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Timestamp: 2020-08-03 21:42:33+00:00

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﻿ Sentencia 2008-00118 de agosto 22 de 2013
SENTENCIA 2008-00118 DE 22 DE AGOSTO DE 2013
CONTENIDO:PENSIÓN EX CONGRESISTAS. TENIENDO EN CUENTA LOS DECRETOS 1359 DE 1993 Y 1293 DE 1994, EXISTE UNA DIFERENCIACIÓN ENTRE EL GRUPO DE EX CONGRESISTAS PENSIONADOS Y BENEFICIARIOS DE UN REAJUSTEY LOS CONGRESISTAS PENSIONADOS CON POSTERIORIDAD A LA LEY 4 DE 1992POR TANTO EL REAJUSTE QUE TIENE EL PRIMER GRUPO ES, POR UNA SOLA VEZ, EQUIVALENTE AL 50% DEL PROMEDIO DE LAS PENSIONES DEVENGADAS POR LOS CONGRESISTAS EN EL AÑO 1994.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, PENSIÓN DEL CONGRESISTA, RÉGIMEN PENSIONAL DEL CONGRESISTA, REAJUSTE DE LA MESADA PENSIONAL, SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DEL CONGRESISTA
Sentencia 2008-00118 de agosto 22 de 2013
Rad.: 25000 23 25 000 2008 00118 02 (1406-11)
El problema jurídico se centra en determinar si la demandada, como beneficiaria sustituta de la pensión de jubilación reconocida a Jorge Enrique Oliveros Eraso en su condición de ex congresista, pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, tiene derecho al reajuste de la mesada pensional en un porcentaje del 75% de lo devengado por un congresista en ejercicio, o en un porcentaje del 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994.
Como cuestión previa, la Sala debe decir, en torno a la solicitud de prejudicialidad visible de folios 448 a 451, que el proceso seguido en ejercicio de la acción de nulidad en que se pidió la anulación del inciso 1º del artículo 17 del Decreto 1259 de 1993 y el inciso 1º del artículo 7º del Decreto 1293 de 1994 ya fue decidido, mediante sentencia proferida por la Sección Segunda de esta corporación el 29 de septiembre de 2011 en que se denegaron las pretensiones de la demanda, por no advertir ilegalidad o inconstitucionalidad en las disposiciones anotadas.
En las anteriores condiciones, al haberse decidido el proceso en que se estudió la legalidad de las normas ya citadas, no hay ningún obstáculo para que la Sala decida el fondo de esta controversia, como sigue:
— Que mediante Resolución 308 de julio 18 de 1988 (fls. 36 a 39) el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República —Fonprecon— reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a Jorge Enrique Oliveros Eraso en su condición de representante a la Cámara por la circunscripción electoral del departamento de Nariño.
— La pensión de jubilación del señor Oliveros Eraso fue sustituida a la demandada Yolanda Arteaga de Oliveros, mediante Resolución 195 de abril 18 de 1995 (fls. 72 a 77). En ella también se reconoció el reajuste especial equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que hubieran recibido los congresistas en el último año, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 y con base en la interpretación de la Corte Constitucional sobre la materia, el reconocimiento de tal reajuste tuvo lugar desde el momento del fallecimiento del causante de la prestación.
— Por Resolución 1143 de octubre 24 de 1995 (fls. 89 a 91) el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, reconoció a la demandada el reajuste especial consagrado en el Decreto 1359 de 1993 a partir del 1º de enero de 1994.
— El reajuste especial antes aludido fue reconocido por los años 1992 y 1993 mediante Resolución 127 de febrero 15 de 1998 (fls. 100 a 103).
— Por Resolución 1725 de diciembre 30 de 1996 (fls. 110 a 113) la entidad demandante reconoció intereses de mora sobre el reajuste especial.
Obra a folio 14 certificación expedida por el jefe de grupo de archivo administrativo de la Cámara de Representantes, que da cuenta que el señor José Oliveros Eraso actuó como representante desde el 20 de julio hasta el 16 de diciembre de 1971 y desde de 18 de enero hasta el 25 de febrero de 1972.
Así mismo, en certificación que obra a folio 18 se puede constatar que el señor Oliveros Eraso fue elegido representante suplente por la circunscripción electoral del departamento de Nariño para el periodo constitucional 1986-1990 y tomó posesión del cargo desde el 1º de diciembre de 1986 al 1º de febrero de 1987 y del 1º de mayo de 1987 al 29 de febrero de 1988.
