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Timestamp: 2020-05-29 01:13:04+00:00

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Nuovo Codice Appalti: le proposte dei restauratori
giugno 20, 2016 SilviaCostruzioni, Home, Installazione e impianti, Sicurezza e Ambientenessun commento
Osservazioni e proposte riferite alle bozze di Linee Guida della normativa di riforma del Codice degli appalti pubblici (D.lgs. N. 50 del 18.04.2016), in relazione ad aspetti controversi o comunque critici, dal punto di vista di chi svolge quotidianamente la professione di restauratore di beni culturali. Partiamo quindi dalle disposizioni del Capo III, che dettano la disciplina relativa ai contratti pubblici concernenti i BENI CULTURALI TUTELATI (ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante Codice dei beni culturali e del paesaggio).Molto resterà da definire coi decreti attuativi, ma, in termini generali, siamo propensi ad affermare, che le norme specifiche o in deroga ci paiono nella sostanza adeguate e in complesso migliorative rispetto alla precedente legislazione.
L’Art.146 QUALIFICAZIONE, contiene importanti e positive innovazioni rispetto alla normativa preesistente.
Si valuta positivamente in particolare il Comma 2, ove stabilisce che i requisiti legati al curriculum lavori siano spendibili solo dall’effettivo esecutore e non abbiano scadenza temporale, nonché l’esclusione dell’istituto dell’avvalimento di cui al successivo Comma 3.
Così le norme al Comma 4, appaiono coerenti con la nuova situazione che si verrà a creare una volta concluso l’iter del Bando Pubblico del 22 giugno 201 per l’acquisizione della “Qualifica” dei restauratori, ai sensi della Legge 7 del 14 gennaio 2013.
A tale riguardo, fermo restando il corretto richiamo al possesso della qualifica di restauratore di beni culturali ai sensi della normativa vigente: “I requisiti di qualificazione dei direttori tecnici e degli esecutori dei lavori e le modalità di verifica ai fini dell’attestazione devono essere stabiliti per Decreto entro sei mesi”.
In attesa del decreto attuativo, si dice che la progettazione deve essere a livello di esecutivo, previe indagini dirette e campionature (il “Cantiere diagnostico” immaginato da Michele Cordaro?); positivo è poi l’aver stabilito che le eventuali, previste integrazioni in corso d’opera devono essere coperte finanziariamente.
Per esperienza sappiamo quanto sia difficile mantenere un livello “chiuso” di progettazione dei restauri, tanto che, a nostro parere, più che un progetto esecutivo sarebbe opportuna una “progettazione per stralci consecutivi a livelli di approfondimento conseguenti”. Il tutto per ottenere, da un lato un contenimento dei costi rispetto all’alternativa dell’utilizzo della variante, dall’altro la rispondenza della progettazione all’effettiva consistenza dei luoghi e delle opere, nonché per un percorso di logica progettuale più razionale, con conseguente riduzione dei tempi.
Art. 148. (Affidamento dei contratti): si valuta positivamente il divieto di affidamento congiunto dei lavori di Categoria OS 2-A ( e OS2-B) con lavori appartenenti ad altre categorie. Richiamiamo però l’attenzione sul fatto che analoghe previsioni già vigenti, vengono spesso disattese.
Riteniamo perciò sia della massima importanza innalzare il livello di attenzione sui piccoli e grandi scostamenti dalle norme che si verificano da parte di molte S.A.
a questo proposito pensiamo che debba essere migliorato ed efficientato il sistema sanzionatorio, se le regole non sono rispettate:
Responsabilità del RUP:
sanzione pecuniaria per una qualsiasi omissione di quanto sopra
interdizione dal ruolo di RUP in caso di recidiva
In questo come in molti altri contesti è altrettanto fondamentale istituire un MECCANISMO DI ALERT E DI SEGNALAZIONE DELLE INADEMPIENZE semplice, veloce e non costoso per le imprese. Dall’altra parte ci deve essere un organismo in potere di irrogare le sanzioni.
