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Timestamp: 2016-10-28 16:11:18+00:00

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2C_454/2013 (04.09.2013)
2C_454/2013 � � Urteil vom 4. September 2013
Aufsichtsanzeige/Erlass Feststellungsverf�gung,
�Der Arzt Dr. Y.________ verweigerte am 26. Mai 2012 die medizinische Untersuchung von X.________, weil er an diesem Tag in einer anderen Gemeinde Notfalldienst leistete. Er verwies ihn an den f�r ihn zust�ndigen Notfallarzt. In der Folge gelangte X.________ mit Schreiben vom 30. Mai 2012 an das Departement Finanzen und Gesundheit des Kantons Glarus und stellte verschieden Begehren im Zusammenhang mit diesem Vorkommnis. Er erhob den Antrag, es sei festzustellen, dass Dr. Y.________ gegen seine Berufspflichten verstossen habe und dieser sei anzuweisen, ihm k�nftig Notfalldienst zu gew�hren. Eventuell seien die �brigen �rztinnen und �rzte des Kantons, allenfalls auch das Kantonsspital zu verpflichten, ihn im Notfall zu behandeln. Schliesslich beantragte X.________, Dr. Y.________ sei eine Busse aufzuerlegen. Am 6. August 2012 wies das Departement die Eingabe ab, soweit es darauf eintrat.
�Eine gegen diesen Entscheid gerichtete Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Glarus am 18. Dezember 2012 ab; er interpretierte die Eingabe vom 30. Mai 2012 teils als Aufsichtsanzeige, teils als Gesuch um Erlass einer Verf�gung und befand, X.________ habe kein Recht, beh�rdlich feststellen zu lassen, in welcher Weise ein Arzt seine Berufspflichten erf�lle, und im Aufsichtsverfahren komme ihm keine Parteistellung zu. Mit Urteil vom 24. April 2013 wies das Verwaltungsgericht eine Beschwerde von X.________ gegen den regierungsr�tlichen Entscheid ebenfalls ab. Es begr�ndete dies damit, dem Entscheid des Departements Finanzen und Gesundheit komme kein Verf�gungscharakter zu, weshalb dagegen kein Rechtsmittel gegeben sei. Im Aufsichtsverfahren komme dem Anzeiger sodann keine Parteistellung zu.
�X.________ (Beschwerdef�hrer) f�hrt mit Eingabe vom 14. Mai 2013 gegen dieses Urteil beim Bundesgericht "Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheit und Rechtsverweigerungsbeschwerde". Er stellt die Antr�ge, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Glarus aufzuheben und die Sache zur materiellen Behandlung an dieses zur�ckzuweisen (Ziff. 1), zudem sei festzustellen, dass Dr. Y.________ am 26. Mai 2012 gegen seine Berufspflichten gem�ss Art. 34 Abs. 1 Gesundheitsgesetz des Kantons Glarus verstossen und dem Beschwerdef�hrer den Notfalldienst verweigert habe (Ziff. 2), schliesslich sei das Departement anzuhalten, daf�r zu sorgen, dass Dr. Y.________ in Zukunft den Notfalldienst wieder verfassungs- bzw. gesetzeskonform leiste (Ziff. 3).
Der Beschwerdef�hrer wirft dem Verwaltungsgericht (Vorinstanz) eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs, Willk�r, Ermessensunter- und -�berschreitung, �berspitzten Formalismus, einen Verstoss gegen Treu und Glauben sowie weiterer Bestimmungen der BV und der EMRK vor.
1.1.�Angefochten ist ein Endentscheid (Art. 90 BGG) in Angelegenheiten des �ffentlichen Rechts, der nicht unter den Ausnahmekatalog von Art. 83 BGG f�llt, weshalb die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grunds�tzlich offen steht (Art. 82 lit. a BGG). Das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus ist zudem eine letzte kantonale Instanz im Sinne von Art. 86 Abs. 1 Bst. d BGG, dessen Urteil nicht beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden kann (vgl. Urteil 2C_698/2011 vom 5. Oktober 2012 E. 1.3.1, nicht publ. in: BGE 138 I 435 ff.; Urteil 2C_740/2009 vom 4. Juli 2011 E. 1.1 et 1.2, nicht publ. in: BGE 137 I 257 ff.).
