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Timestamp: 2020-01-20 22:27:36+00:00

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BVerfG, Urteil vom 01.12.1954 - 2 BvG 1/54 - openJur
Urteil vom 01.12.1954 - 2 BvG 1/54
BVerfG, Urteil vom 01.12.1954 - 2 BvG 1/54
Besoldungsgesetz von Nordrhein-Westfalen
openJur 2018, 6368
1. Rahmenvorschriften des Bundes im Sinne des Art. 75 GG müssen, wenn auch nicht in allen einzelnen Bestimmungen, so doch als Ganzes durch die Landesgesetzgebung ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig, jedenfalls auf eine solche Ausfüllung hin angelegt sein. Sie müssen dem Landesgesetzgeber Raum für Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung übrig lassen und dürfen ihn nicht darauf beschränken, nur zwischen vorgegebenen rechtlichen Möglichkeiten zu wählen.
2. Bundesgesetzliche Vorschriften, die für die Besoldung der Landesbeamten Höchstbeträge unter Bezugnahme auf ein lückenloses und verbindliches Bundesbesoldungssystem festsetzen, überschreiten die Schranken der Rahmengesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 75 GG.
3. Ein Bundesgesetz, das gegen Vorschriften des Grundgesetzes verstößt, die der Sicherung des eigenstaatlichen Bereichs der Länder dienen, kann nicht durch die Zustimmung des Bundesrats oder der Länder gültig werden.
4. a) Eine Rechtsschranke für die Gesetzgebungsbefugnis im Bundesstaat - für Bund und Länder - ergibt sich aus dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Bundestreue.
b) Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen.
c) Ein Landesgesetz kann wegen Verletzung der aus dem Grundsatz der Bundestreue abzuleitenden Schranken nur dann als verfassungswidrig verworfen werden, wenn der Landesgesetzgeber seine Freiheit offenbar mißbraucht hat.
Der Antrag der Bundesregierung wird als unbegründet abgewiesen.
Die Bundesregierung und die Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen streiten darüber, ob das Land Nordrhein-Westfalen die Besoldung seiner Beamten günstiger regeln darf, als die der Bundesbeamten geregelt ist. Der Bundesgesetzgeber hat nämlich in Kapitel III (§§, 8, 9) des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (BGBl. I S. 939) bestimmt, daß die Beamten und Richter der Länder nicht höher besoldet werden dürfen als die entsprechenden Beamten und Richter des Bundes. Nach der Überschrift dieses Kapitels sollen seine Bestimmungen der "Wahrung der Einheitlichkeit auf dem Gebiete des Besoldungs- und Versorgungsrechts" dienen. Die Vorschriften haben folgenden Wortlaut:
(1) Die sich nach den besoldungsrechtlichen Bestimmungen des Bundes für die Beamten und Richter des Bundes ergebenden Bezüge sind Höchstbeträge für die Bemessung der Bezüge der entsprechenden und gleichzubewertenden planmäßigen und außerplanmäßigen Beamten und Richter der Länder sowie der Beamten der Gemeinden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Das gilt nicht für Kinderzuschläge.
(2) Sind die Bezüge, die den Beamten und Richtern der Länder sowie den Beamten der Gemeinden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts am 30. September 1951 auf Grund besoldungsrechtlicher Vorschriften zustehen, höher als die nach Absatz 1 zulässigen Höchstbeträge, so können die Länder, Gemeinden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts den am 30. September 1951 im Amt befindlichen Beamten (Richtern) vom 1. Oktober 1951 ab eine Ausgleichszulage gewähren. Diese kann in dem Unterschiedsbetrag zwischen den bisherigen Bezügen und den nach Abs. 1 am 1. Oktober 1951 zulässigen Höchstbeträgen bestehen. Bei der Berechnung des Unterschiedsbetrages können Aufwandsentschädigungen, Dienstaufwandsentschädigungen und nichtruhegehaltfähige Gebührenanteile außer Ansatz bleiben. Die Besitzstandwahrung im Sinne dieses Absatzes gilt nicht für Weihnachts-, Neujahrs-, Abschlußzuwendungen oder ähnliche Bezüge, die nicht auf Grund gesetzlicher Vorschriften, sondern im Verwaltungswege gewährt worden sind.
(3) Die Ausgleichszulage kann gewährt werden, bis sie durch Erhöhung der neuen Bezüge, insbesondere durch Aufsteigen in den Dienstaltersstufen oder in eine andere Besoldungsgruppe, ausgeglichen wird. Hierbei brauchen nicht angerechnet zu werden Änderungen des Wohnungsgeldzuschusses und des örtlichen Sonderzuschlags, die durch Versetzung in einen anderen Ort oder durch Einweisung des Dienstortes in eine andere Ortsklasse eintreten.
(4) Die Ausgleichszulage kann ruhegehaltfähig sein, soweit die Dienstbezüge, zu deren Ausgleich sie dient, ruhegehaltfähig waren.
(1) Die sich nach den versorgungsrechtlichen Bestimmungen des Bundes für die Versorgungsempfänger des Bundes ergebenden Bezüge sind Höchstbeträge für die Bemessung der Bezüge der entsprechenden und gleichzubewertenden Versorgungsempfänger der Länder, Gemeinden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. § 8 Abs. 1 Satz 2 gilt entsprechend.
(2) Unberührt bleiben die Bezüge der Versorgungsempfänger der Länder, Gemeinden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die vor Inkrafttreten des Kapitels III bereits Ansprüche auf Versorgung erworben haben."
Diese Vorschriften waren von der Bundesregierung vorgeschlagen und vom Bundesrat gebilligt, vom Bundestag jedoch zunächst abgelehnt worden. Nachdem der Bundesrat daraufhin den Vermittlungsausschuß angerufen hatte, wurden sie auf dessen Vorschlag wieder in das Gesetz eingefügt.
Die durch dieses Gesetz eingeführte Sperre für den Landesgesetzgeber hat der Bundesgesetzgeber später auf Anregung einiger Länderregierungen für Lehrkräfte, Richter und Staatsanwälte gelockert. Kapitel IV (§ 6) des Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 27. März 1953 (BGBl. I S. 81) gibt "besondere Rahmenvorschriften für Lehrkräfte". Sie lauten:
"Die Länder können in Abweichung von den § 8 und 9 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (Bundesgesetzbl. I S. 939) Vorschriften erlassen, nach denen
1. die Bezüge der Volksschullehrer mit der bisher dritten Dienstaltersstufe der Besoldungsgruppe A 4 c 2 beginnen,
2. die durch die Einführung der Reichsbesoldungsordnung in den Ländern eingetretenen Verschlechterungen der Besoldung und Versorgung der Lehrer beseitigt werden,
3. für einen Teil der Lehrkräfte aller Schularten und der fachlichen Schulaufsichtsbeamten zum Ausgleich der schlechteren Beförderungsmöglichkeiten gegenüber anderen vergleichbaren oder gleichzubewertenden Beamtengruppen angemessene Verbesserungen ihrer Besoldung herbeigeführt werden."
§ 1 des Gesetzes über besoldungsrechtliche Rahmenvorschriften für Richter und Staatsanwälte vom 25. Juli 1953 (BGBl. I S. 691) bestimmt:
"(1) Die Länder können in Abweichung von den Vorschriften der §§ 8 und 9 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (BGBl. I S. 939) die Dienstbezüge der Richter und Staatsanwälte ändern. Dabei dürfen die folgenden jährlichen Endgrundgehälter einschließlich etwaiger Stellenzulagen nicht überschritten werden:
9700 DM bei Dienstbezügen aus der bisherigen Besoldungsgruppe A 2 c 2,
10 000 DM bei Dienstbezügen aus der bisherigen Besoldungsgruppe A 2 c 1,
10 600 DM bei Dienstbezügen aus der bisherigen Besoldungsgruppe A 2 b,
11 200 DM bei Dienstbezügen aus der bisherigen Besoldungsgruppe A 1 b.
