Source: https://tc.vlex.es/vid/j-atc-117-1988-34-1990-15354781
Timestamp: 2019-06-15 21:06:58+00:00

Document:
STC 203/1998, 15 de Octubre de 1998 - Jurisprudencia - VLEX 15354781
STC 203/1998, 15 de Octubre de 1998
Número de Recurso: Cuestiones de Inconstitucionalidad nº 2.394/1993 y 1.707/1997 (acumuladas)
1. Debemos recordar, en primer lugar, que, como declaramos en la STC 337/1994, fundamento jurídico 4.o, «nos encontramos, pues, ante un supuesto en el que el llamado juicio de relevancia ofrece matices singulares», dado que «el proceso previo tiene por objeto la impugnación de una disposición general cuya constitucionalidad es dudosa para el órgano judicial porque dudosa es para este mismo órgano la adecuación a la Constitución de la Ley que el Reglamento viene a ejecutar o desarrollar» (STC 76/1990, fundamento jurídico 1.o). Pero en esta misma decisión se ha dicho que ello no priva de sentido al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, pues «es claro que también en estos casos el proceso judicial no puede resolverse si antes no se despeja la duda acerca de la adecuación o no a la Constitución de los preceptos legales que las normas reglamentarias desarrollan o ejecutan» (STC 76/1990 y 183/1992) [F.J. 2]. 2. Como señalamos en el ATC 14/1993, que resolvió el recurso de súplica interpuesto contra la providencia por la que se admitió a trámite una cuestión de inconstitucionalidad donde se planteaba un problema relativamente similar al ahora examinado, «no corresponde... a este Tribunal terciar en esa cuestión de estricta legalidad ordinaria, salvo que carezca manifiestamente de fundamento, extremo éste que no se da en el presente caso, como lo demuestra el hecho de que la Ley ahora cuestionada había sido invocada por las partes en el proceso "a quo" como Ley aplicable en el proceso contencioso-administrativo. En cualquier caso -se sigue afirmando-, no es preciso, ni pertinente que, correspondiendo al órgano judicial en el ejercicio de la función que constitucionalmente le corresponde (art. 117.3 C.E.) interpretar los requisitos ordenadores de los procesos propios de su jurisdicción, este Tribunal Constitucional, con la excusa de constatar el carácter de norma "decidendi" de la norma legal cuestionada, se adentre a sustituir o rectificar el criterio del órgano judicial proponente que, aun pudiendo ser discutible, no resulta irrazonable o radicalmente infundado. De este modo -se concluye-, siendo claro que la negación de la aplicabilidad de los preceptos legales cuestionados sólo sería posible mediando una interpretación de este Tribunal de signo contrario a la mantenida por el órgano judicial proponente, y que esa interpretación, que no necesariamente es la única posible y ajustada a Derecho, sólo al órgano judicial compete en principio efectuarla, debe concluirse que no es apreciable la inexistencia de juicio de relevancia en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, pues, no siendo rechazable "a limine" la tesis de la aplicabilidad de los preceptos legales cuestionados, la inconstitucionalidad, en su caso, de éstos tendría directa incidencia en la resolución del recurso, según se desprende con facilidad de lo razonado en el mismo Auto». Estas mismas circunstancias se dan en las presentes cuestiones de inconstitucionalidad y por ello debemos, ahora como entonces, rechazar la objeción procesal suscitada [F.J. 2]. 3. Con el fin de pronunciarnos sobre la constitucionalidad de los preceptos legales impugnados, debemos traer a colación la doctrina que sobre los límites constitucionales al contenido material de las Leyes de Presupuestos ha elaborado este Tribunal en una relativamente amplia serie de resoluciones, que se inician con la STC 27/1981 y que tras las SSTC 63/1986, 65/1987, 126/1987 y 65/1990, culminan con la STC 76/1992, cuya doctrina ha sido posteriormente reiterada en las SSTC 178/1994, 195/1994 y 16/1996, con las modulaciones introducidas por la STC 61/1997 [fundamento jurídico 2.o, b)], que no son de aplicación al caso y, respecto de las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas, la STC 174/1998. De acuerdo con esta doctrina, la Ley de Presupuestos aparece, en primer lugar, como una verdadera Ley, lo cual no ha impedido subrayar su peculiaridad, consistente en que el ejercicio del poder legislativo por las Cortes Generales está condicionado en estos casos por las disposiciones contenidas en los apartados 1.o, 6.o y 7.o del art. 134 C.E. y por las restricciones impuestas a su tramitación parlamentaria por los Reglamentos de las Cámaras. Estas peculiaridades derivan, a su vez, de la función que el art. 134.2 de la Norma fundamental atribuye a estas Leyes: Se trata de las Leyes que cada año aprueban los Presupuestos Generales del Estado, incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado. De aquí que, al mismo tiempo, aparezcan como un instrumento de dirección y orientación de la política económica del Gobierno [F.J. 3]. 