Source: http://anhaltspunkte.de/zeitung/urteile/1_BvR_1326.15.htm
Timestamp: 2018-01-23 07:40:26+00:00

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BVerfG - 1 BvR 1326/15 - Beschluss vom 26.09.2016
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Beendigung der Zulassung sowie die vorsorglich erklärte Entziehung der Zulassung der Beschwerdeführerin zur vertragsärztlichen Versorgung. Mittelbar richtet sich die Verfassungsbeschwerde gegen § 19 Abs. 3 der Zulassungsverordnung für Vertragsärzte (Ärzte-ZV).
2. Medizinische Versorgungszentren nehmen gemäß § 95 Abs. 1 Satz 1 des Sozialgesetzbuchs Fünftes Buch (SGB V) an der vertragsärztlichen Versorgung teil. Sie sind fachübergreifend geleitete ärztliche Einrichtungen, in denen in das Arztregister eingetragene Ärzte als Angestellte oder Vertragsärzte tätig sind (§ 95 Abs. 1 Satz 2 SGB V). Seit dem 1. Januar 2012 können Medizinische Versorgungszentren nur noch von zugelassenen Ärzten, von Krankenhäusern, von Erbringern nichtärztlicher Dialyseleistungen nach § 126 Abs. 3 SGB V oder von gemeinnützigen Trägern, die aufgrund von Zulassung oder Ermächtigung an der vertragsärztlichen Versorgung teilnehmen, gegründet werden (§ 95 Abs. 1a Satz 1, 1. Halbsatz SGB V). Die Zulassung erfolgt gemäß § 95 Abs. 1 Satz 5 SGB V für den Ort der Niederlassung (Vertragsarztsitz).
Nach § 98 Abs. 1 Satz 1 SGB V regeln die Zulassungsverordnungen das Nähere über die Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung sowie die zu ihrer Sicherstellung erforderliche Bedarfsplanung (§ 99 SGB V) und die Beschränkung von Zulassungen. Sie werden vom Bundesministerium für Gesundheit mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung erlassen (§ 98 Abs. 1 Satz 2 SGB V). § 98 Abs. 2 SGB V enthält einen Katalog der Themen, die zwingend in den Zulassungsverordnungen geregelt sein müssen. Gemäß § 1 Abs. 3 Nr. 2 Ärzte-ZV gilt die Zulassungsverordnung auch für Medizinische Versorgungszentren.
Die dagegen erhobene Klage wies das Sozialgericht ab. Auf die Berufung der Beschwerdeführerin gab das Landessozialgericht unter Aufhebung der Entscheidung des Sozialgerichts der Klage statt. Zur Begründung führte es aus, das Medizinische Versorgungszentrum habe die vertragsärztliche Tätigkeit lediglich am falschen Ort aufgenommen. Dies genüge nicht, um das Ende der Zulassung nach § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV herbeizuführen. Ein anderes Verständnis der Vorschrift verletze Art. 12 Abs. 1 GG. Die Entscheidung über die Entziehung der Zulassung sei ebenfalls rechtswidrig. Die Pflichtverletzung durch das Medizinische Versorgungszentrum sei nicht so schwerwiegend, dass ein solcher Eingriff in das Recht der Berufsfreiheit gerechtfertigt wäre. Zum Zeitpunkt der Entscheidung des Beklagten sei die vertragsärztliche Tätigkeit bereits am Sitz des Medizinischen Versorgungszentrums ausgeübt worden.
Bezogen auf die Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung und zur Bedarfsplanung habe der Gesetzgeber die wesentlichen Bestimmungen in §§ 95 ff. und §§ 99 ff. SGB V selbst getroffen und dem Verordnungsgeber mit § 98 Abs. 1 Satz 1 SGB V lediglich die nähere Ausgestaltung bezogen auf die Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung, die zu ihrer Sicherstellung erforderliche Bedarfsplanung (§ 99 SGB V) und die Beschränkung von Zulassungen übertragen. Für den Fall der Nichtaufnahme der vertragsärztlichen Tätigkeit habe der Gesetzgeber bereits in § 95 Abs. 6 Satz 1 SGB V die Entziehung der Zulassung verbindlich vorgeschrieben. Die darüber hinausgehenden Rechtsfolgen, die § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV speziell für Planungsbereiche mit Zulassungsbeschränkungen vorsehe, seien nicht als besonders gravierend zu bewerten. Es begegne daher keinen Bedenken, dass das Nähere zur Beendigung der Zulassung speziell für den Fall der Nichtaufnahme der vertragsärztlichen Tätigkeit in einem von Zulassungsbeschränkungen betroffenen Planungsbereich auf der Grundlage des § 98 Abs. 1 Satz 1 SGB V durch Rechtsverordnung geregelt worden sei.
