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Timestamp: 2020-07-13 15:20:39+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2012-00103/3376-2013 DE JUNIO 1 DE 2017
SENTENCIA 2012-00103 DE 01 DE JUNIO DE 2017
CONTENIDO:NATURALEZA DE LA CREACIÓN DE LOS FONDOS EDUCATIVOS REGIONALES- FER. EL ALTO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO SEÑALO LA NATURALEZA DE LA CREACIÓN DE LOS FONDOS EDUCATIVOS REGIONALES, LOS CUALES FUERON CREADOS PARA DESCONCENTRAR LAS FUNCIONES DE TESORERÍA DEL MINISTERIO, ES DECIR, PARA EFECTUAR EL PAGO DE LOS SUELDOS Y DEMÁS EMOLUMENTOS DE LOS MAESTROS NACIONALES EN LAS REGIONES, COMPUESTOS POR APORTES NACIONALES, DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES PARA EL SOSTENIMIENTO Y EXPANSIÓN DE LA EDUCACIÓN PRIMARIA, SECUNDARIA, MEDIA Y DE CARRERAS INTERMEDIAS, ASÍ COMO PARA EL CONTROL Y MANEJO DE LOS RECURSOS FISCALES. ASÍ MISMO, Y PESE A SER CONCEBIDOS COMO ORGANISMOS DEL ORDEN TERRITORIAL, ADMINISTRADOS CONJUNTAMENTE POR AL NACIÓN Y LOS DEPARTAMENTOS, CARECEN DE PERSONERÍA JURÍDICA Y TIENEN UN GRADO CONSIDERABLE DE INTERVENCIÓN POR PARTE DEL NIVEL CENTRAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:DOCENTE, DOCENTE NACIONAL, DOCENTE DEL SECTOR PÚBLICO, DOCENTE DEPARTAMENTAL, DOCENTE MUNICIPAL, FONDOS EDUCATIVOS REGIONALES
Sentencia 2012-00103/3376-2013 de junio 1º de 2017
Rad. 73001-23-33-000-2012-00103-01
Nº Interno: 3376-2013
Demandante: Ligia Quintero Arango
Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 24 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda.
El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos.
2. Del problema jurídico.
De conformidad con lo sostenido en el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, la Sala deber precisar si se debe revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, determinado si el tiempo de servicio que la actora prestó como docente antes del 31 de diciembre de 1980, con fundamento en el nombramiento proferido por el Gobernador del Departamento del Tolima, es apto para el reconocimiento de la pensión gracia, aunque no señale expresamente el tipo de vinculación.
2.1. La pensión de jubilación gracia.
a. La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
b. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
c. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
d. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que:
“(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la caja nacional de previsión social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación (…)”.
f. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado(4), pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó:
“(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley (…)”.
Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad.
Para el caso concreto, la señora Ligia Quintero Arango nació el 28 de agosto de 1954, como consta en la copia de la cédula de ciudadanía que obra a folio 52 del expediente. En consecuencia, para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, el 6 de octubre de 2009, contaba con 55 años de edad, esto es, más de los 50 años requeridos por el legislador para tener derecho al reconocimiento pensional.
— Buena conducta
Este requisito hace referencia a que el empleado se haya desempeñado con honradez y consagración, lo cual se encuentra acreditado en el expediente con las declaración de buena conducta suscrita por la demandante y el certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de Nación, visibles a folios 67 y 68 del cuaderno principal.
— Tiempo de servicio y vinculación de la demandante
Encuentra la Sala que en el proceso consta un certificado de tiempo de servicio expedido por la Alcaldía de Ibagué, del 16 de septiembre de 2009, donde se detalla la historia laboral de la actora y se concluye que acreditó un total de 28 años, 1 mes y 26 días de servicios. Se informa igualmente que “presta sus servicios en el nivel media, vinculación: en propiedad, como nacionalizado en forma continua” y que fue nombrada a través del Decreto 992 del 21 de julio de 1981, como docente en el Colegio Francisco José de Caldas. No consta en este documento vinculación alguna anterior al 31 de diciembre de 1980(5).
Sin embargo, la demandante en sede administrativa allegó a la entidad accionada una certificación proferida por el rector de la institución educativa “María Auxiliadora” del 25 de septiembre de 2009, en la que informa que aquélla fue profesora de tiempo completo en la jornada nocturna, del 16 de marzo al 30 de noviembre de 1976 con una intensidad horaria de 15 horas semanales(6).
El rector la institución educativa técnica “María Auxiliadora” en un oficio enviado al patrimonio autónomo encargado de la liquidación de Cajanal, del 15 de septiembre de 2010, informa que la actora prestó sus servicios en la institución en comento, como docente por horas cátedra y que no existía ningún acto administrativo de nombramiento(7).
Empero, en una nueva comunicación del 27 de mayo de 2011 el rector indicó que había recibido una copia auténtica de la Resolución 286 de 1976, proferida por la Gobernación del Tolima, mediante la cual se hizo el nombramiento de la señora Ligia Quintero Arango como profesora del colegio bachillerato nocturno mixto para adultos “María Auxiliadora”; por consiguiente, aclaró la certificación afirmando que aquélla se desempeñó como docente de tiempo completo durante el periodo del 1º de febrero al 30 de noviembre de 1976(8).
Consta también la copia auténtica de la Resolución 286 del 30 de mayo de 1976 expedida por el Gobernador del Tolima en cuyo numeral 200 indica:
“A partir del 1º de febrero del año en curso y por el término de 10 meses, nombrase a Ligia Quintero, profesora del colegio bachillerato nocturno mixto para adultos “María Auxiliadora”, municipio del Fresno con una asignación suplementaria mensual de $720(9)”.
— Actos administrativos demandados
Mediante la Resolución PAP 046247 del 30 de marzo de 2011 la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE en liquidación, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por la señora Ligia Quintero Arango, señalando que ésta había sido docente por hora cátedra y no existía acto de nombramiento(10)
A través de la Resolución UGM 037101 del 8 de marzo de 2012, Cajanal EICE en liquidación, al resolver el recurso de reposición interpuesto por la actora, confirmó la decisión anterior, señalando:
“Que de lo anteriormente descrito tenemos que a pesar de haberse corregido la certificación de tiempos de servicio de la interesada por parte de la institución educativa, esta persona no es la competente para realizar dicha aclaración, estas funciones están a cargo de la Secretaría de Educación Departamental del Tolima, certificación que debe venir con la firma y sello del funcionario respectivo.
Sumando a ello tenemos que si bien es cierto se anexó la Resolución de nombramiento, por parte de la interesada, también lo es que en dicho acto administrativo no se específica el tipo de vinculación de la interesada, es decir, si es nacional, nacionalizada, departamental o municipal, requisito indispensable para el reconocimiento de la pensión gracia de conformidad con la Ley 114 de 1913”.
En el asunto estudiado, la entidad demandada apeló la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima al estimar que la señora Ligia Quintero Arango no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia porque no probó su vinculación como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.
