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Urteil des OVG Münster, 07.03.1996, 20 A 657/95 (Boden)
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Titel OVG Münster, 07.03.1996, 20 A 657/95
Orientierungssatz Überplant die Gemeinde ein Altlastengrundareal, wird sie dadurch ? im Regelfall ? nicht selbst Störer; sie setzt sich (lediglich) dem Risiko von Amtshaftungsansprüchen aus
Norm OBG-NW § 14; OBG-NW § 15; OBG-NW § 16; OBG-NW § 17; OBG-NW § 18; GG Art. 14 Abs. 1
Leitsatz Zur ordnungsrechtlichen Inanspruchnahme des Eigentümers von Wohngebäuden auf einer stillgelegten Abfalldeponie, von der Ausgasungen ausgehen.
Entscheidungsdatum 07.03.1996
Aktenzeichen 20 A 657/95
Die Kl. ist Eigentümerin einer Hochhausanlage. Die Anlage ist Ende der 60er Jahre auf einem ursprünglich als Lehmgrube und anschließend bis Anfang der 60er Jahre als Abfalldeponie genutzten Gelände errichtet und von der Kl. 1975 erworben worden. Bei einer gutachterlichen Gefährdungsabschätzung in den Jahren 1989/90 wurde der Austritt von Deponiegas festgestellt. Mit der angefochtenen Ordnungsverfügung gab der Bekl. der Kl. u.a. auf, in drei der Hochhäuser kontinuierlich aufzeichnende Methangaswarngeräte installieren und täglich auswerten zu lassen. Er verwies darauf, das Deponiegas könne in die Kellerräume eindringen und Brände, Explosionen oder Verpuffungen mit Gefahr für Leib und Leben auslösen. Das VG hat der hiergegen erhobenen Klage stattgegeben. Auf die Berufung des Bekl. wies das OVG die Klage ab.
Der Bekl. war zum Einschreiten befugt, weil im entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit i.S. des § 14 I OBG-NW gegeben war.
Von der ihm zustehenden Befugnis, zum Schutz der gefährdeten Rechtsgüter nach pflichtgemäßem Ermessen einzuschreiten, hat der Bekl. rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht. Die Kl. ist, weil sie Eigentümerin der Wohnanlage einschließlich des früheren Deponiegeländes ist, als Zustandsstörerin ordnungspflichtig ( § 18 I 1 OBG-NW). Sie übt die tatsächliche und rechtliche Sachherrschaft sowohl über den abgelagerten Abfall als auch über die Häuser aus. Hinsichtlich der Auswahl unter mehreren Ordnungspflichtigen ( § 16 OBG-NW) ist dem Bekl. ein Ermessensfehler nicht unterlaufen. Zur Störerauswahl ist im Widerspruchsbescheid, nachdem die Widerspruchsbehörde der Frage des früheren Deponiebetreibers nachgegangen war, ausgeführt, ein weiterer Störer sei nicht zu ermitteln gewesen. Der Ordnungsverfügung in ihrer ursprünglichen Fassung liegt ersichtlich die am Zweck der Ermächtigung ausgerichtete Ermessensüberlegung des Bekl. zugrunde, die Inanspruchnahme speziell der Kl. stelle wegen deren Sachnähe und Leistungsfähigkeit die wirkungsvolle Behebung der Gefahr sicher. Dieser Gedanke bedurfte vor dem Hintergrund der gemeinsamen Sanierungsbemühungen und der im Raum stehenden Sicherungsmaßnahmen als selbstverständliche Annahme des Bekl. bei verständiger Interpretation der Ordnungsverfügung auch aus der Sicht der Kl. keiner ausdrücklichen Darlegung. Das spiegelt sich im Vorbringen der Kl. wider, die Fragen der ermessensgerechten Störerauswahl erst aufgeworfen hat, nachdem dies im angefochtenen Urteil geschehen war. Die Erwägungen des Bekl. und der Widerspruchsbehörde geben zu Bedenken unabhängig davon keinen Anlaß, ob die nachträglichen Ausführungen des Bekl. im Klageverfahren und einstweiligen Rechtsschutzverfahren