Ungeachtet dessen sei der angefochtene Bescheid vom 26. Juli 2010 auch hinsichtlich der hilfsweise verfügten Entziehung der Zulassung nicht zu beanstanden. Wenn die Zulassung nicht bereits kraft Gesetzes nach § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV entfallen wäre, wäre sie aufgrund der Entziehung der Zulassung beendet. Die Beschwerdeführerin habe ihre Pflichten gröblich verletzt, indem sie über einen Zeitraum von etwa 1 ½ Jahren Leistungen unter der Betriebsstättennummer einer Einrichtung abgerechnet habe, die tatsächlich nicht existiert habe. Darüber hinaus habe der Beklagte zutreffend dem Umstand besonderes Gewicht beigemessen, dass die Geschäftsführerin der Beschwerdeführerin versucht habe, die Täuschung der Kassenärztlichen Vereinigung und des Zulassungsausschusses auf konkrete Nachfrage durch wahrheitswidrige Angabe zur Existenz des Medizinischen Versorgungszentrums und zum Ort der Leistungserbringung aufrechtzuerhalten. Dass das Medizinische Versorgungszentrum der Beschwerdeführerin die Tätigkeit im Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung aufgenommen habe und sich der Sachverhalt nicht wiederholen könne, rechtfertige keine andere Bewertung. Auf eine Negativprognose im Sinne einer Wiederholungsgefahr komme es nicht an. Im Übrigen begründe das Verhalten der Beschwerdeführerin nachhaltige Zweifel, ob sich die Beschwerdeführerin in Situationen, in denen die korrekte Ausübung der vertragsärztlichen Tätigkeit in Frage stünde, kooperativ um eine Lösung bemühen werde. Die Beschwerdeführerin habe deutlich gemacht, dass sie zur Sicherung ihrer wirtschaftlichen Interessen die von ihr tendenziell banalisierten Vorschriften über die vertragsärztliche Versorgung nicht beachte. Damit sei auch zukunftsbezogen keine Basis für eine vertrauensvolle Zusammenarbeit gesichert.
1. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG.
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung an und gibt ihr in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang statt, weil dies zur Durchsetzung des Grundrechts der Beschwerdeführerin aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG angezeigt ist (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Auch die weiteren Voraussetzungen des § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG liegen vor.
1. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführerin, soweit sie eine Beendigung ihrer Zulassung zur vertragsärztlichen Versorgung nach § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV feststellen, in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG.
Die Beendigung ihrer Zulassung zur vertragsärztlichen Versorgung greift in das Recht der Beschwerdeführerin aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG ein. Zwar handelt es sich bei der Tätigkeit als Vertragsarzt nicht um einen eigenen Beruf, sondern nur um eine Ausübungsform des Berufs des frei praktizierenden Arztes (vgl. BVerfGE 12, 144 <147>). In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist aber anerkannt, dass ein Ausschluss von der vertragsärztlichen Tätigkeit nicht nur die Berufsausübung des Arztes beeinträchtigt, sondern im Hinblick auf die Anzahl der in der gesetzlichen Krankenversicherung Versicherten und die daher mit einem Ausschluss von der vertragsärztlichen Tätigkeit verbundenen Auswirkungen auf die Möglichkeit, ärztlich tätig zu sein, einer Beschränkung der Berufswahlfreiheit gleichkommt (vgl. BVerfGE 11, 30 <42 ff.>; 12, 144 <147 f.>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 31. März 1998 - 1 BvR 2167/93, 1 BvR 2198/93 -, juris, Rn. 28).
Der Gesetzgeber hat im Sozialgesetzbuch Fünftes Buch wesentliche Voraussetzungen und Inhalte der Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung sowie der Bedarfsplanung selbst geregelt und damit die Grenzen für die Ermächtigung in § 98 Abs. 1 SGB V definiert. So macht § 95 SGB V umfassende Vorgaben für die Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung; wesentliche Vorgaben für die Bedarfsplanung ergeben sich aus § 99 SGB V und für die Beschränkung der Zulassungen aus §§ 100, 101, 103 und 104 SGB V. Dem Verordnungsgeber ist daher mit § 98 Abs. 1 SGB V lediglich die nähere Ausgestaltung bezogen auf die Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung, die zu ihrer Sicherstellung erforderliche Bedarfsplanung und die Beschränkung von Zulassungen übertragen worden.
