Source: http://www.fdhs.org.py/wordpress/gasto-y-financiamiento-de-la-educacion-superior-en-paraguay/
Timestamp: 2014-08-21 08:12:55+00:00

Document:
GASTO Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN PARAGUAY | ECONOMIA Y ADMINISTRACION APLICADA
ECONOMIA Y ADMINISTRACION APLICADA
Tema Competitividad
GASTO Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN PARAGUAY
Nelson Aguilera-Alfred y María Virginia Codas
AC Administración Central
ANA Agencia Nacional de Acreditación
ED Entidades Descentralizadas
ES Educación Superior
IFD Institutos de Formación Docente
UNI Universidad Nacional de Itapúa
UNP Universidad Nacional de Pilar
1. El Gasto de las Instituciones Públicas de Educación Superior en Paraguay. Nivel y Estructura
2. El financiamiento de las Instituciones Públicas de Educación Superior
3. Demanda y Oferta de Programas Educativos Públicos y Privados en Educación Superior
3.1. La demanda de Educación Superior
3.2. La oferta de Educación Superior
4. Eficiencia Interna de la Educación Superior en Paraguay
5. Calidad de los Programas de Educación Superior
6. Seguimiento de los Egresados en le Mercado Laboral
7. Esquema Institucional de la Educación Superior
8. Esquema de Asignación de los Recursos Públicos para Educación Superior
9. Beneficiarios de los subsidios a las IPES
10. Crédito Educativo para Educación Superior
11. Propuestas de Reformas de las IPES
1. El Gasto de las IPES en Paraguay: Nivel y Estructura
Las bajas tasas brutas de escolarización observadas en educación terciaria no tienen relación con el relativamente alto nivel observado de gasto público por estudiante. Lo que refleja ineficiencias del gasto público en ES en Paraguay. El 90 por ciento del gasto en ES se concentra en las cuatro universidades públicas, principalmente en la UNA, la que concentra el 85 por ciento del gasto total universitario, especialmente en la facultad de medicina en gastos no relacionados con educación. El 95% del gasto universitario es corriente y dentro de esta categoría, el 80 por ciento es para pago de servicios personales.
El Gasto Público en Educación Superior
La estructura presupuestal de Paraguay distingue dos grandes capítulos, uno corresponde a la Administración Central, es en este capítulo donde figura el presupuesto del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), y otro capítulo correspondiente a lo que se denominan Entidades Descentralizadas, siendo en este capítulo en el que se incluye el presupuesto correspondiente a las cuatro Universidades Nacionales (UN) existentes en Paraguay.
Es así que una parte del presupuesto público destinado a la Educación Superior se encuentra incorporado dentro de la Administración Central, mayoritariamente el correspondiente a los Institutos de Formación Docente (IFD) y con una participación menor algunos institutos técnicos de nivel terciario. La parte de los fondos públicos destinados a la ES incluido en el presupuesto de la Administración Central representa aproximadamente el 10% del total del presupuesto total de la ES, ver cuadro que aparece a continuación. El resto del presupuesto de la ES corresponde a las cuatro universidades nacionales.
La asignación presupuestal a la educación en Paraguay, considerando todas las fuentes de financiamiento[1] representó 5,2% del PIB en promedio en el período 1997-2003, mientras que el valor del gasto en educación correspondiente al concepto de “obligado” para el período 1999 – 2003[2] es levemente inferior representando 4,9 puntos del PIB. La brecha se explica porque si bien en la mayoría de los años se observan modificaciones al presupuesto aprobado para la educación que incrementan su valor en promedio un 1,6%, la ejecución presupuestal definida como la relación entre el gasto obligado y el aprobado corregido por las modificaciones fue en promedio en el período del orden del 95,8%.
Estos valores del gasto público en educación como porcentaje del PBI colocan a Paraguay por encima de los países de la región y en niveles semejantes a los que se observa en países desarrollados, ver cuadro siguiente.
Gasto Público en educación como % del PBI
Ordenados según su posición en el IDH
La participación del presupuesto de la ES dentro del presupuesto total asignado a la educación fue en promedio de 17,8% en el período 1997-2001. Este valor es levemente superior al que se observa en promedio en los países de América Latina donde el mismo es de 14,8%, e inferior al que se observa en los países de la OCDE, donde el mismo es 20,6%, ver anexo estadístico.
A pesar de que Paraguay cuenta con una tasa de escolarización a nivel universitario muy baja, la menor de la región, el gasto destinado a educación universitaria representa más del 90,0% del gasto total correspondiente a ES. A su vez Paraguay tiene el mayor gasto por estudiante universitario medido como porcentaje del PIB per capita en la región, ver cuadros siguientes.
Tasas brutas de escolarización en Educación Terciaria
Índice Paraguay = 100,0
Fuente: Elaboración propia en base a Banco Mundial WDI (2004)
Gasto por estudiante
Como % del PIB per capita
Evolución del Gasto Público en Educación
Gasto a Precios Corrientes (Mill. Guaranies)
Total MEC
1.007.352
1.117.392
1.329.571
1.323.616
1.376.143
1.389.620
259.633
Total Educación Superior
191.037
GASTO EDUCATIVO TOTAL
1.037.614
1.206.332
1.324.262
1.576.080
1.583.249
1.649.147
1.668.183
Estructura del Gasto Educativo
(Índice 1999 = 100,0)
Gasto como % del PGN
Gasto como % del PBI
Gasto por estudiante (U$S)
Fuente: Elaboración propia en base a información del MH, MEC y Martín (2004)
Existen en la actualidad cuatro universidades públicas en Paraguay, la Universidad Nacional de Asunción, la Universidad Nacional de Itapúa, la Universidad Nacional de Pilar, y la Universidad Nacional del Este. La primera de estas concentra más del 80% del presupuesto universitario total, en particular en el año 2003, concentró el 84,9%. La estructura del gasto por universidades se ha mantenido básicamente constante desde el año 1998, año a partir del cual desarrollan actividades las cuatro universidades nacionales existentes en la actualidad. La única diferencia significativa es el aumento de la participación relativa de la Universidad de Itapua desde su creación a la actualidad.
Estructura del Gasto en Educación Universitaria
Según Universidad
U. Nacional del Este
U. Nacional de Pilar
U. Nacional de Itapua
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MH y Martín (2004)
Al analizar la evolución del gasto público universitario desde una perspectiva de mediano plazo se observa que en el período 1990-1999 crece exponencialmente, luego y como consecuencia de la crisis económica este crecimiento se detiene. La tasa de crecimiento promedio anual del presupuesto universitario a precios constantes en este período fue de 19,4%. En igual período la matricula universitaria crece a una tasa promedio anual significativamente menor de 2,9%. Como consecuencia de esto el gasto público por estudiante matriculado crece fuertemente en este período, ver gráfico 1.1..
A partir del año 2000 el presupuesto universitario medido a precios constantes se reduce, a pesar de que la matrícula sigue aumentando, como consecuencia el gasto por estudiante matriculado cae en forma significativa, llegando en el año 2003 a valores similares a los que se observaban a comienzos de la década del noventa. En respuesta a la reducción del presupuesto universitario las universidades nacionales han venido aumentando el valor de lo que cobran por concepto de colegiación y por otros conceptos como por ejemplo por el derecho para rendir exámenes.
Evolución de la matrícula de las Universidades Públicas
Asignación presupuestal y Gasto por Alumno
En : U$S
( B ) / ( A )
1.375,6
3.111,2
3.605,9
4.142,7
4.476,1
2.538,9
2.182,1
El presupuesto por alumno universitario se aceleró de manera significativa entre 1990 y 1998. A partir de 1999 se desacelera como resultado de la crisis económica.
El Gasto Según Disciplinas o Facultades
Conjunto de Universidades Nacionales
Al considerar en forma conjunta el presupuesto de las cuatro universidades nacionales, la facultad a la que se le destina un mayor porcentaje de fondos es la Facultad de Medicina. La misma está presente en dos de las cuatro universidades (Asunción e Itapúa). Esta área representa el 30,6% del presupuesto total universitario. Dentro de este valor está incluido el funcionamiento del Hospital Universitario. En virtud de esto al presupuesto destinado a la educación universitaria es menor que el que es asignado a las universidades, en la medida que parte de los mismos se destinan a otra función, brindar servicios de salud.
Distribución del gasto total universitario por Facultad[3]
Facultad de Ciencias Cont. Adm. y Economía
Facultad. De Medicina
Facultad. De Odontología
Facultad. Politécnica
Fuente: Elaboración propia en base a información del MH
A la Facultad de Medicina le siguen en importancia las facultades de Ciencias Económicas (presente en las cuatro universidades) la de Agronomía y de Veterinaria y el Politécnico.
A continuación se presenta la estructura del gasto por Facultad o Instituto en cada una de las universidades nacionales.
Estructura del Gasto por Facultad o Instituto
Gasto Obligado
Como % del gasto total
F. Ciencias Médicas
F. Ciencias Económicas
F. Ciencias veterinarias
F. Ciencias exactas y naturales
F. Derecho y C. Sociales
Instituto Dr. Andrés Barbero
F. Ciencias Químicas
Inst. de Investigación en C. de la salud
Rectorado enseñanza
Comentarios: En el año 2001 aparece discriminado Rectorado y Rectorado Enseñanza, mientras que en los años sucesivos aparece todo englobado en el rubro Rectorado.
En Derecho y Ciencias Sociales se incluye, Derecho, Ciencias Sociales y formación de Abogados, Escribanos y Doctores en Ciencias Sociales.
Dentro de la Universidad Nacional de Asunción, la Facultad de Ciencias Médicas acumula cerca del 35% de su gasto total. Las carreras que le siguen en orden de importancia según su nivel de gasto son, Ciencias Económicas, Politécnica, Ciencias Agrarias y Ciencias Veterinarias.
Como era de esperar en virtud de su peso relativo en el gasto total universitario, la estructura por Facultades o Institutos de la Universidad Nacional de Asunción es similar a la correspondiente al conjunto de universidades presentada previamente.
Facultad de Human. C. Soc. y Cultura Guarani
Construcción y equipamiento de la sede de la universidad
Facultas Politécnica
Fac. de ingeniería agronómica
Fac. de Derecho y C. Sociales
Universidad Nacional del Pilar
Humanidades y C. de la Educación
Laboratorio UNP
Fuente: Elaboración propia a partir de información del MH
Estructura del Gasto Universitario Según Tipo de Gasto
En esta sección se analiza la estructura del gasto según la tipología del mismo establecida en la Ley 2.061. En el Anexo I se describe en detalle esta clasificación presupuestal.
Al pago de servicios personales se destinó en el año 2003 el 79,6% de la totalidad del gasto público correspondiente a educación universitaria. Este valor es similar en las distintas universidades públicas y no presenta modificaciones significativas en el tiempo.
El segundo rubro en orden de importancia en función a su participación relativa en la estructura de gasto es la compra de bienes de consumo e insumos, rubro al que se destinó en el año 2003 un 9,4% del gasto total. Sin embargo, la participación de este rubro presenta diferencias significativas en las diferentes universidades, pasando de 10,3% en la Universidad Nacional de Asunción a 1,7% en la Universidad Nacional de Itapúa en el año 2003. La participación de este rubro es no obstante estable en el tiempo.
Llama la atención el bajo peso relativo que tiene el gasto en inversiones el que en el año 2003 representó tan solo el 4,2% del gasto total. El menor valor se observa en la Universidad Nacional de Asunción. Este es el componente de la estructura de gastos que presenta mayor nivel de variación en el tiempo.
Gasto en Educación Universitaria
Según tipo de gasto
232.043
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MH
11,6 6,7
Comparación del Gasto por Estudiante en las Universidades Públicas
El costo por estudiante de las diferentes universidades públicas presenta importantes variaciones, siendo el diferencial cuando se compara la universidad de mayor costo por estudiante con la de menor costo por estudiante, superior al 200%. No obstante, la diferencia más significativa en función a su participación relativa en el presupuesto es la que se observa entre la Universidad Nacional de Asunción y la Universidad Nacional del Este, las que en conjunto acumulan el 93,5% del presupuesto total correspondiente a las universidades nacionales, y concentran el 95,2% de los estudiantes matriculados en estas universidades.
El costo por estudiante de la Universidad Nacional de Asunción es un 88,5% superior al de la Universidad Nacional del Este. Si bien parte de esta diferencia puede ser explicada por la presencia del Hospital Universitario en la Universidad de Asunción, su magnitud puede estar dando cuenta de problemas de eficiencia interna.
Comparación del costo por estudiante
Participación en el presupuesto universitario
Estructura porcentual de estudiantes
Ïndice de costo por estudiante
U. del Pilar = 100,0
U. N. de Asunción
U. N. del Este
U. N. del Pilar
U. N. de Itapua
Fuente: Elaboración propia en base a información del MH y del MEC
2. Estructura de Financiamiento de la Educación Universitaria
El financiamiento de las universidades públicas proviene principalmente del tesoro (78 por ciento) y con un creciente componente de recursos institucionales propios (21%). Las universidades privadas se financian principalmente con cuotas y matrículas. En promedio, el costo anual de la colegiatura en las universidades públicas es de 1.100 dólares (valores de 2003) casi un 15 por ciento menor que en las universidades privadas. La creciente demanda por EU y los problemas de déficit fiscal obligan a la búsqueda de nuevas fuentes y mecanismos de asignación alternativas de financiamiento.
La información de la ejecución presupuestal de cada componente del presupuesto de la Administración Central y de las Entidades Descentralizadas identifica su fuente de financiamiento, siendo la apertura empleada la siguiente:
Recursos del Tesoro
En el Anexo II se desarrolla en forma precisa el alcance de cada una de estas fuentes de financiamiento, no obstante estas fuentes de financiamiento se pueden caracterizar brevemente de la siguiente manera. Los llamados Recursos del Tesoro son los fondos cuyo origen son básicamente los impuestos, los Recursos del Crédito Público son los que se derivan del endeudamiento público interno y externo, y los Recursos Institucionales están conformados por aquellos ingresos que: a) surgen de la venta de servicios de entidades públicas, b) del cobro que realiza el sector público en la provisión de algunos servicios, como es el caso particular de la educación universitaria, y c) eventuales impuestos que se encuentran afectados específicamente a un determinado organismo del sector público.
Todas las Universidades Nacionales como los Institutos de Enseñanza Superior poseen financiamiento del Presupuesto General de la Nación, el que es aprobado anualmente. Además cada Facultad posee sus propios sistemas de financiamiento adicional, ya sea por el cobro de cuotas mensuales, el cobro de aranceles por inscripción, el cobro por el derecho a rendir exámenes, etc. Asimismo las facultades de Agronomía y Veterinaria cuentan también con ingresos provenientes de la venta de productos provenientes de unidades productivas que funcionan como programas de entrenamiento.
Hasta el año 1994 la totalidad del presupuesto público universitario se destinaba a la única universidad pública existente, la Universidad Nacional de Asunción (UNA). En el año 1995 se crean dos nuevas universidades públicas, la Universidad Nacional del Este (UNE) y la Universidad Nacional de Pilar (UNP). En el año 1998 se crea la Universidad Nacional de Itapua.
Al igual que el MEC, la principal fuente de financiamiento del gasto público universitario es el Tesoro Nacional, no obstante, a diferencia de lo que sucede con el MEC, los Fondos Institucionales representan una parte significativa de la estructura de financiamiento, representando en el año 2003 el 22% del gasto obligado y un 21,7% en promedio en el período 1999-2003.
Dentro del clasificador de las fuentes de financiamiento empleado en Paraguay, dentro de los llamados Recursos Institucionales se incluyen dos tipos de recursos que son cualitativamente diferentes, los que surgen de la venta de servicios y los que corresponden a la afectación de algún impuesto para un uso determinado.
En el caso específico del financiamiento de la educación universitaria, los fondos universitarios corresponden exclusivamente a la recuperación de costos que realizan las universidades mediante el cobro de matrícula y del derecho a rendir exámenes. Este tipo de financiamiento (pago directo de bolsillo) puede no considerarse financiamiento público, más allá de que financie una institución pública. Esta distinción es importante a la hora de evaluar la equidad del financiamiento de la educación, así como a la hora de evaluar alternativas al actual sistema.
Según Fuente de Financiamiento
Obligado Millones de Gs. Corrientes
Al considerar la estructura de financiamiento de cada una de las universidades oficiales no se observan diferencias significativas entre las mismas, a excepción de la Universidad del Este, en donde se observa un valor superior, ver cuadro que se presenta a continuación.
y según Universidad
Al analizar como ha evolucionado la participación de los Recursos Institucionales (financiamiento privado de instituciones públicas) se observa que la misma ha aumentado en los últimos años. A efectos de poder explicar este crecimiento, se debería tener en cuenta que el mismo se da en un contexto de ajuste fiscal en el que disminuye en términos reales los fondos públicos asignados a las universidades. Por tanto, este crecimiento esté más relacionado con la necesidad de obtener fondos adicionales para compensar los fondos presupuestales, que con una estrategia planificada de incremento del financiamiento privado en la ES.
Estructura de financiamiento del Gasto Universitario
A efectos de contar con una referencia que pueda servir para comparar la participación relativa que tienen los fondos privados en el financiamiento de las universidades públicas, se presenta el siguiente cuadro:
Participación del financiamiento privado en IPES
En % para países seleccionados
Senegal 1990
Pakistán 1990
Sudan 1987
Kenya 1991
Barbados 1991
EEUU 1985
Malawi 1990
Maruecos 1990
Negeria 1989
Egipto 1990
El financiamiento de las universidades privadas en Paraguay
Las principales fuentes de financiamiento de las Universidades Privadas son el cobro de: a) la matrícula y b) cuotas mensuales. Menor importancia cuantitativa tiene el cobro de aranceles asociados por ejemplo al derecho a rendir exámenes o por la obtención del título.
