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Timestamp: 2016-09-30 11:44:44+00:00

Document:
2C_20/2016 � � Urteil vom 8. April 2016
Staat Z�rich, vertreten durch die Bildungsdirektion des Kantons Z�rich, Beschwerdef�hrer,
vertreten durch das Amt f�r Jugend und Berufsberatung des Kantons Z�rich,
Rechtsanwalt Dr. Albert Schmid, Stiffler & Partner Rechtsanw�lte.
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 4. Abteilung, vom 18. November 2015.
A.a.�A.________, geboren 2000, wurde im September 2011 in der Gemeinde V.________ f�r die Primarschule angemeldet. Am 22. Dezember 2011 informierte die Schulpflege V.________ die Vormundschaftsbeh�rde, dass A.________ im Unterricht Verhaltensauff�lligkeiten zeige, welche auf Verwahrlosung schliessen liessen. Mit Beschluss vom 27. M�rz 2012 errichtete die Vormundschaftsbeh�rde f�r A.________ eine Beistandschaft und entzog der Mutter die elterliche Obhut. In der Folge wurde A.________ ab 8. August 2012 im Kinderheim X.________ in U.________ (Kanton Zug) untergebracht. Die Gemeinde V.________ leistete subsidi�re Kostengutsprache ab 8. August 2012 bis Ende 2013, bestritt aber ihre Leistungspflicht. Eine Klage der Gemeinde V.________ gegen die Stadt Z�rich, wonach diese die Versorgerbeitr�ge zu bezahlen h�tte, wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich mit Urteil vom 8. Januar 2014 abgewiesen.
A.b.�Am 20. Februar 2014 ersuchte die Gemeinde V.________ das Amt f�r Jugend und Berufsberatung des Kantons Z�rich, die Versorgertaxe f�r die Heimunterbringung von A.________ vom 8. August 2012 bis Ende 2013 im Betrag von Fr. 115'920.-- zu �bernehmen. Die Vorsteherin der Bildungsdirektion lehnte am 15. Mai 2014 eine Kosten�bernahme durch den Kanton ab. Der Regierungsrat des Kantons Z�rich wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit Beschluss vom 26. August 2015 ebenfalls ab.
Die Gemeinde V.________ erhob gegen den regierungsr�tlichen Beschluss Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich. Dieses hiess mit Urteil vom 18. November 2015 die Beschwerde gut und verpflichtete den Staat Z�rich, der Gemeinde V.________ Fr. 115'920.-- zuz�glich Zins zu 5 % ab dem 14. April 2014 zu bezahlen. Es erwog im Wesentlichen, gem�ss � 9b Abs. 1 des z�rcherischen Gesetzes vom 1. April 1962 �ber die Jugendheime und die Pflegekinderf�rsorge (Jugendheimgesetz; LS 852.2) w�rden die Beitr�ge, welche nach den Regeln der Interkantonalen Vereinbarung vom 13. M�rz 2002 f�r soziale Einrichtungen (IVSE; LS 851.5) dem Wohnkanton und nicht den Unterhaltspflichtigen zu verrechnen seien, durch den Staat �bernommen.
Der Staat Z�rich, vertreten durch die Bildungsdirektion, erhebt mit Eingabe vom 11. Januar 2016 an das Bundesgericht Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids und in Best�tigung der Verf�gung der Bildungsdirektion vom 15. Mai 2014 und des Rekursentscheids des Regierungsrates vom 26. August 2015 sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin keinen Anspruch auf Ersatz der geleisteten Versorgertaxe habe. Eventualiter sei die Angelegenheit f�r weitere Abkl�rungen und zum Neuentscheid an die Vorinstanz zur�ckzuweisen.
Die Gemeinde V.________ beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventuell sei diese abzuweisen. Das Verwaltungsgericht �ussert sich, ohne einen ausdr�cklichen Antrag zu stellen.
Mit Verf�gung des Pr�sidenten der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 9. Februar 2016 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts ist die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zul�ssig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
2.�Zu pr�fen ist die Legitimation des Beschwerdef�hrers.
