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Timestamp: 2016-10-26 09:21:29+00:00

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137 I 697. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. X. gegen Konservatorium und Direktion f�r Erziehung, Kultur und Sport des Kantons Freiburg (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
R�vocation d'une d�cision initialement erron�e; art. 9 Cst. Une autorit� de surveillance peut aussi r�voquer une d�cision rendue par l'autorit� soumise � sa surveillance (consid. 2.1). Conditions de la r�vocation: - confrontation entre l'int�r�t � l'application correcte du droit et l'int�r�t � la protection de la bonne foi - pour autant que les conditions de celle-ci soient remplies (consid. 2.2 et 2.3); - examen des conditions auxquelles la bonne foi est prot�g�e (consid. 2.5); - pes�e des int�r�ts (consid. 2.6). Faits � partir de page 70
A. X. bestand nach vier Jahren Schule in der Berufsklasse der Musikhochschule des Konservatoriums Freiburg die Ausscheidungspr�fung im April 2008. Diese berechtigte ihn zur Abschlusspr�fung, welche - als �ffentlich vorgetragener Klaviervortrag - er am 26. Juni 2008 nicht bestand. Der Grund lag darin, dass er sich in einem Zustand eines offensichtlichen Unwohlseins und einer emotionalen Blockade befand. Die Pr�fungskommission entschied danach, dass X. die Pr�fung im Oktober 2008 unter Ausschluss der �ffentlichkeit wiederholen k�nne. Am 13. Oktober 2008 bestand dieser das Examen, was ihm durch die Aush�ndigung des von der Kommission unterzeichneten Protokolls mitgeteilt wurde. Mit Schreiben vom 14. Oktober 2008 wurde ihm best�tigt, dass er die Ausbildung zum Lehrdiplom erfolgreich bestanden habe.
B. Der Direktor des Konservatoriums beantragte Ende November 2008 bei der f�r die Ausstellung der Diplome zust�ndigen Direktion f�r Erziehung, Kultur und Sport des Kantons Freiburg (nachfolgend: EKSD), X. kein Diplom auszustellen, da der Klaviervortrag nicht �ffentlich erfolgt sei. In der Folge verweigerte diese am 2. M�rz 2009 die Ausstellung des Diploms. Die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde war erfolglos.
C. Vor Bundesgericht beantragt X., das Urteil des Kantonsgerichts Freiburg, I. Verwaltungsgerichtshof, vom 1. Dezember 2009 aufzuheben und die EKSD anzuweisen, dem Beschwerdef�hrer das Lehrdiplom innert einer Frist von 10 Tagen seit Er�ffnung des Entscheides des Bundesgerichts auszustellen. Er macht im Wesentlichen eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben nach Art. 9 BV geltend. (...)
2. 2.1 Die EKSD hat dem Beschwerdef�hrer das Diplom nach Art. 44 der Verordnung vom 5. April 2005 �ber die Pr�fungen am Konservatorium (SGF 481.4.12; nachfolgend: PrVK) in der bis zum 31. August 2009 geltenden Fassung) nicht erteilt (sekund�re Verf�gung); in der Sache geht es allerdings nicht um das Diplom als solches, sondern um die dem Diplom zugrundeliegende Abschlusspr�fung (prim�re Verf�gung). Da diese mit einem schweren Mangel behaftet sei, betrachtete sich die EKSD als berechtigt, den Pr�fungsentscheid zu BGE 137 I 69 S. 71widerrufen. Als Aufsichtsbeh�rde des Konservatoriums kann sich die EKSD selbst der Sache annehmen (BGE 107 Ib 35 E. 4a S. 37; BGE 100 Ia 94 E. 2 S. 97 f.; siehe auch BEATRICE WEBER-D�RLER, Vertrauensschutz im �ffentlichen Recht, 1983, S. 169) und damit die prim�re Verf�gung widerrufen.
