eines Netzes, das das Rechtssystem der internationalen Ordnung bildet. Eine demokratiefreundliche Interpretation ist danach nicht nur an bestimmte Begriffe und ihre Entwicklung geknüpft, sondern beeinflußt generell die Auslegung und Anwendung von Verträgen. Diese Auslegungsmethode greift in moderner Form das Prinzip der souveränitätsschonendsten Auslegung aus der früheren völkerrechtlichen Rechtsprechung auf.<1125>
5.1.5 Vertragsanpassung
Die beste Lösung für einen Konflikt ist stets die einvernehmliche. Entsprechend sollten divergierende Auffassungen über Sinn und Zweck eines Vertrages möglichst im Konsens einer neuen Übereinkunft zugeführt werden. Unterschiedliche Konstellationen ergeben sich dabei abhängig davon, ob die Möglichkeit der Anpassung des Vertrages im Vertrag selber vorgesehen ist oder ob eine solche fehlt.
5.1.5.1 Allgemeines Vertragsvölkerrecht
Es wurde bereits festgestellt, daß das allgemeine Vertragsvölkerrecht ein Recht auf Revision nicht kennt.<1126> Dies bedeutet jedoch nicht, daß keinerlei Vorgaben für die Behandlung eines Ansinnens auf Vertragsanpassung existieren. Diese lassen sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ableiten, der zum einen das Vertragsrecht bestimmt,
Art.26 WVK
.200 Zum anderen folgt er auch aus dem Umstand, daß jeder Wunsch nach Vertragsanpassung die potentielle Keimzelle eines Konfliktes über die Vertragsdurchführung ist und damit die Verpflichtung zur friedlichen Streitbeilegung auf dem Verhandlungswege nach Treu und Glauben auslöst.<1127> Auch wenn also ein pactum de contrahendo fehlt, so trifft den Vertragspartner zunächst die Verpflichtung, sich auf den Wunsch nach Änderung einzulassen, sodann die Verhandlungen nicht ungerechtfertigt abzubrechen, nicht ungebührlich zu verzögern, die gegebenenfalls vereinbarten Verfahren nicht zu mißachten und sich nicht systematisch den Vorschlägen und Interessen des Vertragspartners zu verschließen.<1128> Da der Grundsatz von Treu und Glauben jedoch nicht erfordert, durch die Verhandlungen zu einem Ergebnis zu gelangen,<1129> also einer materiellen Finalität entbehrt, kann die Verhandlungspflicht nur durch prozedurale Aspekte gestärkt werden. Solche müssen aber besonders vereinbart werden; dies geschieht in der Regel in Revisionsklauseln.
5.1.5.2 Revisionsklauseln
Insbesondere multilaterale Verträge, aber nicht ausschließlich<1130> enthalten Revisionsklauseln. Diese Dynamisierungvon Verträgen scheint zunehmend angelegt zu werden, sei es, um vorsorglich ein Ventil für potentielle Konflikte einzubauen, sei es um auf dem Stand der tatsächlichen Entwicklung zu bleiben, insbesondere auf dem Gebiet des Umweltschutzes.<1131>
201Zu prüfen ist, wie die unterschiedliche Ausgestaltung solcher Vertragsanpassungsklauseln sich auswirkt. Zu berücksichtigen ist allerdings, daß es sich hierbei um eine Lösung handelt, die im Vertrag angelegt sein muß. Mit Blick auf zukünftige Rechtsentwicklungen wird diese Frage daher
im letzten Unterkapitel unter der Perspektive Recht auf Revision
noch einmal aufgegriffen.<1132>
5.1.5.2.1 Bilaterale Verträge
Als Minimumstandard bei der Ausgestaltung bilateraler Verträge wird man das Recht eines Vertragspartners ansehen müssen, Vertragsänderungen zu unterbreiten, sowie unabhängig von der Eigeninitiative eines Vertragsstaates die Festlegung einer Revisionskonferenz nach einem bestimmten Intervall. Ein Beispiel für eine solche Klausel war im
<1133> enthalten:
Die in Art.XIV Abs.1 S.2
enthaltene Verfahrensvorschrift zum Inkrafttreten ist zwar zwecklos wie alle Regelungen, die die Vertragsänderung durch die Parteien formal begrenzen wollen. Denn jede im Konsens gefaßte Änderung beinhaltet gegebenenfalls implizit eine Abänderung der Formvorschrift. Dennoch sprechen pragmatische Gründe für eine solche Verfahrensvorschrift, nicht zuletzt die der Rechtssicherheit und der Kanalisierung des Verhaltens der Parteien. Denn die Beweislast für die Behauptung einer Partei, man habe den Vertrag anders als durch das vorgesehene Verfahren geändert, etwa durch nachfolgende Praxis, wird schwerer.
Handelt es sich um Verträge von grundsätzlicherer Bedeutung, deren Änderungsmöglichkeit restriktiver gehandhabt werden soll, empfiehlt es sich, eine qualifizierte Revisionsklausel zu verwenden, die etwa Vorsorge für eine Änderung der Umstände trifft.<1134> So heißt es etwa in einem Nachkriegs-Kreditvertrag zwischen den USA und dem Vereinigten Königreich vom 6. Dezember 1945<1135> über einen Kredit von 3,75 Mrd. US$:
12. Consultation on Agreement. Either government shall be entitled to approach the other for a reconsideration of any of the provisions of this Agreement, if in its opinion the prevailing conditions of international exchange justify such reconsideration, with a view to agreeing upon modifications for presentation to their respective legislatures.
Im Abkommen der Westmächte mit der Bundesrepublik vom 26. Mai 1952 in der Fassung des Protokolls vom 23 Oktober 1954<1136> lautet es ähnlich:
202The Signatory States will review the terms of the present Convention and the related Conventions
(a) [...]<1137>
(b) in any situation which all of the Signatory States recognise has resulted from a change of a fundamental character in the conditions prevailing at the time of the entry into force of the present Convention.
In either case they will, by mutual agreement, modify the present Convention and the related Conventions to the extent made necessary or advisable by the fundamental change in the situation.
Eine Kombination von modifizierter clausula und Revisionsrecht findet sich im Truppenstatut-Abkommen der NATO-Staaten:<1138>
Dieses Abkommen wird überprüft
(b) auf Antrag einer Vertragspartei nach Ablauf einer Frist von drei Jahren nach seinem Inkrafttreten;
(c) (i) [...]
(ii) jederzeit auf Antrag einer Vertragspartei hinsichtlich einer oder mehrerer Bestimmungen, wenn ihre weitere Anwendung nach Auffassung dieser Partei für sie besonders belastend oder unzumutbar sein würde; in diesem Fall werden Verhandlungen spätestens drei Monate nach der Stellung des Antrags aufgenommen; ist nach dreimonatigen Verhandlungen eine Einigung nicht erzielt worden, so kann jede Vertragspartei den Generalsekretär der Nordatlantikvertragsorganisation gemäß der Entschliessung des Nordatlantikrates vom 13. Dezember 1956 um seine guten Dienste und um die Einleitung eines der in dieser Entschließung genannten Verfahren ersuchen; die Vertragsparteien schenken Empfehlungen, mit denen ein solches Verfahren abgeschlossen wird, volle Beachtung;
Die Beschränkung auf eine grundlegende Änderung der Umstände wird allerdings in den meisten Fällen zu restriktiv sein; es ist daher vorzugswürdig, ein Revisionsrecht an eine grundlegende Änderung auch der politischen Linie im Regelungsbereich des Vertrages zu knüpfen.
Effektiv wird eine Revisionsklausel allerdings erst, wenn sie mit dem Schwert einer subsidiären Kündigungsklausel verbunden wird,<1139> wie im Agreement Concerning the System of Communications and Depots of the United States Army in Metropolitan France zwischen Frankreich und den USA von 1958:
203b) After the present Agreement shall have been in effect for three years, or at any subsequent date, the Parties will consult at the request of one of them with a view to revising the Agreement to adapt it to new circumstances which might present themselves.
c) If the Parties cannot come to agreement on effecting modifications judged necessary by one of them within a period of one year after the request for revision, the interested Party will be able to denounce the Agreement after one year's notice.<1140>
5.1.5.2.2 Multilaterale Verträge
Das für bilaterale Verträge gesagte gilt selbstverständlich mutatis mutandis auch für multilaterale. Allerdings ergeben sich aus der höheren Komplexität eines multilateralen Vertrages Probleme, die eine Betonung einzelner Aspekte rechtfertigen. So ist dringend anzuraten, ein festes Intervall für Revisionskonferenzen zu legen. Die UN hätte nicht solche Probleme mit der Neustrukturierung des Sicherheitsrates und der Entwicklung neuer Tätigkeitsfelder (peace-keeping, Verwaltung von failed states), wenn statt der erforderlichen Zweidrittel-Mehrheit in der Generalversammlung zuzüglich der neun Stimmen aus dem Sicherheitsrat nach
Art.109 UN-Charta
