Source: http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf/7fc0bd52c6f5cd5a802568c0003fb410/30358aa152eb58d7802568db003446a6?OpenDocument
Timestamp: 2018-11-17 15:03:55+00:00

Document:
Nº Convencional: PGRP00001358
Parecer: I001332000
Nº do Documento: PIN100520000013300
Numero Oficio: 1421
Data Oficio: 04/28/2000
Pedido: 05/03/2000
Data de Distribuição: 05/05/2000
Data Informação/Parecer: 05/10/2000
Área Temática: DIR INT PUBL / TRATADOS / DIR ESTR / DIR PROC PENAL
Legislação: CONST76 ART197 N1 ART161 N1 ; DL 244/98 DE 1998/08/08 ART136; L 97/99 DE 1999/07/26 ; DL 440/86 DE 1986/12/31 ART1
Conclusões: 1ª - A precedente apreciação do “Projecto de protocolo relativo à deportação de estrangeiros entre Portugal e os Estados Unidos” circunscreve-se às soluções técnico-jurídicas acordadas com exclusão de qualquer juízo sobre as opções adoptadas que extravasem aquela natureza;
2ª - A formulação do projecto de protocolo não suscita considerações de conformidade com o texto constitucional ou com o direito interno em vigor.
Vossa Excelência dignou-se solicitar à Procuradoria-Geral da República apreciação urgente do “Projecto de protocolo relativo à deportação de estrangeiros entre Portugal e os Estados Unidos”, que foi enviado para comentários e observações pela Direcção-Geral dos Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas,([1]) do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Distribuído pelo Conselho Consultivo ([2]), cumpre, atenta a urgência e o disposto no artigo 14.º, n.º 2, do Regimento ([3]), emitir informação-parecer, no âmbito da competência definida no artigo 37.º, alínea b), do Estatuto do Ministério Público.
No oficio que acompanha o projecto de protocolo, dá-se conta de que a “aprovação pelo Congresso em 1996 da Lei de Imigração Ilegal e Responsabilidade do Imigrante de 1996 (IIRIRA) e da Lei Anti-
-Terrorismo e Pena de Morte Efectiva (AEDPA)” é a causa próxima para o aumento do número de deportações de cidadãos portugueses dos Estados Unidos para Portugal.
Enfatiza-se, ainda, que os Serviços do Ministério dos Negócios Estrangeiros têm prestado particular atenção à situação dos cidadãos a deportar, atendendo à notória diminuição dos seus direitos de defesa, decorrente de um conjunto de factores, de entre os quais se salientam “o alargamento do leque de crimes susceptíveis de constituir fundamento de deportação, a diminuição da margem de discricionariedade deixada ao juiz de imigração para apreciação dos casos concretos, a possibilidade de aplicação retroactiva das referidas leis, as dificuldades de reintegração social a que se encontram sujeitos os cidadãos deportados, e acima de tudo, a forma irregular como se têm desenrolado os processos de deportação.”
O projecto de protocolo tem em vista – lê-se ainda no ofício - “a colaboração entre as administrações dos dois países no sentido de melhorar os procedimentos de deportação e procurando salvaguardar o equilíbrio das obrigações a assumir pelas partes envolvidas.”
Sem questionar as opções de natureza não técnica acordadas no projecto, estranhas à competência do Conselho Consultivo, limitaremos a análise à conformidade do projecto de protocolo com o texto constitucional e com o direito interno.
3.1. A deportação de cidadãos não surge com as leis de imigração ilegal([4]) e de anti-terrorismo, de 1996, pois já antes tinham acontecido casos de deportação, quer dos Estados Unidos quer do Canadá, sobretudo de cidadãos oriundos da Região Autónoma dos Açores.
No entanto, é a partir de 1996 que a situação se agrava, face às consequências que a aprovação daquelas leis deixava antever. Alguns dados disponíveis, divulgados por Mota Botelho, ([5]) evidenciam que, de 1989 a 30-9-98, entraram na Região Autónoma dos Açores, 274 cidadãos repatriados, a maioria proveniente de localidades da Costa Leste dos Estados Unidos, onde a predominância de emigrantes Açoreanos é maior.
