Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/myslivost-a-registrace-honebniho-spolecenstva.p505.html
Timestamp: 2019-11-11 22:28:29+00:00

Document:
Myslivost a registrace honebního společenstva | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Myslivost a registrace honebního společenstva
Ejk 19/2005
Myslivost: registrace honebního společenstva
Analogie zákona ve veřejném právu
k § 20 a § 69 odst. 1 a 2 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti
k čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod
I. Orgány státní správy myslivosti nejsou zákonem č. 449/2001 Sb., o myslivosti, legitimovány k vedení řízení o registraci honebního společenstva ve smyslu § 20 citovaného zákona, pokud se jedná o honební společenstvo vzniklé podle dosavadních právních předpisů. Jsou pouze oprávněny požadovat po dotčeném honebním společenstvu doklady uvedené v § 69 odst. 2 citovaného zákona a ověřovat skutečnost, zda honitba dosahovala v souladu s § 69 odst. 1 citovaného zákona ke dni 31. 3. 2003 minimální výměry 500 ha. Zjistí-li přitom, že podmínky podle § 69 odst. 2 citovaného zákona byly v rozhodné době splněny, nevydávají rozhodnutí
povahy, ale zjištěné skutečnosti mohou pouze deklarovat.
II. Tam, kde zákon přímo neřeší určitý právní problém, lze užít analogie zákona, tj. zákonného ustanovení svou povahou a účelem nejbližšího. Správní orgán totiž v případech, kdy by nečinnost znamenala neposkytnutí právní ochrany
nemůže argumentovat tím, že zákon na daný problém nepamatoval, nýbrž se musí s věcí vypořádat. V oblasti veřejného práva jsou však v důsledku zásad uvedených v čl. 2 odst. 2, 3 Listiny základních práv a svobod
(„Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví“, „Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“)
meze analogie zúženy, tj. analogie jdoucí k tíži účastníka správního řízení není přípustná.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, ze dne 29. 7. 2004, čj. 52 Ca 51/2003-51)
Vladimír P. v P. a Honební společenstvo S. ve V. proti Krajskému úřadu Pardubického kraje o registraci honebního společenstva.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 10. 2003 zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Vysoké Mýto ze dne 15. 8. 2003, kterým správní orgán I. stupně podle § 20 odst. 4 písm. a) zákona o myslivosti odmítl registraci druhého žalobce - Honebního společenstva S. s tím, že dotčené honební společenstvo nepředložilo v pětidenní lhůtě požadované podklady a že navrhovaná honitba nedosahuje stanovené výměry 500 ha ve smyslu § 17 odst. 7 zákona o myslivosti.
Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové. Namítali, že dotčené honební společenstvo vzniklo rozhodnutím Okresního úřadu v Chrudimi ze dne 31. 5. 1996 podle již zrušeného zákona č. 23/1962 Sb., o myslivosti, přičemž jeho předsedou je první žalobce. Toto honební společenstvo přitom dostálo podmínkám podle 69 odst. 1 zákona o myslivosti a došlo ze zákona k právnímu nástupnictví. Ustanovení § 20 odst. 4 lze použít pouze pro nově vznikající honební společenstvo. Dále pak žalobci namítli, že správní orgán I. stupně přes písemné upozornění druhého žalobce – Honebního společenstva S. – na probíhající soudní spor o neplatnost usnesení valné hromady svým rozhodnutím založil nové honební společenstvo.
Ze správního spisu vyplynulo, že dne 31. 3. 2003 byly správnímu orgánu I. stupně doručeny stanovy druhého žalobce (Honebního společenstva S.), které byly přijaty na transformační valné hromadě konané dne 26. 3. 2003, zápis a usnesení z transformační valné hromady ze dne 26. 3. 2003, z nichž se podává, že honebním starostou byl zvolen první žalobce (Vladimír P.), a seznam členů dotčeného honebního společenstva s uvedením jména, příjmení, bydliště a s počtem hlasů příslušejících jednotlivým členům.
