Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/25443
Timestamp: 2020-06-05 01:17:46+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 103/2017
SENTENCIA 103/2017, de 6 de septiembre
ECLI:ES:TC:2017:103
1. Mediante escrito presentado en este Tribunal el día 14 de noviembre de 2013, 87 diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto-ley del Consell 5/2013, de 7 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la prestación del servicio público de radio y televisión de titularidad de la Generalitat Valenciana.
a) Comienza la demanda relatando los hechos anteriores al planteamiento del presente recurso de inconstitucionalidad pues la norma impugnada se dicta dentro de un particular contexto. Con anterioridad a su aprobación, el día 18 de julio de 2012, y estando vigente la Ley de las Cortes Valencianas 7/1984, de 4 de julio, de creación de la entidad pública Radiotelevisión Valenciana (RTVV), y regulación de los servicios de radiodifusión y televisión de la Generalitat Valenciana, el consejo de administración de Radiotelevisión Valenciana presentó una propuesta de reestructuración colectiva o procedimiento colectivo de extinción de la plantilla del grupo RTVV integrada por el ente público Radiotelevisión Valenciana, Televisión Autonómica Valenciana, S.A., y Radio Autonomía Valenciana, S.A. La decisión final implicaba la extinción de un total de 1.198 contratos de trabajo.
Finalmente, el 27 de noviembre de 2013, Les Corts convalidaron el Decreto-ley 5/2013, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 del Reglamento de las Cortes Valencianas. En esa misma fecha, aprobaron la Ley 4/2013, de supresión de la prestación de los servicios de radiodifusión y televisión de ámbito autonómico, de titularidad de la Generalitat, así como de disolución y liquidación de Radiotelevisión Valenciana, S.A.U. (objeto de un recurso de inconstitucionalidad presentado por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista ya resuelto por la STC 153/2016, de 22 de septiembre), que deroga la Ley 3/2012. En su preámbulo se hace alusión a las mismas razones expresadas por el Consell en su comunicado de 5 de noviembre de 2013, por las que se considera “procedente, en aras de garantizar la prestación de los servicios esenciales por parte de la Generalitat, que se suprima la prestación de los servicios de radiodifusión y televisión de ámbito autonómico de titularidad de la Generalitat”.
b) En los fundamentos de Derecho trata de demostrar la inexistencia del presupuesto de hecho habilitante para dictar el Decreto-ley impugnado, por lo que se considera vulnerado el artículo 86.1 CE, en relación con el artículo 44.4 del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana (en adelante, EAV).
Como cuestión previa se examina la aplicación del artículo 86.1 CE a los decretos-leyes de la Comunidad Valenciana. Esta previsión constitucional, resulta particularmente importante en el caso de los decretos-leyes valencianos, pues el artículo 44.4 EAV se remite expresamente a las previsiones del artículo 86 CE. Tal constatación lleva a los recurrentes a invocar la doctrina constitucional sobre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad para dictar decretos-leyes (entre otras, las SSTC 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; 31/2011, de 17 de marzo, FJ 3, y 1/2012, de 13 de enero, FJ 6).
c) El Decreto-ley 5/2013 sería inconstitucional, asimismo, por vulneración de lo dispuesto en el artículo 86.1 CE, en relación con el artículo 44.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, ya que al afectar a una institución básica de la Comunidad Valenciana no habría respetado los límites materiales del decreto-ley.
d) El Decreto-ley 5/2013 sería inconstitucional, por último, por vulnerar el artículo 20.3 CE, al impedir el control parlamentario de los medios de comunicación social de titularidad pública.
2. Por providencia de 3 de diciembre de 2013 el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, así como a la Generalitat Valenciana y a las Cortes Valencianas, al objeto de que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat Valenciana”.
3. Mediante escrito registrado el día 12 de diciembre de 2013, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal el acuerdo de la mesa de dar por personada a esta Cámara en el procedimiento y ofrecida la colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
4. El día 16 de diciembre tuvo entrada en este Tribunal el escrito del Abogado del Estado en el que, en la representación que ostenta, manifiesta su intención de no formular alegaciones, personándose exclusivamente a los efectos de que en su día se le notifiquen las resoluciones que en él se dicten.
5. El escrito del Presidente del Senado, registrado el día 17 de diciembre de 2013, pone en conocimiento de este Tribunal el acuerdo de la mesa de dar por personada a esta cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
6. El 14 de enero de 2014 formuló alegaciones el Letrado de las Cortes Valencianas, en representación de la Cámara autonómica.
a) Comienza el escrito detallando los antecedentes legislativos que preceden a la aprobación del Decreto-ley impugnado. Se recuerda, así, que la entidad pública Radiotelevisión Valenciana fue creada por la Ley 7/1984 de la Generalitat, de 4 de julio, a la que sucedieron diversos cambios legislativos que desembocaron en la nueva Ley 3/2012, de 20 de julio, de la Generalitat, de estatuto de Radiotelevisión Valenciana. La nueva ley supuso un cambio organizativo y de gestión empresarial que encomendaba a una sociedad mercantil de titularidad de la Generalitat la gestión del servicio público de radio y televisión. La nueva sociedad se creaba con autonomía para su gestión e independencia respecto del ejecutivo valenciano, aplicando en su funcionamiento criterios de profesionalidad y viabilidad económica. La estructura organizativa del ente está constituida por un consejo de administración, el presidente o presidenta del consejo de administración, el secretario o secretaria del consejo de administración y el director o directora general.
