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Timestamp: 2020-07-06 02:23:42+00:00

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Ponderações à incidência do Princípio da Motivação na Administração Pública - Boletim Jurídico
Ponderações à incidência do Princípio da Motivação na Administração Pública
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Ao volver um olhar analítico para o princípio da motivação, notadamente à sua incidência na Administração Pública, é mister destacar que todos os atos administrativos reclamam motivação. Ora, devem ser mencionadas para a prática de qualquer ato administrativo as razões fáticas e jurídicas que levaram a Administração a proceder daquele modo. Ao lado disso, pode-se evidenciar que a motivação deve ser prévia ou contemporânea à prática do ato, sendo despiciendo, contudo, que no ato conste a explicitação do motivo. Nesta perspectiva, estará atendida a disposição legal se a título de motivação for indicado que o ato é praticado em razão do que consta no processo administrativo tal e qual ou que está calcado no parecer de folhas tais. Concretamente, o conteúdo do processo e as conclusões do parecer materializam a motivação dos respectivos atos. É viável realçar que seria inadmissível sustentar que inexistiria motivação pelo simples fato de, em um despacho, que aluda a um parece motivado ou que explicite uma exposição de motivação, a Administração Pública não repetir, a fim de evitar tauratologia, os motivos abarcados no parecer ou na exposição que instruem o apostilado.
Palavras-chaves: Princípio da Motivação. Atos Administrativos. Administração Pública.
Sumário: 1 Comento Introdutório: A Ciência Jurídica à luz do Pós-Positivismo; 2 A Classificação dos Princípios no Direito Administrativo; 3 Ponderações à incidência do Princípio da Motivação na Administração Pública
1 Comento Introdutório: A Ciência Jurídica à luz do Pós-Positivismo
3 Ponderações à incidência do Princípio da Motivação na Administração Pública
Ultrapassadas estas ponderações, ao volver um olhar analítico para o princípio da motivação, notadamente à sua incidência na Administração Pública, é mister destacar que todos os atos administrativos reclamam motivação. Ora, devem ser mencionadas para a prática de qualquer ato administrativo as razões fáticas e jurídicas que levaram a Administração a proceder daquele modo. Ao lado disso, pode-se evidenciar que a motivação deve ser prévia ou contemporânea à prática do ato, sendo despiciendo, contudo, que no ato conste a explicitação do motivo. Como bem sugestiona Gasparini, “estará atendida a disposição legal se a título de motivação for indicado que o ato é praticado em razão do que consta no processo administrativo tal e qual ou que está calcado no parecer de folhas tais”[17]. Concretamente, o conteúdo do processo e as conclusões do parecer materializam a motivação dos respectivos atos. É possível, neste aspecto, trazer à colação remansosa jurisprudência que coaduna com o esposado:
Ementa: Remoção – Contraditório – Inadequação. Descabe exigir, no tocante à remoção, a observância do contraditório, que, a teor do disposto no inciso LV do artigo 5º da Constituição Federal, pressupõe litigância ou acusação. Ato Administrativo – Remoção - Motivação. Estando o ato assentado no interesse da Administração Pública, mostra-se impróprio cogitar de ausência de motivação. Cargo de Confiança – Destituição. A destituição de cargo de confiança pode ocorrer a qualquer tempo, sendo dispensável prévio aviso. (Supremo Tribunal Federal – Primeira Turma/ RMS 27.936/ Relator: Ministro Marco Aurélio/ Julgado em 04.12.2012/ Publicado no DJe em 21.02.2013, p. 035).
Ementa: [...] III. Servidor público: demissão: motivação suficiente do ato administrativo. 1. Nada impede a autoridade competente para a prática de um ato de motivá-lo mediante remissão aos fundamentos de parecer ou relatório conclusivo elaborado por autoridade de menor hierarquia (AI 237.639-AgR, 1ª T., Pertence, DJ 19.11.99). 2. Indiferente que o parecer a que se remete a decisão também se reporte a outro parecer: o que importa é que haja a motivação eficiente - na expressão de Baleeiro, controlável a posteriori. 3. Ademais, no caso, há, no parecer utilizado pela autoridade coatora como razão de decidir, fundamento relativo à intempestividade do recurso, suficiente para inviabilizá-lo, o que dispensa a apreciação das questões suscitadas pelo impetrante. (Supremo Tribunal Federal – Tribunal Pleno/ MS 25.518/ Relator: Ministro Sepúlveda Pertence/ Julgado em 14.06.2006/ Publicado no DJe em 10.08.2006, p. 020).
