Source: https://svjt.se/svjt/1986/325
Timestamp: 2020-06-02 08:07:57+00:00

Document:
Europakonventionens krav på domstolsprövning av förvaltningsbeslut | SvJT
Europakonventionens krav på domstolsprövning av förvaltningsbeslut
av kammarrättsassessorn ERIK Fribergh*
Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna har tolkats av Europadomstolen och Europakommissionen på ett sådant sätt att det måste finnas möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut i betydligt större utsträckning än vad som idag är fallet i Sverige.
Avsikten med den här artikeln är att sammanfatta den rättsutveckling av konventionen som har lett fram till dagens situation (avsnitt 2 och 3). I samband med behandlingen av de avgöranden som legat till grund för rättsutvecklingen kommer vissa parall eller att dras medsvensk rätt på jämförbara områden (avsnitt 3). Vidare anges i avsnitt 4 några mål som f n behandlas av konventionsorganen, vilka kan komma att klargöra konventionens krav på domstolsprövning. Dessa mål kan samtidigt, om krav på domstolsprövning uppställs, komma att få betydande konsekvenser för svensk förvaltning. Därefter lämnas några synpunkter på rättsutvecklingen enligt konventionen (avsnitt 5) och artikeln avslutas med några idéer om möjliga åtgärder (avsnitt 6).
2. Rätten till domstolsprövning enligt konventionen
Artikel 6 § 1 första meningen i konventionen har följande lydelse:
Envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, ha rätt till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartiskdomstol, som har upprättats enligt lag.
* Författaren tjänstgör sedan 1981 vid Europakommissionens sekretariat i Strasbourg. De åsikter som framfors i denna artikel är författarens egna.
23—36-165 Svensk Juristtidning
326 Erik FriberghAv texten framgår att varje enskild person har rätt till en "fair and public hearing"1 inför en "domstol" ("tribunal") vid prövning av hans "civila rättigheter och skyldigheter" och "anklagelse mot honom för brott". Ordalydelsen av bestämmelsen ("in the determination"/"när det gäller att pröva") ger intryck av att den bara gäller för redan pågående rättegångar, och alltså inte ger någon rätt att få en domstolsprövning till stånd. En sådan tolkning av konventionen förefaller också fullt möjlig och rimlig, men har förkastats av Europadomstolen. I en dom 1975 slog domstolen fast att artikel 6 § 1 omfattar en rätt att väcka talan vid domstol ("right of access to court") för att få pröv att. ex. "civila rättigheter".2 Rätten till domstolsprövning föreligger emellertid enbart om det förekommer en "tvist" ("dispute") om en sådan "civil rättighet".3 Tvisten måste vara "äkta och av allvarlig natur".3a Den kan gälla både sakfrågor och rättsfrågor.3b Varje enskild person har alltså rätt att väcka talan vid domstol för att få prövat en tvist mellan honom och en annan privatperson eller mellan honom och en myndighet, förutsatt att tvisten avser "hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott". Helt avgörande för rätten till domstolsprövning är m a o vad som avses med en persons "civila rättigheter och skyldigheter" och "anklagelse för brott".
Författarna till konventionen torde ha avsett att artikel 6 skulle gälla i rent privaträttsliga tvister, främst mellan enskilda personer, samt i brottmål.4 Detta var också den officiella svenska uppfattningen när konventionen ratificerades.5 Som den följande redovisningen visar har emellertid domstolen tolkat begreppen "civila rättigheter och skyldigheter" samt "anklagelse för brott" mycket vidare än så. Därmed har artikel 6 blivit tillämplig på åtskilliga beslut som traditionellt hänförs till kategorin förvaltningsbeslut. Man kan säga att utvecklingen av artikel 6 har skett på två fronter. Å ena sidan har den ansetts tillämplig på allt fler traditionella förvaltningsbeslut genom att sådana beslut har ansetts röra "civila rättigheter". Å andra sidan har
1 Uttrycket "fair hearing" är i den svenska texten översatt med "opartisk rättegång". Ordet "fair" omfattar emellertid mycket mer än "opartisk". Bättre är t. ex. "rättvis" eller "korrekt".
2 Golder-målet, dom 21.2.1975 punkt 26-36. I punkt 36 säger domstolen: "Art. 6 para 1 secures to everyone the right to have any claim relating to his civil rights and obligations brought before a court or tribunal".
3 Se målet LeCompte, Van Leuven och De Meyere, dom 23.6.1981 punkt 45.
3a Se målet Benthem, dom 23.10.1985 punkt 32.
3b Målet LeCompte m.fl. punkt 51.
