Source: https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv146216.html
Timestamp: 2020-08-05 16:59:32+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 146, 216 - PSPP-Vorlagebeschluss
BVerfGE 146, 216 - PSPP-Vorlagebeschluss
BVerfGE 151, 202 - Europäische Bankenunion
1. Expanded Asset Purchase Programme (EAPP)Das EAPP ist ein Rahme ...
2. Public Sector Purchase Programme (PSPP) als Unterprogramm des ...
1. BeschwerdevorbringenDie Beschwerdeführer sind -- mit unte ...
2. Stellungnahmen der EZB und der Deutschen Bundesbanka) Stellung ...
2. Rechtsprechung des BundesverfassungsgerichtsArt. 38 Abs. ...
1. Ultra-vires-Akt ...
2. Handlungs- und Unterlassungspflichten deutscher Verfassungs- u ...
1. Verstoß gegen das Verbot der monetären Haushaltsfin ...
2. Überschreitung des Mandats der EZBArt. 119 und Art. ...
1. Innerstaatliche RechtslageDer Ankauf von Staatsanleihen durch ...
2. Regelungen des PSPPEZB und Deutsche Bundesbank haben in ihren ...
3. Bedeutung für die VerfassungsidentitätOb auf der Bas ...
Bearbeitung, zuletzt am 02.08.2020, durch: Sibylle Perler, A. Tschentscher
des Zweiten Senats vom 18. Juli 2017
-- 2 BvR 859, 1651, 2006/15, 980/16 --
in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden I. 1. des Herrn Dr. W..., 2. des Herrn Dr. H..., 3. des Herrn Dr. A... -- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Christoph Degenhart, Burgstraße 27, 04109 Leipzig -- gegen 1. das Unterlassen von Bundestag und Bundesregierung, darauf hinzuwirken, dass -- der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 4. September 2014 über den Ankauf forderungsbesicherter Wertpapiere (ECB/2014/45) und Beschluss der Europäischen Zentralbank hierüber vom 19. November 2014 (Beschluss [EU] 2015/5 vom 19. November 2014), geändert durch Beschluss der Europäischen Zentralbank vom 10. September 2015 (Beschluss [EU] 2015/1613), der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank über ein 3. Programm zum Ankauf gedeckter Schuldverschreibungen (covered bonds) vom 15. Oktober 2014 (ECB/2014/40), der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 22. Januar 2015 über ein erweitertes Programm zum Ankauf von Vermögenswerten (ECB/2015/10) und die Entscheidung der Europäischen Zentralbank vom 4. März 2015 (Beschluss [EU] 2015/774) über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors (Public Sector Asset Purchase Programme), geändert durch Entschei dung der Europäischen Zentralbank vom 5. November 2015 (Beschluss [EU] 2015/2101), Entscheidung der Europäischen Zentralbank vom 16. Dezember 2015 (Beschluss [EU] 2015/2464) und Entscheidung der Europäischen Zentralbank vom 18. April 2016 (Beschluss [EU] 2016/702), der Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank vom 10. März 2016 (Beschluss [EU] 2016/16) und die Entscheidung der Europäischen Zentralbank vom 1. Juni 2016 (Beschluss [EU] 2016/948) über ein Programm zum Ankauf von Unternehmensanleihen (Corporate Sector Purchase Programme -- CSPP) aufgehoben beziehungsweise nicht durchgeführt werden, 2. das Unterlassen der Deutschen Bundesbank, sich gegen ihre Einbeziehung in das Ankaufprogramm der Europäischen Zentralbank durch eine Klage vor dem EuGH zu wehren -- 2 BvR 859/15 --, II. 1. des Herrn Prof. Dr. L..., 2. des Herrn Prof. Dr. h.c. H..., 3. des Herrn Prof. Dr. St..., 4. des Herrn K..., 5. der Frau T..., sowie weiterer 1729 Beschwerdeführer -- Bevollmächtigte: 1. Prof. Dr. Hans-Detlef Horn, Universitätsstraße 6, 35037 Marburg, 2. Dr. Gunnar Beck, SOAS University of London, 10 Thornhaugh Street, Russell Square London WC1H OXG, 1 Essex Court, Chambers of the Rt Hon Sir Tony, Baldry MP, Temple, London EC4Y 9AR, Großbritannien gegen 1. die innerstaatliche Anwendbarkeit a) der Beschlüsse des Rates der Europäischen Zentralbank vom 22. Januar 2015 und des Beschlusses (EU) 2015/774 der Europäischen Zentralbank vom 4. März 2015 (EZB/2015/10) über ein Programm zum Ankauf von Anleihen des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (Public Sector Assets Purchase Programme -- PSPP), nebst dem Beschluss (EU) 2015/2101 der Europäischen Zentralbank vom 3. September / 5. November 2015 (EZB/2015/33) zur Änderung des Beschlusses (EU) 2015/774 (EZB/2015/10) über ein Programm zum Ankauf von Anleihen des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten, dem Beschluss (EU) 2015/2464 der Europäischen Zentralbank vom 3. Dezember / 16. Dezember 2015 (EZB/2015/48) zur Änderung des Beschlusses (EU) 2015/774 (EZB/2015/10) über ein Programm zum Ankauf von Anleihen des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten, dem Beschluss (EU) 2016/702 der Europäischen Zentralbank vom 10. März / 18. April 2016 (EZB/2016/8) zur Änderung des Beschlusses (EU) 2015/774 (EZB/2015/10) über ein Programm zum Ankauf von Anleihen des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten, b) der Beschlüsse des Rates der Europäischen Zentralbank vom 4. September 2014 und 2. Oktober 2014 und des Beschlusses (EU) 2015/5 der Europäischen Zentralbank vom 19. November 2014 (EZB/2014/45) über die Einrichtung und Umsetzung des Programms zum Ankauf von forderungsbesicherten Wertpapieren (Asset-Backed Securities Purchase Programme -- ABSPP), nebst dem Beschluss (EU) 2015/1613 der Europäischen Zentralbank vom 10. September 2015 (EZB/2015/31) zur Änderung des Beschlusses (EU) 2015/5 (EZB/2014/45) über die Umsetzung des Programms zum Ankauf für Asset-Backed Securities, c) der Beschlüsse des Rates der Europäischen Zentralbank vom 4. September 2014 und 2. Oktober 2014 und des Beschlusses der Europäischen Zentralbank vom 15. Oktober 2014 (EZB/2014/40) über die Einrichtung und Umsetzung des dritten Programms zum Ankauf gedeckter Schuldverschreibungen (Third Covered Bond Purchase Programme -- CBPP3), d) der Beschlüsse des Rates der Europäischen Zentralbank vom 10. März / 21. April 2016 und des Beschlusses (EU) 2016/948 der Europäischen Zentralbank vom 1. Juni 2016 (EZB/2016/16) über die Umsetzung des Programms zum Ankauf von Wertpapieren des Unternehmenssektors (Corporate Sector Purchase Programme -- CSPP), 2. die Mitwirkung der Deutschen Bundesbank an der Durchführung der vorstehend unter Ziffer 1. a) bis d) genannten Beschlüsse zum Ankauf von Vermögenswerten, 3. das Unterlassen der Bundesregierung und des Deutschen Bundestages, auf die Aufhebung der vorstehend unter Ziffer 1. a) bis d) genannten Beschlüsse zum Ankauf von Vermögenswerten aktiv hinzuwirken und geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Belastungen aus der fortgesetzten Durchführung dieser Beschlüsse möglichst begrenzt bleiben -- 2 BvR 1651/15 --, III. des Herrn Dr. G... -- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Dietrich Murswiek, Lindenaustraße 17, 79199 Kirchzarten -- gegen die Untätigkeit der Bundesregierung im Hinblick auf das Asset Purchase Programme (APP) der Europäischen Zentralbank und im Hinblick auf die Befangenheitspraxis der Organe der Europäischen Zentralbank -- 2 BvR 2006/15 --, IV. 1. des Herrn Prof. Dr. v. St..., 2. des Herrn Prof. Dr. H..., 3. des Herrn M..., 4. des Herrn v. E..., 5. des Herrn Dr. G..., 6. der Frau M..., 7. des Herrn Dr. H..., 8. des Herrn Dr. St..., 9. des Herrn Prof. Dr. K... -- Bevollmächtigter: zu 1. bis 8. Rechtsanwalt Prof. Dr. Markus C. Kerber, Hackescher Markt 4, 10178 Berlin -- gegen 1. das von der Europäischen Zentralbank am 22. Januar 2015 angekündigte Public Sector Purchase Programme (PSPP), mit Beschluss (EU) 2015/774 der Europäischen Zentralbank vom 4. März 2015, in Kraft getreten am 15. Mai 2015, über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (EZB/2015/10) sowie seine am 3. Dezember 2015 und 10. März 2016 beschlossenen und am 21. April konkretisierten Erweiterungen, 2. die Mitwirkung der Deutschen Bundesbank am Vollzug des Public Sector Purchase Programme (PSPP) der Europäischen Zentralbank, insbesondere seiner Erweiterungen durch die Beschlüsse der Europäischen Zentralbank vom 3. Dezember 2015, 10. März 2016 und 21. April 2016, 3. die Untätigkeit der Bundesregierung im Hinblick auf das Public Sector Purchase Programme (PSPP) der Europäischen Zentralbank, insbesondere seiner Erweiterungen durch die Beschlüsse der Europäischen Zentralbank vom 3. Dezember 2015, 10. März 2016 und 21. April 2016 und Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung vom 24. Mai 2017 -- 2 BvR 980/16 --.
2. Verstößt der unter 1. genannte Beschluss jedenfalls dann gegen Artikel 123 AEUV, wenn seine weitere Durchführung angesichts veränderter Bedingungen an den Finanzmärkten, insbesondere infolge einer Verknappung ankaufbarer Schuldtitel, eine stetige Lockerung der ursprünglich geltenden Ankaufregeln erfordert und die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs festgelegten Beschränkungen für ein Anleihekaufprogramm, wie es das PSPP darstellt, ihre Wirkung verlieren?
III. Es wird mit Blick auf den Antrag auf einstweilige Anordnung der Beschwerdeführer zu IV. gemäß Artikel 105 der Verfah rensordnung des Gerichtshofs der Europäischen Union beantragt, die Rechtssache dem beschleunigten Verfahren zu unterwerfen.
Die Beschwerdeführer zu I. bis IV. machen im Wege von Verfassungsbeschwerden gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 13 Nr. 8a, §§ 90.ff. BVerfGG unter anderem geltend, dass das Europäische System der Zentralbanken mit dem von ihm aufgelegten Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors (Public Sector Purchase Programme -- PSPP), das ein Unterprogramm des Erweiterten Programms zum Ankauf von Vermögenswerten (Expanded Asset Purchase Programme -- EAPP) ist, gegen das in Art. 123 AEUV verankerte Verbot monetärer Staatsfinanzierung und das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gemäß Art. 5 Abs. 1 EUV in Verbindung mit Art. 119, Art. 127.ff. AEUV verstoße. Deshalb dürfe die Deutsche Bundesbank an diesem Programm nicht mitwirken und seien der Deutsche Bundestag und die Bundesregierung verpflichtet, geeignete Maßnahmen gegen das EAPP zu ergreifen. Die Beschwerdeführer zu IV. rügen ferner, dass das EAPP in das Budgetrecht des Deutschen Bundestages eingreife.
Das EAPP ist ein Rahmenprogramm der Europäischen Zentralbank (EZB), das sich aus vier Unterprogrammen zusammensetzt, dem Dritten Programm zum Ankauf gedeckter Schuldverschrei bungen (Third Covered Bond Purchase Programme -- CBPP3), dem Programm zum Ankauf forderungsbesicherter Wertpapiere (Asset-Backed Securities Purchase Programme -- ABSPP), dem Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors (PSPP) sowie dem CSPP.
Die Einführung des EAPP erfolgte durch einen Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank (EZB-Rat), der jedoch nicht veröffentlicht wurde. Nach der Pressemitteilung vom 22. Januar 2015 erschöpft sich der Inhalt dieses Beschlusses in der Zusammenfassung der bereits zuvor begonnenen Programme CBPP3 und ABSPP, der Ankündigung des -- später, im März 2015 beschlossenen -- PSPP und der Festlegung bestimmter technischer Merkmale der drei Unterprogramme (vgl. EZB, Pressemitteilung vom 22. Januar 2015; vgl. auch dritter Erwägungsgrund des Beschlusses [EU] 2015/774 der Europäischen Zentralbank vom 4. März 2015 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten [EZB/2015/10], ABl EU Nr. L 121 vom 14. Mai 2015, S. 20, im Folgenden: PSPP-Beschluss vom 4. März 2015). Das vierte Unterprogramm CSPP wurde erst im März 2016 beschlossen.
Weiter geht aus der Pressemitteilung vom 22. Januar 2015 hervor, dass das EAPP der Erfüllung des Mandats zur Gewährleistung der Preisstabilität dienen soll. Es bewirke eine Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen, sodass Unternehmen und private Haushalte günstiger Finanzmittel aufnehmen könnten. Dies befördere Investitionen und Konsum, was die Inflation einem Niveau von 2% annähern solle. Im Einzelnen hat die Pressemitteilung folgenden Wortlaut:
"EZB kündigt erweitertes Programm zum Ankauf von Vermögenswerten an
-- Die EZB dehnt ihre Ankäufe auf Anleihen aus, die von im Euroraum ansässigen Zentralstaaten, Emittenten mit Förderauftrag und europäischen Institutionen begeben werden
-- Insgesamt sind monatliche Ankäufe von Vermögenswerten in Höhe von 60 Mrd € geplant
-- Die Ankäufe sollen mindestens bis September 2016 erfolgen
-- Das Programm dient der Erfüllung des Mandats der EZB zur Gewährleistung von Preisstabilität
In einem Umfeld, in dem die Leitzinsen der EZB ihre Untergrenze erreicht haben, schaffen Ankäufe von Vermögenswerten monetäre Anreize für die Wirtschaft. Sie bewirken eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen, sodass Unternehmen und private Haushalte günstiger Finanzmittel aufnehmen können. Dies stützt tendenziell die Investitionen und den Konsum, was letztendlich dazu beiträgt, dass sich die Teuerungsraten wieder dem Niveau von 2% annähern. (...)
Was die zusätzlichen Ankäufe von Vermögenswerten betrifft, so behält der EZB-Rat die Kontrolle über sämtliche Gestaltungsmerkmale des Programms. Die EZB übernimmt die Koordination der Ankäufe und wahrt somit die Einheitlichkeit der Geldpolitik des Eurosystems. Bei der Umsetzung verfolgt das Eurosystem einen dezentralen Ansatz, um seine Ressourcen zu mobilisieren (...)."
"[Das EAPP soll] die Transmission der Geldpolitik weiter verbessern, die Kreditversorgung der Wirtschaft im Euro-Währungsgebiet erleichtern, die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und Unternehmen lockern und dazu beitragen, dass sich die Inflationsraten, entsprechend dem vorrangigen Ziel der EZB, die Preisstabilität zu gewährleisten, wieder einem Niveau von 2% annähern."
