Source: http://www.senat.fr/cra/s20130320/s20130320_3.html
Timestamp: 2019-02-22 13:38:50+00:00

Document:
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, de séparation et de régulation des activités bancaires.
M. Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances . - Répondre aux dérives de la finance et aux causes de la crise, renforcer le contrôle politique et démocratique du secteur, voilà l'ambition de ce projet de loi de modernisation du secteur bancaire, que je suis fier de porter devant vous et qui a été adopté à une large majorité à l'Assemblée nationale et à l'unanimité de votre commission des finances.
Après la crise de 2008, le monde de la finance ne pouvait demeurer inchangé. La crise est due à l'endettement, mais aussi à la mauvaise compréhension et à la mauvaise gestion des risques, aux incitations perverses, à l'aléa moral, enfin à une approche de la régulation ne prenant pas en compte les équilibres globaux des systèmes financiers. Conformément aux engagements de François Hollande de « séparer les activités des banques qui sont utiles à l'investissement et à l'emploi, de leurs opérations spéculatives », le projet de loi vient réformer durablement le secteur en s'attaquant aux activités spéculatives des banques, en protégeant les épargnants et les contribuables et en instaurant un contrôle efficace et préventif des risques au sein des banques.
Ce projet de loi modifie les structures des banques et leur comportement. Les banques devront créer une filiale ad hoc, et isoler leurs activités spéculatives. Même en cas de faillite, la maison mère ne pourra pas financer sa filiale, la barrière entre les deux étant « électrifiée ». La commission des finances du Sénat a adopté plusieurs amendements pour renforcer ce cantonnement et empêcher tout contournement. Les dispositions sur la filialisation sont très solides. Il fallait isoler ces activités, qui expliquent les pertes subies par les banques françaises durant la crise.
Il n'était pas utile de couper les banques d'affaires des banques de dépôts, ce qui aurait affaibli notre secteur bancaire face à ses concurrents étrangers. La banque représente 400 000 emplois dans notre pays, ne l'oublions pas.
M. Philippe Marini, président de la commission des finances, et M. Aymeri de Montesquiou. - Très bien ! (M. Pierre-Yves Collombat s'exclame)
M. Pierre Moscovici, ministre. - Ce projet de loi est à la fois radical (sourires) et réaliste. Le curseur restait à placer. J'ai recherché le juste équilibre, car la spéculation peut, parfois, se dissimuler dans certaines activités. L'Assemblée nationale a souhaité aller plus loin que le Gouvernement et je salue son travail qui a mis en place un dispositif à la fois précis et souple : en permettant au Gouvernement d'élargir le périmètre des filiales dans lesquelles seront cantonnées les activités spéculatives, et en donnant au ministre le pouvoir de fixer un seuil à partir duquel les activités de tenue de marché qui dépassent ce seuil devront être filialisées, le texte vient donc garantir que le régulateur puisse s'adapter aux évolutions de la spéculation, sans peser à l'excès sur le financement de l'économie. Si demain la spéculation devait reprendre, le Gouvernement pourrait agir rapidement.
M. Pierre Moscovici, ministre. - En 2008, les États ont été obligés de venir en aide aux banques. Celles-ci avaient pris des risques excessifs, anticipant qu'en cas de banqueroute, l'État viendrait à la rescousse. Il est essentiel de désamorcer un mécanisme amoral et qui conduit à maximiser la prise de risque, « Qui faute paye », tel est le principe. L'objectif est de protéger les contribuables et les déposants.
L'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution voit ses structures et ses compétences en matière de contrôle renforcées. Le texte prévoit ainsi que chaque établissement bancaire prépare un « plan préventif de résolution » - un « testament » bancaire - pour faciliter l'intervention du superviseur en cas de risque de défaut. La commission des finances du Sénat a d'ailleurs proposé de compléter ce dispositif : l'autorité pourra exiger la modification de la structure de la banque concernée. Une nouvelle entité est créée, le Haut conseil de stabilité financière (HCSF) pour surveiller les risques systémiques. Le Haut conseil aura des pouvoirs réels : il pourra imposer aux établissements diverses mesures et leur interdire certaines activités.
Ce texte propose trois avancées : il plafonne les commissions d'intervention, accroît la transparence et la concurrence pour l'assurance emprunteur, et enfin facilite le recours à la procédure du « droit au compte » pour ceux qui n'ont pas accès à un compte bancaire.
Avec cette réforme, la France va envoyer un message très fort à l'Union européenne. Si nous voulons que nos efforts ne soient pas vains, il faut nous en donner les moyens au niveau européen. Le projet de loi est précurseur, ambitieux, permet de moraliser, de réguler, de contrôler la finance sans entraver la distribution du crédit, essentielle à notre économie.
M. Pierre Moscovici, ministre. - C'est un texte animé par des valeurs, et en même temps réaliste. Je suis prêt à travailler avec vous pour l'améliorer encore. C'est pourquoi je souhaite que cette réforme puisse trouver, dans vos rangs, le large, et j'espère très large, soutien qu'elle mérite. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Richard Yung, rapporteur de la commission des finances . - Ce texte transcrit le septième engagement pris par le candidat François Hollande : « séparer les investissements utiles à l'activité et à l'emploi des activités spéculatives ».
Ce texte va plus loin que la seule séparation d'activités bancaires. Il s'est étoffé à l'Assemblée nationale et comporte huit titres, au lieu de six initialement. Il a désormais une portée plus vaste. Je salue la qualité du dialogue avec le ministre des finances.
Nous avons adopté 45 amendements en commission des finances et, ce matin, 50 amendements extérieurs, sur 250 en tout.
La finance est utile, et même indispensable.
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Voilà ! Ce n'était donc pas l'ennemi !
M. Richard Yung, rapporteur. - Elle est utile à l'économie, aux collectivités locales, à l'État, aux Français, mais elle est risquée.
Elle permet de financer l'économie mais elle comporte des risques. Cependant, il existe des activités particulièrement risquées et souvent inutiles. Ce sont celles qui ne visent que l'enrichissement. Ces opérations ont représenté jusqu'à 25 % de l'activité du marché de certaines banques françaises. Depuis, ce pourcentage a baissé.
M. Pierre-Yves Collombat. - Ce n'est pas vrai !
M. Richard Yung, rapporteur. - Nous savons où ces excès ont mené le système financier.
Les activités de spéculation seront logées dans une filiale, qui se financera seule, sa gouvernance et son nom seront spécifiques.
Elles vivront indépendamment de la maison mère et elles pourront même mourir seules. Ce seront des éléments détachables et périssables.
Pourquoi avoir retenu ce schéma plutôt que d'autres ? La séparation pure et simple a été adoptée par le Congrès américain, mais qui peine à la mettre en oeuvre et qui multiplie les dérogations.
Une autre règle était possible. La règle Vickers, prévue par les Anglais : cantonner les activités de dépôts dans une filiale et laisser les autres libres de s'exprimer à la City.
Les Anglais, empiriques par nature, se sont demandé si les banques allaient bien respecter cette séparation. La clôture du cantonnement devra donc être électrifiée : si les banques ne respectent pas les séparations d'activités, des mesures coercitives seront prises. Nous mettons les moutons dans l'enclos et nous laissons les lions libres, disent-ils.
M. Jean-Jacques Mirassou. - Les loups ! (Mouvements divers ; plusieurs sénateurs opinent en ce sens)
M. Richard Yung, rapporteur. - Le lion est un symbole britannique !
M. Pierre-Yves Collombat. - Richard Coeur de Lion ! (Nouveaux mouvements)
M. Richard Yung, rapporteur. - Le rapport Liikanen, remis à Michel Barnier, sépare les activités de marché. C'est cette voie que nous allons suivre, même si nous le faisons de façon moins brutale.
Un mot sur la tenue de marché, réalisée par les banques pour leurs clients qui émettent des obligations dont les acquéreurs veulent être sûrs qu'ils pourront les revendre. L'État français fait appel à une telle pratique pour gérer sa dette publique. C'est une pratique courante et utile au financement de l'économie.
M. Philippe Bas. - Absolument !
M. Richard Yung, rapporteur. - Il est toutefois difficile de distinguer tenue de marché et spéculation Si la banque achète 10 000 titres et en vend 1 000, elle réalise une activité de spéculation, mais il est difficile de fixer des seuils stricts. Au lieu de reproduire la règle Volcker, qui pénaliserait nos banques, nous comptons sur le régulateur qui effectuera des contrôles a posteriori.
L'Assemblée nationale a renforcé les règles du régulateur pour éviter toute spéculation. En outre, le ministre, à l'initiative de Karine Berger, pourra désormais transférer les activités de tenue de marché dans la filiale. Ce texte pose donc suffisamment de garde-fous pour éviter toute spéculation coupable. La commission des finances n'a pas bouleversé ces équilibres.
Selon un sage proverbe bouddhiste, « c'est unis que les charbons brûlent, c'est en se séparant qu'ils s'éteignent ». Ne croyez-vous pas qu'il s'applique parfaitement à ce texte ? (Marques d'étonnement admiratif)
J'en viens au titre II, qui traite de la « résolution » bancaire, mot de racine latine qui nous vient d'Angleterre. Dans les mois qui ont suivi la chute de Lehman Brothers, le G20 a posé de nouvelles règles prudentielles, avec le renforcement des fonds propres.
