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Timestamp: 2016-10-27 18:50:10+00:00

Document:
1C_322/2014 (22.04.2015)
1C_322/2014 � � Urteil vom 22. April 2015
�Rechtsanwalt Hermann Just,
�vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andr� Britschgi,
Gemeinde Arosa,
vertreten durch Rechtsanwalt Gian Reto Zinsli.
Beschwerde gegen das Urteil vom 20. Mai 2014
�Am 9., mitgeteilt am 12. Juli 2012, erteilte die Baukommission der Gemeinde Arosa dem Gesuchsteller C.________ die Bewilligung zum Neubau eines Mehrfamilienhauses auf Parzelle 2001 am Seehaldenweg in Arosa (Baubewilligung 2012 Nr. 26). Grundeigent�mer der entsprechenden Parzelle ist E.________. Die Bewilligung wurde f�r vier Zweitwohnungen erteilt und eine Lenkungsabgabe von gesamthaft Fr. 243'222.-- verf�gt, gest�tzt auf das kommunale Gesetz �ber die Kontingentierung von Zweitwohnungen und die Erhebung einer Lenkungsabgabe vom 23. Oktober 2011 (im Folgenden: KontG/Arosa). Weiter wurde verf�gt, dass die Baufreigabe nach der Einzahlung der Lenkungsabgabe ab dem 16. April 2013 erfolge. Das Kontingent verfalle, wenn der Baubeginn nicht vor dem 1. Oktober 2013 erfolgt sei.
�Nachdem mit den Bauarbeiten am 26. September 2013 begonnen worden war, verlangte B.________ am 4. Oktober 2013, die Gemeinde habe die Bauarbeiten unverz�glich einstellen zu lassen und die erteilte Baubewilligung als nichtig zu erkl�ren, allenfalls zu widerrufen. Die Gemeinde lehnte diese Antr�ge mit Schreiben vom 9. Oktober 2013 ab. Sie best�tigte dies mit Verf�gung vom 29. Oktober 2013.
�Dagegen erhoben A.________ und B.________ am 2. Dezember 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden. Dieses trat am 20. Mai 2014 auf die Beschwerde von A.________ nicht ein und wies die Beschwerde von B.________ ab.
�Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid haben A.________ (Beschwerdef�hrerin 1) und B.________ (Beschwerdef�hrer 2) am 23. Juni 2014 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Baubewilligung 2012 Nr. 26 der Gemeinde Arosa nichtig sei. Eventuell sei die Gemeinde Arosa anzuweisen, die Baubewilligung zu widerrufen. Subeventualiter sei die Sache zur erneuten Pr�fung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen.
�Die C.________ Immobilien AG (heute: C.________ AG), die Gemeinde Arosa und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
�Das Bundesamt f�r Raumplanung (ARE) kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, die Baubewilligung sei noch im Jahr 2012 erteilt und noch vor dem 1. Januar 2013 in Rechtskraft erwachsen, so dass sie nicht gem�ss Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 nichtig sei.
�Im weiteren Schriftenwechsel halten die Parteien an ihren Antr�gen fest.
�Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grunds�tzlich die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG).
�Der Beschwerdef�hrer 2, dessen Ersuchen von der Gemeinde abgewiesen wurden, ist als Verf�gungsadressat zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdef�hrerin 1 ist insoweit zur Beschwerde befugt, als sie geltend macht, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht auf ihre Beschwerde nicht eingetreten.
�Da die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde grunds�tzlich einzutreten. Nicht einzutreten ist allerdings auf den Eventualantrag, die Gemeinde Arosa sei anzuweisen, die Baubewilligung zu widerrufen, da dieser nicht begr�ndet wird (Art. 42 Abs. 2 BGG).
�Materiellrechtlich ist zum einen streitig, ob die Baubewilligung, die gest�tzt auf das Gesetz der Gemeinde Arosa �ber die Kontingentierung von Zweitwohnungen und die Erhebung einer Lenkungsabgabe vom 23. Oktober 2011 (im Folgenden: KontG/Arosa) erteilt wurde, nach Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV nichtig ist (unten E. 3). Zum anderen wird dar�ber gestritten, ob die Baubewilligung nach kantonalem Recht erloschen ist, weil von ihr nicht rechtzeitig, innerhalb der Jahresfrist nach Art. 91 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes f�r den Kanton Graub�nden (KRG; BR 801.100), Gebrauch gemacht worden sei (unten E. 4).