O mesmo autor acentua que, de entre as principais características do regime instituído pela reforma de 1996, se destaca que a expulsão de estrangeiros:
- “É aplicada de forma automática sempre que o estrangeiro cometa um crime pelo qual venha a ser condenado com pena de prisão igual ou superior a um ano;
- “É executada, mesmo que fique suspensa a execução da pena;
- “Aplica-se a crimes negligentes;
- “É irrelevante o maior ou menor tempo de residência do estrangeiro nos EUA;
- “É aplicada com carácter vitalício;
- “É determinada pelo Departamento Federal da Imigração, departamento que se integra na Administração Federal;
- “Não é susceptível de recurso;
“Tem efeitos retroactivos, aplicando-se designadamente a estrangeiros que já tenham cumpridas as penas nas datas da entrada eme vigor da lei.”
3.2. Leonard I. Shapiro, juiz do tribunal de Imigração dos Estados Unidos, dá notícia ([6]) de alguns casos chocantes gerados pelo novo regime jurídico, de que se deixam algumas passagens:
“Um exemplo daquilo que nós, juizes, vemos agora com frequência nos tribunais é a saga dos imigrantes que requerem a naturalização ao Serviço de Imigração e revelam, inocentemente, terem-se declarado culpados de furtos em lojas há dez ou doze anos e de lhes ter sido aplicada uma pena suspensa de um ano. Essas pessoas são, então, acusadas de serem passíveis de deportação dos Estados Unidos e é-lhes ordenado que compareçam no tribunal para uma audiência. Tive um caso destes no ano passado, em que um indivíduo de Fall River foi a tribunal por ter roubado uma árvore de Natal para os filhos em 1981. Na altura, fora–lhe aplicada uma pena suspensa de um ano. A sua mulher e os seus três filhos eram cidadãos americanos, e ele não podia requerer a não aplicação da deportação. Gostaria de sublinhar que, na altura em que ele cometera o crime e se dera como culpado, não só não tinha cometido um crime agravado como nem sequer tinha cometido um crime sujeito a deportação, porque estava nos Estados Unidos há mais de cinco anos quando o crime foi cometido.
“Um outro caso que vale a pena referir foi o de uma mulher de Fall River que, há mais de quinze anos, admitira a culpa ao ser acusada de ter aceitado subsídios da segurança social para os seus quatro filhos durante alguns meses depois de ter conseguido um emprego. Também lhe foi aplicada uma pena suspensa de um ano e fui obrigado a ordenar a sua deportação sem o benefício de uma audiência para apreciação do pedido de derrogação. Ainda na semana passada tive de julgar o caso de um homem que comprou um automóvel que se veio a saber ter sido roubado. Admitiu a culpa, recebeu uma pena suspensa de um ano e ficou, inadvertidamente, sujeito a deportação.
“Há cerca de dois meses apareceu–me no tribunal um homem que fora acusado de conduzir sob o efeito do álcool em 1992 e que recebera uma pena suspensa de um ano. Segundo a nova lei, a condução sob o efeito do álcool passou a ser considerada um crime violento. Ao depor, esse indivíduo afirmou que não bebia há cinco anos e que já não conduzia. Não havia nada de que aquele homem – cuja mulher e três filhos eram cidadãos americanos – se pudesse socorrer.
E o mesmo autor acrescenta mais adiante ([7]): “Há dias apareceu–me no tribunal uma rapariga de 18 anos que tinha um ano quando a mãe a trouxe para os Estados Unidos. O pai tinha abandonado a família e a mãe morrera há vários anos. A rapariga estava a viver com os tios – que, para ela, eram como se fossem seus pais –, apenas fala inglês, foi educada nos Estados Unidos e o nosso país é o único que conhece. Esta jovem não tem quaisquer parentes cuja situação lhe permita requerer aquilo que agora se denomina uma anulação da devolução. A nova lei não contém quaisquer disposições que permitam a esta rapariga permanecer nos Estados Unidos.
