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Timestamp: 2020-04-01 11:39:45+00:00

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Delibera 15 maggio 2019 dell'Agcom "Regolamento recante disposizioni in materia di rispetto della dignità umana e del principio di non discriminazione e di contrasto all'hate speech" (Delibera n. 157/19/CONS) - Aeranti-Corallo l’associazione delle radio e tv locali italiane
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REGOLAMENTO RECANTE DISPOSIZIONI IN MATERIA DI RISPETTO
DELLA DIGNITÀ UMANA E DEL PRINCIPIO DI NON DISCRIMINAZIONE
E DI CONTRASTO ALL’HATE SPEECH
(Pubblicata nel sito internet Agcom il 23 maggio 2019)
VISTA la delibera n. 25/19/CONS, del 22 gennaio 2019, recante “Consultazione pubblica sullo schema di regolamento recante disposizioni in materia di rispetto della dignità umana e del principio di on discriminazione e di contrasto all’hate speech”;
VISTO l’art. 1 della Convenzione internazionale sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale delle Nazioni Unite del 1965, ratificata con legge 13 ottobre 1975, n. 654, secondo cui “l’espressione «discriminazione razziale» sta ad indicare ogni distinzione, esclusione, restrizione o preferenza basata sulla razza, il colore, l’ascendenza o l’origine nazionale o etnica, che abbia lo scopo o l’effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento, il godimento o l’esercizio, in condizioni di parità, dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale e culturale o in ogni altro settore della vita pubblica”;
VISTO l’art. 4 della Convenzione internazionale sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione che prevede che “gli Stati contraenti condannano ogni propaganda ed ogni organizzazione che s’ispiri a concetti ed a teorie basate sulla superiorità di una razza o di un gruppo di individui di un certo colore o di una certa origine etnica, o che pretendano di giustificare o di incoraggiare ogni forma di odio e di discriminazione razziale, e si impegnano ad adottare immediatamente misure efficaci per eliminare ogni incitamento ad una tale discriminazione od ogni atto discriminatorio, tenendo conto, a tale scopo, dei principi formulati nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e dei diritti chiaramente enunciati nell’articolo 5 della presente Convenzione”. Tra queste misure lo stesso art. 4 prevede esplicitamente quelle finalizzate a “non permettere né alle pubbliche autorità, né alle pubbliche istituzioni, nazionali o locali, l’incitamento o l’incoraggiamento alla discriminazione razziale”;
VISTO l’art. 1 della Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro le donne delle Nazioni Unite del 1979, ratificata con legge 14 marzo 1985, n. 132, secondo il quale “la discriminazione contro le donne sta ad indicare ogni distinzione o limitazione basata sul sesso, che abbia l’effetto o lo scopo di compromettere o annullare il riconoscimento, il godimento o l’esercizio da parte delle donne, indipendentemente dal loro stato matrimoniale e in condizioni di uguaglianza fra uomini e donne, dei diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, culturale, civile, o in qualsiasi altro campo”;
VISTA la Raccomandazione di politica generale n. 15 della ECRI (Commissione Europea contro il Razzismo e l’Intolleranza del Consiglio d’Europa), relativa alla lotta contro il discorso dell’odio adottata l’8 dicembre 2015 che stimola gli Stati ad agire concretamente affinché ogni forma di discriminazione etnica sia contrastata ed eliminata, coerentemente con il diritto internazionale che tutela i diritti umani;
VISTO l’art. 17 della Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza delle Nazioni Unite del 1989, ratificata con legge 27 maggio 1991, n. 176, secondo il quale: “Gli Stati parti riconoscono l’importanza della funzione esercitata dai mass media e vigilano affinché il fanciullo possa accedere ad una informazione ed a materiali provenienti da fonti nazionali e internazionali varie, soprattutto se finalizzati a promuovere il suo benessere sociale, spirituale e morale nonché la sua salute fisica e mentale. A tal fine, gli Stati parti: a) incoraggiano i mass media a divulgare informazioni e materiali che hanno una utilità sociale e culturale per il fanciullo e corrispondono allo spirito dell’art. 29 […]”;
VISTO l’art. 29 della Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza delle Nazioni Unite del 1989, ratificata con legge 27 maggio 1991, n. 176, secondo il quale “Gli Stati parti convengono che l’educazione del fanciullo deve avere come finalità: a) favorire lo sviluppo della personalità del fanciullo nonché lo sviluppo delle sue facoltà e delle sue attitudini mentali e fisiche, in tutta la loro potenzialità; b) sviluppare nel fanciullo il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dei principi consacrati nella Carta delle Nazioni Unite; c) sviluppare nel fanciullo il rispetto dei suoi genitori, della sua identità, della sua lingua e dei suoi valori culturali, nonché il rispetto dei valori nazionali del paese nel quale vive, del paese di cui può essere originario e delle civiltà diverse dalla sua; d) preparare il fanciullo ad assumere le responsabilità della vita in una società libera, in uno spirito di comprensione, di pace, di tolleranza, di uguaglianza tra i sessi e di amicizia tra tutti i popoli e gruppi etnici, nazionali e religiosi e delle persone di origine autoctona […]”;
VISTO il preambolo (lettera h) della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità delle Nazioni Unite del 2006, ratificata con legge 3 marzo 2009 n. 18, in cui si
