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LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS. LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS, DELEGACIÓN DE FIRMA Y AVOCACIÓN. LA SUSTITUCIÓN Y LA SUPLENCIA. LOS PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN: IDEA GENERAL Y REGULACIÓN CONSTITUCIONAL. JERARQUÍA Y COORDINACIÓN. DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN. COOPERACIÓN Y COLABORACIÓN. EFICACIA Y EFICIENCIA.
I.- LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
I.1.- Poder público y organización administrativa
I.2.- El carácter impersonal y jurídico de las organizaciones administrativas
I.3.- Pluralidad y diversidad de Administraciones Públicas
I.4.- La Administración Pública en la Constitución española
I.4.1.- Principios informadores
I.4.2.- Desarrollo legal
II.- LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS
II.1.- Concepto de órgano administrativo
II.2.- Creación, supresión y modificación de los órganos
II.3.- Clases de órganos administrativos
II.4.- Especial referencia a los órganos colegiados
III.- LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
III.1.- Definición y atribución de la competencia
III.2.- Ámbito de la competencia
III.3.- Invalidez de los actos dictados por órganos incompetentes
III.4.- Irrenunciabilidad de la competencia
IV.- DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS, DELEGACIÓN DE FIRMA Y AVOCACIÓN
IV.1.- La delegación de competencias
IV.2.- La delegación de firma
IV.3.- La avocación
V.- LA SUSTITUCIÓN Y LA SUPLENCIA
V.1.- La sustitución
V.2.- La suplencia
VI.- LOS PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN: IDEA GENERAL Y REGULACIÓN CONSTITUCIONAL
VI.1.- Idea general
VI.2.- Regulación constitucional
VII.- JERARQUÍA Y COORDINACIÓN
VII.1.- Jerarquía
VII.2.- Coordinación
VII.2.1.- Técnicas orgánicas de coordinación
VII.2.2.- Técnicas funcionales de coordinación
VII.3.- La coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas
VII.3.1.- El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas
VII.3.2.- Las Conferencias Sectoriales
VII.4.- La coordinación de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas con las Administraciones locales
VIII.- DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN
VIII.1.- Descentralización
VIII.2.- Desconcentración
IX.- COOPERACIÓN Y COLABORACIÓN
IX.1.- Conceptos
IX.2.- Órganos de cooperación
IX.3.- Convenios de colaboración
X.- EFICACIA Y EFICIENCIA
X.1.- Eficacia
X.2.- Eficiencia
I.- LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
I.1.- Poder público y organización administrativa.
La idea de organización administrativa está íntimamente unida a la del poder desde el momento que el poder necesita de unos recursos financieros, humanos y materiales para ejercer su autoridad.
Pero no se puede identificar la organización con los recursos. Siendo éstos necesarios, lo es también el modo en que se deben relacionar entre sí para servir eficazmente al poder y a la sociedad.
A esta organización que sirve al poder político la conocemos como Administración Pública.
I.2.- El carácter impersonal y jurídico de las organizaciones administrativas.
El gran paso hacia la actual Administración Pública se produce al incorporarse a la práctica política del Estado las ideas de la Revolución Francesa. Se despersonaliza el poder político de tal manera que las personas que lo sirven pasaron a prestar sus servicios y depender del Estado como un ente abstracto e impersonal: además, se juridifica la actividad de la Administración.
Con las ideas del Estado de Derecho, la Administración existe y actúa conforme a la ley y las normas jurídicas. Es el Derecho el que le da su forma y personalidad, el que la legitima ante el pueblo y el que al mismo tiempo limita su actuación: ésta es la esencia del principio de legalidad recogido en nuestra Constitución.
I.3.- Pluralidad y diversidad de Administraciones Públicas.
Al existir en el Estado actual diversas instancias de poder, habrá que hablar no de una sola Administración Pública sino de diversas Administraciones, tantas como instancias de poder público existan.
Ya en la etapa revolucionaria francesa (a finales del siglo XVIII) se extiende el municipalismo, propio de algunas comunidades, y se crea una primera dualidad administrativa Municipios-Estado; dos Administraciones con sus respectivas organizaciones y círculos de poder.
Al ampliarse los fines del Estado se consolidan otras formas de organización administrativa como son las Corporaciones de Derecho Público, a través de las cuales el Estado descansa en grupos económicos y profesionales la gestión de intereses públicos que se relacionan con su actividad: por ejemplo, los Colegios Profesionales.
Después de las Guerras Mundiales, al dedicar el Estado central gran parte de su actividad a fines económicos y sociales, se crean organizaciones formalmente separadas de la Administración estatal y a medio camino entre la Administración Pública y las empresas privadas. Dependen de los Departamentos ministeriales, pero actúan con personalidad propia y con un cierto régimen de autonomía: se encuadran en la llamada Administración institucional o instrumental, siendo los más conocidos de éstos entes los Organismos autónomos.
