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Timestamp: 2020-07-09 00:52:09+00:00

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Nel processo amministrativo il ricorso collettivo è ammissibile
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Consiglio di Stato, Sezione sesta, Sentenza 29 maggio 2020, n. 3394.
Sentenza 29 maggio 2020, n. 3394
Data udienza 7 maggio 2020
Tag – parola chiave: Processo amministrativo – Ricorso collettivo – Presupposti di ammissibilità – Individuazione
Nel processo amministrativo il ricorso collettivo è ammissibile se vi è identità di posizioni sostanziali e processuali e se non sussiste conflitto di interesse anche solo potenziale tra i ricorrenti e che i motivi di appello in esame sono finalizzati, nella sostanza, ad ottenere l’accertamento del diritto degli appellanti all’immatricolazione ad uno dei corsi di specializzazione, anche i motivi riproposti in appello sono inammissibili riguardando soggetti aventi posizioni potenzialmente conflittuali.
sul ricorso numero di registro generale 9511 del 2019, proposto da
Vi. Vo. ed altri, rappresentati e difesi dall’avvocato Gi. Au., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
ed altri, non costituiti in giudizio;
An. Va., non costituito in giudizio;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Terza n. 12542/2019, resa tra le parti, concernente l’annullamento, previa adozione delle opportune misure cautelari:
– del bando emesso dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, con decreto n. 1208 del 17 maggio 2018, relativo al concorso pubblico per titoli ed esami per l’ammissione dei medici alle Scuole di specializzazione di area sanitaria per l’a.a. 2017/2018;
– del Decreto n. 130 del 10 agosto 2017 adottato dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, pubblicato nella G.U. n. 208 del 6 settembre 2017, contenente il “Regolamento concernente le modalità per l’ammissione dei medici alle scuole di specializzazione in medicina, ai sensi dell’art. 36, comma 1, del d.lgs. 17.08.1999, n. 368”;
– della graduatoria nazionale di merito pubblicata dal Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca in data 23 luglio 2018 per l’ammissione alle Scuola di Specializzazione di Medicina a.a. 2017-2018;
– del D.D. n. 1949 del 23.7.2018 di approvazione graduatoria concorso SSM a.a. 2017-2018;
– del D.M. n. 536 del 12.7.2018 e relativi allegati, recante la distribuzione, per ciascuna scuola di specializzazione attivata per l’A.A. 2017-2018, dei posti disponibili coperti con contratti finanziati con risorse statali, nonché, sempre per ciascuna scuola attivata, dei posti finanziati con risorse regionali, dei posti finanziati con risorse di altri enti pubblici e/o privati e, infine, dei posti riservati alle categorie di cui all’art. 35 del D.Lgs. n. 368/1999;
– del D.D. n. 1820 del 12.7.2018;
– della nota di riscontro 4 maggio 2018 prot. MEF-RGS n. 80318 con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze ha espresso parere favorevole all’attivazione con fondi statali di n. 6.200 contratti di formazione medica specialistica per l’A.A. 2017-2018;
– in quanto occorra, dell’Accordo tra il Governo e le Regioni e province autonome di Trento e Bolzano del 21 giugno 2018 Rep. Atti 110/CSR, concernente la determinazione del Fabbisogno per il servizio sanitario nazionale di medici specialisti da formare definito dalle Regioni e dalle province autonome di Trento e Bolzano, ex art. 35, comma1, del D.Lgs. n. 368/1999;
– in quanto occorra, del Decreto ministeriale di rettifica del Bando S.S.M. 2017-2018 n. 556 del 23.7.2018;
– in quanto occorra, degli avvisi pubblicati nell’area riservata del sito Universitaly, con particolare riferimento a quelli inerenti l’apertura e la chiusura degli scaglioni di scelta;
– di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, anche non conosciuto, rispetto a quello impugnato;
del diritto di parte ricorrente ad essere ammessa in prima sede alle Scuole di specializzazione in Medicina a.a. 2017/2018;
delle Amministrazioni resistenti a risarcire il danno subito da parte ricorrente mediante reintegrazione in forma specifica, con l’ammissione, nel caso anche con riserva e in sovrannumero, ai corsi di specializzazione per cui è causa e, in via subordinata, per equivalente monetario.
