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Die volkswirtschaftlichen Kosten einer Monopolisierung von Sportwetten in der Bundesrepublik Deutschland - PDF
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1 Die volkswirtschaftlichen Kosten einer Monopolisierung von Sportwetten in der Bundesrepublik Deutschland Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen des Glücksspielstaatsvertrages für den deutschen Sportwettenmarkt Wirtschaftswissenschaftliches Gutachten ausgearbeitet für Herrn Rechtsanwalt Dieter Pawlik Karlsruhe vom Wissenschaftlichen Forum Glücksspiel Arbeitskreis Wirtschaft Prof. Dr. Dr. Franz W. Peren Prof. Dr. Reiner Clement Prof. Dr. Wiltrud Terlau Juni 2010
2 Seite 2 Inhaltsverzeichnis Seite Management Summary 4 Abbildungsverzeichnis 5 Tabellenverzeichnis 8 1 Einleitung Aufgabenstellung Aufbau und Vorgehensweise 13 2 Rechtliche Rahmenbedingungen des Sportwettenmarktes Rechtliche Grundlagen der verschiedenen Glücksspielbereiche Glücksspielstaatsvertrag Sportwettenurteil Europarechtskonformität Rechtliche Unsicherheit für Sportwetten in Deutschland 30 3 Wirtschaftliche Bedeutung des Sportwettenmarktes Glücksspielmarkt in Deutschland Wettmarkt in Deutschland 39 4 Wohlfahrtsanalyse Ökonomische Theorie der Regulierung Marktversagen Demeritorisches Gut Fiskalische Aspekte Kritik der Monopollösung Regulierungsoptionen 70
3 Seite 3 Seite 5 Beurteilung von Regulierungsmodellen in ausgewählten Studien Deloitte-Studie (2006) Ifo-Institut (2006) Zwischenfazit 96 6 Kosten-Nutzen-Analyse des deutschen Sportwettenmarktes bei unterschiedlichen Regulierungsmodellen Methodische Vorgehensweise Aspekte von Kosten und Nutzen Kosten: Focus Glücksspielsucht Nutzen Zwischenfazit Szenarien zur Entwicklung des Sportwettenmarktes Monopollösung Marktöffnung und Liberalisierung Direkte Effekte Gesamtmarkt Stationärer Markt Online-Markt Beschäftigungseffekte Fiskalische Effekte Indirekte Effekte Kosten Kosten-Nutzen-Analyse Schlussfolgerungen Impressum 170 Anhang 171
4 Seite 4 Management Summary Seit der Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag oder GlüStV) am 01. Januar 2008 in Kraft getreten ist, sind vor allem im regulierten Bereich des Lotterie- und Sportwettenmarktes die Umsätze zum Teil deutlich zurückgegangen. Deutlich angewachsen sind hingegen die Umsätze im nicht-regulierten Bereich. Diese Entwicklung ist nicht überraschend. Volkswirtschaftliche Studien haben bereits vor Jahren prognostiziert, dass es im Fall der Fortschreibung des Monopols auch im Sportwettenbereich zu Wachstums- und Beschäftigungseinbussen kommen wird. Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass sich eine Monopollösung für den Sportwettenbereich nicht zweifelsfrei herleiten lässt. Es wird abgeleitet, dass der Sportwettenmarkt im Fall der Liberalisierung in den nächsten vier Jahren von derzeit 5 Mrd. um den Faktor 1,5 (7,5 Mrd. ) bis 2 (10 Mrd. ) wachsen könnte. Unter Berücksichtigung des Schwarzmarktes ist sogar ein Anwachsen auf 9 Mrd. bis 12 Mrd. möglich. Mittelfristig könnten aufgrund direkter und indirekter Beschäftigungseffekte bis zu Personen eine Beschäftigung finden. Möglich erscheint ein signifikantes Wachstum der Werbeeinnahmen bis zum Jahr 2014 in Höhe von kumuliert knapp 1 Mrd., die dem Spitzen- und Breitensport zufließen könnten. Selbst im Fall international wettbewerbsfähiger Steuersätze auf die Wetteinsätze käme es im Vergleich zum Monopolfall nicht zu fiskalischen Verlusten für den Staat. Dessen Einnahmen könnten bis 2014 zwischen 750 Mio. bis zu 1 Mrd. steigen. Ungeachtet der zu erwartenden Zunahme der Spielintensität und der Spieleinsätze ist nicht zwangsläufig davon auszugehen, dass die Zahl der problematischen und pathologischen Spieler im Vergleich zur bisherigen Situation zunehmen würde. Auch im Fall des Nebeneinanders von staatlichen und privaten Sportwettenanbietern ist es wie in bereits heute liberalisierten Sportwettenmärkten innerhalb der EU möglich, die durch den Glücksspielstaatsvertrag formulierten Ziele der Suchtprävention sicherzustellen. Als Fazit einer Kosten-Nutzen-Analyse ist festzustellen, dass die Gesamtbilanz bei einer Liberalisierung (+ 5) signifikant höher sein würde als jene der derzeit herrschenden Monopollösung (- 4). Es gibt daher keine tragfähigen ökonomischen Argumente, den deutschen Sportwettenmarkt nicht nach dem Vorbild anderer EU-Staaten zu liberalisieren.
5 Seite 5 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1.1 Aufbau der Studie 15 Abbildung 3.1 Abbildung 3.2 Anteil des unregulierten und regulierten Marktes am Gesamtmarkt gemessen am Bruttospielertrag in Deutschland Bruttospielerträge der Glücksspielmarkt- Segmente in Deutschland Abbildung 3.3 Wertschöpfungsstruktur des Sportwettenmarktes 40 Abbildung 3.4 Abbildung 3.5 Ausschüttungsquote und Rohertragsmargen bei verschiedenen Produkten im deutschen Glücksspielmarkt Spieleinsätze im deutschen Wettmarkt 2010 nach Segmenten 45 Abbildung 4.1 Preisbildung bei Glückspiel im Monopol 50 Abbildung 4.2 Möglichkeiten der Einschränkung von Spielsucht aus mikroökonomischer Sicht 60 Abbildung 4.3 Regulierungsoptionen 73 Abbildung 4.4 Vor- und Nachteile von Regulierungsformen 74 Abbildung 5.1 Deloitte: Szenarioanalyse: Monopol 77 Abbildung 5.2 Abbildung 5.3 Deloitte: Szenarioanalyse: Konzessionsmodell A (Wetteinsatz) 78 Deloitte: Szenarioanalyse: Konzessionsmodell B (Bruttospielertrag) 79 Abbildung 5.4 Akteure auf dem Markt im Monopolfall 81 Abbildung 5.4 Abbildung 5.5 Abbildung 5.6 Abbildung 6.1 Akteure auf dem Markt im Spieleinsatzsteuerszenario 85 Akteure auf dem Markt im Rohertragsteuer szenario 88 Akteure auf dem Markt im Nullprozent-Steuerszenario 91 Volkswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Kategorien von Sportwetten 103 Abbildung 6.2 Spielertypologien 106 Abbildung 7.1 Sportförderung von Oddset im Monopolfall 121
6 Seite 6 Abbildung 7.2 Best-Case Szenario DLTB im Monopolfall 124 Abbildung 7.3 Abbildung 7.4 Abbildung 7.5 Abbildung 7.6 Abbildung 7.7 Abbildung 7.8 Abbildung 7.9 Abbildung 7.10 Abbildung 7.11 Abbildung 7.12 Abbildung 7.13 Abbildung 7.14 Abbildung 7.15 Abbildung 7.16 Worst-Case Szenario DLTB im Monopolfall 125 Szenarien zur Marktentwicklung im Fall der Marktliberalisierung (Alternative I - konstanter Verlauf) 131 Szenarien zur Marktentwicklung im Fall der Marktliberalisierung (Alternative II degressiver Verlauf) 132 Primär- und Sekundäreffekte der Marktliberalisierung 133 Entwicklung staatlicher Anbieter im Fall der Marktliberalisierung Entwicklung Wettshops und SB-Terminals im Fall der Marktliberalisierung (10%-Marktwachstum) 137 Umsatz Wettshops und SB-Terminals im Fall der Marktliberalisierung (10%-Marktwachstum) 137 Abgaben Wettshops und SB-Terminals im Fall der Marktliberalisierung (10%-Marktwachstum) 138 Beschäftigte Wettshops und SB-Terminals im Fall der Marktliberalisierung (10%-Marktwachstum) 138 Entwicklung Wettshops und SB-Terminals im Fall der Marktliberalisierung (20%-Marktwachstum) 141 Umsatz Wettshops und SB-Terminals im Fall der Marktliberalisierung (20%-Marktwachstum) 141 Abgaben Wettshops und SB-Terminals im Fall der Marktliberalisierung (20%-Marktwachstum) 142 Beschäftigte Wettshops und SB-Terminals im Fall der Marktliberalisierung (20%-Marktwachstum) 142 Zahl Online-Teilnehmer an Sportwetten (10%-Wachstum) 144
7 Seite 7 Abbildung 7.17 Abbildung 7.18 Abbildung 7.19 Abbildung 7.20 Konzessionsabgaben Online-Wetten (10%-Wachstum) 144 Zahl Online-Teilnehmer an Sportwetten (20%-Wachstum) 146 Konzessionsabgaben Online-Wetten (20%-Wachstum) 146 Fiskalische Effekte der Marktliberalisierung (10% bzw. 20%-Wachstum) 151 Abbildung 7.21 Sportsponsoring Markt Abbildung 7.22 Entwicklung der Werbeeinnahmen Abbildung 7.23: Marktentwicklung Sportwettenmarkt mit Recapture Effekt aus dem Schwarzmarkt
8 Seite 8 Tabellenverzeichnis Tabelle 2.1 Glücksspielrecht in Deutschland 19 Tabelle 2.2 Tabelle 2.3 Tabelle 2.4 Tabelle 3.1 Ziele und Inhalte des Glücksspielstaatsvertrages (Beispiele) 21 Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit in der EU 26 Ausgewählte Urteile für und gegen die Zulassung privater Wettanbieter nach dem Urteil des BVerfG vom Vertriebswege und rechtlicher Status für Sportwetten 42 Tabelle 4.1 Ökonomische Regulierungstheorien 48 Tabelle 4.2 Güterkategorien 52 Tabelle 4.3 Beispiele für Externalitäten in der Produktion und im Konsum 55 Tabelle 5.1 Ifo-Institut: Monopolszenario ab dem Jahr Tabelle 5.2 Ifo-Institut: Staatseinnahmen im Monopolszenario 84 Tabelle 5.3 Tabelle 5.4 Tabelle 5.5 Tabelle 5.6 Tabelle 5.7 Tabelle 5.8 Tabelle 5.9 Ifo-Institut: Spieleinsatzsteuerszenario mit Marktliberalisierung ab dem Jahr Ifo-Institut: Staatseinnahmen im Spieleinsatzsteuerszenario 87 Ifo-Institut: Rohertragsteuerszenario mit Marktliberalisierung ab dem Jahr Ifo-Institut: Staatseinnahmen im Rohertragsteuerszenario 90 Ifo-Institut: Nullprozentsteuerszenario ab dem Jahr Ifo-Institut: Staatseinnahmen im Nullprozentsteuerszenario 93 Umsatz- und Steuerentwicklung in Regulierungsszenarien 96 Tabelle 6.1 Vorgehen der Kosten-Nutzen-Analyse 99 Tabelle 6.2 Tabelle 6.3 Direkte, indirekte und intangible Kosten von Sportwetten 104 Klassifikationen zum pathologischen Glücksspielverhalten 107
9 Seite 9 Tabelle 6.4 Diagnostische Kriterien der Glücksspielsucht 108 Tabelle 6.5 Tabelle 6.6 Tabelle 6.7 Häufigkeit pathologischen Spielverhaltens in der Bevölkerung 110 Gesamtkosten der sozialen Folgeschäden aus der Glücksspielsucht 112 Anteil problematischer und pathologischer Spieler nach Glücksspielprodukten 114 Tabelle 6.8 Direkte und indirekte Nutzen von Sportwetten 116 Tabelle 7.1 Umsatzentwicklung staatlicher Anbieter im Monopolfall 119 Tabelle 7.2 Sportförderung von Oddset im Monopolfall 121 Tabelle 7.3 Tabelle 7.4 Umsatzentwicklung des DLTB im Monopolfall 122 Steuern, Abgaben und Kostenanteile des Lottospiels 122 Tabelle 7.5 Prozentuale Verteilung der Lottoeinnahmen 123 Tabelle 7.6 Tabelle 7.7 Best-Case Szenario DLTB im Monopolfall 123 Worst-Case Szenario DLTB im Monopolfall 124 Tabelle 7.8 Liberalisierungsszenario 127 Tabelle 7.9 Tabelle 7.10 Tabelle 7.11 Tabelle 7.12 Szenarien zur Marktentwicklung im Fall der Marktliberalisierung (Alternative I konstanter Verlauf) 131 Entwicklung staatlicher Anbieter im Fall der Marktliberalisierung (Alternative II degressiver Verlauf) 134 Entwicklung der Wettshops und SB-Terminals (10%-Wachstum) 136 Entwicklung der Wettshops und SB-Terminals (20%-Wachstum) 140 Tabelle 7.13 Entwicklung des Online-Marktes (10%-Wachstum) 143 Tabelle 7.14 Entwicklung des Online-Marktes (20%-Wachstum) 145 Tabelle 7.15 Fiskalische Effekte der Marktliberalisierung (10%-Wachstum) 150
10 Seite 10 Tabelle 7.16 Fiskalische Effekte der Marktliberalisierung (20%-Wachstum) 151 Tabelle 7.17 Entwicklung der Werbeeinnahmen Tabelle 7.18 Tabelle 7.19 Anteil problematischer und pathologischer Spieler auf dem Sportwettenmarkt 160 Kosten-Nutzen-Analyse von Regulierungsszenarien 166
11 Seite 11 1 Einleitung 1.1 Aufgabenstellung Bereits seit einigen Jahren gibt es eine intensive Diskussion über die Vorund Nachteile, die eine Marktöffnung des deutschen Sportwettenmarktes mit sich bringen kann. Während juristische Gutachten hier zu deutlich unterschiedlichen Auffassungen kommen, sind wirtschaftswissenschaftliche Studien einheitlicher in ihren Ergebnissen. Sie prognostizieren mehrheitlich ein dynamisches Wachstum des deutschen Sportwettenmarktes sowie damit verbundene positive Beschäftigungseffekte. Auch für den Staat muss die Öffnung der Sportwettenmärkte nicht mit fiskalischen Einbußen einhergehen. Nach Verabschiedung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV) sind die Erlöse von regulierten Sportwetten deutlich zurückgegangen. Ursächlich sind die deutlichen Werbe- und Vertriebsbeschränkungen sowie das Internetverbot, die durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgeschrieben werden. Aus Sicht der vergangenen wirtschaftswissenschaftlichen Gutachten ist diese Entwicklung nicht unerwartet. Bereits im Jahr 2006 hatten das Ifo-Institut, 1 das Beratungsunternehmen Deloitte 2 und im Jahr 2008 die MKW Wirtschaftsforschung 3 in getrennten Studien diese Entwicklung vorhergesehen. Dem Negativtrend im regulierten Markt steht eine überaus positive Entwicklung der Online-Glücksspielmärkte gegenüber. 4 Online-Spiele sind gemessen nach dem Bruttospielertrag von 2005 bis 2009 jährlich um durchschnittlich knapp 30% gewachsen. 1 Vgl. Ifo-Institut (2006): Auswirkungen des Bundesverfassungsgerichtsurteils zum Sportwettmarkt auf die deutsche Volkswirtschaft, Forschungsbericht Nr. 32, München 2 Vgl. VPRT und Arbeitskreis Wetten. Vorschläge für ein Duales Wettsystem. Deloitte-Studie zum deutschen Sportwettenmarkt (2006): ettenstand_ pdf [Zugriffsdatum ] 3 Vgl. MKW Wirtschaftsforschung GmbH, Hrsg., (2008): Studie über die Auswirkungen des Glücksspielstaatsvertrags zum Lotterie- und Sportwettmarkt auf die deutsche Volkswirtschaft, München 4 Vgl. Goldmedia (2010): Glücksspielmarkt Deutschland 2015, Berlin; [Zugriffsdatum ]
12 Seite 12 Grundlage des Wachstums ist die hohe Anzahl der Angebote, wovon es trotz oder gerade wegen der strengen Regulierung in Deutschland immer mehr gibt. Der Online-Vertrieb, der für die nachwachsende jüngere Generation an Bedeutung gewinnt, scheint derzeit nahezu völlig außer staatlicher Kontrolle zu geraten. Dies scheint auch für den regulierten Sportwettenmarkt zu gelten, dessen Umsatz nur noch zu rund 10% auf die vom Staat kontrollierten Anbieter entfällt. Nicht nur durch wissenschaftliche Studien, sondern auch durch Vorgänge im nationalen politischen und EU-Umfeld ist wieder Bewegung in die Diskussion zur Liberalisierung des deutschen Sportwettenmarktes gekommen. In einer Stellungnahme hat sich der organisierte deutsche Sport zwar für den Erhalt des staatlichen Veranstaltermonopols im Bereich der Lotterien ausgesprochen, gleichzeitig aber eine staatlich regulierte kontrollierte Öffnung des Sportwettenmarktes gefordert. 5 In der EU sind Wettbüros und Onlinewetten inzwischen in den meisten Staaten erlaubt. Am liberalsten sind soweit ersichtlich die Regelungen in Österreich, Italien und Großbritannien. In Dänemark steht die Öffnung für 2011 an. Das entsprechende Gesetz ist bereits angekündigt, mit dem zumindest alle Online-Glücksspiele freigegeben werden sollen. In Spanien sind Sportwetten bereits in einigen Bundesstaaten zugelassen. Darüber hinaus prüft Spanien derzeit ebenfalls eine entsprechende Gesetzesänderung. Am 6. April 2010 wurde in Frankreich das Gesetz zur Liberalisierung des Online-, Wett- und Glückspielmarktes von der Assemblée Nationale beschlossen. Ab dem Jahr 2011 werden voraussichtlich Deutschland, Griechenland, Norwegen und Portugal die letzten der insgesamt 27 EU- Mitgliedsstaaten sein, die Sportwetten monopolisiert haben. Vor diesem Hintergrund soll die vorliegende Studie vornehmlich zwei Fragestellungen bearbeiten, die eng miteinander verbunden sind: Die volkswirtschaftlichen Kosten einer Monopolisierung von Sportwetten in der Bundesrepublik Deutschland. Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen des Glücksspielstaatsvertrages für den deutschen Sportwettenmarkt. 5 Vgl. Deutscher Olympischer Sportbund (DOSB): Strukturierte!Anhoerung_!Zukunft!des!Gluecksspielwesens!in!Deutschland.pdf [Zugriffsdatum ]
13 Seite 13 Die Fragestellungen lassen sich teilweise nur dadurch beantworten, dass der Monopollösung die zu erwartenden Folgen einer Liberalisierung des Sportwettenmarktes gegenübergestellt werden. Es geht daher in dieser Studie auch um die Frage, welche Kosten bzw. Nutzen im Fall einer Liberalisierung des deutschen Sportwettenmarktes entstehen. 1.2 Aufbau und Vorgehensweise Basis des Gutachtens ist ein Methodenmix bestehend aus Sekundäranalyse 6, Analyse von Unternehmenskennzahlen, Interviews von Experten der Sportwettenbranche (Delphi-Analyse) sowie eine Szenarioanalyse. Eine Primäranalyse 7 war zeitlich nicht möglich. Bei der Delphi-Analyse handelt es sich um eine mehrstufige Befragungsmethode, welche unter Experten verschiedener Fachbereiche schriftlich durchgeführt wird. 8 Es wird nach dem Eintreffen bestimmter Zukunftsereignisse oder nach der Beurteilung von Entwicklungstrends gefragt. Es wird davon ausgegangen, dass Experten in ihrem Fachgebiet über besonders viel Wissen verfügen und somit sehr gute Schätzungen über mögliche Entwicklungen abgeben können. Darüber hinaus wird unterstellt, dass Experten ihre Schätzungen auf der Basis von guten sowie schlechten Informationen abgeben. Durch einen entstehenden Rückkopplungsprozess durch die Information der Teilnehmer über die Gruppenantwort wird deshalb versucht, den Gruppenmitgliedern die Möglichkeit einer Überprüfung bzw. eines Vergleiches ihrer Aussagen zu geben. Durch die wiederholte Befragung soll die Spannbreite der Expertenmeinungen verringert und eine Konvergenz der Expertenmeinungen angestrebt werden. Aus Gründen der Vertraulichkeit, werden die zu dieser Studie befragten Experten nicht benannt. Der ihnen vorgelegte Fragebogen ist im Anhang enthalten. 6 Die Sekundäranalyse ist eine Methode, bereits vorhandenes Material unabhängig von dem ursprünglichen Zweck der Datensammlung auszuwerten. 7 Im Gegensatz zur Sekundärerhebung, bei der auf bereits bestehendes Datenmaterial zurückgegriffen wird, liefert die Primärerhebung sehr detaillierte, aktuelle Informationen über die interessierende Grundgesamtheit, mit dem Nachteil höherer Kosten und eines zeitintensiveren Arbeitsaufwandes. 8 Vgl. Ammon, U. (2005): Delphi-Befragung. Quantitative Organisationsforschung. Qualitative-Research.net, Online-Portal für qualitative Sozialforschung, Freie Universität Berlin. Online verfügbar auf
14 Seite 14 Die Grundidee der Szenarioanalyse liegt darin, das Gestaltungsfeld zu identifizieren, welche die Zukunft des Untersuchungsgegenstandes beeinflussen. Anschließend wird die Entwicklung dieser Faktoren prognostiziert, um aus den möglichen Entwicklungslinien der Faktoren kombinatorisch Zukunftsszenarien zu erstellen. 9 Die Studie ist wie folgt aufgebaut (Abb. 1.1): Kapitel 2: Übersicht zu den nationalen und EU-rechtlichen Rahmenbedingungen des Sportwettenmarktes. Kapitel 3: Übersicht zur Wertschöpfungskette und zur ökonomischen Bedeutung des Sportwettenmarktes und seine Einordnung in den Glücksspielmarkt. Kapitel 4: Wohlfahrtsstaatliche Analyse einzelner Regulierungsmodelle. Ziel ist die Beantwortung die Frage, ob sich eine Monopollösung überhaupt zweifelsfrei aus der ökonomischen Theorie herleiten lässt oder ob auch andere Regulierungsoptionen denkbar und plausibel zu begründen sind. Kapitel 5: Volkswirtschaftliche Beurteilung von Regulierungsmodellen in vorliegenden Studien. Ziel ist die ausgewählte Gegenüberstellung von in der Literatur diskutierten Modellen und die Ableitung der damit verbundenen ökonomischen Größenordnungen. Kapitel 6: Kosten-Nutzen-Analyse unterschiedlicher Regulierungsmodelle. Hier sollen die Faktoren konkretisiert werden, aus denen Kosten- und Nutzen-Kategorien hergeleitet werden können. Kapitel 7: Diskussion von Entwicklungen des Sportwettenmarktes auf der Grundlage einer Szenarioanalyse. 9 Fink, A., Siebe, A. (2006): Handbuch Zukunftsmanagement, Frankfurt
15 Seite 15 Sportwettenmarkt Kap. 2: Rechtliche Rahmenbedingungen Kap. 3: Wirtschaftliche Bedeutung Kap. 4: Wohlfahrtsstaatliche Analyse von Regulierungsmodellen Kap. 5: Volkswirtschaftliche Studien zu Regulierungsmodellen Kap. 6: Kosten-Nutzen-Analyse zu Regulierungsmodellen Kap. 7: Szenarien zur Entwicklung des Sportwettenmarktes Abbildung 1.1: Aufbau der Studie
