Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/eu/Resolucion/Show/3130
Timestamp: 2019-05-26 21:23:52+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 78/1996
SENTENCIA 78/1996, de 20 de mayo
(BOE núm. 150, de 21 de ekaina de 1996)
ECLI:ES:TC:1996:78
En el recurso de amparo núm. 2.698/93, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Pablo Oterino Menéndez, en nombre y representación de don Joaquín Hernández Legaz asistido del Letrado don Javier Mexía Algar, contra Resolución sobre ejecución de sanción disciplinaria del Director del Hospital General de Alicante, de 11 de mayo de 1993, y contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 27 de julio de 1993. Han sido parte la Generalidad Valenciana asistida del Letrado don José Plá Gimeno y el Ministerio Fiscal.
Ha sido Ponente don José Gabaldón López, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 19 de agosto de 1993, el Procurador de los Tribunales don Pablo Oterino Menéndez, en nombre y representación de don Joaquín Hernández Legaz, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 27 de julio de 1993, que desestimó el recurso de protección jurisdiccional deducido al amparo de la Ley 62/1978 contra Resolución del Director del Hospital General de Alicante, de 11 de mayo de 1993, en cuanto ordenaba la ejecución inmediata de la de sanción disciplinaria impuesta por el Consejo de Sanidad y Consumo de la Comunidad Valenciana.
a) Por Resolución del Director del Servicio Valenciano de Salud de 17 de diciembre de 1992, notificada al interesado el 21 de abril de 1993, se impuso al actor una suspensión de empleo y sueldo de un mes, como autor de la falta grave prevista en el art. 66.3 h) del Estatuto Jurídico aplicable, haciéndose constar expresamente que contra esa resolución, que agotaba la vía administrativa, podría formular recurso de reposición ante el Consejero de Sanidad y Consumo en el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente al de la notificación como requisito previo a la interposición de recurso contencioso-administrativo.
b) Mediante escrito presentado el 28 de abril de 1993 y dirigido al Consejero de Sanidad y Consumo, el demandante, tras manifestar su disconformidad y oposición a la sanción impuesta, adelantando expresamete su intención de interponer el recurso de reposición, había solicitado la suspensión de la Resolución meritada. A tal solicitud respondió el Director del Hospital General de Alicante, mediante su Resolución de 11 de mayo de 1993 (notificada el 18). En ella, y tras señalar que al no establecerse para la ejecución plazo distinto al de un mes dispuesto en la Circular 15/90, "y no siendo competente... el Director Gerente para suspender ejecuciones de actos impuestos por el Director del Servicio Valenciano de Salud", resolvía "declarar mi incompetencia para decidir sobre la petición planteada, correspondiendo tal decisión al Honorable Conseller de Sanitat y Consumo. Así mismo, se le notifica con la presente que su sanción se hará efectiva el día 20 de mayo de 1993". Es decir, dos días después de la notificación de la misma Resolución.
c) El 12 de mayo de 1993 formuló el actor recurso de reposición frente a esa Resolución sancionadora, de 17 de diciembre de 1992, dirigido al Consejero de Sanidad y Consumo, sin pedir en el mismo la suspensión de la sanción, sino únicamente, que se revocara y dejara sin efecto.
d) Contra dicha Resolución del Director del Hospital dedujo recurso contencioso-administrativo al amparo de la Ley 62/1978 solicitando que "anule el acto impugnado por vulnerar el derecho a la tutela efectiva reconocido en el art. 24 de la Constitución". Y se fundaba en que la citada Resolución "entrañaba la ejecución material de la sanción de empleo y sueldo y ello sin que se hubiese pronunciado el órgano que debía resolver el recurso de reposición... y sin que hubiese transcurrido el plazo para entender plenamente desestimado aquél". En este procedimiento, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana denegó la suspensión cautelar del acto impugnado en Sentencia dictada el 27 de julio de 1993.
Razona la Sentencia que "en este recurso... se ha interesado la nulidad no de la resolución de la Consellería que impuso la sanción sino de la Dirección del Hospital de Alicante que le comunicó que era incompetente para decidir sobre la suspensión solicitada y que la sanción comenzaría a cumplirse el día 20 de mayo de 1993. Ante ello, el actor, en vez de solicitar la suspensión del Conseller, único competente para ello, no sólo por indicarlo así la Resolución del Director del Hospital sino por haber sido esta autoridad quien impuso la sanción y ser la máxima en jerarquía en la Consellería, interpone recurso contencioso-administrativo contra la comunicación de la Dirección del Hospital... Por consiguiente, al ser objeto de este recurso la citada Resolución del Director y sólo ella, la conclusión no puede ser otra que la desestimación del recurso al no apreciarse infracción de derechos fundamentales de la persona, dado que, en cualquier caso, la violación del art. 24 de la Constitución por no suspender la ejecutividad de la sanción podría haberla cometido el Conseller si la hubiese denegado a petición de la parte, pero ello no sólo no consta sino que aquí no ha sido recurrido, al haberse ceñido la cuestión a la decisión de la Dirección del Hospital mencionada".