4. Estas peculiaridades de la Ley de Presupuestos condicionan su posible contenido. Debe, en concreto, distinguirse entre un contenido mínimo, necesario e indisponible, constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, y un contenido posible, no necesario y eventual, constituido por materias distintas a ese núcleo esencial, que no siendo estrictamente presupuestarias inciden en la política de ingresos y gastos. Por lo que a este contenido eventual se refiere, su inclusión sólo es válida si se dan dos condiciones: La conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de Leyes y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la Ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales del Estado. En cuanto a la primera condición, hemos señalado, asimismo, que debe tratarse de una relación directa con los gastos e ingresos que constituyen estrictamente el Presupuesto, o con los criterios de política económica general del que dicho Presupuesto es el instrumento. Y respecto de la segunda, que la justificación se produce cuando la materia incluida aparece como un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno. La inclusión de materias en las que no se dan esas condiciones en la Ley anual de Presupuestos puede ser contraria a la Constitución, por suponer una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo, al disminuir sus facultades de examen y enmienda sin base constitucional y por afectar al principio de seguridad jurídica, debido a la incertidumbre que una regulación de ese tipo origina [F.J. 3]. 5. Examinadas las disposiciones recurridas a la luz de la doctrina antes resumida, es claro que el establecimiento de reglas para la cobertura de plazas del personal sanitario no integra el núcleo mínimo, necesario e indisponible de la Ley de Presupuestos. Pero, por otra parte, tampoco puede considerarse que se trate de materias propias del contenido eventual, pues, como enseguida veremos, no concurren ninguna de las dos condiciones exigidas por nuestra jurisprudencia. En primer lugar, no puede apreciarse una relación directa de la normativa objeto de las presentes cuestiones de inconstitucionalidad con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto o con los criterios de política económica de la que éste es el instrumento. Las disposiciones recurridas responden al deseo de reestructurar y racionalizar el sistema sanitario de atención primaria y, para ello, contienen un mandato para que el Ejecutivo regule los procedimientos de cobertura de las plazas por parte del personal sanitario, estableciendo las pautas generales a que tales procedimientos deben responder. Es evidente, por tanto, que carecen de toda relevancia desde el punto de vista de los ingresos del Estado. Tampoco puede admitirse que tengan una relación directa con la previsión del gasto [F.J. 5]. 6. En el presente supuesto, ni de la lectura de los preceptos impugnados, ni de su integración en las correspondientes Leyes de Presupuestos se deduce que su inclusión en éstas se deba precisamente a la incidencia en el gasto público o que responda a los criterios de política económica que inspiran el Presupuesto. El art. 39.cinco a), de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988 tiene un alcance bien preciso: La reorganización de los sistemas de atención primaria, y, más concreto, del personal a su servicio, contenido por sí mismo ajeno a la previsión de ingresos y gastos. No se trata, por tanto, de una regulación global de los Centros de Salud, y ni siquiera de una reestructuración de plantillas motivada fundamentalmente por razones de tipo económico. La conclusión alcanzada es aún más clara en el caso del art. 34.cuatro de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990. Por todo ello, estamos ante normas que establecen nuevos sistemas de selección del personal que debe integrar los Equipos de Atención Primaria y que no pueden entenderse tengan una relación directa con los ingresos y gastos o con los criterios que definen la política económica del Ejecutivo, «salvo que se adopte un concepto desmesurado y por tanto inoperante de los instrumentos directamente relacionados con los criterios que definen la política económica del Gobierno» (STC 195/1994, fundamento jurídico 3.o). Los arts. 39.cinco a) de la Ley 37/1988 y 34.cuatro de la Ley 4/1990 resultan, en consecuencia, inconstitucionales, por contravenir lo dispuesto en el art. 134.2 C.E. [F.J. 5].
