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Timestamp: 2018-12-11 18:07:10+00:00

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162/03...
VfGBbg: 162/03 Beschluss vom: 24.06.2004 S-Nr.: 1103
Zitiervorschlag: VerfGBbg, Beschluss vom 24.06.2004 - VfGBbg 162/03 -, https://verfassungsgericht.brandenburg.de
VfGBbg 162/03
Gemeinde Hagelberg,
vertreten durch das Amt Belzig,
dieses vertreten durch den Bürgermeister der Stadt Belzig,
Wiesenburger Straße 6,
hier: Eingemeindung der Gemeinde Hagelberg (Amt Belzig) in die Stadt Belzig
durch die Verfassungsrichter Weisberg-Schwarz, Prof. Dr. Harms-Ziegler, Havemann, Dr. Jegutidse, Dr. Knippel und Prof. Dr. Schröder
Die Beschwerdeführerin, eine bisher dem Amt Belzig angehörende Gemeinde, wehrt sich gegen ihre Auflösung durch Eingliederung in die Stadt Belzig.
1. Die Beschwerdeführerin liegt unmittelbar westlich der Kreisstadt Belzig im Landkreis Potsdam-Mittelmark. Sie grenzt westlich an die amtsfreie Gemeinde Wiesenburg/Mark. Mit Ausnahme der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Schwanebeck gliederten sich alle weiteren amtsangehörigen Gemeinden zum 31. Dezember 2002 in die Stadt Belzig ein. Ende 2001 lebten von den etwa 12.000 Einwohnern des Amtsgebietes knapp 8.000, nach den Eingliederungen Ende 2002 über 11.000, in der Stadt Belzig und ca. 180 im Gebiet der Beschwerdeführerin. Das Amtsgebiet gehört zum Naturraum des Fläming.
2. Anfang Mai 2002 versandte das Ministerium des Inneren Anhörungsunterlagen für eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten kommunalen Neugliederung mit der Gelegenheit zur Stellungnahme. In den ersten beiden Maiwochen wurden auch die Anhörungsunterlagen für die Anhörung der Bevölkerung an den Landrat des Landkreises Potsdam-Mittelmark versandt. Die Anhörung der Bürger sollte für die Dauer eines Monats erfolgen und vor dem Ende der Gemeindeanhörung abgeschlossen werden.
3. Im September desselben Jahres brachte die Landesregierung sechs Gesetzentwürfe zur landesweiten Gemeindegebietsreform in den Landtag ein. § 9 des Entwurfes zum Vierten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform betreffend die
Landkreise Havelland, Potsdam-Mittelmark, Teltow-Fläming (4. GemGebRefGBbg) sah die Eingliederung der Beschwerdeführerin und der weiteren Gemeinde Schwanebeck des Amtes Belzig in die Stadt Belzig vor. Der Innenausschuß des Landtages, an den die Gesetzentwürfe nach der ersten Lesung verwiesen worden waren, führte am 23. Oktober 2002 vorab eine Anhörung zu grundsätzlichen Fragen durch. Für den 20. November 2002 erging zur Anhörung der Beschwerdeführerin eine Einladung an den ehrenamtlichen Bürgermeister, der zu dem Termin erschien und vor dem Ausschuß Stellung zu dem Vorhaben nahm. Das Gesetz wurde sodann im Frühjahr 2003 vom Landtag verabschiedet. § 9 des 4. GemGebRefGBbg vom 24. März 2003 (GVBl. I S. 73), am Tag der landesweiten Kommunalwahlen (26. Oktober 2003) in Kraft getreten (s. § 37 des 4. GemGebRefGBbg), lautet:
Verwaltungseinheit Amt Belzig
(1) Die Gemeinden Hagelberg und Schwanebeck werden in die Stadt Belzig eingegliedert.
(2) Das Amt Belzig wird aufgelöst. Die Stadt Belzig ist amtsfrei.
Die Beschwerdeführerin hat am 11. Juni 2003 kommunale Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie macht geltend, ihre Eingliederung in die Stadt Belzig sei schon deshalb verfassungswidrig, weil weder die Bevölkerung des unmittelbar betroffenen Gebietes noch sie selbst (als Gemeinde) ordnungsgemäß angehört worden sei. Die Anhörungsfehler seien „absolute Nichtigkeitsgründe“. Auf Fragen der Kausalität komme es nicht an. Daß sich von 302 Gemeinden, die der Gesetzgeber aufzulösen versucht habe, 250 mit kommunalen Verfassungsbeschwerden dagegen zu Wehr setzten, sei bereits „ernstes Indiz für die verfassungswidrige Gewalt der gesetzlichen Regelung“. Es fehle an dem Nachweis, daß die Beschwerdeführerin ungeeignet sei, den Anforderungen moderner Selbstverwaltung zu entsprechen. Der Abwägungsvorgang sei fehlerhaft.
§ 9 des Vierten Gemeindegebietsreformgesetzes Brandenburg verletzt die Beschwerdeführerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten und ist deshalb nichtig.