b) A continuación se aportan las razones por las cuales se entiende que el Decreto-ley 5/2013 no vulnera los límites impuestos por el Estatuto de Autonomía y la Constitución. Se comienza exponiendo la caracterización de la figura del decreto-ley derivada de lo dispuesto en el artículo 44.4 EAV. Este ha optado por vincular esta modalidad normativa con la Constitución española, de modo que los límites del decreto-ley autonómico son los mismos que los dispuestos en aquella, teniendo siempre en cuenta que las limitaciones materiales se refieren no sólo a la Constitución, sino también a lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía. Asimismo, se hace referencia a lo dispuesto en la Ley 5/1983, de 30 de 24 diciembre, del Gobierno Valenciano (art. 58) y en el Reglamento de Les Corts (art. 137), este último en cuanto al procedimiento previsto para su convalidación o derogación.
c) A diferencia de lo que se mantiene por los recurrentes, la representación procesal de las Cortes Valencianas considera que concurre el presupuesto de hecho habilitante para la aprobación del Decreto-ley 5/2013, pues la situación generada por la dimisión de diversos miembros del consejo de administración y de la directora general hacía imposible la gestión ordinaria de la Radiotelevisión Valenciana.
Tras recordar la doctrina constitucional en relación con el requisito de la “extraordinaria y urgente necesidad” como presupuesto de inexcusable concurrencia para que el Gobierno pueda dictar normas con fuerza de ley y el control que este Tribunal está llamado a ejercer sobre estas normas (por todas, STC 237/2012, FJ 4), concluye esta parte procesal que la justificación de la legislación de urgencia se encuentra en subvenir situaciones que “por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes” (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2002, de 3 de julio, FJ 3). Dicha apreciación corresponde al juicio meramente político del Consell y debe ser una situación explícita y razonada.
d) Tampoco infringirían el Decreto-ley impugnado los límites materiales fijados en el artículo 44.4 EAV y en el artículo 86.1 CE. En primer lugar, porque la Radiotelevisión Valenciana no es una institución básica de la Generalitat. De acuerdo con los parámetros establecidos en la STC 60/1986 (FJ 4) para determinar cuándo estamos ante una de estas instituciones, se pone de manifiesto que en el Estatuto de Autonomía valenciano no se encuentra ninguna referencia explícita a ella. En el artículo 56 EAV, simplemente, se establece dentro de las competencias de la Generalitat la de crear y mantener la radio, la televisión y el resto de los medios de comunicación social de carácter público para el cumplimiento de sus fines. Pero ello no puede convertir a la Radiotelevisión Valenciana en una institución básica, pues sería tanto como concluir que toda referencia a una competencia establecida en el Estatuto de Autonomía implicaría la creación de una institución de este tipo. Además, el artículo 20.3 EAV determina cuáles son las instituciones de la Generalitat, entre las que no se encuentra la entidad pública de radiotelevisión. La regulación de dichas instituciones ha de llevarse a cabo por ley, cuya aprobación o modificación requiere de una mayoría de tres quintos del Parlamento autonómico (art. 44.5 EAV), exigencia que ni resulta ni ha resultado aplicable a la Ley de creación de la Radiotelevisión Valenciana.
e) Se descarta, por último, la vulneración de lo dispuesto en el artículo 20.3 CE. Este artículo obliga a que mediante una ley, se establezca la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social de titularidad pública. Y esto es lo que lleva a cabo de forma amplia la Ley 3/2012, de 20 de julio, fijando los instrumentos a través de los cuales, cumpliendo el mandato constitucional, Les Corts ejercen el control sobre Radiotelevisión Valenciana, S.A. Entre ellos está la intervención tanto en la elaboración del mandato marco como el conocimiento del contrato programa y los distintos medios de control ordinario que se establecen en cualquier sistema parlamentario, como preguntas, comparecencias o peticiones de documentación, etc. Además, la Ley prevé la participación directa, no sólo en el procedimiento de elección de los miembros del consejo de administración, que ya venía en la Ley precedente, sino también la elección del director general y la obligación del candidato de comparecer previamente en audiencia pública ante la comisión de control de la actuación de RTVV, en la forma que reglamentariamente se establezca (art. 13). El Decreto-ley del Consell 5/2013, de 7 de noviembre, en modo alguno afecta a ninguno de los instrumentos de control ordinario descritos. Dicha norma se limita a establecer una situación provisional para los supuestos en los que como consecuencia del cese, destitución o renuncia de los miembros del consejo de administración este no pueda alcanzar el quórum necesario, pero no altera los instrumentos de elección ordinaria de estos. De hecho —se afirma— el control parlamentario no ha dejado de ejercerse en ningún momento con la normalidad habitual. Así, desde la aprobación del Decreto-ley 5/2013, hasta la finalización del periodo de sesiones el 31 de diciembre de 2013 se han presentado en relación con Radiotelevisión Valenciana nueve peticiones de comparecencia de miembros del Consell, cinco solicitudes de creación de comisión de investigación, 14 preguntas escritas y cuatro preguntas de interés general al Presidente del Consell.
7. Por escrito registrado el 22 de enero de 2014, presentó sus alegaciones el Director General de la Abogacía General de la Generalitat, en nombre y representación de la misma.
a) El escrito señala al artículo 44.4 EAV, en relación con el artículo 86 CE como fundamento de la potestad del Consell para dictar decretos-leyes. Con carácter previo al análisis del ajuste al marco constitucional, se rechaza de plano la alegación de los recurrentes de que el decreto-ley impugnado tuviera como finalidad contrarrestar o incidir en los efectos de la Sentencia del expediente de regulación de empleo de Canal 9. Frente a dicha alegación, se afirma que al dictar la norma impugnada la motivación del Consell no fue otra que la extraordinaria circunstancia de renuncia voluntaria de 5 de los 9 miembros del consejo de administración de la entidad, lo que ocasionó una situación de desgobierno del ente público que, a juicio del Consell, no tenía una respuesta legal inmediata y que hacía peligrar el correcto funcionamiento de los servicios públicos.