Sentencia citada en: 301 sentencias, 13 artículos doctrinales, 3 disposiciones normativas
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano y don Pablo Cachón Villar, Magistrados, ha pronunciado
En las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 2.394/93 y 1.707/97, planteadas ambas por la Sala Tercera del Tribunal Supremo; la primera, contra el art. 39, cinco, de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, y la segunda, contra el art. 34, cuatro, de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990. Han comparecido el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal y ha sido Ponente el Magistrado don Rafael de Mendizábal Allende, quien expresa el parecer del Tribunal.
5. El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones el 15 de octubre de 1993. Entiende, en primer lugar, de acuerdo con la doctrina contenida, por ejemplo, en Auto de 19 de enero de 1993, dictado en un supuesto similar, la cuestión supera el llamado juicio de relevancia, pues si el precepto legal impugnado fuera contrario a la Constitución, el Tribunal debería expulsarlo del ordenamiento jurídico, con lo que la disposición reglamentaria quedaría de forma total sin cobertura. A ello no empece -afirma el Fiscal- la alegación del Abogado del Estado de que en realidad nos encontramos ante un desarrollo de la Ley General de Sanidad de 1986. Es función del órgano jurisdiccional proponente la valoración del juicio de relevancia, lo que en el presente caso se ha llevado a cabo de forma razonada y en absoluto incongruente, máxime si se tiene en cuenta que la propia exposición de motivos del Real Decreto impugnado señala que el mismo trata de desarrollar las previsiones efectuadas en el art. 39, cinco, de la Ley de Presupuestos para 1989.
En cuanto a la cuestión de fondo, y tras el examen de la doctrina contenida en la STC 76/1992, considera el Fiscal que no nos encontramos ante un supuesto tan claro como lo es la modificación de la Ley General Tributaria, pero sí ante una modificación legal de envergadura, pues afecta al sistema general de sanidad nacional. Por ello, y aunque los supuestos de hecho poseen un denominador común -una reforma legislativa de cierta trascendencia que no se efectúa por los trámites ordinarios de la legislación general, sino por los específicos y excepcionales de las Leyes de Presupuestos- es necesario examinar si se dan las dos condiciones exigidas por la STC 76/1992: la conexión de la materia con el contenido propio de las leyes presupuestarias y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los Presupuestos del Estado.
A) La mencionada cuestión de inconstitucionalidad trae causa de diversos recursos contencioso-administrativos, todos ellos acumulados, interpuestos ante el Tribunal Supremo por la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos (C.E.S.M.), el Consejo General de los Colegios Oficiales de Médicos, el Consejo General de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados de Enfermería, el Colegio Oficial de Médicos de Sevilla, el Consejo General de Farmacéuticos y don Eloy R. V. S. C. y otros, todos ellos representados por sus respectivos Procuradores, contra el Real Decreto 118/1991, de 25 de enero, sobre selección de personal estatutario y provisión de plazas en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social. Concluido el procedimiento, la Sala, mediante providencia de 13 de mayo de 1996, acordó, conforme a lo dispuesto en el art. 35.2 LOTC, oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que pudieran alegar sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 34, cuatro, de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, como precepto habilitante del Real Decreto 118/1991, de 25 de enero, impugnado en ese proceso, por cuanto el citado precepto legal podría ser contrario a los arts. 66.2 y 134.2 C.E., al no concurrir los requisitos explicitados en la jurisprudencia constitucional (SSTC 63/1986, 65/1987, 134/1987, 65/1990, 76/1992, 237/1992, 83/1993, 116/1994, 178/1994 y 195/1994) para que la regulación de una Ley de Presupuestos de una materia distinta a su núcleo mínimo, necesario e indisponible (previsión de ingresos y habilitación de gastos) sea constitucionalmente legítima. Dentro del plazo conferido presentaron sus alegaciones las partes personadas.