16 Seite 16 2 Rechtliche Rahmenbedingungen des Sportwettenmarktes 2.1 Rechtliche Grundlagen der verschiedenen Glücksspielbereiche Ein Glücksspiel liegt vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. 10 Es muss sich also um ein Spiel handeln, das als Zugangsberechtigung ein nicht unerhebliches Entgelt einfordert und dessen Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Unter Zufall wird das Wirken unberechenbarer, dem Einfluss der Beteiligten in ihrem Durchschnitt entzogener Wirkungen verstanden. 11 Wenn die Merkmale des Zufalls oder des eingeforderten Entgeltes nicht bestehen, handelt es sich um ein Gewinnspiel. 12 Bei einem Geschicklichkeitsspiel hat es der Durchschnitt der Teilnehmenden mit hoher Wahrscheinlichkeit in der Hand, den Ausgang des Spieles zu bestimmen. Bei einer Lotterie und einer Ausspielung handelt es sich um Sonderformen des Glücksspiels. 13 Eine Lotterie liegt vor, wenn eine Mehrzahl von Personen vertragsgemäß die Möglichkeit hat, nach einem Spielplan gegen Leistung eines Einsatzes einen bestimmten Geldgewinn zu erlangen, dessen Erzielung für die Mitspieler erkennbar vom Zufall abhängig ist. 14 Die Ausspielung unterscheidet sich von der Lotterie dadurch, dass der Gewinn nicht in Geld, sondern in Gegenständen (z.b. bei einer Tombola) besteht. 15 Die Wette ist dadurch charakterisiert, dass der Einsatz nur zur Bekräftigung der eigenen Position in einem Meinungsstreit, und nicht wie bei Glücksspielen zum bloßen Zeitvertreib oder der Gewinnerzielung dient. 16 Auch Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses werden allerdings in Deutschland von Gesetzes wegen als Glücksspiele betrachtet, soweit es sich um allgemeine Sportwetten handelt. 10 Vgl. 3 Abs. 1 S.1 LotterieStV 11 Vgl. Karl Bosch, K. (2007): Statistik für Nichtstatistiker. Zufall oder Wahrscheinlichkeit, München 12 Vgl. 13 Vgl. Korte, S. (2004): Das staatliche Glücksspielwesen. Privatisierung staatlicher Monopole am Beispiel des Lotterie-, Sportwett- und Spielbanksektors, Köln 14 Vgl. Tettinger, P.J, Ennuschat, J. (1999): Grundstrukturen des deutschen Lotterierechts, München BGB BGB
17 Seite 17 Sportwetten auf Pferderennen ordnet der Bund hingegen nicht als Glücksspiel ein, weshalb 284 StGB darauf keine Anwendung findet ( 6 und 7 RWLG). 17 Diese Einordnung ist nicht unumstritten. Mit der Regelung in 3 Satz 3 GlüStV beendet der Gesetzgeber die bis dahin in der Rechtsprechung stehenden Einordnungsstreitigkeiten. So hat der Bundesgerichtshof die Einordnung als Geschicklichkeits- oder Glücksspiel als Einzelfallfrage betrachtet. 18 Ein vom Online-Wettanbieter Bet 3000 in Auftrag gegebenes Gutachten an Dannecker, Universität Heidelberg, bezweifelt, das Sportwetten als Glücksspiele betrachtet werden können. Laut Bundesverwaltungsgericht ist ein Spiel dann kein Glücksspiel, sondern ein Geschicklichkeitsspiel, wenn die Trefferquote mindestens 50% beträgt. In der Studie lag die Quote bei den untersuchten Spielen knapp darüber: Bei Bet 3000 betrug sie 52,14%, bei einem anderen Online-Wettanbieter 50,72%. Außerdem sei gesetzlich festgelegt, dass ein Spiel dann ein Glückspiel sei, wenn der Einsatz pro Spiel bei 50 oder mehr läge. Bei der Studie lag der durchschnittliche Einsatz dagegen nur bei 9,62. Gestützt wird die Untersuchung durch eine ebenfalls von Bet 3000 in Auftrag gegebene Studie des Marktforschungsinstituts TNS Infratest. Nur rund 10% der befragten Spieler überlassen ihr Wetten dem Zufall. Die Mehrzahl der Spieler informiert sich laut der Studie regelmäßig und hat Kenntnisse, die sie in die Lage versetzen, ihre Wettchancen zu erhöhen. 19 Die Regulierung des Glücksspiels ist nicht einheitlich. So gibt es eine verfassungsrechtliche Trennung der Glücksspielregulierung in eine ordnungsrechtliche Regulierung durch die Länder (Spielbanken, Sportwetten, Lotterien) sowie eine wirtschaftsrechtliche Regulierung durch den Bund (gewerbliches Automatenspiel, Pferdewetten). 20 Die ordnungsrechtliche Regulierung verficht die Monopolisierung als Mittel der Gefahrenabwehr. Glücksspiel ist demnach grundsätzlich kein Ort zur Verfolgung privater Gewinninteressen. 17 Vgl. Thaysen, M. (2009): Sportwetten in Deutschland: Zur rechtlichen Zulässigkeit des neuen Staatsmonopols und eines liberalisierten Sportwettenmarktes, Baden-Baden 18 BGH, Urteil v , 4 StR 260/02, Rn. 10 (juris) 19 Vgl. -lichkeit.html [Zugriffsdatum ] 20 Vgl. Dietlein, J., Hecker, M., Ruttig, M. (2008): Glücksspielrecht, München
18 Seite 18 Im Kontext der wirtschaftsrechtlichen Regulierung ist eine erwerbswirtschaftliche Betätigung möglich, aber in der Regel strikt reguliert. Die (Länder-)Spielbankengesetze bestimmen, unter welchen Bedingungen in dem jeweiligen Bundesland Spielbanken errichtet und betrieben werden dürfen. So vielfältig wie die Länder sind, so heterogen ist auch ihre Spielbankgesetzgebung. 21 In acht Bundesländern dürfen privat-gewerbliche Anbieter Spielbanken betreiben. Die Erlaubnis zur Aufstellung von Geldspielautomaten in Gaststätten und Spielhallen wird nach der Gewerbeordnung in Verbindung mit der Spielverordnung erteilt. 22 Keine Regelung trifft der Bund hingegen für die Automaten in Spielbanken; sie sind von Gesetzes wegen ausgenommen ( 33 h Satz 1 Ziffer 1 Gewerbeordnung). Der Abschluss und die Vermittlung von Pferdewetten durch Totalisatoren und Buchmacher bedürfen der Erlaubnis nach dem Rennwettund Lotteriegesetz von Für Lotterien und Sportwetten gilt der Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) in Verbindung mit dem Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 13. Dezember , der zum 01. Januar 2008 in Kraft trat. Einige Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages finden auch für Spielbanken Anwendung. 25 Insgesamt kann nicht von einer kohärenten und systematischen Glücksspielpolitik für den Glücksspielmarkt gesprochen werden (Tab. 2.1) Vgl. Gehrden, H.: Die Spielbankgesetze der Bundesrepublik Deutschland eine allgemeine Einführung mit Anmerkungen zur aktuellen Situation, im Internet: 22 Vgl. 33i der Gewerbeordnung GewO. Somit fallen die Glücksspielautomaten in die Hoheit der Länder, die Geldspielautomaten in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Diese juristische Trennung zwischen Geldspielautomaten und Glücksspielautomaten erscheint sachlich als nicht gerechtfertigt; vgl. Becker, T. (2006): Der Markt für Glücksspiele und Wetten, in: Becker, T., Baumann, C. (Hrsg.): Glücksspiel im Umbruch: Beiträge zum Symposium der Forschungsstelle Glücksspiel, Schriftenreihe zur Glücksspielforschung Band 2, S. 1 ff Vgl. König, C. (2009): Die staatliche Regulierung des Glücksspielmarktes mit Blick auf die gemeinschaftsrechtlichen Kohärenzanforderungen an Staatsmonopole, in: ERA-Forum, Heidelberg, Nr. 10, S
19 Seite 19 Sachbereich Rechtsgrundlagen Glücksspiele allgemein Bundesrecht: StGB Zivilrecht: 762,763 BGB (Verbindlichkeit von Spiel, Wette und Lotterie) Automatenspiele 1. Bundesrecht: Regelungen in der Gewerbeordnung (GewO) und der Spielverordnung (SpielVO) 2. Landesrecht: Regelung in den Spielbankenge-setzen, soweit Automaten betroffen sind Casinos/Spielbanken Landesrecht: SpielbankG der einzelnen Bundesländer Lotterien/Ausspielungen Landesrecht: Glücksspielstaatsvertrag Sportwetten Landesrecht: Glücksspielstaatsvertrag Bundesrecht: Art. 19 Einigungsvertrag: Gültigkeit der DDR-Sportwettlizenzen Renn-/Pferdewetten Tabelle 2.1: Glücksspielrecht in Deutschland 27 Bundesrecht: RennWLottG und Ausführungsbestimmungen Glücksspiele mit relativ hohen Suchtgefahren (Geldspielautomaten und Spielbanken) können unter strengen Auflagen von privatwirtschaftlichen Unternehmen betrieben werden. Dagegen beanspruchen staatliche Stellen für weniger gefährdende Glücksspiele wie Lotterien und Sportwetten ein Monopol. 28 Zwar gibt es kein explizites Verbot für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten. Wesentlicher Anknüpfungspunkt für ein Verbot von Sportwetten für die Ordnungsbehörden der Länder ist jedoch 284 StGB (Unerlaubte Veranstaltung eines Glücksspiels). 29 Glücksspielautomaten in Spielbanken werden in allen Ländern ohne Auflagen an Einsatz- und Verlusthöhenbeschränkungen betrieben. Zugleich erfolgt dieses Automatenspiel in der Hälfte der Länder oder sogar überwiegend durch gewerbliche Betreiber. 27 Eine Übersicht gibt Bahr, M. (2005): Glücks- und Gewinnspielrecht Eine Einführung in die wichtigsten rechtlichen Aspekte, Berlin 28 Vgl. Korte, S. (2004): Das staatliche Glücksspielwesen. Privatisierung staatlicher Monopole am Beispiel des Lotterie-, Sportwett- und Spielbanksektors, Köln 29
20 Seite 20 Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet, hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird mit einer Freiheitsstrafe von bis zu zwei Jahren oder mit einer Geldstrafe bestraft. Als öffentlich veranstaltet gelten auch Glücksspiele in Vereinen oder geschlossenen Gesellschaften, in denen Glücksspiele gewohnheitsmäßig veranstaltet werden. Wer in den Fällen des Absatzes 1 gewerbsmäßig oder 2. als Mitglied einer Gruppe handelt, die sich zur fortgesetzten Begehung solcher Taten verbunden hat, wird mit einer Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu fünf Jahren bestraft. Wer für ein öffentliches Glücksspiel (Absätze 1 und 2) wirbt, wird mit einer Freiheitsstrafe von bis zu einem Jahr oder mit einer Geldstrafe bestraft. Der Staat bzw. die zuständigen Länderministerien sowie die ausführenden Ordnungsbehörden auf Ebene der Kommunen und Gemeinden beanspruchen demnach ein Monopol auf Sportwetten aus der Kombination des 284 StGB mit dem früheren Lotteriestaatsvertrag. 2.2 Glücksspielstaatsvertrag Der Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag oder GlüStV) ist ein Staatsvertrag zwischen den Bundesländern, der bundeseinheitliche Rahmenbedingungen für die Veranstaltung von Glücksspielen schafft. 30 Mit dem Glücksspielstaatsvertrag wird eine umfassende Neuausrichtung des Glücksspielwesens angestrebt (Tab. 2.2) Vgl. Gebhardt, I., Postel, D. (2008): Die Neuregelung des Glückspielwesens in Deutschland, in: Gebhardt, I., Grüsser-Sinopoli, S.M. (Hrsg.): Glücksspiel in Deutschland. Ökonomie, Recht, Sucht, Berlin, S. 421 ff.
21 Seite 21 Wichtige Ziele Wichtige Inhalte Suchtprävention Sozialkonzept, Schulungen Suchtbekämpfung Spielersperre Jugend- und Spielerschutz Internet-/Fernsehwerbeverbot Erlaubniserfordernis für staatlichen Veranstalter Sicherstellung der Suchtforschung Unabhängiger Fachbeirat (VwV GlüStV) Tabelle 2.2: Ziele und Inhalte des Glücksspielstaatsvertrages (Beispiele) Spielerschutz und Suchtprävention Wesentliche Ziele des Glücksspielstaatsvertrages sind, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern, die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen 32 sowie den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten. 33 Um diese Ziele zu erreichen, werden die Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder von einem Fachbeirat beraten, der sich aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt. 34 Zudem sind Spielbanken und staatlichen Veranstalter zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Spielsucht verpflichtet, ein übergreifendes Sperrsystem zu unterhalten. 35 Gesperrten Spielern ist die Teilnahme an Lotterien staatlicher Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, und Wetten sowie der Zutritt zu den Spielbanken verboten. Hierzu wurde bei den Spielbanken auch für das Automatenspiel eine Zugangskontrolle eingeführt. Ebenfalls neu ist, dass für die Erteilung einer Erlaubnis zum Veranstalten oder Vermitteln öffentlicher Glücksspiele die Vorlage eines Sozialkonzeptes erforderlich ist. 36 In diesem Sozialkonzept ist darzustellen, wie die Schulung des Personals im Hinblick auf die Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht sichergestellt wird. Außerdem ist darzulegen, mit welchen Maßnahmen den sozialschädlichen Auswirkungen des Glücksspiels vorgebeugt werden soll und wie diese behoben werden sollen Nr. 1 GlüStV 33 1 Nr. 3 GlüStV Abs. 1 GlüStV 35 8 Abs. 1 GlüStV 36 6 GlüStV
22 Seite 22 Zu diesen Maßnahmen zählen insbesondere Altersverifikation, Aufklärung über Suchtrisiken und Wahrscheinlichkeiten von Gewinn und Verlust, sowie Hinweise auf Beratungsmöglichkeiten und Therapie. Über die Umsetzung des Sozialkonzeptes ist jährlich zu berichten. Darüber hinaus sind Veranstalter und gewerbliche Spielvermittler gehalten, über die Auswirkung der von ihnen veranstalteten bzw. vermittelten Glücksspiele auf die Entstehung von Glücksspielsucht Daten zu erheben und entsprechend zu berichten. Werbebeschränkungen Neben dem Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet wurde auch die Werbung für Glücksspiele im Internet ausnahmslos verboten. 37 Die Werbung für das Spielangebot wurde eingeschränkt 38, verbindliche Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden geben den Rahmen noch erlaubter Werbung vor. Veranstalter und Vermittler von öffentlichem Glücksspiel müssen zudem über die Gewinn- und Verlustmöglichkeiten aufklären. 39 Insbesondere die Werbung für das Spielangebot muss sich auf die Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Spiel beschränken. Sie darf dabei nicht in Widerspruch zu den Gesetzeszielen stehen, insbesondere nicht unmittelbar zur Spielteilnahme auffordern. Die Werbung darf nicht irreführend sein und sie muss deutlich auf das Teilnahmeverbot Minderjähriger hinweisen. Ferner muss sie die vom jeweiligen Spielangebot ausgehende Suchtgefahr nennen und konkrete Hilfs- und Beratungsmöglichkeiten aufzeigen. Werbung für Spielangebote im Internet sind gänzlich verboten, ebenso für nicht erlaubte Glücksspielangebote. 40 Glücksspielangebote im Internet Seit dem ist das Veranstalten und Vermitteln von öffentlichen Glückspielen im Internet verboten. Die Übergangsregelung des 25 Abs. 6 GlüStV, die die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen unter bestimmten Voraussetzungen bis zum ermöglichte, ist abgelaufen Abs. 1 und 4 sowie 5 Abs. 3 GlüStV 38 5 GlüStV 39 7 GlüStV 40 5 Abs. 3 und 4 GlüStV
23 Seite 23 Seit diesem Zeitpunkt ist jede Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen im Internet sowie jegliche Werbung hierfür durch die Regelungen des GlüStV verboten. Einzige Ausnahme bilden die Pferdewetten. Diese dürfen mit einer Buchmacher-Erlaubnis gem. 2 Abs. 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 8. April 1922 abgeschlossen und vermittelt werden. 41 Ein gesetzliches Online-Verbot fehlt ferner für die bundesrechtlichen Spielangebote, also namentlich das Automatenspiel nach der Gewerbeordnung und für die aus der glücksspielrechtlichen Regulierung herausgenommenen TV-Gewinnspiele im Internet ( 8 Rundfunkstaatsvertrag). Das Internetverbot wird im Hinblick auf die Ziele des Spieler- und Jugendschutzes und der Spielsuchtbekämpfung insbesondere mit der besonderen Gefährlichkeit dieses Vertriebswegs (keine effektive Kontrolle des Jugendschutzes, Glücksspiel in der Anonymität ohne soziale Kontrolle) begründet. Darüber hinaus soll mit dem generellen Internetverbot in Deutschland das Vorgehen gegen unerlaubte Glücksspielangebote im Internet aus dem Ausland erleichtert werden. Ein weiterer Grund für das Internetverbot ist die Befürchtung, dass sich das staatliche Monopol bei der Freigabe von Veranstaltungen im Internet gegenüber Internetangeboten aus anderen EU- Staaten europarechtlich nicht durchsetzen lassen würde. Hierzu hat der EuGH am im Fall Liga Portuguesa entschieden, dass ein mit dem Europarecht vereinbares staatliches Monopol grundsätzlich auch der Veranstaltung von Glücksspielen im Internet durch im Eu-Ausland zugelassene Anbieter entgegengehalten werden darf. Der Mitgliedstaat ist also berechtigt, gegen Internetangebote aus anderen EU-Staaten vorzugehen, auch wenn dieser dort über eine Erlaubnis verfügt, und zwar unabhängig von dem jeweiligen Mitgliedsstaat formulierten Reichweite der Erlaubnis EuGH, Urteil vom C-42/ 07 (Lexetius.com/2009,2492)
24 Seite 24 Kündigung des Glücksspielstaatsvertrages Nach 28 GlüStV ist der Staatsvertrag bis zum befristet und tritt dann außer Kraft, sofern nicht die Ministerpräsidenten mit mindestens 13 Stimmen eine Fortgeltung beschließen. Eine Fortgeltung erstreckt sich nur auf die Länder, die dem Beschluss zugestimmt haben. Eine Kündigungs-möglichkeit vor Ablauf der genannten Befristung ist nicht vorgesehen. 2.3 Sportwettenurteil Das Bundesverfassungsgericht hatte mit Urteil vom entschieden, dass ein staatliches Monopol für Sportwetten mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 GG nur vereinbar sei, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet ist. 43 So fehlte es nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts insbesondere an hinreichenden gesetzlichen Regelungen zur Ausrichtung des Wettangebots an der Begrenzung und Bekämpfung von Wettsucht und problematischem Spielverhalten. Mit der Sportwettenentscheidung des Bundesverfassungsgerichts wurde grundsätzlich geklärt, welche Anforderungen das Grundrecht der Berufsfreiheit an die Errichtung eines staatlichen Glücksspielmonopols stellt. Die Verfassungsrichter bemängelten seinerzeit, dass das in Bayern bestehende staatliche Wettmonopol für Sportwetten fiskalisch motiviert und auf Popularisierung der Sportwette ausgerichtet war und eine effektive und konsequente Suchtbekämpfung nicht sicherstellen könne. Allein eine effektive Suchtbekämpfung wäre aber ein derart wichtiges ordnungsrechtliches Regelungsziel, welches den Ausschluss privater Veranstalter grundsätzlich rechtfertigen könnte. Allerdings dürfe dieses Ziel nicht nur postuliert, es müsse in praxi auch aktiv umgesetzt werden BvR 1054/01
25 Seite 25 Zwar ist die Entscheidung unmittelbar zum bayerischen Recht ergangen, sie gilt nach 31 BVerfGG aber auch für alle anderen Länder. 44 Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts könne ein verfassungskonformer Zustand sowohl durch ein staatliches Wettmonopol erreicht werden, welches dann aber konsequent das Angebot beschränkt und wettsuchtpräventiv auszurichten wäre, als auch durch eine gesetzlich normierte und kontrollierte Zulassung gewerblicher Veranstaltungen durch private Wettunternehmen. 2.4 Europarechtskonformität Das EU-Recht beeinflusst die deutsche Rechtsprechung sowie die deutschen Regelungen betreffend Sportwetten im Wesentlichen durch folgende Punkte: 45 Die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. 46 Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von staatlichen Konzessionen oder Lizenzen. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, insbesondere das Lindman-Urteil und das Gambelli-Urteil. Eingeleitetes Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland. Im Lindman-Urteil entschied der EuGH, dass ein Verbot von Wettaktivitäten eines in einem anderen Mitgliedsstaat konzessionierten Wettanbieters nur dann erlaubt sei, wenn vor Erlass eine Untersuchung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen durchgeführt wurde. 44 Vgl. u. a. BVerfG, Beschluss vom , 1 BvR 138/05 und Beschluss vom , 1 BvR 2677/04 45 Vgl. dazu die Aufsätze von Arendts, M. (2007): Quo vadis, europäisches Glücksspielrecht? Neue Vorlageverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof, ZfWG (Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht) 2007, S ; Arendts, M. (2008): Was bringt "Gambelli III"? - Übersicht zu dem beim Europäischen Gerichtshof anhängigen Verfahren zu Wetten und Glücksspielen, in: ZfWG, S ; Arendts, M. (2008), Europäisches Glücksspielrecht: Eine unendliche Geschichte? - Weitere Vorlageverfahren zu Wetten und Glücksspielen, in: ZfWG, S Im Kontext der Dienstleistungen gibt es zudem Berührungspunkte zum WTO- Recht; vgl. Meng, W., Lahann, T. (2008): Glücksspiel-Dienstleistungen im Lichte des WTO-Rechts, in: Gebhardt, I., Grüsser-Sinopoli, S.M. (Hrsg.): Glücksspiel in Deutschland. Ökonomie, Recht, Sucht, Berlin, S. 255 ff.
