Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F01-12-2004-2A-439-2004
Timestamp: 2016-10-22 01:51:00+00:00

Document:
2A.439/2004 (01.12.2004)
Prof. Dr. Christian Br�ckner und Dr. Stefan Rechsteiner, Sch�tzengasse 1, Postfach 6139, 8023 Z�rich,
Eidgen�ssische Spielbankenkommission, Eigerplatz 1, 3003 Bern,
Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen die prozessleitenden Verf�gungen der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r Spielbanken vom 22. Juli 2004 (2A.439/2004) bzw. 26. Juli 2004 (2A.443/2004).
Die Ger�te "Tactilo" bzw. "Touchlot" bieten verschiedene Spiele an, bei denen gegen Leistung eines Einsatzes auf elektronischem Weg ein Los nach dem Zufallsprinzip aus einem im Voraus festgelegten Trefferplan gezogen und dem Spieler ein Geldgewinn in Aussicht gestellt wird. Die rechtliche Qualifikation der Ger�te gibt seit 1996 zwischen dem Bund und den Kantonen zu Diskussionen Anlass: Umstritten ist, ob der "Tactilo" bzw. "Touchlot" unter das Bundesgesetz vom 18. Dezember 1998 �ber Gl�cksspiele und Spielbanken (SBK; Spielbankengesetz; SR 935.52) oder als neue Form des Lotterievertriebs unter das Bundesgesetz vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsm�ssigen Wetten (LG, Lotteriegesetz; SR 935.51) f�llt.
Mit Verf�gung vom 10. Juni 2004 er�ffnete die Eidgen�ssische Spielbankenkommission (im Weitern auch: Spielbankenkommission oder ESBK) ein Verwaltungsverfahren, um abzukl�ren, ob der "Tactilo" bzw. "Touchlot" als Geldspielautomaten der Spielbankengesetzgebung unterstehen. Gleichzeitig untersagte sie superprovisorisch der "Soci�t� de la Loterie de la Suisse Romande", der Swisslos Interkantonale Landeslotterie, der Interkantonalen Landeslotterie, der Sport-Toto-Gesellschaft und der SEVA Lotteriegenossenschaft w�hrend der Dauer des Verfahrens �ber die von der "Conf�rence Romande de la loterie et des jeux (CRLJ)" zugelassenen 700 Apparate an 350 Standorten in der Westschweiz hinaus "Tactilo"-Ger�te oder andere Lotterieautomaten in Betrieb zu nehmen oder nehmen zu lassen. Einer allf�lligen Beschwerde hiergegen entzog sie die aufschiebende Wirkung. Sie best�tigte diese Anordnungen am 8. Juli 2004, nachdem sie den betroffenen Lotteriegesellschaften das rechtliche Geh�r gew�hrt hatte.
Die Sport-Toto-Gesellschaft gelangte sowohl gegen die superprovisorische (Eingabe vom 28. Juni 2004) als auch gegen die vorsorgliche Anordnung der Eidgen�ssischen Spielbankenkommission (Eingabe vom 16. Juli 2004) an die Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Spielbanken. Deren Pr�sident wies am 22. Juli 2004 das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab und stellte fest, dass das durch die Spielbankenkommission angeordnete vorsorgliche Verbot fortbestehe; gleichzeitig lehnte er es ab, im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme der Spielbankenkommission weitere Abkl�rungen im Zusammenhang mit den Spielautomaten "Tactilo" bzw. "Touchlot" zu untersagen. Am 26. Juli 2004 vereinigte er die Beschwerden gegen die Verf�gungen der Spielbankenkommission vom 10. Juni und vom 8. Juli 2004; im �brigen best�tigte er seinen Entscheid vom 22. Juli 2004.
Die Sport-Toto-Gesellschaft hat hiergegen am 5. August (Verf�gung vom 22. Juli 2004; 2A.439/2004) bzw. 6. August 2004 (Verf�gung vom 26. Juli 2004; 2A.443/2004) beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie macht geltend, die Spielbankenkommission sei f�r das von ihr eingeleitete Verwaltungsverfahren unzust�ndig; im �brigen fehlten die Voraussetzungen f�r ein vorsorgliches Verbot, bis zum Abschluss des Verfahrens "Tactilo"- bzw. "Touchlot"-Ger�te aufzustellen. Sie sei aus dem Verfahren der Spielbankenkommission zu entlassen, da sie durch dieses nicht betroffen werde. Im �brigen seien die Verf�gungen des Pr�sidenten der Rekurskommission f�r Spielbanken aufzuheben und es sei die Nichtigkeit bzw. Bundesrechtswidrigkeit der Anordnungen der Eidgen�ssischen Spielbankenkommission festzustellen; diese sei anzuhalten, das von ihr er�ffnete Verwaltungsverfahren "Tactilo" einzustellen "und keine solchen Verfahren gegen kantonale Bewilligungsentscheide im Rahmen des Lotteriegesetzes zu er�ffnen".