Správní orgán I. stupně vydal dne 4. 4. 2003 rozhodnutí o odmítnutí registrace tohoto honebního společenstva s odůvodněním, že seznam vlastníků honebních pozemků obsahuje i vlastníky, kteří jsou již členy jiného honebního společenstva. Dotčené honební společenstvo zastoupené honebním starostou podalo odvolání, v němž popřelo platnost usnesení valné hromady a zákonný vznik tohoto druhého honebního společenstva. Žalovaný zrušil rozhodnutí správního orgánu I. stupně a vrátil mu věc k novému projednání a rozhodnutí s tím, že správní orgán I. stupně nevycházel při vydání rozhodnutí ze spolehlivě zjištěného skutkového stavu věci; předestřel mu přitom postup spočívající v analogickém použití ustanovení § 20 odst. 1 zákona o myslivosti, kdy při nepředložení potřebných podkladů k registraci stanovených v § 19 odst. 6 zákona o myslivosti se vyzve dotčené honební společenstvo k jejich bezodkladnému doplnění, a to nejpozději do pěti dnů s poučením, že jinak bude řízení zastaveno, přičemž pro registraci transformovaného honebního společenstva platí podmínka minimální výměry honitby 500 ha.
Správní orgán I. stupně tedy druhého žalobce vyzval dle uvedené
k doplnění aktuálního seznamu vlastníků honebních pozemků s uvedením výměry jednotlivých pozemků, k doplnění souhlasu jednotlivých vlastníků s jejich členstvím v honebním společenství, k doplnění podpisů účastníků transformační valné hromady ze dne 26. 3. 2003 a k doplnění návrhu plánovaných druhů zvěře s poučením, že uplyne-li lhůta pěti dnů k předložení uložených podkladů marně, bude správní orgán I. stupně postupovat podle § 20 zákona o myslivosti.
Druhý žalobce požádal o prodloužení stanovené lhůty do doby rozhodnutí soudního řízení o platnost valné hromady konané 10. 8. 2003 a poukázal na skutečnost, že většina souhlasů vlastníků se nachází u Okresního soudu v Chrudimi. Správní orgán I. stupně nicméně této žádosti nevyhověl a již zmíněným rozhodnutím ze dne 15. 8. 2003 podle § 20 odst. 4 písm. a) zákona o myslivosti registraci druhého žalobce odmítl, a to s tím, že dotčené honební společenstvo ve stanovené lhůtě pěti dnů nepředložilo ve výzvě požadované podklady. Kontrolou podkladů, které měl správní orgán I. stupně k dispozici, bylo přitom zjištěno, že navrhovaná honitba nedosahuje stanovené výměry 500 ha v rozporu s § 17 odst. 7 zákona o myslivosti. Odvolání druhého žalobce žalovaný zamítl a napadené rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
Krajský soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná, a zrušil jak rozhodnutí žalovaného, tak i rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Věc pak vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Podle § 69 odst. 1 zákona o myslivosti zůstávají honitby a obory uznané podle dosavadních předpisů zachovány; to platí i pro obory o výměře nižší než 50 ha a samostatné bažantnice uznané podle dosavadních předpisů, které se stávají honitbami podle tohoto zákona, i když nedosahují výměry 500 ha. Pokud honitba nebo obora uznaná podle dosavadních předpisů dosahuje zákonné výměry podle tohoto zákona, ale nesplňuje ostatní požadavky na tvorbu honitby, je osoba, které byla honitba uznána podle dosavadních předpisů, povinna podat do 31. prosince 2002 orgánu státní správy myslivosti návrh na uvedení honitby do souladu s tímto zákonem, jinak honitba zaniká k 31. březnu 2003.
Z citovaných přechodných ustanovení zákona o myslivosti vyplývá, že stávající honební společenstva, tj. honební společenstva vzniklá přede dnem účinnosti zákona o myslivosti (vzniklá podle zákona č. 23/1962 Sb., o myslivosti) nezanikají, nýbrž zůstávají zachována, a nejedná-li se o obory nebo samostatné bažantnice, pak musí splňovat podmínku minimální výměry honitby 500 ha. Právní povaha honebního společenstva se řídí zákonem o myslivosti ode dne jeho účinnosti, přičemž právní povahou je nutno rozumět existenci, změnu a zánik stávajících honebních společenstev. Stávajícímu honebnímu společenstvu je uložena povinnost přijmout stanovy, popřípadě je přizpůsobit zákonu o myslivosti, do 31. března 2003, jinak přímo ze zákona bez dalšího zanikají. Z uvedených přechodných ustanovení tedy vyplývá povinnost honebního společenstva uvést do souladu své orgány a rovněž nezbytnost dodržet základní výměru honitby v rozsahu 500 ha, a to k 31. 3. 2003. Jinou povinnost pro stávající honební společenstva z těchto ustanovení dovodit nelze.
