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Timestamp: 2017-05-23 22:23:11+00:00

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Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Anforderungen an die Rechnungslegung politischer Parteien im Hinblick auf staatliche Parteienfinanzierung - Rechenschaftspflicht gem Art 21 Abs 1 S 4 GG verlangt auch im Rahmen des § 19 Abs 4 S 3 PartG 1994 die Vorlage eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts
Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03
L e i t s a t z zum Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Juni
2004 - 2 BvR 383/03 - Zu den Rechtsfolgen fehlerhafter
Rechnungslegung einer Partei gemäß Art. 21 Abs. 1
GG. BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvR 383/03 - Im Namen des Volkes In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Christlich Demokratischen Union
Deutschlands, Bundesverband, vertreten durch die Bundesvorsitzende Dr. Angela
Merkel, Klingelhöferstraße 8, 10785 Berlin, - Bevollmächtigte:
Professor Dr. Jörn Ipsen, Luisenstraße 41, 49565 Bramsche, Rechtsanwälte Dr. Christofer Lenz und Dr. Jens
Kaltenborn, Oppenländer Rechtsanwälte, Altenbergstraße 3, 70180 Stuttgart - gegen
Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Februar 2003 - BVerwG 6
B 68.02 -, b) das Urteil des
Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 12. Juni 2002 - OVG 3
B 2.01 -, c) mittelbar: § 19 Abs. 4
Satz 3 Parteiengesetz in der Fassung der Bekanntmachung
vom 31. Januar 1994 (BGBl I S.
149) hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat – unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter Vizepräsident Hassemer, Jaeger, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff am 17. Juni 2004 einstimmig beschlossen: Die Verfassungsbeschwerde wird
zurückgewiesen. Gründe: A. 1 Die Beschwerdeführerin erstrebt im Rahmen der
Parteienfinanzierung die Verpflichtung der Bundesrepublik
Deutschland, bei der Festsetzung der staatlichen Mittel für
das Jahr 1999 auch diejenigen Zuwendungen zu berücksichtigen,
die sie im Jahr 1998 erhalten hat. Sie wendet sich mit der
Verfassungsbeschwerde primär gegen das Berufungsurteil des
Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 12. Juni 2002 (NJW 2002,
S. 2896), mit dem das ihr günstige Urteil des
Verwaltungsgerichts Berlin vom 31. Januar 2001 (NJW
2001, S. 1367) geändert und ihre Klage abgewiesen worden ist.
Darüber hinaus greift sie den Beschluss des
Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Februar 2003 (NJW 2003,
S. 1135) an, mit dem ihre Beschwerde gegen die
Nichtzulassung der Revision im Urteil des
Oberverwaltungsgerichts zurückgewiesen worden ist. I. 2 Die für die Festsetzung staatlicher Mittel im
Rahmen der Parteienfinanzierung für das Rechnungsjahr 1999 zu
Grunde zu legenden Bestimmungen des Parteiengesetzes hatten
nach der insoweit maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom
31. Januar 1994 (BGBl I S.
149) folgenden Wortlaut: 3 Vierter Abschnitt 4 Staatliche Finanzierung 5 § 18 6 Grundsätze und Umfang der staatlichen
Finanzierung 7 (1) Der Staat gewährt den Parteien Mittel als
Teilfinanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz
obliegenden Tätigkeit. ... 8 (2) Das jährliche Gesamtvolumen staatlicher
Millionen Deutsche Mark (absolute Obergrenze). 9 (3) Die Parteien erhalten jährlich im Rahmen
der staatlichen Teilfinanzierung 10 1. eine Deutsche Mark für jede für ihre
jeweilige Liste abgegebene gültige Stimme oder 11 2. eine Deutsche Mark für jede für sie in einem
Wahl- oder Stimmkreis abgegebene gültige Stimme ..., und 12 3. 0,50 Deutsche Mark für jede Deutsche Mark,
die sie als Zuwendung (Mitgliedsbeitrag oder rechtmäßig
erlangte Spende) erhalten haben; ... 13 (4) ... 14 (5) Die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung
erwirtschafteten Einnahmen (§ 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 und
7) nicht überschreiten (relative Obergrenze). Die Summe der
Finanzierung aller Parteien darf die absolute Obergrenze
nicht überschreiten. 15 (6) - (8) ... 16 § 19 17 Festsetzungsverfahren 18 (1) Die Festsetzung und die Auszahlung der
staatlichen Mittel sind von den Parteien schriftlich zum
30. September des jeweils laufenden Jahres beim
Präsidenten des Deutschen Bundestages zu beantragen. Danach
eingehende Anträge bleiben unberücksichtigt. 19 (2) Der Präsident des Deutschen Bundestages
setzt jährlich zum 1. Dezember die Höhe der staatlichen
Mittel für jede anspruchsberechtigte Partei für das laufende
Jahr fest. 20 (3) ... 21 (4) Liegt der Rechenschaftsbericht einer Partei
für das vorangegangene Jahr nicht so rechtzeitig vor, dass er
für die Festsetzung nach Absatz 2 berücksichtigt werden kann,
werden die Zuwendungen aus dem zuletzt vorgelegten
Rechenschaftsbericht vorläufig zu Grunde gelegt. Die
endgültige Festsetzung erfolgt nach Vorlage des
Rechenschaftsberichts für das vorangegangene Jahr. Wird
dieser bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres nicht
eingereicht, erfolgt die endgültige Festsetzung ohne
Berücksichtigung der Zuwendungen an die Partei, die ihren
Rechenschaftsbericht nicht eingereicht hat. Die sich zwischen
der vorläufigen und der endgültigen Festsetzung ergebenden
Unterschiedsbeträge sind mit der nächsten Abschlagszahlung an
die Parteien zu verrechnen oder, wenn keine Verrechnungslage
gegeben ist, auszugleichen. 22 (5) Der Berechnung der relativen Obergrenze
(§ 18 Abs. 5) sind die in den
Rechenschaftsberichten des jeweils vorangegangenen Jahres
veröffentlichten selbst erwirtschafteten Einnahmen zu Grunde
zu legen. 23 (6) Bei der Festsetzung ist zunächst die
absolute Obergrenze (§ 18 Abs. 2) und sodann für jede
Partei die relative Obergrenze (§ 18 Abs. 5)
einzuhalten. Überschreitet die Summe der errechneten
staatlichen Mittel die absolute Obergrenze, besteht der
Anspruch der Parteien auf staatliche Mittel nur in der Höhe,
der ihrem Anteil an dieser Summe entspricht. 24 (7) - (8) ... 25 § 20 26 Abschlagszahlungen 27 (1) Den anspruchsberechtigten Parteien sind auf
Antrag Abschlagszahlungen auf den vom Präsidenten des
Deutschen Bundestages festzusetzenden Betrag zu gewähren.
... 28 (2) ... 29 (3) Die Abschlagszahlungen sind zurückzuzahlen,
soweit sie den festgesetzten Betrag überschreiten oder ein
Anspruch nicht entstanden ist. 30 (4) ... 31 Fünfter Abschnitt 32 Rechnungslegung 33 § 23 34 Pflicht zur öffentlichen
Rechenschaftslegung 35 (1) Der Vorstand der Partei hat über die
Herkunft und die Verwendung der Mittel, die seiner Partei
innerhalb eines Kalenderjahres (Rechnungsjahr) zugeflossen
sind, sowie über das Vermögen der Partei zum Ende des
Kalenderjahres in einem Rechenschaftsbericht öffentlich
Rechenschaft zu geben. 36 (2) Der Rechenschaftsbericht muss vor einem
nach den Vorschriften der §§ 29 bis 31 geprüft werden.
... Er ist bis zum 30. September des dem Rechnungsjahr
folgenden Jahres beim Präsidenten des Deutschen Bundestages
einzureichen und von diesem als Bundestagsdrucksache zu
verteilen. Der Präsident des Deutschen Bundestages kann die
Frist aus besonderen Gründen bis zu drei Monaten verlängern.
... 37 (3) Der Präsident des Deutschen Bundestages
prüft, ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des
Fünften Abschnittes entspricht. ... 38 (4) Der Präsident des Deutschen Bundestages
darf staatliche Mittel für eine Partei nach den §§ 18
und 19 nicht festsetzen, solange ein den Vorschriften des
Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht
nicht eingereicht worden ist. Maßgeblich für Zahlungen nach
§ 18 ist jeweils der für das vorangegangene Jahr
vorzulegende Rechenschaftsbericht, für Zahlungen nach
§ 20 jeweils der im vorangegangenen Jahr vorgelegte
Rechenschaftsbericht. Hat eine Partei diesen
Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des folgenden
Jahres nicht eingereicht, verliert sie den Anspruch auf
staatliche Mittel; die Festsetzungen und Zahlungen an die
übrigen Parteien bleiben unverändert. 39 (5) ... 40 § 23a 41 Rechtswidrig erlangte Spenden 42 (1) Hat eine Partei Spenden rechtswidrig
erlangt oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes
entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht
(§ 25 Abs. 2), so verliert sie den Anspruch auf
staatliche Mittel in Höhe des zweifachen des rechtswidrig
erlangten oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes
entsprechend veröffentlichten Betrages. Die rechtswidrig
angenommenen Spenden sind an das Präsidium des Deutschen
Bundestages abzuführen. 43 (2) - (4) ... 44 § 24 45 Rechenschaftsbericht 46 (1) Der Rechenschaftsbericht besteht aus einer
Einnahmen- und Ausgabenrechnung sowie aus einer
Vermögensrechnung. Er ist nach den Grundsätzen der
ordnungsgemäßen Buchführung unter Berücksichtigung des
Gesetzeszweckes zu erstellen. In den Rechenschaftsbericht der
Gesamtpartei sind die Rechenschaftsberichte jeweils getrennt
nach Bundesverband und Landesverband sowie die
Rechenschaftsberichte der nachgeordneten Gebietsverbände je
Landesverband aufzunehmen. ... 47 (2) Die Einnahmerechnung umfasst: 48 1. Mitgliedsbeiträge und ähnliche regelmäßige
Beiträge, 49 2. Spenden von natürlichen Personen, 50 3. Spenden von juristischen Personen, 51 4. Einnahmen aus Vermögen, 52 5. Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von
Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit
Einnahmen verbundener Tätigkeit, 53 6. staatliche Mittel, 54 7. sonstige Einnahmen, 55 8. Zuschüsse von Gliederungen, 56 9. Gesamteinnahmen nach den Nummern 1 bis
8. 57 (3) Die Ausgaberechnung umfasst: 58 1. Personalausgaben, 59 2. Ausgaben des laufenden
Geschäftsbetriebes, 60 3. Ausgaben für allgemeine politische
Arbeit, 61 4. Ausgaben für Wahlkämpfe, 62 5. Zinsen, 63 6. sonstige Ausgaben, 64 7. Zuschüsse an Gliederungen, 65 8. Gesamtausgaben nach den Nummern 1 bis 7. 66 (4) Die Vermögensrechnung umfasst: 67 1. Besitzposten: 68 I. Anlagevermögen: 69 1. Haus- und Grundvermögen, 70 2. Geschäftsstellenausstattung, 71 3. Finanzanlagen; 72 II. Umlaufvermögen: 73 1. Forderungen an Gliederungen, 74 2. Forderungen auf staatliche Mittel, 75 3. Geldbestände, 76 4. sonstige Vermögensgegenstände; 77 III. Gesamtbesitzposten; 78 2. Schuldposten: 79 I. Rückstellungen: 80 1. Pensionsverpflichtungen, 81 2. sonstige Rückstellungen; 82 II. Verbindlichkeiten: 83 1. Verbindlichkeiten gegenüber
Gliederungen, 84 2. Verbindlichkeiten gegenüber
Kreditinstituten, 85 3. sonstige Verbindlichkeiten; 86 III. Gesamte Schuldposten; 87 3. Reinvermögen (positiv oder negativ). 88 (5) - (9) ... 89 § 25 90 Spenden 91 (1) Parteien sind berechtigt, Spenden
anzunehmen. Ausgenommen hiervon sind: 92 1. - 6. ... 93 (2) Spenden an eine Partei oder einen oder
mehrere ihrer Gebietsverbände, deren Gesamtwert in einem
Kalenderjahr (Rechnungsjahr) 20.000 Deutsche Mark übersteigt,
sind unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders
sowie der Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht zu
verzeichnen. 94 (3) ... 95 § 27 96 Einzelne Einnahmearten 97 (1) ... 98 (2) Bei den in § 24 Abs. 2 Nr. 4 und 5
genannten Einnahmequellen ist der Reinertrag einzusetzen. Die
Ausweisungspflicht nach § 24 Abs. 2 Nr. 2 und 3 und Abs.
5 bleibt unberührt. Sonstige Einnahmen nach § 24 Abs. 2
Nr. 7 sind aufzugliedern und zu erläutern, soweit sie bei
einer der in § 24 Abs. 1 aufgeführten Gliederungen mehr
als 5 vom Hundert der Summe der Einnahme aus den Nummern 1
bis 6 ausmachen. 99 (3) ... 100 § 28 101 Pflicht zur Buchführung 102 Die Parteien haben Bücher über ihre
rechenschaftspflichtigen Einnahmen und Ausgaben sowie über
ihr Vermögen zu führen. Dabei ist nach den Grundsätzen
ordnungsgemäßer Buchführung unter Berücksichtigung des
Gesetzeszweckes zu verfahren. Die Rechnungsunterlagen sind
sechs Jahre, Bücher, Bilanzen und Rechenschaftsberichte zehn
Jahre aufzubewahren. Die Aufbewahrungsfrist beginnt mit
Ablauf des Rechnungsjahres. 103 § 29 104 Prüfung des Rechenschaftsberichts 105 (1) Die Prüfung nach § 23 Abs. 2 Satz 1
und Abs. 3 erstreckt sich auf die Bundespartei, ihre
Landesverbände sowie nach Wahl des Prüfers auf mindestens
vier nachgeordnete Gebietsverbände. 106 (2) Der Prüfer kann von den Vorständen und den
von ihnen dazu ermächtigten Personen alle Aufklärungen und
Nachweise verlangen, welche die sorgfältige Erfüllung seiner
Prüfungspflicht erfordert. Es ist ihm insoweit auch zu
gestatten, die Unterlagen für die Zusammenstellung des
Rechenschaftsberichts, die Bücher und Schriftstücke sowie die
Kassen- und Vermögensbestände zu prüfen. 107 (3) Der Vorstand des zu prüfenden
Gebietsverbandes hat dem Prüfer schriftlich zu versichern,
dass in dem Rechenschaftsbericht alle
rechenschaftspflichtigen Einnahmen, Ausgaben und
Vermögenswerte erfasst sind. Auf die Versicherung der
Vorstände nachgeordneter Gebietsverbände kann Bezug genommen
werden. Es genügt die Versicherung des für die
Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitgliedes. 108 § 30 109 Prüfungsbericht und Prüfungsvermerk 110 (1) Das Ergebnis der Prüfung ist in einem
schriftlichen Prüfungsbericht niederzulegen, der dem Vorstand
der Partei und dem Vorstand des geprüften Gebietsverbandes zu
übergeben ist. 111 (2) Sind nach dem abschließenden Ergebnis der
Prüfung keine Einwendungen zu erheben, so hat der Prüfer
durch einen Vermerk zu bestätigen, dass nach pflichtgemäßer
Prüfung auf Grund der Bücher und Schriften der Partei sowie
der von den Vorständen erteilten Aufklärungen und Nachweise
der Rechenschaftsbericht in dem geprüften Umfang (§ 29
Abs. 1) den Vorschriften dieses Gesetzes entspricht. Sind
Einwendungen zu erheben, so hat der Prüfer in seinem
Prüfungsvermerk die Bestätigung zu versagen oder
einzuschränken. Die geprüften Gebietsverbände sind im
Prüfungsvermerk namhaft zu machen. 112 (3) ... II. 113 1. a) Die Beschwerdeführerin beantragte mit
Schreiben vom 4. Januar 1999 die Festsetzung und
Auszahlung staatlicher Mittel aus der Parteienfinanzierung
für das Jahr 1999 und reichte am 30. September 1999 den
Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 ein. Mit Bescheid vom
24. November 1999 setzte der Präsident des Deutschen
Bundestages in seiner Funktion als mittelverwaltende Stelle
(vgl. § 21 Abs. 2 PartG) die auf die Beschwerdeführerin
entfallenden staatlichen Mittel für das Jahr 1999
vorbehaltlich der noch nicht vorgelegten
Rechenschaftsberichte der anderen anspruchsberechtigten
Parteien auf 76.594.112,55 DM fest und überwies ihr nach
Abzug der bereits geleisteten Abschlagszahlungen einen Betrag
von 17.741.168,14 DM. Am 30. Dezember 1999 reichte die
Beschwerdeführerin einen geänderten Rechenschaftsbericht für
das Jahr 1998 ein. Die Änderung betraf Mittelzuflüsse noch
ungeklärter Herkunft im Zeitraum von 1993 bis 1998 in Höhe
von rund 2,4 Millionen DM, die in den Rechenschaftsberichten
nicht zutreffend berücksichtigt worden waren. 114 b) Am 14. Januar 2000 wurde bekannt, dass der
Landesverband Hessen der Beschwerdeführerin Ende 1983 ein
Guthaben von 20,8 Millionen DM in die Schweiz transferiert,
dort angelegt und 1993 in eine Stiftung mit dem Namen
"Zaunkönig" in Liechtenstein eingebracht hatte. Dieses
Vermögen und die Erträge hieraus flossen in den Folgejahren
in den Landesverband Hessen zurück, wo sie zum Teil als
sonstige Einnahmen verbucht, später wahrheitswidrig als
Vermächtnisse von jüdischen Mitbürgern deklariert oder für
Wahlkampfzwecke sowie sonstige Anschaffungen und Aktivitäten
verbraucht wurden. Der im Jahr 1998 hiervon noch vorhandene
Vermögensbestand des Landesverbandes in Höhe von rund
18 Millionen DM war weder in dem Rechenschaftsbericht
vom 30. September 1999 noch in der korrigierten Version
vom 30. Dezember 1999 ausgewiesen. Mit Schreiben vom
28. Januar 2000 berichtigte die Beschwerdeführerin den
Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 um ein Reinvermögen
ihres Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18,2 Millionen
DM. 115 c) Nachdem die Beschwerdeführerin Gelegenheit
hatte, ihre Rechtsauffassung mit Schreiben vom 12. Februar
2000 nochmals darzulegen, setzte der Präsident des Deutschen
Bundestages mit Bescheid vom 14. Februar 2000 die staatlichen
Mittel für die Beschwerdeführerin endgültig auf 35.246.225,13
DM mit der Begründung fest, Zuwendungen an die Gesamtpartei
dürften gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG nicht
berücksichtigt werden, weil die Beschwerdeführerin bis zum
31. Dezember 1999 keinen inhaltlich richtigen, den
Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes
entsprechenden Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998
eingereicht habe. Auf den Unterschiedsbetrag zwischen den auf
Grund vorläufiger Festsetzung geleisteten Zahlungen und dem
sich auf Grund endgültiger Festsetzung ergebenden Betrag in
Höhe von 41.347.887,42 DM rechnete er die erste
Abschlagszahlung an die Beschwerdeführerin für das Jahr 2000
in Höhe von 5.499.850,53 DM an und forderte im Übrigen
35.848.036,89 DM zurück. 116 Die der Beschwerdeführerin verweigerten Mittel
wurden durch weitere Bescheide vom 14. Februar 2000 auf
die sonstigen dem Grunde nach anspruchsberechtigten Parteien
verteilt. Dadurch ergaben sich für die übrigen
anspruchsberechtigten Parteien höhere Gesamtbeträge. 117 2. Die Beschwerdeführerin erhob gegen den
Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 14.
Februar 2000 Klage. Sie begehrte die Verpflichtung der
Bundesrepublik Deutschland, die Mittel der staatlichen
41.034.825,23 DM zu erhöhen. Ferner focht sie die an die
übrigen anspruchsberechtigten Parteien ergangenen Bescheide
an, soweit diese höhere Gesamtbeträge zu deren Gunsten
ausweisen. Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt und
verpflichtete den Präsidenten des Deutschen Bundestages, zu
Gunsten der Beschwerdeführerin einen zusätzlichen Betrag an
staatlicher Teilfinanzierung in der beantragten Höhe
festzusetzen. 118 3. Auf die hiergegen zugelassene Berufung
änderte das Oberverwaltungsgericht mit der nunmehr
angegriffenen Entscheidung das Urteil des Verwaltungsgerichts
und wies die Klage ab. Es folgte der Auffassung des
Präsidenten des Deutschen Bundestages, dass der von der
Beschwerdeführerin für das Jahr 1998 fristgerecht vorgelegte
Rechenschaftsbericht unrichtig gewesen sei, weil er das ins
Ausland verbrachte Vermögen des Landesverbandes Hessen in
Höhe von rund 18,2 Millionen DM nicht ausgewiesen habe. Der
Rechenschaftsbericht habe daher nicht den Vorschriften des
Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprochen. 119 a) Die Verpflichtung der Parteien, einen den
(§§ 23 bis 31) entsprechenden Rechenschaftsbericht
einzureichen, folge aus § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994,
der bestimme, dass der Präsident des Deutschen Bundestages
staatliche Mittel für eine Partei nach § 18 und
§ 19 PartG nicht festsetzen dürfe, solange ein den
genannten Vorschriften entsprechender Rechenschaftsbericht
nicht eingereicht sei. Nur ein materiell richtiger
Rechenschaftsbericht entspreche den Vorschriften des Fünften
Abschnitts des Parteiengesetzes. Dies ergebe sich bereits aus
dem Wortlaut des § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG, der die
Vorlage nicht nur eines Rechenschaftsberichts, sondern eines
den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden
Berichts verlange und damit auf die dort enthaltenen Normen
Bezug nehme. Diese regelten mehr als die an einen