1.2.�Der Beschwerdef�hrer ist durch den vorinstanzlichen Entscheid besonders ber�hrt (Art. 89 Abs. 1 BGG) und damit zur Anfechtung beim Bundesgericht befugt. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist vorbeh�ltlich der nachstehenden Ausf�hrungen einzutreten:
Angefochten ist ein Nichteintretensentscheid. Diesfalls kann mittels Beschwerde bloss erreicht werden, dass dieser aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen wird, die Streitsache materiell zu beurteilen. Damit ist der Antrag 1 des Beschwerdef�hrers zul�ssig. Auf die Antr�ge 2 und 3, welche auf die Feststellung des Verstosses gegen Berufspflichten durch Dr. Y.________ bzw. die Gew�hrleistung von verfassungs- und gesetzeskonformem Notfalldienst durch diesen Arzt abzielen, kann nicht eingetreten werden. Antrag 4 schliesslich betrifft die Kostenverlegung vor dem Bundesgericht, wor�ber in jedem Fall und von Amtes wegen zu befinden ist.
2.1.�Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) kann wegen Rechtsverletzungen gem�ss Art. 95 f. BGG erhoben werden. Dabei legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Der vorinstanzliche Entscheid st�tzt sich auf kantonales Prozessrecht. Als Beschwerdegrund kommt im Wesentlichen die Verletzung von verfassungsm�ssigen Rechten der Bundesverfassung in Frage (Art. 95 BGG). Die richtige Anwendung des kantonalen Rechts als solches bildet nicht Beschwerdegrund und es kann nur �berpr�ft werden, ob der angefochtene Entscheid auf willk�rlicher Gesetzesanwendung beruht oder ob das Gesetz oder seine Anwendung auf andere Weise gegen �bergeordnetes Recht verst�sst (vgl. BGE 138 I 227 E. 3.1 S. 227 f.; 137 V 57 E. 1.3 S. 60 f.; 133 II 249 E. 1.2.1 S. 251 f.).
2.2.�Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht gilt eine qualifizierte R�gepflicht (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht pr�ft eine solche R�ge nur insofern, als sie in der Beschwerde pr�zise vorgebracht und begr�ndet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 136 I 49 E. 1.4.1 S. 53). Wird eine Verletzung des Willk�rverbots geltend gemacht, muss im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der angefochtene Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet. Auf ungen�gend begr�ndete R�gen und bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 262; 129 I 113 E. 2.1 S. 120; je mit Hinweisen; Urteil 8C_65/2012 vom 21. August 2012 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 138 V 310 ff.).
2.3.�Der Beschwerdef�hrer wirft der Vorinstanz - eher beil�ufig - vor, eine Ermessens�berschreitung oder aber (andernorts in der Rechtsschrift) eine Ermessensunterschreitung begangen zu haben. Ungeachtet des Zusammenhangs, in welchem er diese R�ge geltend macht, ist darauf nicht einzutreten, da Ermessensfehler bei der Anwendung kantonalen Rechts einfache Rechtsfehler darstellen; sie betreffen keine verfassungsm�ssigen Rechte und unterliegen der bundesgerichtlichen �berpr�fung nicht (Art. 95 lit. a und b BGG e contrario; Art. 106 Abs. 2 BGG).