4 Se kommissionens rapport i målet Ringeisen, 19.3.1970 punkt 143, där en redogörelse lämnas för delar av förarbetena till artikel 6.
5 Se prop. 1951: 165 s. 14, där departementschefen helt kort deklarerar att bestämmelserna i artikel 6 "äro i full utsträckning täckta av rättegångsbalken".
Europakonventionens krav på domstolsprövning av förvaltningsbeslut 327
Europakonventionens krav på domstolsprövning 327bestämmelsen ansetts tillämplig på beslut som innefattat en sanktion mot individen i fråga, utan att det för den skull rört sig om "anklagelse för brott" i den traditionella meningen. Här rör det sig främst om den alltmer vanliga tendensen att "avkriminalisera" vissa typer av beteenden. Domstolen har inte accepterat att sådan avkriminalisering kan leda till att artikel 6 sätts ur spel.5a Kravet på domstolsprövning gäller alltså för vissa typer av sanktioner som inte är att betrakta som brottspåföljder i traditionell mening. Denna senare sida av artikel 6 kommer att förbigås här, eftersom huvudsyftet är att behandla kraven på domstolsprövning av traditionella förvaltningsbeslut.
3. Rättspraxis i fråga om förvaltningsbeslut
3.1 Ringeisen- och Sramek-målen
Ringeisen-målet6 var det första mål i vilket domstolen slog fast att artikel 6 också kunde vara tillämplig på förvaltningsbeslut. Michael Ringeisen var en affärsman som bl. a. sysslade med fastighetsaffärer. I februari 1962 slöt Ringeisen avtal med makarna Roth om köp av en fastighet, som var avsedd för skogs- eller jordbruk. Enligt den tillämpliga österrikiska lagen var köp av sådana fastigheter giltiga endast om en myndighet (Bezirksgrundverkehrskommission) gav tillstånd till köpet. Köpeavtalet ingavs därför till myndigheten för tillstånd. Myndigheten gav dock inte tillstånd eftersom det stod klart att Ringeisen hade för avsikt att stycka fastigheten och sälja avstyckningarna vidare. Myndigheten ansåg det klart att det var fråga om fastighetsspekulation. Enligt den tillämpliga lagen skulle tillstånd vägras om det fanns risk för att köparens avsikt var att i vinstsyfte sälja fastigheten vidare, helt eller delvis.
Problemet under konventionen för Europadomstolen var om myndighetens beslut att vägra Ringeisen förvärvstillstånd för fastigheten var ett beslut som gällde Ringeisens "civila rättigheter". Domstolen fann att så var fallet och därmed var artikel 6 tillämplig. Ringeisen hade därför rätt till en domstolsprövning av frågan om han skulle få förvärvstillstånd. På den avgörande punkten uttalade domstolen följande.7 "... när Ringeisen köpte fastigheten från paret Roth hade han rätt att få försäljningsavtalet godkänt om han, vilket han påstod att han gjorde, uppfyllde de förutsättningar som föreskrevs i lagen. Även om den tillämpade administrativa regler, så var (myndighetens) beslut avgörande för det civilrättsliga förhållandet mellan Ringeisen och
5a Öztürkmålet, dom 21.2.1984.
6 Dom 16.7.1971.
7 Punkt 94 i domen.
328 Erik Friberghparet Roth. Detta är tillräckligt..." för att artikel 6 skall vara tillämplig.
I en senare dom, Sramek-målet8, har domstolen vidhållit den praxis som lades fast i Ringeisen-målet. Fru Sramek var en amerikansk medborgare som bodde i München. Hon köpte en bit jordbruksmark i Österrike i avsikt att bygga sig ett fritidshus. För att köpeavtalet skulle vara giltigt krävdes tillstånd av en lokal fastighetsmyndighet (Grundverkehrsbehörde). Den tillämpliga lagen innehöll föreskrifter som bl. a. begränsade utlänningars möjlighet att skaffa mark i Tyrolen. Den lokala myndigheten beviljade tillstånd, men det "allmänna ombudet" överklagade och menade att alltför många utlänningar hade skaffat mark i området. Besvärsinstansen undanröjde tillståndet. I sin dom hänvisade Europadomstolen till Ringeisen-målet och slog fast att artikel 6 var tillämplig vid tillståndsprövningen.
Av Ringeisen- och Sramek-målen torde man kunna sluta sig till att, i de fall en myndighet måste ge tillstånd av något slag för att ett privaträttsligt avtal skall vara giltigt, så avgör myndigheten vid tillståndsprövningen en sak som, vid en eventuell tvist, måste kunna underkastas domstolsprövning.