Con el propósito de resolver el problema jurídico, destaca la Sala que en el proceso se encuentra probado que la señora Ligia Quintero Arango mediante la Resolución 286 del 20 de mayo de 1976, proferida por el gobernador del Departamento del Tolima fue nombrada profesora del colegio de bachillerato nocturno mixto para adultos “María Auxiliadora”, a partir del 1 de febrero de 1976 por el término de 10 meses.
Se resalta en el mismo sentido, que mediante la certificación del rector de la Institución Educativa Técnica “María Auxiliadora” del 27 de mayo de 2011 se señaló que la dedicación de la actora como docente fue de tiempo completo del 1 de febrero al 30 de noviembre de 1976, hecho que no es discutido en el recurso de apelación.
Sin embargo, el objeto de la censura que es igualmente el motivo por el cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia en la Resolución UGM 037101 del 8 de marzo de 2012, consiste en que la Resolución 286 de 1976 no se indica que la vinculación de la señora Ligia Quintero Arango haya sido como docente nacionalizada.
Sobre este aspecto, advierte la Sala que el proceso de nacionalización de la educación se implementó con la Ley 43 del 11 de diciembre de 1975, que en su numeral 1º estableció:
Por su parte, el artículo 1º de la Ley 91 de 1989(11) establece para los efectos de dicha ley cuál es el alcance de los términos: personal nacional, nacionalizado y territorial:
3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975”.
A su turno, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 previó que a “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
De conformidad con lo expuesto, se advierte que en el sub judice la actora fue nombrada desde del 1º de febrero del año 1976 como docente en el Municipio de Fresno, mediante la Resolución 286 de 1976, firmada por el gobernador del Departamento del Tolima y el delegado del Ministerio de Educación Nacional.
Por lo que se colige, que la actora tenía el carácter de nacionalizada por haber sido vinculada a partir del 1º de enero de 1976 por nombramiento de entidad territorial, con la anuencia del Ministerio de Educación Nacional, en consideración a lo previsto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975(12). En este orden de ideas, como su vinculación es anterior al 31 de diciembre de 1980 es beneficiaria del derecho al reconocimiento de la pensión gracia.
Entonces, no tiene la razón la entidad recurrente, dado que si bien, la Resolución 286 de 1976, acto de nombramiento de la accionante, no indica expresamente que fuera nacionalizado, este hecho no enerva el derecho al reconocimiento pensional de la señora Ligia Quintero Arango, pues fue el mismo legislador quien le otorgó el carácter de nacionalizada, como lo definió en el numeral 2 del artículo 1º de la Ley 91 de 1989.
Por otro lado, está acreditado en el proceso que la actora nació el 28 de agosto de 1954, por tanto, como ya se explicó anteriormente cumple con el requisito de la edad y tampoco se demostró causal de mala conducta que le impidiera acceder a la pensión gracia. Así las cosas, la Sala comparte lo considerado por el a quo en el sentido de ordenar el reconocimiento de la pensión gracia a la accionante.
Vistas las consideraciones que anteceden, se establece que asistió la razón al Tribunal Administrativo del Tolima al acceder a las pretensiones de la demanda, en razón a que la entidad accionada no demostró que la señora Ligia Quintero Arango no tenga derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por tanto, la Sala confirmará la sentencia recurrida.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 24 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, U.G.P.P.
2. ACEPTAR la renuncia a la sustitución del poder que obra a folio 412 del expediente presentada por la abogada Alix Dayana Vesga Daza.
Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase»
(4) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón.
(5) Folio 54 del cuaderno principal.
(6) Folio 55 del cuaderno principal.
(7) Folio 83 del cuaderno principal.
(8) Folio 155 del cuaderno principal.
(9) Folios 9 a 12 del cuaderno principal.
(10) Folios 3 a 5 del cuaderno principal.
(11) Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(12) ART. 10.—En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.
En relación con lo resuelto en la Sentencia del 1º de junio de 2017 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el expediente de la referencia, con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta corporación, me permito salvar el voto por las siguientes razones:
1. En el sub examine, la señora Ligia Quintero Arango solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, quien acreditó los 20 años de ejercicio docente en el departamento del Tolima, que consideró territoriales.
2. La caja nacional de previsión social EICE, a través de las Resoluciones PAP 046247 del 30 de marzo de 2011 y UGM 037101 del 8 de marzo de 2012, negó el reconocimiento de la pensión gracia, con el argumento que la demandante no acreditó la clase de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
3. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante Sentencia del 24 de mayo de 2013, accedió a las súplicas de la demanda al considerar que la demandante acreditó todos los requisitos para acceder a la pensión gracia, concretamente sobre el tiempo de servicio dijo, que la vinculación de la actora en el año de 1976 es nacionalizada, puesto que el nombramiento provino del gobernador del departamento del Tolima, y prestó sus servicios en una institución educativa territorial.
4. En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, en la sentencia objeto del presente salvamento (1º de junio de 2017) luego de analizar las disposiciones contenidas en la Ley 114 de 1913 y 91 de 1989, confirmó la sentencia de primera instancia, al considerar que los tiempos de servicios ejercidos antes del 31 de diciembre de 1980 son nacionalizados, pues su designación provino de una autoridad territorial.
5. Con el respeto acostumbrado por las decisiones de las mayorías de la Subsección de la cual formo parte, disiento de la interpretación antes señalada, pues la demandante no tiene derecho a la pensión gracia acreditó, debido a que no acreditó la vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, presupuesto exigido en la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, literal A), pues el nombramiento efectuado en la Resolución 286 del 20 de mayo de 1976 por el gobernador del departamento del Tolima, por el secretario de educación departamental y por el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el fondo educativo regional del mencionado departamento debe desestimarse por ser nacional, y aunado a ello, la educación en Colombia a partir del 1º de enero de 1976 estuvo a cargo de la Nación en virtud del proceso de la nacionalización contemplada en la Ley 43 de 1975, lo cual permite concluir, que esta experiencia profesional no es válida para efectos del reconocimiento de la pensión aludida.
Sobre la naturaleza de la vinculación
A folios 9 a 11, se observa que la demandante fue nombrada por el gobernador del departamento del Tolima, por el secretario de educación departamental y por el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el fondo educativo regional del mencionado ente departamental, mediante Resolución 286 del 20 de mayo de 1976, por el término de 10 meses como profesora de secundaria del colegio de bachillerato nocturno mixto para adultos María Auxiliadora en el municipio de Fresno.
De la prueba mencionada, se debe precisar dos aspectos: primero, la el nombramiento fue efectuado por una autoridad nacional; y segundo, la educación secundaria a partir del 1º de enero de 1976 con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975 estuvo a cargo de la Nación, es decir, es nacional.
Para mayor claridad del asunto, es pertinente esbozar algunas normas pertinentes sobre la nacionalización de la educación en Colombia, que soportarán mi posición respecto de las clases de vinculación de los docentes.