A continuación se presenta el costo de la colegiatura (matrícula y cuotas mensuales) correspondiente a universidades privadas, para un conjunto seleccionado de carreras. Los mismos se refieren al costo total por semestre y los valores están expresados en dólares americanos.
Costo de la colegiatura por semestre en U$S, valor promedio de una muestra de universidades
U$S por semestre
Los valores entre paréntesis indican la cantidad de universidades que fueron empleadas para el cálculo del promedio
Fuente: Martín (2004)
Del cuadro precedente se desprende que en promedio el costo anual por estudiante en las universidades privadas asciende a U$S 963,8, mientras que el costo anual por estudiante en las universidades públicas es de U$S 1.107,3[4], es decir el costo por estudiante sería un 14,9% superior en estas últimas. Sin embargo esta comparación adolece de una serie de dificultades que deberían tenerse en cuenta a la hora de sacar conclusiones al respecto. Entre estas dificultades se destacan las siguientes:
La calidad de la información, en particular el costo por estudiante referido a las universidades privadas surge de un promedio no ponderado, correspondiente al valor de colegiatura sin tener en cuenta las becas que otorgan estas instituciones. Tampoco se tienen en cuenta otras fuentes de ingreso con las que cuentan estas instituciones, como ser el cobro por el derecho a rendir exámenes, o el cobro por el otorgamiento del título.
En forma implícita para que la comparación tenga sentido se está asumiendo que las universidades privadas son instituciones sin fines de lucro. Esto permite igualar sus ingresos con sus costos.
Pueden observarse diferencias en las estructuras de carreras de las diferentes universidades, lo que, en la medida que la evidencia empírica internacional da cuenta de la existencia de importantes variaciones en los costos por estudiante según estas, puede incidir en el costo promedio correspondiente a cada universidad.
Dentro del presupuesto de las universidades públicas se encuentra incluido el gasto del Hospital Universitario, el que desarrolla actividades que pueden ser consideradas asistenciales y por lo tanto no forman parte del gasto educativo.
Por último, al considerar el gasto por estudiante no se está considerando la actividad de investigación que suelen llevar adelante las universidades. Las universidades pueden ser vistas como unidades que producen en forma simultánea más que un producto, no obstante en las comparaciones del costo por estudiante en forma implícita se está cargando todos los costos a la actividad docente. Esto incrementará el costo por estudiante de aquellas universidades que tengan en términos comparativos una mayor actividad de investigación.
Panorámica del Financiamiento de la Educación Superior
El crecimiento que se observa en la demanda por educación superior hace que aumenten los requerimientos financieros en un contexto en el que producto de la existencia de déficits fiscales se hace muy difícil hacer frente a estos requerimientos. En función a esto se hace necesaria una discusión en torno a fuentes y formas de financiamiento alternativas para la educación superior. Existe evidencia empírica suficiente en torno que la formación de capital humano, y en particular aquel que se forma en instituciones de ES tiene en el crecimiento de los países. Por lo tanto, frente a un aumento de la demanda por ES que no puede ser financiada por medio de los mecanismos tradicionales, es decir con fondos mayoritariamente estatales, es necesario diseñar e implementar mecanismos alternativos.
No solamente se trata de repensar las fuentes de financiamiento, se trata también de diseñar formas de financiamiento que incentiven la eficiencia. La forma de financiamiento hace referencia a los mecanismos de asignación de recursos, más adelante se discute sobre este punto. A continuación se describen en primer lugar las principales fuentes de financiamiento de la educación superior en la actualidad, y posteriormente se presentan algunas fuentes alternativas.
Principales fuentes de financiamiento de la ES en la actualidad
1) Asignación directa de fondos presupuestales
2) Cobro de matrícula
3) Ingresos por transferencias de tecnología y servicios prestados
4) Cooperación Internacional
5) Legados y donaciones
1. Asignación Directa de Fondos Presupuestales
Esta es la modalidad que prevalece en el financiamiento de las instituciones de ES. El aporte estatal esta fundamentado tanto en razones de eficiencia como de equidad. Por el lado de la eficiencia está fundamentado por la rentabilidad social de la educación, es decir, por el hecho de que la sociedad en su conjunto se beneficia con los resultados de la inversión en ES. Por el lado de la equidad se fundamenta en la necesidad de igualar las oportunidades de los integrantes de la sociedad en un contexto de ausencia de crédito educativo.
Existen diversas modalidades de asignar los fondos presupuestales, pudiendo cada una de estas incidir en forma diferente en la eficiencia y calidad de la ES. A continuación se presentan tres criterios que en forma pura o combinada dan lugar a diferentes modalidades de asignación de recursos.
a. Asignación Basada en Resultados
En función a este criterio la asignación de recursos queda determinada por el output de la educación, cantidad de graduados, postgraduados, trabajos de investigación terminados, etc. Este mecanismo tiene dos tipos de inconvenientes, uno de carácter instrumental y otro vinculado a la generación de incentivos que pueden afectar en forma negativa la calidad de la educación.
La dificultad que se presenta desde el punto de vista instrumental consiste en la posibilidad de cuantificar el output de la educación en el ámbito de la investigación o del asesoramiento al sector productivo. También se presentan dificultades a la hora de establecer equivalencias entre los diferentes outputs, un trabajo de investigación es equivalente a cuantos graduados, un postgraduado es equivalente a un graduado desde el punto de vista de la cuantificación del output?
La otra dificultad inherente a este tipo de asignación de los fondos presupuestales tiene que ver con los incentivos que la misma genera. El asignar recursos en función al output generado puede crear un incentivo a aumentar este a costa de la calidad. Dado que no es fácil evaluar la calidad en instituciones de ES, esta forma de asignar recursos presenta estos inconvenientes.
b. Asignación Basada en los Inputs
En un sistema de este tipo el valor de los fondos a asignar a las instituciones de ES surge de multiplicar el número de estudiantes admitidos en el año lectivo por un valor representativo del costo unitario por estudiante. Esta forma de asignar los recursos públicos presenta el mismo problema que presentaba la alternativa anterior, puede afectar negativamente la calidad. La reducción en los niveles de calidad puede estar dada por ejemplo por una flexibilización en los requisitos mínimos de ingreso a la ES de forma de contar con un número mayor de estudiantes admitidos.
Asignación Negociada de Recursos
En esta modalidad la asignación surge de una negociación entre el gobierno y los representantes de las instituciones de ES, en la que en general se toma como punto de referencia en el marco de la negociación la asignación presupuestal del período anterior. Una variante de asignación negociada en la que se reducen los costos de transacción inherentes a la misma es la determinación de una partida presupuestal para la ES equivalente a un determinado porcentaje del PIB. Este mecanismo si bien tiene la virtud de su simplicidad en lo que hace a la determinación del valor, tiene el inconveniente que desvincula totalmente los aportes del estado a las instituciones de ES a sus costos de eficiencia, y además expone a estas a importantes variaciones de sus ingresos. Este riesgo es particularmente importante en los países de la región donde el PIB presente importantes niveles de volatilidad.
En una muestra de 35 países esta modalidad (asignación negociada) de asignación de fondos públicos a la ES fue la predominante (Albrecht y Ziderman, 1992).
Los tres criterios presentados previamente no tienen porque ser mutuamente excluyentes, por el contrario el mecanismo de asignación de recursos puede surgir de una combinación de los mismos. Este es el caso de la asignación de fondos públicos a la ES en España, en donde se sigue un esquema que contempla cuatro elementos:
i) Un fondo básico para cada Universidad que representa cerca del 80% del total de fondos recibidos que se determina teniendo en cuenta el número de estudiantes inscriptos, el número de estudiantes graduados, la estructura de carreras para de esta forma considerar el diferencial de costos que existe entre las diferentes disciplinas , los eventuales programas que se incorporen.
ii) Una cuota parte de un fondo concursable destinado a proyectos de investigación, de mejora de la calidad docente, o de inserción con el sector industrial de la economía.
iii) Contribuciones privadas bajo la forma de pago de matrícula o similares por parte de los estudiantes.
iv) Fondos necesarios para inversiones en infraestructura.
2. Cobro de Matrícula
En la medida que además del beneficio social que existe como consecuencia de la ES, también existe un beneficio privado que se manifiesta en mayores posibilidades de conseguir trabajo y de obtener una mejor remuneración por el mismo, se entiende conveniente que los estudiantes se hagan cargo de parte de los costos que generan en su proceso de formación.
En los países desarrollados es común que en forma conjunta con el cobro de matrícula universitaria existan mecanismos de otorgamiento de becas y exista un mercado de crédito educativo. En algunos casos existe la figura de servicio comunitario consistente en participar en servicios públicos como forma de pago de la matrícula.
Una forma alternativa de reducir el riesgo de que el pago de la matrícula opere como barrera de acceso a la ES en los sectores de menores ingresos consiste en la creación de mecanismos de ahorro educativo. Por ejemplo en Colombia a principios de la década del 90 se crearon los Bonos de Ahorro Educativo, los cuales son certificados de ahorro que pueden ser utilizados para pagar estudios universitarios.
3. Ingresos por Transferencias de Tecnología y Servicios Prestados
Las instituciones de ES poseen ventajas competitivas y muchas veces el prestigio suficiente en el medio como para poder llevar adelante una estrategia de generación de ingresos basada en la venta de servicios técnicos altamente calificados. Esto se puede llevar adelante bajo diferentes modalidades, a continuación se presenta un conjunto no taxativo de las mismas:
a. Enseñanza y capacitación
Las instituciones de ES están en condiciones de brindar servicios de capacitación a empresas privadas a instituciones del Estado, así como a egresados de la ES que demanden cursos de actualización.
b. Desarrollo de empresas de base tecnológica
Se trata de que las universidades se conviertan en incubadoras de empresas, las que una vez creadas son vendidas. Para llevar adelante este tipo de proyectos se pueden realizar alianzas estratégicas con el sector privado.
c. Contratos de investigación
Los ingresos bajo esta modalidad de venta de servicios surgen por la firma de convenios entre la Universidad y empresas privadas o instituciones públicas. Esta modalidad no tiene riesgo económico para las instituciones de ES como lo tenía incubadora de empresas
d. Centros de investigación tecnológica
Consiste en la desarrollar centros de investigación en áreas que se consideren estratégicas. Estos centran tienen el objetivo de generar conocimientos (invención o innovación tecnológica) para el sector público y privado. La modalidad de financiamiento de estos centros puede ser una partida fija, cosa que sucede habitualmente cuando el que financia es el sector público, por resultado obtenido, o una combinación de ambos. Dado el riesgo inherente a este tipo de actividad, la forma de financiamiento de estos centros es muy importante.
Un tema central en torno a la generación de fondos extrapresupuestales para el financiamiento de la ES tiene que ver con el carácter complementario o sustitutivo que se le asigna a los mismos en relación a los fondos presupuestales. Como ya fue mencionada la demanda creciente por educación superior enmarcada en un contexto general de economías con fuertes restricciones fiscales, plantea la necesidad de generar fuentes alternativas de financiamiento que sustituyan en parte el financiamiento directo. No obstante, en la medida que los fondos alternativos obtenidos por las instituciones de ES sustituyan a los fondos presupuestales, desaparece el incentivo por parte de estas a generar los mismos. Por lo tanto este tipo de estrategia para ser exitosa requiere manejar adecuadamente el equilibrio entre la necesidad de sustituir fondos presupuestales, con la necesidad de no eliminar el incentivo a obtener recursos de fuentes alternativas a las presupuestales.
3. Demanda y Oferta de Programas Educativos Públicos y Privados de Educación Superior
La demanda por ES creció durante el período 1990-2004 a una tasa promedio anual del 11,6 por ciento, situación determinada principalmente por el creciente número de alumnos egresados de la enseñanza secundaria registrados en el período. El Sistema Nacional de ES (SNES) ha mejorado significativamente la oferta de ES, pero tiene por delante importantes desafíos que superar en el campo de la demanda, la equidad, el financiamiento y la oferta de programas ES no universitarios.
3.1. La Demanda por Educación Superior
A partir del retorno a la democracia en 1989, y en la medida que el nivel escolar medio ha ampliado su cobertura y se han mejorado las tasas de retención y graduación[5], la demanda por ES se ha incrementado sostenidamente. El cuadro siguiente muestra la evolución de la matrícula de la educación media en el período 1990-2004, en él se aprecia claramente el alto crecimiento de la matriculación en este nivel educacional. Entre 1990 y 2004, la matrícula de la educación media pasó de 56 mil a 226 mil alumnos, lo que representó en 2004 una tasa bruta de participación de un 63 por ciento.
Cuadro 3.1a
Evolución de la Matrícula de la Educación Media. Por Sector. 1990-2004
VIA %
56.475 56.968 64.042 69.092 76.239 82.326 100.426 111.066 124.584 140.794 153.198 164.884 187.134 206.395 226.913 VIA %
Fuente: Elaboración Propia con datos del MEC.
VIA es tasa de variación interanual en porcentaje
(*) A partir del año 2002, los datos de matriculación (y) son proyecciones anuales polinómicas de segundo grado (1990=1, …,2004=15), esto es, estimación del modelo de regresión lineal y =a +bX+cX2.
Cuadro 3.1b
Evolución de la matriculación en la Educación Superior. Por Sector. 1990-2004
(1990-2004) (en número de estudiantes matriculados) 1990
Univ. Públicas 18.881
VIA % -1,8%
Univ. Privadas 7.108
VIA % 89,9%
IFD 2.917
VIA % 4,6%
Total ES 28.906 35.090 33.244 35.672 37.118 43.912 47.550 49.145 49.760 68.413 82.265 88.042 101.278 113.069 126.649 Fuente: Elaboración Propia en base a datos proporcionados por el Ministerio de Educación y Cultura e investigaciones realizadas en instituciones de educación superior. Datos sujetos a variación.
(*) A partir del año 2001, los datos son estimaciones polinómicas de segundo grado, esto es, estimación del modelo de regresión lineal
y =a +bX+cX2.
Como resultado de lo anterior, el crecimiento de la demanda en la educación superior ha sido explosivo. La matriculación en la ES aumentó de 28.906 en 1990 a 126.649 en 2004, lo cual representa un incremento promedio anual del 11,6 por ciento. El mayor crecimiento de la matriculación se verificó en las universidades privadas y en los Institutos de Formación Docente (IFD), instituciones en las cuales la matriculación creció a tasas promedio anual del 16,5 y 21,6 por ciento, respectivamente. En las universidades públicas, y a pesar de que el ingreso se limitó mediante la fijación de cupos, la tasa de matriculación ha crecido significativamente a una tasa promedio anual del 7,0 por ciento.
La tasa de escolaridad en educación superior se duplicó en apenas siete años, pasando de desde 6,6 por ciento en 1998 a 13,5 por ciento en 2004.
TASAS DE ESCOLARIDAD EN EDUCACIÓN SUPERIOR, SEGÚN POBLACION DE 17 A 24 AÑOS. (1998-2003) (en número de estudiantes matriculados y porcentajes) POBLACIÓN
Población de 17-24 años
755.249
778.343
801.438
833.895
866.353
Fuente: Elaboración Propia. Datos sujetos a variación.
(*) A partir del año 2001, los datos son estimaciones polinómicas de segundo grado.
No obstante este notable crecimiento, la tasa de matriculación en ES aún se compara muy desfavorablemente con las tasas de matriculación con la mayoría de los países de la región y el promedio de los países de la OECD (ver cuadro 3.3). La matriculación en ES se concentró, al igual que lo que sucede en la mayoría de los países de la región, en programas de ES del tipo A, los cuales tienen, por lo general, una duración de cuatro o más años, con base teórica y preparan a los estudiantes para cursos avanzados de investigación y para las profesiones más complejas. Como se puede observar en el cuadro siguiente, de cada tres jóvenes que ingresan a programas de ES, dos lo hacen en programas Tipo A y uno lo hace en programas de Tipo B (típicamente de dos a tres años de duración y orientados a la adquisición de destrezas vocacionales, técnicas o prácticas). Otra característica de la ES en Paraguay corresponde al relativamente buen promedio de años esperados en ES (1,4 años), promedio que se compara muy favorablemente con países como Brasil, México y Perú. Esto muestra que la ES en Paraguay comparada con el resto de los países de la región tiene una baja cobertura, pero una vez que lo estudiantes se encuentran estudiando tienden a permanecer más tiempo.
Tasas de ingreso a la ES y años esperados de educación terciaria (1998-1999)
Tasas netas de ingreso a ES
Años esperados en ES (tipos A y B)
Tipo A 1_/
Tipo B 2_/
Paraguay (2001) 1/
Promedio países OECD
Fuente: OECD (2001:155,156)
1_/ ES tipo A son niveles de educación superior de 4 o más años, con base teórica y que preparan para cursos avanzados de investigación y para las profesiones más complejas. Corresponde con carreras universitarias más tradicionales
2_/ ES tipo son típicamente niveles ES de dos a tres años de duración y orientados a la adquisición de destrezas vocacionales, técnicas o prácticas. Esto es carreras técnicas profesionales universitarias y no universitarias.
