Source: http://www.richterverein.de/mhr/mhr094/m09407.htm
Timestamp: 2018-10-19 04:28:54+00:00

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Aktuelle Entwicklung der Dienstrechtsreform
(Dieser Artikel ist veröffentlicht in MHR 4/09, 6) < home RiV >
Vor mehr als drei Jahren ging im Rahmen der sog. Föderalismusreform I[1] die Gesetzgebungskompetenz für das Recht des öffentlichen Dienstes unter Einschluss des Besoldungs- und Versorgungsrechts vom Bund auf die Länder über. Beim Bund verblieb lediglich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Statusrechte und ‑pflichten der Beamten der Länder und Kommunen sowie der Richter in den Ländern. Mittlerweile ist die als Folge dieser Kompetenzverschiebung absehbare und von Teilen der Politik auch gewollte Auseinanderentwicklung der Besoldung der Richter und Staatsanwälte im Bund und in den Ländern eingetreten. Hierzu verweise ich auf den Beitrag des stellvertr. Vorsitzenden des Deutschen Richterbundes Hanspeter Teetzmann in der Novemberausgabe der Deutschen Richterzeitung.
Nunmehr neigt sich in Hamburg das Verfahren für die Gesetzgebung in Ausfüllung der neu erworbenen Kompetenzen seinem Ende zu. Über den Fortgang dieses Verfahrens hatte die MHR in den vergangenen Monaten wiederholt berichtet[2].
Der zwischen den Behörden abgestimmte Entwurf eines Gesetzes über die Neuregelung des Hamburgischen Beamtenrechts, der in seinem Art. 17 Bestimmungen über Änderungen des Hamburgischen Richtergesetzes (!) enthält, wurde, nachdem den betroffenen Spitzenverbänden Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden war, am 04.08. 2009 der Hamburgischen Bürgerschaft zugeleitet[3]. Mit dem Gesetzentwurf soll – wie es in der Einleitung der Drucksache heißt - das Hamburgische Beamtengesetz auf der Grundlage der durch die Föderalismusreform I neu verteilten Gesetzgebungskompetenzen und unter Berücksichtigung des Beamtenstatusgesetzes neu gefasst werden. Er orientiert sich weitestgehend an dem Entwurf eines Muster-Landesbeamtengesetzes, der entsprechend dem Auftrag der Konferenz Norddeutschland in enger Zusammenarbeit mit den anderen norddeutschen Küstenländern Bremen, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpom­mern und Schleswig-Holstein erarbeitet wurde. Der Gesetzentwurf beinhaltet zum einen Regelungen, die das (vom Bund als Rahmenregelung erlassene) Beamtenstatusgesetz ergänzen, zum anderen eigenständige Regelungen dort, wo der Bund auf eigene verzichtet (z.B. Regelung der Zeitbeamtenverhältnisse, Nebentätigkeits-, Arbeitszeit- und Urlaubsrecht) bzw. keine Kompetenz (Laufbahnrecht) hat. In seinem Aufbau folgt der Entwurf dem des Beamtenstatusgesetzes. Soweit die landesrechtlichen Regelungen in inhaltlichem Zusammenhang mit dem Beamtenstatusgesetz stehen, wird zur besseren Anwendbarkeit auf die bundesrechtliche Vorschrift hingewiesen. Die Änderungen, die nicht bereits durch Verweisung auf das Beamtenrecht auch für die Richterinnen und Richter gelten, wie beispielsweise die Regelung zur Altersgrenze, werden durch entsprechende Änderungen des Hamburgischen Richtergesetzes übernommen.
Der Entwurf ist vom federführenden Innenausschuss der Bürgerschaft mehrfach, zuletzt am 17.11.2009, beraten worden. In der zuvor am 27.10.2009 durchgeführten Anhörung von Auskunftspersonen, zu der der Hamburgische Richterverein nicht eingeladen war, sind die beabsichtigten Änderungen des Richtergesetzes unter Art. 17 nicht angesprochen worden. Der Innenausschuss hat sich dafür ausgesprochen, dem Petitum aus der Drs. 19/3757 mit zuvor beschlossenen - nicht grundsätzlichen - Änderungen zu folgen[4]. Die Bürgerschaft wird ihn in ihrer Sitzung am 10.12.2009 unter TOP 37 abschließend beraten. Einzelheiten des Entwurfs, seiner Begründung, der Stellungnahmen der Verbände, eingeschlossen der des Hamburgischen Richtervereins, des parlamentarischen Ablaufs, eingeschlossen der Ausschussberatungen, sind in der Parlamentsdatenbank der Bürgerschaft nachzulesen bzw. zu finden[5]. Dort suchen unter „Schlagworte“ mit dem Suchbegriff „Beamtenrecht“ und die Schaltfläche „Vorgang anzeigen“ anklicken).
