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Timestamp: 2016-10-26 00:33:09+00:00

Document:
114 Ia 26742. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 22 juin 1988 dans la cause Madeleine Rouiller et consorts contre Grand Conseil du canton de Gen�ve (recours de droit public)
Art. 85 let. a OJ; d�cision de soumettre � la votation populaire une initiative dont la conformit� au droit est contest�e. Recevabilit� du recours pour violation des droits constitutionnels des citoyens et du recours pour violation du droit de vote (consid. 2a). Si le droit cantonal ne pr�voit pas de contr�le obligatoire des initiatives populaires au regard des r�gles de rang sup�rieur, l'�lecteur n'a pas le droit d'exiger qu'une initiative soit soustraite � la votation populaire au motif que son contenu est contraire au droit (consid. 3; confirmation de la jurisprudence). D�cision de pr�senter au corps �lectoral les clauses valables d'une initiative jug�e partiellement contraire au droit. L'�lecteur peut s'opposer � ce que la partie valable de l'initiative soit soumise au peuple lorsqu'on ne peut pas raisonnablement admettre que les signataires auraient aussi approuv� cette partie si elle leur avait �t� pr�sent�e seule (consid. 4). Faits � partir de page 268
Le 28 mars 1980, la Chancellerie d'Etat du canton de Gen�ve a re�u une initiative populaire cantonale r�dig�e proposant l'adoption d'une "loi comportant am�nagement de la zone R�tisserie-P�lisserie". L'initiative, munie d'environ 16000 signatures, avait la teneur suivante:
Les parcelles Nos (...) de la commune de Gen�ve-Cit� sont destin�es � l'am�nagement d'un ensemble locatif, commercial, de verdure et de BGE 114 Ia 267 S. 269d�tente, dans le p�rim�tre d�limit� par la rue Calvin, la rue de la P�lisserie, la rue de la R�tisserie et la place du Perron (...).
L'ensemble � r�aliser comprend:
a) la construction d'immeubles d'habitation � la rue Calvin sup�rieure, � la rue de la R�tisserie et � la rue de la P�lisserie;
b) des arcades pour artisans � la rue de la R�tisserie et � la rue de la P�lisserie;
c) des bureaux dans l'immeuble rue de la R�tisserie;
d) un parking d'environ 600 places, dissimul� � la vue, dont le toit constitue une terrasse publique am�nag�e en jardins;
e) une liaison par ascenseurs entre la basse ville et la haute ville.
Le financement et la r�alisation de cet am�nagement sont assur�s par des fonds priv�s. Un droit de superficie � dur�e limit�e est consenti aux promoteurs � des conditions identiques � celles accord�es au parking du pont du Mont-Blanc, et a pour effet de rendre la collectivit� propri�taire de l'ensemble des installations r�alis�es."
Le Grand Conseil du canton de Gen�ve devait se prononcer sur l'initiative en vertu de l'art. 65 al. 3 Cst. gen. Il a d�cid� d'examiner si celle-ci est conforme aux r�gles juridiques de rang sup�rieur. Le 13 mars 1987, apr�s de nombreux d�bats et examens par des commissions, le parlement cantonal a admis la recevabilit� partielle de l'initiative. Il a d�cid� de supprimer son art. 3, jug� inconstitutionnel, et de la soumettre, ainsi modifi�e, au corps �lectoral.
Le Tribunal f�d�ral a �t� saisi de trois recours de droit public tendant � l'annulation de cette d�cision, form�s par huit personnes physiques, par l'Association des habitants du Centre et de la Vieille-Ville et par le Comit� de sauvegarde de l'Alhambra.
