Source: http://www.juramagazin.de/227295.html
Timestamp: 2020-07-04 02:11:58+00:00

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1. Während des Übergangszeitraums bis 2020 können die bisherigen verfassungsrechtlichen Regelungen beibehalten werden. Grundsätzlich bleiben Kredite also bis zur Höhe der Summer der eigenfinanzierten Investitionen ebenso erlaubt wie eine Überschreitung dieses Rahmens im Falle einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.
Weil aber bereits jetzt bekannt ist, dass ab 2020 die strukturelle Nettoneuverschuldung auf Null heruntergefahren sein muss, liegt es nahe, sich für diese Zeit eine Verschuldungsreserve anzulegen. Dem soll Art. 143d Abs. 1 S.4 GG entgegenwirken, der die Länder auffordert. ihre Haushalte so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Artikel 109 Absatz 3 Satz 5 erfüllt wird. Die Vorschrift fordert schrittweise Konsolidierung, also einen Abbau des strukturellen Defizits während der Übergangsphase, um einen weichen Übergang zum Verbot der strukturellen Nettoneuverschuldung in 2020 zu gewährleisten. Sie verbietet aber zugleich ein Sparen der Krediteinnahmen, soweit auf diese Weise bestehende Konsolidierungsmöglichkeiten nicht genutzt werden.
Die Diskussionen und Erfahrungen auf Bundesebene haben gezeigt, dass bei der rechtlichen Ausgestaltung eines Abbaupfades durchaus Spielräume genutzt werden können, die die Möglichkeiten zur Kreditfinanzierung in der Übergangsphase ausweiten. Vor diesem Hintergrund erscheint es sinnvoll, hinsichtlich der konjunkturellen Verschuldung möglichst früh auf das neue System umzustellen, um eine Symmetrie erreichen zu können, und hinsichtlich der strukturellen Verschuldung betragsmäßig fixe Höchstgrenzen bzw. einen Konsolidierungskorridor festzulegen, um Anreize zur Ausweitung der Kreditaufnahme am Startpunkt des Abbaupfades zu verhindern.
2. Auch die neuen Schuldenregeln beziehen sich auf Einnahmen aus Krediten. Das bedeutet, dass alle sog. alternativen Finanzierungsformen, d.h. Möglichkeiten, explizite staatliche Verschuldung durch implizite staatliche Verschuldung zu ersetzen, weiterhin nicht erfasst sind. Dies betrifft auch und vor allem den Bereich Öffentlich-Privater-Partnerschaften (ÖPP), da hier Einnahmen aus Krediten durch anderweitige finanzwirksame Maßnahmen ersetzt werden können. Die Einnahmen entstehen (z.B. im Fall des sale and lease back) im Wege der Aufgabe einer bestehenden Rechtsposition, nicht durch die Eingehung eines neuen (Kredit)Vertrages. Die entstehende Verbindlichkeit ist nur die Konsequenz daraus, dass die aufgegebene Rechtsposition ggf. wiederbeschafft werden muss (z. B. im Wege des leaseback). Neue und erhebliche Umgehungsrisiken ergeben sich aus der Bereinigung um finanzielle Transaktionen, wie sie jetzt für den Bund in § 3 G 115 vorgesehen ist (s. Tappe, DÖV 2009, 881 [886 f.D; sie sollte daher auf Landesebene nicht übernommen werden. Nach der Regelung in § 3 Hs. 1 G 115 können Beteiligungen an Unternehmen unbegrenzt durch Kredite finanziert werden. Werden Beteiligungen in der Folge von Kapitalerhöhungen erworben, ließen sich auf diese Weise Verluste in landeseigenen Gesellschaften kreditfinanzieren. Dies entspräche letztlich der Rechtslage unter der Investitionsgrenze (Art. 83 S. 2 LV a. F., § 10 Abs. 3 Nr. 2 S. 2 lit. d) und wäre mit dem grundsätzlichen Verbot einer strukturellen Verschuldung nicht zu vereinbaren. Verbriefungen zukünftiger Einnahmen sollten Krediteinahmen gleichgestellt und somit auf Landesebene untersagt werden.
