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Timestamp: 2018-02-25 21:39:30+00:00

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Die Europäische Kommission. Regelungswütiger Beamtenapparat oder ... | Masterarbeit, Hausarbeit, Bachelorarbeit veröffentlichen
1.1 Rahmenproblematik und Relevanz der Fragestellung
1.2 Zur Vorgehensweise
2 Normative Analyse der Aufgaben der EU-Kommission
2.1 Funktionskatalog der Kommission nach Nugent als Analyserahmen
2.1.1 Initiativfunktion
2.1.2 Exekutivfunktion
2.1.3 Kontrollfunktion
2.1.4 Repräsentations- und Verhandlungsfunktion
2.1.5 Mediations- und Vermittlungsfunktion
2.1.6 Die Kommission als „Gewissen der EU“
2.2 Vom Funktionskatalog zum Rollenverständnis
3 Fallstudien zum Rollenverständnis der Kommission
3.1 Die Kommission als Hüterin der Verträge: Rechtsstaatsverfahren gegen Polen
3.2 Die Kommission als Beamtenapparat: Seilbahn-Richtlinie
3.3 Die Kommission als Beamtenapparat: Regulierung der Roaming-Gebühren
3.4 Die Kommission als Beamtenapparat: Regulierung von Olivenölkännchen
6 Verzeichnis elektronischer Datenquellen:
„Die Kommission muss Verantwortung übernehmen, indem sie politisch ist und nicht technokratisch“,[1] sagte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker in seiner diesjährigen Rede zur Lage der Union, die er am 14. September 2016 vor den Abgeordneten des Europäischen Parlaments (EP) in Straßburg hielt. Damit formulierte der ehemalige luxemburgische Premierminister eine ausgesprochen selbstbewusste Interpretation des eigenen Rollenverständnisses – und das zu einem Zeitpunkt, an dem die Kommission im Gefolge von Schulden-, Euro- und Flüchtlingskrise an Profil verloren hatte. Auch in der Wahrnehmung der EU-Bürger hat das Bild der Institution, die sich traditionell als „Hüterin der Verträge“ versteht, zuletzt gelitten. Denn nicht erst seit dem britischen Brexit-Votum und der die Abstimmung begleitenden Anti-EU-Rhetorik haftet der Kommission der Ruf eines bürokratischen Beamtenapparates an, der unzählige Regelungen produziert und gleichzeitig nach immer neuen Kompetenzen verlangt – ein Image, das von EU-skeptischen und rechtspopulistischen Parteien dankbar aufgegriffen wird. So warf der Brite Nigel Farage, langjähriger Frontmann der EU-kritischen UK Independence Party (UKIP), der Kommission schon einmal vor, eine „Eurodictatorship“[2] etablieren zu wollen. Ganz so dramatisch, wie Farage es darstellt, verhält sich die Sache jedoch nicht.
Im Rahmen der vorliegenden Arbeit soll gezeigt werden, dass die EU-Kommission aufgrund ihres umfangreichen Funktionskatalogs und ihrer Position im institutionellen Gefüge der Europäischen Union (EU) tatsächlich beides ist: Sie fungiert als „Hüterin der Verträge“, agiert aber trotz gegenteiliger Bemühungen häufig auch als technokratischer Beamtenapparat. Um sich diesen unterschiedlichen Rollen besser annähern zu können, wird im theoretischen Teil der Arbeit ein Katalog an idealtypischen Kommissionsfunktionen vorgestellt. Anschließend soll anhand mehrerer Fallstudien ihre Rolle als Hüterin der Verträge und als Beamtenapparat in der Praxis untersucht werden.
Die zahlreichen Krisen des europäischen Integrationsprojekts in den vergangenen Jahren sind auch an der EU-Kommission nicht spurlos vorübergegangen. So wurden bei der Bewältigung der Euro- und Schuldenkrise wichtige Beschlüsse auf intergouvernementaler Ebene – also im Europäischen Rat oder im Rat – getroffen, während sich die Kommission zusehends an den Rand gedrängt sah. Außerdem änderten sich mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon Ende 2009 die primärrechtlichen Grundlagen, so dass die Kommission in der Folge einige Anstrengungen unternehmen musste, um sich an die neuen institutionellen Rahmenbedingungen anzupassen.