Ora, em alinho aos atendimentos jurisprudenciais colacionados, é viável realçar que seria inadmissível sustentar que inexistiria motivação pelo simples fato de, em um despacho, que aluda a um parece motivado ou que explicite uma exposição de motivação, a Administração Pública não repetir, a fim de evitar tauratologia, os motivos abarcados no parecer ou na exposição que instruem o apostilado. Ao reverso, a remição, concretamente a pareceres já exarados ou elementos de convicção constantes do apostilado, por si só, configuram variáveis aptas a demonstrar que a Administração Pública lançou mão de sedimentos robustos a justificar o posicionamento adotado. Com destaque, a motivação é imprescindível para todo e qualquer ato administrativo, eis que objetiva conferir conhecimento ao particular acerca do arcabouço justificador do ato administrativo.
Nesta trilha, em consonância com o postulado contido no inciso IX do artigo 93 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988[18], até as decisões administrativas dos Tribunais devem guardar motivação. Ora, com pertinência, cuida explicitar que se o Poder Judiciário, ao exercer função atípica (administrativa), deve motivar suas decisões, não é possível conceber pensamento distinto no que se refere à Administração Pública exercendo função típica[19]-[20]. “Não obstante tem-se apregoado que a motivação só é obrigatória quando se tratar de ato vinculado (casos de dispensa de licitação) ou quando, em razão da lei ou da Constituição, ela for exigida”[21]. Nesta hipótese, desimporta a natureza vinculada ou discricionária do ato, sendo considerada como indispensável à sua legalidade. Neste sentido, é o entendimento jurisprudencial consagrado:
Ementa: Administrativo. Mandado de segurança. Servidor público estadual. Remoção ex officio para localidade diversa daquela para qual o candidato se inscreveu. Falta de motivação do ato inquinado. Nulidade. Direito líquido e certo configurado. Segurança concedida. 1. O ato administrativo requer a observância, para sua validade, dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, previstos no caput do art. 37 da Constituição Federal, bem como daqueles previstos no caput do art. 2º da Lei 9.784/99, dentre os quais os da finalidade, razoabilidade, motivação, segurança jurídica e interesse público. 2. A Lei 9.784/99 contempla, em seu art. 50, que os atos administrativos deverão ser motivados, com a indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, de forma explícita, clara e congruente, nas hipóteses de anulação, revogação, suspensão ou de sua convalidação (art. 50, VIII, e § 1º, da Lei 9.784/99). 3. No caso em exame, após a aprovação e nomeação para o cargo de Especialista em Políticas e Gestão em Saúde, na localidade de Além Paraíba/MG, a servidora foi removida, ex officio, sem a devida motivação, para a cidade Leopoldina/MG, local diverso daquele para o qual se inscrevera, sem a devida motivação. 4. Não há falar em convalidação de ato administrativo que padece de nulidade. Direito líquido e certo comprovado de plano. 5. Recurso provido, para conceder a segurança. (Superior Tribunal de Justiça – Quinta Turma/ RMS 29.206/MG/ Relator: Ministro Campos Marques (Desembargador Convocado do TJ/PR)/ Julgado em 28.05.2013/ Publicado no DJe em 05.06.2013).