Comma 7. L’esecuzione dei lavori di cui al presente capo è consentita nei casi di somma urgenza, dove ogni ritardo sia pregiudizievole alla pubblica incolumità o alla tutela del bene, fino all’importo di trecentomila euro, secondo le modalità di cui all’articolo 163 del presente codice. Entro i medesimi limiti di importo, l’esecuzione dei lavori di somma urgenza è altresì consentita in relazione a particolari tipi di intervento individuati con il decreto di cui all’articolo 146, comma 4.
Nella speranza (poco convinta) che non diano luogo ad abusi, consentiamo pure le varianti, posto che servano veramente anche a rimodulare la progettazione.
In attesa del decreto da emanarsi entro 6 mesi dalla pubblicazione del Codice, per ciò che concerne la posizione del restauratore relativamente al ruolo di collaudatore, è da prevedere chiaramente l’incompatibilità dei soggetti che hanno partecipato alla gara.
“…non trovano applicazione le disposizioni nazionali e regionali in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, ad eccezione di quelle sulla qualificazione dei progettisti e degli esecutori.” A nostro parere le attuali previsioni risultano prive di tutela per la concorrenza e per gli stessi Beni Culturali (sostanzialmente sottratte alle regole dell’evidenza pubblica), sia per l’individuazione degli esecutori che per la progettazione.
Infatti ci pare opportuno consentire che anche negli interventi eseguiti su beni culturali pubblici con finanziamento privato, sia assicurata la possibilità per tutti gli interessati di partecipare; anche al fine di garantire la migliore tutela dei beni stessi.
Non sarebbe male se lo sponsor desse comunque conto delle sue scelte: chi è stato consultato? a chi ha affidato l’incarico? in base a quali elementi qualitativi? Che sia sì libero nelle sue scelte ma anche obbligato alla massima trasparenza.
Ciò troverebbe giustificazione nell’interesse pubblico alla massima attenzione che è dovuta ai Beni Culturali patrimonio comune dell’Umanità e consentirebbe almeno un controllo democratico ex post.
Mercato sottosoglia, procedure negoziate, elenchi, etc. È una parte molto importante del mercato di riferimento delle micro e piccole imprese di restauratori (presenti in gran numero in ambito della conservazione e restauro dei BB.CC.) quindi da osservare con particolare attenzione.
Allo stato costituisce anche un segmento in cui gli strumenti normativi e di contrasto esistenti NON garantiscono una effettiva trasparenza in particolare circa il rispetto dei principi di pari opportunità e rotazione (ripresi nel nuovo codice all’ Art.36 comma 1).
In particolare l’uso del condizionale, cioè di un modo verbale denominato finito, nella lingua italiana indica i fatti come incerti, di dubbia realizzazione, infatti, ad esempio, preoccupanti diventano locuzionii come:
(…) le stazioni appaltanti dovrebbero(!) dare conto delle ragioni che le hanno indotte ad optare per un sistema di affidamento non aperto alla partecipazione di tutte le imprese potenzialmente interessate (…) I lavori di importo inferiore a 40.000,00 euro, da realizzare in amministrazione diretta, sono individuati dalla stazione appaltante, sotto la guida del responsabile unico del procedimento. È preferibile , in ossequio ai principi di non discriminazione e concorrenza, svolgere una preliminare indagine, semplicemente esplorativa del mercato, volta a identificare la platea dei potenziali affidatari (…) potrebbe essere richiesta l’attestazione di esperienze maturate nello specifico settore nell’anno precedente o in altro intervallo temporale ritenuto significativo; a fronte di operatori economici parimenti qualificati sotto il profilo delle capacità tecnico/professionali, potrebbero essere indicati quali criteri preferenziali di selezione indici oggettivi basati su …
Richiamiamo poi particolare attenzione anche ai seguenti aspetti, osservati nell’ambito di riferimento dei BENI CULTURALI e pur tuttavia comuni anche in altri settori:
molte S.A. non pubblicano alcun dato relativo agli affidamenti “sotto soglia”, né in fase istruttoria (elenchi fornitori, inviti etc..) né ad esito di aggiudicazione;
quando i dati vengono pubblicati sono spesso incompleti: viene reso noto l’aggiudicatario ma non l’elenco degli invitati.
