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Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 5 de Noviembre de 1997, P. 475. XXXIII - Jurisprudencia - VLEX 39777024
Procuración General de la Nación en la sentencia de Corte Suprema de Justicia, 5 de Noviembre de 1997, P. 475. XXXIII
PRODELCO c/ P.E.N. s/ amparo.
P.475.XXXIII.
A fs. 10/22, la Diputada Nacional C.Z. -por derecho propio- y M.E.F. de R., en su carácter de Presidenta de la Asociación Protección del Consumidor (PRODELCO), con personería jurídica N.. 676/93 (conf. 9), invocando la representación y defensa de los usuarios del servicio telefónico, con fundamento en los arts. 42 y 43 de la Constitución Nacional, interpusieron acción de amparo contra el Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional), a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad del art. 2° del decreto 92/97, por el cual se aprobaron modificaciones a la Estructura General de Tarifas del Servicio Básico Telefónico; así como de toda y cualquier otra norma que disponga la alteración de la estructura tarifaria vigente a la fecha de entrada en vigor de dicho decreto.
Fundaron el cuestionamiento de la modificación dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional, en dos órdenes de razones:
la supuesta irrazonabilidad de la medida, que vendría a agravar la significativa pérdida de poder adquisitivo de la población, en relación con la habida en la época en que se implementó la privatización del servicio telefónico. Ello, mientras las empresas licenciatarias registran -agrega
ron- un nivel de ganancias cada vez más elevado, del orden de los tres mil cien (3.100) millones de dólares, en algo más de seis años de explotación. A criterio de las amparistas, el rebalanceo debió ser precedido de un período de disminución de los precios de las comunicaciones interurbanas e internacionales, para observar el comportamiento del mercado y verificar si se operaba un incremento en la demanda por parte de los usuarios, con el consiguiente beneficio para las empresas; lo cual hubiera traído aparejada la innecesariedad de cualquier modificación de la estructura tarifaria.
Afirmaron, en tal sentido, que el consenso generalizado en las Audiencias Públicas celebradas antes del dictado del decreto 92/97 fue el de elegir alguna variante que fijara rebajas porcentuales sobre los servicios interurbanos e internacionales, pero sin avanzar, por el momento, sobre el valor del pulso urbano. b) la presunta ilegitimidad de las normas impugnadas, que encubren un aumento tarifario en violación del art. 12.
4.1. del Pliego de Bases y Condiciones aprobado por el decreto 62/90, de los acuerdos aprobados por el decreto 2585/91 y, fundamentalmente, de los arts. 17, 31 y 42 de la Constitución Nacional. Ello así -a su entender- toda vez que el contrato de concesión a las empresas telefónicas les impone una reducción del nivel general de sus tarifas de un 2% anual, tomando como referencia el Indice de Precios al Consumidor (Punto 12.4.1. del P., durante el período de exclusividad que es el que está rigiendo el actual desenvolvimiento del servicio. Además, se autorizan variaciones mensuales de las tarifas de acuerdo al mismo índice de precios (punto 12.
10 del Pliego). Estas son las únicas variaciones autorizadas en la normativa vigente. Alegaron que las normas cuestionadas no sólo transgreden el ordenamiento legal en materia telefónica, sino también el art. 10 de la Ley de Convertibilidad, al autorizarse una reestructuración tarifaria sin contar con los elementos informativos indispensables (costos, matrices de tráfico, comportamiento de la demanda), con lo cual no puede asegurarse un resultado económico neutro.
Por otra parte, sostuvieron que el decreto impugnado viola el principio de la cosa juzgada y desobedece un mandato judicial expreso contenido en la sentencia del 7 de marzo de 1996, que se encuentra firme y que fue pronunciada in re "Defensor del Pueblo c/ P.E.N.
(Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos) s/ amparo", por la titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 8; sentencia que ordenó -al Estado Nacional- abstenerse de efectuar cualquier tipo de modificación en la estructura tarifaria del servicio telefónico básico mientras no se realizara la propuesta de rebalanceo por parte de las autoridades de la Secretaría de Comunicaciones y la Audiencia Pública para su consideración (art. 3° de la resolución N° 381/95 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos).
Con la finalidad de evitar un daño inminente e irreparable a los usuarios de los servicios telefónicos, solicitaron -como medida cautelar- que no se innove en la materia, hasta que se dicte sentencia que resuelva en definitiva
la pretensión de amparo articulada.
Cabe señalar que las amparistas advirtieron, sin embargo, que ni la promoción del amparo ni la medida cautelar peticionada importan oposición -si así lo decidieran las empresas telefónicas y lo autorizara la autoridad de aplicación- a que se rebajen las tarifas urbanas e interurbanas y se apliquen, asimismo, los descuentos previstos en el Anexo I del decreto impugnado para clientes de bajo consumo, pensionados y jubilados.
El señor Juez titular del Juzgado Federal de Primera Instancia N° 2 de Mendoza hizo lugar, el 10 de febrero de 1997 -a fs. 25/31-, a la medida cautelar solicitada por las amparistas y, en consecuencia, ordenó la suspensión de los efectos del art. 2° del decreto 92/97 del Poder Ejecutivo Nacional y que no se aplicara el régimen tarifario previsto para el servicio básico telefónico en el Anexo I de dicha norma, hasta tanto se dictara sentencia definitiva en autos.
Ello, sin perjuicio de que se rebajen las tarifas urbanas e interurbanas y se apliquen los descuentos previstos en el citado Anexo I para clientes de bajo consumo, pensionados y jubilados, si así lo decidieran las licenciatarias y lo autorizara la autoridad de aplicación.
El magistrado dejó constancia que la precautoria que ordenaba quedaba restringida al ámbito de actuación de PRODELCO y a la jurisdicción territorial del tribunal (conf. fs. 31).
Esa limitación originó un pedido de aclaratoria de Telefónica de Argentina S.A., a fs. 41 vta./42, a fin de que el juzgado dispusiera que el ámbito de actuación de PRODELCO está limitado a la entidad como persona jurídica usuaria del servicio telefónico o, a lo sumo, a la defensa exclusivamente de sus asociados. Ello así, por cuanto no se ha dictado la ley que disponga el registro, ni los requisitos y formas de organización de las asociaciones legítimadas para interponer acciones de amparo en defensa de los derechos de incidencia colectiva, de conformidad con las previsiones del art. 43 de la Constitución Nacional.
A fs. 47, el Juzgado no hizo lugar a la aclaratoria pedida, por entender que la resolución de fs. 25/31 es clara en el sentido de que la medida precautoria ordenada queda restringida al ámbito territorial de actuación de PRODELCO y a la jurisdicción territorial del tribunal.
La licenciataria dedujo asimismo recurso de apelación contra la cautelar, la que fue concedida y tramitó por la pieza separada respectiva (P.310.XXXIII.).
