Source: http://www.tatc.gc.ca/decision/decision.php?dc_id=1266&lang=fra
Timestamp: 2018-01-19 17:28:56+00:00

Document:
Dossier no P-3306-30 (TATC)
Prism Helicopters, requérant(e)
Décision : le 27 mars 2007
Référence : Prism Helicopters c. Canada (Ministre des Transports), 2007 TATCE 10
Décision prise en fonction des observations écrites
Arrêt : Je conclus que le Tribunal a la compétence voulue pour effectuer une révision de la décision du ministre d'annuler l'exemption de l'article 605.85(1) du Règlement de l'aviation canadien, DORS/96‑433, en vigueur depuis le 7 mars 2007. Le greffe du Tribunal communiquera avec les parties pour mettre l'affaire au rôle.
[1] Le 12 juillet 2006, le ministre des Transports a décidé de refuser de renouveler une exemption de l'article 605.85(1) du Règlement de l'aviation canadien, DORS/96‑433 (RAC). L'exemption avait été signée par le directeur général de l'aviation civile le 9 novembre 2005, au bénéfice de la requérante Prism Helicopters.
[2] Cette exemption visait à permettre aux exploitants aériens canadiens et à leurs membres d'équipage de conduite d'effectuer les tâches énoncées à la consigne de navigabilité AD 2005‑21‑02 de la Federal Aviation Administration (FAA), soit les tâches que les membres d'équipage peuvent effectuer mais qui ne sont pas énumérées dans la liste des travaux élémentaires énoncés dans les Normes relatives à l'équipement et à la maintenance des aéronefs, sans qu'il y ait lieu d'exiger une certification après maintenance. L'exemption avait été accordée aux conditions qui y étaient énoncées et devait être en vigueur jusqu'à 11 h 59 HAE, le 1er mai 2007, à moins que la date ne soit devancée pour d'autres raisons énoncées au document d'exemption.
[3] Dans les faits, cette exemption exonérait Prism Helicopters et d'autres de se conformer à l'article 605.85(1) du RAC qui prévoit :
[4] Le 12 juillet 2006, un inspecteur de la sécurité de l'aviation civile de l'Élaboration des politiques de Transports Canada a avisé le gestionnaire régional intérimaire de Maintenance et construction des aéronefs, par courriel, de la décision du ministre de ne pas renouveler l'exemption après son expiration, le 1er mai 2007. Ce courriel a par la suite été envoyé à Prism Helicopters et il a entraîné la demande de révision présentée au Tribunal d'appel des transports du Canada, le 2 octobre 2006, aux motifs que le ministre avait refusé de renouveler l'exemption, privant ainsi Prism Helicopters d'un avantage lié à un document d'aviation canadien (DAC) délivré en vertu de la partie I de la Loi sur l'aéronautique, L.R.C. 1985, c. A-2.
[5] Essentiellement, le courriel de Transports Canada se lit comme suit :
La présente vise à vous informer que « L'EXEMPTION DE L'APPLICATION DU PARAGRAPHE 605.85(1) DU RÈGLEMENT DE L'AVIATION CANADIEN » (SGDDI, fichiers nos 1397686 et 1397502), en vigueur jusqu'au 1er mai 2007, ne sera pas délivrée à nouveau. Cette décision fait suite à la réunion du Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne (CCRAC) tenue les 10 et 11 janvier 2006, au cours de laquelle il a été convenu de ne pas ajouter l'inspection au moyen d'aides visuelles à la liste des tâches énoncées comme élémentaires. L'inspection visuelle qui exige l'utilisation d'aides visuelles demeure une tâche de maintenance et doit faire l'objet d'une certification après maintenance délivrée par un technicien d'entretien d'aéronefs (TEA) dûment qualifié.
Le 2 mai 2007, les exploitants aériens canadiens et leurs membres d'équipage de conduite ne seront plus exemptés des exigences du paragraphe 605.85(1) du Règlement de l'aviation canadien lorsqu'il effectuent les tâches énoncées à la FAA AD 2005-21-02.
[6] Le greffe du Tribunal a reçu une demande de révision le 2 octobre 2006. Le Tribunal a demandé au ministre de présenter des observations avant le 13 novembre 2006.