z.B. alle dreißig Jahre automatisch eine Revisionskonferenz stattfände. Des weiteren bedarf die Frage der asymmetrischen Vertragsentwicklung durch unterschiedliche Ratifikationen der Änderungen unter den Mitgliedsstaaten der besonders sorgfältigen Klärung. Abgewogen werden muß zwischen einer möglichst einheitlichen Geltung des Vertragswerkes, die eine Kündigungsmöglichkeit oder gar einen Kündigungszwang bei Nichtratifikation von Vertragsänderungen nahelegen würde, und einer möglichst breiten Basis des Vertrages innerhalb der Staatengemeinschaft. Als state of the art kann die Regelung im Gründungsstatut des Internationalen Strafgerichtshofs,
Art.121-123 IStGH-Statut
,<1141> angesehen werden, in denen nicht nur eine Revisionskonferenz sieben Jahre nach Inkrafttreten vorgesehen wird, sondern auch detaillierte Regelungen zur Vertragsänderung getroffen werden, inklusive zum Verfahren der Vertragsänderung, zur Geltung für Staaten, die bei der Abstimmung unterlagen einschließlich Gegenausnahmen für bestimmte Bereiche (Erweiterung des materiellen Strafrechts), sowie schließlich einer Kündigungsmöglichkeit für Staaten, die sich einer Vertragsänderung nicht anschließen möchten.
5.1.5.3 Verweistechniken Eine andere Möglichkeit der Vertragsgestaltung, um zumindest auf dem Stand von Wissenschaft und Technik bleiben zu können, wenn schon nicht dem gesellschaftlichen Wandel Rechnung zu tragen, ist die Delegation von Normausfüllung an internationale Organisationen. Aus den in dieser Arbeit behandelten Vertragsmaterien seien zwei Beispiele herausgegriffen, nämlich die Seerechtskonvention (UNCLOS) und die Drogenkonventionen.<1142>
UN Seerechtskonvention von 1982
<1143> verweist explizit und implizit auf Sekundärrechtssetzung insbesondere der
(IMO). Zunächst 204bestimmen
Art.41 Abs.4
Art.53 Abs.9 UNCLOS
, daß bei der Ausweisung von Schiffahrtswegen die competent international organization beteiligt werden soll; als solche sieht sich die
.<1144> Sodann finden sich Verweise auf generally accepted international rules/ standards/ regulations/ procedures/ practices insbesondere im Bereich der Sicherheit der Seeschiffahrt und dem Schutz vor Umweltverschmutzung,<1145> die als Generalklauseln ausfüllungsbedürftig sind und durch Standards der
konkretisiert werden. Ein multilaterales Vertragswerk ohne eine eigene Organisation erhält damit eine institutionelle Unterstützung, die eine Dynamisierung der Vertragsverpflichtungen ermöglicht, ohne daß für diese Detailfragen stets eine Revisionskonferenz zusammenkommen muß. Auf der anderen Seite bringt diese Konstruktion mit sich, daß Vertragsparteien der Seerechtskonvention Sicherheits- und Umweltbestimmungen unterliegen, an deren Mitwirkung sie nicht beteiligt waren, weil sie nicht Mitglieder der
sind. Zwar haben sie einer solchen Normkonkretisierung von dritter Seite zugestimmt. Und die Standardsetzung im Rahmen der
erfolgt nicht ohne jeglich Legitimation, sofern ihre Mitgliedstaaten von demokratisch legitimierten Regierungen vertreten werden. Dennoch wird die Legitimationskette dünn. Gestützt werden kann sie argumentativ durch die Erwägung, daß es zum einen keinem Vertragsstaat der Seerechtskonvention verwehrt ist, auch Mitglied der
zu werden und an der Standardsetzung mitzuwirken. Zum anderen handelt es sich beim Regelungsbereich um ein internationales öffentliches Gut, so daß partikulare politische Vorstellungen einzelner Staaten ohnehin nicht so schwer ins Gewicht fallen: Es geht um die möglichst breite Absicherung der Regelung der Weltmeere durch die internationale Gemeinschaft. Und schließlich kann ein Vergleich zur Delegation von Normkonkretisierungen durch Experten im innerstaatlichen Verwaltungsrecht (TA Luft/TA Lärm) gezogen werden.
Einen anderen Mechanismus als die Seerechtskonvention wählen die Drogenkonventionen<1146> im Hinblick auf die Beteiligung der Weltgesundheitsorganisation (
). Dieser obliegt das fact-finding, das der normativen Behandlung von Suchtmitteln zugrundeliegt. Nach
Art.2 Abs.4 und 5 der Convention on Psychotropic Substances
in medizinischer und wissenschaftlicher Hinsicht zugrundezulegen, wenn sie eine Substanz klassifizieren möchte, wobei es in ihrem Ermessen bleibt, die Substanz auf eine Liste zu setzen oder von ihr herunterzunehmen oder zwischen Listen zu verschieben. Demgegenüber sind im Rahmen der
die Vorschläge der
in dem Maße verbindlich, daß die
ihnen lediglich folgen oder untätig bleiben kann. Obwohl mit der
die Konventionen gleich durch zwei Organe unterstützt werden, wird also noch eine weitere Organisation an der Normausgestaltung beteiligt. Dies läßt sich in diesem Falle ausschließlich durch das Bemühen um Einbindung fachlicher Expertise auf der Grundlage funktionaler Arbeitsteilung erklären.<1147> Die unterstellte Objektivität der wissenschaftlichen Erkenntnis, gekoppelt mit der Möglichkeit einer Revision der Entscheidungen der
Art.3 Abs.8 Single Convention
Art.2 Abs.8 Convention on Psychotropic Substances
(die nach
Art.2 Abs.7
darüberhinaus die Möglichkeit für Vertragsstaaten enthält, ausnahmsweise einer Maßnahme nicht zu folgen), begrenzt den Einfluß dieses Drittbestimmungsrechtes. Wie oben gezeigt wurde, ist darüber hinaus die Gefahrerkennung nur ein Teil des Regelungsbereiches, die Frage des Umgangs mit der Drogengefahr läßt sich demgegenüber nicht so ohne weiteres an Experten delegieren.<1148>
5.1.5.4 Experimentierklauseln
Auch wenn Experimentierklauseln materiell der Kündigung bzw. der nicht vollzogenen Vertragsänderung (opting-out-Klauseln)<1149> vergleichbar sind, sollen sie hier im Rahmen der Vertragsanpassung behandelt werden. Denn der Wunsch eines Vertragsstaates, grundsätzlich einer Vertragsverpflichtung nachzukommen, jedoch auf einem Wege, der konkret im Vertrag nicht vorgesehen ist, wie dies am Beispiel der Drogenkonsumräume diskutiert wurde,<1150> unterscheidet sich substantiell vom Wunsch, sich von einer Verpflichtung lösen (Teilkündigung) oder sie gar nicht erst eingehen zu wollen (opting-out bei Vertragsänderung). Dabei geht es nicht um die Zulässigkeit einer gegenüber den völkerrechtlichen Verpflichtungen verschärften innerstaatlichen Regelung, die in den meisten Verträgen möglich ist (Klausel über weitergehende Maßnahmen), da sie lediglich Mindeststandards setzen.<1151> Die hier propagierten Experimentierklauseln könnte man auch qualifizierte opting-out-Klauseln nennen: Eine Entbindung von einer konkreten materiellen Vertragsverpflichtung, verbunden jedoch mit der Aufrechterhaltung prozeduraler Pflichten hinsichtlich des Regelungsgegenstandes, wie z.B. Anzeigepflicht der im Rahmen der Experimentierklausel alternativ getroffenen Regelung, deren Begründung und regelmäßige Berichterstattung über ihre Anwendung. Solche Verfahrenspflichten existieren rudimentär bereits in den meisten Fällen einer opting-out-Klausel,<1152> eine Experimentierklausel wäre demnach eine Kombination aus einer Klausel über weitergehende Maßnahmen und den Verfahrenspflichten einer opting-out-Klausel. Sie könnte etwa wie folgt lauten:
Ist ein Mitgliedstaat der Ansicht, daß zur Erreichung von Ziel und Zweck dieser Konvention eine Maßnahme notwendig ist, die möglicherweise im Widerspruch zu einer konkreten Verpflichtung aus dieser Konvention steht, ist es ihm möglich, diese Verpflichtung auszusetzen, vorausgesetzt, daß er:
(a) die Maßnahme anzeigt, mit der er das Ziel und den Zweck dieser Konvention zu erreichen gedenkt;
(b) die konkrete Verpflichtung aus dieser Konvention benennt, zu der die Maßnahme möglicherweise im Widerspruch steht;
(c) begründet, warum und in welcher Weise die Maßnahme zur Erreichung von Ziel und Zweck dieser Konvention notwendig ist;
(d) jährlich über die Umsetzung der Maßnahme Bericht erstattet und darlegt, wie sie zur Erreichung von Ziel und Zweck dieser Konvention beiträgt.
2065.1.6 Kündigungsrecht
5.1.6.1 Vertraglich vereinbartes Kündigungsrecht
zeigt, bietet ein Kündigungsrecht nicht immer die Gewähr für eine problemlose Beendigung eines Vertragsverhältnisses. Es kann jedoch helfen, Spannungen zu vermeiden, und wenn es nur als Hebel genutzt wird, um den Partner zu Verhandlungen über den Vertrag zu zwingen, wie es im
amerikanisch-russischen Streit um die Anpassung des ABM-Vertrages
versucht wurde. Für die Frage, ob Kündigungsklauseln einer demokratisch legitimierten Meinungsänderung den völkerrechtlichen Weg bahnen können, sind zum einen zeitliche Aspekte, nämlich Mindestlaufzeit und Kündigungsfrist, zum anderen formelle und materielle Beschränkungen relevant.
5.1.6.1.1 Mindestlaufzeit und Kündigungsfrist