2.1.�Die Beschwerde ist namens des Staates Z�rich erhoben und vom Amtschef des kantonalen Amtes f�r Jugend und Berufsberatung unterschrieben, der eine Vollmacht der Vorsteherin der Bildungsdirektion vorlegt. Ein Kanton wird grunds�tzlich vor Gericht durch seine oberste Exekutivbeh�rde, d.h. den Regierungsrat, vertreten, welcher den Kanton von Verfassungs wegen nach aussen vertritt (vgl. auch Art. 71 Abs. 1 lit. c der Verfassung des Kantons Z�rich vom 27. Februar 2005 [KV/ZH; SR 131.211]). Will eine nachgeordnete Beh�rde namens des Kantons Beschwerde f�hren, hat sie ihre Vertretungsbefugnis explizit darzutun, sei es durch einen entsprechenden speziellen Erm�chtigungsbeschluss der Kantonsregierung oder durch Angabe der sie zur Prozessf�hrung namens des Kantons berechtigenden kantonalen Vorschriften (BGE 141 I 253 E. 3.3 S. 256; 136 V 351 E. 2.4 S. 354). Der Beschwerdef�hrer beruft sich darauf, dass gem�ss � 47 der kantonalen Finanzcontrollingverordnung vom 5. M�rz 2008 (FCV; LS 611.2) bei Streitwerten von weniger als 400'000 Franken die zust�ndige Direktion �ber die F�hrung eines Prozesses entscheidet. Die Vertretungsbefugnis der Bildungsdirektion bzw. des von ihr bevollm�chtigten Amtschefs ist daher zu bejahen. Zu pr�fen ist jedoch, ob der Kanton als solcher zur Beschwerde legitimiert ist.
2.2.�Der Beschwerdef�hrer beruft sich zu Recht nicht auf einen Legitimationsgrund nach Art. 89 Abs. 2 BGG. Er macht aber geltend, er sei nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert. Das Bundesgericht hat dazu in BGE 141 II 161 E. 2.1-2.3 ausgef�hrt:
"2.1 Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine M�glichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an dessen Aufhebung oder �nderung hat. Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf st�tzen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder �hnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer, schutzw�rdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird, namentlich wenn einem Entscheid pr�judizielle Bedeutung f�r die �ffentliche Aufgabenerf�llung zukommt. Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen �ffentlichen Interessen voraus. Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begr�ndet keine Beschwerdebefugnis im Sinne dieser Regelung. Gest�tzt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG sind Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdef�hrung zuzulassen (k�rzlich best�tigt im Urteil 8C_918/2014 vom 27. Januar 2015, E. 3.2.2.1, vgl. BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 329 f.; 138 II 506 E. 2.1.1 S. 508 f. mit �bersicht �ber die Rechtsprechung). Insbesondere ist die im Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz nicht berechtigt, gegen den sie desavouierenden Entscheid an das Bundesgericht zu gelangen (BGE 140 V 321 E. 2.1.1 S. 323 mit Hinweisen).
2.2 Besondere Zur�ckhaltung ist geboten, wenn sich Organe desselben Gemeinwesens gegen�berstehen, namentlich die kantonalen Exekutivbeh�rden und das kantonale Verwaltungsgericht: Der Vorschlag des Bundesrats, die Kantonsregierungen in gewissen F�llen zur Anfechtung der Entscheide kantonaler Gerichte zu berechtigen, wurde in den R�ten gestrichen (s. zur Entstehungsgeschichte BGE 140 V 328 E. 5.2 S. 331 f.; Urteil 8C_1025/2009 vom 19. August 2010 E. 3.3.4.1; MICHAEL PFL�GER, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, 2013, S. 203 ff.). Entscheidend f�r diese Streichung des Beschwerderechts war dabei der Wille des Gesetzgebers, dass Streitigkeiten zwischen der obersten Exekutivbeh�rde und der obersten Justizbeh�rde eines Kantons nicht vom Bundesgericht entschieden werden sollen (PFL�GER, a.a.O., S. 205). Eine kantonale Exekutive, deren Verf�gung von der kantonal letztinstanzlichen Justizbeh�rde aufgehoben wurde, ist daher grunds�tzlich nicht befugt, Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur Wiederherstellung ihrer Verf�gung zu f�hren, erst recht dann nicht, wenn es um die Auslegung und Anwendung von kantonalem Recht geht (BGE 136 II 383 E. 2.5/2.6 S. 387 f.; 136 V 346 E. 3.5 S. 350; 134 V 53 E. 2.3.3 S. 58 ff.; Urteil 8C_1025/2009 vom 19. August 2010 E. 3.3.4.2 und 3.4; PFL�GER, a.a.O., S. 136 f., 146 f., 162 f.; 205 ff.).