Rechenschaftsbericht zu stellenden formalen
Anforderungen. 120 So sei der Rechenschaftsbericht gemäß
§ 24 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 nach den Grundsätzen der
Gesetzeszwecks zu erstellen. Zu den Grundsätzen der
ordnungsgemäßen Buchführung gehörten auch die Richtigkeit
(vgl. § 239 Abs. 2, § 243 Abs. 1, § 264 Abs. 2
Satz 1 HGB) und Vollständigkeit (vgl. § 239 Abs. 2,
§ 246 Abs. 1 HGB) des Jahresabschlusses. Zu
berücksichtigen sei des Weiteren der Zweck des
Parteiengesetzes, die Durchsetzung des Transparenzgebots des
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, das die Parteien verpflichte,
über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr
Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben. Entsprechendes
schreibe auch § 23 Abs. 1 PartG einfach-rechtlich vor.
All diese Ziele seien nur durch einen materiell richtigen
Rechenschaftsbericht zu erreichen. Für das Erfordernis
materieller Richtigkeit des Rechenschaftsberichts sprächen
ferner auch die seine Prüfung betreffenden Vorschriften (vgl.
§ 23 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 PartG 1994). 121 Die Notwendigkeit eines materiell richtigen
Rechenschaftsberichts als Voraussetzung einer
Mittelbewilligung gemäß § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994
habe Auswirkungen auch auf die Auslegung weiterer im
Zusammenhang mit der Bewilligung stehender Vorschriften, vor
allem des die Folgen einer nicht fristgerechten Vorlage des
Rechenschaftsberichts regelnden § 19 Abs. 4 Satz 3
und des § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994. Der Begriff des
Rechenschaftsberichts in § 19 Abs. 4 Satz 3 und
§ 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 sei derselbe wie in
§ 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994. Dies ergebe sich bereits
aus der Gesetzesformulierung. § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG
verweise ausdrücklich auf § 19 PartG, wenn er bestimme,
dass staatliche Mittel nach § 18 und § 19 PartG
nicht festgesetzt werden dürften, solange ein den
Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender
Rechenschaftsbericht nicht eingereicht sei. 122 Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG verlange keinen
uneingeschränkt richtigen und vollständigen
Rechenschaftsbericht. Vielmehr erlaube die in Art. 21
Abs. 3 GG eröffnete Regelungsbefugnis dem Gesetzgeber gewisse
Einschränkungen der Offenlegungspflicht, die allerdings
ihrerseits mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift vereinbar
sein müssten. Sinn und Zweck des Art. 21 Abs. 1
Satz 4 GG sei die Unterrichtung der Wähler, der
Mitglieder der eigenen Partei und der konkurrierenden
Parteien über die zur Verfügung stehenden Mittel und
Grundlagen der Finanzierung. Hiervon ausgehend könnten bei
der Rechnungslegung gemäß §§ 23 ff. PartG Fehler
außer Betracht bleiben, die für das Informationsinteresse der
genannten Personengruppen nicht von Belang und damit
unwesentlich seien. Was von Belang sei, entziehe sich
allerdings einer starren prozentualen Festlegung. Es sei
vielmehr jeweils im Einzelfall unter Berücksichtigung von
Sinn und Zweck der Rechenschaftspflicht der Parteien zu
entscheiden, ob ein Fehler im Rechenschaftsbericht dazu
führe, dass dieser nicht den Vorschriften des Fünften
Abschnitts des Parteiengesetzes entspreche. Bei dieser
Entscheidung habe der Präsident des Deutschen Bundestages
weder einen Beurteilungs- noch einen Ermessensspielraum.
Seine Entscheidung sei in vollem Umfang gerichtlich
überprüfbar. 123 Gegen § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 bestünden auch keine
verfassungsrechtlichen Bedenken. Der teilweise oder gänzliche
Anspruchsverlust bei nicht fristgerechter Vorlage eines
materiell richtigen Rechenschaftsberichts stelle keinen
Eingriff in einen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf
staatliche Teilfinanzierung dar. Ein solcher Anspruch bestehe
nicht. Dementsprechend komme § 19 Abs. 4 Satz 3 und
§ 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 auch kein
Eingriffscharakter zu. Diese Vorschriften regelten vielmehr
im Rahmen der Leistungsverwaltung die Folgen, die sich
ergäben, wenn die Bewilligungsvoraussetzung, einen materiell
richtigen Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht
fristgerecht erfüllt werde. Eine Sanktion im Sinne einer
Strafe sei damit nicht verbunden. Infolgedessen komme es auch
auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit
verschuldensunabhängiger Sanktionen nicht an. Ferner sei der
Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, der auch für
die Gewährung staatlicher Finanzierungshilfen gelte, nicht
verletzt. Der Gesetzgeber habe im Parteiengesetz die
Voraussetzungen für die Bewilligung staatlicher Mittel für
alle Parteien einheitlich geregelt. Sie hänge unter anderem
von der fristgerechten Einreichung eines materiell richtigen
Rechenschaftsberichts ab. Alle Parteien hätten die gleiche
Chance, diese Voraussetzung zu erfüllen und damit an der
staatlichen Parteienfinanzierung teilzunehmen. 124 Die Beschwerdeführerin habe bis zum 31.
des Parteiengesetzes entsprechenden, materiell richtigen
Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 eingereicht. In dem am
30. Dezember 1999 eingereichten korrigierten
Rechenschaftsbericht habe das ins Ausland verbrachte Vermögen
des Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18,2 Millionen DM
gefehlt. Der Rechenschaftsbericht sei daher in einem
wesentlichen Punkt unrichtig. Das habe gemäß § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 den Verlust des
zuwendungsbezogenen Anteils der staatlichen Teilfinanzierung
in Höhe von 41.034.825,23 DM zur Folge. 125 b) Des Weiteren hänge die Entscheidung des
Rechtsstreits auch nicht von der Bewertung des
Rechenschaftsberichts der SPD ab. Vielmehr sei in dem den
Rechenschaftsbericht dieser Partei betreffenden Verfahren zu
entscheiden, ob deren Bericht wesentlich fehlerhaft sei mit
der Folge, dass auch dieser Partei gemäß § 19 Abs. 4
Satz 3 PartG 1994 der zuwendungsbezogene Anteil der
staatlichen Parteienfinanzierung für das Festsetzungsjahr
1999 nicht zustehe und damit den anderen
anspruchsberechtigten Parteien, also auch der
Beschwerdeführerin, zugute komme. Dementsprechend bedürfe es
vorliegend auch keiner Aufklärung von Vorgängen im
Zusammenhang mit dem Rechenschaftsbericht der SPD. 126 Rechtsgrundlage der Rückforderung des
Präsidenten des Deutschen Bundestages sei § 19 Abs. 4
Satz 4 PartG 1994. Danach seien die sich zwischen der
vorläufigen und der endgültigen Festsetzung ergebenden
Unterschiedsbeträge mit der nächsten Abschlagszahlung zu
verrechnen. Entsprechend sei der Präsident des Deutschen
Bundestages verfahren. 127 4. Die hiergegen von der Beschwerdeführerin
erhobene Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision
wurde vom Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen. Dieses
führte zur Begründung im Wesentlichen Folgendes aus: 128 a) Die Rechtssache habe keine grundsätzliche
Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), soweit die
Beschwerdeführerin zu dem vom Oberverwaltungsgericht
aufgestellten Rechtssatz, die Bewilligung staatlicher Mittel
an eine politische Partei setze die fristgemäße Einreichung
eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts voraus,
Fragen aufwerfe. Diese beträfen auslaufendes Recht und
rechtfertigten nicht die Zulassung der Revision. Ferner sei
das Oberverwaltungsgericht auch nicht, wie die
Beschwerdeführerin meine, von einem Rechtssatz, den das
Bundesverfassungsgericht aufgestellt habe, abgewichen. Die
Revision könne deshalb auch nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr.
2 VwGO zugelassen werden. 129 b) Auch die von der Beschwerdeführerin
aufgeworfene Frage, ob § 18 Abs. 2 und Abs. 5 Satz 2
sowie § 19 Abs. 6 PartG 1994 so auszulegen seien, dass
auch dann die in § 18 Abs. 2 PartG genannte Summe
(absolute Obergrenze) vollständig festzusetzen und
auszuzahlen sei, wenn einzelne anspruchsberechtigte Parteien
(vgl. § 18 Abs. 4 PartG 1994) wegen Nichterfüllung von
Bewilligungsvoraussetzungen (Antragstellung, Einreichung des
Rechenschaftsberichts) ganz oder teilweise bei der Vergabe
der staatlichen Mittel nicht berücksichtigt würden, bedürfe
keiner Erörterung in einem Revisionsverfahren. Sie sei ohne
weiteres zu bejahen. Die Notwendigkeit einer Umverteilung der
staatlichen Mittel auf die anderen Parteien beim
Anspruchsausfall einer Partei ergebe sich aus § 19 Abs.
6 Satz 2 PartG 1994 selbst. Überschreite die Summe der
errechneten staatlichen Mittel die absolute Obergrenze, so
bestehe nach dieser Vorschrift der Anspruch der Parteien auf
staatliche Mittel nur in der Höhe, der ihrem Anteil an dieser
Summe entspreche. Das Gesetz gehe davon aus, dass die
Parteien staatliche Mittel grundsätzlich in der Höhe
beanspruchen könnten, die sich in Anwendung des § 18
Abs. 3 PartG errechne. Da die Summe der Finanzierung aller
Parteien ein bestimmtes jährliches Gesamtvolumen nicht
überschreiten dürfe (absolute Obergrenze; § 18 Abs. 2
und Abs. 5 Satz 2, § 19 Abs. 6 Satz 1 PartG 1994), seien
die errechneten Beträge zu kürzen. Hierzu seien die Anteile
der einzelnen Parteien an der Summe der errechneten Beträge
zu ermitteln; das Gesamtvolumen der staatlichen Mittel werde
entsprechend diesen Anteilen auf die Parteien verteilt. Nur
bei dieser Auslegung seien die Vorschriften des § 19
Abs. 4 Satz 3 und des § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994
verständlich. Die Regelung des § 23 Abs. 4 Satz 3 2.
Halbsatz PartG 1994 wäre überflüssig, wenn es keine
Umverteilung der zuwendungsbezogenen Mittel nach § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG gäbe. Ferner liefe die in § 19 Abs.
4 Satz 3 PartG 1994 gewählte Formulierung leer, wenn man
nicht von einer Umverteilung ausgehe. 130 c) Auch die von der Beschwerdeführerin
aufgeworfene Frage, ob eine vollständige Festsetzung und
Auszahlung der in § 18 Abs. 2 PartG genannten Summe
(absolute Obergrenze) noch mit verfassungsrechtlichen
Vorgaben vereinbar sei, wenn einzelne anspruchsberechtigte
Parteien (§ 18 Abs. 4 PartG) wegen Nichterfüllung von
Bewilligungsvoraussetzungen ganz oder teilweise bei der
Vergabe der staatlichen Mittel nicht zu berücksichtigen
seien, könne die Durchführung eines Revisionsverfahrens nicht
rechtfertigen. 131 Der Grundsatz der Chancengleichheit der
Parteien werde bei der staatlichen Teilfinanzierung zunächst
beanspruchen könnten, wenn sie die Voraussetzungen gemäß
§ 18, § 19, § 23 PartG 1994 erfüllten. Des
Weiteren sei - klammere man den Einfluss der absoluten
Obergrenze zunächst aus - davon auszugehen, dass
verfassungsrechtlich bedenkenfrei jede Partei die gemäß
§ 18 Abs. 3 PartG errechneten Mittel im Rahmen der
relativen Obergrenze (vgl. § 18 Abs. 5, § 19 Abs. 1
Satz 1 PartG 1994) in vollem Umfang beanspruchen könne. Die
Ansicht der Beschwerdeführerin, bei Ausscheiden einer Partei
aus der staatlichen Parteienfinanzierung vermindere sich
deren Finanzkraft, weshalb auch der Finanzbedarf der
konkurrierenden Parteien sinke, mit der Folge, dass dem -
gewissermaßen in der Gestalt eines Pairing - bei der
Mittelzuweisung Rechnung zu tragen sei, stoße bereits von den
tatsächlichen Grundannahmen her auf Bedenken. Zur Begründung
einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung könne sie
jedenfalls schon deshalb nicht herangezogen werden, weil auf
diese Weise bewilligungserhebliche Fehler einer Partei zu
Mittelkürzungen bei den anderen Parteien führen müssten. Es
liege auf der Hand, dass dieses Ergebnis für die anderen
Parteien schlechthin unzumutbar wäre. 132 Daran ändere auch der Umstand nichts, dass
wegen der Begrenzung der staatlichen Finanzierung auf die
absolute Obergrenze die Parteien faktisch nicht die
errechneten Mittel, sondern nur einen diesen Mitteln
entsprechenden Anteil an dem durch die absolute Obergrenze
bestimmten Betrag erhielten. Für den Vergleich zwischen den
geminderte staatliche Mittel erhielten, sei es unter
der verfügbaren Mittel mehr oder weniger gekürzt ausbezahlt
erhielten. 133 Der von der Beschwerdeführerin herangezogene
Begriff des Sanktionsdoppelungseffekts umschreibe zwar
plastisch die tatsächlichen Auswirkungen der Anspruchseinbuße
aus der Sicht der Partei, die die Bewilligungsvoraussetzungen
verfehlt habe; er werde aber der rechtlichen Struktur der
staatlichen Teilfinanzierung nicht gerecht. Für den Zweck der
Parteienfinanzierung stünden aus übergeordneten Gründen
Verfügung (absolute Obergrenze). Andererseits hätten die
bewilligungsberechtigten Parteien Ansprüche in
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Höhe. Diese
Ansprüche würden nach Maßgabe der vorhandenen Mittel erfüllt.
Es finde also nicht etwa, wie die Beschwerdeführerin
suggeriere, ein Mitteltransfer von den Parteien, die in einem
Jahr keine oder verminderte staatliche Mittel erhielten, auf
in die Wettbewerbssituation statt. Vielmehr erhöhe sich
gewissermaßen die Erfüllungsquote bei den
bewilligungsberechtigten Parteien, wenn andere Parteien
weniger Mittel erhielten. Eine Wettbewerbsverzerrung im Sinne
eines Eingriffs in die Chancengleichheit liege darin ebenso
wenig wie beispielsweise in den Fällen der
Wirtschaftsförderung, in denen vorhandene Mittel vollständig
allein unter diejenigen Bewerber verteilt würden, die die
Voraussetzungen erfüllten, während Konkurrenten, bei denen
dies nicht der Fall sei, leer ausgingen. III. 134 1. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin die Verletzung von Art. 2 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 und Art. 21 Abs.
1 GG. Mittelbar wendet sie sich gegen § 19 Abs. 4 Satz 3
PartG, den sie für verfassungswidrig hält. Sie sei nicht in
der Lage, den von ihr zurückgeforderten Betrag vollständig
aufzubringen. Ihre Überschuldung zum 31. Dezember 2002
betrage 17 Mio. Euro. Von der Rückforderung sei sie
existenziell betroffen. Im Einzelnen trägt sie vor: 135 a) Das Oberverwaltungsgericht habe in seiner
Entscheidung die in Wortlaut, Entstehungsgeschichte und
systematischem Zusammenhang eindeutige Regelung des § 19
Abs. 4 PartG 1994 auf Grund eigener rechtspolitischer
Vorstellungen verändert und im Wege der Analogie als
Sanktionsnorm für den Fall angesehen, dass eine Partei einen
inhaltlich fehlerhaften Rechenschaftsbericht abgebe. Damit
habe das Gericht eine vom Gesetzgeber eindeutig getroffene
Entscheidung durch eine judikative Lösung ersetzt, die im
Parlament mit diesem Inhalt nicht erreichbar gewesen
wäre. 136 Zugleich verletze die vom
Oberverwaltungsgericht in unzulässiger Überschreitung der
Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung vorgenommene Analogie
die Beschwerdeführerin in ihrem Recht auf Chancengleichheit
(Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG), weil
sie einen vom Gesetzgeber nicht beabsichtigten
Umverteilungseffekt zur Folge habe. 137 Schließlich verstoße das Urteil des
Oberverwaltungsgerichts gegen das Willkür- und das
Übermaßverbot, weil zwischen der im Wege der Analogie
begründeten Sanktion und dem der Beschwerdeführerin
vorgeworfenen Rechtsverstoß keine Konnexität bestehe und auch
ein Verhältnis der Proportionalität nicht gewahrt sei. Die
Voraussetzungen für einen Anspruchsverlust hinsichtlich des
zuwendungsbezogenen Anteils an der staatlichen
Parteienfinanzierung lägen nicht vor, weil die
Beschwerdeführerin ihren Rechenschaftsbericht für das Jahr
1998 am 30. Dezember 1999 beim Präsidenten des Deutschen
Bundestages eingereicht habe. Dieses Ergebnis werde letztlich
auch durch die Ausführungen der "Kommission unabhängiger
Sachverständiger zur Parteienfinanzierung" gestützt, die in
ihrem Bericht vom 17. März 1999 (BTDrucks 14/637, S. 29) zu
dem Ergebnis komme, dass eine gesetzliche Regelung
erforderlich sei, die klarstellen solle, dass ein
Rechenschaftsbericht nur dann als fristgerecht vorgelegt
gelte, wenn er den im Parteiengesetz zu definierenden
wesentlichen Vorschriften entspreche. 138 Diese Anwendungsprobleme seien nicht im Wege
der Gesetzesauslegung zu bewältigen. Statt sich hieran zu
orientieren, habe sich die Bundestagsverwaltung zu einer
administrativen Rechtsfortbildung entschlossen und im Wege
der Analogie den Anspruchsverlust nach § 19 Abs. 4 Satz
3 PartG 1994 auf eine vom Gesetz nicht bestimmte
Fallkonstellation übertragen. 139 b) Das Oberverwaltungsgericht habe sich diese
administrative Rechtsfortbildung zu Eigen gemacht und eine
rechtsstaatlich unzulässige richterliche Rechtsfortbildung
vorgenommen, indem es einen, einen Geldbestand des
Landesverbandes Hessen nicht ausweisenden,
Rechenschaftsbericht einem nicht eingereichten
Rechenschaftsbericht gleichgestellt habe, um einen
Anspruchsverlust bezüglich des Zuwendungsanteils zu bewirken
und eine vermeintliche Lücke im Parteiengesetz zu schließen.
Damit habe das Oberverwaltungsgericht eine Vielzahl
unlösbarer Folgeprobleme aufgeworfen und verfassungswidrige
Rechtsfolgen bewirkt, die zur Unzulässigkeit der
Rechtsfortbildung führten. 140 aa) Die vom Oberverwaltungsgericht
vorgenommene Analogie werfe zunächst die Frage auf, auf
welche Weise die Bundestagsverwaltung inhaltliche Mängel, die
in einer Differenz zwischen Bericht und Wirklichkeit
bestünden, überhaupt feststellen könne. In einem Vermerk der
Abteilung Parlamentarische Dienste vom 9. Dezember 1999
heiße es hierzu unter anderem, "die Möglichkeiten zur
Sachverhaltsaufklärung durch den Bundestagspräsidenten als
mittelverwaltende Behörde" seien "vom Gesetz bewusst auf eine
Plausibilitätskontrolle beschränkt". Eine gesetzliche
Regelung, die sich einerseits auf eine
Plausibilitätskontrolle beschränke, andererseits aber reine
Zufallsfunde stets mit der Rechtsfolge des § 19 Abs. 4
Satz 3 PartG 1994 belege, sei rechtsstaatlich nicht
vertretbar und mit diesem Inhalt auch in einem
parlamentarischen Verfahren nicht erreichbar gewesen. 141 bb) Die Regelung des § 19 Abs. 4 Satz 3
PartG 1994 erfasse notwendigerweise den gesamten
Zuwendungsanteil einer Partei, kenne also keine an Art und
Ausmaß des betreffenden Fehlers oder Mangels im
Rechenschaftsbericht orientierte Abstufung. Da das
Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang unwesentliche
Fehler von der Rechtsfolge des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG
1994 ausnehmen wolle, stelle sich nicht nur die Frage, wie
wesentliche von unwesentlichen Fehlern zu unterscheiden
seien, sondern auch die Frage nach der Zuständigkeit für eine
derartige Entscheidung. Bereits die Schwierigkeit einer
solchen Differenzierung an sich und der Umstand, dass der
Bundestagspräsident sie auf Grund völlig ungesicherter
Kriterien treffen müsse, sprächen entscheidend dagegen, dass
eine derartige Regelung im parlamentarischen
Gesetzgebungsverfahren erreichbar gewesen wäre. 142 Des Weiteren werfe die analoge Anwendung von
§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 das Problem auf, dass es
an jeglicher Proportionalität zwischen dem Fehler und dem als
Rechtsfolge eintretenden Anspruchsverlust fehle. Dieses
Folgeproblem sei prinzipiell unlösbar, weil der
Anspruchsverlust auf Grund des der Regelung des § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 immanenten Prinzips des Alles oder
Nichts stets den gesamten zuwendungsbezogenen Anteil
erfasse. 143 cc) Führe eine Partei Vermögensbestandteile,
die ihr über einen längeren Zeitraum hinweg zustanden, im