(2) Das gleiche gilt für die Dienstbezüge der Amtsnotare der badischen Landesteile des Landes Baden-Württemberg."
Durch das Besoldungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Juni 1954 (GVBl. 1954 S. 162) hat Nordrhein-Westfalen die Besoldung seiner Beamten grundlegend neu gestaltet mit der Folge, daß die Besoldung der Landesbeamten gegenüber der Besoldung der Bundesbeamten verbessert worden ist.
Die Bundesregierung ist der Auffassung, daß das Land Nordrhein-Westfalen durch den Erlaß dieses Gesetzes gegen Pflichten verstoßen habe, die ihm aus Rahmenvorschriften erwüchsen, welche der Bund gemäß Art. 75 Nr. 1 GG erlassen habe. Sie behauptet, das Land habe sich durch den genannten Gesetzgebungsakt über Gegenvorstellungen hinweggesetzt, die sie während der Vorbereitungsarbeiten an dem Landesgesetz erhoben habe. Sie hat das Bundesverfassungsgericht angerufen und beantragt, festzustellen:
Der Erlaß des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Juni 1954 (GVBl. für das Land Nordrhein-Westfalen, Ausgabe A S. 162 ff.) verstößt gegen folgende Vorschriften des Bundesrechts:
1. Kapitel III des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (BGBl. I S. 940);
2. Kapitel IV des Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 27. März 1953 (BGBl. I S. 85);
3. Gesetz über besoldungsrechtliche Rahmenvorschriften für Richter und Staatsanwälte vom 25. Juli 1953 (BGBl. I S. 691).
Zur Begründung ihres Antrags hat die Bundesregierung vorgetragen, das Land Nordrhein-Westfalen habe mit dem Erlaß des Landesgesetzes vom 9. Juni 1954 in erster Linie gegen das für die Besoldung der Landesbeamten maßgebende Kapitel III (§§ 8 und 9) des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 verstoßen. Das Landesgesetz ergebe nämlich für Beamte in allen Besoldungsgruppen eine durchschnittliche Erhöhung der Bezüge um rund 7 vom Hundert, in einzelnen Besoldungsgruppen eine solche um mehr als 10 vom Hundert und in bestimmten Dienstaltersstufen einzelner Besoldungsgruppen sogar Erhöhungen um mehr als 30 vom Hundert gegenüber den entsprechenden Bundessätzen. Darüber hinaus enthalte das Gesetz Vorschriften über die Berechnung des Besoldungs- und Diätendienstalters, die Anrechnung von Vordienstzeiten, die Gewährung von Zulagen usw., die zu wesentlich höheren Sätzen führten, als sie entsprechenden und gleichzubewertenden planmäßigen und außerplanmäßigen Beamten des Bundes gewährt würden. Schließlich bestimme das Gesetz in § 21 eine Neufestsetzung der Versorgungsbezüge auf der Grundlage der erhöhten Besoldungsbezüge.
Das Landesgesetz verstoße aber auch gegen Kapitel IV (§ 6) des Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 27. März 1953, weil es für Lehrkräfte Gehaltssätze festsetze, die sich mit dem dort festgelegten Rahmen nicht vereinbaren ließen. Schließlich überschreite das Landesbesoldungsgesetz bei der Regelung der Gehaltsbezüge für Richter und Staatsanwälte den Rahmen, der dem Lande durch das Bundesgesetz vom 25. Juli 1953 gesteckt sei. Vor allem führten die günstigeren Bestimmungen des Landesbesoldungsgesetzes über den Beginn des Besoldungsdienstalters zu einer früheren Erreichung des Endgrundgehaltes, als es nach Bundesrecht vorgesehen sei. Zudem übersteige das Endgrundgehalt der in die Besoldungsgruppe A 16 eingestuften Richter und Oberstaatsanwälte den in § 1 des Bundesgesetzes vom 25. Juli 1953 zugelassenen Höchstsatz.
Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen hat beantragt, den Antrag der Bundesregierung abzuweisen.
Sie trägt vor, die vom Bunde als Rahmenvorschriften für das Besoldungsrecht der Länder erlassenen Gesetze seien grundgesetzwidrig, weil sie die dem Bundesgesetzgeber in Art. 75 Nr. 1 GG gezogene Grenze der Rahmengesetzgebung überschritten. Diese Gesetze ließen dem Landesgesetzgeber keinen Spielraum, sondern enthielten eine ins einzelne gehende Regelung, wie sie der Bund nur erlassen könnte, wenn ihm die Befugnis zur Vollgesetzgebung zukäme. Das Land Nordrhein-Westfalen habe nach diesen Gesetzen nicht die Möglichkeit, die Besoldung seiner Beamten den besonderen Verhältnissen des Landes anzupassen und damit den standesgemäßen Unterhalt der Beamten auf der durch die Verhältnisse des Landes bedingten Höhe zu gewährleisten. Von der nach den Bundessperrgesetzen allein verbleibenden Möglichkeit, unter den Sätzen des Bundes zu bleiben, könne es keinen Gebrauch machen, ohne den standesgemäßen Unterhalt der Beamten zu gefährden.
Durch diese Bundesgesetze sei die Besoldungsregelung nach dem Stande vom 30. September 1951 faktisch und rechtlich zum "Einfrieren" gebracht und der Landesgesetzgeber auf dem Gebiete des Besoldungsrechts vollkommen "blockiert". Damit sei der Sache nach das Besoldungsrecht aller Beamten in Bund, Ländern und Gemeinden Gegenstand der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes geworden.
Die Sperrvorschriften vom 6. Dezember 1951 seien auch nicht vollziehbar, da nicht festliege, was unter "entsprechenden" und "gleichzubewertenden" Beamten des Bundes zu verstehen sei. Es gebe in den Ländern eine größere Zahl von Beamtenkategorien, die im Bunde fehlten. Ein Vergleich der Beamten der Länder mit denen des Bundes lasse sich daher ohne eingehende Rechtsvorschriften nicht durchführen.
Ferner habe der Bund das ehemals einheitliche Gefüge der Besoldung dadurch erheblich erschüttert, daß er durch Veränderung des Beförderungskegels und durch abweichende Dienstpostenbewertung seine Beamten ohnedies schon bessergestellt habe.
Schließlich seien die Sperrbestimmungen des Gesetzes vom 6. Dezember 1951 unter der selbstverständlichen Voraussetzung erlassen worden, daß es bald zu einer bundesgesetzlichen Reform des Besoldungsrechts für die Bundesbeamten kommen werde. Den Sperrvorschriften sei daher eine Befristung immanent. Die Frist sei längst überschritten, da der Bund es versäumt habe, die in Aussicht genommene Besoldungsreform in angemessener Zeit zu schaffen.
Die Parteien streiten darüber, ob das Land Nordrhein-Westfalen nach dem Bundesverfassungsrecht dem Bunde gegenüber berechtigt war, das Besoldungsgesetz vom 9. Juni 1954 zu erlassen. Die Bundesregierung ist der Auffassung, daß der Erlaß dieses Gesetzes deshalb gegen das Grundgesetz verstoße, weil der Bund durch Kapitel III des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 dem Landesgesetzgeber gemäß Art. 75 Nr. 1 GG Grenzen gezogen habe, die dieses Landesgesetz überschreite. Es handelt sich also um einen Streit zwischen dem Bund und einem Land über die Zuständigkeit zur Gesetzgebung.
