Source: https://www.slideshare.net/paolaaco/equilibrio-de-poderespesos-y-contrapesos
Timestamp: 2017-04-26 14:37:25+00:00

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EL EQUILIBRIO DE PODERES ANTE LA REELECCIÓN EN COLOMBIA La Constitución estableció un régimen presidencial con períodos de cuatro años. A partir de allí se construyó su arquitectura orgánica y se fijaron los períodos de los magistrados de la rama judicial, de los miembros del Banco de la República, y de los entes de control. Este diseño garantiza la separación de los poderes y el sistema de frenos y contrapesos Declaración Constituyentes del 91, Julio 6 de 2009, En ocasión de los 18 años de la Constitución Bibiana Andrea Clavijo Romero, Lina Fernanda Morera Montaño Investigadoras Marcela Prieto Botero EditoraContiene: 1. Introducción Introducción El pasado 26 de febrero la Corte Constitucional colombiana comunicó su El Estado de derecho y el decisión sobre la inexequibilidad de la ley 1354 de 2009, por medio de la equilibrio de poderes cual se convocaba a un referendo constitucional para permitir una segunda reelección presidencial. Este fallo, además de imposibilitar al presidente para La arquitectura una tercera aspiración a la presidencia, dejó en evidencia la fortaleza de las institucional en la Constitución de 1991 instituciones colombianas y el respeto por los principios consagrados en la Constitución de 1991. Equilibrio de poderes y poder de nominación en la Tras comunicarse la decisión de la Corte, es necesario abrir el debate sobre reelección los efectos de la reelección en Colombia. Debate que, por encima de los argumentos personalistas, deberá centrarse en las implicaciones que un La Jurisprudencia de la segundo mandato presidencial consecutivo genera sobre la arquitectura Corte Constitucional: una institucional concebida en la Constitución de 1991 y, en este mismo sentido, salvaguarda al Estado de Derecho sobre los principios básicos del Estado de Derecho. De esta forma, el presente documento inicia con una síntesis sobre la A modo de conclusión: Propuestas para una importancia de garantizar el equilibrio entre las ramas del poder público en reforma política integral. los Estados de Derecho; luego, aborda el diseño institucional consagrado en la Constitución de 1991 desde la perspectiva de los propios Constituyentes; para posteriormente determinar cuál es el impacto que la reelección inmediata genera sobre el diseño institucional. El presente documento forma parte de la serie de investigación y análisis del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga. Se prohíbe su reproducción total o parcial sin consentimiento previo de sus autores. Agosto 2010. 2.
2. El Estado de Derecho y el equilibrio de poderesEn el artículo primero de la Constitución Política de 1991 se consagra a Colombia como unEstado Social de Derecho, figura que aparece como un hibrido entre las característicaseconómicas del Estado Social1 y la prevalencia por la ley del Estado de Derecho. De estaforma, al instituirse la categoría de Estado de Derecho en nuestra Constitución, se aceptaronun conjunto de principios y valores que ante todo propenden por el respeto a la normatividad ya la ley.En este sentido, el principio que inspire toda acción estatal deberá basarse en lasubordinación de todo poder ante el derecho2. Según Hayek el Estado de Derecho, “despojadode todo tecnicismo, significa que el gobierno está vinculado por normas fijadas y publicadasde antemano –normas que hacen posible prever, con bastante certeza, cómo usará laautoridad sus poderes coercitivos en determinadas circunstancias y planear los asuntos de losindividuos con base en este conocimiento”3. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL ESTADO DE DERECHO4:  Las leyes son de público conocimiento, prospectivas y abiertas.  Las normas deben ser claras en cuanto a su significado, accesibles para todos y deben ser aplicables a todos por igual.  Las disposiciones jurídicas deben ser relativamente estables en el tiempo.  Los jueces deben ser imparciales, independientes y libres de influencias externas.  Las principales instituciones del sistema jurídico, incluyendo los tribunales, organismos reguladores, fiscales y la policía deben ser justos, competentes y eficientes.  El gobierno debe cumplir la ley y sus funcionarios aceptar que se les aplique la ley.1 El Estado Social no sólo garantiza los derechos y las libertades fundamentales, sino que trata de hacer efectivas laseguridad material de las personas y la consecuente justicia social. FOSTHOFF, Ernest. “Concepto y esencia del Estadosocial de derecho”, en El Estado social, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1986. pp.87-892 Esta subordinación sólo es posible gracias al proceso histórico de “constitucionalización” de las normas limitantes delpoder político. RODRIGUEZ ZEPEDA, Jesús, “Estado de derecho y democracia”, cuadernos de divulgación de la culturademocrática, México, Instituto Federal Electoral, 1996, p. 43.3 HAYEK, F.A., The Road to Serfdom, Londres, 1994, p. 54.4 CARBONELL, Miguel. Estado de Derecho: concepto, fundamentos y democratización en América Latina, México: SigloXXI Editores. pp. 19-24.2|Página 3.
Una de las características fundamentales del Estado de Derecho es el principio de separaciónde poderes, el cual ha sido considerado una condición sine qua non para garantizar el imperiode la ley. Así, desde el Barón de Montesquieu se han cimentado los argumentos paraestablecer que la división entre las ramas del poder público asegura el gobierno del derecho yno el de los hombres.Específicamente, el principio de la separación de poderes encuentra su origen en la obra deMontesquieu “El espíritu de las leyes” (1748), la cual surge como respuesta a la granconcentración de poder que tenía la monarquía en su momento. Para Montesquieu, la libertadpolítica es el derecho de hacer lo que las leyes permitan5, en este sentido sostiene que paraque no existan abusos de poder se deben respetar las libertades a través de las limitacionesimpuestas al ejercicio del poder. Según el principio de equilibrio de poderes, los órganos delEstado deben limitarse y frenarse entre sí para evitar una excesiva concentración de poder enun solo órgano, adicionalmente las funciones de cada una de las ramas deben estarconsignadas en la ley y debe evitarse a toda costa la concentración de poder en una sola deéstas.La estructura del Estado colombiano se basa en la concepción clásica de división tripartita depoderes propuesta por Montesquieu6: 1. El poder Legislativo: que es el encargado de hacer las leyes. 2. El poder Ejecutivo: tiene como principal función hacer la paz o la guerra, enviar o recibir embajadas, establecer la seguridad pública y evitar las invasiones. 3. El poder Judicial: su objetivo es castigar los delitos y juzgar las diferencias entre los particulares.En la teoría “los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial son poderes con facultades limitadas.La Constitución los crea, los organiza y les otorga sus atribuciones, y no pueden actuar sinfundamento constitucional o legal”7. Sin embargo, a pesar de la división tripartita, en losregímenes presidencialistas se tiende a que el Ejecutivo tenga mayor influencia que las otras5 MONTESQUIEU. El espíritu de las leyes, México: Porrúa, 2000. Nota 4, libro XI, p. 103.6 Ibid. p. 104.7 CARPIZO, Jorge. El presidencialismo Mexicano, Mexico: Siglo XXI Editores, decimosexta edición, 2002. p. 28 4.
dos ramas del poder público8.Este robustecimiento del Ejecutivo obedece principalmente aque en él se concentran tres funciones de vital importancia para la existencia de los Estados: i)concentra el poder total de la fuerza militar; ii) es el ente rector de la acción diplomática y lasrelaciones internacionales; y además posee poder de iii) planificación de la economía.Adicionalmente podría agregársele a esta clasificación la gran incidencia que tiene el Ejecutivosobre la opinión pública a través de los medios de comunicación.Por tanto, se considera que “en un sistema presidencial la separación de poderes debe sermás clara, diáfana y profunda, ya que se trata de realizar un deslinde tajante entre lospoderes Ejecutivo y Legislativo, y de que miembros de una de ellas no sean al mismo tiempomiembros de otra”. 9 De esta forma se considera que “la diferencia entre democracia y locontrario a ella, radica en el hecho de que en la democracia el poder está distribuido, limitado,controlado y se ejerce en rotación, mientras que en la autocracia el poder está concentrado,es incontrolado, indefinido e ilimitado”10.Como consecuencia, para proteger la democracia lasconstituciones han ofrecido, partiendo precisamente de Monstesquieu, una valiosa alternativaante los gobiernos arbitrarios unipersonales: que el poder sea quien frene al poder mismo.11De la misma forma que en muchas de las constituciones latinoamericanas, en Colombia laConstitución de 1991 propendió por limitar las facultades extraordinarias del Ejecutivo yempoderar a las demás ramas del poder público, en aras del equilibrio entre las mismas y conel objetivo además de evitar la proliferación de los regímenes populistas y caudillistas quecaracterizaron a la región durante el siglo XX.3. La arquitectura institucional en la Constitución de 1991El ejercicio democrático desarrollado en la Asamblea Nacional Constituyente12 de 1991 tuvodentro de sus objetivos fundamentales la transformación de algunos elementos del sistemapolítico e institucional diseñado en la Constitución de 1886, en aras de consolidar un régimenpolítico más armónico y acorde con los principios de la democracia moderna. De esta manera,8 En Colombia el Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.Constitución Política de Colombia, Art. 115.9 CARPIZO, op. cit., pp. 14-15.10 SARTORI, Giovanni, Aspectos de la democracia, México, Limusa-Wiley, 1965, p. 162.11 DELGADO CARRILLO, Fortino, “El equilibrio de poderes” en Valadés, Diego y Gutiérrez Rivas, Rodrigo, Coordinadores,democracia y gobernabilidad, Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional, Universidad NacionalAutónoma de México, 2001. p. 205.12 Para la elaboración de este capítulo se realizaron entrevistas a miembros de la Asamblea Nacional Constituyente,quienes participaron activamente durante todo el proceso de construcción de la Constitución del 91: Augusto RamírezOcampo, Armando Novoa, Guillermo Perry.4|Página 5.