�Die einschl�gigen Bestimmungen des kommunalen und kantonalen Rechts lauten:
�Art. 91 KRG Baubeginn, Erl�schen der Baubewilligung und Bauvollendung
1 Bauvorhaben d�rfen begonnen werden, sobald die Baubewilligung schriftlich vorliegt. Vorbehalten bleiben anderslautende Anordnungen in einem Rechtsmittelverfahren.
�2 Baubewilligungen und BAB-Bewilligungen erl�schen, wenn mit den Bauarbeiten nicht innert Jahresfrist seit zul�ssigem Baubeginn begonnen worden ist. Bauvorhaben sind innert zwei Jahren nach Baubeginn zu vollenden. Die f�r die Bewilligung zust�ndige Beh�rde kann diese Fristen auf begr�ndetes Gesuch hin angemessen verl�ngern.
�3 Wird ein Bauvorhaben nicht vollendet, sind unvollendete Bauteile zu entfernen und der urspr�ngliche Zustand wieder herzustellen.
Art. 107 KRG �bergangsbestimmungen
�Verh�ltnis zu den Ortsplanungen
1 Die bestehenden Ortsplanungen bleiben, soweit Absatz 2 nichts anderes bestimmt, bis zur Anpassung an dieses Gesetz in Kraft. [...]
2 Unmittelbar anwendbare Bestimmungen dieses Gesetzes gehen abwei-chenden kommunalen Vorschriften vor. Als unmittelbar anwendbar gelten:
Ziff. 6. das formelle Baurecht (Artikel 85 - 96).
Wo dieses Gesetz erg�nzende oder abweichende kommunale Vorschriften zul�sst, findet das bestehende kommunale Recht weiterhin Anwendung. Vorbehalten bleiben ferner allgemein strengere Vorschriften der Gemeinden.
�Art. 13 KontG/Arosa Veranlagung der Lenkungsabgabe
1 Die Lenkungsabgabe wird im Rahmen der Baubewilligung veranlagt.
2 Sie wird 10 Tage vor Baubeginn zur Zahlung f�llig. Vor der Bezahlung der Lenkungsabgabe darf mit dem Bau nicht begonnen werden.
Art. 16 KontG/Arosa Zur�ckstellen der Baufreigabe
�1 Reichen das Jahreskontingent und/oder das Kontingent pro Bauherrschaft f�r ein Bauvorhaben nicht aus, wird die Baubewilligung zwar gleichwohl erteilt, die Baufreigabe jedoch mittels Anordnung in der Baubewilligung auf den Zeitpunkt aufgeschoben, in welchem zusammen mit dem Kontingent oder der Kontingentsquote der folgenden Jahre ein ausreichendes Kontingent vorhanden ist.
�2 Zwischen Baubewilligungserteilung und (aufgeschobener) Baufreigabe d�rfen maximal 3 Jahre liegen.
�3 Liegt zwischen Baubewilligungserteilung und (aufgeschobener) Baufreigabe mehr als ein Jahr, darf die Baubewilligung nur unter dem Vorbehalt erteilt werden, dass bis zur Baufreigabe keine versch�rften Vorschriften bez�glich Geb�udeabmessungen, Nutzungsmass, Sicherheitspolizei, Energieeinsparungen und L�rmschutz in Kraft treten. Ist dies der Fall, setzt die Baubeh�rde der Bauherrschaft Frist, um ein Gesuch f�r eine entsprechende Projektanpassung bzw. -�nderung einzureichen mit der Androhung, dass Baubewilligung und Kontingent sonst verfallen.
�4 Die Frist f�r die Bauausf�hrung gem�ss Art. 91 Abs. 2 KRG beginnt ab dem Zeitpunkt der Baufreigabe (zul�ssiger Baubeginn) zu laufen.
