Source: http://e-insurance.pl/filary/nik/r24.htm
Timestamp: 2019-01-16 02:17:03+00:00

Document:
Najwyższa Izba Kontroli o reformie emerytalnej
NAWIGATOR: Strona główna -> Emerytury z trzech filarów -> NIK o reformie emerytalnej -> Spis treści
3.2.3. Sprawowanie przez UNFE nadzoru nad działalnością PTE i OFE
Ustawa o funduszach emerytalnych (w art. 200 ust. 1) jako główne zadanie UNFE określiła ochronę interesów członków funduszy oraz uczestników pracowniczych programów emerytalnych. Zadanie to Urząd Nadzoru powinien realizować sprawując nadzór nad działalnością funduszy i towarzystw emerytalnych (m.in. poprzez przeprowadzanie kontroli w OFE i PTE, analizę sprawozdań składanych przez te podmioty, rozpatrywanie skarg składanych przez członków funduszy, nakładanie kar), pogłębiając wiedzę społeczeństwa na temat celów i zasad działalności funduszy i pracowniczych programów emerytalnych oraz współdziałając z innymi podmiotami w zakresie kształtowania polityki państwa zapewniającej bezpieczny rozwój funduszy i pracowniczych programów emerytalnych.
3.2.3.1. Sprawozdawczość towarzystw i funduszy i jej analiza
Ważną formą nadzorowania przez UNFE rynku funduszy emerytalnych jest analiza sprawozdań nadsyłanych przez PTE i OFE. Zakres sprawozdań i bieżących informacji dostarczanych przez towarzystwa i fundusze do UNFE oraz terminy przekazywania tych sprawozdań i informacji został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów, wydanym na podstawie art. 196 ustawy o funduszach emerytalnych.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinien odpowiadać prospekt informacyjny, sposobu i terminu jego udostępniania przez otwarty fundusz emerytalny, treści informacji przekazywanych członkom funduszy emerytalnych dotyczących środków gromadzonych na ich rachunkach, sposobu i terminów udostępniania tych informacji członkom funduszu oraz zakresu i terminów przekazywania do Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi sprawozdań i bieżących informacji przez towarzystwo emerytalne i fundusz emerytalny (Dz. U. Nr 32, poz. 314 z zm.).
Natomiast w praktyce UNFE zbiera dane w postaci raportów, których wzory zostały określone w ww. rozporządzeniu, a także w oparciu o dodatkowe raporty w układzie przygotowanym przez Urząd. Zastrzeżenia Izby budzi fakt, że UNFE żądał od PTE przekazywania informacji w zakresie wykraczającym poza określony w ustawie o funduszach emerytalnych oraz w ww. rozporządzeniu. UNFE w wyjaśnieniach udzielonych kontrolerom NIK, uzasadniając prawidłowość takiego postępowania, powołał się na przepis art. 204 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach emerytalnych, uprawniający Urząd do żądania, w ramach sprawowanego nadzoru, wszelkich informacji i wyjaśnień od członków zarządu, rady nadzorczej i pracowników towarzystwa dotyczących działalności funduszu.
W ocenie NIK, przepis, na który powołuje się Urząd, nie daje podstaw do żądania okresowych sprawozdań. Wskazuje na to systematyka ustawy. Przepis art. 204 jest bowiem zawarty w rozdziale 21 ustawy o funduszach emerytalnych, regulującym zasady sprawowanego przez Urząd nadzoru nad działalnością funduszy emerytalnych (w tym m.in. poprzez dokonywanie kontroli, czego dotyczy powołany artykuł). Natomiast obowiązki informacyjne funduszy i towarzystw określone są w rozdziale 20 tej ustawy.
