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Timestamp: 2020-02-19 00:24:44+00:00

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﻿ SENTENCIA 1172-1198/98 DE MARZO 18 DE 1999
SENTENCIA 1172-1198/98 DE 18 DE MARZO DE 1999
CONTENIDO:CONDICIÓN DE DOCENTE TEMPORAL Y LA ACTIVIDAD DESPLEGADA POR LOS DOCENTES - EMPLEADOS PÚBLICOS MUNICIPALES. CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS. VINCULACIÓN A LA PLANTA DE PERSONAL. PRIMACÍA DE LA REALIDAD, RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES Y EL DERECHO A LA IGUALDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO DE TRABAJO PARA DOCENTE DEL SECTOR PRIVADO, PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, DERECHO A LA IGUALDAD, RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES, DERECHOS DEL DOCENTE
•Sentencia 1172-1198/98 de marzo 18 de 1999
Actor: Gladys Elena Peña Peña
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Floridablanca, contra la sentencia de 24 de febrero de 1998 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Peña Peña, pidió al tribunal anular la Resolución 303 de 27 de noviembre de 1995 expedida por el alcalde popular de Floridablanca (S.S.) a través del cual se le negó su nombramiento y posesión y el pago de prestaciones sociales.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare que desde el momento de su vinculación tuvo con el Estado una relación laboral con carácter de empleado público sin solución de continuidad; que se ordene el pago de la diferencia resultante entre los honorarios reconocidos y el salario correspondiente a un educador en su misma categoría; que se ordene vincularla legal y reglamentariamente en la primera plaza docente que se encuentre vacante; que el tiempo laborado tiene efectos pensionales y de ascenso en el escalafón docente; y que se ordene el pago de las prestaciones sociales en iguales condiciones a las devengadas por un educador oficial. Solicitó igualmente que las sumas resultantes sean ajustadas conforme al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, reconociéndose los respectivos intereses al tenor del artículo 176 ibídem.
Alegó fundamentalmente que se vinculó al servicio docente oficial desde el 1º de febrero de 1993 mediante un “contrato administrativo de prestación de servicios” asignándosele funciones de carácter permanente como docente pero desconociéndose sus derechos laborales mínimos; que mediante el contrato mencionado se disfrazó una relación laboral para economizar costos en el servicio; que durante toda su vinculación ha prestado personal y subordinadamente el servicio el cual se cancela mensualmente mediante “honorarios” inferiores al salario que devengan los educadores en igual categoría.
Expresó que en el proceso se encontraba demostrada la vinculación de la actora como docente mediante contrato de prestación de servicios; que la Corte Constitucional mediante sentencia C-555 del 6 de diciembre de 1994 declaró inexequibles el parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 60 de 1993 y el parágrafo 3º del artículo 105 de la Ley 115 de 1994 dándole prevalencia al principio de la realidad sobre las formalidades por cuanto los docentes vinculados mediante contrato recibían un trato jurídico inequitativo en razón a que veían menguados sus derechos, pronunciamiento del cual transcribió algunas consideraciones; y que la autonomía de la voluntad implica también el sometimiento a las normas de derecho público de manera que el contrato de prestación de servicios sólo puede celebrarse cuando la función no puede ser prestada con personal de planta o cuando se requieren conocimientos especializados.
Que en tales contratos no puede pactarse la prestación personal del servicio ni la subordinación pues ello conlleva el pago de prestaciones sociales, lo cual se presenta en este caso implicando ello la existencia de una relación laboral; que, en consecuencia, le asisten a la demandante los derechos prestacionales reclamados en igualdad de condiciones que los devengados por los otros docentes del mismo grado y condiciones, los cuales deberán ajustarse atendiendo el índice de precios al consumidor.
Que en cuanto a la pretensión tendiente a que se sustituya la relación contractual por una legal y reglamentaria, no es posible acceder ya que ello desconocería las normas propias de la vinculación al servicio público, la existencia del cargo y la disponibilidad presupuestal, como lo dejó claramente expresado la Corte Constitucional en la sentencia antes mencionada.