A. Première demande
[7] La représentante du ministre a affirmé que le Tribunal a la compétence voulue pour réviser le refus du ministre des Transports d'accorder une exemption et que l'article 6.71 de la Loi sur l'aéronautique accorde au ministre le pouvoir de refuser de délivrer un DAC. Elle a de plus plaidé que la perte de l'avantage n'était pas encore en vigueur et qu'elle le serait uniquement si l'exemption n'était pas renouvelée après le 1er mai 2007.
[8] Je serais tentée d'aborder le délai et les questions soulevées dans la première demande; toutefois, à cause des modifications des circonstances de cette affaire et par souci de célérité dans le traitement de la demande, je réserve une telle discussion à une autre requête.
B. Deuxième demande
[9] Le 26 janvier 2007, la représentante du ministre a informé le greffe du Tribunal qu'à la suite des observations écrites au Tribunal le 10 novembre 2006, le ministre avait modifié son point de vue sur la compétence du Tribunal dans cette affaire. Le Tribunal a accordé jusqu'au 14 février 2007 pour présenter des observations additionnelles et en a informé la requérante.
[10] Avant la date prévue pour la présentation des observations du ministre, la requérante a avisé le greffe que le ministre avait délivré un avis d'annulation de l'exemption de l'article 605.85(1) du RAC qui devait entrer en vigueur le 7 mars 2007.
[11] L'essentiel de cet avis d'annulation se lit comme suit :
DATE D'ENTRÉE EN VIGUEUR DE L'ANNULATION : 7 mars 2007
ÉLÉMENTS DE L'EXEMPTION :
L'exemption du paragraphe 605.85(1) du Règlement de l'aviation canadien a été délivré le 9 novembre 2005 par le directeur général de l'Aviation civile au nom du ministre des Transports – SGDDI no 1382285 (un exemplaire est aussi joint à cet Avis).
Nos dossiers nous indiquent que vous êtes propriétaire ou exploitant d'un aéronef qui fait l'objet d'une consigne de navigabilité AD 2005-21-02 de la FAA. Cette consigne est incluse à l'exemption susmentionnée, soit la SGDDI 1382285. L'exemption a été délivrée afin de permettre aux membres d'équipage de conduite d'effectuer les tâches de maintenance mentionnées à la consigne sans qu'une certification après maintenance ne soit exigée.
Le ministre a décidé d'annuler l'exemption parce qu'il est d'avis qu'elle n'est plus dans l'intérêt public, et aussi parce qu'elle risque d'avoir une incidence défavorable sur la sécurité aérienne.
En prenant la décision d'annuler l'exemption, nous avons pris en considération la nature des défectuosités qui peuvent survenir, la difficulté d'effectuer les inspections et la gravité des conséquences d'une rupture de pale. Un aperçu des circonstances qui ont conduit à la décision est joint à cet avis.
Cette annulation entre en vigueur à 23 h 59 UTC, le 7 mars 2007.
À la suite de l'entrée en vigueur de cette annulation , les inspections requises en vertu de l'AD 2005-21-02 doivent être effectuées par un technicien d'entretien d'aéronefs agréé (TEA) et confirmées par une certification après maintenance délivrée conformément à l'article 571.10 du Règlement de l'aviation. Votre manuel de contrôle de la maintenance doit être amendé, le cas échéant, pour retirer cette tâche des travaux élémentaires.
[12] À cette étape-ci, il n'est pas nécessaire d'inclure la pièce jointe à cet avis d'annulation étant donné que cette demande vise non pas le bien‑fondé de la décision relative à l'annulation mais à décider si le Tribunal a compétence pour réviser cette affaire.
II. POINT DU VUE DU MINISTRE
[13] Le ministre est d'avis qu'une exemption accordée en vertu de l'article 5.9(2) de la Loi sur l'aéronautique n'est pas un DAC aux termes de la Loi sur l'aéronautique. Le ministre plaide plutôt qu'une telle exemption est un texte réglementaire. En conséquence, le Tribunal n'a pas la compétence pour entendre l'une ou l'autre demande.