“Ao discutir esta situação ontem com uma das minhas colegas, ela disse-me que tinha um caso pendente semelhante em que a rapariga estrangeira viera para os Estados Unidos com a idade de seis dias.”
4.1. A acordo que as autoridades de Portugal e dos Estados Unidos se propõem celebrar visa intervir, apenas, a jusante da decisão da expulsão ou de “deportação” ([8]) como impropriamente é referida, visando a criação de condições que melhorem os próprios procedimentos da expulsão, tendo-se em mente a salvaguarda “do equilíbrio das obrigações a assumir pelas partes envolvidas”.
Por outro lado, os termos do projecto de protocolo não projectam precipitações de que tivesse sido intenção das Partes regular outras matérias para além do próprio processo expulsivo, na sua vertente de acertamentos administrativos.
A apreciação a que se procede, quer na perspectiva das incidências constitucionais quer da sua conformidade com o direito interno em vigor, contém-se, pois, no exactos termos do texto do acordo. ([9])
4.2. O projecto de protocolo compõe-se de uma declaração de princípios e quatro partes, sendo a primeira relativa aos procedimentos para a comunicação inicial, a segunda respeita aos pedidos e à emissão de documentos de viagem, a terceira respeita à comunicação final do itinerário da viagem, e, a última, aos preparativos da viagem.
Quanto ao enunciado de princípios, neles se refere que Portugal e os Estados Unidos, as partes no acordo, reconhecem e aceitam o direito do outro de expulsar cidadãos estrangeiros do interior do seu território, bem como o direito de cada um deles devolver ao país da nacionalidade os respectivos cidadãos. Acrescenta-se também que as partes reconhecem a necessidade de estabelecer um processo metódico e seguro para a expulsão de estrangeiros que respeite os seus direitos humanos e, bem assim, que as pessoas a expulsar que tenham estado ausentes do seu país por um longo período de tempo possam estar numa situação de especial necessidade dos serviços consulares.
Além disso, os dois países estão conscientes de que as suas autoridades pretendem preparar o regresso dos seus concidadãos de modo apropriado, e que o artigo 36.º da Convenção de Viena Sobre Relações Consulares ([10]) preceitua que os cidadãos estrangeiros devem ser informados do seu direito a uma notificação consular, bem como preceitua que a notificação consular deve ser efectuada quando os cidadãos estrangeiros detidos o solicitem.
4.3. A primeira parte do projecto de protocolo, epigrafada de “Procedimento para notificação inicial”, desenvolve um conjunto de comunicações, prazos, canais de comunicação e de medidas procedimentais que as autoridades nacionais de cada país devem prestar aos serviços consulares do outro país.
Especificamente sobre as obrigações que incumbem às autoridades portuguesas, estabelece-se no parágrafo (C) desta Parte, que o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) deve adoptar todos os meios para providenciar ao governo dos Estados Unidos, através da sua Embaixada em Lisboa, uma comunicação contendo a indicação de todos os cidadãos dos Estados Unidos que tenha sido objecto de uma medida de expulsão pelas autoridades portuguesas; para tanto, qualquer decisão de expulsão de cidadão norte-americano será notificada pelo SEF, sem demora, ao ministro dos negócios estrangeiros português, para que as autoridades americanas sejam informadas da expulsão.
Logo a seguir, no parágrafo (D) especificam-se os procedimentos a adoptar nos casos em que os expulsandos se encontram instalados em centros de acolhimento temporário.
No caso do parágrafo (E) as partes estabelecem-se, reciprocamente, faculdades para recolha de informação necessária a cada um dos países para preparar as condições pertinentes de segurança social, aquando do regresso do expulsando. Prevê-se também q prestação de informação relativa a dados médicos que, todavia, não será prestada se o visado a tanto se opor.
