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A AUTONOMIA E A COMPETNCIA MUNICIPAL
Lourdinan Hvellyn Gomes Barbosa Amanda Raquel Silva Rocha
O estudo apresenta uma anlise da trplice autonomia poltica, administrativa e financeira dos entes locais e d nfase sua posio no sistema federativo brasileiro. Destaca tambm a ampliao da competncia municipal em face da Constituio de 1988 e lana uma reflexo sobre a ausncia de lei complementar prevista no art.23 da Constituio Federal sob a cooperao entre as esferas de Governo, alm da variedade da situao dos Municpios, as particularidades histricas, econmicas e culturais que influenciam sua forma de agir.
Palavras-chave: Municipal. Autonomia. Competncia. Constituio.
Ps-graduanda em Administrao Pblica/ Gesto Pblica Municipal-NEAD-
UESPI-PNAP, 2011, plo Campo Maior-PI. Graduada em Direito pelo CEUT, Especialista em Direito Municipal pela ESAPI.
Professora orientadora: - Mestre em Polticas Pblicas pela UFPI.
Quando a Constituio Federal define o municpio como ente autnomo e com capacidade de auto-governar est dando aos municpios qual competncia e autonomia? A reviso bibliogrfica mediante leitura sistemtica, com fichamento de cada obra, ressaltando os pontos abordados pelos autores pertinentes ao assunto em questo, foram as bases para o estudo. Consagrado como entidade federativa, indispensvel para nosso sistema federativo os Municpios foram inseridos na organizao poltico-administrativa, com garantia de autonomia, dados pela nossa Constituio. O seu artigo primeiro determina que a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal. Os Municpios passaram a ser partes integrantes da Federao brasileira, por disposio constitucional. O seu artigo nmero 18 diz que a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil abrange a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos da Constituio. Fica em evidncia a aceitao dos Municpios como parte integrante da Federao brasileira, alcanando o mesmo grau de dignidade de que so dotados, a Unio e os Estados Membros e por isso devem desenvolver as suas atividades polticas e administrativas de modo vinculado aos fundamentos exigidos pela Carta Magna. O seu artigo 29, determina que o Municpio seja regido por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos na Constituio. Outro artigo relacionado ao tema o trinta que mostra que os Municpios so competentes para legislar sobre assuntos de interesse local, alm de poder e dever suplementar a legislao federal e a estadual no que couber, respeitando os princpios. O Municpio pode criar, organizar e suprimir distritos, observadas a legislao estadual. Arrecadao e instituio de tributos de sua competncia, aplicao de suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei. Pode organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local. Com a
cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, podem os Municpios manter programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental, alm de prestar servios de atendimento sade da populao. Tambm podem e devem promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, ainda de promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. A Constituio Federal Brasileira de 1998 elegeu como forma de governo de nosso Estado o sistema do Federalismo, trazendo o Municpio para o mesmo patamar da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, no seu artigo 18, onde diz: Artigo 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. Jos Afonso da Silva defensor de que o municpio no se enquadra na Federao. Segundo o autor no existe federao de municpios. Existe federao de Estados, j que no possuem representao no Senado Federal, um Poder Judicirio prprio e at territrio, no se caracterizando, assim, ente federativo. Mas, boa parte da doutrina (Hely Lopes Meirelles, Nelson Nery Costa) consideram o Municpio dotado de trplice autonomia (administrativa, poltica e financeira), onde em seu artigo 29 estabeleceu que o Municpio reger-se- por lei orgnica ...; uma espcie de Constituio Municipal, o que indica a autonomia municipal, alm de acrescentar a previso do Prefeito, Vice-prefeito e Vereadores (autoridades prprias), escolhidas em eleies diretas (art.29, I e II) de competncias prprias, tais como legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislao federal e estadual, no que couber (art.30, e incisos). J a Prefeitura, segundo ensina Hely Lopes Meirelles, no pessoa jurdica; simplesmente a unidade central da estrutura administrativa do Municpio, pois adotando a Teoria do rgo, as pessoas jurdicas emanam sua vontade por seus rgo, titularizados por seus agentes, na forma de sua organizao interna.
