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Timestamp: 2016-10-28 12:23:45+00:00

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81 I 19232. Arr�t du 6 juillet 1955 dans la cause Gremaud et consorts contre Grand Conseil du Canton de Fribourg.
Recours en mati�re de droit de vote, d'�lections et de votations; droit d'initiative populaire. Qualit� pour agir; pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral (consid. 1-3). Incomp�tence du Conseil d'Etat fribourgeois pour examiner la validit� d'une initiative populaire (consid. 4). La r�gle de l'unit� d'objet et la sanction consistant � annuler l'initiative contraire � cette r�gle ne sont pas incompatibles avec le droit constitutionnel fribourgeois (consid. 5, 6). Faits � partir de page 193
A.- Dans le canton de Fribourg, l'initiative constitutionnelle exig�e par l'art. 6 litt. c Cst. f�d. est r�gl�e par les art. 78 � 82 de la Cst. frib. et par les art. 1 � 9 et 28 � 40 de la loi cantonale du 13 mai 1921 sur l'exercice du droit d'initiative constitutionnelle et l�gislative des citoyens et du droit de referendum. Ces dispositions instituent en bref le syst�me suivant:
Une demande d'initiative est d�pos�e. Elle ne peut comprendre qu'un seul objet, exactement d�termin�, et doit �tre sign�e par vingt-cinq citoyens au moins (art. 2 et 3 de la loi). Elle est publi�e par le Conseil d'Etat, qui fixe un d�lai de quatre-vingt-dix jours pendant lequel 6000 signatures au moins doivent �tre recueillies (art. 79 ch. 1 Cst. frib., 1 et 4 de la loi cantonale). A l'expiration de ce d�lai, le Grand Conseil est saisi et se prononce sur la validit� de la demande d'initiative (art. 5 et 6 de la loi). Il soumet ensuite au peuple la question de savoir si la constitution doit �tre revis�e (art. 79 al. 2 Cst. frib. et 6 de la loi). Lorsque cette question est r�solue affirmativement, la revision est entreprise par le Grand Conseil si BGE 81 I 192 S. 194elle est partielle et par une constituante si elle est totale (art. 80 et 82 Cst. frib. et 9 de la loi). Enfin, le peuple se prononce sur la constitution ou les dispositions constitutionnelles revis�es (art. 81 et 82 Cst. frib.).
B.- Le 29 janvier 1953, trente-cinq citoyens, parmi lesquels notamment Georges Gremaud, ont d�pos� � la Chancellerie d'Etat du canton de Fribourg une demande d'initiative tendant � la revision partielle de la constitution en ce qui concerne le secret du vote, le droit d'initiative et de referendum, l'�lection des d�put�s au Conseil des Etats, le quorum �lectoral, le nombre des conseillers d'Etat, la couverture des d�penses extraordinaires et l'incompatibilit� entre certaines fonctions. La Chancellerie a publi� le texte de cette demande dans la Feuille officielle des 7 et 14 f�vrier 1953. Le 13 f�vrier 1953, le Conseil d'Etat a pris un arr�t� fixant le point de d�part du d�lai de quatre-vingt-dix jours pour la r�colte des signatures. Le 31 juillet 1953, il a saisi le Grand Conseil en l'informant que 9176 citoyens avaient valablement sign� la demande d'initiative et en le priant de "proc�der ult�rieurement conform�ment � la loi". Le Grand Conseil a examin� cet objet dans sa s�ance du 25 novembre 1953. L'un des d�put�s ayant fait valoir que la demande d'initiative violait le principe de l'unit� d'objet (appel�e aussi unit� de la mati�re), l'affaire a �t� renvoy�e � l'examen d'une commission sp�ciale. Apr�s avoir pris l'avis du professeur Giacometti, cette commission a propos� au Grand Conseil de dire que la demande d'initiative populaire du 29 janvier 1953 ne respectait pas le principe de l'unit� d'objet et que, partant, elle �tait nulle. Le Grand Conseil a adopt� cette proposition le 18 novembre 1954.
