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Timestamp: 2019-12-11 14:28:37+00:00

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BVerwG, 3 C 24.10: Überprüfung, Widerruf, Berechtigung, Lizenz
Urteil des BVerwG vom 14.04.2011, 3 C 24.10
Aktenzeichen: 3 C 24.10
Überprüfung, Widerruf, Berechtigung, Lizenz
BVerwG 3 C 24.10 OVG 20 A 2921/07
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Oktober 2008 wird zurückgewiesen.
1Der Kläger wendet sich gegen den Widerruf seiner Berechtigung zum Führen
2Der 1951 geborene Kläger erwarb im September 1991 erstmals einen Luftfahrerschein für Privatluftfahrzeugführer; er berechtigte ihn zum Führen von einmotorigen Landflugzeugen bis zu einer Höchstabflugmasse von 2 000 kg. Die
Erlaubnis wurde in der Folgezeit mehrfach verlängert. Zuletzt erhielt der Kläger
im August 2003 einen bis 24. August 2008 gültigen Luftfahrerschein für Privatluftfahrzeugführer; die dort eingetragene Klassenberechtigung für einmotorige
Landflugzeuge galt bis zum 19. August 2005.
3Mit Schreiben vom 9. August 2005 forderte die Beklagte den Kläger auf, einen
Antrag auf Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) zu stellen; sie wies zugleich darauf hin, dass eine
Weigerung Zweifel an seiner für die Erteilung von Fluglizenzen erforderlichen
Zuverlässigkeit begründe. Dieser Aufforderung kam der Kläger nicht nach.
4Daraufhin widerrief die Beklagte mit Bescheid vom 31. März 2006 die dem Kläger erteilte Erlaubnis für Privatflugzeugführer und forderte ihn zur Abgabe des
Luftfahrerscheins binnen einer Woche auf. Da wegen unterbliebener Antragstellung keine Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde über seine Zuverlässigkeit vorliege, fehle eine Voraussetzung für die Erteilung dieser Erlaubnis. Die
Berechtigung zum Führen von Kleinflugzeugen sei deshalb nach § 4 Abs. 3 des
Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) zu widerrufen. Den Widerspruch des Klägers
wies die Beklagte mit Bescheid vom 31. Mai 2006 zurück.
5Seine Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung des Klägers
hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Zur Begründung führt es aus:
Die Anfechtungsklage bleibe trotz der mittlerweile abgelaufenen Gültigkeit der
Erlaubnisse zulässig; gemäß § 26a der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung
(LuftVZO) vermittelten sie bei bloßem Zeitablauf, anders als im Fall des Widerrufs, ein Recht auf Erneuerung. Die Klage sei aber unbegründet. Die dem Kläger erteilte Lizenz für einmotorige Flugzeuge bis zu einer Höchstabflugmasse
von 2 000 kg sei zu Recht widerrufen worden; denn er habe sich keiner Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG unterzogen, so dass eine positive
Feststellung seiner luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit fehle. Mit der Neuregelung in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Alt. LuftVG seien die Anforderungen an
die Zuverlässigkeit von Luftfahrern zur Abwehr von äußeren Gefahren für die
Luftsicherheit („security“) angewachsen. Der Gesetzgeber habe dem Bewerber
hierfür eine Nachweispflicht auferlegt; sie sei vergleichbar mit der Forderung
nach einer Tauglichkeitsuntersuchung. Dieser Nachweis müsse in Form einer
durch die Luftsicherheitsbehörde nach einer Überprüfung gemäß § 7 LuftSiG
ausgestellten Bescheinigung geführt werden. Einen solchen Nachweis habe
der Kläger nicht erbracht. Entsprechend der Erhöhung der Anforderungen an
die Zuverlässigkeit sei die Widerrufsbefugnis angewachsen. Dass die Inhaber
früher erteilter Erlaubnisse von der Erweiterung der Zuverlässigkeitsanforderungen verschont bleiben sollten, habe der Gesetzgeber nicht angeordnet. Eine
solche Begünstigung sei auch aus dem Wortlaut von § 4 Abs. 3 LuftVG nicht
