Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_4-C-35-13
Timestamp: 2019-07-20 12:21:46+00:00

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BVerwG, 4 C 35.13: Rechtliches Gehör, Feststellungsklage, Flughafen, Rechtsverordnung
Urteil des BVerwG vom 18.12.2014, 4 C 35.13
Rechtliches Gehör, Feststellungsklage, Flughafen, Rechtsverordnung
Rechtliches Gehör, Feststellungsklage, Flughafen, Rechtsverordnung, Belastung, Eugh, Vorprüfung, Juristische Person, Überflug, Vertrauensschutz
Aarhus-Übereinkommen Art. 9 Abs. 3 BImSchG § 47a Satz 1 BNatSchG § 34 Abs. 1 Satz 1, § 44 Abs. 1, § 63 Abs. 2 Nr. 5, § 64 Abs. 1 FFH-RL Art. 6 Abs. 3 FluglärmG § 2 Abs. 2 GG Art. 103 Abs. 1 LuftVG § 29b Abs. 2, § 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4c LuftVO § 27a Abs. 2 Satz 1 Umgebungslärm-RL Art. 8 Abs. 1 UmwRG § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1, § 3 UVPG § 2 Abs. 3, § 3b Abs. 1 Satz 1, § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVP-RL Art. 4 Abs. 1 VwGO § 42 Abs. 2, § 43 Abs. 1, §§ 108, 119 Abs. 1, § 137 Abs. 2
Flugverfahren; Flugroute; Umweltrechtsbehelf; Verbandsklage; naturschutzrechtliche ~; tauglicher Gegenstand einer ~; Umweltverträglichkeitsprüfung; ~ eines Flugverfahrens; FFH- Verträglichkeitsprüfung; ~ eines Flugverfahrens; Abweichungsentscheidung; FFH-Vorprüfung; Feststellungsklage; ~ eines Umweltvereins; Beteiligungsrecht; artenschutzrechtliche Ausnahme; ruhige Gebiete; Lärmaktionsplan; Aarhus- Übereinkommen; Planfeststellungsbeschluss; Auslegung eines ~; Verhältnis des ~ zu Flugverfahren; Drittschutz; Abwägungsgebot; Abwägungsvorgang; Abwägungsergebnis; Zumutbarkeitsgrenze; NIROS-Berechnung; Prognosehorizont; Beobachtungspflicht; Naherholung; Vertrauensschutz; Planungssystem; Bauleitplan; Raumordnung.
Urteil des 4. Senats vom 18. Dezember 2014 - BVerwG 4 C 35.13
I. OVG Berlin-Brandenburg vom 14. Juni 2013 Az: OVG 11 A 10.13
BVerwG 4 C 35.13 OVG 11 A 10.13
Verkündet am 18. Dezember 2014 … als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 10. Dezember 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, Petz, Dr. Decker und Dr. Külpmann
am 18. Dezember 2014 für Recht erkannt:
Die Revision der Kläger gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 14. Juni 2013 wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Revisionsverfahrens zu je 1/9.
1Die Kläger wenden sich gegen das Abflugverfahren SUKIP 1 B für den Flughafen Berlin Brandenburg (sog. Müggelsee-Route), festgesetzt mit der
247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung vom 10. Februar
2012 (BAnz. S. 1086) zuletzt geändert durch die 3. Änderungsverordnung vom
23. Oktober 2013 (BAnz. AT 25.10.2013 V1).
2Das Flugverfahren SUKIP 1 B weicht von der dem Planfeststellungsverfahren
zugrunde gelegten Grobplanung ab. Es führt von der Nordbahn des Flughafens
Berlin Brandenburg nach Osten (Betriebsrichtung 07). Die Maschinen fliegen
nach einem Überflug im Süden von Bohnsdorf eine Linkskurve und sodann zwischen dem Bezirk Treptow-Köpenick bzw. Friedrichshagen und Müggelheim
bzw. Rahnsdorf über den Großen Müggelsee hinweg und nach einem Überflug
über innerstädtische Bereiche von Berlin weiter in Richtung des Punktes SUKIP
(ehemals ZIESA). Flugzeuge, die einen bestimmten Steiggradienten nicht erreichen, nutzen ein anderes Flugverfahren.
3Der Kläger zu 1 ist ein in Berlin tätiger Umweltverein, die Kläger zu 2 bis 9 sind
Eigentümer oder Miteigentümer selbst genutzter Hausgrundstücke oder Eigentumswohnungen am oder in der Nähe des Großen Müggelsees.
4Ihre gegen die Rechtsverordnung erhobene Feststellungsklage hat das Oberverwaltungsgericht als zulässig, aber unbegründet abgewiesen (OVG Berlin-
Brandenburg, Urteil vom 14. Juni 2013 - OVG 11 A 10.13 - LKV 2013, 513
= NuR 2014, 284).
5Die als Feststellungsklagen statthaften Klagen seien zulässig. Die Klagebefugnis des Klägers zu 1 folge aus § 2 Abs. 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz
(UmwRG). Es sei nicht nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass
die Festlegung des Flugverfahrens einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP)
bedürfe und damit eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG
sei. Der Kläger zu 1 könne auch das Unterlassen einer FFH-Verträglichkeitsprüfung und die fehlerhafte Behandlung wasserrechtlicher Fragen rügen. Die
Kläger zu 2 bis 9 seien klagebefugt, da nicht von vornherein ausgeschlossen
sei, dass sie in ihrem Recht auf willkürfreie Abwägung ihrer Belange aus Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG verletzt seien. Dies gelte sowohl für
den Schutz vor unzumutbaren Belästigungen durch Fluglärm als auch für den
Schutz von Lärmschutzinteressen unterhalb dieser Schwelle.
6Die Klage sei jedoch unbegründet. Einer UVP habe es weder nach nationalem
Recht noch nach Unionsrecht bedurft. Dies gelte auch, wenn im Planfeststellungsverfahren keine Untersuchung der Umweltauswirkungen einer bestimmten, von der ursprünglichen Grobplanung abweichend festgesetzten Flugroute
erfolgt sein sollte.
7Die Flugroute verstoße nicht gegen die Ziele des bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses für den Flughafen Berlin Brandenburg und verlasse auch
dessen Planungsgrundlage nicht. Vielmehr löse der Planfeststellungsbeschluss
mit der vorgenommenen UVP für den Bau des Flugplatzes und dessen
(flug-)betriebsbedingte Wirkungen auch die Konflikte durch die Nutzung des
streitgegenständlichen Flugverfahrens.
8Das Planungsziel, dicht besiedelte innerstädtische Bereiche zu entlasten, werde
nicht vereitelt. Ein solcher Fall läge nur vor, wenn stark belegte Abflugverfahren
über dicht besiedeltes Stadtgebiet entlang der An- und Abfluggrundlinien geführt würden. Die angegriffene Route führe über den unbewohnten Müggelsee
und die - im Verhältnis zur Bevölkerungsdichte in der Umgebung der Flughäfen
Tegel und Tempelhof weniger dicht besiedelten - angrenzenden Gebiete. Auch
ein explizit festgelegtes Überflugverbot bestehe nicht.
