Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/22589
Timestamp: 2019-09-18 13:47:38+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: AUTO 114/2011
AUTO 114/2011, de 19 de julio
ECLI:ES:TC:2011:114A
Pleno. Auto 114/2011, de 19 de julio de 2011. Recurso de inconstitucionalidad 1511-2011. Mantiene la suspensión en el recurso de inconstitucionalidad 1511-2011, interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con la Ley de Castilla y León 6/2010, de 28 de mayo, de declaración del proyecto regional del “Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski”.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 11 de marzo de 2011 el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, presentó recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Castilla y León 6/2010, de 28 de mayo, de declaración del proyecto regional “Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski”. En el escrito de demanda hizo invocación expresa del art. 161.2 CE, a los efectos de que se acordase la suspensión de la vigencia y aplicación de la ley impugnada.
2. Por providencia de 29 de marzo de 2011 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como a la Junta de Castilla y León y a las Cortes de Castilla y León, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo, se tuvo por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso -11 de marzo de 2011- para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros. Finalmente, se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Castilla y León”.
3. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado el día 13 de abril de 2011, comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión del día 12 de abril, había acordado dar por personada a la Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Senado por escrito registrado en esa misma fecha.
4. Por escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 29 de abril de 2011 el Director de los Servicios Jurídicos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León se personó en el proceso en nombre y representación de la Junta de Castilla y León interesando la desestimación del recurso interpuesto.
5. Próximo a finalizar el plazo de los cinco meses que señala el art. 161.2 CE desde que se produjo la suspensión de los preceptos impugnados el Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 31 de mayo de 2011, acordó oír a las partes personadas -Abogado del Estado y Junta de Castilla y León- para que, en plazo de cinco días, expusieran lo que considerasen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.
6. El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 7 de junio de 2011, que, en lo sustancial, a continuación se resume.
Conforme a lo anterior, la representación procesal del Estado pretende justificar que la legislación estatal es más protectora del interés ecológico que la norma autonómica impugnada pues considera que, de lo expuesto en la demanda del presente recurso, resulta claro que la norma impugnada no otorga protección al medio ambiente ya que impide, mediante la construcción del complejo a que se refiere, la recuperación de la cubierta vegetal de los montes incendiados sobre los que dicha construcción ha de llevarse a cabo. Recuerda la Abogada del Estado que la Ley 6/2010 tiene por objeto declarar como proyecto regional el denominado “Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski”, que se pretende emplazar en la ladera del cerro de San Juan, ubicada en la entidad local menor de Villavieja del Cerro, perteneciente al municipio de Tordesillas (Valladolid), llevando aparejada la ejecución de tal proyecto un cambio de uso de terrenos que fueron afectados por un incendio en el año 1999. Señala igualmente que por Sentencia de 22 de febrero de 2008 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.2 de Valladolid, se anuló el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Tordesillas de 4 de octubre de 2006, por el que se resolvía conceder la autorización de uso excepcional en suelo rústico, para la construcción de una pista de esquí seco en la entidad local menor de Villavieja del Cerro, decisión confirmada en apelación por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 28 de mayo de 2009. En ese sentido alega que la estimación del recurso contencioso- administrativo se fundamentó, entre otros motivos, en el desconocimiento por la resolución administrativa impugnada del art. 50 de la Ley de montes, precepto que establece un lapso de tiempo mínimo para proceder al cambio de uso de los terrenos forestales afectados por un incendio, constituyendo una norma básica de protección del medio ambiente dictada por el Estado en el ejercicio de la competencia prevista en el art. 149.1.23 CE pues tiene una manifiesta finalidad protectora de la masa forestal de terrenos devastados por incendio, recogiendo una puntual prohibición dirigida a las peticiones de cambio de uso forestal. Indica también que, conforme a su propia exposición de motivos, la finalidad perseguida por la norma autonómica es, sin duda, económica, ignorando, además de la anulación judicial de autorización de cambio de uso de los terrenos sobre los que se ubicará el complejo, la prohibición de cambio de uso forestal antes del transcurso de treinta años establecida por la legislación básica estatal e igualmente la situación de degradación vegetal de tales terrenos. De esta forma la Abogada del Estado considera que, constituyendo la construcción del complejo una actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal del monte sobre el que aquella pretende llevarse a cabo, en tanto impide que el mismo pueda llegar a alcanzar el potencial forestal arbolado que poseía antes del incendio de 1999, la Ley 6/2010, que permite tal construcción, se halla en abierta contradicción con los propósitos de regeneración del monte que demandan los principios de gestión forestal sostenible. Concluye así la Abogada del Estado que, siendo la legislación estatal indudablemente más protectora del interés ecológico frente a la prevalencia otorgada por la norma autonómica al desarrollo económico de la zona en detrimento del interés público de protección de la regeneración de suelo forestal, aquélla debe prevalecer hasta que se resuelva el recurso, manteniéndose, entretanto, la suspensión de la ley autonómica impugnada.