Der Landtag Brandenburg, die Landesregierung, der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und die Stadt Belzig hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist insofern unzulässig, als sie sich, wie die Verfahrensbevollmächtigte der Beschwerdeführerin zu gleichartigen kommunalen Verfassungsbeschwerden anderer Gemeinden des bisherigen Amtes Nauen-Land klargestellt hat, auch gegen die (hier in § 9 Abs. 2 des 4. GemGebRefGBbg bestimmte) Auflösung des bisherigen Amtes sowie zugleich gegen die Eingliederung der anderen verbliebenen Gemeinde des früheren Amtes Belzig in die Stadt Belzig richten soll. Insoweit ist die Beschwerdeführerin nicht beschwerdebefugt. Eine amtsangehörige Gemeinde kann nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichtes, die entsprechend der (bloßen) verwaltungsmäßigen Hilfsfunktion des - wie immer zustandegekommenen bisherigen - Amtes für jedwede spätere Änderung der Amtszuordnung zu gelten hat, lediglich beanspruchen, daß ihr überhaupt eine geeignete (Amts-)Verwaltung, nicht aber, daß sie ihr in der bisherigen Form und in dem bisherigen Zuschnitt zur Verfügung steht (Beschluß vom 16. Mai 2002 - VfGBbg 57/01 -, LKV 2002, 515 sowie Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, LKV 2002, 573, 574). Soweit sich die kommunale Verfassungsbeschwerde einer amtsangehörigen Gemeinde als begründet erweist und sie (folglich) als amtsangehörige Gemeinde fortbesteht, hat das Land dafür zu sorgen, daß ihr eine Verwaltung – durch Zuordnung zu einem Amt oder Bildung eines neuen Amtes, notfalls auch unter Wiederbelebung der früheren Amtsmodelle 2 oder 3 - zur Verfügung steht. Je nach Art der dann getroffenen Regelung, die also gegebenenfalls abzuwarten bleibt, mag Anlaß für eine darauf bezogene gerichtliche Überprüfung bestehen. Festhalten an dem einmal gefundenen Zuschnitt der Amtsverwaltung kann die einzelne Gemeinde das Land aber grundsätzlich nicht.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde erweist sich aber in der Sache selbst als unbegründet. Die Auflösung von Gemeinden durch den Staat ist, wie sich unmittelbar aus Art. 98 Abs. 1 und 2 LV ergibt, nicht von vornherein ausgeschlossen. Die dafür ebenfalls nach Art. 98 Abs. 1 sowie Abs. 2 LV gezogenen Grenzen sind hier nicht verletzt. Die nach der Landesverfassung geltenden Anhörungserfordernisse sind eingehalten worden (s. dazu im folgenden 1.). Auch materiell ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Belzig mit der Landesverfassung vereinbar (s. dazu nachfolgend 2.).
aa) Soweit die Beschwerdeführerin die Anhörung der Bevölkerung schon deshalb für fehlerhaft hält, weil die diese Anhörung regelnde Verordnung vom 3. Januar 2002 (GVBl. II S. 99) nichtig sei, greift dies verfassungsrechtlich zu kurz. Die an eine Anhörung im Sinne von Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV zu stellenden Anforderungen sind aus dieser Verfassungsbestimmung heraus und unabhängig von der Rechtslage nach einfachem Recht zu bestimmen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluß vom 15. April 2003 - VfGBbg 6/03 -). Die Landesverfassung aber macht zu den Anhörungsmodalitäten keine näheren Vorgaben. Weder nimmt sie einfachrechtliche Verfahrensregelungen - anders als etwa bei Art. 9 Abs. 1 LV (Einschränkung der Freiheit der Person nur unter Beachtung der im Gesetz „vorgeschriebenen Formen“) – gleichsam in die Verfassung hinüber noch erlangen die Regelungen, die sie – in Art. 98 Abs. 5 LV - dem Gesetz vorbehält, ihrerseits Verfassungsrang. Maßgeblich bleibt vielmehr die Verfassungsregelung des Art. 98 Abs. 2 Satz 3 LV als solche. Sie beschränkt sich darauf, daß vor einer Änderung des Gemeindegebietes die Bevölkerung zu hören ist, und läßt damit Raum für jedwedes Anhörungsverfahren, sofern es sicherstellt, daß die Bevölkerung Gelegenheit erhält, ihre Meinung zu der Gebietsänderung zum Ausdruck zu bringen (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 18. Juni 1998 - VfGBbg 27/97 -, LVerfGE 8, 99, 168; vom 14. Juli 1994 - VfGBbg 4/93 -, LVerfGE 2, 125, 133 und vom 15. September 1994 - VfGBbg 3/93 -, LVerfGE 2, 143, 156; Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Ziff. 4 zu Art. 98; zu Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz – GG -: BVerfG, zuletzt Beschluß vom 19. November 2002 - 2 BvR 329/97 -, NVwZ 2003, 850 = DÖV 2003, 589 = DVBl 2003, 919; Knemeyer, in: Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilband 3, S. 159 m.w.N.). Es genügt, wenn ihr in sachgerechter Weise die Möglichkeit eröffnet wird, sich zu der Gebietsänderung, hier: durch Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Belzig unter Wegfall eines eigenständigen Gemeindegebietes, zu Wort zu melden und das Ergebnis dem Entscheidungsträger, im Fall der Auflösung einer Gemeinde also dem Gesetzgeber (Art. 98 Abs. 2 Satz 2 LV), zur Kenntnis gebracht wird. Das war hier der Fall. Es bestand für die Bevölkerung die geordnete Möglichkeit, ihre Meinung zur Frage der Auflösung der Beschwerdeführerin durch Eingliederung in die Stadt Belzig kundzutun. Die Bürger waren davon unterrichtet, daß hierzu Gelegenheit zur Stellungnahme bestehe und Unterlagen über das Neugliederungsprojekt auslägen. Das Ergebnis der Anhörung hat sodann dem Landtag vorgelegen und ist damit in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen.