2.3 Geht es um Entscheide mit finanziellen Auswirkungen, hat die Rechtsprechung zwar in verschiedenen Konstellationen die Legitimation von Kanton oder Gemeinde bejaht (vgl. Hinweise in BGE 138 II 506 E. 2.1.2 S. 509 f.). Doch ist die Legitimation nicht schon dann zu bejahen, wenn ein Entscheid Auswirkungen auf das Verm�gen des Gemeinwesens hat: Zur Begr�ndung des allgemeinen Beschwerderechts gen�gt nicht jedes beliebige, mit der Erf�llung einer �ffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanzielle Interesse des Gemeinwesens (BGE 136 II 274 E. 4.2 S. 279; 136 II 383 E. 2.4 S. 387; 134 II 45 E. 2.2.1 S. 47 mit Hinweisen). So wurde die Legitimation des Gemeinwesens etwa verneint in seiner Eigenschaft als Schuldner von Entsch�digungen nach Opferhilfegesetz (BGE 123 II 425 E. 4 S. 429 ff.), im Falle der Festlegung des Steuerwohnsitzes (BGE 136 II 274 E. 4.3 S. 280), aufgrund der Bef�rchtung, als Folge eines Entscheids haftpflichtig zu werden (BGE 133 II 400 E. 2.4.2 S. 407) oder der Tangierung des Kantons als Schuldner von (kantonalrechtlichen) Erg�nzungsleistungen (BGE 134 V 53 E. 2.3.3 S. 58 f.). Auch eine Gemeinde kann sich nicht auf Art. 89 Abs. 1 BGG berufen, wenn sie die willk�rliche Anwendung von kantonalen und kommunalen Bestimmungen �ber Beihilfen und Gemeindezusch�sse durch das kantonale Gericht r�gt (Urteil 8C_918/2014 vom 27. Januar 2015 E. 3.2.2.2). Ebenfalls nicht legitimiert ist das Gemeinwesen, wenn ihm in Beschwerdeentscheiden gegen seine Verf�gungen Verfahrens- oder Parteikosten auferlegt werden (BGE 134 II 45 E. 2.2.2 S. 47 f.; 133 II 400 E. 2.4.2 S. 407; Urteil 1C_79/2011 vom 10. M�rz 2011 E. 1.4, in: JdT 2011 I S. 39). Verneint wurde die Legitimation auch in einem Fall, in welchem der Kanton die Erbschaftssteuer f�r Nachkommen abgeschafft hatte und die Auslegung der �bergangsrechtlichen Regelung streitig war; der Kanton hatte mit der Abschaffung der Steuer dargetan, dass es f�r ihn nicht mehr um einen wichtigen Regelungsbereich ging, dies obwohl ein Steueraufkommen von insgesamt rund 30 Mio. Franken auf dem Spiel stand (BGE 136 II 383 E. 2.5 S. 387).