El tribunal accedió a declarar la nulidad parcial de las resoluciones 195 de abril 18 de 1995 y 1143 de octubre 24 de 1995, en cuanto en ellas se dispuso el reconocimiento del reajuste especial a favor de la señora Yolanda Arteaga de Oliveros en el equivalente al 75% del ingreso mensual devengado por un congresista para esa fecha, por exceder el porcentaje previsto en el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994; también decidió declarar la nulidad total de las resoluciones 127 de febrero 15 de 1996 y 1725 de diciembre 30 de 1996, mediante las cuales se reconoció el reajuste especial por los años 1992 y 1993 y se reconocieron intereses por mora sobre tal reajuste y, en su lugar, dispuso que el reajuste correspondiera al 50% de lo que se hubiera cancelado a un congresista para el 1º de enero de 1994.
La Sala observa que el descontento de la demandada con la sentencia proferida por el a quo, se circunscribe a diferentes aspectos, a saber: i) la falta de pronunciamiento en relación con la excepción de caducidad de la acción en los términos en que se propuso; ii) la falta de pronunciamiento en relación con la debida integración del litisconsorcio necesario por la parte activa; iii) la primacía de la Ley 4ª de 1992, respecto de lo dispuesto en los decretos reglamentarios; iv) la falta de pronunciamiento en relación con la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por omitir las consideraciones del concepto de violación del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992; v) la falta de declaración de oficio de las excepciones propuestas en forma extemporánea en los alegatos de conclusión y vi) la falta de demostración de la forma en que los actos acusados violaron el artículo 1º de la Ley 19 de 1987, el artículo 8º del Decreto 1359 de 1993 y el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.
Los asuntos materia del recurso se estudiarán así: en primer término se evacuarán los cuestionamientos acerca de la omisión en que habría incurrido el a quo respecto de la resolución de excepciones; hecho lo anterior, se analizarán los argumentos que apuntan a desvirtuar los fundamentos con base en los cuales el a quo resolvió el fondo de la controversia.
En la contestación de la demanda se propusieron las siguientes excepciones: caducidad, prescripción, buena fe del demandado, falta de legitimación en la causa por activa y presunción de legalidad; no obstante, en esta ocasión solo nos remitimos a la excepción de caducidad y falta de legitimación en la causa por activa, que fueron materia del recurso.
En torno a la excepción de caducidad, el a quo consideró que como las resoluciones controvertidas provienen de un acto de reconocimiento de una prestación periódica, pueden ser demandadas en cualquier tiempo por la administración, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
No obstante, al proponer la excepción, la demandada expresó que no debía aplicarse el numeral 2º sino el 7º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo que consagra el término de 2 años para que la administración pueda demandar sus propios actos. El artículo en comento, consagra:
7. Cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de su expedición”.
En el presente caso, tal como lo consideró el a quo, al ser una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos en que se reconoce un reajuste a una prestación periódica, la norma que debe aplicarse para efecto de determinar el término de caducidad de la acción es el numeral 2º y no el 7º de la disposición citada.
La interpretación anterior atiende el criterio de especialidad, contenido en el numeral 1º del artículo 10 del Código Civil,(1) en virtud del cual la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general.
Es así como el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo se refiere especialmente a las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, intentadas bien sea por la administración o por particulares, en que se controviertan actos que reconozcan prestaciones periódicas, mientras que el numeral 7º ídem solo se refiere a la demanda de los actos propios de la administración; entonces, siendo la controversia planteada de las específicamente señaladas en el numeral 2º ídem, mal podría darse aplicación al término consagrado en el numeral 7º so pretexto de salvaguardar el principio de favorabilidad alegado por la demandada.
La Sala no comparte el argumento del recurrente, según el cual la controversia no alude al reconocimiento de prestaciones periódicas, pues es evidente que se trata de un reajuste a una prestación de tal naturaleza, como es la pensión de jubilación, que a pesar de ser aplicado por una sola vez, incide de manera permanente en dicho reconocimiento periódico y por ello, para la solicitud de su anulación el término que corre es el mismo que para ella, por serle accesorio.
Así las cosas, la Sala considera que no es cierto que el a quo haya omitió resolver el punto relativo a la excepción de caducidad de la acción propuesta, pues la denegó con base en la norma aplicable.