2 O MUNICPIO NO FEDERALISMO BRASILEIRO
A forma de Estado adotada pelo Brasil atravs da Constituio Federal, foi a organizao fundada nos entes federativos, a chamada Federao, composta em nosso ordenamento por: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. O Estado Federal pressupe uma repartio do poder soberano do Estado entre os entes coletivos que o compe. O Brasil era um estado unitrio sob forma monrquica, descentralizado atravs de provncias que somente com a proclamao da Repblica, em 1889, transformaram-se em Federao, com o surgimento dos estados membros, descentralizando, assim, o poder. Nossa federao demonstra uma forte descentralizao poltica e a plena harmonia entre os entes federativos. Nossa federao no deve obedincia a nenhum outro estado (soberano), ilimitado juridicamente, onde s encontra limite em outra soberania estatal. Celso Ribeiro Bastos, cita: O estado federal soberano do ponto de vista do direito internacional ao passo que os diversos estados membros so autnomos do ponto de vista do direito interno. A federao exige repartio de poder ou de competncia entre o estado central e o estados membros previamente determinados pela Constituio Federal. Ao Municpio foi atribuda a competncia para legislar sobre assuntos de interesse local, para suplementar a legislao federal e estadual no que couber e a competncia dita comum, exercida pelos diversos entes federativos. Entre os entes federativos deve existir uma repartio de competncias, com a finalidade de garantir a harmonia e o pacto federativo. O Brasil adota o princpio da predominncia do interesse, onde Unio cabe aquelas matrias de interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados-membros cabero as matrias e assuntos de predominante interesse regional, e aos Municpios cabe os assuntos de interesse local. O Municpio um ente federativo; pessoa jurdica de Direito Pblico interno com determinada autonomia configurada atravs de autogoverno e autoadministrao.
A competncia se divide em legislativa e administrativa. A competncia legislativa se expressa no poder de estabelecer a entidade normas gerais, leis em sentido estrio, j a competncia administrativa cuida da atuao concreta do ente, em que tem o poder de editar normas individuais, atos administrativos. As virtudes da organizao municipal justificam a ampliao de seu mbito de atuao. A Constituio atribui ao Municpio uma ampla competncia legislativa. A forma de definio de competio do Municpio foi diversa da utilizada para prever as competncias dos Estados e da Unio foram definidas as matrias a serem objeto da legislao, para os Municpios foi prevista uma competncia genrica para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislao federal e a estadual no que couber. A competncia do Municpio para legislar sobre assuntos de interesse local existir sempre que, em determinada matria, apresentarem-se aspectos que precisem de uma norma especfica para a localidade. O interesse loca se verifica em determinadas situaes e no de determinadas matrias. Aspectos da mesma matria podem, exigir tratamentos diferenciados pela Unio, pelos Estados e pelos Municpios. As partes que formam a federao devem estar de acordo sobre as regras mnimas de convivncia, sendo que essas regras devem estar na Constituio Federal. preciso haver uma instncia de resoluo de conflitos que tenha o poder de interpretar a Constituio, emitir sentenas a partir das interpretaes e zelar pelo cumprimento da Constituio. Os entes federativos so autnomos, mas devem atuar de forma cooperativa. Unio, Estados e Municpios atuam voltados para os seus projetos, dentro de suas competncias, sem muito se interessar pelo que os demais estavam fazendo ou pensam na interao entre Estados e Municpios, intermunicipal, consrcios ou integrao de microrregies. No se devem excluir matrias a serem legislados pelo Municpio. Se no for possvel que a norma municipal trate de matria definida na Constituio como competncia da Unio ou dos Estados, estar anulando a autonomia municipal.
Existe uma grande diferena entre a forma de como a Constituio trata a competncia legislativa de Estados e Unio e aquela para definir a competncia o Municpio. A atuao do Municpio necessita de regras especficas observando a realidade da prpria cidade. Na falta de legislao federal ou estadual sobre determinado tema, o Municpio deve tratar a matria. Se a Unio e o Estado, no mbito de suas competncias, editarem normas sobre temas j regulamentados pelo Municpio, deve se verificar a compatibilidade ou no da norma municipal com o novo regramento. Ocorre que matrias de competncias privativa da Unio e de matrias concorrentes da Unio e dos Estados, segundo a Constituio estabeleceu que a competncia remanescente cabe aos Estados. Fala que os municpios brasileiros no s mantm sua autonomia como conquistam a posio de ente federado, portanto, elaborar suas Constituies municipais ou orgnicas auto-organizando os seus poderes executivos e legislativos e promulgando sua Constituio sem que seja possvel ou permitida a interveno do legislativo estadual ou federativo para a respectiva aprovao, tendo o problema de confronto de competncia, prejudicando em parte os municpios brasileiros.