3. Die neuen staatsschuldenrechtlichen Regeln beziehen sich zunächst nur auf den Kernhaushalt des Landes. Dieser Regel lässt sich ausweichen, indem Kreditaufnahmen in Nebenhaushalte verlagert werden. So lässt sich in den Länderhaushalten schon seit dem Jahreswechsel 2008/2009 eine verstärkte Flucht aus dem Etat beobachten (s. den Länderbericht, in: Junkernheinrich/Korioth/Lenk/Scheller/Woisin, JöFin 2009, 5. ff.). Dies lässt sich dadurch verhindern, dass - über die zwingenden Vorgaben des GG hinaus - in die Landesverfassung ein ausdrückliches Verbot für die Kreditfinanzierung von Sondervermögen und sonstigen Nebenhaushalten aufgenommen wird. Erfasst werden sollten auch die Kreditaufnahmen in rechtlich verselbstständigten Nebenhaushalten. Nebenhaushalte in diesem Sinne können auch die Kommunen sein. Es ist - trotz der vorhandenen rigiden Regeln auf Ebene des kommunalen Haushaltsrechts und der bestehenden Gewährleistungen in der Landesverfassung - nicht auszuschließen, dass ein Teil der Verschuldung auf die kommunale Ebene verlagert wird, da die Schuldenbremse hier nicht unmittelbar greift.
4. Eine weitere Möglichkeit der Umgehung liegt darin, die vorgesehenen Ausnahmetatbestände extensiv zu fassen oder auszulegen. Grundsätzlich ist eine Ausnahme für außergewöhnliche Notsituationen sinnvoll und wäre wahrscheinlich auch im bisherigen Recht zulässig gewesen. Die jetzt im GG ausdrücklich geregelte Ausnahme schafft Klarheit und ist vernünftig, wenn und soweit die Notsituation in Art. 115 Abs. 2 S. 6 GG (bzw. einer vergleichbaren landesverfassungsrechtlichen Regelung) eng ausgelegt wird.
Die außergewöhnliche Notsituation, die noch nicht bei konjunkturell bedingten Einnahmen- und Ausgabenschwankungen vorliegt, wird durch zwei Tatbestandsmerkmale konkretisiert: Sie muss sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen. Dies ist für Strukturbrüche, z.B. Steuerrechtsänderungen, die das Land nicht oder nur schwer beeinflussen kann, aber nicht der Fall. Eine Regelung, wie sie etwa in Hessen vorgeschlagen wurde 18/2898), halte ich daher nicht für zulässig. Eine außergewöhnliche Notsituation muss der in Art. 109 Abs.3 GG ebenfalls genannten Naturkatastrophe ähnlich sein und sich vor allem der Kontrolle des Staates entziehen. Hierfür reicht es nicht aus, wenn sich - aufgrund der in Art. 105 GG vorgegebenen Kompetenzverteilung - die Veränderung etwa der Einnahmesituation nur der Kontrolle eines Landes entzieht. Art. 109 Abs. 3 S. 2 GG regelt die Haushalte von Bund und Ländern gemeinsam und differenziert für die Kontrolle des Staates nicht zwischen dem Bund und (einzelnen) Ländern.
IV. Auswirkungen auf die kommunale Finanzausstattung:
1. Einnahmen aus Krediten, die das Land zur Deckung seiner Ausgaben (zum Haushaltsausgleich) aufnimmt, erhöhen dessen finanzielle leistungsfähigkeit i. S. d. Art. 79 S.2 LV nicht. Anders als aus Steuern resultieren aus der Kreditaufnahme keine endgültigen Einnahmen, da der Kredit stets zurückzuzahlen ist. Es werden zukünftige Steuereinnahmen über die Kreditaufnahme zeitlich vorgezogen, den gegenwärtigen Einnahmen stehen aber - neben den fälligen Zinszahlungen - zukünftige Tilgungsverpflichtungen gegenüber. Würden Kreditaufnahmen die finanzielle Leistungsfähigkeit aktuell erhöhen, müssten spiegelbildlich die Tilgungsverpflichtungen diese für die Zukunft mindern. Die laufenden Zinsausgaben mindern die finanzielle Leistungsfähigkeit schon heute.
2. Das Recht der Kommunen auf eine angemessene Finanzausstattung bleibt von der grundgesetzlichen Schuldenbremse unberührt. Zwar erscheint es möglich, dass fehlende (Kredit-)Einnahmen des Landes reflexartig die aus Landesmitteln dotierten Einnahmen auch der Kommunen verringern. Dies ist jedoch weder rechtlich noch wirtschaftlich zwingend; die Einnahmen der Kommunen sind zwar von den Steuereinnahmen, aber nicht direkt von den Krediteinnahmen des Landes abhängig. Zudem kann die Konsolidierung des Landeshaushalts, die ab 2020 ohnehin bundesrechtlich vorgeschrieben ist, auf verschiedenen Wegen erreicht werden. Hier besteht ein weiter politischer und gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum, dessen Ausübung in eine bestimmte Richtung (Einsparungen beim Land/bei den Kommunen; Einnahmeverbesserungen etc.) nicht vorherbestimmt ist.

References: Art. 143
 § 3
 § 3
 § 10
 Art. 115
 Art. 109
 Art. 105
 Art. 109
 Art. 79