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Timestamp: 2018-08-21 06:46:55+00:00

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0032/2017, de 19.01.2018
PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO ARBÍTRIO
EFEITO DAS PENAS
PROIBIÇÃO DO EXCESSO
DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE COM FORÇA OBRIGATÓRIA GERAL
1.ª – As federações desportivas, cujo regime jurídico se encontra no Decreto-Lei n.º 248-B/2008, de 31 de dezembro (RJFD) são pessoas coletivas privadas, de substrato associativo e sem fins lucrativos, que, por efeito do reconhecimento da utilidade pública desportiva ou da sua renovação, exercem poderes públicos regulamentares e disciplinares.
2.ª – O exercício de poderes públicos, assim como a atribuição de direitos exclusivos sobre determinados bens, justificam que o essencial da organização interna das federações desportivas e das situações funcionais dos titulares dos seus órgãos sejam considerados de ordem pública e obedeçam a uma configuração particularmente regulamentada por parte da lei.
3.ª – Contudo, essa configuração conhece limites. Assim, a inelegibilidade para órgãos das federações desportivas por condenação na prática de certas infrações penais, contraordenacionais ou disciplinares tem de conformar-se com o direito fundamental de acesso a cargos públicos (cfr. artigo 50.º da Constituição) e com o regime das restrições a direitos, liberdades e garantias (cfr. n.ºs 2 e 3 do artigo 18.º, da Constituição).
4.ª – O disposto no artigo 48.º do RJFD não se limita às incapacidades civis de exercício nem às situações de mora no cumprimento de obrigações patrimoniais para com as federações desportivas. É inelegível quem tiver sido condenado por ilícito penal ou disciplinar no exercício de cargo dirigente de federação desportiva ou por ter lesado o seu património. É inelegível, de igual modo, até cinco anos sobre o cumprimento da pena quem tiver sido condenado por infração criminal, contraordenacional ou disciplinar «em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia», cumprindo neste domínio distinguir três tipos de comportamentos ilícitos, em categorias progressivamente mais amplas:
(i) as infrações estritamente antidesportivas, concernentes à honestidade das competições desportivas, circunscrita ao ilícito por dopagem (cfr. Lei n.º 38/2012, de 28 de agosto) e à corrupção antidesportiva (cfr. Lei n.º 50/2007, de 31 de agosto);
5.ª ­ – Nem por imperativo constitucional nem por razões de ordem hermenêutica se encontra fundamento para restringir a aplicação do disposto no artigo 48.º do RJFD às duas primeiras categorias, ou seja, ao âmbito ou contexto desportivo, muito menos ao estrito âmbito antidesportivo.
6.ª – Embora seja de afastar a aplicação analógica de restrições a direitos, liberdades e garantias, sob pena de ser infringida a reserva qualificada de lei que os protege (n.ºs 2 e 3 do artigo 18.º da Constituição) nada obriga a interpretar restritivamente, como odiosa restringenda, toda e qualquer norma restritiva de direitos, liberdades e garantias, como é o caso daquela que determina inelegibilidades temporárias para órgãos das federações desportivas. Seria de interpretar restritivamente apenas se fosse demonstrado que o elemento literal fora além do fim ínsito na norma.
7.ª ­– Da comparação entre o artigo 48.º do RJFD com a norma que, no anterior regime jurídico, estabelecia as inelegibilidades para os órgãos das federações desportivas (o artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de abril) resulta ter sido subtraída a locução «associadas ao desporto» e que circunscrevia as infrações relevantes por cuja condenação se determinava a inelegibilidade nos cinco anos posteriores ao cumprimento da pena.
8.ª – A diferença na sucessão dos dois regimes traduz uma inequívoca intenção do legislador no sentido de alargar o campo das infrações por cuja condenação se incorre na perda temporária do direito de aceder ao desempenho do mandato representativo nos órgãos das federações desportivas. Deixou de exigir-se um nexo de associação direta entre a infração e o desporto.
9.ª – Valem para as normas restritivas de direitos, liberdades e garantias as regras e princípios da interpretação jurídica, nomeadamente o princípio segundo o qual ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit. O legislador deixou claro quais as infrações que permaneceram indissoluvelmente associadas ao desporto: os crimes praticados no exercício de cargos em federações desportivas ou contra o património destas.
10.ª – No artigo 48.º do RJFD, o legislador empregou conceitos com diferentes graus de precisão, a fim de enunciar inelegibilidades para os órgãos das federações desportivas decorrentes da condenação pela prática de infrações penais, contraordenacionais ou disciplinares «em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia, até cinco anos após o cumprimento da pena».
11.ª – Só as infrações em matéria de dopagem são, em sentido próprio, sempre antidesportivas.
12.ª – O conceito de infrações em matéria de corrupção não autoriza distinções. A venalidade do comportamento corrupto não apresenta diferenças significativas entre os crimes de corrupção desportiva e os demais crimes de corrupção, não obstante a diversidade dos bens jurídicos a proteger e independentemente de motivações de filiação desportiva e de circunstâncias desportivas que envolvam a sua prática. A afinidade entre umas e outras infrações, por sua vez, demonstra a continuidade entre os tipos de ilícito, senão mesmo uma relação de especialidade, e reforça a pertinência da interpretação declarativa do disposto no artigo 48.º do RJFD.
13.ª – Todas as infrações cuja prática seja tipicamente descrita como comportamento corrupto, racista ou xenófobo, tenham ou não sido praticadas em contexto ou âmbito desportivo, relevam como motivo de inelegibilidade para órgão de federação desportiva, desde que a condenação transite em julgado ou, por outra forma, se consolide na ordem jurídica.
14.ª ­ – A maior indeterminação sobre o que sejam infrações em matéria de violência já obriga a distinções, até porque nem sempre é esta a expressão usada para identificar normativamente o uso ilegítimo da força, quer no ilícito penal, quer nos ilícitos contraordenacional e disciplinar.
15.ª – Devem considerar-se todas as infrações – associadas ao desporto, ou não – que contenham a violência, o uso da força ou a sua ameaça como elemento do seu tipo ou como circunstância que haja concretamente agravado a condenação.
16.ª ­– Uma vez que é pressuposto da inelegibilidade a condenação em pena a ser cumprida pelo arguido, não vale como impedimento a dispensa da pena. Pelo contrário, a pena suspensa é verdadeiramente uma pena, a cumprir em substituição de outra, e que pode vir a ser revogada.
17.ª – A inelegibilidade por cinco anos, contados do termo final do cumprimento da pena, e que só pode ser encurtada ou ampliada pela aplicação de sanção diversa (v.g. pena de substituição ou pena acessória por tempo inferior ou superior a cinco anos) viola o n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, pois ali se proíbe a privação de direitos civis ou políticos como efeito necessário da punição pela prática de infrações cuja qualificação seja demasiado vaga, a ponto de se tornar imperiosa uma apreciação administrativa acerca das condições de elegibilidade de certa pessoa para órgãos das federações desportivas.
18.ª – O legislador pode considerar indigno para exercer determinados poderes públicos, mesmo em órgãos de pessoas coletivas privadas, quem tiver sido recentemente condenado pela prática de certas infrações e, como tal, renunciado ao bom nome e reputação que detinha sem mácula. Reputação que, por um certo tempo, é inidónea para garantir a imparcialidade administrativa na hora de exercer os poderes públicos de autoridade, próprios do órgão em cuja titularidade seria investido.
19.ª – A norma do artigo 48.º do RJFD é materialmente inconstitucional por infringir também o princípio da proibição do arbítrio (cfr. artigo 13.º da Constituição) e o da proporcionalidade ou proibição do excesso (cfr. n.º 2 do artigo 18.º da Constituição) enquanto pressuposto e limite das restrições ao direito de acesso a cargos públicos (cfr. n.º 3 do artigo 50.º da constituição) pois é rigidamente fixado um termo de cinco anos contados do cumprimento de toda e qualquer pena, sem atender à sua duração, à gravidade e censurabilidade do comportamento praticado nem sequer à natureza penal, contraordenacional ou disciplinar do ilícito.
20.ª – Por outro lado, a norma é orgânica e formalmente inconstitucional, pois a aprovação por decreto-lei de desenvolvimento não eximia o Governo à observância da reserva de competência legislativa parlamentar, a respeito de direitos, liberdades e garantias (cfr. alínea b], do n.º 1 do artigo 165.º). Reserva que, por ser relativa, consentia-lhe propor à Assembleia da República que o autorizasse, pelo modo próprio, a instituir inelegibilidades específicas no Regime Jurídico das Federações Desportivas.