Der Hamburgische Richterverein hat in seiner Stellungnahme grundsätzlich beanstandet, dass die Neufassung/Änderung des Richtergesetzes über ein Artikelgesetz eingeführt wird. Richter und Staatsanwälte seien zwar Angehörige des öffentlichen Dienstes, jedoch nicht Beamte. Ihr Status ist verfassungsrechtlich speziell geregelt (Art. 97, 98 GG). Deshalb sei das gesamte Dienstrecht für Richter in einem eigenständigen Gesetz zu regeln und die Verweisung in § 8 HmbRiG zu streichen. Dies gelte auch für die Stellung der Staatsanwälte, denen von Gesetzes wegen eine besondere Organschaft im Staat zugewiesen worden ist. Sie sind aus der allgemeinen Organisation der Exekutive herausgelöst und an den gerichtlichen Verfahren von Gesetzes wegen beteiligt. Sie entscheiden darüber, ob Anklage erhoben wird oder nicht. Ein neues Dienstrecht, das diese Besonderheiten nicht oder nur unzulänglich berücksichtigt, stelle das Ziel des Senates in Frage, die Stellung der unabhängigen Justiz durch Selbstverwaltung zu stärken.
Aus den vorgesehenen Änderungen herausgreifen möchte ich wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung auch für Richter und Staatsanwälte die Neuregelung der Altersgrenzen, d. h. des Zeitpunktes des Eintritts in den Ruhestand. Die allgemeine Altersgrenze von 65 Jahren für Beamte und Richter wird wie im Rentenbereich schrittweise auf 67 Jahre angehoben[6]. Vergleichbare Regelungen gelten für den Bund und sind von den meisten Bundesländern geplant. Allerdings ist es im Saarland, in Thüringen und in Niedersachsen trotz Neugestaltung des Beamtenrechtes zu einer Erhöhung der Altersgrenze nicht gekommen. In einigen Ländern ist noch nicht absehbar, wie die Neuregelungen zum Beamtenrecht aussehen werden.
Die Möglichkeiten des Hinausschiebens des Eintritts in den Ruhestand werden weiter flexibilisiert. So ist dem Entwurf zufolge künftig auf Antrag des Richters auf Lebenszeit der Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand um ein oder zwei Jahre, längstens aber bis zur Vollendung des 67. Lebensjahres, hinauszuschieben[7]. Für diese Regelung gibt es weder im Bund noch in den anderen Ländern eine Parallele.
Die für Beamte und damit für Staatsanwälte künftig geltenden Regelungen unter § 35 Abs. 4 und 5 HmbBG gehen, was den Zeitraum der Verlängerung angeht, noch darüber hinaus, geben dem Senat aber einen gewissen Entscheidungsspielraum:
(4) Der Senat kann den Eintritt in den Ruhestand um bis zu drei Jahre hinausschieben
1. aus dienstlichen Gründen mit Zustimmung der Beamtin oder des Beamten; die Beamtin oder der Beamte kann jederzeit verlangen, unter Einhaltung einer Frist von sechs Wochen zum Schluss eines Kalenderhalbjahres in den Ruhestand versetzt zu werden,
2. auf Antrag der Beamtin oder des Beamten, wenn dienstliche Interessen nicht entgegenstehen; der Antrag soll spätestens sechs Monate vor dem Eintritt in den Ruhestand gestellt werden.
(5) In den Fällen des Absatzes 4 Nummer 2 ist dem Antrag zu entsprechen, wenn zwingende dienstliche Interessen nicht entgegenstehen,
1. bis zur Dauer von einem Jahr,
2. bis zur Dauer von drei Jahren, wenn die Beamtin oder der Beamte in dem entsprechenden Umfang nach § 63 Absatz 1 beurlaubt oder teilzeitbeschäftigt war.