2.4.�Im Wesentlichen konzentriert sich die Beschwerde auf den vielfach wiederholten Vorwurf, die Vorinstanz habe die Bestimmungen des kantonalen Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG/GL) in willk�rlicher Weise angewandt, indem sie auf das Rechtsmittel des Beschwerdef�hrers mangels Legitimation nicht eingetreten sei. Durch diesen Forumsverschluss erachtet der Beschwerdef�hrer aber auch die Bestimmungen von Art. 29 Abs. 1 und Abs. 2 BV sowie Art. 29a BV als missachtet und sieht darin Willk�r, Rechtsverweigerung und �berspitzten Formalismus. All diesen R�gen kommt insofern keine selbstst�ndige Bedeutung zu, als sie sich alle auf dieselbe Rechtshandlung beziehen und der Beschwerdef�hrer keine eigenst�ndigen, �ber das Verbot der willk�rlichen Anwendung kantonalen Verfahrensrechts hinausgehenden Aspekte dieser Verfassungsgarantien aufzeigt.
2.5.�Nichts anderes gilt f�r die in der Rechtsschrift mehrfach erhobene R�ge des Beschwerdef�hrers, die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf rechtliches Geh�r verletzt. Er begr�ndet diesen Vorwurf zum einen damit, die Vorinstanz habe "keine Kenntnis vom Einwand des Beschwerdef�hrers" genommen, ein Feststellungsentscheid erfordere kein schutzw�rdiges Interesse seitens der gesuchstellenden Partei; zum andern macht er geltend, die Vorinstanz habe ihren gegenteiligen Standpunkt nicht begr�ndet. Diese Kritik l�uft im Ergebnis ebenfalls auf den Vorwurf der inhaltlichen Unrichtigkeit des vorinstanzlichen Rechtsstandpunkts hinaus. Wollte der Beschwerdef�hrer dar�ber hinaus eine Verletzung der beh�rdlichen Begr�ndungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend machen wollen, w�re dieser Vorwurf jedenfalls unbegr�ndet, denn das Verwaltungsgericht hat sich sehr wohl materiell mit der Frage des erforderlichen schutzw�rdigen Interesses auseinandergesetzt (vgl. hierzu BGE 138 IV 81 E. 2.4 S. 85; 137 IV 118 E. 2.2 in fine S. 121 f. mit Hinweisen).
3.1.�Die Vorinstanz ist auf die bei ihr anh�ngig gemachte Beschwerde nicht eingetreten, weil sie sich f�r deren Behandlung als nicht zust�ndig erachtete. Sie verstand die Eingabe des Beschwerdef�hrers vom 30. Mai 2012 an das Departement Finanzen und Gesundheit als Aufsichtsanzeige; werde eine solche abschl�gig beantwortet, stehe dem Anzeiger bloss eine Aufsichtsanzeige an die obere Instanz zur Verf�gung, aber kein Rechtsmittel. Der Anzeiger habe Anspruch auf eine Stellungnahme, sofern die Anzeige nicht haltlos oder mutwillig sei, doch komme ihm im Aufsichtsverfahren keine Parteistellung zu; der Beschwerdef�hrer k�nne daher namentlich die Nichteinleitung eines Disziplinarverfahrens nicht anfechten. Die Voraussetzungen f�r einen Feststellungsentscheid nach Art. 73 VRG/GL seien ebenfalls nicht gegeben, weil der Beschwerdef�hrer kein schutzw�rdiges Interesse daran habe, die behaupteten Verst�sse von Dr. Y.________ gegen seine Berufspflichten disziplinarisch ahnden zu lassen. Es liege auch keine Rechtsstreitigkeit nach Art. 29a BV vor, die dem Beschwerdef�hrer allenfalls Anspruch auf Erlass einer Verf�gung verschaffen k�nnte (vgl. hierzu BGE 128 I 167 E. 4.5 S. 175 f.; Urteile 2C_423/2012 vom 9. Dezember 2012 E. 3.5; 2C_272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.3).
