Source: http://kraken.slv.cz/7As13/2017
Timestamp: 2018-09-26 03:55:34+00:00

Document:
7As13/2017
7 As 13/2017-45
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy Mgr. Davida Hip¹ra a soudcù JUDr. Tomá¹e Foltase a JUDr. Pavla Molka v právní vìci ¾alobce: AHOLD Czech Republic, a. s., se sídlem Radlická 520/117, Praha 5, zast. Mgr. Ivou Zothovou, advokátkou se sídlem Na Pøíkopì 392/9, Praha 1, proti ¾alované: Státní zemìdìlská a potravináøská inspekce, Ústøední inspektorát, se sídlem Kvìtná 15, Brno, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 21. 12. 2016, è. j. 11 A 20/2016-189,
I. [1] Rozhodnutím ze dne 12. 2. 2015, è. j. SZPI/AA138-28/2015, Státní zemìdìlská a potravináøská inspekce, Inspektorát v Praze (dále jen SZPI ) ulo¾ila ¾alobci pokutu ve vý¹i 1.100.000 Kè za jednání, kterým naplnil skutkové podstaty právních deliktù podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona è. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o potravinách ). Souèasnì ¾alobci ulo¾ila povinnost uhradit náklady laboratorního rozboru ve vý¹i 1.780 Kè a povinnost nahradit náklady øízení ve vý¹i 1.000 Kè. Protiprávní jednání SZPI zjistila v tìchto skutkových zji¹tìních: v prostoru rampy provozovny Hlavní 2459/108/, Praha 4 byla po¹kozena zeï na dvou místech (dále jen skutek 1 ); absence evidence o pro¹kolení zamìstnancù z hygienického minima a zásad HACCP (dále jen skutek 2 ); uvedení potraviny do obìhu, její¾ znaèení uvádìlo spotøebitele v omyl, kdy¾ na výrobku rybí prsty bylo deklarováno 36% rybího masa, ale laboratorní výsledky ukázaly 26% masa (dále jen skutek 3 ).
[2] Rozhodnutím ze dne 9. 6. 2015, è. j. SZPI/AA138-31/2015, Státní zemìdìlská a potravináøská inspekce, Ústøední inspektorát (dále jen ¾alovaná ) zamítla odvolání ¾alobce. Ve výroku prvostupòového rozhodnutí o ulo¾ení povinnosti zaplatit náklady laboratorního rozboru zmìnila jejich vý¹i z èástky 1.780 Kè na èástku 1.430 Kè, ve zbytku toto rozhodnutí potvrdila.
[3] ®alobce podal proti vý¹e uvedenému rozhodnutí ¾alobu u Mìstského soudu v Praze, který ji zamítl rozsudkem ze dne 21. 12. 2016, è. j. 11 A 20/2016-189.
[4] Mìstský soud v odùvodnìní rozsudku uvedl, ¾e se jednalo o soubìh tøí správních deliktù. Za skutek 1 ¾alobci nebyl ukládán samostatný trest, tento skutek byl v¹ak zohlednìn pøi výmìøe trestu za skutek 3 jako pøitì¾ující okolnost. Míru záva¾nosti správní orgán u skutku 1 nezva¾oval, toto kritérium bylo správním orgánem zva¾ováno pouze u skutku 3, nebo» ¹lo o delikt svojí povahou nejzáva¾nìj¹í. Názor ¾alobce, ¾e za ménì záva¾ný správní delikt s men¹í mírou spoleèenské nebezpeènosti nemá být pachatel potrestán, není správný, proto¾e nemá oporu v zákonì. Naplnìní liberaèních dùvodù u skutku 1 nebylo pøedmìtem odvolacího øízení, proto tato otázka nemù¾e být ani pøedmìtem soudního pøezkumu, jen¾ je vymezen rozsahem ¾alobních bodù ve vztahu k ¾alobou napadenému rozhodnutí. Mìstský soud tedy pova¾oval tuto námitku za nepøípustnou.
[5] Námitku, ¾e ¾alovaná se vùbec nevìnovala odùvodnìní skutku 2 a k odvolacím argumentùm ¾alobce se nijak nevyjádøila, mìstský soud shledal nedùvodnou, nebo» napadené rozhodnutí na str. 6 a 7 obsahuje odùvodnìní i skutku 2. Pokud jde o námitku, ¾e ¾alovaná mìla vý¹i pokuty s ohledem na skutek 2 upravit a odùvodnit, mìstský soud zdùraznil, ¾e stejnì jako skutek 1, byl i skutek 2 správním orgánem vzat v úvahu pouze jako pøitì¾ující okolnost pøi ukládání trestu za jednání, které bylo formulováno správními orgány jako skutek 3.
[6] K ¾alobním námitkám k tzv. dusíkové metodì, pou¾ité pøi rozboru sporné potraviny, pova¾oval mìstský soud za zásadní, ¾e se jedná o akreditovanou metodu a ¾e ¾alobce její nespolehlivost v tomto konkrétním pøípadì ¾ádným dùkazem nepodpoøil. Proto pova¾oval mìstský soud dusíkovou metodu i výsledky za platné a pou¾itelné. Pokud mìl ¾alobce nedùvìru k provedenému rozboru, mohl napø. po¾ádat o odbìr vzorku pro odborný posudek a nechat provést rozbor pøedmìtného vzorku jinou laboratoøí. Takový dùkaz by (v pøípadì odli¹ného výsledku) mohl zpochybnit výsledky rozborù provedených v rámci úøedních kontrol. ®alobce v¹ak tuto mo¾nost po¾ádat o odbìr vzorkù pro odborný posudek nevyu¾il.
