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Timestamp: 2016-08-26 19:55:21+00:00

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DFR - BVerfGE 49, 89 - Kalkar I
BVerfGE 49, 89 - Kalkar I Abruf und Rang:
(Seiten) Rang: 161 (447)
BGE 140 II 315 - Kernkraftwerk M�hleberg
BVerfGE 66, 39 - Nachr�stung
BVerfGE 55, 207 - �ffentlicher Dienst
BVerfGE 47, 146 - Schneller Br�ter
BVerfGE 11, 234 - Jugendgef�hrdende Schriften
1. Mit Bescheid vom 18. Dezember 1972 erteilten der Minister f ...
2. Der VII. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land N ...
2. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen und die Bek ...
3. Der Kläger des Ausgangsverfahrens hält § 7 Abs. ...
4. Die Beigeladene des Ausgangsverfahrens hält unter Bezugna ...
5. Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts teilt mit, da ...
1. a) Das Grundgesetz spricht dem Parlament nicht einen allumfass ...
2. § 7 Abs. 1 und 2 AtomG verstößt nicht gegen de ...
3. § 7 Abs. 1 und 2 AtomG verstößt auch nicht geg ...
4. § 7 Abs. 1 und 2 AtomG verstößt nicht gegen Gr ...
des Zweiten Senats vom 8. August 1978
-- 2 BvL 8/77 --
2. Der VII. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen hat mit Beschluß vom 18. August 1977 das Berufungsverfahren ausgesetzt und gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 7 des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren vom 23. Dezember 1959 (BGBl. I S. 814) - AtomG - idF der Bekanntmachung vom 31. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3053), soweit er die Genehmigung von Kernkraftwerken des Typs des sogenannten Schnellen Brüters ermöglicht, mit dem Grundgesetz vereinbar ist. § 7 AtomG lautet:
"Genehmigung von Anlagen
6. überwiegende öffentliche Interessen, insbesondere im Hinblick auf die Reinhaltung des Wassers, der Luft und des Bodens, der Wahl des Standorts der Anlage nicht entgegenstehen.
(3) Die Stillegung einer Anlage nach Abs. 1 sowie der sichere Einschluß der endgültig stillgelegten Anlage oder der Abbau der Anlage oder von Anlagenteilen bedürfen der Genehmigung. Absatz 2 gilt sinngemäß. Eine Genehmigung nach Satz 1 ist nicht erforderlich, soweit die geplanten Maßnahmen bereits Gegenstand einer Genehmigung nach Absatz 1 oder Anordnung nach § 19 Abs. 3 gewesen sind.
(4) Im Genehmigungsverfahren sind alle Behörden des Bundes, der Länder, der Gemeinden und der sonstigen Gebietskörperschaften zu beteiligen, deren Zuständigkeitsbereich berührt wird. Bestehen zwischen der Genehmigungsbehörde und einer beteiligten Bundesbehörde Meinungsverschiedenheiten, so hat die Genehmigungsbehörde die Weisung des für die kerntechnische Sicherheit und den Strahlenschutz zuständigen Bundesministers einzuholen. Im übrigen wird das Genehmigungsverfahren nach den Grundsätzen der §§ 8, 10 Abs. 1 bis 4 und 6 bis 8 und des § 18 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 15. März 1974 (Bundesgesetzbl I S. 721) durch Rechtsverordnung geregelt.
(6) § 14 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes gilt sinngemäß für Einwirkungen, die von einer genehmigten Anlage auf ein anderes Grundstück ausgehen."
b) Diesen Maßstäben genüge § 7 AtomG nicht. Zwar habe der Gesetzgeber im Atomgesetz die Leitentscheidung für die friedliche Nutzung der Kernenergie getroffen, doch habe das Parlament in der weiteren Leitentscheidung, die in § 7 AtomG zum Ausdruck komme, den der Exekutive überlassenen Regelungsbereich insofern nicht hinreichend bestimmt, als der Exekutive die Möglichkeit eingeräumt werde, auch ein Kernkraftwerk vom Typ des Schnellen Brüters zu genehmigen. Der damit dem Verwaltungshandeln zur Gestaltung überlassene Bereich sei von außerordentlich weitreichender Bedeutung für die Allgemeinheit und insbesondere für den einzelnen Bürger, der für sein Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) umfassenden staatlichen Schutz vor den Gefahren der Kernenergie beanspruchen könne. Es stehe hier ein in hohem Maße gefährdeter grundrechtsrelevanter Bereich zur Regelung an, weshalb es konkreterer als der bisherigen gesetzgeberischen Vorgaben bedürfe. Andernfalls läge es allein in der Hand der Exekutive, ob die in § 1 Nr. 2 und 3 AtomG enthaltene Zielsetzung - Schutz vor den Gefahren der Kernenergie - auch in Zukunft verwirklicht werden könnte.
Richtigerweise gehe das Oberverwaltungsgericht davon aus, daß auch die Schnellen Brutreaktoren unter § 7 Abs. 1 AtomG fielen. Der Gesetzgeber habe bewußt den umfassenden Begriff "Anlage zur Erzeugung ... von Kernbrennstoffen" gewählt, die Regelung also nicht auf bestimmte Reaktortypen beschränkt. Dabei sei, wie die amtliche Begründung zum Atomgesetz belege, von vornherein auch an Reaktoren gedacht worden, die Plutonium 239 erzeugten, also gerade an den Typ des Schnellen Brüters. Demgemäß zähle § 2 Abs. 1 Nr. 1a AtomG Plutonium 239 und Plutonium 241 zu den Kernbrennstoffen im Sinne des Gesetzes. Auch das spätere Verhalten des Gesetzgebers zeige eindeutig, daß die Schnellen Brutreaktoren nach seinem Willen entsprechend den allgemeinen Bestimmungen des § 7 AtomG behandelt werden sollten. Wenn das Oberverwaltungsgericht nun meine, das Parlament habe mit dem Erlaß des § 7 AtomG den der Exekutive überlassenen Regelungsbereich insofern nicht hinreichend bestimmt, als dieser die Möglichkeit eingeräumt werde, auch ein Kernkraftwerk vom Typ des Schnellen Brüters zu genehmigen, dann laufe seine Argumentation auf die These hinaus, ein und derselbe Genehmigungstatbestand sei zwar bezüglich des einen Reaktortyps hinreichend bestimmt, hinsichtlich eines anderen aber zugleich unbestimmt. Eine derartige Annahme erscheine schon denkgesetzlich ausgeschlossen. Die unbestimmten Rechtsbegriffe, mit deren Hilfe § 7 Abs. 2 AtomG die Genehmigungsvoraussetzungen im einzelnen regle, seien zwar jeweils typenspezifisch anzuwenden, das ändere aber nichts daran, daß es sich um dieselben gesetzlichen Tatbestandsmerkmale handle. Ihre normative Bestimmtheit könne nicht allein deshalb abweichend beurteilt werden, weil sie im konkreten Fall auf unterschiedliche Sachverhalte anzuwenden seien. Allein diskutabel sei die These, daß einzelne Genehmigungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 AtomG im Hinblick auf Besonderheiten des Schnellen Brüters verfassungsrechtlich nicht haltbar seien oder daß umgekehrt das Grundgesetz dazu zwinge, wegen solcher Besonderheiten zusätzliche Genehmigungsvoraussetzungen zu statuieren. Derartige Feststellungen enthalte der Vorlagebeschluß indessen nicht. Er lege weder dar, daß das eine oder andere Tatbestandselement des § 7 Abs. 2 AtomG verfassungswidrig sei, noch lasse sich aus ihm entnehmen, zu welchen weiteren Regelungen der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet sein solle. Auch soweit das vorlegende Gericht meine, über die Frage, ob bestimmte von der Zulassung Schneller Brüter befürchtete Zwänge in Kauf zu nehmen seien, könne allein in einem gegenüber dem bisherigen Rechtszustand konkreteren förmlichen Gesetz entschieden werden, vermeide es aufzuzeigen, worin die angenommene Unbestimmtheit des bisherigen Rechtszustands denn eigentlich liege. Das gleiche gelte für die anschließende Bemerkung, nur durch eine präzisere Ausgestaltung der im Atomgesetz selbst enthaltenen Genehmigungsvorschrift könne der Gesetzgeber dem rechtsstaatlichen Gebot hinreichender Bestimmtheit genügen. Nach der ganzen Diktion des Vorlagebeschlusses solle das Parlament dazu angehalten werden, eine unmittelbare politische Verantwortung für befürchtete Konsequenzen der sog Plutoniumwirtschaft zu übernehmen. Warum dies nur durch eine Ergänzung des Atomgesetzes möglich sein solle, lasse sich nicht erkennen. Politische Verantwortung werde etwa auch durch die haushaltsmäßige Bereitstellung von Förderungsmitteln für Schnelle Brutreaktoren übernommen.
