Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/budget/plf2006/b2568-26.asp
Timestamp: 2020-01-27 04:57:02+00:00

Document:
N° 2568-26 - Rapport de M. Tony Dreyfus au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540), Annexe n° 26 : Régimes sociaux et de retraites, pensions (M. Tony Dreyfus)
Rapporteur spécial : M. Tony DREYFUS
CHAPITRE PREMIER : RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE 9
I.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOLF 9
A.- LE REGROUPEMENT DES RÉGIMES SPÉCIAUX SUBVENTIONNÉS PAR L'ETAT, ISSU DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE 9
1.- Le programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » 9
2.- Le programme « Régime de retraite et de sécurité sociales des marins » 9
3.- Le programme « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » 10
B.- UNE MESURE DE LA PERFORMANCE DIFFICILE À ÉLABORER 10
1.- La qualité du service aux usagers 11
2.- Les coûts de gestion 11
3.- Les taux de recouvrement des cotisations 12
II.- LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS 13
A.- LES RÉGIMES SOCIAUX DES TRANSPORTS TERRESTRES 13
1.- Les interventions en faveur des transporteurs routiers 13
2.- Les subventions d'équilibre aux régimes des transports ferroviaires 15
B.- LA SUBVENTION VERSÉE À L'ENIM 20
1.- Les charges de l'ENIM 22
2.- La diminution des recettes propres entraîne une augmentation nécessaire de la subvention versée par l'État 25
C.- LES RÉGIMES DES MINES, DE LA SEITA ET AUTRES RÉGIMES 28
1.- Le régime de retraite des mines 28
2.- Les autres régimes 31
CHAPITRE II : LE COMPTE « PENSIONS » 35
I.- LA MISE EN PLACE DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE 35
A.- UN MODE DE FINANCEMENT PLUS TRANSPARENT 35
B.- LE DÉCOUPAGE DES PROGRAMMES 37
1.- Le programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » 37
2.- Le programme « Ouvriers des établissements industriels de l'État » 37
3.- Le programme « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerres et autres pensions » 38
C.- LA MESURE DE LA PERFORMANCE 39
1.- Maîtriser les coûts de gestion 39
2.- Maîtriser les besoins de financement 40
II.- LES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES 40
A.- L'ÉQUILIBRE DU RÉGIME DE RETRAITE DES FONCTIONNAIRES 40
1.- Les dépenses du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'activité » 40
2.- Les recettes affectées aux retraites civiles et militaires et allocations temporaires d'invalidité 42
B.- L'ÉVOLUTION DU RÉGIME 46
1.- L'évolution des pensions en 2005 et 2006 46
2.- Il est encore trop tôt pour mesurer l'impact de la réforme de 2003 48
3.- L'engagement hors-bilan de l'État 50
III- LES PENSIONS DES OUVRIERS DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS 52
A.- LES CHARGES DE PENSIONS DES OUVRIERS DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS 52
1.- Les pensions de retraite et d'invalidité des ouvriers 52
2.- Les cessations anticipées d'activité 54
3.- Les autres dépenses spécifiques 54
4.- Les charges de gestion du régime 54
5.- Les rentes d'accidents du travail 54
B.- LES RECETTES AFFECTÉES AUX PENSIONS DES OUVRIERS DES ÉTABLISSEMENTS INDUSTRIELS DE L'ÉTAT 55
1.- Nature des recettes 55
2.- Les recettes des cotisations 55
IV.- LES PENSIONS MILITAIRES D'INVALIDITÉ ET DE VICTIMES DE GUERRE ET AUTRES PENSIONS 57
A.- DÉPENSES DU PROGRAMME 57
1.- La reconnaissance de la Nation 57
2.- Les pensions militaires d'invalidité 58
3.- Les pensions d'Alsace-Lorraine 58
4.- Allocations de reconnaissance des anciens supplétifs 59
5.- Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien 59
6.- Pensions des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents 59
7.- Pensions de l'ORTF 59
B.- LES RECETTES DES PENSIONS MILITAIRES D'INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE GUERRE ET AUTRES PENSIONS 60
La présentation d'un rapport spécial entièrement consacré à la question des retraites des fonctionnaires et des régimes spéciaux est une des conséquences de la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ce rapport présente les crédits de deux missions :
- la mission « Régimes sociaux et de retraite » porte sur les crédits du budget général à destination de certains régimes spéciaux en grand déséquilibre démographique ou en extinction ; elle contient principalement des subventions d'équilibre à ces régimes très déficitaires ;
- la mission « Pensions » porte sur le compte d'affectation spéciale relatif aux pensions des fonctionnaires civils et militaires, des ouvriers des établissements industriels de l'État et autres allocations viagères.
La création de ces missions améliore la transparence budgétaire quant au financement de certains régimes ainsi que des retraites des fonctionnaires, dont le coût total pour l'État n'était pas mis en évidence auparavant.
À cette date, seules 30 % des réponses au questionnaire adressé au ministre des Transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer étaient parvenues à votre Rapporteur spécial, et aucune réponse au questionnaire adressé au ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie, malgré la lettre de rappel adressée par le Président de la Commission des finances aux deux ministres concernés. Or, le Conseil constitutionnel a validé le caractère organique des dispositions de l'article 49 dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001. Il est d'autant moins admissible que le ministère de l'Économie agisse - ou plutôt n'agisse pas - de la sorte.
Les régimes sociaux et de retraite concernés par cette mission ont pour point commun d'être des régimes de cessation anticipée d'activité ou des régimes spéciaux en rapide déclin démographique voire presque éteints pour certains. Les dépenses consistent essentiellement en des interventions publiques destinées à assurer l'équilibre financier des régimes spéciaux.
PRÉSENTATION DE CRÉDITS PAR PROGRAMME
I.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOLF
A.- LE REGROUPEMENT DES RÉGIMES SPÉCIAUX SUBVENTIONNÉS PAR L'ETAT, ISSU DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE
Les crédits de la mission sont répartis en quatre programmes.
1.- Le programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »
Le programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » comporte principalement la subvention d'équilibre à la SNCF, ainsi que le financement du dispositif de cessation anticipée d'activité des chauffeurs routiers.
La nouveauté est la subvention de l'État à la caisse de retraite de la RATP : dans le cadre de la décentralisation du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), l'État a accepté de contribuer au financement des charges de retraite de la RATP.
2.- Le programme « Régime de retraite et de sécurité sociales des marins »
L'intégralité des dépenses de ce programme est versée à l'établissement national des invalides de la marine (ENIM), comme subvention d'équilibre.
L'ENIM gère l'ensemble du régime spécial de sécurité sociale des marins.
L'État apporte une subvention d'équilibre au régime de retraite ainsi qu'à l'action sanitaire et sociale. En revanche, à partir de 2006, c'est la caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) qui financera la subvention au titre de la prévoyance, car le régime d'assurance maladie de l'ENIM va être adossé à la CNAM.
3.- Le programme « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers »
Ce programme est issu de la fusion de deux programmes prévus dans la maquette présentée en 2005 : « Régime social des mines » et « Régime de retraite de la SEITA, de l'imprimerie nationale et divers ». Ils ont été regroupés pour ne pas isoler complètement les régimes de retraite « fermés » de la démarche de performance.
En effet, la Cour des comptes avait critiqué, dans son rapport sur l'exécution budgétaire 2004 et la préfiguration des projets annuels de performance, le programme « Régime de retraites de la SEITA et divers », mettant notamment en avant une stratégie insuffisamment explicitée et une mesure insatisfaisante de la maîtrise des coûts de gestion et l'absence d'indicateurs s'agissant du régime SEITA. Les indicateurs ont donc été uniformisés pour le régime des mines et de la SEITA, et les deux programmes regroupés.
Par ailleurs, au sein de ce nouveau programme, l'action relative à la participation de l'État au régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'État a été intégrée au sein du programme correspondant du compte d'affectation spéciale « Pensions ».
L'action concernant les versements obligatoires relatifs aux personnels en activité et les versements au fonds national d'aide au logement a été supprimée, ces versements ayant été transformés en cotisations assises sur les salaires.
B.- UNE MESURE DE LA PERFORMANCE DIFFICILE À ÉLABORER
A travers cette mission, l'État manifeste la solidarité de la Nation envers ces régimes en rapide déclin démographique par des subventions d'équilibre. En contrepartie, il demande des efforts d'efficacité de gestion aux organismes tiers gestionnaires.
Tous les programmes présentent à peu près le même type de dépenses, c'est pourquoi les objectifs et les indicateurs présentent des similitudes.
Le caractère inéluctable d'une grande partie de ces dépenses (subventions d'équilibre, prestations légales prises en charge par l'État) explique que l'on ne puisse retenir autant qu'il conviendrait des objectifs de rentabilité.
En revanche, comme tout service public, les régimes ont l'obligation d'assurer une qualité de service optimale à l'usager avec un coût pour le contribuable aussi réduit que possible. Les indicateurs mesurent donc principalement :
- le service rendu aux usagers ;
- les coûts de gestion ;
- les taux de recouvrement.
1.- La qualité du service aux usagers
Pour mesurer le service aux usagers, les indicateurs mesurent généralement les délais de traitement des dossiers ou de paiement des prestations.
En ce qui concerne le programme relatif aux transports terrestres, le premier indicateur mesure le délai de paiement des allocations de congé de fin d'activité, l'objectif étant qu'à terme, 100 % des allocations soient payées à l'échéance. On peut toutefois reprocher le fait que la date à laquelle cet objectif devra être atteint ne soit pas précisée.
L'objectif n°1 du programme « Régime de retraite et de sécurité sociale des marins » est de réduire le délai moyen de traitement d'un dossier. Il est mesuré par trois indicateurs : le pourcentage de pensions payées aux marins suivant la date du premier paiement dû dans le délai d'un mois et dans le délai de deux mois suivant l'échéance ; le délai moyen de traitement d'une feuille de soins « papier » ; le délai moyen de traitement des aides financières individuelles aux marins et à leurs familles (secours).
Le programme relatif aux régimes des mines, de la SEITA et divers s'est également fixé comme objectif la réduction des délais de traitement des dossiers. La Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines s'est engagée dans le cadre du projet de convention d'objectifs et de gestion (1) à une amélioration de la qualité de service à l'usager, que ce soit par ses propres services ou dans le cadre d'une délégation de gestion. Les objectifs relatifs au régime de retraite des mines sont définis avec la Caisse des dépôts, gestionnaire des retraites depuis le 1er janvier 2005.
2.- Les coûts de gestion
Pour tous ces programmes, un des objectifs est de stabiliser la part des coûts de gestion dans la dépense de prestations. Même si les organismes prestataires n'ont pas une maîtrise directe du volume et de la progression des dépenses obligatoires, ils doivent contrôler les coûts de gestion du service.
Les coûts de gestion du régime de la SNCF sont compris dans les dépenses qui servent de base au calcul de la subvention d'équilibre. Il est donc normal que leur maîtrise soit un des objectifs du programme. Toutefois, on peut critiquer le fait que les coûts soient mesurés par rapport à l'ensemble des prestations servies, dans la mesure où celles-ci augmentent rapidement du fait de la démographie du régime.
Le coût d'une première liquidation de pension, indicateur qui figure dans tous les programmes de cette mission, semble plus intéressant. Les coûts récurrents de gestion étant minimes et stables pour une pension déjà calculée et payée régulièrement, la recherche de la performance se fait sur l'acte le plus complexe, à savoir la première liquidation d'une pension, dont on peut calculer le coût unitaire en divisant les coûts de gestion par le nombre de dossiers traités.
En ce qui concerne l'ENIM, un autre indicateur mesure les dépenses de gestion pour 1 euro de dépenses de prestations obligatoires maladie, maternité, accidents du travail et maladies professionnelles, action sanitaire et sociale.
3.- Les taux de recouvrement des cotisations
Enfin, pour les programmes qui recouvrent des cotisations, leur recouvrement efficace est un objectif de performance et un moyen de bonne gestion. En effet, les sommes non recouvrées ont trois effets négatifs sur le financement des régimes : elles obligent à engager des actions contentieuses avec d'éventuels frais de procédure, elles diminuent la trésorerie et accroissent le besoin de subvention, et, à long terme, si elles ne sont pas recouvrées, elles constituent une charge pour le régime.
En ce qui concerne l'ENIM, la mesure de l'efficacité du recouvrement passe par deux indicateurs :
- le taux de recouvrement global à échéance trois mois et un an ; il met en évidence la différence entre les recettes potentielles et les recettes réelles de l'établissement, tout en indiquant l'efficacité globale des services chargés de collecter les recettes ;
- le taux de recouvrement à échéance 3 mois ; cet indicateur permet de mesurer la part de recouvrement amiable.
L'indicateur du taux d'occupation des lits réservés dans les établissements d'accueil de personnes âgées handicapées, du programme « Régime de retraite et de sécurité sociale des marins » qui figurait dans l'avant-projet annuel de performance présenté avec le projet de loi de finances pour 2005 a été supprimé. Bien qu'il fût un bon indicateur, il ne mesurait que trop partiellement l'action sociale. Il a été remplacé, comme le proposait le rapport de la mission d'information sur la mise en place de la LOLF, par le délai de traitement des secours, et intégré au sein de l'objectif n° 1 du programme. L'objectif n° 4 a, par conséquent, été supprimé.
Il a été décidé de ne pas fixer d'indicateurs pour les petits régimes quasiment éteints comportant quelques dizaines ou centaines de bénéficiaires (Imprimerie Nationale, CRFFOM, ORTF). Leur extinction étant proche, il n'existe pas de piste ou de levier de performance significatif puisque aucune liquidation nouvelle n'est effectuée et que les versements des prestations sont presque intégralement automatisés.
II.- LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS
A.- LES RÉGIMES SOCIAUX DES TRANSPORTS TERRESTRES
Les crédits demandés s'élèvent à 3 milliards d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, contre 2,68 milliards en 2005, soit une augmentation de 12 % par rapport à 2005.
