Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_nordrhein-westfalen/07931ac04826dd1295f31c0ff4c6ef5db737e6322d23610a5ebbc22e70b7c1fc
Timestamp: 2020-06-07 08:44:06+00:00

Document:
OVG Nordrhein-Westfalen, 20 D 155/00.AK: OVG NRW: flughafen, vergleich, auflage, zahl, luftverkehr, start, vereinigtes königreich, angemessener ersatz, schallschutz, beschränkung
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 10.12.2004, 20 D 155/00.AK
Aktenzeichen: 20 D 155/00.AK
OVG NRW: flughafen, vergleich, auflage, zahl, luftverkehr, start, vereinigtes königreich, angemessener ersatz, schallschutz, beschränkung
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 D 155/00.AK
Die Klägerinnen und Kläger tragen die Kosten ihrer jeweiligen Verfahren, die bis zur Verbindung entstanden sind. Von den Kosten nach der Verbindung tragen die Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. sowie der Kläger des Verfahrens zu 3. je 5/29 und die Klägerinnen und Kläger in den Verfahren zu 4. und 5. je 1/29 der Kosten. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
2Die Klägerinnen und Kläger (im Weiteren: Kläger) sind Gemeinden und Private aus der Umgebung des von der Beigeladenen betriebenen Verkehrsflughafens Düsseldorf. Sie wenden sich gegen die mit der angefochtenen Genehmigung zugelassene Erhöhung der Flugbewegungen an diesem Flughafen.
3Die beiden Gemeinden (Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2.) liegen mit dicht besiedelten Ortsteilen (C. und U. ) in der nordöstlichen bzw. südwestlichen Verlängerung der Hauptstart- und -landebahn des Flughafens. Sie besitzen öffentliche Einrichtungen (Schulen, Kindertagesstätten, Kindergärten, Altentagesstätten, Wohnheime und Friedhöfe) sowie Wohngrundstücke im Flughafennahbereich. Der Kläger des Verfahrens zu 3. betreibt Krankenanstalten auf Flächen nordwestlich der Parallelbahn des Flughafens. Die übrigen Klägerinnen und Kläger sind Eigentümer selbstgenutzter Grundstücke in E. , N. und S. , seitlich oder unterhalb der An- und Abflugstrecken.
4Der Verkehrsflughafen Düsseldorf verfügt über ein abhängiges Parallelbahnsystem. Im Zusammenhang mit Auseinandersetzungen um die Verlängerung der Hauptbahn und den Bau der zweiten Bahn schlossen u.a. die Beigeladene und Gemeinden des damaligen
Amtes Angerland am 13. Mai 1965 einen Vergleich, den so genannten Angerland- Vergleich, in dem einem Generalausbauplan, der die Parallelbahn umfasst, als Endausbauzustand zugestimmt und die Nutzung der zweiten Bahn beschränkt wurde. Vergleich a) 1. Teil A II lautet:
"Die beigeladene DFG erklärt: Die im Generalausbauplan ... vorgesehene Parallelbahn ist eine Ausweichbahn, d.h. diese Bahn wird ... nur in den Zeiten der Betriebsunterbrechung der Hauptstartbahn und sonst in den Zeiten des Spitzenverkehrs über Tage betrieben. ..."
6In der Genehmigung zur Erweiterung der Anlage um die Parallelbahn (im Folgenden: Erweiterungsgenehmigung) vom 3. Oktober 1976 ist unter Auflage Nr. 6 verfügt:
7"Die Anzahl der Flugbewegungen auf den Start- und Landebahnen 06 R/24 L und 06 L/24 R darf die mögliche Endkapazität der vorhandenen Start- und Landebahn 06/24 nicht übersteigen. Deshalb dürfen 91.000 Flugbewegungen in den sechs verkehrsreichsten Monaten des Jahres nicht überschritten werden."
8Der Plan für die Parallelstart- und -landebahn wurde dann mit Beschluss vom 16. Dezember 1983 und Planänderungsbeschluss vom 18. November 1985 festgestellt. In Anpassung an das Ergebnis dieses Planfeststellungsverfahrens wurden die flugbewegungsbegrenzenden Betriebsregelungen der Auflagen Nrn. 5 und 6 der Erweiterungsgenehmigung durch Bescheid vom 25. November 1992 neu gefasst:
Auflage Nr. 5: 9
10"Die Start- und Landebahn 06 L/24 R - jetzt 05 L/23 R - darf nur in den Zeiten der Betriebsunterbrechung der Start- und Landebahn 06 R/24 L und sonst in den Zeiten des Spitzenverkehrs über Tage (06.00 - 22.00 Uhr Ortszeit) benutzt werden.
11Zeiten des Spitzenverkehrs sind dann gegeben, wenn für Luftfahrzeuge im Luftraum oder am Boden Wartezeiten bestehen."
Auflage Nr. 6: 12
13"Die Anzahl der Flugzeugbewegungen auf den Start- und Landebahnen 06 R/24 L und 06 L/24 R - jetzt 05 R/23 L und 05 L/23 R - darf die mögliche Endkapazität der vorhandenen Start- und Landebahn 06/24 - jetzt 05/24 - nicht übersteigen. Deshalb darf die Zahl von 91.000 Flugzeugbewegungen, davon 71.000 Bewegungen im gewerblichen Luftverkehr mit Flugzeugen über 5,7 t höchstzulässiger Startmasse, in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres auf dem Parallelbahnsystem nicht überschritten werden.
14Darüber hinaus dürfen die vom Flugplankoordinator der Bundesrepublik Deutschland ... koordinierten Flüge im gewerblichen Luftverkehr mit Flugzeugen über 5,7 t höchstzulässiger Startmasse die Zahl von 34 Flugzeugbewegungen pro Stunde (Eckwert) nicht übersteigen.
15Der vorgenannte Eckwert von 34 Flugzeugbewegungen darf nur in bis zu sechs Stunden zwischen 06.00 Uhr und 22.00 Uhr ausgeschöpft werden. In den übrigen Stunden zwischen 06.00 Uhr und 22.00 Uhr dürfen nicht mehr als 30 Flugzeugbewegungen pro Stunde koordiniert werden."
Bevor die Auflage Nr. 6 Beachtung verlangt hätte - was infolge der aufschiebenden Wirkung anhängiger Klagen bis zum Juni 2000 nicht der Fall war -, ersetzte der Beklagte 5
sie zunächst durch eine "Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf" vom 10. Dezember 1997 (MBl. NRW 1998, 912 - so genannte "Lärmkontingent- Genehmigung"), hob diese aber mit Bescheid vom 28. März 2001 ersatzlos auf, nachdem sie durch den erkennenden Senat in mehreren Verfahren mit Wirkung vom 1. November 1999 außer Vollzug gesetzt worden war (Beschlüsse vom 28. Mai 1999 - 20 B 675/98.AK u.a.).
Die Beigeladene beantragte daraufhin unter dem 26. August 1999 die Erteilung einer neuen Genehmigung, mit der u.a. die Auflage Nr. 6 auf ihren bisherigen Satz 1 beschränkt werden sollte ("Hauptantrag"). Ergänzend beantragte sie unter dem 1. September 1999, für die Zeit bis zur Erteilung der neuen Genehmigung die in den sechs verkehrsreichsten Monaten des Jahres 1999 koordinierten Flugzeugbewegungen zuzulassen ("Interimsantrag").
18Der Beklagte setzte zunächst durch eine von ihm so bezeichnete "Interimsgenehmigung" vom 2. November 1999 die Anzahl der Flugzeugbewegungen in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres im Linien- und Charterflugverkehr übergangsweise auf höchstens 95.600 fest; ferner legte er neue Stundeneckwerte als Vorgaben für die Flughafenkoordinierung fest. Die Interimsgenehmigung sollte bis zur Entscheidung über den Hauptantrag, längstens bis zum 24. März 2001 gelten. Sowohl die vorläufigen Rechtsschutzverfahren wie die Klageverfahren hierzu sind abgeschlossen (OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Mai 2000 - 20 B 2119/99.AK u.a. - und Urteile vom 10. Oktober 2002 - 20 D 131/99.AK u.a. -).