Bejaht wird die Legitimation in Konstellationen, in denen es um finanzielle Leistungen aus Rechtsverh�ltnissen geht, die zwar �ffentlich-rechtlich geregelt sind, aber Analogien haben zu entsprechenden privatrechtlichen Instituten wie etwa das �ffentliche Dienstrecht, das Staatshaftungsrecht oder das Enteignungsrecht. Im �brigen ist das Gemeinwesen in seinen fiskalischen Interessen aber grunds�tzlich nicht wie ein Privater betroffen, sondern in seiner Eigenschaft als Hoheitstr�ger (BGE 138 II 506 E. 2.3 S. 511 f.; 136 II 274 E. 4.2 S. 279; 135 II 156 E. 3.3 S. 160). Die F�lle, in denen diesbez�glich die Legitimation bejaht wurde, betreffen in der Regel Konstellationen, in welchen es um einen Konflikt zwischen verschiedenen Gemeinwesen geht, die einander nicht hoheitlich gegen�berstehen oder in denen ein Gemeinwesen Adressat einer von einem anderen Gemeinwesen getroffenen Verf�gung ist, namentlich bei Streitigkeiten zwischen Kanton und Gemeinde oder zwischen Gemeinden unter sich (Hinweise in BGE 138 II 506 E. 2.1.2 S. 509 f.). Auch dann ist eine Gemeinde gegen einen kantonalen Entscheid, der ihr finanzielle Lasten auferlegt, nach Art. 89 Abs. 1 BGG nur zur Beschwerde legitimiert, wenn sie in qualifizierter Weise in zentralen hoheitlichen Interessen ber�hrt ist (BGE 140 I 90 E. 1.2.2 S. 93 f.). Eine solche Betroffenheit wird in der Regel bejaht in Bezug auf Leistungen der Sozialhilfe (BGE 140 V 328 E. 6 S. 333 ff.) sowie den interkommunalen Finanzausgleich und �hnliche Regelungen (BGE 140 I 90 E. 1.2.2 S. 93 f.; 135 I 43 E. 1.3 S. 47; 135 II 156 E. 3.3 S. 160) und im �brigen dann, wenn die streitigen finanziellen Leistungen eine betr�chtliche H�he erreichen und die Beantwortung der Streitfrage eine �ber den Einzelfall hinaus gehende pr�judizielle Wirkung f�r die �ffentliche Aufgabenerf�llung mit insgesamt wesentlicher finanzieller Belastung hat (Urteil 2C_949/ 2013 vom 24. M�rz 2014 E. 2.2.2 [bejaht bzgl. kommunale Beitr�ge an kantonale Schulen]), nicht aber dann, wenn es bloss um eine einzelfallbezogene Beurteilung ohne Grundsatzfragen geht (BGE 140 I 90 E. 1.2.6 S. 95 [kommunaler Kostenanteil an einer Busverbindung]). Verneint wird die Legitimation, wenn es einzig um die finanziellen Folgen der Verwaltungst�tigkeit geht, welche das Gemeinwesen in seiner Stellung als hoheitlich verf�gende Beh�rde treffen (BGE 138 II 506 E. 2.3 S. 511 f.; Urteile 1C_670/2013 vom 10. Februar 2014 E. 4.2; 1C_220/2009 vom 26. April 2010 E. 2.2.2, nicht publ. in: BGE 136 II 204; 1C_79/2011 vom 10. M�rz 2011 E. 1.4, in: JdT 2011 I S. 39). In solchen F�llen deckt sich das finanzielle Interesse des Gemeinwesens mit der Frage der richtigen Rechtsanwendung, was zur Legitimation nicht gen�gt, auch dann nicht, wenn der angefochtene Entscheid Pr�zedenzwirkung f�r weitere F�lle mit Auswirkungen auf die Kantonsfinanzen hat (BGE 138 II 506 E. 2.4 S. 512; 134 II 45 E. 2.2.1 S. 46 f.)."