aa) Der Vorlagebeschluß überspanne die verfassungsrechtlichen Anforderungen, die unter rechtsstaatlichen wie unter demokratischen Gesichtspunkten an die Bestimmtheit einer gesetzlichen Ermächtigung zur Genehmigung des Baus von Kernkraftwerken gestellt werden könnten. Die Verwendung der in § 7 Abs. 2 AtomG vorkommenden unbestimmten Rechtsbegriffe sei in Anbetracht der Vielgestaltigkeit und Komplexität der wissenschaftlichen und technischen Fragen, die die Genehmigung eines Kernkraftwerkes aufwerfe, schlechterdings unvermeidbar gewesen, um so mehr, als der Gesetzgeber gerade auf diesem Gebiet auch eine besonders schnelle Weiterentwicklung der wissenschaftlichen Erkenntnisse habe in Rechnung stellen müssen. Besonders wegen dieser Weiterentwicklung in der Wissenschaft, der das parlamentarische Verfahren naturgemäß nicht permanent durch Novellierungen folgen könne, sei es sachgerecht, wenn § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG auf die nach dem jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden abstelle. Aus dieser Bezugnahme in Verbindung mit dem eindeutig erklärten Zweck der Regelung könnten Genehmigungsbehörde und Verwaltungsgericht - zwangsläufig unter Zuhilfenahme sachverständigen Rats - präzisere und zeitnähere Maßstäbe gewinnen, als sie eine noch so weit getriebene normative Spezifizierung im Atomgesetz selbst zu liefern vermöge. Außerdem dürfe nicht übersehen werden, daß die Regelungen zum Schutz vor Gefahren der Kernkraft, die in § 7 Abs. 2 AtomG selbst angelegt seien, ergänzt und verstärkt würden ua durch die Bestimmungen, die dem Staat die Verantwortung für die Zwischenlagerung und Endlagerung radioaktiver Abfälle übertrügen, sowie durch die Kontrollbestimmungen des Euratomvertrages und des Atomwaffensperrvertrages, die insbesondere dem Schutz der Kernbrennstoffe vor mißbräuchlicher Verwendung dienten. Der Gesetzgeber habe, teils auf nationaler, teils auf zwischenstaatlicher Ebene, ein ganzes Geflecht von formell-gesetzlichen Bestimmungen geschaffen, die die Maßnahmen der Exekutive im Zusammenhang mit Kernbrennstoffen regulierten und eingrenzten. Der Gesetzgeber sei sich, wie die wiederholten Novellierungen des Atomgesetzes zeigten, seiner Verantwortung in diesem Bereich bewußt und überlasse ihn keinesfalls der Exekutive zur Gestaltung nach eigenem Ermessen.
b) § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG verstoße gegen Art. 2 Abs. 2 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip, dem Demokratieprinzip und dem Grundsatz der Gewaltenteilung.
Wenn die ausreichende Energieversorgung auch ein hohes Gemeinschaftsgut sei, so seien nach der Wertordnung des Grundgesetzes doch solche technischen Systeme nicht genehmigungsfähig, die die Grundentscheidung der Verfassung für das menschliche Leben als dem höchsten Rechtsgut in Frage stellten. Im Unterschied zum Leichtwasserreaktor trete beim Schnellen Brüter ein großes Explosionspotential als spezifische Gefahr in den Vordergrund. Falls, was keineswegs auszuschließen sei, durch einen Unfall die im Reaktor vorhandene Radioaktivität freigesetzt werde, werde das Ausmaß einer nationalen Katastrophe erreicht. Ereigne sich ein solcher Unfall beim SNR 300, sei allein durch Plutoniumeinatmung mit mehr als 40.000 Fällen von Lungenkrebs, weit über 10.000 Fällen von Knochenkrebs und über 1.000 genetischen Schäden zu rechnen. Außerdem würden große Strecken verseucht und seien für lange Zeit unbewohnbar. Wegen dieser möglichen Gefahren obliege es dem Gesetzgeber, das Maß der erforderlichen Vorsorge und die Grenze der zulässigen Risiken zu bestimmen. Dieser Verpflichtung sei er nicht nachgekommen. Wie unterschiedlich § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG ausgelegt werden könne, zeigten die bisher zu ihm ergangenen, sich widersprechenden verwaltungsgerichtlichen Urteile. Ob bei der Erforderlichkeit der Vorsorge nur die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts oder dieser mit der Schadensfolge bewertet werden müsse - wenn ja, wie - und ob bestimmte Schadensfolgen gänzlich auszuschließen seien - wenn ja, welche -, regle das Atomgesetz nicht. Die zu treffende grundsätzliche Abwägung zwischen dem Interesse des Betreibers sowie dem der Allgemeinheit an der Erzeugung elektrischer Energie einerseits und dem Interesse der Bevölkerung an Erhaltung von Leben und Gesundheit andererseits werde somit der Verwaltung überlassen. Diese und nicht der Gesetzgeber entscheide darüber, in welchem Maße Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu schützen sei.