2.2 Der Beschwerdef�hrer hat die Pr�fung am 13. Oktober 2008 bestanden. Die Verf�gung ist Mitte November in formelle Rechtskraft erwachsen; die EKSD hat diese erst anfangs M�rz 2009 widerrufen. Der Verf�gung kommt Rechtsbest�ndigkeit zu, weshalb formell rechtskr�ftige Verf�gungen nur mehr unter bestimmten Voraussetzungen einseitig aufgehoben oder zum Nachteil des Adressaten abge�ndert werden d�rfen (vgl. e contrario BGE 134 V 257 E. 2.2 [2. Abs.] S. 261; BGE 121 II 273 E. 1a/aa S. 276 f.; H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 821, 995; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. II, 2. Aufl. 2002, S. 323 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 283 f. [Rz. 8 f.]). Entgegen der Auffassung der Vorinstanz liegt es deshalb nicht im Ermessen der Beh�rden, ob sie einen Entscheid widerrufen will. 2.3 Die PrVK und auch das Gesetz vom 23. Mai 1991 �ber die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SGF 150.1) enthalten weder Bestimmungen �ber den Widerruf von Pr�fungsentscheiden noch �ber solche von Diplomen noch �ber den Widerruf in allgemeiner Weise. Es ist deshalb (vgl. BGE 127 II 306 E. 7a S. 313 f.) nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vorzugehen, wonach eine materiell unrichtige Verf�gung nach Ablauf der Rechtsmittelfrist unter bestimmten Voraussetzungen zur�ckgenommen werden kann. Danach stehen sich das Interesse an der richtigen Durchf�hrung des objektiven Rechts (E. 2.4) und dasjenige am Vertrauensschutz gegen�ber - dieses allerdings nur dann, wenn seine Voraussetzungen �berhaupt erf�llt sind (E. 2.5). Die beiden Interessen sind anschliessend gegeneinander abzuw�gen (E. 2.6). Eine Verf�gung kann somit grunds�tzlich nicht widerrufen werden, wenn das Interesse am Vertrauensschutz demjenigen an der richtigen Durchf�hrung des objektiven Rechts vorgeht: Dies trifft in der Regel dann zu, wenn durch die Verwaltungsverf�gung ein subjektives Recht begr�ndet worden oder die Verf�gung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegen�berstehenden Interessen allseitig zu pr�fen und gegeneinander abzuw�gen waren, oder wenn der Private von einer ihm BGE 137 I 69 S. 72durch die Verf�gung einger�umten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei F�llen kann ein Widerruf in Frage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges �ffentliches Interesse geboten ist (BGE 127 II 307 E. 7a S. 313 f.; BGE 121 II 273 E. 1a/aa S. 276; siehe etwa auch WEBER-D�RLER, a.a.O., S. 168 ff.; MOOR, a.a.O., S. 326 ff., 332 ff.; H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, a.a.O., S. 220 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, a.a.O., S. 287 ff.; PETER SALADIN, Wiedererw�gung und Widerruf formell rechtskr�ftiger Verf�gungen, Die Rechtsprechung des Eidgen�ssischen Versicherungsgerichts im Vergleich zur Praxis des Bundesgerichts in Lausanne, in: Sozialversicherungsrecht im Wandel, FS 75 Jahre Eidgen�ssisches Versicherungsgericht, 1992, S. 113 ff.). In jedem Fall sind alle Aspekte des Einzelfalls einzubeziehen.
2.4 Damit ein Sch�ler zur Abschlusspr�fung f�r das Lehrdiplom nach Art. 36 lit. a PrVK zugelassen wird, hat er verschiedene Voraussetzungen zu erf�llen: neben dem Besuch des Unterrichts w�hrend 8 Semestern muss er die im Lehrplan festgelegte Theoriepr�fung (Art. 40 Abs. 2 lit. b PrVK) und die obligatorischen Zusatzpr�fungen (Art. 40 Abs. 2 lit. d PrVK) sowie die Ausscheidungspr�fung (Art. 40 Abs. 2 lit. c PrVK), welche in einem etwa 30-45 min�tigen Vortrag besteht (Art. 39 PrVK), bestanden haben. F�r das Lehrdiplom sind zudem zus�tzlich verschiedene Praktika zu absolvieren, und eine Diplomarbeit in P�dagogik muss angenommen werden (Art. 47 PrVK). Den Abschluss der gesamten vierj�hrigen Ausbildung bildet schliesslich die Abschlusspr�fung, welche in einem Vortrag von Werken aus allen Epochen und Stilen besteht und 30-45 Minuten dauert (Art. 41 PrVK). Diese hat nach Art. 46 PrVK vor Publikum zu erfolgen.