riconosce che “la discriminazione contro qualsiasi persona sulla base della disabilità costituisce una violazione della dignità inerente e del valore della persona umana”;
VISTO l’art. 3 della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità delle Nazioni Unite del 2006, ratificata con legge 3 marzo 2009, n. 18, che pone tra i principi della Convenzione stessa la non discriminazione;
VISTO l’art. 6 della Direttiva 2010/13/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 marzo 2010, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi (direttiva sui servizi di media audiovisivi) come modificato dalla Direttiva (UE) 2018/1808 pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 28 novembre 2018;
– 3 a norma del quale “Sono principi fondamentali del sistema dei servizi di media audiovisivi e della radiofonia la garanzia della libertà e del pluralismo dei mezzi di comunicazione radiotelevisiva, la tutela della libertà di espressione di ogni individuo, inclusa la libertà di opinione e quella di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza limiti di frontiere, l’obiettività, la completezza, la lealtà e l’imparzialità dell’informazione, la tutela dei diritti d’autore e di proprietà intellettuale, l’apertura alle diverse opinioni e tendenze politiche, sociali, culturali e religiose e la salvaguardia delle diversità etniche e del patrimonio culturale, artistico e ambientale, a livello nazionale e locale, nel rispetto delle libertà e dei diritti, in particolare della dignità della persona, della promozione e tutela del benessere, della salute e dell’armonico sviluppo fisico, psichico e morale del minore, garantiti dalla Costituzione, dal diritto dell’Unione europea, dalle norme internazionali vigenti nell’ordinamento italiano e dalle leggi statali e regionali”;
– 7, comma 2, lett. a), secondo il quale “La disciplina dell’informazione radiotelevisiva, comunque, garantisce: a) la presentazione veritiera dei fatti e degli avvenimenti, in modo tale da favorire la libera formazione delle opinioni”. La medesima norma precisa che l’Autorità stabilisce ulteriori regole per le emittenti per rendere effettiva l’osservanza dei principi ivi contenuti nei programmi di informazione;
– 10, comma 1, secondo il quale “L’Autorità, nell’esercizio dei compiti ad essa affidati dalla legge, assicura il rispetto dei diritti fondamentali della persona nel settore delle comunicazioni, anche mediante servizi di media audiovisivi o radiofonici”;
– 32, comma 5, secondo il quale “I servizi di media audiovisivi prestati dai fornitori di servizi di media soggetti alla giurisdizione italiana rispettano la dignità umana e non contengono alcun incitamento all’odio basato su razza, sesso, religione o nazionalità”;
VISTA la delibera n. 424/16/CONS, del 16 settembre 2016, recante “Atto di indirizzo sul rispetto della dignità umana e del principio di non discriminazione nei programmi di informazione, di approfondimento informativo e di intrattenimento”, avente valore di indirizzo interpretativo delle disposizioni contenute negli artt. 3, 32, comma 5, e 34 del Testo unico in cui è previsto che i programmi radio-televisivi nella diffusione di notizie devono “uniformarsi a criteri-verità, limitando connotazioni di razza, religione o orientamento sessuale non pertinenti ai fini di cronaca ed evitando espressioni fondate sull’odio o sulla discriminazione, che incitino alla violenza fisica o verbale ovvero offendano la dignità̀ umana e la sensibilità degli utenti contribuendo in tal modo a creare un clima culturale e sociale caratterizzato da pregiudizi oppure interferendo con l’armonico sviluppo psichico e morale dei minori”, nonché devono “rivolgere particolare attenzione alla modalità di diffusione di notizie e di immagini sugli argomenti di attualità trattati avendo cura di procedere ad una veritiera e oggettiva rappresentazione dei flussi migratori, mirando a sensibilizzare l’opinione pubblica sul fenomeno dell’hate speech, contrastando il razzismo e la discriminazione nelle loro espressioni mediatiche”;
VISTA la delibera n. 442/17/CONS, del 24 novembre 2017, recante “Raccomandazione sulla corretta rappresentazione dell’immagine della donna nei programmi di informazione e di intrattenimento” avente valore di indirizzo interpretativo delle disposizioni contenute negli artt. 3, 7, comma 2, lett. a), 10, comma 1, e 32, comma 5, del Testo unico con particolare riferimento al tema delle molestie a sfondo sessuale il quale “se non affrontato adeguatamente – rischia di perdere connotati informativi per scadere, in alcuni casi, nella colpevolizzazione della vittima che denuncia episodi risalenti nel tempo e in un indiretto attacco alla sua credibilità come persona e come professionista” rischiando così da un lato “di alimentare immagini stereotipate della figura femminile” e dall’altro di generare al contrario, “la gogna mediatica […] in processi e ostracizzazioni […] rispetto a episodi nei quali si confondono, in un calderone fuori controllo, violenze, molestie e approcci comunque inadeguati”;