Nelson Nery Costa (2006, p.116) diz que a palavra grega autonomia significa o direito de se reger por suas prprias leis, sendo a exteriorizao do poder de uma comunidade de se auto-organizar. Hely Lopes Meirelles (2007, p.90) diz de maneira prtica que autonomia seria a administrao prpria daquilo que lhe prprio. A Constituio Federal de 88 traz expressamente o princpio de autonomia no art. 18, captulo I - Organizao Poltica-Administrativa: A organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. O federalismo brasileiro possui duas espcies de autonomia, a estadual e a municipal. A municipal mais restrita que a estadual, pois no possui Poder Judicirio prprio e no participa das decises dos rgos federais. Porm, o
Municpio encontra-se em posio de igualdade com os demais entes e parte essencial o federalismo brasileiro; a autonomia municipal uma faculdade poltica reconhecida pela Constituio, pode, o Estado-Membro, delegar outras atribuies ao Municpio atravs de lei especfica. A autonomia municipal representa a no subordinao do governo municipal a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas atribuies; tambm, representa que as leis municipais em assuntos de competncia expressa e exclusiva dos municpios, prevalecem sobre as leis estadual e federal, inclusive sobre a constituio estadual, em caso de conflito. A autonomia constitucional atribuda aos Municpios brasileiros de natureza trplice, de acordo com MORAES (1999). Assim como os Estados-membros, os Municpios tm autonomia para auto-organizao (refere-se ao exerccio do poder constituinte derivado-decorrente, concretizado com a edio da Lei Orgnica Municipal) e normatizao prpria, autogoverno (se revela quando os Poderes Executivos e Legislativo praticam atos de natureza poltica na conduo dos negcios pblicos) e auto-administrao (se apresenta quando a Administrao Pblica dos dois Poderes desempenha suas funes necessrias ao servios pblicos, na prtica dos chamados atos administrativos e atos de gesto). A autonomia municipal tambm dividida por MEIRELLES (2001), onde a autonomia constitudo de trs espcies: autonomia poltica (A autonomia poltica se consubstancia no Poder de auto-organizao, na eletividade do prefeito, viceprefeito e vereadores e na criao de leis locais, onde Meirelles classificada a autonomia poltica em duas espcies de autonomia definidas por Moraes, a saber, a auto-organizao e o autogoverno), autonomia administrativa (compreende a administrao prpria, a organizao dos servios pblicos locais e a ordenao urbanstica do territrio municipal ) e a autonomia financeira ( possvel ao Municpio decretar e arrecadar os tributos de sua competncia e aplicar suas rendas conforme lhe aprouver, independente de comando estadual ou da Unio, exceto as limitaes que o prprio pacto federativo).
2.2.1 Autonomia e Gesto pblica
Dados da Confederao Nacional dos Municpios (CNM) revelam que a principal fonte de recursos de 58,48% das cidades piauienses dependem economicamente do Bolsa Famlia (programa do governo federal de transferncia de renda), Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e Previdncia. Na prtica, o FPM representa parcela significativa do total oramentrio das prefeituras, chegando a 90%. Em algumas cidades, o montante distribudo pelo Bolsa Famlia maior do que o repasse do FPM. Os recursos do FPM e do Bolsa famlia movimentam a economia local de um municpio de pequeno porte. Eles geram alguns empregos isolados, mas no criam a rede econmica capaz de impulsionar a cidade, como acontece com a gerao de empregos na indstria e no setor de servios. Essa dependncia econmica relacionada falta de recursos para investir em polticas pblicas. A grande maioria das prefeituras no Piau paga pelo menos 85% de suas despesas de pessoal e custeio da mquina administrativa com dinheiro oriundo do FPM. As despesas com pagamento de pessoal, previdncia e contas pblicas so fixas, porm as remessas do FPM so variveis, dependem do recolhimento do Imposto de Renda (IR) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) pelo Governo Federal. Quando ocorre queda no repasse , as prefeituras perdem a capacidade de investimentos. Outro motivo da dependncia ao FPM por parte das prefeituras,
principalmente as com menos de dez mil habitantes ao no pagamento de impostos que compem a Receita Tributria dos Municpios, como o caso do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e do Imposto Territorial Urbano (ITR), bem como da Receita de servios que composta pelo Imposto sobre Servios de qualquer Natureza (ISS). A capacidade de contribuio da populao extremamente baixa, o que ocasiona aos municpios no atingirem uma receita ideal para a manuteno segura e eficaz de suas atividades voltadas sociedade e ao desenvolvimento scio-econmico.
