Source: http://www.bulletin-advokacie.cz/verejna-podpora
Timestamp: 2019-02-16 15:23:38+00:00

Document:
Bulletin advokacie, odborný právnický portál | Veřejná podpora
autor: JUDr. Michael Kincl
I když právo EU poskytování veřejných podpor absolutně nezakazuje, lze z příslušných pravidel či rozhodovací praxe EK vysledovat principy a zásady, kterými by se poskytování veřejných podpor mělo řídit. Níže uvedený výčet samozřejmě není taxativní a vyvíjí se stejně jako samotný pojem „veřejná podpora“.
Ze znění čl. 107 odst. 2 a čl. 3 SFEU lze dovodit, že veřejná podpora by měla být poskytována pouze tam, kde selhal trh. Měla by tak být posledním prostředkem k nápravě, a to zejména v situacích, kdy určitou službu trh neposkytuje vůbec nebo ji poskytuje v neodpovídající kvalitě. Lze říci, veřejná podpora by měla toliko určité činnosti napomoci k její realizaci.[1]
Nezbytnost veřejné podpory je dána například tím, že je dané opatření zaměřeno na nějaký z cílů definovaných SFEU. Například může jít o ochranu spotřebitelů, ochranu životního prostředí, posílení regionální a sociální soudržnosti apod.[2]
Motivační účinek je vyjádřen tím, že veřejná podpora je způsobilá změnit chování jejího příjemce. Pokud by například příjemce realizoval určitou aktivitu bez veřejné podpory, dané opatření by motivační účinek postrádalo. Obecně platí, že motivační účinek je naplněn v případech, kdy příjemce požádá o veřejnou podporu před tím, než začne daný projekt realizovat.
Požadavek motivačního účinku je explicitně vymezen v některých právních předpisech EU. Tak například podle čl. 6 odst. 1 nařízení Komise (EU) č. 651/2014, kterým se v souladu s články 107 a 108 Smlouvy prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem (dále jen „GBER“) se tento předpis použije pouze na veřejnou podporu, která má motivační účinek. Článek 6 odst. 2 a násl. GBER pak vymezují podmínky pro naplnění motivačního účinku, jakož i kategorie veřejné podpory, u nichž se motivační účinek nevyžaduje či ex lege předpokládá.[3]
V případech, kdy bude určitá veřejná podpora posuzována ze strany EK v příslušném řízení, a ta bude postupovat přímo podle výjimek obsažených ve SFEU, je vždy vhodné, když poskytovatel naplnění motivačního účinku zmíní.
Platí, že veřejná podpora by měla být poskytnuta pouze ve výši odstraňující tzv. tržní selhání. To by měl jednoznačně identifikovat příslušný poskytovatel.
Přiměřenost veřejné podpory je v praxi dovozována na základě různých skutečností, které vyplývají individuálně z podmínek každého případu. Jde například o výši příspěvku příjemce prostředků, o počet příjemců ve vztahu k celkovému rozpočtu programu či opatření, o dostupnost jiných zdrojů financování, o mechanismus zajišťující, že veřejná podpora nepřesáhne náklady nutné pro realizaci projektu apod.[4] Stejně tak je v některých případech přiměřenost chápána tak, že za přiměřenou je považována výše veřejné podpory odpovídající tzv. finanční mezeře.[5]
Poskytování horizontálních veřejných podpor
Horizontální veřejné podpory lze poskytovat průřezově všemi sektory. Působí tak soutěžně méně škodlivě než veřejné podpory sektorové. Proto je EK preferuje a při posuzování jejich slučitelnosti s vnitřním trhem uplatňuje vstřícnější přístup, neboť horizontální veřejné podpory lépe míří na tržní selhání.[6]
Do kategorie horizontálních veřejných podpor lze zařadit veřejné podpory na tvorbu pracovních míst, veřejné podpory na školení a trénink zaměstnanců, veřejné podpory výzkumu, vývoje a inovací apod.
Jak veřejnou podporu poskytovat?
S touto otázkou se poskytovatelé veřejné podpory potýkají každodenně. Proto jsem se pokusil formulovat některé postupy a doporučení, které by při poskytování veřejné podpory mohly pomoci.