[7] S ohledem na to, ¾e ¾alovaná rozhodla o odpovìdnosti ¾alobce za správní delikt na základì dostateènì spolehlivì prokázaného skutkového stavu, není dùvodná námitka, ¾e v øízení pøetrvávaly pochybnosti ohlednì pou¾itelnosti dusíkové metody, a proto mìla ¾alovaná v souladu se zásadou in dubio pro reo rozhodnout ve prospìch ¾alobce. V rozhodnutích správních orgánù obou stupòù bylo podrobnì rozvedeno a odùvodnìno, proè orgány inspekce pou¾ily dusíkovou metodu a z jakých dùvodù ji lze pro úèely daného správního øízení pova¾ovat za spolehlivou a vhodnou pro úèely úøedního dozoru. Proto nebylo nutné pou¾ívat jiné metody ani jejich pøípadné kombinace.
[8] K námitce, ¾e ¾alobce vynalo¾il ve¹keré úsilí, aby k poru¹ení povinnosti v rámci skutku 3 vùbec nedo¹lo, mìstský soud uvedl, ¾e ji¾ pøi kontrole dne 17. 4. 2014 byl zji¹tìn v potravinì men¹í obsah rybího masa, ne¾ jaký byl uvedený na obalu. Vzhledem k tomu, ¾e ¾alobce dohodl se svým zahranièním dodavatelem zpùsob oznaèování mno¾ství rybího masa v potravinì tìmito dolepkami o skuteèném mno¾ství masa, mìl pak obdr¾ené zásilce vìnovat pozornost a bez jejího dal¹ího pøeznaèení zbo¾í neuvést do prodeje. Jestli¾e tak neuèinil, nelze jeho jednání klasifikovat zpùsobem, ¾e vynalo¾il ve¹keré úsilí ve smyslu § 17i odst. 1 zákona o potravinách. pokraèování
[9] K námitce o nepøimìøenosti ulo¾ené úhrnné sankce mìstský soud uvedl, ¾e aplikace absorpèní zásady v nyní posuzovaném pøípadì je ¾alobci ku prospìchu, nebo» výsledná pokuta je ni¾¹í, ne¾ by byly dvì nebo tøi pokuty ulo¾ené samostatnì. Proto¾e se ¾alobce dopustil dvojího ménì záva¾ného protiprávního jednání, a jednoho protiprávního jednání vy¹¹í záva¾nosti, pøièem¾ u ka¾dého jednotlivého deliktu jde o naplnìní skutkové podstaty správního deliktu s maximální mo¾nou sazbou do 3.000.000 Kè, neshledal mìstský soud úhrnnou sankci ulo¾enou ve vý¹i jedné tøetiny zákonného maxima sazby jako nepøimìøenou. Z odùvodnìní napadeného rozhodnutí vyplývá, ¾e ¾alovaná pøi urèení vý¹e pokuty pøihlédla k záva¾nosti správního deliktu, zejména ke zpùsobu spáchání a jeho následkùm a k okolnostem, za nich¾ byl spáchán, to v¹e ve smyslu kritérií podle § 17i odst. 2 zákona o potravinách. Míra záva¾nosti poru¹ení právních pøedpisù je dána v dané vìci charakterem a rozsahem zji¹tìných závad. Úvaha týkající se vý¹e pokuty i úvaha polehèujících a pøitì¾ujících okolností patøí pod pojem správního uvá¾ení, ¾alovaná vzala do úvahy v¹echny okolnosti pøípadu a mìstský soud neshledal pøekroèení mezí správního uvá¾ení.
[10] K námitce, ¾e ¾alovaná ulo¾ila pokutu nepøimìøenou ve srovnání s jinými pokutami udìlovanými za mnohem záva¾nìj¹í a zdraví spotøebitelù ohro¾ující delikty, mìstský soud zdùraznil, ¾e jeho úkolem je pøezkoumání rozhodnutí ¾alované a v rámci tohoto pøezkoumání i posoudit relevantnost správního uvá¾ení o vý¹i pokuty. Toto posouzení v¹ak nelze chápat jako porovnávání záva¾nosti deliktù a vý¹e pokut jiných správních rozhodnutí s napadeným rozhodnutím. Prostým porovnáním projednávané vìci a ostatních pøípadù by nebylo mo¾no automaticky uèinit závìr, ¾e pokuta byla ulo¾ena mimo linii dlouhodobého vývoje správní praxe ¾alované.
[11] Mìstský soud zdùraznil, ¾e ¾alobci byla ulo¾ena pokuta za to, ¾e nezajistil opatøení kontrolního orgánu týkající se dodateèných dolepek o skuteèném obsahu masa v potravinì tak, aby spotøebitel nebyl pøi koupi této potraviny uvádìn v omyl. Ke splnìní tohoto opatøení ¾alobce nepotøeboval provádìt ¾ádné laboratorní rozbory, postaèilo toti¾, aby zkontroloval, zda na obalu od výrobce vrácené dodávky výrobkù stejné ¹ar¾e byla pøelepka o skuteèném mno¾ství obsahu masa. Toto opatøení tedy bylo v mo¾nostech ¾alobce-bez nutnosti vynalo¾ení vy¹¹ích nákladù-øádnì a vèas zajistit. Odkaz ¾alobce na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2015, è. j. 46 A 86/2013-109, je proto nepøiléhavý.
[12] K námitce úèelového a nesprávného spojování rùzných èasovì a skutkovì nesouvisejících deliktù do jednoho rozhodnutí a ukládání jednoho trestu mìstský soud zopakoval, ¾e aplikace absorpèní zásady je ¾alobci ve své podstatì ku prospìchu, nebo» výsledná sankce je ni¾¹í, ne¾ by byly dvì nebo tøi pokuty ukládané samostatnì. V postupu ¾alované, která ulo¾ila úhrnný trest za sbíhající se správní delikty, proto mìstský soud neshledal nesprávnost, nezákonnost ani úèelovost. Skuteènost, kdy rùzné skutky vy¹ly najevo a kdy je správní orgán zaèlenil mezi spoleènì projednávané, není pøi posouzení zákonnosti postupu správních orgánu podstatná.