La nacionalización de la educación se llevó a cabo ante las dificultades presentadas en la financiación del servicio que estaba mayoritariamente a cargo de los departamentos y minoritariamente en la Nación, por ello a través del Decreto 1637 de 1960 se organiza el Ministerio de Educación Nacional, y mediante la Ley 111 de 1960(1) se nacionaliza el gasto educativo del nivel básica primaria, quedando a cargo del Gobierno Nacional el pago de los sueldos del magisterio oficial de todo el país a partir de 1961 en un plazo de 4 años, asumiendo el 25% del costo año a año hasta completar el 100% en 1964, dineros que serían girados a los tesoreros territoriales. Este período se conoce como el primer proceso de la nacionalización de la educación en Colombia.
Ley 111 de 1960 dispuso en sus artículos 1º y 3º lo expuesto así:
“ART. 1º—Desde el primero (1º) de enero de mil novecientos sesenta y uno (1961) la Nación tendrá a su cargo el pago de los sueldos del magisterio oficial de la enseñanza primaria en todo el territorio de la República.
“PAR.—Sin embargo, con el fin de evitar dificultades fiscales por los efectos de este artículo, la Nación podrá pagar como mínimo en la vigencia fiscal de mil novecientos sesenta y uno (1961) el veinticinco por ciento (25%) de los respectivos sueldos; en el año de mil novecientos sesenta y dos (1962) el cincuenta por ciento (50%) de los mismos; en el año de mil novecientos sesenta y tres (1963) el setenta y cinco por ciento (75%), y en el año de mil novecientos sesenta y cuatro (1964) el ciento por ciento (100%) (...).
“ART. 3º—Las sumas que correspondan a cada sección del país, conforme al artículo 1º de esta ley, serán giradas por la Nación a los respectivos tesoreros departamentales, intendencias, comisarías, Distrito Especial de Bogotá, etc., para que sean aplicadas exclusivamente a los fines previstos en la presente ley”.
También se adoptaron otras medidas para consolidar esté proceso a través de la Ley 33 de 1968 que estipuló a cargo de la Nación, el pago de los costos del magisterio de primaria hasta la cuantía total de los sueldos existentes a diciembre de 1960, más una suma cedida del IVA del 30%; y por su parte el artículo 5º de la Ley 46 de 1971(2) creó a partir de 1973 una fuente de financiación estable para la educación primaria y secundaria correspondiente al 74% del situado fiscal.
El artículo 5º de la Ley 46 de 1971 estableció que el setenta y cuatro por ciento (74%) del situado fiscal se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de la educación primaria.
“ART. 5º—Los departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, invertirán la totalidad del situado fiscal en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria y en aquellos gastos de salud pública que no correspondan a campañas sanitarias nacionales que no hayan de ser dirigidos y administrados por la Nación. Estos recursos serán administrados por los fondos educativos regionales y por los servicios seccionales de salud de todas las entidades territoriales y el servicio distrital de salud de Bogotá, con sujeción a los planes nacionales que establezcan los respectivos ministerios. El setenta y cuatro por ciento (74%) del situado fiscal se dedicará al pago de gastos de funcionamiento de la educación primaria, y el veintiséis por ciento (26%) a salud, salvo decisión distinta del Gobierno Nacional anualmente” (negrilla no es del texto original).
Se puede apreciar que la Ley 111 de 1960, empezó a mostrar la financiación y transferencia de presupuestos entre las diferentes entidades (Nación a territoriales) y se evidencia la separación efectiva entre competencias y recursos.
En síntesis se pueden resaltar 3 hechos importantes:
1. Las asambleas departamentales y los concejos municipales perdieron toda injerencia en la formulación de las políticas, en el manejo organizativo y en la administración de los recursos, ya que la Nación a través del Ministerio de Educación reorientó dichas funciones en el nivel central.
2. Los fondos educativos regionales - FER quedaron encargados de orientar la administración y organización educativa regional, ejerciendo control sobre la destinación de los recursos nacionales de la educación a los entes territoriales.
3. Se legitima a partir de 1971 el situado fiscal como mecanismo de transferencia de los recursos financieros nacionales a los departamentos con destinación específica para el pago de los gastos corrientes de funcionamiento a la educación primaria y de la salud.
Con la expedición del Decreto Ley 3157 de 1968(3), se reestructuró el Ministerio de Educación Nacional y se dictaron disposiciones para reformar el sector educativo, bajo el principio fundamental de la “centralización política y la descentralización administrativa” característico de la Constitución de 1886.
Para el efecto, se crearon instituciones nacionales especializadas y adscritas al Ministerio de Educación Nacional, que operaban en los departamentos a través de regionales y seccionales, con miras a ejecutar las funciones a través de la desconcentración de funciones, ejemplo de ello son las unidades territoriales, y en el Distrito Especial de Bogotá los entes administrativos para el manejo de los recursos financieros “fondos educativos regionales - FER” y para la administración del personal docente de la nación la “junta de escalafón departamentales”.
Los fondos educativos regionales - “FER” fueron creados para desconcentrar las funciones de tesorería del ministerio, es decir, para efectuar el pago de los sueldos y demás emolumentos de los maestros nacionales en las regiones, compuestos por aportes nacionales, departamentales y municipales para el sostenimiento y expansión de la educación primaria, secundaria, media y de carreras intermedias, así como para el control y manejo de los recursos fiscales y del personal docente y administrativo ante la escasez de recursos de los entes departamentales, llegando a desplazar a las secretarías de educación departamentales.
Pese a ser concebidos como organismos del orden territorial, administrados conjuntamente por la Nación y los departamentos, carecen depersonería jurídica y tienen un grado considerable de intervención por parte del nivel central a través del delegado permanente del MEN, cuyas principales funciones eran administrativas y de fiscalización, como las de aprobar el presupuesto anual de ingresos y egresos, y ratificar las decisiones dé las autoridades departamentales; y aunque su representante legal es el gobernador, sus actos están subordinados y sometidos a la vigilancia del delegado del ministerio (art. 33 ibídem).
Esta particularidad se denota en el artículo 34 del Decreto-Ley 3157 de 1968, que estableció la delegación de los planteles nacionales por parte del Ministerio de Educación a las secretarías de educación departamentales, al Distrito de Bogotá y a las áreas metropolitanas, a través de contratos de administración, y para tales efectos transferiría los recursos económicos para atender su sostenimiento.
“ART. 34.—El Ministerio de Educación Nacional procederá a delegar por contrato la administración de los planteles nacionales dependientes de él, a las secretarías de educación de los departamentos o Distrito Especial de Bogotá, o de las áreas metropolitanas que se constituyan y a aportar al fondo educativo regional, respectivo las sumas necesarias para atender al sostenimiento de dichos establecimientos, dentro de las modalidades establecidas en el respectivo contrato”.
Como consecuencia de ello, se dispuso en el artículo 32, que los dineros pertenecientes a los FER se administrarían de forma independiente a los del ente territorial, lo cual permite concluir que estos fondos seguían ostentando su naturaleza nacional.
“ART. 32.—Los dineros del fondo educativo regional se manejarán en forma separada de los fondos comunes del departamento, o distrito o área metropolitana, y de ello se llevará una contabilidad especial”.
Así mismo, las juntas de escalafón departamentales, fueron creadas para escalafonar al personal docente nacional de primaria y secundaria en pro de la eficacia administrativa y de la desconcentración de funciones.