ableitbar. Die Ermächtigung zum Widerruf der Erlaubnis solle nicht der Korrektur einer rechtswidrigen Erteilung dienen, sondern eine Reaktion auf nachträglich eingetretene Umstände ermöglichen. Dadurch solle den aktuellen Sicherheitsanforderungen Rechnung getragen werden. Dass anderweitige Anhaltspunkte für ein Gefährdungspotenzial fehlten, der Betroffene die Überprüfung
selbst zu beantragen habe und eine Antragstellung nicht mit Mitteln des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden könne, führe auf kein anderes Verständnis. Dem Zweck der Neuregelung widerspräche es, wenn die Überprüfung von
Altlizenzinhabern aufgeschoben würde oder - bei unbefristeten Erlaubnissen -
ganz unterbliebe. Dass zum Zeitpunkt des Widerrufs die in § 17 Abs. 1 LuftSiG
vorgesehene Durchführungsverordnung noch nicht erlassen gewesen sei, habe
den Kläger nicht hindern müssen, seine Überprüfung zu beantragen. Ebenso
wenig habe deshalb die Gefahr eines unzulässigen Eingriffs in das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung bestanden; die im Luftsicherheitsgesetz verankerten Verfahrensrechte hätten den Kläger insoweit hinreichend geschützt.
Schließlich führe auch die inzwischen in Kraft getretene Luftsicherheits-
Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftSiZÜV) nicht zu einer anderen
Bewertung; dort sei - schon wegen des Fehlens einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage - für Altfälle nichts verbindlich geregelt. Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der den Widerruf tragenden gesetzlichen Grundlagen bestünden nicht. Diese Regelungen seien auch mit dem Europäischen Gemeinschaftsrecht vereinbar.
6Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend: Das Bundesverfassungsgericht habe sich in seinem Beschluss vom 4. Mai 2010 zwar ausführlich
mit der Frage der Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben befasst, die Frage der Vereinbarkeit der Regelungen
mit den Grundrechten jedoch nur knapp und ungenügend behandelt. Es sei
nicht gerechtfertigt, von einem Flugzeugführer ohne konkreten Anlass sowie
ohne Erläuterung und Belehrung eine Generaleinwilligung zur Einsichtnahme in
alle über ihn gespeicherten Daten sowie zu deren Weiterverwendung zu ver-
langen. Das Gemeinschaftsrecht sehe eine Erstreckung der luftsicherheitsrechtlichen Überprüfung auf Luftfahrer im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG
nicht vor; das nationale Recht dürfe darüber nicht hinausgehen, zumal kein
entsprechender Handlungsbedarf bestehe. Dem Luftsicherheitsgesetz lasse
sich keine Pflicht des Piloten entnehmen, einen Antrag auf Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen. Diese Überprüfung eigne sich auch nicht zur Gefahrenabwehr. Die bisher bekannt gewordenen Vorfälle seien nicht von Inhabern einer
gültigen Fluglizenz, sondern mit gestohlenen oder entführten Flugzeugen begangen worden. Zudem würden Inhaber ausländischer Fluglizenzen nicht überprüft, ebenso wenig andere Personen, wie etwa die Führer von Tanklastzügen,
von denen ebenfalls Gefahren ausgehen könnten.
7Der Senat hat das Revisionsverfahren mit Beschluss vom 20. Mai 2009 ausgesetzt, nachdem dem Bundesverfassungsgericht in einem Normenkontrollverfahren nach Art. 100 GG die Frage zur Entscheidung vorlag, ob § 7 Abs. 1 Nr. 4
LuftSiG i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG verfassungsgemäß ist. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 4. Mai 2010 - 2 BvL 8/07 und
9/07 - (NVwZ 2010, 1146) festgestellt, dass diese Regelungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind, „soweit danach eine Zuverlässigkeitsprüfung für Luftfahrer im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 4 LuftVG erforderlich ist“.
8Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Das Berufungsgericht sei zu Recht
davon ausgegangen, dass die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit auch bei
Inhabern von Altlizenzen zu überprüfen sei. Zweifel an der Zuverlässigkeit im
Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG bestünden bereits dann, wenn wegen
eines fehlenden Antrags des Betroffenen eine Überprüfung nicht durchgeführt
des Klägers widerrufen dürfen. Wegen dessen Weigerung, sich einer Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen, hätten Zweifel an seiner Zuverlässigkeit im
Sinne von § 7 LuftSiG bestanden. Nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte und Zweck der Regelungen seien auch Altlizenzinhaber zu überprüfen. Der mit der Überprüfung verbundene Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG sowie in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sei im Hinblick auf das Gefährdungspotenzial im Luftverkehr und die
hochrangigen zu schützenden Rechtsgüter gerechtfertigt.
10Die Revision des Klägers bleibt ohne Erfolg. Das Berufungsgericht hat ohne
111. Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist beim Widerruf
BVerwGE 121, 257 <260 f.>; ebenso OVG Berlin, Beschluss vom 12. November 2010 - 12 N 71.10 - juris Rn. 11 und VGH München, Urteil vom 3. März
2009 - 8 BV 07.496 - juris Rn. 14; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom
15. Juni 2009 - 20 B 148/09 - juris Rn. 7); danach kommt es hier auf den Erlass
des Widerspruchsbescheides am 31. Mai 2006 an.
12Abzustellen ist daher auf § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG sowie § 7
5 des LuftVG und entsprechenden Flugschülern zu überprüfen ist. Keine Anwendung findet dagegen die auf der Grundlage von § 17 LuftSiG erlassene
Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftSiZÜV) vom
23. Mai 2007 (BGBl I S. 947), da sie erst am 2. Juni 2007 in Kraft getreten ist.
132. Aufgrund des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Mai 2010
Besitz einer Lizenz für (Land-)Flugzeuge im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG
sind. Soweit im Tenor dieser Entscheidung (vgl. BGBl I 2010 S. 885) Nr. 4 des
§ 1 Abs. 2 LuftVG - statt Nr. 5 - genannt wird, handelt es sich um eine offensichtliche Unrichtigkeit (dazu das Urteil des Senats vom heutigen Tag im Verfahren BVerwG 3 C 20.10), die für das vorliegende Verfahren keine Bedeutung
14Die Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Norm ist in formeller und materieller Hinsicht umfassend bestätigt worden. In den Gründen seiner Entscheidung
153. Die Beklagte war zum Widerruf der Luftfahrererlaubnis nach § 4 Abs. 3
16a) Die Voraussetzungen nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG lagen beim Kläger
17b) Die Regelung des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG war nach der dargestellten Konzeption ohne Weiteres anwendbar. Die Inhaber bereits erteilter und noch gültiger Lizenzen wie der Kläger (im Folgenden: Altlizenzinhaber) waren von ihr
18Vor allem aber sprechen Sinn und Zweck der Regelung deutlich dafür, auch
19§ 7 Abs. 6 LuftSiG kann einer Einbeziehung der Altlizenzinhaber nicht entgegen
gehalten werden (anders OVG Berlin a.a.O. Rn. 7; offengelassen von VGH
20Den Widerruf einer bestehenden Flugberechtigung hindert auch nicht, dass
21Eine unzulässige Rückwirkung der gesetzlichen Neuregelungen ist mit der
ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass die Anforderungen an die Zuverlässigkeit nicht erhöht werden noch darauf, dass deren Durchsetzung unterbleibt
24.06 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 93). Mit dem Einwand, der Vergleich mit dem
Waffenrecht sei untauglich, weil es sich bei Waffen anders als bei Flugzeugen
um „Tötungsmaschinen“ handele, wird verkannt, dass es hier allein um das Gefährdungspotenzial und die Missbrauchsgefahr geht, die mit einem Flugzeug
ebenso wie mit einer Waffe verbunden sein können. Einwendungen in Bezug
auf das Rückwirkungsverbot hat im Übrigen auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 4. Mai 2010 (a.a.O.) nicht erhoben, obwohl den
beiden Vorlagebeschlüssen des Verwaltungsgerichts jeweils Klagen von Altlizenzinhabern zugrunde lagen und das Vorlagegericht ausdrücklich dargelegt
hatte, dass das Überprüfungserfordernis nach seiner Auffassung auch Altlizenzinhaber einschließe.