bb) Der Beschwerdeführerin kann weiter nicht darin gefolgt werden, daß die Anhörung die verfassungsrechtlichen Anforderungen deshalb verfehle, weil es sich bei den - ihren Angaben zufolge - mehr als 1.000 Seiten umfassenden Anhörungsunterlagen um eine undurchdringliche „Überinformation“, ein „Geröll von Bedeutungslosigkeiten“, gehandelt habe. Es ist nicht zu beanstanden, wenn bei der Anhörung für Interessierte auch allgemeines oder auch ins einzelne gehendes Material bereitgehalten wird. Unbeschadet dessen lagen die Kernfragen - nämlich: Soll die Beschwerdeführerin ihre Selbständigkeit verlieren und gegebenenfalls nach Belzig eingegliedert werden? – offen zutage.
ee) Die Anhörung der Bevölkerung ist hier auch nicht deshalb obsolet geworden, weil es danach zu einer Änderung des Gesetzentwurfes gekommen ist. Eine erneute Anhörung ist nur geboten, wenn es zu einer wesentlichen Änderung kommt (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 -, UA S. 20, www.verfassungsgericht.brandenburg.de; BVerfGE 50, 195, 203; SächsVerfGH LVerfGE 11, 356, 386; NdsStGH NJW 1979, 2301; StGH BW DÖV 1976, 245; VerfGH NW OVGE 26, 306). Das war hier nicht der Fall. Die Beschwerdeführerin hat schon nicht, wie in der Beschwerdebegründung angekündigt, die Einzelheiten der von ihr - ohne nähere Erläuterung - beanstandeten „rechtserheblichen Differenz“ dargestellt. Sie teilte demgegenüber mit Schriftsatz vom 27. Oktober 2003 zunächst mit, es solle mit der vorgelegten Begründung sein Bewenden haben, mit Schriftsatz vom 17. Februar 2004 wiederum, die Begründung des Gesetzes weiche in einer „ungezählten Anzahl“ von Begründungsbestandteilen ab, die der Bevölkerung zur Kenntnis gegeben worden sind. Unabhängig davon sind für das Verfassungsgericht wesentliche Änderungen des Gesetzgebungsvorhabens nicht ersichtlich. Soweit etwa davon abgerückt worden ist, daß der Hauptverwaltungsbeamte eines Amtes, das aufgelöst wird, als Beigeordneter bis zum Ende seiner Amtszeit in den Dienst der aufnehmenden Körperschaft zu übernehmen sei, erachtet das Landesverfassungsgericht diese Änderung - wie auch die Veränderungen in der Begründung des Gesetzes – als für das Schicksal der Beschwerdeführerin unbedeutend.
b) Weiter hat die Beschwerdeführerin (als Gemeinde) im Gesetzgebungsverfahren in gehöriger Weise Gelegenheit zur Stellungnahme im Rahmen einer Anhörung erhalten. Eine solche Anhörung der Gemeinde ist, wenn auch nicht ausdrücklich in der Verfassung verankert, der durch Art. 97 Abs. 1 LV geschützten kommunalen Selbstverwaltung geschuldet und dient ihrer prozeduralen Absicherung. Der Gemeinde ist deshalb im Gesetzgebungsverfahren Gelegenheit zu geben, ihre Belange darzulegen und zu den Vor- und Nachteilen der Neugliederungsmaßnahme Stellung zu nehmen. Diese Gelegenheit bestand hier. Der Ausschuß für Inneres des Landtages hat der Beschwerdeführerin am 20. November 2002 Gelegenheit gegeben, ihre Sicht der Dinge darzulegen. Die Beanstandungen, die sie gegen das (parlamentarische) Anhörungsverfahren erhebt, erweisen sich als unberechtigt. Die Beschwerdeführerin ist zu Recht in der Person ihres ehrenamtlichen Bürgermeisters und nicht über das Amt Belzig und dessen Amtsdirektor beteiligt worden. Das Landesverfassungsgericht hat hierzu in seinen Urteilen vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und - VfGBbg 97/03 - www.verfassungsgericht.brandenburg.de ausgeführt:
„Zwar wird eine amtsangehörige Gemeinde in Rechts- und Verwaltungsgeschäften (§ 67 Abs. 1 Gemeindeordnung - GO -, § 4 Abs. 3 Amtsordnung für das Land Brandenburg – AmtsO -) vom Amt vertreten. Vorliegend geht es jedoch nicht um ein Rechts- und Verwaltungs„geschäft“ der Gemeinde (vgl. hierzu: Muth, Kommunalrecht in Brandenburg, AmtsO, § 4 Rn. 7), sondern um ein Gesetzgebungsverfahren des Landtages und in diesem Rahmen um die Anhörung der Gemeinde zur unmittelbaren Information des Gesetzgebers über die Sicht und die Argumente der Gemeinde zu den Vor- und Nachteilen einer sie betreffenden Neugliederungsmaßnahme. In diesem Zusammenhang ist der ehrenamtliche Bürgermeister der originäre („geborene“) Vertreter der Gemeinde. Geht es in einem Gesetzgebungsverfahren um das „Wohl und Wehe“ der Gemeinde und die Anhörung hierzu im parlamentarischen Bereich, ist aufgrund seiner Legitimation durch Wahl der Bürgermeister – und nur er – berufen, für die Gemeinde aufzutreten. Dies gilt um so mehr, als er über die örtlichen Belange sowie die Empfindungen, Vorschläge und Sorgen der Einwohner aus unmittelbarer Erfahrung „vor Ort“ naturgemäß besser Bescheid weiß als der Amtsdirektor. Hiernach war es richtig, daß der Innenausschuß des Landtages den ehrenamtlichen Bürgermeister zu der Anhörung eingeladen hat.