Volumen und Dauer, die in der Pressemitteilung vom 22. Januar 2015 mit 60 Milliarden Euro monatlich mindestens bis September 2016 angegeben waren, wurden später ausgeweitet. Unter dem 10. März 2016 beschloss der EZB-Rat unter anderem, die Ankäufe des fortan Asset Purchase Programme (APP) genannten Programms auf insgesamt 80 Milliarden Euro pro Monat zu erhöhen. Dieser Beschluss ist nicht veröffentlicht, sondern wurde in einer Pressemitteilung vom selben Tag bekanntgemacht (https:// www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2016/html/pr160310_2.en.ht ml). Die in dem Beschluss getroffenen Entscheidungen wurden im Beschluss der Europäischen Zentralbank vom 18. April 2016 zur Änderung des Beschlusses (EU) 2015/774 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (EZB/2016/8, ABl EU Nr. L 121 vom 11. Mai 2016, S. 24, im Folgenden: Beschluss vom 18. April 2016) bestätigt, der im dritten Erwägungsgrund auch das Volumen von 80 Milliarden Euro pro Monat wiedergibt. Lediglich mündlich bekannt gegeben wurde in der Pressekonferenz zur Sitzung des EZB-Rats am 10. März 2016, dass die Ankäufe bis mindestens März 2017 fortgesetzt werden sollten (http://www.ecb.europa.eu /press/pressconf/2016/html/is160310.en.html). Am 8. Dezember 2016 hat der EZB-Rat beschlossen, das EAPP mindestens bis Ende 2017 fortzuführen. Das Gesamtvolumen sollte ab April 2017 wieder 60 Milliarden Euro pro Monat betragen. Auch dieser Beschluss ist nicht veröffentlicht, sondern in seinen Grundzügen in der Pressekonferenz vom 8. Dezember 2016 bekanntgegeben worden (Pressemitteilung vom 8. Dezember 2016, https://www.ecb.euro pa.eu/press/pr/date/2016/html/pr161208.en.html). Die Reduzierung des monatlichen Ankaufvolumens von 80 auf 60 Milliarden Euro soll ausdrücklich nicht als Beginn eines schrittweisen Auslaufens ("tapering") des EAPP verstanden werden (vgl. EZB, Einleitende Bemerkungen zur Pressekonferenz vom 8. Dezember 2016, https://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2016/html/is1 61208.en.html, Antworten auf Fragen sechs, sieben und zehn).
Das Programm ist nach Angaben der EZB sowohl in der Höhe als auch in der Dauer flexibel. Es kann angepasst werden und soll in jedem Fall solange dauern, bis eine nachhaltige Korrektur der Inflationsentwicklung in Richtung der angestrebten Rate von unter, aber nahe bei 2% zu erkennen ist (vgl. zuletzt EZB, Pressemitteilung vom 8. Dezember 2016; vgl. auch Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Juni 2016, S. 32; EZB, Pressemitteilung vom 21. Juli 2016; siebter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015). Der EZB-Rat behält sich der Pressemitteilung vom 8. Dezember 2016 zufolge auch vor, das Programm im Hinblick auf Umfang und/oder Dauer auszuweiten.
Den weitaus größten Anteil des Gesamtvolumens des EAPP macht das PSPP aus. Zum 12. Mai 2017 erreichte das EAPP ein Gesamtvolumen von 1.862,1 Milliarden Euro; hiervon entfielen 23,8 Milliarden Euro auf das ABSPP, 218,6 Milliarden Euro auf das CBPP3, 84,9 Milliarden Euro auf das CSPP und 1.534,8 Milliarden Euro auf das PSPP (vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Mai 2017, S. 28). Das PSPP hat am Gesamtvolumen des EAPP damit zum Stichtag einen Anteil von etwa 82,4%. Die Erweiterung der Geldmenge wird somit weit überwiegend durch den Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors erreicht. Zum aktuell avisierten -- vorläufigen -- Ende des EAPP im Dezember 2017 wird das Eurosystem Wertpapiere in Höhe von etwa 2.280 Milliarden Euro erworben haben.
"BESCHLUSS (EU) 2015/774 DER EUROPÄISCHEN ZENTRALBANK
DER EZB-RAT --
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 127 Absatz 2 erster Gedankenstrich, gestützt auf die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank, insbesondere auf Artikel 12.1 zweiter Unterabsatz in Verbindung mit Artikel 3.1 erster Gedankenstrich und Artikel 18.1,
(1) Gemäß Artikel 18.1 der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (nachfolgend die "ESZB-Satzung") kann die Europäische Zentralbank (EZB) zusammen mit den nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist (nachfolgend die "NZBen"), auf den Finanzmärkten tätig werden, indem sie unter anderem börsengängige Wertpapiere endgültig kauft und verkauft, um die Ziele des ESZB zu erreichen.
(2) Am 4. September 2014 hat der EZB-Rat beschlossen, ein drittes Ankaufprogramm für gedeckte Schuldverschreibungen (nachfolgend das "CBPP3") und ein Ankaufprogramm für Asset-Backed Securities (ABSPP) einzuführen. Neben den im September 2014 eingeführten gezielten längerfristigen Refinanzierungsgeschäften sollen diese Ankaufprogramme die Transmission der Geldpolitik weiter verbessern, die Kreditversorgung der Wirtschaft im Euro-Währungsgebiet erleichtern, die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und Unternehmen lockern und dazu beitragen, dass sich die Inflationsraten, entsprechend dem vorrangigen Ziel der EZB, die Preisstabilität zu gewährleisten, wieder einem Niveau von 2% annähern.
(3) Am 22. Januar 2015 hat der EZB-Rat beschlossen, die Wertpapierankäufe um ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (nachfolgend das "PSPP") zu erweitern. Im Rahmen des PSPP können die NZBen im Verhältnis zu ihren jeweiligen Anteilen am Kapitalschlüssel der EZB und die EZB notenbankfähige marktfähige Schuldtitel von zugelassenen Geschäftspartnern an den Sekundärmärkten endgültig kaufen. Dieser Beschluss wurde als Teil der einheitlichen Geldpolitik angesichts verschiedener Faktoren gefasst, welche das Abwärtsrisiko in Bezug auf die Aussichten für die mittelfristige Preisentwicklung wesentlich erhöht haben, wodurch das Erreichen des vorrangigen Ziels der EZB, die Preisstabilität zu gewährleisten, gefährdet ist. Zu diesen Faktoren zählen die hinter den Erwartungen zurückgebliebenen geldpolitischen Impulse der umgesetzten geldpolitischen Maßnahmen, ein Rückgang der meisten Indikatoren für die gegenwärtige und erwartete Inflation im Euro-Währungsgebiet -- Gesamtinflationsindikatoren und um die Auswirkungen volatiler Komponenten wie Energie und Nahrungsmittel bereinigte Kerninflationsindikatoren -- auf historische Tiefstände und die verstärkte Möglichkeit von Zweitrundeneffekten auf die Lohn- und Preissetzung aufgrund des starken Rückgangs der Ölpreise.
(4) Das PSPP ist ein verhältnismäßiges Instrument, um die in Bezug auf die Aussichten für die Preisentwicklung bestehenden Risiken aufzufangen, da es eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen bewirkt, hierin eingeschlossen jene, die die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften im Euro-Währungsgebiet betreffen. Es fördert damit insgesamt den Konsum und die Investitionsausgaben im Euro-Währungsgebiet und trägt somit dazu bei, dass die Inflationsraten sich mittelfristig wieder einem Niveau von unter, aber nahe 2% annähern. In einem Umfeld, in dem die Leitzinsen der EZB ihre Untergrenze erreicht und die auf Vermögenswerte des privaten Sektors fokussierten Ankaufprogramme messbare, jedoch unzureichende Wirkung gezeigt haben, um den Risiken einer schwindenden Preisstabilität zu begegnen, ist es erforderlich, die geldpolitischen Maßnahmen des Eurosystems um das PSPP als ein Instrument mit hohem Transmissionspotenzial für die Realwirtschaft zu ergänzen. Dank der Portfolioumschichtungswirkung wird das erhebliche Ankaufvolumen des PSPP dazu beitragen, das zugrunde liegende geldpolitische Ziel zu erreichen, dass die Finanzintermediäre mehr Liquidität am Interbankenmarkt bereitstellen und die Kreditvergabe an die Realwirtschaft im Euro-Währungsgebiet erhöhen.
(5) Das PSPP umfasst verschiedene Sicherungen, um zu gewährleis ten, dass die geplanten Ankäufe in einem angemessenen Verhältnis zu den Programmzielen stehen und die verbundenen finanziellen Risiken bei der Programmgestaltung ordnungsgemäß berücksichtigt wurden und mittels Risikomanagement begrenzt werden. Um das reibungslose Funktionieren der Märkte für notenbankfähige marktfähige Schuldtitel zu gewährleisten und eine Behinderung geordneter Umschuldungen zu vermeiden, werden für den Ankauf dieser Wertpapiere durch die Zentralbanken des Eurosystems Schwellenwerte gelten.
(7) Im Hinblick auf den Umfang des PSPP, des ABSPP und des CBPP3 und die hierdurch dem Markt bereitgestellte Liquidität sind monatliche Ankäufe in Höhe von insgesamt 60 Mrd. EUR geplant. Die Ankäufe sollen bis Ende September 2016 und in jedem Fall so lange erfolgen, bis der EZB-Rat eine nachhaltige Korrektur der Inflationsentwicklung erkennt, die im Einklang steht mit seinem Ziel, mittelfristig Inflationsraten von unter, aber nahe 2% zu erreichen.
(9) Der Ankauf notenbankfähiger marktfähiger Schuldtitel durch das Eurosystem im Rahmen des PSPP soll dezentral erfolgen unter geeigneter Berücksichtigung von Marktpreisbildung und Marktfunktion. Er wird von der EZB koordiniert, die auf diese Weise die Einheitlichkeit der Geldpolitik des Eurosystems gewährleistet --
1. "Zentralbank des Eurosystems" bezeichnet die EZB und die nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist (nachfolgend die "NZBen");
2. "anerkanntes Organ" bezeichnet ein Rechtssubjekt, welches das Eurosystem zum Zwecke des PSPP als solches klassifiziert hat;
3. "internationale Organisation" bezeichnet ein Rechtssubjekt im Sinne von Artikel 118 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates, welches das Eurosystem zum Zwecke des PSPP als solche klassifiziert hat;
4. "multilaterale Entwicklungsbank" bezeichnet ein Rechtssubjekt im Sinne von Artikel 117 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013, welches das Eurosystem zum Zwecke des PSPP als solche klassifiziert hat;
5. "positives Überprüfungsergebnis" bezeichnet den späteren der folgenden beiden Beschlüsse: Beschluss des Direktoriums des Europäischen Stabilitätsmechanismus und, sofern der Internationale Währungsfonds das Finanzhilfeprogramm kofinanziert, des Exekutivdirektoriums des Internationalen Währungsfonds über die Genehmigung der nächsten Auszahlung im Rahmen dieses Programms, wobei festgehalten wird, dass beide Beschlüsse für die Wiederaufnahme von Ankäufen im Rahmen des PSPP erforderlich sind.
(2) Um für Ankäufe im Rahmen des PSPP notenbankfähig zu sein , müssen marktfähige Schuldtitel den Zulassungskriterien für marktfähige Sicherheiten für Kreditgeschäfte des Eurosystems im Sinne von Anhang I der Leitlinie EZB/2011/14 entsprechen und folgende Anforderungen erfüllen:
(4) Zentralbanken des Eurosystems sind unter außerordentlichen Um ständen berechtigt, dem EZB-Rat in ihrem Hoheitsgebiet ansässige öffentliche nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften als Emittenten marktfähiger Schuldtitel vorzuschlagen, die als Ersatz angekauft werden können, wenn die vorgesehenen Summen für den Ankauf marktfähiger Schuldtitel von in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Zentralregierungen und anerkannten Organen nicht erreicht werden können. Die vorgeschlagenen öffentlichen nichtfinanziellen Kapitalgesellschaften müssen mindestens folgende Kriterien erfüllen:
-- Sie müssen eine "nichtfinanzielle Kapitalgesellschaft" im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates sein;
-- sie müssen dem "öffentlichen Sektor" angehören, also ein Rechtssubjekt im Sinne von Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 3603/93 des Rates sein.
(1) Um die Bildung eines Marktpreises für notenbankfähige Wertpapiere zu ermöglichen, sind Ankäufe von Neuemissionen und Daueremissionen und von marktfähigen Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach der Fälligkeit des zu begebenden marktfähigen Schuldtitels endet, erst nach Ablauf eines vom EZB-Rat festzulegenden Zeitraums ("Sperrfrist") zulässig. Für Syndizierungen muss die fragliche Sperrfrist nach bestem Bemühen vor der Emission eingehalten werden.
(2) Für Schuldtitel, die von den Zentralregierungen der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets im Rahmen eines Finanzhilfeprogramms begeben werden oder in vollem Umfang garantiert sind, ist die Ankauffrist im Rahmen des PSPP nach einem positiven Überprüfungsergebnis grundsätzlich auf zwei Monate begrenzt, sofern keine außerordentlichen Umstände vorliegen, die ein Aussetzen der Ankäu fe vor oder eine Wiederaufnahme der Ankäufe nach diesem Zeitraum und bis zum Beginn der nächsten Überprüfung rechtfertigen.
(1) Vorbehaltlich der Bestimmungen aus Artikel 3 gilt im Rahmen des PSPP eine Ankaufobergrenze pro Internationale Wertpapier-Identifikationsnummer für marktfähige Schuldtitel, die die in Artikel 3 definierten Kriterien nach Konsolidierung der Anlagen in allen Portfolios der Zentralbanken des Eurosystems erfüllen. Diese Obergrenze wird zunächst auf 25% für die ersten sechs Ankaufsmonate festgelegt und danach vom EZB-Rat überprüft.
(3) Im Rahmen des PSPP gilt eine Gesamt-Ankaufobergrenze von 33% der ausstehenden Wertpapiere eines Emittenten für alle notenbankfähigen marktfähigen Schuldtitel hinsichtlich der in Artikel 3 festgelegten Laufzeiten nach Konsolidierung der Anlagen in allen Portfolios der Zentralbanken des Eurosystems.
(1) Vom Gesamtwert der im Rahmen des PSPP notenbankfähigen angekauften marktfähigen Schuldtitel werden 12% in von zugelassenen internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken begebene Wertpapiere investiert und 88% in Wertpapiere, die von zugelassenen Zentralregierungen und anerkannten Organen begeben wurden. Diese Allokation erfolgt vorbehaltlich einer Überprüfung durch den EZB-Rat. Der Ankauf von von zugelassenen internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken begebenen Schuldtiteln ist NZBen vorbehalten.
(2) Der Anteil der NZBen am Gesamtmarktwert der im Rahmen des PSPP notenbankfähigen angekauften marktfähigen Schuldtitel beträgt 92%; die verbleibenden 8% werden von der EZB angekauft. Die Verteilung der Ankäufe auf die verschiedenen Hoheitsgebiete erfolgt anhand des Schlüssels für die Kapitalzeichnung der EZB gemäß Artikel 29 der ESZB-Satzung.
(3) Der Buchwert der im Rahmen des PSPP gehaltenen Wertpapiere wird wöchentlich auf der Website der EZB unter "Offenmarktgeschäfte" veröffentlicht.
Dieser Beschluss tritt am Tag nach seiner Veröffentlichung auf der Website der EZB in Kraft. Er ist ab 9. März 2015 gültig."
Der PSPP-Beschluss wurde mehrfach geändert: Durch Be schluss (EU) 2015/2101 der Europäischen Zentralbank vom 5. November 2015 zur Änderung des Beschlusses (EU) 2015/774 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (EZB/2015/33), ABl EU Nr. L 303 vom 20. November 2015, S. 106 (im Folgenden: Beschluss vom 5. November 2015), wurde die Obergrenze, bis zu der ein bestimmtes Wertpapier erworben wird, von 25% auf 33% angehoben, und durch den Beschluss vom 18. April 2016 wurden weitere Konditionen geändert, die insbesondere Anleihen internationaler Institutionen betreffen. Mit Beschluss (EU) 2016/1041 der Europäischen Zentralbank vom 22. Juni 2016 über die Notenbankfähigkeit der von der Hellenischen Republik begebenen oder in vollem Umfang garantierten marktfähigen Schuldtitel und zur Aufhebung des Beschlusses (EU) 2015/300 (EZB/2016/18, im Folgenden: Beschluss vom 22. Juni 2016) wurden besondere Regelungen über den Ankauf von Schuldtiteln der Hellenischen Republik getroffen. Änderungen hinsichtlich der Programmfähigkeit der Anleihen wurden schließlich am 8. Dezember 2016 beschlossen (vgl. EZB, Pressemitteilung vom 8. Dezember 2016).
Das PSPP dient nach Angaben der EZB dem übergeordneten Ziel, die Inflation auf knapp 2% anzuheben. Es bewirke eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen (einschließlich der Finanzierungsbedingungen für die Wirtschaft und Privathaushalte). Dadurch fördere es Konsum und Investitionen. Die beabsichtigte Transmission der geldpolitischen Effekte des Programms auf die Realwirtschaft wird dabei wie folgt beschrieben (vierter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015):
"Dank der Portfolioumschichtungswirkung wird das erhebliche Ankaufvolumen des PSPP dazu beitragen, das zugrunde liegende geldpolitische Ziel zu erreichen, dass die Finanzintermediäre mehr Liquidität am Interbankenmarkt bereitstellen und die Kreditvergabe an die Realwirtschaft im Euro-Währungsgebiet erhöhen."
Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 enthält Zulassungskriterien für marktfähige Schuldtitel zum Ankauf im Rahmen des PSPP. Zulässig sind danach auf Euro lautende marktfähige Schuldtitel, die von der Zentralregierung eines Mitgliedstaats, dessen Währung der Euro ist, anerkannten Organen, internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken jeweils mit Sitz im Euro-Währungsgebiet begeben werden. Seit April 2016 können außerdem Papiere von regionalen und lokalen Gebietskörperschaften erworben werden. Unter bestimmten Voraussetzungen können nach Art. 3 Abs. 4 des Beschlusses vom 4. März 2015 auch öffentliche nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften berücksichtigt werden. Die Begriffe "anerkanntes Organ", "internationale Organisation" und "multilaterale Entwicklungsbank" bezeichnen nach Art. 2 Nr. 2 bis 4 des Beschlusses vom 4. März 2015 Rechtssubjekte, welche das Eurosystem zum Zwecke des PSPP als solche klassifiziert hat. Dabei handelt es sich um folgende, auf der Internetseite der EZB veröffentlichte internationale und supranationale Institutionen: Die Europäische Union selbst, die Europäische Atomgemeinschaft, den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), die Europäische Investitionsbank, die Entwicklungsbank des Europarates und die Nordische Investment Bank. Ferner zählen zu den "anerkannten Organen" auch nationale Institutionen, die zwar, soweit ersichtlich, im Eigentum des Staates stehen beziehungsweise an denen der Staat beteiligt ist, deren Rechtsstrukturen aber heterogen sind (z.B. Kreditanstalt für Wiederaufbau, Landeskreditbank Baden-Württemberg -- Förderbank ["L-Bank"], BPIFrance Financement SA, Instituto de Credito Oficial, ÖBB-Infrastruktur AG, Housing Finance Agency plc, Cassa del Trentino S.p.A.).
Neben den allgemeinen für geldpolitische Operationen geltenden Anforderungen gemäß der Leitlinie EZB/2011/14 müssen die Emittenten mindestens über eine Bonität der Kreditqualitätsstufe 3 (d.h. BBB- bzw. Baa3) verfügen (Art. 3 Abs. 2 des Beschlusses vom 4. März 2015). In ihrer Pressekonferenz vom 8. Dezember 2016 kündigte die EZB an (vgl. EZB, Einleitende Bemerkungen zur Pressekonferenz vom 8. Dezember 2016, https://www.ecb. europa.eu/press/pressconf/2016/html/is161208.en.html), dass zum 1. Januar 2017 die Mindestrestlaufzeit von zwei Jahren auf ein Jahr abgesenkt werde, um den Kreis der ankauffähigen Wertpapiere zu vergrößern. Außerdem würden, soweit erforderlich, ab diesem Zeitpunkt abweichend von Art. 3 Abs. 5 des Beschlusses vom 4. März 2015 auch Ankäufe von Wertpapieren mit einer Endfälligkeitsrendite unterhalb des Zinssatzes für die Einlagefazilität der EZB (seit dem 16. März 2016 -0,4%, vgl. http://www.ecb. europa.eu/stats/policy_and_exchange_rates/key_ecb_interest_ rates/html/index.en.html) zugelassen. Dies sei eine bloße Option, die eine problemlose Durchführung des Programms gewährleisten solle; der EZB-Rat handle insofern pragmatisch und flexibel.
Ankäufe von Neu- und von Daueremissionen sowie von Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach deren Fälligkeit endet, sind erst nach Ablauf eines vom EZB-Rat festzulegenden Zeitraums ("Sperrfrist") zulässig. Dies soll die Bildung eines Marktpreises ermöglichen (Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015). Die Sperrfrist wird nicht veröffentlicht, da eine Veröffentlichung ihren Zweck gefährde. Das Eurosystem akzeptiert dieselbe Behandlung (pari passu) wie private Investoren (achter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015).
Die Ankäufe begannen am 9. März 2015. Sie fanden und finden nur auf dem Sekundärmarkt statt (Art. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015) und wurden und werden durch die EZB und die nationalen Zentralbanken durchgeführt. Vom Gesamtwert aller im Rahmen des PSPP erworbenen Schuldtitel erwarb die EZB bis April 2016 8%, die nationalen Zentralbanken erwarben 92%; seit April 2016 erwirbt die EZB 10%, die restlichen 90% erwerben die nationalen Zentralbanken (vgl. Art. 6 Abs. 2 Satz 1 des Beschlusses vom 4. März 2015, Änderungen der prozentualen Anteile eingeführt durch Art. 1 Nr. 4 des Beschlusses vom 18. April 2016). Der auf die nationalen Zentralbanken entfallende Anteil von 90% wird auf die einzelnen nationalen Zentralbanken nach dem Schlüssel für die Kapitalzeichnung gemäß Art. 29 der Satzung des Systems der Europäischen Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (ESZB-Satzung) aufgeteilt (Art. 6 Abs. 2 Satz 2 des Beschlusses vom 4. März 2015).
Jede nationale Zentralbank kauft Wertpapiere von Emittenten des eigenen Hoheitsgebiets (Art. 6 Abs. 3 Satz 3 des Beschlusses vom 4. März 2015). Dies wird bislang, soweit ersichtlich, allgemein im Sinne von "ausschließlich" von Emittenten des eigenen Hoheitsgebiets verstanden. Damit übereinstimmend teilte die Deutsche Bundesbank für das Jahr 2015 mit, sie habe im Rahmen des PSPP ausschließlich Anleihen deutscher Emittenten (des Staates und staatlicher Einrichtungen, d.h. "anerkannte Organe", s.o.) erworben. Ob und wie Anleihen internationaler Emittenten auf einzelne Mitgliedstaaten aufgeteilt sind, ist nicht bekannt.
Innerhalb des PSPP sollen insgesamt 10% (vor April 2016: 12%) der Schuldtitel von internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken und 90% (zuvor: 88%) von Zentralregierungen und "anerkannten Organen" erworben werden.
Die EZB erwirbt Schuldtitel von Zentralregierungen und anerkannten Organen aller Hoheitsgebiete (nicht also von internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken, vgl. Art. 6 Abs. 3 Satz 5 des Beschlusses vom 4. März 2015). Die nationalen Zentralbanken erwerben nur Staatsanleihen von ihren eigenen Zentralregierungen (s.o.) und Emissionen "anerkannter Organe" (also insbesondere von Investitionsbanken in öffentlicher Hand) des eigenen Hoheitsgebiets (vgl. Art. 6 Abs. 3 Satz 3 des Beschlusses vom 4. März 2015), sowie, ohne Einschränkungen, Wertpapiere von internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken (vgl. Art. 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 4 des Beschlusses vom 4. März 2015).
Pro Internationaler Wertpapierkennnummer (International Securities Identification Number -- ISIN) galt zunächst eine Ankaufobergrenze von 25% (vgl. Art. 5 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015). Durch Art. 1 des Beschlusses vom 5. November 2015 wurde diese Grenze für alle ankaufsfähigen Schuldtitel ab dem 10. November 2015 auf 33% angehoben, sofern dies nicht dazu führt, dass die nationalen Zentralbanken Sperrminoritäten im geordneten Umschuldungsverfahren erlangen. Aufgrund des Beschlusses vom 18. April 2016 gilt für Wertpapiere von internationalen Organisationen nunmehr eine Ankaufobergrenze von 50% (damit zusammenhängend wurde der Gesamtanteil solcher Wertpapiere von 12% auf 10% reduziert und der Anteil der EZB am PSPP von 8% auf 10% erhöht, s.o. Rn. 18).
Aus der Aufteilung der Käufe auf die EZB einerseits und die nationalen Zentralbanken andererseits folge nach Angaben der EZB ein "Prinzip der Risikoteilung" (vgl. EZB, Pressemitteilung vom 10. März 2016) für hypothetische Verluste aus dem PSPP. Dieser Risikoteilung unterlägen 20% der im Rahmen des PSPP getätigten Ankäufe, bei denen Verluste folglich gemeinsam zu tragen wären (vgl. EZB, Pressemitteilung vom 22. Januar 2015). Die dargestellte Verlusttragung ist allerdings in keinem veröffentlichen Beschluss geregelt, insbesondere nicht im Beschluss vom 4. März 2015 zur Einführung des PSPP. Auf der Grundlage der Pressemitteilungen über unveröffentlichte Beschlüsse ergibt sich jedoch, dass sich die Ankäufe, für die eine gemeinsame Verlusttragung besteht, zusammensetzen aus den 10%, die die EZB kauft, und den 10%, die alle nationalen Zentralbanken von europäischen und internationalen Institutionen erwerben (vgl. Deut sche Bundesbank, Monatsbericht Juni 2016, S. 32, Fn. 4). Dagegen trägt jede nationale Zentralbank das Ausfallrisiko für die Staatsanleihen, die sie von der eigenen Zentralregierung und ihr gleichgestellten Emittenten erwirbt oder erworben hat.
Die Beschwerdeführer sind -- mit unterschiedlichen Akzenten -- der Auffassung, das PSPP verstoße gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung aus Art. 123 Abs. 1 AEUV (a), die in den Art. 119.ff. AEUV niedergelegte Zuständigkeitsverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten (b) und gegen die durch Art. 4 Abs. 2 EUV und Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Verfassungsidentität des Grundgesetzes (c).
Weitere wichtige Indizien -- wie etwa die Gegenläufigkeit zum Hilfsprogramm des ESM, die Umverteilung und die Neutralisierung der Risikoaufschläge am Kapitalmarkt, der Ankauf von Staatsanleihen geringer Bonität und die damit verbundene Übernahme von Ausfallrisiken, die "Endlagerung" von Schuldtiteln in den Bilanzen des Eurosystems, die Inkaufnahme von negativen Erlösen und der Verzicht auf eine bevorrechtigte Gläubigerstellung -- sprächen ebenfalls dafür, dass das PSPP gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstoße. Indiz für eine Staatsfinanzierung sei insbesondere, dass Anleihen bis zur Endfälligkeit gehalten würden. Dies nehme die in Rede stehenden Staatsanleihen mindestens solange vom Markt, wie das Programm laufe. Damit beeinflusse das Programm zugleich die Kursentwicklung anderer Anleihen dieser Emittenten und erleichtere die Finanzierung ihrer Staatshaushalte. Die Verknappung des Angebots halte das Zinsniveau niedrig und sichere den Staaten auch bei hoher Verschuldung günstigere Finanzierungsbedingungen, als sie ihnen der Markt sonst böte. Dadurch werde gerade jene Anreizwirkung geschaffen, die auch der EuGH als Umgehung des Verbots monetärer Haushaltsfinanzierung ansehe. Dass dies der Fall sei, werde durch die tatsächliche Zinsentwicklung für bestimmte Staatsanleihen belegt.
Ein Verstoß gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung liege ferner darin, dass im Rahmen des PSPP auch Schuldtitel europäischer und internationaler Institutionen erworben würden. Dadurch erhielten die Europäische Union, der ESM und die EFSF über den Umweg des Sekundärmarkts Zugang zu Zentralbankgeld. Dies widerspreche dem Zweck des Art. 123 Abs. 1 AEUV, den Mitgliedstaaten die Kontrolle über die Finanzmittel der Europäischen Union vorzubehalten. Das Bundesverfassungsgericht habe bereits festgestellt, dass die Hinterlegung von Staatsanleihen durch den ESM bei der EZB als Sicherheit für Kredite gegen das Verbot des unmittelbaren Erwerbs von Staatsanleihen verstoße (unter Verweis auf BVerfGE 132, 195 [268 Rn. 174]). Dies müsse erst recht für den Ankauf und das Halten von Anleihen des ESM durch das Eurosystem gelten. In beiden Fällen diene das Zentralbankgeld der Finanzierung von Stabilisierungshilfen an die dem Hilfsprogramm unterworfenen Staaten. Erwürben ESM, EFSF oder die Europäische Investitionsbank Staatsanleihen von Mitgliedstaaten der Eurozone auf dem Primärmarkt, die sie nach einer Stillhaltefrist an die EZB weiterreichten, werde das Verbot des Erwerbs von Staatsanleihen auf dem Primärmarkt umgangen.
b) Das PSPP sei nicht vom Mandat des Eurosystems erfasst und stelle eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Kompe tenzübertretung dar. Zwar gehörten Ankäufe von Staatsanleihen zum geldpolitischen Repertoire des Eurosystems. In der vorliegenden Form seien solche Ankäufe jedoch unzulässig. Abgesehen davon, dass eine Inflation von knapp 2% keine Preisstabilität bedeute, sei das PSPP auch unverhältnismäßig. Es sei weder geeignet noch erforderlich zur Erreichung dieses Ziels und im Übrigen auch unangemessen. Angesichts seines Volumens stehe der potentielle Nutzen außer Verhältnis zu den Risiken, Nachteilen und Kosten (überwältigende Geldmenge; keine Erfahrungen mit Beendigung; Aufnahme enormer Ausfallrisiken in die Bilanzen der Zentralbanken; Abhängigkeit des Eurosystems von der Politik; starker Anreiz für überschuldete Staaten, von Strukturreformen abzusehen; Umverteilungswirkungen; Entwertung von Sparguthaben und Alterssicherung; Gefahr von Preisblasen). Das PSPP sei nach seinen objektiven Auswirkungen ein Instrument zur Bankenrettung und Bankenförderung. Diese könnten "toxische" Papiere beim Eurosystem abladen und so ihre Bilanzen bereinigen. Damit würden Banken vor Verlust- und Insolvenzrisiken bewahrt. Das sei Wirtschaftspolitik, die nicht in die Zuständigkeit der EZB falle.
c) Das PSPP verletze auch das zur Verfassungsidentität gehörende Demokratieprinzip. Es begründe einen Solidarmechanismus der Risiko- und Haftungsverteilung zwischen den Mitgliedstaaten des Eurosystems. Für daraus resultierende Gewinneinbußen und Verluste müssten die Haushalte der Mitgliedstaaten einstehen. Auf diese Weise entstünden künftige Belastungen der Haushalte, die die nationalen Parlamente weder einschätzen noch beeinflussen könnten, weshalb sie nicht mehr Herr ihrer Entschlüsse seien. Dies gelte schon für die bisherige Ausgestaltung des Programms, bei der nach den Angaben der EZB lediglich bezogen auf 20% des Ankaufvolumens eine Risikoteilung erfolge. Es bestehe jedoch darüber hinaus die Gefahr, dass der EZB-Rat die gemeinschaftliche Haftung auf der Grundlage von Art. 32.4 ESZB-Satzung bis hin zu einer vollen Risikoteilung erweitere. Der nationale Haushaltsgesetzgeber habe diesbezüglich weder ein Mitbestimmungs- noch ein Vetorecht.
Unter Hinweis auf Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 führt sie weiter aus, dass im Rahmen des PSPP Ankäufe von Neu- und Daueremissionen sowie von marktfähigen Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach der Fälligkeit des zu begebenden marktfähigen Schuldtitels endet, erst nach Ablauf einer vom EZB-Rat festzulegenden Frist ("Sperrfrist") zulässig seien. Die genaue Dauer der Sperrfrist sei in nichtöffentlichen Leitlinien der EZB festgelegt. Ihre Veröffentlichung würde dem Zweck der Sperrfrist, die Bildung eines Marktpreises zu ermöglichen, zuwiderlaufen.
Das PSPP erfülle die Anforderungen, die der EuGH mit Blick auf das in Art. 123 Abs. 1 AEUV enthaltene Umgehungsverbot formuliert habe, um sicherzustellen, dass Ankäufe am Sekundärmarkt nicht die gleiche Wirkung hätten wie der Erwerb am Primärmarkt. Vorliegend fänden Ankäufe ausschließlich am Sekundärmarkt statt, der EZB-Rat sei zuständig, über Umfang, Beginn, Fortsetzung und Aussetzung der Ankäufe zu entscheiden. Es gelte eine Sperrfrist, Dauer und Umfang des Programms seien begrenzt und erfolgten solange, bis das Inflationsziel erreicht sei; auch bestünden Ankaufobergrenzen. Daneben existierten nicht-öffentliche Sicherungen.