1/ Valores obtenidos de Instituto de Estadística de la UNESCO, Montreal 2004, COMPENDIO MUNDIAL DE LA EDUCACIÓN 2004
El alto crecimiento de la población y manifiestos cambios de comportamiento de la población y alto retorno a la ES hacen prever que la demanda por ES en Paraguay continuará creciendo a tasas aceleradas, poniendo al sistema nacional de ES (SNES) frente a importantes desafíos. En particular, se estima que:
La población total pasará de 5,8 millones en 2004 a 6,4 millones en el año 2010 y a 7,7 millones el año 2020[6], lo que incrementará la demanda por educación a otros factores constantes.[U1]
Asimismo, en los próximos años, si continúan las tendencias actuales, seguirá aumentando la cobertura a nivel secundario y disminuirá la deserción, con lo cual se ampliará la base de jóvenes en condiciones de acceder a la ES.
Además, el continuo proceso de democratización y formalización del país requieren formas y estilos de vida cada vez más exigentes en capital cultural y, por consiguiente, en ES.
Por último, se estima (Schiefelbein, 2005) que la tasa de retorno privado a la educación superior continuará siendo elevada durante los próximos años, aunque con tendencia a disminuir en la misma medida que una fracción más amplia de la población obtenga certificados de ES.
El SNES no sólo enfrenta el desafío de una creciente demanda, sino que además enfrenta serios problemas en el campo del financiamiento, pues se prevé que continuará la mayor demanda por ES corresponde al tipo A, la cual es bastante más cara que la de tipo B. En Paraguay, el costo por educación superior tipo A es 40 por ciento más cara que la de tipo B.
Gasto por estudiante de ES
(en US dólares convertidos usando PPC) 1998
ES tipo B
ES tipo A
3.500 1/
OECD(countrymean)
Fuente:OECD(2001:67)
1/ Elaborado para carreras universitarias privadas de 5 años. Se estima costo de matrículas y cuotas promedio por estudiante de US$ 700 al año (Martin, 2004)
En el mencionado contexto, el desafío que surge está en incentivar la demanda por programas de ES tipo B. El mercado laboral paraguayo tiene problemas de ajuste ocasionados por la creciente oferta de profesionales universitarios y una oferta relativamente baja de técnicos superiores. La distribución de la matrícula en ES en Paraguay entre los niveles CINE 5 y 6 (gruesamente equivalentes a los Tipos B y A de ES, respectivamente) se concentran mayoritariamente en la educación universitaria (Tipo A). Solo el 23 por ciento de la matriculación en ES corresponde a matrícula tipo B. Aunque la situación de Paraguay en este aspecto no difiere mayormente del resto de los países sudamericanos seleccionados, con la excepción de México y Brasil, países donde la matrícula en ES se concentra exclusivamente en ES tipo A. El nivel Cine 7, nivel de postgrado, es prácticamente nulo en el agregado.
Porcentaje de Matrícula de ES por niveles CINE (1996)
Fuente: UNESCO (2000: tabla 8)
CINE es Clasificación Internacional Normalizada de la Educación. Detalles ver en COMPENDIO MUNDIAL DE LA EDUCACIÓN 2004 de UNESCO
En resumen, la demanda por estudios superiores continuará presionando en Paraguay sobre las carreras universitarias (Tipo A), a menos que existan políticas destinadas a reforzar el sector institucional de oferta de carreras de Tipo B y a estimular la demanda por formación técnica de ciclo corto o intermedio, asunto que se viene discutiendo en la región (BID, 2000)[7]. Esta cuestión será decisiva para la evolución de la crítica fase de transición entre educación y trabajo, uno de los temas que concentra la atención de los países de la OECD (OECD, 2000)[8].
3.2. La Oferta de Enseñanza Superior
Al igual que la demanda por ES, la oferta también ha crecido de manera importante. De hecho, el Sistema Nacional de ES (SNES), que hasta hace poco contaba con una estructura relativamente simple, caracterizada por una baja diferenciación institucional, se ha convertido en un sistema de mucho mayor complejidad. Así, mientras en 1990 existían en Paraguay sólo dos universidades, una pública, la Universidad Nacional de Asunción (UNA), y otra Privada, la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción (UCA), y sólo un puñado de institutos de ES (IES) no-universitarios, actualmente existen 23 universidades funcionando, 19 universidades privadas (incluyendo a la UCA) y 4 públicas (incluyendo a la UNA) y poco más de 80 IES (24 institutos de educación superior y alrededor de 60 institutos de formación docente).
En lo que respecta a la malla curricular tanto para las universidades públicas como privadas, cabe destacar la presencia de diferencias significativas en cuanto a la cantidad de carreras existentes en cada una de las disciplinas universitarias existentes en Paraguay, a saber: Artes, Ciencias Agropecuarias; Ciencias Ambientales; Ciencias de la Educación; Ciencias de la Salud; Ciencias Económicas, Comerciales y Administrativas; Ciencias Jurídicas; Ciencias Matemáticas; Ciencias Sociales y Humanidades y Ciencias Técnicas y Tecnológicas.
Resalta el hecho de que sólo una de las universidades privadas otorga la carrera de Ciencias Matemáticas, siendo mayor la oferta en el sector público con cinco carreras. Por otra parte, la disciplina artística solamente se halla contemplada como carrera universitaria en el sector privado, siendo nula la existencia de carreras artísticas en el sector público universitario.
También cabe destacar que, al igual que lo que sucede en la mayoría de los países de la región, el crecimiento de las universidades privadas se da en carreras rentables, esto es, carreras en las que concurre un bajo costo por alumno con una alta demanda. Es el caso de las carreras relacionadas con ciencias económicas, comerciales y administrativas. En efecto, como se observa en el siguiente cuadro, mientras en el sector privado de la enseñanza universitaria se registraban en el año 2001 la existencia de 58 carreras en la disciplina de las Ciencias Económicas, Comerciales y Administrativas, en el sector público se registraban sólo 13 carreras.
Otra característica importante de destacar tiene que ver con la fuerte expansión en el número de institutos de formación docente. El fenómeno respondió directamente a la dinamización que experimentó el sistema educativo impulsado por la reforma educativa. En el transcurso del último quinquenio la casi totalidad de las universidades privadas han incorporado esta carrera en su oferta curricular. El mismo proceso se dio en los institutos de formación docente que operan a nivel terciario. Hacia fines de la década de los ochenta, no más de treinta IFD estaban en actividad en todo el país. En la actualidad están habilitados 118 centros de formación docente en instituciones terciarias no universitarias.
La relación por sexo en lo que respecta a la matrícula presenta algunas particularidades. En primer lugar, es notorio que el crecimiento ha involucrado por igual tanto a la población femenina como masculina. Sin embargo, se aprecia una ligera primacía en el número de estudiantes universitarios varones en las universidades públicas. No sucede así en las privadas, donde predominan las mujeres. De un total de 32.503 estudiantes, 16.896 son mujeres (52 por ciento).
Una diferenciación igualmente notoria es la distribución de la educación universitaria por sexo y carreras. En Ciencias Agrarias, tanto en las universidades públicas como privadas mantienen una fuerte primacía los varones, en tanto que en Ciencias de la Educación (Formación Docente) y Ciencias de la Salud predominan las mujeres. En cambio, en Ciencias Administrativas y Contables como en Ciencias Jurídicas existe una equilibrada distribución de estudiantes mujeres y varones, tanto en las universidades públicas como en las privadas. Finalmente, cabe destacar la incipiente matriculación en las disciplinas ambientales con una pequeña participación por parte de las universidades públicas y privadas para el año 2000.
Alumnos matriculados en universidades por disciplina y sector
Según sexo Año 2000
C. ECONOMICAS, FINANZAS
C. JURIDICAS
C. MATEMATICAS
C. TECNICAS Y TECNOLOGICAS
Rivarola (2003) Cuadro 2.
Como es de suponer, dado el acelerado incremento del número de universidades y de la matrícula, en especial durante el último quinquenio, ha habido un significativo y constante crecimiento de la cantidad de docentes. Particularmente, el fenómeno se concentra en las universidades privadas. La información disponible indica que de 85 docentes universitarios existentes en 1991 (año que comienza la creación de las universidades privadas), esta cifra se incrementó a 2.079 docentes universitarios para el año 2.000[9].
Con relación a su distribución por sexo, la evolución observada es altamente significativa en cuanto a la amplia supremacía de docentes masculinos en los primeros cinco años de creación de las universidades privadas. Así, en 1.992 se contaba con 138 docentes varones y 33 mujeres, respectivamente. Esta brecha comienza a reducirse aceleradamente, al punto que en 1.997 la cantidad de docentes varones alcanzan un total de 421 (64,4 por ciento) y los de sexo femenino 233 (36 por ciento). En el año 2.000, se registró un total de 1194 docentes masculinos (57,4 por ciento) y 885 femeninos (43,6 por ciento).
Cantidad de docentes en 15 universidades privadas Por sexo, nivel de grado Periodo 1990-2000
Univ. Americana (UC)1
Univ. Autónoma de Asunción (UAA)
Univ. Autónoma de Luque (UAL)
Univ. Autónoma de Paraguav (UAP)
Univ. Católica Ntra. Sra. de la Asunción (UCA)1
Univ. Columbia del Paraguay (UCP)
Univ. Comunera (UC)1
Univ. del Cono Sur de las Américas (UCSA)
Univ. del Norte (UPN)
Univ. Del Pacifico Privada (UPP)
Univ. Evangélica del Paracuav (UEP)
Univ. Politécnica y Artística (UPA)
Univ. Privada del Este (UPE)’
Univ. Técnica de Comerc. y Desarrollo (UTCD)
Univ. Tecnológica Intercontinental (UTIC)
SUB-TOTAL (POR GENERO) 0 0 64 21 138 33 165 47 212 60 277 126 308 150 421 233 475 328 846 665 1.194 885 TOTAL (POR AÑO)
0 85 171 212 272 403 458 654 803 1.511 2.079 Fuente Rivarola, 2003
Para evaluar el desempeño de un sistema educativo se suelen emplear los conceptos de eficiencia externa y de eficiencia interna. Esta última relaciona los costos de los insumos que utilizan las instituciones para formar a sus educandos y los resultados que pueden ser asignados específicamente a la institución, por ejemplo, el número de egresados. La eficiencia externa por otro lado relaciona los costos de los insumos empleados en el proceso de formación de los educandos con los beneficios sociales de la educación, por ejemplo, el retorno de la educación o el aumento en la probabilidad de acceder a un empleo.
En Paraguay, al igual que en la mayoría de los países de la región, existen serias dificultades para contar con la información necesaria para poder llevar adelante un proceso de evaluación de la eficiencia interna de las IES. Esto en si mismo es un resultado importante, en la medida que da cuenta de la inexistencia de mecanismos de evaluación de la eficiencia capaces de generar políticas o mecanismos tendientes a mejorar el desempeño del sector.
A modo de ejemplo de las dificultades existentes en materia de información puede mencionarse que los datos de gasto universitario correspondiente a instituciones privadas no están disponibles y sólo pueden ser obtenidos a partir de encuestas o balances financieros no auditados entregados por las universidades o el Ministerio de Hacienda. Otro ejemplo es la dificultad en contar con información acerca de la cantidad de docentes equivalentes. En un sistema en el que predomina la contratación bajo la modalidad de una determinada cantidad de horas cátedra y son excepcionales las contrataciones a tiempo completo, es importante a efectos de evaluar un indicador clásico de eficiencia como el número de estudiantes por docente, contar con un indicador de docentes equivalentes de tiempo completo.
Como consecuencia de esta situación sólo es posible hacer inferencias generales acerca de la eficiencia interna de las IES en Paraguay.
Entre los indicadores de eficiencia interna del sector educativo más usados se pueden mencionar la deserción, la repitencia y la tasa de titulación. Existen en Paraguay estudios nacionales sobre deserción y repitencia y de tasas de titulación para primaria y secundaria, pero no existen estudios sobre el tema a nivel de las IES a excepción de un trabajo realizado recientemente (marzo del corriente año) en el marco de las actividades del Observatorio de la Educación Superior en América Latina y el Caribe, Basualdo (2005). En este trabajo se estima la tasa de titulación universitaria[10] en universidades públicas y privadas así como el gasto asociado a la deserción.
Este trabajo representa por un lado un importante aporte en la medida que es el único antecedente en la materia que se conoce para Paraguay, no obstante los resultados deben ser relativizados teniendo en cuenta los problemas de información que se explicitan en el mismo, en particular la imposibilidad de realizar el seguimiento de las cohortes de estudiantes, a excepción del caso de la Carrera de Medicina de la Universidad Nacional de Asunción.
Según este trabajo la tasa de titulación observada durante los últimos años muestra que existe una enorme brecha entre las universidades privadas y las públicas. Mientras en las últimas, la tasa de titulación promedio anual en el período 1999 – 2003 fue de 63%, en las universidades privadas el promedio fue significativamente menor, 22% (Basualdo, 2005). De acuerdo con estos resultados, es claro que en Paraguay las universidades privadas presentan serias deficiencias en el uso de los recursos al no graduarse en promedio el 78 por ciento de los alumnos de las cohortes analizadas. La situación del bajo porcentaje de graduados en universidades privadas es alarmante en los años 2002 y 2003, años en los que sólo se logró graduar el 15 y 16 por ciento de las cohortes correspondientes.
Otra forma de analizar la eficiencia interna es a través del análisis de la estructura de gastos de las instituciones, es decir del análisis de como las universidades asignan los recursos disponibles por tipo de gasto, en particular en lo que hace a la distinción entre gastos corrientes y gastos de inversión.
En Paraguay, las universidades públicas y privadas privilegian el gasto corriente por sobre el gasto en inversión, con lo cual se ve seriamente amenazada la calidad de la enseñanza universitaria ante el inminente deterioro de la infraestructura y la falta de nuevos materiales (desactualización de materiales bibliográficos en las bibliotecas, por ejemplo), nuevos equipos e instalaciones, laboratorios, etc.
Esta situación puede ser un problema en ambos tipo de universidades, públicas y privadas, pero lo es en mayor medida en las universidades públicas en las que el gasto corriente representa el 96% del presupuesto. Para donaciones o becas, esto es, transferencias corrientes, el gasto es prácticamente nulo en ambos tipo de universidad, con lo cual se acrecientan los serios problemas de equidad observados en la educación superior (ver cuadro abajo).
Distribución del Presupuesto de las Universidades, por Objeto de Gasto
Porcentaje del Gasto Total.
Porcentaje Item Gasto
U. Pública
TOTAL (CORRIENTES + CAPITAL)
PROYECTOS PROG. INVERSION
Fuente: Elaborado con datos de Martin (2004).
El nivel de las remuneraciones de los profesores es otro indicador que suele ser empleado como proxy de la eficiencia interna de las universidades. Las bajas remuneraciones de los profesores afectan la calidad de la enseñanza y aprendizaje y las posibilidades de investigación universitaria al no poder contar las universidades con académicos de alto nivel[11]. En los últimos años es claro el agudo deterioro de las remuneraciones de los docentes universitarios. Entre los años 1998 y 2002, la remuneración en dólares de los docentes de universidades públicas se redujo a la mitad y el rango de remuneraciones en las universidades privadas lo ha hecho en forma significativa. El deterioro observado de las remuneraciones de los docentes universitarios más que duplica la caída del ingreso per cápita observado durante el mismo período en Paraguay[12].
Concurrente con el deterioro de las remuneraciones en el sector académico, las remuneraciones en el mercado profesional, especialmente de los profesionales más calificados, han registrado y siguen registrando constantes aumentos[13]. En consecuencia, se puede deducir que la calidad de la enseñanza universitaria se ha debilitado sistemáticamente en la misma medida que los profesionales de mayor calificación han emigrado hacia actividades no académicas mejor remuneradas.
REMUNERACIONES A DOCENTES (AÑOS 1998-2002) (en US $ Corrientes, al mes) 1998
Profesor Titular (t. completo)
Profesor Adjunto (cátedra)
Profesor Asistente (cátedra)
Profesor Auxiliar (cátedra)
380 – 620
Hora de cátedra
Fuente: Martin (2004).
Un indicador de eficiencia clave en las universidades es la calidad de los egresados por unidad de recurso invertido. Este indicador está ciertamente determinado por la calidad de los ingresados a las universidades, calidad que depende, a su vez, de (i) la calidad de la educación secundaria y (ii) los mecanismos de selección que utilizan las universidades para discriminar a los postulantes. En cuanto a la calidad de la educación, resultados de tests de comprensión de lectura, factor determinante en la capacidad de los estudiantes de enseñanza secundaria para continuar en la universidad, sugieren que la calidad de la enseñanza secundaria es bastante baja. Tests realizados por el Ministerio de Educación y Culto en el período 2001-2002 muestran que menos de la mitad de estudiantes de tercer grado primario puede comprender un texto simple breve y sólo un tercio de los estudiantes primarios de sexto grado son capaces de comprender artículos de la página central de un periódico. (Schiefelbein, 2005)[14].
Con respecto a los requerimientos de acceso a la universidad, en Paraguay se reconocen tres modalidades de ingreso:
Ingreso restringido mediante Examen de Ingreso (universidades públicas),
Ingreso restringido mediante Curso Selectivo (UCA y algunas universidades privadas); e
Ingreso irrestricto (la mayoría de las universidades privadas). En el caso de las universidades públicas y privadas que requieren examen de ingreso o cursos selectivos de admisión se asegura un buen nivel de calidad de estudiantes relativo a la realidad académica del país.
