Source: http://www.senat.fr/rap/a11-781/a11-7817.html
Timestamp: 2018-01-20 11:29:45+00:00

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CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA RÉGULATION ÉCONOMIQUE OUTRE-MER
L'article 1er du projet de loi crée un nouvel article L. 410-3 au sein du livre IV du code de commerce relatif à la concurrence. Il permet, dans la plupart des collectivités d'outre-mer, la réglementation, par décret en Conseil d'État, des marchés de gros en cas d'atteinte au libre jeu de la concurrence dans certains secteurs économiques. Complétant en outre les articles L. 462-6 et L. 464-3 du même code, il confie à l'Autorité de la concurrence le soin de contrôler le respect de cette réglementation et la capacité d'enjoindre aux entreprises de la respecter en cas de manquement, ouvrant alors la possibilité de prononcer des sanctions.
Les collectivités ultramarines visées sont les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution - c'est-à-dire la Guyane, la Guadeloupe, la Martinique, Mayotte et La Réunion - ainsi que quatre collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution - Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna. En Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, le droit de la concurrence ne ressort pas de la compétence de l'État, et par conséquent de la présente loi. Le pouvoir de réglementation attribué au Gouvernement s'entend collectivité par collectivité, au regard de la situation économique de chacune d'elles, qui constitue un marché autonome sur lequel apprécier les éventuelles atteintes à la concurrence.
Un dispositif comparable existe déjà au deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce, selon lequel, « dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopole ou de difficultés durables d'approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires, un décret en Conseil d'État peut réglementer les prix après consultation de l'Autorité de la concurrence ».
De plus, s'appuyant sur cet article L. 410-2 du code de commerce, l'article 1er de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer a institué un dispositif permettant de réglementer par décret en Conseil d'État le prix de vente au détail des produits de première nécessité :
« En application du deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce, un décret en Conseil d'État peut réglementer, après consultation de l'Autorité de la concurrence et en conformité avec le deuxième alinéa du 2 de l'article 299 du traité instituant la Communauté européenne, le prix de vente, dans toutes les collectivités territoriales d'outre-mer pour lesquelles l'État a compétence en matière de réglementation des prix, de produits ou de familles de produits de première nécessité qu'il détermine pour chaque collectivité territoriale d'outre-mer en fonction de ses particularités. »
Le dispositif institué par la loi du 27 mai 2009 n'a cependant jamais été mis en oeuvre.
Votre rapporteur estime que la faculté de réglementation des prix déjà prévue par l'article L. 410-2 du code de commerce - qui peut concerner autant les prix de gros que les prix de détail - pourrait être utilisée, afin de faire face à la situation de cherté de certains produits de consommation courante dans certaines collectivités. Le dispositif ultramarin spécifique institué par le projet de loi existe déjà ainsi partiellement dans le droit en vigueur, concernant la réglementation des prix.
Le projet de loi élargit cependant le dispositif de réglementation, sans énoncer directement de mesures mais en habilitant le Gouvernement à prendre des mesures pour remédier aux dysfonctionnements des marchés de gros, selon des critères précis : accès à ces marchés, loyauté des transactions, marges des opérateurs et protection des consommateurs. Selon les informations communiquées par le Gouvernement à votre rapporteur, les mesures envisagées ne sont pas encore clairement identifiées. Leur élaboration suppose, à l'évidence, des enquêtes préalables approfondies sur le terrain de manière à distinguer de façon précise les points de blocage sur les marchés de gros des différentes collectivités ultramarines. Cependant, ces mesures pourraient consister, par exemple, à réglementer les prix de gros ou les marges des grossistes, ou encore à mieux organiser la mutualisation logistique, en ouvrant les plateformes existantes de certains opérateurs à des concurrents avec des tarifs encadrés. La finalité de ces mesures réglementaires demeure bien sûr de faire baisser les prix de détail pour les consommateurs, grâce à la réduction des prix, des marges et des coûts au stade des marchés de gros.
