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MANUAL PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL
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Roberto Farías Moreno
1 MANUAL PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL ENERO2 D I R E C T O R I O DOCTOR EN DERECHO ERUVIEL AVILA VILLEGAS GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO DE MÉXICO. MAESTRO EN DERECHO ERASTO MARTINEZ ROJAS SECRETARIO DE FINANZAS. MAESTRO EN FINANZAS FRANCISCO GONZÁLEZ ZOZAYA SUBSECRETARIO DE PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO. MAESTRO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HUGO AYALA RAMOS JEFE DE LA UNIDAD DE EVALUACIÓN DEL GASTO PÚBLICO. GUADALUPE SÁNCHEZ GONZÁLEZ JEFA DEL DEPARTAMENTO DE PLANES Y PROGRAMAS. Primera Edición, Enero 2013 Manual para la Elaboración del Plan de Desarrollo Municipal D.R. Secretaría de Finanzas, Subsecretaría de Planeación y Presupuesto Impreso y Hecho en México Enero del 2013 La reproducción total o parcial de este manual se podrá efectuar mediante la autorización expresa de la fuente dándose el crédito correspondiente. 23 MANUAL PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL I N D I C E I. PRESENTACIÓN 4 II. CONTEXTO DE LA PLANEACIÓN MUNICIPAL 8 II.1 MARCO CONCEPTUAL 8 II.2 MARCO JURÍDICO Y NORMATIVO 10 II.3 MARCO DE PLANEACIÓN (SNPD, SPDDEMyM) 12 II.4 MARCO INSTITUCIONAL 13 II.5 ORGANIZACIÓN DEL PROCESO 15 III. METODOLOGÍA PARA LA FORMULACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL III.1 ESTRUCTURA DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL IV ANEXO DE APOYO 143 34 I. PRESENTACIÓN El Estado de México es una de las 32 entidades federativas del país, y se encuentra dividido en 125 municipios. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 115 establece que Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre. El crecimiento y desarrollo de los Municipios demanda una gestión gubernamental eficaz y eficiente, que sea capaz de enfrentar y responder de manera positiva a los retos que se identifican en materia social, económica, territorial, administrativa y política, para ofrecer un mayor bienestar a los habitantes del Estado de México, principalmente en materia de infraestructura, equipamiento y servicios. La planeación democrática tiene por objeto el desarrollo del Estado de México y Municipios, con pleno respeto a la soberanía estatal y a la autonomía municipal, en concordancia con los fines sociales, económicos y políticos. El Municipio como cimiento para el desarrollo del Estado y del País, enfrenta día a día profundas transformaciones, por ello, juegan un papel importante en la construcción de un México desarrollado, donde su potencial es elemento primordial en la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y hablar de calidad, conlleva el compromiso de orientar los recursos públicos con eficiencia y eficacia para mejorar la atención de las demandas ciudadanas, y es con esta visión que se deberá entender la premisa de presupuestar con base en resultados, para lo cual se debe contar con una planeación a corto, mediano y largo plazo, misma que debe quedar plasmada en planes y programas, siendo éstos los instrumentos en los cuales se fijan prioridades, objetivos, estrategias, líneas de acción y metas para el desarrollo sustentable de la entidad y de sus municipios. La dinámica de descentralización administrativa y de actuación jurídica que se ha llevado a los Ayuntamientos demanda cada vez más capacidad de gestión y técnicas para aplicar los programas y recursos presupuestarios que proceden de la federación, del estado y de los propios Municipios. Las administraciones municipales deben adoptar el modelo de cultura organizacional, directiva y de gestión que pone énfasis en los resultados, lo que propicia que las acciones se orienten hacia el cumplimiento de los objetivos planteados para otorgar a la población respuesta a sus 45 necesidades o demandas presentes y futuras, aplicando los conceptos básicos de la Gestión para Resultados (GpR), permitiendo la distribución de recursos de manera eficiente y eficaz. Para enfrentar los retos que provocan la demanda social, económica y territorial en los diversos mosaicos urbanos y rurales de cada territorio municipal, es necesario adecuar el esquema de administración, hacer un uso racional, responsable y eficiente de los recursos públicos y mejorar los procesos administrativos que garanticen llevar a cabo una gestión acorde a la realidad; en este contexto, la planeación, programación, presupuestación, seguimiento y evaluación son de fundamental importancia; por lo que dichos procesos deben estar alineados a las políticas públicas federales y estatales, a fin de integrar esfuerzos y comulgar con objetivos claros en la orientación de las funciones públicas y el aprovechamiento de recursos que proceden de los tres órdenes de gobierno. La tendencia que se observa sobre la gestión pública demanda nuevos enfoques, principalmente el de resultados, orientado a expectativas claras, mediante una dirección precisa de las acciones propuestas y una asignación del presupuesto acorde a los requerimientos de insumos que los objetivos y las propias actividades demandan en función de una evaluación objetiva. En este sentido, la planeación estratégica es la herramienta, que a través de la identificación de los fenómenos y problemas del entorno municipal, sus necesidades, la priorización de proyectos y el diseño de indicadores, permiten alcanzar mayores impactos en el bienestar social a través de un uso eficiente del presupuesto y los recursos del territorio municipal. Fortalecer las prácticas de la planeación es una de las estrategias claves para lograr la eficiencia de los gobiernos en este caso los locales para enfrentar con éxito la complejidad del desarrollo territorial y el cumplimiento de objetivos comunes, en este sentido el Gobierno del Estado de México a través de la Secretaría de Finanzas, y con fundamento en lo establecido en los Artículos 139 fracción I de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, 15 fracción I y 18 fracción I del Reglamento de la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios, formula el presente Manual para la Elaboración del Plan de Desarrollo Municipal, Este documento apoya la definición de programas planteados por el Ayuntamiento en su plan de Gobierno y la estrategia de ejecución de los mismos para responder a las necesidades de los habitantes de su Municipio, optimizando el presupuesto existente con la visión de dar cumplimiento a las políticas y objetivos en él vertidas, lo que permitirá 56 una gestión gubernamental eficaz y eficiente, donde los logros o resultados sean los que la población espera. El objetivo de un Plan de Desarrollo Municipal, es plasmar el proyecto político que el gobierno municipal y la ciudadanía acuerden para hacer del Municipio un escenario propicio para que sus habitantes tengan una vida digna, así como el progreso y bienestar colectivos y pugnar porque todos los habitantes asentado en un Municipio tengan derecho a la seguridad en todos sus niveles y al acceso equitativo de la justicia imparcial. En el Plan de Desarrollo, se deberán definir los propósitos y estrategias para el desarrollo del Municipio y se establecen las principales políticas y líneas de acción que el gobierno municipal tomará en cuenta para elaborar sus programas operativos anuales. El presente Manual ha sido elaborado con un enfoque de planeación estratégica y una visión para la obtención de resultados, con la finalidad de que los Planes de Desarrollo Municipal contengan un panorama y estrategia integral de los aspectos que determinan el desarrollo municipal y su problemática, que definan un futuro factible a corto, mediano y largo plazo, que establezcan la interacción de los sectores social, privado y público y que permitan llevar la planeación a la práctica a través de las instancias de gestión y operación gubernamental. El manual se divide en dos grandes apartados: El primero expone el contexto de la Planeación Municipal a partir del marco conceptual, institucional y normativo, e identifica la participación de la sociedad en este proceso. El segundo apartado, desarrolla la metodología para la formulación de los planes de desarrollo municipal ( ). El primer apartado, ofrece conceptos básicos necesarios para tener en consideración la finalidad de la planeación y su aporte en la gestión pública municipal. El esquema metodológico que sustenta el segundo apartado facilita la concepción e implantación de criterios para formular un programa trianual con visión a largo plazo que garantice el desarrollo del Municipio y de su población, además expone los temas e indicadores necesarios para integrar un plan objetivo, práctico y político. El desglose de las fases y temas del manual es el siguiente: Presentación y Aspectos Generales del Plan de Desarrollo Municipal. 67 Contexto Nacional y Estatal y su Relación con el Municipio. Diagnóstico Territorial. Temas Estructurales por pilares Temáticos y Ejes Transversales. Temas de Desarrollo. Vinculación de los Planes de Desarrollo Municipal con los Sistemas de Planeación Nacional y Estatal. Criterios para la Instrumentación del Plan de Desarrollo Municipal (Estrategia de Gestión). Criterios Generales para la Evaluación del Plan de Desarrollo Municipal y sus Programas. Este conjunto de elementos y criterios están interrelacionados de tal manera que el proceso de integración del Plan de Desarrollo Municipal se convierte en un ejercicio de análisis correlacionado entre los diferentes capítulos que ayudan a la reflexión para la toma de decisiones. Cabe señalar que al interior de cada uno de los apartados se incluyen conceptos y requerimientos que apoyan a la identificación del panorama real del Municipio y permite vislumbrar el futuro deseado. Los conceptos hacen referencia a la definición de cada tema o subtema del Pilar Temático y Eje Transversal de Desarrollo; el requerimiento específica lo que deben contener y cuál es la utilidad y/o importancia de cada uno de los temas y subtema propuestos; la metodología señala cómo estructurar correctamente el apartado, a partir del análisis de variables, índices e indicadores que refieren la caracterización del Municipio. Es importante hacer notar que en la parte del diagnóstico, se plantea iniciar con la construcción de la Matriz FODA, o la Matriz de Marco Lógico (MML) considerando éstas como una herramienta que permite definir la situación actual del Municipio en cada uno de los temas de desarrollo, por lo que para poder llevar a cabo el uso de las mismas para la definición de las fase de la planeación estratégica, se deberán tomar en consideración los criterios metodológicos sugeridos en este apartado, y servirá de base para elaborar la prospectiva. Los lineamientos del diagnóstico y su prospectiva, facilitarán el proceso de la fase estratégica, en la cual la metodología contempla la definición de los programas a ejecutar, sus objetivos, estrategias, líneas de acción e indicadores, que conducirán las acciones de los gobiernos municipales durante su administración. Finalmente, el Manual ofrece la mecánica para caracterizar la fase de instrumentación y de evaluación, las cuales permiten establecer los criterios para la ejecución de los programas y planteamiento de los 78 procesos para evaluar el cumplimiento del plan, sus programas y objetivos. La planeación democrática para el desarrollo, como proceso permanente, debe ser el medio para lograr el progreso económico y social del Estado de México y Municipios, dirigido principalmente a la atención de las necesidades básicas que se traduzcan en el mejoramiento de la calidad de vida de la población, mediante la participación de los diferentes órdenes de gobierno, habitantes, grupos y organizaciones sociales y privadas. II. CONTEXTO DE LA PLANEACIÓN MUNICIPAL La importancia y utilidad de la planeación institucional a nivel municipal, expone los principales conceptos, la normatividad que sustenta al sistema de planeación y la vinculación que existe entre los documentos rectores de los tres órdenes de gobierno y la participación de la sociedad. II.1. MARCO CONCEPTUAL La planificación, es un instrumento esencial de la gestión de gobierno, que precede y preside la acción pública, por lo que es una herramienta simple y útil para el establecimiento de prioridades. La planeación estratégica se entiende como un proceso continuo, flexible e integral que genera una capacidad de dirección o rumbo en los integrantes de una institución, que da a los tomadores de decisiones la posibilidad de definir la evolución que debe seguir su organización para aprovechar en función de la situación interna, las oportunidades actuales y futuras que ofrece el entorno, y es de gran importancia para la administración pública, ya que si es aplicada adecuadamente contribuye al crecimiento y bienestar a largo plazo, y permite una conducta proactiva en la proyección del futuro. Además de que permite establecer adecuadamente la asignación de recursos a prioridades y resultados esperados, así como la estabilidad económica y social, en la cual se involucra la sociedad civil organizada como factor indispensable para la toma de decisiones públicas. La tarea de la administración pública municipal en términos de la planificación, será adoptar una visión a largo plazo, en donde se especifique de manera clara y coherente el modelo de desarrollo que se seguirá, el cual se define en un plan de desarrollo. Bajo este contexto, el Plan de Desarrollo Municipal debe entenderse como un instrumento de gobierno que permite la transformación de la realidad local; sin actuar de manera independiente, ya que al formar parte 89 de un sistema de planeación, tendrá que seguir los lineamientos mínimos en cuanto a estructura e identificación de objetivos comunes entre los tres órdenes de gobierno. El Plan de Desarrollo Municipal es un documento que sintetiza las aspiraciones de la población de cada entidad municipal; su integración es producto de un ejercicio democrático, donde los sectores de la sociedad participan con opiniones y aportaciones que contribuyan a mejorar la calidad de vida de los habitantes del Municipio, siendo la participación ciudadana la intervención activa y organizada de la sociedad en los procesos de desarrollo locales y regionales, lo que influye en los procesos de toma de decisiones en el Municipio. El Plan de Desarrollo Municipal es sin duda el documento rector de las políticas públicas municipales, permite por un lado, establecer una relación más próxima y cercana con la sociedad, así como promover la transversalidad del quehacer gubernamental e incentivar la participación social para fortalecer un efectivo proceso de planeación democrática. Este documento deberá estar alineado al Plan de Desarrollo del Estado de México , para orientar las políticas públicas municipales tomando como base los tres pilares temáticos que son: un Gobierno Solidario, una Sociedad Protegida y un Estado Progresista, cimentados sobre los ejes transversales de acción fundamental: Financiamiento para el desarrollo y Gobierno de resultados, lo que apoyará el fortalecimiento que se lleve a cabo en los Gobiernos Municipales cuya acción es contribuir de manera simultánea con cada pilar temático, bajo los siguientes principios: Humanismo.- Donde las personas sean el centro de las políticas públicas, promoviendo igualdad de oportunidades y el mejoramiento de la calidad de vida; Transparencia.- Donde las acciones de gobierno se realicen a la vista de todos facilitando el acceso a la información que permita una adecuada rendición de cuentas; Honradez.- Donde los servidores públicos deberán conducirse con integridad y honradez cuidando el uso y destino de los recursos públicos; Eficiencia.- Donde se identifica que toda acción llevada a cabo por el gobierno local deberá cumplir con los objetivos planteados, mostrando con ello la capacidad del gobierno municipal para responder a las necesidades de los ciudadanos a los que representan. Siguiendo las premisas anteriores, al Municipio se le consolidará igual que al Estado como modelo de trabajo, de valores y de grandeza; definido así por sus hechos, logros, resultados y aportaciones. 