9Die Planfeststellungsbehörde habe einen Überflug der Region um den Müggelsee auch nicht faktisch ausgeschlossen. Die untersuchten Umweltfolgen beschränkten sich erkennbar nicht auf die Auswirkungen einer konkreten Flugroutenführung, sondern seien in großem Umfang schutzgutbezogen durchgeführt
worden. Die Müggelsee-Route führe zwar zu einer räumlichen Verschiebung
der Belastung. Mit Blick auf die Schutzgüter des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) ließen diese Abweichungen aber keine Umweltauswirkungen erwarten, die im Planfeststellungsverfahren nicht geprüft worden
wären. Ebenso wenig träten relevante Beeinträchtigungen der Schutzgüter des
europäischen FFH- und Vogelschutzrechts auf, so dass die Festlegung der
Müggelsee-Route die Zulassung des Vorhabens an dem vorgegebenen Standort mit der festgelegten Bahnkonfiguration nicht nachträglich als unabgewogen
erscheinen lasse. Es sei vielmehr mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen,
dass die Planfeststellungsbehörde zu einem abweichenden Ergebnis gekommen wäre, wenn sie anstelle der Grobplanung das angegriffene Flugverfahren
zugrunde gelegt hätte. Denn die Ergebnisse der UVP im Rahmen der Planfeststellung seien auch für die Umweltfolgen der Müggelsee-Route aussagekräftig.
Dies führt das Oberverwaltungsgericht für den Untersuchungsraum, die
Schutzgüter Luft, Wasser, Tiere und Pflanzen, FFH-Gebiete und Mensch weiter
10Die Abwägungsentscheidung sei nicht zu beanstanden. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) sei von einer ausreichenden Datengrundlage ausgegangen. Es habe erkannt, dass den Berechnungen des Umweltbundesamtes
(UBA) und der Deutschen Flugsicherung GmbH (DFS) unterschiedliche Methoden zugrunde liegen. Es gelange aber zu dem Ergebnis, dass die Untersuchungen - bei geringen Abweichungen untereinander - in fast sämtlichen Fällen
sowohl zu einer im Wesentlichen gleichen Rangfolge als auch zu einer Identifizierung jeweils derselben Verfahrensalternative als Vorzugsvariante kommen.
Es habe sich daher auf beide Vorarbeiten beziehen dürfen.
11Grundlage der Abwägungsentscheidung habe das prognostizierte Verkehrsaufkommen 2012 (140 024 Flugbewegungen) bzw. 2015 (252 000 Flugbewegungen) sein dürfen. Mit Blick auf die für die Festlegung von Flugverfahren im Vordergrund stehende Lärmbewirtschaftung und die flexiblen Änderungsmöglichkeiten von Flugverfahren liege es nahe, nicht auf die technische Maximalkapazität abzustellen, die in den ersten Jahren nach Inbetriebnahme des Flughafens
in keinem Fall ausgeschöpft werden werde.
12Die Abwägungsentscheidung sei auch im Einzelnen nicht zu beanstanden. Die
Festsetzung der Müggelsee-Route sei durchweg mit vertretbaren Argumenten
begründet. Die prognostizierte Lärmbelastung der Kläger zu 2 bis 9 liege auch
nach ihrem Vortrag unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle. Für die Kläger zu 2
und 3 wäre der Grenzwert für die Nacht-Schutzzone zwar geringfügig überschritten, dies rechtfertige es jedoch nicht, insgesamt das strengere Abwägungsprogramm auszulösen.
13Die Rüge einer fehlerhaften Abwägungsreihenfolge bleibe erfolglos. Der Ablauf
des Festsetzungsverfahrens sei grundsätzlich vom Gestaltungsspielraum des
Verordnungsgebers gedeckt. Auf die Reihenfolge der angestellten Erwägungen
komme es nicht entscheidend an. Ausweislich des Abwägungsvermerks führe
ein Verzicht auf die Müggelsee-Route zu vermeidbarem unzumutbaren Fluglärm. Denn die 55 dB(A)-Kontur schließe mit der Festsetzung der Müggelsee-
Route am Tag einen deutlich geringeren Teil von Müggelheim ein. Ein ähnlicher, wenn auch geringerer Effekt gelte in der Nacht. Laut den Berechnungen
nach NIROS (Noise Impact Reduction and Optimization System) sei die Müggelsee-Route im Dauerschallpegelbereich 50-55 dB(A) vorteilhaft. Diese Entlastung rechtfertige die höheren Betroffenenzahlen in den Pegelbereichen
40-45 dB(A) und 45-50 dB(A).
14Dass die gewählte Variante gegenüber zwei anderen Alternativen (NIROS Gütewerte: 8,67 und 13,86) den schlechtesten NIROS-Gütewert (22,73) habe, führe nicht auf einen Abwägungsfehler. Denn die Beklagte habe nachvollziehbar
dargelegt, dass der Gütewert zwar der Ausgangspunkt der Alternativenbetrachtung sei, im Rahmen der Gesamtabwägung aber nicht den Ausschlag geben
müsse. Die Abwägung der Betroffenheiten in den einzelnen Pegelbändern sei
trotz der erheblichen Zunahmen im unteren Pegelbereich noch vom Gestaltungsspielraum des BAF gedeckt. Gegen den Gewichtungsvorrang des Lärmschutzes für Siedlungsgebiete vor dem Lärmschutz für Erholungsgebiete und
ruhige Gebiete sei nichts zu erinnern.
15Die Beklagte habe ihre Augen nicht vor sich eindeutig aufdrängenden Alternativverfahren verschlossen. Sicherheitsbedenken gegen eine Routenführung auf
den "Gosener Wiesen" hätten die Kläger nicht entkräftet. Eine Berufung auf
Vertrauensschutz scheide schon deshalb aus, weil die Festlegung divergierender Abflugrouten im Planfeststellungsverfahren zu keinem Zeitpunkt ausgeschlossen gewesen sei.
16Mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision verfolgen die
Kläger ihren Antrag weiter. Die Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.
17Die Revision bleibt erfolglos. Das angegriffene Urteil ist im Ergebnis richtig
(§ 144 Abs. 4 VwGO).
18A. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage des Klägers zu 1 im Ergebnis zutreffend abgewiesen (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Klage bleibt als Rechtsbehelf
nach § 2 Abs. 1 UmwRG, als Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG und
als allgemeine Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) erfolglos.
19I. Für den Rechtsbehelf nach § 2 Abs. 1 UmwRG fehlt ein tauglicher Gegenstand.
201. § 2 Abs. 1 UmwRG eröffnet Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder
deren Unterlassen. In Betracht kommen hier nur Entscheidungen nach § 1
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG, also Entscheidungen im Sinne von § 2
Abs. 3 UVPG über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach dem Gesetz
über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer UVP
bestehen kann. Das Vorliegen einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1
UmwRG ist Sachurteilsvoraussetzung für den Rechtsbehelf nach § 2 Abs. 1
UmwRG. Allein die Möglichkeit eines tauglichen Gegenstandes genügt entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht (BVerwG, Urteile vom
19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 6 ff., vom 26. Juni
2014 - 4 C 3.13 - LKV 2014, 460 Rn. 32 [zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen] und vom 12. November 2014 - 4 C 34.13 - juris Rn. 10).