Ces décrets seront préparés conjointement par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et par la délégation générale à l'outre-mer. Ils seront soumis pour avis à l'Autorité de la concurrence, mais devraient aussi être soumis à la consultation obligatoire des collectivités ultramarines concernées, dans les conditions prévues, selon les cas, par le code général des collectivités territoriales ou la loi organique statutaire dont relève la collectivité.
Votre commission approuve cette approche plus structurelle en amont de la problématique du niveau des prix, au stade des marchés de gros.
L'article 1er du projet de loi confie à l'Autorité de la concurrence la mission de contrôler le respect des mesures de réglementation des marchés de gros qui seraient prises par le Gouvernement, rattachant ainsi le contrôle de ce nouveau dispositif à des procédures existantes, respectant le principe du contradictoire. L'Autorité pourra user de ses pouvoirs habituels d'enquête, d'injonction et de sanction financière. Elle bénéficiera, comme c'est déjà le cas aujourd'hui16(*), de l'appui des agents chargés de la concurrence et de la consommation pour le signalement des manquements à ces mesures de réglementation des marchés de gros. A cet égard, votre rapporteur insiste sur la nécessité de renforcer les effectifs des services déconcentrés compétents en matière de concurrence et de consommation pour faire face à ces missions, compte tenu du contexte de très grave réduction des effectifs budgétaires de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. L'insertion de ce dispositif dans les articles du code de commerce relatifs à l'Autorité de la concurrence semble perfectible à votre rapporteur.
Votre rapporteur observe que ses préoccupations en matière de bonne insertion de ce dispositif dans le code de commerce et de clarté rédactionnelle ont été, à son sens, correctement prises en compte dans les modifications apportées par la commission des affaires économiques, à l'initiative de son rapporteur, avec lequel il a utilement collaboré.
En conséquence, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 1er, dans la rédaction du texte de la commission des affaires économiques.
L'article 2 du projet de loi institue pour les contrats commerciaux une interdiction des clauses ayant pour objet ou pour effet d'accorder des droits exclusifs d'importation à un opérateur17(*), en insérant à cette fin au sein du titre II du livre IV du code de commerce relatif aux pratiques anticoncurrentielles un nouvel article L. 420-5-1. Cette interdiction s'appliquerait dans les régions et départements d'outre-mer, ainsi que dans les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna. Ces clauses seraient toutefois licites si elles étaient justifiées par « des motifs tirés de l'efficacité économique au bénéfice des consommateurs ». L'article 2 confie à l'Autorité de la concurrence le soin de contrôler les pratiques dans ce domaine et, le cas échéant, de prononcer des injonctions et des sanctions, en complétant l'article L. 462-6 du code. Plus généralement, le projet de loi intègre la prohibition des droits exclusifs d'importation outre-mer dans les différentes attributions et procédures de l'Autorité de la concurrence.
Les clauses d'exclusivité sont licites dans les contrats commerciaux, dans les conditions déterminées par les articles L. 330-1 et suivants du code de commerce. Toutefois, compte tenu des contraintes particulières des marchés ultramarins concernés, le projet de loi vise à faire des clauses d'exclusivité d'importation sur le territoire d'une collectivité d'outre-mer une pratique en soi anticoncurrentielle, en instaurant la prohibition de telles clauses au sein du titre II du livre IV du code de commerce, titre relatif aux pratiques anticoncurrentielles.
En prohibant les accords d'exclusivité d'importation, ce dispositif vise aussi à mieux contrôler l'activité des importateurs-grossistes, qui peuvent se trouver en situation de monopole. De plus, il arrive qu'une entreprise ou un groupe d'entreprises à la fois détienne des droits exclusifs d'importation sur le marché d'une collectivité pour certains produits ou pour les gammes de produits de certains producteurs et exerce une activité de distribution sur ce même marché, faussant la concurrence dans le secteur du commerce de détail si d'autres distributeurs souhaitent diffuser les mêmes produits ou marques. Ces accords d'exclusivité peuvent parfois concerner toute une gamme de produits, par exemple les produits laitiers, et un même importateur peut aussi bénéficier de l'exclusivité de produits provenant de fabricants concurrents, au point de présenter un quasi monopole sur une famille de produits.