Em teoria, é possível afirmar que a ausência de motivação ou a indicação de motivos falsos ou incoerentes têm o condão de tornar o ato nulo. Em sede federal, a celeuma não mais subsiste, eis que a Lei Nº 9.784, de 29 de Janeiro de 1999[22], que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece a necessidade de motivação dos atos administrativos sem fazer qualquer diferenciação entre os atos vinculados e os discricionários, conquanto faça menção quando a motivação é expressamente exigida. Com efeito, as hipóteses agasalhadas no diploma legislativo em destaque podem estar atreladas tanto a atos administrativos vinculados como a discricionários, o que robustece o entendimento de que ambas as espécies de atos administrativos reclamam a carecida motivação. “Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade”[23]. É possível destacar que o entendimento em comento é jurisprudencialmente pacificado, consoante se extrai do aresto colacionado:
Ementa: Administrativo. Exoneração por prática de nepotismo. Inexistência. Motivação. Teoria dos motivos determinantes. 1. A Administração, ao justificar o ato administrativo, fica vinculada às razões ali expostas, para todos os efeitos jurídicos, de acordo com o preceituado na teoria dos motivos determinantes. A motivação é que legitima e confere validade ao ato administrativo discricionário. Enunciadas pelo agente as causas em que se pautou, mesmo que a lei não haja imposto tal dever, o ato só será legítimo se elas realmente tiverem ocorrido. 2. Constatada a inexistência da razão ensejadora da demissão do agravado pela Administração (prática de nepotismo) e considerando a vinculação aos motivos que determinaram o ato impugnado, este deve ser anulado, com a consequente reintegração do impetrante. Precedentes do STJ. 3. Agravo Regimental não provido. (Superior Tribunal de Justiça – Segunda Turma/ AgRg no RMS 32.437/MG/ Relator: Ministro Herman Benjamin/ Julgado em 22.02.2011/ Publicado no DJe em 16.03.2011).
Ao lado disso, insta salientar que a motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com os fundamentos abalizadores já lançados em pareceres, informações, atos decisórios ou propostas que, nesta situação, constituirão parte integrante do ato. Na solução de múltiplos assuntos da mesma natureza, é possível a utilização de meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados. Com realce, a motivação das decisões de órgãos colegiais ou de decisões orais constará da respectiva ata ou termo escrito.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição (da) República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em: . Acesso em 23 jun. 2013.
BRASIL. Lei Nº 9.784, de 29 de Janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: . Acesso em 23 jun. 2013.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Disponível em: . Acesso em 23 jun. 2013.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Disponível em: . Acesso em 23 jun. 2013.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23 ed. São Paulo: Editora Atlas S/A, 2010.
SERESUELA, Nívea Carolina de Holanda. Princípios constitucionais da Administração Pública. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 60, 1 nov. 2002. Disponível em: . Acesso em 23 jun. 2013.
TOVAR, Leonardo Zehuri. O Papel dos Princípios no Ordenamento Jurídico. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 696, 1 jun. 2005. Disponível em: . Acesso em 23 jun. 2013.
VERDAN, Tauã Lima. Princípio da Legalidade: Corolário do Direito Penal. Jurid Publicações Eletrônicas, Bauru, 22 jun. 2009. Disponível em: . Acesso em 23 jun. 2013.
[2] VERDAN, Tauã Lima. Princípio da Legalidade: Corolário do Direito Penal. Jurid Publicações Eletrônicas, Bauru, 22 jun. 2009. Disponível em: . Acesso em 02 jun. 2013.
[3] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acórdão em Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental Nº. 46/DF. Empresa Pública de Correios e Telégrafos. Privilégio de Entrega de Correspondências. Serviço Postal. Controvérsia referente à Lei Federal 6.538, de 22 de Junho de 1978. Ato Normativo que regula direitos e obrigações concernentes ao Serviço Postal. Previsão de Sanções nas Hipóteses de Violação do Privilégio Postal. Compatibilidade com o Sistema Constitucional Vigente. Alegação de afronta ao disposto nos artigos 1º, inciso IV; 5º, inciso XIII, 170, caput, inciso IV e parágrafo único, e 173 da Constituição do Brasil. Violação dos Princípios da Livre Concorrência e Livre Iniciativa. Não Caracterização. Arguição Julgada Improcedente. Interpretação conforme à Constituição conferida ao artigo 42 da Lei N. 6.538, que estabelece sanção, se configurada a violação do privilégio postal da União. Aplicação às atividades postais descritas no artigo 9º, da lei. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Relator: Ministro Marcos Aurélio. Julgado em 05 ago. 2009. Disponível em: . Acesso em 02 jun. 2013.
