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Timestamp: 2019-03-22 14:36:47+00:00

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Il progetto di istituzione delle Città metropolitane
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di Luigi Oliveri e Giuseppe Panassidi
Il progetto di istituzione delle dieci Città metropolitane dell’art. 18 del decreto legge n. 95 del 2012, sulla spending review, ha il merito di avere rilanciato il difficile tema del governo delle aree metropolitane, di cui si discute da tanto tempo senza riuscire ad individuare un modello condiviso dai diversi soggetti istituzionali e dalle forze politiche.
La soluzione adottata in via d’urgenza nel provvedimento di revisione della spesa pubblica del 6 luglio scorso, però, sembra troppo affrettata e si presta a diverse critiche per i tanti punti di debolezza e di ambiguità presenti nella nuova disciplina.
1.1. Prima di affrontare il contenuto della nuova disciplina ed esaminarne gli aspetti più critici, è opportuno ricordare che è da tempo sentita l’esigenza di creare un distinto modello di governo per le grandi aree urbane. Ovvero, per quelle aree, non necessariamente molto estese, ad alta ma anche a bassa densità, costituite, di regola, dal Comune capoluogo e da altri comuni in contiguità territoriale, da centri e periferie, da aree forti per economia e servizi e da aree deboli, dove risaltano relazioni economiche e culturali fortemente integrate e interessi complessi che superano i singoli confini comunali. Queste aree, dove è presente anche una forte esigenza di fruizione comune di servizi generali essenziali per la vita sociale, si configurano spesso come un unico complesso, strettamente integrato o organizzato gerarchicamente.
Il fenomeno, presente in tutte le grandi città del continente europeo e non solo, creato all’origine dall’avvento della società industriale, con il passare del tempo si è aggravato per gli effetti della globalizzazione e la presenza in questi territori di un numero sempre più crescente di non residenti “fruitori” giornalieri o per periodi limitati nell’anno dei servizi urbani (turisti, uomini d’affari, studenti, ecc). Sono aumentate, con il passare degli anni, le grandi concentrazioni urbane, e, più in generale, le cosiddette “città diffuse o esplose” , quelle che si estendono nel territorio contiguo ai propri confini convenzionali e diventano luogo di intersezione, e, nello stesso tempo, di frammentazione, di diverse relazioni economiche, sociali e culturali.
Giova ricordare anche che è patrimonio comune l’idea secondo cui questo fenomeno, non sia gestibile, con efficienza ed efficacia, con le strutture amministrative locali tradizionali (comuni e province) per la complessità e varietà delle problematiche sottese, e che debba essere affrontato con altri modelli di governo. Questo anche perché i comuni capoluogo di queste realtà urbane si trovano sempre più in affanno nel governare i grandi fenomeni dell’area, che oltrepassano i loro confini municipali, quali i trasporti, la qualità dell’ambiente, l’organizzazione e gestione dei rifiuti, la viabilità, ecc.
E’ opinione diffusa, in particolare, che in queste realtà urbane, le complesse problematiche si possono affrontare e risolvere, in modo più efficiente ed efficace, con la creazione di un unico e specifico centro decisionale amministrativo, dedicato proprio alla composizione e cura degli interessi, comuni a tutta l’area e non frazionabili, e all’organizzazione e gestione dei servizi pubblici di interesse generale non programmabili e non governabili, in modo ottimale, dalle singole realtà municipali.
I diversi modelli di governo metropolitano –Diversi sono i modelli di governo di queste aree utilizzati. Il governo metropolitano, in particolare, è organizzato, a volte, come associazione volontaria di comuni con poteri delegati dagli associati, come New York, Los Angeles, San Francisco; in altri casi, come agenzia funzionale per specifiche politiche, sull’esempio dei special districts degli Stati Uniti o dei joint committees di Londra fino al 2000, o di Barcellona dopo la soppressione dell’autorità metropolitana nel 1987. Altre volte, il governo metropolitano è stato identificato come “città – stato” o “città – regione” con tutti i poteri di questo livello di governo, alla maniera di Berlino, Amburgo, Vienna, Bruxelles, o ha assunto la forma di ente sovracomunale, e, in questo caso, a elezione diretta, sul modello di Londra dal 1965 al 2000, o espressione dei comuni del territorio metropolitano, ad elezione diretta o meno, con poteri legali e una fiscalità, a volte, autonoma, come Lione, Bordeaux, Lisbona, Porto (Luigi Bobbio, I governi locali nelle democrazie contemporanee, Bari, 2002).
1.2. In Italia, com’è noto, i progetti di istituzione delle città metropolitane sono rimasti sulla carta: dal primo più datato della legge n. 142 del 1990 (artt.17- 21), all’altro del testo unico degli enti locali n. 267 del 2000 (artt. 22 – 27), fino a quello più recente della legge sul federalismo fiscale n. 42 del 2009 (art. 23).
Così come non sono riusciti – è bene ricordarlo – neppure i più modesti e limitati progetti dei piani urbanistici intercomunali, dei comprensori promossi dalle regioni e dei consorzi funzionali fra comuni e fra questi e la provincia.
La questione è rimasta irrisolta per diversi fattori: per un verso, la difficoltà di applicare il modello di governo unico e non differenziato della sovracomunalità, individuato dalla norma, in tutte le nove concentrazioni urbane qualificate come aree metropolitane, molto disomogenee fra di loro per dimensioni e caratteristiche e di coordinarlo con gli altri livelli di governo locale tradizionali (regione, provincia, comuni); e, per l’altro, l’esistenza di forti veti istituzionali incrociati, che hanno paralizzato l’azione delle regioni e delle autonomie locali
In definitiva, le nove, e, dal 2009, le dieci città metropolitane non sono mai state istituite, anche se l’ente “città metropolitana” ha ottenuto, con la riforma del 2001 del Titolo V della Costituzione, il pieno riconoscimento costituzionale (artt. 114, 117,118 e 119 Cost.).
La disciplina delle città metropolitane, dopo diverse e disorganiche modifiche, ha trovato, quindi, il suo rilancio in un provvedimento di decretazione d’urgenza, estraneo alla materia del riordino istituzionale e dedicato alla revisione della spesa pubblica per centrare gli obiettivi di finanza pubblica imposti dagli obblighi europei. Mentre sarebbe stato auspicabile che la regolamentazione definitiva di questo nuovo ente fosse contenuta nella nuova Carta delle Autonomie, giacente da tempo in Parlamento (ddl S. n. 2259), ossia in un progetto organico di ridefinizione del sistema delle autonomie locali.
Prima di descrivere il nuovo progetto di città metropolitana disegnato dal decreto legge 95 del 2012, è opportuna una breve sintesi dell’evoluzione del quadro normativo in questa materia, anche per comprendere il percorso effettuato fino al 6 luglio 2012, e le difficoltà attuative causa dell’insuccesso.
2.1. La legge n. 142 del 1990
Come anticipato in premessa, le Città metropolitane sono state previste, per la prima volta, dalla legge di riforma organica dell’ordinamento dei comuni e delle province 8 giugno 1990, n. 142.
La suddetta legge n. 142 del 1990 (artt. 17 – 21) individuava direttamente le nove realtà in cui avrebbero dovuto essere costitute le Città metropolitane e definiva per queste concentrazioni urbane un modello indifferenziato di governo da realizzare o in un’ “area ristretta” comprendente il comune capoluogo e i centri urbani collegati, o in un’ “area vasta” comprensiva anche delle altre realtà unite al centro urbano da rapporti di stretta integrazione.