la Constitución de 1991 fortalece una larga tradición de organización del Estado fundada enel principio de separación y control recíproco entre las ramas del poder público.Precisamente, siendo uno de los objetivos centrales de la Constitución mantener el equilibrio yla independencia entre las ramas del poder público, algunos de los principales debates que sedieron en torno a este tema fueron: las características esenciales del régimen presidencialistay las limitaciones necesarias al Ejecutivo para mantener el equilibrio entre los poderespúblicos, especialmente con respecto al ejercicio del poder en los estados de excepción; laautonomía e independencia de la rama Judicial; la importancia de fortalecer al Congreso de laRepública y su capacidad legislativa; consolidar la autonomía del Banco de la República; yfortalecer a los órganos y entidades de control del Estado.Con lo anterior, pese al amplio abanico de funciones que consagró el titulo VII de la CartaPolítica13, y a la importancia que reviste cada una de ellas, en aras de equilibrar el poder delPresidente, la Constitución del 91 fortaleció e independizó el papel de cada una de las ramas.Creó también instituciones como: la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura,la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo, entre otras; además se incorporó la figura de la moción decensura14.A continuación se presenta una breve explicación de los principales temas que fueron objetode debate, en materia de equilibrio de poderes, en la Asamblea Nacional Constituyente. 3.1 El régimen presidencial y las limitaciones al poder EjecutivoDentro de los múltiples objetivos contenidos en la Constitución de 1991, uno de los principalesfue limitar las facultades extraordinarias que habían tenido los presidentes de la Repúblicadurante todo el siglo XX. Para esto se estableció un mandato presidencial de cuatro años sinposibilidades de reelección y se instauró un complejo diseño institucional de pesos y13 Constitución Política de Colombia de 1991, título VII “De la Rama Ejecutiva”, artículos 188 – 227.14 Según la Constitución Política de 1991, cualquiera de las Cámaras que integran el Congreso de la República podráncensurar la actuación de los integrantes del Ejecutivo, es decir de los Ministros, Superintendentes y Directores deDepartamentos Administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a losrequerimientos y citaciones del Congreso de la República. La moción de censura deberá proponerla por lo menos ladécima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo díasiguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el votoafirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionarioquedará separado de su cargo. Ampliar en Constitución Política de Colombia de 1991, artículo 135, numeral 9. 6.
contrapesos entre las distintas ramas del poder público, con el propósito de evitar laconcentración del poder en manos de una sola de las ramas15.De esta forma, la Constitución de 1991 consagra al Presidente de la República como Jefe delEstado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa16. No obstante, el mandatariosólo podrá ser revestido de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de leycuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, facultades que deberán seraprobadas por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Se hace lasalvedad de que el Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar losdecretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias, además seaclara que estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, nipara decretar impuestos17.También se estableció que se podrían “decretar los estados de excepción tan sólo en caso degrave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidadinstitucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda serconjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades. El Presidente dela República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de ConmociónInterior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días,prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previoy favorable del Senado de la República”18 . Esta cláusula se estableció con el fin de evitar elfenómeno vivido durante todo el siglo XX de la permanencia de los estados de excepción, enlos cuales el Presidente –extralimitando sus funciones– suplantaba al órgano Legislativoexpidiendo decretos con fuerza de ley y, por ende, cumpliendo una labor que superaba sucompetencia. 3.2 Fortalecimiento del poder LegislativoSegún palabras de los mismos constituyentes, la necesidad de fortalecer al Legislativoreposaba sobre dos premisas esenciales: primero, evitar la concentración de poder en elEjecutivo impidiendo que éste se tomara atribuciones legislativas; y segundo, empoderar al15 GARCIA VILLEGAS, Mauricio y REVELO ROBLEDO, Javier, El poder nominador del presidente y el equilibrio institucional,documento electrónico. p.2.16 Constitución Política de Colombia de 1991, título V “De la Organización del Estado”, capítulo 1 de la estructura delEstado, artículo 115.17 Constitución Política de Colombia de 1991, título VI “De la Rama Legislativa”, capítulo 3 de las leyes, artículo 150.18 Comparar Constitución Política de Colombia de 1991, título VI “De los estados de excepción”6|Página 7.
Congreso para fortalecer la democracia representativa y, a su vez, darle mayor legitimidadcomo institución.Así, la Constitución de 1991 establece que las principales funciones del Congreso son:reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y laadministración19.De esta manera se resalta la importancia que tiene, en el desarrollo de unsistema político equilibrado, el ejercicio de control político que realiza –y debe realizar– elCongreso u órgano Legislativo sobre la gestión del Gobierno. Por ello, la inclusión demecanismos como la moción de censura o las audiencias públicas de control a la gestión delos ministerios, se convirtieron en valiosos elementos para la articulación de una estructura depesos y contra pesos.Adicionalmente, en la Constitución Política de 1991, con el objetivo de ampliar y consolidar loscanales de representación de la ciudadanía, se incorporaron cuatro circunscripciones para laelección del Congreso: una circunscripción nacional para Senado, 32 circunscripcionesdepartamentales para la Cámara, además de tres circunscripciones especiales paranegritudes, comunidades indígenas y ciudadanos residentes en el exterior20. De esta manera,se buscaba que cada uno de los sectores más representativos de la ciudadanía, sin exclusiónalguna, pudieran ver reflejados sus intereses en el órgano Legislativo y de esta forma darlemayor legitimidad a la Corporación.Lo anterior se fortaleció con la inclusión en la Constitución de nuevos mecanismos mediantelos cuales se ampliaría el derecho a la participación en el país, adicional al voto se diocategoría Constitucional al plebiscito, al referendo, a la consulta popular, al cabildo abierto, ala iniciativa legislativa y a la revocatoria del mandato. Sin embargo, pese a la ampliación deestos canales de participación, la Constitución fue taxativa en establecer que aquellosmecanismos que tuvieran facultades de reforma constitucional, e incluso la misma iniciativalegislativa, debían pasar por el filtro del Congreso de la República, asignándole así una funciónde garante del ejercicio de la participación en Colombia. Con ello, se consagra el desarrollo deuna democracia participativa y representativa, no directa o plebiscitaria, además se hace19 Comparar Constitución Política de Colombia de 1991, título V “De la organización del Estado”, articulo 114.20 En la actualidad el Congreso está conformado por: 100 senadores de representación nacional, más dos senadores dela circunscripción especial indígena; la Cámara de Representantes está integrada por 166 representantes de los cuales161 son electos en circunscripciones departamentales, más 5 electos en las circunscripciones especiales, a saber: 2 porcomunidades indígenas, 2 por negritudes y 1 por los colombianos residentes en el exterior. 8.
énfasis en la importancia del respeto a los principios del Estado de Derecho, del equilibrio delos poderes públicos, y del fortalecimiento institucional. 3.3 Garantizar la autonomía y la independencia de la rama JudicialOtorgarle mayor autonomía y facultades a la rama Judicial fue uno de los principales avancesde la Constitución Política de 1991 en materia del equilibrio de poderes. Lo anterior sedesarrolló bajo dos criterios específicos: el establecimiento de un control y vigilancia másefectivo de la Carta Política, sobre todo en materia de reformas; y el fortalecimiento de lasdemás instituciones del poder Judicial.Bajo el primer criterio, se creó la Corte Constitucional21, corporación encargada de proteger losprincipios y valores consignados en la Constitución, a ésta se le ha encargado la guarda de laintegridad y supremacía de la Carta Política. A través de esta corporación se blindó elordenamiento constitucional de cualquier iniciativa que, independientemente de su origen,actuara en sentido opuesto al mandato constitucional.Con el segundo criterio, se tenía el objetivo de fortalecer el poder de acción de las demásCortes consolidando su autonomía e independencia, a través de nuevos mecanismos deelección y nombramiento de los magistrados de las Altas Cortes, además de sus periodosconstitucionales respectivos, velando para que estos no coincidieran, en principio, con los delPresidente22. 3.4 El Banco de la RepúblicaEn aras de promover mayores niveles de autonomía e independencia de la Banca Central y dedisminuir la influencia que tenía el poder Ejecutivo, desde la Carta Política de 1886, sobre el21 Según el artículo 241 de la Constitución la Corte Constitucional tiene como funciones: decidir sobre las demandas deconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra las leyes, los decretos con fuerza de ley dictados por elGobierno y los actos legislativos reformatorios de la Constitución; resolver sobre la constitucionalidad de la convocatoriaa un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución; decidir sobre la constitucionalidad de losreferendos sobre leyes, las consultas populares y los plebiscitos del orden nacional; ejercer el control constitucional sobrelos decretos legislativos dictados por el Gobierno al amparo de los estados de excepción; decidir definitivamente acercade las objeciones por inconstitucionalidad que el Gobierno formule contra proyectos de ley y de manera integral y previarespecto a los proyectos de ley estatutaria aprobados por el Congreso; decidir sobre la exequibilidad de los tratadosinternacionales suscritos por el Estado colombiano y de las leyes que los aprueben y revisar las decisiones judicialesrelacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales. Ver en página Web Corte Constitucional deColombia. http://www.corteconstitucional.gov.co/lacorte/22 Ampliar en las páginas 13 – 15.8|Página 9.