[4] VERDAN, 2009. Acesso em 02 jun. 2013.
[5] TOVAR, Leonardo Zehuri. O Papel dos Princípios no Ordenamento Jurídico. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 696, 1 jun. 2005. Disponível em: . Acesso em 02 jun. 2013.
[6] VERDAN, 2009. Acesso em 02 jun. 2013.
[7] GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo.17 ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2012, p. 60.
[8] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23 ed. São Paulo: Editora Atlas S/A, 2010, p. 62-63.
[10] BRASIL. Constituição (1988). Constituição (da) República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em: . Acesso em 02 jun. 2013.
[11] BRASIL. Constituição (1988). Constituição (da) República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em: . Acesso em 02 jun. 2013.
[12] SERESUELA, Nívea Carolina de Holanda. Princípios constitucionais da Administração Pública. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 60, 1 nov. 2002. Disponível em: . Acesso em 02 jun. 2013.
[16] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão proferido em Agravo Regimental no Recurso Especial n° 880,955/RS. Processual Civil. Agravo Regimental. Procedimento Cirúrgico. Descumprimento da decisão judicial de antecipação de tutela. Bloqueio de verbas públicas. Medida executiva. Possibilidade, in casu. Pequeno valor. Art. 461, § 5.º, do CPC. Rol exemplificativo de medidas. Proteção constitucional à saúde, à vida e à dignidade da pessoa humana. Primazia sobre princípios de direito financeiro e administrativo. Novel entendimento da E. Primeira Turma. [...] 4. Os direitos fundamentais à vida e à saúde são direitos subjetivos inalienáveis, constitucionalmente consagrados, cujo primado, em um Estado Democrático de Direito como o nosso, que reserva especial proteção à dignidade da pessoa humana, há de superar quaisquer espécies de restrições legais. Não obstante o fundamento constitucional, in casu, merece destaque a Lei Estadual n.º 9.908/93, do Estado do Rio Grande do Sul, que assim dispõe em seu art. 1.º: "Art. 1.º. O Estado deve fornecer, de forma gratuita, medicamentos excepcionais para pessoas que não puderem prover as despesas com os referidos medicamentos, sem privarem-se dos recursos indispensáveis ao próprio sustento e de sua família. Parágrafo único. Consideram-se medicamentos excepcionais aqueles que devem ser usados com frequência e de forma permanente, sendo indispensáveis à vida do paciente." 5. A Constituição não é ornamental, não se resume a um museu de princípios, não é meramente um ideário; reclama efetividade real de suas normas. Destarte, na aplicação das normas constitucionais, a exegese deve partir dos princípios fundamentais, para os princípios setoriais. E, sob esse ângulo, merece destaque o princípio fundante da República que destina especial proteção a dignidade da pessoa humana. 6. Outrossim, a tutela jurisdicional para ser efetiva deve dar ao lesado resultado prático equivalente ao que obteria se a prestação fosse cumprida voluntariamente. O meio de coerção tem validade quando capaz de subjugar a recalcitrância do devedor. O Poder Judiciário não deve compactuar com o proceder do Estado, que condenado pela urgência da situação a entregar medicamentos imprescindíveis proteção da saúde e da vida de cidadão necessitado, revela-se indiferente à tutela judicial deferida e aos valores fundamentais por ele eclipsados. [...] 9. Agravo regimental desprovido. Órgão Julgador: Primeira Turma. Relator: Ministro Luiz Fux. Julgado em 02.08.2007. Publicado no DJe em 13.09.2007, p. 168. Disponível em: . Acesso 23 jun. 2013.
[17] GASPARINI, 2012, p. 77.
[18] BRASIL. Constituição (1988). Constituição (da) República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em: . Acesso em 23 jun. 2013.
