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REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL AUTO. Ref.: Expediente D PDF
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José Velázquez Mendoza
1 REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL AUTO Ref.: Expediente D Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 39 y 40 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por la cual se expide el Código Disciplinario Único Demandante: Carlos Augusto Jaimes Bohórquez Bogotá DC, diez (10) de julio dos mil catorce (2014). Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ El suscrito Magistrado Sustanciador en el proceso de la referencia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en particular de aquella que le concede el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, y CONSIDERANDO 1.- El ciudadano Carlos Augusto Jaimes Bohórquez presentó demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 39 y 40 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por la cual se expide el Código Disciplinario Único. Los preceptos acusados disponen lo siguiente: Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: ( ) 39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley. 40. Utilizar el empleo para presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa o campaña política o influir en procesos electorales de carácter político partidista. 2.- En criterio del accionante, las disposiciones demandadas son contrarias a los artículos 6, 13, 20, 25, 29, 39, 40, 93 y 127 del Texto Superior, por las siguientes razones:
2 2 - En cuanto al artículo 13, afirma que las normas demandadas violan el derecho a la igualdad, por cuanto los trabajadores de las empresas de economía mixta que se rigen por el derecho privado (considerados como particulares) pueden utilizar el empleo y el cargo para participar de contiendas políticas, mientras los servidores públicos en sentido amplio no lo pueden hacer. - En lo que se refiere al artículo 25, sostiene que se desconoce el derecho al trabajo, ya que es desproporcionada la sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos, como consecuencia del hecho de incurrir en las conductas demandadas, pues no se prevé un trato distinto de los altos dignatarios del Estado frente a los simples trabajadores oficiales. - Respecto del artículo 39, dice que los trabajadores oficiales son los que generalmente conforman sindicatos y suscriben convenciones colectivas, por lo que al regirse por el derecho privado pueden participar en política. - En lo que atañe al artículo 29, señala que se desconoce el derecho al debido proceso frente a los trabajadores oficiales investigados, pues en relación con ellos las prohibiciones consagradas en los preceptos legales demandados son antijurídicas, al estar habilitados en su opinión para participar en política. A lo anterior agrega que: los términos empleo y cargo de las normas demandadas, hacen referencia exclusivamente a los empleados públicos, más no a los trabajadores oficiales, los cuales se rigen por las normas del Código Sustantivo del Trabajo. - En cuanto al artículo 40, afirma que se desconoce su rigor normativo, en la medida en que excluye a los servidores públicos no mencionados expresamente en el artículo 127 del Texto Superior, de la posibilidad de ejercer los derechos políticos previstos en la Constitución de Respecto del artículo 127, sostiene que con fundamento en la Sentencia C-454 de 1993, esta Corporación dejó en claro que sólo está prohibida la participación en política de quienes están expresamente señalados en la citada norma constitucional, por lo que no es procedente, como lo interpreta la Procuraduría General de la Nación en la Directiva Unificada No. 003 del 27 de febrero de 2003, la consagración de una prohibición absoluta de participación en política 1. En este orden de ideas, sugiere que: las normas demandadas al menos deberían precisar con claridad que en esas conductas no incurren, o no aplican a los trabajadores oficiales pues éstos no están contenidos en el artículo 127 constitucional y por lo tanto mientras no se les prohíba expresamente, tienen permitido el ejercicio de participación en política, lo que en el trámite de un proceso disciplinario no es de recibo por los operadores. 1 Se transcribe el siguiente numeral de la Directiva en cita: Mientras el legislador no expida la ley estatutaria que establezca las condiciones en que permitirá la participación en política de los servidores públicos distintos a los enunciados anteriormente (rama judicial, órganos electorales, de control y seguridad) ningún servidor público podrá tomar parte en las actividades de los partidos o movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. En consecuencia, ningún servidor público podrá intervenir en política.
3 3 - Por último, el actor invoca la infracción del artículo 93 del Texto Superior, porque desconoce varios instrumentos internacionales, tales como la Carta Democrática Interamericana artículos 2, 3 y 6; Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 23; Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, artículo XX; Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 21; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 25; Convención Internacional sobre Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, artículos 5.c; Convención Internacional sobre la Protección de todos los Derechos de los Trabajadores Migratorios y sus familias; Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. 3.- El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, a saber: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, bien sea a través de su transcripción literal o de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda. Este Tribunal ha establecido de manera reiterada que aun cuando esta acción es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda adelantar el juicio de inconstitucionalidad. Precisamente, la Corte ha insistido en que es obligación de todo ciudadano formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada 2. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001, esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así la decisión que se adopte por la Corte necesariamente debe ser inhibitoria 3. En efecto, la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el texto superior, ya que, en este campo, no existen competencias de control oficioso de constitucionalidad. 4.- En criterio del suscrito Magistrado Sustanciador, la demanda planteada por el ciudadano Carlos Augusto Jaimes Bohórquez desconoce las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, por las siguientes razones: 2 Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y C-236 de Estas cargas fueron resumidas por la Corte en la reciente Sentencia C-330 de 2013, en los siguientes términos: ( ) las razones de inconstitucionalidad deben ser (i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada.