b) Der Schwerpunkt der verfassungsrechtlichen Bedenken des Oberverwaltungsgerichts liege in der These, § 7 AtomG sei in seiner geltenden Fassung zu unbestimmt. Diese Bedenken richteten sich jedoch, verstehe man den Vorlagebeschluß richtig, nur gegen Absatz 2 von § 7 AtomG und dabei wiederum vor allem gegen die in den Nummern 3 - 6 enthaltenen Formulierungen. Indessen sage das Oberverwaltungsgericht nicht, was der Gesetzgeber "konkreter" vorbestimmen solle; es gebe hierzu nicht einmal eine vage Richtungsangabe. Kurz gesagt bestehe die Befürchtung des vorlegenden Gerichts darin, daß sich das Plutonium im Rahmen der Brütertechnologie zu einem Handelsobjekt entwickle und als solches vielfältige Gefahren für die innere Sicherheit der Bundesrepublik auslöse. Das Gericht übersehe dabei aber, daß sich § 7 AtomG thematisch lediglich mit der Errichtung und dem Betrieb von ortsfesten Atomanlagen befasse, also alle außerhalb dieses Schutzbereichs liegenden Vorgänge gar nicht einfange. Das gelte insbesondere für die vom Oberverwaltungsgericht als besonders gefahrenträchtig erachtete Beförderung des Plutoniums sowie die Verwertung und Beseitigung radioaktiver Abfälle. Diese beiden Fragen seien in den §§ 4 und 9a AtomG speziell geregelt, sie stellten aber nicht das Regelungsthema des § 7 AtomG dar. Deshalb sei es unzutreffend, derartige Gefahren in § 7 AtomG hineinzuprojezieren und sodann die Konsequenz zu ziehen, diese Gesetzesvorschrift sei zu unbestimmt gefaßt, weil sie keine konkreten Vorgaben zu regelungsbedürftigen Fragen enthalte, die das Gesetz gerade an anderer Stelle explizit geordnet habe. Angesichts der Regelungssystematik des Atomgesetzes könne man in solchen Fällen, wenn überhaupt, nur die Unbestimmtheit der einschlägigen Spezialvorschriften rügen, nicht aber die jener Vorschrift, die von der Regelungsintention und vom Regelungsthema her die als problematisch empfundenen Fragen gar nicht erfassen solle. Das vorlegende Gericht bringe mithin seine Bedenken rechtssystematisch am falschen Platze an. Seine Befürchtungen über Folgewirkungen und Sachzwänge seien - spitz ausgedrückt - im Verfahren betreffend die Genehmigung der Errichtung von Schnellen Brütern irrelevant, weil sie nicht zum Regelungsthema des § 7 AtomG gehörten. Daß das vorlegende Gericht andererseits mit seiner Unbestimmtheitsrüge das gesamte Atomgesetz habe treffen wollen, könne nach den inhaltlichen Aussagen des Vorlagebeschlusses nicht angenommen werden. Da das Oberverwaltungsgericht also von einer fehlerhaften Deutung des § 7 AtomG ausgehe, sei seine Vorlage unbegründet.
Wenn der SNR 300 tatsächlich nur ein Versuchsmodell mit Minimalprogramm darstelle, für eine weitere kommerzielle Nutzung nicht präjudiziell sei und nicht mehr Plutonium erbrüte, als er verbrauche, ergäben sich bereits Zweifel, ob die Vorlagefrage überhaupt entscheidungserheblich sei. Hinzu komme, daß beim Betrieb der beantragten Anlage möglicherweise gerade die Erfahrungen gesammelt werden sollten und könnten, mit deren Hilfe sich die vom Oberverwaltungsgericht befürchteten Gefahren meistern ließen. Weiter erscheine es dem Senat fraglich, ob der Gesetzgeber dazu verpflichtet sei, je nach Erkenntnisstand die sich dauernd wandelnde technische Entwicklung nachzuvollziehen und einzufangen. Es liege zumindest ebenso nahe, daß die zuständigen Gerichte - notfalls im Wege verfassungskonformer Auslegung - die Genehmigung von Anlagen verböten, die völlig unvorhersehbare und untragbare Gefahren mit sich brächten. Wenn sich bei näherer Sachaufklärung die vom vorlegenden Gericht befürchteten Gefahren wirklich bestätigten und nicht verhindern lassen sollten, könne sich der Senat eine Auslegung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG dahin vorstellen, daß "die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage" derzeit nicht getroffen werden könne und die Genehmigung daher versagt werden müsse. Weil § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG also Abwehrmöglichkeiten biete, sei nicht recht zu erkennen, inwiefern dem Gesetzgeber überhaupt die ihm vom Oberverwaltungsgericht unterstellten Fehlprognosen unterlaufen seien. Der Senat halte es jedenfalls nicht für ausgeschlossen, daß eine nähere Aufklärung zu dem Ergebnis führe, daß die hier beantragte Anlage als solche nicht die vom Oberverwaltungsgericht befürchteten Gefahren zeitige und deshalb genehmigt werden könne. Möglicherweise könne den Erfordernissen des § 7 AtomG erst bei Folgeprojekten nicht mehr genügt werden, weil diese vielleicht eine nicht mehr überschaubare und nicht mehr steuerbare Entwicklung bedingten. Auch das führe dann aber nicht zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes, sondern nur zur Nichtgenehmigung solcher weiterer Anlagen.
Die Vorlage ist zulässig (BVerfGE 47, 146 ff.). Hinsichtlich des Umfangs der Vorlagefrage bedarf es allerdings einer Klarstellung: Obwohl das Oberverwaltungsgericht die Vorlagefrage nicht ausdrücklich auf einzelne Absätze von § 7 AtomG beschränkt, ergibt sich aus dem im Tenor enthaltenen "Soweit-Satz" sowie der Begründung des Vorlagebeschlusses, daß lediglich § 7 Abs. 1 und 2 AtomG auf seine Verfassungsmäßigkeit überprüft werden soll. Im übrigen wäre die Vorlagefrage auch ohne den dahin gehenden Willen des Oberverwaltungsgerichts auf diese beiden Vorschriften zu begrenzen, da es im Ausgangsrechtsstreit nur auf ihre Gültigkeit ankommt.
1. a) Das Grundgesetz spricht dem Parlament nicht einen allumfassenden Vorrang bei grundlegenden Entscheidungen zu. Es setzt durch die gewaltenteilende Kompetenzzuordnung seinen Befugnissen Grenzen. Weitreichende - gerade auch politische - Entscheidungen gibt es der Kompetenz anderer oberster Staatsorgane anheim, wie zum Beispiel die Bestimmung der Richtlinien der Politik durch den Bundeskanzler (Art. 65 Satz 1 GG), die Auflösung des Bundestages (Art. 68 GG), die Erklärung des Gesetzgebungsnotstands (Art. 81 GG) oder wichtige außenpolitische Entscheidungen, wie etwa über die Aufnahme oder den Abbruch diplomatischer Beziehungen. Dem Bundestag, der solche Entscheidungen mißbilligt, verbleiben seine Kontrollbefugnisse; er kann gegebenenfalls einen neuen Bundeskanzler wählen und damit den Sturz der bisherigen Bundesregierung bewirken; er kann von seinen Haushaltskompetenzen Gebrauch machen - nicht aber erkennt ihm das Grundgesetz eine Entscheidungskompetenz in diesen Fragen zu. Die konkrete Ordnung der Verteilung und des Ausgleichs staatlicher Macht, die das Grundgesetz gewahrt wissen will, darf nicht durch einen aus dem Demokratieprinzip fälschlich abgeleiteten Gewaltenmonismus in Form eines allumfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden. Aus dem Umstand, daß allein die Mitglieder des Parlaments unmittelbar vom Volk gewählt werden, folgt nicht, daß andere Institutionen und Funktionen der Staatsgewalt der demokratischen Legitimation entbehrten. Die Organe der gesetzgebenden, der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt beziehen ihre institutionelle und funktionelle demokratische Legitimation aus der in Art. 20 Abs. 2 GG getroffenen Entscheidung des Verfassungsgebers. Auch die unmittelbare personelle demokratische Legitimation der Mitglieder des Parlaments führt nicht schlechthin zu einem Entscheidungsmonopol des Parlaments. Die verfassunggebende Gewalt hat in Art. 20 Abs. 2 und 3 GG auch die Exekutive als verfassungsunmittelbare Institution und Funktion geschaffen; ihre Verfahren zur Bestellung der Regierung verleihen ihr zugleich eine mittelbare personelle demokratische Legitimation im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG (vgl. Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968, S. 187 ff., 199; Böckenförde und Grawert, AöR Bd 95 (1970), S. 1 ff., 25 f.). Das aber schließt es aus, aus dem Grundsatz der parlamentarischen Demokratie einen Vorrang des Parlaments und seiner Entscheidungen gegenüber den anderen Gewalten als einen alle konkreten Kompetenzzuordnungen überspielenden Auslegungsgrundsatz herzuleiten. Auch die Tatsache, daß eine Frage politisch umstritten ist, vermag die von der Verfassung zugeordneten Entscheidungskompetenzen nicht zu verschieben.
a) Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes wird zwar in der Verfassung nicht ausdrücklich erwähnt, seine Geltung ergibt sich jedoch aus Art. 20 Abs. 3 GG (BVerfGE 40, 237 [248]). Das Verständnis dieses Grundsatzes hat sich, insbesondere mit der Erkenntnis auch seiner demokratischen Komponente, in den letzten Jahren gewandelt (siehe dazu Jesch, Gesetz und Verwaltung, 1961, S. 205f; Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 1965, S. 104 ff.; ders, JZ 1977, S. 226f; Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968, S. 208 ff.; ders, Gutachten B zum 50. Deutschen Juristentag, 1974, S. 155 ff.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd I, 1977, S. 637 ff.; Kisker, NJW 1977, S. 1313 ff.; Listl, DVBl. 1978, S. 12 ff.; Niehues, Schulrecht und Prüfungsrecht, 1976 S. 37 ff.). Heute ist es ständige Rechtsprechung, daß der Gesetzgeber verpflichtet ist, - losgelöst vom Merkmal des "Eingriffs" - in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (BVerfGE 34, 165 [192 f.]; 40, 237 [249]; 41, 251 [260]; 45, 400 [417 f.]; 47, 46 [78 ff.]; 48, 210 [221]). Die Art. 80 Abs. 1 und 59 Abs. 2 Satz 1 zweiter Halbsatz GG sowie die besonderen Gesetzesvorbehalte sind Ausprägungen dieses allgemeinen Gesetzesvorbehalts.
Nach den gleichen Maßstäben beurteilt sich, ob der Gesetzgeber, wie der verfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt weiter fordert (BVerfGE 34, 165 [192]), mit der zur Prüfung vorgelegten Norm die wesentlichen normativen Grundlagen des zu regelnden Rechtsbereichs selbst festgelegt und dies nicht dem Handeln etwa der Verwaltung überlassen hat.
Der Gesetzgeber hat in seine Entscheidung für die Nutzung der Atomenergie, die er im Atomgesetz, mithin in einem förmlichen Gesetz getroffen hat, auch die Schnellen Brutreaktoren einbezogen. Zwar nennt § 7 Abs. 1 AtomG nicht einzelne Reaktortypen; doch läßt das Gesetz deutlich erkennen, daß die Schnellen Brutreaktoren in den Anwendungsbereich dieser Vorschrift fallen. Dies ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 1a AtomG, der Plutonium 239 zu den Kernbrennstoffen im Sinne des Gesetzes zählt, und wird bestätigt durch die amtliche Begründung zu § 7 AtomG, in der es heißt:
"Zu den Anlagen im Sinne des § 7 gehören:
3. Reaktoren, in denen Kernbrennstoffe gespalten oder Plutonium 239 oder ... erzeugt werden ... ". (BT-Drucks III/759, S. 22).
Damit sind in erster Linie die Schnellen Brutreaktoren angesprochen, deren wesentliche Bedeutung für die künftige Reaktorentwicklung im Jahre 1959 bereits erkannt war. Nur sie sind auf Spaltung und Erzeugung von Plutonium 239 hin angelegt. Bei den Leichtwasserreaktoren spielt Plutonium 239 dagegen nur die Rolle eines unvermeidlichen Koppelprodukts. Daher gehen sowohl das vorlegende Gericht, das Schrifttum (vgl. etwa Kimminich, Atomrecht, 1974, S. 79; Mandelartz, JA 1977, S. 577; Wagner/Ziegler, Atomwirtschaft - Atomtechnik 1977, S. 625; Büdenbender, Energiewirtschaftliche Tagesfragen 1977, S. 711) sowie sämtliche in diesem Verfahren abgegebenen Stellungnahmen davon aus, daß § 7 AtomG auch die Genehmigung von Schnellen Brutreaktoren zuläßt.
Ist aber danach, wie dargelegt, dem Grundsatz des allgemeinen Gesetzesvorbehalts insoweit genügt, als die in Frage stehenden Bestimmungen in einem förmlichen Gesetz getroffen wurden, so bleibt zu prüfen, ob der Gesetzgeber auch die weitere Forderung des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts erfüllt und mit der zur Prüfung vorgelegten Norm das Wesentliche selbst festgelegt und nicht dem Handeln der Verwaltung überlassen hat (vgl. BVerfGE 34, 165 [192 f.]). In unmittelbarem Zusammenhang hiermit steht die Frage, ob § 7 AtomG inhaltlich so gefaßt ist, daß er den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit einer Ermächtigungsgrundlage zur Zulassung des Typs Schneller Brüter hinreichend Rechnung trägt. Das ist zu bejahen.
Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber bisher ein "Nachfassen" im Hinblick auf die Nutzung der Brütertechnik und ihre möglichen Folgewirkungen, etwa die Entsorgungsfrage, nicht für erforderlich gehalten hat. Bei dem in K. geplanten Schnellen Brutreaktor handelt es sich lediglich um einen Prototyp dieser Baulinie. Wie die Bundesregierung stets betont hat, bedeutet sein Bau und Betrieb nicht schon die Entscheidung für die großtechnische Nutzung der Schnellen Brutreaktoren (vgl. etwa BTDrucks 7/3871, S. 17). Der SNR 300 soll diese frühestens in den neunziger Jahren anstehende Entscheidung vielmehr erst vorbereiten helfen. Daß die vom Oberverwaltungsgericht angesprochenen Folgewirkungen von ihm noch nicht ausgehen, ist unbestritten. Selbst wenn er mehr Plutonium erbrüten sollte als er verbraucht, wäre diese Menge, verglichen mit dem, was in den bereits in Betrieb befindlichen Leichtwasserreaktoren an Plutonium anfällt, im Hinblick auf die befürchteten Folgewirkungen nicht wesentlich erhöht. Im übrigen enthält der SNR 300 in seinem Kern ca 900 kg Plutonium, wobei jährlich etwa ein Drittel der Brennelemente zur Wiederaufarbeitung entladen und nach Refabrikation neu hinzugeladen werden. Etwa die gleiche Plutoniummenge ist in Brennelementen enthalten, die jährlich aus zwei Leichtwasserreaktoren vom Typ B (1.200 MWe) entladen werden.
In einer Situation, in der vernünftige Zweifel möglich sind, ob Gefahren der vom Oberverwaltungsgericht befürchteten Art eintreten oder nicht eintreten werden, sind die staatlichen Organe, mithin auch der Gesetzgeber, aus ihrer verfassungsrechtlichen Pflicht, dem gemeinen Wohl zu dienen, insbesondere wegen der aus Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden objektiv-rechtlichen Verpflichtung aller staatlichen Gewalt, die Würde des Menschen zu schützen, gehalten, alle Anstrengungen zu unternehmen, um mögliche Gefahren frühzeitig zu erkennen und ihnen mit den erforderlichen, verfassungsmäßigen Mitteln zu begegnen. Sollten sich in der Zukunft Anzeichen dafür einstellen, daß von Kernkraftwerken des Typs Schneller Brüter Gefahren dieser Art mit einiger Wahrscheinlichkeit ausgehen werden - dies abzuschätzen gehört, wie dargelegt, zunächst in den Verantwortungsbereich der politischen Staatsorgane -, wäre der Gesetzgeber zu einem neuerlichen Tätigwerden verpflichtet.