A fs. 65/81 y vta. se presentó el doctor A.D.G., en su carácter de Fiscal ante el Tribunal Oral
N° 1, subrogante del Agente Fiscal ante los Juzgados Federales, en representación del Poder Ejecutivo Nacional -Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación- invocando para ello el art. 48 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, e interpuso nulidad de todo lo actuado en el sub lite por violación del debido proceso al haberse incumplido el art. 4° in fine de la ley 16.986 que preceptúa:
"Cuando un mismo acto u omisión afectare el derecho de varias personas, entenderá en todas esas acciones el juzgado que hubiese prevenido disponiéndose la acumulación de autos, en su caso". Siendo que el Juzgado Federal n° 2 de C. había dictado fallos previnientes sobre idéntica cuestión, en las causas "Unión Industrial de Córdoba s/ medida cautelar autónoma" y "Tognarelli, H.D. c/ Estado Nacional y otro s/ amparo", el dictado de la cautelar en el presente amparo resultaría nula, a criterio del representante de la autoridad de aplicación.
El juzgado rechazó in limine la nulidad articulada, por resultar manifiestamente improcedente en base a las siguientes consideraciones:
No se invocó perjuicio concreto alguno del que derivare el interés en obtener la declaración de nulidad; ni se mencionaron, en su caso, las defensas que no ha podido oponer (arts. 172 y 173 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, aplicable al sub lite, por la recepción que hace el art. 17 de la ley 16.986). b) Resulta inatendible el argumento basado en la presunta violación de la última parte del art. 4° de la ley 16.986, puesto que dicha norma alude a una acumulación de
procesos cuyo efecto es el desplazamiento de la competencia, cuando exista pluralidad de actores. Bajo la invocación de un presunto vicio procedimental, lo que se pretende -afirmó el magistrado- es plantear una cuestión de competencia que está prohibida en el proceso de amparo (art. 16 de la ley 16.986). El recurrente no pidió la acumulación de procesos en base al principio de prevención que recepta el citado art. 4° in fine de la ley de amparo, sino que articuló directamente la nulidad de todo lo actuado. Acumulación que, por otra parte, resultaría improcedente por cuanto las partes actoras en los juicios que tramitan ante el Juzgado Federal N° 2 de Córdoba son dos particulares, a quienes únicamente afectan las decisiones que allí se dictan, mientras en el sub lite una de las actoras es una asociación constituida en defensa de los derechos de los usuarios y consumidores. En cuanto a las partes pasivas, tampoco son las mismas: la empresa prestadora del servicio en Córdoba es T.S.A., mientras que en autos se ha dado intervención como tercero -en los términos del art. 90, inc. 1° del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación- a TELEFONICA de ARGENTINA S.A.
En cuanto al recurso de apelación que la representación estatal planteó contra la medida cautelar dictada, el Juzgado lo concedió a fs. 94 y tramitó en la pieza separada ya indicada (P.310.XXXIII).
A fs. 91/93, el Fiscal de Cámara subrogante acompa
ñó la resolución N° 188, de fecha 18 de febrero de 1997, por medio de la cual el Secretario de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación encomienda -al Procurador Fiscal Federal que corresponda, de acuerdo a la instancia en que el expediente se encontrare- asumir la representación y defensa de los derechos e intereses del Estado Nacional, en autos.
Asimismo, acompañó la nota 296/AF/97 de la Procuración del Tesoro de la Nación, en igual sentido (v. fs. 95/96).
La sentencia de primera instancia, obrante a fs.
448/460, hizo lugar a la acción de amparo incoada y declaró la inconstitucionalidad del art. 2° del decreto n° 92/97 del Poder Ejecutivo Nacional y, por ende, la inaplicabilidad de la norma que se declara inconstitucional y su Anexo I en el ámbito de actuación de PRODELCO y jurisdicción territorial del tribunal (énfasis agregado). Ello, sin perjuicio de que se rebajen las tarifas urbanas e interurbanas y se apliquen los descuentos previstos en el Anexo I para clientes de bajo consumo, pensionados y jubilados, si así lo decidieran las empresas telefónicas y lo autorizara la autoridad de aplicación.
Para así decidir, el señor J.F. tomó en consideración lo siguiente:
1) Que debía rechazarse el planteo de "falta de legitimación activa" que dedujo Telefónica de Argentina S.A. en relación a la co-actora PRODELCO, con fundamento en que no había acreditado la inscripción prevista por el art. 43 de la
Constitución Nacional. Con remisión a los términos de la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza, de fecha 26 de marzo de 1997, in re "Pza. Separada en autos N° 14.279-2 PRODELCO c/ P.E.N. s/ amparo", sostuvo que la falta del dictado de la ley reglamentaria que, conforme al art. 43 citado determinará los requisitos y forma de organización de las asociaciones de consumidores y usuarios, no puede quitarle efectividad a una norma que tiene naturaleza operativa, cuando existen personas jurídicas organizadas para tales fines. Agregó que el art.
52 de la ley 24.240 de protección de los consumidores y usuarios, confiere acción a las asociaciones constituidas como personas jurídicas cuando los intereses de los mismos resultaren afectados o amenazados; por lo que -a su juiciono hay duda alguna respecto de la legitimación para obrar en el orden nacional- de las asociaciones que, como PRODELCO, cuentan con personería jurídica y propenden a la defensa de los derechos de usuarios y consumidores.
2) Que debían rechazarse, asimismo, las objeciones efectuadas por la accionada y por el tercero (Telefónica de Argentina S.A.) respecto de la improcedencia de este amparo por la existencia de vías administrativas y judiciales idóneas, así como por la necesidad de un mayor debate y prueba en vista de la complejidad técnica y económica del caso.
Sostuvo, el magistrado federal, que el art. 43 de la Ley Fundamental no impone el empleo de la vía administrativa previa para instaurar directamente el amparo que el mismo estatuye, como ya lo había sostenido la doctrina y la jurisprudencia
(v. C.S.J., in re "P., L.A. y otros c/ Estado Nacional" sentencia del 27 de diciembre de 1990, publicada en Fallos: 313:1513). Respecto a la existencia de vías judiciales más idóneas, sostuvo que la importancia y gravedad de los intereses de la Comunidad comprometidos en autos, constituye una de aquellas situaciones en que la Corte ha establecido que la tutela del amparo debe ser otorgada sin demora ante la lentitud de las vías ordinarias y sus consecuencias sobre los derechos pretendidos.
Asimismo, declaró que no obstaba a la viabilidad del amparo el hecho de la complejidad técnico-económica de la materia y la necesidad de un mayor debate y prueba, puesto que -a su juicio- la ilegalidad lesiva del derecho del amparista resulta comprobable de la sola confrontación de la norma cuestionada con el plexo normativo en el que la actora sustenta sus derechos.
