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Timestamp: 2018-03-21 06:50:15+00:00

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Wahlprüfungsbeschwerde betreffend eine ergebnisrelevante Störung der Wahl zum 18. Deutschen Bundestag; Einführung einer Eventualstimme für den Fall des Nichterreichens der erforderlichen Mindeststimmenzahl; Gesetzgeberische Festlegung der Höhe der Sperrkl / BVerfG / 2017 / Rechtsprechung / Rechtsprechung / Rechtsportal - Deubner Rechtsportal
BVerfG, Beschluss vom 19.09.2017 - Aktenzeichen 2 BvC 46/14
DRsp Nr. 2017/14566
BVerfGG § 23 Abs. 1 S. 2; BVerfGG § 48 Abs. 1 Hs. 2; BWahlG § 6 Abs. 3 S. 1 1. Alt.; BWahlG § 6 Abs. 6; AbgG § 50 Abs. 4 S. 1; AbgG § 52 Abs. 1 ; AbgG § 52 Abs. 4 S. 1; AbgG § 53 Abs. 1 ; GG Art. 21 Abs. 1 ; GG Art. 38 Abs. 1 S. 1;
Der Beschwerdeführer wendet sich mit seiner Wahlprüfungsbeschwerde gegen den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 3. Juli 2014, mit dem sein Einspruch gegen die Wahl zum 18. Deutschen Bundestag vom 22. September 2013 zurückgewiesen wurde. In der Sache beanstandet er die in § 6 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 BWahlG normierte Fünf-Prozent-Sperrklausel, den Verzicht des Gesetzgebers auf die Einführung eines sogenannten Eventualstimmrechts und die "verschleierte Staats- und Wahlkampffinanzierung der Bundestagsparteien durch ihre Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahen Stiftungen". Durch diese Verfassungsverstöße sei das Ergebnis der Bundestagswahl 2013 erheblich beeinflusst und er in seinem "Grundrecht auf gleiche Wahl" verletzt worden.
1. Der Beschwerdeführer hat mit Schreiben vom 19. November 2013 Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl zum 18. Deutschen Bundestag am 22. September 2013 eingelegt. Dabei hat er vorgetragen, dass die "ungekürzte", durch keine Eventualstimme in ihren Auswirkungen gemilderte Fünf-Prozent-Hürde sowie die seiner Ansicht nach "verschleierte" Parteien- und Wahlkampffinanzierung durch staatliche Mittel für Bundestagsfraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahe politische Stiftungen verfassungswidrig seien.
c) Von den Bundestagsparteien seien die Begrenzungen der unmittelbaren staatlichen Parteienfinanzierung in verfassungswidriger Weise durch die Umleitung von "Staatsgeld" auf ihre Parlamentsfraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und Stiftungen unterlaufen worden. Die Vergabe der Mittel erfolge ohne eigene spezialgesetzliche Regelung; ihr Volumen sei gewaltig ausgedehnt worden. Die Kontrolle der Mittelverwendung sei unzureichend. Parteifunktionäre würden als Abgeordnetenmitarbeiter eingestellt; diese seien in großem Umfang im Bundestagswahlkampf 2013 eingesetzt worden, wie ein Bericht des ARD-Fernsehmagazins "Report Mainz" vom 17. September 2013 bestätigt habe.
a) Soweit der Beschwerdeführer geltend mache, die Sperrklausel verstoße gegen die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien, sei darauf hinzuweisen, dass der Wahlprüfungsausschuss und der Deutsche Bundestag in ständiger Praxis im Rahmen eines Wahlprüfungsverfahrens die Verfassungsmäßigkeit der für die Wahl geltenden Rechtsvorschriften nicht überprüften. Eine derartige Kontrolle sei dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten. Allerdings habe der Wahlprüfungsausschuss schon in zahlreichen Wahlprüfungsentscheidungen früherer Wahlperioden keinen Anlass für Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel gesehen. Für die Bundestagswahl 2013 gelte nichts anderes, da die Sperrklausel nicht durch veränderte Verhältnisse infrage gestellt werde. Zwar sei der Anteil der wegen der Sperrklausel nicht in die Sitzverteilung eingeflossenen Zweitstimmen bei der Bundestagswahl 2013 höher als bei früheren Bundestagswahlen gewesen. Jedoch habe es sich weder um einen atypischen noch zuvor unbekannten Umstand gehandelt. Auch sei es möglich, dass dieser bei kommenden Bundestagswahlen nicht mehr auftrete. Das vom Einspruchsführer befürwortete Konzept einer Eventualstimme sei verfassungswidrig, da es gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ) und gegen das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG ) verstoße.
b) Soweit der Beschwerdeführer meine, es bestehe eine "verschleierte" Staats- und Wahlkampffinanzierung der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien durch Bundestagsfraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahe politische Stiftungen, welche die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit der Parteien verletze sowie die Bundestagswahl erheblich beeinflusst und ihr Ergebnis verfälscht habe, liege kein Wahlfehler vor. Dem Vortrag des Beschwerdeführers lasse sich nämlich nicht entnehmen, inwieweit es zu einer "verschleierten" Wahlkampffinanzierung gekommen sein solle. Er mache nicht hinreichend deutlich, inwieweit die staatliche (Teil-)Finanzierung von Abgeordnetenmitarbeitern, Fraktionen und parteinahen Stiftungen den Wahlkampf der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien finanziell befördert oder gar - im Verhältnis zu nicht im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien - zu einer Bevorzugung geführt haben solle. Solche Ausführungen wären jedoch notwendig gewesen, um zu zeigen, dass gegen geltendes Recht verstoßen worden sei. Es bestünden nämlich gesetzliche Vorgaben, die eine Wahlkampffinanzierung durch Fraktionen, Stiftungen oder den Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern ausschlössen.
1. Der Beschwerdeführer hat mit Schreiben vom 27. August 2014 gemäß Art. 41 Abs. 2 GG Beschwerde gegen den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 3. Juli 2014 eingelegt. Er beantragt die Aufhebung des angegriffenen Bundestagsbeschlusses, die Ungültigerklärung der Bundestagswahl 2013 und die Anordnung einer Wiederholungswahl. Darüber hinaus begehrt er festzustellen, dass die Fünf-Prozent-Sperrklausel nach § 6 Abs. 3 und 6 BWahlG in ihrer gegenwärtigen Höhe gegen die Grundrechte der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der Parteien im politischen Wettbewerb (Art. 3 Abs. 1 , Art. 21 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ) verstößt und dass die Sperrklausel ohne gleichzeitiges Eventualstimmrecht eine übermäßige, verfassungswidrige Beeinträchtigung des Grundrechts der Wahlgleichheit darstellt. Außerdem erstrebt er die Feststellung, dass die "verschleierte Parteien- und Wahlkampffinanzierung, die durch die Übernahme von Aufgaben und Ausgaben der Bundestagsparteien durch ihre Fraktionen, Abgeordneten und parteinahen Stiftungen und die Errichtung eines Geflechts systematischen Missbrauchs erfolgt und die Wirkung der Sperrklausel verdoppelt", gegen die Gleichheit des Wahlrechts und die Chancengleichheit der Parteien (Art. 3 Abs. 1 , Art. 21 Abs. 1 , Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ) verstößt. Schließlich beantragt der Beschwerdeführer, falls die Wahl nicht für ungültig erklärt werden sollte, festzustellen, dass sein Grundrecht auf gleiche Wahl (Art. 3 Abs. 1 , Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ) durch die zu hohe Sperrklausel von 5 %, durch das Fehlen eines Eventualstimmrechts und durch die verdeckte Staatsfinanzierung der Parteien via Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahe politische Stiftungen verletzt ist.