Mit Verf�gung vom 10. August 2004 wurden die Verfahren 2A.439/2004 und 2A.443/2004 vereinigt. Am 10. September 2004 hat der Abteilungspr�sident das mit den Beschwerden verbundene Gesuch um aufschiebende Wirkung bzw. Erlass einer vorsorglichen Massnahme abgewiesen.
Die Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Spielbanken und die Eidgen�ssische Spielbankenkommission beantragen, die Beschwerden abzuweisen bzw. abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
1.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gegen Verf�gungen zul�ssig, die sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzen oder h�tten st�tzen sollen und von einer der in Art. 98 des Bundesrechtspflegegesetzes (OG, SR 173.110) genannten Vorinstanzen ausgehen; zudem darf ihr keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgr�nde entgegenstehen (Art. 97 in Verbindung mit Art. 5 VwVG [SR 172.021]). Gegen Zwischenentscheide ist sie gegeben, soweit damit auch der Endentscheid angefochten werden kann (vgl. Art. 101 lit. a OG) und dem Betroffenen ein nicht wieder gutzumachender Nachteil droht (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 und Art. 45 Abs. 1 VwVG). Diese Voraussetzung gilt auch f�r die in Art. 45 Abs. 2 VwVG als selbst�ndig anfechtbar bezeichneten Zwischenverf�gungen (BGE 127 II 132 E. 2a S. 136; 125 II 613 E. 2a S. 619 f.). Der Nachteil muss nicht rechtlicher Natur sein; die Beeintr�chtigung in schutzw�rdigen tats�chlichen, insbesondere auch wirtschaftlichen Interessen gen�gt, sofern der Betroffene nicht nur versucht, eine Verl�ngerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 130 II 149 E. 1.1 S. 153; 127 II 132 E. 2a S. 136; 125 II 613 E. 2a S. 620; 120 Ib 97 E. 1c S. 99 f.).
1.2 Umstritten sind zwei Zwischenverf�gungen des Pr�sidenten der Rekurskommission f�r Spielbanken, mit denen dieser die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (vgl. Art. 55 Abs. 3 VwVG) der Beschwerden gegen eine superprovisorische und eine diese best�tigende vorsorgliche Anordnung der Spielbankenkommission abgelehnt hat. Verf�gungen der Eidgen�ssischen Spielbankenkommission k�nnen bei der Rekurskommission f�r Spielbanken angefochten werden (Art. 54 SBG); gegen deren Entscheide steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen, soweit es nicht um das technische Gen�gen einer Anlage als Voraussetzung f�r deren Zul�ssigkeit, sondern um deren rechtliche Qualifikation geht; dies ist bei der Frage, ob es sich beim "Tactilo" bzw. "Touchlot" um einen Geldspielautomaten handelt, der in den Geltungsbereich des Spielbankengesetzes f�llt, der Fall (vgl. Art. 99 Abs. 1 lit. e OG; Urteil 2A.494/2001 vom 27. Februar 2002, E. 1; BGE 123 II 88 E. 1a/dd S. 92).
1.3 Fraglich erscheint indessen, ob und inwiefern der Beschwerdef�hrerin durch die angefochtenen Zwischenentscheide ein nicht wieder gutzumachender Nachteil droht:
1.3.1 Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, zurzeit weder f�r sich noch f�r Dritte Lotterieautomaten aufstellen zu wollen, weshalb sie durch das Verfahren der Spielbankenkommission nicht betroffen und aus diesem zu entlassen sei. Damit droht ihr aber durch das vorsorgliche Verbot und den Entscheid des Pr�sidenten der Spielbankenkommission, die aufschiebende Wirkung der Beschwerden hiergegen nicht wieder herzustellen, zum Vornherein kein nicht wieder gutzumachender Nachteil. Die Tatsache allein, dass die Spielbankenkommission �berhaupt ein Verfahren er�ffnet hat, in das sie die Beschwerdef�hrerin, welche unbestrittenermassen im Lotterie- und Gl�cksspielbereich t�tig ist, einbezog, bildet keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil, der den Rechtsweg �ffnen w�rde; ihre Beschwerde dient in diesem Zusammenhang lediglich dazu, eine Verl�ngerung oder Verteuerung des Verfahrens abzuwenden, was praxisgem�ss nicht gen�gt, um eine verfahrensleitende Zwischenverf�gungen anfechten zu k�nnen (BGE 120 Ib 97 E. 1c S. 99 f.). Die Eingabe erweist sich zudem so oder anders als unbegr�ndet (vgl. E. 3).