VISTA la delibera n. 46/18/CONS, del 6 febbraio 2018, recante “Richiamo al rispetto della dignità umana e alla prevenzione dell’incitamento all’odio” con la quale l‘Autorità ha richiamato “i fornitori di servizi media audiovisivi a garantire nei programmi di informazione e comunicazione il rispetto della dignità umana e a prevenire forme dirette o indirette di incitamento all’odio, basato su etnia, sesso, religione o nazionalità” alla luce dei dati di monitoraggio sul pluralismo politico/istituzionale relativi al periodo 29 gennaio-4 febbraio 2018 dai quali la trattazione di casi di cronaca relativi a reati commessi da immigrati appariva “orientata, in maniera strumentale, ad evidenziare un nesso di causalità tra immigrazione, criminalità e situazioni di disagio sociale e ad alimentare forme di pregiudizio razziale nei confronti dei cittadini stranieri immigrati in Italia, contravvenendo ai principi di non discriminazione e di tutela delle diversità etniche e culturali che i fornitori di servizi media audiovisivi sono tenuti ad osservare nell’esercizio dell’attività di diffusione radiotelevisiva”;
VISTO il “Codice di autoregolamentazione delle trasmissioni di commento degli avvenimenti sportivi” denominato “Codice media e sport”, recepito con il Decreto del Ministero delle comunicazioni del 21 gennaio 2008 n. 36;
VISTO il “Testo unico dei doveri del giornalista”, approvato dal Consiglio Nazionale dei giornalisti nella riunione del 27 gennaio 2016 che stabilisce che “il giornalista rispetta i diritti fondamentali delle persone e osserva le norme di legge poste a loro salvaguardia; […] applica i principi deontologici nell’uso di tutti gli strumenti di comunicazione, compresi i social network”;
VISTO, in particolare l’art. 9 del “Codice deontologico relativo al trattamento dei dati personali nell’esercizio dell’attività giornalistica”, allegato al “Testo unico dei doveri del giornalista” sopra citato, che stabilisce che “nell’esercitare il diritto-dovere di cronaca, il giornalista è tenuto a rispettare il diritto della persona alla non discriminazione per razza, religione, opinioni politiche, sesso, condizioni personali, fisiche o mentali;
VISTA la delibera n. 410/14/CONS, del 29 luglio 2014, recante “Regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni e Consultazione pubblica sul documento recante Linee guida sulla quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni” come modificata, da ultimo, dalla delibera n. 581/15/CONS, del 16 ottobre 2015;
CONSIDERATO che la delibera n. 403/18/CONS, del 25 luglio 2018, recante “Avvio del procedimento per l’adozione di un regolamento in materia di rispetto della dignità umana e del principio di non discriminazione e di contrasto all’hate speech e all’istigazione all’odio” ha inteso avviare un percorso per l’attuazione del precetto sancito nel citato art. 32, comma 5, del Testo unico;
TENUTO CONTO che una quota significativa dei contenuti messi a disposizione sui servizi di piattaforma per la condivisione di video non è sotto la responsabilità editoriale del fornitore di piattaforme per la condivisione di video e che tali fornitori, tuttavia, in genere determinano l’organizzazione dei contenuti, ossia programmi, video generati dagli utenti e comunicazioni commerciali audiovisive, anche in modo automatizzato o con algoritmi.
CONSIDERATO che fornitori di piattaforme per condivisione di video, pertanto, dovrebbero essere tenuti ad adottare le misure appropriate per tutelare il grande pubblico dai contenuti che istigano alla violenza o all’odio nei confronti di un gruppo o di un membro di un gruppo per uno dei motivi di cui all’art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;
CONSIDERATO che, alla luce delle disposizioni normative vigenti, i principi fondamentali del sistema dei servizi di media audiovisivi e della radiofonia rappresentati dalla libertà di espressione, di opinione e di ricevere e comunicare informazioni – comprensivi anche dei diritti di cronaca, di critica e di satira – devono conciliarsi con il rispetto della dignità della persona, dell’armonico sviluppo fisico, psichico e morale del minore, nonché con l’apertura alle diverse opinioni e tendenze politiche, sociali, culturali e religiose e con la salvaguardia delle diversità etniche e del patrimonio culturale, artistico e ambientale, a livello nazionale e locale;
CONSIDERATO che con il termine “hate speech” si intende l’utilizzo strategico di contenuti o espressioni mirati a diffondere, propagandare o fomentare l’odio, la discriminazione e la violenza per motivi etnici, nazionali, religiosi, ovvero fondati sull’identità di genere, sull’orientamento sessuale, sulla disabilità, o sulle condizioni personali e sociali, attraverso la diffusione e la distribuzione di scritti, immagini o altro materiale anche mediante la rete internet, i social network o altre piattaforme telematiche;
CONSIDERATO che gli argomenti trattati nei programmi informativi e di intrattenimento diffusi dai servizi di media audiovisivi e radiofonici diventano sempre più di frequente oggetto di attenzione, discussione, polarizzazione ed estremizzazione nei social media, che rappresentano forme significative, talvolta prevalenti per alcune fasce della popolazione, di accesso alle informazioni, nonché di espressione, formazione e sedimentazione dell’opinione pubblica, spesso alimentando artate strategie di disinformazione finalizzate a sostenere discorsi d’odio o comunque a diffondere rappresentazioni strumentali, falsate e discriminatorie dei complessi fenomeni osservati;
CONSIDERATO che l’esigenza informativa è assolta primariamente dai mezzi di comunicazione di massa che, a norma dell’art. 21 della Costituzione come interpretato dalla giurisprudenza costituzionale e ordinaria, devono concorrere a fornire alla pubblica opinione un’informazione completa, obiettiva, imparziale e pluralistica e che l’esercizio del diritto di critica e di cronaca deve essere improntato a criteri di verità, di essenzialità e continenza, a partire dalla corretta rappresentazione dei fatti e dalla diffusione di dati verificati e di comparazioni statisticamente significative;