En algunos casos, los niveles de exigencia académica de materias controladas en el examen de ingreso ha resultado ser paradójicamente mayor que los niveles de exigencia de materias similares desarrolladas en los cursos regulares de las respectivas carreras, por ejemplo en las carreras de Medicina e Ingeniería de la Universidad Nacional de Asunción (Rivarola, 2003)[15]. La calidad de los estudiantes que ingresan a las universidades privadas que no tienen requerimientos de ingreso es ciertamente muy inferior a las universidades que si tienen este requerimiento. Los mayores niveles de exigencia de las universidades públicas, especialmente de la UNA, se refleja claramente en los mayores niveles de titulación que se observa en las universidades públicas, comparado con las universidades privadas. Es importante destacar, sin embargo, que los mayores requerimientos de ingreso a las universidades no se refleja necesariamente en una mejor calidad de egresados, pues como lo plantea Rivarola (2003), los niveles de exigencia académica a los alumnos una vez que estos han ingresado se tornan menos exigentes.
Otro importante indicador de eficiencia interna es el número de estudiantes por profesor. En Paraguay, datos proporcionados por las universidades muestran que la cantidad de alumnos por profesor es extraordinariamente baja. Como se aprecia en el cuadro siguiente, la mayoría de las universidades en las que se pudo estimar la tasa de alumnos por profesor, muestran valores que oscilan entre 2,3 y 11,3. La excepción es la UTIC que registra una tasa de casi 50 alumnos por profesor. La UNA y la UCA, las universidades más grandes y de mayor tradición en el país también mostraban en 2002 tasas relativamente bajas, 6,2 y 7,4, respectivamente.[16]
Estudiantes por Profesor universidades seleccionadas, 2000
Univ. Autónoma de Paraguay (UAP)
Univ. Católica Ntra. Sra. de la Asunción (UCA) 2002
Univ. Comunera (UC)
Univ. Del Pacífico Privada (UPP)
Univ. Evangélica del Paraguay (UEP)
Fuente: Datos 2000 provienen de Rivarola, 2003. Datos 2002 provienen Anuario Educación 2002 de la DGEEC.
El bajo número de estudiantes por profesor no es un signo de mejor calidad de enseñanza, por el contrario, muestra la gran rotación de profesores que existe por materia, lo cual se explica por la alta cantidad de profesores contratados a tiempo parcial. Sólo un reducido porcentaje de los docentes universitarios es contratado a tiempo completo. La modalidad de contratación más frecuente en las universidades privadas es la contratación por horas cátedra de enseñanza. Una muestra de diez universidades que informaron al respecto ratificaron que la casi totalidad de sus docentes fueron incorporados por dicho sistema, que supone una remuneración por horas/clase. En consecuencia, la baja tasa estudiante – profesor es resultado de la gran cantidad de profesores a tiempo parcial, por lo general muy mal pagados, para los cuales la docencia académica responde a una necesidad de generar ingresos adicionales en actividades vespertinas y nocturnas, que es la hora del día en que transcurren la gran mayoría de las actividades académicas universitarias. Esta situación tiene un efecto muy negativo en la calidad de la enseñanza.
Otro factor determinante de la eficiencia interna de la ES tiene que ver con la calidad de los docentes. Según datos obtenidos en una encuesta realizada a un grupo de diez universidades privadas, se observa un claro predominio de profesores sólo con título de Licenciatura. Según datos correspondientes para el año 2000 (Rivarola, 2003), la distribución era la siguiente: 969 docentes con Licenciaturas, lo que representa el 61.9 por ciento del total; 235 con Maestrías (5 por ciento); 225 con títulos de Doctor [U2] (14 por ciento) y 24 con Ph.D. (1.3 por ciento).
En resumen, los diferentes indicadores de eficiencia interna considerados para evaluar la eficiencia interna de la ES en Paraguay dan cuenta de una situación preocupante. Preocupa la extraordinariamente baja titulación en las universidades privadas, sector en el que más crece la matriculación y donde se gradúa menos del 20% de los alumnos de cada cohorte. Preocupa el bajo nivel de las inversiones universitarias y las remuneraciones de los docentes universitarios, ambos factores determinantes de la calidad de los docentes y, consecuentemente, de la calidad de la enseñanza de los egresados universitarios. Finalmente, preocupa el hecho que, sobretodo en las universidades más tradicionales y con mayor demanda, la UNA y la UCA, los altos niveles de exigencias para ingresar no corresponden con niveles similares de exigencia en la etapa de formación universitaria. Otro elemento que preocupa es el exceso de docentes a tiempo parcial, por lo general con bajo nivel de preparación y mal remunerados.
Lo mismo que fue mencionado cuando se analizó la eficiencia interna de las IES en relación a las dificultades para obtener información es válido y quizás en mayor medida para el análisis de la calidad de las IES.
El primer paso que se dio desde el sector público en esta dirección es la creación en el año 2003 de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación (sobre este punto se vuelve más adelante). Esta carencia de mecanismos de evaluación de la calidad se da en un contexto que permite presumir que existen serios problemas. Para avalar esta afirmación, pueden emplearse los siguientes argumentos:
Las escasas evaluaciones con que se cuenta en Paraguay sobre el nivel de aprendizaje de los niños en las escuelas dan cuenta de importantes deficiencias. Por ejemplo, de los resultados de la SNEPE se desprende que menos de la mitad de los estudiantes de tercer grado de primaria son capaces de comprender un breve texto de menos de cincuenta palabras y que tan solo un tercio de los estudiantes de sexto grado de primaria son capaces de comprender un texto de cien palabras de un periódico. Es bien sabido que la calidad que se observa en una IES es consecuencia de diversos factores entre los que se destaca las características de los que ingresan al sistema.
En la última década la matrícula universitaria aumentó a una tasa acumulativa anual de 11,6% y como consecuencia se incrementó en forma significativa en poco[17] tiempo la cantidad de docentes universitarios. Esto proceso se dio en un país que se destaca por su baja tasa de escolarización a nivel terciario y con muy poca participación de personas con cursos de post grado, es decir el rápido aumento en el número de docentes se procesó desde un punto inicial caracterizado por la escasez relativa de profesionales.
La actividad de investigación en las IES de Paraguay es casi inexistente, lo que se traduce en la ausencia de una de las actividades consideradas esenciales para el logro del buen desempeño académico de las IES.
Proceso de habilitación y acreditación de las IES
En Paraguay se distinguen claramente los procesos de habilitación de las IES del proceso de acreditación de las mismas.
Las universidades privadas en Paraguay han sido creadas al amparo de dos leyes diferentes. Por un lado la ley Nº 828 de universidades efectiva a partir del año 1991 determinaba que el Poder Ejecutivo tenía la potestad de crear universidades privadas por decreto, aprobándose al crearlas todas su carreras existentes y futuras. Por otro lado la ley vigente en la actualidad[18] es la Nº 136 de 1993, la cual define a las universidades como instituciones autónomas de estudios superiores, de investigación, de formación profesional y de servicios, creadas a propuesta del Estado o de entidades privadas o mixtas. Todos los títulos creados por las universidades en le marco de esta ley deben ser registrados en el MEC para luego ser habilitados profesionalmente.
En la práctica la habilitación para que una institución educativa se convierta en universidad es concedida por el Congreso a partir de una solicitud que realiza el consejo de universidades creado en el año 1993 (ley 136). Este consejo está integrado por cuatro miembros, un representante de la Universidad Nacional de Asunción, uno de la Universidad Católica, uno del conjunto de universidades nacionales y el último es un representante de las universidades privadas. Una vez otorgada la habilitación no existía ningún mecanismo para evaluar la calidad de las universidades, hecho que cambió recientemente..
A instancias del MERCOSUR educativo, los países miembros del mismo han comenzado en forma simultánea en todos los países y con los mismos criterios, un proceso de acreditación de las carreras universitarias.
En el caso de Paraguay la responsabilidad de llevar adelante este proceso es de la recientemente creada (surge legalmente en febrero del año 2003 y comienza sus actividades en noviembre de ese año), Agencia Nacional de Acreditación, la que depende administrativamente del MEC pero que cuenta con autonomía técnica y académica.
Al momento[19] la única carrera que cuenta con la acreditación otorgada por la Agencia Nacional de Acreditación, es la de Ingeniería Agronómica de la Universidad Nacional de Asunción. En estos momentos se está en proceso de acreditación de siete carreras de Ingeniería y se está por comenzar la evaluación de las carreras de Medicina. El proceso de evaluación para obtener la acreditación por parte de la Agencia Nacional de Acreditación consta de tres etapas:
Proceso de autoevaluación realizado a partir de una pauta común entregada por la agencia de acreditación
Proceso de evaluación externa. En esta etapa se conforma para realizar la evaluación una comisión de tres personas, dos de los cuales son extranjeros y uno es residente del país. Para cada área de conocimiento, en cada uno de los países del MERCOSUR se capacitan para llevar adelante la tarea de acreditación a diez personas. Cada evaluador cobra por cada evaluación realizada U$S 400.
Los resultados que surgen de la autoevaluación y los resultantes de la evaluación externa pasan a un comité de técnicos de la Agencia que redacta el informe final.
Cabe mencionar, que en Paraguay se está diseñando un modelo nacional de evaluación de las instituciones de educación superior, a partir de un proyecto cuya fuente de financiación es el BID. El consejo de universidades es quien aprobará el modelo de acreditación nacional que se está diseñando.
Una vez culminado el proceso de acreditación pueden surgir tres situaciones diferentes: a) la carrera sujeta a evaluación es acreditada por la agencia, y así termina el proceso,
b) la carrera no es acreditada pidiéndole a la universidad solicitante de la acreditación que corrija aspectos que pueden ser considerados menores. Se le otorga entonces a la universidad un determinado plazo para que presente un plan para corregir los problemas,
c) la carrera no es acreditada.
Es importante destacar que en la acreditación puede ser considerada una señalización positiva para las universidades que la obtienen, pero la ausencia de acreditación no puede ser considera una señalización negativa. Esto se debe a que la agencia no hace pública la información acerca de las carreras que se sometieron al proceso de acreditación. Por lo tanto, el no contar con acreditación se puede deber ya sea a que la Universidad no sometió la carrera respectiva al proceso de acreditación, como al hecho de haberla sometido y no haber alcanzado la acreditación.
En lo que hace a las instituciones de enseñanza superior no universitarias la situación es la siguiente. Todos los Institutos de Formación Docente están en la actualidad en un proceso de autoevaluación, no habiendo todavía comenzado el proceso de evaluación externa, y no existiendo al momento un cronograma de actividades para pasar esa etapa.
La situación está aún menos avanzada en los Institutos Técnicos, en los que todavía no se ha comenzado con la etapa de autoevaluación.
En términos generales puede decirse que en virtud de la gravedad de los problemas de calidad que existen en el sistema educativo de Paraguay, los pasos que se han venido dando en relación al proceso de acreditación de las instituciones de enseñanza superior, si bien van en la dirección correcta, todavía se pueden considerar insuficientes en virtud de la gravedad de los problemas.
No obstante, no se conocen medidas sistémicas[20] tendientes a mejorar el desempeño del cuerpo docente de las IES. En este sentido una estrategia que podría ser considerada altamente costo-efectiva es la participación en programas de movilidad académica como el promovido por ejemplo por la Asociación de Universidades – Grupo de Montevideo (AUGM). El Programa de Movilidad Académica de la Asociación de Universidades “Grupo Montevideo” (AUGM), consiste en el intercambio de docentes e investigadores entre las universidades del Grupo, y persigue el fin de convertirse en un instrumento de valor prioritario para garantizar la efectiva construcción del “espacio académico común ampliado” regional proclamado por la Asociación en su Acta de Intención Fundacional. El impacto de este Programa está dado por su carácter innovador, multiplicador, integracionista y de perfeccionamiento académico.
El Programa fue creado en el año 1993, y contó con el apoyo económico inicial de la UNESCO. Logró en pocos años movilizar más de 650 académicos entre las universidades constitutivas de la AUGM, hecho que demostró tanto el interés institucional de cooperación de las universidades participantes, así como la necesidad de promover el trabajo conjunto y solidario que la región y su población demandan. Cabe señalar asimismo, que si bien existen medios modernos de comunicación virtual, ellos no han sustituido, sino más bien complementado, el potencial fermental de la vinculación directa y presencial entre docentes e investigadores.
Otra estrategia es evaluar la posibilidad de solicitar apoyo externo para llevar adelante un programa de capacitación de docentes en áreas consideradas prioritarias. Existen centros de excelencia para la capacitación de docentes a los que se debería evaluar la pertinencia de solicitarles apoyo.
Consejo Nacional de Reforma de la Educación Superior (CNRES)
A continuación se presentan los avances existentes al momento como resultado del funcionamiento del CNRES conformada por representantes del MEC, el Consejo de Universidades y el CONEC. Estos surgen de un documento reciente en el que se plasman los acuerdos a los que se han llegado en el seno de la comisión, “La Reforma de la Educación Superior”.
En este documento se establece: “La educación superior en general y la superior universitaria en particular, tomados en forma global , no cuentan con los recursos financieros, técnicos ni de conocimientos para responder adecuadamente a las exigencias de un contexto regional y mundial que incluye sociedades altamente desarrollados”. De lo anterior se destaca el reconocimiento que las restricciones que enfrenta la educación superior no son exclusivamente de recursos financieros, sino también de conocimientos. Esto es importante destacarlo en la medida que Paraguay enfrenta entonces para poder expandir la matrícula en la educación superior, dos fuertes restricciones que deben tenerse presentes. En este contexto, destinar mayores recursos a la educación superior podría lograr el objetivo de incrementar la matrícula en este nivel educativo, pero la calidad se podría ver resentida en la medida que la cantidad de docentes capaces de hacer frente a este incremento en condiciones de calidad puede ser considerada en la actualidad insuficiente.
Por lo tanto es prioritario pensar en estrategias tendientes a la formación de docentes universitarios capaces de enfrentar el desafío de aumentar la cantidad de estudiantes matriculados en este nivel educativo. Una posible línea de trabajo en esta dirección podría ser aprovechar las relaciones que surgen del MERCOSUR educativo para generar un programa de intercambio en el que los docentes paraguayos puedan hacer pasantías en universidades de la región y a se vez, en el marco del cual docentes de países de la región dicten cursos en universidades paraguayas. Una estrategia de este tipo, para ser exitosa, debería ser planificada adecuadamente estableciendo plazos de ejecución, áreas del conocimiento que puedan ser priorizadas en función a su carácter estratégico para el país, los costos involucrados y sus posibles fuentes de financiamiento.
En el documento también se establece la existencia de problemas derivados de la escasa actividad de investigación que se lleva adelante en las universidades. “¿Cómo se puede investigar con tal grado de precariedad, sabiendo que una universidad que no investiga no puede ser considerada como tal? Es cierto que sin contar con niveles de recursos económicos más acordes con la enorme y delicada tarea que le corresponde a la universidad no habrá mejoramiento destacable. Pero también existen evidencias claras de que el simple incremento de medios económicos no garantiza de por si que las cosas mejoren. Más bien lo que puede pasar es que se haga más de lo mismo, y desafortunadamente en aquellos mismos aspectos que deben ser corregidos. Un cambio en las bases financieras de la educación superior deberá plantearse necesariamente a partir de una propuesta global de desarrollo institucional y académico”.
Para la comisión “son pocas las investigaciones y propuestas sobre aspectos críticos que deberá encarar el proyecto de reforma. Son pocas las investigaciones y propuestas sobre aspectos críticos que deberá encarar el proyecto de reforma, y sobre ciertos aspectos simplemente se carece de una reflexión seria y prospectiva. A todo lo cual se debe sumar el precario caudal estadístico del que se dispone con respecto a la educación superior, muy por debajo de lo que ya se dispone en los otros niveles educativos”.
Financiamiento de la reforma
Uno de los obstáculos que se destaca para llevar adelante con éxito la reforma es la falta de recursos económicos. Tal situación contrasta con el importante volumen de recursos financieros que aportaron, por un lado las agencias de cooperación internacional y por otro lado, los sucesivos gobiernos instalados durante la denominada transición democrática. Estos recursos se aplicaron en su totalidad a los trabajos de reforma de la enseñanza básica y media. La comisión plantea que: “Tanto el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, consideran el financiamiento como uno de los determinantes de la crisis que afecta a la educación, en especial la universitaria. En el caso paraguayo, el problema se presenta agravado por dos razones específicas: por una parte, la magnitud y celeridad de los cambios que debe realizar para superar su atraso y, por otra, el grave déficit fiscal que afecta a la economía del país. El tema del financiamiento, plantea además algunas cuestiones sobre las cuales es preciso debatir extensamente, porque según la posición que se asuma se estará eligiendo un paradigma a seguir en la construcción de la “nueva universidad”.
Uno de los problemas más importantes de la educación en Paraguay que abarca tanto a la educación primaria, a la secundaria y a la terciaria es la calidad. La poca evidencia con que se cuenta en torno a los niveles de calidad de la educación en Paraguay muestra la existencia de importantes problemas. En lo que hace específicamente a la universidad, la CNRES sostiene: “Tal situación se explica en gran medida por las condiciones desfavorables en las que se desenvolvió la universidad paraguaya en el último medio siglo y la prácticamente nula inversión para incentivar la investigación científica y tecnológica. En la actualidad la impresión generalizada es que la universidad paraguaya sigue teniendo un fuerte sesgo hacia la formación profesional. Las actividades en el campo de la investigación y la extensión son ínfimas e intrascendentes. Sin embargo, a pesar de que la actividad universitaria se centra en enseñanza de las profesiones, dicha tarea está muy lejos de alcanzar los estándares de calidad mínimos requeridos”.
