Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_nordrhein-westfalen/3d98785b09ccdfa0d2f727e837dfaf820fa6667aeab8da02d83fdef22f14cdbf
Timestamp: 2019-03-23 00:26:25+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, 20 D 21/98.AK: OVG NRW: luftfahrt, bundesamt, subjektives recht, flughafen, stadt, kommission, luftverkehr, ermächtigung, belastung, rechtsverordnung
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 04.03.2002, 20 D 21/98.AK
20 D 21/98.AK
OVG NRW: luftfahrt, bundesamt, subjektives recht, flughafen, stadt, kommission, luftverkehr, ermächtigung, belastung, rechtsverordnung
Luftfahrt, Bundesamt, Subjektives recht, Flughafen, Stadt, Kommission, Luftverkehr, Ermächtigung, Belastung, Rechtsverordnung
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 D 21/98.AK
Aktenzeichen: 20 D 21/98.AK
Tenor: Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Klage- und des Revisionsverfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen.
2Der Kläger ist Miteigentümer eines selbstgenutzten Wohngrundstücks in B. -H. , etwa km südwestlich des Flughafens Köln/B. . Er wendet sich gegen die Abflugstrecke NORF, die das Luftfahrt-Bundesamt in § 3 Abs. 2 Nr. 2 der später mehrfach geänderten 147. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung ("Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Köln/B. ") vom 11. Juli 1994 (BAnz Nr. 139) für Abflüge von der Hauptstart- und - landebahn des Flughafens in Richtung 14 L, also in die vorherrschende Betriebsrichtung Süden, für nach Westen weiterführende Flüge festgelegt hat. Der Kläger sieht sich durch Fluglärm beeinträchtigt, dem er auf seinem Grundstück infolge dieser Streckenführung ausgesetzt ist. Von 1991/92 (29. bzw. 32. Durchführungsverordnung vom 20. August 1991 bzw. 7. Oktober 1992) bis zur Einrichtung der hier streitigen Abflugstrecke bestanden in Startrichtung 14 zwei nach Westen führende Abflugstrecken mit den Bezeichnungen NOR4F und NOR2H. Nur auf einer dieser Strecken (NOR2H) war das Abdrehen der Luftfahrzeuge nach Westen erst nach Erreichen einer bestimmten Mindestflughöhe vorgeschrieben. Da dies bei schweren oder sonst schlecht steigenden Flugzeugen regelmäßig einen längeren Geradeausflug erforderte und damit einen längeren Abflug nach sich zog, wurde die kürzere Strecke ohne Höhenbeschränkung (NOR4F) bevorzugt. Dies führte dazu, dass die südwestlich des Flughafens Köln/B. liegenden Siedlungsbereiche, vor allem der Städte Siegburg und Sankt Augustin, häufig in niedrigen Höhen mit schwerem Gerät überflogen wurden. Mitte 1993 regte deshalb die Stadt Sankt Augustin in der für den Flughafen Köln/B. gebildeten Kommission nach § 32b LuftVG (Fluglärmkommission) an, die bestehende Abflugroute NOR4F ersatzlos aufzuheben, sodass zur Nachtzeit nur noch die Abflugstrecke NOR2H in Anspruch genommen werden könne. Zur Begründung wurde ausgeführt, die bei Inbetriebnahme der bestehenden Abflugrouten
Begründung wurde ausgeführt, die bei Inbetriebnahme der bestehenden Abflugrouten zugesicherten Lärmminderungen seien nicht eingetreten, vielmehr hätten Beschwerden über nächtlichen Fluglärm wegen tieffliegender Maschinen in den hiervon betroffenen Kommunen beträchtlich zugenommen; auch seien Krankenhäuser in Siegburg und Sankt Augustin betroffen. Die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) kam in einer Auswertung der zwischen dem 25. Oktober und 4. November 1993 aufgezeichneten Flugspuren (FANOMOS- Sonderuntersuchung) zu dem Ergebnis, dass sich die Gesamtbereiche beider Abflugstrecken zwar nur geringfügig unterschieden, an den Ausdrucken der rechnerisch ermittelten Durchschnittsflugspuren jedoch ein Unterschied festgestellt werden könne: Die Durchschnittsflugspur der (höhenbeschränkten) Strecke NOR2H werde gegenüber derjenigen der NOR4F nach der Rechtskurve um ca. 1 km nach Süden verlagert - auf das Gebiet von B. -Beuel zu und genau über Hangelar -, während die Durchschnittsflugspur der NOR4F in diesem Bereich offensichtlich eher über unbebautes Gebiet führe. Jedoch sei der Bereich der Strecke NOR2H deutlich weiter vom Flughafen entfernt und werde damit deutlich weniger belastet als Sankt Augustin. Flugsicherungsbetrieblich stehe einer Umsetzung des Vorschlags der Stadt Sankt Augustin nichts entgegen; hier müssten die Interessen gegeneinander abgewogen werden. Die Fluglärmkommission beschloss daraufhin am 11. April 1994, die Strecke NOR4F solle zum nächstmöglichen Termin aufgehoben werden, weil sie sich unter Lärmschutzaspekten nicht bewährt habe. Durch § 3 Abs. 2 Nr. 2 der genannten 147. DVO (in Kraft seit dem 18. August 1994) fasste das Luftfahrt- Bundesamt die beiden bisherigen Abflugstrecken zu einer Strecke mit Höhenbeschränkung unter der Bezeichnung NOR5F zusammen. Ein Abdrehen nach Westen war danach auf dieser Strecke erst zulässig, wenn das Luftfahrzeug - je nachdem, was später erreicht wurde - eine Entfernung von 5 nautischen Meilen (NM) vom Flughafen-Funkfeuer (KBO) oder eine Höhe von 3.500 Fuß (ft) erreicht hatte. Ein Abdrehen vor Erreichen des Funkfeuers LV, das als Ursache des Lärmproblems betrachtet wurde, war nicht mehr zulässig. Wegen des variierenden Steigverhaltens verschiedener Flugzeugbaumuster entfiel zugleich die Angabe eines festen Abdrehpunktes nach Westen und des früher nach dem Abdrehen zu erfliegenden Radials 107 NOR.
3Der Kläger beantragte wegen seiner dadurch ausgelösten Betroffenheit durch Luftverkehr mit Schreiben vom 16. Dezember 1997 eine Änderung der Abflugstrecke NORF, was das Luftfahrt-Bundesamt mit Schreiben vom 9. Januar 1998 ablehnte. Der Kläger hat am 23. Februar 1998 Klage erhoben.
4Im Laufe des Klageverfahrens ist die Verordnung, auch im Hinblick auf die hier streitige Abflugstrecke, mehrfach geändert worden. Mit der 11. Änderungsverordnung vom 10. Februar 1999 (gültig ab 25. März 1999) sind die Strecken (bei Benutzung der Startbahn 14 L nunmehr in § 3 Abs. 2 Nr. 3) getrennt für konventionelle und für rechnergestützte Abflüge beschrieben worden. Luftfahrzeuge mit GPS/FMS-Ausrüstung können die Flugstrecken seither über kodierte Wegpunkte mit dem so genannten NeSS-Verfahren erfliegen. Luftfahrzeuge, die den vorausgesetzten Steiggradienten (zunächst 14,2 %, seit der 20. Änderungsverordnung vom 7. März 2001: 14,5 %) einhalten, dürfen nunmehr auf die Strecke NORF nach Westen abdrehen, wenn sie 5 NM nach KBO und eine Höhe von mindestens 4.000 ft erreicht haben; schlechter steigende Luftfahrzeuge müssen in ihrem Flugplan die so genannte "lange Entlastungsroute" NORP angeben, auf der ein Abdrehen nach Westen erst in einer Entfernung von 12,5 NM nach dem Abheben zulässig ist; von Luftverkehr auf dieser Strecke wird der Kläger nicht berührt. Zurzeit gilt die 147. Durchführungsverordnung in der Fassung der 23. Änderungsverordnung vom 26. Oktober 2001 (BAnz vom 15. November 2001, S.
