Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-088-14.htm
Timestamp: 2018-11-16 23:59:42+00:00

Document:
C-088-14
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Organización para el trámite interno y decisión de peticiones
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE TRAMITE Y DECISION DE PETICION DE INFORMACION ANALOGA POR MAS DE DIEZ “CIUDADANOS”-Cosa juzgada constitucional
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos
La Corte ha sostenido dos tipos de argumentos. Por un lado, se ha sostenido que como el fallo judicial se sustenta en vicios de orden procedimental, en estricto sentido el cuerpo normativo declarado inconstitucional nunca surgió a la vida jurídica, y sobre disposiciones inexistentes no es viable el control abstracto de constitucionalidad. Dicho de otro modo, en la medida en que la regularidad en el procedimiento de expedición de una ley es una condición necesaria para que ésta se incorpore al orden jurídico, cuando mediante una sentencia de inexequibilidad se ha determinado una falencia procedimental insalvable, propiamente lo que se ha establecido es que no existen ninguna ley que pueda ser controlada y retirada del ordenamiento. El segundo argumento, en cambio, se apoya en la tesis sobre los efectos de cosa juzgada del fallo que declara la inexequibilidad diferida de una ley o de una disposición legal en particular. En este sentido, en la mayor parte de las providencias señaladas anteriormente se ha descartado el examen de constitucionalidad sobre la base de que el fenómeno aludido excluye automáticamente un nuevo juicio de constitucionalidad. Aunque normalmente la Corte se ha limitado a invocar genéricamente el principio de la cosa juzgada, y a derivar de allí la imposibilidad de un nuevo pronunciamiento judicial, en otras ocasiones ha proporcionado explicaciones adicionales, referidas específicamente a la hipótesis propuesta.
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA Y PRINCIPIO DE COSA JUZGADA-Nueva revisión podría amenazar la integridad del fallo inicial
Se ha señalado que una nueva revisión podría amenazar la integridad del fallo inicial, pues si declara la exequibilidad del precepto que anteriormente fue considerado inconstitucional, se quebrantaría la declaratoria de inexequibilidad; y si declara la inexequibilidad sin diferir los efectos en los mismos términos de la providencia original, también desobedecería la orden de aplazamiento. En otras palabras, como la decisión sobre la inexequibilidad diferida de la ley o de un precepto legal es inamovible en virtud del principio de cosa juzgada, no podría ser modificada posteriormente, ni para declararla exequible, ni para ordenar su retiro inmediato del ordenamiento jurídico, anticipando los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA POR VICIOS DE FORMA O PROCEDIMIENTO-Modificación del precedente por resultar manifiestamente incompatible con valores y principios de la constitución
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Consecuencias por presunción de legitimidad y validez de actos emanados del órgano legislativo
En atención al principio democrático, existe una presunción general de legitimidad y de validez de los actos normativos emanados de los órganos de producción normativa que tienen un origen democrático, y en particular, del órgano legislativo. De esta presunción se derivan varias consecuencias: (i) por un lado, el desconocimiento de la validez de tales actos es excepcional; (ii) como consecuencia de lo anterior, el juicio de constitucionalidad debe estructurarse únicamente en relación con las acusaciones que tengan la potencialidad de desvirtuar esta presunción, y que por este motivo, pongan en evidencia una disconformidad insalvable entre el precepto legal y el ordenamiento superior; (iii) finalmente, una vez verificada la oposición entre la disposición objeto de control y las normas de rango constitucional, por regla general la declaración judicial correspondiente tiene efectos hacia el futuro, y en principio no afecta las situaciones consolidadas al amparo de la ley, cuando ésta se presumía válida.