Ahora bien, entrando en el segundo proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria decretada mediante la Ley 43 de 1975, se tiene que su artículo 1º elevó a servicio público estos niveles educativos, determinando que los gastos que se ocasionen, así como los que sufragan los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serían asumidos por la Nación.
Igualmente en su artículo 2º(4) se dispuso que las prestaciones sociales del personal adscrito a las entidades que se incluyeron en el proceso de la nacionalización y que se causaron hasta el momento de la misma, serán de cargo de las entidades a las cuales pertenecían, o de las respectivas cajas de previsión, a contrario sensu, las prestaciones que se causen con posterioridad a este proceso estarían a cargo de la Nación.
Así pues, fue en virtud de lo consagrado en el artículo 3º que la Nación asumiría el 20% de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a partir del 1º de enero de 1976, fecha en que inicia el proceso de nacionalización, hasta completar el 100% el 31 de diciembre de 1980, fecha de su culminación y para ello se contempló en el artículo 6º que dichos recursos serían administrados por los fondos educativos regionales “FER” con sujeción a los planes determinados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional.
Dice el artículo reseñado:
“ART. 3º—A partir del 1º de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)”.
Muestra de tal situación, se evidencia en lo establecido en los artículos 9º y 10, al disponer que la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, solo podía hacerse por la Nación o con la autorización de ésta, y prohibió a los entes territoriales con cargo al presupuesto del Gobierno Nacional crear nuevas plazas de maestros y profesores de dichos niveles, sin contar con la previa autorización del Ministerio de Educación Nacional.
“ART. 9º—La construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sólo podrá hacerse por la Nación o con autorización de ésta, teniendo en cuenta las necesidades prioritarias de cada sección, conforme a las normas de planeación educativa que al respecto se dicten.
“ART. 10.—En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”.
Otra evidencia de este proceso se observa en el artículo 11 ibídem, que revistió al Presidente de la República de facultades especiales para expedir el estatuto nacional docente, así como el régimen salarial y prestacional del magisterio oficial, en el cual se equipararon tanto los docentes nacionales y territoriales en un escalafón nacional docente.
“ART. 11.—De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República por el término de doce (12) meses, contados a partir de la promulgación de esta ley, de precisas facultades extraordinarias para:
a) Dictar el estatuto del personal docente que, como consecuencia de la nacionalización de las enseñanzas primaria y secundaria, queda a cargo de la Nación.
b) Establecer el régimen salarial y de prestaciones sociales del mismo personal docente”.
Respecto del presupuesto anual de cada fondo educativo regional, el artículo 12 consagró que éste debía someterse a la aprobación del Ministerio de Educación Nacional para cobrar su vigencia.
Queda entonces claro, que la Ley 43 de 1975 estableció la educación como un servicio público a cargo de la Nación en los niveles de primaria y secundaria, reorganizó las finanzas del sector, y mantuvo la competencia nominadora en las juntas administradoras de los FER, con preponderancia en los delegados del ministerio dado el papel que éstos desempeñaban.
Entonces, el nivel central asumió el pago del personal docente, de los directivos y administrativos, que habían sido nombrados por las autoridades departamentales, fortaleciendo de esta manera la planeación y la financiación para los niveles subnacionales y procuró la búsqueda de la subordinación de la educación en los planes nacionales de desarrollo.
Por su parte, el Decreto 088 de 1976 restructuró el Ministerio de Educación Nacional, creó los niveles educativos, los centros experimentales pilotos “CEP” localizados en las regiones pero dependientes de dicha cartera.
Luego, a través del Decreto 102 de 1976(5), se descentralizaron los planteles educativos del nivel secundaria y se mantuvo su administración financiera a través de los fondos educativos regionales, separando en consecuencia las funciones administrativas de la financiación así como del vínculo laboral de los docentes, pero dejando claro que la administración de las plantas docentes mantendrían su connotación nacional.
Para ello dispuso en sus artículos 10 y 12 lo siguiente:
“ART. 10.—Los fondos del situado fiscal educativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 y los recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas de que trata la Ley 43 de 1975 se aplicarán al pago por parte de la Nación de los servicios de enseñanza primaria y secundaria, en la forma prevista en el artículo 3º de la citada Ley 43 de 1975, y a los contratos de los fondos educativos regionales se incorporarán las cláusulas que desarrollen este mandato”.
“ART. 12.—Los cargos docentes y administrativos de los planteles nacionales cuya administración se delega por virtud del presente decreto, son cargos nacionales y estarán sometidos al régimen salarial y prestacional del orden nacional docente o administrativo correspondiente (se resalta).
En relación con el procedimiento para nombrar a los docentes de las plantas de los fondos educativos regionales, señaló el Decreto 1706 de 1989 que el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el fondo educativo regional, debía certificar sobre la disponibilidad presupuestal y las vacantes definitivas de los cargos a proveer.
Así mismo el artículo 10 del Decreto 1706 de 1º de agosto de 1989, dispuso:
“1. El jefe de la oficina seccional de escalafón certificará con destino al alcalde nominador y por solicitud de éste, que el educador que pretende nombrar reúne los requisitos legales para desempeñar el cargo y que contra él no cursa proceso disciplinario, ni está pendiente de sanción disciplinaria alguna.
“PAR.—El delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el fondo educativo regional, también certificará sobre la disponibilidad presupuestal y la vacancia definitiva del cargo en el caso de los nombramientos del personal administrativo, de los institutos docentes nacionales y nacionalizados y de los equipos de educación fundamental (se destacó)”.
Hasta aquí se observa que la nacionalización de la docencia primaria se hizo entre 1960 y 1964, y la secundaria entre 1976 y 1980.
Ahora bien, a través del Decreto 2277 de 1979 que creó el estatuto nacional docente, unificó el sistema educativo en tres aspectos: 1) se creó el escalafón nacional de los docentes de primaria y secundaria en el capítulo III, 2) se efectuaron las asimilaciones de los grados existentes al nuevo escalafón nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 y ss.; y a consecuencia de ello, 3) se unificaron los regímenes salariales del magisterio en todos los departamentos.
Por otro lado, a través de la Ley 24 de 1988, reestructuró nuevamente el Ministerio de Educación Nacional, dejando la administración de los planteles educativos en los entes territoriales por vía de delegación, y se desconcentró la administración del personal docente y administrativo de los establecimientos educativos del sector público, adscribiendo a los gobernadores, intendentes, comisarios y al alcalde mayor de la capital, la función de nombrar y administrar este personal perteneciente a los establecimientos nacionales y nacionalizados, según se observa de su artículo 54.
“ART. 54.—Modificado por el art. 9º, Ley 29 de 1989. Se asigna a los gobernadores, intendentes, comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales y equipos de educación fundamental; teniendo en cuenta las normas del estatuto docente y la carrera administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y a las disponibilidades presupuestales correspondientes.
“PAR. 1º—Los traslados de personal docente y administrativo de una entidad territorial a otra se efectuarán por el Ministerio de Educación Nacional.