b) A continuación se analiza si el contenido del Decreto-ley 5/2013 cumple con los títulos habilitantes para su dictado, al amparo de los artículos 86.1 CE y 44.4 EAV. Se recuerda que es doctrina constitucional asentada que el ejecutivo goza de la potestad para apreciar las situaciones de extraordinaria y urgente necesidad que le lleven a dictar esta excepcional medida normativa, debiendo aportar en el debate una explicación lógica, razonable, carente de parámetros arbitrarios que amparen la adecuación de las medidas a los citados presupuestos habilitantes. Desde esta perspectiva, se considera que dicha explicación consta de forma clara en el preámbulo que acompaña al texto normativo, del cual se extraen algunos fragmentos que, en opinión de esta parte procesal, clarifican la situación excepcional en la que se encontró la mercantil pública como consecuencia de la dimisión voluntaria de cinco de sus consejeros, incluida la directora general de la entidad, que imposibilitaba de facto el gobierno de la entidad al presentarse una situación de ausencia de órganos que garantizaran el funcionamiento del servicio.
c) Pasando al análisis de los límites materiales de los decretos-leyes establecidos en el artículo 86 CE, se descarta, con apoyo en lo dispuesto en el artículo 20 EAV, que la RTVV, S.A.U., sea una institución de la Generalitat. En cuanto al artículo 56 EAV, prevé una competencia para regular, crear y mantener la televisión, radio y demás medios de comunicación social de carácter público para el cumplimiento de sus fines. Pero ello no significa, bajo ningún concepto, que la persona jurídica que se pueda crear para ejercer dicha facultad deba tener la consideración de “institución básica de la Generalitat”, en los términos a los que se refiere la Constitución al tratar los límites materiales que delimitan la utilización de los decretos-leyes.
En cuanto a la existencia de una reserva de ley material insinuada en el recurso, se argumenta, con apoyo nuevamente en la STC 60/1986, que el hecho de que una materia esté reservada a la ley ordinaria no excluye la regulación extraordinaria y provisional de la misma mediante decreto-ley. Por esta razón se descarta la vulneración de lo dispuesto en el artículo 20.3 CE, pero a ello se añade que, según se afirma en la citada Sentencia, el término “afectar” contenido en el artículo 86 CE no puede interpretarse de una forma tan estricta y expansiva que vacíe de contenido cualquier medida que pueda ser adoptada a través de un decreto-ley. Partiendo de dicha premisa se niega igualmente que la norma impugnada afecte a los derechos contenidos en el título I de la Constitución.
8. Mediante providencia de 6 de septiembre de 2017 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 6 del mismo mes y año.
1. El objeto de este recurso de inconstitucionalidad es el Decreto-ley del Consell 5/2013, de 7 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la prestación del servicio público de radio y televisión de titularidad de la Generalitat, cuyo artículo único, tiene el siguiente tenor literal:
“Artículo único. Modificaciones de la Ley 3/2012, de 20 de julio de la Generalitat, de Estatuto de Radiotelevisión Valenciana.
Se modifican los artículos 10 y 13.5 y se adiciona un apartado 5 al artículo 15”.
“En aquellos supuestos en los que, como consecuencia del cese, destitución o renuncia de sus miembros, el Consejo de Administración no pueda alcanzar el quórum necesario para adoptar acuerdos, se habilita a la Junta General para que nombre provisionalmente a todos los cargos vacantes, incluido en su caso el director o directora general, hasta la constitución de un nuevo Consejo de Administración elegido por Les Corts de acuerdo con el procedimiento ordinario previsto en el art. 13 de esta Ley”.
2. Como ha quedado reflejado en los antecedentes, el Decreto-ley impugnado fue convalidado por Les Corts Valencianes en el Pleno celebrado el día 27 de noviembre de 2013. Según se acaba de exponer, la norma modificaba diversos preceptos de la Ley 3/2012, de 20 de julio, de estatuto de radiotelevisión valenciana, norma derogada por la Ley 4/2013, de 27 de noviembre, de supresión de la prestación de los servicios de radiodifusión y televisión de ámbito autonómico, de titularidad de la Generalitat, así como de disolución y liquidación de Radiotelevisión Valenciana, S.A.U. Por tanto, en la actualidad los efectos del Decreto-ley 5/2013, de 7 de noviembre son inexistentes, por lo que hemos de aplicar nuestra doctrina relativa a la pérdida de objeto, atendiendo a los motivos de inconstitucionalidad que se han planteado en el recurso.
De acuerdo con esta doctrina, “en el ámbito del recurso de inconstitucionalidad, recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento, la pérdida sobrevenida de la vigencia del precepto legal impugnado ‘habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva ... la exclusión de toda la aplicabilidad de la Ley, [pues] si así fuera, no habría sino que reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la Ley, acaso inconstitucional (art. 40.1 LOTC)” (STC 199/1987, FJ 3).
Sin embargo, la derogación de normas aprobadas en virtud de facultades legislativas de urgencia que tiene lugar durante la pendencia del recurso de inconstitucionalidad no excluye el control de este Tribunal sobre si al dictarlas se desbordaron los límites constitucionales del artículo 86.1 CE, tanto en relación con la concurrencia del presupuesto habilitante, como respecto a la superación de las restricciones materiales a su contenido. De este modo, este Tribunal puede velar por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes, dentro del marco constitucional, decidiendo la validez o invalidez de las normas impugnadas, sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo [por todas, STC 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 2 c)].