910 II.2. MARCO JURÍDICO Y NORMATIVO El marco normativo del Manual para la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal se fundamenta particularmente en la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios y su reglamento. Las tareas de planeación que se llevan a cabo en los ámbitos estatal y municipal, tienen su base legal en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México; en la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios y su Reglamento; la Ley Orgánica del Estado de México, la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y el Código Financiero del Estado de México y Municipios, dentro de éstas se identifica: En primer lugar, a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, que en su artículo 139 establece que El Sistema Estatal de Planeación Democrática se integrará por los planes y programas que formulan las autoridades estatales y municipales, con la participación de la sociedad, para el desarrollo de la Entidad. El párrafo segundo de este artículo, dispone que, Los planes, y acciones que formulen y ejecuten los Ayuntamientos en la materia de su competencia, se sujetarán a las disposiciones legales aplicables y serán congruentes con los planes y programas federales y estatales. Como un segundo ordenamiento en la materia, la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios, establece en su Artículo 3 que el desarrollo de la entidad y sus municipios se sustenta en el proceso de la planeación democrática en congruencia con la planeación nacional; integrando al Sistema de Planeación Democrática para el Desarrollo del Estado de México y Municipios, los planes de desarrollo municipal; situación que también queda establecida en el Artículo 14 Fracción de la citada ley La competencia de los ayuntamientos en materia de planeación democrática queda establecida en el Artículo 19 fracciones: I.- Elaborar, aprobar, ejecutar, dar seguimiento y evaluar el Plan de Desarrollo Municipal y sus programas; II.- Establecer las Unidades de Información, Planeación, Programación y Evaluación y/o sus equivalentes; III.- Afirma que compete a los Ayuntamientos en materia de planeación democrática para el desarrollo: asegurar la congruencia del Plan de Desarrollo Municipal con los Planes Estatal y Nacional de Desarrollo; así como con los programas sectoriales, regionales y 1011 especiales que se deriven de estos manteniendo una continuidad programática de mediano y largo plazos. Artículo 22 (Reformado el 31 de Julio del 2012 en Gaceta de Gobierno No. 19) se establece que los planes de desarrollo se formularán, aprobarán y publicarán en tres meses para los Ayuntamientos contados a partir del inicio del periodo constitucional de gobierno, tomando en cuenta las aportaciones y opiniones de los diversos grupos de la sociedad y habrá de considerar el plan precedente para identificar y asegurar la continuidad y consecución de aquellos programas que por su importancia sean estratégicos o de largo plazo. Los planes de desarrollo municipal, después de aprobados quedarán vigentes durante el periodo constitucional o hasta la publicación del plan del siguiente periodo y deberán ser publicados en Gaceta Municipal y divulgados a la población para que ésta se entere de las políticas públicas establecidas por la administración municipal vigente; el cumplimiento de lo estipulado en el Plan de Desarrollo Municipal es obligatorio, para lo cual las dependencias, organismos y entidades públicas llevarán a cabo tareas específicas para contribuir al cumplimiento de objetivos y programas municipales. Artículo 25.- En el PDM se deberán establecer los lineamientos de política general, sectorial y regional; sujetando estos instrumentos de la planeación a estrategias, objetivos, metas y prioridades. Por lo que se refiere al Reglamento de la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios, en el artículo 18 fracción I se establece como una responsabilidad de los Ayuntamientos, Elaborar conforme a los criterios y metodología que el Ejecutivo del Estado proponga a través de la Secretaría, los planes de desarrollo y sus programas al inicio de cada periodo constitucional de Gobierno, los cuales, una vez aprobados por el Cabildo, deberán ser documentados en el Registro Estatal de Planes y Programas, y presentados a la H: Legislatura Local a través del Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México. En el artículo 50, precisa que el PDM es el instrumento rector de la planeación municipal en el que deberán quedar expresadas claramente las prioridades, objetivos, estrategias y líneas generales de acción en materia económica, política y social para promover y fomentar el desarrollo integral de la población ; así mismo precisa que para su elaboración deberán incluirse las propuestas planteadas por los distintos sectores de la sociedad a través de mecanismos de participación y consulta popular instituidos por el COPLADEMUN. El artículo 51, detalla el contenido del PDM; así como su estructura y el artículo 52 de este mismo ordenamiento sugiere que deberán establecerse de forma clara y específica los objetivos a lograr durante 1112 cada año del periodo de gobierno.; así mismo, en su artículo 53 se estipula que El Plan de Desarrollo Municipal se conformará asumiendo una estructura programática lo más apegada a la utilizada en la administración del Gobierno del Estado de México, a efecto de homologar y dar congruencia al Sistema Estatal de Planeación Democrática para el Desarrollo; para lo cual la Secretaría proporcionará asesoría y asistencia a los Municipios que así lo soliciten. La Ley Orgánica Municipal del Estado de México, establece en su Artículo 31 Fracción XXI como una de las atribuciones de los ayuntamientos el formular, aprobar y ejecutar los Planes de Desarrollo Municipal y los programas correspondientes que de él se deriven; así mismo en el Artículo 114, se identifica la responsabilidad de cada ayuntamiento para elaborar su Plan de Desarrollo Municipal y los programas de trabajo necesarios para su ejecución, en forma democrática y participativa. En el Artículo 115 de la misma Ley se prevé que la formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación del Plan y Programas municipales, estarán a cargo de los órganos, dependencias o servidores públicos que determinen los Ayuntamientos conforme a las normas legales de la materia y las que cada cabildo determine ; por lo que el Artículo 116 de este mismo ordenamiento establece derivado de la reforma del 31 de Julio del 2012, publicada en el periódico oficial Gaceta del Gobierno No. 19, que el Plan de Desarrollo Municipal deberá ser elaborado, aprobado y publicado, dentro de los primeros tres meses de la gestión municipal. Los Artículos Señala el contenido mínimo del Plan, el Artículo determina que el plan de desarrollo se complementará con programas anuales, sectoriales de la administración municipal y programas especiales de organismos, mientras que el 120 determina que en la elaboración de su plan de desarrollo, los Ayuntamientos brindarán lo necesario para promover la participación y consulta popular. Finalmente es necesario señalar que las bases legales antes mencionadas sustentan el proceso de planeación municipal que se traduce desde el punto de vista metodológico en el presente Manual. II.3. MARCO DE LA PLANEACIÓN (SNPD, SPDDEMyM) De acuerdo a la normatividad federal y del Estado de México en materia de planeación, la institucionalización de la planeación municipal se inscribe dentro del orden del Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD) y en el Sistema de Planeación Democrática para el Desarrollo del Estado de México y Municipios (SPDDEMyM). 1213 El Sistema de Planeación Democrática enmarca las acciones dirigidas al fomento de desarrollo nacional, y se sustenta con la participación del sector público, mediante los organismos y dependencias responsables de dirigir el proceso de planeación, y el sector privado y social, quien expresan sus demandas a través de la consulta popular. El Sistema Nacional de Planeación Democrática se opera a través del Plan Nacional de Desarrollo, el cual incluye todos los aspectos que se consideran prioritarios y de interés nacional, así como los lineamientos de acción que determinarán la base de la planeación en los ámbitos estatal y municipal. En el Plan Nacional de Desarrollo vigente, se establecen objetivos, estrategias y prioridades que durante la administración rigen la acción del gobierno, de tal forma que ésta tiene un rumbo y una dirección clara, representando el compromiso que el Gobierno Federal establece con los ciudadanos y que permite, por tanto, la rendición de cuentas, que es condición indispensable para un buen gobierno. El Plan establece la base para la integración de programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales que emanan de éste, así como los vínculos de colaboración con el Comité de Planeación de Desarrollo Estatal (COPLADEM) y los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN). Además del Plan de Desarrollo del Estado de México, la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios establece en su artículo 14 que el SPDEMyM se conforma entre otros por: los planes de desarrollo municipales; los programas sectoriales de corto, mediano y largo plazo; los programas regionales; los programas especiales; los presupuestos, los convenios de coordinación; los convenios de participación; los informes de evaluación y los dictámenes de reconducción y actualización. Por lo anterior, el artículo 19 fracción III de la Ley arriba citada, afirma que compete a los Ayuntamientos en materia de planeación democrática para el desarrollo: asegurar la congruencia del Plan de Desarrollo Municipal con el Plan de Desarrollo del Estado y el Plan Nacional de Desarrollo; así como con los programas sectoriales, regionales y especiales que se deriven de estos últimos manteniendo una continuidad programática de mediano y largo plazo. II.4. MARCO INSTITUCIONAL El marco institucional lo constituye el conjunto de dependencias, organismos y comités responsables de conducir la planeación del desarrollo en los tres ámbitos de gobierno: federal, estatal y municipal. 1314 Con respecto al ámbito municipal se identifica como encargados de conducir el ejercicio de la planeación del desarrollo en el Estado de México, según el artículo 4 fracción II del Reglamento de la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios son: 1. Los Ayuntamientos; 2. Los Presidentes Municipales del Estado; 3. Los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal; 4. Las Unidades de Planeación. El artículo 11 del Reglamento de la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios, establece que el SPDEMyM, contará con una estructura técnico-administrativa de apoyo a través de las Unidades de Información, Planeación, Programación y Evaluación y/o servidores públicos que lleven a cabo estas funciones de acuerdo con las facultades que se establecen en los artículos 18, 19 y 20 de la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios. En la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, según lo estipulado en el artículo 23 la Secretaría de Finanzas es la encargada de la planeación, programación, presupuestación y evaluación de las actividades del Poder Ejecutivo y de la administración financiera y tributaria de la Hacienda Pública del Estado de México. En el artículo 24 referente a los asuntos de la Secretaría de Finanzas en la fracción XX de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, se estipula: Establecer la coordinación de los programas de desarrollo socioeconómico del Gobierno del Estado, con los de la administración pública federal y de los Municipios de la entidad, promoviendo la participación en los mismos de los sectores social y privado. En lo que se refiere al Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de México, según el artículo 44 de la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios se establece que este organismo público tiene por objeto, operar los mecanismos de consetación, participación y coordinación del Gobierno del Estado de México, con los ciudadanos, grupos y organizaciones sociales y privadas así como con los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios. Finalmente, es importante señalar que los responsables de la planeación del desarrollo tanto en el ámbito estatal como en el municipal, constituyen la base institucional que permite el ejercicio de la planeación del desarrollo en la entidad. 1415 II.5 ORGANIZACION DEL PROCESO La elaboración del Plan de Desarrollo Municipal, requiere de una planificación y del involucramiento de los responsables de la ejecución de los programas y procesos que el gobierno municipal prevé llevar a cabo en su periodo de gestión, por ello es importante referir que los titulares de las áreas administrativas del Municipio al asumir el nombramiento, asumen también la responsabilidad y compromiso de entregar los resultados óptimos planteados al inicio de la gestión gubernamental, los cuales deben quedar plasmados en el Plan de Desarrollo Municipal para que sean ejecutados por los dirigentes de cada una de las Dependencias Generales y Auxiliares, quienes deberán interrelacionarse con los grupos de interés (población). Una de las responsabilidades que tienen cada uno de los titulares de las áreas es el conocer el diagnóstico municipal de la actividad que les toca desempeñar para poder tomar decisiones, plantear estrategias y diseñar objetivos que contribuyan al cumplimiento de compromisos asumidos desde campaña, en este tenor es importante mencionar que tienen también la responsabilidad de entregar información al titular de la UIPPE municipal o equivalente para apoyar en los procesos de integración y elaboración del PDM; así como en las fases de análisis, seguimiento y evaluación del mismo. En la etapa de la elaboración del documento rector de la planeación municipal, se formará un grupo interdisciplinario y de representación múltiple, donde cada uno de los integrantes tendrá una tarea específica y un mecanismo posible para proveer una base a partir de la cual se formule el PDM, este grupo tendrá como objetivos los siguientes: Establecer un mecanismo para planificar, manejar y supervisar la elaboración del PDM, consistente en un grupo ejecutor efectivo y un mecanismo para involucrar a todos los grupos de interés relevantes. Producir un plan detallado para la elaboración del PDM con la identificación de expertos temáticos, recursos e instalaciones necesarias para conformar exitosamente el equipo de trabajo de la fase de desarrollo. Aumentar el nivel de conciencia dentro de los Gobiernos Municipales respecto a la necesidad de formular un PDM real, alcanzable, eficaz, eficiente y con visión de cumplir con los objetivos planteados, lo que permitirá identificar al término de un plazo definido los logros y resultados de la gestión gubernamental. 