Der Hamburgische Richterverein hatte in seiner Stellungnahme zum Entwurf den gesetzlich verordneten späteren Eintritt in den Ruhestand kritisiert und die ursprüngliche Neufassung des § 7 Abs. 6 HmbRG insofern beanstandet, als es dort hieß, der Senat könne den Eintritt in den Ruhestand hinausschieben; der Senat dürfe insofern bei Richtern wegen ihrer besonderen Stellung - anders als bei Beamten - keinen Entscheidungsspielraum haben. Der Richterverein hat diese Regelung, die im ersten Entwurf nicht enthalten war und in gewisser Weise ein Pendant zu § 35 HmbBG bildet, nicht grundsätzlich abgelehnt, sondern lediglich eine gewisse Zurückhaltung durchblicken lassen, was einen positiven Effekt der gewünschten flexibleren Handhabung der Altersgrenze anbetrifft. Die Meinungen zu dieser Regelung, über deren Verbleib im Gesetz immer wieder spekuliert worden ist, dürften geteilt sein. Kolleginnen und Kollegen, die Schwierigkeiten haben, 40 anrechnungsfähige Dienstjahre zu erreichen, werden die Möglichkeit begrüßen, hier zusätzliche Dienstjahre zu erreichen. Kritiker mögen sich vor Augen halten, dass künftig neu eingestellte Kollegen zur Vermeidung von deutlichen Abschlägen an den Versorgungsbezügen in jedem Fall bis zur Vollendung des 67. Lebensjahres werden arbeiten müssen und dass sich die Bedeutung der Regelung in den kommenden Jahren angesichts der Übergangsregelung relativieren wird.
Der Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungs- und Beamtenversorgungsrechts im Rahmen einer Dienstrechtsreform mit dem Datum 06.10.2009[8] ist im federführenden Innenausschuss sowie im Unterausschuss Personalwirtschaft und Öffentlicher Dienst des Haushaltsausschusses beraten worden. Der Innenausschuss hat am 17.11.2009 beschlossen, am 15.12.2009 eine Anhörung von Auskunftspersonen durchzuführen; der mit beratende Unterausschuss des Haushaltsausschusses für den öffentlichen Dienst Personalwirtschaft der Bürgerschaft hat dies befürwortet. Um den vom Senat gewünschten Termin für das Inkrafttreten der Regelungen am 01.02.2010 erreichen zu können, soll nach dem Willen der Ausschussmehrheit noch in derselben Sitzung nach der Anhörung auch die Beschlussfassung erfolgen. Die Verabschiedung des Gesetzes in der Bürgerschaft könnte dann in der für den 20.01.2010 vorgesehenen ersten Sitzung der Bürgerschaft im kommenden Jahr erfolgen. Zu Einzelheiten verweise ich auch hier auf die Parlamentsdatenbank.
Um den Rahmen dieses Beitrags nicht zu sprengen, möchte ich von den Änderungen lediglich die Umstellung der Besoldung von Lebensaltersstufen auf Erfahrungsstufen für die Besoldungsgruppen R 1 und R 2 - acht Erfahrungsstufen unterschiedlicher Dauer - mit der Anrechnung von Erfahrungszeiten sowie mit Übergangsregelungen für die bestehenden Dienstverhältnisse[9] zur Sicherstellung des Bestandsschutzes ansprechen:
(1) Das Grundgehalt wird, soweit die Besoldungsordnung nicht feste Gehälter vorsieht, nach Stufen bemessen. Der Aufstieg in eine nächst höhere Stufe erfolgt nach Erfahrungszeiten.
(2) Mit der ersten Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge im Anwendungsbereich dieses Gesetzes wird grundsätzlich ein Grundgehalt der Stufe 1 festgesetzt, soweit nicht nach Absatz 4 Zeiten anerkannt werden. Die Stufe wird mit Wirkung vom ersten Tag des Monats festgesetzt, in dem die Ernennung wirksam wird. Die Stufenfestsetzung ist der Richterin, dem Richter, der Staatsanwältin oder dem Staatsanwalt schriftlich mitzuteilen.
Zeiten ohne Anspruch auf Dienstbezüge verzögern den Aufstieg, hiervon ausgenommen sind Zeiten nach § 28 Absatz 2.
