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Timestamp: 2017-07-24 22:54:56+00:00

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Configuración formal del Estado autonómico en Bolivia. Recorridos por la Ley Marco de Autonomías y DescentralizaciónCargado por diegochboliviaIntereses relacionadosRegulationBoliviaState (Polity)ConstitutionTourismCalificación y estadísticas5.0 (1)Acciones de documentosDescargaCompartir o incrustar documentosInsertarVer másCopyright: Attribution Non-Commercial (BY-NC)Download as PDF, TXT or read online from ScribdFlag for inappropriate contentConfiguración formal del Estado autonómico en Bolivia:
Recorridos por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización
Diego Andrés Chávez Rodríguez
Configuración formal del Estado autonómico en Bolivia: Recorridos por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización
Diego Andrés Chávez Rodríguez∞ E-mail: d.chavez.rodriguez@gmail.com
Resumen Este documento intenta describir y analizar la configuración del Estado autonómico en Bolivia en base al estudio de los que se consideran los tres pilares del mismo, es decir, el régimen competencial, el económico financiero y el de coordinación intergubernamental. Son estos tres regímenes los que permiten recorrer las disposiciones emanadas de la denominada Ley Marco de Autonomías y Descentralización que se constituye, hoy por hoy, en el instrumento legal que amplía las disposiciones constitucionales sobre la nueva organización y estructura territorial estatal. En el régimen competencial nos concentramos en las precisiones conceptuales que lo rodean y en las particularidades y desafíos de la asignación competencial para cada nivel territorial. El régimen económico financiero se dedica al estudio de sus lineamientos básicos, la clasificación de los recursos con los que cuentan las entidades territoriales autónomas y las especificidades del recién creado Fondo de Desarrollo Productivo Solidario, para que a partir de ello, se realicen algunas apreciaciones sobre el potencial pacto fiscal. Una sección dedicada al régimen de coordinación intergubernamental grafica los mecanismos e instancias creadas por la citada ley para tal efecto, analizando a su vez, la importancia de contar con una de ellas que sea específica para la dimensión fiscal y financiera. El documento concluye con algunos interrogantes que todavía persisten en este constructo estatal y que reflejan el interés de dejar espacios potenciales para futuras discusiones sobre este proceso de profundización de la descentralización boliviana, vía un sistema autonómico. Palabras clave: Bolivia, Descentralización, Autonomía, Régimen Competencial, Régimen Económico Financiero, Régimen de Coordinación Intergubernamental
Documento de próxima publicación. Diego Andrés Chávez Rodríguez es Cientista Político. Magíster © en Descentralización y Gestión Pública. Investiga temáticas relacionadas a la Descentralización, Autonomías, Gobernabilidad, Gobernanza, Coordinación Intergubernamental, Estado y Democracia. 2
El Estado boliviano, en el marco de un proceso que busca una serie de cambios en la estructura estatal, está atravesando por una de sus mayores transformaciones que está ligada a la estructura y organización territorial del Estado boliviano, lo que trae consigo varias modificaciones en las atribuciones y responsabilidades de los diversos niveles territoriales y las formas de gobierno, tanto aquellos que ya existían como entidades con una incompleta descentralización –como los departamentos y municipios– así como aquellos que son nuevos –como las autonomías indígena originario campesinas y las autonomías regionales.
La complejidad de los cambios en la malla territorial del Estado se encuentra, sin duda, en la implementación misma del régimen autonómico, pues deberemos entender al mismo como un sistema destinado a una reforma en la forma de provisión y prestación de bienes y servicios públicos a la población, lo que implica también un cambio en la manera de diseñar y gestionar las políticas públicas, donde el nivel central juega un papel importante en la definición de horizontes de desarrollo para el país en su conjunto, pero donde las ahora entidades territoriales autónomas (ETA‟s), debido a su mayor proximidad a la gente, sean quienes definan la forma en la que gestionan sus territorios.
En este documento se intenta desarrollar una aproximación descriptivo-analítica del régimen autonómico en Bolivia en base a la configuración todavía formal que ha tomado el mismo a partir de las disposiciones constitucionales y, principalmente, aquellas provenientes de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) –de aquí en adelante Ley Marco. Por esta razón, el documento cuenta con cuatro secciones centrales, en la primera de ellas se presenta la caracterización de la reformada estructura territorial estatal en base a lo dispuesto por el texto constitucional al respecto, tratando de delimitar para ello los ejes estructurales del régimen autonómico para así dar paso a un desarrollo a mayor profundidad de éstos en los apartados siguientes.
La segunda sección está destinada a la descripción y análisis del complejo régimen competencial del Estado autonómico precisando la tipología competencial, los conceptos ligados a su implementación práctica, así como un análisis inicial del desarrollo de los catálogos competenciales en la Ley Marco. En el tercer apartado discutimos el régimen económico-financiero propuesto por la ley señalada, prestando especial atención a los principios que deberán regir su funcionamiento, los recursos que tienen cada una de las entidades territoriales autónomas para el financiamiento de sus competencias, la caracterización del Fondo creado por la Ley Marco y, finalmente, algunas apreciaciones preliminares en torno al pacto fiscal.
Para terminar el tronco central del documento se desarrolla el denominado régimen de coordinación intergubernamental del Estado autonómico, el mismo que se centrará en la caracterización de estas instancias de
coordinación, así como una reflexión sobre su pertinencia y factibilidad. El documento cierra con la parte de conclusiones que tiene su propio título pues en ella se intenta, por un lado, resumir todo el desarrollo descriptivo realizado y, por otro lado, plantear los que pueden ser considerados como los principales desafíos de la implementación del régimen autonómico boliviano.
El proceso que está encarando Bolivia es uno de los más complejos en la región y, por tanto, la descripción y análisis de sus especificidades y particularidades resulta de importancia en un contexto regional en el que la temática de la descentralización ocupa un lugar especial. En este marco, el documento que presentamos espera convertirse en una herramienta que permita el debate y la reflexión en torno a la complejidad que implica la transformación estructural de un Estado, más aún, en uno en el que los cambios requieren de una ingeniería territorial de alta precisión.
2. Caracterización constitucional de la estructura territorial del régimen autonómico
Es la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado (CPE), promulgada a inicios de 2009, la que delinea de forma general los elementos constitutivos del Estado descentralizado y con autonomías que se pretende implementar en Bolivia. Las disposiciones constitucionales al respecto señalan, en primer lugar, que la organización territorial del Estado está compuesta por departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos1 (CPE, art. 269/I). En segundo lugar, la Constitución caracteriza los diferentes tipos de autonomía que existirán, a saber: la autonomía departamental, la autonomía municipal, la autonomía indígena originario campesina y la autonomía regional2; las mismas que, exceptuando la última, no estarán subordinadas entre ellas y tendrán un igual rango constitucional.
Un tercer elemento central de la delimitación del régimen autonómico en la Constitución es la distribución de competencias realizada a través de nueve catálogos competenciales para los diferentes niveles territoriales, los mismos que están divididos de la siguiente manera: 1) competencias privativas del nivel central; 2) competencias exclusivas del nivel central; 3) competencias compartidas entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas; 4) competencias concurrentes entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas; 5) competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos; 6) competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos; 7) competencias exclusivas de las autonomías indígena originario
La organización territorial dispuesta constitucionalmente recupera varias de las unidades territoriales existentes hasta el momento, con la diferencia proveniente de la eliminación de los denominados cantones y la transformación de las tierras comunitarias de origen (TCO) en territorios indígena originario campesinos (TIOC). 2 A pesar de la existencia de una denominada autonomía regional, es importante precisar que ésta, a diferencia de los demás tipos de autonomía, no posee la facultad legislativa y, como lo veremos más adelante, tampoco cuenta con un catálogo competencial específico pues las competencias que posea provendrán del catálogo competencial exclusivo de la autonomía departamental o de otras ETA‟s que lo compongan, hechos que determinan de forma clara su menor rango. 4
campesinas; 8) competencias compartidas de las autonomías indígena originario campesinas y; 9) competencias concurrentes de las autonomías indígena originario campesinas.
Por lo tanto, debido a la composición de la estructura territorial dispuesta constitucionalmente, es posible afirmar, como cuarto punto central, que Bolivia hoy cuenta con cuatro niveles territoriales y cinco formas de gobiernos autónomos. Los niveles territoriales –teniendo en cuenta que éstos se identifican, según Franz Barrios, a partir de que poseen „cualidad gubernativa‟ (Barrios, 2008: 44) – son el central, el departamental, el municipal y el indígena originario campesino. A su vez, se tienen cinco formas de gobierno que son: el gobierno central, el gobierno departamental, el gobierno municipal, el gobierno indígena originario y el gobierno regional, este último a pesar de no contar con una autonomía plena debido a la ausencia de facultad legislativa, sí cuenta con órganos de gobierno que conforman la institucionalidad de la jurisdicción regional, por lo tanto, es posible afirmar que sí se constituye en un gobierno, pero no en un nivel territorial.
Finalmente, es importante mencionar que como mandato constitucional, tenía que ser la Ley Marco la que debía regular lo siguiente:
1) El procedimiento para la elaboración de Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas. 2) La transferencia y delegación competencial. 3) El régimen económico financiero. 4) La coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.
Son estos mandatos otorgados a la Ley Marco los que se pasan a describir y analizar brevemente en las secciones siguientes –en especial los tres últimos–, por supuesto, sin intentar agotar las temáticas analizadas pues si bien ya existe una estructura autonómica formalmente establecida, es el ejercicio de la misma lo que nos permitirá en los años siguientes realizar una evaluación sobre los alcances, las consecuencias y desafíos por lo que atraviesa el Estado autonómico boliviano.
3. Precisiones de la Ley Marco y el complejo régimen competencial
Para iniciar el análisis del marco competencial en la Bolivia autonómica, conviene partir de las precisiones realizadas tanto en la Constitución como en la Ley Marco, por ello, empezamos por la definición misma de autonomía que adoptan ambas disposiciones legales que, a la letra señalan que la autonomía… […] implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa,
reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones (CPE, art. 272).
Es la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, que implica la igualdad jerárquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autónomas, la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitución Política del Estado y la ley. La autonomía regional no goza de facultad legislativa (LMAD, art. 6/II/3).
Como se puede percibir en las definiciones presentadas la autonomía en Bolivia tiene cuatro elementos principales:
1) Igualdad jerárquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autónomas. 2) Elección directa de las autoridades de las entidades territoriales autónomas. 3) Administración propia de los recursos económicos de las entidades territoriales autónomas. 4) Ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva a cargo de los órganos de los gobiernos autónomos.
Después de conceptualizada la autonomía, es preciso establecer que la Constitución, en los catálogos competenciales a los que se hizo referencia más adelante, distribuyó de forma explícita un total de 199 competencias que están divididas en cuatro tipos de competencias (Cfr. CPE, art. 197). A continuación se detalla aquello que puede denominarse como la tipología competencial establecida constitucionalmente y que es recuperada por la Ley Marco:
Esquema 1: Tipología competencial
Aquellas donde la legislación, la reglamentación y la ejecución están reservadas para el nivel central del Estado y, por tanto, no son sujetas a transferencia ni delegación. Aquellas donde un nivel de gobierno tiene la legislación, la reglamentación y la ejecución de determinada materia, sin embargo, es posible transferir o delegar tanto las potestades reglamentaria y ejecutiva.
Aquellas donde la legislación corresponde al nivel central del Estado y las potestades reglamentaria y ejecutiva son ejercidas simultáneamente por los otros niveles de gobierno. Aquellas que se encuentran sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional (nivel central) y la legislación de desarrollo, la reglamentación y la ejecución corresponden a las entidades territoriales autónomas.
Fuente: Elaboración propia en base a las disposiciones de la Constitución Política del Estado.