Toutefois, des droits exclusifs d'importation peuvent dans certains cas représenter un gain pour les consommateurs, en raison d'économies dans le domaine logistique ou de réduction de prix par des volumes de commande plus importants. Ceci explique la possibilité de déroger à l'interdiction des droits exclusifs d'importation prévue par le projet de loi. Dans ce cas, l'étude d'impact indique, curieusement, que « la charge de la preuve repose sur l'autorité répressive qui doit démontrer que l'exclusivité est dénuée de justification économique »18(*). Il serait singulier et incohérent d'interdire une pratique et dans le même temps de prévoir que le caractère injustifié de la dérogation à cette pratique devrait être démontré par l'autorité de contrôle. Votre rapporteur estime qu'il devrait appartenir aux entreprises bénéficiant de droits exclusifs d'importation, si cette pratique est interdite par le législateur, de démontrer que ces droits exclusifs sont à l'avantage des consommateurs, notamment en termes de prix de vente au détail, sauf à priver largement d'effets concrets cette nouvelle disposition. Pour ce faire, il conviendrait de s'inspirer de l'article L. 420-4 du code de commerce, qui organise les cas de dérogations autorisées à l'interdiction des pratiques anticoncurrentielles visées aux articles L. 420-1 (ententes) et L. 420-2 (abus de position dominante) et impose aux opérateurs de justifier l'intérêt économique de leurs pratiques.
Par ailleurs, un fabricant peut accorder une exclusivité d'importation sur un ou plusieurs produits sans que cela figure nécessairement dans un contrat commercial. Il peut s'agir d'un simple accord verbal, sans document contractuel écrit. L'article 2 du projet de loi devrait viser les accords et pas seulement les clauses des contrats commerciaux, de façon à couvrir toutes les pratiques possibles.
De plus, si les droits exclusifs sont prohibés, le projet de loi n'en tire pas de conséquence en termes de nullité des engagements ou clauses qui institueraient de tels droits. Or, l'article L. 420-3 prévoit qu'est « nul tout engagement, convention ou clause contractuelle se rapportant à une pratique prohibée par les articles L. 420-1 et L. 420-2 ». Cette nullité doit également viser les accords accordant des droits exclusifs d'importation, sauf à ce que leurs auteurs démontrent leur intérêt économique pour les consommateurs.
En revanche, votre rapporteur n'estime pas souhaitable d'étendre à la pratique illicite de droits exclusifs d'importation les peines d'emprisonnement et d'amende prévues par l'article L. 420-6 pour les personnes physiques responsables d'ententes ou d'abus de position dominante, en raison d'une gravité qu'il juge moindre de cette pratique. Au demeurant, il relève que ces peines ne sont pas applicables dans le cas de prix abusivement bas, pratique anticoncurrentielle pourtant interdite par l'article L. 420-5. Le principe constitutionnel de proportionnalité des peines doit trouver à s'appliquer dans la répression des infractions aux règles de la concurrence. La pratique de droits exclusifs outre-mer - pratique licite par ailleurs dans les conditions prévues par le code de commerce - ne saurait présenter la même gravité que les cartels et abus de position dominante, et donc justifier des sanctions pénales similaires pour les personnes physiques responsables outre les sanctions financières infligées aux entreprises concernées, car les atteintes aux règles de la concurrence et à l'ordre public économique sont moindres.
