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BOE.es - Documento BOE-A-2016-6433
Documento BOE-A-2016-6433
Pleno. Sentencia 102/2016, de 25 de mayo de 2016. Cuestión de inconstitucionalidad 1619-2015. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en relación con el artículo 32.1 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia. Competencias sobre régimen local: inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad en la que se aduce inconstitucionalidad sobrevenida de un precepto legal autonómico. Voto particular.
«BOE» núm. 159, de 2 de julio de 2016, páginas 47129 a 47146 (18 págs.)
BOE-A-2016-6433
Según se argumentaba en el recurso, teniendo el Ayuntamiento de Cesuras once concejales, las dos terceras partes exigidas por el precepto hubiesen requerido el voto favorable de, al menos, ocho concejales a la solicitud de fusión, y sin embargo esa solicitud se aprobó solamente por siete votos contra cuatro. Esto es, se cumplió la exigencia de mayoría absoluta que el precepto requiere «en todo caso», pero no la superior de mayoría de dos tercios también impuesta en el referido art. 32.1 de la Ley de la Administración local de Galicia. La Xunta de Galicia, en cambio, había tramitado y aprobado dicha fusión amparándose en el art. 47.2 a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), modificada en este punto por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que dice:
«Se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las corporaciones para la adopción de acuerdos en las siguientes materias:
a) Creación y supresión de municipios y alteración de términos municipales.»
d) Por escrito presentado el 26 de febrero de 2015, la representación de la parte actora se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad suscitada por la Sala. Para ella, la citada cuestión no supera el denominado «juicio de relevancia», pues a su juicio lo único que debe resolverse en el recurso contencioso-administrativo interpuesto es si la Xunta de Galicia, al dictar el Decreto impugnado, inaplicó o no la citada Ley autonómica, de suerte que tanto si la citada Ley es constitucional como si no lo es, el Decreto recurrido, para la parte, seguiría siendo nulo, por contravenir el citado art. 32.1 de la Ley de la Administración local de Galicia.
El 24 de febrero de 2015 presentó sus alegaciones el Ministerio Fiscal, que tras repasar los antecedentes del caso y los precedentes que representan las SSTC 66/2011 y 159/2012, concluye que concurren los presupuestos necesarios para plantear la cuestión de inconstitucionalidad, «aun cuando se sepa que el resultado de la respuesta del Tribunal Constitucional es el de declarar contraria a la Constitución la ley autonómica. Ya el voto particular de la STC de 2011 antes citada señalaba la anormalidad y antieconómica (sic) de la vía seguida».
3. El Auto de planteamiento comienza identificando el precepto cuestionado, que reproduce, y el precepto constitucional de contraste, que igualmente transcribe, así como el precepto estatal que concreta la supuesta vulneración constitucional, el art. 47.2 a) LBRL. Recuerda asimismo que en el recurso contencioso-administrativo que debe resolver se cuestiona que el Decreto impugnado haya respetado el régimen de mayorías exigido por el art. 32.1 de la Ley de la Administración local de Galicia, y concluye: «Tal es la medida en que la decisión del proceso depende de la validez de la norma cuestionada».
4. Por providencia de 9 de junio de 2015, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en relación con el art. 32.1 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de administración local de Galicia, por posible vulneración del art. 149.1.18 CE, y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1 c) LOTC, deferir a la Sala Segunda el conocimiento de la cuestión, así como dar traslado de las actuaciones recibidas (art. 37.3 LOTC) al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como a la Xunta de Galicia y al Parlamento de Galicia, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Se acordó, asimismo, comunicar esta resolución al órgano judicial promotor de la cuestión, a fin de que el procedimiento del que la misma emana permaneciera suspendido hasta que este Tribunal resolviera definitivamente (art. 35.3 LOTC). Y se ordenó, por último, la publicación de la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de Galicia».
7. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, presentó sus alegaciones el 26 de junio de 2015. En ellas, recuerda que el debate suscitado es «prácticamente idéntico» al resuelto en las SSTC 66/2011 y 159/2012, a propósito de la inconstitucionalidad sobrevenida del art. 131.2 de la Ley 14/1990, de 26 de julio, del régimen jurídico de las Administraciones públicas de Canarias, que regulaba las mayorías necesarias para un cambio de capitalidad del municipio, tras la modificación del régimen de mayorías previsto en la Ley de bases de régimen local operado por la Ley 57/2003. La contradicción en que había entrado esa norma autonómica con ese nuevo régimen de mayorías instaurado por la citada Ley 57/2003 provocó que en aquel caso este Tribunal declarase: (a) que no podía un órgano de la jurisdicción ordinaria inaplicar por su propia autoridad una ley autonómica por contravenir una ley básica estatal; y (b) que la citada norma autonómica era, verdaderamente, formal y materialmente básica, al amparo del art. 149.1.18 CE, por lo que había incurrido en inconstitucionalidad sobrevenida y era en consecuencia inconstitucional y nula.
