Source: http://kraken.slv.cz/3Ans8/2005
Timestamp: 2018-06-24 17:19:39+00:00

Document:
3Ans8/2005
è. j. 3 Ans 8/2005-52
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy senátu JUDr. Jaroslava Vla¹ína a soudcù JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Souèkové v právní vìci ¾alobce Ing. V. H., CSc., zast. Mgr. Franti¹kem Korbelem, advokátem se sídlem Tábor, Pøevrátliská 330, proti ¾alovanému Mìstskému úøadu Bechynì, se sídlem Bechynì, nám. T. G. Masaryka 2, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Èeských Budìjovicích è. j. 10 Ca 117/2005-21 ze dne 24. 8. 2005,
I. Rozsudek Krajského soudu v Èeských Budìjovicích è. j. 10 Ca 117/2005-21 ze dne 24. 8. 2005 s e z r u ¹ u j e .
®alobou podle § 79 a násl. zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ) na ochranu proti neèinnosti správního orgánu se ¾alobce domáhal proti ¾alovanému ulo¾ení povinnosti rozhodnout o jeho návrhu na zahájení správního øízení ze dne 8. 12. 2004, kterým souèasnì ¾ádal stanovení objektivní míry zatí¾ení ¾ivotního prostøedí v severozápadní èásti mìsta Bechynì, pøedev¹ím ve smyslu zákona è. 17/1992 Sb., o ¾ivotním prostøedí (dále té¾ zákon o ¾ivotním prostøedí ). ®alovaný toti¾ opakovanì odmítá ve vìci jakkoli konat a ve¹keré podnìty ¾alobce vyøizuje zcela neformálnì. Krajský soud v Èeských Budìjovicích ¾alobu zamítl s odùvodnìním, ¾e pøedmìtnou ¾ádost o zahájení správního øízení je nutno posoudit jako podnìt k zahájení øízení, jen¾ tak sleduje vydání ( pouhého ) procesního rozhodnutí, nikoli rozhodnutí o vìci samé. Vydání takového rozhodnutí se ov¹em ¾alobou na ochranu proti neèinnosti domáhat správní øízení, v nìm¾ má být rozhodnutí vydáno, ji¾ bylo zahájeno, co¾ se ov¹em v dané vìci nestalo. Návrhem na ulo¾ení povinnosti vydat rozhodnutí pak jistì nelze správní orgán implicite nutit, aby urèité øízení z úøední povinnosti zahájil. ®ádný právní pøedpis, kterého se ¾alobce v ¾alobì dovolává, nakonec neupravuje mo¾nost zahájit po¾adované øízení na návrh èi k ¾ádosti. Z uvedených dùvodù soud ¾alobu podle ust. § 110 s. ø. s. jako nedùvodnou zamítl.
Podanou kasaèní stí¾ností napadl ¾alobce (dále té¾ stì¾ovatel ) rozhodnutí Krajského soudu v Èeských Budìjovicích z dùvodu podle ust. § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Právo na pøíznivé ¾ivotní prostøedí, jeho¾ se domáhá, odùvodòuje poukazem na èl. 35 odst. 1 ústavního zákona è. 2/1993 Sb., Listiny základních práv a svobod, ust. § 11, 12 a 15 zákona o ¾ivotním prostøedí, jako¾ i odkazem na nález Ústavního soudu ÚS 70/97 ze dne 10. 7. 1997, podle nìho¾ samotná skuteènost, ¾e ¾ivotní prostøedí je veøejným statkem (hodnotou) ve smyslu preambule Ústavy a Listiny a èl. 7 Ústavy, nevyluèuje existenci subjektivního práva na pøíznivé ¾ivotní prostøedí (èl. 35 Listiny), jako¾ i práva v zákonem stanoveném rozsahu se jej domáhat (èl. 41 Listiny). Výklad, podle kterého by povinnosti ulo¾ené v ustanoveních § 11 a § 12 zákona o ¾ivotním prostøedí pøedstavovaly pouze obecné proklamace a nebyly ve skuteènosti ¾ádnými právy, jich¾ by se mohl kdo reálnì domáhat, je podle ¾alobce nepøijatelný, navíc v pøímém rozporu s ust. § 15 cit. zákona. Z procesnì-právního hlediska je pak podle názoru stì¾ovatele zøejmé, ¾e se nedomáhal vydání pouhého procesního rozhodnutí o zahájení øízení, nýbr¾ rozhodnutí meritorního, kterým má být øízení ukonèeno a které ¾alovaný odmítá vydat. Øízení podle nìj bylo zahájeno automaticky dnem doruèení návrhu (§ 18 odst. 2 vìta prvá zákona è. 71/1967 Sb., o správním øízení (správní øád), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ). I v pøípadì, ¾e by se nejednalo o øízení zahajované na návrh, bylo by øízení zahájeno dnem, kdy správní orgán uèinil vùèi úèastníku øízení první úkon (§ 18 odst. 2 vìta druhá správního øádu). K tomu by pak v dané vìci do¹lo pøípisem ¾alovaného ze dne 21. 