Source: https://www.bverwg.de/de/260919U2C32.18.0
Timestamp: 2019-12-13 05:05:30+00:00

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BVerwG 2 C 32.18 , Urteil vom 26. September 2019 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 2 C 32.18 , Urteil vom 26. September 2019
BVerwG 2 C 32.18ECLI:DE:BVerwG:2019:260919U2C32.18.0
GG	 Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1
DS-GVO	 Art. 2 Abs. 2, Art. 5 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 15 Abs. 1
EMRK	 Art. 3
BMG	 § 51
StVG	 § 41
RL 2016/680/EU Art. 1 Abs. 1, Art. 3, Art. 4, Art. 5, Art. 16
BbgPolG	 § 9 Abs. 2 bis 4
BbgJMDSG	 § 1 Abs. 1, § 3, § 6 Abs. 1, § 15, § 40
SOG LSA	 § 12
Aufklärbarkeit etwaiger Straftaten und nicht unerheblicher Dienstpflichtverletzungen von Polizeivollzugsbediensteten; Auskunftsrecht; Auskunftssperre; Datenschutz-Grundverordnung; Fahrzeugregister; Fürsorgepflicht; Gesetzesvorbehalt; Gesetzgebungskompetenz; Gleichbehandlungsgebot; JI-Richtlinie; Kennzeichnung; Kennzeichnungspflicht für Polizeivollzugsbedienstete; Löschung; Melderegister; Menschenwürde; Namensschild; Recht auf informationelle Selbstbestimmung; Verwaltungsvorschrift; Wesentlichkeitsgrundsatz; Zweckbindung; geschlossene Polizeieinheit; personenbezogenes Datum;
VG Potsdam - 08.12.2015 - AZ: VG 3 K 2258/13
OVG Berlin-Brandenburg - 05.09.2018 - AZ: OVG 4 B 3.17
BVerwG, Urteil vom 26.09.2019 - 2 C 32.18 [ECLI:DE:BVerwG:2019:260919U2C32.18.0]
BVerwG 2 C 32.18
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 5. September 2018 wird zurückgewiesen.
2 Der 1962 geborene Kläger steht als Polizeihauptmeister im Dienst des beklagten Landes. Er wird im Wach- und Wechseldienst und gelegentlich auch in einer geschlossenen Einheit der Polizei des Landes Brandenburg verwendet. Im Frühjahr 2013 beantragte der Kläger beim Polizeipräsidium, von der Verpflichtung zum Tragen des Namensschilds und der Kennzeichnung bei Einsätzen in einer geschlossenen Einheit befreit zu werden. Den Widerspruch gegen den ablehnenden Bescheid wies das Polizeipräsidium zurück. Die beim Verfassungsgericht des Landes Brandenburg unmittelbar gegen die gesetzliche Regelung erhobene Verfassungsbeschwerde wurde mit der Begründung verworfen, es fehle noch an einem behördlichen Vollzugsakt und diesen könne der Kläger angreifen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluss vom 20. Juni 2014 - 51/13 -).
3 Das Verwaltungsgericht hat die auf die Feststellung gerichtete Klage, dass der Kläger nicht verpflichtet sei, bei Amtshandlungen ein Namensschild und beim Einsatz in einer geschlossenen Einheit eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung an seiner Dienstkleidung zu tragen, abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
5 Hiergegen richtet sich die bereits vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er beantragt, die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 5. September 2018 und des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 8. Dezember 2015 sowie den Bescheid des Polizeipräsidiums des Landes Brandenburg vom 30. April 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13. Juni 2013 aufzuheben und festzustellen, dass der Kläger nicht verpflichtet ist, bei Amtshandlungen ein Namensschild und beim Einsatz in geschlossenen Einheiten eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung an seiner Dienstkleidung zu tragen.
7 Die Revision des Klägers ist unbegründet; sie ist nach § 144 Abs. 2 und 4 VwGO zurückzuweisen.
8 In Bezug auf die Verpflichtung des Klägers zum Tragen eines Namensschilds nach § 9 Abs. 2 Satz 1 des Brandenburgischen Polizeigesetzes in der Fassung des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Polizeigesetzes vom 9. Juni 2011 (GVBl. I Nr. 10) - BbgPolG - verletzt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts revisibles Recht nicht (§ 137 Abs. 1 und § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG sowie § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG ist verfassungsgemäß (1.).
9 Da der Kläger gelegentlich auch in einer geschlossenen Einheit der Polizei verwendet wird, ist er nach § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG verpflichtet, eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung zu tragen. Mit der Annahme, diese dem Kläger unmittelbar durch das Gesetz auferlegte Pflicht greife nicht in sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein, verletzt das Berufungsurteil revisibles Recht. Die Entscheidung stellt sich aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Zwar greift § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG in das vorbezeichnete Recht des Klägers ein; dieser Eingriff ist aber verfassungsrechtlich zulässig (2.).