212. a) Das Oberverwaltungsgericht hat im Rahmen der Prüfung der Begründetheit zutreffend die Notwendigkeit einer UVP als auch einer Vorprüfung verneint.
Die Festlegung eines Flugverfahrens bedarf weder nach § 3b Abs. 1 Satz 1
UVPG noch nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG einer UVP. Dies gilt auch, wenn im
Planfeststellungsverfahren Umweltauswirkungen eines bestimmten Flugverfahrens nicht in den Blick genommen worden sein sollten, weil die Planfeststellungsbehörde mit einer Festsetzung eines bestimmten Flugverfahrens nicht gerechnet hat. Dies hat der Senat in seinem Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C
14.12 - (BVerwGE 149, 17 Rn. 11 ff.) im Einzelnen dargelegt und begründet.
Hierauf nimmt er Bezug.
22Die Einwände, welche die Revision gegen die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zu § 75 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VwVfG und zum Verhältnis des Planfeststellungsbeschlusses zur Festlegung der Flugverfahren erhebt, können dabei auf sich beruhen. Sie betreffen nicht die Anwendung der hier maßgeblichen
Vorschriften. Die von den Klägern erhobene Gehörsrüge, das Oberverwaltungsgericht setze sich mit dem Argument einer unzureichenden Beteiligung
der Öffentlichkeit nicht auseinander, muss erfolglos bleiben. Das Oberverwaltungsgericht hat dieses Vorbringen im Tatbestand erwähnt. Dass es ihm nicht
gefolgt ist, verhilft der Gehörsrüge nicht zum Erfolg.
23Die Kläger selbst räumen im Übrigen ein, dass die Urteile des Senats vom
31. Juli 2012 (insbesondere 4 A 7001.11 u.a. - BVerwGE 144, 44 Rn. 42 ff.)
geeignet sind, die von ihnen angenommenen UVP-rechtlichen Defizite durch
die Trennung von Planfeststellungsbeschlüssen und Flugverfahrensfestlegungen jedenfalls abzumildern. Sie missverstehen diese Rechtsprechung aber,
wenn sie ihr Bedeutung nur für künftige Planfeststellungsbeschlüsse beimessen. Die Urteile betreffen den auch hier in Rede stehenden Planfeststellungsbeschluss für den Flughafen Berlin Brandenburg. Den Vorwurf, seine Rechtsauffassung beschränke Rechtsschutzmöglichkeiten in unzumutbarer Weise, hat
der Senat bereits in anderem Zusammenhang zurückgewiesen (BVerwG, Urteil
vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 53).
24b) Die nationale Rechtslage steht mit Unionsrecht im Einklang. Maßgebend ist
der Projektbegriff nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 85/337/EWG des
Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175 S. 40), neu kodifiziert durch
die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom
13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten
öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 26 S. 1 - UVP-RL). Nach Anhang I
Ziff. 7 Buchst. a UVP-RL ist der Bau eines Flugplatzes mit einer Start- und Landebahngrundlänge von 2 100 m oder mehr ein Projekt im Sinn des Art. 4 Abs. 1
UVP-RL. Dem entspricht eine Tätigkeit nur, wenn sie mit Arbeiten und Eingriffen zur Anlegung oder Änderung des materiellen Zustands des Flughafens einhergeht (EuGH, Urteil vom 17. März 2011 - C-275/09 [ECLI:EU:C:2011:154] -
Rn. 24 und 30). Diese Frage hat der Europäische Gerichtshof bereits beantwortet, so dass es einer Vorlage nicht bedarf (EuGH, Urteil vom 6. Oktober
1982 - C-283/81 - [ECLI:EU:C:1982:335], Cilfit - Rn. 21).
25Etwas Anderes folgt aus den Gründen des Senatsurteils vom 19. Dezember
2013 - 4 C 14.12 - (BVerwGE 149, 17 Rn. 22) nicht daraus, dass die UVP-RL
nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs einen ausgedehnten
Anwendungsbereich sowie einen sehr weitreichenden Zweck hat (EuGH, Urteile vom 24. Oktober 1996 - C-72/95 [ECLI:EU:C:1996:404] - Rn. 31, vom
16. September 1999 - C-435/97 [ECLI:EU:C:1999:418] - Rn. 40 und vom
28. Februar 2008 - C-2/07 [ECLI:EU:C:2008:133] - Rn. 32). Dies gilt auch unter
Berücksichtigung des von der Revision angeführten Grundsatzes des effet utile.
Er ist nicht geeignet, den Anwendungsbereich der UVP-RL auf von dieser nicht
erfasste Sachverhalte zu erweitern. Dass eine förmliche Beteiligung der Öffentlichkeit insoweit nicht geboten ist, folgt aus der Beschränkung der UVP-RL auf
bestimmte Projekte. Schließlich spricht auch der von der Revision angeführte
integrative Ansatz der UVP-RL nicht für die Notwendigkeit einer UVP. Denn die
UVP dient der gesamthaften Vorbereitung einer bestimmten Verwaltungsentscheidung, hier der Planfeststellung für einen Verkehrsflughafen. Sollte diese
Prüfung mängelbehaftet gewesen sein, wäre es mit dem Charakter der UVP
nicht vereinbar, etwaige Mängel zu einem späteren Zeitpunkt anlässlich einer
anderen Verwaltungsentscheidung einer Behörde eines anderen Rechtsträgers
zu heilen (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149,
17 Rn. 18). Aus dem von der Revision angeführten Urteil des Europäischen
Gerichtshofs vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712], Altrip - folgt nichts Anderes, weil es sich zum sachlichen Anwendungsbereich der
UVP-RL nicht äußert.
26c) Es bedarf auch keiner Vorlage an den Europäischen Gerichtshof zur Klärung
der Frage, ob unter den Bedingungen des vorliegenden Falles ein mehrstufiges
Genehmigungsverfahren vorliegt, das eine UVP für die konkrete Flugverfahrensfestlegung erforderlich macht. Es ist Sache des nationalen Gerichts festzustellen, ob eine Entscheidung als Bestandteil eines mehrstufigen Genehmigungsverfahrens angesehen werden kann, das letztlich Tätigkeiten zum Ziel
hat, die ein Projekt im Sinne der UVP-RL darstellen (EuGH, Urteil vom 17. März
2011 - C-275/09 - Rn. 34). Dies ist im Verhältnis von Planfeststellungsbeschluss und der Festlegung des Flugverfahrens nicht der Fall, weil An- und Abflugverfahren nicht Teil der Zulassungsentscheidung sind, sondern Verkehrsregeln zur sicheren Abwicklung des Flugverkehrs von und zu einem Flughafen
(BVerwG, Urteile vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 147, 17
Rn. 22 und vom 12. November 2014 - 4 C 34.13 - juris Rn. 16).