Votre rapporteur observe que ses préoccupations ont été, à son sens, correctement prises en compte dans les modifications apportées à l'article 2 par la commission des affaires économiques, à l'initiative de son rapporteur, avec lequel il a utilement collaboré, y compris en vue d'améliorer la clarté de la rédaction de l'article, sa bonne insertion dans le code de commerce et l'amélioration des coordinations avec les autres articles concernés du code. La rédaction ainsi retenue devrait permettre un meilleur contrôle des droits exclusifs par l'Autorité de la concurrence, appuyé sur les contrôles et les signalements des agents chargés de la concurrence et de la consommation, dans un cadre plus clair juridiquement.
En conséquence, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 2, dans la rédaction du texte de la commission des affaires économiques.
L'article 3 du projet de loi, tout en procédant à des coordinations, complète l'article L. 462-5 du code de commerce pour permettre la saisine de l'Autorité de la concurrence par les collectivités d'outre-mer lorsqu'elles ont connaissance de pratiques anticoncurrentielles sur leur territoire, y compris sur la base des dispositions introduites par l'article 2 du projet de loi prohibant les droits exclusifs d'importation. Cette faculté nouvelle concernerait les régions d'outre-mer, le Département de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Wallis-et-Futuna ne serait pas à ce stade concerné, du fait de l'absence de compétence de l'Autorité de la concurrence pour cette collectivité19(*).
L'article L. 462-1 du code de commerce permet déjà aux collectivités territoriales, et par conséquent à celles d'outre-mer en particulier, de saisir l'Autorité de la concurrence, mais pour avis seulement et non à des fins de saisine contentieuse.
En vertu du II de l'article L. 462-5, les collectivités territoriales ont la possibilité de saisir l'Autorité à des fins contentieuses lorsqu'elles sont directement concernées par des pratiques anticoncurrentielles, par exemple en cas d'entente pour un marché public.
Le projet de loi ouvre donc apparemment une nouvelle compétence pour les collectivités ultramarines. Craignant une disposition quelque peu « optique », votre commission s'interroge toutefois sur les conditions dans lesquelles les collectivités visées pourraient être concrètement conduites à constater des manquements aux règles de la concurrence. En effet, elles ne disposent ni d'une compétence juridique de contrôle ou d'enquête en matière de concurrence ni même d'agents chargés de contrôler les pratiques dans ce domaine, cette responsabilité relevant de l'État et de ses agents chargés de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de sorte que l'intervention des collectivités ultramarines semble ici juridiquement fragile. Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que les collectivités pourraient être saisies par des opérateurs économiques préférant s'adresser aux élus locaux qu'aux services de l'État.
Dans ces conditions, votre rapporteur s'interroge sur la nécessité de restreindre, dans les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution, aux seules régions la faculté de saisir l'Autorité de la concurrence et sur l'opportunité d'étendre cette faculté aux départements. Il admet néanmoins que les questions économiques au sens large ne relèvent pas du domaine de compétences traditionnel des départements d'outre-mer.
Malgré la fragilité juridique de sa justification, selon votre rapporteur, cette disposition pourrait en tout état de cause contribuer à responsabiliser les collectivités ultramarines à l'égard des préoccupations de concurrence et de protection des consommateurs.
La communication des avis des collectivités ultramarines consultées sur le présent projet de loi aurait vraisemblablement permis au Sénat de mieux apprécier la pertinence et la réelle portée du dispositif de saisine prévu à l'article 3, mais les conditions accélérées de l'élaboration et du dépôt de ce texte n'ont pas permis que ces avis soient correctement formulés et portés à la connaissance du Sénat, ce que déplore votre commission.
Dans un souci de cohérence juridique, il conviendrait d'étendre cette faculté de saisine des collectivités ultramarines aux violations des mesures de réglementation des marchés de gros, prévues à l'article 1er du projet de loi.