Die Abschlusspr�fung, welche der Beschwerdef�hrer bestanden hat, erfolgte unter Ausschluss der �ffentlichkeit und widersprach somit den rechtlichen Vorgaben. Die Verf�gung vom 13. Oktober 2008 ist demnach urspr�nglich fehlerhaft. Nachfolgend ist nunmehr zu pr�fen, inwiefern sich der Beschwerdef�hrer auf den Vertrauensschutz berufen kann.
2.5 2.5.1 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens u.a. - wie im vorliegenden Fall - in eine Verf�gung (WEBER-D�RLER, a.a.O., S. 181; H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 632; BGE 137 I 69 S. 73TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, a.a.O., S. 162). Vorausgesetzt ist indes weiter, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gest�tzt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr r�ckg�ngig machen kann (BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; BGE 129 I 161 E. 4.1 S. 170; je mit weiteren Hinweisen; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I, 2. Aufl. 1994, S. 431 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, a.a.O., S. 161 ff.; H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, S. 140 ff.; PASCAL MAHON, in: Petit commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse [...], 2003, N. 12 ad art. 9 Cst., S. 97 f.).
2.5.2 Die Vorinstanz und die EKSD werfen dem Beschwerdef�hrer fehlenden guten Glauben vor. Er h�tte zumindest aufgrund der ersten Pr�fung, welche �ffentlich war, erkennen m�ssen, dass die Abschlusspr�fung nur vor Publikum durchzuf�hren gewesen sei. Der Beschwerdef�hrer weist demgegen�ber darauf hin, dass die Pr�fungskommission ihm und nicht er dieser vorgeschlagen habe, dass er seine Pr�fung unter Ausschluss der �ffentlichkeit ablegen k�nne.
Die zu beachtende Sorgfaltspflicht hat sich hier nach den Kenntnissen und F�higkeiten eines Musiksch�lers und nicht eines Juristen zu richten (vgl. dazu BGE 132 II 21 E. 6 S. 35 ff.; BGE 129 II 361 E. 7.2 i.f. S. 382; WEBER-D�RLER, a.a.O., S. 94 ff., 158). Ein Konsultieren der Verordnung kann deshalb nicht verlangt werden. Sch�ler d�rfen sich auf die Aussagen der Pr�fungsexperten und der -kommission grunds�tzlich verlassen. Immerhin w�re naheliegend, aus der nicht bestandenen Pr�fung abzuleiten, die zu wiederholende Pr�fung habe ebenfalls vor Publikum zu erfolgen.
Allerdings wurden die Sch�ler verschiedentlich nicht verordnungskonform gepr�ft: So ist der Direktor entgegen Art. 37 Abs. 1 und 2 PrVK seit Jahren nicht mehr Mitglied und Pr�sident der Pr�fungskommission. Zudem waren mehrere Pr�fungsverfahren anders abgelaufen als vorgeschrieben, und die Pr�fungskommission war oftmals nicht den Vorgaben der Verordnung gem�ss zusammengesetzt gewesen. Es musste daher f�r den Beschwerdef�hrer nicht aussergew�hnlich erscheinen und im Rahmen des Zul�ssigen liegen, als die Pr�fungskommission ihm den Vorschlag unterbreitete, die Pr�fung unter Ausschluss der �ffentlichkeit zu wiederholen. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist auch das Verhalten der Pr�fungskommission zu ber�cksichtigen (vgl. BGE 132 II 21 E. 6.2 i.i. S. 36). Es w�re prim�r an ihr gewesen, die Verordnung zu konsultieren (vgl. BGE 137 I 69 S. 74WEBER-D�RLER, a.a.O., S. 110) und den Widerspruch zum vorgeschlagenen Vorgehen zu erkennen (siehe dazu Urteil des Bundesgerichts vom 1. Juni 1983, in: ZBl 1984 S. 127 ff., 129 E. 4b., 130 E. 5a i.f.; dazu auch BEATRICE WEBER-D�RLER, Neuere Entwicklungen des Vertrauensschutzes, ZBl 2002 S. 281 ff., 297). H�tte der Direktor entsprechend den rechtlichen Vorgaben in der Pr�fungskommission Einsitz genommen, h�tte er �berdies bereits vor dem Ablegen der Pr�fung korrigierend eingreifen k�nnen.