1516 Responsabilidades básicas del Ayuntamiento: Establecer mecanismos de coordinación del proceso para la formulación del PDM; Nombrar al responsable de la coordinación para la formulación del PDM; Establecer los mecanismos de coordinación que favorezcan el esfuerzo de trabajo técnico que conlleva al Presupuesto basado en Resultados (PbR). Prever los recursos y presupuesto que se requieran para poder dar cumplimiento a los objetivos y estrategias que se plantean e identificar y propiciar la participación ciudadana en la elaboración del Plan; así como en su ejecución, seguimiento y evaluación. Aprobar el Plan de Trabajo para la elaboración del PDM; Lograr el compromiso político para asegurar un PDM en el que se plasmen programas y objetivos que identifiquen las necesidades de la población y el cumplimiento de las mismas. Desarrollar el marco y procedimientos para la elaboración del PDM. Responsabilidades de la Unidad de Planeación. Establecer los métodos y mecanismos para el proceso de la formulación del PDM al interior de la administración municipal y con los representantes sociales y del sector privado; Brindar la capacitación y asistencia técnica necesarias a todos los participantes en el proceso de formulación del PDM; Identificar a los actores sociales involucrados en el proceso de acuerdo a los métodos establecidos; Coordinar los procesos para la integración de información que apoyen la formulación del Plan; Coordinar el diseño de indicadores que midan resultados de la aplicación de recursos públicos; Identificar los puntos focales de contraparte en el Municipio; 1617 Planear e iniciar una campaña de divulgación de información. III. METODOLOGÍA PARA LA FORMULACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL Este apartado contiene las líneas metodológicas para la orientación e integración del Plan de Desarrollo Municipal. En él se incluyen apartados con diferentes conceptos y criterios para integrar desde el diagnóstico hasta la evaluación de los programas del Plan, con base en una exposición de seis apartados. Los temas incluidos en cada apartado están organizados tomando en consideración los esquemas metodológicos de la planeación estratégica y la prospectiva, así como las atribuciones otorgadas al Municipio como orden de gobierno; de tal forma que la lectura y uso de este apartado no solo brinda las pautas a los encargados de la elaboración del plan para identificar la problemática municipal, sino también para definir programas concretos así como los mecanismos e instrumentos para su ejecución y posterior evaluación. El objetivo fundamental de este apartado es aportar los criterios metodológicos considerados para incorporar un enfoque estratégico al Plan de Desarrollo Municipal, por lo que se sugiere un contenido mínimo en cada sección, para facilitar la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal, en el cual se refieran cuestiones específicas que muestren a los ciudadanos el estado que guarda el desarrollo municipal y las propuestas de programas de corto y mediano plazo planteadas para la administración Es importante iniciar con la recomendación de una conformación de un Plan con carácter democrático, esto es inmiscuir en la formulación del Plan la participación de la población, desde la identificación de problemas, necesidades y ámbito de actuación lo que permitirá la formulación del diagnóstico, así como la construcción de los escenarios y de la estrategia para el desarrollo, para lo cual pueden apoyar con la Metodología de Marco Lógico. Por lo anterior, es necesario que se lleven a cabo las consultas ciudadanas, las cuales pueden ser a través de talleres de consulta, para representantes de grupos sociales o bien de participantes en lo individual que tengan experiencia en materia de planeación y conocimiento del territorio municipal, a fin de que se refleje la problemática y las potencialidades del entorno municipal, para proponer acciones de mejora o solución y que pueda expresar el futuro deseable y alcanzable en el ámbito del Municipio. 1718 Igualmente se sugiere que a través de las organizaciones establecidas por ley (COPLADEMUN o Comisión de Planeación) se concerten en sesiones de trabajo, acciones y proyectos a realizar. Los gobiernos locales en la actualidad, viven una mayor democracia y pluralidad, lo que les exige aumentar su capacidad para realizar sus administraciones de una manera eficiente, eficaz, transparente y legítima para proveer a sus ciudadanos de un mejor nivel de vida, lo que genera confianza de la población en sus gobiernos e instituciones. Un buen gobierno local no sólo beneficia a sus propios ciudadanos sino también genera un impacto positivo principalmente en el desarrollo de una región, por lo que para poder contribuir al beneficio de la población que nos brindó su confianza, es de gran importancia generar un esquema de trabajo con otros municipios vecinos para que con la suma de esfuerzos comunes y recursos, se desarrollen políticas públicas regionales o integrales que impulsen beneficios conjuntos para cumplir con las expectativas de la población. En este sentido, es que se debe orientar un Plan de Desarrollo Municipal hacía la consecución de acciones que den pauta al cumplimiento de objetivos y compromisos que beneficien a la población, por lo que en el Manual para la Elaboración del Plan de Desarrollo Municipal , se proporcionan los instrumentos normativos y de congruencia con los Planes de Desarrollo Nacional y Estatal, mismos que deberán ser considerados en la integración de los documentos municipales rectores para el periodo19 III.1 ESTRUCTURA DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL PRESENTACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL 1.1 Objetivo general 1.2 Marco legal 1.3 Sectores que participan en la formulación del Plan de Desarrollo Municipal y programas de gobierno que lo integran (participación democrática) 1.4 Planeación estratégica (Misión y Visión del Gobierno Municipal) 1.5 Mensaje de gobierno y compromiso político 2. CONTEXTO NACIONAL Y ESTATAL Y SU RELACIÓN CON EL MUNICIPIO 3. DIAGNÓSTICO 3.1 Diagnóstico territorial Delimitación y estructura territorial Medio físico Dinámica demográfica 4. TEMAS ESTRUCTURALES POR PILARES TEMATICOS Y EJES TRANSVERSALES 4.1 Diagnóstico 4.2 Prospectiva 4.3 Objetivos 4.4. Elaboración de la estrategia del Plan de Desarrollo 4.5. Líneas de acción 4.6 Indicadores 4.7 Obras y acciones de alto impacto 4.8 Obra pública en proceso 5. TEMAS DE DESARROLLO 5.1 Pilar Temático Gobierno Solidario Tema: Núcleo social y calidad de vida Tema: Grupos vulnerables 5.2 Pilar Temático Municipio Progresista Tema: Estructura y ocupación de la superficie municipal Tema: Actividades económicas del Municipio 1920 5.2.3 Tema: Empleo Tema: Servicios públicos Tema: Abasto y comercio Tema: Situación e infraestructura de las comunicaciones y el transporte Tema: Asentamientos humanos Tema: Imagen urbana y turismo Tema: Conservación del medio ambiente 5.3 Pilar Temático Sociedad Protegida Tema: Seguridad pública y procuración de justicia Tema: Derechos humanos Tema: Protección civil 5.4 Ejes Transversales para una Gestión Gubernamental Distintiva Tema: Gobierno Eficiente que Genere Resultados Tema: Financiamiento para el Desarrollo 6. VINCULACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL CON LOS SISTEMAS DE PLANEACIÓN NACIONAL Y ESTATAL 6.1 Sistema de Planeación Democrática 7. CRITERIOS PARA LA INSTRUMENTACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL (Estrategia de gestión) 7.1 Procesos de programación, presupuestación y control de la gestión municipal 7.2 Convenios para el desarrollo municipal 7.3 Demanda social 8. CRITERIOS GENERALES PARA LA EVALUACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL Y SUS PROGRAMAS 8.1 Esquema para la integración del proceso de evaluación del Plan 8.2 Sistema municipal de información 2021 1. PRESENTACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL Los criterios metodológicos que aquí se presentan están formulados bajo un enfoque estratégico para integrar un Plan de Desarrollo Municipal que asegure un contenido suficiente y de calidad que oriente la gestión municipal, donde los elementos de planeación faciliten el cumplir con las aspiraciones de la población municipal. Con este Manual se espera incorporar bases firmes que orienten las acciones hacia resultados que den respuesta satisfactoria a las demandas de la población y los requerimientos del territorio municipal, donde el quehacer de la administración municipal alcance un desarrollo futuro y progresista. Bajo el esquema anterior, en este apartado del documento se integrarán los siguientes puntos: 1.1 Objetivo General De forma específica y breve señalar porqué y para qué se elabora el plan, describir en que beneficia y como se orientan las acciones de gobierno en beneficio de la población y las comunidades; resaltando objetivos generales (macro) a nivel de pilar temático y/o eje transversal, que por su importancia impacten de manera directa en el bienestar e incremento del nivel de vida de los pobladores de la entidad municipal; en este apartado se recomienda realizar un resumen que de manera simplificada pueda dar a conocer a la población el motivo esencial de la elaboración del PDM. Comentar las contribuciones del plan para con la sociedad.- Hacer referencia a las obligaciones que como documento rector, bajo el marco normativo, tiene el plan de desarrollo, señalando la obligatoriedad que tiene la administración pública de cumplir lo estipulado en este documento y las normas existentes en beneficio de la población. 1.2 Marco Legal Se anotará de forma general y descriptiva la normatividad que para la elaboración del plan de desarrollo municipal rige actualmente y en la que las administraciones municipales se fundamentan para tal fin. 2122 1.3 Sectores que participan en la formulación del Plan de Desarrollo Municipal y programas de gobierno que lo integran (participación democrática) La participación de la sociedad en la elaboración del PDM es de suma importancia pues es por la población y para la población que se gobierna y se planea la visión de hacer frente a la problemática y necesidades de la gente, por ello se tiene que invitar a representantes sociales, gente del sector privado, estudiosos, instituciones y directivos de dependencias y entidades públicas, haciendo mención de cuál es su aportación para y en la conformación del plan; Mecanismos Permanentes para la Participación Social La eficiencia de las actividades de la administración pública no podrá ser efectiva sin la participación activa de la sociedad. La comunidad está formada por un grupo de personas que ocupa un área territorial, comparten intereses comunes, disponen de instituciones que regulan su organización y desarrollan normas de relación social y de solidaridad. La comunidad se organiza y une esfuerzos cuando se interesa en resolver problemas que afectan a todos o a la mayoría de sus integrantes. La finalidad de este apartado es la de identificar y analizar los instrumentos y/o mecanismos utilizados para la participación social en la gestión pública municipal, para atender las demandas de la ciudadanía. Contenido Mínimo Deberá contener como mínimo un análisis y descripción de los mecanismos utilizados para la participación social; integrando respuestas a cuestionamientos tales como: 1. Cuáles son los reglamentos de participación ciudadana con los que cuenta el Ayuntamiento y su eficiencia. 2. Cuáles son los mecanismos representativos de participación ciudadana y su eficiencia. 3. Nivel de comunicación entre el gobierno y la sociedad en la toma de decisiones conjuntas en diversos aspectos de la vida comunitaria. Metodología Para el desarrollo de este apartado se deben contemplar los siguientes puntos: 2223 1. Institucionalización de la participación (reglamentos), es decir, se expondrán de manera general los procedimientos legales que posibilitan la participación de la sociedad en la vida municipal. 2. Según la estructura y necesidades del Ayuntamiento identificará los mecanismos de participación social, tales como: Foros de consulta Consejos de participación ciudadana Organizaciones sociales representativas de las comunidades, como: Organizaciones vecinales Organizaciones sociales vinculadas al desarrollo Organizaciones gremiales Organizaciones empresariales Instituciones académicas y de investigación Organizaciones no gubernamentales Asociaciones de colonos 3. Análisis del funcionamiento de las instancias o mecanismos: Objetivo Proceso de vinculación en el Ayuntamiento para proponer propuestas de desarrollo y solución de problemas Acciones que han realizado su impacto en el desarrollo del Municipio 4. Medición de la consulta y atención de demandas ciudadanas en la administración municipal , a través de los siguientes indicadores: Atención a la ciudadanía, el cual nos indica el grado de comunicación que tuvo el gobierno municipal con la ciudadanía Identificación de problemas de mecanismos de participación social 1.4 Planeación estratégica (Misión y visión del gobierno municipal) La Planeación es una responsabilidad clave para emprender cualquier proceso de importancia, ayuda a lograr el uso efectivo de los recursos físicos, humanos y financieros. Orienta una distribución organizada de los mismos hacia los objetivos, y el desarrollo de planes detallados para la obtención, distribución y recepción del presupuesto, ayuda a minimizar los riesgos para el suministro de materiales y la capacidad de ajustarse a necesidades y situaciones cambiantes. 2324 Misión Es un enunciado corto que establece el objetivo general y la razón de existir de una dependencia, entidad o unidad administrativa; define el beneficio que pretende dar y las fronteras de responsabilidad, así como su campo de especialización, en ésta se expresa la finalidad que el gobierno municipal tiene o persigue con la elaboración y ejecución del plan de desarrollo como un instrumento para la toma de decisiones en la administración municipal. Es la identificación de aspectos, como las intenciones o deseos implícitos o explícitos del gobierno municipal, en otras palabras corresponde a la razón de ser de éste. Inevitablemente toda misión refiere valores, pues estos son fundamentales para desarrollar un adecuado ambiente de trabajo, búsqueda por ser siempre mejores, logrando así la máxima satisfacción de los ciudadanos. Metodología Para su construcción, se sugiere identificar cómo y dónde se desea estar en el futuro, es decir habrá que visualizar la imagen ideal de la administración respondiendo a las siguientes preguntas: Cómo es la administración pública municipal y cómo debería de ser? Qué hace el gobierno municipal, para qué lo hace, cómo lo hace, a través de qué lo hace, para quién lo hace? Fundamentalmente tendrá que responder a cómo y dónde se ubica la administración municipal y dónde debería de estar? Ejemplo: Satisfacer las necesidades y aspiraciones de desarrollo de la población, proporcionando servicios que eleven su calidad de vida, fortaleciendo la cultura participativa entre sociedad y gobierno. Visión Es la expectativa de la organización que se piensa concretar en un período determinado, para definirla nos debemos preguntar: Para dónde queremos ir? Hacia dónde debe dirigirse la organización? La visión ayuda a ver el futuro de una manera más clara. Esto quiere decir que el futuro se puede programar dentro de un proceso de cambio hacia la continua mejoría. La visión se proyecta, respondiendo con claridad a la pregunta: Hacia dónde queremos llegar? 2425 La visión es una frase corta en la que se expone una idea sobre el futuro que se desea para el Municipio, es decir, se establece una idea clara del desarrollo y nivel de vida de la población municipal en un periodo de tiempo. Su correspondencia depende de las acciones que se ejecutan para lograr la situación deseada. Metodología Debe expresar el logro deseable de la administración pública municipal como consecuencia de la intervención conjunta del gobierno y la sociedad. Se construye respondiendo a las siguientes preguntas: Hacia dónde queremos ir o cambiar? Qué deseamos ser? Cómo queremos ver la problemática que aspiramos resolver en un horizonte de largo plazo? Qué valores queremos que nos distingan en la solución de esta problemática? Una vez construida la visión, es necesario verificar que la definición de ésta permita establecer el alcance de los esfuerzos por realizar, de manera amplia y detallada para que sea lo suficientemente entendible; así mismo, debe ser positiva y alentadora de tal forma que invite al desafío y a la superación y justifique un esfuerzo adicional de los servidores públicos. Ejemplo: Ser un Municipio de oportunidades de desarrollo humano integral para todos sus habitantes, dinámico, con liderazgo en el entorno Estatal con características de desarrollo, capaz apoyar a mejorar la calidad de vida de la población. 1.5 Mensaje de gobierno y compromiso político En este apartado se debe describir el mensaje que el Presidente Municipal de a su pueblo en el que se identifique el compromiso político con la responsabilidad que la administración pública adquiere con la gente del Municipio para enfrentar demandas, necesidades y acciones de impulso al desarrollo, a través de planteamientos que guíen las acciones encaminadas a responder los retos que representa una administración eficiente y eficaz para generar un cambio positivo en el entorno territorial, social y económico del Municipio. 2526 Cabe señalar que un insumo importante para la redacción del mensaje de gobierno y compromiso político es la plataforma de campaña electoral, a efecto de que el Plan contenga lo ofrecido y que señale los valores para gobernar y las prioridades a cumplir en beneficio de la población y de las comunidades del Municipio. 2 CONTEXTO NACIONAL Y ESTATAL Y SU RELACIÓN CON EL MUNICIPIO Para atender este apartado, se debe generar un breve diagnóstico que identifique los puntos relevantes de ámbito, social, territorial, económico y de infraestructura en el entorno nacional estatal y local, y la relación, interrelación y/o impacto de los principales indicadores. Para ello se recomienda analizar los indicadores nacionales y estatales como lo son por mencionar algunos ejemplos el Índice de Desarrollo Humano (IDH); los niveles y tipos de pobreza, los índices educativos, los índices delincuenciales y de prevención de la delincuencia e indicadores económicos como el PIB, el empleo y la productividad; dichos indicadores los encuentran básicamente en las fuentes INEGI 2010 y CONEVAL. 