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Timestamp: 2017-01-17 17:07:10+00:00

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Il diritto d'accesso, Fiorenzo Liguori « Diritto Amministrativo « Giurisprudenza « Federica e-Learning
Fiorenzo Liguori » 10.Il diritto d'accesso
Il diritto d’accesso come applicazione dei principi di pubblicità e trasparenza
Le diverse tipologie di accesso ed i casi di esclusione
I rimedi posti a tutela del diritto d’accesso
Il Capo V della l. 241/90 e ss. mm. è dedicato alla disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi. L’istituto costituisce applicazione dei principi di pubblicità e trasparenza, cui l’azione amministrativa deve informarsi (art. 1). Prima della l. 241, valeva il principio opposto: in sostanza, la regola era la segretezza e l’eccezione l’accesso. Va chiarito che il diritto d’accesso copre un’area più ampia rispetto al procedimento. Il privato, in altri termini, può esercitare l’accesso anche al di fuori del procedimento amministrativo. Il diritto d’accesso è un diritto soggettivo; va peraltro ricordato che in materia si erano profilati in passato diversi orientamenti interpretativi. L’accesso non può essere negato, al più può essere differito, salvo che le esigenze della privacy, prese in considerazione da apposite disposizione di legge, debbano prevalere nel caso specifico.
L’interesse all’accesso deve essere personale e concreto ed attuale.
In primo luogo, l’art. 22 distingue tra accesso formale (accesso diretto all’estrazione di copia dell’atto) ed informale (preordinato alla semplice presa di visione del medesimo). In secondo luogo, reca delle definizioni relative agli “interessati”, ai “controinteressati”, al “documento amministrativo”. La condizione per l’esercizio dell’accesso, quanto all’oggetto del medesimo, è individuata nella circostanza che l’atto riguardi “attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.
L’art. 24 disciplina i casi di esclusione dal diritto d’accesso.
È rilevante l’analisi della tutela fornita al diritto in questione, quando l’accesso sia negato e non si versi in taluna delle ipotesi escluse. Si tratta di una tutela molto rapida; il giudizio è diretto non solo a verificare l’illegittimità del diniego, ma anche ad ottenere l’ordine di esibizione del documento rispetto al quale l’accesso è stato negato. È costituita la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (art. 27), la quale probabilmente ha natura di Amministrazione Indipendente.
Il fatto che le controversie relative all’accesso siano devolute alla giurisdizione esclusiva del g.a. avvalora l’idea che si tratti di un vero e proprio diritto soggettivo. Si ricordi peraltro l’orientamento di una parte della giurisprudenza incline a ricostruire l’ipotesi in questione come interesse legittimo.
Art.22. Definizioni e principi in materia di accesso (1).
a) per “diritto di accesso”, il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi
c) per “controinteressati”, tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza
d) per “documento amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale
e) per “pubblica amministrazione”, tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario
2. L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza (2)
3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6
4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 , in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono
5. L’acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non rientrante nella previsione dell’ articolo 43 , comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale
6. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere
(1) Articolo sostituito dall’articolo 15, comma 1, della legge 11 febbraio 2005, n. 15, con decorrenza dalla data prevista dall’articolo 23 della medesima legge
(2) Comma sostituito dall’articolo 10, comma 1, lettera a), della legge 18 giugno 2009, n. 69
Ambito di applicazione del diritto di accesso (1)
1. Il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nell’ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall’articolo 24 (2)
(2) Articolo sostituito dall’articolo 4, comma 2, della legge 3 agosto 1999, n. 265
Art.24. Esclusione dal diritto di accesso (1).
a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801 , e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo
b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano
c) nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione
d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi
2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso ai sensi del comma 1
3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni
4. L’accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento
5. I documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 sono considerati segreti solo nell’ambito e nei limiti di tale connessione. A tale fine le pubbliche amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l’eventuale periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all’accesso
6. Con regolamento, adottato ai sensi dell’ articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 , il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi:
a) quando, al di fuori delle ipotesi disciplinate dall’ articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801 , dalla loro divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, alla sicurezza e alla difesa nazionale, all’esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali, con particolare riferimento alle ipotesi previste dai trattati e dalle relative leggi di attuazione
b) quando l’accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di determinazione e di attuazione della politica monetaria e valutaria
c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini
d) quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono
e) quando i documenti riguardino l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti interni connessi all’espletamento del relativo mandato
7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’ articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 , in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale (2)
(1) Articolo modificato dall’articolo 22, comma 1, lett. b), della legge 13 febbraio 2001, n. 45; dall’articolo 176, comma 1, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, a decorrere dal 1° gennaio 2004 e, successivamente, sostituito dall’articolo 16, comma 1, della legge 11 febbraio 2005, n. 15, a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui all’articolo 23, comma 2, della medesima legge
(2) Per il regolamento di attuazione del presente articolo vedi il Comunicato 24 aprile 2008
Art.25. Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi (1).
1. Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L’esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura
2. La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente
3. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall’articolo 24 e debbono essere motivati
4. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell’ articolo 24 , comma 4, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore. Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta è inoltrata presso la Commissione per l’accesso di cui all’articolo 27 nonché presso l’amministrazione resistente (2)
4.(segue) Il difensore civico o la Commissione per l’accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto. Se il difensore civico o la Commissione per l’accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento, ne informano il richiedente e lo comunicano all’autorità disponente. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico o della Commissione, l’accesso è consentito. Qualora il richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico o alla Commissione, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell’esito della sua istanza al difensore civico o alla Commissione stessa. Se l’accesso è negato o differito per motivi inerenti ai dati personali che si riferiscono a soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, decorso inutilmente il quale il parere si intende reso. Qualora un procedimento di cui alla sezione III del capo I del titolo I della parte III del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, o di cui agli articoli 154 , 157 , 158 , 159 e 160 del medesimo decreto legislativo n. 196 del 2003, relativo al trattamento pubblico di dati personali da parte di una pubblica amministrazione, interessi l’accesso ai documenti amministrativi, il Garante per la protezione dei dati personali chiede il parere, obbligatorio e non vincolante, della Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi. La richiesta di parere sospende il termine per la pronuncia del Garante sino all’acquisizione del parere, e comunque per non oltre quindici giorni. Decorso inutilmente detto termine, il Garante adotta la propria decisione (3)
Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi (1)
4. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell’ articolo 24 , comma 4, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore. Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta è inoltrata presso la Commissione per l’accesso di cui all’articolo 27 nonché presso l’amministrazione resistente. Il difensore civico o la Commissione per l’accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto. Se il difensore civico o la Commissione per l’accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento, ne informano il richiedente e lo comunicano all’autorità disponente. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico o della Commissione, l’accesso è consentito. Qualora il richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico o alla Commissione, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell’esito della sua istanza al difensore civico o alla Commissione stessa. Se l’accesso è negato o differito per motivi inerenti ai dati personali che si riferiscono a soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, decorso inutilmente il quale il parere si intende reso.
4. (segue) Qualora un procedimento di cui alla sezione III del capo I del titolo I della parte III del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, o di cui agli articoli 154 , 157 , 158 , 159 e 160 del medesimo decreto legislativo n. 196 del 2003, relativo al trattamento pubblico di dati personali da parte di una pubblica amministrazione, interessi l’accesso ai documenti amministrativi, il Garante per la protezione dei dati personali chiede il parere, obbligatorio e non vincolante, della Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi. La richiesta di parere sospende il termine per la pronuncia del Garante sino all’acquisizione del parere, e comunque per non oltre quindici giorni. Decorso inutilmente detto termine, il Garante adotta la propria decisione (2)
5. Le controversie relative all’accesso ai documenti amministrativi sono disciplinate dal codice del processo amministrativo (3) (4).
[5-bis. Nei giudizi in materia di accesso, le parti possono stare in giudizio personalmente senza l'assistenza del difensore.
L'amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente, purché in possesso della qualifica di dirigente, autorizzato dal rappresentante legale dell'ente (4).] (5)
[6. Il giudice amministrativo, sussistendone i presupposti, ordina l'esibizione dei documenti richiesti (7).] (8)
(2) Comma sostituito dall’articolo 15, comma 1, della legge 24 novembre 2000, n. 340, successivamente, dall’articolo 17, comma 1, lett. a), della legge 11 febbraio 2005, n. 15, a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui all’articolo 23, comma 2, della medesima legge e, da ultimo, modificato dall’articolo 8, comma 1, lettera b), della legge 18 giugno 2009, n. 69