[13] Podle názoru mìstského soudu je z odùvodnìní napadeného rozhodnutí jednoznaèné, ¾e pøi stanovení vý¹e pokuty vycházela ¾alovaná ze zákonem stanovených kritérií a dal¹ích skuteèností, kterými se podrobnì zabývala. Správní uvá¾ení, tj. hodnocení rozhodných skuteèností rozhodujícím správním orgánem, nebylo v daném pøípadì shledáno v rozporu s obsahem spisového materiálu a odli¹ný náhled úèastníka øízení na zpùsob hodnocení rozhodujících skuteèností správním orgánem není sám o sobì dùvodem pro zru¹ení rozhodnutí. Nebylo zji¹tìno, ¾e by závìry správního orgánu nebyly podlo¾eny dostateènì skutkovými zji¹tìními nebo s nimi byly v rozporu èi ¾e by se správní orgán nevypoøádal se v¹emi odvolacími námitkami ¾alobce. III.
[14] Proti tomuto rozsudku podal ¾alobce (dále jen stì¾ovatel ) v zákonné lhùtì kasaèní stí¾nost z dùvodù uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s.
[15] Ve vztahu ke skutku 1 uvedl, ¾e trestnost správních deliktù se øídí obdobnými principy jako trestnost trestných èinù, a proto princip posouzení míry spoleèenské nebezpeènosti deliktu (materiální stránku deliktu) mìl mìstský soud brát v úvahu. Zji¹tìný nedostatek nebyl natolik záva¾ný a nedosahoval takové míry spoleèenské nebezpeènosti, aby vy¾adoval zvlá¹tní postih. Stì¾ovatel si je vìdom své objektivní odpovìdnosti, nicménì se domnívá, ¾e naplnil ve vztahu ke skutku 1 podmínky liberace, nebo» vynalo¾il ve¹keré úsilí, které bylo rozumnì mo¾né po¾adovat, aby skutku pøede¹el.
[16] Rovnì¾ skutek 2 nevykazoval takovou míru spoleèenské nebezpeènosti, aby za nìj stì¾ovatel musel být popsaným zpùsobem trestán. ®alovaná se vùbec nevìnovala odùvodnìní skutku 2 a nevyjádøila se k odvolacím argumentùm stì¾ovatele. Vzhledem k tomu, ¾e pokuta byla stì¾ovateli ulo¾ena i s pøihlédnutím ke spáchání skutku 1 a 2, byl odvolací orgán povinen se ke skutku 2 vyjádøit a pøípadnì podle svého odùvodnìní upravit vý¹i pokuty. Stì¾ovatel proto nesouhlasí s názorem mìstského soudu, ¾e ¾alobou napadené rozhodnutí obsahuje dostateèné odùvodnìní ve vztahu ke skutku 2. Jeliko¾ se ¾alovaná øádným zpùsobem k argumentùm stì¾ovatele nevyjádøila, je její rozhodnutí nepøezkoumatelné.
[17] Ve vztahu ke skutku 3 stì¾ovatel uvedl, ¾e Codex Alimentarius nepøedstavuje závazný právní pøepis, který by byl souèástí èeského právního øádu, ale pouze dokument mezinárodní organizace Codex Alimentarius, který má povahu pouhého doporuèení a vlády jej mohou vzít v úvahu pøi formulaci národní legislativy. Èeská legislativa ¾ádnou konkrétní metodu testování obsahu rybího masa, nato¾ pøímo dusíkovou metodu, neuvádí. Navíc metodika, kterou SZPI vyu¾ívá, není ustálená, dále se vyvíjí a doplòuje se napøíklad o dal¹í dusíkové faktory, jak plyne z vyjádøení SZPI pro Potravináøskou komoru ÈR ze dne 1. 7. 2015. S ohledem na pochybnosti panující ohlednì pou¾ití dusíkové metody, bylo povinností správního orgánu pou¾ít jiné metody, nebo jejich kombinaci, za úèelem zji¹tìní skuteèného stavu vìci. V pochybnostech mìla SZPI v souladu s trestnìprávní zásadou in dubio pro reo, která se analogicky aplikuje i v rámci správního trestání, rozhodnout ve prospìch stì¾ovatele. V této souvislosti stì¾ovatel dále obsáhle argumentoval na podporu tvrzení, ¾e dusíková metoda, která byla u¾ita ke zji¹tìní obsahu rybího masa ve výrobku rybí prsty, není tak jednoznaènì vìrohodnou a spolehlivou metodou, jak uvádìjí správní orgány i mìstský soud.