Några exempel från svensk lagstiftning
Man behöver inte gå långt för att finna parall eller till Ringeisen- och Sramek-målen i svensk lagstiftning. Reglerna om förvärvstillstånd förjordbruksfastighet i jordförvärvslagen9 har flera likheter med de österrikiska lagar som gällde i dessa mål. Enligt jordförvärvslagen får jordbruksfastighet förvärvas endast om lantbruksnämnden ger tillstånd till förvärvet. Beslutet av lantbruksnämnden kan överklagas tilllantbruksstyrelsen och därefter är det möjligt att klaga vidare till regeringen. Någon möjlighet att få en domstolsprövning av frågan — vilket torde krävas som följd av Ringeisen- och Sramek-domarna — finns dock inte.
Enligt lagen om förvärv av hyresfastighet m. m.10 krävs tillstånd för förvärv av hyresfastighet. Sådant tillstånd meddelas av hyresnämnd. Hyresnämndens beslut kan överklagas till bostadsdomstolen, som torde uppfylla kraven på "domstol" i artikel 6.
I förköpslagen11 finns bestämmelser om rätt till förköp av fast egendom för kommun. Om en kommun beslutar att utöva sin förköpsrätt och säljaren motsätter sig det måste kommunen söka tillstånd hos
8 Dom 22.10.1984.
9 SFS 1979: 230.
10 SFS 1975: 1132.
11 SFS 1967: 868.
Europakonventionens krav på domstolsprövning av förvaltningsbeslut 329
Europakonventionens krav på domstolsprövning 329regeringen. Regeringens prövning i tillståndsfrågan kan inte bli föremål för domstolsprövning.
Enligt lagen om utländska förvärv av fast egendom m.m.12 får utländska medborgare förvärva fast egendom endast om tillstånd ges av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer13. Regeringens beslut kan inte överklagas. Någon möjlighet till domstolsprövning finns inte heller, vilket torde krävas som en följd av Ringeisen- och Sramek-målen. Ett likartat system med tillståndskrav finns i lagen om utländska förvärv av svenska företag.14
3.2 Målen König, Le Compte m.fl.
König var läkare. Han drev en egen läkarklinik. I enlighet med tillämplig lag hade König auktorisation att utöva läkaryrket, som i Västtyskland betraktas som ett fritt yrke ("liberal profession"). Vidare hade König auktorisation att bedriva en läkarklinik, vilket krävdes enligt den tyska handelslagen (Gewerbeordnung). Att bedriva en läkarklinik räknas som en kommersiell verksamhet. De auktorisationer som König hade fått återkallades sedermera som följd av vissa oegentligheter och brott mot yrkesetik som lades König till last. König överklagade dessa återkallelsebeslut till de tyska förvaltningsdomstolarna. Frågan inför Europadomstolen var om artikel 6 var tillämplig på processen inför förvaltningsdomstolarna. Domstolen15 uttalade att vad saken gällde inför förvaltningsdomstolarna var frågan om doktor Königs "rätt att fa fortsätta att driva en läkarklinik och hans rätt att få fortsätta att utöva läkaryrket." Domstolen ansåg attden tvisten gällde Königs "civil rights" och därför var artikel 6 tillämplig.
Målet LeCompte, Van Leuven och DeMeyere16 gällde också "rätten att få fortsätta att utöva läkaryrket". I detta fall var det fråga om disciplinförfaranden mot klagandena vilka resulterade i att de suspenderades från rätten att utöva läkaryrket. LeCompte suspenderades för en period om tre månader, Van Leuven och De Meyere under 15dagar. Beslutet att suspendera dem fattades av ett lokalt råd inom det belgiska läkarsamfundet. Suspensionen fastslogs sedermera av en besvärsnämnd inom läkarsamfundet. Till skillnad från König-målet var det i detta fall fråga om förhållandevis korta tider under vilka klagan-
12 SFS 1982:618.
13 Se 3 § i lagen. Enligt 1 § förordningen (1982:879) om utländska förvärv av fast egendom m. m. prövas frågor om förvärvstillstånd av länsstyrelsen — med möjlighet att överklaga till regeringen. Vissa frågor prövas av regeringen som första instans, se 8 §.
14 SFS 1982: 617, jämte förordning SFS 1982: 878.
15 Dom den 28.6.1978 punkt 91.
16 Dom den 23.6.1981.
330 Erik Friberghdena var förhindrade att utöva sitt yrke. Europadomstolen uttalade att disciplinförfaranden normalt inte rörde frågor på vilka artikel 6 var tillämplig17. Men i detta fall var det annorlunda. Rätten att få fortsätta att utöva läkaryrket var en "civil right". Det faktum att det i detta fall bara gällde temporära hinder att utöva yrket spelade ingen roll. Suspensionen påverkade ändå rätten att utöva den "civila rättigheten".18
Målet Albert och LeCompte19 gällde på nytt disciplinförfaranden mot två läkare. Denna gång hade LeCompte fråntagits rätten att arbeta som läkare. Albert blev suspenderad under två år. Europadomstolen hänvisade till de tidigare avgörandena och bekräftade attartikel 6 var tillämplig på proceduren inför de belgiska nämnderna inom läkarsamfundet.