Les principales dépenses correspondent aux préretraites et retraites des transporteurs routiers, et aux subventions d'équilibre à la SNCF et la RATP.
1.- Les interventions en faveur des transporteurs routiers
a) Le congé de fin d'activité (CFA) des conducteurs routiers
Un montant de 90,5 millions d'euros est demandé au titre de la subvention de l'État pour le congé de fin d'activité des transporteurs routiers, contre 84,8 millions en 2005 (+6,7 %).
La création de ce dispositif remonte à 1996. A l'issue du conflit social intervenu dans le transport routier en novembre 1996, un protocole d'accord tripartite (État, organisations professionnelles, syndicats de salariés) du 27 novembre 1996 a prévu la création d'un congé de fin d'activité au bénéfice des conducteurs routiers du transport de marchandises âgés de 55 à 60 ans et ayant exercé un emploi de conduite pendant au moins 25 ans dans une entreprise (20 ans pour les convoyeurs de fonds) relevant de la convention collective nationale des transports routiers et des activités auxiliaires de transport (CCNTR). L'État finance les allocations des conducteurs de plus de 57 ans et demi à hauteur de 60 % de leur salaire brut annuel antérieur, ce qui représente 80 % du montant des allocations. Les partenaires sociaux gardent à leur charge 20 % de l'allocation de congé de fin d'activité, la cotisation de retraite complémentaire et le coût de gestion.
L'accord de branche du 28 mars 1997 crée le fonds de gestion du congé de fin d'activité, organisme paritaire chargé de gérer le CFA. Un commissaire du gouvernement et un contrôleur d'État siègent au conseil d'administration du fonds.
Le congé de fin d'activité a ensuite été étendu aux conducteurs du transport routier de voyageurs interurbain de 55 ans et plus ayant conduit plus de 30 ans, dont au moins 25 à temps complet, dans une entreprise relevant de la CCNTR, par l'accord du 2 avril 1998. L'association de gestion du congé de fin d'activité gère ce nouveau CFA. Les engagements de l'État ont fait l'objet d'une convention-cadre signée par l'État et l'association le 21 juillet 1998. Le CFA « voyageurs » obéit aux mêmes règles que le CFA « marchandises ».
Après avoir fortement augmenté, le nombre de bénéficiaires du congé de fin d'activité « marchandises » (7.327 au 31 mai 2005) continue à augmenter mais à un rythme modéré. Le nombre de nouveaux bénéficiaires s'est élevé à 885 entre janvier et mai 2005 contre 872 au cours de la même période de 2004. Le nombre de bénéficiaires du congé de fin d'activité « voyageurs » (724 au 31 mai 2005) a commencé à diminuer au premier trimestre 2005. Le nombre de nouveaux bénéficiaires s'est élevé à 95 entre janvier et mai 2005 contre 106 au cours de la même période de 2004.
NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DU CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ
L'allocation moyenne en 2004 est de 1.525 euros par mois pour le CFA « marchandises », et de 1.457 euros par mois pour le CFA « voyageurs ».
Si l'on prend pour hypothèse pour le CFA « marchandises » un nombre de dossiers moyen de 4.160 pour les plus de 57 ans et demi, et un coût par bénéficiaire de 19.840 euros par an (avec une allocation moyenne de 1.600 euros par mois, dont 80 % à la charge de l'État et une cotisation vieillesse volontaire de 1.120 euros par trimestre) la charge de l'État peut être estimée à 82,6 millions d'euros.
Si l'on prend pour hypothèse pour le CFA « voyageurs » un nombre de dossiers moyen de 415 pour les plus de 57 ans ½, et un coût par bénéficiaire de 19.130 euros par an (avec une allocation moyenne de 1.530 euros par mois, et une cotisation vieillesse volontaire de 1.110 euros par trimestre), la charge de l'État peut être estimée à 7,9 millions d'euros.
Une contrepartie d'embauche a été instituée, pour les CFA de transporteurs de marchandises comme de voyageurs. Tout départ d'un conducteur en CFA doit être compensé par l'embauche dans les trois mois d'un jeune de moins de 30 ans ou, à défaut, d'un conducteur quel que soit son âge, en contrat à durée indéterminée et à temps plein. Cependant, cette contrepartie n'est pas exigée en cas de difficultés liées à un motif économique dans l'entreprise.
D'après les informations que votre Rapporteur spécial a obtenues du ministère des Transports, sur 9.290 départs en CFA « marchandises » intervenus entre le 1er octobre 1999 et le 1er février 2005, 9.159 ont donné lieu à une contrepartie d'embauche conforme, soit 98,59 %. Pour le CFA « voyageurs », le rapport est de 97,61 % (soit 1.183 sur 1.212).
b) Les compléments de pensions de retraite des conducteurs routiers
2,3 millions d'euros sont demandés au titre des remboursements à la caisse autonome de retraites complémentaires et de prévoyance des transports (CARCEPT) des compléments de retraite, contre 2,4 millions en 2005.
La CARCEPT verse un complément de retraite aux conducteurs routiers partis à la retraite à 60 ans avec un nombre insuffisant de trimestres validés pour bénéficier d'une pension complète (titre II du décret du 3 octobre 1955 organisant la CARCEPT). Un titre III institué en 1997 et 1998 prévoit, dans les mêmes conditions que le titre II, un complément de pension pour les salariés sortant d'un congé de fin d'activité avec un nombre insuffisant de trimestres pour bénéficier d'une pension complète. Les compléments de pension sont pris en charge par l'État.
La CARCEPT gère le régime de retraite complémentaire du transport depuis 1955. Association gérée actuellement par le groupe D&O, elle est membre de l'ARRCO (association des régimes de retraite complémentaire). L'adhésion à la CARCEPT est obligatoire pour les entreprises des secteurs d'activité suivants : transport routier de marchandises, transport public sur route de voyageurs, transport urbain de voyageurs, déménagement, commissionnaires et transitaires, ambulances, activités du déchet, voies ferrées d'intérêt local et téléphériques.
Depuis le passage à la retraite à 60 ans dans le régime général, la population concernée a tendance à diminuer. Elle est passée de 773 personnes en 2004 à 670 en 2006.
Une allocation moyenne annuelle de 3.524 euros a été servie aux bénéficiaires de droit direct en 2004.
2.- Les subventions d'équilibre aux régimes des transports ferroviaires
Il s'agit principalement des subventions versées aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP.
a) La subvention d'équilibre au régime de retraite de la SNCF
Le régime de la SNCF présente un déséquilibre démographique important essentiellement dû aux fortes embauches de cheminots lors de la reconstruction du réseau ferré après la deuxième guerre mondiale (450 000 cotisants en 1949).
La subvention d'équilibre versée au régime par l'État s'élève à 2,46 milliards d'euros en 2006.
En ce qui concerne les dépenses du régime, bien que le nombre des pensionnés soit en baisse sur la période 2003-2006 (environ -1 % par an), la masse des pensions est en augmentation de 1,3 % en 2004 et de 2,1 % en 2005 et en 2006 du fait des mesures de revalorisation envisagées et de l'effet glissement.
La pension de retraite normale du régime de la SNCF est accordée à l'âge de 55 ans (50 ans pour les agents de conduite), après 25 années de service. L'agent qui, en raison de son état physique, ne peut plus rester au service de la SNCF, et qui compte au moins 15 ans de service valables pour la retraite, a droit à une pension de réforme immédiate.
Les frais de gestion de la caisse des retraites de la SNCF figurent dans l'assiette de la subvention d'équilibre versée par l'État. Ils se sont élevés en 2004 à 22,2 millions d'euros. Rapportés aux charges de prestations (4.545 millions d'euros), ces frais représentent un ratio de 0,49 %. Bien qu'il s'agisse de l'un des taux les plus faibles parmi ceux constatés dans différents organismes d'assurance vieillesse, l'État engage la SNCF à poursuivre la maîtrise de ces frais de gestion en 2006, en maintenant ce ratio à son niveau actuel.
Concernant les recettes du régime, les cotisations sociales, qui représentent un peu plus de 37 % des recettes de la branche, ont augmenté de 1 % en 2004 alors que le nombre de cotisants est en baisse (-2,5 %), et de 2,5 % en 2005. Elles devraient revenir sur le rythme antérieur en 2006 (+0,8 %) alors que le nombre de cotisants serait en baisse régulière (-2,2 %). Le produit de la compensation spécifique reçue par la SNCF est en baisse constante. En effet, la loi du 21 août 2003 relative à la réforme des retraites a décidé la suppression de la compensation entre régimes spéciaux (2).
L'évolution du montant de la subvention d'équilibre versée par l'État à la SNCF de 2000 à 2005, et prévue pour les années suivantes, est retracée dans le tableau ci-dessous. Les hypothèses utilisées pour ces projections sont les suivantes : revalorisation des salaires individuels de 3,8 % par an ; revalorisation des pensions individuelles de 0,5 % en plus de l'inflation ; taux d'inflation de 2 % par an à moyen et long terme ; stabilité des effectifs cotisants à partir de l'année 2007.
ÉVOLUTION DE LA SUBVENTION D'ÉQUILIBRE ENTRE 2000 ET 2009
2.131.240.000
2.223.320.000
2.282.387.000
2.339.000.000
2.431.000.000
2.515.000.000
2.458.900.000
2007(*)
2.739.400.000
2008(*)
2.810.100.000
2009(*)
2.882.600.000
(*) Prévisions : la SNCF calcule la différence entre la projection des charges des pensions et la projection des ressources propres. La commission de compensation peut établir des prévisions du montant des compensations vieillesse pour la SNCF. La déduction des valeurs obtenues pour les compensations du total des moyens d'équilibre permet de déterminer la contribution de l'État au régime de retraite SNCF jusqu'en 2009.
Quelle que soit l'évolution des effectifs cotisants, le rapport démographique du régime devrait s'améliorer progressivement entre 2005 et 2045, compte tenu de la diminution inéluctable du nombre des pensionnés (d'environ 25 % d'ici 2030). Les projections menées par la SNCF en mars 2005 pour le prochain rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR) confirment cette évolution. La SNCF a connu son choc démographique avant le régime général, compte tenu des importantes embauches au lendemain de la seconde guerre mondiale.
En 2007, la SNCF devra évaluer et provisionner ses engagements hors-bilan envers son personnel (3). Des travaux ont été engagés par l'entreprise depuis près de deux ans pour définir une méthode d'évaluation des engagements envers le personnel, notamment en matière de retraites. Le régime de retraite peut être décomposé en deux niveaux.
- Un régime normalisé et compensé qui peut être qualifié de « régime général obligatoire » au sens de la norme IAS, et ne constitue donc pas un engagement hors-bilan
Ce régime fonctionne en répartition comme la plupart des régimes généraux obligatoires. Le seul engagement de la SNCF consiste à verser la cotisation normalisée, imposée et définie par décret, à la caisse de retraite qui gère le régime par délégation de la loi. La part de ce régime général obligatoire correspondant aux avantages supplémentaires accordés aux cheminots par rapport aux régimes de droit commun ne peut être considérée comme un « régime souscrit » par la SNCF au sens de la norme IAS 19 puisque le régime normalisé dans son ensemble est imposé à la SNCF par la législation et les dispositions réglementaires, en tant que régime spécial de sécurité sociale au sens de l'article L. 711-1 du code de la sécurité sociale, à l'exception des améliorations explicitement accordées depuis la fixation du taux de cotisation normalisé (1990).
La SNCF n'est pas maîtresse des ressources finales de la caisse puisque c'est l'État qui en assure l'équilibre financier chaque année. Il n'y a pas lieu de constater un engagement actuariel de l'entreprise pour ce régime général obligatoire à cotisations définies, intégralement « adossé » à l'État.
- Un régime supplémentaire à prestations définies, qui doit être provisionné
Il s'agit des améliorations du régime spécial accordées par la SNCF depuis la fixation du taux normalisé (1er janvier 1990 : dernier contrat de plan), financées par la SNCF et exclues de la contribution d'équilibre de l'État. Ces avantages sont essentiellement les intégrations successives de points d'indemnité de résidence dans le salaire liquidable.
Ce régime supplémentaire a été analysé comme un régime d'entreprise à prestations définies, pour lequel une provision devra être constituée au bilan, selon la norme IAS 19.
Au 31 décembre 2004, conformément aux principes énoncés ci-dessus, les engagements hors-bilan de la SNCF sont évalués à 5,23 milliards d'euros.
b) La réforme du financement du régime de retraite de la RATP
Actuellement, le régime de retraite de la RATP est géré par un service de la RATP, qui n'est doté ni de la personnalité juridique ni de l'autonomie financière : ses comptes sont donc fondus dans ceux de l'entreprise.
Les règles du régime sont les suivantes. Normalement, le droit à pension dépend d'une double condition : 60 ans d'âge et 30 ans de service. Toutefois, des départs anticipés sont permis dans les emplois d'exploitation et de maintenance en raison de la pénibilité du travail (travail en roulement et horaires décalés, travail sous tunnel) : l'anticipation d'âge est de 2 ans tous les 5 ans limité à 10 ans pour l'exploitation, et 1 an tous les 5 ans limité à 5 ans à la maintenance ; l'anticipation de durée de service est de 1 an tous les 5 ans, limité à 5 ans, à l'exploitation comme à la maintenance. Ces anticipations permettent des départs après 25 années de service et 50 ans à l'exploitation ou 55 ans à la maintenance.
Normalement, une pension à taux plein (75 % du salaire hors primes perçu au cours des six derniers mois d'activité) est versée aux agents ayant acquis 37,5 annuités. Cependant, les agents travaillant à la maintenance et à l'exploitation bénéficient également de bonifications d'annuités limitées à 5 ans.
Le financement est assuré par les cotisations salariales (7,85 %) et patronales (15,34 %), par la solidarité entre régimes (compensations) et par une contribution du syndicat des transports d'Île-de-France (STIF). Le STIF verse à la RATP une subvention globale non affectée, qui permet notamment (mais pas seulement) de couvrir la part des charges de retraite non couverte par les cotisations et les mécanismes de compensation.