Por último, estimó que la vía elegida no se opone el art. 2°, inc. c de la ley 16.986, toda vez que no se advierte cómo el tratamiento de la constitucionalidad o no del nuevo cuadro tarifario podría comprometer el servicio público telefónico, el que no sería puesto en riesgo por el simple hecho de que rijan las tarifas anteriores al dictado del decreto cuestionado.
3) Que procedía la admisibilidad substancial del amparo incoado, toda vez que el art. 2° del decreto 92/97 resulta inconstitucional -a criterio del Juez Federal- por oponerse a normas de superior jerarquía, como lo son las establecidas en el Pliego de Bases y Condiciones aprobado por el decreto 62/90, que caracteriza como "reglamento delegado" en virtud
de la habilitación dada por la ley 23.696 y que tiene -por ende- la misma fuerza legal que esta última. En ese sentido recordó el magistrado que el punto 12.4.1. del P. impone a las licenciatarias, a partir del final del período de transición, una reducción del nivel general de sus tarifas, neto de derechos de conexión, en términos reales, expresadas en unidades de medidas homogéneas, en un 2% anual respecto del año anterior, tomando como referencia la evolución mensual del índice de precios al consumidor.
Advirtió que, en la actualidad, el servicio concesionado se desenvuelve en el período de exclusividad y ha transcurrido el período de transición.
En cuanto a la aplicación de los índices de precios al consumidor, agregó que ante el dictado de la ley 23.928 las licenciatarias obtuvieron una importante modificación del régimen inicial mediante el convenio celebrado con las mismas y aprobado por el decreto 2585/91, cuyo Anexo no fue publicado en el Boletín Oficial. Tal modificación consistió en convertir la tarifa del pulso telefónico a dólares estadounidenses a partir del 01/11/91 y el de ajustar el precio tope (price cap) de dicho pulso dos veces por año (abril y octubre), siendo el primer ajuste en abril de 1992, en función de la variación semestral del índice de precios al consumidor de los Estados Unidos de Norteamérica. Es decir, dolarizada la tarifa, se dispuso ajustarla por las oscilaciones de un índice internacional.
Señaló la sentencia que, de la prueba agregada a
fs. 157, surge que en el primer mes que rigió el nuevo cuadro tarifario se produjo un aumento del 58,4% en las comunicaciones telefónicas, originado por el "rebalanceo", que determinó a su vez un incremento en los índices de precios al consumidor del 0,4% durante el mes de febrero de 1997 (informes del INDEC). De ello se dedujo que, violándose lo dispuesto por la norma de rango superior que disponía una disminución anual del 2% en el nivel general de las tarifas en términos reales, el nuevo cuadro tarifario produjo un aumento considerable de las mismas. Por ello el art. 2° del decreto 92/97, en cuanto a los aumentos que establece, es claramente inconstitucional.
Por otra parte, la admisibilidad substancial del amparo se funda en la invalidez e inconstitucionalidad del procedimiento seguido para el dictado del decreto 92/97, ya que se llegó a revocar -con efectos retroactivos- la resolución 381/95 M.E. y O. y S.P. "carril escogido para eludir la decisión judicial y prescindir de la audiencia pública". Ello así porque, según surge de los considerandos del decreto 92/97, en las audiencias públicas realizadas en Posadas (Misiones) los días 5 y 11 de diciembre de 1996, la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación no presentó propuesta alguna de rebalanceo, con total prescindencia de las resoluciones judiciales que así se lo ordenaban. Por ello, la aprobación del rebalanceo por el decreto impugnado implica flagrante violación del debido proceso adjetivo.
Contra la sentencia del 20 de junio de 1997 reseñada ut supra, interpusieron recurso de apelación Telefónica de Argentina S.A. (fs. 462/469) y la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación, representada esta última por el Procurador Fiscal subrogante (fs. 470/496).
La Sala "A" de la Excma. Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza resolvió el 19 de agosto de 1997 desestimar ambos recursos de apelación y confirmar en todas sus partes la sentencia de primera instancia (v. fs. 522/529).
Dedujeron recurso extraordinario, contra la sentencia de fs. 522/529, Telefónica de Argentina S.A. (fs.
533/561) y el Secretario de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación G.L.K., quien lo hizo conjuntamente con la Fiscal de Cámara subrogante M.S.B. (fs. 562/588).
A.- Recurso de Telefónica de Argentina S.A.:
La recurrente funda la apelación extraordinaria en los vicios de arbitrariedad que atribuye a la sentencia de la Cámara Federal de Mendoza, la que a su juicio incurre en omisiones y desaciertos de gravedad extrema que la descalifican como pronunciamiento judicial válido, los que se expresan seguidamente en apretada síntesis:
A.1. En cuanto a la legitimación de las amparistas, sostiene que, si bien en líneas generales el criterio de interpretación de las normas constitucionales se orienta en el sentido de que la falta de reglamentación no puede constituirse en óbice del ejercicio de los derechos constitucionalmente reconocidos, en el caso particular de entidades cuyo objeto es la defensa de un interés colectivo -como PRODELCO- resulta razonable concluir que, al iniciar la acción tal entidad, deba acreditar mínimamente el alcance de su representación, ya que no puede considerarse que su accionar involucra en forma indiscriminada a toda la comunidad, desde que sus intereses no son homogéneos. De allí que su legitimación se constriñe sólo a sus asociados, tal como lo declaró la Corte Suprema el 22 de abril de 1997, in re A.95,XXX, "Asociación de Grandes Consumidores de Energía Eléctrica de la República Argentina c/ Buenos Aires, Provincia de y otro s/ acción declarativa", pese a que se trata de una asociación civil creada por el poder público (Decreto 1192/92).
Agrega que, "en la especie, tratándose de intereses económicos, tales como éste de las tarifas telefónicas donde existen situaciones diferenciadas, la protección del derecho de unos puede implicar la afectación del derecho de otros con un interés distinto".
A juicio de la recurrente el a quo no ha efectuado esta distinción y ha otorgado una legitimación ampliada a PRODELCO y, por ende, efectos erga omnes a la sentencia que acoge su pretensión. Tal como se restringen los efectos de la sentencia a la jurisdicción del tribunal que la dicta, también debió limitar la legitimación invocada por PRODELCO.
Por otra parte, con referencia a la otra amparista, descarta que haya actuado en virtud de su representación parlamentaria y, si bien el tribunal la ha admitido por derecho propio, la sentencia no se encarga de dilucidar cuál es el interés propio que persigue, ya que la actora no invoca la violación de un derecho o un perjuicio personal, sino sólo su calidad de abonada telefónica figurante en guía; lo cual no satisface los presupuestos mínimos de un interés para accionar.
A.2. En cuanto a la admisibilidad formal del amparo, considera la recurrente que si bien es cierto que -después de la Reforma Constitucional de 1994- difícilmente se pueda encontrar una vía judicial más rápida y expedita que el amparo, en cambio otras vías judiciales darían oportunidad de mayor debate y prueba, lo que se encuentra plenamente justificado en autos, dadas las consideraciones y estudios técnicos que avalan la Estructura Tarifaria aprobada por el decreto 92/97.