e) Se remite también el Tribunal Supremo al Auto de planteamiento de la cuestión suscitada frente al art. 39, cinco, de la Ley 37/1988 para rechazar la alegación del Abogado del Estado de que el precepto cuestionado tendría cobertura en el art. 84 de la Ley 14/1986, de 14 de abril, General de Sanidad, pues la norma reglamentaria impugnada no ha pretendido aprobar un Estatuto-Marco, sino pura y simplemente desarrollar el precepto, cuya constitucionalidad se cuestiona, siendo de notar, además, que el concreto ámbito de aquélla no permite entender que constituye el ejercicio de la potestad reconocida al Ejecutivo en el citado art. 84 de la Ley General de Sanidad.
Con carácter subsidiario, se opone el Abogado del Estado a la estimación de la cuestión. Vinculando el precepto ahora cuestionado con el art. 39, cinco, de la Ley de Presupuestos de 1989, que fue también objeto de cuestión de inconstitucionalidad, explica el representante del Gobierno que la razón por la que en dos años consecutivos (1989 y 1990) se incluyó en la Ley de Presupuestos Generales del Estado un precepto sobre el régimen del personal sanitario era la necesaria reorganización y optimización de recursos tras la modificación del sistema de asistencia. El art. 39, cinco, de la Ley de Presupuestos para 1989, preveía los mecanismos administrativos pertinentes para poner en funcionamiento la nueva fórmula de asistencia llamada Equipos de Atención Primaria, sistema que suponía básicamente que el personal sanitario tuviera una mayor dedicación (cuarenta horas semanales) y un sistema retributivo distinto. Las medidas adoptadas no pudieron llevarse a cabo durante el año 1989 y de aquí la introducción del art. 34, cuatro, en la Ley de Presupuestos para 1990. Hay, por tanto una estrecha relación entre este precepto y el art. 39, cinco, de la Ley de Presupuestos para 1989, objeto de la cuestión de inconstitucionalidad 2.394/93, por lo que son trasladables a esta cuestión las alegaciones que se hicieron en relación con aquélla, alegaciones que, básicamente, son reproducidas por el Abogado del Estado, reiterando, asimismo, la solicitud de que se dicte Sentencia desestimatoria de la cuestión de inconstitucionalidad.
10. El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones el 25 de junio de 1997. Tras recordar la doctrina de este Tribunal sobre el contenido de la Ley de Presupuestos, insistiendo en que el precepto constitucional en juego no es tanto el art. 66.2 C.E., cuanto el art. 134.2 de la Norma fundamental, concluye el Fiscal que la previsión contenida en el art. 34, cuatro, de la Ley 47/1990 no encaja en absoluto en ese contenido típico -pues no contiene una previsión directa de ingresos o gastos- ni en el eventual -pues no puede ampliarse el concepto «directa relación», de modo que quede vacío de contenido-. Existiría, además, otro factor que determina la imposibilidad de incluir en una Ley de Presupuestos la norma cuestionada: aunque ésta inicialmente se refiere a un simple desarrollo reglamentario, la misma prevé la derogación de los preceptos relativos a los procedimientos de selección y provisión de plazas en las Instituciones Sanitarias, lo que supone una afectación del régimen estatutario del personal al servicio de aquéllas, y, por tanto, forma parte de un sistema que puede calificarse de «Derecho codificado», no susceptible de regulación mediante una Ley de Presupuestos.
