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Timestamp: 2020-04-09 19:22:34+00:00

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AGCM Provvedimento n. 13035 istrutturia chiusa 25/03/2004 - testo integrale Sentenza
AGCM Provvedimento n. 13035 istrutturia chiusa 25/03/2004
Sanzionate le agenzie immobiliari per un'intesa lesiva della concorrenza
I502 - GUARDIA DI FINANZA/FEDERAZIONE ITALIANA AGENTI IMMOBILIARI PROFESSIONALI
- 2-Intesa (esito: Violazione articolo 2)
Provvedimento n. 13035
NELLA SUA ADUNANZA del 25 marzo 2004;
SENTITO il Relatore Professor Giuseppe Tesauro;
VISTO il D.P.R. 30 aprile 1998, n. 217;
VISTA la propria delibera dell'8 maggio 2003, con la quale è stata avviata un'istruttoria, ai sensi dell'articolo 14 della legge n. 287/90, nei confronti della Federazione Italiana Agenti Immobiliari Professionali (di seguito anche FIAIP), della Federazione Italiana Mediatori Agenti d'Affari Italia (di seguito anche FIMAA Italia) e dell'Associazione Nazionale Agenti e Mediatori d'Affari (di seguito anche ANAMA), volta ad accertare eventuali violazioni dell'articolo 2 della legge n. 287/90;
VISTA la Comunicazione delle Risultanze Istruttorie, inviata in data 23 dicembre 2003;
VISTE le memorie di ANAMA e FIMAA Italia presentate in data 4 febbraio 2004, nonché le memorie di FIAIP presentate in data 17 novembre 2003 e 5 febbraio 2004;
SENTITI i rappresentanti di ANAMA in data 25 settembre 2003, i rappresentanti di FIAIP in data 29 settembre 2003, i rappresentanti di FIMAA Italia in data 3 ottobre 2003 e in data 10 febbraio 2004, i rappresentanti del Gruppo Toscano S.p.A. in data 30 ottobre 2003, i rappresentanti di Interimmobili S.p.A. in data 4 novembre 2003, i rappresentanti di Gabetti S.p.A. in data 7 novembre 2003, i rappresentanti di Tecnocasa Franchising S.p.A. in data 12 novembre 2003, il rappresentante di un'agenzia immobiliare in data 14 novembre 2003;
1. In data 13 dicembre 2000 è pervenuta una segnalazione, da parte del Comando Nucleo Speciale Tutela Concorrenza e Mercato della Guardia di Finanza (di seguito Guardia di Finanza), nella quale veniva evidenziato come i codici deontologici delle associazioni FIAIP, FIMAA Italia e ANAMA contenessero disposizioni che fornivano, di fatto, indicazioni di prezzi minimi e massimi delle provvigioni spettanti agli agenti immobiliari per i diversi servizi resi.
2. Analoga vicenda è stata segnalata da un cittadino residente nella provincia di Roma, con denuncia pervenuta in data 21 novembre 2001, e dall'Associazione nazionale di tutela del credito e del risparmio (di seguito Assorisparmiatori), con denuncia pervenuta in data 6 maggio 2002.
1. FIAIP
3. FIAIP è un'associazione di agenti immobiliari costituita nel 1976 alla quale risultano iscritti 14.800 mediatori immobiliari [Fonte: circolare del Ministero del Lavoro del 2000 inviata alle Camere di Commercio, contenente i dati relativi al numero di associati a livello nazionale di FIAIP, ANAMA e FIMAA (doc. 576). Come sarà descritto di seguito, le Camere di Commercio utilizzano tali dati per stabilire la rappresentatività a livello nazionale delle tre associazioni, al fine di determinare i rappresentanti delle Commissioni per la tenuta del ruolo degli agenti d'affari in mediazione.
Dal sito Internet dell'associazione risultavano associati a FIAIP, al 20 ottobre 2003, circa 25 mila mediatori, di cui circa 9 mila titolari di agenzie immobiliari dislocati su tutto il territorio.
L'associazione ha dichiarato, in audizione, che i propri associati sono circa 8.000, di cui 6.500 agenti immobiliari.]. L'associazione aderisce alla Confedilizia.
