Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20160516/lois.html
Timestamp: 2020-02-25 03:54:56+00:00

Document:
Commission des lois : compte rendu de la semaine du 16 mai 2016
Lutter contre les contrôles d'identité abusifs - Examen des amendements
La réunion est ouverte à 10 h 19
M. François Pillet est nommé rapporteur sur le projet de loi n° 3623 (A.N. XIVème lég.), relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (procédure accélérée engagée).
La commission examine les amendements sur la proposition de loi n° 257 (2015-2016), présentée par Mme Éliane Assassi et plusieurs de ses collègues visant à lutter contre les contrôles d'identité abusifs.
M. Alain Marc, rapporteur. - L'amendement n° 1 a déjà été présenté.
M. Jean Louis Masson. - Non, il n'est pas identique à celui que j'avais déposé en commission. Nous traversons une période difficile en matière d'ordre public : la police est remise en cause par certaines organisations, notamment par la CGT et par des élus communistes...
Mme Éliane Assassi. - Étiez-vous dans les manifestations ?
M. Jean Louis Masson. - Certainement pas.
Mme Éliane Assassi. - Alors cessez de dire des âneries !
M. Jean Louis Masson. - Il suffit de voir les affiches de la CGT contre la police. Moi, je suis plutôt du côté de la police que de celui des casseurs. Or cette proposition de loi, déposée par des élus communistes, restreint les pouvoirs de la police.
Je maintiens ce que j'avais dit : quand on pêche, il faut aller là où il y a du poisson. Quand on cherche des oeufs, il faut aller dans un poulailler. Pour arrêter des terroristes musulmans, mieux vaut chercher dans les milieux musulmans qu'ailleurs.
Mme Esther Benbassa. - Je suis venue exprès pour votre amendement.
M. Jean Louis Masson. - Moi aussi !
Mme Esther Benbassa. - Il n'est pas à la hauteur de notre assemblée. Les propos que vous tenez dans l'exposé des motifs sont inadmissibles et discriminatoires : vous attaquez une religion et stigmatisez des tenues vestimentaires. Il y a des lois contre cela ! Et que je sache, ce sont des gens en costume-cravate qui achètent la drogue... De tels propos me choquent, surtout de la part de quelqu'un qui est passé par l'École Pratique des Hautes Études ! Je suis désolée pour vous, pour moi, pour tous les citoyens. Que fait un homme comme vous dans notre assemblée ?
M. Jean-Pierre Sueur. - J'avais pris la parole au nom du groupe socialiste après votre départ la semaine dernière, monsieur Masson, et vous avez vu l'écho de votre amendement et de son objet dans les médias. Retirez-le donc ! La rédaction est discriminatoire, il porte préjudice à notre commission comme au Sénat tout entier. Le groupe socialiste est en total désaccord avec cet amendement et s'indigne devant son exposé des motifs. Notre Constitution interdit de présupposer qu'il faudrait chercher parmi les personnes appartenant à telle religion ou portant une capuche. Ce serait une discrimination.
M. Christian Favier. - Même avis : cet amendement est une provocation et je me réjouis que la quasi-unanimité des commissaires ne le soutienne pas, car il est honteux et scandaleux. Il amalgame musulmans et responsables des attentats terroristes : c'est indigne et insupportable. J'espère que des poursuites seront engagées car vos propos discriminatoires sont pleins de haine et de racisme. Notre groupe les condamne. Affirmer que les trafiquants de drogue seraient identifiables à leur tenue vestimentaire, et en particulier à leur capuche, est de surcroît d'un ridicule achevé, car ce sont bien souvent des personnes vêtues de costumes-cravate qui tirent parti de ces trafics. Vous stigmatisez simplement une partie de la jeunesse.
M. Pierre-Yves Collombat. - Il y a assez de bonnes raisons de ne pas voter cette proposition de loi pour ne pas en ajouter de mauvaises ! Celles-ci n'aident pas à ressouder notre communauté nationale en cette période chaotique et ne font qu'aggraver la situation, alors qu'il faudrait pacifier les choses.
M. Alain Marc, rapporteur. - Avis défavorable, car la rédaction de l'objet interpelle. Si nous émettions un avis favorable, cela couperait également court à toute discussion dans l'hémicycle.
M. Jean Louis Masson. - Je maintiendrai mon amendement. Ne déformez pas mes propos. Je n'ai jamais mis en cause toute la communauté musulmane. Je dis simplement que, comme les terroristes sont musulmans, il est plus logique de les chercher dans les milieux musulmans que dans d'autres communautés religieuses. Regardez la vérité en face ! Si les terroristes étaient systématiquement moustachus, il serait normal de contrôler davantage les porteurs de moustache... Il ne s'agit aucunement de stigmatiser une religion particulière.
Mme Esther Benbassa. - Et les convertis ?
M. Philippe Bas, président. - Cet avis ne préjuge pas du vote sur la proposition de loi, que la commission propose de rejeter.
M. Alain Marc, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements n° 2 et 3, qui précisent le contenu du récépissé.
La commission émet également un avis défavorable aux amendements nos 2 et 3.
M. François Pillet. - La commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi réformant le système de répression des abus de marché, qui s'est réunie hier, est parvenue à un accord intéressant pour le Sénat. L'article 1er, fondamental car il organise l'aiguillage entre Autorité des marchés financiers et parquet financier, a été repris et accepté intégralement dans la version adoptée par le Sénat, sauf une petite correction rédactionnelle. Vous m'aviez fait confiance pour présenter en séance deux amendements, dont l'un portait en particulier sur les domaines de compétence respectifs du Conseil d'État et de la Cour de cassation à l'égard des sanctions de l'Autorité des marchés financiers. J'ai dû y renoncer car il aurait fait échouer la commission mixte paritaire, de même qu'à l'amendement encadrant le recours aux « fadettes » pour l'Autorité. Nous pourrions néanmoins étudier à nouveau cette dernière question lors de l'examen de la loi « Sapin 2 ».
