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Timestamp: 2016-10-24 01:59:53+00:00

Document:
1P.605/2001 (07.05.2002)
1P.605/2001/bmt
Bundesrichter Nay, Aeschlimann, F�raud, Fonjallaz,
Erkl�rung von Bern (Verein), 8031 Z�rich, und zehn private Mitbeteiligte,
Beschwerdef�hrer, alle vertreten durch Rechtsanw�ltin Michal Hasler, Holbeinstrasse 34, Postfach, 8034 Z�rich,
Justiz-, Polizei- und Sanit�tsdepartement des Kantons Graub�nden, 7000 Chur,
Dienstanweisung des Polizeikommandos des Kantons Graub�nden zum Polizeieinsatz anl�sslich des World Economic Forums 2001 in Davos
(Staatsrechtliche Beschwerde gegen die Dienstanweisung des Polizeikommandos zum Polizeieinsatz anl�sslich des World Economic Forums 2001 in Davos)
Parallel zur Durchf�hrung des Weltwirtschaftsforums 2001 in Davos (World Economic Forum, WEF) organisierten die Erkl�rung von Bern sowie verschiedene Nicht-Regierungs-Organisationen unter dem Titel "The Public Eye on Davos 2001" vom 25. - 28. Januar 2001 in Davos eine unabh�ngige internationale �ffentliche Konferenz. Anl�sslich dieser Veranstaltung sollten G�ste aus der ganzen Welt auf die negativen Auswirkungen der wirtschaftlichen Globalisierung hinweisen und Forderungen stellen, die auf eine gerechtere, nachhaltigere Wirtschaftspolitik hinzielen. Diese Konferenz war �ffentlich und konnte ohne Anmeldung besucht werden.
Ein ausl�ndischer Referent sowie verschiedene Besucher der Konferenz wurden durch die zum Schutz und zur Durchf�hrung des Weltwirtschaftsforums eingesetzten Polizeikr�fte in Landquart, Klosters-Wolfgang und Filisur-Alvaneu kontrolliert (Durchsuchungen, Pr�fung und Kopieren von Ausweisen etc.) und daran gehindert, (rechtzeitig) zur genannten Veranstaltung nach Davos zu gelangen. Teils wurden sie zur�ckgewiesen und in Z�ge Richtung Z�rich und Basel gesetzt, teils konnten sie Davos schliesslich erst mit grosser Versp�tung erreichen. Der ausl�ndische Referent etwa konnte seinen auf 10.00 Uhr am 26. Januar 2001 angesetzten Vortrag nicht halten und gelangte erst am sp�teren Nachmittag nach Davos.
In der Folge erhoben die Erkl�rung von Bern sowie verschiedene Privatpersonen Beschwerde beim Justiz-, Polizei- und Sanit�tsdepartement des Kantons Graub�nden. Sie verlangten im Wesentlichen, dass die Rechtswidrigkeit der sie betreffenden allgemeinen Polizeibefehle und der darauf gest�tzten individuellen Polizeiverf�gungen festgestellt und aufgehoben werden und dass Verletzungen in verschiedenen Freiheitsrechten (Art. 10, 13, 16, 22 und 26 BV sowie Art. 6, 8, 10 und Art. 11 EMRK bzw. Art. 21 UNO-Pakt II) festgestellt werden.
Mit Verf�gungen vom 12. Juli 2001 trat das Departement auf die Beschwerden gem�ss Art. 15 ff. des Gesetzes �ber das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen (VVG; BR 170.320) nicht ein (Dispositiv-Ziffer 1). Aufsichtsrechtlich wurde die Kantonspolizei angewiesen, die Veranstaltung "The Public Eye on Davos" soweit wie m�glich in die Sicherheitsmassnahmen rund um das WEF zu integrieren (Dispositiv-Ziffer 2). In der Begr�ndung hielt das Departement fest, dass strafrechtliche oder disziplinarische Beanstandungen bei den Strafverfolgungsbeh�rden bzw. beim Polizeikommandanten vorzubringen seien. Weiter f�hrte es aus, dass zwischen Verf�gungen einerseits und Verwaltungshandlungen und Realakten andererseits zu unterscheiden sei. Die beanstandeten Handlungen der Polizeibeamten geh�rten zu den Verwaltungshandlungen und Realakten. Sie seien nicht auf die Regelung eines Rechtsverh�ltnisses ausgerichtet und stellten daher keine anfechtbaren Verf�gungen dar. Schliesslich f�hrte es aus, dass die zugrunde liegenden Dienstanweisungen zum Polizeieinsatz Verwaltungsverordnungen bildeten, einzig an die Polizeibeamten gerichtet seien und gegen�ber den B�rgern keine Rechte und Pflichten begr�ndeten und daher nach kantonalem Recht nicht angefochten werden k�nnten. Solche Verwaltungsverordnungen seien allenfalls mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar.