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos de cosa juzgada
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD POR VICIOS DE FONDO-Revisión no compromete el principio de cosa juzgada
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Inviabilidad de nuevos procesos de constitucionalidad cuando no se modulan los efectos o se retira la norma del ordenamiento por sustracción de materia y no en función del principio de cosa juzgada
En las sentencias de inexequibilidad diferida lo que se prescribe es que en un momento futuro, determinado o determinable, la norma se encuentre retirada del ordenamiento, mas no que inexorablemente deba permanecer vigente durante todo este lapso de tiempo. Si así se entendiesen estas órdenes, el legislador tendría vedada la posibilidad de expedir una nueva normatividad en la misma materia antes de que expire el plazo señalado por la Corte, situación claramente inaceptable. Así entendida la orden de aplazamiento, si en nuevo examen de constitucionalidad la Corte encuentra que la norma ya declarada inexequible, es también incompatible con el ordenamiento superior por razones de fondo, y determina la inconstitucionalidad correspondiente, la desaparición inmediata del ordenamiento no entraría en conflicto con la orden judicial anterior, pues en todo caso, cuando llegue el momento fijado por la Corporación, la norma estará retirada del ordenamiento. Lo que ocurre entonces es que cuando en una sentencia de inexequibilidad no se modulan los efectos temporales de la declaratoria de inexequibilidad y la norma objeto del fallo es retirada inmediatamente del ordenamiento una vez adoptada y comunicada la decisión de la Corte, por sustracción de materia se hacen inviables nuevos procesos de inconstitucionalidad respecto del mismo precepto ya retirado del ordenamiento, pues justamente, la disposición ya no hace parte del mismo y carece de sentido pronunciarse sobre una norma que ya no integra el sistema jurídico. Es esto, y no el principio de cosa juzgada, el que explica y justifica la práctica institucional de no adelantar procesos de constitucionalidad en contra de disposiciones declaradas inexequibles previamente.
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 2 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo de los Contencioso Administrativo”
Bogotá D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil catorce (2014)
El accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “ciudadanos” contenida en el inciso 2º del Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, por las razones que se indican a continuación.
Adicionalmente, un nuevo fallo carecería de sentido, cuando la presunta inconstitucionalidad que se puso de presente en el escrito de acusación, relacionada con la regulación de los derechos de petición presentados por los ciudadanos, y no por las personas en general, ya ha sido subsanada en el proyecto de ley estatutaria actualmente se tramita en el Congreso, y en el que se sustituye la expresión “ciudadanos” por “personas”.
Finalmente, la entidad aclara que esta posibilidad no genera ningún tipo de inconsistencia lógica o conceptual. Si una norma inicialmente declarada inexequible, posteriormente es considerada inconstitucional a la luz de una nueva acusación, “esto no implica problema alguno, en tanto que una y otra decisión tendrían fundamentos y efectos distintos (uno inmediato y el otro diferido). Y si a la inversa, una norma es declarada inexequible, y luego lo contrario, ello no constituye ninguna contradicción, en cuanto los pronunciamientos se refieren a vicios distintos y únicamente “se está diciendo que una norma es exequible por algunas razones pero que no lo es por otras”.
4.5. En este entendido, la Procuraduría solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, en atención a la ineptitud sustantiva de la demanda.
Así, en la Sentencia C-027 de 2012, la Corte ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-366 de 2011, que declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 (que modificó el Código de Minas) con fundamento en que su expedición no estuvo precedida de la consulta previa a las comunidades indígenas, aunque en razón de la orden de diferimiento de dos años consagrado en el mismo fallo, el referido cuerpo normativo se encontraba vigente al momento del nuevo pronunciamiento judicial, y aunque en la nueva demanda se ponía de presente una falencia distinta a la omisión de la consulta previa. Lo mismo ocurrió en las sentencias C-957 C-853, C-1049 y C-1211 de 2001, así como en el Auto 311 de 2001, cuando la Corte ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-737 de 2011[12], que a su vez había declarado la inexequibilidad diferida de la Ley 619 de 2000[13], por haber vulnerado los principios de unidad de materia e identidad flexible.