<1153> war noch mit einer Mindestlaufzeit von 20 Jahren ausgestattet worden (Art.13), allerdings kombiniert mit einer Revisionsklausel (Art.12), die bereits nach 10 Jahren Modifikationen (mithin auch der Mindestlaufzeit) ermöglichte. Legt man eine durchschnittliche Periode von 4 bis 5 Jahren für Parlaments- und gegebenenfalls Präsidentenwahlen zugrunde,<1154> umfassen 20 Jahre vier bis fünf Wahlperioden - in schnellebigen Zeiten eine Ewigkeit. Handelt es sich daher um eine Materie, bei der es sich grundsätzlich empfiehlt, den Vertragsstaaten eine Ausstiegsmöglichkeit auszuräumen, sind Mindestlaufzeiten angemessener, die keine Verpflichtungen gleich für mehrere Wahlperioden begründen.<1155> Ob dabei die Konstruktion eines zeitlich beschränkten Vertrages mit automatischer Verlängerung bei Fehlen einer Kündigung oder eines zeitlich unbeschränkten Vertrages mit Kündigungsfrist nach einer Mindestlaufzeit gewählt wird, ist funktional gleichwertig.<1156> Bedenken begegnen allerdings die Klauseln, die in die
ILO Übereinkommen
eingefügt werden, nach denen eine Kündigung frühestens nach zehn Jahren erfolgen kann, aber auch nur innerhalb eines Jahres - nutzt ein Mitgliedsstaat die Kündigungsmöglichkeit nicht, bleibt er für weitere 10 Jahre gebunden.<1157> Damit vergehen gegebenenfalls über 2 Wahlperioden, bis die Frage einer Kündigung wieder aktuell wird.<1158>
207Gerechtfertigt erscheinen längere Mindestlaufzeiten lediglich bei Projektverträgen, die mit nicht unerheblichem Aufwand insbesondere finanzieller Art für die Vertragspartner verbunden sind. So wurde 1988 das Übereinkommen über den neuen Beschleunigerring am Genfer CERN, die
Convention on the Construction and Operation of a European Synchrotron Radiation Facility
(ESRF Convention),<1159> immerhin ein Projekt über 600 Mio. US$, für knapp 20 Jahre geschlossen; nach dem 31. Dezember 2007 ist es jeweils zum Ende von Dreijahres-Phasen kündbar (Art.13 Abs.1 des Übereinkommens).
5.1.6.1.2 Formelle Beschränkung
Eine seltene, aber für den Interessenausgleich der Parteien sehr sinnvolle Klausel ist die Verknüpfung des Kündigungsrechtes mit einem vorhergehenden Revisionsverfahren, das erst fruchtlos geendet haben muß, bevor die Kündigung ausgesprochen werden kann. Eine solche Klausel fand sich etwa im letzten der zwischen Frankreich und den USA über die Stationierung von US-Truppen abgeschlossenen bilateralen Abkommen.<1160> Auch wenn sie in dem Fall nicht verhinderte, daß Frankreich die Verträge ohne vorhergehende Konsultationen kündigte, ist eine Konditionalisierung des Kündigungsrechtes durch ein Verfahren zumindest für bilaterale Verträge deshalb empfehlenswert, weil sie die von beiden Vertragspartner legitimierte Normierung durch den Vertrag soweit wie möglich fortführt, anstatt den Konsens bereits bei der ersten Abkehr durch nur einen Vertragspartner zusammenbrechen zu lassen.
Funktional ähnlich stipuliert Art.13 Abs.2 der
ESRF Convention
<1161>, daß die Modalitäten einer Kündigung insbesondere in finanzieller Hinsicht vor der Beendigung des Vertragsverhältnisses durch Vereinbarung zwischen den Vertragsparteien gelöst werden müssen.
5.1.6.1.3 Materielle Beschränkung
Ebenfalls noch ausbaufähig sind die Möglichkeiten, Kündigungsrechte materiell Beschränkungen zu unterwerfen. Bisher wird ein solches qualifiziertes Kündigungsrecht hauptsächlich in Rüstungsverträgen genutzt; die Öffnung erfolgt im Hinblick auf die noch nicht völlig aufgegebene nationale Souveränität, die durch außerordentliche Ereignisse die Aufgabe der vertraglichen Verpflichtungen notwendig erscheinen läßt. Entsprechend gestaltet ist zum Beispiel Art.X des
Nichtverbreitungs-Vertrages
von 1968<1162>:
1. Each Party shall in exercising its national sovereignty have the right to withdraw from the Treaty if it decides that extraordinary events, related to the subject matter of 208this Treaty, have jeopardized the supreme interests of its country. It shall give notice of such withdrawal to all other Parties to the Treaty and to the United Nations Security Council three months in advance. Such notice shall include a statement of the extraordinary events it regards as having jeopardized its supreme interests.
Dieser Artikel diente sowohl Art.15 des
von 1972<1163> als auch
Art.XVI Abs. 2 des Chemiewaffen-Übereinkommens
von 1993<1164> sowie Art.IX des
Atomteststop-Vertrages von 1996
<1165> zum Vorbild.<1166> Die in der Arbeit behandelten
haben gezeigt, daß nicht nur im Sicherheitsbereich, dem vermeintlich letzten Refugium nationaler Souveränität, sondern auch in anderen Gebieten die innerstaatliche Meinung andere Wege beschreiten kann. Empfehlenswert wäre es daher, Verträge, die innerstaatliche Aspekte wie etwa das neuralgische Thema Umwelt behandeln, mit qualifizierten Kündungsklauseln auszustatten, die eine Beendigung nicht schon bei jedem Mißfallen gegenüber einer konkreten technischen Regelung, sondern erst bei einer grundsätzlichen Neuorientierung der innerstaatlichen Politik ermöglichen.
5.1.6.2 Kündigungsrecht nach allgemeinem Vertragsvölkerrecht
Art.56 Abs.1 (b) WVK
aus, stellt sich die Frage, woran man erkennen soll, daß ein Vertrag seiner Natur nach implizit kündbar ist. Die Versuche der Literatur, Typologien zu bilden,<1167> sind in dieser Hinsicht unfruchtbar. Für fast jeden Typus, der als unkündbar angesehen wird, gibt es Gegenbeispiele, also Verträge des jeweiligen Typus, in die Kündigungsklauseln aufgenommen wurden, und für die Typen, die kündbar sein sollen, ebenfalls Beispiele solcher Verträge, die es nicht sind.<1168> Wichtiger erscheint daher, die Grundlage für eine funktionale Interpretation zu legen. Das Augenmerk auf eine typologische Systematik in der bisherigen Diskussion hat den Blick auf Sinn und Zweck einer solchen Regelung vernachlässigt. Der Hinweis, es handele sich um Verträge, deren Regelungsgegenstand von zeitlich beschränkter Dauer sei,<1169> ist letztendlich eine petitio principii: Die Frage ist genau diejenige nach der beschränkbaren Dauer der vertraglichen Regelung. Und der prag209matische Hinweis, die Regelungen einer Reihe von law-making conventions gälten ohnehin gewohnheitsrechtlich,<1170> verdeckt innerhalb der Gruppe solcher normierenden Verträge den kategorialen Unterschied zwischen denjenigen, die Normen für das zwischenstaatliche Miteinander in der internationalen Gemeinschaft setzen (etwa der
Seerechtskonvention von 1982
), und denjenigen, die Harmonisierungen innerstaatlicher Belange vornehmen (etwa die Anti-Drogenkonventionen). Die Natur des Vertrages ließe sich demgegenüber nach der Struktur der Völkerrechtsordnung beurteilen. Solche Verträge, die die Verfaßtheit der internationalen Gemeinschaft betreffen, sind in Ermangelung einer vertraglichen Regelung lediglich reformierbar, nicht jedoch kündbar. Dabei ist Verfaßtheit weit zu verstehen: Beginnend mit der Abgrenzung der Staaten voneinander (Grenzverträge) über den Umgang miteinander (Diplomatenkonventionen, Vertragsrechtskonventionen), die gemeinsamen Belange (Seerechtskonventionen) hin zu den menschenrechtlichen Gewährleistungen, der
International Bill of Rights
,<1171> als Garantie für die Legitimationssubjekte des Völkerrechts. Es kann für solche Verfassungsverträge gute und weniger gute Gründe geben, eine Kündigungsklausel aufzunehmen.<1172> Fehlt aber eine solche Klausel, hilft ein solcher Interpretationsansatz, das Normengeflecht der internationalen Gemeinschaft in seiner unterschiedlichen Struktur zu berücksichtigen. Demgegenüber kann dem Demokratieprinzip Rechnung getragen werden, wenn man solchen Verträgen ein implizites Kündigungsrecht zugesteht, die innere Angelegenheiten betreffen, also unterhalb der Verfassungsebene sozusagen einfaches Recht schaffen.
5.1.6.3 Rechtsfolgen
Die Wiener Vertragsrechtskonvention geht in
vom Prinzip der Integrität völkerrechtlicher Verträge aus. Entscheidend ist das vertragliche Gleichgewicht, danach richtet sich die Trennbarkeit.<1173> Einzelne Klauseln können nur ausnahmsweise abgetrennt werden,<1174> bemüht wird dabei die vermutete Intention der Parteien beim Vertragsschluß. Diese Betrachtungsweise stellt den Rechtsgeschäfts-Charakter der Verträge in den Vordergrund;<1175> berücksichtigte man ihren Norm-Charakter, wäre eine Abtrennbarkeit leichter zu rechtfertigen.<1176> Einzelne Klauseln erscheinen leichter angreifbar, wenn man ihren abstrakten Normcharakter 210betont, als wenn man das Gesamtgefüge der vertraglichen Verpflichtungen berücksichtigen muß, und zwar nicht nur bei den im Völkerrecht eher seltenen Fällen eines Normenhierarchiekonfliktes oder dem bisher nur ansatzweise gelösten Problem der Konkordanz gleichwertiger Verpflichtungen, sondern auch bei Mängeln beim Vertragsschluß. Als Beispiel ließe sich ein Vertragswerk heranziehen, das als Verwaltungsabkommen geschlossen wurde und das mehrere inhaltliche Gebiete abdeckt, wovon ein Regelungsbereich der parlamentarischen Zustimmung bedurft hätte, während andere Bereiche durchaus von der Regierung alleine hätten geregelt werden können. Erst recht gilt dies, wenn man