CONTRIBUTIONS DU STIF AU RÉGIME DE RETRAITE DE LA RATP
407,33
Dans le cadre de la décentralisation du STIF, prévue par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l'État a accepté de contribuer au financement des charges de retraite de la RATP. C'est pourquoi 374 millions d'euros sont inscrits dans le programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », constituant la subvention d'équilibre au régime de la RATP pour 2006.
Par ailleurs, l'application des normes comptables IFRS, au plus tard en 2007 pour les entreprises faisant appel public à l'épargne, impose de provisionner les engagements de retraites qui sont à leur charge, soit 21 milliards d'euros fin 2004 pour la RATP qui ne dispose que de 0,9 million d'euros de fonds propres.
Le transfert de la charge d'équilibre du STIF sur l'État s'accompagne donc d'une réforme de la structure de financement du régime de la RATP, réforme proche de celle qui a été mise en œuvre pour le régime des industries électriques et gazières. Ainsi, une caisse de retraite est créée, qui reprend l'ensemble des engagements de retraites, et gère l'ensemble des flux financiers. Ensuite, cette caisse sera adossée financièrement aux régimes de droit commun (régime général géré par la CNAV et régimes complémentaires AGIRC-ARRCO). La neutralité financière de l'adossement pour le régime général sera assurée par le versement d'une soulte financée par l'État.
Conformément aux engagements pris par le gouvernement en 2003, cette réforme du financement s'effectue à droits constants pour les agents de la RATP. Les droits spécifiques du régime spécial (c'est-à-dire essentiellement les départs anticipés) seront financés par l'État. Le 1er janvier 2006, les cotisations salariales seront alignées sur celles du régime général. Le relèvement des cotisations salariales sera totalement compensé pour n'avoir aucune incidence sur les salaires nets des agents. D'après les informations obtenues par votre Rapporteur spécial, cette réforme sera neutre pour les collectivités locales d'Ile-de-France puisque l'État compensera intégralement la hausse des cotisations employeurs et salariales prises en charge par le STIF.
B.- LA SUBVENTION VERSÉE À L'ENIM
L'établissement national des invalides de la marine gère le régime spécial de sécurité sociale des marins. Il dispose d'un budget de plus de 1,5 milliard d'euros. La grande partie de ces crédits finance des dépenses obligatoires de prestations d'assurance maladie et de pensions de retraite et d'invalidité, ainsi que des participations au budget global hospitalier et au financement de divers fonds de protection sociale.
La subvention d'équilibre versée par l'État à l'ENIM, qui constitue l'intégralité des dépenses du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », s'élève à 684 millions d'euros en 2006. Cette subvention se répartit entre :
- 675 millions d'euros pour la caisse de retraite de l'ENIM (action « Pensions de retraite des marins ») ;
- 9 millions d'euros pour la subvention versée au titre de l'action sanitaire et sociale des marins.
Les crédits diminuent de 17 % par rapport à 2005 en raison de la suppression des dépenses de prévoyance des marins (qui étaient prévues à hauteur de 174 millions d'euros). En effet, l'ENIM va être adossé financièrement en 2006 à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAM), ce qui a pour effet de substituer cette dernière à l'État pour la prise en charge de la part de la subvention nécessaire à l'équilibre de la branche maladie de l'ENIM. L'article 42 du projet de loi de finances pour 2006 prévoit que l'adossement est financé par affectation à la CNAM de 1,84 % du produit de consommation sur les tabacs, soit 174 millions d'euros, en contrepartie d'une minoration de la subvention de l'État à l'ENIM d'un même montant.
La subvention versée par l'État à l'ENIM finance la différence entre ses dépenses et ses recettes propres. Elle est versée par tranches mensuelles en fonction des besoins prévisionnels de trésorerie de l'établissement pour payer pensions et prestations et en tenant compte des entrées en trésorerie des recettes propres. Pour l'action « Pension de retraite des marins », les produits s'élevant à 413,3 millions d'euros et les charges à 1.088,9 milliards d'euros, la subvention d'équilibre s'établit pour 2006 à 675,6 millions d'euros. Pour l'action sanitaire et sociale, les produits atteignant 600.000 euros et les charges s'élevant à 9.535.654 euros, la subvention s'établit pour 2006 à 8.935.654 euros.
BUDGET DE L'ENIM EN 2004, 2005 ET 2006
Récapitulation des dépenses
Budget Primitif 2004
Exécution 2004
Budget primitif 2005
Exécution 2005 estimée
% variation 2006/2005
Pensions vieillesse
1.041.133.633
1.028.496.941
1.052.304.000
1.043.427.862
1.070.585.000
Pensions invalidité / Amiante
61.787.000
59.705.057
57.619.000
59.721.371
60.033.000
Prestations maladie - maternité - Accidents du travail - Maladies professionnelles + divers
328.950.712
333.277.875
345.013.000
345.007.694
348.768.000
7.455.838
Contributions participations et régularisations diverses
14.298.609
- 31,24
Dépenses de fonctionnement courant et de gestion (personnel - fonctionnement - informatique - charges diverses)
33.630.300
28.302.549
31.448.000
Charges exceptionnelles et provisions
42.632.940
35.273.831
41.235.000
35.311.000
- 14,37
1.527.583.585
1.506.810.701
1.546.702.000
1.539.922.927
1.561.504.000
Récapitulation des recettes
215.866.000
200.414.802
222.555.000
221.205.000
174.965.000
- 21,38
Compensations inter régimes - Transferts CSG -FSV - FSI
490.362.700
493.985.167
468.814.000
463.814.000
495.680.000
Autres produits (produits de gestion - reprises sur provisions - produits exceptionnels)
43.584.885
38.564.724
33.333.000
33.270.000
32.679.000
777.770.000
858.180.000
1.510.734.693
1.540.289.000
Source : ministère des Transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.
L'exécution budgétaire de l'exercice 2004 s'est soldée par un excédent de 3,9 millions d'euros contre 35,1 millions d'euros en 2003 et un résultat déficitaire de 42,1 millions d'euros en 2002. Les dépenses définitives s'établissent à 1.506,8 millions d'euros. Elles sont inférieures d'environ 1,36 % à la prévision initiale fixée à 1.527,6 millions d'euros au budget 2004.
En 2005, d'après les informations de votre Rapporteur spécial, les dépenses comme les ressources, telles qu'il est possible de les appréhender après un semestre d'exécution budgétaire, devraient être conformes aux prévisions.
En 2006, le budget de l'ENIM devrait être en augmentation de 0,96 % par rapport au budget primitif 2005, en dépenses comme en recettes, pour atteindre 1,56 milliard d'euros.
1.- Les charges de l'ENIM
Les effectifs actifs couverts par le régime de l'ENIM sont en constante diminution, alors que les effectifs pensionnés augmentent. L'ensemble des personnes protégées par le régime de sécurité sociale de l'ENIM (toutes branches confondues, et ayants droit compris) diminue.
a) Les prestations de retraite
S'agissant de la caisse de retraite des marins, les charges ont été évaluées à 1,07 milliard d'euros en 2006, montant résultant du nombre estimé de pensionnés (120.700), de l'évolution des salaires forfaitaires estimée à + 1,5 %, de la croissance du nombre des pensionnés (+1,60 %), et de la baisse du glissement vieillesse technicité (GVT) de - 0,70%.
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS D'ACTIFS ET DE PENSIONNÉS DE L'ENIM
Effectifs de cotisants en moyenne annuelle (1)
Effectifs pensionnés de droit direct en moyenne annuelle
Effectifs pensionnés de droit dérivé en moyenne annuelle
Total pensionnés (2)
(2) / (1)
73.793
121.542
L'ENIM a effectué les projections démographiques de la caisse de retraite des marins dans le cadre de l'exercice de projection demandé par le conseil d'orientation des retraites (COR) à la fin de l'année 2004. Les hypothèses retenues concernent à la fois les évolutions démographiques transmises par le COR et des lois de comportement par âge observées sur la population actuelle des marins et supposées stable dans le futur.
On observe un tournant en 2020 : aux alentours de 2020, les effectifs pensionnés vont commencer à diminuer, après avoir connu une longue croissance. De ce fait, le ratio du nombre de pensionnés sur le nombre de cotisants atteint son maximum en 2020.
Le tableau ci-dessous retrace les projections des cotisations et des pensions jusqu'en 2050. Pour cette simulation, deux hypothèses de revalorisation des pensions ont été retenues par le conseil d'orientation des retraites : une hypothèse de revalorisation des pensions au niveau des prix, qui implique l'absence de revalorisation des salaires forfaitaires ; une hypothèse de revalorisation des pensions identique à l'évolution du salaire moyen par tête (SMPT) donnée par le COR (de 1,8 % à 2 % suivant les années).
ÉVOLUTION ESTIMÉE DES PENSIONS ET DES COTISATIONS
Masse des cotisations sur l'année (1)
Masse pensions droits directs sur l'année
Masse Pensions droits dérivés sur l'année
Masse pensions sur l'année (2)
Hypothèse de revalorisation des pensions au niveau des prix
137.303.776
753.719.457
254.066.122
1.007.785.579
136.276.928
748.093.240
257.155.122
1.005.248.363
135.523.709
742.016.681
259.960.155
1.001.976.836
135.053.881
735.631.878
262.461.070
998.092.948
131.461.380
652.732.276
262.574.406
915.306.681
129.541.033
563.893.417
221.239.212
785.132.629
127.234.547
507.139.021
174.963.432
682.102.453
124.417.014
491.615.215
139.867.377
631.482.592
Hypothèse de revalorisation des pensions identique à l'évolution du SMPT
147.295.525
797.999.060
269.106.386
1.067.105.445
149.117.080
815.168.169
280.004.868
1.095.173.037
151.258.080
831.844.796
290.963.825
1.122.808.621
153.597.598
848.151.040
301.945.429
1.150.096.469
179.240.099
965.353.015
390.783.113
1.356.136.128
211.117.720
1.039.249.560
422.559.667
1.461.809.227
247.857.681
1.137.100.123
422.475.290
1.559.575.413
289.703.004
1.320.688.850
415.222.886
1.735.911.737
b) Les dépenses d'action sanitaire et sociale
En 2006, le budget de l'action sanitaire et sociale de l'ENIM devrait être reconduit. Le tableau suivant présente la répartition des dépenses d'action sanitaire et sociale de l'ENIM entre 2002 et 2004.
DÉPENSES D'ACTION SOCIALE DE L'ENIM
790.084
644.978
590.383
Accidents du travail - maladie professionnelle
4.085.057
3.673.320
3.670.587
319.024
Prévention maladie (action individualisée)
Actions collectives de prévention maladie
Actions collectives de prévention accidents du travail - maladie professionnelle
303.501
304.899
Financement des travailleuses familiales
Subventions (pour actions de prévention AT-IMP - CNPMEN)
Subventions de gestion technique
1.909.805
1.927.735
Participation régime de base vieillesse - Fonds de financement de l'APA
7.744.421
6.950.193
7.107.659
Les écarts des montants de dépenses d'un exercice à l'autre s'expliquent par le fait que les prestations extra légales de l'ENIM sont attribuées en fonction des difficultés financières liées à la maladie, la maternité ou les accidents du travail. Leur variation dépend pour une bonne part d'éléments de caractère imprévisible et difficilement évaluable.
c) Un effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement
Les frais de personnel de l'établissement s'élèvent à 21,63 millions d'euros en 2006, en baisse de 0,55 % par rapport à 2005. En effet, il est prévu de réduire l'effectif à 474 personnes en ETPT (contre 486 personnes en 2005).
Les crédits de fonctionnement informatique sont stabilisés à 3,57 millions d'euros et permettront la poursuite de la modernisation des outils informatiques de l'établissement. Les autres frais de fonctionnement, hors informatique, d'un montant de 5,8 millions d'euros, diminuent de 5,03 %.
2.- La diminution des recettes propres entraîne une augmentation nécessaire de la subvention versée par l'État
L'ENIM perçoit 4 types de recettes : les cotisations et contributions, les compensations inter-régimes et transferts sociaux, les produits divers et la subvention d'équilibre de l'État.
Les cotisations des marins et contributions des armateurs relatives aux retraites et à la prévoyance, principales recettes spécifiques de l'ENIM, représentent en moyenne 14 % des produits. Elles sont assises sur l'évolution des salaires forfaitaires, corrigée du GVT et de l'évolution du taux d'activité. Les salaires forfaitaires, quant à eux, sont revalorisés au moins une fois par an selon une progression comparable à l'évolution des pensions du régime général, telle qu'elle est fixée par la loi de financement de la sécurité sociale.
Les marins et armateurs cotisent à chaque caisse (retraite et prévoyance) sur la base d'un taux représentant une fraction du salaire forfaitaire journalier par catégorie de marins. Les marins sont classés en 20 catégories (4), selon les fonctions qu'ils occupent à bord des navires, les caractéristiques des navires et le type de navigation. A chaque catégorie correspond un salaire forfaitaire. L'assiette des cotisations et contributions est constituée par le salaire forfaitaire journalier attaché aux catégories, multiplié par le nombre de jours de service accomplis. Les taux des cotisations et des contributions des marins sont déterminés par voie réglementaire et sont stabilisés depuis le 1er janvier 1998. Ils sont également très variables en fonction des catégories de marins.
Ces cotisations sont toutefois affectées par des dispositifs législatifs et réglementaires d'allègements de taux et d'exonérations pris dans le cadre de mesures d'aide à l'emploi. Ainsi, la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 portant création du registre international français (RIF) exonère, à compter du 1er janvier 2006, certaines entreprises d'armement maritimes de la contribution patronale pour les équipages employés à bord de navires affectés à des activités de transports maritimes soumises à titre principal à une concurrence internationale effective. La baisse des contributions patronales, chiffrée à 38 millions d'euros, doit être compensée par l'État.