23429).
5Der Senat hat die Klage mit Urteil vom 19. August 1999 als unzulässig abgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Die allgemeine Leistungsklage stehe für die Durchsetzung eines Anspruchs auf Verpflichtung zur Normaufhebung nicht zur Verfügung. Außerdem fehle es an einer Rechtsverletzung im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO, weil die Beeinträchtigungen durch Lärm nicht auf die Verletzung einer drittschützenden Norm zurückgeführt werden könnten. Eine etwaige aus Grundrechten resultierende staatliche Schutzpflicht sei durch die für den Flughafen zuständige Genehmigungsbehörde zu erfüllen.
6Das Bundesverwaltungsgericht hat dieses Urteil auf die vom Senat zugelassene Revision des Klägers hin mit Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - (Parallelurteil veröffentlicht in NJW 2000, 3584) aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das erkennende Gericht zurückverwiesen. Zur Begründung der Klage macht der Kläger geltend: Er und seine Familie würden aufgrund der Neuregelung in erheblichem Umfang, insbesondere zur Nachtzeit, durch Fluglärm beeinträchtigt. Wie sich aus einem im Auftrag der Stadt B. erstellten Lärmgutachten der deBAKOM vom 4. November 1997 ergebe, seien die Grenzen des Zumutbaren deutlich überschritten. Eine nachhaltige Schädigung seiner Gesundheit sei zu befürchten. Sein Grundstück erleide einen deutlichen Wertverlust. Seit der Einführung der NeSS- Abflugverfahren liege sein Haus sogar fast direkt unterhalb der Strecke. Die angegriffene Rechtsverordnung, auf die diese Belastung mit Fluglärm zurückgehe, sei rechtswidrig. Eine dem Gesetzesvorbehalt genügende gesetzliche Ermächtigung sei nicht zu erkennen. Das Verfahren der Flugroutenfestlegung sei vollkommen ungenügend, um die Probleme einer Lärmverschiebung zu bewältigen. Eine Mitwirkung der betroffenen Bürger sei nicht vorgesehen. Die Beratungen der Fluglärmkommission nach § 32b LuftVG könnten ein rechtsstaatliches Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung nicht ersetzen. Die gebotene planerische Interessenabwägung habe nicht stattgefunden. Dies folge bereits daraus, dass zwischen den Beteiligten ein subjektives Recht auf Abwägung streitig gewesen und den Lärmbetroffenen erst durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zuerkannt worden sei. Die politisch geprägten Entscheidungen der Fluglärmkommission stellten keine ausreichende Grundlage für die Abwägung dar, zumal nicht alle betroffenen Kommunen in diesem Gremium vertreten seien. Den Mitgliedern der Fluglärmkommission seien zu keinem Zeitpunkt ausreichende Unterlagen für eine Entscheidung zu NORF vorgelegt worden. Die Entscheidung sei zudem auf unzureichender Tatsachengrundlage getroffen worden. Aktuelles und hinreichend aussagekräftiges Datenmaterial, dessen Notwendigkeit im Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts betont worden sei, habe weder 1994 noch später den Entscheidungen der Beklagten zugrunde gelegen. Die Beklagte habe weder die Anzahl der zukünftig von Fluglärm betroffenen Bürger noch die Art der Bebauung noch die Immissionsbelastung ausreichend ermittelt. Karten, aus denen sich dergleichen hätte ergeben können, hätten nicht vorgelegen; die verwendeten Karten seien schon wegen ihres Maßstabs ungeeignet. Demographische Daten seien nicht erhoben worden, obwohl aktuelle Einwohnerzahlen ergeben hätten, dass gerade die Ortsteile B. -H. und B. - Beuel in den letzten Jahren stetig und überproportional an Einwohnern zugenommen hätten. Dementsprechend sei übersehen worden, dass durch die Verschiebung der Strecke nach Süden dicht besiedeltes Stadtgebiet von B. betroffen sei. Quantitative und qualitative Ermittlungen und Bewertungen des Grades der Entlastung einerseits und des Ausmaßes der neuen Betroffenheiten andererseits seien nicht angestellt worden. Die DFS habe in der Fluglärmkommission vielmehr offen
zugegeben, dass Details zur Lärmsituation der Abflugstrecke NORF nicht bekannt seien. Es gebe aber, wie die (andere Abflugrouten betreffende) "Vergleichsanalyse von Abflugrouten des Flughafens Köln/B. aus fluglärmtechnischer Sicht unter besonderer Beachtung des Nachtflugverkehrs" der Gesellschaft für Luftverkehrsforschung (Berlin) zeige, sehr wohl Möglichkeiten, die Entscheidung insoweit auf eine sichere Tatsachengrundlage zu stellen. Eine merkliche Entlastung der bisher Betroffenen sei nicht bewirkt worden. Es sei ferner nicht bedacht worden, dass die Maschinen im Kurvenflug wesentlich schlechter steigen und nicht genau auf der Route fliegen könnten, was gerade bei schwer beladenen Frachtflugzeugen in der Nacht von Bedeutung sei. Auch der Einsatz des neuen NeSS-Verfahrens führe nicht zu einer Bündelung im Kurvenflug. Die Route NORP bringe nicht die erhoffte Entlastung. Sie werde, anders als von der Beklagten angenommen, die von einer Aufteilung 60 : 40 ausgehe, nur von ein bis zwei Jumbojets in der Nacht genutzt bzw. zeitweise von nur 25 % des gesamten nach Süden abfliegenden Verkehrs. Zudem erreiche ein Drittel der Flüge auf NORF die vorgeschriebene Mindesthöhe nicht. Auch steige die Lärmbelastung jährlich, da der Flugverkehr in Köln/B. ständig zunehme. Alternative Streckenführungen seien weder 1994 (zu NOR5F) noch 1999 (zu NOR9F) erwogen worden. Es habe die Bereitschaft gefehlt, sich überhaupt mit Alternativen auseinander zu setzen, denn die DFS sei auf die drei ihr von der Beklagten vorgegebenen Möglichkeiten der Routenführung festgelegt gewesen. Die von der Bonner Bürgerinitiative eingebrachte "mittlere" Route sei somit ohne weitere Prüfung verworfen worden. Mangels ausreichender Datengrundlage sei aber die Behauptung der Beklagten nicht nachvollziehbar, dass andere Lösungen größere Betroffenheiten ausgelöst hätten bzw. dass die Ideallinien beider Abflugstrecken (kurz und lang) die dichtest besiedelten Gebiete aussparten. So werde beispielsweise H. mit ca. 8.000 bis 10.000 Einwohnern im Kurvenflug mittig überflogen und von einem 2 bis 3 km breiten Lärmteppich bedeckt.
8festzustellen, dass die Festlegung der Abflugstrecke NORF von der Startbahn 14 L in § 3 Abs. 2 Nr. 3 der 147. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs- Ordnung ihn, den Kläger, in seinen Rechten verletzt.