M. Philippe Bas, président. - La commission mixte paritaire s'est donc déroulée de manière satisfaisante.
La réunion, suspendue à 10 h 35, est reprise à 10 h 40
La commission entend M. Jacques Toubon, Défenseur des droits.
M. Philippe Bas, président. - Nous accueillons M. Jacques Toubon, Défenseur des droits, pour la présentation de son rapport annuel d'activité.
M. Jacques Toubon, Défenseur des droits. - Merci de votre accueil. Nous avions pris rendez-vous plus tôt dans l'année - car notre rapport annuel a été publié le 4 février 2016 - mais l'intensité de votre l'ordre du jour nous a contraints de le reporter. Depuis que j'ai été nommé Défenseur des droits, nous avons pris l'habitude de nous rencontrer souvent : cette audition n'est donc pas exceptionnelle mais s'inscrit dans le cadre d'une relation continue et confiante.
Le Défenseur des droits est entouré de quatre adjoints, dont une Défenseure des enfants. Son équipe compte environ 240 agents, pour un plafond d'emplois de 217. S'y ajoutent 430 délégués territoriaux, répartis dans tous les départements de métropole et d'outre-mer, ainsi qu'en Polynésie. Ces délégués traitent environ 80 % des réclamations que nous recevons. Nous avons reçu l'année dernière 120 000 demandes, dont 40 000 correspondent à des demandes de renseignement, que nous réorientons. J'ai donc instruit environ 80 000 dossiers, dont 80 % au titre de notre mission de médiation dans les relations entre usagers et services publics. Pour accomplir nos missions, nous disposions, en 2015 comme en 2016, de 27,5 millions d'euros, dont 15,5 millions d'euros pour le personnel.
Nous allons opérer cette année une mutation importante : alors que nous avions jusqu'à présent deux implantations, dans le IXème arrondissement et place de la Concorde, pour un loyer total de 3 millions d'euros, nos locaux vont être réunis à l'automne place de Fontenoy, dans le périmètre dit Fontenoy-Ségur, qui fait l'objet d'une opération de rénovation initiée par le Premier ministre pour y regrouper toute une série d'organismes, indépendants ou non, qui dépendent de ses services. Les premiers à s'installer, fin septembre, seront la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) et le Défenseur des droits.
Ce rassemblement de différents organismes sera l'occasion de mutualiser des services communs et des fonctions support. Bien sûr, nous conserverons les fonctions dites métier, qui garantissent notre indépendance et notre impartialité. Nous mutualiserons donc treize ou quatorze emplois, et en récupèrerons quatre pour nos fonctions métier. Vu l'économie réalisée sur les loyers, la rationalité de l'opération est incontestable ; sans doute votre commission des finances sera-t-elle amenée à l'évaluer. Nous veillerons à ce que le déménagement n'interrompe pas la continuité de notre action ne serait-ce qu'un seul jour, car le Défenseur est un atelier à feu continu !
Nous avons continué à simplifier notre structure depuis la fusion des quatre institutions en 2011. Dominique Baudis avait organisé la maison autour d'une dyarchie : un secrétaire général, responsable des fonctions métier, et un directeur général, responsable des fonctions support. Celles-ci étant appelées à se réduire considérablement, nous avons supprimé le poste de directeur général des services - l'intéressé vient d'être nommé secrétaire général du Conseil économique, social et environnemental - et réduisons de trois à deux le nombre de directions, dans la lignée des préconisations du rapport d'octobre 2014 de la Cour des comptes. Ainsi, tout ce qui concerne les discriminations sera rassemblé en un seul lieu.
Le travail du Défenseur des droits ne s'effectue pas en chambre, entre une pile de Dalloz et une autre de dossiers. Très partenarial, il consiste à prendre en considération la réalité sociale en discutant avec des associations ou des chercheurs, par exemple. En 2015, j'ai réuni dix-sept fois les collèges consultatifs et quatorze fois les comités de liaison et d'entente. Nous avons également intensifié nos relations avec le Parlement. Depuis le début de l'année 2016, j'ai été entendu seize fois par les parlementaires et leur ai proposé douze avis. Nous nous efforçons d'apporter au Parlement notre expertise.
Nous nous efforçons de protéger les droits, de promouvoir l'égalité et l'accès aux droits et de prendre position sur certaines questions d'actualité - malheureusement particulièrement riche ces derniers temps en ce qui concerne la sécurité et les libertés.
Le fonctionnement des régimes sociaux, et notamment des régimes de retraite, continue à représenter 40 % de notre activité de médiation avec les services publics. J'ai fait le point fin 2015 avec les dirigeants des caisses et les parlementaires intéressés. Nos délégués sont très actifs et nous avons obtenu quelques satisfactions. La principale est le décret d'août 2015 qui prévoit un dispositif de liquidation provisoire des retraites, pour mettre fin à des situations véritablement inhumaines. Pour l'instant, ce dispositif ne bénéficie qu'aux assujettis à l'assurance vieillesse du régime général, mais il sera étendu aux autres régimes en 2017. La question avait été soulevée par Dominique Baudis, les caisses du Nord et du Languedoc-Roussillon étant particulièrement défaillantes ; Mme Touraine a enfin suivi nos propositions.
