Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2011/04/inmigracion-y-personas-el-conflicto_14.html
Timestamp: 2018-09-20 02:56:08+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: Inmigración y personas. El conflicto entre Italia y la UE por los desplazados del Norte de África (y II).
Inmigración y personas. El conflicto entre Italia y la UE por los desplazados del Norte de África (y II).
3. Decía con anterioridad que el conflicto jurídico se ha centrado en el valor del documento emitido por las autoridades italianas en todo el territorio de la UE y no sólo en el italiano, y también en el debate político-jurídico sobre la aplicación a esta difícil situación social, que el gobierno italiano califica de “humanitaria”, de la Directiva 2001/55/CE del Consejo de 20 de julio de 2001, “relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida”. Además, y creo que por encima de todo ello, se encuentra el debate sobre la adecuación de la decisión italiana a la normativa sobre política de inmigración recogida en el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, artículos 77 a 80, de los que deseo destacar especialmente el número 1 del artículo 79 (“1. La Unión desarrollará una política común de inmigración destinada a garantizar, en todo momento, una gestión eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración ilegal y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas”) y el artículo 80 (“Las políticas de la Unión mencionadas en el presente capítulo y su ejecución se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero. Cada vez que sea necesario, los actos de la Unión adoptados en virtud del presente capítulo contendrán medidas apropiadas para la aplicación de este principio”).
4. Pero antes de ir a la normativa de la UE, tanto la Directiva de 20 de julio de 2001 como el Reglamento (CE) nº 562/2006 de 15 de marzo de 2006 (modificado en 2008 y 2010) “por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de fronteras (Código de fronteras Shengen)”, quiero referirme a la actuación jurídica del gobierno francés como inmediata respuesta a la decisión del gobierno italiano de concesión de permisos que, siempre según su parecer, permitirían la libre circulación por el territorio europeo. El 6 de abril, es decir un día después de la aprobación de la norma por el gobierno italiano y antes de su publicación en el Boletín Oficial, el Ministerio del interior, de ultramar, de las colectividades territoriales y de la inmigración, dirigió una instrucción a todas las autoridades policiales relativa a las autorizaciones de estancia concedidas a ciudadanos de terceros países por los Estados miembros de Schengen, y en la que su primer párrafo deja meridianamente claro que es aquello que se pretende: “la actualidad me lleva a recordar las reglas aplicables a la libre circulación, en el territorio Schengen, de ciudadanos de terceros países provistos de un documento provisional de estancia facilitado por un Estado miembro de este espacio. La presente Instrucción tiene por finalidad precisar la conducta de los servicios operacionales cuando un ciudadano de un tercer país disponga de ese documento”. A continuación, el texto se remite a la Convención de aplicación de Schengen y explica que en cualquier hipótesis, los títulos de estancia y de autorización provisional concedidos por un Estado miembro solo serán aceptados como válidos “cuando hayan sido notificados a la Comisión Europea por el Estado-miembro emisor”, y que además los interesados que dispongan del permiso deberán en cualquier caso “poder justificar el objeto y las condiciones de su estancia en Francia”. Más alto quizás, pero no más claro, ¿verdad? Y, si por si hubiera alguna duda, la Instrucción recuerda que los ciudadanos de terceros Estados que pretendan acceder a Francia desde Italia deberán cumplir diversas condiciones, y no sólo disponer de la autorización: documento de viaje, documento de estancia y recursos suficientes, correspondiendo al funcionario encargado del control “interrogar al extranjero sobre la duración de su estancia y las condiciones de alojamiento, y de pedirle que justifique disponer de los recursos económicos correspondientes” (31 euros por día y persona si ya dispone de alojamiento, y de 62 euros en caso contrario). Y, para concluir, si no se cumplen todas las condiciones los extranjeros afectados “serán devueltos al Estado miembro del que provengan”.
No hay duda de que el gobierno francés era consciente de la importancia cuantitativa de los desplazados desde el Norte de África y a los que el gobierno italiano quiere distribuir no sólo en su territorio sino también en el de los restantes Estados de la UE, y que también es bien conocedor de la normativa Schengen, más exactamente el Reglamento de 2006, cuyo artículo 5 regula las condiciones de entrada para los nacionales de terceros países para una estancia que no exceda de tres meses dentro de un período de seis meses, de las que me interesa destacar “estar en posesión de un documento o documentos de viaje válidos que permitan el cruce de fronteras”, y “estar en posesión de documentos que justifiquen el objeto y las condiciones de la estancia prevista y disponer de medios de subsistencia suficientes, tanto para el período de estancia previsto como para el regreso al país de origen o el tránsito hacia un tercer país en el que su admisión esté garantizada, o estar en condiciones de obtener legalmente dichos medios”. Ahora bien, aún cuando no se cumplan los requisitos citados, y otros que prevé el número 1 del artículo 5, todo Estado miembro podrá autorizar la entrada en su territorio nacional a nacionales de terceros países “por motivos humanitarios, de interés nacional o por obligaciones internacionales”.