27Im Übrigen ist der unionsrechtliche Begriff der Genehmigung geklärt. Es ist die
Entscheidung der zuständigen Behörden, aufgrund derer der Projektträger das
Recht zur Durchführung seines Projektes erhält (EuGH, Urteil vom 4. Mai
2006 - C-290/03 [ECLI:EU:C:2006:286] - Rn. 44). Dies ist für den Bau eines
Flughafens der Planfeststellungsbeschluss. Der Europäische Gerichtshof hat
zum Fall eines mehrstufigen Genehmigungsverfahrens, in dem zunächst eine
Grundsatzentscheidung ergeht und dann eine Durchführungsentscheidung getroffen wird, die nicht über die in der Grundsatzentscheidung festgelegten Vorgaben hinausgehen darf, entschieden, dass die Auswirkungen, die ein Projekt
möglicherweise auf die Umwelt hat, im Verfahren des Erlasses der Grundsatzentscheidung zu ermitteln und zu prüfen sind. Nur wenn diese Auswirkungen
erst im Verfahren des Erlasses der Durchführungsentscheidung ermittelt werden können, muss die Prüfung im Rahmen dieses Verfahrens vorgenommen
werden (EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - C-508/03 [ECLI:EU:C:2006:287] -
Rn. 104). Es liegt auf der Linie dieser Rechtsprechung, wenn der Senat die
UVP in vollem Umfang dem Bereich der Planfeststellung zuweist.
283. Welche verfahrensrechtlichen und inhaltlichen Anforderungen das Unionsrecht an eine UVP stellt, bedarf danach keiner Klärung, so dass es auch insoweit keiner Vorlage an den Europäischen Gerichtshof bedarf.
29II. Die Klage des Klägers zu 1 bleibt auch als Verbandsklage nach § 64 Abs. 1
BNatSchG erfolglos. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
301. Gegenstand einer Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist die Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von Natura
2000-Gebieten nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Eine solche Entscheidung ist
auch die Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG
(BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 22), die
bei der Festlegung eines Flugverfahrens erforderlich werden kann, weil die
Festlegung ein Projekt im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG ist. Ein anerkannter Umweltverein ist zur Einlegung von Rechtsbehelfen nicht nur berechtigt, wenn die Behörde eine Abweichungsentscheidung getroffen hat, sondern
auch, wenn er geltend macht, die Behörde habe eine solche Entscheidung
rechtsfehlerhaft unterlassen (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C
14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 26, 28).
31Für die Zulässigkeit der Klage genügt es, wenn nicht von vornherein und nach
jeder Sichtweise ausgeschlossen ist, dass es einer Abweichungsentscheidung
bedarf. Dem Naturschutzverband obliegt es, Anhaltspunkte aufzuzeigen, dass
die Nutzung des Flugverfahrens einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen
Projekten oder Plänen geeignet ist, ein Gebiet im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1
BNatSchG erheblich zu beeinträchtigen. Diesen Anforderungen genügt das
Vorbringen des Klägers zu 1, der eine FFH-Verträglichkeitsprüfung für das
FFH-Gebiet Müggelsee-Müggelspree und das darin eingeschlossene Vogelschutzgebiet sowie die FFH-Gebiete Wasserwerk Friedrichshagen, Wilhelmshagen-Woltersdorfer Dünenzug und Teufelsseemoor Köpenick gefordert hat.
322. Die Begründetheit der Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG setzt voraus, dass eine Entscheidung nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG vorliegt oder
eine solche Entscheidung rechtswidrig unterlassen worden ist. Daran fehlt es.
33a) Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sind Projekte vor ihrer Zulassung oder
Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura
2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit
anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Ob diese
Voraussetzungen vorliegen, ist im Rahmen einer Vorprüfung festzustellen. Vorprüfung und Verträglichkeitsprüfung sind naturschutzrechtlich obligatorische
Verfahrensschritte (BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE
146, 176 Rn. 10). Eine Gefahr, welche eine Verträglichkeitsprüfung erforderlich
macht, liegt vor, wenn anhand objektiver Umstände nicht ausgeschlossen werden kann, dass der betreffende Plan oder das betreffende Projekt das fragliche
Gebiet erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urteil vom 7. September 2004
- C-127/02 [ECLI:EU:C:2004:482] - Rn. 44). Die FFH-Vorprüfung beschränkt
sich auf die Frage, ob nach Lage der Dinge ernsthaft die Besorgnis nachteiliger
Auswirkungen besteht (BVerwG, Beschluss vom 13. August 2010 - 4 BN
6.10 - NuR 2010, 797 Rn. 4). § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG verlangt keine formalisierte Durchführung der Vorprüfung, sondern regelt die Voraussetzungen,
unter denen eine Verträglichkeitsprüfung geboten ist. Fehlen diese Voraussetzungen, weil eine Beeinträchtigung der Erhaltungsziele des Gebiets ohne vertiefte Prüfung ausgeschlossen werden kann, so ist der Verzicht auf eine Verträglichkeitsprüfung nicht rechtsfehlerhaft (BVerwG, Urteil vom 14. Juli
2011 - 9 A 12.10 - Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 13 Rn. 89 [insoweit in BVerwGE 140, 149 nicht abgedruckt]). Die Notwendigkeit einer Verträglichkeitsprüfung kann auch im gerichtlichen Verfahren festgestellt werden
(BVerwG, Urteile vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 31 und
vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 29). Allerdings
zwingt allein die Annahme im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung, dass die Notwendigkeit einer Abweichungsentscheidung nicht von vornherein und nach jeder Sichtweise ausgeschlossen ist, nicht zu der Folgerung, es bedürfe einer
Verträglichkeitsprüfung. Der Maßstab der Zulässigkeitsprüfung ist großzügiger,
da die Anforderungen an den klägerischen Sachvortrag insoweit nicht überspannt werden dürfen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C
13.99 - Buchholz 442.42 § 27a Luftverkehrsordnung Nr. 1 S. 6 [insoweit in
BVerwGE 111, 276 nicht abgedruckt]).
34b) Nach den tatrichterlichen Feststellungen steht für das Schutzgut Tiere und
Pflanzen im Hinblick auf die Wirkfaktoren Überflüge und Fluglärm der Schutz
der Avifauna und ihrer Lebensräume im Vordergrund. Hauptkriterium zur Sicherstellung des gebotenen Schutzes sei nach dem Planfeststellungsbeschluss
eine Mindest-Überflughöhe über Vogellebensräume von 600 m. Im Hinblick auf
die Schutz- und Erhaltungsziele der Schutzgebiete des europäischen Netzes
Natura 2000 könnten erhebliche neue oder veränderte Beeinträchtigungen ausgeschlossen werden. Die hier maßgeblichen Gebiete seien überwiegend im
Planfeststellungsverfahren betrachtet worden (PFB S. 845 15.2.2.1). Soweit die
FFH-Gebiete Müggelsee-Müggelspree, Wasserwerk Friedrichshagen, Wilhelmshagen-Woltersdorfer Dünenzug und Teufelsseemoor Köpenick erst mit
Festsetzung der Müggelsee-Route teilweise innerhalb der 47 dB(A)-Kontur lägen, seien - insbesondere auch angesichts der erreichten Flughöhen - keine
relevanten zusätzlichen Belastungen zu erwarten. Zu den Einzelheiten verweist
das Oberverwaltungsgericht auf den Bericht der Bundesregierung zu den betriebsbedingten Auswirkungen des Verkehrsflughafens Berlin Brandenburg
durch Fluglärm und Überflüge in Bezug auf die Umweltverträglichkeitsprüfung
und die Prüfungen nach FFH- und Vogelschutzrichtlinie aus Mai 2013, die es
35Der Senat ist an diese tatsächlichen Feststellungen nach § 137 Abs. 2 VwGO
gebunden, weil in Bezug auf sie keine zulässigen und begründeten Revisionsrügen vorgebracht sind.
