Source: https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti/detail-6227.html
Timestamp: 2020-04-09 16:44:56+00:00

Document:
číslo jednací: R018-023/2005
R 18 - 23/2005 V Brně dne 18. srpna 2006
V řízení o rozkladech, které proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č.j. S 67/04-6460/05-SOHS I ze dne 2. 12. 2005 ve věci porušení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění, podali účastníci řízení: a) HYPO stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251, zastoupená Mgr. Martinem Kučerou, advokátem se sídlem Praha 5, E. Peškové 15, b) Wüstenrot - stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289, zastoupená JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Praha 2, Jugoslávská 29, c) Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852, zastoupená prof. JUDr. Janem Křížem, CSc., advokátem se sídlem Praha 1, Dlouhá 13, d) Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609, zastoupená JUDr. Hanou Heroldovou, advokátkou se sídlem Praha 1, Jungmannova 24, e) Raiffeisen stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 3, Koněvova 99, IČ 49241257, zastoupená JUDr. Petrem Wünschem, advokátem se sídlem Praha 2, Italská 27, a f) Českomoravská stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397, zastoupená Mgr. Luďkem Vránou, advokátem se sídlem Praha 1, Na Příkopě 19, jsem podle § 59 odst. 2 ve spojení s § 61 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, na návrh komise ustavené podle § 61 odst. 2 téhož zákona,
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č.j. S 67/04-6460/05-SOHS Ize dne 2. 12. 2005 se v rozsahu výrokových částí I., II. a III. z r u š u j e a věc se v tomto rozsahu v r a c í orgánu, který rozhodnutí vydal, k novému projednání a rozhodnutí.
Rozhodnutím č.j. S 67/04-4900/04-ORP ze dne 24. 8. 2004 (dále též "první prvostupňové rozhodnutí") vydaným ve správním řízení zahájeném z vlastního podnětu Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též "Úřad") konstatoval, že účastníci řízení, společnosti HYPO stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 1, Senovážné náměstí 27, IČ 61858251 (dále též "Hypo"), Wüstenrot - stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 5, Janáčkovo nábř. 41, IČ 47115289 (dále též "Wüstenrot"), Modrá pyramida stavební spořitelna, a.s. (dříve Všeobecná stavební spořitelna Komerční banky, a.s.), se sídlem Praha 2, Bělehradská 128, IČ 60192852 (dále též "Modrá pyramida"), Stavební spořitelna České spořitelny, a.s., se sídlem Praha 3, Vinohradská 1632, IČ 60197609 (dále též "SSČS"), Raiffeisen stavební spořitelna a.s., se sídlem Praha 3 - Žižkov, Koněvova 99, IČ 49241257 (dále též "Raiffeisen"), Českomoravská stavební spořitelna, a.s., se sídlem Praha 10, Vinohradská 169, IČ 49241397 (dále též "ČMSS"), tím, že dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli obsah a strukturu statistických přehledů předávaných mezi stavebními spořitelnami, uzavřeli zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která vedla k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření. Tímto jednáním se měli všichni účastníci dopustit v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001 porušení zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon č. 63/1991 Sb."), a v období od 1. 7. 2001 do současnosti, tj. do dne 24. 8. 2004, (společnost Raiffeisen pouze do 20. 7. 2004) porušení zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v platném znění (dále též "zákon").
Dále správní orgán prvního stupně v prvním prvostupňovém rozhodnutí deklaroval porušení § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. (od 1. 4. 1999 od 30. 6. 2001) a § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. (od 1. 7. 2001 do současnosti, tj. do dne 24. 8. 2004) tím, že účastníci řízení nejméně od 1. 4. 1999 jednali ve vzájemné shodě při stanovování poplatků souvisejících se stavebním spořením, a to poplatků za vedení účtů stavebního spoření, popřípadě poplatků za tzv. úrokové zvýhodnění.
Správní orgán prvního stupně poté vydal dne 2. 12. 2005 nové rozhodnutí č.j. S 67/04-6460/05-SOHS I (dále též "napadené rozhodnutí"), jímž deklaroval, že účastníci řízení porušili v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001 zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. a v období od 1. 7. 2001 do současnosti, tj. do 2. 12. 2005 (soutěžitel Raiffeisen pouze do 20. 7. 2004 a soutěžitel Hypo pouze do 23. 11. 2005) zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona. Porušení zákona se měli účastníci řízení dopustit tím, že uzavřeli zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, jejíž plnění vedlo k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření, když dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli obsah a strukturu statistických přehledů předávaných mezi stavebními spořitelnami.
Ve druhé výrokové části napadeného rozhodnutí správní orgán prvního stupně shora uvedené jednání účastníků řízení do budoucna zakázal. Ve třetí výrokové části napadeného rozhodnutí byla za porušení § 3 odst. 1 zákona účastníkům řízení uložena pokuta v celkové výši 201.000.000,- Kč. Jednotlivým společnostem byly napadeným rozhodnutím uloženy následující pokuty:
Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí uvedl, že v řízení bylo prokázáno, že účastníci řízení dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen schválili strukturu a obsah přehledů o vlastní činnosti a následně dohodli i periodicitu vzájemného předávání těchto informací. Iniciativa na zavedení systému vzájemného informování vzešla přitom od účastníka řízení ČMSS. Vyměňované informace, mezi něž patřily mimo jiné údaje o počtu nově uzavřených smluv, cílové částce a podílech na trhu vypočítaných dle obou těchto údajů, byly zasílány v podobě, jež umožňovala porovnání s předchozím měsícem. Dle správního orgánu prvního stupně bylo z takto předávaných informací možno vysledovat vývoj tržních podílů jednotlivých stavebních spořitelen v čase. Výměna informací již za období minulého měsíce měla pak za následek, že jakákoli změna obchodní politiky kterékoli stavební spořitelny byla okamžitě porovnatelná s vývojem jejího tržního podílu a objemem výše vkladů, cílové částky i úvěrů. Jinými slovy, tímto způsobem byla mezi účastníky zcela odhalena úspěšnost zvolené soutěžní taktiky a její vliv na podíl na trhu. Důsledkem jistoty, kterou výměna informací jednotlivým účastníkům řízení poskytovala, byla možnost chovat se do značné míry nezávisle na spotřebitelích - klientech stavebních spořitelem, což vedlo k vyloučení soutěže mezi jednotlivými hráči na trhu.