12 Auf dem Namensschild ist lediglich der tatsächliche Familienname anzugeben, nicht auch der Vorname oder dessen Anfangsbuchstaben. Die Verpflichtung zum Tragen des Namensschilds dient in erster Linie der Stärkung der Transparenz und der Bürgernähe der Arbeit der Polizei. Denn es tritt ein staatlicher Bediensteter auf, der von vornherein und nicht erst aufgrund des Verlangens des betroffenen Bürgers nach Legitimation (§ 9 Abs. 1 BbgPolG) mit seinem Nachnamen ansprechbar ist. Dieser Zweck erfordert nicht auch die Angabe des Vornamens des Bediensteten. Der das Gesetzgebungsverfahren einleitende Gesetzentwurf (Landtag Brandenburg, Drucks. 5/1442) lässt darauf schließen, dass auf dem Namensschild lediglich der Nachname angebracht werden soll. Diese Beschränkung auf den Familiennamen kommt auch in Nr. 4.4.2 und 4.5 .2 der aufgrund von § 9 Abs. 4 BbgPolG erlassenen Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern vom 21. November 2012 (ABl. S. 1956) in der Fassung vom 7. November 2018 (ABl. S. 1187) - VV Kennzeichnungspflicht - zum Ausdruck. Im Übrigen sieht das Gesetz entgegen dem ursprünglichen Gesetzentwurf (Landtag Brandenburg, Drucks. 5/1442) nicht vor, dass auf dem Namensschild des Polizeivollzugsbediensteten auch der Dienstgrad vermerkt ist. Daraus lässt sich die Intention des Gesetzgebers ableiten, die für die Bediensteten mit der Verpflichtung zur Kundgabe des Namens - als Familiennamen - verbundenen Beeinträchtigungen möglichst gering zu halten.
14 Die Bestimmung des § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG greift in das durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht des Klägers in Gestalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ein (a). Die Regelung genügt dem Gesetzesvorbehalt, weil der Gesetzgeber des Landes Brandenburg - im Gegensatz zu anderen Ländern, die die Kennzeichnungspflicht unzureichend auf eine Verwaltungsvorschrift stützen - die wesentlichen Entscheidungen selbst getroffen hat. Insbesondere berechtigt § 9 Abs. 4 BbgPolG die dort ermächtigte Stelle nicht dazu, weitere, mit der Regelung des § 9 Abs. 3 BbgPolG vergleichbare Ausnahmetatbestände zu schaffen (b). Die Regelung ist auch verhältnismäßig (c). Ferner verletzt § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG weder das Gebot der Gleichbehandlung (d) noch die Fürsorgepflicht (e).
15 a) Das allgemeine Persönlichkeitsrecht umfasst auch die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden (BVerfG, Urteil vom 24. November 2010 - 1 BvF 2/05 - BVerfGE 128, 1 <42>). Der Schutz des aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG abgeleiteten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung erstreckt sich auf alle Informationen, die etwas über die Bezugsperson aussagen können, und damit auch auf Basisdaten wie Namen und Anschrift (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 - NVwZ 2018, 1703 Rn. 219 m.w.N. unter Bezugnahme auf das Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209/83 u.a. - BVerfGE 65, 1 <45>). Ungeachtet des Umstands, dass die gesetzliche Verpflichtung ihn gerade in seiner Eigenschaft als Polizeivollzugsbediensteten betrifft, kann sich der Kläger gegenüber seinem Dienstherrn auf dieses Recht berufen. Denn die Grundrechte gelten für Beamte im Rahmen des Dienstverhältnisses in gleicher und nicht lediglich in abgeschwächter Weise (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322, 1989/12 - BVerfGE 139, 19 Rn. 57).
21 Die mit der namentlichen Kennzeichnung für den Polizeivollzugsbediensteten regelmäßig verbundenen Beeinträchtigungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung können für diesen Ausnahmetatbestand nicht ausreichen. Die Ausnahme soll nur dann greifen, wenn Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der Sphäre des Bediensteten vorliegen, die über die regelmäßigen Nachteile hinausgehen und die zudem so gewichtig sind, dass das vom Gesetzgeber formulierte öffentliche Interesse an der namentlichen Kennzeichnung von Polizeivollzugsbediensteten zurückzutreten hat. Dies gilt insbesondere für Fälle, in denen Tatsachen oder Umstände die Annahme rechtfertigen, dass unter Nutzung des Nachnamens außerdienstliche Daten über den Bediensteten - einschließlich seiner Familie - erlangt werden sollen und damit ein Missbrauch der Daten zu außerdienstlichen Zwecken zu erwarten ist. Daneben kommt eine Ausnahme von der namentlichen Kennzeichnung bei überwiegenden dienstlichen Belangen in Betracht.