De ovan refererade målen gällde alla privatpraktiserande läkare. I den senaste domen angav Europadomstolen att den inte uttalade sig om huruvida "rätten att fortsätta att utöva läkaryrket" var att betrakta som en "civil right" för samtliga läkare20, d. v. s. domstolen lämnade öppet vad som gällde för offentliganställda läkare.
Av domarna i de tre "läkarmålen" torde man, i varje fall när det gäller s.k. fria yrken, kunna dra slutsatsen att beslut som innebär att en individ för alltid eller temporärt fråntas rätten att utöva sitt yrke, gäller "civil rights" och att möjlighet till domstolsprövning därför måste finnas i händelse av tvist.
I Sverige krävs legitimation för utövning av läkaryrket enligt lagen om behörighet att utöva läkaryrket. Enligt lagen om tillsyn över hälso och sjukvårdspersonalen m. fl. kan läkarlegitimation återkallas. Fråga om återkallelse av legitimation prövas av en särskild nämnd, hälso och sjukvårdens ansvarsnämnd. Beslut av nämnden kan överklagas till kammarrätt. Därmed torde artikel 6 vara tillgodosedd eftersom kammarrätten är en domstol i artikel 6:s mening. Liknande bestämmelser gäller beträffande utövandet av tandläkaryrket.
Vissa paralleller kan dras med andra yrkeskategorier och verksamheter.
Medlem av advokatsamfundet kan uteslutas därur genom beslut av advokatsamfundets disciplinnämnd. Ett sådant beslut kan överklagas av advokaten enligt 8 kap. 8 § RB till högsta domstolen. I detta fall är alltså kraven på domstolsprövning uppfyllda.
17 Punkt 42 i domen.
18 Punkt 49 i domen.
19 Dom den 10.2.1983.
20 I slutet av punkt 28 i domen.
Europakonventionens krav på domstolsprövning av förvaltningsbeslut 331
Europakonventionens krav på domstolsprövning 331 Enligt kungörelsen (1973:221) om auktorisation och godkännande av revisorer gäller att revisorer kan erhålla auktorisation eller godkännande av kommerskollegium. Sådan auktorisation eller godkännande kan upphävas av kommerskollegium. Beslutet av kommerskollegium kan överklagas till kammarrätten.
Liknande bestämmelser finns beträffande tolkar och översättare i förordningen (1975: 590) om godkännande av tolkar och auktorisation av översättare. Beslut av kommerskollegium om godkännande eller auktorisation samt om upphävande av godkännandet eller auktorisationen kan överklagas till kammarrätten.
Enligt lagen (1984:81) om fastighetsmäklare gäller att fastighetsmäklare skall vara registrerad hos länsstyrelsen. Länsstyrelsen kan återkalla registreringen. Ett sådant beslut kan överklagas till kammarrätten.
I samtliga ovan redovisade fall torde reglerna i konventionen vara uppfyllda eftersom det finns möjlighet att överklaga till kammarrätten som är en "domstol" i konventionens mening. I de följande exemplen torde dock slutsatsen bli en annan.
Enligt lagen (1974: 191) om bevakningsföretag krävs auktorisation för att driva bevakningsföretag. Vidare måste personalen i sådant företag vara godkänd. Prövningen av auktorisation och godkännande görs av länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till regeringen, men någon möjlighet till domstolsprövning finns inte. Att möjlighet till domstolsprövning saknas torde knappast vara förenligt med Europadomstolens praxis. Enligt lagen (1968:555) om rätt förutlänning och utländskt företag att idka näring här i riket krävs näringstillstånd. Sådant tillstånd kan återkallas. Frågor om näringstillstånd prövas av länsstyrelsen med möjlighet att överklaga till regeringen. Men möjlighet till domstolsprövning saknas.
Enligt yrkestrafiklagen (1979:559) gäller att yrkesmässig trafik endast får drivas av den som har tillstånd. Tillstånd meddelas normalt av länsstyrelsen som också kan återkalla beviljat tillstånd. Det är möjligt att överklaga till transportrådet och vidare till regeringen. Någon möjlighet till domstolsprövning finns däremot inte. Detta är knappast förenligt med konventionens krav.