Im Anschluss an diese Verf�gungen des Departementes erhoben die Erkl�rung von Bern sowie die weitern im Rubrum genannten Personen beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde. Sie verlangen die Feststellung, dass die Verwaltungsverordnung des Polizeikommandos zum Einsatz der Polizeibeamten anl�sslich des WEF 2001 die Meinungs- und Versammlungsfreiheit (Art. 16 und 22 BV und Art. 10 f. EMRK) sowie die pers�nliche Freiheit und den Schutz der Privatsph�re (Art. 10 [und 13] BV und Art. 8 EMRK) verletzte. In prozessualer Hinsicht ersuchen die Beschwerdef�hrer um Edition der ihnen nicht bekannten Verwaltungsverordnung und weiterer Anordnungen zum Polizeieinsatz sowie um Gelegenheit zur Erg�nzung ihrer Beschwerde. Zur Begr�ndung f�hren die Beschwerdef�hrer im Wesentlichen an, die Dienstanweisung des Polizeikommandos stelle eine Verwaltungsverordnung dar, die - wie die tats�chlichen Vorbringen zeigten - klarerweise Aussenwirkungen entfalte. Da diese nach kantonalem Recht nicht angefochten werden k�nne, stehe ihnen ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verf�gung.
Das Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement (anstelle des Justiz-, Polizei- und Sanit�tsdepartements) sowie das Polizeikommando beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit �berhaupt darauf eingetreten werden k�nne. Das Polizeikommando vertritt die Auffassung, dass die streitige Dienstanweisung zum Polizeieinsatz rein internen Charakter ohne Aussenwirkung aufweise und daher nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden k�nne; im �brigen widersetzt es sich einer Edition der Dienstanweisung zum Polizeieinsatz.
Vorerst gilt es festzuhalten, dass die Beschwerdef�hrer nicht die Verf�gungen des Justiz-, Polizei- und Sanit�tsdepartementes vom 12. Juli 2001 anfechten. Diese Verf�gungen gaben lediglich Anlass zur vorliegenden Beschwerde. Anfechtungsobjekt der Beschwerde ist vielmehr einzig der in den Departementsverf�gungen erw�hnte und als Verwaltungsverordnung bezeichnete Einsatzbefehl des Polizeikommandos zum Polizeieinsatz rund um das WEF 2001. Dieser Einsatzbefehl ist den Beschwerdef�hrern nicht bekannt, weshalb sie um dessen Edition und die M�glichkeit einer nachtr�glichen Beschwerdeerg�nzung ersuchen.
Damit stellt sich in erster Linie die Frage, ob der streitige Einsatzbefehl im Zusammenhang mit der Durchf�hrung des Weltwirtschaftsforums 2001 �berhaupt mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden k�nne.
2.1 In den erw�hnten Verf�gungen des Departements wird dargelegt, dass der Einsatzbefehl - als Verwaltungsverordnung betrachtet - vor keiner kantonalen Instanz angefochten werden kann. Daraus ergibt sich, dass der kantonale Instanzenzug im Sinne von Art. 86 OG ausgesch�pft ist.
2.2 Der angefochtene Einsatzbefehl ist nicht ver�ffentlicht worden. Die Beschwerdef�hrer bekamen erst mit den Departementsverf�gungen vom 12. Juli 2001 sichere Kenntnis von seinem Bestehen und seiner Qualifikation. Ein gewisser Hinweis darauf enthielt zwar schon die Vernehmlassung des Polizeikommandos zuhanden des Departementes vom 1. Mai 2001. Auch h�tte ein Vorhandensein entsprechender Dienstanweisungen schon fr�her vermutet werden k�nnen. Diese Umst�nde stellten indessen f�r die Beschwerdef�hrer keinen hinreichenden Anlass zu entsprechenden Nachforschungen dar. Es kann ihnen daher kein Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben vorgeworfen werden, die staatsrechtliche Beschwerde nicht schon fr�her erhoben zu haben (vgl. BGE 107 Ia 72 E. 4 S. 76). Hingegen haben sie von dem Zeitpunkt an gerechnet, als sie durch die Departementsverf�gungen sichere Kenntnis vom Bestehen des Einsatzbefehls erhalten hatten, ihre staatsrechtliche Beschwerde innerhalb der Frist von 30 Tagen (Art. 89 in Verbindung mit Art. 34 OG) eingereicht. Sie erweist sich daher als rechtzeitig.