Účastníci dále zpochybňují závěry správního orgánu prvního stupně, pokud jde o existenci jediného trhu - trhu stavebního spoření, jakož i o nezastupitelnosti úvěrů ze stavebního spoření s jinými úvěrovými produkty. Argumentaci správního orgánu prvního stupně, že úvěry ze stavebního spoření jsou spojeny se smlouvou o stavebním spoření, a proto existuje jediný trh stavebního spoření, považují účastníci řízení za irelevantní, neboť klienti stavebních spořitelen nejsou povinni si úvěr ze stavebního spoření vzít. Pokud jde o zastupitelnost jinými produkty, poukazují na skutečnost, že klienti nejsou omezeni ve volbě způsobu, jak zamýšlenou koupi nemovitosti financovat. Pokud jde o zastupitelnost s hypotečními úvěry, poukazují účastníci na to, že většina stavebních spořitelen při úvěru nad 300.000,- Kč vyžaduje rovněž zřízení zástavního práva (u úvěru pod 300.000,- Kč je třeba mít zajištění dvěma, resp. jedním ručitelem). Zástavní právo je pouze jednou z forem zajištění, rozhodující pro rozhodnutí spotřebitele je cíl, resp. jeho dosažení v podobě pořízení nemovitosti. Hypoteční úvěry jsou porovnatelné s úvěry stavebního spoření i v dalších ohledech, např. pokud jde o úrokovou sazbu, dobu splatnosti úvěru apod. Proto měl být relevantní trh vymezen tak, aby zahrnoval jak úvěry ze stavebního spoření, tak hypoteční úvěry.
Celkově se účastníci řízení domnívají, že správní orgán prvního stupně neprokázal, že se v případě dohody o výměně informací jednalo o dohodu porušující § 3 odst. 1 zákona. Aby dohoda o výměně informací byla v rozporu s § 3 odst. 1 zákona, musela by narušovat nebo být schopna narušit hospodářskou soutěž. V rámci správního řízení však v tomto směru nebyl předložen jediný důkaz a v napadeném rozhodnutí jsou pak obsažena toliko obecná konstatování a nedoložené hypotézy. Dle názoru účastníků řízení je třeba v souladu s evropským trendem upřednostnit ekonomickou analýzu před právním rozborem (srov. např. rozhodnutí Evropského soudního dvora T-112/99 ve věci Métropole Télévision and others v. Commission, [2001] ECR II-2459). Žádná ekonomická analýza však nebyla ve správním řízení provedena. Správní orgán prvního stupně tedy v napadeném rozhodnutí nedokládá svá tvrzení jakoukoli analýzou vyměňovaných informací, jejich významu nebo příčinnou souvislostí mezi vyměňovanými informacemi a přijatou obchodní strategií; ve správním spise rovněž chybí analýza veřejné dostupnosti vyměňovaných informací. Závěr, že výměna informací narušila soutěž tím, že byla schopna odstranit nejistotu ohledně budoucího chování účastníků na trhu, není podložen žádným důkazem.
Přes stručný popis případu (kapitola 02) se Znalecký posudek dále zabývá rozborem vybraných specifik zákonné regulace produktu stavební spoření (kapitola 03), a to odlišně pro fázi spořící i úvěrovou. Ohledně fáze spořící se zabývá zejména výší státní podpory a její výplatou, zdaněním úroků a stanovením poplatků. Pokud jde o zákonnou regulaci stavebního spoření - úvěrová fáze, poukazuje Znalecký posudek zejména na zákonnou regulaci maximální výše rozdílu mezi úrokovou sazbou z vkladů a úrokovou sazbou z úvěrů, na délku čekací doby na poskytnutí úvěru ze stavebního spoření a na účelovost poskytnutí úvěru ze stavebního spoření. Závěrem této kapitoly Znalecký posudek shrnuje, že zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon o stavebním spoření") vymezuje výši státní podpory (u smluv uzavřených do 31. 12. 2003 činí poskytovaná záloha státní podpory 25 % z ročně uspořené částky, maximálně však z částky 18.000,- Kč, u smluv uzavřených od 1. 1. 2004 činí poskytovaná záloha státní podpory 15 % z uspořené částky v příslušném kalendářním roce, maximálně však z částky 20.000,- Kč), která umožňuje dosažení vysoké výnosnosti uložených peněžních prostředků. Zároveň je však výplata státní podpory vázána na pevně stanovenou dobu spoření, která činí 5 let u smluv uzavřených do 31. 12. 2003 a 6 let u smluv uzavřených od 1. 1. 2004. Tím je vlastně i po tuto dobu omezen přechod účastníka stavebního spoření ke konkurenčnímu subjektu. Zákon dále reguluje výši úročení řádných úvěrů (rozdíl mezi úrokovou sazbou z vkladů a úrokovou sazbou z úvěru ze stavebního spoření může činit nejvýše 3 procentní body) a obsahuje omezení dalších činností stavebních spořitelen, především v oblasti investování. Regulace úplaty za vedení účtu se v zákoně objevuje až po novele zákona o stavebním spoření provedené zákonem č. 161/2006 Sb.
V další části provádí Znalecký posudek rozbor odlišností produktu stavebního spoření od jiných produktů spořícího a úvěrového charakteru, když identifikuje maximální výnosnost subproduktu stavebního spoření - spoření z pohledu klienta stavební spořitelny. Znalecký posudek dospívá k závěru, že výnosnost stavebního spoření - spoření je díky státní podpoře oproti ostatním spořícím produktům na finančním trhu výrazně vyšší. Z porovnání subproduktu stavebního spoření - spoření s obdobně rizikovými alternativami pak vyplývá, že stavební spoření má při zachování stejného rizika nejméně trojnásobnou výnosnost ve srovnání s obdobnými produkty poskytovanými bankami (terminované vklady). Identifikací úročení a porovnáním s alternativami subproduktu stavební spoření - úvěr vyplynulo, že se tržní úrokové sazby (do 31. 12. 2001 sazby z hypotéčních úvěrů bez dotací) pohybovaly nad úrovní úrokových sazeb z úvěrů poskytovaných stavebními spořitelnami. Od roku 2002 se však rozdíl postupně snižuje.
Kapitola 05 Znaleckého posudku se zabývá rozborem významu jednotlivých subproduktů (tj. fází spořící a úvěrovou) pro podnikání účastníků řízení (problematika rentability). Rozbor rentability stavebních spořitelen ve fázi stavebního spoření - spoření ukázaly, že je možné s touto fází dále pracovat jako se samotným subproduktem, neboť dosažená rentabilita subproduktu v relevantním období dostačovala s vysokou pravděpodobností k úhradě ekonomických nákladů. Pokud jde o rentabilitu vlastního kapitálu subproduktu stavební spoření - úvěr, uvádí Znalecký posudek (kapitola 05/04), že výsledky vykazují rostoucí trend. Znalecký posudek dospěl k závěru, že poskytování úvěrů je vysoce rentabilní činností (rentabilnější než fáze stavební spoření - spoření), což umožňuje posuzovat tuto fázi jako samostatný produkt.