a) Hinsichtlich der Fünf-Prozent-Sperrklausel macht er geltend, dass bei der Bundestagswahl 2013 insgesamt 15,7 % der Stimmen nicht den Parteien und Kandidaten zugutegekommen seien, für die sie abgegeben worden seien. Zwei Parteien, die FDP mit 4,8 % und die AfD mit 4,7 %, seien nur ganz knapp an der Sperrklausel gescheitert. Angesichts dieser bislang nicht dagewesenen "Verfälschung" des Wahlergebnisses sei eine neuerliche Überprüfung der Rechtfertigung der Sperrklausel erforderlich. Während die Intensität des Eingriffs in die Gleichheit des Stimmrechts der Bürger und in das Recht der Parteien auf Chancengleichheit erheblich zugenommen habe, habe das Gewicht der die Sperrklausel rechtfertigenden Gemeinwohlgründe gegenüber früheren Situationen deutlich abgenommen. Die Fünf-Prozent-Hürde verfälsche das quantitative Verhältnis zwischen den beiden großen politischen Lagern. Das Lager der "rechten Mitte" (CDU, CSU, FDP, AfD, Freie Wähler) habe bei der Bundestagswahl 2013 52 % der Wählerstimmen erreicht, das "linke Lager" (SPD, Grüne, Linke, Piraten) nur 45 %. Trotzdem habe das "linke Lager" eine Mehrheit im Deutschen Bundestag. Ohne Sperrklausel wäre die Bildung einer Koalition von Union und SPD, die rund vier Fünftel der Bundestagsmandate mit der Folge innehabe, dass die Opposition viele Minderheitenrechte gar nicht wahrnehmen könne, nicht erforderlich gewesen. Die Regierungsbildung hätte sich zumindest nicht schwieriger dargestellt und der Bundestag vermutlich über eine voll funktionsfähige Opposition verfügt. Vor diesem Hintergrund könne man unter Berücksichtigung des vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten verschärften Prüfungsmaßstabs (verschärfte Kontrolle bei "Entscheidungen in eigener Sache") nur zu dem Ergebnis gelangen, dass die Sperrklausel bei Bundestagswahlen in der gegenwärtigen Höhe nicht mehr zu rechtfertigen und damit verfassungswidrig sei.
b) Außerdem habe das Fehlen eines Eventualstimmrechts die Bundestagswahl 2013 verfassungswidrig gemacht. Die Pflicht zur Einführung einer Eventualstimme bestehe unabhängig von der Höhe der Sperrklausel. Durch die Möglichkeit zur Abgabe einer Eventualstimme nehme nicht nur die Intensität des Eingriffs in die Gleichheit des Wahlrechts ab; die Eventualstimme stelle auch ein gleich geeignetes und milderes Mittel zur Zweckerfüllung der Sperrklausel, nämlich Ermöglichung stabiler Regierungsmehrheiten, dar.
Falls ein Eventualstimmrecht bestanden hätte, wäre das Wahlergebnis anders ausgefallen. Entweder hätten FDP und/oder AfD, die nur knapp an der Sperrklausel gescheitert seien, diese überwunden und eine "bürgerliche Mehrheit" ermöglicht oder die Union hätte allein regieren können, da mit hoher Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden könne, dass FDP- und AfD-Wähler ihre Eventualstimme mit großer Mehrheit der Union gegeben hätten.
c) Der Beschwerdeführer macht weiterhin eine Verletzung der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der Parteien durch die seiner Ansicht nach "verschleierte staatliche Parteien- und Wahlkampffinanzierung der Bundestagsparteien" bei der Bundestagswahl 2013 geltend.
aa) Durch die Umleitung staatlicher Geldmittel auf Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahe Stiftungen seien die verfassungsrechtlichen Grenzen und Kontrollen der staatlichen Parteienfinanzierung - namentlich die Obergrenzen der unmittelbaren Staatsfinanzierung, der Gesetzesvorbehalt bei Entscheidungen in eigener Sache und die Einbeziehung außerparlamentarischer Parteien in die Staatsfinanzierung - ausgehebelt worden. Trotz eines strikten Gesetzesvorbehalts habe eine gewaltige Ausdehnung dieser Mittel durch die bloße Erhöhung von Haushaltsansätzen stattgefunden. Im Jahr 2013 seien für die Bundestagsfraktionen 84,6 Millionen Euro, für die Mitarbeiter der Bundestagsabgeordneten 161,5 Millionen Euro und für parteinahe Stiftungen allein an Globalzuschüssen 100 Millionen Euro zur Verfügung gestellt worden. Die Mittel überstiegen damit die unmittelbare Staatsfinanzierung der Parteien (2013: 154,1 Mio. Euro). Für die Entwicklung der Zuschüsse an die Bundestagsfraktionen ab 1965 ergebe sich ein Erhöhungsfaktor von 53 (1965 - 2013) und unter Berücksichtigung der Gehaltsentwicklung von über 6. Für die 1968 eingeführte Mitarbeiterpauschale ergebe sich pro Abgeordneten ein Erhöhungsfaktor von 28 und unter Berücksichtigung der Einkommensentwicklung von mehr als 5. Die Globalzuschüsse für parteinahe Stiftungen seien seit 1967 um den Faktor 29 und die projektgebundenen Zuschüsse um den Faktor 50 (1965 - 2013) erhöht worden. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und Stiftungen zunehmend in die Rolle von Ersatzparteien hineinwüchsen, so dass deren Finanzierungen als funktionale Äquivalente der Parteienfinanzierung anzusehen seien. Infolgedessen müssten hierfür dieselben Rahmenbedingungen gelten wie bei der staatlichen Parteienfinanzierung. Die parlamentarische Praxis, die staatlichen Geldmittel für Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahe politische Stiftungen ohne Obergrenzen und ohne Gesetzesvorbehalt zu erhöhen beziehungsweise erhöhen zu können, stelle ein verfassungswidriges Verfahren dar. Außerdem finde eine Kontrolle der Mittelverwendung, die verfassungsrechtlichen Vorgaben genüge, nicht statt.
bb) Die Bereitstellung der staatlichen Mittel in der dargestellten Höhe führe zu "gewaltigen Wettbewerbsvorteilen" der im Bundestag vertretenen Parteien.
Die Abgeordnetenmitarbeiter hätten in den letzten Wochen vor der Bundestagswahl im Bundestag nichts Wesentliches mehr zu tun. Dies bestätige § 13 AbgG , wonach ein Abgeordneter, der im letzten Vierteljahr der Wahlperiode in den Bundestag eintrete, keinen Anspruch auf die Bezahlung von Mitarbeitern habe. Da mit Beginn der Sommerferien im Bundestag normalerweise alle Räder stillstünden, bleibe den Mitarbeitern nur die Beteiligung am Wahlkampf.