L’art. 17 della legge 142 considerava, in particolare, aree metropolitane le zone comprendenti i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli altri comuni i cui insediamenti avessero con essi rapporti di stretta integrazione in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali.
Prevedeva, inoltre, che la regione potesse procedere alla delimitazione territoriale di ciascuna area metropolitana, sentiti i comuni e le province interessate, entro un anno dalla data di entrata in vigore della stessa legge (13 giugno 1991), con eventuale riordino della circoscrizione provinciale se l’area metropolitana non fosse coincisa con il territorio di una provincia.
Stabiliva, ancora, che nell’area metropolitana, l’amministrazione locale si dovesse articolare in due livelli, città metropolitana e comuni, e individuava nel sindaco, giunta e consiglio gli organi elettivi della nuova istituzione.
Affidava alla regione il compito di coordinare il riparto delle funzioni amministrative, con rilevanza sovra comunale, fra comuni e città metropolitana, nel campo della pianificazione, della viabilità, della mobilità, della tutela e valorizzazione dei beni culturali e dell’ambiente, della difesa del suolo, della tutela idrogeologica, della tutela e valorizzazione delle risorse idriche, dello smaltimento dei rifiuti, della raccolta e distribuzione delle acque e delle fonti energetiche, dei servizi per lo sviluppo economico e della grande distribuzione commerciale, e dei servizi di area vasta nei settori della sanità, della scuola e della formazione professionale e degli altri servizi urbani di livello metropolitano (art. 19).
La legge 142 assegnava, inoltre, alla regione il compito del riordino, sentiti i comuni interessati, delle circoscrizioni territoriali dei comuni dell’area metropolitana, con possibilità di istituzione di nuovi comuni per scorporo da aree di intensa urbanizzazione o per fusione di comuni contigui, che avrebbero aggiunto all’originaria denominazione quella più caratteristica dei quartieri o delle circoscrizioni che li componevano (art. 20).
2.2. Il Tuel del 2000
Come sappiamo, il modello della legge n. 142 del 1990, di costruzione centralista, non è stato mai realizzato per i problemi e i veti incrociati di cui s’è fato cenno in premessa. Occorre riconoscere che la causa principale dell’insuccesso della legge n. 142/1990 è da addebitare, però, alla difficoltà oggettiva di applicare il modello unico di città metropolitana, istituzionalizzato e strutturato in modo uniforme, in realtà urbane molto disomogenee fra di loro, dalla città globale di Milano all’ “isola” di Venezia.
Tralasciando di richiamare la successiva e caotica evoluzione legislativa della fine degli anni novanta, è sufficiente ricordare che, a distanza di nove anni, il progetto della città metropolitana è stato ripreso dalla legge 3 agosto 1999, n. 265 (cosidetta Napolitano – Vigneri), con variazioni finalizzate a valorizzare l’iniziativa dei comuni e a ricercare soluzioni differenziate per i diversi e disomogenei territori metropolitani. Quest’ultima disciplina è stata poi trasfusa nel Testo unico degli enti locali approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (in prosieguo Tuel).
Il Tuel prevede un modello di Città metropolitana meno rigido e maggiormente diversificato in relazione alle specificità locali rispetto a quello della legge n. 142 del 1990.
Nella costruzione del Tuel del 2000, infatti, la Città metropolitana è configurata come ente locale eventuale e, soprattutto, ad ordinamento differenziato (artt. 22 – 26).
La Regione, infatti, secondo il Tuel, avrebbe potuto scegliere fra tre opzioni:
a) procedere alla delimitazione della città metropolitana, senza creare altre strutture (art. 22);
b) definire per determinate materie, ambiti sovra comunali, associativi o di cooperazione, per l’esercizio coordinato delle funzioni degli enti locali (art. 24);
c) istituire la Città metropolitana fra il comune capoluogo e gli altri comuni ad esso uniti da contiguità, con rinvio per la definizione degli elementi fondamentali (territorio, organizzazione, articolazione interna e funzioni) al statuto della stessa città metropolitana (art. 23).
IL Tuel, in sostanza, valorizzava i requisiti caratterizzanti la città metropolitana di “area ristretta”, prevedendo un ente amministrativo costituito da una grande città (il Comune capoluogo) e i comuni in contiguità territoriale, ad essa strettamente legati per questioni economiche, sociali e di servizio, nonché culturali e territoriali (cosiddetta “conurbazione”), senza escludere, però, la possibilità di una organizzazione territoriale per “area vasta”.
E, soprattutto, lasciava alla competenza delle autonomie locali la decisione sul futuro dei loro territori, coinvolgendo nella scelta anche le popolazioni interessate attraverso lo strumento del referendum. Introduceva, infatti, l’obbligo della consultazione elettorale sulla proposta di istituzione della città metropolitana, da svolgersi obbligatoriamente a cura di ciascun comune partecipante.
Prevedeva, inoltre, la possibilità di optare per un modello meno strutturato e più funzionale, attraverso forme associative e di cooperazione collaborativa per l’esercizio coordinato delle funzioni degli enti locali in ambiti sovra comunali (sull’esempio delle agenzie funzionali specializzate per determinati temi).
Il TUEL, in particolare, confermava le stesse aree metropolitane già individuate dalla legge n. 142 del 1990, e cioè le zone comprendenti i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli altri comuni con insediamenti in rapporti di stretta integrazione territoriale in ordine alle attività` economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali (art. 22).
Prevedeva, inoltre, che, su conforme proposta degli enti locali interessati, la regione, e, in caso di inadempimento il Governo, dovesse procedere alla delimitazione territoriale dell’area metropolitana.
Stabiliva che nelle aree metropolitane il comune capoluogo e gli altri comuni ad esso uniti da contiguità territoriale e da rapporti di stretta integrazione potevano costituirsi in città metropolitane ad ordinamento differenziato.
A tale fine, su iniziativa degli enti locali interessati, il sindaco del comune capoluogo e il presidente della provincia avevano il compito di convocare l`assemblea dei rappresentanti degli enti locali interessati. L’assemblea, su conforme deliberazione dei consigli comunali, adottava una proposta di statuto della città metropolitana, con la definizione del territorio, dell`organizzazione, dell`articolazione interna e delle funzioni.
La proposta di istituzione della città metropolitana doveva essere sottoposta a referendum a cura di ciascun comune partecipante. E solo nen caso di esito favorevole del referendum, la proposta poteva essere presentata dalla regione ad una delle due Camere per l’approvazione con legge, con la conseguenza di avere tante leggi quante regioni proponenti.
La città metropolitana avrebbe acquisito le funzioni della provincia; attuato il decentramento previsto dallo statuto, salvaguardando l’identità delle originarie collettività locali.
In caso di non coincidenza della città metropolitana con il territorio di una provincia, si sarebbe dovuto procede alla nuova delimitazione delle circoscrizioni provinciali o all’istituzione di nuove province, considerando l`area della città come territorio di una nuova provincia.
Istituita la città metropolitana, la regione, previa intesa con gli enti locali interessati, avrebbe potuto procedere alla revisione delle circoscrizioni territoriali dei comuni compresi nell`area metropolitana
Anche il Tuel, come è noto, non ha avuto attuazione e, dal 7 luglio 2012, gli articoli 22 e 23 sono stati abrogati dal comma 1, ultimo periodo, dell’art. 18 del decreto legge n. 95 sulla spending review.