Il avait fallu agir dans l'urgence mais il fallait aussi organiser autrement les mécanismes de la faillite bancaire. Quand nous avons été à Londres, le chef de l'Autorité de régulation nous a raconté comment s'était passé la chute de la Royal Bank of Scotland, établissement important, comptant plusieurs milliards d'euros d'actifs. Le conseil d'administration s'est réuni un vendredi après-midi pour prendre acte que la banque ne pouvait plus faire face à ses obligations. Le gouverneur de la Banque d'Angleterre, prévenu par le président de la banque un quart d'heure avant la réunion de son conseil d'administration, a alors appelé le chancelier de l'Échiquier, M. Alistair Darling, pour lui demander un milliard de livres sterling... Il n'y avait pas d'autre solution. C'est à cela que nous voulons mettre fin. Trop grosse, trop interconnectée, trop complexe pour faire faillite : grâce à la séparation des activités, une banque pourra être sauvée.
Une autorité de résolution, l'Autorité de contrôle prudentiel et de régulation, à laquelle la Banque de France et la direction générale du Trésor participeront, aura des pouvoirs étendus, voire extraordinaires.
Deux dispositifs permettront de limiter le recours aux contribuables : le recours aux créanciers privés et le Fonds de garantie des dépôts et de résolution qui va passer de 2 à 10 milliards. L'État devra-t-il venir à la rescousse ?
M. Jean Desessard. - La mallette !
M. Richard Yung, rapporteur. - Tout dépendra de la taille de la banque en difficulté.
Nous débattrons tout à l'heure des créances séniors. Le ministre nous dira où en sont les discussions à ce sujet. Ce volet central de la résolution doit être parachevé.
Comme l'a écrit Ibsen dans Une maison de poupée : « Les champions de la finance sont comme les perles d'un collier : quand l'une d'elles tombe, toutes les autres suivent ».
M. Pierre-Yves Collombat. - Et nous nous enfilons les perles !
M. Richard Yung, rapporteur. - Nous avons amélioré sur divers points ce projet de loi, dans le sens de la transparence, et nous avons sanctionné le fait de manipuler un indice boursier, en pensant au grand scandale britannique du Libor.
La régulation doit s'appuyer sur un régulateur solide. Le Haut conseil de stabilité financière sera chargé de la surveillance macroprudentielle.
Le texte renforce les pouvoirs de l'AMF et de l'ACPR.
Enfin, le Gouvernement propose de créer une agence des financements des collectivités territoriales.
La commission des finances a noté que le modèle économique de la banque de détail repose sur les commissions d'intervention. Un compromis doit être trouvé.
Avec ce texte la France fait oeuvre pionnière. L'Allemagne et la Grande-Bretagne suivent les mêmes orientations. J'espère que l'adoption de ce projet permettra à la France de peser sur les décisions européennes. Ce texte est solide, équilibré et il permettra au secteur bancaire de se développer. La commission des finances vous demande donc de l'adopter. (Applaudissements sur les bancs socialistes et UDI-UC ; M. Philippe Marini, président de la commission des finances, applaudit aussi)
M. Yannick Vaugrenard, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Ce projet de loi qui concrétise un engagement du président de la République se trouve au coeur des préoccupations de notre commission : il s'agit de mettre davantage la finance au service de l'économie, en mettant des bâtons dans les roues de la spéculation.
Le contrôle des opérations de crédit sera considérablement accru, grâce aux nouveaux pouvoirs de l'Autorité de contrôle prudentiel. Les pertes éventuelles seront internalisées grâce à des mécanismes de résolution. Le régulateur disposera de pouvoirs étendus. Les pertes seront épongées en priorité par les banques elles-mêmes. Tout cela doit assainir la finance, au moins nationale, non en faisant appel au sens éthique des établissements ou à leur autocontrôle mais en instaurant des mécanismes contraignants. La stratégie du Gouvernement repose sur des analyses solides. Il fallait éviter une réforme qui eût détourné les banques françaises de leurs activités de crédit. Le modèle de banque universelle, ni idéalisé ni voué aux gémonies, est maintenu. En sortir risquerait de mettre en place un cadre incompatible avec la prochaine réglementation européenne. Où fixer le curseur entre les activités spéculatives et les autres ? C'est difficile.
M. Philippe Bas - Exact.
M. Yannick Vaugrenard, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - La solution retenue est pragmatique et opératoire. La frontière pourra être rendue plus restrictive à l'avenir.
Une bonne partie de l'efficacité du texte dépendra de la diligence et de la compétence du régulateur. La proximité entre le secteur bancaire et la haute administration doit aussi inciter à la vigilance. La supervision doit être sans concession.
Les Français ont eu le sentiment que l'on s'est occupé davantage de la santé des banques que de celles de leurs clients après la crise de 2008...
M. Yannick Vaugrenard, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Il est juste que les clients touchent aujourd'hui quelques dividendes. Le projet de loi comporte des avancées significatives en faveur de la protection des consommateurs. Une dénomination commune unique des principaux frais et tarifs a été adoptée en 2010. La loi Lagarde est encore améliorée par ce projet de loi. La principale mesure en faveur des particuliers est le plafonnement des commissions d'intervention, qu'il faut bien distinguer des intérêts des découverts.
La tarification est élevée dans notre pays en raison des forfaits. D'un côté, des approches commerciales sont agressives, avec des emprunts immobiliers particulièrement compétitifs pour capter une clientèle solvable ; de l'autre, la tarification est parfois hors de proportion avec les coûts réels de certaines prestations bancaires, qui touchent les clients les plus modestes.
Malgré les pressions - importantes - du secteur bancaire, il me paraît indispensable de consolider les acquis de l'Assemblée nationale. Il n'y a pas de corrélation entre la taille des banques et la tarification de leurs interventions. Le risque d'automatisation existe mais certains traitements, celui des cartes bancaires sans autorisation préalable par exemple, sont déjà à 85 % automatisés sans que les frais prélevés en tiennent compte.
Je vous proposerai un amendement de précision qui confortera le dispositif. Je regrette que les avancées soient moins nettes pour les entreprises. Les banques se raidissent alors que les entreprises auraient tant besoin d'elles pour mieux affronter la crise.
Les garanties exigées sont perçues comme trop élevées. Le Gouvernement a créé la Banque publique d'investissement (BPI) et le CICE. La contractualisation des relations entre les banques et les plus petites entreprises est un progrès, quoi qu'en disent les banques sur son manque de souplesse, et doit rassurer les entrepreneurs qui en ont bien besoin aujourd'hui.
L'Europe s'emploie à consolider le mécanisme de Bâle III. Les lignes bougent, et il faut être audacieux, mais prudent. L'amendement pour la transparence à propos des filiales des banques a été immédiatement repris en Europe. La spectaculaire initiative prise sur les rémunérations bancaires doit nous inciter à l'ambition, mais la mobilité internationale des capitaux à la prudence. Les principaux preneurs de risques devraient être impactés par la résolution, pour lui donner toute sa portée.
Certains de nos amendements portent sur le volet consommation. La commission des affaires économiques a émis un avis très favorable à l'adoption de ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis de la commission des lois. - La commission des lois a examiné quelques articles relatifs au droit de la concurrence, de la consommation, au droit funéraire et aux commissions d'enquête parlementaire.
Nous avons repris certaines dispositions incluses dans un projet de loi relatif à la consommation que nous avions examiné en décembre 2011 dont la navette s'est interrompue avec le changement de législature.
L'article 18 porte sur l'assurance crédit, l'article 23 sur le compte bancaire des défunts, l'article 25 rappelle le principe d'égalité de traitement entre les hommes et les femmes en matière d'assurance.
Instaurée au nom de la concurrence, la liberté de choix de l'emprunteur dans le domaine de l'assurance crédit a fait l'objet de plusieurs amendements de notre part.
L'article 23 autorise les héritiers à accéder au compte bancaire du défunt afin de régler les funérailles. La commission des finances a clarifié notre dispositif. Un successible en ligne droite pourrait désormais clôturer le compte et payer des dépenses conservatoires de la succession.
De telles mesures appellent nos plus grandes réserves. Elles ne sont pas demandées par les associations de consommateurs et le Conseil supérieur du notariat a pointé les risques de ce dispositif, fondé sur la simple déclaration d'un héritier : que se passe-t-il quand le conjoint survivant détient un testament olographe non enregistré ? La commission des lois vous propose de supprimer ce dispositif.
L'article 25 tire les conséquences de l'arrêt Test-Achats de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) de mars 2011. Il était temps ! Même si cela suscite une controverse avec les assureurs, la commission des finances a utilement modifié cet article dans un sens que nous approuvons, tout en introduisant des dispositions additionnelles sur les contrats d'assurance vie, qui trouvent leur place ici.
Deux amendements concernent le contrôle de la dénomination et du contenu des contrats obsèques, pour concrétiser enfin leur revalorisation. Un autre amendement améliorera les pratiques et la transparence des assureurs lorsque les titulaires de contrat d'assurance vie décèdent, afin que les ayants droit puissent en bénéficier.