Demgemäß seien auch im Bundestagswahlkampf 2013 Abgeordnetenmitarbeiter in großem Umfang für Parteizwecke eingesetzt worden. Dies sei in einem Bericht des ARD-Fernsehmagazins "Report Mainz" vom 17. September 2013 deutlich geworden. Darin habe der Nürnberger Bundestagsabgeordnete Bx. (SPD) erklärt, dass seine Berliner Abgeordnetenmitarbeiter zum Wahlkampf vor Ort herangezogen worden seien, weil in Berlin ja nichts mehr los sei. Dies habe der Mitarbeiter eines Aachener Bundestagsabgeordneten von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN bestätigt. Die Büroleiterin des Abgeordneten Bx. habe in demselben Bericht erklärt, sie mache jeden Tag zehn bis zwölf Stunden Wahlkampf. Auch der Abgeordnete By. (CDU) habe den Wert von hauptamtlichen Beschäftigten im Wahlkampf betont. Die Leiterin seines Wahlkreisbüros habe bekannt, "achtzig Prozent Wahlkampf und zwanzig Prozent Wahlkreisarbeit im Moment" zu machen. Der Abgeordnete Bz. (DIE LINKE) habe erklärt, dass derjenige, der seinen Wahlkampf ohne seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter machen könne, entweder über "verdammt viele finanzielle Ressourcen" verfüge oder den Wert seiner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nicht verstanden habe. Schließlich habe ein ehemaliger Mitarbeiter der CDU/CSU-Fraktion geäußert, dass "alle Abgeordneten, wirklich alle", Mitarbeiter auch zu Wahlkampfzwecken beschäftigten.
Ein solcher Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern sei verfassungswidrig. Er verletze das Gebot der Chancengleichheit der Parteien. Weiterer Nachweise des missbräuchlichen Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern bei der Bundestagswahl 2013 bedürfe es nicht, da hinsichtlich der Verwendung der hierfür bereitgestellten Mittel jede wirksame Kontrolle ausgeschaltet sei. Der Bundestag verwehre dem Bundesrechnungshof seit 1993 die Kontrolle der Abgeordnetenmitarbeiter und ihrer Finanzierung. Auch müsse der Abgeordnete keinerlei öffentliche Rechenschaft über die Verwendung der Mittel für Mitarbeiter und deren Einsatz ablegen. Angesichts dieser gezielt herbeigeführten Kontrolllosigkeit genügten die angeführten exemplarischen Missbrauchsfälle, um "einen Beweis des ersten Anscheins missbräuchlicher Verwendung" zu begründen.
cc) Geradezu abwegig sei es zu behaupten, die verschleierte Wahlkampffinanzierung habe keinen Einfluss auf das Wahlergebnis der Bundestagswahl 2013 gehabt. Vielmehr sei ein solcher nach der allgemeinen Lebenserfahrung auf die es hier ankomme - mit Sicherheit anzunehmen.
Mit Schreiben vom 16. September 2015 hat der Beschwerdeführer den Richter 29 Müller gemäß § 19 BVerfGG wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt und beantragt, ihn vom vorliegenden Verfahren auszuschließen. Mit Beschluss vom 19. Juli 2016 hat der Senat die Ablehnung als unbegründet zurückgewiesen (BVerfGE 142, 302 ).
1. Insbesondere aufgrund der Sendung des ARD-Fernsehmagazins "Report 30 Mainz" vom 17. September 2013 nahm die Staatsanwaltschaft Berlin ein Ermittlungsverfahren gegen die Abgeordneten By. (CDU), Bx. (SPD) und Bz. (DIE LINKE) sowie gegen die Abgeordnete H. (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) wegen des Verdachts der Untreue auf (Az. 276 Js 1352/14). Dieses wurde mit Verfügung vom 9. November 2015 mangels hinreichenden Tatverdachts nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt.
2. Mit Verfügung des Berichterstatters vom 9. August 2016 sind die betreffenden Akten der Staatsanwaltschaft Berlin beigezogen worden. Sie zeigen, dass im Verlauf der Ermittlungen nahezu sämtliche bei den Abgeordneten beschäftigten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als Zeugen vernommen wurden. Nach einem Vermerk vom 6. Juli 2015 und der Einstellungsverfügung vom 9. November 2015 ergaben sich dabei aus Sicht der Staatsanwaltschaft lediglich in geringem Umfang Anhaltspunkte für klassische wahlkampfbezogene Tätigkeiten in den Wahlkreisbüros der Abgeordneten oder im Rahmen der dienstlichen Tätigkeit ihrer Mitarbeiter. So sollen vereinzelt im Wahlkreisbüro der Beschuldigten H. und By. Wahlkampftüten gepackt worden sein. Die für den Beschuldigten By. tätige Zeugin M. habe zudem angegeben, ihren Dienst-PC auch für Wahlkampfaktionen genutzt zu haben, weil ihr die Einwahl ihres privaten Laptops zu umständlich gewesen sei. Hinsichtlich der Beschuldigten H. habe sich ergeben, dass deren Wahlkreisbüro aus Kostengründen in einer Bürogemeinschaft mit dem Büro des Kreisverbandes der Partei betrieben worden sei, so dass hierdurch eine Trennung zwischen Partei- und Mandatsarbeit schwierig erscheine. Im Übrigen hätten die vernommenen Zeugen übereinstimmend erklärt, dass, soweit überhaupt Wahlkampftätigkeiten wahrgenommen worden seien, dies ehrenamtlich oder aufgrund eines gesondert von der Partei erteilten Auftrags außerhalb der Bürozeiten geschehen sei. Des Weiteren hätten sie ausgeführt, dass die im Beitrag des Magazins "Report Mainz" gesendeten Einstellungen, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der jeweiligen Abgeordneten bei klassischen Wahlkampftätigkeiten zeigten, überwiegend auf ausdrückliche Bitte des Fernsehteams gestellt worden seien. Anfallende Mehrarbeit im Wahlkampf gehe auf eine erhöhte Zahl von Presse- und Bürgeranfragen an den Abgeordneten sowie einen erhöhten Aufwand zur Koordination und Vorbereitung von Terminen zurück. Eine Trennung zwischen mandats- und wahlkampfbezogenen Anfragen sei kaum möglich.
a) Die Einstellung des staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens wegen des Verdachts der Untreue gegen die vier Abgeordneten stehe der Annahme verfassungswidriger parteiergreifender Tätigkeiten der Mitarbeiter nicht entgegen. Im Gegenteil: Die Auswertung bestätige, dass die Mitarbeiter in verfassungswidriger Weise parteiergreifend tätig gewesen seien, indem sie eine Fülle von sogenannten "nichtklassischen" Wahlkampfaktivitäten vorgenommen hätten. Die Staatsanwaltschaft habe sich aber nur für die klassischen Wahlkampfaktivitäten interessiert, worunter sie zum Beispiel Tür-zu-Tür-Aktionen, Ankleben von Plakaten, Verteilen von Flyern und Broschüren sowie die Ansprache von Bürgern an Parteiständen in der Fußgängerzone und Parteiwerbung durch Verschenken etwa von Brezeln gefasst habe.
b) Hinsichtlich der anderen Aktivitäten ergebe sich aus den Ermittlungsakten, dass zahlreiche Abgeordnetenmitarbeiter in der Vorwahlzeit im Wahlkreis eingesetzt worden seien und sich dabei "im Modus Wahlkampf" befunden hätten. Von ihnen seien in ihrer Arbeitszeit Anfragen der Presse und von Bürgern beantwortet worden, wobei die allermeisten Anfragen, auch die von Bürgern, "auch immer einen Bezug zur Wahl" gehabt hätten. Die Mitarbeiter hätten außerdem Grußworte und Reden für ihre Abgeordneten ausgearbeitet. In der Hand erfahrener Mitarbeiter habe auch die Vorbereitung von Vorortterminen, Podiumsdiskussionen, Pressegesprächen und ähnlichen Terminen sowie die Koordination der Veranstaltungen und Termine - auch "klassischer" Wahlkampftermine - gelegen. Alle diese Aktivitäten, die die Mitarbeiter in ihrer staatlich bezahlten Arbeitszeit vorgenommen hätten, hätten in der Vorwahlzeit, wie die Vernehmungen ergeben hätten, bedingt durch den Wahlkampf sprunghaft zugenommen und sich zunehmend unmittelbar auf den Wahlkampf bezogen.