All'associazione possono iscriversi persone fisiche e titolari di agenzie immobiliari in qualità di persone fisiche, ma non imprese che operano utilizzando l'istituto del franchising (audizione del 29 settembre 2003). In particolare, in base allo statuto associativo possono associarsi gli agenti immobiliari e i mandatari a titolo oneroso iscritti al ruolo istituito presso le Camere di Commercio ai sensi della legge 3 febbraio 1989 n. 39, nonché i mediatori creditizi iscritti all'UIC in possesso dei requisiti per l'iscrizione al rispettivo ruolo.
4. Gli organi associativi di FIAIP sono: la giunta nazionale, che è l'organo politico al quale spettano le decisioni in merito alle direttive e agli indirizzi associativi e il consiglio nazionale, che rappresenta tutte le realtà territoriali e controlla il rispetto delle direttive nazionali da parte di queste ultime. Vi sono poi i consigli regionali e provinciali (audizione del 29 settembre 2003).
Attualmente, l'associazione è organizzata sul territorio con 18 sedi regionali e 92 sedi provinciali. Le sedi provinciali e regionali hanno una propria autonomia solo nella gestione degli iscritti, essendo tenute a seguire le direttive nazionali e a operare nel rispetto dello statuto (audizione del 29 settembre 2003). Al riguardo, lo statuto prevede un obbligo di rendiconto alla giunta nazionale tramite l'invio dei verbali di ogni assemblea e di ogni consiglio provinciale e regionale. Il presidente del consiglio provinciale e/o del consiglio regionale decade dalla carica nel caso in cui entro 60 giorni dalla riunione del consiglio provinciale o regionale non vengano trasmessi i relativi verbali alla segreteria nazionale (articolo 1 dello statuto).
Le rappresentanze regionali e provinciali di FIAIP fanno riferimento allo statuto e al codice deontologico nazionali, non avendo propri statuti autonomi.
2. ANAMA
5. ANAMA è un'associazione di agenti e mediatori d'affari nata nel 1992, aderente a Confesercenti, che conta circa 9.000 operatori immobiliari [Fonte: circolare del Ministero del Lavoro, citata.
Tale dato è confermato dalle dichiarazioni riportate sul sito Internet dell'associazione alla data del 20 ottobre 2003. Nel corso del procedimento l'associazione ha dichiarato di avere circa 2.200 iscritti ma che si tratta di un dato parziale in quanto non sono state considerate tutte le sedi provinciali.].
Tra i principali scopi dell'associazione, come si evince dallo statuto, vi sono quelli di favorire l'unità sindacale della categoria, di indirizzare le iniziative e le attività degli aderenti secondo i principi previsti dallo statuto, fornendo agli iscritti l'assistenza necessaria per svolgere la propria attività (servizi di consulenza legale e fiscale, corsi di aggiornamento, ecc.), di assumere la rappresentanza della categoria negli organismi pubblici competenti a fornire pareri o a prendere decisioni che coinvolgono i suoi interessi.
Soci di ANAMA sono prevalentemente le imprese di grandi dimensioni, che spesso operano utilizzando l'istituto del franchising (audizione del 25 settembre 2003). In particolare, in base allo statuto, possono aderire "tutti coloro, ovvero ditte individuali o società, che esercitano la professione di Agente Mediatore in affari di qualsiasi tipologia o Merceologia e che sono in regola con l'iscrizione all'albo camerale" (articolo 3).
6. Gli organi associativi di ANAMA sono: l'assemblea nazionale, che è il massimo organo di indirizzo politico generale dell'associazione, e la giunta esecutiva che ha funzioni di direzione gestionale e di coordinamento.
L'associazione "[…] si articola, […] a livello territoriale, in strutture Nazionali Regionali, Provinciali ove i livelli associativi lo consentano, in strutture di zona, circondariali e mandamentali, comunque sempre all'interno della struttura Confederale" (articolo 3). Quanto ai rapporti tra i diversi organi associativi, risulta che "il ruolo degli organi nazionali di ANAMA è di impartire le direttive alle strutture provinciali e regionali e all'occorrenza forniscono delle consulenze a tali strutture. Le strutture locali sono tenute a rispettare le direttive nazionali ma hanno comunque una propria autonomia nella gestione degli iscritti" (audizione del 25 settembre 2003).