36aa) Die Kläger meinen, das Oberverwaltungsgericht habe ihre methodische Kritik an der Stellungnahme der Bundesregierung nicht erwogen und so das rechtliche Gehör verletzt. Die vorgenommene räumliche Verschiebung der Auswirkungsbetrachtungen sei unzureichend gewesen, weil die UVP notwendig
schutzgutbezogen erfolgen müsse. Dies legt keinen Gehörsverstoß dar. Das
Oberverwaltungsgericht hat die räumliche Verschiebung der Belastung der Umgebung festgestellt, nach seinen Feststellungen sind jedoch im Hinblick auf die
Schutzgüter des Rechts der UVP-Prüfung durch die Abweichungen keine Umweltauswirkungen zu erwarten, die im Planfeststellungsverfahren nicht geprüft
worden wären. Es ist damit nicht bei einer räumlichen Verschiebung stehengeblieben, sondern anhand von Schutzgütern vorgegangen. Dass es deren Beeinträchtigung anders beurteilt als die Kläger, ist keine Frage rechtlichen Gehörs.
37bb) Einer gesonderten Auseinandersetzung mit der Gefährdung durch Vogelschlag bedurfte es in diesem Zusammenhang nicht. Die Kläger selbst haben
innerhalb der Revisionsbegründungsfrist nicht dargelegt, dass sie aus dem Risiko des Vogelschlags auf eine Gefährdung der Erhaltungsziele eines FFH-
Gebiets oder artenschutzrechtlich relevante Tatbestände geschlossen haben,
sie rügen vielmehr die Nichtberücksichtigung ihres Vortrags zu "flugsicherheitsrelevanten Vogelarten".
38cc) Die Kläger werfen dem Oberverwaltungsgericht mit mehreren Gehörsrügen
vor, der Beeinträchtigung der genannten FFH-Gebiete nicht ausreichend nachgegangen zu sein.
39(1) Sie beanstanden im Gewand einer Gehörsrüge eine fehlerhafte Sachaufklärung und werfen dem Oberverwaltungsgericht vor, möglichen Beeinträchtigungen der Vogelwelt wegen besonderer akustischer Bedingungen, avifaunistischer Besonderheiten (Populationsdichte und Bedeutung des Gebiets als Vogellebensraum) und Beeinträchtigungen von Fledermäusen nicht nachgegangen zu sein. Diese Rügen bleiben als Aufklärungsrügen erfolglos. Zur Erhebung
einer Aufklärungsrüge muss dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor
dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die
Vornahme der Sachverhaltsaufklärung hingewirkt worden ist, oder dass sich
dem Gericht - von seinem materiell-rechtlichen Standpunkt aus - die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B
261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 f.). Die Kläger haben
indes in der mündlichen Verhandlung insoweit keinen Beweisantrag gestellt und
auch nicht dargelegt, warum sich dem Oberverwaltungsgericht angesichts der
vorliegenden Stellungnahme der Bundesregierung eine weitere Sachaufklärung
hätte aufdrängen müssen. Von diesen Anforderungen an eine Aufklärungsrüge
sind die Kläger nicht deshalb frei, weil sie diese als Gehörsrüge bezeichnen.
40(2) Die Rügen sind hiervon unabhängig auch als Gehörsrügen unbegründet.
41(a) Die Kläger vermissen eine Behandlung ihres Vortrags zu den akustischen
Bedingungen einer offenen Wasserfläche. Dies führt nicht auf einen Gehörsverstoß.
42Das Gebot rechtlichen Gehörs verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der
dass das Gericht dieser Pflicht nicht nachgekommen ist. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass ein Gericht das von ihm entgegengenommene Beteiligtenvorbringen zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen hat. Ein Gericht ist nicht verpflichtet, sich mit jedem Vorbringen in den Entscheidungsgründen ausdrücklich zu befassen (BVerwG, Urteil vom 20. November 1995 - 4 C
10.95 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 267 S. 22). Deshalb müssen im Einzelfall besondere Umstände deutlich machen, dass tatsächliches Vorbringen eines
Beteiligten entweder überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder doch bei der
Entscheidung nicht erwogen worden ist. Geht das Gericht auf den wesentlichen
Teil eines Tatsachenvortrags einer Partei zu einer Frage, die für das Verfahren
von wesentlicher Bedeutung ist, in den Entscheidungsgründen nicht ein, so
lässt dies auf die Nichtberücksichtigung des Vortrags schließen, sofern er nicht
nach dem Rechtsstandpunkt des Gerichts unerheblich oder aber offensichtlich
unsubstantiiert war (BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 -
BVerfGE 86, 133 <145 f.>; BVerwG, Urteil vom 20. November 1995 - 4 C
10.95 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 267 S. 23). Wird die Gehörsrüge darauf
gestützt, dass das Tatsachengericht relevantes Vorbringen übergangen habe,
bedarf es der Darlegung, welches Vorbringen das Gericht nicht zur Kenntnis
genommen oder nicht in Erwägung gezogen hat und unter welchem denkbaren
Gesichtspunkt das nicht zur Kenntnis genommene oder nicht erwogene Vor-
bringen für die Entscheidung hätte von Bedeutung sein können (BVerwG, Beschluss vom 16. August 1979 - 7 B 174.78 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht
Nr. 58 S. 97 f.).
43Das Oberverwaltungsgericht verweist auf den Planfeststellungsbeschluss (PFB
S. 1121 4.3.3.3), wonach keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Avifauna
durch den Fluglärm selbst zu erwarten sind. Bestimmend für das Verhalten der
Vögel seien die gleichzeitig stattfindenden Überflüge. Hauptkriterium zur Sicherstellung des gebotenen Schutzes sei die hier eingehaltene Mindest-Überflughöhe über Vogellebensräumen von 600 m. Hiervon ausgehend kam es auf
die akustischen Bedingungen einer großen Wasserfläche nicht an.
44(b) Die Kläger vermissen eine Auseinandersetzung mit der Populationsdichte
der Avifauna. Der Bericht der Bundesregierung äußere sich nicht zu bestimmten Vogelarten, für die eine Störungsarmut weiter Bereiche des Müggelsees
von Bedeutung sei. Dies führt nicht auf einen Gehörsverstoß. Das Oberverwaltungsgericht sieht als maßgeblich für den Schutz der Avifauna die erreichten
Flughöhen an. Es stützt sich hierbei auf die Erläuterungen der Bundesregierung
in ihrem Bericht aus Mai 2013, der eine Überflughöhe von 600 m zum Schutz
der Avifauna für ausreichend hält. Die Kläger haben mit ihrer Gehörsrüge innerhalb der Frist des § 139 Abs. 3 Satz 1 und 3 VwGO weder aufgezeigt, dass
sie diesen Wert in Zweifel gezogen hätten, noch geltend gemacht, dass sie unter Auseinandersetzung mit diesem Wert dargelegt hätten, dieser Wert könne
auf die Verhältnisse am Müggelsee oder dort vorkommende Vogelarten keine
Anwendung finden; der Hinweis auf "Senkungen der Reaktionsschwellen" infolge großer Artenvielfalt genügt insoweit nicht.