c) Hinzu komme, dass die Zweifel der Staatsanwaltschaft hinsichtlich der sogenannten klassischen Wahlkampfaktivitäten der Abgeordnetenmitarbeiter allein auf Aussagen der Abgeordneten und ihrer Mitarbeiter beruhten. Insoweit sei der Tatbestand der Befangenheit zu besorgen. Die Aussagen seien deshalb nicht glaubhaft. Soweit die Erklärung nachgeschoben worden sei, die Mitarbeiter würden sich im Wahlkampf ehrenamtlich engagieren, handele es sich um eine bloße Schutzbehauptung. Der Beschwerdeführer beantragt deshalb, die drei Autoren des Beitrags von "Report Mainz" vom 17. September 2013 als Zeugen dafür zu vernehmen, dass die entsprechenden Szenen von ihnen nicht fiktiv gestellt worden seien, sondern den üblichen Einsatz der Mitarbeiter wiedergegeben hätten. Außerdem beantragt er, auch die Abgeordnetenmitarbeiter als Zeugen zu vernehmen, damit der Senat sich ein Bild von deren Glaubwürdigkeit machen könne.
2. a) Wahlfehler sind alle Verstöße gegen Wahlvorschriften während des gesamten Wahlverfahrens durch Wahlorgane oder Dritte (vgl. Klein, in: Maunz/Dürig, GG , Art. 41 Rn. 103 <Januar 2013>; Bechler, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG , 2015, § 48 Rn. 21). Als Wahlvorschriften kommen vor allem die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG sowie die Regelungen des Bundeswahlgesetzes und der Bundeswahlordnung in Betracht (vgl. BVerfGE 130, 212 <224>). Daneben können aber auch Verstöße gegen sonstige Vorschriften einen Wahlfehler begründen, soweit sie mit einer Wahl in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen (vgl. Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 41 Rn. 103 f. <Januar 2013>; Bechler, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG , 2015, § 48 Rn. 26).
Relevant sind letztlich alle Normwidrigkeiten, die den vom Gesetz vorausgesetzten regelmäßigen Ablauf des Wahlverfahrens zu stören geeignet sind (vgl. Klein, in: Maunz/Dürig, GG , Art. 41 Rn. 104 <Januar 2013>). Daher können sowohl die Missachtung der Regelungen des Parteienrechts und der staatlichen Parteienfinanzierung (vgl. BVerfGE 85, 264 <284 ff.>) als auch tatsächliche Handlungen ohne explizite einfachrechtliche Grundlage wie die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung (vgl. BVerfGE 44, 125 <143 ff.>) oder parteiergreifende Äußerungen von Regierungsmitgliedern (vgl. BVerfGE 138, 102 <116 ff. Rn. 49 ff.>) grundsätzlich taugliche Gegenstände eines Wahlprüfungsverfahrens sein. Lediglich Sachverhalte, die "bei Gelegenheit" einer Wahl geschehen, ohne in einem auch nur mittelbaren Bezug zum Wahlvorgang und dessen Ergebnis zu stehen, sind zur Begründung eines Wahlfehlers ungeeignet (vgl. Frommer/Engelbrecht, Bundeswahlrecht - Kommentar für die Praxis, § 49, S. 2 f. <30. Lieferung 2017>).
b) Neben der Möglichkeit eines Wahlfehlers hat der Beschwerdeführer grundsätzlich auch die Mandatsrelevanz dieses Fehlers substantiiert darzulegen. Es muss zwar nicht der Nachweis einer Auswirkung des Wahlfehlers auf die Sitzverteilung erbracht werden. Die nur theoretische Möglichkeit eines Kausalzusammenhangs zwischen der geltend gemachten Rechtsverletzung und dem Ergebnis der angefochtenen Wahl genügt jedoch nicht (vgl. Hahlen, in: Schreiber, BWahlG, 10. Aufl. 2017, § 49 Rn. 13). Vielmehr gilt der Grundsatz der potentiellen Kausalität (vgl. Klein, in: Maunz/Dürig, GG , Art. 41 Rn. 110 <Januar 2013>; Hahlen, in: Schreiber, BWahlG, 10. Aufl. 2017, § 49 Rn. 13; Schreiber, DVBl 2010, S. 609 <612>). Demgemäß hat der Beschwerdeführer darzulegen, dass es sich bei der Auswirkung des Wahlfehlers auf die Sitzverteilung um eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernliegende Möglichkeit (BVerfGE 89, 243 <254>; 89, 291 <304>) handelt.
b) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der allgemein gehaltenen Behauptung des Beschwerdeführers, das Handeln der politischen Stiftungen komme im Sinne einer "Kooperationseinheit" der jeweiligen Mutterpartei zugute und beeinträchtige damit den Grundsatz der Gleichheit der Wahl. Er lässt insoweit die auf politische Stiftungen bezogene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 73, 1 <31 ff.>; 140, 1 <38 f. Rn. 106 ff.>) außer Betracht. Das Gericht hat sich der Sache nach auch mit der Frage der "Kooperationseinheit" auseinandergesetzt und festgestellt, dass die Stiftungen ihre satzungsgemäßen Aufgaben in hinreichender organisatorischer und personeller Unabhängigkeit von den ihnen nahestehenden Parteien erfüllen. Die Stiftungen und die politischen Parteien verfolgen unterschiedliche, voneinander abgrenzbare Ziele. Die politische Bildungsarbeit der Stiftungen hat sich weitgehend verselbständigt und einen hohen Grad an Offenheit erreicht. Es ist den Stiftungen verwehrt, in den Wettbewerb der politischen Parteien einzugreifen, indem sie etwa im Auftrag der und für die ihnen nahestehenden Parteien geldwerte Leistungen oder Wahlkampfhilfe erbringen (BVerfGE 73, 1 <32>). Daher stellt die Gewährung von Globalzuschüssen an politische Stiftungen keine verdeckte Parteienfinanzierung dar und verletzt nicht das Recht auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 GG (vgl. zum Ganzen: BVerfGE 73, 1 <31 f.>; 140, 1 <38 Rn. 106>).
a) Gegenstand der Wahlprüfungsbeschwerde ist der auf den Einspruch des 47 Beschwerdeführers ergangene Beschluss des Bundestages über die Gültigkeit der Wahl zum 18. Deutschen Bundestag am 22. September 2013. Dem Substantiierungsgebot gemäß § 48 Abs. 1 Halbsatz 2, § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG genügt der Beschwerdeführer daher nur, wenn er einen konkreten Sachverhalt vorträgt, der sich auf die Gültigkeit dieser Wahl auszuwirken vermag, weil er eine mandatsrelevante Verfälschung des Wählerwillens möglich erscheinen lässt. Diese Voraussetzung erfüllt der Beschwerdeführer hinsichtlich des Handelns der Bundestagsfraktionen nicht. Konkret verweist er insoweit lediglich auf eine Werbeaktion der FDP-Bundestagsfraktion im Jahr 2012. Abgesehen davon, dass es sich dabei um eine Aktion im Vorfeld zweier Landtagswahlen (Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen) handelte, genügt dieser Hinweis den Anforderungen an die Darlegung eines mandatsrelevanten Wahlfehlers bei der angegriffenen Wahl bereits deshalb nicht, weil die FDP bei der Bundestagswahl am 22. September 2013 die erforderliche Stimmenzahl zur Überwindung der Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht erreicht hat und dem 18. Deutschen Bundestag nicht angehört. Ansonsten fehlt es an der Darlegung jeglicher auf die Bundestagswahl 2013 bezogener Aktivitäten und Initiativen der Bundestagsfraktionen.