“PAR. 2º—Las funciones a que se refiere este artículo podrán ser delegadas en funcionarios de las entidades territoriales.
“PAR. 3º—El Gobierno Nacional reglamentará la desconcentración a que se refiere este artículo y determinará el procedimiento para llevarla a cabo (negrilla es mía)”.
Así, la Ley 29 de 1989 en su artículo 9º, modificó la norma anterior, manteniendo las facultades en los mismos funcionarios, pero mantuvo la administración de los recursos y de las plantas de personal en el nivel central.
Ante tal previsión, los alcaldes debían contar con la autorización del delegado del Ministerio de Educación ante el FER en su región para hacer nombramientos del personal docente, mecanismo de control establecido por el Gobierno Nacional sobre el presupuesto destinado a sufragar los sueldos de los educadores pagados con recursos del nivel central, e igualmente para hacer cumplir los requisitos en la nominación.
Por su parte, se observa que el Decreto 525 de 1990, por el cual se reglamentan algunos artículos de la Ley 24 de 1988(6) y de la Ley 29 de 1989(7), dispuso en su artículo 72 que los FER tendrían su propio presupuesto, que sería aprobado por el Ministerio de Educación Nacional, y que su contabilidad se manejará de forma separada a la del ente territorial.
“ART. 72.—Los fondos educativos regionales tendrán su propio presupuesto aprobado por el Ministerio de Educación Nacional; los recursos económicos que se le asignen y su contabilidad se manejará separadamente de los de la entidad territorial”.
Ahora bien, resulta importante traer a colación algunos aspectos importantes regulados en la Ley 91 de 1989, por la cual se crea el fondo nacional de prestaciones sociales del Magisterio.
El artículo 1º estableció las clases de docente y los definió así:
“1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
De la norma transcrita, debe hacerse el siguiente análisis:
Con relación a la primera clasificación, no hay discusión.
La segunda clasificación, debe entenderse que es nacionalizado aquel personal vinculado por una entidad territorial antes del inicio del proceso de nacionalización, es decir, antes del 1º de enero de 1976; y también lo son aquellos vinculados con posteridad a dicha fecha pero atendiendo los parámetros establecidos en la Ley 43 de 1975, es decir, con la aprobación del Gobierno Nacional.
Y por último, territorial es el nombrado por una entidad territorial a partir del proceso de la nacionalización, pero sin acatar la prohibición de crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria contemplada en el artículo 10 ibídem, es decir, que la entidad asumiría con sus recursos propios el pago de dichos servicios educativos.
Por su parte, el artículo 2º reguló el tema prestacional de los docentes de acuerdo a la clasificación y a la vinculación que les corresponden de la siguiente manera:
“1. Las prestaciones sociales del personal nacional causadas a 31 de diciembre de 1989, serán asumidas por Cajanal o quien haga sus veces;
2. Las del personal nacionalizado causadas hasta 31 de diciembre de 1975 serán de cargo de las entidades territoriales o de las cajas de previsión o quien haga sus veces.
3. Las del personal nacionalizado causadas en el proceso de nacionalización comprendido entre 1º de enero de 1976 y 31 de diciembre de 1980, son a cargo de la Nación o de las entidades territoriales, ocajas de previsión, o quien haga sus veces. La Nación paga, pero las otras entidades contribuirán por este período con los aportes de ley de acuerdo al porcentaje establecido en el artículo 3º de la Ley 43 de 1975.
4. Las del personal nacionalizado causadasy no pagadas entre el 1º de enero de 1981 y el 31 de diciembre de 1989, serán reconocidas y pagadas por las entidades territoriales o las cajas de previsión social, pero la Nación hará los aportes correspondientes, con fundamento en la deuda en su favor pactada en los convenios suscritos con aquellas.
5. Las del personal nacional y nacionalizado, causadas a partir del 1º de enero de 1990, son de cargo de la Nación, y serán pagadas por el fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio (FNPSM), pero las entidades territoriales o la caja de previsión pagarán al Fondo las sumas que resulten de las deudas reconocidas hasta el 31 de diciembre de 1989 por concepto de las prestaciones no causadas.
6. Las del personal nacional, serán reconocidas y pagadas de acuerdo a las normas nacionales aplicables.
7. Las del personal nacionalizado causadas a 31 de diciembre de 1989 se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial”.
El artículo 3º creó el fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable, estadística, sin personería jurídica, administrada por una fiducia pública, con unidad de caja pero con facilidad para descentralizar los recursos, para atender el pago de las pensiones de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a 31 de diciembre de 1980 (art. 4º) atendiendo la participación consagrada en el artículo 2º.
Sobre la conformación de dos recursos, el artículo 8º estableció harán parte de él, los aportes de la nación, las cuotas personales, el IVA y las deudas reconocidas en los convenios que suscriba la Nación con los entes territoriales.
Respecto de las prestaciones sociales de los docentes, su artículo 15 lo reguló de la siguiente manera:
En su numeral 1º dispuso que los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que venían gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes, y los docentes nacionales y aquellos que se vincularen a partir del 1º de enero de 1990, se regirán por las normas aplicables a los empleados públicos del orden nacional como son los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 y demás que se llegaren a expedir.
En su numeral 2º “pensiones”, consagró en el literal a) el régimen de pensiones vigentes para los docentes.
“A) Los docentes vinculados a 31 de diciembre de 1980, que tuvieren derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre que cumplieran con la totalidad de los requisitos. Estará a cargo de Cajanal o quien haga su veces, y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.
Ahora bien, la expresión “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980” del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 fue demandada ante la Corte Constitucional, al considerar que no se puede desconocer la pensión gracia a los maestros de primaria que se vinculen a partir del 1º de enero de 1980, pues consideró el actor que dicha ley vulnera el derecho a la igualdad que se tiene con el personal vinculado al magisterio territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1989, quienes si continúan gozando de dicho beneficio.
Dijo al alto tribunal constitucional en la Sentencia C-498 de 2000,
“De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los docentes oficiales, es claro que en razón de lo establecido en la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria constituyen un servicio a cargo de la Nación, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 29 de diciembre de 1980 no subsistió distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación por conducto de los FER girados por concepto de Situado Fiscal” (negrillas no es del texto original).
Entonces, la Corte mantuvo la constitucionalidad del aparte acusado, al establecer que el derecho a la igualdad no se vulneró, pues antes de llevar a cabo el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficial a entre 1976 y 1980 ordenado en la Ley 43 de 1975, existían dos categorías de docentes oficiales: los nacionales vinculados laboralmente por el Ministerio de Educación, y los territoriales vinculados por los departamentos, siendo beneficiados estos últimos con la pensión gracia, y entendiendo que aquellos docentes cuyos nombramientos debían contar con la aprobación del delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo FER, eran considerados como maestros nacionales, ya que su fuente de financiación provenía del Gobierno Nacional.
La Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia con radicación número S-699 de 1997 mantuvo la misma línea interpretativa de la mencionada ley, que en aras de mayor calidad se transcribe lo siguiente:
“3. El artículo 15, Nº 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:
A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la caja nacional de previsión social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.