En esas alegaciones se asume el carácter básico del art. 47.2 a) LBRL, en su redacción resultante de la Ley 57/2003, ya que el carácter básico del régimen de mayorías de los órganos de gobierno local fue destacado ya en las SSTC 33/1993 y 331/1993. En consecuencia, se dice, la regla de mayoría de dos tercios establecida en el precepto cuestionado, que reproduce la originariamente establecida en la Ley de bases de régimen local pero hoy modificada por la Ley 57/2003, «deviene inaplicable desde la entrada en vigor de la Ley 57/2003, que la sustituye por la regla de la mayoría absoluta»; no obstante, prosigue el Letrado de la cámara autonómica, es posible defender la constitucionalidad del precepto controvertido. Para ello, dice, debe partirse de que el Parlamento de Galicia, al aprobar la Ley 5/1997, de 22 de julio, de administración local de Galicia, actuó dentro del marco competencial autonómico y con sujeción a la normativa estatal básica vigente en aquel momento.
10. El Letrado de la Xunta de Galicia presentó sus alegaciones el 3 de julio de 2015 interesando la estimación de la presente cuestión de inconstitucionalidad «por acatamiento debido» de la doctrina de este Tribunal. En lo que a este proceso constitucional interesa, recuerda que para la Administración, al resolver el expediente de fusión, aplicar el precepto cuestionado (art. 32.1 de la Ley de la Administración local de Galicia) implicaba vulnerar, sin duda alguna, el art. 47.2 d) LBRL. Y apoya en las consideraciones recogidas en el Dictamen 390/2013 del Consello Consultivo de Galicia, emitido con ocasión de la disyuntiva que este caso se presentaba ante la Administración, la necesidad de optar por la aplicación de este último precepto, el estatal. No ofrece duda alguna, sostiene, que la vulneración de la normativa básica estatal por el art. 32.1 de la Ley de la Administración local de Galicia se produjo de manera sobrevenida, como consecuencia de la modificación de la Ley de bases de régimen local por la Ley 57/2003; y no puede omitirse tampoco que esa reforma ya ha sido considerada formal y materialmente básica por este Tribunal Constitucional en las SSTC 66/2011 y 159/2012. En consecuencia, y por aplicación de esa doctrina: (i) a la Xunta de Galicia no le quedó más alternativa que aplicar esa normativa estatal formal y materialmente básica; (ii) pero la Sala de lo Contencioso-Administrativo no puede inaplicar por su propia autoridad y en virtud de la cláusula de prevalencia el precepto autonómico cuestionado, contrario a esa norma estatal básica; (iii) es únicamente este Tribunal Constitucional el que puede declarar la inconstitucionalidad mediata y sobrevenida del art. 32.1 de la Ley de la Administración local de Galicia, y su nulidad. Concluye por todo ello la necesaria estimación de la cuestión de inconstitucionalidad.
Inicialmente, ambas normas, el art. 47.2 a) LBRL y el art. 32.1 de la Ley de la Administración local de Galicia, exigían la misma mayoría de dos tercios del número de miembros de la corporación para la adopción de un acuerdo que implicase la alteración de términos municipales. Pero la modificación introducida en la primera por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, que redujo esa mayoría cualificada prevista en el art. 47.2 LBRL de los dos tercios a la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación, ha provocado, según la Sala promotora, que el precepto autonómico haya quedado incurso en «inconstitucionalidad sobrevenida», en expresión, entre otras, de las SSTC 66/2011, de 16 de mayo, FJ 5, y 159/2012, de 17 de septiembre, FJ 5, que resuelven un conflicto de normas muy semejante a este que ahora se plantea [en aquel caso se trataba de la alteración de la capitalidad de un municipio, letra d) del mismo art. 47.2 LBRL, siendo la norma cuestionada y a la postre declarada nula por este Tribunal procedente de la Comunidad Autónoma de Canarias, y no gallega].
En estricta aplicación de esa doctrina, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia eleva la presente cuestión de inconstitucionalidad para que este Tribunal declare esa «inconstitucionalidad sobrevenida» del art. 32.1 de la Ley de la Administración local de Galicia, teniendo presente el carácter formal y materialmente básico del nuevo art. 47.2 LBRL ya declarado en las citadas SSTC 66/2011 y 159/2012, por referencia a su letra d).
2. En estos casos de inconstitucionalidad mediata sobrevenida es, efectivamente, doctrina de este Tribunal –véase por todas la antes aludida STC 159/2012, FJ 5, y las allí citadas– que la modificación de la normativa estatal básica de obligado acatamiento por las comunidades autónomas no provoca la derogación o desplazamiento del precepto legal autonómico anterior y contrario a esa nueva normativa básica, sino que provoca su «inconstitucionalidad sobrevenida», de modo que no puede un órgano de la jurisdicción ordinaria inaplicar, por su propia y exclusiva autoridad, esa norma de rango legal, sino que el sometimiento estricto de la jurisdicción ordinaria al «imperio de la ley» (art. 117.1 CE) y el monopolio de este Tribunal Constitucional en la fiscalización de la constitucionalidad de las leyes obligan, de acuerdo con el art. 163 CE, a promover la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad.