2.3 Der streitige Einsatzbefehl ist im Hinblick auf die Durchf�hrung des Weltwirtschaftsforums 2001 erlassen worden. Die Beschwerdef�hrer haben daher an seiner Anfechtung kein aktuelles Interesse mehr. Das Bundesgericht sieht indessen von diesem Erfordernis ab, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage jederzeit und unter gleichen oder �hnlichen Umst�nden wieder stellen k�nnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grunds�tzlichen Bedeutung ein hinreichendes �ffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche �berpr�fung im Einzelfall kaum je m�glich w�re (BGE 127 I 164 E. 1a S. 166, 127 III 429 E. 1b S. 432,125 I 394 E. 4b S. 397, 124 I 231 E. 1b S. 233, mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. In formeller Hinsicht stellt sich vorab die Frage der Anfechtbarkeit des Einsatzbefehls. Unter materiellen Aspekten w�re allenfalls dessen Vereinbarkeit mit den verfassungsm�ssigen Garantien (etwa der pers�nlichen Freiheit und der Meinungs- und Versammlungsfreiheit) zu pr�fen. Schliesslich kann das Polizeikommando entsprechende Dienstanweisungen nicht im Voraus ver�ffentlichen, sodass jeweilen von vornherein nur eine nachtr�gliche Pr�fung in Betracht f�llt. Daraus ergibt sich, dass den Beschwerdef�hrern das Fehlen eines aktuellen Interesses nicht entgegengehalten werden kann.
2.4 Die staatsrechtliche Beschwerde ist grunds�tzlich rein kassatorischer Natur. Demgegen�ber stellen die Beschwerdef�hrer in erster Linie den Antrag um Feststellung von Verfassungsverletzungen. Auch dieser Umstand kann ihnen in Anbetracht der konkreten Verh�ltnisse nicht entgegengehalten werden. Mangels Kenntnis des Einsatzbefehls waren sie nicht in der Lage, Antr�ge um Aufhebung konkreter Teile zu stellen.
2.5 Unter dem Gesichtswinkel der Legitimation kann festgehalten werden, dass die Beschwerdef�hrer zwar faktisch durch die Anordnungen der Polizeikr�fte im Einzelfall betroffen worden sind. Ob sie hingegen auch rechtlich im Sinne von Art. 88 OG zur Anfechtung des Einsatzbefehls legitimiert sind, h�ngt mit der Frage zusammen, ob dieser �berhaupt mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden kann. Darauf ist unten n�her einzugehen (E. 4).
3.1 Die Beschwerdef�hrer ersuchen um Edition des streitigen Dienstbefehls sowie um die M�glichkeit, in einer Erg�nzung ihrer Beschwerde dazu Stellung nehmen zu k�nnen.
Die kantonalen Beh�rden widersetzen sich einer derartigen Edition aus nachvollziehbaren Gr�nden. Aus Sorge um einen wirkungsvollen Polizeieinsatz f�llt die vorg�ngige Bekanntgabe des Einsatzbefehls ausser Betracht. Auch gegen eine nachtr�gliche Bekanntgabe sprechen gewichtige Gr�nde, weil bisherige Anordnungen f�r Folgejahre weiterhin von Bedeutung sein k�nnen und demnach grunds�tzlich geheim gehalten werden d�rfen.
Damit stellt sich die Frage, ob das Bundesgericht allenfalls die streitige Dienstanweisung zum Polizeieinsatz einholen soll, ohne sie den Beschwerdef�hrern zur Kenntnis zu bringen. Bisweilen zieht das Bundesgericht Akten bei, in die Einsicht verlangt wird und die aus �ffentlichen Interessen nicht bekanntgegeben werden sollen (vgl. Hinweise in BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 5; 122 I 153 E. 3 S. 159; ZBl 93/1992 S. 362 E. 3). Aus den nachfolgenden Erw�gungen ergibt sich indessen, dass die vorliegende Beschwerde auch ohne einen Beizug beurteilt werden kann. Das Ersuchen der Beschwerdef�hrer um Edition des Dienstbefehls ist daher abzuweisen. Daraus folgt, dass auch ihr Gesuch um Erg�nzung ihrer Beschwerde abzuweisen ist.