3 DIAGNÓSTICO El análisis de la situación en que se encuentra el Municipio se recomienda hacer bajo el método de observación investigación, contemplando el entorno municipal e intermunicipal, lo que hará factible una descripción real de los elementos, fenómenos y hechos que caracterizan al territorio, población, gobierno y economía municipal, además de que en este apartado se deben incluir índices que permitan identificar los logros, avances, dimensiones a atender y deficiencias o carencias. Este apartado se debe desarrollar de manera descriptiva destacando, las principales condiciones locales de cada uno de los temas o subtemas que se pretendan desarrollar y que sean responsabilidad del Municipio para que sirvan de fundamento a la construcción de la estrategia, para lo cual se pueden apoyar con la construcción de la matriz FODA, misma que deberá tener una linealidad con base a los programas que se tienen en la estructura programática municipal vigente. Como una estrategia de recolección y fuentes de información, es conveniente que se tenga el apoyo de las autoridades auxiliares, representantes de los sectores social y privado y de las principales instituciones educativas o de investigación que aporten datos estadísticos e índices. 2627 Para generar y completar los elementos diagnósticos, como es la problemática y potencialidades, es necesario contar con la participación de los ciudadanos como conocedores de los problemas y situación real del entorno en el que viven en sus comunidades, pueblos o colonias, para lo cual es necesario realizar reuniones de trabajo o talleres con dichas personas. Importancia Como se cita en párrafos anteriores una de las estrategias fundamentales para la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal será conocer la realidad actual del Municipio, para lo cual se hace necesario realizar un análisis de todos los fenómenos, elementos y características del medio municipal en los que se pudiera inducir sobre sus procesos evolutivos y de aquellos otros que se pueden cristalizar como un agente para su desarrollo. El conocer la situación del entorno, los hechos y fenómenos de aquellos factores y elementos socioeconómicos, políticos, territoriales y ambientales, además del análisis de las demandas de la población (recolectadas durante el proceso de campaña), permitirá que se pueda ponderar su condición para planear y programar el quehacer gubernamental, a fin de impulsar o contrarrestar las tendencias de desarrollo municipal. Es por esta razón, que metodológicamente se recomienda considerar de forma muy especial el análisis del entorno municipal (en donde el Municipio presenta factores, elementos y hechos en los que se puede incidir de manera directa) y del entorno intermunicipal (en donde se presentan fenómenos que dependen de factores ajenos al Municipio y no se pueden incidir de manera directa); por lo que representan una subdivisión territorial hacia su interior y hacia su exterior. Para iniciar con esta fase es importante identificar la situación territorial del ámbito municipal y con ello contextualizar la parte diagnóstica para cada uno de los pilares y ejes transversales 3.1. Diagnóstico Territorial Los municipios se identifican por la existencia de diversas características y grupos de interés que inciden en su funcionalidad, crecimiento y desarrollo, el cual es más complejo conforme mayor heterogeneidad se tiene en sus actividades socio-económicas y culturales que moldean su espacio territorial. Para la descripción del diagnóstico territorial, se deberán incorporar en el Plan los siguientes apartados. 2728 3.1.1 Delimitación y estructura territorial Concepto.- Se refiere a la identificación del espacio territorial que debe tener alguien o algo, es decir ubicar en límites determinados al área de referencia. Finalidad.- Describir la ubicación municipal, así como de los principales componentes de su división político-territorial y colindancias que presenta con otros Municipios o estados. Contenido Mínimo.- Describir los siguientes aspectos: Coordenadas geográficas (latitud y longitud), altitud y promedio en metros sobre el nivel del mar (msnm), superficie municipal medida en Km 2, colindancias (norte, este, sur y oeste), región geopolítica a la que pertenece, la división política municipal (distritos, delegaciones, colonias, poblados etc.). Metodología.- Se desarrollará una descripción de la delimitación del Municipio, anexando un croquis, mapa o carta geográfica, a fin de que se represente de manera gráfica la localización, las colindancias, la superficie municipal y los nombres de las localidades de la división jurídicoterritorial municipal; este mapa podrá integrarse como imagen en el desarrollo descriptivo. Mapa.- Croquis de localización.- Para el desarrollo del apartado se tendrá que recurrir a información del IGECEM (Instituto de Investigación e Información Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México), por ser considerado la fuente de información oficial Medio Físico Concepto.- Conjunto de caracteres o condiciones generales del espacio físico en el que se desarrollan distintos fenómenos que dan cabida a los hechos y presencia de las condiciones ambientales que presenta el Municipio. Finalidad.- Describir los principales elementos y hechos físicos que se presentan en el Municipio, para determinar si éstos favorecen o condicionan el desarrollo de las actividades socio-económicas de la población. Contenido Mínimo. Elaborar una breve descripción sobre el diagnóstico de los elementos físicos: clima, hidrología, precipitación, geología y flora que posee el Municipio. 2829 Metodología.- Para este apartado se deberá describir la situación que se observa en los distintos temas físicos de forma muy general sin entrar a puntos especializados, a fin de identificar en ellos la ventaja o desventaja que existen para el desarrollo de las actividades económicas y humanas, así como para el bienestar de la población del Municipio, es decir si éstas se convierten en limitantes o son fuente de impulso. Clima. Describir y analizar el clima de acuerdo a la clasificación de Koopen, estableciendo la oscilación térmica en C. Precipitación. Se deberá determinar el régimen de lluvias, señalando la precipitación promedio que se presenta en el Municipio. Así como el número promedio anual de días con lluvia y los meses que no presentan precipitación alguna. Esta información se podrá obtener del Sistema Meteorológico Nacional y en los cuadernos estadísticos municipales. Geomorfología, geología y edafología. Se deberá señalar la forma de relieve que presenta el terreno en donde está asentado el Municipio, en base a curvas de nivel. Adicionalmente se describirá y analizará el tipo de suelos, describiendo la aptitud que éstos representan en el Municipio. Hidrología. Es conveniente mencionar la región hidrológica, las cuencas en que se ubica el Municipio y describir el tipo de aprovechamiento de los acuíferos, si se realiza a partir de pozos y norias, y el inventario de principales cuerpos y mantos hidrológicos, así como su ubicación. Se sugiere como fuente de información las cartas temáticas del INEGI, apoyándose en los datos que puedan aportar el Sistema Metodológico Nacional, la CNA, CAEM y Plan de Ordenamiento Ecológico del Estado de México. Flora. En este apartado se deberá describir las principales especies de vegetación, las características de la principal cubierta vegetal, así como el grado de conservación o de deterioro y señalar las especies en peligro de extinción. Mapas.- Medio físico. Los mapas tendrán como contenido la geomorfología, hidrología, orografía y coordenadas geográficas extremas Dinámica Demográfica Concepto.- Se refiere al número de personas censadas, nacionales y extranjeras, que residen habitualmente en una entidad o localidad, en este caso en el Municipio. 2930 Finalidad.- Identificar la situación demográfica actual del Municipio a través del análisis cuantitativo y de la estructura por sexo y edades de la población; asimismo la tasa de crecimiento media anual, el porcentaje de población alfabeta, la densidad de la población, y el saldo neto migratorio. Los datos anteriormente descritos deben ser confrontados con la información a nivel regional y estatal para con ello identificar el sitio que se ocupa y generar el análisis descriptivo con índices de comparación. Contenido Mínimo. La descripción de un diagnóstico en el que se muestre la evolución y comportamiento de la población a partir del análisis de indicadores en materia de población, que muestren cuáles serán los posibles efectos o problemas que existen o pueden existir en materia de vivienda, equipamiento, servicios, empleo, etc. Metodología. En este apartado del documento es recomendable hacer uso de la información a través de indicadores que permitirán conocer la evolución y comportamiento de la población y demanda potencial de equipamiento y servicios públicos sociales en el Municipio. Esta información puede obtenerse por localidad, si la disponibilidad lo permite y se puede además hacer una comparación respecto al total de población del Estado de México o bien por región a la que pertenece el Municipio. El manejo de los principales indicadores que se utilizarán para este apartado son: a) Estructura quinquenal, son los grupos de población por agrupación de cinco años de edad, los cuales apoyan a conocer los distintos requerimientos que según la edad la población tiene. b) Porcentaje de población que habla lengua indígena, proporción de habitantes de carácter plural étnico de la población con base en una fuente de datos estadísticos que permita conocer las cifras de la población que habla lengua indígena, sobre la cual es posible analizar la dinámica sociodemográfica y económica de las comunidades indígenas. c) Tasa de crecimiento media anual, el crecimiento promedio que se ha registrado en la población con respecto a los años anteriores, permite conocer el porcentaje de niños que nacen vivos en cada localidad, así como su impacto en el crecimiento de la población por localidad [(((población final/población inicial)^1/n)-1)*100]. d) Saldo neto migratorio, se refiere a la cantidad de población resultante entre el incremento o disminución registrada por el 3031 fenómeno migratorio y que influye en la tasa de crecimiento poblacional. e) Porcentaje de población rural. Es un indicador que mide la relación entre la suma de la población que habita en localidades menores a 2,500 habitantes y la población total. f) Porcentaje de la población no nativa, es un indicador que mide la relación de la población que nació en una entidad políticoadministrativa (Municipio, entidad federativa o país) diferente de aquélla donde reside o vive habitualmente, con respecto al total de la población residente en esta última. g) Densidad de población, es un indicador que se obtiene de una relación entre superficie territorial y cantidad de población, en donde la cantidad de población se dimensiona por cada kilómetro cuadrado del territorio municipal. Dentro del desarrollo de este apartado será importante considerar la elaboración de los tabulares siguientes, mismos que apoyarán el desarrollo de los temas anteriores y que se integraran como anexos: Tabla 1.- Características de la población municipal, Año / / Pob. tot. Hombres Mujeres Pob. 0 a 5 Años Pob, 6 a 14 Años Pob 15 y + Años TCMA 1/ Proyecciones de población (COESPO) Tabla 2.- Población por localidad y rango de edad 2013 Localidad Pob. tot. Hombres Mujeres Pob. 0 a 5 Años Pob, 6 a 14 Años Pob 15 a 59 Años Pob 60 y + Años TOTAL MUNICIPAL Además se requiere información sobre migración, hablantes de lengua indígena, y superficie territorial. 3132 Fuente: INEGI, Censos de Población y Vivienda y Proyecciones de Población COESPO; así como cálculos propios en los que para dicho caso se deben especificar los parámetros y fórmula utilizada para dicho cálculo 4. TEMAS ESTRUCTURALES POR PILARES TEMATICOS Y EJES TRANSVERSALES 4.1 Diagnóstico En el Municipio repercuten las tendencias del Estado y del País; es decir un proceso creciente y acelerado de concentración urbana y de las actividades económicas que generan avances, necesidad y deterioro en algunas localidades, mientras que el resto, solo refleja un desarrollo medio o bajo que puede limitar la oferta de servicios y bienestar social, además de que en otras detienen el estado de marginación. En este sentido, se recomienda analizar la problemática e identificar la solución más factible para impulsar el desarrollo municipal social, económico o político, haciendo un planteamiento de aprovechamiento óptimo y sustentable de las potencialidades contenidas en un territorio, para alcanzar una nueva etapa del desarrollo. Lo anterior hace necesario conocer las condiciones que guarda el territorio, las actividades económicas, sociales y culturales de cada Municipio y la forma de gobierno, para poder conocer sus potencialidades pero a la vez sus necesidades y problemática, partiendo de la identificación o reconocimiento del territorio, del uso del suelo, de la dinámica de sus asentamientos humanos, de sus actividades socioeconómicas y del nivel de cobertura de los servicios básicos que tiene la población. Con las acciones antes descritas será posible ponderar las condiciones y nivel de desarrollo, mismo que deberá ser analizado comparativamente entre los datos del Municipio y la región o bien con la realidad de la entidad. Para ello, se recomienda elaborar este análisis y descripción a nivel de cada uno de los temas y programas que se agrupan en los distintos pilares temáticos y ejes transversales (Pilar Gobierno Municipal Solidario, Pilar Municipio Progresista, Pilar Sociedad Protegida y Ejes Transversales Hacia una Gestión Gubernamental Distintiva, dichos ejes quedan detallados de la siguiente manera: Gobierno cercano a la gente, Financiamiento para el desarrollo y Gobierno de Resultados, mismos que tienen un enfoque de eficiencia administrativa y financiera), en este apartado se describirá de forma general las características que limitan, impulsan o soportan las condiciones de vida de los habitantes que se asientan en el territorio municipal. 3233 El diagnóstico se recomienda describir con base en el comportamiento de los indicadores, esto es, cuantificar los fenómenos, problemática o potencialidades que se observan en el ámbito del territorio municipal como son los de economía, servicios públicos, equipamiento social y urbano, infraestructura, situación política o administrativa. La matriz FODA es una herramienta que apoya la forma de generar los diagnósticos de los temas y subtemas que se tendrán de cada pilar temático y eje transversal, para lo cual se presentan los términos conceptuales del análisis FODA y algunos esquemas recomendados para plasmar de forma esquemática lo más importante del diagnóstico, procurando que la información no sea repetitiva. El análisis FODA, es una de las herramientas esenciales que provee de los insumos necesarios al proceso de planeación estratégica, proporcionando la información necesaria para la implantación de acciones y la generación de nuevos o mejores proyectos, es un análisis comparativo de factores que tiene que ver con el proceso de desarrollo de un Municipio, para definir las potencialidades, virtudes y los riesgos o faltas presentes en éste. En el proceso de análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (análisis FODA), se consideran los factores económicos, políticos, sociales y culturales, así como los de carácter territorial, algunos de ellos representan la influencia del ámbito externo del control de acciones del Ayuntamiento, y otros inciden sobre el quehacer interno. La previsión de esas oportunidades y amenazas posibilita la construcción de escenarios anticipados que permitan orientar el rumbo del Municipio. De esta manera, surgen situaciones, aspectos, hechos y fenómenos positivos llamados fortalezas, o negativos denominados debilidades, cuyos efectos se deben atenuar. Adicionalmente existen situaciones coyunturales de tipo externo que pueden condicionar el desarrollo del Municipio, mismas que cuando son positivas se les denominan oportunidades, mientras que cuando son negativas se les conoce como amenazas. Concepto FODA son siglas que significan Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas. El análisis FODA es una técnica muy útil para ver los pasos y las acciones futuras que deberá tomar un Municipio con el fin de propiciar el desarrollo municipal. Su finalidad es detectar para cada tema o subtema de desarrollo (TD) las características que resultan de primordial importancia para lograr el desarrollo del Municipio. 