Ponderando ya los concretos perjuicios que ocasionaría el levantamiento de la suspensión de la ley impugnada, la Abogada del Estado comienza poniendo de manifiesto la importancia que para España tiene su masa forestal, no solo como patrimonio paisajístico y cultural sino también en cuanto resulta imprescindible en la lucha contra el cambio climático y la defensa contra la desertificación, sequías e inundaciones y su fragilidad ante agresiones que casi siempre ocasionan perjuicios irreversibles. Para la restauración, conservación y mejora de la cubierta vegetal de los montes tiene trascendencia el tratamiento jurídico de la protección frente a los incendios forestales como se destaca en la exposición de motivos de la Ley 10/2006, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes. De acuerdo con ello la Abogada del Estado hace alusión al irreparable daño que para los terrenos forestales incendiados supone la ejecución del proyecto regional “Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski”, los cuales quedarían desprotegidos mientras que el mantenimiento de la suspensión no les ocasionaría daño alguno. Estima la Abogada del Estado que, caso de declararse la inconstitucionalidad de la ley impugnada, resultará imposible reparar los perjuicios causados a los terrenos devastados por el incendio, no solo por la evidente dificultad de obtener la demolición de lo construido en ellos sino porque los perjuicios causados al medio natural durante la pendencia del proceso no serán siempre reparables dada la imposibilidad de devolver el medio natural a su anterior estado. Por ello afirma que resulta innegable que los perjuicios que podrían derivarse de la inmediata aplicación de la ley impugnada son ciertos y de difícil o imposible reparación pues ocasionaría perjuicios irreversibles al medio ambiente al impedir la regeneración del monte incendiado sobre el que el complejo se ubicará así como la restauración de su hábitat y la supervivencia de las especies de flora y fauna silvestre que allí habiten.
7. El Director de los Servicios Jurídicos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en representación del Gobierno de esa Comunidad Autónoma, presentó sus alegaciones por escrito registrado el día 13 de junio de 2011.
1. El objeto de la presente resolución consiste en determinar si procede levantar o mantener la suspensión de la vigencia que afecta a la Ley de Castilla y León 6/2010, de 28 de mayo, de declaración del proyecto regional “"Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski”, que se encuentra suspendida en su aplicación como consecuencia de la invocación del art. 161.2 CE, al promoverse el recurso de inconstitucionalidad contra la misma por el Presidente del Gobierno.
La referida Ley de Castilla y León 6/2010, de 28 de mayo, tiene por objeto declarar como proyecto regional el denominado “Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski”, que se pretende emplazar en la ladera del cerro de San Juan, ubicada en la entidad local menor de Villavieja del Cerro, perteneciente al municipio de Tordesillas (Valladolid). La declaración legal produce los efectos previstos para los proyectos regionales en la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de ordenación del territorio, respecto de tales instrumentos y, en concreto, “la inmediata aptitud para la ejecución del proyecto y para su actividad posterior y puesta en funcionamiento al servicio de todos los ciudadanos” (artículo único.2). Además, las determinaciones del proyecto regional son de aplicación plena, con los efectos previstos en el artículo 6.3 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, con excepción del presupuesto, que tiene carácter orientativo (artículo único.3). La aprobación del referido proyecto regional comporta, en fin, la modificación del Plan general de ordenación urbana de Tordesillas, lo que implica que las determinaciones urbanísticas aplicables en el ámbito del proyecto regional serán las que en él se prevén (disposición adicional única).