En otro paso hacia adelante aparecerán las empresas públicas para la producción de bienes y servicios, con la forma de sociedades mercantiles y que actúan como cualquier empresa privada.
En esta tendencia a la creciente complejidad y diversidad de las Administraciones Públicas y ya desde el final de la II Guerra Mundial, se sumarán a aquellas otras Administraciones de carácter territorial (en nuestro caso, las Comunidades Autónomas), provocando un progresivo desapoderamiento de las Administraciones centrales que, a su vez , empiezan a perder poder en favor de organizaciones internacionales y supranacionales (por ejemplo la Unión Europea).
I.4.- La Administración Pública en la Constitución española.
I.4.1.- Principios informadores.
En estas líneas generales se sitúa la Constitución española de 1978 que, en materia de organización administrativa, contiene sólo breves referencias y escasas definiciones. A esta parquedad se añade una segunda dificultad ya que suele hablar de Administración Pública en singular y dado el carácter descentralizado del Estado, hay que hablar, en nuestro caso, en plural. De todas formas hay acuerdo en extender dichas referencias al conjunto de las Administraciones Públicas, con diferente modulación.
La regulación clave la encontramos en el artículo 103, apartado 2 de la Constitución, que ha de ponerse en relación con otros artículos a veces desperdigados en diversas partes de la misma, pero sobre todo, con los principios contenidos en su Título Preliminar, que proclama a España como Estado social y democrático de Derecho y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran.
De su artículo 103.2 podemos extraer una serie de notas que nos permiten construir el concepto de Administración Pública. En primer lugar, nos encontramos con su elemento finalista, servir con objetividad a los intereses generales. En segundo lugar, su organización y actuación, como veremos más adelante, debe adecuarse a determinados principios, lo que le imprime cierta rigidez. La tercera nota es su sometimiento al respectivo órgano de gobierno, que aunque de forma expresa solo se predica de la Administración del Estado respecto al Gobierno de la Nación (artículo 97) se aplica a las restantes, extensión que incluso se ha plasmado por ley.
I.4.2.- Desarrollo legal.
Dado el carácter compuesto del Estado, el Título VIII de la Constitución ha tenido que recoger una delimitación de competencias en este campo. Así el artículo 149.1.18º asigna al Estado, como competencia exclusiva, las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común. Su regulación es el objeto fundamental de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ( en adelante LRJPAC), modificada en profundidad por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
Como viene siendo tradición en este tipo de leyes la LRJPAC no recoge una definición de Administración Pública, pero al menos las enuncia. Así, su artículo 2, (apartado 1) a efectos de dicha ley ,entiende por Administraciones Públicas:
Las anteriores suelen denominarse Administraciones territoriales (o matrices) para resaltar que lo más relevante de ellas es su dimensión territorial, que no es sólo su ámbito de actuación.
Dicho cuadro se completa en el mismo artículo 2 (apartado 2) con las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas anteriores, que tendrán asimismo la consideración de Administración Pública, configurando la llamada Administración institucional o instrumental ( en el sentido más amplio del término). Este segundo tipo de Administraciones se caracteriza por depender siempre de una de tipo territorial y por la limitación de sus fines, que han de ser específicos, frente a la generalidad de los fines de las Administraciones territoriales.
Pero esta pluralidad no es incompatible con la existencia de unas reglas comunes, cuyo fin último es garantizar a todas las personas un tratamiento común ante ellas. Estas reglas están recogidas , como vimos, en la LRJPAC pero no pueden ser de un grado de detalle tal que prácticamente impidan la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias al ejercer sus competencias de desarrollo legislativo en la materia.
Este es el razonamiento seguido por el Tribunal Constitucional para declarar contrarios al orden constitucional diversos artículos de la citada ley (Sentencia 50/1999, de 6 de abril) y que afectan principalmente a la regulación de la suplencia y de los órganos colegiados.
II.- LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS.
II.1.- Concepto de órgano administrativo.
Si bien cada Administración Pública actúa en las relaciones externas con personalidad jurídica única (artículo 3.4 LRJPAC), lo hace a través de sus órganos encarnados por una o varias personas físicas que ejercen las competencias que tienen atribuidas, que son sus titulares.
Las Administraciones al carecer de existencia física, necesitan de personas físicas para actuar y expresarse. Por eso, se descomponen en unidades funcionales con una serie de competencias, unos medios materiales y una o varias personas que están adscritas a las mismas: cada una de estas unidades constituye un órgano.