V části 06 Znalecký posudek hodnotí charakter trhu jednotlivých subproduktů. Pro zjištění charakteru trhu subproduktu stavební spoření - spoření uvádí Znalecký posudek jeho klíčové znaky, kterými jsou i) povinná minimální doba spoření nutná pro získání státního příspěvku, ii) vyplácení státního příspěvku v dané maximální výši, iii) nemožnost spotřebitele přecházet mezi stavebními spořitelnami v průběhu spoření, iv) neexistence omezení pro případnou změnu poplatku za vedení účtu pro účastníky stavebního spoření, v) skutečnost, že cílovou skupinou subproduktu jsou přímí koncoví zákazníci, a z tohoto důvodu lze uvažovat spíše s malým vlivem finančních zprostředkovatelů či poradců, a vi) existence vysokého množství údajů ovlivňujících efektivní srovnání stavebních spořitelen s různou dostupností v průběhu relevantního období. Znalecký posudek dále uvádí, že jedním z nejpodstatnějších znaků subproduktu stavební spoření - spoření je existence státního příspěvku k limitnímu maximálnímu vkladu. Existence příspěvku od subjektu, jehož cílem není maximalizace zisku a který získává zdroje prostřednictvím veřejných financí, vede k posunu výnosnosti subproduktu stavební spoření - spoření nad přímku cenných papírů. Při zohlednění faktu, že nenahraditelnost subproduktu stavební spoření - spoření je způsobena zejména státním příspěvkem, je podle Znaleckého posudku možné považovat tento subprodukt za produkt výrazně homogenní. Znalecký posudek považuje pak trh, na kterém se střetává nabídka subproduktu stavební spoření - spoření s poptávkou po tomto produktu ze strany skutečných či potenciálních účastníků za relevantní trh ve smyslu § 2 odst. 2 zákona. Pokud jde o subprodukt stavební spoření - úvěr, nepovažuje jej Znalecký posudek za trh, na kterém se střetává nabídka s poptávkou po tomto subproduktu, tedy za relevantní trh ve smyslu § 2 odst. 2 zákona. Jako relevantní trh vymezil Znalecký posudek pro účely subproduktu stavební spoření - úvěr trh úvěrů pro financování bytových potřeb.
V kapitole 06/03/02 pak Znalecký posudek hodnotí potenciální škodlivost informací z pohledu přerozdělení užitku mezi stavební spořitelny a účastníky stavebního spoření. V případě subproduktu stavební spoření - spoření existuje velmi silný motiv pro případné, přinejmenším částečné, přerozdělení celkového užitku ze stavebního spoření od účastníků stavebního spoření směrem ke stavebním spořitelnám. Tento fakt je dle Znaleckého posudku zapříčiněn velmi vysokou výhodností subproduktu stavební spoření - spoření ve vztahu k jiným spořícím příležitostem s obdobnou rizikovostí. Stavební spořitelny pro dosažení částečného přerozdělení užitku mohou primárně využít neregulovaných, omezeně zveřejňovaných parametrů typu poplatků. Informace sdílené na základě dohody o výměně informací pak podle Znaleckého posudku mohou posloužit jako základ pro test nedokonalé informovanosti účastníků stavebního spoření, a to díky možnosti sledovat vývoj tržních podílů v závislosti na zhoršení některých neregulovaných parametrů subproduktu stavební spoření - spoření. Informace o relevantním trhu stavební spoření - spoření neztrácejí svoji relevanci ani v případě jejich zveřejnění, neboť je při svém rozhodování nemohou fakticky využít jiné subjekty než stavební spořitelny. Výrazně nižší prostor pro přerozdělení užitku je u subproduktu stavební spoření - úvěr, neboť účastníci stavebního spoření mají volnost rozhodnout se při financování svých bytových potřeb mezi hypotékou či stavebním spořením.
Zejména pak Znalecký posudek provádí analýzu možnosti přerozdělení ekonomického prospěchu jednotlivých subproduktů (kapitola 07), a to z důvodu sdílení informací dle dohody o jejich výměně. Znaleckým ústavem byla provedena analýza využitelnosti sdílených informací s ohledem na možný dopad na přerozdělení ekonomického prospěchu ze stavebního spoření od účastníků stavebního spoření, tj. klientů účastníků řízení, ke stavebním spořitelnám, tj. účastníkům řízení, a to zvlášť pro subprodukt stavební spoření - spoření a subprodukt stavební spoření - úvěr. V souhrnu lze přitom uvést, že ze Znaleckého posudku vyplývá, že v případě subproduktu stavební spoření - spoření mohly stavební spořitelny na základě dohody o výměně informací získat jiným způsobem nedostupné informace, které mohly použít pro přerozdělení ekonomického prospěchu ze stavebního spoření. Tyto informace identifikuje Znalecký posudek jako informace o vývoji počtu smluv a cílových částek stavových i přírůstkových; jejich potenciál využitelnosti je shledán v testu reakce zejména potenciálních účastníků stavebního spoření na změny parametrů stavebního spoření, které nejsou účastníky řízení zdůrazňovány. Dopad je pak shledán v rychlejším přenosu cenového rozhodnutí jednoho účastníka řízení do cen ostatních účastníků řízení, resp. díky okamžité možnosti testu míry nedokonalé informace u účastníků stavebního spoření mohlo docházet k cenovým změnám, které by jinak nenastaly. Současně Znalecký posudek uvádí, že existuje jen velmi malý potenciál využití relevantních informací pro přerozdělení ekonomického prospěchu ze subproduktu stavební spoření - úvěr. Tato skutečnost je dána nízkým informačním potenciálem sdílených informací pro změnu chování staveních spořitelen, které by mohlo vést k přerozdělení ekonomického prospěchu a výrazným regulativním omezením, které vedlo k tomu, že stavební spořitelny se mohly při poskytování úvěrů ze stavebního spoření pohybovat pouze blízko hranice minimální výnosnosti ve vztahu k alternativnímu použití zdrojů formou investic do málo rizikových dluhopisů.
Účastník řízení Raiffeisen uvádí, že Znalecký posudek odhlédnutím od finančních produktů (produktů typu důchodového připojištění, kapitálového životního pojištění, podílové fondy apod.) a posuzováním stavebního spoření ve spořící fázi pouze s využitím konstrukce hypotetického vkladového spořícího účtu jednoznačně pochybil. Produkty typu důchodového připojištění či kapitálového životního pojištění jsou podle názoru společnosti Raiffeisen zastupitelné s produkty stavebního spoření a měly by tedy společně tvořit jeden věcně relevantní trh. Pokud jde o vymezení trhu úvěrů pro financování bytových potřeb, do nějž byl zařazen subprodukt stavebního spoření - úvěr, ztotožnil se účastník řízení se závěry Znaleckého posudku.