2. Sobre este tipo de incidentes de suspensión es reiterada nuestra doctrina según la cual, para decidir acerca del mantenimiento o levantamiento de la misma, es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Igualmente, se ha destacado que esta valoración ha de efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulen en la demanda, recordando que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno de la Nación, a quien se debe la iniciativa, aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen, pues debe partirse en principio de la presunción de constitucionalidad de las normas objeto de recurso (por todos, ATC 44/2011, de 12 de abril, FJ 2).
3. En esta ocasión, la Abogada del Estado ha solicitado el mantenimiento de la suspensión alegando, en primer lugar, que la legislación estatal resulta ser más protectora del interés ecológico que la Ley 6/2010 con la que ha entrado en conflicto de manera que, en atención a la preferencia que la doctrina de este Tribunal ha otorgado al mencionado interés ecológico en la resolución de incidentes como el que nos ocupa, no cabría sino el mantenimiento de la suspensión de la Ley 6/2010. Además, en un plano más concreto, subrayando la importancia que tiene el mantenimiento de la masa forestal de nuestro país, ha señalado que la ejecución del proyecto regional en cuestión produciría un daño irreparable en los terrenos forestales que, en su momento, resultaron afectados por un incendio impidiéndose así la necesaria regeneración del monte y la restauración del hábitat. Añade, además, que la ejecución de las obras derivadas de la aplicación de la norma ahora suspendida, producirán perjuicios irreversibles tanto por la dificultad de demoler lo construido como por la imposibilidad de reponer el medio natural a su estado anterior. Por el contrario, la representación procesal de la Junta de Castilla y León, tras recordar los criterios generales de nuestra doctrina respecto al mantenimiento o levantamiento de la suspensión, estima que la aplicación de la Ley 6/2010 no ha de generar perjuicio alguno ni a los intereses generales ni a los de ningún particular mientras que, por el contrario, contribuye al desarrollo económico de la zona en la que se ubica la instalación.
4. Expuestos siquiera sumariamente los perjuicios a los intereses particulares y generales que cada una de las partes plantea que pueden producirse si se mantiene o se alza la suspensión previamente acordada por el Tribunal, procede que realicemos la ponderación que es propia de este incidente cautelar. Para ello deberemos determinar los intereses que han de prevalecer, por ser menos resistentes al perjuicio o acreedores de una protección preferente, y cuáles deben ceder, por ser su lesión menos onerosa o de menor incidencia su sacrificio en caso de colisión, teniendo en cuenta, a tal fin, de una parte, la irreparabilidad o dificultad de reparación de las situaciones que pudieran generarse y, de otra parte, la trascendencia de los intereses subyacentes, generales y particulares.
5. Desde esta última perspectiva, a fin de valorar adecuadamente los efectos perjudiciales que, según alega la Abogada del Estado, se producirían para los intereses generales vinculados a la protección del medio ambiente hemos de señalar que la importancia ecológica de los montes y terrenos forestales ha sido ya señalada en nuestra doctrina en relación con este tipo de incidentes pues en el ATC 88/2008, de 2 de abril, FJ 8, ya apreciamos que: “Es evidente que los montes y terrenos forestales revisten un interés general al incidir positivamente en los procesos ecológicos y ambientales dada la transcendencia que estos ecosistemas desempeñan en la regulación del ciclo hidrológico, el cambio climático, la producción de materias primas, etc.”.