Das Gericht ist angerufen, über die Gültigkeit eines Landesgesetzes zu entscheiden. Dabei handelt es sich aber nicht um ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle. In den Verfahren der hier vorliegenden Art wird zwar auch der Inhalt einer Landesnorm am Inhalt einer Bundesnorm gemessen; aber dies geschieht nur, um zu prüfen, ob der Landesgesetzgeber dem Bunde gegenüber befugt ist, eine Norm dieses Inhalts zu erlassen (vgl. auch BVerfGE 1, 220). Es handelt sich also um eine Meinungsverschiedenheit über die verfassungsrechtliche Pflicht eines Landes gegenüber dem Bunde im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG iVm. § 13 Nr. 7 BVerfGG. Die vom Antragsteller beanstandete Maßnahme ist der Erlaß des nordrhein-westfälischen Gesetzes vom 9. Juni 1954. Daß auch der Erlaß eines Gesetzes eine Maßnahme im Sinne der §§ 64, 69 BVerfGG sein kann, hat das Gericht bereits mehrfach ausgesprochen. Der Antragsteller hat auch behauptet, daß der Bund durch die beanstandete Maßnahme in seinen Rechten verletzt sei. In der Behauptung des Antragstellers, der Antragsgegner habe die grundgesetzliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern überschritten, liegt zugleich auch die Behauptung einer Verletzung der Rechte des Bundes.
Parteien dieses Verfahrens sind nach § 68 BVerfGG der Bund und das Land Nordrhein-Westfalen; dabei wird der Bund vertreten durch die Bundesregierung, das Land durch die Landesregierung. Demgemäß ist auch die Antragsschrift gefaßt. Jedoch genügt der Antrag nicht ganz den Bestimmungen des § 64 Abs. 2 BVerfGG, auf den in § 69 BVerfGG verwiesen wird. Er müßte eine Verletzung des Grundgesetzes rügen und die Bestimmung des Grundgesetzes bezeichnen, gegen die durch die beanstandete Maßnahme verstoßen sein soll. Aus dem Inhalt der Antragsbegründung ergibt sich aber, daß der Antragsteller die Verletzung der aus dem Grundgesetz sich ergebenden Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiete der Gesetzgebung (Art. 75 GG) rügen will.
1. Das Land Nordrhein-Westfalen kann durch Erlaß seines Besoldungsgesetzes nur dann eine ihm dem Bund gegenüber obliegende Pflicht verletzt und gegen das Grundgesetz verstoßen haben, wenn der Bund durch Erlaß des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951, Kapitel III, des Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 27. März 1953, Kapitel IV, und des Gesetzes über besoldungsrechtliche Rahmenvorschriften für Richter und Staatsanwälte vom 25.Juli 1953 in zulässiger Weise die Kompetenz der Länder zur Besoldungsgesetzgebung begrenzt hat, d. h. wenn der Bund nach dem Grundgesetz befugt war, Gesetze dieses Inhalts zu erlassen. Auch in diesem Verfahren kann und muß das Gericht als Vorfrage prüfen, ob Bundesgesetze gültig sind.
2. Die Ordnung der Rechtsverhältnisse der Landesbeamten und damit auch ihrer Besoldung, fällt im Bundesstaat grundsätzlich in die Kompetenz der Länder. Es gibt Bundesstaaten, in denen von Bundes wegen diese Materie überhaupt nicht geregelt ist; dazu gehörte bezüglich der Besoldung der Landesbeamten auch das Deutsche Reich in der Zeit von 1871 bis 1920 und 1926 bis 1930.
Gründe politischer Zweckmäßigkeit können es aber geboten erscheinen lassen, die Grundlagen des öffentlichen Dienstes für die Beamten in Bund und Ländern einheitlich zu ordnen. So findet sich schon in der Weimarer Reichsverfassung in Art. 10 Nr. 3 eine Kompetenz des Reiches, im Wege der Gesetzgebung Grundsätze aufzustellen für das Recht der Beamten aller öffentlichen Körperschaften. Unter der Herrschaft der Weimarer Reichsverfassung sind auch reichsrechtliche Vorschriften erlassen worden mit dem Ziel, die Besoldung der Landesbeamten der der Reichsbeamten anzupassen. Hier sind insbesondere zu erwähnen das Gesetz zur Sicherung einer einheitlichen Regelung der Beamtenbesoldung vom 21. Dezember 1920 (RGBl. S. 2117), das bis zum 1. April 1926 in Kraft war; ferner Kapitel I des Zweiten Teils der Zweiten Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen vom 5. Juni 1931 (RGBl. I S. 279). Die Gültigkeit dieser Vorschriften hing nicht davon ab, ob das Reich bei ihrem Erlaß sich auf "Grundsätze" im Sinne des Art. 10 WRV beschränkt hat, da das Gesetz von 1920 mit der verfassungsdurchbrechenden Mehrheit des Art. 76 Abs. 1 WRV erlassen wurde, und der Reichspräsident bei seiner auf Art. 48 Abs. 2 gestützten Notverordnung nicht an die Kompetenzverteilung zwischen Reich und Ländern gebunden war.
Die beamtenrechtlichen Vorschriften aus der Zeit zwischen dem 30. Januar 1933 und dem 8. Mai 1945 können heute zum Vergleich nicht herangezogen werden, da sie aus einer Zeit stammen, in der das Deutsche Reich zu einem Einheitsstaat geworden war. Wenn auch der Einheitsstaat formal erst durch das Gesetz über den Neuaufbau des Reiches vom 30. Januar 1934 begründet wurde, so war doch bereits vorher die Entwicklung zum Einheitsstaat klar zu Tage getreten. In dem Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933 war die Reichsregierung ermächtigt worden, Recht zu setzen, auch unter Abweichung vom Verfassungsrecht.Das Beamtenrechts-Änderungsgesetz vom 30. Juni 1933 (RGBl. I S. 433), dessen Kapitel VIII Bestimmungen über die "Angleichung der Bezüge der Beamten der Länder usw. an die der Reichsbeamten" brachte, war also an die Kompetenzgrenzen der Reichsgesetzgebung nach der Weimarer Reichsverfassung nicht mehr gebunden. Es gründete sich allerdings noch auf die Unterscheidung eigenständiger Landesgesetzgebung von der Reichsgesetzgebung. Diese Unterscheidung entfiel in der Folgezeit, da nach dem Gesetz vom 30. Januar 1934 die sogenannten Landesgesetze, die von den der Reichsregierung unterstellten Landesregierungen erlassen wurden, nur mehr Reichsrecht mit örtlich begrenztem Geltungsbereich waren. Sie wurden im Namen des Reiches durch die Reichsstatthalter - in Preußen durch den Ministerpräsidenten im Auftrage des "Führers und Reichskanzlers" - verkündet.