RILEVATA l’esigenza di garantire, in particolare nei programmi di informazione e intrattenimento, effettività alla tutela dei diritti fondamentali della persona, nel rispetto del principio di non discriminazione e di tutela della diversità etniche, culturali, religiose e connesse a peculiari condizioni soggettive, fisiche, mentali e sociali. In particolare, nel rispetto della libertà editoriale e del diritto di libera manifestazione del pensiero e di cronaca, ciascun fornitore di servizi media deve garantire la completezza dell’informazione e l’assenza di discorsi d’odio: la Corte europea dei diritti dell’uomo si è soffermata più volte sulla distinzione tra forme di discorso pubblico tollerato in una società democratica e discorso che deve essere limitato e sanzionato al fine di proteggere il diritto di individui e gruppi di non essere discriminati, o discorso che può portare alla violenza, ai disordini pubblici e alla criminalità;
RITENUTA, pertanto, la necessità di fornire una regolamentazione di dettaglio del precetto contenuto nel citato art. 32, comma 5, del Testo unico affinché nei servizi di media audiovisivi e radiofonici sia assicurato l’effettivo rispetto dei diritti fondamentali a garanzia degli utenti, sub specie di dignità della persona e del principio di non discriminazione, oltre che il divieto di incitamento all’odio basato su etnia, sesso, religione e nazionalità, procedendo a tal fine ad una specifica attività di monitoraggio;
RITENUTO nelle more del recepimento nel nostro ordinamento della nuova direttiva 2018/1808 pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 28 novembre 2018, di prevedere l’avvio di procedure di co-regolamentazione affinché non solo i fornitori di servizi di media audiovisivi, ma anche le piattaforme per la condivisione di video predispongano codici di condotta recanti misure idonee a prevenire e contrastare ogni forma di istigazione all’odio e di violazione dei principi sanciti a tutela della dignità umana;
RITENUTO per l’effetto di procedere all’individuazione dell’ambito delle fattispecie riconducibili al dettato normativo, soggette al potere di vigilanza e sanzionatorio dell’Autorità, secondo gli indirizzi ed orientamenti giurisprudenziali in materia, in particolar modo della Corte europea dei diritti dell’uomo;
RITENUTO che ai fini della valutazione delle fattispecie oggetto del presente provvedimento il contesto in cui l’evento si è prodotto, la relazione media tradizionali e social network, i mezzi per la diffusione del messaggio acquisiscono una particolare rilevanza. Infatti, il contenuto diffuso sul servizio di media audiovisivo o radiofonico può essere oggetto di ulteriori estremizzazioni o polarizzazione attraverso la circolazione in rete;
VISTI i contributi pervenuti nell’ambito della consultazione pubblica da parte della Presidenza del Consiglio (Dipartimento per le Pari Opportunità – UNAR) (prot. n. 116718 del 18 marzo 2019), del Consiglio Nazionale dell’Ordine dei giornalisti (prot. n. 122569 del 20 marzo 2019), dell’Associazione culturale UPRE Roma (prot. 129239 del 25 marzo
2019), dell’Associazione Articolo 19 (prot. n. 155904 del 9 aprile 2019) e delle seguenti società: Rai-Radiotelevisione italiana S.p.A. (prot. 125991 del 22 marzo 2019); R.T.I. S.p.A. Reti televisive italiane (prot. n. 128369 del 25 marzo 2019); La7 S.p.A. (prot. n. 126634 del 22 marzo 2019); Sky Italia S.r.l. (prot. n. 141462 del 1° aprile 2019);
1. Con riferimento alle competenze attribuite all’Autorità in materia di tutela del rispetto della libertà umana e di dignità della persona e di contrasto all’incitamento all’odio basato su razza, sesso religione o nazionalità, deve farsi riferimento agli artt. 3, 7, 10 e 32, comma 5, del Testo unico. Alla luce di quanto previsto da tali norme, non forma materia di dibattito la competenza dell’Autorità a emanare disposizioni regolamentari per garantire il rispetto dei principi sopra richiamati da parte dei fornitori dei servizi di media audiovisivi e radiofonici. Invero, tali disposizioni rappresentano il fondamento del potere regolamentare dell’Autorità e le consentono di fissare regole, quali quelle contenute nel Regolamento allegato, volte ad assicurare il rispetto dei diritti fondamentali della persona nel settore delle comunicazioni.
2. Con riferimento a quanto emerso nell’ambito della consultazione pubblica sullo schema di regolamento, in particolar modo in ordine alle definizioni, al campo di applicazione nonché ai profili procedurali, si riportano di seguito le principali osservazioni svolte dai partecipanti, unitamente alle conclusive valutazioni, motivate, dell’Autorità:
I partecipanti alla consultazione, hanno condiviso gli obiettivi generali di tutela della dignità umana, del principio di non discriminazione e di contrasto all’hate speech.
La maggior parte dei partecipanti ha tuttavia evidenziato che le espressioni o discorsi d’odio (hate speech), sono di regola diffuse non sui media tradizionali (tv, radio, carta stampata), ma tramite il web, spesso a causa di notizie diffuse senza la intermediazione operata dai giornalisti (il pubblico è raggiunto da ogni genere di notizia attraverso social, blog e siti). In quest’ottica è stato evidenziato come alcune norme risultino eccessivamente gravose per i fornitori di servizi di media audiovisivi, mentre nessuna disposizione cogente viene rivolta alle piattaforme o ai social e, in generale, a quanto diffuso on line.