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2020 il Cons. Giovanni Orsini.
L’udienza si svolge ai sensi dell’art. 84 comma 5 del Dl. n. 18 del 17 marzo 2020, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa.
1. Con l’appello in esame si chiede la riforma della sentenza del Tar indicata in epigrafe che ha in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto il ricorso presentato dagli odierni appellanti per l’annullamento del bando di concorso per l’ammissione dei medici alle scuole di specializzazione di area sanitaria per l’a.a. 2017-2018 e degli atti presupposti e connessi, nonché per l’accertamento del diritto dei ricorrenti di essere ammessi alle scuole di specializzazione.
In primo grado erano stati dedotti i seguenti motivi che si riportano per completezza di esposizione così come richiamati nella sentenza impugnata:
1) “Violazione e falsa applicazione dei principi generali in tema di pubblici concorsi e del principio di affidamento e buon andamento. Violazione e falsa applicazione del D.M. n. 1208/2018. Violazione degli articoli 3, 97 e 34 Cost., intesi come ragionevolezza, legittimo affidamento del cittadino nello Stato e certezza del diritto (art. 3), buon andamento ed imparzialità della P.A. (art. 97) e principio di meritocrazia (art. 34) e dell’art. 1 c. 2 del d.P.R. n. 487/1994. Irragionevolezza, illogicità, omessa motivazione. Violazione del diritto comunitario.”: i ricorrenti, pur in presenza di posti disponibili, sarebbero stati esclusi dalla possibilità di accedere alla scuola di specializzazione ambita. Il bando ed il regolamento, pertanto, nella parte in cui non consentono la distribuzione dei posti rimasti liberi all’esito dell’ultima assegnazione per scaglioni programmata (con conclusione prevista per il 25.10.2018), sarebbero illegittimi perché lesivi dei principi di cui al d.lgs. n. 368/1999 che attribuisce al MIUR il compito di definire annualmente, mediante appositi decreti, le modalità e i contenuti delle prove di ammissione. Sarebbe altrettanto illogica, manifestamente ingiusta e contraddittoria anche la scelta di rimettere a bando, solo negli anni successivi, i posti liberi derivanti dalla chiusura anticipata della graduatoria, considerata la cadenza annuale della programmazione degli accessi. Tutta la procedura è viziata per eccesso di potere, avendo il Ministero disatteso l’onere, posto a suo carico, di introdurre metodi e sistemi utili tanto a perseguire il legittimo fine dell’inizio delle attività didattiche, quanto a non comprimere il diritto di chi è in posizione utile per ottenere il posto che, all’esito del concorso, gli spetta di diritto, non legittimandosi la chiusura della graduatoria al solo fine di assicurare un ordinato inizio delle attività didattiche;
2) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 33, 34 e 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione della Direttiva 93/16/CEE. Violazione e falsa applicazione della legge n. 264/1999. Violazione e falsa applicazione del D.M. n. 1208/2018. Violazione e falsa applicazione del decreto 1820 del 12-07-2018. Eccesso di potere. Illogicità . Sviamento per carente od insufficiente motivazione. Violazione del giusto procedimento.”: in stretta relazione alla censura che precede i ricorrenti deducono anche l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per non avere gli Atenei coperto tutti i posti stabiliti dal decreto ministeriale; in particolare, risulta che non tutti i posti riservati a categorie di candidati con requisiti specifici aggiuntivi siano stati effettivamente coperti, né che gli Atenei abbiano provveduto a “redistribuire” tali posti vacanti assegnandoli agli esclusi appartenenti alla graduatoria; parte ricorrente si riferisce a tutti i posti riservati alle categorie particolari di cui all’art. 3 del bando e a tutti i posti aggiuntivi di cui al decreto n. 1820 del 12.7.2018;