Zu demselben Ergebnis käme man im übrigen auch für den Fall, daß man den Kreis der Rechts- und Verwaltungsgeschäfte weiter zöge und „an sich“ auch die Abwehr der Auflösung der Gemeinde darunter fallen ließe. Gemäß § 4 Abs. 3 Halbsatz 2 AmtsO greift die Vertretung durch das Amt nicht Platz, „wenn das Amt selbst Verfahrensbeteiligter ist oder andere dem Amt angehörende Gemeinden am Prozeß beteiligt sind“. Das ist über den engeren Wortsinn hinaus dahin auszulegen, daß eine amtsangehörige Gemeinde nicht vom Amtsdirektor, sondern von ihrem Bürgermeister vertreten wird, wenn der Amtsdirektor in Interessenkollisionen geraten könnte (Urteil des erkennenden Gerichtes vom 15. Dezember 1994 – VfGBbg 14/94 EA -, LVerfGE 2, 214 [amtl. Leitsatz], 218 f; vgl. auch Urteil vom 17. Juli 1997 – VfGBbg 1/97 -, LVerfGE 7, 74, 83 f; s. auch Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg, Beschluß vom 23. März 2003 – 1 B 399/02 -; Bracker, in: Bracker/Schumacher/Scheiper, Amtsordnung für das Land Brandenburg, Stand Juni 2002, § 4 Ziff. 4.4). Eine solche Interessenkollision lag hier vor.“
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin war die Anhörung vor dem Innenausschuß auch nicht im Hinblick darauf fehlerhaft, daß die Beschwerdeführerin nicht informiert worden war, in welchem Zusammenhang die parlamentarische Anhörung im Januar 2003 mit einer vorherigen ersten Anhörung durch das Innenministerium (im Frühsommer 2002 zu einem Referentenentwurf) stehe. Einer dahingehenden Belehrung bedurfte es nicht. Es verstand sich von selbst, daß es sich bei der Anhörung im parlamentarischen Raum zu dem inzwischen förmlich eingebrachten Gesetzentwurf um etwas anderes – gewissermaßen um die entscheidende „letzte Runde“ – handelte.
Der Anhörungstermin vom 20. November 2002, zumal in Verbindung mit der Gewährung einer Nachfrist zur schriftlichen Stellungnahme bis zum 06. Dezember 2002, war nicht zu kurz angesetzt.
Zum anderen war auch die Zeit für die Vorbereitung auf den Anhörungstermin am 20. November 2002 noch hinreichend. Zwischen der Ladung zu dem Anhörungstermin und dem Anhörungstermin selbst lagen drei Wochen und fünf Tage. Die erforderlichen Informationen standen vollständig zur Verfügung und das Neugliederungsvorhaben war deutlich genug beschrieben. Die Gemeindevertreter haben sich in dieser Zwischenzeit über die beabsichtigte Neugliederung und deren strikte Ablehnung erneut verständigt. Im übrigen ist zu berücksichtigen, daß das Vorhaben mit, was die Eingemeindung nach Belzig anbelangt, unverändertem Inhalt schon lange angekündigt war, also nicht überraschend kam, die Beschwerdeführerin bereits im Vorfeld der Gesetzesinitiative der Landesregierung angehört und damit befaßt worden war und der Innenausschuß noch zusätzlich bis zum 06. Dezember 2002 Nachfrist für eine eventuelle schriftliche Stellungnahme gewährte (Ausschußprotokoll 3/659, S. 16). Sie hat bereits im Frühsommer 2002 Gelegenheit gehabt, zu Gegenstand, Zielsetzung und Inhalt des damaligen Gesetzentwurfes Stellung zu nehmen, und hierzu entsprechendes Material erhalten.
Das Gericht teilt auch nicht die Einschätzung der Beschwerdeführerin, daß am 20. November 2002 für die Anhörung vor dem Innenausschuß zu wenig Zeit zur Verfügung gestanden hätte. Ausweislich des Sitzungsprotokolls war für die Anhörung der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Schwanebeck die Zeit von 09.30 bis 10.00 Uhr vorgesehen (Ausschußprotokoll 3/659, S. 1). Erforderlichenfalls hätte diese Zeit noch überzogen werden können (und ggf. müssen).
ee) Es besteht ferner kein faßbarer Grund für die Annahme, daß die Anhörung vor dem Innenausschuß des Landtages nicht ergebnisoffen und nur „pro forma“ durchgeführt worden wäre. Daß es, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, aus den Ausschußberatungen zu den Neugliederungsgesetzen heraus kaum zu Änderungen an dem Gesetzentwurf gekommen sei, trifft in dieser Form nicht zu (siehe dazu für das 4. GemGebRefGBbg: §§ 6, 11 Abs. 1, 12, 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 [Synopse der Änderungen in LT-Drucksache 3/5550, S. 59 ff.]). Im übrigen ergäbe sich daraus, daß es vergleichsweise wenige Änderungen gegeben hat, lediglich, daß die Abgeordneten keinen Anlaß zu Änderungen gesehen haben, nicht aber, daß sie zu Änderungen von vornherein nicht bereit gewesen wären.
ff) Ob bei der Anhörung, wie die Beschwerdeführerin meint, tatsächlich nicht einmal die Hälfte der in den Innenausschuß berufenen Abgeordneten anwesend war, wirkt sich auf das Gesetzgebungsverfahren nicht aus. Die Niederschriften über die Sitzungen des Ausschusses standen auch den zeitweise nicht anwesend gewesenen Parlamentariern zur Verfügung. Im übrigen vollzieht sich die Arbeit des Ausschusses im Vorfeld und im Dienste des endgültigen Gesetzesbeschlusses, für den daran beteiligten Abgeordneten die Beschlußempfehlung des Ausschusses und bei Bedarf die weiteren Ausschußunterlagen zur Verfügung stehen. Das 4. GemGebRefGBbg ist auf dieser Grundlage ohne Verletzung der Beschwerdeführerin in ihrem Anhörungsrecht zustandegekommen.
2. Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Belzig bleibt auch in der Sache selbst im Einklang mit der Landesverfassung.
Den Abwägungsvorgang überprüft das Verfassungsgericht zunächst darauf, ob der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt zutreffend und umfassend ermittelt hat. Dabei unterliegt er nicht einer nur eingeschränkten verfassungsgerichtliche Kontrolle (BVerfGE 50, 50, 51 [Laatzen]; SächsVerfGH, Urteile vom 18. Juni 1999 - Vf.51-VIII-98 - LVerfGE 10, 375, 394 [Markkleeberg] und vom 05. November 1999 - Vf. 133-VII-98 -, UA S. 13; ThürVerfGH LVerfGE 5, 391, 427 f. [Jena]; Dombert, NordÖR 2004, 6, 7 m.w.N.; s. auch Stüer, DVBl 1977, 1, 3; zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle gesetzlicher Planungsentscheidungen s. auch BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1996 - 2 BvF 2/93 -, BVerfGE 95, 1, 22 f. [Südumfahrung Stendal]; 76, 107, 121 f.).
Soweit er seine Abwägungsentscheidung maßgeblich darauf gestützt hat, daß sich die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Belzig als Beitrag zur Lösung der Stadt-Umland-Problematik im äußeren Entwicklungsraum darstelle (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 188 ff. sowie dem folgend Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 9 des 4. GemGebRefGBbg nach Antrag Nr. 26 in Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), hat er diese Zentralort-Umland-Problematik ausführlich untersucht und beschrieben (s. Gesetzesbegründung zum 4. GemGebRefGBbg, LT-Drucksache 3/4883, S. 40 ff., 74 ff.). Die Bildung von amtsfreien Gemeinden solle dort erfolgen, wo es ausgeprägte Zentralorte als Kristallisationskerne größerer Gemeindestrukturen und entsprechende Zentralort-Umland-Verflechtungen gebe. Dies sei im äußeren Entwicklungsraum des Landes u.a. regelmäßig dort der Fall, wo sich Zentralorte der Kategorie Mittelzentrum oder Grundzentren mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums befinden (LT-Drucksache 3/4883, S. 32 zu 2 a) bb) des Leitbildes). Die örtlichen Verhältnisse sind in den Gesetzesunterlagen zutreffend angesprochen (s. die Beschreibung der Gemeinde im „Neugliederungssachverhalt“ in LT-Drucksache 3/4883, S. 185 ff. und S. 188 ff.). Hierbei wurden für die einzelnen Gemeinden durchaus Besonderheiten wie ein bekannter Waldkindergarten auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin und historisch-geographische Momente (eine Schlacht des Befreiungskrieges 1813 nahe dem die höchste Erhebung des Fläming bildenden Hagelberg) gesehen (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 185 ff.; s. auch Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 9 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550, S. 2 ff.). Auch die Verhältnisse der Stadt Belzig sind noch zureichend einbezogen (LT-Drucksache 3/4883, ebda.). Dabei bezieht sich der Gesetzgeber mit der Beantwortung der betreffenden Frage, daß ein Mittelzentrum vorliegt, nicht auf Raumordnungspläne, sondern ermittelt und beschreibt selbst empirisch zentrale Funktionen und stellt auf die gegenwärtig tatsächlich vorhandenen Verflechtungen ab.
Als grundsätzlich wesentliche Elemente einer ausgeprägten Zentralort-Umland-Verflechtung, für deren Bestehen schon das Zahlenverhältnis von zuletzt über 11.000 Einwohnern der Stadt Belzig gegenüber nur ca. 180 Einwohnern der unmittelbar benachbarten Beschwerdeführerin spricht, wurden mehrere insbesondere weiterführende Schulen, größere Einkaufs- und Dienstleistungseinrichtungen einschließlich des Gesundheitswesens, eine intensive Anbindung der Beschwerdeführerin an den Ortskern der unmittelbar benachbarten Kreisstadt Belzig auch durch öffentlichen Personennahverkehr und ein reger Berufsverkehr (regionale und überregionale Pendlerströme) ermittelt (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 185 ff., 188 ff.). Während Belziger Kleinkinder die attraktive Waldkindertagesstätte im Gebiet der Beschwerdeführerin nutzten, besuchten nahezu alle Schüler der Beschwerdeführerin im Erhebungszeitpunkt die Schulen in Belzig (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 187 und Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 9 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550, S. 2 ff.).
Darüber hinaus brauchte der Gesetzgeber nicht festzustellen, wie viele Bewohner der Beschwerdeführerin wie oft die in Belzig vorgehaltenen anderen öffentlichen Einrichtungen und sonstigen Angebote nutzen. Es liegt auf der Hand, daß diese von Bewohnern aus dem Umland in Anspruch genommen werden.
bb) Dem Gesetzgeber stehen im Sinne von Art. 98 Abs. 1 LV Gründe des öffentlichen Wohls zur Seite. Er beruft sich ausweislich der Gesetzesbegründung und der Beschlußempfehlung des Innenausschusses für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Belzig wesentlich auf den Änderungsbedarf der brandenburgischen Gemeindestruktur im Umland regionaler Zentren des äußeren Entwicklungsraums und auf das Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2 durch Bildung größerer amtsfreier Gemeinden (vgl. 2. a) bb) und cc) des Leitbildes, LT-Drucksache 3/4883, S. 19 f.).