22c) Zum Widerruf der Erlaubnis führende Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Alt. LuftVG bestehen auch dann, wenn der nach § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG für die Einleitung des
23§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Alt. LuftVG stellt zur Gewährleistung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit strenge Anforderungen. Soweit es um den
24Wie das Berufungsgericht zu Recht angenommen hat, bestehen Zweifel an der
25d) Das Unterlassen eines Antrags auf Überprüfung berechtigt die Behörden
26Dabei scheiden die §§ 4a, 4f und 5 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG)
als Überprüfungsmaßstab für die Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes zur
Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten aus. Es handelt sich
jeweils um bundesgesetzliche Regelungen. Welcher Regelung im Verhältnis zu
einer zweiten Regelung gleicher Normqualität der Vorrang zukommt, bestimmt
sich nach den Kriterien der Spezialität („lex specialis derogat legi generali“) und
der zeitlichen Reihenfolge („lex posterior derogat legi priori“). Danach kommt
den im Luftsicherheitsgesetz zum Umgang mit personenbezogenen Daten getroffenen Regelungen als den gegenüber dem Bundesdatenschutzgesetz spezielleren und später erlassenen Bestimmungen der Vorrang zu. Abgesehen
davon beansprucht das Bundesdatenschutzgesetz nach seinem § 1 Abs. 2
Nr. 1 Buchst. a für die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten durch öffentliche Stellen des Landes, auch wenn sie Bundesrecht
ausführen, ohnehin nur Geltung, soweit der Datenschutz nicht durch Landesrecht geregelt ist.
27Damit können die angegriffenen Verfahrensregelungen des Luftsicherheitsgesetzes nur unmittelbar am Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung
entsprechen muss. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Auch hat er organisatorische
und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, die einer Verletzung des
Persönlichkeitsrechts entgegenwirken (grundlegend BVerfGE 65, 1 <42 ff.>).
28Die in § 7 LuftSiG getroffenen Regelungen über das Verfahren der Überprüfung
29§ 7 LuftSiG enthält zudem ausreichende verfahrensrechtliche Schutzvorkehrungen zugunsten des Betroffenen. Er ist nach § 7 Abs. 2 Satz 3 LuftSiG bei
Übermittlungsempfänger zu unterrichten. Danach trifft der Einwand des Klägers
nicht zu, er werde nicht hinreichend über den Umfang der Eingriffe in sein
Grundrecht informiert und er wisse auch nicht, worin er konkret einwillige. Dem
Betroffenen muss nach § 7 Abs. 5 LuftSiG vor der Entscheidung Gelegenheit
zur Äußerung zu den eingeholten Auskünften gegeben werden, soweit sie
Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründen und Geheimhaltungspflichten nicht
entgegenstehen. Damit hat er - entgegen der Behauptung des Klägers - auch
die Möglichkeit, die eventuelle Unrichtigkeit bestimmter Angaben geltend zu
machen. Schließlich sieht § 7 Abs. 7 LuftSiG - wie bereits erwähnt - eine
Zweckbindung der erhobenen Daten vor, und § 7 Abs. 11 LuftSiG enthält Regelungen über die Löschung von im Rahmen der Zuverlässigkeitsüberprüfung
30Dass der Gesetzgeber mit den zur Zuverlässigkeitsüberprüfung getroffenen
um eine Maßnahme der Gefahrenabwehr. Ungeachtet dessen wird die Luftsicherheitsbehörde bei der Würdigung der ihr zugänglich gemachten Erkenntnisse zu berücksichtigen haben, ob es sich um noch laufende Ermittlungen oder
um eine bereits rechtskräftige Verurteilung handelt. Auch dass die Luftsicherheitsbehörde nach § 7 Abs. 7 Satz 2 LuftSiG unter anderem den gegenwärtigen Arbeitgeber des Betroffenen über das Ergebnis der Überprüfung unterrichtet, führt zu keinem unverhältnismäßigen Eingriff in das Selbstbestimmungsrecht des Überprüften. Mit dem Begriff „Arbeitgeber“ ist, wie sich aus der Systematik von § 7 LuftSiG erschließt, nicht jeglicher Arbeitgeber gemeint; vielmehr
kommt es darauf an, ob das Arbeitsverhältnis gerade der Wahrnehmung einer
der in § 7 Abs. 1 LuftSiG genannten Tätigkeiten dient.