21.ª – Todavia, sem que a norma seja declarada inconstitucional com força obrigatória geral (cfr. artigo 282.º da Constituição) os órgãos da Administração Pública e todos os demais aplicadores não jurisdicionais do direito encontram-se vinculados ao seu cumprimento.
22.ª – Como tal, é de aplicar o disposto nos artigos 48.º e 51.º do RJFD à condenação penal praticada por funcionário contra o exercício imparcial dos poderes que lhe estavam confiados e contra a confiança que a comunidade política nele depositou.
23.ª ­– A perda das condições de elegibilidade constitui incompatibilidade que determina a perda do mandato (cfr. n.º 1 do artigo 51.º do RJFD). A não ser prontamente deliberada pela Assembleia Geral da Federação Portuguesa de Futebol, pode justificar a suspensão do estatuto de utilidade pública desportiva (cfr. alínea a] do n.º 1 do artigo 21, º do RJFD).
24.ª – Se vier a ser declarada com força obrigatória geral a inconstitucionalidade da norma do artigo 48.º do RJFD, operam os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 282.º da Constituição, o que significa repristinar o disposto no artigo 43.º do DecretoLei n.º 144/93, de 26 de abril, circunscrevendo as infrações determinantes de inelegibilidade àquelas que se mostrem «associadas ao desporto».
25.ª – De todo o modo, constituem casos de corrupção «associada ao desporto» quer o percebimento indevido de fundos prodigalizados pelo agente ao erário de certa associação desportiva, quer a angariação de verbas para apoiar a sua candidatura a um cargo dirigente na mesma coletividade.
26.ª – Em ambos os casos, o comportamento ilícito consistiu no exercício venal de funções públicas, mas em estreita associação com a atividade desportiva.
27.ª – F. deve, portanto, considerar-se inelegível para a Assembleia Geral da Federação Portuguesa de Futebol, quer em face do artigo 48.º do Regime Jurídico das Federações Desportivas, como também na hipótese de ser aplicado o artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de abril, por repristinação. Inelegível até terem decorrido cinco anos desde o termo do cumprimento da pena a que foi condenado pelo crime de corrupção passiva, enquanto dirigente municipal.
28.ª – No entanto, também a norma a repristinar se revela inconstitucional e por infração das mesmas normas e princípios da Constituição, posto que associa de forma automática a perda temporária de direitos civis e políticos à precedente aplicação de punições (cfr. n.º 4 do artigo 30.º), restringe imoderadamente o acesso a mandatos para exercer poderes públicos (cfr. n.º 3 do artigo 50.º e n.º 2 do artigo 18.º) e preteriu a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º).
da Juventude e Desporto,
Houve por bem Vossa Excelência[1] pedir parecer a este corpo consultivo, nos termos da alínea a) do artigo 37.º do Estatuto do Ministério Público[2], a respeito da interpretação e aplicação do disposto no artigo 48.º do Regime Jurídico das Federações Desportivas (RJFD), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 248B/2008, de 31 de dezembro, na sua atual redação[3].
Trata-se, em primeiro lugar, de saber se F., delegado à Assembleia Geral da Federação Portuguesa de Futebol, deve considerar-se inelegível para o mandato 2016/2020, uma vez proferida e transitada em julgado decisão que o condenou por corrupção passiva, crime previsto e punido nos termos do artigo 373.º do Código Penal[4], sem terem ainda decorrido cinco anos desde o cumprimento da pena.
Pondera Vossa Excelência que a infração cometida, porque alheia ao âmbito das condutas designadas antidesportivas, possa excluir-se dos motivos de inelegibilidade para órgãos das federações desportivas, tal como são enunciados no citado artigo 48.º do RJFD.
Faz-se notar que o crime foi praticado por F., não enquanto agente desportivo, mas como dirigente municipal, no exercício e por conta desse cargo público, mas não desportivo.
Por outro lado, deu-se como provado que F. não arrecadou provento algum para o seu património pessoal ou familiar: «as vantagens destinaram-se a um clube desportivo e mesmo a única vantagem direta recebida pelo arguido não se dissocia da ‘vida’ do clube porque foi destinada à campanha do arguido para a direção do clube» (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 18 de abril de 2013).
Por conseguinte, o comportamento de F. deixou ilesos os bens jurídicos desportivos.
Sem ter praticado um crime específico de corrupção desportiva, F. continuaria a reunir condições para ser eleito e para exercer o mandato na Assembleia Geral da Federação Portuguesa de Futebol.
No mais, suscita-se a dúvida sobre a extensão dos motivos de inelegibilidade para órgãos das federações desportivas e decorrentes da condenação pela prática de «infrações de natureza criminal, contraordenacional ou disciplinar em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia».
Importa saber, afinal, se «em matéria» destas categorias deve o intérprete cingir-se às chamadas condutas antidesportivas ou se, pelo contrário, há de atender a todas as infrações penais, contraordenacionais e disciplinares, em cujos elementos típicos se encontre previsto um comportamento violento, racista, xenófobo, corrupto ou um ato de dopagem.
Mais concretamente, é-nos perguntado o seguinte:
«1. Reúne F… os requisitos previstos na lei para o exercício de funções enquanto delegado da Assembleia Geral da FPF ?
2. O segmento ‘nem hajam sido punidos por infrações de natureza criminal, contraordenacional ou disciplinar em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia, até cinco anos após o cumprimento da pena’ do artigo 48.º do RJFD, deve ser interpretado apenas no âmbito de condutas antidesportivas ou, ao invés, inclui também a punição por infrações praticadas em sede diversa?».
Cumpre-nos prolatar parecer.
I – Do elemento literal do artigo 48.º do RJFD.
As duas questões apresentadas pelo órgão consulente dizem respeito à admissibilidade de uma interpretação restritiva (senão mesmo, redução teleológica) da norma contida no artigo 48.º do Regime Jurídico das Federações Desportivas, com o efeito de circunscrever a inelegibilidade para os órgãos das federações desportivas à condenação por infração penal, contraordenacional ou disciplinar que, «em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia», seja de qualificar como infração antidesportiva.
A condenação por outros factos ilícitos, ainda que provada a violência, dopagem, corrupção ou a prática de comportamentos punidos por racismo ou xenofobia, em nada afetariam as condições de elegibilidade do infrator.
Antes de mais, importa situar e conhecer o enunciado normativo.
O Regime Jurídico das Federações Desportivas (RJFD) foi aprovado pelo Governo, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, ou seja, como desenvolvimento legislativo de uma lei de bases; no caso, a Lei n.º 5/2007, de 16 de janeiro[5], que aprovou as Bases das Políticas de Desenvolvimento da Atividade Física e do Desporto.
No n.º 1 do artigo 3.º da Lei de Bases enunciam-se os princípios a observar em toda a atividade desportiva: por um lado, princípios morais ou éticos, objeto de receção material, e que, de certo modo, configuram uma cláusula geral de bons costumes na prática desportiva; por outro, os princípios «da defesa do espírito desportivo, da verdade desportiva e da formação integral de todos os participantes» que, do mesmo passo, revelam bens jurídicos a promover e a proteger.
Do n.º 2 resulta para o Estado a incumbência de «adotar as medidas tendentes a prevenir e a punir as manifestações antidesportivas», identificando-as: «a violência, a dopagem, a corrupção, o racismo, a xenofobia e qualquer forma de discriminação» (cfr. n.º 2 do artigo 3.º).
Mas, se a Lei de Bases manda prevenir e punir as manifestações antidesportivas, num conjunto de normas sob a epígrafe ‘princípios da ética desportiva’, com isso não pretende excluir a prevenção nem a punição de outras condutas tidas por ilícitas no âmbito desportivo, nomeadamente os comportamentos que se afigurem suscetíveis de comprometer «a transparência e regularidade» da gestão das federações desportivas, valores expressamente firmados no n.º 3 do artigo 19.º.
Ao observarmos o que se dispõe no artigo 48.º do Regime Jurídico das Federações Desportivas (RJFD) vemos ter sido usada uma delimitação algo indeterminada para identificar as infrações cuja prática pode vir a justificar a perda temporária de direitos eleitorais:
São elegíveis para os órgãos das federações desportivas os maiores não afetados por qualquer incapacidade de exercício, que não sejam devedores da federação desportiva, nem hajam sido punidos por infrações de natureza criminal, contraordenacional ou disciplinar em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia, até cinco anos após o cumprimento da pena, que não tenham sido punidos por crimes praticados no exercício de cargos dirigentes em federações desportivas ou por crimes contra o património destas, até cinco anos após o cumprimento da pena, salvo se sanção diversa lhe tiver sido aplicada por decisão judicial».