Pero antes de proseguir hagamos un alto para precisar el objeto de la primera de las cuestiones, pues, aunque en la providencia que en el proceso a quo abrió el trámite de alegaciones sobre la conveniencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad se invoca genéricamente el art. 39, cinco, de la Ley 37/1988, en el Auto de planteamiento de la cuestión el examen se centra en el apartado a) de dicho precepto. A este mismo apartado se refiere también el Abogado del Estado y, de hecho, sólo respecto del mismo tiene sentido la cuestión suscitada, pues el Real Decreto 1.453/1989, sobre provisión de plazas sanitarias de Equipos de Atención Primaria, impugnado en el proceso a quo, se dicta, como expresamente se señala en su Preámbulo y en su art. 1, en desarrollo del artículo 39, cinco.a), de la Ley, refiriéndose el apartado b) no a ese concurso, sino a la oferta al personal laboral fijo de Instituciones y Centros Sanitarios gestionados por el Instituto Nacional de la Salud para su integración como personal estatutario.
Para determinar la suficiencia de este razonamiento, a los efectos del art. 35 LOTC, debemos recordar, en primer lugar que, como declaramos en la STC 337/1994, fundamento jurídico 4., «nos encontramos, pues, ante un supuesto en el que el llamado juicio de relevancia ofrece matices singulares», dado que «el proceso previo tiene por objeto la impugnación de una disposición general cuya constitucionalidad es dudosa para el órgano judicial porque dudosa es para este mismo órgano la adecuación a la Constitución de la Ley que el Reglamento viene a ejecutar o desarrollar» (STC 76/1990, fundamento jurídico 1.). Pero en esta misma decisión se ha dicho que ello no priva de sentido al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, pues «es claro que también en estos casos el proceso judicial no puede resolverse si antes no se despeja la duda acerca de la adecuación o no a la Constitución de los preceptos legales que las normas reglamentarias desarrollan o ejecutan» (STC 76/1990 y 183/1992).
En los Autos que estamos examinando, el Tribunal Supremo ha razonado y justificado de manera expresa que la validez de las normas legales de cuya constitucionalidad se duda es determinante para la de los dos Reales Decretos según se invoca en los respectivos preámbulos. Es cierto que podría discutirse en qué medida los mismos tienen cobertura, total o parcial, en el art. 84.1 de la Ley General de Sanidad, pero ello no priva por sí mismo de relevancia a las presentes cuestiones de inconstitucionalidad. Como señalamos en el ATC 14/1993, que resolvió el recurso de súplica interpuesto contra la providencia por la que se admitió a trámite una cuestión de inconstitucionalidad donde se planteaba un problema relativamente similar al ahora examinado, «no corresponde (...) a este Tribunal terciar en esa cuestión de estricta legalidad ordinaria, salvo que carezca manifiestamente de fundamento, extremo éste que no se da en el presente caso, como lo demuestra el hecho de que la Ley ahora cuestionada había sido invocada por las partes en el proceso a quo como Ley aplicable en el proceso contencioso-administrativo. En cualquier caso -se sigue afirmando-, no es preciso, ni pertinente que, correspondiendo al órgano judicial en el ejercicio de la función que constitucionalmente le corresponde (art. 117.3 de la C.E.) interpretar los requisitos ordenadores de los procesos propios de su jurisdicción, este Tribunal Constitucional, con la excusa de constatar el carácter de norma decidendi de la norma legal cuestionada, se adentre a sustituir o rectificar el criterio del órgano judicial proponente que, aun pudiendo ser discutible, no resulta irrazonable o radicalmente infundado.
De este modo -se concluye-, siendo claro que la negación de la aplicabilidad de los preceptos legales cuestionados sólo sería posible mediando una interpretación de este Tribunal de signo contrario a la mantenida por el órgano judicial proponente, y que esa interpretación, que no necesariamente es la única posible y ajustada a Derecho, sólo al órgano judicial compete en principio efectuarla, debe concluirse que no es apreciable la inexistencia de juicio de relevancia en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, pues, no siendo rechazable a limine la tesis de la aplicabilidad de los preceptos legales cuestionados, la inconstitucionalidad, en su caso, de éstos tendría directa incidencia en la resolución del recurso, según se desprende con facilidad de lo razonado en el mismo Auto». Estas mismas circunstancias se dan en las presentes cuestiones de inconstitucionalidad y por ello debemos, ahora como entonces, rechazar la objeción procesal suscitada.