10Sie hält daran fest, dass die bis heute fortgeltende Grundentscheidung aus dem Jahre 1994 nicht zu beanstanden sei, die bis dahin für die Startrichtung 14 vorgeschriebenen Abflugstrecken in der geschehenen Weise neu zu ordnen. Anlass dafür seien Lärmschutzgesichtspunkte gewesen. Vor allem die im direkten Abflugbereich der früheren Strecken liegende Stadt Sankt Augustin habe entlastet werden sollen. Zwar hätte auch die Einhaltung des Kurvenflugs der seinerzeit festgelegten Verfahren weiter verbessert werden können; die Festlegung einer einzigen - langen oder kurzen - Streckenführung hätte aber eine unerwünschte einseitige Lastenverteilung zuungunsten eines der jeweils schon betroffenen Bereiche bedeutet. Demgegenüber nutze die Aufteilung der Flugverfahren in eine kurze und eine lange Variante, die abhängig von der Steigleistung der Luftfahrzeuge zu wählen seien, die Chance, den Fluglärm angemessener zu verteilen. Der Abflug vom Flughafen Köln/B. nach Süden mit Flugzielen in westlicher Richtung beinhalte die Schwierigkeit, einerseits die Städte Siegburg und Sankt Augustin zu umfliegen, andererseits zu vermeiden, dass die Stadt Hennef sowie benachbarte Ortschaften durch den Gesamtflugverkehr dieser
Startrichtung mittig überflogen würden. Die nunmehr festgelegten Nörvenich- Abflugstrecken lösten dieses Problem so gut wie nach den Verhältnissen möglich. Die Ideallinien beider Abflugstrecken sparten die am dichtesten besiedelten Gebiete aus. Es bleibe allerdings problematisch, während eines Kurvenfluges oder unmittelbar danach einen schmalen Korridor zwischen mehreren Ortschaften genau zu durchfliegen. In diesem Sinne habe H. tatsächlich eine ungünstige Lage für eine solche Konstruktion. Jedoch könne der Kläger aus seiner eigenen Betroffenheit nicht folgern, dass eine sachgerechte Abwägung nicht stattgefunden habe. Es sei niemals angenommen worden, dass die kurze NORF-Abflugstrecke, deren Ideallinie nach einem Kurvenflug nördlich des klägerischen Wohngrundstücks verlaufe, über unbewohntes Gelände führe. Der Beklagten sei vielmehr bei der Festlegung der Flugverfahren sehr wohl bewusst gewesen, dass es sich bei B. -H. um besiedeltes Gebiet mit überwiegender Wohnbebauung handele und dass die Nähe zur Ideallinie entsprechende Betroffenheiten auslösen werde. Etwaige Alternativen, die in einem längeren Geradeausflug aller Luftfahrzeuge mit späterer Kurveneinleitung bestehen müssten, hätten zu anderen Betroffenheiten geführt, die mindestens das bei B. -H. bestehende Ausmaß erreichen würden. Eben unter diesem Aspekt habe sich die Beklagte für eine Aufteilung der Strecken nach der Steigleistung der Luftfahrzeuge entschieden. Es sei unzutreffend, dass kein aussagekräftiges Kartenmaterial vorgelegen habe. Die Planungsalternativen der DFS würden auf topographischen Referenzkarten "TK 50.000" der Landesvermessungsämter erstellt. Aus diesen Karten sei die Bevölkerungsdichte in relevanter und planungssicherer Art und Weise erfassbar. Die Karten wiesen zwar nicht die gleiche Detailgenauigkeit und absolute Aktualität auf wie kommunale Flächennutzungs- oder sonstige Bauleitpläne. Eine größere Präzision im Einzelfall würde aber gleichzeitig bedeuten, dass der Gesamtüberblick über die Planungssituation aller Flugverfahren verloren ginge. Detailkenntnisse über die Bebauung mit Ein- oder Mehrfamilienhäusern usw. würden hier im Übrigen keine weitergehenden Erkenntnisse ergeben haben. Die Einschätzung, dass es in anderen Bereichen nicht zu inakzeptablen Neubelastungen durch Fluglärm kommen werde, könne auch im Nachhinein nicht als fehlerhaft angesehen werden. Das Lärmgutachten der deBAKOM rechtfertige nicht den Schluss auf eine grundrechtswidrige Lärmbelastung des Klägers. Die vom Kläger behaupteten Unzuträglichkeiten seien durch die erhebliche Zunahme von Nachtflugverkehr am Flughafen Köln/B. und Veränderungen der eingesetzten Flottenstruktur bedingt. Eine sorgfältige Planungsentscheidung sei nicht nur dann möglich, wenn die Planung von wissenschaftlichen Untersuchungen begleitet würde. Gerade das vom Kläger angeführte Gutachten der Gesellschaft für Luftverkehrsforschung, das übrigens als Ergebnis eines Abstimmungsprozesses in der Fluglärmkommission von vier durch ein anderes Flugverfahren betroffenen Gemeinden in Auftrag gegeben worden sei, zeige, wie eng Verfahrensvarianten im Hinblick auf die Art und das Ausmaß der Betroffenheiten beieinander liegen könnten. Eine eindeutige Entscheidung für eine der untersuchten Variante lasse sich demgemäß aus dem Gutachten nicht herleiten. Die späteren Änderungen der Verordnung hätten keine Verbesserung der Belastungssituation des Klägers gebracht.
11Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der in diesem und in den Verfahren 20 D 120 und 180/97.AK beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Akten der DFS Bezug genommen.
13Die Klage ist - mit dem im Revisionsverfahren konkretisierten und im neuerlichen Klageverfahren weiterverfolgten Begehren - zulässig, aber nicht begründet. Der Kläger wendet sich gegen ein Flugverfahren im Sinne des § 27a LuftVO, das vom Luftfahrt- Bundesamt auf der Grundlage des § 27a Abs. 2 LuftVO durch Rechtsverordnung festgelegt worden ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Revisionsurteil mit bindender Wirkung für das vorliegende Verfahren (§ 144 Abs. 6 VwGO) entschieden, dass dieses Rechtsschutzbegehren als Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) statthaft und auch sonst zulässig ist, der Kläger insbesondere als Rechtsverletzung entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen kann, bei der Festlegung des Flugverfahrens sei ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung eigener rechtlich geschützter Interessen verletzt worden.
14Die Feststellungsklage ist indessen nicht begründet, weil der Kläger von der Festlegung des streitigen Abflugverfahrens nicht in seinen Rechten verletzt wird. Die Festlegung dieses Abflugverfahrens beruht - wie in der Verordnung gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG angegeben - auf der Ermächtigung gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 LuftVG i.V.m. der Subdelegationsnorm des § 27a Abs. 2 LuftVO. Durchgreifenden Bedenken ist die Ermächtigungsgrundlage nicht ausgesetzt: Flugverfahren sind einer Festlegung durch untergesetzliche Norm nicht deshalb verschlossen, weil sie im Sinne der Wesentlichkeitstheorie der Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers vorbehalten wären. Flugverfahren sind in ihrem Kern Maßnahmen der bloßen Gefahrenabwehr. Sie bilden notwendige Regelungen (vgl. § 32 Abs. 1 LuftVG) zur sicheren Abwicklung von Luftverkehr im Anschluss an anderweitig bereits getroffene Grundentscheidungen, nämlich über die prinzipielle Zulässigkeit von Luftverkehr im Luftverkehrsgesetz, dessen Verfassungsmäßigkeit nicht fraglich ist (s. auch Art. 87d GG), und über den konkreten Flugbetrieb an einem bestimmten Flugplatz in dessen luftverkehrsrechtlicher Genehmigung bzw. Planfeststellung. Demgemäß regeln die Verfahren, wie in § 32 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LuftVG hervorgehoben ist, die "zur Gewährleistung der Sicherheit des Luftverkehrs und der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung notwendigen Einzelheiten über die Durchführung der Verhaltensvorschriften nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1", die ihrerseits u.a. "das Verhalten im Luftraum ..., Verhalten bei Start und Landung ..." betreffen. Hierauf aufbauend greifen Flugverfahrensfestlegungen einen der jeweiligen Planungsentscheidung für einen Flughafen zugrunde liegenden Teil der prognostischen Annahmen - nämlich das so genannte Flugbetriebsmodell - wieder auf. Dass das Luftfahrt-Bundesamt dabei auf Lärmschutz "hinzuwirken" hat, wie § 29b Abs. 2 LuftVG bestimmt, prägt die Entscheidung über Flugverfahren ebenso wenig im Sinne einer unmittelbaren Grundrechtsrelevanz mit der Folge der Notwendigkeit einer parlamentarischen Regelung, wie es bei planerischen Entscheidungen der ebenfalls auf die Beachtung des Schutzes vor Fluglärm verpflichteten Genehmigungs- bzw. Planfeststellungsbehörden (vgl. dazu § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG) der Fall ist.