De dicha importancia se hacen igualmente eco tanto la legislación estatal -Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes- como la autonómica -Ley 3/2009, de 6 de abril, de montes de Castilla y León- respondiendo así al mandato de utilización racional de los recursos naturales contenido en el artículo 45 de nuestra Constitución. En particular la norma autonómica destaca en su exposición de motivos que “el eje básico de esta Ley es el de la gestión forestal sostenible, entendida como el aprovechamiento y uso de los montes, de forma e intensidad que permitan mantener su biodiversidad, productividad, vitalidad, potencialidad y capacidad de regeneración, para atender ahora y en el futuro sus funciones ecológicas, económicas y sociales”. Asimismo, en las dos normas legales citadas, subyace, como uno de los elementos integrantes del régimen establecido para la conservación y protección de los montes, la preocupación del legislador por asegurar la regeneración de la vegetación forestal en el caso en que la misma se haya visto afectada por un incendio lo que se pone de manifiesto tanto en la prohibición de la realización de actividades incompatibles con la regeneración de la cubierta vegetal [art. 50.1 b) de la Ley estatal 43/2003 o 92.1 de la Ley autonómica 3/2009] como en el establecimiento de un plazo de tiempo que se considera necesario para permitir la recuperación de esa cubierta vegetal [arts. 50.1 a) de la Ley estatal 43/2003 y 92.3 de la Ley autonómica 3/2009]. Igualmente la ya citada Ley autonómica 3/2009 señala en su art. 93.1, al definir la restauración forestal, que guarda una directa relación con la corrección de los nocivos efectos producidos en los bosques por los incendios forestales, que la misma tendrá como fines prioritarios la recuperación de la funcionalidad de los ecosistemas forestales, la lucha contra la erosión, la mejora de la calidad de los recursos hídricos, la estabilidad de los terrenos y la protección de infraestructuras de interés general. Resulta así que podamos concluir que la regeneración de la vegetación forestal en los terrenos de tal carácter que se hayan visto afectado por incendios constituye un objetivo perseguido por igual en las legislaciones estatal y autonómica en materia de montes.
6. Lo que acabamos de exponer ha de ponerse ahora en relación con los concretos perjuicios alegados por la Abogada del Estado de los cuales, a la vista de la documentación que consta en los autos han de destacarse tres aspectos. En primer lugar, que el complejo al que la Ley 6/2010 se refiere pretende ubicarse en unos montes que, en su momento, sufrieron un incendio forestal, extremo fáctico reiteradamente afirmado en las diversas resoluciones judiciales dictadas en relación con este proyecto y no contradicho por la representación procesal de la Junta de Castilla y León. En segundo lugar, que las obras ya realizadas o en curso de realización afectan al terreno forestal en cuestión y, en particular, a la regeneración de la cubierta vegetal en su momento afectada por el incendio, tal y como pone de manifiesto el informe que la Abogada del Estado adjunta a su escrito de alegaciones, y, en tercer lugar, que, como expresamente se señala en la memoria del proyecto que se adjunta a la Ley 6/2010, los terrenos en los que se ubica estaban clasificados como suelo rústico protegido en atención a integrar superficies de valor natural paisajístico y forestal.
En este sentido, conforme a la propia exposición de motivos de la Ley 6/2010, el proyecto “Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski” concreta su actuación principal en la construcción de dos pistas de esquí con superficie de deslizamiento sintético y remonte independiente, así como un edificio de gestión y servicios, y la urbanización de las infraestructuras de accesibilidad y aparcamiento necesarias para su eficaz funcionamiento, así como diversas actuaciones recreativas. Actividades todas ellas que, en la perspectiva cautelar que ahora hemos de adoptar, son incompatibles con el interés ecológico manifestado en la recuperación de la cubierta vegetal y del hábitat que le es propio, dada la apreciable repercusión negativa que sobre la recuperación de la cubierta forestal en tal zona tendría la ejecución de las obras necesarias para la construcción de las instalaciones del complejo. Añádase a lo anterior que la implantación de instalaciones en esa zona, podría dar lugar, amén de sus consecuencias materiales perjudiciales para la regeneración medioambiental de los terrenos, a la consolidación de situaciones jurídicas difíciles de reparar si la norma no se declara conforme a la Constitución y aquellas situaciones jurídicas vinculadas a la construcción y posterior explotación del complejo pudieran o hubieran de ser anuladas.
Mantener la suspensión de la Ley de Castilla y León 6/2010, de 28 de mayo, de declaración del proyecto regional “Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski”.
Suspensión de disposiciones de las Comunidades Autónomas: interés general; mantenimiento de la suspensión; perjuicios irreparables; ponderación de intereses; protección del medio ambiente.
Artículo 149.1.23
Artículo 92.1
Protección de los montesProtección de los montes

References: resolución 
 resolución 
 artículo 6
 resolución 
 artículo 45

Artículo 149

Artículo 92