3. Los diputados demandantes realizan en su escrito de impugnación su propia valoración de los acontecimientos que se han descrito en los antecedentes, así como de la actitud y de las supuestas intenciones del Consell a la hora de dictar el decreto-ley impugnado. Por ello —y aunque nuestro análisis de constitucionalidad no puede prescindir del contexto en el que se ha dictado la norma impugnada—, debe recordarse aquí que el juicio de constitucionalidad “no puede confundirse con un juicio de intenciones políticas, sino que tiene por finalidad el contraste abstracto y objetivo de las normas legales impugnadas con aquéllas que sirven de parámetro de su constitucionalidad. Sin perjuicio de la competencia de este Tribunal para apreciar si la norma enjuiciada se ajusta a los valores y principios constitucionales, el concreto objetivo político que con ella pretenda conseguir el legislador no es cuestión que incumba a este Tribunal, sino más bien problema de simple valoración política, que debe plantearse y debatirse en otros momentos y en otros foros, conforme a las reglas democráticas de la acción y la crítica política” (STC 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 2).
4. Señalado todo lo anterior, debe exponerse el canon de enjuiciamiento aplicable al primer motivo de inconstitucionalidad alegado en relación con la infracción de los artículos 86.1 CE y 44.4 EAV. Se trata de la carencia tanto del presupuesto de hecho habilitante de la norma de urgencia, como de la necesaria conexión entre la supuesta situación de urgencia y la medida adoptada.
Este Tribunal ha considerado que aunque la Constitución no prevea el decreto-ley autonómico, nada impide que el legislador estatutario pueda atribuir al Gobierno de las Comunidades Autónomas la potestad de dictar normas provisionales con rango de ley que adopten la forma de decreto-ley siempre que los límites formales y materiales a los que se encuentren sometidos sean, como mínimo, los mismos que la Constitución impone al decreto-ley estatal (SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FFJJ 3 a 6; 104/2015 de 28 de mayo, FJ 4, y 38/2016, de 3 marzo, FJ 2, entre otras). Esos límites, que el fundamento jurídico 5 de la STC 93/2015 define como “severos” y reputa introducidos en razón del principio democrático (art. 1.1 CE), por lo que son también exigibles a las instituciones autonómicas, se reflejan “en el art. 86.1 CE y son (a) que su uso se justifique por “un caso de extraordinaria y urgente necesidad” (art. 86.1 CE) relativo “a los objetivos marcados para la gobernación del país” (por todas, STC 96/2014, de 12 de junio), (b) que no afecte a las materias más definidoras de nuestro sistema constitucional (ordenamiento de las instituciones básicas del Estado; derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, régimen de las Comunidades Autónomas, derecho electoral general, y otras materias reservadas a una ley formal específica) y (c) que se disponga un control parlamentario posterior, a fin de que el órgano legislativo conserve una influencia decisiva sobre los contenidos normativos que se integran definitivamente en el ordenamiento jurídico” (STC 93/2015, FJ 5). En consecuencia, dado que estos límites son también exigibles en el ámbito autonómico, un Estatuto de Autonomía no puede atribuir al Consejo de Gobierno poderes de legislación de urgencia que no estén sujetos, en lo que corresponda, a los límites consignados en el artículo 86.1 CE como garantía del principio democrático, correspondiendo al Tribunal Constitucional la aplicación del parámetro constitucional ínsito en dicho principio, mediante el control de la constitucionalidad de dicha legislación de urgencia.
El Estatuto de Autonomía, como norma llamada por el artículo 147 CE a conformar la organización institucional de cada ente autonómico, podrá añadir otros requisitos o endurecer los existentes, con el propósito de preservar más intensamente la posición del parlamento autonómico (STC 93/2015, FJ 5). Ello implica que para resolver la queja planteada debamos tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 44.4 EAV, según el cual “el Consell, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, podrá dictar disposiciones legislativas provisionales por medio de decretos-leyes sometidos a debate y votación en Les Corts, atendiendo a lo que preceptúa el artículo 86 de la Constitución Española para los decretos-leyes que pueda dictar el Gobierno de España”. Como se acaba de exponer, la doctrina constitucional ha confirmado la legitimidad constitucional de la figura del decreto-ley autonómico prevista en los Estatutos de autonomía siempre que los límites formales y materiales a que se someta dicha institución sean, como mínimo, los mismos que la Constitución impone al decreto-ley estatal. La previsión del artículo 44.4 EAV no presenta problema alguno a tales efectos.
Dicho factor temporal, conforme a la STC 93/2015, FJ 6, “habrá de ser ponderado por este Tribunal caso por caso con la vista puesta principalmente en la previsible duración efectiva del procedimiento legislativo y en el grado de inmediatez en la reacción normativa que, por razón de la materia afectada, requiere la situación de necesidad apreciada por el gobierno autonómico”, sin que proceda, no obstante, “exigir al gobierno autonómico, para entender realizada la motivación de la situación de necesidad que le incumbe (por todas, STC 142/2014, de 11 de septiembre), una justificación expresa e individualizada de la inadecuación del procedimiento legislativo para atender a tiempo los objetivos gubernamentales”. Lo necesario “es que describa la situación de necesidad de modo explícito y razonado, pero no que se refiera expresamente a todos y cada uno de los elementos determinantes de la misma, lo que no sería coherente con que la citada doctrina constitucional califique la decisión gubernativa de dictar un decreto-ley de ‘juicio político o de oportunidad’ y defina la verificación de esta decisión que atañe al Tribunal como ‘control externo’ a realizar mediante una valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional”.