“La reforma universitaria debe encarar indefectiblemente este problema reconociendo su estrecha vinculación con otras dimensiones que rodean la tarea docente. La organización académica, la estructura de remuneraciones, las normas de acceso y permanencia en la cátedra, la capacidad institucional de evaluación del desempeño académico son – entre otras – realidades que necesariamente deberán ser abordadas para superar la actual crisis de la docencia”.
Desafíos y estrategia
De la situación descrita previamente se desprende la necesidad de que en Paraguay se procese una transformación de la educación superior. En este sentido es importante destacar el siguiente planteo que al respecto realiza la CNRES.
“Hay que tener presente que el incremento de los recursos presupuestarios por si mismo no generará los cambios deseados si es que no se los aplica con la lógica del nuevo paradigma impulsado por la reforma. A lo más, lo que podrá lograrse es hacer más de lo que ya se está haciendo y por consiguiente, arraigar aún más las anomalías y obsolescencias que se pretenden superar”.
Lo que se desprende de la afirmación precedente conjuntamente con la existencia de bajas tasas de escolaridad en la educación superior, colocan a Paraguay en una encrucijada. Por un lado, se presenta la necesidad de incrementar la escolarización a nivel terciario, pero por otro lado, aún con recursos para financiar esta expansión, existe el riesgo de reproducir a mayor escala los problemas de funcionamiento existentes, particularmente en lo que hace a la calidad. Aún más, se podría afirmar que en la medida que de no mediar cambios rápidos en lo que se refiere al plantel docente, un crecimiento en la matrícula puede provocar un agravamiento de estos problemas.
En este contexto, previo a pensar en un diseño para flexibilizar la restricción financiera existente, como puede ser un sistema de crédito educativo, es preciso definir la estrategia de reforma a seguir adelante. ¿Qué pasos se van a dar para mejorar la calidad de la educación superior?, ¿De qué forma se puede desarrollar un plan de investigación en el seno de las universidades? ¿Cómo lograr evitar los profesores “taxi?, ¿No es peligroso en el actual contexto aumentar la matrícula universitaria?, ¿Cómo desarrollar un plan nacional de mejora de la calidad docente? ¿No es necesario reconocer la existencia de posibles diferencias en las diferentes carreras universitarias? ¿No sería conveniente evaluar seriamente el papel que debería jugar en un país como Paraguay la educación superior no universitaria?
A continuación se presentan las principales fortalezas y debilidades del sistema de educación superior en Paraguay, extraídas de Jiménez de Peña (2004).
Existencia de Universidades Regionales
Apertura al diálogo por parte de los exponentes de la Educación Superior, (MEC, CONEC; y Consejo de Universidades)
Instalación de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación
Cooperación técnica a nivel institucional
Falta de políticas que orienten la Educación Superior
Planes y programas académicos desactualizados
Ausencia de cultura evaluativa
Poca vinculación Universidad-Empresa
Ausencia de modelos de mejora de gestión en las universidades
Baja tasa de escolaridad
Oferta inadecuada en relación a la demanda de la sociedad
Alta concentración de universidades en la capital del país
6. Seguimiento de los Egresados en el Mercado Laboral
En la medida que el gasto destinado a educación puede ser considerado una inversión en capital humano, cabe preguntarse cual es su rentabilidad. La respuesta a esta pregunta es importante por: a) ser un insumo a tener en cuenta a la hora decidir la cantidad de recursos públicos a asignar a la educación, b) permite explicar decisiones privadas en relación a la demanda en determinados niveles o tipos educativos y por lo tanto colabora a prever su evolución.
Existen también consideraciones no económicas que justifican la inversión pública en educación. Un claro ejemplo de esto es la justificación para invertir en educación básica en la medida que es condición necesaria para la alfabetización de la sociedad y este objetivo es considerado prioritario para el buen funcionamiento de una sociedad. Por lo tanto, más allá de la rentabilidad privada de este tipo de educación, se puede afirmar que la misma tiene una rentabilidad social elevada generada fundamentalmente por las externalidades positivas que genera, y que justifican la inversión en educación por parte del Estado.
De lo anterior se desprende que la rentabilidad de la educación puede ser analizada desde dos perspectivas diferentes, desde el punto de vista privado dada por el diferencial salarial, y desde el punto de vista social, asociada al impacto directo (rentabilidad privada) e indirecto sobre la sociedad que tiene la acumulación de capital humano.
El objetivo del análisis que se presenta a continuación se centra exclusivamente en la rentabilidad privada de la educación, y además no se discriminará en virtud de carecer de la información necesaria, entre la rentabilidad según que la acumulación de capital humano se haya realizado en instituciones públicas o privadas.
En la medida que el acceso a la universidad pública en Paraguay está acotado al número de plazas que es determinado cada año para cada facultad o instituto, dado que el pago que se debe realizar por concepto de colegiatura en el sector público es sensiblemente menor al que se debe realizar en el sector privado y dado que las universidades públicas son percibidas por la población como instituciones de calidad, es probable que se de un proceso de selección en el que la población de mayores ingresos sea la que egresa mayoritariamente de las universidades públicas. Si esto es así, en la medida que esta población está dotada de mayor capital social, es esperable que la rentabilidad promedio de los egresados de las universidades públicas sea superior a la de los egresados de las universidades privadas.
A efectos de evaluar la existencia y la magnitud de la rentabilidad privada de la educación (prima salarial) se puede como una primera aproximación comparar el valor promedio de los ingresos salariales de las personas con niveles equivalentes de educación. A continuación se presenta los resultados que se obtuvieron al calcular estos promedios para Paraguay a partir de la información de la Encuesta Permanente de Hogares correspondiente al año 2003. Las estimaciones se realizaron considerando todos los encuestados que declararon un ingreso salarial mensual positivo, es decir, los valores resultantes representan el salario promedio de los ocupados.
Salario promedio por hora según nivel de educación
Salario hora promedio
Enseñanza Escolar Básica
Secundario, Bachillerato, Educación Media técnica
Formación militar o policial
Fuente: Elaboración propia en base a la EPH del año 2003
El cuadro anterior muestra un claro diferencial salarial asociado al nivel educativo de las personas. Por ejemplo, las personas con formación universitaria tienen un ingreso salarial 2,7 veces mayor que aquellos con educación secundaria. No obstante, los valores del cuadro precedente deben tomarse con precaución por dos razones. En primer lugar, los mismos se derivan de una estimación para la que se emplean datos muestrales, y por lo tanto deben ser interpretados como un valor promedio de una variable aleatoria. La validez de las comparaciones dependerá por lo tanto de la varianza de estas variables, la que aumenta cuando menor sea el número de casos considerados en la estimación del valor promedio. Es así que los valores correspondientes a las personas sin instrucción, con enseñanza superior no universitaria y con formación militar o policial deben tomarse con suma cautela.
La otra razón es que existen otros factores explicativos de los diferenciales salariales que se pueden observar entre personas con igual educación. Entre estos factores se destacan el sexo, y la experiencia. A efectos de calcular el diferencial salarial asociado al nivel educativo de las personas, aislando los efectos que sobre el mismo pueden tener el sexo y la experiencia se pueden estimar ecuaciones de Mincer, en las que en forma explícita se incluye el efecto sexo y la experiencia, la que se puede recoger a partir de la edad de las personas.
Para la estimación de las ecuaciones de Mincer es necesario expresar el salario en una unidad de tiempo común para todos los encuestados. En la medida que este valor no surge en forma directa de la EPH, se calculó el salario por hora de cada encuestado a partir del cociente entre el salario declarado y el número de horas trabajadas. Además, dado que pueden existir variaciones en el salario debido a que el encuestado pudo haber trabajado un número de horas diferente al habitual, y esto puede afectar el valor hora de su salario, se optó por emplear solamente los casos en los que los encuestados decían haber trabajado un número normal de horas.
Para este conjunto de encuestados se estimó la siguiente ecuación:
log(salario) = b1.sexo + b2 edad + b3.edad2 + b4.(niveled=1) + b5.(niveled=2) + b6.(niveled=3) + b7.(niveled=4) + b8.(niveled=5) + b9.(niveled=6) + b10.(niveled=7) b11.(niveled=8) + b12.(niveled=9)
Sec. Básico
Bachillerato y educación media
Formación militar/policial
Educación especial, Educación. Básica, Adulto., NR
A continuación, en el cuadro 6.2 se presentan los resultados de la estimación de los que se desprenden las siguientes conclusiones:
1) Las personas con educación universitaria tienen en promedio un ingreso salarial 2,3 veces superior al de las personas que cuentan con educación secundaria.
2) Los hombres con formación universitaria tienen, en promedio, un ingreso salarial un 37,7% superior a las mujeres con formación universitaria. Como se observa también en otros países dela región existe en Paraguay discriminación salarial asociada al género.
3) Una persona con formación universitaria de 50 años, tiene un ingreso salarial promedio 60% mayor que una persona de 25 años con igual formación. También se observa en Paraguay una prima salarial asociada a la experiencia.
Resultado de la estimación de la ecuación de Mincer
Dependent Variable: LOG(SALARIO)
Sample: 1 6306
Included observations: 6306
-0.321125
-17.32222
0.082514
24.85599
EDAD^2
-19.44667
NIVELED=1
6.058685
0.085238
71.07940
NIVELED=2
6.383344
103.5003
NIVELED=3
6.713662
98.89553
NIVELED=4
6.971790
108.2027
NIVELED=5
7.403606
0.132577
55.84390
NIVELED=6
7.611229
0.076991
98.85890
NIVELED=7
7.146962
0.157714
45.31593
NIVELED=8
7.823756
111.7868
NIVELED=9
6.177860
0.155027
39.85010
0.456511
7.973848
0.455561
0.949426
0.700544
2.127983
3088.859
2.140827
-6697.531
1.726125
En la medida que la encuesta no releva la información acerca de la profesión de los encuestados no es posible estimar la rentabilidad específica de cada profesión. De existir diferencias significativas en la rentabilidad según las profesiones o carreras, estas deberían de tenerse en cuenta a efectos de proyectar la demanda futura de educación universitaria. Además de contar con información acerca de estos diferenciales permitiría corregir el valor del diferencial salarial según sexo, ya que parte del mismo podría estar explicado por la existencia de diferencias en la distribución por género al interior de las profesiones.
El otro elemento a evaluar en cuanto impacto de la educación es su incidencia en la probabilidad de estar ocupado. A tales efectos en el cuadro 6.3 se presentan las tasas de desocupación correspondientes a las personas con educación media, superior (incluye personas con grados aprobados en educación universitaria o post secundaria no universitaria) del total de la población económicamente activa. Del mismo se desprende que la probabilidad de que una persona con educación superior esté desocupada es bastante menor que las personas con educación media cursada. En 2001, la probabilidad de que una persona de cualquier sexo esté desocupada es casi 6 puntos porcentuales superior a la probabilidad de desocupación de una persona con enseñanza superior. En 2003, esta misma diferencia de probabilidades disminuye un tanto, pero supera los 4 puntos porcentuales. Por sexo, el índice de desocupación de los hombres con educación superior muestra una clara diferencia favorable con relación a las mujeres. En 2001, mientras las mujeres alcanzaban una tasa de desocupación de 9,5 por ciento, la desocupación de los hombres con educación superior era de sólo 4,5 por ciento. En 2003, esta diferencia se mantiene aunque se observa un aumento en la tasa de desocupación en ambos sexos, como resultado de la aguda recesión económica de 2002.
Incidencia de la educación en la probabilidad de estar ocupado
(Tasa de Desocupación en las categorías de educación especificadas)
Superior (univer. y no univer)
Fuente: Elaboración propia a partir de información de las Encuestas de Hogares Integrada 2001 y Permanente 2003 de la DGEEC.
En el análisis precedente el centro de atención se centraba en los egresados universitarios, para los que se analizó la existencia de una renta salarial asociada a su formación y su mayor probabilidad de conseguir un empleo. A continuación se enfoca el problema desde otro ángulo, el centro de atención se traslada a la visión que tienen los ejecutivos de las empresas, acerca de las IES. La importancia de la incorporación de esta visión radica en que en última instancia de ellos depende una buena parte de la demanda por egresados de las IES.
El análisis que sigue a continuación se basa en información del World Economic Forum (2002), en donde se recaba la opinión que tienen los ejecutivos de las empresas acerca de:
a) la calidad de los vínculos existentes entre las IES y las empresas,
b) los productos esperados de las IES como pueden ser los científicos e ingenieros,
c) la calidad de las instituciones científicas del país y
d) la calidad del entrenamiento en tecnologías de la información.
Del cuadro 6.4 donde se presentan los resultados para los países de América Latina se destaca la mala opinión de las IES que tienen en general en estos países los ejecutivos de empresas, lo que refleja una débil articulación entre las universidades y las empresas.
Esta situación es particularmente grave en Paraguay, situándose este país dentro de los 18 países de América Latina en el lugar 17 para dos de las preguntas (b y c) y en el lugar 13 en las otras dos (a y d). Esto limita las posibilidades de generar fondos para la realización de trabajos de investigación provenientes del sector privado, como sucede en general en los países en los que las universidades cuentan con una valoración positiva por parte de las empresas. En un país en el que la posibilidad de incrementar el presupuesto público a la educación es muy baja, en el que en la actualidad casi no se destinan fondos públicos del presupuesto universitario a la investigación, y en el que las fuentes de financiamiento para este tipo de actividades por parte del sector privado se ven limitadas por la imagen que las empresas tienen de las IES en Paraguay, plantean un desafío importante para el futuro de las mismas.
Opinión de los ejecutivos de empresas sobre variables de la interrelación universidad/empresa
Calidad de las instituciones científicas
Calidad entrenamiento en tecnologías de la información
Posición en AL
R. Dominic
Fuente: World Economic Forum (2002)
7. Aspectos Institucionales de la Educación Superior en Paraguay
El Sistema Nacional de Educación Superior está conformado por Universidades, Institutos Superiores, e Institutos de Formación Profesional, cuyo funcionamiento está definido por cuatro instancias legales, la Constitución Nacional (1992), la Ley General de Educación
(1998), la Ley de Universidades (1993) y la Ley de la Agencia Nacional de Acreditación de la Educación Superior (2002).
El segundo párrafo del Artículo 79 de la Constitución Nacional sancionada y promulgada en el año1992 establece: “Las universidades son autónomas. Establecerán sus estatutos y formas de gobierno y elaborarán sus planes de estudio de acuerdo con la política educativa y los planes de desarrollo nacional. Se garantiza la libertad de enseñanza y la de cátedra. Las universidades, tanto públicas como privadas serán creadas por Ley, la cual determinará las profesiones que necesitan títulos universitarios para su ejercicio”.
En el año 1993, se promulgó la ley Nº 136 denominada Ley de Universidades, la que pasó a regular la actividad de las universidades. A partir de su promulgación aparece el Consejo de Universidades, encargado de: a) dictaminar acerca de los proyectos presentados de creación de nuevas universidades, b) asegurar el cumplimiento de lo establecido en dicha ley, c) formular la política de Educación Superior integrada al Sistema de Educación Superior y d) coordinar y evaluar la actividad universitaria a nivel nacional.
En el año 1998 el Congreso Nacional sancionó la Ley Nº 1.264, “Ley General de Educación”. Esta ley es la que en la actualidad regula todos los aspectos vinculados a la educación pública y privada en todos sus niveles y modalidades. Esta ley establece la realización de evaluaciones sistemáticas del sistema y de los procesos educativos. No obstante, el Consejo de Universidades creado en el año 1993 no ha implementado un sistema de evaluación de la calidad de la enseñanza superior.
A partir del año 1999 ante la necesidad generada por los compromisos asumidos a nivel del MERCOSUR y lo que establecía el marco legal vigente, se impulsó la capacitación en el ámbito de la evaluación de la calidad educativa. En este contexto se realizaron entre 1999 y 2001 talleres en torno a los temas de evaluación y acreditación tendientes a formar evaluadores.
En el año 2000 el MEC le solicitó al Consejo de Universidades nominar los técnicos especialistas para integrar en forma conjunta con Técnicos de la Dirección General de Educación Superior, una comisión que tendría como cometido elaborar una propuesta académica para la creación de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación. Esta agencia es constituida en este mismo año, creándose además una Comisión Asesora de esta integrada por los Rectores de las Universidades, miembros del Consejo Nacional de Educación y Cultura, y por el Ministro y Viceministro de Educación.
En el año 2003 es promulgada la ley que establece la creación de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Enseñanza Superior. La misma se crea como ente estatal dependiente del MEC pero con autonomía técnica y académica, con la finalidad de evaluar y acreditar la calidad de las instituciones de ES que se sometan a su evaluación. Es importante destacar que la participación en el proceso de evaluación es de carácter voluntario a excepción de las instituciones de ES de Derecho, Medicina, Odontología, Ingeniería, Arquitectura, Ingeniería Agronómica, y para aquellas que otorguen títulos habilitantes a profesionales cuyo ejercicio pueda causar daños a la integridad de las personas o a su patrimonio.
Otro punto que merece ser destacado es que no se han instrumentado incentivos o castigos para las instituciones que han sido evaluadas, apostándose por lo tanto a que el “mercado” se regule en forma natural premiando con mayor demanda a aquellas instituciones que presenten mejores evaluaciones.
A partir de la creación de esta Agencia se espera que en el corto plazo se implementen mecanismos más estrictos y más adecuados para la creación de nuevas universidades públicas o privadas, así como para habilitar nuevas carreras a las universidades ya existentes.