Este último argumento resulta inadmisible. Lo primero que debe advertirse es que la tesis referida no corresponde a ningún precedente consolidado dentro de la jurisprudencia de este tribunal y, por el contrario, se trata de una afirmación aislada, formulada únicamente en el contexto del Auto 311 de 2001. En este escenario, como se trataba de una nueva jurisprudencia sentada en la referida providencia, ha debido señalarse allí con precisión, claridad y contundencia su fundamento jurídico, y en particular, las razones por las que, de verificarse una deficiencia en el procedimiento de expedición de una disposición, debe reputarse que nunca existió ni nació a la vida jurídica; pese a lo anterior, en el Auto 311 de 2001 únicamente se afirma que “cuando una ley es declarada inexequible, por vicio de procedimiento en su formación, en realidad la voluntad del legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera examinar si es inexequible por razones de fondo; la inexequibilidad por razones de fondo, presupone que la norma haya sido expedida de conformidad con el procedimiento que la propia Constitución exige para que surja válidamente el orden jurídico”.
Por lo demás, este entendimiento de los vicios procedimentales y de los efectos jurídicos de la declaratoria de inexequibilidad, no se compadece plenamente con los principios que orientan el control constitucional. En atención al principio democrático, existe una presunción general de legitimidad y de validez de los actos normativos emanados de los órganos de producción normativa que tienen un origen democrático, y en particular, del órgano legislativo. De esta presunción se derivan varias consecuencias: (i) por un lado, el desconocimiento de la validez de tales actos es excepcional; (ii) como consecuencia de lo anterior, el juicio de constitucionalidad debe estructurarse únicamente en relación con las acusaciones que tengan la potencialidad de desvirtuar esta presunción, y que por este motivo, pongan en evidencia una disconformidad insalvable entre el precepto legal y el ordenamiento superior; (iii) finalmente, una vez verificada la oposición entre la disposición objeto de control y las normas de rango constitucional, por regla general la declaración judicial correspondiente tiene efectos hacia el futuro, y en principio no afecta las situaciones consolidadas al amparo de la ley, cuando ésta se presumía válida.
En efecto, el Artículo 243 de la Carta Política establece que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada. // Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. En estos términos, la Constitución atribuye a las sentencias de constitucionalidad los efectos de cosa juzgada, y en este entendido, no es posible revivir los debates allí planteados, y las decisiones en ellas adoptadas son definitivas, inmutables e irrevocables.
Por este motivo, la revisión de una disposición declarada inexequible previamente por un vicio de fondo, a la luz de un presunto vicio sustancial, tampoco podría comprometer el principio de cosa juzgada, pues en modo alguno se revive el debate jurídico ya cerrado en el otro fallo judicial, que contenía únicamente un pronunciamiento sobre la constitucionalidad del mismo precepto, pero a la luz de otra falencia.
Si se declara la inexequibilidad de la norma, la determinación inicial de inconstitucionalidad queda incólume, y no se presenta ningún tipo de inconsistencia u oposición, pues ambas declaratorias apuntan a poner en evidencia la incompatibilidad entre el precepto legal objeto de control y el ordenamiento superior; aún más, ni siquiera podría considerarse que se trata de decisiones redundantes, porque cada una de ellas establece la incompatibilidad en función de cargos distintos. Y a la inversa, si en la segunda sentencia se declara la exequibilidad con respecto al cargo material examinado, el nuevo pronunciamiento tampoco tendría vocación para afectar la orden judicial previa, pues en todo caso la norma sería incompatible con el ordenamiento superior, aunque no desde una perspectiva material, sino por las irregularidades procedimentales detectadas en la sentencia anterior; en este sentido, la Corte comparte la apreciación de la Vista Fiscal, en el sentido de que en este caso “lo que se está diciendo es que una norma es exequible por algunas razones pero que no lo es por otras”, porque lo que desde una de estas perspectiva puede aparecer como ajustado a la Carta Política, puede no serlo desde la otra perspectiva. En definitiva, en ninguno de los escenarios posibles el nuevo pronunciamiento sobre la exequibilidad, tendría la potencialidad de afectar el carácter definitivo, inmutable e irrevocable de la decisión judicial de la Corte.
