Source: https://www.inzynierbudownictwa.pl/drukuj/5359/
Timestamp: 2020-08-11 19:21:58+00:00

Document:
Inżynier Budownictwa - Prawo - Prawne aspekty legalizacji samowoli budowlanej obiektu a obowiązek jego rozbiórki
Prawne aspekty legalizacji samowoli budowlanej obiektu a obowiązek jego rozbiórki
Zagadnienie legalizacji samowoli budowlanej obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Rys historyczny legalizacji samowoli
Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia lub też zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jest w państwie prawa zjawiskiem nagannym i niepożądanym. W ustawie z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Pb) (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) samowola budowlana wiązała się rzeczywiście z nakazem rozbiórki, jeżeli obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale sankcja ta miała zastosowanie dopiero wówczas, gdy wybudowany obiekt budowlany naruszał przepisy prawa, zwłaszcza z zakresu planowania przestrzennego, oraz wymogi sztuki budowlanej. W związku z rosnącą liczbą samowoli ustawodawca postanowił wprowadzić całkowicie odmienne i bardziej restrykcyjne uregulowania. Konsekwencją tych działań była ustawa – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), która przewidywała bezwarunkowy nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia, i to bez względu na to, czy wybudowanie obiektu budowlanego nastąpiło zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami prawa. Jedyny wyjątek został wyrażony w art. 49 ówczesnego Pb, który wskazywał dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli od wybudowania upłynęło pięć lat. Wskutek powszechnej krytyki bezwarunkowego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie zmiany dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 ze zm.), której celem jest umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów (z uzasadnienia do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – druk sejmowy Nr 493 z 15 maja 2002 r.). Ustawodawca zatem odszedł od bezwarunkowego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia lub też zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na rzecz rozwiązań proliberalnych, z tym że nadal uważa on samowolę budowlaną za zjawisko wymagające odpowiednich restrykcji, które jednak łagodzi, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia lub też zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli obiekt ten został wzniesiony zgodnie z regułami sztuki budowlanej oraz przepisami prawa [2].
Zakres przedmiotowy samowoli budowlanej
Mechanizmy umożliwiające odstąpienie od obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego i prawne zasady jej legalizacji zostały uregulowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Pb (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w art. 48–49a (budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę) oraz art. 49b (bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu). W niniejszym artykule ze względu na szeroki zakres problematyki zostanie przedstawione zagadnienie legalizacji samowoli budowlanej obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 Pb możliwość legalizacji samowoli budowlanej dotyczy tylko i wyłącznie obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przez pojęcie budowy obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego, tj. budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Istotne zatem znaczenie przy możliwości prawnej legalizacji samowoli budowlanej ma jej zakres przedmiotowy, ponieważ właściwe jego zakwalifikowanie będzie umożliwiało inwestorowi skorzystanie z dobrodziejstwa zalegalizowania dokonanej samowoli na podstawie art. 48 Pb. Najwięcej trudności w praktyce powoduje właściwe rozróżnienie pojęć rozbudowy, nadbudowy oraz remontu i modernizacji, które na gruncie omawianego przepisu są niezwykle istotne, gdyż na podstawie art. 48 Pb zalegalizowane mogą zostać tylko te dwa pierwsze działania, natomiast remont i modernizacja jako roboty budowlane podlegają regulacjom zawartym w art. 50–51 Pb. Warto pokreślić, iż przez rozbudowę należy rozumieć zmianę związaną z powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). A zatem rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (np. pokój, werandę), wykusz lub taras. Natomiast nadbudowę będzie stanowić rodzaj rozbudowy polegającej na powiększeniu obiektu poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem dotychczasowej powierzchni zabudowy. Działania w postaci rozbudowy i nadbudowy należy odróżnić od wykonania robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ on pogorszeniu z powodu eksploatacji, stanowiącej w swej istocie remont, lub też działań polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu budowlanego (remont) połączonych z unowocześnieniem obiektu (modernizacja). Za remont i modernizację nie mogą być więc uznane roboty, w wyniku których powstają nowe elementy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., II SA/Bd 809/08). Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż prawidłowe definiowanie ww. pojęć jest istotne na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia robót budowlanych. W sytuacji gdy inwestor zgłosił wykonanie remontu, a na tej podstawie wykonał np. rozbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścił się on samowoli budowlanej, która wymaga ewentualnej legalizacji na podstawie art. 48 Pb.