Un soggetto ritiene che lo schema di regolamento sottoposto a consultazione rappresenti “un intervento particolarmente pervasivo nei confronti dei broadcaster tradizionali, nonostante la questione dell’hate speech trovi la sua massima espressione e diffusione sulle piattaforme social, che hanno, ad oggi, pochi limiti e sfuggono al controllo e al potere sanzionatorio dell’Autorità”. Inoltre, due soggetti propongono che lo strumento della co-regolamentazione sia adottato anche per i fornitori di servizi media audiovisivi e radiofonici. Un soggetto chiede di voler rinviare l’emanazione della delibera oggetto di consultazione, all’esito di un intervento del legislatore complessivo e di sistema che disciplini l’intero comparto, ivi inclusi gli operatori OTT. Infine, alcuni soggetti chiedono che sia riconsiderata l’opportunità di adottare il regolamento medesimo.
La consultazione ha evidenziato la condivisione da parte dei soggetti intervenuti delle finalità dello schema di regolamento di tutela delle dignità umana e di contrasto all’hate speech. Tuttavia, alcuni partecipanti alla consultazione hanno chiesto che sia riconsiderata l’opportunità di adottare il regolamento medesimo e che, in ogni caso, la materia sia oggetto di co-regolamentazione anche per i fornitori di servizi media audiovisivi e radiofonici. L’Autorità ritiene necessario fornire una regolamentazione di dettaglio del precetto contenuto nel citato art. 32, comma 5, del Testo unico affinché nei servizi di media audiovisivi e radiofonici sia assicurato l’effettivo rispetto dei diritti fondamentali a garanzia degli utenti, con particolare riferimento alla dignità della persona e al principio di non discriminazione.
In quest’ottica, nell’intento di promuovere la cultura dell’integrazione come strumento di contrasto ad ogni forma di discriminazione, il regolamento è destinato ad assolvere una funzione propositiva e proattiva per l’adozione non solo sui media tradizionali di linguaggi di comunicazione rispettosi della dignità umana.
Capo I – Disposizioni generali Art. 1 (Definizioni)
Un soggetto non condivide la definizione di “espressioni d’odio” contenuta nella lett. n) dell’art. 1 in quanto le alternative riportate nello schema di regolamento contengono definizioni molto ampie con significativi margini di indeterminatezza e propone di fare riferimento a quanto previsto dall’art. 604-bis, cod. pen. che punisce “chi propaganda idee fondate sulla superiorità o sull’odio razziale o etnico, ovvero istiga a commettere o commette atti di discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi”.
Un altro soggetto rileva come la delibera non possa eccedere i limiti contenuti nell’art. 32, comma 5, del Testo unico che si riferisce esclusivamente ai contenuti che ledono la dignità delle persone e incitano all’odio basato su razza, sesso, religione o nazionalità. Pertanto, ritiene che il Regolamento dovrebbe limitarsi a sanzionare le forme di espresso incitamento all’odio o di propaganda di idee discriminatorie. Un partecipante chiede di definire in modo più puntuale il reato di incitamento all’odio e il possibile contenuto discriminatorio al fine di salvaguardare il diritto ad informare e ad essere informati.
Un soggetto propone di aggiungere, nell’ambito dell’art. 1, la definizione di giornalista.
Un altro propone di eliminare il termine “razziale” ritenendo preferibile il riferimento al concetto di origine etnica in quanto assume una valenza più ampia rispetto al concetto di razza includendo gli aspetti legati a fattori culturali e linguistici. Richiede inoltre che, i fattori di discriminazione, siano integrati con l’identità di genere.
Infine, un soggetto richiede che sia inserito, nell’ambito dell’elencazione delle forme di odio basate sull’intolleranza, anche la parola “antiziganismo”.
Per quanto attiene ai diversi rilievi formulati in relazione alla definizione di “espressioni o discorso d’odio”, tenuto conto della esigenza di disporre di una formulazione univoca e certa, si ritiene di adottare, tra le diverse definizioni proposte nello schema di regolamento, la seguente: “espressioni o discorso d’odio (hate speech)”, l’utilizzo di contenuti o espressioni suscettibili di diffondere, propagandare o fomentare l’odio e, la discriminazione e istigare alla violenza nei confronti di un determinato insieme di persone ‘target’, attraverso stereotipi relativi a caratteristiche di gruppo, etniche, di provenienza territoriale, di credo religioso, d’identità di genere, di orientamento sessuale, di disabilità, di condizioni personali e sociali, attraverso la diffusione e la distribuzione di scritti, immagini o altro materiale, anche mediante la rete internet, i social network o altre piattaforme telematiche.
Un soggetto propone di evidenziare le attribuzioni disciplinari dell’Ordine dei giornalisti.
L’art. 2 definisce la portata applicativa del regolamento avuto riguardo al profilo soggettivo e oggettivo. si riferisce ai principi e alle disposizioni cui devono adeguarsi i fornitori di servizi di
Si è ritenuto di inserire, al comma 2, il riferimento alle attribuzioni dell’Ordine dei giornalisti di cui al combinato disposto della legge n. 69/1963 e del D.P.R. n. 137/2012, relativamente ai propri iscritti.