régimen macroeconómico colombiano, la Constitución de 1991 consagra autonomíaadministrativa, patrimonial y técnica al Banco de la República, de la misma forma estipula quelos miembros de la Junta Directiva representarán los intereses de la Nación y del Estado23.Con esto se aseguró que el gobierno de turno no tuviera facultades de elección de losmiembros de la Junta durante su mandato, previéndose un período presidencial constitucionalde cuatro años24. 3.5 Los Órganos de ControlAsimismo, otro de los objetivos de la Constitución de 1991 para mantener una estructura depesos, contrapesos y desarrollo armónico entre los distintos poderes públicos, fue fortalecer elpapel de los órganos de control representados en el Ministerio Público y en la ContraloríaGeneral de la República.Justamente, el cambio que realiza la Constitución del 91, en cuanto al sistema de controlesque ejerce tanto el Ministerio Público como la Contraloría General de la República, es lograr laautonomía administrativa y presupuestal de estos órganos y garantizar que la labor quedesempeñan sea realmente efectiva e independiente del poder Ejecutivo, contrario a lo quesucedía con la estructura constitucional de 1886.De igual manera, la Constitución de 1991 representa un avance en el desarrollo del sistemade controles en el Estado colombiano, en la medida en que logra vincular la garantía yprotección de los derechos humanos con el desarrollo de una labor transparente por parte losfuncionarios públicos, creando cargos como el de Defensor del Pueblo. Así, la actual CartaPolítica establece que al Ministerio Público le corresponde “la guarda y la promoción de losderechos humanos”, así como la vigilancia de quienes desempeñan una labor pública. Susfunciones deberán ser ejercidas por el Procurador General de la Nación, por los procuradoresencargados, por el Defensor del Pueblo, por los personeros municipales y demás funcionariosque la ley determine25.23 Constitución Política de Colombia de 1991, título XII “El régimen económico y de hacienda pública”, capítulo 6 de laBanca Central, artículo 371.24 Ampliar en las páginas 20 y 21.25 Constitución Política de Colombia de 1991, título V “de la organización del Estado”, capítulo 1 de la estructura delEstado, artículos 117 y 118. Ver también título X “de los organismos de control”, capítulo 2 del Ministerio Público,artículos 275-284. 10.
Por su parte, la Contraloría General se encarga de adelantar el control fiscal de la Nación y devigilar la gestión y administración de los recursos públicos26. Como se mencionóanteriormente, es a partir de 1991 que la Contraloría se convierte en una entidad de caráctertécnico con autonomía administrativa y presupuestal, que realiza su labor de maneraindependiente, es decir sin la injerencia directa del gobierno de turno.4. Equilibrio de poderes y poder de nominación en la reelecciónSegún el diseño institucional del Estado, concebido en la Constitución de 1991, la incidenciadel Presidente en la nominación de algunos de los cargos de la rama Ejecutiva y Judicial sepuede presentar de forma directa o indirecta. En los casos de incidencia directa, laConstitución le otorgó al Ejecutivo facultades de nominación para los siguientes cargos: Magistrados de la Corte Constitucional Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura Fiscal General de la Nación Procurador General de la República Defensor del Pueblo Junta Directiva del Banco de la República Comisión Nacional de TelevisiónAsimismo, la Carta Política le dio al Presidente facultades de designación de altos funcionarios:directores de departamentos administrativos, y presidentes, directores o gerentes de losestablecimientos públicos.En términos de incidencia indirecta, hay casos en los que la injerencia del Ejecutivo sobrealgunas corporaciones podría influir en los procesos de selección al interior de otras, comopodría ser el proceso de elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y delConsejo de Estado; o bien, cuando las mayorías del Congreso, con favoritismo presidencial,pueden tener influencia en la designación de algunos funcionarios, como es el caso delConsejo Nacional Electoral.26 Constitución Política de Colombia de 1991, título V “de la organización del Estado”, capítulo 1 de la estructura delEstado, artículo 119. (Ver también título X “de los organismos de control”, capítulo 1 de la Contraloría General de laRepública, artículos 267-274)10 | P á g i n a 11.
Este sistema de nominación fue creado bajo un esquema de mandatos presidenciales decuatro años, con el cual, a través de un claro sistema de temporalidades en el ejercicio de losdemás cargos en los que el presidente tiene incidencia directa, se aseguraba la independenciaen su ejercicio, evitando cualquier tipo de suspicacias sobre favoritismos al gobierno.Sin embargo, pese a que el diseño institucional de 1991 se basó en un mandato presidencialde cuatro años, siendo taxativa la Constitución en su artículo 197 en afirmar que “no podrá serelegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido laPresidencia”, el 15 de marzo de 2004 la coalición de gobierno presenta ante el Senado de laRepública un proyecto de Reforma27 el cual buscaba que en Colombia el Presidente y elVicepresidente de la República pudieran ser reelegidos por una vez para períodos futuros,incluso para el inmediatamente posterior.El proyecto es finalmente aprobado y se constituye en el Acto Legislativo 02 de 2004 a travésdel cual se reforman los artículos 127, 152, 197 y 204 de la Constitución Política28. Con esteacto legislativo se instituye la reelección presidencial inmediata por un único periodo adicionaly se incorporan un conjunto de normas para garantizar igualdad de oportunidades en losprocesos electorales entre los candidatos que aspiren al cargo y el presidente-candidato enejercicio.Específicamente, el artículo 2 del Acto Legislativo es el que reforma el artículo 197 de laConstitución, incorporando a la Carta Constitucional el siguiente texto: “Nadie podrá serelegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos”. Adicionalmenteen el Acto Legislativo 02 de 2004 se señala que el Presidente de la República puede presentarsu candidatura para un segundo mandato cuatro meses antes de la fecha de la primera vueltay hasta la fecha de la segunda, si la hubiera; avala la reelección del Vicepresidente, siempre ycuando éste integre la misma fórmula con la cual fue elegido; permite que el Vicepresidentesea elegido Presidente en el siguiente periodo si el mandatario en ejercicio no se presentacomo candidato; incluye en la lista de inhabilitados para ejercer la presidencia de la República27 Según el artículo 374 de la Constitución Política, ésta podrá ser reformada por el Congreso, a través de un proyectopresentado por al menos 10 de sus miembros; por una Asamblea Constituyente; o por el pueblo mediante referendocon al menos el apoyo del 5% del censo electoral.28 La reforma constitucional que permitió la reelección inmediata fue producto de una iniciativa popular legislativa, lacual se acompañó de alrededor de 225.000 firmas. Sus autores fueron los senadores Piedad Zucardi, José Renán Trujillo,Luis Alfredo Ramos, Claudia Blum, Hernán Andrade, Luis Guillermo Vélez, Luis Eduardo Vives, Oscar Iván Zuluaga,Germán Hernández, Mauricio Pimiento. 12.
a los Comandantes de las Fuerzas Militares y el Director General de la Policía; ordena lacreación de una ley estatutaria que garantice la igualdad electoral entre los candidatos a laPresidencia y que regule materias relacionadas como las garantías a la oposición, laparticipación en política de los servidores públicos, entre otras.Fueron muchos los debates que se dieron en torno a la reelección pero la mayoría de estosprivilegiaron los temas personalistas y coyunturales por encima de temas estructurales comolo es el diseño institucional. Sin embargo, la Corte Constitucional fue muy cuidadosa almanifestares sobre el tema.En este sentido, la Sentencia C-1040/05, a través de la cual se profirió el fallo deconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2004, plantea el desequilibrio en el diseñoinstitucional que pueden generar cuatro años más del mismo presidente en el cargo. Alrespecto en la sentencia se afirma: “establecer la posibilidad de reelección presidencialinmediata implica introducir una modificación importante en algunos aspectos del diseño dela distribución del poder del Estado. No solamente se permite que la influencia del presidentese proyecte, eventualmente, durante un período adicional de cuatro años, con todo lo que elloimplica sobre su posibilidad de conseguir y mantener adhesiones en términos degobernabilidad, sino que, además se afectan ciertos elementos puntuales de la arquitecturaconstitucional, cuyo sentido podía estar, en cierta medida, vinculado a la duración delmandato presidencial29”.Pese al mandato expreso de la Corte Constitucional, al incorporarse la figura de la reelecciónen Colombia, no se realizaron las reformas necesarias para que el ejercicio de dos mandatosconsecutivos no afectara el equilibrio entre las ramas del poder público. Razón por la cual lasrepercusiones institucionales de un segundo mandato presidencial consecutivo se han hechovisibles en algunos casos específicos que se desarrollarán a continuación.29 Sentencia C-1040/05.12 | P á g i n a 13.