Desde la perspectiva del Derecho sólo son órganos administrativo aquellas unidades con competencia para actuar en las relaciones con otras personas, expresando la voluntad de la Administración de la que forman parte. La LRJPAC parece distinguir entre ambas figuras al decir que corresponde a cada Administración delimitar las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios (artículo 11.1).
En este mismo sentido, la Ley 6/ 1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante, LOFAGE) distingue entre órganos administrativos y unidades administrativas. Los primeros producen actos administrativos con eficacia frente a terceros o al menos participan previa y obligatoriamente en su producción, las unidades no (artículo 5.1).
II.2.- Creación, supresión y modificación de los órganos:
La LRJPAC señala que corresponde a cada Administración Pública delimitar sus órganos propios, facultad que debe respetar unas reglas comunes.
Éstas, que se recogen en su artículo 11(apartados 2 y 3), son las siguientes:
Determinación de su forma de integración en la respectiva Administración y su dependencia jerárquica,
Delimitación de sus funciones y competencias,
Dotación de lo créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento,
Prohibición de crear nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes(salvo que se suprima o reduzca de forma simultánea la competencia de éstos).
Respecto a la Administración General del Estado y tras admitirse que basta con una ley que fije las reglas de creación pero no la creación en sí, diversas leyes han regulado la cuestión de forma dispersa hasta llegar a su inclusión en una sola norma, la LOFAGE de 1997 que fija la atribución de esta competencia en sus artículos 8 y 10.
Las Comunidades Autónomas, superada la fase inicial de crear sus Consejerías por ley, ofrecen para éstas y demás órganos una variedad de soluciones.
II.3.- Clases de órganos administrativos.
Los órganos administrativos se pueden clasificar siguiendo muy variados criterios; aquí nos referiremos sólo a las clasificaciones más importantes, es decir según el ámbito territorial, las funciones y el número de sus miembros
Por su ámbito territorial hay órganos centrales y periféricos. Los primeros despliegan su competencia en todo el ámbito territorial en el que actúa la Administración a la que pertenecen, en tanto que son periféricos aquéllos que tienen su ámbito de competencias limitado a una parte del territorio en el que actúa su Administración.
Por sus funciones, tenemos órganos activos, consultivos y de control. Los primeros son los encargados de disponer y ejecutar decisiones. Los consultivos no adoptan decisiones, se limitan a manifestar opiniones (informes o dictámenes). Los terceros supervisan la actividad de los anteriores manifestando su adecuación o inadecuación técnica, económica, jurídica, etc.
Según el número de miembros que lo componen puede hablarse de órganos unipersonales y colegiados. Los primeros son aquellos cuyo titular es una sola persona física, lo que no excluye que el órgano esté compuesto de múltiples personas subordinadas a un único titular. Los segundos estan constituidos por una pluralidad de personas que, en una posición de igualdad dentro del órgano, expresan la voluntad del mismo mediante su intervención simultánea.
II.4.- Especial referencia a los órganos colegiados.
Siguiendo la sistemática de la LRJPAC, puede diferenciarse dentro de los órganos colegiados entre órganos constituidos por titulares de órganos de una misma Administración y aquellos otros formados por representantes de organizaciones sociales o de otras Administraciones Públicas.
Para los primeros la LRJPAC (en el Capítulo II de su Título II) establece una serie de reglas sobre su funcionamiento y composición que, tras la Sentencia 50/1999, de 6 de abril, del Tribunal Constitucional, podrán ser en parte, modificadas por las Comunidades Autónomas. El resultado es que las reglas que se citan a continuación han de ser entendidas a modo de ejemplo.
Los órganos colegiados se componen de un Presidente, un Secretario y el resto de sus miembros, llamados estos últimos generalmente vocales.
Al Presidente le corresponde básicamente representar al órgano, acordar la convocatoria de las sesiones fijando su orden del día , presidirlas y moderarlas, dirimiendo los empates de las votaciones con su voto de calidad (artículo 23 LRJPAC).
El Secretario asiste a las reuniones del órgano pudiendo intervenir en las mismas. Realiza actuaciones tales como citar a sus miembros a las sesiones, redactar y autorizar sus actas, expedir certificaciones de los acuerdos adoptados, etc. Si es miembro del órgano, tendrá voz y voto, pero si es un funcionario que asiste sólo en condición de Secretario, nada más que tendrá voz (artículo 25 LRJPAC).
Los vocales asisten a las sesiones, participan de los debates y votan los acuerdos que procedan. Para realizar adecuadamente su misión tienen una serie de derechos recogidos en el artículo 24 de la LRJPAC.