En este punto, conviene resaltar que en el caso de las competencias concurrentes, como pudimos advertir en el Esquema 1, son las entidades territoriales autónomas las que de manera simultánea ejercen las potestades reglamentaria y ejecutiva; sin embargo, la Ley Marco parece haber obviado esta definición y, en su articulado, plantea otra en la que la competencia concurrente permite al nivel central del Estado no sólo legislar –que estaba definido en la Constitución–, sino que también le da la posibilidad de ejercer las facultades reglamentaria y ejecutiva junto a las ETA‟s, contraviniendo por lo tanto lo dispuesto constitucionalmente. A raíz de este cambio en la definición de la naturaleza misma de la competencia concurrente, surge este interrogante: ¿qué significa, según lo dispuesto por la Ley Marco, que todos los niveles puedan reglamentar y ejecutar las competencias concurrentes de manera simultánea y, si la Constitución señalaba que el nivel central sólo podía legislar en este tipo de competencias, que implica que sume las otras dos potestades, será que el nivel central podrá en algunos casos llevar adelante el ejercicio completo de las competencias enlistadas como concurrentes? Parece no existir otra alternativa –más allá de la posibilidad de elaborar otra ley que delimite bien esta contradicción– para el interrogante planteado que su resolución a medida que se vaya llevando a la práctica las disposiciones constitucionales y de la Ley Marco en materia autonómica.
Después de la consideración señalada y antes de iniciar con la descripción y análisis de la distribución competencial propiamente dicha, resulta importante realizar algunas aclaraciones conceptuales con el fin de evitar confusiones en el transcurso de la explicación de los alcances de dichas competencias de los diferentes niveles territoriales.
En primer lugar es necesario explicitar que, como se había mencionado antes, el texto constitucional distribuye 199 competencias en catálogos competenciales diferenciados, cada uno de ellos pertenecientes a un tipo de autonomía en particular; sin embargo, si realizamos una revisión de esta asignación competencial, es posible advertir –al igual q otros autores– que la lista contenida en cada una de ellas corresponde más a materias competenciales que a competencias propiamente dichas, es decir, lo establecido constitucionalmente hace
referencia a un conjunto de atribuciones o responsabilidades que corresponden a un sector específico, por ejemplo, seguridad ciudadana o telecomunicaciones. Por lo tanto, es necesario diferenciar las materias competenciales de lo que son las competencias, pues según lo que se desprende del texto constitucional y la Ley Marco, estas últimas están definidas como aquellos rasgos característicos de la tipología competencial que describimos anteriormente, es decir, las competencias sólo pueden ser privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas, en cambio, las materias competenciales pueden ser entendidas como todos aquellos campos de acción que serán ejercidos tanto por el nivel central del Estado como por las entidades territoriales autónomas.
En este marco, podemos advertir que las competencias tienen dos dimensiones que son fundamentales para diferenciar unas de otras; por un lado, se encuentra la „dimensión territorial‟ que establece a cuáles y cuántos determinados niveles territoriales corresponderá la competencia y, por otro lado, se encuentra la „dimensión facultativa‟ que se refiere a la distribución de facultades (legislativa, reglamentaria y ejecutiva) a cada nivel territorial conforme a las características de cada competencia.
Por su parte, en el caso de las materias competenciales, es importante establecer que éstas no poseen una univocidad, es decir, las materias enlistadas en la Constitución no hacen referencia a una sola cosa, esto es posible constatarlo si analizamos los diferentes catálogos competenciales, por lo tanto, siguiendo a Carlos Böhrt (2010), cuando hablamos de materia competencial debemos tomar en cuenta que estamos refiriéndonos, por lo menos, a cuatro elementos distintos: 1) áreas o sectores de política pública (educación); 2) gestión de recursos concretos (hidrocarburos); 3) instrumentos técnicos de gestión pública (planificación) y; 4) actividades emanadas del ejercicio del poder público de los gobiernos, sean éstos autónomos o no (seguridad ciudadana). No obstante, más allá de tal diferenciación, como bien señala Carlos Böhrt, existe “una relación directa entre unas y otras: lo que la Constitución en realidad manda es que las materias enumeradas en los catálogos sean gestionadas bajo determinado tipo de competencia” (2010: 18).
Una segunda explicación necesaria en torno al régimen competencial radica en la diferencia existente entre lo que se denomina como una unidad territorial y aquello que es definido como una entidad territorial, al respecto debemos señalar que la primera hace referencia a los espacios geográficos que configuran a la organización territorial del Estado a los que nos referimos anteriormente (CPE, art. 269/I); por el contrario, la entidad territorial corresponde, según la Ley Marco, a la “institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la ley” (LMAD, art. 6/II/1).
Por lo tanto, de lo que estamos hablando es la necesidad de especificar que la unidad territorial corresponde al espacio en el que se asientan las entidades territoriales, entendidas éstas como la configuración de todo el aparato institucional que constituye a los órganos propios para la administración y ejercicio de la autonomía de los niveles de gobierno, pues es precisamente la entidad territorial el lugar donde recae la cualidad autonómica, y no así en la unidad territorial.
En tercer lugar, es importante mencionar aquellos elementos caracterizadores del régimen competencial dispuesto en la Ley Marco, pues son éstos los que nos ayudarán, por un lado, a establecer los ejes sobre los que se asienta la implementación del régimen autonómico en su dimensión competencial y, por otro lado, a despejar una serie de dudas subyacentes en torno a algunos vacíos que todavía ha dejado la distribución de competencias por nivel territorial que describiremos más adelante. A continuación se enlistan y describen los elementos competenciales mencionados:
a. Obligatoriedad de la asunción competencial: todas las competencias exclusivas asignadas por la Constitución a las entidades territoriales autónomas, así como las facultades reglamentaria y ejecutiva transferidas o delegadas por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional deberán ser asumidas obligatoriamente (LMAD, art. 64/I).
b. Responsabilidad del ejercicio competencial: las competencias asumidas por las entidades territoriales autónomas son ejercidas bajo la responsabilidad directa de sus autoridades, las mismas que están sujetas a sistemas de gestión pública, control gubernamental y control jurisdiccional (Ibíd., art. 64/III).
c. Asignación competencial secundaria: para el ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva de las competencias concurrentes, que corresponden a las entidades territoriales autónomas, la ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) distribuirá las responsabilidades de cada nivel, tomando en cuenta la naturaleza, las características y la escala de intervención de cada una de las competencias (Ibíd., art. 65).
d. Ejercicio competencial compartido: mediante legislaciones básicas, la Asamblea Legislativa Plurinacional determinará los principios, la regulación general de la materia y la división de responsabilidades entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, así como cuál de estas últimas tiene la facultad de realizar la legislación de desarrollo respecto de cada competencia compartida asignada en la Constitución (Ibíd., art. 66/I).
e. Gradualidad en el ejercicio competencial: será el Servicio Estatal de Autonomías (SEA) será el encargado de apoyar el ejercicio gradual de las nuevas competencias de las entidades territoriales autónomas, en coordinación con éstas y las instancias del nivel central del Estado que correspondan (Ibíd., art. 67/I).
Compatibilización legislativa: en caso de presentarse situaciones de disparidad entre las disposiciones normativas de las entidades territoriales autónomas que afecten derechos constitucionales o el interés general del Estado, mediante una ley la ALP tiene la facultad de establecer los principios que sean necesarios para realizar la compatibilización normativa (Ibíd., art. 68).
g. Conflictos competenciales: en caso de presentarse conflictos en la asignación, transferencia, delegación o ejercicio de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas o entre estas últimas, se dispone como vía conciliatoria de resolución al SEA mediante un convenio de conciliación que deberá ser refrendado por los órganos deliberativos de los niveles de gobierno en conflicto; sin embargo, en caso de no lograrse un acuerdo mediante esta vía, la instancia final de resolución de conflictos competenciales es el Tribunal Constitucional Plurinacional (Ibíd., art. 69/I-II). h. Transferencia y delegación competencial: cualquiera de estas acciones –transferencia o delegación– no implica la pérdida de titularidad de la facultad legislativa para la entidad territorial que transfiere o delega la competencia (Ibíd., art. 70/I); a su vez, la diferencia entre ambas es: la transferencia total o parcial de una competencia implica también la transferencia de la responsabilidad a la entidad territorial receptora y, por el hecho de ser transferencia, ésta es definitiva, por tanto, no puede ser transferida o delegada a una tercera entidad territorial; por su parte, la delegación total o parcial de una competencia no implica la pérdida de titularidad del gobierno delegante, a su vez, esta delegación es revocable conforme a los términos establecidos en el convenio de delegación competencial y, al igual que la transferencia, la delegación no puede ser ni transferida ni delegada a una tercera entidad territorial; finalmente, se establece que la delegación de una competencia que estaba siendo ejercida efectivamente incluirá recursos, infraestructura, equipamiento e instrumentos técnicos y metodológicos, así como la capacitación de personal y transmisión de conocimiento que forman parte de su ejercicio (Ibíd., art. 76/I-II).
Tanto la transferencia como la delegación competencial desde el nivel central del Estado a las entidades territoriales autónomas contará con la participación necesaria del SEA para la cooperación técnica en estos procesos (Ibíd., art. 77).
Reserva de ley: todo mandato a ley del texto constitucional que no establezca la entidad territorial con facultad de legislar, implica el ejercicio exclusivo nacional (Ibíd., art. 71).
Cláusula residual: las competencias que no hayan sido incluidas en el texto constitucional conforme a la tipología competencial en los correspondientes catálogos, serán atribuidas al nivel central del Estado y será éste quien asigne mediante ley las facultades de las entidades territoriales autónomas (Ibíd., art. 72).
k. Concurrencia competencial entre entidades territoriales autónomas: cuando las entidades territoriales autónomas realicen el ejercicio concurrente de algunas de sus competencias exclusivas con otras entidades territoriales que se encuentren en su jurisdicción, se mantendrán las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva de las mismas, estableciendo, por tanto, las áreas y alcance de la participación de cada una de ellas en su reglamentación y ejecución (Ibíd., art. 73).
Competencias de las autonomías regionales: este tipo de autonomías tendrán competencias una vez que la Asamblea Departamental apruebe por 2/3 de votos del total de sus miembros, en un plazo de 120 días, el traspaso competencial correspondiente (Ibíd., art. 74/1).
m. Garantía estatal de la prestación de servicios públicos: los servicios públicos que dejen de ser provistos por una entidad territorial autónoma podrán ser atendidos por los gobiernos que se encuentren en la jurisdicción de ésta; por esta razón, a solicitud de la sociedad civil organizada o el Ministerio de Autonomía, la ALP aprobará una ley que autorice el ejercicio transitorio de la competencia y, a su vez, fije los plazos para su ejercicio y las condiciones de restitución de la competencia al gobierno autónomo que estaba impedido de ejercerla, previo informe técnico del SEA (Ibíd., art. 78).
n. Competencia no previstas constitucionalmente: aquellas competencias que no estaban previstas en la asignación competencial secundaria establecida por la Ley Marco, deberán ser reguladas por una ley sectorial que sea aprobada por el nivel al que corresponden dichas competencias (Ibíd., art. 79).
Después de realizado este recorrido descriptivo por aquellos elementos centrales del régimen competencial que nos ayudan a comprender de mejor manera la asignación competencial primaria y secundaria dispuesta en la Constitución y en la Ley Marco respectivamente, pasamos a dar cuenta de la distribución de competencias para cada nivel territorial. Iniciamos esto con un cuadro que ilustra la distribución competencial global realizada en el texto constitucional.
Tabla 1: Distribución de competencias
Gobierno/Tipo de Competencia Nivel Central del Estado Autonomía Departamental Autonomía Municipal Autonomía Indígena Originario Campesina Autonomía Regional
Fuente: GTZ-PADEP, 2010: 22.
