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Timestamp: 2018-07-18 10:20:29+00:00

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Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, da cui non è motivo per discostarsi, non solo in presenza di dubbi interpretativi deve essere sempre privilegiato su un piano di effettività il valore prescrittivo delle singole clausole negoziali, con u
La Sezione deve ancora osservare che è del tutto irrilevante il richiamo operato dall’appellante al principio di massima partecipazione nelle procedure di gara; d’altra parte, poiché la mancata produzione della documentazione di cui all’articolo 15, n. 4, era espressamente sanzionata con l’esclusione dalla gara, l’amministrazione in ogni caso non avrebbe potuto invitare l’appellante ad integrare la documentazione mancante, pena la violazione del principio della par condicio.
Peraltro non può neppure sottacersi che l’articolo 8 del bando di gara (rubricato contrattuali e documenti complementari) stabilisce che costituiscono documenti di gara, tra l’altro, il bando ed il capitolato speciale d’appalto, così fornendo all’interprete, ma ancor prima allo stesso concorrente, un primo, ma decisivo e sicuro strumento per definire esattamente la disciplina della gara
Con la sentenza di primo grado il Tar accogliendo il ricorso proposto dalla seconda ha annullato l’aggiudicazione definitiva dell’appalto ritenendo fondato il primo motivo di censura, con cui era stata lamentata la “Violazione degli artt. 1 e 15 del bando di gara – violazione e falsa applicazione dell’art. 41 d. lgs. 12 aprile 2006, n. 163 – eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea presupposizione”: infatti, secondo il predetto tribunale, la predetta aggiudicataria non aveva dimostrato di possedere il requisito di capacità economica e finanziaria fissato nel bando nel fatturato globale del triennio 2005/07 in complessivi €. 750.000,00, atteso che la documentazione a tal fine prodotta concerneva solo il trasporto scolastico e non il “trasporto scolastico e diversamente abili”, come previsto dall’art. 15 del bando di gara, irrilevante essendo la non perfetta coincidenza tra la formulazione degli articoli 13, n. 1, e 15 (busta 1, n. 4) del bando di gara in relazione all’effettivo oggetto dell’appalto, descritto dall’articolo 1 del capitolato speciale.
Avverso tale sentenza ha proposto rituale e tempestivo appello la ricorrente chiedendone la riforma alla stregua di un unico articolato motivo di gravame, rubricato “Error in judicando: erronea interpretazione delle clausole di lex specialis, ingiustizia manifesta, difetto e perplessità della motivazione, violazione dei principi di affidamento e di massima partecipazione alla gara”.
In sintesi, secondo l’appellante, i primi giudici hanno erroneamente ricostruito la lex specialis di gara, confondendo i requisiti di partecipazione e modalità operative di presentazione della domanda, senza accorgersi della loro intrinseca diversità, per natura e per funzione, che ne escludeva la reciproca integrazione al fine di dedurne la complessiva disciplina di gara e tanto meno consentiva di accordare la prevalenza delle seconde rispetto ai primi; pertanto, posto che il requisito di ammissione era costituito, quanto alla capacità economica e finanziaria, da un fatturato per servizio di trasporto scolastico nel triennio 2005/2007 non inferiore a €. 750.000,00, era del tutto irrilevante la previsione di cui all’articolo 15, n. 4 del bando, che prevedeva l’inclusione nella busta 1, contenente la documentazione amministrativa, della documentazione comprovante il fatturato registrato nel triennio 2005/2007 per servizi identici a quello posto in gara (fatturato per trasporto scolastico e diversamente abili), non potendo tale clausola ampliare i requisiti di ammissione alla gara. Secondo l’appellante, del resto, quella delineata era l’unica interpretazione della lex specialis conforme al principio generale secondo cui, qualora un bando di gara consente più interpretazione, deve privilegiarsi quella che consente la massima partecipazione e coerente con l’articolo 1367 C.C., tanto più che la clausola di cui all’articolo 15, comma 4, del bando di gara non conteneva alcuna indicazione circa l’incidenza percentuale del trasporto disabili nell’ambito del trasporto scolastico e ciò dimostrava che si trattava di un ulteriore elemento che poteva farsi valere per il raggiungimento del limite del fatturato e non già di un elemento la cui mancanza comportava l’esclusione dalla gara.