Je vhodné stanovit systém a koncepci poskytování veřejné podpory
Pravidla EU regulující poskytování veřejné podpory nejsou v řadě případů jednoznačná. Proto jejich správná aplikace vyžaduje, aby si poskytovatelé v dostatečném předstihu rozmysleli, co budou podporovat, jakým způsobem, v jaké výši atd.
Proto lze doporučit stanovení koncepce poskytování veřejných podpor. Časový horizont v tomto směru není rozhodující, záleží na charakteru příslušného poskytovatele.[7]
Poskytovatelé veřejné podpory musejí vzít v potaz, že jakékoliv poskytnutí veřejných prostředků může zakládat veřejnou podporu. Této skutečnosti tak musejí své systémy a koncepce přizpůsobit. Vždy je vhodné si určit, zda zamýšlené asistence znaky veřejné podpory naplňovat budou či nikoliv a podle toho podmínky opatření formulovat. Samozřejmě musí být posuzován individuálně každý případ.
V případech, že se určité město rozhodne zvýšit zaměstnanost na svém území prostřednictvím dotací na pracovní místa, které budou poskytovány podnikatelům, lze předpokládat, že půjde o veřejnou podporu a město bude muset podpory poskytovat v souladu s pravidly EU.
Naproti tomu, pokud se stejné město rozhodne podporovat volnočasové aktivity občanů prostřednictvím dotací neziskovým organizacím, lze předpokládat, že ve většině případů o veřejnou podporu nepůjde (zdůrazňuji, že i v těchto případech o veřejnou podporu jít může a záleží na každém individuálním případě).
Při formulaci systémů a koncepcí však musí veřejné instituce vzít v potaz, že pokud bude dané opatření zaměřeno na širší skupinu potenciálních příjemců, bude existence veřejné podpory pravděpodobnější. Rozhodovací praxe EK totiž dokládá, že v případě širokého zaměření příjemců existenci veřejné podpory v podstatě předpokládá.[8]
Pozor na primát práva Evropské unie
V praxi jsem od poskytovatelů nesčetněkrát slyšel, že příslušné asistence jim umožňují vnitrostátní předpisy, jako jsou například zákon o obcích či zákon o krajích, takže proč by měla být brána v potaz pravidla EU. Tento přístup je bohužel založen na velkém omylu a lze jej bez nadsázky označit za nejlepší cestu k porušení pravidel a poskytnutí neslučitelné veřejné podpory, u níž může být uložena povinnost jejího navrácení.
V právu EU totiž platí zásada nadřazenosti či přednosti evropského práva nad národním (vnitrostátním) právem členského státu (primát práva EU). To zjednodušeně řečeno znamená, že v případě konfliktu obou právních řádů se uplatní právo EU.[9] Jde tudíž o přednost aplikační, kdy vnitrostátní právo není právem EU rušeno.
Uvedené pro praxi poskytovatelů veřejné podpory například znamená, že ačkoliv české právo předpokládá či dokonce umožňuje poskytovat dotace na kulturu či sport, musí být tyto asistence v souladu s pravidly EU. Nelze se tudíž odvolávat pouze na skutečnost, že poskytnutí tohoto typu dotací vnitrostátní právo dovoluje. Takový argument nebude EK uznán.
Neexistuje univerzální mustr na vymezení veřejné podpory
Regulace veřejné podpory, jakožto součást práva EU, závisí ve značné míře na aplikační praxi kompetentních orgánů, a to hlavně EK. To znamená, že vymezení veřejné podpory odpovídá především vývoji na vnitřním trhu EU.
Každý případ veřejné podpory je tudíž třeba posuzovat individuálně, s přihlédnutím k jeho specifikům. A upřímně řečeno, toto je pro poskytovatele velice obtížné. Proto by uvítali jednotný mustr, který by jim jednoznačně odpověděl na otázku, zda jimi poskytované veřejné financování veřejnou podporu zakládá či nikoliv. Tohoto mustru se však poskytovatelé s největší pravděpodobností nikdy nedočkají. Proto je z jejich strany třeba, aby byla daná pravidla aplikována tak, že se s co největší pravděpodobností vyhnou pochybení. Dobrým začátkem je si připustit fakt, že nějaká pravidla existují a že nelze z veřejných rozpočtů financovat absolutně vše.