La Tabla 1 grafica no sólo la complejidad de la distribución competencial para el régimen autonómico boliviano, sino que también muestra que la mayor cantidad de las competencias distribuidas pertenecen al nivel central del Estado, seguida de las autonomías indígena originario campesinas, las autonomías municipales y las autonomías departamentales, respectivamente; sin embargo, lo importante de la asignación competencial primaria vía constitucional no es el análisis cuantitativo de la misma, sino más bien, el análisis cualitativo de dicha distribución, pues como se mencionó antes, el texto constitucional enlista, en algunas ocasiones, materias competenciales muy generales como seguridad ciudadana o servicio meteorológico y, en otros casos, competencias bastante específicas como elaboración de planes de ordenamiento territorial y uso de suelos.
Ante la ambigüedad presentada en esta distribución competencial, es la Ley Marco la que intenta delimitar el alcance de dichas competencias, para ello, desglosa un listado competencial tomando en cuenta sectores específicos de política pública en los cuales cada nivel territorial tiene determinadas competencias; sin embargo, todavía existe, por un lado, sectores que no fueron re-distribuidos y, por otro lado, imprecisiones en esta delimitación competencial.
Como mencionamos, intentando evitar las ambigüedades, duplicidades y solapamientos, la Ley Marco dispone una desagregación de competencias más profunda a la realizada en el texto constitucional, la misma que se divide por sectores, cuatro de los cuales permanecen sin una asignación competencial específica y, por lo tanto,
se encuentran a la espera de una ley sectorial que defina las responsabilidades de cada nivel territorial3; el cuadro que se presenta a continuación sintetiza aquellos sectores desarrollados por la Ley Marco, los que no fueron desarrollados y algunos sectores „nuevos‟ que aparecen en esta legislación:
Tabla 2: Sectores y competencias desarrolladas y no desarrolladas
Sectores y competencias desarrolladas Salud. Hábitat y vivienda. Agua potable y alcantarilla-do. Telefonía fija, móvil y telecomunicaciones. Turismo. Transportes. Recursos naturales. Biodiversidad y Medio Ambiente. Recursos hídricos y riego. Áridos y agregados. Desarrollo productivo. Planificación. Ordenamiento territorial.
Sectores y competencias no desarrolladas Educación. Seguridad ciudadana. Energía. Relaciones nales. Internacio-
Sectores y competencias nuevas Gestión de riesgos y atención sastres. Desarrollo rural integral. de de-
Fuente: Elaboración propia en base a las disposiciones de la Ley Marco.
La Tabla 2 refleja que son trece los sectores cuyas competencias fueron desarrolladas para determinar las responsabilidades y potestades que tendrá cada nivel territorial, son cuatro los sectores que aún permanecen sin una distribución más específica que la realizada por el texto constitucional –a excepción del sector de educación que, como señalamos, ya cuenta con su ley sectorial– y, finalmente, existen dos nuevos sectores que son incorporados por la Ley Marco para la determinación de las competencias que serán ejercidas por cada gobierno autónomo.
Es importante señalar que en el caso del sector “Educación”, la ley sectorial en la que, entre otras cosas, debía disponer la asignación de competencias para cada nivel territorial en esta materia, ya fue promulgada y cuya delimitación competencial será analizada más adelante. 13
Sin embargo, como ya habíamos adelantado en el análisis de la asignación competencial de la Constitución, lo importante no es el número de los sectores desarrollados o el número de competencias asignadas a cada nivel territorial, sino más bien el alcance de las mismas, es decir, el valor que cada una de ellas tiene para la gestión pública territorial autónoma.
En este marco, este desarrollo competencial sectorial tiene el mérito de haber clarificado y precisado algunas competencias que estaban ambiguas en el texto constitucional, hecho que junto a una buena gestión territorial, podría conducir a una mejora en la provisión y prestación de bienes y servicios públicos a la población.
Como ejemplo de una mejora en la asignación competencial se encuentra el sector Turismo donde, conforme a lo dispuesto en la Constitución, todos los niveles tienen la competencia exclusiva para la elaboración de políticas de turismo, diferenciándose únicamente por la escala geográfica de las mismas4. Lo que hizo la Ley Marco al respecto es delimitar las competencias de cada una de las entidades territoriales autónomas en esta materia, es decir, clarificar los campos de acción de cada una de ellas, generando de esta manera una organización del sector, en la que cada una de estas entidades tiene un rol específico, ya sea elaborando sistemas de gestión del turismo (nivel central), controlar el funcionamiento de los servicios turísticos (nivel departamental), invertir en infraestructura para el apoyo turístico (nivel municipal) o, supervisar y fiscalizar la operación de los medios de transporte turístico (nivel indígena originario campesino).
No obstante, así como existen elementos positivos en la asignación competencial dispuesta en la Ley Marco, también es posible advertir que existen vacíos que deberán ser llenados conforme se avance en la implementación del régimen autonómico. Al respecto, la Ley Marco ni siquiera mencionó algunas competencias, por ejemplo, el caso de la competencia concurrente „sistema de control gubernamental‟ (CPE, art. 299/II/14), entonces el interrogante que surge es: ¿cómo reglamentan y ejecutan las entidades territoriales autónomas una política del sistema de control gubernamental cuya legislación está a cargo del nivel central pero que la Ley Marco ha obviado?
Más allá de estos vacíos que, como mencionamos, podrán ser resueltos en la medida que se ponga en práctica el Estado autonómico, existe otro elemento de análisis que dejó abierto la Ley Marco en materia competencial; como pudimos ver en la Tabla 2, existen algunos sectores de política pública que no fueron desarrollados en la distribución competencial de dicha ley y que, por tanto, requieren de una ley sectorial para clarificar las competencias de cada una de las entidades territoriales autónomas, la misma que sin duda alguna será elaborada por el Ministerio cabeza de sector; este hecho pone en debate la voluntad autonómica de los Ministerios
Para una revisión de esta afirmación, ver los artículos: 298/II/38; 300/I/20; 302/I/17; 304/I/11 de la Constitución Política del Estado. 14
dependientes del nivel central del Estado, como es de esperarse, son pocos o casi ninguno que tiene la voluntad de descentralizar sus funciones y transferir competencias a las entidades territoriales autónomas.
El caso más emblemático para sustentar la afirmación realizada se encuentra en las disposiciones contenidas en la denominada Ley de Educación “Avelino Siñani – Elizardo Perez” (Ley N°70) que es precisamente una de las leyes sectoriales que debía asignar competencias a un sector que no había sido desarrollado por la Ley Marco. La importancia de la ley mencionada es que demuestra la naturaleza centralista tanto de los Ministerios como de las organizaciones sindicales integradas a un sector específico, pues además de desarrollar la política del sistema de educación, lo que está bien pues es competencia exclusiva del nivel central del Estado, también desarrolla la competencia concurrente sobre la gestión del sistema de educación y distribuye las funciones de cada una de las entidades territoriales autónomas en este sector.
Lo lamentable de esta distribución competencial en base a una ley sectorial es que en el afán de mantener las competencias más importantes para el nivel central, los niveles territoriales subnacionales terminan con competencias similares –por no decir iguales–, pues tanto el nivel departamental como el municipal y el indígena originario campesino son responsables de dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento tanto a Institutos Técnicos y Tecnológicos, como a Unidades Educativas; además de ello, ambos niveles territoriales están encargados del apoyo a programas educativos (Ley de Educación, art. 80/1, 2 y 3). Esto demuestra que al parecer no existe interés de profundizar la autonomía en las leyes sectoriales5, lo que hace prever que puede suceder lo mismo con otras leyes que deberán asignar competencias a los distintos niveles territoriales.
Sin duda, lo presentado en esta sección refleja la complejidad del régimen competencial del Estado autonómico boliviano; sin embargo, lejos de agotar los elementos de análisis y debate en torno al mismo, lo que se ha buscado es, por un lado, describir las disposiciones de la Ley Marco y, por otro lado, analizar algunos puntos que consideramos centrales a la hora de la implementación del régimen autonómico.
4. El aparente estático régimen económico-financiero
Como se mencionó, la Ley Marco no sólo tenía como mandato constitucional la precisión en cuanto al régimen competencial, sino también el desarrollo de las especificidades del régimen económico financiero del Estado autonómico, el mismo que puede ser entendido como una especie de complemento del entramado competencial descrito y analizado en la sección anterior, pues como sabemos no existen responsabilidades –léase
Si bien es posible afirmar que las organizaciones sindicales en determinados sectores tienen alto potencial de influencia para la elaboración e implementación de las leyes sectoriales, ello no es justificativo para la existencia de una incipiente vocación autonómica en un Estado que tiene como una de sus características centrales precisamente a la autonomía. 15
competencias– que no puedan ser llevadas a cabo si no cuentan con el respectivo financiamiento para su desarrollo. En este sentido, en esta sección se presta especial atención a tres elementos centrales de este régimen –lo que no significa que éste no contemple mayores elementos merecedores de análisis–, a saber: sus principios, los recursos de las entidades territoriales autónomas y el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario. Elementos estos que permitirán, posteriormente, emitir algunas opiniones iniciales sobre la necesidad y potencial factibilidad de un pacto fiscal en Bolivia.
En primer lugar, es importante señalar el objeto del régimen económico-financiero en el esquema autonómico del Estado, para ello, la Ley Marco dispone que este régimen “regula la asignación de recursos hacia las entidades territoriales autónomas y las facultades para su administración [con el objetivo de ejercer y cumplir las competencias que tienen]” (LMAD, art. 101/II); por lo tanto, esto significa que las entidades territoriales autónomas van a financiarán sus propias competencias con los recursos que se consignen en sus presupuestos.
Bajo este marco definitorio de lo que se espera del régimen económico financiero desarrollado en la Ley Marco, es preciso establecer los lineamientos para la administración de los recursos de las entidades territoriales autónomas, los mismos que según las disposiciones emanadas de la señalada ley son los siguientes:
Esquema 2: Lineamientos para la administración de recursos de las entidades territoriales autónomas
Verificar que la programación operativa y estratégica plurianual de las entidades territoriales autónomas estén enmarcadas en los recursos disponibles, para garantizar la prestación de servicios públicos. Posibilitar que las entidades territoriales autónomas decidan sobre el uso de sus recursos, así como el ejercicio de sus facultades para la generación y ampliación de estos recursos económicos financieros. Implementar mecanismos para una distribución más equitativa de los recursos disponibles de las entidades territoriales autónomas para financiar sus competencias.
2 Autonomía Económica Financiera 3 Equidad con solidaridad
4 Coordinación y lealtad institucional 5 Recursos suficientes
Promover la coordinación de acciones entre los gobiernos autónomos para que la implementación de cualquier medida de uno de ellos no afecte los recursos de otros gobiernos autónomos.
Contar con una cantidad de recursos que sean suficientes para la eliminación de desigualdades sociales, de género y la erradicación de la pobreza.
Este primer acercamiento al régimen económico-financiero delimitado en la Ley Marco muestra un aspecto positivo que es la inclusión expresa de principios básicos para la configuración de un régimen económicofinanciero sólido –por llamarlo de alguna manera. El principio de „sostenibilidad financiera‟ resulta imprescindible al momento de la implementación del régimen autonómico pues, acompañado de una buena gestión pública territorial, permitirá una planificación acorde a los recursos disponibles en las entidades territoriales autónomas, evitando de esta manera generar potenciales déficits subnacionales debido a la utilización constante de deuda pública para el financiamiento de sus competencias6. Por su parte, la idea de contar con „autonomía económica financiera‟ es vital para las entidades territoriales autónomas, ya que ello permitirá que las mismas sean capaces de destinar sus recursos a aquellos sectores donde consideran más importante y necesario en sus respectivos territorios; sin embargo, en este punto es importante resaltar que la autonomía financiera no implica solamente una descentralización del gasto, sino también una descentralización del ingreso, pues no se puede seguir pensando que sólo se es autónomo para decidir sobre el uso de los recursos sino que también se debe ser autónomo para decidir como incrementar los recursos propios sin depender enteramente de las transferencias fiscales provenientes del nivel central del Estado. La „equidad con solidaridad‟ resulta un principio de innegable importancia en todo escenario descentralizado, porque mediante él se busca el cuidado de los equilibrios fiscales, ya sean éstos de naturaleza macroeconómica, intergubernamental o interterritorial. En este punto, hay que resaltar la necesidad de contar con este principio para la fiscalidad boliviana pues la misma cuenta con altos índices de desequilibrio fiscal horizontal porque debido a razones de densidad poblacional o posición geográfica, entre otras, existen brechas muy profundas en la asignación de recursos a determinados sectores realizada por las entidades territoriales autónomas.