Por lo demás, la doctrina elaborada por este Tribunal a partir del artículo 86 CE con relación a los decretos-leyes resulta del todo punto aplicable al Decreto-ley impugnado en este proceso y, por tanto, también, en lo que interesa ahora, en lo que se refiere a los requisitos de validez de los decretos-leyes que dicte el Consell (STC 104/2015, FJ 6). Por tanto, la valoración que este Tribunal ha de realizar exige acudir a un doble canon: (i) La identificación, por el Gobierno autonómico, de manera explícita y razonada de la concurrencia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad, determinante de la aparición del presupuesto que habilita para dictar con carácter excepcional una norma con rango de ley formal. A este respecto, conviene recordar que el examen de la concurrencia del presupuesto habilitante se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de los factores que llevaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración; (ii) La verificación de la existencia de una conexión de sentido o relación de adecuación entre ese presupuesto habilitante y las medidas contenidas en la norma de urgencia, de modo que éstas han de guardar una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar.
5. Teniendo en cuenta los presupuestos que se acaban de enunciar, procede ahora analizar las circunstancias concurrentes en el presente caso para determinar si, conforme a nuestra doctrina, se dio una circunstancia de extraordinaria y urgente necesidad que habilitara al Consell para dictar el Decreto-ley 5/2013.
6. Corresponde ahora verificar si se da la conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que se adoptan en el decreto-ley, lo que excluye, como ya se ha señalado, todo juicio de oportunidad política acerca de las mismas.
Finalmente, acerca de la alegación relativa a la utilización del trámite de urgencia para aprobar una ley, debe recordarse, de manera análoga a como hicimos en la STC 182/1997, de 28 de octubre (FJ 5), que la decisión definitiva sobre la adopción del trámite de urgencia en las Cortes Valencianas no corresponde al Gobierno, sino a la Mesa de la Cámara (arts. 92 y 93 del Reglamento de las Cortes Valencianas). En cuanto a la posibilidad de aprobar un proyecto de ley por el trámite de lectura única, la propuesta misma ha de partir de la Mesa, en tanto que será al Pleno de la Cámara al que corresponde acordarlo (art. 135 del Reglamento de las Cortes Valencianas). No obstante —como señala el Letrado de las Cortes Valencianas—, la constatación de que el decreto-ley no podía sustituirse por un procedimiento legislativo ordinario, incluso a través de este último trámite, puede apreciarse en que la proposición de ley que finalmente dio lugar a la aprobación de la Ley 4/2013, de 27 de noviembre, de la Generalitat, por la que se procedió a la supresión de la prestación de los servicios de radiodifusión y televisión de ámbito autonómico, de titularidad de la Generalitat, así como la disolución y liquidación de la radiotelevisión valenciana, fue presentada por el Grupo Parlamentario Popular el día 8 de noviembre (un día después de la aprobación del Decreto-ley 5/2013) y, pese a ser tramitada en lectura única, no fue aprobada hasta el día 27 de noviembre, es decir, aproximadamente 20 días después. A ello hay que añadir —como también advierte el Letrado de las Cortes Valencianas—, que las fechas en las que se aprobó el decreto-Ley, así como su posterior convalidación y conversión en ley coincidieron con la aprobación del proyecto de Ley de presupuestos para 2014, norma que tiene preferencia para su tramitación (art. 130.2 RCV), lo que dejaba poco margen para tramitar otro tipo de proyectos o proposiciones. Todas estas circunstancias llevan a considerar que, en este caso, el procedimiento legislativo ordinario no resultaba idóneo para adoptar la respuesta inmediata que, a juicio del Gobierno valenciano, se requería en la situación de crisis desencadenada en la radiotelevisión pública autonómica para garantizar la prestación del servicio público de radio y televisión de titularidad de la Generalitat.
7. Los demandantes consideran que el Decreto-ley 5/2013 incurre también en inconstitucionalidad por vulneración de lo dispuesto en el artículo 86.1 CE, en relación con el artículo 44.4 EAV, por no haber respetado los límites materiales del Decreto-ley, por afectar a una institución básica de la Comunidad Valenciana, como lo sería la Radiotelevisión Valenciana y hacerlo, además, en sus elementos estructurales, al alterarse el régimen de designación de su director general y de los miembros de su consejo de administración, sustrayendo su elección al Poder Legislativo y atribuyéndola al propio Consell. Adicionalmente, se produciría también la vulneración del artículo 86.1 CE por afectarse a las competencias de Les Corts. Y ello porque, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13, apartados 1 y 2, a estas les correspondía la elección (por mayoría de tres quintos en una primera votación y, de no obtenerse esta, trascurridas veinticuatro horas, por mayoría absoluta) de los ocho consejeros y del director o la directora general que conforman, todos juntos, el consejo de administración del grupo RTVV. Dicha elección pasa a ser, en virtud de lo dispuesto en el Decreto-ley impugnado, competencia del Consell, lo que excluye, además, la comparecencia del director general elegido ante la comisión parlamentaria competente.
Como ya señaló, la STC 104/2015, de 28 de mayo, FJ 4, el precepto estatutario “en cuanto a los presupuestos de utilización del Decreto-ley en la Comunitat Valenciana, se remite a lo dispuesto en el art. 86 CE”. De esta manera, los decretos-leyes valencianos están sometidos, no sólo a la exigencia de que se dicten exclusivamente para afrontar una situación de extraordinaria y urgente necesidad, sino también a la limitación referida a la materia sobre la que pueden incidir.