A.3. En cuanto a la procedencia substancial de la pretensión articulada en el amparo, señala que los argumentos de la sentencia parten de considerar que hubo un aumento de tarifas efectuado en contradicción con la norma superior constituida por los decretos 731/89 y 62/90, a los que se les atribuye el carácter de "reglamentos delegados", insusceptibles de ser modificados por otros decretos que no revistan igual naturaleza. Observa, al respecto, que tal afirmación no se ajusta al ordenamiento jurídico que rige la cuestión,
integrado por otras normas de fondo, tales como la ley 23.696 y su decreto reglamentario 1105/89.
Por otra parte, no se ha acreditado que las tarifas asumieran un carácter confiscatorio o que su fijación fuere irrazonable, o que implicaran un aumento encubierto en violación de lo establecido en el art. 12.4. del P. aprobado por el Decreto 62/90. En toda caso -advierte- en el análisis de esa cuestión no debieron dejarse de considerar los fundamentos técnicos económicos del Decreto 92/97, en cuanto aluden a la distorsión tarifaria existente y a la necesidad de su corrección para la consecución de una estructura general de tarifas racional y equitativa.
Debe tenerse en cuanta que Telefónica de Argentina, como licenciataria del S.B.T., ha mantenido -afirma- el nivel general de tarifas y se han producido las reducciones pautadas, lo que no ha sido controvertido, ni desmentido por las pruebas arrimadas al proceso.
Más adelante abunda en argumentaciones tendientes a demostrar que la sentencia del a quo no ha considerado el cúmulo de información que sirvió de antecedente a la fijación de la estructura tarifaria que aprobó el art. 2° del decreto impugnado. Es allí -dice- donde se encuentran los análisis de costos de las licenciatarias y las propuestas de la Autoridad Regulatoria. De allí que no ha quedado demostrada la "arbitrariedad manifiesta", como sustento del amparo concedido.
En tal sentido, afirma que en el sub examine existe un ingrediente contractual que no puede perderse de vista y que el punto 16.4 del contrato de transferencia
establece que las licenciatarias estarán facultadas para proceder a la reestructuración de las tarifas (inclusión de nuevos conceptos, modificación o exclusión de los existentes) y su racionalización, de conformidad con las condiciones establecidas en el capítulo XII del Pliego; también el punto 16.9. contempla situaciones de "ajuste por acontecimientos extraordinarios e imprevisibles", con la finalidad de salvaguardar la regularidad, continuidad y eficiencia de la prestación del servicio telefónico en lo relativo a la regulación tarifaria.
Recuerda que la reestructuración tarifaria misma reconoce una raíz contractual, en los acuerdos suscriptos entre el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y las Licenciatarias de Telefonía Básica, que fueron aproblados por el decreto 2585/91. El art. 8° del Acuerdo remite al punto 16.4. del Contrato de Transferencia, estableciendo que "la licenciataria comenzará la reestructuración paulatina de la estructura tarifaria vigente, sin alterar la tarifa promedio, partiendo de la distribución actual del tráfico" (énfasis agregado).
"Las partes convienen iniciar el análisis de la reestructuración mencionada en el párrafo anterior que estará a cargo de la Licenciataria y la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, en ejercicio de sus respectivas facultades y competencias, siendo intención de ambas arribar lo antes posible a dicho acuerdo, respetando los términos establecidos en el Pliego de Bases y Condiciones y en el
Contrato de Transferencia" (énfasis agregado).
A.4. En cuanto a la supuesta violación del debido proceso para la aprobación del rebalanceo, por omisión de la audiencia pública a que aludía la Res. 381 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, señala la recurrente que ese trámite resultaba obligatorio en el marco de un procedimiento que fue dejado sin efecto por la Res. S.C.
57/96, norma ésta que articuló un procedimiento distinto más ajustado a la previsión contractual que contiene una mecánica para la modificación tarifaria. Conforme el punto 16.4 del Contrato (cf. Capítulo XII del Pliego), las tarifas son fijadas por las licenciatarias y aprobadas por la Autoridad Regulatoria, lo que implica que la propuesta debe partir de aquéllas, reservándose el Estado el control y, en su caso, la corrección de las mismas.
Sostiene que la Res. del M.E. y O.S.P. N° 381/95 constituyó una norma que reguló el proceso de emisión de un determinado acto administrativo: la aprobación de la reestructuración de las tarifas telefónicas. Como acto administrativo de alcance general podía ser derogado por la Autoridad, sin posibilidad de que se pudiera alegar derecho a su mantenimiento. Tampoco podría un mandato judicial limitar a la Administración en el ejercicio de facultades que le son propias, como es la de modificar una regulación del procedimiento para la emisión de su voluntad administrativa.
A.5. Desarrolla la recurrente, en el punto 2 del Capítulo IV de la apelación extraordinaria, su crítica al fallo de alzada -que sigue al de primera instancia- en cuanto toma como eje argumental el supuesto aumento encubierto o disimu
lado de la tarifa en contradicción con la regla contenida en el punto 12.4.1. del Pliego, aprobado por Decreto 62/90.
Comienza por sostener que "la sentencia parte de un grave error conceptual", que la doctrina nacional y extranjera se preocupan por esclarecer: la tarifa no es sinónimo de precios, sino que es una lista de los precios o de las tasas. La Cámara habría incurrido en ese error, al equiparar los conceptos de "precios o cargos" y "tarifa", de donde concluye que al haber aumentado algunos rubros, como el precio del abono en ciertos casos, se ha producido de modo inmediato un aumento de tarifas.
De allí concluye que, cuando el punto 12.4.1. del P. se refiere a "tarifas" no está hablando de un determinado ítem incluido en ellas, sino del conjunto global de la totalidad de los rubros. Por eso dicha regla habla del "nivel general" de las tarifas: es la totalidad de la tarifa, el conjunto de la totalidad de precios o cargos el que debe experimentar la rebaja fijada en la norma.
Ataca luego la afirmación de la Cámara en cuanto sostiene que la convalidación del Decreto 92/97 "menguaría la credibilidad jurídica al permitir aumentos cuando las propuestas realizadas a todos los posibles oferentes, contenían normas futuras de reducción de las tarifas que ahora se pretenden modificar en detrimento de la igualdad de las bases de la licitación internacional" (cf. voto del doctor O.R.R., a fs. 528 vta.).