Rechenschaftsbericht nicht auf, so habe die vom
Oberverwaltungsgericht vorgenommene Analogie zur Folge, dass
nicht nur der jeweils letzte, sondern schlichtweg jeder
vorhergehende Rechenschaftsbericht den Vorschriften des
Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes nicht entspreche. Da
der Präsident des Deutschen Bundestages staatliche Mittel
nach § 18 und § 19 PartG nicht festsetzen dürfe,
solange ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts
entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden
sei (vgl. § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994), seien
folgerichtig alle auf der Grundlage der unvollständigen
Rechenschaftsberichte ergangenen Festsetzungsbescheide
rechtswidrig. Rechtswidrige Bescheide könnten, auch nachdem
sie unanfechtbar geworden seien, gemäß § 48 Abs. 1 Satz
1 VwVfG mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen
werden. Es liege deshalb im Ermessen (vgl. § 48 Abs. 1
Satz 1 VwVfG) des Präsidenten des Deutschen Bundestages, auch
in der Vergangenheit erlassene Bescheide zurückzunehmen und
hierdurch die Voraussetzungen für einen Erstattungsanspruch
nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG zu schaffen. 144 Bei der Rücknahme von Bescheiden für die
Vergangenheit entfalle jede Möglichkeit, fehlende oder
unrichtige Angaben im Rechenschaftsbericht zu berichtigen.
Aus diesem Grunde habe die vom Oberverwaltungsgericht
vorgenommene Analogie zwingend zur Folge, dass die nach einer
Rücknahme des Festsetzungsbescheides Platz greifende
Rückforderung sämtliche staatlichen Mittel für den
betreffenden Zeitraum umfasse. Damit könne der Präsident des
Deutschen Bundestages Erstattungsansprüche gegen eine Partei
begründen, deren Geltendmachung diese der finanziellen Basis
ihrer politischen Tätigkeit beraube. 145 dd) Sowohl das Landgericht Bonn als auch das
Landgericht Wiesbaden seien in ihren Entscheidungen zur
strafrechtlichen Beurteilung der Verbuchung von Geldern für
Parteizwecke als Untreue davon ausgegangen, dass es für die
Annahme eines Nachteils im Sinne des § 266 Abs. 1 StGB
auf die Vorschriften des Parteiengesetzes ankomme. Die
dadurch begründete Parteienrechtsakzessorietät des
Untreuetatbestandes setze voraus, dass die Vorschriften des
Parteiengesetzes über den Anspruchsverlust eindeutig seien
und auf Grund ihres eindeutigen Wortlauts angewandt würden.
Da dies nach der vom Oberverwaltungsgericht vorgenommenen
Analogiebildung nicht (mehr) der Fall sei, liege für jeden
Beschuldigten eine Verletzung des Art. 103 Abs. 2 GG
nahe. Eine durch eine solche Analogie belastete Partei werde
in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung
mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG)
verletzt. 146 ee) Folge man der Logik des Urteils des
Oberverwaltungsgerichts, so sei § 23a PartG mit der
Einführung des § 19 Abs. 4 PartG 1994 obsolet
geworden. Denn jede nicht publizierte Spende mache hiernach
den Rechenschaftsbericht unvollständig und stelle somit einen
Verstoß gegen die Rechtspflicht der Parteien dar, einen
vollständigen und wahrheitsgemäßen Rechenschaftsbericht
abzugeben. Diese offensichtliche Unstimmigkeit versuche das
Oberverwaltungsgericht dadurch zu beseitigen, dass es
§ 23a Abs. 1 PartG 1994 als Spezialvorschrift
interpretiere und die damit in Bezug auf § 19 Abs. 3
Satz 4 PartG 1994 vorgenommene Analogie durch eine
teleologische Reduktion ergänze, nach der § 23a PartG
1994 nicht mehr die Funktion einer Sanktionsnorm, sondern die
eines Privilegierungstatbestandes zukomme. Damit werde jedoch
die der Regelung des § 23a PartG 1994 zu Grunde liegende
gesetzgeberische Intention in ihr Gegenteil verkehrt. Die
teleologische Reduktion dieser Vorschrift sei, gemessen am
Maßstab des Art. 20 Abs. 3 GG, eine unzulässige
Rechtsfortbildung. 147 ff) Der mit der Anwendung des § 19 Abs. 4
PartG 1994 verbundene Umverteilungseffekt habe zur Folge,
dass nicht nur die Chancen der säumigen Partei im politischen
Wettbewerb infolge des Anspruchsverlustes beeinträchtigt,
sondern dass umgekehrt auch die Chancen der konkurrierenden
Parteien verbessert würden. Da dieser Effekt unabhängig von
Art und Schwere des Fehlers im Rechenschaftsbericht eintreten
solle und stets den gesamten Zuwendungsanteil erfasse, könne
sich die geradezu groteske Situation ergeben, dass bei einer
Partei, die auf Grund ihrer Verwurzelung im Volk über ein
besonders hohes Beitrags- und Spendenaufkommen verfüge,
dieser Erfolg in der Gestalt des frei werdenden
Zuwendungsanteils an die - weniger erfolgreichen -
Mitkonkurrenten transferiert werde. 148 gg) Schließlich werde auch durch die
Novellierung des Parteiengesetzes 2002 bestätigt, dass das
Urteil des Oberverwaltungsgerichts die Grenzen zulässiger
Gesetzesauslegung sprenge und eine unzulässige
Rechtsfortbildung darstelle. Der Gesetzgeber habe eine
grundsätzlich andere Lösung gewählt, um den aufgezeigten
Folgeproblemen Rechnung zu tragen. Vor allem habe er in
§ 19a Abs. 3 Satz 5 PartG n.F. 2002 klargestellt, dass
die Verfallsfristen unabhängig von der inhaltlichen
Richtigkeit des Rechenschaftsberichts gewahrt werden. Darin
liege eine Kodifikation dessen, was richtigerweise bereits
nach altem Recht gegolten habe. 149 c) Sofern sich das Oberverwaltungsgericht
wider Erwarten tatsächlich auf eine Auslegung des § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 stützen könne und der
Anspruchsverlust bei Vorlage eines unvollständigen oder sonst
unrichtigen Rechenschaftsberichts wirklich dem objektiven
Willen des Gesetzgebers entsprechen sollte, sei die
Verfassungsbeschwerde gleichwohl begründet, weil das Urteil
des Oberverwaltungsgerichts in diesem Falle auf einem
verfassungswidrigen Gesetz beruhe, das die Beschwerdeführerin
in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung
mit dem Rechtsstaatsprinzip, auf Chancengleichheit
(Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 21 GG) und
Art. 3 Abs. 1 GG (Willkürverbot) verletze. 150 2. Zu der Verfassungsbeschwerde hat sich der
Präsident des Deutschen Bundestages in seiner Eigenschaft als
mittelverwaltende Stelle (§ 21 Abs. 2 PartG) geäußert.
Er hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. 151 a) Weder die angegriffenen
Gerichtsentscheidungen noch § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG
1994 verletzten Grundrechte der Beschwerdeführerin. Die
Beschwerdeschrift gebe den eigentlichen Anlass für die
streitige Mittelfestsetzung und Mittelrückforderung nur
unzureichend wieder. Die hessische CDU habe Ende 1983 ein
Guthaben von rd. 20,8 Mio. DM in die Schweiz transferiert, um
auf diese Weise die ab 1984 in Folge des Flick-Skandals
verschärfte, nunmehr auch auf das Vermögen der Parteien
erstreckte Rechnungslegungspflicht zu unterlaufen. Dadurch
sei in den Rechenschaftsberichten der CDU von 1984 bis 1998
ein Betrag in Höhe von insgesamt 42,6 Mio. DM (Rückflüsse in
Höhe von rd. 24,3 Mio. DM und Endvermögen in Höhe von 18,3
Mio. DM) nicht oder jedenfalls nicht den Vorschriften
entsprechend ausgewiesen worden. Da die Beschwerdeführerin
bis zum 31. Dezember 1999 keinen im Wesentlichen den
entsprechenden Rechenschaftsbericht für das vorangegangene
Jahr 1998 eingereicht habe, hätten bei der Berechnung der
staatlichen Teilfinanzierung die Zuwendungen gemäß § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 unberücksichtigt bleiben müssen.
Dieses Ergebnis sei durch die angegriffenen Entscheidungen
der Instanzgerichte bestätigt worden. Der hierbei gewählte
methodische Auslegungsweg verlaufe innerhalb der Grenzen, die
der rechtsprechenden Gewalt mit ihrer Bindung an Gesetz und
Recht (Art. 20 Abs. 3, Art. 97 GG) durch das
Grundgesetz vorgegeben seien. Von einer Lücke in § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994, die durch Analogie hätte
geschlossen werden müssen oder können, sei in keinem der
angegriffenen Urteile auch nur andeutungsweise die Rede. Die
Ausführungen der Beschwerdeführerin zu den
verfassungsrechtlichen Voraussetzungen und Grenzen
richterlicher Rechtsfortbildung lägen daher vollkommen neben
der Sache. 152 aa) Eine Begrenzung der Prüfungszuständigkeit
des Präsidenten des Deutschen Bundestages sei der
einschlägigen Vorschrift des § 23 Abs. 3 PartG 1994
nicht zu entnehmen und entspreche auch nicht der langjährigen
Praxis der Bundestagsverwaltung. Der Einwand der
Beschwerdeführerin, die gesetzliche Regelung begnüge sich mit
einer bloßen Plausibilitätskontrolle, ohne die
Berücksichtigung von Zufallsfunden auszuschließen, und sei
daher rechtsstaatlich nicht vertretbar, treffe infolgedessen
nicht zu. 153 bb) Entgegen ihrer Auffassung sei der
Grundsatz der Wesentlichkeit bereits im Gesetz selbst,
nämlich in den nach § 24 Abs. 1 Satz 2 PartG zu
berücksichtigenden Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung
angelegt. Darüber hinaus sei dieses Kriterium auch mit der
dem Gesetzgeber in Art. 21 Abs. 3 GG ausdrücklich
eröffneten Regelungsbefugnis sowie dem Transparenzgebot des
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG vereinbar. Im Übrigen sei die
Unterscheidung zwischen wesentlichen und unwesentlichen
Mängeln im Zusammenhang mit der Gewährung staatlicher
Leistungen und deren Rückabwicklung auch keineswegs etwas
Außergewöhnliches, sondern im Gegenteil gesetzgeberischer
Standard, wie etwa § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG,
§ 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB X und § 130 Abs. 2 Nr.
3 AO zeigten. Nach diesen Vorschriften dürfe sich der
Begünstigte nicht auf Vertrauensschutz berufen, wenn er den
Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt habe, die in
wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig seien.
Schließlich könne die Beschwerdeführerin auch nicht ernsthaft
behaupten, der Präsident des Deutschen Bundestages habe die
Unterscheidung zwischen einem wesentlichen und einem
unwesentlichen Fehler des eingereichten Rechenschaftsberichts
auf Grund völlig ungesicherter Kriterien getroffen. Die
Wesentlichkeit des inhaltlichen Fehlers sei angesichts des
unterschlagenen Auslandsvermögens in Höhe von 18,3 Mio. DM
offenkundig. 154 Die Erwägungen der Beschwerdeführerin zur
Proportionalität seien von vornherein mit dem Mangel
behaftet, dass sie die Wesentlichkeits-Grenze schlichtweg
negierten. § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 liege nicht das
Prinzip des Alles oder Nichts zu Grunde, sondern im Gegenteil
das Gebot der Unterscheidung von wesentlichen und
unwesentlichen Mängeln eines Rechenschaftsberichts. Entgegen
der Ansicht der Beschwerdeführerin gehe es auch nicht
wirklich um Proportionalität, sondern schlicht um die
fristgerechte Erfüllung der Vorlage eines im Wesentlichen
richtigen Rechenschaftsberichts, verbunden mit einer
Stichtagsregelung, die im Interesse der Chancengleichheit
aller an der staatlichen Teilfinanzierung partizipierenden
Parteien sowie zur Vermeidung von Manipulationen von der
mittelverwaltenden Stelle mit aller Konsequenz zu beachten
sei. 155 cc) Soweit die Beschwerdeführerin beklage,
eine mögliche Konsequenz der Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts sei es, dass der Präsident des
Deutschen Bundestages durch eine Ermessensentscheidung
(§ 48 Abs. 1 VwVfG) Erstattungsansprüche gegen eine
Partei begründen und diese dadurch der finanziellen Basis
ihrer politischen Existenz berauben könne, lasse sie
unberücksichtigt, dass der Präsident des Deutschen
Bundestages im vorliegenden Fall von einer entsprechenden
Rückgängigmachung bereits ergangener, ebenfalls auf
unrichtigen Rechenschaftsberichten beruhender
Festsetzungsbescheide wegen der Unverhältnismäßigkeit einer
solchen Maßnahme abgesehen habe. 156 dd) Die von der Beschwerdeführerin
hergestellte Assoziation zu einer verfassungsrechtlich
unzulässigen Analogiebildung im Strafrecht (Art. 103
Abs. 2 GG) verbiete sich vorliegend schon deshalb, weil das
vom Oberverwaltungsgericht und vom Bundesverwaltungsgericht
gefundene Auslegungsergebnis nicht auf einer Analogie,
sondern lediglich auf einer Auslegung der insoweit
lückenlosen Vorschrift des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994
beruhe. 157 ee) Bei dem durch § 19 Abs. 4 Satz 3
PartG 1994 geregelten Anspruchsverlust gehe es auch weder um
ein Alles oder Nichts noch um Sanktionen. Die staatliche
Teilfinanzierung der Parteien stelle sich vielmehr als
freiwillige, lediglich gesetzlich normierte Leistung des
Staates (Subvention), nicht dagegen als ein aus Art. 21
Abs. 1 GG abzuleitender verfassungsunmittelbarer Anspruch
dar. Die entsprechenden Festsetzungsbescheide und
Auszahlungsanordnungen unterlägen deshalb nicht nur den
allgemeinen Regeln über die Rücknahme von rechtswidrigen
begünstigenden Verwaltungsakten (z.B. § 49 VwVfG),
sondern auch den Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung
(§ 23, § 44 BHO). Daraus folge, dass der
Gesetzgeber nicht nur den Anspruchsgrund, sondern auch die
Bedingungen festlegen könne, unter denen die Parteien in den
Genuss der staatlichen Teilfinanzierung kämen; er könne ihnen
vor allem die rechtzeitige Einreichung eines materiell
richtigen Rechenschaftsberichts zur Pflicht machen und für
den Fall ihrer Nicht- oder Schlechterfüllung sein
gesetzliches Förderversprechen zurücknehmen. Darin liege
weder eine Sanktion noch gar eine Strafe. Sanktionen sehe das
Parteiengesetz allein für unzulässige oder nicht
ordnungsgemäß deklarierte Spenden (§ 23a PartG 1994)
vor. 158 Bei den von § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994
einerseits und § 23a Abs. 1 PartG 1994 andererseits
geregelten Materien handele es sich um ungleiche und
unvergleichbare Sachverhalte, an die ungleiche Rechtsfolgen
zu knüpfen der Gesetzgeber im Rahmen seines politischen
Gestaltungsspielraums befugt sei, weil beide Regelungen
jeweils unterschiedliche Zielsetzungen verfolgten: § 23a
Abs. 1 PartG 1994 sei als eine echte Sanktionsnorm zu
verstehen; ganz anders verhalte es sich dagegen mit § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994. Diese Regelung sei Ausdruck des
zugleich auch in § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG
enthaltenen allgemeinen Rechtsgedankens, wonach jemand, der
eine staatliche Geldleistung durch Angaben erwirkt habe, die
in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig seien,
sich gegenüber der Entziehung dieser Zuwendung nicht auf
Vertrauensschutz berufen könne und den mit der Rücknahme
verbundenen Vermögensnachteil auch ohne eigenes Verschulden
hinnehmen müsse. Insoweit sei vorbehaltlos anerkannt, dass
der Vertrauensschutz bereits dann entfalle, wenn die Angaben
des Begünstigten objektiv unrichtig oder unvollständig seien,
unabhängig davon, ob dieser davon Kenntnis habe. 159 ff) Die Beschwerdeführerin verkenne, dass es
sich bei dem Anspruchsverlust nach § 19 Abs. 4 Satz 3
PartG 1994 nicht um eine Sanktion und mithin auch nicht um
einen Eingriff in das Recht der Parteien auf
Chancengleichheit, sondern schlicht um die Versagung einer
freiwilligen Leistung des Staates (Subvention) handele, deren
Anspruchsvoraussetzungen die an sich begünstigte Partei nicht
erfüllt habe. Eine unverhältnismäßige Benachteiligung der
Beschwerdeführerin liege insoweit nicht vor. Sie selbst bzw.
ihr hessischer Landesverband habe über mehr als 15 Jahre
hinweg das Transparenzgebot und damit die Chancengleichheit
der Parteien verletzt. 160 Darüber hinaus sei die
Rückzahlungsverpflichtung der Beschwerdeführerin durch eine
mit dem Bundestagspräsidenten abgeschlossene, großzügige
Stundungs- und Verrechnungsvereinbarung, die bis zum Jahre
2007 reiche, wesentlich abgemildert und es sei auch auf diese
Weise dafür gesorgt worden, dass die Beschwerdeführerin
weiterhin in der Lage sei, sich effektiv am politischen
Wettbewerb zu beteiligen. In Wahrheit finde durch § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 auch keine Umverteilung von
verfallenen Mitteln auf andere Parteien statt. Der durch den
Anspruchsverlust nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG
ausgelöste Mittelzuwachs bei den Mitkonkurrenten liege im
gegenwärtigen System der staatlichen Teilfinanzierung
begründet und stelle die logische Konsequenz einer ansonsten
nur durch die absolute Obergrenze bewirkten proportionalen
Kürzung von Mitteln dar, welche die Parteien im Rahmen der
relativen Obergrenze auf Grund der von ihnen erwirtschafteten
Eigeneinnahmen rechtmäßig erworben hätten. 161 gg) Die Novellierung des Parteiengesetzes im
Jahr 2002 erbringe nicht den von der Beschwerdeführerin
ersehnten Beweis, dass die bisherige Regelung rechts- oder
gar verfassungswidrig gewesen und das Urteil des
Oberverwaltungsgerichts deshalb eine unzulässige
Rechtsfortbildung sei. Wenn seinerzeit bereits das neue Recht
gegolten hätte, wäre die Einreichung des fehlerhaften
Rechenschaftsberichts am 30. Dezember 1999 zwar noch
fristwahrend erfolgt; die Fehlerhaftigkeit des
Rechenschaftsberichts hätte aber bei der Festsetzung der
staatlichen Mittel für das Jahr 1999 zum 15. Februar 2000 zu
einem Anspruch gegen die CDU in Höhe des zweifachen des den
unrichtigen Angaben im Rechenschaftsbericht entsprechenden
Betrages (rd. 44 Mio. DM) geführt, der mit der Bewilligung
für 1999 hätte verrechnet werden müssen (§ 31b Satz 1
PartG 2003). Infolgedessen könne die Novellierung entgegen
der von der Beschwerdeführerin vertretenen Ansicht auch nicht
belegen, dass die bisherigen Regelungen vom (früheren)
parlamentarischen Gesetzgeber nicht hätten getroffen werden
dürfen, ohne die Verfassung zu verletzen. 162 b) Im Übrigen sei die der angefochtenen
Entscheidung zugrundeliegende gesetzliche Regelung des
§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 mit dem Grundgesetz
vereinbar. Sie verstoße weder gegen Art. 2 Abs. 1 GG in
Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3
GG) noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit
Art. 21 Abs. 1 GG (Chancengleichheit der Parteien) und
schon gar nicht gegen das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1
GG). VI. 163 Der Senat hat mit Beschluss vom 18. Juni 2003
die Selbstablehnung des Richters Jentsch für begründet
erklärt. Für ihn wurde aus dem Ersten Senat des
Bundesverfassungsgerichts die Richterin Jaeger durch Los als
Vertreterin bestimmt (§ 19 Abs. 4 Satz 1
BVerfGG). 164 Der Richter Gerhardt war als Richter am
Bundesverwaltungsgericht bereits mit derselben Sache von Amts
wegen befasst und ist daher gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 2
BVerfGG von der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen
(Beschluss des Senats vom 28. Januar 2004). B. 165 Die zulässige Verfassungsbeschwerde bleibt in
der Sache ohne Erfolg. I. 166 1. Die Beschwerdeführerin ist als politische
Partei im Verfassungsbeschwerde-Verfahren antragsberechtigt;
denn sie macht die Verletzung von Rechten durch
Verwaltungsmaßnahmen - hier durch den vom Präsidenten des
Deutschen Bundestages als mittelverwaltende Stelle erlassenen
Bescheid vom 14. Februar 2000 - geltend (vgl. hierzu BVerfGE 27, 111 <157>; 28, 88
<102 f.>; 73, 1 <30 f.> ). Grundrechte, die den Parteien
unabhängig von ihrem besonderen verfassungsrechtlichen Status
wie jedermann zustehen, sind nicht Bestandteil der durch
Art. 21 GG geschützten Rechtsstellung und können deshalb
nicht im Organstreitverfahren verfolgt werden (vgl. hierzu BVerfGE 4, 27 <30>; 11, 239
<243>; 82, 322 <335>; 84, 290