Los acuerdos del órgano se aprueban por mayoría de votos en sus reuniones o sesiones de las que se levanta acta que debe contener , como mínimo, los datos enumerados en el artículo 27.1 de la LRJPAC.
Para que el órgano se constituya válidamente la regla es que deben asistir, al menos, el Presidente, el Secretario (o quienes hagan sus veces) y la mitad, como mínimo , de sus miembros (artículo 26.1 LRJPAC). Suele preverse una segunda convocatoria en la que resulta necesaria una menor asistencia de los mismos .
Los órganos colegiados formados por representantes de organizaciones sociales o de otras Administraciones Públicas están sujetos a las mismas normas pero tienen reconocidos por la misma ley ciertas especialidades en cuanto a su composición y funcionamiento.
III.- LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
III.1.- Definición y atribución de la competencia.
Al hablar de los órganos de la Administración se decía que uno de sus elementos es la competencia entendida, en sentido amplio, como el conjunto de atribuciones que tiene asignadas.
En ausencia de una definición en la LRJPAC la competencia debe entenderse como la medida de poder que corresponde a cada órgano.
De acuerdo con el principio de legalidad de la actividad administrativa, son las normas jurídicas las que atribuyen la competencia a los órganos administrativos. La propia LRJPAC exige que la atribución de competencias se fije en la misma norma de creación del órgano (artículo 11.2,b),sin perjuicio de su posible ulterior modificación.
Dado que las competencias se asignan, a veces, de forma genérica a una determinada Administración sin especificar órgano concreto, se entenderá que la instrucción y resolución de los expedientes corresponderá a los órganos inferiores competentes por razón de materia y territorio: de existir varios, al superior jerárquico de éstos (artículo 12.3 LRJPAC).
Normalmente, y por definición, la competencia suele atribuirse de forma exclusiva a un órgano de manera que ningún otro puede ejercerla ni ostentar simultáneamente su titularidad.
III.2.- Ámbito de la competencia.
La competencia se define en cuatro ámbitos:
a) El territorial, porque los órganos desarrollan su actividad sobre espacios geográficos determinados que pueden abarcar la totalidad o sólo una parte del territorio en el que opera la Administración a la que pertenecen,
b) El funcional, ya que cada órgano ejerce determinadas facultades (resolver un procedimiento, aprobar un reglamento, informar un asunto),
c) El material, ya que cada órgano actúa sobre partes determinadas de la realidad social (agricultura, turismo, industria),
d) El jerárquico o estructural, ya que las competencias se ejercen en un marco organizativo .
III.3.- Invalidez de los actos dictados por órgano incompetente.
La importancia de la competencia tiene que ver con la actuación que despliega también hacia fuera la Administración y se puede constatar en que la manifiesta incompetencia de la actuación del órgano provoca, en algunos supuestos, la nulidad de pleno derecho del acto administrativo dictado (artículo 62 LRJ PAC).
Pero dicho artículo al limitar este supuesto a la manifiesta incompetencia por razón de la materia o del territorio, supone, por ejemplo, que la infracción referida al orden jerárquico sólo acarreará la anulabilidad, sin perjuicio además de su posible convalidación en los términos del artículo 67.3 de la LRJPAC.
III.4.- Irrenunciabilidad de la competencia.
La competencia es irrenunciable, lo que significa que no depende del órgano que la tiene atribuida el disponer o no de su titularidad ni de su ejercicio y que por tanto, debe ser ejercida en principio por el órgano que la tiene atribuida como propia (artículo 12 .1 LRJPAC).
Pero ese mismo artículo de la LRJPAC, a continuación, recoge dos excepciones relativas a su ejercicio: la delegación y la avocación cuando se efectúen en los términos previstos en dicha ley o en otras. A las anteriores hay que añadir una tercera excepción, no incluida en dicha ley, la sustitución, a la que luego también nos referiremos.
Las figuras que tampoco alteran la titularidad de la competencia y que respecto a su ejercicio se limitan a modificar sólo elementos determinantes son, siguiendo el orden del artículo 12.1 de la LRJPAC: la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia.
IV.- DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS, DELEGACIÓN DE FIRMA Y AVOCACIÓN.
IV.1.- La delegación de competencias.
Consiste en la transmisión del ejercicio de una competencia de un órgano a otro aunque no sean entre ellos jerárquicamente dependientes (artículo 13 LRJPAC).Tras la reforma de 1999 dicho artículo permite delegar también en las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de la respectiva Administración.
La delegación opera mediante una decisión singular del órgano delegante, que puede revocar esta decisión en cualquier momento. Los actos que dicta el órgano que recibe la delegación (órgano delegado) se consideran como dictados por el órgano que la concede (órgano delegante) a todos los efectos.