Ainsi, le produit des cotisations des marins et des armateurs diminue de 21 % en 2006, en raison des divers allègements et exonérations de charges sociales précités, mais aussi de l'érosion des effectifs actifs.
Deuxième type de ressources, les compensations inter-régimes et transferts sociaux s'établissent en moyenne à 32 % des recettes de l'établissement. Elles sont également en baisse, en raison de la disparition progressive de la compensation entre régimes spéciaux de retraite, prévue par la loi dite Fillon du 21 août 2003.
Les produits divers, qui s'élèvent environ à 2 % des recettes, intègrent notamment la subvention du centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles, les recours contre les tiers responsables et intérêts moratoires, les majorations de contributions patronales pour non assurance des navires, le fonds national de solidarité, les dons et legs faits à l'établissement ainsi que les remboursements de charges par l'État.
Enfin, la subvention d'équilibre versée par l'État représente le solde des produits précités, soustraits des prévisions de dépenses. Compte tenu des produits (703,32 millions d'euros) et des charges (1.561,50 millions), le besoin de subvention d'équilibre pour 2006 s'établit à 858 millions d'euros, soit 4,4 % de plus qu'en 2005. Compte tenu du fait que la subvention d'équilibre au titre de la prévoyance (174 millions d'euros) est désormais prise en charge par la CNAM, la subvention de l'État, qui fait l'objet de ce programme, s'élève à 684 millions d'euros.
STRUCTURE DÉTAILLÉE DES RECETTES
Recettes cotisations
Cotisations patronales maladie
62.261.000
54.177.955
60.558.000
45.729.000
Majorations maladie
Pénalités maladie
Cotisations salariales maladie
9.006.000
8.546.199
9.556.000
Cotisations patronales vieillesse
67.131.000
62.567.895
68.728.000
40.710.000
Majorations vieillesse
157.293
Pénalités vieillesse
854.868
Cotisations salariales vieillesse
77.168.000
73.068.862
81.833.000
77.701.000
482.952
Recettes compensations transferts
Prise en charge de cotisations par l'État maladie
6.725.498
Prise en charge de cotisations par l'État vieillesse
7.859.766
TRANSFERT CSG
69.442.200
69.015.211
73.400.000
COMPENSATIONS MALADIE
107.306.311
Prises en charge de cotisations par le FOREC (maladie-vieillesse)
COMPENSATIONS VIEILLESSE
FSV-FSI-FONDS CMU-CNAF PATER-CSA-CNSA
5.270.500
5.078.380
Divers produits de gestion courante et de gestion technique
6.975.285
4.071.441
4.356.000
5.679.682
28.813.600
28.814.000
38.564.723
1.540.702.000
Source : ministère des Transports.
C.- LES RÉGIMES DES MINES, DE LA SEITA ET AUTRES RÉGIMES
1.- Le régime de retraite des mines
Les versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) s'élèvent à 680 millions d'euros en 2006, contre 576 millions d'euros en 2005 (soit +18 %).
La subvention d'équilibre à ce régime démographiquement déficitaire est égale au déficit du compte de résultat prévisionnel du régime, avant enregistrement de cette subvention. La différence entre les charges et les ressources prévisionnelles constitue, comme pour le régime de l'ENIM ou celui de la SNCF, la subvention d'équilibre de l'État. Le régime minier, en raison de la quasi disparition des actifs, est dépendant de ressources externes pour un montant proche de 90 %.
Le tableau suivant présente les équilibres qui ont servi à déterminer la subvention de l'État au régime de retraite des mines.
BUDGET PRÉVISIONNEL DU RÉGIME DE RETRAITE DES MINES EN 2006
Pensions vieillesse, invalidité, veuvage
1.796,46
Autres charges techniques
Redevance hydrocarbures
Dotation aux provisions sur prestations
Compensations démographiques
Produits de cession d'éléments d'actifs
Reprise sur amortissements et provisions
Sous-total produits avant subvention°
1.195,18
1.875,18
La subvention d'équilibre s'est élevée à 628 millions d'euros en 2004, puis 576 millions en 2005 et 680 millions en 2006. Le facteur d'évolution principal de cette subvention est la disparition graduelle de la compensation spécifique vieillesse entre régimes spéciaux d'ici à 2012, qui diminue les recettes du régime d'environ 150 millions d'euros par an (en effet, le régime des mines étant extrêmement déficitaire du point de vue démographique, il était parmi les principaux bénéficiaires de la surcompensation).
En 2005, la subvention a diminué par rapport à 2004 d'environ 115 millions d'euros en raison de la clarification des comptes de la CANSSM : chacun des risques fait désormais l'objet de financements séparés ; ainsi, le fonds national d'assurance vieillesse n'est plus mobilisé au profit de la branche maladie.
Le régime spécial de sécurité sociale des mines gère l'ensemble des garanties liées au risque maladie, accidents du travail, maladies professionnelles, invalidité, vieillesse. Une de ses particularités essentielles est le fait que ce régime gère lui-même toute une infrastructure de soins au profit de la population dont il a la charge. Il a été réorganisé en 2005. La Caisse des dépôts et consignation est désormais chargée de la gestion du risque vieillesse, invalidité et du recouvrement des cotisations pour tous les risques. Le 1er janvier 2007 au plus tard, le régime ne comportera plus qu'une caisse nationale et 7 caisses régionales au lieu des 22 organismes locaux existants. La CANSSM dirige et coordonne l'ensemble des actions des organismes du régime minier et assure le financement et la trésorerie commune des différentes prestations. Elle est aussi caisse unique pour la gestion du risque maladie et des accidents du travail.
Dans le régime de retraite des mines, la pension normale de vieillesse est attribuée à 55 ans et rémunère 120 trimestres au moins de services. Elle peut être attribuée dès 50 ans aux mineurs justifiant au moins 80 trimestres de services au fond. Les pensions proportionnelles sont versées, à partir de 55 ans, si le mineur justifie d'au moins 60 trimestres de services. Une pension de coordination calculée selon les règles du régime général est versée aux assurés de 60 ans et plus ou aux veuves de plus de 55 ans si le montant est supérieur à celui de la pension minière.
Le montant des pensions minières est indépendant des salaires d'activité mais varie selon la durée de l'activité minière, une rémunération forfaitaire du trimestre d'activité et une bonification par trimestre supplémentaire proportionnelle à la durée d'activité au fond.
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE COTISANTS ET
DE BÉNÉFICIAIRES DE PRESTATIONS DEPUIS 1995
Nombre d'actifs cotisants
Effectifs des bénéficiaires de prestation
Droits propres
260.852
414.401
253.391
158.091
407.803
159.419
239.070
159.580
234.543
228.538
387.878
381.502
158.773
376.239
Source : rapport de gestion 2004 CANSSM.
Les coûts de gestion du régime minier sont encadrés par la convention d'objectifs et de gestion. Le régime employait 5.132 personnes au 31 décembre 2004 sur l'ensemble de son réseau. Les charges de personnel représentaient 94 millions d'euros à la fin 2004, soit 64 % des charges de gestion. Les frais informatiques et de fonctionnement courant représentent 28 millions d'euros. La convention d'objectifs et de gestion fixe au régime un objectif de maîtrise des coûts de gestion.
S'agissant plus spécialement de la branche vieillesse, sa reprise en gestion par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) à compter du premier janvier 2005 s'accompagne d'un effort de bonne gestion de la part de la CDC, cohérent avec la mutualisation des moyens au sein de la branche retraite de la CDC et avec la diminution progressive de l'activité de liquidation et de gestion des pensions minières. Ainsi, les moyens de fonctionnement globaux de la branche devront au terme de la COG mobiliser un nombre décroissant d'agents de la caisse des dépôts de 2004 à 2010 et le montant global des charges de gestion allouées par le régime à la CDC devra pour sa part passer de 27,9 millions à 19,9 millions d'euros. La CDC fera bénéficier le régime des mines des gains d'efficacité qu'elle réalisera sur la gestion de la branche vieillesse à l'horizon 2010.
Les perspectives financières du régime s'appuient sur l'hypothèse de l'absence de recrutement. Les effectifs cotisants diminuent rapidement, pour devenir négligeables dès 2030 et s'éteindre à l'horizon 2050.
Jusqu'en 2020, la baisse des effectifs de retraités serait en moyenne de 3,2 % par an. Entre 2020 et 2050, la diminution des effectifs de retraités serait plus forte (-7,4 % par an en moyenne), de telle sorte que le régime ne compterait plus que 13.000 retraités de droit direct en 2050 (et le double de retraités de droit dérivé).
La masse des pensions diminuerait à un rythme soutenu, qui s'accélérerait au cours du temps (de -3,2% par an en moyenne jusqu'en 2010 à -8,1% par an en moyenne de 2040 à 2050), sous l'effet conjugué de la forte décroissance des effectifs de retraités et de la diminution de la pension moyenne sur la première moitié de la période. En effet, la part des radiés (anciens cotisants ayant quitté le régime), qui disposent de durées d'assurances courtes à la CANSSM, augmenterait au cours de la période de projection et influerait à la baisse sur le niveau de la pension moyenne. En 2050, la masse des pensions ne représenterait plus que de 109 millions d'euros.
Le tableau ci-dessous, issu des travaux du conseil d'orientation des retraites, trace les perspectives démographiques et financières du régime.
PROJECTIONS FINANCIÈRES DU RÉGIME DE LA CANSSM JUSQU'EN 2050
(les données financières sont exprimées en euros constants 2003)
Nombre de pensionnés droits directs
128.604
Nombre de pensionnés droits dérivés
156.790
168.392
Pension moyenne droits directs (euros)
Pension moyenne droits dérivés (euros)
Total des pensions (millions d'euros)
Total des cotisations (millions d'euros)
en % des dépenses
en % de cotisations
-2.298,4
-2.493,7
-2.498,0
-2.856,5
-4.125,6
-7.355,3
-33.998,1
-203.966,2
Source : Conseil d'orientation des retraites.
2.- Les autres régimes
a) Le régime de retraite de la SEITA
La subvention d'équilibre versée au régime de la Société nationale d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes (SEITA) s'élève à 120 millions d'euros en 2006, contre 117 millions en 2005.
Cette subvention d'équilibre a été calculée à partir du budget prévisionnel présenté ci-dessous.
BUDGET PRÉVISIONNEL DE LA SEITA EN 2006
Cotisations dont :
- salariales
- patronales
Apurement exercices antérieurs
Contribution forfaitaire
Sous-total recettes avant subvention°
Le montant des pensions servies en 2006 est estimé à 160,7 millions d'euros, pour 10.396 allocataires dont 127 titulaires de pensions de réversion.
Le principe de garantie des retraites de la SEITA par l'État est contenu à l'article 6 de la loi n° 84-603 du 13 juillet 1984 créant la SEITA. Il prévoit le maintien du régime de retraite des personnels des monopoles des tabacs et allumettes titulaires à la date d'entrée en vigueur de la loi du 2 juillet 1980. Le régime de retraite de la SEITA perçoit une cotisation annuelle libératoire (soulte), instituée lors de la privatisation de la SEITA.
Conformément à la convention État-SEITA du 29 décembre 1994 et au décret n° 95-99 du 1er février 1995 adaptant le régime spécial de retraite du personnel de la SEITA, celle-ci n'est plus assujettie qu'à un engagement de moyens qui se traduit par l'application d'un taux de 24,4 % à la masse des rémunérations soumises à cotisations des actifs affiliés au régime spécial de retraite.
Par convention du 29 décembre 1994, la SEITA a versé à l'association pour la prévoyance collective, gestionnaire du régime de retraite, une contribution forfaitaire unique (soulte) de 400 millions de francs (61 millions d'euros) pour faire face aux engagements du régime après la privatisation. Cette contribution a été placée en gestion auprès de la Caisse des dépôts et consignations. La convention de gestion financière entre l'APC et la CDC du 10 juillet 1996 indique que la CDC verse annuellement 2 % du montant de la soulte pour les années 2002 à 2006 soit 1,2 million d'euros majoré des produits financiers nets de frais obtenus par la gestion financière de la CDC.
Le tableau ci-dessous récapitule les montants de cotisations et de soulte (incluant les prévisions de produits financiers) versés de 2004 à 2006.
COTISATIONS PATRONALES ET SOULTE VERSÉS AU RÉGIME DE LA SEITA
Contribution forfaitaire (soulte)
D'ici à 2010, la subvention versée par l'État au régime de retraite de la SEITA devrait évoluer de la façon suivante :
EVOLUTION PRÉVISIBLE DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE DE LA SEITA
Compensation spécifique vieillesse
Participation FSV / FSI
Subvention de l'État (Budget)
Allocations FSV-FSI
Source : Association pour la prévoyance collective
b) La caisse des retraite de l'Imprimerie nationale
Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 130.000 euros en 2006, contre 180.000 euros en 2005. Ce régime quasiment éteint ne comportait plus que 14 bénéficiaires et plus aucun cotisant actif au 31 décembre 2004. Le montant prévu pour 2006 correspond au besoin prévisionnel pour les pensions des bénéficiaires restants, estimé à effectifs constants.
c) La caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer
Les crédits demandés au titre de cette action, 5,31 millions d'euros, correspondent aux pensions encore servies dans ce régime qui ne compte plus que 321 bénéficiaires au 31 décembre 2004.
L'estimation est basée sur un rythme de diminution statistique du nombre de bénéficiaires d'environ 25 par an.
d) Les versements liés à la liquidation de l'ORTF
Les crédits demandés, soit 800.000 euros, correspondent aux prestations encore servies dans ce régime qui ne compte plus que 446 bénéficiaires en 2004.
Ils couvrent deux types de prestations :
- les rentes d'accidents du travail versées mensuellement à une quinzaine d'agents de l'ex-ORTF victimes d'un accident du travail survenu avant le 1er octobre 1963 (90.000 euros) ;
- les allocations complémentaires de retraite servies aux agents non journalistes de l'ORTF en application d'un arrêté du 26 juin 1980.