C.- Georges Gremaud et consorts portent cette d�cision du Grand Conseil devant le Tribunal f�d�ral par la voie d'un recours de droit public. Ils se plaignent d'une violation des art. 78 � 82 Cst. frib. et soutiennent en bref ce qui suit:
Le Conseil d'Etat est seul comp�tent pour contr�ler la BGE 81 I 192 S. 195validit� de la demande d'initiative sign�e de vingt-cinq citoyens au moins. En l'esp�ce, il a implicitement admis cette validit�. D�s lors, le Grand Conseil �tait li� et ne pouvait revoir cette question, ni annuler "la demande d'initiative populaire du 29 janvier 1953", c'est-�-dire le texte sign� par trente-cinq citoyens. Il n'avait de pouvoir que pour examiner l'initiative appuy�e par 9176 citoyens. Or celle-ci est incontestablement valable. Sans doute lui a-t-on reproch� de violer le principe de l'unit� d'objet. Mais ce grief ne saurait �tre retenu. En effet, le principe de l'unit� est lui-m�me contraire � la constitution fribourgeoise et, suppos� qu'il ne le soit pas, sa violation ne peut entra�ner la nullit� de l'initiative.
1. Les recourants - cela n'est pas contest� - sont des citoyens actifs du canton de Fribourg. Ils se plaignent d'une violation du droit d'initiative garanti par la constitution cantonale. D�s lors, conform�ment � la jurisprudence, ils ont qualit� pour interjeter au Tribunal f�d�ral le recours de droit public pr�vu par l'art. 85 litt. a OJ (RO 59 I 122; arr�t du 13 f�vrier 1947 dans la cause Glasson c. Fribourg, consid. 1, non publi�). Ils ne sauraient pr�tendre d'autre part que le Conseil d'Etat n'a pas le droit d'agir au nom du Grand Conseil, car, dans ces mati�res, le Tribunal f�d�ral a toujours consid�r� le gouvernement comme habilit� � repr�senter le parlement cantonal (RO 45 I 64/65, consid. 2, arr�t Glasson pr�cit�, consid. 1).
2. En sa qualit� de juridiction comp�tente pour statuer sur le recours de droit public des art. 84 et 85 OJ, le Tribunal f�d�ral n'a en principe d'autre pouvoir que celui d'annuler les d�cisions cantonales contraires � une r�gle constitutionnelle. Dans la mesure donc o� les conclusions des recourants exc�dent ce pouvoir, elles sont irrecevables (RO 80 I 313/314; 77 I 2, 217/218).
3. Les recourants se plaignent d'une violation du droit constitutionnel fribourgeois, Ils ne font �tat de certaines dispositions de la loi de 1921 qu'� l'appui de ce moyen. Ainsi, il s'agit uniquement d'interpr�ter le droit constitutionnel cantonal. Dans ces conditions, le Tribunal f�d�ral a plein pouvoir d'examen. Toutefois, en pareille hypoth�se, il ne s'�carte pas sans n�cessit� de l'interpr�tation adopt�e par l'autorit� cantonale sup�rieure (RO 75 I 245; arr�t non publi� du 9 f�vrier 1955, dans la cause Babel c. Gen�ve, Conseil d'Etat, ainsi que les nombreux arr�ts cit�s).
4. Le Grand Conseil a d�clar� nulle "la demande d'initiative du 29 janvier 1953", c'est-�-dire la demande sign�e par trente-cinq citoyens. Les recourants soutiennent qu'il n'�tait pas comp�tent pour le faire et que cette d�cision rentrait dans les attributions du Conseil d'Etat. Cependant cet argument n'est pas fond�. C'est en effet le peuple qui a qualit� pour demander la revision de la constitution par voie d'initiative populaire (art. 79 Cst. frib.). D�s lors, une autorit� repr�sentative ou ex�cutive ne peut d�clarer sans effet la volont� exprim�e par certains citoyens qu'en vertu d'une disposition claire de la loi. Or il n'existe pas de disposition de ce genre en ce qui concerne le Conseil d'Etat. D'apr�s la loi de 1921 (art. 28, 39, 40), celui-ci se borne, en mati�re d'initiative, � publier la demande, � fixer le d�lai de 90 jours, � �dicter les mesures d'ex�cution n�cessaires pour l'apposition des signatures, � rechercher le nombre de signatures valables et � publier le r�sultat du d�pouillement dans la Feuille officielle. En revanche, � la diff�rence du Grand Conseil, il n'est pas tenu par une disposition l�gale expresse de contr�ler la validit� de la demande d'initiative. Aussi bien n'a-t-il pas examin� cette question en l'occurrence.