Die Zeiten sind auf volle Monate abzurunden.
Die Regelung entspricht weitgehend der vom Bund für seinen Zuständigkeitsbereich getroffenen, wobei zu bedenken ist, dass die Zahl von tätigen Richtern und Staatsanwälten der Besoldungsgruppen R1 und R2 eher gering sein dürfte.
Die anderen Bundesländer haben unterschiedliche Regelungen getroffen: teils entsprechen sie der für Hamburg vorgesehenen, teils umfassen ihre Erfahrungsstufen wie die bisherigen Lebensaltersstufen generell zwei Jahre (Thüringen, Saarland und Bayern).
Die Umstellung der R-Besoldung von Lebensaltersstufen auf Erfahrungsstufen ist nach Auffassung des Hamburgischen Richtervereins ein Schritt zurück zum Rechtszustand vor dem Inkrafttreten des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) Mitte der 70er Jahre des vergangenen Jahrhunderts. Dieses Gesetz grenzte mit der Einführung der Lebensaltersstufen die Besoldung der Richter und Staatsanwälte bewusst strukturell von der Besoldung für Beamtinnen und Beamte ab. Die Umstellung auf Erfahrungsstufen ist nach der Rechtsprechung zur Altersdiskriminierung weder europarechtlich noch verfassungsrechtlich geboten. Sie wäre, wenn überhaupt, nur zu akzeptieren, wenn sie einkommensneutral wäre, d.h. wenn sich das über die Lebensarbeitszeit zu erzielende Einkommen der Richter und Staatsanwälte nicht vermindert. Eine solche Verminderung tritt jedoch infolge der Umstellung in bestimmten Fällen ein. Insbesondere gilt dies für Personen, die erst ab Vollendung des 30. Lebensjahres in die Stufe 1 eingestuft werden. Beispielsweise muss jemand, der mit Vollendung des 30. Lebensjahres in die Stufe 1 eingestuft wird und in seinem Berufsleben ständig nach R1 besoldet wird, im Vergleich zum bisherigen Recht Einbußen von ca. 20.300 Euro hinnehmen. Diese Summe erhöht sich umso mehr, als die Person mit einem späteren Lebensjahr in die Stufe 1 eingestuft wird. Derartige Nachteile sind abzulehnen.
Zur Einzelheiten der reduzierten Anrechnung von Hochschulausbildungszeiten verweise ich einstweilen auf die o. g. Fundstellen. Ich werde bei einer anderen Gelegenheit darauf zurückkommen.
Eine Marginalie zum Abschluss: Das Thema Leistungsbesoldung, das uns in früheren Zeiten lebhaft beschäftigte, hat auch im neuen Besoldungsgesetz seinen Niederschlag gefunden. Im Abschnitt 6 - Leistungsorientierte Besoldung - ist in §65 geregelt, dass die Gewährung leistungsorientierter Besoldungsbestandteile in einem gesonderten Gesetz geregelt werden kann. Soll eine solche Regelung nur für die Beamten gelten, so liegt es nahe, sie in dem Abschnitt zu treffen, der nur Regelungen für Beamte enthält, nämlich Abschnitt 2 Unterabschnitt 2 des HmbBesG; dies gilt umso mehr, als Abschnitt 2 Unterabschnitt 3 u. a. die Leistungsbezüge für den Bereich der Hochschulen regelt. Diese Anregung des Richtervereins wollte die federführende Behörde allerdings nicht aufgreifen.
[1] Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006 - BGBl. 2034
[2] z. B. MHR 1/2009, 7 und 3/2009, 5
[3] Drs. 19/3757
[4] Ausschussbericht Drs. 19/4693
[5] www.buergerschaft-hh.de/parldok/
[6] § 35 Abs. 2 bzw. § 7 Abs. 2 Hamburgisches Richtergesetz i. d. F. des Art. 17 Nr. 5.2. des Änderungsgesetzes
[7] § 7 Abs. 6 HmbRG n. F.
[8] Drs. 19/4246
[9] § 43 HmbBesG-E und Anlage VI Nr. 3

References: Art. 17
 Art. 17
 § 8
 § 35
 § 63
 § 7
 § 35
 § 28
 §65
 § 35
 § 7
 Art. 17
 § 7
 § 43