3334 Los (TD) son aquellos rubros (sociales, económicos - territorialambientales y políticos - administrativo) que por su importancia se convierten en los aspectos prioritarios para el desarrollo del Municipio, que al surgir de la problemática local y de las demandas de la población tendrán que atenderse para no propiciar un estancamiento en el crecimiento municipal, los cuales deben ser equiparables con los programas de la estructura programática municipal vigente que cada ente municipal desarrolle Un aspecto que debe quedar muy claro, es que los TD se convierten en la base para la construcción de escenarios prospectivos, objetivos, estrategias y líneas de acción que posteriormente conformarán la programación y estructura de indicadores municipales de evaluación. Finalidad Construir una matriz del análisis FODA a nivel de TD, que sirva como herramienta para la conducción del proceso de planeación estratégica a desarrollar en el Municipio. Esto en el marco de una visión de desarrollo, que integre a todos los componentes del Municipio, a partir de la detección de las Fortalezas y Debilidades, (producto del análisis del ámbito interno) y Oportunidades y Amenazas (producto del análisis del ámbito externo). Metodología Para realizar la matriz y el análisis FODA, es importante generar un listado de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas que surgen del análisis de los TD de cada uno de los pilares y ejes transversales en que se describe el diagnóstico, con un nivel de desglose de subtema. Un hecho que debe quedar en claro es que el resultado del análisis FODA, permite orientar la toma de decisiones del Municipio en el largo plazo; además que significa un insumo básico en el diseño de la prospectiva y la definición de los programas de largo plazo que se resumen como base para la elaboración de su estrategia de desarrollo municipal. Es importante puntualizar que con base en el análisis de cada uno de los TD, se puede formular la matriz FODA, misma que deberá contener de forma muy resumida la descripción cuantificada de fenómenos que caracterizan al diagnóstico en cada tema, con índices que dimensionen el grado de problemática o bien de fundamento para el desarrollo. El orden que debe seguir para su agrupación es a través de los pilares/ejes, con sus respectivos temas de desarrollo que se establecen en esta metodología, ya que de esta manera se agrupan como insumo básico para el diseño de la prospectiva y de la definición de los elementos que conforman la estrategia municipal. 3435 Con la finalidad de identificar diagnóstico, objetivos y proyectos de mayor prioridad se recomienda elaborar la matriz FODA, para cada uno de los temas de los Pilares y de los Ejes, para que tomando como base esta herramienta se desarrolle el apartado diagnóstico. Es de suma importancia resaltar que el diagnóstico debe contener datos cualitativos, cuantitativos e índices que permitan identificar el nivel de desarrollo de la entidad municipal así como la realidad social, económica, política, de infraestructura en servicios públicos, equipamiento social y urbano, así como la situación política y administrativa que impera en el municipio, el esquema sugerido para que sea utilizado como apoyo al desarrollo de este apartado y que de considerar necesario se integrará al final del PDM en el apartado de anexos es el siguiente: Matriz de Análisis FODA del Entorno Municipal Pilar/Eje: Municipio progresista Tema y Subtema de Desarrollo Servicios Públicos Agua potable Programas de la Estructura Programática Fortalezas (Análisis de lo interno) Oportunidades (Análisis de lo externo) Debilidades (Análisis de lo interno) Amenazas (Análisis de lo externo) Otra herramienta que se sugiere considerar para determinar la situación diagnóstica del Municipio es la Metodología del Marco Lógico (MML), la cual es un instrumento de análisis lógico y pensamiento estructurado en la planeación que proporciona una estructura para el diálogo entre las diferentes partes involucradas en un tema, asimismo incluye los diferentes elementos, que dan sentido a la gestión orientada a resultados cuyo inicio parte del análisis del problema. El marco lógico es una metodología que tiene la propiedad de poder comunicar los objetivos de manera clara y comprensiblemente en un sólo marco o matriz. La principal utilidad reside en que puede incorporar todas las necesidades y puntos de vista de los actores involucrados y su entorno. La MML permite que al interior de los municipios se desarrollen importantes mejoras para generar resultados mucho más satisfactorios, pues en vez de definir una sola manera de hacer el trabajo, define los resultados esperados de cada grupo de trabajo y les permite innovar en cuanto a la forma de lograr los resultados y objetivos. Como parte distintiva de éste instrumento, los resultados a alcanzar son determinados con gran detalle, mediante objetivos e indicadores verificables que son 35 36 precisados de manera coordinada entre los involucrados para el logro de un resultado. Fases que se seguirán para desarrollar la Metodología del Marco Lógico para los Municipios del Estado de México. 1.- Análisis de involucrados Indiferentes 2. Árbol del Problema y Árbol de Objetivos Ejecutores Proyecto A Beneficiarios Opositores Identifica responsabilidades Identifica problemáticas y plantea objetivos 3. Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) Medios de Objetivos Indicadores Supuestos verificación Fin Propósito Componentes Actividades Permite la definición de indicadores Análisis de involucrados Bajo esta metodología para desarrollar el análisis de involucrados se comenzará por determinar el problema central del Tema de desarrollo, subtema o Programa Presupuestario para el cual se debe generar un Matriz de Indicadores de Resultados (MIR), la solución del problema requiere determinar una manera de superar los límites o barreras existentes, de manera tal que la situación-problema comience a evolucionar de manera conveniente al Municipio y su población, de forma sostenible, el programa presupuestario tiene el propósito de atacar esas limitaciones o barreras para eliminarlas o aminorar sus efectos y así generar mejores oportunidades para el bienestar. El desarrollo de la MML es con la finalidad de solucionar problemas, para ello es necesario determinar un punto de partida claro sobre que se va a 3637 atacar y quien sería el responsable de resolverlo, todo ello se da en el análisis previo de la situación real que impera en el Municipio. Para determinar el problema central se tendrá que referir a una situación concreta, en la que se identifican tres elementos centrales: Situación actual del problema: Corresponde a la realidad presente, en que una parte de la población no logra avanzar en algún aspecto, hacia un mejor estatus; Situación Potencial: Representa aquella visión deseada y viable de alcanzar de acuerdo al ámbito propio y la consideración de los factores externos. Obstáculos: En la consecución de cualquier objetivo de los programas presupuestarios existirán barreras que buscarán impedir que se evolucione hacia la situación potencial deseada. Para poder determinar claramente el problema deberán elaborarse respuestas concretas a las siguientes preguntas: En qué consiste la situación-problema? Cómo se manifiesta? Cuáles son sus síntomas? Cuáles son sus causas inmediatas? Qué factores, sin ser causas directas, contribuyen a agravar la situación-problema? Para lograr superar la problemática determinada implica determinar la mejor manera de superar los obstáculos, de manera que sea posible avanzar hacia la visión deseada de manera sostenida, cada uno de los proyectos del programa presupuestario actúa de manera específica sobre alguna barrera para eliminarla y contribuir al éxito del programa. Determinación de la población objetivo. A lo largo del desarrollo es necesario tener definida la población que está siendo afectada por el problema, es necesario conocer las características de este grupo, pues existen necesidades ilimitadas y los recursos escasos, por tanto incluiremos los siguientes conceptos que apoyan la acotación de la población objetivo. Población de referencia: Corresponde a la población general global del Municipio (con y sin problema), que se toma como referencia para cálculo, comparación y análisis de la población objetivo. De esta población se conoce con mayor precisión los atributos y características a través de estadísticas, tasas de crecimiento y otros datos asociados a áreas geográficas, grupos etáreos, étnicos y laborales, etc. 3738 Población de referencia Población potencial: Es aquella parte de la población de referencia, que es afectada por el problema (o será afectada por el), y en consecuencia necesita de los servicios o bienes que otorgará el programa. Indica la magnitud total de la población en riesgo. Dicha estimación permitirá proyectar a largo plazo el aumento de dicha población, si no se interviene adecuadamente. Población objetivo: Se refiere a la población potencial que si estará en condiciones de ser atendida, es decir, es aquella población potencial descontando la población que tendría que ser postergada por diferentes factores que no necesariamente son responsabilidad del Municipio como por ejemplo la red eléctrica que no se podría colocar en comunidades muy dispersas por sus propias características. Población no afectada por el problema Población potencial (Población afectada por el problema) Población postergada Población objetivo Análisis de involucrados. Para el desarrollo de los programas presupuestarios existen diversos grupos que intervienen en modo directo o indirecto para el logro de los objetivos trazados, a continuación se incluye una tabla con los aspectos mínimos necesarios a considerar para este análisis. Grupo analizado Intereses ANÁLISIS DE INVOLUCRADOS. Principales problemas percibidos Conflictos potenciales ante el desarrollo del programa o proyecto. Al considerar este análisis se enriquece la información disponible del programa o proyecto e incrementa la información disponible, previniendo en cierta medida eventualidades futuras que afecten el éxito de los mismos. 38 39 Árbol del Problema (Árbol de causas-efectos) El árbol de problemas es una técnica que se emplea para identificar una situación negativa (problema central), la cual se intenta diagnosticar mediante la determinación de un árbol de efectos y otro de causas que posteriormente se fusionan para conformar la visión global del árbol del problema. El planteamiento del problema se debe formular de modo que sea lo suficientemente concreto para facilitar la búsqueda de soluciones, pero también lo suficientemente amplio que permita contar con una gama de alternativas de solución, en lugar de una solución única. Uno de los errores más comunes en la especificación del problema consiste en expresarlo como la negación o falta de algo. En vez de ello, el problema debe plantearse de tal forma que permita encontrar diferentes posibilidades de solución. Ejemplos mal formulados: No existe un generador local de energía eléctrica. Falta de programas de educación inicial. Ejemplos correctamente formulados: Limitada provisión de energía eléctrica durante el día. Bajo rendimiento de los niños y niñas en los primeros años de educación primaria. Los problemas mal formulados conducen de antemano hacia una única solución: construir un generador de energía eléctrica o implementar programas de educación inicial. En cambio, los problemas planteados correctamente permiten una amplia gama de posibilidades de solución, como la utilización de medios de generación alternativos o diversas estrategias para elevar el rendimiento de los niños y niñas en educación primaria. 3940 Luego de haber sido definido el problema central motivo del árbol, se debe determinar a manera de ramificación en primera instancia cada uno de los efectos negativos que éste produce en la población objetivo (árbol de efectos), posteriormente se incluirán tantas causas como se considere pertinente sin perder de vista la vinculación real con el problema central (árbol de causas) para luego interrelacionar de una manera gráfica a estos tres componentes como puede observarse en la siguiente figura. Una vez definido el problema central la lluvia de ideas es una técnica pertinente para determinar las causas y efectos, Esta técnica consiste en hacer un listado de todas las posibles causas y efectos del problema que surjan para realizar un diagnóstico sobre la situación que se quiere resolver o mejorar. Siempre es recomendable depurar esta lista inicial para finalmente organizar y jerarquizar cada uno de sus elementos bajo una interrelación causa-efecto. Se recomienda apoyarse en estudios, informes y estadísticas para fortalecer el diagnóstico del problema e incorporar a la mayor cantidad de expertos en el tema y a los principales involucrados. Nota: Se recomienda que en el análisis de árbol de causas y efectos no ir más allá de tres niveles pues se correría el riesgo de incorporar causas y efectos que podrían relacionarse a otro problema central. Importancia 4.2 Prospectiva Los criterios que se deberán considerar para generar los elementos necesarios para la integración de la prospectiva deberán estar fundados en un esquema de escenarios para la formulación de la estrategia del Plan de Desarrollo Municipal. Para la construcción de este apartado, la presente metodología, recomienda realizar talleres de planeación donde tengan participación los servidores públicos de cada dependencia y organismos municipales así como los representantes de los distintos grupos de la población. Dada la serie de cambios que se presentan en el Municipio, el estado y el país, la administración pública municipal debe estar involucrada en los procesos de innovación para usar las distintas herramientas de planeación como la prospectiva, cuyo desarrollo teórico y metodológico permite la construcción de instrumentos que incentivan una actitud proactiva ante las condiciones registradas en el contexto local y generar un mayor grado de certidumbre para la toma de decisiones. 4041 El objetivo de esta fase es realizar un análisis de las tendencias y posibles enfoques con la construcción de escenarios, utilizando esta opción metodológica de la prospectiva que hace uso de variables cualitativas y cuantitativas y que facilitan la configuración del futuro en un horizonte temporal de 10 años. Antes de señalar los criterios que integran esta fase se presentan algunos conceptos básicos que se manejarán de manera recurrente, ya que su comprensión facilitará la obtención de los resultados de este apartado y estos son: imagen objetivo, prospectiva y escenario, los cuales se desarrollan a continuación: Imagen objetivo: es el planteamiento de la visión prospectiva de cómo queremos vernos y que lograremos después de la implementación y ejecución de las acciones y programas, se desarrolla a través de la determinación de situaciones que se pueden anticipar para mejorar el nivel de vida de la población. Este propósito es anteponer la situación de futuro como algo ya dado y hace uso de proyecciones, que necesariamente se sustentan en la idea a mediano y largo plazo a la que la administración pública se debe comprometer en la entrega de resultados con la finalidad de beneficiar y mejorar los indicadores sociales, económicos, socio políticos y de infraestructura que se tienen en el momento de la toma de la responsabilidad y los cuales los deben conocer previamente con la determinación del diagnóstico por pilar y/o eje transversal. La prospectiva se soporta en el diseño de un futuro realizado con datos del pasado, es decir se parte de la situación actual y del comportamiento de los actores implicados en el proceso de desarrollo económico y social para poder generar una expectativa deseada. En suma la prospectiva es una disciplina con visión global, sistémica, dinámica y abierta que explica los posibles futuros, no sólo por los datos del pasado sino fundamentalmente toma en cuenta las evoluciones esperadas de las variables (cuantitativas y cualitativas determinadas en el diagnóstico) así como los comportamientos de los actores implicados, de manera que reduce la incertidumbre, ilumina la acción presente y aporta mecanismos que conducen al futuro aceptable, conveniente o deseado. Construcción del Escenario La integración del escenario, es el ejercicio de la prospectiva y una de las tareas básicas en la elaboración de los planes de desarrollo y por tanto requiere de un ejercicio de creatividad, ya que como se señaló, el trabajo prospectivo no consiste en adivinar lo que pasará en los próximos años, sino prever las condiciones que se desea prevalezcan o se mejoren con base a la tendencia de variables, a partir de un ejercicio de reflexión. 