En el año 2004 se crea un comité interministerial para el “Diseño de una Política de Desarrollo Sostenible con Énfasis en la Educación Superior, el Desarrollo Tecnológico y la Agroindustria, conformado por los Ministerios de Educación y Cultura, de Industria y Comercio y Hacienda[21]“. Meses después con el objetivo de revisar y actualizar el marco jurídico que regula la Educación Superior y proponer un nuevo modelo de formación académico-científico y tecnológico que responda a las demandas de la realidad nacional, se Constituye la Comisión Nacional para la Reforma de la Educación Superior, integrada por representantes del MEC, el Consejo Nacional de Educación y Cultura, y el Consejo de Universidades[22].
Los fondos del Tesoro que financian el presupuesto de las universidades públicas están comprendidos entre los de los Entes Descentralizados (también se incluyen en este grupo una asignación para la Universidad Católica y otra para la Fundación Ciencias Agrarias – Itapúa), y los fondos para los institutos públicos de educación superior no universitarios, se encuentran entre los de la Administración Central, principalmente en el rubro del Ministerio de Educación (bajo este rubro se encuentra el presupuesto del Consejo de Universidades y desde mayo de 2003, el de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior).
La mayor parte de los fondos destinados a financiar la educación superior pública provienen del Tesoro; sin embargo, en los últimos años, se ha registrado un importante incremento en los recursos propios de las instituciones públicas. Estos incluyen: derechos de ingreso, tales como curso de ingreso y derecho de examen de ingreso, matrícula, cuotas –en algunas carreras- y otros aranceles, como derechos de examen por asignatura, certificados, derecho a título, etc. Algunas Facultades de la Universidad Nacional de Asunción perciben ingresos por la prestación de servicios, como Ciencias Agrarias, Veterinaria y Medicina. (en 2002, la participación aproximada de las fuentes de financiamiento era de un 80 por ciento de recursos del Tesoro, 17 por ciento de recursos propios, y 3 por ciento de créditos).
La Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción” es la única universidad privada que recibe recursos del Estado. El rubro se halla presupuestado entre los Entes Descentralizados, junto con las demás universidades públicas. En 1999, este rubro alcanzó 198 millones de G., unos 60 mil dólares americanos, al tipo de cambio promedio de ese año. Las demás universidades privadas financian casi la totalidad de su presupuesto con los importes que recaudan en concepto de Matrícula y Cuotas por la Colegiatura, y Aranceles. Algunas, perciben, esporádicamente, otros ingresos por la prestación de servicios, pero ninguna recibe fondos del Estado.
Mecanismos y procedimientos de fiscalización o de rendición de cuentas
El presupuesto público destinado de las universidades se halla regulado por la Ley 1535/99 de “Administración Financiera del Estado”, la cual establece las normas y procedimientos administrativos a los que deben ajustarse los distintos organismos y dependencias del Estado para programar, gestionar, registrar, controlar y evaluar los ingresos y el destino de los fondos públicos. La Ley se rige por un Sistema Integrado de la Administración Financiera (SIAF),[23] coordinado por el Ministerio de Hacienda y operado bajo el principio de centralización normativa y descentralización operativa. El SIAF está conformado por los sistemas de: presupuesto, inversión, tesorería, crédito y deuda pública, contabilidad; y control.
La Formulación del Presupuesto
El presupuesto de las entidades de ES que reciben recursos del Estado debe ser elaborado según las acciones y obras a ser realizadas para cumplir determinados objetivos, resultados y metas preestablecidos. Por Ley, un 20 por ciento del total de los recursos asignados a la Administración Central en el Presupuesto General de la Nación, excluidos los préstamos y otras operaciones de crédito público, y las donaciones o asistencias financieras no reembolsables[24] debe ser asignado como mínimo a Educación.
El Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación consolidado es elaborado por el Poder Ejecutivo y sometido al Congreso Nacional para su aprobación. El Ministerio de Hacienda es el encargado de mantener el equilibrio presupuestario y resguardar el cumplimiento del Plan de Ejecución del Presupuesto. Para el efecto las entidades de ES beneficiarias deben presentar al Ministerio de Hacienda, cada año, el plan anual de cuotas de ingresos y gastos sobre la base del calendario de realizaciones, del cual derivarán los requerimientos de fondos para financiar los recursos humanos y materiales requeridos para el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales.
La ejecución presupuestaria se realiza conforme a planes financieros, generales e institucionales, de acuerdo con las normas técnicas y la periodicidad establecidos en la reglamentación respectiva y tomando en cuenta el flujo estacional de los ingresos y la capacidad real de ejecución del presupuesto de los organismos y entidades del Estado. Sólo se pueden contraer obligaciones con cargo a saldos disponibles de asignación presupuestaria específica. No se puede disponer de las asignaciones para una finalidad distinta a la establecida en el Presupuesto.
Las modificaciones a la Ley del Presupuesto General de la Nación que impliquen la ampliación de los gastos previstos, deben asignar explícitamente los recursos con que se va a sufragar la ampliación. Durante el proceso de ejecución presupuestaria, las transferencias de créditos solo pueden realizarse:
b) por resolución del Ministerio de Hacienda, cuando se trate de transferencias dentro del mismo programa. Las transferencias no pueden afectar recursos de inversión para destinarlos a gastos corrientes.
El Poder Ejecutivo puede autorizar por Decreto el cambio de la fuente de financiamiento previsto en el Presupuesto General de la Nación, cuando los recursos provenientes de ella resulten insuficientes para cubrir el gasto del rubro afectado. La creación de nuevos cargos y la modificación de las remuneraciones previstas en el Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su denominación, sólo pueden ser dispuestas por ley.
Las entidades de ES que reciben que reciben recursos del estado, deben elaborar los programas de ejecución correspondientes, conteniendo todos los datos de antecedentes e identificación de actividades, individualización de los responsables, período de ejecución, indicadores de medición de gestión, productos y metas esperados, el desglose de los recursos presupuestados para cada actividad y los datos de los funcionarios responsables de la coordinación interna y de la ejecución.
Los titulares de las entidades de ES que obtienen recursos del Crédito Público, son responsables de las funciones de evaluación, seguimiento y control cualitativo y cuantitativo de los programas de ejecución, a través de las respectivas Unidades de Administración y Finanzas y de las Unidades Ejecutoras de Proyectos.
Los titulares de las mencionadas instituciones deben informar bimestralmente al Poder Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Hacienda, de los resultados cualitativos y cuantitativos de los programas en ejecución, especificando las actividades desarrolladas y el monto de los recursos aplicados.
Las unidades institucionales de contabilidad son responsables de:
Sistema de control y auditoria de los fondos públicos
Dos mecanismos administrados por la Contraloría General de la República, uno interno y otro externo, controlan la ejecución del presupuesto de las entidades de ES.
1) Control Interno
El control interno se realiza antes de la ejecución de las operaciones presupuestarias y está a cargo de la Auditoria Interna Institucional de las entidades de ES. Esta entidad es el órgano especializado de control que se establece en cada entidad de ES para ejercer un control deliberado de los actos administrativos, de conformidad con las normas de auditoria generalmente aceptadas. Depende de la autoridad principal del ente de ES. Su tarea principal es ejercer el control sobre las operaciones en ejecución.
2) Control Externo
El control externo se realiza con posterioridad a la ejecución de las operaciones de las entidades y organismos del Estado y está a cargo de la Contraloría General de la República. Sin perjuicio del control externo realizado por la Contraloría General de la República, y con la correspondiente autorización del Poder Ejecutivo, los organismos pueden contratar auditorias externas independientes, en cumplimiento de las disposiciones establecidas en sus respectivas cartas orgánicas y en cláusulas contractuales de convenios internacionales.
La Contraloría General de la República (CGR) tiene a su cargo el estudio de la rendición y el examen de cuentas de los organismos y entidades del Estado sujetos a la ley de Administración Financiera. Para el control de la ejecución del presupuesto, la administración de los fondos y el movimiento de los bienes, la CGR debe basarse, principalmente, en la verificación y evaluación de los documentos que respaldan las operaciones contables que dan como resultado los estados de situación financiera, presupuestaria y patrimonial, sin perjuicio de otras informaciones que se pueden solicitar para la comprobación de las operaciones realizadas.
Las entidades de ES deben tener a disposición de los órganos del control interno y externo correspondientes, la contabilidad al día y la documentación sustentatoria de las cuentas correspondientes a las operaciones efectuadas y registradas.
Toda la información referente a la ejecución presupuestaria de los organismos y entidades del Estado debe ser presentada al Ministerio de Hacienda, el cual tiene obligación de presentarla, de manera consolidada, al Poder Ejecutivo y al Congreso Nacional; el Presidente de la República, a su vez, debe presentar los informes correspondientes a la Contraloría General de la República, la cual debe remitir su informe al Congreso Nacional.
Durante el transcurso del ejercicio fiscal las entidades de ES deben presentar al Ministerio de Hacienda, dentro de los quince primeros días de cada mes, la información presupuestaria, financiera y patrimonial correspondiente al mes inmediato anterior, para los fines de análisis y consolidación de estados e informes financieros, conforme a las modalidades que para el efecto establece la reglamentación. Sin perjuicio de ello, el Ministerio de Hacienda puede requerir cualquier otro estado o información adicional que sea necesaria para dar cumplimiento a las exigencias de la ley sobre preparación y presentación de informes.
Del Ministerio de Hacienda al Poder Ejecutivo y al Congreso Nacional
El Ministerio de Hacienda debe poner a disposición del Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional, a más tardar el 31 de marzo, un informe conteniendo el conjunto de Estados Contables que demuestran la posición financiera, económica, presupuestaria y patrimonial consolidada de los organismos y entidades del Estado, referente a cada ejercicio fiscal cerrado y liquidado, con el estado comparativo de lo presupuestado y lo ejecutado.
Del Presidente de la República a la Contraloría General de la República
Antes que culmine el mes de abril de cada año, el Presidente de la República, basándose en el informe presentado, debe remitir a la Contraloría General de la República un informe anual referente a la liquidación del presupuesto del año anterior.
De la Contraloría General de la República al Congreso Nacional
Dentro de los cuatro meses posteriores a la fecha de presentación del informe anual del Poder Ejecutivo, la Contraloría General de la República debe poner a consideración del Congreso Nacional, un informe y dictamen sobre el mismo, de conformidad con las normas de auditoria generalmente aceptadas.
Tratamiento por el Congreso Nacional
A los efectos mencionados en el párrafo anterior, y a fin de dar cumplimiento a lo establecido en el Artículo 282 de la Constitución Nacional,[25] las Cámaras de Senadores y de Diputados deben conformar una Comisión Bicameral integrada por cinco Senadores y ocho Diputados. La Comisión Bicameral así constituida tiene un plazo máximo e improrrogable de treinta días para expedirse sobre el informe presentado por el Presidente de la República. Cada Cámara del Congreso tiene un plazo de treinta días para aprobar o rechazar el informe del Presidente de la República, a cuyo efecto puede solicitar todos los informes adicionales que requiera, tanto a los organismos y entidades del Estado como a la Contraloría General de la República. Si las Cámaras llegaran a disentir, se aplica lo dispuesto por el Artículo 206 de la Constitución,[26] pero los plazos deben ser de quince días por Cámara.
Las autoridades, funcionarios y, en general, el personal al servicio de los organismos y entidades del Estado que llegaran a ocasionar menoscabo a los fondos públicos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a sus obligaciones legales, tienen que responder con su patrimonio por la indemnización de daños y perjuicios causados, con independencia de la responsabilidad disciplinaria o penal que les pueda corresponder por las leyes que rigen dichas materias.
Conocida la existencia de infracciones, los superiores jerárquicos de los presuntos responsables deben instruir las diligencias previas y adoptar las medidas necesarias para asegurar los derechos de la administración pública, poniéndolas inmediatamente en conocimiento del Ministro de Hacienda, de la Auditoria General del Poder Ejecutivo y, en su caso, de la Contraloría General de la República, para que procedan según sus competencias y conforme al procedimiento establecido.
La asignación de fondos públicos a la educación se suele fundamentar en la generación de externalidades positivas a la sociedad al incrementar el acervo de capital humano (argumento de eficiencia), y por otro lado por razones de equidad, al colaborar en igualar las oportunidades de los integrantes de la sociedad. Como es habitual se observa en Paraguay a pesar del importante avance en los últimos años en materia de cobertura, una muy desigual distribución de la educación según el nivel de ingreso del hogar. La cantidad de años de estudio de las personas mayores de 65 años pertenecientes al quintil de mayores ingresos de la población es 3,6 veces mayor que la que tienen las personas de igual edad pertenecientes al quintil más pobre de la población. Esta brecha se ha venido reduciendo en el tiempo, cuando se compara la cantidad de años de educación de las personas entre 18 y 45 años el diferencial se reduce a 2,1. Si bien la brecha es menor, se mantiene todavía en valores elevados mostrando un importante problema de equidad en la educación.
Años de estudios de la población de 18 y más años de edad
Por quintiles de ingreso
46 a 65 años
Total (18 a más años)
Fuente: Flood (2002)
También se observan diferencias significativas en la asistencia a instituciones de enseñanza en función al nivel de ingreso de las personas. En el tramo de 5 a 12 años mientras que en el quintil superior el 5,6% no asiste a instituciones educativas, en el quintil inferior no asiste el 14%. Los mayores niveles de no asistencia se dan en el tramo de personas con edad para asistir a instituciones de enseñanza superior. En la población entre 19 y 25 años pertenecientes al 1 quintil el 89,1% no asiste a instituciones educativas, y entre los pertenecientes al 5 quintil el 64,2%, es decir la probabilidad de que una persona esta franja etárea perteneciente al primer quintil de ingresos es un 16% mayor que la que tiene una persona perteneciente al quintil de los hogares de mayores ingresos.
Población según asistencia a instituciones de enseñanza formal y razón de no asistencia escolar por quintiles de ingreso
Total País %
Población de 5 a 12 años Asiste
1,074,214
Población de 13 a 18 años Asiste
815,774
Población de 19 a 25 años Asiste
Fuente: EPH (2001)
Incidencia del Gasto Público en Educación
Del análisis de la incidencia del gasto público destinado a educación en Paraguay se observa un comportamiento diferente cuando se compara la educación no superior con la educación superior.
Mientras que las instituciones oficiales concentran la mayor parte de la matrícula total en todos los niveles educativos a excepción del universitario (dan cobertura a 71,8% de los matriculados en Educación Inicial, 83,2% de los matriculados en la EEB y 73% en la Educación Media), en el nivel universitario la participación es sensiblemente menor, 41,8% según la EPH (2003).
Al analizar la participación relativa en la matrícula total de las instituciones oficiales de los estudiantes según el nivel de ingreso de los hogares al que pertenecen también se observan diferencias. Mientras que las instituciones oficiales le dan cobertura a cerca del 90% de las personas pertenecientes al primer quintil de ingresos en los niveles de educación no superior (86,6% de las personas del primer quintil que cursan educación inicial lo hacen en instituciones oficiales, la cobertura en la EEB de instituciones oficiales en el primer quintil de ingresos es de 92,7%), las universidades nacionales le dan cobertura solamente al 46,5% de los estudiantes del primer quintil de ingreso.
Participación de la cobertura de las instituciones oficiales
en la cobertura total según nivel de ingreso
Fuente: Elaboración propia en base la EPH (2003)
Si bien las instituciones públicas son las que dan cobertura a la mayor parte de las personas pertenecientes a los hogares de menores ingresos, el gasto del sector público destinado a educación no se distribuye en forma progresiva. En el caso de la educación universitaria es donde se muestra una clara distribución regresiva del gasto público en educación, concentrándose el 59,2% del mismo en las personas pertenecientes al quintil de mayores ingresos.
A efectos de interpretar este último resultado debe tenerse en cuenta que el ordenamiento de los hogares para definir su pertenencia al respectivo quintil de ingreso se puede ver afectado (es endógeno al gasto del que se está evaluando su incidencia) por el hecho de que en los mismos existan personas que, en virtud de ser estudiantes universitarios tengan un diferencial salarial positivo. En estos casos, el hogar si no contara con el subsidio estatal en educación podría pertenecer a un quintil más pobre, quintil que se debería tener en cuenta a efectos del análisis de incidencia.
Cuadro 9.4
Distribución de la matrícula pública según nivel de ingreso
Distribución de los Resultados del Sector Educativo
La distribución de los resultados educativos medidos en función al avance en los diferentes niveles educativos de las personas muestra una clara correlación con el nivel de ingreso de las mismas. Mientras que en la población de menores ingresos comprendida en la franja de 15 a 20 (20 – 25) años se observa que solamente el 0,4% (2,6%) alcanzó como máximo la educación superior, este valor aumenta a 7,4% (35,35) en las personas pertenecientes al quintil de mayores ingresos.
Acceso a las Universidades Nacionales
¿Cómo se explica que la mayor parte del gasto público destinado a la educación superior beneficie mayoritariamente a los hogares de mayores ingresos? Como ya se explicó en secciones anteriores de este informe, la demanda por educación superior ha venido creciendo en forma sostenida en Paraguay desde comienzos de los noventa. Como respuesta a este crecimiento de la demanda, se observa un aumento de la oferta institucional privada. No obstante ésta tiene en general menor prestigio que el que tienen las universidades nacionales, y además las universidades privadas tienen un costo mayor para los estudiantes.