Die weitere Vereinheitlichung des Beamtenrechts ging auf mehreren Wegen vor sich. In Verfolg der sogenannten Verreichlichung von Landesverwaltungszweigen wurden Beamte von damaligen Landesverwaltungen, die auch heute wieder Landesverwaltungen sind, zu unmittelbaren Reichsbeamten (z. B. Justiz). Andere Beamte wurden, obwohl formal noch im sogenannten Landesdienst stehend, der unmittelbaren Geltung des Reichsbesoldungsrechts unterworfen (z. B. Polizeibeamte, Lehrer an Volks-, Mittel- und höheren Schulen, Hochschullehrer). Das Deutsche Beamtengesetz vom 26. Januar 1937 erklärte alle Beamten zu Reichsbeamten; die Landesbeamten wurden mittelbare Reichsbeamte. Nach § 5 des Gesetzes über die Vereinheitlichung im Behördenaufbau vom 5. Juli 1939 (RGBl. I S. 1197) endlich wurden alle Beamten der Landesbehörden zu unmittelbaren Reichsbeamten, ebenso die Lehrer an staatlichen Schulen und die Volksschullehrer. § 5 Abs. 3 bestimmte aber, daß es für diese Beamten, soweit sie bisher nach den Landesbesoldungsordnungen besoldet wurden, hierbei sein Bewenden haben sollte bis zur anderweitigen Regelung durch das Reich. Es war also eine einheitliche Ordnung des Besoldungsrechtes aller Beamten von Reichs wegen vorgesehen, wie sie schon durch den Erlaß des Deutschen Beamtengesetzes vom Jahre 1937 vorgezeichnet war. Dieser Plan wurde jedoch nicht mehr voll verwirklicht. Soweit aber für Beamte noch formales Landesbesoldungsrecht galt, stimmte dieses Landesbesoldungsrecht faktisch mit dem Reichsbesoldungsrecht überein, da die meisten Länder das Reichsbesoldungsrecht für ihren Bereich eingeführt hatten. So bestimmte z. B. das preußische Gesetz über die Angleichung der Besoldung der unmittelbaren Staatsbeamten an die Besoldung der Reichsbeamten vom 17. Januar 1936 (GS S. 3), daß das Reichsbesoldungsgesetz vom 16. Dezember 1927, vom 1. April 1936 ab, in der jeweiligen Fassung entsprechend für die Bezüge der unmittelbaren preußischen Staatsbeamten gelten sollte. Es wurde in diesem Gesetz bestimmt, daß an die Stelle der bisherigen preußischen Besoldungsgruppen die entsprechenden Reichsbesoldungsgruppen treten. Als Anlage zu diesem Gesetz wurde eine Fassung der Reichsbesoldungsordnungen für die preußischen Beamten veröffentlicht.
Aus dieser Entwicklung erklärt es sich, daß die als Anlage zum Gesetz zur Ergänzung des Reichsbesoldungsrechts und des Reisekostenrechts vom 30. März 1943 verkündete Neufassung der Reichsbesoldungsordnungen (RGBl. I S. 189, 198) alle Beamtenkategorien umfaßte, die damals in Reich und Ländern vorkamen.
Am 8. Mai 1945 ergab sich also die Besoldung der Beamten fast aller staatlichen Behörden auf allen Stufen aus dem Reichsbesoldungsgesetz und den Reichsbesoldungsordnungen, sei es, daß diese unmittelbar galten, sei es, daß sie von den Ländern übernommen waren.
3. Mit dem Zusammenbruch des deutschen Einheitsstaates 1945 setzte eine rückläufige Bewegung in der einheitlichen Gestaltung des deutschen Beamtenrechts ein. Soweit die neu entstandenen Länder Beamte übernahmen, wurden sie nur Landesbeamte; sie hatten nur das Land zum Dienstherrn; die Länder waren, vorbehaltlich der Befugnisse der Besatzungsmächte zuständig, die Rechtsverhältnisse dieser Beamten zu ordnen.
Als das Bonner Grundgesetz die bundesstaatliche Organisation wiederherstellte und die Kompetenzen zur Gesetzgebung verteilte, erkannte es an, daß die Regelung der Dienstverhältnisse der Landesbeamten eine ureigene Angelegenheit der Länder als Dienstherren dieser Beamten ist. Dem Bunde wurde darum in Art. 75 Nr. 1 GG nur die beschränkte Kompetenz eingeräumt, unter den Voraussetzungen des Art. 72 Rahmenvorschriften über "die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen" zu erlassen.
Da Art. 75 Nr. 1 den Bund nur ermächtigt, Rahmenvorschriften zu erlassen, kann der Bund die Besoldung der Landesbeamten jedenfalls nicht erschöpfend regeln. Die Regelung eines Sachbereiches durch Rahmenvorschriften kann nicht von der gleichen Intensität sein, wie Art. 74 sie für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung zuläßt. Wenn Art. 75 auf Art. 72 Abs 2 GG verweist, so ist damit über das Maß der zulässigen Regelung nichts gesagt; Art. 72 Abs. 2 bestimmt vielmehr nur die Voraussetzungen, die sowohl erfüllt sein müssen, wenn der Bund nach Art. 74 eine erschöpfende Regelung trifft, als auch wenn der Bund nach Art. 75 nur Rahmenvorschriften erläßt. Wie weit der Bundesgesetzgeber beim Erlaß von Rahmenvorschriften gehen darf, richtet sich nicht danach, was die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus erfordert, sondern ausschließlich nach dem in Art. 75 enthaltenen Rechtsbegriff der "Rahmenvorschriften".
Ob die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 gegeben sind, entscheidet der Bundesgesetzgeber nach seinem pflichtgemäßen Ermessen; das Bundesverfassungsgericht kann höchstens prüfen, ob der Gesetzgeber etwa sein Ermessen mißbraucht hat (vgl. BVerfGE 2, 224 f.). Die Frage hingegen, ob eine vom Bundesgesetzgeber erlassene Vorschrift eine "Rahmenvorschrift" im Sinne des Art. 75 ist, ist eine Rechtsfrage, die das Bundesverfassungsgericht zu entscheiden hat.
4. Wenn Art 75 GG für einige der Materien, für die sowohl der Bund als auch die Länder zur Gesetzgebung zuständig sind, den Bund nur ermächtigt, "Rahmenvorschriften" zu erlassen, so folgt daraus, daß diese Gesetzgebungsbefugnis des Bundes inhaltlich begrenzter sein muß als die Befugnis nach Art. 74 GG. Die Frage ist, wie die Grenze näher zu bestimmen ist.
Hier ergibt sich ein Anknüpfungspunkt aus der Weimarer Reichsverfassung, die ebenfalls eine inhaltlich beschränkte Reichsgesetzgebung kannte. Nach Art. 10 und 11 WRV war das Reich befugt, durch Reichsgesetz "Grundsätze" für gewisse Rechtsgebiete aufzustellen. Rechtslehre und Gesetzgebungspraxis erblickten das Wesen der Grundsatzgesetzgebung damals mit Anschütz (Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14. Aufl. [1933] Anm. 1 zu Art. 10 und 11) darin, daß das Reich befugt war, "allgemeine, leitende Rechtssätze, Richtlinien" zu erlassen, "welche der näheren Ausführung, der Ausgestaltung im einzelnen, insbesondere unter dem Gesichtspunkt ihrer Anpassung an die besonderen Verhältnisse der einzelnen Länder, ebenso fähig wie bedürftig sind" (vgl. auch die entsprechende gutachtliche Erklärung des Reichsministers des Innern vom 9. April 1924 bei Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, 3. Aufl. 1928, S. 101). Die Verwendung des Begriffs "Rahmenvorschriften" an Stelle von "Grundsätzen" zur Bezeichnung der inhaltlichen Beschränkung der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes im Grundgesetz bedeutet nicht, daß das Maß der bundesrechtlichen Regelung heute anders bestimmt sein soll als zur Zeit der Weimarer Reichsverfassung. Die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes bestätigt diese Auffassung. Die Verhandlungen des Parlamentarischen Rates ergeben nur, daß durch die Bezeichnung "Rahmenvorschriften" jeder Zweifel darüber ausgeschlossen werden sollte, daß bundesrechtliche Vorschriften, die auf diese Kompetenznorm gestützt werden, nicht nur Richtlinien für die Landesgesetzgebung, sondern auch unmittelbar geltende Rechtssätze enthalten dürfen; dies war auch schon bei den Grundsatz-Gesetzen nach der Weimarer Reichsverfassung vielfach der Fall, in seiner Zulässigkeit aber bestritten.