7. Attualmente l'associazione è presente sul territorio con 18 sedi regionali e 134 sedi provinciali. In particolare, "nelle Regioni e nelle Province i relativi associati costituiscono le ANAMA regionali e provinciali che hanno il compito di attuare localmente le direttive nazionali e coordinare le attività del sindacato in ogni campo. Dette organizzazioni possono adottare, di concerto con la struttura nazionale, la realizzazione di strutture tecniche di servizi e la costituzione o la partecipazione a società. […] Le ANAMA regionali o provinciali eleggeranno i loro organi dirigenti in analogia ai dettati e alle attribuzioni previste dal presente statuto per gli organi nazionali" (articolo 19). Le sedi regionali e provinciali di ANAMA fanno riferimento allo statuto e al codice deontologico approvati da ANAMA nazionale, non avendo propri statuti autonomi.
3. FIMAA
8. FIMAA Italia è una federazione aderente a Confcommercio che raggruppa circa 20.000 associati [Fonte: circolare del Ministero del Lavoro, citato.
L'associazione ha dichiarato che i propri associati sono circa 8.340.]. L'adesione a FIMAA attribuisce la qualifica di socio del sistema confederale e comporta l'accettazione dello statuto FIMAA e dello statuto confederale (articolo 4 dello statuto). Gli associati a FIMAA non sono i singoli agenti immobiliari ma le associazioni provinciali di agenti d'affari in mediazione aderenti a Confcommercio e, in particolare, i Sindacati provinciali e territoriali costituiti o comunque operanti nell'ambito delle Organizzazioni territoriali di carattere generale aderenti alla Confcommercio e rappresentativi degli operatori che svolgono attività in campo della mediazione.
La qualità di socio si perde "[…] per decadenza deliberata dalla Giunta Esecutiva in seguito a gravi contrasti con gli indirizzi di politica generale dettati dai competenti Organi della Federazione o per violazione delle norme del presente Statuto" (articolo 6 dello statuto).
9. Gli organi associativi di FIMAA sono: l'assemblea dei soci, che ha il compito di stabilire gli indirizzi di politica sindacale e generale della federazione, il Consiglio nazionale, che determina le linee d'azione della federazione nel quadro degli indirizzi generali fissati dall'assemblea, e la giunta esecutiva che provvede all'attuazione delle deliberazioni consiliari.
Attualmente, la federazione è presente con una propria rappresentanza in 95 province italiane. Le indicate strutture provinciali, denominate collegi provinciali, hanno elevata autonomia "rispetto alle decisioni e alle politiche da attuare a livello provinciale. Le stesse hanno, comunque, un rappresentante nell'assemblea nazionale di FIMAA Italia. Il ruolo degli organi nazionali del sistema FIMAA è fondamentalmente quello di coordinare le strutture territoriali nel senso di fornire loro delle linee guida che consentano di attuare delle politiche comuni sul territorio e che permettano di identificare FIMAA come soggetto unitario" (audizione del 3 ottobre 2003).
Ciascuna rappresentanza provinciale ha un proprio statuto che in certi casi è uguale a quello nazionale (ad esempio, FIMAA Roma) e in altri presenta alcune diversità, anche se non sostanziali (ad esempio, FIMAA Milano e FIMAA Bari). Dall'analisi dei singoli statuti provinciali agli atti del procedimento, risulta che l'adesione dell'agente immobiliare al "Collegio provinciale" di FIMAA comporta l'accettazione dello statuto provinciale e di quello di FIMAA Italia (cfr. statuto FIMAA Milano, doc. 119; statuto FIMAA Bari, doc. 116; statuto FIMAA Roma, doc. 172).
IV. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE
1.1 La disciplina relativa agli agenti d'affari in mediazione
10. Il contratto di mediazione è disciplinato dagli articoli 1754 e seguenti c.c. Il citato articolo stabilisce che: "E' mediatore colui che mette in relazione due o più parti per la conclusione di un affare, senza essere legato ad alcuna di esse da rapporti di collaborazione di dipendenza o di rappresentanza". L'articolo 1755 c.c. prevede che "Il mediatore ha diritto alla provvigione da ciascuna delle parti, se l'affare è concluso per effetto del suo intervento. La misura della provvigione e la proporzione in cui questa deve gravare su ciascuna delle parti, in mancanza di patto, di tariffe professionali o di usi, sono determinate dal giudice secondo equità".