Należy również podkreślić, że art. 204 ust. 1 pkt 2 ustawy umożliwia żądanie wszelkich informacji i wyjaśnień, ale w zakresie dotyczącym tylko działalności funduszu. Tymczasem część dodatkowo wymaganych przez UNFE informacji dotyczyła towarzystw, a nie funduszy. Na przykład sprawozdania finansowe PTE rozszerzone zostały o dodatkowe informacje, które nie są wykazane we wzorach załączonych do ustawy o rachunkowości. W czerwcu 1999 r. Urząd Nadzoru przesłał do Ministerstwa Finansów projekt wzorów bilansu oraz rachunku zysków i strat PTE, z prośbą o uwzględnienie w ramach prac nad zmianami ustawy o rachunkowości. Jednak Ministerstwo Finansów uznało, że "przyjęcie takiego rozwiązania nie jest konieczne dla zapewnienia prawidłowego i rzetelnego obrazu finansowego i majątkowego ujawnianego przez powszechne towarzystwa emerytalne".
W ocenie NIK, jakkolwiek Urząd rozszerzył obowiązki sprawozdawcze poza zakres przewidziany w przepisach, to przynajmniej część żądań kierowanych do PTE o przedstawianie dodatkowych okresowych informacji, jest uzasadniona potrzebą zapewnienia szeroko rozumianej ochrony interesów członków funduszy.
Jednocześnie jednak wyniki kontroli przeprowadzonej przez NIK w PTE, wskazują na duże obciążenie towarzystw obowiązkami sprawozdawczymi na rzecz UNFE. Jest to jedna z przyczyn dużej ilości błędów w raportach dziennych przesyłanych do UNFE przez PTE w postaci plików komputerowych. System informatyczny działający w UNFE odrzuca raporty, po każdorazowym stwierdzeniu w nich błędu formalnego. W każdym takim przypadku Urząd Nadzoru wzywał towarzystwo do wyjaśnienia i usunięcia błędów. W efekcie niektóre dzienne raporty były dostępne do analizy z dużym opóźnieniem. W praktyce osłabiało to znaczenie dziennej sprawozdawczości dla sprawowania przez UNFE nadzoru.
Powyższe ustalenia kontroli wskazują, zdaniem NIK, na potrzebę bardziej precyzyjnego sformułowania uprawnień UNFE w odniesieniu do zakresu informacji, jakich Urząd może żądać od PTE.
3.2.3.2. Działalność kontrolna UNFE
W trakcie kontroli ustalono, że pracownicy UNFE przeprowadzili bezpośrednio w siedzibach nadzorowanych jednostek 53 kontrole w 1999 r. i 130 takich kontroli w 2000 r. Prawie wszystkie te kontrole dotyczyły działalności PTE i OFE, a ich głównymi tematami było m.in.: badanie zasadności złożonych do Urzędu skarg na fundusze, prawidłowości przeprowadzania przez fundusze transferów członków, sposobu prowadzenia reklamy, przestrzegania zasad zarządzania aktywami funduszy oraz metod rozliczania kosztów.
Zgodnie z art. 204 ust. 2 ustawy o funduszach emerytalnych, Urząd przeprowadza kontrolę w towarzystwach i funduszach emerytalnych, w celu sprawdzenia, czy działalność tych podmiotów jest zgodna z prawem i ich statutami. NIK stwierdziła przypadki prowadzenia przez UNFE kontroli oraz wydawanych zaleceń pokontrolnych, których przedmiot wykraczał poza zakres uregulowany w przepisach powszechnie obowiązujących lub w statucie. Przykładem takiego postępowania Urzędu jest wspomniana poniżejj kontrola, w wyniku której Urząd Nadzoru wydał PTE zalecenie wprowadzenia procedur rozpatrywania skarg.
Innym przykładem tego typu nieprawidłowości było wydanie, w wyniku przeprowadzonych kontroli, 19 decyzji, w których UNFE zakazał towarzystwom emerytalnym rozliczania kosztów akwizycji i reklamy w czasie. Swoje stanowisko UNFE uzasadniał tym, że brak było pewności co do istnienia i wysokości przyszłej korzyści, jaką PTE mogłyby odnieść w związku z tymi wydatkami. Rozliczenie tych kosztów w roku ich poniesienia, spowodowało znaczne pogorszenie wyników finansowych towarzystw. W przypadku części PTE, wiązało się to z koniecznością uzupełnienia kapitałów własnych. Tym niemniej, takie dodatkowe dokapitalizowanie PTE zwiększyło finansowe bezpieczeństwo systemu i z tego punktu widzenia leżało w interesie członków funduszy emerytalnych. Podkreślić jednak należy, że takie stanowisko Urzędu nie było zgodne z interpretacją przepisów dotyczących rozliczenia kosztów akwizycji przedstawioną UNFE w piśmie z dnia 17 maja 2000 r. - w związku z licznymi zapytaniami PTE w tej sprawie - przez Departament Rachunkowości Ministerstwa Finansów.