Daß der Gesetzgeber sich dieser Aufgabe bewußt ist, zeigen die Vorschriften des Atomschutzrechts und Strahlenschutzrechts, einschließlich der beispielweise im Verkehrsrecht, Wasserrecht, Bergrecht, Baurecht, Lebensrecht und Arzneimittelrecht enthaltenen einschlägigen Regelungen seit 1959 sowie die im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland anwendbaren völkerrechtlichen Normen und Regelungen internationaler Organisationen (vgl. dazu allgemein Winters, Atomschutzrecht und Strahlenschutzrecht, 1978, S. 11 ff., 106 ff.). Sie sind auf ein umfassendes und ineinandergreifendes Gefüge von Normen gerichtet, das eine lückenlose hoheitliche Kontrolle und Überwachung aller Verhaltensweisen und Anlagen zur friedlichen Nutzung der Kernenergie, einschließlich der Anwendung radioaktiver Stoffe und ionisierender Strahlen, gewährleisten soll, sofern nach derzeitigem Erkenntnisstand davon Gefahren ausgehen können. Der Deutsche Bundestag hat sich regelmäßig, insbesondere anhand der Berichte der Bundesregierung, über diese Fragen unterrichtet und sie erörtert. Die einschlägigen staatlichen und staatlich geförderten Forschungsprogramme und Entwicklungsprogramme, wie zum Beispiel im Bereich der Reaktorsicherheit und der Entsorgung, belegen die Ernsthaftigkeit der Anstrengungen in diesem Bereich.
Der Gesetzgeber hat hinreichend zu erkennen gegeben, daß er derzeit an seiner Entscheidung für die Zulassung von Schnellen Brutreaktoren festhält. So hat der Bundestag bisher die Atomprogramme der Bundesregierung, in denen auch die Entwicklung der Schnellen Brutreaktoren genannt ist, zustimmend zur Kenntnis genommen. Er hat in den letzten Jahren für die Schnellbrüterentwicklung rund 3 Milliarden DM bewilligt. Im übrigen äußerten sich auch Regierung und Opposition in der Vergangenheit wiederholt dahin, daß zur Offenhaltung der Option für die Kernenergie auch die Fortführung der Forschungsarbeiten und Entwicklungsarbeiten am Schnellen Brüter gehört (vgl. BTDrucks 8/1357, S. 9; BTDrucks 8/1394 [neu], S. 6).
§ 7 Abs. 1 und 2 AtomG verwendet in weitem Umfang unbestimmte Rechtsbegriffe. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich (vgl. BVerfGE 21, 73 [79]; 31, 255 [264]; 37, 132 [142]). Bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im einzelnen erfüllt sein müssen, sind die Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie die Regelungsintensität zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 48, 210 [221 f.]). Geringere Anforderungen sind vor allem bei vielgestaltigen Sachverhalten zu stellen (BVerfGE 11, 234 [237]; 21, 1 [4]; 28, 175 [183]) oder wenn zu erwarten ist, daß sich die tatsächlichen Verhältnisse rasch ändern werden (BVerfGE 8, 274 [326]; 14, 245 [251]). Anhand dieser Maßstäbe ergibt sich:
Begriffe wie zum Beispiel "Zuverlässigkeit" und "notwendige Kenntnisse" (Nummern 1 und 2) werden seit jeher in wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Gesetzen verwendet (vgl. zB die §§ 35 Abs. 1 GewO und 4 Abs. 1 Nr. 1 GaststättenG sowie § 8 Abs. 1 HandwO). Sie sind in einer langen Tradition von Gesetzgebung, Verwaltungshandhabung und Rechtsprechung so ausgefüllt worden, daß an ihrer rechtsstaatlich hinreichenden Bestimmtheit nicht zu zweifeln ist, mögen sie für jeden neuen Sachbereich auch neue Konkretisierungen erfordern. Entsprechendes gilt für die in § 7 Abs. 2 Nrn 4 bis 6 AtomG enthaltenen Bestimmungen.
Genügend bestimmt ist auch § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG. Diese Vorschrift gehört in den Bereich des technischen Sicherheitsrechts. Beabsichtigt der Gesetzgeber, auf diesem Gebiet zur Vermeidung von Gefährdungen des Einzelnen oder der Allgemeinheit rechtliche Regelungen zu treffen, so steht er vor besonderen Schwierigkeiten, die in der Natur des Regelungsgegenstandes liegen (vgl. dazu Breuer, AöR Bd 101 [1976], S. 46 ff.; Plischka, Technisches Sicherheitsrecht, 1969; Schäfer, Das Recht der Regeln der Technik, Diss Köln 1965). Selbst in den seltenen Fällen, in denen ein technischer Erkenntnisstand und Entwicklungsstand vorerst abgeschlossen erscheint, ist es ihm wegen der vielschichtigen und verzweigten Probleme technischer Fragen und Verfahren in der Regel nicht möglich, sämtliche sicherheitstechnischen Anforderungen, denen die jeweiligen Anlagen oder Gegenstände genügen sollen, bis ins einzelne festzulegen. Auf Gebieten wie dem der friedlichen Nutzung der Kernenergie, bei denen durch die rasche technische Entwicklung ständig mit Neuerungen zu rechnen ist, kommt hinzu, daß der Gesetzgeber, hätte er tatsächlich einmal eine detaillierte Regelung getroffen, diese laufend auf den jeweils neuesten Stand bringen müßte.
Das Gesetz kann, wie beispielsweise in § 3 Abs. 1 des Gesetzes über technische Arbeitsmittel (Maschinenschutzgesetz) (BGBl. 1968 I, S. 717), auf die "allgemein anerkannten Regeln der Technik" verweisen. Bei dieser Art der Verknüpfung von Recht und Technik können die Behörden und Gerichte sich darauf beschränken, die herrschende Auffassung unter den technischen Praktikern zu ermitteln, um festzustellen, ob das jeweilige technische Arbeitsmittel in den Verkehr gebracht werden darf oder nicht. Der Nachteil dieser Lösung besteht jedoch darin, daß die Rechtsordnung mit dem Maßstab der allgemein anerkannten Regeln stets hinter einer weiterstrebenden technischen Entwicklung herhinkt.
Dies wird vermieden, wenn das Gesetz auf den "Stand der Technik" abhebt (wie zB in § 5 Nr. 2 BImSchG). Der rechtliche Maßstab für das Erlaubte oder Gebotene wird hierdurch an die Front der technischen Entwicklung verlagert, da die allgemeine Anerkennung und die praktische Bewährung allein für den Stand der Technik nicht ausschlaggebend sind. Bei der Formel vom Stand der Technik gestaltet sich die Feststellung und Beurteilung der maßgeblichen Tatsachen für Behörden und Gerichte allerdings schwieriger. Sie müssen in die Meinungsstreitigkeiten der Techniker eintreten, um zu ermitteln, was technisch notwendig, geeignet, angemessen und vermeidbar ist (vgl. Breuer, AöR Bd 101 [1976], S. 68).
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG geht schließlich noch einen Schritt weiter, indem er auf den "Stand von Wissenschaft und Technik" abstellt. Mit der Bezugnahme auch auf den Stand der Wissenschaft übt der Gesetzgeber einen noch stärkeren Zwang dahin aus, daß die rechtliche Regelung mit der wissenschaftlichen und technischen Entwicklung Schritt hält. Es muß diejenige Vorsorge gegen Schäden getroffen werden, die nach den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen für erforderlich gehalten wird. Läßt sie sich technisch noch nicht verwirklichen, darf die Genehmigung nicht erteilt werden; die erforderliche Vorsorge wird mithin nicht durch das technisch gegenwärtig Machbare begrenzt (BVerwG, DVBl. 1972, S. 680; Lecheler, ZRP 1977, S. 243; vgl. insoweit auch VG Freiburg, NJW 1977, S. 1647).