eine weite Interpretation zugrunde legt und nicht nur Kompetenznormen, sondern auch materielles Verfassungsrecht davon erfaßt sieht. Paradoxerweise impliziert gerade diejenige Norm der WVK den Normcharakter von Verträgen, die eine Trennbarkeit ausschließt, nämlich
Art.44 Abs.5 WVK
. Soweit ein Verstoß gegen ius cogens,
Art.53 WVK
, vorliegt oder der Vertrag unter Zwang (gegen den Staat oder seinen Vertreter, Fälle der
52 WVK
) zustandekam, fällt stets der gesamte Vertrag. In den Fällen des
kann dies durchaus den Interessen der verletzten Partei entgegenlaufen. Diese Brüskierung der Intention der Parteien wird als Sanktion der internationalen Gemeinschaft gedeutet.<1177> Eine solche Vernachlässigung des Parteiwillens ist nur durch die Referenz an den Norm-Charakter einer solchen Klausel zu erklären; im Fall von ius cogens liegt ein Normenhierarchiekonflikt vor, während der Ausschluß der unter Zwang geschlossenen Verträge von der selektiven Ungültigkeit sich als Minimalanforderung an das gültige Zustandekommen völkerrechtlicher Normen deuten läßt.
Vor diesem Hintergrund spricht vieles dafür, in Fällen, in denen sich das Demokratieprinzip auswirkt,
Art.44 Abs.3 WVK
anzuwenden und nur einzelne Klauseln etwa von der Unwirksamkeit nach
oder der Kündigung nach
erfaßt anzusehen. Denn die Verletzung von Zustimmungserfordernissen oder die Inkompatibilität mit materiellem Verfassungsrecht nach
sowie der demokratisch legitimierte Sinneswandel, der zur Kündigung nach
führt, können sich lediglich auf einzelne Aspekte des Vertrages beziehen. Dem Rosinenpicken insbesondere bei Paket-Lösungen (z.B. der Überführung des GATT in die
, bei denen zum
hinzukamen<1178>) steht
Art.44 Abs.3 b)
WVK entgegen, die das vertragliche Gleichgewicht gegenüber dem Norm-Charakter betonen. Bei multilateralen Verträgen, insbesondere law-making treaties, dürfte allerdings die Kündigung des ganzen Vertrages und gegebenenfalls ein neuer Beitritt mit entsprechendem Vorbehalt die vorzugswürdige Lösung sein.
In Verträgen, die von ihrer Natur her nicht auf Beendigung angelegt sind, erscheint nur eine integrative Regelung denkbar, soll das Demokratieprinzip gewährleistet bleiben. Als Beispiel soll die Europäische Union dienen. Weder der
<1179> noch der
<1180> enthalten ein Kündigungsrecht. Aus der Festlegung der Geltungsdauer auf 211unbegrenzte Zeit nach Art.51
n.F. (Art.Q EUV a.V.) und Art.312 EGV (Art.240 EGV a.F.) kann daher systematisch geschlossen werden, daß eine ordentliche Kündigung ausgeschlossen ist,
.<1181> Dennoch sind beide Verträge in der Lage, dem Wandel der Zeit Rechnung zu tragen. Angesichts der Weite der Verpflichtungen, die zumindest der selber bereits enthält, ist das Zusammenspiel von Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Setzung von Sekundärrecht, der partiellen Mitwirkung und Kontrolle des Europaparlamentes und insbesondere der unabhängigen Gerichtsbarkeit des EuGH eine beispielhafte Regelung eines dynamischen Verfahrens, mit dem dem Demokratieprinzip Rechnung getragen wird. Allerdings wird hier weder abstrakt behauptet, daß integrative System a priori demokratisch legitimiert sind, noch konkret, daß die Ausgestaltung der EU im Hinblick auf demokratische Legitimation nicht noch verbessert werden könnte. Eine Stellungnahme dazu würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen.<1182> Es geht lediglich darum festzustellen, daß in Fällen, in denen von vornherein feststeht, daß ein statisches Vertragswerk nicht adäquat auf Entwicklungen im gesellschaftlich-realen Bereich des Regelungsgegenstandes reagieren kann, eine funktionale Lösung über ein integratives System gefunden werden kann, die größere demokratische Legitimation (nicht notwendigerweise perfekte) gewährleistet. In pragmatischer Hinsicht ist natürlich zu berücksichtigen, daß eine Integration mindestens eine bipolare Gewaltenteilung nach sich zieht (Legislative/Judikative), sofern auf eine eigene Exekutivkompetenz verzichtet wird. Sie ist daher mit einem gewissen institutionellen Aufwand verbunden, der sich nur dadurch rechtfertigen läßt, daß die Institutionen nicht nur einen Regelungsgegenstand, sondern gleich mehrere behandeln und dadurch Größenvorteile erzielen.
5.1.8 Intelligente Vertragsklauseln
Schließlich gibt es Fälle, in denen eine unbegrenzte Laufzeit geplant, eine Integration zu aufwendig ist, aber die Konfliktpotentiale überschaubar sind. Dann können intelligente Vertragsklauseln helfen, die unerwünschte Bindung potentiell andererer Mehrheiten zumindest überschaubar zu halten. Als Beispiel sei dafür der Vertrag vom 29. Januar 1998 über die internationale Raumstation (ISS)<1183> genannt. Das multilaterale Projekt, für das über einen Zeitraum von 30 Jahren
Kosten von 100 Mrd. Euro veranschlagt werden
, birgt vom Ansatz her als technologisches Großprojekt für folgende Legislaturperioden die Gefahr explodierender Kosten in sich.<1184> Entsprechend wurde in Art.15 Abs.4 des Vertrages eine Kosten212minimierung festgelegt. Ausgefüllt wurde diese Verpflichtung durch mehrere Memorandum of Understanding zwischen den Betreibern der ISS - den technischen Raumfahrtagenturen -,<1185> in denen nicht nur eine jährliche Budgetrestriktion vereinbart wurde (für den europäischen Partner in Höhe von 0,6 Arianestarts), sondern auch das Prinzip des operating to cost erstmalig eingeführt wurde. Danach müssen die Betreiber im Laufe des Jahres die Nutzung der Raumstation an der Höhe des bereits verbrauchten Jahresbudgets ausrichten und gegebenenfalls geplante Nutzungen streichen.<1186> Dadurch werden die Betreiber daran gehindert, das Jahresbudget zu überschreiten und die Vertragsstaaten zum Nachschuß zu nötigen.
2135.2 De lege ferenda
5.2.1 Legitimation des Vertragsschlusses
die adäquate Berücksichtigung der demokratischen Legitimation vertragsvölkerrechtlicher Verpflichtungen nicht lösen kann,<1187> sollen im folgenden Überlegungen zu einer Berücksichtigung des Demokratieprinzips beim Vertragsschluß angestellt werden. Daß ein Versuch der Vereinheitlichung des innerstaatlichen Rechts über den Abschluß völkerrechtlicher Verträge nicht aus der Luft gegriffen ist, zeigt Art.54 der Modellverfassung der 14 Staaten der African and Malagasy Union, nach dem Friedensverträge, Gründungsverträge internationaler Organisationen und Verträge, die eine Gesetzesänderung erforderlich machten, innerstaatlich der Zustimmung durch ein Gesetz bedürfen, also durch ein parlamentarisches Organ.<1188> Über die lediglich politisch angestrebte Vereinheitlichung dieses historischen Beispiels hinaus können aus dem Demokratieprinzip normative Anforderungen an die Ausgestaltung des innerstaatlichen Rechts abgeleitet werden. Dabei müßte eine Entwicklung des allgemeinen Vertragsvölkerrechtes in zwei Richtungen erfolgen, zum einen hinsichtlich der Beteiligung eines Gesetzgebungsorgans überhaupt, zum anderen hinsichtlich der konkreten innerstaatlichen Kompetenzverteilung. Gestützt wird dieser rechtspolitische Vorstoß auf die Überzeugung, daß die Effektivität völkerrechtlicher Normen, die in ihren komplexeren Bereichen fast ausschließlich vertraglicher Natur sind, nicht ohne einen grundlegenden Wandel im Umfang der demokratischen Kontrolle der Außenbeziehungen erreicht werden kann.<1189> Das Völkerrecht kann nicht hoffen, erfolgreich Materien zu regeln, die zu den inneren Angelegenheiten von Gesellschaften gehören, wenn es die Legitimation dieser Regeln nicht verstärkt. Aber auch der Versuch zur dauerhaften Regelung der Angelegenheiten der internationalen Staatengemeinschaft wird scheitern, wenn die Bevölkerungen dieser Gemeinschaft ihr Plazet zu dieser Weltordnung nur mittelbar geben können.<1190>