Par ailleurs, votre commission s'interroge sur l'éventuelle publicité qui pourrait être donnée à pareille saisine, ainsi que sur les conséquences de cette publicité sur les preuves de la pratique anticoncurrentielle. Une publicité permettrait à l'entreprise concernée d'être alertée de la saisine et de masquer, s'il y a lieu, les preuves de cette pratique. Or, la rédaction retenue renvoie aux règles de droit commun de fonctionnement des collectivités, c'est-à-dire que l'assemblée « règle par ses délibérations » les affaires de la collectivité dans les domaines de compétence que la loi lui attribue20(*). En d'autres termes, sauf délégation au président de la collectivité ou à la commission permanente, la saisine de l'Autorité de la concurrence ferait l'objet d'une délibération de l'assemblée de la collectivité, et donc d'une certaine publicité. A moins de faire de cette faculté un pouvoir propre du président de la collectivité - ce qui pourrait se justifier compte tenu des cas concrets de saisine envisagés par le Gouvernement -, il conviendrait à tout le moins d'inviter les collectivités à déléguer cette faculté, pour en assurer une certaine confidentialité, mais aussi garantir une relative réactivité. Outre la limitation de la publicité, déléguer cette compétence permettrait en effet une meilleure réactivité de la collectivité si elle a connaissance de pratiques suspectes.
Enfin, vigilant quant aux prérogatives du législateur organique, votre rapporteur s'est interrogé sur la capacité du législateur ordinaire d'attribuer, par le présent projet de loi, une nouvelle compétence à plusieurs collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution, en l'espèce Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. En effet, le quatrième alinéa de l'article 74 dispose que la loi organique fixe les compétences des collectivités. Or, la faculté de saisir l'Autorité de la concurrence constitue une nouvelle compétence pour ces collectivités, de sorte que le présent projet de loi interviendrait dans le champ de compétence de la loi organique. Cependant, le statut de ces trois collectivités prévoit que s'y applique le principe d'identité législative, de sorte que les lois y sont applicables de plein droit, sauf dans les matières relevant de la loi organique au sens de l'article 74 de la Constitution et dans les domaines de compétences attribués à ces collectivités par la loi organique, lesquels ne comprennent pas le droit de la concurrence21(*). Dans ces conditions, selon le Gouvernement, la loi ordinaire est en mesure d'attribuer à ces trois collectivités la faculté de saisir l'Autorité de la concurrence.
Votre rapporteur observe que ses préoccupations ont été, à son sens, correctement prises en compte dans les modifications apportées à l'article 3 par la commission des affaires économiques, à l'initiative de son rapporteur.
En conséquence, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 3, dans la rédaction du texte de la commission des affaires économiques.
L'article 5 du projet de loi crée un nouvel article L. 752-27 dans le code de commerce, instituant sous la direction de l'Autorité de la concurrence un mécanisme d'injonction structurelle dans le secteur du commerce de détail outre-mer, en cas de position dominante détenue par une entreprise ou un groupe d'entreprises et de prix ou marges abusifs, à l'issue d'une stricte procédure contradictoire. Ce mécanisme spécifique s'inspire directement de celui prévu dans le droit commun à l'article L. 752-26 dans le secteur du commerce de détail22(*). Seraient concernés les départements et régions d'outre-mer, ainsi que Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna en étant à ce stade exclu pour la même raison qu'à l'article 3.
Lorsqu'elle aura connaissance de prix ou marges abusifs pratiqués par certains distributeurs en situation objective de position dominante, tout en tenant compte des particularités économiques des marchés ultramarins, l'Autorité de la concurrence pourra faire part à l'entreprise concernée ou au groupe d'entreprises concerné de ses « préoccupations de concurrence ». Dans un délai de deux mois, les entreprises visées par cette procédure pourront prendre des engagements. Si ces engagements ne sont pas jugés satisfaisants ou si aucun engagement n'est présenté, l'Autorité de la concurrence pourra enjoindre aux entreprises, par une décision motivée prise après réception des observations des entreprises, de modifier, compléter ou résilier tous accords et actes limitant le jeu de la concurrence, ainsi que de céder des actifs « si cette cession constitue le seul moyen permettant de garantir une concurrence effective ». La dénomination d'injonction structurelle résulte de cette dernière faculté, qui permet de modifier la structure des entreprises.