1.3.2 Auf jeden Fall nicht einzutreten ist auf die Beschwerde gegen die Pr�sidialverf�gung vom 22. Juli 2004 (Verfahren 2A.439/2004): Die dieser zugrundeliegende Anordnung war superprovisorischer Natur und f�r die Beschwerdef�hrerin mit keinem nicht wieder gutzumachenden Nachteil verbunden. Die Verf�gung galt bis zur (nachtr�glichen) Gew�hrung des rechtlichen Geh�rs. Es war von Anfang an klar, dass die Spielbankenkommission unmittelbar danach erneut �ber die superprovisorisch angeordnete vorsorgliche Massnahme w�rde entscheiden m�ssen (vgl. BGE 126 II 111 E. 6b S. 122 ff.; 104 Ib 129 E. 5 S. 136; Rhinow/Kiss/Koller, �ffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a. M. 1996, Rz. 1092; Beno�t Bovay, Proc�dure administrative, Bern 2000, S. 410 f.). Die damit verbundene kurzfristige (abstrakte) Beeintr�chtigung in ihrer wirtschaftlichen Entfaltungsfreiheit war nicht geeignet, die Beschwerdef�hrerin in nicht wieder gutzumachender Weise zu benachteiligen (vgl. BGE 125 II 613 E. 4a S. 621; zur �hnlichen Problematik im Bankenrecht: Urteil 2A.179/2001 vom 31. Mai 2001, E. 1b/aa; BGE 126 II 111 ff.); sie legt denn auch nicht dar, dass und inwiefern ihr - etwa durch die Suspendierung konkreter Projekte in dieser Zeit - ein wirtschaftlicher Schaden entstanden w�re (vgl. BGE 125 II 613 E. 2a S. 620 in fine). Die Verf�gung der Spielbankenkommission vom 8. Juli 2004 hat die superprovisorische Anordnung vom 10. Juni 2004 ersetzt und der Entscheid des Pr�sidenten der Rekurskommission vom 26. Juli 2004 ist an die Stelle desjenigen vom 22. Juli 2004 getreten. Der Beschwerdef�hrerin fehlte damit �berdies - bereits bei Einreichen ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde am 5. August 2004 - ein selbst�ndiges aktuelles Interesse an deren Beurteilung, weshalb auch aus diesem Grund darauf nicht einzutreten w�re (Art. 103 lit. a OG; vgl. BGE 118 Ib 1 E. 2 S. 7).
2.1 Die Eidgen�ssische Spielbankenkommission hat der Beschwerdef�hrerin und weiteren potentiellen Aufstellerinnen unter Hinweis auf Art. 292 StGB mit sofortiger Wirkung f�r die Dauer ihres Verfahrens untersagt, Ger�te des Typs "Tactilo" oder andere Lotterieautomaten neu in Betrieb zu nehmen. Als "Neuaufstellung" bezeichnete sie eine Inbetriebnahme, welche sich nicht auf die Beschl�sse der "Conf�rence Romande de la loterie et des jeux (CRLJ)" vom 5. M�rz 1998 und 7. M�rz 2002 st�tzen kann, wonach in der Westschweiz 700 Ger�te an 350 Standorten in Betrieb genommen werden d�rfen (Genf, Waadt, Neuenburg, Wallis, Freiburg und Jura). Die Spielbankenkommission unterwarf dem Verbot auch das Aufstellen und Betreibenlassen der Ger�te durch Dritte, sei es auf deren eigene Rechnung oder auf Rechnung der "Soci�t� de la Loterie de la Suisse Romande", der Beschwerdef�hrerin oder der Swisslos Interkantonale Landeslotterie. Der Beschwerde gegen diese vorsorgliche Massnahme entzog sie die aufschiebende Wirkung.