12. 2004, jím¾ reagoval na ¾ádost ¾alobce a uèinil tím vùèi nìmu první úkon. Stì¾ovatel proto ¾ádá, aby Nejvy¹¹í správní soud rozsudek Krajského soudu v Èeských Budìjovicích zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Dle názoru ¾alovaného (vyjádøení ze dne 19. 4. 2005) brání projednání ¾aloby pøeká¾ka vìci rozsouzené, nebo» obsahovì toto¾ný návrh jako v dané vìci podal ¾alobce ¾alovanému ji¾ dne 20. 5. 2003. Kdy¾ o této ¾ádosti nevedl ¾alovaný správní øízení a nevydal ve vìci rozhodnutí, podal stì¾ovatel ke Krajskému soudu v Èeských Budìjovicích ¾alobu na ochranu proti neèinnosti správního orgánu. Dne 28. 1. 2004 soud podanou ¾alobu zamítl (rozsudek è. j. 10 Ca 182/2003-25). Kasaèní stí¾nost proti tomuto rozhodnutí byla nakonec Nejvy¹¹ím správním soudem odmítnuta pro opo¾dìnost. Ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti ze dne 23. 9. 2005 se pak ¾alovaný dovolává vý¹e citovaného rozsudku Krajského soudu v Èeských Budìjovicích, ve kterém tento soud dovodil absenci pravomoci ¾alovaného k vydání rozhodnutí, které po nìm ¾alobce po¾aduje. V otázce doby zahájení øízení, resp. zda vùbec správní øízení probíhalo a zda ¾alobce po¾adoval vydání rozhodnutí o zahájení øízení èi rozhodnutí ve vìci samé, se ¾alovaný ztoto¾nil se závìry uèinìnými krajským soudem v napadeném rozsudku.
Ze správního spisu zjistil Nejvy¹¹í správní soud tyto pro posouzení vìci rozhodné skuteènosti: Dne 9. 12. 2004 podal ¾alobce k rukám tajemníka Mìstského úøadu Bechynì ¾ádost o zahájení správního øízení ve smyslu ust. § 1 a § 18 správního øádu, v ní¾ po¾aduje, aby v prùbìhu tohoto øízení byla objektivnì stanovena míra zatí¾ení ¾ivotního prostøedí pøedev¹ím ve smyslu ust. § 11 a § 12 zákona o ¾ivotním prostøedí. Severozápadní èást mìsta charakteru, jejich¾ vliv na okolní ¾ivotní prostøedí dosud nebyl s vyu¾itím v¹ech dostupných prostøedkù objektivnì posouzen. Na tuto ¾ádost reagoval ¾alovaný pøípisem ze dne 21. 12. 2004, v nìm¾ odkázal na svou odpovìï stì¾ovateli z roku 1999 a dále uvedl, ¾e k pøedmìtnému jeho po¾adavku se ji¾ døíve vyjádøily Územní odbor Ministerstva ¾ivotního prostøedí pro èeskobudìjovickou oblast, Referát ¾ivotního prostøedí Okresního úøadu Tábor i Odbor výstavby a ¾ivotního prostøedí Mìstského úøadu Bechynì. Uvedený pøípis si ¾alobce vylo¾il jako zamítavé rozhodnutí o své ¾ádosti a dne 28. 12. 2004 podal proti nìmu odvolání v podstatì toto¾ného obsahu, jako byla podaná ¾ádost. Na to ¾alovaný reagoval pøípisem ze dne 5. 1. 2005, ve kterém ¾alobci sdìlil, ¾e v pøedmìtné vìci nebylo vydáno ¾ádné rozhodnutí, proti nìmu¾ by bylo lze podat odvolání. V podání ze dne 21. 1. 2005 oznaèeném jako urgence se ¾alobce domáhal neprodleného rozhodnutí v jeho vìci, nebo» podle jeho názoru bylo v souladu s ust. § 18 odst. 2 vìtou první øízení zahájeno dnem dojití jeho návrhu. Podle ust. § 49 odst. 2 správního øádu o nìm mìlo být rozhodnuto zásadnì do tøiceti dnù. V pøípisu ze dne 2. 2. 2005 ¾alovaný zopakoval, ¾e v dané vìci nebylo zahájeno øízení, tudí¾ ani vydáno rozhodnutí, proti kterému by bylo lze brojit odvoláním. O následnì podané ¾alobì na ochranu proti neèinnosti správního orgánu rozhodl krajský soud, jak bylo uvedeno vý¹e.