No artigo 51.º do RJFD, cuida-se das incompatibilidades no desempenho do mandato, e bem assim do efeito das inelegibilidades supervenientes à eleição e sem nada se acrescentar de significativo como critério decisivo de delimitação das infrações em causa:
1 – Sem prejuízo de outros factos previstos nos estatutos, perdem o mandato os titulares de órgãos federativos que, após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se apure uma das incompatibilidades previstas na lei ou nos estatutos.
2 – Perdem, ainda, o mandato os titulares dos órgãos federativos que, no exercício das suas funções ou por causa delas, intervenham em contrato no qual tenham interesse, por si, como gestor de negócios ou representante de outra pessoa, e, bem assim, quando nele tenha interesse o seu cônjuge, algum parente ou afim na linha reta ou até ao 2.º grau da linha colateral ou qualquer pessoa com quem viva em economia comum.
3 – Os contratos em que tiverem intervindo titulares de órgãos federativos que impliquem a perda do seu mandato são nulos nos termos gerais».
Confirma-se que o enunciado do artigo 48.º remete mais ou menos genericamente para certas categorias de infrações cometidas, ou melhor, para a aplicação de sanções de ordem pública consequentes à prática de certas infrações delimitadas de modo mais ou menos genérico.
Algumas, embora previstas e punidas como condutas antidesportivas (v.g. dopagem, corrupção desportiva) ou no contexto desportivo (v.g. violência ou insultos racistas em recintos desportivos) também conhecem tipos e molduras penais gerais ou comuns (v.g. corrupção, incitamento ao racismo) ou seja, podem mostrar-se inteiramente alheias à atividade desportiva.
O elemento literal do artigo 48.º do RJFD não autoriza o intérprete a circunscrever o alcance da inelegibilidade às infrações estritamente antidesportivas nem sequer às infrações cometidas no âmbito desportivo ou em contexto desportivo.
Essa operação hermenêutica representaria uma interpretação restritiva ou mesmo a redução teleológica da norma.
A verdade é que, no mesmo preceito, encontram-se outros motivos de inelegibilidade, previstos em termos bem mais especificados. E, esses sim, com ligação mais ou menos direta ao âmbito desportivo: crimes praticados no exercício de cargo dirigente de federação desportiva ou contra o património de uma federação desportiva.
Se a lei tivesse em vista cingir ao desporto os comportamentos violentos ou corruptos praticados na vida desportiva, como motivo de inelegibilidade para as federações desportivas, o mais razoável era ter usado um critério minimamente delimitativo, como usou com os crimes praticados no desempenho de cargos dirigentes federativos ou contra o património das federações.
Verifica-se que a lei tem em vista a condenação por certos crimes contraordenações ou infrações disciplinares, valendo-se discursivamente de maior ou menor imprecisão nas categorias que escolheu para os identificar: o conceito de dopagem é bastante mais preciso que o de violência; o de corrupção menos vago do que o de xenofobia.
Observa-se, ainda, que o uso da expressão «em matéria de (…)» nada contribui para uma delimitação clara das infrações visadas. Antes pelo contrário.
Esta relativa imprecisão contrasta com o emprego de definições mais precisas, em outras normas, para delimitar certa categoria de crimes ou referirse a determinado segmento da criminalidade.
Entre tantos outros, é o caso das Medidas de Combate à Criminalidade Organizada e Económico-financeira, aprovadas pela Lei n.º 5/2002, de 11 de janeiro[6], cujo âmbito de aplicação abrange, nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 1.º, a «corrupção ativa e passiva, incluindo a praticada nos setores público e privado e no comércio internacional, bem como na atividade desportiva».
Antes de prosseguirmos na operação hermenêutica, cumpre deixar assinalado que a norma do artigo 48.º do RJFD suscita as maiores dúvidas acerca da sua conformidade com algumas normas constitucionais.
Em primeiro lugar, e do ponto de vista orgânico-formal, não se descortina autorização parlamentar para dispor em matéria de direitos, liberdades e garantias, em contramão com a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República (cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição).
Depois, e a confirmar-se o efeito restritivo à liberdade de acesso a cargos públicos (cfr. artigo 50.º da Constituição), importa saber se a norma deixa incólume a proibição do excesso nas restrições (cfr. n.º 2 do artigo 18.º da Constituição) ao determinar perentoriamente um prazo de cinco anos de inelegibilidade, sem atender à pena cumprida e à gravidade do ilícito nem sequer à natureza criminal, contraordenacional ou meramente disciplinar da infração praticada.
E, bem assim, confrontar o enunciado do artigo 48.º do RJFD, no segmento em questão, com a proibição de perda automática de direitos civis ou políticos por efeito de uma pena criminal, da aplicação de uma coima ou de uma punição disciplinar[7] (cfr. n.º 4 do artigo 30.º da Constituição).
Às questões de inconstitucionalidade voltaremos oportunamente, depois de prestada resposta às duas perguntas enunciadas, de modo expresso, no pedido de consulta.
De imediato, e consideradas as observações preliminares, em especial, os diferentes graus de imprecisão usados no artigo 48.º do RJFD para apontar as infrações por cuja condenação alguém se torna inelegível, iremos sistematizar essas mesmas infrações.
II – Sistematização das infrações a que se refere o artigo 48.º do RJFD.
Da norma ressaltam dois conjuntos de infrações a determinar a inelegibilidade para órgãos das federações desportivas, a saber:
a) Infrações penais (e apenas penais) praticadas no exercício de cargos dirigentes em federações desportivas ou que, embora alheias ao exercício de cargo dirigente, tenham sido perpetradas contra o património de uma federação desportiva; e
b) Infrações penais, contraordenacionais e disciplinares «em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia» praticadas seja por quem for.
O primeiro conjunto estende-se além do estrito âmbito das infrações antidesportivas, ou seja, praticadas ou deixadas praticar contra a verdade, lealdade e correção das provas desportivas.
Os crimes cometidos por dirigente desportivo no exercício do cargo podem ser antidesportivos, como podem atingir ou pôr em perigo muitos outros bens jurídicos. Por sua vez, os crimes praticados contra o património de federações desportivas nem sequer se descortina como possam compreender comportamentos tipicamente antidesportivos, no sentido que vimos de assinalar.
No segundo conjunto, devem ser identificados, pelo menos, três círculos de infrações, todas «em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia», que, em face do enunciado do artigo 48.º do RJFD, sugerem, sem exceção, a inelegibilidade para órgãos das federações desportivas:
i) As infrações que atinjam a verdade desportiva e que, comummente são designadas como infrações antidesportivas (v.g. dopagem);
ii) As infrações que, sem porem em perigo nem lesarem diretamente a verdade desportiva, são cometidas no que podemos identificar como âmbito desportivo, a partir de uma conexão relevante com a atividade desportiva, designadamente as infrações cometidas por agentes desportivos, nessa qualidade, as infrações praticadas em circunstâncias tipicamente desportivas, (v.g. durante ou por causa de competições desportivas, em benefício ou contra clubes, sociedades e associações desportivas), as infrações cujo contexto possui conexões desportivas notórias (v.g. Imprensa desportiva, trabalho desportivo, tributação de rendimentos obtidos em atividades desportivas); e
iii) As demais infrações criminais, contraordenacionais ou disciplinares praticadas «em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia», ainda que fora do âmbito desportivo, i.e. sem uma conexão relevante com a atividade desportiva.
As infrações em matéria de dopagem (Lei n.º 38/2012, de 28 de agosto[8]) são porventura as mais tipicamente antidesportivas.
Como crimes, definem-se os seguintes:
· Tráfico de substâncias e métodos proibidos (cfr. artigo 44.º),
· Administração de substâncias e métodos proibidos (cfr. artigo 45.º) e
· Associação criminosa (cfr. artigo 46.º).