4.1 Incidencia directa del Ejecutivo en otras ramas del Poder Público4.1.1 Rama JudicialCorte ConstitucionalUna de las entidades que, dentro de la Rama Judicial, tiene una influencia directa del Ejecutivoen la nominación de sus integrantes es la Corte Constitucional. La Corte Constitucional es laentidad encargada de salvaguardar la integridad y la supremacía de la Constitución Política enel país30, y está compuesta por nueve (9) magistrados, que son elegidos por el Senado de laRepública, para períodos de ocho (8) años, de sendas ternas enviadas por el Presidente de laRepública, por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado31.Según se muestra en la Tabla 1, tres de los nueve magistrados que pertenecen a laCorporación son elegidos de las ternas que presenta el presidente de la República, paraperíodos de 8 años que por principio no deben ser coincidentes con el del Jefe de Estado.Desde 2007 Álvaro Uribe ha propuesto a tres de los magistrados que han ejercido funcionesdurante parte de su período presidencial, estos magistrados son: Mauricio González(reemplazo de Álvaro Tafur), elegido de terna presentada por el Presidente de la República en2007; posteriormente, en 2009, llegaron a la corporación María Victoria Calle (reemplazo deManuel José Cepeda) y Jorge Ignacio Pretelt (reemplazo de Marco Gerardo Monroy).Por su parte, cuatro de los seis magistrados restantes que actualmente conforman laCorporación fueron presentados por la Corte Suprema de Justicia: Humberto Sierra Porto en2004, Nilson Pinilla en 2006, y finalmente en 2008, Luis Ernesto Vargas Silva y Jorge IvánPalacio. Los últimos dos magistrados, elegidos también en 2008, fueron nominados por elConsejo de Estado: Gabriel Eduardo Mendoza y Juan Carlos Henao.30 Constitución Política de Colombia 1991. Título VIII de la Rama Judicial, capítulo 4 de la Jurisdicción Constitucional;artículo 24131 Constitución Política de Colombia 1991. Título VIII de la Rama Judicial, capítulo 4 de la Jurisdicción Constitucional;artículo 239. 14.
Tabla No. 1: Corte ConstitucionalConsejo Superior de la Judicatura: Sala DisciplinariaEl Consejo Superior de la Judicatura es la entidad que tiene a su cargo la función principal deadministrar lo referente a la carrera judicial en Colombia. Está compuesto por trece (13)miembros, elegidos para períodos de ocho años y divididos en dos salas: la Sala Administrativacompuesta por seis (6) magistrados y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria integrada por siete (7)magistrados. Los miembros de la Sala Administrativa son elegidos por concurso de méritos dela siguiente manera: tres (3) por el Consejo de Estado; dos (2) por la Corte Suprema de14 | P á g i n a 15.
Justicia; y uno (1) por la Corte Constitucional. Por su parte, la Sala Jurisdiccional Disciplinariaestá compuesta por siete (7) magistrados elegidos por el Congreso de la República de ternasenviadas por el Gobierno.En la Tabla 2 se puede ver la injerencia directa del presidente Álvaro Uribe, desde su segundaadministración, en la nominación de los siete (7) magistrados que hoy componen la SalaDisciplinaria del tribunal. Los siete (7) magistrados son: elegida en 2007, María MercedesLópez (en reemplazo de Leonor Perdomo); elegidos en 2008, Pedro Alonso Sanabria (enreemplazo de Eduardo Campo), Julia Emma Garzón (en reemplazo de Jorge Flechas), AngelinoLizcano (que reemplazó a Fernando Coral), Ovidio Claros (en reemplazo de Guillermo Bueno), yHenry Villarraga (reemplazando a Rubén Henao). Posteriormente, en 2009, Nancy Ángel Müllerfue la última magistrada elegida. Así, todos los magistrados integrantes de la Sala Disciplinariadel Consejo Superior de la Judicatura han ejercido sus funciones durante el períodopresidencial de Uribe.Tabla No. 2:. Sala Disciplinaria Consejo Superior de la Judicatura 16.
Fiscal General de la NaciónEl Fiscal General de la Nación es la cabeza de la Fiscalía General, institución que tiene lafunción principal de investigar y procesar aquellos hechos que sean objeto de acción penal, ytambién a los altos funcionarios que tengan fuero constitucional. El Fiscal es elegido, paraperíodos de 4 años no reelegibles, de una terna que presenta el Presidente de la Repúblicaante la Corte Suprema de Justicia32. Esta forma de elección del Fiscal estaba prevista para queel período de este funcionario fuera coincidente con el del Presidente, por lo cual luego de lacreación de la Fiscalía General de la Nación en 1991, Gustavo de Greiff fue el primer juristacolombiano en ocupar el cargo de Fiscal, posesionándose en 1992.No obstante, hubo dos hechos fundamentales que cambiaron el curso de esta coincidenciaentre los periodos del Fiscal y del Presidente de la República. El primero de ellos fue laterminación anticipada del período de Gustavo de Greiff, ya que luego de que la CorteSuprema de Justicia decidiera que la edad de retiro forzoso de los altos funcionarios(establecida para los 64 años) debía aplicarse también al Fiscal electo, De Greiff tuvo quefinalizar su período en 1994. El segundo hecho está relacionado con la renuncia de AlfonsoValdivieso, sucesor de De Greiff, a su cargo como Fiscal en 1997 para lanzarse comocandidato a las elecciones para la Presidencia de la República en 1998. Desde ese momento,el Fiscal era postulado y elegido en el gobierno anterior al cual ejercería sus funcionesconstitucionales, por lo cual su período constitucional no era coincidente con el del Presidenteque lo nominó.Los Fiscales que ejercieron su mandato constitucional bajo este último esquema fueron LuisCamilo Osorio elegido en 2001 y Mario Iguarán elegido en 2005. Sin embargo, teniendo encuenta que Iguarán debía culminar su período en julio de 2009 y debía ser reemplazado en elmismo año, en la actualidad continúa la discusión sobre la elección del nuevo Fiscal por partede la Corte Suprema de Justicia, por lo cual el sucesor de Iguarán aún no ha sido designado, yen su lugar Guillermo Mendoza Diago hace las veces de Fiscal encargado mientras se realizala nueva designación.32 Constitución Política de Colombia 1991. Título VIII de la Rama Judicial, capítulo 6 de la Fiscalía General dela Nación; artículo 249.16 | P á g i n a 17.
Tabla No. 3: Fiscal General de la Nación Primer período Segundo período Fiscal 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Año Ingreso Luis Mario X Camilo Iguarán Osorio 2005 2001Incidencia del Ejecutivo en la Rama JudicialAsí las cosas, teniendo en cuenta que la reelección presidencial consecutiva fue aprobada en2004 y que la reglamentación de este cambio constitucional no se realizó debidamente, lainjerencia que tiene el Ejecutivo en la nominación de altos funcionarios de la rama Judicial sehace cada vez mayor.Por un lado, en la Corte Constitucional el período de vigencia de tres (3) de los magistradospropuestos por el Gobierno, fue coincidente con el periodo del presidente Uribe;adicionalmente, en el Consejo Superior de la Judicatura, los siete (7) magistrados quecomponen la Sala Disciplinaria fueron nombrados en el gobierno de Álvaro Uribe, y parte de superíodo de ejercicio en la rama coincidió con el del mandatario; y finalmente en cuanto a laelección del Fiscal, cuya función en parte también es llevar los proceso penales de los altosfuncionarios con fuero constitucional, con el segundo período presidencial consecutivo, elgobierno de Uribe propuso al Fiscal cuyo período constitucional coincidió completamente conel del mandatario.Debe destacarse en este proceso que dadas las facultades del Fiscal establecidas por elnuevo Sistema Penal Acusatorio, según el cual la fiscalía tiene la función de investigar eindagar la conducta penal de altos funcionarios, la coincidencia de los períodos entre el Fiscal 18.
y el Presidente que lo nomina puede llegar a generar un conflicto dada la necesidad degarantizar la independencia de este órgano de control en materia acusatoria.4.1.2 Ministerio PúblicoLa Constitución Política de Colombia establece como órganos de control el Ministerio Público yla Contraloría General de la República. Específicamente al Ministerio Público le correspondevelar por la promoción “de los derechos humanos, la protección del interés público y lavigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”33.El Ministerio Público es ejercido principalmente por el Procurador General y por el Defensor delPueblo. El Procurador General de la Nación es elegido por el Senado de la República de ternapresentada, a razón de uno, por el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia yel Consejo de Estado34, para un período de cuatro años. Como lo indica la Tabla 4, en el 2000el Procurador General fue Edgardo Maya Villazón quien fue reelegido en 2004, en el gobiernode Álvaro Uribe, y posteriormente, en 2008 fue reemplazado por Alejandro Ordóñez, de la ternaenviada por el Consejo de Estado.Tabla No. 4: Procurador General33 Constitución Política de Colombia 1991, artículo 118.34 Constitución Política de Colombia 1991. Título X de los Organismos de Control, capítulo 2 del MinisterioPúblico; artículos 275-284.18 | P á g i n a 19.