3. Despejado el óbice procesal, es ya hora de examinar la constitucionalidad de los preceptos legales impugnados y, más en concreto, determinar si, por su contenido, su inclusión en las Leyes de Presupuestos resulta conforme con los arts. 66.2 y 134.2 de la Constitución. A tal efecto, debemos traer a colación la doctrina que sobre los límites constitucionales al contenido material de las Leyes de Presupuestos ha elaborado este Tribunal en una relativamente amplia serie de resoluciones que se inicia con la STC 27/1981 y que tras las SSTC 63/1986, 65/1987, 126/1987 y 65/1990, culmina con la STC 76/1992, cuya doctrina ha sido posteriormente reiterada en las SSTC 178/1994, 195/1994 y 16/1996 con las modulaciones introducidas por la STC 61/1997 [fundamento jurídico 2., b)], que no son de aplicación al caso y, respecto de las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas, la STC 174/1998.
De acuerdo con esta doctrina, la Ley de Prespuestos aparece, en primer lugar, como una verdadera ley, lo cual no ha impedido subrayar su peculiaridad consistente en que el ejercicio del poder legislativo por las Cortes Generales está condicionado en estos casos por las disposiciones contenidas en los apartados 1., 6. y 7. del art. 134 C.E. y por las restricciones impuestas a su tramitación parlamentaria por los Reglamentos de las Cámaras. Estas peculiaridades derivan, a su vez, de la función que el art. 134.2 de la Norma fundamental atribuye a estas leyes: se trata de las leyes que cada año aprueban los Presupuestos Generales del Estado, incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado. De aquí que, al mismo tiempo, aparezcan como un instrumento de dirección y orientación de la política económica del Gobierno.
4. A la luz de la doctrina expuesta debemos examinar el art. 39, cinco a), de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, y el art. 34, cuatro, de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, que son en definitiva el objeto de las presentes cuestiones de inconstitucionalidad.
Ambos preceptos se enmarcan en el ámbito de la reforma del sistema sanitario de atención primaria y se refieren, más específicamente, a las formulas para la provisión de los puestos de trabajo del personal sanitario. En concreto, el art. 39, cinco a), de la Ley de Prespuestos para 1989 determina que el Gobierno debe regular la cobertura de los puestos de trabajo de los Equipos de Atención Primaria y establece las reglas que deben regir la convocatoria, que son las siguientes: 1. los puestos de trabajo de los Equipos de Atención Primaria se ofertarán al personal sanitario de cupo con plaza en propiedad en la Zona de Salud en la que se constituya el Equipo, pudiendo participar en el concurso el personal sanitario de los Servicios de urgencia; el personal que no participe en el concurso continuará prestando servicios en la Zona de Salud correspondiente bajo la dirección del Coordinador del Equipo de Atención Primaria; 2. las plazas que resulten vacantes tras la convocatoria a que se refiere el número anterior serán ofertadas para traslado voluntario, mediante concurso de méritos, del personal estatutario fijo de Equipos de Atención Primaria o de otras Instituciones Sanitarias; 3. las plazas vacantes, una vez resueltos los dos concursos anteriores, serán provistas mediante concurso-oposición libre.