3. La demanda manifiesta que la suspensión fue solicitada, constando la solicitud en el expediente administrativo, pero la Sala no llegó a percatarse de la singularidad del caso. No se impugnó la declaración de incompetencia del Director del Hospital para decidir sobre una suspensión, sino que lo recurrido era un acto ejecutando una sanción, una intimación a su cumplimiento; en una palabra, una actuación material de ejecución de un acto administrativo. Se pretendía, en suma, que la Sala reconociera que el proceder de la Administración de ejecutar una sanción sin esperar a su firmeza ni haber concedido al interesado la oportunidad de obtener su suspensión en vía jurisdiccional -siendo así que la pedida en vía administrativa no había sido contestada- vulneraba un derecho fundamental. Y, por supuesto, esa pretensión no se improvisaba de la nada, sino que se apoyaba en la jurisprudencia misma del Tribunal Supremo. La Sala no resolvió esta pretensión,pudiendo incurrir en motivo de amparo constitucional por no observar el requisito de razonabilidad en la aplicación del Derecho al caso de autos.
Continúa diciendo que el presente recurso se dirige a determinar si la ejecución en vía administrativa de una sanción disciplinaria cuyo soporte es un acto no firme, contra el que se ha deducido el oportuno recurso, en este caso el de reposición, vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva o si, por el contrario, tal proceder se ajusta a lo prevenido en nuestro ordenamiento jurídico en materia de ejecución de actos administrativos. Pues bien, el acto impugnado, por cuanto sustrae del conocimiento de los órganos jurisdiccionales un acto de ejecución material por parte de la Administración, incurre, según la demanda de amparo, en esa vulneración.
Si, dictado un acto administrativo -en materia sancionadora-, éste es susceptible de ser ejecutado inmediatamente, sin esperar a que alcance firmeza en vía administrativa y sin que, por lo tanto, pueda ser residenciado ante la jurisdicción ordinaria para que se pronuncie, aun en vía incidental, sobre si es o no ejecutable, la posición en la que queda el funcionario o cualquier otro administrado en un procedimiento sancionador es de absoluta indefensión, pues, llegado el momento de acceder al recurso contencioso-administrativo ordinario, la sanción ya está cumplida en su integridad. No vale el argumento de que, ejecutada una sanción disciplinaria, los perjuicios que pueda reportar tal hecho son siempre compensables económicamente a posteriori, pues, aparte de vulnerarse el derecho a la presunción de inocencia, se tiene que contar con aquellos bienes de la personalidad propios de cualquier funcionario, honor, prestigio profesional, etc., que son de imposible estimación.
Esta argumentación encontró acogida en la jurisprudencia del Tribunal Supremo y en la del Tribunal Constitucional, de la que se desprende que si bien la Administración es competente para ejecutar las sanciones contenidas en actos que ponen fin a la vía administrativa, tal posibilidad no es absoluta ni incondicionada, sino que la misma debe ser controlada, aun en la vía del incidente suspensivo, por los órganos jurisdiccionales competentes, y sin que dicha ejecución sea posible mientras no se haya pronunciado el Tribunal.
El derecho a la tutela judicial efectiva nace y despliega la totalidad de sus efectos desde el mismo momento en que se dicta el acto que, agotando la vía administrativa, abre para el funcionario -en este caso- las puertas del organismo jurisdiccional competente. Por consiguiente, la Administración, y sin perjuicio de las medidas cautelares que procedan, deberá esperar el pronunciamiento de los Tribunales, aun en pieza separada de suspensión, antes de proceder a la ejecución de la sanción.
La Sentencia recurrida funda el fallo partiendo de la inexistencia de acto administrativo impugnable, conforme con la conocida postura de la jurisdicción contenciosa como revisora de los actos definitivos dictados por la Administración. Pero si ante el T.C. pueden residenciarse impugnaciones cuyo objeto lo constituyan (art. 41.2 LOTC) las disposiciones, actos jurídicos o simples vías de hecho de cualquier poder público, idéntico objeto habrá de reconocerse al procedimiento de la Ley 62/1978 en su modalidad de garantía contencioso-administrativa, sin que, consecuentemente, pueda aplicarse en el mismo la noción ortodoxa de "acto administrativo definitivo". Además, en el presente caso, el acto impugnado sí era residenciable ante la jurisdicción contencioso-administrativa por su carácter de acto de trámite cualificado generador de indefensión (art. 37.1 L.J.C.A.). Cualquier otra interpretación de la expresión "actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo" contenida en el art. 6.1 de la Ley 62/1978 conduce, sin remisión, al absurdo y por lo tanto debe ser rechazada, ya que en otro caso nos encontraríamos con dos procedimientos concatenados y con diferentes objetos cada uno de ellos.