Enligt fondkommissionslagen (1979: 748) krävs tillstånd för att bedriva fondkommissionsrörelse. Sådant tillstånd, som beviljas av bankinspektionen, kan återkallas av inspektionen. Beslutet kan överklagas till regeringen, men någon möjlighet till domstolsprövning finns inte. Även detta torde vara svårt att förena med kraven på domstolsprövning i artikel 6.
332 Erik Fribergh3.3 Benthem-målet21
Benthem ägde och drev en bilverkstad i Nederländerna. Han begärde att få tillstånd enligt miljöskyddslagen att anlägga en installation förleverans av flytande gas till motorfordon. Den lokala myndigheten beviljade tillstånd (med 56 olika villkor). Beslutet överklagades av hälsovårdsinspektören till regeringen som sedermera återkallade tillståndet. Europadomstolen ansåg att tvisten mellan Benthem och myndigheten rörde en "civil rättighet" och att han därför hade rätt till domstolsprövning av tillståndsfrågan. Motiveringen var följande.22" Beviljandet av tillståndet ... var en av förutsättningarna för utövandet av (Benthems) affärsverksamhet. Den var nära knuten till rätten att använda sin egendom i enlighet med lagens krav. Dessutom har ett tillstånd av denna art karaktär av äganderätt vilket bl. a. framgår av att det kan överlåtas till tredje man."
Av denna dom framgår alltså att beslut om tillstånd eller licens förutövande av viss affärsverksamhet är av sådan art att det kräver möjlighet att få till stånd en domstolsprövning om det blir tvist om huruvida tillstånd skall beviljas.
Enligt miljöskyddslagen (1969:387) och miljöskyddsförordningen (1981:574) krävs tillstånd för vissa typer av miljöfarlig verksamhet. Tillstånd kan beviljas av olika myndigheter, bl. a. länsstyrelsen eller koncessionsnämnden. Överklagande kan ske till regeringen. Men någon domstolsprövning i tillståndsfråga går ej att få till stånd.
Inte heller lagen (1973: 329) om hälso- och miljöfarliga varor, kungörelsen (1973: 334) om hälso- och miljöfarliga varor och förordningen (1975:346) om miljöfarligt avfall torde tillgodose kraven på domstolsprövning i de fall tillstånd vägras, även om kammarrätten är besvärsinstans i vissa fall.
Enligt lotterilagen (1982: 1011) krävs tillstånd för att få anordna bl. a. automatspel, roulettspel, kortspel, bingo och andra lotterier. Tillstånd kan meddelas av polismyndighet eller länsstyrelse. Meddelade tillstånd enligt lagen kan återkallas. Sådana beslut kan överklagas, men det går inte att få till stånd någon domstolsprövning.
Enligt lagen (1977:293) om handel med drycker får servering av alkoholdrycker och försäljning av öl bedrivas endast av den som har beviljats tillstånd. Sådant tillstånd kan återkallas. Det finns möjlighet att överklaga länsstyrelsens beslut till socialstyrelsen. Dess beslut kan
21 Dom 23.10.1985.
22 Punkt 36 i domen.
Europakonventionens krav på domstolsprövning av förvaltningsbeslut 333
Europakonventionens krav på domstolsprövning 333dock inte överklagas och någon möjlighet till domstolsprövning finns inte.
3.3 Sporrong och Lönnroth-målet
I Sporrong och Lönnroth-målet 23 slog Europadomstolen fast att utfärdandet av ett expropriationstillstånd påverkar ägarens "civil rights", vilket alltså gör artikel 6 tillämplig.
I efterföljande mål har Europakommissionen uttalat att det på grund av Sporrong och Lönnroth-domen numera är fastslaget att artikel 6 är tillämplig för förfaranden som gäller "ett tillstånd av en myndighet som utgör villkor för överförande av äganderätten genom expropriation".24 Det kan noteras att den svenske domaren i Europadomstolen, Gunnar Lagergren, i sin skiljaktiga mening i Sporrong och Lönnroth-målet uttalade att "om det hade varit så att det hade varit tvist om själva beviljandet av tillstånden så hade jag varit böjd att hålla med om ... att utfärdandet av tillstånden var avgörande för äganderätten ... och att svensk lagstiftning inte tillhandahöll de rättsmedel som artikel 6 kräver."25 Om det uppkommer tvist om beviljandet av ett expropriationstillstånd torde det alltså krävas möjlighet till domstolsprövning av den frågan. Detta saknas i dag i Sverige.
Några andra exempel från svensk lagstiftning
Enligt gruvlagen kan en person beviljas rätt att undersöka och bearbeta mineralfyndighet på egen eller annans mark, s. k. inmutningsrätt. Beslut om inmutningsrätt fattas av bergmästaren m. fl. Någon möjlighet för en fastighetsägare som får tåla inmutningsrätt att gå till domstol för att få denna fråga överprövad torde inte finnas.