Por su parte, el Defensor del Pueblo tiene la función de “velar por la promoción, el ejercicio y ladivulgación de los derechos humanos”35 y es elegido por la Cámara de Representantes deterna presentada por el Presidente de la República36 para un período de cuatro (4) años,prorrogables. Como se indica en la Tabla 5, el Presidente Álvaro Uribe ha participado en laelección del Defensor del Pueblo, durante dos períodos consecutivos. En el 2000, el cargo deDefensor del Pueblo era ejercido por Eduardo Cifuentes quien fue reemplazado en 2004 porVólmar Pérez –quien por su parte fue reelegido en 2008.Tabla No. 5: Defensor del PuebloCon respecto a la incidencia que pueda tener el Ejecutivo en la nominación del Procurador y elDefensor del Pueblo, en el primer cargo los dos últimos procuradores han sido candidatos delConsejo de Estado, por lo cual no se ha evidenciado una incidencia directa del Ejecutivo. Entodo caso teniendo en cuenta que quien haga las veces de Procurador también puede serreelegido, el equilibrio entre las ramas del poder público se vería seriamente afectado en lamedida en que el ejercicio de un cargo que tiene como función velar por el buencomportamiento de los altos servidores públicos, no debería llegar a ser coincidente con elperíodo del presidente que lo pudo haber nominado.35 Constitución Política de Colombia 1991. Título X de los Organismos de Control, capítulo 2 del MinisterioPúblico; artículo 282.36 Constitución Política de Colombia 1991, artículo 281. 20.
Asimismo, teniendo en cuenta el sistema de nominación actual, en el caso del Defensor delPueblo el ejercicio del período constitucional de Vólmar Pérez (designado en 2004) llegó a sercompletamente coincidente con parte del primero y todo el segundo período presidencial deÁlvaro Uribe. Una situación como la anterior puede llegar a afectar seriamente el controlobjetivo que debe hacer el Defensor del Pueblo sobre la garantía del ejercicio pleno de losderechos humanos en el país, en la medida en que sus funciones pueden verse presionadaspor las decisiones y políticas del gobierno que lo designó. El caso del Defensor del Pueblo debellamar especialmente la atención, pues al ser Colombia un país con tantos problemas encuanto a derechos humanos, en donde el Estado incluso ha sido altamente cuestionado enesta materia, debería garantizarse la plena independencia entre el Defensor del Pueblo yagentes gubernamentales.4.1.3 Banco de la RepúblicaEl Banco de la República es una entidad que desde 1991 tiene autonomía administrativa ytécnica, y hace las funciones de banca central37. La Junta Directiva del Banco de la Repúblicaestá compuesta por siete (7) miembros: el Ministro de Hacienda, que hace las veces dePresidente de la Junta; el Gerente del Banco, elegido por la misma Junta; más los cinco (5)miembros restantes designados por el Presidente de la República “para períodos prorrogablesde cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años”38.Precisamente, como se señala en la Tabla 6, desde 2002 la Junta Directiva ha tenido cinco (5)nuevos integrantes (nominados por el Ejecutivo), además de los ministros de Hacienda yCrédito Público. El primero de ellos es Juan José Echavarría que ingresó a la Junta Directiva en2003 en reemplazo de Carlos Caballero y fue reelegido en 2007. El segundo es Carlos Cano,quien ingresó en 2005, en reemplazo de Salomón Kalmanovitz, y fue reelegido en 2009. Eltercero es Juan Mario Laserna, quien ingresó en 2005 reemplazando a Sergio Clavijo, y fuesucedido por César Vallejo en 2009. El cuarto es Juan Pablo Zárate, quien fue elegido miembrode la Junta en 2009 en reemplazo de Leonardo Villamizar, quien había sido reelegido en2005. Y el quinto es Fernando Tenjo quien, aunque ingresó a la Junta Directiva en 2001, fuereelegido en 2005 y en 2009.37 Constitución Política de Colombia 1991. Título XII del Régimen económico y de hacienda pública, capítulo6 de la Banca Central; artículos 371-37338 Constitución Política de Colombia 1991, artículo 372.20 | P á g i n a 21.
No obstante, pese a que la Junta Directiva del Banco se ha caracterizado por mantenerindependencia y autonomía con respecto a los intereses de los gobiernos de turno, lareelección presidencial consecutiva permite que el Presidente de la República mantenga unaincidencia directa en la nominación de los miembros de la Junta durante ocho años, lo quepuede llegar a restarle igualmente objetividad a la actuación y a las decisionesmacroeconómicas que deba tomar esta corporación. Sin embargo, debe destacarse que hastaahora, y específicamente en los ocho años de gobierno de Uribe, éste no ha sido el caso y laJunta Directiva ha privilegiado el carácter técnico en el desarrollo de sus funciones.Tabla No.6: Junta Directiva Banco de la República4.1.4 Junta Directiva Comisión Nacional de TelevisiónLa Comisión Nacional de Televisión es una entidad con autonomía presupuestal yadministrativa creada en la Constitución de 1991, con el fin de realizar la intervención estatalen el espacio electromagnético para los servicios de televisión39. La Junta Directiva de laComisión Nacional de Televisión está compuesta por cinco (5) miembros, que deben cumplir39 Constitución Política de Colombia 1991. Título II de los Derechos, las Garantías y los Deberes, capítulo 3de los derechos sociales, económicos y culturales; artículo 76. 22.
períodos de dos años, prorrogables hasta por el mismo período, y son elegidos de la siguientemanera: dos (2) son designados por el Gobierno Nacional; uno (1) es escogido entre losrepresentantes legales de los canales de televisión regional; uno (1) pertenece a lasasociaciones profesionales y sindicales de los distintos gremios que participan del proceso deproducción y realización de televisión en el país; y uno (1) que pertenece a las distintasorganizaciones de la sociedad civil (padres de familia, televidentes, educadores, etc).40Tabla No. 7: Comisión Nacional de TelevisiónDesde 2002, y durante los dos períodos de su gobierno, el Presidente Uribe ha participado enla designación de siete (7) comisionados a saber: Jorge Figueroa Clausen, quien ingresó en2002 a la Comisión, en 2004 fue reelegido y en 2007 fue reemplazado por Ricardo GalánOspina, quien posteriormente fue sucedido en 2009 por Any Vásquez. También se encuentraFernando Devis, quien también ingresó a la Comisión en 2002, fue sucedido en 2005 porAdela Maestre, quien fue reemplazada en 2007 por María Carolina Hoyos Turbay, quien a suvez fue reemplazada en 2009 por Ilse Bechara Castilla.40 Ley 355 de 1996, artículo 1.22 | P á g i n a 23.
Así, teniendo en cuenta que dos (2) de los cinco (5) miembros de la Junta Directiva de laComisión Nacional de Televisión son designados por el gobierno, y que además con lareelección el actual mandatario ha asistido la designación de siete (7) comisionados durantesus ocho años de gobierno, se hace necesario resaltar el papel objetivo e independiente quedebe tener una entidad como ésta en el desarrollo pleno de sus funciones constitucionales.Por ejemplo, es fundamental la veeduría, el control y la vigilancia que debería ejercer laComisión sobre el uso adecuado y equitativo de los espacios televisivos, en casos como eldesarrollo de procesos y campañas electorales en el país. 4.2 Incidencia indirecta del Ejecutivo en otras ramas del Poder Público4.2.1 Incidencia indirecta en la rama JudicialSi bien es cierto que tanto los magistrados de la Corte Suprema de Justicia como los delConsejo de Estado son elegidos por las respectivas corporaciones, de listas enviadas por elConsejo Superior de la Judicatura, en este caso se debe tener en cuenta que la mayoría demiembros de esta última corporación hacen parte de la Sala Disciplinaria que propone elGobierno. Por lo tanto, la injerencia que el Ejecutivo pueda tener en la presentación de laslistas, así no sea directa, sí puede llegar a ser significativa.4.2.2 Incidencia Indirecta en la Organización Electoral: Consejo Nacional ElectoralLa organización electoral es la encargada de organizar, dirigir y vigilar las elecciones y todo lorelativo a la identificación de las personas. Está compuesta por un conjunto de entidades,dentro de las cuales las dos más representativas son: el Consejo Nacional Electoral y laRegistraduría Nacional del Estado Civil41. Refiriéndonos específicamente a la incidenciaindirecta que tiene el Ejecutivo en la nominación de cargos para algunas ramas del poderpúblico, la entidad que más responde a esta característica, dentro de la organización electoral,es el Consejo Nacional Electoral. Esta corporación está compuesta por nueve (9) miembrosque son elegidos por el Congreso de la República, para períodos de cuatro años prorrogablessólo una vez, y postulados por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica opor coaliciones entre ellos, elemento crucial a considerar cuando hay un Congreso conmayorías favorables al gobierno.41 Constitución Política de Colombia 1991, artículo 120. 24.