La delegación puede producirse por razones técnicas y en todo caso debe cumplir ciertas garantías de publicidad y seguridad: la delegación debe publicarse en el periódico oficial correspondiente, según la Administración a la que pertenezca el órgano delegante y las resoluciones que en su virtud dicte el órgano delegado deberán indicar expresamente esta circunstancia.
Por otra parte, la LRJAPAC prohibe las delegaciones sobre determinados tipos de competencias o sobre determinados órganos. Tras la reforma de 1999 de la LRJPAC ha desaparecido de su artículo 127.2 la expresa prohibición de delegar el ejercicio de la potestad sancionadora.
Como novedad respecto a la normativa anterior a la LRJPAC hay que destacar que ésta permite , mediante la autorización expresa de una ley, delegar competencias ejercidas, a su vez, por delegación.
Todas estas reglas que contiene el artículo 13 de la LRJPAC son aplicables a las delegaciones interorgánicas, es decir, a las delegaciones que se establecen entre órganos de una misma Administración o de las entidades dependientes o vinculadas a ella. Las delegaciones intersubjetivas, es decir, entre distintas entidades o Administraciones Públicas territoriales, se rigen por normas constitucionales o legales diferentes.
IV.2.- La delegación de firma.
No debe confundirse la delegación de competencias con la delegación de firma. Ésta última es una especie más modesta de la delegación de competencias ya que consiste en la delegación, no del ejercicio de la competencia decisoria , sino en la simple materialidad de la firma de los actos o resoluciones previamente dictados por el órgano delegante (artículo 16 LRJPAC). Por eso constituye uno de los supuestos en los que no se altera la competencia del órgano delegante.
Además, la delegación de firma se diferencia de la delegación de competencias entre otras cuestiones, en que:
a) sólo cabe a favor de los titulares de órganos o unidades dependientes,
b) no vale para las resoluciones de carácter sancionador,
no precisa su publicación en el periódico oficial correspondiente.
IV.3.- La avocación.
La avocación constituye, en cierto sentido, el supuesto inverso a la delegación de competencias y está prevista en el artículo 14 de la LRJPAC. Consiste en que un órgano (avocante) reclama, mediante acuerdo motivado y por razones técnicas, sociales, económicas, jurídicas o territoriales, la competencia para conocer y resolver un asunto que ordinariamente o por delegación le corresponde a otro órgano jerárquicamente dependiente (avocado).
Presenta las siguientes notas:
Sólo cabe entre órganos con relación de dependencia.
Se refiera a un asunto concreto, sin afectar a la competencia genérica.
Precisa su motivación.
La resolución se imputa al órgano avocante.
En el supuesto de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente dependientes, el conocimiento de un asunto sólo podrá ser avocado por el órgano delegante.
V.- LA SUSTITUCIÓN Y LA SUPLENCIA.
V.1.- La sustitución.
La sustitución es la figura mediante la cual las competencias de un órgano son ejercidas temporalmente por otro y es , como vimos al estudiar el principio de irrenunciabilidad de la competencia, una excepción al mismo no recogida en la LRJPAC, lo que por otra parte no impide su inclusión en otras leyes.
La diferencia radical con los otros supuestos de excepción a dicho principio y que otorga perfiles propios a la sustitución es que no opera por razones de mera oportunidad apreciados por los correspondientes órganos, sino por causas tasadas y expresamente previstas por ley.
Se trata de supuestos extraordinarios, bien por razones de urgencia o de extrema necesidad o bien para salvaguardar situaciones en que un órgano actúa manifiestamente contra la legalidad y el interés social protegido por la misma.
La sustitución puede producirse entre:
Órganos que pertenecen a la misma Administración. Un ejemplo es el de la LBRL al autorizar al Alcalde a adoptar medidas que pudieran ser de la competencia del Pleno del Ayuntamiento ante situaciones de catástrofes o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos (artículo 21.1.m),
Órganos pertenecientes a distintas Administraciones. Es el caso del artículo 60 de la misma LBRL que habilita a la Administración del Estado y a las de las Comunidades Autónomas para sustituir a una Corporación local en el supuesto de que ésta incumpla obligaciones impuestas directamente por la ley y ello afecte al ejercicio de sus respectivas competencias.
V.2.- La suplencia.
La suplencia, regulada en el artículo 17 de la LRJPAC, no implica propiamente alteración de la competencia sino una alteración temporal de la titularidad del órgano que pasa a ser desempeñado por el titular de otro, pero la competencia permanece en el mismo órgano. Su finalidad es conseguir la continuidad y eficacia en el funcionamiento de la Administración en los supuestos de ausencia o enfermedad del titular del órgano o de vacante.