3) “Violazione e falsa applicazione dei principi della Corte costituzionale 1998 n. 383 e degli artt. 3, 4, 32, 33, 34. Contraddittorietà tra più atti della p.a., violazione dell’art. 2 del Protocollo n. 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Illogicità e ingiustizia manifesta, difetto di motivazione. Violazione dell’articolo 35 del decreto legislativo n. 368 del 1999. Violazione e falsa applicazione del D.M. n. 1208/2018. Violazione e falsa applicazione dell’Accordo, ai sensi dell’articolo 4, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, tra il governo, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano sul documento recante “determinazione del fabbisogno di medici specialisti da formare per il triennio accademico 2017-2020, ai sensi dell’articolo 35 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368″. Irragionevolezza, illogicità, omessa istruttoria”: non essendo stato raggiunto per tempo un accordo sul fabbisogno in sede di Conferenza Stato – Regioni, ma avendo voluto il Ministero, comunque, rispettare il termine di pubblicazione del bando fissato al 31 maggio dal Regolamento 130/2017, il risultato è stato quello di avere bandito il concorso senza che fosse stato previamente stabilito il fabbisogno per il nuovo triennio accademico; da ciò discenderebbe l’irregolarità della procedura in quanto, per rispettare il termine ordinatorio previsto in una norma secondaria (il Regolamento citato), è stata violata una norma primaria, ossia l’articolo 35, comma 2, del decreto legislativo n. 368 del 1999; il numero di borse bandite per l’anno accademico 2017/18 non è stato coordinato rispetto alle esigenze del fabbisogno nazionale; detto numero è stato semplicemente stabilito con la nota del 4 maggio 2018 prot. MEF-RGS n. 80318 con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze ha espresso parere favorevole all’attivazione con fondi statali di n. 6.200 contratti di formazione medica specialistica per l’A.A. 2017-2018; viceversa il fabbisogno è stato determinato dall’accordo Stato-Regioni (intervenuto però soltanto in data 21.6.2018, dopo la pubblicazione del bando) nel ben superiore importo di 8.569 unità ; la Conferenza avrebbe confermato una crescente carenza di medici specializzati, nel sistema sanitario nazionale e la conseguente necessità di porvi rimedio;
4) con il quarto motivo parte ricorrente contesta il meccanismo concorsuale che prevede la decadenza dalla graduatoria nel caso in cui il candidato (ricompreso, in forza del punteggio conseguito, nello scaglione di assegnazione che periodicamente viene ad aprirsi e quindi tenuto a manifestare una o più preferenze, fino ad un massimo di tre tipologie di Scuola, con riguardo a Scuola e sede universitaria entro un brevissimo lasso di tempo) non provveda ad indicare almeno una Scuola di suo gradimento entro lo stretto termine assegnato, in tal modo uscendo in via definitiva dalla graduatoria e perdendo la possibilità di partecipare a scorrimenti futuri;
5) Violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 97 della Costituzione e del d.lgs. n. 368/1999. Violazione di legge. Eccesso di potere: l’art. 36, comma 1, del d.lgs. n. 368 del 1999 fa riferimento a prove di ammissione “per ogni singola tipologia”, seppur “con contenuti definiti a livello nazionale” e, quindi, non consentirebbe lo svolgimento di una prova unica a livello nazionale (quale quella svoltasi nella presente fattispecie), implicando, la citata disposizione, una differenziazione per ambiti di specializzazione;
6) Violazione e falsa applicazione dei principi generali in tema di pubblici concorsi e del principio di affidamento e buon andamento. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 368/1999. Violazione di legge. Eccesso di potere sotto svariati profili: il regolamento di cui all’art. 130 del 2017 ha disposto, per i candidati in graduatoria, che la scelta di Scuola e sede possa avvenire soltanto a seguito dell’espletamento del concorso; si tratterebbe di previsione irrazionale ed assolutamente inconciliabile con lo scopo delle scuole di specializzazione;