Daß die Behebung von Strukturproblemen im Stadtumland ein Grund des öffentlichen Wohls ist, der eine kommunale Neugliederung zu rechtfertigen vermag, hat das Landesverfassungsgericht bereits in seinen Urteilen vom 18. Dezember 2003 - VfGBbg 101/03 - und - VfGBbg 97/03 - (in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung anderer Landesverfassungsgerichte, s. etwa SächsVerfGH SächsVBl 1999, 236, 239; ThürVerfGH NVwZ-RR 1997, 639, 643) entschieden. Auch im Schrifttum wird dies grundsätzlich nicht in Zweifel gezogen (s. etwa Hoppe/Stüer, DVBl 1992, 641, 642 f.; v. Unruh/Thieme/Scheuner, Die Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, 1981, S. 116, 118 f.). Das Stadt-Umland-Verhältnis wirft eine Reihe schwieriger Abklärungs- und Koordinationsfragen auf. Planung und Betrieb öffentlicher Einrichtungen - Kindergärten und -krippen, Schulen (einschließlich weiterführender Schulen), Horte, Sportstätten, Bibliotheken, Schwimmbäder, Feuerwehren, Kultureinrichtungen (etwa: Kulturhäuser, Heimatmuseen) - erfordern Abstimmung und Absprache. Auch für Infrastrukturausbau, Wirtschaftsförderung, Abfall- und Abwasserbeseitigung sowie Trinkwasserversorgung empfiehlt sich eine gemeinsame Herangehensweise.
Ebenso ist das vom Gesetzgeber hier des weiteren herangezogene Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2 von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Es verläßt den Rahmen der politischen und organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers und den ihm durch die Verfassung insoweit gewährleisteten Beurteilungsspielraum nicht, wenn er grundsätzlich an die Stelle der durch einen hinsichtlich der weiteren amtsangehörigen Gemeinden einer auch nur mittelbaren demokratischen Legitimation entbehrenden hauptamtlichen Bürgermeister einer geschäftsführenden Gemeinde gekennzeichneten Verwaltungsstruktur künftig das Modell der amtsfreien Gemeinde mit ihrer Direktwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters durch die Gemeindebürger (vgl. § 62 GO) setzt (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 33). Daß der Gesetzgeber konsequent der unmittelbaren demokratischen Legitimation den Vorrang zugesprochen hat, indem er - abgesehen vom Fall einer sinnvoll erscheinenden ämterübergreifend größeren Struktur (Zusammenschluß von zwei Ämtern oder Teilen von mehreren Ämtern) (vgl. 2 a) cc) Satz 2 des Leitbildes, LT-Drucksache 3/4883, S. 20) - ausschließt, daß nach der Auflösung eines Amtes des Modells 2 ein Amt des Modells 1 geschaffen wird, ist vertretbar. Er vermeidet damit, daß eine „Herabstufung“ der bislang geschäftsführenden Gemeinde dergestalt geschieht, daß sie nicht allein die Geschäftsführungsbefugnis für weitere Gemeinden verliert, sondern ihr zudem weitreichend Verwaltungsbefugnisse für die eigene Gemeinde bzw. Stadt ohne Kompensation entzogen werden. Auch würde der Amtsdirektor der nach dem Modell 1 erst neu zu schaffenden Amtsverwaltung lediglich von mittelbarer demokratischer Legitimation getragen, während der Amtsdirektor des Modells 2 immerhin als Bürgermeister seiner eigenen Gemeinde unmittelbar demokratisch legitimiert war und vielmehr der Bürgermeister einer künftig amtsfreien Gemeinde diese Legitimation für die gesamte Gemeinde innehat (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 33).
cc) Zur Bewältigung dieser Strukturfragen ist die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Belzig nicht offensichtlich ungeeignet. Das Landesverfassungsgericht vermag nicht zu erkennen, daß das Ziel einer Bereinigung der Strukturprobleme im Belziger Stadt-Umland-Bereich durch die Zusammenführung in einen einheitlichen Aufgaben- und Verwaltungsraum eindeutig verfehlt würde.
dd) Die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Belzig ist nicht unverhältnismäßig.
Auch ansonsten ist eine geeignetere Alternative zu der Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Belzig nicht auszumachen. Der Gesetzgeber hat die damit verbundenen Vor- und Nachteile in nicht zu beanstandender Weise gegeneinander abgewogen und ist zu einem verfassungsrechtlich vertretbaren Ergebnis gelangt.
Freilich verlangt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, daß die für eine Auflösung der Gemeinde sprechenden Gründe des öffentlichen Wohls gegenüber den für den Fortbestand der einzugliedernden Gemeinde sprechenden Gründen erkennbar überwiegen (vgl. hierzu BayVerfGH BayVBl 1981, 399, 400 f.; s. auch NdsStGH OVGE 33, 497, 503; StGH BW NJW 1975, 1205, 1211). Dies ist hier jedoch - nach der vertretbaren Wertung des Gesetzgebers - der Fall. Richtig ist, daß die kommunale Selbstverwaltung auch dazu dient, die Bürger zu integrieren, den Menschen ein Zugehörigkeitsgefühl („Heimat“) zu vermitteln und damit die Grundlagen der Demokratie zu stärken. Von daher ist die Reform der Gemeindestruktur nicht ausschließlich an Rationalisierung und Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsorganisation zu messen. Eine Gemeinde darf deshalb nicht ohne Berücksichtigung von Besonderheiten allein aus Gründen der Strukturbereinigung aufgelöst werden. Andernfalls kann der Eingriff in die Existenz einer Gemeinde und die dadurch bewirkte Beeinträchtigung der örtlichen Verbundenheit außer Verhältnis zu dem angestrebten Vorteil geraten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], UA S. 23, LKV 2002, 573 = NJ 2002, 642).