Ze spisu vedeného u zdej¹ího soudu pod è. j. 2 Ans 5/2004 Nejvy¹¹í správní soud zjistil, ¾e dne 18. 3. 2003 podal ¾alobce k ¾alovanému obsahovì toto¾nou ¾ádost o zahájení øízení s tým¾ po¾adavkem na objektivní stanovení míry zatí¾ení ¾ivotního prostøedí v severozápadní èásti mìsta Bechynì ve smyslu ust. § 11 a § 12 zákona è. 17/1992 Sb., o ¾ivotním prostøedí jako v pøedmìtné vìci. Podanou ¾alobu na ochranu proti neèinnosti správního orgánu Krajský soud v Èeských Budìjovicích zamítl, nebo» dospìl k závìru, ¾e z ust. § 11 a § 12 zákona o ¾ivotním prostøedí nelze dovodit pravomoc orgánu státní správy vydávat individuální správní akt, jen¾ by objektivnì stanovil míru zatí¾ení ¾ivotního prostøedí. ®alobce se tak podle názoru krajského soudu domáhal vydání rozhodnutí, pro které zákon neskýtá oporu, resp. na které nejen¾e nemá právní nárok, ale které vùbec nelze vydat. Podanou ¾ádost je pak podle soudu tøeba posoudit pouze jako podnìt, na jeho¾ základì správní orgán v konkrétní oblasti upravené zvlá¹tními zákony-budou-li k tomu splnìny zákonné pøedpoklady-øízení zahájí, nebo nezahájí. Pro úplnost pak krajský soud dodává, ¾e i v pøípadì zahájení takového øízení, pøesto¾e pro to neexistuje opora v hmotném právu, nemohl by být ¾alobci pøiznán nárok, který podle hmotného práva neexistuje.
Nejvy¹¹í správní soud je pøi rozhodování o kasaèní stí¾nosti podle ust. 109 odst. 2, 3 s. ø. s. vázán jejím rozsahem a dùvody, to v¹ak neplatí, bylo-li øízení pøed soudem zmateèné podle ust. § 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s. K této vadì pøihlí¾í Nejvy¹¹í správní soud z úøední povinnosti. Za zmateèné je rozhodnutí soudu pova¾ováno mimo jiné tehdy, chybìly-li podmínky øízení. Nejvy¹¹í správní soud proto pøednì zkoumal, zda byly pro projednání a rozhodnutí vìci pøed krajským soudem splnìny základní podmínky øízení, konkrétnì nebyla-li v daném pøípadì dána pøeká¾ka vìci rozhodnuté.