26 Seite 26 Dabei muss die Untersuchung auf statistisch gesicherter Grundlage belegen, dass mit der Tätigkeit der ausländischen Unternehmen besondere Gefahren für Verbraucher entstehen. 47 Die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit auf EU-Ebene bedeuten für den Glücksspielbereich, dass legale Anbieter aus einem EU-Land auch in einem anderen EU-Land ihre Dienstleistungen offerieren dürfen. Dass auch im Bereich des Glücksspiels grundsätzlich in den Bereich der EU- Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit fällt, ist inzwischen geklärt. 48 Nach bisheriger Rechtsprechung des EuGH sind Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich unter bestimmten Voraussetzungen zulässig (Tab. 2.3). Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49ff. EG Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft [ ] sind [ ] verboten. Im EU-Ausland legale Glücksspielanbieter dürfen ihre Dienstleistungen auch in Deutschland anbieten Niederlassungsfreiheit nach Art. 43, 48 EG Die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats [ ] verboten. Das gleiche gilt für Beschränkungen der Gründung von Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften [ ]. EU-Glücksspielanbieter dürfen sich auch in Deutschland niederlassen Tabelle 2.3: Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit in der EU Im Fall Gambelli hat der EuGH ausgeführt, dass sie aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein [müssen], sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Auf jeden Fall müssen sie in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden. 47 EuGH, Urteil vom C-42/ 02 (Lexetius.com/2003,2433 [2003/11/411]) 48 Vgl. Ennuschat, J. (2008): Der gemeinschaftsrechtliche Rahmen für Glücksspiele, in: Gebhardt, I., Grüsser-Sinopoli, S.M. (Hrsg.): Glücksspiel in Deutschland. Ökonomie, Recht, Sucht, Berlin, S. 216 ff.
27 Seite 27 Soweit nun aber die Behörden eines Mitgliedstaats die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen, können sich die Behörden dieses Staates nicht im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, auf die öffentliche Sozialordnung berufen, um Maßnahmen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden zu rechtfertigen. 49 Da der Glücksspielstaatsvertrag auf Spieler- und Jugendschutz sowie Eindämmung der Glücksspielsucht und Gewährleistung eines ordentlichen Ablaufs von Glücksspielen abzielt, wären die vom EuGH geforderten Voraussetzungen erfüllt. 50 Placanica bestätigte der EuGH, dass eine nationale Regelung, die die Ausübung von Tätigkeiten des Sammelns, der Annahme, der Bestellung und der Übertragung von Wetten, insbesondere über Sportereignisse, ohne eine von dem betreffenden Mitgliedstaat erteilte Konzession oder polizeiliche Genehmigung verbietet, eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs nach den Art. 43 EG und 49 EG darstellt. Es ist Sache der vorlegenden Gerichte, zu prüfen, ob die nationale Regelung, soweit sie die Anzahl der im Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenzt, tatsächlich dem Ziel entspricht, der Ausbeutung von Tätigkeiten in diesem Sektor zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen. 51 Der EuGH hat mit seinem Urteil vom 08. September 2009 zum Glücksspielrecht in Portugal (Liga Portuguesa-Entscheidung) Grundsätze für die europarechtliche Zulässigkeit von Beschränkungen des freien Internetverkehrs aufgestellt. 52 In Ermangelung einer Harmonisierung des Bereichs der Glücksspiele durch die Gemeinschaft steht es den Mitgliedstaaten im Glücksspielsektor allerdings frei, die Ziele ihrer Politik in diesem Bereich festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. 49 EuGH Urteil vom 6. November Az.: C-101/01 (Gambelli - Glücksspiele und Sportwetten im Internet), Rn Vgl. Ohlmann, W. (2005): Lotterien, Sportwetten, der Lotteriestaatsvertrag und Gambelli. Eine Rechtszustandsanalyse, in: Wettbewerb in Recht und Praxis 1, S EuGH, Urteil vom 6. März 2007, AZ: C 338/04, C 359/04 und C 360/04 (Placanica) 52 EuGH, Urteil vom C-42/ 07 (Lexetius.com/2009,2492);
28 Seite 28 Gleichwohl müssen die Beschränkungen, die die Mitgliedstaaten vorschreiben können, bestimmten Voraussetzungen genügen: Sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung der von dem betroffenen Mitgliedstaat geltend gemachten Ziele zu gewährleisten, und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der Ziele erforderlich ist. Schließlich dürfen sie jedenfalls nicht diskriminierend angewandt werden. Das bedeutet konkret, dass Beschränkungen des in Art. 49 EG verbürgten freien Dienstleistungsverkehrs aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der Sicherheit oder Gesundheit sowie den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses vorgenommen werden können. 53 Hierzu zählt insbesondere auch der von der portugiesischen Gesetzgebung mit dem Internetmonopol für einzelne Glücksspielarten zu Gunsten der Santa Casa in erster Linie verfolgte Zweck der Betrugs- und Kriminalitätsbekämpfung. 54 Der EuGH erkennt ausdrücklich die Kanalisierung des Spieltriebes in kontrollierte Bahnen zur Ausschaltung eines auf Betrug und andere Straftaten ausgerichtete Ausnutzung des Spieltriebs als eine legitime Maßnahme zur Durchsetzung ansonsten begründeter Restriktionen an. 55 Zudem seien die Mitgliedsstaaten grundsätzlich berechtigt, das Anbieten von Glücksspielen über das Internet auf einen einzigen nationalen Anbieter hier die staatlich getragene Santa Casa - gesetzlich zu beschränken. 56 Der EuGH begründet seine Entscheidung u. a. damit, dass Glücksspiele über das Internet wegen des fehlenden unmittelbaren Kontaktes zwischen Verbraucher und Anbieter eine erhöhte Gefahr für die Verbraucher darstellen, Opfer krimineller Handlungen zu werden. 57 Der EuGH geht davon aus, dass der Sektor der über das Internet angebotenen Glücksspiele in der Europäischen Gemeinschaft nicht harmonisiert ist und dass deshalb ein Mitgliedsstaat sich nicht darauf verlassen muss, dass Anbieter von Glücksspielen in anderen Mitgliedsstaaten zur Vermeidung von Betrugs- und anderen Straftaten hinreichend überwacht werden Ebenda, Rn. 56 ff. des Urteils 54 Rn. 62, Rn Rn Rn Rn. 69
29 Seite 29 Dabei hebt der EuGH auch den Schutz der Integrität des Sports hervor, indem er die Gefahr der Spielmanipulationen aufzeigt, welche durch Sportwettenanbieter begründet werden können, die wie etwa bwin als Sponsoren einer Liga oder einzelner Mannschaften aktiv sind. 59 Insoweit handelt es sich aus deutscher Sicht um ein neues Schutzgut, weil Spielmanipulationen durch Dritte von Sportereignissen nach deutschem Recht nicht ohne weiteres als Straftaten eingeordnet werden können. Und jedenfalls die Anbieter von Glücksspielen in der Regel Opfer derartiger Wettbetrügereien sind. Mit der Vermeidung von Betrugs- und anderen Straftaten durch die Anbieter hat diese Überlegung also strenggenommen nichts zu tun, was sicher nichts daran ändert, dass sie als solche sinnvoll erscheint. Der EuGH hat ausdrücklich nur das Sportwettenangebot und nicht das gesamte Glücksspielrecht Portugals in seine Entscheidung einbezogen. Daraus wird zum Teil gefolgert, dass der EuGH seine europarechtliche Überprüfung auf die Regelungen der einzelnen Glücksspiele beschränkt (vertikale Kohärenz). Auch wenn das Urteil die staatlichen Glücksspielmonopole scheinbar stärkt, so ist es jedoch nicht auf ähnliche gelagerte Fälle übertragbar. Das EUGH will nach wie vor am Prinzip der Einzelfallentscheidung festhalten und in Fortschreibung seiner bisherigen Rechtssprechung weiterhin die Konsistenz, Kohärenz und Proportionalität nationaler Gesetzgebungen prüfen. 60 In mehr als zehn Mitgliedsstaaten werden oder sind vor kurzem nationale Gesetzgebungen für Online-Glücksspiel und Online-Sportwetten überarbeitet worden. 59 Rn Vgl. 009/Monatsbericht_09_09.pdf [Zugriffsdatum ]
30 Seite 30 Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Die EU-Kommission hatte mit Mahnschreiben vom ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland eröffnet (Nr. 2007/4866). 61 Einzelne Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags würden nach Ansicht der Kommission den Binnenmarktbestimmungen der Artikel 43, 49 und 56 des EG-Vertrags widersprechen. Vor allem gehe es um die Vermittlung von Sportwetten im Internet durch private Anbieter. Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland hat per Mitteilung vom zum Ausdruck gebracht, dass sie den Glücks-spielstaatsvertrag für europarechtskonform hält. 2.5 Rechtliche Unsicherheit für Sportwetten in Deutschland Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts bleibt in Deutschland die rechtliche Situation betreffend Sportwetten unübersichtlich und nicht abschließend geklärt (Tab. 2.4). In der jüngsten Vergangenheit urteilten verschiedene Gerichte sowohl pro Liberalisierung des Sportwettenmarktes als auch pro Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols in Deutschland. Diese Situation schafft Rechtsunsicherheit und ist aus volkswirtschaftlicher Sicht mit nicht unerheblichen Kosten verbunden. Für eine weitere Aufrechterhaltung des staatlichen Wettmonopols bzw. ein ordnungsrechtliches Vorgehen während der vom BVerfG festgelegten Übergangszeit ist auf Basis der EU-Rechtsprechung sowie des BVerfG- Urteils zwingende Voraussetzung, dass die Suchtprävention, die Suchteindämmung sowie die Aufklärung über Suchtgefahren im Vordergrund des staatlichen Handelns stehen müssen. 61 Ein Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 226 EG-Vertrag ist in drei Stufen gegliedert ist: das Aufforderungsschreiben bzw. Mahnschreiben, die mit Gründen versehene Stellungnahme und die Anrufung des Gerichtshofs.
31 Seite 31 Verbot privater Anbieter , VG München: Kein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis für die private Sportwettvermittlung , VG Karlsruhe (4. Kammer): Verbot der Vermittlung von Sportwetten durch Private rechtmäßig , VG Saarland: Kein Anspruch auf Genehmigung zur Vermittlung im Inland aufgrund einer Lizenz aus dem EU-Ausland , VGH München: Verbot der Vermittlung durch Private verstößt weder gegen Verfassungs- noch Europarecht , VG Hannover: Vermittlung von Sportwetten kann auch nach Inkrafttreten des GlüStV in Niedersachen untersagt werden , VG Gelsenkirchen: Sportwetten dürfen nicht ohne die erforderliche Erlaubnis nach dem GlüStV vermittelt werden. Zulassung privater Anbieter , VG Stuttgart: Legalisierungswirkung einer DDR- Gewerbeerlaubnis im Bundesgebiet, die auch auf Sportwettvermittler ausstrahlt , VG Karlsruhe (2. Kammer): Private Vermittlung von Sportwetten zulässig, da das staatliche Sportwettmonopol in seiner aktuellen Ausgestaltung mit Europarecht unvereinbar ist , VG Berlin: Vermittlung von Sportwetten in Berlin zulässig, da das staatliche Monopol einen nicht gerechtfertigten Eingriff in die Berufsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit darstellt , VGH Kassel: Aussetzung des Klageverfahrens, um Entscheidung des EuGH in den deutschen Vorabentscheidungsverfahren abzuwarten, ob Genehmigung erforderlich ist , VG Freiburg: Vermittlung von Sportwetten an Anbieter im EU-Ausland zulässig. Staatliches Monopol in derzeitiger Ausgestaltung europarechtswidrige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit , VG Minden: Aufhebung einer Untersagungsverfügung gegen einen privaten Sportwettvermittler. Sportwettmonopol begegnet erheblichen rechtlichen Bedenken. Tabelle 2.4: Ausgewählte Urteile für und gegen die Zulassung privater Wettanbieter nach dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages am
32 Seite 32 Dazu zählt auch, dass keine nennenswerte Werbung für Wettveranstaltungen stattfindet. Einnahmeinteressen des Staates zur Begründung des Monopols keine Rolle spielen dürfen. Aufsichtsbehörden geeignete Kontrollinstanzen schaffen müssen. Einige Gerichte haben die Schlussfolgerung gezogen, dass der 284 StGB sowohl mit dem im Grundgesetz verankerten Recht auf Berufsfreiheit sowie mit dem im EU-Vertragsrecht gewährten Recht auf Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit vereinbar ist. 62 Zudem bewerten einige Gerichte die Sportwette als Glücksspiel. Das Veranstalten von Glückspielen ohne behördliche Genehmigung ist nach 284 StGB verboten. 63 Demgegenüber lassen sich aus rechtlicher Sicht eine Reihe von Gründen aufführen, die gegen eine eindeutige, rechtliche Anspruchsgrundlage für ein staatliches Monopol auf Sportwetten sprechen. Beispielhaft sei auf zwei Argumente verwiesen: Ein Monopol auf Sportwetten verletze das EU-Vertragsrecht. Insbesondere würde das Recht auf Niederlassungsfreiheit sowie das Recht auf Dienstleistungsfreiheit verletzt werden. Insbesondere müsse nach dem Lindman-Urteil statistisch nachgewiesen werden, dass von privaten Sportwettveranstaltungen Suchtgefahren initiiert würden, die sich durch ein staatliches Monopol eindämmen ließen. Solange staatliche Anbieter (Oddset) am Markt aggressiv die eigenen Sportwettveranstaltungen bewerben würden, Einnahmeinteressen im Vordergrund stünden und keine konkrete Suchtbekämpfung sowie Maßnahmen zur Eindämmung der Spielsucht eingeleitet würden, sei ein staatliches Monopol auch nach Ansicht des BVG nicht zu rechtfertigen. 62 Zur Rechtssprechung des 284 StGB vgl. 63 Vgl. Feldmann, M. (2010) Die Strafbarkeit privater privater Sportwettenanbieter gemäß 284 StGB. Zugleich eine Untersuchung zu den Grenzen der Verwaltungsakzessorietät, Berlin
33 Seite 33 Der von der Ministerpräsidenten-Konferenz am 13. Dezember 2006 beschlossene Entwurf des Lotterie-Staatsvertrages stünde im Widerspruch zum Grundgesetz und zum bestehenden Europarecht. Das ist das Ergebnis eines Rechtsgutachtens der Wirtschaftskanzlei Gleiss/Lutz. Im Rahmen einer wissenschaftlichen Betrachtung wird das Staatsmonopol zur Regulierung von Sportwetten und anderen Glücksspielen in Frage gestellt. Der Deutsche Fußball-Bund (DFB) und die DFL Deutsche Fußball Liga GmbH hatten die Expertise als Reaktion auf die Entscheidung der Ministerpräsidenten der Länder am 13. Dezember 2006 in Auftrag gegeben. 64 Scholz und Weidemann kommen zu dem Ergebnis, dass der Staatsvertrag in der jetzigen Form die Grundrechte von privaten Sportwettanbietern, Sportveranstaltern und vereinen, der werbetreibenden Medien und anderen Interessengruppen verletzt. Betroffene Grundrechte sind laut Gutachten: die in Artikel 12 des Grundgesetzes verbriefte Berufsfreiheit, das Recht auf Eigentum (Artikel 14 GG), die allgemeine Handlungsfreiheit (Artikel 2 GG), die Medienfreiheit (Artikel 5 GG) und der Gleichheitssatz (Artikel 3 GG). Der Glücksspielvertrag verletze außerdem die Eigentumsrechte von Sportwettanbietern mit erworbener DDR-Lizenz wie etwa bei bwin. Europarechtlich beschränke der Glücksspielvertrag die Dienstleistungsfreiheit (Artikel 43 EG) und die Niederlassungsfreiheit (Artikel 49 EG), und verstoße aufgrund der uneinheitlichen Bundes- und Landesgesetzgebung gegen das Europarecht. Zudem kritisiert das Gutachten, dass die von der Kommission Sportwetten empfohlene Option einer kontrollierten Marktöffnung nicht weiterverfolgt werde. 64 Vgl. Scholz, R., Weidemann, C. (2007): Das Monopol der Bundesländer für Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten und anderen Glücksspielen am Maßstab des Grundgesetzes und des EG-Vertrages. Rechtsgutachten zum Entwurf vom 14. Dezember 2006 eines Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, erstattet für Deutscher Fußball-Bund e.v. (DFB), Deutsche Fußball Liga GmbH (DFL), Berlin/Stuttgart, Februar