Para el órgano proponente de las cuestiones de inconstitucionalidad y para el Fiscal General del Estado, no cabe duda de que ambos preceptos exceden del ámbito constitucionalmente posible de la Ley de Prespuestos, en la medida en que establecen una reforma legislativa de cierta envergadura en el sistema de Sanidad Nacional. Los preceptos impugnados, articulan, en concreto, un nuevo y completo sistema de cobertura de los Equipos de Atención Primaria, que afecta tanto al personal estatutario ya existente como a las posibilidades de los profesionales todavía no estatutarios para acceder a dicha condición y ello, aunque tenga una incidencia en los gastos, no implica la relación directa a que se refiere la doctrina del Tribunal Constitucional. Para el Ministerio Público, se hace necesario distinguir entre el contenido sustantivo de la ley y su trascendencia presupuestaria, pues, de lo contrario, cualquier modificación de importancia podría efectuarse en una Ley de Prespuestos y, quizás, cuanto más trascendente desde el punto de vista económico es una modificación legal, más necesita del contrapeso que supone un detenido examen y debate parlamentario, para justificar su necesidad. Esta conclusión general se vería reforzada en el caso del art. 34, cuatro, de la Ley de Prespuestos para 1990, ya que establece una nueva regulación de los sistemas de provisión de plazas vacantes de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social con vocación de permanencia. Para el Abogado del Estado, por el contrario, existe una estrecha relación entre las normas impugnadas y las decisiones presupuestarias del ejercicio correspondiente; se persigue con ellas la optimización de la productividad administrativa que presupone o incluye como elemento esencial o sustancialmente relevante una decisión presupuestaria de racionalización de costes. Se trata, por tanto, de mecanismos imprescindibles para la contención del gasto público.
El que prima facie no pueda apreciarse la existencia de vinculación directa entre la medida adoptada y los ingresos y gastos o los criterios de política económica del Gobierno no significa, sin embargo, que, en un caso concreto, una reestructuración como la que estamos examinando no pueda tener efectivamente esa relación, pero entonces resulta especialmente relevante la exigencia de la segunda de las condiciones antes señaladas, es decir, la justificación de la medida, de manera que efectivamente aparezca como un complemento necesario de la política económica del Gobierno o para la mayor inteligencia y mejor ejecución del Presupuesto. No cabe, por tanto, descartar a priori que la decisión sobre una reestructuración administrativa concreta venga motivada por razones de índole económica. Sin embargo, en el presente supuesto, ni de la lectura de los preceptos impugnados, ni de su integración en las correspondientes Leyes de Presupuestos se deduce que su inclusión en éstas se deba precisamente a la incidencia en el gasto público o que responda a los criterios de política económica que inspiran el Presupuesto. El art. 39, cinco.a), de la Ley de Presupuestos del Estado para 1988 tiene un alcance bien preciso: la reorganización de los sistemas de atención primaria, y, más concreto, del personal a su servicio, contenido por sí mismo ajeno a la previsión de ingresos y gastos. No se trata, por tanto, de una regulación global de los Centros de Salud, y ni siquiera de una reestructuración de plantillas motivada fundamentalmente por razones de tipo económico. Antes bien, y como el propio Abogado del Estado reconoce, estamos ante el establecimiento de las reglas para la cobertura de las plazas en el ámbito de una reestructuración más profunda y ya regulada en leyes sustantivas sobre el sistema sanitario de atención primaria.
Que esa reestructuración evidentemente, tenga una incidencia en el gasto y que la misma pueda ser cuantificada, -como se desprendería de los informes que a posteriori se acompañan- no significa, por sí mismo, que estemos ante una medida presupuestaria o adoptada por criterios económicos como ahora parece pretender justificar el Abogado del Estado.
Por todo ello, estamos ante normas que establecen nuevos sistemas de selección del personal que debe integrar los Equipos de Atención Primaria y que no pueden entenderse tengan una relación directa con los ingresos y gastos o con los criterios que definen la política económica del Ejecutivo, «salvo que se adopte un concepto desmesurado y, por tanto, inoperante de los instrumentos directamente relacionados con los criterios que definen la política económica del Gobierno» (STC 195/1994, fundamento jurídico 3.). Los arts. 39, cinco.a), de la Ley 37/1988, y 34, cuatro, de la Ley 4/1990 resultan, en consecuencia, inconstitucionales por contravenir lo dispuesto en el art. 134.2 C.E. Y una vez declarada la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, corresponderá, en su caso, al Tribunal Supremo determinar cuál haya de ser la eventual incidencia sobre los Reales Decretos objeto de los procesos contencioso-administrativos de los que traen causa las cuestiones aquí enjuiciadas.
STSJ Castilla-La Mancha 15/2005, 4 de Enero de 2005
ATS, 19 de Octubre de 2004
SAP Alicante 336/2010, 21 de Julio de 2010

References: resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
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 artículo 39
 resolución