2.2 Der Verwaltungsbeschwerde kommt grunds�tzlich aufschiebende Wirkung zu (Art. 55 Abs. 1 VwVG). Soweit die Verf�gung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand hat, kann ihr diese aus "�berzeugenden Gr�nden" (vgl. BGE 129 II 286 E. 3.1 u. 3.2 S. 289 f.) entzogen werden (Art. 55 Abs. 2 VwVG); die Beschwerdeinstanz oder bei Kollegialbeh�rden der Vorsitzende (vgl. BGE 129 II 232 E. 2) beurteilen ein allf�lliges Begehren um Wiederherstellung ohne Verzug (Art. 55 Abs. 3 VwVG). Dabei ist zu pr�fen, ob die Gr�nde, die eine sofortige Vollstreckbarkeit nahe legen, wichtiger sind als jene, die f�r einen Aufschub sprechen. Bei der entsprechenden Interessenabw�gung kommt der Beschwerdeinstanz ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu (BGE 129 II 286 E. 3 S. 289). Der vermutliche Ausgang des Verfahrens in der Sache selber kann dabei nur ber�cksichtigt werden, sofern die Prozessaussichten eindeutig sind (BGE 129 II 286 E. 3 S. 289; 106 Ib 115 E. 2a S. 116; 99 Ib 215 E. 5 S. 220 f.). Die Beschwerdebeh�rde ist nicht gehalten, f�r ihren Entscheid zeitraubende zus�tzliche Abkl�rungen zu treffen, sondern kann in erster Linie auf die ihr zur Verf�gung stehenden Akten abstellen (BGE 117 V 185 E. 2b S. 191; 110 V 40 E. 5b S. 45; 106 Ib 115 E. 2a S. 116). Das Bundesgericht beschr�nkt sich auf Beschwerde hin seinerseits erst recht auf eine vorl�ufige Pr�fung. Es kontrolliert, ob die Vorinstanz ihr Ermessen �berschritten oder missbraucht hat. Es hebt deren Anordnung nur auf, wenn wesentliche Interessen ausser Acht gelassen oder offensichtlich falsch bewertet wurden oder die getroffene L�sung den Sachentscheid in unzul�ssiger Weise pr�judiziert und damit im Ergebnis Bundesrecht vereitelt (BGE 129 II 286 E. 3 S. 289). Eine zus�tzliche Zur�ckhaltung rechtfertigt sich in F�llen, bei denen - wie hier - eine Kollegialbeh�rde als fachkundige Vorinstanz weitgehend die gleichen Fragen erst noch zu pr�fen hat.
2.3 Vorsorgliche Massnahmen, die vor Erlass einer erst sp�ter zu treffenden definitiven Anordnung ergehen, zielen darauf ab, deren Wirksamkeit sicherzustellen (K�lz/H�ner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Z�rich 1998, Rz. 330). Mit den entsprechenden Vorkehren soll gew�hrleistet werden, dass der bestehende tats�chliche oder rechtliche Zustand einstweilen unver�ndert erhalten bleibt. Anders als f�r das Beschwerdeverfahren (vgl. Art. 55 und 56 VwVG) enth�lt das Verwaltungsverfahrensgesetz f�r das Verf�gungsverfahren keine eigenst�ndige gesetzliche Grundlage, um solche Massnahmen erlassen zu k�nnen; deren Zul�ssigkeit ergibt sich jedoch direkt aus dem Gebot der Durchsetzung des materiellen Rechts bzw. der entsprechenden materiellrechtlichen Norm (Rhinow/ Kiss/Koller, a.a.O., Rz. 1090; K�lz/H�ner, a.a.O., Rz. 333 f.; Isabelle H�ner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, in: ZSR NF 116/1997 S. 253 ff., dort S. 315 Rz. 78 und S. 414 Ziff. 9). Die vorsorgliche Massnahme hat zur Wahrung �berwiegender �ffentlicher oder privater Interessen notwendig und insofern dringlich zu sein. Der Verzicht darauf muss einen Nachteil bewirken, der nicht leicht wieder gutzumachen ist. Die Abw�gung der entgegenstehenden Interessen hat den Ausschlag f�r den einstweiligen Rechtsschutz zu geben, und dieser muss aufgrund der gesamten Umst�nde verh�ltnism�ssig erscheinen. Der durch die Endverf�gung zu regelnde Zustand darf dadurch weder pr�judiziert noch verunm�glicht werden (BGE 127 II 132 E. 3 S. 137 f.; 125 II 613 E. 7a S. 623). Vorsorgliche Massnahmen beruhen - wie der Entscheid �ber die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung - auf einer bloss summarischen Pr�fung der Sach- und Rechtslage, weshalb die Prognose in der Hauptsache wiederum nur zu ber�cksichtigen ist, falls sie sich als eindeutig erweist (BGE 127 II 132 E. 3 S. 138).