3.2 Die Durchf�hrung des Weltwirtschaftsforums in Davos stiess in den letzten Jahren und insbesondere im Anschluss an die Veranstaltung im Januar 2001 auf vermehrte Kritik. Im Zeichen der Globalisierung und der sich ausweitenden Gegenbewegungen mussten die Sicherheitsvorkehrungen verst�rkt werden. Dennoch kam es in den Jahren 2000 und 2001 zu militanten Demonstrationen. Das Ausmass, die Art und Weise sowie die Kostenfolgen der Sicherheitsmassnahmen f�hrten zu politischen Diskussionen und Interventionen. Die Regierung des Kantons Graub�nden hat eine Projektgruppe mit der Ausarbeitung eines Berichts �ber das WEF 2001 und die Zukunft des Weltwirtschaftsforums beauftragt. Dieser Bericht, versehen mit einer Stellungnahme der Regierung, ist amtlich publiziert worden (Bericht �ber das Jahrestreffen 2001 des World Economic Forum Davos - Chancen und Risiken f�r die Zukunft vom 2. Juli 2001 [Bericht Arbenz] sowie Bericht der Regierung an den Grossen Rat �ber die zuk�nftige Entwicklung und Durchf�hrung des World Economic Forums (WEF) in Davos vom 4. September 2001 [Begleitbericht], in: Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 6/2001-2002 S. 283 ff.). Der Bericht enth�lt gewissermassen aus politischer Sicht eine Analyse der um die Durchf�hrung des Weltwirtschaftsforums entstandenen Problematik und gibt Empfehlungen f�r kommende Jahre ab. Er spricht sich insbesondere auch zum Polizeieinsatz auf dem Hintergrund der Gefahrenlage aus und geht n�her auf die polizeiliche Lagebeurteilung, die Leits�tze f�r die Sicherheitsorgane sowie die polizeilichen Auftr�ge, Organisation und Einsatzgrunds�tze ein.
Nach Art. 84 Abs. 1 OG kann gegen kantonale Erlasse oder Verf�gungen (Entscheide) beim Bundesgericht wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte staatsrechtliche Beschwerde gef�hrt werden. Anfechtbar sind danach Hoheitsakte, die die Rechtsstellung des einzelnen B�rgers ber�hren, indem sie ihn verbindlich und erzwingbar zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichten oder sonstwie seine Rechtsbeziehungen zum Staat verbindlich festlegen (BGE 125 I 119 E. 2a S. 121; 121 I 173 E. 2a S. 174; 120 Ia 56 E. 3a S. 58, 321 E. 3a S. 325, mit Hinweisen). Dieses Erfordernis gilt ganz allgemein f�r die Anfechtung von kantonalen Hoheitsakten, handle es sich um Verf�gungen im Einzelfall oder Erlasse generell-abstrakter Natur.
4.1 Im vorliegenden Fall steht die Regelung des Polizeieinsatzes im Zusammenhang mit der Durchf�hrung des Weltwirtschaftsforums in Frage. Das Handeln der Polizei wie der Verwaltung im Allgemeinen wird hinsichtlich des Wirkens gegen�ber dem B�rger durch generell-abstrakte Normen verschiedener Stufen bestimmt. Organisatorische Massnahmen richten das Verwaltungshandeln nach innen und aussen aus. Dazu geh�ren verschiedenste Anordnungen, die sowohl generell-abstrakter als auch individuell-konkreter Natur sein oder unterschiedliche Zwischenformen aufweisen k�nnen.
4.2 Die Beschwerdef�hrer machen nicht geltend, die Regelung des Polizeieinsatzes stelle eine Verf�gung im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG dar oder enthalte Verf�gungen, die verbindliche Regelungen individuell-konkreter Verwaltungsverh�ltnisse, etwa gegen�ber bestimmten Personen, umfassen und insofern direkte Wirkungen auf die B�rger aufweisen. Es braucht daher auf diese Frage nicht n�her eingegangen zu werden und kann auch offen gelassen werden, ob diesfalls der kantonale Instanzenzug ausgesch�pft ist.
Andererseits d�rfte der umstrittene Einsatzbefehl, was auch ohne dessen Beizug angenommen werden kann, konkret ausgerichtete innerdienstliche Anordnungen enthalten. Solche fallbezogene Weisungen der vorgesetzten Beh�rde an die ihr unterstellte Beh�rde oder �ffentlich Bediensteten begr�nden, obwohl sie hoheitlich, einseitig und gegen�ber den verwaltungsinternen Adressaten verbindlich sind, nicht unmittelbar Rechte oder Pflichten des B�rgers und gelten daher nicht als Verf�gungen im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG bzw. der Verwaltungsrechtspflege (BGE 121 II 473 E. 2b S. 478 f.; vgl. Ulrich H�felin/Georg M�ller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl. 1998, Rz. 695; Walter K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 144; Andr� Grisel, Trait� de droit administratif, Neuch�tel 1984, Bd. II, S. 863; Alfred K�lz/J�rg Bosshart/Martin R�hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Z�rich, 2. Aufl. 1999, Rz. 18 zu � 19 und Rz. 62 zu � 50; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz �ber die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Rz. 34 zu Art. 49).
