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Timestamp: 2020-06-02 07:03:51+00:00

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﻿ Zweckgebundene Rücklagen
- Nach § 8 Abs. 4 HG 2002 und 2003 können Minderausgaben im Personalhaushalt, die aus Altersteilzeitbeschäftigungen sowohl aus dem Arbeitnehmer- wie dem Beamtenbereich resultieren, einer Rücklage im Produktplan zugeführt werden. Diese Rücklage ist zweckgebunden zum Ausgleich von Folgewirkungen der Altersteilzeit in Form des Blockmodells und kann in der Freistellungsphase für die unbefristete Einstellung von Personal genutzt werden.
Für die Höhe der zweckgebundenen Rücklagen gibt es keine zentralen Vorgaben oder Richtwerte. Die nach Abschluss der Haushalte 2001 rücklagefähigen Personalausgaben i.H.v. rund 18,5 Mio. haben die Ressorts unterschiedlich aufgeteilt.
Sie flossen mit rund 14,8 Mio. der allgemeinen Budgetrücklage und mit rund 3,7 Mio. der Altersteilzeitrücklage zu. In zehn von 23 Produktplänen wurde eine Altersteilzeitrücklage von inzwischen rund 7,7 Mio. gebildet, der bislang noch keine Mittel entnommen worden sind. Allerdings wurde in einem Bereich für 2001 die Budgetrücklage Altersteilzeit nachträglich zur Deckung einer Haushaltsüberschreitung reduziert.
In den geprüften Ressorts Bildung und Soziales hat es eine unterschiedliche Entwicklung gegeben. Das Bildungsressort hat eine Altersteilzeitrücklage i. H. v. rund 3,7 Mio. gebildet. Konkrete Planungen für einen Einsatz der Mittel bestehen nicht. Diese werden gegebenenfalls im Rahmen der Lehrerbedarfsplanung eingesetzt. Dagegen gibt es im Sozialressort bisher keine Altersteilzeitrücklage, da es zunächst Personalüberhänge abbauen musste. Das Sozialressort nutzt die Regelungen der Altersteilzeitarbeit dazu, die Personalfluktuation zu erhöhen und die Sparvorgaben zu erfüllen. Die entstehenden Mehrbelastungen werden durch Rationalisierungsmaßnahmen, reduzierte Aufgabenwahrnehmung oder Aufteilung auf die übrige Mitarbeiterschaft kompensiert. Nachbesetzungen kommen deshalb in der gegenwärtig schwierigen finanziellen Situation nicht in Betracht.
Bei der Rücklagenbildung fällt die unterschiedliche Handhabung in den Bereichen auf. Die Zuführung zur Rücklage ist auf Minderausgaben aufgrund von Altersteilzeitbeschäftigung begrenzt. Sie darf nur zweckgebunden für Folgeeffekte der Altersteilzeit in Form des Blockmodells und für die unbefristete Einstellung von Personal während der Freistellungsphase genutzt werden. Der Rechnungshof wird beobachten, ob diese Vorgaben eingehalten werden.
Reform der Stellenwirtschaft:
Die Stellenwirtschaft wurde zum Haushalt 2002 dezentralisiert und in das System der Budgetierung der Personalausgaben integriert. Der Rechnungshof hat diesen grundlegenden Reformprozess begleitet. Die künftigen Versorgungslasten für beamtete Bedienstete müssen hierbei noch angemessen berücksichtigt werden. Der Rechnungshof hat angeregt, die neuen Steuerungsgrößen der Stellenwirtschaft in die Haushaltsgesetze aufzunehmen.
1 Stellenplan und Budgetierung der Personalausgaben:
- Der Stellenplan galt in der Vergangenheit als Instrument zur Steuerung der Personalausgaben. Für die Dienststellen war die Verfügbarkeit von Stellen (Planstellen für Beamte und Stellen für Arbeitnehmer) gleichbedeutend mit der Bereitstellung der Personalausgaben, die in den einzelnen Kapiteln des Haushalts veranschlagt und zentral bewirtschaftet und verantwortet wurden. Der Stellenplan ermächtigte dazu, Personal einzustellen und zu befördern.
Seit 1995 werden die Personalausgaben dezentral budgetiert, um sie besser steuern und Personaleinsparvorgaben effektiver umsetzen zu können. Grundlage für das Budget je Dienststelle bzw. Produktgruppe ist die aus dem Personalentwicklungsprogramm abgeleitete Zielzahl für die Anzahl der Bediensteten. Diese Zielzahl wird aufgrund der hochgerechneten Ausgaben für alle Bediensteten in der jeweiligen Dienststelle bzw. Produktgruppe ausfinanziert. Dies gilt unabhängig davon, ob Stellen tatsächlich besetzt und welche Festlegungen für Stellen im Stellenplan getroffen sind. Zielzahl und Personalbudget sind zum bestimmenden Element für Besetzung von Stellen und Steuerung der Personalausgaben geworden.