Vorliegend erlangen indes nach der vertretbaren Abwägung des Gesetzgebers die für die Eingliederung der Beschwerdeführerin in die Stadt Belzig sprechenden Gründe das größere Gewicht. Dem Gesetzgeber war die Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung gegenwärtig. Er hat die Belange der Einwohner durchaus im Blick gehabt und sich damit, ablesbar aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs (s. LT-Drucksache 3/4883, S. 150; s. auch S. 63 ff, 80 f.) und den Beratungen im Landtag und seinen Ausschüssen (Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 9 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550, S. 2 ff.), auseinandergesetzt. Auf der anderen Seite hat er jedoch als gegenläufige Belange in zulässiger und vertretbarer Weise außer der Bereinigung der Stadt-Umland-Probleme im Raum Belzig namentlich die Steigerung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung durch die Zusammenführung in eine einheitliche Kommune, Gesichtspunkte der Raumordnung sowie das Ziel der Ablösung des sog. Amtsmodells 2, einer Aufgabenwahrnehmung durch den hinsichtlich der weiteren Gemeinden einer unmittelbaren demokratischen Legitimation entbehrenden hauptamtlichen Bürgermeister einer geschäftsführenden Gemeinde, in seine Abwägung eingestellt und ihnen die größere Bedeutung beigemessen (vgl. LT-Drucksache 3/4883, 2 a) bb) und cc) des Leitbildes, S. 33, 188 ff. sowie S. 3 der Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 9 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550). Leitbildgerecht und zur Stärkung der unmittelbaren Demokratie auf kommunaler Ebene konsequent ist dabei das Abwägungsergebnis auch insoweit, aus dem Amt des Modells 2 eine amtsfreie Gemeinde und nicht ein Amt des Modells 1 zu bilden, womit der Gesetzgeber sich zum einen gegen die Einrichtung einer - neben auch der leistungsstarken Kommunalverwaltung der Stadt Belzig - eigenständigen und zusätzlichen Amtsverwaltung entschieden und zum anderen vermieden hat, der Stadt ohne entsprechende Kompensationsmöglichkeit weitreichend eigene Verwaltungsbefugnisse wie auch die Geschäftsführungsbefugnis für das Amt zu entziehen.
So hat er nicht übersehen, daß es in die Abwägung einfließen muß, soweit Neugliederungsalternativen bestehen, im besonderen, wenn sich die betreffende Gemeinde in ein weiterbestehendes angrenzendes Nachbaramt eingliedern läßt (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 – VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], UA S. 19, LKV 2002, 573 = NJ 2002, 642). Es ist hier nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber vor dem Hintergrund des starken Berufspendelverkehrs und vielfältigen Angebotes in Belzig u.a. an Dienstleistungen, Einkaufsmöglichkeiten und Schulen, die von Bewohnern der unmittelbar benachbarten Beschwerdeführerin rege in Anspruch genommen werden, eine dem Leitbild (2 a) bb), LT-Drucksache 3/4883, S. 19 f.) gemäße Zentralort-Umland-Verflechtung annahm, der keine vergleichbaren Alternativen gegenüberstanden.
Soweit der Gesetzgeber seine Abwägungsentscheidung weiter maßgeblich darauf gestützt hat, daß die Beschwerdeführerin die Mindesteinwohnerzahl von 500 Einwohnern unterschreite (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 188 sowie Beschlußempfehlung des Innenausschusses zu § 9 des 4. GemGebRefGBbg, Anlage 2 zu LT-Drucksache 3/5550), ist hiergegen verfassungsrechtlich nichts zu erinnern. Die vom Gesetzgeber im Leitbild (unter 2 b) cc), LT-Drucksache 3/4883, S. 20) gewählte Regel-Mindestgröße einer amtsangehörigen Gemeinde von 500 Einwohnern unterliegt keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Allerdings begegnen der im Leitbild (LT-Drucksache 3/4883, S. 39) vertretenen Ausfassung, die Regelmindestgröße diene der „Verwirklichung des für die Länder verbindlichen Gebotes der Homogenitätsvorschrift des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG“ („In den ... Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist“), Bedenken. Die Vorschrift hat weder unmittelbar noch mittelbar eine bestimmte körperschaftliche Struktur oder Gemeindegröße im Blick, sondern stellt grundlegende Anforderungen an demokratische Wahlen und bindet die Länder im Bereich des Landeswahlrechtes (BVerfGE 4, 31, 45; Tettinger, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar, 4. Aufl., Art. 28 Abs. 1 Rn. 83). Überdies geht Art. 28 Abs. 1 Satz 4 GG, wonach in Gemeinden an die Stelle einer „gewählten Körperschaft“ die Gemeindeversammlung treten kann, von der Möglichkeit kleiner, überschaubarer Gemeinden aus. Die Vorschrift ist gerade in Hinsicht auf Kleinstgemeinden in das Grundgesetz aufgenommen worden (zur Entstehungsgeschichte s. Dreier, Grundgesetz Kommentar, 1998, Art. 28 Rn. 20 a.E.). Dem muß jedoch nicht näher nachgegangen werden, denn das Verfassungsgericht hat mit Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 -, [Kreuzbruch], LKV 2002, 573, 574 bereits entschieden, daß die Regel-Mindestgröße einer amtsangehörigen Gemeinde von 500 Einwohnern als ein gesetzgeberisches Kriterium für die Gemeindegebietsreform an der Verfassung gemessen Bestand hat. In dem Urteil heißt es:
Die Landesverfassung steht der Einschätzung, daß sich aus einer geringen Einwohnerzahl der Gemeinde typisierend Rückschlüsse auf die (verminderte) Leistungsfähigkeit der Gemeinde ergeben, nicht entgegen. Der Rückgriff auf die Einwohnerzahl als Indiz für die Leistungsfähigkeit der Gemeinde ist auch bei amtsangehörigen Gemeinden unbeschadet dessen statthaft, daß eine amtsangehörige Gemeinde – jedenfalls im Land Brandenburg – nicht selbst Träger der „eigentlichen“ Verwaltung ist. Die Gemeindevertretung auch der amtsangehörigen Gemeinde bleibt ungeachtet der administrativen Umsetzung durch das Amt für alle Angelegenheiten der Gemeinde zuständig. Nicht das Amt, sondern die einzelne Gemeinde ist Träger der gemeindlichen Einrichtungen und für den Unterhalt dieser Einrichtungen zuständig. Solche Einrichtungen können im Regelfall sinnvoll nur von bestimmten gemeindlichen Mindestgrößen an betrieben werden.