Wenn der Pr�sident der Rekurskommission f�r Spielbanken vorliegend davon ausgegangen ist, die Voraussetzungen f�r die beanstandete vorsorgliche Massnahme seien prima vista erf�llt, weshalb es sich nicht rechtfertige, auf den Entzug der aufschiebenden Wirkung durch die Spielbankenkommission zur�ckzukommen, so ist dies im Rahmen der dem Bundesgericht zustehenden Kognition nicht zu beanstanden:
3.1.1 Das Spielbankengesetz regelt das Gl�cksspiel um Geld oder andere geldwerte Vorteile (Art. 1 Abs. 1 SBG); vorbehalten bleiben die Vorschriften des Bundesgesetzes betreffend die Lotterien und die gewerbsm�ssigen Wetten (Art. 1 Abs. 2 SBG). Das Spielbankengesetz ist der Grunderlass der schweizerischen Gl�cksspielordnung und lex generalis gegen�ber dem Lotteriegesetz (vgl. Markus Schott, Les jeux, sont-ils faits ?, in: Risiko und Recht, Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 2004, Basel/Bern 2004, S. 495 ff., dort S. 499); bei den Lotterien handelt es sich um eine Unterart des Gl�cksspiels (vgl. Jean-Fran�ois Aubert, in: Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse, Z�rich/Basel/Genf 2003, Rz. 5 zu Art. 106 BV; Schott, a.a.O., S. 502; Paul Richli, Harmonisierungsbedarf zwischen den Gesetzgebungen �ber Spielbanken, Geschicklichkeits-Spielautomaten und Lotterien, in: AJP 1995 S. 459 ff., dort S. 462). Die Eidgen�ssische Spielbankenkommission hat die Einhaltung der Vorschriften des Spielbankengesetzes zu �berwachen und die zu deren Vollzug erforderlichen Verf�gungen zu treffen (Art. 48 SBG). Liegen Verletzungen des Gesetzes oder sonstige Missst�nde vor, so ordnet sie die Massnahmen an, die zur Herstellung des ordnungsgem�ssen Zustands und zur Beseitigung der Missst�nde notwendig sind (Art. 50 Abs. 1 SBG). Sie kann dabei f�r die Zeit der Untersuchung auch vorsorgliche Anordnungen treffen (Art. 50 Abs. 2 SBG). Gest�tzt auf diese weite Kompetenzumschreibung, die derjenigen der Eidgen�ssischen Bankenkommission nachgebildet ist (vgl. das Urteil 2A.192/2001 vom 9. Oktober 2001, E. 1b; Botschaft des Bundesrats vom 26. Februar 1997 zum Bundesgesetz �ber das Gl�cksspiel und �ber die Spielbanken, in: BBl 1997 III 145 ff., dort S. 161), kann - entgegen den Einw�nden der Beschwerdef�hrerin - nicht gesagt werden, die Spielbankenkommission sei vorliegend f�r das von ihr eingeleitete Verfahren offensichtlich unzust�ndig und ihre Anordnungen seien deshalb nichtig (zum Begriff der Nichtigkeit: BGE 130 III 430 E. 3.3; 122 I 97 E. 3a/aa S. 99 mit Hinweisen): Der "Tactilo" bzw. "Touchlot" ist unbestrittenermassen ein Geldspielautomat. Wer einen solchen als Geschicklichkeits- oder Gl�cksspielautomaten in Betrieb nehmen will, muss ihn der Spielbankenkommission vorf�hren. Diese entscheidet, ob es sich dabei um einen Gl�cksspielautomaten handelt, der unter Vorbehalt der �bergangsregelung von Art. 60 SBG nur noch in konzessionierten Spielbanken betrieben werden darf, oder um einen in den Zust�ndigkeitsbereich der Kantone fallenden Geschicklichkeitsapparat (vgl. Art. 58 ff. und 61 ff. der Verordnung vom 23. Februar 2000 bzw. 1. November 2004 �ber Gl�cksspiele und Spielbanken [SR 935.521; AS 2004 4395 ff.]). Gest�tzt auf ihre zur einheitlichen Durchsetzung des Bundesrechts weit gefasste Zust�ndigkeit ist die Spielbankenkommission - wie die Bankenkommission in ihrem Bereich (vgl. BGE 130 II 351 E. 2 mit zahlreichen Hinweisen) - befugt, die Unterstellung von Aktivit�ten unter das Gesetz zu pr�fen und insofern ein "Unterstellungsverfahren" durchzuf�hren. Da sie allgemein �ber die Einhaltung der "gesetzlichen Vorschriften" zu wachen hat, ist die ihr �bertragene Aufsicht nicht auf die Spielbanken beschr�nkt; zu ihrem Aufgabenbereich geh�rt auch die Abkl�rung der spielbankenrechtlichen Relevanz anderer Gl�cksspiele, soweit deren Qualifikation umstritten ist (vgl. zum Finanzmarktrecht: BGE 130 II 351 E. 2.1).