b) Auch die allgemeinen Ausführungen des Beschwerdeführers zur Fraktionsfinanzierung als "verdeckte Parteien- und Wahlkampffinanzierung" (aa) und einer damit verbundenen Verfälschung der Wettbewerbslage zwischen den politischen Parteien (bb) sowie zur Verfassungswidrigkeit des Verfahrens zur Festsetzung und der Verwendung der Fraktionsmittel (cc) genügen den Begründungsanforderungen gemäß § 48 Abs. 1 Halbsatz 2, § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG nicht.
aa) Soweit der Beschwerdeführer darauf verweist, die Zuweisung der Fraktionsmittel stelle eine den Grundsatz der Chancengleichheit verletzende und die gesetzlichen Vorgaben der staatlichen Parteienfinanzierung missachtende "verdeckte Parteienfinanzierung" dar, lässt er die Rechtsstellung der Fraktionen und die rechtlichen Bindungen der Gewährung und Verwendung von Fraktionsmitteln außer Betracht.
(1) Die Fraktionen, die als ständige Gliederungen des Bundestages der "organisierten Staatlichkeit" eingefügt sind (vgl. BVerfGE 20, 56 <104>; 62, 194 <202>), steuern und erleichtern die parlamentarische Arbeit, indem sie unterschiedliche politische Positionen von Abgeordneten zu handlungs- und verständigungsfähigen Einheiten zusammenfassen, eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisieren, gemeinsame Initiativen vorbereiten und aufeinander abstimmen sowie die Information der Fraktionsmitglieder unterstützen. Die Finanzierung der Fraktionen mit staatlichen Zuschüssen dient der Ermöglichung und Gewährleistung dieser Arbeit (vgl. BVerfGE 80, 188 <231>; 140, 1 <26 Rn. 71>).
(2) Die Verwendung der den Fraktionen zur Verfügung gestellten Leistungen unterliegt strikter Zweckbindung (vgl. BVerfGE 140, 1 <31 Rn. 85>). Gemäß § 50 Abs. 4 Satz 1 AbgG dürfen die Fraktionen die ihnen gewährten Mittel nur für Aufgaben verwenden, die ihnen nach dem Grundgesetz , dem Abgeordnetengesetz und der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages obliegen. Eine Verwendung für Parteiaufgaben ist unzulässig (§ 50 Abs. 4 Satz 2 AbgG ). Über die Verwendung und Herkunft der Mittel haben die Fraktionen gemäß § 52 Abs. 1 AbgG öffentlich Rechenschaft zu geben. Ihre Rechnung muss von einem im Benehmen mit dem Bundesrechnungshof bestellten Abschlussprüfer geprüft und testiert werden (§ 52 Abs. 4 Satz 1 AbgG ). Gemäß § 53 Abs. 1 AbgG unterliegen die Fraktionen hinsichtlich der wirtschaftlichen und ordnungsgemäßen Verwendung der ihnen zur Verfügung gestellten Geld- und Sachmittel der Überprüfung durch den Bundesrechnungshof. Schließlich ist es den Parteien verboten, Spenden von Parlamentsfraktionen entgegenzunehmen (§ 25 Abs. 2 Nr. 1 PartG ). Tun sie es dennoch, haben sie das Dreifache des rechtswidrig erlangten Betrages abzuführen (§ 31c Satz 1 PartG ).
(3) Nach dem gesetzlichen Regelungskonzept ist die Verwendung von Fraktionsmitteln somit strikt auf die Wahrnehmung von Aufgaben begrenzt, die den Fraktionen als Teil der "organisierten Staatlichkeit" zugewiesen sind. Demgegenüber sind Parteien zwar berufen, in den Bereich der institutionellen Staatlichkeit hineinzuwirken, gehören diesem aber selbst nicht an (vgl. BVerfGE 20, 56 <101>). Daher hätte der Beschwerdeführer sich näher dazu verhalten müssen, inwieweit sich die Gewährung von Fraktionsmitteln trotzdem als Akt der Parteienfinanzierung darstellt.
Begründet ist eine Wahlprüfungsbeschwerde, wenn gegen Wahlrechtsgrundsätze des Grundgesetzes oder Wahlrechtsvorschriften verstoßen worden ist (vgl. BVerfGE 130, 212 <224>) und dies entweder mandatsrelevant ist und zur Ungültigerklärung der Wahl führt (vgl. BVerfGE 121, 266 <289, 311>) oder zumindest eine Verletzung subjektiver Rechte des Beschwerdeführers zur Folge hat (§ 48 Abs. 1 und 3 BVerfGG ). Der Beschwerdeführer rügt einen Wahlfehler in Form einer mandatsrelevanten Verletzung der Wahlrechtsgrundsätze der Gleichheit der Wahl nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG und der Chancengleichheit der Parteien gemäß Art. 21 Abs. 1 GG (I.). Ein derartiger Wahlfehler, der auch mandatsrelevant ist, liegt nicht vor (II.). Eine Verletzung der subjektiven Rechte des Beschwerdeführers durch einen Wahlfehler ist ebenfalls nicht erkennbar (III.).
(3) Der Argumentation des Beschwerdeführers, es sei bei der Bundestagswahl 2013 zu einer bisher nicht bekannten Verfälschung des Wahlergebnisses gekommen, liegt eine unzureichende Unterscheidung zwischen der Feststellung des Wahlergebnisses einerseits und der Mandatsverteilung andererseits zugrunde. Für die Feststellung des Wahlergebnisses ist § 6 Abs. 3 BWahlG ohne Belang. Eine "Verfälschung" des Wahlergebnisses kann daher durch die Sperrklausel nicht herbeigeführt werden. Demgegenüber bleiben bei der Mandatsverteilung die Stimmen, die auf Parteien entfallen, welche die Sperrklausel nicht überwunden haben, von vornherein außer Betracht. Die Mandatsverteilung erfolgt ausschließlich zwischen den Parteien, die die Sperrklausel überwunden haben, aufgrund der von diesen Parteien selbst erreichten Stimmenzahl.
(4) Soweit der Beschwerdeführer von einer sperrklauselbedingten Verschiebung der Mehrheit zwischen den beiden großen politischen Lagern ("rechte Mitte" und "linkes Lager") ausgeht, erschließt sich die Relevanz dieses Vorbringens für das Vorliegen eines Wahlfehlers nicht. Unabhängig davon, dass der vom Beschwerdeführer behauptete Bestand zweier großer politischer "Lager" zu hinterfragen wäre, ist nicht erkennbar, inwieweit die vermutete Existenz politischer Lager in der von ihm beschriebenen Zusammensetzung die Grundsätze der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der Parteien tangieren soll. Die Bildung von Koalitionen ist nicht Teil des Wahlprozesses, sondern schließt sich an diesen an.
bb) Auch eine für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Sperrklausel relevante Änderung der rechtlichen Verhältnisse liegt nicht vor. Sie liegt insbesondere nicht in der vom Beschwerdeführer geltend gemachten "Verschärfung der Maßstäbe" durch das Bundesverfassungsgericht unter dem Gesichtspunkt einer "Entscheidung in eigener Sache" (vgl. Rn. 63). Unabhängig von der Frage, ob dieser erstmals im Jahr 2008 (BVerfGE 120, 82 <105>) ausdrücklich angeführte Gesichtspunkt für eine strenge verfassungsgerichtliche Prüfung von Differenzierungen im Rahmen der Wahlrechtsgleichheit überhaupt eine Verschärfung der Maßstäbe bedeutet hat, hat das Bundesverfassungsgericht auch vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung die Verfassungskonformität der Fünf-Prozent-Sperrklausel geprüft und bestätigt (vgl. zuletzt BVerfGE 131, 316 <344>).
