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Timestamp: 2016-10-20 19:51:36+00:00

Document:
107 V 21450. Extrait de l'arr�t du 9 octobre 1981 dans la cause Office f�d�ral des assurances sociales contre Cuendet et Commission f�d�rale de recours en mati�re d'AVS-AI pour les personnes r�sidant � l'�tranger
Art. 39 al. 1 LAI et art. 42 al. 5 LAVS. - Interpr�tation de la loi (consid. 2b). - L'�pouse d'un ressortissant suisse � l'�tranger obligatoirement assur� en vertu de l'art. 1 al. 1 let. b LAVS peut aussi b�n�ficier d'une rente extraordinaire en application de l'art. 42 al. 5 LAVS. Dans la mesure o� il dispose le contraire, le ch. m. 600 des Directives concernant les rentes n'est pas conforme � la loi (consid. 3, 4). Consid�rants � partir de page 215
2. a) Aux termes de l'art. 39 al. 1 LAI, ont droit aux rentes extraordinaires les ressortissants suisses domicili�s en Suisse qui ne peuvent pr�tendre une rente ordinaire ou dont la rente ordinaire est inf�rieure � la rente extraordinaire. Les dispositions de la loi sur l'assurance-vieillesse et survivants sont applicables par analogie.
L'art. 42 al. 5 LAVS dispose que les �pouses de ressortissants suisses � l'�tranger obligatoirement assur�s qui, en vertu d'un trait� bilat�ral ou de l'usage international, sont except�s de l'assurance-vieillesse, survivants et invalidit� de l'Etat dans lequel ils r�sident ("der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung ihres Wohnsitzstaates nicht angeh�ren", "che non appartengono ... all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidit� dello Stato di domicilio") sont assimil�es aux �pouses de ressortissants suisses domicili�es en Suisse.
Le Tribunal f�d�ral des assurances n'a pas encore eu l'occasion de se prononcer sur la port�e de cette derni�re r�gle l�gale, dont l'Office f�d�ral des assurances sociales entend limiter l'application aux seules �pouses de ressortissants suisses qui travaillent � l'�tranger pour le compte d'un employeur en Suisse par lequel ils sont r�mun�r�s et qui sont donc obligatoirement assur�s en vertu de l'art. 1 al. 1 let. c LAVS, excluant en revanche les �pouses de ressortissants suisses domicili�s � l'�tranger mais travaillant en Suisse, dont l'affiliation obligatoire � l'AVS suisse d�coule de l'art. 1 al. 1 let. b LAVS (voir les Directives concernant les rentes, �d. 1971 et 1980, ch. m. 600).
b) La loi s'interpr�te en premier lieu selon sa lettre. Toutefois, si le texte n'en est pas absolument clair, si plusieurs interpr�tations de celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher quelle est la BGE 107 V 214 S. 216v�ritable port�e de la norme, en la d�gageant de tous les �l�ments � consid�rer, soit notamment du but de la r�gle, de son esprit ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose. Le sens qu'elle prend dans son contexte est �galement important. En outre, si plusieurs interpr�tations sont admissibles, il faut choisir celle qui est conforme � la Constitution; en effet, si le Tribunal f�d�ral ne peut examiner la constitutionnalit� des lois f�d�rales (art. 113 al. 3 Cst.), on pr�sume que le l�gislateur ne propose pas de solutions contraires � la Constitution, � moins que le contraire ne r�sulte clairement de la lettre ou de l'esprit de la loi (voir par exemple ATF 105 Ib 53 consid. 3a et les arr�ts cit�s).
Par ailleurs, la Cour de c�ans, si elle est li�e par la loi, s'�carte exceptionnellement de celle-ci lorsque son interpr�tation litt�rale conduirait � des r�sultats manifestement insoutenables, qui contrediraient la v�ritable intention du l�gislateur (ATF 105 V 47, ATF 101 V 190 consid. 5 et les arr�ts cit�s).
3. a) On ne saurait affirmer que le texte de l'art. 42 al. 5 LAVS n'est pas absolument clair et qu'il souffre d'�tre interpr�t� de diverses mani�res. Or, si l'on s'en tient � la lettre de cette disposition, force est de constater que Colette Cuendet devait �tre r�put�e domicili�e en Suisse et n'avait pas perdu son droit � une rente extraordinaire pendant la p�riode litigieuse. En effet, elle �tait l'�pouse d'un ressortissant suisse domicili� en France qui n'�tait pas assujetti � l'AVS-AI fran�aise (art. 7 al. 1 de la Convention franco-suisse de s�curit� sociale du 3 juillet 1975, en vigueur depuis le 1er novembre 1976; voir, pour la p�riode ant�rieure, ATF 106 V 65); et lui-m�me �tait obligatoirement assur� � l'AVS-AI suisse, comme l'exige l'art. 42 al. 5 LAVS sans pr�ciser � quel titre cette affiliation doit intervenir.
b) Reste � examiner si la solution ressortant d'une interpr�tation litt�rale de la loi conduit � des r�sultats si choquants que l'on doive en d�duire qu'il n'a pu entrer dans l'intention du l�gislateur de lui conf�rer un tel sens.