[18] Stì¾ovatel dále namítl, ¾e mìstský soud mìl vzít pøi posuzování nepøimìøenosti pokuty v úvahu zcela zøejmý nepomìr mezi pokutou v pøedmìtné vìci a pokutami udìlovanými stejným správním orgánem v jiných kauzách, a to dokonce za mnohem záva¾nìj¹í a zdraví ohro¾ující delikty. Lze tak mít zásadní pochybnosti o dodr¾ení zásady rovnosti a legitimního oèekávání. Mìstský soud mìl proto posoudit, zda má pokuta oporu v dosavadní rozhodovací praxi správního úøadu, a zda se stì¾ovatel nestal obìtí pøekvapivé zmìny dosavadní správní praxe. Mìstský soud v¹ak vùbec nezdùvodnil, proè se domnívá, ¾e rozhodnutí SZPI co do vý¹e pokuty není nepøimìøené a nahodilé, pøípadnì motivované nerelevantními faktory. ®alovaný nedostateènì odùvodnil ulo¾ení takto vysoké pokuty. Proto mìl mìstský soud zru¹it napadené rozhodnutí, resp. pokud by napadené rozhodnutí nezru¹il, mìl rozhodnout o tom, ¾e od ulo¾ení pokuty upou¹tí, pøípadnì, ¾e pokuta se v mezích povolených zákonem sni¾uje. pokraèování [19] Mìstský soud dále neposoudil správnì otázku uplatnìní liberaèního dùvodu ve vztahu ke skutku 3. Pøi úvaze o zpùsobu spáchání správního deliktu správní orgány pøièetly ve prospìch stì¾ovatele, ¾e se v pøípadì potraviny Tiko Fish Fingers jednalo o nedostatek skrytého charakteru a mno¾ství rybího masa u této potraviny není pro stì¾ovatele, který není výrobcem této potraviny, viditelné a snadno zjistitelné, ale k jeho prokázání je tøeba laboratorní rozbor. Tuto okolnost v¹ak správní orgány nemìly brát pouze jako okolnost ve prospìch stì¾ovatele, ale jako liberaèní dùvod. Není ekonomicky únosné ani prakticky mo¾né, aby stì¾ovatel neustále laboratornì pøezkoumával obsah ve¹kerých svých produktù, nebo» vzhledem k tomu, ¾e provozuje sí» supermarketù, takových polo¾ek jsou tisíce. I ve vztahu ke skutku 3 tedy stì¾ovatel naplnil podmínky liberace, nebo» vynalo¾il ve¹keré úsilí, které bylo rozumnì mo¾né po¾adovat, aby skutku pøede¹el.
[20] Skutek 1 a skutek 2 byly na provozovnì stì¾ovatele kontrolou SZPI zaznamenány dne 23. 5. 2014, zatímco skutek 3 byl zji¹tìn a¾ 18. 9. 2014. SZPI v¹ak v¹echny tyto skutky dává do souvislosti a postihuje stì¾ovatele jedním rozhodnutím a úhrnnou sankcí, aèkoliv k vytýkaným skutkùm nedo¹lo souèasnì, ale v rozmezí více ne¾ ètvrt roku. Takovéto spojování rùzných, èasovì, ani skutkovì naprosto nesouvisejících deliktù (po¹kození zdi, absence pro¹kolení zamìstnancù a údajné nesprávné oznaèení produktu) do jednoho rozhodnutí a ukládání jednoho trestu za nì, pova¾uje stì¾ovatel za ryze úèelové a nesprávné.
[21] Z uvedených dùvodù stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek mìstského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení, pøípadnì aby zru¹il i ¾alobou napadené rozhodnutí. IV.
[22] ®alovaná ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedla, ¾e tvrzení stì¾ovatele se z velké míry shodují s námitkami obsa¾enými v jeho odvolání ze dne 8. 3. 2015, a zejména pak s námitkami obsa¾enými v ¾alobì ze dne 29. 7. 2015. ®alovaná proto v tìchto èástech odkázala jak na odùvodnìní svého rozhodnutí ze dne 9. 6. 2015, tak na vyjádøení k ¾alobì ze dne 16. 9. 2015. Dále pak uvedla, ¾e se v plném rozsahu ztoto¾òuje se závìry rozsudku mìstského soudu, a má za to, ¾e jej nelze pova¾ovat ani za nepøezkoumatelný, ani za nezákonný.
[23] Pokud se jedná o skutky 1 a 2, stì¾ovatel se opakovanì sna¾í zprostit své odpovìdnosti za toto protiprávní jednání poukazem na malou míru spoleèenské nebezpeènosti a na to, ¾e splnil podmínky liberace podle § 17i odst. 1 zákona è. 110/1997 Sb. Skuteènosti uvádìné stì¾ovatelem nepøedstavují aktivní èinnost nad rámec zákonných povinností, resp. vynalo¾ení ve¹kerého úsilí, a tím naplnìní liberaèního dùvodu ve smyslu citovaného ustanovení. Pokud by tomu tak mìlo být, pak by se v¹ichni provozovatelé potravináøských podnikù v¾dy zprostili jakékoli odpovìdnosti poukazem na to, ¾e k takovému pochybení èas od èasu prostì dochází, nebo poukazem na to, ¾e pro jejich zamìstnance obvykle bývá zaji¹tìna úèast na ¹koleních. Pokud správní orgány ve správním øízení dospìjí k závìru, ¾e úèastník nevynalo¾il ve¹keré úsilí, nemají povinnost uvádìt, jaké dal¹í úsilí mìlo být úèastníkem øízení je¹tì vynalo¾eno.
[24] Pokud jde o skutek 3, stì¾ovatel opakovanì rozporuje tzv. dusíkovou metodu, kterou pou¾ila laboratoø provádìjící rozbor pøedmìtné potraviny. ®alovaná má za to, ¾e dostateèným zpùsobem objasnila, z jakého dùvodu nejsou tzv. gravimetrická metoda èi kontrola výrobního procesu vyu¾itelné z pohledu úøední kontroly, a proè tedy byla pou¾ita právì tzv. dusíková metoda. Ta je pro rozbory výrobkù tohoto typu natolik vìrohodná a spolehlivá, ¾e ohlednì jejího pou¾ití pro stanovení obsahu masa neexistují dùvodné pochybnosti, a nebylo proto nutné pou¾ívat ¾ádné jiné metody, nebo jejich kombinace.
[25] Stì¾ovatel byl orgánem dozoru upozornìn na problém s deklarací obsahu rybího masa u daného typu výrobku ji¾ v dubnu 2014. Na základì toho stì¾ovatel uvádìl v tuzemsku do obìhu potravinu Tiko Fish Fingers opatøenou dolepkou, na ní¾ byl vyznaèen obsah masa 26 %. Tato dolepka v¹ak v právì posuzované vìci u pøedmìtné potraviny chybìla a spotøebiteli tak byla poskytnuta informace, ¾e v potravinì je rybího masa 36 %.