(2) Vor diesem Hintergrund mag dahinstehen, ob mit Blick auf die konkreten Ergebnisse der Bundestagswahl 2013 eine auf 3 oder 4 % abgesenkte Sperrklausel den Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit oder die Chancengleichheit der Parteien gemindert hätte, ohne die Funktionsfähigkeit des Bundestages zu beeinträchtigen. Für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der gesetzgeberischen Lösung kommt es auf das Ergebnis einer einzelnen Bundestagswahl nicht an. Die Ergebnisse einzelner vergangener Wahlen ermöglichen keine gesicherte Aussage über den Ausgang künftiger Wahlen. Insoweit handelt es sich bei der Entscheidung über die Höhe einer Sperrklausel um eine wertende Prognoseentscheidung (vgl. LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13. September 2013 - LVerfG 9/12 -, [...], Rn. 111; VerfGH Saarland, Urteil vom 18. März 2013 - Lv 12/12 -, [...], Rn. 28). Dabei ist in Rechnung zu stellen, dass die Festlegung einer exakten Prozentzahl, bei deren Unterschreitung eine Zersplitterung des Bundestages eintritt, nicht möglich ist.
2. Hiervon ausgehend ist auch die Einführung einer Eventualstimme für den Fall, dass die über die Hauptstimme mit Priorität gewählte Partei wegen der FünfProzent-Sperrklausel nicht die erforderliche Mindeststimmenzahl erhält, verfassungsrechtlich nicht geboten. Dabei kann dahinstehen, ob und inwieweit einem Eventualstimmrecht verfassungsrechtliche Bedenken unter den Gesichtspunkten der Unmittelbarkeit und Öffentlichkeit der Wahl sowie der Unvereinbarkeit eines bedingten Votums mit dem Demokratieprinzip entgegenstehen (vgl. dazu Strelen, in: Schreiber, BWahlG, 10. Aufl. 2017, § 6 Rn. 37; Buchwald/Rauber/Grzeszick, LKRZ 2012, S. 441 <444 f.>; Damm, DÖV 2013, S. 913 <917 ff.>; Heußner, LKRZ 2014, S. 7 <9 ff.>; Linck, DÖV 1984, S. 884 <885 f.>; Zimmer, DÖV 1985, S. 101 ; siehe auch VerfGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. Mai 2016 - 1 VB 25/16 -, [...], Rn. 4 ff.).
Einer verfassungsrechtlichen Verpflichtung zur Einführung eines Eventualstimmrechts steht jedenfalls entgegen, dass dieses zwar einerseits den mit einer Sperrklausel verbundenen Eingriff in den Grundsatz der gleichen Wahl insoweit abzumildern geeignet ist, als sich damit die Zahl der Wählerinnen und Wähler verringern ließe, die im Deutschen Bundestag nicht repräsentiert sind wenn die von ihnen mit der Hauptstimme gewählte Partei an der Sperrklausel scheitert (vgl. VerfGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. Mai 2016 - 1 VB 25/16 -, [...], Rn. 10). Andererseits würde die Einführung einer Eventualstimme aber die Komplexität der Wahl erhöhen, so dass eine Zunahme von Wahlenthaltungen und ungültigen Stimmen nicht ausgeschlossen erscheint. Vor allem aber wäre die Eröffnung der Möglichkeit einer Eventualstimme ebenfalls in relevantem Umfang mit Eingriffen in den Grundsatz der Wahlgleichheit, möglicherweise auch der Unmittelbarkeit der Wahl verbunden. Dies gilt hinsichtlich der Erfolgswertgleichheit, falls sowohl die Haupt- als auch die Eventualstimme an Parteien vergeben werden, die jeweils die Sperrklausel nicht überwinden. Daneben erscheint die Eröffnung der Möglichkeit einer Eventualstimme aber auch mit Blick auf die Zählwertgleichheit nicht unproblematisch: Während die Stimmen derjenigen, die eine Partei wählen, die die Sperrklausel überwindet, nur einmal gezählt werden, ist dies bei Stimmen, mit denen in erster Priorität eine Partei gewählt wird, die an der Sperrklausel scheitert, nicht der Fall. Vielmehr wären sowohl die Haupt- als auch die Eventualstimme gültig. Die Hauptstimme würde bei der Feststellung des Wahlergebnisses berücksichtigt, wäre im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung relevant und bliebe lediglich bei der Mandatsverteilung ohne Erfolg. Daneben wäre auch die Eventualstimme eine gültige Stimme, die beim Wahlergebnis berücksichtigt und zusätzlich bei der Mandatsverteilung Relevanz entfalten würde. Mit Blick auf den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl kann die Eventualstimme Probleme aufwerfen, weil letztlich andere Wähler darüber entscheiden, für wen eine Stimme abgegeben wird.
Vor diesem Hintergrund lässt sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit keine Pflicht zur Einführung eines Eventualstimmrechts ableiten. Angesichts der ambivalenten Wirkungen einer Verbesserung der Integrationsfunktion der Wahl einerseits und einer erhöhten Komplexität und Fehleranfälligkeit des Wahlvorgangs sowie der Herbeiführung neuer Eingriffe in die Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl andererseits kann das Eventualstimmrecht nicht als zweifelsfrei "gleich geeignetes, milderes Mittel" zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels der Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Parlaments angesehen werden (vgl. LVerfG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13. September 2013 - LVerfG 9/12 -, [...], Rn. 107). Vielmehr ist es Aufgabe des Gesetzgebers, im Rahmen des ihm durch Art. 38 Abs. 3 GG zugewiesenen Gestaltungsauftrags verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter und Wahlrechtsgrundsätze - auch im Verhältnis zueinander - zum Ausgleich zu bringen (vgl. BVerfGE 131, 316 <338>; 132, 39 <48 Rn. 26> m.w.N.). Dies gilt auch für die Abwägung zwischen den Belangen der Funktionsfähigkeit des Parlaments, dem Anliegen einer umfassenden Integrationswirkung und den Geboten der Wahlrechtsgleichheit sowie der Chancengleichheit der politischen Parteien (vgl. BVerfGE 95, 408 <420>). Es wäre demgemäß Sache des Gesetzgebers, die mit einem Eventualstimmrecht verbundenen Vor- und Nachteile gegeneinander abzuwägen und auf dieser Grundlage über dessen Einführung zu entscheiden.
(2) Dabei ist für die Annahme einer "Art Beweis des ersten Anscheins" kein Raum. Ihr steht entgegen, dass die durch die Wahl hervorgebrachte Volksvertretung wegen der ihr zukommenden Funktionen größtmöglichen Bestandsschutz verlangt (vgl. BVerfGE 89, 246 <253>). Daher ist das festgestellte Wahlergebnis allein dann infrage zu stellen und kommt ein Eingriff in die sich daraus ergebende Zusammensetzung des Parlaments nur in Betracht, wenn feststeht, dass die Ordnungsgemäßheit der Wahl in einer Weise gestört wurde, die sich mandatsrelevant ausgewirkt haben kann. Auch wenn die Feststellung eines missbräuchlichen Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf auf nicht unerhebliche Schwierigkeiten im tatsächlichen Bereich stößt, vermindert dies die Anforderungen an den Nachweis des behaupteten Wahlfehlers nicht (vgl. zur Substantiierungspflicht trotz tatsächlicher Schwierigkeiten BVerfGE 40, 11 <32>; 59, 119 <124>; 66, 369 <379>; 122, 304 <309>).