2.3. Riforma costituzionale del 2001
Con la riforma del 2011 del titolo V della Costituzione, la città metropolitana ha ottenuto il riconoscimento costituzionale come componente essenziale della Repubblica, unitamente a Regioni, Province, Comuni e Stato.
La Costituzione, in estrema sintesi:
a) equipara la città metropolitana agli altri enti territoriali, ma non ne da una definizione né li localizza;
b) non dice nulla circa il procedimento per la loro istituzione, lasciando il dubbio sull’applicabilità o meno a questa fattispecie dell’art. 133 della Costituzione, richiesta nei casi di modifica della circoscrizione provinciale;
c) attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia della “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” (v. l’art. 117, comma 2, lett. p). Cost.).
Per la Costituzione riformata dalla legge costituzionale n. 3 del 2011, le città metropolitane, al pari di comuni, province e regioni, sono “enti autonomi con propri statuti, funzioni e poteri secondo i principi fissati dalla Costituzione” (art. 114, secondo comma), ed hanno un potere regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni ad esse attribuite (art. 117, c. 6).
Le città metropolitane, sempre per la Costituzione, sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze e possono esercitare quelle funzioni che, di norma, spettano ai comuni ma che, allo scopo di assicurarne l’esercizio unitario, possono esserle conferite sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118).
Esse, insieme con lo Stato, le regioni, le province e i comuni, devono favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118, terzo comma).
Sono enti dotati di autonomia finanziaria di entrata e di spesa e devono avere risorse autonome e la possibilità di stabilire ed applicare tributi ed entrate proprie, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, e di disporre di una compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio (art. 119). Le città metropolitane hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato (art. 119, comma sesto).
Lo Stato guadagna la competenza esclusiva in materia di legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali delle città metropolitane (, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. p), mentre spetta alla competenza residuale delle Regioni la potestà legislativa per le rimanenti materie (art. 117, quarto comma).
2.4. Legge “La Loggia” del 2003
La stessa legge 5 giugno 2003, n. 131, emanata per adeguare l’ordinamento della Repubblica alla riforma costituzionale del 2001, non ha fornito una nozione generale di area metropolitana, né ne ha definito i caratteri, limitandosi a delegare ogni decisione in merito al Governo, con poche indicazioni generiche.
Il Governo veniva delegato, in particolare, ad adottare uno o più decreti legislativi diretti alla individuazione delle funzioni fondamentali essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Città metropolitane, nonché per il soddisfacimento dei bisogni primari delle comunità di riferimento.
Questa legge superava la previsione del Tuel, che affidava allo statuto della città metropolitana, elaborato dagli stessi enti costituenti, il compito di disciplinare gli organi e l’articolazione interna della Città metropolitana e di definirne le funzioni. Diversamente, la riorganizzazione delle circoscrizioni comunali e il riordino territoriale delle Province continuavano ad essere regolati dall’art. 23, comma 6, del Tuel.
Come è noto, il termine per l’adozione dei decreti delegati di cui alla legge La Loggia era fissato al 31 dicembre 2005, ma la delega è rimasta del tutto inattuata.
2.5. Legge sul federalismo fiscale del 2009
Il tema della Città metropolitana è stato rilanciato, senza successo, dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, recante “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione sul federalismo fiscale”.
L’art. 23 della legge n. 42 del 2009 introduceva “la disciplina per la prima istituzione” delle Città metropolitane, in via “transitoria”, mentre rinviava ad un’ “apposita legge”, la disciplina ordinaria sulle funzioni fondamentali, gli organi e il sistema elettorale (art. 23, comma 1).
La legge, cui rinviava l’art.23, comma 1, della legge n. 42/2009, avrebbe dovuto:
– disciplinare il trasferimento delle funzioni e delle risorse umane, strumentali e finanziarie inerenti alle funzioni trasferite alla città metropolitana (art.23, comma 8);
– dare attuazione “alle nuove perimetrazioni stabilite ai sensi (dell’art. 23)” della legge n.42/2009;
– disciplinare l’esercizio dell’iniziativa da parte dei comuni della provincia non inclusi nella perimetrazione dell’area metropolitana, in modo da assicurare la scelta da parte di ciascuno di tali comuni circa l’inclusione nel territorio della città metropolitana ovvero in altra provincia già esistente , nel rispetto della continuità territoriale (art.23, comma 9).
La città metropolitana sperimentale – La legge n. 42 del 2009 aveva introdotto, in particolare, la possibilità di “sperimentare” l’istituzione della città metropolitana prevedendone il relativo iter procedimentale:
i. proposta di istituzione della città metropolitana formulata da parte degli enti locali individuati come a ciò legittimati (provincia o comune o entrambi), da sottoporre al vaglio preventivo della Regione;
ii. indizione di un referendum tra “ tutti i cittadini della Provincia” in ordine alla proposta.
Nessun comune o provincia delle aree interessate ha ritenuto di dovere sfruttare la possibilità di sperimentare nel proprio territorio l’istituzione della città metropolitana. La questione delle città metropolitane, quindi, è rimasta ancora una volta irrisolta, anche a causa, fra l’altro, dell’immobilismo dei territori interessati.
Nella legge n.42 del 2009, era previsto un complesso di disposizioni sulle città metropolitane, fra le quali, una disciplina per l’istituzione in via transitoria e sperimentale delle città metropolitane (art. 23, comma 1). La legge delega consentiva, in particolare, la facoltà di una prima istituzione delle città metropolitane che sarebbe rimasta in vigore fino all’approvazione di un’apposita legge ordinaria sulle modalità per la definitiva istituzione delle città metropolitane, con la definizione delle funzioni fondamentali, degli organi e del sistema elettorale.
L’istituzione in via transitoria della città metropolitana era facoltativa ed avveniva a conclusione di un articolato procedimento. Nello specifico, la legge n. 42 assegnava l’iniziativa al comune capoluogo e alla provincia, congiuntamente tra di loro o separatamente, prevedendo che, se la proposta fosse stata presentata solo da uno dei due enti locali, comune capoluogo o provincia, avrebbe dovuto essere sostenuta da almeno il venti per cento dei comuni della provincia interessata, che rappresentino nel complesso il sessanta per cento della popolazione.
Prescriveva che l’oggetto della proposta di istituzione della città metropolitana dovesse essere composto da tre elementi: a) la perimetrazione della città metropolitana; b) l’articolazione interna della stessa in comuni; c) una proposta di statuto provvisorio.
Stabiliva che la perimetrazione della città metropolitana, nel rispetto del principio di continuità territoriale, doveva comprendere almeno tutti i comuni proponenti e il comune capoluogo, e coincidere con il territorio di una sola provincia o di una sua parte.
Prevedeva che la proposta di statuto provvisorio avrebbe dovuto definire le forme di coordinamento dell’azione di governo all’interno del territorio metropolitano e disciplinare le modalità di scelta del presidente del consiglio provvisorio della città metropolitana.
Disponeva, inoltre, che, previa acquisizione del parere regionale doveva essere indetto un referendum tra tutti i cittadini della provincia interessata, secondo la disciplina di un apposito regolamento governativo da emanarsi con decreto del Presidente della Repubblica.