Considera que tal afirmación deriva también del
error de identificar precio y tarifa. Dada por supuesta la necesidad del rebalanceo tarifario por los motivos que expresa el Decreto 92/97, el Estado Nacional actuó en base al claro principio de que cualquiera fuere la revisión que se hiciere, ella debería tener "efecto neutro sobre los ingresos de las compañías" y "no debería alterar la tarifa promedio" (considerando 100 del decreto). Pero también tomando en cuenta -agrega- en defensa de la credibilidad jurídica, que debían quedar a salvo "los derechos contractuales de las licenciatarias del servicio básico telefónico" (cons. 98°), en especial el derecho al equilibrio económico financiero del contrato (cons. 101°), lo que en la práctica significa que "las rebajas tarifarias en los servicios telefónicos, al aprobarse, deberían tener su correspondiente compensación a fin de no vulnerar" aquellos derechos (cons. 102°).
Concluye este punto diciendo que la licenciataria amparista tiene derecho a un determinado nivel de tarifa -el que contrató- con las reducciones previstas en el Capítulo XII del Pliego. Pero, si al margen de esas reducciones es necesaria una nueva reducción en determinados rubros, por razones de naturaleza social, económica, política, regional, etc., tal reducción jamás podrá llevarse a cabo en detrimento de su derecho a aquel nivel tarifario. Y la única manera de resolver el problema es compensar rebajas con incrementos; mientras la tarifa se mantenga en el mismo nivel general, que es lo que ocurre con el esquema establecido por el Decreto 92/97, respetando de tal modo el punto 12.4.1. del Pliego.
A.6. Siguiendo con la crítica al fallo del a quo (punto 2 del Capítulo IV), la apelante sostiene la constitucionalidad del art. 2° del Decreto 92/97 sobre las siguientes bases: a) que no constituye violación a la jerarquía normativa establecida en el art. 31 de la Constitución Nacional, ya que es consecuencia necesaria, directa e inmediata de la ley 23.696, del decreto 1105/89 y del art. 16 del decreto plan de privatización N° 731/89; normas reglamentarias que, al referirse al régimen tarifario, especifican que las tarifas deberán ser justas y suficientes para sufragar los costos de una administración eficiente y proveer una utilidad razonable; b) que el mentado artículo, al disponer sobre la revisión tarifaria, tiene causa específica en el contrato que originó las licencias; c) y no contradice la ley de convertibilidad, puesto que las tarifas fueron ajustadas a través de un Acuerdo entre el Estado y las licenciatarias, aprobado por Decreto 2585/91 y a la vez se establecieron las pautas para la reestructuración tarifaria que vino a concretar el Decreto 92/97. Por eso sólo se trató de corregir una distorsión preexistente a la ley de convertibilidad, que fue prevista por la autoridad de aplicación e inscripta en el marco contractual.
A.7. En el punto 3 del Capítulo IV, la recurrente desarrolla el argumento de que la sentencia del a quo desconoce el principio republicano de división de poderes, fundándolo en las siguientes afirmaciones: a) que desconoce la esfera de competencias propias del P.E.N., por cuanto la fijación de
tarifas constituye el ejercicio de una facultad discrecional, que exige la consideración de cuestiones de mérito, oportunidad y conveniencia. No puede ser revisado, en sede judicial, el criterio administrativo adoptado para cumplir con las directivas constitucionales relativas al logro de niveles equivalentes de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75, inc. 3° de la Cons. Nacional) y al crecimiento armónico de la Nación, equilibrando el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (art. 75, inc. 19, C.N.); b) que desconoce que la revisión tarifaria se funda en mandatos constitucionales como el citado art. 75, incs. 3° y 19; y el art. 42 en cuanto impone a las autoridades la obligación de proveer a la calidad y eficiencia de los servicios públicos; c) que compromete la regularidad, continuidad y eficacia del Servicio Básico Telefónico, dejándolo prácticamente "sin tarifa"; d) que resulta inviable hacer un "mix" entre los ítems más favorables de la actual estructura y de aquélla vigente hasta el 31 de enero de 1997, ya que la estructura tarifaria es un sistema; e) que recurre a un excesivo rigor formal y viola la jerarquía normativa establecida en el art.
31 de la Constitución Nacional, toda vez que resta presunción de legitimidad al dec. 92/97 en base a la "ultra actividad" de una norma de jerarquía inferior, la Res. M.E. y O.S.P.
381/95, dictada a su vez en contravención al decreto 2332/90.
De lo expuesto, concluye la apelante que los agravios que le provoca la sentencia recurrida se basan en:
1) la interpretación errónea y contraria al interés de
la recurrente, de diversas normas de naturaleza federal; 2) la arbitrariedad en que incurre por resolución de un conflicto inexistente entre decretos del Poder Ejecutivo Nacional, falacia lógica que da un fundamento sólo aparente a la sentencia recurrida; 3) la arbitrariedad por fundamentación insuficiente, o basada en pautas de excesiva latitud o en afirmaciones dogmáticas, todo lo cual da al fallo un fundamento sólo aparente; 4) la arbitrariedad por exceso ritual que impide establecer y consagrar la verdad objetiva.
Recurso de la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación:
La recurrente funda la apelación extraordinaria en los agravios de naturaleza irreparable que dice le provoca, al Estado Nacional, la sentencia del a quo y que enuncia de la siguiente manera:
(i) interpretación errónea y contraria al interés de la recurrente de diversas normas de naturaleza federal: el Poder Judicial se ha arrogado las facultades conferidas al P.E.N. en los artículos 4 de la ley 19.798 (competencia de fijar tasas y tarifas de los servicios de jurisdicción nacional) y 16.4. de los contratos de transferencia aprobados por Decreto N° 2332/90 (control de precios para el período de exclusividad, que en nada se contradice con lo aprobado en el art. 2° del Decreto 92/97).
También se han interpretado erróneamente las
normas del art. 8 del decreto N° 2585/91 y la Resolución S.C.
N° 57/96, que derogó la Res. M.E. y O. y S.P.N.° 381/95 y aprobó el reglamento general de audiencias públicas y documentos de consulta, el que es aplicado a toda materia de índole regulatoria que la Administración estime conveniente.
La interpretación realizada por el a quo resulta contraria a las normas federales invocadas en el Decreto N° 92/97, en tanto supedita la competencia del Poder Ejecutivo Nacional a una supuesta obligación de elaborar previamente una propuesta de estructura tarifaria y someterla a consideración de una audiencia pública.
Destaca, en tal sentido, que no existe una norma de derecho objetivo vigente que obligue a semejante actividad por parte de la Secretaría de Comunicaciones y que la Cámara a quo no ha advertido que la Res. S.C. N° 57/96 ha derogado a la Res. M.E. y O. y S.P.N.° 381/95, la que entonces no podría regir un nuevo procedimiento posterior a su derogación.