La primera es que, como ya señaló la STC 93/2015, FJ 3, “El Estatuto de Autonomía, en tanto que norma institucional básica de la Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE), regula, como contenido necesario y reservado, su organización institucional [art. 147.2 c) CE; y, por todas, STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 4], que comprende entre otros aspectos las relaciones entre las distintas instituciones autonómicas y la atribución a cada una de ellas de los que sean sus poderes”, de manera que a ese legislador estatutario “al ordenar las instituciones de la Comunidad Autónoma, le cabrá optar por una separación más o menos rígida entre legislativo y ejecutivo, atribuyendo en su caso a este último la facultad de, en concretos supuestos, aprobar normas provisionales con rango de ley que adopten la forma de decreto-ley autonómico”. Por tanto, (STC 93/2015, FJ 5) “el Estatuto de Autonomía, como norma llamada por el art. 147 CE a conformar la organización institucional de cada ente autonómico, definiendo los poderes del Consejo de Gobierno y de la Asamblea Legislativa así como su amplitud, podrá añadir otros o endurecer los existentes, con el propósito de preservar más intensamente la posición del parlamento autonómico. Cautelas y exclusiones adicionales, por tanto, que no derivan necesaria e ineludiblemente de aquel principio, sino que tienen apoyo inmediato en el poder de configuración del legislador estatutario”. Esto implica que las limitaciones materiales a la norma de urgencia que derivan del precepto estatutario han de entenderse en relación con la función de delimitación de las atribuciones de las instituciones autonómicas que tiene el Estatuto de Autonomía y que tales limitaciones se proyecten, lógicamente, sobre la regulación de dichas instituciones.
La segunda, relacionada con la anterior, deriva de la necesaria circunscripción de este tipo normativo al ámbito competencial de la respectiva Comunidad Autónoma, pues los decretos-leyes autonómicos han de encuadrarse necesariamente dentro del conjunto de competencias que son propias de la Comunidad Autónoma (por todas, STC 230/2015, FJ 4). En efecto, el ámbito material en el que puede actuar la potestad gubernamental de urgencia autonómica, como por lo demás también ocurre con la capacidad legislativa de los parlamentos autonómicos, aparece configurada por la distribución competencial derivada de las previsiones incorporadas por cada Estatuto de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución y las normas que integran el bloque de la constitucionalidad. De este modo solo son posibles decretos-leyes cuyo objeto verse sobre materias con respecto a las que la Comunidad Autónoma goza de competencia legislativa. Se trata de una “restricción que, en este caso, obedece a los límites competenciales que impone el bloque de la constitucionalidad a la actuación de la Comunidad Autónoma, que le impiden entrar a regular de ningún modo -y no sólo por decreto-ley- las materias enunciadas en el artículo 86.1” (ATC 104/2011, de 5 de julio, FJ 3).
A los efectos del artículo 86.1 CE, debe entenderse como “institución básica del Estado … aquellas organizaciones públicas sancionadas en el propio texto constitucional cuya regulación reclama una ley” (SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4 y 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 7). Aplicando dicho criterio, será una institución básica de una Comunidad Autónoma aquella organización pública sancionada en el texto estatutario correspondiente y cuya regulación ha de llevarse a cabo por ley.
En cuanto a la prohibición de “afectar” a tales instituciones, la STC 60/1986, de 20 de mayo (FJ 4) —siguiendo lo señalado en la STC 111/1983, de 2 de diciembre respecto a la regulación por decreto-ley de las materias incluidas en el título I de la Constitución—, efectúa una interpretación restrictiva y descarta que haya de entenderse prohibida cualquier forma de incidencia en su estructura, pues ello supondría el vaciamiento de la figura del decreto-ley, conduciéndola a su inutilidad. En concreto, se declara que “la prohibición constitucional haría referencia en este supuesto a los elementos estructurales, esenciales o generales de la organización y funcionamiento de las instituciones estatales básicas, pero no, en cambio, a cualesquiera otros aspectos accidentales o singulares de las mismas”.
8. Teniendo en cuenta la doctrina señalada, hemos de comenzar negando la cualidad de “institución básica” autonómica a la Radiotelevisión Valenciana. El artículo 20 del texto estatutario —inserto en su título III, que lleva por rúbrica “La Generalitat” establece expresamente cuáles son “las instituciones de autogobierno de la Comunitat Valenciana”, que en tanto constituyen en su conjunto “la Generalitat”, han de identificarse necesariamente como “instituciones básicas” de dicha Comunidad Autónoma. Tales instituciones son, según el apartado segundo de dicho artículo, Les Corts Valencianes o Les Corts, el President y el Consell. A estas han de añadirse, por mandato del apartado tercero de ese mismo precepto, la Sindicatura de Comptes, el Síndic de Greuges, el Consell Valencià de Cultura, la Acadèmia Valenciana de la Llengua, el Consell Jurídic Consultiu y el Comité Econòmic i Social. En cambio, ni en este ni en otro artículo del Estatuto de Autonomía valenciano se hace referencia alguna a una entidad pública de radiotelevisión que pueda llevarnos a considerar a la Radiotelevisión Valenciana como institución autonómica básica.
En consecuencia y de forma análoga a la STC 60/1986, de 20 de mayo (FJ 4), se debe constatar aquí que la regulación contenida en el Decreto-ley impugnado no “afecta” de forma estatutaria o constitucionalmente prohibida a Les Corts Valencianes, en la medida en que no tiene carácter general ni se refiere a las líneas esenciales de las funciones parlamentarias, sino que se limita a regular aspectos parciales y concretos de una parte muy reducida de estas.