32 Die Verpflichtung zum Tragen eines Schilds mit dem Familiennamen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG ist auch angemessen. Das Interesse der Polizeivollzugsbediensteten daran, dass ihr Familienname nicht einer größeren Öffentlichkeit aus Anlass einer Diensttätigkeit ohne besondere Veranlassung bekannt wird, überwiegt die vom Gesetzgeber mit der gesetzlichen Regelung verfolgten öffentlichen Interessen nicht. Insbesondere verletzt die Verpflichtung die Bediensteten entgegen dem Vorbringen der Revision nicht in ihrer Menschenwürde. Die Bediensteten werden nicht aufgrund von § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG zum bloßen Objekt staatlichen Handelns degradiert. Vielmehr ermöglicht das Namensschild, sie unmittelbar mit ihrem Namen anzusprechen und trägt damit gerade der Subjektqualität der Bediensteten Rechnung.
41 Die allgemeine Fürsorgepflicht hält den Dienstherrn dazu an, den Beamten vor unberechtigten Anschuldigungen zu schützen sowie seine wohlverstandenen Interessen in gebührender Weise zu berücksichtigen (BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1976 - 2 BvR 841/73 - BVerfGE 43, 154 <165>). Der Gesetzgeber des Landes Brandenburg hat aufgrund der ihm zustehenden Entscheidungsbefugnis die Interessen der Polizeivollzugsbediensteten und die von ihm - vom Gesetzgeber - zu definierenden öffentlichen Interessen dahingehend gewichtet, dass die Polizeivollzugsbediensteten grundsätzlich ein Namensschild zu tragen haben, sie davon aber nach § 9 Abs. 3 BbgPolG in besonderen Situationen ausgenommen sind. Diese gesetzgeberische Entscheidung hat für den einzelnen Polizeivollzugsbediensteten keine unzumutbaren Nachteile zur Folge. Unter Berufung auf die allgemeine Fürsorgepflicht kann die zulässige gesetzgeberische Entscheidung nicht wieder in Frage gestellt werden.
42 2. Die aus § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG für Polizeivollzugsbedienstete wie den Kläger folgende Pflicht, beim Einsatz geschlossener Einheiten an ihrer Dienstkleidung anstelle des Namensschilds eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung zu tragen, ist ebenfalls verfassungsgemäß.
43 Hinsichtlich der Frage der Gesetzgebungskompetenz des Beklagten kann auf die Ausführungen zu § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG verwiesen werden. Auch die Pflicht nach § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG greift in das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung ein (a). Dieser Eingriff beruht jedoch auf einer gesetzlichen Grundlage, die auch den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit genügt (b).
60 Vorrangiger Zweck der Kennzeichnungspflicht nach § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG ist, wie dargelegt, die Gewährleistung und Erleichterung der Aufklärbarkeit von Straftaten und nicht unerheblichen Dienstpflichtverletzungen von Angehörigen geschlossener Einheiten im Rahmen eines Polizeieinsatzes; zugleich beugt diese Regelung möglichen rechtswidrigen Verhaltensweisen einzelner Polizeivollzugsbediensteten vor. Dementsprechend ist hier nicht die ab dem 25. Mai 2018 unmittelbar geltende Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG - Datenschutzgrundverordnung - (ABl. L 119 S. 1) - DS-GVO - maßgeblich. Die Materie fällt vielmehr in den von der Datenschutz-Grundverordnung abzugrenzenden Anwendungsbereich der Richtlinie 2016/680/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates (ABl. L 119 S. 89 - RL 2016/680/EU).
61 Dies ergibt sich aus der Regelung in Art. 2 Abs. 2 Buchst. d DS-GVO unter Berücksichtigung ihres Erwägungsgrunds Nr. 19. Nach dieser Vorschrift findet die Verordnung keine Anwendung auf die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung, einschließlich des Schutzes vor und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit. Diese Bestimmung enthält gerade, wie sich aus ihrem Art. 1 Abs. 1 ergibt, die Richtlinie 2016/680/EU. Nach ihren Erwägungsgründen Nr. 10 f. umfasst die Richtlinie 2016/680/EU die spezifischen Vorschriften zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten in den genannten Bereichen. Grundsätzlich spricht die Richtlinie von den Tätigkeiten der Polizei oder anderer Strafverfolgungsbehörden, die auf die Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten ausgerichtet sind. Dazu zählen nach Erwägungsgrund Nr. 12 der Richtlinie auch polizeiliche Tätigkeiten in Fällen, in denen nicht von vornherein bekannt ist, ob es sich um Straftaten handelt oder nicht. Die relevanten Tätigkeiten können ferner die Ausübung hoheitlicher Gewalt durch Ergreifung von Zwangsmitteln erfassen, wie polizeiliche Tätigkeiten bei Demonstrationen, großen Sportveranstaltungen und Ausschreitungen. Dabei ist generell zu beachten, dass die maßgeblichen Begriffe, wie etwa Gefahrenabwehr und Straftat, eigenständig auszulegen sind (vgl. Erwägungsgrund Nr. 13 RL 2016/680/EU).