(3) Vielmehr haben die Wahlprüfungsorgane auf der Grundlage eines hinreichend substantiierten Sachvortrags das Vorliegen des behaupteten Wahlfehlers von Amts wegen zu ermitteln. Dabei bestimmen sich Inhalt und Umfang dieser Ermittlungspflicht nach der Art des beanstandeten Wahlergebnisses und des gerügten Wahlmangels (vgl. BVerfGE 85, 148 <160>). Lässt sich letztendlich nicht aufklären, ob ein Wahlfehler vorliegt oder ein vorliegender Wahlfehler sich auf die Zusammensetzung des Parlaments ausgewirkt haben kann, bleibt die Wahlprüfungsbeschwerde ohne Erfolg (vgl. Bechler, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG , 2015, § 48 Rn. 32).
(4) Ebenfalls nicht geeignet, den missbräuchlichen Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf zu belegen ist der allgemeine Hinweis, dass in ei nem Wahljahr mit Beginn der Sommerferien im Parlament "alle Räder still" stünden, während die Zahl der Anfragen, Veranstaltungen und Pressetermine stark anwachse. Allein aus dem Umstand, dass sich während der Sommerpause - insbesondere in Wahljahren - der Tätigkeitsschwerpunkt des Abgeordneten in seinem Wahlkreis befindet, folgt nicht, dass die Mitarbeiter während ihrer Dienst zeit keine mandatsbezogenen Tätigkeiten erledigen, sondern Parteiaufgaben oder Wahlkampfeinsätze wahrnehmen.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 13 AbgG . Auch wenn nach dieser Vorschrift im Falle des Eintritts in den Deutschen Bundestag im letzten Vierteljahr der Wahlperiode ein Anspruch auf Aufwandsentschädigung nicht besteht, lässt dies keinen Rückschluss auf den mandatsbedingten Arbeitsanfall eines längerfristig dem Bundestag angehörenden Abgeordneten zu. Erst recht erlaubt dies nicht die Unterstellung, dass Mitarbeiter längerfristig tätiger Abgeordneter in dem genannten Zeitraum jenseits der Grenzen des § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG eingesetzt würden.
(5) Schließlich muss die Behauptung des Beschwerdeführers, ein ehemaliger Mitarbeiter der CDU/CSU-Bundestagsfraktion habe geäußert, alle Abgeordneten beschäftigten ihre Mitarbeiter auch zu Wahlkampfzwecken, außer Betracht blei ben. Es handelt sich insoweit um ein anonymes Zitat aus einer Presseerklärung des SWR vom 17. September 2013. Der Beschwerdeführer hat weder den Urhe ber dieses Zitats benannt, noch sonstige Möglichkeiten einer Verifizierung der Aussage aufgezeigt.
cc) Anhaltspunkte für einen unzulässigen Einsatz von Abgeordnetenmitarbei tern im Bundestagswahlkampf 2013 können sich daher nur aus den im Bericht des Politikmagazins "Report Mainz" vom 17. September 2013 angesprochenen Sachverhalten und Äußerungen ergeben (1). Insoweit kann aber nach dem Ergebnis der Ermittlungen der Staatsanwaltschaft Berlin (2) der Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf während der Dienstzeit nur in sehr geringem, punktuellem Umfang als nachgewiesen angesehen werden (3). Möglichkeiten zu einer weitergehenden Aufklärung der angesprochenen Sachverhalte von Amts wegen bestehen nicht (4). Soweit überhaupt ein unzulässiger Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern im Bundestagswahlkampf 2013 angenommen werden kann, kommt dem keine Mandatsrelevanz zu (5).
(1) In dem Bericht des Politikmagazins "Report Mainz" vom 17. September 2013 kommen drei Bundestagsabgeordnete und drei ihrer Mitarbeiter zu Wort, deren Aussagen für einen Einsatz der Mitarbeiter im Wahlkampf sprechen. So erklärte der Bundestagsabgeordnete Bx., dass man im Wahlkampf die Mitarbeiter im Wahlkreis zusammenziehe und alle mithelfen würden. Seine Mitarbeiterin Z. behauptete, jeden Tag zehn bis zwölf Stunden Wahlkampf zu machen. Der Abgeordnete By. bezeichnete es als Vorteil, "jemand Erfahrenen dann auch als Hauptamtlichen zu haben", und bezog auf Nachfrage diese Aussage auch auf den Wahlkampf. Die Leiterin seines Wahlkreisbüros H. gab an, "achtzig Prozent Wahlkampf und zwanzig Prozent Wahlkreisarbeit im Moment" zu erledigen. Der Mitarbeiter P. der (damaligen) Bundestagsabgeordneten H. verwies darauf, dass die Mitarbeiter aktuell "vor allem im Wahlkampf" eingebunden seien. Schließlich bemerkte der (damalige) Bundestagsabgeordnete Bz., wer seinen Wahlkampf ohne seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter erfolgreich machen könne, habe entweder "verdammt viele finanzielle Ressourcen oder den Wert seiner Mitarbeiter nicht verstanden". In dem Bericht des Politikmagazins waren diese Aussagen unter anderem mit Bildern unterlegt, die die Mitarbeiterin H. am 10. September 2013 um kurz nach sechs Uhr morgens beim Verteilen von Brezeln und die Mitarbeiterin Z. beim Verteilen von Blumen im Rahmen einer Tür-zu-Tür-Aktion zeigten.
(2) Demgegenüber erklärten in dem aufgrund des "Report Mainz"-Berichts wegen des Verdachts der Untreue eingeleiteten Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Berlin die hierzu fast vollzählig vernommenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der betroffenen Bundestagsabgeordneten übereinstimmend, dass eine Beteiligung am Wahlkampf ausschließlich ehrenamtlich oder aufgrund eines gesonderten Auftrags und außerhalb der Dienstzeit stattgefunden habe. Seitens der Abgeordneten seien entsprechende Ansprachen in deutlicher Form erfolgt. Die im Filmbeitrag gezeigten Einstellungen seien auf Bitten des Fernsehteams gestellt worden. Weiterhin äußerten die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, dass in Wahlkampfzeiten Mehrarbeit aufgrund einer erhöhten Zahl von Presse- und Bürgeranfragen und eines größeren Aufwandes zur Koordinierung und Vorbereitung von Terminen anfalle. Dabei wurde eingeräumt, dass eine Trennung zwischen mandats- und wahlkampfbezogenem Aufwand nicht immer möglich sei. Zugleich wurde teilweise detailliert dargelegt, in welcher Weise versucht worden sei, eine organisatorische, personelle und räumliche Trennung zwischen Wahlkampforganisation und Wahlkreisarbeit herbeizuführen. Die Mitarbeiterin Z. gab an, ihre Aussage, zehn bis zwölf Stunden Wahlkampf zu machen, habe sich auf das quantitativ gestiegene Aufkommen an Terminen und Anfragen bezogen und sei vielleicht etwas übertrieben gewesen. Auch die Büroleiterin des Abgeordneten By. erklärte, grundsätzlich seien im Wahlkreisbüro keine Wahlkampfaufgaben angefallen. Man habe mal für die gefilmte Brezelaktion Aufkleber auf Wahlkampftüten geklebt. Die Teilnahme an dieser Aktion habe auf Wunsch der Projektleiterin des SWR außerhalb der Dienstzeiten stattgefunden. Die Aussage "achtzig Prozent Wahlkampf und zwanzig Prozent Wahlkreisarbeit" beziehe sich auf den erhöhten Koordinationsaufwand angesichts der Fülle von Terminen und Anfragen während des Wahlkampfes.