Como se muestra en la tabla 8, para el 2002, cinco (5) de los magistrados del Consejo erandel Partido Liberal, tres (3) del Partido Conservador y uno (1) de Cambio Radical.Posteriormente, en el 2006 (año de inicio del segundo período presidencial de Álvaro Uribe)sólo dos (2) de los nueve (9) magistrados del Consejo habían sido postulados por el PartidoLiberal (considerado de oposición), y los otros siete (7) fueron postulados por partidos de lacoalición de Gobierno: dos (2) por el Partido Conservador, dos (2) por Cambio radical, uno (1)por Alas Equipo Colombia, uno (1) por Convergencia Democrática y uno (1) por el Partido deUnidad Nacional (“De la U”).Tabla No. 8: Consejo Nacional ElectoralEn este caso, y teniendo en cuenta la importancia que tiene una entidad como el ConsejoNacional Electoral en materia de garantizar transparencia y equidad en los procesoselectorales que se desarrollan en el país, es fundamental que los miembros de esta24 | P á g i n a 25.
corporación mantengan la independencia necesaria para actuar sin la presión excesiva deunas mayorías legislativas que favorecen al presidente de turno, máxime cuando éste tieneposibilidades de mantener su coalición durante cuatro años más de gobierno.5. La Jurisprudencia de la Corte Constitucional: una salvaguarda al Estado de DerechoSegún el artículo 241 de la Constitución Política la Corte Constitucional tiene como objetivoprincipal la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, entre sus funciones seestablecen las siguientes: i) decidir sobre las demandas de constitucionalidad que promuevanlos ciudadanos contra las leyes, los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno y losactos legislativos reformatorios de la Constitución; ii) resolver sobre la constitucionalidad de laconvocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución; iii)decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes, las consultas populares y losplebiscitos del orden nacional; iv) ejercer el control constitucional sobre los decretoslegislativos dictados por el Gobierno al amparo de los estados de excepción; v) decidirdefinitivamente acerca de las objeciones por inconstitucionalidad que el Gobierno formulecontra proyectos de ley y de manera integral y previa respecto a los proyectos de leyestatutaria aprobados por el Congreso; vi)resolver acerca de las excusas para asistir a lascitaciones realizadas por el Congreso en los términos del artículo 137 de la Carta; vii) decidirsobre la exequibilidad de los tratados internacionales suscritos por el Estado colombiano y delas leyes que los aprueben; y viii) revisar las decisiones judiciales relacionadas con la acciónde tutela de los derechos constitucionales prevista en el artículo 86 de la Constitución42.Por lo tanto, la Corte ha tenido la facultad de ejercer control de constitucionalidad sobre elActo Legislativo 02 de 2004, por medio del cual se aprobó la reelección presidencialinmediata; pero además, sobre la ley 1354 de 2009, por medio de la cual se convocaba a unreferendo constitucional para reformar la Constitución y permitir al Presidente ejercer un tercermandato presidencial.42 Constitución Política de Colombia de 1991, título VII “De la Rama Judicial”, capítulo 4 de la Jurisdicción Constitucional,artículo 241. 26.
5.1 El acto Legislativo 02 de 2004Respecto al Acto Legislativo 02 de 2004, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-1040/05, en la cual se afirma que se permitirá la reelección presidencial por una sola vez yacompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidaden la campaña presidencial43. Según la Corte en el caso de la reelección presidencial es elpueblo quien elige de forma independiente al Presidente, por su parte “las instituciones devigilancia y control conservan la plenitud de sus atribuciones, el sistema de frenos ycontrapesos continua operando, la independencia de los órganos constitucionales siguesiendo garantizada, no se atribuyen nuevos poderes al Ejecutivo, la reforma prevé reglas paradisminuir la desigualdad en la contienda electoral que será administrada por órganos quecontinúan siendo autónomos, y los actos que se adopten siguen sometidos al control judicialpara garantizar el respeto al Estado Social de Derecho”44.A pesar de que la Corte consideró que la reelección inmediata no generaría grandesdesequilibrios en el diseño institucional, ni perturbaría las condiciones del Estado de Derecho,fue muy cuidadosa al afirmar que la reelección presidencial inmediata implica introducir unamodificación importante en algunos aspectos del diseño de la distribución del poder delEstado. Pues, no solamente se permite que la influencia del Presidente se proyecte,eventualmente, durante un período adicional de cuatro años, con todo lo que ello implicasobre su posibilidad de conseguir y mantener adhesiones en términos de gobernabilidad, sinoque, además se afectan ciertos elementos puntuales de la arquitectura constitucional, cuyosentido podía estar, en cierta medida, vinculado a la duración del mandato presidencial, comopodría ser, por ejemplo, la participación del presidente en la integración de otros órganos delEstado, como la Junta Directiva del Banco de la Republica, la Sala Jurisdiccional Disciplinariadel Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación o la propia CorteConstitucional. La reelección del Presidente proyectaría por un período más su influencia en laconformación de esos órganos45.Como se mencionó anteriormente, pese a que la Corte especificaba la necesidad de unareforma que garantizara la prevalencia del esquema institucional previsto por la CartaConstitucional del 91, no se realizaron las reformas necesarias, y en consecuencia se hizo43 Corte Constitucional, Sentencia C-1040/05.44 Corte Constitucional, Sentencia C-1040/05.45 Corte Constitucional, Sentencia C-1040/05.26 | P á g i n a 27.
evidente la alta incidencia del Ejecutivo, dado su poder de nominación, en las demás ramasdel poder público, tal como se anotó anteriormente. 5.2 Ley 1354 de 2009: El referendo reeleccionistaEl referendo reeleccionista fue una iniciativa liderada por Luis Guillermo Giraldo46, vocero delcomité promotor, e impulsada por la bancada uribista del Congreso, a través del cual sepretendía convocar al electorado para reformar la Constitución y facultar al presidente ÁlvaroUribe para aspirar a un tercer mandato presidencial.El proyecto de referendo inicia su trámite el 10 de octubre del 2007, día en que el comitépromotor inscribe el documento de la iniciativa ante la Registraduría Nacional. Esta iniciativafue ampliamente criticada por el irrespeto hacia las formas y los procedimientos previstos paragarantizar la transparencia y la legalidad en los mecanismos de participación ciudadana.Finalmente, tras un complejo trámite en el Legislativo, y a pesar de las múltiples controversiassuscitadas sobre la forma en que el comité promotor financió la iniciativa, el 1 de septiembredel 2009 fue aprobada en la Cámara de Representantes la Ley 1354 de 2009 con el textoconciliado que permitiría la realización del referendo reeleccionista47.Precisamente, en el caso de la Ley 1354 de 2009, al ser una Ley que convoca a un referendo,la Constitución prevé que el fallo de la Corte Constitucional se producirá sobre laconstitucionalidad de la convocatoria a referendo y sólo por vicios de procedimiento48. Portanto, el fallo de inexequibilidad de la Corte, anunciado en la sentencia C-141/10, sefundamentó esencialmente en la legalidad de los procedimientos por medio de los cuales setramitó la convocatoria al referendo49; en el fallo además, se trató en forma muy breve loreferente a la viabilidad de la implementación de la pregunta en cuestión.46 Luis Guillermo Giraldo es un político colombiano de origen liberal, varias veces congresista por esta colectividad, conun gran electorado en el departamento de Caldas. Ha sido colaborador de varios gobiernos independientemente de sufiliación partidista. En el 2002 fue jefe nacional de debate en la campaña de Álvaro Uribe Vélez. Posteriormente fueSecretario General del Partido Social de la Unidad Nacional, “de la U”, cargo al cual debió renunciar tras múltiplesacusaciones por las irregularidades en las cuentas del referendo reeleccionista. También formaron parte del comitépromotor Cecilia Paz de Mosquera, Doris Angel de Echeverri, Miriam Donato de Montoya, Gustavo Dajer Chadid, JuanDavid Angel Botero, Álvaro Velasquez Cock, Hediel Saavedra Salcedo y David Salazar Ochoa.47 Para ampliar sobre el trámite del referendo reeleccionista ver: CLAVIJO ROMERO, Bibiana, El camino del referendoreeleccionista, Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga, Bogotá: 2009. Documento electrónico disponibleen: http://www.icpcolombia.org/archivos/conceptos/el_camino_del_referendo_reeleccionista.pdf48 Constitución Política de Colombia, Art. 241, numeral 2.49 Para evaluar la constitucionalidad de una reforma en el ordenamiento jurídico colombiano, “en relación con losreferendos sobre leyes, la Constitución instituye un control posterior y no previo”. Ampliar en Corte Constitucional, 28.