2.3.�Im soeben zitierten Urteil ging es um eine Beschwerde des Kantons Z�rich, vertreten durch das Amt f�r Jugend und Berufsberatung, gegen ein Urteil des kantonalen Verwaltungsgerichts, worin dieses den Kanton verpflichtete, Ausbildungsstipendien zu bezahlen. Das Bundesgericht verneinte die Legitimation des Kantons mit der Begr�ndung, im konkreten Fall gehe es um einen Streitwert von Fr. 5'700.--, allerdings habe das Urteil gem�ss Darstellung des Beschwerdef�hrers infolge seiner Pr�judizwirkung Mehrkosten von j�hrlich rund 3,8 Mio. Franken zur Folge (im Rahmen einer Maximalprognose sogar nahezu 37 Mio. Franken pro Jahr). Doch sei nicht ersichtlich, inwiefern es dabei um �ber das rein Finanzielle hinausgehende Interessen an der �ffentlichen Aufgabenerf�llung gehen k�nnte. Dass das angefochtene Urteil einen zentralen Aspekt des Stipendienwesens betr�fe und dessen System als Ganzes selber in Frage stellen w�rde, sei jedenfalls nicht dargetan. Sowohl im konkreten Fall als auch in Bezug auf die Pr�zedenzwirkung des angefochtenen Urteils gehe es vielmehr einzig um die Auswirkungen auf die Kantonsfinanzen. In dieser Konstellation sei die Legitimation des Kantons zu verneinen. Es verhalte sich anders als in den F�llen, in denen sich Gemeinden wehrten gegen kantonale Entscheide �ber die Aufgaben- und Kostenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden oder die Kostentragung von Gemeinden; der Kanton wehre sich hier nicht gegen einen Entscheid, mit dem ihm eine hierarchisch h�her stehende K�rperschaft eine finanzielle Belastung direkt auferlege, sondern es gehe um eine Organstreitigkeit zwischen der kantonalen Exekutive und der kantonalen Judikative, f�r deren Beurteilung durch das Bundesgericht die Voraussetzungen fehlten. Es sei Sache des Kantons, den Konflikt selber zu schlichten, beispielsweise auf dem Wege einer Gesetzesrevision (BGE 141 II 161 E. 2.4 S. 167 f.). Auf die Beschwerde wurde daher nicht eingetreten.
2.4.�Vorliegend verh�lt es sich �hnlich wie im zitierten Urteil. Zwar ging es dort um eine Streitigkeit zwischen dem Kanton und einer Privaten, w�hrend hier ein Streit zwischen dem Kanton und einer Gemeinde zur Diskussion steht. Das �ndert aber nichts daran, dass sich der Kanton nicht gegen einen Entscheid wehrt, mit dem ihm eine hierarchisch h�her stehende K�rperschaft eine finanzielle Belastung auferlegt; es geht vielmehr um eine Anwendung kantonalen Rechts, welches vom Verwaltungsgericht anders ausgelegt wird als vom Regierungsrat und der Bildungsdirektion. Gem�ss Darstellung des Beschwerdef�hrers ist aufgrund des angefochtenen Entscheids allein f�r das Jahr 2015 mit R�ckforderungen seitens von Gemeinden in der H�he von �ber 11 Millionen Franken zu rechnen. Es geht damit um die finanziellen Folgen der Verwaltungst�tigkeit, welche den Kanton in seiner Stellung als hoheitlich verf�gende Beh�rde treffen; das finanzielle Interesse des Kantons deckt sich mit der Frage der richtigen Rechtsanwendung, was nach der Entstehungsgeschichte von Art. 89 Abs. 1 BGG (BGE 140 V 328 E. 5.2 S. 331 f.) zur Legitimation nicht gen�gt, auch dann nicht, wenn der angefochtene Entscheid Pr�zedenzwirkung f�r weitere F�lle mit u.U. erheblichen Auswirkungen auf die Kantonsfinanzen hat (BGE 141 II 161 E. 2.3 S. 165 ff.; 138 II 506 E. 2.4 S. 512).
Dar�ber hinaus bringt der Beschwerdef�hrer freilich vor, die Kostenpflicht des Kantons w�rde zu Fehlanreizen f�hren, weil die Gemeinden versucht sein k�nnten, Kinder ausserhalb des Kantons zu platzieren, um f�r sich eine finanzielle Belastung zu vermeiden; damit w�rde die funktionierende Heimversorgung innerhalb des Kantons gef�hrdet. Es steht jedoch dem Kanton frei, die Gesetzgebung abzu�ndern und damit eine Kl�rung in seinem Sinne herbeizuf�hren, wenn dies dem Willen des Gesetzgebers entspricht.
Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Kanton Z�rich, um dessen Verm�gensinteressen es geht, die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Die Beschwerdegegnerin hat, obwohl anwaltlich vertreten, keinen Anspruch auf Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 3 BGG; BGE 134 II 117 E. 7 S. 118 f.).

References: Art. 86
 Art. 90
 Art. 71
 Art. 89
 Art. 89
 BGE 
 Art. 89
 Art. 89
 BGE 
 BGE 
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 Art. 89
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 Art. 89
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 Art. 89
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