Stabiliva, ancora, che l’eventuale parere negativo della regione non precludeva il proseguimento della procedura, ma incideva solo sul quorum di validità del referendum confermativo fissato al trenta per cento degli aventi diritto, e non richiesto in presenza di un parere positivo regionale.
L’ambito di applicazione della disciplina transitoria riguardavo solo nove delle dieci città metropolitane: restava esclusa la Città di Roma, destinataria nella stessa legge di una specifica disciplina transitoria anch’essa con effetti “fino all’attuazione della disciplina delle città metropolitane”, ovvero fino all’adozione di un’apposita legge organica (art. 24).
La provincia di riferimento cessava di esistere ed erano soppressi i relativi organi a decorrere dalla data di insediamento dei nuovo organi (definitivi) della città metropolitana” (art.23, c. 8).
Lo statuto definitivo della città metropolitana doveva essere adottato dai competenti organi entro sei mesi dalla data del loro insediamento” (art.23, c. 8).
Lo schema di regolamento per lo svolgimento del referendum di cui all’art.23 della legge n.42/2009 è stato approvato dal CdM solo in data 28 luglio 2011.
La legge n. 42 demandava ad uno specifico decreto legislativo il compito di assicurare il finanziamento delle funzioni delle città metropolitane, anche mediante l’attribuzione di specifici tributi, allo scopo di assicurare ai suddetti enti una più ampia autonomia di entrata e di spesa, in relazione alla complessità delle funzioni ad essi attribuite.
Prevedeva, infine, che il suddetto decreto in parola contenga la disciplina concernente la facoltà per le città metropolitane di applicare i tributi in relazione al finanziamento delle spese riconducibili all’esercizio delle loro funzioni fondamentali (art. 15).
Anche gli articoli 23 e 24, commi 9 e 10, della suddetta legge 42 del 2009 sono stati abrogati dal comma 1, ultimo periodo, dell’art. 18 del decreto legge n. 95 del 2012.
2.6 Proposta UPI del 2012
Si ricorda che anche l’UPI ha formulato nel 2012 una proposta di legge recante “Delega al Governo per l’istituzione delle città metropolitane, la razionalizzazione delle province, il riordino dell’amministrazione periferica dello Stato e degli enti strumentali”.
Anche nella proposta UPI rimane la scelta del modello sovra comunale strutturato ed istituzionalizzato, ma esclusivamente di area vasta.
La proposta conteneva, tuttavia, alcune novità; fra cui:
– la delega legislativa al Governo ad emanare, entro quattro mesi, uno o più decreti legislativi per l’istituzione delle città metropolitane, nell’ambito di una regione, nelle materie previste dalla legge sul federalismo fiscale e per il riordino delle provincie;
– la definizione, entro un mese, attraverso un accordo in Conferenza Unificata, degli indici demografici, geografici ed economici per la delimitazione delle aree metropolitane e delle circoscrizione provinciale;
– l’aggregazione dei comuni del territorio, entro i successivi due mesi, nelle nuove circoscrizioni provinciali o metropolitane, nel rispetto del principio di continuità territoriale;
– la coincidenza del territorio della Città metropolitana con il territorio di una o di più province;
– lo svolgimento da parte della città metropolitana di tutte le funzioni della provincia e del comune capoluogo di ambito metropolitano;
– l’assegnazione alla città metropolitana delle risorse umane, strumentali e finanziarie.
Nel suddetta proposta UPI, la città metropolitana prende il posto della provincia e del comune capoluogo e si articola al suo interno in comuni metropolitani, con un sindaco, la giunta e il consiglio eletti direttamente dai cittadini.
La proposta UPI prevedeva anche la razionalizzazione delle circoscrizioni provinciali, con la riduzione del numero delle province e il conseguente accorpamento degli uffici territoriali di governo e l’eliminazione degli enti e le agenzie statali e regionali e il conseguente passaggio delle funzioni amministrative alle stesse province.
2.7. Nuova Carta delle Autonomie
Come è noto, è fermo al Senato, 1ª Commissione permanente (Affari Costituzionali), il disegno di legge sulla nuova Carta delle Autonomie, (S. 22599), già licenziato dalla Camera (C. 3118), per adeguare le funzioni degli enti locali alla riforma del titolo V della Costituzione, con delega al Governo alla raccolta delle disposizioni statali sugli enti locali.
Il progetto della nuova Carta delle Autonomie conferma il procedimento istitutivo delle città metropolitane previsto dalla legge n. 42 del 2009, individua gli organi di governo del nuovo ente nel sindaco metropolitano e consiglio e giunta, eletti a suffragio universale e diretto, salvo diversa disposizione statutaria, e ne definisce le relative funzioni soprattutto in materia di pianificazione, trasporti, mobilità,
3. Art. 18 del decreto legge del 2012
L’art. 18 del decreto legge n. 95 del 2012 introduce una nuova disciplina – la quarta – sull’istituzione, le funzioni e gli organi delle Città metropolitane, con contestuale abrogazione della precedente regolamentazione degli artt. 22 e 23 del Tuel e degli artt. 23 e 24, commi 9 e 10, della legge – delega n. 42 del 2009.
Diverse sono le criticità dell’articolo 18. La disposizione, infatti, oltre a presentare profili di incostituzionalità, risulta non chiara, a tratti confusa, di complessa applicazione, e fonte di prevedibili aumenti dei costi specie, in quei territori in cui sarà attuato il previsto frazionamento del comune capoluogo in più comuni.
Dei punti di debolezza di questo progetto si tratterà in relazione ai singoli aspetti della disciplina. Fin d’ora è opportuno evidenziare, però, la sua prevedibile vulnerabilità sotto il profilo di un eventuale scrutinio di costituzionalità, per almeno tre aspetti fondamentali:
Primo. Per la Corte costituzionale, il Governo può legittimamente adottare provvedimenti provvisori con forza di legge solo alla presenza di una “evidente emergenza costituzionale”, ossia solo se, ricorrendo una circostanza eccezionale ed imprevedibile, non sia possibile utilizzare gli strumenti legislativi ordinari per la necessità di produrre subito gli effetti della norma. Il Giudice delle leggi ha ritenuto che l’evidente mancanza dei presupposti costituzionali configuri un vizio in procedendo della stessa legge di conversione e come tale sindacabile sotto l’aspetto della legittimità costituzionale, rifiutando di riconoscere efficacia sanante dei vizi alla legge di conversione (ex plurimis, sentenza n. 29 del 1995, n. 330 del 1996 e più di recente, sentenze n. 341 del 2003, n. 6 e n. 299 del 2004, n. 272 del 2005 e n.171 del 2007). Mentre è ormai superato l’opposto orientamento, sostenuto per un certo periodo anche dalla stessa Corte costituzionale, secondo cui il giudizio su quali materie rivestano natura emergenziale, dopo la conversione in legge, doveva ritenersi sottratto alla valutazione del diritto. Ciò in quanto le Camere con la conversione opererebbero una vera e propria novazione della fonte con effetti quindi sananti anche della mancanza dei presupposti costituzionali (ex multis, Corte cost. sentenze n. 108 del 1986, n. 808 del 1988, n. 263 del 1994 e fra le altre più recenti, n. 419 del 2000, n. 376 del 2001 e 29 del 2002; in dottrina, Giuseppe Marazzita, L’emergenza costituzionale. Definizioni e modelli, Milano, 2003).
