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Timestamp: 2020-08-03 15:21:36+00:00

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SENTENCIA 2012-00028 DE 08 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:NATURALEZA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. SE HA PRECISADO QUE EL FENÓMENO JURÍDICO EN VIRTUD DEL CUAL EL ADMINISTRADO PIERDE LA FACULTAD DE ACCIONAR ANTE LA JURISDICCIÓN POR NO HABER EJERCIDO SU DERECHO DENTRO DEL TÉRMINO QUE SEÑALA LA LEY. ELLO OCURRE CUANDO EL TÉRMINO CONCEDIDO POR EL LEGISLADOR PARA FORMULAR UNA DEMANDA VENCE SIN QUE SE HAYA HECHO EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN. DICHO TÉRMINO ESTÁ EDIFICADO SOBRE LA CONVENIENCIA DE SEÑALAR UN PLAZO OBJETIVO, INVARIABLE, PARA QUE QUIEN CONSIDERE SER TITULAR DE UN DERECHO OPTE POR ACCIONAR O NO HACERLO EN ARAS DE LA SEGURIDAD JURÍDICA. DE IGUAL FORMA, SE SEÑALÓ QUE SE EXPIDE EL ACTO DE EJECUCIÓN DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA DE RETIRO DEL SERVICIO EL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTENCIOSA DEBE COMPUTARSE A PARTIR DE LA NOTIFICACIÓN DE DICHO ACTO, SIEMPRE QUE ÉSTE TENGA INCIDENCIA EFECTIVA EN LA TERMINACIÓN DE LA RELACIÓN LABORAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACCIÓN LABORAL, DERECHOS DEL TRABAJADOR, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN PROCESAL, DERECHO LABORAL
Sentencia 2012-00028 de febrero 8 de 2018
Rad.: 11001-03-25-000-2012-00028-00
Nº interno: 0133-2012
Demandante: Fabio Enrique Rojas Uriza
Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho –Decreto 01 de 1984
Tema: Sanción de destitución e inhabilidad general de 10 años y 1 mes. Ley 734 de 2002.
El presente proceso que se rige por el Decreto 01 de 1984, es competencia en única instancia del Consejo de Estado(12), pues esta corporación ha precisado que le corresponde privativamente conocer de los asuntos en los cuales se controvierte una sanción disciplinaria administrativa consistente en la destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos, expedida por una autoridad nacional, como lo es la Fiscalía General de la Nación.
2. De las excepción propuesta.
De la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Respecto de la figura procesal de la caducidad esta corporación ha precisado que “el fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Ello ocurre cuando el término concedido por el legislador para formular una demanda vence sin que se haya hecho ejercicio del derecho de acción. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no hacerlo en aras de la seguridad jurídica”(13).
Sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establece el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo que “caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. (...)”.
“En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que se haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración.
La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (Subrayado fuera de texto).
Corolario de lo expuesto y a manera de síntesis de las consideraciones precedentes, la Sala aclara los criterios para la determinación de los eventos en que sea procedente dar aplicación a la interpretación del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo antes expuesta, en los siguientes términos:
ii) Cuando en el caso concreto haya sido emitido un acto de ejecución según lo dispuesto en el artículo 172 del Código Disciplinario Único, y
iii) Cuando dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa”(14).
Sentado lo anterior, se tiene que en el sub judice mediante la Resolución 2-1920 del 21 de junio de 2011(15), expedida por la secretaria general de la Fiscalía General de la Nación se ejecutó la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general de 10 años y 1 mes impuesta al señor Fabio Enrique Rojas Uriza, escolta III de la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación. El 11 de julio de 2011 se le notificó de manera personal al demandante del acto de ejecución contenido en la Resolución 2-1920(16).
Así las cosas, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y la providencia de unificación del 25 de febrero de 2016, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el presente asunto se empezó a contar al día siguiente de la notificación del acto de ejecución, esto es el 12 de julio de 2011, por ende el plazo de los 4 meses vencía el 12 de noviembre de ese año, y la conciliación prejudicial se presentó en la Procuraduría General de la Nación, el 8 de noviembre de 2011(17), suspendiendo los términos de caducidad hasta el 11 de enero de 2012(18), cuando la Procuraduría 85 Judicial I Administrativa de Bogotá, expidió la constancia declarando fallida la conciliación y la demanda se presentó al día siguiente (12 de enero de 2012)(19), es decir dentro del tiempo de caducidad, pues éste vencía el 15 de enero de 2012, de ahí que no prospere esta excepción.