45(c) Die Rüge der Kläger, das Oberverwaltungsgericht habe ihren Vortrag zur
Gefährdung von Fledermäusen nicht zur Kenntnis genommen oder nicht erwogen, führt gleichfalls nicht auf einen Gehörsverstoß. Das Oberverwaltungsgericht hat zu weiteren Einzelheiten auf den Bericht der Bundesregierung verwiesen und sich dessen Überlegungen angeschlossen. Die dortigen Ausführungen gehen für Fledermäuse von bau- und anlagebedingten Gefährdungen
aus und nehmen betriebsbedingte Gefährdungen durch Kollisionen am Boden
oder in niedriger Höhe für bestimmte Fledermausarten an. Erkenntnisse über
Störungen durch Überflüge in großer Höhe seien nicht belegt. Zusätzliche oder
neue Beeinträchtigungen der geschützten Arten seien folglich ausgeschlossen.
Das Oberverwaltungsgericht hat damit die Gefährdung von Fledermäusen zur
Kenntnis genommen. Dass es sie abweichend von den Klägern und in Übereinstimmung mit der Bundesregierung bewertet, hat mit dem Anspruch auf rechtliches Gehör nichts zu tun.
46(d) Auch soweit die Kläger eine Beeinträchtigung der Bechsteinfledermaus befürchten, bedurfte es keiner gesonderten Behandlung durch das Oberverwaltungsgericht. Die Kläger legen mit ihrer Gehörsrüge nicht dar, dass sie erstinstanzlich in Auseinandersetzung mit dem Bericht der Bundesregierung substantiiert geltend gemacht hätten, dass für die Bechsteinfledermaus dort nicht betrachtete Gefährdungen gegeben wären. Allein der Hinweis der Kläger auf eine
fehlende Identifizierung legt keine Gefährdung dieser Fledermausart dar.
47c) Die Kläger sehen unionsrechtlichen Klärungsbedarf, ob Art. 6 Abs. 3 der
Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206
S. 7), zuletzt geändert durch Richtlinie 2013/17/EU des Rates vom 13. Mai
2013 zur Anpassung bestimmter Richtlinien im Bereich Umwelt aufgrund des
Beitritts der Republik Kroatien (ABl. L 158 S. 193 - FFH-RL), dahingehend auszulegen ist, dass die Vorschrift einer Übertragung der Prognose, ob das Überfliegen eines Schutzgebiets im Sinne des Art. 3 Abs. 1 FFH-RL erhebliche
Auswirkungen auf Erhaltungsziele dieses Gebiets hat, auf ein anderes (neues)
Schutzgebiet entgegensteht, wenn die Prognose durch eine andere Behörde
getroffen wurde, die Ermittlungen hinsichtlich des neuen Schutzgebiets und
seiner Erhaltungsziele in der nun übertragenen Prognose unter der Annahme
erfolgten, diese liege außerhalb der Vorhabenauswirkungen, die nun entscheidende Behörde keine eigenen Ermittlungen angestellt hat, um die Übertragbarkeit der ursprünglichen Prognose zu prüfen, und die ursprüngliche Prognose
zum Zeitpunkt der Übertragung mindestens sieben Jahre alt ist.
48Diese Frage stellt sich vorliegend nur unter der Bedingung, dass im Hinblick auf
die Schutz- und Erhaltungsziele des europäischen Netzes Natura 2000 erhebliche neue oder veränderte Beeinträchtigungen ausgeschlossen werden können.
Insoweit ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geklärt, dass
anhand objektiver Umstände zu klären ist, ob eine Verträglichkeitsprüfung
durchgeführt werden muss (EuGH, Urteil vom 7. September 2004
- C-127/02 - Rn. 44). Es kommt danach nicht auf das Verfahren, sondern auf
die Tragfähigkeit der Ergebnisse an.
49d) Da das festgelegte Flugverfahren nicht geeignet ist, ein Gebiet im Sinne des
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG erheblich zu beeinträchtigen, bedurfte es keiner
Entscheidung im Sinne von § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Es fehlt damit an einer
tauglichen Entscheidung oder deren Unterlassung, die Voraussetzung für die
Begründetheit des Rechtsbehelfs nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist. Auf die Frage, ob der Kläger zu 1 aus Gründen des Unionsrechts berechtigt sein könnte,
im Rahmen eines Rechtsbehelfs nach § 64 Abs. 1 BNatSchG über den Wortlaut
der Nr. 1 hinaus auch Verstöße gegen Vorschriften des Umweltrechts zu rügen,
50III. Die Klage des Klägers zu 1 bleibt schließlich auch als Feststellungsklage
511. Für die Feststellungsklage bedarf es einer Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2
Alt. 2 VwGO (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -
BVerwGE 111, 276 <279>, vom 10. Juli 2001 - 1 C 35.00 - BVerwGE 114, 356
<360> und vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 <249>).
Der Kläger zu 1 hat geltend gemacht, dass der Erlass der angegriffenen
Rechtsverordnung ohne seine vorherige Beteiligung an einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG und damit an einer Befreiung im
Sinne von § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG eigene Beteiligungsrechte verletze. Dies
ist jedenfalls nicht von vornherein und nach jeder Sichtweise ausgeschlossen.
522. Die Feststellungsklage ist unbegründet. Die angegriffene Rechtsverordnung
verletzt keine Rechte des Klägers zu 1.
53a) Der Kläger war an der Vorprüfung zur Feststellung der Voraussetzungen für
eine Verträglichkeitsprüfung nicht zu beteiligen. In der nicht formalisierten Vorprüfung besteht kein solches Beteiligungsrecht. Auch Unionsrecht fordert dies
nicht. Es erwähnt die Öffentlichkeit vielmehr erst im Rahmen der Abweichungsentscheidung (vgl. Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL).
54b) Eine Rechtsverletzung im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO folgt nicht
daraus, dass der Kläger zu 1 an einer von ihm für notwendig gehaltenen Befreiung von einem artenschutzrechtlichen Verbotstatbestand nach § 44 Abs. 1
Nr. 1 bis 3 BNatSchG für die Bechsteinfledermaus nicht beteiligt worden ist. Der
vom Kläger zu 1 angeführte § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG gewährt ein Beteiligungsrecht vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum
Schutz von Gebieten im Sinne des § 32 Abs. 2 BNatSchG, Natura 2000-Gebieten, Naturschutzgebieten, Nationalparken, Nationalen Naturmonumenten
und Biosphärenreservaten. Es geht demnach um die Befreiungen von Ge- und
Verboten in Schutzgebietsregelungen (Kerkmann, in: Gärditz, VwGO, 2013,
§ 63 BNatSchG Rn. 39). Der Wortlaut nimmt Bezug auf einzelne im 4. Kapitel
des Bundesnaturschutzgesetzes geschützte Gebiete. Die Gesetzessystematik
schließt es aus, auch Befreiungen von artenschutzrechtlichen Vorschriften nach
dem 5. Kapitel des Bundesnaturschutzgesetzes umfasst zu sehen (VGH München, Beschluss vom 24. Mai 2011 - 8 ZB 10.1007 - juris Rn. 30; VGH München, Urteil vom 17. März 2008 - 14 BV 05.3079 - BayVBl. 2008, 499 Rn. 22).