(3) Comma modificato dall’articolo 17, comma 1, lett. b), della legge 11 febbraio 2005, n. 15 , dall’articolo 3, comma 6-decies, del D.L. 14 marzo 2005, n. 35, convertito con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80 e sostituito dall’ articolo 3, comma 2, dell’Allegato 4 al D.Lgs.2 luglio 2010, n. 104. Tali controversie sono ricomprese tra quelle di giurisdizione esclusiva del g.a. ex art. 133 Codice del processo amministrativo
(4) Comma inserito dall’articolo 17, comma 1, lett. c), della legge 11 febbraio 2005, n. 15
(5) Comma abrogato dall’articolo 4, comma 1, punto 14), dell’Allegato 4 al D.Lgs.2 luglio 2010, n. 104
(7) Comma inserito dall’articolo 17, comma 1, lett. d), della legge 11 febbraio 2005, n. 15
(8) Comma abrogato dall’articolo 4, comma 1, punto 14), dell’Allegato 4 al D.Lgs.2 luglio 2010, n. 104
1. Contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi il ricorso e’ proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all’amministrazione e agli eventuali controinteressati. Si applica l’articolo 49
2. In pendenza di un giudizio cui la richiesta di accesso e’ connessa, il ricorso di cui al comma 1 puo’ essere proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione cui e’ assegnato il ricorso principale, previa notificazione all’amministrazione e agli eventuali controinteressati. L’istanza e’ decisa con ordinanza separatamente dal giudizio principale, ovvero con la sentenza che definisce il giudizio
3. L’amministrazione puo’ essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente a cio’ autorizzato
4. Il giudice decide con sentenza in forma semplificata; sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni, dettando, ove occorra, le relative modalità
5. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche ai giudizi di impugnazione
Art.26. Obbligo di pubblicazione (1).
1. Fermo restando quanto previsto per le pubblicazioni nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana dalla legge 11 dicembre 1984, n. 839, e dalle relative norme di attuazione, sono pubblicati, secondo le modalità previste dai singoli ordinamenti, le direttive, i programmi, le istruzioni, le circolari e ogni atto che dispone in generale sulla organizzazione, sulle funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti di una pubblica amministrazione ovvero nel quale si determina l’interpretazione di norme giuridiche o si dettano disposizioni per l’applicazione di esse
2. Sono altresì pubblicate, nelle forme predette, le relazioni annuali della Commissione di cui all’articolo 27 e, in generale, è data la massima pubblicità a tutte le disposizioni attuative della presente legge e a tutte le iniziative dirette a precisare ed a rendere effettivo il diritto di accesso
3. Con la pubblicazione di cui al comma 1, ove essa sia integrale, la libertà di accesso ai documenti indicati nel predetto comma 1 s’intende realizzata
(1) Rubrica apposta dall’articolo 21, comma 1, lett. ff), della legge 11 febbraio 2005, n. 15
Art.27. Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (1).
1. È istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi
2. La Commissione è nominata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio dei Ministri. Essa è presieduta dal sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed è composta da dodici membri, dei quali due senatori e due deputati, designati dai Presidenti delle rispettive Camere, quattro scelti fra il personale di cui alla legge 2 aprile 1979, n. 97 , su designazione dei rispettivi organi di autogoverno, due fra i professori di ruolo in materie giuridiche e uno fra i dirigenti dello Stato e degli altri enti pubblici. È membro di diritto della Commissione il capo della struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri che costituisce il supporto organizzativo per il funzionamento della Commissione. La Commissione può avvalersi di un numero di esperti non superiore a cinque unità, nominati ai sensi dell’ articolo 29 della legge 23 agosto 1988, n. 400
3. La Commissione è rinnovata ogni tre anni. Per i membri parlamentari si procede a nuova nomina in caso di scadenza o scioglimento anticipato delle Camere nel corso del triennio
4. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, a decorrere dall’anno 2004, sono determinati i compensi dei componenti e degli esperti di cui al comma 2, nei limiti degli ordinari stanziamenti di bilancio della Presidenza del Consiglio dei Ministri.] (2)
5. La Commissione adotta le determinazioni previste dall’articolo 25, comma 4; vigila affinché sia attuato il principio di piena conoscibilità dell’attività della pubblica amministrazione con il rispetto dei limiti fissati dalla presente legge; redige una relazione annuale sulla trasparenza dell’attività della pubblica amministrazione, che comunica alle Camere e al Presidente del Consiglio dei Ministri; propone al Governo modifiche dei testi legislativi e regolamentari che siano utili a realizzare la più ampia garanzia del diritto di accesso di cui all’ articolo 22
6. Tutte le amministrazioni sono tenute a comunicare alla Commissione, nel termine assegnato dalla medesima, le informazioni ed i documenti da essa richiesti, ad eccezione di quelli coperti da segreto di Stato
(1) Articolo sostituito dall’articolo 18 della legge 11 febbraio 2005, n. 15. Vedi, anche, l’articolo 1, comma 1346, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(2) Comma soppresso dall’articolo 2, comma 1, del D.P.R. 2 agosto 2007, n. 157. Vedi le ulteriori disposizioni di cui all’articolo 2 del medesimo D.P.R. 157/2007
(3) Comma soppresso dall’articolo 1, comma 2, del D.P.R. 2 agosto 2007, n. 157

References: Art.22
 articolo 43

Art.24
 articolo 17
 articolo 12
 articolo 60

Art.25
 articolo 24
 articolo 24
 articolo 3
 art. 133
 sentenza 
 sentenza 

Art.26

Art.27
 articolo 29
 articolo 22