Sur la protection des droits des enfants, nous nous efforçons de prendre des positions s'appuyant sur l'intérêt supérieur de l'enfant, conformément à l'article 3 de la Convention internationale des droits de l'enfant (Cide). Nous avons participé à la réforme de la protection sociale de l'enfance, initiée par une proposition de loi de Mmes Meunier et Dini, récemment promulguée. Nous nous préoccupons beaucoup de la question des mineurs isolés étrangers, dits mineurs non accompagnés, qui montrent combien les droits de l'enfant sont encore mal protégés en Europe et en France. À Mayotte, les affrontements qui conduisent à l'expulsion de personnes réputées comoriennes par des milices mahoraises, et sur lesquels je me suis exprimé hier, ont pour conséquence de jeter dans la nature une centaine d'enfants, dont le droit à la scolarisation n'est plus respecté. Cette préoccupation se retrouve lors de chaque expulsion de campement ou de bidonville.
Nous avons travaillé sur les contrôles d'identité subjectifs. Nous avons obtenu en juin 2015 des arrêts de la cour d'appel de Paris, qui font l'objet de pourvois en cassation devant la chambre civile de la Cour de cassation. Dans cinq cas sur treize, l'État a été reconnu responsable.
Depuis le début de l'année, le nombre des demandes en matière de protection des droits qui nous ont été adressées a augmenté de 20 %. Je reste toutefois préoccupé par le non-recours. Le nombre de situations réelles, en particulier en matière de discriminations, est considérable. Le nombre de personnes qui les ressentent et ne les considèrent pas comme normales est moins élevé. Le nombre de celles qui présentent un recours l'est encore moins... Nous essayons de réduire ce hiatus. La République est là pour rendre effectifs les droits qui existent sur le papier ! D'ailleurs, la loi organique prévoit que le Défenseur des droits doit assurer une activité de promotion des droits et de l'égalité. J'ai donc réorganisé mes services et créé une direction de la promotion de l'égalité et de l'accès aux droits. Nous avons lancé une enquête nationale auprès de 5 000 personnes pour identifier les raisons du non-recours. L'un de ces ressorts est sans doute que, depuis dix ou quinze ans, le discours politique est moins porté sur les questions de discrimination. Je me réjouis donc de l'examen prochain du projet de loi Égalité et citoyenneté, qui contient deux dispositions importantes.
J'ai travaillé particulièrement sur la situation des étrangers en France et présenté le 6 octobre dernier un rapport sur Calais, qui a fait des petits. Le tribunal administratif de Lille puis le Conseil d'État ont ainsi créé des obligations pour l'État en matière d'hébergement des intéressés, qui s'appliquent à toutes les situations de bidonvilles ou de campements. Nous avons publié le 20 avril dernier un rapport sur les mineurs à la suite d'une mission accomplie à Calais par la Défenseure des enfants, et le 9 mai un rapport sur les droits fondamentaux des étrangers dans notre pays qui montre l'écart entre nos proclamations vantardes, nos textes, anciens ou nouveaux, et la manière dont ils sont appliqués.
Je rassemblerai le 28 juin prochain plusieurs autorités nationales et internationales sur le thème des enfants migrants en Europe. Selon une statistique publiée par Eurojust, qui n'a jamais vraiment été vérifiée mais a beaucoup circulé, il y aurait 10 000 enfants errants en Europe. Nous ne pouvons pas rester inactifs face à cette situation. Des échanges de bonnes pratiques entre autorités nationales compétentes sont une première étape. L'article 8 des accords de Dublin affirme qu'il faut assurer le regroupement de ces enfants avec leurs proches. Déjà, 25 enfants ont rejoint l'Angleterre à ce titre.
Nous comptons beaucoup sur le projet de loi Égalité et citoyenneté, après le texte Justice du XXIème siècle, en cours d'examen devant l'Assemblée nationale, qui crée une action de groupe en matière de lutte contre les discriminations. Nous essayons de faire en sorte que le dispositif soit le plus large et le plus accessible possible car le texte issu de la première lecture au Sénat est trop verrouillé à notre goût.
Le projet de loi Égalité et citoyenneté comporte aussi des dispositions sur la répartition du logement social susceptibles de lutter contre une forme de ségrégation territoriale : des personnes à revenus modestes pourront accéder à des logements dans des quartiers qui ne relèvent pas de la politique de la ville. Il corrigera aussi la loi de 2008 sur les discriminations qui prévoyait que certaines pouvaient être poursuivies au pénal mais ne pouvaient pas faire l'objet de mesures au civil. Or il est plus difficile pour les parquets de poursuive au pénal, car le plaignant doit apporter la preuve de la discrimination. Nous avons beaucoup participé à la confection de ce texte qui fera, je l'espère, avancer la promotion de l'égalité territoriale et personnelle.
Je reconnais un échec, pour le moment, sur la fracture numérique. Nous n'avons pas réussi à faire introduire dans la loi pour une République numérique l'obligation pour l'administration, lorsqu'elle passe à des procédures dématérialisées, de proposer une alternative papier ou de mettre en place un service d'accompagnement et de médiation pour les quelque 20 à 25 % d'usagers qui sont gênés par les nouvelles technologies. Une partie des économies permises par la dématérialisation - 60 millions d'euros pour la déclaration de l'impôt sur le revenu - devrait être consacrée aux mesures d'accompagnement. La loi pour une République numérique s'est attachée aux droits des internautes, aux libertés, à la compétitivité des entreprises. Il aurait aussi fallu songer à ceux qui ne sont pas intégrés dans cette République numérique. Certes, monsieur Sueur, le Sénat a été moins mauvais que l'Assemblée nationale sur ce texte.
Lorsque l'actualité intéresse les libertés et les droits fondamentaux, le Défenseur des droits s'exprime - j'ai par exemple donné un avis très circonstancié à M. Philippe Bas, rapporteur du projet de loi de révision constitutionnelle. À plusieurs reprises, je me suis exprimé sur l'état d'urgence, en particulier à la fin de la première prorogation ; je le referai avant la fin de la deuxième prorogation.