3.1.2 Ob der "Tactilo" bzw. "Touchlot" tats�chlich in den Anwendungsbereich des Spielbankengesetzes f�llt oder vom Vorbehalt in Art. 1 Abs. 2 SBG zugunsten der kantonalen Zust�ndigkeiten im Lotteriebereich profitiert, bildet Gegenstand der weiteren Abkl�rungen. �ber den mutmasslichen Ausgang des Verfahrens k�nnen - entgegen den Ausf�hrungen der Beschwerdef�hrerin - zurzeit (noch) keine Prognosen gemacht werden. Die Anwendbarkeit der Spielbankengesetzgebung auf Lotterieautomaten ist zumindest nicht zum Vornherein ausgeschlossen: Zu dieser Frage liegen abweichende juristische und technische Expertisen vor. W�hrend der Gutachter Rouiller zum Schluss kommt, der Betrieb von Lotterieautomaten falle unter gewissen Kautelen als zeitgem�sse Weiterentwicklung des klassischen Lotteriespiels in den Geltungsbereich des Lotteriegesetzes (Gutachten vom 13. Juni/22. Dezember 2000), ist der Gutachter Poledna der Auffassung, dass nach dem Willen des Gesetzgebers alle an Geldspielautomaten betriebenen Spiele, unter Einschluss der Lotterien, unter das Spielbankengesetz fallen (Gutachten vom 3. Juni 2002 bzw. 4. August 2003). Hiervon ging urspr�nglich auch die Botschaft des Bundesrats aus (BBl 1997 III 145 ff., dort S. 169). Die Expertenkommission zur Revision des Lotteriegesetzes ist zum Schluss gekommen, dass der "Tactilo" und der "Touchlot" in ihrem praktischen Funktionieren aus der Sicht der Spieler den unter das Spielbankengesetz fallenden Geldspielautomaten "nicht un�hnlich" seien. Im Unterschied zu den herk�mmlichen Lotterien erleichterten sie ein langdauerndes, schnelles Spiel; mit 90 % h�tten sie zudem eine �hnlich hohe Auszahlungsquote wie die Spielbankenspiele (zwischen 90 und 99 %), w�hrend die Quote f�r Lotteriespiele normalerweise nur etwa bei 45 - 65 % liege (Erl�uternder Bericht vom 25. Oktober 2002 zum Entwurf eines Bundesgesetzes �ber die Lotterien und Wetten, S. 11 und S. 36). Der Bundesrat hat seinerseits am 19. Mai 2004 entschieden, die Revision des Lotteriegesetzes vorl�ufig zu sistieren und die vor allem f�r die Lotteriespielautomaten ("Tactilo" und "Touchlot") relevante Abgrenzung zwischen dem Lotterie- und dem Spielbankengesetz den Gerichten zu �berlassen (Pressemitteilung des EJPD vom 19. Mai 2004; www.ofj. admin.ch/themen/lotterie/lg-rev/i-com-d.htm). Es ist somit nicht ausgeschlossen, dass der "Tactilo" bzw. "Touchlot" als Geldspielautomat unter das Spielbankengesetz f�llt. Nichts anderes ergibt sich aus dem von der Beschwerdef�hrerin angerufenen Entscheid 2P.304/2A.492/ 2001 vom 3. Mai 2002: Das Bundesgericht hat dort lediglich festgehalten, dass ein sachlicher Grund bestand, den damals umstrittenen Geldspielautomaten anders zu behandeln als den "Tactilo" bzw. "Touchlot"; es hat die Frage der ausschliesslichen Anwendbarkeit des Lotteriegesetzes auf diesen nicht weiter gepr�ft, nachdem nicht eingewendet worden war, das Spielbankengesetz gelte auch f�r Lotterieautomaten (vgl. dort E. 5.1.2).