2.5.3 Der Beschwerdef�hrer hat sodann im Vertrauen auf die von der Beh�rde gesetzte Vertrauensgrundlage Dispositionen getroffen. So hat er aufgrund seiner Pr�fungsbest�tigung eine Stelle als Klavierlehrer erhalten. Weiter ist zu ber�cksichtigen, dass er auf den gleichen Zeitpunkt eine �ffentliche Pr�fung h�tte verlangen k�nnen, wenn er von der ung�ltigen Vertrauensgrundlage gewusst h�tte. Im Rahmen seiner Ausbildung zum Lehrdiplom hat er �ffentliche Werkvortr�ge gehalten und auch erfolgreich bestanden. Es wird nicht behauptet, dass er einem �ffentlichen Vortrag ausweichen wollte, und es ist kein Grund ersichtlich, weshalb er beim zweiten Versuch der Abschlusspr�fung h�tte scheitern sollen. Indem er aufgrund des Vorschlags der Pr�fungskommission sich auf die Pr�fung vorbereitete, diese absolvierte und nicht statt dessen auf einem �ffentlichen Vortrag bestand, hat er nicht r�ckg�ngig zu machende Dispositionen getroffen.
2.6 Im Folgenden sind nunmehr das Interesse an der richtigen Durchf�hrung des objektiven Rechts (Legalit�tsprinzip) und dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit (Vertrauensschutz) zun�chst zu gewichten (E. 2.6.1 und 2.6.2) und alsdann gegeneinander abzuw�gen (E. 2.6.3).
2.6.1 Die Abschlusspr�fung ist nicht vor Publikum erfolgt und steht somit im Widerspruch zu den rechtlichen Vorgaben. Um das Gewicht des Interesses an der richtigen Durchf�hrung des objektiven Rechts zu bestimmen, ist indes die Pr�fung in ihrer Gesamtheit zu betrachten. Wie ausgef�hrt (oben E. 2.4) bildet die Abschlusspr�fung lediglich den Abschluss der gesamten vierj�hrigen Ausbildung; f�r das Lehrdiplom (Studiengang I; Art. 36 lit. a PrVK) werden neben den Voraussetzungen, welche alle Studieng�nge betreffen (Art. 39 und 40 PrVK), vor allem der Abschluss verschiedener Praktika und die Annahme einer P�dagogikdiplomarbeit verlangt. Die Abschlusspr�fung muss zwar nach Art. 46 PrVK vor Publikum BGE 137 I 69 S. 75erfolgen, was auch f�r das Lehrdiplom gilt; doch kommt dem �ffentlichen Vortrag nicht bei allen Studieng�ngen das gleiche Gewicht zu, da das dahinter stehende Interesse unterschiedlich ist: Dass f�r das Konzertdiplom und f�r das Solistendiplom (Studiengang II; Art. 36 lit. b PrVK) sowie f�r das h�here Studienzertifikat f�r Chorleitung oder f�r das h�here Studienzertifikat f�r Blasorchester (Studiengang IV; Art. 36 lit. d PrVK) der Vortrag vor Publikum wesentlich ist, ist offensichtlich. Die diesen Pr�fungen zugrundeliegenden T�tigkeiten werden grunds�tzlich nur vor Publikum ausge�bt. F�r das Lehrdiplom trifft dies nicht zu, worauf der Beschwerdef�hrer zu Recht hinweist. Die F�higkeiten, �ber welche ein Klavierlehrer verf�gen muss, bestehen vor allem darin, das technische K�nnen sowie das Verstehen der Musikst�cke zu vermitteln - mithin p�dagogische F�higkeiten, die nach Art. 47 PrVK als besondere Voraussetzung f�r das Lehrdiplom verlangt werden. Das Vortragen von Werken vor Publikum ist demgegen�ber weniger bedeutsam. Der Verordnungsgeber ist sich dieser Abstufung bewusst gewesen, weshalb er f�r das (allerdings weniger gewichtige) Lehrdiplom f�r Musik- und Gesangsunterricht an Orientierungsschulen und Mittelschulen (Studiengang III; Art. 36 lit. c PrVK) auf eine �ffentlich durchgef�hrte Abschlusspr�fung verzichtete (Art. 46 PrVK).