Mes interrogations sont partagées par des responsables de tous bords, comme hier le président Raimbourg et Jean-Frédéric Poisson, chargés, au sein de la commission des lois de l'Assemblée nationale, du suivi de la mise en oeuvre de l'état d'urgence. Quelle est l'utilité de l'état d'urgence, d'autant que les perquisitions administratives ne sont plus permises par la nouvelle prorogation ? Il est vrai qu'elles avaient perdu de leur intérêt depuis la décision du Conseil constitutionnel du 19 février 2016 interdisant les saisies informatiques dans ce cadre. Sommes-nous dans un état d'exception ou dans un droit commun d'exception ? Cela vaut pour les mesures en vigueur depuis le 14 novembre, mais aussi pour des textes récents comme la loi relative à la procédure pénale qui comprend des dispositions - retenue administrative de quatre heures, contrôle administratif, usage des armes, etc. - que je considère comme trop restrictives des libertés, notamment au regard de l'article 66 de la Constitution.
J'ai été assez discret dans le domaine du contrôle de la déontologie de la sécurité. Je ferai prochainement le point des 82 réclamations reçues depuis la mise en place de l'état d'urgence et ferai des recommandations. J'ai avancé quelques propositions sur le contrôle d'identité, notamment à l'occasion des débats sur la loi Savary relative à la sécurité dans les transports, mais elles n'ont pas été retenues par l'Assemblée nationale ni le Sénat. J'ai réitéré ma position sur l'usage des armes de force intermédiaire (AFI) comme les flashballs. Malheureusement, le récent exemple rennais, confirme leur dangerosité. J'ai contribué à la commission d'enquête Popelin-Mamère de l'Assemblée nationale sur les missions et les modalités du maintien de l'ordre républicain, à la suite du drame de Sivens, sur lequel je me suis saisi d'office.
Où en est la doctrine du maintien de l'ordre ? La mise à distance des manifestants par les forces de l'ordre est-elle toujours un impératif, quand certains policiers interviennent contre des manifestants ? Ces méthodes ont été condamnées par les juridictions européennes, par la déontologie. La technique dite de l'« encagement » ou de la « nasse » est-elle officiellement reconnue comme un outil de l'arsenal du maintien de l'ordre ? L'utilisation du flashball ou du lanceur de balles de défense 40x46 - plus perfectionné mais aussi plus fort - dans le cadre de manifestations reste-t-elle toujours limitée à des personnes isolées ou ces armes dotent-elles désormais les unités de maintien de l'ordre ? Je n'ai que des questions... qui me paraissent relever de la déontologie de la sécurité. Je me suis saisi d'office de l'affaire du garçon qui a perdu un oeil à Rennes. Plus largement, comment concilier la liberté de manifester et la nécessité de maintenir l'ordre, de protéger les personnes et les biens ? Par quelles méthodes ? Sont-elles claires ? Peuvent-elles satisfaire la représentation nationale et les citoyens ?
M. Philippe Bas, président. - Merci, monsieur le Défenseur, pour cette présentation qui a retenu notre attention. Vous connaissez la tradition du Sénat, chambre de la protection des libertés, dont notre commission est la gardienne. Nous sommes toutefois sensibles aux contraintes de l'État en matière de sécurité et de maintien de l'ordre public. Des tensions existent entre l'exigence du respect des droits et libertés et l'impératif d'adapter les moyens de l'État à des réalités nouvelles, tenant aux évolutions de la société française comme à l'aggravation de la menace terroriste.
Le législateur vous a donné la mission de défendre les droits.
M. Jacques Toubon. - Nous ne sommes ni une organisation non gouvernementale, ni une association, mais une institution de la République.
M. Philippe Bas, président. - Avez-vous le sentiment que la société française évolue négativement, avec des crispations, un repli, une peur de l'autre ? À l'inverse, avez-vous mis à jour des initiatives positives susceptibles de faire école, sur l'égalité des droits, le respect des différences, la lutte contre la régression des droits des femmes face à la radicalisation religieuse ? Vous vous êtes intéressés à l'accès des femmes voilées aux commerces, mais quid de leur émancipation ?
Mme Catherine Tasca. - Je salue la façon dont vous embrassez, avec votre équipe, un champ immense. Nous avions beaucoup débattu du regroupement des différentes institutions au sein d'une seule. A-t-il été efficace ? Compte tenu de l'évolution de la société contemporaine, la défense des droits des enfants devrait être prioritaire. Vous en traitez particulièrement dans votre rapport d'activité. Établiriez-vous une hiérarchie entre les différentes facettes des droits de l'enfant - droit au logement, à la santé, à la scolarisation, à la filiation ? Pourriez-vous nous donner une définition de l'intérêt supérieur de l'enfant ? Je ne perçois pas de contenu lisible de ce concept souvent utilisé.
M. Jacques Mézard. - Quel bilan tirer du regroupement des différentes autorités en une seule ? Dans notre travail sur les autorités administratives indépendantes, nous avons souhaité davantage de regroupements, voire de fusions. Peut-on aller plus loin ?
Vos positions sur la révision constitutionnelle comme sur les lois renseignement ou procédure pénale, qui posent de graves problèmes de libertés, nous sont apparues très justes. Manifestement, vous n'avez pas été entendu par le Gouvernement ni par le législateur : la conjonction des deux partis dominants entretient une course sécuritaire assez originale dans le paysage européen. À mon sens, cela découle du système électoral présidentiel. Comment entendez-vous donner davantage de poids à vos avis extrêmement intéressants ?