L'Office f�d�ral des assurances sociales invoque divers arguments � l'appui de sa th�se selon laquelle l'art. 42 al. 5 LAVS ne doit pas s'appliquer aux �pouses de ressortissants suisses domicili�s � l'�tranger qui sont obligatoirement assur�s en Suisse en vertu de l'art. 1 al. 1 let. b LAVS.
aa) L'art. 42 al. 5 LAVS a �t� introduit dans la loi par la loi f�d�rale du 15 octobre 1967 modifiant la LAI, en vigueur depuis le 1er janvier 1968. Dans son message du 27 f�vrier 1967 � l'appui BGE 107 V 214 S. 217du projet de loi, le Conseil f�d�ral justifiait comme suit cette innovation:
"L'�pouse d'un Suisse � l'�tranger assur� ne peut obtenir le b�n�fice d'une rente personnelle que si elle a elle-m�me cotis� � l'AVS.
Si tel n'est pas le cas, elle ne peut pas pr�tendre une rente extraordinaire, vu que celle-ci n'est servie qu'en Suisse. Ainsi que l'a constat� la commission d'experts, cette r�glementation est trop rigoureuse � l'�gard des �pouses de Suisses � l'�tranger affili�es � l'assurance obligatoire, �tant donn� qu'en g�n�ral ces �pouses ne b�n�ficient pas non plus de prestations de la part d'assurances sociales �trang�res.
L'innovation propos�e pr�voit de cr�er pour cette cat�gorie de femmes un domicile fictif en Suisse. De la sorte, une rente extraordinaire de l'AVS-AI pourra �tre vers�e notamment aux femmes dont le mari appartient au personnel diplomatique et consulaire, aux �pouses des fonctionnaires des chemins de fer f�d�raux et des douanes, ainsi que des employ�s d'entreprises priv�es suisses (telles que la Swissair)." En allemand: "Der Anspruch auf ausserordentliche AHV- und IV-Rente wird so vor allem den Ehefrauen des diplomatischen und konsularischen Personals, ferner den Ehefrauen von SBB- und Zollbeamten sowie von Arbeitnehmern privater schweizerischer Unternehmen (Swissair usw.) zug�nglich gemacht" (FF 1967 I p. 727, BBl 1967 I. S. 698).
D'apr�s l'Office f�d�ral des assurances sociales, l'emploi de l'adverbe "notamment" � la derni�re phrase r�sulterait d'une erreur de traduction; le texte allemand refl�terait plus fid�lement la pens�e de l'auteur du message en �num�rant le cercle des b�n�ficiaires de fa�on exhaustive. Cet argument est manifestement infond�. Il appara�t, au contraire, que les deux versions linguistiques concordent rigoureusement, le caract�re pr�tendument exhaustif de l'�num�ration du Conseil f�d�ral ne pouvant ressortir de l'expression "vor allem" utilis�e dans la version allemande du message cit�.
Au demeurant, un examen de l'ensemble des travaux pr�paratoires d�montre que l'interpr�tation du texte l�gal propos�e par l'Office f�d�ral des assurances sociales ne correspond pas � la volont� du l�gislateur. C'est, en fait, � la suite d'une intervention longuement motiv�e du repr�sentant du D�partement politique f�d�ral devant la commission d'experts qu'il fut d�cid� de proposer diverses innovations destin�es � am�liorer la situation des Suisses de l'�tranger dans l'AVS/AI. S'agissant plus sp�cialement de l'octroi de rentes extraordinaires aux �pouses de ressortissants suisses � l'�tranger, on mentionna certaines cat�gories de fonctionnaires (personnel diplomatique, employ�s des CFF) ou certaines professions (employ�s de Swissair) � titre d'exemples (proc�s-verbal de la s�ance de la Commission f�d�rale d'experts pour la r�vision de l'assurance-invalidit� des 1-3 f�vrier 1966, BGE 107 V 214 S. 218pp. 59 ss., plus sp�cialement pp. 63-64). Il est vrai que, dans la discussion qui suivit cette intervention, un fonctionnaire de l'Office f�d�ral des assurances sociales �mit l'opinion qu'une modification s'imposait en faveur des �pouses de ressortissants suisses � l'�tranger obligatoirement assur�s en vertu de l'art. 1 al. 1 let. c LAVS (loc.cit. p. 65). Mais le rapport des experts du 1er juillet 1966 ne contient pas une telle restriction (pp. 25 et 143; voir �galement RCC 1966 pp. 417-418).