Descansa esa doctrina, como decimos, en la idea de que los «órganos jurisdiccionales no pueden fiscalizar las normas postconstitucionales con rango de ley (STC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 16), dado que el constituyente ha querido sustraer al Juez ordinario la posibilidad de inaplicar una ley postconstitucional ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución (STC 17/1981, de 1 de junio, FJ 1). La depuración del ordenamiento legal, vigente la Constitución, corresponde de forma exclusiva al Tribunal Constitucional, que tiene la competencia y la jurisdicción para declarar, con eficacia erga omnes, la inconstitucionalidad de las leyes, tanto más cuanto en un sistema democrático la ley es expresión de la voluntad popular –como se declara en el preámbulo de nuestra Constitución– y es principio básico del sistema democrático y parlamentario hoy vigente en España (por todas, SSTC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4; 104/2000, de 13 de abril, FJ 8; y 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3)» (SSTC 66/2011, FJ 6, y 159/2012, FJ 5, ambas con cita de la STC 173/2002, de 9 de octubre, FJ 9; en el mismo sentido, STC 162/2009, de 29 de junio, FJ 3).
4. Este Tribunal utilizó por primera vez la categoría jurídica de la inconstitucionalidad sobrevenida en la STC 4/1981, de 2 de febrero, para referirse a las leyes preconstitucionales que, tras la entrada en vigor de la Constitución, no se ajustaban a ella. Aunque su disposición derogatoria tercera acordó la derogación de cuantas disposiciones se opusieran a lo establecido en ella, el Tribunal advierte que «[l]a peculiaridad de las leyes preconstitucionales consiste… en que la Constitución es una ley superior –criterio jerárquico– y posterior –criterio temporal–. Y la coincidencia de este doble criterio da lugar –de una parte– a la inconstitucionalidad sobrevenida, y consiguiente invalidez de las que se opongan a la Constitución, y –de otra– a su pérdida de vigencia a partir de la misma para regular funciones futuras, es decir a su derogación». El Tribunal aceptó la posibilidad de controlar a través del recurso abstracto de inconstitucionalidad el ajuste a la Constitución de las leyes así como la posibilidad de que los jueces plantearan la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad con relación a los preceptos de leyes preconstitucionales que les suscitaren alguna duda de constitucionalidad, pero reconociendo en todo caso la potestad de los Jueces y Tribunales de apreciar por sí mismos dichas inconstitucionalidad, a fin de considerar derogadas y, por lo tanto, inaplicables los preceptos preconstitucionales que considerasen contrarios a la Constitución. Según dicha Sentencia, «así como frente a las leyes postconstitucionales el Tribunal ostenta un monopolio para enjuiciar su conformidad con la Constitución, en relación a las preconstitucionales los Jueces y Tribunales deben inaplicarlas si entienden que han quedado derogadas por la Constitución, al oponerse a la misma; o pueden, en caso de duda, someter este tema al Tribunal Constitucional por la vía de la cuestión de inconstitucionalidad».
6. La reproducción por la legislación autonómica de desarrollo de preceptos de la legislación básica puede utilizarse y de hecho se utiliza normalmente como medio para facilitar al operador jurídico el conocimiento de la normativa aplicable, incluyendo en un solo texto el conjunto de la normativa a tener en cuenta, pero su virtualidad no alcanza, como es obvio, a alterar la naturaleza de la legislación reproducida ni para que el legislador autonómico pueda atribuirse potestad alguna de influir en la legislación básica, por mucho que haya sido reproducida en la legislación de desarrollo. En particular, no solo no puede implicar bloqueo alguno en la potestad del legislador estatal, cuya capacidad de alterar las bases inicialmente fijadas ha sido reconocida repetidamente por la doctrina de esta Tribunal (por todas, STC 161/2013, de 26 de septiembre, FJ 9), sino que, si esa modificación se produce es el legislador autonómico el que debe acomodarse a la modificación de la legislación estatal básica [SSTC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 8, 99/2012, de 8 de mayo, FJ 2 b); 146/2013, de 11 de julio, FJ 4, o 182/2013, de 23 de octubre, FJ 8].
El operador jurídico primario, al que preferentemente van destinadas las normas, tiene necesariamente que operar con la técnica del desplazamiento de una de las leyes en conflicto y no tiene legitimación para suscitar cuestión de inconstitucionalidad, pues su planteamiento se reserva a los jueces y tribunales, y esto significa que el asunto se ha judicializado, lo que representa siempre una situación indeseable, de tal modo que otorgar preferencia a la legislación básica estatal es la solución lógica a una situación provocada por la propia Comunidad Autónoma que ha incumplido su deber de inmediata acomodación de su legislación de desarrollo a la nueva legislación básica. Es la solución que deriva del carácter superfluo de la legislación reproductora, que no añade nada a la legislación básica para que aquélla pueda ser considerada realmente normativa de desarrollo. Es la técnica que utiliza con toda naturalidad la jurisdicción ordinaria para inaplicar, sin que esto signifique su nulidad, preceptos de reglamentos ejecutivos que transcriben la ley que desarrollan, cuando ésta se modifica. Es la técnica que también se utiliza por la legislación ordinaria, y que este Tribunal ha considerado conforme con la Constitución (SSTC 145/2012, de 2 de julio, FJ 5, y 232/2015, de 5 de noviembre, FJ 6), cuando inaplica normas con rango legal que contradicen normativa comunitaria europea. Es fin, es la solución que se corresponde con lo dispuesto en el art. 149.3 CE que atribuye a las normas del Estado prevalencia sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.