4142 Un escenario es un conjunto de condiciones previstas por la descripción de una situación futura y la progresión de los acontecimientos que permiten pasar de la situación de origen a la situación de futuro. Así, esta construcción pretende dar respuesta a cuestionamientos generales como los siguientes: Cómo será el Municipio de mantener las condiciones actuales? De continuar así cómo imagino al Municipio en 10 años? Cómo será el Municipio en 5 años con la implementación de los programas y acciones que se prevén? Qué impacto, beneficio o repercusión tendrán las políticas públicas implementadas por el gobierno municipal? En resumen se puede decidir que los escenarios se nutren de hipótesis razonadas basadas en hechos y experiencias acerca de las variables estratégicas de un sistema y el ajuste de las variables dependientes en un límite amplio de posibilidades y/o probabilidades de ocurrencia. Características del Escenario El escenario debe contener características que le otorguen credibilidad y utilidad. Por lo tanto el escenario será: Probable. Se refiere a que las condiciones descritas en el escenario pueden ocurrir. La diferencia radica en el conjunto de acciones y cambios necesarios para alcanzar esa situación. Hipotético. Significa que el escenario describirá una situación supuesta sobre las condiciones que prevalecen en la actualidad. Creíble. Porque la descripción de situaciones futuras, no se sustentará en retos imposibles que por las condiciones actuales, se limite su alcance. Útil. Esta peculiaridad es importante ya que el contenido del escenario debe brindar elementos para direccionar la toma de decisiones. Coherente. Esta característica se refiere a la correspondencia entre lo descrito en el escenario y la situación actual, de tal forma que las expectativas que origine se deriven del presente. Pertinente. Se atiende esta particularidad con el objetivo de que el conjunto de situaciones descritas a futuro, denote cambios importantes para el desarrollo municipal, incluyendo los beneficios directos a la población. Transparente. Se enfoca a que cada enunciado definido en el escenario, reflejará con claridad la evolución de las líneas de la descripción FODA o de la MML según la metodología utilizada para la parte diagnóstica. 4243 El escenario al reunir estas características se convierte en un insumo básico dentro de los procesos de decisión-acción de largo plazo y apoya principalmente en la fase estratégica. Descripción de los escenarios Posterior a la realización de talleres, se debe proceder a la integración de la descripción final de los escenarios tendenciales y factibles como resultado final de la fase prospectiva y el principal insumo de la fase estratégica. Concepto La descripción de los escenarios es la redacción de una idea integrada de los enunciados hipotéticos, de tal forma que expresen las condiciones que se supone prevalecerán en largo plazo (10 años) dentro del territorio municipal, para saber cómo manipular el medio o entorno de responsabilidad y plantear una visión a donde se encaminen las acciones que provoquen el cambio. Finalidad Elaborar la descripción de los escenarios: tendencial y factible, cada uno con base en los enunciados hipotéticos fundamentados en el esquema territorial y social para que sean representativos de las condiciones que predominarán en el largo plazo. Contenido Mínimo. La descripción de los escenarios: tendencial y factibles del esquema que se espera suceda a futuro. Metodología Del análisis FODA y/o de los resultados obtenidos según el análisis de la MML y las proyecciones, así como de los resultados de la realización del Taller de Planeación Municipal, se obtiene la versión final de la matriz del escenario y con base en ésta se procede al desarrollo de la descripción de escenarios, los cuales se deben llevar a cabo para cada uno de los temas que integran los Pilares temáticos y Ejes transversales, mismos que se desarrollan a través de la conformación de ideas integradas de las condiciones posibles a alcanzar en el largo plazo. Bajo este orden de ideas, es preciso aclarar que, aun cuando los escenarios denotan una serie de situaciones en el largo plazo, dentro de la fase de estrategia los programas establecerán diferentes directrices de corto y mediano plazo para que gradualmente se reviertan o fortalezcan las situaciones expresadas en el escenario. En este sentido, se sugiere que 4344 la administración que inicia, además de considerar programas para satisfacer necesidades prioritarias, también lo haga para el largo plazo. Proyecciones Este apartado se debe desarrollar descriptivamente basándose en las series de índices estudiados en el diagnóstico, realizando proyecciones hacia el futuro de los principales indicadores o variables con cortes al 2015; 2020 y 2025, el propósito es identificar las principales demandas y presiones de los temas y subtemas de desarrollo por pilar temático y/o eje transversal para revertir efectos indeseables y con ello impactar en el beneficio de la población. La identificación de estas demandas nos permitirá contar con los elementos cuantitativos que identifiquen áreas de oportunidad para dimensionar las cargas y retos del futuro en materia de infraestructura y servicios, educativos, de salud y vivienda así como de empleo, entre otros. En el desarrollo de las proyecciones se realizarán las corridas únicamente con los indicadores, seleccionando aquellos que se consideran útiles de acuerdo a las características del pilar. A manera de ejemplo se proponen algunos casos que se han analizado en los temas de desarrollo como: Proyecciones sobre la PEA, las proyecciones que se han hecho consisten en la extrapolación de la tasa de participación en la actividad económica, que es el cociente que resulta dividir la PEA entre la población total, lo que representa la proporción total que participan en la actividad económica, la cual tendrá que proyectarse por algún método para poder determinar el crecimiento de la PEA. En las proyecciones nacionales de la PEA, elaboradas por CONAPO, se utiliza un modelo de probabilidades de transición, en donde, a diferencia de otros métodos, se supone que los ingresos y los retiros ocurren simultáneamente en todo el rango de edades activas. Otro elemento estadístico a considerar son los datos del INEGI a través de la Encuesta Nacional de Empleo (ENOE) Proyecciones sobre la demanda educativa, para la realización de estas proyecciones es recomendable utilizar como parámetro las proyecciones de población, entre las principales variables a considerar se encuentra matrícula, infraestructura y docencia por nivel, modalidad y tipo de control escolar (estatal, federal, federalizado). 4445 Proyecciones sobre la demanda de vivienda, muchas de las proyecciones dependen de la relación de variables distintas, para lo cual se recomienda utilizar proyecciones de población. Integración de escenarios Para el desarrollo de la prospectiva, se sugiere la matriz del escenario, la cual es un tabular de doble entrada en la que se exponen los enunciados hipotéticos que expresan las vías sobre las cuales se dirigirá el desarrollo municipal, tomando como base las líneas de análisis FODA o de MML y la clasificación de éstos por tema y/o subtema de desarrollo de cada uno de los pilares y/o ejes transversales, en la integración de la matriz del escenario se describirán a través de enunciados hipotéticos (en un horizonte temporal de 10 años) según los temas de desarrollo (TD); Para integrar la matriz de escenarios son importantes los siguientes elementos: los temas de desarrollo, la compresión de la problemática municipal y la situación actual donde se identifiquen con indicadores donde estamos parados para posteriormente poder mejorar dichos índices, perspectiva que deberá ser descrita al igual que el FODA o la Matriz de Marco Lógico de manera cualitativa y cuantitativa. Con estos elementos base es factible la integración de los enunciados hipotéticos. Pilar Temático y/o Eje Transversal: Esquema de la matriz de escenario Tema de Desarrollo y/o Subtema Programa de Estructura Programática Escenario Tendencial Escenario factible Para continuar con este desarrollo metodológico, se debe tomar en consideración que la matriz elaborada en este apartado, antes de integrarse como definitiva, debe ser sometida a las opiniones y experiencias de los ciudadanos, mediante la realización de un Taller de Planeación Municipal denominado Construcción de Escenarios y como se expone en su guía, la matriz resultante del mismo, será la versión a presentarse en el Plan, así como copia del acta donde se asiente el acuerdo entre los responsables de la administración pública y la población de la responsabilidad para entregar resultados de acuerdo al escenario futurista que se plantea, dichos documentos se integraran al final del PDM como anexo. Al iniciar con la descripción del escenario se deben tomar en cuenta las características que permiten que sea útil y efectivamente sirva de apoyo para la toma de decisiones en la fase estratégica. 4546 En la configuración de los escenarios se deben utilizar proyecciones que permitan vislumbrar, la posible evolución de las líneas enunciadas en el análisis FODA o MML por el reflejo del análisis cualitativo de las variables o elementos. 4.3 Objetivos Concepto Los objetivos deben ser un enunciado breve que establezca en forma clara y específica los fines hacia los cuales el gobierno municipal deberá dirigir sus recursos y esfuerzos para contribuir al cumplimiento de su misión y acercarse a la visión del futuro definida en el Plan. Los objetivos constituyen una imagen a manera de propósito, de la situación que se desea aclarar en un espacio temporal determinado a través de la acción institucional en cada uno de los Temas y Subtemas determinados por pilar temático y/o eje transversal de desarrollo. Metodología Dado que en la fase anterior se concluyó con la construcción de un escenario. Los objetivos deben estar estrechamente vinculados a estos ya que su redacción dará cuenta de la situación del futuro deseado o contraria a la que se descubrió en los enunciados hipotéticos o escenarios. En este sentido el objetivo se diseña como un enunciado donde a futuro el problema ha sido resuelto total o parcialmente. A cada uno de los enunciados hipotéticos del escenario factible pueden dar lugar a un objetivo. Ejemplo: Enunciados hipotéticos Objetivo (s) General (s) El volumen de agua servida será mayor en un 5% y por tanto se incrementará su grado de contaminación Las áreas boscosas continúan perdiendo capa edáfica a razón de 60 hectáreas por año entrando en un proceso irreversible de erosión. Revertir los procesos de deterioro del medio natural y la contaminación ambiental en el Municipio mediante el reciclaje y la reutilización de recursos renovables. Los objetivos, deben ser enunciados breves que identifiquen claramente los resultados, enfatizando la idea principal o logro esperado, por lo que describirán la situación que se desea alcanzar en un tiempo establecido. Estos, deberán estar íntimamente relacionados con el diagnóstico y los 46 47 escenarios descritos anteriormente, dando pauta también al establecimiento de indicadores, por lo que los objetivos planteados deben ser medibles. Características de los objetivos: Atributos Sintaxis Los Objetivos deben: Estar orientados a resultados. Enfatizar la idea principal o área de logro. Ser alcanzables en un tiempo establecido. Ser mensurables (que se puedan medir) Los objetivos deben tener implícita una acción que sea la base para generar las estrategias. Verbo + Elemento a medir + Enfoque o área de atención (Verbo) Aumentar + (Elemento a medir) las oportunidades de empleo + Enfoque o área de atención (vinculando su oferta y demanda). Para la redacción de los objetivos se recomienda utilizar los siguientes verbos. Los objetivos deberán estar integrados, con la siguiente sintaxis: Resultado esperado (el qué) mediante Acciones (el cómo) Disminuir el índice de a través de la entrega y distribución de desnutrición en la población paquetes alimentarios infantil asentada en comunidades rurales Como se puede observar el objetivo es finalmente una traducción de los enunciados hipotéticos de los escenarios en los que se expresa la principal finalidad de la administración municipal. Para la construcción de los objetivos se sugiere responder a las siguientes preguntas: Qué debe hacer la administración pública municipal para cumplir con su misión? 47 48 Qué debe hacer la administración para asegurar su contribución en el cumplimiento de los compromisos estipulados por el gobierno municipal? Qué debe hacer la administración para la solución de los problemas y aprovechar las oportunidades que se pudiesen encontrar en el Municipio? Es importante destacar que dependiendo de la claridad con la que se redacten los objetivos se podrán hacer las evaluaciones anuales que marca la Ley de Planeación del Estado de México y Municipios. Considerando que la Metodología del Marco Lógico es la herramienta que permite la definición del Árbol de Objetivos (Árbol de medios-fines), la manera más simple de definir los objetivos es a través de la identificación de la situación deseada, es decir aquél estado en el que el problema central está resuelto. Los objetivos son las guías o proyecciones a verificarse en el tiempo futuro de determinado fenómeno y que los afectados considerarían como una situación deseable; el Objetivo central es una hipótesis central o propósito hacia el cual se orientan los esfuerzos, los objetivos deben contar con las siguientes características: Ser Realistas: deben ser alcanzables con los recursos disponibles, bajo la situación externa en la que se desarrolla el pp. Deben tener una temporalidad específica (corto, mediano o largo plazo). Deben ser coherentes y garantizar que el logro de cada uno de ellos contribuye al logro de un objetivo de mayor jerarquía o de diferente temporalidad; Deben ser medibles, es decir podrán asociársele variables que permitan establecer una comparación de avance. A partir de la construcción del Árbol del Problema se determina el Árbol de Objetivos que corresponde, este proceso debe realizarse 4849 transformando cada causa, problema central y efecto en medios, propósito y fines respectivamente. Frente a cada problema deberá generarse una afirmación positiva que haga referencia a las alternativas de solución. Para la elaboración del Árbol de medios-fines se seguirán los siguientes pasos: 1. Cambiar todas las condiciones adversas del árbol del problema a condiciones positivas deseables y viables de ser logradas. De este modo todas las que eran causas se convierten en medios dentro del Árbol del Objetivos, lo que antes era un problema central se convierte en el propósito y por último los que eran efectos se transforman en fines. Es fundamental que el árbol del problema se haya elaborado de la mejor manera posible, pues de ello dependerá el éxito y calidad del árbol de objetivos. 