E’ evidente che in questo modo non è possibile nessun controllo, proprio del principio di rotazione. Inoltre è impossibile verificare se sia stato rispettato il numero minimo di invitati.
Recentemente si è affermata la procedura della preventiva consultazione di mercato da parte della SA con eventuale manifestazione di interesse da parte delle imprese. Anche in questo caso non vi è generalmente alcun feedback e risulta quindi incontrollabile da parte degli OE il rispetto dei principi di Legge.
Si considera perciò estremamente positiva la previsione di cui alle ultime righe delle lettere b) e c) del Comma 2, in cui si esplicita che: “L’avviso sui risultati della procedura di affidamento, contiene l’indicazione anche dei soggetti invitati”.
Altrettanto importante è ora definire analiticamente nelle Linee Guida le prassi da seguire.
Proponiamo che per affidamenti e inviti si debba di regola ATTINGERE AD ELENCHI PRECOSTITUITI.
Gli elenchi devono essere indetti con avviso pubblico. Devono essere aperti, ma con rinnovi cadenzati, ad esempio annuali, in data prefissata. Sembra logico e conveniente che la data sia costante e comune a tutte le S.A. Potrebbe essere stabilita, come in passato, al 15 dicembre di ciascun anno.
E’ di essenziale importanza che la composizione dell’elenco sia pubblica e aggiornata ad ogni scadenza.
Ciascun elenco potrà essere suddiviso per fasce di importo (fino a 40mila; 40-150mila; oltre 150mila) ma rimane unico ai sensi del criterio di rotazione e salvaguardia della concorrenza.
Si propone invece di limitare il ricorso alle così dette “manifestazioni di interesse” per singola procedure, o comunque “spot” a casi motivati e particolari.
In tutti i casi previsti di procedure negoziate a seguito di affidamento diretto o inviti, devono essere previste adeguate forme di pubblicità degli esiti:
Devono essere sempre pubblicati sul sito web della stazione appaltante ed eventualmente anche in altro modo i seguenti dati:
data, oggetto, importo etc.
modalità di scelta degli invitati
numero e identificazione degli invitati
requisiti e obbiettivi della contrattazione
dati della gara (verbale completo di gara):
numero e identificazione degli offerenti e relativo ribasso offerto
prezzo di aggiudicazione e relativo ribasso
La pubblicazione deve essere tempestiva e garantire un termine temporale utile per le eventuali forme di contestazione da parte del concorrente. Visto che: una volta trascorsi 30 giorni dalla pubblicazione dell’elenco degli ammessi alla gara non c’è più la possibilità di opporsi alla decisione della PA cioè di chiamare in causa il TAR.
I dati delle singole procedure debbono permanere in chiaro sul sito web per l’intero periodo di esercizio e comunque fino alla successiva pubblicazione in banca dati come prevista dalla Legge.
Ribadiamo che l’obbiettivo deve essere quello di consentire agli OE l’effettivo controllo del rispetto dei principi di pari opportunità e di rotazione negli inviti. Si consideri che non sempre l’anno solare è sufficiente a scorrere l’intero elenco fornitori. Molte imprese potranno testimoniare di non essere MAI state invitate a presentare offerta da questa o quella S.A. presso la quale sono accreditate.
Fondamentale deve essere un SISTEMA SANZIONATORIO se queste regole non sono rispettate. Si propone quanto segue:
Responsabilità esplicitamente imputata in capo al RUP
sanzione pecuniaria (proporzionata) per una qualsiasi omissione di quanto sopra
interdizione dal ruolo di RUP in caso di reiterata recidiva
In questo come in molti altri contesti è altrettanto fondamentale istituire un MECCANISMO DI ALERT E DI SEGNALAZIONE DELLE INADEMPIENZE semplice, veloce e non costoso per le imprese (vista come accennato la dimensione della gran parte delle imprese di restauratori). Dall’altra parte ci deve essere un organismo in potere di interrompere tempestivamente il comportamento scorretto e di irrogare le conseguenti sanzioni (ANAC lo è?).