19Im Genehmigungsverfahren zur Erteilung der vorliegend streitigen Änderungsgenehmigung - auf den oben bezeichneten "Hauptantrag" der Beigeladenen hin - beauftragte der Beklagte die Bezirksregierung E. mit der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens. Der Öffentlichkeit und den betroffenen Gemeinden, unter anderem den Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2., wurde unter Auslegung der Antragsunterlagen, die durch das Kapazitätsgutachten des Prof. Dr. N. vom Januar 1995 ergänzt wurden, Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Hiervon haben die Kläger Gebrauch gemacht.
Unter dem 21. September 2000 erteilte der Beklagte sodann die angefochtene "Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem" (so genannte "Einbahnkapazitäts-Genehmigung", MBl. NRW 2000, 1523 - im Folgenden: Änderungsgenehmigung). Mit ihr wurden - unter Ablehnung des Antrags im Übrigen - die Auflagen Nrn. 6 und 9 der Betriebsgenehmigung neu gefasst. Unter Nr. 6.1 heißt es, die Anzahl der Flugzeugbewegungen auf den Start- und Landebahnen dürfe die mögliche Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn nicht übersteigen. Unter Nr. 6.2 werden für den Linien- und Charterflugverkehr Koordinierungseckwerte für einzelne Zeiträume festgelegt, nämlich zwischen 6.00 und 21.00 Uhr 36 Slots pro Stunde, zwischen 21.00 und 22.00 Uhr 35 Slots und zwischen 22.00 und 23.00 Uhr in der Winterflugplanperiode 15, in der Sommerflugplanperiode 25 Slots. Maßgebend für die Einhaltung der Eckwerte ist der jeweils letzte Stand der Koordination vor dem Flugereignis. Unter Nr. 6.3 ist eine Erweiterungsstufe festgelegt, in der unter näher bezeichneten Voraussetzungen ab der Sommerflugplanperiode 2001 eine Erhöhung des Eckwertes für die Zeit von 6.00 bis 21.00 Uhr um bis zu 2 Slots pro Stunde, insgesamt also 38 Slots, im Linien- und Charterflugverkehr zulässig ist. Für "sonstige Flüge nach Instrumentenflugregeln" gestattet Nr. 6.4 eine Koordinierung von zusätzlich 2 Flugzeugbewegungen pro Stunde. Auflage Nr. 9.1 definiert ein Tagschutzgebiet durch die Grenzlinie eines äquivalenten Dauerschallpegels nach Fluglärmgesetz von 62 dB(A) (Karte 1 zur Genehmigung), Auflage 17
Nr. 9.2 ein Nachtschutzgebiet durch eine Grenzlinie von 6 Maximalpegeln mit (mindestens) 75 dB(A) (Karte 6 zur Genehmigung). Innerhalb dieser Gebiete hat die Beigeladene nach näher bestimmten Maßgaben Eigentümern Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen zu erstatten. Unter Nr. 10 ist ein Auflagenvorbehalt angefügt. Die Änderungsgenehmigung ist der Beigeladenen zugestellt und öffentlich bekanntgemacht worden.
21Die Kläger haben gegen die Änderungsgenehmigung jeweils rechtzeitig Klage erhoben, die der Senat zur gemeinsamen Entscheidung verbunden hat, und wegen der Anordnung der sofortigen Vollziehung um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht, der vom erkennenden Senat abgelehnt worden ist (Beschlüsse vom 24. Mai 2002 - 20 B 1600/00.AK, 1632/00.AK, 1802/00.AK, 1861/00.AK und 730/01.AK -, im Weiteren: Beschlüsse 2002).
22Da in den Beschlüssen Bedenken gegen die Ordnungsmäßigkeit der Abwägung der berührten Belange erhoben worden waren, hat der Beklagte während des Klageverfahrens ein so genanntes ergänzendes Verfahren durchgeführt und dieses mit einer Entscheidung vom 5. Juni 2003 (im Folgenden: ergänzende Entscheidung) abgeschlossen. Darin sind die Auflagen Nrn. 9.1 und 9.3 der Änderungsgenehmigung neu gefasst worden. Das Tagschutzgebiet wird nunmehr durch die Grenzlinie eines äquivalenten Dauerschallpegels (Leq3) von 60 dB(A) bestimmt (Karte 1 der ergänzende Entscheidung). Erstattungsansprüche bestehen auch, soweit sie auf der Grundlage der bisherigen Regelungen noch nicht geltend gemacht worden waren; die Begrenzung auf einen prozentualen Höchstbetrag ist fallengelassen und schließlich wird insofern ein Nacherstattungsanspruch in Höhe des Differenzbetrages zwischen den tatsächlich aufgewendeten Kosten und dem bisherigen Erstattungsbetrag begründet. In Nr. 9.3 wird die Zahlung einer Entschädigung für die Nutzungsbeeinträchtigung bestimmter Außenwohnbereiche angeordnet. Das Entschädigungsgebiet wird durch die Grenzlinie eines äquivalenten Dauerschallpegels von 65 dB(A) gebildet (Karte 2 zur ergänzenden Entscheidung), der Entschädigungsbetrag beträgt 2 % des nach näherer Maßgabe zu ermittelnden Verkehrswertes des Grundstücks. Die ergänzende Entscheidung ist der Beigeladenen am 6. Juni 2003 mit Empfangsbekenntnis zugeleitet worden. Die Kläger haben sie über das Gericht erhalten.
23Zur Begründung ihrer Klage greifen die Kläger die Änderungsgenehmigung in der Fassung des ergänzenden Bescheides umfassend an und machen im Wesentlichen geltend:
24Die Genehmigung bleibe auch in der nachgebesserten Form rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Sie sei zahlenmäßig unbestimmt und widersprüchlich. Das Kriterium der Einbahnkapazität, das als begrenzendes Betriebselement aus dem Angerland-Vergleich herzuleiten sei, sei unbestimmt und damit ungeeignet, eine Begrenzung des Betriebs zu bewirken. Die festgelegten Koordinierungseckwerte definierten die Einbahnkapazität nicht hinreichend und seien zur Festlegung der maximalen Flugbewegungszahl ungeeignet, wie die unterschiedlichen Zahlenangaben in der Änderungsgenehmigung belegten. Die Einbahnkapazität werde vom Beklagten wegen fehlerhafter Gutachten zu hoch angesetzt. Dies weise insbesondere die von der Klägerin des Verfahrens zu 2. in der mündlichen Verhandlung vorgelegte Gutachterliche Stellungnahme der g. B. D. & Partners vom 16. November 2004 nach. Es dürften nur so viele Slots vergeben werden, wie vollständig auf der Hauptbahn abgewickelt werden könnten. Eine darüber hinausgehende Mitbenutzung der Parallelbahn verstoße gegen den Angerland- Vergleich. Zur Festsetzung von Koordinierungseckwerten sei der Beklagte auch nicht zuständig.
25Auch die übrigen vom Beklagten ausgewerteten Gutachten seien falsch. Das gelte insbesondere für das lärmphysikalische und das lärmmedizinische Gutachten, das Gutachten über die Luftverunreinigungen und das Flugsicherheitsgutachten. Das lärmphysikalische Gutachten beruhe mit der "AzB99" auf einer unbekannten und ihnen, den Klägern, lange Zeit nicht zugänglichen Grundlage. Das Betriebsrichtungsverhältnis sei mit 80:20 falsch ermittelt. Eine solche idealtypische Verteilung sei in der Praxis nicht erreichbar; tatsächlich schwanke es in Kurzzeiträumen zwischen 20 und 60 %, im längeren Mittel zwischen 20 und 30 %. Die gebotene worst-case-Betrachtung der Lärmbelastung in Kurzzeiträumen mit jeweils 100 % Starts oder Landungen (100:100-Betrachtung) sei nicht angestellt worden. Die angenommenen Flugrouten seien überholt; insofern hätte, jedenfalls im Zeitpunkt der ergänzenden Entscheidung, eine vorsorgliche Alternativbetrachtung erfolgen müssen. Da dies nicht geschehen sei, sei denkbarer Flugverkehr nicht abgewogen worden. Die Berücksichtigung der Flugroutenänderungen vom 13. Juli und 25. Oktober 2000 im Datenerfassungssystem (DES) des Flughafens hätte dessen Ergebnisse verändert und das Abwägungsergebnis beeinflusst; insofern beantragen die Kläger der Verfahren zu 3. und 4. hilfsweise, Beweis durch Einholung eines Sachverständigengutachtens zu erheben. Das Nachtschutzgebiet sei anhand von Maximalpegeln nach der AzB ermittelt worden, was unzulässig sei. Die Pegel seien zudem in "slow" angegeben worden, müssten also für die Wirkungsbetrachtung noch um 2,4 bis 4 dB(A) erhöht werden. Aufgrund der Fehler sei davon auszugehen, dass tatsächlich eine deutlich höhere Lärmbelastung auftrete als im lärmphysikalischen Gutachten ausgewiesen.