La importancia de una buena gestión del gasto público está siendo debatido hoy en día en España. 17
Veamos lo afirmado con un ejemplo señalado en el libro titulado La construcción del Estado autonómico. Elementos para el debate y la concertación (GTZ, 2010) centrado en el gasto per cápita que fue ejecutado por las ex–prefecturas y municipalidades para las funciones de salud, educación, urbanismo y vivienda:
Gráfico 1: Gasto per cápita en funciones sociales (2007) (En dólares)
Fuente: GTZ, 2010: 110.
Los datos son claros, en el caso de las ex–prefecturas pongamos un ejemplo para la función de educación, mientras en Potosí se asigna U$S.69,9 per cápita, en Pando sólo se cuenta con U$S.32,5, es decir, en el primer departamento se asigna más del doble de recursos para la educación a comparación de la prefectura pandina. En el caso de las municipalidades pasa exactamente lo mismo, sigamos con el ejemplo de la función de educación, los municipios de Pando en promedio asignan U$S.143,1 para educación, a diferencia del promedio de la asignación de recursos realizada por los municipios de Santa Cruz para la misma función que asciende a U$S.13,8 per cápita. A pesar de que pueden existir otros factores para las diferencias existentes entre territorios, los datos se traducen en una notable brecha en la asignación de recursos entre los mismos y demuestra el desequilibrio fiscal horizontal al que se hizo referencia. Los principios de „coordinación y lealtad institucional‟ y de „recursos suficientes‟, sin duda alguna, son de utilidad para la configuración del régimen económico-financiero, sin embargo, es posible considerarlos como complementarios a los tres principios desarrollados párrafos anteriores; sin que ello signifique, por supuesto, quitarle el mérito a la Ley Marco en este punto al haber incorporado de forma expresa estos principios de notable relevancia.
Un segundo elemento importante de este régimen hace referencia a los recursos con los que cuentan las entidades territoriales autónomas para la provisión y prestación de bienes y servicios públicos a la población, por ello, la Ley Marco establece la siguiente taxonomía de recursos:
Ingresos tributarios. Ingresos no tributarios. Transferencias. Donaciones (recursos financieros y no financieros para planes, programas y proyectos). Créditos7. Otros beneficios no monetarios.
En vista de esta clasificación de recursos a los que podrán acceder las entidades territoriales autónomas para el ejercicio de sus competencias, resulta todavía más esclarecedor para un posterior análisis una descripción de los recursos de cada una de estas entidades, los mismos que pasan a ser detallados a continuación:
a. Recursos de las entidades territoriales departamentales: 1) Regalías departamentales. 2) Impuestos (conforme a la ley básica de regulación para la creación de impuestos y, ley de clasificación de impuestos). 3) Tasas y contribuciones especiales. 4) Patentes departamentales por explotación de recursos naturales (conforme a la ley del nivel central). 5) Ingresos de la venta de bienes, servicios y enajenación de activos. 6) Legados, donaciones y otros ingresos similares. 7) Créditos y empréstitos internos y externos (contraídos conforme a legislación del nivel central). 8) Transferencias por la participación de la recaudación en efectivo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y el Impuestos Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD). 9) Transferencias que provienen de la delegación y/o transferencia de competencias.
b. Recursos de las entidades territoriales municipales: 1) Impuestos (conforme a la ley básica de regulación para la creación de impuestos y, ley de clasificación de impuestos). 2) Tasas, patentes a la actividad económica y contribuciones especiales.
La Ley Marco señala que para contratar endeudamiento público interno y externo, las entidades territoriales autónomas deberán: i) justificar técnicamente las condiciones más ventajosas del crédito en términos de tasas, plazos y montos; ii) demostrar la capacidad de generación de ingresos para cubrir el capital y los intereses y; iii) para todo ello, deberán registrar el inicio de sus operaciones a la instancia establecida del Órgano Ejecutivo. En este marco, se dispone que la contratación de deuda pública externa deberá ser autorizada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, así como la deuda pública interna debe estar autorizada por la instancia establecida por el Órgano Ejecutivo; sin embargo, la Ley Marco aclara que dicha autorización no implica la garantía del nivel central para el repago de la deuda. Finalmente, se establece que la temática del crédito estará especificada en la denominada Ley de Endeudamiento que deberá ser elaborada y aprobada por el Órgano Legislativo del nivel central (Cfr. LMAD, art. 108(VII-XIII)). 19
3) Ingresos de la venta de bienes, servicios y enajenación de activos. 4) Legados, donaciones y otros ingresos similares. 5) Créditos y empréstitos internos y externos (contraídos conforme a legislación del nivel central). 6) Transferencias por coparticipación tributaria de las recaudaciones en efectivo de los impuestos nacionales. 7) Transferencias por participaciones en la recaudación en efectivo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). 8) Transferencias que provienen de la delegación y/o transferencia de competencias. 9) Participación en la regalía minera departamental para municipios productores.
c. Recursos de las entidades territoriales indígena originario campesinas: 1) Impuestos asignados a su administración. 2) Tasas, patentes y contribuciones especiales. 3) Ingresos de la venta de bienes, servicios y enajenación de activos. 4) Legados, donaciones y otros ingresos similares. 5) Créditos y empréstitos internos y externos (contraídos conforme a legislación del nivel central). 6) Transferencias de regalías departamentales por explotación de recursos naturales (conforme a ley del gobierno autónomo departamental). 7) Transferencias que provienen de la delegación y/o transferencia de competencias. 8) Transferencias de coparticipación tributaria e Impuesto Directo a los Hidrocarburos (conforme a factores de distribución dispuestos en la legislación).
d. Recursos de las entidades territoriales autónomas regionales: 1) Tasas y contribuciones especiales (conforme ley del nivel central). 2) Ingresos de la venta de bienes y servicios (conforme a las competencias transferidas o delegadas). 3) Legados, donaciones y otros ingresos similares. 4) Transferencias de regalías departamentales por explotación de recursos naturales (conforme normativa vigente y ley del gobierno autónomo departamental). 5) Ingresos transferidos por entidades territoriales autónomas que componen la región autónoma. 6) Transferencias que provienen de la delegación y/o transferencia de competencias. Un análisis de los recursos dispuestos para cada una de las ETA‟s muestra, en primer lugar, una ampliación del dominio tributario de las mismas, lo que se constituye en un elemento positivo pues un escenario autonómico implica la generación de ingresos propios capaces de financiar las competencias de dichas entidades; esto es más importante aún cuando la realidad boliviana demuestra la alta dependencia que tienen los niveles territoriales
subnacionales de las transferencias fiscales provenientes del nivel central del Estado; en el caso de las ex– prefecturas aproximadamente entre el 80% y 85% de sus ingresos, en promedio, son prevenientes de transferencias desde el nivel central por concepto de regalías e impuestos sobre los hidrocarburos, lo mismo sucede en el caso de las municipalidades que en promedio, el 75% de sus ingresos dependen de las transferencias por concepto de coparticipación tributaria e Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), entre otras; a continuación se presenta un gráfico que intenta demostrar la afirmación:
Gráfico 2: Fuentes de financiamiento del gasto subnacional (Promedio 2005-2007)
Fuente: GTZ, 2010: 111.
Los datos del Gráfico 2 reflejan la magnitud significativa que tienen las transferencias desde el nivel central del Estado para los ingresos de las entidades territoriales autónomas; sin embargo, en este punto es importante advertir que estas transferencias son, a la vez, altamente dependientes de ingresos de naturaleza inestable y volátil como son los provenientes de la actividad hidrocarburífera; por lo tanto, es aquí donde adquiere mayor relevancia la ampliación de los dominios tributarios de las entidades territoriales autónomas, para evitar un decrecimiento en la sostenibilidad del financiamiento de sus competencias que ahora son más y de mayor complejidad.
Otro elemento de análisis generado a partir de la clasificación de los recursos para las entidades territoriales autónomas es la gran cantidad de materias fiscales que quedaron a la espera de la elaboración de una ley proveniente de la Asamblea Legislativa Plurinacional; presentamos a continuación un listado de aquellas leyes que desarrollarán la implementación del régimen económico-financiero delineado por la Ley Marco, leyes que sin embargo ya se encontraban como un mandato en el texto constitucional:
Ley de Clasificación de Impuestos y Legislación Básica de Regulación para la Creación de Impuestos: un año (Art. 9/I/2 – Disposición Transitoria Segunda). Ley de Ingresos nacionales, departamentales y municipales: sin fecha (CPE Art.340). Ley de Endeudamiento: sin fecha (Art. 104/7 – Disposición Transitoria Quinta). Ley de Distribución y Financiamiento de Inversión Pública, Gasto Corriente y Funcionamiento de las ETA: sin fecha (Art. 114 / VII). Ley del Fondo de Desarrollo Productivo y Social: sin fecha (Art. 117). Ley de Responsabilidad Fiscal: no hay fecha (Disposición Transitoria Sexta). Ley de Gastos de Funcionamiento: no hay fecha (Disposición Transitoria Novena).
Además de la clasificación de recursos para cada una de las entidades territoriales autónomas, la Ley Marco, al parecer, busca establecer un régimen fiscal financiero más equitativo, por ello establece la necesidad de tomar en cuenta el principio de “distribución equitativa territorial” el mismo que hace referencia a que la distribución de recursos provenientes de la explotación de recursos naturales deberá considerar las necesidades diferenciadas de la población con el fin de reducir las desigualdades de acceso a los recursos productivos y desigualdades regionales, evitando la desigualdad, la exclusión social y económica, y en busca de erradicar la pobreza (Cfr. LMAD, art. 111).
Complementando al principio señalado, la Ley Marco dispone la creación de un Fondo de Desarrollo Productivo Solidario (FDPS) que tiene por objeto la promoción del desarrollo productivo a través del financiamiento de proyectos estratégicos, contribuyendo a una distribución más equitativa de los beneficios de la explotación de recursos naturales de todo el territorio (Cfr. Ibíd., art. 117).
Este Fondo se implementará a través de una ley específica de la Asamblea Legislativa Plurinacional y los recursos provendrán de recaudaciones adicionales a las presupuestadas del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) en el Presupuesto General del Estado, generadas cuando los precios de exportación de gas natural para los contratos vigentes superen los parámetros establecidos en su ley específica (Cfr. Ibíd., art. 118).
Para la implementación de este Fondo, la Ley Marco estableció tres mecanismos o componentes, los cuales buscan: Esquema 3: Mecanismos del Fondo de Desarrollo Productivo Solidario
1 Mecanismo Solidario
Contribuir al financiamiento de los gobiernos autónomos departamentales menos favorecidos en la distribución de recursos económicos, tomando en cuenta criterios de equidad.