M. Jacques Toubon. - C'est surtout vous qui pouvez leur donner du poids en suivant mes propositions !
M. Yves Détraigne. - Vous avez rappelé tout l'intérêt et l'importance de votre fonction. On parle peu du Défenseur dans nos départements, mais les gens savent vous saisir en cas de nécessité. Que pensez-vous de la disposition insérée par l'Assemblée nationale, après son passage au Sénat, dans le projet de loi Justice du 21ème siècle, sur la possibilité de divorcer sans passer devant le juge. Cette mesure avait déjà été proposée à la suite du rapport Guinchard il y a quelques années ; le Sénat s'y était opposé, lorsqu'il y a des enfants.
M. Jean-Yves Leconte. - Merci pour votre contribution à nos réflexions sur les projets et propositions de loi relatifs aux droits et aux libertés. Je salue la qualité de votre rapport sur les droits des étrangers en France. Vous recevez 75 000 dossiers par an. Comment expliquez-vous leur répartition géographique très inégale ? Que signifie la mention « dossier traité »? La personne a-t-elle reçu une solution effective ? Comment faire pour que votre action soit plus efficace ?
M. Hugues Portelli. - Je me bornerai à donner un point de vue, qui n'appelle pas de réponse. J'ai bien connu Jacques Toubon, ministre de la justice. S'agit-il de la même personne ? Quand nous avions révisé la Constitution en 2008, nous ne voulions pas créer une Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde) puissance dix mais une Halde puissance zéro, afin que chacun revienne à sa place : le juge juge, le Conseil constitutionnel contrôle, et le Défenseur des droits fait son travail comme toute autorité administrative, sans plus. Quand je vous entends, je crois revenir aux années 2000, avec une Autorité qui se croit investie des pouvoirs d'une cour suprême. Ce n'est pas le cas !
Dans ma ville d'Ermont, il y a 45 % d'HLM. Je suis attaché à la libre administration des collectivités territoriales, et je refuse de me voir imposer d'attribuer tel pourcentage de logements à telle communauté, au motif que les Marocains s'estimeraient moins bien traités que les Africains ! Avec l'action de groupe en matière de logement, vous ouvrez la voie à une dangereuse démagogie communautariste. Ce n'est pas ce Défenseur des droits que nous voulions en 2008, ni celui que nous voulons en 2016 ou en 2017 !
M. Jacques Toubon. - La campagne présidentielle n'aura aucune influence sur ma mission, je serai en fonction jusqu'au 17 juillet 2020.
M. Hugues Portelli. - Hélas !
M. Jean-Pierre Sueur. - Merci pour cet exposé et ce rapport, qui sera source de questions potentielles au Gouvernement. Hier soir, j'ai été fort contrarié de voir à la télévision les moyens utilisés par les policiers et l'accoutrement des services d'ordre des organisations syndicales, bien différent de ce que nous avons connu. L'action des casseurs a pour effet de restreindre la capacité de manifester. La défense des libertés publiques et du droit de manifester doit passer par une plus grande rigueur de la justice à l'égard des casseurs. On ne peut tolérer les récents événements de Nantes, Rennes, Paris et ailleurs.
J'étais réticent à la création de la Halde, dont je voyais mal le rôle, à la différence du Médiateur, de la commission de déontologie de la sécurité ou du Défenseur des enfants. Soit une discrimination existe, et elle relève des vingt discriminations réprimées par le code pénal, soit elle n'existe pas. Vous dites que le code civil permet d'être plus efficace...
M. Jacques Toubon. - Le code du travail, surtout.
M. Jean-Pierre Sueur. - Que peut faire le Défenseur des droits sur des discriminations qui ne relèveraient pas de la justice ? Y a-t-il réellement matière ? La proposition de loi de M. Vaugrenard prévoyait d'inscrire une nouvelle discrimination dans le code pénal...
M. Philippe Bas, président. - Je vais donner la parole à M. Frassa, qui était rapporteur de la loi dite pour une République numérique. Lors de ce débat, certains collègues nous reprochaient de ne pas tenir compte des souhaits des internautes, donnant l'impression d'une démocratie parallèle se revendiquant de sa propre légitimité autoproclamée. J'ai dû rappeler que ce sont les parlementaires qui écrivent la loi, quel que soit l'intérêt des remarques des internautes. Ceux-ci ont immédiatement dénoncé un déni de démocratie ! Cette tendance à se réclamer d'une démocratie en construction, plus forte que la démocratie parlementaire, me préoccupe. M. Frassa a mené le débat avec courage et précision...
M. Christophe-André Frassa. - Monsieur Toubon, j'ai écouté avec intérêt vos remarques sur le projet de loi numérique. Le texte initial comportait d'énormes lacunes sur l'accessibilité, et les travaux de l'Assemblée nationale ont été peu satisfaisants. Le Sénat a amélioré notablement l'accessibilité pour les 25 % de la population française qui n'ont pas accès au numérique, avec une mesure adoptée en séance sur les centres relais téléphoniques pour les personnes sourdes, malentendantes et aphasiques. Nous ferons tout pour conserver ces apports lors de la CMP qui se tiendra avant la fin juin.
Vous avez souhaité avoir un délégué chargé des Français de l'étranger. Est-il souvent sollicité, et si oui, sur quels thèmes ?
Mme Jacky Deromedi. - Nous sommes en effet souvent interpellés par des non-résidents qui ont du mal à contacter l'administration des impôts : les réclamations n'obtiennent pas de réponse, le téléphone n'est pas décroché.
Je souhaite vous interpeller sur le cas spécifique d'une jeune femme résidant aux États-Unis, mariée avec un Français, mère d'un enfant français, qui n'arrive pas à se faire inscrire sur le livret de famille. Née dans une famille de boat people, elle n'a pas de certificat de naissance, et le Consul de France refuse de fournir un acte supplétif. Pouvez-vous faire quelque chose ?