15In der Konsequenz dieser Überlegungen liegt es, dass Flugverfahren nicht deshalb als "wesentliche" Regelungen einem Parlamentsvorbehalt unterliegen, weil sie in einzelnen Bereichen zu (fachplanerisch) unzumutbarem oder sogar zu grundrechtsbeeinträchtigendem Fluglärm führen können. Wenn solchen Folgen im Rahmen der Flugverfahrensplanung nicht angemessen vorgebeugt oder Rechnung getragen werden kann, dann sind sie nicht schon allein und aufgrund der entsprechenden Verordnung endgültig hinzunehmen, vielmehr kann und muss ihnen gegebenenfalls durch Zugriff auf die luftverkehrsrechtliche Zulassungsentscheidung, die den Betrieb des Flughafens trägt, wirksam begegnet werden. Dies hat der Senat im
vorliegenden Klageverfahren bereits in seinem aufgehobenen ersten Urteil vom 19. August 1999 im Einzelnen dargelegt; das Bundesverwaltungsgericht hat diese Sicht im Revisionsurteil bestätigt. Hierauf wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen.
In der damit einhergehenden Notwendigkeit, Abhilfe gegebenenfalls in mehreren Verfahren zu suchen, liegt für sich betrachtet keine verfassungsrechtlich bedenkliche Rechtsschutzerschwerung. Die Aufspaltung ist Folge der unterschiedlichen Handlungsformen (Verordnung und Verwaltungsakt) sowie der unterschiedlichen Kompetenzen, nachdem der Bund von der verfassungsrechtlichen Ermächtigung, (einzelne) Aufgaben der bundeseigenen Luftverkehrsverwaltung auf die Länder zu übertragen (vgl. Art. 87d Abs. 2 GG), in § 31 Abs. 2 Nr. 4 und § 10 Abs. 1 LuftVG - soweit hier einschlägig - nur hinsichtlich der Regelung der Bodennutzung der Flugplätze (durch Genehmigung und Planfeststellung) Gebrauch gemacht hat, nicht jedoch hinsichtlich der mit der Flugverfahrensplanung verbundenen Luftraumnutzung.
17Die Ermächtigung wahrt die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 und 2 GG: § 32 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. Satz 2 LuftVG lässt die Subdelegation der in Absatz 1 Nr. 1 der Vorschrift dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (bislang: Bundesministerium für Verkehr) erteilten Ermächtigung auf das Luftfahrt-Bundesamt, wie in § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO geschehen, also eine Weiterübertragung im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG, ausdrücklich zu. Einer Zustimmung des Bundesrates zu der Verordnung des Luftfahrt-Bundesamtes bedurfte es, abweichend von § 32 Abs. 1 LuftVG, nicht, weil in § 32 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LuftVG eine "anderweitige bundesgesetzliche Regelung" im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG getroffen ist. Schließlich sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hinreichend bestimmt: Nach der Vorgabe in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG ist Regelungsgegenstand das Verhalten (von Luftfahrzeugführern bzw. Luftfahrzeugen) im Luftraum, insbesondere bei Start und Landung. Dies wird in § 27a Abs. 1 und 2 LuftVO durch die Wendung "bei Flügen nach Instrumentenflugregeln", was die technischen Notwendigkeiten des Sachbereichs "Instrumentenflugbetrieb" einschließt, sowie durch die Begriffe "einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte" ausreichend - nämlich so weit abstrakt möglich - präzisiert.
18Das vom Luftfahrt-Bundesamt angewandte Erlassverfahren führt nicht auf Rechtsfehler zulasten des Klägers:
Insbesondere war das Luftfahrt-Bundesamt nicht gehalten, den Kläger am Verfahren (individuell oder als Teil der Öffentlichkeit) zu beteiligen. Eine gesetzliche Verpflichtung zur Beteiligung der Öffentlichkeit, die durch die Auswirkungen zu verordnender oder zu ändernder Flugverfahren betroffen werden kann, besteht nicht. Die Anhörungs- bzw. Beteiligungsvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes (hier: des Bundes) können nicht herangezogen werden, da es sich nicht um ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG, sondern um ein Rechtssetzungsverfahren im formellen Sinne handelt. Eine Beteiligungspflicht lässt sich auch nicht aus vorrangigem Recht, insbesondere den Grundrechten, herleiten. Aus dem oben schon Gesagten folgt, dass Flugverfahren im Kern Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, in die Lärmschutzaspekte eingebunden sind, darstellen. Originäre Eingriffe in verfassungskräftig geschützte Positionen werden, anders als etwa bei der Festlegung der ebenfalls durch Rechtsverordnung festzusetzenden Lärmschutzzonen nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm, vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 u.a. -, DVBl. 1981, 535 (537 f.), nicht zugelassen. Vielmehr stellen die Lärmwirkungen einzelner Flugverfahren, 16
wie gesagt, lediglich Folgen der vorausgegangenen Entscheidungen über die grundsätzliche Zulässigkeit und Zumutbarkeit des von einer konkreten Anlage ausgehenden Fluglärms dar. Etwa ausgelösten Grundrechtsbetroffenheiten, die trotz hinreichend erfolgter Berücksichtigung des Lärmschutzaspekts im Rahmen einer konkreten Festlegung von Flugverfahren verbleiben, ist mit dem Mittel der Änderung im Bereich der Genehmigung bzw. des Planfeststellungsbeschlusses zu begegnen; so wird jedenfalls insgesamt auch die Erfüllung der - aus dem objektiv-rechtlichen Gehalt des Art. 2 Abs. 2 GG folgenden - Pflicht der staatlichen Organe hinreichend gewährleistet, sich schützend und fördernd vor die darin genannten Rechtsgüter zu stellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren. Es besteht deshalb auch keine Notwendigkeit, aus Gründen des Grundrechtsschutzes ein Verfahren mit der Funktion vorverlagerten Rechtsschutzes und einem gegenüber dem materiellen Recht eigenständigen Gewicht zugunsten von Drittbetroffenen zu fordern, wie dies im Atomrecht wegen der dort auftretenden, nach Art und Umfang exponenziellen Risiken, die mit den vorliegend zu bewältigenden Gefahren durch Fluglärm nicht ansatzweise vergleichbar sind, entwickelt worden ist. Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 (62 ff.); BVerwG, Urteil vom 5. Oktober 1990 - 7 C 55 und 56.89 -, BVerwGE 85, 368 (373 ff.); vgl. ferner zum Abfallrecht: BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 1988 - 7 B 215.87 -, UPR 1989, 24..
Eine andere Betrachtung des Beteiligungsrechtes ist auch dann nicht geboten, wenn man darauf abstellt, dass Flugverfahren ihrem materiellen Gehalt nach jedenfalls auf der Grenze zwischen Norm und Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG liegen.
21Vgl. dazu Czybulka/Wandres, Rechtsschutz gegen zivilen Fluglärm bei der Festlegung von "Flugrouten", DÖV 1990, 1033 und Czybulka, Verwaltungsprozessuale Probleme bei der Klage gegen die Festlegung von "Flugrouten", DÖV 1991, 410.