11. L'attività degli agenti d'affari in mediazione è, poi, disciplinata dalla legge 3 febbraio 1989, n. 39 e dal relativo regolamento di attuazione, approvato con il Decreto Ministeriale 21 dicembre 1990, n. 452.
Con specifico riferimento alla provvigione dei mediatori, l'articolo 6 della legge n. 39/89 dispone che "la misura della provvigione e la proporzione in cui questa deve gravare su ciascuna delle parti, in mancanza di patto, sono determinate dalle giunte camerali, sentito il parere della commissione provinciale di cui all'articolo 7 e tenendo conto degli usi locali".
1.2 I requisiti per l'iscrizione al ruolo degli agenti di affari in mediazione
12. Per lo svolgimento dell'attività di mediazione immobiliare la legge n. 39/89 prevede che gli operatori del settore debbano iscriversi in un apposito ruolo istituito presso le singole Camere di Commercio (articolo 2).
I requisiti per l'iscrizione al ruolo sono espressamente previsti dalla citata legge n. 39/89 [In particolare l'art. 2, comma 3, della legge citata stabilisce che gli iscritti al ruolo degli agenti d'affari in mediazione devono essere in possesso di un diploma di scuola secondaria di secondo grado, avere frequentato un corso di formazione specifico ed aver superato l'esame relativo all'indicato corso o devono dare dimostrazione di avere effettuato un periodo di pratica di almeno 12 mesi e il superamento di un esame.].
L'iscrizione al ruolo deve essere richiesta dal singolo interessato, anche se l'attività viene esercitata in modo occasionale. Nel caso di società, i requisiti per l'iscrizione al ruolo devono essere posseduti dai legali rappresentanti o da coloro che sono preposti dalla società a tale ramo d'attività. Nel ruolo vengono annotati tutti i provvedimenti disciplinari, amministrativi e penali eventualmente adottati nei confronti degli iscritti.
1.3 Le Commissioni ruolo presso le Camere di Commercio
13. La citata legge 39/89 dispone che presso ciascuna Camera di Commercio sia istituita una Commissione che provvede alle iscrizioni al ruolo e alla tenuta del medesimo (articolo 7). La Commissione è nominata dalla Giunta camerale ed è composta da: "un membro della giunta camerale; da un rappresentante degli agricoltori, uno degli industriali ed uno dei commercianti, designati rispettivamente dalle organizzazioni a livello nazionale […]; e da cinque rappresentanti degli agenti di affari in mediazione designati dalle organizzazioni di categoria più rappresentative a livello nazionale".
La Giunta camerale invece, ai sensi della legge 29 dicembre 1993, n. 580, è composta dal "Presidente e da un numero di membri non inferiore a cinque e non superiore ad un terzo de membri del consiglio [camerale] secondo quanto previsto dallo statuto. Dei suddetti membri almeno quattro devono essere eletti in rappresentanza dei settori dell'industria, del commercio, dell'artigianato e dell'agricoltura" (articolo 14) [I membri della Giunta sono eletti dal Consiglio camerale e scelti tra i propri componenti. I membri del Consiglio Camerale sono designati dalle organizzazioni rappresentative delle imprese appartenenti ai settori dell'industria, dell'artigianato, delle assicurazioni, del commercio, del credito, dell'industria, dei servizi alle imprese, dei trasporti e spedizioni, del turismo e degli altri settori di rilevante interesse per l'economia della circoscrizione medesima. Il numero dei componenti del consiglio è determinato in base al numero delle imprese iscritte nel registro delle imprese o nel registro delle ditte e può variare da un minimo di 20 ad un massimo di 30. ].