4 4 - En cuanto a la carga de claridad, porque la acusación carece de un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de lo que se demanda. En efecto, como se deriva de la impugnación propuesta por el accionante, es claro que existe una contradicción en las premisas que le sirven de fundamento. Así, por una parte, el actor sostiene que se desconocen los artículos 29 y 39 de la Constitución, por el hecho de que en su opinión los trabajadores oficiales están habilitados para participar en política; mientras que, por la otra, afirma que se vulnera el artículo 25 del Texto Superior, por no prever un trato distinto frente a dicha categoría de servidores públicos 4, en lo que respecta a la sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos. En este sentido, obsérvese como al mismo tiempo que se plantea una inconstitucionalidad por la supuesta inclusión indebida de los trabajadores oficiales en las prohibiciones consagradas en las normas demandadas, el actor sostiene que es viable que los citados servidores incurran en dichas conductas, sólo que el trato que se debe brindar por parte del legislador debe ser distinto al que se dispone frente a los altos dignatarios del Estado. En criterio del suscrito Magistrado Sustanciador, esta contradicción no permite adelantar el juicio de inconstitucionalidad que se propone, ya que no es posible identificar cuál es el reparo en el que efectivamente se basa la demanda. - En lo que se refiere a la carga de certeza, porque la acusación planteada por el accionante parte de un supuesto que no tiene respaldo en las disposiciones demandadas. Precisamente, una lectura de los preceptos acusados permite constatar que su rigor normativo se limita al señalamiento de unas conductas que se consideran como faltas gravísimas en el ámbito del derecho de disciplinario, sin incluir como lo infiere el actor una referencia a los sujetos disciplinables, ni tampoco al tipo de sanción que se deriva por su infracción. El primer tema aparece regulado en los artículos 25, 26 y 53 de la Ley 734 de 2002, en el que se prevé como destinatarios de la ley disciplinaria a los servidores públicos y algunos particulares; y el segundo en el artículo 44 del mismo texto normativo, en el que se hace referencia a las sanciones que se pueden imponer por incurrir en faltas gravísimas (destitución e inhabilidad general para las faltas gravísimas dolosas y suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas gravísimas culposas). Desde esta perspectiva, no es posible adelantar el juicio de igualdad que se propone por el actor (CP art. 13), entre los servidores públicos en sentido amplio y los trabajadores de las empresas de economía mixta, ya que entre ellos no se prevé una distinción de trato como sujetos disciplinables en las normas demandadas. De igual manera, no existe proposición alguna de la cual pueda inferirse una desproporción en la sanción que lesione el derecho al trabajo (CP 4 En la Sentencia C-338 de 2011 se dijo que: [La] Corte ha concluido que la noción de servidor público es genérica y que comprende diferentes especies, entre las que se encuentran los trabajadores oficiales, quienes, a diferencia de los empleados públicos, no se vinculan a la administración mediante una relación legal y reglamentaria, sino en virtud de un contrato de trabajo, sin perjuicio de que el legislador pueda establecer nuevas denominaciones, clases o grupos de servidores públicos.