Ainda que praticados na forma negligente (cfr. n.º 4 do artigo 49.º) são punidos como contraordenacionais os comportamentos descritos nos n.ºs 1 e 2 do artigo 49.º e que podemos recensear do modo seguinte:
· Adulteração do controlo lícito de dopagem, nomeadamente ao perturbar ou tentar perturbar quem legitimamente o executa (cfr. alínea a] do n.º 1);
· Entrega de informação fraudulenta a organização antidopagem (cfr. alínea a] do n.º 1);
· Intimidação ou tentativa de intimidação de uma potencial testemunha (cfr. alínea a] do n.º 1);
· Posse em competição de substância ou método proibido (cfr. alínea b] do n.º 1);
· Posse, fora de competição, de substância ou método proibido nos períodos considerados fora da competição, por parte de praticante desportivo ou de um membro do pessoal de apoio com ligação[9]:
– ao praticante desportivo,
– à competição, ou
– ao local de treino (cfr. alínea b] do n.º 1);
· Assistência, encorajamento, auxílio, instigação, conspiração, encobrimento ou outra forma de colaboração intencional para violar norma antidopagem ou frustrar a proibição de um terceiro participar em competição desportiva durante um período de suspensão (cfr. alínea c] do n.º 1);
· Tentativa de violação de norma antidopagem (cfr. alínea c] do n.º 1);
· Associação a membro do pessoal de apoio que:
– estando sujeito à autoridade de organização antidopagem, se encontre suspenso;
– apesar de não sujeito a uma tal autoridade, tenha sido sancionado por infração criminal ou disciplinar há menos de seis anos[10] por violação de norma que deva qualificar-se como antidopagem; ou
– atue como representante, comissário ou preposto de quem se encontrar em alguma das duas situações imediatamente antecedentes (cfr. alínea c] do n.º 1);
· Participação em competições oficiais de equipas, clubes ou sociedades anónimas desportivas através de praticante desportivo punido disciplinarmente por violação de norma antidopagem[11] (cfr. n.º 2).
No mesmo plano – do ilícito antidesportivo – encontram-se as infrações previstas e punidas segundo o Regime da Responsabilidade Penal por Comportamentos Antidesportivos (Lei n.º 50/2007, de 31 de agosto[12]).
Normas que descrevem comportamentos praticados por agentes desportivos e julgados «suscetíveis de alterarem fraudulentamente os resultados da competição» (cfr. artigo 1.º).
Definidos como crimes de adulteração da verdade desportiva, encontram-se os seguintes:
· Corrupção ativa e passiva (cfr. artigos 8.º e 9.º);
· Tráfico de influência (cfr. artigo 10.º);
· Oferta ou recebimento indevido de vantagem (cfr. artigo 10.º-A), associação criminosa (cfr. artigo 11.º) e aposta antidesportiva (cfr. artigo 11.º).
Conquanto não definidas como antidesportivas, mas claramente no âmbito ou em contexto desportivo, são algumas das infrações que encontramos na Lei n.º 39/2009, de 30 de julho[13], nomeadamente infrações criminais praticadas em espetáculos desportivos com o uso de violência ou sua ameaça, por vezes, com manifestação ativa de preconceitos raciais ou outras atitudes aviltantes e discriminatórias.
Referimo-nos, em especial:
· À participação em rixa na deslocação para ou de espetáculo desportivo (cfr. artigo 30.º), e
· Aos crimes de perigo contra a vida, a saúde, a integridade física ou a segurança de agentes desportivos, de membros de órgãos da comunicação social e agentes de segurança (cfr. artigo 34.º).
Acresce a previsão, no mesmo diploma, a título de contraordenações, de comportamentos suscetíveis de serem subsumidos às inelegibilidades do artigo 48.º do RJFD.
Primeiro, «a prática de atos ou o incitamento à violência, ao racismo, à xenofobia e à intolerância nos espetáculos desportivos, sem prejuízo de outras sanções aplicáveis» (cfr. alínea d), do n.º 1 do artigo 39.º da Lei n.º 39/2009, de 30 de julho).
Depois, entre as contraordenações especificamente previstas como condutas ilícitas de promotores, organizadores e proprietários de recintos desportivos, «o incitamento ou a defesa públicas da violência, do racismo, da xenofobia, da intolerância ou do ódio, nomeadamente através da realização de críticas ou observações violentas, que utilizem terminologia desrespeitosa, que façam uso da injúria, difamação ou ameaça, ou que afetem a realização pacífica e ordeira dos espetáculos desportivos e a relação entre quaisquer entidades, grupos ou indivíduos envolvidos na sua concretização, ou a adoção de comportamentos desta natureza, em violação do disposto na alínea j) do n.º 1 do artigo 8.º» (cfr. alínea i), do n.º 1 do artigo 39.º-A).
Deve registar-se, pois, que a lei prevê como ilícito de mera ordenação social[14] algumas infrações em matéria de violência e racismo praticadas no interior, em redor ou nos itinerários de recintos e espetáculos desportivos.
O enunciado de infrações em matéria de violência, racismo ou xenofobia adotou esta formulação genérica talvez por nem todas serem de natureza criminal.
Por último, e a fim de melhor se alcançar a extensão do que vimos de designar como demais infrações «em matéria de violência, dopagem, corrupção, racismo e xenofobia», haverá oportunidade de identificarmos múltiplos factos ilícitos previstos e punidos, tanto no Código Penal, como também em legislação avulsa e de cujos tipos consta, como elemento essencial ou como circunstância (por certo, agravante) um comportamento corrupto, violento, racista e/ou xenófobo[15].
Fiquemo-nos, para já, com a qualificação do homicídio movido por ódio racial (cfr. alínea f], do n.º 2 do artigo 132.º do Código Penal) e com os crimes de discriminação e incitação ao ódio e à violência (cfr. artigo 240.º do Código Penal).
Devemos interrogar-nos sobre se há razões significativas para admitir que a lei, ao prever no artigo 48.º do RJFD inelegibilidades para o acesso a órgãos das federações desportivas, tenha em vista que a sua aplicação pressuponha um ilícito desportivo ou se é apenas a singular inclemência do legislador a impressionar-nos?
Não se perca de vista que uma interpretação restritiva não pode deixar de confirmar que a letra da disposição haja ido além do espírito ou da ratio legis.
Não se encontraram elementos preparatórios do diploma que permitam reconstituir historicamente o pensamento do legislador, mas do confronto entre a redação do artigo 48.º do RJFD e a do artigo 43.º do DecretoLei n.º 144/93, de 26 de abril[16], ressalta uma diferença que evidencia uma inequívoca intenção de ir mais longe na inelegibilidade.
Transcrevemos o preceito do anterior regime jurídico, assinalando graficamente as diferenças de redação, em especial, aquela que se mostra determinante:
São elegíveis para os órgãos de federação desportiva dotado de utilidade pública desportiva os maiores não afetados por qualquer incapacidade de exercício, que não sejam devedores da federação desportiva, nem hajam sido punidos por infrações de natureza criminal, contraordenacional ou disciplinar em matéria de violência, corrupção ou dopagem associadas ao desporto até cinco anos após o cumprimento da pena, que não tenham sido punidos por crimes praticados no exercício de cargos dirigentes em federações desportivas bem como por crimes contra o património destas, até cinco anos após o cumprimento da pena, salvo se sanção diversa lhe tiver sido aplicada por decisão judicial».
Para o Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de abril, era pressuposto necessário da inelegibilidade para órgãos das federações desportivas que a infração ou as infrações determinantes da condenação estivessem associadas ao desporto.
Com o novo e atual regime subtraiu-se claramente o enunciado, nesse segmento, do mesmo passo que se ampliou o campo das infrações ao racismo e xenofobia.
A diferença de redação parece-nos ser um argumento decisivo para revelar a intenção expansiva do círculo das inelegibilidades.
Em todo o caso, é preciso confirmar este efeito ampliativo das inelegibilidades e determinar se permanece, ou não, alguma fronteira ao conjunto das infrações penais, contraordenacionais ou disciplinares por cuja condenação alguém se torna inelegível até cinco anos após ter cumprido a pena.
Para responder a estas interrogações, importa enquadrar o regime das federações desportivas, a sua natureza jurídica e procurar captar a razão de ser das inelegibilidades previstas no artigo 48.º do RJFD.
III – Federações desportivas e exercício de poderes públicos.
A Lei n.º 5/2007, de 16 de janeiro (Lei de Bases), em termos que o RJFD se limita a reproduzir[17], dispõe sobre o que deve entender-se por federação desportiva:
(Conceito de federação desportiva)
b) Obtenham o estatuto de pessoa coletiva de utilidade pública desportiva».
Temos, por conseguinte, que as federações desportivas, não obstante resultarem da iniciativa dos associados e de, subsidiariamente ao regime próprio, verem aplicadas as normas sobre associações de direito privado[18], são incumbidas de atribuições públicas, revelando-se elemento essencial, para esse efeito, o reconhecimento da «utilidade pública desportiva». Sem esse reconhecimento, confinam-se ao estatuto de pessoas coletivas de «simples utilidade pública», na expressão do n.º 1 do artigo 13.º do RJFD.