W ocenie NIK, za nieprawidłowe należy uznać postępowanie UNFE, który wydając zalecenia PTE w sprawie zasad rozliczania poniesionych kosztów akwizycji, nie dokonał wcześniej uzgodnień z Ministerstwem Finansów w kwestii prawidłowości nakazanego PTE sposobu postępowania w tym zakresie. Takie działanie Urzędu spowodowało, iż trzy towarzystwa nie wykonały zaleceń UNFE i rozliczyły koszty akwizycji w sposób zgodny z zasadami przedstawionymi przez Ministerstwo Finansów. W efekcie wyniki finansowe poszczególnych PTE były obciążone kosztami liczonymi w oparciu o dwie odmienne zasady, co w konsekwencji skutkowało różnicami w obciążeniu kapitałów własnych poszczególnych towarzystw.
Ponadto powyższe decyzje UNFE, zawierające zalecenia dotyczące sposobu rozliczania kosztów akwizycji i reklamy, część towarzystw zaskarżyło do NSA. W zakończonych w 2000 r. postępowaniach, w trzech przypadkach sąd wydał postanowienia o umorzeniu postępowania w związku z cofnięciem skargi przez towarzystwa emerytalne. W trzech innych przypadkach NSA stwierdził nieważność decyzji UNFE. W orzeczeniach tych NSA nie odniósł się do merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie rozliczania kosztów akwizycji, stwierdził natomiast, iż w świetle obowiązujących przepisów UNFE nie mógł wydać takich decyzji, ponieważ art. 204 ust. 6 ustawy o funduszach emerytalnych stanowi, że po przeprowadzonej kontroli Urząd jedynie powiadamia kontrolowany podmiot o stwierdzonych nieprawidłowościach i wyznacza termin do ich usunięcia. Takie powiadomienie pokontrolne, zdaniem NSA, nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia w sprawie, ale jest jedynie częścią postępowania kontrolnego. W świetle powyższego wyroku, nie miała podstaw prawnych wcześniejsza praktyka wydawania przez UNFE po przeprowadzonych kontrolach decyzji administracyjnych, w których Urząd określał poprawny, jego zdaniem, sposób postępowania towarzystw i funduszy.
Powyższe ustalenia, w ocenie NIK, pozwalają stwierdzić, że stosowany przez Urząd (w oparciu o przepisy art. 204 ustawy o funduszach emerytalnych) tryb przeprowadzania kontroli, nie zapewnia podmiotom kontrolowanym wystarczających możliwości zaprezentowania swojego stanowiska w trakcie postępowania kontrolnego. Zgodnie z przepisem art. 204 ust. 6 protokół kontroli zawiera bowiem jedynie opis czynności dokonanych przez osobę przeprowadzającą kontrolę. W związku z tym podmioty kontrolowane mogą przedstawić swoje argumenty dopiero wtedy, gdy zwracają się do UNFE z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie decyzji o nałożeniu kary, dokonanym w związku z ustaleniami poczynionymi podczas kontroli. Ustawa nie zawiera także innych istotnych uregulowań dotyczących trybu prowadzenia kontroli. Dlatego wskazane jest rozważenie potrzeby dokonania nowelizacji ustawy o funduszach emerytalnych w sposób umożliwiający określenie szczegółowych zasad, zakresu i trybu kontroli prowadzonych przez UNFE.

References: art. 200
 art. 196
 art. 204
 art. 204
 art. 204
 art. 204
 art. 204
 art. 204
 art. 204