Infine, sempre ad avviso dell’appellante, essendo stato provato il possesso del requisito di fatturato fissato dal bando di gara, l’amministrazione non avrebbe potuto disporre la sua esclusione automatica dalla gara per non aver provato di aver svolto trasporto di soggetti diversamente abili, ma avrebbe dovuto consentire l’integrazione della documentazione, tanto più che tale ulteriore requisito era posseduto, ma non era stato documentato proprio per il tenore letterale dell’articolo 13 del bando di concorso.
I.1. Il bando di gara predisposto dal Comune di Putignano per l’affidamento del servizio di trasporto scolastico ed alunni diversamente abili dal 1° settembre 2008 al 31 agosto 2006 indicava all’articolo 13, rubricato “Requisiti di ammissione alla gara”, quali requisiti minimi per la partecipazione alla gara, a pena di esclusione, quanto alla capacità economica e finanziaria, un fatturato globale complessivo di impresa, registrato nel triennio 2005/2007, non inferiore a €. 1.300.000,00, ed un fatturato globale complessivo per servizio di trasporto scolastico registrato nel triennio 2005/2007, non inferiore ad €. 750.000,00.
Il successivo articolo 15, che disciplinava le modalità di presentazione delle offerte, stabiliva che il plico contenente l’offerta, a pena di esclusione dalla gara, avrebbe dovuto contenere n. 3 buste, a loro volta sigillate con ceralacca o timbro e controfirmate sui lembi di chiusura, riportanti le seguenti diciture: “Busta n. 1 – documentazione amministrativa”; “Busta n. 2 – Offerta tecnico – qualitativa”; “Busta n. 3 – Offerta economica”.
Nella “Busta n. 1 – Documentazione amministrativa” dovevano essere inseriti, a pena di esclusione, una serie di documenti, puntualmente indicati, tra cui, per quanto qui interessa: “4) Documentazione comprovante il fatturato complessivo registrato nel triennio 2005/2007 per servizi identici a quello posto in gara (fatturato per trasporto scolastico e diversamente abili, non inferiore ad €. 750.000,00) con indicazione dell’importo suddiviso per anno e per Ente pubblico o privato beneficiari del servizio”.
I.2. Ciò posto, la Sezione, pur dovendo convenire sul fatto che in astratto le ricordate previsioni del bando di gara non siano del tutto univoche, lasciando adito a perplessità e dubbi interpretativi, osserva tuttavia che le conclusioni cui sono pervenute i primi giudici sono del tutto ragionevoli e condivisibili e non meritano censura.
I.2.1. Sotto un primo profilo, deve infatti evidenziarsi che, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, nessuna diversità ontologica, per natura e funzione, può predicarsi tra la previsione di cui all’articolo 13 del bando che, nello stabilire i requisiti di ammissione alla gara, prevede, quanto alla capacità economica e finanziaria, tra l’altro, il possesso di un fatturato globale complessivo per servizio di trasporto scolastico registrato nel triennio 2005/2007, non inferiore ad €. 750.000,00, e quella di cui al successivo articolo 15, n. 4, atteso che non può ragionevolmente dubitarsi che quest’ultima disciplini il modo concreto con cui deve darsi prova del possesso del requisito di ammissione alla gara.
Tra le norme in esame sussiste pertanto un rapporto di strumentalità, nel senso che la seconda (articolo 15, n. 4) costituisce il mezzo, previsto dallo stesso bando, per rendere concreto e provare il possesso del requisito di ammissione: le due norme, quindi, come correttamente rilevato dai primi giudici, non costituiscono prescrizioni autonome ed indipendenti tra di loro, ma devono essere lette ed interpretate in stretta connessione onde ricavare la effettiva intenzione dell’amministrazione e ricostruire pertanto sistematicamente la lex specialis della gara.