55c) Der Kläger zu 1 kann auch nicht geltend machen, die Rechtsverordnung verstoße gegen Vorschriften zum Schutz ruhiger Gebiete. Denn auch ein etwaiger
Verstoß gegen diese Vorschriften verletzte den Kläger zu 1 nicht in subjektiven
Rechten, wie es für die Begründetheit der erhobenen Feststellungsklage notwendig wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 - 4 C 34.13 - juris
56aa) Der Sechste Teil des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, zu dem § 47d
BImSchG gehört, gilt nach § 47a Satz 1 BImSchG für den Umgebungslärm,
dem Menschen ausgesetzt sind. Als juristische Person wird der Kläger zu 1
nicht vom Anwendungsbereich der §§ 47a ff. BImSchG erfasst. Aus der Regelung der Lärmminderungsplanung in den §§ 47a ff. BImSchG folgen Pflichten
der zuständigen Behörden zur Erarbeitung von Lärmkarten und zur Aufstellung
von Lärmaktionsplänen, jedoch keine Schutzansprüche einzelner Immissionsbetroffener (BVerwG, Urteile vom 14. April 2010 - 9 A 43.08 - Buchholz 406.25
§ 41 BImSchG Nr. 56 Rn. 46 und vom 10. Oktober 2012 - 9 A 20.11 - Buchholz
407.4 § 17 FStrG Nr. 229 Rn. 30).
57bb) Unionsrecht gebietet nichts Abweichendes. Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in einer Entscheidung zum Luftqualitätsrecht der Union
(Richtlinie 2008/50/EG) und der Bundesrepublik Deutschland (§§ 44 ff.
BImSchG) die Auffassung vertreten, dass ein Klagerecht einer natürlichen Person zur Durchsetzung des Umweltrechts der Union auch Umweltvereinigungen
zusteht, die nach § 3 UmwRG anerkannt sind (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 38 ff.). Vorliegend fehlt es jedoch
an einem Klagerecht einer natürlichen Person.
58Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können sich Einzelne auf unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen einer Richtlinie berufen und haben die zuständigen nationalen Behörden und Gerichte die Bestimmungen des nationalen Rechts so weit wie möglich so auszulegen, dass sie mit
dem Ziel der entsprechenden Richtlinie im Einklang stehen (EuGH, Urteil vom
25. Juli 2008 - C-237/07 [ECLI:EU:C:2008:447] - Rn. 36). Eine solche unbedingte und hinreichend genaue Bestimmung ist Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b
Satz 2 der Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 25. Juni 2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm
(ABl. L 189 S. 12 - Umgebungslärm-RL) nicht. Die Vorschrift ordnet an, dass
Ziel der Aktionspläne, die u.a. für Ballungsräume mit mehr als 250 000 Einwohnern aufzustellen sind, es auch sein soll, ruhige Gebiete gegen eine Zunahme
des Lärms zu schützen. Die zuständigen Behörden sind weder verpflichtet, in
ihren Plänen ruhige Gebiete darzustellen, noch ist es zwingend, den Schutz der
Gebiete zum Ziel zu erklären. Die Umgebungslärm-RL gibt auch keine Lärmwerte vor, anhand derer ruhige Gebiete zu identifizieren sind. Vielmehr definiert
sie als ruhiges Gebiet in einem Ballungsraum ein von der zuständigen Behörde
festgelegtes Gebiet, in dem beispielsweise der Lden-Index oder ein anderer geeigneter Lärmindex für sämtliche Schallquellen einen bestimmten, von dem
Mitgliedstaat festgelegten Wert nicht übersteigt (Art. 3 Buchst. l Umgebungslärm-RL). Schließlich stellt die Richtlinie die in den Plänen zu nennenden Maßnahmen in das Ermessen der zuständigen Behörden (Art. 8 Abs. 1 Satz 3 Umgebungslärm-RL).
59Es kommt auch nicht darauf an, ob Gemeinden, die in ihren Lärmaktionsplänen
ruhige Gebiete dargestellt haben, möglicherweise in eigenen Rechten verletzt
sein könnten (die Klagebefugnis nicht erörternd: BVerwG, Urteil vom 26. Juni
2014 - 4 C 2.13 -; die Klagebefugnis bezweifelnd: Berkemann, NuR 2012, 517
<529 f.>). Die Subjektivierung des Unionsrechts als Anknüpfungspunkt für ein
Klagerecht von Umweltverbänden ist auf diejenigen Personen beschränkt, denen das Unionsrecht Rechte einräumt (Schlacke, NVwZ 2014, 11 <13>; Bunge,
ZUR 2014, 3 <9>; Gärditz, EurUP 2014, 39 <42>). Die Umgebungslärm-RL
nennt aber schon nicht die Gemeinden als diejenigen staatlichen Organe, die
zur Aufstellung von Lärmaktionsplänen berufen sind und aus ihren Festsetzungen Rechte herleiten könnten, und beschränkt sich zudem darauf, den nach
nationalem Recht zuständigen Behörden Kompetenzen zuzuweisen und Handlungspflichten zu formulieren.
60cc) Etwas Anderes folgt nicht aus Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens über den
Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-
Übereinkommen - AK -; Gesetz vom 9. Dezember 2006 - BGBl. 2006 II
S. 1251). Nach dieser Vorschrift stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen
Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen
Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen.
61In der Rechtsprechung ist geklärt, dass der Vorschrift keine unmittelbare Wirkung zukommt. Die nationalen Gerichte sind aber verpflichtet, ihr nationales
Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsprozessrecht soweit wie möglich
im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel
eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht
verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzvereinigung zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise in Widerspruch zum Umweltrecht der Union
steht, vor einem Gericht anzufechten (EuGH, Urteil vom 8. März 2011
- C-240/09 [ECLI:EU:C:2011:125] - Rn. 51 f.). Eine Auslegung contra legem - im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfindung - fordert das Unionsrecht nicht (BVerwG, Urteil vom 5. September
2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 21, 36 m.w.N.).