Ohne den fruchtlosen Versuch einer Differenzierung nach dem Inhalt der Verträge vorzunehmen, sollte mittels eines funktionalen Ansatzes der Grundsatz etabliert werden, daß normsetzende und budgetrelevante Verträge sowie Verträge mit besonderer politischer Relevanz für eine Gesellschaft der parlamentarischen Zustimmung bedürfen. Im Sinne einer Gewaltenteilung blieben somit lediglich Verträge, die ausschließlich mit exekutivischen Maßnahmen umgesetzt werden können, von der Zustimmungspflicht befreit. Eine Flexibilisierung wäre dadurch zu erreichen, daß die nationale Verfassung oder ein Parlamentsbeschluß für bestimmte Verträge von der Zustimmungspflicht absieht. Es obläge dann aber der Regierung, dem Vertragspartner darzulegen, daß entweder eine solche Verordnungsermächtigung vorliegt oder daß das Thema im eigenen Lande nicht von solcher politischer Relevanz ist, daß eine parlamentarische Zustimmung erforderlich ist. Ein Verstoß gegen ein Zustimmungserfordernis zöge dann in jedem Fall die Anfechtbarkeit nach sich. Im Ergebnis liefe dies auf eine Lage hinaus, wie sie verfassungsrechtlich bereits in den meisten westlichen Demokratien vorherrscht - allerdings unter Umkehrung der Vorzeichen im Vergleich zum
214Der andere Aspekt betrifft die interne Kompetenzverteilung insbesondere in Präsidialdemokratien. Zwar entbehren Vertragsschlüsse durch direkt gewählte Präsidenten offensichtlich nicht der demokratischen Legitimation. Doch sind in der Regel die vorgesehenen Kontrollmechanismen nicht mehr zeitgemäß. Dies wird besonders augenfällig am US-amerikanischen Beispiel der schwierigen Frage nach der Zustimmungspflicht des Senats. Der verfassungsrechtlichen Konstruktion liegt ein Leitbild der Außenbeziehungen zugrunde, nach dem grundsätzlich die Außenbeziehungen auf die Zentralgewalt (den Präsidenten) konzentriert werden und nur in besonderen Fällen die konstituierenden Mitglieder des Staatenbundes (über den Senat) ein Mitspracherecht haben. Im 18. Jahrhundert war dies möglicherweise eine adäquate Lösung;<1191> heute, da völkerrechtliche Verträge weitgehend nicht mehr die Außenbeziehungen betreffen, sondern Kerngebiete der gesellschaftlichen Binnenstruktur regeln, ist es unsinnig, das Organ nicht zu berücksichtigen, das für eine Umsetzung in interne Gesetzgebung zuständig ist, in diesem Fall das Repräsentantenhaus.<1192> Das Völkerrecht sollte daher Vorkehrungen treffen, daß die Kontrolle der Exekutive durch die Zustimmung zu Verträgen durch das Organ, gegebenenfalls die Organe ausgeübt wird, das oder die für die Umsetzung der Verpflichtungen zuständig ist bzw. sind.
Die vorstehenden Vorschläge gelten für alle Staaten, unabhängig von der Frage, ob sie bereits als Demokratie konstituiert sind oder nicht. Es liegt allerdings auf der Hand, daß sich in Staaten, die die Verpflichtung aus dem Demokratieprinzip verletzen,<1193> das Problem der Legitimation besonders gravierend stellt. Darauf soll im folgenden ein gesondertes Augenmerk geworfen werden.
5.2.2 Umgang mit demokratischen Systemwechseln
Das geltende Vertragsvölkerrecht ist hinsichtlich einer innerstaatlichen Emanzipation hin zu einer demokratischen Verfassung blind. Weder das Recht der Staatensukzession<1194> noch die clausula nach
<1195> berücksichtigen einen grundlegenden internen politischen Wandel. Dabei ist das Problem der Legitimation völkerrechtlicher Vertragsverpflichtungen, die unter einem autoritären oder totalitären Regime eingegangen wurden, offensichtlich. Und auch wenn der Großteil der Staatengemeinschaft auf das Demokratieprinzip verpflichtet ist,<1196> finden sich nicht nur auf der vom US-amerikanischen Präsidenten Bush so bezeichneten Achse des Bösen unter ihren Mitgliedern Kandidaten, denen ein Demokratisierungsprozeß zu wünschen ist - und in dessen Nachfolge sich das Problem der Fortgeltung alter Verträge stellen würde. Das credo der Vertragsgeltung, das kategorische Festhalten am 215Grundsatz pacta sunt servanda, hat bis heute verhindert, eine adäquate Lösung zu finden. Dabei kann sie von zwei Seiten erfolgen. Ausgangspunkt muß dabei die Erkenntnis sein, daß zum einen der Vertragsschluß durch nicht-demokratische Regime normativ möglich ist. Denn
kennt keinen Ausschluß der Geschäftsfähigkeit für Schurkenstaaten. Zum anderen ist er auch auch politisch zu wünschen. Genausowenig wie es opportun ist, nicht-demokratisch regierten Staaten die Anerkennung zu verweigern,<1197> läge ein Status dieser Staaten als vertragsrechtlicher Pariah im Interesse der demokratischen Welt - jedenfalls solange sich die Staatengemeinschaft nicht dazu durchgerungen hat, durch ein Embargo das Regime in die Knie zu zwingen. Unterhalb einer solchen Interventionsschwelle bedürfen die zwischenstaatlichen Beziehungen in der globalisierten Welt einer rechtlichen Ausgestaltung, und die geschieht am besten im Wege von Verträgen. Und sei es nur, um Landerechte für Charterflugzeuge zu sichern, weil die eigenen Staatsangehörigen unbedingt an den Stränden einer Diktatur in der Sonne liegen wollen - was wiederum die Absicherung zumindest konsularischer Beziehungen erfordert. Räumt man also grundsätzlich aus pragmatischen Gründen die Möglichkeit vertraglicher Bindungen ein, die offensichtlich materiell nicht legitimiert sind (auch wenn sie formal den Kriterien der staatlichen Verfassung genügen mögen), bedeutet dies jedoch noch nicht, daß es nicht möglich und wünschenswert wäre, der Ungleichheit der Vertragspartner zumindest unter der Perspektive des Demokratieprinzips Rechnung zu tragen.
Zum einen empfiehlt es sich für die demokratischen Vertragspartner, die Möglichkeit eines Systemwandels bei ihrem Vertragspartner kautelarjuristisch zu berücksichtigen. Dies muß nicht zwangsläufig dadurch geschehen, daß man die Verträge mit einer auflösenden Bedingung für den Fall der demokratischen Revolution oder Transition versieht. Gesichtswahrender, funktional aber ebenso effektiv wären sehr kurze Laufzeiten von 2-3 Jahren mit automatischer Verlängerung um denselben Zeitraum, wenn nicht einer der Vertragspartner der Verlängerung widerspricht. Dies ermöglichte einer zukünftigen demokratisch strukturierten Gesellschaft, ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen auf den Prüfstand zu stellen - und gegebenenfalls neu zu verhandeln.
Während eine im Vergleich zu sonstigen Verträgen gewissermaßen beschränkte Haltbarkeit von Verträgen mit Wackelkandidaten in bilateralen Beziehungen relativ leicht umzusetzen wäre, erscheint eine solche Lösung für multilaterale Verträge unangebracht. Eine allgemeine Einführung dieses Prinzips gefährdete die Stabilität eines solchen Vertrages, da so mancher Staat unabhängig von seinem politischen System zum einen oder anderen Zeitpunkt die Gelegenheit nutzen würde, sich des Vertrages zu entledigen. Da eine gesonderte Regelung der Laufzeit für nicht-demokratisch regierte Staaten einem öffentlichen Pranger gleichkäme (an den die betreffenden Staaten durchaus gehören, was aber den diplomatischen Umgang mit ihnen nicht erleichtert), liegt es nahe, im allgemeine Vertragsvölkerrecht ein außerordentliches Kündigungsrecht für die demokratisierten Staaten einzuführen, über etwaige vorgesehene vertragliche Kündigungsmöglichkeiten und
hinaus, in Anlehnung an die in der Übergangsvorschrift
Ziff.5 des Anhang 2 der Verfassung von Bosnien-Herzegowina
niedergelegten Kündigungsmöglichkeit.<1198> Ein solches Kündigungsrecht wäre selbstverständlich auch in bilateralen Verträgen zu gewähren, sofern die Lösung über die Laufzeit nicht gewählt wurde - wobei im System des Völkerrechts ein Pendant in einem 216Suspensions- und Kündigungsrecht wie in den Demokratieklauseln der EG<1199> läge: Ein demokratischer Staat hätte das Recht, bei einem Abgleiten seines vormals ebenfalls demokratischen Vertragspartners oder bei einer Verschlechterung der Demokratie- und Menschenrechtslage in einem ohnehin schon autoritären Regime, den Vertrag auszusetzen oder zu kündigen.
5.2.3 Recht auf Revision
Bereits in der Problemstellung wurde angedeutet, daß eine Lösungsmöglichkeit des Konfliktes zwischen vertraglicher Bindung und demokratisch legitimiertem Meinungswandel in einem Recht auf Revision liegen könnte.<1200> Ein solches wäre das völkerrechtliche Äquivalent zum innerstaatlichen Initiativrecht, mit dem nationale Normen auf ihre weiterbestehende demokratische Legitimation hin überprüft werden können. Denn unabhängig von der konkreten Ausgestaltung des Initiativrechts in den einzelnen Verfassungen, ob als reine Prärogative parlamentarischer Fraktionen oder als Recht auch anderer Verfassungsorgane, etwa der Regierung oder einer zweiten Kammer, oder gar auf der Grundlage eines Volksentscheides, bildet das Initiativrecht die Möglichkeit für neue oder gewandelte Mehrheiten, überkommene Normen zu verändern, und für Minderheiten die Möglichkeit festzustellen, ob solche überkommene Normen noch eine Mehrheit finden. Entscheidend ist dabei, daß es sich um ein präzise ausgestaltetes Verfahren handelt, das nicht nur die öffentliche Debatte über die Initiative ermöglicht, sondern auch zwingend eine Entscheidung über ihre Annahme oder Ablehnung erfordert. Dem Institut der Norminitiative entspricht im Völkerrecht die Vertragsrevision.