4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “....con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuantoésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “...otra pensión o recompensa de carácter nacional.
6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “...pensión de jubilación equivalente al 75% del salarlo mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. B, Nº 2, art. 15 lb.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.
Así las cosas, se tiene que el proceso de nacionalización buscó compensar esa desigualdad salarial presentada entre los docentes territoriales y los nacionales, procurando que el Gobierno Nacional asumiera el pago de los emolumentos de todos los docentes del país, del nivel primaria a partir de 1964 y de la secundaria a partir de 1984, acabando así con la clasificación de docente territorial hacia el futuro.
Es por ello, que con la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, se establecieron las condiciones para el reconocimiento de las prestaciones laborales y prestacionales del magisterio oficial, estableciendo un límite a la vigencia de la pensión gracia, y se determinó que los docentes tendrían derecho al reconocimiento de una pensión ordinaria de jubilación según las disposiciones que rigen para los demás empleados públicos.
Llegado a este punto, es importante afirmar que a partir de la Constitución de 1991 se devuelve el carácter público a la educación mediante las leyes 30 de 1992, 60 de 1993 y 115 de 1994, en las que se encargó al Estado para ejercer la dirección, financiación y administración del servicio educativo, con la participación de los demás niveles, asignando recursos a los entes territoriales, evaluando y haciendo seguimiento a quienes lo prestan, prueba de ellos fue la definición que se dio del situado fiscal en el artículo 356 de la Carta Magna, como el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que sería cedido a los entes territoriales para la atención de la educación, entre otros servicios.
La Ley 60 de 1993 redistribuyó las competencias administrativas y financieras del situado fiscal en todos los niveles, según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política así:
A los municipios en su calidad de ejecutoras, según lo dispuesto en su artículo 2º lo siguiente:
— Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria, secundaria y media.
— Financiar las inversiones en infraestructura y los servicios educativos con recursos propios.
— Participar en la cofinanciación para la ejecución de los programas y proyectos educativos.
A los departamentos de conformidad con lo establecido en el artículo 3º, les correspondió dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios:
— La prestación de los servicios educativos estatales.
— Participar en la financiación y cofinanciación de los servicios.
— Efectuar las inversiones en infraestructura.
— Asumir la administración de la programación y distribución del situado fiscal.
— Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los FER, los CEP.
Y a la Nación (art. 5º):
— Formular políticas, establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas.
— Administrar los fondos especiales de cofinanciación.
— Dictar normas científicas.
— Asesorar a los entes territoriales.
La Ley 115 de 1994, “Ley General de la Educación”, consagra en el artículo 105:
“… La vinculación de personal docente, directivo y administrativo al servicio público educativo estatal, sólo podrá efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial”.
“... la educación estatal se financia con los recursos del situado fiscal, con los demás recursos públicos nacionales dispuestos en la ley, más el aporte de los departamentos, los distritos y los municipios, según lo dispuesto en la Ley 60 de 1993”.
Y el artículo 175 prevé la forma como debe cubrirse el pago de salarios y prestaciones de la educación estatal con cargo al situado fiscal:
“ART. 175.—Pago de salarios y prestaciones de la educación estatal. Con los recursos del situado fiscal y demás que se determinen por ley, se cubrirá el gasto del servicio educativo estatal, garantizando el pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente, directivo docente y administrativo de la educación estatal en sus niveles de educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media. Estos recursos aumentarán de manera que permitan atender adecuadamente este servicio educativo”.
El artículo 1º definió la estructura de planta de personal del servicio educativo estatal como:
“…La conformada por todos los cargos o empleos de docentes, directivos docentes y administrativos, creados y financiados con recursos del situado fiscal, con las participaciones de los municipios en los ingresos contentes de la Nación, con los recursos propios de los departamentos, distritos y municipios y con otras fuentes legalmente establecidas”.
Así las cosas, se entiende que una vez finalizado este proceso de nacionalización, el personal docente incorporado o vinculado a las plantas de personal del servicio educativo estatal, adquirió el carácter de empleado público del orden nacional. Entonces, los entes territoriales nombraban personal docente, pero como sus recursos eran exiguos empezaron a beneficiarse del situado fiscal de conformidad con lo entonces dispuesto por la Constitución Política en el artículo 356 definido como el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación cedido a los departamentos para que en forma directa o a través de los municipios atiendan los servicios de educación y salud.
Estas consideraciones fueron recogidas en los fallos proferidos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B(8) de 5 de noviembre de 2015 y del 15 de octubre del mismo año.
Con relación a las asignaciones salariales del magisterio, como ya se dijo, a partir del Decreto 2277 de 1979 se unificaron los regímenes salariales de los docentes de todos los departamentos y el Decreto 44 de 1989(9) creó la escala de remuneración básica mensual para los distintos grados del escalafón nacional docente, correspondiente a los empleos docentes de carácter nacional o nacionalizado, es decir, que a partir de esta norma, todos los docentes bien sea nacionales o nacionalizados percibían los mismos ingresos derivados de la actividad docente.
Dispuso el artículo 1º del Decreto 44 de 1989:
“ART. 1º—A partir del 1º de enero de 1989, establécele la siguiente escala de remuneración básica mensual para los distintos grados del escalafón nacional docente, correspondiente a los empleos docentes de carácter nacional o nacionalizado”.
Por su parte, el artículo 3º ibídem expresó que los docentes por hora cátedra se vincularán previa refrendación de la necesidad y de la disponibilidad presupuestal del delegado del MEN ante el ente territorial y con la posterior aprobación de la junta administradora del FER.
“ART. 3º—La vinculación por el sistema de hora-cátedra, se hará por parte de la autoridad nominadora previo estudio de necesidades y disponibilidad presupuestal refrendada por el delegado del ministro, presentados por el rector o director de los institutos docentes al delegado del Ministro de Educación Nacional, para ser aprobados por las juntas administradoras de los fondos educativos regionales. (...)
Para los institutos docentes nacionales, dependientes del Ministerio de Educación Nacional, el estudio de necesidades debe ser elaborado por los respectivos rectores, previa disponibilidad presupuestal refrendada por el delegado del Ministro de Educación Nacional ante los fondos educativos regionales”.
Lo anterior quiere decir, que la gracia de la pensión especial perdería los motivos de su creación, puesto que los docentes ya tendrían regulado sus ingresos como contraprestación de sus servicios, en el entendido de que los docentes nacionales y nacionalizados recibirían el mismo salario.
Estas situaciones guardan congruencia con lo expuesto sobre la Ley 91 de 1989, en la cual se citó que las vinculaciones efectuadas a partir de 1990 serían del orden nacional, y en consecuencia los tiempos de servicio ejercidos a partir de dicha fecha no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia, salvo que se demuestre en el plenario que los mismos fueron sufragados con recursos propios de los entes territoriales, pues al no existir vinculación territorial o nacionalizada con posterioridad a dicha fecha y por existir una sola escala salarial en el escalafón nacional docente, no habría razón de ser de la compensación benéfica de la pensión mencionada.