(i.i) Conflicto entre normas de distinta jerarquía: Sostiene que los argumentos vertidos por el a quo para sostener la inconstitucionalidad del art. 2° del Decreto N° 92/97 resultan incompatibles con la pirámide jerárquica normativa establecida en la Constitución Nacional. Aun cuando se concluyera en la vigencia o ultra actividad de la Res. M.E. y O. y S.P.N.° 381/95 -lo que niega categóricamente- no podría suponerse nunca la sujeción jerárquica del P.E.N. hacia la norma administrativa dictada por órganos inferiores; la que, por otra parte, tratándose de un acto de alcance general, no gozaba de estabilidad, toda vez que "nadie
tiene un derecho adquirido al mantenimiento de un régimen general". Concluye que, en el caso, cualquiera sea la vigencia temporal que quiera dársele a la Res. 381/95, lo cierto es que su intención fue garantizar el derecho de audiencia de los interesados en el proceso tarifario y el que se siguió en la práctica garantizó de modo aún mayor ese derecho, incluso por el Defensor del Pueblo, por lo que no es posible la sustentación de agravio alguno al respecto, más allá de una mera exigencia teñida de un ritualismo excesivo, amén de una arbitraria interpretación acerca de la vigencia de la Resolución citada.
(i.i.i) las manifiestas arbitrariedades de la sentencia que la recurrente denuncia, consistentes en:
- arbitrariedad por apartamiento de la solución normativa y de las constancias de la causa, no sustanciación de pruebas; - arbitrariedad por fundamentación insuficiente e inexistente Res. N° 3279/96; - arbitrariedad por omisión de pronunciamiento sobre cuestiones conducentes para la solución del caso o interpretación irrazonable de los elementos aportados en el proceso; y - arbitrariedad por exceso ritual que impide consagrar la verdad objetiva.
En realidad, la apelante vuelve en este apartado a repetir afirmaciones ya formuladas en capítulos anteriores, por lo que me remito a lo expresado "supra" y a los argumentos desarrollados por la otra recurrente, ya que son esencialmente similares. En síntesis: sostiene que la Cámara a
quo ha dejado sentado erróneamente que el art. 2° del decreto N° 92/97 aprobó un aumento tarifario encubierto a la mayoría de los usuarios y que el mismo vulnera el punto 12.4.1. del P. aprobado por el decreto N° 62/90 y la Ley de Convertibilidad. Pero nada dice sobre las importantes rebajas efectuadas por la norma tachada de inconstitucional para los servicios interurbanos e internacionales. Por ello -agrega- "es imposible acreditar la existencia del real perjuicio ocasionado a la mayoría de los usuarios, menos a un derecho constitucional, ni menos aún la urgencia en la reparación del mismo ante su inexistencia" (cf. fs. 578).
Luego de haber pasado revista -en el capítulo III del recurso extraordinario- a los vicios de la sentencia apelada, sostiene la representación del Estado Nacional que en el sub lite no hay "causa o controversia" que habilite la jurisdicción judicial para conocer del amparo incoado.
Sintetiza su posición, a fs. 580 vta., en estos términos:
- No hay causa, porque no hay agravio; - porque no hay derecho a un determinado cuadro tarifario precedente al ahora vigente; - porque no se alegó ni probó que los actores tuviesen un perjuicio particularizado y concreto que no debieran soportar jurídicamente; - porque no se demostró ni alegó que los actores tuviesen un derecho oponible a una decisión de contenido general de la autoridad competente, que establece una política tarifaria también general, que beneficia a algunos usuarios y a otros quizá no, según el uso que realicen del servicio telefónico y según el resultado global con relación al principio de la
incidencia neutral sobre los ingresos de las prestatarias, lo que todavía no es el momento de determinar y que puede provocar una modificación a la baja de las tarifas.
Más adelante, la apelante funda circunstanciadamente la procedencia formal del recurso instituido por el art. 14 de la ley 48 y, en el último de los capítulos (VII), denuncia la existencia de un caso de "gravedad institucional", conforme a la doctrina elaborada por la Corte a partir del caso "J.A.".
Fundamenta la gravedad institucional en las siguientes circunstancias:
la afectación de los derechos de todos los usuarios telefónicos que se ven beneficiados por las rebajas dispuestas en la estructura tarifaria aprobada por decreto N° 92/97; b) el conflicto institucional derivado de la pluralidad de procesos judiciales con identidad de causa y con sentencias contradictorias; c) la afectación del esquema regulatorio de los servicios de telecomunicaciones, que constituyen un sistema que se desnaturaliza con la extinción de alguna de las normas que lo componen.
Concluye afirmando que "el decisorio apelado representa una indebida intromisión del Poder Judicial en la política de telecomunicaciones implementada por el P.E.N. que permitirá un tránsito equilibrado hacia la desregulación, junto al pleno respeto de los derechos adquiridos y compromisos asumidos por el Estado Nacional, con el claro benefi
cio para todos los usuarios de servicios de telecomunicaciones en una era que ha sido caracterizada como la de información y comunicación" (cf. fs. 588).
La Cámara a quo declaró admisibles los recursos extraordinarios interpuestos por el Poder Ejecutivo Nacional (fs. 562/588) y por Telefónica de Argentina S.A. (fs.
533/561) contra la sentencia de fs. 522/529, por aplicación del art. 14, inciso 3° de la ley 48, en tanto se ha puesto en tela de juicio la inteligencia que cabe atribuir a cláusulas constitucionales y a diversas normas federales, no expidiéndose en cambio sobre los agravios de los recurrentes sustentados en la supuesta arbitrariedad de la sentencia. Las recurrentes no articularon queja sobre esta cuestión, por lo que los recursos sub examine deben ser decididos en el marco de su concesión.
Debo comenzar por dictaminar acerca de la admisibilidad formal de los recursos extraordinarios deducidos.
- Toda vez que los remedios federales atacan la sentencia dictada en un proceso de amparo, la primera cuestión que se debe dilucidar es si la decisión del a quo constituye sentencia definitiva a los fines del art. 14 de la ley 48.
Dejando de lado la disputa doctrinaria sobre la naturaleza material o meramente formal de la cosa juzgada en el amparo, no cabe duda que la sentencia de fs. 522/528, que confirmó la dictada en primera instancia a fs. 448/460, ha
entrado a considerar el fondo del asunto en debate y declarado la inconstitucionalidad del art. 2° del Decreto 92/97.
En esas condiciones, tengo para mí que el decisorio cuestionado puede causar agravios de dificultosa o insuficiente subsanación ulterior, proyectando incertidumbres sobre las relaciones económicas en curso entre los millones de usuarios y las empresas licenciatarias; por lo cual debe reputarse sentencia definitiva a los fines de los recursos extraordinarios deducidos.