La mancanza nell’art. 18 dei presupposti costituzionali per la decretazione d’urgenza è del tutto evidente. In primo luogo, sono assenti i presupposti dell’eccezionalità e dell’imprevedibilità, essendo la “città metropolitana” già regolata nel nostro ordinamento (testo unico degli enti locali del 2000 e legge delega sul federalismo fiscale del 2009). Manca, poi, il presupposto della necessità di far decorrere da subito gli effetti della norma: la decorrenza della disposizione è fissata alla scadenza dei consigli in carica e per quelli in scadenza dopo il 31 dicembre 2013, al 1° gennaio 2014, cioè a distanza di diversi mesi dall’emanazione del decreto, tempo ragionevolmente più che sufficiente per consentire il ricorso alla legislazione ordinaria.
Non è rinvenibile, inoltre, un collegamento dell’art. 18 all’obiettivo generale dello stesso decreto legge: la disposizione in esame, infatti, individua espressamente la ragione della sua emanazione nell’attuazione degli articoli 114 e 117, comma 2, lett. p, della Costituzione, ossia nelle norme sulle autonomie locali, mentre l’oggetto e le finalità del decreto risiedono nella necessità di ridurre la spesa pubblica per centrare gli obiettivi imposti all’Italia dall’appartenenza alla Comunità europea.
Sembra del tutto evidente che si tratta anche in questo caso, come ha rilevato la Corte costituzionale per altre fattispecie, di una norma “intrusa“, inserita in un decreto-legge relativo a misure di finanza pubblica. L’art. 77, secondo comma, della Costituzione impone, infatti, il collegamento dell’intero decreto legge al caso straordinario di necessità ed urgenza impedendo di trasformare “il decreto legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera casualità temporale” (da ultimo, Corte cost. sentenza n. 22 del 13 – 16 febbraio 2012). Lo stesso art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1998, n. 400, sulla disciplina dell’attività di Governo, prescrive, in esplicitazione della ratio implicita del secondo comma dell’art. 77 della Costituzione, che il contenuto del decreto legge debba essere “specifico, omogeneo e corrispondente al titolo“.
Nella stessa relazione tecnica di accompagnamento del decreto legge n. 95, manca in relazione all’art. 18 qualsiasi riferimento, anche non quantificato, alle economie di spesa derivanti dall’istituzione di questo nuovo livello di governo.
La “evidente estraneità” della norma rispetto alla materia disciplinata dalle altre disposizioni del decreto legge in cui è inserita, è uno dei parametri di verifica dell’evidenza o meno della “carenza del requisito della straordinarietà del caso di necessità e d’urgenza di provvedere” (Corte cost. sentenze n. 171 del 2007 e 128 del 2008; n. 22 del 2012)..Secondo. L’altro aspetto che desta serie perplessità di conformità costituzionale è il previsto scioglimento degli organi elettivi prima della loro naturale scadenza, con la previsione, per decreto, della decorrenza della soppressione delle province e dell’istituzione delle città metropolitane dal 1° gennaio 2014. E’ questo un precedente pericoloso, che si somma all’altra forzatura dell’art. 23, comma 20, del decreto legge n. 201 del 2011 (cosiddetto Salva Italia) di commissariamento delle province che sarebbero dovute andare al voto nel 2012.
Terzo. La configurazione della città metropolitana come ente di secondo grado, sembra contrastare con gli articoli 5 e 114 della Costituzione, che hanno assimilato nello stesso regime le diverse componenti della Repubblica configurandoli, in particolare, come enti politici rappresentativi della collettività inclusa nell’ambito territoriale di riferimento, e, quindi, come enti di governo elettivi di primo grado.
Oltre ai profili di costituzionalità, si rilevano nella disposizione diverse ambiguità fonte di incertezza interpretativa. La tecnica normativa per la disciplina dell’opzione dei comuni fra la città metropolitana e una provincia limitrofa, in particolare, è talmente confusa, carente e disorganica da risultare irragionevole. Non è previsto il termine per l’esercizio del potere d’iniziativa da parte dei consigli comunali, ricavabile solo dal comma 4 dell’art. 17 sul riordino delle province. Quest’ultima disposizione, infatti, con riferimento all’ “atto legislativo” di iniziativa governativa di riordino delle province, fa riferimento oltre che alle proposte regionali anche alla “contestuale definizione dell’ambito delle città metropolitane di cui all’art. 18, conseguente alle eventuali iniziative dei comuni ai sensi dell’art. 133, primo comma della Costituzione nonché del comma 2 del medesimo articolo 18”.
Non è chiaro il significato di provincia “limitrofa”, cui i comuni dissenzienti possono aderire, specie per gli enti che confinano solo con circoscrizioni provinciali di regioni a statuto speciale o con altri comuni della stessa provincia. Resta il dubbio se l’adesione ad una provincia limitrofa possa essere deliberata solo da un comune oggi confinante con altra provincia oppure, in senso più ampio, anche da altro comune in contiguità territoriale con quello che ha già deliberato l’opzione di adesione alla provincia limitrofa.
Non è chiaro neppure se, per l’individuazione della provincia limitrofa, debba farsi riferimento alla situazione antecedente al piano di riordino delle circoscrizione provinciali di cui all’art. 17 dello stesso decreto, oppure se i comuni deve tenere conto nell’esercizio dell’iniziativa dei nuovi limiti dimensionali previsti per il mantenimento delle province. Ed ancora, se l’iniziativa comunale vincoli la scelta del consiglio delle Autonomie locali (CAL), e della regione e entro quali limiti.
La disciplina – L’art. 18 istituisce le dieci città metropolitane di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, con contestuale soppressione delle Province dei relativi territori. Il legislatore del 2012 opta, diversamente dal passato, per l’individuazione puntuale delle Città metropolitane.
Prevede, infatti, l’obbligatoria coincidenza del territorio delle Città metropolitane con quello delle province soppresse, mitigandola con la possibilità offerta ai comuni interessati di deliberare, con atto del consiglio, l’adesione, in alternativa alla città metropolitana, ad una provincia limitrofa ai sensi dell’art. 133 della Costituzione (art. 118, c. 2).
Questa è la prima novità di rilievo della nuova disciplina. Come ricordato, le precedenti disposizioni normative prevedevano, invece, che il territorio della città metropolitana potesse coincidere anche solo con parte del territorio provinciale, lasciando la decisone alla Regione (legge n. 142), allo statuto della stessa città metropolitana (Tuel), o alla proposta istitutiva della Città metropolitana (L. 42 del 2009).
Questo aspetto accentua la debolezza del provvedimento e potrebbe decretarne il suo definitivo fallimento. L’obbligatoria coincidenza della città metropolitana con il territorio della provincia non è un modello adeguato per tutte le dieci aree metropolitane. In alcune di queste sarebbe stata più funzionale e realizzabile una “conurbazione”, ossia l’individuazione come territorio della città metropolitana solo dell’area comprendente il comune capoluogo e le altre città che, con la crescita della popolazione e l’espansione urbana, si sono saldate fra loro o con parte del territorio del comune capoluogo, o un’agglomerazione se la città più grande ha inglobato, con la sua espansione, i centri minori.