26Das lärmmedizinische Gutachten K./T. sei widersprüchlich und grob fehlerhaft, die angelegten Kriterien wissenschaftlich nicht haltbar. Der Schalldämmwert eines gekippten Fensters werde zu hoch angesetzt. Die von der Genehmigung ermöglichte Häufung der Einzelschallereignisse sei vom Beklagten völlig ausgeblendet worden. Gerade dies sei aber besonders belastend. Die Lärmpausen in stark beanspruchten Zeiten hätten deutlich abgenommen. Die in der ergänzenden medizinischen Stellungnahme K./T. vom April 2003 gezogene Schlussfolgerung, die Steigerung der Einzelschallereignisse von 30 bis 34 auf 40 pro Stunde sei irrelevant bzw. sogar noch günstig, sei paradox und unschlüssig; für sie fehle, wie die Gutachter selbst einräumten, jede wissenschaftliche Basis. Die Aussagen zur Bewertung der Maximalpegel seien unzureichend. Zu Unrecht hätten die Gutachter den Vorschlag des Umweltrates verworfen, als zusätzliches Beurteilungskriterium die täglich 10 höchsten Maximalpegel einzubeziehen. Insofern dränge sich die Einholung eines weiteren Gutachtens auf. Der teilweise besonders belastende Bodenlärm und der Umkehrschub seien nicht hinreichend berücksichtigt. Eine lärmpsychologische Begutachtung sei gar nicht erst erfolgt. Auch die gebotene Summation und Gesamtbeurteilung der Lärmbelastung aus Flugverkehr und anderen Verkehrsvorgängen sei nicht vorgenommen worden, obwohl alle Quellen zusammen zu einer gesundheitsgefährdenden Gesamtbelastung führten. Eine Summationsbetrachtung des einwirkenden Gesamtlärms sei aber, insbesondere auf der Grundlage der Umgebungslärmrichtlinie der EG, möglich und wäre zu einem Ergebnis gekommen, welches das Abwägungsergebnis beeinflusst hätte; insofern beantragen die Kläger der Verfahren zu 2. bis 4. hilfsweise, Beweis durch Einholung eines Sachverständigengutachtens zu erheben.
27Auch das Emissionsgutachten hinsichtlich der Luftverunreinigungen sei unter jedem denkbaren Gesichtspunkt fehlerhaft. Es werde keine vergleichende Betrachtung von Vorund Zusatzbelastung angestellt, austauscharme Wetterlagen würden übersehen, Belastungsspitzen weggemittelt und spekulative Annahmen zugrunde gelegt. Das Gutachten leide auch an fehlender Betrachtung von Emissionsorten, fehlender Summation, unrichtigen Annahmen zur Rollgeschwindigkeit und Startrichtungsverteilung, an
unzureichender Auffächerung der Komponenten, unterbliebener Begutachtung der Bodenund Grundwasserverunreinigung, Vernachlässigung der Motorentestläufe und fehlendem Heranziehen des Gutachtens zur Lärmkontingen-Genehmigung. Der Lärmminderungsplan der Klägerin des Verfahrens zu 2., der mit öffentlicher Bekanntmachung vom 21. März 2002 verbindlich geworden sei, sei in keiner Weise gewürdigt worden, obwohl er belege, dass im Untersuchungsgebiet Lärmminderungen erforderlich seien. Das Flugsicherheitsgutachten sei wegen ungeklärter Methodik und unzutreffender Berücksichtigung der Betriebsrichtungen nicht ausreichend.
28Infolge dieser insgesamt fehlerhaften Grundannahmen seien sie, die Kläger, in ihrem Recht auf gerechte Abwägung verletzt. Der Abwägungsvorgang erwecke insgesamt den Eindruck, der Beklagte habe sich nur lückenhaft und oberflächlich mit den Einwänden befasst.
29Ausgangsbasis für die Beurteilung sei nach wie vor der Planfeststellungsbeschluss 1983/1985. Der Beklagte habe die Grundstruktur des dort getroffenen Interessenausgleichs beseitigt und Begrenzungen entfallen lassen, denen wesentlich lärmbegrenzende Funktion zugunsten der Flughafenumgebung zugekommen sei. Eine Rechtfertigung hierfür sei nicht gegeben, weil das Vorhaben nicht die ihm vom Beklagten zugesprochene überragende Bedeutung habe. Das Wegfallen flugbetrieblicher Beschränkungen führe zu einer gleichmäßigen Maximalauslastung des Flughafens, die nur unter permanenter und unzulässiger Mitbenutzung der Parallelbahn zu bewältigen sei und eine gänzlich andere Lärmbelastung mit sich bringe. Diese Konsequenzen habe der Beklagte gar nicht in den Blick genommen. Dem Wegfall der Beschränkungen stehe kein genügender Ausgleich gegenüber. Es sei unzureichend, den Interessenausgleich nur über baulichen Schallschutz und Zahlungsauflagen herbeiführen zu wollen. Die Problematik der Verlärmung der Außenwohnbereiche sei ungelöst geblieben. Der Verlust der Nutzbarkeit von Außenanlagen werde durch Schallschutzmaßnahmen naturgemäß nicht ausgeglichen. Die Entschädigungszahlungen könnten die Beeinträchtigung der Gesundheit nicht ausgleichen; die Höhe der Entschädigung sei reine Kosmetik. Die erhebliche Zunahme der Maximalpegel könne nicht allein dadurch kompensiert werden, dass die Fenster geschlossen gehalten werden müssten; das Lüften sei notwendig.
30Die Situation besonders schutzwürdiger Bevölkerungsgruppen wie Kinder oder Anwohner mit Vorerkrankungen sowie der Kranken in den Anstalten des Klägers des Verfahrens zu 3. sei nicht gesehen worden. Auch lärmempfindliche Einrichtungen seien unberücksichtigt geblieben. Darin liege eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber den Eigentümern von Wohngebäuden. Denn lärmbetroffene Gebäude und Grundstücke mit öffentlichen Einrichtungen, die in hohem Maße von besonders lärmempfindlichen Menschen benutzt würden, seien ganz überwiegend keine Wohngebäude und würden von den baulichen Schallschutzansprüchen auch der ergänzenden Entscheidung nicht begünstigt. Kindergartenhöfe, Schulhöfe, Friedhöfe und der Bauhof seien in ihrer Funktionsfähigkeit auf die Nutzung von Außenbereichen über längere Zeit angewiesen. Auch hinsichtlich der Nachtzeit sei ein weitgehender Ausfall der Abwägung festzustellen. In der Sommerperiode, in der die Außenbereiche bis in die Nacht hinein genutzt würden, seien nunmehr 25 Flüge zulässig. Das Nachtschutzziel nach K. sei unzureichend. Die kürzlich veröffentlichte Studie des DLR zu den Wirkungen von Nachtfluglärm belege, dass gesundheitsgefährdende Aufwachreaktionen bereits ab 33 dB(A) zu verzeichnen seien. Den Gemeinden im Umland, wie den Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2., werde die Erfüllung ihrer Aufgaben als örtliche Trägerinnen der öffentlichen Verwaltung unmöglich gemacht. Eine Eigenentwicklung sei praktisch ausgeschlossen. Bei der nunmehr
zugelassenen Betriebsausweitung werde der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie verletzt.