Por estas razones, la Corte concluye a la luz del supuesto fundamental bajo el cual se estructuró el precedente constitucional hoy cuestionado, relacionado con la necesidad de respetar el principio de cosa juzgada, no podría justificarse la decisión de no efectuar el control constitucional de disposiciones jurídicas vigentes, aunque sean declaradas inexequibles en virtud de un fallo de constitucionalidad diferida.
Es esto lo que explica que el mismo Artículo 21 del decreto 2067 de 1991 establezca expresamente que “las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para toda las autoridades y los particulares. La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios de formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo” (subrayado por fuera de texto). En estos términos, el propio ordenamiento jurídico reconoce la diferencia constitucionalmente relevante entre los vicios de una y otra naturaleza, y dispone que el control constitucional no se agota con la revisión formal y procedimental.
En efecto, el actor sostiene que como el Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 solo habilita a los ciudadanos para presentar peticiones a las autoridades públicas, se vulnera el derecho a la igualdad y el derecho de petición de las personas que no tienen condición de ciudadanos, y que por esta vía, desconoce los artículos13 y 23 del texto constitucional. No obstante, el precepto demandado tiene un alcance sustancialmente distinto del supuesto por el actor, en la medida en que se limita a establecer que “cuando diez (10) o más ciudadanos formulen peticiones de información análogas, la Administración podrá dar una única respuesta que publicará en un diario de amplia circulación, la pondrá en su página web y entregará copias de la misma a quienes la soliciten”.
5.1. El ciudadano Andrioli Cubides Fontecha demandó la expresión “ciudadanos” contenida en el Artículo 2 de la Ley 1437 de 2011, que habilita a la Administración Pública para dar una respuesta y una comunicación conjunta a las peticiones de información análogas presentadas por diez o más ciudadanos. A juicio del actor, en la medida en que la norma únicamente faculta a los ciudadanos para presentar solicitudes a la administración, y no a todas las personas, desconoce tanto el derecho de petición como el derecho a la igualdad, en contravía de los artículos 23 y 13 del ordenamiento superior.
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-818 de 2011, que declaró inexequible el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, y que difirió los efectos de la inexequibilidad declarada, hasta el 31 de diciembre de 2014.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”, contenida en el Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
A LA SENTENCIA C-088/14
DEMANDA CONTRA CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE TRAMITE Y DECISION DE PETICIONES ANALOGAS POR MAS DE DIEZ “CIUDADANOS”-Cargos expuestos cumplían con los presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia para decidir de fondo (Salvamento parcial de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Puede pronunciarse sobre normas declaradas inexequibles con efectos diferidos en caso que se presenten cargos de fondo (Salvamento parcial de voto)/SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS FRENTE AL DERECHO DE PETICION-Procedencia de nuevo pronunciamiento siempre que se presenten cargos de fondo (Salvamento parcial de voto)
Ref.: Expediente: D-9736
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo”
Con el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito salvar parcialmente mi voto a esta sentencia, mediante la cual se decide estarse a lo resuelto en la Sentencia C-818 de 2011, que declaró inexequible el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, y que difirió los efectos de la inexequibilidad declarada, hasta el 31 de diciembre de 2014; e inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”, contenida en el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
La razón de mi disenso se centra en la oposición a la decisión inhibitoria, por cuanto si bien comparto la existencia de cosa juzgada en relación con el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, considero que los cargos expuestos en este caso por el demandante cumplían con los presupuestos mínimos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia que permitían a la Corte entrar a dilucidar si la expresión demandada “ciudadanos” contenida en el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 vulneraba o no los derechos de igualdad y de petición invocados por el actor y por lo tanto, entrar a determinar en esta oportunidad, la viabilidad de un pronunciamiento acerca de anticipar el efecto de la inexequibilidad diferida declarada en la sentencia C-818 de 2011 por violación de la reserva de ley estatutaria al tratarse de la regulación del derecho de petición.