Podle § 20 odst. 3 zákona o myslivosti vzniká honební společenstvo dnem registrace. Ke stejnému dni zapíše orgán státní správy myslivosti honební společenstvo do rejstříku honebních společenstev. Vznik honebního společenstva, jeho název a sídlo oznámí orgán státní správy myslivosti do sedmi dnů ode dne registrace Českému statistickému úřadu. Toto ustanovení se vztahuje na vznik honebního společenstva, a nikoliv na transformaci stávajícího honebního společenstva, neboť je pojmově vyloučeno, aby již vzniklé honební společenstvo znovu vzniklo.
Ustanovení § 20 odst. 1 zákona o myslivosti upravuje podání návrhu na registraci honebního společenstva a stanoví lhůtu pěti dnů k doplnění návrhu a odstranění vad pod sankcí zastavení řízení. Podle § 19 odst. 4 zákona o myslivosti podávají návrh na registraci honebního společenstva členové přípravného výboru, jejichž podpisy musí být úředně ověřeny.
Žalovaný i správní orgán I. stupně postupovali při transformaci dotčeného honebního společenstva podle § 69 a analogicky podle § 20 zákona o myslivosti. Soud takový postup shledává nezákonným, tedy považuje jej za závažnou vadu správního řízení, která měla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, a to z těchto důvodů:
Jak již shora uvedeno, z § 69 zákona o myslivosti nelze pro již existující honební společenstva dovodit jinou povinnost než povinnost přijmout stanovy a uvést orgány společenstva do souladu se zákonem o myslivosti za podmínky, že honitba ke dni 31. 3. 2003 dosahuje minimální výměry 500 ha.
Podle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Podle čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Podle citovaných základních ustanovení právního řádu České republiky může být veřejná moc uplatňována pouze na základě zákona, tedy zejména povinnosti mohou být ukládány pouze na základě zákona a nelze připustit rozšiřující výklad či dokonce použití analogie, kterou se ve správním právu ukládá účastníkovi správního řízení povinnost, jejíž nesplnění jde na úkor účastníka řízení. Přitom soud poukazuje na obecnou zásadu rovnosti před zákonem, která se týká veškerých subjektů práva bez ohledu na jejich právní formu.
Soud zdůrazňuje, že obecně lze analogii použít pouze tam, kde zákon přímo neřeší určitý právní problém. Pak lze použít ustanovení svou povahou a účelem nejbližšího. Správní orgán či soud totiž v případech, kdy by nečinnost znamenala neposkytnutí právní ochrany – odepření spravedlnosti, nemůže argumentovat tím, že zákon na daný problém nepamatoval, že jej neupravuje, nýbrž se musí s věcí vypořádat. V oblasti veřejného práva, v němž se vždy jedná o nerovné postavení účastníka správního řízení a autoritativně vystupujícího správního orgánu, je nutno mít na zřeteli, že meze pro použití analogie jsou zúženy (v poměru k užití analogie v právu soukromém, kde je rovné postavení subjektů) tím, že analogie nemůže zakládat právě a z důvodu shora citovaných základních zásad právního řádu povinnosti, tedy analogie nemůže jít ve svém důsledku k tíži účastníka správního řízení.
V daném případě je právní povaha stávajících honebních společenstev dostatečně řešena přechodnými ustanoveními v § 69 zákona o myslivosti, což samo o sobě vylučuje použití analogie.
Správní orgány postupovaly analogicky podle § 20 zákona o myslivosti a rozhodovaly o registraci, přičemž honebnímu společenstvu stanovily ve lhůtě povinnost a s marným uplynutím lhůty spojily odmítnutí registrace honebního společenstva. Soud přitom nepřehlédl, že při nepřípustném analogickém použití § 20 zákona o myslivosti použil žalovaný jen některých ustanovení o registraci; jejich aplikaci a to, proč jiná ustanovení upravující registraci nepoužil, přitom žádným způsobem nezdůvodnil. Mimo to v důvodech napadeného rozhodnutí žalovaný odkazuje na nepředložení podkladů, avšak výrok napadeného rozhodnutí ve spojení s rozhodnutím správního orgánu I. stupně zněl na odmítnutí registrace, přičemž § 20 odst. 1 hovoří o zastavení řízení. Správním orgánům „nevadilo“, že k registraci nebyl podán žádný návrh, v odůvodnění se s tím nijak nevypořádaly, ačkoliv zákon vyžaduje přísnou formu návrhu – úředně ověřené podpisy osob, které návrh podávají.