Ahora bien, en lo que atañe a la falta de legitimación en la causa por activa por indebida integración del litisconsorcio necesario, teniendo en consideración que en el pago de la prestación concurren no solo el Fondo de Previsión del Congreso de la República, quien actúa como demandante, sino también las otras entidades de previsión a las que estuvo vinculado el ex congresista, durante su desempeño laboral, en efecto, la misma no fue resuelta por el a quo, quien se limitó a afirmar que por tener estrecha relación con el fondo del asunto, se tendría como fundamento de defensa en el evento de ser prósperas las pretensiones de restablecimiento del derecho.
En orden a lo anterior, la Sala se ocupará de analizar la excepción planteada, precisando que no hay indebida conformación del litisconsorcio necesario por la parte activa, pues si bien es cierto para el reconocimiento de la pensión concurren además del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, el municipio de Tuquerres, el municipio de Bogotá, la Caja Nacional de Previsión Social y el departamento de Nariño,(2) también lo es que los actos administrativos cuya nulidad se pretende fueron expedidos únicamente por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y por tanto, él estaba legitimado para demandar sus propios actos, aún sin comparecencia de las demás entidades concurrentes en el reconocimiento prestacional, máxime cuando desde el mismo reconocimiento pensional es este quien está a cargo de realizar los pagos mensuales de la prestación —ver arts. 3º y 4º de la parte resolutiva de la Res. 308 de jul. 18/88— y debe mensualmente repetir contra las demás obligadas.
Así las cosas, en el evento de resultar favorables las pretensiones de restablecimiento, que serían las que interesan a las demás entidades concurrentes en el pago de la pensión, con esa misma autonomía, dispondrá la devolución de las porciones que a dichas entidades corresponda; en consecuencia, no hay lugar a declarar probada tal excepción.
Ahora bien, en lo atinente a las excepciones planteadas por la demandada en los alegatos de conclusión,(3) se observa que además de las propuestas en la contestación de la demanda se planteó la de inepta demanda por omisión de la explicación del concepto de violación del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, por falta de coherencia entre los hechos y las pretensiones de la demanda, y por omisión en la enunciación de la parte demandada.
Al respecto, debe decirse que de conformidad con lo previsto en el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil,(4) la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales debe proponerse dentro del término de traslado de la demanda al demandado, no siendo la etapa de traslado para alegar de conclusión, la oportunidad pertinente para el efecto.
Es imprescindible precisar que la Sala no desconoce lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, en virtud del cual cuando el juez encuentre probados hechos que constituyen una excepción, debe reconocerla oficiosamente en la sentencia; no obstante, el a quo no advirtió la configuración de ninguna de ellas; por lo tanto, no hizo pronunciamiento alguno al respecto.
Ocurre lo mismo en esta instancia, en que la Sala considera que no se configuró ninguna de las excepciones previas señaladas por la parte demandada en los alegatos de conclusión y por tal razón declarará no probadas las mismas.
En torno a lo anterior, debe decirse que en el concepto de violación se hizo un análisis general de la manera como la entidad demandante considera que se incurrió en la violación de las normas invocadas; además, citó jurisprudencia en que se ha determinado la manera como tal disposición resulta vulnerada con decisiones como la que se acusa,(5) siendo suficiente tal argumentación, la cual se tuvo como válida como concepto de violación y por ello se procedió a admitir la demanda y seguir el curso normal del proceso; tampoco se observa incoherencia entre los hechos y las pretensiones, pues los primeros dan cuenta de las circunstancias en que fueron expedidos los actos demandados y el pago en que se incurrió a causa de los mismos y las pretensiones buscan la anulación de tales actos y el restablecimiento que podría surgir en consecuencia de su anulación.
Ahora bien, a pesar de no haberse señalado en forma precisa un capítulo específico en que se identifique la parte demandada, ello obedece a que lo que se demanda en este caso son actos administrativos proferidos por la misma entidad demandante, pero que la demanda debe ser notificada a quien es titular de los derechos allí reconocidos, por ello se señaló su nombre, dirección y teléfono en el capítulo notificaciones.