34 Seite 34 3 Wirtschaftliche Bedeutung des Sportwettenmarktes 3.1 Glücksspielmarkt in Deutschland Zum 01. Januar 2008 haben die deutschen Bundesländer mit dem Glücksspielstaatsvertrag den Markt für Glücksspiele in Deutschland neu geordnet und das staatliche Glücksspielmonopol in Deutschland gestärkt. Online-Vertrieb und Werbung für Glücksspiele wurden verboten. Der Umsatz der Glücksspielbranche (Spieleinsätze 65 ) dürfte im Jahr 2009 ein Volumen von Mrd. erreicht haben. 66 Insbesondere bei Spielen mit hoher Spielfrequenz (z.b. Spielcasino, Poker, Automaten) werden oft die Bruttospielerträge als Umsätze angegeben. 67 Die hohe Spielfrequenz führt zu einem stetigen Kreislauf von Gewinnen und Verlusten. Der ständige Wiedereinsatz des Geldes generiert in der Folge einen hohen Umsatz bzw. Spieleinsatz pro Spieler. Auch im Bereich der Lotterieprodukte wird zur Ermittlung des Bruttospielertrags 68 die Gewinnausschüttung vom Spieleinsatz subtrahiert. Der Bruttospielertrag stellt deshalb für viele Analysen die geeignete Kennzahl innerhalb der Glücksspielbranche dar. Gemessen am Bruttospielertrag hat der Glücksspielmarkt im Jahr 2009 ein Volumen von insgesamt 10,3 Mrd.. 69 Nach Einführung des Glücksspielstaatsvertrags 2008 entwickelten sich die deutschen Glücksspielprodukte jedoch deutlich unterschiedlich. 65 Einsätze der Spieler unabhängig von der Gewinnausschüttung. 66 Eigene Einschätzung auf Basis vorliegender Untersuchungen. 67 Bruttospielertrag ist die Differenz zwischen Spieleinsätzen und Spielgewinnen der Spielteilnehmer 68 Dieser Betrag entspricht auch den vielfach von den Glücksspielanbietern ausgewiesenen Gross Gaming Revenues (GGR). 69 Vgl. Goldmedia (2010): Glücksspielmarkt Deutschland 2015, Berlin. Das Beratungsunternehmen Goldmedia (http://www.goldmedia.com) hat in dieser Studie die Auswirkungen der Neuordnung auf die einzelnen Glücksspielsegmente Lotto, Wetten, Casino und Poker analysiert. Die Studie erfasst die Entwicklungen des Glücksspielmarktes in Deutschland von 2005 bis 2009 und enthält Prognosen zur Marktentwicklung bis Die Studie ist die Nachfolgepublikation von Online Betting & Gambling 2010, Goldmedia 2006
35 Seite 35 Regulierte Lottoprodukte einschließlich der Angebote des DLTB (Deutscher Lotto und Toto-Block; ohne Oddset/Fußballtoto), der Fernsehlotterien, der Klassenlotterien, Gewinnsparen und Sofortlotterien reduzierten sich nach Spieleinsatz von rund 9,9 Mrd. im Jahr 2005 auf 8,3 Mrd. im Jahr Das entspricht einer Reduktion um 1,6 Mrd. nach Spieleinsatz oder einer CAGR (Compound Annual Growth Rate) von - 4%. 70 Das regulierte Sportwettangebot Oddset des DLTB ging seit 2005 um 247 Mio. oder rund 60% nach Spieleinsatz zurück lag der Spieleinsatz bei 185 Mio.. Regulierte Casinoprodukte der Spielbanken gingen im selben Zeitraum von einem Bruttospielertrag einschließlich Tronc (Trinkgelder) in Höhe von 1,1 Mrd. auf rund 0,8 Mrd. zurück. Dies entspricht einer CAGR von 8%. Die bundesrechtlich regulierten gewerblichen Spielautomaten hingegen wuchsen nach Bruttospielertrag von 2,4 Mrd. auf 3,3 Mrd.. Dies entspricht einem CAGR von + 8%. Der unregulierte Glücksspielmarkt ist vor allem im Sportwettbereich erheblich gewachsen. Das betrifft sowohl die legalen Angebote der Anbieter mit DDR-Gewerbeerlaubnissen, bei denen lediglich unklar ist, wie weit ihre Erlaubnis reicht. Es betrifft ferner den Graumarkt der Angebote aus dem EU-Ausland bei Sportwetten, sowie den klassischen Schwarzmarkt von Angeboten aus Drittländern oder in Hinterzimmern. Dem negativen Trend der regulierten Glücksspielprodukte steht also eine positive und dynamische Entwicklung der privaten Angebote gegenüber, und zwar sowohl bei den regulierten, als auch bei den unregulierten privaten Angeboten. 70 Die Compound Average Growth Rate (CAGR = jährliche durchschnittliche Wachstumsrate) ist der durchschnittliche Prozentsatz, um den der Anfangswert einer Zeitreihe auf hypothetische Folgewerte für die Berichtsjahre wächst, bis der tatsächliche Endwert am Ende der Berichtsperiode erreicht ist. Dabei wirken sich die tatsächlichen Ausschläge der Folgejahre in der Zwischenzeit nicht aus. Die Compound Average Growth Rate (CAGR) wird als n-te Wurzel aus dem relativen Wachstum des Endwertes gegenüber dem Anfangswert für n Berichtsperioden berechnet. In der Betriebswirtschaft und Volkswirtschaft ist die CAGR eine wesentliche Kennziffer zur Betrachtung z.b. von Investitionen, Marktentwicklungen oder Umsätzen
36 Seite 36 Mit Einbeziehung des Online-Vertriebs auch im Ausland ansässiger Glücksspielunternehmen zeigt sich, dass der Glücksspielmarkt in Deutschland wesentlich größer ist, als vielfach angenommen und statistisch ausgewiesen wird. 71 Vor diesem Hintergrund unterscheidet Goldmedia zwischen dem regulierten und dem unregulierten Markt. Regulierter Markt: Als regulierter Markt werden die Bereiche bezeichnet, die nach deutschem Recht regulär und abschließend rechtlich geklärt angeboten werden dürfen. Dazu zählen insbesondere alle Produkte des DLTB, die Klassenlotterien 72, die Fernsehlotterien 73, Gewinnsparen, die Angebote der Spielbanken, der Automatenspiele sowie der Markt für Pferdewetten. Auch Geschicklichkeitsspiele und Telefonmehrwertdienste zählen dazu. Unregulierter Markt: Hierunter werden die privaten Produkte im Glücksspielmarkt zusammengefasst, für die entweder der rechtliche Status nicht eindeutig geklärt ist oder die nach deutscher Regulierung untersagt sind. Hierunter werden alle Online-Spielarten 74 wie Online-Lotto, Online-Wetten, Online-Casino, Online-Poker sowie auch die stationären, privaten Sportwetten subsumiert. Diese Angebote arbeiten zumeist mit einer europäischen oder anderen Lizenz auf einer in anderen EU-Mitgliedsstaaten regulierten Basis. In Deutschland ist der rechtliche Status dieser Angebote jedoch juristisch nicht abschließend geklärt. Nach Auffassung der Autoren dieser Studie ist dieser unregulierte Markt deutlich abzugrenzen vom so genannten Schwarzmarkt, so dass im Grunde drei Marktsegmente betrachtet werden müssen: der regulierte Markt, der unregulierte Markt und der schwarze Markt Zu berücksichtigen bleibt, dass es keine offiziellen Statistiken zu den oben genannten Marktsegmenten gibt. Es gibt daher unterschiedliche Beurteilungen zum regulierten bzw. unregulierten Glücksspielmarkt. 72 Süddeutsche Klassenlotterie (SKL) und Norddeutsche Klassenlotterie (NKL). 73 Aktion Mensch und ARD-Fernsehlotterie. 74 Online bezeichnet eine aktive Verbindung mit einem Kommunikationsnetzwerk, insbesondere dem Internet. Abzugrenzen bleiben Online-Angebote von stationären Angeboten z.b. in Wettshops. 75 Der Schwarzmarkt ist ein Markt, der vom Staat nicht gebilligt wird. Er gehört zur Schattenwirtschaft. Schwarzmärkte entstehen typischerweise dort, wo der Staat bestimmte Marktfaktoren ausschaltet (z.b. durch Preisgesetze oder Rationierungen) oder ganze Märkte verbietet. Der Schwarzmarkt ist vom so genannten Grauen Markt zu unterscheiden, auf dem Handel stattfindet, der zwar ordnungspolitisch nicht gewünscht, gleichwohl aber legal ist.
37 Seite 37 Der unregulierte Anteil des Marktes macht je nach Segment (Wetten, Casino, Lotto) zum Teil deutlich mehr als 50 % des jeweiligen Gesamtmarktes aus und lässt eine zum Teil deutliche Verlagerung der Glücksspielerlöse hin zu unregulierten Angeboten erkennen. Besonders krass ist das Missverhältnis im Sportwettbereich. Hintergrund ist, dass die Spieler durch das fehlende Angebot der in Deutschland regulierten Anbieter auf ausländische Angebote in deutscher Sprache ausweichen. Gemessen am Bruttospielertrag dürften inzwischen 17% des gesamten Glücksspielmarktes auf unregulierte Produkte entfallen (Abb. 3.1). Dies entspricht einem in Deutschland unregulierten und damit unkontrollierten sowie zudem unversteuerten Bruttospielertrag von insgesamt etwa 1,7 Mrd. p.a. Abbildung 3.1: Anteil des unregulierten und regulierten Marktes am Gesamtmarkt gemessen am Bruttospielertrag in Deutschland Bei einer vollständigen Durchsetzung des Internet-Glücksspielverbots gegenüber deutschen Anbietern würden nach einer von BITKOM in Auftrag gegebenen Umfrage immerhin 39% der Spieler auf ausländische Angebote ausweichen. 76 Vgl. Goldmedia (2010): Glücksspielmarkt Deutschland 2015, Berlin; [Zugriffsdatum ]
38 Seite 38 Diese Zahl belegt, dass ein verbotsorientierter Regulierungsansatz einen erheblichen Anteil der Nutzer in ausländische Angebote und damit letztlich auch in Grau- oder Schwarzmärkte treiben würde. 77 In den einzelnen Marktsegmenten verlief die Entwicklung bis dato unterschiedlich (Abb. 3.2). Abbildung 3.2: Bruttospielerträge der Glücksspielmarkt-Segmente in Deutschland Den mit Abstand größten Anteil am gesamten Bruttospielertrag generierte das regulierte Segment der stationären Automatenspiele (gewerbliche Unterhaltungsautomaten mit Gewinnmöglichkeit). Dieses Segment erreichte im Jahr 2009 einen Bruttospielertrag in Höhe von 3,3 Mrd.. 77 Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und neue Medien, BITKOM (2010): Stellungnahme. Strukturierte Anhörung zum Thema Zukunft des Glücksspielwesens in Deutschland, S. 6; im Internet: [Zugriffsdatum ] 78 Vgl. Goldmedia (2010): Glücksspielmarkt Deutschland 2015, Berlin; [Zugriffsdatum ]
39 Seite 39 Die verschiedenen regulierten Lottoprodukte konnten u.a. aufgrund ihrer geringen Ausschüttungsraten ebenfalls einen hohen Beitrag zum Bruttospielertrag liefern. Allein Lotto 6 aus 49 generierte im Jahr 2009 rund 2,3 Mrd. Bruttospielertrag. Die unregulierten Onlinemärkte erreichten folgende Bruttospielerträge: Online-Wetten (0,3 Mrd. ), Online-Casino (0,2 Mrd. ), Online-Poker (0,3 Mrd. ). Der unregulierte Sportwettmarkt erreichte einen Bruttospielertrag von 0,48 Mrd.. Die regulierten Spielbanken konnten im Jahr 2009 nach Goldmedia- Analyse Bruttospielerträge in Höhe von rund 0,8 Mrd. erzielen. 3.2 Wettmarkt in Deutschland Der Wettmarkt ist in Deutschland zwar staatlich reguliert und einer Monopollösung unterworfen, dennoch gibt es eine Vielzahl von Akteuren und Vertriebswegen. Zum Gesamtmarkt zählen neben den Produzenten der Angebote, die Vermittler der Angebote und die Lieferanten z.b. von IT- Komponenten, die für den Online-Vertrieb notwendig sind. Als Vertriebswege für die Konsumenten stehen vorrangig Wettshops, Telefon, Fernsehen, Selbstbedienungsterminals oder das Internet zur Verfügung (Abb. 3.3). Der regulierte Bereich umfasst die DLTB-Produkte Oddset 79 und Fußballtoto 80 sowie Pferdewetten. 79 Bei der Wettform Oddset können hauptsächlich Fußballspiele und Eishockeyspiele getippt werden. Oddset-Wetten werden vom DLTB, aber auch von in der EU konzessionierten Buchmachern und konzessionierten Buchmachern in ganz Deutschland angeboten. Im Gegensatz zu einer Totalisatorwette, wie sie auf Rennbahnen üblich ist, bei der die Quoten je nach den Einsätzen permanent schwanken, sind die Quoten bei einer Oddset-Wette fixiert. 80 Unter Toto werden vorwiegend Sportwetten verstanden, die bezogen auf die Sportart Fußball des DLTB als Auswahlwette und Ergebniswette zusammengefasst sind. Die Bezeichnung existiert jedoch auch für Wetten auf andere Sportereignisse wie Pferderennen (Rennquintett).
40 Konsumenten Seite 40 Oddset-Wetten werden auch von in der EU konzessionierten Buchmachern 81 und konzessionierten Buchmachern in ganz Deutschland angeboten. 82 Buchmacher sind vorwiegend im Bereich der Pferdewetten aktiv. Business-to-Business Business-to-Consumer Wettshops Hard-, Software Produkte Telefon Lieferanten Produzenten Vermittler Wettangebote Werbung/ Sponsoring SB- Terminal Fernsehen Internet In-, ausländische Märkte Legale, graue, illegale Märkte Abbildung 3.3: Wertschöpfungsstruktur des Sportwettenmarktes 83 Knapp 60% des Umsatzes von rund 160 Mio. für ODDSET fließen an die Kunden zurück. Davon muss die Rennwettsteuer in Höhe von 16 2/3 % abgeführt werden. Hinzu kommen Provisionen für die Annahmestellenbetreiber, die sonstigen Kosten des Vertriebs und Werbeaufwendungen. Nach Expertenmeinungen gibt es daher insoweit keinen Überschuss. Es erscheint daher auch nicht verwunderlich, dass in öffentlichen Verlautbarungen der DLTB die Erträge für den Breitensport in Höhe von 500 Mio. als das Ergebnis seiner Tätigkeit insgesamt dargestellt, also Lotterien und Sportwetten zusammenfasst werden. Der Großteil der Abgaben an die Destinatäre stammt aus dem Spiel 77, das jedoch keine Sportwette darstellt. 81 Ein Buchmacher offeriert Wetten mit festen oder variablen Quoten auf Ausgänge von zukünftigen Ereignissen insbesondere von sportlichen Veranstaltungen. Er garantiert mit seinem Namen für die Auszahlung der Gewinne zu den in seinem Buch stehenden Gewinnquoten und Wetteinsätzen. 82 Der Deutsche Buchmacherverband Essen e.v. vertritt bundesweit und international primär die Interessen der in Deutschland nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz zugelassenen Buchmacher; 83 In Anlehnung an Reichert, J. (2006): Sportwetten in Deutschland Hoher Einsatz gegen freie Märkte, SES Research, unveröffentlicht
41 Seite 41 Neben den staatlichen Lottogesellschaften der Bundesländer gibt es private Anbieter von Sportwetten. Dazu zählen private Anbieter, die sich auf die so genannte DDR-Lizenz stützen, und private Anbieter, die sich auf die Lizenz in einem anderen EU-Land berufen. Auf der Grundlage von 3 Abs. 4, Abs. 5 des Gewerbegesetzes der DDR vom i.v.m. 3 der Durchführungsverordnung zum Gewerbegesetz vom wurden Genehmigungen zur Eröffnung von Wettbüros für Sportwetten an vier Unternehmen erteilt: bwin (früher betandwin), 84 Interwetten, 85 Sportwetten Gera, 86 digibet. 87 Die Rechtslage, ob sich Sportwettveranstalter auf die ihnen erteilten DDR Lizenzen berufen können, wird von deutschen Gerichten unterschiedlich beurteilt. 88 In einigen Bundesländern dürfen private Anbiete mit DDR Lizenzen Sportwetten anbieten. Dies gilt sowohl stationär als auch für das Internet und andere Medien. In anderen Bundesländen ist dieses Angebot untersagt. Strittig ist vor allem, ob sich die Lizenzen auf das gesamte Bundesgebiet beziehen bzw. wie sich diese Lizenzen in die Monopollösung überführen lassen. Umstritten ist die rechtliche Lage von in anderen EU-Ländern lizenzierten Privatunternehmen (z.b. Wettbüros, Online-Anbietern), die Wetten zu Anbietern im Ausland vermitteln. Privatunternehmen mit Lizenzen in Ländern, die nicht der EU angehören, bzw. unlizenzierte Privatunternehmen sind hingegen aus juristischer Sicht dem illegalen Markt zuzurechnen (Tab. 3.1). Dies gilt auch für selbst-organsierte Sportwetten, wenn sie organisiert und öffentlich ablaufen Der Anbieter hat aufgrund der Gesetzeslage sein Sportwettengeschäft eingestellt; [Zugriffsdatum ]
42 Seite 42 Anbieter und Vertriebsweg Deutscher Lotto- und Totoblock (Oddset) - Lottoannahmestellen und Internet Privatunternehmen mit regional begrenzten Lizenzen (z. B. Sportwetten Gera, bwin) - Wettbüros und/oder Internet In anderen EU-Ländern lizenzierte Privatunternehmen - Wettbüros, Internet, Sportwettterminals Privatunternehmen mit Lizenzen in Ländern, die nicht der EU angehören bzw. unlizenzierte Privatunternehmen - Wettbüros, Internet, Sportwettterminals selbstorganisierte Sportwetten - z. B. in ausländischen Kulturvereinen Rechtlicher Status Konzession für das gesamte Bundesgebiet (alle 16 Bundesländer) Konzession für einzelne Bundesländer Gültigkeit für das gesamte Bundesgebiet umstritten Konzession z. B. in Österreich, Großbritannien, Malta Gültigkeit für das Bundesgebiet umstritten in Deutschland illegal illegal (sofern organisiert und öffentlich) Tabelle 3.1: Vertriebswege und rechtlicher Status für Sportwetten 89 Ein wesentliches Merkmal des Wettmarktes sind die bei privaten Anbietern erzielbaren hohen Ausschüttungsraten im Vergleich zu Oddset. Private Anbieter haben dadurch deutlich attraktivere Wettquoten. 90 Dass die Quoten bei Oddset vergleichsweise unattraktiv sind, hängt auch mit der rechtlich verankerten, hohen Abgabelast von 16 2/3 % auf den Umsatz zusammen. Allerdings erklärt dieser allein die Quotenunterschiede nicht. Die Differenz zwischen der Ausschüttungsquote an die Verbraucher bei ODDSET und bei privaten Anbietern ist deutlich höher als die Abgabenbelastung. Die Gründe können hier aber offen bleiben: 89 Vgl. Meyer, G. (2006): Das Gefährdungspotential von Sportwetten. Vortrag auf dem Symposium Glücksspiel 2006 der Forschungsstelle Glücksspiel, Hohenheim, https://gluecksspiel.unihohenheim.de/fileadmin/einrichtungen/gluecksspiel/symposium2006/meyer.ppt [Zugriffsdatum ] 90 Eine Wettquote stellt den potentiellen Wettgewinn bei Eintritt des gewählten Ausgangs dar. In Europa werden die Wettquoten in Dezimalzahlen angegeben, wobei die niedrigste mögliche Zahl die 1,0 darstellt. Hier würde der Wettende für einen Euro Einsatz nur genau 1 Euro Gewinn erzielen können. Je höher also die Wettquote, desto höher der potentielle Gewinn, aber desto niedriger die Wahrscheinlichkeit des Eintritts des Ausgangs. Beispiel Hamburger SV - Bayern München: 2,5. Wird auf einen Gewinn des Hamburger SV in Höhe von 10 getippt, so beträgt die Auszahlung: 10 x 2,5 = 25.