LE COMPTE « PENSIONS »
La LOLF a conduit à reconsidérer l'ensemble de l'organisation du financement des pensions civiles et militaires de retraite. Elle prévoit l'ouverture d'un compte d'affectation spéciale qui aura vocation à retracer toutes les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires. Il permet la centralisation et la présentation synthétique de l'ensemble des crédits que l'État consacre au service de pensions et d'allocations viagères, afin de développer une logique de révélation de « coûts complets » des pensions.
I.- LA MISE EN PLACE DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
A.- UN MODE DE FINANCEMENT PLUS TRANSPARENT
Il n'existe pas de caisse de retraite des fonctionnaires de l'État. Jusqu'à présent, les charges et ressources des pensions figurent dans le budget général, sans qu'elles puissent être mises en regard. Elles sont inscrites au budget des charges communes ainsi que dans les budgets des ministères.
Depuis la loi de finances pour 1977, une partie des crédits initiaux de pension est inscrite sur les budgets des différents ministères (5). Ils sont ensuite transférés sur le budget des charges communes au début de l'exercice. Cette méthode permet d'afficher sur chaque fascicule budgétaire, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances, une sorte de coût réel des fonctionnaires relevant ou ayant relevé du département ministériel considéré.
Cependant, ce coût n'est pas complet, et le mécanisme n'est pas totalement satisfaisant. En effet, dans le projet de loi de finances de l'année n+1, les budgets des différents ministères portent les crédits correspondant au montant des dépenses de pension de leurs fonctionnaires retraités pour la dernière année connue (soit n-1), actualisé à la valeur du point « mesures nouvelles » de l'année n+1. D'autre part, certaines charges ne peuvent être ventilées entre ministères, comme les crédits correspondant aux charges de pension des agents de France Télécom et de la Poste, ainsi que les charges dues par l'État au titre de la compensation entre régimes.
De ce fait, certains crédits nécessaires pour couvrir les charges effectives de pension ne peuvent pas être imputés à un fascicule budgétaire déterminé. Le chapitres 32-92 (crédits relatifs au versement de l'État au fonds spécial du régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'État) et 32-97 (crédits relatifs aux pensions civiles et militaires) du budget des charges communes portent donc une dotation initiale.
L'article 21 de la LOLF prévoit que les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires sont, de droit, retracées dans un compte d'affectation spéciale. Selon la définition donnée au compte d'affectation spéciale par cet article, les recettes particulières affectées au compte doivent être en relation directe avec les dépenses concernées.
Le périmètre du compte des pensions ne se limite pas aux seules pensions civiles et militaires de retraite. Il inclut les allocations temporaires d'invalidité, les pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre et les pensions relevant du régime des ouvriers des établissements industriels de l'État. Les recettes sont constituées par les cotisations des employeurs (6), les retenues salariales et les transferts reçus. Les dépenses résultent du versement des pensions à leurs bénéficiaires et des transferts à la charge de l'État (compensations, titulaires sans droits, etc.).
Il revient au budget général d'assurer l'équilibre du compte dans des conditions qui assurent à la fois le respect des exigences posées par la LOLF (les dépenses ne peuvent excéder les recettes) et des principes posés par la loi du 23 août 2003 portant réforme des retraites.
L'équilibre du régime doit être assuré par l'intermédiaire du seul taux de cotisation. Dans une logique de révélation de son « coût complet », chaque programme doit supporter un coût représentatif des pensions futures des fonctionnaires qu'il emploie aujourd'hui. Les décisions de gestion relatives au nombre et à la qualification des personnes employées devraient ainsi prendre en compte à la fois le coût actuel de ces personnes et le coût futur de leurs pensions, grâce à un taux de cotisation employeur fixé pour assurer l'équilibre du régime.
La LOLF et la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites introduisent un tournant important dans la nature des pensions des fonctionnaires. Jusqu'à présent, le droit à pension des fonctionnaires était conçu comme le prolongement, pendant la retraite, de la rémunération obtenue pendant la vie active. Ces deux lois mettent la notion d'« équilibre » du régime de retraite au cœur de la construction budgétaire.
B.- LE DÉCOUPAGE DES PROGRAMMES
1.- Le programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »
Ce programme retrace les pensions à la charge de l'État et versées aux personnels civils et militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite, ainsi que les allocations temporaires. Il concentre l'essentiel des enjeux du compte d'affectation spéciale « Pensions », tels qu'ils résultent de la LOLF et des travaux préparatoires du Parlement.
La responsabilité du programme revient au chef du service des pensions, sis à Nantes. Ses fonctions et son rôle sont identiques à ceux confiés aux responsables de programme du budget général, sous réserve des particularités d'un compte d'affectation spéciale : l'obligation d'équilibre entre recettes et dépenses et la nécessité de fixer les taux de la contribution employeur permettant d'assurer cet équilibre, dans le contexte nouveau qui est celui du caractère désormais limitatif des crédits de pensions.
Le programme se décline en trois actions correspondant chacune à trois types de financement bien identifiés en recettes et dépenses, et équilibrées par trois taux de contribution employeur distincts :
- « Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite » ;
- « Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite » ;
- « Allocations temporaires d'invalidité ».
2.- Le programme « Ouvriers des établissements industriels de l'État »
Ce programme concerne les pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État, ainsi que les rentes d'accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires. Il retrace les opérations du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) et du fonds relatif aux rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM).
Le régime des ouvriers de l'État se caractérise par un déséquilibre démographique important. Au 31 décembre 2004, les effectifs sont les suivants : 57.041 cotisants pour 110.368 pensionnés, soit 0,52 cotisant pour un pensionné. Les besoins de financement du régime sont couverts, à titre principal, par une subvention du budget général.
Les principaux employeurs des ouvriers de l'État sont les ministères de la Défense (environ 44.000 cotisants, qui représentent près de 77 % de l'effectif cotisant, et plus de 94.000 pensionnés, soit 88 % du total) et de l'Équipement (environ 10.000 cotisants pour 8.000 pensionnés). Deux budgets annexes, « Contrôle et exploitation aériens » et « Monnaies et médailles », participent également au versement de la subvention d'équilibre.
Le programme retranscrit les opérations inscrites au fonds spécial précité, tant en recettes qu'en dépenses, y compris celles qui jusqu'à aujourd'hui n'étaient pas retracées dans les comptes de l'État, telles les charges relatives au paiement des pensions elles-mêmes (car le régime est géré par la Caisse des dépôts et consignations).
Les cinq actions du programme correspondent chacune à un axe d'analyse :
- prestations vieillesse et invalidité ;
- cessations anticipées d'activité ;
- autres dépenses spécifiques (il s'agit de transferts financiers à la CNAV et au régime complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC) au titre des titulaires sans droits à pension qui, ne disposant pas d'une durée minimale de 15 ans de services, sont affiliés rétroactivement à ces deux régimes ;
- charges de gestion du régime ;
- rentes d'accidents du travail versées aux ouvriers civils des établissements militaires.
3.- Le programme « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerres et autres pensions »
Ce programme est composé de deux ensembles de dépenses à vocation viagère :
- les pensions dues au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre ;
- les autres pensions relevant d'autres régimes dont l'État est directement redevable.
Contrairement au programme principal de cette mission, celui-ci n'obéit pas à une logique contributive : il est entièrement financé par une subvention d'équilibre comprise dans les crédits des programmes ministériels du budget général.
Il se décline en sept actions. Les deux premières retracent les pensions dues au titre de la retraite du combattant ainsi que des traitements associés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire ; elles constituent l'essentiel des crédits du programme. Les autres actions retracent les versements effectués au titre de divers régimes ou équivalents de régimes, résultant principalement d'engagements résultant du passé (pensions d'Alsace-Lorraine, sapeurs pompiers, anciens supplétifs, chemins de fer franco-éthiopiens, ORTF).
C.- LA MESURE DE LA PERFORMANCE
Les programmes de cette mission présentent la particularité d'afficher des finalités qui sont réalisées de facto par l'existence même du compte d'affectation spéciale et par la structuration choisie. En soi, l'existence du compte permet de répondre aux trois enjeux fixés dans le projet annuel de performance des deux premiers programmes :
- une identification précise et exhaustive des recettes et dépenses de pensions dans une logique de compte équilibré ;
- une budgétisation en coût complet des dépenses de personnel identifiant notamment le montant de la subvention d'équilibre supporté par le budget général ;
- une identification des engagements viagers de l'État.
Concernant le programme « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerres et autres pensions », les objectifs et indicateurs qui ont pu être retenus ne sont pas retracés dans le présent projet annuel de performance, mais au sein des programmes du budget général qui supportent les crédits alimentant ses recettes : il s'agit principalement des missions « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », « Justice », « Administration générale et territoriale de l'État » et « Solidarité et intégration ».
Les objectifs suivants sont communs aux deux premiers programmes du compte : maîtriser les coûts de gestion et maîtriser le besoin de financement.
1.- Maîtriser les coûts de gestion
En ce qui concerne le principal programme, « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité », les frais de gestion administrative liés aux coûts des services gestionnaires ne figurent pas dans ce programme, mais, pour la partie correspondant au service des pensions, dans le programme du budget général « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » au sein d'une action dédiée « Gestion des pensions ». Toutefois, un indicateur de rapportant les frais de gestion aux nouvelles liquidations figure dans le présent programme. Il regroupe les dépenses de gestion du service des pensions et des centres régionaux de pensions du Trésor public.
Dans le programme relatif aux pensions des ouvriers, deux indicateurs mesurent la maîtrise des coûts : l'un par rapport à une première liquidation, l'autre par rapport à l'ensemble des dépenses de prestations.
2.- Maîtriser les besoins de financement
Le besoin de financement des deux premiers programmes correspond au montant qui devra être versé par l'État au titre de la cotisation employeur pour assurer l'équilibre financier du programme. Il se calcule comme la différence entre la somme des recettes du programme (à l'exception du produit de la cotisation versée par l'État employeur) et la somme des dépenses.
Le besoin de financement va augmenter dans les années à venir, du fait des nombreux départs en retraite. L'impact de la réforme des retraites introduite par la loi du 21 août 2003 sur le besoin de financement du programme doit être mesuré. L'effet attendu est un allongement des carrières compensant la baisse du taux de l'annuité liquidable. Les deux programmes étudiés retiennent les deux mêmes indicateurs pour mesurer le comportement des agents dans leurs arbitrages : l'âge moyen de la date de départ et la durée moyenne de cotisation.
Le programme relatif aux ouvriers contient deux autres indicateurs en lien avec la bonne gestion des pensions. L'un est d'optimiser la prévision de dépenses et recettes des pensions, mesuré par l'écart entre la prévision et l'exécution des dépenses de pensions vieillesse et invalidité des ouvriers des établissements industriels de l'État. L'autre objectif est d'optimiser le taux de recouvrement ; il est mesuré par le taux de récupération des indus et des trop-versés.
Aucun objectif et indicateur de qualité du service ne figure dans ces programmes, car les acteurs de la gestion des régimes de pensions font partie des fonctions de soutien d'autres programmes (notamment le programme « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local », pour ce qui est du réseau du Trésor public). Ils figurent donc dans ces programmes.
II.- LES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES
A.- L'ÉQUILIBRE DU RÉGIME DE RETRAITE DES FONCTIONNAIRES
1.- Les dépenses du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'activité »
Pour 2006, 40,6 milliards d'euros sont prévus à ce titre. En 2005, les crédits correspondants à ce même périmètre s'élèvent, après réajustement de la prévision initiale au 31 juillet 2005, à 36,0 milliards d'euros, dont 27,8 milliards d'euros au titre des pensions et ATI civiles, y compris Poste, Télécom et aviation civile, et 8,2 milliards d'euros au titre des pensions militaires, y compris les soldes de réserve.
a) Les pensions civiles de retraite
Les dépenses de pensions civiles, y compris la Poste et France Télécom s'établissent en 2006 à 32,1 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,2 milliards d'euros qui s'explique principalement par les éléments suivants :
- 1,21 milliard d'euros du au paiement sur l'ensemble de l'année 2006 des pensions des fonctionnaires partis en retraite en 2005 ; du fait du départ massif des enseignants à la retraite à la rentrée scolaire, le coût induit par les entrants 2005 n'a représenté sur l'année 2005 que 713 millions d'euros ;
- le solde résultant des mouvements d'entrée de nouveaux pensionnés (+ 808 millions d'euros) et de sortie pour décès en 2006 (- 360 millions d'euros) s'élève à 448 millions d'euros (étant observé que le stock des pensions en paiement en 2006 progresse de 3,8 % en nombre mais seulement de 1,8 % en montant) ;
- la revalorisation de 1,8 % des pensions en paiement, en application des dispositions de l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite (indexation par référence à l'inflation) entraîne une augmentation globale de 510 millions d'euros.
Par ailleurs, la suppression du décalage budgétaire d'imputation, permettant de comptabiliser les pensions dans le mois où elles sont versées et non plus dans le mois suivant, majore la charge de pensions 2006 de 142,2 millions d'euros.
Le nombre de pensions en paiement, hors PTT, s'élèvera à 1.234.108 au 31 décembre 2006, pour une pension moyenne en année pleine de 20.501 euros, contre 1.187.432 pensionnés à 19.927 euros en 2005.
b) Les pensions militaires de retraite
La charge des pensions militaires de retraite est estimée en 2006 à 8,4 milliards d'euros, contre 8,3 milliards en 2005.
Le solde des entrées (+133,5 millions d'euros) et sorties (-126,2 millions d'euros) de 2006 s'élève à + 7,3 millions d'euros. L'effet de la revalorisation des pensions en paiement est de +119,5 millions d'euros.
Le nombre de pensions en paiement s'élève à 571.098 au 31 décembre 2006, pour une pension moyenne en année pleine de 14.605 euros, contre 570.118 pensionnés à 14.428 euros en 2005.
c) Les allocations temporaires d'invalidité
La charge liée aux allocations temporaires d'invalidité (ATI) est estimée à 136,1 millions d'euros en 2006.