Al actuar como tal el mismo órgano, se le imputa a éste la actuación aunque haya sido realizada por la persona que ha suplido al titular de aquel. Así pues la suplencia no debe confundirse con la sustitución ya que en la suplencia se produce la sustitución del titular de un órgano, no la sustitución de órganos.
La regla contenida en el apartado 1 del citado artículo 17 sobre el órgano competente para designar a quienes suplan a los titulares de los órganos administrativos, que hacía recaer dicha atribución en el órgano competente para el nombramiento de dichos titulares, tras la Sentencia 50/1999, de 6 de abril, del Tribunal Constitucional, ha dejado de ser básica.
VI.- LOS PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN: IDEA GENERAL Y REGULACIÓN CONSTITUCIONAL.
VI.1.- Idea general.
Toda organización, al ser compleja y componerse de órganos diferentes, necesita que su funcionamiento sea armónico. La existencia de éstos dentro de la misma organización, cada uno con sus propios medios y competencias, plantea cómo conseguir que sigan la misma dirección para cumplir los objetivos comunes.
En eso consiste precisamente la organización, en articular y relacionar las partes de que se compone con el fin de que todas ellas contribuyan a lograr las metas comunes. En los Estados compuestos, como el nuestro, la organización sirve además para relacionar a las diferentes Administraciones Públicas.
A estas relaciones se refieren los principios de la organización que son reglas que dan forma a la organización y ordenan las relaciones tanto internamente entre sus órganos, como entre diferentes Administraciones.
VI.2.- Regulación constitucional.
Refiriéndose a la Administración Pública en general, la Constitución le impone una serie de principios de organización. Así, el apartado 1 de su artículo 103 establece que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación”. La LRJPAC reitera estos principios generales, añadiendo otros.
En nuestro país debe tenerse en cuenta además, que tal como recoge la Constitución en su artículo 1.1, “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho” lo que exige la intervención pública en múltiples sectores y desde diferentes niveles de poder territorial, lo que añade una dificultad más a la organización de las Administraciones.
En todo caso, los principios antes enunciados deben ponerse en relación con otros que aparecen dispersos en el texto constitucional, ya que esta materia no se agota en el apartado 1 del su artículo 103.
VII. - JERARQUÍA Y COORDINACIÓN.
VII.1.- Jerarquía.
Opera entre órganos relacionados de forma escalonada que no se están en un plano de igualdad ordenándose de forma que un órgano es superior de otro que, con una competencia material similar, queda subordinado al primero. Simultáneamente éste puede estar subordinado a otro superior: así se garantiza la unidad de acción ya que las órdenes se transmiten de forma escalonada.
El superior ostenta sobre sus inferiores unas facultades entre las que destacan:
Dirigir e inspeccionar su actividad, programas sus objetivos y evaluar sus resultados, resolver conflictos de atribuciones entre ellos, reclamar para sí el conocimiento de asuntos que les estén atribuidos (avocación) y resolver, cuando proceda, los recursos contra los actos de sus inferiores. A su vez, éstos deben obediencia a sus superiores a los que rinden cuentas de sus actuaciones.
La división y especialización del trabajo, propia de cualquier organización y que determina su descomposición en órganos diferentes, puede crear separaciones o duplicidades que dificulten la consecución de los objetivos comunes.
VII.2.-Coordinación.
Estos problemas de armonización pueden resolverse mediante la jerarquía, con un mando común, pero donde no llega la jerarquía es necesaria la coordinación.
Las relaciones de coordinación complementan a las jerárquicas para lograr un funcionamiento armónico. Para conseguir que órganos no relacionados jerárquicamente funcionen de manera armónica para cumplir objetivos que sean comunes y no contradictorios, están las técnicas orgánicas o funcionales.
VII.2.1.- Técnicas orgánicas de coordinación.
Tenemos en primer lugar a las agencias de misión para coordinar órganos no jerarquizados con competencias relacionadas con un objetivo común. No poseen jerarquía formal sobre los demás órganos pero tienen la misión de coordinarlos. Sus cometidos son estrictamente internos, impulsando determinadas misiones u objetivos cuya realización depende de distintos órganos.
Un ejemplo en nuestro país lo constituyó en los años 60 del siglo XX, el Comisariado para el Plan de Desarrollo que coordinaba las políticas económicas de los Ministerios mediante dicho Plan. Una función similar la cumplen las Delegaciones del Gobierno para materias específicas (para la Extranjería y la Inmigración o para el Plan Nacional sobre Drogas).
Los órganos colegiados son una técnica para mejorar la coordinación entre órganos no jerarquizados pero de los que se pretende cierta unidad de acción.