Decorrenza – La decorrenza della soppressione delle province e dell’istituzione delle città metropolitane è fissata al 1° gennaio 2014, ovvero precedentemente, in caso di cessazione o scioglimento del consiglio provinciale, o di scadenza dell’incarico del commissario entro il 31 dicembre 2013 (comma 1). Non sono stati accolti i diversi emendamenti presentati in sede di conversione tesi a far coincidere l’istituzione della città metropolitana con la scadenza, per qualsiasi ragione, degli organi di governo in carica.
Questo è un altro aspetto di estrema debolezza del provvedimento per i profili di incostituzionalità di cui si è già trattato.
Articolazione facoltativa del territorio del capoluogo – Il comma 2-bis introduce la possibilità di inserire nello statuto della città metropolitana, su proposta del comune capoluogo, deliberata con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri o, in mancanza di questo quorum qualificato, con il voto per due volte favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati, l’articolazione del territorio del comune capoluogo in più comuni. In questa ipotesi è prevista l’acquisizione del parere della regione e l’indizione di un referendum fra tutti i cittadini della città metropolitana. Come nel caso del referendum previsto dall’art. 23 della legge 42 del 2009, l’eventuale parere negativo della regione non preclude il proseguimento della procedura di approvazione dello statuto della città metropolitana, ma incide sul quorum di validità della consultazione, fissato al trenta per cento degli aventi diritto, e non richiesto in presenza di un parere positivo regionale.
Nell’ipotesi di frazionamento del comune capoluogo in più comuni, il capoluogo della regione diventa la città metropolitana che comprende nel proprio territorio il comune capoluogo di regione (comma 2-bis). E lo statuto può prevedere che il sindaco metropolitano sia eletto a suffragio universale e diretto (comma 4, lett. c).
Anche la legge n. 142 del 1990 prevedeva la possibilità di istituzione di nuovi comuni per scorporo da aree di intensa urbanizzazione o per fusione di comuni contigui, ma in quel caso, il riordino riguardava l’intero territorio metropolitano, e non solo il comune capoluogo, ed era di competenza della regione art. 20).
Lo stesso Tuel prevedeva che, una volta istituita la città metropolitana, la regione, previa intesa con gli enti locali interessati, potesse procedere alla revisione delle circoscrizioni territoriali dei comuni compresi nell’area metropolitana (art. 25).
Per quanto riguarda la previsione del referendum, si ricorda che la legge 142 del 1990 non prevedeva la consultazione popolare nel procedimento istitutivo della città metropolitana, ma affidava le decisioni alla regione sentiti i comuni interessati.
Il Tuel, invece, richiedeva il referendum confermativo sulla proposta di istituzione della città metropolitana da svolgersi in ogni comune partecipante alla città metropolitana, come presupposto di procedibilità della stessa proposta. Solo, infatti, nel caso di voto favorevole della maggioranza degli aventi diritto espressa nella metà più uno dei comuni partecipanti, la proposta poteva essere presentata dalla regione ad una delle due Camere.
Anche l’art. 23 della legge 42 del 2009 introduceva il referendum sulla proposta istituiva della città metropolitana in via transitoria e sperimentale, con quorum differenziati a seconda del parere favorevole o meno della regione.
Statuto – Le città metropolitane avranno uno statuto provvisorio e uno definitivo. Il contenuto minimo dei due atti è lo stesso (comma 9), mentre diversa è la competenza e la procedura per la loro approvazione.
Lo statuto ha un contenuto obbligatorio ed uno facoltativo. Esso dovrà regolare aspetti organizzativi, che sarebbe stato più opportuno affidare allo strumento regolamentare, quali l’organizzazione interna e le modalità di funzionamento degli organi e le modalità di organizzazione ed esercizio delle funzione. Dovrà, inoltre, regolamentare le forme di indirizzo e di coordinamento dell’azione complessiva di governo del territorio, individuando, ad esempio, gli strumenti che saranno utilizzati per pianificare e programmare le linee generali di politica in questo ambito. Dovrà prevedere, ancora, le modalità con cui la città metropolitana potrà conferire ai comuni, o alle loro forme associative, proprie funzioni, o riceverne.
Lo statuto ha la possibilità, infine, di disciplinare le modalità per eventuali accordi con i comuni non compresi nel territorio metropolitano e, si aggiunge, tutti gli altri aspetti che la conferenza metropolitana, per il provvisorio, o il consiglio metropolitano, per il definitivo, riterrà opportuno declinare almeno in via di principio.
Rispetto alla precedente disciplina della legge n. 42 del 2009 e del Tuel, il contenuto dello statuto è più limitato, per la scelta costituzionale di riservare alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, oltre alla legislazione elettorale, anche la materia degli organi e delle funzioni fondamentali prima rimessi all’autonomia normativa delle città metropolitane.
Lo statuto provvisorio è di competenza di un apposito organismo temporaneo, la conferenza metropolitana, composta dai sindaci dei comuni del territorio e dal presidente della provincia. La conferenza ha tempo per deliberare lo statuto provvisorio fino al novantesimo giorno antecedente alla scadenza del mandato del presidente della Provincia o del commissario, ove anteriore al 2014, ovvero entro il 31 ottobre 2013.
Per la sua approvazione, è richiesta una maggioranza particolarmente qualificata: il voto dei due terzi dei componenti della Conferenza e, in ogni caso, il voto favorevole sia del sindaco del comune capoluogo che del presidente della provincia. Questo statuto avrà, però, vita breve, in quanto destinato ad essere sostituito da quello definitivo, ragione per cui è difficile giustificare la scelta di predisporre un contenuto normativo così ampio.
Non è chiarito a chi competa la convocazione della Conferenza metropolitana. In applicazione del principio di leale collaborazione, l’organismo dovrebbe essere convocato d’intesa fra il sindaco del comune capoluogo e il presidente della provincia.
Per la perentorietà del termine e, soprattutto, per gli alti quorum di approvazione richiesti, potrebbe accadere che la Conferenza non riesca a deliberare lo statuto provvisorio. In questo caso, scatterà la salvaguardia prevista dal comma 3-ter e il sindaco del comune capoluogo diventerà di diritto il sindaco metropolitano fino all’approvazione dello statuto definitivo da parte del consiglio metropolitano.
Lo statuto definitivo dovrà essere adottato dal consiglio metropolitano a maggioranza assoluta, entro sei mesi dalla prima convocazione e previo parere dei comuni (comma 9).
La norma non richiede per la sua deliberazione una maggioranza qualificata, come per lo statuto provvisorio e come prescritto per gli statuti dei comuni e delle province dall’art. 6, comma 4, del Tuel. Non specifica neppure se il quorum funzionale debba essere calcolato sul numero dei consiglieri assegnati, sui presenti o sui votanti.
Organi – L’art. 18 individua due soli organi della Città metropolitana: il sindaco e il consiglio metropolitano.
La legge n. 142 del 1990 prevedeva, invece, oltre al sindaco e al consiglio, anche la giunta, organi tutti da eleggere a suffragio universale e diretto secondo le modalità ,prevista per le province, fino all’emanazione della nuova legge elettorale specifica.
Il Tuel rimetteva allo statuto di definire l’organizzazione e l’articolazione interna della città metropolitana, prevedendo solo che gli organi andavano eletti nel primo turno utile ai sensi delle leggi vigenti in materia di elezioni degli enti locali (art. 23).