Účastník ČMSS souhlasí s dalším dělením relevantního trhu podle fází, jakož i s vymezením relevantního trhu financování bytových potřeb; obdobně jako jiní účastníci řízení naopak považuje vymezení relevantního trhu stavebního spoření - spoření za příliš úzké.
Společnost SSČS uvádí, že posouzení zaměnitelnosti produktu stavební spoření - spoření je založeno na srovnání čistě výnosové strany různých produktů; hodnocení však již nezahrnuje srovnání nákladové stránky spojené s příslušným druhem spoření. Odkazuje-li Znalecký posudek na zvláštní charakter daného druhu spoření s ohledem na ekonomicky nepodmíněný státní příspěvek, měl by podle účastníka řízení provést srovnání s obdobným produktem, kterým je penzijní připojištění. Společnost SSČS se dále domnívá, že subprodukty stavební spoření - spoření a stavební spoření - úvěr jsou vzájemně neodlučně provázané.
Podle účastníka řízení Raiffeisen Znalecký posudek také zcela pomíjí otázku, zda stanovování poplatků za vedení účtů stavebního spoření nebylo pouhým výsledkem objektivní ekonomické situace na trhu stavebního spoření a vnitřní ekonomické situace každého jednotlivého účastníka. V posudku učiněný závěr, podle něhož účastníci řízení teoreticky mohli vzít v úvahu vzájemně sdělované informace při stanovování své poplatkové politiky, není možné pro účely správního řízení považovat za spolehlivý důkaz o tom, že k takovému ovlivňování poplatkové politiky prostřednictvím vyměňovaných informací skutečně došlo nebo docházelo. Proti závěrům učiněným Znaleckým posudkem pak účastník uvádí, že tržní podíly stavebních spořitelen nejsou determinovány poplatkovou politikou, která na ně má zcela marginální vliv. V rámci správního řízení nebylo prokázáno, že by se některý z účastníků řízení skutečně řídil a jeho chování v soutěži na trhu bylo ovlivněno sdělovanými statistickými informacemi (srov. rozsudek Soudu prvního stupně T-210/01 ze dne 14. 12. 2005 ve věci General Electric Company v. Komise). S tím souvisí námitka účastníka Wüstenrot, který uvádí, že informace o vývoji počtu smluv a cílových částek nejsou informacemi, které by pro jeho chování na trhu byly jakkoli využitelné, nemají potřebnou vypovídací hodnotu, a to i z toho důvodu, že zahrnují řadu smluv, které nejsou klienty plněny.
V projednávaném případě je zjevné, že v řízení o rozkladu zajištěný nový důkaz - Znalecký posudek obsahuje ekonomickou analýzu potenciálních dopadů jednání, jež je správním orgánem prvního stupně shledáváno v rozporu se zákonem. Absence provedení ekonomické analýzy přitom byla nejzásadnější námitkou účastníků řízení, kterou jsem nadto shledal důvodnou. Přistoupil jsem tedy k zajištění tohoto chybějícího podkladu pro rozhodnutí. Zběžným posouzením Znaleckého posudku jsem přitom zjistil, že závěry v něm obsažené jsou významnou indicií o tom, že výměna informací mezi účastníky řízení měla potenciál narušit soutěž, a že tedy dohoda, na níž byla tato výměna informací vystavěna, měla charakter zakázané dohody narušující soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona (viz dále). Proto jsem se rozhodl správní řízení nezastavovat; vlastní provedení shora označeného důkazu, zhodnocení jeho relevance, a to jak samostatně, tak ve vztahu k ostatním podkladům řízení, včetně vypořádání se s početnými námitkami účastníků řízení proti Znaleckému posudku směřujícími, jež jsou shrnuty výše, je z důvodů shora uvedených třeba ponechat na správním orgánu prvního stupně. Ten pak posoudí, zda je za tímto účelem třeba doplnit dokazování, nebo zda shromážděný spisový materiál je k tomu dostatečný.
Za ustálenou rozhodovací praxi Úřadu, vycházející z komunitární praxe a aprobovanou českými správními soudy, považuji vymezování věcné stránky relevantního trhu na základě analýzy zastupitelnosti výrobků či služeb jinými výrobky či službami, a to z pohledu jejich vlastností, ceny a zamýšleného užití, přičemž při této analýze se vychází z potřeb a preferencí konečného spotřebitele. Prvním krokem každého vymezení relevantního trhu je tedy analýza poptávkové strany trhu, resp. poptávkové substituce. Výchozím bodem této analýzy pak je konkrétní zboží, dodávané účastníkem řízení, zde tedy stavební spoření, případně jednotlivé subprodukty stavebního spoření. Další vymezování relevantního trhu pak spočívá v posouzení, zda v úvahu přicházející alternativní zboží je s tímto výchozím výrobkem zastupitelné z pohledu spotřebitele, resp. jeho potřeby uspokojit konkrétní potřebu (srov. rozsudek Vrchního soudu v Olomouci č.j. 2 A 6/96 ze dne 14. 11. 1996 ve věci ŠKODA automobilová).
Všichni účastníci řízení jsou poskytovateli produktů stavebního spoření. Stavební spoření je upraveno zákonem o stavebním spoření. Poskytovateli stavebního spoření jsou banky označené jako stavební spořitelny. Pojem stavebního spoření je vymezen § 1 zákona o stavebním spoření jako účelové spoření spořívající v přijímání vkladů od účastníků stavebního spoření, v poskytování úvěrů účastníkům stavebního spoření a v poskytování příspěvku fyzickým osobám (státní podpory) - účastníkům stavebního spoření. Účastníkem stavebního spoření může být jak fyzická, tak i právnická osoba; státní podporu však může získat toliko osoba fyzická při splnění podmínek dle § 4 odst. 2 až 4 zákona o stavebním spoření. Účastníkem stavebního spoření se stává osoba, která se stavební spořitelnou uzavře písemnou smlouvu, ve které se zejména zaváže ukládat u stavební spořitelny vklady ve smluvené výši. Po splnění podmínek dle zákona o stavebním spoření a podmínek vyplývajících z všeobecných obchodních podmínek stavební spořitelny má účastník stavebního spoření právo na poskytnutí úvěru ze stavebního spoření na financování bytových potřeb. Stavební spoření je tedy finančním produktem, jenž byl koncipován především za účelem podpory financování potřeb pro bydlení. Jeho účelem je nashromáždit určité finanční prostředky v poměrně krátkém časovém období s možným vznikem nároku na poskytnutí výhodně úročeného úvěru, a současně možností získat za stanovených podmínek státní podpory.