Les recours se r�f�raient essentiellement au droit de vote (art. 85 lettre a OJ). Ils faisaient valoir que l'initiative devait �tre d�clar�e irrecevable, d'une part parce que le texte propos� �tait en tous points contraire � divers principes juridiques, d'autre part parce que l'irrecevabilit� de son art. 3, admise par le Grand Conseil, entra�nait son irrecevabilit� totale. En outre, certains recours d�non�aient une violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 lettre a OJ); ils soutenaient que l'initiative �tait contraire aux garanties de la s�paration des pouvoirs, de la force d�rogatoire du droit f�d�ral et de l'�galit� de traitement. Le Tribunal f�d�ral a rejet� les recours, dans la mesure o� ils �taient recevables.
2. a) Selon la jurisprudence relative � l'art. 84 al. 1 lettre a OJ, le recours pour violation des droits constitutionnels des citoyens n'est recevable que si l'acte attaqu� affecte d'une fa�on quelconque la situation de l'individu, en lui imposant une obligation de faire, de s'abstenir ou de tol�rer, sous la forme soit d'un arr�t� de port�e g�n�rale, soit d'une d�cision particuli�re (ATF 113 Ia 234 consid. 1, ATF 107 Ia 80 consid. 1, ATF 104 Ia 355 consid. 6). Cette condition n'est pas satisfaite par la d�cision de soumettre au vote populaire une initiative pr�tendument inconstitutionnelle. Les garanties invoqu�es par les recourants ne pourraient �tre compromises que si cette initiative �tait approuv�e par le corps �lectoral et promulgu�e (ATF 102 Ia 551 consid. c). Le texte ainsi adopt� pourrait alors �tre attaqu� par la voie du recours de droit public, dans le d�lai de trente jours compt� d�s sa promulgation (ATF 112 Ia 182 consid. a, ATF 110 Ia 12 consid. c). En l'�tat, les griefs tir�s du principe de la s�paration des pouvoirs et des art. 4 Cst. et 2 Disp. trans. Cst. ne peuvent �tre examin�s que dans la mesure o� ils peuvent influencer l'issue du recours en mati�re de droit de vote fond� sur l'art. 85 lettre a OJ. Ce recours-ci est ouvert lorsque l'autorit� cantonale comp�tente se refuse ou tarde ind�ment � soumettre une initiative populaire au corps �lectoral; il est aussi ouvert lorsque l'autorit� d�cide, au contraire, de pr�senter une initiative au vote populaire (arr�t du 18 janvier 1985 en la cause Z., ZBl 86/1985 p. 493 consid. 1a, ATF 105 Ia 12 consid. 1, ATF 102 Ia 55 consid. b, ATF 99 Ia 729).
b) Le recours en mati�re de droit de vote peut �tre exerc� par tout �lecteur de la collectivit� concern�e, par les partis politiques qui y exercent leur activit� (ATF 113 Ia 49 consid. 1a, ATF 112 Ia 211 consid. a) ainsi que par d'autres organisations politiques, telles qu'un comit� form� pour le lancement d'une initiative ou d'un r�f�rendum, � condition que ces organisations soient constitu�es en personnes morales (ATF 111 Ia 116 consid. 1a). L'Association des habitants du Centre et de la Vieille-Ville et le Comit� de sauvegarde de l'Alhambra ont pour but premier de maintenir la qualit� de la vie et de l'habitat dans leur aire topographique respective. Le Comit� a certes pour mission, selon ses statuts, de combattre l'initiative litigieuse, mais toute personne ou organisation peut en devenir membre, sans que la qualit� d'�lecteur soit requise. Les associations recourantes ne sont donc BGE 114 Ia 267 S. 271manifestement pas des organisations politiques (cf. ATF 111 Ia 116 /117). En revanche, toutes les personnes physiques qui agissent en l'esp�ce sont �lectrices dans le canton de Gen�ve et ont d�s lors qualit� pour recourir.