Dle ustálené judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu pøedstavují pøeká¾ku vìci rozhodnuté ve smyslu ustanovení § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. pouze meritorní rozhodnutí v té¾e vìci. Za meritorní rozhodnutí je pak v pøípadì správního soudnictví nutno pova¾ovat pøedev¹ím rozsudky a z usnesení pouze ta, kterými se rozhoduje ve vìci (§ 53 odst. 1 s. ø. s.) (podle rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 11. 2004, è. j. 3 Azs 324/2004-52; obdobnì srov. rozsudek ze dne 20. 10. 2004, è. j. 5 Afs 140/2004-50). Z uvedeného vyplývá, ¾e je v daném pøípadì nutno posoudit dvì základní otázky, a to zaprvé, zda se jedná o tuté¾ vìc a zadruhé zda ji¾ o ní bylo døíve soudem meritornì rozhodnuto. a toto¾nost samotné vìci, tzn. ¾alobního nároku i ¾alobního dùvodu. Jak v pøedmìtné vìci, tak i v pøedcházejícím øízení pøed krajským soudem byli úèastníky øízení o ¾alobì na ochranu proti neèinnosti správního orgánu ing. V. H. jako ¾alobce a Mìstský úøad Bechynì jako ¾alovaný. V obou pøípadech podal stì¾ovatel ¾alobu poté, co se neúspì¹nì na ¾alovaném domáhal zahájení správního øízení, ve kterém by byla objektivnì stanovena míra zatí¾ení ¾ivotního prostøedí severozápadní èásti mìsta Bechynì ve smyslu zákona è. 17/1992 Sb., o ¾ivotním prostøedí. Z uvedeného vyplývá, ¾e v daném pøípadì je dána toto¾nost úèastníkù a ¾e se v obou øízeních ¾alobce domáhal ulo¾ení té¾e povinnosti ¾alovanému z dùvodù zcela identických. Je tudí¾ nutno uzavøít, ¾e podmínka toto¾nosti vìci je v daném pøípadì splnìna.
Co se týká podmínky druhé, spoèívající v existenci meritorního rozhodnutí, vyplývá z vý¹e citovaného soudního spisu, ¾e o pøedmìtné vìci ji¾ bylo Krajským soudem v Èeských Budìjovicích rozhodnuto rozsudkem è. j. 10 Ca 182/2003-25 ze dne 28. 1. 2004 a je tedy splnìna i druhá podmínka pro posouzení vìci jako soudem ji¾ jednou rozhodnuté.
Nejvy¹¹í správní soud proto uzavírá, ¾e pro projednání a rozhodnutí dané vìci krajským soudem nebyly splnìny procesní podmínky, nebo» zde existovala pøeká¾ka vìci rozsouzené (pøeká¾ka rei judicatae). Z toho dùvodu Nejvy¹¹í správní soud podle ust. § 110 s. ø. s. napadený rozsudek Krajského soudu v Èeských Budìjovicích zru¹il. Vzhledem k tomu, ¾e ji¾ v øízení pøed krajským soudem existovaly dùvody pro odmítnutí návrhu, rozhodl Nejvy¹¹í správní soud v souladu s ust. § 110 s. ø. s. odst. 1 ve spojení s ust. § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. souèasnì tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozsudku.
Pøes vý¹e uvedené závìry pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za vhodné vyjádøit se alespoò formou poznámky obiter dictum k hmotnì-právní námitce ¾alobce uplatnìné v kasaèní stí¾nosti a poukázat tak na nìkteré aspekty, o nich¾ dosud nebylo v pøedcházejících øízeních pøed správními soudy pojednáno.
