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1. Calle generalmente ancha y con árboles. 2. Paseo central arbolado de una avenida o calle ancha.
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Jaime Soriano Toledo
1 CON J 1 de diciembre de 2014 Diputado William Alvarado Bogantes Diputado Partido Unidad Social Cristiana Asamblea Legislativa S.O. Estimado señor: Se evacua la consulta formulada por usted mediante oficio WAB , fechado al día 11 de junio del año 2014, en relación con los siguientes puntos: 1 1. En el caso de calles municipales que quieran transformarse a bulevares peatonales, se requiere autorización legislativa? El Diccionario Digital de la Real Academia Española (http://lema.rae.es/drae/?val=bulevar), da las siguientes dos acepciones sobre el término bulevar: 1. Calle generalmente ancha y con árboles. 2. Paseo central arbolado de una avenida o calle ancha. En el Plan Director Urbano de la provincia de San José, se le regula como un espacio público de vía peatonal. Igualmente debe indicarse que dada su funcionalidad peatonal, en nuestro país, los bulevares tienen una connotación equiparable, de modo general a vías públicas y a las alamedas y paseos públicos, concluyendo que por su uso peatonal exclusivo, en ellas no pueden transitar automotores ni servir de estacionamiento. (Ver en este sentido DGM- AL , Ministerio de Obras Públicas y Transportes). El Reglamento de Desarrollo Urbano del Cantón de San José. Espacios Públicos, vialidad y transporte, N 93-B, del 20 de enero del 2014, dispone en su artículo 6: 1 Consulta elabora por Tatiana Martínez Pérez, Asesora Legislativa, con la asistencia en el Área de Investigación y Gestión Documental de Marylén Ulate. Supervisión de Selena Repetto A, Jefe Área Jurídico Hacendaria, revisión final Natasha Morales Badilla Subdirectora a.i Departamento de.
2 Vías para usos especiales. Son aquellas cuya función es definida por diseños especiales, preferentemente peatonales o de transporte público, así como vías con zonas para carga y descarga, estacionamiento o parquímetros y ciclovías. Vías peatonales. Son aquellas que están diseñadas exclusiva o preferiblemente para el uso peatonal. En el cantón de San José se cuenta fundamentalmente con dos tipos de vías peatonales: Paseo peatonal: Corresponde al eje masivo de peatones y su función principal es optimizar el tiempo de recorrido entre puntos específicos de la ciudad. Los paseos peatonales, según su ubicación, se indican en la nomenclatura vial como calles o avenidas. Alamedas residenciales: Son aquellas vías públicas de tránsito exclusivamente peatonal. En casos determinados, pueden transformarse en vías terciarias, cumpliendo con los requisitos del artículo 9.6 de este Reglamento. Las alamedas están indicadas en la nomenclatura vial con la denominación de calles. Vías para transporte público. Son aquellas reservadas para el tránsito exclusivo o preferente de transporte público. Zonas para estacionamiento bajo cobro. La Municipalidad de San José podrá determinar zonas en las que se permita usar parte de la calzada para estacionamiento, estos sitios serán definidos por las dependencias técnicas competentes de la Municipalidad de San José, con la aprobación formal de la Dirección General de Ingeniería de Tránsito del MOPT. La normativa para las regulaciones de estos espacios se encuentra en el Título IV del presente Reglamento. Vías de uso mixto: Son aquellas vías que por sus características de funcionalidad, sirven para los desplazamientos peatonales combinados con otro tipo de uso, tales como transporte público, zonas asignadas para carga y descarga, estacionamiento y parquímetros. Además, como parte de la normativa que dispone sobre el tema, se tiene que las municipalidades tienen facultades al respecto, según le otorgó la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240, del 1 de noviembre de 1968, en los artículos 2, 15 y 19, al igual que el Código Municipal, Ley Nº 7794 del 27 de abril de La Ley de Construcciones, N 833, del 2 de noviembre de 1949, establece en su primer ordinal, que son las Municipalidades las encargadas de que las poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas, sin perjuicio de las facultades legales concedidas en la materia a otros órganos administrativos. 2
3 El artículo 4 de esta Ley, define Vía Pública como todo terreno de dominio público y de uso común que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito, según la legislación respectiva de planificación y que de hecho esté destinado a ese uso público. La Ley en mención, determina la inalienabilidad e imprescriptibilidad de las vías públicas así como el ingreso a la esfera demanial de los terrenos que aparezcan destinados a este uso de vía pública como resultado de fraccionamientos o loteos (artículos 5 y 8). Tal y como se ha referido, es dable relacionar los bulevares con las alamedas, desde la perspectiva de vía peatonal, paseo público ; así que al respecto puede verse la definición contenida en el artículo 37 de la Ley N 833, en comentario, cuyo destino se tiene al libre tránsito peatonal. Así lo ha determinado ya la Procuraduría General de la República, en dictamen C , del 24 de diciembre del 2010, afirmando que podemos deducir que a pesar de que las alamedas se encuentran definidas vía reglamento, se encuentran afectadas al dominio público por disposición de la ley, puesto que cualquier vía o paseo público, incluyendo las destinadas al tránsito peatonal, debe utilizarse