La Sala advierte que la acción disciplinaria adelantada contra el señor Fabio Enrique Rojas Uriza, se inició por la queja formulado por la señora Diana Marcela Moreno Cuadrado el 15 de diciembre de 2009. Con base en ésta la oficina de veeduría y control disciplinario interno de la Fiscalía General de la Nación dispuso el 28 del mismo mes y año la indagación preliminar, y con auto 1266 del 9 de junio de 2010 ordenó el archivo de las diligencias al estimar que el investigado no afectó ningún deber funcional por lo que desaparecía la ilicitud sustancial y con ello, la responsabilidad disciplinaria(20).
El 17 de enero de 2010 se le notificó a la quejosa el auto de archivo definitivo de la investigación contra el señor Fabio Enrique Rojas Uriza, advirtiéndole que contra éste procedía el recurso de apelación. La quejosa concedió poder a un abogado para que presentara el recurso de apelación contra el auto 1266 del 9 de junio de 2010, el cual fue interpuesto el 20 de enero de 2011(21).
Con providencia del 14 de febrero de 2011, la fiscal general de la Nación resolvió revocar la decisión de archivo y ordenó continuar con la investigación en contra del actor.(22)
“PRIMER CARGO: El servidor FABIO ENRIQUE ROJAS URIZA, para el 29 de junio de 2006, en su condición de Escolta III de la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación, estando en la ciudad de Santa Marta como parte del esquema de seguridad de la familia del doctor MARIO GERMÁN IGUARÁN ARANA, Fiscal General de la Nación para esa época, desplegó comportamientos proscritos en la ley penal, toda vez, que la noche en mención, pretendió acceder carnalmente y de manera violenta a la servidora DIANA MARCELA MORENO CUADRADO, al posarse totalmente desnudo sobre ella, rozando su cuerpo con una de sus manos, y posteriormente sujetándola fuerte con ambas manos.
SEGUNDO CARGO: El servidor FABIO ENRIQUE ROJAS URIZA, a mediados del año 2006, después de regresar de la ciudad de Santa Marta, donde estuvo en comisión como parte del esquema de la familia del doctor MARIO GERMÁN IGUARÁN ARANA, Fiscal General de la Nación, para esa época, hizo comentarios injuriosos contra la servidora DIANA MARCELA MORENO CUADRADO, en el sentido de que había tenido relaciones sexuales con ella en dicha comisión, sin ser cierto; poniendo de esta manera en tela de juicio su honorabilidad y buen nombre dentro de la Institución”(23)
Mediante decisión de primera instancia del 16 de marzo de 2011, proferida en audiencia por la oficina de veeduría y control disciplinario interno de la Fiscalía General de la Nación se declaró responsable disciplinariamente al señor Fabio Enrique Rojas Uriza por incurrir en la falta disciplinaria contenida en el segundo cargo, sancionándolo con suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por 1 mes. Este acto administrativo se notificó en estrados al disciplinado y a la quejosa, el operador disciplinario le advirtió a ésta que procedía el recurso de apelación ante el despacho de la fiscal general de la Nación, por tanto, ella manifestó: “[e]n cuanto al primer cargo interpongo recurso de apelación. En cuanto al segundo estoy conforme con la decisión que tomó el Despacho, lo cual haré de forma escrita lo referente a la apelación”. (24)
El 18 de marzo de 2011, el apoderado del disciplinado presentó recurso de apelación contra la decisión de primera instancia(25), y el 20 del mismo mes y año el abogado de la quejosa sustentó el recurso de apelación contra el primer cargo, por el cual en primera instancia no se encontró responsable al señor Fabio Enrique Rojas Uriza(26).
En segunda instancia, el 10 de junio de 2011, la fiscal general de la Nación resolvió los recursos de apelación del disciplinado y la quejosa, disponiendo revocar la decisión de la primera instancia en la que absolvió por el primer cargo al señor Fabio Enrique Rojas Uriza, en su lugar, lo sancionó por los dos cargos, imponiendo la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años y 1 mes(27).
En el asunto sub examine, el señor Fabio Enrique Rojas solicita la nulidad de los actos administrativos, expedidos por la Fiscalía General de la Nación, mediante los cuales fue sancionado con destitución del cargo e inhabilidad general por 10 años y 1 mes, al haber incurrido en las faltas disciplinarias gravísima prevista en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002(28) y grave, por desconocer la prohibición contenida en el numeral 6 del artículo 35 ídem(29) y en el deber previsto en el numeral 3 del artículo 153 de la Ley 270 de 1996(30). Es así, que el disciplinado fue sancionado por haber intentado acceder carnalmente de forma violenta a una compañera de trabajo y hacer comentarios injuriosos en su contra.
Facultades del quejoso en el proceso disciplinario.