Na druhou stranu je třeba poskytovatele uklidnit. I samotná EK někdy zjistí, že její názor na to, že určité opatření je veřejnou podporou, nebyl zcela správný. Je tomu tak v případech, kdy jsou rozhodnutí EK zrušena některým ze soudů EU. A nutno říci, že tyto soudy Evropskou komisi žádným způsobem nešetří.
Je třeba sčítat všechny veřejné zdroje
Při poskytování veřejné podpory je třeba dodržovat pravidla kumulace poskytnutých prostředků. Ta jsou většinou obsažena již v jednotlivých předpisech.[10]
Kumulace veřejných zdrojů znamená, že je třeba v případě konkrétního projektu načítat veškeré veřejné financování, které na takový projekt směřuje. Je tomu tak, aby nebyla překročena stanovená (povolená) výše a intenzita veřejné podpory.
Nerespektováním pravidla kumulace se poskytovatelé dopouštějí porušování pravidel veřejné podpory. Této situaci se dá předejít především tak, že příjemce bude dotázán, zda na daný projekt nečerpá jiné veřejné prostředky. Forma dotazu závisí na konkrétním poskytovateli, mělo by však jít o právně relevantní formu. V praxi se osvědčilo například čestné prohlášení, případně pravidla kumulace zakotvovat přímo do dotační smlouvy. Problémům lze rovněž předejít tak, že poskytovatelé budou při poskytování veřejných podpor spolupracovat.
Dále je třeba zdůraznit, že je ve vlastním zájmu příjemce, aby sdělil, že čerpá veřejné zdroje i odjinud. Nejenže se vyhne možnému navracení veřejné podpory, ale i případnému trestnímu postihu.[11]
Příjemce na svůj projekt v oblasti kultury žádal o dotaci z programu ministerstva, z rozpočtu kraje i z rozpočtu města. 85 % mělo být poskytnuto ministerstvem a zbylých 15 % územními samosprávnými celky.
Je zřejmé, že v takovém případě bylo nezbytné všechny veřejné podpory sčítat. Situace byla o to jednodušší, že ministerstvo mělo program schválen EK jako veřejnou podporu slučitelnou s vnitřním trhem. Podle programu navíc bylo připuštěno, že intenzita veřejné podpory může dosáhnout až 100 % způsobilých (v programu vymezených) nákladů, tudíž se počítalo s příspěvkem územních samospráv.
Ukázka z publikace Veřejná podpora v příkladech a poznámkách, lze zakoupit ZDE
[1] Např. podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností.
[2] Srov. např. rozhodnutí EK SA.36391 – ČR – Úvěrová podpora renovace bytových domů.
[3] Například v případě veřejné podpory kultury a zachování kulturního dědictví.
[4] Srov. např. rozhodnutí EK SA.36678 – Slovensko – Program posílení kulturního potenciálu regionů.
[5] O této problematice je pojednáno v případě některých kategorií veřejné podpory pokrytých GBER.
[6] Srov. DER WEE, M.: State aid and distortion of competition. Příspěvek přednesený na konferenci Competition Enforcement Chalenges and Consumer Welfare v Islamabádu dne 2. 12. 2011.
[7] Například v případě územně samosprávných celků je tímto horizontem zpravidla volební období.
[8] Například rozhodnutí EK SA.37292 – ČR – Program podpory kultury statutárního města Zlína v letech 2014–2018.
[9] TICHÝ, L., ARNOLD, R., SVOBODA, P. a kol. Evropské právo. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 313-314
[10] Kumulaci se např. věnuje čl. 8 GBER.
[11] V úvahu by přicházelo naplnění skutkové podstaty dotačního podvodu podle § 212 tr. zákoníku.

References: čl. 107
 čl. 3
 čl. 6
 čl. 107
 čl. 8
 § 212