para el disfrute y uso común, respetando ese destino para el que fueron creadas En lo concerniente a la regulación jurídica de las Calles, que es el otro término involucrado en la consulta, se remite al artículo 4 de la Ley de Construcciones ya comentado, que da la definición de vía pública, así como los numerales 5 y 8, también citados. En la Ley General de Caminos, N 5060, del 22 de agosto de 1972, se establece una clasificación de los caminos públicos de acuerdo a su función y el órgano administrativo competente de administración. Así, la Red Vial Nacional está a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), en tanto la Red Vial Cantonal, conformada por los caminos que no administra el MOPT es administrada por las municipalidades, imbuido en las cuales se ubican los caminos vecinales, calles locales y caminos no clasificados 2 dentro de las dos categorías anteriores, tales como sendas y veredas. Dicha Ley N 5060, dispone en el artículo 2 que todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro, son propiedad del Estado, en tanto que las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. 2 Artículo 1 Ley N 5060: Red Vial Cantonal: (..) a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia. b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional. c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento. 3
4 Por su parte, la Ley de Planificación Urbana dispone en los ordinales 15 y 16, respecto a los planes reguladores: Artículo15: Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor. Artículo 16: De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos: ( ) d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte. Igualmente prescibe esta normativa que el dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su inscripción en el Registro de la Propiedad, si consta en el Mapa Oficial y que dichos inmuebles podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador; más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa. (ver artículos 44 y 45, en relación con el artículo 69 de la Ley de la Contratación Administrativa). También resulta importante citar el numeral 53 de dicho cuerpo normativo, ya que en programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. Por lo tanto, tratándose de bienes de naturaleza demanial, llámese calles, alamedas, bulevares u otros, destinados mediante ley a tales vocaciones públicas, solo mediante ley es dable variarle su destinación. Ahora bien, por la temática en cuestión, resulta importante recoger el siguiente criterio externado por la Procuraduría General de la República 3 y que involucra la figura de la mutación demanial: " En doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público. 3 Dictamen C , del 21 de octubre del
5 Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pág. 140). ( ) A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad administrativa del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación legal. De donde colige que "son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que se realice por disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad del dominio público, RAP N 25, pg. 51). Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si la afectación se ha hecho por Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y en Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: "Hay que partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, págs ). ( ) Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los bienes de domino público afectados por ley deban "facilitar la realización de un nuevo destino" de utilidad general, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser "declarado por una ley de la Nación" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, págs , y en Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pág. 73 ss.). ( ) Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula" (resolución N ). ( ) Otro tanto hace la Ley de Contratación Administrativa, N 7494 de 2 de mayo de 1995, artículo 69, al prever que los bienes inmuebles afectos a un fin público, "podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual". (La negrita no forma parte del original) Así, según lo dispuesto en el citado artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa, 4 y de conformidad con el principio jurídico del paralelismo de las formas, sólo es necesaria una norma legal habilitante cuando el destino actual de la vía en cuestión se hubiese establecido a través de una ley o no se 4 ARTÍCULO 69.- Límites ( ) Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual./ Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación. 5
6 conozca el procedimiento utilizado para su afectación, lo que resulta concordante con las disposiciones del numeral 45 de la Ley de Planificación Urbana 5, 32 de la Ley General de Caminos 6 y 4 de Ley de Construcciones 7, que reconocen la existencia de bienes con vocación o destino a vías y calles mediante acto administrativo o de hecho y consecuentemente una desafectación por esos medios. Ahora bien, sobre este particular nos permitimos reiterar la remisión al dictamen de la Procuraduría General de la República, C , en cuanto también aborda el tema de un cambio de destino de calle pública y en lo conducente estipula: ( ) Ya indicamos que para que exista un camino público y dentro de ellos, una calle pública municipal, debe existir un bien de dominio público sobre el cual recaiga dicho uso. Sin embargo, también podría darse el supuesto