43 Seite 43 Da sich der Nutzer der Wettangebote beim Vergleich der Anbieter neben dem Spielangebot vor allem auch an den Wettquoten und dem potenziellen Gewinn orientiert, kommt der Ausschüttungsquote somit ein besonderes Gewicht zu (Abb. 3.4). Neben den höheren Ausschüttungsquoten dürfte für die geringe Attraktivität von ODDSET für die meisten Verbraucher eine wesentliche Rolle spielen, dass die klassischen Wettkunden Wert darauf legen, sich mit ihresgleichen auszutauschen und die Spiele, auf die sie gewettet haben, gemeinsam zu verfolgen. Insoweit spielt eine wesentliche Rolle, dass Sportwetten eine Folge der Sportbegeisterung der Kunden sind. Das staatliche Angebot trägt dem nicht Rechnung, weil es ausschließlich Raum für die Abgabe der Wettscheine bietet und keine Gelegenheit zum Aufenthalt. Abbildung 3.4: Ausschüttungsquote 91 und Rohertragsmargen 92 bei verschiedenen Produkten im deutschen Glücksspielmarkt Die Ausschüttungsquote ist ein feststehender Prozentsatz von Spieleinsatz zu Gewinnausschüttung. 92 Die Rohertragsmarge bezeichnet das Verhältnis aus Bruttospielertrag und Umsatz/Spieleinsatz 93 Goldmedia (2010): Glücksspielmarkt Deutschland 2015, Berlin; [Zugriffsdatum ]
44 Seite 44 Der statistisch abbildbare Wettmarkt umfasst die Segmente der DLTB-Produkte Oddset/Fußballtoto sowie Pferdewetten, stationäre Wettshops und Online-Wetten. Einschließlich des so genannten Schwarzmarktes ( Wetten in Hinterzimmern ) hatte dieses Marktsegment gemessen am Bruttospielertrag im Jahr 2009 einen Anteil von ca. 11% des Gesamtmarktes. Gemessen am Spieleinsatz dürfte sich der jährliche Wettmarkt in Deutschland gegenwärtig etwa wie folgt verteilen (Abb. 3.5): 1. Von 7,8 Mrd. Spieleinsätzen entfallen nur rund 240 Mio. auf den Bereich Oddset/Fußballtoto sowie weitere rund 250 Mio. auf den Bereich der Pferdewetten. Dies entspricht einem Anteil von 6%. 2. Etwa die Hälfte des Gesamtmarktes oder rund 3,9 Mrd. Spieleinsätze entfielen 2009 auf Online-Sportwettangebote. 3. Ca stationäre Wettbüros vermittelten auch noch 2009 ca. 2,4 Mrd. Spieleinsätze. 94 Die Anzahl der stationären Wettbüros wurde im Vergleich mit anderen Schätzungen als relativ hoch angegeben, allerdings konnte der Wert durch eine Aggregation der Angaben einzelner Unternehmen nachgewiesen werden. 4. Der Schwarzmarkt in Hinterzimmern in Deutschland liegt nach Goldmedia-Einschätzung bei etwa 1,0 Mrd. an Spieleinsätzen. Insgesamt erwirtschaften private Angebote (Pferderennwetten; allgemeine Sportwetten als Online-Wetten, stationäre Wetten und Hinterzimmer - Wetten) damit 97% des Marktes. Nur 3% des Marktes sind in staatlicher Hand. Nur insgesamt 6% des Marktes sind reguliert (staatliche Oddset- Wetten/Fußballtoto/Pferderennwetten). Gut 94% des Marktes werden danach unreguliert abgewickelt. Zu diesen gehören auch die bei den zugelassenen DDR-Erlaubnisinhabern abgegebenen Wetten, die grundsätzlich als legal einzustufen sind. Lediglich die Reichweite der Erlaubnis steht insoweit im Streit. 94 Vgl. als Übersicht z.b.
45 Seite 45 Abbildung 3.5: Spieleinsätze im deutschen Wettmarkt 2010 nach Segmenten 95 Die Veränderung der Rahmenbedingungen durch den Glücksspielstaatsvertrag geht demnach im Bereich des regulierten Glücksspiels einher mit vergleichsweise starken Umsatzeinbrüchen in einzelnen Segmenten. Aus dem dargestellten Sportwettmarkt betrifft dies die Sportwette Oddset. Bei ihr waren die Spieleinsätze am stärksten rückläufig. Hier ging der Markt seit 2005 um 247 Mio. oder rund 60% zurück. Starke Beschränkungen in der Werbung und beim Vertriebsweg Internet führten zu dieser extrem rückläufigen Marktentwicklung. Dieses wurde in wirtschaftswissenschaftlichen Gutachten bereits im Jahre 2006 prognostiziert. 96 Die Umsatzeinbrüche setzen sich auch im Lotteriebereich fort. Die staatlichen Lottogesellschaften haben im Vergleich zum Vorjahresquartal von Januar bis März dieses Jahres 21,3% weniger eingenommen. Hochgerechnet auf den Jahresumsatz bedeutet dies ein Minus von rund 1 Mrd.. In Folge werden den Bundesländern in 2010 mehr als 400 Mio. Steuern und Zweckerträge fehlen. Zahlreiche Projekte aus Sport, Wohlfahrt und Kultur, die aus den Einnahmen gefördert werden, müssen daher mit tiefen Einschnitten rechnen. Im Jahr 2004 betrug der Umsatz des deutschen Lotteriemarktes noch 10,8 Mrd., im Jahr 2009 ist der Umsatz auf 7,4 Mrd. gesunken Goldmedia (2010): Glücksspielmarkt Deutschland 2015, Berlin; [Zugriffsdatum ] 96 Vgl. dazu Kap
46 Seite 46 Für 2011 wird ein Umsatz von rund 6 Mrd. erwartet. 98 Verlierer sind auch die Klassenlotterien. Während die NKL 2006, also im Jahr bevor die Vorbereitungen auf den Staatsvertrag begannen, noch 470 Mio. erlöste, werden es eigenen Schätzungen zufolge 2010 nur noch 250 Mio. sein. 99 Ein weiterer Umsatzrückgang wird mit Blick auf die restriktiven Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages erwartet. 100 Auch bei der SKL wird für denselben Zeitraum mit einem Umsatzeinbruch zwischen 25% - 30% gerechnet 101 und Kritik an den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages geäußert. 102 Private Anbieter in den anderen Glücksspielbereichen sind hingegen die Gewinner im Vergleich der letzten Jahre: Die Automatenindustrie bildet mit 3,3 Mrd. Bruttospielerträgen den zweit-größten Anteil am Gesamtmarkt. Parallel zu den rückläufigen staatlichen Angeboten entwickelte sich auch im Internet ein stetig wachsender und aus Sicht Deutschlands ein unregulierter Markt. Viele ehemals aus Deutschland heraus operierende Anbieter wanderten ins Ausland ab. Sie unterliegen als EU-Anbieter insoweit allerdings großenteils beachtlicher Regulierung und Überwachung, was offenbar verbreitet unterschätzt wird. Insgesamt ist der Online-Markt für Glücksspiele, gemessen am Bruttospielertrag, von 2005 bis 2009 um rund 30% pro Jahr auf heute rund 1 Mrd. Bruttospielertrag jährlich gewachsen. mehr-als-20-prozent-eingebrochen-tiefe-einschnitte-bei-der-foerderung-desbreitensports-und-sozialer-projekte-2173.html [Zugriffsdatum ] 98 Insbesondere die von den gewerblichen Spielvermittlern erwirtschafteten Spieleinsätze fehlen. Bis zur Einführung des Glücksspielstaatsvertrages hatten Unternehmen wie Faber, Jaxx und Tipp24 nahezu 20% zu den Umsätzen der Lottogesellschaften beigetragen. 99 iothek_ministerium_der_finanzen/dokumente/beteiligungen/nkl.pdf 100 Zur Kritik am Glücksspielstaatsvertrag vgl. [Zugriffsdatum ] 101 [Zugriffsdatum ] 102 Gluecksspiel-und-die-grosse-Lotto-Luege.html [Zugriffsdatum ]
47 Seite 47 4 Wohlfahrtsanalyse Bei aller Ungeklärtheit juristischer Fragen kann der Glücksspielmarkt aus ökonomischer Perspektive recht gut beurteilt werden. Zu klären ist, ob ein staatliches Monopol ökonomisch gerechtfertigt bzw. wünschenswert und wie die Situation auf dem Wettmarkt im Kontext der ökonomischen Theorie einzuschätzen ist. Zu berücksichtigen bleibt zunächst, dass es in praxi trotz des staatlichen Glücksspielmonopols faktisch Wettbewerb im Rahmen eines Oligopols gibt. Der staatliche Anbieter Oddset konkurriert neben den Wettbüros, die aus dem Ausland operieren mit den privaten Anbietern, die im Besitz von Lizenzen aus der ehemaligen DDR stammen. In dieser Konstellation funktionieren bereits sowohl der Preiswettbewerb als auch der Qualitätswettbewerb. Dennoch soll zunächst aus theoretischer Perspektive eine Einschätzung einer Monopollösung auf dem Sportwettenmarkt vorgenommen werden. 4.1 Ökonomische Theorie der Regulierung Ein staatliches Monopol ist nach der Rechtsprechung des EuGH nur dann zu rechtfertigen, wenn dieses Monopol nach seiner gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung kohärent und systematisch zur Begrenzung der Spiel- und Wetttätigkeit beiträgt und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist". 103 Die Literatur unterscheidet positive und normative Regulierungstheorien (Tab. 4.1). Die normative Theorie fragt, unter welchen Bedingungen es staatliche Regulierungen geben sollte. 104 Diese sind aus Sicht der ökonomischen Theorie nur gerechtfertigt, wenn diese auf Einschränkungen des Marktmodells beruhen (Marktversagen) 105, 103 Leitsätze und Randnummer 61 und 67 des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 6. November 2003 im Strafverfahren gegen Piergiorgio Gambelli und andere. Rechtssache Eu-GH C-243/ Normative Theorien setzten also eine Norm hypothetisch als gegeben voraus, ohne selbst zu begründen warum man dieser Norm folgen soll. 105 Der Begriff Marktversagen bezeichnet eine Situation, in welcher der Markt nicht fähig ist, die Ressourcen einer pareto-optimalen Allokation zuzuführen.
48 Seite 48 diese dazu beitragen, die daraus entstandenen Ineffizienzen zu verringern, die Kosten der Regulierungen geringer sind als deren Nutzen (kein Staatsversagen). 106 Die positive Theorie fragt danach, unter welchen Bedingungen es Regulierungen gibt und welchen Interessengruppen diese nützen. 107 Die positive Theorie der Regulierung rückt die Eigeninteressen von Akteuren in den Mittelpunkt. Dies können politische Akteure, Behörden oder auch Unternehmen sein. Ziele sind die Stimmen- und Budgetmaximierung oder der Schutz vor neuen Anbietern. Aus dieser Sicht verfügt der Staat mit seiner Verfügungsgewalt über eine einzigartige Ressource. Ansatz Normative Theorie Positive Theorie Ursache Marktversagen, suboptimale Ergebnisse des Wettbewerbs Eigeninteressen von Politikern, Behörden und Unternehmen Ziel Korrektur des Marktversagens, Sicherung allokativer Effizienz Budget-, Stimmenmaximierung, Beschränkung des Wettbewerbs Tabelle 4.1: Ökonomische Regulierungstheorien 108 Staatliche Regulierungen verändern die Ressourcenallokation zwischen Produzenten und Konsumenten. Im Vergleich zur Wettbewerbslösung ist der Durchschnittserlös des Monopolisten gleich der Marktnachfragekurve. Zur Gewinnmaximierung muss die Veränderung des Gesamterlöses aufgrund einer Produktionssteigerung um eine Produktionseinheit, der so genannte Grenzerlös, bekannt sein. Wie auch im Fall der Wettbewerbs- 106 Staatsversagen liegt vor, wenn staatliche Eingriffe zu suboptimalen Ergebnissen führen. 107 Die positive Theorie versucht wirtschaftliche Zusammenhänge zu verstehen und neutral zu beschreiben, ohne dabei Werturteile zu fällen. 108 Vgl. dazu Peltzman, S. (1976): Towards a More General Theory of Regulation, in: Journal of Lawand Economics, 19, S ; Posner, R. A. (1975); The Social Costs of Monopoly and Regulation, in: Journal of Political Economy, S
49 Seite 49 lösung entsteht eine Gewinnmaximierung bei der Gleichheit von Grenzerlös und Grenzkosten. 109 Bei der Analyse einer monopolistischen Marktstruktur ist dessen Wirkung auf die Konsumenten- und Produzentenrente zu berücksichtigen. 110 In der Mikroökonomie bezeichnet der Begriff Rente die Differenz zwischen einem für einen wirtschaftlichen Akteur akzeptablen Preis und dem Marktpreis. Die Konsumentenrente ist die Differenz zwischen dem, was die Konsumenten bereit sind für ein bestimmtes Gut zu zahlen und dem, was sie tatsächlich für dieses zahlen müssen. Das Gegenteil beschreibt die Produzentenrente. Sie ist definiert als die Differenz zwischen dem gerade noch akzeptablen Preis und dem tatsächlichen Marktpreis. Durch das staatliche Monopol des Glücksspielmarktes ergeben sich Veränderungen der Konsumenten- bzw. Produzentenrente und der volkswirtschaftliche Wohlfahrt. 111 In einer modelltheoretischen Darstellung ist erkennbar, dass durch das Glücksspielmonopol der Preis (PR) die Grenzkosten (GK) übersteigt (Abb. 4.1). Im Fall der Wettbewerbslösung würde der Preis den Grenzkosten entsprechen. 112 Durch die staatliche Beschränkung und dem Ziel der Gewinnmaximierung wird das Angebot reduziert und zu einem höheren Preis angeboten. Dies führt zu Verlusten bei den Konsumenten und auch Produzenten. Dieser Nettowohlfahrtsverlust beschreibt den Verlust für die gesamte Volkswirtschaft durch die Monopolstellung. Trotz Verluste für Konsumenten und den staatlichen Wettanbieter ist die Ausübung der Monopolmacht für den Anbieter von Vorteil, da durch das reduzierte Angebot zu höherem Preis 109 Grenzkosten sind die Kosten, die durch die Produktion einer zusätzlichen Einheit eines Produktes entstehen. 110 Vgl. dazu Varian, H. (2001): Grundzüge der Mikroökonomik, 5. Auflage, München Der Begriff Wohlfahrt bezeichnet in der Volkswirtschaftslehre ein abstraktes Konstrukt zur Messung des wirtschaftlichen und sozialen Wohlstands der Bevölkerung als Aggregation des Nutzens einzelner Individuen bzw. gesellschaftlicher Gruppen. 112 Vgl. Pindyck, R.S., Rubinfeld, D.L. (2005): Mikroökonomie, 6. Auflage, München, S. 361ff.
50 Seite 50 der Produzent einen Teil der Konsumentenrente erhält. Der Monopolist kompensiert durch die Umwandlung den Verlust der Produzentenrente durch die Monopolstellung und erzielt zusätzlich einen Gewinn auf Kosten der Konsumenten. Insgesamt ist diese Lösung mit einem Verlust an gesellschaftlicher Wohlfahrt verbunden. 113 Legende: A = Verringerung Konsumentenrente bzw. Monopolgewinn WL = minimaler Wohlfahrtsverlust WL + A = maximaler Wohlfahrtsverlust P R = Preis durch Regulierung X R = Menge durch Regulierung PR = Produzentenrente ohne Monopolgewinn Abbildung 4.1: Preisbildung bei Glückspiel im Monopol 114 Aufgrund des höheren Preises (PR), der mit einer geringeren Ausschüttung einhergeht, 115 bleibt der Umsatz gegenüber der Wettbewerbslösung auf dem Glücksspielmarkt konstant. Der höhere Preis erklärt die Zweckertragsillusion der Destinatäre 116, da sie gegenüber dem Wettbewerbspreis 113 Vgl. Pindyck, R.S., Rubinfeld, D.L. (2005): Mikroökonomie, 6. Auflage, München, S. 447 ff. 114 Vgl. Albers, N. (2009):Warten auf den Wettbewerb. Deutschland im Jahr Zwei des neuen Glücksspielstaatsvertrages. Die Sicht der privaten Sportwettenanbieter; Materialien und Vorträge zur Tagung "Die Zukunft des deutschen Sportwettenmarktes" am 12. März 2009; Center for Sports Management, Universität Hannover, S. 13; im Internet: [Zugriffsdatum ] 115 Die staatlichen Lotterien sind bedingt durch Lotteriesteuern und Sonderabgaben gezwungen, entsprechend ungünstige Quoten anzubieten. Die Quoten sind deshalb schlechter, weil auf die getätigten Umsätze eine Lotteriesteuer von 16,67% gezahlt wird, die dem Landeshaushalt zu Gute kommt. Diese Abgaben werden von den privaten Anbietern nicht geleistet. Diese Anbieter sind aus Sicht der Spielteilnehmer daher die günstigeren Anbieter. 116 Diese Destinatäre sind besonders förderungswürdige Projekte wie z.b. Denkmalpflege, Sportverbände
51 Seite 51 (P*) keinen Mehrertrag aufgrund der geringeren Nachfrage haben. Die geringere Menge (XR) erklärt die Präventionsillusion der Legislative, da der Rückgang der Nachfrage nur die preiselastischen Nachfrager betrifft. Die pathologischen Spieler sind hingegen preisunelastisch. 117 Mit Hilfe dieser Betrachtung ist es möglich, die Markteingriffe des Staates auf die allgemeine Wohlfahrt zu analysieren. Es kann bestimmt werden, welche Akteure aus dem Eingriff profitieren und welche verlieren. In konkreten Kosten-Nutzen-Analysen sind diese Gewinne und Verluste in konkrete Geldbeträge umzurechnen. Ungeachtet der Wohlfahrtsverluste bleibt aus ökonomischer Sicht zu diskutieren, ob und inwieweit sich eine Monopollösung durch das Vorliegen von Marktversagen begründen lässt Marktversagen Da eine Monopollösung aus ökonomischer Sicht zu Wohlfahrtsverlusten führt, muss es schlüssige Gründe für eine staatliche Monopolisierung des Sportwettenmarktes geben. Die ökonomischen Gründe für ein Monopol basieren auf klassischem allokativem Marktversagen. Die damit verbundenen Kategorien sollen nachfolgend näher betrachtet werden. 118 Öffentliches Gut In der ökonomischen Theorie lassen sich Güterkategorien u.a. nach den Kriterien der Ausschließbarkeit 119 und der (Nicht-)Rivalität im Konsum 120 voneinander abgrenzen. Reine öffentliche Güter zeichnen sich im Konsum 117 Vgl. Albers, N. (2009): Warten auf den Wettbewerb. Deutschland im Jahr Zwei des neuen Glücksspielstaatsvertrages. Die Sicht der privaten Sportwettenanbieter; Materialien und Vorträge zur Tagung "Die Zukunft des deutschen Sportwettenmarktes" am 12. März 2009; Center for Sports Management, Universität Hannover, S. 13, im Internet: [Zugriffsdatum ] 118 Vgl. Fritsch, M., Wein, T., Ewers, H.J. (2007): Marktversagen und Wirtschaftspolitik: mikroökonomische Grundlagen staatlichen Handelns, 7. Auflage, München 119 Ausschließbarkeit liegt dann vor, wenn nur die Konsumenten das Gut konsumieren können, die dafür auch bezahlt haben. 120 Rivale Güter zeichnen sich dadurch aus, dass der Konsum eines Gutes durch einen Konsumenten den Konsum desselben Gutes durch einen anderen Konsumenten be- oder verhindert.