Las Administraciones constituyen también con frecuencia comisiones, consejos o comités del más diverso tipo y para las más variadas competencia (p. ej. en la Administración General del Estado, las Comisiones Interministeriales).
VII.2.2.- Técnicas funcionales de coordinación.
Pretenden que en un procedimiento los órganos implicados puedan manifestar su criterio o conozcan lo realizado por los demás. Entre ellas destacan las comunicaciones internas, los informes preceptivos y las resoluciones conjuntas: mediante estas últimas la resolución de un procedimiento se atribuye a dos o más órganos de forma conjunta.
Otra técnica es la planificación o programación de las actuaciones de órganos afectados por misiones comunes. Así, se consigue prever las actuaciones que deben realizarse y asignarlas a cada uno de forma racional.
Estas técnicas de coordinación interna son trasladables a las relaciones de interadministrativas; es decir, entre distintas Administraciones Públicas.
VII.3.- La coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
El Estado no dispone de una competencia general de coordinación de las Comunidades Autónomas, aunque la Constitución le reconoce esta potestad en determinadas materias (sanidad, investigación). No obstante, entre el Estado y las Comunidades Autónomas se producen múltiples relaciones de coordinación mediante técnicas funcionales (convenios, comunicaciones, etc.) u orgánicas.
Entre estas últimas, destacaremos las dos siguientes:
VII.3.1.- El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.
La Ley Orgánica 8/ 1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, modificada, entre otras, por la Ley Orgánica 3/ 1996, de 27 de diciembre, constituye como órgano de “coordinación de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Hacienda del Estado” al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.
Está compuesto por diversos Ministros y los Consejeros de Hacienda de cada Comunidad Autónoma o Ciudad Autónoma (artículo 3.1).
VII.3.2.-Las Conferencias Sectoriales.
Con alcance general la LRJPAC se preocupa de la coordinación al disponer que las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus competencias, deberán ponderar la totalidad de los intereses públicos implicados “y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones” (artículo 4.1 b.).
En este sentido regula las Conferencias Sectoriales como instrumentos orgánicos de coordinación y de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas para asegurar la necesaria coherencia de sus actuaciones y, en su caso, la imprescindible colaboración entre ellas.
Las convocan el Ministro o Ministros competentes sobre los asuntos a tratar y las forman los miembros de los Consejos de Gobierno autonómicos igualmente competentes para estudiar problemas comunes y sus soluciones (artículo 5).
Sus acuerdos podrán adoptar la forma de convenios, que como regla serán vinculantes para las Administraciones firmantes. También pueden aprobarse planes o programas conjuntos de actuación, obligatorios para quienes los suscriban (artículo 7).
VII.4.- La coordinación de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas con la Administraciones locales.
La LBRL también habla de la coordinación de las Corporaciones locales entre sí y con el resto de las Administraciones territoriales. Su artículo 7.2 precisa que las Entidades locales habrán de atender “a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas”.
El artículo 10.1 reitera el mandato constitucional de que la Administración local y las demás Administraciones ajustarán sus relaciones recíprocas al deber, entre otros, de coordinación. Su artículo 59 prevé que en supuestos de competencias concurrentes o compartidas, las leyes puedan atribuir al Gobierno y al Consejo de Gobierno, respectivamente, facultades de coordinación de la Administración local, cuando no resulten suficientes otras técnicas de previstas en la misma ley.
VIII. - DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN.
VIII.1.- Descentralización.
La descentralización supone la traslación de competencias de una Administración a otra diferente. Se diferencia de la desconcentración porque en ésta última el traslado de competencias de produce dentro de la misma Administración.
La descentralización puede ser funcional ( también llamada institucional) o territorial. La territorial se da cuando la transferencia o delegación se produce desde una Administración territorialmente superior a otra de territorio más limitado.
La institucional traslada competencias desde una Administración a un ente instrumental creado con personalidad jurídica propia pero sometido a su dirección.
El mandato constitucional de sometimiento al principio de descentralización exige que la Administración de mayor ámbito territorial retenga un número mínimo de competencias y que deba delegar o transferir las restantes en aquellas Administraciones de menor ámbito territorial.
La Constitución prevé que el Estado, mediante Ley Orgánica, delegue o transfiera a las Comunidades Autónomas facultades sobre determinadas materias. Dicha ley debe establecer, además, la transferencia de medios materiales y las formas de control que se reserve el Estado (artículo 150.2).
A su vez, el artículo 27 de la LBRL permite que el Estado y las Comunidades Autónomas deleguen en los Municipios el ejercicio de competencias que afecten a sus intereses propios. Así mismo su artículo 37 establece que las Comunidades Autónomas pueden delegar competencias en las Diputaciones Provinciales así como encomendar a éstas la gestión ordinaria de servicios. En este caso las Diputaciones actuarán con sujeción a las instrucciones de las Comunidades Autónomas.