L'article 11 bis lève le secret professionnel devant les commissions d'enquête parlementaires pour les membres du Haut conseil de la stabilité financière ainsi que pour les dirigeants et salariés des établissements de crédits. Sans doute faudra-t-il s'interroger sur la cohérence de ces dérogations. En attendant, nous proposerons de regrouper ces dispositions à l'article 6 de l'ordonnance de 1958. La commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption des articles qu'elle a examinés. (Applaudissements à gauche)
M. Philippe Marini, président de la commission des finances . - J'atteste du travail patient de notre commission, de la bonne ambiance, des conditions souvent consensuelles et de l'investissement très efficace de notre rapporteur.
Ce texte, qui n'est pas une révolution, nous dit une nouvelle fois que l'origine de la crise financière qui a affecté notre économie depuis 2007 était bien une régulation et une supervision insuffisantes des activités financières, bancaires ou non.
La faillite de Lehman Brothers a marqué un tournant. Nous n'en finissons pas, dans notre pays, dans la zone euro et ailleurs, de subir les conséquences de cette redoutable onde de choc.
La réforme de la titrisation, la supervision bancaire demeurent prioritaires. Depuis 2007-2008, notre pays est loin d'avoir été inactif. C'est bien la détermination du précédent gouvernement à garantir les dépôts qui a rétabli la confiance. Lors de l'audition, la semaine dernière, des membres pressentis pour siéger au Haut conseil des finances publiques, j'ai noté avec intérêt que M. Aglietta, désigné par le président du Sénat, a souligné l'efficacité de ce qui fut fait en 2008, grâce aux deux sociétés qui ont apporté à nos banques les liquidités dont elles manquaient cruellement.
Ce texte est une étape supplémentaire, à la suite de la loi de 2010 qui avait créé l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) par fusion de la commission bancaire et de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) en même temps qu'avaient été étendus les pouvoirs de l'AMF. Ce qui nous est proposé est dans la continuité. On passe naturellement de l'ACP à l'ACPR en ajoutant la compétence essentielle de prévention et de traitement des défaillances bancaires.
Sous l'impulsion de M. Barnier, des directives telles que Emir ont été prises. Quant aux banques, l'empressement de l'Union européenne à transposer à toute force les règles comptables internationale de Bâle III nous surprend car il pénaliserait le financement de l'économie, alors qu'il faudrait la faire redémarrer ; les États-Unis sont beaucoup plus attentistes.
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Adaptons-nous au contexte de l'Europe continentale, comme l'Allemagne.
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Certes, la pensée anglo-saxonne érige en totem la séparation des activités financières. Tant la règle Volcker que la règle Vickers appartiennent à des environnements différents du nôtre. Tenons compte du modèle de la banque universelle.
Il s'agit de faciliter la gestion d'une crise, de rendre possible le démantèlement d'un groupe bancaire, sans appel au contribuable. L'Union européenne prépare des directives. Le Gouvernement a fait le choix de ne pas les attendre et je m'en félicite. (« Très bien ! » sur les bancs socialistes)
Mieux vaut que la directive transpose en droit communautaire des textes français ou allemands que l'inverse.
Cela dit, évitons deux écueils. Élever le niveau de la sécurité financière, certes, mais sans déprimer encore plus l'économie en réduisant la distribution de crédits, ce qui asphyxierait la machine économique.
Comment maintenir la compétitivité de la place de Paris et l'emploi dans le secteur en bridant la créativité des acteurs, qui peut aller s'exprimer outre-Channel ?
Cette réforme ne mérite ni excès d'honneur ni excès d'indignité. Nous sommes très loin du discours du Bourget. L'ennemi, ce n'est pas la finance (exclamations sur les bancs socialistes) mais ses excès.
Il s'agit bien de trouver une ligne raisonnable et équilibrée. On n'enjoint pas aux banques de se séparer de toutes leurs activités de marché, parce qu'une interdiction de toute spéculation handicaperait le financement de l'investissement. On est très loin de la campagne électorale et c'est tant mieux.
L'Assemblée nationale a un peu durci à la marge le texte proposé. Notre commission des finances a déjà apporté sa marque à ce projet de loi. Il ne pénalisera pas le financement de l'économie, les banques seront sécurisées, pour faire correctement leur travail.
Ce n'est pas une réforme structurelle...
M. Philippe Bas. - Exactement.
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - ... contrairement à ce qu'a soutenu le ministre. Avec la création de la BPI, assemblage de structures existantes, et du CICE, réécriture de mesures qu'on s'était empressé d'annuler, ce texte illustre la démarche plutôt erratique du Gouvernement.
C'est en fonction du résultat de nos débats que les membres de mon groupe se détermineront. Notre attitude sera ouverte et raisonnablement positive. (Applaudissements sur les bancs UMP ; marques d'approbation sur quelques bancs socialistes)
M. Richard Yung, rapporteur. - Très bien.
M. Jean-Jacques Mirassou. - Chantage !
M. Éric Bocquet . - Le contexte européen plaide pour une régulation accrue. Alexandre Dumas fils disait : « La banque, c'est l'argent des autres » - j'ajouterai : de tous les autres... Le bilan des banques françaises représente 10 000 milliards d'euros, cinq fois notre PIB ; celui des banques européennes, 350 % du PIB européen. Notre pays occupe une place de choix dans cette hypertrophie bancaire avec quatre banques systémiques - l'Allemagne n'en compte qu'une. Aux États-Unis, le total des actifs bancaires n'atteint que 85 % du PIB.
Ces chiffres illustrent spectaculairement la folie spéculative qui s'est emparée des banques depuis trente ans, à coups de dérégulation et de déréglementation, creusant le lit de l'explosion de la dette et de l'implosion du système financier mondial.
« Il est tout à fait légitime que les États tentent de remettre le génie dans la bouteille » écrivait un journaliste dans un grand quotidien le 15 janvier dernier, ajoutant : « Les banques financent le carburant économique et allument la mèche en même temps ». Je cite à présent François Hollande, au Bourget, en janvier 2012 : « La finance a pris le contrôle de l'économie, de la société et même de nos vies. (...) La maîtrise de la finance commence par le vote d'une loi sur les banques qui sépare leurs activités de crédit de leurs activités spéculatives ». Il disait aussi vouloir interdire les produits financiers toxiques, supprimer les stock-options et encadrer les bonus. Telle était la feuille de route. Et le rapport Liikanen remis à M. Barnier recommandait, en octobre 2012, cette séparation.
Ce texte doit se donner une véritable ambition, de sorte que jamais une crise comme celle que nous avons connue, avec ses conséquences dramatiques pour les économies et les peuples, ne se reproduise. La dette publique irlandaise est passée de 25 % du PIB en 2008 à 100 % en 2010, du fait de la faillite du secteur bancaire ; plusieurs établissements ont dû être privatisés. Que de couleuvres les partisans du libéralisme ont été contraints d'avaler !
Le modèle de la banque universelle, tant prôné par certains milieux, est devenu un mythe ; les dix plus grosses pertes en Europe, entre 2008 et 2011, ont été le fait de tels établissements.
La séparation est une nécessité absolue. Mais nous sommes inquiets quand nous entendons le PDG de la deuxième banque française, rejoint plus tard par celui de la première, déclarer devant la commission des finances de l'Assemblée nationale que le texte n'encadrerait que 1 % de son produit net bancaire...
Comment ne pas s'interroger devant l'absence de référence du projet de loi initial à la présence de nos banques dans les paradis fiscaux ? Les députés ont amorcé le travail, poursuivons-le ; le groupe CRC aura un amendement sur le sujet.
Le 17 avril 2012, un collectif d'économistes, qui n'est pas composé de militants altermondialistes, appelait à l'interdiction des stock-options, ou encore au plafonnement des frais bancaires. Il faut encore se rappeler les engagements du président de la République, feuille de route que devait suivre la politique du pays. En réalité, nous sommes loin du compte.
Lors de son audition devant notre commission des finances, l'économiste Laurence Scialom soulignait qu'il fallait « insulariser la banque commerciale ». Les dérivés de crédit ne sont pas touchés par la filialisation ; or ils ont connu une progression totalement déconnectée de l'économie réelle.
Pour notre groupe, le politique droit reprendre toute sa place face à la finance. Il en va du fonctionnement démocratique de notre société. C'est un enjeu majeur pour l'équilibre de notre République. Pourquoi ne pas imaginer des solutions originales, par exemple la présence de représentants du personnel et des usagers au sein des organes de régulation ? Hâtons-nous de rendre la finance accessible au plus grand nombre.
Le trading haute fréquence est l'exemple type de la finance déshumanisée ; il constitue l'essentiel des transactions. Le texte l'interdit mais il demeure autorisé dans le cadre des activités de tenue de marché -c'est dire que l'interdiction risque d'être sans effet.
Le texte comporte des avancées, tel que le renforcement des pouvoirs de l'ACPR. Notre responsabilité est grande pour répondre aux attentes de nos concitoyens, légitimement inquiets de la crise bancaire chypriote. Ne les décevons pas.