[26] Skuteènost, ¾e stì¾ovatel nepo¾ádal o odbìr vzorku pro doplòující odborný posudek, nebyla v rámci úvah o záva¾nosti spáchaných správních deliktù zohledòována, a nebyla tedy ani pøièítána v neprospìch stì¾ovatele v úvahách o vý¹i sankce. Faktem zùstává, ¾e stì¾ovatel nepøedlo¾il ¾ádný dùkaz, který by vyvracel relevanci výsledkù laboratorních rozborù provedených pøi úøední kontrole.
[27] Pokud jde o vý¹i pokuty, ¾alovaná odmítla, ¾e by ze dvou vybraných kauz starých cca 8 let mìla vyplývat zásadní pochybnost o její nále¾ité správní praxi. Poru¹ení zásady legitimního oèekávání lze namítat jen pøi excesu z dlouhodobé a ustálené praxe. Zároveò je pøitom nutno pøipustit urèité rozdíly ve vý¹i ukládaných pokut mezi individuálními pøípady ve shodném èasovém období i vývoj v praxi ukládání pokut, kdy správní orgán na základì zku¹eností z minulých období mù¾e v rozpìtí stanoveném zákonem plo¹nì ukládat o nìco vy¹¹í pokuty ne¾ døíve, tak aby dostateènì plnily represivní a preventivní funkci. Z úøední èinnosti je ¾alované známo, ¾e v právì posuzované vìci nedo¹lo k jakémukoli excesivnímu vyboèení z tehdej¹í správní praxe. Pokuta 1.100.000 Kè ulo¾ená v posuzované vìci odpovídá sankcím ukládaným v té dobì za obdobnì rozsáhlá poru¹ení právních pøedpisù. Za zji¹tìné poru¹ení právních povinností pøitom bylo mo¾né v souladu s právními pøedpisy ulo¾it sankci a¾ do vý¹e 3.000.000 Kè.
[28] Nelze pøisvìdèit tvrzení stì¾ovatele, ¾e ulo¾ená pokuta byla nedostateènì odùvodnìna. Mìstský soud uvedl, ¾e ¾alovaná vzala do úvahy v¹echny okolnosti pøípadu a nebylo shledáno pøekroèení mezí správního uvá¾ení. Soud poukázal na to, ¾e z odùvodnìní napadeného rozhodnutí jednoznaènì, urèitì a zcela srozumitelnì vyplývá, ¾e pøi stanovení vý¹e pokuty vycházela ¾alovaná ze zákonem stanovených kritérií, kterými se podrobnì zabývala.
[29] ®alovaná proto navrhla, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl.
[30] Nejvy¹¹í správní soud posoudil kasaèní stí¾nost v mezích jejího rozsahu a uplatnìných dùvodù a zkoumal pøitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ø. s.).
[32] Z obsahu spisového materiálu vyplývá, ¾e stì¾ovateli byla ulo¾ena pokuta ve vý¹i 1.100.000 Kè za trojí vý¹e specifikované protiprávní jednání, které kontrolní orgán zjistil. Tøetí skutek se týkal potraviny Tiko Fish Fingers, 10 rybích prstù v køupavé strouhance, èistá hmotnost 250 g, pøedsma¾ené, hluboce zmrazené, slo¾ení: moøská ryba 36%, výrobce: Frosta Sp. z o. o., Polska, která podle laboratorního rozboru nevyhovìla ve znaku obsahu masa deklaraci na obalu (deklarace moøská ryba 36%, laboratorní výsledky 25,7 % rybího masa). Podle dodacích listù è. 2100591763 a 2100592551 bylo stì¾ovateli této potraviny dodáno zahranièním dodavatelem celkem 4.480 ks balení po 250g, tj. celkem 1.120kg. Na tento nedostatek byl stì¾ovatel ji¾ jednou kontrolním orgánem upozornìn v dubnu 2014. Výrobek byl tehdy z prodeje sta¾en a stì¾ovatel po¾ádal dodavatele, aby na výrobky byla dána dolepka o obsahu masa 26%. Pøi kontrole v záøí 2014 v¹ak bylo zji¹tìno, ¾e u výrobkù dolepka o 26% obsahu masa chybí. pokraèování
[33] Skutkem 1 stì¾ovatel nedodr¾el v¹eobecné hygienické po¾adavky stanovené pøílohou II, kap. I odst. 1 Naøízení Evropského parlamentu a Rady (ES) è. 852/2004, o hygienì potravin (dále jen naøízení è. 852/2004 ), podle kterých musí být potravináøské prostory udr¾ovány v èistotì a v dobrém stavu. Skutkem 2 stì¾ovatel nedodr¾el hygienické po¾adavky stanovené pøílohou II, kap. XII odst. 1 a 2 naøízení è. 852/2004, podle kterých provozovatelé potravináøských podnikù musí zajistit, aby 1. nad osobami manipulujícími s potravinami byl provádìn dohled, a aby tyto osoby byly pouèeny nebo vy¹koleny v otázkách hygieny potravin pøimìøenì ke své pracovní èinnosti; 2. osoby odpovìdné za vývoj a pou¾ívání postupù podle èl. 5 odst. 1 tohoto naøízení nebo za provádìní pøíslu¹ných pokynù byly odpovídajícím zpùsobem ¹koleny v pou¾ívání zásad HACCP. Nedodr¾ením hygienických po¾adavkù poru¹il stì¾ovatel èl. 4 odst. 2 naøízení è. 852/2004, podle kterého provozovatelé potravináøských podnikù provádìjících èinnosti v jakékoli fázi výroby, zpracování a distribuce potravin dodr¾í v¹eobecné hygienické po¾adavky stanovené v pøíloze II a v¹echny zvlá¹tní po¾adavky stanovené naøízením (ES) è. 853/2004. Skutkem 3 pak stì¾ovatel poru¹il povinnost stanovenou v èl. 16 Naøízení Evropského parlamentu a Rady (ES) è. 178/2002, o obecných zásadách a po¾adavkù potravinového práva, podle kterého ani¾ jsou dotèena specifiètìj¹í ustanovení potravinového práva, nesmí oznaèování, propagace a obchodní úprava potravin nebo krmiv, jejich tvar, vzhled nebo balení, pou¾ité obalové materiály, zpùsob jejich úpravy a místo vystavení, jako¾ i informace poskytované o nich jakýmkoli médiem uvádìt spotøebitele v omyl.