2. Una vez construido el Árbol de Objetivos será necesario verificar las relaciones de medios y fines para garantizar la validez del análisis, si en el momento de generar el árbol se encontraran inconsistencias sería necesario regresar y replantear el Árbol del Problema en sus inconsistencias. Siempre debe considerarse que el proceso de construcción de los arboles es flexible y que siempre podrán incorporarse aquellos objetivos relevantes que no se encuentren incluidos o eliminar aquellos que no sean efectivos. Resulta fundamental que si el diagnóstico de las causas ha sido adecuado, entonces se está en una posición favorable para determinar los medios y definir correctamente las alternativas para atacar el problema. De este modo, los estados negativos que muestra el Árbol del Problema se convierten en estados positivos que hipotéticamente se alcanzarán a la conclusión del programa presupuestario, Ejemplo: Problema Central: NO SE DENUNCIAN LAS VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS COMETIDAS CONTRA LA POBLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO Se convertiría en el siguiente Objetivo Central o Propósito. LA POBLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO, CONOCE SUS DERECHOS HUMANOS Y DENUNCIA LOS CASOS DE VIOLACIÓN El proceso de transformación de un problema a un objetivo tendrá que repetirse para cada causa, problema central y efectos. El Árbol de 49 50 Objetivos consiste en la imagen simplificada, del futuro del programa presupuestario; en tanto que el árbol de problemas representa la realidad de un momento dado, cuya solución o mejora requiere la intervención gubernamental. 4.4 Elaboración de la estrategia del plan de desarrollo La estructura de los lineamientos metodológicos que se contemplan en esta fase están encaminados a determinar las herramientas con las cuales se dará cumplimiento al objeto; dichas herramientas deben tener congruencia con el escenario factible; la definición de estrategias permiten el establecimiento de las líneas de acción y metas, así como la determinación de la cartera de proyectos, elementos que apoyarán en la conducción de las acciones del gobierno municipal durante su administración. Importancia de las estrategias Tras haber identificado los Temas de desarrollo (TD) por pilar temático y eje transversal y haber formulado los escenarios en la fase de prospectiva del Plan, la siguiente tarea en el proceso de elaboración del documento rector de la planeación municipal es la definición de la Estrategia, apoyándose en las directrices marcadas por los (TD). La elaboración de este apartado requiere de una total identificación de la estructura programática debido a que los procesos que se encuentran vinculados en la instrumentación de las mismas se alinean a las distintas categorías y elementos programáticos, establecidos en la Estructura Programática Municipal vigente. Antes de describir los lineamientos metodológicos que se deberán aplicar para esta fase, es necesario definir la estrategia, la cual se entiende como el curso de acción cuyo objetivo es construir sobre los puntos fuertes, 5051 superar debilidades, explotar oportunidades y demeritar y/o evitar amenazas. Las estrategias, son elementos de la planeación que se deberán contemplar para dar cumplimiento a los objetivos y establecer una dirección, estos pueden ser de organización, normativos, financieros, sistemáticos o territoriales, además deben estar estrictamente ligados a los procesos administrativos que tiene cada dependencia general o auxiliar. Las estrategias indican el "cómo" lograr un objetivo a realizar, para atender los propósitos que tiene cada uno de los objetivos. El proceso de definición de la estrategia requiere cruzar la información como la problemática detectada en el Municipio y las alternativas potenciales del desarrollo. Así como las demandas de la sociedad recabadas en campaña a nivel de cada TD alineado con la agrupación de la estructura programática, lo que facilitará detectar las prioridades generales del plan, y determinar cuáles serán las acciones a largo plazo (10 años). Características de las estrategias: Atributos Sintaxis Existen una o varias estrategias soportando a un objetivo y a su vez pueden generar una o más líneas de acción. Verbo + Qué? + Para quién? Ejemplo A fin de homologar la definición de estas estrategias se recomienda seguir la siguiente sintaxis: Verbo + Qué? + Para qué y/o para quién? Disminuir el volumen de agua que se pierde por fugas para otorgar una mayor cobertura del servicio de agua y saneamiento en las localidades que carecen de un suministro eficiente del vital líquido 4.5 Líneas de Acción Campo de actividad más concreto del PDM, pero que generalmente no se compromete a especificar unidades de medida ni plazos para alcanzar dichas acciones puesto que lo anterior se lleva a cabo en los procesos de prospectiva y de manera específica en el Programa anual que cada dependencia general y auxiliar tienen a cargo. Es importante destacar 5152 que es frecuente frecuencia que las líneas de acción señalen lo que podemos denominar como metas concretas. Metodología. Las líneas de acción se definen con base en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y los manuales de organización y procedimientos correspondientes, éstas deben ser validadas por parte de los titulares de cada dependencia u organismo que contribuyen e intervienen en un pilar temático, eje transversal y programa. Para poder definir una línea de acción es importante identificar lo siguiente: Definición Atributos Ejemplo Las líneas de acción son actividades de segundo nivel que hacen realidad la razón de ser del municipio, dependencia o programa y se desdoblan a partir de las estrategias. Cada línea de acción se encuentra asociada a una estrategia. A cada estrategia le debe corresponder una o más líneas de acción Establecer criterios para el estudio y análisis de disposiciones legales en materia de empleo. Matriz para identificar líneas de acción Para apoyar y/o facilitar la definición de las líneas de acción se recomienda utilizar la matriz que a continuación se detalla, las líneas de acción que surjan de este análisis se deben redactar y describir a manera de lista por cada Tema de desarrollo, subtema y/o programa Pilar Temático / Eje Transversal: Objetivo Estrategia Líneas de Acción Objetivo y Estrategia. Se refiere al objetivo y estrategia que le corresponde según los esquemas predefinidos para estos fines. 4.6 Indicadores. Metodología para la construcción de Indicadores y su asociación a la MIR Lineamientos y Reglas para la implementación del PbR 5253 El Gobierno de la Entidad publicó en el periódico oficial Gaceta del Gobierno del 01 de marzo de 2010, los Lineamientos y Reglas para la Implementación del Presupuesto basado en Resultados PbR, pues en ellos se establecen los elementos para realizar la evaluación del desempeño en base a la Metodología del Marco Lógico. Los lineamientos del PbR caracterizan los aspectos necesarios para realizar la evaluación de las políticas públicas; formular programas presupuestarios y medir el desempeño de las dependencias y entidades públicas con un enfoque a resultados. El PbR se implementará haciendo uso de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y el SPP Municipal, considerando los indicadores que surjan de la definición de objetivos, los cuales deben ser analizados para diseñar los indicadores con los cuales el Municipio será evaluado. Con el uso de la Metodología de Marco Lógico (MML) se identifican en la fase diagnóstica problemas que requieren de una atención preponderante y focalizada y se determinan alternativas de solución para su inclusión a la MIR En esta etapa se debe seleccionar del Árbol de Objetivos aquellos medios, más factibles en términos de relevancia, financiamiento, viabilidad técnica, buscando la manera más eficiente y creativa de alcanzar el propósito y fin determinado a lograr. Este proceso es la base para el llenado del apartado denominado Objetivo o Resumen Narrativo dentro de la MIR. Como se puede observar, cada objetivo del árbol tendrá su respectivo correlato en la columna primera de la MIR denominada Objetivo o Resumen Narrativo. Los objetivos son los cambios esperados del programa presupuestario y son el origen para la determinación de metas de actividad y permiten determinar los indicadores que evaluaran el desempeño de los procesos de ejecución y su vinculación dentro de la MIR. Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) Para poder definir los indicadores que medirán la eficiencia, efectividad y eficacia de la administración pública municipal se recomienda el uso de la MIR, ya que es una herramienta del Presupuesto basado en Resultados cuya función es apoyar para entender y mejorar la lógica interna y el diseño de los programas presupuestarios. Comprende la identificación de los objetivos de un programa presupuestario (objetivo o resumen narrativo), sus relaciones causales, los indicadores, medios de verificación y los supuestos o riesgos que pueden influir en el éxito o fracaso del programa presupuestario. 5354 Medios Fines A pesar de que todos los programas presupuestarios que operan las administraciones La MIR es la síntesis del proceso de Planeación. municipales son de diversa índole, todos Efecto Generalizado comparten Fin elementos Efecto Efecto Efecto comunes, el marco lógico es precisamente el Efecto Efecto Efecto Efecto Causa Causa Causa Causa Problema principal Causa Causa Causa Causa Causa Causa Causa La MIR tiene las siguientes bondades: Propósito Componentes Actividades diagrama de estos elementos en común, en el cuál es muy sencillo de observar que es lo que hace el programa, para qué y para quien lo hace. Permite planear, organizar y presentar de manera sistematizada la información de un Programa Presupuestario. Otorga elementos en un lenguaje sencillo entre los involucrados, así como clarifica los resultados a lograr y algo fundamental que es el cómo se alcanzarán; define los responsables de lograr los resultados del Programa y la temporalidad. Fortalece el seguimiento y control de los Programas, desde la definición de objetivos y metas, su ejecución, la asignación y reasignación presupuestal. Incluye a todos los involucrados para el éxito del Programa. La Matriz de Indicadores para Resultados MIR, esta vista como la herramienta de evaluación del PbR mediante indicadores. La MIR permite enfocar los esfuerzos de las dependencias o entidades públicas, hacia la consecución y logro de objetivos, así como retroalimentar y mejorar el desempeño programático logrando dar eficiencia al proceso presupuestario. 54 55 Metodología Las dependencias o entidades públicas, a través de las UIPPE s, identificarán el Pilar temático o Eje transversal del Plan de Desarrollo Municipal , el Objetivo de Pilar o Eje, así como las Estrategias y Líneas de acción a las cuales se vincula directamente la MIR del programa. Deberán también, complementar cada casilla de la matriz de indicadores y de la ficha técnica de indicadores de desempeño, considerando los conceptos y criterios que a continuación se describen. Pilar temático o Eje transversal: Objetivo de Pilar o Eje: Estrategia: Línea de Acción: Objetivo del Programa Presupuestario: Dependencia General: Fin: Propósito: Componentes: Actividades: Objetivo o Resumen Narrativo Nombre del Indicador Indicadores Método de Cálculo Frecuencia de Medición Medios de Verificación Supuestos Para comprender mejor el esquema anterior se determinan los siguientes conceptos: Objetivos o Resumen Narrativo Expresa el estado al cual se pretende llegar mediante el accionar gubernamental y el presupuesto asignado al programa presupuestario, 5556 cada programa tiene asociado un objetivo estratégico de carácter superior derivado del PDM. Dentro de este apartado de la MIR se determina la relación lógica entre los distintos niveles de objetivos del programa presupuestario; objetivos de Actividades que generan Componentes y a su vez estos contribuyen a un logro de corto plazo manifestado en el Propósito y así un conjunto objetivos de propósitos logran consolidar un Fin en el mediano o largo plazo. Para lograr resultados se debe contar con una clara construcción y redacción de los objetivos esto permite crear indicadores más precisos para evaluar los programas presupuestarios; por lo tanto, a efecto de generar la MIR, se considerará el catálogo de objetivos de la estructura programática vigente, para asociar el programa con el PDM y se redactarán objetivos para el nivel de Fin, Propósito, Componente y Actividad, identificando el resultado esperado el cual consiste en el impacto de la gestión que se realizan en beneficio de la población objetivo y representa el universo de cobertura específica al que se está atendiendo con el programa presupuestario. Ambos atributos deberán conducir a la construcción del indicador. Fin del programa: Es la descripción de cómo contribuye el programa en el mediano o largo plazo, a la solución de un problema de desarrollo o a la consecución de los objetivos estratégicos de la dependencia o entidad pública. Cabe señalar que no necesariamente el programa, en sí mismo, es suficiente para alcanzar el fin y es probable quesea necesario conjuntar varios programas para contribuir a su logro. Propósito del programa: Es el resultado de corto plazo logrado en la población objetivo como consecuencia de la entrega o utilización de los componentes (bienes y servicios públicos) producidos o entregados por el programa. Es la aportación específica a la solución del problema. Componentes del programa: Representan los bienes y/o servicios públicos que se generan y otorgan a los usuarios o beneficiarios de determinado programa presupuestario. Un componente puede estar dirigido al beneficiario final (población objetivo) o en algunos casos, dirigidos a beneficiarios intermedios, cabe resaltar que no es una etapa en el proceso de producción o entrega del mismo. Cada componente es fundamental para lograr el propósito y deben expresarse como productos terminados o servicios proporcionados (ejemplo: drenaje instalado, carretera concluida, despensas entregadas, población capacitada, etc.). 5657 Actividades del programa: Son las principales tareas a realizar para lograr generar cada uno de los componentes del programa y es un listado de actividades en orden cronológico y se presentan agrupadas por componente e incluye los principales insumos del programa para elaborarlos. Indicadores Concepto El indicador se reconoce como una herramienta de medición para verificar y dimensionar la magnitud o nivel de logro alcanzado por el programa presupuestario en el cumplimiento de sus objetivos y consiste en una expresión que establece una relación entre dos o más datos y un factor de escala, y permite su comparación entre distintos periodos, productos similares o una meta. Elementos del Indicador: Nombre del indicador: Expresa el significado conceptual del indicador y puede expresarse en términos de las variables que en él intervienen. Método de cálculo: Es la expresión matemática y/o algebraica del indicador, simboliza de manera sencilla la forma en que se relacionan las variables para reflejar el desempeño de aquello que se desea medir. Frecuencia de medición: Expresa la periodicidad con la que va a calcularse el indicador (trimestral, semestral, anual, etcétera). Los indicadores que se incluyan en la matriz de indicadores serán los que se utilicen para monitorear y evaluar el nivel de logro de los objetivos del programa presupuestario. Tipos de indicadores Estratégicos: Miden el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas y programas presupuestarios y contribuyen a fortalecer o corregir las estrategias y la orientación de los recursos. Regularmente se identifican en la matriz de indicadores a nivel de Fin y Propósito. De Gestión: Miden el avance y logro en procesos y actividades, es decir la forma en que los bienes y servicios públicos son generados y entregados. Estos se identifican a nivel de componente y actividad. No existe un método único para la construcción de indicadores. El proceso requiere conocimiento del tema a evaluar, así como de análisis y reflexión para identificar los parámetros que mejor reflejen la realidad de 5758 lo que se desea evaluar. Sin embargo a continuación presentamos una metodología que puede ser útil en dicho proceso. En este apartado hacemos referencia al establecimiento de indicadores para programas con los señalamientos correspondientes para ilustrar como se aplica esta metodología para la obtención de resultados. Pasos a seguir: Paso 1 Conocer el programa presupuestario e identificar su objetivo general. Paso 2 Definir y Resumir los proyectos presupuestarios críticos para el éxito del Programa Presupuestario. Paso 3 Definir de modo preliminar los indicadores sustantivos. Paso 4 Verificar si han sido cubiertas todas las dimensiones de evaluación y la temporalidad de corto y largo plazo Paso5 Establecer las metas esperadas para cada uno de los indicadores Paso 6 Validar cada uno de los indicadores dentro de la MIR