« Je pense que les institutions bancaires sont plus dangereuses pour notre liberté que des armées entières au combat. Si le peuple américain permet un jour que les banques privées contrôlent leur monnaie, les banques (...) priveront les gens de toute possession (...) jusqu'au jour où leurs enfants se réveilleront sans maison et sans toit sur la terre que leurs parents ont conquise ». Ces mots ont été prononcés par Thomas Jefferson en 1802...
Notre groupe déterminera sa position au terme de l'examen des articles. (Applaudissements sur les bancs CRC ; MM. Pierre-Yves Collombat et Jean Desessard applaudissent aussi)
M. Jean Arthuis . - Je remercie les rapporteurs qui nous ont parfaitement éclairés.
La finance est l'expression la plus achevée de la mondialisation. La faillite de Lehman Brothers a jeté un voile de défiance sur les banques, la machinerie infernale s'est enclenchée entraînant la défiance interbancaire et des faillites en série qui ont contaminé l'économie. Les plans de relance budgétaire ont achevé de creuser les déficits publics, d'où la crise des dettes souveraines.
Les coupables étaient tout désignés, il fallait châtier les banques. C'est tout le sens du discours du Bourget. L'ennemi, c'était la finance. On parlait d'une réforme structurelle majeure.
Nous souhaitons tous des banques plus saines, dédiées au financement de l'économie. Votre démarche va dans la bonne direction, même si nous sommes réservés sur les deux premiers titres du projet de loi.
Il est politiquement très correct de désigner le monde des finances comme bouc émissaire, mais nos États ne peuvent s'exonérer de leur propre impéritie. Voyez le surendettement de la Grèce : les gouvernements des États membres de la zone euro portent une lourde part de responsabilité en raison de leur laxisme depuis la création de l'euro. Le pacte de croissance et de stabilité est devenu un pacte de tricheurs et de menteurs...
M. Jean-Pierre Caffet. - Oh !
M. Jean Arthuis. - Comment se fait-il que la commission et l'Eurogroupe aient été si complaisants à l'égard des banques de Chypre ? Y a-t-il un pilote dans l'avion ?
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Excellente question !
M. Jean Arthuis. - Dans les mois à venir, il faudra bien venir en aide à Chypre - et le Gouvernement nous demandera une nouvelle autorisation d'engagement.
Je comprends la logique de la démarche du Gouvernement en matière de séparation et de régulation bancaires. Mais interrogeons-nous aussi sur les excès de la concentration bancaire, qui fait que certains établissements sont « too big to fail ». Les pouvoirs de l'ACPR sont proprement sidérants. Et comment qualifier le risque systémique ? Vous ne répondez pas à cette question.
Nos banques ont bien résisté dans la crise, ce qui n'a pas été le cas partout. Ce texte nous prémunira-t-il d'une nouvelle crise ? J'en doute, parce que le droit français est limité par sa territorialité. Vous entendez donner corps au septième engagement du président de la République, mais l'Europe est le meilleur cadre pour agir avec efficacité ; le travail a déjà commencé à cette échelle - la directive CRD IV, la supervision bancaire, les propositions du rapport Liikanen... Notre dispositif doit être en conformité avec l'union bancaire en devenir. Pourquoi anticiper ? Le groupe UDI-UC craint que vous ne fassiez avec ce texte un cadeau à nos voisins et concurrents.
Toute législation plus rigoureuse que celle de l'Union prend le risque de voir fuir activités et emplois. Nous proposerons des amendements de sorte que le texte soit plus conforme à nos attentes. (Applaudissements sur les bancs UDI-UC)
M. Jean-Michel Baylet . - Il y a cinq ans, Lehman Brothers faisait faillite avec fracas, après le refus du gouvernement des États-Unis de lui venir en aide ; toute l'économie mondiale en a ensuite été affectée. Dans le secteur financier régnaient un sentiment d'impunité, l'opacité et la déresponsabilisation. « Too big to fail » disait-on...
C'est peu de dire qu'une réforme structurelle était nécessaire ; la loi de 2010 a montré ses limites. Le Gouvernement a entrepris de donner vie à un engagement de François Hollande ; ainsi est apparue l'idée de séparer activités utiles à l'économie et investissements spéculatifs.
C'est l'objet du titre premier, qui a été amendé par l'Assemblée nationale et par la commission des finances du Sénat. Pour rendre plus opérante la séparation, notre groupe proposera des amendements, notamment relatifs aux activités de tenue de marché ou le trading haute fréquence. Ce texte contribuera à prévenir les crises et à limiter leurs effets par un réseau de digues, pour éviter les inondations en cas de tsunami bancaire.
Dans les titres II et III, il est prévu des mécanismes de résolution des crises. Je me félicite comme le rapporteur de leur architecture générale ; l'ACPR pourra notamment intervenir de manière forte en cas d'urgence et révoquer les dirigeants défaillants.
La lutte contre la spéculation sur les matières premières agricoles est renforcée, nous nous en félicitons. Nous défendrons des amendements pour améliorer encore le dispositif.
Les consommateurs seront mieux protégés, en particulier les plus fragiles d'entre eux. Nous vous proposerons des améliorations en matière de transparence et de lutte contre le blanchiment.
M. Jean-Michel Baylet. - Le contexte international doit être pris en compte. M. Barnier prépare une série de directives tandis que le conseil des ministres des finances a jeté les bases de l'union bancaire. La supervision unifiée devrait entrer en vigueur dans les prochains mois. Au niveau mondial, le modèle de supervision et de régulation a été remis en cause. Mais les accords de Bâle III, conclus en 2010 à l'initiative du G20, ne sont toujours pas entrés en vigueur.
Ce projet de loi est à la fois insuffisant et capital. Insuffisant, car sans avancée au niveau européen nos banques perdront en compétitivité ; capital, car il renforce la régulation de la finance. Les choses bougent en Europe, l'Allemagne et le Royaume-Uni ont engagé une réforme du secteur. Le référendum suisse du 3 mars vient conforter notre position.
Pour toutes ces raisons, les sénateurs radicaux de gauche voteront ce texte. (Applaudissements sur les bancs socialistes et du RDSE)
M. Jean-Vincent Placé . - La réforme bancaire est un sujet technique et complexe, mais surtout un enjeu politique et démocratique. Le sujet concerne directement les contribuables, qui ont dû supporter les déboires des banques, les épargnants, les acteurs économiques. La sphère financière s'est de plus en plus déconnectée de la réalité économique mais lorsque la bulle explose, ce sont les citoyens qui paient la facture... En France, 360 milliards d'euros ont été affectés au sauvetage des banques. A Chypre, le Parlement a rejeté le plan de sauvetage parce que le peuple a manifesté son opposition à des mesures injustes.
Les Français doivent savoir que les erreurs du passé ne seront pas répétées : c'est tout l'enjeu de cette réforme qui assure un encadrement strict du système bancaire. L'État ne peut continuer à récompenser les faillis et les dirigeants irresponsables. De nombreux pays se sont déjà engagés dans cette voie, même la Grande-Bretagne qui est allée jusqu'à la séparation totale et pas seulement au cloisonnement des activités.
La France a des spécificités en la matière. On ne peut nier les risques systémiques ni la mondialisation : j'aurais aimé que ce texte allât plus loin dans la séparation des activités bancaires ; mais je comprends la nécessité du compromis, y compris au niveau européen. L'Assemblée nationale a bien travaillé et le texte initial a été enrichi, notamment sur les paradis fiscaux. Sur ce sujet aussi, nous voulons aller plus loin.
D'autres points méritent d'être améliorés, notamment la lutte contre la spéculation sur les matières premières agricoles. Ces pratiques spéculatives ne sont plus tolérables.
M. Jean-Michel Baylet. - Tout à fait !
M. Jean-Vincent Placé. - D'autres sujets méritent notre réflexion, comme le trading haute fréquence ou les bonus des traders. Nous en reparlerons lors de la discussion des articles. Je salue l'amendement du Gouvernement qui permet la création d'un établissement de financement des investissements des collectivités locales.
Le débat est ouvert à l'échelle européenne. La France doit être à l'avant-garde, montrer son ambition et sa détermination pour moraliser la finance. Sur tous les bancs, nous voulons travailler en ce sens. Je suis heureux que nous ayons cette belle discussion. (Applaudissements sur les bancs écologistes et socialistes)
M. Albéric de Montgolfier . - François Hollande, le 22 janvier 2012, annonçait au Bourget, avec quelque démagogie, que son adversaire était le monde de la finance...
M. Jean-Jacques Mirassou. - Il avait raison !
M. Albéric de Montgolfier. - Et que la façon de le museler était la séparation des activités utiles à l'économie et des activités spéculatives. Mais il y a parfois des retours à la réalité : pas de séparation dans ce texte mais une simple filialisation. Les promesses du candidat se sont heurtées au principe de réalité.
On ne peut s'affranchir du contexte international. La règle Volker limite certains types de spéculation, mais avec beaucoup d'exceptions -un véritable gruyère. Avec la proposition Vickers, activités de dépôt et spéculation restent sous le même toit. Le rapport Liikanen est plus strict mais ne touche pas au modèle de banque universelle.
Nous nous félicitons de disposer en France de grandes banques qui ont résisté à la crise ; il serait contreproductif de les fragiliser, au risque de favoriser leurs concurrentes.