<298>; 85, 264 <284> ). Ihre Verletzung kann nur auf dem
Rechtsweg und letztlich mit der Verfassungsbeschwerde
abgewehrt werden (BVerfGE 84, 290
<299>). 167 2. Gegenstand der verfassungsgerichtlichen
Prüfung sind allein die angegriffenen Entscheidungen, nicht
hingegen Entscheidungen über die Rückforderung staatlicher
Leistungen an die Beschwerdeführerin in den Jahren 1994 bis
1998. Insoweit fehlt es - insbesondere nach den Erklärungen
des Bundestagspräsidenten zu dieser Frage - an einer
Beschwer. II. 168 Die angefochtenen Entscheidungen begegnen
keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Vor allem ist
§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 mit dem ihm von den
Fachgerichten entnommenen Inhalt nicht verfassungswidrig. 169 1. a) Die Beschwerdeführerin wird durch die
angegriffenen Gerichtsentscheidungen nicht in ihrem
Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verletzt. Dieses
Grundrecht gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit in
einem umfassenden Sinne (vgl. BVerfGE
80, 137 <152> m.w.N.). Diese
ist allerdings nur in den Schranken des zweiten Halbsatzes
von Art. 2 Abs. 1 GG garantiert und steht damit vor
allem unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung
(vgl. BVerfGE 6, 32
<37 f.>; 74, 129 <152>; 80, 137
<153>; 91, 335 <338 f.> ). 170 Zu dieser Ordnung gehören nicht nur die vom
Normgeber gesetzten verfassungsmäßigen Vorschriften, sondern
auch deren Auslegung durch den Richter und ebenso die im Wege
zulässiger richterlicher Rechtsfortbildung gewonnenen
Entscheidungen (vgl. BVerfGE 74, 129
<152 f.>). Der
anerkannten Befugnis der Gerichte zur Fortbildung des Rechts
(BVerfGE 34, 269 <287 f.>;
49, 304
<318>; 65, 196 <210 ff.>; 69, 188
<203>; 71, 354 <362 f.>; 74, 129
<152 f.>; 82, 6 <12> ) sind jedoch Grenzen gezogen, und
zwar nicht nur durch den Grundsatz der Gesetzesbindung in
Art. 20 Abs. 3 GG. Legt der Richter offene
Gesetzesbegriffe aus oder bildet er Recht fort, stehen die
sich daraus ergebenden Einschränkungen des Grundrechts aus
Art. 2 Abs. 1 GG nur dann mit der Verfassung in
Einklang, wenn sie den Wertentscheidungen des Grundgesetzes,
vornehmlich dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit entsprechen
(vgl. BVerfGE 6, 32 <41>; 74, 129
<152>). 171 Das Rechtsstaatsprinzip, das der richterlichen
Rechtsfindung Grenzen setzt, enthält allerdings keine bis in
alle Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote oder Verbote.
Es handelt sich vielmehr um einen Verfassungsgrundsatz, der
der Konkretisierung entsprechend den jeweiligen sachlichen
Gegebenheiten bedarf (BVerfGE 7, 89
<92 f.>; 65, 283 <290> m.w.N.). Namentlich sind für den
Richter - wie für den Gesetzgeber - die im
Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsätze der Bestimmtheit (
BVerfGE 56, 1 <12 f.>; 78, 205
<212>; 84, 133 <149>; 87, 234
<263>; 89, 69 <84 f.>; 93, 213
<238>) und der
Verhältnismäßigkeit (BVerfGE 19, 342
<348 f.>; 23, 127 <133>; 29, 312
<316>; 61, 126 <134>; 90, 145
<173>) von Bedeutung. Darüber
hinaus verkörpern der Grundsatz der Rechtssicherheit und die
Idee der materiellen Gerechtigkeit weitere wesentliche
Bestandteile des Rechtsstaatsprinzips (vgl. BVerfGE 7, 89 <92>; 49, 148
<164> m.w.N.; 63, 215 <223>; 65, 196
<215>). Angesichts seiner
Weite und Unbestimmtheit ist bei der Ableitung konkreter
Bindungen jedoch mit Behutsamkeit vorzugehen (vgl. BVerfGE 57, 250 <276>; 65, 283
<290>; 90, 60 <86> ). 172 So liegt eine Verletzung des
Rechtsstaatsprinzips dann nicht vor, wenn die angegriffenen
hoheitlichen Maßnahmen und die sie bestätigenden
Gerichtsentscheidungen in der verfassungsmäßigen Ordnung ihre
Grundlage finden und der Durchsetzung und dem wirksamen
Schutz eines Verfassungsgutes dienen, das im Gesetzesrecht
verankert ist und vom Grundgesetz selbst als elementarer
Bestandteil seines Wertesystems begriffen wird (vgl. BVerfGE 34, 269 <291> ). Liegen diese Voraussetzungen vor,
so ist zugleich auch eine Verletzung des Willkürverbots ( BVerfGE 87, 273 <278 f.>; 89, 1
<13 f.>)
ausgeschlossen. 173 b) Als zu schützendes und durchzusetzendes
Verfassungsgut kommt hier zuvörderst das Transparenz- und
Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG in
Betracht. 174 Hiernach sind die Parteien verpflichtet, über
die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr
Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben. Dieser Bestimmung
liegt die Erwägung zugrunde, dass die politische
Willensbildung innerhalb einer Partei von Personen oder
Organisationen erheblich beeinflusst werden kann, die den
Parteien in größerem Umfang finanzielle Mittel zur Verfügung
stellen. Eine derartige Verflechtung von politischen und
wirtschaftlichen Interessen soll offen gelegt werden. Der
Wähler soll sich unter anderem über die Kräfte unterrichten
können, die die Politik der Parteien bestimmen, und er soll
die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung zwischen den
politischen Programmen und dem Verhalten derer zu prüfen, die
mit Hilfe finanzieller Mittel auf die Parteien Einfluss zu
nehmen suchen (BVerfGE 24, 300
<356>; siehe auch BVerfGE 20, 56 <106>; 52, 63
<86 f.>; 85, 264 <319> ). Zugleich soll die innere Ordnung
der Parteien durch die Pflicht zur öffentlichen
Rechenschaftslegung gegen undemokratische Einflüsse gesichert
werden (vgl. BVerfGE 85, 264
<319>). Darüber hinaus soll
die Veröffentlichungspflicht zur Chancengleichheit der
Parteien im politischen Wettbewerb beitragen ( BVerfGE 20, 56 <106>; 85, 264
<320>). Bei der Novellierung
des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG durch das 35. Gesetz zur
Änderung des Grundgesetzes vom 21. Dezember 1983 ( BGBl I S. 1481 ) ist der verfassungsändernde
Gesetzgeber ebenfalls von dieser Zielsetzung ausgegangen. Um
ihr noch näher zu kommen, wurde die Pflicht zur öffentlichen
Rechenschaftslegung auf die Verwendung der Mittel und das
Vermögen der Parteien erstreckt (vgl. BVerfGE 85, 264 <320> ). Dem Schutzgedanken des
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG ist daher nur dann Genüge
getan, wenn der Wähler vom Vermögen und von der wirklichen
Herkunft der Mittel einer Partei Kenntnis erhält. Dafür hat
der Gesetzgeber Sorge zu tragen (vgl. BVerfGE 85, 264 <323> ). 175 Schon der Wortlaut der Vorschrift im
Grundgesetz spricht dafür, dass sie auf eine möglichst
vollständige Rechenschaftslegung zielt (vgl. BVerfGE 85, 264 <319> ). Die in Art. 21 Abs. 3
GG eröffnete Regelungsbefugnis ermöglicht dem
Bundesgesetzgeber zwar gewisse Einschränkungen dieser
Offenlegungspflicht, mögen sie die Form der
Rechenschaftslegung oder auch Art und Höhe der erfassten
Einnahmen betreffen. Solche Einschränkungen müssen indes
stets mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift vereinbar sein ( BVerfGE 85, 264 <319> ). Dementsprechend müssen allerdings
nur solche Zuwendungen nach ihrer Herkunft verzeichnet
werden, vermittels derer ihrem Umfang nach politischer
Einfluss ausgeübt werden kann (vgl. BVerfGE 24, 300 <356>; 85, 264
<321>). Die Bestimmung dieser
Grenze obliegt dem Gesetzgeber, der hierfür über einen
gewissen Einschätzungsspielraum verfügt, bei dessen
Wahrnehmung er nicht zuletzt auch Gesichtspunkte der
Praktikabilität berücksichtigen darf ( BVerfGE 85, 264 <321> ). 176 c) Im Rahmen der vorliegenden
Urteilsverfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht
zu prüfen, ob die tätig gewordenen Behörden und Gerichte den
Verpflichtungen des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG in
materieller und verfahrensmäßiger Hinsicht gerecht geworden
sind oder ob die von ihnen gestellten Anforderungen ohne
ausreichende (parteien-) gesetzliche Grundlage in
rechtsstaatswidriger Weise überspannt und dadurch Grundrechte
der Parteien verletzt wurden. Die Feststellung und Würdigung
des Tatbestandes, die Auslegung einfachen (Parteien-) Rechts
und seine Anwendung auf den einzelnen Fall sind zunächst
allein Sache der dafür allgemein zuständigen Gerichte; das
Bundesverfassungsgericht kann erst eingreifen, wenn
spezifisches Verfassungsrecht verletzt ist, vor allem der
Fehler gerade in der Nichtbeachtung von Grundrechten der
Parteien, namentlich des Rechtsstaatsprinzips (Art. 2
Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG) oder des Grundrechts
auf Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m.
Art. 21 Abs. 1 GG) liegt ( BVerfGE 18, 85 <92 f.> ). 177 Anders als bei der Ausstrahlungswirkung der
Grundrechte auf das einfache Recht, die diese als Elemente
einer objektiven Ordnung in alle Rechtsbereiche hinein
entfalten (vgl. BVerfGE 7, 198
<205>; 73, 261 <269> ; stRspr), kann sich die
verfassungsrechtliche Prüfung beim Vollzug des
Parteiengesetzes allerdings nicht lediglich darauf
beschränken, ob dessen Auslegung und Anwendung auf einer
grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung der
Grundrechte der Parteien beruht. Ob eine Partei ihrer
Rechenschaftspflicht genügt hat oder ob die hieran zu
stellenden Anforderungen ohne ausreichende (einfach-)
gesetzliche Grundlage im Einzelfall überspannt wurden,
betrifft unmittelbar auch die Anwendung des Art. 21 Abs.
1 GG, eine Verfassungsbestimmung, die die Parteien als
verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die
politische Willensbildung des Volkes ausdrücklich anerkennt
und in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution
erhebt (BVerfGE 1, 208 <225>; 2, 1
<73>; 4, 27 <30 f.>; 5, 85
<134, 388>; 11, 266 <273>; 41, 399
<416>). Dem ist durch eine
gesteigerte Prüfungstiefe seitens des
Bundesverfassungsgerichts Rechnung zu tragen. 178 Art. 21 Abs. 1 GG wird durch das
Parteiengesetz als Ausführungsgesetz konkretisiert. Den
Rechtsbefehl zu finanzieller Transparenz enthält bereits
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG unmittelbar. Dies ergibt sich
sowohl aus dessen Wortlaut als auch aus der systematischen
Stellung innerhalb des Regelungszusammenhangs des
Art. 21 Abs. 1 GG. So wie Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG
unmittelbar das Recht verleiht, eine Partei zu gründen,
enthalten Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG und Art. 21 Abs.
1 Satz 4 GG die unmittelbare Verpflichtung der Parteien auf
die Grundsätze der innerparteilichen Demokratie und die
Transparenz der Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie
ihres Vermögens. Diese Normen begründen je für sich eine
verfassungsunmittelbare Verpflichtung der Parteien, die auf
Grund des Regelungsvorbehalts in Art. 21 Abs. 3 GG
näherer Ausgestaltung durch den Bundesgesetzgeber bedarf, wie
dies im Fünften Abschnitt des Parteiengesetzes
(§§ 23 ff. PartG 1994) geschehen ist, der bezüglich
der Finanzierung auf die Bestimmungen des Vierten Abschnitts
(§§ 18 ff. PartG 1994) verweist. 179 Im Rahmen der Auslegung und Anwendung des
Parteiengesetzes ist deshalb stets die verfassungsrechtliche
Grundlage der einzelnen Bestimmungen im Blick zu behalten.
Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht in Bezug auf
die Erfüllung der Rechenschaftspflicht durch die Parteien
sowohl hinsichtlich der Ermittlung des Sachverhalts selbst
als auch seiner rechtlichen Bewertung zu prüfen, ob die
tatsächliche und rechtliche Wertung der Fachgerichte
Grundrechte der Parteien verletzt oder ob sie ihre
Rechtfertigung in der verfassungsmäßigen Ordnung, namentlich
im Publizitäts- und Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1
Satz 4 GG und dessen einfach-rechtlicher Konkretisierung im
Parteiengesetz findet. 180 Diese Prüfungspflicht bedeutet allerdings
nicht, dass das Bundesverfassungsgericht die Entscheidung, ob
die Rechenschaftspflicht im Einzelfall erfüllt oder hieran
unter Verletzung von Grundrechten der Parteien ohne
ausreichende (einfach-) gesetzliche Grundlage oder unter
Verletzung der hergebrachten Regeln juristischer Methodik
überzogene Anforderungen gestellt wurden, unter
Berücksichtigung der gerichtlichen Vorentscheidungen neu und
selbst zu treffen hätte; die Verfassungsbeschwerde eröffnet
auch hier keine weitere Tatsachen- oder Revisionsinstanz. Das
Bundesverfassungsgericht hat die Entscheidungen der
Fachgerichte lediglich auf Fehler hin zu überprüfen, die
geeignet sind, die Beachtung der Grundrechte der Parteien in
Frage zu stellen. 181 2. Gemessen an diesen Grundsätzen hält die
Auslegung des Parteiengesetzes durch das
Oberverwaltungsgericht der verfassungsgerichtlichen
Überprüfung stand. 182 Verfassungsrechtlich unangreifbar nimmt das
Oberverwaltungsgericht an, dass der Rechenschaftspflicht
gemäß Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG auch im Rahmen des
§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 nur durch Vorlage eines
materiell richtigen Rechenschaftsberichtes Rechnung getragen
werden kann. Nur ein solcher Rechenschaftsbericht entspricht
(§§ 23 bis 31 PartG 1994) und kann Grundlage einer
Festsetzung staatlicher Mittel nach § 23 Abs. 4 Satz 1,
§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 sein. Das
Oberverwaltungsgericht kann sich hierbei auf den Wortlaut und
den systematischen Zusammenhang des § 19 Abs. 4 Satz 3
PartG 1994 mit weiteren Vorschriften des Parteiengesetzes
über die Mittelbewilligung (a), deren Sinn und Zweck (b) und
deren Entstehungsgeschichte (c) stützen. 183 a) Der Wortlaut des § 19 Abs. 4 PartG
1994 allein lässt zwar nicht hinreichend deutlich erkennen,
ob auf einen lediglich formell oder aber auf einen auch
materiell richtigen Rechenschaftsbericht abzustellen ist; die
Vorschrift spricht schlicht von Rechenschaftsbericht. Aus dem
Regelungszusammenhang von § 19 Abs. 4 mit § 23 Abs.
3 und 4 PartG 1994 folgt aber, dass ein den Vorschriften des
Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechender
Rechenschaftsbericht gemeint ist. Nach § 23 Abs. 3 Satz
1 PartG 1994 prüft der Präsident des Deutschen Bundestages,
"ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften
Abschnitts entspricht". Gemäß § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG
1994 darf er staatliche Mittel für eine Partei nach § 18
und § 19 PartG nicht festsetzen, "solange ein den
Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden ist". Da eine
Festsetzung erst nach Vorlage eines den Vorschriften des
Fünften Abschnitts entsprechenden Berichts erfolgen darf
(§ 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994), kann von § 19 Abs.
4 Satz 2 PartG 1994, wonach die endgültige Festsetzung nach
Vorlage des Rechenschaftsberichts für das vorausgegangene
Jahr erfolgt, stets nur der Bericht im Sinne von § 23
Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 gemeint sein. Auch § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994, der für den Begriff des
Rechenschaftsberichts auf § 19 Abs. 4 Satz 2 PartG 1994
verweist, bezieht sich damit zugleich auch auf § 23 Abs.
4 Satz 1 PartG 1994. 184 Der Begriff des Rechenschaftsberichts in
§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 schließt folglich die in
§ 23 Abs. 4 Satz 1 PartG genannte Anforderung ein.
Dies lässt sich unschwer auch daraus entnehmen, dass
§ 23 Abs. 4 Satz 1 PartG ausdrücklich auf § 19
PartG 1994 verweist, indem er bestimmt, dass staatliche
Mittel nach § 18 und § 19 PartG nicht festgesetzt
werden dürfen, solange ein den Vorschriften des Fünften
Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht nicht
eingereicht worden ist. Die gegenteilige Auffassung,
§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 handele anders als
§ 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 nicht von einem
Rechenschaftsbericht, der den Vorschriften des Fünften
Abschnitts entspreche mit der Folge, dass es für die
Beteiligung an der endgültigen Festsetzung staatlicher Mittel
nur darauf ankomme, dass die Partei bis zum 31. Dezember des
laufenden Jahres überhaupt einen Rechenschaftsbericht
einreiche (Depenheuer, FAZ vom 29. Februar 2000, S. 11;
Depenheuer/Grzeszick, Zwischen gesetzlicher Haftung und
politischer Verantwortlichkeit, DVBl 2000, S. 736
<738>; Koch, Verlust der Teilhabe an staatlicher
Parteienfinanzierung bei fehlerhaftem Rechenschaftsbericht?,
NJW 2000, S. 1004 <1005>; ders., Rechtsfolgen
unzureichender Rechenschaftslegung politischer Parteien, AöR
127 <2002>, S. 165 <175 ff., 189 ff.>;
Huber, Das parteienrechtliche Transparenzgebot und seine
Sanktionierung, DÖV 2000, S. 745 <748, 749>), vermag
nicht zu überzeugen. 185 § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 darf
nicht isoliert von § 23 Abs. 4 PartG 1994 gesehen
werden. Beide Regelungen greifen notwendigerweise ineinander.
Die hiervon abweichende Auffassung steht in unauflösbarem
Widerspruch zu § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994, wonach der
Präsident des Deutschen Bundestages eine Festsetzung nicht
treffen darf, solange ein ordnungsgemäßer
Rechenschaftsbericht nicht vorliegt. Es wäre auch ungereimt,
wenn es für die Frage, ob die erste Stufe des Nichtentstehens
des Anspruchs eingreift, nur darauf ankommen sollte, ob
überhaupt ein Rechenschaftsbericht vorgelegt worden ist,
während die zweite Stufe nur mit einem ordnungsgemäßen
Bericht abgewendet werden könnte; vielmehr bauen beide Stufen
aufeinander auf und sind miteinander verschränkt und
verklammert (Cornils, Das Sanktionensystem des
Parteiengesetzes: verfassungsmäßige Grundlage einer Kürzung
des Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung?, VerwArch 91
<2000>, S. 327 <328>; Heinig/Streit, Die direkte
staatliche Parteienfinanzierung: Verfassungsrechtliche
Grundlagen und parteigesetzliche Rechtsfragen, JURA 2000, S.
393 <396>; Morlok, Spenden - Rechenschaft - Sanktionen,
NJW 2000, S. 761 <766>; Masing, Auslegung oder
Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353 <2355>;
H.-P. Schneider, FAZ vom 8. März 2000, S. 10 <11>). 186 Auch durch die in § 28 PartG 1994
enthaltene Verpflichtung auf die Grundsätze ordnungsgemäßer
Buchführung wird bestätigt, dass nur durch einen korrekten
Rechenschaftsbericht die Voraussetzungen für die Festsetzung
staatlicher Mittel erfüllt werden können. Das Parteiengesetz
nimmt hier auf die handelsrechtlichen Bilanzvorschriften
Bezug. Die "Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung", die in
§ 243 Abs. 1 HGB Erwähnung gefunden haben, umfassen auch
den Grundsatz der inhaltlichen Richtigkeit und
Vollständigkeit (§ 246 Abs. 1 HGB). Schließlich sieht
auch § 24 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 ausdrücklich vor,
dass der Rechenschaftsbericht nach den Grundsätzen der
Gesetzeszwecks zu erstellen ist. Die Vorschrift nimmt damit
nicht nur unmittelbar auf die in § 246 Abs. 1 HGB
enthaltenen Anforderungen an die inhaltliche Richtigkeit und
Vollständigkeit des Jahresabschlusses, sondern auch auf das
verfassungskräftig verfestigte Transparenz- und
Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG Bezug,
dessen Konkretisierung und Verwirklichung das Parteiengesetz
zu dienen bestimmt ist. Damit kann unter dem Begriff des
Rechenschaftsberichts im Sinne des Parteiengesetzes 1994 nur
ein Rechenschaftsbericht verstanden werden, der bezüglich
seiner inhaltlichen Richtigkeit und seiner Vollständigkeit
den gesetzlichen Anforderungen entspricht (Heinig/Streit, Die
direkte staatliche Parteienfinanzierung:
Verfassungsrechtliche Grundlagen und parteigesetzliche
Rechtsfragen, JURA 2000, S. 393 <396>; Morlok, Spenden
- Rechenschaft - Sanktionen, NJW 2000, S. 761 <766>;
Masing, Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001,