Enligt lagen om vissa mineralfyndigheter kan koncession beviljas för utvinnande av vissa fyndigheter. En fastighetsägare som får tåla sådan koncession har visserligen rätt till ersättning men någon möjlighet att få koncessionen prövad i domstol finns inte. Det torde vara svårt att förena avsaknaden av domstolskontroll i dessa fall med utgången i Sporrong och Lönnroth-målet.26
4. Pågående mål inför Europadomstolen och kommissionen
Hos Europadomstolen ligger f. n. flera mål för avgörande vilka alla har stor betydelse för svensk förvaltning vad gäller kravet på möjlighet
23 Dom den 23.9.1982 punkt 83.
24 Se bl. a. kommissionens rapport i målen Benthem, Feldbrugge och Deumeland. Jfr också Decisions and Reports 28 s. 177 som gäller Storbritannien.
25 Se Gunnar Lagergrens till domen fogade skiljaktiga mening.
26 Europakommissionens beslut i mål 10587/83 (Bergström) talar möjligen emot denna ståndpunkt.
334 Erik Friberghtill domstolsprövning. Frågan i målen är framför allt om artikel 6 i konventionen är tillämplig på de förvaltningstvister som ärendena gäller.
Målet Van Marle m. fl. mot Nederländerna gäller frågan om klagandena skall uppföras på listan över auktoriserade revisorer. Målet Feldbrugge mot Nederländerna gäller frågan om klaganden skall få rätt till sjukvårdsförmåner enligt den holländska sjukförsäkringslagen. Målet Deumeland mot Västtyskland gäller frågan om klaganden skall få arbetsskadeersättning enligt den tyska försäkringslagen. Ett målmot Belgien gäller frågan om en jurists antagande i "advokatsamfundet". Vad gäller mål inför Europakommissionen är det självfallet en hel mängd sådana som rör tillämpligheten av artikel 6 på förvaltningsbeslut. Enbart vad gäller Sverige kan följande nämnas. Målet Pudas gäller en tvist om återkallelse av ett beviljat linjetrafiktillstånd. Ett mål gäller tvist om vägrad dispens från byggnadsförbud. Målet Tre Traktörer gäller en tvist om återkallelse av tillstånd att servera alkoholhaltiga drycker. Målen Uskela och Bodén gäller tvist om beviljade expropriationstillstånd. Målet Jordebo gäller tvist om rätten att bedriva en privatskola.
5. Sammanfattning och synpunkter
Redovisningen ovan visar med de spridda exempel från den svenska förvaltningen som jag har plockat fram att det redan på grundval av Europadomstolens ännu så länge ganska begränsade praxis går att säga att det på åtskilliga områden inom den svenska förvaltningen behöver införas domstolskontroll av förvaltningsbeslut. Vidare framgår det att det är åtskilliga mål under handläggning inför konventionsorganen som, om slutsatsen är att artikel 6 är tillämplig, kan ställa stora krav på förändringar vad gäller domstolsprövning av förvaltningsbeslut i Sverige.
Min bedömning är att i fråga om de lagar som behandlats ovan i samband med Ringeisen- och Sramek-målen (3.1), Benthem-målet(3.3) och Sporrong och Lönnroth-målet (3.4) så uppfyller svensk lag inte konventionens krav. Däremot är kraven i stor utsträckning uppfyllda vad gäller läkarmålen (3.2).
Man måste naturligtvis ställa sig frågan om det är rimligt att Europadomstolen genom sin tolkning av konventionen skall kunna ställa krav på Sverige som går så långt att man kanske tvingas bryta med en lång förvaltningstradition. Utgångspunkten för problemen är som jag angett ovan tolkningen av framför allt uttrycket "civil rights" Om man anlägger ett juridiskt perspektiv kan man fråga sig om domstolen har gett detta uttryck en rimlig tolkning. Av den praxis och
Europakonventionens krav på domstolsprövning av förvaltningsbeslut 335
Europakonventionens krav på domstolsprövning 335utveckling jag skissat ovan måste man nu fråga: Vad är det som inte är "civil rights"? Det är anmärkningsvärt att Europadomstolen ännu inte avkunnat någon dom i vilken det klart slagits fast att en viss tvist faller utanför artikel 6. När det gäller att tolka ett internationellt fördrag, som konventionen är, bör man vara försiktig med att läsa in mer i en text än vad som verkligen står där.27 Genom att läsa in en rätt att gå till domstol för att få prövat en "civil right", vilket slogs fastgenom Golder-domen, samt genom att ge uttrycket "civil rights" en mycket extensiv innebörd, har domstolen lagt fast en rätt att få domstolsprövning av förvaltningsbeslut som ligger vida utöver vad staterna kunde ana i början av 1950-talet när konventionen kom till. Man kan nog utan vidare påstå att åtskilliga stater hade gjort reservationer till konventionen på denna punkt, om de hade vetat då vad de vet i dag.