Se správním orgánem prvního stupně se ztotožňuji v tom, že základní skutečností, jež stavební spoření odlišuje od ostatních forem spoření, je fakt, že stavební spoření je v části spořící spojeno s přidělovanou státní podporou a pevně sjednanou výší úroku po dobu spoření. Obdobou státní podpory stavebního spoření je sice státní podpora penzijního připojištění; tyto dva produkty se však zásadně z pohledu spotřebitele odlišují účelem jejich užití. Cílem penzijního připojištění je totiž zajistit jeho účastníkům dostatečnou finanční rezervu pro období, kdy u nich obecně dochází k poklesu příjmů. Prvotním a hlavním účelem stavebního spoření pak je, jak jsem již uvedl shora, zajistit si finanční prostředky na financování bytových potřeb. Jakkoli uznávám, že i jiné finanční produkty mohou mít pevně sjednanou výši úroku po dobu spoření a že roli při rozhodování spotřebitele hrají též podmínky předčasného výběru uložené sumy či náklady spojené s vedením účtu, za základní faktory způsobující nezastupitelnost stavebního spoření, přinejmenším ve spořící fázi, považuji vliv státní ingerence, spočívající nejen v poskytování státní podpory, ale i velmi podrobné zákonné regulaci poskytování tohoto druhu zboží, a vysokou výnosnost tohoto produktu, danou státní podporou a vysokým úročením vložené finanční částky, které u ostatních spořících produktů není obvyklé. Lze důvodně předpokládat, že základními kritérii ovlivňujícími spotřebitele při rozhodování o investování uspořených prostředků je poměr výnosu, rizika a likvidity; poměr uvedených kritérií je u stavebního spoření - spořící fáze zásadním způsobem jiný než u ostatních produktů.
Správní orgán prvního stupně však podle mého přesvědčení pochybil právě v tom, že upustil od dalších úvah o dodatečném rozdělení relevantního trhu stavebního spoření na část spořící a část úvěrovou. Ze Znaleckého posudku, který byl v rámci řízení o rozkladu doplněn do správního spisu, jakož i z námitek některých účastníků vznesených v průběhu řízení o rozkladu, přitom vyplývá, že jednotlivé fáze stavebního spoření - tj. fáze spoření a fáze úvěrová, nejsou k sobě vázány natolik pevně, aby o nich nebylo možno uvažovat samostatně. Znalecký posudek pak navíc předkládá vážné argumenty, které hovoří pro širší vymezení relevantního trhu, pokud jde o úvěrovou fázi stavebního spoření, jako trhu úvěrů pro financování bytových potřeb, který by kromě úvěrů ze stavebního spoření zahrnoval dále též hypoteční úvěry, popř. jiné bankovní úvěrové produkty (srov. Znalecký posudek - kapitola 06/02 Charakter trhu - subprodukt stavební spoření - úvěr). Mezi těmito argumenty zaujímá prominentní postavení podstatně nižší míra státní regulace, kdy jediným vlivem státu je skutečnost, že poskytovatel úvěrů ze stavebního spoření je omezen ve stanovení maximální výše úrokové sazby ve vztahu k úrokové sazbě z vkladů přijatých od účastníků stavebního spoření.
Účastníci řízení dále napadají závěr správního orgánu prvního stupně ohledně charakteru relevantního trhu stavebního spoření jako trhu vysoce koncentrovaném s malým počtem soutěžitelů. Přezkoumal jsem tedy i tuto část napadeného rozhodnutí. Následující úvahy vycházejí z předpokladu správného a udržitelného vymezení relevantního trhu ze strany správního orgánu prvního stupně, popř. z předpokladu, že relevantní trhy by bylo možno vymezit dva - trh spořící fáze stavebního spoření a trh úvěrové fáze stavebního spoření. Pokud by správní orgán prvního stupně při novém projednání případu dospěl ve světle nových podkladů k závěru, že posléze uvedený trh je součástí širšího relevantního trhu, např. relevantního trhu úvěrů pro financování bytových potřeb, dále uvedené závěry by se pro takový trh neuplatnily a strukturu a koncentraci takto nově vymezeného relevantního trhu by bylo třeba posoudit samostatně.
Při zhodnocení koncentrace relevantního trhu lze nepochybně vyjít ze závěrů správního orgánu prvního stupně obsažených v napadeném rozhodnutí, který za tím účelem vypočetl na základě počtu platných smluv o stavebním spoření jednotlivých účastníků řízení Herfindahl-Hirschmannův index (dále též "HHI"). Metoda HHI je standardní metodou zjištění stupně koncentrace relevantního trhu pomocí souhrnu čtverců tržních podílů jednotlivých soutěžitelů na trhu působících, která je standardní součástí soutěžní analýzy případů řešených na komunitární úrovni a jejíž použitelnost v řízeních vedených podle vnitrostátního soutěžního práva byla aprobována judikaturou správních soudů (srov. např. rozsudek Vrchního soudu v Olomouci č.j. 2 A 3/97 ze dne 26. 6. 1997 ve věci Česká pojišťovna). Jde přitom nejen o funkci počtu soutěžitelů, ale i o funkci jejich relativních tržních sil. Hodnoty HHI s pohybují mezi nulou, kdy existuje na trhu nekonečný počet výrobců se stejným tržním podílem, a 10.000 body v případě čistého monopolu. Dosahuje-li HHI hodnoty 0 až 1.000 bodů, lze konstatovat, že se jedná o trh nekoncentrovaný; středně koncentrovaným trhem je trh, jehož HHI dosahuje 1.000 až 1.800 bodů. Koncentrovaným trhem je pak trh, jestliže hodnota HHI je vyšší než 1.800 bodů.
S tím souvisí dále námitka účastníků řízení, že napadené rozhodnutí nezohledňuje rozdílnost produktů nabízených jednotlivými účastníky řízení, a tedy že výměna informací se netýkala homogenních produktů. Závěry správního orgánu prvního stupně ohledně homogenity relevantního produktu sdílím potud, pokud je vztáhnu pouze ke spořící fázi stavebního spoření. Homogenitu subproduktu stavební spoření - spoření, poskytovaných účastníky řízení, spatřuji zejména v tom, že dominantní část užitku pro klienty - účastníky stavebního spoření tvoří státní podpora. Správní orgán prvního stupně však bude muset posoudit relevanci závěru Znaleckého posudku, podle něhož účastníky řízení zdůrazňované prvky vedoucí k odlišení jimi poskytovaného zboží (systematické vytváření značky či nabízení doplňkových služeb) mohou mít určitý efekt, nikoli však takový, aby byl schopen negovat sjednocující efekt poskytování státní podpory, když navíc např. doprovodné služby byly v průběhu času do značné míry unifikovány. Pokud jej bude považovat za případný, pak bude na místě námitkám účastníků řízení nevyhovět. Shora uvedené úvahy pak ovšem činím s výhradou možnosti odlišného hodnocení homogenity nabízených produktů pro případ, že by správní orgán prvního stupně dospěl při novém projednání případu k závěru o nutnosti vymezit samostatný relevantní trh úvěrů pro financování bytových potřeb.