als mit Mängel heilender Wirkung nachgeholte ermessensgerechte Auswahlentscheidung gewertet werden könnten. Denn ein sonstiger Ordnungspflichtiger, dessen Inanspruchnahme neben oder anstelle der Kl. zumindest ernstlich zu erwägen gewesen wäre, ist nicht ersichtlich. Dementsprechend war es mangels geeigneter Handlungsalternativen geboten, die Kl. in Anspruch zu nehmen. Ein Zugriff auf die Mieter unter dem Aspekt der Ausübung der tatsächlichen Gewalt ( § 18 II 1 OBG-NW) schied schon wegen der Vielzahl der Mieter zumindest als eindeutig verfehlt aus; eine wirkungsvolle Abwehr der Gefahr wäre bei einem derartigen Vorgehen von vornherein nicht zu erwarten gewesen. Eine Anknüpfung an die Verursachung der Gefahr ( § 17 IOBG-NW) führt gleichfalls nicht zu einem weiteren Ordnungspflichtigen; insoweit wird auf den im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ergangenen Beschluß des Senats vom 20.09.1995 - 20 B 1953/95 - verwiesen. Verursacher i.S. des § 17 I OBG-NW ist nicht jeder, dessen Tun oder Unterlassen zum Eintreten der Gefahr in irgendeiner Weise ursächlich beigetragen hat. Der Ursachenzusammenhang kann nicht im Sinne einer für den (Gefahren-)Erfolg nicht hinwegdenkbaren Bedingung verstanden werden, soll die Ordnungspflicht nicht sachwidrig uferlos ausgedehnt werden, sondern denjenigen treffen, dem die Verantwortlichkeit nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes gebührt und der deshalb ordnungsrechtlich für die Gefahrenabwehr einzustehen hat; der Ursachenzusammenhang ist vielmehr anhand spezifisch ordnungsrechtlich geprägter Maßstäbe wertend zu ermitteln. Anerkanntes Kriterium für die ordnungsrechtliche Zurechnung einer Gefahr zu einem bestimmten Verhalten oder Unterlassen ist - neben anderem - die Feststellung, daß hierdurch nach den Umständen des Einzelfalles die Gefahrengrenze überschritten und so die unmittelbare Ursache für den Eintritt der Gefahr gesetzt worden ist (vgl. OVG Münster, NWVBl 1993, 351 m. w. Nachw.; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 313 m. w. Nachw.). Ausschlaggebende Ursache für die Entstehung der Gefahr ist hier die Errichtung der Gebäude mit anschließender Nutzungsüberlassung zu Wohnzwecken. Demgegenüber stellt die Ablagerung des die Methangasbildung auslösenden Abfalls eine nur mittelbare Ursache dar. Das Methangas erweist sich hier lediglich deshalb als gefährlich, weil hierauf bei der auf den Deponiebetrieb folgenden baulichen Nutzung nicht im gebotenen Maß, vor allem nicht durch eine gasunwegsame Bauausführung, die im Anschluß an die Gutachten der G-GmbH technisch unproblematisch ist und von den Parteien übereinstimmend als realisierbar angenommen wird, Bedacht genommen worden ist. Es geht nicht um mögliche schädigende Einwirkungen der Deponie etwa auf die Luft- oder Gewässerqualität, sondern um die spezifischen Risiken einer Wohnnutzung des Deponiegeländes. Dementsprechend scheidet der Betrieb der Deponie als Verursachungsbeitrag i.S. des § 17 I OBG-NW aus; wer den Hausmüll hat ablagern lassen, ist deshalb nicht entscheidungserheblich. Die weiterhin in Betracht kommenden Ordnungspflichten der für den Bau der Häuser verantwortlichen Personen führen ebenfalls nicht auf einen von der Kl. zu unterscheidenden und vom Bekl. alternativ in Anspruch zu nehmenden Handlungsstörer. Anhand der Bauakten sind bereits die Verantwortungsbereiche der am Bau seinerzeit Beteiligten