Skutečnost namítaná žalovaným, že orgány státní správy myslivosti nevedou jiné evidence než rejstříky honebních společenstev, v sobě ještě nutně nezahrnuje podmínku nové registrace jako konstitutivního individuálního správního aktu s účinkem vzniku společenstva. Ustanovení § 28 odst. 1 zákona o myslivosti upravuje rejstřík honebních společenstev a uvádí, které údaje se do něj zapisují. Z povahy věci a ze systematického výkladu vyplývá, že požadavek § 28 odst. 3 písm. b) zákona o myslivosti na uvedení dne a čísla registrace se týká nových honebních společenstev, přičemž u honebních společenstev vzniklých podle předchozí právní úpravy se zapíší údaje mající obdobnou vypovídací hodnotu. Konkrétní způsob aplikace tohoto zákonného ustanovení je přitom věcí správních orgánů za podmínky, že bude v souladu se zákonem. Aplikace takového ustanovení novou registrací stávajících honebních společenstev je však aplikací v rozporu se zásadami logického vyplývání, neboť je
, aby vzniklé společenstvo opětovně vznikalo, a mimo to je aplikací, která nepřijatelně a bez dostatečné zákonné opory zatěžuje stávající honební společenstva. Skutečnost, že je pojmově vyloučeno, aby stávající honební společenstvo znovu vzniklo, když mimo to podle § 69 zákona o myslivosti se tímto zákonem řídí právní povaha stávajících honebních společenstev až ode dne účinnosti zákona (tedy nelze použít ustanovení upravující vznik honebních společenstev), a skutečnost, že analogie registrace šla ve svém důsledku k tíži účastníka správního řízení, jsou dalšími důvody nepřípustnosti a nezákonnosti použité analogie.
Ze všech shora uvedených důvodů soud shledal celé správní řízení vadným, protože ve svém důsledku poškodilo prvního žalobce na veřejném právu vykonávat funkci honebního starosty dotčeného honebního společenstva a druhého žalobce na veřejném právu na nerušený výkon práv honebního společenstva. Soud proto napadené rozhodnutí včetně rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil, věc vrací žalovanému k dalšímu řízení a vyslovuje tento závazný právní názor:
Žalovaný ani správní orgán I. stupně nejsou ze zákona o myslivosti legitimováni k vedení řízení o registraci stávajícího dotčeného honebního společenstva ve smyslu § 20 zákona o myslivosti, nýbrž jsou pouze ze zákona oprávněni požadovat po dotčeném honebním společenstvu doklady uvedené v § 69 zákona o myslivosti a oprávněni k ověření skutečnosti, zda honitba dosahovala ke dni 31. 3. 2003 minimální výměry 500 ha. Jestliže dotčené honební společenstvo tvrdí, že honitba ke dni 31. 3. 2003 dosahovala 500 ha, avšak prokázání takového tvrzení je spojeno s obtížemi vyplývajícími mimo jiné z toho, že údajně registrací podle zákona o myslivosti vzniklo jiné honební společenstvo, v němž jsou zahrnuty shodné honební pozemky, je na místě, aby žalovaný nenechal celou tíhu dokazování na účastníkovi řízení, nýbrž aby v případech, kdy je to vhodné (vyžádání kopií souhlasů vlastníků ze spisu Okresního soudu v Chrudimi), postupoval z úřední povinnosti, maje na mysli zjištění úplného skutečného stavu věci. Po úplně zjištěném skutkovém stavu bude další postup žalovaného záviset na tom, zda orgány a stanovy dotčeného honebního společenstva byly v rozhodné době v souladu se zákonem a zda byla splněna podmínka minimální výměry honitby. Pokud tyto podmínky nebyly k 31. 3. 2003 splněny, pak honební společenstvo zaniklo přímo ze zákona (bez rozhodnutí správního orgánu) a je na místě provedení likvidace. Zjistí-li žalovaný, že podmínky byly v rozhodné době splněny, nebude vydávat žádné rozhodnutí
povahy, neboť k němu není zákonného podkladu: zjištěné skutečnosti může pouze deklarovat.

References: § 20
 § 69
 zákona č. 449
 čl. 2
 § 20
 § 69
 § 69
 § 69
 čl. 2
 § 20
 § 17
 zákona č. 23
 § 20
 § 20
 § 19
 § 20
 § 20
 § 17
 soud 
 § 69
 zákona č. 23
 § 20
 § 20
 § 19
 § 69
 § 20
 Soud 
 § 69
 čl. 2
 čl. 2
 soud 

Soud 
 soud 
 § 69
 § 20
 Soud 
 § 20
 § 20
 § 28
 § 28
 § 69
 soud 
 Soud 
 § 20
 § 69