65 Das Bundesdatenschutzgesetz in der Fassung des Datenschutz-Anpassungs- und -Umsetzungsgesetzes EU vom 30. Juni 2017 (BGBl. I 2097) scheidet als gesetzgeberische Entscheidung zur Umsetzung der Richtlinie im Bereich des Landesrechts aus, weil dieses Gesetz die hier relevante Verarbeitung personenbezogener Daten nicht regelt. § 1 Abs. 1 Nr. 2 BDSG erfasst zwar auch die Tätigkeit öffentlicher Stellen der Länder; dies gilt aber nur - dies ist hier nicht gegeben -, soweit sie als Organe der Rechtspflege tätig werden.
66 Zur Umsetzung der Richtlinie 2016/680/EU hat das beklagte Land zwei Gesetze erlassen; zum einen das Brandenburgische Datenschutzgesetz vom 8. Mai 2018 (GVBl. I Nr. 7, S. 1) - BbgDSG - in der Fassung des Gesetzes vom 19. Juni 2019 GVBl. I Nr. 43, S. 2) und zum anderen das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 für die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Polizei sowie den Justiz- und Maßregelvollzug des Landes Brandenburg vom 19. Juni 2019 (GVBl. I Nr. 43, S. 2) - BbgPJMDSG -. Dieses Gesetz ist für die Speicherung der Daten der Kennzeichnung i.S.v. § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG durch die Polizei maßgeblich, weil es gerade die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Polizei im umfassenden Sinne regelt (Landtag Brandenburg, Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 6/10692, Begründung zu § 1, S. 5 ff.) und die Bestimmung dieses Gesetzes den Vorschriften jenes - allgemeinen - Gesetzes vorgehen (Landtag Brandenburg, Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 6/7365, Begründung zu § 1 Abs. 2, S. 2).
73 Danach sind die betreffenden personenbezogenen Daten zu löschen, sobald ein Polizeivollzugsbediensteter eine Kennzeichnung nicht mehr nutzt und sofern die Daten nicht weiterhin für den eigentlichen Zweck ihrer Erhebung, die Feststellung der Identität des Polizeivollzugsbediensteten, weiterhin erforderlich sind. Dabei ist nach dem letzten Einsatz des Bediensteten unter Nutzung dieser Kennzeichnung eine Karenzzeit einzuhalten, die sich aus dem erfahrungsgemäßen zeitlichen Abstand zwischen einem Einsatz und dem Eingang einer konkreten Anzeige ergibt.
74 (3) Wird die Kennzeichnungspflicht nach § 9 Abs. 2 Satz 2 BbgPolG entgegen den Ausführungen unter Rn. 60 ff. nicht dem Bereich der Richtlinie 2016/680/EU, sondern der Datenschutz-Grundverordnung zugeordnet, so ergibt sich hinsichtlich der weiteren, übergreifenden Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes kein anderes Ergebnis. Die rechtlichen Bindungen folgen in diesem Fall aus der unmittelbar geltenden Verordnung (z.B. Art. 5 Abs. 1 Buchst. b, Art. 6 Abs. 1 Buchst. e, Art. 12 Abs. 1, Art. 15 Abs. 1 und Art. 17 Abs. 1 Buchst. a DS-GVO).
BVerwG 2 C 32.18 (Leitsatz)

References: Art. 1
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 2
 Art. 5
 Art. 6
 Art. 12
 Art. 15
 Art. 3
 § 51
 § 41
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 5
 Art. 16
 § 9
 § 1
 § 3
 § 6
 § 15
 § 40
 § 12
 § 144
 § 9
 § 191
 § 127
 § 63
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 Art. 2
 Art. 1
 § 9
 § 9
 § 9
 Art. 2
 Art. 1
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 Art. 2
 Art. 1
 § 1
 § 9
 § 1
 § 1
 § 9
 Art. 5
 Art. 6
 Art. 12
 Art. 15
 Art. 17