Les recourants en d�duisent, il est vrai, que le Conseil d'Etat a ainsi implicitement admis la validit� de la demande d'initiative sign�e de trente-cinq citoyens, que sa d�cision sur ce point liait le Grand Conseil et que, d�s lors, celui-ci BGE 81 I 192 S. 197ne pouvait plus examiner que la demande d'initiative portant les 9176 signatures. Toutefois, cette argumentation ne r�siste pas davantage � l'examen. Pour qu'elle puisse �tre accueillie, il faudrait qu'il y ait des raisons imp�rieuses de consid�rer d'une part que le Conseil d'Etat a des comp�tences propres au sujet de la validit� de l'initiative, d'autre part qu'il convient de faire une nette distinction entre deux stades de la proc�dure d'initiative, la demande des vingt-cinq citoyens et celle des six mille. Or, ainsi qu'on l'a vu, les pouvoirs du Conseil d'Etat ne s'�tendent pas � l'examen de la validit� de l'initiative. Quant � la distinction entre la demande des vingt-cinq citoyens et celle des six mille, le Grand Conseil ne la fait pas. Il consid�re bien plut�t la proc�dure d'initiative comme un tout et son interpr�tation ne peut en tout cas pas �tre qualifi�e d'anticonstitutionnelle.
5. L'art. 2 de la loi de 1921 consacre, dans le domaine de l'initiative, le principe de l'unit� d'objet. Il dispose que "la demande d'initiative ne peut comprendre qu'un seul objet, exactement d�termin�, et doit tendre � la revision totale ou partielle de la constitution". Les recourants consid�rent que cette disposition est anticonstitutionnelle. En effet, disent-ils, la constitution fribourgeoise ignore la r�gle de l'unit� d'objet et, en l'introduisant dans la loi de 1921, le l�gislateur a restreint l'exercice du droit d'initiative.
Du moment que les recourants agissent � propos d'un cas particulier o� l'autorit� a appliqu� l'art. 2 de la loi, ils sont recevables � attaquer, pour appuyer leur argument principal, la constitutionnalit� de cette disposition, bien qu'ils soient hors d�lai pour recourir contre la loi elle-m�me (RO 80 I 137). Autre chose est de savoir si le moyen qu'ils soul�vent ainsi est fond�. A ce propos, il convient de rappeler que l'art. 79 Cst. frib. se borne � disposer que "la revision totale ou partielle peut avoir lieu... lorsqu'elle est demand�e, suivant les prescriptions de la loi, par 6000 citoyens actifs au moins". Le constituant n'a donc BGE 81 I 192 S. 198en aucune mani�re limit� l'objet du droit d'initiative. Par cons�quent, l'art. 2 de la loi de 1921 serait inconstitutionnel s'il restreignait l'exercice du droit d'initiative � certains domaines. Mais tel n'est manifestement pas le cas. Contrairement � l'opinion des recourants, la r�gle de l'unit� d'objet vise non le fond mais la forme dans laquelle l'initiative doit �tre pr�sent�e. Elle constitue une des r�gles de proc�dure que les citoyens doivent suivre pour obtenir la revision de leur constitution et signifie simplement qu'il faut d�poser autant de demandes d'initiative qu'il y a d'objets de revision en vue. En revanche, elle ne restreint pas les possibilit�s de revision � un nombre limit� d'objets; elle n'emp�che pas les citoyens de demander n'importe quelle revision de la constitution, partant elle ne limite pas le contenu ou l'objet du droit d'initiative et n'est pas contraire � la constitution.
Tout au plus la r�gle de l'unit� pourrait-elle restreindre le droit d'initiative si son application � la r�colte des signatures �tait exclue par l'art. 79 Cst. frib., autrement dit si cette disposition garantissait la revision de la constitution sans exiger que les 6000 signatures requises visent toutes le m�me objet. Toutefois le Grand Conseil n'admet pas pareille interpr�tation. A son avis, la r�gle de l'unit� d'objet signifie non seulement qu'� la suite d'une initiative ayant r�uni 6000 signatures, le peuple doit �tre appel� � voter sur un seul objet, mais aussi que, lors de la r�colte de ces signatures, un objet unique par demande d'initiative doit �tre soumis aux citoyens. Ce syst�me, qui contribue � assurer une manifestation exacte de la volont� populaire, n'est pas contraire � la constitution.