La crise économique a d'abord été une crise financière et bancaire. Elle a convaincu les grandes puissances de réformer les banques, trop grosses et trop risquées. Les chiffres sont en effet impressionnants. Les actifs détenus par le secteur bancaire européen représentent 300 % du PIB européen. Les banques sont devenues systémiques : en cas de défaut, les États sont contraints d'intervenir. Entre 2008 et 2011, les États européens ont mobilisé 4 500 milliards d'euros pour venir en aide aux banques.
Une réforme structurelle des banques est-elle pertinente, alors que le modèle de la banque universelle domine en France et a montré sa solidité dans la crise ? L'union bancaire est en marche dans la zone euro. Les banques ont déjà réduit leurs activités spéculatives. Attention de ne pas aller trop loin dans les contraintes pour ne pas réduire les capacités de financement à notre économie. Des banques puissantes sont un facteur de la compétitivité. Il faut savoir aussi que les États-Unis ont reporté sine die l'application des règles de Bâle III, ce qui va accroître les distorsions de concurrence avec ce pays.
L'adoption des directives européennes en préparation nous obligera à adopter un nouveau texte. Celui d'aujourd'hui ne fait que compléter la réforme de 2011. Je souhaite néanmoins saluer certaines avancées, notamment la protection des consommateurs. Fallait-il aller aussi loin que le propose la commission des finances avec le plafonnement général ? Je ne le crois pas. L'ACPR va étendre ses contrôles à tous les administrateurs des banques régionales. Le texte ne tient pas compte de la nature des banques coopératives. Nous y reviendrons avec nos amendements.
Ce texte n'est donc pas révolutionnaire. Le groupe UMP se prononcera au vu des amendements qui seront adoptés. Si le texte n'est pas durci, nous pourrions nous abstenir. (Applaudissements sur les bancs UMP)
M. Jean-Pierre Caffet . - Ce projet de loi est la traduction d'une réforme majeure du quinquennat. C'est une réponse structurelle à la crise financière qui, en trois ans, a détruit 1 000 milliards de dollars de richesses, accru le chômage de 13 millions dans les pays de l'OCDE et augmenté les déficits publics de 80 %.
Cette crise est corrélée à la déréglementation du système bancaire ces trente dernières années et à la complexification des instruments financiers auxquels plus personne ne comprenait quoi que ce soit.
Avec Bâle II et Bâle III, les pouvoirs publics ont cru que la régulation des activités de transformation des banques les dispenserait de réguler leurs interventions d'intermédiation. Ce fut une funeste erreur. (MM. Jean Desessard et Roland Courteau approuvent)
Des discussions ont eu lieu en Europe autour des projets de directive. C'est dans un cadre nouveau qu'a été élaboré un texte qui fait notre fierté, puisque la France sera pionnière en Europe. Ce texte réduira le risque systémique, limitera l'aléa moral, améliorera le financement de notre économie et protégera les consommateurs. Notre groupe considère que si les grands équilibres du projet de loi ne doivent pas être remis en cause, des ajustements méritent d'être examinés. Il convient de mieux réguler les relations entre la société mère et les organismes de placement collectif, de contrôler de façon plus étroite les opérations spéculatives sur les matières premières agricoles, de limiter les salaires des dirigeants des grandes banques, de renforcer la lutte contre les paradis fiscaux. (M. Jean Desessard renchérit) Les pouvoirs de l'ACPR devraient être étendus aux prises de participation hors espace économique européen.
Le titre VI est bienvenu : il s'agit d'une véritable avancée en faveur du consommateur. Nous approuvons le plafonnement des frais bancaires et l'aide apportée aux clients fragiles. Nous vous proposerons d'aller plus loin encore.
Ce projet de loi est profondément équilibré : il permet un financement plus sain de notre économie, les autorités de contrôle disposeront de davantage de pouvoirs, les épargnants seront mieux protégés ; bref, il rétablit la confiance de nos concitoyens dans leurs banques.
Pour toutes ces raisons, mon groupe votera ce texte, d'autant qu'il influera sur les discussions en cours à Bruxelles. Merci, monsieur le ministre, pour votre écoute et votre disponibilité. (Applaudissements sur les bancs socialistes et écologistes).
M. Richard Yung, rapporteur. - Bravo !
M. Aymeri de Montesquiou . - Ce projet de loi est dans la continuité des textes présentés par le gouvernement précédent. Le groupe UDI-UC aborde ce texte avec un esprit d'ouverture.
La déclaration du candidat Hollande sur la finance est stupéfiante. Les banques sont des entreprises qui emploient 400 000 personnes.
M. Aymeri de Montesquiou. - Elles sont indispensables à toute l'activité économique. Une part de leur métier n'est pas dépourvue de risques et elles doivent être encadrées, comme le sont les entreprises Seveso. Cependant, la confiance est l'élément indispensable de la croissance. Et la croissance est notre objectif commun. Faisons donc abstraction de tout dogme et de toute idéologie.
Ce projet de loi est la traduction édulcorée du septième engagement du candidat François Hollande.
M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères. - Du président, car il l'est devenu.
M. Aymeri de Montesquiou. - Nous risquons de fragiliser nos banques face à la concurrence étrangère en les contraignant à dévoiler des informations stratégiques ; nous aurons un amendement sur le sujet. L'amélioration des stress tests devrait être une priorité.
L'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution aura un droit de vie et de mort sur les banques, ce qui est discutable. Est-ce compatible avec le principe de liberté du commerce et de l'industrie ?
Ce texte nous préservera-t-il d'un nouveau Lehman Brothers ? Ne légiférons-nous pas trop tôt ? Nos banques ne risquent-elles pas d'être affaiblies face à leurs concurrentes ? Menez-vous des discussions avec l'Allemagne qui met en oeuvre une législation comparable ?
Votre projet de loi ne vise pas seulement à changer les structures, mais à peser sur les comportements, dites-vous. C'est fondamental. Il serait indispensable de disposer d'une étude d'impact.
À l'Assemblée nationale, M. Moscovici a évoqué Sénèque et Dumas.
M. Richard Yung, rapporteur. - C'est bien !
M. Aymeri de Montesquiou. - Je terminerai par la foucade rafraîchissante d'un aïeul controversé, l'inclassable Robert, « Ce conseil, je ne saurais l'écouter, mais je l'entendrai toujours ». Je souhaite que vous écoutiez et entendiez ce conseil. Notre vote en dépend. (Applaudissements au centre et à droite)
M. Pierre-Yves Collombat . - Fin 2012, le bilan agrégé du système bancaire français était de 9 000 milliards d'euros, quatre fois le PIB du pays, 28 fois les recettes de la loi de finances pour 2013... Sur cette somme, 2 400 milliards ont été affectés aux prêts aux entreprises et aux particuliers, c'est peu pour des institutions chargées de financer l'économie.
En octobre 2008, l'État a apporté 350 milliards aux banques après que Nicolas Sarkozy a dit que : « L'État n'a laissé aucune banque faire faillite ». Aucune ne fit faillite mais les dégâts collatéraux auront été énormes : en cinq ans de crise, le nombre de chômeurs a augmenté de plus d'un million et l'endettement de 500 milliards. La BNP, premier propagateur du virus subprimes, a été sauvée par l'État.
Certes, le système bancaire français aura bien résisté à la crise, les victimes de ces rêves de profit illimité, un peu moins. Et si, dans quelques mois, le système se bloque à nouveau, combien de milliards l'État pourra-t-il mettre sur la table et sur quels moutons prendra-t-il la laine ?
Le bilan de BNP Paribas est équivalent à notre PIB alors que les bilans agglomérés des huit plus grandes banques américaines ne représentent que 60 % du PIB des États-Unis. L'Allemagne ne compte qu'une mégabanque, qui lui a coûté cher à renflouer. Nos fringants banquiers ne font nulle amende honorable. Devant la crise, la fête spéculative continue !
Le vrai enjeu est moins de séparer les activités bancaires utiles à l'économie réelle et celles qui ne le seraient pas, que d'éviter que la prochaine crise systémique n'entraîne l'État et les déposants dans la débâcle de ceux qui l'auront provoquée. Je ne dis pas éviter la crise - bien malin celui qui saurait comment le faire - mais éviter que de catastrophe elle ne vire au cataclysme.
Cela suppose de séparer banques de dépôts et banques d'investissement. La filialisation proposée par ce projet de loi ne concerne qu'une partie infime des activités des banques, en créant une fausse impression de sécurité.
Obligation de prudence, une vraie séparation des activités spéculatives des activités de dépôt serait bénéfique pour les banques elles-mêmes : les banques de dépôts, ainsi délestées des risques inhérents à leurs activités spéculatives, trouveraient à se refinancer à meilleur compte. En outre, la taille des établissements d'investissement français issus de cette séparation les rend très concurrentiels. BNP Paribas Investissement, c'est 830 milliards d'euros, soit plus que Goldman Sachs, la première banque d'investissement américaine avec 740 milliards. Derrière, Crédit agricole et Morgan Stanley sont de grandeurs comparables, avec respectivement 524 et 600 milliards d'euros.