Por tanto, a juicio de este Magistrado, la Corporación ha debido pronunciarse de fondo sobre la expresión “ciudadanos” por cargos de fondo, y los cargos han debido prosperar, por cuanto la disposición es violatoria de los artículos 13 y 23 de la Constitución Política, al restringir la obligación de la Administración Pública de dar contestación de manera unificada a las solicitudes de información presentadas solo por ciudadanos, y dejar excluidas a las demás “personas”, lo cual se encuentra en contravía del texto literal del artículo 23 Superior.
En punto a este tema, considero que, si bien existe cosa juzgada constitucional, en este caso, con efectos diferidos respecto de la declaratoria de inexequibilidad, la cual es excepcional y solo se ha utilizado por la Corte para dejar vigente una norma que es encontrada inconstitucional con el fin de no generar vacíos normativos, o para no provocar una mayor afectación de los derechos fundamentales que se pretenden garantizar; la Corte sí puede volver a pronunciarse sobre normas declaradas inexequibles con efectos diferidos, en el caso de que se presenten cargos de fondo, como en el presente asunto, y así garantizar la aplicación constitucional de la norma mientras ésta se encuentre vigente, o la expulsión inmediata de la misma del ordenamiento jurídico con el fin de garantizar el derecho fundamental vulnerado. Así, a juicio de este Magistrado la Corte debió entrar a estudiar de fondo y a declarar la inexequibilidad inmediata de la norma declarada ya inexequible pero con efectos diferidos, por razones de fondo que no se han estudiado, ya que la disposición se encuentra vigente y produciendo efectos, de manera que en este punto, consideramos que es posible variar la inexequibilidad diferida por una inexequibilidad con efectos inmediatos.
Por consiguiente, en mi criterio la sentencia ha debido entrar a analizar de fondo la expresión demandada “ciudadanos” contenida en el artículo 22 de la ley 1437 de 2011, y declararla inexequible por violación de los artículos 13 y 23 CP, en razón a que la restricción consagrada en la norma solo para los ciudadanos es inconstitucional, en razón a que limita la actuación de la Administración frente a respuestas unificadas a derechos de petición, a que sean presentadas por ciudadanos, y no por cualquier persona, tal y como lo consagra el artículo 23 CP.
Con fundamento en los argumentos expuestos, salvo parcialmente mi voto a la presente sentencia.
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE TRAMITE Y DECISION DE PETICIONES ANALOGAS POR MAS DE DIEZ “CIUDADANOS”-Prevé modalidad de respuesta unificada que incide en alcance o efectividad del derecho de petición y eventual diferenciación injustificada de la respuesta de las autoridades a peticiones de personas que no son ciudadanos (Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Posibilidad de retrasar la entrada en vigor de fallos de inconstitucionalidad y evitar un vacío normativo (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Tipo de decisiones adoptadas por la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
NORMA DEMANDADA-Posibilidad de volver a examinar no obstante se haya reconocido la existencia de cosa juzgada constitucional formal (Salvamento de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.
1. No comparto la decisión de inhibición porque considero que la demanda plantea un mínimo de duda. Reconozco que dicha duda no recae sobre la dimensión del derecho de petición que se relaciona con la facultad de elevar peticiones a las autoridades, ya que en todo caso las personas no ciudadanas pueden formularlas, de acuerdo con las reglas establecidas en las normas correspondientes del Código. La duda se sitúa más bien sobre el derecho a obtener una respuesta a las peticiones, dado que el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, cuya expresión se demanda, prevé una modalidad de respuesta unificada que podría incidir en el alcance o efectividad del derecho de petición y así, en una eventual diferenciación injustificada en cuanto al modo de repuesta de las autoridades a las peticiones formuladas por las personas que no son ciudadanos.
Es tal la duda que genera la demanda, que la decisión de la Corte en Sala Plena fue dividida. No puede tampoco pasarse por alto que, tal y como lo señaló el Ministerio de Justicia en su intervención, en el artículo 22 del proyecto de ley estatutaria “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” [20], el cual reproduce el artículo 22 acusado, se cambió la palabra “ciudadanos” por la expresión “personas”.