2 Mecanismo de Reserva y Estabilización
Acumular recursos en cada gestión fiscal en las que se registren recaudaciones adicionales, con el fin de reducir las variaciones de los ingresos que financian los gastos prioritarios del Estado en gestiones donde se registren recaudaciones fiscales reducidas. Contribuir al desarrollo armónico en todos los departamentos; por ello, la asignación de recursos en este mecanismo considerará criterios que favorezcan a los departamentos con menor grado de desarrollo económico y social. Por lo tanto, dichos recursos podrán ser utilizados en reconstrucción de infraestructura y reposición de insumos de emprendimientos productivos afectados por desastres naturales.
3 Mecanismo de Fomento al Desarrollo Productivo
La incorporación del FDPS a la estructura del régimen económico-financiero es un buen avance como mecanismo de estabilización para la financiamiento de las funciones que cumple el Estado en su conjunto y las entidades territoriales autónomas como parte de él, pues sus mecanismos de implementación reflejan el interés por contar, por un lado, con un régimen fiscal más equitativo basado en la solidaridad entre territorios y, por otro lado, con una fiscalidad autonómica más estable y promotora del desarrollo productivo.
La incertidumbre que nace en torno a este Fondo, sin embargo, es la factibilidad de trasladarlo de lo formal a lo real, debido por un lado, a la naturaleza de los recursos que lo financian ya que, como mencionamos antes, son de alta inestabilidad y dependencia de los precios a nivel internacional y, por otro lado, puesto que la redacción propuesta por la Ley Marco no es clara pues no menciona cuál es el porcentaje de los recursos adicionales a los presupuestados el que financiará dicho Fondo, ¿será el 100% de los recursos adicionales o la ley del FDPS determinará un porcentaje menor?
Con todo lo descrito y analizado, es posible percibir que los avances en la estructura fiscal no fueron muy fuertes, lo que construye un sistema que al parecer continúa descentralizado en el gasto pero todavía centralizado en los ingresos; aunque no fueron descritos en este documento, existen aspectos administrativos y presupuestarios muy bien delimitados y precisados, pero todavía muy subordinados a las acciones y determinaciones provenientes del nivel central del Estado; aunque existe el interés de ampliar los dominios tributarios de las entidades territoriales autónomas, todavía es posible percibir una mirada muy estrecha al respecto8.
Un ejemplo que demuestra que todavía persiste una mirada centralizadora del ingreso se encuentra en la denominada Ley de Juegos de Lotería y de Azar (Ley N°60). 23
Como una reflexión para la mejora del régimen económico-financiero es importante destacar la necesidad de incorporar –la Ley Marco no lo hizo– criterios de eficiencia para la asignación de recursos a los niveles territoriales subnacionales, pues:
Actualmente se transfieren recursos a las entidades territoriales autónomas, independientemente de la calidad de la gestión que realizan, de la cobertura de sus servicios públicos, de su forma de administración del gasto corriente, de su capacidad de ejecución, o de la conflictividad o gobernabilidad que mantiene cada una de [ellas]. Sin duda, en el presente, el modelo fiscal de la descentralización premia por igual tanto a las buenas gestiones territoriales como a las malas (GTZ, 2010: 136).
Ante ese hecho, es posible sugerir la necesidad de tomar en cuenta criterios tales como el cumplimiento de metas de desarrollo, esfuerzo fiscal relativo, desempeño institucional y fusiones territoriales (Cfr. Ibíd.), entre otros, como criterios que premien a la buena gestión territorial con una asignación extra de recursos y, por tanto, generen una mejora en la provisión y prestación de bienes y servicios públicos.
Finalmente, a raíz de la disposición de la Ley Marco que establece que el Servicio Estatal de Autonomías junto al Ministerio de Autonomía y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas deberán elaborar una propuesta técnica de diálogo para un pacto fiscal y presentarla al Consejo Nacional de Autonomías en un plazo no mayor a seis meses después de la publicación de los resultados oficiales del Censo Nacional de Población y Vivienda 9, se ha instalado en Bolivia un debate en torno a esta temática.
Este debate sin duda alguna es muy rico, tanto desde la perspectiva teórica como la empírica, la primera de ellas nos lleva a investigar sobre lo que significa un pacto fiscal, por supuesto, su definición depende enteramente de los contextos políticos, económicos y sociales que constituyen el entorno de cada sociedad, por lo tanto, en algunos casos implicará una reforma fiscal total o, en otros, sólo significará un acuerdo o arreglo sobre una sola fuente de financiamiento del Estado; desde la otra perspectiva resulta interesante el análisis de los desequilibrios fiscales contenidos en todo sistema de financiamiento y el desarrollo de opciones para su modificación. Sin embargo, es posible sostener que el éxito de todo pacto fiscal dependerá de la voluntad política de los actores y jugadores con veto que intervienen en él, al respecto, Rafael López acertadamente señala que “el debate para el financiamiento de las autonomías no es más que una simbiótica relación entre el tecnicismo de la descentralización y el campo político que, como filtro previo a lo técnico o bandera a cuadros posteriores a modelos de laboratorio, impulsa el reparto del dinero público” (2010: 89).
Censo programado para este año 2011 pero de incierta realización. 24
Por tanto, sin olvidar el trasfondo político de este proceso, un pacto fiscal, como toda reforma de gran envergadura, sólo será posible si ponemos en la mesa de debate la totalidad de recursos que percibe el Estado y no así sólo los residuos de lo que todavía no está claramente distribuido.
5. La institucionalidad de la coordinación intergubernamental10
La Ley Marco, además de la especificación de los regímenes competencial y económico financiero, cuenta con otra parte importante para el Estado autonómico pues hace al sistema en su conjunto, es aquella dedicada a la incorporación de mecanismos de coordinación que regirán las relaciones generadas entre las diversas formas de gobierno11.
Todo ello debido a que lo que podríamos denominar como una estructura de gobierno multinivel en Bolivia advierte la existencia de múltiples desafíos al momento de su implementación, pues no estamos hablando de una configuración de sólo dos niveles territoriales con amplios poderes –como puede ser la estructura territorial de muchos Estados federales–, sino por el contrario, nos encontramos ante un panorama en el que se van configurando diez ejes potenciales de coordinación intergubernamental, los mismos que son señalados a continuación: Esquema 3: Los diez (10) ejes potenciales de coordinación intergubernamental
Gobierno Central Gobierno Central Gobierno Central Gobierno Central Gobierno Departamental
Gobierno Departamental Gobierno Municipal Gobierno Indígena Autonomía Regional Gobierno Municipal
Gobierno Departamental Gobierno Departamental Gobierno Municipal Gobierno Municipal Gobierno IOC
Gobierno IOC Autonomía Regional Gobierno IOC Autonomía Regional Autonomía Regional
IOC = Indígena Originario Campesino Fuente: Elaboración propia.
Esta sección está basada en Chávez (2010); documento de donde se extraen algunas de las líneas analísticas presentadas aquí, pero donde se encontrará una descripción ampliada y un análisis comparativo a nivel internacional con foros intergubernamentales de características similares. 11 Nótese que la CPE no señaló mecanismos concretos de coordinación intergubernamental y dejó ese mandato a la Ley Marco que, como veremos a continuación, establece una serie de instituciones destinadas a este proceso de interrelacionamiento gubernativo. 25
La construcción de este gobierno multinivel requiere desarrollar nuevas formas de gobierno, alejadas de la lógica jerárquica propia de una sistema de gobierno burocratizado, por lo tanto, es posible que la forma diferente de gobernar el territorio tenga en cuenta la necesidad del diálogo, la concertación, la cooperación y la coordinación como elementos centrales de los procesos de elaboración de políticas públicas, tomando como ejes las especificidades propias de los diversos niveles territoriales subnacionales.
Por lo tanto, la construcción paulatina y lenta de este gobierno multinivel muestra claramente la importancia de encarar un proceso de configuración institucional de alta precisión, pues una multiplicación de los espacios institucionales de coordinación intergubernamental implica la proliferación de los espacios para la gestión pública territorial que precisamente, debido a la cercanía a la población, conozca más y mejor las demandas emanadas de ella.
En este marco, un régimen autonómico tan complejo como el boliviano requiere la implementación de una serie de espacios de coordinación intergubernamental, algo que ante la ausencia de su definición en el texto constitucional, puede ser considerado como un punto a favor en la Ley Marco porque la misma ha delineado varios mecanismos e instituciones concretas destinadas a dicha coordinación, las mismas que pasamos a describir a continuación: Esquema 4: Mecanismos de coordinación intergubernamental en la Ley Marco
Coordinación Gobierno central – ETA‟s
Consejo Nacional de Autonomías (CNA) Servicio Estatal de Autonomías (SEA) Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE) Consejos de Coordinación Sectorial (CCS) Normas e instrumentos técnicos Acuerdos y Convenios Intergubernativos Fuente: Chávez, 2010: 230.
Coordinación entre ETA‟s
Consejo de Coordinación Intergubernativo (CCI)
Consejo Regional Económico y Social (CRES)
Coordinación programática
Consejos Metropolitanos (CM)
Coordinación financiera
Como refleja el Esquema 4, para la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas, o entre estas últimas, la Ley Marco ha propuesto siete mecanismos e instrumentos que pasaremos a describirlos conforme a las particularidades que adquiere cada uno de ellos en las disposiciones de dicha ley.
A. El Consejo Nacional de Autonomías (CNA)
El CNA es un mecanismo de coordinación política (LMAD, art. 121/1) que se constituye en instancia consultiva y de permanente coordinación, consulta, deliberación, proposición y concertación entre el gobierno plurinacional y las entidades territoriales autónomas (Ibíd., art. 122).
Este Consejo estará compuesto por 24 miembros, dispuestos de la siguiente manera (Ibíd., art. 123):
Nivel central: o o o o El Presidente del Estado. El Ministro de la Presidencia. El Ministro de Planificación del Desarrollo. El Ministro de Autonomía
Nivel departamental: o Los/as nueve (9) gobernadores/as de los departamentos.
Nivel municipal: o Cinco (5) representantes de la Federación de Asociaciones Municipales (FAM).
Nivel indígena originario campesino: o Cinco (5) representantes de las autonomías indígena originario campesinas.
Autonomía Regional: o Una/un (1) representante de las autonomías regionales.
La Ley Marco dispone que el CNA se reúna ordinariamente dos veces al año a convocatoria del Presidente y extraordinariamente cuando sea necesario a petición de un tercio de sus miembros (Ibíd., art. 124/I). Por su parte, el Ministerio de Autonomía se constituye en la Secretaría Técnica de este Consejo, lo que implica el apoyo en funciones administrativas, logísticas y técnicas –más allá de sus atribuciones como instancia propia del Órgano Ejecutivo (Cfr. Ibíd., art. 124/III).
Finalmente, se dispone que los acuerdos generados al interior del CNA deben ser generados en base al consenso y, en los casos que sea necesario, éstos se traducirán en acuerdos intergubernativos que tendrán un carácter
vinculante para aquellas partes que ratifiquen los mismos en sus respectivos órganos deliberativos (Ibíd., art. 124/II). Es importante resaltar que este tipo de Consejo es muy propio de los Estados federales –aunque no excluyente para otro tipo de Estados–, ello se debe a que en ellos es imprescindible delimitar los objetivos y lineamientos de carácter común, a partir de los que se concentrará el desarrollo del Estado en su conjunto y, posteriormente, en base a ello, cada Estado de la Federación desarrollará una gestión pública estatal conforme a las características propias de cada jurisdicción territorial.
Este tipo de Consejo es muy importante para el caso boliviano, pues en su seno podría diseñarse los ejes centrales sobre los cuales desarrollar el Estado autonómico como sistema global, teniendo en cuenta que ello no implique una injerencia de un nivel territorial sobre otro. Por lo tanto, al parecer el desafío más importante del CNA será la instalación de sus actividades y el desarrollo coordinado de los horizontes del Estado autonómico, pues debido al alto grado de politización que adquirió la demanda durante los últimos años, los deseos y perspectivas sobre el mismo suelen ser dispares y hasta contradictorias entre los actores.