nicht mit der notwendigen Verläßlichkeit zu ermitteln. (Wird ausgeführt.) Unter diesen Umständen bestand vor Erlaß der Ordnungsverfügung keine Veranlassung für den Bekl., in umfangreiche und wegen des seit der Errichtung der Häuser vergangenen Zeitraums erschwerte Nachforschungen darüber einzutreten, wer ggf. als Rechtsnachfolger eines der am Bau Beteiligten ordnungspflichtig sein könnte. Das Ermessen gem. § 16 OBG-NW ist entsprechend dem Zweck der Ermächtigung, also ausgerichtet am Ziel der wirkungsvollen Abwehr ordnungsrechtlicher Gefahren ( §§ 1, 14 I OBG-NW), auszuüben. Das verlangt, sich unter mehreren zur Auswahl stehenden Ordnungspflichtigen aufgrund von auf die Abwehr der Gefahr bezogenen Überlegungen zu entscheiden, nicht aber - etwa mit Blick auf mögliche zivilrechtliche Ausgleichsmöglichkeiten - systematisch allen Anhaltspunkten erschöpfend nachzugehen, um das mögliche Vorhandensein zusätzlicher Ordnungspflichtiger durch Verschaffung weiterer Kenntnisse erst zu erkunden. Die Heranziehung zusätzlicher Auswahlkriterien kann dann sachlich vertretbar sein, wenn mehrere Personen als Verursacher oder Zustandsstörer feststehen und ihre Inanspruchnahme zur Gefahrenabwehr gleichermaßen tauglich ist. Ist - wie hier - der Erfolg eines Zugriffs auf einen Handlungsstörer wegen vielfacher tatsächlicher Ungewißheiten erheblich zweifelhaft, steht es mit der ordnungsbehördlichen Aufgabenstellung im Einklang, die Haftung des ohne weiteres greifbaren Zustandsstörers zu realisieren. Im Hinblick auf eine mögliche Inanspruchnahme der seinerzeit am Bau der Häuser Beteiligten gilt das um so mehr, als bauliche Anlagen jederzeit standsicher und gebrauchstauglich sein müssen. Seit dem Erwerb der Anlage trägt die Kl. die Verantwortung für den baulichen Zustand der Häuser und vor allem auch ihre Benutzbarkeit entsprechend den aktuellen Erfordernissen; sie ist deshalb verpflichtet, die Benutzbarkeit erforderlichenfalls durch eigene Maßnahmen zu gewährleisten ( §§ 3, 15, 16 BauO-NW). Die planungsrechtliche Ausweisung des Geländes als Wohnbauland durch die Stadt R. führt nicht auf eine die Stadt M. als deren Rechtsnachfolgerin treffende Ordnungspflicht. Durch den Bebauungsplan ist die Gefahr nicht i.S. des § 17 I OBG-NW verursacht worden. Dabei mag dahinstehen, daß die Baugenehmigungen nach Maßgabe des § 33 BBauG erteilt worden sind, bevor der Bebauungsplan in Kraft getreten war; die abschließende planerische Abwägung stand deshalb im Zeitpunkt der Gestattung der Bebauung noch aus, so daß Rechtsfehler insoweit allenfalls wegen des schon vorliegenden Planentwurfs zukünftig wahrscheinlich waren. Abgesehen hiervon schuf die baurechtliche Freigabe des Geländes für den Wohnungsbau lediglich die rechtliche Situation der Bebauungsmöglichkeit. Obwohl mit der Wahrnehmung dieser Möglichkeit als sicher zu rechnen war, weil der Bebauungsplan auf die konkret geäußerten Bauabsichten geradezu zugeschnitten war, hing das Entstehen der Gefahr von Umständen ab, die der freien Willensentschließung Dritter unterlagen. Nicht die Bebauungsmöglichkeit als solche erweist sich als unmittelbar gefährlich, sondern die Bebauung in der geschehenen Art und Weise. Für eine Erstreckung der Ordnungspflicht auf den Bebauungsplan als bloß mittelbare Vorstufe der Gefahr fehlt es an zureichenden Gründen. Die ordnungsrechtliche Qualifizierung auch des "Hintermannes" eines Geschehens