Y, en lo que respecta al análisis del fondo de la controversia, la Sala debe decir que los artículos 17 de la Ley 4ª de 1992 y 5º y 6º de su Decreto Reglamentario 1359 de 1993, disponen la manera como debe establecerse el ingreso base y porcentaje mínimo de la liquidación de la pensión, el reajuste y sustitución de la misma de los senadores y representantes, de la siguiente forma:
“ART. 17.—El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto perciba el congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
No obstante, el Decreto 1359 de 1993 estableció en su artículo 18 que se trata de una reglamentación de carácter especial para quienes tuviesen la calidad de senadores o representantes, y restringió su ámbito de aplicación al precisar que “...en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 tuvieran la calidad de senador o representante a la Cámara” (art. 1º).
Así las cosas, no cabe la menor duda que los decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 hacen una clara diferenciación entre el grupo de los ex congresistas ya pensionados y beneficiarios de un reajuste, y los congresistas pensionados con posterioridad a la Ley 4ª de 1992, para concluir que el reajuste al que tiene derecho el primer grupo es, por una sola vez, equivalente al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los congresistas en el año 1994.
A la anterior conclusión llegó igualmente la Sección Segunda de la corporación, cuando mediante sentencia del 4 de agosto de 2010, Expediente 8418-2005, M.P. Víctor Hernando Alvarado, al analizar este punto dijo:
“Finalmente, esta Sala considera que los estudios que sobre reajuste pensional especial partieron de los artículos 5º, 6º y 7º del Decreto 1359 de 1993 para concluir que este debía ascender al 75% de lo devengado por un congresista al año 1994, no se ajustan a la configuración normativa planteada por el ejecutivo en el referido decreto, pues de conformidad con la distribución en capítulos efectuada se concluye que el decreto en términos generales regula el régimen pensional de los congresistas vinculados con posterioridad a la Ley 4ª de 1992. De forma excepcional, y en un capítulo aparte, el decreto se refirió a una situación pensional adquirida por congresistas pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 y es precisamente la relativa al reajuste especial del artículo 17 ibídem, por lo cual no es preciso hacer extensivas normas aplicables a un conjunto de servidores a otro grupo de personas cuya situación, además de consolidada, fue excepcionalmente regulada por una norma especial.
Esta interpretación no solo atiende al alcance de la facultad que tenía el Ejecutivo en desarrollo de la Ley Marco de Salarios y Prestaciones sino a la diferenciación existente entre ex congresistas y ex magistrados, por un lado; y, congresistas y magistrados, por el otro, lo cual impide que sean tratados de forma igual.
Asimismo, es preciso aclarar que el reajuste pensional en referencia no se erige en un reconocimiento pensional diverso del que previamente le fue otorgado al beneficiario del mismo sino, se reitera, constituye un reajuste especial previsto por el ordenamiento jurídico en consideración a la desigualdad que existía entre el monto de las pensiones de los congresistas pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 y los que lo fueron con posterioridad a ella y que, en atención a criterios de justicia y equidad, se hizo extensivo a los ex magistrados de las altas cortes, tal como ha quedado expuesto en esta providencia”.
De manera que, se reitera, el reajuste especial al que tienen derecho los ex congresistas pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, por una sola vez, es el 50% de la pensión a que tuviera derecho un congresista para el año 1994.
Como se señaló al comienzo de esta providencia, está acreditado que mediante Resolución 308 de julio 18 de 1988 (fls. 36-39) el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconoció una pensión de jubilación a favor del señor Jorge Enrique Oliveros Eraso a partir del 1º de marzo de 1988 en su condición de ex congresista.
Posteriormente, por Resolución 195 de abril 18 de 1995 (fls. 72 a 77) la pensión fue sustituida a la señora Yolanda Arteaga de Oliveros y en ella, además se reconoció el reajuste especial en el equivalente al 75% de lo devengado para esa fecha por un congresista a partir del 1º de enero de 1994; sin embargo, la efectividad de dicho reconocimiento a favor de la demandada tuvo lugar desde el fallecimiento del causante de la prestación, es decir, el 13 de septiembre de 1994.
La resolución anterior fue adicionada mediante Resolución 1143 de octubre 24 de 1995 (fls. 89 a 91), disponiendo el reconocimiento del reajuste desde el 1º de enero de 1994.
El reajuste especial aludido, fue reconocido por los años 1992 y 1993, mediante Resolución 127 de febrero 15 de 1996 (fls. 100 a 103) y se dispuso el reconocimiento de los intereses por mora, según Resolución 1725 de diciembre 30 de 1996 (fls. 110 a 113).