52 Seite 52 durch die Eigenschaften der Nicht-Ausschließbarkeit und der Nicht-Rivalität aus (Tab. 4.2). Rivalität = 0 Rivalität = 1 Exklusion = 0 Öffentliches Gut (z.b. Deich) Allmendegut (z.b. überfüllte Innenstadtstrasse) Exklusion = 1 Klubgut (z.b. Pay-TV) Privates Gut (z.b. PKW) Tabelle 4.2: Güterkategorien Klassische Beispiele für ein reines öffentliches Gut sind Küstenschutzmaßnahmen (Deichbau), Verteidigungsanlagen oder Lärmschutzmauern im Verkehrswesen. In solchen Fällen funktioniert der Markt nicht, da es zwar Interessenten für ein Gut gibt, aber die Marktteilnehmer nicht bereit sind, einen Marktpreis zu entrichten oder ihre Zahlungsbereitschaften offen zu legen. Jeder hofft in den Genuss eines Gutes zu kommen, ohne einen Preis zahlen zu müssen (Trittbrettfahrerverhalten). 121 In der Regel werden solche Güter vom Staat angeboten bzw. zur Verfügung gestellt und über Zwangsabgaben (z.b. Steuern) finanziert. 122 Im Fall von Sportwetten besteht im Ergebnis eine Rivalität zwischen den Konsumenten des Gutes. Einerseits ist eine Rivalität dadurch gegeben, dass bei der Mehrzahl der Wetten die Höhe des Gewinns mit der Anzahl der Mitgewinner sinkt. Andererseits ist es in der Regel erwünscht, viele Rivalen (im Sinne von Mitspielern) im Konsum zu haben, da in diesem Fall der Umsatz steigt und das Spiel attraktiver wird. Zahlungsunwillige Bürger können hingegen nicht am Glücksspiel teilnehmen, so dass eine Ausschlussmöglichkeit des Konsums vorliegt. Diese Kategorie des Marktversagens erscheint damit nicht geeignet, um die Monopollösung des Sportwettenmarktes zu begründen. 121 Das Trittbrettfahrerproblem (auch free rider Problem) bezeichnet ein Problem kollektiven Handelns, das bei der Nutzung von Gemeingütern auftreten kann. Ursächlich ist, dass Wirtschaftssubjekte den Nutzen eines Gutes ohne Gegenleistung erlangen. 122 Vgl. Mankiw, N.G. (2008): Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 4. Auflage, Stuttgart, Kapitel 11
53 Seite 53 Natürliches Monopol Ein natürliches Monopol liegt vor, wenn ein einziges Unternehmen in der Lage ist, den Markt zu niedrigeren Kosten zu versorgen als dies durch mehrere Unternehmen möglich wäre. 123 Aus Sicht der ökonomischen Theorie wird von einer Subadditivität der Kosten gesprochen. Dieser Begriff wird häufig noch mit den Konzepten der Größenvorteile (Economies of Scale) und der Verbundvorteile (Economies of Scope) verbunden. 124 Größenvorteile existieren, wenn Inputerhöhungen zu überproportionalen Outputerhöhungen führen. 125 Die Produktionskosten nehmen mit wachsender Produktionsmenge nur unterproportional zu, was zu sinkenden Durchschnittskosten führt. Verantwortlich dafür sind etwa Lernkurveneffekte, Spezialisierung und Arbeitsteilung sowie stochastische Größenvorteile in einem Unternehmen. Größenvorteile entstehen aber auch durch Irreversibilität der Kosten. Vor allem hohe Investitions- und Instandhaltungskosten, wie sie z.b. bei Strom-, Gas- und Schienennetzen anfallen, schrecken potentielle Wettbewerber ab, da getätigte Investitionen in Netze meist nur für einen Zweck dienlich sind und nicht wieder rückgängig gemacht werden können. Hier liegen so genannte sunk costs (versunkene Kosten) vor. 126 Aus diesem Grund ist die Irreversibilität neben dem Effekt der sinkenden Durchschnittskosten eine weitere Grundvoraussetzung für das Vorhandensein eines natürlichen Monopols. Als Beispiele für natürliche Monopole gelten vor allem Netzwerkindustrien. 127 Es wird vermutet, dass ein Netzwerk mit steigender Zahl der zu versorgenden Kunden immer attraktiver wird und aufgrund hoher fixer Kosten für die Infrastruktur kostengünstiger arbeitet. Inzwischen ist jedoch 123 Vgl. Bormann, J., Finsinger, J.: (1999): Markt und Regulierung, München, S , S Eine Kostenfunktion K ist subadditiv, wenn entweder K(x1) + K(x2) > K(x1 + x2) (Economies of Scale) oder K(x + y) < K(x) + K(y) (Economies of Scope) gilt. 125 Vgl. Pindyck, R.S., Rubinfeld, D.L. (2005): Mikroökonomie, 6. Auflage, München, S Vgl. Cezanne, W. (2005): Allgemeine Volkswirtschaftslehre, 6. Auflage, München, S. 166 ff. 127 Vgl. Hofmann, U. (2001): Netzwerk-Ökonomie, Berlin
54 Seite 54 weitgehend erkannt, dass die Mehrzahl solcher natürlicher Monopole" entweder dem Staat gehört oder von ihm reguliert werden, um einem möglichen Missbrauch von Marktmacht vorzubeugen. Das hat gleichzeitig zur Folge, dass die Existenz dieser Unternehmen vom Staat abgesichert wird. Die Monopolstellung ist daher häufig nicht Folge von Größenvorteilen, sondern vielmehr das Ergebnis eines Bestandsschutzes durch den Staat. 128 Bezogen auf den Glücksspielsektor könnte im Lotterievertrieb eine Irreversibilität mit Blick auf das dichte Netz der rund Lottoannahmestellen bestehen. Neue Anbieter könnten durch die Kosten des Aufbaus eines konkurrenzfähigen zweiten Annahmestellennetzes abgeschreckt werden. Wenn dies der Fall wäre, würde ein Marktversagen vorliegen und ein Wettbewerb würde unterbleiben. Im Sportwettbereich dürfte davon angesichts der Marktentwicklung, wie sie oben aufgezeigt wurde, nicht auszugehen sein. Grund dafür ist vermutlich vor allem, dass das staatliche Vertriebsnetz den Kundenbedürfnissen der klassischen Wettkunden nicht Rechnung trägt. Die Argumentation ist aufgrund verschiedener und konkurrierender Distributionsformen (z.b. Offline, Online) wenig plausibel. Im Sportwettbereich erscheint die Kategorie des Marktversagens deshalb nicht geeignet, um ein staatliches Monopol zu rechtfertigen. Externe Effekte Externe Effekte können auf der Produktions- und Nachfrageseite auftreten sowie positive und negative Folgen aufweisen (Tab. 4.3). 129 Sie beschreiben die Situation, in der Kosten- oder Nutzenbestandteile durch das Preissystem nicht erfasst werden und daher Auswirkungen auf unbeteiligte Personen haben. Positive externe Effekte beschreiben die Situation, in der Individuen von den Handlungen Dritter profitieren, ohne dafür zahlen zu müssen. Negative externe Effekte besitzen die Eigenschaft, dass durch deren Produktion unbeteiligte Individuen Schaden nehmen und eine Überproduktion entsteht. Klassisches Beispiel sind die Umweltverschmutzung 128 [Zugriffsdatum ] 129 Vgl. Fritsch, M., Wein, T., Ewers, H.J. (2007): Marktversagen und Wirtschaftspolitik: mikroökonomische Grundlagen staatlichen Handelns, 7. Auflage, München
55 Seite 55 bei der Produktion von industriellen Gütern 130 oder die aus dem Straßenverkehr resultierenden Belastungen. 131 Folge der externen Effekte ist die Übernutzung vorhandener Ressourcen (Allmende-Problem) oder aber das Ausbleiben vom Angebot eines Gutes. Damit wird ein Marktgleichgewicht verfälscht oder kommt gar nicht erst zustande, so dass ein staatlicher Eingriff oder die öffentliche Bereitstellung gerechtfertigt wäre. Der Staat hat also in solchen Fällen die Aufgabe, das Auftreten von externen Effekten durch Regulierung zu reduzieren bzw. zu internalisieren. Dazu steht eine Reihe von Instrumenten zur Verfügung. Negative Effekte durch Produktion Positive Effekte durch Produktion Negative Effekte durch Konsum Positive Effekte durch Konsum Auswirkungen auf Produktion Flussverunreinigung führt zu Fischsterben Staudamm zur Stromgewinnung schützt vor Über-schwemmung Skitourismus zerstört Weideflächen Jagd von Schädlingen erhöht landwirtschaftlicher Ertrag Auswirkungen auf Konsum Flussverunreinigung reduziert Bademöglichkeit Staudamm zur Stromgewinnung wird zum kostenlosen Ausflugsziel Rauchen schädigt Nicht- Raucher Schöne Nachbarschaftsgärten sind eine Augenweide Tabelle 4.3: Beispiele für Externalitäten in der Produktion und im Konsum Im Kontext des Glücksspiels werden vor allem negative externe Effekte auf der Konsumentenseite diskutiert. 132 Obwohl nach den vorliegenden Untersuchungen für die ganz große Mehrzahl der Konsumenten (99,8 %) das Spiel als Zeitvertreib oder als Vergnügen genutzt wird, gibt es die Kategorie von pathologischen Spielern, bei denen das Spiel als Sucht auftritt. 133 Durch die Sucht entsteht ein ständiges Verlangen nach dem Glücksspiel, das Geld erfordert. Durch das Suchtverhalten entstehen negative externe Effekte auf Personen im Umfeld des Süchtigen, z.b. 130 Vgl. Wicke, L. (1993): Umweltökonomie. Eine praxisorientierte Einführung, 4. Auflage, München 131 Vgl. Zu den negativen externen Effekten des Straßenverkehrs z.b Vgl. Albers, N. (2008): Struktur und ökonomische Beurteilung des Sportwettenmarktes in Deutschland, in: Gebhardt, I., Grüsser-Sinopoli, S.M. (Hrsg.): Glücksspiel in Deutschland. Ökonomie, Recht, Sucht, Berlin, S. 75 ff. 133 Vgl. Kapitel 6.2.1
56 Seite 56 Familienangehörige. Eine andere Form negativer externer Effekte wäre die kriminelle Beschaffung von finanziellen Mitteln, um die Spielsucht ausleben zu können. 134 Negative Produktionsexternalitäten können durch die Verletzung der Integrität des Profifußballs entstehen. 135 In Deutschland wurde die Problematik in der Saison 2004/05 durch den so genannten Schiedsrichter- Skandal offenkundig. Insoweit erscheint es allerdings zweifelhaft, ob es sich um negative externe Effekte handelt, die für einen Monopolvertrieb sprechen, weil sie bislang in erster Linie gerade dort auftraten. In Anlehnung an den maßgeblich beteiligten Schiedsrichter Robert Hoyzer wurde auch vom Hoyzer-Skandal gesprochen, bei dem ebenfalls fast ausschließlich der staatliche Oddset- Anbieter das Opfer war. 136 Aus ökonomischer Sicht wird Korruption im Fußball dann wahrscheinlicher, wenn die Integrität der involvierten Personen (Spieler, Schiedsrichter) abnimmt, wenn die Aufdeckungswahrscheinlichkeit zurückgeht, wenn die Sanktionen im Überführungsfall milder werden und wenn die Korruptionsgewinne ansteigen. In diesem Fall lassen sich Argumente für eine Marktregulierung finden. Asymmetrische Informationsverteilung Ein weiterer Grund, der für die Regulierung des Glücksspielmarktes sprechen könnte, ist die Ungleichverteilung der Informationen zwischen Anbietern und Nachfragern. Der Anbieter besitzt gegebenenfalls Informationen über sein Produkt, die für den Nachfrager kaufentscheidend sein können. Der Nachfrager hat in diesem Fall einen Nachteil bei der Kaufentscheidung durch unvollständiges Wissen über die Qualität des angebotenen Produktes. 134 Vgl. Adams, M. (2009): Schriftliche Stellungnahme zu der Öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Gesundheit des Deutschen Bundestages 1. Juli 2009 zum Thema Prävention der Glücksspielsucht stärken; im Internet: Adams.pdf [Zugriffsdatum ] 135 Vgl. Quitzau, J. (2007): Staatliches Wettmonopol ohne ökonomische Legitimation, in Wirtschaftswissenschaftliches Studium (WiSt), Heft 2, S Zur Chronologie vgl.
57 Seite 57 Klassisches Beispiel für eine derartige asymmetrische Informationsverteilung wäre der Kauf eines Gebrauchtwagens, der qualitative Mängel aufweist. Im Gegensatz zum potentiellen Käufer kennt der Besitzer bzw. Anbieter diese Information. Im Extrem kann gute Qualität durch schlechte Qualität vom Markt verdrängt werden. Es kommt zum Marktversagen. 137 Auf dem Wettmarkt ist das Vorliegen asymmetrischer Informationen auf den ersten Blick grundlegender Bestandteil. 138 Jedoch kann die asymmetrische Informationsverteilung zu betrügerischen Zwecken eingesetzt werden. 139 Dabei unterscheidet sich der Ansatz für Betrugsgefahren allerdings grundlegend, je nach dem ob es sich um Wetten zu festen Orts oder Lotterieangebote handelt: Während bei Wetten zu festen Orts durch die Gewinnquoten der zahlreichen Anbieter vollständige Markttransparenz als solche hergestellt ist und die Gefahren ausschließlich auf der Einflussnahme nicht auf das Wettgeschehen, sondern auf das sportliche Spielgeschehen bestehen und stets gerade nicht von den Wettanbietern, sondern von Dritten ausgehen, liegt in der Lotterieveranstaltung die Endtransparenz im Veranstaltergeschehen. Er allein überblickt die Auslosung. Allein über den Veranstalter sind Manipulationen zu befürchten, was gerade einer der wesentlichen Gründe für die Einführung des Lotterieveranstaltungsmonopols gewesen ist. 140 Gefahren der informationellen Asymmetrie bestehen mithin sowohl auf dem Wett-, als auch im Lotteriemarkt. Der Unterschied besteht indessen darin, dass im Lotteriemarkt Gefahren vor allem vom Veranstalter ausgehen, was mindestens besonders hohe Anforderungen an die Gewährleistung nahe- 137 Vgl. dazu den klassischen Aufsatz von Aklerof, G. (1970): The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market Mechanism, in: Quarterly Journal of Economics, Vol. 84, Nr. 3, S Vgl. Rebeggiani, L. (2009): Der Markt für Sportwetten in Deutschland. Ökonomische und Juristische Aspekte, Die Sicht der privaten Sportwettenanbieter; Materialien und Vorträge zur Tagung "Die Zukunft des deutschen Sportwettenmarktes" am 12. März 2009; Center for Sports Management, Universität Hannover, im Internet: [Zugriffsdatum ] 139 Vgl. Quitzau, J. (2007): Staatliches Wettmonopol ohne ökonomische Legitimation, in Wirtschaftswissenschaftliches Studium (WiSt), Heft 2, S Vgl. Jarass, H.D. (2010): Verfassungs- und europarechtliche Fragen des Lotteriemonopols, Münster
58 Seite 58 legt und einen der Gründe dafür darstellt, dass in wohl allen europäischen Ländern ein Lotteriemonopol besteht. Demgegenüber gehen die Gefahren des Wettbetriebes für die Integrität des Sports von Dritten aus. Opfer sind insoweit die Sportveranstalter und Wettveranstalter. Das Bestehen der asymmetrischen Informationsverteilung auf dem Glücksspielmarkt kann daher auch Plattform für Betrug und kriminelle Aktivitäten darstellen, wobei wie ausgeführt zwischen den Glücksspiel-formen zu unterscheiden ist. Die Regulierung des Glücks-spielmarktes durch ein staatliches Monopol soll daher das Betrugsrisiko durch unseriöse, private Wettanbieter reduzieren. Zwischenfazit: Bei der Betrachtung der Kategorien des Marktversagens sind in erster Linie das Auftreten negativer externer Effekte und die asymmetrische Informationsverteilung als Argumente für staatliche Eingriffe heranzuziehen. Eine Monopollösung ist damit allerdings nicht zwangsläufig verbunden Demeritorisches Gut Der Gesetzgeber stellt bei der Durchsetzung des Glücksspielmonopols nicht nur auf die besonderen Produktionsbedingungen des Wettmarktes ab, sondern auch auf das Ziel, die die Spielleidenschaft zu begrenzen und die Spielsucht zu verhindern. Durch das Monopol sollen die Bürger gleichsam vor sich selbst geschützt werden. Diese Absicht entspricht dem ökonomischen Konzept der Meritorik 141, wonach der Staat in die Entscheidungsfreiheit des Einzelnen eingreifen kann oder sollte, wenn dessen Informationen mangelhaft und/oder dessen Präferenzen verzerrt sind. Ein meritorisches Gut (meritorisch - veraltet für verdienstvoll ) ist ein Gut, bei dem die Nachfrage hinter dem gesellschaftlich gewünschten Ausmaß zurückbleibt. Die wichtigsten Ursachen für die zu geringe Nachfrage meritorischer Güter sind: Als Begründer gilt Musgrave, R. A. (1957): A Multiple Theory of Budget Determination. Finanzarchiv 17, S Vgl. Wildmann, L. (2007): Einführung in die Volkswirtschaftslehre, Mikroökonomie und Wettbewerbspolitik, München, S. 62 ff.
59 Seite 59 Irrationale Entscheidungen: 143 Es wird davon ausgegangen, dass die Konsumenten ihre Konsum- und Kaufentscheidungen nicht nach rationalen Erwägungen treffen, da sie die Vor- und Nachteile nicht hinreichend durchdenken oder die komplexen Wirkzusammenhänge nicht durchschauen. Beispiel wäre die fehlende Bereitschaft, einen Sicherheitsgurt im PKW anzulegen. Dieses auch aus kollektiver Sicht irrationale Verhalten hat zur Einführung der Gurtpflicht geführt. Unvollständige Information: 144 Verbraucher verfügen nicht immer über die für optimale Entscheidungen erforderlichen Informationen. Da z.b. Hauseigentümer den Wert von Energieeinsparmaßnahmen nicht richtig einschätzen können, werden bestimmte Maßnahmen vom Staat subventioniert (z.b. Wärmedämmung). Verzerrte Zeitpräferenzen: 145 Viele Menschen messen zukünftigen Ereignissen gegenüber gegenwärtigen ein zu geringes Gewicht bei. So wird z.b. die Einführung einer Pflicht zur Pflegeversicherung damit begründet, dass die Menschen in jungen Jahren im Fall einer freiwilligen Versicherung einer späteren Pflegebedürftigkeit zu geringe Bedeutung zuordnen. Externe Effekte: 146 Wenn Konsumenten bei ihren Entscheidungen andere Nutzen als den eigenen nicht oder nicht genügend berücksichtigen, entspricht die Nachfrage nicht dem volkswirtschaftlichen Optimum. So bewertet z.b. ein Hauseigentümer den Nutzen des Erhalts einer denkmalgeschützten Fassade nur aus seiner Sicht, jedoch nicht zwangsläufig nach dem Nutzen anderer Anwohner oder von Besuchern einer Altstadt. Der Erhalt der Fassade kann daher als meritorisches Gut staatlich gefördert werden. 143 Als rational gelten Entscheidungen, die Problemlösungen auf der Grundlage sorgfältig abgewogener und ausgewerteter (funktionaler) Merkmale anstreben; vgl. Simon, H.A. (1993): Homo rationalis. Die Vernunft im menschlichen Leben, Frankfurt/New York 144 Vollständige Information liegt vor, wenn alle Wirtschaftssubjekte vollständig über die Angebote aller anderen Wirtschaftssubjekte informiert sind, also jederzeit von allen anderen ihr Angebot und ihre Preise kennen. Sind diese Bedingungen nicht erfüllt, liegt unvollständige Information vor. 145 Die Zeitpräferenz ist die Bezeichnung für eine grundlegende Annahme der Neoklassik. Sie besagt, dass ein Konsument ein Gut lieber in der Gegenwart als in der Zukunft genießen bzw. umgekehrt lieber in der Zukunft als in der Gegenwart bezahlen möchte; vgl. Hempelmann, B., Markus Lürwer, M., Brackschulze, K. (2002): Modellierung der Zeitpräferenz bei intertemporalen Entscheidungen in: Wirtschaftswissenschaftliches Studium (WIST), Heft 7, S Vgl. Fritsch, M., Wein, T., Ewers, H.J. (2007): Marktversagen und Wirtschaftspolitik: mikroökonomische Grundlagen staatlichen Handelns, 7. Auflage, München
60 Seite 60 Dieselben Begründungen werden als Ursachen für die zu hohe Nachfrage demeritorischer Güter gesehen. Auch Glücksspiele gelten als demeritorische Güter. Sie können als Spezialfall von Gütern mit den zuvor dargestellten negativen externen Effekten angesehen werden. Bei Gütern dieser Art besteht die Gefahr der unerwünschten Überproduktion durch private Anbieter. Da durch solche Güter Kosten entstehen können, die von der gesamten Gesellschaft getragen werden müssen, soll der Staat korrigierend eingreifen. Beispiel wäre ein pathologischer Spieler, der seine gesamte Familie in den finanziellen Ruin führt. Damit verbunden soziale Kosten sind von der Gesellschaft zu tragen. 147 Maßnahmen zur Einschränkung des Konsums von Glücksspielen aus ökonomischer Sicht P A P A N x N x Politik des Verbots der Werbung für Glücksspiele bzw. höhere Besteuerung Politik der Aufklärung und Prävention Abbildung 4.2: Möglichkeiten der Einschränkung von Spielsucht aus mikroökonomischer Sicht Vor diesem Hintergrund soll der Staat den Spieltrieb der Bevölkerung kanalisieren, die Spielleidenschaft begrenzen und die Prävention der Spielsucht 147 Vgl. Ahlheim, M., Benignus, I., Lehr, U. (2006): Glück und Staat Einige ordnungspolitische Aspekte des Glücksspiels, in: Becker, T., Baumann, C. (Hrsg.): Gesellschafts- und Glücksspiel: Staatliche Regulierung und Suchtprävention, Frankfurt am Main, S
61 Seite 61 fördern. 148 In der Regel wird angenommen, dass Spielsüchtige tendenziell eine unelastische Nachfrage nach Glücksspielen haben. Durch Angebotsverknappung z.b. infolge eines Verbots der Werbung für Glücksspiele oder höhere Besteuerung von Glücksspielen geht die Nachfrage in diesem Fall nur relativ gering zurück. 149 Es profitieren die Anbieter bzw. es kommt zum Ausweichen in illegale Formen des Glücksspiels bzw. im Fall des grenzüberschreitenden Online-Spiels zur Verlagerung (Abb. 4.2). Anders liegt der Fall dann, wenn die Nachfrage nach Glücksspielen durch Aufklärung bzw. Prävention verringert werden soll. In diesem Fall ist das Angebot elastischer. Die Preise sinken (aufgrund geringerer Nachfrage) und die konsumierte Menge an Glücksspielen geht zurück. Das Glücksspielmonopol hat weitere Möglichkeiten, die Nachfrage der Glücksspielkonsumenten zu regulieren: Zugangsregulierungen und qualitative Produktionsbeschränkungen können die Menge des Glücksspielangebots festlegen (z.b. Festlegung der Anzahl der Anbieter). In Deutschland erfolgt eine solche Mengenrationierung z.b. durch die Festlegung der Anzahl der Glücksspielanbieter in Form von regionalen Lotterieverbänden. Im Fall der Konditionenregulierung wird die Nachfrage durch die Festlegung der Ausschüttungsquote gesteuert. Unattraktive Ausschüttungsquoten sollen die Gewinnhöhe oder wahrscheinlichkeiten senken und die Nachfrage reduzieren Fiskalische Aspekte Neben den Gründen des klassischen Marktversagens und der demeritorischen Einordnung des Gutes Glücksspiel finden sich auch fiskalische Argumente, die das staatliche Glücksspielmonopol stützen 148 Vgl. Wortmann, W., Vlaemminck (2008): Europäische Aspekte zur Lage des Glücksspiels, in: Gebhardt, I., Grüsser-Sinopoli, S.M. (Hrsg.): Glücksspiel in Deutschland. Ökonomie, Recht, Sucht, Berlin, S. 213 f. 149 Vgl. Albers, N. (2009):Warten auf den Wettbewerb. Deutschland im Jahr Zwei des neuen Glücksspielstaatsvertrages. Die Sicht der privaten Sportwettenanbieter; Materialien und Vorträge zur Tagung "Die Zukunft des deutschen Sportwettenmarktes" am 12. März 2009; Center for Sports Management, Universität Hannover, S. 13; im Internet: [Zugriffsdatum ]
62 Seite 62 sollen. 150 Durch das Glücksspielmonopol soll der Staat Einnahmen generieren. Überschüsse können für öffentliche Einrichtungen und insbesondere kulturelle bzw. soziale Natur Zwecke bereitgestellt werden. Diese Art der Mittelverwendung (z.b. im Fall von Soziallotterien) soll teilweise auch eine positive Wirkung auf die Glücksspielkonsumenten ausüben. Zusätzlich können die Glücksspieleinnahmen genutzt werden, um die negativen externen Effekte, die durch das Glücksspiel entstehen, zu internalisieren 151 (z.b. Ausgaben für Präventionsprojekte). 4.2 Kritik der Monopollösung Das staatliche Glückspielmonopol hat aus Sicht vor allem privater Anbieter erhebliche Nachteile und wird deswegen kritisiert. Die beschriebenen Vorteile der staatlichen Monopollösung gehen mit negativen Aspekten einher, die durch andere Formen der Regulierung verringert werden können. Marktversagen Im Kontext der Argumentation des Marktversagens auf dem Glücksspielmarkt wird vorrangig auf die Kategorien der negativen externen Effekte und die asymmetrische Informationsverteilung abgestellt. Die Stichhaltigkeit dieser Argumente soll nachfolgend geprüft werden. Externe Effekte Die Regulierung des Marktes wird damit begründet, dass unbeteiligte Personen durch negative externe Effekte des Glücksspiels Schaden nehmen können. Der damit verbundene wirtschaftliche Schaden muss dann internalisiert werden. 150 Vgl. Albers, N. (2008): Struktur und ökonomische Beurteilung des Sportwettenmarktes in Deutschland, in: Gebhardt, I., Grüsser-Sinopoli, S.M. (Hrsg.): Glücksspiel in Deutschland. Ökonomie, Recht, Sucht, Berlin, S. 78 ff. 151 Internalisierung ist die Einbeziehung sozialer Zusatzkosten/-nutzen, die durch externe Effekte verursacht werden, in das Wirtschaftlichkeitskalkül des Verursachers. Ziel der Internalisierung ist es, die durch Marktversagen (allokative Marktmängel) entstandenen Ineffizienzen zu minimieren und so das Wohlfahrtsoptimum zu erreichen.