de que el bien de dominio público tenga asignado por ley o por reglamento, un uso público determinado que no es precisamente el del tránsito vehicular y peatonal. Así por ejemplo, podríamos encontrar alamedas, plazas, parques, jardines, entre otros, que tienen un fin público específico y que la municipalidad desee convertirlos por necesidad en vías públicas. Nótese que no se trata de una desafectación del dominio público, sino de una mutación del destino para el cual fueron creadas, pero siempre manteniendo su naturaleza de bienes demaniales. Al respecto, esta Procuraduría se ha referido a la posibilidad de cambiar el destino original de un bien de dominio público cuando exista un interés público que así lo justifique. Específicamente en el dictamen C del 21 de agosto del 2002 ( ) De lo anterior, podemos extraer que en el ámbito doctrinario se ha aceptado el cambio de destino de un bien de dominio público, siempre que se haga a través de una norma de rango legal, lo cual en nuestro ordenamiento jurídico tiene sus matices, pues por disposición del artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa N 7494 del 2 de mayo de 1995, se permite realizar el cambio de destino utilizando el mismo procedimiento de afectación. [Subrayado propio] ( ) En otras palabras, nuestro ordenamiento jurídico interno permite que el cambio de destino de un bien de dominio público opere a través del procedimiento utilizado para fijar el destino inicial. Consecuentemente, si la afectación fue realizada vía ley, se requerirá de una norma de igual rango para variar el destino, pero si la afectación ocurrió a través de una 5 ARTICULO 45.- Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador; más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa. 6 Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esta ley. 7 Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. 6
7 norma reglamentaria, entenderíamos que su cambio de destino podría ocurrir por la misma vía. En respaldo de lo anterior, el artículo 45 de la Ley de Planificación Urbana, N 4240 del 15 de noviembre de 1968, establece: Artículo 45.- Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior 8, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador; más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa. (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se deduce que por principio toda desafectación de un bien de dominio público o su cambio de destino debe realizarse vía ley, salvo que el procedimiento de afectación no se haya realizado por esa vía y así conste expresamente, o bien que la ley lo permita de forma expresa, en cuyo caso el bien puede desafectarse o cambiarse de destino por la misma vía que se afectó (sin que medie necesariamente una norma de rango legal). 2. En el caso de la Municipalidad de San José, se ha requerido autorización legislativa, para construir los bulevares de Calle ocho, el Barrio Chino, entre otros? En caso afirmativo, indicar los expedientes legislativos, por los cuales se tramitaron. En caso contrario indicar el fundamento legal que autoriza a las municipalidades para poder realizar este cambio entre calles y bulevares peatonales. Sobre este particular se consultó telefónicamente a la Municipalidad de San José 9, para lo cual se nos indicó hacer la consulta formal por escrito y dirigida a la Alcaldía, ya que no manejan este tipo de datos de primera mano ni se evacuan por dicha vía, aunque si es preciso señalar grosso modo, que tales proyectos se han llevado a cabo a través de préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo, BID. Igualmente se consultó el Sistema Integrado Legislativo, SIL, pero no se encontró ningún registro de tramitación de proyectos de ley sobre los casos por usted consultados, de Calle Ocho o el Barrio Chino. En resumen, la municipalidad requerirá de la autorización legislativa si el destino señalado se realizó por ley, de lo contrario el ente territorial lo puede 8 Artículo 44.- El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su inscripción en el Registro de la Propiedad, si consta en el Mapa Oficial. ( ) 9 Consulta realizada a la Licda. Xinia Marín, abogada del Departamento Legal de la Municipalidad de San José, el día 23 de junio de los corrientes. Igualmente el Area de Investigación y Gestión Documental del Departamento hizo gestiones de consulta y el Lic. Fernando Arce Arce, de la Dirección de Gestión Municipal del MOPT, suministro el oficio DGM- AL , que concluye en la necesidad de ley autorizante en todos los caso de cambio de destino de calle a bulevar. 7
8 hacer por un acto administrativo, atendiendo a lo señalado tanto por el artículo 45 de la Ley de Planificación Urbana como por el Reglamento de Desarrollo Urbano del Cantón de San José. Espacios Públicos, Vialidad y Transporte. Para ampliar más al respecto, remitimos a la primera parte de esta consulta, en cuanto a los extremos normativos que dan fundamento al cambio de destino de una calle pública para convertirla en bulevar. En la mejor disposición de aclararle cualquier detalle, quedo a sus órdenes, Atentamente, NATASCHA MORALES BADILLA SUBDIRECTORA a.i Cc: archivo /fpr. 8
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 Artículo 1
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 ARTÍCULO 69
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 resolución 
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 Artículo 44
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 Artículo 9