En 2005, elle s'élève à 132,2 millions d'euros. Ce montant comprend le relèvement indiciaire du montant servant de base au calcul, concernant les agents en activité titulaire d'une ATI, par application du décret n° 2005-726 du 29 juin 2005. Cette mesure a une incidence en année pleine, pour 2006 de+ 1,65 million d'euros.
Le nombre d'allocataires, environ 63 000 depuis 2002, et le taux moyen d'invalidité, 17 %, sont relativement stables.
Les revalorisations des ATI varient selon que le bénéficiaire est retraité ou en activité. Pour les retraités, qui représentent environ 60 % de la population, on applique la revalorisation prévue à l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite (indexation sur l'inflation) et la revalorisation de l'indice L. 17 (minimum garanti), dont l'effet total est estimé à +1,65 million d'euros. Les actifs bénéficient de la revalorisation du point fonction publique, estimée à +0,6 million d'euros.
2.- Les recettes affectées aux retraites civiles et militaires et allocations temporaires d'invalidité
Les recettes affectées à la section 1, correspondant au programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité », s'élèvent à 41,6 milliards d'euros, réparties entre contributions des employeurs, cotisations des fonctionnaires, et transferts.
a) Les cotisations des fonctionnaires et des employeurs
- Les retenues pour pensions
Hors agents de la Poste et de France Télécom, les retenues pour pensions civiles et militaires, soit l'équivalent des cotisations sur les salaires dans le privé, représentent une ressource de 4,84 milliards d'euros.
Le projet annuel de performance ne répartit pas ces retenues entre les différents employeurs (principalement les ministères), mais seulement entre civils et militaires, ce que l'on peut regretter. En 2007, les recettes seront réparties entre les rubriques prévues, c'est-à-dire entre personnels et agents propres des établissements de l'État dotés de l'autonomie financière, ou entre traitements de base et primes et indemnités. Votre Rapporteur spécial regrette néanmoins que ne lui ait pas été fournie une liste des retenues sur salaires par ministère.
- Les contributions des employeurs
Le montant total des contributions des employeurs s'élève à 30,98 milliards d'euros. Il est fixé de manière à équilibrer la section, une fois les autres recettes déduites.
Pour les personnels civils, la contribution, qui s'élève à 23,3 milliards d'euros, est prévue par l'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR), pris en application des dispositions de l'article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Le taux de cotisation pour 2006 a été fixé à 49,9 % du traitement indiciaire brut pour les personnels civils. Ce taux de cotisation a été calculé pour équilibrer la seule action « Fonctionnaires civils relevant du code des PCMR » après prise en compte des autres recettes.
Pour les militaires, le taux de cotisation, fixé pour équilibrer l'action « Militaires relevant du code des PCRM », est de 100 % du traitement indiciaire brut. La contribution totale s'élève à 7,56 milliards d'euros.
Enfin, concernant les allocations temporaires d'invalidité, le taux de cotisation a été fixé à 0,3 %, pour une recette de 136 millions d'euros.
- Les contributions de La Poste et de France Télécom
Depuis 1991, les pensions des agents retraités de La Poste et France Télécom faisaient l'objet d'un remboursement par les deux établissements publics au budget de l'État par l'intermédiaire d'un fonds de concours (7).
En 1997, la contribution de France Télécom au fonds de concours a été supprimée. Elle a été à nouveau budgétisée conformément aux dispositions de la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom qui a prévu, à compter du 1er janvier 1997, que France Télécom verse au budget général, au titre des pensions servies à ses retraités fonctionnaires le montant de la retenue pour pension à la charge des fonctionnaires en activité (7,85 % du traitement indiciaire) ainsi que le montant d'une contribution employeur assise sur la masse salariale indiciaire.
La contribution de France Télécom est retracée dans la section 1 des recettes du compte d'affectation spéciale. Le montant global prévu pour 2006 (cotisations salariales et contribution employeur) s'élève à 1,283 milliards d'euros.
En 1999, le fonds de concours relatif aux pensions servies aux agents retraités de la Poste a également été supprimé, les sommes afférentes ayant fait l'objet d'une budgétisation en loi de finances pour 1999. En 2006, cette contribution figure dans la section 1 des recettes du compte d'affectation spéciale pour un montant de 3,1 milliards d'euros.
b) Les transferts au compte d'affectation spéciale
La section 1 perçoit trois types de transferts : les contributions du fonds de solidarité vieillesse (FSV), les transferts au titre des mécanismes de compensation entre régimes et le versement de la soulte France Télécom.
Le FSV finance les avantages vieillesse à caractère non contributif, relevant de la solidarité nationale, c'est-à-dire les dépenses liées au minimum vieillesse. Il verse 51,1 millions d'euros au compte d'affectation spéciale « Pensions ».
Les mécanismes de compensation entre régimes visent à corriger les inégalités démographiques. Aucune recette de compensation n'est attendue pour les personnels civils. En revanche, pour les militaires, qui connaissent une situation démographique défavorable, une recette de 236,6 millions d'euros est anticipée.
En application de l'article 46 de la loi de finances initiale pour 1997, la soulte versée par France Télécom en contrepartie de la prise en compte par le budget de l'État des pensions de ses fonctionnaires fait l'objet d'un reversement annuel au budget de l'État, par l'intermédiaire d'un établissement public. En 2006, cette soulte figure dans la section 1 des recettes du compte d'affectation spéciale pour un montant de 359,5 millions d'euros.
Le montant de 1,36 milliard d'euros figurant dans le tableau issu du projet annuel de performance tient compte d'un versement exceptionnel d'un milliard d'euros pour constituer le fonds de roulement du compte d'affectation spéciale. Il s'agit d'un versement de l'établissement public qui gère la soulte de France Télécom, en plus du versement annuel prévu.
Il permet d'afficher, un solde positif d'un milliard d'euros au compte d'affectation spécial, ce qui permettra d'assurer tout au long de l'exercice un équilibre de trésorerie, les dépenses ne pouvant excéder les recettes, en vertu de la LOLF. En effet, le compte Pensions pourra avoir une trésorerie négative en août et septembre, en raison de décalages entre perception des recettes et paiement des prestations. Ce versement constitue une marge de précaution en trésorerie, sans impact sur les comptes des administrations publiques, car la soulte de France Télécom est déjà comptabilisée dans les comptes publics. Il évite d'augmenter artificiellement les contributions des employeurs. Bien entendu, il faudra que ce milliard se retrouve en trésorerie en fin d'année.
Le tableau suivant retrace l'évolution de l'équilibre du régime de retraite des fonctionnaires depuis 2002.
TABLEAU DE FINANCEMENT DES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES
Exécution 2002
Exécution 2003
En % des emplois
Civils hors PTT (2)
Complément de pension financé par le FSV (3)
Compensations (nettes) (4)
Versements à la CNAV et à l'IRCANTEC
Civils hors PTT et militaires
France Télécom (5)
Contributions des autres employeurs que l'État
Contribution de France Télécom (5)
Remboursement de la Poste (6)
Contribution des établissements publics
Établissement de la soulte F. Télécom
Versements de la CNAV et de l'IRCANTEC
Récupération des indus sur pension
TOTAL DES RESSOURCES AUTRES QUE L'ÉTAT
Contribution de l'État (charge nette)
(1) Les pensions comprennent les pensions de vieillesse et les pensions d'invalidité (hors pensions militaires d'invalidité).
(2) Y compris les pensions Alsace-Lorraine et les pensions du budget annexe de l'aviation civile.
(3) Minimum vieillesse.
(4) Hors compensation et FSPOEIE.
(5) Contribution libératoire employeur de France Télécom et retenues salariales des fonctionnaires de France Télécom.
(6) Les cotisations salariales prélevées sur les agents de la Poste sont conservées par l'établissement, en contrepartie normale de son remboursement à l'État des charges de pension liées à ses agents fonctionnaires.
B.- L'ÉVOLUTION DU RÉGIME
1.- L'évolution des pensions en 2005 et 2006
Le montant des dépenses de pensions dépend à la fois du nombre de pensionnés (effet volume) et du montant de la pension (effet prix).
Le tableau retrace l'augmentation du nombre de pensionnés depuis dix ans. Cette augmentation devrait s'accélérer à partir de 2006, du fait du départ à la retraite des générations du baby boom.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PENSIONS EN PAIEMENT ENTRE 1995 ET 2005
Ayants cause
836.879
257.840
1.094.719
863.551
1.125.800
884.833
1.149.877
915.791
1.185.161
1.217.204
978.611
1.254.005
1.011.566
279.556
1.291.122
1.047.145
280.043
1.327.188
1.093.894
1.377.319
1.142.218
290.217
1.432.435
1.188.578
295.528
1.484.106
1.540.933
Hors ATI et hors pensions temporaires d'orphelins civils
MILITAIRES (AVEC SOLDES DE RÉSERVE)
381.607
189.388
570.995
378.881
189.759
568.640
377.737
190.542
568.279
380.412
191.127
571.539
375.301
562.054
376.232
562.933
187.235
567.060
381.953
566.834
382.217
382 216
570 117
571.098
C'est en 2006 que le nombre de départs en retraite devrait être le plus important dans la fonction publique.
ÉCHÉANCIER DES DÉPARTS EN RETRAITE JUSQU'EN 2015
Civils avec PTT
(avec soldes de réserve)
N.B. : Les prévisions moyen terme sont issues du scénario de base réalisé dans le cadre des travaux pour le Conseil d'orientation des retraites (COR). Elles intègrent les conséquences des départs en retraite dus au dispositif « carrières longues ».
Le tableau suivant présente l'évolution du nombre de pensions et de leur montant moyen entre le 31 décembre 2005 et le 31 décembre 2006.
NOMBRE ET MONTANT DES PENSIONS VERSÉES
nombre de pensions en paiement au 31/12
pension moyenne en année pleine
570.118
Civils sauf PTT
1.187.432
296.673
306.825
Depuis 2004, les pensions sont indexées sur l'inflation (évolution des prix à la consommation hors tabac) comme dans le régime général.
Auparavant, les pensions pouvaient augmenter à l'occasion de réformes statutaires applicables à un corps, ces réformes étant applicables aux retraités auparavant rattachés à ce corps. Ainsi, entre 1995 et 2003, les pensions ont en moyenne augmenté de 1,68 % par an tandis que l'inflation a en moyenne augmenté de 1,54 % soit un gain moyen annuel de pouvoir d'achat de 0,14 %. Cependant, comme l'a mis en évidence la Cour des comptes dans son rapport particulier d'avril 2003 sur les pensions des fonctionnaires civils de l'État, ce gain moyen de pouvoir d'achat cachait de grandes disparités.
ÉVOLUTION DE L'INDICE ET DU TAUX DE LIQUIDATION DES PENSIONS
Indice de liquidation
Source : Service des pensions du MINEFI.
2.- Il est encore trop tôt pour mesurer l'impact de la réforme de 2003
a) La réforme des retraite pour les fonctionnaires
Les principales dispositions de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites applicables aux fonctionnaires de l'État sont les suivantes :
- le maintien du taux de liquidation existant pour une carrière complète au sein de la fonction publique, en contrepartie d'un allongement de la durée de cotisation, désormais exprimée en trimestres ; la durée de cotisation nécessaire aux fonctionnaires pour obtenir une retraite à taux plein passera de 150 trimestres (37,5 annuités) à 160 trimestres (40 annuités) entre 2004 et 2008 ; à compter de 2009, un mécanisme d'ajustement permettra de répartir les gains d'espérance de vie entre activité et retraite ;
- l'introduction de coefficients de minoration et de majoration, fondés sur la prise en compte de la durée d'assurance, corrélée avec l'âge de départ ; le coefficient de minoration est égal à 1,2 5% par trimestre manquant (dans la limite de 20 trimestres) pour atteindre, soit la durée de services et de bonifications nécessaires pour obtenir le pourcentage maximal de liquidation (75 %), soit la limite d'âge du corps concerné ; le coefficient de majoration est égal, pour les fonctionnaires civils, à 0,75 % par trimestre travaillé au-delà de 60 ans et de la durée de services nécessaire pour obtenir le taux plein.
- un mode d'indexation des pensions qui n'est plus corrélé au mode de revalorisation des traitements d'activité, mais de l'inflation ;
- un nouveau dispositif de cessation progressive d'activité ;
- un régime additionnel de retraite, à caractère obligatoire, assis sur les éléments de rémunération non pris en compte actuellement ;
Le Conseil d'orientation des retraites (COR) effectue un suivi des effets de la réforme d'août 2003. Il sera intéressant de lire le bilan prévu en 2007.
D'une manière générale, la réforme de 2003 n'a pas résolu le problème du financement des retraites dans les 40 années à venir.
b) L'impact des départs anticipés
Les deux principales possibilités de départ anticipé concernent d'une part les parents de 3 enfants ou plus, et d'autre part les personnes ayant commencé à travailler tôt.
En 2004, 7.600 mères ayant eu 3 enfants ou plus ont bénéficié d'un départ anticipé en retraite. Le nombre de concessions de pensions de ce type a nettement augmenté en 2004 et 2003 par rapport aux années précédentes : en 2001 et 2002, les départs anticipés n'avaient concerné qu'un peu plus de 5.000 fonctionnaires. Cette augmentation est très sensible en toute fin d'année 2003 avant la mise en application de la réforme des retraites : cela a permis aux intéressées de conserver le bénéfice de la bonification pour enfants au titre d'enfants nés avant leur recrutement dans la fonction publique.
Ces 7.600 pensions représentent une charge budgétaire exprimée en année pleine de 130 millions d'euros. Leur âge moyen de départ en retraite est de 52,6 ans, ce qui correspond à une anticipation de 6,2 années par rapport à l'âge moyen de départ des femmes fonctionnaires en 2004, soit une charge supplémentaire de 800 millions d'euros pour l'État.