4.3 Mit staatsrechtlicher Beschwerde k�nnen Erlasse generell-abstrakter Natur im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG angefochten werden. Dazu geh�ren insbesondere die Rechtss�tze, d.h. Gesetze und Verordnungen, mit welchen Rechte und Pflichten der B�rger umschrieben werden (vgl. BGE 113 Ia 437 E. 1 S. 439; 102 Ia 533 E. 1 S. 536). Die sog. Verwaltungsverordnungen geh�ren grunds�tzlich nicht zu dieser Gruppe. Sie enthalten in erster Linie Regeln f�r das verwaltungsinterne Verhalten, richten sich an die der Dienstaufsicht unterstellten Beamten und �ffentlich Bediensteten und verfolgen mannigfaltigste Zwecke verwaltungsinterner und organisatorischer Natur. Sie umschreiben daher grunds�tzlich keine Rechte und Pflichten der B�rger. Die Verwaltungsverordnungen k�nnen unterschiedlichste Bereiche betreffen und werden demnach in verschiedene Kategorien eingeteilt. Sie werden auch sehr unterschiedlich benannt: Direktiven, Weisungen, Dienstanweisungen, Dienstreglemente, allgemeine Dienstbefehle, Rundschreiben, Kreisschreiben, Zirkulare, Wegweisungen, Anleitungen, Instruktionen, Merkbl�tter, Leitbilder (BGE 121 II 473 E. 2b S. 478; vgl. auch 104 Ia 161 E. 2 S. 163 f.). Innerhalb dieser weiten und wenig koh�renten Kategorie werden insbesondere Verwaltungsverordnungen organisatorischer Natur, welche den Verwaltungsvollzug und die Verwaltungsorganisation ordnen, von den verhaltenslenkenden Verwaltungsverordnungen (auch Weisungen, Richtlinien etc. genannt) unterschieden, mit denen zum Zwecke einer einheitlichen und rechtsgleichen Rechtsanwendung auf die Ermessensaus�bung und die Handhabung offen formulierter Vorschriften abgezielt wird (vgl. BGE 121 II 473 E. 2b S. 478; Giovanni Biaggini, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechtsnorm oder Faktum?, in: ZBl 98/1997 S. 3 f., mit zahlreichen weiteren Literaturhinweisen; H�felin/M�ller, a.a.O., Rz. 96 ff.; Grisel, a.a.O., S. 89 f.; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Rz. 34 zu Art. 49 und Rz. 12 zu Art. 66; K�lz/Bosshart/ R�hl, a.a.O., Rz. 58 ff. zu � 50).
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung verneinte vorerst die Anfechtbarkeit von Verwaltungsverordnungen ganz allgemein (vgl. BGE 105 Ib 136 E. 1 S. 139 betr. Weisungen der Oberzolldirektion). In Anbetracht des Umstandes, dass Verwaltungsverordnungen auf die Rechtsstellung der B�rger zur�ckwirken k�nnen, wurde sp�ter die staatsrechtliche Beschwerde zugelassen, wenn die Verwaltungsverordnung sog. Aussenwirkungen entfaltet und die Rechtsstellung des B�rgers, wenn auch nicht direkt, so zumindest indirekt umschreibt und ihn daher in rechtlich gesch�tzten Interessen ber�hrt. Das kann insbesondere auf die verhaltenslenkenden Verwaltungsverordnungen zutreffen. Danach k�nnen Verwaltungsverordnungen direkt und abstrakt mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden, soweit die darin enthaltenen Anweisungen an die Verwaltungsorgane zugleich gesch�tzte Rechte des B�rgers ber�hren und damit sog. Aussenwirkungen entfalten (vgl. BGE 102 Ia 533 E. 1 S. 536; 98 Ia 508 E. 1 S. 510 f.). Nach der Rechtsprechung entf�llt indessen die Anfechtbarkeit auch unter solchen Umst�nden, wenn in dem durch die Verwaltungsverordnung geregelten Bereich Verf�gungen ergehen, gegen die sich der Betroffene auf dem �blichen