[14] Les observations du ministre portent sur la définition d'un DAC, d'un texte réglementaire et sur la nature de l'exemption à l'article 5.9(2). Le ministre conclut que par définition, l'exemption entre dans le cadre de la définition d'un texte réglementaire tel que défini à l'article 2 de la Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. 1985, c. S‑22. Le ministre conclut que l'interprétation qui précède d'une exemption est confirmée dans le libellé de l'article 6.2(1)d) de la Loi sur l'aéronautique qui soustrait l'exemption de l'article 5.9(2) à l'application des articles 3, 5 et 11 de la Loi sur les textes réglementaires. (Les articles 3, 5 et 11 traitent respectivement de l'examen, de la transmission et de la publication des règlements proposés dans la Gazette du Canada.)
[15] La représentante du ministre soutient qu'en vertu de l'article 6.2(1)d), les exemptions en vertu de l'article 5.9(2) de la Loi sur l'aéronautique sont soustraites à l'application des articles 3, 5 et 11 de la Loi sur les textes réglementaires donc, par voie de conséquence, ces exemptions sont assujetties aux autres dispositions de cette Loi. En conséquence, les exemptions de l'article 5.9(2) doivent être des textes réglementaires. Si elles ne l'étaient pas, elles ne seraient assujetties à aucune disposition de la Loi sur les textes réglementaires.
[16] La représentante du ministre examine ensuite la définition d'un DAC pour décider si une exemption peut être en quelque sorte un autre « document » compris à l'article des définitions de la Loi sur l'aéronautique. Elle déclare que les mots de la section relative aux définitions sont « licence », « permis », « agrément », « certificat » et elle conclut que comme une exemption constitue un texte réglementaire, elle ne peut être un DAC puisque celui-ci a un caractère distinct et unique parmi les documents administratifs énoncés dans la définition du DAC. Elle conclut que l'exemption n'est pas un DAC et qu'en conséquence le Tribunal n'a pas compétence.
III. POINT DE VUE DE LA REQUÉRANTE
[17] Le représentant de la requérante est d'avis que l'exemption en question est manifestement un document. Il accorde le pouvoir à Prism Helicopters de faire quelque chose qui serait autrement interdit. C'est donc l'équivalent d'une licence, d'un permis, d'un brevet, d'un agrément, d'une autorisation, d'un certificat ou d'un autre document. Il est délivré par le ministre en vertu d'une disposition de la partie I de la Loi sur l'aéronautique. C'est donc un DAC, selon la définition de l'article 3 de la Loi sur l'aéronautique.
[18] De plus, cette exemption confère un avantage à Prism Helicopters, lequel s'exerce par l'entremise de son certificat d'organisme de maintenance agréé. Il s'agit donc d'un DAC, en vertu de la définition de l'article 6.6 de la Loi sur l'aéronautique.
[19] De plus, le représentant de la requérante soutient qu'une exemption sert exactement la même fonction qu'un moyen de conformité acceptable (MCA). Cette exemption particulière remplaçait un MCA qui avait déjà été annulé, qui conférait exactement les mêmes avantages/pouvoirs et qui avait fait l'objet d'une décision du Tribunal dans Prism Helicopters c. Canada (Ministre des Transports), [2005], P-3078-97 (TATC). Cette cause considérait le MCA comme un DAC. Pour les mêmes raisons que celles invoquées dans la décision du Tribunal dans la cause du MCA annulé, cette exemption est aussi un DAC.
[20] Il fait valoir avec instance que la nature discrétionnaire d'une dispense en vertu de l'article 5.9(2) de la Loi sur l'aéronautique n'est pas différente des pouvoirs discrétionnaires conférés par le ministre en vertu de l'article 4.3 de la Loi sur l'aéronautique. Étant donné que la Cour fédérale du Canada a déclaré que les documents délivrés en vertu de l'article 4.3 étaient des DAC, il n'y a donc aucune raison de croire que les documents délivrés en vertu de l'article 5.9(2) de la Loi sur l'aéronautique ne sont pas également des DAC.
[21] L'article 7.1 de la Loi sur l'aéronautique prévoit que lorsque le ministre décide de suspendre, d'annuler ou de refuser de renouveler un DAC, cette décision entre en vigueur à la date de la réception de l'avis et peut faire l'objet d'une révision par le Tribunal.