4. Por providencia de 18 de abril de 1994, la Sección Cuarta acordó admitir a trámite la demanda de amparo y dirigir atenta comunicación a la Dirección del Servicio Valenciano de Salud, a fin de que, en plazo que no excediera de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al expediente disciplinario núm. 13/92, así como a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana a fin de que, en plazo que no excediera de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso núm. 1.486/93; debiendo previamente emplazarse, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer, si lo deseaban, en el recurso de amparo y defender sus derechos, a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto la parte recurrente en amparo, haciendo constar en dicho emplazamiento la exclusión de quienes hubiesen querido coadyuvar con la parte recurrente o formular cualquier impugnación y les hubiera ya transcurrido el plazo que la Ley Orgánica de este Tribunal establece para recurrir.
5. Por providencia de 4 de julio de 1994 la Sección Cuarta acordó tener por personado y parte en el procedimiento a don José Pla Gimeno, en nombre y representación de la Generalidad Valenciana, acordándose entender con él las sucesivas actuaciones, acusar recibo a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y al Servicio Valenciano de Salud de las actuaciones remitidas y dar vista de las mismas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días, dentro de los cuales podían presentar las alegaciones que estimaran pertinentes, conforme determina el art. 52.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
6. Por escrito que tuvo entrada en los Juzgados de Guardia de Madrid el 29 de julio de 1994, el recurrente de amparo plantea la constitucionalidad del régimen de cumplimiento de las sanciones disciplinarias de los funcionarios públicos, recogido en los arts. 49 y siguientes del Reglamento Disciplinario de los Funcionarios Civiles del Estado, en especial en su art. 49 que dispone que "las sanciones disciplinarias se ejecutarán según los términos de la Resolución que se imponga, y en el plazo máximo de un mes, salvo que, cuando por causas justificadas se establezca otro distinto en dicha Resolución".
Entiende que al impugnar un acto se está impugnando la norma reglamentaria que le sirve de cobertura, y aunque el efecto de una Sentencia de amparo no es erga omnes, en supuestos como el que nos ocupa sus efectos no serían puramente "interpartes". El art. 49 citado vulneraría la reserva de Ley que para la regulación de los derechos fundamentales se establece en el art. 53 C.E., puesto que dicha norma se dicta sin previa habilitación legal, y no cabe duda que el principio de reserva de Ley es predicable en el momento de regular las relaciones de sujección especial, pues la reserva de Ley contenida en el art. 25.1 C.E. no permite la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones carente de toda base legal, máxime cuando dicha regulación puede afectar, como aquí ocurre, al derecho consagrado en el art. 24.1 C.E.
En todo lo demás reitera, en síntesis, lo manifestado en la demanda de amparo y, en consecuencia, que la Sentencia impugnada incurrió en incongruencia y en una aplicación irrazonable del Derecho aplicado al caso, por suponer el fallo, en realidad, la inadmisión ad limine de la pretensión ejercitada, vulnerando el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 C.E., y que, previamente, la Resolución del Director del Hospital General de Alicante al decidir la ejecución de una sanción disciplinaria aún no firme en vía administrativa y sustrayendo de ese modo a los Tribunales ordinarios el control de la regularidad de la ejecución, vulneró, asimismo, el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido por el art. 24.1 C.E.
7. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 12 de agosto de 1994 la Generalidad Valenciana interesó la inadmisión del recurso de amparo.
Manifestó que incluso la inadmisión de un recurso, por causa no arbitraria ni irrazonable, satisface el derecho a la tutela judicial efectiva. Pero en el caso que nos ocupa ni ha habido inadmisión del recurso ni resolución equivalente a tal. La Sentencia en el fallo señala claramente que desestima el recurso (no lo inadmite) y en los fundamentos de Derecho no hay tampoco ninguna referencia a una posible causa de inadmisión, que, lógicamente, debería ser alguna de las recogidas en el art. 82 de la L.J.C.A.
Se podrá o no estar de acuerdo con los razonamientos que vierte la Sentencia impugnada, pero está claro que son acordes con el fallo de la Sentencia. Sin embargo el recurrente intenta desviar el objeto del recurso contencioso administrativo fijado por él mismo hacia cuestiones en las que el Tribunal de instancia no podía entrar a conocer.
Ni la suspensión provisional ni la ejecución de las sanciones disciplinarias vulnera el contenido del art. 24 C.E., ya que el principio de la ejecutividad de los actos administrativos no ha desaparecido sino que se contiene dentro del principio de eficacia del art. 103 C.E., y la tutela judicial efectiva del art. 24.1 no impone la suspensión de la ejecutividad de los actos pues aquella ya se garantiza con el control judicial de dicha ejecutividad permitiendo su suspensión, pues no cabe acentuar el interés privado sobre el público cuando ambos están en conflicto.
8. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 29 de julio de 1994 el Ministerio Fiscal interesa se dicte Sentencia otorgando el amparo por cuanto del proceso resulta la quiebra del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 C.E.
El Tribunal Constitucional tiene declarado en numerosas ocasiones que la publicación de la Constitución -sin eliminar la ejecutividad de los actos administrativos- obliga a cierta reinterpretación de algunos preceptos, sobre todo a la luz de la efectividad de la tutela judicial y especialmente en el régimen sancionador (SSTC 66/1984, 115/1987, 238/1992, 148/1993, 341/1993 y ATC 930/1988).
La STC 341/1993 afirma que no vulnera la tutela judicial efectiva "la ejecutividad de las sanciones impuestas en aplicación de la propia Ley, una vez sean firmes en vía administrativa". Descendiendo al caso que nos ocupa, la Resolución administrativa impugnada decreta el cumplimiento de una sanción disciplinaria, pese a que se había solicitado de la Generalidad Valenciana -por medio del propio Director del Hospital autor del acto recurrido- la suspensión administrativa provisional de la ejecución de la sanción, ya que se había interpuesto recurso de reposición contra la sanción, por lo que la misma no era firme, y cabía la posibilidad de su revocación por la propia autoridad que la había ordenado. Dada la premura con que se decretaba el inicio del cumplimiento de la sanción -dos días- resultaba imposible acudir a tiempo a la jurisdicción para que pudiera pronunciarse sobre la eventual suspensión cautelar de la sanción. Cuando los Tribunales pudieron pronunciarse sobre la suspensión de la sanción, ésta llevaba ya varias semanas cumplida y agotada.
Es patente que con tal situación, difícilmente la ejecutividad del acto sancionador podía ser moderada por la intervención judicial, es decir, desde la perspectiva del art. 24.1 de la C.E. resultaba de hecho imposible acudir a los Tribunales en demanda de tutela judicial, pues cualquier decisión que éstos pudieran adoptar llegaría tarde.
9. Por providencia de 16 de mayo de 1996, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia, el día 20 del mismo mes.
1º. Declarar que la ejecución de la sanción ha vulnerado el derecho del recurrente a la tutela judicial efectiva.
2º. Anular la Resolución del Director del Hospital General de Alicante, de 12 de mayo de 1993, en cuanto dispuso la ejecución de la sanción impuesta al recurrente y la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 27 de julio de 1993 que la confirmó.
Tipo y número de registro Recurso de amparo 2698-1993
Contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de la Comunidad Valenciana, que desestimó recurso deducido al amparo de la Ley 62/1978 contra Resolución sobre ejecución de sanción disciplinaria del Director del Hospital General de Alicante.
Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva: ejecución de sanción no firme.
El derecho a la tutela se extiende a la pretensión de suspensión de la ejecución de los actos administrativos que, si formulada en el procedimiento administrativo, debe permitir la impugnación jurisdiccional de su denegación y, si se ejercitó en el proceso, debe dar lugar en el mismo a la correspondiente revisión específica. «El derecho a la tutela se satisface, pues, facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión» (STC 66/1984). En consecuencia, es lógico entender que mientras se toma aquella decisión no pueda impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez. Los obstáculos insalvables a esta fiscalización lesionan, por tanto, el derecho a la tutela judicial [F. J. 3].
La cuestión radica, pues, precisamente en que se ordenase ejecutar la sanción sin esperar a su firmeza y aun sin haber resuelto ni el recurso de reposición ni la solicitud de suspensión, lo cual supone sustraer a la posibilidad de amparo judicial la decisión sobre la suspensión de la ejecución del acto, vulnerando así el derecho a la tutela judicial efectiva. De acuerdo con reiterada doctrina constitucional (STC 148/1993, por todas), la ejecución inmediata de los actos administrativos que dificulte o impida una plena y efectiva tutela judicial posterior, al hacer imposible el adecuado restablecimiento de los afectados en la integridad de sus derechos e intereses, contraviene el art. 24.1 C.E. [F. J. 4].
Principio de autotutela administrativaPrincipio de autotutela administrativa, Reconocimiento constitucional, f. 3
Tutela judicial cautelarTutela judicial cautelar, f. 3
Actos administrativosActos administrativos, ff. 3, 4
Ejecución de actos administrativosEjecución de actos administrativos, ff. 1, 2, 3, 4, 5
Ejecución de sanción no firmeEjecución de sanción no firme, ff. 3, 4
Ejecutividad de sanciones administrativasEjecutividad de sanciones administrativas, ff. 1, 2, 3, 4, 5

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