Domstolen brukar motivera sin "progressiva" tolkning med att man måste tolka konventionen, inte med hänsyn till 1950-talets, utan till dagens samhälle.28 Detta leder fram till den mer väsentliga frågan, nämligen den om det sakliga behovet av domstolsprövning av förvaltningsbeslut i dagens samhälle. Ingen torde väl i och för sig ifrågasätta att med den kraftiga utveckling av förvaltningen som har skett sedan 1950-talet och dess betydelse för den enskilde, så har behovet av domstolsprövning av förvaltningsbeslut ökat. I Sverige har vi sett betydande förvaltningsreformer under den perioden, bl.a. införandet av allmänna förvaltningsdomstolar. Även om man får se rättsutvecklingen enligt Europakonventionen som en anvisning om att de svenska förvaltningsreformerna inte gått tillräckligt långt beträffandedomstolsprövning, måste man enligt min mening ifrågasätta om det är Europadomstolen som skall dra upp gränserna för när det behövs domstolsprövning av förvaltningsbeslut och vilken typ av förfarande som skall tillämpas i sådana mål. Jag anser att det hade varit riktigare att artikel 6 i konventionen hade begränsats till de "traditionella"civil- och brottmålen samt att man i dessa fall hade tillämpat artikel 6 till fullo, d.v. s. bl. a. kraven på "fair and public hearing" och "independent and impartial tribunal".
I Sverige och flera andra länder har ju t. ex. den bedömningen gjorts att civil- och brottmål ställer andra krav på processen än förvaltningsmål. När det gäller processen i förvaltningsmål hade det enligt min mening varit riktigare att staterna kommit överens om
27 Se artiklarna 31 — 33 i the Vienna Convention on the Law of Treaties om hur konventioner skall tolkas. Domstolen har fått skarp kritik för sitt sätt att tolka konventionen, se t. ex. Sir Ian Sinclair i The Vienna Convention on The Law of Treaties.
28 Se bl. a. Airey domen den 9.10.1979 punkt 26.
336 Erik Friberghvilka minimala rättssäkerhetsgarantier som borde gälla och att dessa tagits in i ett tilläggsprotokoll till konventionen. Möjligen är det inte för sent att inleda ett sådant arbete. Med den linje domstolen har slagit in på följer en risk att kraven i artikel 6 kommer att urvattnas, eftersom man måste anpassa dem till de olika målens speciella karaktär.29
6. Möjliga åtgärder
Till slut måste frågan ställas vilka åtgärder som kan övervägas inom ramen för det svenska rättssystemet. Här skall endast några idéer anges. Man kan först överväga att göra en omfördelning av besvärsärendena inom förvaltningen så att fler mål går förvaltningsdomstolsvägen i stället för den rena förvaltningsvägen. Dessa överväganden torde kunna samordnas med strävandena att minska antalet besvärsmål hos regeringen.
Jag tror att åtskilliga av de problem som redovisats ovan går att lösa genom att kammarrätten förs in som besvärsinstans istället för regeringen. I många fall torde det inte föreligga några principiella invändningar mot en sådan ändring. När det gäller t. ex. besvärsprövningen i frågor om jordförvärvstillstånd torde besvärsgången kunna bli lantbruksnämnd, lantbruksstyrelsen, kammarrätten och regeringsrätten. På liknande sätt kunde man i besvärsmål enligt yrkestrafiklagen föra in kammarrätten efter transportrådet.