[19] Neste sentido: BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão proferido em Recurso Ordinário em Mandado de Segurança Nº. 40.229/SC. Administrativo. Mandado de segurança. Concurso Público. Exame médico. Reprovação de candidatos. Falta de acesso aos resultados dos exames. Renovação do exame. 1. É nulo o ato administrativo consistente na reprovação de candidato em exame médico por falta de motivação e de acesso aos resultados no momento adequado. [...] 4. Segurança concedida em parte, impondo-se a submissão dos candidatos a novo exame médico. 5. Recursos ordinários parcialmente providos. Órgão Julgador: Segunda Turma. Relatora: Ministra Eliana Calmon. Julgado em 04.06.2013. Publicado no DJe em 11.06.2013. Disponível em: . Acesso em 23 jun. 2013.
[20] Neste sentido: BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão proferido em Recurso Ordinário em Mandado de Segurança Nº. 35.265?SC. Administrativo. Mandado de segurança. Concurso Público. Acuidade visual. Candidato considerado inapto. Ausência de motivação. Nulidade. Edital que previa a correção com o uso de óculos ou lentes. Ofensa à razoabilidade. [...] 3. Não houve motivação, no momento adequado, do ato administrativo que reprovou o candidato no exame de saúde, já que os fundamentos dessa eliminação foram enunciados apenas nas informações prestadas pela autoridade coatora. 4. Refoge à razoabilidade a eliminação do candidato que não obteve acesso aos fundamentos de sua reprovação, impedindo-o de efetuar o controle da decisão administrativa, [...] 7. Recurso em mandado de segurança provido. Órgão Julgador: Segunda Turma. Relator: Ministro Castro Meira. Julgado em 27.11.2012. Publicado no DJe em 06.12.2012. Disponível em: . Acesso em 23 jun. 2013.
[21] GASPARINI, 2012, p. 77.
[22] BRASIL. Lei Nº 9.784, de 29 de Janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: . Acesso em 23 jun. 2013: “Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo”.
[23] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão proferido em Agravo Regimental no Recurso Especial Nº 1.280.729/RJ. Administrativo. Ato administrativo. Vinculação aos motivos determinantes. Incongruência. Análise pelo Judiciário. Possibilidade. Dano moral. Súmula 7/STJ. 1. Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade. 2. "Consoante a teoria dos motivos determinantes, o administrador vincula-se aos motivos elencados para a prática do ato administrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade não apenas quando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pela administração, mas também quando verificada a falta de congruência entre as razões explicitadas no ato e o resultado nele contido" (MS 15.290/DF, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 26.10.2011, DJe 14.11.2011). 3. No caso em apreço, se o ato administrativo de avaliação de desempenho confeccionado apresenta incongruência entre parâmetros e critérios estabelecidos e seus motivos determinantes, a atuação jurisdicional acaba por não invadir a seara do mérito administrativo, porquanto limita-se a extirpar ato eivado de ilegalidade. 4. A ilegalidade ou inconstitucionalidade dos atos administrativos podem e devem ser apreciados pelo Poder Judiciário, de modo a evitar que a discricionariedade transfigure-se em arbitrariedade, conduta ilegítima e suscetível de controle de legalidade. 5. "Assim como ao Judiciário compete fulminar todo o comportamento ilegítimo da Administração que apareça como frontal violação da ordem jurídica, compete-lhe, igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a pretexto de exercer apreciação ou decisão discricionária, ultrapassar as fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de liberdade que lhe assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos que assinalam os confins da liberdade discricionária." (Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15ª Edição.) 6. O acolhimento da tese da recorrente, de ausência de ato ilícito, de dano e de nexo causal, demandaria reexame do acervo fático-probatórios dos autos, inviável em sede de recurso especial, sob pena de violação da Súmula 7 do STJ. Agravo regimental improvido. Órgão Julgador: Segunda Turma. Relator: Ministro Humberto Martins. Julgado em 10.04.2012. Publicado no DJe em 19.04.2012. Disponível em: . Acesso em 23 jun. 2013.
Elaborado em abril/2013
Código da publicação: 3011
RANGEL, Tauã Lima Verdan..Ponderações à incidência do Princípio da Motivação na Administração Pública. Boletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 22, nº 1162. Disponível em https://www.boletimjuridico.com.br/artigos/direito-constitucional/3011/ponderacoes-incidencia-principio-motivacao-administracao-publica. Acesso em 6 mai. 2014.
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