Im Stellenplan ausgewiesene Stellen können nur besetzt werden, wenn die Zielzahl nicht überschritten wird. Außerdem müssen in den dezentralen Personalbudgets Mittel vorhanden sein, die nach der Entscheidung der dezentralen Bereiche nicht für andere Zwecke verwendet oder einer Rückklage zugeführt werden.
2 Dezentralisierung der Stellenwirtschaft:
- Nach der Delegation der Entscheidungsbefugnisse im Personalbereich wurde zum Haushaltsjahr 2002 folgerichtig auch die Bewirtschaftung der Stellen dezentralisiert und in das System der Budgetierung der Personalausgaben integriert. Stellen und Stellenplan sind keine selbstständigen Steuerungsinstrumente mehr, sondern folgen den Festlegungen von Zielzahl und Personalausgabenbudget. Über die Einrichtung von Stellen im Rahmen des Budgets wird grundsätzlich dezentral entschieden. Nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 HG 2002 und 2003 kann der Produktgruppenverantwortliche Stellenänderungen innerhalb bestimmter Obergrenzen (Besoldungs-/ Vergütungsgruppe bis A 14/I b, Strukturveränderung bis 100 T) unterjährig vornehmen.
Die Anzahl der Stellen je Dienststelle bzw. Produktgruppe ergibt sich aus der ausfinanzierten Zielzahl, dem Stellensoll. Für jeden Bereich wird aus den Stellen des vorhandenen Personals eine durchschnittliche Stellenwertigkeit, der Stellenindex, errechnet. Dieser Wert wurde zum Haushalt 2002 für jede Dienststelle bzw. Produktgruppe festgestellt und ist auf Dauer nur bei einer gleichzeitigen Zielzahlanpassung veränderlich. Verschiebungen bei der Bewertung von tatsächlich besetzten Stellen verändern im Zeitpunkt der Beförderung/Höhergruppierung den Stellenindex und führen dazu, dass sich auch die ausfinanzierte Zielzahl und damit das Stellensoll entsprechend ändert, nicht aber das dezentrale Personalausgabenbudget.
3 Planstellen für Beamte und Stellen für Arbeitnehmer:
- Das neue System der Stellenwirtschaft wurde unter der Voraussetzung eingeführt, dass Kostenneutralität gewahrt bleibt. Dies muss auch bei überjährigen Ausgabeverpflichtungen beachtet werden. Im Rahmen der Obergrenzen (s. Tz. 230) können dezentral Beamtenstellen bis Besoldungsgruppe A 14 ohne parlamentarische Beteiligung neu geschaffen bzw. Angestellten- in Beamtenstellen umgewandelt werden. Dies ist nicht kostenneutral, denn für Beamte sind im Vergleich mit entsprechenden Angestellten zunächst geringere Personalausgaben zu leisten, da keine Sozialabgaben zu zahlen sind. Die künftigen Versorgungsausgaben für Beamte verursachen aber erhebliche Zukunftsbelastungen. Kommende Haushalte werden vorbelastet und damit künftige Handlungsspielräume eingeschränkt. Für die Dienststellen und Produktgruppenverantwortlichen darf die Beschäftigung von Beamten nicht kostengünstiger erscheinen als die von Angestellten. Das Finanzressort hält dies durch das Budgetierungsverfahren für weitgehend ausgeschlossen. Es teilt die Auffassung des Rechnungshofs, dass künftige Ausgaben für die Versorgung bei der Entscheidung, ob Aufgaben der Verwaltung von Beamten oder Angestellten wahrgenommen werden, berücksichtigt werden sollten. Der Rechnungshof hat bereits in seinem Jahresbericht 2001 ­ Land ­ (Tz. 107­125) einen entsprechenden Hinweis gegeben, nachdem Anfang 2000 die Entscheidungsbefugnisse zur Einstellung von Beamten delegiert wurden. In seiner Stellungnahme hat das Finanzressort ferner darauf hingewiesen, dass es schwierig sei, pauschal zu begründen, dass die Beschäftigung von Angestellten im Vergleich zu der von Beamten kostenneutral ist. Es gebe dazu unterschiedliche Betrachtungsweisen und Berechnungen.
Inzwischen hat es erste Schritte zur Lösung dieser Problematik gegeben. Ab den Haushalten 2002 werden die Versorgungsausgaben pro Produktplanbereich ausgewiesen. Die Entlastungseffekte, die sich in den Ressorthaushalten durch Verbeamtung angestellter Bediensteter ergeben, werden ab 2001 gesperrt, um diese für die Vorsorge zu verwenden. Das Finanzressort entwickelt derzeit ein Gesamtkonzept über die Vorsorge zur Deckung der künftigen Versorgungslasten. Es hat über den Zwischenstand in Band III des Jahrsberichts Personalstruktur und Personalausgaben 2001 15/517 L/15/525 S vom 29. November 2002) berichtet. In diesem Konzept werden auch Versorgungsleistungen für bremische Beamte und Arbeiter bei Betrieben und Beteiligungsgesellschaften zu berücksichtigen sein.
