Source: http://www.senado.gob.mx/64/gaceta_del_senado/documento/86293
Timestamp: 2019-10-14 15:54:54+00:00

Document:
Gaceta: LXIV/1PPO-51/86293
Del Sen. Samuel Alejandro García Sepúlveda, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con proyecto de decreto por el que se adiciona un tercer párrafo al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
C. SENADOR MARTÍ BATRES GUADARRAMA
PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA REPÚBLICA
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN TERCER PÁRRAFO AL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
C. SENADOR SAMUEL ALEJANDRO GARCIA SEPÚLVEDA y los suscritos ciudadanos Senadores de la República integrantes del Grupo Legislativo de Movimiento Ciudadano de esta LXIV Legislatura de la H. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 8 fracción 1, inciso I del Reglamento del Senado de la República sometemos a la consideración de esta Soberanía la siguiente iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
Una de las características de los modelos federales es que los estados en el pacto federal materializado en la Constitución trasfieren algunas competencias para darle fuerza y sentido al pacto, como sucede por ejemplo, con las relaciones internacionales o la defensa. No obstante, todo ese poder que los estados ceden a la federación traducido en competencias, y en el caso mexicano está fijado en el artículo 73 de la Constitución, en puridad mantiene intacta la potencia política y organizativa al interior de cada uno de los estados de la federación así como la de la vida interna de los municipios mexicanos en lo que se refiere sus competencias reservadas en el artículo 115 constitucional. En México, a diferencia de otros federalismos como el estadounidense, se le reserva desde la constitución a los entes locales un catálogo de competencias que no pueden trastocarse por medio de leyes secundarias.
Hemos visto a lo largo de la historia de los federalismos como van transformándose. Por ejemplo, en un inicio pudimos observar en los Estados Unidos de Norteamérica un federalismo dual donde existía una constante tensión entre las cosas que hacia la federación y las que hacían los es estados. Este federalismo generaba dos vías independientes de realizar las acciones de gobierno, su organización y sus políticas públicas, además que generaba tención de poder entre los órdenes de gobierno federal y estatal.
Posteriormente con la llegada del Estado de bienestar y con la necesidad de que los gobiernos intervinieran de manera más decidida en la prestación de servicios y bienes para la población, se empezó a generar un nuevo federalismo denominado federalismo cooperativo, en donde los tres órdenes de gobierno podían prestar una misma competencia como sucede al día de hoy en el caso mexicano con las materias como lo son la salud o la educación.
Es verdad que este modelo de federalismo como su nombre lo indica da mayor capacidad de prestar servicios y políticas públicas, al tener a los tres órdenes de gobierno trabajando de manera coordinada. Las virtudes de este modelo son evidentes. Sin embargo, este modelo se despliega y organiza a partir de las facultades concurrentes que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha definido de la siguiente manera :
FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.", también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado "facultades concurrentes", entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.
Como se puede apreciar, en este criterio la SCJN define qué son las facultades concurrentes, así como las materias que se encuentran reguladas bajo este esquema en el sistema competencial mexicano.
Así también, la Corte ha pronunciado lo siguiente :
Respecto a este criterio, se desprende que la SCJN deja claro que las leyes generales no deben transgredir el orden local, sino más bien que la legislación local puede tener su propio ámbito de aplicación atendiendo a problemas específicos de su territorio. Esto es, las leyes generales deben marcar un marco mínimo o establecer las reglas macro para que los estados puedan regular los demás aspectos que considere siguiendo los estándares mínimos establecidos por las leyes generales conocidas como leyes de desarrollo.
De la misma manera, respecto a la interpretación del artículo 133 y su relación con las leyes generales, la SCJN ha señalado lo siguiente :
LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la "Ley Suprema de la Unión". En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu propio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales.
Este criterio de la Corte mexicana, se puede considerar como un complemento de la tesis jurisprudencial P./J. 5/2010 mencionada anteriormente que señala las facultades consideradas como concurrentes. Esta tesis que se menciona, distingue entre lo que son las leyes federales de las leyes generales estableciendo las diferencias de cada una. Las primeras, regulan los órganos y funcionarios del orden federal. Las segundas, son una excepción a la cláusula residual señalada en el artículo 124 de la Constitución y cuyo ámbito de aplicación no sólo permea el orden federal, sino también a los órdenes locales como son los estados y municipios.
En este sentido, observamos que el instrumento que se utiliza para coordinar las acciones entre los tres órdenes de gobierno son las leyes generales. Éstas son aprobadas por el Congreso de la Unión por mayorías simples, es decir, quien emite las reglas marco son los órganos federales. Hay que señalar que este modelo de organización es importante cuando no se afecta de manera grave la potencia política de los integrantes del pacto federal.
Sin embargo, en los últimos años se han observado como este modelo ha empezado a tener una patología que empezó a modificar la lógica del modelo federal mexicano.