Im Hinblick auf die konkreten örtlichen Besonderheiten (z.B. geographische Gegebenheiten, eine selbstbewußte Rolle der Kommune in der Geschichte, sozio-kulturelle Gesichtspunkte, religiöse Prägungen - vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 29. August 2002 - VfGBbg 34/01 - [Kreuzbruch], a.a.O. sowie 2 b) cc) Sätze 2 bis 4 des Leitbildes) durfte der Gesetzgeber dem Umstand, daß in der Umgebung eine 201 m hohe Geländeerhebung (Hagelberg) vorhanden ist, geringes Gewicht beimessen, wie auch die Tatsache eines Gefechtes des Befreiungskrieges im Jahr 1813 nahe dieses Berges heute kaum mehr bekannt ist und ebenfalls keine ein Abweichen vom Leitbild der Mindesteinwohnerzahl verlangende Atypik begründende Bedeutung zugunsten des Erhalts einer Gemeinde Hagelberg als solcher entfaltet.
Danach ist vorliegend nicht zu beanstanden, daß sich der Gesetzgeber für eine - in mehrfacher Hinsicht - leitbildgerechte Neugliederung entschieden hat.
Der Gesetzgeber war an einer Eingliederung der selbst finanzschwachen Beschwerdeführerin in die Stadt Belzig auch nicht durch deren Verschuldung gehindert, zumal erfahrungsgemäß eine solche Verschuldung jedenfalls teilweise auch darauf beruht, daß (Infrastruktur-)Einrichtungen geschaffen worden sind, die zugleich den Menschen aus dem Umland zugute kommen. Insofern ist eine Beteiligung des Umlandes an der Schuldenlast nicht unangemessen. Unabhängig davon ist die Finanzlage naturgemäß nichts auf Dauer Festgeschriebenes, sondern veränderlich. Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamt-Neugliederungsgebietes ist so oder so nicht sicher einschätzbar.
Auch die Problematik der Verlagerung der Finanz- und Planungshoheit hat der Gesetzgeber gesehen und demgegenüber dem Vorteil der Bündelung der finanziellen Möglichkeiten infolge der Neugliederung im Verbund der Gesamtabwägung und mit Blick auf gestärkte Instrumente der Ortschaftsverfassung (§§ 54 - 54 e GO) sowie die Pflicht einer jeden Gemeinde und Stadt, für das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Wohl aller ihrer Einwohner, für eine harmonische Gestaltung der Gemeindeentwicklung, zu sorgen (vgl. u.a. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3, § 3 Abs. 2 GO), in vertretbarer Weise höheres Gewicht zuerkannt (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 89 f.).
Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist auch die vom Gesetzgeber vorgenommene Gewichtung des geäußerten Willens der Bevölkerung. Die aus der Anhörung der Bevölkerung der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Schwanebeck und der Stadt Belzig resultierenden Stellungnahmen und Ergebnisse von Bürgerentscheiden (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 183 f.) zur beabsichtigten Neugliederung lagen im Landtag vor und sind damit in das Gesetzgebungsverfahren eingeflossen (vgl. LT-Drucksache 3/4883, S. 183 f., 189 f.). An das sich daraus ergebende Stimmungsbild ist der Gesetzgeber aber nicht gebunden. Das Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung stellt vielmehr nur ein Merkmal unter weiteren Gesichtspunkten dar, die für die Ermittlung der Gründe des öffentlichen Wohles und damit für die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers von Bedeutung sind. Bei einer allgemeinen Gebietsreform geht es eben auch darum, größere Räume neu zu gliedern, so daß nicht nur örtliche Gegebenheiten - wie etwa die Akzeptanz des Vorhabens bei den Bürgern der einzelnen Gemeinde - ins Gewicht fallen. Hiervon ausgehend hat sich der Landtag in den Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit bewegt, als er nicht dem Ergebnis der Anhörung der Bevölkerung gefolgt ist, sondern den für die Eingliederung der Beschwerdeführerin nach Belzig sprechenden Umständen, dem Ziel der Schaffung eines einheitlichen Lebens-, Arbeits- und Wirtschaftsraumes im Umfeld größerer brandenburgischer Städte, auch hier das höhere Gewicht beigemessen hat.

References: § 9
 § 9
 § 37

§ 9
 § 9
 Art. 98
 Art. 98
 Art. 98
 Art. 9
 Art. 98
 Art. 98
 Art. 98
 Art. 28
 Art. 97
 § 4
 § 4
 § 4
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 § 9
 § 9
 § 9
 Art. 98
 § 62
 § 9
 § 9
 § 9
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 § 1
 § 3