Denn zum einen besteht, wie der Wertung in § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu entnehmen ist, auch bei Allgemeinverfügungen für die Behörde keine zwingende Notwendigkeit zur vorherigen Anhörung, und zum anderen beschränkt sich der - gegebenenfalls anzuhörende - Adressatenkreis auf die Luftfahrzeugführer, die zur Befolgung der (vorgeschriebenen) Flugverfahren verpflichtet sind (vgl. § 27a Abs. 1 LuftVO). Schließlich folgt aus dem Gebot, den für die beabsichtigte Planung erheblichen Sachverhalt zu ermitteln, nicht die Pflicht des Verordnungsgebers, die potenziell betroffenen Grundstückseigentümer anzuhören. Mangels gesetzlicher Bestimmungen und aus vorrangigem Recht abzuleitender Pflichten liegt die Gestaltung des Erlassverfahrens als Ausfluss der Aufgabenzuweisung im sachgerecht auszuübenden Ermessen des Luftfahrt-Bundesamtes. Aufgrund dessen ist das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, selbst zu bestimmen, auf welche Weise es sich die notwendigen Erkenntnisse, auch etwa über die jeweils zu beachtenden örtlichen Verhältnisse und Besonderheiten, verschafft. Entscheidend für die Ausübung des Ermessens ist insoweit, wie später noch näher darzulegen, das im Einzelfall verfolgte Regelungskonzept. Danach besteht - wie auch im Revisionsurteil hervorgehoben - zur Herbeiführung einer abwägungsgerechten Entscheidung mit Blick auf anderweitig zur Verfügung stehende Erkenntnismittel keine generelle Pflicht zu einer bis auf die Ebene der einzelnen Grundstücke vordringenden Sachverhaltsaufklärung, die eine individuelle Anhörung bedingen könnte; vielmehr kann eine - prinzipiell zulässige - generalisierende, großräumige Betrachtung ausreichen. Für das hier konkret verfolgte Regelungskonzept 20
war - wie später noch ausgeführt wird - nicht mehr an Tatsachenerkenntnis erforderlich, als was anhand der herangezogenen Unterlagen ermittelt worden ist. Im Übrigen ist klägerseitig auch nichts aufgezeigt worden, was im Falle einer durchgeführten Anhörung vorgetragen worden wäre und angesichts der Zielsetzung sowie der gewählten Vorgehensweise der Beklagten für die konkret getroffene Entscheidung zugunsten des Klägers hätte relevant werden können.
23Unzulässige Einflussnahmen auf das Verfahren der Festlegung der Flugverfahren sind nicht festzustellen: So ist nicht zu beanstanden, dass sich das Luftfahrt- Bundesamt ganz maßgeblich der Hilfe der DFS bedient hat. Wie im Revisionsurteil bereits anerkannt ist, darf das Luftfahrt-Bundesamt der DFS sogar im Wesentlichen die Erarbeitung der Abwägungsentscheidung überlassen. Die Inanspruchnahme einer so weit gehenden Hilfe ist sachgerecht, weil die DFS - als Nachfolgerin der Bundesanstalt für Flugsicherung - die für die Vorbereitung von Flugverfahren uneingeschränkt kompetente, personell und sachlich hinreichend ausgestattete Stelle ist, bei der zudem die Kenntnis über ganz wesentliche Faktoren, von denen eine möglichst optimale Festlegung von Flugverfahren abhängt, vorhanden ist. Überdies ist die DFS - anders als das Luftfahrt-Bundesamt - mit ihren regionalen Flugverkehrskontrollstellen jeweils vor Ort vertreten (vgl. auch § 27d LuftVG) und nach §§ 27c Abs. 2, 31b Abs. 1 Satz 1 LuftVG i.V.m. der Verordnung zur Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens vom 11. November 1992 (BGBl. I S. 1928) u.a. mit der Überwachung und Lenkung der Bewegungen im Luftraum, also auch mit der Durchführung der angegriffenen Verordnung im Einzelfall betraut (vgl. die Verordnung über die Betriebsdienste der Flugsicherung [FSBetrV] vom 17. Dezember 1992, BGBl. I S. 2068). Eine Befassung der DFS mit Fragen des Schutzes gegen Fluglärm bei konkreten Flughäfen ist zudem durch ihre Einbindung in die Tätigkeit der Fluglärmkommissionen (vgl. § 32b LuftVG) gesetzlich verankert. Die DFS ist auch keineswegs ein in ihren Entscheidungen grundsätzlich freies oder beliebigen Einflüssen offenes privates Unternehmen; vielmehr kommt ihr als Beliehener hinsichtlich ihrer Aufgaben Behördeneigenschaft zu und unterliegt sie insofern der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (vgl. § 31d Abs. 2 LuftVG), was ihre im Luftverkehrsgesetz als selbstverständlich vorausgesetzte Neutralität - auch für das vorliegende Verfahren - sichert.
24Ebenso wenig ist im Ansatz zu beanstanden, dass das Luftfahrt-Bundesamt bei der Gestaltung der streitigen Flugverfahren, insbesondere der zugrunde liegenden Bewertung der widerstreitenden Lärmschutzbelange der Meinungsbildung in der örtlichen Fluglärmkommission wesentliches Gewicht gegeben hat. Die Fluglärmkommission ist ein nach § 32b Abs. 1 LuftVG eingerichtetes Gremium mit einer beratenden Funktion, die nach der genannten Vorschrift in zentraler Weise Lärmschutzaspekte umfasst, die auch bei der Festlegung von Flugverfahren zu berücksichtigen sind (§ 29b Abs. 2 LuftVG). Flugverfahren können wegen der mit ihnen verbundenen Verlagerung von Flugverkehr, gerade wenn diese wie hier vorrangig auf Lärmschutz zielt, zu den betrieblichen Maßnahmen der so genannten aktiven Lärmminderung gehören, also unmittelbar zum Beratungsgegenstand "Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm" im Sinne des § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG. Wenn auch ausdrücklich nur eine Beratung der Genehmigungsbehörde sowie der für die Flugsicherung zuständigen Stelle vorgesehen ist, so ist doch nicht zweifelhaft, dass einer wertenden Berücksichtigung der Meinungs- und Willensbildung in der örtlichen Kommission, die unter Umständen bis hin zu einer detaillierten Umsetzung eines in der Kommission gebilligten Flugverfahrens gehen kann, insbesondere deshalb nichts im
Wege steht - falls sie nicht sogar als aus der Sache heraus angezeigt erscheint -, weil eine fundierte Kenntnis der für den Lärmschutz im Rahmen der Festlegung von Flugverfahren relevanten Umstände gewährleistet ist, nämlich durch die Mitgliedschaft von Vertretern der von Fluglärm betroffenen Gemeinden und des - nicht zuletzt durch Beschwerden u.ä. über Problembereiche informierten - Flughafenunternehmers sowie durch die Anwesenheit eines Vertreters der Genehmigungsbehörde (vgl. § 32b Abs. 4 und 6 LuftVG).
Dass der DFS, der das Luftfahrt-Bundesamt die Erarbeitung des Flugverfahrens, die Sachverhaltsaufklärung und die Abwägung überlassen hat und, wie gesagt, überlassen durfte, die in der Kommission diskutierten Unterlagen und der dortige Meinungsbildungsprozess vor Erlass der streitigen Rechtsverordnung umfassend bekannt waren, ist aufgrund der Einbindung des Vertreters der für die Flugverkehrskontrolle zuständigen Stelle (§ 32b Abs. 4 Satz 1 LuftVG) in die Kommission bzw. der hier festzustellenden faktischen Teilnahme weiterer Bediensteter der DFS an deren Sitzungen offenkundig, ergibt sich aber auch aus den von der Beklagten vorgelegten Sitzungsniederschriften der Kommission für den Flughafen Köln/B. und aus den Ausführungen des Beklagtenvertreters sowie des Vertreters der DFS in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat. Ebenso wenig ist fraglich, dass eine hinreichende Prüfung des letztlich gefundenen Flugverfahrens durch das Luftfahrt- Bundesamt, das für die Entscheidung verantwortlich bleibt, stattgefunden hat, wobei - wie vor allem die überzeugenden Schilderungen des Ablaufs durch den Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ergeben haben - neben den vorgelegten Kommissionsprotokollen vor allem die laufenden Kontakte zur federführenden Fachgruppe Verfahrensplanung der DFS die Grundlage waren. Ausweislich der über Jahre intensiv geführten Diskussionen und der zahlreichen geprüften Varianten steht zur Überzeugung des Senats fest, dass sich das Luftfahrt- Bundesamt bzw. die DFS nicht als Vollzugsorgan für einen - wie auch immer zustande gekommenen - Beschluss der Kommission verstanden oder geriert, sondern Erkenntnisse aus der Kommissionsarbeit verwertet hat. Der Kläger ist durch das streitige Abflugverfahren nicht in seinem subjektiven Recht auf gerechte Abwägung verletzt.