Der Gesetzgeber hat außerdem dort, wo er noch Regelungsbedarf durch die Zulassungsverordnungen gesehen hat, entsprechende Bestimmungen ausdrücklich angeordnet, etwa in § 95 Abs. 2 Satz 4 SGB V, wonach das Nähere über die Eintragung in das Arztregister die Zulassungsverordnungen regeln. Darüber hinaus macht § 98 Abs. 2 SGB V Vorgaben, welche Inhalte die Zulassungsverordnungen zwingend haben müssen.
Dies wird deutlich bei einer Betrachtung der in § 95 Abs. 6 und 7 SGB V normierten Tatbestände für die Beendigung der Zulassung, bezüglich derer § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV "das Nähere" regeln könnte. Gemäß § 95 Abs. 7 Satz 1 SGB V endet die Zulassung mit dem Tod ihres Inhabers, mit dem Wirksamwerden eines Verzichts, mit dem Ablauf des Befristungszeitraumes oder mit dem Wegzug des Berechtigten aus dem Bezirk seines Kassenarztsitzes. Die Beendigung der Zulassung tritt insoweit kraft Gesetzes ein (vgl. Boecken/Bristle, in: Sodan, Handbuch des Krankenversicherungsrechts, 2. Aufl. 2014, § 17 Rn. 56; Harney, in: Berchtold/Huster/Rehborn, Gesundheitsrecht, 1. Aufl. 2015, § 95 SGB V Rn. 170; Joussen, in: Becker/Kingreen, SGB V, 4. Aufl. 2014, § 95 SGB V Rn. 25). Demgegenüber setzen die in § 95 Abs. 6 SGB V genannten Gründe die Aufhebung der Zulassung durch Verwaltungsakt voraus (vgl. Harney, in: Berchtold/Huster/Rehborn, Gesundheitsrecht, a.a.O., § 95 SGB V Rn. 145; Joussen, in: Becker/Kingreen, a.a.O., § 95 SGB V Rn. 21). Nach § 95 Abs. 6 Satz 1 SGB V ist die Zulassung zu entziehen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr vorliegen, der Vertragsarzt oder das Medizinische Versorgungszentrum die vertragsärztliche Tätigkeit nicht aufnehmen oder nicht mehr ausüben oder der Vertragsarzt oder das Medizinische Versorgungszentrum die vertragsärztlichen Pflichten gröblich verletzt haben.
Zwar bezieht sich § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV ebenso wie § 95 Abs. 6 Satz 1 SGB V auf die Nichtaufnahme der vertragsärztlichen Tätigkeit, so dass § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV eine nähere Ausgestaltung von § 95 Abs. 6 Satz 1 SGB V darstellen könnte. Allerdings spricht hiergegen, dass die in § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV angeordnete Rechtsfolge der Beendigung der Zulassung kraft Gesetzes eintritt. Dies hat für den Betroffenen vor allen Dingen im Hinblick auf die bestehenden Rechtsschutzmöglichkeiten erhebliche Bedeutung. Denn bei einer Beendigung der Zulassung nach § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV kann eine Fortsetzung der vertragsärztlichen Behandlung nur bei Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 86b Abs. 2 des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) erfolgen (vgl. Rn. 48 der angegriffenen Entscheidung des Bundessozialgerichts). Die Feststellung des Zulassungsausschusses hat insoweit lediglich deklaratorischen Charakter. Anders ist dies bei Entscheidungen des Zulassungsausschusses mit statusbeendigender Wirkung. Widerspruch und Klage hiergegen haben grundsätzlich aufschiebende Wirkung (§ 86a Abs. 1 SGG, § 96 Abs. 4 Satz 2 SGB V). Abgesehen davon, dass es bei einem Entzug der Zulassung nach § 95 Abs. 6 Satz 1 SGB V einer entsprechenden Entscheidung des Zulassungsausschusses bedarf, kann der Entzug der Zulassung auch - anders als die Beendigung - als Statusentscheidung nicht rückwirkend ausgesprochen werden.