Wenn der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 GG Gebrauch macht, werden die Länder insoweit von ihrem Gesetzgebungsrecht ausgeschlossen. In den Sachbereichen, in denen der Bund gemäß Art. 75 Rahmenvorschriften erläßt, bleibt die Gesetzgebungsbefugnis der Länder erhalten; Art. 75 setzt sogar ein entsprechendes Tätigwerden des Landesgesetzgebers voraus. Der Bund darf nur einen Rahmen setzen. Rahmen aber bedeutet, daß das Bundesgesetz nicht für sich allein bestehen kann, sondern darauf angelegt sein muß, durch Landesgesetze ausgefüllt zu werden. Wo der Bund nur die Rahmenkompetenz hat, bleibt die grundsätzlich bestehende Landeskompetenz zur Gesetzgebung erhalten; im Interesse des Gesamtwohls werden ihr aber von Bundes wegen Grenzen gesetzt, ohne daß der Gesetzgebungsgegenstand vom Bunde voll ausgeschöpft, bis in alle Einzelheiten geordnet werden darf. Wenn der Bundesgesetzgeber Rahmenvorschriften erläßt, muß er im Hinblick auf das zu ordnende Sachgebiet den Ländern noch etwas zu regeln übrig lassen. Das, was den Ländern zu regeln bleibt, muß von substantiellem Gewicht sein. Die Landesvorschriften müssen sich zwar in den vom Bund gegebenen Rahmen einpassen. Andererseits aber muß der vom Bund gezogene Rahmen dem Land die Möglichkeit lassen, die Materie entsprechend den besonderen Verhältnissen des Landes ergänzend zu regeln. Rahmenvorschriften des Bundes müssen, wenn auch nicht in allen einzelnen Bestimmungen, so doch als Ganzes durch Landesgesetzgebung ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig, jedenfalls auf eine solche Ausfüllung hin angelegt sein. Sie brauchen sich zwar nicht auf Normen von grundsätzlicher Bedeutung zu beschränken, andererseits aber dürfen sie ihre Zweckbestimmung, nur eine Grenze für landesgesetzliche Eigenregelung zu bilden, nicht überschreiten. Sie müssen dem Landesgesetzgeber Raum für Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung übrig lassen und dürfen ihn nicht darauf beschränken, nur zwischen vorgegebenen rechtlichen Möglichkeiten zu wählen.
Von der Möglichkeit der Rahmengesetzgebung kann der Bund in zweierlei Form Gebrauch machen. Er kann entweder Richtlinien für den Landesgesetzgeber geben oder Rechtsvorschriften erlassen, die für jedermann unmittelbar verbindlich sind. In beiden Fällen aber müssen die oben gezogenen Grenzen beachtet werden. Soweit der Bundesgesetzgeber dem Landesgesetzgeber Richtlinien gibt, müssen diese Richtlinien Raum für freie gesetzgeberische Gestaltung lassen. Soweit der Bund eine Materie selbst unmittelbar rechtlich ordnet, müssen die Vorschriften des Bundesrechts von der Art sein, daß Bundesgesetze und Landesgesetze nebeneinander wirksam werden müssen, um die gewollte gesetzliche Ordnung zu erreichen und praktisch anwendbares Recht zu schaffen. Bundesgesetze sind demnach nur dann Rahmengesetze gemäß Art. 75 GG, wenn sie nach Inhalt und Zweck der Ausfüllung durch freie Willensentscheidung des Landes gesetzgebers fähig und bedürftig in dem Sinne sind, daß erst mit dieser Ausfüllung das Gesetzgebungswerk über den zu ordnenden Gegenstand in sich geschlossen und vollziehbar wird.
5. Es fragt sich, ob die die Besoldung der Landesbeamten betreffenden Bundesgesetze sich in den vorstehend aufgezeigten Grenzen der Rahmengesetzgebung halten.
Bei diesen Gesetzen handelt es sich um Richtlinien für den Landesgesetzgeber, nicht um unmittelbar für die Landesbeamten geltendes Bundesrecht. Ob diese Richtlinien sich in den Grenzen der Rahmengesetzgebung halten, hängt von ihrem Inhalt ab.
Die Materie, die Nr. 1 des Art. 75 GG der Rahmengesetzgebung des Bundes eröffnet, unterscheidet sich dadurch von den übrigen in Art. 75 aufgeführten Materien, daß der Gegenstand der Gesetzgebung - das Recht der Landesbeamten - sich nur in der Landesebene findet. Er ist durch die Organisation der Länder als Staaten bedingt, hat aber eine Parallele in einem Gebiet der ausschließlichen Bundesgesetzgebung, nämlich dem Recht der Bundesbeamten. Die hier streitigen besoldungsrechtlichen Angleichungsbestimmungen von 1951 bringen nun die Besoldung der Landesbeamten in eine Relation zur Besoldung der Bundesbeamten. § 8 des Gesetzes legt fest, daß die sich "nach den besoldungsrechtlichen Bestimmungen des Bundes für die Beamten und Richter des Bundes ergebenden Bezüge" Höchstbeträge für die Bemessung der Bezüge der entsprechenden und gleichzubewertenden Beamten und Richter der Länder usw. sind. Vergleichsmaßstab für die Besoldung der Landesbeamten soll also die Besoldung der entsprechenden Bundesbeamten sein. Diese Besoldung der Bundesbeamten ergibt sich aus dem Bundesbesoldungsrecht, das Gegenstand der ausschließlichen Vollkompetenz des Bundes ist. Der Bund hat nun das Besoldungsrecht der Bundesbeamten noch nicht neu geregelt, sondern es gilt nach Art. 123, 124 GG das alte Reichsbesoldungsrecht für die Bundesbeamten weiter. Dieses alte Reichsbesoldungsrecht ist das durch zahlreiche Novellen abgeänderte Reichsbesoldungsgesetz vom 16. Dezember 1927 mit seinen Reichsbesoldungsordnungen. Die Bundesgesetze zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (BGBl. I S. 939), vom 20. August 1952 (BGBl. I S. 582) und vom 27. März 1953 (BGBl.I S. 81) sind lediglich Änderungen des Reichsbesoldungsgesetzes und der Reichsbesoldungsordnungen.
Das Reichsbesoldungsrecht galt 1945 mittelbar oder unmittelbar auch für Beamte der sogenannten Landesverwaltungen. Ob dieses alte im Reichsbesoldungsgesetz vom Jahre 1927 und seinen Besoldungsordnungen enthaltene Besoldungsrecht als Bundesrecht oder Landesrecht fortgilt, hängt davon ab, ob es sich heute um die Besoldung von Beamten des Bundes oder die Besoldung von Beamten der Länder handelt. Nur soweit es sich um die Besoldung der Bundesbeamten handelt, ist das alte Reichsbesoldungsrecht zu Bundesrecht geworden, und nur insoweit steht es zur Disposition des Bundesgesetzgebers. Soweit Reichsbesoldungsrecht für Landesbeamte fortgilt, ist es Landesrecht geworden und unterliegt grundsätzlich der vollen Gesetzgebungskompetenz der Länder.
Die Reichsbesoldungsordnungen haben für sich genommen keine eigene rechtliche Existenz; es handelt sich bei ihnen um technisch als Anlage zum Gesetz ausgestaltete Teile des Gesetzes. Infolgedessen sind die alten Reichsbesoldungsordnungen nur insoweit Bundesrecht geworden, als sie Beamtenkategorien aufführen, die heute in der Bundesverwaltung vorkommen. In die Reichsbesoldungsordnungen in der für den Bund geltenden Fassung gehören also nur die Beamtenkategorien, die der Bund heute hat. Soweit die Reichsbesoldungsordnungen in der Fassung von 1943 Beamte aufführten, die heute nur in den Ländern vorkommen, sind sie als Bundesrecht gegenstandslos geworden. Der Bundesgesetzgeber kann daher mit rechtlicher Wirkung nur solche Änderungen in den Reichsbesoldungsordnungen vornehmen, die sich auf Bundesbeamte beziehen. Die Reichsbesoldungsordnungen in der für ein Land fortgeltenden Fassung können nur die Beamtenkategorien enthalten, die es in diesem Lande gibt.