Dazu ist zunächst festzustellen, dass weder ein Abwägungsausfall noch das gänzliche Ausblenden eines abwägungserheblichen und den Kläger berührenden Belangs vorliegt. Wird gemäß dem Vorstehenden die vorbereitende Tätigkeit der DFS und deren Kontakt zur örtlichen Fluglärmkommission einbezogen, so kann schlechthin nicht bezweifelt werden, dass im Sinne eines Abwägens das Für und Wider verschiedener Gestaltungsmöglichkeiten betrachtet worden ist und die Lärmwirkungen dabei - als durchgängig prägendes Element - mit vorrangigem Gewicht einbezogen worden sind. Dass sich zur Belastung gerade des klägerischen Grundstücks keine Feststellungen oder Aussagen finden, weist wegen der - wie oben bereits gesagt - zulässigen generalisierenden Betrachtung nicht auf eine grundlegende Vernachlässigung klägerischer Belange hin. Das frühere Vorbringen der Beklagten im vorliegenden Klageverfahren und das auf die Revision hin aufgehobene Urteil des Senats ergeben ebenfalls nichts für einen groben Abwägungsmangel der eingangs genannten Art. Es ging dort nicht darum, wie und insbesondere unter Berücksichtigung welcher Aspekte die Streckenfestlegung zustande gekommen ist, sondern um die Frage, inwieweit damit Rechte von Betroffenen verbunden sind, die gegebenenfalls im Klagewege verfolgt werden können. Ob ein Betroffener klageweise eine unzureichende Berücksichtigung seiner Belange gerichtlich geltend machen kann, hat aber nichts mit der Frage zu tun, ob seine Betroffenheit behördenseitig eingestellt und abgewogen worden ist. Auch wird 25
das Gewicht, das Belangen zu geben ist, entscheidend von gesetzlichen Wertungen bestimmt, und hängt nicht von vornherein und maßgeblich davon ab, ob dem Verordnungsgeber gerade auch die aus der Berührung individualrechtlicher Positionen folgende Möglichkeit einer nachfolgenden gerichtlichen Kontrolle bewusst war oder nicht.
Die weitere gerichtliche Prüfung der Abwägungsentscheidung wird durch - bereits im Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgezeigte - Besonderheiten beeinflusst, die die Festlegung von Flugverfahren im Sinne des § 27a Abs. 2 LuftVO prägen und sich im Wesentlichen aus der Natur derartiger Regelungen ergeben. Die Besonderheiten rühren zunächst daher, dass - wie bereits gesagt - die eigentliche Ursache einer möglichen Betroffenheit innerhalb der Abwägung bei der Festlegung von Flugverfahren nicht mehr zur Disposition steht. Diese Ursache liegt im vom konkreten Flugplatz ausgehenden Luftverkehr, dessen Zulässigkeit auf anderweitig getroffenen Entscheidungen beruht, die im Verfahren zur Festlegung von An- und Abflugstrecken vom Verordnungsgeber als gegeben hinzunehmen sind. Auch erlaubt das als Ergebnis der Abwägung festzulegende Flugverfahren keine klare und verbindliche Aussage über die tatsächliche räumliche Ausdehnung und die Schwerpunkte des Lärmgeschehens im Bereich einzelner Strecken. Zwar ist mit üblichen Berechnungsmethoden (etwa nach der Anleitung zur Berechnung nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm) eine Prognose der langfristigen mittleren Lärmbelastung jedenfalls innerhalb einiger Meilen um das Start- und Landebahnsystem herum möglich. Jedoch ist die Bedeutung solcherart allgemein zu gewinnender Aussagen als Entscheidungsgrundlage für den im Rahmen der Flugverfahrensplanung zu bewirkenden Lärmschutz entscheidend gemindert. Die so ermittelten Werte ergeben keine zulänglichen Erkenntnisse, wenn es um die durch Flugverfahren ausgelösten konkreten Belastungen mit Einzelschallpegeln oder um Belastungsdifferenzen im Vergleich von Grundstücken geht. Dies folgt daraus, dass jedes Abflugverfahren zwar, zumindest in der Ebene, eine ideale Abfluggrundlinie ergibt, der die Luftfahrzeugführer möglichst genau folgen müssen, weshalb die Ideallinie notwendiger Maßstab für Durchführung und Bewertung des tatsächlichen Fluggeschehens ist, dieses aber gleichwohl nicht wirklichkeitsgetreu abbildet. Vielmehr ist jeder Ideallinie mit Blick auf den realen Flugbetrieb - auch unabhängig von "Ausreißern" - ein so genanntes Flugerwartungsgebiet zugeordnet, das die letztlich wegen nicht auszuräumender technischer Unzulänglichkeiten auch bei regelgerechten Flügen und guter Fliegbarkeit der Strecken hinzunehmende Streuung der Flugbewegungen umschließt. Die Ideallinie ist demgemäß nur als "average track", d.h. als das unter günstigsten Bedingungen durchschnittlich Erreichbare, gestaltet und zu verstehen. Neben den nicht vorhersehbaren Abweichungen der einzelnen Flüge von der Ideallinie wird die Belastbarkeit allgemeiner Lärmaussagen zu Lärmschutzzwecken für die Festlegung des Streckenverlaufs im Detail auch durch weitere Faktoren weitestgehend eingeschränkt, insbesondere durch die innerhalb von Kurzzeiträumen ständig variierende Inanspruchnahme der Strecken und durch wechselnde Witterungsbedingungen, die zusätzlich für unvermittelte Verteilungsänderungen des erzeugten Fluglärms sorgen können (vor allem als so genannte Windverdriftungen des Lärms).
28Besonderheiten bietet die Abwägung zu Flugverfahrensfestlegungen auch in verfahrens- und wertungsmäßiger Hinsicht:
Verfahrensmäßig bilden sich Flugverfahren - wie gerade die vorliegende Sache zeigt - oft nicht in einem einzigen, in sich geschlossenen Meinungsbildungsvorgang heraus, 27
sondern in einem vielschichtigen Entwicklungsprozess, der - insbesondere wenn es, wie vorliegend, um Veränderungen der Streckenführung geht - auf Früherem aufbaut, das möglicherweise nicht nochmals klar thematisiert wird. Denn der Meinungsbildungsvorgang, der dem Erlass der Rechtsverordnungen zugrunde liegt, ist anders als im Planfeststellungsverfahren nicht gesetzlich vorstrukturiert bzw. formalisiert. Dies bedingt, dass der Prozess des Abwägungsvorgangs nur mit Einschränkungen wirklich verlässlich aufklärbar und nachvollziehbar ist. Aber auch die Substanz, die der Abwägung zugrunde liegt, kann sich im Laufe der Entwicklung erheblich wandeln, sodass etwa ursprünglich Bedeutsames seinen Einfluss auf das Ergebnis verlieren kann, ohne dass dies zuverlässig und in einer für Rechtsschutzverfahren brauchbaren Weise greifbar wird.