Ripetiamo che gli elenchi devono essere sempre e tutti pubblicati;
sempre indetti con avviso pubblico;
aggiornati automaticamente alla data prevista (nel senso che chi iscritto rimane iscritto salvo modificazione e si possono aggiungere altri) oppure con ulteriore avviso pubblico;
suddivisi per fasce di importo (fino a 40mila; 40-150mila; oltre 150mila).
Esclusione automatica dell’offerta anomala
Art. 95. (Criteri di aggiudicazione dell’appalto) e Art. 97. (Offerte anormalmente basse)
Sotto soglia il criterio di aggiudicazione non è tassativamente l’Offerta economicamente più vantaggiosa, ma, in deroga all’offerta economicamente più vantaggiosa, che è il vademecum del nuovo regime degli appalti pubblici PUO’ applicarsi il massimo ribasso.
PUO’ anche applicarsi la esclusione automatica dell’offerta anomala : sono definiti cinque possibili meccanismi da sorteggiarsi ogni volta. Ma non è applicabile se le offerte valide risultano inferiori a 10.
Pertanto, ai sensi dell’Art.36 , l’esclusione automatica non si applicherebbe né alla fascia di importo fino a 40 mila euro, né a quella fino a 150 mila (richiesti 5 invitati). Salvo che le SA non decidano di invitare comunque un numero maggiore di offerenti.
Ma a ben guardare anche sul segmento 150mila-1milione di euro (richiesti 10 inviti) potrebbe spesso non applicarsi. E’ infatti sufficiente che una sola impresa non presenti offerta ovvero sia esclusa per un qualsiasi vizio di forma.
Questa sottile “borderline” apre però uno scenario inquietante in quanto è tradizionalmente facile terreno di “combine”. Se nella normativa previgente era di 15 il numero minimo di invitati, ora saranno enormemente più facili simili accordi scorretti, peraltro pressoché impossibili da smascherare
QUESTO ASPETTO DELLA NORMA CI SEMBRA DAVVERO INACCETTABILE.
Si tratta di importi interessanti in assoluto (parliamo di mercato locale in genere) oltre che di una fetta consistente del fatturato delle micro e piccole imprese di restauro.
Si consideri poi che la storia recente ha ampiamente dimostrato che la verifica ordinaria dell’anomalia NON riesce ad arginare ribassi che oltrepassano ogni ragionevole soglia (50, 60% e oltre). L’esibizione dei giustificativi si presenta, salvo madornali ingenuità, come un semplice passaggio burocratico.
Per tanto il meccanismo di esclusione automatica è sembrato finora l’unico in grado di frenare la caduta libera dei prezzi.
Requisiti e compiti del RUP nell’affidamento di appalti e concessioni di lavori
Proposte di ulteriori requisiti di professionalità del RUP
Si concorda che per tutti i lavori inerenti i Beni Culturali il R.U.P. sia dotato di competenze specifiche anche sul piano tecnico. Quindi debba possedere, in base alla tipologia di lavori, la qualifica di Architetto specializzato in Conservazione, Restauratore di Beni Culturali, Archeologo, Storico dell’Arte.
L’anzianità di servizio non può essere inferiore a 5 anni.
Per i lavori di monitoraggio, manutenzione o restauro di beni culturali mobili, superfici decorate di beni architettonici e materiali storicizzati di beni immobili di interesse storico artistico o archeologico di cui all’articolo 147, comma 2, secondo periodo il R.U.P. è nominato tra i funzionari tecnici in possesso della qualifica di Restauratore di Beni Culturali.
OE+V Principali compiti del RUP
PROPOSTE. Valutazione delle offerte anormalmente basse (ruolo del R.U.P.)
Si ritiene che la valutazione dell’anomalia delle offerte sia affidata alla Commissione aggiudicatrice e non al R.U.P..
Per i contratti sotto la soglia di 1 milione di euro, allorché la commissione sia “interna” si ritiene che tale compito sia affidato comunque alla Commissione.
Qualora, invece, tale compito rimanesse in capo al RUP, si ritiene necessario che lo stesso si avvalga obbligatoriamente della commissione giudicatrice.