3. Au niveau cantonal, le droit de vote prot�g� par l'art. 85 lettre a OJ comprend notamment le droit d'initiative populaire et les pr�tentions concr�tes qui d�coulent de ce droit (ATF 113 Ia 158 consid. 2a). Ainsi, lorsque le droit cantonal charge l'autorit� comp�tente de v�rifier d'office la conformit� d'une initiative aux r�gles sup�rieures, le citoyen a une pr�tention � ce que ce contr�le obligatoire soit effectu� correctement et � ce que le corps �lectoral ne soit pas appel� � se prononcer, le cas �ch�ant, sur des dispositions inapplicables. Cette pr�tention n'existe en revanche pas si le droit cantonal concern� laisse � l'autorit� la facult� d'exercer ce contr�le dans les cas o� elle le juge opportun, sans lui en imposer l'obligation (arr�t du 18 janvier 1985 en la cause Z., ZBl 86/1985 p. 494 consid. b; ATF 105 Ia 13 consid. 2a et c, ATF 102 Ia 550 consid. 2, ATF 99 Ia 730; voir aussi ATF 111 Ia 305 consid. 3). Or, le droit genevois ne pr�voit pas de contr�le obligatoire des initiatives populaires au regard des r�gles de rang sup�rieur (ATF 105 Ia 364 consid. 2). Il en r�sulte que m�me si l'initiative critiqu�e �tait contraire � diverses r�gles de droit f�d�ral et de droit constitutionnel cantonal, ainsi que les recourants le pr�tendent, la d�cision attaqu�e ne porterait pas atteinte � leur droit de vote.
La jurisprudence pr�cit�e est critiqu�e par plusieurs auteurs. A leur avis, le syst�me des droits politiques qui caract�rise le r�gime d�mocratique de la Suisse conf�re aux citoyens la garantie qu'un projet manifestement inconstitutionnel ne soit pas soumis au vote du peuple, cela ind�pendamment des r�gles cantonales sur le traitement des initiatives populaires. L'autorit� cantonale comp�tente pour v�rifier la r�gularit� proc�durale d'une initiative et prendre position � son sujet aurait l'obligation, le cas �ch�ant, de constater une violation virtuelle des normes sup�rieures, m�me si elle n'y est pas explicitement tenue selon le droit cantonal. Un tel vice serait une cause d'invalidit� de l'initiative elle-m�me; celle-ci devrait �tre d�clar�e irrecevable. Une solution plus nuanc�e, consistant � soumettre l'initiative au vote du peuple en l'accompagnant d'un message qui en pr�senterait le caract�re inconstitutionnel, aurait pour effet de fausser la formation de la volont� populaire en mettant les �lecteurs dans un �tat de perplexit�. Ceux-ci ne sauraient par exemple pas s'ils se BGE 114 Ia 267 S. 272prononcent sur la constitutionnalit� ou sur l'opportunit� du texte (GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, p. 426; SCHMID, Initiative und Referendum im baselst�dtischen Verfassungsrecht, BJM 1980 p. 237; GRISEL, Initiative et referendum populaires: trait� de la d�mocratie semi-directe en droit suisse, p. 118 ch. 4; FAVRE, droit constitutionnel suisse, 1970, p. 119 ch. IV; RHINOW, Volksrechte, in Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, p. 151/152; AUER, Probl�mes et perspectives du droit d'initiative � Gen�ve, p. 39 ch. 73). Par ailleurs, m�me si la jurisprudence actuelle �tait justifi�e, une pratique inconstante de l'autorit� cantonale serait contraire aux principes de la bonne foi et de l'�galit� de traitement; cette situation devrait conduire � la g�n�ralisation d'un contr�le effectif de l'objet des initiatives populaires (K�LZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 23).