El actor manifiesta que de acuerdo con los artículos 17, 89 y 92 numeral 2º de la Ley 734 de 2002, la quejosa no es sujeto procesal, en consecuencia, no estaba legitimada en la investigación disciplinaria que se adelantó en contra del demandante, para actuar mediante apoderado e interponer los recursos de apelación contra la decisión de archivo del 9 de junio de 2010 y el acto administrativo de primera instancia del 16 de marzo de 2011, en el cual el disciplinado fue absuelto por el primer cargo imputado y sancionado por el segundo.
Al respecto, destaca la Sala que en el proceso disciplinario está acreditado que la quejosa, señora Diana Marcela Moreno Cuadrado, confirió poder al abogado Eduard Antonio Latorre Rodríguez, para que “en mi nombre y representación interponga, inicie, tramite y lleve hasta su culminación RECURSO DE APELACIÓN en la investigación disciplinaria donde fui la quejosa y se dictó el auto No. 1266 del 9 de junio de 2010, por medio del cual la veeduría dispuso el archivo de las diligencias de la referencia a favor del servidor FABIO ENRIQUE ROJAS URIZA”(31).
Igualmente, está probado que el 20 de enero de 2011, el abogado de la quejosa presentó recurso de apelación contra el referido auto de archivo 1266 del 9 de junio de 2010, dictado por la oficina de veeduría y control disciplinario interno de la Fiscalía General de la Nación(32). Y, mediante auto del 14 de febrero de 2011, la fiscal general de la Nación se revocó la decisión de archivo y ordenó que se continuara con la investigación disciplinaria en contra del demandante(33).
El 16 de marzo de 2011, la oficina de veeduría y control disciplinario interno de la Fiscalía General de la Nación declaró responsable disciplinariamente al señor Fabio Enrique Rojas Uriza y lo sancionó con suspensión en ejercicio del cargo e inhabilidad especial por 1 mes, por incurrir en la falta disciplinaria grave contenida en el segundo cargo imputado, consistente en efectuar comentarios injuriosos contra la quejosa relativos a que había tenido relaciones sexuales con ella, durante una comisión en la ciudad de Santa Marta en el mes de junio de 2006. El operador disciplinario decidió absolverlo por la conducta imputada en el primer cargo relativa a la pretensión del disciplinado de acceder carnalmente y de manera violenta a la quejosa(34).
El artículo 89 ídem al definir los sujetos procesales en la actuación disciplinaria, no incluyó al quejoso, al indicar: “Podrán intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado y su defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en el Consejo Superior o Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República contra los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la Constitución Política”.
PAR.—La intervención del quejoso se limita únicamente a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Para estos efectos podrá conocer el expediente en la secretaría del despacho que profirió la decisión”.
Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia C-293 de 2003(35) consideró que la facultad del quejoso de recurrir la decisión del archivo y el fallo absolutorio tiene soporte constitucional y legal, así:
“De un lado, garantiza al quejoso —como regla general— mencionado en la ley(36), la posibilidad de recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Facultad ésta que cuenta con total respaldo constitucional y legal. En efecto, la Constitución establece la necesidad permanente en la búsqueda de la justicia(37) y como fines del Estado, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la misma constitución, así como la vigencia de un orden justo(38). Por su parte, la ley 734 de 2002 señala que en la interpretación y aplicación de la ley disciplinaria “el funcionario competente debe tener en cuenta que la finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen(39). Además se indica que en la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política(40).
Así las cosas, la facultad de recurrir las decisiones disciplinarias de archivo o absolutoria, en cabeza del quejoso, son expresiones de la búsqueda de la justicia y la verdad material, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes; y la vigencia de un orden justo; todos éstos de origen [constitucional]”.
Atendiendo la exégesis de Ley 734 de 2002, el funcionario competente que ostenta la potestad disciplinaria debe tener en cuenta que la finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la búsqueda de la verdad material y la efectividad de los derechos sustantivos(41). En desarrollo de esta interpretación el operador disciplinario debe garantizar que la intervención del quejoso contribuya de forma efectiva y real de cara a los hechos denunciados relativos al incumplimiento de los deberes funcionales de los servidores públicos, por esta razón puede nombrar un abogado para que en su representación de manera técnica permita lograr esclarecer la verdad fáctica que se investiga en el proceso.
Igualmente, las actuaciones de la quejosa, mediante apoderado, estuvieron enmarcadas en las limitaciones previstas en el parágrafo del artículo 90 de la Ley 734 de 2002, a saber, apelar el auto de archivo de la investigación disciplinaria y la decisión absolutoria de primera instancia. En efecto, i) el apoderado de la quejosa recurrió el auto de archivo y el operador disciplinario dentro de sus facultades al resolver el recurso determinó que concurrían los presupuestos jurídicos y probatorios para revocar, ordenando continuar con la investigación disciplinaria, de ahí que la Fiscalía General de la Nación no desconoció el inciso 1º del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo(42), puesto que no se requería el consentimiento expreso y escrito del disciplinado para revocar el archivo; y ii) la apelación de la decisión de primera instancia estaba dirigida al primer cargo por el cual fue absuelto al actor, tal como lo manifestó la quejosa cuando interpuso el recurso en la audiencia del 16 de junio de 2011, donde sostuvo: “[e]n cuanto al primer cargo interpongo recurso de apelación. En cuanto al segundo estoy conforme con la decisión que tomó el Despacho, lo cual haré de forma escrita lo referente a la apelación”(43).