Da ciò consegue che effettivamente requisito di ammissione alla gara non era costituito soltanto dal generico requisito di un fatturato globale complessivo per servizio di trasporto scolastico registrato nel triennio 2005/2007, non inferiore ad €. 750.000,00, ma anche dalla circostanza che tale fatturato fosse riferito a servizi identici a quello oggetto della gara, che contemplasse cioè anche il trasporto dei diversamente abili.
Del resto oggetto dell’appalto, come si evince agevolmente dall’articolo 1 del Capitolato speciale d’appalto, era “l’espletamento del servizio di trasporto scolastico a favore delle seguente fasce di utenza di alunni residenti nel Comune di Putignano:…e) alunni e studenti diversamente abili con servizio di trasporto dalle abitazioni alle rispettive istituzioni scolastiche o centri diurni anche fuori dal territorio comunale”.
Deve pertanto escludersi non solo che l’articolo 15, n. 4, del bando di gara contenesse dei requisiti di ammissione ulteriori rispetto a quelli già fissati nel precedente articolo 13, integrandone le previsioni generiche, laddove deve ammettersi che esso si sia limitato a puntualizzare i requisiti già definitivamente fissati e comunque agevolmente desumibili dall’intera lex specialis della gara.
Sulla scorta di quanto fin qui esposto, ed in particolare del tenore letterale della disposizione di cui all’articolo 15, comma 4, e della interpretazione sistematica della disciplina dei requisiti di ammissione alla gara, sono prive di fondamento le tesi avanzate dall’appellante sia circa la proposta distinzione fra requisiti minimi di ammissione e requisiti ulteriori di ammissione e/o di partecipazione, sia in relazione alla circostanza che il bando non conteneva alcuna indicazione circa l’incidenza che il trasporto di diversamente abili doveva ai fini del possesso del requisito di fatturato nel triennio 2005/2007, così che l’aver svolto tale servizio non costituiva affatto un requisito di ammissione: con riferimento a quest’ultimo rilievo è sufficiente osservare, per contro, che non vi era alcuna necessità che l’amministrazione fissasse un limite di incidenza del servizio prestato per trasporto dei soggetti diversamente abili al fine di rendere ammissibile la partecipazione alla gara, atteso che in questo modo avrebbe evidentemente reso irragionevolmente difficile la partecipazione alla gara le imprese del settore, violando i fondamentali criteri di imparzialità e buon andamento predicati dall’articolo 97 della Costituzione.
Riportiamo qui di seguito la decisione numero 6322 del 15 ottobre 2009, emessa dal Consiglio di Stato
N. 06322/2009 REG.DEC.
N. 08964/2008 REG.RIC.
Sul ricorso numero di registro generale 8964 del 2008, proposto da:
AUTOSERVIZI FRANCO RICORRENTE, in persona del titolare Francesco RICORRENTE, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Caputi Jambrenghi, Francesco Muscatello, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria N.2;
AUTOLINEE CONTROINTERESSATA DI V. COSIMO S.R.L., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Gennaro Notarnicola, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria n.2;
COMUNE DI PUTIGNANO, in persona del sindaco in carica, non costituito in giudizio;
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Puglia – Bari, sezione I n. 2242 del 29 settembre 2008;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Autolinee CONTROINTERESSATA s.r.l.;
Relatore alla udienza pubblica del giorno 23 giugno 2009 il consigliere Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Papa, su delega dell’avvocato Caputi Jambrenghi, e Notarnicola;
Visto il dispositivo di decisione n. 588 del 25 giugno 2009;
Ritenuto in fatto e considerato diritto quanto segue:
Il Comune di Putignano ha indetto in data 7 maggio 2008 una gara per l’affidamento del servizio di trasporto scolastico ed alunni diversamente abili dal 1° settembre 2008 al 31 agosto 2016, per un importo annuo a base d’asta pari a €. 445.500,00, da aggiudicarsi mediante procedura aperta in favore dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 83 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
All’esito del procedimento con determina n. 436 del 10 luglio 2008, il dirigente della 1^ Ripartizione del Comune di Putignano ha approvato i verbali della commissione giudicatrice, prendendo atto dell’aggiudicazione provvisoria del servizio alla ditta Autoservizi RICORRENTE Francesco, per un importo di €. 389.901,60, IVA esclusa, fatta salva l’eventuale anomalia dell’offerta, ai sensi dell’art. 86 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, di cui all’articolo 15 del bando di gara, e previa verifica delle dichiarazioni rilasciate in sede di gara, di cui all’articolo 16 del bando di gara.