(a) Dies gilt bereits hinsichtlich der im Bericht des Politikmagazins "Report Mainz" geschilderten Einzelfälle. Zwar sprechen die in diesem Bericht getätigten Aussagen für eine intensive Wahlkampfbeteiligung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der genannten Abgeordneten. Zudem vermögen die Versuche einer Relativierung dieser Aussagen durch die Mitarbeiterinnen Z. und H. in dem durch die Staatsanwaltschaft Berlin eingeleiteten Ermittlungsverfahren nicht restlos zu überzeugen. Der Annahme eines umfänglichen dienstlichen Einsatzes im Bundestagswahlkampf 2013 stehen jedoch die übereinstimmenden Aussagen der nahezu vollzählig vernommenen übrigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der genannten Abgeordneten entgegen, wonach die Beteiligung am Wahlkampf außerhalb der Dienstzeiten ehrenamtlich oder aufgrund eines gesonderten Auftrags der jeweiligen Partei erfolgt sei. Angesichts dieser nicht widerlegbaren Einlassungen teilt der Senat die Einschätzung der Ermittlungsbehörde, dass lediglich in geringem Umfang ein dienstlicher Wahlkampfeinsatz der Abgeordnetenmitarbeiter erwiesen ist.
(b) Hinzu kommt, dass sich der Bericht des Politikmagazins "Report Mainz" vom 17. September 2013 auf die Beschreibung weniger Einzelfälle beschränkt. Die Übertragbarkeit der beschriebenen Sachverhalte auf die Gesamtheit der Bundestagsabgeordneten wird vom Beschwerdeführer nicht begründet, sondern lediglich unterstellt. Sie ist auch nicht in sonstiger Weise ersichtlich.
(a) Soweit der Beschwerdeführer die Vernehmung der verantwortlichen Autoren des "Report Mainz"-Beitrags zum Beweis der Behauptung beantragt hat, dass die im Film gezeigten Szenen nicht gestellt seien, kommt es darauf nicht an. Selbst wenn es sich entgegen der Einlassung der im staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren vernommenen Personen nicht um gestellte Szenen handeln würde, könnte daraus nicht gefolgert werden, dass ein Einsatz der Abgeordnetenmitarbeiter im Bundestagswahlkampf 2013 in großem Umfang stattgefunden hat. Die Autoren des Fernsehbeitrags könnten allenfalls etwas zu den von ihnen gefilmten, punktuellen Situationen sagen. Außerdem wäre damit die Behauptung der ehrenamtlichen Betätigung im Wahlkampf - jedenfalls über die konkret gefilmten Situationen hinaus - nicht widerlegt. Aus den gleichen Gründen war die vom Beschwerdeführer begehrte Vernehmung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der im "Report Mainz"-Bericht gezeigten Bundestagsabgeordneten nicht geboten.
Dieser gebotenen Sicherstellung eines hinreichenden Mandatsbezugs bei der Tätigkeit der Abgeordnetenmitarbeiter genügt der gegenwärtige Regelungsbestand nicht. Der Abgeordnete erhält zwar gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern nur "gegen Nachweis" ersetzt. Dabei hat er gemäß § 12 Abs. 3 Satz 5 AbgG das Haushaltsgesetz und die vom Ältestenrat erlassenen Ausführungsbestimmungen zu beachten und insbesondere einen Arbeitsvertrag vorzulegen, der mindestens die vom Ältestenrat in einem Musterarbeitsvertrag getroffenen Regelungen enthalten muss. Eine zweckwidrige Verwendung der Mittel hat der Bundestagspräsident zu unterbinden (vgl. BVerfGE 80, 188 <231>) sowie zu viel gezahlte Beträge zurückzufordern. Außerdem sind bei einem Einsatz der Mittel zur unzulässigen Parteienfinanzierung Strafzahlungen gemäß § 31c PartG festzusetzen (vgl. zum Ganzen: BVerfGE 140, 1 <36 f. Rn. 103>). Außerdem kann der rechtswidrige Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern für Parteizwecke, wie der vorliegende Fall zeigt, auch gemäß § 266 StGB strafbar sein. Darüber hinausgehende Vorkehrungen zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Verwendung der dem Abgeordneten zur Verfügung stehenden Mittel und insbesondere zum Ausschluss des spezifischen Risikos eines unzulässigen Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf bestehen jedoch nicht. Insbesondere ist der Abgeordnete - im Unterschied zu den Fraktionen des Deutschen Bundestages (§ 52 Abs. 1 AbgG ) - nicht verpflichtet, über den Einsatz dieser Mittel öffentlich Rechenschaft abzulegen. Eine externe Kontrolle der Mittelverwendung findet nicht statt. Spezifische Vorkehrungen zur Nachvollziehbarkeit der Einhaltung der Grenzen des § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG fehlen. Damit wird der besonderen Missbrauchsanfälligkeit hinsichtlich des Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf nicht ausreichend Rechnung getragen. Der Deutsche Bundestag wird zur Wahrung der Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 GG ) durch ergänzende Regelungen des Abgeordnetengesetzes oder anderer untergesetzlicher Vorschriften dafür Sorge zu tragen haben, dass der Verwendung von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf verstärkt entgegengewirkt wird und die Einhaltung der Grenzen des § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG nachvollziehbarer Kontrolle unterliegt.
(5) Der vorliegenden Wahlprüfungsbeschwerde vermag dieses Regelungsde fizit jedoch nicht zum Erfolg zu verhelfen. Die bloße Möglichkeit des unzulässigen Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern genügt zur Feststellung eines die Gültigkeit der Wahl berührenden Wahlfehlers nicht. Erforderlich ist vielmehr der konkrete Nachweis, dass eine Beteiligung von Abgeordnetenmitarbeitern am Wahlkampf während der Dienstzeit stattgefunden hat und dadurch der chancengleiche Wettbewerb zwischen den Parteien in mandatsrelevanter Weise gestört wurde. Dass dies - wie vom Beschwerdeführer behauptet - im Bundestagswahlkampf 2013 der Fall war, kann nach dem vorstehend Gesagten nicht festgestellt werden.
Zitieren: BVerfG - Beschluss vom 19.09.2017 (2 BvC 46/14) - DRsp Nr. 2017/14566

References: § 23
 § 48
 § 6
 § 6
 § 50
 § 52
 § 52
 § 53
 Art. 21
 Art. 38
 § 6
 Art. 41
 § 6
 Art. 21
 Art. 38
 Art. 21
 Art. 38
 Art. 38
 § 13
 § 19
 § 170
 Art. 41
 § 48
 Art. 38
 Art. 41
 § 48
 Art. 41
 § 49
 § 49
 Art. 41
 § 49
 Art. 21
 § 48
 § 23
 § 48
 § 23
 § 50
 § 52
 § 53
 Art. 38
 Art. 21
 § 6
 § 6
 Art. 38
 § 48
 § 13
 § 12
 § 12
 § 12
 § 31
 § 266
 § 12
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