Zeitgleich häuften sich Beschwerden über zu detaillierte Regelungen aus dem Berlaymont. So beklagten sich polnische Minister im Mai 2013 über Versuche der Kommission, die Schiefergasgewinnung zu regulieren.[3] Auch das Ansinnen, wiederverwendbare Olivenölkännchen zu verbieten, löste im gleichen Jahr einen Sturm der Entrüstung aus, so dass die Kommission schließlich zurückrudern musste.[4] In ihrer Eigenschaft als „Hüterin der Verträge“ und „als Gewissen der Europäischen Union“ geriet die Kommission ebenfalls in die Kritik. Bemängelt wurde etwa ihr Umgang mit der ungarischen Regierung, deren umstrittene Mediengesetze zunächst eher zögerlich gerügt wurden, obwohl Premierminister Viktor Orbán aus seiner Präferenz für einen autoritären, illiberalen Staat kein Geheimnis machte.[5] Letztlich schwenkte die EU-Kommission Anfang 2011 doch noch auf einen harten Kurs gegenüber der Regierung Orbán ein, die ihre Mediengesetzgebung daraufhin in wichtigen Punkten überarbeitete.[6]
Hinzu kommt, dass die Kommissionpräsidenten Barroso (2004 bis 2014) und Juncker (2014 bis heute) in der Vergangenheit nicht immer ein glückliches Bild abgegeben haben. So galt der ehemalige portugiesische Ministerpräsident José Manuel Barroso innerhalb des Kommissionskollegiums zwar als „strong leader“[7] und ließ insbesondere in seiner zweiten Amtszeit den Ehrgeiz erkennen, sich und die Kommission als starken Akteur zu präsentieren.[8] In einigen europäischen Hauptstädten hatte man indes weniger Zutrauen in Barrosos Führungsqualitäten.[9] Auch kam es zwischen Kommissionspräsident und dem Präsidenten des Europäischen Rates zu Konflikten über die Frage, wer „autoritativ für die Union als ganzes“[10] sprechen solle. Barrosos Nachfolger Jean-Claude Juncker musste sich währenddessen kurz nach seinem Amtsantritt im Juli 2014 mit Enthüllungen zu Steuerabkommen aus seiner Zeit als luxemburgischer Finanzminister herumschlagen („Luxemburg-Leaks“). Die interinstitutionellen Konflikte bzw. Affären trugen nicht unbedingt zur positiven Außenwahrnehmung der Kommission bei, auch wenn Juncker das Kollegialgremium grundlegend neu organisierte[11] und als Kommissionpräsident über eine stärkere Legitimationsgrundlage verfügt als seine Vorgänger: Hintergrund ist, dass die europäischen Parteienfamilien bei den Europawahlen 2014 erstmals Spitzenkandidaten aufstellten. Nachdem die Europäische Volkspartei (EVP) als stärkste Kraft aus der Abstimmung hervorgegangen war, schlug der Rat ihren Spitzenkandidaten Juncker als Kommissionspräsidenten vor, der anschließend vom Europäischen Parlament ins Amt gewählt wurde.
Vor dem Hintergrund des veränderten institutionellen Umfeldes und der von Krisen geprägten politischen Großwetterlage erscheint es daher besonders interessant, die Rolle der Europäischen Kommission näher zu untersuchen. Dies gilt umso mehr, da sich die Institution in den letzten Jahren vermehrt Kritik aus Mitgliedstaaten und Öffentlichkeit gegenübersah (und immer noch sieht).
Die vorliegende Arbeit gliedert sich formal in vier Kapitel. In Kapitel zwei soll zunächst der als Analyserahmen verwendete Funktionskatalog der EU-Kommission vorgestellt werden. Außerdem wird an dieser Stelle auf die in den EU-Verträgen niedergelegten primärrechtlichen Grundlagen für die Aktivitäten der Europäischen Kommission eingegangen und eine Arbeitshypothese formuliert. Anschließend soll aus den zuvor dargestellten Funktionen die Rolle der Europäischen Kommission als Hüterin der Verträge sowie ihre Rolle als Beamtenapparat abgeleitet werden.
Kapitel drei ist den Fallstudien gewidmet, wobei der Fokus im ersten Fall auf dem sogenannten Rechtstaatsverfahren liegt, das Anfang 2016 gegen Polen eingeleitet wurde. In den anderen Fallstudien wird kurz auf die sogenannte Seilbahnrichtlinie, die die Regulierung der Roaming-Gebühren sowie der bereits erwähnten Olivenölkännchen eingegangen, die auf den ersten Blick sinnbildlich für so manche unnötige Regelung aus dem Berlaymont zu stehen scheinen. Die Arbeit schließt mit einer Schlussbetrachtung, in der die in den Fallstudien gewonnen Erkenntnisse bewertet werden sollen. Außerdem erfolgt ein kurzer Ausblick auf die künftige Rolle der Kommission.