Im Rahmen der Vertragsrechtsanalyse
wurde bereits dargelegt, daß ein Recht auf Revision trotz seiner formaljuristischen Unzulänglichkeiten einen Mehrwert schafft, der für die demokratische Legitimation völkerrechtlicher Verträge fruchtbar gemacht werden kann.<1201> De lege ferenda könnte ein solches Recht auf zweierlei Weise Einzug ins Völkerrecht halten. Zum einen durch Revision der Wiener Vertragsrechtskonvention. Entsprechend dem algerischen Vorschlag bietet sich eine Ergänzung von
um einen Absatz 2 an, der etwa wie folgt lauten könnte:
Bei einem bilateralen Vertrag, der die Regelung innerstaatlicher Verhältnisse zum Gegenstand hat, ist eine Vertragspartei nach jeweils fünf Jahren berechtigt, die Revision des Vertrages zu verlangen. Bei einem multilateralen Vertrag muß unbeschadet der Vorschriften des Vertrages spätestens alle 10 Jahre nach Inkrafttreten eine Revisionskonferenz stattfinden.
Da die Chancen auf eine Revision der Vertragsrechtskonvention allerdings eher schlecht stehen, kommt eher die Ausprägung eines völkergewohnheitsrechtlichen Grundsatzes in Betracht. Anknüpfungspunkt könnte der Grundsatz von Treu und Glauben sein, wie er etwa in
(pacta sunt servanda) und
(allgemeine Auslegungsregel) kodifiziert ist. Unter Berufung auf Treu und Glauben<1202> und unter Beziehung auf das Demokratieprinzip könnten Staaten die Revision eines Vertrages verlangen und damit beginnen, eine Praxis zu einem Recht auf Revision zu formen. Als Beispiel könnten Verträge herangezogen werden, in 217denen für Fälle der Änderung der Umstände Revisionsverfahren vorgesehen sind - also einer integrierten clausula mit anderer Rechtsfolge als
.<1203>
Über eine Änderung der Umstände hinaus wäre nach dem Prinzip von Treu und Glauben ein Recht auf Revision in jedem Fall zu fordern. Reuter verweist darauf, daß die internationale Rechtsprechung der duty to negotiate<1204> implizit bereits in ihren Entscheidungen eine ergebnisorientierte Effektivität einräumt, auch wenn formal die Verhandlungspflicht keine Pflicht zum Ergebnis enthält.<1205> Die Gerichte können zwar keine Vertragsanpassungen vornehmen, aber entweder den Vertrag zulasten der nichtverhandelnden Partei beendigen oder im Gegenteil zulasten der die Veränderung wünschenden aber nicht ausreichend verhandelt habenden Partei in Kraft lassen.<1206>
Da ein Recht auf Revision nur ein Verfahrensrecht sein kann und keine Vorgaben zu den inhaltlichen Änderungen macht, die durch seine Ausübung erzielt werden können, bleibt das Problem der Ergebnisorientierung zu lösen. Also die Frage, ob am Ende eines Revisionsverfahrens zwingend ein neuer Vertrag abgeschlossen werden muß oder ob sich eine Partei trotz der Verhandlungen schließlich gegenüber einer Veränderung sperren kann. Zwar wäre es theoretisch denkbar, eine Abschlußpflicht bzw. eine Revisionsannahmepflicht einzuführen. Sie wäre aber nicht praktikabel. Denn in Ermangelung inhaltlicher Vorgaben zur Änderung ließe sich weder feststellen, wann eine solche Annahmepflicht eintritt, noch, wer sie beim Scheitern der Verhandlungen verletzt hat: Solange nicht festgestellt werden kann, daß ein letztes Angebot der einen Seite von der anderen Seite angenommen werden mußte - und dazu kann das Völkerrecht keine Aussage treffen - kann weder ausgeschlossen werden, daß ein weiteres Angebot der einen oder anderen Seite nicht doch zum Abschluß geführt hätte, noch entschieden werden, wessen Angebot inhaltlich unzureichend war.
Dennoch kann eine Abschlußpflicht mittelbar begründet werden, indem nämlich das Scheitern der Verhandlungen mit einer Sanktion belegt wird. Die radikalste Lösung wäre ein automatisches Auslaufen des Vertrages nach dem Beginn der Revisionsverhandlungen, etwa sechs Monate später. Kommen die Vertragspartner zu keinem Ergebnis, stehen sie ohne Vertrag da. Dadurch wäre die Seite, die sich Veränderungen widersetzt, gezwungen einzulenken, wenn sie nicht sogar den status quo verlieren will. Diese Sanktion hat allerdings eine überschießende Tendenz und würde dadurch wahrscheinlich Vertragsstaaten von der Einleitung eines Revisionsverfahrens abhalten. Denn wenn sich die Änderungswünsche nur auf einzelne Aspekte beziehen, stünde auch der revisionswillige Staat nach fruchtlosen Verhandlungen schlechter da als mit einem nicht revidierten Vertrag. Adäquater erscheint es daher, für eine Kombination aus Revisions- und Kündigungsrecht zu plädieren, wie es teilweise bereits kautelarju218ristisch ausgestaltet wurde.<1207> Danach wäre nach einer Mindestlaufzeit von 5<1208> Jahren jeder Vertragsstaat nach allgemeinem Vertragsvölkerrecht berechtigt, ein Revisionsverfahren einzuleiten. Kommt innerhalb von einem halben Jahr keine Einigung zustande, steht dem Staat ein Kündigungsrecht zu, das sich differenziert auch auf einzelne Klauseln beziehen kann.<1209> Damit bestünde ein Hebel für den interessierten Vertragspartner, ein Ergebnis herbeizuführen, ganz wie es der damalige Berichterstatter der ILC einräumte,<1210> ohne daß ein solches Ergebnis materiell vorherbestimmt oder -bestimmbar sein müßte.
24. Er verkennt offensichtlich die nachhaltige Strömung der constitutionalists, die sich in der früheren Literatur manifestierten.
Solche verkürzte Betrachtungsweisen sind besonders häufig in der Diskussion des angeblichen Demokratiedefizites in der Europäischen Union. Siehe nur jüngst
Döhring, Demokratie und Völkerrecht, in: FS Steinberger, 2002, S.127,
135. Ausführlich zu der Frage
Stein, International Integration and Democracy, in: 95 AJIL 2001, S.489, 521ff.
Siehe Nachweise oben Fn.
Dies entzieht insbesondere Argumenten die Grundlage, daß eine Verletzung des innerstaatlichen Rechts eine interne Angelegenheit sei und nicht vom unschuldigen Vertragspartner auszubaden - so
So etwa Waldock in seinem zweiten Bericht,
Waldock, Report II, YBILC 1963-II, S.36, 44 Abs.14, und die Stellungnahme der spanischen Delegation, vgl.
Waldock, Report IV
, YBILC 1965-II, S.3, 69. Siehe auch die Zusammenfassung der Gründe für eine Unbeachtlichkeit des nationalen Rechts bei
175. Vgl. allerdings
Blix, Treaty-Making Power, 1960, S.
260-264, der einige Fälle aus der US-amerikanischen Praxis aufführt, jedoch Zweifel äußert, ob es sich um einen rechtlichen Hinderungsgrund (gegenüber unverbindlicher Höflichkeit) handelt.
Dayton Constitution (IFOR)
II. 3. a) 4)
181, der allerdings die Zustimmungsbedürftigkeit nur hinsichtlich der Vertragsbeziehungen zwischen pluralistisch-demokratischen Staaten berücksichtigen will.
Einen kursorischen Überblick über die Situation in Frankreich, Deutschland, den Niederlanden, Polen, Rußland, der Schweiz, Großbritannien und den USA gibt
146-160. Eine vergleichende Studie zum Abschluß von formal treaties, also nicht Verwaltungsabkommen, in Großbritannien, Kanada, Australien, Indien, Belgien, Frankreich, Deutschland, Österreich, der Schweiz und den USA findet sich bei
27-67. Literatur zu den unterschiedlichen nationalen Systemen wird nachgewiesen bei
53 Fn. 85* zu S.39 Abs.85. Siehe auch die Beiträge in:
, die allerdings im Gegensatz zum weit formulierten Titel des Sammelbandes lediglich die US-amerikanische verfassungsrechtliche Situation behandeln, ergänzt durch zwei rechtsvergleichende Beiträge zu Deutschland und Frankreich. Einen weitgreifenden Überblick gab die von der UN herausgegebene Zusammenstellung der relevanten nationalen Vorschriften, teilweise ergänzt durch Memoranden der Regierungen,
UN (Hrsg.), Conclusion of Treaties, 1952
ILC, 674th Meeting, YBILC 1963-I, S.4 Abs.16.
Tunkin hätte es sich allerdings wohl nicht träumen lassen, daß sich seine Forderung in der Staatenpraxis im Beitritt der DDR zur Bundesrepublik realisierte: Der Abschluß des 2+4 Vertrages war durch die ersten freien Wahlen zur Volkskammer und den Sieg der die Einheit anstrebenden Parteien legitimiert.
Zumindest einer vom Kongress gebilligten; Zweifel bestehen bei executive agreements, die der Präsident aus eigener Kompetenz geschlossen hat.
Buergenthal, US and International Human Rights, in: 9 HRLJ 1988, S.141,
143 m.N. aus der Rechtsprechung. Einen kurzen Überblick gibt