31Naheliegende Alternativen zur genehmigten Betriebsausweitung, wie die Kooperation mit anderen Flughäfen oder die Verlagerung auf andere Verkehrsmittel, seien ausgeblendet worden. Auch eine Reduzierung der Slots sei, zumindest zu bestimmten Zeiten, problemlos möglich. Der Flugbetrieb an Wochenenden, die der Erholung und Freizeit dienten, sei nicht zutreffend gewichtet worden; da diese Zeiten weniger nachgefragt würden und keine operationellen Beeinträchtigungen der Fluggesellschaften zu befürchten seien, reichten Pauschalargumente zur Ablehnung von Einschränkungen nicht aus.
32Eine Rechtfertigung für die Mehrbelastung der Umgebung bestehe nicht. Die wirtschaftliche Lage und Bedeutung des Flughafens sei ein irrelevantes Scheinargument und werde vom Beklagten überschätzt. Ein konkreter Bedarf für zusätzlichen Flugverkehr sei nicht nachgewiesen und bestehe auch nicht. Der Beklagte habe es unterlassen, den Bedarf wissenschaftlich zu untersuchen. Die Langfristprognose des DLR und der DFS habe den vorliegenden Fall nicht betrachtet, gehe von einem unzutreffenden Prognosehorizont aus und beziehe nachfragerelevante Umstände nicht ein. Tatsächlich nähmen der Luftfrachtumschlag und die gewerblichen Flugbewegungen auf dem Flughafen der Beigeladenen seit Jahren kontinuierlich ab. Die zur Zeit mögliche Einbahnkapazität werde nicht einmal ausgeschöpft. Es gelinge nicht, Flugzeiten und Flugzeuge hinreichend auszulasten, die Überkapazität könne selbst durch Dumping-Ausverkauf von Slots nicht abgebaut werden. Warum eine Erhöhung der Slotzahl in besonders schutzwürdigen Zeiten notwendig sei, werde weder begründet noch ergebe es sich aus der Natur der Sache. Die überproportionale Scheinnachfrage nach Slots mit anschließender Rückgabe begründe keinen abwägungsrelevanten Bedarf. Das Interesse von privaten Fluggesellschaften, den Flughafen vor allem zu bestimmten Morgen- und Abendzeiten nutzen zu können, sei von untergeordneter Bedeutung. Es sei offensichtlich nicht näher untersucht worden, warum es wirtschaftlich nicht vertretbar sei, den Flughafen auch mit engeren Stundenkontingenten weiterzubetreiben. Das Gewicht des Interesses der Beigeladenen an einer Ausweitung des Flugbetriebs sei zu hoch angesetzt worden. Die Beigeladene habe sich auf die Bewegungsbeschränkung im gewerblichen Luftverkehr entsprechend dem Planfeststellungsbeschluss einstellen können. Die Nachbarn des Flughafens hätten auf den Fortbestand der Betriebsbeschränkungen vertrauen dürfen, jedenfalls darauf, dass für ihren Fortfall ein angemessener Ersatz geleistet werde.
33Die Entscheidung im ergänzenden Verfahren beseitige die Fehler der Änderungsgenehmigung nicht. Sie sei bislang ein unbeachtliches rechtliches "Nullum", weil sie nicht entsprechend den gesetzlichen Vorschriften allen innerhalb der Schutzgebiete liegenden Grundeigentümern entsprechend den Vorschriften für das Genehmigungsverfahren zugestellt worden sei. Es bestehe keine Ermächtigungsgrundlage für ein ergänzendes Verfahren. Auch sei ein intransparentes Verfahren ohne Beteiligung der Betroffenen durchgeführt worden. Die erneute Abwägung sei fehlerhaft. Ein angemessener Interessenausgleich sei wiederum nicht gefunden worden. Der Kern der Abwägung sei berührt. Die angebliche Nachfrage stelle auch nach der Konzeption der ergänzenden Entscheidung einen tragenden Grund zur Rechtfertigung der Belastung der Umgebung dar. Ein entsprechender Bedarf bestehe aber gar nicht, sei zumindest nicht gegen das im Tages- und Wochengang unterschiedliche Ruhebedürfnis der Umgebung abgewogen worden. Das selbstgesetzte Schutzziel, einen Abstand von der erheblichen Belästigung zu wahren, sei verfehlt worden. Der vom Beklagten angenommene Wert eines Dauerschallpegels von 62 dB(A) markiere nicht die Grenze zur erheblichen Belästigung,
jedenfalls nicht unter den konkreten Verhältnissen am Flughafen der Beigeladenen. Es sei nicht nachvollziehbar, warum der Beklagte annehme, sich mit einem äquivalenten Dauerschallpegel von 60 dB(A) auf der sicheren Seite zu bewegen. Namhafte Stimmen in der Wissenschaft, so etwa das Umweltbundesamt, gingen davon aus, dass die erhebliche Belästigung bei 55 dB(A) beginne. Das konkrete Schutzziel und der gewährte Schutzumfang seien in der ergänzenden Entscheidung nicht festgelegt. Die Genehmigung sei daher auch in der nachgebesserten Fassung aufzuheben, zumindest teilweise, etwa bezüglich der zusätzlichen Slots in den Tagesrandzeiten und am Wochenende.
35die Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf vom 21. September 2000 in der Fassung der Entscheidung im ergänzenden Verfahren zur vorgenannten Genehmigung vom 5. Juni 2003 aufzuheben.
die Klagen abzuweisen. 37
38Er erwidert: Die Genehmigung sei jedenfalls in der Fassung, die sie im ergänzenden Verfahren erhalten habe, nicht zu beanstanden. Das ergänzende Verfahren sei zur Behebung möglicher Fehler, auch etwa von Abwägungsmängeln der Genehmigung, zulässig. Die Fehlerbehebung in einem ergänzenden Verfahren sei nach der Rechtsprechung eine Selbstverständlichkeit, die keiner besonderen Regelung bedürfe, jedenfalls aber in entsprechender Anwendung von § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG möglich sei. Die ergänzende Entscheidung verschmelze mit der ursprünglichen Genehmigung zu einer Entscheidung, die nunmehr in dieser Gestalt der gerichtlichen Überprüfung unterliege. Dem hätten die Kläger mit ihren Klageanträgen Rechnung getragen. Einer Veröffentlichung der ergänzenden Entscheidung habe es nicht bedurft; vielmehr habe sie nur denjenigen Betroffenen gegenüber ergehen müssen, die die Genehmigung aus dem Jahre 2000 angefochten hätten. Den Klägern selbst sei die Entscheidung nachweislich zugegangen. Unabhängig davon werde die Entscheidung noch öffentlich bekannt gemacht werden.
39Die Genehmigung in dieser Fassung leide nicht an materiellen Mängeln, die Rechte der Kläger verletzten. Die Kläger verdeutlichten nicht, welche Konsequenzen die von ihnen behaupteten Fehler hätten. Solche Konsequenzen seien auch nicht ersichtlich. Im Übrigen lägen die behaupteten Fehler nicht vor.
40Die AzB99 sei lediglich eine neue Datengrundlage für die Berechnung, die vom Umweltbundesamt im Internet veröffentlicht worden sei. Er, der Beklagte, sei von zutreffend prognostizierten Flugrouten ausgegangen. Bei der Ermittlung der voraussichtlichen Lärmbelastung habe er die bestehenden bzw. wahrscheinlichen künftigen Flugrouten zugrunde legen müssen. Dies sei geschehen. Die Änderungen von 13. Juli 2000 hätten wegen des sich dagegen regenden Widerstandes nicht als gesichert zugrunde gelegt werden können; es habe in 11 Monaten fünf Veränderungen gegeben. Die weitere Entwicklung habe ihm aber Recht gegeben, denn seit dem 14. Juni 2001 würden im Wesentlichen wieder die alten Abflugstrecken beflogen. Die ergänzende Entscheidung habe insofern nichts verändern müssen; sie sei auch nicht zur fortlaufenden Überprüfung der ursprünglichen Änderungsgenehmigung gedacht.