S. 2353 <2355>; Merten, Gesetzmäßige
Parteienfinanzierung, Mitteilungen des Instituts für
Deutsches und Europäisches Parteienrecht <MIP> 9
<1999>, Sonderbeilage, S. 11 <14 f.>). 187 b) Für die Auffassung des
Oberverwaltungsgerichts spricht zudem, dass nur ein
vollständiger Rechenschaftsbericht dem Verfassungsgebot
genügt, die Bürger über Einnahmen, Ausgaben und Vermögen
einer Partei zu unterrichten. Er allein ist geeignet, eine
Verflechtung von politischen und wirtschaftlichen Interessen
offenzulegen und den Wähler über jene Kräfte zu informieren,
die die Politik der einzelnen Parteien bestimmen ( BVerfGE 24, 300 <356> ; siehe auch BVerfGE 20, 56 <106>; 52, 63
<86 f.>; 85, 264 <319> ). Dieser Zielsetzung widerspräche
es, wenn gewichtige Vermögenspositionen - im Zweifel solche
von heikler oder gar anstößiger Herkunft - folgenlos
verschwiegen werden könnten. Andernfalls könnte jede in eine
hinreichende Form gebrachte Lüge in vollem Umfang zum Bezug
staatlicher Mittel berechtigen. Selbst wenn sich eine Partei
offen weigern würde, wahrheitsgemäße Angaben zu machen,
könnte sie unter Verweis auf ein beliebig gegriffenes,
formalen Kategorien entsprechendes Rechenwerk vollständige
Zahlung erlangen und sich nach eigenem Gutdünken von
unliebsamen inhaltlichen Vorgaben offen freizeichnen (Masing,
Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353
<2356>). 188 Ein solches Ergebnis würde nicht nur den
Intentionen des Parteiengesetzes, sondern auch dem
Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1
Satz 4 GG zuwiderlaufen. Infolgedessen kann nur ein materiell
richtiger Rechenschaftsbericht zu gleicher Teilnahme an der
staatlichen Parteienteilfinanzierung berechtigen. § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 ist so auszulegen und anzuwenden,
dass er die Vorlage eines inhaltlich richtigen und
vollständigen Rechenschaftsberichts erfordert, um den Verlust
des Zuwendungsanteils zu vermeiden. Das Transparenz- und
Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, das diese
Auslegung trägt, dient seinerseits dem Schutz der
innerparteilichen Demokratie (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG).
Diese ist von Transparenz in finanziellen Dingen abhängig,
weil andernfalls die Mitglieder keine Kontrollmöglichkeit
gegenüber der Parteiführung hätten. Erst die Offenlegung von
Finanzströmen macht diese nachvollziehbar und entschärft sie
als Instrument innerparteilicher Machtsicherung (Morlok,
Spenden - Rechenschaft – Sanktionen, NJW 2000, S. 761
<762>). 189 Das Gesetz geht deshalb folgerichtig davon
aus, dass die Rechenschaftsberichte der Parteien nicht nur
formell, sondern auch inhaltlich (materiell) richtig
abgefasst sein müssen. Der Fünfte Abschnitt des
Parteiengesetzes 1994 will nicht lediglich die nackte Form
eines formelle Rechtssicherheit gewährenden Zahlenwerks
verbürgen, damit irgendwelche Berechnungen eine
bestandskräftige Grundlage finden; er will und muss die
Transparenz der tatsächlichen Parteifinanzen sicherstellen.
Denn Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG soll gewährleisten, dass
jede durch Geld eröffnete Einflusschance offen gelegt und
dadurch die Integrität des demokratischen
Willensbildungsprozesses gesichert wird. Die These, eine
lediglich formell ordnungsgemäße Rechenschaftslegung erfülle
die Voraussetzungen des § 19 Abs. 4 Satz 3
PartG, ist demzufolge nicht nur einfach-rechtlich unhaltbar,
sondern auch mit den in Art. 21 Abs. 1 GG zum
Ausdruck kommenden institutionellen Garantien und Grundsätzen
unvereinbar. 190 c) Sprechen - wie hier - sowohl der
systematische Zusammenhang als auch der durch Art. 21
Abs. 1 GG vorgegebene Zweck der Regelung für die Richtigkeit
der in den angegriffenen Entscheidungen gefundenen Auslegung
und steht dieser auch der Wortlaut der Regelung nicht
entgegen, so kann der Vorwurf einer verfassungswidrigen
Rechtsfortbildung nicht darauf gestützt werden, die
getroffene Auslegung werde durch die Entstehungsgeschichte
der Regelung nicht gedeckt. Ausschlaggebende Bedeutung kommt
den Gesetzesmaterialien in der Regel nicht zu ( BVerfGE 6, 389 <431>; 41, 291
<309>; 45, 187 <227>; 62, 1
<45>). Dessen ungeachtet
erfährt die in den angegriffenen Entscheidungen gefundene
Auslegung jedoch auch in der Entstehungsgeschichte ihre
Bestätigung. 191 In der Entwurfsbegründung zu § 23 Abs. 4
Satz 1 PartG 1994 werden beide Tatbestände, die Nichtvorlage
eines Rechenschaftsberichts einerseits und die Vorlage eines
nicht genügenden Rechenschaftsberichts andererseits,
ausdrücklich nebeneinander genannt (wobei auf Grund eines
offenkundigen Redaktionsversehens jeweils statt Satz 2 Satz 3
genannt ist). Wörtlich heißt es: 192 Satz 1 der Vorschrift dient - in Verbindung mit
Satz 2 - wie bisher der Klarstellung, dass staatliche
Mittel nicht gewährt werden dürfen, wenn kein bzw. ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts nicht
entsprechender Rechenschaftsbericht vorgelegt wurde. 193 (vgl. BTDrucks 12/5774, S. 16) 194 Mit Blick auf § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG
1994 spricht die Gesetzesbegründung dann von § 23 Abs. 4
Satz 3 PartG 1994 als der entsprechenden materiellen Regelung
des Anspruchsverlustes. Ausdrücklich heißt es hierzu: 195 Satz 2 korrespondiert mit der
Verfahrensvorschrift des § 19 Abs. 4 Satz 3 und enthält
die entsprechende materielle Regelung des Anspruchsverlusts.
Bei den Zuwendungen im Sinne dieser Vorschrift handelt es
sich um in § 18 Abs. 3 genannte Mitgliedsbeiträge oder
rechtmäßig erlangte Spenden. 196 (vgl. BTDrucks 12/5774, S. 16) 197 § 23 Abs. 1 Satz 1 und § 23 Abs. 4
Satz 3 sind danach als aufeinander abgestimmte Regelungen zu
verstehen, womit ein unterschiedlicher Begriff des
fristwahrenden - lediglich formell ordnungsgemäßen -
Rechenschaftsberichts nicht vereinbar ist. Vielmehr haben die
Gesetzesverfasser beide in Betracht kommenden Tatbestände -
fehlender Rechenschaftsbericht und nicht den Vorschriften des
Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht -
durch die Wendung "bzw." in ihrer rechtlichen Behandlung
ausdrücklich gleichstellen wollen. 198 Mit Rücksicht auf diese Rechtslage ist das
Oberverwaltungsgericht den Einwänden der Beschwerdeführerin
zu Recht nicht gefolgt. 199 3. Auch die in der Verfassungsbeschwerde gegen
das Erfordernis eines materiell richtigen
Rechenschaftsberichts erhobenen weiteren Bedenken greifen,
soweit sie überhaupt verfassungsrechtlicher Natur sind, nicht
durch. Entweder existieren die von der Beschwerdeführerin
behaupteten Folgeprobleme bereits aus rein tatsächlichen
Gründen nicht, oder sie lassen sich im Wege
verfassungskonformer Gesetzesinterpretation bewältigen, oder
sie wurzeln ausschließlich im einfachen Gesetzesrecht, ohne
dass die Beschwerdeführerin eine aktuelle Betroffenheit oder
eine Verletzung spezifischen Verfassungsrechts in der Sache
nachvollziehbar aufzeigen könnte. 200 a) Entgegen der Annahme der Beschwerdeführerin
ist der Präsident des Deutschen Bundestages bei der Prüfung
der Rechenschaftsberichte der Parteien nach dem PartG 1994
nicht lediglich auf eine Plausibilitätskontrolle beschränkt.
Selbst bei einer bloßen Plausibilitätskontrolle hätte der
hier einschlägige Sachverhalt allerdings berücksichtigt
werden müssen. Der von der Beschwerdeführerin in Bezug
genommene Vermerk der "Abteilung Parlamentarische Dienste"
vom 9. Dezember 1999 gibt im Übrigen nur die Praxis der
Bundestagsverwaltung, nicht jedoch die Rechtslage wieder. 201 aa) Die materielle Richtigkeit der
Rechenschaftsberichte zu gewährleisten, war nach dem PartG
1994 zunächst Aufgabe der von den Parteien beauftragten
unabhängigen Wirtschaftsprüfer, deren Testate ihrerseits von
den Wirtschaftsprüferkammern in regelmäßigen Abständen
stichprobenartig unter fachlichen Gesichtspunkten überprüft
wurden (vgl. § 23 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. §§ 29 bis 31
PartG 1994). Anschließend prüfte der Präsident des Deutschen
Bundestages, ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des
Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprach (vgl.
§ 23 Abs. 3 Satz 1 PartG 1994). Daraus und aus der
unterschiedslosen Erwähnung beider Prüfungen (nach § 23
Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3) in § 29 Abs. 1 PartG 1994 ist
zu schließen, dass das PartG 1994 davon ausging, dass beide
Prüfungen nach Umfang und Intensität gleich waren (so der
Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu
Fragen der Parteienfinanzierung vom 19. Juli 2001, BTDrucks
14/6710, S. 61; siehe auch den Bericht des Präsidenten
des Deutschen Bundestages über die Rechenschaftsberichte
1996, 1997 und 1998 vom 21. November 2000, BTDrucks 14/4747,
S. 17, den Bericht über die Rechenschaftsberichte 1994 und
1995 vom 29. Oktober 1997, BTDrucks 13/8888, S. 12 sowie
den inzwischen Gesetz gewordenen Entwurf der Fraktionen SPD,
CDU/CSU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP vom 16. April 2002,
BTDrucks 14/8778, S. 18). 202 bb) Mit dieser Erkenntnis ist die Vorstellung
von einer ausschließlichen oder auch nur vorrangigen
materiellen Prüfungskompetenz der Wirtschaftsprüfer
unvereinbar. § 23 Abs. 3 PartG 1994 begründete zwischen
der Prüfungskompetenz des Präsidenten des Deutschen
Bundestages und derjenigen der Wirtschaftsprüfer auch keine
Arbeitsteilung dergestalt, dass der Bundestagsverwaltung nur
eine auf die Überwachung der äußeren Verfahrensrichtigkeit
beschränkte Kontrollaufgabe verblieben wäre. Vielmehr wies
§ 23 Abs. 3 PartG 1994 dem Präsidenten des Deutschen
Bundestages eine eigenständige, im Gewicht sogar
übergeordnete Kompetenz zur Prüfung und abschließenden
Entscheidung über die Vorschriftsmäßigkeit zu. 203 cc) Daraus darf nun allerdings nicht gefolgert
werden, der Präsident des Deutschen Bundestages sei von Amts
wegen verpflichtet gewesen, jeden Rechenschaftsbericht en
détail auf seine inhaltliche Richtigkeit zu überprüfen, ohne
dass für ein Fehlverhalten konkrete Anhaltspunkte vorlagen.
Vielmehr bestimmte die Bundestagsverwaltung gemäß § 24
Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz VwVfG Art und Umfang ihrer
Ermittlungen selbst. Sie hatte insoweit ein Aufklärungs- und
Verfahrensermessen und musste nicht von sich aus automatisch
allen denkbaren Möglichkeiten nachgehen oder sich ohne Anlass
auf Fehlersuche begeben. 204 dd) Die Beschwerdeführerin kann nicht
einerseits geltend machen, die Bundestagsverwaltung habe nur
eine Plausibilitätskontrolle durchgeführt, wenn sie
andererseits ihrer Mitwirkungspflicht nicht genügt und in ihr
zurechenbarer Weise einen unrichtigen Rechenschaftsbericht
vorgelegt hat. Sie verkennt, dass das Prüfungsrecht des
Bundestagspräsidenten nicht in ihrem Individual-, sondern im
Allgemeininteresse um der Verwirklichung des Transparenz- und
Publizitätsgebots willen gegeben ist. Das Transparenzgebot
und die seiner Verwirklichung dienende Rechenschaftspflicht
haben nicht die Aufgabe, eine korrekte Finanzwirtschaft der
Parteien zu gewährleisten. Hierfür haben diese in ihrem
ureigensten Interesse selbst Sorge zu tragen. 205 b) Die vom Präsidenten des Deutschen
Bundestages vorgenommene und vom Oberverwaltungsgericht
bestätigte Differenzierung zwischen wesentlichen Fehlern, die
zum Verlust staatlicher Mittel führen, und unwesentlichen
Fehlern, bei denen dies nicht der Fall ist, begegnet auch
unter Berücksichtigung der von der Beschwerdeführerin geltend
gemachten Einwände einer mangelnden Bestimmtheit der
Wesentlichkeitsgrenze sowie des Fehlens von Proportionalität
zwischen Fehler und Anspruchsverlust keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Insoweit ist weder das
Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG i.V.m.
Art. 2 Abs. 1 GG) noch das Willkürverbot
(Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt. 206 aa) § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 scheint
zwar dem Wortlaut nach eine pauschale Alles- oder-
Nichts-Lösung zu enthalten. Eine solche Betrachtungsweise
griffe aber zu kurz. Unter einem Rechenschaftsbericht im
Sinne dieser Vorschrift ist stets nur ein solcher zu
verstehen, der den Vorschriften des Fünften Abschnitts,
namentlich den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung unter
zusätzlicher Berücksichtigung des Gesetzeszwecks entspricht
(vgl. § 24 Abs. 1 Satz 2, § 28 Satz 2
PartG 1994). Zu den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung
zählt auch der Grundsatz der Wesentlichkeit (vgl. Ballwieser
in: MünchKomm-HGB, Band 4, 2001, § 243, Rn. 63 und 64).
Dieser besagt, dass in der Bilanz Positionen zu
vernachlässigen sind, die wegen ihrer Größenordnung für den
Adressaten des Jahresabschlusses ohne Bedeutung sind und auf
das Jahresergebnis keinen nennenswerten Einfluss haben (vgl.
Leffson, Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, 7. Aufl.
1987, S. 180 ff.; Claussen in: Kölner Kommentar zum
Aktiengesetz, Band 4, 2. Aufl. 1991, § 246 HGB, Rn. 37;
Großfeld, Bilanzrecht, 3. Aufl. 1997, Rn. 97) oder
außerhalb von Sinn und Zweck gerade dieser Offenlegung
bleiben. Auch wenn sich allgemein gültige Schwellenwerte
nicht festlegen lassen (so Leffson, a.a.O., S. 183) oder
jedenfalls nicht zweckmäßig sind (so Dörner/Wirth in:
Küting/Weber <HrsG>, Handbuch der Rechnungslegung, Band
Ia, 4. Aufl. 1995, II. Kapitel, §§ 284 - 288 HGB, Rn.
5 ff.), widerspricht es den Grundsätzen ordnungsmäßiger
Buchführung jedenfalls nicht, unwesentliche Fehler außer
Betracht zu lassen und einen innerhalb gewisser Toleranzen
verbleibenden Rechenschaftsbericht trotz seiner
Fehlerhaftigkeit noch als ordnungsgemäß anzusehen. Das lässt
sich ohne weiteres auf das Parteiengesetz übertragen
(Cornils, Das Sanktionssystem des Parteiengesetzes:
verfassungsmäßige Grundlage einer Kürzung des Anspruchs auf
staatliche Teilfinanzierung?, VerwArch 91 <2000>, S.
327 <342 f.>; Heinig/Streit, Die direkte
Grundlagen und parteigesetzliche Rechtsfragen, JURA 2000,
S. 393 <398>; Merten, Gesetzmäßige
<1999>, Sonderbeilage, S. 11 <14 f.>;
Masing, Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S.
2353 <2357>; Morlok, Spenden - Rechenschaft -
Sanktionen, NJW 2000, S. 761 <766 f.>;
grundsätzlich ablehnend dagegen: Depenheuer/Grzeszick,
Zwischen gesetzlicher Haftung und politischer
Verantwortlichkeit, DVBl 2000, S. 736 <739>; Koch,
Verlust an der Teilhabe an staatlicher Parteienfinanzierung
bei fehlerhaftem Rechenschaftsbericht?, NJW 2000, S. 1004
<1006>; ders., Rechtsfolgen unzureichender
Rechenschaftslegung politischer Parteien, AöR 127
<2002>, S. 165 <197 ff.>; Huber, Das
parteienrechtliche Transparenzgebot und seine Sanktionierung,
DÖV 2000, S. 745 <749>). Zutreffend hat der Präsident
des Deutschen Bundestages in seiner Stellungnahme darauf
hingewiesen, dass die Unterscheidung zwischen wesentlichen
und unwesentlichen Mängeln von Anträgen im Zusammenhang mit
der Gewährung staatlicher Leistungen und deren Rückabwicklung
keineswegs etwas Außergewöhnliches ist (vgl. § 48 Abs. 2
Satz 3 Nr. 2 VwVfG, § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB-X und
§ 130 Abs. 2 Nr. 3 AO). 207 Auch das Transparenz- und Publizitätsgebot des
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG fordert keinen
Rechenschaftsbericht. Der Wortlaut des Art. 21 Abs. 1
Satz 4 GG spricht zwar dafür, dass die Publizitäts- und
Transparenzpflicht auf eine möglichst vollständige
Rechnungslegung zielt (BVerfGE 85,
264 <319>). Die dem
Gesetzgeber in Art. 21 Abs. 3 GG eröffnete
Regelungsbefugnis gestattet aber gewisse Einschränkungen der
Offenlegungspflicht, vor allem aus Gründen der
Praktikabilität (BVerfGE 85, 264
<321>), sofern sie mit dem
Sinn und Zweck des Transparenzgebots vereinbar sind ( BVerfGE 85, 264 <319> ). Das ist hier nicht der Fall, weil
nicht ernstlich zweifelhaft sein kann, dass die Grenze
überschritten ist. Die Beschwerdeführerin kann nicht geltend
machen, dass sie unter dem Gesichtspunkt des Gebots
hinreichender Bestimmtheit förmlicher Gesetze den
Rechtsverstoß nicht habe erkennen und ihr Verhalten nicht
darauf habe einrichten können. 208 bb) Mit Recht hat das Oberverwaltungsgericht
in diesem Zusammenhang von der Festlegung einer starren
prozentualen Grenze zur Bestimmung dessen, was im Einzelnen
von Belang ist, abgesehen und auf eine Beurteilung im
Rechenschaftspflicht verwiesen. Eine starre Festlegung ist
auch nicht von Verfassungs wegen geboten. Für den
Rechtsunterworfenen muss zwar die Rechtslage erkennbar sein (
BVerfGE 21, 73 <79>; 52, 1
<41>; 62, 169 <182 f.>; 64, 261
<286>); er muss aber die
Rechtsfolgen eines Normverstoßes nicht in allen Einzelheiten
vorhersehen können; es genügt, wenn er zumindest das Risiko
ernster Konsequenzen erkennen kann (vgl. BVerfGE 87, 363 <391 f.>; 92, 1
<12>). 209 Dem ist hier Rechnung getragen. Die
Beschwerdeführerin und ihre Vertreter konnten den Regelungen
des Parteiengesetzes entnehmen, dass nur ein den Vorschriften
des Fünften Abschnitts des PartG 1994 entsprechender
Rechenschaftsbericht den Präsidenten des Deutschen
Bundestages zur Festsetzung staatlicher Mittel berechtigt
(§ 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994) und § 19
Zuwendungsanteils (§ 18 Abs. 3 Nr. 3 PartG 1994)
vorsieht, wenn der eingereichte Rechenschaftsbericht nicht
von dieser Beschaffenheit ist. Mehr ist unter dem
Gesichtspunkt des Bestimmtheitsgebots nicht zu fordern. Im
Gegenteil, die Festlegung von konkreten Schwellenwerten
könnte eine rechenschaftspflichtige Partei dazu verleiten,
diese auszuschöpfen und das Transparenzgebot des
Grundgesetzes zu relativieren oder durch geschickte
Verteilung von Zuwendungen auf verschiedene Gliederungs- und
Organisationsebenen zu umgehen. 210 Letztendlich bedarf diese Frage hier aber
keiner abschließenden Klärung, weil der Gesetzgeber
inzwischen eine Neuregelung vorgenommen hat, die
Gemeinsamkeiten mit der bisherigen Rechtslage nicht mehr
aufweist. Auch der Umstand, dass die Entscheidung, ob ein
Rechenschaftsbericht mit wesentlichen Fehlern behaftet ist
oder ob diese noch als unwesentlich beurteilt werden können,
vom Präsidenten des Deutschen Bundestages zu treffen ist,
begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die von
einer solchen Entscheidung betroffene Partei wird hinreichend
dadurch geschützt, dass dem Präsidenten des Deutschen
Bundestages bei seiner Entscheidung weder ein Beurteilungs-
noch ein Ermessensspielraum zusteht und diese daher in vollem
Umfang der gerichtlichen Prüfung unterliegt. 211 cc) Auch soweit die Beschwerdeführerin eine
Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) darin erblickt,
dass es im Rahmen des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 an
einer Proportionalität zwischen dem Fehler und dem als
Rechtsfolge eintretenden Anspruchsverlust - genauer:
dessen Nichtentstehen - fehlt, kann ihr nicht gefolgt werden.
§ 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 weist - anders als etwa
§ 23a PartG 1994 - keinen Sanktions- oder gar
Strafcharakter auf; es handelt sich in Verbindung mit dem
Festsetzungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 -
bereits dem Wortlaut und der Systematik des Gesetzes nach -
lediglich um eine von Amts wegen zu berücksichtigende
rechtshindernde Einwendung, die das endgültige Entstehen des
Anspruchs - genauer: dessen Festsetzung - hindert. 212 Von einer strafähnlichen Sanktion könnte nur
dann gesprochen werden, wenn eine Normverletzung rückblickend