3.1.3 Die Tatsache, dass die Kantone unter gewissen Bedingungen im Rahmen des Lotteriegesetzes den Betrieb von "Tactilo"- bzw. "Touch-lot"-Apparaten bewilligt haben, schliesst entgegen den Ausf�hrungen der Beschwerdef�hrerin ein "Unterstellungsverfahren" durch die Spielbankenkommission nicht aus: Gl�cksspielautomaten sind von Bundesrechts wegen ausserhalb von konzessionierten Spielbanken verboten (Art. 4 Abs. 1 SBG). Der Begriff des Gl�cksspielautomaten ist bundesrechtlicher Natur. Die Kantone k�nnen aufgrund von Art. 3 und Art. 106 Abs. 4 BV im Rahmen der verfassungsrechtlichen Schranken die Verwendung von Spielger�ten verbieten, die bundesrechtlich zugelassen sind. Sie k�nnen hingegen keine Ger�te zulassen, die unter das bundesrechtliche Verbot fallen (Urteile 1A.22-29/2000 vom 7. Juli 2000, E. 2c; 1P.332/2001 vom 13. August 2001, E. 2b; zu Art. 35 Abs. 2 aBV: BGE 125 II 152 E. 4b S.161). Ob der "Tactilo" oder "Touchlot" gest�tzt auf das Lotteriegesetz ausserhalb von konzessionierten Spielbanken betrieben werden kann, bildet Gegenstand der Abkl�rungen. Die Spielbankenkommission hat bereits in Aussicht gestellt, dass sie dabei insbesondere auch die von der Beschwerdef�hrerin aufgeworfene Frage pr�fen wird, ob die f�r die Abgrenzung von Lotterien von anderen Gl�cksspielen wesentliche "Planm�ssigkeit" (vgl. hierzu etwa BGE 123 IV 175 E. 2c S. 181 ff.; 123 IV 225 E. 2d S. 229 f., 213 ff.) die Erfassung von Lotterieautomaten als Gl�cksspielapparate im Sinne des Spielbankengesetzes ausschliesst.
3.2 Zu Unrecht wendet die Beschwerdef�hrerin ein, es fehlten auch die materiellen Voraussetzungen f�r die angeordnete vorsorgliche Massnahme:
3.2.1 Auf Bundesebene wurde bisher davon ausgegangen, die umstrittene Abgrenzungsfrage werde auf dem Weg der Gesetzgebung geregelt werden k�nnen (AB 1998 N 1944 [Votum von Bundesrat Koller]). Mit dem Entscheid des Bundesrats vom 19. Mai 2004, die Revision vorl�ufig zu sistieren und die Abgrenzungsfrage den Gerichten zu �berlassen, bestand f�r die Eidgen�ssische Spielbankenkommission als von der Verwaltung unabh�ngige Aufsichtsbeh�rde �ber das Spielbankenwesen Handlungsbedarf. Im Rahmen der Diskussion der Interpellation Lauri im St�nderat (03.3138.Tactilo-Spielautomaten.Moratorium) hatte Bundesr�tin Metzler darauf hingewiesen, dass die Spielbankenkommission durch die bisherige Duldung dieser Ger�te seitens des Departements nicht gebunden sei (AB 2003 S 642: "Ich habe die Kantone immer darauf hingewiesen, dass dieses Gutachten [Rouiller] den Bundesrat bzw. das EJPD bindet, nicht aber die Spielbankenkommission"). Nachdem sich die Aussichten, die Frage der Zul�ssigkeit der Lotterieautomaten �ber die Revision des Lotteriegesetzes zu kl�ren, zerschlagen hatten, war die Spielbankenkommission befugt, sich der Problematik anzunehmen, auch wenn sie mit Blick auf die urspr�nglich geplanten gesetzgeberischen Schritte hiervon vorerst abgesehen hatte.
3.2.2 Zur Sicherung des Verfahrens und der durch die Spielbankengesetzgebung gesch�tzten �ffentlichen und privaten Interessen (Art. 2 Abs. 1 SBG; Durchsetzung des bundesrechtlichen Verbots von Geldspielautomaten ausserhalb von Spielbanken, Bek�mpfung der Geldw�scherei, Spielsucht, Jugendschutz, Konkurrenzverh�ltnis zu den Spielbankenbetreibern, die besonderen gesetzlichen Auflagen unterliegen) war es notwendig, bis zur Kl�rung der umstrittenen Frage das weitere Aufstellen von Lotterieautomaten zu untersagen und damit vollendete Tatsachen bzw. eine nur schwer reversible Situation zu verhindern. Es lag auch eine entsprechende Dringlichkeit vor, bestand doch die M�glichkeit, dass sich nach dem bundesr�tlichen Entscheid, die Revision des Lotteriegesetzes zu suspendieren, w�hrend des "Unterstellungsverfahrens" ein breites System von Lotterieapparaten entwickeln k�nnte; eine Beseitigung der umstrittenen Ger�te bei einem allf�lligen definitiven Betriebsverbot z�ge f�r alle Beteiligten einen relativ grossen Aufwand nach sich und griffe schwerer in die Rechtsstellung der Lotteriegesellschaften ein als das vor�bergehend angeordnete pr�ventive Verbot, die entsprechenden Apparate aufzustellen. Die Beschwerdef�hrerin hat in der Deutschschweiz bisher keine Lotterieautomaten eingesetzt und will solche zurzeit auch nicht in Betrieb nehmen; es ist ihr deshalb ohne Weiteres zuzumuten, ihr Gesch�ft, das gemeinn�tzigen und wohlt�tigen Zwecken dient (Art. 5 Abs. 1 LG), bis zum Entscheid der Spielbankenkommission auf ihre klassischen Aktivit�ten zu beschr�nken.