Diese Formel wirft freilich für die Behörden noch mehr Erkenntnisprobleme auf als die Formel vom Stand der Technik. Sie kommen bei sich widersprechenden Sachverständigengutachten in aller Regel nicht umhin, zu wissenschaftlichen Streitfragen Stellung zu nehmen. Dabei kann es hier offenbleiben, wo im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG bei der Bewertung technischer Normen und Standards für die Einschätzung künftiger Schadensmöglichkeiten die Grenzen richterlicher Nachprüfungspflicht liegen, und ob sich die Gerichte nicht etwa darauf beschränken dürfen zu prüfen, ob bei Kenntnislücken und Unsicherheiten im Bereich der naturwissenschaftlichen und technischen Feststellungen und Beurteilungen die Grenzen der sich daraus ergebenden "Bandbreite" eingehalten worden sind (vgl. BVerwG, DVBl. 1978, S. 591 [594]).
Der Gesetzgeber verfügt, wenn er vor der Frage steht, ob er in einer Vorschrift unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet oder sie ins einzelne gehend faßt, über einen Gestaltungsspielraum (BVerfGE 21, 73 [79]), wobei nicht zuletzt auch Erwägungen der praktischen Handhabung seine Entscheidung beeinflussen dürfen. Bei § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG sprechen gute Gründe für die Verwendung der in ihm enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe. Die in die Zukunft hin offene Fassung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG dient einem dynamischen Grundrechtsschutz. Sie hilft, den Schutzzweck des § 1 Nr. 2 AtomG jeweils bestmöglich zu verwirklichen. Die gesetzliche Fixierung eines bestimmten Sicherheitsstandards durch die Aufstellung starrer Regeln würde demgegenüber, wenn sie sich überhaupt bewerkstelligen ließe, die technische Weiterentwicklung wie die ihr jeweils angemessene Sicherung der Grundrechte eher hemmen als fördern. Sie wäre ein Rückschritt auf Kosten der Sicherheit. Es hieße das Gebot der Bestimmtheit mißverstehen, wollte man den Gesetzgeber gerade dazu verpflichten. Zwar sollen die Bestimmtheitsanforderungen auch zur Gewährleistung von Rechtssicherheit beitragen; diese läßt sich jedoch nicht bei jedem Regelungsgegenstand in gleichem Maße verwirklichen. Eine gewisse Rechtsunsicherheit, die sich durch Rechtsverordnungen der Exekutive, durch die Verwaltungspraxis sowie durch die Rechtsprechung im Laufe der Zeit noch in bestimmtem Umfang verringert, muß jedenfalls dort in Kauf genommen werden, wo der Gesetzgeber ansonsten gezwungen wäre, entweder unpraktikable Regelungen zu treffen oder von einer Regelung gänzlich Abstand zu nehmen, was letztlich beides zu Lasten des Grundrechtsschutzes ginge.
Diese Überlegungen gelten auch im Hinblick auf das sogenannte Restrisiko, das im Rahmen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG in Betracht zu ziehen ist. Während diese Vorschrift, wie noch darzulegen ist, einen Restschaden aus der Errichtung oder dem Betrieb einer Anlage nicht in Kauf nimmt, läßt sie Genehmigungen dann zu, wenn die Wahrscheinlichkeit eines künftigen Schadens nicht mit letzter Sicherheit auszuschließen ist. Das Gesetz trifft nicht selbst die Bestimmungen darüber, welches Restrisiko für die Erteilung einer Genehmigung noch hingenommen werden darf; für bestimmte Risikobereiche enthält es insoweit Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen (vgl. §§ 10 bis 12 AtomG). Das Gesetz überläßt es damit weithin der Exekutive, sei es im Wege der Rechtsverordnung nach Maßgabe der einschlägigen Ermächtigungen, sei es bei der Einzelentscheidung über eine Anlage, über Art und insbesondere über das Ausmaß von Risiken, die im Einzelfall hingenommen oder nicht hingenommen werden, zu befinden; auch über das Verfahren zur Ermittlung solcher Risiken trifft es selbst keine näheren Regelungen. Im Hinblick auf das Bestimmtheitserfordernis, dessen wesentliche verfassungsrechtliche Funktion in der Abgrenzung der Handlungsbereiche von Gesetzgeber und Exekutive besteht, begegnet § 7 Abs. 2 AtomG angesichts der Besonderheit des Regelungsgegenstandes jedoch auch insoweit keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.
Ohne daß hier näherhin zur Auslegung der einzelnen Grundsätze und Begriffe Stellung genommen werden müßte, ergibt sich auch für eine verfassungsrechtliche Beurteilung aus dem Schutzzweck des § 1 Nrn 2 und 3 sowie aus den damit verbundenen Grundsätzen der Gefahrenabwehr und der Schadensvorsorge in § 7 Abs. 2 AtomG - bestätigt auch durch den Sinn und Zweck der einschlägigen Ermächtigungen in §§ 10 bis 12 AtomG - hinreichend deutlich, daß der Gesetzgeber grundsätzlich jede Art von anlagespezifischen und betriebsspezifischen Schäden, Gefahren und Risiken in Bedacht genommen wissen will, und daß die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines Schadensereignisses, die bei einer Genehmigung hingenommen werden darf, so gering wie möglich sein muß, und zwar um so geringer, je schwerwiegender die Schadensart und die Schadensfolgen, die auf dem Spiel stehen, sein können (vgl. BVerwG, DÖV 1974, S. 207 ff.; BVerwG, DVBl. 1978, S. 591 ff. mit Anm Breuer; VG Karlsruhe, DVBl. 1978, S. 856 ff.). Insbesondere mit der Anknüpfung an den jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik legt das Gesetz damit die Exekutive normativ auf den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge fest. Hingegen war der Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht gehalten, die möglichen Risikoarten, Risikofaktoren, die Verfahren zu ihrer Ermittlung oder feste Toleranzwerte zu bestimmen. Dies wäre dem Schutzzweck und dem Vorsorgegrundsatz des Gesetzes und damit auch dem Schutz verfassungsrechtlicher Rechtsgüter eher abträglich. Die Ermittlung von Risiken einer Anlage ist, neben den in der Regel gewichtigen örtlichen Verhältnissen, von sehr zahlreichen Faktoren und ihrem Wirkungszusammenhang abhängig, etwa den Berechnungsmethoden, der Standfestigkeit und Druckfestigkeit von Anlagen, der Schadensanfälligkeit von Werkstoffen und Vorrichtungen, der Störanfälligkeit von technischen Verfahren bis hin zur Ermittlung von Belastungspfaden und der Abschätzung menschlichen Verhaltens. Es ist gewiß denkbar, daß der Gesetzgeber für bestimmte Risikoarten oder Faktoren, die eine hinreichende Konstanz aufweisen, etwa für bestimmte Arten von Strahlenbelastungen, Obergrenzen zulässiger Toleranzen festlegt. Zahlreiche dieser Faktoren aber sind mit dem Fortgang der wissenschaftlichen, technologischen und technischen Entwicklung einer laufenden Veränderung unterworfen. Die Beurteilung eines konkreten Risikos ist nur unter Berücksichtigung der Wirkungszusammenhänge aller Risikofaktoren und der zu ihrer Eindämmung möglichen Vorkehrungen vorzunehmen; mit der technischen Entwicklung, zum Beispiel mit den Möglichkeiten mehrfacher, voneinander unabhängiger Sicherheitsvorkehrungen und laufender Überwachung gegenüber einem vergleichsweise konstanten Risikofaktor, können sich die Gewichtungen der einzelnen Faktoren von Mal zu Mal verändern. Nur eine laufende Anpassung der für eine Risikobeurteilung maßgeblichen Umstände an den jeweils neuesten Erkenntnisstand vermag hier dem Grundsatz einer bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge zu genügen. Diese Beurteilung in die Hand der Exekutive zu geben, deren rechtliche Handlungsformen sie für die erforderliche Anpassung sehr viel besser ausrüsten als den Gesetzgeber, dient auch insoweit einer Dynamisierung des Rechtsgüterschutzes. Daß die Exekutive dabei alle wissenschaftlich und technisch vertretbaren Erkenntnisse heranzuziehen und willkürfrei zu verfahren hat, bedarf keiner besonderen Betonung. Das Maß an Unbestimmtheit, das bei solchen Risikobeurteilungen unentrinnbar verbleibt, ist in der Natur des menschlichen Erfahrungswissens begründet. Wenn das Gesetz bei dieser Sachlage der Exekutive einen eigenen Beurteilungsbereich beläßt, verstößt das nicht gegen das Bestimmtheitserfordernis der Verfassung.