repressiv geahndet würde (vgl. BVerfGE 20, 323 <331>; 58, 159
<162>). Daran fehlt es jedoch.
Der Wegfall des Anspruchs ist keine Sanktion für fehlerhafte,
dem Transparenzgebot widersprechende Rechenschaftsberichte,
sondern - wie die Instanzgerichte zu Recht angenommen
haben - lediglich die Folge der mangelhaften Mitwirkung
einer Partei im Rahmen des Festsetzungsverfahrens. Das
schließt nicht aus, dass die Partei das Nichtentstehen des
Anspruchs, mit dessen Entstehen und den sich daran
anknüpfenden endgültigen Mittelzuweisungen sie fest gerechnet
hatte, als Sanktion empfindet; rechtlich maßgebend und damit
für die Beurteilung entscheidend ist jedoch allein, ob eine
solche Wirkung Gegenstand und Zweck des Gesetzes ist. Das ist
nicht der Fall. Die Verknüpfung der Vorlage eines materiell
ordnungsgemäßen Rechenschaftsberichts mit dem Entstehen des
Anspruchs auf Parteienfinanzierung und dem damit
einhergehenden Eintritt des Rechtsgrundes für das
Behaltendürfen der bereits in Empfang genommenen
Abschlagszahlungen ist kein Akt der Repression. 213 Eine Partei kann den ihr nach dem Grundgesetz
zukommenden Aufgaben, vor allem der Transformation des durch
sie integrierten und kanalisierten Bürgerwillens zum
Staatswillen, nur dann gerecht werden, wenn sowohl die
innerparteiliche Demokratie als auch gleiche
Wettbewerbsbedingungen zwischen den Parteien gemäß den
verfassungsrechtlichen Prämissen gewährleistet sind und wenn
dem Bürger bei seiner Wahlentscheidung klar ist, welche
Interessen er mit der Abgabe seiner Stimme für eine bestimmte
Partei unterstützt (vgl. BVerfGE 85,
264 <319>). Dies ist bei
Parteien nicht sichergestellt, die in zurechenbarer Weise
ihrer Verpflichtung, einen ordnungsgemäßen
Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht nachgekommen sind.
Aus diesem Grunde ist der Staat zu deren gleicher
Finanzierung nicht nur nicht verpflichtet, sondern
grundsätzlich auch nicht berechtigt. Er ist auch nicht von
Verfassungs wegen verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass
den politischen Parteien die zur Erfüllung ihrer Aufgaben
notwendigen finanziellen Mittel zur Verfügung stehen ( BVerfGE 52, 63 <86>; 73, 40
<86>; unter Betonung des
Vorrangs der Selbstfinanzierung vor der Staatsfinanzierung
offen gelassen in BVerfGE 85, 264
<288f.>; gegen eine
grundsätzliche Förderungspflicht ausdrücklich auch BVerfGE
104, 287 <300>). Eine solche Verpflichtung des
Gesetzgebers lässt sich dem Grundgesetz nicht entnehmen ( BVerfGE 8, 51 <65>; 52, 63
<84>; 73, 40 <86> ). 214 Das Grundgesetz hat den Parteien das Risiko
des Fehlschlagens eigener Bemühungen um ihre Finanzierung
nicht abgenommen. Es vertraut vielmehr die politische
Willensbildung der Urteilskraft und Aktivität der Bürger an (
BVerfGE 20, 56 <102 f.>; 52, 63
<85 f.>; 73, 40 <86>; 85, 264
<287>; 104, 287 <300> ). Ein verfassungsunmittelbarer
Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung, der durch das
Erfordernis der fristgerechten Vorlage eines materiell
richtigen Rechenschaftsberichts verletzt werden könnte,
existiert mithin, wie das Oberverwaltungsgericht im
angefochtenen Urteil zu Recht erkannt hat, nicht. Der
Gesetzgeber ist an einer finanziellen Förderung der Parteien
lediglich nicht gehindert, sofern er diese hierdurch nicht
der staatlichen Vorsorge überantwortet und die vom
Grundgesetz gewährleistete Offenheit des Prozesses der
politischen Willensbildung des Volkes nicht beeinträchtigt
wird (BVerfGE 20, 56 <99, 102>;
<86>; 73, 40 <86>; 85, 264
<288>). 215 Es steht dem Gesetzgeber deshalb auf Grund der
ihm durch Art. 21 Abs. 3 GG eröffneten Regelungsbefugnis
frei, die Rechenschaftslegung mit der staatlichen
Parteienfinanzierung zu verknüpfen (vgl. BVerfGE 85, 264 <319> ) und für den Fall der Verletzung
von Mitwirkungspflichten das Nichtentstehen von Ansprüchen
(§ 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994)
oder gar Sanktionen (§ 23a PartG 1994) vorzusehen. Auch
§ 23, § 44 Abs. 1 Satz 2 und 3 BHO legen für den
Fall der Gewährung staatlicher Zuwendungen an Stellen
außerhalb der Bundesverwaltung ausdrücklich besondere
Rechenschaftspflichten und Prüfungsrechte fest. 216 Die Rückabwicklung der bereits in Empfang
genommenen Abschlagszahlungen (vgl. § 20 Abs. 3 PartG
1994) ist mithin eine folgerichtige Verwirklichung der sich
aus Art. 21 GG ergebenden verfassungsrechtlichen
Vorgaben. 217 dd) Ebenso wenig begegnet die in § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 getroffene Stichtagsregelung
verfassungsrechtlichen Bedenken. Derartige Regelungen sind
trotz der mit ihnen verbundenen Härten grundsätzlich zulässig
(vgl. BVerfGE 3, 58 <148>; 71, 364
<397>; 80, 297 <311> ), sofern der Gesetzgeber – wie hier
– den ihm zukommenden Gestaltungsspielraum in sachgerechter
Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht
kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich
begründete Entscheidung getroffen hat (vgl. BVerfGE 58, 81 <126>; 79, 212
<219 f.>; 95, 64 <88>; 101, 239
<270>). 218 Ein wie auch immer gearteter
rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in verfassungsrechtliche
Positionen der Beschwerdeführerin ist mit dem in § 19
Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994
angeordneten Nichtentstehen von Ansprüchen nicht verbunden.
Diese Vorschriften regeln vielmehr im Rahmen der
Leistungsverwaltung lediglich die Folgen, die sich ergeben,
wenn die Bewilligungsvoraussetzung, einen materiell richtigen
Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht fristgerecht erfüllt
wurde. Das ist der Fall. Die Frist ist ausreichend, und es
wird nicht geltend gemacht, dass die konkreten Probleme mit
einer unangemessenen Frist zusammenhingen. Es geht hier um
ein über viele Jahre verschwiegenes Vermögen, dessen Herkunft
ungeklärt und nach früherem Recht nie offengelegt worden
ist. 219 ee) Zieht man weiter in Betracht, dass die
betroffene Partei durch das Nichteinreichen eines
Rechenschaftsberichts oder das Einreichen eines wesentlich
unrichtigen Rechenschaftsberichts den Anforderungen eines
elementaren Verfassungsgrundsatzes, des Transparenz- und
Publizitätsgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, nicht
genügt hat, erscheint die Rechtsfolge des Nichtentstehens
eines Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung auch
keineswegs unverhältnismäßig, ohne dass es wegen des
fehlenden Eingriffscharakters hierauf noch ankäme. 220 Bereits das Versäumen der Antragsfrist des
§ 19 Abs. 1 PartG 1994 zieht die erheblich gravierendere
Rechtsfolge eines vollständigen Nichtentstehens des Anspruchs
nach sich, obwohl es sich hierbei nur um einen Verstoß gegen
eine formelle und in ihrer konkreten Gestaltung nicht
verfassungsrechtlich verankerte Voraussetzung handelt. Wenn
aber schon ein vollständiges Nichtentstehen des Anspruchs
wegen Verstoßes gegen formelle Voraussetzungen nicht als
unverhältnismäßig erscheint, so hat dies für den Fall der
Vorlage eines wesentlich unrichtigen Rechenschaftsberichtes
erst recht zu gelten. 221 Der von der Beschwerdeführerin gerügte Mangel
an Proportionalität zwischen einem wesentlichen Fehler -
unwesentliche Fehler können bereits wegen Nichterreichens der
Wesentlichkeitsgrenze nicht zu einem Nichtentstehen des
Anspruchs führen - und der in § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG
1994 vorgesehenen Rechtsfolge vermag daher eine Verletzung
des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 i.V.m.
Art. 2 Abs. 1 GG) nicht zu begründen. Diese Rechtsfolge
ist im Gegenteil verhältnismäßig; denn sie trägt dem
Verfassungsgebot, die Transparenzpflicht effektiv
auszugestalten (BVerfGE 85, 264
<319>), in besonderer Weise
Rechnung. Sie hält die Parteien zur fristgerechten und vor
allem vollständigen Erfüllung ihrer Mitwirkungspflichten
an. 222 c) Soweit die Einwände der Beschwerdeführerin
die Befugnis des Bundestagspräsidenten betreffen,
Festsetzungsbescheide für die Vergangenheit zurückzunehmen,
bedürfen sie keiner Befassung des Senats (vgl. auch oben
unter B.I.2.). 223 d) Soweit die Beschwerdeführerin eine
Parteienrechtsakzessorietät des Untreuetatbestandes
(§ 266 StGB) rügt, wird schon nicht deutlich, wie sie
als Partei durch die Anwendung dieser Vorschrift auf
Privatpersonen belastet und in ihrem Grundrecht aus
Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) oder
Art. 103 Abs. 2 GG verletzt sein könnte. Im Übrigen
kennt das Verfassungsbeschwerde-Verfahren keine (gewillkürte)
Prozessstandschaft (vgl. BVerfGE 25,
256 <263>; 72, 122 <131> ). 224 e) Anders als die Beschwerdeführerin meint,
steht auch § 23a Abs. 1 PartG 1994 der Auslegung, dass
gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG
1994 nur ein materiell richtiger Rechenschaftsbericht zur
Teilnahme an der staatlichen Parteienfinanzierung berechtigt,
nicht entgegen. Die Beschwerdeführerin wird durch eine solche
Interpretation nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs.
1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20
Abs. 3 GG) verletzt. 225 aa) Überschneidungen im Rechtsfolgenbereich
zwischen § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23a Abs. 1 Satz 1
PartG 1994 sind zwar durchaus denkbar, etwa dann, wenn gegen
die Verpflichtung verstoßen wird, Großspender mit Namen und
Wohnsitz offen zu legen (vgl. § 25 Abs. 2 PartG
1994) oder wenn illegale Spenden angenommen und im
Rechenschaftsbericht nicht ausgewiesen werden. Ein solcher
Verstoß gegen die Vorschriften des Fünften Abschnitts des
Parteiengesetzes 1994 macht den Rechenschaftsbericht
fehlerhaft und bewirkt - bei Wesentlichkeit - den
Verlust der staatlichen Mittel nach § 19 Abs. 4 Satz 3
und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994. Zugleich ordnet
§ 23a Abs. 1 PartG 1994 für derartige Fälle den Verlust
des Anspruchs auf staatliche Mittel in Höhe des zweifachen
des rechtswidrig Erlangten oder nicht den Vorschriften des
Parteiengesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages an.
Diese Rechtsfolgenanordnung würde auf Grund ihrer
umfänglichen Beschränkung keinen Sinn machen, wenn der
Anspruch ganz oder in Höhe des zuwendungsbezogenen Anteils
(§ 18 Abs. 3 Nr. 3 PartG 1994) bereits nach § 19
entfiele. 226 bb) Das Spannungsverhältnis zwischen § 19
Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 einerseits
und § 23a Abs. 1 PartG 1994 andererseits lässt sich
jedoch wie folgt auflösen: § 23a PartG 1994 betrifft mit
seinen differenzierten Anordnungen jeden Fehler unabhängig
von seinem Gewicht für den Gesamtbericht. Die Regelung hat
darüber hinaus Sanktionscharakter, da sie darauf gerichtet
ist, eine Normverletzung rückblickend repressiv zu ahnden.
§ 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994
hingegen betreffen mit ihren pauschalen Folgen nur die
Fehler, die so wesentlich sind, dass sie den
Rechenschaftsbericht als Ganzes entwerten (Masing, Auslegung
oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353
<2357>). Sie haben weder Sanktions- noch
Eingriffscharakter, sondern regeln im Rahmen der
Leistungsverwaltung lediglich diejenigen Folgen, die sich
daraus ergeben, dass die Bewilligungsvoraussetzung, einen
materiell richtigen Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht
fristgerecht erfüllt wurde. Es handelt sich insoweit
lediglich um eine Obliegenheit, deren Verletzung zu
Rechtsnachteilen - einem vollständigen oder zumindest
teilweisen Nichtentstehen des Finanzierungsanspruchs - führt.
Die Überlagerung des Anwendungsbereichs beider Vorschriften,
des § 23a Abs. 1 PartG 1994 einerseits und der § 19
andererseits, ist danach von vornherein auf die
Rechtsfolgenseite beschränkt. 227 Unterhalb der Schwelle einer wesentlichen
Unrichtigkeit des Rechenschaftsberichts kommt allein
§ 23a PartG 1994 zum Tragen. Oberhalb dieser Schwelle,
also im Falle des Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen
des § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG 1994 wie auch der Vorlage
eines wesentlich unrichtigen Rechenschaftsberichts nach
§ 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994,
wird § 23a von § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4
Satz 3 PartG 1994 konsumiert. Es besteht insoweit
Idealkonkurrenz (Heinig/Streit, Die direkte staatliche
Parteienfinanzierung: Verfassungsrechtliche Grundlagen und
parteigesetzliche Rechtsfragen, JURA 2000, S. 393
<400>; Streit, Die Rückforderung von staatlichen
Parteifinanzierungsbeiträgen nach § 48 VwVfG,
Mitteilungen des Instituts für Deutsches und Europäisches
Parteienrecht <MIP> 9 <1999>, Sonderbeilage, S.
17 <23>, Fn. 17). 228 cc) Bei dieser Auslegung verbleibt für
§ 23a PartG 1994 - unterhalb der Schwelle der
Wesentlichkeit von Mängeln des Rechenschaftsberichts - ein
erheblicher Anwendungsbereich. Beide Vorschriften können
einander mithin so zugeordnet werden, dass für jede von ihnen
ein sachgerechter Anwendungsbereich verbleibt und sie
einander optimieren und ergänzen (vgl. hierzu Masing,
Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001,
S. 2353 <2357>; Heinig/Streit, a.a.O., JURA 2000,
S. 393 <400>). Diese Deutung findet - auch wenn der
Gesetzgeber das Wechselspiel zwischen § 23a PartG
einerseits und § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz
3 PartG 1994 andererseits möglicherweise nicht in allen
Ausprägungen übersehen haben mag - in den Entstehungsstufen
des Gesetzes hinreichenden Rückhalt: Während § 23a PartG
bereits durch das Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes
und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983 ( BGBl I S. 1577 ) eingeführt wurde, wurden die
weiter reichenden Folgen des Nichtentstehens des Anspruchs im
Falle des Einreichens eines unvollständigen
Rechenschaftsberichts (§ 19 Abs. 4 Satz 3, § 23
Abs. 4 Satz 3 PartG) als zusätzliche Verschärfung erst
im Jahre 1994 in das Gesetz aufgenommen. Dabei bestanden -
wie die Genese dieser Vorschriften zeigt - keinerlei Zweifel,
dass diese Rechtsfolgen für den Fall einer wesentlichen
Verletzung der Mitwirkungspflichten der Parteien im Rahmen
der staatlichen Teilfinanzierung in ihrer vollen Härte
gewollt waren (Masing, a.a.O., NJW 2001, S. 2353
<2357>). Nach allem kommt eine teleologische Reduktion
des § 23a Abs. 1 PartG 1994 nicht in Betracht. Das
zwischen beiden Regelungsebenen, § 23a Abs. 1
3 PartG 1994 andererseits, bestehende Spannungsverhältnis
lässt sich vielmehr sach- und interessengerecht auflösen. 229 dd) Im Übrigen liegt eine Verletzung der
Beschwerdeführerin in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 1 GG
in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs.
3 GG) auch von vornherein fern, weil der Anwendungsbereich
des § 23a Abs. 1 PartG 1994 hier überhaupt nicht
tangiert wird. Es stehen nicht Verstöße gegen § 25 PartG
1994 im Raum, sondern Fehler in der Vermögensrechnung. 230 f) Auch der mit der Anwendung des § 19
Abs. 4 PartG 1994 verbundene Umverteilungseffekt verletzt die
Beschwerdeführerin nicht in ihren Grundrechten, vor allem
nicht in ihrem Grundrecht auf Chancengleichheit aus
Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1
GG. 231 aa) Das Recht der politischen Parteien auf
Chancengleichheit ist zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich
festgelegt; es ist jedoch, wie Art. 3 Abs. 1 GG in
Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG zu entnehmen ist,
grundrechtlich gesichert (BVerfGE 6,
273 <280>; 7, 99 <107> ) und folgt aus der Bedeutung, die
der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip
für die freiheitliche Demokratie zukommt ( BVerfGE 47, 198 <225>; 73, 40
<88>; 85, 264 <297> ; stRspr). Es steht allen
politischen Parteien zu, die nicht im Verfahren nach
Art. 21 Abs. 2 GG vom Bundesverfassungsgericht verboten
sind (BVerfGE 7, 99 <107> ), und gilt nicht nur für den
Wahlvorgang selbst, sondern auch für die Wahlvorbereitung und
den Wettbewerb der Parteien um die Erlangung von Spenden
sowie für die Gewährung staatlicher Finanzierungshilfen ( BVerfGE 20, 56 <116>; 24, 300
<339 ff.>; 41, 399 <413>; 85, 264
<297>). Der Grundsatz der
Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der
Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre
Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Aus diesem
Grunde ist in diesem Bereich - ebenso wie bei der durch die
Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl
verbürgten gleichen Behandlung der Wähler - die Gleichheit
strikt und formal (BVerfGE 8, 51
<64 f.>; 85, 264 <297> ). Greift die öffentliche Gewalt in
den Parteienwettbewerb in einer Weise ein, die geeignet ist,
die Chancen der politischen Parteien zu verändern, sind ihrem
Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen ( BVerfGE 8, 51 <64 f.>; 14, 121
<133>; 24, 300 <341>; 44, 125
<146>; 73, 40 <88 f.>; 85, 264
<297>). Alle Parteien müssen
grundsätzlich formal gleich behandelt werden ( BVerfGE 8, 51 <65> ). 232 Verboten ist deshalb jede unterschiedliche
Behandlung, die nicht durch einen besonderen zwingenden Grund
gerechtfertigt ist (BVerfGE 8, 51
<65>; 14, 121 <133>; 34, 160
<163>; 44, 125 <146>; 47, 198
<227>). Vor allem darf der
Gesetzgeber die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verändern
oder verfälschen (BVerfGE 41, 399
<413>; 42, 53 <58 f.>; 73, 40
<89>; 85, 264 <297> ). Das bedeutet konkret: Der
Grundsatz der Chancengleichheit verlangt einerseits nicht,
vorgegebene Unterschiede auszugleichen mit dem Ziel, eine
Wettbewerbsgleichheit herzustellen. Er verwehrt es dem
Gesetzgeber jedoch andererseits, durch finanzielle
Zuwendungen bestehende faktische Ungleichheiten der
Wettbewerbschancen zu verschärfen ( BVerfGE 20, 56 <118>; 41, 399
<413 f.>; 42, 53 <59>; 73, 40
<89>; 78, 350 <358>; 85, 264
<297>; stRspr). Der
Willensbildungsprozess des Volkes darf nicht durch staatliche
Intervention verzerrt werden. 233 bb) Diesen Anforderungen halten die Erwägungen
des Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts
stand. Eine Verletzung der Chancengleichheit der Parteien
liegt nicht inmitten. Der Gesetzgeber hat die rechtlichen
Voraussetzungen für die Gewährung staatlicher Mittel im
Parteiengesetz für alle Parteien gleich geregelt und unter
anderem von der fristgerechten Einreichung eines materiell
richtigen Rechenschaftsberichts abhängig gemacht. Damit haben
alle Parteien die gleiche Chance, diese Voraussetzung zu
erfüllen und an der staatlichen Parteienfinanzierung
teilzunehmen. Mehr ist von Verfassungs wegen nicht geboten.
Gleiche Chancen am Start waren in jeder Hinsicht
gewährleistet. Denn auch die Beschwerdeführerin und ihre
Gliederungen hatten die Möglichkeit, ihr Vermögen korrekt
auszuweisen und materiell richtige Rechenschaftsberichte
einzureichen. 234 cc) Auch die mit dem Nichtentstehen des
Anspruchs verbundene Umverteilung frei gewordener Mittel
verletzt die Beschwerdeführerin nicht in ihrem Recht auf
Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 21
Abs. 1 GG). Ein von der Beschwerdeführerin behaupteter
Mitteltransfer von den Parteien, die keine oder nur
verminderte staatliche Mittel erhalten, auf
bewilligungsberechtigte konkurrierende Parteien findet, wie
das Bundesverwaltungsgericht mit Recht festgestellt hat,
nicht statt. Die gegenteilige Sichtweise entsteht bei der
Beschwerdeführerin, weil sie sich als "an sich
anspruchsberechtigt" sieht. Wird ein gemeinsamer Topf
gebildet, hängen die Ansprüche jedoch stets voneinander ab.