1. Voto particular que formula la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 6645-2013.
a) En relación con el decreto-ley, la jurisprudencia constitucional ha objetivado parcialmente el método de análisis de la concurrencia del presupuesto habilitante, con la intención de respetar el margen de apreciación del Gobierno a la hora de valorar la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, que justificase la adopción de normas con rango de ley sin previa habilitación del poder legislativo. Tal objetivación, que se deduce de la lectura de todas las sentencias de este Tribunal en materia de control de los decretos-leyes, también ha sido aplicada a la figura del decreto-ley autonómico que, pese a no tener reflejo constitucional alguno, ha sido considerada como constitucionalmente legítima (STC 93/2015, de 14 de mayo). Esa legitimidad pasa porque el Estatuto de Autonomía correspondiente, como norma esencial del bloque de constitucionalidad, de cobertura a este tipo de normas; porque los decretos-leyes autonómicos respeten los límites mínimos previstos en el artículo 86 CE y porque la valoración respecto de la existencia de un supuesto de urgencia tenga en cuenta que el poder legislativo autonómico es siempre unicameral, y el procedimiento legislativo de más corta tramitación y, potencialmente, capaz de reaccionar con mayor celeridad a situaciones extraordinarias o urgentes.
b) En segundo lugar, la Sentencia descarta la vulneración de los límites materiales del decreto-ley autonómico sustentando sus argumentos sobre unos principios generales poco sólidos, y escasamente ajustados a las particularidades que presentan los decretos-leyes aprobados en el seno de un ordenamiento jurídico autonómico. La construcción jurisprudencial relacionada con los límites materiales del decreto-ley autonómico está por hacer, y la Sentencia de la mayoría ha dejado pasar la oportunidad de elaborar dicha construcción.
c) En tercer y último término, entiendo que la Sentencia de la que discrepo no ha tratado con la profundidad que se requería, la cuestión relativa a la naturaleza de la televisión pública autonómica como institución básica de la Comunidad Autónoma, porque se basa en una lectura formalista del Estatuto de Autonomía, que obvia la estrecha conexión de los medios públicos de comunicación con el ejercicio de determinados derechos fundamentales (art. 20 CE) y con la plena efectividad de valores constitucionales como el del pluralismo político (art. 1 CE).
La STC 12/1982, de 31 de marzo, estableció la necesidad de control parlamentario de la televisión pública estatal, que califica como servicio público esencial (FJ 4), y descartó que la libertad de información prevista en el artículo 20 CE imponga la existencia de la televisión privada, si bien no excluye su existencia (FJ 6). Adicionalmente se formuló la idea de que el pluralismo político, erigido como uno de los valores fundamentales del Estado de Derecho que la Constitución crea y organiza, exige de los medios de comunicación que ellos mismos preserven el pluralismo. Por su parte, la STC 74/1982, de 7 de diciembre, reitera la consideración de la radiodifusión como servicio público esencial de titularidad estatal, resultando admisibles las modalidades indirectas de gestión mediante la técnica concesional (FJ 3). Perfilando esta noción, la STC 35/1983, de 11 de mayo, FJ 3, estableció que aunque la noción de “poder público” no coincide con la de “servicio público”, las funciones calificadas como servicio público quedan colocadas, con independencia de cuál sea el título (autorización, concesión, etc...) que hace posible su prestación, en una especial relación de dependencia respecto de los poderes públicos.
Por su parte, la STC 206/1990, de 17 de diciembre, retomando la jurisprudencia contenida en la STC 12/1982, justifica la legitimidad constitucional de la calificación de la televisión como servicio público y la consiguiente intervención administrativa, afirmando que tal calificación responde a una serie de razones, entre las que se cuentan las de carácter técnico, y la preservación de una institución fundamental reconocida en el artículo 20 CE, como es la opinión pública libre. Ahora bien, la sentencia afirma que la calificación de la televisión como servicio público corresponde al legislador, y es constitucionalmente legítima desde el momento en que el “legislador la considera necesaria para garantizar —en términos de igualdad y efectividad— determinados derechos fundamentales de la colectividad, pero no es, en absoluto, una etiqueta que una vez colocada sobre el medio, permita cualquier regulación de la misma, ya que hay en juego derechos subjetivos —los de comunicar libremente el pensamiento y la información— que la publicatio limita y sacrifica en favor de otros derechos, pero que no puede en modo alguno eliminar” (STC 206/1990, FJ 6).
La STC 127/1994, de 5 de mayo, matiza un poco la doctrina anterior reconociendo “la declaración de la televisión como servicio público no es contraria, en sí misma y sin necesidad de mayores razonamientos, a la Constitución; ningún precepto constitucional la impide expresa o tácitamente. Es, pues, una opción, entre otras constitucionalmente posibles, que puede tomar el legislador” [FJ 6 b)]. Y la más reciente STC 73/2014, de 8 de mayo, FJ 5, parte de la premisa de que la creación de medios de comunicación comprendida en el ámbito del artículo 20 CE, puede ser modulada o limitada por el legislador, a quien corresponde decidir cuál es la técnica regulatoria idónea al fin perseguido y en qué extensión o con qué intensidad se aplica (con cita de la STEDH de 17 de septiembre de 2009, caso Manole c. Moldova, § 100), dando, una vez más, por constitucionalmente legítima la calificación de la actividad (sea la difusión de televisión por ondas o de televisión por cable) como un servicio público. En este pronunciamiento el Tribunal recuerda que la “opción por el ‘servicio público’ comporta el establecimiento de un determinado régimen jurídico en la prestación del servicio de que se trate, cuyas fórmulas de prestación pueden ser tanto directas (por los propios poderes públicos que ostentan la “titularidad” del servicio) como indirectas (por empresas privadas previa obtención de concesión administrativa)”. A partir de estas consideraciones, la Sentencia niega que el concepto de servicio público deba asociarse a la existencia de un monopolio de titularidad pública.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 6645-2013
Fecha de resolución 06/09/2017
Se enjuicia la constitucionalidad del artículo único del Decreto-ley del Consell 5/2013, de 7 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la prestación del servicio público de radio y televisión de titularidad de la Generalitat Valenciana. En concreto, en la disposición se aprueban las modificaciones en la redacción relativa a los órganos de Radiotelevisión Valenciana, S.A.