Beschwerdeweg zur Wehr setzen kann. Gegen Verwaltungsverordnungen ist demnach die staatsrechtliche Beschwerde nur zul�ssig, soweit sie Aussenwirkungen entfalten und wenn gest�tzt darauf keine Verf�gungen bzw. Anordnungen getroffen werden, deren Anfechtung m�glich und dem Betroffenen zumutbar ist. Zudem bedarf es der Legitimation nach Art. 88 OG im Sinne der zumindest virtuellen Betroffenheit in rechtlich gesch�tzten Interessen (BGE 105 Ia 349 E. 2a S. 351, E. 1 von BGE 124 I 193, 122 I 44 E. 2 S. 45 f., 120 Ia 321 E. 3 S. 325, 104 Ia 148 E. 2b S. 153, ZBl 96/1995 S. 44 , mit weitern Hinweisen; Walter K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 142 ff.; H�felin/M�ller, a.a.O., Rz. 101 ff.; Biaggini, a.a.O., S. 27; Grisel, a.a.O., S. 90 [ordonnances mixtes]; Roland Vetterli, Kantonale Erlasse als Anfechtungsobjekte der staatsrechtlichen Beschwerde, Diss. St. Gallen 1989, S. 134 ff.). An dieser Rechtsprechung hat das Bundesgericht trotz der in der Lehre ge�bten Kritik (vgl. etwa K�lin, a.a.O., S. 144) festgehalten. In diesem Sinne hat es die Anfechtbarkeit in folgenden F�llen bejaht: Richtlinien zur Vornahme von Obduktionen und Organentnahmen (BGE 98 Ia 508); Empfehlungen zur Ber�cksichtigung von Unternehmen, welche Gesamtarbeitsvertr�gen unterstellt sind, bei der Vergabe �ffentlicher Arbeiten (BGE 102 Ia 533 E. 1 S. 536); Weisungen betreffend die straflose Unterbrechung der Schwangerschaft (BGE 114 Ia 452); Richtlinien zur Bemessung von Eigenmietwerten hinsichtlich von Mietern (BGE 124 I 193), nicht aber in Bezug auf Hauseigent�mer, letzteres wegen deren Beschwerdem�glichkeit gegen konkrete Veranlagungen (ZBl 96/1995 S. 44, Urteil vom 22. Juni 2000 [2P.143/1999]). Unzul�ssig war die Beschwerde gegen kantonale, an die Baubeh�rden gerichtete Merkbl�tter �ber �kologisches Bauen (BGE 120 Ia 321) bzw. Weisungen, f�r die Pr�fung des Blutalkoholgehalts eine �ffentliche Ausschreibung vorzunehmen (BGE 104 Ia 148 E. 1 S. 150). Sinngem�ss sind Aussenwirkungen im Konkordat und den Richtlinien hinsichtlich des Zugangs zu den Akten "Kinder der Landstrasse" bejaht worden (Urteil 1P.428/1988 vom 1. Februar 1989).
4.4 Die vorliegend umstrittenen Anordnungen des Polizeikommandos k�nnen als Rahmen-, Dienst- oder Einsatzbefehl gegen�ber den Polizeiorganen bezeichnet werden. Ein Einsatzbefehl enth�lt naturgem�ss die von den politischen Beh�rden umschriebenen Richtlinien und setzt sie f�r den konkreten Einsatz mit Auftr�gen an die Polizeikr�fte und Anordnungen organisatorischer, personeller und materieller Natur um. Insoweit stellt er ein F�hrungsinstrument f�r das Polizeikommando zur Realisierung eines konkreten Polizeieinsatzes dar und dient der Regelung des Polizeihandelns in organisatorischer Hinsicht. Ausgerichtet auf einen konkreten Einsatz wendet sich der Befehl daher typischerweise an die der Befehlsgewalt des Polizeikommandos unterstellten Polizeikr�fte. Er dient nicht der Regelung konkreter Verwaltungsrechtsverh�ltnisse, richtet sich nicht an die B�rger und umschreibt insbesondere deren Rechte und Pflichten nicht. Ein Einsatzbefehl hat vielmehr internen Organisationscharakter. Insoweit kann er nicht als Erlass im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG bezeichnet werden, was die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte ausschliesst.
