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Timestamp: 2018-01-19 13:19:23+00:00

Document:
Sentencia C-653 de 2001 Corte Constitucional
TEMAS: DERECHO DISCIPLINARIO. FALTAS VAGA E INDETERMINADA
Los ciudadanos Roberto Augusto Serrato Valdés y Juan Carlos Hincapié Mejía, con fundamento en los artículos 40 numeral 6, y 241 numeral 4, de la Constitución Política, demandaron la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 26 de la Ley 200 de 1995.
Por auto del trece (13) de diciembre de dos mil (2000), el Magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la presentación de la demanda al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la República, al señor Ministro de Justicia y del Derecho y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.
"ARTÍCULO 26. Causales de Mala Conducta. Las anteriores faltas constituyen causales de mala conducta para los efectos señalados en el numeral 2º del artículo 175 de la Constitución Política cuando fueren realizadas por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, Auditor General y Miembros del Consejo Nacional Electoral.
PARAGRAFO. El funcionario de la Procuraduría General de la Nación que viole el debido proceso incurrirá en causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar."
Por medio del concepto número 2454 del 22 de febrero de 2001, el Procurador General de la Nación, doctor Edgardo Maya Villazón, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el parágrafo del artículo 26 de la ley 200 de 1995.
Para el Ministerio Público, no existe razón que justifique el trato sancionatorio diverso, para unos y otros servidores, cuya función está determinada en la observancia misma del debido proceso, pues no puede negarse que igual o mayor lesión causa la violación del debido proceso, producto de la decisión de un juez, magistrado o fiscal, en ejercicio de su función de administrar justicia, que la que pueda cometer un funcionario de la Procuraduría General de la Nación. La gravedad de tal conducta no se desnaturaliza o pierde importancia, cuando la misma es cometida por funcionarios no adscritos a la Procuraduría General de la Nación.
3.1.1. La intensidad del test de igualdad cuando el legislador tipifica faltas disciplinarias es la ordinaria, que equivale al test leve de razonabilidad. La razón de ello radica en que, por un lado, la facultad de dictar códigos. Incluido el Código Disciplinario. Radica en el Congreso de la República (art. 150 núm. 2 C.P.) y, por el otro, la Constitución expresamente ordena a la ley determinar lo relativo al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la Nación dicho organismo (art. 279 C.P.). Sobre la aplicación de un test leve en el escrutinio de constitucionalidad de leyes expedidas en desarrollo de una facultad otorgada a un órgano constitucional la Corte ha sostenido:
"(C)uando se trata de materias cuya regulación se encuentra plenamente librada al principio democrático (C.P., artículo 150), esta Corporación ha considerado que el juicio de igualdad es de carácter débil, como quiera que sólo debe verificarse que el trato diferenciado bajo análisis resulta adecuado para conseguir una finalidad permitida por la Constitución Política1. Dado que esta modalidad del juicio de igualdad se aplica sobre ámbitos donde el legislador goza de una amplia libertad de configuración política, el grado de intensidad del escrutinio que lleva a cabo el juez constitucional no puede ser de tal magnitud que termine por sustituir la función que le corresponde desarrollar al Congreso como representante de la voluntad popular." 2
3.1.2. El fin de preservar el respeto al debido proceso en las actuaciones disciplinarias es legítimo. El legislador puede propender por el objetivo de que en el ejercicio de la función de control, especialmente en materia del ejercicio de la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (art. 277 núm. 6 C.P.), se respeten los derechos fundamentales de los investigados, en especial el derecho al debido proceso administrativo. Tal finalidad es especialmente valiosa en un Estado de derecho, donde los funcionarios públicos están sujetos a la Constitución y a la ley y las actuaciones públicas deben enmarcarse dentro de los causes y límites previamente definidos en ellas.