Por otro lado, en la medida en que exista aprobación por parte del delegado del Ministerio de Educación Nacional en la designación y pago de un docente con recursos del fondo educativo regional - FER la vinculación sería del orden nacional; y que serán territoriales los vinculados por la entidad territorial a su planta de personal y sufragados con sus propios recursos, llámense departamentales, distritales o municipales.
Por su parte, en la Sentencia C-084 de 1999 se dijo:
“3.1.2. Como se sabe, el crecimiento de la población y la extensión cada vez mayor de la cobertura del servicio educativo, llevó a los departamentos a una casi imposibilidad de cubrir el pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente, razón por la cual el Estado, mediante la Ley 43 de 1975, optó por lo que se denominó la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria, proceso que se llevó a cabo entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980. En virtud de tal “nacionalización”, el pago de los docentes oficiales, se realiza a través de los fondos educativos regionales (FER), con dineros provenientes del situado fiscal, bajo la consideración de que la educación primaria y secundaria oficial es un servicio público a cargo de la Nación” (negrilla no es del texto original).
Profundizando un poco más sobre los recursos que financian la educación, debe mencionarse que el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2001, creó el sistema general de participaciones y eliminó el situado fiscal al modificar el artículo 356 de la Constitución Política, y es por ello que se empieza a hablar del SGP en la Ley 715 de 2001, el cual fue definido en su artículo 1º así:
A su vez, el artículo 3º ibídem, modificó el artículo 357 de la Constitución Política de Colombia, y preceptuó que el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia el acto legislativo por concepto de situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, y específicamente para este rubro, la base inicial contempló los costos por concepto de docentes y personal administrativo pagado con los recursos del situado fiscal y del fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación; y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1º de noviembre del 2000. Esta incorporación fue automática a partir del 1º de enero de 2002.
En este orden, es importante traer a colación las normas relevantes de la Ley 715 de 2001, relacionadas con las competencias y recursos de la Nación en materia de educación.
El artículo 5.13 de la Ley 715 de 2001, estableció como función de la Nación: distribuir los recursos para educación del sistema general de participaciones, conforme a los criterios establecidos en la mencionada ley.
El artículo 7.2 ibídem, que trata de las competencias de los entes territoriales, dispuso, que éstos deben administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del sistema destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley y en el reglamento.
Por su parte, el artículo 7.5 estableció que los entes territoriales podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación, pero que los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo al SGP.
Llegado al punto de la administración de los recursos, el artículo 18 contempló que los fondos del sistema se administrarán en cuentas especiales e independientes a las del ente territorial y que por tanto no podrán hacer unidad de caja, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 91 ibídem que prohibió la unidad de caja”.
“ART. 18.—Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del sistema general de participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera” (subrayado no es del texto original).
“ART. 91.—Prohibición de la unidad de caja. Los recursos del sistema general de participaciones no harán unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera”.
El artículo 21 estableció como límite para la aprobación de las plantas de personal, el monto de los recursos del sistema general de participaciones asignados a la respectiva entidad territorial en cada vigencia fiscal, norma que sirvió de fundamento para la expedición de la directiva ministerial Nº 020 de 2003 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual se dieron instrucciones a los entes territoriales para la incorporación de los docentes, directivos docentes y administrativos a las plantas de personal financiadas con recursos del sistema, cuyo, propósito consistió en regular las vinculaciones del personal misional y administrativo con unidad de criterio y de forma conjunta con la Nación, dándole prioridad a la financiación de la planta misional requerida para atender la matrícula escolar.
El crecimiento de costos por ascensos en el escalafón en las plantas de cargos de las entidades territoriales o cualquier otro costo del servicio educativo, con cargo al sistema general de participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos disponibles, en el sistema general de participaciones.
No procederá ningún reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto.
Continuando con el tema presupuestal del sistema general de participaciones, se tienen que resaltar los artículos 22 y 23 de la citada ley, que establecieron las condiciones para los traslados del personal docente así como unas restricciones a la disposición de los recursos trasladados a los entes territoriales en materia de educación, pues los supeditó al presupuesto real del sistema, y les prohibió vincular o contratar personal docente y administrativo con recursos diferentes de los del sistema general de participaciones, sin contar con los ingresos corrientes de libre destinación necesarios para financiar sus salarios y demás gastos de nómina, incluidas las prestaciones sociales, en el corto, mediano y largo plazo, y se advierte, que en ningún caso dicho personal vinculado o contratado con recursos propios podrán ser financiados con cargo al SGP, sin perjuicio de la responsabilidad penal y civil, disciplinaria y fiscal de quienes ordenen y ejecuten la vinculación o contratación.
Dicen las normas mencionadas:
“ART. 23.—Restricciones financieras a la contratación y nominación. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular o contratar docentes, directivos docentes, ni empleados administrativos, con recursos diferentes de los del sistema general de participaciones, sin contar con los ingresos corrientes de libre destinación necesarios para financiar sus salarios y los demás gastos inherentes a la nómina incluidas las prestaciones sociales, en el corto, mediano y largo plazo.
Los municipios no certificados o los corregimientos departamentales no podrán vincular o contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones para la prestación del servicio; dicha función será exclusiva del respectivo departamento.
En ningún caso la Nación cubrirá gastos por personal docente, directivos docentes ni funcionarios administrativos del sector educativo, distintos a los autorizados en la presente ley” (resaltado no es del texto original).
Por último, el artículo 27 dispone que la prestación del servicio público educativo que está a cargo de los departamentos, distritos y municipios certificados, podrá ser contratado a través de las instituciones educativas oficiales con entidades estatales o no estatales, que presten servicios educativos, y sean de reconocida trayectoria e idoneidad, con recursos del sistema general de participaciones, de conformidad con dicha ley, siempre y cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado.
También estableció que cuando los municipios o distritos contraten la prestación del servicio educativo con entidades no estatales con cargo al sistema general de participaciones, la remuneración financiada con los recursos del sistema no podrá ser superior a la asignación por alumno definido por la Nación y que en caso de superarse, el excedente se sufragará con recursos propios de la entidad territorial.
De estas normas se infiere, que el servicio público de educación se encuentra a cargo de la Nación, pues asume los gastos de los servicios educativos prestados en las entidades territoriales, y delimita la competencia de los entes territoriales en la administración de las plantas de personal y de los recursos a ellos trasladados a través del sistema general de participaciones dentro de los límites y capacidades consagradas en la ley y el reglamento, con la advertencia de que en caso de invertir recursos propios en programas o proyectos de la educación en su nivel, estos no obligarán los recursos del sistema para mantener su permanencia y continuidad.
El Decreto 1528 de 24 de julio de 2002 (Derogado por el art. 20, Decreto Nacional 4313 de 2004) “Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 27 y el artículo 23 de la Ley 715 de 2001” en su artículo 2º que trata sobre la contratación de los servicios públicos educativos, dispuso lo siguiente:
“ART. 2º.—Competencia para contratar. Los departamentos, distritos y municipios certificados podrán contratar directamente la prestación del servicio público educativo, bien sea con recursos propios o con recursos del sistema general de participaciones”.