3.2.�Der Beschwerdef�hrer macht geltend, er habe seine Eingabe vom 30. Mai 2012 an das Departement Finanzen und Gesundheit ausdr�cklich auch als Verwaltungsbeschwerde bezeichnet. Er habe denn auch keinen Bewilligungsentzug zu erwirken ersucht, sondern bloss "eine Ahndung von Verst�ssen gegen die �ffentlich-rechtlichen Berufspflichten eines Arztes mit den Mitteln, die das Gesundheitsgesetz Glarus ... er�ffnet". Entgegen der Auffassung der Vorinstanz erfordere eine Feststellungsverf�gung nach Art. 73 Abs. 1 VRG/GL kein schutzw�rdiges Interesse. Selbst wenn das Departement seine Eingabe bloss aufsichtsrechtlich h�tte behandeln wollen, w�re dessen Entscheid gem�ss Art. 3 VRG/GL wiederum anfechtbar. Sodann vertritt der Beschwerdef�hrer die Auffassung, es w�re ein Gebot von Treu und Glauben gewesen, seine Aufsichtsbegehren einerseits und seine Feststellungs- und Unterlassungsbegehren andererseits zu trennen. Stattdessen konstruiere die Vorinstanz ein fiktives Rechtsbegehren. Schliesslich macht der Beschwerdef�hrer unter Berufung auf Art. 29a BV geltend, es bestehe Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverf�gung, wenn der Staat mittels Realakt in individuelle Rechte und Pflichten eingreife.
3.3.�Im Folgenden ist somit zu pr�fen, ob die Vorinstanz das Willk�rverbot verletzt hat, indem sie die Eingabe des Beschwerdef�hrers vom 30. Mai 2010 an das Departement f�r Finanzen und Gesundheit als blosse Aufsichtsanzeige interpretiert und das Vorliegen eines Gesuchs um Erlass einer Verf�gung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 VRG/GL - das heisst einer Entscheidung einer Beh�rde im Einzelfall, die sich auf �ffentliches Recht st�tzt und mit der Anordnungen betreffend Rechte und Pflichten getroffen werden - verneint hat.
3.3.1.�Nach der st�ndigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willk�r in der Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begr�ndung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere L�sung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, gen�gt nicht (BGE 138 I 305 E. 4.3; 137 I 1 E. 2.4 S. 5 mit Hinweisen).
3.3.2.�In seiner - sehr kurz gehaltenen -, als "Aufsichtsbeschwerde (84 VRPG GL) /Verwaltungsbeschwerde Verstoss gegen die Berufspflichten" bezeichneten Eingabe vom 30. Mai 2012 an das Departement f�r Finanzen und Gesundheit hat der Beschwerdef�hrer zun�chst beantragt, es sei festzustellen, dass Dr. Y.________ gegen seine Berufspflichten verstossen habe, die sich aus dem kantonalen Gesundheitsgesetz ergeben w�rden. Sodann hat er das Departement ersucht, daf�r zu sorgen, dass der Notfalldienst f�r ihn k�nftig sichergestellt sei. Ausserdem hat er die Bestrafung von Dr. Y.________ gest�tzt auf Art. 61 des Gesetz �ber das Gesundheitswesen vom 6. Mai 2007 (GG/GL) gefordert und Massnahmen beantragt, damit er und ihm nahestehende Personen "nicht mit dem Entzug der Handlungsf�higkeit bedroht w�rden". Bei den vom Beschwerdef�hrer beantragten Vorkehren handelt es sich somit - trotz der im Titel der Eingabe enthaltenen Bezeichnung "Verwaltungsbeschwerde" - um typisch aufsichtsrechtliche Forderungen, die nicht auf die Begr�ndung eines Rechtsverh�ltnisses mit dem Beschwerdef�hrer abzielen. Aus diesem Grunde kann es schon allein gest�tzt auf die klare Stossrichtung der Rechtsbegehren nicht als willk�rlich bezeichnet werden, wenn die Vorinstanz das Schreiben des Beschwerdef�hrers vom 30. Mai 2012 als blosse Aufsichtsanzeige aufgefasst hat.