62In § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes zum Ausdruck. Vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 GG ist
dieser Rechtsschutz, wenn auch nicht ausschließlich, so doch in erster Linie auf
den Individualrechtsschutz ausgerichtet (BVerwG, Urteile vom 29. April 1993
- 7 A 3.92 - BVerwGE 92, 263 <264> und vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 -
BVerwGE 147, 312 Rn. 18). Diese Grundentscheidung gilt in gleicher Weise für
die Feststellungsklage, auch dann, wenn sie sich gegen eine Rechtsverordnung
des Bundes richtet und die Hürde der Antragsbefugnis wegen der Möglichkeit
einer Rechtsverletzung bereits genommen ist. Auch in einem solchen Fall ist
die Feststellungsklage nur begründet, wenn die fragliche Rechtsverordnung
gerade den jeweiligen Kläger in eigenen Rechten verletzt (vgl. BVerwG, Urteil
vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 <283> und Beschluss
vom 5. Oktober 2009 - 4 B 8.09 - juris Rn. 6). Wäre in einem solchen Fall die
Klage eines Umweltschutzvereins unabhängig vom Vorliegen subjektiver Rechte bei einem Verstoß gegen europäisches Umweltrecht begründet, liefe dies in
der Sache auf eine - nach ihrem Prüfungsumfang beschränkte - objektive Normenkontrolle gegen eine Rechtsverordnung des Bundes hinaus, welche der
Gesetzgeber nicht eröffnet hat (vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Zu einer solchen
Rechtsfortbildung ist die Rechtsprechung aus Gründen der Gewaltenteilung
nicht befugt und auch aus unionsrechtlichen Gründen nicht gezwungen.
63Einer Vorlage bedarf es nicht, weil die maßgeblichen Fragen zu Art. 9 Abs. 3
AK in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bereits durch dessen
Urteil vom 8. März 2011 - C-240/09 - geklärt sind (vgl. auch BVerwG, Urteil vom
12. November 2014 - 4 C 34.13 - juris Rn. 26). Da der Kläger zu 1 nicht berechtigt ist, die fehlerhafte Behandlung von in Lärmaktionsplänen dargestellten ruhigen Gebieten durch eine Flugverfahrensfestlegung zu rügen, kommt es nicht
auf die für klärungsbedürftig gehaltenen Fragen an, welche Anforderungen das
Unionsrecht insoweit an die Festlegung eines Flugverfahrens stellen könnte.
64B. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klagen der Kläger zu 2 bis 9 ebenfalls
im Ergebnis zutreffend abgewiesen (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Festlegung des
Flugverfahrens SUKIP 1 B verletzt die Kläger zu 2 bis 9 nicht in ihren Rechten.
65Die Festlegung eines Flugverfahrens erfolgt nach § 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4c
LuftVG, § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO durch eine Rechtsverordnung des Bundes.
Da eine Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 VwGO nicht eröffnet ist, ist als
Rechtsbehelf der Kläger zu 2 bis 9 nur die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1
VwGO statthaft. Diese Klageart dient dem Individualrechtsschutz, auch wenn
sie sich auf ein Rechtsverhältnis bezieht, das durch eine Rechtsverordnung begründet wird. Daher setzt der Klageerfolg eine Verletzung eigener Rechte des
jeweiligen Klägers voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C
13.99 - BVerwGE 111, 276 <283> und Beschluss vom 5. Oktober 2009 - 4 B
8.09 - juris Rn. 6). Dies ist zutreffend Gegenstand des Klage- und Revisionsantrags der Kläger zu 2 bis 9.
66I. Formelle Mängel der Rechtsverordnung sind nicht ersichtlich. Es bedurfte
weder einer UVP noch einer darauf bezogenen Vorprüfung. Weitere formelle
Bedenken machen auch die Kläger nicht geltend.
67II. Die Festlegung des Flugverfahrens SUKIP 1 B verstößt nicht gegen Bindungen aus dem Planfeststellungsbeschluss für den Flughafen Berlin Brandenburg.
681. Im Ausgangspunkt zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht erkannt, dass
der Planfeststellungsbeschluss und die Festsetzung des streitgegenständlichen
Flugverfahrens nicht beziehungslos nebeneinander stehen.
69a) Bei einem inländischen Flughafen hat das BAF bei seiner Abwägung die von
der zuständigen Landesluftfahrtbehörde in der Planfeststellung und der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung des Flughafens getroffenen Entscheidungen zu
beachten. Deren Ausnutzung darf es nicht vereiteln. Es darf keine Regelungen
treffen, die im Widerspruch zu bereits getroffenen Entscheidungen über den
Betrieb des Flughafens stehen, und ist insbesondere darauf beschränkt, den
entstehenden Lärm gleichsam zu "bewirtschaften" (BVerwG, Beschluss vom
4. Mai 2005 - 4 C 6.04 - BVerwGE 123, 322 <330 f.>). Lässt sich die Zulassung
eines Flughafens nach dem Abwägungskonzept der Planfeststellungsbehörde
nur rechtfertigen, wenn bestimmte Gebiete von erheblichen Beeinträchtigungen
durch Fluglärm verschont bleiben, kann die Planfeststellungsbehörde klarstellen, dass der Schutz dieser Gebiete zu den tragenden Erwägungen des Planfeststellungsbeschlusses gehört, zu denen sich das BAF bei der nachfolgenden
Festlegung eines Flugverfahrens nicht in Widerspruch setzen darf (BVerwG,
Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 51). Ist der
Schutz bestimmter Gebiete bereits Voraussetzung für die zielförmige Festlegung des Flughafenstandorts in der Landesplanung, kann auch der Träger der
Landesplanung die ihm zur Verfügung stehenden Mittel einsetzen, um den
Schutz dieser Gebiete in den nachfolgenden Verfahren zu sichern (BVerwG,
Urteile vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a. - BVerwGE 142, 234 Rn. 301 ff. und
vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 51). Auch wenn
Flugverfahren nicht selbst Regelungsgegenstand der Landesplanung oder der
Planfeststellung sind (BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 -
BVerwGE 141, 1 Rn. 147), kann die Planfeststellungsbehörde mit bindender
Wirkung für die spätere Festlegung von Flugverfahren feststellen, dass nach
ihrem planerischen Konzept Grundlage für die Zulassung des Flughafens an
dem gewählten Standort und mit der festgelegten Bahnkonfiguration ist, dass
bestimmte, besonders schutzwürdige Gebiete von Verlärmung verschont bleiben (BVerwG, Urteil vom

References: Art. 9
 § 47
 § 34
 § 44
 § 63
 § 64
 Art. 6
 § 2
 Art. 103
 § 29
 § 32
 § 27
 Art. 8
 § 1
 § 2
 § 3
 § 2
 § 3
 § 3
 Art. 4
 § 42
 § 43
 § 137
 § 2
 § 1
 Art. 2
 Art. 14
 § 2
 § 64
 § 2
 § 2
 § 1
 § 1
 § 2
 § 1
 § 2
 § 3
 § 3
 § 75
 Art. 1
 Art. 4
 § 64
 § 64
 § 63
 § 34
 § 34
 § 34
 § 64
 § 63
 § 34
 § 34
 § 61
 § 27
 § 137
 § 133
 § 108
 § 108
 § 139
 Art. 6
 Art. 3

§ 34
 § 63
 § 64
 § 64
 § 42
 § 34
 § 63
 Art. 6
 § 113
 § 44
 § 63
 § 32

§ 63
 § 47
 § 47

§ 41
 § 17
 § 3
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 9
 § 42
 Art. 19
 § 47
 Art. 9
 § 32
 § 27
 § 47
 § 43