3.2.3 Soweit die Beschwerdef�hrerin geltend macht, sie werde gegebenenfalls gegen�ber der "Soci�t� de la Loterie de la Suisse Romande" rechtsungleich behandelt, verkennt sie, dass dieser mit Beschl�ssen der "Conf�rence Romande de la loterie et des jeux (CRLJ)" vom 5. M�rz 1998 und 7. M�rz 2002 wesentlich fr�her als in der Deutschschweiz die entsprechenden kantonalen Bewilligungen erteilt worden sind - und dies mit dem stillschweigenden Einverst�ndnis bzw. der Duldung des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartements. In der Folge sind in der Westschweiz die umstrittenen Apparate zu einem grossen Teil noch vor Inkrafttreten des Spielbankengesetzes in Betrieb genommen worden. Die Spielbankenkommission durfte daher dem Grundsatz des Vertrauensschutzes diesbez�glich eine gr�ssere Bedeutung beimessen und im Rahmen ihrer Interessenabw�gung f�r die Deutschschweiz, wo der "Touchlot" noch nicht verbreitet ist, anders entscheiden als f�r die Westschweiz, auch wenn bis zu einem Maximum von 700 Ger�ten dort das Aufstellen von rund 100 weiteren Lotterieautomaten auf eigenes Risiko der Aufstellerinnen hin m�glich bleibt. Da die einzelnen Lotteriem�rkte territorial abgegrenzt sind (vgl. das Urteil 2A.32/2003 vom 4. August 2003, E. 2 u. 3, publ. in: ZBl 104/2003 S. 593 ff.), droht der Beschwerdef�hrerin durch den Betrieb bzw. Weiterbetrieb von Lotterieger�ten im bewilligten Rahmen in der Romandie kein Nachteil, zumal sie selber zurzeit keine Lotterieautomaten betreiben will (vgl. zur Konkurrentenbeschwerde: BGE 127 II 264 E. 2c S. 269; 125 I 7 E. 3d-f).
4.1 Aus dem Dargelegten (E. 3.1) ergibt sich, dass f�r den Antrag der Beschwerdef�hrerin die Spielbankenkommission anzuweisen, ihr Verwaltungsverfahren einzustellen und "keine solchen Verfahren gegen kantonale Bewilligungsentscheide im Rahmen des Lotteriegesetzes zu er�ffnen", kein Raum bleibt. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Zwischenverf�gung des Pr�sidenten der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r Spielbanken vom 22. Juli 2004 ist nicht einzutreten (2A.439/2004); jene gegen die Verf�gung vom 26. Juli 2004 ist abzuweisen (2A.443/2004), soweit darauf (�berhaupt) eingetreten werden kann.
4.2 Dem Verfahrensausgang entsprechend hat die unterliegende Beschwerdef�hrerin die Kosten der bundesgerichtlichen Verfahren zu tragen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Parteientsch�digungen sind nicht geschuldet (vgl. Art. 159 Abs. 2 OG).
Die Gerichtsgeb�hr von insgesamt Fr. 6'000.-- wird der Beschwerdef�hrerin auferlegt.

References: Art. 98
 Art. 99
 Art. 5
 Art. 101
 Art. 5
 Art. 45
 Art. 45
 Art. 55
 Art. 99
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
in fine
 BGE 
 Art. 292
 BGE 
 BGE 
 Art. 55
 Art. 106
 BGE 
 Art. 60
 Art. 58
 BGE 
 BGE 
 Art. 1
 Art. 3
 Art. 106
 Art. 35
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 153
 Art. 153
 Art. 159