D'où nos amendements, destinés à combler les lacunes de ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs CRC, Mme Marie-Noëlle Lienemann applaudit aussi)
M. Jean Desessard . - Le contexte est favorable à un tel projet de loi : règles Volcker aux États-Unis, Vickers au Royaume-Uni, rapport Liikanen à la Commission européenne, déclaration du Chancelier de l'Échiquier faisant part de son intention de séparer « les activités de détail et d'investissement des banques en les cloisonnant, pour protéger l'économie britannique et les contribuables, en s'assurant qu'aucune d'entre elles n'est trop grosse pour faire faillite ». Je n'oublie pas les directives et décisions du Parlement européen. Partout, les citoyens sont inquiets du « too big to fail », confrontés à l'impossibilité d'obtenir des crédits. Oui, cette loi sera l'étalon de l'Europe. Elle nous renvoie à cette question simple : quel est le rôle des banques dans l'économie ? Le crédit s'assèche. Seulement 10 % du bilan des banques servent au financement des entreprises et 12 % au financement des particuliers.
M. Éric Bocquet. - Tout à fait.
M. Jean Desessard. - Et les 78 % restants ? Où sont-ils ? Que font les banques ? Pourquoi accepter qu'elles prêtent aux hedge funds plutôt qu'aux entreprises, quand les PME ont tant besoin de crédits ? Le développement des produits dérivés nourrit la spéculation, plus rentable que le financement de l'économie.
Le développement des marchés à terme de matières premières a permis au début d'assurer les vendeurs et les acheteurs. Mais les opérateurs financiers ont investi ce nouvel eldorado, ce qui a amené les émeutes de la faim. Les fonds indiciels où investissent les investisseurs institutionnels français ont été créés après la crise de 2008. Nous déposerons un amendement pour limiter les opérations à la couverture des risques des opérateurs physiques.
Nous déposerons aussi des amendements sur l'accessibilité bancaire. L'économie et la finance doivent être au service de l'ensemble de la société. Ce projet de loi n'est qu'une étape de leur régulation. Luttons contre les dérives de la finance. (Applaudissements sur la plupart des bancs à gauche)
M. Philippe Bas . - (Applaudissements prolongés sur les bancs UMP) Il y a deux lectures de ce projet de loi. La première est politique : beaucoup de vos amis vous reprochent un nouveau changement de cap. On doit vous en donner acte. Plusieurs orateurs ont souligné l'abondance de messages d'intention. Mais on agit très peu. Après le traité budgétaire européen adopté dans le texte de Nicolas Sarkozy et Angela Merkel ; après l'accord sur un budget européen qui marque un recul des interventions européennes ; après les 30 milliards de prélèvements supplémentaires décidés depuis votre arrivée ; après la suppression toutes affaires cessantes de la TVA antidélocalisation, qu'il a fallu remplacer à la suite du rapport Gallois ; après l'introduction de plus de flexibilité dans le code du travail voulue par le Medef, avec l'accord courageux quoique minoritaire de la CFDT, de la CGC et de la CFTC ; après les nouveaux efforts demandés aux familles et aux retraités, voici ce texte a minima, pour solder les comptes de la campagne de 2012.
Que François Hollande ne mène pas la politique pour laquelle il a été élu ne nous cause aucune contrariété, bien au contraire. (On apprécie, à droite) Nous n'avons cessé d'en dénoncer l'irréalisme. Nous considérons, comme vous désormais, qu'une réforme bancaire qui se traduirait à la fois par une hausse du loyer de l'argent et par une diminution de la disponibilité du crédit, une réforme qui affaiblirait les groupes bancaires français et leurs 400 000 salariés serait une faute contre l'économie française, un facteur de récession, une nouvelle cause d'aggravation du chômage.
Encore ne suffit-il pas que vous évitiez des sottises pour que nous accueillions avec soulagement votre projet sur les banques.
Personne n'oublie le vigoureux propos du 22 janvier 2012 : « Mettre la finance au pas », disait François Hollande sur un ton martial. Heureusement pour vous, personne ne sait ce qui distingue a priori un bon placement d'une opération spéculative, vous tentez un rétablissement acrobatique en jouant sur les mots. Certains salueront l'habileté mais la politique n'est pas un jeu de l'oie.
Il y a la lecture économique de votre projet de loi, heureusement. Un jeu moins désagréable car empreint d'un réalisme qui vous a fait d'abord gravement défaut. La seule banque universelle qui ait coûté de l'argent en France ces trente dernières années, c'est le Crédit Lyonnais, nationalisé et pas par nous. Dexia ne collectait pas de dépôts des Français.
M. Richard Yung, rapporteur. - On a quand même payé !
M. Philippe Bas. - La fonction bancaire est utile à l'économie, indispensable aux États. Nos institutions bancaires, en tenant le marché, garantissent la fluidité des investissements. C'est une activité économique. La cantonner dans une filiale fera les affaires des banques étrangères. Monsieur le ministre, nous verrons l'avis que vous réserverez à nos amendements sur ce point.
La régulation du système bancaire ne doit pas entraver davantage l'accès des Français au crédit. C'est toute la difficulté de l'exercice auquel s'est habilement livré le ministre de l'économie et des finances.
Les banques universelles françaises préfèrent déjà massivement servir leurs clients que la spéculation.
M. Philippe Bas. - Certaines des mesures proposées paraissent opportunes. Si nos amendements sont acceptés, je ne vois pas de raison de voter contre. (Applaudissements sur les bancs UMP)
MM. Jean Germain et Yannick Vaugrenard, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Beau rétablissement !
M. François Marc . - Je suis de ceux qui se félicitent de ce débat d'avant-garde. La France agit pendant que l'Europe discute encore. J'ai entendu divers sarcasmes sur le discours du Bourget de janvier 2012. Voyons le discours de Toulon de septembre 2008 !
M. Jean-Pierre Caffet. - Ce n'était pas « martial », c'était guerrier ! (Sourires)
M. François Marc. - Il y a aujourd'hui une volonté de remise en ordre de notre secteur bancaire au service de notre économie, en mettant fin à l'aléa moral, à l'origine de l'engagement de fonds publics énormes. Bravo aux députés pour l'obligation de transparence des filiales internationales des banques.
Non, vraiment, ce projet de loi ne vient pas trop tôt mais bien à point. Serait-il trop timoré ? Il est parvenu à un équilibre tout à fait satisfaisant. Le secteur bancaire pèse très lourd dans l'économie française : 400 % du PIB de notre pays, contre seulement 85 % aux États-Unis. Comment mieux encadrer les activités bancaires ? Tous les pays du G20 se posent la question et tentent d'y répondre. Les règles Volcker ne sont pas tout à fait mises en oeuvre, les règles Vickers en Grande-Bretagne ne le seront pas avant 2019. La France va plus vite, met en place un contrôle au service de l'économie productive et de la protection des épargnants.
J'insiste sur les collectivités locales. Il importe de sécuriser et faciliter leur accès au crédit. Nombreuses sont celles qui ont subi de plein fouet les effets de la crise financière et bancaire. Le texte encadre sérieusement l'emprunt des collectivités locales. Comme le président de la République l'a annoncé lors du Congrès des maires, une enveloppe de 20 milliards sur cinq ans financera les investissements des collectivités locales. Je me réjouis de l'amendement du Gouvernement, qui crée cette fameuse agence de financement souhaitée par les collectivités territoriales.
J'espère que ce texte sortira encore amélioré de nos débats, pour stabiliser la confiance et redonner du souffle à notre économie. (Applaudissements sur les bancs socialistes, écologistes, du RDSE)
Mme Muguette Dini . - Le titre VI touche au surendettement : plus de 220 000 dossiers déposés en 2012, dont 195 000 déclarés recevables. C'est dire l'ampleur du phénomène qui touche 5 % des ménages payant l'impôt sur le revenu et je ne parle pas du malendettement. Depuis dix ans, le surendettement a évolué pour couvrir une population très fragilisée par des ressources trop faibles pour faire face à ses charges courantes.
Dans notre rapport d'information de la commission sénatoriale de l'évaluation des lois, sur la loi Lagarde, avec Mme Escoffier, nous formulons des recommandations. Je vous remercie, monsieur le ministre, d'en avoir intégré quelques-unes dans ce texte.
Je proposerai deux amendements supplémentaires. Le premier rend obligatoire la présence du Conseil général et de la CAF dans les commissions de surendettement. Le deuxième prévoit l'éventuelle imposition de la mise en place d'un suivi budgétaire pour celui ou celle qui se retrouve une deuxième fois devant la commission.
Les dispositions sur l'assurance crédit ont retenu toute mon attention. Je propose un amendement pour aller plus loin dans l'information de l'emprunteur ; Quant aux frais de recouvrement subis par les débiteurs, je vous proposerai aussi, en accord avec Mme Jouanno, un amendement. (Applaudissements sur les bancs UDI-UC)
M. Francis Delattre . - J'imagine les réactions de la foule de citoyens enflammés aux accents oratoires du Bourget devant ce texte, plein de mesurettes d'ordre réglementaire.
M. Claude Bérit-Débat et M. Richard Yung, rapporteur. - Le Bourget, ça vous a marqué !
M. Francis Delattre. - Les banques françaises aidées par l'État en 2008 n'ont rien coûté au contribuable. En 2008, les liquidités interbancaires ont été gelées. Un dispositif, bien plus efficace que celui que vous proposez aujourd'hui, a alors été mis en place, contre lequel la gauche avait voté.