Así la Corte consideró cuatro elementos fundamentales en su análisis: i) control constitucional:alcance de la competencia y parámetro de control; ii) principio democrático y formas; iii) viciosen el trámite de la iniciativa legislativa ciudadana; y iv) vicios en el procedimiento legislativo.En lo referente al primer elemento, la Corte vuelve a dictar sentencia protegiendo la estructuray los principios de la Constitución. En este caso, la Corte consideró que la posibilidad de untercer mandato presidencial representaba más que una reforma, una sustitución en elordenamiento Constitucional50.Respecto a los principios democráticos y las formas, en lasentencia se considera que el respeto por los procedimientos formales es una característicafundamental en las democracias. Por lo tanto, para la Corte Constitucional, más que merosritualismos, tales formas están instituidas en garantía de las reglas fundamentales de lademocracia representativa y de participación y son componentes sustanciales del principiodemocrático51.Asimismo, la Corte consideró irregular el proceso de financiación de la campaña de recolecciónde firmas, destacando principalmente dos anomalías: la actuación en el proceso de laAsociación Primero Colombia52 y la violación de los topes de financiación. En cuanto al primerpunto, la Asociación Primero Colombia estuvo directamente vinculada con el comité promotordel referendo desarrollando las tareas de contabilidad y manejo de fondos, de esta forma laAsociación aportó $1.903 millones a través de la figura de crédito “tú a tú”, modalidad decrédito en que las instituciones compuestas por los mismos integrantes se hacen préstamosentre sí. La Corte concluyó que “el Comité de Promotores de la iniciativa se sirvió de unaasociación particular, que siempre controló, para adelantar labores que según la ley le eranSentencia No. C-180/94. En la etapa de control previo, según el artículo 202 de la Ley 5°, cuando la Corte Constitucionalencuentre, “en la formación de la ley vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver la ley a las CámarasLegislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dará prioridad en el Orden delDía. Subsanado el vicio dentro de los treinta días siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte para quedecida definitivamente sobre su exequibilidad”. Sin embargo, si la Corte encuentra vicios de procedimiento insalvablesse procederá a proferir un fallo de inexequibilidad por el cual se negará la procedencia de la Ley.50 Para la Corte el fenómeno jurídico de la sustitución de la Constitución se presenta cuando un elemento definitorio dela esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmentediferente, adicionalmente ninguna reforma puede sustituir la Carta mediante un cambio parcial de tal magnitud quehaga imposible, de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esenciales definitoriosde su identidad originaria.51 Corte Constitucional, Sentencia C-141/10, comunicado No. 9, Febrero 26 de 2010.52 Asociación integrada por un conjunto de ciudadanos que apoyaron la primera reelección del presidente Álvaro Uribe ygestionaron el segundo proceso de reelección. Ampliar en: http://www.reeleccioncolombia.com28 | P á g i n a 29.
propias; en concreto, las relativas a la financiación de la campaña para la recolección de losapoyos ciudadanos conducentes al trámite de una reforma constitucional”53.En lo referente a la violación de los topes de financiación, según la Resolución 067 de enerode 2008, el monto máximo que puede ser gastado en mecanismos de participación populardel orden nacional es de $334´974.388 y según el comité promotor, los gastos en los que seincurrió en el proceso de recolección de firmas ascendieron a los $2.046 millones;adicionalmente de los 109 donantes, 79 superaron los topes a las contribuciones individuales.Según la Corte, estas actuaciones además de suponer una trasgresión de los mandatos de laLey Estatutaria de Mecanismos de Participación, vulneraron el principio constitucional detransparencia, ya que toda la actuación fue dirigida a burlar los mandatos legales yconstitucionales, como también el principio constitucional de pluralismo, al permitirse contarcon recursos desproporcionados para privilegiar o favorecer la propuesta de convocatoria auna reforma constitucional54.Finalmente, la Corte se pronunció sobre los vicios en el procedimiento legislativo destacandolos siguientes: i) La Ley fue aprobada en el Congreso sin la certificación del Registrador Nacional, razón por la cual se inhibe la iniciación del trámite legislativo y vicia la constitucionalidad de todo el procedimiento adelantado ante el Congreso de la República55; ii) En el Senado se modificó el texto original del referendo, desconociendo la pregunta inicialmente avalada por la ciudadanía con 5.021.87356 firmas57. Según la Corte tal cambio entrañaba la posibilidad de proponer al Pueblo la segunda reelección53 Corte Constitucional, Sentencia C-141/10, comunicado No. 9, Febrero 26 de 2010.54 Corte Constitucional, Sentencia C-141/10, comunicado No. 9, Febrero 26 de 2010.55 Corte Constitucional, Sentencia C-141/10, comunicado No. 9, Febrero 26 de 2010.56 Registraduría Nacional del Estado Civil, Comunicado de Prensa No. 84 de 2008, Bogotá, agosto 11 de 2008: El Comitéde Promotores del Referendo que pretende reformar la Constitución Política en el tema de la reelección presidencialentregó hoy a la Registraduría Nacional del Estado Civil un total de mil 1.674 cuadernillos que dicen contener 5.021.873firmas, que corresponden a los ciudadanos que apoyan la solicitud promovida. Del total de firmas presentadas laRegistraduría certificó la autenticidad de 3.909.825.57 El texto que firmaron los ciudadanos decía: “Quien haya ejercido la Presidencia de la República por dos períodosconstitucionales podrá ser elegido para otro período”. Lo anterior implicaría que Álvaro Uribe podría ser nuevamentecandidato solamente hasta el 2014, pues aún no había completado el ejercicio de su segundo mandato. En el Senado semodificó la pregunta de tal forma que el texto que se sometería a consideración en el referendo fuera: “Quien haya sidoelegido a la Presidencia de la República por dos períodos constitucionales, podrá ser elegido únicamente para otroperíodo”. Esta modificación le permitiría a Uribe postularse a la presidencia en el 2010. 30.
inmediata, mientras que el texto original refería a una reelección mediata o por período interpuesto, … por tanto en una modificación de esta envergadura el Congreso, constitucionalmente privado de iniciativa legislativa en materia de referendos constitucionales, excedió las limitaciones que el principio de democracia participativa le impone. iii) Se llamó a sesiones extraordinarias en la madrugada del 17 de diciembre sin su previa publicación en el diario oficial, desconociendo así el procedimiento establecido para el funcionamiento del Congreso. El decreto 4742 de 2008, por medio del cual se convocaba a la sesiones extras, fue publicado en el diario oficial solo hasta la tarde, después de realizada la sesión. En este orden de ideas, la Corte considera que el Congreso carecía de sustento jurídico para autorizar la sesión extraordinaria. iv) Finalmente, la Corte resalta la violación del artículo 108 de la Constitución, a través del cual se establece el funcionamiento de las bancadas en el Congreso, dado que en la sesión extraordinaria del 17 de diciembre cinco (5) representantes del Partido Cambio Radical votaron en contra de la decisión de las directivas de su partido. Para la Corte la consecuencia de la infracción directa de la Constitución genera la invalidez de los votos proferidos en contra de la norma constitucional expresa. Así, un cambio de partido, en las condiciones específicas y como partes de una cadena de vicios e irregularidades que se realizó, no puede ser un instrumento para desconocer la Constitución58.En síntesis, como se puede observar el fallo de inexequibilidad de la corte Constitucional seconvierte en una defensa a los principios básicos consagrados en el Estado de Derecho59. Talcomo lo manifiesta la Corte en la sentencia, tanto en la Ley 1354 de 2009 como en elprocedimiento que llevó a su aprobación en el Congreso, se desconocen algunos ejesestructurales de la Constitución Política como el principio de separación de los poderes y elsistema de frenos y contrapesos, la regla de alternación y períodos prestablecidos (sic), elderecho de igualdad y el carácter general y abstracto de las leyes60.58 Corte Constitucional, Sentencia C-141/10, comunicado No. 9, Febrero 26 de 2010.59 Principios desarrollados en las páginas 2 – 4.60 Corte Constitucional, Sentencia C-141/10, comunicado No. 9, Febrero 26 de 2010.30 | P á g i n a 31.