5. El conflicto jurídico estaba servido, y creo que lo seguirá estando si no se adoptan medidas a escala europea que permitan redistribuir a los ciudadanos tunecinos y libios por todo el territorio europeo, al amparo de la Directiva de 20 de julio de 2001, y en esa línea se ha manifestado los sindicatos italianos y también la Conferencia Episcopal Italiana, pero esta tesis de momento ha sido desechada por los restantes Estados de la UE al considerar que el problema es básicamente italiano, que estamos en presencia de una inmigración en gran medida por razones económicas y no humanitarias, y que hay que aplicar medidas de retorno de esa población a su país de origen, medidas que deben ir acompañadas, y en esto estuvieron de acuerdo todos los Estados en la reunión del JAI del 11 de abril, del refuerzo de Frontex y de apoyo económico y logístico a los países de proveniencia de la inmigración, pero siempre sin cuestionar la lucha contra la inmigración irregular y su impacto negativo sobre la cohesión social en territorio europeo.
En efecto, los sindicatos italianos han pedido a la Confederación Europea de sindicatos, el 8 de abril, que solicite a la Comisión Europea que presente una iniciativa urgente para garantizar la protección de los ciudadanos desplazados, con aplicación de la Directiva de 20 de julio de 2001, que les permita “vivir y trabajar en todos los países del área Schengen”. Las razones humanitarias y de solidaridad se mezclan con otras más pragmáticas y que permitirían la reducción del número de desplazados en Italia, muy especialmente de tunecinos, ya que no puede entenderse de otra la manifestación de que la decisión europea permitiría a los ciudadanos que han partido de países del norte de África “que tengan familia o parientes en otros países europeos llegar a ellos sin ningún obstáculo en las fronteras”. Desde el ámbito eclesial, se recordaba el 7 de abril que la situación política del norte de África lleva a presagiar que puede haber un incremento importante de personas que se dirijan hacia la costa norte del Mediterráneo, que se trata de ver cómo puede acompañarse a este flujo cada vez más creciente de personas, y que su gestión “es un problema que debe ser afrontado con la colaboración de todo el país, pero aún más con la participación de la Unión Europea”. Solidaridad era también la palabra utilizada por el presidente del Comité Económico y Social Europeo en el día de ayer, llamando a la asunción de responsabilidades por parte de todos los países de la UE para la distribución del flujo de inmigrantes del norte de África, ya que "es algo que concierne a todos los Estados miembros de la UE".
6. No son del mismo parecer, al menos hasta el momento en que redacto esta entrada, ni la Comisión Europea ni los Estados miembros por lo que respecta a la aplicación de la Directiva de 20 de julio de 2001,que encuentra su razón de ser más cercana en el éxodo humano de desplazados procedentes de Kosovo, directiva de la que se predica su carácter excepcional y que tiene por objeto, según dispone el artículo 5, “establecer normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a sus países de origen y fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida”. En el escrito remitido por la Comisaria Europea Cecilia Malmstron, y del que se informa ampliamente el día 10 en el diario La Repúbblica, se expone que no existen “por el momento” las condiciones para activar la Directiva de 2001 y que hay que seguir actuando con las medidas ya adoptadas desde el inicio del conflicto para reforzar la actuación de Frontex y para dotar de fondos económicos para adoptar las medidas, en su caso, de repatriación. De forma muy clara, y en definitiva como manifestación de que no se está de acuerdo por la Comisión con el valor jurídico otorgado por el gobierno italiano al permiso temporal, se afirma que carece de “automaticidad legal” ya que debe respetar las normas y condiciones en vigor en la normativa Shengen, y por otra parte, se argumenta, incluso con referencia a declaraciones de los propios responsables políticos italianos, que aquellas personas que han accedido de forma irregular al territorio italiano “son en su gran mayoría migrantes económicos que no requieren de asilo y que son susceptibles de ser reenviados a Túnez en un breve período de tiempo”, mientras que la directiva de 2001, que solicita su activación el gobierno italiano “tiene por finalidad tutelar los desplazados de terceros países que no pueden retornar a sus países de origen”.
De ser activada la Directiva, cosa poco probable en estos momentos, el Consejo debería adoptar una decisión por mayoría cualificada, que permitiría el reparto de la población desplazada, la concesión de un permiso de residencia temporal de un año, prorrogable por otro más, y la obligación para los Estados miembros de autorizar durante ese período “a ejercer una actividad retribuida por cuenta propia o ajena…”, si bien los Estados, por razones de política de mercado laboral, podrán dar prioridad “a los ciudadanos de la UE y a los ciudadanos de los Estados partes en el Acuerdo sobre el espacio económico europeo, así como a los residentes legales con nacionalidad de terceros países que perciban subsidios por desempleo”. Para añadir un elemento de debate al conflicto jurídico entre Italia y la Comisión, repárese que el artículo 5.4 de la Directiva dispone que para adoptar la decisión de su aplicación, el Consejo debe basarse en: a) el examen de la situación y la magnitud de los movimientos de personas desplazadas; b) la valoración de la conveniencia de establecer la protección temporal, teniendo en cuenta las posibilidades de ayuda de urgencia y de acciones in situ o su insuficiencia; c) La información comunicada por los Estados miembros, la Comisión, el ACNUR y otras organizaciones internacionales”.
7. Concluyo. Estamos en presencia de un conflicto esencialmente político, con amplias consecuencias sociales y al que hay que dar respuestas jurídicas. Nos jugamos buena parte de los valores europeos que informaron el Tratado de Roma y siguen informando el Tratado de la Unión Europea. Cómo combinar el respeto a esos valores con políticas sociales y de inmigración que pongan el acento en el acceso regular y ordenado de ciudadanos de terceros países a territorio Schengen es uno de los retos más importantes que tienen ante sí, y que aún no han resuelto, los poderes públicos de la UE y de los Estados miembros.

References: artículo 79
 artículo 80
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
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