Tout en admettant que la votation populaire doit porter sur un seul objet, les recourants voudraient, pour r�colter les signatures, pouvoir proposer aux citoyens des buts divers. C'est l� une autre interpr�tation de la constitution. Toutefois, elle ne s'impose pas, car elle est moins logique que celle du Grand Conseil et n'assure pas une manifestation aussi exacte de la volont� populaire. En effet, c'est un BGE 81 I 192 S. 199fait d'exp�rience que le citoyen signe volontiers une demande d'initiative lorsqu'il approuve certains des buts poursuivis et m�me s'il est oppos� aux autres. Quand 6000 signatures sont r�colt�es dans de telles conditions, la volont� manifest�e ne signifie donc pas toujours que chacun des 6000 signataires appuie toutes les requ�tes pr�sent�es dans l'initiative. D�s lors, la manifestation de volont� est fauss�e.
Rien ne servirait d'objecter que l'art. 82 al. 2, 3 et 4 Cst. frib., relatif � la revision partielle, fait allusion aux "articles � reviser". En d�pit de ce que croient les recourants, l'existence de ce pluriel ne signifie pas n�cessairement que, d'apr�s le texte m�me de la constitution, la revision partielle peut porter sur divers objets. Il est �vident en effet qu'un objet unique pourrait entra�ner la modification de plusieurs articles. Les recourants en fournissent eux-m�mes un exemple par le point 3 de leur demande d'initiative, qui vise l'�lection des d�put�s au Conseil des Etats par le peuple et suppose la revision des art. 29 al. 1 et 45 litt. h Cst. frib.
Il serait tout aussi vain de soutenir, comme le font les recourants, que la r�gle de l'unit� d'objet ne vaut qu'� l'int�rieur de chaque article constitutionnel nouveau et que d�s lors elle n'emp�che pas de requ�rir la modification de plusieurs dispositions, pourvu que chacune d'elles vise un objet unique. Le Grand Conseil est d'une opinion diff�rente � ce sujet. Il estime que le principe de l'unit� concerne la demande d'initiative elle-m�me, envisag�e comme un tout. Or cette interpr�tation n'est pas contraire � la constitution cantonale.
Enfin, les recourants ne sauraient tirer argument des diverses revisions partielles que la constitution fribourgeoise a subies jusqu'� ce jour. En effet, les revisions de 1884-1885 et 1943-1948, provoqu�es par une initiative populaire, ne visaient qu'un seul objet, la premi�re la nomination des syndics par les communes et la seconde l'introduction du referendum financier facultatif. Quant aux BGE 81 I 192 S. 200autres revisions (1872-1874, 1891-1894, 1917-1921, 1947-1950), si elles ont pour la plupart port� sur plusieurs objets chacune, elles ont eu cependant leur origine non dans une initiative populaire mais dans un d�cret du Grand Conseil (J. CASTELLA, L'organisation des pouvoirs politiques dans les constitutions du canton de Fribourg, p. 266-289). Or l'art. 2 de la loi de 1921, qui institue la r�gle de l'unit� d'objet, n'est applicable qu'� l'initiative constitutionnelle populaire et non � la proc�dure de revision d�cr�t�e par le Grand Conseil. Malgr� ce que paraissent croire les recourants, cette diff�rence peut se justifier par de s�rieuses raisons. En effet, la revision d�cr�t�e par le Grand Conseil ne comprend pas la r�colte de 6000 signatures au moins. Il n'y a donc pas de risque de fausser la volont� que le peuple exprime en demandant l'introduction de la proc�dure de revision proprement dite. Tout au plus la volont� populaire pourrait-elle �tre fauss�e si, lors de la votation sur le principe de la revision ou sur les dispositions constitutionnelles revis�es, le Grand Conseil soumettait en m�me temps au peuple des objets diff�rents. Mais les recourants n'all�guent pas que tel ait �t� le cas depuis l'entr�e en vigueur de la loi de 1921. En fait d'ailleurs, la revision de 1947-1950, qui a �t� d�cr�t�e par le Grand Conseil, ne visait que la modification des cercles �lectoraux et respectait ainsi le principe de l'unit� d'objet.
Dans ces conditions, le moyen que les recourants entendent tirer d'une pr�tendue inconstitutionnalit� de l'art. 2 de la loi de 1921 n'est pas fond�.