Definice dohody o výměně informací ani podmínky, za nichž se jedná o zakázanou dohodu narušující soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona, nejsou v zákoně uvedeny. Při posuzování těchto druhů dohod tedy nelze než vyjít ze závěrů vyplývajících z rozhodovací praxe Evropské komise a judikatury Evropského soudního dvora, resp. Soudu prvního stupně, které se problematikou slučitelnosti dohod o výměně informací s pravidly soutěže zabývaly (srov. zejména rozsudek Evropského soudního dvora C-7/95 ve věci John Deere v. Commission, [1998] ECR I-3111, rozsudek Soudu prvního stupně T-16/98 ve věci Wirtschaftsvereinigung Stahl and others v. Commission, [2001] ECR II-1217 a rozhodnutí Evropské komise IV/31.370 a 31.446 ve věci UK Agricultural Tractor Registration Exchange, OJ L 068, 13. 3. 1992, P. 0019 - 0033). V souladu s evropskou rozhodovací praxí a judikaturou lze dohodu o výměně informací definovat jako dohodu, v rámci které soutěžitelé spolupracují za účelem shromažďování a výměny různých informací nebo za účelem předávání takových informací společné asociaci odpovědné za jejich centrální shromažďování, sestavování a zpracování a jejich zpětné předání zúčastněným osobám, a to v předem dohodnuté podobě a frekvenci. Dohoda o výměně informací může být založena na výměně různých druhů dat individuálních soutěžitelů či dat agregovaných. Individuálními informacemi jsou pak myšleny informace vztahující se k určitému přímo či nepřímo identifikovatelnému soutěžiteli, kdežto informace agregované se vztahují přinejmenším ke třem soutěžitelům.
Pokud jde o posouzení struktury trhu, výměna informací, a to i citlivých, neumožňuje na trhu, jenž je velmi členitý, soutěžitelům, aby předvídali nebo předjímali chování všech svých konkurentů. Důležitým ukazatelem pro hodnocení dohody o výměně informací je proto nepochybně stupeň koncentrace daného relevantního trhu. Relevantní trhy přitom mohou být více či méně koncentrované; alternativně může být počet na dohodě o výměně informací se účastnících se soutěžitelů takový, že pokryje podstatnou část trhu. Na skutečně transparentním trhu vede dohoda o výměně informací k zesílení soutěže mezi dodavateli. Vezme-li dodavatel na transparentním trhu v úvahu informace pro něj dostupné za účelem přizpůsobení svého chování, není pravděpodobné, že by dohoda o výměně informací omezila nebo dokonce odstranila mezi soutěžiteli nejistotu ohledně budoucího přirozeného chování jejich konkurentů (srov. např. rozsudek ve věci John Deere).
Předně správní orgán prvního stupně podle mých zjištění pochybil, jestliže konstatoval, že dohoda o výměně informací vedla k narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu. Pro takový závěr totiž jak v napadeném rozhodnutí, tak zejména v samotném správním spise, chybí jakékoli podklady, resp. důkazy. Správní orgán prvního stupně vůbec neuvedl, jakým konkrétním způsobem k narušení soutěže ve smyslu § 1 odst. 1 a § 3 odst. 1 zákona došlo, tedy jakým konkrétním způsobem se dohoda uzavřená mezi účastníky řízení negativně odrazila na struktuře trhu či na soutěžních podmínkách na trhu existujících, na vlastním vzájemném konkurenčním jednání jednotlivých zúčastněných soutěžitelů, popř. jejich jednání vůči stávajícím nebo potenciálním zákazníkům. Popis a rozbor konkrétních následků, jež je podmínkou konstatování existence narušení, nelze bez dalšího nahradit obecnými úvahami o tom, k jakým následkům dohody tohoto typu vedou či vedly v jiných případech tak, jak to učinil v napadeném rozhodnutí správní orgán prvního stupně. Zásadní konstatování, že zjištěné skutečnosti ve svém důsledku vedly k dlouhodobému zafixování obchodní strategie účastníků řízení a měly trvale negativní dopad na spotřebitele, jež je uvedeno na str. 31 napadeného rozhodnutí, popř. závěr o tom, že dohoda o výměně informací vedla k vyloučení soutěže, jež je uvedeno na jiném místě, nejsou v tomto rozhodnutí jakkoli dále konkrétně rozvedeny, přičemž pro takové závěry chybí ve správním spise podklady, které by tento následek nepochybně prokazovaly. Jde přitom o doložení skutečností, které jsou pro posouzení dohody o výměně informací z pohledu soutěžního práva nezbytné. Konkrétně se jedná o nepochybné vyřešení otázky, které informace mezi účastníky řízení vyměňované v rámci statistického přehledu by mohly být považovány za citlivé a jakým způsobem se jejich výměna na relevantním trh protisoutěžně projevila, případně projevit toliko mohla ve smyslu potenciality narušení soutěže. Z rozhodovací praxe Evropské komise, resp. judikatury Soudu prvního stupně (srov. např. rozsudek T-16/98 ve věci Wirtschaftsvereinigung Stahl and others v. Commission, [2001] ECR II-1217) vyplývá, že je vždy třeba uvést, v jakém smyslu je informace citlivá a co její výměna může na trhu způsobit (ohledně vlivu na tvorbu cen srov. např. rozhodnutí Evropské komise IV/31.128 ve věci Fatty Acids, OJ L 003, 6. 1. 1987, p. 0017-0026).
Nad rámec uvedeného doplňuji, že vyměňované informace skutečně nebyly agregované, nýbrž vyměňovány byly velmi podrobné údaje, které bylo možno nepochybně přiřadit ke konkrétnímu účastníkovi řízení. Tyto statistické přehledy (srov. např. listy 980, 1412 - 1415 správního spisu) vypracovávané pod záštitou Asociace stavebních spořitelen a předávané jednotlivým účastníkům správního řízení s měsíční periodicitou, obsahovaly informace o nových obchodech, o stavu platných smluv o stavebním spoření, o výpovědích po uplynutí pětileté vázací lhůty, o nových překlenovacích úvěrech, o stavu platných překlenovacích úvěrů, o nových přiděleních, o nových úvěrech ze stavebního spoření a z toho vzniklých překlopením překlenovacího úvěru, o struktuře nových překlenovacích úvěrů, o struktuře nových úvěrů ze stavebního spoření, přičemž se jednalo o informace nikoli souhrnné za všechny účastníky řízení, nýbrž o informace vztahující se vždy ke konkrétnímu subjektu a jeho obchodní činnosti v daném období, tj. v daném měsíci, roce a celkem. To, zda po jejich shromáždění, které se však v daném případě shodovalo s okamžikem vzájemného sdělení, na základě dodatečných kroků došlo k určité agregaci, např. za účelem informování státních orgánů, není z hlediska posouzení shora uvedených kritérií relevantní. Podrobnost vyměňovaných údajů, jakož i četnost jejich výměny, která umožňovala provádění meziměsíčních srovnání jednotlivých ukazatelů, pak podle mého zjištění svědčí spíše tomu, že dohoda o výměně informací v daném případě k narušení soutěže vést mohla.