En este sentido encontramos como estas leyes generales ya no solo establecen el marco, que posteriormente tendrían que rellenar los estados por medio de sus leyes estatales, sino que por medio de estas leyes no solo se fijan los marcos, sino que obliga y ordena a los estados en cosas que son propias de su organización interna. Es decir, se han convertido en leyes nacionales y ya no en leyes marco.
En los últimos años vemos esta patología en las siguientes leyes:
1. Servicio Profesional Docente básico y media superior
2. Sistema Nacional de Evaluación Educativa
3. Tecnologías de la información y la comunicación (incluida la banda ancha e Internet)
4. Organización y funcionamiento de los Registros Públicos de la Propiedad
5. Organización y funcionamiento de los Registros Públicos del Comercio
6. Organización y funcionamiento de los Catastros municipales
7. Principios y bases en materia de transparencia gubernamental, acceso a la información
8. Protección de datos personales en posesión de las autoridades, entidades, órganos y organismos gubernamentales de todos los niveles de gobierno
9. Organización y administración homogénea de los archivos
10. Las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos"
11. Evaluación de la pobreza
12. Servicio Profesional Electoral Nacional
13. Materia electoral
14. Estabilidad de las finanzas públicas y el sistema financiero
15. Topes de deuda para los estados y municipios
16. Combate a la corrupción
17. Responsabilidad de los funcionarios públicos
18. Justicia penal para adolescentes (procedimental)
19. Justicia penal para adolescentes (sustantiva)
20. Privación ilegal de la libertad
21. Tortura
22. Tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
23. Unidad de Medida y Actualización
24. Derechos de Víctimas
25. Organización y funcionamiento de registros civiles
26. Mejora regulatoria
27. Justicia cívica
28. Justicia itinerante
29. Procesal familiar
30. Procesal civil
Como podemos observar se ha dado un crecimiento muy significativo en el número de leyes generales que se han aprobado en los últimos años. Esto ha ocasionado que los estados cada vez más sean delineados desde los órganos centrales interviniendo de manera más intensa en su vida interna.
Hay que decir, que las decisiones políticas vienen legitimadas por las mayorías que votan reformas a la Constitución con mayorías agravadas y posteriormente por la mayoría simple de las legislaturas de los estados, sobre todo, cuando se afecta el pacto federal.
Sin embrago, las leyes generales si bien es cierto que su anclaje se encuentra en la Constitución, no obstante, esta solo enuncia la capacidad para que el Congreso de la Unión genere la ley general, la cual es una ley secundaria y por lo tanto para su creación como para su reforma solo requiere de la mayoría simple de los asistentes a la sesión.
Es decir, no se requiere la presencia de la mayoría de los integrantes del Congreso de la Unión, sino solamente de los integrantes de las Cámaras que estén presentes en la sesión, siempre y cuando se cumpla con el quórum que es del 50% más uno de los legisladores presentes. Esto es, que para iniciar una sesión, el quórum mínimo es la presencia de 151 diputados y 65 senadores. Si se cumple el quórum mínimo, entonces se requerirá del voto de 76 diputados y de 33 senadores para que una ley federal o ley general sea aprobada . Como podemos observar el grado de protección de los estados y municipios en este modelo es muy bajo y endeble.
A todas luces este método de leyes generales ha sido utilizado para manipular el pacto federal, utilizando a estas leyes, que no llevan mayorías agravadas, para disminuir la potencia política de los estados y municipios.
Incluso la naturaleza de las leyes generales como ya se comentó era que solo establecerían los marcos que posteriormente los estados tendrían que ajustar a sus realidades, pero en los últimos años las leyes generales ya no fijan marcos, sino que simplemente obligan en todos los sentidos y giran directrices y obligaciones a estados y municipios, afectando incluso la garantía institucional de muchas de las instituciones locales.
Por garantía institucional vamos a entender, de acuerdo a Carl Schmitt, una institución jurídicamente reconocida, que es siempre cosa circunscrita y delimitada, al servicio de ciertas tareas y ciertos fines, aun cuando las tareas no estén especializadas en particular, y sea admisible una cierta universalidad del circulo de actuación, es decir, la garantía institucional persigue una protección del ente local más allá de los mecanismos y derechos reconocidos y asignados constitucionalmente y que pueden ser aplicables a su protección .
Evidentemente los federalismos requieren ajustes a las realidades de la Unión y de sus sociedades, pero cuando exista una afectación a los integrantes del pacto de la Unión, tiene que venir respaldado de mayorías cualificadas, es decir, un respaldo político agravado y no solo de mayorías simples. Puesto que esta afectando a una de las decisiones políticas fundamentales del constituyente de 1824, 1857 y 1917 como es el caso del pacto federal.