A. Texte réglementaire
[22] J'examinerai d'abord les observations du ministre selon lesquelles l'exemption de l'article 5.9(2) est un texte réglementaire.
[23] L'article 2 de la Loi sur les textes réglementaires définit « texte réglementaire » comme suit :
«texte réglementaire »
a) Règlement, décret, ordonnance, proclamation, arrêté, règle, règlement administratif, résolution, instruction ou directive, formulaire, tarif de droits, de frais ou d'honoraires, lettres patentes, commission, mandat ou autre texte pris :
(i) soit dans l'exercice d'un pouvoir conféré sous le régime d'une loi fédérale, avec autorisation expresse de prise du texte et non par simple attribution à quiconque — personne ou organisme — de pouvoirs ou fonctions liés à une question qui fait l'objet du texte,
(ii) soit par le gouverneur en conseil ou sous son autorité, mais non dans l'exercice d'un pouvoir conféré sous le régime d'une loi fédérale;
[24] Le ministre est d'avis que l'exemption délivrée en vertu de l'article 5.9(2) de la Loi sur l'aéronautique est un texte réglementaire puisqu'il est un « texte » au sens de l'article 2a)(i) de la Loi sur les textes réglementaires. Le ministre plaide que cette interprétation d' « exemption » est confirmée à l'article 6.2(1) de la Loi sur l'aéronautique qui se lit comme suit :
6.2 (1) Sont soustraits à l'application des articles 3, 5 et 11 de la Loi sur les textes réglementaires :
a) tout règlement pris sous le régime de l'alinéa 4.9l) ou tout avis donné en vertu de l'article 5.1 et portant interdiction ou restriction de l'usage de l'espace aérien ou d'aérodromes;
c) toute directive d'urgence;
e) tout arrêté d'urgence pris sous le régime de l'article 6.41.
[25] En comparaison, nous pouvons examiner la version précédente de l'article 6.2(1) de la Loi sur l'aéronautique, dans la version antérieure à son amendement en 2004, qui se lit comme suit :
6.2 (1) Sont soustraits à l'application des paragraphes 3(1) et 5(1) et de l'article 11 de la Loi sur les textes réglementaires tout règlement, au sens de cette loi, pris en application de la présente partie et portant interdiction ou restriction de l'usage de l'espace aérien ou d'aérodromes, ainsi que tout arrêté pris par le ministre au titre du paragraphe 4.3(2) relativement à des mesures de sûreté.
[26] La liste de documents qui sont soustraits des exigences d'examen, de transmission et de publication en vertu de la Loi sur les textes réglementaires ne fait aucune mention des exemptions de l'article 5.9(2). Si par définition, toutes les exemptions de l'article 5.9(2) étaient des « textes réglementaires », ils auraient été des textes réglementaires dans la loi précédente, soit avant le libellé actuel de la loi. Ils auraient alors été assujettis aux exigences de la Loi sur les textes réglementaires.
[27] Dans certaines situations, la loi ne peut ou ne devrait pas s'appliquer. Dans de tels cas, il est approprié de délivrer une « exemption » ou une « dispense » qui exempte de respecter la totalité ou une partie des prescriptions d'une loi dans une situation particulière. Plusieurs exemptions sont accordées de cette façon et entraînent une dérogation au règlement pendant une courte période de temps, soit pendant un spectacle aérien ou pendant le transport de matériaux de construction pour une étape précise de la construction d'un projet. Il n'aurait pas été logique de prétendre qu'une telle exemption administrative en vertu de l'article 5.9(2) de la Loi sur l'aéronautique soit assujettie aux exigences d'un texte réglementaire.
[28] Dans la décision à la suite d'un appel, Nenn c. Canada (Ministre des Transports), [1992], W‑0145-33 (TAC), [1992] D.T.A.C. no 45 (QL), une exemption a été accordée à l'appelant en vertu de l'article 5.9(2) de la Loi sur l'aéronautique pour lancer son ballon en plein jour au dessus de la ville d'Edmonton, s'il obtenait la permission de l'unité appropriée de contrôle de la circulation aérienne 60 minutes avant le lancement. L'exemption a été accordée à titre d'exemption administrative et n'a pas été considérée comme un texte réglementaire.