Al margen de lo anterior, cabe recordar que la Corte Constitucional debe evitar, en lo posible, proferir decisiones inhibitorias.
2. Dicho esto, considero que al entrar a fallar de fondo el caso, la Corte debió analizar lo siguiente:
2.1. Las sentencias de inexequibilidad diferida representan una modalidad de decisión que la Corte ha aceptado para retrasar la entrada en vigor de los fallos de inconstitucionalidad y, de este modo, evitar un vacío normativo o una situación peor que la misma inconstitucionalidad en términos de los valores y principios constitucionales protegidos.
2.2. Al proferir una sentencia de inexequibilidad diferida la Corte adopta dos tipos de decisiones: (1) sobre la incompatibilidad de la disposición o de las normas acusadas con la Constitución Política; (2) sobre la vigencia de la norma limitada a un término preciso.
2.3. En el caso de inexequibilidades diferidas de ciertas normas o disposiciones por razones formales, es válido preguntarse sobre la posibilidad de reexaminarlas a través de un control material en guarda del principio de supremacía de la Constitución.
En respuesta a lo anterior, considero que sí es posible volver a examinar una norma no obstante se haya reconocido la existencia de una cosa juzgada constitucional formal.
En primer lugar, porque al ser una decisión por vicios de forma, se excluye que haya habido un control material. De otro lado, sería posible reexaminar la norma con fundamento en el hecho mismo de la vigencia y la producción de efectos temporales de la norma.
2.4. No obstante lo anterior, la posibilidad de reexaminar normas ya declaradas inexequibles diferidas por la Corte tiene algunos límites insuperables siendo el principal la cosa juzgada respecto de la inexequibilidad de la norma, que impide reexaminarla para declararla inexequible y menos aún para declararla exequible. De igual manera, no sería posible revisar la decisión con respecto al término del diferimiento.
2.4. Así, la finalidad de reexaminar la norma declarada inexequible diferida se limitaría a la posibilidad de emitir declaraciones interpretativas respecto de dicha norma para efectos de asegurar su compatibilidad material con la Constitución, pero sin modificar la decisión sobre su vigencia temporal en aplicación del principio de la supremacía de la Constitución, sin desconocer la cosa juzgada o las decisiones previas tomadas por la Corte.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
Con el debido respeto, expongo a continuación las razones por las cuales me separo de la decisión adoptada la Corte Constitucional en la presente sentencia:
1- El demandante solicita a la Corte declare la inexequibilidad de la expresión “ciudadanos” contenida en el inciso 2º del artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que vulnera los artículos 4, 13 y 23 de la Constitución Política, relacionados con la supremacía de la Constitución, el derecho a la igualdad y el derecho de petición. Frente a estos cargos consideró la Sala que debía estarse a lo resuelto en la sentencia C-818 de 2011, que declaró inexequible el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 e inhibirse por ineptitud de la demanda.
2- Mi desacuerdo con el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia C-088 de 2014, se fundamenta en que si bien en las consideraciones se reconoce que el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-818 de 2011, con efectos diferidos al 31 de diciembre de 2014, lo cual implica que continua vigente porque se aplaza su exclusión del ordenamiento jurídico, y se plantea con acierto que en los eventos de inexequibilidad diferida es posible que la Corte Constitucional aborde el estudio de fondo de las disposiciones demandadas, no se expone ningún argumento para concluir que en éste asunto la Sala debe estarse a lo dispuesto en la mencionada sentencia C-818 de 2011, es decir, que por existir cosa juzgada constitucional la Corte debe estarse a lo allí señalado.
No resulta coherente que se parta de señalar que en casos como el presente es procedente adelantar un nuevo control de constitucionalidad sobre una norma declarada inexequible en forma diferida, pero luego no se exponga ninguna razón para afirmar que la Corte debe atenerse a lo resuelto en la sentencia C-818 de 2011, como si en éste fallo ya se hubiera pronunciado la Sala sobre el mismo cargo ahora planteado, cuando el examen allí realizado fue sobre un aspecto totalmente diverso relativo a la necesidad de trámite por ley estatutaria.