4.5 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird, wie aufgezeigt, die Anfechtbarkeit von Verwaltungsverordnungen auch im Falle der Anerkennung von Aussenwirkungen ausgeschlossen, soweit ein hinreichender Rechtsschutz im Einzelfall m�glich und zumutbar ist (BGE 105 Ia 349 E. 2a S. 351). Soweit der angefochtene Dienst- oder Einsatzbefehl Anordnungen mit Aussenwirkungen im beschriebenen Sinne enthalten sollte, w�rde die Anfechtbarkeit wegen des m�glichen sp�teren Rechtsschutzes entfallen, wie im Folgenden aufzuzeigen ist.
F�r die Beurteilung des erforderlichen Rechtsschutzes ist von Art. 13 EMRK auszugehen. Danach hat derjenige, der sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und Freiheiten f�r beeintr�chtigt h�lt, Anspruch darauf, bei einer nationalen Instanz eine wirksame Beschwerde einlegen zu k�nnen. Dies bedeutet nicht unbedingt, dass ein Rechtsmittel an ein Gericht zur Verf�gung stehen muss. Eine Beschwerdem�glichkeit an eine hinreichend unabh�ngige Verwaltungsbeh�rde kann gen�gen. Hingegen ist erforderlich, dass der Beschwerdef�hrer Anspruch auf Pr�fung seiner Vorbringen hat und dass die Beschwerdebeh�rde den angefochtenen Akt gegebenenfalls aufheben bzw. dessen Auswirkungen beheben kann. Ausserdem m�ssen die rechtsstaatlich notwendigen minimalen Verfahrensrechte gew�hrleistet sein, n�mlich der Anspruch auf rechtliches Geh�r und auf Begr�ndung des Entscheides (BGE 123 II 402 E. 4b/aa S. 413; 121 I 87 E. 1b S. 90, mit Hinweisen). Soweit dar�ber hinaus Bereiche betroffen werden, die in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen, ist ein entsprechender gerichtlicher Schutz mit den dazugeh�rigen Verfahrensrechten zu gew�hren.
Es kann im vorliegenden Fall davon ausgegangen werden, dass das polizeiliche Handeln, welches zu den von den Beschwerdef�hrern beanstandeten Beeintr�chtigungen f�hrte, grunds�tzlich den sog. Realakten und dem verf�gungsfreien Handeln zuzuordnen ist. Dazu z�hlen etwa die polizeilichen Kontrollen und R�ckweisungen. Demgegen�ber verhielte es sich anders, wenn strafprozessuale Zwangsmittel wie Beschlagnahmungen oder Verhaftungen vorgenommen worden w�ren. Solche k�nnen mit den ordentlichen strafprozessualen Rechtsmitteln angefochten werden, in dessen Rahmen ein voller Rechtsschutz gew�hrt ist.
Der einzuschlagende Rechtsweg ist in Anbetracht von sog. Realakten nicht immer einfach und klar vorgegeben, da eigentliche Rechtsmittel regelm�ssig eine Verf�gung oder einen Erlass als Anfechtungsobjekt voraussetzen (vgl. BGE 121 I 87 E. 1b S. 91). Dennoch sind verschiedene Wege denkbar. Zum einen kann Aufsichtsbeschwerde erhoben werden. Aufsichtsbeschwerden erf�llen zwar die Anforderungen an Art. 13 EMRK im oben beschriebenen Sinne nicht, weil sie nach allgemeinem Verst�ndnis keinen Anspruch auf justizm�ssige Behandlung einr�umen (BGE 125 I 394 E. 3 S. 396; 123 II 402 E. 4b S. 413; 121 I 87 E. 1b S. 91). Sie stellen daher f�r den Betroffenen grunds�tzlich keine ausreichende Beschwerdem�glichkeit dar. Im vorliegenden Fall zeigt sich immerhin, dass das Departement in seinen Verf�gungen vom 12. Juli 2001 auf die Beanstandungen der Beschwerdef�hrer im Rahmen der Aufsichtsbeschwerde eingegangen ist und das Polizeikommando f�r folgende Jahre angewiesen hat, die Veranstaltung "The Public Eye on Davos" in das Sicherheitsdispositiv einzubeziehen und f�r die entsprechende Information an die Polizeibeamten zu sorgen.
Dar�ber hinaus zeigt sich die M�glichkeit, im Anschluss an die polizeilichen Realakte in einem Staatshaftungsverfahren Schadenersatz oder Genugtuung zu verlangen und hierf�r im Einzelfall abkl�ren zu lassen, ob das Handeln der Polizeiorgane rechtm�ssig war und vor der Verfassung standhielt. In diesem Rahmen ist es auch denkbar, als besondere Form der Genugtuung die blosse Feststellung der Rechtswidrigkeit des polizeilichen Handelns zu verlangen (vgl. BGE 125 I 394 E. 5c S. 401 im Falle beendeter Untersuchungshaft).