41Entgegen der Auffassung der Kläger berühre die Entscheidung im ergänzenden Verfahren nicht den Kern der Abwägung. Deren Grundstruktur sei nicht verändert worden. Die
Betroffenheiten seien gesehen worden; sie seien aus den Einwendungen hinlänglich bekannt gewesen. Die Lärmbelastung übersteige insgesamt nicht das Maß, das nach heutigen Verhältnissen in dicht besiedelten Gebieten auch ohne Nachbarschaft zu einem Flugplatz alltäglich auftrete. Eine Verletzung der Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. in eigenen Rechten sei nicht dargetan. Durch die angefochtene Genehmigung würden keine neuen rechtlichen Beschränkungen der Planungshoheit bewirkt. Im Übrigen seien diese schon lange gehalten, sich bei ihren Planungen auf ein weit höheres Lärmniveau einzurichten, als es ihnen jetzt zugemutet werde. Die Nutzung städtischer Einrichtungen werde nicht behindert. Das treffe auch zu auf Gebäude mit Einfachverglasung. Mit der Dämmwirkung einfachverglaster Fenster werde der kritische Innenpegel von 55 dB(A) durch einzelne Schallereignisse nicht überschritten. Für die Erstattung von Kosten für Schallschutzmaßnahmen an verschiedenen Schulen, u. a. für die N. - Schule und die C.-H. -Schule seien in der Vergangenheit an die Klägerin des Verfahrens zu 2. erhebliche Beträge gezahlt worden. Bei Friedhöfen, Sportplätzen oder Schulhöfen seien Maßnahmen des passiven Schallschutzes zwar nicht möglich, wegen der höheren Lärmerwartung sei hier aber ein Anspruch auf eine von jeder Störung freie Benutzung einer solchen Außenanlage von vornherein nicht gegeben. Die Klägerinnen seien auch nicht als Eigentümer von bebauten und unbebauten Grundstücken in ihren Rechten verletzt. Insoweit sei einzustellen, dass für die Wohngebäude im Tagschutzgebiet die Kosten der Maßnahmen für passiven Schallschutz nach Maßgabe der Entscheidung im ergänzenden Verfahren ersetzt würden. Soweit die Klägerinnen der Verfahren zu 1. und 2. das Interesse der Bevölkerung und besonders sensibler Gruppen in der Umgebung des Flughafens anführten, handele es sich nicht um eigene Rechte. Die Belastung sei insgesamt geringer als noch nach dem Planfeststellungsbeschluss angenommen. Die Schutzmaßnahmen seien in zwei großen Schritten auf ein in der Bundesrepublik einmaliges Niveau ausgedehnt worden. Der Kläger des Verfahrens zu 3. liege mit der Belastung weit unterhalb der Grenzen, über die ansonsten diskutiert werde.
42Die Rechte der Kläger seien nicht deshalb verletzt, weil das Tagschutzgebiet nicht noch erheblich weiter, nämlich auf eine Lärmkontur von 55 dB(A) ausgedehnt worden sei. Dieser Wert drücke ein anzustrebendes Ziel, nicht aber eine fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle oder einen abwägungserheblichen Belang aus. Bei dem genehmigten Vorhaben seien lediglich nachteilige Wirkungen auf Dritte auszuschließen oder auszugleichen, nicht aber dem Vorsorgegrundsatz Rechnung zu tragen gewesen. Der Grad der erheblichen Belästigung werde deutlich unterschritten. Bei einem Dauerschallpegel von 62 dB(A) handele es sich bereits um einen Präventivwert, der von der Genehmigung noch einmal um respektable 2 dB(A) unterschritten werde. Für die Beigeladene bedeute dies Ausgaben in Höhe von rund 25 Mio. Euro. Der von ihm, dem Beklagten, angestrebte deutliche Abstand von der Grenze zur erheblichen Belästigung sei damit erreicht. Im Übrigen habe er selbst bestimmen können, was unter einem "deutlichen" Abstand zu verstehen sei.
43Der von ihm anerkannte Bedarf an zusätzlichen Flugbewegungen sei nicht zu beanstanden. Der Flughafen der Beigeladenen sei die wichtigste luftverkehrliche Infrastruktureinrichtung des Landes. Abgewogen sei das insofern mögliche Maximum an Flugbewegungen. Weitere Betriebsbeschränkungen seien angesichts der gewollten Ausdehnung des Flugbetriebs kontraproduktiv. Die hilfsweise beantragten Beweise seien nicht zu erheben; sie bezögen sich auf nicht entscheidungserhebliche Tatsachen bzw. auf Rechtsfragen.
Die Beigeladene beantragt, 44
die Klagen abzuweisen. 45
46Sie tritt den Ausführungen des Beklagten bei und macht ergänzend geltend: Die Änderungsgenehmigung sei jedenfalls in der jetzigen Fassung rechtmäßig. Mit ihr sei eine Anpassung des Interessenausgleichs vorgenommen worden, der dem Planfeststellungsbeschluss von 1983 zugrunde liege. Dies sei geboten, denn die Grundstruktur dieses Interessenausgleichs habe sich teilweise als irrig erwiesen und sei im Übrigen überholt. Das gelte zum einen für die seinerzeitigen Annahmen über die Kapazität der Hauptstart- und -landebahn. Auch die Lärmbelastung sei infolge der technischen Entwicklung des Fluggeräts deutlich geringer als ursprünglich angenommen. Würde an der Regelung des Planfeststellungsbeschlusses festgehalten, so käme diese günstige Entwicklung ausschließlich der Flughafenumgebung zugute; es würde ein Schutzniveau erreicht, das erheblich über demjenigen des Planfeststellungsbeschlusses liege. Auf der anderen Seite bestehe ein gegenüber dem Jahr 1983 erheblich gesteigertes Nutzungsinteresse, das sich in der tatsächlichen Steigerung der Zahl der Flugbewegungen widerspiegele.
47Es sei auch nicht zu beanstanden, dass der Interessenausgleich allein durch eine Verbesserung des baulichen Schallschutzes und Entschädigungszahlungen hergestellt werde. Die Lärmbelastung der Kläger stelle zwar ohne Zweifel einen abwägungserheblichen Belang dar, wie die ermittelten Steigerungen der Dauerschallpegel an den Klägergrundstücken ausweise; der hinzunehmende Fluglärm liege aber deutlich unterhalb der fachgesetzlichen Zumutbarkeitsgrenze und unter allen medizinischen, psychologischen und sozialwissenschaftlichen Gesichtspunkten "auf der sicheren Seite". Den Klägern seien zum Teil bereits früher erhebliche Aufwendungen für baulichen Schallschutz gezahlt worden oder ihre Grundstücke lägen in der Ankaufzone; teilweise hätten sie sich in Kenntnis der vom Flughafen ausgehenden Immissionen angesiedelt, was ihre Schutzwürdigkeit erheblich mindere. Nunmehr sei zudem weitergehender Aufwendungsersatz zu leisten. Die Zunahme der Einzelschallereignisse sei in der ergänzenden Stellungnahme K. /T. ausreichend beleuchtet worden. Dass es sich um ein nur unvollständig geklärtes wissenschaftliches Gebiet handele, gestünden die Kläger zu. Weitergehende betriebliche Beschränkungen seien vom Beklagten geprüft, aber zu Recht abgelehnt worden, weil die damit verbundenen Behinderungen für Betriebsabläufe nicht in einem angemessenen Verhältnis zum Vorteil für die Nachbarschaft stünden. Damit sei insgesamt ein angemessener Interessenausgleich gefunden und der Konflikt zwischen dem Flughafen und der Nachbarschaft bewältigt.
48Die Belastung der Flughafenumgebung sei durch den erheblichen Bedarf an Flugbewegungen und die besondere Bedeutung des Flughafens für das Land und die gewerbliche Wirtschaft gerechtfertigt. Nach wie vor bestehe ein erheblicher und nach der bisherigen Genehmigungslage nicht zu befriedigender Bedarf an zusätzlichen Slots. Die Nachfrage übersteige seit Jahren das genehmigungsrechtlich verfügbare Volumen um 5 bis 20 %. Fluggesellschaften sähen sich daran gehindert, ihr Engagement am Flughafen Düsseldorf auszuweiten. Viele Wünsche nach Neuanmeldungen seien durch die an angestammte Fluggesellschaften zwingend zu erteilenden "Großvaterrechte" blockiert. Zahlreiche Fluggesellschaften beantragten in Kenntnis der Restriktionen erst gar nicht die gewünschten Slots. Insgesamt bestehe dadurch eine erhebliche Diskrepanz zwischen den abgewickelten Flugbewegungen und dem tatsächlich erheblich höheren Bedarf.
49Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten der Klageverfahren und der vorläufigen Rechtsschutzverfahren 20 B
1600/00.AK, 1632/00.AK, 1802/00.AK, 1861/00.AK und 730/01.AK sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
51Die Klagen sind zulässig. Sie richten sich statthafterweise gegen die Änderungsgenehmigung des Beklagten in der Fassung der ergänzenden Entscheidung.
52Ein Genehmigungsbescheid und ein auf ihn bezogener ändernder Bescheid bilden eine Einheit, weil sie in ihrer Gesamtheit umreißen, was erlaubt ist und gegebenenfalls von der Umgebung hingenommen werden muss.
53Vgl. Senatsurteil vom 2. September 2004 - 20 D 13/98.AK -, Urteilsabdruck S. 19 unter Bezug auf OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 1996 - 21 D 2/89.AK -.
54Gerade die vorliegend im ändernden Bescheid vom 5. Juni 2003 erneut aufgegriffene Abwägung, die der Bewältigung der durch die vorausgegangene Änderung der Betriebsregelung des Flughafens hervorgerufenen Probleme dient, steht in einem untrennbaren planungsrechtlichen Zusammenhang mit dem Vorhaben. Es kann dahinstehen, ob und in welchen Fällen von dieser Zusammenfassung, die grundsätzlich auch prozessuale Wirkung entfaltet, eine Ausnahme gemacht werden kann; denn die Anfechtungsbegehren sind hier ausdrücklich auf die Entscheidung vom 5. Juni 2003 erstreckt worden.
55Der weiteren Beurteilung ist daher die Genehmigung in der Fassung des Bescheides vom 5. Juni 2003 zugrunde zu legen. Bedenken dagegen, dass der letztgenannte Bescheid wirksam geworden ist, bestehen nicht.
56Dem Beklagten stand es frei, das "ergänzende Verfahren" durchzuführen und mit einer erneuten, auf die Änderungsgenehmigung in ihrer Ursprungsfassung einwirkenden Entscheidung abzuschließen. Nach einem anerkannten Grundsatz des Verfahrensrechts, der unabhängig von den Vorschriften der Planfeststellung gilt, darf die Behörde bis zur Bestandskraft ihrer Entscheidung jederzeit - gegebenenfalls unter Wiederholung früherer Verfahrensabschnitte - einen von ihr erkannten oder auch nur als möglich unterstellten formellen wie auch materiellen Mangel beseitigen. Sie ist insbesondere befugt, das Verfahren wieder aufzunehmen und es (erneut) zu Ende zu führen, wie es hier geschehen ist.
57Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2002 - 4 A 15.02 -, NVwZ 2003, 485, 486; Urteil vom 12. Dezember 1996 - 4 C 19.95 -, BVerwGE 102, 358, 360 f.; Urteil vom 31. März 1995 - 4 A 1.93 -, BVerwGE 98, 126, Ls. 3 und S. 129 f.
Das "ergänzende Verfahren" ist bei richtiger Betrachtung lediglich ein (weiterer) unselbständiger Abschnitt desselben Änderungsgenehmigungsverfahrens, das der Beklagte auf der Grundlage von § 6 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 und 2 LuftVG durchgeführt hat. Als Rechtsgrundlage erschließen sich von daher ohne weiteres diejenigen Vorschriften, die für die geänderte Entscheidung selbst gelten. Für eine entsprechende Anwendung des § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG besteht weder Raum noch Notwendigkeit, zumal diese Vorschrift eine Modifizierung des prozessualen Aufhebungsanspruchs aus § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO im Rahmen der gerichtlichen Entscheidung beinhaltet und dabei die Möglichkeit eines ergänzenden behördlichen Verfahrens voraussetzt ("wenn"), also eine entsprechende Befugnis der Behörde als anderweitig begründet betrachtet. Die vom 50
Beklagten gewählte Bezeichnung als "ergänzendes Verfahren" hat demgegenüber keine eigene materiell-rechtliche Bedeutung etwa im Sinne des § 10 Abs. 8 LuftVG.
59Die ergänzende Entscheidung ist wirksam geworden. Äußere Wirksamkeit erlangt ein solcher Verwaltungsakt mit der Bekanntgabe, § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, die bei luftverkehrsrechtlichen Änderungsgenehmigungen gemäß § 6 Abs. 5 LuftVG i.V.m. § 74 Abs. 4 Satz 1 VwVfG in der Form der Zustellung (vgl. § 41 Abs. 5 VwVfG, § 1 Abs. 2 Landeszustellungsgesetz - LZG) zu erfolgen hat. Es ist nicht fraglich, dass die Beigeladene und die Kläger die ergänzende Entscheidung mit Wissen und Wollen des Beklagten erhalten haben. Damit gilt ihnen gegenüber gemäß § 9 VwZG, der von § 1 Abs. 1 LZG für Zustellungen einer Landesbehörde in Bezug genommen wird, zugleich die Zustellung als ordnungsgemäß bewirkt.
60Die Änderungsgenehmigung vom 21. September 2000 in der danach maßgeblichen Fassung des Bescheids vom 5. Juni 2003 ist nicht aus Gründen rechtswidrig, die eine zur Aufhebung führende Verletzung von Rechten der Kläger einschließen, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
61Formelle Mängel sind nicht gegeben. Die Kläger mussten weder am Ausgangsverfahren noch am ergänzenden Verfahren weitergehend als geschehen beteiligt werden. Eine Verpflichtung des Beklagten, im ursprünglichen Änderungsgenehmigungsverfahren, in dem die Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme hatten, die erhobenen Einwendungen in entsprechender Anwendung des § 73 Abs. 6 VwVfG, § 10 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG zu erörtern, bestand nicht. Hierzu hat der Senat in den Beschlüssen 2002 bereits das Entscheidende gesagt. An diesen Erwägungen hält er nach erneuter Prüfung auch auf die Einwände der Kläger hin fest, zumal diese ihren bisherigen Standpunkt lediglich wiederholen und bekräftigen. Selbst in der Literatur wird eine Erörterungspflicht allein für den hier nicht gegebenen Fall so genannter isolierter Genehmigungen für neu anzulegende Flugplätze, nicht aber für die Änderung bestehender Flugplätze befürwortet.
Vgl. Hofmann/Grabherr, LuftVG, Loseblatt-Kommentar (Stand: 1. März 2004), § 6 Rdnr. 92. 62
63Im ergänzenden Verfahren bedurfte es keiner erneuten Beteiligung der Nachbarschaft des Flughafens, unter anderem der Kläger, weil es nur um die Weiterführung der Abwägung auf der Basis der bereits erfolgten Öffentlichkeitsbeteiligung ging.
64Die Änderungsgenehmigung ist hinreichend bestimmt, § 37 Abs. 1 VwVfG. Zur Bestimmtheit der neu gefassten Auflage Nr. 6 hat der Senat in den Beschlüssen zur sofortigen Vollziehbarkeit das Erforderliche ausgeführt und hält hieran nach erneuter Prüfung ebenfalls fest. Ergänzend ist anzumerken, dass das hinsichtlich der Anzahl der erlaubten Flugbewegungen Genehmigte nicht von der Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit des Begriffs der Einbahnkapazität, die in Nr. 6.1 gemäß der Änderungsgenehmigung als "mögliche Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn" bezeichnet ist, abhängt. Diese Regelung beschreibt vielmehr den übergeordneten theoretischen Ausgangspunkt des planerischen Gesamtkonzepts des Beklagten. Die maximal genehmigte Zahl der Flugbewegungen ergibt sich allein aus den präzisierenden Vorgaben für die Koordinierungseckwerte in den Auflagen Nrn. 6.2 bis 6.4 und lässt sich daraus für jeden beliebigen Zeitraum präzise berechnen. Diese Berechnung hat der Beklagte bezogen auf die zugelassene Maximalkapazität der sechs verkehrsreichsten Monate vorgenommen und durch Überlegungen zu der auf dieser Basis praktisch erreichbaren Ausnutzung der Kapazität, die er als hinter dem Maximum zurückbleibend ansieht, ergänzt (Änderungsgenehmigung S. 48, 92 ff.). Unsicherheiten über das Erlaubte verbinden sich
damit schlechterdings nicht. Soweit sich Fragen im Zusammenhang mit der Belastungsprognose ergeben, auf die unten einzugehen ist, handelt es sich auch mit Blick auf den Begriff der Einbahnkapazität nicht um solche der Bestimmtheit des Regelungsgehalts, weil die Auflage Nr. 6.1 keinen über die Koordinierungseckwerte hinausgehenden lärmrelevanten Verkehr ermöglicht.