Otro de los desafíos propios del CNA será la forma en la que se genera la coordinación misma entre los diversos actores que participan en él, pues además de las distintas formas que tiene cada uno de ellos de entender la autonomía, es posible percibir también una vocación autonómica diferenciada, lo cual se podría constituir en uno de los potenciales obstáculos a hora de la generación de un espacio de consenso y coordinación sobre la acción autonómica a nivel estatal general; por lo tanto, es posible afirmar que el éxito o fracaso del CNA dependerá principalmente de la voluntad política de los actores estratégicos de la autonomía.
B. El Servicio Estatal de Autonomías (SEA)
La Ley Marco también dispuso la creación de una instancia de naturaleza técnica para la implementación del régimen autonómico, función encargada al denominado SEA que será una instancia para la coordinación técnica y el fortalecimiento de la gestión autonómica (Ibíd., art. 122/2).
Como objeto del SEA, la Ley Marco dispone que es una entidad pública descentralizada que se encuentra bajo tuición del Ministerio de Autonomía y que cuenta con autonomía de gestión técnica, administrativa y presupuestaria (Ibíd., art. 125). Además de ello, este Servicio es visto como un organismo de consulta, apoyo y asistencia técnica a las entidades territoriales autónomas y el nivel central en el proceso de implementación y desarrollo del régimen de autonomías (Ibíd., art. 126).
La estructura interna diseñada para esta instancia se compone de: una o un Director Ejecutivo nombrada/o por Resolución Suprema de ternas propuestas por el CNA, considerando elementos tales como la trayectoria y el profesionalismo. A su vez, contaría con Direcciones, Jefaturas y Unidades Técnico-Operativas establecidas mediante Decreto Supremo (Ibíd., art. 127).
Una de las críticas que se hacen al SEA es el lugar que ocupa en la estructura institucional del Estado, es decir, la tuición que ejerce el Ministerio de Autonomía sobre el mismo, hecho que sin duda genera desconfianza en los sujetos autonómicos pues vincula su acción con los intereses del nivel central del Estado. Por lo tanto, esta desconfianza generada por su naturaleza es uno de los elementos que tendrá que resolver esta instancia si no quiere ser vista como un brazo político aunque con atribuciones técnicas del Ministerio de Autonomía.
Dadas sus características y funciones, es posible afirmar que la labor de este Servicio será vital para el proceso de implementación del régimen autonómico, pues podría constituirse en la institución de coordinación intergubernamental de mayor dinamismo del proceso. Sin embargo, más allá de su estructura organizacional y sus particularidades, lo más importante de la misma son las atribuciones que le fueron otorgadas, las mismas que están divididas en cuatro ámbitos que son:
a) Competencial -
Promover la conciliación competencial entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas, además de emitir un informe técnico, ello como mecanismo previo y voluntario a su resolución en el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP).
Brindar asistencia técnica y establecer criterios técnicos para la transferencia y delegación de competencias. Emitir informes técnicos para una adecuada asignación competencial para el caso de aquellas competencias no asignadas en la Constitución. Analizar y evaluar el ejercicio efectivo de las competencias.
Las atribuciones señaladas demuestran la especificidad de la actividad del SEA como instancia técnica del proceso autonómico. En primer lugar, un aspecto positivo de la Ley Marco es el acierto de prever un mecanismo pre-jurisdiccional para la resolución de conflictos competenciales, pese a que el mismo tenga la posibilidad de dirimir conflictos sólo en sede administrativa y que, por lo tanto, no posea un carácter vinculante para las entidades territoriales autónomas. Esto es importante pues, en caso de no existir esta posibilidad para dirimir conflictos competenciales, es posible afirmar que en un par de años el Tribunal Constitucional Plurinacional
estaría ahogado, por decirlo de alguna manera, por las demandas de inconstitucionalidad emitidas tanto desde el nivel central como desde las entidades territoriales autónomas.
Las otras atribuciones que le son otorgadas a este Servicio en esta dimensión ratifican su especificidad técnica pues parece que será la institución encargada de velar por el desarrollo e implementación del régimen competencial del Estado autonómico; ello implica la potencial necesidad –que deberá ser analizada con el paso del tiempo– de desconcentrar esta entidad en todos los departamentos del país, pues si no fuese así, los informes técnicos podrían carecer de una imagen real de las características del ejercicio competencial en los distintos niveles territoriales.
b) Económico financiero -
Proponer mecanismos y fórmulas de distribución de recursos entre entidades territoriales autónomas. Emitir informe técnico sobre iniciativas referidas a mecanismos y criterios de distribución de recursos que afecten a las entidades territoriales autónomas. Coadyuvar al cálculo de costos competenciales. Analizar y emitir opinión previa sobre posibles contravenciones al texto constitucional y leyes en materia financiera. Coadyuvar a la resolución de conflictos que surgen de la interpretación y aplicación de las normas del régimen económico financiero y, facilitar la realización de acuerdos gubernativos entre entidades territoriales autónomas en esta materia.
Una vez más encontramos atribuciones que ratifican la naturaleza técnica del SEA; sin embargo, a pesar de la necesidad de contar con una instancia de tal envergadura, el panorama aún es incierto no sobre su instalación, sino más bien sobre la posibilidad de esta institución para dar respuesta a las atribuciones que le son conferidas.
Pongamos un ejemplo, la definición de fórmulas de distribución de recursos y el apoyo al cálculo de los costos competenciales son atribuciones que demandan mucho tiempo y alto conocimiento técnico, no sin antes insistir que especialmente estas dos atribuciones estarán sumergidas en un debate de carácter netamente político, pues los sujetos autonómicos estatales tienen, ante todo, el interés de mantener los recursos que hasta ahora poseen y, por lo tanto, una acción técnica que ponga en tela de juicio la utilización de los mismos se enmarca en el campo de la discusión política. Esto se complica más si tenemos en cuenta, como veremos más adelante, que la Ley Marco no dispuso la creación de un mecanismo de coordinación intergubernamental concreto para la coordinación económico financiera, pues esa podría ser la instancia de definición política y, por su parte, el SEA constituirse en el instrumento técnico para materializar estas decisiones.
c) Normativo -
Administrar un registro de normas relacionadas al régimen autonómico emitidas por el nivel central y las entidades territoriales autónomas. Realizar informes técnicos para el Ministerio de Autonomía con recomendaciones de iniciativas de compatibilización legislativa.
Las atribuciones otorgadas en el ámbito normativo parecen ser mucho más fáciles de llevar adelante pues implica la construcción de una base documental normativa del proceso autonómico boliviano. Sin embargo, la función referida a la preparación de informes técnicos con recomendaciones para la compatibilización legislativa parece exceder no sólo las posibilidades del SEA, sino también su alcance pues, según la Ley Marco, esta „compatibilización‟ es una función de la Asamblea Legislativa Plurinacional (Ibíd., art. 68).
d) Información
Procesar, sistematizar y evaluar periódicamente el desarrollo y evolución del proceso autonómico y la situación de las entidades territoriales autónomas, entregando los resultados al CNA.
Poner a disposición de la población información relacionada a las entidades territoriales autónomas, la que deberá ser considerada como oficial.
Presentar informes periódicos al CNA y cuando ésta lo requiera.
Las atribuciones en el ámbito de información complementan a las del ámbito normativo, pues implican una actualización periódica de la información generada en los procesos de implementación y desarrollo del Estado autonómico, lo que no significa que sea una tarea fácil, pero sí más factible.
Por su parte, el 23 de febrero del año en curso se promulgó el Decreto Supremo Nº802 que, además de modificar la estructura del Ministerio de Autonomías, creó formalmente el SEA a partir de disposiciones que, por un lado, especifican las fuentes de financiamiento de esta institución y, por otro lado, define la estructura organizativa, administrativa y operativa de la misma, a continuación presentamos un esquema que pretende resumir lo más importante de la norma citada:
Esquema 5: Estructura de Niveles de Organización Técnico Administrativo del SEA Nivel Ejecutivo Dirección Ejecutiva Nivel de Apoyo Nivel Técnico Operativo Nivel de Control Auditoría Interna
Dirección de Desarrollo Legislativo y Competencias
Dirección de Asuntos Autonómicos Económico Financieros
Fuente: Elaboración propia en base al Decreto Supremo Nº802.
Como pudimos advertir, los desafíos para esta particular instancia de coordinación son muchos y complejos, más aún cuando una revisión de la literatura en materia de coordinación intergubernamental muestra la inexistencia a nivel mundial de una sola institución encargada de tan grande labor como la dispuesta para este SEA. Un ejemplo al cual recurrir podría haber sido el denominado Consejo Nacional de Competencias que señala el Código Orgánico de Organización Territorial y Autonomías del Ecuador, pero su composición, principalmente política, lo asemeja más al Consejo Nacional de Autonomías boliviano.
Otro elemento a ser tomado en cuenta en vista de la complejidad de las funciones dispuestas del SEA y su estructura organizativa recién creada, es la necesidad de contar con personal altamente especializado en materia autonómica tanto desde el punto de vista de la estructura territorial como de las finanzas públicas nacionales y subnacionales.
En síntesis, sin duda el SEA es formalmente el mecanismo de coordinación intergubernamental más importante de la Ley Marco y, por ende, del proceso autonómico en su conjunto, pues será el encargado de la mayor parte de la edificación del ejercicio competencial, económico-financiero y normativo en las ETA‟s. Debido a su función como instancia técnica para el fortalecimiento de la gestión pública territorial y, en muchos casos, a las insuficientes capacidades de los niveles territoriales para hacerse cargo plenamente de sus atribuciones se requerirá de esta instancia como fuente de apoyo técnico especializado. Sin embargo, será importante también la cautela al momento de implementar esta entidad pues con el afán de convertirla en uno de los instrumentos técnicos fundamentales, puede terminar como una institución que hace todo y nada al mismo tiempo.
C. El Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE)
La Ley Marco ha retomado la idea del texto constitucional de crear un Sistema de Planificación Integral que, según sus disposiciones, se constituye en un conjunto de normas, subsistemas, procesos, metodologías, mecanismos y procedimientos de orden técnico, administrativo y político a través de los cuales las entidades del sector público recogen propuestas de actores sociales privados y comunitarios para adoptar decisiones y construir estrategias para alcanzar los objetivos de desarrollo (Ibíd., art. 130/I).
Este SPIE será aprobado por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional y obligará la planificación integral, territorial e institucional (Ibíd., art. 130/II). A la vez, se constituye en el órgano rector de este Sistema el que, en coordinación con el Ministerio de Autonomía, definirá las normas técnicas de formulación y gestión de planes territoriales de desarrollo (Ibíd., art. 131/III).
La planificación, es sin duda alguna, uno de los elementos más importantes a la hora de emprender el ejercicio de una gestión pública descentralizada, sin embargo es posible afirmar que el Sistema de Planificación generado por la Ley Marco, recuperando las disposiciones constitucionales al respecto, más que un mecanismo de coordinación intergubernamental se constituye, al parecer, en un instrumento normativo y administrativo para generar procesos de desarrollo top-down, es decir, desde el nivel central.
La idea anterior puede ser corroborada en la asignación competencial secundaria que ofrece la Ley Marco en materia de planificación donde se establece que será el nivel central el encargado de diseñar e implementar el SPIE mediante una ley aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, incorporando a las ETA‟s (Ibíd., art. 93/I/2). Sin embargo, la idea de “incorporar” no implica necesariamente la posibilidad que cada uno de los niveles territoriales sea el encargado de elaborar estrategias de desarrollo conforme a los contextos de su territorio, por lo tanto, este SPIE parece significar la reproducción del antiguo y actual modelo de planificación del Estado, donde los ejes estratégicos del desarrollo no nacen de las especificidades de cada espacio territorial, sino que vienen determinadas por los horizontes, en muchos casos políticos, de los planes gubernamentales.