El art. 149.3 CE es un precepto destinado no a fijar las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas, sino a solucionar los conflictos que puedan producirse en aplicación de las normas respectivas y que no hayan de resolverse mediante la declaración de inconstitucionalidad de una de ellas. De sus distintas reglas, una de las cuales es la de la prevalencia de las normas del derecho estatal en los términos que la misma describe («prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas»), resultan destinatarios los aplicadores del Derecho sin distinción, y su finalidad no es otra que la de asegurar la plenitud del ordenamiento, tal y como ha afirmado de manera reiterada este Tribunal [entre otras, SSTC 118/1996, de 27 de junio, FFJJ 4 y 9; 61/1997, de 20 de marzo, FJ 12.c); 157/2004, de 21 de septiembre, FJ 13, o 139/2011, de 14 de septiembre, FJ 4]; reservando la Constitución a su vez a este último, el monopolio de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes.
El art. 149.3 CE proporciona una herramienta útil para que las relaciones entre el ordenamiento jurídico estatal y los de las Comunidades Autónomas puedan desarrollarse con fluidez, en situaciones que no demanden como respuesta la declaración de inconstitucionalidad de las leyes de alguno de ellos; teniendo en cuenta que las Comunidades Autónomas ni son competentes «…“para determinar los efectos que sus normas producen sobre el Derecho estatal preexistente, pues la vigencia y aplicabilidad de éste será la que resulte de las normas constitucionales que regulen la relación entre el ordenamiento estatal y el autonómico (así, el art. 149.3 CE), y no lo que establezca el legislador autonómico” (STC 132/1989, FJ 33)» [STC 157/2004, de 21 de septiembre, FJ 13], ni lo pueden ser para condicionar el Derecho estatal posterior.
Voto Particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1619-2015
La Sentencia, al final de su fundamento jurídico 2, anuncia, efectivamente, que se debe apartar de la doctrina según la cual los órganos jurisdiccionales no pueden fiscalizar las normas postconstitucionales con rango de ley, dado que la depuración del ordenamiento legal, vigente la Constitución, corresponde de forma exclusiva al Tribunal Constitucional, que tiene la competencia y la jurisdicción para declarar, con eficacia erga omnes, la inconstitucionalidad de las leyes. Y justifica tal apartamiento por tratarse de un caso «como el que da origen a la presente cuestión de inconstitucionalidad en que la legislación autonómica no ha hecho sino reproducir la legislación básica, y ésta se modifica después en un sentido incompatible con aquella legislación autonómica».
A primera vista, parece que sólo se aplicaría a supuestos de leges repetitae, y también a primera vista se atisban ya los problemas que suscita ese planteamiento, porque el hecho de que la ley estatal posterior exprese que su regulación es básica no resulta suficiente, de acuerdo con nuestra reiterada doctrina, para que pueda considerarse materialmente básica. Con lo cual se plantea la duda sobre un aspecto tan capital como es el de la delimitación del órgano que puede confirmar, en primer lugar, el carácter efectivamente básico de la norma estatal, y, en segundo lugar, si se produce o no incompatibilidad entre la norma autonómica y la estatal aprobada o modificada posteriormente. Tareas que este Tribunal Constitucional se ha reservado para sí siempre en régimen de monopolio [«comprobar si la calificación de lo básico realizada por el legislador ha sido correcta es función privativa de este Tribunal» (STC 156/1995, de 26 de octubre, FJ 4)], y respecto a las que en esta Sentencia se hace dejación sin aclarar quién va a sustituirlo en esa función. Del tenor de la Sentencia parece deducirse que los «aplicadores del Derecho» han de limitarse a no aplicar la legislación autonómica que haya devenido aparentemente incompatible a posteriori con la legislación básica estatal, sobre el presupuesto de que tal incompatibilidad aparece como indiscutible. ¿Indiscutible conforme al criterio de quién?
Puede aventurarse, además, que este cambio de criterio tendrá lugar no sólo en asuntos idénticos al presente, pues, como se señala en el fundamento jurídico 6, «Este es uno de los casos en los que la aplicación del principio de prevalencia del derecho estatal no determina la derogación de la norma autonómica ni ha de conducir a su nulidad por inconstitucionalidad sobrevenida, sino que puede resolverse, como ha hecho la Xunta de Galicia, inaplicando la ley autonómica por considerar prevalente la posterior legislación básica estatal». Quiere ello decir que se deja abierta la puerta a la aplicación de este «cambio doctrinal» a otros supuestos indeterminados en este momento, con la consiguiente inseguridad jurídica que deriva de ello.