a) Die Voraussetzungen, an die § 7 Abs. 2 AtomG die Erteilung einer Genehmigung für Anlagen im Sinne des § 7 Abs. 1 AtomG knüpft, lassen - ebenso wie die entsprechenden Bestimmungen des § 17 AtomG über inhaltliche Beschränkungen, Nebenbestimmungen, Rücknahme und Widerruf von Genehmigungen und Zulassungen - im Zusammenhang mit dem Schutzzweck des § 1 Nrn 2 und 3 AtomG erkennen, daß nicht schon die Genehmigungsvorschrift als solche, sondern allenfalls die behördliche Entscheidung im Einzelfall Grundrechte Dritter verletzen kann. Diese Voraussetzungen sind inhaltlich so gefaßt, daß es durch die Genehmigungen und ihre Folgen nicht zu Grundrechtsverletzungen kommen darf. Insbesondere die Regelung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG, wonach die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen sein muß, macht eines deutlich: Wie auch immer die Begriffe der Vorsorge, des Schadens und - damit im Zusammenhang - der Gefahr oder des Restrisikos bei Auslegung dieser Vorschrift zu bestimmen sind, aus verfassungsrechtlicher Sicht schließt das Gesetz die Genehmigung dann aus, wenn die Errichtung oder der Betrieb der Anlage zu Schäden führt, die sich als Grundrechtsverletzungen darstellen. Das Gesetz nimmt insoweit jedenfalls keinen anlagespezifischen Restschaden oder Mindestschaden irgendwelcher Art in Kauf, der im Lichte des Grundrechts des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 oder anderer Grundrechte als Grundrechtsverletzung anzusehen wäre. Denn sonst hätte das Atomgesetz, da es sich im Hinblick auf die Art dieser Schäden um völlig neuartige Grundrechtseinschränkungen handelte, das entsprechende Grundrecht gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ausdrücklich einschränken müssen, wie das beispielsweise in § 12 Abs. 2 nach Maßgabe des Absatzes 1 Satz 1 Nr. 4 AtomG für das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit geschehen ist.
b) § 7 Abs. 1 und 2 AtomG läßt indes Genehmigungen auch dann zu, wenn es sich nicht völlig ausschließen läßt, daß künftig durch die Errichtung oder den Betrieb der Anlage ein Schaden auftreten wird. Die Vorschrift nimmt insoweit, wie bereits erwähnt, ein Restrisiko in Kauf. Bei Regelungen dieser Art kann ein Verfassungsverstoß nicht schon mit dem Hinweis abgetan werden, das Risiko eines künftigen Schadens stelle nicht schon gegenwärtig einen Schaden und mithin keine Grundrechtsverletzung dar. Auch Regelungen, die im Laufe ihrer Vollziehung zu einer nicht unerheblichen Grundrechtsgefährdung führen, können selbst schon mit dem Grundgesetz in Widerspruch geraten. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts enthalten die grundrechtlichen Verbürgungen nicht lediglich subjektive Abwehrrechte des Einzelnen gegen die öffentliche Gewalt, sondern stellen zugleich objektivrechtliche Wertentscheidungen der Verfassung dar, die für alle Bereiche der Rechtsordnung gelten und Richtlinien für Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung geben (vgl. BVerfGE 7, 198 [205]; 35, 79 [114] m.w.N.; 39, 1 [41 f.]); dies wird am deutlichsten in Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG ausgesprochen, wonach es Verpflichtungen aller staatlichen Gewalt ist, die Würde des Menschen zu achten und zu schützen. Daraus können sich verfassungsrechtliche Schutzpflichten ergeben, die es gebieten, rechtliche Regelungen so auszugestalten, daß auch die Gefahr von Grundrechtsverletzungen eingedämmt bleibt. Ob, wann und mit welchem Inhalt sich eine solche Ausgestaltung von Verfassungs wegen gebietet, hängt von der Art, der Nähe und dem Ausmaß möglicher Gefahren, der Art und dem Rang des verfassungsrechtlich geschützten Rechtsguts sowie von den schon vorhandenen Regelungen ab.
Was die Schäden an Leben, Gesundheit und Sachgütern anbetrifft, so hat der Gesetzgeber durch die in § 1 Nr. 2 und in § 7 Abs. 2 AtomG niedergelegten Grundsätze der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge einen Maßstab aufgerichtet, der Genehmigungen nur dann zuläßt, wenn es nach dem Stand von Wissenschaft und Technik praktisch ausgeschlossen erscheint, daß solche Schadensereignisse eintreten werden (vgl. dazu Breuer, DVBl. 1978, S. 829 ff.; 835 f.). Ungewißheiten jenseits dieser Schwelle praktischer Vernunft haben ihre Ursache in den Grenzen des menschlichen Erkenntnisvermögens; sie sind unentrinnbar und insofern als sozialadäquate Lasten von allen Bürgern zu tragen. Bei der gegenwärtigen Ausgestaltung des Atomrechts läßt sich insoweit eine Verletzung von Schutzpflichten durch den Gesetzgeber nicht feststellen.
Was die politischen Folgewirkungen und Zwänge anbetrifft, die nach Meinung des Oberverwaltungsgerichts und anderer ernstlich besorgter Stimmen in Teilen der Öffentlichkeit im Hinblick auf die freiheitlich-rechtsstaatliche Lebensordnung der Bundesrepublik Deutschland, ihre innere und äußere Sicherheit und insbesondere im Hinblick auf die Wahrung der Grundrechte auf dem Spiel stehen, so gilt hier entsprechend, was bereits oben hierzu ausgeführt worden ist (vgl. B II 2c).
Im Regierungsentwurf zum Atomgesetz lautete § 7 Abs. 2:
"Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn ..." (BTDrucks III/759, S. 5). Ihre geltende Fassung erhielt diese Vorschrift erst auf Veranlassung des Bundesrats. Der Bundesrat hielt es für notwendig, der Genehmigungsbehörde innerhalb der Grenzen des pflichtgemäßen Ermessens einen größeren Spielraum einzuräumen, weil mit der Kodifizierung des Rechts der Kernenergie Neuland betreten werde (BTDrucks 244/58 [Beschluß], S. 6 f.). Bundesregierung und Bundestag stimmten dem Änderungsvorschlag des Bundesrats mit Rücksicht auf die besondere Natur und die Neuartigkeit der Anlagen im Sinne des § 7 Abs. 1 AtomG zu. Es sei in diesem besonderen Falle vertretbar, der Exekutive eine Versagungsmöglichkeit zu geben, wenn dies besondere, nach dem heutigen Stand der Erkenntnisse noch nicht vorhersehbare und deshalb in den Genehmigungsvoraussetzungen nicht erfaßte Umstände erforderten (BTDrucks III/759, S. 59).