Im Folgenden sollen einige Schlüsselbegriffe, die im Rahmen dieser Arbeit verwendet werden und bei denen mir eine begriffliche Klärung zweckmäßig erscheint, definiert werden.
Europäische Kommission: Der sprachlichen Vielfalt halber werden die Begriffe „Europäische Kommission“, „EU-Kommission“ und „Kommission“ auf den folgenden Seiten synonym verwendet. Im engeren Sinne bezeichnet der Begriff der Kommission zunächst das Kollegium der 28 Kommissare; im weiteren Sinne auch die den Kommissaren unterstellte Verwaltungsbehörde. Derzeit beschäftigt die Kommission rund 33.000 Mitarbeiter[12] und ist administrativ in rund 40 Generaldirektionen (GD) und Dienststellen untergliedert.[13] Der Sitz der EU-Kommission befindet sich im Berlaymont-Gebäude, dieses beherbergt die Büros des Präsidenten der EU-Kommission und der übrigen 28 Kommissare, sowie ihrer persönlichen Mitarbeiter.
Richtlinie: Als Richtlinie wird im Europarecht ein Rechtsakt der Unionsorgane bezeichnet, der die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, „zur Erfüllung des in der Richtlinie genannten Ziels nationale Rechtsakte in einem festgelegten Zeitraum zu ändern oder zu erlassen.“[14]
Verordnung: Die Verordnung gilt als die stärkste Form der Rechtsetzung durch Unionsorgane und hat allgemeine Geltung. „Sie ist in allen Teilen verbindlich und gilt nach ihrer Verabschiedung unmittelbar in jedem EU-Mitgliedstaat.“[15]
Der von Neill Nugent entwickelte Funktionskatalog[16] der EU-Kommission beruht auf den Annahmen des (neo-)funktionalistischen Theorieansatzes, der in der Integrationsforschung u.a. dazu verwendet wird, um die Delegation von Souveränitätsrechten durch einen Principal (die Mitgliedstaaten) an einen supranationalen Agenten (die Kommission) zu erklären.[17] Nugents Funktionskatalog enthält sechs idealtypische Aufgaben, auf die in den folgenden Kapiteln näher eingegangen wird. Gleichzeitig werden zur präziseren Bestimmung der jeweiligen Kommissionsfunktion die primärrechtlichen Grundlagen aus dem Vertrag über die Europäische Union (EUV) und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) herangezogen. Daraus ergibt sich die Arbeitshypothese dieser Untersuchung: Im Folgenden wird davon ausgegangen, dass sich aus den idealtypischen Kommissionsfunktionen klar umrissene Rollenverständnisse als „Hüterin der Verträge“ sowie als Beamtenapparat ableiten lassen, die auch im tatsächlichen Handeln der Kommission nachweisbar sind.
Das Initiativrecht der EU-Kommission ist in Art. 17 Abs. 2 EUV niedergelegt, der besagt, dass „ein Gesetzgebungsakt der Union nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden“[18] darf, soweit in den Verträgen nichts Anderes vorgesehen ist. Damit steht die Institution am Beginn des unionsinternen Rechtsetzungsverfahrens: Die Kommission unterbreitet einen Vorschlag, der „dann nach unterschiedlichen Entscheidungsverfahren im Wechselspiel mit anderen Organen weiterbehandelt und zum Abschluss in Form eines Rechtsaktes gebracht wird.“[19] Mit ihrem Initiativmonopol kommt der Kommission eine „doppelte Machtstellung“[20] zu: Zum einen kann sie auf diese Weise die politische Agenda bestimmen, zum anderen ermöglicht ihr das weitreichende Initiativrecht großen Einfluss auf den legislativen Prozess: Denn indem sie „den ersten schriftlichen, genau ausformulierten Vorschlag“[21] im Rechtsetzungsverfahren ausarbeitet, besitzt sie – salopp formuliert – die Kontrolle über das Kleingedruckte und kann damit die Parameter der anschließenden Diskussionen bestimmen. Allerdings zeigt sich die Kommission in der Regel bemüht, „ihr Initiativrecht in enger Abstimmung mit den anderen Organen“[22] auszuüben, da sie „für den Erfolg ihrer Gesetzgebungsvorhaben auf das Zusammenspiel mit diesen angewiesen ist.“[23] Hinzu kommt, dass die Rolle der Kommission im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)[24] sowie im Bereich Justiz und Inneres nach wie vor eingeschränkt ist. Ferner können die Bestimmungen der Protokolle zum Vertrag von Lissabon über die Rolle der nationalen Parlamente (Protokoll Nr.1) sowie über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (Protokoll Nr. 2) eine Einschränkung für das Initiativmonopol der Kommission bedeuten, da „künftig das Damoklesschwert eines Frühwarnsystems über ihren Legislativverfahren schweben wird.“[25] Denn um eine bessere Einbindung der mitgliedstaatlichen Parlamente zu gewährleisten, muss eine Initiative noch vor Beginn des Gesetzgebungsverfahrens von der Kommission überprüft werden, sobald ein Drittel der nationalen Parlamente eine Subsidiaritätsverletzung vermutet.