Es importante también decir que en los foros realizados por esta H. Cámara de Senadores, específicamente el celebrado en la ciudad de Monterrey, Nuevo León en conmemoración del centenario de la Constitución de 1917, uno de los señalamientos a la misma consistió en proponer modificar la aprobación de las leyes generales, es decir, agravar la votación para aprobar dichas leyes.
Por esta razón, esta iniciativa propone que las leyes generales que afecten a estados y municipios en su vida interna tengan que ser aprobadas por una mayoría absoluta de los integrantes de la Cámara de Diputados, así como de la Cámara de Senadores.
Con esta medida se estaría dando una mayor protección a los estados y municipios y reduciendo la incertidumbre que estos viven en tiempos de convulsiones políticas y afectando al principio de confianza legitima que ya fijo la corte mexicana.
Es decir, las afectaciones importantes al pacto federal se dan cuando se reforma la Constitución pero también cuando se crean las leyes generales, por esta razón estas últimas reformas deben de llevar un procedimiento agravado como sucede en otros países con las leyes del bloque de la constitucionalidad.
Al respecto, considerar también lo que establece el principio de confianza legítima, que consiste en anteponer la seguridad jurídica de la legislación y de las Políticas Públicas que no aseguren garantías suficientes de previsibilidad y transitoriedad al ciudadano así como también aplicado a los estados y municipios al referirnos a las leyes generales. Situación que se justifica por la protección que merecen los órdenes locales de gobierno primando el principio de seguridad jurídica sobre el de legalidad.
Por todo lo anterior los que suscriben esta iniciativa, ----------y el de la voz, someten a la consideración de esta soberanía el siguiente:
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN TERCER PÁRRAFO AL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Artículo Único. Se adiciona un tercer párrafo al artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
De las Reformas de la Constitución y las Leyes Generales
ARTÍCULO 135.- La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México.
El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas. Párrafo adicionado
Para el caso de la creación, adición o reforma a las leyes generales establecidas en el artículo 73 de esta Constitución, se requerirá del voto de la mitad más uno de los integrantes del Congreso de la Unión.
Cárdenas, J., México a la luz de los modelos federales. En Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 110, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2004, pp. 479-510. Disponible en: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-comparado/article/view/3793/4703
Tesis: P./J. 142/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, enero 2002, p. 1042.
Además de las materias señaladas en la tesis jurisprudencial, el Congreso de la Unión aprobó leyes generales en materia de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia (2007), bienes nacionales (2004), cambio climático (2012), contabilidad gubernamental (2008), derechos lingüísticos de los pueblos indígenas (2003), desarrollo forestal sustentable (2003), desarrollo social (2004), derechos de niños, niñas y adolescentes (2014), pesca y acuacultura sustentables (2007), población (1974), turismo (2009), víctimas (2013), servicio profesional docente (2013. En total, se han aprobado un total de cuarenta y dos leyes generales. La gran mayoría posterior a la tesis jurisprudencial 142/2001. Para lo anterior, véase la liga de la página en línea de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
Tesis: P./J. 5/2010, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, febrero 2010, p. 2322.
Tesis: P. VII/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, abril 2007, p. 5.
Véase el artículo 63 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (artículo 147) y la página web de la Cámara de Diputados: http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/007_destacados/d_accesos_directos/006_glosario_de_terminos/k_votacion
Schmitt, C. Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza, 1992. También puede verse a Torres, P.R., La autonomía municipal y su garantía constitucional directa de protección, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2005.
Es importante decir que la Corte mexicana ya ha identificado en sus sentencias el principio de la confianza legítima que consiste en que si los ciudadanos deben de tener un margen y estabilidad en las acciones de gobierno que les aseguren que sus inversiones o proyectos no van a ser modificados de una manera abrupta. Es por eso que este principio asegura es que si va a haber cambios estos sean planeados e implementados a través de transitorios razonables en los cuales el ciudadano y sus proyectos se vean afectados en menor medida por los cambios que el gobierno ya había señalado y manifestado que serían de una manera y sean modificados. Para mayor referencia, véase la Tesis: 2a. XXXVII/2017 (10a.) CONFIANZA LEGÍTIMA. CONSTITUYE UNA MANIFESTACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD JURÍDICA, EN SU FACETA DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD; Tesis: 2a. XXXVIII/2017 (10a.). CONFIANZA LEGÍTIMA. SU APLICACIÓN EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO RESPECTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. y, Tesis: 2a. XXXIX/2017 (10a.). CONFIANZA LEGÍTIMA. SU APLICACIÓN EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO RESPECTO DE ACTOS LEGISLATIVOS.

References: artículo 135
 ARTÍCULO 135
 artículo 8
 artículo 135
 artículo 73
 artículo 115
 artículo 124
 artículo 133
 ARTÍCULO 133
 artículo 124
 artículo 124
 ARTÍCULO 135
 artículo 135

ARTÍCULO 135
 artículo 73
 artículo 63