3.1.3. Para el logro de la finalidad de garantizar la preservación del debido proceso en las actuaciones disciplinarias, el legislador igualmente puede hacer distinciones o establecer clasificaciones entre los distintos funcionarios públicos. Este es el caso por ejemplo del trato dado a los funcionarios encargados de ejercer el control disciplinario. Justificado por la incidencia que sus tareas investigativa y sancionatoria tienen sobre los derechos de los demás funcionarios públicos ., el cual difiere del trato dado a los demás servidores del Estado.
Si bien es cierto que los funcionarios de la Procuraduría pertenecen al Ministerio Público y que dicha institución tiene la misión constitucional específica de proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad (art. 278 núm. 2 C.P.) dentro de los cuales ocupa un lugar destacado el derecho al debido proceso, éstos no son los únicos que tienen dicha responsabilidad institucional. En efecto, el artículo 2º de la Constitución señala que uno de los fines del Estado, y por lo tanto de los funcionarios investidos de autoridad, es precisamente el de garantizar la efectividad de los derechos constitucionales. De tal manera que la misión específica de los funcionarios del Ministerio Público lo es sólo en un sentido formal, ya que la Constitución estableció una finalidad semejante para todos los órganos del Estado. En consecuencia, a la luz de esta finalidad la norma acusada excluye a todos los demás funcionarios del Estado que también deben respetar el debido proceso en sus actuaciones, lo cual torna inadecuada la medida para alcanzar el fin buscado.3
Se dirá que no se pueden equiparar los funcionarios que ejercen la potestad disciplinaria con todos los demás funcionarios del Estado. Ello es tan sólo aparentemente correcto puesto que un sinnúmero de funcionarios que no pertenecen al Ministerio Público también ejercen la potestad disciplinaria respecto de sus subalternos. En la Constitución se establece claramente que la función disciplinaria de la Procuraduría corresponde a una vigilancia superior, de tal manera que dentro de cada órgano las autoridades señaladas por la ley ejercen un control disciplinario directo e inmediato sobre sus subordinados. Esta función disciplinaria se encuadra básicamente dentro de las funciones más amplias de control interno ordenado por la Constitución para todos los órdenes de la administración pública (art. 209 incisos 2 C.P.). Es precisamente la Ley 200 de 1995 de la cual hace parte el artículo aquí demandado, la que establece que en toda entidad u organismo del Estado, excepto la Rama Judicial, debe constituirse "una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores", siendo la segunda instancia competencia del nominador (art. 48). Por su parte, el Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales ejercen la función disciplinaria sobre los funcionarios de la rama judicial (art. 256 núm. 3 C.P.), mientras que el Contralor General de la Nación tiene algunas competencias en el ámbito disciplinario respecto de responsables del manejo de fondos o bienes públicos (art. 268 núm. 8 C.P.).
Esta Corporación ha afirmado que el principio de legalidad, como salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria. Este principio además protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado. Por eso es común que los tratados de derechos humanos y nuestra Constitución lo incorporen expresamente cuando establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (artículo 29)4. Esta Corte también ha señalado que el debido proceso comprende el principio constitucional de la legalidad de la conducta sancionada y de la pena a imponer.
"El artículo 29 de la Constitución señala que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Eso significa que no sólo las conductas proscritas por la ley y que dan lugar a sanciones (en materia disciplinaria, las faltas) deben estar contempladas con precisión, de tal manera que en el caso concreto el comportamiento observado por la persona encaje exactamente en la descripción normativa, sino que también las penas, castigos o sanciones tienen que predeterminarse en la norma general respectiva, de tal manera que entre la conducta y su consecuencia jurídica exista una relación directa."5
"el principio de legalidad de la sanción, como parte integrante del debido proceso (art. 29 C.P.), exige la determinación clara, precisa y concreta de la pena o castigo que se ha de imponer a quienes incurran en comportamientos, actos o hechos proscritos en la Constitución y la ley. Dichas sanciones además de ser razonables y proporcionadas, no deben estar prohibidas en el ordenamiento supremo." 6
Tanto en materia penal como disciplinaria, la garantía constitucional del principio de legalidad impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de esa manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo estatal.7 Cuando ello no ocurre así, la norma en cuestión viola la Carta, bien sea porque no determine claramente la conducta reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su determinación.