© JP Chretien - Fotolia.com
Możliwość zalegalizowania budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Pb wymaga po stronie inwestora braku pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Dlatego też należy odróżnić sytuację, w której budowa obiektu budowlanego rozpoczęta została bez decyzji o pozwoleniu na budowę, od sytuacji kiedy rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W pierwszym przypadku będziemy mieli do czynienia z klasycznym przypadkiem samowoli budowlanej, która może zostać zalegalizowana na podstawie art. 48 Pb. Natomiast w drugiej sytuacji wskutek rozpoczęcia budowy na podstawie ostatecznej decyzji na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można mówić o samowolnej budowie w myśl art. 48 Pb, lecz jedynie o robotach budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia, które powinny zostać zalegalizowane przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Lu 651/09). W związku z tym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje, iż budowa jest nielegalna od samego początku, co przesądza w związku z tym o braku samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Pb (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2009 r., II SA/O1 587/0). Podobnie będzie również w sytuacji, gdy inwestor rozpocznie roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji na budowę obiektu budowlanego, chociaż takie sytuacje nie powinny mieć miejsca, ze względu na to, iż w Prawie budowlanym obowiązuje zasada, że roboty budowlane mogą być prowadzone jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowi o tym art. 28 ust. 1 Pb, jednak w praktyce zdarza się, iż niecierpliwi inwestorzy rozpoczynają prowadzenie robót budowlanych, opierając się na decyzjach, którym nie można przypisać przymiotu ostateczności. W takiej sytuacji inwestor niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 Pb i tym samym naraża się na ryzyko, iż decyzja nieostateczna zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takiej sytuacji pojawia się problem, czy wskutek uchylenia nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której inwestor rozpoczął budowę obiektu budowlanego, mamy do czynienia z samowolą budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Pb, czy też nie. Odpowiedź na pytanie jest negatywna, gdyż również w takiej sytuacji będzie miał zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb, który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez orzecznictwo. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r., VII SA/Wa 343/09, sąd wskazał, że rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być, w świetle art. 48 i 28 Pb, uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów. W przypadku inwestora, który buduje na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie miał bowiem zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb, a nie art. 48 Pb.
Omawiając zagadnienie braku pozwolenia na budowę, należy mieć na uwadze to, iż braku wymaganego pozwolenia na budowę nie można utożsamiać z brakiem samego dokumentu decyzji o pozwoleniu na budowę przez inwestora, gdyż brak tego ostatniego nie zawsze będzie oznaczać wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym z faktu niezachowania się żadnego egzemplarza decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego, np. wskutek zniszczenia w związku z powodzią, pożarem albo też zaginięcia, nie można wyprowadzić wniosku, że obiekt ten został w całości zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2009 r., II SA/Wr 402/09). Dlatego też uprawnione jest twierdzenie, że fakt wybudowania obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia budowlanego może być dowodzony wszelkimi innymi dopuszczalnymi przez przepisy prawa dowodami, np. zeznaniami świadków, a nie tylko dokumentem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego. W związku z tym utrata przez inwestora dokumentu decyzji o pozwoleniu na budowę i brak możliwości wylegitymowania się tym dokumentem nie przesądzają automatycznie, iż obiekt budowlany został wzniesiony samowolnie.
Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej
Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej zostały szczegółowo określone w ust. 2 art. 48 Pb, który stanowi, że jeżeli budowa (obiekt budowlany lub jego część będący w budowie lub wybudowany) bez wymaganego pozwolenia na budowę:
a)ustaleniami obowiązującego miej­scowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
b)ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
– właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Pb (…).
Przy legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca wyłączył stosowanie art. 20 ust. 3 pkt 2 Pb, co oznacza, że projekt architektoniczno-budowlany podlega zawsze obligatoryjnemu sprawdzeniu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego.
Złożenie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi dla organu nadzoru budowlanego bodziec do kontynuowania postępowania legalizacyjnego w celu zbadania przesłanek uprawniających do zalegalizowania samowolnie budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego. Jeżeli zatem po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego stwierdzi:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym znajduje się budowany lub wybudowany obiekt budowlany, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń;
3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane;
4) terminowe uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości określonej w postanowieniu.
To organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo też decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 1, 2 i 3 Pb).
Opłata legalizacyjna jest jednym z elementów legalizacji samowoli budowlanej, której uiszczenie warunkuje wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo też decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w sytuacji gdy budowa została ukończona, a zarazem jest ona karą za niedopełnienie obowiązku przewidzianego prawem, tj. braku wymaganego pozwolenia na budowę. Wysokość opłaty legalizacyjnej określa organ nadzoru budowlanego w postanowieniu, opierając się na zasadach określonych w art. 59f ust. 1 Pb, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W związku z tym wysokość opłaty legalizacyjnej powinna zostać ustalona w następujący sposób: stawka opłaty razy 50, razy współczynnik kategorii obiektu budowlanego, razy współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Opłatę legalizacyjną należy uiścić w terminie wskazanym w postanowieniu. Brak uiszczenia opłaty skutkuje tym, iż organ nadzoru budowlanego pomimo spełnienia przez inwestora innych przesłanek, o których mowa w art. 48 i 49 Pb, uprawniających do legalizacji samowoli budowlanej, będzie zobowiązany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.