30Eine nachhaltige weitere Besonderheit der hier in Rede stehenden Abwägung ist, dass die in ihr zu erarbeitende Konfliktlösung - einmal abgesehen von eventuell berührten Belangen der Luftverkehrsunternehmen in Bezug auf einzelne Flugstrecken - weithin nicht zwischen widerstreitenden Belangen eines "Störers" und eines "Gestörten" zu finden ist, sondern sich zwischen den prinzipiell gleichgelagerten und deshalb prinzipiell mit gleichem Gewicht zu veranschlagenden Interessen der einzelnen in der Flughafenumgebung Lebenden am Fernhalten von Lärmbeeinträchtigungen von ihrem Grundstück vollzieht. Dabei geht es insbesondere nicht an, die durch ein neues Flugverfahren Entlasteten dem "Begünstigten" eines emittierenden Vorhabens gleichzusetzen; denn die Entlasteten sind, anders als ein Vorhabenträger, nicht Lärmverursacher.
31Bei seinen Bewertungen hat der Verordnungsgeber ferner auch dann, wenn er mit einer Regelung in erster Linie auf eine Verbesserung des Lärmschutzes abzielt, neben dem für das gesamte potenzielle Überfluggebiet gleichermaßen geltenden interessenbestimmenden Lärmaspekt stets weitere öffentliche Belange in seine Abwägung einzustellen. Insofern wirkt sich aus, dass Flugverfahren flugsicherungsbetriebliche Maßnahmen sind, die ganz vorrangig der sicheren, geordneten und - gegebenenfalls auch Interessen der Luftfahrtunternehmen an der Vermeidung von Umwegen berührenden - flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs verpflichtet sind und bleiben. Dies ergibt sich aus § 27c Abs. 1 LuftVG, aber auch aus dem in § 27a Abs. 1 LuftVO betonten Zusammenhang der Flugverfahren mit den Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 LuftVO. Nur in dem durch das flugsicherungsbetrieblich Verantwortbare im Einzelfall eröffneten Rahmen bleibt Raum, bei der Gestaltung von Flugverfahren auf sonstige Aspekte Rücksicht zu nehmen, so etwa nach Maßgabe des § 29b Abs. 2 LuftVG, auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm "hinzuwirken". Die genannten Besonderheiten der Abwägung ziehen Auswirkungen auf die gerichtliche Überprüfung nach sich: Da auch der stärkste emittierte Fluglärm, soweit er auf eine wirksame Zulassungsentscheidung zurückgeht, verteilt werden muss, aber wegen der Besiedlungsdichte der Bundesrepublik Deutschland nie vollständig auf unbewohntes Gebiet verlagert werden kann, ist die Höhe der Lärmbelastung, die sich infolge einer Flugverfahrensfestlegung oder - änderung für einen beaufschlagten Siedlungsbereich ergibt, für sich allein kein tragfähiges Indiz für eine unzureichende Berücksichtigung der Lärmschutzinteressen. Auch die Inanspruchnahme der Abflugstrecke NORF in Relation zur Inanspruchnahme der Entlastungsroute, die in der mündlichen Verhandlung zwischen den Beteiligten unterschiedlich eingeschätzt worden ist, ist hier nach dem oben Ausgeführten für die Abwägung ohne Bedeutung. Die Inanspruchnahme hängt grundsätzlich als (Teil- )Ursache der sich tatsächlich einstellenden Lärmbelastung im Wesentlichen von
anderweitigen Vorentscheidungen ab, die von der Beklagten nicht beeinflusst werden können und im Rahmen der Flugverfahrensplanung hinzunehmen sind. Dass die Streckenauslastung mit Blick auf den Kläger bestimmte Reaktionen der Beklagten nahelegen würde, erschließt sich auch mit Blick auf die den Kläger treffende Nachtbelastung schon angesichts der unten näher zu würdigenden Streckenkonzeption nicht ansatzweise, zumal die prinzipielle Zulässigkeit von Nachtflugverkehr in § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG vorausgesetzt ist und dessen konkrete Auswirkungen, sollten sie hinsichtlich des Klägers als unzumutbar einzustufen sein, im Genehmigungsverfahren abzuarbeiten wären.
32Zudem ist dem Verordnungsgeber für die Gestaltung der Flugverfahren und die damit einhergehende Verteilung des Lärms notwendigerweise ein großes Maß an Gestaltungsfreiheit zuzugestehen. Die hier gegebene Weite des der planerischen Abwägung stets immanenten Gestaltungsspielraums folgt aus der dargelegten grundsätzlichen Gleichrangigkeit der Lärmschutzinteressen in den potenziellen Überfluggebieten sowie daraus, dass weder das Luftverkehrsgesetz noch die Luftverkehrs-Ordnung "Planungsleitsätze" beinhalten, die bei der den Lärm verteilenden Entscheidung strikt zu beachten, d.h. prinzipiell unüberwindbar wären. Selbst nach § 29b Abs. 2 LuftVG ist das Luftfahrt-Bundesamt lediglich verpflichtet, auf Schutz vor unzumutbarem Fluglärm "hinzuwirken", was im Sinne einer Abwägungsdirektive eine Einbeziehung des - aus den oben genannten Gründen in der Umsetzung ohnehin relativierten - Lärmaspekts in das Entscheidungsprogramm der Ermächtigungsgrundlage bedeutet; ein prinzipieller Vorrang des Lärmschutzes oder eine ohne weiteres umsetzbare Handlungsanweisung ist damit nicht verbunden. Lassen sich aber Gewichtungen und anzuerkennende Gestaltungsgrundsätze nicht auf gesetzliche Vorgaben zurückführen, so sind sie mit Anspruch auf Allgemeinverbindlichkeit kaum überzeugend abzuleiten. Selbst innerhalb des Lärmaspekts ist zwischen Alternativen zu entscheiden, von denen sich bei einer abstrakten Betrachtung keine zwingend als schlechthin vorzugswürdig darstellt. Solche Wertungen sind etwa zu treffen bei der Wahl zwischen Bündelung und Streuung von Flugbewegungen (d.h. Lärmereignissen), vgl. dazu Bundesvereinigung gegen Fluglärm e.V., Merkblatt LT009 "Bündeln oder Streuen?", in: Oeser/Beckers, Fluglärm 2000, S. 368, zwischen der Aufrechterhaltung bzw. sogar Verstärkung einer Altbelastung und der Neubelastung bisher verschonter Gebiete, zwischen Relationen von Bevölkerungszahl und Belastungsgrad (z.B.: mehr Menschen mit weniger Ereignissen oder niedrigeren Pegeln oder weniger Menschen mit mehr Ereignissen bzw. höheren Pegeln?) oder etwa einer Bilanzierung aller sich ergebender Vor- und Nachteile. Die Entscheidung zwischen solchen Möglichkeiten und den ihnen zugrunde liegenden Wertungen gehört grundsätzlich zum Kern des Gestaltungsauftrags der - demokratisch legitimierten - Behörde, bei dessen Ausfüllung Dritte oder auch ein Gericht regelmäßig keine überzeugenderen, sondern nur andere Anworten haben können.