del Programa Presupuestario. Paso 1 Conocer el programa presupuestario e identificar su objetivo general. Es indispensable contar con la información y visión completa del programa, para poder diseñar de manera clara y pertinente, los indicadores que dimensionen con mayor efectividad los logros de cada nivel de objetivo dentro del marco lógico. El enfoque, alcance y objetivo de cada programa es distinto según su propia naturaleza, por tanto, los parámetros de medición que se elijan deben evaluar el desempeño de dichas características. El encargado de establecer los indicadores estratégicos debe tener muy claro: El objetivo general del programa presupuestario; Los diferentes servicios o productos que genera a través de los proyectos presupuestarios operados; Las necesidades de los beneficiarios; y Los principales factores de insatisfacción. Identificar los objetivos 5859 Los objetivos describen específicamente la condición que se quiere alcanzar a través del programa o proyecto presupuestario. Dichos objetivos deberán ser verificados en su alineación con los objetivos de los Programas Operativos y principalmente con las políticas públicas planteadas en el Plan de Desarrollo Municipal y serán la base para generar los indicadores de evaluación del desempeño. Paso 2 Definir y resumir los proyectos presupuestarios críticos para el éxito del programa presupuestario Los proyectos presupuestarios críticos para el éxito del programa se pueden considerar como aquellos factores que definen los resultados específicos que deberían generarse para estar cierto de que se contribuirá al logro del objetivo programático. Los proyectos presupuestarios críticos se identifican contestando: Qué cosas, bienes o servicios deberían generarse para considerar que se ha tenido éxito y se contribuye al logro del objetivo programático? Esta pregunta no se refiere a lo que se tiene que hacer para lograr el resultado, sino a los resultados en sí mismos, es decir, que resultados se deben producir para considerar que se ha tenido éxito en el logro del objetivo. Con los proyectos presupuestarios críticos de éxito se identifican los aspectos más importantes que pueden definir el éxito para cada objetivo, de tal forma que se mida lo verdaderamente esencial; estos componentes críticos de éxito son una referencia concreta para identificar parámetros de medición. Para encontrar los componentes críticos de éxito se deben considerar las siguientes perspectivas: El punto de vista de los beneficiarios/sectores de la sociedad involucrados. Las políticas gubernamentales Estándares internacionales y nacionales El punto de vista o perspectiva de la dependencia municipal y la aplicación de la política pública establecida Paso 3 Definición de indicadores La definición de indicadores implica establecer su alineación programática con las Temas de desarrollo del PDM , su denominación, fórmula de cálculo, meta anual y semaforización. 5960 Se realiza identificando para cada programa presupuestario, la mejor manera de medir su cumplimiento. Los indicadores deben expresar el resultado esperado en cada uno de los componentes críticos de éxito. La definición de indicadores implica establecer tanto el indicador (denominación) como su fórmula de cálculo y deben expresar el resultado esperado. Un indicador se debe establecer como un cociente (multiplicado por un factor de escala el cual dependiendo de lo que se quiera medir) resulta ser opcional (Numerador / Denominador) * Factor de escala 1. El numerador: Se refiere a los resultados obtenidos o actividades realizadas por el gobierno. 2. El denominador: Nos permite comparar el desempeño del numerador bajo algún contexto, por ejemplo el universo o población objetivo. 3. El factor de escala: Nos permite dimensionar al numerador con respecto al denominador en un porcentaje o en una tasa. Los indicadores por lo general muestran la relación entre variables, por ejemplo: La cobertura se refiere a población atendida vs. Población objetivo: Nombre o denominación del indicador: Deserción escolar NUMERADOR / DENOMINADOR (Número de alumnos que abandona sus estudios / Total de alumnos que egresan del sistema educativo) * 100 FACTOR DE ESCALA Algunos indicadores incluyen la relación de más de dos variables o bien el cálculo de una de ellas que implica una fórmula específica, ejemplo: Índice de utilización de capacidad instalada, dicho índice se obtiene de la fórmula: (Matricula total / Capacidad teórica total) en donde la capacidad instalada se obtiene de una fórmula compuesta por más de dos datos como se detalla a continuación. Capacidad teórica = [Número de aulas * (Número de laboratorios + Número de talleres)* 0.4] * 1.7 Este cálculo supone: Aprovechamiento de un 85% de tiempo de aulas y del 40% en talleres y laboratorios. 6061 Uso del 100% de la capacidad en el turno matutino y 70% de la capacidad en el turno vespertino. Existen indicadores denominados tasas los cuales son de la siguiente manera: Existen las variaciones porcentuales las cuales apoyan para conocer el crecimiento de un sector, en especial cuando el crecimiento es muy dinámico. Para que la medición resulte realmente efectiva, los indicadores deben definirse tomando en cuenta las limitaciones que representa la no disponibilidad de información y la complejidad de concentrar la información dispersa, evaluando en cada momento la calidad de la información, así como la factibilidad de obtener la información y el grado de precisión en dicha información. Paso 4 Verificar si han sido cubiertas todas las dimensiones de evaluación y la temporalidad de corto y largo plazo Es necesario discernir la utilidad y pertinencia entre las dimensiones de evaluación que se consideran dentro del Marco Lógico, es decir, eficacia, eficiencia, calidad y economía. Cada una de estas dimensiones refleja un aspecto importante para el cumplimiento de los niveles de objetivos; por tanto, es necesario que se verifique que las dimensiones de medición han sido elegidas correctamente para los indicadores definidos. Dimensión de los indicadores Las dimensiones permiten orientar los esfuerzos de la Administración Pública de acuerdo con las prioridades y tomar decisiones más efectivas. Las principales dimensiones son las siguientes: 61 62 Así mismo es necesario establecer que indicadores dimensionarán los procesos de corto plazo, (es decir, desde una frecuencia mensual, trimestral, semestral y anual) y aquellos de largo plazo (aquellos bianuales y hasta quinquenales). Paso 5 Establecer las metas esperadas para cada uno de los indicadores Las metas describen el valor numérico a lograr para cada indicador (RESULTADO DEL INDICADOR), y se establecen en función de las expectativas de demanda poblacional, de la oferta institucional, así como todo tipo de registros de información histórica del desempeño del programa. Las metas responden a las preguntas cuanto se va a alcanzar en términos del objetivo. Para establecer las metas de los indicadores es muy útil identificar la meta ideal o estándar, es decir el valor numérico necesario para poder considerar que cada componente crítico de éxito se ha logrado. El valor ideal o estándar, puede conocerse haciendo investigación referencial; es decir identificando el nivel de logro alcanzado en el área de competencia por los países desarrollados o por instituciones líderes en el campo de especialidad. Cuando no existe información disponible, la meta ideal o estándar, puede establecerse mediante un análisis sobre el nivel del logro requerido para satisfacer las necesidades de los usuarios. Aunque debemos orientar las metas a satisfacer las necesidades de los usuarios, a veces se hace difícil determinar objetivos realistas, ya que 6263 entran en juego muchos factores. Con estas consideraciones se deberán establecer las metas Metas Retadoras. Con base en el objetivo fundamental de mejorar la efectividad y eficiencia del sistema gubernamental, y satisfacer cada vez más y de mejor manera las necesidades de los beneficiarios, las metas deben comprometer mejoras en el desempeño. Además las metas retadoras requieren mayor compromiso de los involucrados en su logro. Metas Alcanzables. Asimismo, las metas establecidas deben ser factibles de alcanzar. Las unidades ejecutoras deben realizar un análisis del desempeño histórico del factor en cuestión, las necesidades de los beneficiarios, la capacidad de respuesta actual, el potencial de mejora estimado, para con base en esto fijar la meta a alcanzar en un periodo determinado. Paso 6 Validación cada uno de los indicadores dentro de la MIR del Programa Presupuestario Para que los indicadores se conviertan realmente en una herramienta útil para evaluar los resultados de la organización, es necesario que reflejen la visión establecida en el Plan de Desarrollo que debe ser idéntica a la visión de los Temas de desarrollo. Esto se puede lograr mediante un proceso de validación continua, en el que se van reflexionando y rediseñando los objetivos e indicadores a la luz de la experiencia y los logros consolidados, los indicadores no son perpetuos, sino dinámicos, flexibles y deben atender al devenir de la realidad coyuntural. Medios de Verificación Los medios de verificación representan las fuentes de información, sean estas oficiales o registros administrativos que se utilizan para dar fe de la información vertida en los indicadores y autentificar los avances de actividad reportados. En necesario realizar investigación referencial para identificar índices, observaciones de campo, encuestas, que son evaluados o medidos estadísticamente por Instituciones oficiales o especializadas en cada tema y así verificar los avances consolidados en materia de salud, educación, seguridad pública, medio ambiente, etcétera, a fin de asociarlos como medios de verificación, así mismo, se puede encontrar apoyo en los informes de auditoría y todo tipo de registros internos de la dependencia o entidad pública. Supuestos 6364 Los supuestos son siempre factores externos que están fuera del control de la institución responsable de desarrollar el programa presupuestario, pero que inciden en el éxito o fracaso del mismo. Corresponden a acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen que ocurrir para que se logren los distintos niveles de objetivos del programa. Los supuestos se expresan en términos positivos y son suficientemente específicos para poder ser monitoreados. MIR Transversal Dentro de los programas Gubernamentales, se observan programas de distintas características y complejidad, que responden a necesidades reales con problemáticas multifactoriales que implican atención multidisciplinaria, con los respectivos enfoques de los diversos involucrados, este detalle puede solucionarse desagregando los objetivos más complejos en objetivos más simples, estableciendo matrices capaces de dar cuenta de cada objetivo en cada uno de los niveles de la MIR, sin perder la visión de la totalidad del programa, es decir conservando la transversalidad del programa. Se pueden incorporar enfoques transversales en los arboles del problema y objetivos. El enfoque transversal es la convergencia y corresponsabilidad de varias instituciones y políticas públicas para lograr un objetivo y resultados específicos respecto a un grupo poblacional (vg. Indígenas, mujeres, jóvenes, discapacitados, infantes, etc.) o áreas de enfoque (desarrollo rural sustentable o desarrollo tecnológico) que enfrentan retos comunes que requieren ser atacados de manera conjunta. El enfoque transversal es obligatorio en los casos que sea factible su aplicación en la MIR y sea aplicable con los programas derivados del Plan de Desarrollo; identificando la segmentación de los beneficiarios cuando se trate de cuestiones de equidad de género, atención a la juventud, a la niñez, discapacitados, etnicidad, desarrollo rural sustentable, desarrollo empresarial, etc. Para la inclusión de un enfoque transversal a un árbol del problema, se utilizarán las siguientes preguntas: 1. Los efectos que genera el problema afectan en diferentes aspectos o dimensiones a: Mujeres y hombres; Jóvenes; Niñez; Personas con discapacidad Indígenas. 6465 2. Las dimensiones afectadas para estos sectores de la población afectan la sustentabilidad para las siguientes generaciones? 3. La solución del problema tiene que ser abordada desde diferentes perspectivas para poder otorgar una solución integral? En caso de que las respuestas fueran positivas, es reflejo de la necesidad de atender el programa con un enfoque transversal. Programas Presupuestarios que requieren enfoque Transversal. 1 Aquellos que están dirigidos a atender algún tipo de problema transversal, en cuyo caso todo el programa tiene enfoque transversal y esto debe reflejarse en el propósito de la MIR 2 Aquellos que no están dirigidos específicamente a atender problemas que requieran enfoque multidisciplinario, pero que en alguno de los bienes o servicios que proporcionan si lo están y en este caso el enfoque transversal debe reflejarse a nivel de componente de MIR 3 Aquellos programas cuyos procesos deben considerar efectos diferenciados entre grupos de población o áreas de enfoque, como por ejemplo cuando se atienden quejas de personas indígenas o personas con discapacidad y por tanto se requiere personal y procesos especializados y deben verse reflejados en las actividades de la MIR Para cada programa presupuestario con un nivel de transversalidad deberá existir una MIR única y un único responsable de administrarla considerando la participación de más de una unidad responsable u organismo en donde se contará con un único fin, propósito y la información contenida en las filas de componente y actividades será el agregado de la información de componentes y actividades de cada unidad responsable o entidad gubernamental participante. En este caso las matrices transversales deberán ser acordadas en conjunto con las dependencias generales y entidades públicas participantes. En la MIR de un programa presupuestario con alto nivel de transversalidad, cada componente se puede equiparar a un proyecto presupuestario e incluso un programa institucional y cada uno de estos, podría tener también su Marco Lógico (como en la imagen de abajo), sin embargo por su menor complejidad el objetivo de nivel de fin del proyecto presupuestario se convierte en el Propósito de la Matriz del programa presupuestario; los objetivos del nivel propósito se transforman 65 66 en Componentes; y los objetivos del nivel componente pasan para ser las Actividades y de esta misma manera ocurre con un programa institucional aporta hacia un proyecto presupuestario. Pilar temático o Eje transversal: Objetivo de Pilar o Eje: Estrategia: Línea de Acción: Objetivo del Programa Presupuestario: Unidad Responsable: Nivel Objetivo o Resumen Narrativo Indicadores Medios de Verificación Supuestos Nivel Fin: Propósito: Objetivo o Resumen Narrativo Indicadores Medios de Verificación Supuestos Nivel Fin: Propósito: Componentes: Objetivo o Resumen Narrativo Indicadores Medios de Verificación Supuestos Fin: Componentes: Actividades: Propósito: Actividades: Componentes: Actividades: Es fundamental mantener presente que en cada una de las Matrices de Indicadores para Resultados (MIR), el Fin corresponde al objetivo de orden inmediatamente superior al Propósito y que no necesariamente aplica la definición de que al nivel de Fin se debe asociar un objetivo de desarrollo e importancia estatal, sectorial o regional, a cuyo logro contribuirá el programa a mediano o largo plazo. Por tanto deberá realizarse un análisis escrupuloso para mantener la lógica y consistencia de la MIR en todos sus niveles. Es de mencionar que se deberá valorar la pertinencia de que las MIR de programas presupuestarios muy transversales se coloque el Fin institucional común, ya que al existir la participación de varias dependencias existen diferentes enfoques para un mismo programa, por este motivo se debe evitar el error de establecer un fin general haciendo de lado estas particularidades de visión y función institucional. Consideraciones finales. La MIR se considerará completa cuando cuente con las siguientes características: Objetivos: Al menos uno para nivel de Fin y Propósito. A nivel de Componentes todos y cada uno de los servicios o bienes que se otorguen mediante el programa presupuestario. A nivel de Actividad los más relevantes e insustituibles para generar los Componentes. 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