Die primärrechtlichen Bestimmungen, die sich explizit auf die Exekutivfunktion der Kommission beziehen, sind vergleichsweise knappgehalten. So heißt es im EUV lediglich, dass die Kommission „nach Maßgabe der Verträge Koordinierungs-, Exekutiv- und Verwaltungsfunktionen“[26] ausübt. Im Modell von Nugent gehört dazu zunächst das Management des EU-Haushalts.[27] So arbeitet die Kommission den Vorentwurf des Haushaltsplans aus; außerdem obliegt ihr dessen Ausführung[28] – eine Kompetenz, die mit nicht unerheblicher politischer Macht („power of the purse“) verbunden ist.[29] Ebenfalls der Exekutivfunktion zugeordnet werden die legislativen Befugnisse der Kommission[30] sowie der Erlass von Durchführungsverordnungen, die für die Umsetzung von Gesetzen notwendig sind, etwa um die Bedingungen des Bleiberechts von Arbeitnehmern nach Beendigung eines Arbeitsverhältnisses zu regeln.[31] Bei der Durchführung des Unionsrechts wird die Kommission von den sogenannten Komitologie-Ausschüssen unterstützt. Generell ergeben sich die meisten Exekutivbefugnisse der Kommission jedoch aus dem von Rat und Parlament gesetztem Sekundärrecht (z. B. im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik), da sich die EU-Verträge zu diesem Thema weitestgehend ausschweigen.[32]
Die Kontrollfunktion der Kommission ist ebenfalls in Art. 17 Abs. 1 EUV festgeschrieben. Dieser besagt, dass die Kommission „für die Anwendung der Verträge sowie der von den Organen kraft der Verträge erlassenen Maßnahmen“[33] Sorge trägt. Weiter heißt es: „Sie überwacht die Anwendung des Unionsrechts unter der Kontrolle des Gerichtshofes der Europäischen Union.“[34] Kommt die Kommission etwa zu dem Schluss, dass ein Mitgliedstaat eine Richtlinie nicht fristgerecht in nationales Recht umgesetzt hat, gibt sie eine begründete Stellungnahme ab und fordert den betroffenen Staat auf, sich binnen einer Frist zum Sachverhalt zu äußern.[35] Bei fortgesetzter Zuwiderhandlung durch den Mitgliedstaat ist sie befugt, den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) anzurufen und agiert damit gleichsam als „Staatsanwältin“[36] der Union. Bei den meisten dieser Vertragsverletzungsverfahren ergeht ein Urteil im Sinne der Kommission. Neben den Mitgliedstaaten kann die Kommission auch andere Unionsorgane – etwa wegen Unzuständigkeit, Vertragsverletzung oder Ermessensmissbrauch – vor den EuGH bringen.[37] Im Bereich des Kartellrechts verhängt die Kommission zudem Bußgelder gegen Unternehmen, die Preisabsprachen getroffen und sich folglich wettbewerbswidrig verhalten haben (z. B. im Juli 2016 gegen mehrere LKW-Hersteller). Im Bereich der Wirtschafts- und Währungspolitik überwacht die EU-Kommission darüber hinaus die öffentliche Verschuldung sowie die Haushaltslage in den Mitgliedstaaten und kann nach Art. 126 AEUV „ein Verfahren einleiten, an dessen Ende notfalls die Verhängung einer Geldbuße gegen einen Mitgliedstaat stehen kann“.[38] Aus den vergleichsweise umfangreichen Kontrollbefugnissen der Kommission ergibt sich das vielzitierte Rollenverständnis als „Hüterin der Verträge“, worauf später noch zurückgekommen werden soll.