als Handlungsstörer kommt in den Fällen der "Zweckveranlassung" in Betracht, für die kennzeichnend ist, daß zwischen der mittelbaren Ursache - der Veranlassung - und dem die Gefahr unmittelbar herbeiführenden Verhalten eines Dritten ein so enger innerer Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang besteht, daß die Veranlassung und der letztlich eingetretene (Gefahren-)Erfolg als Einheit angesehen werden können und müssen (vgl. VGH Mannheim, VBlBW 1995, 404; Drews / Wacke / Vogel / Martens, S. 315f. m. w. Nachw.). Das trifft für das Verhältnis zwischen einem Bebauungsplan und der nachfolgenden Bebauung typischerweise nicht zu, weil dem Bauherren und den sonstigen am Bau Beteiligten die baurechtliche Verantwortlichkeit für die Bebauung zugewiesen ist. Das Baugenehmigungsverfahren dient dazu, die konkreten Anforderungen an eine "ungefährliche" Bauausführung zu ermitteln und ihnen gerecht zu werden. Der für das Rechtsinstitut des "Zweckveranlassers" maßgebende Rechtsgedanke, nur so die gebotene Effektivität der Gefahrenabwehr gewährleisten zu können, kommt im übrigen in Fällen der vorliegenden Art ersichtlich nicht zum Tragen, weil der "Vordermann", der für den Bau bzw. den Zustand der Häuser Verantwortliche, als Ordnungspflichtiger greifbar ist und seine Inanspruchnahme eine Beseitigung der Gefahr erwarten läßt. Es kann unentschieden bleiben, ob in Anlehnung an die zivilrechtliche Rechtsprechung zu Amtshaftungsansprüchen wegen fehlerhafter Bauleitplanung (vgl. BGH, NJW 1993, 384; 1991, 2701; 1989, 976) trotz der erheblichen Unterschiede hinsichtlich der für die Risikozurechnung unter ordnungsrechtlichen oder schadensersatzrechtlichen Gesichtspunkten entscheidenden Kriterien etwas anderes erwogen werden kann, wenn die Verwirklichung der planerisch eröffneten Bebauungsmöglichkeit zwingend mit schwerwiegenden Gefahren einhergeht, die vom Bauherrn mit den Regelungsmöglichkeiten im Baugenehmigungsverfahren nicht wirksam beherrscht werden können, weil das Grundstück für die vorgesehene bauliche Nutzung schlechthin unbrauchbar ist. Eine solche Situation liegt nicht vor. Die Methangasaustritte aus dem Deponiekörper hindern nicht jegliche Wohnnutzung des Geländes, sondern bilden Erschwernisse, denen durch besondere technische Maßnahmen zur Sicherstellung der Gasdichtigkeit und damit durch die Art und Weise der Bebauung ausreichend begegnet werden konnte bzw. kann. Darüber hinaus hat zumindest Herr A, auf dessen Betreiben die Bebauung zugelassen worden ist, in Kenntnis der früheren Deponienutzung gehandelt, so daß er das Risiko sich hieraus ergebender Beeinträchtigungen bewußt eingegangen ist. Daß er hierbei möglicherweise die Probleme nicht in ihrer gesamten Tragweite erkannt hat, stellt jedenfalls ordnungsrechtlich keinen Grund dar, die Stadt R. - die ersichtlich auch nicht über das entsprechende Problembewußtsein verfügte - als für die Gefahr verantwortlich anzusehen. Ob dennoch Amtshaftungsansprüche der Kl. bestehen, bedarf keiner Entscheidung. Die verfügten Maßnahmen sind geeignet, erforderlich und verhältnismäßig ( § 15 OBG-NW), um die gegebene Gefahr abzuwehren; auch diesbezüglich wird auf den Beschluß im vorläufigen Rechtsschutzverfahren Bezug genommen. Ein weniger belastendes und in gleicher Weise zur Herbeiführung des angestrebten Erfolges geeignetes Mittel ist nach der vorhandenen Situation auch bei abschließender