Die Deutsche Bundesbank führt in ihrer Stellungnahme aus, dass das Ziel des EAPP ein zusätzlicher breiter geldpolitischer Impuls sei, nachdem der Spielraum der traditionellen geldpolitischen Instrumente bereits sehr weitgehend genutzt worden sei. Dieser Impuls solle nach den Beschlüssen des EZB-Rats durch die monatlichen Ankäufe in jedem Fall so lange gesetzt werden, bis der EZB-Rat eine Entwicklung erkenne, die im Einklang mit dem Ziel stehe, mittelfristige Inflationsraten von unter, aber nahe 2% zu erreichen. Durch die Käufe von Anleihen längerer Laufzeit sollten dabei in der gesamten Eurozone auch die längerfristigen Marktzinsen weiter gesenkt und damit unter anderem die Kreditvergabe und die wirtschaftliche Aktivität allgemein stimuliert werden, um letztlich einen zügigeren Preisanstieg im Einklang mit dem Stabilitätsziel zu erreichen. Das Programm bezwecke hingegen nicht, Aufschläge zu beeinflussen, die das mit einem Schuldtitel oder einem Emittenten verbundene Risiko widerspiegelten.
Die maßgeblichen Artikel des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 23. Dezember 2014 (BGBl. I S. 2438) geändert worden ist, lauten:
(1a) bis (7) (...)
(1) Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. (...)
a) Das Bundesverfassungsgericht legt die genannten Vorschriften in ständiger Rechtsprechung so aus, dass sie der Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland Schranken setzen, deren Einhaltung -- auch auf die Beschwerden einzelner Bürger hin -- vom Bundesverfassungsgericht zu kontrollieren sind. Nach der mit dem Maastricht-Urteil im Jahr 1993 begründeten Rechtsprechung umfasst das Wahlrecht des Einzelnen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG neben der formalen Legitimation der (Bundes-)Staatsgewalt auch dessen grundlegenden demokratischen Gehalt, der insbesondere das Recht der Bürger gewährleistet, an der demokratischen Willensbildung durch die Mitwirkung an den Wahlen des Bundestages teilzunehmen, und zugleich eine Entleerung dieses Rechts verbietet (vgl. BVerfGE 89, 155 [171 f.]; 123, 267 [330 ff., 340 ff.]; 129, 124 [167 ff.]; 132, 195 [238 Rn. 104]; 134, 366 [396 Rn. 51]; 135, 317 [386 Rn. 125]; 142, 123 [189 Rn. 123]).
Der in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verankerte Anspruch des Bürgers auf demokratische Selbstbestimmung (vgl. BVerfGE 89, 155 [187]; 123, 267 [340 f.]; 129, 124 [169, 177]; 132, 195 [238 Rn. 104]; 135, 317 [386 Rn. 125]; 142, 123 [190 Rn. 126]) ist allerdings strikt auf den in der Würde des Menschen wurzelnden Kern des Demokratieprinzips begrenzt (Art. 1 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG). Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gewährt keinen Anspruch auf eine über dessen Sicherung hinausgehende Rechtmäßigkeitskontrolle demokratischer Mehrheitsentscheidungen. Er dient nicht der inhaltlichen Kontrolle demokratischer Prozesse, sondern ist auf deren Ermöglichung gerichtet (vgl. BVerfGE 129, 124 [168]; 134, 366 [396 f. Rn. 52]; 142, 123 [190 Rn. 126]). Als grundrechtsgleiches Recht auf Mitwirkung an der demokratischen Selbstherrschaft des Volkes verleiht Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG daher grundsätzlich keine Beschwerdebefugnis gegen Parlamentsbeschlüsse, insbesondere Gesetzesbeschlüsse (vgl. BVerfGE 129, 124 [168]). Sein Gewährleistungsbereich beschränkt sich auf Strukturveränderungen im staatsorganisationsrechtlichen Gefüge, wie sie etwa bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union oder andere supranationale Einrichtungen eintreten können (vgl. BVerfGE 129, 124 [169]; 142, 123 [190 Rn. 126]).
b) Die Mitgliedstaaten und ihre Verfassungsorgane tragen -- neben den Organen der Europäischen Union -- Verantwortung für die Einhaltung des Integrationsprogramms (Integrationsverantwortung, vgl. BVerfGE 123, 267 [352 ff., 389 ff., 413 ff.]; 126, 286 [307]; 129, 124 [181]; 132, 195 [238 f. Rn. 105]).
aa) Der Wahrung der Integrationsverantwortung dient unter anderem der besondere Gesetzesvorbehalt des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Hoheitsrechte nur durch Gesetz und mit Zustimmung des Bundesrates übertragen werden können (vgl. BVerfGE 123, 267 [355]). Das Grundgesetz ermächtigt die deutschen Staatsorgane auch nicht, Hoheitsrechte derart zu übertragen, dass aus ihrer Ausübung heraus eigenständig weitere Zuständigkeiten für die Europäische Union begründet werden können. Es untersagt die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz (vgl. BVerfGE 123, 267 [349]; 132, 195 [238 f. Rn. 105]). Das Parlament darf deshalb die Befugnis zur Entscheidung darüber, ob und in welchem Umfang Hoheitsrechte übertragen werden sollen, nicht aufgeben oder Organen der Europäischen Union zur Ausübung überlassen. Es ist vielmehr verpflichtet, selbst und in einem förmlichen Verfahren über die Übertragung von Kompetenzen im Rahmen der europäischen Integration zu entscheiden, damit das verfassungsrechtlich gebotene Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nicht unterlaufen werden kann (BVerfGE 134, 366 [395 Rn. 48]).
bb) Aus der Integrationsverantwortung erwächst für den Deutschen Bundestag und die Bundesregierung die Pflicht, über die Einhaltung des Integrationsprogramms zu wachen und aktiv auf diese hinzuwirken. Dabei sind sie grundsätzlich verpflichtet, sich im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen mit rechtlichen oder politischen Mitteln für die Aufhebung von Maßnahmen einzusetzen, die vom Integrationsprogramm nicht gedeckt sind, sowie -- solange die Maßnahmen fortwirken -- geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben (vgl. BVerfGE 134, 366 [395 f. Rn. 49]).
cc) Ein Verstoß gegen diese aus der Integrationsverantwortung resultierenden Pflichten von Deutschem Bundestag und Bundesregierung verletzt subjektive, mit der Verfassungsbeschwerde rügefähige Rechte der Wahlberechtigten. Der wahlberechtigte Bürger hat zur Sicherung seiner demokratischen Einflussmöglichkeit im Prozess der europäischen Integration grundsätzlich einen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG folgenden Anspruch darauf, dass eine Verlagerung von Hoheitsrechten nur in den dafür vorgesehenen Formen gemäß Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Art. 79 Abs. 2 GG geschieht. Der demokratische Entscheidungsprozess, den diese Regelungen neben der gebotenen Bestimmtheit der Übertragung von Hoheitsrechten gewährleisten, wird bei einer Kompetenzanmaßung von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union unterlaufen. Der Bürger kann deshalb verlangen, dass Bundestag und Bundesregierung sich aktiv mit der Frage auseinandersetzen, wie die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, und eine positive Entscheidung darüber herbeiführen, welche Wege dafür beschritten werden sollen (vgl. BVerfGE 142, 123 [207 ff. Rn. 163 ff.]; früher schon BVerfGE 134, 366 [397 Rn. 53]).
aa) Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, die ultra vires ergehen, verletzen das im Zustimmungsgesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegte Integrationsprogramm. Der Abwendung derartiger Rechtsverletzungen dient das Institut der Ultra-vires-Kontrolle. Mit ihr überprüft das Bundesverfassungsgericht, ob eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union das Integrationsprogramm in hinreichend qualifizierter Weise überschreitet und ihr deshalb in Deutschland die demokratische Legitimation fehlt. Das dient zugleich der Gewährleistung des Rechtsstaatsprinzips (BVerfGE 142, 123 [198 f. Rn. 152]).
Die Voraussetzungen für eine Ultra-vires-Kontrolle wurden in der Honeywell-Entscheidung aus 2010 (BVerfGE 126, 286 [303 f.]) und im OMT-Urteil vom 21. Juni 2016 näher konturiert. Dort heißt es:
bb) Eine solche Prüfung kommt -- wegen der engen inhaltlichen Begrenzung des in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG niedergelegten "Rechts auf Demokratie -- allerdings nur bei hinreichend qualifizierten Kompetenzüberschreitungen in Betracht. (...).
(1) Die Annahme eines Ultra-vires-Akts setzt -- ohne Rücksicht auf den betroffenen Sachbereich -- voraus, dass eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union offensichtlich außerhalb der übertragenen Kompetenzen liegt (...).
Das ist der Fall, wenn sich die Kompetenz -- bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards (...) -- unter keinem rechtlichen Gesichts punkt begründen lässt (...). Dieses Verständnis von Offensichtlichkeit folgt aus dem Gebot, die Ultra-vires-Kontrolle zurückhaltend auszuüben (...). Bezogen auf den Gerichtshof der Europäischen Union folgt es zudem aus der Unterschiedlichkeit der Aufgaben und Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht einerseits und der Gerichtshof der Europäischen Union andererseits zu erfüllen oder anzuwenden haben. (...). Eine Grenze findet dieser mit der Aufgabenzuweisung des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV notwendig verbundene Spielraum erst bei einer offensichtlich schlechterdings nicht mehr nachvollziehbaren und daher objektiv willkürlichen Auslegung der Verträge. Erst wenn der Gerichtshof diese Grenze überschritte, wäre auch sein Handeln nicht mehr durch Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV gedeckt, fehlte seiner Entscheidung für Deutschland das gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG erforderliche Mindestmaß an demokratischer Legitimation.
Die Annahme einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung setzt allerdings nicht voraus, dass keine unterschiedlichen Rechtsauffassungen zu dieser Frage vertreten werden. (...).
(2) Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen (...) kann nur vorliegen, wenn die Kompetenzüberschreitung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität erhebliches Gewicht besitzt. Das ist etwa der Fall, wenn sie geeignet ist, die kompetenziellen Grundlagen der Europäischen Union zu verschieben (...) und so das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu unterlaufen. Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der Europäischen Union eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutivklausel erforderte (...), für Deutschland also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwortungsgesetzes." (BVerfGE 142, 123 [199 f. Rn. 144 ff.])
bb) Im Rahmen der Identitätskontrolle prüft das Bundesverfassungsgericht, ob die durch Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze bei der Übertragung von Hoheitsrechten durch den deutschen Gesetzgeber oder durch eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union berührt werden (vgl. BVerfGE 123, 267 [344, 353 f.]; 126, 286 [302]; 129, 78 [100]; 134, 366 [384 f. Rn. 27]). Soweit hier von Bedeutung, kann sich eine Identitätskontrolle insbesondere auf die Wahrung der haushaltspolitischen Gesamtverant wortung des Deutschen Bundestages beziehen (vgl. BVerfGE 123, 267 [359]; 129, 124 [177]; 132, 195 [239 Rn. 106]; 135, 317 [399 f. Rn. 161]).
"Die Identitätskontrolle verhindert nicht nur, dass der Europäischen Union Hoheitsrechte jenseits des für eine Übertragung offen stehenden Bereichs eingeräumt werden, sondern auch, dass Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union umgesetzt werden, die eine entsprechende Wirkung entfalten und jedenfalls faktisch einer mit dem Grundgesetz unvereinbaren Kompetenzübertragung gleichkämen (...).
(...) Die Identitätskontrolle verstößt, wie der Senat in seinem Beschluss vom 15. Dezember 2015 im Einzelnen dargelegt hat (BVerfGE 140, 317 [337 f. Rn. 44]), nicht gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit im Sinne von Art. 4 Abs. 3 EUV. Sie ist vielmehr in Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV der Sache nach angelegt (vgl. zur Berücksichtigung der nationalen Identität auch EuGH, Urteil vom 2. Juli 1996, Kommission/Luxemburg, C-473/93, SIg. 1996, I-3207, Rn. 35; Urteil vom 14. Oktober 2004, Omega, C-36/02, Slg. 2004, I-9609, Rn. 31 ff.; Urteil vom 12. Juni 2014, Digibet und Albers, C-156/13, EU:C:2014: 1756, Rn. 34) und entspricht insoweit auch den institutionellen Gegebenheiten der Europäischen Union. Die Europäische Union ist ein Staaten-, Verfassungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungsverbund, der seine Grundlagen in völkerrechtlichen Verträgen der Mitgliedstaaten findet. Als Herren der Verträge entscheiden diese durch nationale Geltungsanordnungen darüber, ob und inwieweit das Unionsrecht im jeweiligen Mitgliedstaat Geltung und Vorrang beanspruchen kann (...)." (BVerfGE 142, 123 [195 f. Rn. 139 f.])
"Art. 38 Abs. 1 GG wird namentlich verletzt, wenn sich der Deutsche Bundestag seiner parlamentarischen Haushaltsverantwortung dadurch entäußert, dass er oder zukünftige Bundestage das Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben können (...). Die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand ist grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat (...). Der Deutsche Bundestag muss deshalb dem Volk gegenüber verantwortlich über Einnahmen und Ausgaben ent scheiden. Insofern stellt das Budgetrecht ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung dar (...).
Eine notwendige Bedingung für die Sicherung politischer Freiräume im Sinne des Identitätskerns der Verfassung (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG) besteht darin, dass der Haushaltsgesetzgeber seine Entscheidungen über Einnahmen und Ausgaben frei von Fremdbestimmung seitens der Organe und anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union trifft und dauerhaft "Herr seiner Entschlüsse" bleibt (...). Aus der demokratischen Verankerung der Haushaltsautonomie folgt (...), dass der Bundestag einem intergouvernemental oder supranational vereinbarten, nicht an strikte Vorgaben gebundenen und in seinen Auswirkungen nicht begrenzten Bürgschafts- oder Leistungsautomatismus nicht zustimmen darf, der -- einmal in Gang gesetzt -- seiner Kontrolle und Einwirkung entzogen ist (...).
Es dürfen zudem keine dauerhaften völkervertragsrechtlichen Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden." (BVerfGE 132, 195 [239 ff. Rn. 106 ff.]; vgl. auch BVerfGE 129, 124 [177 ff.])
cc) Ultra-vires-Akte und Beeinträchtigungen der von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsidentität haben am Anwendungsvorrang des Unionsrechts nicht teil. Da sie in Deutschland unanwendbar sind, entfalten sie für deutsche Staatsorgane keine Rechtswirkungen. Deutsche Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte dürfen weder an ihrem Zustandekommen noch an ihrer Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung mitwirken (vgl. BVerfGE 89, 155 [188]; 126, 286 [302 ff.]; 134, 366 [387 f. Rn. 30]; 142, 123 [207 Rn. 162]).