VIII.2.- Desconcentración.
La desconcentración supone la transferencia con carácter permanente de una competencia, generalmente de un órgano superior a uno inferior, dentro de la misma Administración.
Se diferencia de la delegación entre órganos de una misma Administración en que ésta se decide por el órgano titular de la competencia con carácter singular y no normativo, y por tanto es revocable. La desconcentración, sin embargo, se adopta por una norma jurídica y tiene por ello carácter permanente.
En nuestro ordenamiento jurídico sólo se encuentra una somera referencia a la desconcentración en la LRJPAC (artículo 12.2) .
IX. - COOPERACIÓN Y COLABORACIÓN.
IX.1.- Conceptos.
En muchas ocasiones ambos conceptos se emplean como sinónimos o con el mismo significado, como hace el Tribunal Constitucional. Sin embargo ciertos autores distinguen en el sentido de que la cooperación supone que dos o más Administraciones actúan conjuntamente en ámbitos que son de su respectiva competencia en una situación de igualdad y con un mismo poder de dirección sobre el servicio objeto de la cooperación.
En la colaboración una Administración ayuda a otra en el ejercicio de una competencia que es de titularidad de la que recibe la ayuda, pero no de la Administración que la presta. Por ello su posición en esa relación no es igual a la de la Administración titular de la competencia.
Si bien estos principios no están expresamente recogidos en el artículo 103 de la Constitución, el Tribunal Constitucional ha venido repitiendo en sus sentencias que están implícitos en la organización territorial del Estado que emana de la Constitución.
Siguiendo esta jurisprudencia, la LRJPAC dispone en su artículo 3.2 que las Administraciones Públicas se rigen en sus relaciones por el principio de cooperación en tanto que su artículo 4 ,establece una serie de obligaciones recíprocas.
IX.2.- Órganos de cooperación.
La LRJPAC admite que la Administración General del Estado y las de las Comunidades Autónomas puedan crear dos tipos de órganos de cooperación: las Conferencias Sectoriales, que ya vimos, y las Comisiones Bilaterales.
Estas últimas, a diferencia de las primeras, son de ámbito general y reúnen sólo a representantes de la Administración del Estado y de la respectiva Comunidad Autónoma.
IX.3.- Convenios de colaboración.
Como instrumentos de cooperación y colaboración entre la Administración General del Estado y las de las Comunidades Autónomas están los convenios de colaboración (artículo 6).
Salvo que se disponga lo contrario estos convenios obligarán a las Administraciones intervinientes (artículo 8). Para la gestión del convenio podrá crearse un consorcio, como organización común dotada de personalidad jurídica propia o una sociedad mercantil (artículo 6).
La Constitución y los Estatutos de Autonomía prevén que las Comunidades Autónomas puedan celebrar entre sí convenios o acuerdos de cooperación si bien con unas formalidades muy complejas, lo que ha desanimado su celebración.
La cooperación entre la Administración local y las restantes se articulará de forma voluntaria de acuerdo con lo previsto en las leyes mediante convenios o con la constitución de consorcios, como entidades comunes para la gestión de competencias y servicios de interés para las Administraciones participantes (artículos 57 y 87 LBRL).
X - EFICACIA Y EFICIENCIA.
X.1.- Eficacia.
El principio de eficacia afecta a la actuación de todas las Administraciones Públicas. Se refiere a los resultados obtenidos o al cumplimiento de los objetivos previstos: una Administración o un órgano administrativo actúan más o menos eficazmente en la medida en que alcanzan los objetivos que tienen marcados.
En este sentido, eficacia se contrapone a eficiencia por cuanto que la eficiencia se mide, no por los resultados que se obtienen, sino por los recursos que han debido emplearse para su consecución.
X.2.- Eficiencia.
Una Administración actúa eficientemente cuando emplea los menores recursos posibles para obtener los mismos resultados o alcanzar los mismos objetivos.
De forma expresa la Constitución exige que la programación y ejecución del gasto público responda a los criterios de eficiencia y economía (artículo 31.2).

References: artículo 103
 artículo 103
 artículo 149
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 11
 artículo 24
 artículo 27
 resolución 
 artículo 67
 artículo 12
 artículo 127
 artículo 13
 artículo 14
 resolución 
 artículo 60
 artículo 17
 artículo 17
 artículo 103
 artículo 1
 artículo 103
 resolución 
 artículo 7
 artículo 10
 artículo 59
 artículo 27
 artículo 37
 artículo 103
 artículo 3
 artículo 4