De esta forma la mejor opción para la mayor parte de los estudiantes es realizar sus estudios superiores en universidades nacionales. Como contrapartida de esta situación, las universidades nacionales establecen cada año la cantidad de estudiantes que podrán ingresar a las mismas, siendo el cupo establecido significativamente inferior a la cantidad de postulaciones que reciben. En la UNA en el año 2004 ingresaron el 42,2% de los postulantes. En algunas carreras este porcentaje es sensiblemente inferior, por ejemplo en la Facultad de Medicina ingresó el 11,9% de los postulantes, en la Facultad de Odontología un 16,3% y en la de Ciencias Químicas un 17,1%.
La determinación de qué estudiantes de los que aspiran terminan finalmente ingresando a la universidad surge de una prueba de admisión. Los que tienen por lo tanto mayor probabilidad de ingresar son aquellos estudiantes que salen de secundaria con mejor preparación, y que además cuentan con facilidades para prepararse para el examen de admisión. Estos atributos es más probable que se presenten en las personas de mayores ingresos, por lo tanto, son estas personas las que cuentan con mayor probabilidad de recibir los beneficios derivados del subsidio estatal a la educación universitaria.
Cuadro 9.5
Número de postulantes y de estudiantes que ingresan en la
Año 2004 Postulantes
% que ingresan
C. Químicas
C. Veterinarias
C. Exactas y Naturales
I. de enferemería
I de Obstetricia
Fuente: Elaboración propia en base a información de la UNA
Cuadro 9.6
Niveles de educación en las personas de 15 a 25 años según nivel de ingreso
Población 15-20 años
EEB 1 y 2 ciclo (completa e incompleta)
EEB 3 ciclo (secundaria básica)
Población 20 – 25 años
No existe en Paraguay ningún sistema formal de crédito educativo para financiar el costo de la colegiatura u otros costos relacionados con la educación superior. Por lo general, todas las instituciones de ES, al igual que instituciones de educación básica y media, facilitan el pago de la colegiatura, dividiendo el costo total anual en cuotas mensuales (lo más frecuente son diez cuotas mensuales). Es un sistema en el cual no se cobran intereses, excepto en los casos de morosidad, ni se exigen mayores garantías y son las propias universidades las que asumen el costo de la cobranza y el riesgo crediticio.
Las posibilidades de financiamiento de la ES se suscriben casi excluidamente a las diversas modalidades de préstamos ofrecidas por los bancos, financieras y demás instituciones del mercado financiero regular, que en ningún caso, ofrecen un tipo de crédito con características preferenciales, para favorecer el estudio. Un caso particular se presenta en relación al crédito para algunos cursos de post grado. Con el incremento de la demanda por este tipo de cursos, se ha observado una incipiente oferta de crédito, en cierto modo preferencial, otorgados por algunas cooperativas (tales son los casos de la Cooperativa Universitaria, la Cooperativa de Economistas, la Caja Mutual de Cooperativistas, entre otras). Las condiciones preferenciales, sin embargo, son muy limitadas pues las mismas se limitan más al costo por concepto de interés que al plazo. Las tasas anuales de interés oscilan entre el 20 y el 28 por ciento (las tasas de mercado se encuentran entre el 30 y el 40 por ciento), y las condiciones de acceso no son tan exigentes como las de los bancos o financieras.
La Ley General de Educación, en su artículo 154, estipula la obligación del Estado de establecer “por medio de sus instituciones, estímulos y apoyos creando líneas de crédito, donaciones, becas para alumnos y educadores profesionales, especialmente para aquellos que trabajan en zonas de incomodidad relativa”. A pesar del marco que brinda la Ley, este tipo de líneas de crédito no existe en los hechos.
11. Propuestas de Reformas en el financiamiento de las IPES
La creciente demanda que se observa en el país por educación superior, la necesidad de incrementar la inversión en capital humano a nivel terciario dado la baja tasa de acumulación que se ha venido observando (bajas tasas de escolarización en este nivel educativo) la imposibilidad de aumentar los subsidios públicos destinados a la educación en virtud de las restricciones fiscales existentes, la imposibilidad para importantes sectores de la población de pagar el costo de la colegiación en universidades privadas, generan la necesidad de implementar un sistema de crédito educativo, o en términos más generales mecanismos que permitan diferir en el tiempo el pago de los estudios[27].
En la medida que está ampliamente verificado empíricamente que la educación terciaria genera un significativo diferencial salarial, se entiende que parte[28] de los costos que dan lugar a esta rentabilidad privada deberían ser financiados en forma privada, con el aporte directo de los beneficiarios. Como toda inversión, la inversión en capital humano se puede ver limitada si no existe el crédito que permita llevar la misma adelante. Este es el caso en la actualidad en Paraguay en lo que hace al financiamiento de la educación superior, al no existir mecanismos de crédito educativo.
La existencia de crédito educativo permitiría dos cosas: a) aumentar la cantidad de estudiantes que pueden acceder a las universidades privadas, en las que no existen cupos, b) incrementar los recursos de las universidades públicas aumentando la participación de los recursos institucionales en su financiamiento, lo que permitiría flexibilizar los cupos que existen en la actualidad.
Reseña de los sistemas de crédito educativo en el mundo[29]
a) Distintos esquemas de recuperación del crédito
La forma de crédito educativo que predomina en el mundo es la que en este estudio denominamos crédito tradicional en donde la cancelación del crédito se realiza con el pago en forma regular en el tiempo (meses, trimestres, años) de cuotas de valor nominal constante. De esta forma el valor real de las cuotas es decreciente en el tiempo, lo que significa que los mayores pagos se realizan al comienzo del período de repago, pudiendo ser estos excesivamente elevados en relación a los ingresos de los deudores condicionando la probabilidad de repago de la deuda.
Una forma de evitar este problema empleado por ejemplo en Chile, es definir un esquema de repago en el que en lugar de mantener constante el valor nominal de las cuotas, se mantiene constante el valor real de las cuotas, evitando de esta forma que los primeros pagos sean excesivamente mayores a los últimos pagos.
Otro mecanismo de cancelación de la deuda consiste en la determinación del valor de los pagos como una función de los ingresos percibidos por los deudores, por ejemplo un porcentaje fijo de los mismos. De esta manera el valor de los pagos es contingente, dependiendo el mismo de los ingresos que reciba el deudor. Este tipo de mecanismo, en la medida que minimiza el riesgo a los tomadores de crédito, favorece particularmente a las personas de menores ingresos, las que tienden a ser más aversas al riesgo (Barr (1990)).
Un esquema de este tipo (pagos contingentes al ingreso) permite lograr un balance entre la capacidad de recuperar el crédito y minimizar el riesgo para el tomador del crédito. Téngase en cuenta que se trata de una inversión que puede ser altamente riesgosa, a pesar de que la literatura acerca del impacto de la educación superior se ha centrado mayoritariamente en el cálculo de la rentabilidad esperada de la misma, desconociendo la importancia de la varianza. Un problema que plantea este tipo de esquema es que puede desincentivar la generación de ingresos adicionales, cosa que no sucede en el caso de los mecanismos no contingentes. Una forma de reducir este problema es hacer que el pago que deben hacer los deudores se defina en un esquema de dos componentes, uno independiente del nivel de ingreso (no contingente) y otro dependiente del nivel de ingreso.
Una variante del sistema de pagos contingentes que ha sido empleada en algunos países consiste en asignar los fondos de la seguridad social al pago del crédito, de esta forma se difiere el aporte que los individuos hacen a la seguridad social. Entonces, recién después de cancelar el préstamo, los aportes a la seguridad social que realizan los individuos se destinan a su destino natural. En la medida que el valor de las futuras jubilaciones dependa de los aportes a la seguridad social realizados a lo largo de la vida laboral, esto genera un incentivo a generar ingresos para repagar en el menor plazo posible la deuda.
Por último, existe otra alternativa para la recuperación del crédito educativo consistente en la implementación de un impuesto a los graduados. Esta alternativa es similar a la de pagos contingentes. La diferencia fundamental es que mientras que en un caso el aporte se realiza hasta el momento en que se cancela la deuda, en el otro caso los aportes se realizan a lo largo de la vida laboral de los deudores.
b) Las instituciones administradoras del crédito educativo
En la mayoría de los casos las instituciones encargadas de administrar el sistema del crédito educativo son instituciones públicas autónomas creadas para este fin, que en esencia son responsables de manejar un fondo rotatorio. Una vez que este fondo es capitalizado, el mismo debe autofinanciar los nuevos préstamos otorgados con los fondos que recupera de los préstamos otorgados en el pasado. En la práctica, en la medida que el crédito educativo en general presenta elevados niveles de subsidio concomitantemente con baja eficiencia en la recuperación de los préstamos, el fondo que manejan estas instituciones no logra ser suficiente para hacer frente a la demanda de créditos.
En otros casos, aunque con menor intensidad, la administración del sistema es asignada a un banco comercial privado o público. La eficiencia de estas instituciones suele ser superior a la observada en las instituciones descritas previamente, en la medida que asumen una función que forma parte de las actividades que realizan en forma habitual. La ventaja que puede tener asignarle la administración a un banco comercial privado es que en ese caso el sector público no tiene porque realizar un desembolso inicial para capitalizar la institución.
En el caso que la administración esté en manos de un banco privado, lo habitual es que el sector público se transforme en la garantía total o parcial del préstamo. No obstante, en algunos países se observa que bancos comerciales privados han creado sistemas de crédito educativo sin contar con la garantía del sector público. Pero en estos casos el destino del crédito se acota por un lado para financiar un limitado conjunto de carreras que se estima garantizan la generación de ingresos futuros, y por otro lado el crédito se le otorga solamente a aquellos estudiantes capaces de aportar garantías solventes, cosa que en general solamente pueden aportar los estudiantes pertenecientes a familias de altos ingresos, o con alto capital social. Es decir los estudiantes de bajos ingresos no pueden acceder a este tipo de crédito.
Otra posible alternativa para la institucionalidad de la entidad administradora del crédito es emplear alguna oficina pública ya existente. Esto tiene la ventaja frente a la creación de una entidad pública nueva que tiene menores costos de operación, no obstante mantiene el inconveniente de asignar una función a una institución cuya razón de ser es otra.
c) El destino del crédito educativo
Desde el punto de vista teórico se suelen considerar dos posibles destinos del crédito educativo: a) el pago de la colegiatura a la universidad (dentro de este concepto se incluye el pago de matrícula, de cuotas mensuales, de derecho para rendir exámenes, y para la obtención del título), y b) para financiar el costo de vida de los estudiantes durante el período en que realizan sus estudios.
La mayoría de los sistemas de crédito educativo financian el costo de vida de los estudiantes. Un número significativo de estos sistemas a su vez financian los gastos de colegiatura. Son pocos los sistemas que solamente financian los gastos de colegiatura. La posibilidad de expandir la matrícula en educación terciaria sin incrementar el gasto público es factible en el caso en que el crédito financie la colegiatura.
Cuadro 10.1
Sistemas de Crédito Educativo en América Latina y el Caribe
Mecanismo Institución Administradora
Colegiatura y costo de vida
En aquellos casos que no se disponía de la información las celdas aparecen en blanco
d) La eficiencia de los sistemas de crédito educativo
El porcentaje de recuperación del crédito otorgado es el principal indicador financiero de eficiencia de un sistema de crédito educativo. Este porcentaje depende de varios factores, entre los que se destaca, la existencia de subsidios y el incumplimiento de los deudores.
El subsidio existe cuando la tasa de interés que se aplica para determinar las obligaciones del deudor es menor que la tasa media de mercado. En forma más precisa, en la medida que el riesgo de recuperación del crédito educativo sea mayor que la recuperación de otros créditos, la utilización de la tasa media de mercado también conlleva un subsidio, ya que no se estaría incorporando en la misma la prima de riesgo.
Una vez determinada la tasa de interés a aplicar, el máximo nivel posible de recuperación del crédito queda acotado, dependiendo por lo tanto del nivel de cumplimiento de los deudores el nivel de eficiencia.
Una forma de buscar maximizar ex – ante el costo efectividad del crédito otorgado consiste en focalizar adecuadamente el destino del mismo. En la medida que este tipo de crédito suele estar subsidiado por el sector público, es decir conlleva un costo para el Estado, el mismo debería estar destinado a aquellos estudiantes pertenecientes a familias cuyo ingreso esté por debajo de determinado nivel. Una variante de lo anterior consiste en considerar como criterio para ser beneficiario del crédito educativo la relación entre el ingreso del hogar[30] del solicitante y las necesidades financieras dadas por los costos de colegiatura de la carrera elegida. En cualquiera de estas dos alternativas se busca que el subsidio implícito en el crédito lo reciben los hogares de menores ingresos per capita.
A su vez, un elemento a tener en cuenta en el momento de conceder el crédito es la probabilidad de que el solicitante culmine los cursos. Una forma de asignar esta probabilidad es a partir del desempeño académico del solicitante en secundaria o del resultado en el caso de que existan que obtuvo en el examen de ingreso a la universidad. De esta forma se reduce la probabilidad de otorgar el subsidio estudiantes que o bien no terminen los cursos, o que tarden más del tiempo teórico estipulado para la realización de los cursos. Existen sistemas que establecen que cuando los estudiantes a los que se les otorgó un crédito, no alcanzan un nivel mínimo académico determinado previamente y especificado en el contrato de otorgamiento del crédito, pierden el derecho al crédito para los años siguientes y deben comenzar el repago del crédito recibido en forma adelantada.
Otra variable que puede incidir en la eficiencia del sistema de crédito es el plazo durante el cual los estudiantes reciben el crédito. Un estudiante que solicita un crédito para realizar una carrera cuya duración es de cuatro años puede recibir un crédito que le cubre exclusivamente el costo de los cuatro años, o en el otro extremo le podría cubrir los costos durante el período en el que esté cursando la carrera. Una forma de incentivar el buen rendimiento académico es limitar el crédito al período determinado por la duración teórica de la carrera. Sin embargo, este criterio afecta en forma negativa la equidad en la medida que trata de igual manera a los estudiantes que trabajan mientras realizan la carrera y a aquellos que no lo hacen.
Una forma de contemplar simultáneamente la eficiencia y la equidad es no determinar el plazo en que se otorga el crédito, siendo este determinado por el solicitante, pero limitando el monto total de crédito a otorgar a lo largo de la carrera, siendo este valor el que correspondería en caso de realizar la carrera en el tiempo establecido.
A continuación se presenta una síntesis de un conjunto de opciones a ser consideradas para el diseño de un sistema de crédito educativo.
I. Modelos alternativos de la forma de recuperación del crédito
Crédito tradicional: El pago del crédito se realiza en cuotas de valor constante en valor nominal. El período de pago queda determinado de antemano.
Ingreso contingente: El valor de las cuotas es una proporción constante del ingreso. La variable de ajuste es el período de pago, realizándose aportes hasta el momento en que se cancela totalmente la deuda.
Cuotas crecientes: El valor de las cuotas y en período de repago queda determinado de antemano, pero el valor real de las cuotas no es constante.
Impuesto a los graduados: El valor de las cuotas al igual que en el esquema de ingreso contingente es proporcional al ingreso, pero no existe un período de repago, aportándose a lo largo de todo el ciclo laboral de las personas.
Diferimiento de los aportes a la seguridad social: El valor de las cuotas equivale a la suma de los aportes personales y patronales a la seguridad social hasta el momento en que lo aportado cancela la totalidad del crédito otorgado.
Servicios sociales: El repago se hace a través de trabajo puesto al servicio de la sociedad.
II. Alternativas institucionales para el organismo encargado de administrar el crédito educativo
1) Entidad pública autónoma creada a tal fin:
2) Banco público:
3) Banco comercial privado:
4) Instituciones de educación:
5) Entidad pública gubernamental existente:
III. Criterios para focalizar el crédito educativo
Rendimiento académico de los estudiantes:
Relación entre el ingreso familiar y el costo de la carrera a seguir:
Riqueza del núcleo familiar:
Determinación de prioridad para determinadas áreas del conocimiento: La determinación de las áreas prioritarias puede estar dada por definiciones estratégicas del país que determinan áreas a desarrollar, o por factores de riesgo, priorizándose aquellas disciplinas con mayor rentabilidad esperada.
IV. Variables a tener en cuenta para mejorar la eficiencia en la recuperación del crédito
1) Período de gracia: En la medida que una vez graduados la obtención de un empleo lleva un tiempo y que los ingresos al comienzo del ciclo laboral suelen ser bajos, es necesario otorgar un período de gracia en el que los egresados general la capacidad de pago
Ingreso mínimo: La obligación de pagar el crédito puede estar condicionada a que el deudor tenga como mínimo un determinado nivel de ingreso. De esta forma se asegura que el pago de la cuota no excederá en ningún caso un determinado porcentaje del ingreso, minimizando así la probabilidad de no pago.
Establecer incentivos a la agencia financiera: Consiste en generar las condiciones para que para la agencia financiera sea significativamente más conveniente lograr el pago del crédito por parte del solicitante del mismo que de su garantía.
2) Exigencia de garantías: Establecer como requisito para la obtención del crédito la obligación de contar con una garantía que al momento de otorgamiento del mismo cuente con ingresos como para hacer frente al pago de las respectivas cuotas. Este criterio puede significar una barrera al acceso al crédito para aquellos sectores de bajos ingresos, afectando así en forma negativa la equidad.
3) Presión de tipo moral: Se puede establecer el criterio de publicar un listado con aquellas personas que no cumplan con los pagos.
4) Requisito de seguro: Establecer en el costo del crédito un costo para la compra de un seguro para el caso en que los estudiantes por causa de enfermedad o muerte no puedan hacer frente a la deuda.