7) Violazione e falsa applicazione dei principi generali in tema di pubblici concorsi e del principio di affidamento e buon andamento. Violazione e falsa applicazione del d.m. n. 1208/2018 e in particolare l’allegato 5. Violazione dell’art. 3, comma 6, del Regolamento n. 130/2017. Violazione degli articoli 3, 97 e 34 Cost., intesi come ragionevolezza, legittimo affidamento del cittadino nello stato e certezza del diritto (art. 3), buon andamento ed imparzialità della p.a. (art. 97) e principio di meritocrazia (art. 34) e dell’art. 1 c. 2 del d.p.r. 487/1994: si contesta l’inidoneità e l’inadeguatezza degli standard di dotazioni, aule e postazioni omogenee per tutti i candidati, stante le diverse caratteristiche delle molteplici sedi di concorso;
8) con l’ottavo motivo parte ricorrente contesta le modalità di espletamento della prova che non hanno garantito alcuna verifica di paternità degli elaborati dei candidati che, in assenza di controlli, potevano inserire, al termine della prova, codici fiscali diversi dai propri con possibili scambi di persona;
9) si contestano i contenuti delle domande e, in particolare, le domande nn. 104, 89 e 16 in quanto viziate da errori di impostazione e quindi del tutto fuorvianti.
2. Il Tar ha dichiarato inammissibili i motivi quinto, sesto, settimo, ottavo e nono ritenendo che il loro accoglimento avrebbe determinato l’annullamento dell’intera procedura. Ha dichiarato inammissibile, inoltre, il quarto motivo in quanto i ricorrenti non essendo stati inseriti in alcuno scaglione non hanno potuto incorrere nella decadenza dalla graduatoria per mancata manifestazione di interesse. Ha infine respinto i primi tre motivi richiamandosi alle motivazioni espresse in precedenti analoghi giudizi.
3. L’appellante, pur contestando, con il primo motivo di appello, le motivazioni dell’inammissibilità, non ripropone in secondo grado i suddetti motivi di ricorso, precisando, con riferimento al quarto motivo, che esso aveva uno scopo puramente cautelativo.
Ripropone quindi, ritenendo errata la sentenza del Tar, i motivi respinti dal giudice di primo grado.
3.1. Con il secondo motivo di appello deduce la violazione e falsa applicazione dei principi generali in tema di pubblici concorsi e del principio di affidamento e buon andamento, la violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale n. 1208 del 2018 e la violazione degli articoli 3, 97 e 34 della Costituzione, intesi come ragionevolezza, legittimo affidamento del cittadino nello Stato e certezza del diritto, buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione e principio di meritocrazia e dell’articolo 1, comma 2 del d.p.r. n. 487 del 1984, nonché l’irragionevolezza, la illogicità, la omessa motivazione e la violazione del diritto comunitario. Contesta, in particolare, l’articolo 10 del bando che esclude la riassegnazione dei posti in seguito a mancate immatricolazioni, rinunce o per altre ragioni e chiede di condannare l’Amministrazione a rendere noti i posti vacanti e all’esito accogliere la domanda di immatricolazione dei ricorrenti.
3.2. Con il terzo motivo deduce la violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 33,34 e 97 della Costituzione. La violazione e falsa applicazione della direttiva 93/16/CEE, la violazione e falsa applicazione della legge n. 264 del 1999, la violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale n. 1208 del 2018, la violazione e falsa applicazione del decreto n. 1820 del 12 luglio 2018, nonché l’eccesso di potere, la illogicità, lo sviamento per carente e insufficiente motivazione e la violazione del giusto procedimento. Rileva in proposito che non tutti i posti riservati ai candidati con requisiti specifici aggiuntivi sono stati coperti e ne chiede la riassegnazione.