Sobre esta primeira parte e a consequente imposição ao SEF do dever de prestação de informações, o projecto não se mostra incompatível com o direito interno, designadamente com o disposto no artigo 136.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, e com as atribuições e competências que, nos termos da alínea o) do artigo 1.º, do Decreto-Lei n.º 440/86, de 31 de Dezembro (Lei Orgânica do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras) são cometidas ao Serviço de Estrangeiros. ([11])
A Parte II dispõe sobre “Pedidos e emissão de documentos de viagem”. Estabelece-se nesta parte, muito pormenorizadamente, os procedimentos a observar pelas autoridades norte-americanas perante as autoridades consulares portuguesas e portuguesas perante as autoridades norte-americanas quando desencadeiam o processo de preparação da viagem para concretização da expulsão do cidadão português para Portugal e de Portugal para os Estados Unidos. Especificam-se também os documentos a apresentar e os prazos em que o devem fazer, e estabelecem-se regras que visam garantir a confirmação da nacionalidade do cidadão a expulsar.
Também nesta parte não se descortina nenhuma desconformidade com o direito interno.
A Parte III respeita à notificação final do itinerário da viagem. Também aqui se prevê de forma muito detalhada os comportamentos a adoptar pelas autoridades competentes de cada País, prazos em que o devem fazer e comunicações a efectuar e a quem, bem como se acautelam os procedimentos a observar em caso de necessidade quando o expulsando deva ser acompanhado de escolta.
Também nesta parte não se descortinam regras que ofendam o direito interno em vigor.
5.1. Duas últimas considerações: a primeira, respeita ao tipo de acordo a celebrar entre os dois Estados e à língua em que o mesmo se mostra redigido; a segunda, releva das normas constitucionais sobre criação de direito convencional e formas de aprovação.
Como decorre do texto do documento em análise, o acordo de vontades a que Portugal e os Estados Unidos convergiram será formalizado sob a forma de Protocolo. Independentemente da designação que ostente e, neste domínio, não há uma conceptualização rigorosa ([12]), trata-se, face ao conteúdo e às características, de um instrumento bilateral de direito internacional, a que os Estados se obrigam, e que, compreendendo todos os elementos do tratado, como tal deve ser considerado.
O projecto de acordo apresenta-se redigido apenas em inglês, sendo certo que nada obste, em termos de direito internacional, que assim aconteça; no entanto, quer-nos parecer que interessando o protocolo aos dois Estados considerados, cujas línguas são diferentes, o protocolo será celebrado na língua de cada um dos Estados, fazendo ambas as línguas igualmente fé. Além disso, a exigência de texto em língua portuguesa sempre se impõe para efeitos de publicação.
5.2. Uma última referência ao objecto do tratado e às competências dos órgãos de soberania para a sua aprovação.
A matéria acordada, situando-se no âmbito burocrático-administrativo não envolve particulares dificuldades quanto à definição do órgão do Estado competente para a sua conclusão e aprovação. Reportando-se a matérias de âmbito “regulamentar”, sem inovar na ordem jurídica, estar-se-á perante um simples acordo, matéria da competência do governo, nos termos das disposições combinadas dos artigos 197.º, n.º 1, alínea c) e 161.º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República.([13])
1ª - A precedente apreciação do “Projecto de protocolo relativo à deportação de estrangeiros entre Portugal e os Estados Unidos” circunscreve-se às soluções técnico-jurídicas acordadas com exclusão de qualquer juízo sobre as opções adoptadas que extravasem aquela natureza;
Lisboa, 10 de Maio de 2000
([1]) Ofício n.º 2214/00-MAS, de 17 de Abril p.p.
([2]) Em 5 de Maio de 2000.
([3]) Regimento do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, publicado no Diário de República, II Série, n.º 76, de 31 de Março de 1999.
([4]) Esta Lei foi aprovada, apenas com três votos contra de congressistas do Partido Democrata.