Para melhor prosseguirem tais atribuições, a lei concede-lhes, por via do estatuto de utilidade pública desportiva, especiais prerrogativas. É o caso dos direitos exclusivos:
(Direitos desportivos exclusivos)
1 – Os títulos desportivos, de nível nacional ou regional, são conferidos pelas federações desportivas e só estas podem organizar seleções nacionais.
2 – A lei define as formas de proteção do nome, imagem e atividades desenvolvidas pelas federações desportivas».
A exclusividade das federações, na respetiva ou respetivas modalidades desportivas, observa-se igualmente no exercício de certos poderes de autoridade, como resulta do artigo 10.º do RJFD:
(Estatuto de utilidade pública desportiva)
O estatuto de utilidade pública desportiva confere a uma federação desportiva a competência para o exercício, em exclusivo, por modalidade ou conjunto de modalidades, de poderes regulamentares, disciplinares e outros de natureza pública, bem como a titularidade dos direitos e deveres especialmente previstos na lei».
E, por lhes serem reconhecidas competências de ordem pública, nomeadamente poderes regulamentares e disciplinares (cfr. n.º 2 do artigo 19.º da Lei de Bases) o legislador optou por submeter os litígios emergentes de atos e omissões dos seus órgãos ao contencioso administrativo (cfr. n.º 1 do artigo 18.º da Lei de Bases[19]) conquanto as questões estritamente desportivas[20] se encontrem reservadas a instâncias próprias da ordem desportiva (cfr. n.º 2 do artigo 18.º da Lei de Bases).
Em todo o caso, «as decisões e deliberações disciplinares relativas a infrações à ética desportiva, no âmbito da violência, da dopagem, da corrupção, do racismo e da xenofobia não são matérias estritamente desportivas» (cfr. n.º 4 do artigo 18.º da Lei de Bases).
As federações desportivas podem beneficiar diretamente de apoios ou comparticipações financeiras públicas. Podem beneficiar indiretamente, quando se trate de subvencionar «eventos desportivos de interesse público como tal reconhecidos por despacho do membro do Governo responsável pela área do desporto» (cfr. n.º 1 do artigo 46.º da Lei de Bases).
Por tudo isto, as federações desportivas encontram-se subordinadas a especiais vinculações de direito público, nomeadamente de universalidade:
As federações desportivas não podem recusar a inscrição dos agentes desportivos, clubes ou sociedades desportivas com sede em território nacional, desde que os mesmos preencham as condições regulamentares de filiação definidas nos termos dos seus estatutos».
Vinculações de direito público também na sua organização e funcionamento e que hão de pautar-se pelos «princípios da liberdade, da democraticidade, da representatividade e da transparência» (cfr. n.º 1 do artigo 5.º do RJFD), pela independência em relação ao Estado, como também em relação aos partidos políticos e às instituições religiosas (cfr. n.º 2).
De há muito que este Conselho Consultivo tem vindo a ocupar-se da qualificação jurídica das federações desportivas[21], tendo presente a relevância que essa qualificação possui e considerando mostrar-se questão bastante controvertida.
Se há um setor da doutrina que se inclina para incluir as federações desportivas na administração pública enquanto entidades autorreguladoras, um outro setor prefere excluí-las do conceito de administração pública, não obstante, como pessoas coletivas privadas, serem chamadas a exercer a função administrativa.
A primeira qualificação surge encabeçada por JORGE MIRANDA[22] que qualifica as federações desportivas como associações públicas e, por isso, integradas na administração autónoma, o que explica os poderes de tutela exercidos pelo Governo.
Por seu turno, DIOGO FREITAS DO AMARAL[23] classifica as federações desportivas como figuras afins das associações públicas, pois, não obstante desempenharem funções públicas e os seus órgãos disporem de poderes de autoridade, são pessoas coletivas de direito privado e tratadas de modo separado da denominada administração pública do desporto.
Ao invés, JOÃO CAUPERS/VERA EIRÓ[24] consideram que a natureza privada é compatível com o conceito de administração pública, pelo menos, com um conceito funcional. Agrupam as federações desportivas ao lado das comissões vitivinícolas e das bolsas, todas estas entidades consideradas como «pessoas coletivas privadas de natureza associativa ou societária que exercem principalmente funções de regulação das atividades desenvolvidas pelos seus membros[25]».
Observa VITAL MOREIRA[26] que, «por um lado, elas não são consagradas legalmente como entidades públicas; por outro lado, elas são dotadas legalmente de funções oficiais de regulação e disciplina das relações desportivas».
O Autor conclui que se trata de «uma espécie de ‘pessoas coletivas de utilidade pública administrativa’, com a diferença de que, em vez de estarem encarregadas de serviços públicos prestacionais (como sucede com as pessoas coletivas de utilidade pública administrativa de âmbito local […]), elas têm por função o desempenho de tarefas da administração regulatória, traduzida nomeadamente em poderes regulamentares e disciplinares[27]».
A questão revela-se ainda mais complexa, pois, como faz notar MIGUEL NOGUEIRA DE BRITO[28], as federações desportivas, apesar de investidas no exercício de verdadeiros poderes públicos, também desenvolvem atividade em âmbito privado e com sujeição ao direito privado (cfr. artigo 4.º, in fine, do RJFD), e atividades periciais ou de cariz técnico-científico, estritamente desportivas, reguladas frequentemente por instituições internacionais (v.g. o Comité Olímpico Internacional e as federações ou uniões internacionais de federações das várias modalidades desportivas).
A extensão das múltiplas valências das federações desportivas – nem sempre manifesta – é ilustrada por JOSÉ MANUEL MEIRIM[29]:
«As federações desportivas desempenham importantes funções nos domínios do acesso à prática desportiva, da preservação da ética desportiva, da prática desportiva de alta competição, no sistema de cobertura de riscos da atividade desportiva, no acesso a profissões desportivas e no acesso ao exercício de atividades económicas».
Algo que o Autor prossegue, em outro passo[30]:
«As federações desportivas surgem perante a Administração Pública, representando e defendendo interesses: dos seus associados, da modalidade desportiva que promovem e regulamentam ou de ambos.
Por outro lado, em alguns casos, denota-se uma assumida representação nacional, do país.
Por último, (…) um número significativo interiorizou o estatuto de utilidade pública desportiva, o mesmo é dizer, veem-se como desempenhando poderes de natureza pública, como participantes no exercício de uma missão de serviço público».
Essa pluralidade de tarefas, juntamente com a criação privada, levam PEDRO GONÇALVES a qualificar as federações desportivas como pessoas coletivas privadas que exercem poderes públicos, rejeitando a sua integração na administração autónoma ou numa categoria afim[31]:
«A nossa interpretação revela-se claramente adequada para identificar a posição das federações quando no desempenho de ‘funções genuinamente estaduais’: o combate à violência no desporto ou ao doping são apenas dois exemplos de missões típica e genuinamente estaduais, que, só com distorção total da ‘natureza das coisas’, podem ser percecionadas como tarefas autónomas».
A verdade é que o exercício de poderes públicos, em especial o poder regulamentar e o poder disciplinar, não parecem resultar da criação das federações desportivas, mas antes do regime que se lhes aplica, mercê do reconhecimento do estatuto de utilidade pública desportiva, o qual, como veremos, pode ser suspenso, caducar ou ser cancelado.
Considerou este Conselho Consultivo no parecer n.º 24/2015, de 8 de julho de 2016[32], que «[a]s federações desportivas são associações de direito privado sem fins lucrativos, a que, através da atribuição do estatuto de utilidade pública desportiva, são conferidos poderes de natureza pública».
Compreende-se por que motivo as inelegibilidades para órgãos das federações desportivas são de ordem pública. Com efeito, a organização e o funcionamento das federações desportivas não podem ser deixados à autonomia privada com a mesma amplitude com que o são às associações privadas desprovidas de incumbências públicas.
Isto não permite, principalmente às associações que pretendam obter o reconhecimento da utilidade pública desportiva, ignorar nos seus estatutos a função administrativa que são chamadas a desempenhar.
Como a lei é bastante minuciosa na disciplina do sistema de governo e funcionamento, as federações desportivas são, na expressão de PEDRO GONÇALVES, associações privadas de configuração legal[33]:
«A lei define os tipos de órgãos de que dispõem (assembleia geral, presidente, direção, conselho de arbitragem, conselho fiscal, conselho jurisdicional), indica algumas competências que não podem deixar de lhes ser atribuídas (por ex., que o conselho jurisdicional tem competência para conhecer dos recursos das decisões disciplinares em matéria desportiva) e define a composição desses mesmos órgãos e as regras de eleição dos respetivos titulares. A intervenção legislativa em matéria de organização interna associativa visa incutir alguns valores de direito público (transparência, democraticidade) na vida da associação e está legitimada pelo facto de estar envolvida uma associação com funções públicas».