Es bedeutet keinen Widerspruch zur Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (Präambel, Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG), wenn das Bundesverfassungsgericht unter eng begrenzten Voraussetzungen Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union für in Deutschland ausnahmsweise nicht anwendbar erklärt (vgl. BVerfGE 37, 271 [280 ff.]; 73, 339 [374 ff.]; 75, 223 [235, 242]; 89, 155 [174 f.]; 102, 147 [162 ff.]; 123, 267 [354, 401]; 140, 317 [338 Rn. 45]). Eine substantielle Gefahr für die einheitliche Anwendung des Unionsrechts ergibt sich daraus nicht, zumal die dem Bundesverfassungsgericht vorbehaltenen Kontrollbefugnisse zurückhaltend und europarechtsfreundlich auszuüben sind (vgl. BVerfGE 126, 286 [303]; 140, 317 [339 Rn. 46]). Soweit erforderlich, legt es seiner Prüfung dabei die Maßnahme in der Auslegung zugrunde, die ihr in einem Vorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV durch den EuGH gegeben wurde (vgl. BVerfGE 140, 317 [339 Rn. 46]; 142, 123 [203 Rn. 154]) und gibt zugleich dem EuGH die Möglichkeit zu prüfen, ob ein Sekundärrechtsakt auf einer ausreichenden unionsrechtlichen Kompetenzgrundlage beruht oder sonst gegen höherrangiges EU-Recht verstößt. Die Pflicht zur vorherigen Vorlage gilt nicht nur im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle, sondern auch vor der Feststellung der Unanwendbarkeit einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union in Deutschland wegen einer Berührung der durch Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 1 und Art. 20 GG geschützten Verfassungsidentität (vgl. BVerfGE 123, 267 [353]; 134, 366 [384 f. Rn. 27]; 140, 317 [339 Rn. 46]).
d) Die Einflussmöglichkeiten des Bundestages und damit der Wähler auf die Wahrnehmung von Hoheitsrechten durch europäische Organe sind allerdings nahezu vollständig zurückgenommen, soweit die EZB mit Unabhängigkeit gegenüber der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten ausgestattet wird (Art. 130 AEUV). Diese Einschränkung der von den Wählern in den Mitgliedstaaten ausgehenden demokratischen Legitimation berührt das Demokratieprinzip, ist jedoch als eine in Art. 88 Satz 2 GG vorgesehene Modifikation dieses Prinzips mit Art. 79 Abs. 3 GG vereinbar. Die im Blick auf die Europäische Union vorgenommene Ergänzung des Art. 88 GG gestattet eine Übertragung von Befugnissen der Deutschen Bundesbank auf die EZB, wenn diese den strengen Kriterien des Maastrichter Vertrages und der ESZB-Satzung hinsichtlich der Unabhängigkeit der Zentralbank und der Priorität der Geldwertstabilität entspricht. Diese Einflussknicke im Dienste der Sicherung des in eine Währung gesetzten Einlösungsvertrauens sind vertretbar, weil es der -- in der deutschen Rechtsordnung erprobten und, auch aus wissenschaftlicher Sicht, bewährten -- Besonderheit Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik und für private Planungen und Dispositionen bei der Wahrnehmung wirtschaftlicher Freiheitsrechte eher sichert als Hoheitsorgane, die ihrerseits in ihren Handlungsmöglichkeiten und Handlungsmitteln wesentlich von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind. Insofern genügt die Verselbständigung der Währungspolitik in der Hoheitskompetenz der unabhängigen EZB, die sich nicht auf andere Politikbereiche übertragen lässt, den verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. BVerfGE 89, 155 [207 ff.]).
"Die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten folgt dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 EUV). Das gilt auch für Aufgaben und Befugnisse, die die Verträge dem Europäischen System der Zentralbanken zuweisen, das aus der Europäischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken besteht (Art. 282 Abs. 1 Satz 1 AEUV). Dieses Mandat muss, um demokratischen Anforderungen zu genügen, eng begrenzt sein (...). Die Beachtung seiner Grenzen unterliegt in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle; diese obliegt zuvörderst dem Gerichtshof der Europäischen Union, dessen Aufgabe es ist, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern (Art. 19 Abs. 1 EUV) (...).
(...) Die Unabhängigkeit, die die Europäische Zentralbank und die nationalen Notenbanken bei der Ausübung der ihnen übertragenen Befugnisse genießen (Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 AEUV), stellt eine Durchbrechung der vom Grundgesetz formulierten Anforderungen an die demokratische Legitimation politischer Entscheidungen dar. Für Deutschland hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich festgestellt, dass die mit der Übertragung währungspolitischer Kompetenzen auf eine unabhängige Europäische Zentralbank einhergehende Einschränkung der von den Wählern in den Mitgliedstaaten ausgehenden demokratischen Legitimation das Demokratieprinzip berührt. Sie ist jedoch mit demokratischen Grundsätzen noch vereinbar, weil sie der erprobten und wissenschaftlich belegten Besonderheit der Währungspolitik Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik eher sichert als Hoheitsorgane, die in ihrem Handeln von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind. Die so begründete verfassungsrechtliche Billigung der Unabhänigkeit einer Europäischen Zentralbank ist jedoch auf den Bereich einer vorrangig stabilitätsorientierten Geldpolitik beschränkt und lässt sich auf andere Politikbereiche nicht übertragen". (BVerfGE 134, 366 [399 f. Rn. 58 f.]; vgl. auch BVerfGE 142, 123 [220 f. Rn. 188 f.])
"Die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank wie auch der nationalen Notenbanken löst die von ihnen ausgeübte Hoheitsgewalt aus der unmittelbaren staatlichen oder supranationalen parlamentarischen Verantwortlichkeit. Ihre durch Art. 130 und Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 AEUV garantierte Unabhängigkeit bei der Wahrnehmung der unionsrechtlichen Befugnisse steht daher in einem deutlichen Spannungsverhältnis zum Demokratieprinzip und zum Grundsatz der Volkssouveränität. Ein wesentlicher Politikbereich, der mit dem Geldwert die individuelle Freiheit stützt und mit der Geldmenge auch das öffentliche Finanzwesen und die davon abhängigen Politikbereiche bestimmt, wird damit der Weisungsbefugnis der unmittelbar demokratisch legitimierten Repräsentanten und zugleich der gesetzgeberischen Kontrolle von Aufgabenbereichen und Handlungsmitteln entzogen.
Diese Einschränkung der von den Wählern ausgehenden demokratischen Legitimation ist als solche zwar als eine in Art. 88 Satz 2 GG vorgesehene Modifikation des Demokratieprinzips durch spezifische Rahmenbedingungen der Währungspolitik gerechtfertigt (...). Kompensatorisch gebieten Demokratieprinzip und Volkssouveränität jedoch eine restriktive Auslegung des währungspolitischen Mandates der Europäischen Zentralbank und eine strenge gerichtliche Kontrolle seiner Einhaltung, um das abgesenkte demokratische Legitimations niveau ihres Handelns zumindest auf das unbedingt Erforderliche zu beschränken." (BVerfGE 142, 123 [220 f. Rn. 187 ff.])
a) Ein hinreichend qualifizierter Verstoß setzt voraus, dass das kompetenzwidrige Handeln der Unionsgewalt offensichtlich ist und der angegriffene Akt im Kompetenzgefüge zu einer strukturell bedeutsamen Verschiebung zulasten der Mitgliedstaaten führt (vgl. BVerfGE 126, 286 [304 ff., 309]; 142, 123 [200 ff. Rn. 147 ff.]). Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen (vgl. BVerfGE 126, 286 [309]) liegt nur vor, wenn die Kompetenzüberschreitung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität erhebliches Gewicht besitzt. Das ist etwa der Fall, wenn sie geeignet ist, die kompetenziellen Grundlagen der Europäischen Union zu verschieben und so das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu unterlaufen (vgl. BVerfGE 142, 123 [201 f. Rn. 151] m.w.N.). Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der Europäischen Union eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutivklausel erforderte (vgl. EuGH, Gutachten 2/94 vom 28. März 1996, EMRK-Beitritt, Slg. 1996, I-1759, Rn. 30), so dass in Deutschland der Gesetzgeber tätig werden müsste (vgl. BVerfGE 142, 123 [201 f. Rn. 151]).
aa) Überschritte die EZB mit dem PSPP-Beschluss ihr geld- und währungspolitisches Mandat, griffe sie damit in die wirtschaftspolitische Kompetenz der Mitgliedstaaten ein. Die Wirtschaftspolitik im Sinne des Titels VIII des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union ist, soweit sie über der Union ausdrücklich zugewiesene Sonderzuständigkeiten (z.B. Art. 121, Art. 122, Art. 126 AEUV) hinausgeht, dem Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten zugeordnet. Die Europäische Union ist -- abgesehen von einzelnen insbesondere im Dritten Teil des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union geregelten Ausnahmen -- im Bereich der Wirtschaftspolitik im Wesentlichen auf eine Koordinierung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten beschränkt (Art. 119 Abs. 1 AEUV). Die EZB soll die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union lediglich unterstützen (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2 AEUV; Art. 2 Satz 2 ESZB-Satzung). Zu einer eigenständigen Wirtschaftspolitik ist sie nicht ermächtigt. Geht man -- vorbehaltlich der Auslegung durch den EuGH -- davon aus, dass der PSPP-Beschluss als wirtschaftspolitische Maßnahme zu qualifizieren ist, verstößt er offensichtlich gegen diese Kompetenzverteilung.
Eine solche Kompetenzüberschreitung wäre wohl strukturell bedeutsam. Das erhebliche Volumen des PSPP beeinflusst die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten in erheblicher Weise und berührt damit den Regelungsgehalt von Art. 126 AEUV sowie des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steue rung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKS-Vertrag) und der zu ihrer Konkretisierung ergangenen Normen des Sekundärrechts. Insbesondere kann es Finanzhilfen nach Art. 12 ff. ESMV überflüssig machen. Da das PSPP den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet, ihre Refinanzierung auf den Finanzmärkten ohne nennenswerte Hürden sicherzustellen, kann die Direktionskraft der genannten Normen, die ein wesentliches Element in der Ausgestaltung der Währungsunion bilden, dadurch verändert werden. Als sichere Folge des PSPP war bereits bei dessen Beginn vorhersehbar, dass -- wie dies seit Ende 2015 in mehreren Mitgliedstaaten der Eurozone auch geschehen ist -- die Mitgliedstaaten ihre Neuverschuldung erhöhen würden, um durch Investitionsprogramme die Wirtschaft in Schwung zu bringen (vgl. zur Entwicklung der Defizite und Schuldenständen der Mitgliedstaaten im Euroraum European Commission, General Government Data, General Government Revenue, Expenditure, Balances and Gross Debt, Part II: Tables by series, Autumn 2016, p. 158).
Der Verstoß wäre offensichtlich, weil im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ein ausdrückliches Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung normiert ist und der Vertrag Kompetenzen der EZB insoweit zweifelsfrei ausschließt (vgl. Art. 123 Abs. 1 AEUV; EuGH, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 93 ff.; Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 123 ff.). Er wäre zudem strukturell bedeutsam. Das geltende Integrationsprogramm gestaltet die Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft aus und ist eine wesentliche Grundlage für die Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an der Währungsunion. Das sichert nicht zuletzt die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages ab (näher vgl. BVerfGE 129, 124 [181]; 132, 195 [243 f. Rn. 115 f.]; 134, 366 [394 Rn. 43]).
a) Deutsche Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte dürfen weder am Zustandekommen noch an Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung von Ultra-vires-Akten mitwirken (vgl. BVerfGE 89, 155 [188]; 126, 286 [302 ff.]; 134, 366 [387 f. Rn. 30]; 142, 123 [207 Rn. 162]). Das gilt auch für die Deutsche Bundesbank.
Sie können Kompetenzüberschreitungen gegebenenfalls zwar nachträglich legitimieren, indem sie eine -- die Grenzen von Art. 79 Abs. 3 GG wahrende -- Änderung des Primärrechts anstoßen (vgl. BVerfGE 134, 366 [395 Rn. 49]) und die ultra vires in Anspruch genommenen Hoheitsrechte im Verfahren nach Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GG förmlich übertragen. Soweit dies jedoch nicht möglich oder nicht gewollt ist, sind sie verpflichtet, im Rahmen ihrer Kompetenzen mit rechtlichen oder politischen Mitteln auf die Aufhebung der vom Integrationsprogramm nicht gedeckten Maßnahmen hinzuwirken sowie -- solange die Maßnahmen fortwirken -- geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben (vgl. BVerfGE 134, 366 [395 f. Rn. 49]). Insoweit sind geeignete Möglichkeiten zu ergreifen, um die Wahrung des Integrationsprogramms sicherzustellen (vgl. BVerfGE 123, 267 [353, 364 f., 389 f., 391 f., 413 f., 419 f.]; 134, 366 [395 f. Rn. 49, 397 Rn. 53]; 142, 123 [211 Rn. 170]). Bei der Erfüllung dieser Pflichten kommt der Bundesregierung und dem Bundestag -- grundrechtlichen Schutzpflichten vergleichbar -- ein weiter poli tischer Gestaltungsspielraum zu, der sich unter bestimmten tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen zu einer konkreten Handlungspflicht verdichten kann.
Zu diesen Möglichkeiten zählen mit Blick auf die Bundesregierung insbesondere eine Klage vor dem EuGH (Art. 263 Abs. 1 AEUV), die Beanstandung der fraglichen Maßnahme gegenüber den handelnden und den sie kontrollierenden Stellen, das Stimmverhalten in den Entscheidungsgremien der Europäischen Union einschließlich der Ausübung von Vetorechten, Vorstöße zu Vertragsänderungen (vgl. Art. 48 Abs. 2, Art. 50 EUV) sowie Weisungen an nachgeordnete Stellen, die in Rede stehende Maßnahme nicht anzuwenden. Der Deutsche Bundestag kann sich insbesondere seines Frage-, Debatten- und Entschließungsrechts bedienen, das ihm zur Kontrolle des Handelns der Bundesregierung in Angelegenheiten der Europäischen Union zusteht (vgl. Art. 23 Abs. 2 GG, BVerfGE 131, 152 [196]), sowie -- je nach Angelegenheit -- auch der Subsidiaritätsklage (Art. 23 Abs. 1a GG i.V.m. Art. 12 Buchstabe b EUV und Art. 8 Subsidiaritätsprotokoll), des Enquêterechts (Art. 44 GG) oder des Misstrauensvotums (Art. 67 GG; vgl. BVerfGE 142, 123 [211 f. Rn. 171]).
Bundesregierung und Bundestag sind aufgrund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung ferner verpflichtet, die Durchführung des PSPP dauerhaft zu beobachten. Diese Beobachtungspflicht ist darauf gerichtet festzustellen, ob insbesondere aus dem Volumen und der Risikostruktur der erworbenen Anleihen, die sich auch nach ihrem Erwerb ändern kann, ein konkretes Risiko für den Bundeshaushalt erwächst. Gegebenenfalls ist die Bundesregierung gehalten, sich Informationen, über die sie nicht selbst verfügt, zu beschaffen. Ein insoweit geeignetes Mittel kann etwa die gegenüber der Bundesregierung bestehende Beratungs- und Auskunftspflicht der Deutschen Bundesbank (§ 13 Abs. 1 BBankG) sein (vgl. BVerfGE 142, 123 [233 f. Rn. 220]).
c) Der objektivrechtlich begründeten Reaktionspflicht von Bundesregierung und Bundestag, sich als Ausfluss der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, wie im Falle eines Ultra-vires-Handelns von Or ganen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, entspricht insoweit auch ein in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verankertes subjektives Recht des Bürgers (vgl. BVerfGE 142, 123 [174 Rn. 83 und 209 f. Rn. 166 f.]), das er mit der Verfassungsbeschwerde geltend machen kann.