�Die streitige Baubewilligung f�r eine Zweitwohnungsbaute verletzt Art. 75b BV, weil sie nach dem 11. M�rz 2012 in einer Gemeinde erteilt wurde, deren Zweitwohnungsanteil �ber 20 % liegt. Sie ist jedoch nicht angefochten worden und w�re damit in Rechtskraft erwachsen, wenn sie nicht nach Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV nichtig ist.
3.1.�Das Verwaltungsgericht verneinte dies. Es berief sich auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 139 II 263 E. 7 S. 268), wonach f�r die Beurteilung der Nichtigkeit respektive Anfechtbarkeit der Baubewilligung der Zeitpunkt der Bewilligungserteilung durch die Gemeinde massgeblich sei. Die fragliche Baubewilligung sei am 9./12. Juli 2012 erstinstanzlich erteilt worden und sei daher lediglich anfechtbar und nicht nichtig. Diese Auffassung vertreten auch die Beschwerdegegnerinnen und das ARE.
3.2.�Die Beschwerdef�hrer wenden dagegen ein, dass die Bewilligung im Jahr 2012 nicht ausgenutzt werden durfte, weil f�r dieses Jahr kein Kontingent f�r Zweitwohnungen mehr vorhanden war. Die 2012 erteilte Baubewilligung f�r das Kontingent 2013, d.h. mit Baufreigabe erst ab 16. April 2013, m�sse deshalb einer 2013 erteilten Baubewilligung gleichgestellt werden. Ansonsten k�nnten neue Bestimmungen umgangen werden, indem die Bewilligung noch kurz vor Inkrafttreten des neuen Rechts erteilt werde, obwohl von ihr erst sp�ter, unter der Geltung des neuen Rechts, Gebrauch gemacht werden d�rfe.
3.3.�Die vorliegend streitige Konstellation wurde vom Bundesgericht noch nicht beurteilt. In den Leitentscheiden BGE 139 II 243 und 263 ging es um Baubewilligungen, die nach ihrer Erteilung unmittelbar ausgenutzt werden durften (vorbeh�ltlich der aufschiebenden Wirkung dagegen erhobener Rechtsmittel). Im Urteil 1C_584/2012 vom 4. Juli 2013 war streitig, ob die Gemeinde Silvaplana verpflichtet sei, nachtr�glich die Baufreigabe f�r ein 2010 bewilligtes Zweitwohnungsprojekt zu erteilen, obwohl keine Kontingente mehr vorhanden waren. Da die Beschwerde bereits nach kantonalem Recht abzuweisen war, liess das Bundesgericht offen, ob auch Art. 75b Abs. 1 i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV der Baufreigabe entgegenstand.
3.4.�Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen, die zwischen dem 1. Januar des auf die Annahme von Artikel 75b folgenden Jahres und dem Inkrafttreten der Ausf�hrungsbestimmungen erteilt werden, sind nichtig (Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV). Nach seinem Wortlaut betrifft diese Bestimmung somit nur Baubewilligungen, die ab dem 1. Januar 2013 erteilt worden sind.
�Im Urteil BGE 139 II 243 E. 11.6 S. 262 f. ging das Bundesgericht davon aus, dass ab dem 1. Januar 2013 bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsgesetzgebung eine versch�rfte Rechtsfolge angeordnet werde (Nichtigkeit statt Anfechtbarkeit). Dadurch werde Druck auf den Gesetzgeber ausge�bt, die Initiative m�glichst rasch und wirksam umzusetzen. W�rde das Ausf�hrungsgesetz zu viele Ausnahmen zulassen, k�nnten die Initianten dagegen das Referendum ergreifen, ohne bef�rchten zu m�ssen, dass in der Zwischenzeit Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen in den betroffenen Gemeinden erteilt und rechtskr�ftig werden k�nnten. Auch diese Zielsetzung legt es nahe, auf den Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung abzustellen.