2.6.2 Bei der Gewichtung des Vertrauensinteresses ist grunds�tzlich von der erfolgten Vertrauensbet�tigung auszugehen (vgl. oben E. 2.5.3), im vorliegenden Fall also von der Unterlassung, im Jahre 2008 eine Pr�fung vor Publikum zu verlangen. Das Gewicht wird dabei vor allem durch den Nachteil bestimmt, der dem Beschwerdef�hrer im Falle des Vertrauensbruchs droht (WEBER-D�RLER, a.a.O., S. 120). In einem solchen Fall h�tte er die Pr�fung oder mehrere Pr�fungen mit allen dadurch verbundenen Unannehmlichkeiten nachzuholen, allenfalls sich wieder f�r einen Studiengang, welcher nach der Rechts�nderung nicht mehr in Freiburg m�glich ist (vgl. dazu den ge�nderten Art. 1 und die aufgehobenen Art. 36-51 PrVK in der Fassung ab 1. September 2009), einzuschreiben sowie finanzielle Verluste durch den Studiengang und dem Ausbleiben eines Verdienstes hinzunehmen. Allenfalls m�sste der Beschwerdef�hrer sogar auf eine Fortsetzung und einen Abschluss des Studiengangs verzichten, weshalb die vierj�hrige Ausbildung viel von ihrem Nutzen verl�re.
2.6.3 Das Gewicht des �ffentlichen Interesses an einer rechtm�ssigen Pr�fung vor Publikum ist entsprechend den Ausf�hrungen gering, BGE 137 I 69 S. 76w�hrend das Vertrauensinteresse relativ gewichtig ist. Mit einer Pr�fung unter Ausschluss der �ffentlichkeit wird die ratio legis f�r das Lehrdiplom nach Art. 36 lit. a PrVK nicht stark tangiert, sind doch daf�r vor allem die p�dagogischen F�higkeiten ausschlaggebend. Zudem ist zu ber�cksichtigen, dass die Pr�fungskommission selbst den Beschwerdef�hrer veranlasst hat, die Pr�fung unter Ausschluss der �ffentlichkeit abzuhalten, womit sie auch f�r eine gesteigerte Vertrauenslage verantwortlich ist. Angesichts dieses Umstandes ist das Interesse an der Rechtssicherheit der Verf�gung vom 13. Oktober 2008 aufgrund der Vertrauensgrundlage, des guten Glaubens und der Vertrauensbet�tigung h�her zu gewichten als die Einhaltung des objektiven Rechts. Insofern ist der Staat an die von ihm geschaffene Vertrauensgrundlage gebunden; die urspr�ngliche Verf�gung ist rechtens und darf nicht widerrufen werden.
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127 II 307,

References: art. 9
 Art. 9
 Art. 44
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e contrario
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 Art. 36
 Art. 46
 Art. 9
 BGE 
 BGE 
 art. 9
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 BGE 
 Art. 37
 BGE 
 BGE 
 Art. 36
 Art. 46
 BGE 
 Art. 36
 Art. 36
 Art. 47
 Art. 36
 Art. 1
 Art. 36
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 Art. 36