El mandato superior contenido en el artículo 29 de la Carta Política al preceptuar que "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio", exige al legislador definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas disciplinariamente, el señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el establecimiento de las reglas sustantivas y procesales para la investigación y la definición de las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios investigados8.
Como ya lo ha sostenido esta Corte, el ejercicio del poder del Estado a sancionar las faltas disciplinarias que cometan sus servidores como mecanismo para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto del servicio público y leal de la función pública, debe estar revestido de todas las garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y legalmente. Así pues, los principios del debido proceso, legalidad, favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley, reconocimiento de la dignidad humana, resolución de la duda en favor del disciplinado, entre otros, se muestran como rectores del proceso disciplinario en general9.
Si bien el principio de legalidad de la conducta no es tan estricto en el ámbito disciplinario como en el penal ello no significa que en este primer campo el grado de vaguedad y de indeterminación pueda ser tan grande.
"Las faltas disciplinarias son definidas anticipadamente y por vía general en la legislación y corresponden a descripciones abstractas de comportamientos que, sean o no delitos, enturbian, entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la función pública en cualquiera de sus formas, lo que hace que las mismas disposiciones que las consagran estatuyan, también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquellas. Según las voces del artículo 124 de la Constitución, "la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva".10
Estos criterios aparecen reiterados en la sentencia C-310/9711 en la cual se anotó:
"a) No es fácil establecer de manera precisa, cuándo una norma deja de contener entre sus prescripciones los ingredientes normativos requeridos para producir la certeza en lo relativo a la definición de la conducta; pero lo que si es claro es que se proscriben las definiciones de una generalidad, vaguedad e indeterminación que no ofrecen la necesaria certeza requerida para hacer exigible las consecuencias sancionatorias que se derivan de la conducta descrita y que le otorgan un amplio poder discrecional a la autoridad encargada de aplicar la respectiva norma.
"Tratándose de faltas disciplinarias, cuya aplicación corresponde a las autoridades que supervigilan la conducta oficial de los servidores públicos y a las autoridades administrativas, la doctrina ha admitido la posibilidad de que puedan existir faltas, a partir de la transgresión de deberes o prohibiciones muy generales que se establecen en los estatutos que rigen la Función Pública. De este modo, se concede a dichas autoridades una racional y razonable facultad discrecional para valorar sí la conducta investigada es susceptible de sanción o no."12
Declárase INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 26 de la Ley 200 de 1995 "Por medio del cual se expide el Código Disciplinario Único".
1. Como se sabe, el parágrafo del artículo 26 de la ley 200 de 1995 establece como "causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar", la violación del debido proceso por los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, norma esta que demandada como inconstitucional, se declaró inexequible por la Corte en la sentencia respecto de la cual salvamos nuestro voto.
2. La inconstitucionalidad de la norma aludida fue declarada por la Corte bajo la consideración de que ella viola el principio de igualdad consagrado en la Carta Política y porque, además, a juicio de la mayoría quebranta también el principio de legalidad en materia disciplinaria.
3. En cuanto hace a la supuesta violación del principio de igualdad y los argumentos en que la sentencia se funda para el efecto, no los compartimos y ello nos lleva a discrepar de la sentencia aludida.
En manera alguna puede aceptarse que esa misión específica que asigna al Ministerio Público la Constitución "lo es sólo en un sentido formal", como se afirma finalmente en la sentencia (párrafo segundo página 6), pues, precisamente, de lo que se trata es de la efectividad de los derechos fundamentales, que no puede detenerse en "un sentido formal", sino que ha de ser material, sustancial, y de mayor exigencia al Ministerio Público, dada la delicada función que le asigna la Constitución.