[29] L'article 5.9 de la Loi sur l'aéronautique permet deux méthodes d'exemption.
[30] La première méthode est juridique. L'article 5.9(1) de la Loi sur l'aéronautique autorise ce qui suit :
5.9 (1) Le gouverneur en conseil peut, par règlement et aux conditions prévues, soustraire, individuellement ou par catégorie, toute personne, tout produit aéronautique, aérodrome ou service, ou toute installation à l'application des règlements ou arrêtés pris sous le régime de la présente partie.
[31] Ces règlements sont eux-mêmes des exemptions et en raison du fait que ce sont des règlements, ce sont des textes réglementaires et ils ne sont pas exemptés de l'application des articles 3, 5 et 11 de la Loi sur les textes réglementaires comme le sont les exemptions à l'article 5.9(2).
[32] La deuxième méthode est administrative. Selon l'article 5.9(2) de la Loi sur l'aéronautique,
Le ministre ou le fonctionnaire du ministère des Transports qu'il autorise pour l'application du présent paragraphe peut, aux conditions qu'il juge à propos, soustraire, individuellement ou par catégorie, toute personne, tout produit aéronautique, aérodrome ou service, ou toute installation à l'application des règlements, arrêtés ou mesures de sûreté pris sous le régime de la présente partie s'il estime qu'il est dans l'intérêt public de le faire et que la sécurité ou la sûreté aérienne ne risque pas d'être compromise.
[33] En conséquence, l'article 5.9(2) permet que des exemptions reposent sur des bases administratives selon les deux critères énoncés. Ce pouvoir d'exemption est limité par l'exigence que l'exemption, de l'avis du ministre ou de son représentant, soit dans l'intérêt public et n'ait vraisemblablement pas d'incidence sur la sécurité aérienne.
[34] Je ne suis pas convaincue de la thèse selon laquelle de telles exemptions sont des textes réglementaires parce que l'article 6.2(1)d) prévoit qu'une exemption en vertu de l'article 5.9(2) est soustraite à l'application de l'examen, de la transmission et des prescriptions de la Loi sur les textes réglementaires. De plus, pour constituer des textes réglementaires, ils doivent entrer dans le cadre de la définition de l'article 2 de la Loi sur les textes réglementaires.
[35] La version française de l'article 6.2(1)d) de la Loi sur l'aéronautique se lit comme suit:
[36] Je ne considère pas que cet article traite de la définition ou des limites comme le prétend le ministre. Je l'interprète plutôt pour dire qu'une exemption administrative n'entraîne pas les exigences de la Loi sur les textes réglementaires, qu'elle entre dans le cadre de la définition des textes réglementaires ou non.
[37] En résumé, je pense qu'il convient de dire que bien que toutes les exemptions en vertu de l'article 5.9(2) sont soustraites aux trois exigences de la Loi sur les textes réglementaires, toutes les exemptions en vertu de l'article 5.9(2) ne sont pas pour autant des textes réglementaires.
B. Document d'aviation canadien
[38] « Document d'aviation canadien » est sommairement défini à l'article 3(1) de la Loi sur l'aéronautique :
… tout document — permis, licence, brevet, agrément, autorisation, certificat ou autre — délivré par le ministre sous le régime de la partie I et concernant des personnes, des aérodromes, ou des produits, installations ou services aéronautiques.
[39] De plus, l'article 6.6 de la Loi sur l'aéronautique prévoit que « est assimilé à un document d'aviation canadien tout avantage qu'il octroie ».
[40] Dans Aurora Helicopters Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), [2005], décision à la suite d'une révision, W‑3011-98 (TATC), [2005] D.T.A.T.C. no 8 (QL), le Tribunal a examiné la question de savoir si le refus d'approuver un chapitre particulier (transport de matières dangereuses) du manuel d'exploitation de la requérante constituait un refus de délivrer un DAC. Le Tribunal a conclu que le refus d'approuver pouvait faire l'objet d'une révision si l'on maintenait que l'autorisation du chapitre en question équivalait à la délivrance d'une accréditation ou d'un permis, donc en conférant un statut de DAC à l'autorisation. Cette décision présente un bon aperçu des termes de la définition d'un DAC comme suit :
[41] De plus, je remarque que The New Shorter Oxford English Dictionary (Oxford: Clarendon Press, 1993) définit permit (permis) comme une [traduction] « permission », soit [traduction] « un document qui donne la permission de faire une chose précise ».