Per ciò che riguarda il “sindaco metropolitano”, l’art. 18 rinvia allo statuto della città metropolitana la scelta se individuare questa figura nel sindaco del comune capoluogo, oppure in un soggetto eletto secondo le modalità per l’elezione del presidente della provincia, o, nell’ipotesi di frazionamento del comune capoluogo in più comuni, eletto a suffragio universale e diretto.
Il “consiglio metropolitano” ssarà composto da un minimo di 10 ad un massimo di 16 componenti, a seconda della popolazione residente, eletti in modo indiretto tra i sindaci e i consiglieri dei comuni ricompresi nel territorio della città metropolitana, da un collegio formato da sindaci e consiglieri dei medesimi comuni, secondo le stesse modalità di elezione, da stabilirsi con legge dello Stato, per il consiglio provinciale. L’elezione dovrà avere luogo entro quarantacinque giorni dalla proclamazione del sindaco del comune del capoluogo o contestualmente all’elezione del sindaco metropolitano, a seconda se la scelta dello statuto è stata, rispettivamente, per il sindaco di diritto o per il sindaco eletto.
La titolarità delle cariche di consigliere metropolitano, di sindaco e vicesindaco è solo onorifica e non comporta alcuna forma di remunerazione (comma 10).
La previsione di solo due organi, sindaco metropolitano e consiglio metropolitano, priva le città metropolitane, al pari delle nuove province, dell’organo esecutivo, la giunta, ossia dell’ organo collegiale storico degli enti locali cui la città metropolitana è costituzionalmente equiparata.
Funzioni – Alla città metropolitana compete lo svolgimento delle funzioni fondamentali previste dall’art. 18, di quelle ulteriori eventualmente da conferire dallo Stato e dalla regione in base alla previsione del comma 11-bis, e, nel caso, dai comuni con le modalità stabilite dallo statuto.
Manca un riferimento al necessario coordinamento delle funzioni metropolitane con quelle comunali e regionali per le materie in cui la normativa prevede il concorso di più livelli di governo, presente invece nella legge 142 del 1990, secondo cui “.. la legge regionale, nel ripartire fra i comuni e la città metropolitana le funzioni amministrative, attribuisce alla città metropolitana, oltre alle funzioni di competenza provinciale, le funzioni normalmente affidate ai comuni quando hanno precipuo carattere sovracomunale o debbono, per ragioni di economicità ed efficienza, essere svolte in forma coordinata nell’area metropolitana ..” (art. 19).
Sarebbe stato opportuno richiamare il principio, nei fatti fortemente disatteso nel decentramento amministrativo dell’ultimo decennio, dell’assoluta unicità delle competenze per ogni componente della Repubblica, sancito dalla legge 15 marzo 1997, n. 59, secondo cui fra i criteri da osservare nel decentramento delle funzioni, rileva anche quello “… di responsabilità ed unicità dell’amministrazione, con la conseguente attribuzione ad un unico soggetto delle funzioni e dei compiti connessi, strumentali e complementari, e quello di identificabilità in capo ad un unico soggetto anche associativo della responsabilità di ciascun servizio o attività amministrativa”.
Alle Città metropolitane sono attribuite, innanzitutto, le funzioni fondamentali delle province (comma 7), e, quindi, quelle elencate al comma 10 dell’art. 17:
a) coordinamento ed indirizzo dell’attività dei comuni;
b) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento;
c) tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza;
d) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale;
e) autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato;
f) costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente.
g) programmazione della rete scolastica e gestione dell’edilizia scolastica relative alle scuole secondarie di secondo grado;
Son assegnate, inoltre, al nuovo ente le seguenti ulteriori funzioni, qualificate anch’esse come fondamentali:
b) la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonché organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano;
c) la mobilità e viabilità;la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico e sociale;
Il bagaglio delle funzioni delle città metropolitane sarà arricchito dalla funzioni conferite dallo Stato e dalle regione e, eventualmente, dai comuni dell’area metropolitana.
Lo Stato e le regioni, infatti, ciascuno per le proprie competenze, sono tenuti ad attribuire alle Città metropolitane ulteriori funzioni, in attuazione dei principi costituzionali di sussidiarietà, di differenziazione e adeguatezza (comma 11-bis). Anche i comuni potranno conferire alla città metropolitana ulteriori funzioni con le modalità previste dallo statuto metropolitano (comma 9, lett. d).
Il conferimento delle funzioni dovrà essere accompagnato, in ogni caso, dalla definizione delle risorse strumentali, finanziarie e umane per il loro svolgimento.
Sono assegnate, comunque, alle città metropolitane il patrimonio, le risorse umane e strumentali delle province soppresse.
La legge n. 142 del 1990 demandava alla legge regionale di attribuire alla città metropolitana, oltre alle funzioni di competenza provinciale, le funzioni normalmente affidate ai comuni di precipuo carattere sovracomunale o da svolgere, per ragioni di economicità ed efficienza, in forma coordinata nell’area metropolitana, nell’ambito delle materie della pianificazione territoriale dell’area, della viabilità, del traffico e dei trasporti, e di tutela e valorizzazione dei beni culturali e dell’ambiente; della difesa del suolo, della tutela idrogeologica; della tutela e valorizzazione delle risorse idriche, smaltimento dei rifiuti, ecc (art. 19).
Il Tuel, invece, oltre alle funzioni della provincia, rinviava allo statuto della città metropolitana la definizione delle funzioni (art. 23)
Regole applicabili – Alle città metropolitane si applicano le norme del Tuel relative ai comuni e quelle sull’autonomia normativa dell’art. 4 della legge 131 del 2003.
Sul punto, è da annotare che in sede di conversione è stata aggiunta la precisazione che il riferimento alle norme del Tuel è solo a quelle relative ai comuni. Mentre nella legislazione precedente il rinvio era stato operato con riferimento, in prevalenza, all’ordinamento delle province.
Il giudizio complessivo su questo ennesimo tentativo di disciplina delle città metropolitane è negativo, in discordanza con l’opinione maggioritaria che, semmai si limita a chiosare su aspetti specifici della nuova disciplina, ma non ne contesta nel suo complesso l’impianto.
Sembra che il nuovo modello di città metropolitana disegnato dall’art. 18 della spending review sia un ritorno al passato, alla disciplina uniforme e rigida della prima normativa organica in materia del 1990, di cui riproduce, aggravandoli, difetti, carenze e rigidità.
Il decreto n. 95/2012, infatti, anziché far tesoro dell’esperienza dei passati fallimenti, insiste su uno schema unico, astratto ed omogeneo di città metropolitana entro cui assumere rigidamente tutte le situazioni territoriali individuate dalla stessa norma.
Irrigidisce, addirittura, la soluzione strutturale della riforma dei poteri locali del 1990, eliminando, con la forzata coincidenza del territorio metropolitano con quello provinciale, anche l’ipotesi di definire un’area più ristretta comprendente solo il comune capoluogo e i comuni urbani collegati.
L’art. 18 del decreto – legge n. 95 abbandona, in via definitiva, con la scelta del rigido modello sovracomunale e strutturale della legge n. 142 del 1990, la possibilità di una soluzione meramente funzionalistica e volontaria. strutturata sul modello francese, come abbozzata dal Tuel con la possibilità offerta alla regione di optare, in alternativa alla città metropolitana, per l’azione di cooperazione collaborativa dei comuni (art. 24 Tuel).