- En cuanto a la cuestión federal, la Cámara reconoce su existencia, al declarar admisibles las apelaciones (fs. 610 vta./611), por cuanto:
2.1.- los agravios de las recurrentes ponen en tela de juicio la inteligencia que el tribunal atribuyó al art. 43 de la Constitución Nacional, declarando operativa la norma que faculta a las asociaciones que propendan a la defensa de los derechos de usuarios y consumidores, a ejercer las acciones de amparo colectivo previstas en la misma cláusula, aun mediando la ausencia de la norma legal reglamentaria de sus requisitos y formas de organización; 2.2.- se discute substancialmente la interpretación de normas de carácter federal como son los artículos 4 de la ley 19.798, 12.4.1. del P. aprobado por Decreto 62/90, 16.4. del Decreto 2332/90, 6 y 8 del Decreto 2585/91, Resolución M.E. y O.S.P. N° 381/95, Resolución S.C. N° 57/96 y Decreto N° 92/97; así como también las potestades del P.E.N. en relación a la Ley de Reforma del Estado (23.696).
Argumentan las recurrentes que, con la inteligencia de tales normas consagrada en la sentencia del a quo, se violaría el orden de prelación normativa establecido en el art. 31 de la Constitución Nacional, así como la división de poderes, en la medida que el Poder Judicial se estaría entrometiendo en la política de telecomunicaciones implementada por el P.E.N. dentro del ámbito propio de competencias.
Como lo ha declarado la Corte en reiteradas oportunidades, existe cuestión federal bastante para su examen por la vía extraordinaria, cuando los agravios de los recurrentes -como ocurre en el sub lite- ponen en tela de juicio la inteligencia que cabe atribuir a cláusulas constitucionales y leyes federales, y la decisión del Superior Tribunal de la causa ha sido contraria a la validez de los derechos invocados por las apelantes con base en dichas normas (Fallos:
316:2624; 315:2780; 307:2284; 306:1752 y 2481; entre muchos otros).
En ese sentido y, sin perjuicio de la limitación que me he impuesto para dictaminar en la presente causa, por las razones que se explicitan infra (capítulo X), cabe hacer una reflexión sobre el tratamiento de la legitimación procesal de las asociaciones para incoar acciones de amparo colectivo, a la luz del art. 43 de la Ley Fundamental.
Estimo que, ante todo, corresponde definir la situación jurídica de los usuarios de servicios públicos y, como consecuencia, la tutela especial que le defiere el ordenamiento jurídico.
La protección de los intereses individuales de los usuarios participa de las características comunes en la
actuación de los derechos subjetivos ante la Administración y la jurisdicción. En cambio, la defensa colectiva de tales derechos presenta aspectos que merecen una consideración especial, cuando confluyen intereses supraindividuales contrapuestos.
Es preciso diferenciar entre el interés individual del usuario derivado de la prestación directa del servicio, en virtud de un vínculo contractual o reglamentario; el interés colectivo sectorial, del que participan un conjunto determinado de usuarios calificados por la concurrencia de un interés compartido, y el interés colectivo, que puede ser identificado con "los intereses generales de la sociedad", que radica indeterminado en los bienes de propiedad social o pública, común, de la naturaleza o de la cultura. Este último es un derecho concreto que se subjetiviza en el ambiente, en el patrimonio histórico y artístico, y en el inagotable desagregado de los bienes de D. y del hombre.
De tal forma, a cada uno de estos intereses corresponde una legitimación y un efecto del reclamo de protección acorde con su naturaleza. Así, la protección de un interés individual no ofrece dificultades y sólo beneficia al reclamante directamente afectado. En cuanto a la defensa de los intereses colectivos sectoriales que pueda encarar una asociación de usuarios -como la amparista del sub examine- en tanto se trata de una suma de intereses individuales, la protección que articule sólo podrá comprender a los afiliados o inscriptos en sus registros y dentro del ámbito terri
torial donde desenvuelva sus actividades. Ello así, para evitar que la protección de un sector pueda estar en pugna con otro sector de la sociedad.
Los intereses propiamente colectivos son los que pertenecen a la comunidad toda, por tratarse de bienes de titularidad y goce colectivos, como son las dependencias del dominio público y el medio ambiente, respecto de los cuales la protección tiene alcances erga omnes (cf. DROMI, R., "Derecho Administrativo", 6a. ed., 1997, Ed. Ciudad Argentina, págs. 598/599).
Por lo expuesto, es mi parecer que el agravio federal de las recurrentes, referido a la inteligencia atribuida por las sentencias de grado al art. 43 de la Constitución Nacional, más que a cuestionar solamente la legitimación de PRODELCO, tiende a lograr que V.E. precise los alcances de la decisión que se pronuncie, toda vez que la sentencia de fs. 448/460, confirmada por la Alzada, declara la inconstitucionalidad e inaplicabilidad del art. 2° del decreto N° 92/97 "en el ámbito de actuación de PRODELCO y jurisdicción territorial de este tribunal" (cf. fs. 460), pero sin definir si se trata de un ámbito de validez espacial o personal.
Considero, asimismo, que la cuestión federal planteada guarda relación directa e inmediata con lo resuelto por el a quo, de conformidad con la exigencia del art. 15 de la ley 48, toda vez que la interpretación que el Tribunal otorgue a los términos de las normas federales citadas supra resultará decisiva para confirmar o revocar la sentencia recurrida.
- La oportuna introducción de la cuestión federal y su mantenimiento en las instancias ordinarias, a fin que los magistrados de grado se encuentren en condiciones de pronunciarse a su respecto, constituye una exigencia formal del recurso extraordinario conforme la doctrina y jurisprudencia de la materia.
En el sub examine, la Secretaría de Comunicaciones introdujo la cuestión federal en el escrito de contestación del Informe del art. 8° de la ley de amparo 16.986, basándola en que la pretensión deducida -de ser acogida judicialmente- implicaría desconocer la esfera de reserva de la Administración, la separación de poderes del gobierno republicano (art. 1° C.N.), así como vulnerar la presunción de legitimidad y ejecutoriedad de que goza un acto administrativo como lo es el Decreto N° 92/97 (cf. fs.
123 y vta.).
A su vez, Telefónica de Argentina S.A., en calidad de tercero interesado, introdujo la cuestión federal en el escrito de contestación del Informe del art.
8° de la ley 16.986 y de la demanda de amparo (cf. fs. 154 vta.), con fundamento en que la pretensión de amparo afecta un factor esencial de la economía de la prestación del servicio de telefonía, resultando contraria a las garantías y derechos constitucionales de propiedad (arts. 14 y 17), de ejercer el comercio y la industria lícita (art. 14), de debido proceso (art. 18), de igualdad (art. 16), de legalidad (art. 19), de protección de la calidad y eficiencia de los servicios públicos y de trato digno y equitativo en la prestación de
los mismos (art. 42); así como violación del mandato constitucional de legislar para promover el progreso económico y la productividad de la economía nacional (art. 75, inc. 19).
Ambos recurrentes mantuvieron la cuestión federal oportunamente introducida en los recursos de apelación de fs.
462/469 y 470/496 y en los escritos de interposición de recurso extraordinario. Por lo cual, puede declarase satisfecho el requisito formal de admisión que aquí se analiza.