rechtlicher Prüfung nicht ersichtlich. Die verlangten engen Kontrollen dienen dazu, lückenlose und jederzeit aktuelle Informationen über die Methangasbelastung und über eintretende Veränderungen in den für den Gaseintritt bedeutsamen baulichen Verhältnissen zu erlangen, um auf der Grundlage des so geschaffenen zuverlässigen Bildes von der Lage erforderlichenfalls umgehend die angezeigten Gegen- und Vorsichtsmaßnahmen ergreifen zu können. Der Bekl. hat sich bei der Festlegung des von ihm erstrebten Sicherheitsstandards einerseits von der Befürchtung plötzlicher akuter Methangasansammlungen mit letztlich nicht abzusehenden schwerwiegenden Schäden und andererseits von dem Ziel leiten lassen, von weitaus kostenintensiveren Schutzmaßnahmen wie der aktiven Entgasung des Deponiekörpers oder der Herstellung passiver Schutzeinrichtungen nach Möglichkeit Abstand nehmen zu können. Die Beschränkung, die Situation - zunächst nur - unter allerdings effektiver Kontrolle zu halten, trägt den Interessen der Kl., die Häuser uneingeschränkt zu Wohnzwecken vermieten zu können, als Kompromiß zwischen den unabweisbaren Sicherheitsbedürfnissen und der finanziellen Belastung der Kl. weitestmöglich Rechnung. Die im Vordergrund der Beanstandungen der Kl. stehende Häufigkeit und Intensität der Kontrollen sind sachgerechter und situationsangepaßter Ausdruck der sich unerläßlich auf der "sicheren Seite des Ausschlusses gesundheitlicher Beeinträchtigungen bewegenden Gefahrenabschätzung. Dauermessungen mittels festinstallierter Geräte entsprechen dem Ziel, die nach den Umständen notwendige Überwachung zu gewährleisten, wesentlich besser als in gewissen Zeitabständen durchzuführende Messungen mit mobilen Geräten. Sie sind bei technischen Anlagen je nach deren Gefahrenpotential weithin üblich, praktisch bewährt und vermeiden die für mobile Messungen charakteristischen Unsicherheiten punktueller Erkenntnisse. Die hiergegen angeführten rein finanziellen Interessen der Kl. sind angesichts der hohen Schutzwürdigkeit von Leib und Leben der von einer möglichen Methangasexplosion bzw. einem durch Methan ausgelösten Brand betroffenen Menschen schon im Ansatz nachrangig und verlieren unter Einbeziehung der wirtschaftlichen Dimension des Hochhauskomplexes noch mehr an Gewicht. Die Installationskosten für die Meßgeräte machen nach den Kostenvoranschlägen und den auf einer Ausschreibung beruhenden Angaben des Bekl. im Bescheid vom 7.12.1995, wonach mit Aufwendungen in der Größenordnung von bis zu ca. 80.000 DM zu rechnen ist, lediglich einen geringen Bruchteil des gesamten Investitionsaufwandes für die Häuser aus. Das Ablesen und Erfassen der Meßdaten sowie die Wartung der Geräte, wodurch erst die Funktionsfähigkeit der Überwachung sichergestellt wird, lösen zwar ebenso wie die regelmäßigen Sichtprüfungen der Kellerräume auf nicht näher eingrenzbare Zeit nicht unbeträchtliche laufende Aufwendungen aus. Diese Kosten sind indessen ca. 260 Wohnungen mit insgesamt etwa 18.000 qm Wohnfläche zuzuordnen, so daß sie den Bereich unzumutbarer Überbeanspruchung im Sinne eines groben Mißverhältnisses zwischen Aufwand und Ertrag bei weitem nicht erreichen. Besondere Umstände, die die Zustandsverantwortlichkeit der Kl. unter dem Gesichtspunkt einer durch Fremdeinwirkung hervorgerufenen "Opferposition" (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.12.1990 - 7 B 134/90 -, NVwZ 1991, 