Darin liegt keine Besonderheit. Vielmehr erhöht sich
lediglich die Erfüllungsquote der Ansprüche der
bewilligungsberechtigten Parteien, wenn Mitkonkurrenten
weniger Mittel erhalten oder wegen Nichterfüllung der
Bewilligungsvoraussetzungen mit ihren Ansprüchen ausfallen.
Auch um einen gleichheitswidrigen Begünstigungsausschluss
(vgl. hierzu BVerfGE 79, 1
<17>; 93, 386 <396> ) geht es insoweit nicht, sondern um
die Folgen der Nichterfüllung allen Parteien gleichmäßig
auferlegter zumutbarer Begünstigungsbedingungen. 235 g) Schließlich lässt sich aus dem Umstand,
dass der Gesetzgeber im Rahmen der Novellierung des
Parteiengesetzes in § 19a Abs. 3 Satz 5 PartG 2002
nunmehr die Verfallsfristen unabhängig von der inhaltlichen
Richtigkeit des Rechenschaftsberichts geregelt hat, für das
vorliegende Verfahren nichts entnehmen. In diesem
Zusammenhang hat der Präsident des Deutschen Bundestages in
seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, dass die
Beschwerdeführerin bei Anwendung neuen Rechts mit einem
Anspruch in Höhe des zweifachen des den unrichtigen Angaben
in ihrem Rechenschaftsbericht entsprechenden Betrages (vgl.
§ 31b Satz 1 PartG 2003) konfrontiert wäre (rd. 44 Mio.
DM), der mit der Bewilligung staatlicher Mittel für das Jahr
1999 verrechnet werden müsste (vgl. § 31b Satz 4 PartG
2003 i.V.m. § 31a Abs. 3 Satz 2 PartG 2002). Im
Übrigen kommt es dem Gesetzgeber nicht zu, ein Gesetz
rückwirkend authentisch zu interpretieren. Die Auslegung der
einschlägigen Vorschriften des Parteiengesetzes in der
Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 obliegt
ausschließlich den Gerichten. Nach allem kann die
Beschwerdeführerin mit ihren Einwänden nicht
durchdringen. 236 4. Auch die Subsumtion des
Oberverwaltungsgerichts begegnet keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. 237 a) Frei von Willkür hat das Gericht
angenommen, dass die Beschwerdeführerin bis zum 31. Dezember
1999 keinen den Vorschriften des Fünften Abschnitts
entsprechenden materiell richtigen Rechenschaftsbericht für
das Jahr 1998 eingereicht hat. In dem am 30. Dezember 1999
vorgelegten, um weitere Angaben ergänzten
Rechenschaftsbericht war das in das Ausland verbrachte
Vermögen des Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18,2
Millionen DM nicht aufgeführt. Demzufolge war der
Rechenschaftsbericht in einem wesentlichen Punkt unrichtig,
was gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 den Verlust des
in der zwischen den Beteiligten unstreitigen Höhe von
41.034.825,23 DM zur Folge hat. 238 b) Das Oberverwaltungsgericht hat ohne
Verfassungsverstoß des Weiteren auch festgestellt, dass die
Beschwerdeführerin hiergegen nicht mit Erfolg einwenden kann,
der Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 sei richtig
gewesen, weil weder die Verantwortlichen des Landesverbandes
Hessen noch der Bundesvorstand von dem im Ausland
befindlichen Vermögen Kenntnis gehabt hätten. Die
Feststellungen hierzu überschreiten nicht den Rahmen
allgemeiner Grundsätze zivilrechtlicher Zurechnung (vgl. BGHZ
109, 327 <331 f.>). Die Beschwerdeführerin hat
insoweit verfassungsrechtliche Einwände auch nicht geltend
gemacht. 239 c) Von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden
ist auch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts und ihm
folgend des Bundesverwaltungsgerichts, die Frage der
Rechtmäßigkeit des Rechenschaftsberichts der SPD sei nicht im
vorliegenden, sondern erst in dem diesen Rechenschaftsbericht
selbst betreffenden Verfahren zu klären. Die
Beschwerdeführerin hat hiergegen im Rahmen des
Verfassungsbeschwerde-Verfahrens auch keine
verfassungsrechtlichen Bedenken (mehr) erhoben. Es handelt
sich im Übrigen um eine ausschließlich einfach-rechtlich zu
beurteilende Frage, die sich der Jurisdiktion des
Bundesverfassungsgerichts entzieht. 240 5. Dem Verlust des Zuwendungsanteils
(§ 18 Abs. 3 Nr. 3 PartG 1994) steht des Weiteren - ohne
dass sich die Beschwerdeführerin hierauf berufen hätte - auch
der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung nicht
entgegen. 241 Die Verwaltung des Deutschen Bundestages hat
es zwar in den ersten Jahren nach Inkrafttreten der
Neuregelung des PartG 1994 noch toleriert, dass ein
vorschriftsmäßiger Rechenschaftsbericht nicht bis zum 31.
Dezember des Festsetzungsjahres eingegangen war, aber bis zur
Ausarbeitung der Festsetzungsbescheide Anfang Februar des
Folgejahres in korrigierter Form vorlag (vgl. hierzu den
Bericht der Präsidentin des Deutschen Bundestages über die
Rechenschaftsberichte 1994 und 1995 sowie über die
Entwicklung der Finanzen der Parteien gemäß § 23 Abs. 5
PartG 1994 vom 29. Oktober 1997, BTDrucks 13/8888, S. 27 f).
Der um das Reinvermögen des Landesverbandes Hessen
berichtigte Rechenschaftsbericht der Beschwerdeführerin ging
auch am 28. Januar 2000 beim Deutschen Bundestag
ein. 242 Allerdings war diese - dem eindeutigen
Gesetzeswortlaut widersprechende - Praxis bereits einige
Jahre zuvor eingestellt worden. Dies wurde den Parteien auch
anlässlich von Ersuchen um Fristverlängerungen mit
entsprechenden Musterschreiben mitgeteilt (vgl. den Bericht
des Präsidenten des Deutschen Bundestages über die
Rechenschaftsberichte 1996, 1997 und 1998 sowie über die
Entwicklung der Finanzen der Parteien gemäß § 23
Abs. 5 PartG 1994 vom 21. November 2000, BTDrucks
14/4747, S. 67 und Anhang III, Anlagen 1 - 3,
S. 179). 243 Auch wenn man davon absieht, dass keine
Selbstbindung an eine rechtswidrige Verwaltungspraxis
besteht, hätte daher zum hier maßgeblichen Zeitpunkt eine
Praxis, die eine Bindung hätte auslösen können, nicht mehr
vorgelegen. III. 244 Nach allem hat die Verfassungsbeschwerde
keinen Erfolg. Die angegriffenen Entscheidungen lassen weder
in ihren tatsächlichen Feststellungen noch in ihren
rechtlichen Wertungen Fehler erkennen, die geeignet wären,
die Grundrechte der Beschwerdeführerin als Partei in Frage zu
stellen. Soweit die Beschwerdeführerin hilfsweise § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 angreift, ist dem durch die
vorstehenden Erwägungen die Grundlage entzogen. Hassemer Jaeger Broß Osterloh Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff Abweichende Meinung der Richter Di Fabio und Mellinghoff zum Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - I. 245 Wir können uns der Begründung der
Senatsmehrheit nur teilweise anschließen. Die Mehrheit
beschränkt sich nach unserer Auffassung nicht auf den
verfassungsrechtlich gebotenen Kontrollumfang und würdigt
nicht hinreichend das verfassungsrechtliche Anliegen der
Beschwerdeführerin. Der Begründungsgang vermittelt den
Eindruck, als wäre die vom Oberverwaltungsgericht gewählte
und vom Bundesverwaltungsgericht bestätigte Auslegung von
§ 19 und § 23 PartG 1994 nicht nur vertretbar,
sondern verfassungsrechtlich zwingend geboten. Zu einem
solchen Schluss wird man verleitet, wenn die
Rechenschaftspflicht der Parteien aus Art. 21
Abs. 1 Satz 4 GG zum beherrschenden oder gar allein
ausschlaggebenden Maßstab des Falles gemacht wird, andere
verfassungsrechtliche Positionen der Parteien nicht
hinreichend erwogen und grundrechtliche und rechtsstaatliche
Risikolagen bei der Rückforderung von staatlichen
Geldleistungen an die Parteien allein in die Sphäre der
antragstellenden Parteien verlagert werden. II. 246 Das so genannte Transparenzgebot des
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG hat einen hohen Rang:
Der Senat hat dies ausführlich begründet, hier herrscht
Einmütigkeit. Das Grundgesetz will, dass der Prozess der
politischen Willensbildung für den Wähler durchschaubar
gemacht und offenbar wird, welche Gruppen, Verbände oder
Privatpersonen im Sinne ihrer Interessen durch
Geldzuwendungen auf die Parteien politisch einzuwirken suchen
(BVerfGE 85, 264 <319> ). Parteien müssen deshalb nicht nur
wie vor dem 35. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes zum 31.
Dezember 1983 die Herkunft ihrer Mittel, sondern auch über
ihre Verwendung und über den Umfang und die Struktur ihres
Vermögens der Öffentlichkeit Rechenschaft geben. 247 Die Verfassung sagt allerdings nichts dazu, in
welchem Verfahren die Rechenschaftspflicht geprüft wird und
welche Konsequenzen ein Verstoß gegen die
Rechenschaftspflicht nach sich zieht. Dies ist nach
Art. 21 Abs. 3 GG Sache des (einfachen)
Gesetzgebers. Es lässt sich der Verfassung insbesondere nicht
entnehmen, dass staatliche Geldleistungen an die Parteien nur
dann gewährt werden dürfen, wenn sie einen sachlich richtigen
Rechenschaftsbericht abgegeben haben oder diese
zurückgefordert werden müssten, wenn sich nachträglich
Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht zeigen.
Entsprechendes dürfte allerdings der Gesetzgeber unter
Beachtung sonstiger verfassungsrechtlicher Bindungen
anordnen. Der Streit im vorliegenden Fall dreht sich nur
darum, ob das damals geltende Parteiengesetz eine derartige
Konsequenz angeordnet hat, es geht mithin um eine Frage der
Auslegung einfachen Rechts, die grundsätzlich den
Fachgerichten obliegt. 248 Das Verwaltungsgericht Berlin hat darauf
erkannt, dass die Rechtsfolgen inhaltlich falscher
Rechenschaftsberichte nur mit einer speziellen Vorschrift im
Parteiengesetz behandelt wurden, mit § 23a PartG 1994.
Zwar dürfe der Präsident des Deutschen Bundestages nach
§ 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 staatliche
Mittel nicht festsetzen, wenn kein den Vorschriften des
Fünften Abschnitts genügender Rechenschaftsbericht
eingereicht sei, dies sei aber vom Gesetzgeber lediglich als
Verfahrensinstrument eingesetzt, um die häufig säumigen
Parteien überhaupt zur Abgabe eines Rechenschaftsberichts
anzuhalten. Es handele sich jedenfalls nicht um eine bewusste
Entscheidung des Gesetzgebers, neben § 23a PartG 1994
eine weitere Rechtsfolge für den nach inhaltlicher
Überprüfung sich als inhaltlich fehlerhaft erweisenden
Rechenschaftsbericht anzuordnen. Schon aus Gründen der
systematischen Auslegung gelangte das Gericht zu dem
Ergebnis, dass der nach § 23a PartG 1994 unrichtige
Rechenschaftsbericht nicht noch darüber hinaus gleichsam gar
nicht als Rechenschaftsbericht im Sinne des § 19 PartG
1994 angesehen werden dürfe, mit der weit über die
Konsequenzen des § 23a PartG 1994 hinausreichenden
Rechtsfolge, dass alle zuwendungsbezogenen Anteile der
staatlichen Finanzierung - möglicherweise über mehrere
Jahre - zurückgefordert werden könnten (vgl. auch Werner
Flume, Der Betrieb 2000, Heft 9 vom 3. März 2000, S. I).
Denn eine ausdrückliche Sanktionsnorm wie der § 23a
PartG 1994 hätte etwas über ihr Verhältnis zu einer in der
Rechtsfolgenanordnung konkurrierenden, viel weiter reichenden
Norm im selben Gesetz sagen müssen. 249 Das Schweigen spricht danach dafür, dass es
eine solche weiter reichende Rechtsfolge nach dem Willen des
Gesetzes gar nicht geben sollte. Dieses rechtsmethodisch
außerordentlich starke Argument sieht das Verwaltungsgericht
nicht dadurch als erschüttert an, dass § 23a PartG 1994
nur für unwesentliche Fehler gelten soll, denn für eine
solche wichtige Differenzierung fehle es an jedem Hinweis im
Normtext und im Gesetzgebungsverfahren. 250 Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat diese
rechtsmethodischen Argumente der Vorinstanz nicht entkräftet,
obwohl es die Überschneidung beider Rechtsfolgen durchaus
gesehen hat (S. 19 f. der Urteilsausfertigung). Es
hat den Argumentationsschwerpunkt stattdessen auf eine
verwaltungsrechtliche Mitwirkungspflicht der Parteien gelegt:
Wer den zuwendungsbezogenen Anteil an der staatlichen
Parteienfinanzierung erlangen wolle, der müsse auch einen
materiell richtigen Rechenschaftsbericht einreichen. Der
Ausschluss einer Partei von einem wesentlichen Teil der
staatlichen Zuwendungen wird hier nicht als eine mit
§ 23a PartG 1994 konkurrierende Rechtsfolge für die
Verletzung der bereits verfassungsrechtlich bestehenden
Rechenschaftspflicht, also nicht als im Gesetz klar
auszusprechende Sanktion betrachtet, sondern nach allgemeinen
verwaltungsrechtlichen Grundsätzen des
Subventionsrechtsverhältnisses abgehandelt. Der Wortlaut des
§ 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 wird vom
Oberverwaltungsgericht unter Berufung auf Art. 21
Abs. 1 Satz 4 GG dahin ausgelegt, dass nur ein
inhaltlich richtiger Rechenschaftsbericht als
Anspruchsvoraussetzung dienen könne (S. 16 der
Urteilsausfertigung). 251 Diese Argumentation kann das
Bundesverfassungsgericht als Ausdruck fachrichterlicher
Kompetenz zur Auslegung des einfachen Gesetzes noch
hinnehmen, zumal Art. 21 Abs. 3 GG dem einfachen
Gesetzesrecht einen größeren Gestaltungsraum einräumt, der
nicht wieder durch eine allzu intensive verfassungsrechtliche
Prüfung der einfachgesetzlichen Auslegung kassiert werden
darf. Die Mehrheit des Senats hat sich aber die Argumentation
des Oberverwaltungsgerichts weitestgehend zu Eigen gemacht
und noch vertieft. Eine solche Begründung verstärkt aber nach
unserer Auffassung die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen
die Unvollständigkeit dieses Argumentationsganges. III. 252 Die Förderung von politischen Parteien durch
staatliche Finanzmittel ist ein verfassungsrechtlich
außerordentlich sensibler Vorgang. Parteien sind
Vereinigungen der staatsfreien Gesellschaft, die den Willen
politisch handelnder Bürger aufnehmen, organisieren und auf
die politische Willensbildung in Gesellschaft und Staat
gezielt einwirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG).
Die moderne repräsentative Demokratie kann ohne Parteien
nicht existieren, sie vermag auch nicht praktisch zu
funktionieren, wenn es sich nicht um ein echtes
Mehrparteiensystem handelt, in dem jede Partei ihre gleiche
Chance im Wettbewerb bei der durch Wahl erfolgenden Vergabe
von öffentlichen Ämtern genießt. 253 Aus diesem Grund darf der Staat Parteien auch
finanziell unterstützen, weil sie notwendige Einrichtungen in
einer lebendigen und funktionsfähigen Demokratie sind. Die
Zuwendung staatlicher Gelder an Parteien muss allerdings der
Höhe nach spezifisch begrenzt sein, um sie nicht in
Staatsparteien zu verwandeln (BVerfGE
85, 264 <287 f.>).
Zugleich bedeutet die finanzielle Förderung von Parteien
immer auch eine Einflussnahme auf den politischen Wettbewerb,
auf den Kampf um Mehrheit und Macht. Die Gewährung
staatlicher Mittel muss deshalb im Verhältnis der Parteien
strikt gleichheitsgemäß und in besonderer Weise
rechtsstaatlich berechenbar sein. Die Gewährung, die
Nichtgewährung und die Rückforderung von nicht nur
geringfügigen finanziellen Mitteln wirken sich in einer
föderalen Demokratie mit einer Vielzahl von Wahlen
unmittelbar auf den politischen Machtkampf aus. Der
Ausschluss von laufenden Zuwendungen oder die Rückforderung
bereits erhaltender Mittel kann für eine politische Partei
jedenfalls vorübergehend, je nach Umfang und Zeitraum auch
längerfristig eine gravierende Beschränkung ihrer
Entfaltungs- und Handlungsmöglichkeiten bedeuten. 254 Besondere rechtsstaatliche Anforderungen auch
an die Bestimmtheit der insoweit einschlägigen gesetzlichen
Grundlagen und an die Methodenstrenge der fachrichterlichen
Auslegung bestehen auch deshalb, weil im Verfassungsstaat die
staatliche Verwaltung und die politische Herrschaft
miteinander eng gekoppelt sind, weswegen jedenfalls abstrakt
auch im gewaltenteiligen System immer die Gefahr besteht,
dass Verwaltungsentscheidungen über die Mittelvergabe
politisch beeinflusst werden oder politische Stimmungen auf
das Ergebnis durchschlagen. Es besteht deshalb bei allen
Gemeinsamkeiten auch ein struktureller Unterschied zwischen
den rechtsstaatlichen und gleichheitsgerechten Anforderungen
bei Wirtschaftssubventionen und der finanziellen Förderung
von politischen Parteien. 255 Rechtsstaatliche Anforderungen hinsichtlich
einer klaren gesetzlichen Grundlage dafür, wann ein Teil der
Parteienfinanzierung als Anspruch untergeht, bestehen auch
dann, wenn eine Partei pflichtwidrig einen falschen
Rechenschaftsbericht abgibt – und auch dann, wenn einzelne
Funktionsträger der Partei in moralisch höchst anfechtbarer
Weise Vermögenszuflüsse verdunkeln. Die Annahme, dass sich
auf rechtsstaatliche Sicherungen und den Grundsatz der
Chancengleichheit derjenige nicht berufen könne, der einer
verfassungsrechtlichen Pflicht nicht entsprochen habe, lässt
sich schon in dieser Allgemeinheit nicht halten; er wird
vorliegend auch nicht den Risiko- und Problemlagen der
staatlichen Parteienfinanzierung gerecht. Keine Bundespartei
mit selbstständigen Landesgliederungen kann völlig sicher
sein, ob sie ihr Vermögen richtig im Rechenschaftsbericht
ausweist, keine Partei kann lückenlose Vorkehrungen treffen,
dass nicht einzelne Funktionsträger Mittel aus unklarer
Herkunft in den Finanzkreislauf der Partei einspeisen. Dass
im konkreten Streitfall die parteiinternen Kontrollsysteme
offenbar nicht ausreichend waren, hat das
Oberverwaltungsgericht zutreffend festgestellt. Hier Abhilfe
zu schaffen, obliegt der Verantwortung der Parteien und des
Gesetzgebers: Gerichte sind nicht berufen, das Parteiengesetz
auch ohne klar ausgesprochene Rechtsfolgenanordnung in einer
gerade noch vertretbaren Weise so auszulegen, dass durch ein
hartes Rechtsfolgenregime die Parteien haftbar gemacht
werden, um diese anzuhalten, ihrer Rechenschaftspflicht
vollständig und fehlerfrei nachzukommen. Damit schultert die
Rechtsprechung eine Verantwortung, die angesichts des
Schweigens der Verfassung über die Konsequenzen des Verstoßes
gegen das Transparenzgebot und der Konkretisierungsbefugnis
des parlamentarischen Gesetzgebers nach Art. 21
Abs. 3 GG ihr in diesem Umfang nicht obliegt. Der
vollständige Verlust des zuwendungsbezogenen Anteils an der
Parteienfinanzierung, dies möglicherweise sogar über mehrere
Jahre in die Vergangenheit zurückreichend (vgl. § 48
Abs. 4 Satz 2 VwVfG), und die Verteilung der
freigewordenen Mittel an die politischen Konkurrenten stellt
eine so weit reichende Konsequenz für den politischen
Wettbewerb und damit für die Entfaltungsbedingungen des
demokratischen Prozesses dar, dass es dafür einer
verlässlichen, in Tatbestand und Rechtsfolge klar
ausgesprochenen gesetzlichen Grundlage bedarf. 256 Wenn das inzwischen geänderte Parteiengesetz
eine so weit gehende Rechtsfolge des inhaltlich unrichtigen
Rechenschaftsberichtes tatsächlich angeordnet hätte,
bedürften Organisation und Verfahren der Festsetzung und
Überprüfung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages
einer kritischen verfassungsrechtlichen Betrachtung. Denn es
könnte dann nicht angehen, dass eine inhaltliche Kontrolle
der Rechenschaftsberichte durch eine dazu kaum in Stand
gesetzte Behörde und ohne klar definierte Prüfungstiefe nach
den Zufälligkeiten der jeweiligen politischen Aufmerksamkeit
vorgenommen wird. Darauf kommt es aber für die Zukunft nicht
mit diesem Gewicht an, weil der Gesetzgeber mit der Novelle
des Parteiengesetzes klargestellt hat, dass die Rechtsfolgen
sachlich unrichtiger Rechenschaftsberichte auf die Anordnung
der § 23a und § 31 b PartG beschränkt bleiben. Di Fabio Mellinghoff Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2004:rs20040617.2bvr038303Zitiervorschlag:BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - Rn. (1-256),http://www.bverfg.de/e/rs20040617_2bvr038303.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 86/2004 vom 16. September 2004Fundstelle(n)BVerfGE 111, 54 - 115