Con successiva determinazione dirigenziale n. 504 del 13 agosto 2008, sono stati approvati i successivi verbali della commissione di gara riguardanti alcune giustificazioni analitiche dell’offerta e l’appalto è stato definitivamente aggiudicato alla predetta ditta Autoservizi RICORRENTE Francesco.
Con sentenza n. 2242 del 29 settembre 2008 il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sez. I, accogliendo il ricorso proposto dalla società Autolinee CONTROINTERESSATA di V. Cosimo s.r.l., che aveva partecipato alla procedura di gara, collocandosi al secondo posto della graduatoria, ha annullato l’aggiudicazione definitiva dell’appalto in favore della ditta Autoservizi RICORRENTE Francesco, ritenendo fondato il primo motivo di censura, con cui era stata lamentata la “Violazione degli artt. 1 e 15 del bando di gara – violazione e falsa applicazione dell’art. 41 d. lgs. 12 aprile 2006, n. 163 – eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea presupposizione”: infatti, secondo il predetto tribunale, la predetta aggiudicataria non aveva dimostrato di possedere il requisito di capacità economica e finanziaria fissato nel bando nel fatturato globale del triennio 2005/07 in complessivi €. 750.000,00, atteso che la documentazione a tal fine prodotta concerneva solo il trasporto scolastico e non il “trasporto scolastico e diversamente abili”, come previsto dall’art. 15 del bando di gara, irrilevante essendo la non perfetta coincidenza tra la formulazione degli articoli 13, n. 1, e 15 (busta 1, n. 4) del bando di gara in relazione all’effettivo oggetto dell’appalto, descritto dall’articolo 1 del capitolato speciale.
Avverso tale sentenza ha proposto rituale e tempestivo appello la ditta Autoservizi RICORRENTE Francesco chiedendone la riforma alla stregua di un unico articolato motivo di gravame, rubricato “Error in judicando: erronea interpretazione delle clausole di lex specialis, ingiustizia manifesta, difetto e perplessità della motivazione, violazione dei principi di affidamento e di massima partecipazione alla gara”.
In sintesi, secondo l’appellante, i primi giudici hanno erroneamente ricostruito la lex specialis di gara, confondendo i requisiti di partecipazione e modalità operative di presentazione della domanda, senza accorgersi della loro intrinseca diversità, per natura e per funzione, che ne escludeva la reciproca integrazione al fine di dedurne la complessiva disciplina di gara e tanto meno consentiva di accordare la prevalenza delle seconde rispetto ai primi; pertanto, posto che il requisito di ammissione era costituito, quanto alla capacità economica e finanziaria, da un fatturato per servizio di trasporto scolastico nel triennio 2005/2007 non inferiore a €. 750.000,00, era del tutto irrilevante la previsione di cui all’articolo 15, n. 4 del bando, che prevedeva l’inclusione nella busta 1, contenente la documentazione amministrativa, della documentazione comprovante il fatturato registrato nel triennio 2005/2007 per servizi identici a quello posto in gara (fatturato per trasporto scolastico e diversamente abili), non potendo tale clausola ampliare i requisiti di ammissione alla gara.