Por todo lo expuesto, estimo que los recursos extraordinarios de fs. 533/561 y de fs. 562/588 son formalmente admisibles, sin que sea menester acudir a la "gravedad institucional" que invocan, para superar obstáculos procesales que no se presentan en la especie.
Resultando formalmente admisibles los recursos extraordinarios, V.E. podrá ingresar al fondo del asunto en litigio.
En mi dictamen de fecha 26 de setiembre de 1997, producido in re "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional (PEN) s/ amparo ley 16.986", sostuve -frente al planteo de "gravedad institucional" articulado por la Secretaría de Comunicaciones y por las dos licenciatarias telefónicas, al apelar la medida de no innovar ordenada en dicha causa- que "la expectativa social creada alrededor de la solución del tema sub examine no parece que se pueda satisfacer con una decisión judicial sobre mantenimiento o revocación de una medida precautoria. En todo caso, lo que la
sociedad espera es la decisión de fondo de la controvertida cuestión del ajuste tarifario, decisión postergada por sucesivas articulaciones procesales".
En el presente amparo, a través de un proceso más lineal, llega a conocimiento de V.E. la cuestión de fondo, a través de los recursos extraordinarios deducidos.
Uno de esos remedios federales ha sido interpuesto por la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación conjuntamente con la Fiscal de Cámara Subrogante, por cuanto tal como se expresó supra (capítulos III y IV) el Poder Ejecutivo Nacional encomendó a los miembros del Ministerio Público Fiscal asumir -de acuerdo a la instancia en que el expediente se encontrarela representación y defensa de los derechos e intereses del Estado Nacional en el sub judice.
En tales condiciones, considero que debo limitarme a mantener, a sus efectos, el recurso extraordinario deducido por la representante del Ministerio Público Fiscal, cuya titularidad superior ejerzo.
Los límites de mi intervención en autos están determinados por la vigencia de la ley 17.516 de "Representación y Patrocinio del Estado Nacional y de sus Entes Descentralizados", que ha permitido confiar, sin cortapisas de ninguna índole, la defensa del Estado Nacional en autos al Ministerio Público Fiscal. En efecto, dicha ley autoriza que la representación judicial de los entes estatales, en causas iniciadas en el interior de la República -como ha ocurrido
en el sub lite- sea confiada a los procuradores fiscales federales de ambas instancias, cuando el organismo interesado carezca -en el lugar- de los servicios jurídicos propios (art. 1° inc. b). En tales supuestos, los fiscales de cámara y los procuradores fiscales de la Corte Suprema de Justicia deberán ajustarse a las instrucciones que hayan impartido o impartan el Poder Ejecutivo, los Ministros, Secretarios de Estado, reparticiones o entes descentralizados y, en defecto de ellas, desempeñarán su cometido en la forma que mejor contemple los derechos confiados a su custodia conforme a las disposiciones legales aplicables (art. 2°, énfasis agregado).
No puede dejar de destacarse que, a la luz del art.
120 de la Constitución Nacional, el rol del Ministerio Público y, consecuentemente, de este procurador General, ha adquirido una plena autonomía que lo distancia de cualquier tipo de subordinación respecto de las demás autoridades de la Nación. Pero, más allá de haberse reconocido la operatividad funcional de aquel precepto en lo referente a numerosos aspectos de la actividad de este Ministerio, se mantiene vigente la anteriormente aludida preceptiva en la materia que aquí nos ocupa, prueba de lo cual es que, efectivamente, la representación de la Secretaría de Comunicaciones ha quedado en manos de los miembros del Ministerio Público Fiscal. De allí que, sin perjuicio de advertir que el proyecto de ley orgánica de esta magistratura, que cuenta con media sanción del Honorable Senado, libera de aquí en más, en todos los casos, a los fiscales de representar en juicio al Estado Nacional, en el sub judice permanecen incólumes las obligaciones que esa representación impone.
La subsistencia de tal dicotomía, proveniente de los albores normativos de la organización nacional, donde confluyen en el Ministerio Público la defensa de los intereses sociales y la posibilidad de la representación en juicio del Estado Nacional en materias fiscal y civil (leyes 3367 y 3952), generó muchas veces situaciones de incompatibilidad como la que pongo ahora de manifiesto.
Así, v.g. en los casos registrados en Fallos: 311:696, 1478, 1490 y 1565, en todos los cuales el entonces Procurador General Dr. A.J.D.'Alessio, sobre la exclusiva base de invocar que el Estado Nacional había apoderado a los representantes de este Ministerio Público para que ejercieran su representación procesal, limitó su dictamen a la procedencia formal del recurso, postura que ese Máximo Tribunal aceptó sin objeciones. En igual sentido actuó el ex Procurador General Dr. O.E.R., al dictaminar el 7 de noviembre de 1990, in re G.126.L.XXIII, "G., M.C. c/ Estado Nacional s/ contenciosoadministrativo", y el ex Procurador General Dr. O.L.F., en el dictamen del 29 de diciembre de 1993, in re S.591,L.XXV, "Servicio Nacional de Parques Nacionales c/ F., C. y sus herederos o quien resulte propietario de la Finca 'Las Pavas' s/ expropiación". Así también lo hizo la Procuradora General Substituta Dra. M.G.R., en el dictamen del 2 de noviembre de 1995, in re D.603,L.XXVI, "Dirección Nacional de Vialidad c/ Oggero y M., N.M. y otros s/ expropiación".
Entiendo que así debo proceder en el sub lite, en razón de que la defensa de los intereses del Estado Nacional en este proceso, sostenidos por la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la Nación, ha sido encomendada a los miembros del Ministerio Público Fiscal, que han actuado como abogados del Estado en las dos instancias anteriores. Ello condiciona mi intervención en esta vista por un doble motivo:
dictaminar favorablemente sobre el fondo de la materia en recurso, implicaría duplicar el ejercicio recursivo por parte del Estado, quebrando la igualdad procesal de las partes (cf.
Fallos: 233:60), pero expedirme en desmedro de los referidos intereses estatales sería traicionar el mandato otorgado, por imperio de la ley, a este Ministerio Público en última instancia a mi cargo.
El principio de unidad que caracteriza la actuación del Ministerio Público y que confluye en el reconocimiento del Procurador General como órgano supremo y de control de tal actividad (ver Fallos: 303:1573; 304:1270; 310:1632; 313:280, 1102, 1225, etc.) importa, a mi criterio, un óbice muy nítido a la posibilidad de efectuar, en un extremo específico como el presente, una suerte de desdoblamiento de la singular personalidad de esta magistratura.
Por ello, con el propósito de mantener el principio de unidad en la acción de esta Institución y de no incurrir en desmedro del derecho de defensa de la contraparte, me limito a sostener el recurso extraordinario deducido -a fs.
562/588- por la Fiscal de Cámara subrogante de Mendoza.
Buenos Aires, 5 de noviembre de 1997.

References: resolución 
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in fine
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