Al recurrir la sentencia, el municipio demandado expresó que, la Ley 115 de 1994 artículo 105 permite la vinculación mediante la modalidad de contrato de prestación de servicios, teniendo en cuenta los parámetros trazados por la Ley 60 de 1993; que el espíritu de estos contratos es el de cumplir las funciones que corresponden a la entidad en tanto ellas no pueden serlo con personal de planta como lo permite la Ley 80 de 1993, contratos que en ningún caso generan el reconocimiento de prestaciones sociales y se celebran por el término estrictamente necesario.
Que respetando lo previsto en la ley el municipio celebró contratos de prestación de servicios para docentes, contando con el respectivo presupuesto; que el restablecimiento pretendido no puede ser consecuencia de una acción de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, sino de una acción contractual por lo cual el fallo debe ser inhibitorio; y que en el proceso sólo se demostró la suscripción de un contrato de prestación de servicios pero no la prestación efectiva de los servicios.
Se demanda en este caso la nulidad de la Resolución 303 de 27 de noviembre de 1995 mediante la cual el alcalde popular de Floridablanca negó la petición de la actora encaminada a que se “reconocieran los derechos salariales, prestacionales, médico asistenciales que le correspondían en su condición de docente, y sus status de empleado público oficial” según lo afirmado en el hecho cuarto del libelo (fl. 10).
Para negar la petición, el municipio, en el acto demandado, expresó fundamentalmente que la Ley 60 de 1993 previó un término de seis años para la incorporación gradual de los docentes temporales, y dispuso que la ampliación de las plantas debía contar con la respectiva apropiación presupuestal; que el cumplimiento de lo dispuesto en la ley se dificultó ya que el departamento no giró los recursos del situado fiscal; que la Ley 115 de 1994 artículo 105 insistió en que los docentes temporales serían vinculados sucesivamente hasta tanto fuera posible su inclusión en la planta; que la Corte Constitucional declaró inconstitucionales las normas antes mencionadas al considerarlas violatorias del principio de igualdad; que el Ministerio de Educación mediante Circular 02 de 1995 ordenó la pronta inclusión de los docentes en las plantas de personal en tanto ello fuera posible y de lo contrario la vinculación mediante contrato, pero para el municipio esto fue imposible dado que el presupuesto ya se encontraba aprobado; que la Ley 80 de 1993 y los demás estatutos de contratación han precisado que los contratos de prestación de servicios no generan prestaciones sociales; y que en cumplimiento de la sentencia de la Corte Constitucional se están adelantando los trámites para ampliar la planta de personal en 30 cargos, máxima capacidad del municipio.
Al contestar la demanda (fls. 38 y 39) el municipio sustenta su defensa en la legalidad del acto fundado en las leyes 60 y 80 de 1993, y 115 de 1994, y en la falta de presupuesto.
Del vínculo de la actora con el municipio y el derecho a la igualdad:
Según la certificación expedida por el jefe de archivo municipal y que obra a folio 50 la actora:
“... devengó los siguientes dineros por contratos de prestación de servicios y sin ninguna prestación social desempeñándose como docente, durante los años 1994 y 1995...
$ 280.333 3 de octubre al 30 de noviembre de 1994
$ 1.780.000 1º de marzo al 31 de diciembre de 1995” (resalta la Sala).
La cláusula primera del contrato (fls. 53 y 54) reza:
“El contratista se obliga para con el municipio de Floridablanca a: A. Poner a su servicio en el colegio o institución que él le designe sus conocimientos en el área o áreas que la dirección del núcleo señale, en forma eficiente, durante veinticuatro (24) horas mínimo semanales según las necesidades del servicio, de conformidad con el horario que le señale el rector de tal manera que cumpla con el desarrollo del currículum escolar trazado por el Ministerio de Educación...
D. Llevar los libros reglamentarios tales como el observador de alumnos... E. Hacer los turnos de disciplina que se le asignen... I. Cumplir con el horario y la carga académica...” Resalta la Sala.
Y en su cláusula tercera se pactaron como causales de terminación, entre otras, la asistencia habitual al trabajo en estado de embriaguez y abandonar el sitio de trabajo sin autorización del superior.
“Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo”. (Resalta la Sala).
“Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales, —contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo— se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
El principio consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política conforme al cual las relaciones de trabajo se sujetan a una remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, es preciso interpretarlo en armonía con el artículo 13 ibídem, y por consiguiente el trato a las personas que se encuentran en la misma situación debe ser idéntico.