Das Bundesgericht hat in Einzelf�llen anerkannt, dass zum Zwecke eines hinreichenden Grundrechtsschutzes im Anschluss an gewisse Realakte ein Anspruch auf ein entsprechendes Feststellungsurteil geltend gemacht werden k�nne. Ein Feststellungsanspruch kann im Bereiche des Bundesverwaltungsrechts allenfalls aus Art. 25 VwVG (vgl. BGE 123 II 402 E. 4b/aa S. 413) oder hinsichtlich der Kantone aus dem kantonalen Recht (vgl. BGE 121 I 87 E. 1b S. 91) abgeleitet werden und ist, soweit das entsprechende Verfahrensrecht dies nicht ausdr�cklich vorsieht, in verfassungs- und konventionskonformer Auslegung anzuerkennen. In gleicher Weise kann ein Interesse auf gerichtliche Feststellung aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK abgeleitet werden (vgl. BGE 127 I 115 E. 5 S. 120 betreffend Obduktion). Wenn das Rechtsschutzbed�rfnis es gebietet, kann eine Rechtswegm�glichkeit allenfalls selbst dann bestehen, wenn keine f�rmliche Verf�gung vorliegt; dies kann der Fall sein, wenn eine Beh�rde den Erlass einer Verf�gung zu Unrecht verweigert oder verz�gert oder in Anbetracht von Realakten, durch welche der Staat in Grundrechte eingegriffen hat (BGE 126 I 250 E. 2d S. 255; 121 I 87 E. 1b S. 91). So hat das Bundesgericht in j�ngster Zeit Anfechtungsm�glichkeiten anerkannt im Zusammenhang mit der Aufhebung des Gemeingebrauchs von Strassen (BGE 126 I 213 E. 1 S. 214), anl�sslich der Weigerung einer Werbegesellschaft, Busse der Luzerner Transportbetriebe bemalen zu lassen (BGE 127 I 84), und bei der Erhebung von Geb�hren durch den privaten Veranstalter und Organisator der "Braderie" in La Chaux-de-Fonds (Urteil 2P.96/2000 vom 8. Juni 2001; vgl. dazu Yvo Hangartner, Urteilsanmerkung, in: AJP 2002 S. 67; vgl. auch Yvo Hangartner, Recht auf Rechtsschutz, in: AJP 2002 S. 131 und insbes. S. 146 hinsichtlich von Realakten).
Insoweit stehen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Rechtsschutzm�glichkeiten tats�chlich zur Verf�gung. In diesem Rahmen haben auch die Kantone den Rechtsschutz zu garantieren und haben Betroffene von solchen M�glichkeiten Gebrauch zu machen. Soweit kantonale Instanzen auf derartige Begehren nicht eintreten, k�nnen entsprechende Nichteintretensentscheide auf dem Rechtsmittelweg weitergezogen werden. Es steht schliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verf�gung, welche alsdann auf dem Hintergrund, dass hinreichender Rechtsschutz zu gew�hrleisten ist, zu pr�fen sein wird (vgl. BGE 121 I 87 E. 1b S. 92). Die Beschwerdef�hrer haben es sich selbst zuzuschreiben, von diesen M�glichkeiten im vorliegenden Fall keinen Gebrauch gemacht zu haben.
Diese Erw�gungen zeigen, dass ein hinreichender Rechtsschutz im Einzelfall gegeben ist. Daraus folgt, dass der angefochtene Einsatzbefehl im abstrakten Normkontrollverfahren nicht auf seine Verfassungsm�ssigkeit zu �berpr�fen ist.
Demnach ist auf die vorliegende Beschwerde nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den Beschwerdef�hrern unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 156 OG).
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern sowie der Kantonspolizei und dem Justiz-, Polizei- und Sanit�tsdepartement des Kantons Graub�nden schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 6
 Art. 11
 Art. 21
 Art. 15
 Art. 10
 Art. 8
 Art. 86
 BGE 
 Art. 34
 Art. 88
 BGE 
 Art. 84
 Art. 84
 Art. 84
 Art. 49
 Art. 84
 BGE 
 BGE 
 Art. 49
 Art. 66
 BGE 
 BGE 
 Art. 88
 BGE 
 Art. 84
 Art. 13
 Art. 6
 BGE 
 Art. 13
 BGE 
 Art. 25
 BGE 
 BGE 
 Art. 6
 BGE 
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