3.3. Con il quarto motivo deduce la violazione e falsa applicazione dei principi della Corte Costituzionale contenuti nella sentenza n. 383 del 1998 e degli articoli 3,4, 32,33 e 34 della Costituzione, la contraddittorietà tra più atti della pubblica amministrazione, la violazione dell’articolo 2 del protocollo n. 1 della convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, la illogicità e ingiustizia manifesta, il difetto di motivazione, la violazione dell’articolo 35 del decreto legislativo n. 36 del 1999, la violazione e falsa applicazione del decreto ministeriale n. 1208 del 2018, la violazione e falsa applicazione dell’accordo, ai sensi articolo 4, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, tra il governo le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano sul documento recante “determinazione del fabbisogno di medici specialisti da formare per il triennio accademico 2017-2020, ai sensi dell’articolo 35 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368”, nonché la irragionevolezza, illogicità e omessa istruttoria. Viene evidenziato che il numero delle borse bandite non corrisponde all’effettivo fabbisogno nazionale di medici con uno scostamento di oltre duemila unità tra le esigenze espresse da regioni e province autonome e le risorse finanziarie stanziate.
4. Il Ministero si è costituito con la memoria del 13 dicembre 2019. Gli appellanti hanno presentato memorie in data 16 dicembre 2019 e 5 aprile 2020.
5. Con l’ordinanza n. 6366 del 2019, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare ai soli fini della sollecita definizione del giudizio di merito precisando che i motivi di appello “richiedono comunque un approfondimento proprio nella sede di merito, altresì, con riferimento all’accertamento pregiudiziale dell’interesse ad agire in capo alle parti appellanti, alla stregua dei motivi prospettati a fondamento dell’appello e della posizione da ciascuna parte occupata nell’ambito della graduatoria della procedura concorsuale oggetto del giudizio”.
6. Nell’udienza del 7 maggio 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
7. L’appello è inammissibile e non è fondato.
7.1. Deve in primo luogo essere evidenziata la contraddittorietà del ricorso in esame che richiede contemporaneamente l’annullamento della prova di concorso e l’immatricolazione dei ricorrenti ad un corso di specializzazione quali partecipanti risultati idonei al medesimo concorso. È condivisibile pertanto la dichiarazione di inammissibilità che il Tar ha pronunciato con riferimento a tutti i motivi del ricorso di primo grado che, ove accolti, avrebbero determinato l’annullamento del concorso. Lo stesso appellante, infatti, chiarisce che tali motivi sono da considerare subordinati rispetto all’effettivo petitum del ricorso che si sostanzia nell’ottenimento dell’immatricolazione ad uno dei corsi di specializzazione.
7.2. Con i motivi di appello vengono riproposte le censure che, benché respinte, erano state considerate ammissibili dal primo giudice. In estrema sintesi tali censure riguardano il numero insufficiente di posti messi a concorso rispetto alle esigenze del sistema sanitario, la non completa copertura degli stessi posti messi a concorso, ivi compresa la quota dei posti riservati e la illegittimità di bandire un nuovo concorso senza aver esaurito, coprendo tutti i posti disponibili, la graduatoria degli idonei.
Questa Sezione, in sede cautelare, ha più volte evidenziato che il meccanismo di assegnazione dei posti previsto dalla disciplina vigente presenta elementi di criticità in relazione alla mancata utilizzazione delle c.d. borse non intonse. Essi derivano in particolare dalla difficoltà di conciliare la graduatoria unica nazionale con l’esigenza di collocare i candidati nei vari corsi di specializzazione tenendo conto delle preferenze e delle rinunce. Un ripensamento complessivo di tale meccanismo appare indispensabile per evitare la non completa utilizzazione dei posti con la conseguenza di rinviare al concorso successivo il loro recupero determinando ritardi nella formazione delle nuove professionalità .
La Sezione ha tuttavia sempre rimarcato che l’immatricolazione dei candidati non inseriti negli scaglioni ordinari attraverso lo scorrimento della graduatoria dovesse rispettare l’ordine di merito scaturito dal concorso.