Resulta, a mi entender, difícil de aceptar que el «aplicador jurídico primario» –como lo califica la Sentencia– esté facultado para decidir que una ley en vigor ha dejado de ser aplicable, prescindiendo de los límites que le impone el bloque de la constitucionalidad. Ciertamente, el primer operador jurídico que interviene, la Administración gallega en este caso, ante un supuesto concreto, tendrá que efectuar la selección de la normativa aplicable, pero conforme a los criterios y a los cauces que impone el ordenamiento jurídico. Todos los órganos de la Administración pública están sometidos a la Ley y al Derecho (art. 103 CE) y al principio de legalidad (STC 152/2015, de 6 de julio, FJ 2). En el caso de Galicia, la Xunta está sujeta tanto a la Constitución como a lo que establece su Estatuto de Autonomía. Así pues, en el trance de aplicar una norma autonómica (aprobada por el Parlamento gallego en legítimo ejercicio de su exclusiva potestad legislativa) que la propia Xunta considerara contraria a la legislación básica estatal de forma sobrevenida, la actuación procedente habría sido, en su caso, la de promover la acomodación de la norma autonómica a dicha legislación básica mediante la oportuna reforma, haciendo uso de la iniciativa legislativa que al Gobierno de la Xunta reconoce el art. 13.1 del Estatuto de Autonomía. Y, por lo tanto, llevando la propuesta al Parlamento, sede en la que se abriría la ocasión para discutir sobre el mantenimiento del precepto cuestionado, y sobre su compatibilidad con la nueva norma básica.
La Sentencia de la que respetuosamente discrepo declara que cualquier órgano administrativo puede proceder a desplazar una norma autonómica con rango de ley –aprobada por una asamblea autonómica legitimada democráticamente en ejercicio de su exclusiva potestad legislativa y dotada de presunción de constitucionalidad «que no puede desvirtuarse sin más, prescindiendo de una razón suficientemente fundada» (entre otras, STC 74/2014, de 8 de mayo, FJ 4)–, un desplazamiento dirigido a dar preferencia a una norma posterior, pretendidamente básica y presuntamente en conflicto con el precepto autonómico. Se configura así una figura de prevalencia de aplicación administrativa, contrapuesta a la que podrían aplicar los órganos judiciales.
Ahora bien, en la medida en que esta operación requiere un previo juicio sobre la incompatibilidad entre las dos normas, y, por lo tanto, sobre las competencias estatales y autonómicas, nos encontramos ante una valoración sobre delimitación de las competencias que no puede quedar en manos de la Administración, ni en manos de ningún otro aplicador jurídico que no sea este Tribunal Constitucional. Baste considerar que este Tribunal ha puesto límites incluso a la facultad de los órganos judiciales de seleccionar la norma aplicable: así, entre otras, en la reciente STC 195/2015, de 27 de septiembre, FJ 7, se sostenía que «la facultad de seleccionar la norma jurídica aplicable al caso concreto, inherente a la potestad de juzgar y privativa de los Jueces y Tribunales del Poder Judicial (art. 117.3 CE), […] no alcanza a desplazar una ley postconstitucional ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución, sin que a ello se oponga que la contradicción con la Constitución no sea directa, sino mediata, esto es por una eventual contradicción de la norma legal autonómica con la legislación estatal básica». De lo cual se extraía la consecuencia de que «los órganos judiciales al inaplicar la norma legal autonómica por considerarla contraria a las bases estatales, sin plantear la cuestión de inconstitucionalidad, han desbordado los contornos propios de su potestad jurisdiccional (art. 117.1 CE)». Si tal desbordamiento se predica de los órganos jurisdiccionales, resulta chocante que se conceda al inicial operador jurídico lo que no se permite al órgano judicial, que es precisamente el llamado a controlar los actos de la Administración (art. 106.1 CE).
Por otro lado, no puedo compartir la gratuita afirmación de que la norma autonómica no resultaba aplicable al caso. Cualquiera que sea la opción que haya tomado la Xunta de Galicia, el órgano judicial no queda vinculado por esa opción (so pena de despojarlo de las potestades que le atribuye el art. 117.3 CE), sino que debe decidir con absoluta libertad dentro de su potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y dentro de los estrictos términos en los que se haya planteado el debate judicial. Y, en el presente caso, la concejal que impugnó el Decreto autonómico aprobatorio de la fusión de los dos municipios alegó en su recurso que el acto administrativo no se había ajustado a las determinaciones del art. 32.1 de la Ley autonómica 5/1997, porque el acuerdo de fusión aprobado por el Concello de Cesuras se adoptó por mayoría del número legal de los concejales del municipio, pero sin alcanzar los dos tercios del número de hecho de los mismos, mayoría cuya concurrencia también requiere el referido art. 32.1 de la Ley gallega. Por consiguiente, el Tribunal Superior de Justicia se ve obligado a determinar, en primer lugar, si la norma invocada resulta aplicable al caso; y alcanzada la conclusión de que sí resulta de aplicación (porque es el fundamento principal de la demanda contenciosa), y, entendiendo –según su propio juicio– que podía resultar incompatible con el art. 47.2 a) LBRL, no le quedaba otra opción, de acuerdo con el art. 163 CE y con la jurisprudencia constitucional, que promover la cuestión de inconstitucionalidad respecto del precepto autonómico.