Niespełnienie przez inwestora przesłanek określonych w art. 48 i 49 Pb, w tym obowiązków nałożonych na inwestora przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w wyznaczonym terminie, oznacza obligatoryjny obowiązek wydania nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nakazania rozbiórki tylko części obiektu budowlanego wzniesionego samowolnie, z tym że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego, należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanego zgodnie z prawem. Część obiektu budowlanego będzie mogła zatem zostać objęta decyzją o nakazie rozbiórki wówczas, gdy część ta stanowi samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., VIII SA/Wa 192/10). Przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do zastosowania instytucji tzw. uznania administracyjnego, to znaczy nie może on wziąć pod uwagę również innych okoliczności niewskazanych w art. 48 i 49 Pb, takich jak np. sytuacja rodzinna inwestora, powodów, dla których popełniono samowolę budowlaną, czy też szkód majątkowych związanych z rozbiórką, gdyż art. 48 i 49 Pb wykluczyły możliwość uwzględnienia przez organ nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów oceny samowoli budowlanej.
W procesie wykonywania decyzji o nakazie rozbiórki należy zwrócić uwagę na właściwe określenie przedmiotu rozbiórki, gdyż sentencja tej decyzji powinna zawierać szczegółowy i precyzyjny opis obiektu budowlanego będącego przedmiotem decyzji. W tym zakresie niedopuszczalne jest odwoływanie się do opisów zawartych w uzasadnieniu decyzji bądź w aktach sprawy administracyjnej. Nieprecyzyjne bądź też nazbyt ogólne oznaczenie przedmiotu podlegającego rozebraniu (np. nakaz rozbiórki mostu drewnianego, gdy most ten składa się również z elementów stalowych) może stanowić rażące naruszenie prawa i być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta z tej przyczyny będzie faktycznie niewykonalna.
Nakaz rozbiórki a następstwo prawne
Istotnym zagadnieniem, w szczególności dla nabywców obiektów budowlanych, jest odpowiedzialność następców prawnych za działania albo brak działań po stronie ich poprzedników prawnych w zakresie zgodności z przepisami Prawa budowanego lub też wybudowanego obiektu budowlanego. W tym zakresie należy pamiętać, że to następcy prawni inwestora, którzy uzyskali prawo własności nieruchomości zabudowanej obiektem budowlanym (bez względu na to, czy nastąpiło to, w formie umowy czy dziedziczenia), przez co weszli w prawa i obowiązki związane z tą nieruchomością, będą ponosić prawne konsekwencje związane z samowolną budową lub wybudowaniem obiektu. W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia, w tym decyzje zmierzające do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości, będą kierowane do następców prawnych, tj. nabywców nieruchomości, na której budowany jest lub wybudowany został obiekt budowlany, i to oni będą zobowiązani do usunięcia skutków samowoli, w tym poniesienia opłaty legalizacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1197/05). Następcy prawni będą zobowiązani do wykonania nakazu rozbiórki nie tylko wówczas, gdy będą oni adresatami takiej decyzji, lecz także wtedy gdy decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została przed nabyciem nieruchomości, gdyż w takiej sytuacji będzie miał zastosowanie art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), z którego wynika, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy.
A. Drozd A. Stankiewicz A. Własów
Legalizacja samowoli budowlanej będzie niedługo znacznie droższa. Opłata ma być równa połowie wartości budynku. Takie zmiany znalazły się w założeniach do projektu zmian w Prawie budowlanym. (red.)
1. R. Dziwiński, P. Ziemski, Komentarz do ustawy Prawo budowlane, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006.
2. Komentarz Prawo budowlane pod redakcją prof. zw. dr. hab. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009.
3. Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące art. 48 i 49 Pb, w tym wskazane w artykule.

References: art. 49
 art. 48
 art. 49
 art. 48
 art. 48
 art. 48
 art. 50
 art. 48
 art. 48
 art. 48
 art. 48
 art. 51
 art. 48
 art. 28
 art. 28
 art. 48
 art. 50
 art. 48
 art. 49
 art. 48
 art. 50
 art. 48
 art. 48
 art. 33
 art. 20
 art. 59
 art. 48
 art. 48
 art. 48
 art. 48
 art. 28
 art. 48