M. Philippe Bas, président. - Mme Deromedi suit la grande tradition de saisine du Médiateur par les parlementaires !
M. Alain Vasselle. - Merci pour cet exposé très riche. Pouvez-vous répondre à l'interpellation de M. Portelli ? Le Défenseur des droits mélange-t-il les genres au-delà de ses droits et devoirs ?
Quelle est l'amplitude de vos délais de réponse ?
Les discriminations par le handicap sont-elles récurrentes ? Témoignent-elles d'une méconnaissance des droits ou de lacunes des dispositions législatives?
La non-réponse de l'administration s'explique-t-elle par un manque de moyens ?
Les dispositions du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires sont-elles suffisantes en ce qui concerne les forces de l'ordre ? Vous ne m'aviez pas demandé d'amender ce texte dont j'étais rapporteur.
M. Christian Favier. - Vos propos tranchent avec le climat ambiant, et je me félicite que vous posiez les questions sans tabou. Vous avez fait des recommandations sur les droits des enfants, en particulier les mineurs étrangers isolés, dont l'abandon des tests osseux, à la fiabilité est contestée ; j'espère que vous serez suivi. L'afflux de ces mineurs et donc leur prise en charge concerne certains territoires plus que d'autres. Or certains départements refusent une juste répartition, arguant de leurs difficultés financières ou de l'absence de structure.... Comment garantir une juste répartition de la charge ?
Les campements illicites et les bidonvilles concernent certains territoires plus que d'autres. Ne faudrait-il pas privilégier un traitement régional pour ne pas laisser des communes seules devant des campements de plusieurs centaines de personnes à évacuer et reloger ? À la demande des élus, un travail est amorcé en Ile-de-France avec le préfet de région. Il faut un traitement humain du problème.
Cet après-midi, le Sénat examinera notre proposition de loi visant à lutter contre les contrôles d'identité abusifs. Cinq plaignants ont obtenu récemment gain de cause, même si l'État s'est pourvu en cassation. Comment limiter ce phénomène ? Jamais la situation entre une partie de la jeunesse et la police n'a été aussi tendue depuis les émeutes de 2005. Nous nous soucions des conditions de travail des policiers, et souhaitons que leur encadrement apaise la situation. Les palpations et fouilles au corps créent plus de tensions que d'apaisement...
Je partage votre interrogation sur la doctrine en matière de maintien de l'ordre. Les services d'ordre des syndicats n'ont pas l'habitude de devoir s'armer face aux casseurs ! Ce n'est pas leur rôle, mais on leur a fait porter la responsabilité des désordres. Ils sont obligés de s'organiser et de se protéger. Souvent, c'est la proximité entre la police et les manifestants qui est à l'origine des difficultés.
M. Félix Desplan. - Les ressortissants ultramarins en région parisienne connaissent des difficultés dans leur vie quotidienne et sont souvent victimes de discrimination. Vous saisissent-ils directement ou via vos délégués dans les DOM ? Leur situation s'est-elle améliorée depuis votre prise de fonctions ? Votre rapport sur Calais a fait des petits, dites-vous ; de manière générale, quelles suites sont réservées à vos rapports ?
M. Jacques Toubon. - Je suis la position de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) : il faut trouver un équilibre entre les exigences légitimes de sécurité et les garanties à apporter au respect des libertés. J'ai fait usage de cette jurisprudence, notamment dans mon avis sur la loi renseignement et sur la loi pénale récemment promulguée. Attention à ne pas déplacer trop le curseur vers la sécurité au détriment des libertés.
Mon rôle est défini à l'article 71-1 de la Constitution, par la loi organique du 29 mars 2011, par la loi ordinaire et par le décret d'application. Tous laissent une grande latitude au Défenseur des droits pour exercer en toute indépendance sa mission, qui regroupe quatre compétences - le Contrôleur général des lieux de privation de liberté étant resté indépendant. Cette indépendance, à l'instar des Ombudsmen des démocraties nordiques, l'autorise à s'exprimer en toute impartialité sur la manière dont le droit, les libertés, l'égalité, les principes républicains sont traités par l'évolution de la législation et les décisions des autorités gouvernementales et administratives. C'est ce que j'ai fait et continuerai à faire.
Notre culture juridique nous a longtemps interdit de nous référer au droit doux, au pouvoir d'influence, à des institutions et mécanismes qui ne tranchent pas des litiges, qui disposent de la balance et non du glaive, et qui s'efforcent de prévenir ou de réparer des conflits, des insuffisances, voire des dénis de droit. Le Défenseur des droits, comme la Halde, est de ces institutions. C'est un progrès pour notre démocratie et notre culture juridique.
Si l'on devait s'en tenir au seul traitement pénal des vingt discriminations énoncées dans la loi de mai 2008, il n'y aurait pas de réelle lutte contre les discriminations. Ce sont le code du travail, le code civil ou l'intervention du Défenseur qui forcent les entreprises ou les administrations à la médiation, à la réparation - bref, à une action réelle, certes insuffisante, contre les discriminations. Méconnaissance des réalités ou difficulté technique à administrer la preuve, le parquet classe souvent les affaires. Nous avons vocation à traiter la discrimination selon nos méthodes. C'est dans cet esprit que je continuerai d'exercer ma fonction, en actes et en paroles.