63 Seite 63 Das Auftreten von externen Effekten allein ist jedoch keine Begründung für eine Regulierung durch ein Monopol, bei dem privaten Anbietern der Marktzugang verweigert wird. Nicht nur wäre zunächst zu klären, ob die externen Effekte so gravierend sind, dass die Folgekosten des Glücksspielkonsums für unbeteiligte Individuen überhaupt einer Größe entsprechen, die eine Internalisierung der Kosten unabdingbar machen. Vielmehr bleibt, selbst wenn diese Frage bejaht wird, offen und klärungsbedürftig, ob ein staatliches Monopol überhaupt die optimale Internalisierungsmöglichkeit ermöglicht. Ein gängiges Instrument zur Internalisierung negativer externer Effekte ist die Pigou-Steuer. 152 Der Staat simuliert mit einer solchen Steuer die allokativ korrekten Knappheitspreise eines Wettbewerbsmarktes. Im Fall des Glücksspielmarktes ist eine solche Steuer jedoch wenig geeignet, da es hier nicht darum geht, ein allokationseffizientes Manipulationsniveau zu erreichen, sondern Manipulation vollständig zu unterbinden. Das würde mit einer solchen Steuer nicht gelingen. 153 Eine andere Alternative besteht in Verhaltensregulierungen durch Nutzungslizenzen, die an private Anbieter vergeben werden. Sie können mit Auflagen verbunden werden (z.b. Verbot von Wetten, die sich für Manipulationen besonders eignen). 154 Sehr weit reichend wäre die Maßnahme, keine Wetten mehr auf einzelne Spiele zuzulassen, sondern nur noch auf die Kombination mehrerer Spiele. Wenn für einen Wettgewinn gleich mehrere Ergebnisse in Kombination korrekt getippt werden müssten, so stiege der nötige Manipulationsaufwand erheblich. Die Regulierung bzw. Beschränkung des Wettangebots wäre demnach eine zumindest in Grenzen Erfolg versprechende Maßnahme gegen Manipulationen von Sportereignissen. Falls es doch zum Auftreten von externen 152 Eine Pigou-Steuer ist ein bestimmter Fall von Lenkungsabgaben, also für Steuern, die weniger einen Fiskalzweck haben, als vielmehr hauptsächlich der gezielten Lenkung des Verhaltens dienen; vgl. Brümmerhoff, D. (2007): Finanzwissenschaft, 9. Auflage, München, S. 72 f. 153 Vgl. Quitzau, J. (2007): Staatliches Wettmonopol ohne ökonomische Legitimation, in Wirtschaftswissenschaftliches Studium (WiSt), Heft 2, S. 200 ff. 154 Dazu gehören beispielsweise Wetten, die sich auf bestimmte einzelne Vorfälle während eines Spiels beziehen und vom Schiedsrichter leicht zu beeinflussen sind. Auch Live-Wetten gelten als manipulationsanfällig.
64 Seite 64 Effekten kommt, werden diese durch den Verkaufspreis der Lizenzen internalisiert. Diese Marktregelung würde dann einen freien Markt zulassen, bei denen die Glücksspielteilnahme auch von privaten Unternehmen erlaubt ist. Allerdings stellt sich in diesem Kontext die Frage, wie wirksam eine nationale Regulierung überhaupt sein kann, wenn Wetten auf inländische Sportereignisse auch im Ausland angeboten werden. Selbst wenn im Inland die Manipulationsgefahr eingedämmt werden könnte, verbliebe immer noch die Möglichkeit, die Ergebnisse des sportlichen Spiels aus dem Ausland zu manipulieren. Die Wettabschlüsse würden also im Ausland bei ausländischen Anbietern getätigt, die Manipulation würde hingegen im Inland z.b. durch Bestechung von Schiedsrichtern oder Spielern vorgenommen. Andererseits ist eine wirksame nationale Regulierung nicht nutzlos. Manipulationen dürften anhand der getätigten Wettumsätze umso eher auftreten, je kleiner der reguläre Markt ist. Wenn der Markt selbst Lösungen für das genannte Problem bereitstellt, muss der Staat gegebenenfalls gar nicht regulierend eingreifen. Zu denken wäre etwa daran, dass Vereine mit den Unternehmen und Anbietern Informationen austauschen, die Frühwarnsysteme anbieten. 155 Viele Wettmärkte gelten als weitgehend informationseffizient. 156 Dies bedeutet, dass die Wettquoten bereits alle relevanten Informationen der Marktteilnehmer über den erwarteten Ausgang des betreffenden Sportereignisses enthalten. Das Gewicht der dargestellten Manipulationsgefahren für Sportereignisse kann danach insgesamt als begrenzt eingestuft werden. Frühwarnsysteme der Buchmacher tragen dazu bei. Selbst etwaige Schiedsrichter-Fehlentscheidungen und andere Unwägbarkeiten, die während eines Spieles auftreten können, dürften im langfristigen Durchschnitt von den Buchmachern bereits antizipiert sein. Systematische Wettgewinne wären dann nicht möglich, da informationseffiziente Wett- 155 Vgl. Bertram, J.E. (2006): Kampfansage an die Schieber, in: Financial Times Deutschland vom , Sonderbeilage Wettgeschäft, S. A6; Selbach, D. (2006), Findiges Einsatz-Kommando, in: Financial Times Deutschland vom , Sonderbeilage Wettgeschäft, S. A7 156 Vgl. Brown, W. O., Sauer, R. D. (1993): Fundamentals or Noise? Evidence from the Professional Basketball Betting Market, in: The Journal of Finance, Vol. 48, S
65 Seite 65 quoten die Eintrittswahrscheinlichkeiten der möglichen Ergebnisse korrekt abbilden. 157 Die Gefahr von Spielmanipulationen als Ausdrucksform negativer externer Effekte kann also durchaus marktendogen verringert werden. 158 Asymmetrische Informationsverteilung Wie bereits beschrieben, kann das Vorliegen einer asymmetrischen Informationsverteilung zu Marktversagen führen. Dies ist auch beim Glücksspielmarkt nicht ausgeschlossen, wenn unseriöse Anbieter und Wettbetrüger die Unwissenheit des Konsumenten und die mangelnde Markttransparenz nutzen, um sich auf illegale Weise zu bereichern. Der Schutz des Konsumenten vor solchen Angeboten ist also wichtig und unumgänglich. Zu klären ist jedoch, ob allein ein staatliches Monopol in der Lage ist, derartige kriminelle Aktivitäten zu reduzieren. Eine asymmetrische Ungleichverteilung ist auch in anderen Wirtschaftssektoren anzutreffen. Als Lehrbuchbeispiel gilt die Versicherungsbranche. Auch dort gibt es zwar eine Regulierung, jedoch keine Monopollösung. 159 Die ökonomische Theorie kennt andere Lösungsansätze, die eine asymmetrische Informationsverteilung zumindest verringern könnten. So könnten strenge Kontrollmechanismen und eine erhöhte Aufklärungsarbeit durch Medien die nachteiligen Effekte des unausgeglichenen Informationsstandes mindern. Unternehmen, die Wetten oder Glücksspieldienste anbieten, können sich mit hohen Qualitätssiegeln ausstatten. Auf diese Weisen könnten Verbraucher seriöse von unseriösen Anbietern 157 Vgl. Quitzau, J. (2003): Die Vergabe der Fernsehrechte an der Fußball-Bundesliga Wohlfahrtsökonomische, wettbewerbspolitische und sport-ökonomische Aspekte der Zentralvermarktung, Frankfurt am Main, S. 176 ff.; Quitzau, J. (2006), Zufall als Spielgestalter Der übersehene Erfolgsfaktor im Profifußball und seine wettbewerbspolitischen Implikationen, in: Wirtschafts-wissenschaftliches Studium (WiSt), Heft 4, S. 201 f. 158 bwin (2010): Stellungnahme. Strukturierte Anhörung zum Thema Zukunft des Glücksspielwesens in Deutschland, S. 9; im Internet: [Zugriffsdatum ] 159 Vgl. Farny, D. u.a. Hrsg. (1988): Handwörterbuch der Versicherung, Karlsruhe, S ff.
66 Seite 66 unterscheiden. 160 Dabei könnte die Qualitätssicherung und Überwachung durchaus von der öffentlichen Hand gesteuert werden. Dies ist auch ohne staatliches Monopol möglich. Zwischenfazit: Externe Produktionseffekte und Informationsdefizite behindern die optimale Allokation auf dem Wettmarkt. Eine staatliche Monopolisierung des Wettmarktes als einzig mögliche Lösung lässt sich damit allerdings nicht begründen. Die Informationsdefizite werden durch die Monopolisierung eher erhöht. Die Gefahren der Manipulation von Sportereignissen bestehen im Monopolvertrieb zumindest gleichermaßen. Informationsdefizite lassen sich ferner dadurch beheben, dass der Staat nur solche Unternehmen konzessioniert, die bestimmte Qualitätsanforderungen erfüllen. Ein funktionierender, seriöser inländischer Markt für Sportwetten ist gleichzeitig der beste Schutz vor unseriösen Anbietern aus dem Ausland. 161 Negative Produktionsexternalitäten lassen sich marktendogen durch den Einsatz von Quotenanalysten weitgehend beseitigen und bedürfen keiner staatlichen Eingriffe. Demeritorisches Gut Die Durchsetzung der staatlichen Regulierung wird vielfach durch den Verweis auf den demeritorischen Charakter von Glücksspielen begründet. Unter Ökonomen ist das Konzept der Meritorik jedoch nicht unumstritten. 162 Zu fragen ist zunächst, wie die Messung von verzerrten Präferenzen und Informationsständen überhaupt gemessen werden kann. Es ist nicht gewährleistet, dass sich z.b. die handelnden Politiker ihrerseits selbst nur am Gemeinwohl orientieren und keine eigenen Interessen verfolgen. Diese grundsätzlichen Zweifel am Konzept der Meritorik sind auch im Kontext des Glücksspielmonopols zu diskutieren. Nicht alle Konsumenten von Glücksspielen sind den Gefahren des pathologischen Spiels ausgesetzt. Immerhin beträgt der Anteil des patholo- 160 Dieser Sachverhalt wird im Rahmen der Principal-Agent-Theorie als Signaling bezeichnet. 161 Vgl. Quitzau, J. (2007): Staatliches Wettmonopol ohne ökonomische Legitimation, in Wirtschaftswissenschaftliches Studium (WiSt), Heft 2, S. 201 ff. 162 Vgl. Schmidt, K. (1988), Mehr zur Meritorik. Kritisches und Alternatives zu der Lehre von den öffentlichen Gütern, in: Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften 108, S ; Tietzel, M.; Müller, C. (1998): Noch mehr zur Meritorik, in: Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, 118, S
67 Seite 67 gischen Glücksspiels in der Bevölkerung seit vielen Jahren kontinuierliche Ausweitung des Glücksspiels in etwa konstant ca. 0,2 %, so dass 99,8 % der Bevölkerung nicht betroffen sind. Unter den pathologischen Spielern liegt der Anteil, der auf den Bereich der Sportwetten entfällt, nur bei rund 2 % der derzeit insgesamt maximal Glücksspielsüchtigen in Deutschland. 163 Umfragen zeigen, dass in Deutschland hingegen bis zu 10 Mio. Personen Interesse an Sportwetten haben, und etwa 7 Mio. Personen auch aktiv tippen. 164 Einem deutlich überwiegenden Teil dieser Konsumenten bereitet die Spielleidenschaft Freude und ist eine Art Freizeitgestaltung, bei dem nicht das Spielverlangen an sich, sondern die Spannung bzw. die Atmosphäre mit der Chance auf Gewinn im Vordergrund steht. Für diesen Teil der Konsumenten besitzt das Glücksspiel nicht die Eigenschaften eines demeritorischen Gutes. Letztendlich verbleibt in diesem Kontext auch die Frage, weshalb Personen durch die Teilnahme an einer privatwirtschaftlich angebotenen Wette süchtig werden können, durch eine staatlich angebotene Wette (z.b. Oddset) dagegen nicht. 165 Anders liegt der Sachverhalt bei spielsüchtigen Spielern, bei denen der Staat aus Gründen des Selbstschutzes eingreifen muss. Suchtkranke bzw. pathologische Spieler handeln irrational und impulsgesteuert. Maßnahmen zur Suchtprävention und Suchtbekämpfung sind daher wichtig. Einige negative externe Effekte lassen sich u.a. durch Frühwarnsysteme endogenisieren oder marktkonform zumindest verringern (z.b. Konzessionen, Glücksspielaufsicht, Werbeverbote, Standortbeschränkungen, Einsatzbegrenzungen, Verbot von bestimmten Spielformen). Zwischen dem Freizeitnutzen von 99,8 % der Bevölkerung einerseits und dem Bevölkerungsanteil von 0,2 % der pathologischen Spieler besteht allerdings ein Zahlenverhältnis, das die Frage aufwirft, von einem demirotorischen Gut gesprochen werden kann. 163 Vgl. Meyer, G. (2010): Glücksspiel Zahlen und Fakten, in: Jahrbuch Sucht, Geesthacht, S tml [Zugriffsdatum ] 165 Vgl. Reeckmann, M. (2005): Die Bedeutung der Spielsucht im Glücksspielrecht, S. 12 f.; [Zugriffsdatum ]
68 Seite 68 Überdies ist die Zahl der von Sportwetten abhängigen Personen in Relation zu anderen Glücksspielprodukten, also der Anteil an den 0,2 %, gering und vor allem im Vergleich zu anderen stoffgebundenen Süchten (z.b. Alkoholsucht) sogar äußerst niedrig. 166 Dennoch ist z.b. der Alkoholmarkt abgesehen von Alters- und Werbebeschränkungen in Deutschland kaum reguliert. Zudem gibt es bezogen auf einzelne Glücksspielformen Widersprüchlichkeiten im Gesetz. Bei Geldspielautomaten sind Privatanbieter zugelassen. Studien zeigen indes, dass Glücksspielsüchtige sich vor allem im Kontext des Automatenspiels finden. 167 Kritiker des staatlichen Glücksspielmonopols sind der Auffassung, dass es andere Möglichkeiten gibt, den Konsum von demeritorischen Gütern einzuschränken bzw. zu regulieren. Neben Auflagen wäre auch an eine höhere Besteuerung zu denken. Durch die Erhöhung einer Steuer auf den Preis würde die Konsumnachfrage zumindest für den Fall einer elastischen Nachfrage gesenkt. Dies entspricht dem primären Ziel, die Nachfrage nach demeritorischen Gütern zu reduzieren. Vor allem bei preislich günstigen Glücksspielvarianten wäre eine solche Maßnahme effektiv, wenn eine hohe Steuer zum Preishauptbestandteil wird. Denkbar wäre auch die Einführung einer Mengenbeschränkung. Nachfrager können Glücksspiellizenzen kaufen, die ihnen den Glücksspielkonsum bis zu einer gewissen Menge innerhalb eines zu definierenden Zeitraums gewähren. In diesem Fall würde der Lenkungsmechanismus des Preises erhalten bleiben. 168 Neben der Kritik an der Regulierungsform des Monopols, gibt es die These, dass die demeritorische Eigenschaft des Glücksspiels durch staatliche Regulierungsmaßnahmen überhaupt erst verursacht wird. Die Forderung nach Marktzugangsbeschränkungen auf Grund der dememeritorischen Eigenschaften ermögliche eine kostenerhöhende Strafbesteuerung. Obwohl der Staat vorgibt, den Bürger vor den Folgen der Glücksspielsucht zu 166 Vgl. dazu Kapitel 6 und Vgl. Sonntag, D. (2005). Risikofaktoren und Verlauf des problematischen Glücksspielverhaltens an Geldspielautomaten, Marburg 168 Vgl. Albers, Norman (1992): Ökonomie des Glücksspielmarktes in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin, S. 96 ff.