4 Haushaltsgesetz und Stellenplan:
- § 5 Abs. 1 Nr. 3 HG 2002 und 2003 ermöglicht den Produktgruppenverantwortlichen, Veränderungen im Bereich von Beamtenstellen unterjährig vorzunehmen. Damit wurden Entscheidungskompetenzen von parlamentarischen Gremien auf die Exekutive übertragen. Z. B. kann der Produktgruppenverantwortliche unterjährig die Festlegungen des als Anlage zum HG beschlossenen Stellenplans verändern, wenn das Personalausgabenbudget eingehalten wird und die Obergrenzen beachtet werden (s. Tz. 230).
- Allerdings bedürfen nach § 5 Abs. 4 HG 2002 und 2003 diese Entscheidungen der Zustimmung des wenn längerfristige Verpflichtungen eingegangen werden sollen, die über die Ermächtigung nach § 38 LHO hinausgehen. Der Rechnungshof ist deshalb der Auffassung, dass bei Einrichtung oder Veränderung von Planstellen für Beamte wegen der später anfallenden Versorgungsausgaben dieser Zustimmungsvorbehalt zu beachten ist, der also auch bei Beamtenstellen bis Besoldungsgruppe A 14 zustimmen muss.
Das Finanzressort sieht diese Zustimmungsbedürftigkeit nicht. In der Regel gehe es um in sich neutrale Stellenumwandlungen im vorgegebenen Rahmen, durch die keine neuen längerfristigen Verpflichtungen entstünden; die Voraussetzungen des § 5 Abs. 4 HG seien somit nicht erfüllt. Außerdem würden Stellen und Dienstbezüge nicht von § 38 LHO erfasst.
Der Rechnungshof bleibt bei seiner Auffassung. Eine Regelung, die es den Produktgruppenverantwortlichen erlaubt, über Beamtenstellen ohne Zustimmung des zu entscheiden, ist nur zu vertreten, wenn durch ein noch zu entwickelndes Konzept (s. Tz. 233) ausreichend Vorsorge zur Deckung künftiger Versorgungslasten besteht.
Wie bereits in der Vergangenheit wurde in den HG 2002 und 2003 im jeweiligen
§ 1 die Summe der Stellen des Stellenplans festgesetzt (s. Tz. 11 und Jahresbericht 2003 ­ Stadt ­, Tz. 6). Bevor 1995 die Personalausgaben dezentral budgetiert wurden, war diese Regelung eine Ermächtigungsklausel mit deklaratorischem Charakter und sollte daneben in Verbindung mit dem Stellenplan dazu dienen, Personalausgaben zu steuern. Seit der Reform der Stellenwirtschaft hat die Feststellungsklausel in § 1 HG nur noch deklaratorische Bedeutung, da die Festlegung nur für die Stellenmenge und für einen bestimmten Zeitpunkt gilt. Andere Steuerungsinstrumente sind eingeführt worden (s. Tz. 231).
- Nach Auffassung des Rechnungshofs ist es im Interesse einer höheren Transparenz und besseren Steuerungsmöglichkeit sinnvoll, wenn das Parlament mit dem HG die für die Personalausgaben maßgebenden Steuergrößen Zielzahl (Stellenmenge) und Stellenindex (Struktur) auf Dienststellen oder Produktplanebene festlegen würde. Die Feststellungsklausel in § 1 HG könnte entsprechend ersetzt oder ergänzt werden. Möglich wäre auch eine entsprechende Darstellung im Stellenplan. Unterjährige Verschiebungen könnten durch das Personalcontrolling dokumentiert werden.
Das Finanzressort hat die Anregung begrüßt, in den HG statt der Stellenzahl künftig die Steuerungsgrößen Zielzahl und Stellenindex auszuweisen. Es hat darauf hingewiesen, die Zielzahlen auf Produktgruppen- und Produktbereichsebene würden schon jetzt mit dem Produktgruppenhaushalt verbindlich beschlossen; eine Ergänzung um den Stellenindex auf der jeweiligen Darstellungsebene sei jedoch zweckmäßig.
5 Bewertung und Ausblick:
- Der Rechnungshof unterstützt die Reform der Stellenwirtschaft. Dieses Verfahren setzt im Rahmen der Verwaltungsreform Grundsätze des Neuen Steuerungsmodells in ein praktikables Vorhaben um. Es entsteht ein innovatives und wirksames Instrument zur Dezentralisierung von Ressourcenverantwortung, mit dem Bremen im Vergleich mit anderen Ländern und Gemeinden vorangegangen ist.
Der Rechnungshof begleitet den noch nicht in allen Punkten abgeschlossenen Umsetzungsprozess. Die Erörterungen mit dem Finanzressort sind noch nicht abgeschlossen.

References: § 8
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