Capo II – Fornitori di media audiovisivi e radiofonici
Il Capo II è stato completamente riformulato per tenere conto delle osservazioni svolte dai soggetti partecipanti alla consultazione pubblica. In particolare, il Capo ora si compone di 6 articoli (artt. 3-8), dedicati ai principi generali, ai principi specifici di contrasto all’hate speech, alle iniziative di contrasto, ai procedimenti sanzionatori, alla violazione dei principi e infine alla pubblicazione dei provvedimenti.
Di seguito si dà conto dei principali rilievi svolti dai partecipanti e delle conseguenti valutazioni dell’Autorità.
Un partecipante non condivide il riferimento alla categoria dei “soggetti a rischio di discriminazione” cui è legata, nell’ambito dello schema di regolamento, l’introduzione di una serie di cautele e di obblighi preventivi dei fornitori di servizi di media audiovisivi e radiofonici in quanto ogni individuazione di soggetti a rischio di discriminazione risulterebbe arbitraria atteso che qualunque gruppo umano, definito in base al genere, alle preferenze sessuali, alla posizione sociale, alla fede religiosa, alle caratteristiche etniche, è parimenti suscettibile di discriminazione.
Numerosi soggetti hanno espresso perplessità sulla formulazione originaria dell’art. 5 ritenendo le previsioni in esso contenute potenzialmente in contrasto con la libertà editoriale delle emittenti e con la libertà di cronaca e come tali idonee a ledere la libertà di espressione e l’indipendenza delle emittenti e dei giornalisti, e al contempo di difficile attuazione concreta.
Il sindacato dell’Autorità rischia di incidere su scelte editoriali delle emittenti (e dei loro giornalisti), limitando, in alcuni casi, la libertà di scelta sui contenuti. Inoltre, esporrebbe le emittenti – e la stessa Autorità – a innumerevoli esposti da parte di soggetti terzi che ritenessero di essere stati lesi dalla diffusione di notizie, immagini e ogni altro contenuto. Pressoché ogni “contenuto” è “suscettibile anche solo di alimentare pregiudizi”.
Inoltre, è stato evidenziato come nella trattazione di temi che coinvolgono soggetti a rischio di discriminazione il criterio di valutazione è soggettivo con conseguente difficoltà di individuare il confine che separa una narrazione discriminatoria da una narrazione completa e coerente con i principi costituzionali. È stato altresì sottolineato che per le emittenti televisive la disciplina in materia già esiste. Un ulteriore strumento di regolamentazione, ad avviso di un partecipante, rischierebbe di appesantire il lavoro giornalistico, richiedendo l’adozione di artifici dialettici nella narrazione delle notizie.
Un soggetto ritiene che lo schema di regolamento di fatto realizza una sostanziale equiparazione tra emittenti private e concessionaria.
È stato anche rilevato che il potere sanzionatorio dell’Autorità riconosciuto dal regolamento sottoposto a consultazione non abbia una base normativa e si ponga in contrasto con i principi generali dell’ordinamento e con lo stesso Tusmar.
Quanto al monitoraggio è stato osservato come i criteri individuati nello schema rischiano di introdurre un controllo minuzioso, discrezionale, non regolato parametri certi e predeterminati, sui contenuti e sulle modalità di realizzazione dei programmi. Taluni elementi potrebbero rivelarsi troppo poco determinati e consentire un sindacato eccessivo (la finalità e la motivazione dell’espressione, il tono utilizzato), altri si riferiscono ad elementi che non sono per loro natura controllati e controllabili (come il pubblico).
Infine, perplessità sono state sollevate con specifico riferimento ai profili procedurali e, in particolare, al potere di segnalazione per il rischio di aprire a segnalazioni di ogni tipo e provenienza. Pertanto, è stato suggerito di limitare la legittimazione alle segnalazioni alle associazioni ed enti statutariamente impegnate nella lotta alle discriminazioni e al razzismo.
Per ciò che riguarda i criteri cui i fornitori di servizi di media audiovisivi devono attenersi al fine di assicurare il rispetto dei principi di non discriminazione e di contrasto all’hate speech, l’Autorità, nell’ambito dello schema di regolamento, aveva ritenuto opportuno esemplificare una serie di parametri al fine di rendere più trasparente la propria attività di vigilanza.
Tuttavia, esaminate le osservazioni sollevato, si ritiene condivisibile la proposta della maggior parte dei soggetti intervenuti di adottare previsioni di carattere più generale nelle quali sono chiaramente rappresentate le finalità del provvedimento in relazione ai valori e principi che, in attuazione del dettato costituzionale e legislativo, l’Autorità intende tutelare.
Si è pertanto ritenuto di eliminare l’art. 5 del Regolamento, così da incentrare la disciplina degli obblighi gravanti sui fornitori di servizi di media audiovisivi in tema di contrasto all’hate speech, su quanto previsto dagli artt. 3 (Principi generali) e 4 (Principi di non discriminazione e contrasto all’hate speech). Considerazioni analoghe valgono in relazione all’art. 7 dello schema sottoposto a consultazione nel quale erano individuati i criteri di monitoraggio. Anche in questo caso, nel prendere atto delle perplessità manifestate dai soggetti intervenuti, si è ritenuto di non esplicitare nel provvedimento degli elementi che possono essere considerati ai fini del monitoraggio.
Tale modifica, unitamente all’eliminazione dei dettagliati criteri previsti dall’art. 5, assicura il pieno rispetto della libertà editoriale dei fornitori di servizi media.