69 Seite 69 schützen, entstünden durch die Regulierungsmaßnahmen noch höhere Vermögensschäden für die Spieler. Mit dem durch die Strafsteuer verursachten finanziellen zusätzlichen Schaden würde de facto die Aussage gestärkt, dass das Produkt Glückspiel demeritorische Eigenschaften besitzen und Spieler gefährden würde. Durch diesen Begründungszusammenhang wird die Daseinsberechtigung des staatlichen Monopols als Regulierungsstrategie gestärkt, obwohl eine wettbewerbliche Marktstruktur sich in dieser Situation als bessere Lösung darstellen könnte. Das Ziel, das Marktversagen durch ein staatliches Monopol zu beseitigen, würde daher durch solche Regulierungsmaßnahmen nicht erreicht, sondern verschärft werden. 169 Fiskalische Aspekte Ein Aspekt für die Aufrechterhaltung eines staatlichen Glücksspielmonopols sind die durch die Spielleidenschaft der Bevölkerung entstehenden Einnahmen für Länder und Gemeinden. Diese Einnahmen können auch zur Finanzierung öffentlicher und wohltätiger Einrichtungen genutzt werden. Gewinne aus dem Glücksspielsektor sollen zudem gesellschaftlich und kulturell bedeutende Aufgaben finanzieren. Beispielsweise wird die Instandhaltung des Kölner Doms zum Teil durch Glücksspielerlöse finanziert. 170 Durch das Glücksspielmonopol und die Verwendung der Einnahmen für die Öffentlichkeit kann jedoch ein Zielkonflikt entstehen. Zum einen soll die Spielsuchtprävention gestärkt und die Spielteilnahme reduziert werden. Zum anderen sollen die Einnahmequellen aus dem Konsum von Glücksspielen nicht versiegen. Kritiker bezweifeln vor diesem Hintergrund bis heute, dass der Staat ausschließlich das Interesse verfolgt, Glücksspielkonsumenten vor den Gefahren der Spielsucht zu schützen. Finanzielle Verluste der Konsumenten seien gleichzeitig Einnahmen des Staates. Dieses Argument wird aus Sicht der Kritiker dadurch gestützt, dass die Einführung des Sportwettmonopols, wie vom Bundesverfassungsgericht bestätigt, durch 169 Vgl. Aronson, J.,Weintraub, R., Andrew-Walsh, C. (1972): Growth and Change, S Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (2001): Lotto für den Kölner Dom, in: iwd, 27. Jg., 51/52, S. 1
70 Seite 70 derartige fiskalische Interessen getragen war. 171 Dementsprechend hat der Staat weder auf Risiken der Folgen von übermäßigem Glücksspielkonsum aufmerksam gemacht, noch eine erkennbare Einschränkung des Glücksspiels durchgesetzt. 172 Im Gegenteil, für staatlich angebotene Glücksspielprodukte wurde in großem Maße öffentlich geworben. 173 Insbesondere am Beispiel der staatlichen Sportwette Oddset wurde dies deutlich. Das Bundesverfassungsgericht hat demgegenüber als einzige zulässige Funktion des staatlichen Sportwettmonopols die Bekämpfung von Glücksspielsucht und Konsumreduzierung anerkannt. Das Bundesverfassungsgericht beschreibt in seinem Urteil über den Rechtsstreit auf Zulassung von privaten Sportwetten in Deutschland, dass nur durch die Zulassung privater Wettanbieter, oder die konsequente Orientierung des Monopols als ordnungspolitisches Instrument zur Verringerung des Glücksspielangebots, der verfassungsgemäße Zustand wieder erreicht werden kann. 4.3 Regulierungsoptionen Aus ökonomischer Sicht besteht ein breiter Konsens, dass allein Marktversagen staatliche Eingriffe in den Glücksspielmarkt legitimieren kann. Marktversagen konnte im Fall des Lotterie- und Wettmarktes jedoch nicht zweifelsfrei nachgewiesen werden. 174 Es ist somit festzuhalten, dass nicht nur eine Fortschreibung des Staatsmonopols ein mögliches Zukunftsszenario darstellt, sondern auch andere Formen für die Regulierung des Lotterie- und Wettmarktes denkbar sind. Die Frage nach der Form der Regulierung (Monopol oder Konzessionslösung) wird folgerichtig bereits seit einigen Jahren diskutiert. Es liegt eine Reihe von Studien vor, die sich vor allem mit den rechtlichen Rahmenbedingungen auseinandersetzen und die 171 BverfG, Urteil v BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, 310 ff. und Vgl. Bahr, M. (2006): Glücks- und Gewinnspielrecht: Eine Einführung in die wichtigsten rechtlichen Aspekte, Berlin, S Vgl. Reeckmann, M. (2005): Die Bedeutung der Spielsucht im Glücksspielrecht, S. 12 f.; [Zugriffsdatum ] 174 Vgl. Quitzau, J. (2007): Staatliches Wettmonopol ohne ökonomische Legitimation, in: Wirtschaftswissenschaftliches Studium (WiSt), Heft 2, S. 88 ff. sowie Ahlheim, M., Benignus, I., Lehr, U. (2006): Glück und Staat Einige ordnungspolitische Aspekte des Glücksspiels, S. 39 ff., in: Becker, T. (Hrsg.), Symposium Glücksspiel, Schriften zur Glücksspielforschung, 1
71 Seite 71 versuchen, die möglichen Effekte von Regulierungsmodellen zu schätzen. Dazu werden vorwiegend Veränderungen des Steueraufkommens und mögliche Beschäftigungswirkungen diskutiert (vgl. dazu Kap. 5). Festzuhalten bleibt in den Studien eine verfassungsrechtliche Trennung der Glücksspielregulierung in eine ordnungsrechtliche Regulierung durch die Länder (Spielbanken, Sportwetten, Lotterien) sowie eine wirtschaftsrechtliche Regulierung durch den Bund (gewerbliches Automatenspiel, Pferdewetten): Ordnungsrechtliche Regulierung: Schwerpunkt der Regulierung im Bereich der Gefahrenabwehr. Das Glücksspiel soll grundsätzlich nicht zur Verfolgung privater Gewinninteressen dienen. Wirtschaftsrechtliche Regulierung: Erwerbswirtschaftliche Betätigung möglich, aber in der Regel reguliert. Bezogen auf die betrachteten Märkte sind zu unterscheiden: Online- und Offline-Markt, regulierter, unregulierter Markt und Schwarzmarkt, nationaler, europäischer Markt, internationaler Markt. Internationale Märkte erfordern in ihrer Regulierung eine Koordination der rechtlichen Rahmenbedingungen (z.b. auf EU-Ebene). Auch Online-Märkte bedürfen aufgrund ihres grenzüberschreitenden Charakters einer internationalen Abstimmung. Illegale Märkte entziehen sich einer Regulierung. Hinsichtlich der denkbaren Regulierungsmodelle lassen sich folgende Optionen unterscheiden (Abb. 4.3). 1: Status quo Monopollösung bzw. 2: Restriktiver Staatsvertrag 3: Regulierter Markt (Konzessionsmodell), z.b. mit - Steuern auf Wetteinsatz - Steuern auf Bruttospielertrag 4: Liberalisierter Markt
72 Seite 72 In der Literatur werden folgende Begriffe unterschieden :175 Monopol Die Berechtigung, Glücksspieldienstleistungen im entsprechenden Marktsegment (z.b. Lotterien oder Kasinospiele) zu erbringen, ist von rechts wegen auf ein einziges Unternehmen beschränkt. Es kann sich um ein Privatunternehmen, um eine öffentliche Anstalt, um eine Handelsgesellschaft in staatlichem Eigentum oder um einen sportlichen, karitativen oder anderen nicht gewinnstrebenden Verband oder Gruppierung von Verbänden handeln. Auch eine als Konzessionsmodell bezeichnete Regulierung ist de facto ein Monopolmodell, wenn nur ein Unternehmen konzessioniert wird. Ob die exklusive Berechtigung auch an ein ausländisches Unternehmen vergeben wurde oder vergeben werden könnte, ist begrifflich unerheblich. Konzessionen Es wird eine im Voraus zahlenmäßig beschränkte Menge an Lizenzen für die Erbringung von Glücksspieldienstleistungen im entsprechenden Marktsegment erteilt und die Erbringung solcher Dienstleistungen, ohne eine dieser Lizenzen zu besitzen, wird von Rechtswegen verboten. Ob Lizenzen auch an ausländische Unternehmen vergeben werden oder vergeben werden könnten, ist begrifflich unerheblich. Freier Markt (Wettbewerb) Jedes Unternehmen, welches Glücksspieldienstleistungen in einem oder mehreren Marktsegmenten erbringen möchte, ist grundsätzlich berechtigt, dieses zu tun. Eine nationale Regulierung gilt auch dann als Wettbewerbsmodell, wenn beteiligte Unternehmen zwar eine staatliche Genehmigung beantragen müssen (um ihre Fachkompetenz, Solvenz, Redlichkeit oder andere Eignung zu sichern), aber eine nicht im Voraus beschränkte Anzahl von Genehmigungen für die Erbringung von den Glücksspieldienstleistungen im entsprechenden Marktsegment erteilt wird. 175 Am 1. März 2010 haben die Länder eine internationale Vergleichsstudie zum Glücksspielwesen veröffentlicht und gleichzeitig einen Fragenkatalog für eine Strukturierte Anhörung zum Glücksspielwesen vorgelegt. Diese Begriffsdefinitionen stimmen überein mit jenen in der strukturierten Anhörung überein.
73 Seite 73 Ob auch ausländische Unternehmen als geeignet gelten oder gelten können, ist begrifflich unerheblich. Ordnungsrecht Wirtschaftsrecht 1. Status quo Monopollösung 2. Restriktiver Staatsvertrag 3. Regulierter Markt 4. Liberalisierter Markt Online Stationär Abbildung 4.3: Regulierungsoptionen Vorstellbar ist u.a., dass Online- und Offline-Märkte bzw. Produkte unterschiedlichen Regulierungsformen unterworfen werden. Ein überlegenes Regulierungsszenario ist schwierig zu identifizieren, da jede Form Vor- und Nachteile aufweist. Insofern kommt es darauf an, Kosten und Nutzen abzuwägen und zu bilanzieren (vgl. Kap. 7). Befürworter einer Monopollösung könnten auf die Reduzierung des Angebots, die Möglichkeit der Gewinnmaximierung des Anbieters oder auf erwartete höhere Einnahmen des Staates verweisen. Mögliche Nachteile bestehen in höheren Preisen für die Konsu-menten, einer geringeren Innovations- und Werbetätigkeit sowie höheren Fixund Durchschnittskosten. Die Liberalisierung gewährleistet eine relativ preiswertere Teilnahme am Sportwettenmarkt, höhere Werbeeinnahmen sowie die innovative (Weiter-)Entwicklung von Produkten. Mögliche Nachteile können in der Ausweitung des pathologischen Glücksspiels oder geringeren Einnahmen für den Staat bestehen.
74 Seite 74 Die Konzessionslösung ermöglicht eine perfekte Mengensteuerung durch Quotierung, die Erzielung von Einnahmen durch Versteigerung von Lizenzen sowie innovativen Wettbewerb unter den Konzessionsnehmern. Schwierigkeiten können aus der Ausgestaltung der Regulierung und aus dem Verteilungsverfahren resultieren. Vor- und Nachteile der Regulierungsformen für einzelne Akteure lassen sich vor diesem Hintergrund zumindest qualitativ abschätzen (Abb.4.4). Monopol Quotierung Liberalisierung normale Spieler pathologische Spieler? -? + potentiell pathol. Spieler staatliche Anbieter Anbieter mit DDR-Lizenz Ausländische Anbieter Potentielle Anbieter Länderfinanzen Bundesfinanzen Staatseinnahmen insgesamt Abbildung 4.4: Vor- und Nachteile von Regulierungsformen Vgl. Becker, T. (2006): Der Markt für Glücksspiele und Wetten. Glücksspiel- Symposium, im Internet: https://gluecksspiel.unihohenheim.de/fileadmin/einrichtungen/gluecksspiel/symposium2006/becker.ppt [Zugriffsdatum ]
75 Seite 75 5 Beurteilung von Regulierungsmodellen in ausgewählten Studien Die Frage nach der geeigneten Form der Regulierung des Sportwettenmarktes wird bereits seit längerer Zeit auch in wissenschaftlichen Studien diskutiert. Diese setzen sich vor allem mit den rechtlichen Aspekten sowie den Auswirkungen der Regulierung auf volkswirtschaftliche Größen wie Steueraufkommen und Beschäftigung auseinander. In einem vorwiegend europarechtlich ausgerichteten Beitrag betrachten Stein und Buttlar das Monopol als die einfachste und konsequenteste Lösung. 177 Ein Konzessionsmodell werfe nach ihrer Einschätzung eine Reihe von rechtlich nicht hinreichend geklärten Fragen auf. Hecker kommt zu dem Schluss, dass die Aufrechterhaltung des Glücksspielmonopols, streng ausgerichtet an den inhaltlichen Vorgaben der Rechtsprechung, sich als die den Schutzinteressen einzig gerecht werdende Alternative darstellt. Die Zulassung privater Anbieter könne die dringend gebotene Begrenzung und Kontrolle des Glücksspiels, dessen Gefahren für den Einzelnen und die Gemeinschaft wissenschaftlich belegt seien, nicht wirksam ermöglichen. 178 Beide Studien betrachten am Rande auch die Alternativen eines Konzessionsmodells und lassen andere Möglichkeiten aus. Ein anderes Gutachten, das durch den DFB und die DFL in Auftrag gegeben wurde, beschäftigt sich vorrangig mit verfassungsrechtlichen Fragen. 179 Ökonomische Analysen sind im Vergleich zu juristischen Gutachten bei der Beurteilung von Regulierungsoptionen in der Regel differenzierter angelegt. Diese Analysen sollen daher vor dem Hintergrund der vorwiegend volkswirtschaftlichen Aufgabenstellung dieser Studie ausführlicher betrachtet werden. 177 Vgl. Stein, T., von Buttlar, C. (2006): Europarechtliche Konsequenzen eines begrenzten Lizenzierungsmodells für die (private) Veranstaltung von Sportwetten. In: Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht (ZfWG), 6, S Vgl. Hecker, M. (2006): Gemeinschaftsrechtliche Untersuchung der Möglichkeiten zur Ausgestaltung des Glücksspielrechts in Deutschland - Monopolsystem oder Lizenzmodell. Gutachten im Auftrag von Dr. Michael Vesper, Die Grünen, Köln, September 179 Vgl. Scholz, R., Weidemann, C. (2007): Das Monopol der Bundesländer für Veranstaltungen und Vermittlung von Sportwetten und anderen Glücksspielen am Maßstab des Grundgesetzes und des EG-Vertrags. Rechtsgutachten zum Entwurf vom 14. Dezember 2006 eines Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland. Berlin und Stuttgart, Februar
76 Seite 76 Dabei beschränken sich die nachfolgenden Ausführungen auf die beiden in der Literatur am häufigsten genannten Studien. Andere Studien bauen darauf auf bzw. sind in der Methodik und den Empfehlungen ähnlich. 5.1 Deloitte-Studie Der Arbeitskreis Wetten mit den Medienunternehmen Bild, T-Online, DSF, ProSiebenSat.1 Media AG, RTL Interactive und Premiere sowie der Verband privater Rundfunk- und Telekommunikationsanbieter (VPRT) haben im Oktober 2006 die Ergebnisse einer Studie zur Konzessionierung von Sportwetten vorgestellt. 180 Die Studie, die von Deloitte und Touche erstellt wurde, kommt zu dem Ergebnis, dass ein Konzessionsmodell sowohl für Bund und Länder als auch für Unternehmen deutliche Vorteile hätte. In der Studie werden die folgenden Szenarien betrachtet: Staatliches Monopol mit Wettsteuer (16,7%) und Konzessionsabgabe (16%). Konzessionsmodell mit einer Wettsteuer auf den Wettumsatz (2% wie in Österreich). Konzessionsmodell mit einer Wettsteuer auf den Rohertrag (15% wie in Großbritannien). Die tatsächliche Entwicklung ist diesen Voraussagen entsprechend eingetroffen, wie die zwischenzeitlich vorliegende Goldmediastudie zeigt. Szenario: Staatliches Monopol (Abb. 5.1) Der staatliche Sportwettenanbieter ist in diesem Szenario einziger legaler Anbieter in Deutschland (mit Ausnahme lizenzierter Pferdewettenbuchmacher). Die bisherige Steuer- und Abgabenbelastung (16,67% Wettsteuer, 12-20% Konzessionsabgabe) wird beibehalten. Der staatliche Anbieter erfüllt die Auflagen des Bundesverfassungsgerichtsurteils betreffend Werbung, Vertriebsstruktur, Suchtprävention und Jugendschutz. 180 VPRT und Arbeitskreis Wetten. Vorschläge für ein Duales Wettsystem. Deloitte- Studie zum deutschen Sportwettenmarkt (2006): ettenstand_ pdf [Zugriffsdatum ]
77 Seite 77 Abbildung 5.1: Deloitte: Szenarioanalyse: Monopol 181 Den privaten Anbietern wird es untersagt, ihre Wettprodukte in Deutschland zu bewerben und anzubieten. Dennoch wird davon ausgegangen, dass Spieler aus Deutschland auf das Angebot im Ausland lizenzierter Sportwettenbetreiber (Graumarkt) oder auf ein Angebot auf dem Schwarzmarkt ausweichen. Für dieses Szenario wird unterstellt, dass es zu einem durchschnittlichen jährlichen Umsatzrückgang von Oddset und Toto in Höhe von ca. 21% kommen könnte (Dies entspräche der durchschnittlichen jährlichen Entwicklung von ). Für 2005 bis 2011 ergäbe sich ein Umsatzrückgang von 510 Mio. auf 111 Mio.. Demzufolge würde sich das jährliche Gesamtsteueraufkommen von 185 Mio. in 2005 auf 40 Mio. in 2011 reduzieren. Szenario: Konzessionsmodell Wetteinsatz (Abb. 5.2) Die Anbieter (d.h. Sportwettenunternehmen) erwerben unter Einhaltung vorgegebener Kriterien, die für staatliche wie private Anbieter einheitlich sind, eine Konzession für den Vertrieb von Online-Angeboten und stationären Sportwettenangeboten. Für das stationäre Geschäft (d.h. Annahmestelle/Wettshop) ist eine zusätzliche Lizenz notwendig, die ebenfalls an strikte Vorgaben gebunden ist. 181 Vgl. VPRT und Arbeitskreis Wetten. Vorschläge für ein Duales Wettsystem. Deloitte-Studie zum deutschen Sportwettenmarkt (2006): WettenStand_ pdf [Zugriffsdatum ]
78 Seite 78 Eine modifizierte Version des Staatsvertrages zum Lotteriewesen regelt die zentralen Fragen der Suchtprävention und des Jugendschutzes, die mittels der Vergabe von Konzessionen und Lizenzen kontrolliert werden können. Den Anbietern ist es erlaubt, ihre Produkte in Deutschland zu bewerben. In Anlehnung an das Modell in Österreich wird für dieses Szenario eine einheitliche Wettsteuer (für staatliche und private Anbieter) auf den Wetteinsatz in Höhe von 2% unterstellt. Für dieses Szenario wird ein Umsatzwachstum des Gesamtsportwettenmarkts von 3,36 Mrd. in 2005 auf 5 Mrd. bis 8 Mrd. in 2011 angenommen. Das daraus resultierende Gesamtsteueraufkommen würde dann in 2011 zwischen 198 Mio. und 317 Mio. liegen. Es wäre möglich, dass in einem liberalisierten Markt der staatliche Anbieter Oddset aufgrund seiner Bekanntheit, der vorhandenen Vertriebs- und Vermarktungsstruktur sowie der Möglichkeit des Ausbaus der Wettangebote positive Wachstumsimpulse erfahren könnte. Unter den gegebenen Annahmen könnten die direkten Zuwendungen aus den Werbe- und Sponsoringbudgets der Sportwettenanbieter für den Sport und die Medien bis 2011 auf bis zu 160 Mio. ansteigen. Abbildung 5.2: Deloitte: Szenarioanalyse: Konzessionsmodell A (Wetteinsatz) Vgl. VPRT und Arbeitskreis Wetten. Vorschläge für ein Duales Wettsystem. Deloitte-Studie zum deutschen Sportwettenmarkt (2006): WettenStand_ pdf [Zugriffsdatum ]
79 Seite 79 Szenario: Konzessionsmodell Bruttospielertrag (Abb. 5.3) Die Anbieter (d.h. Sportwettenunternehmen) erwerben unter Einhaltung vorgegebener Kriterien, die für staatliche wie private Anbieter einheitlich sind, eine Konzession für den Vertrieb von Online- und Offline Sportwettenangeboten. Für das stationäre Geschäft (d.h. Annahmestelle/Wettshop) ist eine zusätzliche Lizenz notwendig, die an strikte Vorgaben gebunden ist. Abbildung 5.3: Deloitte: Szenarioanalyse: Konzessionsmodell B (Bruttospielertrag) 183 Eine modifizierte Version des Staatsvertrages zum Lotteriewesen regelt die zentralen Fragen der Suchtprävention und des Jugendschutzes, die mittels der Vergabe von Konzessionen und Lizenzen kontrolliert werden könnten. Den Anbietern wäre es erlaubt, ihre Produkte in Deutschland zu bewerben. In Anlehnung an das Modell in Großbritannien wird für dieses Szenario eine einheitliche Wettsteuer (für staatliche und private Anbieter) auf den Bruttospielertrag in Höhe von 15% unterstellt. Auch für dieses Szenario wird ein Umsatzwachstum des Gesamtsportwettenmarkts von 5 Mrd. bis 8 Mrd. in 2011 angenommen. Das daraus resultierende Gesamtsteueraufkommen würde in 2011 zwischen 206 Mio. und 329 Mio. betragen. 183 Vgl. VPRT und Arbeitskreis Wetten. Vorschläge für ein Duales Wettsystem. Deloitte-Studie zum deutschen Sportwettenmarkt (2006): WettenStand_ pdf [Zugriffsdatum ]

References: Art. 19
 EuGH 
 Art. 12
 EuGH 
 Art. 49
 Art. 43
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 43
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 49
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
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 EUGH 
 EuGH 
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