En consecuencia, es evidente que el señor Jorge Enrique Oliveros Eraso no fue pensionado como congresista a partir de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, razón por la cual no puede extendérsele retroactivamente un régimen que fue expedido para los congresistas que se pensionen con posterioridad a la referida ley. En otras palabras, al ex congresista no le resultaban aplicables los artículos 5º a 7º del Decreto 1359 del 12 de junio de 1993, porque estas normas solo están destinadas a quienes se pensionaran a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, como expresamente lo consagró el artículo 1º de dicho decreto.
Y como la pensión fue reconocida al ex congresista con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, solo tenía derecho a que la pensión le fuera reajustada hasta alcanzar el 50% de la pensión que devengaba un congresista para el año 1994, más no en el porcentaje decretado en los actos acusados.
Por último es necesario precisar, como acertadamente lo hizo el a quo, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 modificado por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, el reajuste especial surte efectos a partir del 1º de enero de 1994, por lo que tampoco era posible reconocer intereses moratorios sobre sumas que nunca fueron adeudadas. Sin embargo, no se ordenará reintegrar los pagos efectuados por conceptos tales como mesadas pensionales, reajustes especiales e intereses de mora, etc., pues de conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política se presume en la actuación de los particulares la buena fe, y comoquiera que no obra prueba en contrario que desvirtúe dicha presunción, las pretensiones en este sentido no están llamadas a prosperar.
Finalmente, la Sala debe decir que en torno al argumento de la demandada, según el cual debían inaplicarse los decretos que consagraron el reajuste especial, por ser contrarios a la Constitución Nacional y a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que tal como se precisó al iniciar la parte considerativa de esta providencia, tales decretos ya fueron susceptibles de control por parte de esta corporación, habiéndose mantenido su legalidad, mediante decisión emitida por la Sección Segunda en el proceso de acción de nulidad intentada contra ellos, en que se consideró, entre otras cosas, lo siguiente:
“De otra parte y tal como quedó reseñado en esta providencia, en lo que concierne al cincuenta por ciento (50%), fijado en los artículos 17 del Decreto 1359 de 1993 y 7º del Decreto 1293 de 1994, que lo modificó, tiene unos destinatarios diferentes a los de la ley precitada, que son los ex congresistas pensionados antes de la vigencia de la misma; dicho porcentaje corresponde al reajuste especial cuyo propósito era nivelar la pensión de los ex congresistas a la de los congresistas amparados por esa ley.
Así entonces si, como quedó demostrado, la Ley 4ª de 1992 no consagró un reajuste especial del setenta y cinco por ciento (75%) a favor de los ex congresistas pensionados antes de su vigencia, mal podría asegurarse que la fijación del cincuenta por ciento (50%) afectó alguna situación definida conforme a esa preceptiva, pues si el derecho aducido nunca fue consagrado, tampoco pasó a formar parte del patrimonio de los congresistas pensionados antes de la ley citada, razón suficiente para concluir que no se configuró la violación de los derechos adquiridos”(6).
Así las cosas, no es del caso inaplicar los decretos mencionados, pues los mismos están acorde a la Constitución y la ley. En este orden de ideas, el proveído impugnado será confirmado.
Obra a folio 465 del expediente, poder conferido al abogado Freddy Rolando Pérez Huertas para que actúe como apoderado judicial del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por lo que se reconocerá personería para actuar como tal.
CONFÍRMASE la sentencia proferida el 10 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” dentro del proceso promovido por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República —Fonprecon— contra Yolanda Arteaga de Oliveros.
Reconócese al abogado Freddy Rolando Pérez Huertas, como apoderado del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, conforme a los términos del poder visible a folio 465 del expediente.
(1) Sustituido por el artículo 5º de la Ley 57 de 1887.
(2) Según resolución de reconocimiento pensional (fls. 36 a 39).
(3) Folios 325 a 341.
(4) Aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.
(5) Ver folio 121.
(6) Sentencia de septiembre 29 de 2011, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, expedientes acumulados 110010325000200700023 00; 110010325000200700091 00 y 110010325000200800064 00, Nº internos: 0332-2007; 1771-2007 y 1783-2008.

References: artículo 17
 artículo 7
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 artículo 7
 artículo 17
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 17
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 artículo 136
 artículo 136
 artículo 10
 artículo 136
 artículo 17
 artículo 97
 artículo 306
 artículo 18
 artículo 17
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 artículo 1
 artículo 17
 artículo 7
 artículo 83
 artículo 17
 artículo 5
 resolución 
 artículo 267