– Fase di esecuzione
Relativamente al compito di:
“..rilasciare il certificato di esecuzione dei lavori entro 30 giorni dalla richiesta dell’esecutore,..” si ritiene che debba avere maggior tutela anche l’interesse del subappaltatore, così come quello degli eventuali componenti di RTI. Ad esempio, potrebbe essere contemplata una comunicazione obbligatoria della Richiesta e poi della Emissione dei CEL ai cointeressati.
Si ritiene inoltre che debba essere evidenziato e rafforzato un meccanismo sanzionatorio delle eventuali inadempienze (che risultano allo stato FREQUENTI).
Importo massimo e tipologia di lavori, servizi e forniture per i quali il RUP può coincidere con il progettista o con il direttore dell’esecuzione del contratto.
Affidamento di lavori.
Fermo restando quanto detto al precedente paragrafo II.1 circa i requisiti del RUP, si ritiene che possa coincidere con il progettista e il direttore dei lavori, nei limiti indicati. Vale a dire che : “Tali funzioni non possono coincidere nel caso di lavori di speciale complessità o di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo, oltre che tecnologico, nonché nel caso di progetti integrali ovvero di interventi di importo superiore a 500.000 euro.”
Si richiama infine quanto già detto circa la responsabilità del R.U.P. dell’effettiva imparzialità e trasparenza delle procedure e sulla necessità di un chiaro ed efficace sistema sanzionatorio.
Non rientrano nell’ambito di applicazione di tali linee guida gli appalti nel settore dei beni culturali, per i quali l’art. 147, comma 1, del Codice stabilisce che con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, da emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del Codice, sono stabiliti i ruoli e le competenze dei soggetti incaricati dell’attività di direzione dei lavori (nonché di quelli incaricati della progettazione e del collaudo) in relazione alle specifiche caratteristiche del bene su cui si interviene, nonché i principi di organizzazione degli uffici di direzione lavori.
Art.95 e segg.
A nostro parere nelle aggiudicazioni delle gare permangono ampie possibilità discrezionali da parte della Commissione Aggiudicatrice.
È nostra convinzione che la gran massa delle gare sarà aggiudicata da commissioni interne alle Stazioni Appaltanti (tre funzionari di Soprintendenza o del Comune…?) e l’offerta tecnica verrà esaminata in seduta riservata.
In più: “..Requisiti di natura soggettiva nella valutazione delle offerte possono essere introdotti quando questi permettono di valutare meglio il contenuto e l’affidabilità dell’offerta o per premiare il concorrente che presenta determinati requisiti ritenuti particolarmente meritevoli”
e ancora: ” le stazioni appaltanti possono inserire nella valutazione dell’offerta criteri premiali legati al rating di legalità, all’impatto sulla sicurezza e salute dei lavoratori, a quello sull’ambiente e per agevolare la partecipazione delle microimprese e delle piccole e medie imprese, dei giovani professionisti e per le imprese di nuova costituzione. ”
In base alla nostra esperienza, sappiamo che tali ampi margini di discrezionalità si possano trasformare in arbitrio. Tale rischio appare tanto più elevato per le procedure di importo limitato, in quanto sottratte agli obblighi particolari di qualificazione delle c.d. “Commissioni Esterne”.
PROPOSTA: introdurre alcuni elementi di regolamentazione a tutela della competenza ed imparzialità del procedimento valutativo delle offerte qualità/prezzo.
COMMISSIONI AGGIUDICATRICI:
Le Stazioni Appaltanti, se bandiscono gare OE+V DI QUALUNQUE IMPORTO, devono depositare (o meglio pubblicare sul sito web) la lista dei possibili commissari ;
La lista è bloccata per un periodo di tempo prestabilito (di regola un anno, coincidente con l’esercizio finanziario) e non può essere modificata fino a scadenza e nuova pubblicazione;
La terna dei commissari viene sorteggiata tra i nomi di questa lista solo in seduta pubblica di gara, DOPO CHE LE OFFERTE SONO STATE PRESENTATE , anzi, dopo le verifiche amministrative dei requisiti di gara. (Nelle Linee Guida, ANAC è già chiarito che queste verifiche non sono compito dei Commissari stessi, quindi possono benissimo essere fatte dal personale amministrativo).