Ce mécanisme suscite des réserves de la part des représentants des entreprises, qui craignent une atteinte à la liberté d'entreprendre et au droit de propriété, mais aussi de la part de l'Autorité de la concurrence, qui estime qu'il n'est pas assez opérant pour être pleinement utilisé. En effet, il semble particulièrement difficile de démontrer, pour l'Autorité, des pratiques de prix ou de marges abusifs. Selon les informations fournies à votre rapporteur par l'Autorité, depuis la création du Conseil de la concurrence en 1986, aucune action contentieuse n'a pu être engagée sur la base de la notion de prix abusifs. En outre, apprécier le caractère abusif des prix ou des marges dans un contexte ultramarin spécifique semble encore plus complexe.
Votre commission estime cependant que le dispositif envisagé est relativement équilibré juridiquement. Dans la mesure où il permettrait de porter atteinte au droit de propriété, en enjoignant à une entreprise de céder des actifs comme des surfaces commerciales, il convient que ce dispositif soit strictement et clairement encadré, de façon à ne pas priver de garanties légales un droit de valeur constitutionnelle. En effet, un motif d'intérêt général - en l'espèce assurer un meilleur fonctionnement concurrentiel des marchés outre-mer - permet de porter atteinte à un droit constitutionnel à la condition de ne pas le priver de toutes garanties légales, notamment dans les procédures qui permettent d'y porter atteinte. Le critère de prix ou de marges abusifs s'ajoutant à une situation de position dominante présente selon votre commission des garanties suffisantes. De plus, l'injonction structurelle, qui n'est qu'une faculté ultime et subsidiaire, ne pourrait intervenir qu'à l'issue d'une procédure conforme au principe du contradictoire et permettant aux entreprises de faire valoir leurs arguments et de prendre préalablement des engagements de nature à satisfaire les préoccupations exprimées par l'Autorité de la concurrence.
Votre rapporteur observe néanmoins que les améliorations apportées à la rédaction de l'article 5 par la commission des affaires économiques sont de nature à clarifier les conditions de mise en oeuvre du mécanisme, notamment sur les prix pratiqués, et donc à le rendre plus opérant, et de ce fait plus dissuasif pour les acteurs économiques. En effet, tant pour le Gouvernement que pour l'Autorité de la concurrence, ce mécanisme d'injonction structurelle a pour vocation première de dissuader les mauvaises pratiques en termes de prix et de marges élevés sans justification économique réelle.
En conséquence, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 5, dans la rédaction du texte de la commission des affaires économiques.
* 16 Articles L. 450-1 et A. 450-1 du code de commerce.
* 17 L'article 12 du projet de loi prévoit l'application de cette interdiction aux contrats en cours, en laissant un délai de quatre mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi pour permettre leur mise en conformité.
* 18 Page 20 de l'étude d'impact.
* 19 Voir supra p. 22 et 23.
* 20 Article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales pour les régions par exemple.
* 21 Articles L.O. 6213-1 et LO. 6214-3 pour Saint-Barthélemy, L.O. 6313-1 et L.O. 6314-3 pour Saint-Martin et L.O. 6413-1 pour Saint-Pierre-et-Miquelon.
* 22 L'article L. 752-26 impose des conditions plus rigoureuses pour que la procédure puisse être engagée. A ce jour, aucune action n'a été engagée sur cette base.

References: L'article 1
 l'article 73
 l'article 74
 l'article 1
 l'article 299

L'article 1
 l'article 1

L'article 2
 L'article 2
 L'article 2
 l'article 2
 l'article 2

L'article 3
 l'article 2
 l'article 73
 l'article 3
 l'article 1
 l'article 74
 l'article 74
 l'article 74
 l'article 3
 l'article 3

L'article 5
 l'article 3
 l'article 5
 l'article 5
 L'article 12