Oui, monsieur le président, l'état d'esprit général se fait plus sécuritaire. Je crains que l'exceptionnel et le temporaire ne deviennent le droit commun, avec une dégradation de l'État de droit par rapport à nos principes républicains. Or l'état d'esprit de la classe politique et de l'opinion publique a une influence sur les décisions. Depuis une quinzaine d'années, on observe une évolution vers un « agenda » unique de l'opinion publique et des responsables politiques : protection, renfermement, sentiment de déclin, repli, malthusianisme, peur et exclusion. L'appareil républicain devrait reprendre l'offensive contre ces menaces de toute nature ; mais au lieu d'utiliser cet arsenal, nous reculons. Joue-t-on « bas » ou « haut », pour reprendre une image sportive un peu triviale ? Soit on recule et on renforce la défense, soit on va jouer sur le terrain de l'adversaire. Je voudrais que la France joue « haut » en utilisant toutes les libertés, tous les droits que la République lui a légués.
M. Jean-Pierre Sueur. - Vous devriez faire de la politique !
M. Jacques Toubon. - La philosophie de la République en matière de droit pénal, depuis Beccaria et les grands théoriciens des Lumières, est d'incriminer des actes, correspondant à des infractions mentionnées dans une loi pénale précise et non rétroactive. Puis, avec le développement des théories sociales en matière de délinquance et l'apport de Marc Ancel, on a introduit une personnalisation, une prise en compte des circonstances atténuantes ou aggravantes dans la mise en oeuvre des sanctions ; mais jamais on n'a incriminé des personnes, des comportements ou des intentions ! Désormais, la suspicion - « des raisons sérieuses de penser que... » - justifie des mesures qui ne sont même pas de police judiciaire, mais de police administrative. Que fait-on de la cloison de l'article 66 de la Constitution ? Nous risquons d'entrer dans l'ère des suspects. Le Parlement, et notamment le Sénat, devrait y être attentif. Avec les fameux logiciels de comportement, vous pourrez être interpellés si vous êtes simplement soupçonnés d'avoir un comportement vaguement inquiétant. Au-delà des portiques de sécurité, il y des dispositions législatives et des outils de haute technologie qui, dans leur principe même, incriminent la manière dont vous marchez, dont vous parlez ou vous souriez ! La loi Informatique et libertés date de 1978. Aujourd'hui, les circonstances nous conduisent à poser la question de l'utilisation des technologies.
La fusion des institutions a été un plus. La Défenseure des enfants est plus efficace en tant qu'adjointe du Défenseur des droits que lorsqu'elle était isolée. Cela a été crucial lors de la loi de 2011. La défense des enfants est l'une de nos préoccupations prioritaires, madame Tasca. Chaque année, nous publions un rapport d'activité spécifique sur le droit des enfants. Celui du 20 novembre 2015 portait sur les 70 000 enfants handicapés pris en charge - assez mal - par l'aide sociale à l'enfance. Le prochain, du 20 novembre 2016, portera sur le droit à l'éducation.
Monsieur Détraigne, j'ai estimé, dans un avis publié la semaine dernière, que le divorce par requête conjointe devant notaire et non plus devant le juge ne prend pas en compte l'intérêt supérieur de l'enfant. Environ 50% des divorces par requête conjointe concernent des enfants. Le mineur pourra-t-il dire quelque chose ? Comment ? Son point de vue sera-t-il pris en compte ? Le droit pour l'enfant de s'exprimer devant le juge, qui en tient compte pour le lieu de résidence ou la garde alternée, avait été un grand progrès. Le dispositif adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale prévoit seulement la possibilité pour l'enfant de demander à être entendu. Cela ne marchera pas. Je ne suis pas hostile à une déjudiciarisation du divorce, sauf en présence d'enfant mineur : il faut alors absolument passer devant le juge aux affaires familiales.
L'intérêt supérieur de l'enfant n'est pas défini précisément, madame Tasca : on l'apprécie in concreto. Le Conseil d'État et la Cour de cassation ont donné un effet direct à la Cide, et en particulier à son article 3. Ainsi, la Cour de cassation a reconnu l'année dernière le droit des enfants nés par gestation pour autrui à l'étranger à avoir un état civil, au nom de l'intérêt supérieur de l'enfant, comme l'avait fait, un an avant, la CEDH.
Un point sur lequel nous n'avons pas obtenu satisfaction : il n'est toujours pas obligatoire de réaliser une étude d'impact sur la conformité d'un projet de loi à la Cide et à la notion d'intérêt supérieur de l'enfant. Une circulaire du Premier Ministre suffirait à régler ce problème.
Faut-il réduire encore le nombre des autorités administratives indépendantes (AAI) ? La mode n'est pas à en créer de nouvelles. Nous verrons bien ce que voudra le Parlement. Tout ce que souhaite le Défenseur des droits, c'est que ses propositions soient suivies ; il n'a pas les yeux plus gros que le ventre !
Sommes-nous efficaces ? Environ 80 % de nos recommandations sont suivies, mais il s'agit souvent d'affaires quotidiennes, dont la presse parle peu. À Bondy, où les demandes sont nombreuses, notre déléguée vient d'arriver. Elle résoudra bien des problèmes sans faire le buzz. On parle davantage de notre activité d'appui au contentieux, comme dans cette affaire de licenciement d'un jeune coiffeur homosexuel, que les prud'hommes n'avaient pas jugé discriminatoire. Nous pensons obtenir satisfaction devant la cour d'appel. Nous avons fait une centaine d'observations de ce type, dont les deux tiers environ sont suivies.
Un aparté, à l'intention de M. Détraigne : votre amendement à l'article 7 nouveau de la loi Justice du XXIème siècle sur la mutualisation des greffes a été écarté par la commission des lois de l'Assemblée nationale. Il faut le réexaminer car des experts m'annoncent des difficultés, notamment informatiques.