Ces critiques ne prennent pas suffisamment en consid�ration les particularit�s du recours pr�vu par l'art. 85 lettre a OJ. Les droits politiques des citoyens permettent l'exercice d'une fonction organique essentielle de l'Etat d�mocratique (arr�t du 18 janvier 1985 en la cause Z., ZBl 86/1985 p. 493 consid. 1a; ATF 104 Ia 228 consid. a). C'est pourquoi leur violation peut �tre d�nonc�e par des personnes qui ne sont pas atteintes dans leurs int�r�ts personnels et qui agissent, en d�finitive, pour d�fendre l'int�r�t public. A elle seule, la qualit� d'�lecteur permet d'attaquer non seulement le r�sultat d'un vote populaire, mais aussi les mesures pr�paratoires qui pr�c�dent le vote (ATF 110 Ia 177 consid. 2). Si le Tribunal f�d�ral reconnaissait au droit de vote vis� par l'art. 85 lettre a OJ l'�tendue que les auteurs pr�cit�s proposent de lui donner, la protection de ce droit engloberait celle des droits constitutionnels des citoyens au sens de l'art. 84 al. 1 lettre a OJ. Or, ces droits ne sont pas destin�s � r�gler la participation des citoyens aux fonctions de l'Etat; ils ont pour r�le essentiel de prot�ger les individus contre les abus de la puissance publique (cf. M�LLER, El�ments pour une th�orie suisse des droits fondamentaux, p. 8, 62 ch. 2). En l'�tat de la jurisprudence, ils peuvent �tre invoqu�s, devant le Tribunal f�d�ral, seulement contre un acte propre � l�ser l'individu (cf. consid. 2a ci-dessus) et par une personne atteinte par l'acte conform�ment aux crit�res relatifs � l'art. 88 OJ (cf. ATF 114 Ia 94 consid. 1, ATF 113 Ia 249 consid. 2, ATF 112 Ia 177 consid. 3). Ces r�gles de proc�dure sont �troitement li�es � BGE 114 Ia 267 S. 273la fonction des droits constitutionnels des citoyens; l'assimilation de ceux-ci au droit de vote �quivaudrait � un abandon - injustifi� - des principes sp�cifiques de proc�dure.
L'extension de l'objet du droit de vote aurait aussi pour effet d'ouvrir plusieurs fois le recours au Tribunal f�d�ral sur les m�mes questions juridiques. Le recours pourrait �tre form� contre la d�cision de convoquer les �lecteurs, pour faire valoir que celle-ci viole le droit de vote parce que l'acte mis aux voix est contraire aux droits constitutionnels des citoyens; il pourrait ensuite �tre form� contre l'acte adopt� par le corps �lectoral lors de sa promulgation, � nouveau pour violation des droits constitutionnels. Pour les arr�t�s de port�e g�n�rale, les m�mes griefs pourraient en outre �tre invoqu�s dans le cadre d'un recours dirig� contre une d�cision d'application (ATF 112 Ia 112 consid. a, 159 consid. e). Une protection juridique aussi �tendue ne r�pond pas � un besoin. En outre, le Tribunal f�d�ral serait amen� � donner son avis sur la constitutionnalit� de textes en voie d'adoption, alors qu'� la diff�rence des cours supr�mes d'autres pays, il n'est pas charg� d'exercer une juridiction pr�ventive (cf. FERRARI, Die Zust�ndigkeit und das Verfahren der Ung�ltigerkl�rung von Volksbegehren (...), th�se Zurich, 1982, p. 67; AUER, La juridiction constitutionnelle en Suisse, p. 14 ch. 26 ss).
Au surplus, ces cons�quences ne toucheraient pas seulement les recours de droit public relatifs aux initiatives populaires. En effet, le droit de vote prot�g� par l'art. 85 lettre a OJ ne saurait avoir une �tendue diff�rente selon que l'acte soumis au corps �lectoral est propos� par les autorit�s ou, au contraire, �mane de l'initiative populaire. Il faudrait donc admettre que toute d�cision de convoquer les �lecteurs puisse �tre d�f�r�e au Tribunal f�d�ral au motif que l'objet du vote serait contraire au droit ou, s'il s'agit de dispositions de port�e g�n�rale, contraire � des r�gles juridiques sup�rieures. Le recours �tant ouvert � tout �lecteur de la collectivit� publique concern�e, l'abandon de la jurisprudence critiqu�e impliquerait une modification fondamentale du r�le du Tribunal f�d�ral. Les arguments �voqu�s ci-dessus ne justifient pas une telle transformation, que les auteurs cit�s ne semblent d'ailleurs pas envisager. La jurisprudence doit d�s lors �tre maintenue.