Vinculación con otros créditos: Condicionar la obtención de otros créditos o beneficios que puedan recibir los beneficiarios del crédito educativo al pago en tiempo y forma de este.
Elección de entidad recaudadora: Elegir adecuadamente la entidad que se va a encargar de recuperar el costo. Es necesario tener en cuenta los aspectos institucionales que puedan estar condicionando las capacidades de la misma para lograr la eficiencia en la recuperación del crédito.
12. Conclusiones y Opciones de Política para Universidades
En Paraguay la educación superior, en general, y la superior universitaria, en particular, requieren de un profundo proceso de reforma para resolver crecientes problemas de financiamiento y falta de recursos técnicos y conocimientos necesarios para responder adecuadamente a las exigencias de un contexto regional y mundial integrado por sociedades cada vez más exigentes. En otras palabras, las restricciones que enfrenta la educación superior no son exclusivamente de recursos financieros, sino también de conocimientos. En este contexto, destinar mayores recursos a la educación superior podría lograr el objetivo de incrementar la matrícula en este nivel educativo, pero la calidad se podría ver resentida en la medida que la cantidad de docentes capaces de hacer frente a este incremento en condiciones de calidad puede ser considerada en la actualidad insuficiente. Por lo tanto es prioritario pensar en estrategias tendientes a la formación de docentes universitarios capaces de enfrentar el desafío de aumentar la cantidad de estudiantes matriculados en este nivel educativo. Junto a estos problemas de financiamiento está el problema de la alta concentración de la ES en el sector universitario, el cual es altamente regresivo en términos de ingresos, y el todavía incipiente desarrollo del sector terciario no universitario.
A continuación se proponen una lista de opciones de política que se recomiendan en forma tentativa para ayudar a resolver los problemas de financiamiento y de calidad de la ES.
Recomendaciones relacionadas con el financiamiento
Con relación a recomendaciones de política orientadas a enfrentar los principales desafíos relacionados con el financiamiento de la universidad pública en Paraguay es importante priorizar los siguientes aspectos:
Controlar la expansión del acceso:
Una forma de resolver favorablemente los desafíos relacionados con el financiamiento universitario es controlando el acceso a las universidades sin perder de vista que es importante asegurar el financiamiento pro razones de eficiencia y equidad social[31]. En este sentido, se deben desarrollar mecanismos que controlen el acceso a las universidades ligando la asignación de fondos públicos al desempeño de las mismas universidades. En particular, se deben buscar mecanismos de asignación que incentiven una promoción más rápida de estudiantes y desincentiven la matriculación de estudiantes no calificados. Para ello es importante considerar de manera equilibrada las siguientes modalidades de asignación de recursos: asignaciones basadas en resultados, asignaciones basadas en insumos y asignaciones negociadas de resultados.
Con relación a la Asignación Basada en Resultados, la asignación de recursos queda determinada por el output de la educación, cantidad de graduados, postgraduados, trabajos de investigación terminados, etc. Este mecanismo tiene dos tipos de inconvenientes, uno de carácter instrumental y otro vinculado a la generación de incentivos que pueden afectar en forma negativa la calidad de la educación. Desde el punto de vista instrumental, la dificultad de la asignación de fondos en base a resultados tiene relación con la posibilidad de cuantificar el output de la educación en el ámbito de la investigación o del asesoramiento al sector productivo. También se presentan dificultades a la hora de establecer equivalencias entre los diferentes outputs, un trabajo de investigación es equivalente a cuantos graduados, un postgraduado es equivalente a un graduado desde el punto de vista de la cuantificación del output? Desde la perspectiva de los incentivos, la asignación de fondos presupuestales en función al output generado puede crear un incentivo a aumentar el resultado a costa de la calidad. Dado que no es fácil evaluar la calidad en instituciones de ES, esta forma de asignar recursos presenta estos inconvenientes.
La Asignación Basada en los Inputs se realiza en base a los alumnos que ingresan. En este contexto, para asignar el presupuesto se toma en cuenta el resultado de multiplicar el número de estudiantes admitidos en el año lectivo por un valor representativo del costo unitario por estudiante. Esta forma de asignar los recursos públicos presenta el mismo problema que presentaba la alternativa anterior, puede afectar negativamente la calidad. La reducción en los niveles de calidad puede estar dada por ejemplo por una flexibilización en los requisitos mínimos de ingreso a la ES de forma de contar con un número mayor de estudiantes admitidos.
La Asignación Negociada de Recursos consiste en un procedimiento de asignación basado en una negociación entre el gobierno y los representantes de las instituciones de ES, en la que en general se toma como punto de referencia en el marco de la negociación la asignación presupuestal del período anterior. Una variante de asignación negociada en la que se reducen los costos de transacción inherentes a la misma es la determinación de una partida presupuestal para la ES equivalente a un determinado porcentaje del PIB. Este mecanismo si bien tiene la virtud de su simplicidad en lo que hace a la determinación del valor, tiene el inconveniente que desvincula totalmente los aportes del estado a las instituciones de ES a sus costos de eficiencia, y además expone a estas a importantes variaciones de sus ingresos. Este riesgo es particularmente importante en los países de la región donde el PIB presente importantes niveles de volatilidad.
Otra forma de controlar el acceso es a través de mecanismos eficientes de selección nacional, mecanismos que permitan seleccionar sobre bases de calidad y equidad, en forma adecuada potenciales estudiantes. Es particularmente importante institucionalizar una prueba nacional estandarizada para evaluar postulantes a las universidades, una Prueba de Aptitud Académica (PAA).
Diversificar fuentes de fondos:
Continuar con la diversificación de la fuentes de fondos es importante en las universidades públicas del Paraguay reducir su dependencia del financiamiento público, sin descuidar su atención a la equidad.
La participación de los fondos institucionales debe ir acompañado por un programa de becas y préstamos estudiantiles que aseguren que los estudiantes más pobres puedan acceder bajo condición de capacidad a la universidad.
Las universidades se pueden beneficiar a través de la provisión de servicios tanto a los sectores públicos como privados, y pueden desarrollar mecanismo para captar donaciones de los ex’alumnos y la comunidad, filántropos y corporaciones.
Con el objeto de ayudar a los estudiantes de bajos ingresos a solventar la universidad, mientras se establece un mecanismo de crédito universitario, es aconsejable instituir préstamos contingente con los ingresos, los cuales se pueden pagar según la situación de empleo, incluyendo el nivel de ingreso, del graduado. Estos programas tienden a ser más equitativos en la medida que ellos consideran diferenciales de ingresos y son más baratos en la medida que ellos están ligados a los sistemas de recolección impositiva regular.
El financiamiento y la continuidad de los estudios deben estar ligados al desempeño de los estudiantes. Se deben establecer y obligar su cumplimiento límites de tiempo y repetición. Una forma efectiva podría ser obligar a los que repiten pagar el costo completo de la colegiatura a los que repiten, lo cual ayudaría a controlar el acceso y a impulsar eficiencia y calidad. Por el lado institucional, es importante realizar esfuerzos para ligar el financiamiento público de las universidades a indicadores de desempeño, incluyendo eficiencia y calidad.
Introducir una reforma financiera que promueva la asignación eficiente de recursos:
Con relación a recomendaciones de política orientadas a enfrentar los principales desafíos relacionados con la calidad de la oferta de la universidad en Paraguay es importante priorizar los siguientes aspectos:.
Recomendaciones relacionadas con la calidad
Una posible línea de trabajo en esta dirección podría ser aprovechar las relaciones que surgen del MERCOSUR educativo para generar un programa de intercambio en el que los docentes paraguayos puedan hacer pasantías en universidades de la región y a se vez, en el marco del cual docentes de países de la región dicten cursos en universidades paraguayas. Una estrategia de este tipo, para ser exitosa, debería ser planificada adecuadamente estableciendo plazos de ejecución, áreas del conocimiento que puedan ser priorizadas en función a su carácter estratégico para el país, los costos involucrados y sus posibles fuentes de financiamiento.
Recomendaciones relacionadas con la Equidad
Diversificar la oferta educacional no universitaria y aumentar la relevancia laboral de la educación:
Un aspecto crítico es diversificar en Paraguay la ES, promoviendo el desarrollo de instituciones educacionales terciarias no universitarias menos dependiente del dinero público. Entre estas se incluyen colegios comunitarios, institutos técnicos y escuelas agrícolas, e instituciones de educación a distancia, entre otras. Un sistema terciario diversificado absorbería el exceso de demanda por ES que resultaría de controles a la matriculación universitaria. Además, estas instituciones tienden a ser más efectivas, en términos de costos, que las universidades tradicionales en el número de graduados y responden mejor a las demandas del mercado laboral.
Albrecht, D. y A. Ziderman (1992). Funding Mechanisms for Higher Education. The World Bank Discussion Papers, Nº 153.
Albrecht, D. y A. Ziderman (1992). Financing Univerisities in Developing Countries, PHREE 92/61, Background Paper Series, The World Bank.
Banco Mundial (1994), Higher Education, The Lessons of the Experience. Human Development Network. The World Bank.
Banco Mundial (1995), Priorities and Strategies for Education, A World Bank Review, The World Bank.
Banco Mundial (1999), Educational Change inLatin Americaand theCaribbean, The World Bank.
Basualdo, M. (2005), Deserción y Repitencia en la Educación Superior Universitaria en Paraguay, Observatorio de la Educación Superior en América Latina y el Caribe, Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe, ISEALC/UNESCO.
Chapman, B. (2001), “Australian Higher Education Financing: Issues for Reform”, The Australian Review, vol. 34, Nº 2, pp-195-204.
Efinger, M. (2003), “Financing Higher Education to Performance Parameters: The Rhineland-Palatinate”, Higher Education in Europe, Vol. XXVIII, Nº 2, pp. 171-179.
Ehrenberg R. G. (2005), “New Strategies for Educational Fund Raising”, Journal of Higher Education, Vol. 76 Issue 1.
Giménez de Peña, H. (2004). El Proceso de Acreditación en Carreras Universitarias en el Paraguay, IESALC/CONEAU UNESCO.
Jongbloed, B. and H. Vossensteyn (2001), “Keeping up Performances: An international survey of performance-based funding in higher education”, Journal of Higher Education Policy and Management, Vol. 23 Nº 2, pp. 127-145.
Rivarola, D. (2003). La Educación Superior Universitaria en Paraguay. Ministerio de Educación y Cultura – UNESCO – CONEC.
Schiefelbein, E. (2005). Education and Employment in Paraguay: Issues and perspectives.
Thierry C. and J. C. Eicher (2002). “Higher Education Funding: A Decade of Changes”,
Higher Education in Europe, Vol. XXVII, Nº 1-2, pp. 89 – 99.
UNCESCO (2004), Compendio Mundial de la Educación, Comparación de las Estadísticas de Educación en el Mundo, Instituto de Estadística de la UNESCO, Montreal.
[1] El PGN que aprueba el Congreso incluye todas las fuentes de financiamiento, fondos provenientes del tesoro nacional, crédito interno o externo y los llamados recursos institucionales.
[2] No se consideró el período 1997 – 2003 como en el caso de gasto aprobado por no contar con la información acerca del gasto obligado correspondiente a la educación universitaria para los años 1998 y 1999.
[3] A efectos de realizar este cuadro se tuvo que homogeneizar la nomenclatura que se emplea en cada Universidad para designar a las facultades, e inclusive las diferencias que existen dentro de cada universidad en el tiempo. En el Anexo IV se establecen las correspondencias que se realizaron entre la nomenclatura que presenta la información aportada por el Ministerio de Hacienda y la que aparece en el cuadro.
[4] Valores correspondientes al año 2003.
[5] Según datos del MEC, en el seguimiento de la cohorte 1997-2000, en relación a la retención escolar de la Educación Media, de cada 100 alumnos/as inscriptos en el año 1997 en el primer curso, 55 de ellos llegan al curso en el año 2002, esto es, una deserción del 45 por ciento teniendo en cuenta los últimos 6 cursos. Sin embargo, si se toma en cuenta los ciclos de Educación Escolar Básica y de Educación Media, de cada 100 alumnos que ingresan en 1991 en 1° grado, 21 egresan en el 2002 lo que implica una deserción del 79 por ciento.
[6] Según estimaciones de la DGEEC.
[7] BID (2000) Nuevas opciones para la educación superior en Latinoamérica: La experiencia de los “community colleges” http://www.iadb.org/sds/SCI/publication/gen_118_1676_s.htm
[8] OECD (2000) From Initial Education to Working Life. Making Transitions Work; OECD; Paris
[9] Estas cifras no incluyen a los docentes de la UCA, la cual al 2002 se estima en 2017 docentes.
[10] Eficiencia de titulación (E): proporción de estudiantes “T” que se titula en un año “t” en comparación a los matriculados (nuevo ingreso) en primer año “N” en el tiempo correspondiente a una duración “d” de las carreras establecidas en los planes de estudios oficiales.
E = T(t) / N(t-d)
[11] Estrictamente hablando la variable determinante de la capacidad de retener a los docentes en las actividades universitarias está dada por el diferencial salarial existente entre la actividad docente y la actividad profesional.
[12] Entre los años 1998 y 2002 el PIB per cápita cayó desde 1.648 hasta 969 dólares americanos, lo cual representa una caída del 41 por ciento.
[13] En 2003, la Encuesta Permanente de Hogares registra una media de salarios para ejecutivos de empresa superior a los 800 dólares mensuales y para los profesionales y técnicos de más de 500 dólares mensuales, con valores extremos en cada caso de 8.400 y 3.000 dólares, respectivamente.
(SNEPE, 2002, ¿Cuanto aprenden nuestros niños y niñas? 3° Grado- 6° Grado, Informe SNEPE 2001-2002, Ministerio de Educación y Cultura, Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo, Asunción, Paraguay, pp. 103.)
[15] RIVAROLA, Domingo (2003). La Educación Superior Universitaria en Paraguay. Ministerio de Educación y Cultura, UNESCO-IESALC. CONEC. Asunción. Pp. 145,146.
[16] El número de estudiantes por profesor se calcula sobre la base del total de profesores, trabajen estos a tiempo completo o a tiempo parcial.
[17] Si se tiene en cuenta el tiempo que lleva formar un docente de buena calidad en el que la experiencia juega un papel importante.
[18] Junio de 2005
[19] Junio de 2005
[20] Existen si medidas aisladas llevadas adelante por algunas universidades tendientes a corregir este problema.
[21] Decreto 2.635 del MEC del 8 de junio de 2004.
[22] Decreto 3.029 del MEC del 18 de agosto de 2004.
[23] Las universidades públicas se encuentran entre los organismos y entidades del Estado a los que se aplica la Ley 1535/99 (Art. 3)
[24] Ley 1535/99, Art. 14; Constitución Nacional, Art. 85, y Ley 1264/98, General de Educación, Art. 145
[25] El Art. 282 de la Constitución Nacional establece que “el Presidente de la República, en su carácter de titular de la administración del Estado, enviará a la Contraloría la liquidación del presupuesto del año anterior, dentro de los cuatro meses del siguiente. En los cuatro meses posteriores, la Contraloría deberá elevar informe y dictamen al Congreso, para que los consideren cada una de las Cámaras”.
[26] El Art. 206 de la Constitución Nacional establece que “cuando un proyecto de ley, aprobado por una de las Cámaras, fuese rechazado totalmente por la otra, volverá a aquella para una nueva consideración. Cuando la Cámara de origen se ratificase por mayoría absoluta, pasará de nuevo a la revisora, la cual solo podrá volver a rechazarlo por mayoría absoluta de dos tercios y, de no obtenerla, se reputará sancionado el proyecto.”
[27] En lo que sigue se asume que la restricción que se enfrenta Paraguay para expandir la matrícula educativa en el nivel terciario es de orden presupuestal. No obstante, además de esta restricción podría existir otra, el stock de capital humano existente que podría frenar la expansión de la matrícula universitaria aún sin restricción presupuestaria.
[28] En la medida que la educación genera externalidades al conjunto de la sociedad, desde el punto de vista social se entiende que parte del financiamiento de la educación se debe hacer con fondos públicos, para evitar que el stock de capital humano no sea menor al socialmente óptimo. Esto sucede en general cuando el financiamiento de un bien público se hace exclusivamente con financiamiento privado.
[29] Esta sección está basada en xxx Banco Mundial.
[30] La variable a emplear en función al objetivo perseguido debería ser el ingreso per capita del hogar, y de ser posible corregido por escala de equivalencia.
[31] Actualmente, la asignación de fondos públicos a las universidades es directa y carece de los elementos necesarios para asegurar eficiencia y equidad en la asignación de los fondos presupuestales. Por el lado de la eficiencia, una asignación directa se justifica por razones de rentabilidad social de la educación, es decir, en el hecho de que la sociedad en su conjunto se beneficia con los resultados de la inversión en ES. Por el lado de la equidad, la asignación directa de recursos se justifica en la necesidad de igualar las oportunidades de los integrantes de la sociedad en un contexto de ausencia de crédito educativo.
[U1]No tendrías que decir la fuente de estas proyecciones de la población?
[U2]Cual es la diferencia entre doctor y Phd?
julio 2011 junio 2011 abril 2011 agosto 2014
WordPress.org	Comentarios	Nubes Economía para Todos
páginas	Administración y Economía Aplicada al Desarrollo y Mejora de la Competitividad
ECONOMIA Y ADMINISTRACION APLICADA	Web design by paomedia.

References: in fine
 Artículo 79
 resolución 
 Artículo 282
 Artículo 206
 artículo 154