A gesto pblica viabiliza o controle da eficincia do Estado na realizao do bem comum estabelecendo politicamente e normatizado administrativamente. A autonomia de um municpio, alm de ser reflexo de uma boa gesto pblica, tambm mensurada pelo valor de sua arrecadao. Quanto maior o volume de tributos arrecadados, menor a dependncia das transferncias provenientes dos governos estadual e federal. 2.3 Gesto pblica
Gesto pblica refere-se s funes de gerncia pblica dos negcios do governo. Gestor pblico o responsvel por planejar, assessorar processos deliberativos, coordenar aes e avaliar programas e polticas pblicas em organizaes estatais e no-estatais, nacionais ou internacionais. Sua atuao vista em todos os nveis - Unio, estados e municpios - em que h utilizao de recursos empenhados para a produo de bens pblicos. Aprimorar a gesto pblica colocar em prtica a autonomia. O fortalecimento dos municpios feito pela Constituio conferiu-lhes posio de destaque no sistema federativo nacional e tal constatao merece ser mantida para o aperfeioamento das entidades e instituies nacionais, para se alcanar os objetivos e as finalidades da Repblica Federativa do Brasil.
O municpio brasileiro sempre foi considerado parte do poder estatal. Como conseqncia dessa evoluo, o municpio brasileiro sempre gozou de uma autonomia jurdico-formal extremamente forte, coroada em 1988, pela elevao constitucional, para constituir a terceira esfera da Federao Brasileira. O conceito da autonomia municipal depende, da interpretao do conceito constitucional "assuntos de interesse local". Os tribunais brasileiros, ainda no elaboraram critrios e parmetros slidos para a definio da autonomia municipal, prevalecendo o casusmo. Os direitos e deveres do municpio brasileiro emanam diretamente do texto da Carta Federal; h dvidas a respeito da funes das Constituies Estaduais e leis orgnicas municipais na concretizao da autonomia local. No Brasil, os municpios devem obedecer legislao federal e estadual, mas no so obrigados de executar ativamente as leis superiores; para fim de delegao, se faz necessrio a celebrao de convnios administrativos com natureza voluntria. O sistema brasileiro quase no trabalha com tarefas obrigatrias para os municpios. Os estados federados pouco podem interferir na prestao dos servios locais pelas prefeituras, prescrevendo-as os seus procedimentos administrativos ou certo padro de qualidade. Para superar a superposio das funes nas diferentes esferas estatais, oriundas do sistema da atribuio de numerosas competncias concorrentes, seria necessrio uma subdiviso mais ntida das tarefas de cada nvel. Para isso, imprescindvel chegar a uma definio clara dos direitos e responsabilidades dos municpios em relao ao seu estado e a Unio. Essa concretizao s pode atender s peculiaridades regionais e locais se for efetuada por parte dos estados federados, sendo insuficiente a auto-definio isolada de autonomia nas leis orgnicas locais. Como os direitos e deveres do municpio brasileiro emanam diretamente da Constituio Federal, esta teria de estabelecer, expressamente, o direito dos estados a definirem o conceito do "interesse local" dos seus municpios. Embora o nosso regime seja federativo e o Municpio seja por isso mesmo, um ente federativo conforme artigos 1 e 18 da Constituio com a competncia
definida nos artigo 29 e 30, na prtica, isso no acontece pela excessiva concentrao da arrecadao tributria pelo Governo Federal, passando os Municpios a dependerem de transferncias voluntrios da Unio, convnios, resultantes de Emendas Parlamentares. Os Municpios sobrevivem com as transferncias constitucionais, o FPM e o ICMS, de sua arrecadao direta como ISS, do IPTU, das taxas cobradas e excepcionalmente Ao Municpio, no basta ter autonomia expressa constitucionalmente, indispensvel, tambm, dispor dos meios para pratic-la. O Municpio, no pacto federativo, se esfora por cumprir as suas atribuies e ainda assume outras, que no so dele, mas que no pode ignorar em face de sua importncia para a populao. No h em vrios casos, formalizao do que da alada de cada ente governamental no que respeita a esses servios comuns. A falta de uma li complementar prevista no pargrafo nico do artigo 23, sob cooperao entre as esferas de Governo, que impede a clareza do que cabe a cada um Unio, Estado, Municpio. Mas, no basta ter autonomia expressa constitucional, indispensvel dispor dos meios para pratic-la. A gesto pblica passa a ser instrumento para a prtica da autonomia e competncia municipal.
Este estudio presenta un anlisis de la triple autonoma poltica, administrativa y la gestin financiera de los entes locales y destaca su posicin en el sistema federativo brasileo. Tambin destaca la expansin de la competencia municipal en haz de la Constitucin de 1988 y lanza una reflexin sobre la falta de ley complementaria que se refiere el Artculo 23 de la Constitucin Federal en virtud de la cooperacin entre las esferas de gobierno, adems de la variedad de la situacin de los municipios, las particularidades histricas, econmicas y culturales que influyen en sus formas de actuar. Cita sugerencias para los gestores pblicos, como alternativa de trabajo buscando la autonoma deseada.
Palabras claves: Municipal. Autonoma. Competencia. Constitucin.
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em: 26 de dezembro de 2011.
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