Art. 123 Abs. 1 AEUV verbietet es der EZB und den Zentralbanken der Mitgliedstaaten, öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten zu gewähren oder unmittelbar von ihnen Schuldtitel zu erwerben (EuGH, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 94). Zwar ist es dem Eurosystem nicht generell verwehrt, von Gläubigern eines Mitgliedstaates Schuldtitel zu erwerben, die dieser Staat zuvor ausgegeben hat (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 95). So gestattet Art. 18 Abs. 1 ESZB-Protokoll dem ESZB, zur Erreichung seiner Ziele und zur Erfüllung seiner Aufgaben auf den Finanzmärkten tätig zu werden, indem es unter anderem börsen gängige Wertpapiere, zu denen Staatsanleihen gehören, endgültig kauft und verkauft, ohne dass diese Ermächtigung an besondere Bedingungen geknüpft ist, sofern nicht der Charakter von Offenmarktgeschäften als solcher missachtet wird (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 96). Das ESZB darf allerdings auch auf den Sekundärmärkten keine Staatsanleihen unter Voraussetzungen erwerben, die in der Praxis die gleiche Wirkung wie ein unmittelbarer Erwerb von Staatsanleihen von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten selbst hätten und auf diese Weise die Wirksamkeit des in Art. 123 Abs. 1 AEUV festgelegten Verbots in Frage stellten (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 97). Ziel des Art. 123 AEUV ist es, die Mitgliedstaaten dazu anzuhalten, eine gesunde Haushaltspolitik zu befolgen, indem vermieden wird, dass eine monetäre Finanzierung öffentlicher Defizite oder Privilegien der öffentlichen Hand auf den Finanzmärkten zu einer übermäßigen Verschuldung oder überhöhten Defiziten der Mitgliedstaaten führen (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 100). Ankäufe am Sekundärmarkt dürfen nicht eingesetzt werden, um das mit Art. 123 AEUV verfolgte Ziel zu umgehen (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 101). Ein Programm, das den Ankauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt zum Gegenstand hat, muss daher mit hinreichenden Garantien versehen sein, um eine Beachtung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung wirksam zu gewährleisten (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 102 ff.). So dürfen Wirtschaftsteilnehmer, die möglicherweise Staatsanleihen auf dem Primärmarkt erwerben, nicht die Gewissheit haben, dass das ESZB diese Anleihen binnen eines Zeitraums und unter Bedingungen ankaufen würde, die es diesen Wirtschaftsteilnehmern ermöglichten, faktisch als Mittelspersonen des ESZB für den unmittelbaren Erwerb der Anleihen zu agieren (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 104). Dementsprechend dürfen sich die Mitgliedstaaten bei der Festlegung ihrer Haushaltspolitik nicht auf die Gewissheit stützen können, dass ihre Staatsanleihen künftig vom ESZB an den Sekundärmärkten angekauft werden (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 113). Zudem muss eine Mindestfrist zwischen der Ausgabe eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf an den Sekundärmärkten eingehalten werden; ei ne vorherige Ankündigung des ESZB, solche Ankäufe vorzunehmen, muss ebenso ausgeschlossen sein wie eine Ankündigung des Volumens der geplanten Ankäufe (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 106). Erworbene Schuldtitel dürfen außerdem nur ausnahmsweise bis zur Endfälligkeit gehalten werden (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 117 f.). Schließlich müssen Ankäufe begrenzt oder eingestellt und erworbene Schuldtitel wieder dem Markt zugeführt werden, wenn eine Fortsetzung der Intervention oder ein weiteres Halten der Schuldtitel zur Verwirklichung der geldpolitischen Ziele nicht (mehr) erforderlich ist (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 112 ff., 117 ff.).
Der Senat geht davon aus, dass der EuGH die von ihm herausgestellten, den Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm vom 6. September 2012 in seiner Reichweite einschränkenden Konditionen als rechtsverbindliche Kriterien ansieht, deren Missachtung auch in Bezug auf andere Programme, die den Ankauf von Staatsanleihen zum Gegenstand haben, einen Kompetenzverstoß -- aus Sicht des EuGH einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 EUV -- darstellte (vgl. BVerfGE 142, 123 [222 Rn. 192]).
Nach Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 in Verbindung mit Art. 1 Nr. 3 des Beschlusses vom 18. April 2016 über die im Rahmen des PSPP vorzunehmende Portfolioallokation steht fest, dass Staatsanleihen und Anleihen nationaler anerkannter Organe derzeit 90% des PSPP ausmachen: Hiervon werden nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 in Verbindung mit Art. 1 Nr. 4 des Beschlusses vom 18. April 2016 10% durch die EZB erworben, so dass 80% des Gesamtvolumens des PSPP auf den Erwerb von Staatsanleihen und Anleihen nationaler anerkannter Organe durch die nationalen Zentralbanken entfallen. Die Verteilung der Ankäufe auf die verschiedenen Hoheitsgebiete erfolgt nach Art. 6 Abs. 2 Satz 2 des Beschlusses vom 4. März 2015 in Verbindung mit Art. 1 Nr. 4 des Beschlusses vom 18. April 2016 anhand des Schlüssels für die Kapitalzeichnung der EZB gemäß Art. 29 ESZB-Satzung. Nach Art. 5 des Beschlusses vom 4. März 2015 in Verbindung mit Art. 1 Nr. 2 des Beschlusses vom 18. April 2016 gilt zudem eine Ankaufobergrenze pro ISIN für marktfähige Schuldtitel sowie eine Gesamt-Ankaufobergrenze der ausstehenden Wertpapiere eines Emittenten für alle notenbankfähigen Schuldtitel.
Allein mit diesen Informationen steht fest, dass 90% des PSPP mit Anleihen nationaler Emittenten erfüllt werden. Ferner steht fest, dass innerhalb dieser 90% Anleihen aus den verschiedenen Hoheitsgebieten der Emittenten entsprechend dem EZB-Kapitalschlüssel erworben werden. Diese Ankäufe werden überwiegend durch die jeweiligen nationalen Zentralbanken durchgeführt und, bezogen auf das Gesamtvolumen des PSPP, zu 10% durch die EZB.
Aus den ausdrücklich angekündigten Modalitäten lässt sich etwa ableiten, dass monatlich Anleihen deutscher Emittenten in einem Wert erworben werden, der 23,7% des monatlichen Ankaufvolumens des PSPP entspricht: Die Deutsche Bundesbank hält mit derzeit 1.948.208.997,34 Euro 17,9973% des eingezahlten Kapitals der EZB (vgl. http://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/capital/ html/index.de.html). Dieser Anteil muss allerdings gewichtet werden: Denn zum einen haben auch Mitgliedstaaten, deren Währung nicht der Euro ist, den auf sie entfallenden Kapitalanteil (teilweise) eingezahlt, ohne dass sich die nationalen Zentralbanken dieser Mitgliedstaaten am EAPP beteiligten, weshalb sich die Anteile der nationalen Zentralbanken des Eurosystems an den -- nur -- vom Eurosystem eingezahlten Kapitalanteilen als 100%-Bezugsgröße orientieren müssen. Zum anderen werden -- da griechische Anleihen jedenfalls bis zum 28. Juli 2016 nicht programmfähig waren und bislang nicht gekauft werden -- von den 19 Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, Anleihen nur aus 18 Mitgliedstaaten erworben. Daher entsprechen die Kapitalanteile dieser 18 Mitgliedstaaten -- insgesamt 68,3583% am eingezahlten Kapital der EZB -- den 100% des maßgeblichen Volumens, nach dem die Beteiligung der nationalen Notenbanken an der Durchführung des PSPP zu bestimmen ist. Für Anleihen deutscher Emittenten ergibt sich hieraus rechnerisch ein Anteil von 23,6951%.
Die monatlichen Gesamtankäufe im Rahmen des EAPP, die zunächst auf 60 Milliarden Euro festgelegt waren, unterlagen zwar saisonalen Schwankungen. So wurden in den Urlaubszeiten im August und Dezember 2015 die Ankäufe verringert, um sie danach wieder zu erhöhen. Die besagten saisonalen Schwankungen wurden zudem von der EZB angekündigt. Im Durchschnitt hielten sich die Ankäufe aber im avisierten Rahmen. In der Zeit zwischen März 2015 und März 2016 wurden monatlich durchschnittlich Anleihen in einem Umfang von 60,475 Milliarden Euro erworben. Der Anteil des PSPP am EAPP betrug von Beginn an stets etwa 80%. Aus diesen Informationen lässt sich der Euro-Betrag der Ankäufe durch die nationalen Zentralbanken ermitteln: 80% des monatlichen Volumens von 60 Milliarden Euro sind 48 Milliarden Euro. Für deutsche Anleihen, deren Anteil rechnerisch 23,6951% betragen muss, ergibt sich aus den angekündigten Informationen ein monatliches Volumen von 11,37 Milliarden Euro. In der Zeit zwischen März 2015 und März 2016 entsprach der tatsächliche Ankauf im Durchschnitt diesem Volumen.
Der Anteil des PSPP ist im Wesentlichen auch stabil geblieben, nachdem das Ankaufvolumen des EAPP im April 2016 auf 80 Milliarden Euro monatlich erhöht wurde: Das monatliche Gesamtankaufvolumen des EAPP betrug zwischen 85,1 Milliarden Euro und 85,4 Milliarden Euro mit Ausschlägen im Juli 2016 (80,5 Milliarden Euro) und August 2016 (60,5 Milliarden Euro). Der Anteil des PSPP am EAPP betrug zunächst 93,3%, sank dann auf 82 -- 85% und hat sich bei etwa 80% des EAPP eingependelt.
Es lassen sich sogar detaillierte Rückschlüsse darauf ziehen, welche konkrete Anleihe, die die PSPP-Kriterien erfüllt, innerhalb des zur Verfügung stehenden Volumens und innerhalb der Ankaufobergrenze -- 33% je Emittent -- erworben wird. Hinsichtlich der Kriterien, die die Anleihen aufweisen -- insbesondere Laufzeit und Rendite -- verfügt der Markt über weitreichende Informationen, da Analysten die Renditen der verschiedenen Anleihen der staatlichen Emittenten mit unterschiedlichen Laufzeiten sowie das Marktvolumen dieser Anleihen untersuchen. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass die Gesamtvolumina der auf dem Markt befindlichen Anleihen und deren Charakteristika bekannt sind. Entscheidend ist indes, dass das Angebot an PSPP-fähigen Anleihen knapp ist, da diese eine Laufzeit von zwei bis unter 31 Jahren und eine Mindestrendite von -0,4% aufweisen müssen (ab Januar 2017 wurde das Spektrum auf Anleihen mit einer Laufzeit zwischen einem und 31 Jahren erweitert). Analysten- und Presseberichten zufolge waren im Juli 2016 62% der Bundesanleihen mit der relevanten Laufzeit nicht mehr ankaufbar (vgl. http://www.institutional-money.com/news/uebersicht/ headline/ezb-in-der-zwickmuehle-buende-knapp-kapitalschluessel-bei-qe-wackelt-51507/newsseite/1/). Im Oktober 2016 soll etwa die Hälfte aller Staatsanleihen auf dem Markt negativ rentiert haben, knapp 30% mit einer Rendite von weniger als -0,4%, die daher nicht PSPP-fähig gewesen seien (vgl. Allianz, QE Monitor, 7. Oktober 2016, S. 6). Für Deutschland soll der erwerbbare Umfang im Februar 2017 erschöpft gewesen sein (vgl. LBBW FITS No. 40 vom 7. Oktober 2016, S. 21; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2016/17, Rn. 382; siehe auch Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 6. Dezember 2016, S. 18: Deutsche Anleihen seien nach den derzeitigen Kriterien im Sommer 2017 erschöpft). Es wird erwartet, dass außerdem im Laufe des Jahres 2017 das Angebot für finnische (vgl. Allianz, QE Monitor, 7. Oktober 2016, S. 14) sowie für niederländische, österreichische, irische, spanische und portugiesische Anleihen erschöpft sein wird (vgl. LBBW FITS No. 40 vom 7. Oktober 2016, S. 21). Auch die Deutsche Bundesbank berichtet von "Knappheitssignale[n] am Markt für Staatsanleihen", die nicht nur Bundeswertpapiere beträfen, sondern auch solche der Französischen Republik (vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht November 2016, S. 47 f.).
Mit der Knappheit an programmfähigen Anleihen könnte sich die Wahrscheinlichkeit des Erwerbs bis zur faktischen Gewissheit verdichten, zumal sich die Ankaufobergrenze -- 33% je Emission -- nicht nach dem auf dem Sekundärmarkt befindlichen Teil einer Emission, sondern nach dem Gesamtvolumen einer Emission, identifiziert nach ISIN (vgl. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 in der durch den Beschluss vom 5. November 2015 geänderten Fassung) richtet.
Angesichts dieser Rahmenbedingungen könnte bei Emittenten und den übrigen Marktteilnehmern die sichere Erwartung bestehen, dass eine Anleihe bis zur Ankaufobergrenze erworben wird. Es stellt sich die Frage, ob hierin eine Verfälschung der Marktbedingungen liegt, die den Anreiz für Staaten mindert, eine gesun de Haushaltspolitik zu verfolgen. Dies könnte möglicherweise nicht nur dann angenommen werden, wenn absolut sicher ist, dass eine bestimmte Anleihe durch das Eurosystem erworben wird, sondern bereits dann, wenn dies hinreichend wahrscheinlich ist. Insofern dürfte es auch nicht darauf ankommen, ob die erforderliche Sicherheit für alle Anleihen besteht. Es dürfte vielmehr genügen, dass sich ein Mitgliedstaat hinreichend sicher sein kann, dass von ihm begebene Anleihen zu einem bestimmten Teil erworben werden. Art. 123 Abs. 1 AEUV verbietet nicht nur die Finanzierung aller Staatshaushalte, sondern bereits diejenige eines einzigen Staates.
Zu den Garantien, die verhindern sollen, dass der Ankauf von Staatsanleihen gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung nach Art. 123 Abs. 1 AEUV verstößt, gehört auch die Einhaltung von Mindestfristen zwischen der Ausgabe eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf auf dem Sekundärmarkt (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 106 f.). Dem Grunde nach ist im PSPP eine solche Mindestfrist vorgesehen. Nach Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 sind Ankäufe von Neu- und Daueremissionen und marktfähigen Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach der Fälligkeit des zu begebenden marktfähigen Schuldtitels endet, erst nach Ablauf eines vom EZB-Rat festzulegenden Zeitraums ("Sperrfrist") zulässig, um die Bildung eines Marktpreises für notenbankfähige Wertpapiere zu ermöglichen.
Vor diesem Hintergrund leuchtet es zwar ein, dass Veröffentlichungen von Einzelheiten der einzuhaltenden Mindestfristen nicht deren Zweck einer Marktpreisbildung zuwiderlaufen dürfen. Das schließt jedoch nicht aus, dass die nach Art. 296 Abs. 2 AEUV geschuldete Begründung zumindest ex post gegeben wird, um eine gerichtliche Überprüfung derjenigen Garantien zu ermöglichen, deren Außerachtlassung zu einer Umgehung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung führte. Da das PSPP mittlerweile seit mehr als zwei Jahren läuft und sein Ende nicht abzusehen ist, ohne dass die EZB ihrer Begründungspflicht insoweit nachge kommen wäre, erscheint es zweifelhaft, ob die gegenwärtige Praxis, nach der mangels bereitgestellter Informationen eine gerichtliche Kontrolle der Einhaltung der Mindestfristen nicht möglich ist, den Konditionen genügt, die der EuGH zur Vermeidung einer Verletzung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung entwickelt hat.
In seinem Urteil vom 16. Juni 2015 (Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 117) ist der EuGH davon ausgegangen, dass die Auswirkungen eines Anleihekaufprogramms auf den Anreiz zur Verfolgung einer gesunden Haushaltspolitik durch die Möglichkeit beschränkt würden, die erworbenen Anleihen jederzeit wieder zu verkaufen. Hieraus hat er geschlossen, dass die Folgen, die daraus entstünden, dass diese Anleihen vom Markt genommen würden, potenziell vorübergehender Natur seien. Hieran anknüpfend hat der Senat in seinem OMT-Urteil vom 21. Juni 2016 festgestellt, dass das in Art. 123 Abs. 1 AEUV enthaltene Umgehungsverbot dann nicht verletzt werde, wenn unter anderem erworbene Schuldtitel nur ausnahmsweise bis zur Endfälligkeit gehalten würden (vgl. BVerfGE 142, 123 [227 f. Rn. 202]).
Im Rahmen des PSPP sind angekaufte Staatsanleihen -- die Stellungnahmen der EZB und der Deutschen Bundesbank zugrunde gelegt -- bislang nicht wieder verkauft worden. Aus Art. 1 des Beschlusses vom 4. März 2015 ergibt sich lediglich, dass das PSPP ein Programm darstellt, in dessen Rahmen die Zentralbanken des Eurosystems notenbankfähige marktfähige Schuldtitel an den Sekundärmärkten unter bestimmten Bedingungen kaufen. Verkäufe sind jedenfalls nicht ausdrücklich vorgesehen. Die EZB und die Deutsche Bundesbank gehen in ihren Stellungnahmen gegenüber dem Bundesverfassungsgericht zwar davon aus, dass Verkäufe jederzeit rechtlich möglich seien. Der geldpolitische Zweck des Programms könnte jedoch dafür sprechen, dass -- jedenfalls während der Laufzeit des Programms -- keine Verkäufe stattfinden, da jeder Verkauf die Geldmenge reduzieren würde, deren Erweiterung Ziel des EAPP im Allgemeinen und des PSPP im Besonderen ist. Dementsprechend gehen Deutsche Bundesbank und EZB davon aus, dass in absehbarer Zeit keine Verkäufe von im Rahmen des EAPP erworbenen Vermögenswerten zu erwarten sind (Stellungnahme der Deutschen Bundesbank gegenüber dem Bundesverfassungsgericht vom 15. November 2016, Antwort auf Frage 2 sowie Stellungnahme der EZB gegenüber dem Bundesverfassungsgericht vom 15. November 2016, Antwort auf Frage 2). Die Deutsche Bundesbank hat bislang keine im Rahmen des PSPP erworbenen Vermögenswerte wieder verkauft. Die EZB hat nach eigenem Bekunden bislang lediglich in Ausnahmefällen einzelne Vermögenswerte aus technischen Gründen, zum Beispiel zur Einhaltung einer Obergrenze, veräußert. Entscheidungen, ob Vermögenswerte auch nach Beendigung des Programms verkauft würden, hingen von geldpolitischen Erwägungen ab. Der Senat entnimmt diesen Einlassungen, dass Verkäufe innerhalb des EAPP einschließlich seiner Unterprogramme zwar als rechtlich zulässig erachtet, aber bisher nicht praktiziert werden.