Oui, il faut réguler. Nous l'avons fait. Vous prolongez, je n'ose dire « améliorez », le dispositif.
M. Richard Yung, rapporteur. - Dites-le.
M. Francis Delattre. - Une seule banque systémique en Allemagne, quinze en France, avec 400 000 emplois. Les banques financent, dans notre pays, 75 % des investissements des entreprises. Soyons prudents dans une période d'instabilité.
M. Richard Yung, rapporteur. - C'est ce que nous faisons !
M. Francis Delattre. - Nous agissons seuls. L'avant-garde est utile, si les bataillons suivent car c'est eux qui gagnent les batailles. Nous savions tous que M. Barnier prépare la directive européenne qui doit nous être présentée avant l'été. Nous connaissions les contraintes de Bâle III. Votre tempo est-il le bon ? Votre bilan européen des dix derniers mois n'est pas formidable...
M. Richard Yung, rapporteur. - Il n'est pas mauvais !
M. Francis Delattre. - Un peu de modestie ne messiérait pas.
L'interventionnisme économique réapparaît à travers ce texte, qui pénalisera nos banques à l'international. Certes un organe superviseur est nécessaire mais faut-il le doter de pouvoirs d'intervention aux pouvoirs exorbitants pour des entreprises privées. Si vous mettiez en oeuvre tous les moyens que vous vous donnez, cela s'apparenterait à une nationalisation rampante...
M. Richard Yung, rapporteur. - Quelle horreur !
M. Francis Delattre. - Ce n'est pas une horreur mais il faut en avoir les moyens financiers.
La filialisation est fondée sur la distinction spéculatif-non spéculatif. Où est la différence précise ? Une nomenclature s'impose. C'est une disposition d'ordre législatif, pour le coup absente de ce texte où fourmillent les dispositions réglementaires.
Le trading haute fréquence ne trouve en réalité aucune parade sérieuse, aucune limite vraie, d'autant que certains amendements ont été écartés ce matin en commission. Les hedge funds ont sans doute beaucoup de défauts mais ils disposent de capitaux importants finançant des banques et investis en dettes souveraines.
Croyez-vous que le juge américain fera la différence entre une banque et sa filiale ? Souvenez-vous de la malheureuse affaire Pinault. Les règles qui s'appliquent à l'échelle mondiale ne sont pas celles qui prévalent en France ou en Europe.
Avec des sommes de 2 à 6 milliards...
M. Richard Yung. - 10 !
M. Francis Delattre. - ... soit ; on ne s'écarte pas de la garantie des dépôts...
M. Francis Delattre. - C'est un texte technique qui n'appelle pas d'opposition formelle. Je souhaite que nos amendements soient examinés avec attention par le Gouvernement. (Applaudissements à droite)
Mme Frédérique Espagnac . - Je salue l'excellent travail du rapporteur sur ce texte équilibré qui concilie des intérêts contradictoires. Il est pleinement d'actualité. La réforme du système financier est au coeur des préoccupations internationales. L'Allemagne, le Royaume-Uni, les États-Unis prennent le même chemin que nous.
La transparence et la lutte contre les paradis fiscaux ont fait l'objet ici de nombreuses recommandations qui demeurent lettres mortes. Souvenez-vous de l'annonce en grande pompe de la liste noire des paradis fiscaux, « leur temps est révolu », déclarait le président de la République de l'époque... Qu'en est-il advenu, quatre ans après ? Alors que le montant des impôts sur le revenu et sur la production des banques a augmenté de 50 %, leurs profits ont été multipliés par huit. Leurs implantations offshore prospèrent. Le nombre de paradis fiscaux paraît avoir fondu comme neige au soleil ; c'est qu'il leur suffit de signer un accord de coopération. L'initiative internationale a été sacrifiée sur l'autel des égoïsmes nationaux. François Hollande ne s'est pas résigné. Ce projet de loi en atteste. Il intègre des mesures concrètes, cadrées, efficaces, qui pourront encore aller plus loin avec les amendements de la commission des finances et ceux que je défendrai avec Mme Lienemann, M. Marc et M. Caffet. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
Mme Marie-Noëlle Lienemann . - Que n'a-t-on annoncé en 2009 ! Tout continue comme avant ! (Rires ironiques sur les bancs UMP)
M. Philippe Dallier. - Vous avez du cran ! Tournez votre regard de votre côté de l'hémicycle.
M. Albéric de Montgolfier. - On vous attend !
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Les paradis fiscaux n'ont pas disparu, les produits dérivés ont crû, les hedge funds n'ont jamais manié autant d'argent.
M. Francis Delattre. - Et alors ?
M. Albéric de Montgolfier. - « L'ennemi, c'est la finance » !
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - La spéculation continue et le système bancaire français n'est pas en reste. Les produits dérivés y ont triplé. Voyez les comptes de la BNP ! Ça continue plus fort qu'avant. En revanche, les PME ont de plus en plus de mal à obtenir des crédits pour le développement de leurs activités. La BPI est vraiment bienvenue, comme ce projet de loi.
La seule mission des banques devrait être de financer l'économie réelle. Il faut aussi se prémunir contre les risques spéculatifs. Non, les crises bancaires ne sont pas derrière nous : gare à la chute des dominos ! Le directeur général de La Banque postale prédit une nouvelle crise bancaire. Elle aura lieu. La France est particulièrement vulnérable, avec ses cinq mégabanques.
Mais la part des activités investissement de ces banques est particulièrement élevée : BNP et Crédit Agricole font plus que Goldman Sachs et Morgan Stanley. Ce secteur est donc vulnérable. Je croyais qu'avoir de grandes banques, c'était bon pour la France. Mais il s'agit de colosses aux pieds d'argile. (M. Jean Desessard applaudit) Voyez l'Allemagne : elle n'a qu'une mégabanque et son système bancaire investit massivement dans l'économie.
M. Jean-Pierre Caffet. - Les caisses d'épargne allemandes ont fait faillite.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Les cinq grandes banques systémiques françaises représentent 334 % du PIB. Aux États-Unis, les huit banques systémiques représentent 85 % du PIB. Le temps est venu d'une séparation.
Ce projet de loi ne va pas assez loin, mais c'est un progrès. (« Ah ! » sur les bancs socialistes ; MM. Philippe Dallier et Joël Bourdin ironisent) J'ai déposé 30 amendements sur ce texte pour aller le plus loin possible pour séparer de façon étanche les deux activités. Le Gouvernement sera amené à nous proposer un jour ou l'autre d'aller en ce sens. (Applaudissements sur quelques bancs socialistes et sur les bancs écologistes)
M. Benoît Hamon, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé de l'économie sociale et solidaire et de la consommation . - Excusez M. Moscovici retourné à l'Assemblée nationale pour le débat sur la motion de censure.
Il avait été annoncé au Bourget qu'il serait interdit aux banques d'opérer dans les paradis fiscaux : les banques françaises devront faire toute la lumière sur leurs engagements à l'étranger, y compris dans ces « paradis ». À Chypre qui a rejoint l'Union en 2008, la situation est très particulière puisque l'activité bancaire représente huit fois le PIB et que 45 % des déposants ne sont pas chypriotes. Les activités bancaires doivent être mieux régulées dans ces pays aux politiques fiscales accommodantes.
M. Pierre-Yves Collombat. - Mais non !
M. Benoît Hamon, ministre délégué. - Il ne faut pas que les contribuables ou les déposants payent pour des fautes qu'ils n'ont pas commises. Le Fonds de garantie des dépôts sera porté de 2 à 10 milliards d'euros d'ici cinq ans. Le but est bien de faire participer les établissements de crédit, monsieur Collombat.
M. Francis Delattre. - Il y a ceux qui croient et ceux qui ne croient pas !
M. Benoît Hamon, ministre délégué. - M. Desessard a évoqué la spéculation sur les matières premières agricoles et je salue l'amendement qu'il défendra.
Personne ne peut dire ce que représentent les activités spéculatives et les activités utiles, a dit M. Oudéa. (M. Pierre-Yves Collombat s'exclame) Je ne suis pas sûr qu'un banquier ait la même conception que nous de l'utilité. L'ACPR exercera son contrôle.
Je me réjouis de la qualité de ce débat. L'exigence d'une régulation de la finance doit conduire au rassemblement dans l'intérêt général. (Applaudissements sur les bancs socialistes, écologistes et du RDSE)
M. le président. - Amendement n°170 rectifié bis, présenté par M. Arthuis et les membres du groupe UDI-UC.
Les dispositions de la présente loi ne peuvent avoir pour conséquence d'instituer des contraintes plus exigeantes que celles en vigueur en droit européen. Les commissions des affaires européennes des assemblées parlementaires sont compétentes pour alerter le Gouvernement sur toute violation de ce principe.
M. Aymeri de Montesquiou. - Cet amendement a pour objet d'introduire un principe temporaire d'articulation entre le projet de loi et la législation européenne à venir. Ce texte vient à contretemps du travail européen sur le sujet. La directive CRD IV est en cours de préparation pour mettre en oeuvre Bâle III. La BCE pourrait, à terme, centraliser la supervision des banques européennes. Nos partenaires attendent avant de légiférer.