Si la decisión de inexequibilidad lo fue por un aspecto totalmente diverso, y se parte del supuesto que la Corte puede examinar de nuevo la norma demandada no viene a lugar la decisión de estarse a lo resuelto en la sentencia C-818 de 2011. Considero lo anterior como un yerro estructural que crea confusión sobre el contenido y alcance de la sentencia.
3- Tampoco estoy de acuerdo con la decisión adoptada en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-088 de 2014, relativa a “inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”, contenida en el Artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda”, por cuanto los cargos expuestos por el demandante cumplían con los presupuestos mínimos de claridad, certeza y pertinencia que permitían a la Corte Constitucional entrar a dilucidar si al calificar a los peticionarios mediante la expresión ciudadanos se vulneran los derechos de igualdad y de petición invocados por el actor.
Considero que la Corte debió examinar la posibilidad de anticipar el efecto de la inexequibilidad declarada en la sentencia C-818 de 2011, respecto de la expresión acusada, para garantizar que mientras tenga aplicabilidad el artículo 22 acusado, no se desconozcan preceptos constitucionales.
Lo anterior por cuanto la expresión cuestionada constituye una restricción para la efectividad del derecho de petición en la medida que la posibilidad de dar una única respuesta a peticiones análogas, hasta el 31 de diciembre de 2014, no podrá aplicarse a las peticiones elevadas por quienes carezcan de la condición de ciudadanos, y era del caso examinar si existe una razón para limitar de esa forma el campo de aplicabilidad del precepto demandado, y hacer un análisis de la norma frente al derecho a la igualdad.
Ref.: Expediente D-9736
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo”.
Respetuosamente expreso a continuación las razones que me llevan a apartarme de la decisión mayoritaria, mediante la cual la Sala determinó estarse a lo resuelto en la sentencia C-818 de 2011, que declaró inexequible el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo”, defiriendo los efectos de la inexequibilidad hasta el 31 de diciembre de 2014. Además de estarse a lo resuelto, la Corporación decidió inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”, contenida en el artículo 22 de la citada Ley, argumentando ineptitud sustantiva de la demanda.
En mi concepto la Corte debió abordar el estudio sobre la constitucionalidad de la expresión “ciudadanos”, porque discrimina a otros titulares del derecho de petición tales como las personas jurídicas y las naturales que no cumplen los requisitos para ser ciudadanos, entre ellos los menores de edad, los sometidos a restricciones que afectan sus derechos ciudadanos, los extranjeros y, en general, a las personas que siendo titulares del derecho fundamental de petición encuentran un límite desproporcionado que les impide actuar ante las autoridades, más aún si se tiene en cuenta que desde el artículo 1º la Constitución proclama el carácter democrático y participativo de nuestras instituciones, a lo cual se suma que, según el artículo 2º superior, entre los fines esenciales del Estado se cuenta el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan.
Afirmar, como lo hace el demandante, que la expresión “ciudadanos” discrimina a quienes no gozan de esta condición, no requiere de mayores esfuerzos argumentativos para adelantar el examen respecto de la violación del artículo 13 superior. Por tanto, la demanda cumple con los presupuestos mínimos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia. En esta medida, la Sala debió abordar el estudio de fondo y declarar la inexequibilidad de la expresión impugnada.
Respecto de la decisión contenida en la sentencia C-818 de 2011, mediante la cual el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 fue declarado inexequible con efectos diferidos a partir del 31 de diciembre de 2014, es pertinente recordar que esta determinación fue adoptada considerando que se presentó un vicio de procedimiento en la formación del citado precepto, el cual requería de una ley estatutaria por tratarse del derecho fundamental de petición. Es decir, mientras el Congreso de la República expide el nuevo estatuto, con el fin evitar traumatismos mayores al ordenamiento jurídico, la Corte decidió mantener el artículo 22 vigente.