Pertanto, in base alla legge settoriale i rappresentanti degli agenti immobiliari designati dalle associazioni di categoria di appartenenza hanno un ruolo di assoluta preminenza all'interno delle Commissioni ruolo, essendo numericamente superiori rispetto agli altri componenti, mentre in base alla legge di regolamentazione del sistema camerale all'interno delle Giunte vi è una rappresentanza paritetica degli operatori dei più importanti settori economici presenti sul territorio [Giova rilevare che, nel triennio 2001-2003, in base a quanto previsto dalla legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002) in materia di riordino degli organismi collegiali, circa 20 Camere di Commercio (su 103) hanno soppresso le Commissioni ruolo. La norma citata dispone in tema di contenimento della spesa e di maggiore funzionalità dei servizi e non si applica agli organismi collegiali "… ad elevata specializzazione indispensabili per la realizzazioni di obiettivi istituzionali, non perseguibili attraverso l'utilizzazione del proprio personale." In alcune province, avverso alle decisioni delle Camere di Commercio, le tre associazioni FIAIP, FIMAA e ANAMA hanno fatto ricorso ai TAR di competenza, al fine di ripristinare le Commissioni ruolo; in altre province, sono in corso trattative finalizzate al ripristino delle suddette Commissioni o all'istituzione di organismi con finalità di controllo del comportamento degli iscritti. Secondo quanto affermato da FIAIP nel corso della propria audizione, "in alcune province nelle quali le Camere di Commercio avevano abolito le Commissioni Ruolo, la FIAIP ha ottenuto, a fronte di una sentenza del 2002 del Consiglio di Stato sul punto, che le Commissioni venissero ricostituite" (audizione del 29 settembre 2003).].
14. Sempre in base alla legge 39/89 le associazioni di categoria, per avere propri membri nella Commissione ruolo, devono essere rappresentative a livello nazionale. Il numero di membri di ogni singola associazione, all'interno delle suddette Commissioni, è stabilito sulla base della loro rappresentatività a livello nazionale e provinciale, che viene desunta dai dati forniti dagli uffici provinciali del lavoro.
Dalle informazioni disponibili emerge che le tre associazioni più rappresentative a livello nazionale della categoria degli agenti immobiliari sono FIAIP, ANAMA e FIMAA. Tali associazioni sono presenti, con diversa composizione, nelle Commissioni ruolo di tutte le Camere di Commercio.
15. Le competenze delle Commissioni ruolo sono espressamente previste dalla legge e si sostanziano, come già anticipato, nella gestione e tenuta del ruolo, nella verifica e nell'esame delle istanze di iscrizione presentate dai richiedenti, nella valutazione dei titoli prodotti da questi ultimi e nella verifica dei requisiti personali e professionali dei richiedenti, così come indicati dalla legge n. 39/89 e dal D.M. n. 452 del 21 dicembre 1990 [Cfr. articolo 7 del Decreto Ministeriale 21 dicembre 1990 n. 452 Regolamento recante norme di attuazione della legge 3 febbraio 1989 n. 39 sulla disciplina degli agenti di affari in mediazione.].
Verificate le istanze presentate dai richiedenti per l'iscrizione nei ruoli, le Commissioni deliberano, con provvedimento motivato, l'iscrizione o il diniego delle stesse dandone comunicazione agli interessati.
16. Le Commissioni ruolo si occupano, ai sensi dell'articolo 7, punto 5 del D.M. n. 452/90, anche di conservare i moduli e i formulari che gli agenti d'affari in mediazione depositano, ai sensi dell'articolo 5, comma 4 della legge n. 39/89 [L'articolo 5, comma 4 della Legge n. 39/89 prevede che: "Il mediatore che per l'esercizio della propria attività si avvalga di moduli o formulari, nei quali siano indicate le condizioni del contratto, deve preventivamente depositarne copia presso la Commissione di cui all'art. 7". ], in modo che gli stessi siano consultabili da chiunque ne abbia interesse. Nell'esercizio di tale funzione, le Commissioni ruolo possono effettuare dei controlli, ai sensi dell'articolo 2, comma 4, lettera c), della legge 580/93, sulla presenza di eventuali clausole inique inserite nel formulari depositati.
Dai documenti acquisiti dalle Camere di Commercio emerge che spesso gli iscritti alle tre associazioni depositano, per i vari incarichi di mediazione, la modulistica predisposta dalle associazioni di categoria di riferimento, ovvero di FIAIP, ANAMA o FIMAA (doc. n. 394/V, 394/VI, 394/XVII, 394/XVIII, 402, 403, 410 ed altri).