L’art. 5, premesso il rango costituzionale della tutela della dignità umana, intende promuovere iniziative volte a creare una consapevolezza anche culturale di tale diritto attraverso il contributo dei mezzi di informazione. Se la finalità è comune e condivisa, è indubbio che sulla concessionaria pubblica, in ragione della missione di cui è portatrice e del contratto di servizio, grava una maggiore responsabilità anche etica a promuovere i valori sottesi al presente provvedimento.
In merito alle osservazioni con cui si rileva la possibile violazione del principio di legalità, in ragione della mancata espressa previsione nell’ambito dell’art. 51 del Tusmar, di sanzioni per la violazione dell’art. 32, comma 5, si rileva che la sanzione amministrativa prevista dall’art. 9 (divenuto art. 7 a seguito dell’eliminazione degli artt. 5 e 7) trova la sua base legale nell’art. 1, comma 31, legge n. 249 del 1997, che assoggetta a sanzione amministrativa pecuniaria “i soggetti che non ottemperano agli ordini e alle diffide dell’Autorità, impartite ai sensi della presente legge”.
Tale norma fa senz’altro riferimento anche alle prescrizioni di contenuto ordinatorio contenute negli atti di regolazione, quale quelle previste dal comma 2 dell’art. 9 (divenuto comma 3 dell’art. 7) del Regolamento. In altri termini, l’art. 1, comma 31, della legge n. 249 del 1997 prevede una sanzione per l’inosservanza degli ordini impartiti dall’Autorità ai sensi della stessa legge e, quindi, anche per la violazione delle misure ordinatorie impartite nell’esercizio delle funzioni regolatorie che la legge attribuisce all’Autorità e di cui il regolamento sottoposto a consultazione è certamente espressione.
Si condivide il suggerimento emerso nel corso della consultazione in merito la legittimazione alle segnalazioni soltanto per le associazioni ed enti statutariamente impegnate nella lotta alla discriminazione, fermo restando il potere dell’Autorità di agire d’ufficio per la verifica delle violazioni del regolamento.
Viene introdotto, al comma 1 dell’art. 6 (Procedimenti sanzionatori) il riferimento alla natura sistematica o episodica delle violazioni in quanto tale elemento diviene rilevante nella graduazione delle conseguenze previste dal successivo art. 7 (Violazione dei principi).
A tal riguardo, si evidenzia che, nel caso di violazioni episodiche dei principi previsti dal regolamento, l’Autorità, previo contraddittorio, invia una comunicazione alla Società dandone comunicazione sul proprio sito. Qualora si tratti di violazioni sistematiche o particolarmente gravi, l’Autorità avvia un procedimento sanzionatorio, e in caso di violazioni, diffida il fornitore di servizi di media audiovisivi a non reiterare la condotta illecita.
Capo III – Fornitori di piattaforme per la condivisione di video
Art. 11 (Discriminazione e discorsi di incitamento all’odio diffusi sulle piattaforme per la condivisione di video)
Per quanto riguarda i fornitori di piattaforme per la condivisione di video, l’art. 11 promuove procedure di co-regolamentazione: a giudizio di alcuni partecipanti, non sembrano misure equilibrate se paragonate al coacervo di norme a carico dell’emittenza nazionale evidenziando dunque la disparità di trattamento tra le piattaforme, oggetto di un generico invito alla coregolamentazione, e i media tradizionali, destinatari di obblighi, controlli e sanzioni.
Deve rilevarsi che le norme primarie che delimitano l’area di competenza dell’Autorità non consentono, allo stato, interventi regolatori aventi ad oggetto i contenuti diffusi sulle piattaforme per la condivisione di video. L’Autorità può pertanto promuovere, mediante procedure di coregolamentazione, l’adozione di misure appropriate per tutelare il grande pubblico dai contenuti che istigano alla violenza o all’odio nei confronti di un gruppo o di un membro di un gruppo per uno dei motivi di cui all’art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Ciò anche sulla scorta di quanto previsto dalle Direttive europee sui servizi di media audiovisivi.
Si ritiene pertanto di non apportare modifiche all’art. 11 (art. 9 nella nuova formulazione del Regolamento) se non l’introduzione del comma 5 laddove si prevede che l’Autorità si riserva di rivedere il presente regolamento alla luce di eventuali codici condotta o misure autonomamente adottate anche dai fornitori di servizi di media audiovisivi che sono pertanto invitati a promuovere iniziative di questo genere.
Capo IV – Disposizioni finali Art. 12 (Comitato Consultivo)
Sull’art. 12 sono intervenute osservazioni di vario tenore. La posizione espressa dagli editori televisivi converge nel ritenere non condivisibile la scelta di istituire un Comitato posto che ogni decisione e valutazione spetta all’Autorità cui, dunque, il Comitato non può sostituirsi. Laddove l’Autorità ritenga comunque necessario mantenere la previsione, il Comitato dovrebbe essere necessariamente integrato con i rappresentanti del settore radiotelevisivo.
Un soggetto intervenuto propone di prevedere la nomina, nell’ambito del Comitato consultivo, del Presidente del Consiglio nazionale dell’Ordine nazionale dei giornalisti. Due soggetti evidenziano che il comitato consultivo di esperti non prevede la presenza di un rappresentante degli operatori. Un altro soggetto non condivide l’istituzione di un Comitato di esperti.