Odmítnout je třeba rovněž argument, že vyměňované informace byly veřejně dostupné. Z podkladů, jež byly ve správním řízení na prvním stupni založeny do spisu, jednoznačně vyplývá, že veřejně dostupné nebyly údaje v takovém rozsahu a s tak častou aktualizací, když např. údaje ve sdělovacích prostředcích byly sdělovány spíše ad hoc. V případech, kdy se struktura, podrobnost a frekvence veřejně dostupných informací o působení jednotlivých soutěžitelů blížila struktuře, podrobnosti a frekvenci informací vyměňovaných mezi účastníky dohody o výměně informací, pak tyto informace byly přímo nebo nepřímo (prostřednictvím státních orgánů) k takovému zveřejnění poskytnuty samotnými účastníky řízení. Jsem přesvědčen, že skutečnost, že se informace primárně vyměňované mezi účastníky řízení v určité chvíli a v určité podobě stanou veřejnými, obecně nevylučuje negativní dopad takové dohody na hospodářskou soutěž, a to jak v rovině vnitřních účinků, tak v rovině vnějších efektů (viz výše). Zveřejnění výsledků zakázané dohody o výměně informací totiž nemůže vést ke zpětné legalizaci takového jednání.
Zjistil jsem přitom, že správní orgán prvního stupně ve výrokové části I. napadeného rozhodnutí deklaroval porušení § 3 odst. 1 zákona v období od 18. 12. 1997 do současnosti, tj. do dne 2. 12. 2005, s tím, že společnost Raiffeisen ukončila své jednání dne 20. 7. 2004 a společnost Hypo dne 23. 11. 2005. Při odlišném stanovení okamžiku ukončení protisoutěžního jednání u shora uvedených dvou účastníků řízení vyšel správní orgán prvního stupně, jak jsem z napadeného rozhodnutí zjistil, z dopisů uvedených účastníků, v nichž oznámili ukončení své účasti na dohodě o výměně informací. Soutěžitel Raiffeisen ve svém vyjádření k dosavadnímu průběhu řízení ze dne 20. 7. 2004 uvedl, že jeho představenstvo na svém zasedání konaném téhož dne rozhodlo o ukončení účasti na dohodě o shromažďování, zpracovávání a následném rozesílání statistických přehledů o stavebním spoření (listy 1644 - 1650 správního spisu). Soutěžitel Hypo pak ve svém vyjádření ze dne 23. 11. 2005 Úřadu sdělil, že ukončil výměnu informací s ostatními účastníky řízení, resp. Asociací, s tím, že do budoucna bude plnit oznamovací povinnosti ve vztahu k orgánům státní správy samostatně (listy 3358 - 3364 správního spisu).
Přezkumem správního spisu jsem však dále zjistil, že i další účastníci řízení zaslali správnímu orgánu prvního stupně obdobná vyjádření. Společnost Wüstenrot informovala správní orgán prvního stupně dopisem ze dne 3. 9. 2004 o tom, že s okamžitou platností odstupuje od účasti na dohodě o výměně statistických informací mezi stavebními spořitelnami (list 1889 správního spisu). Soutěžitel SSČS zaslal správnímu orgánu prvního stupně na vědomí dopis adresovaný ministerstvu financí ze dne 2. 8. 2004, ve kterém uvádí, že s okamžitou přestává platností údaje ve stávajícím rozsahu a frekvenci zasílat (list 1684 správního spisu). ČMSS pak ve svém vyjádření ze dne 23. 11. 2005 uvedla, že v okamžiku, kdy zjistila, že Úřad má snahu kvalifikovat statistiky jako protisoutěžní, okamžitě ustoupila od přispívání do statistiky a zasílání statistických údajů státním orgánům (listy 3452 - 3461 správního spisu).
Odpovědnost za protisoutěžní jednání spočívající v uzavření zakázané dohody narušující soutěž (§ 3 odst. 1 zákona) je objektivní. Konstrukce zákona však předpokládá možnost uložení pokuty či opatření k nápravě za protisoutěžní delikt pouze tehdy, jestliže k porušení zákona dochází zaviněně, resp. slovy zákona úmyslně nebo z nedbalosti (§ 22 odst. 2 zákona). Zákon tak napevno ukládá soutěžnímu úřadu, aby u všech soutěžitelů, tj. jak u fyzických, tak u právnických osob, které hodlá sankcionovat za protisoutěžní jednání, zkoumal zavinění. Pečlivé zkoumání subjektivní stránky jednání účastníků řízení považuji za nezbytnou součást úvah o samotné možnosti uložit pokutu; forma zavinění je pak i podle judikatury správních soudů jedním z kritérií pro určení výše pokuty (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 31 Ca 71/2004-129 ze dne 22. 11. 2005 ve věci Oskar Mobil).
Někteří účastníci napadají proceduru, v rámci níž byl v rámci řízení o rozkladu zajištěn nový důkaz, a to Znalecký posudek. Podle § 34 odst. 1 a 2 správního řádu je ve správním řízení možné použít všech prostředků, jimiž lze zjistit a objasnit skutečný stav věci a které jsou v souladu s právními předpisy. Důkazy jsou zejména výslech svědků, znalecké posudky, listiny a ohledání. Je-li k odbornému posouzení skutečností důležitých pro rozhodnutí třeba znaleckého posudku, ustanoví správní orgán znalce podle příslušných právních předpisů (§ 36 správního řádu). Tímto zvláštním předpisem je zákon č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož znaleckou činnost vykonávají znalci zapsaní do seznamu znalců a znalecké ústavy. Správní řád naopak žádným způsobem neupravuje proceduru ustanovení znalce, a tato procedura není upravena ani uvedeným zvláštním předpisem. Zejména nelze dovodit, že by se ustanovení znalce mělo stát formou správního rozhodnutí (novější právní úprava správního řízení v zákoně č. 500/2004 Sb., která se však na daný případ nepoužije, již předpokládá ustanovení znalce usnesením), že by o ustanovení znalce měli být účastníci řízení dopředu informováni apod. Správní řád dokonce, na rozdíl od zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, neupravuje povinnost správního orgánu znalce vyslechnout, když tento se může spokojit pouze s písemným vyhotovením znaleckého posudku. Ostatně tato skutečnost odpovídá neveřejnému a písemnému charakteru správního řízení, na rozdíl od řízení soudního, které je koncipováno jako bezprostřední, veřejné a ústní (k rozdílům soudního a správního řízení viz usnesení Ústavního soudu ČR č.j. II. ÚS 419/04, rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 2 A 13/2002 - 424 ze dne 28. 1. 2005 či rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 31 ca 41/2003-265 ze dne 31. 5. 2006 ve věci BILLA/JULIUS MEINL). Tím není dotčena povinnost správního orgánu zajistit zachování práva účastníků řízení seznámit se s takto získaným znaleckým posudkem, podat k němu stanovisko a vyjádřit se i ke způsobu jeho zajištění.