El artículo 3º sigue evidenciando la diferenciación entre los recursos de sistema general de participaciones con los de las entidades territoriales al disponer que los servicios pagados con la primera fuente de financiación, es decir del SGP, obedecen a los montos establecidos por la Nación, y cuando se presenta exceso de dicho presupuesto, el ente territorial deberá asumirlos con recursos propios.
“ART. 3º—Costos de los contratos. Los contratos para la prestación del servicio público educativo deben pactarse por alumno atendido. Cuando se celebre con cargo al sistema general de participaciones, el valor de la prestación del servicio financiado con estos recursos no podrá ser superior a la asignación por alumno definida por la Nación, de acuerdo con la correspondiente tipología educativa, cuando el valor sea superior, el excedente se pagará con recursos propios de la entidad territorial”.
Por su parte, el Decreto 4313 de 21 de diciembre de 2004 (Derogado por el art. 27, Decreto Nacional 2355 de 2009) “Por el cual se reglamenta la contratación del servicio público educativo por parte de las entidades territoriales certificadas”, que derogó el Decreto 1528 de 2002, dispuso en su artículo 6º lo siguiente:
“ART. 6º—Recursos financieros. Los contratos a que se refiere el presente decreto podrán financiarse con los recursos de que trata el artículo 27 de la Ley 715 de 2001, con aquellos que reciban las entidades territoriales por transferencia con destinación específica, con recursos propios u otros que puedan concurrir para tal efecto, con sujeción a las restricciones legales”.
Para tal efecto, se recuerda lo consagrado en el artículo 27 de la Ley 715 de 2001:
“ART. 27.—Prestación del servicio educativo. Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de la educación a través de las instituciones educativas oficiales. Podrán, cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la prestación del servicio con entidades estatales o no estatales, que presten servicios educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa acreditación, con recursos del sistema general de participaciones, de conformidad con la presente ley.
Cuando con cargo al sistema general de participaciones los municipios o distritos contraten la prestación del servicio educativo con entidades no estatales, el valor de la prestación del servicio financiado con estos recursos del sistema no podrá ser superior a la asignación por alumno definido por la Nación. Cuando el valor sea superior, el excedente se pagará con recursos propios de la entidad territorial con las restricciones señaladas en la presente ley”.
De todo lo anterior se concluye:
1. La pensión gracia es una dádiva especial creada por el gobierno en favor de los maestros de escuelas primarias y secundarias cuyas vinculaciones han sido territoriales y para los que se vieron incluidos en el proceso de la nacionalización de la educación, es decir, los denominados docentes nacionalizados que estuvieron vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que hayan cumplido los demás requisitos ya mencionados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.
2. Los procesos de la nacionalización dejaron a cargo del gobierno central la facultad nominadora como la responsabilidad presupuestal para atender el servicio educativo en el país, por lo tanto, dichas vinculaciones deben ser nacionales.
3. A partir de la expedición del estatuto nacional docente y del Decreto 44 de 1989, todos los docentes bien sea nacionales o nacionalizados empezaron a percibir los mismos ingresos derivados de la actividad docente y en tal medida, no habría razón de ser para exigir el reconocimiento de la pensión gracia.
4. Serán docentes nacionales los siguientes:
i) Los docentes de primaria a partir de 1964 a partir del primer proceso de nacionalización efectuada mediante la Ley 111 de 1960; y los de secundaria desde 1980 de conformidad con lo establecido en la Ley 43 de 1975.
ii) Los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1980 y de 1990, tendrán vinculación nacional, de acuerdo a lo previsto en el proceso de nacionalización establecido en la Ley 43 de 1975 en concordancia con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
iii) Los maestros de primaria y secundaria suyos(sic) servicios son pagados con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, por cuanto éstos son el mecanismo de transferencia efectiva de los recursos financieros nacionales a los departamentos con destinación específica para el pago de los gastos corrientes de funcionamiento de la educación en todo el país.
iv) Los docentes nombrados por los jefes de las entidades territoriales que cuenten con la aprobación del delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional sobre la vacancia del cargo a proveer así como de la disponibilidad presupuestal, debido a que éstos fondos asumieron la orientación de la administración y de la organización educativa regional, ejerciendo control sobre la destinación de los recursos nacionales de la educación a los entes territoriales.
v) Los que presten sus servicios en instituciones educativas nacionales.
5. Serán docentes territoriales:
i) Los vinculados por la autoridad territorial antes de entrar en rigor los procesos de nacionalización.
ii) Aquellos cuyo nombramiento se haya efectuado por la autoridad territorial después de la entrada en vigencia los procesos de nacionalización, sin intervención del Gobierno Nacional, y siempre que tales servicios sean sufragados con recursos propios de tales entidades.
ii(sic) Los maestros que prestan sus servicios en instituciones territoriales, sin que haya intervenido en su designación el delegado del MEN ante el FER.
Por las consideraciones expuestas, se desestiman los tiempos de servicio prestados mediante Resolución 286 del 20 de mayo de 1976, por el termino de 10 meses como profesora de secundaria del colegio de bachillerato nocturno mixto para adultos María Auxiliadora en el municipio de Fresno son nacionales.
En consecuencia de lo anterior, la pensión gracia no se puede conceder a la accionante, puesto que al desestimar el tiempo de servicio mencionado, se evidencia que no acreditó la vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, presupuesto exigido en la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, literal A).
En estos términos dejo consignado mi salvamento de voto.
(1) “Por la cual se dictan disposiciones sobre el pago del personal del magisterio de enseñanza primaria”.
(2) “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 182 de la Constitución Nacional”.
(3) “Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación”.
(4) “ART. 2º—Las prestaciones sociales del personal adscrito a los establecimientos que han de nacionalizarse y que se hayan causado hasta el momento de la nacionalización, serán de cargo de las entidades a que han venido perteneciendo o de las respectivas cajas de previsión (Ver Ley 91 de 1989 y Decreto 2563 de 1990).
Dichos pasivos se determinarán de común acuerdo entre la Nación y las respectivas entidades territoriales y el Distrito Especial de Bogotá mediante liquidación proforma”.
(5) “Por el cual se descentraliza la administración de los planteles nacionales de educación y se dictan otras disposiciones”.
(6) 55, 57, 59 y 60.
(7) 12, 13 y 18.
(8) C.P. Sandra Lisett Ibarra Vélez, rad. 3480-2015.
(9) Por el cual se fijan las asignaciones correspondientes para los distintos grados del escalafón nacional docente y se dictan otras disposiciones sobre remuneraciones en el sector educativo oficial”.

References: artículo 150
 artículo 1
 artículo 6
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 Resolución 
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 Resolución 
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 Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 10
 artículo 15
 Resolución 
 artículo 10
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 15
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 34
 artículo 32
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 11
 artículo 76
 artículo 12
 artículo 3
 artículo 10
 artículo 71
 artículo 54
 artículo 9
 artículo 72
 artículo 1
 artículo 10
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 356
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 105
 artículo 175
 artículo 1
 artículo 356
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 356
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 357
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 18
 artículo 91
 artículo 21
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 23
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 15
 Resolución 
 artículo 15
 artículo 182