Zusätzlich zu den oben genannten Funktionen repräsentiert die Kommission die Union nach außen, wozu sie laut Haltern „aufgrund ihrer Befugnisse und ihrer supranationalen Zusammensetzung […] prädestiniert“[39] ist. Sollen Assoziierungs- oder Handelsabkommen mit Drittstaaten oder Staatengruppen abgeschlossen werden, führt die Kommission die Verhandlungen, nachdem sie vom Rat entsprechend mandatiert wurde.[40] Dies gilt allerdings nicht für den Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik. Auch gegenüber internationalen Organisationen tritt die Kommission als Verhandlungsführerin auf. So schließt sie etwa im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) für die EU Handelsabkommen ab und vertritt das Unionsinteresse „im Namen aller Mitgliedstaaten.“[41]
[1] Europäische Kommission (2016), S.10.
[2] Johnston, J. (2016), S. 1.
[3] Grant, C. (2013), S. 3.
[5] Vgl. Hegedus, I. (2016), S. 36.
[6] Diedrichs, U. (2011), S. 87.
[7] Grant, C. (2013), S 2.
[8] Diedrichs, U. (2010), S. 75.
[9] Vgl. Grant, C. (2013), S. 3.
[10] Diedrichs, U. (2010), S. 80.
[11] So wurden aus den Aufgabenbereichen mehrerer Kommissare sogenannte Cluster gebildet, die jeweils von einem Vizepräsidenten geleitet werden.
[12] Stand Februar 2016. Abrufbar unter: http://ec.europa.eu/civil_service/about/who/index_de.htm (abgerufen am 13.10.2016).
[13] Eine aktuelle Aufstellung der Generaldirektionen und Dienststellen ist abrufbar unter: http://ec.europa.eu/about/ds_de.htm (abgerufen am 13.10.2016).
[14] Hillebrand, O. (2009), S. 444.
[15] Hillenbrand, O. (2009), S. 452.
[16] Zit. n.: Pollack, M. (1997), S. 105.
[17] Pollack, M. (1997), S. 103.
[18] Amtsblatt der Europäischen Union (2016), S. C 202/25. Weitere Zitate aus EUV und AEUV auf den folgenden Seiten stammen ebenfalls aus der oben genannten Quelle.
[19] Diedrichs, U. (2009), S. 155.
[20] Haltern, U. (2007), S. 86.
[21] Haltern, U. (2007), a.a.O., S. 87.
[22] Diedrichs, U. (2009), S. 155.
[24] Das Initiativrecht im Bereich der GASP liegt beim Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, der allerdings mit Unterstützung der Kommission agieren kann (Art. 22 Abs. 2 EUV). Im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen steht das Vorschlagsrecht der Kommission parallel zum Initiativrecht eines Viertels der Mitgliedstaaten. (Art. 76 AEUV).
[25] Diedrichs, U. (2009), S. 156.
[26] Art. 17. Abs.1 EUV.
[27] Zit. n. Pollack, M. (1997), S. 105.
[28] Haltern, U. (2007), S. 88.
[30] Als Beispiel hierfür ist Art. 106 Abs. 3 AEUV zu nennen. Die Kommission ist befugt, Entscheidungen und Richtlinien im Bereich öffentlicher und monopolartiger Unternehmen an die Mitgliedstaaten zu richten.
[31] Art. 45 Abs. 3 AEUV.
[32] Pollack, M. (1997), S.114.
[33] Amtsblatt der Europäischen Union (2016), S. C 202/25.
[35] Art. 258 AEUV.
[36] Haltern, U. (2007), S. 87.
[37] Art. 263 AEUV.
[38] Diedrichs, U. (2009), S, 158. Vgl. auch Art. 126 Abs. 2 AEUV.
[39] Haltern, U. (2007), S. 88.
[40] Vgl. Art. 218 und Art. 207 AEUV.
[41] Haltern, U. (2007), S. 88.
Seminar Wirtschaftspolitische Institutionen
V359388
9783668442184
9783668442191
europäische kommission regelungswütiger beamtenapparat hüterin verträge
Jakob Bieguszewski (Autor), 2016, Die Europäische Kommission. Regelungswütiger Beamtenapparat oder Hüterin der Verträge?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/359388
Die Europäische Kommission unter Regierungsaspekten

References: Art. 17
 Art. 17
 EuGH 
 Art. 126
 Art. 17
 Art. 106
 Art. 45
 Art. 258
 Art. 263
 Art. 126
 Art. 218
 Art. 207