Dieser Sachverhalt wird von der Bundesregierung verkannt, wenn sie in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, daß die Reichsbesoldungsordnungen als Bundesrahmenvorschriften gemäß Art. 125 GG fortgelten, und daß der Bund Rahmenvorschriften im Sinne des Art. 75 GG durch Änderung der Reichsbesoldungsordnungen erlassen könne. Von der gleichen Auffassung hat sich der Bundesgesetzgeber leiten lassen, als er im Zweiten und Dritten Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 20. August 1952 und 27. März 1953 die Reichsbesoldungsordnungen "in der für den Bund geltenden Fassung" auch mit Bezug auf Landes- und Kommunalbeamte geändert hat. In der Begründung zu dem Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts (Deutscher Bundestag 1. Wahlperiode 1949, Drucks. Nr. 3847) heißt es dazu auf Seite 12: "Soweit in dem Entwurf Landes- oder Kommunalbeamte betroffen werden, sind die Vorschriften Rahmenvorschriften im Sinne von Art. 75 GG."
Das Reichsbesoldungsgesetz 1927 mit seinen Besoldungsordnungen kann aber nicht über Art. 125 GG zu Bundesrahmenrecht für die Landesbeamten geworden sein, da es eine zweifelsfreie Vollregelung der Rechtsverhältnisse für alle Reichsbeamten - und nur für Reichsbeamte - enthielt. Deswegen kann es dahingestellt bleiben, ob Reichsgesetze, die als Grundsatzgesetze erlassen waren, über Art. 125 GG zu Bundesrahmenrecht geworden sein können.
Wenn der Bundesgesetzgeber die Reichsbesoldungsordnungen auch insofern geändert hat, als davon Landes- und Kommunalbeamte betroffen werden, so hat er das Wesen der Besoldungsordnungen verkannt. Besoldungsordnungen sind keine Rechtsvorschriften, die für sich allein bestehen können; sie erlangen rechtliche Bedeutung erst in Verbindung mit anderen Rechtsvorschriften. Als eine solche kommt in erster Linie das Besoldungsgesetz in Betracht, das für die Höhe des Grundgehaltes, das den Beamten nach dem Besoldungsgesetz ausgeworfen wird, auf die Besoldungsordnungen verweist. Eine Besoldungsordnung kann aber auch mittelbar rechtliche Bedeutung dadurch erlangen, daß eine Rahmenvorschrift des Bundes auf sie als Vergleichsmaßstab verweist. Es ist aber nicht vorstellbar, daß die Einfügung einer Beamtenkategorie in eine Reichsbesoldungsordnung als solche eine "Rahmenvorschrift" darstellt. Man muß also das Vorbringen der Bundesregierung so deuten: die Einordnung von Landesbeamten in die "für den Bund geltende Fassung" der Reichsbesoldungsordnungen soll den Sinn haben, den in der eigentlichen Rahmenvorschrift - § 8 des Gesetzes vom 6. Dezember 1951 - gesetzten Rahmen insofern auszufüllen, als durch diese Einordnung bindend festgelegt wird, daß die betreffenden Landesbeamten im Sinne des § 8 mit den in dieser Besoldungsgruppe aufgeführten Bundesbeamten gleichzubewerten sind. Die Bundesregierung faßt also die Reichsbesoldungsordnungen als Ergänzung des Sperrgesetzes in dem Sinne auf, daß nach wie vor alle Landesbeamten in eine Besoldungsgruppe der alten Reichsbesoldungsordnung eingeordnet sind (vgl. insbes. § 6 des Gesetzes vom 27. März 1953 und § 1 des Gesetzes vom 25. Juli 1953). Bei dieser Auslegung des § 8 des Gesetzes vom 6. Dezember 1951 wird die dort vorgeschriebene "Gleichbewertung" ersetzt durch eine Klassifizierung der Landesbeamten, die sich unmittelbar aus dem Text der alten Reichsbesoldungsordnungen ergibt, die weiterhin auch mit Bezug auf Landesbeamte zur Disposition des Bundesgesetzgebers stehen sollen. Die aus der Zeit des Einheitsstaates herrührende faktische Gemeinsamkeit des Besoldungsrechts für Reichs- und "Landes"-Beamte wird auf diese Weise in eine rechtliche Verbindlichkeit im Verhältnis von Bund und Ländern gewandelt. Die Bundesregierung interpretiert also das Gesetz von 1951 so, als ob es eine dem § 3 Abs. 2 Satz 2 des Entwurfs zu einem Gesetz zur Sicherung des einheitlichen Gefüges der Bezüge im öffentlichen Dienst (Deutscher Bundestag, II. Wahlperiode 1953, Drucks. Nr. 959) entsprechende Norm bereits heute gäbe. Der Entwurf erklärt den Rechtszustand vom 8. Mai 1945 "bis zum Erlaß anderweitiger Bestimmungen" für maßgeblich. § 5 des Entwurfes sieht weiter vor, daß der Bundesfinanzminister im Einvernehmen mit dem Bundesinnenminister und mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung bestimmen kann, welchem Amt im Dienst des Bundes ein Amt im Dienst der Länder gleichzubewerten ist. Dadurch soll also im Wege der Rechtsverordnung das erreicht werden, was der Bundesgesetzgeber bisher glaubte, durch Änderung der Reichsbesoldungsordnungen erreichen zu können.
Die Auslegung, die die Bundesregierung dem Sperrgesetz von 1951 gibt, ist unrichtig. Das Sperrgesetz legt zwar den Höchstbetrag der Besoldung jedes Landesbeamten für jeden Zeitpunkt seiner Laufbahn auf die Besoldung des "entsprechenden und gleichzubewertenden" Bundesbeamten fest. Es verweist aber keineswegs auf eine die Landesbeamten mitumfassende Bundesbesoldungsordnung, durch deren Änderung der Bundesgesetzgeber den vom Sperrgesetz vorausgesetzten Vergleich jeweils fixieren könnte. Das Gesetz überläßt es vielmehr dem Landesgesetzgeber, die Landesbeamten in die Gruppen der Landesbesoldungsordnung einzuordnen. Ist die Bundesregierung der Auffassung, daß dabei der Landesgesetzgeber die ihm durch § 8 des Gesetzes von 1951 gezogenen Grenzen überschritten habe, so kann sich daraus ein öffentlich-rechtlicher Streit zwischen Bund und Land entwickeln, zu dessen Entscheidung das Bundesverwaltungsgericht berufen wäre. Zur Beantwortung dieser Rechtsfrage wird zwar die Einordnung heutiger Landesbeamten in die früheren Reichsbesoldungsordnungen ein wichtiges Erkenntnismittel sein; sie ist aber nicht rechtlich unbedingt verbindlich. Soweit der Bundesgesetzgeber die Reichsbesoldungsordnungen mit Bezug auf Landesbeamte geändert hat, sind diese Änderungen also ohne rechtliche Wirkung.
6. Das - richtig ausgelegte - Sperrgesetz vom 6.12.1951 ist nur dann mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn der Bundesgesetzgeber sich in den Schranken einer Rahmenvorschrift gehalten hat.