Secondo l’appellante, del resto, quella delineata era l’unica interpretazione della lex specialis conforme al principio generale secondo cui, qualora un bando di gara consente più interpretazione, deve privilegiarsi quella che consente la massima partecipazione e coerente con l’articolo 1367 C.C., tanto più che la clausola di cui all’articolo 15, comma 4, del bando di gara non conteneva alcuna indicazione circa l’incidenza percentuale del trasporto disabili nell’ambito del trasporto scolastico e ciò dimostrava che si trattava di un ulteriore elemento che poteva farsi valere per il raggiungimento del limite del fatturato e non già di un elemento la cui mancanza comportava l’esclusione dalla gara.
Ha resistito all’appello la società Autolinee CONTROINTERESSATA di V. Cosimo s.r.l., deducendo, per un verso, l’infondatezza dell’avverso gravame, di cui ha chiesto il rigetto, e, per altro verso, riproponendo gli altri tre motivi di censura spiegati in primo grado, non esaminati in quanto assorbiti.
Il Comune di Putignano non si è costituito in giudizio.
Con ordinanza n. 6644 del 12 dicembre 2008 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata.
Le parti hanno illustrato con apposite memorie le proprie rispettive tesi difensive.
All’udienza del 23 giugno 2009 la causa è passata in decisione.
Al riguardo la Sezione deve ricordare che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, da cui non è motivo per discostarsi, non solo in presenza di dubbi interpretativi deve essere sempre privilegiato su un piano di effettività il valore prescrittivo delle singole clausole negoziali, con un approccio interpretativo teso a ricostruire il senso che risulta dal complesso dell’atto (C.d.S., sez. VI, 22 aprile 2008, n. 1854), per quanto, pur soggiacendo l’interpretazione degli atti amministrativi alle stesse regole dettate dall’articolo 1362 e seguenti del codice civile, il giudice deve sempre ricostruire l’effettivo intento dell’amministrazione ed il potere che ha inteso esercitare, in base al contenuto complessivo dell’atto ed allo stesso comportamento tenuto dalla stessa amministrazione (C.d.S., sez. IV, 22 settembre 2005, n. 4982; 7 marzo 2005, n. 917; 30 maggio 2001, n. 2953).
Peraltro non può neppure sottacersi che l’articolo 8 del bando di gara (rubricato contrattuali e documenti complementari) stabilisce che costituiscono documenti di gara, tra l’altro, il bando ed il capitolato speciale d’appalto, così fornendo all’interprete, ma ancor prima allo stesso concorrente, un primo, ma decisivo e sicuro strumento per definire esattamente la disciplina della gara.
I.2.2. Deve pertanto escludersi non solo che l’articolo 15, n. 4, del bando di gara contenesse dei requisiti di ammissione ulteriori rispetto a quelli già fissati nel precedente articolo 13, integrandone le previsioni generiche, laddove deve ammettersi che esso si sia limitato a puntualizzare i requisiti già definitivamente fissati e comunque agevolmente desumibili dall’intera lex specialis della gara.
Da ultimo è appena il caso di rilevare che la delineata ricostruzione della lex specialis della gara non contrasta neppure con il principio di affidamento incolpevole, che l’appellante non ha comunque invocato.
I.2.3. Per completezza, la Sezione deve ancora osservare che è del tutto irrilevante il richiamo operato dall’appellante al principio di massima partecipazione nelle procedure di gara; d’altra parte, poiché la mancata produzione della documentazione di cui all’articolo 15, n. 4, era espressamente sanzionata con l’esclusione dalla gara, l’amministrazione in ogni caso non avrebbe potuto invitare l’appellante ad integrare la documentazione mancante, pena la violazione del principio della par condicio.
II. Alla stregua delle considerazioni svolte l’appello deve essere respinto, il che esime la Sezione dall’esame delle riproposte censure svolte in primo grado dalla società Autolinee CONTROINTERESSATA di V. Cosimo s.r.l. ed in quella sede non esaminate per assorbimento.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – sezione Quinta – definitivamente pronunciando sull’appello proposto dalla ditta Autoservizi RICORRENTE Francesco avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sez. I, n. 2242 del 29 settembre 2008, così provvede:

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