Compreende-se outrossim por que razão foi consagrado na Lei de Bases um poder administrativo de tutela inspetiva sobre as federações desportivas, ainda que sob uma designação menos incisiva:
A fiscalização do exercício dos poderes públicos, bem como do cumprimento das regras legais de organização e funcionamento internos das federações desportivas é efetuada, nos termos da lei, por parte da Administração Pública, mediante a realização de inquéritos, inspeções e sindicâncias».
Tutela inspetiva essa que, no campo financeiro, incide na contabilidade organizada (cfr. n.º 5 do artigo 46.º da Lei de Bases) e na «obrigação de certificação das suas contas quando os montantes concedidos sejam superiores ao limite para esse efeito definido no regime jurídico dos contratos-programa de desenvolvimento desportivo[34]» (cfr. n.º 4 do artigo 46.º da Lei de Bases).
A tutela não é, contudo, meramente inspetiva. Assim, nos artigos 21.º a 23.º do RJFD podemos encontrar competências do Governo e seus pressupostos objetivos para suspender e para cancelar ou não renovar o estatuto de utilidade pública desportiva.
Percorrendo estas normas, encontramos como motivos de suspensão, para o que nos interessa apurar, os seguintes:
· Violação das regras de organização e funcionamento (alínea a], do n.º 1 do artigo 21.º);
· Incumprimento de obrigações relativas ao combate à corrupção e viciação de resultados, à violência, ao racismo e à xenofobia (alínea b]);
E para determinar o cancelamento do estatuto de utilidade pública desportiva, os seguintes:
*Deixarem de subsistir os requisitos legais para a sua atribuição (alínea a] do n.º 1 do artigo 23.º);
*Ter decorrido o período de suspensão sem que a federação desportiva tenha eliminado os fundamentos (alínea b]).
Vale dizer que o legislador considera haver um interesse público relevante na designação dos titulares de órgãos das federações desportivas e no modo imparcial como devem desempenhar os cargos para que são nomeados ou os mandatos para que são eleitos.
Como tal, a inelegibilidade de certas pessoas para órgãos das federações desportivas, desde que observados os parâmetros constitucionais, não tem de representar uma intromissão infundada na liberdade de associação (cfr. n.º 2 do artigo 46.º da Constituição). O controlo exercido pelo Estado encontra respaldo, ainda que imperfeito[35], na norma constitucional que se transcreve:
Se observarmos a tutela e, sobretudo as vinculações que ela pressupõe para os associados, do prisma das restrições a direitos, liberdades e garantias[36], designadamente as inelegibilidades e incompatibilidades consignadas, podemos afirmar que se trata de restrições expressamente previstas na Constituição, para efeito de aplicação do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, com suporte, bem assim, no n.º 3 do artigo 50.º:
3 – No acesso a cargos eletivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respetivos cargos».
A inelegibilidade nos cinco anos imediatamente subsequentes ao cumprimento da pena por crime de corrupção mostra-se uma restrição adequada para guardar a isenção e independência no exercício dos mandatos, mas também não é de excluir como seu fundamento o de garantir a livre escolha dos eleitores em face da suspeita de subornos ou de promessas de vantagens a quem se candidate ou por quem se candidate a órgãos federativos.
Esta restrição visa proteger a confiança legítima que os administrados (associados da federação ou terceiros) devem poder depositar nas federações desportivas. O carácter transitório reflete (ou deveria refletir) o carácter temporário das penas e os seus fins ressocializadores.
Antes de iniciarmos o tratamento específico da inelegibilidade por crimes de corrupção, vale a pena notar que no RJFD, além do artigo 48.º, há ainda outros motivos de inelegibilidade ou de incompatibilidade e que resultam do poder disciplinar próprio das federações desportivas.
Outras inelegibilidades dispostas com o objetivo de prover à isenção e independência do exercício dos cargos. Assim, no n.º 2 do artigo 54.º, do RJFD, pode ler-se:
«[O]s agentes desportivos que forem punidos com a pena de incapacidade para o exercício de funções desportivas ou dirigentes por uma federação desportiva não podem exercer tais funções em qualquer outra federação desportiva durante o prazo de duração da pena».
Esta restrição consiste, ela própria, numa sanção disciplinar aplicada por uma federação desportiva – a sanção é especificamente desportiva e até estritamente federativa – e a norma apenas adianta que o efeito atinge o desempenho de funções em todas as demais federações desportivas.
IV - Os crimes de corrupção, em geral, e de corrupção desportiva, em especial.
Os crimes de corrupção ativa e passiva encontram-se imediatamente precedidos no Código Penal, pelo crime de recebimento indevido de vantagem[37], de acordo com os termos seguintes:
«Artigo 372.º
(Recebimento indevido de vantagem)
3 - Excluem-se dos números anteriores as condutas socialmente adequadas e conformes aos usos e costumes».
Seguem-se os mencionados tipos incriminadores da corrupção nas formas ativa e passiva, de corromper ou deixar-se corromper:
«Artigo 373.º
(Corrupção passiva)
1 - O funcionário que por si, ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, solicitar ou aceitar, para si ou para terceiro, vantagem patrimonial ou não patrimonial, ou a sua promessa, para a prática de um qualquer ato ou omissão contrários aos deveres do cargo, ainda que anteriores àquela solicitação ou aceitação, é punido com pena de prisão de um a oito anos.
2 - Se o ato ou omissão não forem contrários aos deveres do cargo e a vantagem não lhe for devida, o agente é punido com pena de prisão de um a cinco anos.
(Corrupção ativa)
3 - A tentativa é punível».
Logo após, nos dois artigos imediatamente subsequentes trata-se do agravamento da moldura penal, em abstrato, segundo o valor da vantagem patrimonial, e, depois, dos pressupostos da dispensa ou atenuação de pena:
1 - Se a vantagem referida nos artigos 372.º a 374.º for de valor elevado, o agente é punido com a pena aplicável ao crime respetivo agravada em um quarto nos seus limites mínimo e máximo.
2 - Se a vantagem referida nos artigos 372.º a 374.º for de valor consideravelmente elevado, o agente é punido com a pena aplicável ao crime respetivo agravada em um terço nos seus limites mínimo e máximo.
3 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, é correspondentemente aplicável o disposto nas alíneas a) e b) do artigo 202.º.
4 - Sem prejuízo do disposto no artigo 11.º, quando o agente atue nos termos do artigo 12.º é punido com a pena aplicável ao crime respetivo agravada em um terço nos seus limites mínimo e máximo.
(Dispensa ou atenuação de pena)
b) Tiver praticado o ato a solicitação do funcionário, diretamente ou por interposta pessoa».
Por seu turno, para os titulares de cargos políticos, valem as disposições enunciadas na Lei n.º 34/87, de 16 de julho[38]:
1 - O titular de cargo político ou de alto cargo público que no exercício das suas funções ou por causa delas, por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, solicitar ou aceitar, para si ou para terceiro, vantagem patrimonial ou não patrimonial, ou a sua promessa, para a prática de um qualquer ato ou omissão contrários aos deveres do cargo, ainda que anteriores àquela solicitação ou aceitação, é punido com pena de prisão de 2 a 8 anos.
3 - O titular de cargo político ou de alto cargo público que no exercício das suas funções ou por causa delas, por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, der ou prometer a funcionário ou a outro titular de cargo político ou de alto cargo público, ou a terceiro com o conhecimento deste, vantagem patrimonial ou não patrimonial que não lhe seja devida, com os fins indicados no artigo 17.º, é punido com as penas previstas no mesmo artigo».
Já a corrupção desportiva, nem sempre perpetrada através de comportamentos análogos, lesa outros interesses coletivos e que a comunidade política vem assumindo paulatinamente como interesse público, em especial, a verdade desportiva como garantia de igualdade de oportunidades dos praticantes desportivos em competições oficiais.
À honestidade do resultado desportivo não basta a verosimilhança. Ela exige absoluta imunidade perante fatores alheios ao mérito desportivo ou que comprometam a igualdade de oportunidades entre os atletas de alta competição, os praticantes, amadores ou profissionais, individualmente ou entre equipas adversárias[39].
Em dissertação académica sobre a corrupção associada ao desporto, BRUNO RODRIGUES SAMPAIO[40] chama a atenção para o especial interesse explicativo que revela o preâmbulo do diploma que, pela primeira vez, criminalizou os comportamentos corruptos antidesportivos: o Decreto-Lei n.º 390/91, de 10 de outubro.