Il en r�sulte qu'en l'absence d'une r�gle de droit cantonal imposant au Grand Conseil de contr�ler la validit� du texte propos� par l'initiative populaire, les critiques que les recourants BGE 114 Ia 267 S. 274soul�vent contre ce texte sont impropres � d�montrer une violation de leur droit de vote.
4. Le droit de vote permet au citoyen de s'opposer � ce que le corps �lectoral soit consult�, sauf circonstances particuli�res, en dehors des cas pr�vus par la constitution ou la loi (ATF 104 Ia 226). Ce droit serait d�s lors viol� si les autorit�s d'un canton d�cidaient de soumettre une initiative au peuple alors que celle-ci n'a pas obtenu le nombre de signatures prescrit.
En l'esp�ce, les recourants soutiennent que l'initiative ne doit pas �tre pr�sent�e au corps �lectoral parce que l'invalidit� de son art. 3, admise par le Grand Conseil, entra�ne pr�tendument son invalidit� totale. Selon la jurisprudence, l'autorit� qui prononce l'irrecevabilit� d'une partie d'une initiative doit, pour respecter le principe de la proportionnalit�, soumettre au peuple la partie tenue pour admissible; il faut cependant qu'on puisse raisonnablement admettre que les signataires auraient aussi approuv� cette partie si elle leur avait �t� pr�sent�e seule (ATF 112 Ia 388 consid. 6a, ATF 110 Ia 182, ATF 105 Ia 365 consid. 3, 368). Les recourants reprochent au Grand Conseil d'avoir m�connu cette condition; leur argumentation �quivaut � d�noncer une violation de l'art. 64 al. 2 Cst. gen., qui requiert le concours de dix mille �lecteurs pour l'exercice du droit d'initiative, au motif que les signatures d�pos�es n'exprimeraient que des volont�s vici�es.
Les art. 1er et 2 de l'initiative requi�rent la r�alisation d'un complexe immobilier sur des terrains qui appartiennent � l'Etat, et l'art. 3 pr�cise que les capitaux n�cessaires doivent �tre engag�s par des particuliers qui seraient mis au b�n�fice d'un droit de superficie. Comme la construction des b�timents est possible aussi sous d'autres modalit�s financi�res, le texte reste coh�rent m�me si l'art. 3 est supprim�. En cas d'adoption du texte modifi�, il serait possible que l'Etat construise avec ses propres deniers, ce qui, de l'avis des recourants, est contraire � la volont� des signataires. Ceux-ci, ou du moins un grand nombre d'entre eux, n'auraient adh�r� � l'initiative que parce qu'ils avaient la certitude que la construction propos�e n'entra�nerait aucune d�pense pour la collectivit� publique. Il est certain que la r�alisation propos�e exigerait un investissement important, mais celui-ci correspondrait � des actifs r�alisables et la construction de logements et de locaux commerciaux au centre de Gen�ve n'est pas d'embl�e d�pourvue de rentabilit�. Par sa nature, l'op�ration ne doit pas, � priori, grever les finances publiques. Dans ces conditions, les recourants BGE 114 Ia 267 S. 275surestiment l'influence que l'art. 3 a pu exercer sur la volont� des signataires. Le Grand Conseil pouvait admettre que ces derniers auraient aussi, dans l'ensemble, sign� une initiative ne comprenant que les art. 1er et 2. Les critiques des recourants s'av�rent ainsi infond�es.
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art. 65 al. 3 Cst.,
art. 64 al. 2 Cst.

References: Art. 85
 art. 3
 art. 3
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 4
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 3
 ATF 
 ATF 
 art. 1
 art. 1

art. 65

art. 64