Siendo la disposición demandada parte del sistema normativo vigente y aplicable en el tiempo y en el espacio, bien pueden aparecer argumentos nuevos que pongan en duda su constitucionalidad y que conduzcan a su expulsión inmediata del sistema jurídico; por esta razón la Corte tiene la obligación de conocer de esta clase de demanda, ya que de otra manera estará abdicando de su deber de guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, auspiciando la vigencia y aplicación de textos violatorios de la Carta, denegando a los ciudadanos el derecho a acceder a la jurisdicción constitucional y privilegiando la justicia formal frente al deber de hacer prevalecer la justicia material.
A pesar de la sentencia C-818 de 2011, el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 está vigente y la demanda reúne los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991 (art. 2º), razón suficiente para que la Corte hubiera emitido una sentencia de mérito y con ella declarado inexequible la expresión “ciudadanos” por ser violatoria de los artículos 13 y 23 de la Constitución Política. Esta decisión tendría efectos inmediatos porque la razón no está dada en un vicio de procedimiento susceptible de llevar a una decisión diferida, sino que el ciudadano Cubides Fontecha aportó motivos nuevos, claros y contundentes demostrativos de la pretendida inconstitucionalidad.
[11]En este sentido, en el Auto A-311 de 2001 se indició lo siguiente: “Si la Corte ya juzgó desde el punto de vista constitucional la ley 619 de 2000 y la declaró inexequible en su integridad, mal podría ahora admitir nuevas demandas contra cada una de las disposiciones que la conforman, así el vicio hubiere sido de carácter formal, pues es apenas obvio que la inconstitucionalidad, como lo señaló expresamente la Corte en lasentencia C-737/01 cubrió todas las disposiciones que conforman dicho ordenamiento. Pretender lo contrario sería no sólo desconocer la naturaleza misma de la cosa juzgada constitucional, que convierte la sentencia en intocable e inmutable, sino también infringir el artículo 243 del Estatuto Superior que así lo dispone y el principio de seguridad jurídica.”. (Resaltado por fuera de texto).
[14] En el Auto A-311 de 2001 se recogió el referido argumento en los siguientes términos: “ Cuando una ley es declarada inexequible, por vicio de procedimiento en su formación, en realidad la voluntad del legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido válidamente a la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera necesario examinar si es inexequible por razones de fondo; la inexequibilidad por razones de fondo, presupone que la norma ha sido expedida de conformidad con el procedimiento que la propia Constitución exige para que surja válidamente al orden jurídico”.
[15] Este es el caso de la Sentencia C-863 de 2001, en la que únicamente se anotó que en la Sentencia C-737 de 2001 la Corte declaró la inexequibilidad de la ley demandada nuevamente, y que, “dado que en esta oportunidad también se acusa dicho ordenamiento, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en el fallo citado, pues ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional que impide a la Corte volver sobre lo decidido”. Por su parte, en la Sentencia C-957 de 2011 se anota que “ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, que impide a la Corte volver sobre lo decidido. Ante esta circunstancia, sólo procede ordenar estarse a los resuelto en el fallo”. En el mismo sentido se encuentran las sentencias C-1049 de 2001.
[16] En la sentencia C-027 de 2012 se expresó este argumento en los siguientes términos: “Se subraya que como la ley fue declarada inexequible en aquella oportunidad, dicha declaratoria implica de manera ineludible, que la Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento jurídico, una vez transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no puede ser modificada en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla exequible o para disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la decisión de diferir los efectos de la sentencia”.
[20] Proyecto de Ley Estatutaria 65 de 2012 Senado-227 de 2013 Cámara “Por medio de la cual se regula rl derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

References: Artículo 2
 Artículo 22
 Artículo 22
 Artículo 243
 Artículo 21
 Artículo 22
 Artículo 2
 artículo 22
 Artículo 22
 artículo 2
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 23
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 artículo 2
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 Artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 243