En este proceso no encuentra la Sala demostrada diferencia alguna a los efectos que deben necesariamente derivarse de la llamada vinculación contractual de la actora en condición de docente temporal y la actividad desplegada por los docentes —empleados públicos del municipio, teniendo en cuenta que la demandante laboraba en los mismos establecimientos educativos y desarrollaba la misma actividad material, cumplía órdenes y horario, y el servicio era prestado de manera permanente, personal y subordinada.
Así las cosas, concluye la Sala que, la demandante se encontraba en la misma situación de hecho predicable de los educadores incorporados a la planta de personal de la entidad territorial. Sin duda alguna, el servicio no se regulaba por un contrato de prestación de servicios sino que, conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, existía una relación laboral, que impone la especial protección del Estado en igualdad de condiciones a la de los docentes de planta, a términos de los artículos 13 y 25 de la Carta, razón por la cual el acto acusado resulta anulable.
De la vinculación a la planta de personal
“No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en le presupuesto correspondiente.
Ninguno de los supuestos antes mencionados está probado en este proceso, ni la actora ingresó por concurso, ni el cargo está contemplado en la planta de personal, ni tomó posesión del empleo. En estas condiciones ordenar su vinculación al municipio mediante un nombramiento legal y reglamentario transgredería la normatividad antes transcrita.
Una de las consecuencias de la relación laboral es el derecho a que se reconozcan las prestaciones sociales que el régimen aplicable tenga previstas para el servidor público. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política en tanto consagra el principio de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales.
El tribunal expresó en el numeral segundo del fallo apelado que “para efectos de la actualización económica o indexación se aplicará el índice de precios al consumidor inicial y final, liquidando mes por mes...”. La Sala comparte este planteamiento, pero considera necesario precisar al forma como deberá efectuarse el ajuste de las sumas.
Al liquidar la indemnización, que se calculará con fundamento en las prestaciones sociales que se reconocen en favor de los docentes del municipio, esos valores serán ajustados en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, utilizando la fórmula adoptada de tiempo atrás por la Sección Tercera del Consejo de Estado, según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago). Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el último inciso del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998.
Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por meses para cada mesada prestaciones.
Por último, en cuanto a las razones de orden presupuestal en las cuales se apoya demandada para sustentar la legalidad de su decisión, dirá la Sala que, si la administración no efectúa la reserva necesaria para el cumplimiento de sus obligaciones, ello no la exime de su deber pues lo contrario sería trasladar al administrado la responsabilidad por la omisión del administrador. Así lo expresó esta la Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia de 29 de agosto de 1996, expediente 8105:
“En relación con el argumento que sirvió de sustento a la referida negativa, huelga anotar que el hecho de que la norma legal comentada prohiba la asunción de compromisos con cargo a apropiaciones presupuestales del año fiscal que se cierra, no exonera a la administración de cumplir aquellos que haya adquirido, no obstante tal veto, pues su compromiso continúa vigente, independientemente de las limitaciones presupuestales que se presenten para satisfacerlo; vale decir, que mientras la respectiva obligación no desaparezca del ámbito jurídico, subsiste el deber de cancelarla, sin que sean oponibles a los beneficiarios, argumentos contra el acto que generó la obligación...”.
No sería lícito que la administración se beneficiara de los servicios y se negara a remunerarlo como corresponda porque desconoció disposiciones que sólo a ella le compete cumplir.
1. Confírmanse los numerales 1º y 3º de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 24 de febrero de 1998 dentro del proceso promovido por la señora Gladys Elena Peña Peña contra el municipio de Floridablanca.
2. Revócase el numeral 2º.
A título de indemnización el municipio de Floridablanca pagará a la señora Gladys Elena Peña Peña el valor equivalente a las prestaciones sociales devengadas por los docentes vinculados al municipio, por los períodos durante los cuales estuvo vinculada al municipio mediante contrato, en las condiciones enunciadas en la parte considerativa.
3. Adiciónase la sentencia para expresar que las sumas que resulten en favor de la señora Gladys Elena Peña Peña serán ajustadas conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia, aplicando para ello la siguiente fórmula.

References: Resolución 
 artículo 178
 artículo 176
 artículo 6
 artículo 105
 artículo 105
 Resolución 
 artículo 105
 artículo 53
 artículo 13
 artículo 53
 artículo 178
 artículo 177
 artículo 60