L’Autorità, pur sottolineando come la previsione di istituire un Comitato di esperti fosse strumentale all’esigenza di valutare e verificare l’impatto applicativo del regolamento anche al fine di rivederne la formulazione dopo una prima fase attuativa attraverso l’ausilio di esperti appartenenti a categorie diverse per assicurare una lettura integrata e trasversale delle questioni sottese al provvedimento, ritiene di accogliere le osservazioni svolte da alcuni partecipanti e di eliminare la previsione del Comitato consultivo.
Si considera tuttavia necessario prevedere un coinvolgimento del Consiglio Nazionale dell’Ordine dei giornalisti allorquando nella fattispecie oggetto di esame da parte dell’Autorità sia coinvolto un giornalista. L’Ordine, infatti, nell’esprimere apprezzamento per la scelta dell’Autorità di intervenire in questa delicata materia, ha sottolineato la costante attività di vigilanza svolta per evitare e prevenire simili fenomeni, manifestando al contempo la necessità di essere coinvolto laddove il caso sia imputabile o comunque coinvolga un giornalista. Tale scelta appare condivisibile soprattutto ove si consideri che il provvedimento dell’Autorità può rivolgersi solo all’emittente;
RILEVATA l’esigenza di garantire, in particolare nei programmi di informazione e intrattenimento, effettività alla tutela dei diritti fondamentali della persona, nel rispetto del principio di non discriminazione e di tutela della diversità etniche, culturali, religiose e connesse a peculiari condizioni soggettive, fisiche, mentali e sociali. In particolare, nel rispetto della libertà editoriale e del diritto di libera manifestazione del pensiero, ciascun fornitore di servizi media deve garantire la completezza dell’informazione e l’assenza di discorsi d’odio: la Corte europea dei diritti dell’uomo si è soffermata più volte sulla distinzione tra forme di discorso pubblico tollerato in una società democratica e discorso che deve essere limitato e sanzionato al fine di proteggere il diritto di individui e gruppi di non essere discriminati, o discorso che può portare alla violenza, ai disordini pubblici e alla criminalità;
RITENUTO che i criteri di cui l’Autorità può conto, in caso di violazioni dei principi di non discriminazione e di contrasto all’hate speech, nella valutazione della condotta dei fornitori di servizi di media audiovisivi sono i seguenti:
a) utilizzo di espressioni, immagini, suoni, elementi grafici – quali i titoli e i sottopancia utilizzati per la sintesi di contenuti delle trasmissioni e tutti gli altri contenuti, anche quelli tratti dai social networks o dai messaggi SMS inviati dagli utenti e mandati in onda in sovrimpressione – che possano, in maniera indiretta o diretta, diffondere, incitare, promuovere o giustificare l’odio o forme di discriminazione e intolleranza, offendere la dignità umana o, in casi estremi, che possano portare alla violenza, al disordine e al crimine nei confronti di una persona o di gruppi di persone per motivi di genere, età, orientamento sessuale, classe, etnia, lingua, nazionalità, colore della pelle, origine sociale, credenze religiose, istruzione, affiliazione politica, status personale e familiare, disabilità fisiche e mentali, condizioni di salute e per ogni altro motivo che possa costituire una lesione dei diritti della persona;
b) diffusione di dati relativi alla sfera privata delle persone non rilevanti e pertinenti ai fini della cronaca, per prevenire e combattere fenomeni di discriminazione, che possono essere alimentati da notizie inesatte, tendenziose o non veritiere;
f) mancato rispetto, nei programmi, dei criteri di correttezza del linguaggio e del comportamento dei partecipanti, in particolar modo se si tratta di rappresentanti politici e istituzionali o altri personaggi di rilevanza pubblica, e riproposizione di modelli verbali e comportamentali caratterizzati da volgarità, rappresentazione di violenza fisica o verbale, aggressività, pregiudizi e allusioni che possano offendere la dignità umana e contrastare con l’esigenza di garantire effettività alla tutela dei diritti fondamentali della persona;
g) nel caso di violazioni dei principi di non discriminazione e contrasto all’ hate speech realizzatesi nel corso di trasmissioni radiofoniche o televisive diffuse in diretta da ospiti, membri del pubblico, interlocutori telefonici o via internet o in collegamento, mancata presa di posizione del conduttore o del giornalista in merito al proprio contrario avviso rispetto a quanto accaduto per ricondurre il programma entro i binari della correttezza e del rispetto dei principi sopra richiamati;
h) nel caso di trasmissioni registrate, mancata adozione di ogni più utile accorgimento per prevenire e / o evitare la diffusione di contenuti lesivi della dignità della persona;
RILEVATA pertanto l’opportunità di promuovere l’elaborazione e l’adozione di codici di autoregolamentazione da parte delle piattaforme digitali per il contrasto ai discorsi d’odio;
È approvato il Regolamento recante disposizioni in materia di rispetto della dignità umana e del principio di non discriminazione e di contrasto all’hate speech unitamente alla relativa relazione introduttiva, come riportati rispettivamente negli Allegati A e B alla presente delibera che ne costituiscono parte integrante.
La presente delibera può essere impugnata entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione innanzi al Tar del Lazio.
La presente delibera è pubblicata sul sito web dell’Autorità ed entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione.
Allegato A: Relazione introduttiva
Allegato B: Regolamento recante disposizioni in materia di rispetto della dignità umana e del principio di non discriminazione e di contrasto all’hate speech

References: art. 4
 art. 32
 art. 32
 Articolo 19
 art. 32
 Art. 1
 art. 7
 art. 7

Art. 11
 Art. 12