4. La Sentencia de la que disiento trata de salvar las objeciones anteriores afirmando que «otorgar preferencia a la legislación básica estatal es la solución lógica a una situación provocada por la propia Comunidad Autónoma que ha incumplido su deber de inmediata acomodación de su legislación de desarrollo a la nueva legislación básica. Es la solución que deriva del carácter superfluo de la legislación reproductora, que no añade nada a la legislación básica para que aquélla pueda ser considerada realmente normativa de desarrollo». A continuación reclama que esta técnica de desplazamiento de una norma autonómica debe acogerse como un proceder «lógico» y natural, por su similitud con otros supuestos en los que opera el mismo procedimiento para dejar de aplicar un reglamento, o para dejar de aplicar una norma española conforme al criterio de primacía de la norma europea; y se concluye afirmando que «es la solución que se corresponde con lo dispuesto en el art. 149.3 CE», asumiendo que el tenor de dicho precepto no presenta ningún obstáculo para su aplicación en este caso.
En primer lugar, se me plantea una duda que lleva implícita una seria preocupación ya adelantada anteriormente: ¿la mera existencia de una norma posterior, declarada básica por el legislador estatal, es suficiente para que se pueda aplicar la regla de la prevalencia del derecho estatal, desplazando a la norma autonómica anterior? De la argumentación de la Sentencia deduzco que esa es la intención que la misma alumbra, cuando en su fundamento jurídico 6 afirma que considerar prevalente la posterior legislación básica estatal supone «el único resultado constitucionalmente respetuoso con la plenitud del ordenamiento jurídico (art. 149.3 CE)». Es decir, que no sería necesario analizar previamente si la nueva norma estatal resulta o no formal y materialmente básica, pese a la reiterada exigencia de nuestra doctrina al respecto, como se ha aludido antes.
En segundo lugar, en relación al proclamado carácter básico del art. 47.2 a) LBRL, debe advertirse que no se ha producido pronunciamiento constitucional sobre dicho supuesto. Tanto la STC 66/2011 como la STC 159/2012, citadas al final del fundamento jurídico 6, se refieren al carácter básico del art. 47.2 d) y no del 47.2 a) LBRL, que sería el aquí aplicable. Además, la primera de dichas Sentencias fue dictada en un recurso de amparo, y no en un procedimiento de control de constitucionalidad de una norma legal, y se limitó a remitirse a lo que se dijo en la STC 331/1993, de 12 de noviembre, esto es, a la conclusión alcanzada en relación con una redacción del precepto de la Ley de bases de régimen local anterior a la introducida por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre. Por su parte, la STC 159/2012 se limitó a dar por bueno lo que ya se había dicho en la STC 66/2011 y en la STC 331/1993. No hay, por tanto, pronunciamiento expreso alguno de este Tribunal Constitucional acerca del carácter básico del art. 47.2 a) LBRL, en su actual redacción, que nos permita ahorrar el análisis al respecto. Y sin un examen concreto sobre un eventual vicio de inconstitucionalidad –en su caso, sobrevenida– o sobre la compatibilidad de ambas normas, no cabe proclamar en modo alguno la prevalencia de la norma estatal.
5. La aparente simplicidad del caso, que constituiría, según la Sentencia, un supuesto paradigmático de la procedencia de usar la fórmula de la prevalencia del art. 149.3 CE, no deja de ser, efectivamente, mera apariencia. Se ha dado por bueno que la norma estatal tiene carácter de norma básica, sin analizar en concreto el precepto en cuestión, y se ha dado por bueno que la regla de la mayoría que el art. 47.2 a) LBRL establece ahora se impone en sus estrictos términos y no como regla de mínimos a la que puedan añadirse otras exigencias. Se da, igualmente, por bueno que el precepto autonómico cuya inaplicación se bendice es una mera lex repetita que, como tal, no responde a una decisión propia del legislador autonómico, sino a una mera remisión a la regla estatal básica, por lo que resultaría evidente que, al modificarse esta última, el precepto autonómico «repetido» decae al perder su correspondencia con la norma base. Este es el posicionamiento de la mayoría, construido sobre pretendidas certezas que operan como premisas no necesitadas de constatación. Y sobre tales premisas hipotéticas -sin análisis alguno de contraste- se reclama la aplicación de la prevalencia prevista en el art. 149.3 CE, eludiendo la problemática real de cada uno de esos presupuestos, no ya en otros casos a los que se abre la fórmula, sino en el propio caso que dio origen a la cuestión de inconstitucionalidad que se nos ha planteado.