References: § 19
 Art. 21
 § 19
 § 18
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 § 20
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 § 24
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 § 29
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 § 30
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 § 23
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§ 19
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 § 239
 § 243
 § 264
 § 239

§ 246

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 § 23

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 § 23
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 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 § 19
 § 23
 § 19

§ 23
 § 19
 § 19
 § 19
 § 132
 § 18
 § 19
 § 18
 § 18
 § 19
 § 18
 § 18
 § 19
 § 19
 § 23
 § 23
 § 19
 § 19
 § 18

§ 18
 § 19
 § 23

§ 18
 § 18
 § 19
 Art. 2

Art. 3
 Art. 20
 Art. 21
 § 19
 § 19
 Art. 3
 § 19
 § 19
 § 19
 § 19

§ 19
 § 19
 § 18
 § 19
 § 23
 § 48
 § 48
 § 49
 § 266
 Art. 103
 Art. 2
 § 23
 § 19

§ 23
 § 19
 § 23
 § 23
 Art. 20
 § 19

§ 19
 § 19
 Art. 2
 Art. 21

Art. 3
 § 19
 § 19
 Art. 97
 § 19
 § 23
 § 24
 Art. 21

Art. 21
 § 48

§ 45
 § 130
 § 19
 § 19
 § 19
 Art. 21
 § 49
 § 44
 § 19
 § 23
 § 23
 § 19
 § 48
 § 19
 § 19
 § 19

§ 19
 Art. 2
 Art. 3

Art. 21
 § 18

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§ 19
 Art. 2
 Art. 2

Art. 20

Art. 2
 Art. 21
 Art. 21

Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 20

Art. 21
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 § 19
 Art. 2
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Art. 3
 Art. 21
 Art. 3
 Art. 21

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 Art. 21
 § 19

§ 31
 § 31
 § 31
 § 19
 § 23
 § 23
 § 19

§ 19
 § 23
 Art. 21

Art. 21

Art. 21
 § 23

§ 23
 § 23
 § 23
 § 19
 § 23
 § 23
 § 23

§ 23

§ 23
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 § 48
 § 23
 § 31