6. Le Grand Conseil a d�clar� la demande d'initiative nulle parce qu'elle violait le principe de l'unit� d'objet. Les recourants soutiennent qu'une inobservation de cette r�gle ne saurait entra�ner la nullit� de l'initiative, mais doit simplement amener le Grand Conseil � ordonner une votation s�par�e sur chacun des objets vis�s par la demande.
Ainsi que cela r�sulte du consid�rant 5 ci-dessus, la r�gle de l'unit� n'est pas contraire � la constitution fribourgeoise. Il est constant d'autre part qu'elle n'a pas �t� BGE 81 I 192 S. 201respect�e en l'esp�ce. Il s'agit d�s lors simplement de rechercher s'il y a des raisons imp�rieuses de penser qu'en droit constitutionnel fribourgeois, cette irr�gularit� ne doit pas �tre sanctionn�e par la nullit� de l'initiative.
A cet �gard, il faut relever tout d'abord que le droit fribourgeois ne contient aucune r�gle expresse indiquant la sanction � prendre lorsque la r�gle de l'unit� d'objet est viol�e. Il ne contient pas davantage de disposition dont l'interpr�tation permette d'admettre que cette sanction doit �tre la nullit� de l'initiative ou, au contraire, une votation s�par�e sur chacun des objets de la demande. En particulier, les art. 78 et 79 Cst. frib. ne fournissent � ce sujet aucune indication d�cisive dans un sens ou dans l'autre.
Il n'existe pas non plus un principe g�n�ral du droit constitutionnel prescrivant la sanction � prendre en pareil cas. La question est au contraire fort discut�e. Dans la doctrine, certains auteurs se prononcent nettement en faveur de la nullit�, tout au moins quant � l'initiative dans le domaine f�d�ral (FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, p. 733; GIACOMETTI, Die Einheit der Materie als formelle Voraussetzung der Volksanregung auf Partialrevision der Bundesverfassung und die Kriseninitiative, SJZ 32, p. 93 ss., sp�c. p. 96; B�ELER, Die Entwicklung und Geltendmachung des schweizerischen Volks-Initiativrechtes, p. 66). D'autres auteurs expriment une opinion plus nuanc�e et affirment que la sanction de la nullit� doit �tre prononc�e avec mesure (Burckhardt, Commentaire, p. 816) ou seulement lorsque l'initiative ayant plusieurs objets ne peut �tre divis�e sans en modifier le sens (VON WALDKIRCH, Die Mitwirkung des Volkes bei der Rechtsetzung nach dem Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft und ihrer Kantone, p. 18/19). Dans son arr�t RO 48 I 164, le Tribunal f�d�ral a reconnu au Grand Conseil bernois le pouvoir d'examiner la validit� d'une demande d'initiative et de refuser �ventuellement de la soumettre � une votation populaire. En BGE 81 I 192 S. 202revanche, le Conseil f�d�ral est d'un avis oppos�; il estime qu'une initiative qui a plusieurs objets diff�rents et viole par cons�quent la r�gle d'unit� de l'art. 121 al. 3 Cst. f�d. ne doit pas �tre d�clar�e non valable, mais divis�e par l'Assembl�e f�d�rale suivant ses objets (FF 1920 IV 208, 1954 p. 712).
Dans ces conditions et contrairement � ce que pensent les recourants, le Grand Conseil n'�tait pas tenu d'opter n�cessairement pour une autre sanction que l'invalidit�. Il l'�tait d'autant moins que sa d�cision peut se justifier par de bons arguments. En effet, la r�gle de l'unit�, qui vise � assurer une manifestation fid�le et smc�re de la volont� populaire, n'atteint v�ritablement ce but que si son inobservation entra�ne la nullit� de la demande d'initiative. Sinon, c'est admettre ce que la r�gle veut emp�cher, � savoir que les auteurs de l'initiative puissent r�unir des partisans de r�formes diff�rentes et atteindre ainsi plus ais�ment le chiffre de 6000 signatures, en risquant cependant de donner un reflet inexact de l'opinion populaire.
On ne saurait d�s lors affirmer que l'annulation d'une demande d'initiative violant la r�gle de l'unit� de l'objet soit contraire au droit constitutionnel fribourgeois. Le moyen soulev� par les recourants sur ce point doit donc �tre rejet�.
art. 78 � 82,
art. 1 � 9

References: art. 78
 art. 1
 art. 78
 art. 84
 art. 29
 art. 78

art. 78

art. 1