6. Para desdramatizar la relevancia del overruling de la doctrina previa, la Sentencia apela a la «naturalidad» con que la jurisdicción ordinaria utiliza la técnica de prevalencia en la inaplicación de normas reglamentarias, conforme a lo previsto en el art. 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y en la inaplicación de las leyes internas que contradigan normativa europea. La comparación no puede, sin embargo, servir para justificar su procedencia en nuestro caso. La referida inaplicación de reglamentos tiene su fundamento último en el principio de jerarquía normativa, y trae causa de la previsión del art. 106.1 CE. En cuanto a la inaplicación de las leyes internas conforme al principio de primacía del derecho de la Unión Europea, se trata de la consecuencia de la atribución de soberanía o de competencias que se realiza por cada Estado miembro en favor de las instituciones comunitarias, y que garantiza la aplicación uniforme del Derecho comunitario en el territorio de la Unión. Además, todos los jueces nacionales son jueces garantes de ese Derecho, por lo cual, el control de «comunitariedad» de la ley es un control difuso, a diferencia del control de constitucionalidad de la ley en el ámbito interno, que es un control concentrado en manos del Tribunal Constitucional.
7. Efectuadas las anteriores precisiones, el punto central de mi discrepancia con la Sentencia reside en la interpretación que se ofrece de la cláusula de prevalencia, con base en una parca argumentación, y, a mi juicio, dicho sea con el máximo respeto a mis compañeros, carente de consistencia. Ya desde el primer momento, la Sentencia muestra la confusión con la que se mueve entre las distintas cláusulas del art. 149.3 CE, especialmente entre la cláusula de supletoriedad y la de prevalencia, como se observa al asignar al principio de prevalencia la finalidad de «asegurar la plenitud del ordenamiento», para cuyo sustento se citan una serie de Sentencias de este Tribunal referidas todas ellas a la cláusula de supletoriedad. Cláusula que es la que se corresponde con ese principio de plenitud del ordenamiento, ya que su función se orienta a evitar lagunas en dicho ordenamiento; función que no puede predicarse de una regla que, según la propia Sentencia, tiene por objeto la selección de la norma aplicable.
Entiendo, con la doctrina hasta ahora mantenida por este Tribunal, que la regla de prevalencia del art. 149.3 CE –según la cual, las normas del Estado «prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas»– excluye de su cometido la solución de controversias normativas en las que intervenga el criterio de la competencia. Es decir, cuando el principio de competencia se encuentra concernido en la confrontación de normas, no puede entrar en juego el criterio de la prevalencia. Si la colisión de normas se produce como consecuencia de la extralimitación por una de las partes, con infracción del orden competencial constitucionalmente establecido, resulta patente que ninguna virtualidad tendrá la regla de prevalencia porque una de las normas en conflicto habría incurrido en inconstitucionalidad por vicio de incompetencia. Así ocurre de manera evidente cuando se trata de materias compartidas, como es el caso en que, sobre una misma materia, la Constitución reserva al Estado el establecimiento de la normativa básica, mientras que las Comunidades Autónomas asumen en virtud de sus Estatutos la competencia legislativa de desarrollo, incluso entendiendo comprendidos en estos supuestos todos aquellos casos en los que los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas una competencia «exclusiva» que ha de ejercerse necesariamente con respeto de las bases estatales, aunque siempre bajo la premisa de que la Comunidad Autónoma debe tener margen para aplicar su propia opción política y de actuación dentro del respeto al marco legislativo estatal (SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1; 44/1982, de 8 de julio, FJ 2; 69/1988, de 19 de abril, FJ 5; y 37/2002, de 14 de febrero, FJ 13). En estos casos, al estar compartida la materia, el bloque de la constitucionalidad ha procedido a un reparto de la misma, configurando ámbitos competenciales normativos propios y exclusivos del Estado, por una parte, y de las Comunidades Autónomas, por la otra. Por consiguiente, sobre una materia compartida puede entenderse que coexisten competencias exclusivas del Estado y de las Comunidades Autónomas, que se ejercen respectivamente sobre el ámbito propio delimitado para cada uno de ellos. Ahora bien, en el supuesto de que una Comunidad Autónoma dicte una norma legal que invada el ámbito que constitucionalmente queda reservado a la legislación básica del Estado, incurrirá en un vicio de incompetencia que conlleva necesariamente la inconstitucionalidad de dicha norma; y la misma situación se producirá cuando la ley básica estatal lleve su regulación más allá de lo constitucionalmente lícito, vaciando de contenido la competencia legislativa autonómica al privarla de espacio libre para desenvolverse. De esta forma, los conflictos que se produzcan en tales situaciones no pueden resolverse conforme a la cláusula de prevalencia de la norma estatal, porque es indudable que una de las dos normas se habrá extralimitado en el ejercicio de la competencia que la ampare, con el consiguiente vicio de inconstitucionalidad.
En definitiva –y en lo que a nuestros efectos importa–, cuando se trata, simplificando los términos, del binomio legislación estatal básica/legislación autonómica de desarrollo, la resolución de los posibles conflictos no puede alcanzarse mediante un criterio de prevalencia de la legislación estatal sobre la autonómica porque supondría desconocer que, de acuerdo con el bloque de la constitucionalidad, al Estado le corresponde en exclusiva un ámbito competencial determinado, y a las Comunidades Autónomas otro distinto, lo cual no queda a la libre disponibilidad del legislador estatal. El desconocimiento de esos límites sólo puede resolverse en un vicio de incompetencia y en la consiguiente inconstitucionalidad de la norma que los haya excedido. Entenderlo de otra forma podría dar lugar a un vaciamiento de las competencias reservadas a las Comunidades Autónomas por la Constitución y, por encargo de ésta, por sus respectivos Estatutos de Autonomía.