Beamtenrecht gibt es als Bundesrecht und als Landesrecht, weil es Bundesbeamte und Landesbeamte gibt. Sowohl das Recht der Bundesbeamten wie das Recht der Landesbeamten ist aber seit jeher nach den gleichen Grundsätzen gestaltet, nämlich, wie Art. 33 Abs. 5 GG es heute auch verfassungsrechtlich festlegt, "unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums". Zu diesen Grundsätzen gehört, daß die Besoldung einerseits den Beamten den angemessenen Lebensunterhalt sichert, andererseits je nach der Bedeutung des Amtes abgestuft ist. Durch Art. 33 Abs. 5 GG wird also dem Landesbesoldungsrecht bereits von Grundgesetzes wegen ein gewisser Rahmen gezogen. Es kann sich nur noch fragen, inwieweit ergänzendes Bundesrecht die Freiheit des Landesgesetzgebers auf diesem Gebiete weiter einschränken darf. Es mag zulässig sein, daß der Bund den Ländern ein bestimmtes System der Besoldung vorschreibt. Die Grenze einer Bundesrahmenbestimmung für die Besoldung der Landesbeamten ist aber jedenfalls dann überschritten, wenn der Bund den Ländern zahlenmäßige Höchstbeträge für die Besoldung der Landesbeamten vorschreibt und dabei ein bestimmtes Besoldungssystem für die Länder verbindlich macht.
Wie eng oder wie weit die Grenzen in einer Bundesrahmenvorschrift gemäß Art. 75 gezogen werden dürfen, wird bei den einzelnen Materien des Art. 75 unterschiedlich zu beurteilen sein. Beim Landesbeamtenrecht ist zu beachten, daß im Bundesstaat ein besonders starkes und legitimes Interesse der Länder als Dienstherren besteht, das Recht ihrer Beamten selbst zu ordnen. Die Beamtenschaft ist ein bedeutsames Element der eigenstaatlichen Organisation der Länder. Daher ist bei der Auslegung einer bundesstaatlichen Verfassung davon auszugehen, daß die Länder grundsätzlich die Freiheit haben, die Rechtsverhältnisse ihrer Beamten und insbesondere deren Besoldung nach eigener Entschließung zu ordnen. Soweit eine Bundesverfassung diese Freiheit des Landesgesetzgebers beschränkt, sind solche Vorschriften mithin eng auszulegen. Das muß jedenfalls für das Grundgesetz gelten, das die föderalistische Grundlage der Bundesrepublik Deutschland stark betont. Wenn also gemäß Art. 75 Nr. 1 GG Rahmenvorschriften des Bundesgesetzgebers für das Besoldungsrecht der Landesbeamten erlassen werden sollen, so müssen solche Rahmenvorschriften den Ländern genügend Spielraum lassen, um die Beamtenbesoldung ihrer Finanzkraft anzupassen. Die Länder müssen weiter die Möglichkeit haben, die Besoldung ihrer Beamten an die allgemeine Lebenshaltung im Lande anzugleichen. Endlich muß der Landesgesetzgeber die Bewertung der Dienstaufgaben und die darauf beruhende Einordnung der verschiedenen Beamtenkategorien in Besoldungsgruppen nach seinen Bewertungsmaßstäben vornehmen können, die möglicherweise von den Maßstäben anderer Landesgesetzgeber oder des Bundesgesetzgebers abweichen.
Ein solcher Spielraum wird den Ländern durch Kapitel III des Gesetzes vom 6. Dezember 1951 nicht gelassen. Diese Vorschriften geben den Ländern vielmehr als Richtmaß das geschlossene, lückenlose Besoldungsrechtssystem des Bundes und schreiben ihnen vor, daß die sich daraus für jeden Bundesbeamten ergebenden Dienstbezüge gleichzeitig Höchstbeträge für den entsprechenden Landesbeamten sein sollen. Bei dieser Bemessung der Dienstbezüge ist alles berücksichtigt, was für ein Beamtenleben und Beamtenschicksal besoldungsrechtlich von Bedeutung sein kann (Dienstalter, Einstufung, Anfangsgehalt, Aufrücken usw.). Das Gesetz geht davon aus, daß jedem Landesbeamten ein Bundesbeamter entspricht, und es legt für jeden Augenblick der Beamtenlaufbahn eines Landesbeamten den Höchstbetrag seiner Bezüge auf den Betrag fest, den der entsprechende Bundesbeamte in gleicher Situation erhalten würde. Es läßt also den Ländern bei der Ordnung der Landesbesoldung nur die Freiheit, ihre Beamten schlechter zu stellen als die entsprechenden Bundesbeamten. Es hindert damit den Landesgesetzgeber an einer selbständigen Willensentscheidung bei der Gestaltung des Besoldungswesens. Dabei ist es ohne Bedeutung, wie hoch die vorgeschriebenen Höchstbeträge sind, und ob sie der durchschnittlichen Lebenshaltung in Bund und Ländern gerecht werden. Wenn dem Landesgesetzgeber nur die eine Möglichkeit verbleibt, die Bezüge seiner Beamten niedriger festzusetzen als die der entsprechenden Bundesbeamten, so ist ihm die Befugnis abgeschnitten, die bei einer bundesrechtlichen Rahmenvorschrift erhalten bleiben muß, eine auf Ausfüllungsbedürftigkeit angelegte gesetzliche Regelung sachlich in der Ausgestaltung so zu ergänzen, daß erst mit dieser Ergänzung das Werk der Gesetzgebung über den zu ordnenden Gesetzgebungsgegenstand in sich geschlossen und vollziehbar und den besonderen Gegebenheiten des Landes angepaßt ist.
Es kann hier dahingestellt bleiben, ob überhaupt und in welchem Ausmaße durch Bundesgesetz die Landesbesoldung an die Bundesbesoldung angeglichen werden kann; die durch das Gesetz von 1951 herbeigeführte starre Koppelung der Landesbesoldung mit der Bundesbesoldung ist jedenfalls grundgesetzwidrig. Bundesgesetzliche Vorschriften, die für die Besoldung der Landesbeamten Höchstbeträge unter Bezugnahme auf ein lückenloses und verbindliches Bundesbesoldungssystem festsetzen, überschreiten die Schranken der Rahmengesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 75 GG und sind verfassungswidrig.
7. Die Besoldungsangleichungsbestimmungen der §§ 8 und 9 des Bundesgesetzes vom 6. Dezember 1951 sind ungültig und für den Landesgesetzgeber nicht verbindlich Dieses Schicksal müssen auch die besonderen Bestimmungen für die Lehrerbesoldung im Gesetz vom 27. März 1953 und über die Besoldung der Richter und Staatsanwälte in dem Gesetz vom 25. Juli 1953 teilen. Diese Gesetze haben nur Bestand im Zusammenhang mit dem Gesetz vom 6. Dezember 1951: sie wollen Ausnahmen von der durch §§ 8 und 9 dieses Gesetzes angeordneten Sperre zulassen. Sie entfallen also, wenn die Sperrvorschrift, auf die sie sich beziehen, selbst entfällt. Es ist unmöglich, ihnen - losgelöst von den Vorschriften, mit denen sie in enger systematischer Beziehung stehen - eine selbständige Bedeutung beizumessen.
8. Wenn die bundesrechtlichen Besoldungsangleichungsvorschriften der Jahre 1951 und 1953 die Landesgesetzgebung nicht zu binden vermögen, so erhebt sich die Frage, ob die älteren Sperrvorschriften des Reichsrechts, nämlich Kapitel VIII des Gesetzes vom 30. Juni 1933 noch fortgelten. Dieses Reichsgesetz vom 30. Juni 1933 könnte gemäß Art. 123 GG nur dann fortgelten, wenn es im Zeitpunkt des Zusammentritts des ersten Deutschen Bundestages noch galt. Dies war aber nicht der Fall.