Im Hinblick auf den Wortlaut und diese Entstehungsgeschichte geht die herrschende Meinung davon aus, daß nach § 7 Abs. 2 AtomG kein Rechtsanspruch auf Genehmigungserteilung, sondern nur ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung besteht (vgl. Fischerhof, Deutsches Atomgesetz und Strahlenschutzrecht, Kommentar, 1962, § 7 RN 25; Mattern-Raisch, Atomgesetz, Kommentar, 1961, § 7 RN 14; Scharnhopp, DVBl. 1975, S. 157; Breuer, NJW 1977, S. 1125; Kimminich a.a.O., S. 79, 107 ff.; Winters, DÖV 1978, S. 299; Wagner/Nobbe, NJW 1978, S. 1031; Schmieder, Atomanlagengenehmigung und Bestandsschutz von Atomanlagen bei nachrükkender Industrieansiedlung, 1977, S. 6; Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Fünftes Deutsches Atomrechts-Symposium, 1977, S. 95; aA Mahlmann, Ermessen, Beurteilungsspielraum und Beweislastverteilung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Erstes Deutsches Atomrechts-Symposium, 1973, S. 269 ff.; ihm folgend Schmitt Glaeser, Der Landkreis 1976, S. 443).
§ 7 Abs. 2 AtomG stellt ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt dar (BTDrucks III/759, S. 19; Mahlmann a.a.O., S. 270; Lecheler, ZRP 1977, S. 244; Kimminich a.a.O., S. 78; Beeretz, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Fünftes Deutsches Atomrechts-Symposium, 1977, S. 112). Nach der bisherigen Rechtsprechung hat sich bei Verwendung dieses Rechtsinstituts aus der Rechtsvorschrift selbst zu ergeben, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung erfüllt sein müssen oder aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden darf. Der Gesetzgeber sei verpflichtet, die der staatlichen Eingriffsmöglichkeit offenliegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen. Er dürfe dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörden überlassen. Der Bürger, dessen Grundrechte durch einen Genehmigungsvorbehalt berührt würden, müsse einen Rechtsanspruch auf Genehmigungserteilung haben, wenn ein gesetzlicher Versagungsgrund nicht vorliege (BVerfGE 8, 71 [76]; 20, 150 [158]; 34, 165 [200]; 41, 378 [399]; 46, 120 [157]). Diese Rechtsprechung hat im Schrifttum, soweit sie nicht als Angriff auf das verwaltungsrechtliche Ermessen überhaupt mißverstanden wurde, überwiegend Zustimmung gefunden (vgl. Friauf, JuS 1962, S. 424/425; Ossenbühl, DÖV 1968, S. 624; Müller, DÖV 1969, S. 125; Bettermann, DVBl. 1973, S. 186; Dellian, DVBl. 1969, S. 304/305. Ablehnend dagegen: Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht, Bd I, 1974, § 48 IIa) 4).
Die Einräumung eines Ermessenspielraums in § 7 Abs. 2 AtomG ist gleichwohl verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Atomrecht nimmt in vieler Hinsicht eine Sonderstellung ein. Dies zeigt sich zum Beispiel daran, daß nach Art. 86 Euratom-Vertrag die besonderen spaltbaren Stoffe im Eigentum der Gemeinschaft stehen, den Mitgliedstaaten, Personen oder Unternehmen dagegen nur ein Nutzungsrecht und Verbrauchsrecht gewährt wird (Art. 87 Euratom-Vertrag). Die Form des öffentlichen Eigentums, die Art. 86 Euratom-Vertrag auch mit Wirkung für die deutsche Rechtsordnung begründet, eröffnet in bezug auf diese Stoffe ein grundsätzlich weiterreichendes Eingriffsfeld und Beschränkungsfeld für die hoheitliche Gewalt als dies gegenüber Privateigentum zulässig ist. Der Grund für diese Behandlung der spaltbaren Stoffe liegt in den bei Vertragsschluß weithin noch ungeklärten Risiken und Gefahren, die sich aus der Verwendung und dem Umgang mit diesen spaltbaren Stoffen ergeben können; sie sind nach Art und Ausmaß gegenüber allen bisherigen Gefahren aus der Nutzung von Privateigentum neuartig. Der Gesetzgeber durfte deshalb von Verfassungs wegen den wissenschaftlichen, technologischen und industriellen Erkenntnisstand und Erfahrungsstand bezüglich dieser möglichen Gefahren und ihrer Beherrschbarkeit als (vorerst) unzureichend einschätzen und diese Stoffe einer besonderen Regelung unterwerfen. Diese Sonderstellung des Atomrechts und ihre Gründe lassen es gerechtfertigt erscheinen, unter bestimmten Voraussetzungen von Grundsätzen abzuweichen, die auf anderen Rechtsgebieten anerkannt sind. Ein solcher Ausnahmefall liegt hier vor. Zwar ist der Gesetzgeber, wenn er sich des Instruments des präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bedient, auch auf dem Gebiet des Atomrechts aus dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts gehalten, die generellen Genehmigungsvoraussetzungen selbst festzulegen. Hat er dies aber, wie in § 7 Abs. 2 AtomG, getan, ist es angesichts der hohen potentiellen Gefahren der nach § 7 Abs. 1 AtomG genehmigungspflichtigen Anlagen von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, daß er besondere Vorsicht walten läßt, indem er der Exekutive zusätzlich ein Versagungsermessen einräumt, um ihr so die Möglichkeit zu geben, eine an sich zu erteilende Genehmigung abzulehnen, falls besondere und unvorhergesehene Umstände es einmal notwendig machen. Dies gilt um so mehr, als der Gesetzgeber - abgesehen davon, daß es ein völlig freies Ermessen ohnehin nicht gibt (vgl. BVerfGE 18, 353 [363]) - den Rahmen des der Genehmigungsbehörde zustehenden Ermessens durch § 1 AtomG, insbesondere durch die normierten Schutzzwecke, hinreichend genau abgesteckt hat. Damit ist zugleich sichergestellt, daß die für den Antragsteller in atomrechtlichen Genehmigungsverfahren aus der Einräumung des Ermessens resultierende Rechtsunsicherheit sich in rechtsstaatlich hinnehmbaren Grenzen hält.
Zeidler, Rinck, Wand, Hirsch, Dr.Dr.h.c. Niebler, Steinberger, Träger, Rottmann (vertr.d. Zeidler)

References: BGE 
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 Art. 100
 § 7
 § 7
 § 19
 § 18
 § 14
 § 7
 § 7
 § 1
 § 7
 § 2
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 Art. 2
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 80
 § 7
 § 2
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 Art. 1

§ 7
 § 8
 § 7
 § 7
 § 3
 § 5

§ 7
 Art. 19
 § 7
 § 7
 § 1
 § 7
 § 7
 § 1
 § 7
 § 7
 § 7
 § 17
 § 1
 § 7
 Art. 2
 Art. 19
 § 12
 § 7
 Art. 1
 § 1
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7

§ 7
 § 48
 § 7
 Art. 86
 Art. 86
 § 7
 § 7
 § 1