Würde die Ermächtigungsgrundlage so verstanden werden, dass die Exekutive beliebige Regelungen zur Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung treffen dürfte, verstieße § 98 Abs. 1 SGB V wegen mangelnder Bestimmtheit gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Denn angesichts der mit der Entziehung oder Beendigung einhergehenden Grundrechtsbetroffenheit hätte es hierzu einer hinreichend klaren Regelung bedurft.
(3) Nach alledem verstößt § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV gegen höherrangiges Recht und hätte in den angegriffenen Entscheidungen als Rechtsgrundlage für die festgestellte Beendigung der Zulassung nicht herangezogen werden dürfen. Die angegriffenen Entscheidungen verletzten die Beschwerdeführerin daher, soweit sie unter Bezugnahme auf § 19 Abs. 3 Ärzte-ZV eine Beendigung der Zulassung zum 11. März 2009 feststellen, in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG.
bb) Soweit sich die Beschwerdeführerin gegen die Entziehung der Zulassung nach § 95 Abs. 6 Satz 1 SGB V wendet, ist die Verfassungsbeschwerde indessen nicht zur Entscheidung anzunehmen. Annahmegründe liegen insoweit nicht vor (§ 93a Abs. 2 BVerfGG); insbesondere ist hierzu die Verletzung verfassungsmäßiger Rechte der Beschwerdeführerin nicht feststellbar.
(1) Nach § 95 Abs. 6 Satz 1 SGB V ist die Zulassung zu entziehen, wenn der Vertragsarzt seine vertragsärztlichen Pflichten gröblich verletzt. Solche Pflichtverletzungen rechtfertigen eine Entziehung der Zulassung nur dann, wenn sie den Arzt als ungeeignet für die Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung erscheinen lassen. Ungeeignetheit liegt in der Regel vor, wenn die gesetzliche Ordnung der vertragsärztlichen Versorgung durch das Verhalten des Arztes in erheblichem Maße verletzt wird und das Vertrauensverhältnis zu den Krankenkassen und den Versicherten tief und nachhaltig gestört ist. Ungeeignetheit kann sich dabei insbesondere aus manipulierten Abrechnungen ergeben, die das zur reibungslosen Durchführung der vertragsärztlichen Versorgung als Verwaltungsaufgabe notwendige Vertrauensverhältnis so schwer stören, dass den Kassenärztlichen Vereinigungen und den Krankenkassen eine weitere Zusammenarbeit nicht mehr zugemutet werden kann (vgl. BVerfGE 69, 233 <244>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 22. Dezember 2008 - 1 BvR 3457/08 -, juris, Rn. 2).
Dass Apotheker nach geänderter Rechtslage nicht mehr zur Gründung eines Medizinischen Versorgungszentrums berechtigt sind (vgl. § 95 Abs. 1a Satz 1 SGB V), führt vorliegend zu keiner anderen Beurteilung. Denn hierbei handelt es sich schon deswegen um keinen maßgeblichen Umstand, weil die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren die Gesellschaft mit beschränkter Haftung und nicht ihr Gesellschafter ist. Dessen Interessen können im vorliegenden Verfahren nicht verfolgt werden, insbesondere ist eine Prozessstandschaft im Verfassungsbeschwerdeverfahren grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerfGE 2, 292 <294>; 10, 134 <136>; 11, 30 <35>; 19, 323 <329>; 56, 296 <297>; 77, 263 <268>; 79, 1 <19>).
3. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 1 des Gesetzes über die Vergütung der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte (Rechtsanwaltsvergütungsgesetz <RVG>; vgl. BVerfGE 79, 365 <366 ff.>).

References: § 19
 § 95
 § 126
 § 95
 § 98
 § 98
 § 1
 § 19
 Art. 12
 § 98
 § 95
 § 19
 § 98
 § 19
 Art. 12
 Art. 19
 Art. 12
 Art. 19
 § 93
 § 19
 Art. 12
 Art. 19
 Art. 12
 Art. 19
 § 98
 § 95
 § 99
 § 98
 § 95
 § 98
 § 95
 § 19
 § 95
 § 17
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 95
 § 19
 § 95
 § 19
 § 95
 § 19
 § 19
 § 86
 § 96
 § 95
 § 98
 Art. 80
 § 19
 § 19
 Art. 12
 Art. 19
 § 95
 § 95
 § 95
 § 37
 § 14