3.3.3.�Zum selben Ergebnis f�hrt die Begr�ndung der Eingabe des Beschwerdef�hrers an das Departement: Er schildert darin zun�chst die Umst�nde und die Vorgeschichte der verweigerten �rztlichen Behandlung und sieht darin einen Verstoss gegen das Gesundheitsrecht. Sodann �ussert er die Vermutung, Dr. Y.________ habe ihn gerade deshalb nicht behandelt, weil dieser um seine Bauchschmerzen gewusst habe; "die Folgen", so der Beschwerdef�hrer, "ergeben sich aus Art. 61 lit. b. GG/GL", welche Bestimmung die Sanktionierung von Verst�ssen gegen das GG/GL regelt. Auch die Begr�ndung des Schreibens l�sst somit auf einen aufsichtsrechtlichen Charakter schliessen. Daran �ndert auch dessen letzter Abschnitt nichts, wo der Beschwerdef�hrer ausf�hrt, er sei mehrfach von �rzten angefeindet worden, weil er Rechtsstreitigkeiten f�hre und darum bittet, daf�r zu sorgen, dass Art. 29a BV erhalten bleibe und seine Handlungsf�higkeit nicht mittels Amtsmissbr�uchen von �rzten angetastet werde, die damit ihre rechtlichen Verfehlungen vertuschen und das Erheben von Verantwortlichkeitsanspr�chen verhindern wollten. Es erscheint nicht als willk�rlich, aus diesen Ausf�hrungen den Schluss zu ziehen, der Beschwerdef�hrer habe nicht eine Verf�gung im Sinne von Art. 3 VRG/GL herbeif�hren wollen, in der sich das Departement �ber ihn betreffende Rechte oder Pflichten ge�ussert h�tte; denn es ist nicht ersichtlich, worauf diese abgezielt h�tte.
Man kann sich schliesslich noch fragen, ob der Beschwerdef�hrer wom�glich eine Feststellungsverf�gung angestrebt hat, wonach ihm eine Notfallbehandlung zu Unrecht verweigert worden sei. Allerdings ist das Feststellungsverfahren nach der allgemeinen, in Lehre und Rechtsprechung vertretenen Auffassung, im Verh�ltnis zu einem Gestaltungs- oder Leistungsbegehren subsidi�r und folglich nur zul�ssig, wenn Letztere ausgeschlossen sind (Urteil 2C_25/2011 vom 3. Juli 2012 E. 1.3, nicht publ. in: BGE 138 II 465 ff.; 137 II 199 E. 6.5 S. 218 ff.; Urteil 1C_179/2008 vom 30. September 2009 E. 1, in: BGE 136 I 87 ff.; Urteil 2C_803/2008 vom 21. Juli 2009 E.4.2.2 mit zahlreichen Hinweisen). Da eine solche Konstellation vom Beschwerdef�hrer nicht einmal behauptet wurde, erscheint es jedenfalls nicht als willk�rlich, wenn die Vorinstanz sein Schreiben an das Departement nicht im Sinne eines Gesuchs um Erlass einer Feststellungsverf�gung verstanden hat.
3.4.�Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz die Eingabe des Beschwerdef�hrers vom 30. Mai 2012 an das Departement f�r Finanzen und Gesundheit als blosse Aufsichtsanzeige interpretieren durfte, weshalb es nicht willk�rlich war, das Vorliegen eines tauglichen Anfechtungsobjekts zu verneinen. Damit steht auch fest, dass der vorinstanzliche Forumsverschluss keine Rechtsverweigerung darstellt.
�Nach dem Ausgef�hrten ist die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Dem Ausgang des Verfahrens folgend, hat der Beschwerdef�hrer die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

References: Art. 34
 Art. 83
 Art. 86
 BGE 
 BGE 
 Art. 95
 BGE 
 Art. 106
 BGE 
 BGE 
e contrario
 Art. 106
 Art. 29
 Art. 29
 BGE 
in fine
 Art. 73
 Art. 29
 BGE 
 Art. 73
 Art. 3
 Art. 29
 Art. 3
 Art. 61
 Art. 61
 Art. 29
 Art. 3
 BGE 
 BGE