Un altro vincolo rilevante è quello derivante dalla necessaria correlazione fra ammissione alla scuola di specializzazione e disponibilità finanziaria necessaria per remunerare lo specializzando.
Nella memoria 13 dicembre 2019 il Ministero ha chiarito che i posti messi a concorso per l’anno 2017- 2018 sono stati interamente assegnati e le risorse rimaste inutilizzate sono state riassegnate all’anno successivo in conformità all’art. 10 del bando. Gli attuali ricorrenti non sono stati quindi destinatari di una posizione utile alla immatricolazione.
A nulla rileva la circostanza per cui per effetto di provvedimenti cautelari del giudice amministrativo riguardanti altri candidati siano state tuttavia bandite nuove sessioni di scorrimento essendo tali sessioni riservate ai ricorrenti in possesso di un giudizio cautelare favorevole quindi oggetto di attività obbligatorie ma comunque legate ad assetti cautelari, in vicende non compiutamente definite da sentenze passate in giudicato.
Da questo punto di vista si deve considerare che gli attuali appellanti, che non hanno ottenuto un provvedimento cautelare favorevole, sono collocati nella graduatoria in posizione notevolmente differenziata avendo riportato nelle prove di concorso i seguenti punteggi: dottor Vincenzo Volpe, p. 76,75; dottoressa Laura Maria Lanzafame, p. 55,25; dottor Luciano Semeraro, p. 61,5.
Considerato che il ricorso collettivo è ammissibile se vi è identità di posizioni sostanziali e processuali e se non sussiste conflitto di interesse anche solo potenziale tra i ricorrenti e che i motivi di appello in esame sono finalizzati, nella sostanza, ad ottenere l’accertamento del diritto degli appellanti all’immatricolazione ad uno dei corsi di specializzazione, anche i motivi riproposti in appello sono inammissibili riguardando soggetti aventi posizioni potenzialmente conflittuali.
Va altresì osservato che non sono stati evocati controinteressati, come pure sarebbe stato necessario.
Nel merito va osservato che qualora si dovesse determinare un incremento della disponibilità di posti per effetto dell’accoglimento di una delle censure in esame, l’Amministrazione dovrebbe procedere alla loro assegnazione sulla base della graduatoria di concorso. Non vi sono tuttavia concreti elementi per affermare che gli appellanti si troverebbero, in questa ipotesi, in posizione utile, non essendo in proposito fornite allegazioni se non generiche.
Difetta quindi un condizione dell’azione, l’interesse ad agire che deve essere concreto ed attuale.
Per C. Stato, sez. V, 07-02-2012, n. 641 nel processo amministrativo l’interesse ad agire presuppone la lesione concreta ed attuale dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio e l’idoneità del provvedimento domandato al giudice per tutelare e soddisfare il medesimo interesse sostanziale; sarebbe, infatti, inutile eliminare un provvedimento amministrativo, ovvero modificarlo nel senso richiesto dal ricorrente, qualora quest’ultimo non potesse trarre alcun beneficio concreto dall’annullamento richiesto in relazione alla posizione legittimante fatta valere dall’interessato.
In ultimo, sulla impossibilità di pervenire ad un’accertamento di fondatezza del ricorso, va rilevato che la necessità di dar luogo ad una tendenziale utilizzazione di tutte le risorse disponibili per la formazione degli specializzandi non può condurre a superare l’esaurimento delle stesse, trattandosi di posizioni giuridiche – quelle degli appellanti – che possono trovare protezione satisfattiva solo nei limiti delle risorse e degli stanziamenti di bilancio.
8. Sulla base delle esposte considerazioni, l’appello deve essere respinto.
Tenuto conto della complessità della controversia e degli esiti dei giudizi cautelari sussistono le ragioni per compensare le spese di giudizio.

References: Sentenza 

Sentenza 
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 art. 35
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 articolo 4