[42] Dans Canada (Procureur général) c. Cooper, (1995) [1996] 1 C.F., [1995] A.C.F. no 1653 (QL), les lettres qui sont censées retirer le pouvoir de délégation du ministre d'agir comme examinateur de tests en vol ont été considérées comme des DAC. Le ministre a ait référence aux passages suivants de la décision de la Cour fédérale :
9 … Comme je suis persuadé que les lettres sont des autorisations ou des documents assimilables, la question de savoir si elles peuvent être exclues de la définition par l'application de la règle d'interprétation ejusdem generis ne se pose pas.
10 Aux termes de l'article 6.6 de la Loi, les lettres octroyaient un avantage, c'est-à-dire un avantage ou un droit exceptionnels ("exceptional advantage or right") … le droit ou l'avantage exceptionnels d'exécuter des tests en vol, ainsi que de délivrer des brevets de pilote privé et commercial et des qualifications sur multimoteurs, et, en contrepartie de tels services, de fixer et de percevoir des frais.
[43] La Cour fédérale a par la suite révisé le champ d'application de ce qui constitue un DAC dans Canada (Ministre des Transports) c. Beingessner, [1996] 3 C.F., [1996] A.C.F. no 787 (QL). La Cour a conclu que la suspension de l'avantage lié à une annotation sur une licence qui permet aux intimés de piloter un aéronef A-320, après avoir subi un contrôle de la compétence du pilote sur cet aéronef, était un DAC. Conséquemment, elle était assujettie à la révision du Tribunal.
[44] En examinant l'affaire qui nous occupe, à sa face même, le document d'exemption en vertu de l'article 5.9(2) visait à soustraire ou exclure Prism Helicopters de l'application de l'article 605.85(1) du RAC. L'objectif de l'exemption était contenu dans le document et décrit comme suit :
Cette exemption vise à permettre aux exploitants aériens canadiens et à leurs membres d'équipage de conduite d'effectuer les tâches énoncées à la consigne de navigabilité AD 2005‑21‑02 de la FAA, soit les tâches que les membres d'équipage compétents peuvent effectuer, qui ne sont pas énumérées dans la liste des travaux élémentaires énoncés dans les Normes relatives à l'équipement et à la maintenance des aéronefs et qui n'exigent aucune certification après maintenance.
[45] Après avoir pris en considération le corps de l'exemption, y compris son but, son application et ses conditions, de même que les DAC susmentionnés, je conclus que ce document serait une autorisation ou un permis, qui lorsque les conditions et prescriptions sont respectées, confère à Prism Helicopters l'avantage d'être exemptée de se conformer à l'article 605.85(1) du RAC. Je suis d'accord avec les observations de la requérante selon lesquelles la dispense sert la même fonction qu'un MCA qui est aussi un DAC.
[46] Comme je suis convaincue que l'exemption est un « document d'aviation canadien » par définition puisque c'est une autorisation ou un permis, je considère comme la Cour fédérale l'a fait dans Cooper, précitée au ¶ [42], qu'il n'est aucunement question que le document soit exclu de la définition par l'application de la possibilité d'exclusion de la règle des choses du même ordre ou ejusdem generis.
[47] Je conclus que le Tribunal a la compétence voulue pour effectuer une révision de la décision du ministre d'annuler l'exemption de l'article 605.85(1) du RAC, qui est entrée en vigueur le 7 mars 2007. Le greffe du Tribunal communiquera avec les parties pour mettre l'affaire au rôle.
(pas de traduction - le 9 juin 2010)

References: l'article 605
 l'article 605
 l'article 605
 l'article 6
 l'article 605
 l'article 571
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 2
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 3
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 5
 L'article 7
 l'article 5
 L'article 2
 l'article 5
 l'article 2
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 11
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 5
 L'article 5
 L'article 5
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 2
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 3
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 605
 l'article 605
 l'article 605