Předmětné ustanovení správního řádu však nelze vykládat v tom smyslu, že správní orgán je povinen informovat účastníky řízení o tom, jaké rozhodnutí hodlá ve věci vydat, nýbrž jako oprávnění účastníků řízení vyjádřit se ke kompletnímu spisovému materiálu, způsobu jeho zjištění a zajištění, případně navrhovat jeho doplnění. Cílem tohoto ustanovení správního řádu totiž není a ani nemůže být umožnit polemiku o právních závěrech správního orgánu před vlastním rozhodnutím ve věci samé. Smyslem je umožnit účastníkům vyjádřit své stanovisko, a to včetně právního názoru. Jak judikoval Vrchní soud v Praze (rozsudek č.j. 7 A 83/94-38 ze dne 22. 12. 1995 ve věci České lékárnické komory), je právní posouzení případu charakteristickým znakem až odůvodnění vlastního rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí je správní orgán povinen v souladu s § 47 odst. 3 správního řádu uvést, které skutečnosti byly podkladem pro rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití jakých právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. Dle soudu tak nelze dovozovat, že správní orgán má před vydáním rozhodnutí ve věci povinnost odůvodňovat svůj záměr takové rozhodnutí vydat a polemizovat o důvodech, které jej k tomu vedou. Jak již bylo řečeno, tyto důvody vyjádří správní orgán až v písemném rozhodnutí. Námitku účastníků řízení proto nepovažuji za důvodnou.
Kritéria pro uložení pokuty za prokázané protisoutěžní jednání ve formě zakázané dohody narušující soutěž ve smyslu § 3 odst. 1 zákona jsou uvedena v § 22 odst. 2 zákona. Podle tohoto ustanovení zákona může Úřad soutěžitelům za úmyslné nebo nedbalostní porušení § 3 odst. 1 zákona uložit pokutu do výše 10.000.000,- Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončený kalendářní rok, přičemž při rozhodování o konkrétní výši pokuty přihlédne zejména k závažnosti, případnému opakování a délce porušování tohoto zákona.
Základním obecným východiskem pro stanovení výše pokut, resp. posouzení přiměřenosti výše pokuty, je skutečnost, že trest by měl zejména odpovídat povaze a závažnosti správního deliktu, za nějž je ukládán. Při hodnocení prvního ze zákonných kritérií pro určení pokuty je třeba rozlišovat mezi nejzávažnějšími porušeními soutěžního práva, mezi něž nepochybně patří tzv. hard core kartely (zejména dohody o cenách či o rozdělení trhu) a zneužití dominance, a typově méně závažnými porušeními zákona. Při analýze dohod narušujících soutěž je pak třeba rozlišovat mezi praktikami, jejichž účelem je narušení soutěže, a praktikami, u nichž narušení soutěže není účelem, nýbrž pouze možným účinkem jejich aplikace. Do první kategorie patří nejrůznější cenové dohody nebo dohody o rozdělení trhu, jejichž primárním cílem je omezení soutěže. Taková dohoda je tedy zpravidla zakázána bez ohledu na kontext, v němž se nachází, tj. bez ohledu na ostatní smluvní podmínky či konkrétní situaci na trhu. Na straně druhé existují omezení, jejichž prvotním a jediným účelem není omezení soutěže na trhu, které však narušení soutěže mohou mít za určitých okolností za následek. Do této kategorie lze zařadit i dohody o výměně informací. Tento typ závazků totiž kromě negativ pro hospodářskou soutěž přináší i některé výhody.
Za závažné pochybení správního orgánu prvního stupně, které se rovněž projevilo při určování výše pokut účastníkům řízení, považuji hodnocení délky protisoutěžního jednání tak, jak je provedeno v napadeném rozhodnutí. I přesto, že správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí uvedl, že pokuty jsou ukládány toliko podle platné a účinné právní úpravy, tj. dle zákona č. 143/2001 Sb., jako přitěžující okolnost zohlednil osmiletou délku porušování zákona (od roku 1997 do roku 2005). Ukládá-li správní orgán správním rozhodnutím pokutu podle platné a účinné právní úpravy, pak může zohlednit pouze dobu porušení povinností a zákazů v ní obsažených, a nikoli též dobu porušení zákona v době rozhodování již zrušeného, a to přesto, že je oprávněn takové porušení stejným rozhodnutí deklarovat. Jinými slovy, jakkoli byl správní orgán prvního stupně oprávněn deklarovat porušení § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. v období od uzavření zakázané dohody o výměně informací do 30. 6. 2001, neboť se jednalo o pokračující správní delikt rovněž dle tohoto zákona protisoutěžní (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně č.j. 31 Ca 71/2004-129 ze dne 22. 11. 2005 ve věci Oskar Mobil), s ohledem na absenci přechodných ustanovení ve stávajícím zákoně č. 143/2001 Sb. však již nebyl oprávněn uložit za toto jednání pokutu. Při uložení pokut mohla a také měla být zohledněna toliko doba protisoutěžního jednání od 1. 7. 2001. Při případném novém ukládání pokut tedy bude třeba zohlednit délku protisoutěžního jednání v období od 1. 7. 2001 do ukončení tohoto jednání, jehož přesné určení má být předmětem doplněného šetření.

References: § 3
 zákona č. 143
 § 59
 § 61
 zákona č. 71
 § 61
 § 3
 zákona č. 63
 § 3
 zákona č. 143
 § 3
 zákona č. 63
 § 3
 zákona č. 143
 § 3
 zákona č. 63
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 2
 § 2
 § 3
 § 1
 § 4
 § 3
 § 1
 § 3
 § 3
 § 34
 zákona č. 99
 soud 
 § 47
 § 3
 § 22
 § 3
 zákona č. 143
 § 3
 zákona č. 63