65Was das Verhältnis der Änderungsgenehmigung zu den vorangegangenen Bescheiden betrifft, so ist klar und lässt sich aus der Zusammenschau ihrer Regelungen ohne weiteres erschließen, dass die jetzt streitige Änderungsgenehmigung unmittelbar an die Erweiterungsgenehmigung von 1976 (in der Fassung der Anpassungsbescheide von 1992 und 1997) anknüpft. Weiter erteilte ändernde Genehmigungen sind unwirksam, nämlich aufgehoben (so die Lärmkontingent-Genehmigung) oder erloschen (die Interimsgenehmigung). Demgemäß nimmt die hier streitige Änderungsgenehmigung unter A. ausdrücklich die Genehmigung vom 3. Oktober 1976 in der Fassung der Anpassungsbescheide in Bezug und benennt im Einzelnen die ersetzten Auflagen (Nrn. 6 und 9) bzw. die ergänzte Bestimmung (Nr. 10). Weitergehender Aussagen hierzu bedurfte es nicht. Entsprechendes gilt für die Entscheidung im ergänzenden Verfahren, die ausschließlich die Regelungen zu den Auflagen Nrn. 9.1 und 9.3 der Genehmigung vom 21. September 2000 neu fasst und es im Übrigen - klarstellend - bei der Fortgeltung dieser Genehmigung belässt (vgl. A. III der ergänzenden Entscheidung). Von einer undurchsichtigen Genehmigungslage kann mithin keine Rede sein.
66Ebenso wenig wird die Bestimmtheit dadurch beeinträchtigt, dass die Schutzauflage Nr. 9.1 in der Fassung des Bescheides vom 5. Juni 2003 infolge einer sprachlichen Verkürzung ihrer Ursprungsformulierung in der Änderungsgenehmigung zum Tagschutzziel und zur Höhe der erstattungsfähigen Aufwendungen keine ausdrückliche Aussage mehr enthält. Was angeordnet ist, bleibt gleichwohl auch insofern klar. Das Schutzziel wird dadurch hinreichend verdeutlicht, dass in der Begründung des ergänzenden Bescheides (S. 53) die einschlägigen Ausführungen der Änderungsgenehmigung in Bezug genommen werden. Sicherzustellen ist danach weiterhin das dort (S. 125) verlautbarte Schutzziel (regelmäßig keine Überschreitung eines Maximalpegels von 55 dB in Aufenthaltsräumen bei geschlossenen Fenstern). Da die Begrenzung auf einen Höchstbetrag ersatzlos fallengelassen worden ist, wird die Höhe des Erstattungsbetrages durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmt: Die Beigeladene hat die zur Erreichung dieses Schutzziels nach den baulichen Verhältnissen im Einzelfall erforderlichen Aufwendungen zu erstatten. Dass die baulichen Maßnahmen das Schutzziel "im Regelfall" zu gewährleisten haben, wie es bereits im Planfeststellungsbeschluss von 1983 bestimmt war (S. 206), ist aus Praktikabilitätserwägungen gerechtfertigt und unter Bestimmtheitsanforderungen frei von durchgreifenden Bedenken. Solche sind von den Klägern auch nicht erhoben worden.
67Der zugelassenen Erweiterung des Betriebs des Flughafens der Beigeladenen stehen keine zwingenden Hinderungsgründe entgegen:
68Ein mit den Zielen des Luftverkehrsgesetzes im Sinne einer Planrechtfertigung, die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch für luftrechtliche Änderungsgenehmigungen erforderlich ist, übereinstimmender Bedarf für die Anhebung der Flugbewegungszahl ist gegeben. Der Flughafen der Beigeladenen ist durch die Erweiterungsgenehmigung von 1976 auf 91.000 Flugbewegungen festgelegt, wovon nur 71.000 in dem für die luftverkehrliche Infrastruktur vor allem bedeutsamen gewerblichen Luftverkehr zulässig sind. Diese Genehmigung und die in ihr festgeschriebenen Flugbetriebsbeschränkungen bilden den ohne die streitige Änderungsgenehmigung
beachtlichen Maßstab. Es besteht kein Zweifel und wird klägerseitig nicht in Frage gestellt, dass sich diese Größenordnung von dem tatsächlich abgewickelten Verkehr und dem deutlich gewordenen Nutzungsinteresse nachhaltig unterscheidet und den Plan einer Ausweitung des Bewegungskontingents trägt. Am Flughafen der Beigeladenen werden schon seit langem weitaus mehr als 71.000 Slots für den gewerblichen Verkehr vergeben und Bewegungen tatsächlich durchgeführt. Bereits jetzt kommt die Zahl der Flugbewegungen deutlich einem Umfang nahe, den der Beklagte in Vollziehung der vorliegenden Genehmigung im Linien- und Charterflugverkehr für realistischerweise erreichbar hält.
Eine punktuelle und randscharfe Betrachtung der tageszeitlichen Verteilung der Flugbewegungen und der Auslastung der verkehrenden Flugzeuge, ist jedenfalls bei der Planrechtfertigung nicht anzustellen; es ist allenfalls ein Posten im Rahmen der Abwägung, ob für Flugbewegungen im zugelassenen Umfang schon jetzt ein Bedarf besteht. Ferner ist einzustellen, dass mit einer Neuregelung des Betriebs Entwicklungschancen eingeräumt werden können, die dem Angebotscharakter der von der Beigeladenen betriebenen öffentlichen Verkehrsanlage unter veränderten Rahmenbedingungen Raum geben sollen. Schon von daher kommt der derzeitigen Bedarfssituation, die die Kläger analysieren, keine allein entscheidende Bedeutung zu.
70Das genannte Planungsziel hat der Beklagte auf prinzipiell tauglichem Weg verfolgt. Mit der "möglichen Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn" - der so genannten Einbahnkapazität - in Auflage Nr. 6.1 hat er ein zulässiges Kriterium gewählt; insbesondere war der Beklagte nicht aus kompetenzrechtlichen Gründen gehindert, in Nrn. 6.2 bis 6.4 der Änderungsgenehmigung in Konkretisierung der Einbahnkapazität Stundeneckwerte festzulegen. Dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen ist gemäß § 27a Abs. 2 LuftVG lediglich die "Ermittlung" der Flughafenkapazität durch Bestimmung eines Koordinierungseckwertes als Grundlage der eigentlichen Flughafenkoordinierung vorbehalten. Dass auf der genehmigungsrechtlichen Ebene keine Festlegungen mit kapazitätsbeschränkender Wirkung, die bei der eigentlichen Flughafenkoordinierung als zwingende Vorgaben zu beachten sind, getroffen werden dürften, ergibt sich weder aus dieser Kompetenz noch aus § 27a LuftVG im Übrigen. Die Möglichkeit solcher Vorgaben ist vielmehr in Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen der Gemeinschaft (ABl. Nr. L 14 vom 22. Januar 1993, S. 1)
71- seit der Verordnung (EG) Nr. 793/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 95/93, ABl. Nr. L 138 vom 30. April 2004, S. 50 -
72nunmehr ausdrücklich (klarstellend) anerkannt. Nach dieser Verordnung, die im deutschen Recht unmittelbar maßgeblich ist (vgl. auch § 27a Abs. 1 LuftVG), sind bei der Ermittlung der "Parameter für die Zuweisung von Zeitnischen" neben allen relevanten technischen und betrieblichen auch die umweltschutzbedingten Einschränkungen zu berücksichtigen, zu denen insbesondere die in der planungsrechtlichen Zulassungsgrundlage des jeweiligen Flughafens aus Lärmschutzgründen verfügten betrieblichen Einschränkungen gehören.