I ärenden där regeringen är första och sista instans, t. ex. vid beviljande av expropriationstillstånd, får man söka andra vägar. Enär att "lägga till" en möjlighet att få ett regeringsbeslut överprövat av domstol. En sådan ordning har traditionellt ansetts möta principiella hinder.29a Det är emellertid svårt att förstå varför en enskild individ som fått ett så ingripande beslut från regeringen som att en kommun
29 Kommissionen har bl. a. i sin rapport i Benthem-målet, punkt 95, varnat för risken att artikel 6 urvattnas om den blir tillämplig på alltför många och skiftande måltyper. Man kan också se exempel på sådan urvattning i domstolens praxis. I målet LeCompte m.fl. har domstolen t. ex. sagt att besvärsnämnden inom läkarsamfundet, med vilka LeCompte stod i skarp konflikt, var att anse som en "independent and impartial tribunal" trots att hälften av nämndens ledamöterna var läkare nära knutna till läkarsamfundet. Den andra hälften var domare, och för domstolen var det avgörandeatt en av domarna hade utslagsröst vid lika röstetal. Detta, sade domstolen (punkt 58 i domen), "provides a definite assurance of impartiality". Domstolen har också uttalat i Albert och LeCompte-domen (punkt 29) att konventionen kräver antingen att den första instansen uppfyller kraven i artikel 6 eller, om den inte gör det, att det finns en efterföljande domstolskontroll som uppfyller dessa krav. Detta förefaller vara en "eftergift" åt förvaltningsmål och disciplinmål. I dessa fall behöver alltså den första instansen inte uppfylla kraven i artikel 6. Det räcker med en möjlighet till överprövning i ett domstolsorgan. Som jag läser och förstår artikel 6 så var det just på första instans som den främst, om inte uteslutande, skulle vara tillämplig.
29a Det är viktigt att hålla isär detta från frågan om införandet av en författningsdomstol, vilket enligt min mening är en helt annan sak.
Europakonventionens krav på domstolsprövning av förvaltningsbeslut 337
Europakonventionens krav på domstolsprövning 337får rätt att köpa hans fastighet, inte skall ha möjlighet att få prövat av en domstol om beslutet är riktigt. I våra grannländer tycks det inte föreligga sådana hinder för domstolsprövning. Det danska eller norska systemet skulle kunna vara en förebild. Enligt 63 § i den danskagrundloven kan de danska domstolarna överpröva förvaltningsbeslut. Tillämpat på den svenska ordningen skulle det alltså öppnas en möjlighet att överklaga regeringsbeslut till kammarrätt eller hovrätt. Besvärsprövningen torde kunna få vissa likheter med kommunalbesvärsprövningen, d. v. s. vara kassatorisk till sin natur. Prövningen torde framför allt böra gälla frågor om laglighet, men också lämplighet bör prövas. Prövningen kan läggas upp så att förvaltningen får en viss diskretionär ram, som domstolarna inte bör gå innanför. Det måste naturligtvis bli upp till domstolarna att rent faktiskt dra upp gränserna för denna prövning. Ger man alltför snäva ramar åt domstolarna kan man komma i konflikt med konventionens krav.30
Andra typer av domstolsprövning kan också övervägas. Möjligen skulle man med ett utvidgat resningsinstitut, ev. med speciella regler för regeringsbeslut, kunna finna en lösning som uppfyller kraven i artikel 6. Det är ju möjligt att Europadomstolen skulle acceptera atten domstolsprövning av regeringsbeslut, med hänsyn till dess speciella karaktär, inte fullt ut behöver uppfylla alla krav i artikel 6.
En annan väg är att "lägga ner" beslutanderätten i dessa regeringsärenden på lägre myndigheter med möjlighet att därifrån överklaga till domstol.
Jag beklagar att den här artikeln, som insändes till Svensk Juristtidning i månadsskiftet januari—februari, inte har kunnat publiceras tidigare. Under våren och sommaren 1986 har Europadomstolen avkunnat flera domar31, och kommissionen har avgett slutrapporter i två mål mot Sverige32, vilka borde ha kommenterats i artikeln. Vidare har justitiedepartementet utkommit med en promemoria33 som behandlar dessa frågor.
30 Europadomstolen har sagt att kravet på domstolsprövning omfattar både sakfrågor och rättsfrågor. Domstolen måste ha "full jurisdiction". Denna ståndpunkt synes också mest förenlig med ordalydelsen av artikel 6, vilken inte ger utrymme för att begränsa kravet på domstolsprövning till enbart legalitetsfrågor. Å andra sidan torde flera västeuropeiska rättssystem, bl. a. det franska och engelska, inte uppfylla kraven på sådan "full jurisdiction" när det gäller förvaltningsbeslut. Det skulle därför inte förvåna om Europadomstolen framöver kommer att ställa lägre krav på domstolsprövningen i förvaltningsmål jämfört med civil- och brottmål. Redan denna vår väntas domen i Van Marle-målet, där domstolen har möjlighet att tackla denna fråga. Jfr också kommissionens rapport i Ettl-målet mot Österrike, som f. n. ligger hos domstolen. I det målet har kommissionens president avgett ett särskilt yttrande på denna punkt.
31 Domar har bl. a. avkunnats i målen Deumeland, Feldbrugge och Van Marle.
32 Målen Pudas och Bodén.
33 Dsju 1986: 3, Europarådskonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige.
SvJT 1986 s. 325

References: § 1
 domstolen 
 § 1
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 

Domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 domstolen