([5]) Na comunicação Cooperação Internacional e Aplicação da Lei da Imigração, apresentada no Seminário A Justiça nos Dois Lados do Atlântico II, edição da FLAD, Lisboa, 1999, pág. 156 (versão portuguesa).
([6]) Comunicação Uma Análise da Reforma da Lei de Imigração Ilegal e da Lei da Responsabilidade dos Imigrantes de 1996, ob. cit., pág. 133.
([7]) Ob. cit., pág. 137.
([8]) Interpretou-se o conceito deportation ou removal com o significado que tem a figura da expulsão de estrangeiro, na dimensão que lhe é dada pelo Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, alterado por apreciação parlamentar pela Lei n.º 97/99, de 26 de Julho.
([9]) Não se dispondo da versão do projecto em português nem tendo sido pedida a respectiva tradução, a análise a que se procede considera o significado que o signatário confere aos termos em inglês e que, eventualmente, na tradução ou numa versão em português possam ser consignados de forma diferente.
([10]) Portugal aderiu a esta Convenção em 13.9.1972. O artigo referido preceitua:
a) Os funcionários consulares terão liberdade de se comunicar com os nacionais do Estado que envia e visitá-los. Os nacionais do Estado que envia terão a mesma liberdade de se comunicar com os funcionários consulares e de os visitar;
b) Se o interessado assim o solicitar, as autoridades competentes do Estado receptor deverão, sem tardar, informar o posto consular competente quando, na sua área de jurisdição, um nacional do Estado que envia for preso, encarcerado, posto em prisão preventiva ou detido de qualquer outra maneira. Qualquer comunicação endereçada ao posto consular pela pessoa detida, encarcerada ou presa preventivamente deve igualmente ser transmitida sem tardar pelas referidas autoridades. Estas deverão imediatamente informar o interessado dos seus direitos nos termos da presente alínea;
c) Os funcionários consulares terão direito a visitar o nacional do Estado que envia que esteja encarcerado., preso preventivamente ou detido de qualquer outra maneira, conversar e corresponder-se com ele e providenciar quanto à sua defesa perante os tribunais. Terão igualmente o direito de visitar o nacional do Estado que envia que, na sua área de jurisdição, esteja encarcerado ou detido em execução de uma sentença. Todavia, os funcionários consulares deverão abster-se de intervir em favor de um nacional encarcerado, preso preventivamente ou detido de qualquer outra, maneira sempre que o interessado a isso se opuser expressamente.
2. Os direitos a que se refere o parágrafo 1 do presente artigo serão exercidos de acordo com as leis e regulamentos do Estado receptor, entendendo-se contudo que tais leis e regulamentos não devem impedir o pleno efeito dos direitos reconhecidos pelo presente artigo.”
([11]) Nos termos dessa norma compete ao SEF: “Cooperar com representações diplomáticas e consulares de Estados Estrangeiros, devidamente acreditadas no País, no repatriamento de nacionais”.
([12]) Vital Moreira e Gomes Canotilho, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, na anotação V ao artigo 8.º, referem que o “protocolo” é um tratado subsidiário de um tratado principal (pág. 85); Jorge Miranda, Direito Internacional Público I, 1995, pág. 81 (nota) especifica que o protocolo é a acta de uma conferência ou de uma negociação internacional a que, às vezes, se atribui certo efeito vinculativo; Silva Cunha, Direito Internacional Público, 5.ª edição, Almedina, Coimbra 1991, a págs. 91 escreve que o protocolo “pode significar o processo-verbal, ou acta, de uma reunião internacional (Conferência ou Congresso) ou o documento em que, sem recorrer à forma habitual dos tratados, dois ou mais Estados registam os pontos sobre os quais chegaram a acordo no decurso das negociações.”
([13]) Vital Moreira e Gomes Canotilho, ob. cit. pág. 653, e Jorge Miranda, ob. cit., págs. 118 e 119.

References: artigo 14
 artigo 37
 artigo 36
 artigo 136
 artigo 1
 artigo 8