[34] Stì¾ovatel tìmito skutky podle názoru správních orgánù naplnil skutkovou podstatu správních deliktù podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách, podle kterého se provozovatel potravináøského podniku dále dopustí správního deliktu tím, ¾e jiným jednáním, ne¾ je uvedeno v písmenu a), poru¹í povinnost stanovenou pøímo pou¾itelným pøedpisem Evropských spoleèenství upravujícím po¾adavky na potraviny. Podle odst. 3 písm. b) tého¾ ustanovení se za uvedený správní delikt ulo¾í pokuta do 3.000.000 Kè.
[35] Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval námitkou stì¾ovatele ve vztahu ke skutkùm 1 a 2, ¾e zji¹tìné nedostatky nebyly natolik záva¾né a nedosahovaly takové míry spoleèenské nebezpeènosti, aby vy¾adovaly zvlá¹tní postih. V této souvislosti je tøeba uvést, ¾e za tyto správní delikty, které i správní orgány pova¾ovaly za ménì záva¾né, nebyl stì¾ovatel samostatnì postihován. Z odùvodnìní rozhodnutí ze dne 12. 2. 2015 vyplývá, ¾e SZPI postupovala analogicky podle § 12 odst. 2 zákona è. 200/1990 Sb., o pøestupcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pøestupcích ), a ulo¾ila stì¾ovateli za sbíhající se správní delikty úhrnnou pokutu podle sazby za nejzáva¾nìj¹í z deliktù, za který pova¾ovala skutek 3, kterým stì¾ovatel uvedl spotøebitele v omyl, nebo» nesprávnì oznaèenou potravinu pøedal do prodeje. Teprve pøi stanovení vý¹e ulo¾ené pokuty byl pak správním orgánem zohlednìn fakt, ¾e stì¾ovatel poru¹il zákon i dal¹ími skutky.
[36] Analogickou aplikaci ustanovení § 12 odst. 2 zákona o pøestupcích, které zakotvuje absorpèní zásadu pro ukládání sankcí v øízení o pøestupku, v oblasti trestání správních deliktù dovodil ji¾ Vrchní soud v Praze v rozsudku ze dne 22. 12. 1995, è. j. 6 A 216/93, publikovaném pod è. 182 soudní judikatury ve vìcech správních, na který Nejvy¹¹í správní soud v øadì svých rozhodnutí navázal (napø. rozsudky ze dne 22. 9. 2005, è. j. 6 As 57/2004-54, publ. pod è. 772/2006 Sb. NSS, ze dne 31. 10. 2008, è. j. 5 Afs 9/2008-328, publ. pod è. 1767/2009 Sb. NSS, èi ze dne 28. 8. 2015, è. j. 2 As 43/2015-51). Podstata absorpèní zásady tkví v absorpci sazeb (tedy pøísnìj¹í trest pohlcuje mírnìj¹í). Sbíhající se delikty jsou tak posti¾eny pouze trestem stanoveným pro nejtì¾¹í z nich, co¾ pøi stejných sazbách pokut znamená, ¾e správní orgán posoudí záva¾nost deliktu a úhrnný trest ulo¾í podle sazby za nejzáva¾nìj¹í z tìchto deliktù (záva¾nost pak nutno posuzovat pøedev¹ím s ohledem na charakter individuálního objektu deliktu, tedy zájem, proti kterému delikt smìøuje a k jeho¾ ochranì je pøíslu¹né ustanovení pøedev¹ím urèeno) (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 9. 2005, è. j. 6 As 57/2004-54). Jde pøitom o princip, který je uplatòován ve prospìch delikventa.
[37] Pokud jde o námitku, ¾e se ¾alovaná nevìnovala odùvodnìní skutku 2 a nevyjádøila se k odvolacím argumentùm stì¾ovatele, Nejvy¹¹í správní soud souhlasí se závìrem mìstského soudu, ¾e ¾alobou napadené rozhodnutí takové odùvodnìní obsahuje [viz bod ad 1) na str. 7 a 8]. By» si lze ve vztahu ke skutku 2 pøedstavit i podrobnìj¹í odùvodnìní, se závìry ¾alované se zdej¹í soud ztoto¾òuje a struènost odùvodnìní nepova¾uje za takovou vadu, která by zpùsobovala nezákonnost èi nepøezkoumatelnost ¾alobou napadeného rozhodnutí.
[38] Dále stì¾ovatel namítal, a to ve vztahu ke skutkùm 1 a 3, ¾e naplnil podmínky liberace. Odpovìdnost za správní delikty podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách je koncipována jako objektivní, tzn. odpovìdnost za protiprávní jednání bez podmínky zavinìní. V § 17i odst. 1 zákona o potravinách je formulován obecný liberaèní dùvod: Právnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestli¾e proká¾e, ¾e vynalo¾ila ve¹keré úsilí, které bylo mo¾no po¾adovat, aby poru¹ení právní povinnosti zabránila.
[39] Soudní judikatura pøitom ji¾ v minulosti dovodila, ¾e pokud zákon podmiòuje liberaci úsilím , je tøeba vyjít z toho, ¾e se jedná o aktivní èinnosti k zabránìní poru¹ení. Jeliko¾ liberaèní dùvody (zde tedy vynalo¾ení ve¹kerého úsilí) pøedstavují výjimku ze zásady objektivní odpovìdnosti, uplatní se pouze ve výjimeèných a opodstatnìných pøípadech (srov. rozsudek Krajského soudu v Brnì ze dne 12. 3. 2013, è. j. 62 A 17/2012-101, publ. pod è. 2880/2013 Sb. NSS, a rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 6. 4. 2017, è. j. 3 As 95/2016-64).