Sulla base delle informazioni acquisite in audizione emerge, inoltre, che le Commissioni ruolo, nello svolgimento dei controlli relativi alla presenza di clausole inique, a volte richiedono ai singoli operatori immobiliari, sia che utilizzino la modulistica associativa, sia che utilizzino modulistica propria, di effettuare delle modifiche. Peraltro, risulta che nella valutazione della modulistica ogni Camera di Commercio abbia propri parametri di riferimento (audizioni Gabetti, Toscano e Interimmobili). In molti casi, sono le stesse Commissioni ruolo che unitamente alle rappresentanze associative delle varie categorie predispongono tipologie contrattuali per i vari servizi da offrire ai consumatori (doc. n. 454, 455, 500 ed altri).
a) I poteri di vigilanza delle Commissioni ruolo
17. In base al citato D.M. 452/90, tra i compiti della Commissione ruolo vi è anche quello di vigilare "sull'esercizio dell'attività degli iscritti, ferma restando la competenza delle Giunte camerali in materia disciplinare" (articolo 7, punto 3).
18. L'agente che viola i propri doveri o manca a qualcuno degli obblighi previsti dalla legge è soggetto a sanzioni disciplinari, che si sostanziano nella sospensione, nella cancellazione o nella radiazione dal ruolo. La sospensione si applica per un periodo non superiore ai sei mesi nei casi meno gravi di incompatibilità. La cancellazione dal ruolo viene pronunciata nei casi di incompatibilità previsti dalla legge, quando viene a mancare uno dei requisiti previsti per l'iscrizione o su richiesta dell'interessato. La radiazione è prevista nei confronti di agenti che abbiano turbato gravemente il normale andamento del mercato o che, nel periodo di sospensione, abbiano compiuto atti inerenti il loro ufficio o nei confronti di coloro ai quali sia stata irrogata per tre volte la misura della sospensione.
L'eventuale adozione dei provvedimenti disciplinari è preceduta dalla citazione dell'interessato innanzi alla Giunta camerale, organo deputato all'adozione dei provvedimenti disciplinari [Cfr. articolo 20 del Decreto Ministeriale 21 dicembre 1990 n. 452 Regolamento recante norme di attuazione della legge 3 febbraio 1989 n. 39 sulla disciplina degli agenti di affari in mediazione.].
19. La Commissione ruolo, pur non avendo direttamente poteri disciplinari nei confronti degli iscritti, di fatto riveste una funzione rilevante nell'ambito dell'eventuale procedimento disciplinare, sia come proponente dello stesso, sia come consulente della Giunta che deve valutare l'esistenza dell'eventuale infrazione e la conseguente sanzione da irrogare all'interessato.
20. In merito alle modalità con cui tale Commissione, in alcuni casi, ha esercitato i propri poteri di vigilanza è rilevante la documentazione acquisita nel corso dell'istruttoria dalle Camere di Commercio.
Da tale documentazione è emerso che, in alcune realtà provinciali, la Commissione ruolo, nell'esercizio dei propri poteri di vigilanza, si è avvalsa anche delle norme di autoregolamentazione che si sono date le associazioni di categoria. E' agli atti del procedimento una lettera di richiamo della Commissione ruolo della Camera di Commercio di Genova ad un iscritto, "colpevole" di avere effettuato una campagna pubblicitaria considerata troppo aggressiva poiché prometteva sconti ritenuti eccessivi. Nella lettera di richiamo, la Commissione sottolinea come "il messaggio violi il codice deontologico a danno degli operatori concorrenti". Il presidente della indicata Commissione, anche firmatario della lettera di richiamo, risulta essere un esponente degli organismi nazionali della FIAIP. Il codice deontologico del quale si lamenta la violazione sembrerebbe essere quello della FIAIP.
Dal verbale della riunione della Commissione nella quale è stato discusso il caso emerge la preoccupazione "per le implicazioni che campagne pubblicitarie particolarmente aggressive possono comportare […] da anni la categoria tenta di darsi regole chiare e trasparenti, anche attraverso i codici deontologici, che migliorino l'immagine degli operatori sul mercato, e comportamenti di marketing aggressivo come quello analizzato rischiano di vanificare gli sforzi profusi […] turbando il mercato e introducendo potenzialmente elementi di confusione nel pubblico

References: Provvedimento n. 
 Sentenza

 Provvedimento n. 
 articolo 2

Provvedimento n. 
 sentenza 
 articolo 7
 articolo 20