Il n'en fut pas question non plus lors de la suite des travaux pr�paratoires et des d�bats parlementaires. Les cas concrets cit�s le furent toujours � titre d'exemples seulement (ainsi: proc�s-verbal de la Commission du Conseil national du 29 ao�t 1976, pp. 33-34, NAEF; BO 1967 CE 230, DANIOTH; BO 1967 CN 443, WEIBEL, WYLER). Contrairement � ce qu'affirme l'Office f�d�ral des assurances sociales, on ne peut donc discerner dans les travaux pr�paratoires de la loi un appui � la th�se qu'il soutient.
bb) En second lieu, l'Office f�d�ral des assurances sociales fait valoir que l'exception pr�vue � l'art. 42 al. 5 LAVS ne devrait profiter qu'aux �pouses de ressortissants suisses � l'�tranger qui ont conserv� un lien �troit avec l'assurance et les institutions suisses. Mais il est �vident que cette condition est aussi bien remplie par l'assur� suisse qui exerce son activit� lucrative dans notre pays, tout en �tant domicili� � l'�tranger, que par celui qui travaille � l'�tranger, f�t-ce pour le compte d'un employeur suisse. Cela ne justifie donc nullement une diff�rence de traitement entre les �pouses de ces deux cat�gories d'assur�s obligatoires.
cc) L'argument selon lequel une application moins restrictive de l'art. 42 al. 5 LAVS introduirait une discrimination suppl�mentaire � l'�gard des �pouses des ressortissants suisses � l'�tranger affili�s � l'assurance facultative n'est gu�re mieux fond�. Cette discrimination a �t� voulue par le l�gislateur, qui a express�ment limit� le privil�ge du "domicile fictif" aux �pouses des assur�s obligatoires (voir BO 1967 CN 443, Weibel, qui d�clarait:
"In der Kommission ist die Frage aufgeworfen worden ..., ob eine entsprechende Beg�nstigung nicht auch Ehefrauen von freiwillig versicherten Auslandschweizern einger�umt werden sollte. Die Kommission war jedoch der Meinung, dass dieses Problem im Rahmen der 7. AHV-Revision einer besonderen Pr�fung bedarf"; voir aussi rapport de la Commission f�d�rale d'experts pour la r�vision de l'assurance-invalidit� du 1er juillet 1966, pp. 25 et 143).BGE 107 V 214 S. 219
Le juge ne peut que prendre acte de cette volont�, m�me si elle aboutit effectivement � une diff�rence de traitement qui peut sembler contestable (mais qui existerait sous une autre forme, si l'on adoptait la solution de l'Office f�d�ral des assurances sociales).
dd) Il faut enfin rejeter l'argument selon lequel, du moment qu'une interpr�tation restrictive a pr�valu dans la jurisprudence ayant trait � la qualit� ou au d�faut de qualit� d'assur�es des �pouses de ressortissants suisses � l'�tranger obligatoirement assur�s (voir par exemple ATF 104 V 121, RCC 1981 p. 318), il devrait en aller de m�me pour d�finir la port�e de l'art. 42 al. 5 LAVS. En effet, la disposition d'exception que constitue l'art. 42 al. 5 LAVS est r�dig�e en termes si clairs qu'une interpr�tation autre que litt�rale n'est pas possible, on l'a vu plus haut. Si le r�sultat auquel cette derni�re conduit n'�tait pas satisfaisant, aux yeux du l�gislateur, c'est � ce dernier qu'il incomberait de modifier l'ordre l�gal.
ee) Force est donc de constater que rien ne s'oppose � une interpr�tation litt�rale de l'art. 42 al. 5 LAVS.
4. Vu ce qui vient d'�tre expos�, le ch. m. 600 des Directives de l'Office f�d�ral des assurances sociales concernant les rentes (�d. 1971 et 1980), qui ne lient pas le juge (voir par exemple ATF 101 V 87; MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, vol. I pp. 139-140), est contraire � la loi...

References: Art. 39
 art. 42
 ATF 
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 ATF 
 ATF 
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