Vor diesem Hintergrund stellt sich -- die Übertragbarkeit der Aussagen im Urteil vom 16. Juni 2015 (Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:400) angenommen -- zum einen die Frage, ob die EZB berechtigt ist, die Laufzeit eines Programms beliebig in die Länge zu ziehen und die Verpflichtung aus Art. 18 Abs. 1 ESZB-Satzung für diese Dauer faktisch zu suspendieren. Zum anderen erhebt sich die Frage, wie nach einem Ende des Programms zu verfahren ist. Es erscheint naheliegend, dass in diesem Fall nicht alle Staatsanleihen sofort verkauft werden können, da infolge einer solchen Angebotsschwemme der Markt zusammenbrechen dürfte. Begänne das Eurosystem allerdings auch nach diesem Zeitpunkt nicht damit, die Bestände abzubauen, bedeutete dies, dass die in den Anleihen verkörperten Staatsschulden dauerhaft dem Markt entzogen blieben. Die Staatsschulden wären dann im Eurosystem gebunden und spielten für die Märkte -- insbesondere für die Bonitätsbewertung der emittierenden Mitgliedstaaten und damit auch für deren Finanzierungsbedingungen -- kaum noch eine Rolle. Sie wären dauerhaft neutralisiert. Auch wenn davon auszugehen ist, dass das Instrument der quantitativen Lockerung dem Eurosystem grundsätzlich zur Verfügung stehen muss und das Halten einer Anleihe bis zur Endfälligkeit durch Art. 18 Abs. 1 ESZB-Satzung nicht kategorisch ausgeschlossen wird, wäre das Regel-Ausnahme-Verhältnis von Verkauf und Halten bis zur Endfälligkeit in sein Gegenteil verkehrt. Es liegt nahe, dass in diesem Fall den Staaten der Anreiz genommen wäre, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen.
Nach Art. 3 Abs. 5 des PSPP-Beschlusses vom 4. März 2015 ist der Ankauf nominaler marktfähiger Schuldtitel mit negativer Endfälligkeitsrendite über dem Zinssatz für die Einlagefazilität (derzeit -0,4%) grundsätzlich zulässig; seit dem 1. Januar 2017 sind sogar Ankäufe von Wertpapieren mit einer Endfälligkeitsrendite unterhalb dieses Zinssatzes grundsätzlich zugelassen. Durch die Zulassung negativer Endfälligkeitsrenditen und deren Kopplung an den Zinssatz der Einlagefazilität werden aktuell Staatsanleihen, die mindestens mit -0,4% und damit deutlich im negativen Bereich rentieren, im Rahmen des PSPP angekauft. Dies hat zur Folge, dass sich Mitgliedstaaten, die negativ rentierliche Anleihen platzieren, über die Anleihen nicht nur rückzahlbares Geld am Kapitalmarkt leihen, sondern aufgrund der Negativrendite auch nominell Gewinne erzielen. Da aufgrund der Rahmenbedingungen des PSPP bei Emittenten und übrigen Marktteilnehmern möglicherweise die gesicherte Erwartung besteht, dass Staatsanleihen bis zur Ankaufobergrenze erworben werden, kann man davon ausgehen, dass die negativen Zinssätze an die auf dem Sekundärmarkt ankaufenden nationalen Zentralbanken weitergereicht werden, der von den Mitgliedstaaten durch Ausgabe negativ rentierlicher Anleihen erzielte Gewinn mithin von den nationalen Zentralbanken finanziert wird. Das Ziel von Art. 123 AEUV würde dadurch konterkariert, weil dieses Vorgehen aufgrund der Negativverzinsung die nationalen Haushalte entlastet und erhebliche Anreize zur Aufnahme von Krediten setzt. Demgegenüber kann auch nicht darauf verwiesen werden, dass jedem Anleihekauf auf dem Sekundärmarkt ein Verlustrisi ko innewohnt, da die hierauf bezogenen Erwägungen des EuGH (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 126) kursbedingte Verlustrisiken betreffen, während vorliegend aufgrund der Negativverzinsung Verlusteintritte und entsprechende Entlastungseffekte für die Haushalte der Emittenten von vorneherein feststehen.
Art. 119 und Art. 127 ff. AEUV sowie Art. 17 ff. ESZB-Satzung enthalten grundsätzlich ein auf die Währungspolitik beschränktes Mandat für das ESZB im Allgemeinen und die EZB im Besonderen (vgl. BVerfGE 89, 155 [208 f.]) (a). Daneben ist es dem ESZB lediglich erlaubt, die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union zu unterstützen (b). Nach diesen Grundsätzen ist zweifelhaft, ob der PSPP-Beschluss wegen seines Volumens und wegen des mehr als zwei Jahre andauernden Vollzuges und der dadurch bewirkten Auswirkungen noch als vom Mandat der EZB gedeckt angesehen werden kann (c).
Die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten folgt dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 EUV). Dies gilt auch für Aufgaben und Befugnisse, die die Verträge dem ESZB zuweisen, das aus der EZB und den nationalen Zentralbanken besteht (Art. 282 Abs. 1 Satz 1 AEUV). Dieses Mandat muss, um demokratischen Anforderungen zu genügen, eng begrenzt sein (1). Die Beachtung seiner Grenzen unterliegt in vollem Umfang gerichtli cher Kontrolle; diese obliegt zuvörderst dem EuGH, dessen Aufgabe es ist, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern (Art. 19 Abs. 1 EUV) (2).
(1) Die Unabhängigkeit, die die EZB und die nationalen Notenbanken bei der Ausübung der ihnen übertragenen Befugnisse genießen (Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 AEUV sowie Art. 88 Satz 2 GG), stellt eine Durchbrechung der Anforderungen an die demokratische Legitimation politischer Entscheidungen dar. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt festgestellt, dass die mit der Übertragung währungspolitischer Kompetenzen auf eine unabhängige Europäische Zentralbank einhergehenden Einflussknicke mit demokratischen Grundsätzen noch vereinbar sind, weil sie der erprobten und wissenschaftlich belegten Besonderheit der Währungspolitik Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik eher sichert als Organe, die in ihrem Handeln von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind. Diese verfassungsrechtliche Billigung der Unabhängigkeit der EZB begründet jedoch die Notwendigkeit restriktiver Auslegung ihres Mandats. Dieses ist auf den Bereich einer vorrangig stabilitätsorientierten Geldpolitik beschränkt und lässt sich nicht auf andere Politikbereiche übertragen (vgl. dazu für die deutsche Verfassung Art. 88 Satz 2 GG; BVerfGE 89, 155 [208 f.]; 97, 350 [368 f.]; 142, 123 [220 f. Rn. 188 f.]).
Die von Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 AEUV gewährleistete Unabhängigkeit bezieht sich nur auf die der EZB durch die Verträge eingeräumten Befugnisse und deren inhaltliche Aus gestaltung, nicht aber auf die Bestimmung von Umfang und Reichweite ihres Mandats. Gemäß dem in Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 EUV niedergelegten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung hat das ESZB innerhalb der Grenzen der Befugnisse zu handeln, die ihm das Primärrecht verleiht, und es kann daher nicht in gültiger Weise ein Programm beschließen und durchführen, das über den Bereich hinausgeht, der der Währungspolitik durch das Primärrecht zugewiesen wird (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 41).
Für die Kompetenzabgrenzung kommt es jedoch nicht nur auf die Zielsetzung, sondern auch auf die zur Zielerreichung gewählten Mittel und ihre Effekte an. Nach der Rechtsprechung des EuGH sind Maßnahmen der Währungspolitik etwa die Festset zung der Leitzinssätze für das Euro-Währungsgebiet und die Ausgabe von Euro-Münzen oder -Banknoten (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 95 f.). Dagegen gehört die Gewährung von Finanzhilfen "offenkundig" nicht zur Währungspolitik (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 57). Wenn und soweit das ESZB Finanzhilfen gewährt, betreibt es daher eine der Europäischen Union untersagte Wirtschaftspolitik.
Schließlich kommt es auf die Verbindung der einzuordnenden Maßnahme zu sonstigen Regelungen an. Insbesondere können Bezugnahmen einer Maßnahme auf andere Regelungen und die Einbettung der Maßnahme in eine aus mehreren Einzelmaßnahmen bestehende Gesamtregelung die Zugehörigkeit zur Wirtschafts- beziehungsweise Währungspolitik indizieren. So hat der EuGH mit Blick auf den ESM darauf abgestellt, dass der auf den Abschluss des ESM-Vertrages gerichtete Beschluss 2011/199 des Europäischen Rates vom 25. März 2011 wegen seiner Bezugnahme auf die wirtschaftspolitischen Bestimmungen des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union sowie die Sekundärrechtsakte des sogenannten Six-Packs als ein ergänzender Teil des neuen Regelungsrahmens für die Verstärkung der wirtschaftspolitischen Steuerung der Union anzusehen sei und für eine Zugehörigkeit des ESM zum Bereich der Wirtschaftspolitik spreche (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 58 -- 60).
Die Kontrolle der Haushaltspolitik ist jedenfalls nicht Bestandteil der Währungspolitik. Die Verträge sehen eine Einbindung des ESZB in die Wirtschafts- und Haushaltspolitik nur in sehr begrenztem Umfang vor, nämlich bei der Anhörung im Defizitverfahren (Art. 126 Abs. 14 Unterabsatz 2 AEUV). Vergleichbares gilt, soweit im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise auf sekundärrechtlicher Ebene (vgl. Art. 11 Abs. 3 VO [EU] Nr. 1175/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 zur Änderung der Verordnung [EG] Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, ABl EU Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 12 [23]; Art. 13 Abs. 3 VO [EU] Nr. 1176/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte, ABl EU Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 25 [31]; Art. 10a Abs. 3 VO [EU] Nr. 1177/2011 des Rates vom 8. November 2011 zur Änderung der Verordnung [EG] Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, ABl EU Nr. L 306 vom 23. November 2011, S. 33 [39]) sowie außerhalb des Unionsrechts (vgl. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 SKS-Vertrag) Möglichkeiten geschaffen worden sind, einen Vertreter der EZB an Überwachungsmissionen der sogenannten Troika zu beteiligen (vgl. hierzu die Schlussanträge des Generalanwalts Pedro Cruz Villalòn vom 14. Januar 2015 in der Rs. C-62/14, Gauweiler, EU:C:2015:400, Rn. 150, wo empfohlen wird, dass sich die EZB bei Aktivierung des OMT-Programms von jeder unmittelbaren Beteiligung an der Durchführung des für den betroffenen Staat geltenden Finanzhilfeprogramms loslöst). Auf die primärrechtliche Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten hat dies jedoch offenkundig keine Auswirkungen.
Die Zuständigkeit für die Wirtschaftspolitik im Sinne des Titels VIII des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union liegt -- soweit sie über der Union ausdrücklich zugewiesene Sonderzuständigkeiten (z.B. Art. 121, Art. 122, Art. 126 AEUV) hinausgeht -- bei den Mitgliedstaaten. Sie sind namentlich für die Festlegung der Ziele und die Wahl der Instrumente der Wirtschaftspolitik zuständig (Art. 5 Abs. 1, Art. 120 ff. AEUV). Die Rolle der Union ist insoweit gemäß Art. 2 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 1 AEUV auf den Erlass von Koordinierungsmaßnahmen beschränkt (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 64). Das ESZB ist lediglich befugt, die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union zu unterstützen, soweit dies ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität möglich ist (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2, Art. 282 Abs. 2 Satz 3 AEUV; vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 59). Die Befugnis zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten auf unionaler Ebene (Art. 127 Abs. 1 Satz 2 AEUV) rechtfertigt eine Wirtschaftslenkung durch das Eurosystem nicht.
Nach diesen Grundsätzen gibt es gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass der PSPP-Beschluss aufgrund seines Volumens und wegen seines mehr als zwei Jahre dauernden Vollzugs vom Mandat der EZB nicht gedeckt ist. Aus Sicht des Senats könnte er sich auf der Grundlage einer Gesamtschau der maßgeblichen Abgrenzungskriterien nicht mehr als währungspolitische, sondern als überwiegend wirtschaftspolitische Maßnahme darstellen. Zwar hat das PSPP eine erklärte währungspolitische Zielsetzung und bedient sich zur Verfolgung dieses Ziels geldpolitischer Mittel (aa); jedoch sind die wirtschaftspolitischen Auswirkungen aufgrund des Volumens des PSPP und der damit verbundenen Vor aussehbarkeit des Ankaufs von Staatsanleihen bereits unmittelbar im Programm selbst angelegt (bb). Damit könnte sich das PSPP in Bezug auf die ihm zugrundeliegende währungspolitische Zielsetzung als unverhältnismäßig erweisen (cc). Zudem lassen die Beschlüsse, die die Grundlage des Programms bilden, eine nachvollziehbare Begründung vermissen, die es erlauben würde, während des mehrere Jahre umfassenden Vollzugs der Beschlüsse die fortdauernde Erforderlichkeit des Programms laufend zu überprüfen (dd).
Der PSPP-Beschluss ist als Teil einer einheitlichen Geldpolitik konzipiert, die nach Angaben der EZB Deflationstendenzen in der Eurozone begegnen und die Inflation auf einen Wert von unter, aber nahe 2% anheben soll. Nach Einschätzung der EZB sind die bis zur Beschlussfassung umgesetzten geldpolitischen Maßnahmen hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Die meisten Indikatoren sprächen zu diesem Zeitpunkt für eine vorhandene und erwartete Inflation im Euro-Währungsgebiet (Gesamtinflationsindikatoren und um die Auswirkungen volatiler Komponenten wie Energie und Nahrungsmittel bereinigte Kerninflationsindikatoren) auf historischem Tiefststand und für die verstärkte Möglichkeit von Zweitrundeneffekten auf die Lohn- und Preissetzung aufgrund des starken Rückgangs der Ölpreise (vgl. dritter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015).
Angesichts dieser Risiken besteht das erklärte Ziel des PSPP darin, die in Bezug auf die Preisentwicklung bestehenden Risiken durch eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen aufzufangen, hierin eingeschlossen jene, die die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften im Euro-Währungsgebiet betreffen. Die EZB verbindet dies mit der Erwartung, dass das PSPP den Konsum und die Investitionsausgaben im Euro-Währungsgebiet insgesamt fördern und somit dazu beitragen werde, die Inflationsraten mittelfristig wieder einem Niveau von unter, aber nahe 2% anzunähern. Das PSPP sei ein Instrument mit hohem Transmissi onspotenzial für die Realwirtschaft in einem Umfeld, in dem die Leitzinsen der EZB ihre Untergrenze erreicht und die auf Vermögenswerte des privaten Sektors fokussierten Ankaufprogramme zwar messbare, jedoch unzureichende Wirkung gezeigt hätten, um den Risiken einer schwindenden Preisstabilität zu begegnen. Dank der Portfolioumschichtungswirkung werde das erhebliche Ankaufvolumen des PSPP dazu beitragen, das zugrundeliegende geldpolitische Ziel zu erreichen, mehr Liquidität am Interbankenmarkt bereitzustellen und die Kreditvergabe an die Realwirtschaft im Euro-Währungsgebiet zu erhöhen (vgl. Rn. 11 und den dort zitierten vierten Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015).