31Soweit das Recht auf informationelle Selbstbestimmung durch die sogenannte
Nachberichtspflicht des § 7 Abs. 9 LuftSiG verletzt sein soll, ist zu berücksichtigen, dass diese in aller Regel nicht die hier in Rede stehende Erstentscheidung
über die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit und die Konsequenzen einer
unterbliebenen Überprüfung betrifft, sondern Folgefragen. Abgesehen davon ist
diese Regelung auch der Sache nach nicht zu beanstanden. Wegen des besonderen Gefährdungspotenzials von Anschlägen auf die Sicherheit des Luftverkehrs und in Bezug auf den in Betracht kommenden Täterkreis besteht ein
berechtigtes Interesse daran, dass die Luftsicherheitsbehörde über Veränderungen bei den Beurteilungsgrundlagen für die Zuverlässigkeit unterrichtet wird.
Ansonsten könnten diese Erkenntnisse erst bei der nächsten turnusmäßigen
Überprüfung einfließen (vgl. dazu BTDrucks 15/2361 S. 18).
324. Die Erstreckung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Privatpiloten steht mit
nicht gegen die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vor-
schriften für die Sicherheit der Zivilluftfahrt (ABl Nr. L 353 S. 1). Dort ist zwar
überlassen, ob er ein entsprechendes Gefährdungspotenzial sieht. Mit der
Ausdehnung des von der luftsicherheitsrechtlichen Überprüfung betroffenen
Personenkreises in Deutschland ist keine unzulässige Inländerdiskriminierung
verbunden. Dabei handelt es sich weniger um ein Problem des Gemeinschaftsrechts, als um einen möglichen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes ist jedoch, wie das Bundesverfassungsgericht bindend entschieden hat, nicht zu erkennen (Beschluss vom 4. Mai
Auch Altlizenzinhaber haben sich der Überprüfung ihrer luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit nach dem Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben zu unterziehen. (wie Urteil vom gleichen Tag im Verfahren BVerwG 3 C 20.10)
Urteil des 3. Senats vom 14. April 2011 - BVerwG 3 C 24.10
I. VG Arnsberg vom 30.08.2007 - Az.: VG 7 K 2608/06 - II. OVG Münster vom 16.10.2008 - Az.: OVG 20 A 2921/07 -
Überprüfung, Widerruf, Berechtigung, Lizenz, Sicherheit, Inhaber, Gemeinschaftsrecht, Erstreckung, Luftverkehr, Erneuerung

References: § 7
 § 4
 § 26
 § 7
 § 4
 § 7
 § 4
 § 17
 § 7
 Art. 100
 § 7
 § 4
 § 4
 § 1
 § 4
 § 7
 Art. 2
 § 4
 § 7
 § 17
 § 1

§ 1
 § 4
 § 4
 § 7
 § 4
 § 7
 § 1
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 Art. 3