L'article 136 de la loi de finances rectificative pour 2004 du 30 décembre 2004 a réformé ce système dans le sens de l'égalité entre les sexes. Désormais, le droit à départ anticipé est ouvert aux hommes comme aux femmes fonctionnaires, parents de 3 enfants après 15 ans de services. Toutefois, la possibilité d'un départ anticipé est désormais soumise à une condition d'interruption d'activité continue au moins égale à deux mois par enfant, d'une des catégories suivantes : congé de maternité, congé d'adoption, congé parental, congé de présence parentale, disponibilité pour élever un enfant de moins de huit ans. Il est encore trop tôt pour mesurer l'impact de ce nouveau dispositif en 2005 et 2006.
La deuxième possibilité de départ anticipé concerne les personnes ayant commencé à travailler jeunes. Cette possibilité a été introduite, pour le régime général, par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, dans les conditions suivantes :
CONDITIONS DE DÉPART ANTICIPÉ DANS LE RÉGIME GÉNÉRAL
Âge du début de carrière
dont cotisée
56 ou 57 ans
Le dispositif a ensuite été transposé à la fonction publique selon les principes suivants :
- tous les fonctionnaires ayant atteint l'âge de 59 ans en 2004 et remplissant les conditions bénéficieront d'un départ anticipé ;
- le dispositif s'applique de manière progressive jusqu'au 1er janvier 2008 ;
- par souci d'équité, les paramètres (durée cotisée, durée validée, conditions de début de carrière) retenus pour qualifier de « longue » la carrière d'un fonctionnaire et lui ouvrir droit à un départ anticipé seront identiques à ceux définis pour les salariés du secteur privé. Par exemple, les bonifications et les majorations accordées ne peuvent être prises en compte dans la durée d'activité ayant donné lieu à cotisations à la charge des fonctionnaires.
Le dispositif de départ anticipé pour les fonctionnaires ayant eu une carrière longue se présente donc de la façon suivante :
CONDITIONS DE DÉPART ANTICIPÉ DANS LA FONCTION PUBLIQUE
Ce dispositif, adopté dans le cadre de la discussion de la loi de finances pour 2005, figure à l'article L. 25 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite.
Sur la base d'une étude réalisée par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), le nombre de départs dans la fonction publique de l'État pour motif de carrières longues en 2005 avait été estimé à 8.000 et le coût associé à 70 millions d'euros. Pour l'instant, seuls 106 départs ont été enregistré au 1er semestre 2005 mais la plupart des départs en retraite dans la fonction publique de l'État s'effectuent dans la seconde moitié de l'année.
3.- L'engagement hors-bilan de l'État
La méthode utilisée consiste à évaluer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents à la date d'évaluation. Les pensions futures des actifs, évaluées sur la base de leur évolution de carrière probable à l'aide des paramètres actuels du régime, sont prises en compte au prorata des années de services effectuées à la date d'évaluation sur le nombre d'années de services au moment du départ à la retraite.
Les fonctionnaires employés par La Poste ne sont pas pris en compte dans cette évaluation : les engagements correspondants sont présentés dans le hors-bilan de l'établissement, avec des modalités de calcul similaires à celles qui sont présentées ici.
Un taux d'actualisation réel (net de l'inflation) de 2,5 % a été retenu.
Les données disponibles ont un degré variable de précision. Ainsi, les données portant sur les effectifs (répartition par âge, par ancienneté, etc) ne sont connues qu'avec un certain délai et ne comportent pas toujours les détails nécessaires. On a adapté au cas des fonctionnaires des tables de mortalité établies pour l'ensemble de la population, afin de prendre en compte une structure d'emplois spécifique et une espérance de vie plus élevée.
La réforme des retraites de 2003 pourra avoir un impact important sur le montant des pensions servies par l'État à deux niveaux :
- d'une part, à situations et comportements inchangés (carrière, âge de départ), les modifications des paramètres tels que la valeur de l'annuité, taux de décote, taux de surcote, peuvent conduire à modifier sensiblement le montant des pensions servies ; ces changements de paramètres sont facilement calculables ;
- d'autre part, ces modifications induiront nécessairement des changements de comportements qui influeront sur l'âge de départ en retraite, dont l'ampleur et le calendrier sont toutefois difficiles à estimer.
La valeur des engagements dépend de façon sensible des changements de comportements envisagés. Deux scénarios ont été étudiés par le ministère des Finances. L'un suppose que les changements de comportement seront rapides, l'autre qu'ils seront plus progressifs, conformément au rythme de montée en charge de la réforme (8). Il existe à ce stade une incertitude irréductible sur l'ampleur de ces changements de comportement, qui pourra être en partie levée dans les années à venir.
Le tableau suivant présente une estimation de l'engagement hors-bilan de l'État au 1er janvier 2005 correspondant aux retraites des fonctionnaires civils et militaires, en fonction du taux d'actualisation retenu et des changements de comportement.
MONTANT DE L'ENGAGEMENT HORS-BILAN AU TITRE DES PENSIONS
Engagements après réforme : Scénario de changements de comportements lents
Engagements après réforme : Scénario de changements de comportements rapides
Après réforme, et pour un taux d'actualisation réel de 2,5 %, les engagements au titre des retraites des fonctionnaires de l'État peuvent donc être évalués à environ 890 milliards d'euros qui correspond à la moyenne des deux scénarios, soit environ 55 % du PIB (contre 850 milliards d'euros au 1er janvier 2004).
L'estimation présentée a en effet été réalisée sur une base générationnelle, et non sur la base de données individuelles. Le développement de comptes individuels de retraite, envisageable dans le cadre de la mise en ouvre du droit à l'information prévu par la loi portant réforme des retraites, pourrait permettre des calculs d'engagements plus précis à moyen terme.
L'évolution du montant de l'engagement en 2006 résultera de trois facteurs :
- l'effet de l'actualisation et de l'inflation ;
- le paiement des pensions au cours de l'année 2005, qui sera à déduire de au 1er janvier 2006 ;
- l'acquisition de nouveaux droits par les fonctionnaires présents au 1er janvier 2005 et les fonctionnaires recrutés en 2005.
III- LES PENSIONS DES OUVRIERS DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
Institué par la loi du 21 mars 1928 et organisé actuellement par le décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004, le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) est géré par la caisse des dépôts et consignations. Il est chargé d'assurer le service des pensions concédées ou révisées au profit des ouvriers de l'État.
A.- LES CHARGES DE PENSIONS DES OUVRIERS DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
1.- Les pensions de retraite et d'invalidité des ouvriers
Le montant des pensions de retraite et d'invalidité des ouvriers devrait atteindre 1.508 millions d'euros en 2006, contre 1.481 millions en 2005, soit une hausse de 1,9 %, malgré la diminution du nombre de pensionnés : le nombre total de pensionnés, hors pensions payées sous avances, devrait s'établir, d'après le projet annuel de performance, à 105.746 en 2006 contre 107.062 en 2005, soit une diminution de 1,2 %.
Le nombre de cotisants et de pensionnés est en baisse constante depuis 2001, comme le montre le tableau suivant.
EVOLUTION DES EFFECTIFS COTISANTS ET PENSIONNÉS
(au 31/12)
Pensionnés droit direct
71.298
Pensionnés droit dérivé
Total pensionnés
112.739
112.691
NB : le nombre de pensionnés en 2006 n'est pas le même que celui indiqué dans le projet annuel de performance.
Le conseil d'orientation des retraites (COR) a effectué des prévisions à moyen terme, en matière de démographie comme de charges budgétaires, qui comprennent les pensions de retraite et d'invalidité ainsi que les cessations anticipées d'activité.
PRÉVISIONS D'ÉVOLUTION DES PENSIONS DU RÉGIME DE RETRAITE DES OUVRIERS
DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE L'ÉTAT
(en millions d'euros constants)
103.013
Pensions droit direct
Pension droit dérivé
Total pensions
Les montants sont calculés en moyenne annuelle et en euros constants, ce qui explique que le montant de l'année 2006 ne soit pas le même que celui figurant dans le projet annuel de performance. Ils concernent les dépenses des deux premières actions du programme « Ouvriers des établissements industriels de l'État ».
Source : prévisions établies en 2005 par la Caisse des dépôts pour le conseil d'orientation des retraites.
Les dépenses affectées aux pensions de ce régime devraient donc diminuer à partir de 2007.
2.- Les cessations anticipées d'activité
La dotation prévue correspond à la contribution du secteur de la Défense au financement des différents dispositifs de cessations anticipées d'activité mis en place depuis 1993 dans le cadre de plans de restructurations (Giat-Industries, DCN).
Le montant versé au titre de ces cessations anticipées d'activité s'établit en 2006 à 127,9 millions d'euros, en baisse de 6 % par rapport à 2005, où il s'établissait à 136,1 millions d'euros.
3.- Les autres dépenses spécifiques
Dans cette action sont regroupés les transferts de cotisations réalisés avec le régime général d'assurance vieillesse (CNAV) et le régime complémentaire des agents non titulaires des collectivités publiques (IRCANTEC), au titre des titulaires sans droit, les charges financières ainsi que les charges techniques correspondant aux pertes sur créances irrécouvrables et aux excédents de cotisation sur validations.
Le montant des crédits demandés, pour 2006, est de 2 millions d'euros.
4.- Les charges de gestion du régime
Les crédits demandés au titre de cette action correspondent aux dépenses dévolues à la gestion administrative du régime et engagées par la caisse des dépôts et consignations.
Les crédits demandés s'élèvent à 8,2 millions d'euros en 2006, contre 8,3 millions en 2005 (-1,2 %).
5.- Les rentes d'accidents du travail
Il s'agit des rentes d'accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires. Les crédits demandés s'élèvent à 58,9 millions d'euros, dont 58,25 millions d'euros correspondant à des versements de rentes.
Les prestations avaient connu une très forte augmentation en 2004 (+54,6 %), du fait par la prise en charge, cette année-là, de nombreuses victimes de l'amiante. Cette année-là, le nombre total de bénéficiaires de rentes s'est élevé à 10.973.
B.- LES RECETTES AFFECTÉES AUX PENSIONS DES OUVRIERS DES ÉTABLISSEMENTS INDUSTRIELS DE L'ÉTAT
Il s'agit des recettes du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE). Elles s'élèvent à 1,7 milliard d'euros et sont de trois sortes : cotisations salariales et patronales, contributions au fonds et compensations entre régimes de retraite.
1.- Nature des recettes
Les recettes rattachées au financement du programme correspondant comprennent :
- les cotisations salariales (114 millions d'euros) : il s'agit de la retenue calculée à hauteur de 7,85 % sur le traitement brut indiciaire et sur la prime d'ancienneté, la prime de fonction, la prime de rendement ainsi que les heures supplémentaires, à l'exclusion de tout autre avantage, quelle qu'en soit la nature ;
- la contribution des employeurs due par l'État employeur des ouvriers, ainsi que par les établissements employeurs d'ouvriers de l'État, au taux de 24 % (taux applicable depuis le 1er janvier 1999), soit 354 millions d'euros ;
- la subvention d'équilibre inscrite sur chaque programme ministériel rémunérant des ouvriers des établissements industriels de l'État, soit 901 millions d'euros ;
- la compensation généralisée et la compensation spécifique, qui visent à compenser les disparités démographiques et les capacités contributives entre les différents régimes ; le régime étant dans une situation démographique dégradée, les recettes de compensation attendues s'élèvent à 142 millions d'euros ;
- les recettes spécifiques issues des dispositifs de cessation anticipée d'activité des ouvriers de l'État relevant de la Défense, financées par le ministère de la Défense, pour 128 millions d'euros ;
- les recettes diverses, telles le remboursement par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) des majorations de pensions au titre du minimum vieillesse, la récupération des indus sur pensions et le versement de provisions par le ministère de la défense afin de financer le fonds des rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires.
2.- Les recettes des cotisations
Le champ du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État s'étend à divers employeurs (314 établissements au 31 décembre 2003) relevant pour l'essentiel de l'État mais aussi de personnes morales autonomes telles que des établissements publics (le conservatoire des arts et des métiers, le CNRS, le laboratoire national d'essais, la caisse nationale militaire de sécurité sociale, l'institut géographique national de Saint-Mandé ou Météo France) ou encore d'entreprises nationales (Giat, Imprimerie nationale).
Les effectifs des cotisants au régime sont décroissants ; ils atteignent 57.746 en 2006 contre 56.242 en 2005. Leur répartition entre employeurs en 2006 n'a pas été fournie à votre Rapporteur spécial, mais elle ne devrait pas être très différente de la répartition connue en 2004.
EFFECTIFS COTISANTS PAR MINISTÈRE EN 2003 ET 2004
Effectifs cotisants au 31/12
Défense (dont anciens combattants)
Équipement, logement, transport
Économie, finances, industrie
Éducation nationale, agriculture
De même, la répartition des contributions des salariés et des employeurs par ministère n'est connue que pour 2004.
COTISATIONS DES SALARIÉS ET DES EMPLOYEURS AU FSPOEIE EN 2004
Encaissements 31/12/2004
168.664.124
127.093.845
41.570.279
154.376.854
116.327.928
38.048.926
19.053.911
14.357.735
4.696.176
48.844.048
36.805.562
12.038.486
8.619.605
6.495.150
2.124.455
Transport et Mer
15.467.272
11.655.088
3.812.185
3.280.288
2.471.803
808.485
4.308.986
3.246.960
1.062.026
196.051
1.007.766
290.832
10.378.783
7.820.747
2.558.036
Laboratoire national des essais
64.141
Administration centrale.
20.622.229
15.539.513
5.082.716
455.563.307
343.281.612
112.281.694
Le tableau suivant compare l'équilibre financier du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État avec les années antérieures. Toutes les recettes et dépenses du programme correspondant du compte d'affectation spéciale sont reprises, sauf celles qui concernent les accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM).