Monsieur Leconte, l'inégale répartition géographique des recours est l'un des sujets de notre enquête sur le non-recours. Tout dossier est traité jusqu'à faire l'objet d'une conclusion, que nous ayons obtenu un résultat positif ou non. Nous devons des comptes à ceux qui nous saisissent. Le Défenseur des droits n'est pas qu'une caisse de résonnance, mais doit servir à régler les problèmes.
Nous veillons à ce que les Français établis hors de France aient accès à nous : ils déposent entre 150 et 200 réclamations par an, généralement sur des questions fiscales, sociales ou familiales. Je leur ai affecté spécialement une déléguée, Mme Brigitte Bonnaud, qui peut être saisie en ligne ou par téléphone. Je compte aussi sur les parlementaires pour me signaler certains cas. Ai-je été saisi de celui que vous avez évoqué, madame Deromedi ?
Mme Jacky Deromedi. - Mes collaborateurs ont dû vous saisir.
M. Jacques Toubon. - Nous allons regarder où en est le dossier.
Monsieur Frassa, je reconnais que le Sénat a introduit des dispositions bienvenues en matière d'accessibilité des personnes handicapées dans le projet de loi pour une République numérique. La question que je pose est celle de l'illettrisme numérique, des personnes qui ne souffrent d'aucun déficit mais peinent à manipuler l'instrument, à réaliser en ligne des démarches qu'elles faisaient auparavant par courrier ou en personne. Pour elles, il devrait être obligatoire de proposer une alternative à la dématérialisation ou un accompagnement ; cela aurait envoyé un signal efficace à l'administration.
Je trouve, comme M. Vasselle, que nos délais de traitement sont trop longs. J'essaie de les raccourcir. En matière de handicap, notre appareil légal est impeccable : nous disposons de toutes les normes, de toutes les institutions nécessaires grâce aux trois lois dites Chirac de 1975, 1986 et 2005 - mais leur application est embolisée. Ainsi des Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). L'accessibilité des bâtiments publics et commerciaux, censée être effective au 1er janvier 2015, a été reportée. J'espère que les agendas d'accessibilité programmée (Ad'AP) seront bientôt en place. La Convention internationale relative aux droits des personnes handicapées (CIDPH) n'est pas d'application directe dans notre pays. François Fillon a confié en 2010 la présidence du comité de suivi de sa mise en oeuvre au Défenseur des droits, et nous allons publier avant la fin de l'année un rapport sur l'absence d'effet direct de cette convention dans notre droit.
Monsieur Vasselle, la loi sur la déontologie des fonctionnaires ne concerne pas les policiers et gendarmes ; l'article 6 du code de la sécurité intérieure nous confie la mission de contrôler la déontologie des forces de l'ordre.
Depuis quinze ans, pour réduire les coûts, on a rogné sur les services d'accueil et d'information du public, notamment dans les caisses d'assurance maladie et de retraite. La réponse électronique ne remplace pas l'interlocuteur humain ! Aussi avons-nous souvent à répondre à de simples demandes d'information.
Monsieur Favier, je suis contre les tests osseux, qu'il faudrait bannir de notre droit. Malheureusement, la loi Santé les a légalisés, tout en les encadrant.
S'agissant des mineurs non accompagnés, la loi sur la protection de l'enfance a régularisé la circulaire Taubira qui avait été annulée par le Conseil d'État. Nous attendons le décret sur la répartition entre départements, qui tiendrait compte des « stocks ». J'ai rendu le 26 février dernier une décision-cadre résumant notre doctrine sur ce sujet. Je publierai bientôt une nouvelle décision dans laquelle j'apprécierai le nouveau système de prise en charge des mineurs étrangers isolés mis en place par la Ville de Paris depuis 2015 en réponse à notre rapport, très critique, d'août 2014.
Sur les bidonvilles, vous connaissez l'initiative prise par le préfet de région d'Ile-de-France, M. Jean-François Carenco, qui répond à votre préoccupation d'un portage régional. Un représentant du Défenseur des droits avait assisté à la réunion qu'il a organisée.
Vous allez examiner la proposition de loi sur les contrôles d'identité...
M. Philippe Bas, président. - Sans les internautes !
M. Jacques Toubon. - J'en ai parlé à votre rapporteur, Alain Marc. Il faut introduire une traçabilité, mais je ne suis pas favorable au système de récépissés. Au moins, nous devrions savoir combien de contrôles d'identité sont réalisés chaque année. J'ai présenté de nouvelles observations devant la Cour de cassation, qui traitera rapidement les pourvois déposés contre les arrêts de juin 2015.
Monsieur Desplan, je reçois de nombreuses réclamations de Domiens. Je suis en train de compléter notre dispositif en Guyane. J'ai inspecté il y a deux mois notre dispositif en Martinique et en Guadeloupe : il fonctionne bien, grâce à une animatrice dynamique. Nous traitons aussi des réclamations de personnes originaires des DOM qui résident en métropole et se heurtent, par exemple, à l'impossibilité d'ouvrir un compte bancaire au motif que leur résidence est outre-mer. Nous avons avancé sur ces questions, notamment avec la Fédération bancaire française. J'ai rencontré M. Jean-Marc Mormeck, nouveau délégué interministériel pour l'égalité des chances des Français d'outre-mer, et suis très attentif à ce que la mission du Défenseur s'étende sur tout le territoire de la République. Ma porte vous est ouverte.
Les droits, les libertés, sont le coeur de la philosophie de la République. Nous avons voulu que tous ceux qui vivent dans notre pays, quels qu'ils soient, jouissent des mêmes droits, car ce sont des personnes humaines, également libres.
M. Philippe Bas, président. - Merci pour cet échange riche et varié. Vos réponses ont été aussi convaincantes qu'engagées.

References: L'article 1
 l'article 3
 L'article 8
 l'article 66
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 l'article 66
 l'article 7
 l'article 6