6. A modo de conclusión: Propuestas para una reforma política integral.Teniendo en cuenta el panorama anteriormente expuesto, se hace necesario pensar en losretos que ha suscitado el desarrollo de un segundo mandato presidencial consecutivo enmateria de equilibrio de poderes y el desarrollo de justos balances y contrapesos en el Estadode Derecho. El sistema de nominación de altos funcionarios que aún se basa en unaestructura diseñada para períodos presidenciales constitucionales de 4 años, deberá ser obien replanteado o refundado, en la medida en que la capacidad de injerencia del Ejecutivo enlas demás ramas del poder público se ha hecho evidente.En este sentido se hace necesario el desarrollo de una reforma política integral que, antetodo, debe orientarse a la realización de los valores y principios estructurales de laconstitución de 199161.Así, se considera que en primera instancia debe expedirse un estatuto que le brinde lasgarantías necesarias a la oposición para el ejercicio de la política, mediante la reglamentaciónde su acceso a la información y a la documentación oficial; el uso de los medios decomunicación social del Estado o de aquellos que hagan uso del espectro electromagnético yla réplica en los mismos medios de comunicación. En esta medida, el mejoramiento ycumplimiento efectivo del estatuto de la oposición es esencial para conservar el equilibrio enel desarrollo de la actividad política, particularmente en materia electoral, ya que la reelecciónpresidencial conlleva intrínsecamente una asimetría en términos de información y capacidadde influencia del partido o coalición en el gobierno frente a la oposición. Esta relaciónasimétrica, no obstante, puede ser superada mediante la garantía de acceso a la informaciónnecesaria para el ejercicio político y a los medios de comunicación por parte de los partidos engeneral, y los partidos de la oposición en particular.Adicionalmente, se debe propender por disminuir la injerencia de la rama Ejecutiva en lapostulación y elección de los siguientes cargos: Fiscal General de la Nación, CorteConstitucional, Junta Directiva del Banco de la República, Procurador General de la Nación yContralor General de la República. Por tanto, es importante que el rediseño institucional semodifique sobre la base de un sistema político que permite la reelección por una sola vez61 El conjunto de propuestas aquí planteadas son el producto de las continuas deliberaciones que el Instituto de CienciaPolítica ha desarrollado con otras organizaciones de la sociedad civil, interesadas en contribuir con el desarrolloinstitucional a través de un debate argumentado sobre los temas de reforma política. 32.
consecutiva, para lo cual es necesario adecuar la estructura estatal a la duración de estosperiodos.El caso del Fiscal General de la Nación es uno de los más representativos de esta situación. Deacuerdo con el diseño institucional de 1991 y dadas las facultades de indagación einvestigación que le otorgó el Nuevo Sistema Penal Acusatorio a la Fiscalía62 además de lasimportantes labores que realiza en materia de investigación de altos servidores públicos, lacoincidencia del período del Fiscal con la del Presidente que lo nomina puede llegar acontrariar el principio de independencia e imparcialidad establecido constitucionalmente y enel Código de Procedimiento Penal. Por tanto, en el caso del Fiscal General de la Nación podríapensarse en la posibilidad de extender el período de cuatro a seis, con el objetivo de disminuirla influencia del ejecutivo en el caso de un período de ocho años, o bien la forma denominación y elección del Fiscal debería replantearse, en aras de procurar mayortransparencia y equilibrio en el cumplimiento de sus funciones.Tabla No. 9: Propuesta para ampliar el período del Fiscal General de la NaciónCon respecto a los magistrados de la Corte Constitucional, podría estudiarse la propuesta detener magistrados vitalicios como en el caso de Estados Unidos, con lo que disminuiría lainfluencia política en este órgano. Con tal objetivo, se propone que los magistrados sean62 El nuevo Sistema Penal Acusatorio, en procura del fortalecimiento de la función investigativa de la Fiscalía, le quitó alFiscal las potestades judiciales y le dejó la tarea exclusiva de indagar e investigar las conductas en materia de delitospenales.32 | P á g i n a 33.
elegidos por el Presidente de la República y ratificados por el Congreso en pleno, a través deun ejercicio juicioso de evaluación basada en criterios de experiencia y desempeño en loscargos de la carrera judicial.En el caso del Banco de la República el presidente Uribe logró ejercer una incidencia directasobre el nombramiento de sus integrantes durante los ocho años de gobierno. No obstante,aunque la Junta se ha mantenido al margen de intereses políticos o clientelistas, un sistemade estas características puede llegar a ser perjudicial en caso de que los integrantes de estacorporación desdibujen los objetivos de su acción; o cuando el Ejecutivo se auto-adjudiquefacultades no constitucionales sobre la Junta, como ha sucedido en países como Venezuela.Así, para limitar la influencia del Ejecutivo en la política monetaria del país, sería útil extenderel período de los miembros de la Junta del Banco de la República a seis años, lo que noocasionaría un desajuste institucional pues se trata de un órgano autónomo.Tabla No. 10: Propuesta para ampliar el período de la Junta Directiva del Banco de laRepúblicaEn cuanto al Contralor y el Procurador no es necesario modificar su forma de elección o laduración de su mandato, dado que se trata de una selección que hace el Congreso en pleno yel Senado respectivamente, y la presentación de ternas para ocupar los cargos es conjunta, esdecir, no hay una influencia exclusiva del Ejecutivo. Sin embargo, en el caso del Defensor delPueblo deberá pensarse también en extender su periodo a seis años, pues como se evidenciócon el actual defensor del pueblo, Volmar Perez elegido en 2004 y reelegido en 2008, ejerciósu cargo en periodos coincidentes con el del Presidente que lo nombró. 34.
Tabla No. 11: Propuesta período Defensor del PuebloAdicionalmente, hablando de la injerencia indirecta que tiene el Ejecutivo en la nominación deciertos funcionarios, se resalta el caso del Consejo Nacional Electoral, puesto que así susmiembros no sean elegidos o designados directamente por el Ejecutivo, sí responden a lasnominaciones que hacen los partidos políticos y además son elegidos por el Congreso. En esamedida, y considerando que el presidente Uribe gobernó con una coalición mayoritaria en elLegislativo, hoy siete (7) de los nueve (9) magistrados del Consejo Nacional Electoral fueronnominados por partidos que pertenecen a esta coalición.Lo anterior le puede llegar a restar objetividad a las decisiones y a las funciones que debaejercer esta corporación en torno al desarrollo equitativo y transparente de la democraciacolombiana, pues al ser la conformación del Consejo Nacional Electoral totalmente partidista,se dificulta su labor como fiscalizador de los recursos y actividades de los partidos políticos yespecialmente de las campañas electorales. En este sentido no sólo es necesario repensar eltipo de conformación del órgano electoral, con el fin de reducir en alguna medida la influenciade los partidos y asegurar la independencia de la organización electoral, sino que es necesarioplantear una nueva fórmula para su postulación.Se propone la conformación del Consejo Nacional Electoral a partir de ternas enviadas alCongreso de la República para su elección por parte del Consejo de Estado, la Corte Supremade Justicia y la Corte Constitucional, tal como se evidencia en la tabla No. 12. Con este tipo de34 | P á g i n a 35.
postulación y elección se limita la incidencia de los partidos en el órgano electoral y semantiene cierta participación al ser el Congreso, de origen netamente partidista, quien elija losmagistrados, y se involucran a las otras ramas del poder público en la postulación.Tabla No. 12: Propuesta para la elección de los magistrados del Consejo Nacional Electoral CORTE SUPREMA DE CORTE CONSEJO DE ESTADO JUSTICIA CONSTITUCIONAL TERNADOS CONGRESO DE LA REPÚBLICA MAGISTRADOS CONSEJO NACIONAL ELECTORALSe cree pertinente que exista mayor autonomía financiera y administrativa del ConsejoNacional Electoral, en relación a la otorgada a través del Acto Legislativo 01 de 2009, en lamedida que estos dos puntos resultan fundamentales para su papel de fiscalizador delsistema electoral y de los partidos políticos. La autonomía debe incluir una serie deherramientas jurídicas que le permitan al Consejo imponer sanciones ante el incumplimientode las reglas establecidas y contar con mecanismos para hacerlas efectivas.De mayor importancia aún, sería dotar al Consejo Nacional Electoral de herramientassancionatorias para ejercer un control efectivo sobre las distintas actividades de los partidospolíticos, con lo cual éstos no pierdan su autonomía, ni la capacidad de establecer sancionesadministrativas y de otro tipo. Para ello, podría pensarse en la conformación de unadependencia técnica encargada de hacer seguimiento y monitoreo a los partidos.En conclusión, es fundamental que el establecimiento de un segundo mandato presidencialconsecutivo en Colombia esté acompañado por un conjunto de reformas en el ordenamiento 36.
legal y de herramientas que garanticen la actividad armónica pero independiente de lasdiferentes ramas del poder público, lo cual a su vez garantiza el cumplimiento pleno de losprincipios consagrados en la Carta Constitucional y el desarrollo del Estado de Derecho enColombia.36 | P á g i n a 37.
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 Resolución 
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