Ad esito della gara, deve essere pubblicato sul sito web della SA il verbale integrale della gara che riporta analiticamente tutti i punteggi assegnati a ciascun concorrente per ciascun peso o misura ponderato.
Sia automaticamente concesso l’accesso integrale agli atti di gara al concorrente che ne faccia richiesta
La pubblicazione degli esiti deve essere tempestiva e dar modo e tempo agli OE di agire in opposizione nei modi di Legge
Requisiti specifici della Commissione in funzione dei BENI CULTURALI
Per quanto riguarda le procedure aventi ad oggetto lavori o servizi relativi ai Beni Culturali la Commissione deve soddisfare i necessari requisiti di competenza tecnica.
Per tanto, per i contratti ricadenti nelle attuali Categorie SOA OS 2-A e OS 2-B, deve far parte della Commissione almeno un soggetto in possesso di qualifica di Restauratore di Beni Culturali ai sensi della normativa vigente e, a seconda della tipologia dei lavori, un Archeologo o uno Storico dell’Arte. Ad un soggetto in possesso di qualifica di Restauratore di Beni Culturali viene in ogni caso assegnata la Presidenza della Commissione.
Per i contratti ricadenti nelle attuali Categorie SOA OG 2 e OS 25, devono far parte della Commissione almeno un Architetto specializzato in Restauro e un Archeologo, ai sensi della normativa vigente. Analogamente a un soggetto con tale qualifica è assegnata la presidenza della commissione.
Un altro possibile strumento di salvaguardia della correttezza delle Commissioni Aggiudicatrici potrebbe essere individuato nei meccanismi seguenti:
L’offerta tecnica deve arrivare sul tavolo della Commissione in forma “cieca”, priva cioè di qualsiasi riferimento all’offerente; ciò dovrebbe essere prescritto dal bando di gara pena l’esclusione
Per tanto nel corso della prima fase di verifica della documentazione amministrativa il RUP o il seggio di gara separano le offerte, tecnica ed economica che vengono contrassegnate da una semplice codifica;
Offerta tecnica ed offerta economica sono esaminate disgiuntamente da gruppi di lavoro diversi[1] Solo successivamente e IN SEDUTA PUBBLICA, vengono presentati gli esiti dei due spogli e si giunge alla graduatoria di gara;
Art.95, comma 6
Non essendo oggetto di deroga alcuna ai sensi del Capo III, questa parte trova piena applicazione anche ai BENI CULTURALI. Esistono però delle specificità del settore che risiedono proprio nella missione precipua che è quella di “Conservare” il bene culturale, minimizzando ogni sua modifica, specie se arbitraria. Non di rado conservandone anche i “difetti” storicizzati nel tempo. Queste vanno qui richiamate poiché rendono passibili di diversa interpretazione i pur validi criteri di aggiudicazione dettati dall’Art.95 al comma 6. , ad esempio in termini di “qualità”, “caratteristiche innovative”, “servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica” etc.
Se può intuitivamente comprendersi che sia valutabile in fase di offerta il “pregio tecnico” o le “caratteristiche estetiche e funzionali” o il “ciclo di vita” di una nuova costruzione, resta assai più difficile per il restauro di un affresco il cui esito si evidenzierà solo in corso d’opera . Si rammenti che il Legislatore stesso amplia la possibilità di varianti in ambito di BBCC (Art.149 comma 2), proprio nella consapevolezza che la progettazione, pur allo stadio esecutivo, può necessitare di essere corretta in virtù di un cospicuo margine di non prevedibilità .
I documenti di gara stabiliscono i criteri di aggiudicazione dell’offerta, pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto. In particolare, l’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, è valutata sulla base di criteri oggettivi, quali gli aspetti qualitativi, ambientali o sociali, connessi all’oggetto dell’appalto. Nell’ambito di tali criteri possono rientrare:

References: Art. 148
 Art.36

Art. 95
 Art. 97

Art.95

Art.95