4. Con respecto a la supuesta violación del principio de legalidad en materia disciplinaria, se afirma en la sentencia que el legislador ha de definir de manera previa, taxativa e inequívoca las conductas que constituyan faltas disciplinarias, señalando, además, las sanciones respectivas y las reglas para la investigación y decisión sobre la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios investigados, lo que, según la sentencia, no se cumple por el parágrafo del artículo 26 de la ley 200 de 1995, porque la conducta descrita en él "es excesivamente indeterminada", ya que no se precisa "cuáles son los elementos del debido proceso que debe respetar un funcionario de la Procuraduría en sus actuaciones", por lo que se considera violado el artículo 29 de la Constitución.
1 Véanse las sentencias SC-556/93 (MP. Jorge Arango Mejía); SC-265/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero); y, SC-445/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
2 Corte Constitucional, Sentencia C-563 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
3 En la doctrina constitucional comparada esta clasificación es conocida como una infra-incluyente. La Corte Constitucional ha aplicado los conceptos de supra- o infra-incluyente en sentencias anteriores. Ver sentencia de la Corte Constitucional sobre la profesión de biólogo, C-505 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
4 Ver, entre otras, las sentencias C-127 de 1993, C-344 de 1996 y C-559 de 1999.
5 Corte Constitucional, Sentencia C-428/97, MP: José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa. En esta sentencia la Corte estudió la remisión genérica al régimen disciplinario que hacía el artículo 15 de la Ley 344 de 1995 y encontró que se violaba "la garantía constitucional del debido proceso, y específicamente el principio de legalidad de la sanción, cuando se remite indiscriminadamente al infractor a "las sanciones establecidas en la Ley 200 de 1995", que son once posibles, según el artículo 29 de aquél estatuto."Ver también las sentencias T-442/92, MP: Simón Rodríguez Rodríguez en donde la Corte analizó el respeto al debido proceso en una actuación administrativa de la Superintendencia de Cambios; C-176/93, MP: Alejandro Martínez Caballero, en el cual la Corte declaró la inexequibilidad de las medidas aplicadas a los inimputables, debido a su carácter indeterminado.
6 Corte Constitucional, Sentencia C-211/00, MP: Carlos Gaviria Díaz. En este fallo la Corte estudió las sanciones que podían ser impuestas a las empresas de economía solidaria, pues según el demandante al no haber sido determinadas claramente, podían resultar más gravosas que las que se imponían a otras empresas. La Corte rechazó los cargos del actor, pues encontró que si había una clara determinación de la sanción y en consecuencia declaró su constitucionalidad
7 Corte Constitucional, Sentencia C-843/99, MP: Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia la Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley 491 de 1999, por no determinar de manera clara las conductas prohibidas y las penas aplicables, lo cual violaba según la Corte el principio de estricta legalidad y la prohibición de la ambigüedad en la descripción de las penas.
8 Corte Constitucional, Sentencia C-708/99, MP: Alvaro Tafur Galvis, donde la Corte reitera la aplicación de los principios generales del debido proceso al derecho sancionatorio.
9 Ver la Sentencia C-310/97, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
10 Corte Constitucional, Sentencia C-417/93, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Ver también las sentencias C-280/95, MP: Alejandro Martínez Caballero
11 Corte Constitucional, Sentencia C-310/97, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
12 Corte Constitucional, Sentencia C-769/98, MP: Antonio Barrera Carbonell. En este fallo la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra el numeral 8 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995, que según el actor violaban el principio de tipicidad por no contener una descripción precisa y concreta de los que se entiende por "abandono injustificado del cargo".

References: artículo 26
 artículo 175
 artículo 26
 artículo 150
 artículo 2
 artículo 29
 artículo 29
 resolución 
 artículo 124
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 29
 artículo 15
 artículo 29
 artículo 26
 artículo 25