Ali se consignou, com o efeito, o seguinte:
«A luta contra a corrupção no fenómeno desportivo, como resposta a manifestações, factos e acontecimentos que perturbem fraudulentamente a verdade e a lealdade da competição e o resultado desportivo, e que contendem com o genuíno exercício da atividade desportiva, há de desenvolver-se segundo dois modos complementares: a prevenção, através da formação e educação dos agentes desportivos, e, como ultima ratio, a via repressiva, pela definição dos comportamentos lesivos e respetivas sanções.
O interesse fundamental a ter em vista e a proteger será a lealdade, a correção da competição e do seu resultado e o respeito pela ética na atividade desportiva.
É um interesse público que se revela e manifesta na supra-individualidade dos interesses de todos quantos (adeptos, simpatizantes e espetadores) esperam que a prática desportiva pública e os resultados das competições desportivas não sejam afetados e falseados por comportamentos fraudulentos dos respetivos agentes, visando precisamente alterar a verdade desportiva.
Na defesa deste interesse público deve atribuir-se particular relevo à escolha e desenvolvimento das ações de índole preventiva. E estas terão de ser de natureza essencialmente informativa, formativa e educativa, junto dos jovens, em geral, e de todos os agentes desportivos, em particular.
Às federações desportivas, outras associações e, em particular, aos clubes desportivos cabe também, nesta matéria, uma imprescindível tarefa de educação e formação dos respetivos agentes desportivos.
Num outro campo de proteção do interesse público, da lealdade, verdade e correção nas competições desportivas e como limite último de intervenção, situa-se a definição de comportamentos fraudulentos, tipicamente descritos, que tenham como finalidade a alteração da verdade e da ética da competição ou seus resultados, e a respetiva definição de sanções.
Optou-se, neste aspeto, pela criminalização dos comportamentos fraudulentos, considerando a gravidade que em si mesmos encerram perante a dignidade e o valor social dos interesses que se pretendem, deste modo, acautelar.
A imposição de sanções públicas pela consideração do valor e relevância dos interesses a proteger exige, porém, a ocorrência da prática desportiva pública e ou de competição. Esta, por este aspeto, existirá sempre que a atividade desportiva se apresente organizada, regulamentada e exercida através dos organismos que, por qualquer modo, detenham competência nesta matéria».
Tudo aponta para que o mais específico do ilícito antidesportivo seja punir comportamentos suscetíveis de afetar a correção e autenticidade das competições desportivas e o seu resultado.
O resultado de uma prova ou de uma competição pode justificar prémios e, não raro, é condição sine qua non de qualificações e apuramentos para competições nacionais e internacionais. O êxito de um atleta ou de uma equipa desportiva contribui para as receitas publicitárias e pode valorizar os direitos de transmissão da imagem, além de se mostrar absolutamente determinante para as apostas mútuas[41]. E, não menos importante, interessa ao prestígio dos clubes, dos treinadores e da direção, sufragados em cada partida em cada torneio pelos sócios e demais adeptos.
Por outras palavras, desperta fortes interesses apelativos a comportamentos adúlteros sobre os resultados das competições.
Garantir a verdade e correção desportivas, como também o lazer e o convívio em paz social, revelam-se os desideratos fundamentais da incriminação do ilícito antidesportivo, no que toca, pelo menos, às competições oficiais, assumidas como de interesse público.
Interesse público que vem sendo mais intenso, quanto mais a atividade desportiva conquista novos praticantes, novas franjas etárias e novas modalidades.
É que o desporto favorece o desenvolvimento da personalidade e das relações sociais num plano de igualdade. Por outro lado, a sua prática pode contribuir para uma vida mais saudável.
Ao Decreto-Lei n.º 390/91, de 10 de outubro, sucedeu o atualmente vigente Regime da Responsabilidade Penal por Comportamentos Antidesportivos (Lei n.º 50/2007, de 31 de agosto), conservando, no essencial, os tipos de ilícito criminal de corrupção passiva e ativa:
2 - A tentativa é punível».
Em ambos os tipos criminais surge como intenção típica do agente alterar ou falsear o resultado de uma competição desportiva.
Por outro lado, em ambos os crimes descritos, assim como no tráfico de influência e na oferta ou recebimento indevido de vantagem (cfr. artigos 10.º e 10.º-A, respetivamente) opera um agente desportivo que solicita ou aceita vantagem ilícita ou a sua promessa.
Agentes desportivos são, de acordo com a definição legal consignada na alínea f) do artigo 2.º:
«As pessoas singulares ou coletivas referidas nas alíneas anteriores[42], bem como as que, mesmo provisória ou temporariamente, mediante remuneração ou a título gratuito, voluntária ou obrigatoriamente, a título individual ou integradas num conjunto, participem em competição desportiva ou sejam chamadas a desempenhar ou a participar no desempenho de competição desportiva».
Acerca das razões que levaram à específica criminalização da corrupção desportiva, explica JOÃO LIMA CLUNY[43]:
«A corrupção no Código Penal teve sempre como pano de fundo o exercício de funções públicas. Deste modo, tal criminalização não era suficiente para proteger o bem jurídico que o legislador tinha em mente quando criou o crime de corrupção desportiva em 1991[44] e o alterou em 2007[45], e, por outro lado, para abarcar no seu âmbito de aplicação todos os agentes visados pelo legislador».
Com efeito, a corrupção desportiva passiva tem sempre como elemento típico o comportamento ativo ou omissivo de um agente desportivo, nessa qualidade, e a intenção de alcançar um resultado desportivo diferente daquele que sem o comportamento ilícito teria lugar.
E até mesmo na corrupção ativa – crime não específico, por poder ser praticado por qualquer um[46] – a vantagem oferecida ou prometida há de ter como destinatário último um agente desportivo.
Mais se determina na Lei n.º 50/2007, de 31 de agosto, a aplicação cumulativa de penas acessórias, nos termos do que vai transcrito:
c) Proibição do exercício de profissão, função ou atividade, pública ou privada, por um período de 1 a 5 anos, tratando-se de agente desportivo».
A proibição do exercício de certa profissão, função ou atividade, a acrescer à pena principal, recai sobre agentes desportivos e pode impedir a eleição para órgãos federativos por um lapso de tempo inferior ao das inelegibilidades controvertidas do artigo 48.º do RJFD.
Mas aquelas incriminações, de modo algum, esgotam a prática de crimes de corrupção no âmbito desportivo. Nem todo o ilícito desportivo ou associado ao desporto é tecnicamente antidesportivo.
De um funcionário ou de um titular de cargo político que se deixem corromper por motivações desportivas pode afirmar-se que agiram ou deixaram de agir ilicitamente no âmbito desportivo, sem haver lesão da verdade e honestidade de uma determinada competição. É o caso do agente público que aliena a sua isenção para favorecer uma modalidade em detrimento de outras, para prejudicar ou privilegiar este ou aquele agente desportivo, esta ou aquela coletividade associativa.
No entanto, é clara a afinidade entre os comportamentos corruptos e corruptores, seja para adulterar o resultado de uma partida desportiva, seja para prover a outros fins.
O traço comum é a venalidade, motivo por que todo o comportamento condenado por crime de corrupção deve ser considerado indigno dos mandatos em órgãos das federações desportivas.
A diferença entre corrupção antidesportiva e outras formas é bem mais diminuta do que poderia parecer à primeira vista.
Com efeito, aquilo em que a Lei n.º 50/2007, de 31 de agosto, se distancia do Código Penal, é em pouco mais do que não prever a designada corrupção imprópria ou por prática de ato lícito.
Algo que decorre do cotejo dos seus tipos criminais com o disposto no n.º 2 do artigo 373.º e com o n.º 2 do artigo 374.º do Código Penal.
Valendo-nos, por uma vez mais, da opinião de JOÃO LIMA CLUNY[47], esta diferença evidencia-se, precisamente, na comparação entre os bens jurídicos protegidos, embora possa iludir a continuidade típica da intenção criminosa, dos meios empregues e a desconsideração pela verdade como critério ético do agir humano. A corrupção aliena a dignidade e a honra pessoais, ao arrepio da convicção legítima da comunidade na irredutibilidade e inalienabilidade destas virtudes morais e cívicas.
De um lado, na corrupção comum, é atingida a margem de livre decisão de um ou mais órgãos do Estado, pelo simples facto de a competência se prestar à condição de mercadoria[48], justificando a punição, mesmo em caso de ato ou omissão lícitos.