D. Los Consejos de Coordinación Sectorial (CCS)
Los Consejos de Coordinación Sectorial serán instancias consultivas, de proposición y concertación para la coordinación de asuntos sectoriales. Estos Consejos estarán conformados de la siguiente manera (Ibíd., art. 132):
Nivel central: o Ministra/o cabeza del sector en la materia.
Entidades territoriales autónomas: o Autoridad competente.
Como se puede apreciar en la letra de dicha ley, todavía parece no estar definido el objetivo que persiguen estos Consejos Sectoriales, si bien por lógica podemos afirmar que los mismos estarán encargados de la implementación de las disposiciones competenciales en cada uno de los sectores desarrollados en la norma, al parecer aún no se tiene presente la complejidad de este proceso, pues ante todo, la consolidación de este tipo de Consejos dependerá de la vocación autonómica de las/os Ministras/os cabezas de sector, la cual queda en entredicho pues, como se sabe muy bien desde una vertiente de la teoría política, la pérdida de poder de uno implica el incremento de poder de otro, riesgos que no todas las máximas autoridades ejecutivas están dispuestas a correr, lo cual se expresa explícitamente en la ya citada Ley de Educación donde se demuestra una mirada bastante centralizada del sector.
Por lo tanto, a pesar de la existencia de la normativa que dispone la constitución de los Consejos de Coordinación Sectorial, su instalación e implementación en la práctica todavía es dudosa pues la complejidad aún existente en algunas materias de los catálogos competenciales, tanto de la CPE como de la Ley Marco, impiden tener certeza sobre aquellas competencias que deberán ser transferidas o podrán ser delegadas desde un nivel territorial a otro, además de los conflictos potenciales a ser generados debido a la sobrecorporativización de los sectores en Bolivia, lo que refleja que las posibilidades de veto a procesos de concertación pueden venir de actores distantes del campo político tradicional.
En este marco, se puede concluir que estos Consejos podrían tardar mucho tiempo en establecerse, exceptuando casos como el del sector salud que fue el más trabajado por la Ley Marco y, por tanto, requiere del inicio de las negociaciones y transferencia de capacidades para el ejercicio efectivo de cada una de las competencias en esta materia, sin que ello signifique un traspaso ausente de problemas debido a los múltiples intereses que recorren al interior y exterior de los sectores de política pública.
E. Normas e instrumentos técnicos de para la coordinación financiera Una de las ausencias más notorias –y que preocupa– de la Ley Marco es la creación de una instancia concreta para la coordinación fiscal financiera del régimen autonómico, puesto que dicha ley sólo dispone que sean las normas e instrumentos técnicos de la autoridad nacional competente (Ibíd., art. 121/5) las que generen este tipo de coordinación.
La pregunta en este marco es: ¿quién debe ser el responsable para el diseño de un sistema de relaciones fiscales? Sin duda, dadas las particularidades tanto de la estructura territorial como del régimen fiscal boliviano es necesario el establecimiento de por lo menos un mecanismo serio de coordinación fiscal en el que participen los sujetos autonómicos del Estado, todo con el fin de evitar superposiciones y desconfianza entre ellos.
No contar con una instancia de coordinación de este tipo es preocupante, por un lado, porque como vimos no existen grandes modificaciones del actual régimen fiscal y podría ser el espacio para la generación de alternativas de modificación del mismo y, por otro lado, porque es posible prever que una nueva distribución de recursos, bajo el rótulo de pacto fiscal, necesita de una instancia de este tipo no sólo para su desarrollo e implementación, sino también para el seguimiento y la evaluación de los compromisos generados en su seno. Incluso, una instancia de estas características podría apoyar la labor del SEA en materia económico-financiera.
La teoría de los intergovernmental fiscal arrangements permite ejemplificar algunos mecanismos que, a nivel internacional, son utilizados para la coordinación fiscal entre distintos niveles territoriales; para ello, retomamos los estudios realizados por Anwar Shah (2005) en este campo, quien identifica cuatro tipos distintos sobre los que se asientan las instituciones de coordinación fiscal-financiera a nivel mundial:
La legislación nacional es utilizada por muchos países para la determinación de las características de los regímenes fiscales específicos, por ejemplo, Brasil en su Constitución de 1988 especifica los criterios generales para las transferencias de coparticipación y atribuye al Parlamento nacional la toma de decisión para la determinación de fórmulas de dichas transferencias y la posibilidad de vigilar el cumplimiento de las mismas (Cfr. Shah, 2005: 3).
La agencia del gobierno central es uno de los modelos más utilizados a nivel mundial pues implica que ya sea la o el Presidente del Estado y/o la o el Ministro de Finanzas de cada país, los responsables de la elaboración de políticas financieras y la implementación de sus respectivos sistemas fiscales (Ídem.).
Los foros intergubernamentales están diseñados para facilitar las consultas y otorgar un equilibro de intereses entre diferentes niveles de gobierno; sin embargo, dada la complejidad estos foros, muchas veces se ha optado por constituirlos como un paso último para la toma de decisiones en base a estudios y recomendaciones elevadas desde una agencia independiente (Ibíd.: 4).
Las agencias independientes tienen como función principal el asesoramiento continuo a los cuerpos ejecutivos y legislativos de cada país sobre alternativas de reforma en materia fiscal; la agencia independiente pionera en el mundo fue creada en Australia en 1993 bajo el nombre de Comisión
Australiana de Subvenciones, la misma que estuvo encargada de revisar los reclamos de los Estados australianos respecto de la asistencia financiera desde la Federación a cada uno de ellos; a partir de esa experiencia, el modelo fue trasladado a varias partes del mundo como India, Sudáfrica y Uganda (Ibíd.: 6).
La experiencia internacional demuestra la necesidad de contar con un mecanismo concreto para la coordinación fiscal, sea cual fuere su tipo, pues caso contrario, las determinaciones tomadas desde el nivel central pueden generar desconfianza y desalentar la configuración de un sistema de financiamiento autonómico que sea compartido por todos los niveles territoriales.
F. Los Acuerdos y Convenios Intergubernativos (ACI)
Más allá de los espacios tangibles de coordinación intergubernamental, la Ley Marco dispone la existencia de acuerdos y convenios intergubernativos que podrán ser suscritos entre las entidades territoriales autónomas o, entre éstas y el nivel central; estos acuerdos serán vinculantes con fuerza de ley una vez que sean ratificados por los respectivos órganos deliberativos de los niveles territoriales suscriptores (LMAD, art. 121/6).
A su vez, en el marco de estos acuerdos, la Ley Marco prohíbe la federación de gobiernos autónomos departamentales que tomen decisiones de manera colegiada y vinculante para sus gobiernos (Ibíd., art. 133).
Podemos afirmar entonces que estos acuerdos y convenios intergubernativos se constituyen en los instrumentos que materializan la coordinación entre los distintos gobiernos autónomos, es decir, son las herramientas para formalizar la colaboración generada entre éstos.
Por lo tanto, los acuerdos y convenios intergubernativos son productos de las relaciones intergubernamentales entre los distintos niveles territoriales, es decir, más que mecanismos de coordinación intergubernamental son el medio de verificación a partir del cual se puede afirmar que dos o más niveles del Estado lograron llegar a un acuerdo en determinada materia.
Un elemento importante al respecto es que estos dispositivos operacionales de la coordinación intergubernamental servirán para el análisis de las frecuencias y escalas en las que se generan procesos de negociación y complementación intergubernamentales, por ejemplo, resultará interesante analizar las diferencias y similitudes entre convenios intergubernativos verticales (nivel central – entidades territoriales autónomas) y los convenios intergubernativos horizontales (entre entidades territoriales autónomas) que puedan generarse conforme se implementa el régimen autonómico en Bolivia.
G. Consejo de Coordinación Intergubernativo (CCI)
Este Consejo tiene una implementación especial pues la Ley Marco dispone que su creación esté sujeta al proceso de transferencia y delegación competencial que surja desde una autonomía municipal hacia una autonomía indígena originario campesina que tenga como base un territorio indígena originario campesino (TIOC). Este hecho se da porque constitucionalmente la AIOC, además de sus competencias exclusivas, podrá asumir las competencias municipales conforme a un proceso de desarrollo institucional que puede ser inmediato, gradual o progresivo; ello implicaría que la misma adquiere la titularidad del ejercicio competencial y, por ende, los respectivos recursos provenientes de la transferencia o delegación.
La Ley Marco prevé que en caso de adoptarse un proceso gradual, a solicitud de la AIOC, se podrá conformar un Consejo de Coordinación Intergubernativo conformado por el SEA, los gobiernos autónomos municipales de donde se desprende el TIOC y el gobierno autónomo de este último (Ibíd., art. 134).
El CCI se reunirá dos veces al año de forma regular y desaparecerá una vez que el gobierno de la AIOC haya asumido la totalidad de competencias municipales establecidas en su Estatuto (Ídem.).
Parece interesante y útil que la Ley Marco disponga la creación de una institución especial para la coordinación intergubernamental entre el nivel indígena originario campesino y el nivel municipal en aquellos casos donde el primero asuma gradualmente las competencias exclusivas del segundo, sin embargo, también parece poco factible que procesos de tanta especificidad técnica vayan a ser desarrollados al interior de estas autonomías porque no cuentan, por ahora, con los instrumentos y herramientas técnicas para tal efecto. Por lo tanto, parece que este proceso, en caso de concretarse, será una atribución más para el SEA, y no así para las autonomías a las que compete el proceso de transferencia competencial.
H. Consejo Regional Económico y Social (CRES)
El Consejo Regional Económico y Social es la instancia de coordinación de las entidades territoriales autónomas pertenecientes a una región; por lo tanto, estará compuesto por representantes de gobiernos autónomos municipales, autonomías indígena originario campesinas, gobierno autónomo departamental, organizaciones de la sociedad civil y organizaciones económicas productivas (Ibíd., art. 24).
Bajo este marco, el gobierno departamental asignará una autoridad en la región así como la institucionalidad desconcentrada necesaria para la planificación y gestión coordinada del desarrollo con los gobiernos municipales
y las autonomías indígena originario campesinas (Ídem.). En esta lógica no queda claro si la institucionalidad de la autonomía regional será la otorgada por el gobierno autónomo departamental o podrá configurarse una institución sobre la base de los consensos generados entre los distintos gobiernos que componen dicha autonomía regional, que es la idea que se desprende la lectura de la Ley Marco.
Entre las funciones que se disponen para el CRES se encuentran:
Realizar procesos de planificación estratégica participativa. Impulsar, monitorear y evaluar los resultados e impactos del Plan de Desarrollo Regional. Articular la gestión pública entre gobiernos autónomos. Generar escenarios y mecanismos de articulación con la inversión privada.
Cabe resaltar que la configuración de este tipo de Consejos en Bolivia no es nueva, un claro ejemplo de ello es la posesión del Consejo Regional Económico Social Valles Interandinos (CRESVI) el 12 de enero de 2010 –por supuesto no bajo las disposiciones de la Ley Marco. Por lo tanto, si bien estos Consejos ya existen para el desarrollo de esfuerzos mancomunados entre municipios, el reto está en la configuración de Consejos Regionales en los que participen más de un sujeto autonómico. Además de ello, resulta importante contar con una institución sólida pues al ser la autonomía regional un espacio de planificación y gestión en territorios compuestos por múltiples tipos de gobierno, se requiere de un equipo técnico con amplia experiencia en la elaboración de proyectos destinados al fomento del desarrollo económico, social y cultural de las regiones, tomando en cuenta las especificidades y objetivos de cada tipo de gobierno que las conforman.