�Den Beschwerdef�hrern ist zwar einzur�umen, dass eine Baubewilligung, in der die Baufreigabe auf einen Zeitpunkt nach dem 1. Januar 2013 hinausgeschoben wird, in gewisser Hinsicht einer im Jahr 2013 erteilten Baubewilligung gleichkommt: In beiden F�llen wird das Bauen f�r das Jahr 2013 (und danach) bewilligt, d.h. f�r einen Zeitraum, in dem Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV bereits die Nichtigkeit als Rechtsfolge anordnet. Zwar m�ssen auch Baubewilligungen, die ohne Kontingent erteilt werden, nicht sofort ausgen�tzt werden, sondern der Bauherrschaft steht eine gewisse Frist f�r den Baubeginn zur Verf�gung (z.B. drei Jahre ab Rechtskraft der Bewilligung gem�ss Art. 53 der Walliser Bauverordnung vom 2. Oktober 1996 [Nr. 705.100] oder � 322 Abs. 1 des Z�rcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG/ZH]). In derartigen F�llen liegt aber noch vor dem 1. Januar 2013 eine vollstreckbare Baubewilligung vor und der Baubeginn steht im Belieben der Bauherrschaft. Auch l�uft die Frist f�r den Baubeginn bereits ab Erteilung bzw. Rechtskraft der Bewilligung und nicht erst ab Baufreigabe (vgl. dazu unten E. 4).
�Allerdings ist zu ber�cksichtigen, dass Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV die Nichtigkeit und damit eine sehr einschneidende und ungew�hnliche Rechtsfolge anordnet. Es w�rde der Rechtssicherheit widersprechen, die Nichtigkeitsfolge auf �hnlich gelagerte F�lle auszudehnen, die vom Wortlaut der Bestimmung nicht erfasst sind. Es rechtfertigt sich daher, die Norm ihrem Wortlaut gem�ss auf Bewilligungen zu beschr�nken, die nach dem 1. Januar 2013 erteilt worden sind.
�Mit den Vorinstanzen ist deshalb davon auszugehen, dass die noch im Jahr 2012 erteilte Baubewilligung zwar bundesrechtswidrig, nicht aber nichtig ist.
�Zu pr�fen sind noch die Willk�rr�gen der Beschwerdef�hrer im Zusammenhang mit Art. 91 Abs. 2 KRG.
4.1.�Ziff. 4 der Baubewilligung sieht vor, dass die Baufreigabe erst nach Zahlung der Lenkungsabgabe ab 16. April 2013 erfolgen darf und das Kontingent verf�llt, wenn der Baubeginn nicht vor dem 1. Oktober 2013 erfolgt.
�Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass gem�ss Art. 29 lit. e des Gesetzes �ber die allgemeine Ortspolizei der Gemeinde Arosa (im Folgenden: PolG/Arosa) Aushub- und Rohbauarbeiten nicht in der Wintersaison durchgef�hrt werden d�rften, sondern erst ab 16. April. Auf diesen Zeitpunkt sei daher f�r die Jahresfrist gem�ss Art. 91 Abs. 2 KRG abzustellen. Nicht f�r massgeblich hielt es dagegen das Datum der Zahlung der Lenkungsabgabe, weil dieser Zeitpunkt von der Bauherrschaft beliebig gew�hlt werden k�nne, was nicht dem Sinn von Art. 91 Abs. 2 KRG entspreche.
4.2.�Die Beschwerdef�hrer erachten dies als willk�rlich. Art. 91 KRG sei f�r die Gemeinden verbindlich (Art. 107 Abs. 2 Ziff. 6 KRG). Dabei sei nicht nur die Frist vorgegeben (in Abs. 2), sondern auch der zul�ssige Baubeginn (in Abs. 1) geregelt: Bauvorhaben d�rften begonnen werden, sobald die Baubewilligung schriftlich vorliege. Der einzige Vorbehalt betreffe anderslautende Anordnungen im Rechtsmittelverfahren. Vorliegend habe damit die Frist bereits am 9. Juli 2012 zu laufen begonnen. Die Baubewilligung sei somit infolge ungenutzten Ablaufs der Baufrist dahingefallen (Art. 91 Abs. 2 KRG).