Das Ziel des PSPP, die Inflationsrate auf knapp 2% steigern zu wollen, stellt nach Auffassung des Senats eine grundsätzlich zulässige Konkretisierung der Aufgabe dar, die Preisstabilität zu sichern. Auch die Gewährleistung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus gehört zur Geldpolitik (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 47 ff.). Da die Inflationsrate maßgeblich von dem Ausgabeverhalten privater Haushalte und der Realwirtschaft abhängt, kommt die Erhöhung der Liquidität der Geschäftsbanken und ihrer Kunden als taugliches Zwischenziel auf dem Weg zur Beeinflussung der Preissteigerung in Betracht.
Zweifelhaft ist indes nach Auffassung des Senats, ob mit der Berücksichtigung der Zielsetzung einer Maßnahme und der gewählten Mittel allein allerdings eine Abgrenzung zwischen der Währungs- und Wirtschaftspolitik und eine Bestimmung der Grenzen des Mandats des Eurosystems möglich ist. Zwar sind nur mittelbare wirtschaftspolitische Auswirkungen währungspolitischer Maßnahmen nicht per se geeignet, die in Rede stehende Maßnahme insgesamt dem Bereich der Wirtschaftspolitik zuzuordnen (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 52, 59). Vom Vorliegen "mittelbarer Auswirkungen" kann indes nur dann gesprochen werden, wenn diese lediglich eine durch weitere Zwischenschritte verbundene, nicht sicher vorhersehbare Konsequenz der angegriffenen Maßnahme sind. Von einer "mittelbaren" wirtschaftspolitischen Wirkung kann jedoch möglicherweise dann nicht mehr gesprochen werden, wenn wirtschaftspolitische Effekte einer Maßnahme intendiert oder zumindest bewusst in Kauf genommen werden und ihnen ein mit der währungspolitischen Zielsetzung jedenfalls vergleichbares Gewicht zukommt. Die Akzeptanz der von den zuständigen EU-Organen oder -Einrichtungen angegebenen Zielsetzungen, verbunden mit der Anerkennung weiter Beurteilungsspielräume dieser Stellen und einer Zurücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte erscheint geeignet, den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union eine eigenständige Disposition über die Reichweite der ihnen von den Mitgliedstaaten zur Ausübung überlassenen Kompetenzen zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 123, 267 [349 ff.]). Ein solches Kompetenzverständnis trägt dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und der Notwendigkeit restriktiver Auslegung des Mandats der EZB nicht hinreichend Rechnung. Es bedarf vielmehr einer wertenden Gesamtbetrachtung, die auch gegen die erklärte Zielsetzung sprechende Gesichtspunkte einbezieht (vgl. BVerfGE 142, 123 [218 f. Rn. 183 f.]).
Das PSPP verbessert zudem die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten. Diese können sich zu deutlich günstigeren Konditionen Kredite am Kapitalmarkt verschaffen, als dies ohne das Programm der Fall wäre. Zwar wirkt die Geldpolitik regelmäßig auf Zinssätze und Refinanzierungsbedingungen der Banken ein, was immer auch Konsequenzen für die Finanzierungsbedingungen der Haushalte der Mitgliedstaaten hat (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 110); auch sieht Art. 18 ESZB-Satzung den Ankauf von Staatsanleihen als zulässiges Mittel der Geldpolitik ausdrücklich vor (vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 54). Es stellt sich die Frage, inwieweit das besonders hohe Volumen des PSPP und die damit verbundenen ganz erheblichen wirtschaftspolitischen Effekte im soeben beschriebenen Sinne dazu führen können, dass dieses Programm qualitativ als vorrangig wirtschaftspolitisch einzuordnen ist. Bei einem Volumen von durchschnittlich zunächst 48 Milliarden Euro pro Monat ab März 2015 und 64 Milliarden Euro pro Monat ab April 2016 erscheint die Einwirkung auf die Refinanzierungsbedingungen der einzelnen Mitgliedstaaten als eine bewusst in Kauf genommene Konsequenz des PSPP, die auch so gewichtig ist, dass die geldpolitischen Zielsetzungen daneben in den Hintergrund treten dürften. Dies gilt umso mehr, als über den Ankauf der Staatsanleihen -- wie dargelegt (vgl. oben Rn. 80) -- tatsächlich weitgehende Gewissheit herrscht und sich die Mitgliedstaaten der Eurozone über die durch die Anleihekäufe bewirkte Verbesserung ihrer Refinanzierungsbedingungen im Klaren sind. Für die EZB dürfte darüber hinaus vorhersehbar sein, dass die Staaten ihre Neuverschuldung erhöhen werden, um durch Investitionsprogramme die Wirtschaft in Schwung zu bringen; das ist, wie bereits ausgeführt, auch überwiegend geschehen (vgl. oben Rn. 66). Die wirtschaftspolitischen Auswirkungen des PSPP könnten damit nicht nur als mittelbare Folge währungspolitischer Zielsetzungen erscheinen, sondern als zumindest gleichgewichtiger Zweck des Programms.
Die tatsächlichen Auswirkungen des Ankaufs von Staatsanleihen im Rahmen des PSPP auf die Entwicklung der Inflationsrate in der Eurozone ist nicht quantifiziert. Demgegenüber hat das PSPP jedenfalls bewirkt, dass, wie dargelegt, die Mitgliedstaaten der Eurozone die Emission niedrig verzinster Staatsanleihen gezielt als Mittel ihrer Haushaltspolitik einsetzen können und der Betrieb der Geschäftsbanken faktisch subventioniert wird. Vor dem Hintergrund dieser erheblichen wirtschaftspolitischen Effekte ist fraglich, ob die gewählten Maßnahmen zur Erreichung der angegebenen währungspolitischen Zielsetzung noch verhältnismäßig sind (vgl. oben Rn. 110). Verhältnismäßig wären diese Effekte wohl nur, wenn die EZB sie erkennbar mit den wirtschaftspolitischen Auswirkungen des PSPP abgewogen hätte. Deshalb spricht viel dafür, dass die Hinnahme kompetenziell problematischer wirtschaftspolitischer Wirkungen des PSPP sich im Hinblick auf den damit verfolgten legitimen währungspolitischen Zweck als unverhältnismäßig darstellen könnte.
Im Übrigen fehlt es auch an einer spezifischen Begründung in den Beschlüssen, die die Grundlage des Programms und seines Vollzugs bilden (vgl. oben Rn. 110 a.E.). Zwar hat die EZB fortlaufend die Relevanz des PSPP für die Erreichung des von ihr angestrebten Inflationsziels betont. Eine nähere Begründung für Erforderlichkeit, Ausmaß und Dauer der wirtschaftspolitischen Effekte des Programms hat sie jedoch nicht gegeben; insbesondere fehlt es an einer Abwägung der beabsichtigten währungspolitischen Wirkungen des PSPP mit den zu erwartenden zusätzlichen wirtschaftspolitischen Effekten. Dies hat auch zur Folge, dass die Bestimmung des Zeitpunkts, zu dem eine Beendigung des Programms zu erwarten ist, zumindest erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht wird.
Der Ankauf von Staatsanleihen durch das Eurosystem ist grundsätzlich geeignet, zu haushaltsbedeutsamen Ausgaben oder Einnahmeausfällen zu führen. Offenmarktgeschäften wohnt stets ein Verlustrisiko inne (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 125). Bereits ein teilweiser Ausfall der Staatsanleihen beeinträchtigte nicht nur den an den Bund abzuführenden Reingewinn (vgl. § 27 BBankG), sondern könnte auch zu einem negativen Eigenkapital der Deutschen Bundesbank führen. Dies wäre, jedenfalls im Falle seiner Verfestigung, geeignet, das Vertrauen in die Leistungsfähigkeit der Deutschen Bundesbank zu erschüttern, das unabdingbare Voraussetzung ihrer Funktionsfähigkeit ist (siehe auch EZB, Konvergenzbericht 2014, S. 36). Entsprechendes gilt für die EZB, für die eine Regelung der Verlustzuweisung nur insoweit besteht, als Verluste aus einem allgemeinen Reservefonds und aus den monetären Einkünften ausgeglichen werden können (vgl. Art. 33.2 ESZB-Satzung). Eine Regelung für den Ausgleich darüber hinausgehender Verluste besteht hingegen nicht (vgl. BVerfGE 142, 123 [231 f. Rn. 216]).
Die Bundesrepublik Deutschland ist verfassungsrechtlich verpflichtet, die Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbank zu gewährleisten. Art. 88 Satz 1 GG enthält eine institutionelle Garantie, die sich nicht darin erschöpft, die bloße Existenz der Deutschen Bundesbank zu statuieren. Sie umfasst vielmehr auch die Verpflichtung, diese so auszustatten, dass sie ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben, die auch durch Art. 88 Satz 2 GG determiniert werden, erfüllen kann. Insofern folgt aus Art. 88 GG auch eine Anstaltslast, die die Bundesrepublik Deutschland als Anstaltsträger verpflichtet, die Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbank als bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 2 BBankG) zu gewährleisten. Ist die Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbank daher aufgrund eines nicht hinreichenden oder sogar negativen Nettoeigenkapitals gefährdet, kann die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet sein, Kapital nachzuschießen. Das kann im Übrigen auch unionsrechtlich geboten sein (vgl. EZB, Konvergenzbericht 2014, S. 28 f.; BVerfGE 142, 123 [232 f. Rn. 217]).
-- Bei Schuldtiteln nationaler Emittenten, die von den nationalen Zentralbanken erworben werden -- das heißt bei 80% der erworbenen Schuldtitel -- wird keine Risikoteilung vorgenommen.
-- Bei denjenigen Schuldtiteln nationaler Emittenten, die von der EZB erworben werden -- das heißt 10% der erworbenen Schuldtitel -- findet eine Risikoteilung nur über die an die nationalen Zentralbanken auszuschüttenden Einkünfte statt (Art. 32.5 ESZB-Satzung). Verluste der EZB aus Ankäufen im Rahmen des PSPP können sich bei den nationalen Zentralbanken damit nur insofern auswirken, als die diesen zustehenden Anteile an den monetären Einkünften gekürzt werden oder ganz entfallen (Art. 33.2 ESZB-Satzung). Dabei ist unklar, was geschieht, wenn die Anteile am Verlust die Anteile am Gewinn übersteigen sollten.
-- Hinsichtlich der von internationalen Emittenten begebenen Anleihen, die im Rahmen des PSPP erworben werden, findet eine vollständige Risikoteilung statt. Verluste einer nationalen Zentralbank werden auf alle nationalen Zentralbanken des Eurosystems entsprechend dem Kapitalschlüssel verteilt.
Eine Verletzung der Verfassungsidentität des Grundgesetzes käme aber in Betracht, wenn durch den PSPP-Beschluss ein Mechanismus begründet würde, der auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen Dritter mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen hinausliefe (vgl. BVerfGE 129, 124 [179 ff.]; 134, 366 [418 Rn. 102]), so dass aufgrund dieses Mechanismus der Deutsche Bundestag nicht "Herr seiner Beschlüsse" bliebe und sein Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben könnte (vgl. BVerfGE 129, 124 [177]; 132, 195 [239]; 134, 366 [418 Rn. 102]).
Die Beschwerdeführer haben insoweit plausibel dargelegt, dass in den rechtlichen Grundlagen des ESZB eine Änderung der Risikoverteilung hin zu einer gemeinschaftlichen Haftung auch für die 80% der angekauften Schuldtitel angelegt sei, die die nationalen Zentralbanken von nationalen Emittenten ihres eigenen Staates erwerben und für die aktuell eine gemeinschaftliche Haftung nicht vorgesehen ist. Bei dem Ausfall von Anleihen einer Zentralregierung sei es naheliegend, wenn nicht sogar zwingend, dass der EZB-Rat darauf mit einem Beschluss nach Art. 32.4 ESZB-Satzung reagiere, der eine volle Risikoteilung bewirke. Das laufe auf eine Umverteilung von Risiken bisher nicht bekannter Größenordnung hinaus, für die die EZB kein Mandat habe.
Eine unbegrenzte Risikoteilung innerhalb des Eurosystems und daraus resultierende Risiken für die Gewinn- und Verlustrechnung der nationalen Zentralbanken würden eine Verletzung der Verfassungsidentität im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG bedeuten, wenn sie eine Rekapitalisierung der nationalen Zentralbanken mit Haushaltsmitteln in einem Umfang erforderlich machen können, wie sie der Senat in seiner Rechtsprechung zu EFSF und ESM an die Zustimmung des Deutschen Bundestages gebunden hat (vgl. BVerfGE 129, 124 [179 f.]; 132, 195 [240 ff. Rn. 108 ff.]; 134, 366 [418 Rn. 102]; 135, 317 [399 ff. Rn. 161 ff.]; 142, 123 [230 f. Rn. 211 ff.]). Es kommt mithin für den Erfolg der Verfassungsbeschwerden darauf an, ob eine solche Risikoteilung nach dem Primärrecht ausgeschlossen werden kann.
Nach Art. 32.4 ESZB-Satzung kann der EZB-Rat beschließen, dass die nationalen Zentralbanken für spezifische Verluste aus für das ESZB unternommenen währungspolitischen Operationen entschädigt werden. Das kann negative Auswirkungen auf die Gewinn- und Verlustrechnung der nationalen Zentralbanken haben und diese verpflichten, ihre Rückstellungen entsprechend zu erhöhen (vgl. Langner, in: Siekmann [Hrsg.], EWU, 2013, Art. 32 ESZB-Satzung Rn. 41; BVerfGE 142, 123 [231 f. Rn. 216]). So stockte die Deutsche Bundesbank im Geschäftsjahr 2016 für die Risikovorsorge ihre Wagnisrückstellung um 1,75 Milliarden Euro auf 15,35 Milliarden Euro auf. Die Aufstockung wurde damit begründet, dass sich aus den Entscheidungen des EZB-Rats im Geschäftsjahr 2016 zur Ausweitung des EAPP sowie zum CSPP für die Deutsche Bundesbank zusätzliche Kreditrisiken ergeben hätten, die nur zum Teil durch die rückläufigen Ausfallrisiken aus den Wertpapieren des abgeschlossenen SMP ausgeglichen werden. Zugleich erwartet die Deutsche Bundesbank für den Jahresabschluss 2017 eine weitere Aufstockung der Risikovorsorge (vgl. Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 2016, S. 76).

References: EuGH 
 Art. 93
 § 13
 Art. 123
 Art. 5
 Art. 119
 Art. 127

Art. 3
 Art. 3
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 6
 Art. 1
 Art. 29
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 5
 Art. 1
 Art. 123
 Art. 119
 Art. 4
 Art. 79
 EuGH 
 Art. 123
 Art. 32
 Art. 4
 EuGH 
 Art. 123
 Art. 1
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 79
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 23
 Art. 38
 Art. 23
 Art. 79
 Art. 23
 Art. 38
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 23
 Art. 20
 Art. 79
 Art. 48
 Art. 23
 Art. 79
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 79
 Art. 79
 Art. 23
 Art. 267
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 79
 Art. 1
 Art. 20
 Art. 88
 Art. 79
 Art. 88
 Art. 282
 Art. 130
 Art. 282
 Art. 88
 Art. 48
 Art. 121
 Art. 122
 Art. 126
 Art. 127
 Art. 2
 EuGH 
 Art. 126
 Art. 12
 Art. 123
 Art. 79
 Art. 23
 EuGH 
 Art. 48
 Art. 50
 Art. 23
 Art. 12
 Art. 8
 Art. 38

Art. 123
 Art. 18
 Art. 123
 Art. 123
 Art. 123
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 5
 Art. 6
 Art. 1
 Art. 6
 Art. 1
 Art. 6
 Art. 1
 Art. 29
 Art. 5
 Art. 1
 Art. 5
 Art. 123
 Art. 123
 Art. 4
 Art. 296
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 123
 Art. 1
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 3
 Art. 123
 EuGH 

Art. 119
 Art. 127
 Art. 17
 Art. 282
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 130
 Art. 282
 Art. 5
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 11
 Art. 13
 Art. 10
 Art. 12
 Art. 121
 Art. 122
 Art. 126
 Art. 120
 Art. 2
 Art. 5
 Art. 127
 Art. 282
 Art. 18
 § 27
 Art. 33
 Art. 88
 Art. 88
 Art. 88
 § 2
 Art. 32
 Art. 79
 Art. 32
 Art. 32