Il progetto risente anche della complessità e delle ambiguità di quello di riordino delle province avviato dall’art. 17 dello stesso decreto – legge n. 95, cui è fortemente collegato per due ragioni. Primo: l’iniziativa legislativa di riordino delle province dovrà tenere conto anche delle iniziative dei comuni delle istituende città metropolitane di aderire ad altra provincia limitrofa (art. 17, c.4). In secondo luogo, considerato che le città metropolitane sono chiamate a svolgere anche le fuzioni provinciali, occorrerà attendere il decreto che definirà l’elenco di quelle sottratte alle province e trasferite ai comuni (art. 17, c. 6).
Il progetto è destinato ad un probabile insuccesso e, se attuato, rischia di consegnare alla collettività solo una nuova provincia, rinominata “città metropolitana”; lo stesso ente provinciale rafforzato nelle funzioni di area vasta, ma fortemente indebolito nella sua rappresentatività democratica della collettività amministrata a causa dell’elezione indiretta dei suoi organi di governo.
Un ente, in altri termini, nuovo solo nella forma, inadeguato a risolvere le complesse problematiche delle concentrazioni urbane e delle “città – diffuse” di cui si è fatto cenno in premessa.
A ben vedere, in una prospettiva de jure condendo, il maggior difetto della disciplina dell’articolo 18 consiste nel non aver saputo cogliere, nel merito, la specificità della città metropolitana.
E’ abbastanza evidente come l’attivazione di questo ente sia fortemente connessa alla possibilità, da parte del legislatore, di dimostrare che siano state simmetricamente “tagliate” altrettante province. Come si è detto, di fatto la configurazione delle città metropolitane nel d.l. n. 95/2012 è sostanzialmente quella di una provincia sotto altro nome, sia pur con la differenza di qualche funzione fondamentale in più.
E’ proprio, tuttavia, sulle funzioni, più che sulla dimensione territoriale (comunque strategica) che il legislatore dovrebbe puntare per dare effettività ad un ente come la città metropolitana ed evitare il rischio di un cambiamento gattopardesco, volto a non modificare nulla. La peculiarità di una città metropolitana non discende dall’esercizio delle funzioni “di area vasta” o, comunque, da riservare ad un ente intermedio tra il comune e la regione.
Non ha alcuna rilevanza, per la fisionomia e la funzione di una città metropolitana vera e propria, affidarle, ad esempio, la funzione provinciale qualificata come fondamentale della “programmazione provinciale della rete scolastica e gestione dell’edilizia scolastica relativa alle scuole secondarie di secondo grado”.
Una città metropolitana vera e propria deve attendere al fondamentale compito, piuttosto, di assicurare nell’hinterland composito e complesso che la caratterizza orari, trasporti pubblici, collegamenti telematici, ecc coordinati, evoluti e sviluppati.
La funzione fondamentale della “mobilità e viabilità” risulta, allora, quella rilevante e strategica, ma si dovrebbe specificare che il sindaco metropolitano dovrebbe assumere al posto dei sindaci dei comuni dell’area metropolitane anche le competenze proprie di quest’ultimi in questo ambito.
La città metropolitana, insomma, tale è solo ed esclusivamente se non risulti la mera riconfigurazione politico-amministrativo-geografica di una provincia: a questo punto, basterebbe rivedere le funzioni di tutte le province alla luce di quanto prevede l’articolo 18 della legge 135/2012 (e forse non sarebbe una cattiva idea), per dare un minimo di razionalità all’intervento oggettivamente frettoloso, sconnesso e poco efficace della “spending review”.
Un altro esempio riguarda la non ben definita funzione fondamentale relativa alla “promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale”. Si tratta solo di un titolo, che andrebbe arricchito di contenuti e, soprattutto, ben tarato rispetto alle rilevanti e pervasive competenze che in tema di sviluppo economico e sociale hanno Stato e regioni. Basti pensare, ad esempio, al tema delle vertenze per esuberi lavorativi delle grandi aziende, degli incentivi alle imprese, del sostegno ad infrastrutture e telematica, all’operato di promozione delle Camere di commercio.
Nessun ente locale, non il comune, non le province, assume parte effettivamente attiva in politiche di sviluppo di questo genere. I comuni possono creare l’humus per progetti di sviluppo, mediante una pianificazione territoriale e sociale adeguata. Le province possono concorrere allo sviluppo con le politiche attive del lavoro (fin quando e se resteranno loro appannaggio), ma non attraverso iniziative per l’incentivazione delle attività economiche.
Sull’esempio di Roma Capitale, la città metropolitana per essere realmente utile e diversa dagli altri enti locali dovrebbe essere, allora, dotata di specifiche competenze, sottratte a Stato e regioni o, in alcuni casi, in concorso con esse, finalizzate allo sviluppo economico. I grandi appalti per i nodi autostradali, gli aeroporti; le vertenze sulle crisi aziendali delle grandi aziende (che impiegano generalmente lavoratori dell’hinterland); le iniziative di promozione dell’economia e delle aziende anche all’estero (caso Expo, ad esempio). Sono queste, per fermarsi a qualche esempio, le funzioni che dovrebbero caratterizzare le città metropolitane per rendere davvero utili per il territorio.
Se si partisse da un’analisi concreta di quello che una città metropolitana dovrebbe fare e, dunque, quali competenze gestire, risulterebbe anche più semplice comprendere come non sempre, nella realtà quasi mai, l’estensione territoriale della città metropolitana debba coincidere con quella della provincia cui succederebbe. Si prenda il caso eclatante di Venezia: a parte il fatto che la città di Venezia, la laguna, farebbero di essa un caso a parte, più una “ città – stato” (sul modello delle anseatiche tedesche) che non una città metropolitana, comprendendo, comunque, Mestre e Marghera, si capisce perfettamente che con la città metropolitana veneziana nulla abbiano a che fare i territori dell’est dell’attuale provincia, proiettati economicamente e territorialmente, verso il Fiuli Venezia Giulia. Per comuni come San Michele al Tagliamento, Gruaro, San Donà di Piave, Portogruaro, Concordia Sagittaria, ecc è più Pordenone o Udine il polo di attrazione economico, ospedaliero e lavorativo, che non Venezia.
La città metropolitana veneziana, pertanto, se realmente mirata alle necessità di collegamenti, economiche, lavorative del suo reale hinterland, dovrebbe contenersi entro confini molto più ristretti di quelli della provincia cui succederebbe.
La frettolosità con la quale il dl. n. 95/2012 prova a ridisegnare gli assetti delle province e, di conseguenza, delle città metropolitane, mentre svuota le prime, non riesce a caratterizzare e finalizzare utilmente le seconde.
L’impressione è, dunque, di un disegno non solo incompiuto, ma lasciato solo allo stato embrionale, per dare un “segnale” di cambiamento, senza che effettivamente sul piano ordinamentale le potenzialità della città metropolitana siano nemmeno minimamente attivate nella loro pienezza.
In questo senso, il tentativo di attivare le città metropolitane appare condizionato dalla frettolosità e sommarietà del complesso del “riordino” delle province, come dimostra il più evidente degli elementi di criticità della norma: la sostanziale sovrapposizione delle città metropolitane alle province soppresse, il che determina l’effetto del semplice “cambio del nome” dell’istituzione.
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