Violación del principio de la non reformatio in pejus.
En lo atinente a este argumento, precisa la Sala que acorde con el inciso 2º del artículo 31 de la Carta Política el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único. En materia disciplinaria, esta norma fue desarrollada en el artículo 116 de la Ley 734 de 2002 que establece:
“ART. 116.—Prohibición de la reformatio in pejus. El superior, en la providencia que resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el fallo sancionatorio, no podrá agravar la sanción impuesta, cuando el investigado sea apelante único”.
Finalmente, destaca la Sala que cuando el legislador expresa en el parágrafo del artículo 90 de la Ley 734 de 2002 que el quejoso puede recurrir el “fallo absolutorio”, no significa que éste solamente puede interponer el recurso de apelación cuando el acto administrativo exclusivamente contiene decisiones en tal sentido, como lo entendió la parte actora, pues la limitante legal para el quejoso se encuadra en las decisiones sancionatorias, de ahí que aquél se encuentre facultado para recurrir el acto administrativo de primera instancia solo en los aspectos absolutorios sin distinguir que también tenga decisiones sancionatorias, conforme ocurrió en el acto de primera instancia proferido por la oficina de veeduría y control disciplinario interno de la Fiscalía General de la Nación.
1. NEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Fabio Enrique Rojas Uriza contra la Nación- Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
12 Por auto de 18 de mayo de 2011, N.I. 0145-2010, C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado, la Sección Segunda del Consejo de Estado, consolidó la línea jurisprudencial sobre competencia en materia disciplinaria, determinando que acorde con las providencias del 12 de octubre de 2006, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, Nº interno 799-2006; 27 de marzo de 2009, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Nº interno 1985-2006; y 4 de agosto de 2010, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Nº interno 1203-2010, esta corporación en única instancia no solo conocía de las sanciones disciplinarias administrativas de destitución, sino también las de suspensión en el ejercicio del cargo, siempre y cuando las sanciones provengan de autoridades del orden nacional.
13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, M.P. Hernán Andrade Rincón, proceso con Rad. 23001-23-31-000-1998-09155-01 y Nº interno 21093, sentencia del 23 de junio de 2011 donde se cita el Auto de 3 de agosto de 2006, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. 52001-23-31-000-2005-01660-01(32537).
14 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, proceso con Rad. 11001-03-25-000-2012-00386-00 y Nº interno 1493-12.
15 Fls. 266 al 268 del cdno. ppal.
16 Fls. 266 al 268 del cdno. ppal.
17 Folio 269 del cdno. ppal.
18 Fl. 304 del cdno. ppal.
19 Fl. 342 reverso del cdno. ppal.
20 Fls. 7 al 9, 12 al 15, 73 al 85 del cdno. ppal.
21 Fls. 96, 98 al 103 del cdno. ppal.
22 Fls. 232 al 236 del cdno. ppal.
23 Folio 116 del cdno. ppal.
24 Fls. 184 al 201 del cdno. ppal.
25 Fls. 209 al 212 del cdno. ppal.
26 Fls. 202 al 208 del cdno. ppal.
27 Fls. 238 a 265 del cdno. ppal.
28 ART. 48.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
29 ART. 35.—Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: (...)
30 ART. 153.—Deberes. Son deberes de los funcionarios y empleados, según corresponda, los siguientes (...)
31 Fl. 103 del cdno. ppal.
32 Fls. 98 a 102 del cdno. ppal.
33 Fls. 232 al 236 del cdno. ppal.
34 Fls. 184 a 201 del cdno. ppal.
35 M.P. Jaime Araújo Rentería
36 Ibídem
37 Preámbulo de la Constitución
38 Art. 2º de la Constitución.
39 Art. 20 CDU.
40 Art. 21 CDU.
41 Artículo 20 de la Ley 734 de 2002
42 “ART. 73.—Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. (...)”.
43 Fls. 184 al 201 del cdno. ppal.

References: artículo 136
 artículo 136
 artículo 172
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 136
 artículo 48
 artículo 35
 artículo 153
 artículo 89
 artículo 174
 artículo 90
 artículo 73
 artículo 31
 artículo 116
 artículo 90
 Artículo 20