Podle ust. § 11 zákona o ¾ivotním prostøedí nesmí být území zatì¾ováno lidskou èinností nad míru únosného zatí¾ení. Podle ust. § 12 odst. 1 tohoto zákona urèují pøípustnou míru zneèi¹»ování ¾ivotního prostøedí mezní hodnoty stanovené zvlá¹tními pøedpisy; tyto hodnoty se stanoví v souladu s dosa¾eným stavem poznání tak, aby nebylo ohro¾ováno zdraví lidí a aby nebyly ohro¾ovány dal¹í ¾ivé organismy a ostatní slo¾ky ¾ivotního prostøedí. Podle druhého odstavce cit. ust. musejí být mezní hodnoty stanoveny s pøihlédnutím k mo¾nému kumulativnímu pùsobení nebo spolupùsobení zneèi¹»ujících látek a èinností. Podle ust. § 15 cit. zákona se mù¾e ka¾dý stanoveným zpùsobem domáhat u pøíslu¹ného orgánu svých práv vyplývajících z tohoto zákona a dal¹ích pøedpisù upravujících vìci ¾ivotního prostøedí. Ji¾ krajský soud oznaèil zákon o ¾ivotním prostøedí za normu rámcovou, kdy tì¾i¹tì právní úpravy le¾í v jednotlivých zvlá¹tních pøedpisech. Nejvy¹¹í správní soud k tomu dodává, ¾e citovaná ustanovení zákona o ¾ivotním prostøedí jsou navíc charakteru spí¹e proklamativního, ne¾ normativního a typovì tak odpovídají více ustanovením ústavního zákona, ne¾ zákona obyèejného . Normativní, a tudí¾ i právnì vymahatelný obsah má pouze takové ustanovení právního pøedpisu, kterým zákonodárce stanoví, ¾e nìco má èi nemá být, pøíp. nìkdo má, èi nemá nìco konat, resp. zdr¾et se urèitého konání. Ust. § 15 takový normativní charakter postrádá zcela, v ust. § 11 se pak sice øíká, ¾e území nesmí být zatì¾ováno lidskou èinností nad míru únosného zatí¾ení , tuto v¹ak nikde dále nespecifikuje a pouze odkazuje na zvlá¹tní pøedpisy. Rovnì¾ stanovený postup (§ 15) zákon blí¾e neupravuje a neobsahuje ani jiné ustanovení, které by na pøíslu¹nou procesnì-právní úpravu ¾ivotního prostøedí o ust. § 12 odst. 2 zákona o ¾ivotním prostøedí, zjevnì tak èiní v dùsledku jeho chybné interpretace. Podle citovaného ustanovení musejí být mezní hodnoty stanoveny s pøihlédnutím k mo¾nému kumulativnímu pùsobení nebo spolupùsobení zneèi¹»ujících látek a èinností. Tento druhý odstavec je v¹ak nutno vykládat v nále¾itém kontextu, nebo» se jím navazuje na odstavec první, ve kterém se øíká, ¾e pøípustnou míru zneèi¹»ování ¾ivotního prostøedí urèují mezní hodnoty stanovené zvlá¹tními pøedpisy. Z uvedeného je zøejmé, ¾e druhým odstavcem § 12 zákona o ¾ivotním prostøedí, stejnì jako odstavcem prvním, vìtou za støedníkem, se stanovují po¾adavky na zákonodárce, resp. moc výkonnou pøi jejich dal¹í normotvorné èinnosti na tento zákon navazující. Jinak øeèeno ukládá se jím normotvorbì, aby se pøi pøijímání pozdìj¹ích pøedpisù, kterými se budou ony mezní limity stanovovat, øídila v zákonì o ¾ivotním prostøedí urèenými kritérii. Nutno podotknout, ¾e i v tomto ohledu se jedná o jistou anomálii, kdy jsou zákonem zavazovány subjekty v postavení normotvùrcù, a nikoli fyzické èi právnické osoby, resp. vykonavatelé veøejné správy jako typiètí adresáti normativní regulace spoleèenských vztahù. S ohledem na uvedené je nicménì tøeba odmítnout výklad ¾alobce, podle kterého by se pøedmìtným ustanovením svìøovaly orgánùm veøejné správy pravomoci pro výkon jejich èinnosti rozhodovací. Nejvy¹¹í správní soud se tedy (by» to ji¾ pro rozhodnutí v této vìci není potøebné) ztoto¾òuje s právním názorem, jen¾ zaujal Krajský soud v Èeských Budìjovicích v pùvodním, vý¹e citovaném rozsudku è. j. 10 Ca 182/2003-25, ze dne 28. 1. 2004, a to ¾e k vydání ¾alobcem po¾adovaného správního rozhodnutí chybí ¾alovanému pravomoc.
Podle § 60 odst. 3 s. ø. s. nemá pøi odmítnutí ¾aloby ¾ádný z úèastníkù právo na náhradu nákladù øízení.

References: soud 
 § 79
 soud 
 soud 
 § 110
 § 103
 § 11
 § 11
 § 12
 § 15
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 1
 § 18
 § 11
 § 12
 § 18
 § 49
 soud 
 § 11
 § 12
 soud 
 § 11
 § 12
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 § 110
 § 46
 soud 
 § 11
 § 12
 § 15
 soud 
 soud 
 § 15
 § 11
 § 12
 § 12
 soud 
 soud 
 § 60