[40] Ze správního spisu vyplynulo, ¾e v pøípadì skutkù 1 a 3 do¹lo k nápravì nedostatkù a¾ po jejich zji¹tìní kontrolním orgánem. By» protiprávní stav v provozovnì objektivnì existoval ji¾ pøed touto kontrolou, stì¾ovatel byl pasivní. Pøitom zji¹tìné nedostatky byly zjevné, tzn. nebyly tì¾ce zjistitelné a odstranitelné. Tyto prohøe¹ky byly takové povahy, ¾e k jejich odstranìní by postaèovala standardní vnitøní kontrola. Ve vztahu ke skutku 3 Nejvy¹¹í správní soud pøipomíná, ¾e na skuteènost, ¾e pøedmìtný výrobek (rybí prsty) obsahoval ménì rybího masa, ne¾ bylo uvedeno na jeho obalu, byl stì¾ovatel kontrolním orgánem upozornìn ji¾ v dubnu 2014. Stì¾ovatel se následnì dohodl se svým dodavatelem, ¾e skuteèné mno¾ství rybího masa v tomto výrobku bude deklarováno dolepkami na jeho obalu. Tvrzení stì¾ovatele, ¾e není mo¾né, aby laboratornì pøezkoumával obsah ve¹kerých svých produktù, je proto bezpøedmìtné. Postaèovalo vizuálnì zkontrolovat, zda jsou na dodané zásilce tohoto konkrétního výrobku umístìny pøedmìtné dolepky, a pokud tomu tak nebylo, zajistit, aby bez dal¹ího pøeznaèení nebyl tento výrobek uveden do prodeje. Nelze proto shledat, ¾e by stì¾ovatel vyvinul aktivní úsilí nad rámec zákonných povinností, nezbytné pro zpro¹tìní se objektivní odpovìdnosti. Nejednalo se tedy o natolik výjimeèný a opodstatnìný pøípad, který by odùvodòoval vyu¾ití liberace podle § 17i odst. 1 zákona o potravinách.
[41] Pokud jde o námitky týkající se tvrzené nespolehlivosti dusíkové metody testování obsahu rybího masa, tyto nejsou pro posouzení dùvodnosti kasaèní stí¾nosti relevantní. ®alovaná v napadeném rozhodnutí pøezkoumatelnì a logicky vysvìtlila, proè je tato pou¾itá metoda vhodná pro kontrolu výrobkù, které obsahují kromì rybího masa i jiné slo¾ky, a proè ostatní metody zmiòované stì¾ovatelem (gravimetrická metoda èi kontrola výrobního procesu) nejsou vyu¾itelné z pohledu úøední kontroly. Jak zcela správnì konstatoval mìstský soud, stì¾ovatel nespolehlivost této akreditované a mezinárodnì uznané metody ve správním øízení nijak nedolo¾il ve vazbì na konkrétní zji¹tìní v této vìci. Omezil se na relativnì obecná tvrzení, ¾e nìkterými vìdeckými pracemi je pøesnost této metody zpochybòována, nebo» rozmanitost pokraèování druhù ryb, jejich ¾ivotních podmínek a rùznost období výlovu, mù¾e významnì ovlivnit mno¾ství dusíku v organizmu. Ani stì¾ovatel v¹ak neuvádìl ¾ádná konkréta by» jen k tomu, z jakých druhù ryb byly prsty vyrobeny (s výjimkou následné zmínky s odkazem na tvrzení výrobce), tím ménì dal¹í podrobnosti stran lokality èi období výlovu, které by snad podle jeho názoru (pøípadnì) mohly mìøení ovlivnit a jak. Pokud mìl stì¾ovatel pochyby o provedeném laboratorním rozboru potraviny, pak mu nic nebránilo, aby v souladu s èl. 11 odst. 5 a 6 naøízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) è. 882/2004 po¾ádal o odbìr vzorku pro odborný posudek a nechal si provést rozbor tohoto vzorku jinou laboratoøí. Tímto zpùsobem by mohl relevantnì zpochybnit výsledky rozborù provedených v rámci úøedních kontrol. Stì¾ovatel v¹ak tuto mo¾nost nevyu¾il. Nelze proto následnì v soudním øízení teoreticky zpochybòovat spolehlivost pou¾ité metody testování obsahu rybího masa v pøedmìtném výrobku.
[42] Stì¾ovatel dále namítl, ¾e správní orgány vyboèily z rámce døíve ukládaných pokut jiným subjektùm. K tomu poukázal na rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, è. j. 4 Ads 123/2009-99, a ze dne 9. 4. 2010, è. j. 4 Ads 124/2009-91, ze kterých mìlo vyplývat, ¾e konkurent stì¾ovatele dostal za záva¾nìj¹í delikty spáchané v roce 2007 pokutu pouze 200.000 Kè, resp. 70.000 Kè.
[43] K tomu je tøeba pøednì uvést, ¾e skutky, na které odkazoval stì¾ovatel, se staly zhruba sedm let pøed skutky nyní projednávanými, a tudí¾ vypovídací hodnota pøípadného srovnání jednotlivých rozhodnutí je relativnì nízká, jeliko¾ správní praxe se plynutím èasu pøirozenì vyvíjí. Tuto skuteènost ostatnì potvrdila i ¾alovaná, kdy¾ uvedla, ¾e v praxi SZPI postupnì dochází k navy¹ování výmìry sankcí, nebo» prùmìrná vý¹e pokut ukládaných v minulých letech byla natolik nízká, ¾e nepùsobila vùèi provozovatelùm potravináøských podnikù dostateènì represivnì a v øadì pøípadù ani preventivnì.