157-160. Eine ausführlichere Darstellung insbesondere zur Entstehung und zur Anwendungspraxis der later-in-time rule findet sich bei
-334. Er kommt zum Ergebnis, daß im Vergleich zu den völkerrechtlichen Verpflichtungen, die von den USA befolgt werden, die Verstöße, sei es durch die later-in-time rule, sei es durch sonstige staatliche Maßnahmen, nicht ins Gewicht fallen, daß aber eine zunehmend antagonistische US-Rhetorik, verbunden mit den zwei aufsehenerregenden Versäumnissen, nämlich den UN-Rückständen und den Verletzungen der Konsularrechtskonvention, die USA in einem schlechten Licht dastehen lassen. Er relativiert damit substantiell seinen Leitartikel, den er drei Jahre zuvor an gleicher Stelle veröffentlicht hat und der eine andere Sprache spricht, vgl.
Vagts, Taking Treaties Less Seriously, in: 92 AJIL 1998, S.458-462
. Wesentlich kritischer die jüngst erschienene
Deller/Makhijani/Burroughs (Hrsg.), Rule of Power or Rule of Law, 2002
, die das Verhältnis der USA zu Verträgen im Sicherheitsbereich beleuchtet, allerdings eher einen politischen Maßstab anlegt, zumindest die völkerrechtlichen Verpflichtungen sehr weit faßt und z.B. auch aus allgemeinen Abrüstungsvereinbarungen konkrete Handlungspflichten ableitet. Siehe zum Verhältnis des amerikanischen Verfassungsrechts zu völkerrechtlichen Verträgen auch die Beiträge in:
. Zum allgemeinen Thema der demokratischen Kontrolle der amerikanischen Außenpolitik, mit besonderer Berücksichtigung des vertragsrechtlichen Problems, siehe
Henkin, Constitutionalism, Democracy, and Foreign Affairs, 1990
Capotorti, Extinction et suspension des traités, in: 134 RdC 1971, S.417,
516ff.
Kommentar der ILC zum Final Draft, Art.39, (jetzt Art.42), YBILC 1966-II, 177, 237 Abs.5. Dagegen Blix, in:
UNCLT, OR 68, First session,
CoW, 40th meeting, S.222 Abs.16;
519. Vgl. auch
160 Fn. 216*.
Zu einer wenn auch kurzen so doch kritischen Bestandsaufnahme der US-amerikanischen Versäumnisse in dieser Hinsicht siehe
. Er hat seine Auffassung allerdings später relativiert, siehe
Vagts, US and its treaties, in: 95 AJIL 2001, S.313-334
. Ausführlich zu Verpflichtungen im Sicherheitsbereich die jüngst erschienene
Im Namibia-Gutachten ging es um Konzepte des
Völkerbundssatzung, (IR)
, wie the strenuous conditions of the modern world, the well-being and development der betroffenen Völker sowie den sacred trust of civilisation.
Sinclair, Vienna Convention, 2. Aufl. 1984, S.
140 sieht solche Begriffe wie public policy, the protection of morals, domestic jurisdictionals von relativer Natur.
Für eine solche Einbeziehung nicht nur des Rechts des Vertragsschlußzeitpunktes sondern auch desjenigen des Zeitpunktes der Interpretation auch
130 Abs.196.
Siehe die Rechtsprechung des Ständigen Internationalen Gerichtshofs, Urteil vom 17. August 1923 im Rechtsstreit zwischen Großbritannien, Frankreich, Italien, Japan und Polen auf der einen und dem Deutschen Reich auf der anderen Seite in der Sache S.S. Wimbledon, PCIJ, Series A, No.1, S.15, 24, im Gutachten vom 21. November 1925 zur Auslegung von Art.3 Abs.2 des Versailler Vertrags (Grenze zwischen der Türkei und dem Irak), Rechtssache Mossul, PCIJ, Series B, No.12, S.25, und in den Urteilen vom 10. September 1929 im Rechtsstreit zwischen Großbritannien u.a. und Polen in der Sache Jurisdiction of the International Commission of the River Oder, PCIJ, Series A, No.16, S.26 und vom 7. Juni 1932 im Rechtsstreit zwischen Frankreich und der Schweiz in der Sache Free Zones of Upper Savoy and the District of Gex, PCIJ, Series A/B, No.46, S.96, 167, sowie die Schiedssprüche vom 18. Juli 1932 im Rechtsstreit zwischen Schweden und den Vereinigten Staaten in der Sache Kronprins Gustaf Adolf, RIAA Bd.II, S.1241, 1254 und vom 19. September 1949 zur UNESCO-Satzung, Annual Digest 1949, S.331, 335f. Relativierend bereits der Schiedsspruch vom 16. November 1957 im Rechtsstreit zwischen Spanien und Frankreich in der Sache Lac Lanoux, RIAA Bd.XII, S.281, 300f.
Siehe IGH, Urteile vom 20. Februar 1969 in den Rechtsstreiten zwischen der Deutschland und den Niederlanden bzw. Deutschland und Dänemark in der Sache North Sea Continental Shelf, ICJ Rep.1969, S.46f., Abs.85f. mit Bezug auf das Gutachten des StIGH vom 15. Oktober 1931 in der Rechtssache Railway traffic between Lithuania and Poland (Railway sector Landwaréw-Kaisiadorys), PCIJ Series A/B, No.42, 1931, S.107, 116. Der IGH hat seine Auffassung bestätigt im Urteil vom 25. Juli 1974 (Merits) im Rechtsstreit zwischen Großbritannien und Island bzw. Deutschland und Island in der Sache Fisheries Jurisdiction, ICJ Rep.1974, S.3, 32 Abs.74f.
Diese Anforderungen an den Vertragspartner stellt der Schiedsspruch vom 16. November 1957 im Rechtsstreit zwischen Spanien und Frankreich in der Sache Lac Lanoux, RIAA Bd.XII, S.281, 306f. auf. In dem Fall lag ein pactum de contrahendo vor, aber nichts anderes kann sich im Fall der Vertragsanpassung aufgrund der dargelegten Verhandlungspflicht ergeben, siehe (IR)
78ff. Abs.141ff.
mit Verweis auf das Urteil des IGH vom 20. Februar 1969 im Rechtsstreit zwischen Deutschland und den Niederlanden bzw. Deutschland und Dänemark in der Rechtssache North Sea Continental Shelf, ICJ Rep.1969, S.47, 85:
[the Parties] are under an obligation so to conduct themselves that the negotiations are meaningful, which will not be the case when either of them insists upon its own position without contemplating any modification of it.
<1129>
So der Schiedsspruch vom 20. Juli 1922 im Rechtsstreit zwischen Chile und Peru in der Sache Tacna-Arica, RIAA Bd.II, S.921, 929f. und das Gutachten des StIGH vom 15. Oktober 1931 in der Rechtssache Railway traffic between Lithuania and Poland (Railway sector Landwaréw-Kaisiadorys), PCIJ Series A/B, No.42, 1931, S.107, 116. Siehe dazu auch unten
Vgl. nur die Revisionsklausel im bilateralen Vertrag der USA mit Frankreich (siehe oben Fn.
zwischen den USA und der Sowjetunion bzw. ihren Nachfolgestaaten.
Vgl. die Erklärung des brasilianischen Delegierten (40 GAOR, 1st Committee, 49th Meeting, UN Doc. A/C.1/40/PV.49, S.27) im Streit um den Antarktisvertrag unter Hinweis auf die Revisionsklausel in Art.XII Abs.2:
"The Antarctic Treaty system is not static. It has been evolving in responsce to the increasing demands of the management of Antarctica, the widening participation in the Treaty and the growing international interest, as witnessed in this debate. [...] We believe that in its capacity to anticipate events by adapting itself lies the foundation of the Treaty's durability. Brazil's support of the Antarctic Treaty is based on the notion that it must not remain indifferent to a rapidly evolving international reality."
Vamvoukos, Termination, 1985, S.
126 UNTS 1952, No.1679, S.13-37; 303 UNTS 1958, No.1679, S.332ff.
331 UNTS 1959, No. 4759, S.328-338.
Absatz (a) sah eine Anpassung im Fall der Wiedervereinigung oder der europäischen Einigung vor.
Vom 3. August 1959, (IR)
, 481 UNTS 1963, No.6986, S. 262-329
Skeptisch gegenüber einem solchen Ausweg allerdings das Schiedsgericht im Fall
, 32 ILM 1982, S.976, 1025 Abs.107.
Fundstelle: 5 ILM 1966, S.712, 717. Siehe dazu oben
Dazu und zum Beispiel der Definitionstätigkeit der
Londoner Konvention gegen Meeresverschmutzung
London Marine Pollution Prevention Convention, 1972
Kirgis, Specialized Law-Making Processes, in: Schachter/Joyner (Hrsg.), UN Legal Order, 1995, S.109, 130, 139ff.
Kirgis, Specialized Law-Making Processes, in: Schachter/Joyner (Hrsg.), UN Legal Order, 1995, S.109, 138 m.w.N. Fn.138.
Art.39 Abs.2
Art.60 Abs.3
Art.211 Abs.1, 2 und 5, 6 UNCLOS
Stein, International Integration and Democracy, in: 95 AJIL 2001, S.489,
498f.
<1148>
<1149>
III. 3. b)
Art.39 Single Convention
Art.23 Convention on Psychotropic Substances
Art.24 Convention Against Illicit Traffic
Art.38 Chicago Convention
Chicago Convention, 1944
<1153>
Selbst die Amtszeit der französischen Präsidenten hat sich inzwischen mit 5 Jahren diesem Rahmen angeglichen,
Art.6 Abs.1 der französischen Verfassung
Constitution française 1958
, S.463.
Daß die Wahl einer sehr kurzen Vertragslaufzeit mit intendierter Verlängerung, allerdings nicht automatisch, sondern durch separate Übereinkunft, gerade den Zweck haben kann, Mitwirkungsbefugnisse zu unterlaufen, zeigt das Beispiel des
britisch-niederländischen Abkommens über das Lockerbie-Gericht
, das seinen Sitz in den Niederlanden nahm, (IR)
Lockerbie-Agreement (Draft)