Do outro, na corrupção antidesportiva, são comprometidas a verdade, a lealdade e a correção das competições desportivas. É por isso que se admite não punir um comportamento insuscetível de prejudicar a honestidade de uma competição desportiva, como sejam os prémios e outros incentivos aos atletas.
Se a liberalidade ou a promessa de uma liberalidade visam exclusivamente estimular os jogadores para alcançarem a vitória por meios lícitos, por seus méritos e dedicação, a verdade desportiva não sai lesada nem fica sob a mira de um perigo:
«Com efeito, a obtenção da vitória num jogo/desafio é a razão de ser da competição. Esta existe, exatamente, para que os intervenientes compitam entre si para obterem a melhor classificação/resultado possível. Assim, prometer ou oferecer uma vantagem que tem como fim último atingir o objetivo para que a competição foi criada não altera, nem pode alterar, a ‘verdade, lealdade e correção’ da mesma[49]».
Regressando à estreita afinidade entre os comportamentos típicos da corrupção, o citado Autor não exclui, porém que determinados agentes desportivos, por exemplo, os dirigentes ou os árbitros, possam ou devam ser qualificados penalmente como funcionários e destarte sujeitos a responsabilidade penal por corrupção imprópria[50].
Por conseguinte, já será de punir a corrupção para ato lícito em competições desportivas, se «o sujeito ativo ou o seu destinatário detiverem a qualidade de funcionário (…), categoria esta que abarca os agentes dotados de utilidade pública, na aceção ampla que nos dá o artigo 386.º do Código Penal[51]».
Encontramo-nos ainda no âmbito desportivo dos crimes de corrupção. Aquele em que as infrações são cometidas em contexto desportivo ou por motivações desportivas (lícitas ou ilícitas).
Este aspeto parece-nos evidenciar a linha de continuidade entre a corrupção antidesportiva e a corrupção comum, praticada por titular de cargo político ou por funcionário.
Recorde-se a definição legal de funcionário no artigo 386.º do Código Penal, com particular atenção para o disposto na alínea d) do n.º 1.
«Artigo 386.º
(Conceito de funcionário)
A prática de corrupção no desempenho de funções públicas em federação desportiva, que beneficie do estatuto de utilidade pública desportiva, constitui crime de corrupção comum, embora praticado no âmbito desportivo. Se preencher as formas ativa ou passiva de corrupção previstas na Lei n.º 50/2007, de 31 de agosto, configurando o que, em rigor se designa corrupção antidesportiva, prefere ao tipo comum, segundo uma relação de especialidade.
V – Relevância desportiva da corrupção geral ou comum.
Avistar a ampla área de confluência que se joga entre a corrupção antidesportiva (Lei n.º 50/2007, de 31 de agosto) e a corrupção comum, ajuda a perceber quão vasta pode ser a corrupção associada ao desporto, não necessariamente antidesportiva.
Se a dopagem é, por definição, antidesportiva[52], o mesmo já não sucede com a corrupção (tão-pouco com a violência, o racismo ou a xenofobia).
A fronteira entre a criminalidade desportiva e a criminalidade comum não é estanque.
Na comparação entre os tipos comuns de corrupção e a fisionomia da corrupção desportiva, ELISABETE CLETO DOS REIS[53], comentando as alterações trazidas com a Lei n.º 50/2007, de 31 de agosto, observa o seguinte:
« (…) [V]erificamos que se manteve a estrutura quanto à verificação da conduta típica, no sentido de, quer o crime de corrupção passiva quer o crime de corrupção ativa, se consumarem no momento em que a declaração de vontade do corruptor ou do agente desportivo, ao revelar a intenção de (numa competição desportiva) ceder ou obter vantagem para alterar ou falsear o resultado dessa competição, chegue ao conhecimento do destinatário dessa declaração, independentemente de este não aceitar a vantagem, nada dizer, de esta se concretizar ou de ter chegado a ocorrer ato de alteração ou falseamento do resultado».
Por seu turno, explica JOSÉ MANUEL DAMIÃO DA CUNHA[54] que «a corrupção no setor privado e no desporto têm como matriz ou protótipo normativo os tipos legais de corrupção previstos no CP», conquanto as agravações e atenuações introduzidas nos artigos 374.º-A e 374.º-B do Código Penal sejam de aplicar apenas aos crimes de corrupção aí previstos.
Em sentido convergente, acerca de uma unidade essencial dos tipos criminais de corrupção comum e corrupção desportiva, escreve JOSÉ MOURAZ LOPES[55]:
«Sendo um fenómeno socialmente localizado e que pretende essencialmente proteger a verdade e a lealdade desportiva, as federações desportivas de cada país e os clubes desportivos desempenham uma função pública ou prestam um serviço público nos termos definidos no artigo 2.º da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção[56] e, nessa medida, podem integrar-se nos tipos criminais estabelecidos na lei geral penal como comportamentos fraudulentos cometidos na área desportiva.
No que respeita aos tipos criminais não existem razões substanciais para efetuar grande distinção entre o tipo de crime de corrupção no fenómeno desportivo e a corrupção estabelecida na Lei Penal geral, a nível da estrutura do tipo de crime. Sendo bens jurídicos diferentes a proteger, nada impede, no entanto, que os tipos formais sejam semelhantes. Como semelhantes deverão ser as molduras penais».
Ao retomar a situação sumariamente descrita no pedido de consulta, haveremos de reconhecer que, se alguém, enquanto funcionário, deixa-se corromper com o intuito de reverter uma vantagem patrimonial para o clube ou associação des
DL248-B/2008 DE 31/12 ART4 ART9 ART10 ART13 ART48 ART51 ART54; CPENAL82 ART46 ART50 RT65 ART66 ART100 ART132 N2 F) ART152 ART154 N1 ART160 N1 A) N3 ART161 N1 ART163 N1 ART164 N1 ART169 N2 A) ART210 ART214 N1 ART223 N1 ART 240 ART249 N1 B) ART252 ART253 ART302 ART321 ART325 ART330 ART331 ART333 ART337 N1 ART338 N1 ART340 ART347 N1 ART349 ART354 ART372 ART 373 ART374 ART374-A ART374-B; CONST76 ART13 ART18 ART30 N4 ART50 ART79 ART165 ART180 ART198 N1 C) ART267; L5/2007 DE 16/01 ART3 N1 N2 ART14 ART16 ART18 ART19 N3 ART21 ART22 ART23 ART46; L5/2002 DE 11/01 ART1 N1 F); L38/2012 DE 28/08 ART44 ART45 ART46 ART49 N1 N2 N4; L50/2007 DE 31/08 ART1 ART4 ART8 ART9 ART10 ART10-A ART11 ART30 ART34; L39/2009 DE 30/07 ART35 ART39 N1 D) ART39 N1 I) ART42; DL144/93 DE 26/04 ART43; DL273/2009 DE 01/10; L34/87 DE 16/07 ART17 ART18 ART29; DL390/91 DE 10/10; L27/96 DE 01/08 ART13; L35/2014 DE 20/06 ART17 N1 C) ART179 N2; L38/2012 DE 28/08
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References: artigo 50
 artigo 18
 artigo 48
 artigo 48
 artigo 18
 artigo 48
 artigo 43
 artigo 48
 artigo 48
 artigo 30
 artigo 48
 artigo 13
 artigo 18
 artigo 50
 artigo 165
 artigo 282
 artigo 51
 artigo 21
 artigo 48
 artigo 282
 artigo 43
 artigo 48
 artigo 43
 artigo 30
 artigo 50
 artigo 18
 artigo 165
 artigo 37
 artigo 48
 artigo 373
 artigo 48
 artigo 48
 artigo 48
 artigo 48
 artigo 198
 artigo 3
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 artigo 19
 artigo 48
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 artigo 1
 artigo 48
 artigo 165
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 artigo 48
 artigo 30
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 artigo 46
 artigo 49
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 artigo 1
 artigo 10
 artigo 10
 artigo 11
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 artigo 30
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 artigo 48
 artigo 39
 artigo 8
 artigo 39
 artigo 132
 artigo 240
 artigo 48
 artigo 48
 artigo 43
 artigo 48
 artigo 13
 artigo 10
 artigo 19
 artigo 18
 artigo 18
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 artigo 46
 artigo 5
 artigo 4
in fine
 artigo 46
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 artigo 21
 artigo 23
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 artigo 18
 artigo 50
 artigo 48
 artigo 54
 artigo 202
 artigo 11
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 artigo 17
 artigo 2
 artigo 48
 artigo 373
 artigo 374
 artigo 386
 artigo 386
 artigo 2