33Der notwendige Umfang der Sachverhaltsermittlung vor dem Verordnungserlass ist nicht abstrakt und allgemeingültig festzulegen; insbesondere kann den - von der Bindungswirkung nach § 144 Abs. 6 VwGO ohnehin nicht erfassten - Hinweisen des Bundesverwaltungsgerichts im Revisionsurteil keine zwingende Vorgabe für die Entscheidungsgrundlage entnommen werden. Die revisionsgerichtlichen Ausführungen sind nach ihrem Gesamtzusammenhang darauf angelegt darzutun, dass bestimmte klägerseitig angebrachte Rügen - deren tatsächliche Grundlage auch im Revisionsverfahren nicht streitig war - dem Klagebegehren nicht zum Erfolg verhelfen können, und zeigen in diesem Rahmen Wege zu einer als hinreichend anzusehenden
Sachverhaltsermittlung auf; dass diesen die Bedeutung eines unerlässlichen Mindeststandards an Grundlagenmaterial zukommen soll, erschließt sich nicht. Auszugehen ist vielmehr von den allgemeinen Grundsätzen zur Vorbereitung von behördlichen Entscheidungen in tatsächlicher Hinsicht. Danach beziehen sich die Ermittlungspflichten allein auf den entscheidungserheblichen Sachverhalt. Umfang und Tiefe der jeweils gebotenen Ermittlungen richtet sich mithin in den vorliegenden Fällen nach dem konkreten Regelungskonzept - dem angestrebten Ziel und dem verfolgten Regelungsweg -, wobei angesichts der besonderen sachlichen Eigenart der Festlegung von Abflugstrecken aus den oben genannten Gründen in aller Regel eine großräumige Betrachtung ausreicht und weitgehend auf Detailfeststellungen verzichtet werden kann, falls das Regelungsziel nicht im Einzelfall etwas anderes oder mehr verlangt. Aus diesen Erwägungen greift es zu kurz, wenn der Kläger vorbringt, die Festlegung der angegriffenen Flugverfahren führe schon allein und deshalb zu einer Rechtsverletzung, weil die Beklagte "Kartenmaterial sowie Unterlagen über die Einwohnerzahlen" von einem Aussagegehalt und einem Gewicht, wie es klägerseitig als im Revisionsurteil gefordert betrachtet wird, nicht als seinerzeit tatsächlich vorhanden und berücksichtigt vorgewiesen hat. Dass die Entscheidung der Beklagten auch ohne derartiges Material auf einer sachangemessenen, ausreichenden und zutreffenden Grundlage beruht, steht jedenfalls - wie weiter unten noch auszuführen - zur Überzeugung des Gerichts fest.
34Im Übrigen ist - auch über die Sachverhaltsermittlung hinaus - generell zu beachten, dass eventuell festzustellende Mängel nach einem für die Überprüfung von Abwägungsentscheidungen allgemein geltenden Grundsatz, dessen Anwendung nicht von einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung oder deren entsprechenden Anwendung abhängt, nur erheblich sind, wenn sie auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 9 B 63.01 -, 35
36was voraussetzt, dass nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass die planende Behörde ohne den Fehler zugunsten der Rechtsposition des Dritten anders entschieden hätte.
37Der sich so ergebende gerichtliche Prüfungsrahmen entspricht im Ergebnis im Wesentlichen auch demjenigen, der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die gerichtliche Kontrolle untergesetzlicher Normen entwickelt worden ist, und trägt so dem Charakter der Flugverfahrensfestlegung als Rechtsverordnung Rechnung. Auch für die Prüfung von Rechtsverordnungen im Übrigen ist geklärt, dass von einem weiten Gestaltungsspielraum innerhalb der Vorgaben der Ermächtigungsnorm auszugehen ist, dass in der gerichtlichen Überprüfung die Betrachtung des Entscheidungsprozesses zugunsten einer Ergebniskontrolle zurücktritt - weil es auf das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens ankommt, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive dessen, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat -, vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1995 - 7 NB 1.95 -, BVerwGE 99, 88; Beschluss vom 3. Mai 1995 - 1 B 222.93 -, Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 2; Urteil vom 13. Dezember 1984 - 7 C 3.83 u.a. -, BVerwGE 70, 318 (335); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. September 1982 - NC 9 S 1696/81 u.a. -, NVwZ 1983, 369 f., und dass die Grundsätze über die Ermessensausübung beim Erlass von Verwaltungsakten nicht übertragbar sind. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 1988 - 7 B 47.88 -, Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 73 (S. 17).
38In Anwendung der sich aus dem Vorstehenden ergebenden Grundsätze ist nicht festzustellen, dass die angegriffene Abflugstrecke den Kläger in seinem Recht auf fehlerfreie Abwägung verletzt:
39Die Beklagte hat mit der Neubeschreibung der angegriffenen Abflugstrecke (zurzeit NOR1F), die mit der "langen Entlastungsroute" (zurzeit NOR2P) in untrennbarem Zusammenhang steht, ein zu billigendes Ziel verfolgt und dieses auf tauglichem Wege erreicht. Die sich aus der Kombination der genannten Flugverfahren ergebende neue Streckenführung bezweckt - und bewirkt -, dass der bei Betriebsrichtung Süd nach Westen abdrehende Flugverkehr den rechtsrheinischen Bebauungsriegel im südwestlichen Nahbereich des Flughafens - gebildet namentlich durch die Städte Troisdorf, Siegburg, Sankt Augustin, im weiteren Verlauf B. und Bad Honnef - weitgehend schont: Der südwestliche Luftverkehr wird insgesamt nach dem Abheben bis zu einem fixen Abdrehpunkt (heute: 5 NM = 9,26 km vom Funkfeuer KBO) auf einem Geradeausflugsegment gebündelt und sodann gemäß der Steigleistung der Luftfahrzeuge auf zwei Ideallinien aufgeteilt: Schlecht steigende Luftfahrzeuge müssen weiterfliegen und dürfen erst in einer Entfernung von 12,5 NM = 23,15 km von KBO abdrehen; sie überfliegen daher dicht besiedelte Gebiete (insbesondere Bad Honnef) erst nach Erreichen einer größeren Höhe und berühren das Grundstück des Klägers überhaupt nicht. Maximal steigfähige Luftfahrzeuge, nämlich solche, die den Verfahrensplanungsgradient von zurzeit 14,5 % einhalten und damit am Abdrehpunkt eine Mindestflughöhe von 4.000 ft erreichen (vgl. Anmerkung zu NOR1F in § 3 Abs. 2 Nr. 3 der 147. DVO i.d.F. des 22. ÄndVO), dürfen zwar bei 5 NM von KBO abdrehen, sparen aber bereits die dicht besiedelten Städte Troisdorf, Siegburg und Sankt Augustin, die sie südlich umfliegen, völlig aus und überfliegen sodann weniger dicht besiedelte rechtsrheinische Teile der Stadt B. (Beuel und H. ) in der im gegebenen Abstand vom Flughafen größterzielbaren Höhe; dabei führt die Strecke NORF sowohl im Kurvenbereich, in dem der Luftverkehr unvermeidlich zu größerer Streuung neigt, wie auch im weiteren rechtsrheinischen (westlich der A 59) und linksrheinischen Verlauf über wenig oder unbesiedeltes Gebiet.
40Nicht zu kritisierender Anlass für die Entscheidung zugunsten dieser Streckenführung war eine massive Fluglärmproblematik im Raum Siegburg und Sankt Augustin, wo aufgrund der früheren, d.h. seit 1991 gültigen Flugverfahren im mäßigen Abstand nach dem Abheben von den Startbahnen zentrale Siedlungsgebiete in breiter Streuung überflogen wurden. Diese Problematik war objektiv erkennbar, nämlich schon aufgrund der Lagebeziehung zwischen dem Flughafen und den Siedlungsgebieten, vor allem aber aus den - in der mündlichen Verhandlung nochmals exemplarisch vorgelegten - Flugspuraufzeichnungen, die vor Erlass der angefochtenen Regelung im Rahmen der F. -Sonderuntersuchung aus Oktober/November 1993 anlassbezogen ausgewertet worden sind.

References: § 3
 § 32
 § 3
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 § 42
 § 32
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 § 27
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 Art. 80
 § 32
 § 27
 § 32
 Art. 87
 § 32
 § 29
 § 6
 Art. 87
 § 31
 § 10
 Art. 80
 § 32
 § 27
 Art. 80
 § 32
 § 32
 Art. 80
 § 32
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 § 9
 Art. 2
 § 35
 § 28
 § 27
 § 27
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 § 26
 § 29
 § 29
 § 29
 § 144
 § 113
 § 3