, Endfassung abgedruckt in: ILM 1999, S.926-936. Um das Abkommen schneller zustande zu bringen, wurde von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Verträge mit Laufzeit bis zu einem Jahr nicht dem niederländischen Parlament vorlegen zu müssen, und das Abkommen auf ein Jahr befristet (
Art.29 des Abkommens
). Verschärft wurde diese Strategie noch dadurch, daß die Parteien sich einigten, sich über das Inkraftreten noch einigen zu wollen und zwischenzeitlich das Abkommen vorläufig anzuwenden, um der Notwendigkeit der Verlängerung aus dem Weg zu gehen. Dies gelang jedoch nicht. Siehe
227 und, zum Fall allgemein,
Ders., Lockerbie: The Other Case, in: 49 ICLQ 2000, S.278-296.
Siehe zuletzt Art.24 des
Übereinkommens 184 über den Arbeitsschutz in der Landwirtschaft
ILO, Arbeitsschutzübereinkommen für die Landwirtschaft 2001
. Die zehnjährige Mindestlaufzeit war schon im ersten
Übereinkommen von 1919 über die Begrenzung der Arbeitszeit in gewerblichen Betrieben auf acht Stunden täglich und achtundvierzig Stunden wöchentlich
enthalten (Art.20), (IR)
ILO, Arbeitszeitübereinkommen 1919
. Die Perpetuierung erfolgte erstmals im
Übereinkommen 26 über die Einrichtung von Verfahren zur Festsetzung von Mindestlöhnen
von 1928 (Art.9 Abs.2), (IR)
ILO, Mindestlohnübereinkommen 1928
, allerdings zunächst nur für Fünjahreszeiträume. Schon 1933 erhielt die Klausel allerdings die heute noch verwendete Fassung, wonach die Verlängerung für weitere 10 Jahre eintritt, siehe Art.11 Abs.2 des
ILO, Arbeitsvermittlungsbüros-Übereinkommen 1933
Auf eine auch in der Abfassung elegante Klausel verweist
230: Art.4 des Freundschaftsvertrages zwischen Großbritannien und Qatar, 824 UNTS 1972, No.11810, S.93-99, ermöglicht die unkomplizierte Kündigung mit Jahresfrist, allerdings nach einer doch langen Mindestlaufzeit von 10 Jahren.
ESRF Convention 1988
Art.IX c) des Abkommens von 1966
, siehe dazu oben
IV. 1. b)
V. 1. e) 2) i)
, 729 UNTS 1970, No.10485, S.161 = ILM 1968, S.809-817.
, abgedruckt in: 32 ILM 1993, S.804.
, abgedruckt in: 35 ILM 1996, S.1443ff.
Zur - zurückgezogenen - Kündigung des Nichtverbreitungs-Vertrages durch Nordkorea 1993 siehe
Siehe jüngst
234f. Er sieht Bündnisverträge, Wirtschafts- oder Handelsverträge, Verträge über kulturelle Beziehungen, Satzungen internationaler Organisationen sowie Streitschlichtungsverträge als implizit kündbar an, wohingegen Territorialübertragungsverträge sowie Grenzverträge, Friedensverträge und Abrüstungsverträge sowie solche, die ein permanent regime etablieren, unkündbar sein sollen. Er greift damit eine Reihe von Typen auf, die stets in diesem Zusammenhang genannt werden, vgl. nur
Art.17 im zweiten Waldock-Bericht
Greift man etwa den Typus Abrüstungs-Vertrag auf, den
234 nennt, läßt sich dem der
mit seiner Kündigungsmöglichkeit in Art.XV entgegenhalten, (IR)
. Auf der anderen Seite kann man den
sowohl als Vertrag über wirtschaftliche Beziehungen als auch als Satzung einer internationalen Organisation einordnen, dennoch spricht systematisch die Geltung auf unbegrenzte Zeit nach Art.312 EGV und das Fehlen eines ausdrücklichen Kündigungsrechtes dafür , daß er nicht kündbar ist, (IR)
. Siehe dazu unten
V. 1. g)
So der Menschenrechtsausschuß in seinem
General Comment 26
, Abs.4. Siehe oben
III.2.b)2)ii)
So ist das Kündigungsrecht in
Art.317 Abs.1 der UN Seerechtskonvention von 1982
, angesichts der Ausdifferenziertheit der Regelungen und nicht zuletzt des Streitschlichtungsmechanismusses nicht ganz abwegig, wohingegen man den Sinn der Kündigungsklausel in
Art.14 Genozid-Konvention
höchstens in der Entpflichtung von der Zuständigkeit des IGH nach
Art.9 der Konvention
Als einen Fall aus der Praxis benennen
Jennings/Watts, Oppenheim‘s International Law, Bd.1, Teil 2, 9. Aufl. 1992, S.
1299 § 647, Fn.2 die Kündigung lediglich des Artikel 6 des Persisch-Sowjetischen Freundschaftsvertrages von 1921 (9 LNTS 1922, No.268, S.384) im Jahre 1979 durch den Iran. Dazu
Rousseau, Chronique des faits internationaux, in: RGDIP 1980, S.587, 653, der sich skeptisch gegenüber der Kündigung eines einzelnen Artikels zeigt, jedoch ohne
zu erwähnen, und ausführlich
Reisman, Termination of USSR‘s Treaty Right, in: 74 AJIL 1980, S.144-154
, der verschiedene Gründe zur Rechtfertigung der Kündigung anführt, sich aber mit dem Problem der Abtrennbarkeit nicht beschäftigt.
Siehe dazu oben
I. 2. b) 3)
25f. Abs.55 die beiden Aspekte betont, erörtert er die Frage der Abtrennbarkeit nur noch unter dem Aspekt des Rechtsgeschäftes, S.168ff. Abs.242ff.
170 Abs.245;
WTO Agreement, 1994
GATS, 1994
GTE-Hilf, EU-/EG-Kommentar, 1997
, Art.240 EGV (a.F.) Rz.8 m.w.N. Er lehnt allerdings eine Anwendung von
ab und leitet das Ergebnis aus der Gemeinschaftsrechtsordnung ab. Es ist jedoch zweifelhaft, ob die Kündigung von Verträgen ausschließlich nach einer Rechtsordnung beurteilt werden kann, die durch genau diese Verträge gebildet wird. Eine Kündigung auch ablehnend
Grabitz/Hilf-Schweitzer, EU-Recht, Losebl. Mai 2001
, Art.312 EGV Rz.5 m.w.N. Anderer Ansicht offenbar das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 12. Oktober 1993, 2 BvR 2134, 2159/92, Maastricht, BVerfGE 89, 155, 190 zu Art.Q EUV a.F. Kritisch dazu
Tomuschat, EU unter Aufsicht des BVerfG, in: EuGRZ 1993, S.489,
Siehe eine vergleichende Analyse mehrerer unterschiedlich stark integrierter internationaler Systeme, mit besonderem Augenmerk auf
Stein, International Integration and Democracy, in: 95 AJIL 2001, S.489-534
Abgedruckt in: BGBl. 1998 II, S.2445; 2 ZLW 1998, S.149 und
Böckstiegel/Benkö, Space Law
, D.II.4.1.
Vgl. die Diskussion in Deutschland um die Beschaffung der militärischen Transportflugzeuge vom Typ A400M - ein Beschaffungsvorgang, bei dem zeitweilig unklar war, inwieweit die Bundesregierung bereits Verpflichtungen eingegangen war, ohne sich der Zustimmung des Parlamentes zu versichern. Siehe Karl Feldmeyer, FAZ vom 22. Februar 2002, S.5: Schwankende Obergrenze. Wieviel kosten die Airbus-Transporter?
, D.II.4.2-4
Vgl. etwa Art.9.4. des Memorandum of Understanding zwischen der NASA und der ESA über die Kooperation zur ISS vom 29. Januar 1998, abgedruckt in:
, D.II.4.2.
III. 2. a) 3)
V. 1. a)
Vgl. Pessou, ILC, 676th Meeting, YBILC 1963-I, S.19 Abs.62.
Womit der Einschätzung von
Waldock, Report II, YBILC 1963-II, S.36, 41f. Abs.2, eine Berücksichtigung des Demokratieprinzips schwäche das Institut der völkerrechtlichen Verträge (siehe Zitat oben Fn.
) eine diametral entgegengesetzte gegenübergestellt wird.
Siehe allerdings die Darstellung der Streitfälle aus der Frühzeit der amerikanischen Verfassungsgeschichte bei
Henkin, Constitutionalism, Democracy, and Foreign Affairs, 1990, S.
2, 18ff. und 27ff.
Siehe den Vorschlag von
60, die demokratische Legitimation von Vertragsschlüssen durch die USA dadurch zu erhöhen, daß die bisher erratische Praxis der congressional-executive agreements, also Abkommen, die nicht lediglich vom Präsidenten geschlossen werden, sondern von beiden Häusern des Kongresses abgesegnet werden, verstetigt wird und durch eine konsistente Verfassungspraxis eine Verfassungsänderung herbeiführt.
<1196>
II. 2. c)
III. 2. c) 1)
Rosenne, Developments, 1989, S.
135-180;
Zoller, Bonne foi, 1977
V. 1. e) 1)
192f. Abs.295.
So z.B. der Schiedsspruch vom 16. November 1957 im Rechtsstreit zwischen Spanien und Frankreich in der Sache Lac Lanoux, RIAA Bd.XII, S.281, 317. Die spanische Seite wünschte Veränderungen, ging aber letztlich nicht auf die französischen Angebote ein und fand daher im Ergebnis vor dem Schiedsgericht kein Gehör. Siehe auch den Ansatz des Schiedsspruchs vom 4. März 1925 im Rechtsstreit zwischen Chile und Peru in der Sache Tacna-Arica, RIAA Bd.II, S.921, 929f., nach dem zu prüfen war, ob eine der Parteien willkürlich ihre Verpflichtung, ein ergänzendes Protokoll auszuhandeln, verletzt hatte, und in diesem Fall die andere Partei von ihrer Verpflichtung frei geworden wäre. Der Schiedsrichter kam nach einer Untersuchung des Verhandlungsverlaufs zu dem Schluß, daß dies nicht zutraf, a.a.O., S.930-934.
Angelehnt an Legislaturperioden von 4 bis 5 Jahren.
Waldock, Report V
, YBILC 1966-II, S.1, 28 Abs.5. Siehe oben

References: De lege lata

Art.46
de lege ferenda

Art.54

Art.31

Art.26

Art.109

Art.121

Art.41

Art.53

Art.2

Art.3

Art.2

Art.2
 Art.13
 Art.15

Art.56

Art.44

Art.53

Art.44

Art.44
 Art.51
 Art.312
 EuGH 
 Art.15
De lege ferenda
 Art.54
De lege ferenda
 Art.39
 Art.42
 Art.3

Art.39

Art.60

Art.211

Art.39

Art.23

Art.24

Art.38

Art.6

Art.29
 Art.24
 Art.11
 Art.4

Art.17
 Art.312

Art.317

Art.14

Art.9
 § 647
 Art.240
 Art.312
 Art.9