I. Consejos Metropolitanos (CM)
Un último mecanismo de coordinación creado por la Ley Marco son los denominados Consejos Metropolitanos que serán los órganos encargados de la administración metropolitana y, por lo tanto, estará conformado por representantes del gobierno autónomo departamental, de cada uno de los gobiernos autónomos municipales que conformaron la región metropolitana, además de representantes del nivel central (Ibíd., art. 26). Los Consejos Metropolitanos sí constituyen una novedad en Bolivia –más allá de las intenciones manifestadas en algunas regiones por generar estos espacios de gestión–, más aún teniendo en cuenta lo planteado por Christian Lefévre, quien sostiene que son escasas las experiencias latinoamericanas sobre la construcción de espacios regionales metropolitanos, entre ellas destacan, por ejemplo, Bogotá, Buenos Aires, Quito, Sao Paulo y Santiago. Según este autor existen dos modalidades a través de las que se puede conseguir gobernabilidad metropolitana –que es lo que aparentemente estaría intentándose en Bolivia a partir de la definición de las
regiones metropolitanas–, una de ellas es la construcción institucional y la otra es la cooperación, aunque ambas no sean excluyentes entre sí (Lefévre, 2005: 200).
Por lo tanto, la configuración de estos CM en Bolivia implica la necesidad de tomar en cuenta la estructuración de un gobierno metropolitano que en su tipo ideal, según Christian Lefévre, tiene las siguientes características:
Legitimidad política: las autoridades metropolitanas están legitimadas por procesos eleccionarios. Territorio jurisdiccional: el territorio administrado es casi igual al territorio funcional de la metrópoli. Fiscalidad: el gobierno metropolitano cuenta con recursos propios. Responsabilidades: en el gobierno metropolitano deben existir responsabilidades y competencias de relevancia.
Personal: dotación de personal adecuado para la elaboración y ejecución de políticas y acciones importantes para la región metropolitana.
Para el caso boliviano, la organización y conformación de este tipo de gobierno metropolitano puede resultar interesante, sin embargo, para cubrir el costo de sus actividades, los municipios que conforman la región metropolitana tendrán que ser quienes aporten los recursos necesarios, pues no existe, por el momento, una asignación de transferencias directas desde el nivel central del Estado, ni tampoco existe la posibilidad para que las denominadas autonomías regionales puedan cobrar y administrar ciertos impuestos, por lo tanto, su estructura de funcionamiento y financiamiento dependerá enteramente de los sujetos autonómicos de su composición interna.
En esta última sección revisamos la configuración institucional diseñada en la Ley Marco, que es sin duda alguna uno de los pilares de todo Estado autonómico, más aún si notamos la complejidad de la estructura territorial boliviana. Cabe resaltar que los mecanismos de coordinación descritos son, hasta la fecha, construcciones formales puesto que ninguno de ellos se ha logrado materializar en la práctica, por lo tanto, su éxito o fracaso sólo podrá ser analizado con certeza conforme se de a lugar su implementación.
6. Conclusiones: desafíos e interrogantes para el Estado autonómico en Bolivia
Sin el ánimo de intentar agotar las tantas temáticas que surgen en una etapa de transición hacia un nuevo modelo de Estado en Bolivia, como lo es el autonómico, en este documento hemos intentado presentar los rasgos caracterizadores de los que pueden ser considerados los tres pilares de este andamiaje estatal en la Ley Marco – sin pretender reducir con ello la importancia de otras temáticas tratadas en dicha ley–, a saber: el régimen competencial, el régimen económico-financiero y el régimen de coordinación intergubernamental.
En el régimen competencial es posible identificar dos momentos importantes de su desarrollo, el primero de ellos proviene de las disposiciones contenidas en el texto constitucional donde no sólo se configura una nueva estructura territorial que consta de cuatro niveles territoriales y cinco formas de gobierno autónomo, sino que describe y caracteriza cuatro tipos distintos competencias, cada una de las cuales posee dos dimensiones diferenciadas, la territorial y la facultativa. A su vez, la Constitución boliviana realiza una asignación competencial primaria a través de la cual distribuye 199 competencias en nueve catálogos competenciales diferentes.
Un segundo momento de este régimen está en las disposiciones ampliadas de la Ley Marco, la misma que, además de retomar las especificaciones constitucionales, lleva adelante una asignación competencial secundaria donde clarifica la distribución de competencias en la mayor parte de los sectores de política pública, tratando de resolver los vacíos y ambigüedades que generó el texto constitucional; no obstante, todavía existen sectores que no fueron delimitados completamente y, por lo tanto, requieren de una asignación posterior en las denominadas leyes sectoriales.
Sin embargo, el debate en torno a este tipo de leyes nos lleva a examinar la voluntad autonómica existente en los diversos actores estatales, en especial, aquellos que conforman el nivel central del Estado pues, como lo demostró la elaboración de la Ley de Educación, son estos espacios donde se continúa con una mirada centralizada y, por ende, las competencias distribuidas a las distintas entidades territoriales autónomas son mínimas y, en algunos casos, intrascendentes. Esta constatación es una temática que podrá ser debatida con mayor propiedad a medida que se desarrollan aquellas leyes que complementen las disposiciones de la Ley Marco en materia competencial. El desafío entonces es promover una mirada autonómica en espacios que históricamente estuvieron dominados por fuerzas de naturaleza centralista.
El régimen económico financiero expresado en la Ley Marco estableció una serie de principios básicos para la configuración de un sistema de financiamiento sólido, equitativo, coordinado y solidario, todo ello en base a lo que en la literatura se conoce como principios del federalismo fiscal; sin embargo, es posible la todavía ausente referencia al principio de eficiencia que podría medirse bajo una serie de indicadores distintos a los comúnmente utilizados como la densidad poblacional.
La necesidad de tener estos principios es vital para la consecución de equilibrios fiscales, ya sean éstos de naturaleza macroeconómica, intergubernamental o interterritorial, más aún en países, como el boliviano donde se perciben amplias brechas fiscales provenientes de la asignación de recursos en diferentes territorios.
Los recursos asignados refleja, como primer elemento importante, la ampliación del dominio tributario, en otras palabras, la potestad legislativa tributaria que permitirá a la entidades territoriales autónomas –en especial el nivel departamental y el nivel municipal – crear tributos en sus respectivas jurisdicciones, esta ampliación resulta vital en un régimen de financiamiento autonómico que es altamente dependiente de las transferencias provenientes del nivel central del Estado; pero, en este punto, es relevante señalar que dicha potestad legislativa tributaria ha quedado pendiente debido a la necesidad de contar con dos leyes al respecto, la Ley de Clasificación de Impuestos y la Ley Básica de Regulación para la Creación y Modificación de Impuesto, ambas que deberán ser elaboradas Asamblea Legislativa Plurinacional y posteriormente promulgadas hasta julio del presente año.
A pesar de estas disposiciones, el análisis realizado permite afirmar la existencia de una estructura fiscal descentralizada en el gasto, pero todavía muy centralizada en el ingreso, hecho que podrá ser mejorado e incluso ampliado a medida que las entidades territoriales autónomas asuman la responsabilidad que implica la generación de ingresos propios en un régimen autonómico que tiene como uno de sus principios a la autonomía económica financiera.
Otro elemento que destacamos es la incorporación de un Fondo de Desarrollo Productivo Solidario que, más allá de lo positivo que implica su creación y su composición a partir de tres mecanismos centrales que tienen, en general, por objeto, el logro de un sistema fiscal más equitativo, productivo, solidario y eficiente, todavía genera incertidumbre debido a la naturaleza de los recursos que lo financian –éstos son de alta inestabilidad y dependencia de los precios a nivel internacional–, por ello, será importante que el mismo sea utilizado desde una mirada estratégica en busca de una mejora de las condiciones económicas y fiscales de las entidades territoriales autónomas.
Para concluir el régimen económico financiero, prestamos atención al desarrollo futuro de un pacto fiscal, el mismo que está mencionado en la disposición transitoria décimo séptima, en la que se establece que el Servicio Estatal de Autonomía, junto al Ministerio de Autonomías y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas serán los encargados de preparar una propuesta de diálogo para el pacto fiscal seis meses después de conocidos los resultados finales del Censo Nacional de Población y Vivienda previsto para este 2011. Sin embargo, en este punto, es importante resaltar la necesidad de iniciar un debate serio que permita establecer las reglas y condiciones básicas sobre las cuales entablar un pacto fiscal, lo que implica, indirectamente, un desprendimiento a una apertura de todo el sistema de financiamiento del Estado con el fin de una mejor distribución de los ingresos en un marco estatal de características autonómicas.
En cuanto al régimen de coordinación intergubernamental es posible afirmar que su desarrollo está concentrado en la Ley Marco debido a que, más allá de una referencia, el texto constitucional no propuso ningún tipo de mecanismo para dicha coordinación entre niveles territoriales. Sin embargo, al parecer, las disposiciones al respecto que están contenidas en la citada ley complejizan el panorama de este régimen.
Si bien es posible afirmar que es positivo que existan y se prevean una serie de mecanismos para permitir la existencia de instancias de coordinación entre gobiernos, el aspecto de incertidumbre que se cierne sobre sus postulados está en la posibilidad o no de crear esta multiplicidad de espacios de interacción intergubernamental, pues como es posible percibir a partir de experiencias a nivel internacional en materia de descentralización, en un proceso de transformación del modelo estatal, los niveles territoriales subnacionales tienden a poseer una mirada muy centrada en su entorno, olvidando que precisamente, la estructura territorial debe ser entendida como un todo, así como el nivel central tiende, en muchos casos, a recuperar el espacio „perdido‟ con una serie de acciones de carácter centralista.
Por su parte, un aspecto que intriga y en muchos casos preocupa es la ausencia de una instancia concreta de coordinación fiscal y financiera que, según estudios sobre descentralización fiscal en general y en intergovernmental fiscal arrangements en específico, son este tipo de mecanismos los que tienen mayor funcionalidad y utilidad para la coordinación y cooperación entre niveles territoriales.
Como pudimos percibir, la configuración de un gobierno multinivel en Bolivia trae consigo la necesidad de implementar una ingeniería institucional de coordinación intergubernamental que permita construcción de espacios en los que tanto el nivel central como las entidades territoriales autónomas se sientan representados y tengan la posibilidad de emitir sus juicios sobre los horizontes del Estado autonómico, pero no olvidemos que la generación de un número amplio de estos mecanismos puede, a su vez, obstaculizar y trabar la implementación de un nuevo modelo estatal.
A pesar de la existencia de un marco normativo que delimita y clarifica una gran parte de los elementos centrales del Estado autonómico boliviano, aún es posible percibir la existencia de interrogantes que podrán ser respondidas a medida que se implemente este nueva estructura territorial estatal, algunas de estas preguntas que se dejan como provocaciones para posteriores debates en torno a la temática son:
¿Quién financia el costo de la implementación de un Estado autonómico tan complejo en el que existe una proliferación importante de niveles territoriales y formas de gobierno autónomos?
¿Se cuenta con la capacidad institucional suficiente para implementar un modelo territorial estatal de tanta especificidad técnica?
¿Bolivia está preparada para encarar un proceso de institucionalización serio de la autonomía en un contexto que está marcado por la excesiva politización de la temática y, por ende, existen muchos actores con veto sobre ella?
¿Cuál es el horizonte que deberá perseguir la Bolivia autonómica como sistema global y no la Bolivia con múltiples autonomías, cada una interesada sólo por las acciones en sus respectivos espacios territoriales?
En este marco, los interrogantes señalados nos permiten graficar la complejidad del Estado con una nueva estructura territorial que espera todavía llegar a implementarse, parafraseando a René Zavaleta, nos encontramos en un momento de disponibilidad que esperemos vaya más allá de una moda pasajera o mero instrumento de lucha política y, por tanto, posibilite el tránsito de su configuración formal a su materialización real en una nueva Bolivia autonómica.
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