Nous ne devons pas jouer notre partition plus rapidement qu'en Europe, à moins de mettre en péril la compétitivité de nos banques, qui sont des entreprises comme les autres, et qui souffrent de la crise. Elles ont perdu des milliers d'emplois ces dernières années. Il convient donc d'articuler ce texte avec le droit européen, pour éviter de voter une législation plus contraignante.
M. Richard Yung, rapporteur. - Cet amendement m'a laissé perplexe : il vise une période temporaire, soit... Mais les Allemands en sont à leur troisième loi et les Anglais à leur deuxième. Devons-nous rester les bras croisés ? Certes non. Avis défavorable.
Mme Nicole Bricq, ministre du commerce extérieur. - Je comprends l'attachement du groupe UDI-UC à la législation européenne, mais s'il s'agit de l'articulation de notre droit avec l'Europe, nous sommes calés sur la directive CRD IV. S'il s'agit de rappeler que la législation européenne prime sur celle des États membres, le principe est connu. La France peut être précurseur.
M. Aymeri de Montesquiou. - Vous n'entendez pas ce que je dis. Que les Allemands et les Britanniques aient légiféré, c'est un fait, mais le décalage entre l'Europe et la France risque de nuire à nos banques.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis bluffé par cet amendement.
La France n'a plus aucun pouvoir en matière monétaire, pratiquement plus en matière budgétaire. Et on nous dit, attendons l'Europe pour légiférer sur les banques, non pas qu'il s'agisse de sécuriser le système, mais de ne pas peser sur la compétitivité de nos banques. Le monde peut s'écrouler à cause d'une faillite du système mais ce qui compte, c'est de sauver la compétitivité de nos banques ! Je voterai contre.
M. Jean Desessard. - Je voterai aussi contre. Nous avions discuté de cette question avec M. Arthuis, lors d'une réunion conjointe Assemblée-Sénat, et nous voulions ensemble prendre des mesures contre les dérives.
Chaque pays fait des propositions en la matière. Il est intéressant que la France joue son rôle. Vous avez l'air de croire que l'on va bloquer l'activité des banques. Mais non ! Il s'agit simplement de lutter contre des dérives et contre la spéculation.
M. Jean-Pierre Caffet. - M. Arthuis a traité tout à l'heure les signataires du pacte de stabilité de menteurs et de tricheurs. Avec cet amendement, il nous demande de nous en remettre à eux !
Cet amendement pose un problème de souveraineté nationale. Enfin, faut-il arrêter de légiférer parce que l'Europe ne l'a pas fait préalablement ?
M. Richard Yung, rapporteur. - Nous nous sommes rendus à Londres et à Berlin. J'ai été frappé par le fait que nos gouvernements échangent beaucoup et que les réformes mises en oeuvre sont très convergentes.
L'autorité prudentielle britannique est particulièrement proche de l'ACPR. Je n'imagine pas que ce texte pénalise l'activité bancaire.
L'amendement n°170 rectifié bis n'est pas adopté.
M. Éric Bocquet . - Cet article traite de l'activité de notre système bancaire. Les marchés financiers n'ont pas de visage, et ils ont connu une évolution sensible avec l'apparition des fonds souverains, et des banques des pays émergents, notamment celles de la Chine et du Brésil.
Les quatre premières banques au monde en 2011 sont des établissements chinois. La BNP n'a pas à rougir de sa douzième place, mais sa capitalisation semble insuffisante. La question de la compétitivité de nos établissements ne se pose pas parce que c'est une notion problématique.
Le rapport devra faire le tri entre les activités utiles à l'économie réelle et celles dévolues à la spéculation.
Nous attendons que nos banques redeviennent des partenaires de l'économie française et de nos concitoyens.
M. le président. - Amendement n°35 rectifié, présenté par MM. Collombat, Mézard, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Chevènement, Collin, Fortassin et Hue, Mme Laborde et MM. Mazars, Plancade, Requier, Tropeano et Vall.
1° Remplacer la date :
2° Compléter cet article par les mots :
ainsi que sur les impacts du Titre Ier de la présente loi, en particulier quant aux tailles des filiales créées et aux effets sur les volumes de trading haute fréquence, des prêts aux organismes de placement collectif à effet de levier ou autres véhicules d'investissement similaires, et des opérations sur instruments financiers à terme dont l'élément sous-jacent est une matière première agricole.
M. Pierre-Yves Collombat. - Le rapport demandé à l'article premier A ne s'intéresse qu'à l'impact de cette réforme sur la compétitivité du secteur bancaire français alors que l'objet de cette loi est de sécuriser le système bancaire national en limitant et contrôlant certaines de ses activités.
L'étude d'impact du projet de loi est particulièrement discrète sur ce chapitre. L'argument selon lequel « il est malheureusement impossible, compte tenu du très petit nombre de banques concernées et pour des raisons de confidentialité et de respect du secret des affaires, d'exposer les ordres de grandeur correspondant à la taille de l'éventuelle filiale pro forma » est particulièrement étonnant puisqu'il aboutit à faire passer le secret bancaire avant l'information du Parlement.
Le but de cette loi n'est-il pas de défendre l'État et les déposants ? Il semble ici que ce soit plutôt de la défense des banques qu'il s'agisse.
L'information doit donc être délivrée au Parlement, sinon avant le vote de la loi du moins après.
M. le président. - Amendement n°136 rectifié bis, présenté par Mme Lienemann et les membres du groupe socialiste et apparentés.
I. - Remplacer la date :
ainsi que les conséquences sur la taille et la nature des opérations des filiales mentionnées au titre Ier, sur les volumes des opérations de négoce à haute fréquence et la spéculation sur les matières premières agricoles
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Il convient de modifier la date de dépôt du rapport et d'en élargir le champ pour éclairer le Parlement.
M. le président. - Amendement identique n°218 rectifié, présenté par M. Placé et les membres du groupe écologiste.
M. Jean Desessard. - Par un heureux hasard, mon amendement est identique à celui de Mme Lienemann, ce qu'explique notre convergence de vue. Cette loi n'est qu'une étape. Le rapport dont la remise doit être différée doit traiter en particulier du trading haute fréquence, purement spéculatif, ainsi que de la spéculation sur les matières premières agricoles.
M. Richard Yung, rapporteur. - Ces trois amendements sont très proches : avis favorable pour élargir le champ du rapport. Nous préférons les amendements identiques nos136 rectifié et 218 rectifié à l'amendement n°35 rectifié.
Mme Nicole Bricq, ministre. - Même avis : je souhaite que M. Collombat se rallie aux amendements de Mme Lienemann et de M. Desessard, pour avoir un texte commun aux trois groupes.
M. Pierre-Yves Collombat. - On se fiche du monde ! Pourquoi le retirerai-je ? Pour les statistiques du groupe socialiste ? Je le maintiens.
Les amendements identiques nos136 rectifié bis et 218 rectifié sont adoptés.
M. Roland Courteau . - Cet article résonne encore des déclarations de François Hollande. La Fédération des banques y voit une contrainte : elle est bienvenue !
L'État est venu au secours du système bancaire lorsqu'il menaçait de faillite. Serions-nous les premiers à légiférer que j'en serais fier. On a vu les conséquences du laisser-faire. Ce projet de loi réforme en profondeur le système bancaire, il responsabilisera les acteurs de ce secteur, accroîtra les contrôles.
Le Gouvernement qui s'est inspiré des recommandations du rapport Liikanen propose un équilibre entre prévention des risques systémiques et financement de notre économie. Pour restaurer la confiance des clients, il sera créé des filiales séparées. Elles seront autonomes, ce qui convient parfaitement.
Enfin, cet article élargit les pouvoirs de contrôle de l'autorité prudentielle.
Ce texte va donc dans le bon sens en imposant des règles pour assainir ce secteur. Nous sommes parvenus à un texte équilibré. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Éric Bocquet . - Cet article appelle plusieurs observations : plus de quarante amendements seront défendus, montrant que le travail de l'Assemblée nationale mérite d'être approfondi, notamment sur la tenue de marché, qui pourrait servir de paravent à certaines activités spéculatives.
Selon le site Dow Jones du 20 février, notre réforme bancaire n'affectera que 1 % du produit bancaire. Lors de la présentation de ce texte en commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Oudéa a dit que ce projet de loi touchait entre 3 et 5 % des activités d'investissement de sa banque, qui représentent 15 % de son revenu, soit au total 0,75 % dudit revenu, autant dire rien.
À la commission des finances de l'Assemblée nationale, à Karine Berger qui pousse alors les feux : 99 % de vos activités échapperont à la loi ? M. Oudéa répond alors : le superviseur en décidera.
Marianne a écrit que ce projet de loi aurait l'effet du mercurochrome sur une jambe de bois.
Nos amendements visent à séparer plus nettement activité spéculative et financement de l'économie, pour en finir avec la finance pour la finance, ce cancer qui ronge notre économie.

References: L'article 18
 l'article 23
 l'article 25

L'article 23

L'article 25

L'article 11
 l'article 6