5 5 art. 25), pues en los textos acusados no específica la pena a imponer, ni tampoco se refiere a los criterios para su graduación. - En lo que respecta a la carga de especificidad, porque la demanda se limita a plantear argumentos relacionados con la forma como se interpreta por la Procuraduría General de la Nación la prohibición de participación en política, sin que realmente se acredite la existencia de una oposición objetiva y verificable entre el contenido de los preceptos acusados y los artículos 6, 40 y 127 del Texto Superior. En este orden de ideas, el reproche que justifica la acusación planteada, lo que revela es una controversia de naturaleza hermenéutica y no un verdadero juicio de inconstitucionalidad. Así las cosas, mientras que para el accionante sólo los servidores públicos expresamente mencionados en el artículo 127 tienen prohibido participar en política (esto es, quienes se desempeñan en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad), para el Ministerio Público dicha prohibición también cobija al resto de servidores públicos tanta tanto el legislador no expida la ley estatutaria que establezca las condiciones de participación de los empleados no señalados expresamente. Lo anterior, para el actor, conduce a una lectura restrictiva de los derechos políticos que también vulnera los artículos 6 y 40 de la Constitución. En este orden de ideas, más que controvertir la constitucionalidad de los preceptos acusados, lo que el actor pretende es que la Corte se pronuncie sobre la Directiva Unificada No. 003 del 27 de febrero de 2003 expedida por el Procurador General de la Nación, en un sentido contrario a lo que en ella se dispone. - Respecto de la carga de pertinencia, porque la acusación planteada no se funda en una apreciación del contenido de las normas constitucionales supuestamente infringidas, lo que se acredita entre otras con la supuesta violación del artículo 127 de la Constitución Política. En efecto, en relación con el alcance de la citada disposición constitucional, el actor omitió tener en cuenta que la misma fue objeto de modificación mediante el Acto Legislativo No. 02 de 2004, en la que se agregó la expresión sólo, en el inciso referente a la habilitación de participación en política de los servidores públicos que no fueron expresamente excluidos por el Constituyente. Así las cosas, mientras el actor toma como base para justificar su demanda lo expuesto en la Sentencia C-454 de 1993, momento para el cual la norma constitucional establecía que: Los empleados no contemplados en esta prohibición podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley estatutaria, la nueva disposición prevé que: Los empleados no contemplados en esta prohibición sólo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley estatutaria, cuyo alcance fue objeto de una nueva interpretación en la Sentencia C-1153 de 2005.
6 6 Por esta razón, al cambiar el parámetro de control y en aras de satisfacer la carga de pertinencia, es innegable que el accionante también debe ajustar su argumentación acorde con lo actualmente dispuesto en el Texto Superior y a la lectura que sobre la materia ha realizado esta Corporación. Adicional a lo expuesto, en criterio del suscrito Magistrado Sustanciador, también se presenta un desconocimiento de esta carga, cuando el actor se limita a invocar la vulneración de un número considerable de tratados y convenios internacionales, sin explicar, a partir de lo que en ellos se dispone, por qué los preceptos acusados son contrarios a su contenido normativo y, por esa vía, vulneran el artículo 93 del Texto Superior. - Finalmente, en lo que atañe a la carga de suficiencia, porque es claro que la demanda carece de la entidad suficiente para generar una duda mínima sobre la compatibilidad de los textos demandados frente a la Constitución. En primer lugar, en lo que respecta al numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, porque de existir una excepción para que los trabajadores oficiales puedan participar en política, como lo alega el actor, a partir del régimen normativo que los regula, no se observa por qué el citado numeral sería inconstitucional, cuando el mismo señala que dicha prohibición tiene ocurrencia, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley. Y, en segundo lugar, en cuanto al numeral 40, porque no se observa que el accionante haya formulado reparo alguno y, por el contrario, existe un precedente en la Sentencia C-1153 de 2005, en el que la Corte declaró la exequibilidad de una disposición con un contenido normativo similar al que es objeto de demanda, conforme al cual: A los empleados del Estado les está prohibido: 1. Acosar, presionar, o determinar, en cualquier forma, a subalternos para que respalden alguna causa, campaña o controversia política Con fundamento en lo anterior y en consonancia con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, en la medida en que no se cumple con los requisitos que le son aplicables, el suscrito Magistrado Sustanciador no admitirá la demanda, sin perjuicio de la posibilidad que tienen los accionantes de proceder a su corrección, mediante la formulación de un cargo que satisfaga las exigencias de pertinencia, especificidad y suficiencia, en los términos previamente expuestos. En mérito de lo expuesto, el suscrito Magistrado Sustanciador, RESUELVE PRIMERO.- Por las razones expuestas en esta providencia, INADMITIR la demanda radicada con el número D presentada por el ciudadano Carlos Augusto Jaimes Bohórquez. 5 Artículo 38 de la Ley 996 de 2005.
7 7 SEGUNDO.- CONCEDER al ciudadano en cuestión, el término de tres (3) días hábiles, contados a partir de la notificación de este auto, para que proceda a corregir la demanda en los términos anotados, con la advertencia de que no hacerlo acarreará el rechazo de la misma. TERCERO.- Contra el presente auto no procede recurso alguno. Notifíquese y Cúmplase, LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado sustanciador
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