La Sentencia constata, de un lado, la pérdida sobrevenida del objeto del recurso, pues el decreto-ley fue convalidado y posteriormente las Cortes Valencianas derogaron la ley que había modificado el Decreto-ley. De otro lado, en la parte del recurso no afectada por la pérdida sobrevenida del objeto aludida, se desestima el recurso. La Sentencia confirma que el Gobierno valenciano satisfizo el requisito de la extraordinaria y urgente necesidad – el restablecimiento del normal funcionamiento del gobierno y administración de la sociedad encargada del servicio de radiotelevisión valenciano, que se vio afectada en la normal prestación del servicio público autonómico –. Asimismo, se afirma la existencia de una conexión de sentido entre ese presupuesto habilitante y las medidas contenidas en la norma enjuiciada, pues las instituciones autonómicas se encontraban ante la imposibilidad de acudir a otras alternativas para hacer frente a la situación de urgencia planteada. Finalmente, la Sentencia declara que la norma enjuiciada no puede reputarse inconstitucional, al no afectar a una institución básica de la Comunidad Autónoma valenciana – pues la Radiotelevisión Valenciana carece de tal naturaleza – y al no vulnerar los límites materiales derivados de lo dispuesto en el Estatuto autonómico valenciano y en la Constitución Española en materia de decreto-ley.
De forma análoga a la STC 60/1986, la regulación contenida en el Decreto-ley autonómico impugnado no afecta de forma estatutaria o constitucionalmente prohibida a les Corts Valencianes, en la medida en que no tiene carácter general ni se refiere a las líneas esenciales de las funciones parlamentarias, sino que se limita a regular aspectos parciales y concretos de una parte muy reducida de estas [FJ 8].
El Decreto-ley 5/2013 no puede reputarse inconstitucional por afectar a una institución básica de la Comunidad Autónoma Valenciana, pues la Radiotelevisión Valenciana carece de tal naturaleza [FJ 8].
Ante la imposibilidad de acudir a otras alternativas para hacer frente a la situación de urgencia planteada, puede afirmarse que existe una conexión de sentido entre la situación que da origen a la aprobación de la norma y las medidas que en ella se contienen [FJ 6].
Doctrina sobre los límites constitucionales impuestos al decreto-ley [FFJJ 4 a 7]
La derogación de normas aprobadas en virtud de facultades legislativas de urgencia que tiene lugar durante la pendencia del recurso de inconstitucionalidad no excluye el control de este Tribunal sobre si al dictarlas se desbordaron los límites constitucionales del artículo 86.1 CE, tanto en relación con la concurrencia del presupuesto habilitante, como respecto a la superación de las restricciones materiales a su contenido [FJ 2].
Decreto-ley del Consell de la Generalitat Valenciana 5/2013, de 7 de noviembre. Se adoptan medidas urgentes para garantizar la prestación del servicio público de radio y televisión de titularidad de la Generalitat
Artículo 86, ff. 4, 7, VP
Artículo 86.1, ff. 1 a 4, 7, 8, VP
Artículo 147, ff. 4, 7
Artículo 149.1.27, f. 8
Artículo 20, Título III, f. 8
Artículo 44.4, ff. 1 a 4, 7, 8, VP
Artículo 56, Título IV, f. 8, VP
Artículo 56.1, f. 8
Artículo 58 (redactado por la Ley de las Cortes Valencianas 12/2007, de 20 de marzo), f. 7
Ley de las Cortes Valencianas 12/2007, de 20 de marzo. Modificación de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre
Real Decreto-ley 15/2012, de 20 de abril. Modificación del régimen de administración de la Corporación RTVE, previsto en la Ley 17/2006, de 5 de junio
Ley de las Cortes Valencianas 3/2012, de 20 de julio, de Estatuto de Radiotelevisión Valenciana
Artículo 10 (redactado por el Decreto-ley de la Generalitat valenciana 5/2013, de 7 de noviembre), f. 1
Artículo 13, ff. 6, 8
Artículo 13.5 (redactado por el Decreto-ley 5/2013 de la Generalitat valenciana de 7 de noviembre), f. 1
Artículo 15.5 (redactado por el Decreto-ley 5/2013 de la Generalitat valenciana de 7 de noviembre), ff. 1, 6, 8
Artículo único, ff. 1 a 3, 5
§ 100, VP
Competencias en materia de radiodifusiónCompetencias en materia de radiodifusión, ff. 1 a 8
Control de constitucionalidad de los decretos-leyesControl de constitucionalidad de los decretos-leyes, ff. 4 a 7, VP
Instituciones básicas de las Comunidades AutónomasInstituciones básicas de las Comunidades Autónomas, f. 8
Voto particular, formulado unoVoto particular, formulado uno, f. 8
Consejos de administración de radiotelevisiónConsejos de administración de radiotelevisión, ff. 1 a 8
Requisitos de los decretos-leyesRequisitos de los decretos-leyes, ff. 4 a 7, VP

References: artículo 137
 artículo 86
 artículo 44
 artículo 86
 artículo 44
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 44
 artículo 20
 artículo 34
 artículo 88
 artículo 88
 artículo 44
 artículo 44
 artículo 86
 artículo 56
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 44
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 20
 artículo 56
 artículo 20
 artículo 86
 artículo 15
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 147
 artículo 44
 artículo 86
 artículo 44
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 44
 artículo 86
 artículo 13
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 20
 artículo 86
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 20
 resolución 
 artículo 86

Artículo 86

Artículo 86

Artículo 147

Artículo 149

Artículo 20

Artículo 44

Artículo 56

Artículo 56

Artículo 58

Artículo 10

Artículo 13

Artículo 13

Artículo 15