Die über Stundeneckwerte konkretisierte Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn ist auch geeignet, um ins Gleichgewicht zu bringen, was der Beigeladenen - nicht zuletzt auch zur Erfüllung öffentlicher Verkehrsinteressen - an Nutzbarkeit ihrer Verkehrsanlage zugestanden werden soll und der Flughafenumgebung an Belastungen zugemutet werden 69
kann. Auf dieser Grundlage ist der Beklagte mit der genehmigungsrechtlichen Präzisierung der Einbahnkapazität durch stundenbezogene Eckwertvorgaben für die Flughafenkoordinierung in den Auflagen Nr. 6.2 bis 6.4 den konkurrierenden Belangen, also den öffentlichen Verkehrsinteressen, den wirtschaftlichen Interessen der Beigeladenen und den Interessen der Kläger, hinreichend gerecht geworden.
74In dieser Abwägung bildet die Orientierung an der Einbahnkapazität eine (fortdauernde) Beschränkung zugunsten der Flughafenumgebung, die nicht eine bloße Fortschreibung von etwas ohnehin Geltendem darstellt, das in der Abwägung sowieso nicht zu überwinden gewesen wäre. Weder der Angerland-Vergleich noch die Erweiterungsgenehmigung in ihrer ursprünglichen Fassung noch der Planfeststellungsbeschluss oder sonstige Umstände geben die Einbahnkapazität und/oder ein zwingendes Verständnis dieses Begriffs vor:
75Im Angerland-Vergleich ist keine Betriebsbeschränkung mittels der Einbahnkapazität festgeschrieben. Zwar ist dieser Vergleich wirksam, wie nunmehr zwischen den Vergleichsbeteiligten, der Klägerin des Verfahrens zu 2. als Rechtsnachfolgerin, dem Beklagten und der Beigeladenen rechtskräftig feststeht.
76Urteil des Senats vom 5. September 2002 - 20 D 53/99.AK -; dazu BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 2003 - 9 B 86.02 -, DVBl. 2003, 751.
77Er berechtigt ausschließlich die Klägerin des Verfahrens zu 2. Die übrigen Kläger können sich als Dritte nicht auf ihn zu berufen. Sein Wortlaut und die sonstigen auslegungserheblichen Umstände bieten nicht den geringsten Anhaltspunkt dafür, dass die Einhaltung des Vergleichs von jedem Flughafenanwohner bzw. jedem einzelnen von Fluglärm betroffenen Bürger sollte eingefordert werden können, er von den Vertragspartnern also als Vertrag mit Schutzwirkung zugunsten Dritter ausgestaltet worden ist.
78Vgl. Senatsbeschluss vom 14. Dezember 1999 - 20 A 1138/97 -, Beschlussabdruck S. 30 f.; nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 30. Mai 2000 - 11 B 18.00 -.
79Dies bedarf indes keiner Vertiefung, denn der Angerland-Vergleich beinhaltet weder eine Fixierung des Flugbetriebs auf eine Einbahnkapazität als objektives Kriterium noch ist aus ihm ein bestimmtes Verständnis von Einbahnkapazität abzuleiten, von dem der Beklagte bei seinen Festlegungen nicht ohne Rechtsfehler abweichen dürfte. Die Hauptstart- und - landebahn und ihre Kapazität sind kein Gegenstand des Vergleichs wie überhaupt die Nutzung der Hauptstart- und -landebahn in ihm weder angesprochen noch geregelt wird. Die Beschränkung der Benutzung des Parallelbahnsystems auf eine in bestimmtem Sinne verstandene Kapazität der Hauptstart- und -landebahn lässt sich auch nicht, was ernstlich allein in Betracht gezogen werden kann, gewissermaßen in einem Umkehrschluss denjenigen Funktionen entnehmen, die der Parallelbahn im Vergleich zugewiesen sind. Der Begriff "Ausweichbahn" (Vergleich a, 1. Teil A. II), der die zulässige betriebliche Nutzung der Parallelbahn umschreibt, beinhaltet keine quantitativen Aussagen zu beiden Bahnen, keine Bindung an die Leistungsfähigkeit der Hauptstart- und -landebahn sowie keine Elemente für deren Bestimmung. Eine Ausweichfunktion bedeutet nicht mehr als die Nachrangigkeit der Nutzung. Auch setzt ein Ausweichen keine zwingende Notwendigkeit voraus, es reicht die Erwägung, sonst gegebene Erschwernisse vermeiden zu können. Dementsprechend hat der Senat schon im Urteil vom 28. April 1989
- 20 A 1853/87 -, ZLW 1991, 61, 80
81die dem Planfeststellungsbeschluss 1983 zugrunde liegende Vorstellung, die Hälfte der Flugbewegungen in Zeiten des Spitzenverkehrs auf der Parallelbahn abzuwickeln, als mit einer Ausweichfunktion vereinbar erachtet. Nichts anderes gilt für die Konkretisierung der Ausweichfunktion durch Bezugnahme auf "Zeiten des Spitzenverkehrs über Tage". Eine Festlegung der zulässigen Benutzung auf bestimmte Uhrzeiten, Stunden oder sonstige Zeiträume enthält der Vergleich nicht; sie ist ihm auch nicht im Wege der Auslegung zu entnehmen. Nach allgemeinem Sprachgebrauch ist für einen Spitzenverkehr kennzeichnend die besonders starke Inanspruchnahme einer Verkehrsanlage in Abweichung vom Grad der üblichen Nutzung. Mit der Ergänzung "über Tage" ist nicht mehr als die Ausgrenzung jener Zeiten gemeint, in denen schon bei Vergleichsabschluss Nachtflugbeschränkungen galten und die im Planfeststellungsbeschluss - den Gepflogenheiten im Immissionsschutz folgend - mit 6.00 bis 22.00 Uhr umschrieben wurden. Auch eine Fixierung auf einen quantifizierbaren Umfang, etwa im Sinne bloß "marginaler" Mitbenutzung, ist den Begriffen des Ausweichens und des Spitzenverkehrs nicht immanent, allenfalls ist vorgegeben, dass sich das Geschehen gegen identifizierbare "Normal"zeiten abheben muss. Spitzenzeiten und Ausweichen zur Stauvermeidung sind abhängig vom jeweiligen Verkehrsgeschehen, das an den Flughafen herangetragen wird und Schwankungen aufweist, die aus den Präferenzen der Anbieter und Nachfrager von Luftverkehrsverbindungen und aus eventuellen Störungen des Flugbetriebs mit der Folge von Verspätungen resultieren. Es wäre daher geradezu sinnwidrig, eine zeitliche oder quantitative Vorab-Festlegung der Spitzenzeiten vorzunehmen, was auch erklärt, warum die beteiligten Gebietskörperschaften nicht auf einer solchen Festlegung im Vergleichstext bestanden haben, wo sie auf eine Fixierung anzuerkennender Zeiten noch hätten Einfluss nehmen können. Der Senat hat schon im vorgenannten Urteil vom 28. April 1989 (a.a.O. S. 80 f.) zum Ausdruck gebracht, dass die Zulassung der Mitbenutzung der Parallelbahn in Zeiten des Spitzenverkehrs eine deutliche - und gewollte - Kapazitätserweiterung des Bahnsystems über die Einbahnkapazität hinaus mit sich bringt. Wie bereits im Planfeststellungsbeschluss anerkannt, hat die Nutzung zweier Bahnen gerade den Sinn, Verkehrsvorgänge zu

References: § 10
 § 6
 § 10
 § 113
 § 10
 § 43
 § 6
 § 74
 § 41
 § 1
 § 9
 § 1
 § 113
 § 73
 § 10
 § 6
 § 37
 § 27
 § 27
 Art. 6
 § 27