«El inciso segundo, in fine, del art. 149.3 CE proclama que las “normas” del Estado “prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”. De esta conocida como “cláusula de prevalencia” extrae la Sala la consecuencia, planteada al menos como duda y negada por el Letrado de la Junta, de un deber de “aplicación directa” de la norma estatal, con la consiguiente inaplicación per se de la ley autonómica, y como alternativa al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Ahora bien, lo que la Sala de este modo ha venido a plantearnos no es una cuestión relativa a la prevalencia de ‘las normas’ del Estado sobre las de las Comunidades Autónomas en los términos de dicho precepto, sino, de modo mucho más concreto, la de su propio ámbito de jurisdicción tal como resulta de lo previsto en los arts. 163 C.E. y concordantes cuando del control de las leyes específicamente se trata. Esta cuestión, sin embargo, encuentra una precisa respuesta en la propia Constitución y suficientes claves interpretativas en nuestra propia jurisprudencia, de las que resulta una respuesta negativa a la facultad que la Sala ha considerado poder encontrar en el art. 149.3 CE.»
«[E]n relación con las “normas” autonómicas la Constitución y el correspondiente Estatuto de Autonomía contienen una disposición específica cuando de normas “con rango de ley” (art. 163 C.E.) o “con fuerza de ley” (art. 153 a) C.E. y art. 45.1 E.A.A.) se trata: El control de constitucionalidad de las mismas corresponde a este Tribunal Constitucional. El precepto estatutario añade incluso que tal control corresponde “exclusivamente” al Tribunal Constitucional. Quiere ello decir que los Jueces y Tribunales integrantes del Poder Judicial no pueden pretender una excepción a lo previsto en los arts. 163 y 153 a) C.E., así como en el correspondiente precepto estatutario, como consecuencia de un determinado entendimiento de lo previsto, de forma más general y en un diferente contexto constitucional, en el art. 149.3, inciso segundo, in fine, C.E.».
Doctrina que difícilmente puede rebatirse con el argumento empleado en la Sentencia de la mayoría de que este caso es peculiar «pues la Comunidad Autónoma de Galicia, al incluir en la ley 5/1997, de 22 de julio, su artículo 32.1, no lo hizo reclamando una competencia propia, sino por puro mimetismo con la regulación contenida en la legislación básica que aquella ley pretendía desarrollar». Esa premisa no es sostenible: la Comunidad Autónoma de Galicia ha aprobado la Ley 5/1997 (de Administración Local de Galicia) en virtud de una competencia propia, la competencia exclusiva que le atribuye el art. 27.2 de su Estatuto de Autonomía en materia de régimen local. Así lo expresa claramente el preámbulo de dicha Ley al afirmar: «Con la Ley de Administración Local de Galicia, apoyada explícitamente en los artículos 2.2, 27.2 y 40 de nuestro Estatuto de Autonomía se intenta hacer frente, de un lado, a la definición del papel que la Comunidad Autónoma misma tiene en relación con las administraciones locales y, de otro, a la muy peculiar organización de los asentamientos urbanos en Galicia». Ese ejercicio competencial debe ser respetado en todo caso por el órgano judicial, cualquiera que fuera el propósito de establecer una norma autonómica coincidente con la estatal.
8. Una última reflexión, que conlleva también una autocrítica. Ante cambios de doctrina de tanto calado como el que representa esta Sentencia, sería deseable que redoblemos nuestro esfuerzo por lograr el respaldo de mayorías más amplias en nuestro voto colegial y por madurar suficientemente nuestras decisiones, para lo que son indispensables unas deliberaciones más prolongadas. Como señala Zagrebelsky, apelando a la «sabiduría del Tribunal» y a su experiencia como Magistrado y como Presidente del Tribunal Constitucional italiano, en aquellos asuntos de «verdadero derecho constitucional» donde una determinada interpretación modifica el alcance o sentido de una norma constitucional, debe extremarse la deliberación hasta lograr el máximo consenso, tomándose todo el tiempo que sea necesario, sin precipitaciones. Práctica que no es ajena a nuestro Tribunal, pero que precisamente no ha sido observada en el presente caso, pese a que esta Sentencia quiebra una doctrina mantenida sin fisuras desde los años ochenta, y que ha sido reafirmada y ampliamente argumentada en sentencias más recientes (en particular en la STC 1/2003). No debe olvidarse la importancia concedida al precedente como característica de la justicia constitucional, que va asociada a la salvaguarda de la estabilidad de la interpretación de los principios jurídicos y de la predecibilidad de su aplicación.
DICTADA en la Cuestión 1619/2015 (Ref. BOE-A-2015-6700).

References: artículo 32
 artículo 10
 resolución 
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in fine
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 artículo 32