[44] Rovnì¾ je tøeba zdùraznit, ¾e výchozím pøedpokladem pøípadného tvrzení o nerespektování legitimního oèekávání pokud jde o vý¹i ukládané sankce je to, ¾e budou srovnávány sankce ukládané za obdobná provinìní. Ji¾ z opakovaných tvrzení stì¾ovatele je zøejmé, ¾e na ustálenou správní praxi usuzoval z postihù za zji¹tìní podstatnou mìrou odli¹ná. Není v této souvislosti tøeba spekulovat, zda zji¹tìní zcela nevyhovujících hygienických podmínek pøi prodeji v jednom pøípadì je záva¾nìj¹ím èi ménì záva¾ným pochybením ne¾ situace, kdy jsou pøi prodeji relativnì vìt¹ího mno¾ství prodávaného výrobku zákazníci uvádìni v omyl o jeho vlastnostech. Podstatné je, ¾e jde o relativnì rozdílná kontrolní zji¹tìní a nelze mechanicky pouze s odkazem na vý¹i ulo¾ené sankce dovozovat existenci správní praxe limitující ¾alovaného ve správním uvá¾ení o vý¹i sankce v tomto konkrétním pøípadì.
[45] Nejvy¹¹ímu správnímu soudu je navíc z jeho èinnosti známa øada aktuálnìj¹ích rozhodnutí, kde byla ulo¾ena pokuta ve srovnatelné vý¹i, a to jak stì¾ovateli (napø. rozhodnutí SZPI ze dne 12. 3. 2014, è. j. SZPI/AB714-38/2014-900.000 Kè, rozhodnutí ze dne 10. 6. 2014, è. j. SZPI/AE780-9/2014-800.000 Kè, nebo rozhodnutí ze dne 19. 1. 2015, è. j. SZPI/AN722-15/2014-800.000 Kè, tak jeho konkurentùm (napø. rozhodnutí SZPI ze dne 3. 6. 2014, è. j. SZPI/AB412-9/2014-950.000 Kè nebo rozhodnutí ze dne 18. 3. 2015, è. j. SZPI/AC708-58/2015-750.000 Kè). Pouze na dokreslení Nejvy¹¹í správní soud dodává, ¾e z veøejnì dostupných zdrojù vyplývá, ¾e nejvy¹¹í pokuty ulo¾ené SZPI napø. za rok 2015 se pohybovaly v øádech miliónù (viz napø. http://www.szpi.gov.cz/clanek/04-2016-poskytnuti-informaci-udelene-pokuty.aspx nebo https://www.irozhlas.cz/ekonomika/sankce-za-chyby-obchodniku-rostou-szpi-loni-rozdala-pokuty-za-105-milionu-_201602101010_kbrezovska).
[46] Nejvy¹¹í správní soud tedy neshledal, ¾e by v nyní projednávané vìci správní orgány excesivnì vyboèily z rámce obvykle ukládaných pokut, a ¾e by neèekanì mìnily správní praxi.
V této souvislosti je tøeba dále uvést, ¾e SZPI pøi stanovení vý¹e ulo¾ené pokuty vycházela ze zákonem stanovených kritérií (§ 17i odst. 2 zákona o potravinách) a dal¹ích skuteèností, které byly posouzeny jak v neprospìch stì¾ovatele, tak i v jeho prospìch (viz str. 6 a 7 rozhodnutí SZPI ze dne 12. 2. 2015). Nejvy¹¹í správní soud v souladu s mìstským soudem neshledal, ¾e by SZPI pøi stanovení vý¹e takto ulo¾ené pokuty vyboèila z mezí správního uvá¾ení èi je zneu¾ila. S ohledem na skuteènost, ¾e za stì¾ovatelem spáchaný správní delikt bylo mo¾né v rozhodné dobì ulo¾it pokutu a¾ do vý¹e 3.000.000 Kè, nelze shledat úhrnnou sankci ulo¾enou ve vý¹i jedné tøetiny zákonného maxima sazby jako zjevnì nepøimìøenou. Proto nebyla splnìna zákonná podmínka pro moderaci trestu ze strany mìstského soudu, tj. ulo¾ení trestu ve zjevnì nepøimìøené vý¹i (§ 78 odst. 2 s. ø. s.).
[47] Stì¾ovatel dále nesouhlasil se spojením více správních deliktù do jednoho øízení. Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje postup SZPI, kdy spojila do jednoho øízení tøi správní delikty spáchané stì¾ovatelem ve stejné provozovnì bìhem cca 4 mìsícù za logický a v souladu se zákonem (napø. § 6 správního øádu). Èasový odstup mezi kontrolními zji¹tìními není velký a je zde dána zøejmá místní souvislost protiprávního jednání. Víceèinný soubìh správních deliktù SZPI hodnotila za pou¾ití absorpèní zásady. Úèelovost jednání správních orgánù, která by vedla k po¹kození práv stì¾ovatele, tedy Nejvy¹¹í správní soud neshledal.
[48] S poukazem na shora uvedené dùvody Nejvy¹¹í správní soud zamítl kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou (§ 110 odst. 1 s. ø. s.).
[49] Soud rozhodl o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti podle § 60 odst. 1 vìty první s. ø. s. za pou¾ití § 120 s. ø. s. Stì¾ovatel nebyl v øízení o kasaèní stí¾nosti úspì¹ný, proto nemá právo na náhradu nákladù øízení. ®alované, jí¾ by jinak právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti pøíslu¹elo, soud náhradu nákladù øízení nepøiznal, proto¾e jí v øízení o kasaèní stí¾nosti nevznikly ¾ádné náklady nad rámec bì¾né úøední èinnosti.

References: soud 
 § 17
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
in dubio
 soud 
 § 17
 soud 
 soud 
 § 17
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
in dubio
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 17
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 17
 soud 
 § 12
 § 12
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 17
 § 17
 soud 
 § 17
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 6
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 60
 § 120
 soud