4.3.�Gem�ss Art. 107 Abs. 2 Ziff. 6 KRG sind die Bestimmungen des KRG zum formellen Bauverfahren - zu denen Art. 91 KRG geh�rt - unmittelbar anwendbar und gehen abweichenden kommunalen Vorschriften vor. Strengere kommunale Vorschriften bleiben zul�ssig, d.h. das kommunale Recht d�rfte die Baubeginnfrist verk�rzen, nicht aber verl�ngern (vgl. Departement f�r Volkswirtschaft und Soziales Graub�nden, Arbeitshilfe zum KRG vom 1. Dezember 2010, S. 93).
�Vorliegend ist nicht die Dauer der Frist, sondern deren Beginn streitig. Art. 91 Abs. 2 KRG stellt auf den "zul�ssigen Baubeginn" ab, d.h. auf den Zeitpunkt, in dem fr�hestens mit dem Bau begonnen werden darf. H�tte der Gesetzgeber an die Erteilung der Baubewilligung ankn�pfen wollen, unter Ausschluss von kommunalen Bestimmungen zur Kontingentierung oder saisonalen Baubeschr�nkungen, h�tte es nahegelegen, in Abs. 2 dieselbe Formulierung wie in Abs. 1 zu gebrauchen ("Vorliegen der schriftlichen Baubewilligung"). Daf�r gibt es aber auch in der Entstehungsgeschichte keine Anhaltspunkte: Der Botschaft der Regierung an den Grossen Rat vom 11. Mai 2004 zur KRG-Revision (zu Art. 96 E-KRG) l�sst sich entnehmen, dass in Abs. 1 die fr�here Regelung (Art. 5 Abs. 3 aKRG 1973) zugunsten des Bauherrn gelockert werden sollte, wonach mit den Bauarbeiten erst nach Ablauf der 30-t�gigen Beschwerdefrist begonnen werden durfte. Art. 90 Abs. 1 KRG sieht ausdr�cklich vor, dass die Baubewilligung mit Nebenbestimmungen (u.a. Bedingungen und Befristungen) verbunden werden kann oder sogar muss; es w�re aber sinnwidrig, wenn die Frist f�r den Baubeginn ablaufen w�rde, noch bevor eine aufschiebende Bedingung eingetreten oder eine andere Frist abgelaufen w�re.
�Unter diesen Umst�nden l�sst die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach die Frist ab dem nach kommunalem Recht fr�hestm�glichen Zeitpunkt der Ausn�tzung der Baubewilligung l�uft, keine Willk�r erkennen.
Lief die Einjahresfrist gem�ss Art. 91 Abs. 2 KRG somit erst ab 16. April 2013, erfolgte der Baubeginn am 26. September 2013 rechtzeitig. Auch die in der Baubewilligung gesetzte (k�rzere und damit nach Art. 107 Abs. 2 KRG zul�ssige) Frist bis zum 1. Oktober 2013 wurde eingehalten.
�Nach dem Gesagten erweisen sich die materiell-rechtlichen R�gen als unbegr�ndet und sind abzuweisen. Unter diesen Umst�nden kann offenbleiben, ob das Verwaltungsgericht die Legitimation der Beschwerdef�hrerin 1 zu Unrecht verneint hat, weil die Gutheissung der Beschwerde in diesem Punkt nicht zu einem g�nstigen Entscheid f�hren w�rde (Abweisung statt Nichteintreten auf die verwaltungsgerichtliche Beschwerde).
�Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdef�hrer kosten- und entsch�digungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).
Die Beschwerdef�hrer haben die privaten Beschwerdegegnerinnen mit Fr. 4'000.-- f�r das bundesgerichtliche Verfahren zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Arosa, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden, 5. Kammer, und dem Bundesamt f�r Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 197
 Art. 197
 Art. 91

Art. 107

Art. 16
 Art. 91
 Art. 75
 Art. 197
 BGE 
 Art. 75
 Art. 197
 BGE 
 Art. 197
 Art. 53
 Art. 197
 Art. 91
 Art. 29
 Art. 91
 Art. 91
 Art. 91
 Art. 107
 Art. 91
 Art. 91
 Art. 96
 Art. 90
 Art. 91
 Art. 107