Als das Gesetz vom 30. Juni 1933 erlassen wurde, war das Deutsche Reich durch die nationalsozialistische Machtergreifung faktisch bereits zum Einheitsstaat geworden, wenn auch formal die Gliederung des Reiches in Länder noch fortbestand und es noch einen Unterschied zwischen Reichsgesetzgebung und Landesgesetzgebung gab. Das Reichsgesetz vom 30. Juni 1933 setzte die Existenz einer Landesgewalt voraus. Es hatte darum seinen ursprünglichen Charakter spätestens in dem Augenblick verloren, in dem die bundesstaatliche Organisation des Deutschen Reiches auch formal durch das Gesetz über den Neuaufbau des Reichs vom 30. Januar 1934 (RGBl. I S. 75) beseitigt wurde. Damit verwandelten sich die Sperrvorschriften des Reichsgesetzgebers gegenüber dem Landesgesetzgeber in Anweisungen der vorgesetzten Reichsregierung an die nachgeordneten Landesregierungen, die nur noch befugt waren, im Namen des Reiches für den Bereich der Länder Reichsrecht mit örtlich beschränktem Geltungsbereich zu setzen. Recht, das ursprünglich auf die bundesstaatliche Organisation des Deutschen Reiches bezogen war, diesen Charakter aber im nationalsozialistischen Einheitsstaate verloren hatte, kann nicht in dem durch das Grundgesetz neu organisierten deutschen Bundesstaat als Bundesstaatsrecht wieder aufleben. Nur auf dem Boden dieser Rechtsauffassung erscheint es auch sinnvoll, daß der Bundesgesetzgeber in dem Gesetz vom 6. Dezember 1951 neue Sperrvorschriften erlassen hat.
Die vom Bund mit dem Erlaß des Sperrgesetzes vom 6. Dezember 1951 beabsichtigte Regelung der Besoldungsverhältnisse der Landesbeamten schränkt die gesetzgeberische Freiheit der Länder in unzulässiger Weise ein. Nun hat zwar das für die Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung des Bundes vorgesehene Bundesorgan, nämlich der Bundesrat, von sich aus auf die Einführung dieser Sperrvorschrift Gewicht gelegt. Aber auch dann, wenn ein Bundesgesetz gegen Vorschriften des Grundgesetzes verstößt, die der Sicherung des eigenstaatlichen Bereichs der Länder dienen, kann ein solches Gesetz nicht durch die Zustimmung der Länder gültig werden. Es müßte ohne rechtliche Wirkung bleiben, wenn etwa die im Bundesrat vertretenen Landesregierungen bei ihrer Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung auf Zuständigkeiten der Landesgesetzgeber verzichten wollten.
Wenn auch zur Zeit kein gültiges Bundesrahmenrecht über das Besoldungswesen besteht, so dürfen die Länder bei dessen rechtlicher Ordnung doch nicht willkürlich verfahren.
Gegenüber den Wünschen der Beamtenschaft müssen sie selbst verantworten, was der Finanzkraft des Landes entspricht. Dieser Pflicht genügen sie nicht, wenn sie den Bund veranlassen, seinerseits durch gesetzgeberische Maßnahmen die Freiheit ihrer Entscheidung zu beschränken.
Eine Rechtsschranke für die Ausübung von Gesetzgebungsbefugnissen im Bundesstaat - für Bund und Länder - ergibt sich aus dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Bundestreue. Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen. Bei der Ordnung der Besoldung ihrer Beamten müssen die Länder also bedenken, daß trotz der in Art. 109 GG verbürgten selbständigen Haushaltwirtschaft von Bund und Ländern das Finanzwesen im Bundesstaat ein Gesamtgefüge darstellt. Da auch der Bund und die übrigen Länder Beamte haben, müssen die Länder nach dem Grundsatz der Bundestreue bei der Regelung der Besoldung ihrer Beamten jedenfalls so viel Rücksicht auf die Besoldungsverhältnisse in Bund und Ländern nehmen, daß eine Erschütterung des gesamten Finanzgefüges von Bund und Ländern vermieden wird.
Das Gericht muß darum auch prüfen, ob das Land Nordrhein-Westfalen durch den Erlaß seines Besoldungsgesetzes gegen eine aus dem Grundsatz der Bundestreue abzuleitende Schranke seiner Gesetzgebungsbefugnis verstoßen hat. Bei dieser Prüfung kann es sich allerdings nur um die Kontrolle der Einhaltung äußerster Grenzen handeln. Ein Landesgesetz könnte aus diesem Grunde nur verworfen werden, wenn der Landesgesetzgeber seine Freiheit offenbar mißbraucht hätte. Bei der Beamtenbesoldung fällt weiter ins Gewicht, daß die Länder ein besonderes Interesse daran haben, ihrer Beamtenschaft ein besonderes Gesicht zu geben und zu erhalten. Die völlige Uniformität der Beamtenbesoldung, die die Bundesregierung offensichtlich anstrebt, folgt weder aus dem Wesen des Bundesstaates noch aus der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland.
Prüft man anhand dieser Maßstäbe das Verhalten des Landes Nordrhein-Westfalen, so ergeben sich keine Anhaltspunkte für einen offenbaren Mißbrauch der Freiheit des Landesgesetzgebers bei der Gestaltung des Landesbesoldungsrechts. Einzelregelungen des Besoldungsrechts, die mittelbar für die einzelnen Beamten zu einer höheren Besoldung führen, wie die günstigere Regelung des Besoldungsdienstalters, können insofern keine Rolle spielen. Aber auch die durchschnittliche Erhöhung der Beamtengehälter erreicht nicht ein solches Ausmaß, daß sie in ihren Auswirkungen die Finanzwirtschaft von Bund und Ländern erschüttern könnte. Schließlich ist es von besonderer Bedeutung, daß nach der eigenen Auffassung der Bundesorgane das Bundesbesoldungsrecht, das vom Antragsteller als verbindliches Richtmaß genommen wird, reformbedürftig ist. Dann kann angesichts der Verzögerung der Reform der Bundesbesoldung das Vorgehen eines Landes, das einige der allgemein anerkannten Postulate einer Besoldungsreform verwirklicht, nicht gegen den Grundsatz der Bundestreue verstoßen.
Der Umstand, daß das Gericht insofern nur die Einhaltung äußerster Grenzen nachprüfen kann, darf aber nicht dazu führen, daß die Länder diese Pflichten weniger ernst nehmen als diejenigen, die sich aus positiven Rechtsvorschriften ergeben und einer strengeren verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen. Im deutschen Bundesstaat haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Wie aber dem Bund seine Befugnisse nur zum Wohl des Ganzen zugemessen sind, so müssen auch die Länder die Freiheit ihrer Entscheidung der Rücksicht auf das Gesamtwohl unterordnen. Ein Bundesstaat kann nur bestehen, wenn Bund und Länder im Verhältnis zueinander beachten, daß das Maß, in dem sie von formal bestehenden Kompetenzen Gebrauch machen können, durch gegenseitige Rücksichtnahme bestimmt ist.
Es ergibt sich somit, daß die Länder bei der Ordnung des Besoldungsrechts ihrer Beamten durch Bundesrahmenvorschriften nicht beschränkt sind. Die bundesrechtlichen Angleichungsvorschriften in den Gesetzen von 1951 und 1953 sind wegen Widerspruchs mit dem Grundgesetz ungültig. Eine etwaige Unvereinbarkeit des nordrhein-westfälischen Besoldungsgesetzes mit diesen Vorschriften könnte daher nicht die Unzulässigkeit des Landesgesetzes zur Folge haben. Durch die Nichtbeachtung der Besoldungsangleichungsvorschriften kann das Land nicht das Grundgesetz verletzt haben. Auch gegen ungeschriebenes Verfassungsrecht hat das Land nicht verstoßen. Der von dem Antragsteller beanstandete Gesetzgebungsakt des Antragsgegners hat Rechte des Bundes nicht verletzt. Der Antrag war daher als unbegründet abzuweisen.
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