475; Schink, VerwArch 1991, 357 (378ff.) m. w. Nachw.) in Frage stellen könnten, liegen nicht vor. Nach den Angaben der Kl. in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat besteht die Problematik ihrer Erlössituation vor allem darin, daß eine kostendeckende Miete wegen hoher Vorbelastungen sowie der finanziellen Verhältnisse der Mieter nicht realisiert werden kann. Die beträchtliche Unterdeckung der Kosten wird aber durch die Mehrbelastung infolge der Ordnungsverfügung weder hervorgerufen noch unzumutbar verschärft; es handelt sich vielmehr um das übliche situationsbedingte Vermieterrisiko, einen auskömmlichen Ertrag erwirtschaften zu können, hinter dem das Interesse der Allgemeinheit, die Gefahrenabwehr nicht aus öffentlichen Mitteln zu finanzieren, nicht zurücktritt. Der Entschluß der Kl., die ihr zur Verfügung stehenden Mittel für als vordringlich erachtete und damit subjektiv als sinnvoller angesehene Zwecke einzusetzen, bietet auch vor dem Hintergrund der schwierigen sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse in den Häusern keinen Ansatz für die Annahme, die Kl. werde durch die Ordnungsverfügung unangemessen hart getroffen. Die Privatnützigkeit ihres Eigentums ist für die Kl. nicht annähernd aufgehoben. Der Betrieb der Deponie und damit die Schaffung des Ausgangspunktes der Gefahrensituation durch Dritte, bevor die Kl. das Grundstück erworben hat, reicht hierfür ebensowenig aus wie die von der Kl. bezogen auf den Zeitpunkt des Erwerbs der Wohnanlage behauptete Unkenntnis von den Ausgasungen aus der früheren Deponie. Einerseits liegt es ausgesprochen nahe, daß ein Kaufinteressent vor dem Erwerb eines zumal wirtschaftlich bedeutsamen Objekts über dessen Beschaffenheit Erkundigungen einholt. Die frühere Nutzung des Geländes als Lehmgrube mit anschließender Wiederverfüllung war beim Bekl. aktenkundig; das Gutachten Dr. M war Bestandteil der Bauakten. Den Inhalt dieser Akten konnte sich die Kl. durch Nachfrage bzw. Einsichtnahme erschließen. Es spricht nichts dafür, daß Bemühungen in dieser Richtung insoweit keinen Aufschluß erbracht hätten. Von daher ist die Kl., wenn sie sich denn über das Gelände, auf dem die Häuser errichtet sind, vor dem Kauf nicht vergewissert hat, bewußt das Risiko eingegangen, den erkennbar ungeklärten Auswirkungen der früheren Nutzung der Flächen ausgesetzt zu sein. Auch verfassungsrechtlich (Art. 14 I GG) besteht kein Anlaß, ihr dieses Risiko zu Lasten der Allgemeinheit abzunehmen. Andererseits übersteigt der Verkehrswert der Wohnanlage bei weitem den Umfang der aufgrund der Ordnungsverfügung von der Kl. aufzubringenden Kosten, so daß eine übermäßige, das Privateigentum in beachtlicher Weise "störende" Belastung auch aus diesem Grunde nicht eintritt. Eine Beschränkung der Zustandsstörerhaftung wegen einer "Opferposition" tritt nicht bei jeder vom Eigentümer nicht vorausgesehenen wirtschaftlichen Belastung des Eigentums ein, sondern ist allenfalls dann ausnahmsweise denkbar, wenn die verfassungsrechtlichen Grenzen eines Zugriffs auf das Eigentum deshalb berührt sein können, weil die ordnungsrechtliche Inanspruchnahme den wirtschaftlichen Wert des Eigentums übersteigen oder doch zumindest weitgehend aushöhlen würde. Derartige Umstände liegen hier nicht ansatzweise vor.

References: § 14
 § 15
 § 16
 § 17
 § 18
 Art. 14
 § 14
 § 18
 § 16
 § 18
 § 17
 § 17
 § 17
 § 16
 § 17
 § 33
 § 15