TABLEAU DE FINANCEMENT DU RÉGIME
1.360,6
1.391,6
1.439,9
1.477,1
1.555,5
1.596,2
1.616,6
1.636,1
1.335,2
1.371,8
1.401,7
1.449,0
1.487,1
1.527,7
1.576,6
1.646,4
Remboursement défense
1.016,8
1.047,0
1.092,3
Transfert de compensation
1.443,2
1.428,7
1.488,3
1.529,7
1.554,1
1.623,7
IV.- LES PENSIONS MILITAIRES D'INVALIDITÉ ET DE VICTIMES DE GUERRE ET AUTRES PENSIONS
A.- DÉPENSES DU PROGRAMME
1.- La reconnaissance de la Nation
Cette action retrace les dépenses afférentes à la retraite du combattant ainsi qu'aux traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire. Le montant total prévu pour cette action en 2006 s'élève à 642 millions d'euros.
a) La retraite du combattant
Pour la retraite du combattant, 639 millions d'euros sont prévus sur cette action (contre 600 millions en 2005), pour un montant de 430 euros par bénéficiaire.
La retraite du combattant est accordée aux titulaires de la carte du combattant âgés de plus de 65 ans. En 2004, elle a été versée à 1.375.330 personnes. Le nombre de bénéficiaires au 1er janvier 2006 devrait être de l'ordre de 1.417.000. Cette progression, notée depuis plusieurs années, est en partie due aux conditions d'attribution de la carte du combattant qui ont été élargies aux anciens combattants d'Afrique du Nord. Le nombre de bénéficiaires est cependant appelé à décroître dans les prochaines années sous l'effet du vieillissement démographique.
Cette prestation est indexée sur l'évolution de l'indice d'ensemble des traitements bruts de la fonction publique d'État fourni par l'INSEE.
b) Les traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire
Les décorations de l'ordre de la Légion d'honneur attribuées aux militaires et assimilés, au titre militaire actif ainsi qu'aux personnes décorées pour faits de guerre, en considération de blessure de guerre ou de citation, donnent droit à un traitement. Le traitement annuel varie de 6,10 euros pour un Chevalier à 36,59 euros pour un Grand'Croix. En 2004, 59 000 décorés étaient recensés Un grand nombre d'ayants droits ne demandent pas leur traitement et nombreux sont ceux qui le reversent à la société d'entraide des membres de la Légion d'honneur.
La médaille militaire donne également droit à un traitement annuel de 4,57 euros. Le nombre de médaillés militaires pouvant bénéficier d'un traitement était estimé à environ 187 000.
Les traitements n'ont pas été revalorisés depuis 1998. 3 millions d'euros sont prévus au titre de ces décorations pour 2006.
2.- Les pensions militaires d'invalidité
Les crédits prévus pour 2006 s'élèvent à 2.143 millions d'euros, contre 2.221 millions en 2005 (-3,5 %), pour un montant moyen de 5.339 euros par pensionné.
Le nombre de bénéficiaires des pensions militaires d'invalidité diminue d'environ 3,7 % par an (485.000 pensionnés en 2000, 414.000 en 2004). La baisse des crédits n'est cependant pas du même ordre en raison des modalités d'indexation du point des pensions militaires d'invalidité.
ÉVOLUTION DES PENSIONS MILITAIRES D'INVALIDITÉ
441.438
425.734
413.795
401.386
3.- Les pensions d'Alsace-Lorraine
Il s'agit des pensions des ministres des cultes catholique, protestant et israélite, rémunérés dans le cadre du régime concordataire hérité du droit allemand. Les dépenses de cette action s'élèvent à 13,9 millions d'euros. Ce régime bénéficie à environ 900 personnes, pour un peu moins de 1.500 actifs. Les intéressés sont rémunérés par le ministère de l'Intérieur. Le programme « Vie politique, cultuelle et associative » placé sous la responsabilité du ministre de l'Intérieur (au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'État »), prévoit les crédits nécessaires au financement de ces pensions.
4.- Allocations de reconnaissance des anciens supplétifs
Cette action retrace les dépenses relatives aux allocations de reconnaissance en faveur des anciens harkis et membres des formations supplétives en Algérie. Le montant des crédits demandés au titre de cette action est de 100 millions d'euros.
5.- Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien
En application de la convention signée le 30 mars 1993 entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations (CDC), la gestion de la Compagnie du chemin de fer franco-éthiopien a été confiée à la CDC, cette dernière acceptant de procéder, au nom de l'État, aux opérations de paiement de pensions aux retraités justifiant de la nationalité française, quel que soit le lieu de leur résidence. Afin de financer ces pensions, l'État verse à la CDC une subvention d'un montant de 130.000 euros.
6.- Pensions des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents
Cette action retrace les dépenses de pensions d'invalidité et de réversion, les allocations et rentes d'invalidité, les rentes de réversion et de pensions temporaires d'orphelins, dues au titre du régime d'indemnisation spécifique des sapeurs-pompiers volontaires, institué par la loi n° 75-1358 du 27 décembre 1975.
La gestion de ce régime a été confiée à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui reçoit chaque année, afin de financer ces pensions (1.839 pensionnés à la date du 31 décembre 2003), une subvention en provenance du budget général, inscrite au programme « Coordination des moyens de secours », relevant de la mission « Sécurité civile ». Pour 2006, une subvention de 11.584.921 euros est prévue.
Quelques pensions d'invalidité et de veuves, régies par la loi n° 62-873 du 31 juillet 1962 et calculées sur les bases des pensions accordées aux victimes civiles de la guerre, sont encore en paiement (45 pensionnés, à la date du 31 décembre 2003).
7.- Pensions de l'ORTF
Deux types de prestations sont versés : des rentes d'accidents du travail et de allocations complémentaires de retraite.
En 2005, la dépense correspondant aux rentes d'accidents du travail était de 98.470 euros, pour 15 bénéficiaires. Les montants perçus par chacun sont très divers : de 14,40 euros à 2.520,39 euros par mois.
La dépense prévue s'élève à 99.500 euros en 2006. Cette prévision de dépense a été établie sur la base de 12 rentes, d'un montant moyen correspondant à celui de la dernière mensualité payée, à savoir 8.134,07 euros, augmenté de la revalorisation annuelle de 2 %.
D'autre part, cette action finance des allocations complémentaires de retraite. Le nombre d'allocataires est de 400, avec une répartition à peu près égale entre ayants droit et ayants cause. Ce stock diminue de 6 % par an ; les nouveaux droits ne concernent que des ayants cause, lesquels bénéficient d'une réversion à hauteur de 60 %. L'estimation des dépenses pour 2006 est de 700.500 euros (contre 743.081 euros en 2005, dont 17.210 euros pour frais de gestion). Elle s'appuie sur les évolutions suivantes : un coefficient intégrant l'évolution des effectifs et de la structure des pensionnés, fixé à 0,93, une revalorisation du point ARRCO de 1,8 % au 1er avril 2006, et un ratio frais de gestion sur allocations proche de celui de 2005 (2,3 %).
B.- LES RECETTES DES PENSIONS MILITAIRES D'INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE GUERRE ET AUTRES PENSIONS
Les recettes de ce programme consistent en des contributions des différentes missions impliquées. Elles sont retracées dans le tableau suivant.
RÉPARTITION DES CONTRIBUTIONS À LA SECTION 3
Pensions d'Alsace-Lorraine
Anciens supplétifs
Politiques en faveur de l'inclusion sociale
Chemin de fer franco-éthiopien
Régime sociaux et de retraite des transports terrestres
Sapeurs-pompiers et victimes de la défense passive
Pensions de l'ORTF
2.911,5
Au cours de sa séance du 10 novembre 2005, la Commission a examiné, sur le rapport de votre Rapporteur spécial, les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte spécial « Pensions ».
Votre Rapporteur spécial a rappelé que les régimes concernés par la mission « Régimes sociaux et de retraite » ont pour point commun d'être des régimes de cessation anticipée d'activité ou des régimes spéciaux en rapide déclin démographique, voire presque éteints pour certains d'entre eux. Les dépenses consistent essentiellement en des interventions publiques destinées à assurer l'équilibre financier des régimes spéciaux.
Le programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » comporte principalement la subvention d'équilibre à la SNCF, ainsi que le financement du dispositif de cessation anticipée d'activité des chauffeurs routiers. Le programme « Régime de retraite et de sécurité sociales des marins » correspond à la subvention d'équilibre versée par l'État à l'établissement national des invalides de la marine (ENIM), qui gère le régime de sécurité sociale des marins. Le programme « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » est issu de la fusion de deux programmes prévus dans la maquette présentée en 2005 : « Régime social des mines » et « Régime de retraite de la SEITA, de l'imprimerie nationale et divers ». Ils ont été regroupés pour ne pas isoler complètement les régimes de retraite « fermés » de la démarche de performance.
L'État manifeste la solidarité de la Nation envers ces régimes par des subventions d'équilibre et demande en contrepartie des efforts d'efficacité de gestion aux organismes tiers gestionnaires. Les indicateurs retenus mesureront principalement : le service rendu aux usagers, les coûts de gestion et les taux de recouvrement.
La subvention d'équilibre à la SNCF s'élève à 2,5 milliards d'euros. Le régime de la SNCF présente un déséquilibre démographique important, essentiellement dû aux fortes embauches de cheminots lors de la reconstruction du réseau ferré après la deuxième guerre mondiale - il y avait 450.000 cotisants en 1949. Dans les années à venir, la subvention d'équilibre devrait encore s'accroître, pour atteindre 2,9 milliards d'euros en 2009. Toutefois, quelle que soit l'évolution des effectifs cotisants, le rapport démographique du régime devrait s'améliorer au cours des trente années à venir, compte tenu de la diminution inéluctable du nombre des pensionnés - d'environ 25 % d'ici à 2030. En outre, dans le cadre de la décentralisation du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), l'État a accepté de contribuer au financement des charges de retraite de la RATP, à hauteur de 374 millions d'euros.
Les dépenses du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » s'élèvent à 684 millions d'euros et sont entièrement versées à l'ENIM comme subvention d'équilibre. Les crédits diminuent de 17 % par rapport à 2005 en raison de la suppression des dépenses de prévoyance des marins : l'ENIM sera adossé financièrement en 2006 à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, ce qui aura pour effet de substituer cette dernière à l'État pour la prise en charge de la part de la subvention nécessaire à l'équilibre de la branche maladie de l'ENIM.
Les versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines s'élèvent à 680 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement en 2006, contre 576 millions d'euros en 2005, soit une augmentation de 18 %. Le régime minier, en raison de la quasi-disparition des actifs, est dépendant de ressources externes, dans une proportion proche de 90 %.
L'objet du compte d'affectation spéciale (CAS) des pensions est de permettre la centralisation et la présentation synthétique de l'ensemble des crédits que l'État consacre au service de pensions et d'allocations viagères.
La LOLF a conduit à reconsidérer l'ensemble de l'organisation antérieure. Elle prévoit l'ouverture d'un compte d'affectation spéciale qui aura vocation à retracer toutes les « opérations relatives aux pensions et avantages accessoires ».
L'équilibre du régime doit être assuré par l'intermédiaire du seul taux de cotisation. Dans une logique de révélation de son « coût complet », chaque programme doit supporter un coût représentatif des pensions futures des fonctionnaires. Les décisions de gestion relatives au nombre et à la qualification des personnes employées devraient ainsi prendre en compte à la fois le coût actuel de ces personnes - rémunérations d'activité et charges sociales -, mais aussi le coût futur de leurs pensions, sur la base d'un « taux de cotisation » aussi réel que possible.
Le programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » retrace les pensions à la charge de l'État et versées aux personnels civils et militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite, ainsi que les allocations temporaires. Il concentre l'essentiel des enjeux du compte d'affectation spéciale «Pensions». En 2006, 40,6 milliards d'euros sont prévus à ce titre. Le nombre de pensionnés s'élève à 1.484.106, contre 1.432.435 en 2005.
Les dépenses du programme « Ouvriers des établissements industriels de l'État » s'élèvent à 1,7 milliard d'euros. Les principaux employeurs des ouvriers de l'État sont les ministères de la Défense et de l'Équipement. Le nombre total de pensionnés, hors pensions payées sous avances, devrait s'établir à 105.746 en 2006 contre 107.062 en 2005, soit une diminution de 1,2 %.
En conclusion, votre Rapporteur spécial, tout en se félicitant de la mise en place du système préconisé par la LOLF, qui améliore la transparence des régimes de retraite à la charge de l'État, a invité la Commission à s'abstenir.
Celle-ci ne l'a pas suivi et a adopté les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions » et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.
1 () Approuvé par son conseil d'administration de juin 2004 et signée le 30 mai 2005
2 () La compensations spécifique, ou surcompensation, prévoyait des transferts entre régimes spéciaux en fonction de leur structure démographique. Très critiquée, notamment par la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), son extinction progressive jusqu'en 2012 a été prévue par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
3 () Conformément au règlement européen n° 1606/2002 du 19 juillet 2002, et à la recommandation n° 2003-R01 du conseil national de la comptabilité du 1er avril 2003, la norme comptable IAS 19 sera applicable à la SNCF à compter de l'exercice 2007.
4 () Définies par le décret n° 52-540 du 7 mai 1952.
5 () Certaines sections budgétaires n'étaient pas dotées : Aménagement du territoire, Écologie, Anciens combattants, Enseignement supérieur, Ville, Logement, Transports et sécurité routière, Mer, Tourisme, Jeunesse et sports, Outre-mer, Recherche, SGDN, Conseil économique et social, Plan.
6 () La Poste, France Télécom et divers organismes publics et semi-publics employant des fonctionnaires.
7 () Fonds de concours « Remboursement par la Poste et France Télécom des dépenses de pensions civiles et d'allocations temporaires d'invalidité servies à leurs personnels titulaires », en application des dispositions de l'article 30 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications.
8 () La montée en charge du coefficient d'anticipation ne s'achèvera qu'en 2019.

References: l'article 49
 L'article 42
 l'article 6

L'article 21
 l'article 63
 l'article 46

L'article 136
 l'article 30